安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1079号上诉人（一审原告）马传明，男，1954年4月28日出生，汉族，退休职工，住安徽省凤阳县。委托代理人马阳（系马传明儿子），男，1979年11月8日出生，汉族，公务员，住浙江省杭州市下城区。被上诉人（一审被告）凤阳县人民政府，住所地安徽省凤阳县府城镇惠政路。法定代表人罗圣权，该县县长。出庭负责人陈宗明，该县副县长。委托代理人张世广，该县房屋征收办公室工作人员。委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。上诉人马传明因诉凤阳县人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2019）皖11行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭进行了审理。上诉人马传明及其委托代理人马阳，被上诉人凤阳县人民政府出庭负责人陈宗明及其委托代理人张世广、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2016年6月，凤阳县人民政府制定《凤阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要中明确“加快推进老城区改造提升……不断完善老城区服务功能，加强基础设施建设，提高老城区承载能力，适时启动老城区西南、西北片区旧城改造”。2017年4月25日，凤阳县人民政府向原滁州市国土资源和房产管理局报送《关于上报凤阳县2018-2020年棚户区改造计划的函》，对2017年度棚改计划进行了调整完善，涉案土地在本次调查摸底范围内。计划表载明老城区城河改造地块的项目地址位于府城镇东华路南侧，属于城镇棚户的城中村，2018年计划改造的户数为700户。2017年9月，凤阳县人民政府公布《凤阳县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》，该方案中在建设用地布局优化调整部分载明“加快老城区改造提升，不断完善老城区服务功能”。该方案于2018年1月10日在凤阳县人民政府网站上进行公示并征求意见。2017年12月，安徽省住房和城乡建设厅向原滁州市国土和房产管理局作出复函，确认包括凤阳县老城区城河改造地块在内的棚户区列入国家2018年棚户区改造年度计划。马传明的房屋在该项目规划红线范围内。2018年4月19日，凤阳县发展和改革委员会在回复凤阳县房屋征收办公室《关于老城区城河改造、老城区8号街坊、长线局地块、石粉厂、保温材料厂、华环国际烟草公司老宿舍区、化肥厂、磷肥厂、三头牛以东等地块建设是否符合凤阳县国民经济和社会发展规划的函》的说明中认为老城区城河改造、老城区8号街坊、长线局地块、石粉厂、保温材料厂、华环国际烟草公司老宿舍区、化肥厂、磷肥厂、三头牛以东等地块建设符合凤阳县国民经济和社会发展规划。原凤阳县国土资源和房产管理局于2018年4月25日对老城区城河改造、老城区8号街坊、长线局地块、石粉厂、保温材料厂、华环国际烟草公司老宿舍区、化肥厂、磷肥厂、三头牛以东等地块用地作出说明，认为上述地块符合凤阳县府城镇土地利用总体规划（2006-2020）调整方案和凤阳县临淮关镇土地利用总体规划（2006-2020）调整方案。原凤阳县城乡规划建设局于2018年4月25日对上述地块是否符合规划作出回复，认为上述地块均在城市规划区范围内。2018年5月14日，凤阳县人民政府《关于提请审议将2018棚改项目政府采购资金列入财政预算的议案》预算项目中包括老城区城河改造地块。凤阳县人大常委会审议并批准了该议案。2018年5月28日，凤阳县人民政府将《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊、老城区城河改造、临淮关镇化肥厂及周边、临淮关镇三牛以东、华环国际烟草公司老宿舍区、凤阳县经济开发区石粉厂保温材料厂等地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》在凤阳县人民政府网站上进行公布，并在被征收区域张贴征求意见。自2018年6月开始，凤阳县人民政府房屋征收部门向老城河改造地块被征收人发放征求意见，经统计，对于老城区城河改造地块中征求民意总计450户，其中同意征收户为382户，同意征收比例为85%。选择安徽中安房地产评估咨询有限公司的253户。在凤阳县人民政府作出征收决定前，该项目进行了风险评估，作出《老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》对该项目建设的合法性、可行性、合理性进行了评估，分析了项目实施可能出现的风险并制定了化解措施。6月30日，凤阳县人民政府将征收补偿方案征求意见及其修改情况在政府网站及被征收地块上进行公示。