福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0211行初151号 原告福建厦门经贸集团有限公司，住所地厦门市湖滨北路15号外贸大厦12层，统一社会信用代码91350200260105714M。 法定代表人张信健，董事长。 委托代理人刘娟、杨吴**，福建远大联盟律师事务所律师。 被告厦门市思明区城市管理行政执法局，住所地福建省厦门市思明区湖滨四里69号之一，统一社会信用代码11350203751614230W。 法定代表人何劲松，局长。 委托代理人全成干，该局工作人员。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 被告厦门市思明区人民政府，住所地福建省厦门市思明区民族路33号，统一社会信用代码11350203004154007Y。 法定代表人夏长文，区长。 委托代理人刘占奎。 委托代理人廖山海，福建联合信实律师事务所律师。 第三人厦门市规划委员会直属规划分局，住所地福建省厦门市湖里区云顶北路842号市行政服务中心D5，统一社会信用代码113502003031514122。 法定代表人施大茂，局长。 委托代理人谢聪教。 委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。 原告福建厦门经贸集团有限公司（以下简称厦门经贸公司）不服被告厦门市思明区城市管理行政执法局（以下简称思明行政执法局）、厦门市思明区人民政府（以下简称思明区政府）、第三人厦门市规划委员会直属规划分局（以下简称规划委直属分局）城建行政处罚一案，原告于2018年7月16日向本院提起诉讼，后原告申请延长立案审查期限30日，本院于2018年8月8日依法受理，并于2018年8月10日依法分别向被告思明行政执法局、思明区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于2018年10月29日向本院申请追加规划委直属分局为本案第三人，本院于2018年11月6日向第三人规划委直属分局送达参加诉讼通知书、起诉状和答辩状副本及证据材料。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告厦门经贸公司委托代理人刘娟、杨吴**，被告思明行政执行局委托代理人全成干、卢耿贤，被告思明区政府委托代理人刘占奎、廖山海，第三人规划委直属分局委托代理人谢聪教、叶剑锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告思明行政执法局于2018年2月7日对原告厦门经贸公司作出厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》，查明2017年2月起，原告厦门经贸公司未经相关行政主管部门批准，在厦门市思明区内搭建建（构）筑物：一、在综合楼的北侧外墙上设置钢架结构的楼梯，楼梯高度23米，水平投影面积为21平方米；二、对综合楼的立面墙进行改造，更换立面墙的瓷砖；三、在综合楼的西侧原有水泵房旁搭建一处钢架结构的建（构）筑物，面积为73.6平方米；四、在综合楼一楼的楼梯间内增设2堵墙体，总长7.4米，拆除1堵砖墙，拆除墙体长2.9米；五、在综合楼二楼增设了10堵砖墙，总长为34.4米；拆除19堵砖墙，总长25.7米；增设9个砖墙体结构的卫生间，每间卫生间的面积为3.75平方米；综合楼3至7层增设、拆除的墙体，增设的卫生间与二楼格局一致；六、龙山中路××楼原是二层半的框架结构的建筑物，该公司继续建设框架结构建筑物，新建设第三层建筑物面积为600平方米，第四层建筑面积为1540平方米；第五层建筑面积为200平方米；总建筑面积为2340平方米。被告认定上述行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，依据该法第六十四条之规定，决定责令厦门经贸公司于收到《责令拆除违法建设决定书》之日起15日内自行拆除上述违法建筑物，否则其将依法强制执行。原告不服该《责令拆除违法建设决定书》，向被告思明区政府提起行政复议。被告思明区政府于2018年6月29日作出厦思政行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，决定维持思明行政执法局作出的厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》。 