辽宁省锦州市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）辽07民初195号原告：锦州灿翔房地产开发有限公司，住所地辽宁省锦州市滨海新区龙栖湾（管委会）办公楼307室。法定代表人：叶蓉，该公司执行董事。委托诉讼代理人：尤丽青，该公司总经理。委托诉讼代理人：王周城，上海瀛东律师事务所律师。被告：锦州市国土资源局，住所地辽宁省锦州市市府东路10号。法定代表人：吴海，该局局长。委托诉讼代理人：毛建清，锦州市国土资源局工作人员。委托诉讼代理人：陈炜，北京华京律师事务所律师。被告：锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地：锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）昆仑山路2号。法定代表人：王宏，该委员会主任。委托诉讼代理人：陈炜，北京华京律师事务所律师。原告锦州灿翔房地产开发有限公司（以下简称灿翔公司）诉被告锦州市国土资源局（以下简称锦州国土局）、锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会（以下简称滨海新区管委会）合同纠纷一案，本院曾于2017年11月2日作出（2016）辽07民初206号民事判决书，后锦州国土局与滨海新区管委会均不服该判决向辽宁省高级人民法院提起上诉，经该院审理将本案发回本院重审。本院于2018年8月21日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告灿翔公司的委托诉讼代理人尤丽青、王周城，被告锦州国土局的委托诉讼代理人毛建清、陈炜，滨海新区管委会的委托诉讼代理人陈炜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。灿翔公司向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告双方达成的锦州市2010-113号宗地(宗地位置:龙栖湾新区海兴街以东、钟山路以南、海旺街以西、舟山路以北)的国有建设用地使用权出让合同无效；2.判令被告立即返还原告为购买诉争地使用权而支付的1890万元和契税和印花税384.75万元，并赔偿原告该款从原告支付之起至判决确定的还款之日止按银行同期同类贷款基准利率计算的利息损失（其中：1890万元从2011年4月28日支付之日起，暂计至2016年8月23日间的利息约638万元；契税和印花税384.75万元从2011车5月5日支付之日起，暂计至2016年8月26日间的利息损失约129万元。此后利息损失另计）；（以上本息暂合计：3041.75百元）3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2011年4月28日，为了参加招拍挂竞买本案诉争的2010-113号宗地(宗地位置:龙栖湾新区海兴街以东、钟山路以南、海旺街以西、舟山路以北)，辽宁西部发展建设有限公司(以下简称西部发展公司)支付了竞买保证金1890万元。2011年5月3日，被告确认西部发展公司取得包括本案诉争宗地在内的八宗国有商住、商服建设用地的竞买资格。2011年5月5日，西部发展公司竞得包括本案诉争宗地在内的八宗国有土地，同日又缴纳了契税和印花税合计384.75万元。2011年8月10日，被告、西部发展公司与原告三方签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将诉争土地使用权的受让方变更为原告，西部发展公司就诉争土地已缴纳的前述款项的付款人也随着变更为原告。但在上述变更协议签订后不久，原告听说政府先前为了招商，可能与西部发展公司达成土地出让优惠协议，涉嫌虚假招拍挂；而被告又迟迟未能交付诉争用地(至今未交地给原告，原告也未办理诉争土地的使用权证)故原告未再支付土地出让款。2014年8月，国家审计署经过审计调查后，正式发文认定包括诉争土地在内的同一批八宗土地出让过程中，存在虚假招拍挂(西部发展公司与被告等政府方面预先协议好土地出让金标准，并预先确定其中标，再走个招拍挂的程序，约定西部发展公司竞买成功后每亩地返还一半即30万元的土地出让金)，该行为违反了我国《物权法》、《招标投标法》、《合同法》和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规的效力性强制性规范，已明确为中标无效。国家审计署为此发文要求当地政府应当收回诉争土地的使用权(但并没说要没收保证金或土地款)。因虚假招拍挂行为而签订的本案合同依法无效，依我国《合同法》，无效的合同至始无效。