7月6日，凤阳县人民政府房屋征收部门向凤阳县人民政府上报《征收决定》，明确了征收目的、征收范围、房屋征收部门等内容，以及行政复议、行政诉讼权利等事项，并附征收补偿方案、征收范围红线图，在被征收区域多处张贴公示。经过凤阳县第十六届县政府第二十次常务会议讨论决定同意启动涉案地块的征收工作后，7月23日，凤阳县人民政府作出凤政〔2018〕34号征收决定，并进行公告。征收决定中明确了被征收人不服征收决定的可以依法申请行政复议和行政诉讼的权利。该项目中涉及老城区城河改造地块资金于2018年7月10日足额到位。王从海等人对此不服，于2018年8月22日向滁州市人民政府申请行政复议，要求撤销凤阳县人民政府作出的凤政〔2018〕34号《征收决定》，并重新制定房屋征收补偿方案。滁州市人民政府分别作出滁复字〔2018〕44行政复议决定，决定维持凤阳县人民政府作出的凤政〔2018〕34号《征收决定》。一审法院认为，本案争议焦点系凤阳县人民政府作出的凤政〔2018〕34号《征收决定》是否合法。根据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此凤阳县人民政府对本行政区域内因公共利益的需要征收房屋的，有权依法作出房屋征收决定。关于凤政〔2018〕34号《征收决定》是否合法问题。老城区城河改造地块棚户区改造从凤阳县发展和改革委员会作出的《关于老城区城河改造、老城区8号街坊、长线局地块、石粉厂、保温材料厂、华环国际烟草公司老宿舍区、化肥厂、磷肥厂、三头牛以东等地块建设符合凤阳县国民经济和社会发展规划的说明》以及原凤阳县国土资源和房产管理局对《老城区城河改造、老城区8号街坊、长线局地块、石粉厂、保温材料厂、华环国际烟草公司老宿舍区、化肥厂、磷肥厂、三头牛以东等地块用地作出说明》来看，可以证明征收案涉地块符合凤阳县国民经济和社会发展规划及年度计划、凤阳县土地利用总体规划，城乡规划等有关规划。本案所涉征收项目为老城区城河改造地块棚户区改造项目，该项目系为对老城区基础设施落后地段进行旧城区改建，改善老城区人居环境，符合《征补条例》第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”及第九条第一款“……保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”所规定的公共利益。凤阳县人民政府将《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊、老城区城河改造、临淮关镇化肥厂及周边、临淮关镇三牛以东、华环国际烟草公司老宿舍区、凤阳县经济开发区石粉厂保温材料厂等地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》在凤阳县人民政府网站上进行公布，并在被征收区域张贴征求意见。后又将征收补偿方案征求意见及其修改情况在政府网站及被征收地块上进行公示。该补偿方案的制定及修改亦符合《国有土地上房屋与补偿条例》第十条、第十一条之相关规定。在凤阳县人民政府作出征收决定前，根据《征补条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”之规定拟定了《老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，对该项目进行了风险评估，将涉案项目房屋征收资金足额到位，并经县政府常务会议讨论决定同意启动征收工作。在履行上述法定程序后，凤阳县人民政府于2018年7月23日依法作出了凤政〔2018〕34号《征收决定》，并于次日凤阳县人民政府网站和被征收地区上进行了公告。《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，凤阳县人民政府提交的凤阳县财政局的《证明》虽不能证明征收补偿费用问题完全符合前述规定，存在瑕疵，但本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收协议，对于选择了货币安置补偿的被征收人，也已补偿到位，该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性。因此，凤阳县人民政府作出征收决定的程序符合《征补条例》的规定。马传明认为凤阳县人民政府于2018年7月23日依法作出了凤政〔2018〕34号《征收决定》程序违法的理由不能成立，本院不予支持。关于委托房地产评估机构是否合乎程序的问题。该项目涉及被征收人总计450户，在征求民意中选择安徽中安房地产评估咨询有限公司的253户。故凤阳县人民政府委托安徽中安房地产评估咨询有限公司对该项目涉及房屋进行评估符合《征补条例》第二十条之规定。马传明主张凤阳县人民政府委托安徽中安房地产评估咨询有限公司为该项目房屋评估单位程序违规于法无据。