原告厦门经贸公司诉称，涉案建设项目位于厦门市思明区区内，属于厦门市“三旧改造”项目。其作为该项目业主，已按照《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审核审批意见的通知》（厦府办〔2014〕171号，以下简称《湖里老工业厂房文创园改造建设审核审批意见通知》）等“三旧改造”相关文件要求，履行了现阶段的报批、报备手续。1、项目立项。2013年11月15日，厦门市文化改革发展工作领导小组办公室作出《关于同意厦门龙山66文创园项目立项的复函》（厦文发办〔2013〕11号），同意其关于将龙山旧厂房改造升级为厦门龙山66文创园的立项申请。2、规划审批。2015年2月26日，规划委直属分局作出《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园的函》（直属规划分局【2015】7号，以下简称《关于厦门龙山66文创园的函》），认定案涉建设项目符合文创园区改造规划要求。3、项目报建。2015年3月5日，其就案涉建设项目向厦门市建设与管理局申请报建，完成了案涉建设项目在该局的报建登记。4、消防备案。2016年8月8日，其就案涉项目涉及的消防设计方案向消防管理部门申请备案，并取得了备案受理凭证。在项目稳步推进过程中，被告思明行政执法局罔顾上述客观事实，认定案涉项目未经相关行政主管部门批准擅自建设，属于违法建设，并于2018年2月7日作出厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》，责令其限期拆除违法建筑物。其因不服该决定，在法定期限内向被告思明区政府提起了行政复议。然而，被告思明区政府于2018年6月29日作出厦思政行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，决定维持前述决定。综上所述，其已按照厦门市三旧改造相关文件的规定，依法履行了项目立项、规划审批、项目报建以及消防备案等程序，建设过程合法、合规。两被告关于其未取得行政主管部门批准、属于违法建设的认定，明显与客观事实不符。原告请求：一、撤销被告思明行政执法局作出的厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》；二、撤销被告思明区政府作出的厦思政行复〔2018〕4号《行政复议决定书》；三、本案的诉讼费用由两被告承担。 原告厦门经贸公司为支持其主张，提供如下证据材料：1.《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山66文创园项目立项的函》（厦文发办〔2013〕11号），拟证明厦门市文化改革发展工业领导小组办公室同意厦门龙山66文创园项目的立项申请；2.《关于厦门龙山66文创园的函》（直属规划分局【2015】7号），拟证明第三人规划委直属分局作出的函件载明，厦门龙山66文创园项目符合文创园区改造规划要求，应按审核的立面效果图实施；3.《厦门市建设工程项目报建表》（报建市登字[2015]126号），拟证明其已将厦门龙山66文创园项目向厦门市建设与管理局作出报建登记；4.建设工程消防设计备案受理凭证，拟证明其已将厦门龙山66文创园项目的消防设计方案向消防部门申请备案；5、《责令拆除违法建设决定书》（厦思城执拆〔2018〕0007号），拟证明被告思明行政执法局作出了责令其拆除违法建筑的决定，该决定缺乏事实和法律依据；6.行政复议申请书、《行政复议决定书》（厦思政行复〔2018〕4号）、EMS邮单及其物流信息（1015791064723），拟证明其因不服思明行政执法局作出的决定，依法向思明区政府申请行政复议，思明区政府维持思明行政执法局作出的决定；思明区政府于2018年7月3日向其送达《行政复议决定书》；7.《福厦经贸集团关于将龙山旧厂房改造升级为“厦门龙山66文创园”的请示》（福厦经贸文〔2013〕30号），拟证明案涉三旧改造项目的总建筑面积及具体组成；8.方案设计图，拟证明关于综合楼改造的方案设计情况；9.《关于龙山66文创园装修改造二期工程“综合楼”加设室外钢梯的说明》，拟证明综合楼外部增加一部钢梯是为了保障消防安全，也符合项目改造的规定；10.照片，拟证明综合楼外墙经其修复后，其颜色与修复前的外墙颜色一致，且与周围色系协调；11.《福厦经贸集团关于厦门龙山66文创园办理备案的请示》（福厦经贸文【2014】28号，以下简称《关于文创园办理备案的请示》），拟证明其就案涉改造项目向厦门市规划委员会申请备案的情况；12.