辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽08行终18号上诉人（原审原告）：马秀娟，女，1952年10月14日出生，汉族，农民，住大石桥市。被上诉人（原审被告）：大石桥市公安局，住所地大石桥市哈大路中段25号。法定代表人：张军，系该局局长。委托诉讼代理人：宋雨桐，系该局民警。被上诉人（原审被告）：营口市公安局，住所地营口市站前区中兴里9号。法定代表人：王戒骄，系该局局长。委托诉讼代理人：邢瑜，系该局法制监察支队队长。委托诉讼代理人：陆璐，系该局法制监察支队副队长。上诉人马秀娟与被上诉人大石桥市公安局、营口市公安局因不服治安行政处罚及行政复议决定一案，不服大石桥市人民法院于2018年10月23日作出的（2018）辽0882行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马秀娟，被上诉人大石桥市公安局委托诉讼代理人宋雨桐，被上诉人营口市公安局委托代理人邢瑜、陆璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。大石桥市公安局于2017年12月30日作出营公大（治）行罚决字（2017）2094号行政处罚决定书，认定2017年12月29日10时，罗海霞、高秀兰、王庆涛、万英、李秀辉、崔振华、易凤珍、郭丽艳、马秀娟、崔成林、陈永山、高光福在北京中南海周边地区非法上访，被北京市西城公安分局府右街派出所依法予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定给予马秀娟拘留十日的行政处罚。行政拘留已执行完毕。营口市公安局于2018年3月21日作出营公复字（2018）018号行政复议决定书，认定2017年12月26日23时许，罗海霞、高秀兰、王庆涛、万英、李秀辉、崔振华、易凤珍、郭丽艳、马秀娟、崔成林、陈永山、高光福、贾新娜等13人乘坐火车到北京上访。27日9时，申请人到国家信访局、中共中央纪律监察委员会登记上访并递交上访材料。29日到中南海地区上访，被北京市西城公安分局府右街派出所给予训诫。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持大石桥市公安局行政处罚决定。上诉人马秀娟的上诉请求为：请求依法撤销大石桥市人民法院(2018)辽0882行初49号行政判决书，2017年12月30日作出营公大(治)行罚决字(2017)2094号行政处罚决定。上诉事实与理由：上访(包括非正常上访)与扰乱国家机关正常办公秩序(或公共秩序)，是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为,或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为。那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访，实际也是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望，就不会扰乱公共秩序。任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。1、当地公安所持北京公安局下属派出所向上访人出具的“训诚书”没有说明上访人在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱中南海的办公秩序的，同时也没有说明上访人上访时扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果的。这就说明，当地公安是意图在没有任何现场证据的前提下对上访人做出行政处罚。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，当地公安做出的行政处罚决定，根本就是违法的。2、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。当地公安现在对上访人进行约谈，其目的是为了收集对上访人进行拘留的证据，也就是说对上访人进行“行政拘留”所依据的理由只有这一条，即“本人陈述”除了这一条以外，再没有任何其他证据。《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此，如果当地公安对上访人进行“行政拘留”，则是违反法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。3、训诫书不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的警告。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明上访人还没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是上访人行为合法的证据。用训诫书作为行政处罚的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是可笑的。训诫书来源不合法。当地公安以所持“训诚书”作为证据，按理说《训诚书》应当是由北京公安派出所给上访人出具的，当地公安只有向上访人索取《训诚书》才是其合法持有训诚书的唯一途径，但事实是，上访人并不知道派出所给其开过《训诚书》，更不清楚应当交给上访人的《训诫书》是怎样落到当地公安手中的。因此，上访人员质疑该“训诫书”来源的合法性，同时质疑它的真实性。而对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的。假使北京公安派出所向上访人“出具训诚书”，那么说明北京警方已经对上访人进行了行政处罚。纵观我国的法律体系从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有“数罪并罚”的，而从来没有“一罪累罚”的，也就是“一事不再罚”原则，所以当地公安对上访人进行行政拘留，这是严重违反法律规定的。如果北京公安派出所向上访人作出的训诚行为不是一种行政处罚，那么只能说明，它只是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必然违法的。训诫书的重要意义是告知，即告知上访人员应该到相应的信访部门去反映问题，要依法维权，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为。