关于涉案征收补偿方案是否合法的问题。本案中，凤阳县人民政府在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《征补条例》第十条和第十一条的规定。马传明提出征收补偿方案没有征求公众意见、征收补偿标准不合理等主张，缺少法律依据和事实根据，不能成立，不予支持。另马传明提出要求对凤阳县人民政府作出的凤政〔2016〕3号和〔2016〕31号文件合法性进行审查。根据《中华人民共和国地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权规定行政措施，发布决定和命令。即县级以上的地方各级人民政府有权制定规范性文件。故凤阳县人民政府有权制定凤政〔2016〕3号《凤阳县人民政府关于印发凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则（试行）的通知》和〔2016〕31号文件《凤阳县人民政府关于调整凤阳县城市规划区内征收集体土地房屋、其他附属物等补偿标准和凤阳县国有土地上房屋、其他附属物等补偿标准的通知》。凤政〔2016〕3号文件第十条虽规定自发布之日起试行两年，但在庭审中，凤阳县人民政府已明确该文件已正式施行，不存在试行的问题。因此，经审查，凤阳县人民政府制定的凤政〔2016〕3号和〔2016〕31号文件并无违反法律规定的条款，该两份文件合法。综上所述，凤阳县人民政府作出的凤政〔2018〕34号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。马传明认为上述《征收决定》实体和程序均存在违法之处，应予撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马传明的诉讼请求。马传明上诉称，1、涉案征收不符合公共利益。被上诉人未对“是否符合公共利益、征收必要性”等进行听证和论证。一审中，被上诉人答辩状和庭审过程中，均无提到征收案涉地块符合公共利益，上诉人在庭审中多次就此质问，被上诉人均不能做答。且上诉人有新的证据证明征收上诉人房屋用于商业开发，并非公共利益需要。2、被上诉人征收案涉土地未取得具有审批权限的政府部门批准。（1）划定征收范围未取得安徽省人民政府批准。（2）征收集体土地未取得安徽省人民政府批准。（3）征收案涉土地依据的土地利用总体规划、城市总体规划修改后未取得安徽省人民政府批准。（4）改变上诉人房屋土地用途（住宅用地变为商业用地）未取得安徽省人民政府批准。3、被上诉人未对案涉地块征收符合“土地利用总体规划、城市总体规划、专项规划”进行依法审查，无立项批复。（1）被上诉人无案涉地块土地利用总体规划审查批复。（2）被上诉人无案涉地块城市总体规划审查批复。（3）案涉地块无专项规划。（4）被上诉人无案涉地块立项文件。4、规划部门未依法对案涉地块“是否符合总体规划和专项规划”进行审查，并核发“一书两证”行政许可。被上诉人征收案涉地块未经规划部门依法审查，且未取得城市规划行政主管部门核准发放的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。此外，案涉地块无环境影响评价。5、被上诉人征收案涉地块不符合2018年度发展计划。证明该事实的证据其证据的形式、来源均不合法，属于非法证据，依法应当作为非法证据排除，且上诉人房屋不属于旧城区的西南、西北片区。同时，被上诉人未按照《土地管理法》第24条编制2018年土地利用年度计划，无该计划证明案涉地块不符合发展计划。此外，国民经济和年度发展计划系讲话稿，且未经人大批准。同时内容中并无案涉地块。6、被上诉人未按法定程序和上级政府规定进行摸底调查。（1）规范性文件制定程序违法，未经立项、立项审查、政府批准等法定程序，也未以听证会、座谈会和征求社会公众意见。（2）2018年4月25日前，被上诉人未按照住建部等六部委文件要求进行摸底调查后划定征收范围。（3）2018年4月25日至7月23日，被上诉人发布征收决定及补偿方案前，对案涉地块被征收人意愿未进行摸底调查、未组织听证会。（4）被上诉人违法改变选定评估机构方法、缩小房屋评估机构选择范围，未对被征收人评估机构选择意向进行评估调查。（5）被上诉人虽然做出风险评估，但风险评估过程中被征收人未参与，评估时未摸底调查被征收地块直接利害关系人意见。（6）被上诉人做出征收决定前，未组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。7、被上诉人案涉地块征收风险评估报告主体不适格，编制时参加人员违反安徽省政府令，且不能证明在7月23日前做出。（1）该证据不符合证据的法定形式，应当作为非法证。（2）该报告无报告成文日期，不能证明在2018年7月23日前完成。（3）该报告编制主体无组织机构代码证，不具备报告风险评估编制主体法定资格。