《建设工程规划许可证》（编号953032），拟证明案涉改造项目中的龙山中路8号的《建设工程规划许可证》。 被告思明行政执法局辩称，一、其系对原告厦门经贸公司违法建设（无法改正，可以拆除的）依法作出处罚的行政主体。根据《立法法》第六十三条第一款、第四款以及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项和第六条第一款的规定，其系法规授权处罚案涉违法建设行为的行政主体。二、案涉《责令拆除违法建设决定书》认定原告厦门经贸公司违法建设，事实清楚、证据确凿。根据现场勘验笔录、现场照片、《询问笔录》、《承诺函》、《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》、《厦门经贸集团公司的陈述申辩材料》、房屋产籍调查表、土地房屋登记审批表、施工图等在案证据，可以证实：2017年2月起，原告厦门经贸公司未经相关行政主管部门批准，在厦门市思明区内搭建建（构）筑物六处，该行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于无法改正、可以拆除的违法建设。三、《责令拆除违法建设决定书》适用法律正确。首先，根据《承诺函》、《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌存在违法建设的函》、《关于提请认定厦门市思明区内建设行为的函》、《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》（厦规直函〔2018〕3号，以下简称《关于龙山66文创园内建设行为的复函》），第三人规划委直属分局已于2018年1月11日复函确认：“福建厦门经贸集团有限公司在厦门市思明区内进行建设，对综合楼进行增设钢架楼梯、立面改造、内部分隔等；对龙山中路8号原二层半建筑加建至五层建筑。上述建设行为，在我局审批系统中，未查到办理过任何规划审批手续”。根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告未经相关规划行政主管部门批准，擅自进行工程建设，属于未经规划许可的违法建设。其次，根据建法〔2012〕99号文《关于规划城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条，原告上述违法建设应认定为“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，即属于无法改正、可以拆除的违法建设。最后，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，其作出责令原告于收到《责令拆除违法建设决定书》之日起15日内自行拆除上述违法建筑物，否则将依法强制执行的处罚决定，适用法律正确。四、作出《责令拆除违法建设决定书》程序合法。其依法定程序完成调查取证，依法作出《告知书》和《责令拆除违法建设决定书》并及时送达原告厦门经贸公司，在《责令拆除违法建设决定书》中亦依法告知原告有申请行政复议或直接提起行政诉讼的权利，程序合法。综上所述，其作出的厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，且无超越或滥用职权，请求驳回原告的诉讼请求。 被告思明行政执法局为支持其行政行为，提供如下证据材料：1.现场勘验笔录；2.现场照片；3.询问笔录（叶颖）；4.询问笔录（张克超）、张克超身份证复印件、授权委托书及营业执照（副本）；5.《承诺函》；6.《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌存在违法建设的函》（厦规直法函［2017］42号）；7.《关于提请认定厦门市思明区内建设行为的函》（厦思城执提函字〔2017〕29号）；8.《关于龙山66文创园内建设行为的复函》（厦规直函〔2018〕3号）；9.