湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初85号原告魏照权，男，生于1948年9月22日，汉族，住恩施市，委托代理人（特别授权）魏全林，男，生于1975年10月24日，系原告魏照权之子，委托代理人（特别授权）李桥，北京市京师律师事务所律师。被告恩施市六角亭街道办事处，住所地：恩施市解放路**，统一社会信用代码：11422801011465110B。法定代表人李文静，该办事处主任。出庭负责人苏璠，该办事处副主任。委托代理人(特别授权)金自林，湖北图盛律师事务所律师。原告魏照权诉被告恩施市六角亭街道办事处（以下简称六角亭办事处）撤销房屋征收补偿协议一案，向本院提起行政诉讼,本院于2019年8月2日立案受理后，依法组成由审判员刘彬彬担任审判长，人民陪审员贺全银、黄汉卿参加的合议庭，适用普通程序于2019年9月18日公开开庭进行了审理。原告魏照权及其委托代理人魏全林、李桥，被告六角亭办事处副主任苏璠及其委托代理人金自林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告在湖北省××市××办事处松树××组拥有一处宅基地房屋，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目被列入征收范围。2019年3月24日，原、被告签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》，原告现诉请撤销双方签订的该房屋征收补偿协议。原告魏照权诉称，原告系恩施市六角亭街道办事处松树坪村松树坪组村民，在本村六组拥有一处宅基地房屋，土地面积约140平方米，房屋建筑面积共444平方米，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目被列入征收范围，2019年3月24日，原、被告签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称房屋征收补偿协议），原告认为该房屋征收补偿协议存在诸多不合法、不合理之处，严重侵害原告的合法权益，应当予以撤销，理由是：一、被告没有征收拆迁的法定职权，被告所作出的被诉行政行为属于超越职权，应当予以撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在本案中，被告六角亭街道办事处并不是法定的征收拆迁主体，也不具有与原告签订补偿安置协议的法定职权，被告作出的该行政行为属于超越职权，应当予以撤销。二、涉案房屋征收补偿协议的内容不是原告的真实意思表示，侵害了原告的合法权益。根据案涉房屋征收补偿协议中第五条“本协议一式五份，甲方执四份，乙方持一份”的条款，原告在签订协议时存在诸多空白的部分且原告自签署空白协议后一直未得知空白处实际填写的内容，也并没有得到协议中所提到的应该属于原告持有的一份协议，这显然属于被告的欺诈行为，侵害了原告的知情权等合法权益，应当撤销该行政行为。三、涉案房屋征收补偿协议中对原告房屋的征收补偿标准严重低于法定标准，无法保障原告的原有生活水平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。在本案中，原告的房屋属于城市规划区内，附近均有商业小区，况且原告的房屋一层、二层已经出租给第三人用于农家乐的经营，并且依法办理了营业执照，应该属于商业性用房，具有经济价值，而该房屋征收补偿协议中将原告444平方米的房屋全部认定为住房的性质予以补偿是极其不合理的，即使是按照住房的性质予以补偿，原告房屋周边的房价均在5500元/㎡以上，而该协议中对原告房屋的补偿标准仅为3720元/㎡，按照现行补偿标准及其政策，原告根本无法按照同地段同类型商品房的标准购置或置换相关房屋，原有生活水平得不到保障，原告被征收房屋的商业价值也被大大降低，案涉房屋征收补偿协议中的征拆标准严重损害了原告的合法权益。综上所述，被告与原告签订征收补偿协议的行为属于超越职权，违背原告的真实意思表示，补偿标准严重偏离法定标准，请求撤销原、被告于2019年3月24日签订的《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收安置补偿协议》，案件诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：原告身份证复印件、房屋出租合同、房屋照片打印件、《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》、政府信息公开申请表及邮寄单、工作人员邮箱答复魏照权协议网页截图2页（打印件）、附近小区房价宣传单（价格预算单），证明：①原告主体适格；②原告住房具有商业价值；③原、被告于2019年3月24日签订房屋征收补偿协议；④原告是通过政府信息公开的方式获得该房屋征收补偿协议，被告未将原告该有的那份协议给原告，被告行政行为违法；⑤房屋征收补偿协议中的补偿标准偏低，远低于周边类似房地产市场价值，显示公平。