（4）被上诉人提交的该报告编制程序、参与编制人员违法。违反《安徽省人民政府关于印发重大决策风险评估办法的通知》（皖政［2017］123号）第7条规定，重大决策承办单位自行实施风险评估的，应当根据需要邀请人大代表、政协委员、政府法律顾问、专家学者、利益相关方和相关部门、社会组织、专业机构参加。8、被上诉人选择的房屋价格评估机构违法。上诉人提交的证据证明该评估机构涉及多项经营性行贿、受贿刑事犯罪，不符合《政府采购法》规定的客体资格。且签订测绘合同的甲方凤阳县房屋征收办公室无法人资格，违反《合同法》规定，合同应属无效。一审法院在未查明事实的情况下，置上诉人提交《刑事判决书》等证据于不顾，对其进行了违法认定。9、被上诉人做出的《征收决定》及其附件《补偿方案》内容违法和无法律依据。（1）违反《土地法》规定、超越《征补条例》的适用范围合并征收国有土地和集体土地。（2）违反《测绘法》和《标准化法》及相关多项“强制性国家标准”测绘征收范围图纸、定义房屋种类。（3）违反《征补条例》规定省级人民政府立法权限越权制定“房屋评估机构选择办法”、“住房保障办法”和“停业停产损失认定”。（4）评估结果公示期限和签约期限无法律依据。（5）凤阳县房屋征收办公室无法定行政主体资格。（6）行政征收决定具体行政行为无行政相对人。（7）被上诉人未专门制定奖励和补助办法违法。（8）补偿方案依据的《凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则（试行）》已经于2018年2月1日失效。（9）补偿方案中违法剥夺上诉人应当合法获得的补助、剥夺上诉人在改建地段或就近地段安置的权利、剥夺上诉人在改建地段或就近地段安置的权利。（10）补偿方案未保障被征收人的居住条件。10、征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用。无证据证明被上诉人2018年7月23日做出案涉地块征收决定前，案涉地块征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人提交的“政府采购费用”与“征收补偿费用”不是同一费用。单位证明不是公文，不是法定证据种类，证明效力，应当作为非法证据排除。11、被上诉人发布征求意见、做出征收决定未公示。（1）征求意见、征收决定无法定“标准文本”。（2）未在政府公报、当地报刊、公告栏等法定载体、位置公示。（3）被上诉人提交的证据不符合电子证据的法定形式，模糊不清，不知采集人、采集设备、采集时间、采集地点。12、一审法院违反《行政诉讼法》规定。采信的凤政［2016］3号文件正式施行文件，并未在法庭上出示，并经上诉人、被上诉人质证。对原告提供的24份证据无一采纳且未在裁判文书中说明理由。请求撤销一审判决，依法改判被上诉人作出《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊地块棚户区改造项目房屋征收决定》和《老城区8号街坊地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》违法并予以撤销，由被上诉人承担本案诉讼费。凤阳县人民政府在庭审中和庭审后提交书面答辩称：1、答辩人作出征收决定主体适格。依据《征补条例》第四条、第八条的规定，答辩人依法有权做出房屋征收决定，征收主体适格。2、案涉房屋征收符合《征补条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要情形。答辩人在一审举证时已经提交了《凤阳县城市总体规划(2010--2030)》，按照该总体规划，涉案征收范围地块规划有商业、住宅、护城河及防护绿地、市政道路等用地，其中马传明及马玲房屋位于总体规划的菜市场及市政道路用地范围内。2019年5月30答辩人在政府网站公示的《凤阳县老城区西北片区街区控制性详细规划》对于马传明及马玲房屋范围内土地的规划与总体规划一致。对于涉案被征收区域的棚户区改造性质，已经滁州市政府及省住建厅函复认定。案涉房屋征收作为棚户区改造项目，其根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境，其中规划有部分公共配套商业用地并不影响整个地块棚户区改造的公共利益目的。3、答辩人经上级部门审批确认后启动征收程序，立项手续齐全。2017年4月25日答辩人向原滁州市国土资源和房产管理局上报2018-2020年棚户区改造计划，2017年5月9日滁州市人民政府批复原则同意改造计划，2017年12月22日省住建厅复函予以确认。4、答辩人作出征收决定符合各项规划、计划。案涉征收决定做出前，县发改、国土、规划部门分别在各自职权范围内就征收是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划出具了书面意见，并列入了国民经济和发展年度计划。