陈述申辩材料：《福厦经贸集团关于龙山66文创园建设中遇到问题的报告》、《建议书》、《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山66文创园项目立项的复函》、《关于厦门龙山66文创园的函》、厦门市建设工程项目报建表、《关于龙山66文创园装修改造二期工程“综合楼”加设室外钢梯的说明》、《湖里老工业厂房文创园改造建设审核审批意见的通知》（厦府办〔2014〕171号）、《厦门市人民政府关于调整省土畜产进出口公司厦门分公司兔毛车间迁建用地的批复》（厦府［1993］地197号）、《厦门市计委关于福建省土产畜产厦门进出口公司兔毛加工车间调整建设规模的批复》（厦计产业（1995）015号）、《建设工程规划许可证》（工程许可证编号953032）、《福建省建设用地许可证》（闽土厦国字（1993）第210号）；10.房屋产籍调查表、土地房屋登记审批表（一）；11.施工图，证据1-11拟共同证明2017年2月起，原告厦门经贸公司未经相关行政主管部门批准，在厦门市思明区处建（构）筑物；12.《行政执法通知书》（厦思行执通字（2017）第2013808号、厦思行执通字（2017）第2014566号、厦思行执通字（2017）第2014567号、厦思行执通字（2017）第2014329号）及其送达照片；13.立案登记表（Ｎｏ：厦思城执立字（2017）0919号）；14.案件调查报告（Ｎｏ：厦思城执报字（2017）0919号）；15.《告知书》（厦思城执拆告〔2018〕0005号）及其送达回证；16.《责令拆除违法建设决定书》（厦思城执拆〔2018〕0007号）及其送达回证，证据12-16拟共同证明其作出的具体行政执法行为程序合法；17、《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建法〔2012〕99号），拟证明原告案涉违法建设应认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，即属于无法改正、可以拆除的违法建设。 被告思明区政府辩称，一、其依法履行复议职责，复议程序合法规范。2018年4月9日，其收到原告行政复议申请，于5个工作日内审查，决定予以立案受理，并于2018年4月17日向被告思明行政执法局送达《行政复议答复通知书》及相关材料。被告思明行政执法局于2018年4月25日提出《行政复议答辩状》，同时提交了作出具体行政行为的证据、依据等有关材料。由于案件情况较为复杂，经研究及审批，其于2018年6月6日作出延期30日的决定并向原告发出《延期审理通知书》，同时抄送被告思明行政执法局。其依法对被告思明行政执法局作出的具体行政行为进行审查，认为被告思明行政执法局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故于2018年6月29日作出维持决定，并将案涉《行政复议决定书》送达原告及被告思明行政执法局。二、被告思明行政执法局作出的案涉《责令拆除违法建设决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，内容适当，其予以维持并无不当。其受理原告行政申请后，对被告思明行政执法局作出的具体行政行为进行了审查，被告思明行政执法局提交书面答辩状，并提供了其作出具体行政行为的相关证据材料。经审查，其认为，鉴于规划委直属分局于2018年1月11日发函明确：“福建厦门经贸集团有限公司在厦门市思明区内进行建设，对综合楼进行增设钢架楼梯、立面改造、内部分隔等；对龙山中路8号原二层半建设加建至五层建设。上述建设行为，在我局审批系统中，未查到办理过任何规划审批手续”，故原告确实存在未经规划审批在厦门市思明区内搭建建（构）筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条应当向城市城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定。其在行政复议审查中还查明，被告思明行政执法局在行政处罚过程中，履行了如下程序：2017年5月3日至2017年8月31日，一共发出四份《行政执法通知书》，告知原告在66文创园内建设施工过程中存在未办理相关规划审批、违法建设、拆墙及增设墙体、未取得建设工程规划许可证进行立面改造的问题，现场查无手续，要求接受询问；2017年12月19日，对原告的多项建设行为立案调查，并在2018年1月23日出具《案件调查报告》，结论为原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款规定；2018年1月25日，向原告送达《告知书》；2018年2月7日，依据《城乡规划法》第六十四条的规定作出《责令拆除违法建设决定书》，责令原告于15日内自行拆除前述违法建筑物，并于2018年2月9日向原告送达了该决定书。