山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁06行终243号 上诉人（原审原告）张克芬，女，1958年3月29日出生，汉族，农民，身份证住址山东省烟台市牟平区，现住山东省烟台市牟平区。 被上诉人（原审被告）烟台市公安局牟平分局，住所地：山东省烟台市牟平区正阳路309号。 法定代表人陈传江，局长。 上诉人张克芬因与被上诉人烟台市公安局牟平分局（以下简称牟平公安分局）治安行政处罚一案，不服山东省烟台市牟平区人民法院（2018）鲁0612行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：张克芬户籍地为烟台市牟平区高陵镇后嵒村，现居住在牟平区玉林镇上口村。因对其子张海臣多年前被伤害致死案的民事赔偿未执行到位不满意，2017年11月15日，张克芬到北京国家信访局进行上访登记，被牟平信访局工作人员发现后将其劝返。2017年11月16日5时许，牟平信访局工作人员高升到玉林店派出所报案，称辖区居民张克芬多次到北京多部门越级上访，涉嫌构成寻衅滋事，要求依法处理。牟平公安分局于当日立案后，依法调查取证，于当日对张克芬进行传唤，对相关人员进行了调查取证，制作了询问笔录和录像，但张克芬拒绝签字捺印。牟平公安分局将拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚的种类及张克芬享有的陈述和申辩权利告知了张克芬，于当日作出10305号处罚决定，对张克芬给予行政拘留十日的行政处罚。张克芬认为牟平公安分局作出的行政处罚没有事实和法律依据、违反行政程序，侵害其合法权益，提起行政诉讼。 另查明，张克芬因对其子张海臣的案件处理结果不满，曾于2015年1月22日到北京非正常信访，被牟平公安分局予以训诫过。训诫书明确告知，采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的专门接待场所提出，到非信访接待场所进行“上访”或者以上访为名制造影响的，属于非正常上访，是扰乱公共秩序的违法行为。2015年11月5日，张克芬再次到北京天安门广场进行非正常上访被北京市公安局天安门地区分局（以下简称天安门公安分局）查获并训诫，牟平公安分局于2015年11月9日对张克芬扰乱公共场所秩序的行为作出过行政拘留七日的行政处罚。2017年以来，张克芬又多次到北京国家信访局、最高人民法院、公安部、中组部、中央军委、全国人大等部门上访，仅在国家信访局进行登记就达22次之多。 一审法院认为，一、关于牟平公安分局对张克芬在北京进行非正常信访的行为是否具有行政处罚权的审查。一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”该规定并未将张克芬涉案违法行为排除在牟平公安分局的管辖权之外。虽然张克芬的非访行为发生在北京市，但张克芬居住地在牟平区，反映的问题也发生在牟平区，依照上述规定，牟平公安分局对该案具有管辖权。张克芬主张，牟平公安分局管辖张克芬的非访案件，应当有北京警方的案件移交手续及张克芬的违法行为通知书，否则无权立案管辖。一审法院认为，张克芬在北京的非访行为，北京警方只是出具了训诫书，从训诫书的内容中能够确认，张克芬2015年11月5日因为到北京天安门地区非正常上访，被天安门公安分局进行训诫，但未以扰乱公共场所秩序进行查处。说明北京警方对张克芬在北京天安门地区非正常上访的行为，未正式立案并作出处理，无需北京警方的案件移交手续及违法行为通知书。牟平公安分局作为违法行为人居住地公安机关，依法直接立案、调查取证并认定案件事实作出处理，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定。故张克芬主张其信访行为发生地在北京，牟平公安分局对发生在北京的违法行为无管辖权的理由不成立，一审法院亦不予支持。 二、关于牟平公安分局对张克芬进行处罚的事实依据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确及张克芬要求牟平公安分局进行赔偿的诉讼请求能否得到支持的问题。1、关于牟平公安分局对张克芬到北京非正常信访行为进行处罚的事实依据是否充分的审查。一审法院认为，依法信访是公民的权利，应当予以保障，作为公民要依法理性表达诉求，信访不能任性，维权必须合法。信访必须严格按照《信访条例》和有关法律法规通过正当渠道到有权处理信访事项的机关和组织表达诉求。国务院《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”牟平公安分局提交的对张克芬及高升的询问笔录、天安门公安分局的训诫书、烟台市公安局的训诫书及处罚决定书、牟平区信访局出具的说明材料等证据，能够证明张克芬2017年以来至2017年11月15日期间，多次到北京国家信访局、最高人民法院、公安部、中组部、中央军委、全国人大等部门上访的事实，张克芬在庭审中也认可该事实。上述部门中，中组部、中央军委、全国人大等部门不是信访接待场所，不接待信访人员走访，国家信访局也不是有权处理张克芬涉诉涉法信访事项的机关。因此，张克芬多次到北京越级上访和到非访区上访的行为客观存在，张克芬的行为扰乱了党政机关的正常办公秩序，损害社会治安秩序，牟平公安分局对张克芬做出10305号处罚决定书事实清楚、证据确凿。2、关于牟平公安分局对张克芬进行行政处罚适用法律是否正确、处罚是否得当的审查。