答辩人在一审中提交的证据2可以证实。5、2017年4月25日答辩人向原滁州市国土资源和房产管理局上报《关于上报凤阳县2018-2020年棚户区改造计划的函》，其中附件1棚户区调查摸底和改造计划汇总表、附件2棚户区调查摸底和改造计划表，可以证实答辩人已经开展了调查摸底工作。6、凤阳县房屋征收办公室是经凤阳县机构编制委员会凤编［2014］9号文件批准设立的法定机构，系原凤阳县房屋拆迁管理办公室更名而来。其主要职责为：负责房屋征收、安置及补偿工作；监督征收（拆迁）补偿安置资金的使用；建立健全征收（拆迁）档案管理制度，加强对征收（拆迁）档案资料的管理等。凤阳县房屋征收办公室作为独立的事业单位法人，具有对外独立承担民事责任的能力，是合法的实施征收主体。7、征收补偿方案拟定后，通过多种形式广泛征求被征收人意见，县房屋征收办公室及时进行汇总梳理，答辩人进行研究予以修改完善后，再次向社会进行公示。征收方案系经过绝大多数被征收户认可的前提下所制定，充分保障了被征收户的合法权益，有答辩人在一审中提交的证据4、5予以证实。同时，按照多数被征收人的意见确定了评估测绘机构，之后与之签订评估测绘委托合同。在征收决定做出前，县房屋征收办公室作为答辩人确定的房屋征收工作的具体实施部门，对征收工作的社会风险进行了评估，综合评价可以实施征收，并向答辩人及时报送了风险评估报告。2018年7月23日，经十六届县政府第二十七次常务会议研究决定，同意启动征收工作。涉案征收系严格按照《征补条例》规定程序实施。上诉人认为县房屋征收办公室组织风险评估不具备主体资格无法律依据。8、在发布案涉地块征收补偿方案征求意见稿时，答辩人就对征收红线范围一并予以公示，征收决定做出后又再次予以公示。答辩人在一审中也向法庭提供了红线图，证明上诉人的房屋在征收范围之内。如果上诉人需要查阅红线图原图随时可以向答辩人提出。上诉人称其房屋不在征收范围内与事实不符。9、一审中答辩人提交的证据3可以证实征收补偿费用已经足额到位，且专户存储，符合《征补条例》的规定。10、征收决定已经县法制办审核，该程序系答辩人的内部工作流程，并非征收过程中的法定程序，因此，答辩人未提供法制办审核的证据材料。关于签约期限，法律并未明确予以规定，答辩人在征收时结合实际情况确定合理期限，并未违反法律规定。上诉人认为答辩人确定的该签约期限违法，无法律依据。综上，答辩人作出征收决定依据充分，程序合法。一审判决驳回马传明的诉讼请求正确。请求二审维持原判。凤阳县人民政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、《凤阳县人民政府关于上报凤阳县2018-2020棚户区改造计划的函》、滁政秘（2017）77号《滁州市人民政府关于2018-2020年棚户区调查摸底和改造计划的批复》、《安徽省住建厅关于确认滁州市2018年棚改项目列入国家棚改计划的复函》复印件各一份，证明涉案地块已经批准列入国家2018年棚改计划；2、凤阳县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、凤阳县土地利用总体规划（2006-2020年调资方案）、凤阳县城市总体规划（2010-2030）（2017调整）、关于凤阳县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划、凤阳县发改委关于老城区城河改造等地块建设符合凤阳县国民经济和社会发展规划的说明、凤阳县国土房产局关于老城区城河改造等地块用地的说明、凤阳县规建局关于老城区城河改造等地块是否符合规划的回复复印件各一份，证明涉案征收项目符合凤阳县国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、符合城市总体规划，并列入凤阳县2018国民经济和社会发展年度计划；3、政秘（2018）47号《凤阳县人民政府关于提请审议将2018年凤阳县棚改项目政府采购资金列入财政预算的议案》、凤人常（2018）19号《凤阳县人大常委会关于同意将2018年凤阳县棚改项目政府采购资金列入财政预算的决定》、凤阳县中都城乡建设有限公司证明、凤阳县财政局证明复印件各一份，证明涉案棚改项目资金已到位；4、凤阳县人民政府关于老城区城河改造等地块棚户区改造项目房屋征收补偿议案（草案）征求公众意见的公告、老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收补偿议案（征求意见稿）、拟征收范围红线图及进行公示的证据材料复印件各一份，证明2018年5月，凤阳政府对涉案项目制定了征收补偿方案征求意见稿，并发布征求意见公告；5、凤阳县房屋征收办关于老城区8号街坊、城河改造地块棚户区改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）提请县政府研究的请示、关于《老城