综上，其认为，原告未经行政主管部门批准，擅自在厦门市思明区内搭建建筑（构）物的行为，属于违法行为。被告思明行政执法局作出案涉《责令拆除违法建设决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，内容适当。其依法作出予以维持的复议决定，于法有据，合法规范，请求驳回原告的诉讼请求。 被告思明区政府为支持其行政行为，提供如下证据材料：1.《行政复议案件立案审批表》；2.《行政复议答复通知书》（厦思政行复答〔2018〕5号）及其送达回证；3、《行政复议（延期审理）审批表；4.《延期审理通知书》（厦思政行复延〔2018〕1号）及其送达回证、EMS邮单（1069106998225）、授权委托书、律师所公函；5、行政复议（结案）审批表；6.《行政复议决定书》（厦思政行复〔2018〕4号）及其送达回证、EMS邮单（1015791064723），证据1-6拟共同证明涉案复议程序合法：2018年4月10日，其受理立案，于4月11日向思明行政执法局发出《行政复议答复通知书》，思明行政执法局于4月17日收到；6月6日，经内部研究及审批，其作出延期审理决定，并于同日向原告及被告思明行政执法局发出《延期审理通知书》；经集体讨论决定后，其于6月29日作出案涉复议决定，于7月2日交寄予原告，于7月4日送达思明行政执法局；7.行政复议答辩状、证据目录，拟证明被告思明行政执法局作出的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。 第三人规划委直属分局述称，原告未经规划审批，擅自对相关楼栋进行外立面改造、增加楼梯等行为涉嫌违法建设行为。在其作出的行政许可当中并未包括准许原告对案涉建筑物进行外立面改造，因此在给被告思明行政执法局的复函当中，明确载明了原告案涉建设行为未查到办理规划审批手续。被告思明行政执法局作出的案涉责令拆除违法建设决定事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法。被告思明区政府作出的案涉行政复议决定也符合相关的法律程序。因此，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。 第三人规划委直属分局为支持其主张，提供如下证据材料：1.《关于厦门龙山66文创园的函》（直属规划分局【2015】7号）；2.龙山66文创园总平面图；3.龙山66文创园立面效果图；4.《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌纠纷的函》（厦规直函[2017]64号）；5.《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌违法建设的函》（厦规直法函[2017]20号，以下简称《关于涉嫌违法建设的函》）及照片4张；6.《厦门市建设景观艺术委员会办公室会议纪要》（〔2014〕18号，以下简称《会议纪要》）；7.《承诺函》；8.黑白图纸设计方案（原告提交），证据1-8拟共同证明规划意见函明确载明，原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中，原告未经审查擅自对1#楼进行外立面改造并在该楼北侧增加楼梯，涉嫌存在违法建设行为；9.《关于龙山中路8号规划有关情况》；10.《关于兔毛加工车间方案设计的批复》（厦规建【1994】144号）；11.《建设工程规划许可证》（兔毛加工车间）；12.许可总平面图；13.现场勘验笔录及照片（思明行政执法局提供）；14.现状航摄影像图，证据9-14拟共同证明8号楼在1994年的建设工程规划许可情况，原告已改变该工程规划许可证所载的建筑功能，需要重新审批，且按照当时相关规划法规定，原告须在许可六个月内办理相应的建设施工许可证等，若未办理，该许可证即失效。 经质证，原告厦门经贸公司对被告思明行政执法局提供的证据1-5、7、9-11、17的真实性、合法性、关联性无异议,对证明对象有异议，认为其对案涉项目实施改造的每个环节均获得政府批准和备案，是合法的改造行为；案涉建筑物不属于违法建筑，不应予以拆除；对证据6的真实性、关联性无异议，对合法性、内容真实性、证明对象有异议，认为第三人规划委员会直属分局对其作出的批复文件中只要求其按审核的立面效果图实施改造，并未提及需以全体业主一致同意为改造前提，不能以该函否定此前的批复文件；被告思明行政执法局查处本案时事实认定不清，结论错误；对证据8的真实性、关联性无异议，对合法性、证明对象有异议，认为第三人规划委员会直属分局在2015年2月26日对其作出的批复文件明确表明案涉项目符合文创园区的改造要求，并且龙山中路8号厂房已于1995年4月17日获得规划局核发的《建设工程规划许可证》，在规划局系统内应有存档；对证据12-16的真实性、关联性、证明对象均无异议。 