《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，张克芬多次到北京非访，曾于2015年被烟台警方和北京警方分别训诫，并于2015年11月9日被行政拘留7天，2017年3月以来又多次进京到国家信访局、最高人民法院、公安部、中组部、中央军委、全国人大等部门上访，虽然在上述部门没有实施过激行为，但其在明知公安部、中组部、中央军委、全国人大等部门不是信访接待场所，不接待信访人员走访，国家信访局也不是处理张克芬涉诉涉法信访事项的有权机关的情况下，在已经因上述行为被训诫、拘留过，其仍然明知故犯，不断串访，扰乱了该地区的正常安全工作秩序，属于故意扰乱社会秩序，构成寻衅滋事的违法行为。牟平公安分局对其行政拘留10日，符合相关法律规定。3、关于牟平公安分局对张克芬进行行政处罚程序是否合法的审查。牟平公安分局于2017年11月16日受案后立即进行了立案登记，并进行调查。在查证张克芬违法事实后，决定对张克芬进行治安管理处罚。在做出涉案处罚决定前，牟平公安分局依法向张克芬告知了拟做出行政处罚的事实、理由和依据，告知当事人具有陈述和申辩的权利。牟平公安分局作出本案被诉的10305号处罚决定书并于当日向张克芬送达，因张克芬拒收，牟平公安分局办案人员依法在处罚决定书上做了备注说明，于当日将张克芬送至牟平拘留所，上述行政程序符合法定规定。张克芬主张牟平公安分局程序违法并无事实依据，一审法院不予支持。 综上，牟平公安分局作出的10305号处罚决定书认定事实清楚,证据确实充分,适用法律正确,程序合法。张克芬主张其上访行为合法，不存在扰乱国家机关工作秩序的情形，请求确认牟平公安分局作出的行政处罚违法，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，张克芬要求牟平公安分局承担行政赔偿的诉讼请求，因牟平公安分局的行政行为合法而缺乏事实和法律依据，一审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回张克芬的诉讼请求。案件受理费50元，由张克芬缴纳。 张克芬上诉请求：1、撤销一审判决，重新审理；2、判令牟平公安分局承担本案诉讼费用；3、认定牟平公安分局与一审法院恶意串通，追究其法律责任。事实和理由：一审法院认定事实有误，致使判决错误。一、2017年11月15日，张克芬因次子张海臣被打死一案凶手郑书贵判刑过轻、提前假释等事由依法上访。在国家信访局正常上访时被牟平区信访局长高升派六人强行带上车，并送至牟平拘留所非法拘留十天，实属是打击报复。牟平公安分局办案程序违法，没有北京公安机关移交的办案手续，无权在北京执法，执法无效。二、牟平公安分局没有任何证据证明张克芬在上访过程中有违法犯罪的嫌疑，行政拘留张克芬十天，严重违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十条、第九十三条规定，造成张克芬巨大的经济和精神损害。一审判决违反法定程序，认定事实不清，定案于法无据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十条、第五十七条、第五十八条，《中华人民共和国法官法》第七条，《最高人民法院关于印发的通知》第二条、第九条，《最高人民法院关于严格执行有关惩戒制度的若干规定》第五条第一项的规定。 牟平公安分局辩称，虽然张克芬的非访行为发生在北京市，但其居住地在牟平区，反映的问题也发生在牟平区，牟平公安分局依法对该案具有管辖权。北京警方没有立案，牟平公安分局直接立案，无需办理移交。张克芬寻衅滋事一案，事实清楚，证据确实充分。张克芬以法律程序已终结的案件为事由，多年来不断越级非访。张克芬明知所访事由为涉法涉诉案件，多年来多次到国家信访局、最高人民法院、公安部、中组部、中央军委、全国人大等部门上访。中组部、中央军委、全国人大等部门不是信访接待场所，不接待信访人员走访，国家信访局也不是有权处理张克芬涉诉涉法信访事项的机关。张克芬多次到北京越级上访、到非访区上访，其行为扰乱了党政机关的正常办公秩序、损害了社会治安秩序，经地方政府多方协调引导，公安机关多次教育、训诫、行政处罚后，依然不断非访，构成寻衅滋事。本案的处理程序合法、适用法律正确、处罚适当。牟平公安分局依法告知了张克芬拟做出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其有陈述和申辩的权利，后依法做出了处罚决定，并于当日向其送达，因张克芬拒收，执法民警依法在处罚决定书予以注明，符合相关法律规定。牟平公安分局经依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项对张克芬作出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，张克芬的上访行为虽发生在北京市，但北京市公安机关未对其立案处理，张克芬的居住地位于烟台市牟平区，其反映的问题也发生在当地，牟平公安分局受案处理本案，有利于查清案件事实及案件的正确处理，不构成程序违法。公民有依照《信访条例》进行信访的权利,但是应当通过合理渠道、正当方式表达诉求，而不应通过非正常上访达到制造影响、施加压力的目的。2017年以来，张克芬不到一年的时间内多次进京上访，且到访单位中全国人大、中央军委、中组部等并非是有关机关设立或指定的信访接待场所，张克芬非正常上访的行为扰乱了国家机关正常的办公秩序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项关于寻衅滋事的规定。牟平公安分局认定张克芬构成寻衅滋事，对其处以行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确。 综上所述，上诉人张克芬的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张克芬负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴继辉 审判员  鲁晓辉 审判员  纪晓静 二〇一九年一月二十八日 书记员  高祎轩