区8号街坊、城河改造地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告及进行公示的证据材料复印件各一份，证明凤阳政府在征求意见公告后，结合所征求的意见及时修改了征收补偿方案并进行公示；6、凤阳县房屋征收办公室关于老城区8号地块、城河改造地块征求意见和评估机构选定情况统计、评估测绘委托合同复印件各一份，证明经对拟征收户调查摸底征求意见，同意征收的为85%，不同意征收的为9%，未能征求到意见的为6%，450户中253户选择安徽中安房地产评估咨询有限公司为房地产测绘机构，随后凤阳县房屋征收办公室与安徽中安评估公司签订了评估测绘委托合同；7、老城区老城河改造地块棚户区改造项目房屋征收社会风险评估报告复印件一份，证明经综合评价，涉案征收项目社会稳定程度中等，可以实施征收，存在发生个案矛盾冲突的可能；8、十六届县政府第二十七次常委会议纪要复印件一份，证明经县政府常委会议研究，同意启动案涉项目土地征收；9、老城区城河改造等地块棚户区改造项目房屋征收公告、凤政（2018）34号《征收决定》、征收补偿方案、征收地块红线图、凤阳县人民政府凤政（2016）31号文件、凤阳县人民政府凤政（2016）3号文件及公示的证明材料复印件各一份，证明凤阳政府对案涉地块于2018年7月23日作出征收决定，制定征收补偿方案并予以公告。法律依据：《征补条例》（国务院令第590号）。马传明在一审中向法庭提供了以下证据：1、《党政机关公文格式国家标准》（GB/T9704-2012）复印件一份，证明凤阳县人民政府提供多份公文不符合国家标准的事实。2、住房和城乡建设部等七部委下发的《关于做好棚户区调查摸底和2018-2020年改造计划的通知》（建保函［2017］49号）打印件一份，证明：（1）2018年棚户区项目计划需经安徽省人民政府批准同意的事实；（2）安徽省住建厅越权批准滁州市2018年棚户区改造项目的事实；（3）凤阳县人民政府将其房屋所处地块纳入2018年计划违反上级同一事项规定的事实；（4）凤阳县人民政府未制定凤阳县棚户区界定标准的事实；（5）凤阳县人民政府将其房屋列入棚户区计划违反上级文件规定方法和程序的事实；（6）凤阳县人民政府将其不属于棚户区和三类可以列入棚户区房屋列入棚户区的事实；（7）凤阳县人民政府未完成上级布置调查摸底工作的事实。3、安徽省住房城乡建设厅等六部门下发的《转发住房城乡建设部等7部委关于做好棚户区调查摸底和2018-2020年改造计划的通知》（建保函［2017］640号）打印件一份，证明：（1）凤阳县人民政府将其房屋所处地块纳入2018年计划违反上级同一事项规定的事实；（2）凤阳县人民政府未制定凤阳县棚户区界定标准的事实；（3）凤阳县人民政府将其房屋列入棚户区计划违反上级文件规定方法和程序的事实；（4）凤阳县人民政府将其不属于棚户区和三类可以列入棚户区房屋列入棚户区的事实；（5）凤阳县人民政府未完成上级布置调查摸底工作的事实。4、《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）打印件一份，证明凤阳县人民政府提供多份公文文种、程序和实体违规的事实。5、《安徽省人民政府关于滁州市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（皖政秘［2011］158号）打印件一份，证明土地总规需要安徽省人民政府批准的事实。6、《滁州市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》打印件一份，证明：（1）滁州市总体规划未经安徽省人民政府批准、未经国务院批准的事实；（2）凤阳县土地总规重要数据与上位土地总规不符的事实。7、《滁州市城市总体规划（2012-2030年）》批后公布公告打印件一份，证明总体规划需要主动公开的事实。8、《安徽省人民政府关于滁州市城市总体规划的批复》（皖政秘［2015］177号）打印件一份，证明：（1）凤阳县总体规划需要安徽省人民政府审批的事实；（2）规划修改后仍需原审批机构审批同意的事实和程序。9、《安徽省人民政府关于同意修改滁州市城市总体规划（2012-2030年）的批复》（皖政秘［2018］162号）打印件一份，证明：（1）规划修改需要安徽省人民政府先行同意的事实；（2）凤阳县总规在上位滁州市规划尚未启动前修改的违法事实。10、凤阳县发改委法定职责打印件一份，证明凤阳县发改委违反法定职责，越权出具证明的事实。11、凤阳县自然资源和规划局法定职责打印件一份，证明凤阳县自然资源和规划局违反法定职责，越权出具证明的事实。12、凤阳县住房和城乡建设局法定职责打印件一份，证明凤阳县住房和城乡建设局违反法定职责，越权出具证明的事实。13、凤阳县财政局的法定职责打印件一份，证明凤阳县财政局越权出具证明的事实。14、《凤阳县房屋征收办公室会计许如琴接收监察调查》打印件一份，证明房屋征收补偿款没有专款专用的事实。