而被告在2015年12月10日的《复函》理由中，在明知2014年8月国家审计署已认定诉争土地出让合同存在虚假招拍挂且应当收回土地使用权的情况下，居然还认为原告应当履行该无效的合同，并承担该无效合同的违约责任，该主张明显违反我国《合同法》关于无效合同的法律规定。依据我国《合同法》，合同无效时各方当事人恢复原状、返还财产(原告已付款)，并赔偿原告的利息损失。锦州国土局辩称，一、本案被答辩人是通过拍卖取得国有建设用地使用权,并非通过招投标方式取得国有建设用地使用权,被答辩人和原锦州市中级人民法院（2016）辽07民初2O6号民事判决书对该事实认定错误,适用法律错误。2011年4月14日,经锦州市人民政府批准,答辩人决定以拍卖方式出让12宗国有建设用地使用权并依法在《锦州日报》A3版刊登了《锦州市国有建设用地使用权拍卖出让公告》。2011年4月20日,答辩人又依法在中国土地市场网刊登了《锦州市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告(锦出告字[2011]04号)》,该两份公告内容包括了本案争议的宗地编号2010-113号。2011年4月27日,本案原竞拍申请人西部发展公司向答辩人委托的拍卖公司锦州运通拍卖有限公司递交了《竞买申请书》,申请参加该宗国有建设用地使用权的拍卖活动,并交纳了保证金1890万元。4月27日,西部发展公司与锦州运通拍卖有限公司签订了《竞买协议书》。经审查,西部发展公司符合本次拍卖公告规定的竞买人条件,允许其参加2011年5月5日竞拍活动。2011年5月5日,通过竞买,西部发展公司取得了涉案的2010—113号宗地的国有建设用地使用权,签署了《拍卖成交确认书》。2011年8月10日,被答辩人、答辩人与西部发展公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》,同意将《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号2107002011B00178,合同编号2107OO2011AOO12号)受让人西部发展公司变更为被答辩人,至此,被答辩人享有和承担该土地出让合同的相关权利义务。通过上述事实可以看出:(一)本案被答辩人取得国有建设用地使用权的方式是拍卖,并非招投标方式,因此,如果因该宗土地出让合同发生纠纷应该适用《拍卖法》,不能适用《招标投标法》。(二)由于本次参加该宗土地使用权竞拍活动的竞买人仅有西部发展公司一家,不存在损害其他人的利益,因此,本次竞拍活动合法有效。二、被答辩人及锦州市中级人民法院(2016)辽07民初206号民事判决声称“2015年2月6日国家审计署《审计报告》”的真实性无法核实,答辩人至今都未查到该《审计报告》的原件及出处。可见,辽宁省高级人民法院(2018)辽民终89号民事裁定书认为锦州市中级人民法院(2016)辽07民初206号民事判决“仅依据国家审计署的结论性的定性认定合同无效欠妥”的观点完全正确。三、本案争议的2010-113号宗地土地使用权出让行为是当时在国家鼓励招商引资的大环境下依法作出的优惠政策。国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知(国发(2015)25号)》第二条规定:各地区、各部门已经出台的优惠政策,有规定期限的,按规定期限执行;没有规定期限又确需调整的,由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期,在过渡期内继续执行。第三条规定:各地与企业已签订合同中的优惠政策,继续有效;对己兑现的部分,不溯及既往。可见,在国务院规定了对地方政府原来制定和承诺的税收等优惠政策，都是给予认可和要求继续执行。如果法院判决涉案2010-113号宗地国有建设用地出让合同无效,显然真正损害了国家利益和社会公共利益,必将引起一系列的不良连锁反应。四、国有建设用地使用权出让行为发生纠纷不能适用招标投标法。(一)《招标投标法》规定的调整范围并不包括国有建设用地使用权出让行为。《招标投标法》第三条规定:在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。(二)国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》制定依据也没有根据《招标投标法》。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》是目前调整国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌方面唯一的规范性文件,且效力等级属于部门规章。