经庭审质证，被告对原告身份信息无异议，认为房屋出租合同与本案无关联，承租人张恩的真实性无法核实，该合同不能证明原告的房屋具有商业价值，对房屋照片真实性无异议。对房屋征收补偿协议的真实性无异议，原告在案涉协议上签名并捺印，完全知晓协议内容，该协议合法有效。原告通过申请政府信息公开的方式查阅了案涉补偿协议的内容，恰好说明被告将案涉补偿协议向社会进行了公示，并且也按法定程序交行政机关存档。原告提交的附近小区房价宣传单是真实的，发展商是碧桂园控股，该房屋是商品房，但原告案涉房屋是集体土地上的房屋，与商品房的土地性质完全不一样，取得两种房屋土地使用权的法律途径及成本差距巨大，不具有可比性，原告提交的置业计划书，没有经过该公司的认可。被告恩施市六角亭街道办事处辩称，一、被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。湖北省人民政府鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》第一条：“同意你市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》。”第二条：“同意将你市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地23.5728公顷转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地1.24公顷。该批次共计批准建设用地24.8128公顷。”案涉土地及房屋在该批复包含的范围之内。恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》第一条：“恩施市2018年度第14批次城市建设用地。”案涉土地及房屋在该征收土地通告包含的范围之内。恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》第一条第（一）项明确规定：“将市征地事务办公室与市房屋征收办公室合并为市房屋土地征收管理办公室（简称市征收办），负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作”。第一条第（二）项规定：“‘三办一镇’为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估，法规政策宣讲，协商签约及搬迁拆除等工作，按照属地管理原则由‘三办一镇’负责”。第四条规定：“旧城区改建、棚户区改造等项目的房屋征收工作可采用模拟征收模式。”依据前述征地批复与征收土地通告及恩施市人民政府的文件规定，被告作为恩施市人民政府的派出机关，属征收案涉土地及房屋的责任主体。因此，被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。二、签订案涉房屋征收补偿协议是原、被告真实意思的表示，应受法律保护。在签订协议过程中，原、被告进行过多次磋商与沟通。2019年3月24日，原告在《房屋征收补偿清单》及案涉补偿协议上签名捺印，原告作为完全民事行为能力人完全认可该协议约定的内容。三、案涉房屋征收补偿协议的补偿标准符合法律规定，且对被征收房屋按法定程序进行了价值评估。被告依法委托恩施自治州金诚房地产评估有限责任公司对原告房屋进行了价值评估，原告确认且未在法定期限内提出异议。2019年3月24日，原告在《房屋征收补偿清单》上签名捺印，证明原告对征收标准完全认可。原告房屋的征收补偿标准符合恩市政规[2018]2号《市人民政府关于印发恩施市城市规划区集体土地上房屋征收补偿补充方案的通知》和有关法律法规及政策的规定。四、案涉房屋征收补偿协议不具有可撤销的法定事由，原告的诉讼请求不应得到支持。现行法律、法规并未对行政协议的撤销情形作出特别规定，故应适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，案涉补偿协议由双方签字盖章确认，系双方真实意思的表示，不存在重大误解和显失公平的情形。原告主张案涉协议在签订时被告存在欺诈行为，且协议存在诸多空白的部分，缺乏事实依据。案涉房屋征收补偿协议不具有可撤销的法定事由，其诉讼请求不应得到支持。