15、（2015）龙刑初字第00316号《刑事判决书》、（2015）龙刑初字第00281号《刑事判决书》、（2016）皖刑终348号《刑事裁定书》打印件各一份，证明安徽中安房地产评估咨询有限公司三年内犯单位行贿罪的事实。16、（2015）蚌山刑初字第00412号《刑事判决书》、（2015）蚌山刑初字第00414号《刑事判决书》、（2015）龙刑初字第00251号《刑事判决书》、（2015）龙刑初字第00297号《刑事判决书》、（2015）琅刑初字第00234号《刑事判决书》打印件各一份，证明安徽中安房地产评估咨询有限公司三年内涉及的行贿刑事案件事实。17、《凤阳县2018年棚户区改造项目政府采购公告》一份，证明：（1）凤阳房屋征收办公室不是适格政府采购主体；（2）中安公司不是房屋价格评估机构的适格主体。18、《安徽省人民政府关于印发重大决策风险评估办法的通知》（皖政〔2017〕123号）一份，证明凤阳县房屋征收办公室自行进行风险评估不是适格主体，程序和实体违规。19、关于《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊、老城区城河改造、临淮关镇化肥厂及周边、临淮关镇三头牛以东、华环国际烟草公司老宿舍区、凤阳县经济开发区石粉厂保温材料厂等地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）征求公众意见的公告》及《老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》有关问题的意见和建议各一份，证明：（1）其已在凤阳县人民政府征收决定行政程序中书面提出反驳理由；（2）其向凤阳县人民政府举报征收工作的违法的事实；（3）凤阳县人民政府未对其进行解释说明的事实；（4）凤阳县人民政府征收草案无征收范围红线图的事实。20、《安徽省行政机关文件公开发布管理规定》（安徽省人民政府150号令）打印件一份，证明凤阳县人民政府提供的证据四、证据五、证据九中所涉《公告》实体违反省政府150号令。21、滁州市发改委文件《滁发改审批［2015］82号》、《滁发改审批［2016］106号》复印件各一份，证明棚户区改造项目立项须经滁州市发改委审批同意。案涉地块棚户区改造建设项目未经滁州市发改委审批立项。22、涉案征收公告一份，证明其与凤阳县人民政府存在行政关系。23、涉案征收决定及补偿方案各一份，证明其与凤阳县人民政府间存在行政关系。24、视频一组，证明其房屋周边路段基础设施完备。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院二审庭审后，上诉人马传明申请对凤阳县人民政府在一审提交的证据2进行文书及公章真伪鉴定，对证据3进行司法会计鉴定，对证据2、证据3、证据7等进行文书制作及文书形成时间鉴定。对上述证据2、证据3、证据7，上诉人在一审中质证认为与本案存在关联性，但对真实性、合法性均不予认可，主要理由包括不符合《党政机关公文处理工作条例》、《党政机关公文格式国家标准》（GB/T9704-2012）“7．公文格式各要素编排规则”、文本无编制单位、无编制单位签名章、语句不通顺、标点符号不正确，如同儿戏；“说明”、“回复”、“证明”不符合法定的证据种类，不符合证据规则，属于不伦不类的材料，不具有证据的效力，不能作为事实认定的依据，等等。经本院审查认为，一审法院根据马传明提交辩驳证据的情况，结合全案其他证据，依据证据规则，认证认为凤阳县人民政府提交的相关证据不够规范，存在瑕疵，但尚无相反证据否认其真实性，且该瑕疵不影响被诉征收决定的合法性。马传明在上诉中没有提供足以推翻一审法院上述认定的证据，且上述申请也没有在二审庭审前依法提出，故本院对上诉人二审庭审后提出的该鉴定申请，依法不予采纳，予以驳回。本院认为，本案争议焦点是凤阳县人民政府作出凤政〔2018〕34号《征收决定》及《征收补偿方案》的主要证据是否充分、程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，凤阳县人民政府向一审法院提供了一整套证据材料并经一、二审开庭质证，能够相互印证，足以证明凤阳县人民政府涉案房屋征收建设活动符合相关规划和计划，能够满足《征补条例》第八条、第九条对作出房屋征收决定的规定要求。案涉征收项目系对老城区基础设施落后地段进行旧城区改建，作为棚户区改造项目，其根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境，其中规划有部分公共配套商业用地并不影响整个地块棚户区改造的公共利益目的。上诉人主张有新的证据证明征收其房屋用于商业开发，并非公共利益需要的理由不能成立。