可想而知，假如上访人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对上访人的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，上访人的上访行为并没有违法。没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是颠倒黑白、混淆是非。所以，北京公安派出所出具的训诫书只能证明上访人到中南海去上访，而对上访人员扰乱了中南海的正常办公秩序则没有任何证明力。所以，该训诫书不能用来作为对上访人进行行政拘留的证据四、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。当地公安拿不出法律及其他规定相关法律依据,也就是说即使上访人违法应该有北京公安机关处罚,当地公安没有处罚权。综上，敬请二审法院依法撒销大石桥市人民法院(2018)辽0882行初49号行政判决书，2017年12月30日作出营公大(治)行罚决字(2017)2094号行政处罚决定。被上诉人大石桥市公安局辩称：2017年12月26日23时许，马秀娟因大石桥市金桥管理区金屯村房屋动迁之事，乘坐火车到北京。同月27日9时许，马秀娟等13人携带上访材料到国家信访局、中共中央纪律监察委员会登记上访并递交。同月29日，马秀娟等13人到中南海地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫。上述事实有本人陈述、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据为证。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对原告马秀娟处以行政拘留十日的处罚(已执行)。2018年1月25日，营口市公安局将马秀娟行政复议申请书副本交至我局，要求我局对马秀娟的行政复议申请做出书面答复。2018年3月21日，营口市公安局作出维持被告作出的行政处罚决定。2018年4月4日，马秀娟到大石桥市人民法院提请行政诉讼，同年10月23作出驳回原告马秀娟的诉讼请求的行政判决。综上所述，本案事实清楚、证据确实充分、程序合法、量罚得当，故请求营口市中级人民法院依法维持我局的处罚决定。被上诉人营口市公安局辩称：2018年1月22日，被上诉人营口市公安局收到马秀娟递交的“行政复议申请书”，经初步审查，于当日立案。1月26日，复议机构向被申请人大石桥市公安局送达“提出答复通知书”。大石桥市公安局于2018年2月2日向复议机构提交书面答复及相关证据、依据等其他材料。营口市公安局经审理查明：2017年12月26日23时许，马秀娟因大石桥金桥管理区金屯村房屋动迁一事，与罗海霞、高光福、崔成林、郭丽艳、陈永山、万英、李秀辉、高秀兰、易凤珍、王庆涛、崔振华等13人，乘坐火车到北京上访。27日9时许，该13人携带上访材料到国家信访局、中共中央纪律监察委员会登记上访并递交。29日，该13人到中南海地区上访，被北京市西城公安分局府右街派出所给予训诫。上述事实，有当事人陈述、证人证言、北京公安西城分局府右街派出所出具的训诫书等在卷证明。大石桥市公安局依据《治安管理处罚法》第二十三条一款第二项之规定，对马秀娟做出拘留10日的处罚，事实清楚，程序合法，量罚适当。经审理查明事实、合议、审批，营口市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款一项之规定，于2018年3月21日做出维持原处罚决定的复议决定，并电话告知当事人。2018年3月23日，复议决定书送达当事人。被上诉人营口市公安局对马秀娟的复议申请依法受理、审查、在法定期限内作出复议决定并送达，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《公安机关办理行政复议案件程序规定》的相关规定，原审法院认定事实清楚，适用法律适当，请法院予以维持。原审法院经审理查明，原告马秀娟为房屋动迁之事，于2017年12月26日23时许，乘坐火车到北京上访。27日9时，原告到国家信访局、中共中央纪律监察委员会登记上访并递交上访材料。29日到中南海地区上访，被北京市西城公安分局府右街派出所给予训诫。第一被告接警后，经受案、调查后，于2017年12月30日作出营公大（治）行罚决字（2017）2094号行政处罚决定书，决定给予马秀娟拘留十日的行政处罚。行政拘留已执行完毕。原告不服向第二被告申请行政复议，第二被告于2018年3月21日作出营公复字（2018）018号行政复议决定书，决定维持营公大（治）行罚决字（2017）2094号行政处罚决定。原告不服向本院提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安局部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管理由国务院公安部规定。”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”的规定，被告有权对其违反治安管理的行为作出行政处罚。信访条例明确规定，走访应到指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，属国家政治敏感区域，信访人员在该区域内滞留，影响公共秩序，其行为应予治安处罚。被告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。第二被告对原告的复议申请，履行了受理、审查，并作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。故原告的请求无法支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告马秀娟的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告承担。本院审理查明的事实与原审法院一致。本院认为，被上诉人大石桥市公安局作为违法行为人所在地的公安机关具有作出治安处罚决定的职权,其对上诉人影响公共秩序的行为作出相应的处罚，并无不当。被上诉人营口市公安局作出的复议决定程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 苏 毅审判员 刘文婷审判员 王 娣二〇一九年一月二十五日书记员 刘瑞雪