五、原告对补偿标准有异议提起本案行政诉讼，人民法院应不予受理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告对补偿标准有异议提起行政诉讼，人民法院应不予受理。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。被告恩施市六角亭街道办事处在法定举证期限内向本院提交下列证据（均为复印件）：证据一、1、《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》；2、《房屋征收补偿清单》。证明案涉补偿协议是原、被告真实意思的表示，原告魏照权在案涉协议上签名并捺印，该协议合法有效，原告应按协议约定搬迁房屋。证据二、《恩施市城市规划区集体土地上房屋征收补偿补充方案》。证明案涉补偿协议的补偿标准符合法律规定，该文件中第二条第（一）项中关于货币补偿方式应当适用本案。证据三、1、《房地产征收分户估价单》（货币补偿）；2、银北高速北侧片区收储地房屋征收分户评估表》；3、《房产幢平面图》；4、《湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司定案汇总表》。证明原告房屋价值依法经过第三方评估程序，补偿标准符合法律规定且符合恩施市人民政府[2018]2号文件规定，案涉补偿协议为原、被告真实意思的表示。证据四、1、《征地告知书》；2、《听证告知书》；3、《征地不要求听证的回执》；4、《征地协议书》；5、现场会（听证会）图片；6、冷链物流松树坪村征地界内分户表；7、鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》及《征收土地方案》；8、恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》；9、恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》。证明案涉土地及房屋在湖北省政府批复包含的范围之内，征收符合法定程序，案涉土地及房屋也在恩施市人民政府征收土地通告包含的范围之内，被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。经庭审质证，原告对证据一即房屋征收补偿协议、房屋征收补偿清单的真实性无异议，对其合法性有异议。对证据二即房屋征收补偿补充方案的真实性无异议，对其合法性及证明目的有异议，认为该文件作为地方政府规章，并无规定法定征收主体的权利，并且通知中也没有明确三办一镇的具体行政机关，无法证明被告有实施征收的法定职权，也不能证明其补偿安置的程序是合法的。对证据三中的估价单、评估表有异议，评估表上没有评估人员和委托人，对评估机构和人员是否有资质无法证明。该评估表中依据的国有土地房屋征收评估办法，那么对价值时点应当出具评估报告，本案中被告只出具了评估表，评估人员和评估方法的选择均未进行相应的说明和规定，不符合法律规定。对房产幢平面图的合法性有异议，测绘计算审核人的签名均是打印的，对湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司定案汇总表有异议。对证据四征地告知书的真实性无异议，只能证明原告房屋属于征收范围，对听证告知书、征地不要求听证的回执、征地协议书的证明目的有异议，对现场听证会的真实性无异议，与案涉房屋补偿协议没有关联性。对冷链物流松树坪村征地界内分户表的真实性无异议，只能证明原告房屋及土地属于征收范围内。对省政府的批复真实性无异议，只能证明原告房屋在此次征收范围内，不能证明涉案补偿协议的合法性，另外原告通过复议已发现该批复存在违法之处，征收部门在征收过程中存在程序违法等情形，没有按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号文件）第14条规定进行合法征收。对征收土地的通告真实性无异议，即使该通告是有效的，作出的行政主体是恩施市人民政府，恰好证明被告不是法定的征收主体，签订补偿协议超越其法定职权。另外通告的作出时间是2019年3月18日，被告依据的是国有土地上房屋征收评估办法第10条的规定，因此本案评估价值时点应该是2019年3月18日，但评估单中价值时点是2018年8月4日，违反法律规定。对“恩市政办发[2017]46号”通知的真实性无异议，该通知中明确“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体，“三办一镇”作为房屋征收的临时机构，其职权范围没有证据证实，无法证明被告有签订协议的法定职权，政府规章的授权已严重违反上位法的规定，被告与原告签订的协议属于超越职权。