凤阳县人民政府于2017年4月25日向原滁州市国土资源和房产管理局上报2018-2020年棚户区改造计划，其附件有棚户区调查摸底和改造计划表及汇总表，该附件可以证实凤阳县人民政府在上报棚户区改造计划之前开展了调查摸底工作。凤阳县人民政府上报2018-2020年棚户区改造计划，经滁州市人民政府2017年5月9日批复原则同意，省住建厅2017年12月22日复函予以确认，后凤阳县人民政府将涉案地块纳入2018年棚户区改造任务并就2018年棚改项目资金落实以政秘（2018）47号议案提起县人大常委会审议，县人大常委会作出凤人常（2018）19号决议通过，同意县政府将购买服务资金分年度纳入预算管理及中长期财政规划，之后凤阳县人民政府按程序逐步启动涉案项目征收程序。上诉人主张案涉征收未取得具有审批权限的政府部门批准、未按法定程序和上级政府规定进行摸底调查，不符合公共利益，不符合2018年度发展计划，凤阳县人民政府作出涉案房屋征收决定主要证据不足的理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，凤阳县人民政府拟定了老城区城河改造等地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）在凤阳县人民政府网站上进行公布，并在被征收区域张贴征求公众意见。后又将征收补偿方案征求意见及二次修改情况在政府网站及被征收地块上进行二次公示。同时，拟定了《老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，对该项目进行了风险评估，并经县政府常务会议讨论决定，会议通过了涉案地块棚户区改造征收决定，同意启动涉案项目征收工作。之后将凤政〔2018〕34号征收决定和房屋征收补偿方案一并公告实施。凤阳县人民政府向一审法院提供了一系列的证据，能够相互印证，足以证明其作出涉案房屋征收决定过程中履行了相关程序和义务，符合上述《征补条例》的规定。从《老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收公告》及凤政〔2018〕34号《征收决定》的内容看，明确了涉案征收项目名称、征收范围、征收实施时间、征收补偿方案、签约期限、征收部门及其他事项，依法告知被征收人的权利和义务，其内容完整，格式规范。马传明的房屋在涉案征收规划红线图的范围内。因法律对评估结果公示期限、签约期限未予明确规定，凤阳县人民政府可以根据征收地块的不同情况合理确定，涉案征收决定确定评估结果公示期限为3日、签约期限为被征收房屋评估结果公示期限届满之日起30日内，并无不当。上诉人主张《征收决定》确定评估结果公示期限、签约期限违法的理由不能成立。凤阳县房屋征收办公室是经凤阳县编委凤编［2014］9号文件批准设立的法定机构，系凤阳县房屋拆迁管理办公室更名而来，主要职责包括负责房屋征收、安置及补偿工作等，其作为独立的事业单位法人，具有对外独立承担民事责任的能力，是合法的实施征收主体。上诉人主张《征收决定》确定的征收部门凤阳县房屋征收办公室无法定行政主体资格的理由亦不能成立。涉案房屋征收补偿方案载明制定的依据之一是《凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则（试行）》，虽然其时两年试行期满，但无新的房屋征收货币化安置细化标准出台，延续参照适用并不违反《征补条例》和相关法律法规的规定，且该实施细则在2019年6月12日经凤阳县人民政府第三十八次常委会议通过已正式实施，其内容也没有修改。上诉人主张凤阳县人民政府制定房屋征收补偿方案无依据且内容违法的理由不能成立，本院不予采纳。凤阳县人民政府向一审法院提交了凤阳县中都城乡建设有限公司及凤阳县财政局的证明，作为其在作出房屋征收决定前已将征收补偿费用足额拨付到位的证据，存在瑕疵，但涉案征收范围内的大部分被征收人已签订安置补偿协议，且选择货币安置补偿的被征收人均已补偿到位，说明征收补偿费用能够保障征迁工作的进行。另外，凤阳县人民政府在本院二审庭审后补充提交了凤阳县中都城乡建设有限公司在中国银行凤阳支行的房屋拆迁补偿安置资金专户2018年6月的存款凭证。一审判决认定该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性并无不当。据此，上诉人认为定凤阳县人民政府实施涉案征收程序不合法的上诉理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回马传明的诉讼请求并无不当。上诉人马传明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马传明负担。本判决为终审判决。审判长  朱达远审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月三日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……