该文件第一条制定依据规定:为规范国有建设用地使用权出让行为,优化土地资源配置,建立公开、公平、公正的土地使用制度,根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》,制定本规定。可见,该《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》制定依据并没有根据《招标投标法》来制定。因此,适用《招标投标法》去审查国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌过程是否合法显然是错误的。综上所述,被答辩人的诉讼请求没有事实依据和法律依据,建议人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。滨海新区管委会的答辩意见同锦州国土局的答辩意见一致。经审理查明，锦州市人民政府与西部发展控股有限公司签订协议，约定锦州市人民政府分三批将不低于1000亩具备开发条件的土地在同等条件下优先出让给辽宁西部建设投资有限公司（暂定名）或其关联公司，基准地价不低于30万元/亩，并给予相关优惠条件，并约定本项目经公开招标、拍卖、挂牌成交的土地，政府确保在土地出让合同签订后60日内将乙方投资成本和溢价分配部分支付给乙方。被告锦州国土局于2011年5月3日给西部发展公司出具竞买2010-110、111、112、113（本案诉争）、114、115、116、117号共计8宗地的资格确认书。西部发展公司于2011年5月5日在锦州运通拍卖有限公司，以9500万元的价格拍卖竞得2010-113号（面积103434.7平方米）国有建设用地使用权（商业40年、住宅70年），付拍卖保证金1890万元。被告锦州国土局与西部发展公司于2011年5月13日就拍卖竞得土地签订国有建设用地使用权出让合同（编号：2107002011A0012），约定出让宗地编号为2010-113号，面积103434.70平方米。出让人同意于2011年6月12日前将宗地交付受让人，出让价款9500万元，每平方米918.45元，定金1890万元，合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。另外，在违约责任中约定，受让人应按约定支付价款，如不能按时支付，每日按迟延交付款项的1‰缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，并可请求受让人赔偿损失。西部发展公司于2011年6月24日因国有土地使用权出让向锦州市地方税务局龙栖湾新区分局缴纳印花税和契税共计384.75万元。合同签订后，西部发展公司并未按时交纳全部土地出让金，锦州市国土局龙栖湾分局多次向其催款，并表明如不交纳，则按约定解除合同，收回土地，并没收保证金。最后一次向西部发展公司催款时间为2012年4月19日。原告、被告锦州国土局、西部发展公司于2011年8月10日签订国有建设用地使用权出让合同变更协议，约定：西部发展公司于2011年5月5日竞得2010-113号土地并与被告于2011年5月13日签订国有建设用地使用权出让合同（编号：2107002011A0012）。根据竞买时的约定，同意该合同受让方变更为原告灿翔公司，权利、义务等执行原合同。合同签订后，灿翔公司也未交纳土地出让金，锦州市国土局多次向其催款，并表明如不交纳，则每日按迟延交付款项的1‰缴纳违约金，否则将承担合同约定的法律后果。2014年7月7日灿翔公司仍未交纳相应款项。2014年8月中旬至12月底，国家审计署对锦州市土地出让支出等进行了专项审计。2015年2月6日国家审计署对辽宁正式下达《审计报告》，其中在整改清单中对涉案宗地表述如下：2011年5月，锦州龙栖湾新区管理委员会依据锦州市人民政府与辽宁西部发展建设投资有限公司签订的协议，将61.2361公顷土地(宗地号2010-110至2010-117)建设用地使用权挂牌出让给该公司，协议约定以30万元/亩的价格出让给该公司，如摘牌价格超出30万元/亩，超过部分在60日内以适当方式支付给该公司。据此，国家审计署将本案诉争土地2010-111号定性为虚假招拍挂。滨海新区管委会在2015年8月21日锦滨管发（2015）90号文件记载“……2014年8月。在国家土地审计工作中，该8宗国有建设用地使用权出让被定性为虚假招拍挂……。”2014年9月1日，锦州市政府作出锦政地字（2014）22号文件，以灿翔公司未按时交纳土地出让金为由收回灿翔公司国有建设用地使用权并解除国有建设用地使用权出让合同，定金1890万元不予返还。被告锦州国土局于2014年10月13日在锦州日报发表公告收回诉争土地。