该通知中的征收模式，是附生效条件的条款，当征收项目达到了合同约定的比例，且发布征收公告时，协议才生效，被告没有提交证据来明确此处约定比例是多少，也未证明是否已经达到该约定比例，被告无法证明该条件已经成就，应当认定该协议并未生效。所有证据均不能认定被告具有签订补偿协议的法定职权。根据原、被告举证质证情况，对真实性无异议的证据，本院予以采信；对证明目的有异议的证据，本院结合各方庭审陈述，按照认证一般规则，综合认定其证明效力。经审理查明，2018年4月23日，因恩施市城镇建设需要，恩施市国土资源局发布《征地告知书》，拟征收土地位于六角亭街道办事处松树坪村委会，征地总面积约615亩，并告知土地补偿费用标准、安置途径、补偿措施及听证权利。4月24日，恩施市国土资源局发布《听证告知书》，告知自公告书送达之日起5个工作日内，被征地村委会和被征地农户对拟征收土地的补偿标准、安置途径有要求听证的权利。5月2日，松树坪村委会在《征地不要求听证的回执》上签署意见，自愿申请放弃听证。2018年5月3日，恩施市国土资源局与六角亭街道办事处松树坪村委会签订《征地协议书》。7月11日，被告在松树××组魏照兵屋场召开魏家湾政府土地收储和209连接线项目现场会（听证会），听取被征地农户的意见，原告魏照权之子魏全林参加开会。2019年2月18日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2019]215号）及《征收土地方案》，同意将恩施市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。2019年3月18日，恩施市人民政府发布《关于征收土地的通告》（恩市政发[2019]1号），决定征收位于六角亭街道办事处松树坪村委会土地24.8128公顷。其中征地安置补偿方案与征地前书面告知的拟定方案一致，原告魏照权的土地及房屋在该征收土地通告的范围之内，被告恩施市六角亭街道办事处依法委托恩施自治州金诚房地产评估有限责任公司对原告的房屋进行了价值评估，被征收人魏照权（乙方）于2019年3月24日在《房屋征收补偿清单》上签名捺印，并于同日与六角亭街道办事处（甲方）签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》，原告房屋总建筑面积444.37㎡，甲方给予乙方被征收房屋有关的所有补偿项目一次性货币补偿，补偿款共计2358095.98元。原告魏照权、恩施市六角亭街道办事处经办人朱红艳、于明超、黄长艳、胡体松及签约代表人刘志丹，以及项目负责人杨定科、分管领导陈爱红在协议上签字，甲方六角亭街道办事处（征收实施单位）及征收代办单位恩施州兴都房屋拆迁有限公司在协议上盖章确认。房屋征收补偿清单中补偿项目包括：被征收住房补偿款1141382.6元，计算标准为（390㎡以内住房面积390㎡×同地段国有划拨土地使用权住房的综合评估单价3720元/㎡×75%）＋（超过390㎡的部分54.37㎡×被征收房屋重置成新评估单价980元/㎡）；选择货币补偿方式奖励228276.52元（被征收住房补偿款1141382.6×20%）；签约奖励228276.52元（被征收住房补偿款1141382.6×20%）；装饰装修、附属物739560.34元以及临时安置费等其他费用。房屋征收补偿协议签订后，原告魏照权认为补偿标准过低，没有领取上述补偿款。后原告魏照权诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2017年7月27日，恩施市人民政府办公室作出《关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号），明确恩施市征收办负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作。“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估、法规政策宣讲、协商签约及搬迁拆除等工作，按照“属地管理”原则由“三办一镇”负责。棚户区改造等项目的房屋征收工作可采用“模拟征收”模式，在调查阶段向被征收人公示征补方案，收集公众意见，修订完善后开始模拟签约，规定期限内签约率达到一定比例时，模拟征收协议即生效，集中审计后统一兑现补偿、拆除房屋。规定期限内签约率未能达到一定比例的，模拟征收协议自行终止。另《市人民政府关于印发恩施市城市规划区集体土地上房屋征收补偿补充方案的通知》（恩市政规[2018]2号）第二条规定了住房安置补偿标准，其中货币补偿方式的补偿标准：390平方米以内选择货币补偿的部分，参照同地段国有划拨土地使用权住房综合评估单价的75%给予货币补偿；超过390平方米的部分，按重置成新评估单价补偿。