原告厦门经贸公司对被告思明区政府提供的证据1-6的真实性、合法性、关联性、证明对象均无异议，认为在复议程序中，其有通过书面方式申请当面审理或进行听证，但复议机关未予答复，对其复议权利保障不到位；对证据7的真实性、关联性无异议，对证明对象有异议，认为被告思明行政执法局作出的案涉决定认定事实错误，结论错误，被告思明区政府在复议阶段未将思明行政执法局的答辩材料和证据材料送达其，且案涉行政复议决定书未提及其提交的证据材料所指向的事实。 原告厦门经贸公司对第三人规划委直属分局提供的证据1、3、4、6-8的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议，认为第三人的意见是对一号楼的立面改造应按第三人审核的效果图进行，其对综合楼内部的改造合法，其对综合楼的色系维持不变，只是更换外立面瓷砖，其对综合楼内部的改造系按照相关文件进行，不构成违法；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该证据不完整；对证据5的真实性无异议，认为其没有进行外立面改造，而只是在不改变外立面色系的情况下进行瓷砖更换，保障了公众安全；建设消防楼梯系为了符合消防要求，按照相关文件规定不需要向第三人报批；对证据9-14的表面真实性无异议，认为其在拿到《建设工程规划许可证》六个月内即开始动工，其因客观原因停工后在未超过规划部门同意的范围内恢复建设，对于该情况相关法律并无明确规定该许可当然失效，需再报批才可建设。 被告思明行政执法局对原告厦门经贸公司提供的证据1的真实性无异议；对证据2的真实性无异议，认为该函是附条件的，原告送审时明确其与案涉的九户住户无法达成外立面改造的协议，原告同意放弃原设计方案，保持原状不变；对证据3、4的表面真实性无异议，对关联性有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性无异议；对证据7、9的真实性有异议；对证据8、10的真实性无异议，对证据7-10的证明对象有异议，认为不足以证明原告的案涉建设行为业经规划部门许可；对证据11的真实性无异议，对关联性有异议，认为无法证明原告案涉行为的合法性，原告应根据第三人的复函要求进行建设；对证据12的真实性无异议，认为原告已改变工程规划许可证中所载明的建筑功能，即将案涉建筑物的功能从兔毛加工车间改变为文创园，按照规定需要规划部门重新审批，但原告并未办理相关审批手续，且根据当时相关法律规定，原告未在六个月内办理相应的建设施工许可证等，该建设工程规划许可证即失效。 被告思明区政府对原告厦门经贸公司提供的证据1、3-6、11、12的质证意见同被告思明行政执法局的质证意见一致；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，认为该函件已明确载明应按第三人审核的立面效果图实施；对证据7、9的真实性、关联性有异议；对证据8的真实性无异议，对关联性有异议，认为证据7、8不是规划部门确认的相关文件，且证据8中粉红色区域下方有标注：阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅，不包含在此次报批改造项目中；对证据10的真实性无异议，对关联性有异议；对于证据12，补充认为原告并非该《建设工程规划许可证》中规定的建设单位，原告的建设项目亦非该许可证中所记载的项目，原告案涉建设行为违法。 第三人规划委直属分局对原告提供的证据1的真实性无异议，认为原告应经过相关行政审批才能进行相应的建设行为，该证据不能证明原告案涉建设行为的合法性；对证据2的真实性无异议，认为该证据已明确载明原告应按其审核的立面效果图实施；对证据3、4的表面真实性无异议，对关联性有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性无异议；对证据7的真实性无法确认；对证据8的真实性无异议，认为该证据已明确载明综合楼并不包含在此次报批改造项目中且原告亦提供了《承诺函》；该图纸中间靠左下角已载明：阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅，不包含在此次报批改造项目中；对证据9的真实性、关联性、证明对象有异议，认为该证据不能证明加设钢梯获得消防许可和规划许可；对证据10的表面真实性无异议，对关联性和证明对象有异议；对证据11、12的质证意见与两被告质证意见一致。 