本案审理中，原告提供以下证据：1.营业执照、组织机构代码证；2.竞买资格确认书；3.拍卖成交确认书、国有建设用地使用权出让合同变更协议；4.《国有建设用地使用权出让合同》编号为2107002011A0012；5.收款收据、税收通用缴款书；6.关于收回锦州晟通房地产开发有限公司国有建设用地使用权的决定；7.注销土地登记确认书；8.（2015）闽民终字第2263号民事判决书，（2016）皖12民终2561号民事判决书，2017年1月20日最高人民法院庭审笔录；9.《审计报告》涉及滨海新区问题明细表。被告锦州国土局提供以下证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》编号为2107002011A0012、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；2.向西部发展公司和原告催缴剩余款项的通知及回执；3.锦政地字（2014）22号锦州市政府文件；4.锦州日报公告收回2010-113号宗地；5.最高法院2015年度十大经济行政典型案例第七案例；6.《关于锦州市人民政府与西部发展控股有限公司合作项目有关问题的市长办公会议纪要》（锦政纪[2010]79号）；《锦州龙栖湾新区战略合作协议》；《锦州龙栖湾新区基础设施建设项目投资框架协议》；《审计报告》涉及滨海新区问题明细表。被告滨海新区管委会提供以下证据：1.98宗地出让金及返还情况审计报告；2.国有建设用地使用权出让合同；3.记载凭证。以上证据经本院质证，并载卷为凭，可以证明以上本院查明事实。本院认为，锦州市人民政府与西部发展控股有限公司签订协议，约定锦州市人民政府将土地优先出让给西部发展公司，基准地价不低于30万元/亩，并约定政府在土地出让合同签订后60日内将超出30万元/亩的部分返还西部发展公司。而后通过拍卖程序，锦州国土局与西部发展公司于2011年5月13日就案涉土地签订《国有建设用地使用权出让合同》约定出让价款9500万元，每平方米918.45元，定金1890万元。该合同中每亩土地的转让价格约为61.2万元。本案中，虽然政府与西部发展控股有限公司签订协议约定返还溢价款，但政府出让案涉土地使用权系采取公开竞价的方式，本案当事人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时系遵照拍卖结果签订，并不违反法律规定，应为有效合同。锦州国土局、西部发展公司与原告三方签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，是各方当事人的真实意思表示，亦不违反法律规定，因此，应严格按照拍卖价履行以上合同。原告要求确认原、被告双方达成的2010-113号宗地国有建设用地使用权出让合同无效，没有事实及法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十四条规定，当事人对合同法第九十六条规定的合同解除虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。通过以上法律规定可以看出，如果当事人对于合同相对方解除合同的异议期限没有明确约定，则应当在三个月内提出异议。本案中，2014年9月1日，锦州市政府作出锦政地字（2014）22号文件，以灿翔公司未按时交纳土地出让金为由收回灿翔公司国有建设用地使用权并解除国有建设用地使用权出让合同，定金1890万元不予返还。被告锦州国土局于2014年10月13日在锦州日报发表公告收回诉争土地。原告在得知合同解除后并未在三个月内提出异议，故合同已经解除。根据合同约定，受让人应按约定支付价款，如不能按时支付，每日按迟延交付款项的1‰缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，并可请求受让人赔偿损失。因此合同解除后，原告无权要求被告返还定金。而原告要求返还的相应税款系原告交纳给行政部门的款项，不属于民事案件调整范围。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第九十六条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十八条之规定，判决如下：驳回原告锦州灿翔房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费193887元，由原告锦州灿翔房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  王玉龙审判员  李宇辉审判员  张昱凯二〇一九年一月三十一日法官助理杨艳洲书记员任欢