即住房补偿款=（390平方米以内选择货币补偿的部分×同地段国有划拨土地使用权住房综合评估单价×75%）+（超过390平方米的部分×重置成新评估单价）。奖励标准：（1）货币补偿方式奖励：被征收人选择货币补偿方式的，按上述住房补偿款×20%的标准给予奖励。（2）签约奖励：被征收人在规定签约期限内签订征收补偿协议的，按上述住房补偿款×20%的标准给予奖励。还查明，本案涉及的恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目的房屋征收工作采用的是“模拟征收”模式，原、被告签订的房屋征收补偿协议合同编号：模拟征收JH00000033，该协议第四条约定：“本项目征收范围内的签约率达到计划比例（%），恩施市人民政府作出房屋征收决定的，本协议于房屋征收决定公告之日生效”。现该项目的房屋征收工作已全部完成。原告陈述在签订该房屋征收补偿协议后，认为该协议签订时存在诸多空白的部分，遂通过政府信息公开的途径获得其签订的房屋征收补偿协议的扫描件。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条以及《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号）的文件精神，本案所涉征地方案应由恩施市人民政府予以公告并组织实施，在恩施市人民政府通过规范性文件明确授权六角亭街道办事处负责具体实施本辖区土地房屋征收、补偿、安置等工作的情况下，恩施市六角亭街道办事处具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权，是本案适格被告。本案中，恩施市国土资源局为了实现行政管理或者公共服务目标，拟定征收位于六角亭街道办事处松树坪村委会的土地，在征收土地方案批准前，先后发布了《征地告知书》、《听证告知书》，将拟征土地面积、土地补偿费用标准、安置补偿措施、申请听证权利等，对被征收土地所在地松树坪村委会及被征地农户进行了告知并听取其意见。征收土地方案经湖北省人民政府依法批准后，恩施市人民政府就征收土地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途、范围、面积以及征地安置补偿标准、安置方式和办理征地补偿的期限等事项，发布了《关于征收土地的通告》，故案涉土地行政征收行为程序合法。因原告魏照权的房屋在征收范围内，被告恩施市六角亭街道办事处依法委托恩施自治州金诚房地产评估有限责任公司对原告房屋进行了价值评估，被征收人魏照权未提出异议，在《房屋征收补偿清单》上签名捺印，并与被告签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》。现原告魏照权主张撤销双方于2019年3月24日签订的《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》，应对撤销行政协议的事由承担举证责任，现行行政诉讼法等法律、法规并未对行政协议的撤销作出明确法律规定，应参照《中华人民共和国合同法》第五十四条可撤销合同的法律规定，本案原告未举证证明该房屋征收补偿协议的签订存在欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等法律规定可撤销情形，且被告对原告房屋的征收补偿是严格按照恩施市补偿安置方案确定的标准执行，亦即是遵照《市人民政府关于印发恩施市城市规划区集体土地上房屋征收补偿补充方案的通知》（恩市政规[2018]2号）文件精神执行的。此外，该房屋征收补偿协议未对签约率进行明确约定，该改造项目的征收工作现已全部完成，应认定为原、被告所签订的房屋征收补偿协议已经成立并生效。关于原告提出其房屋评估价值时点应是2019年3月18日，而评估单中价值时点是2018年8月4日的问题，因被告对原告房屋的价值评估是在经过政府告知程序，已确定原告房屋属于征收范围之内后才进行的，房屋征收工作在短期内即完成，故该行为并不违反法律规定。本案原告对涉案房屋征收补偿协议中的征收补偿标准不服，按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”，原告可按照上述规定依法救济权利。综上，原告魏照权诉请撤销原、被告于2019年3月24日签订的《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告魏照权的诉讼请求。案件受理费50元，由原告魏照权负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  刘彬彬人民陪审员  黄汉卿人民陪审员  贺全银二〇一九年十二月十一日书 记 员  刘九江