被告思明行政执法局、被告思明区政府、第三人规划直属分局对其他两方提供的全部证据材料均无异议。 本院认证如下：1.对于原告提供的证据7、9，两被告及第三人对其真实性不予确认，原告在本院规定的时间内未提供该证据的原件供核对，对于该两组证据，本院不予认证，不作为本案认定事实的依据；2.对于各方当事人提供的其他证据材料，对方当事人对其真实性或者表面真实性均无异议，本院对该证据材料载体的真实性均予以确认。 经审理查明，2017年2月起，原告厦门经贸公司在思明区内搭建建（构）筑物（以下简称案涉六处建设）：1.在综合楼的北侧外墙上设置钢架结构的楼梯，楼梯高度23米，水平投影面积为21平方米；2.对综合楼的立面墙进行改造，更换立面墙的瓷砖；3.在综合楼的西侧原有水泵房旁搭建一处钢架结构的建（构）筑物，面积为73.6平方米；4.在综合楼一楼的楼梯间内增设2堵墙体，总长7.4米，拆除1堵砖墙，拆除墙体长2.9米；5.在综合楼二楼增设了10堵砖墙，总长为34.4米；拆除19堵砖墙，总长25.7米；增设9个砖墙体结构的卫生间，每间卫生间的面积为3.75平方米；综合楼3至7层增设、拆除的墙体，增设的卫生间与二楼格局一致；6.龙山中路××楼原是二层半的框架结构的建筑物，该公司继续建设框架结构建筑物，新建设第三层建筑物面积为600平方米，第四层建筑面积为1540平方米；第五层建筑面积为200平方米；总建筑面积为2340平方米。 2017年4月19日，第三人规划委直属分局向原告厦门经贸公司作出《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园项目涉嫌纠纷的函》，载明：“根据你司办理该项目规划意见函时提供的承诺函，你司承诺‘若因九户原因引起纠纷，我司愿承担一切责任及法律后果’。现该项目涉嫌纠纷，请你司尽快与该项目南侧宗地内的相关权属人沟通协商，以解决纠纷，并将协调处理情况及时反馈我分局。”2017年4月24日，第三人规划委直属分局向厦门市城市管理行政执法局执法督察处作出厦规直法函[2017]20号《关于涉嫌违法建设的函》，载明：“位于厦门龙山66文创园未经规划审批，擅自对用地南侧1#楼（综合楼）进行立面改造，并在该楼北侧增加楼梯（详见附件），涉嫌存在违法建设行为，根据《厦门市城乡规划条例》、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，请贵处依法查处。并请将查处情况反馈我分局。”2017年5月3日至2017年8月31日，被告思明行政执法局先后向原告发出四份《行政执法通知书》，告知原告在66文创园内建设施工时存在未办理相关规划审批、在龙山文创园内存在违法建设、在龙山南路101号-121号存在拆墙及增设墙体现象、未取得建设工程规划许可证进行立面墙改造等问题，现场查无手续，要求原告携带相关审批资料接受询问。2017年6月29日，被告思明行政执法局对龙山66文创园进行现场勘验并制作现场勘验笔录。被告思明行政执法局于2017年6月29日和2017年9月28日两次对原告委托代理人张克超制作询问笔录，于2017年7月6日对厦门市思明区嘉莲街道办事处工作人员叶颖制作询问笔录。2017年8月18日，第三人规划委直属分局向厦门市城市管理行政执法局执法督察处作出厦规直法函[2017]42号《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园项目涉嫌违法建设的函》，载明：“位于龙山南路与龙昌路交叉口东北侧的厦门龙山66文创园未经规划审批，擅自对用地南侧1#综合楼进行外立面改造，并在该楼北侧增加楼梯等，涉嫌存在违法建设行为。……请贵局进一步查处，并请将查处情况及时反馈我分局。”2017年9月28日，原告对被告所属的嘉莲执法中队作出《福厦经贸集团关于龙山66文创园建设中遇到问题的报告》，就其案涉建设行为及相关情况提出陈述和申辩意见，请该中队帮助妥善处理投诉问题，并提交相关材料。2017年12月19日，被告对原告案涉六处建设行为予以立案。2017年12月28日，被告作出厦思城执提函字〔2017〕29号《关于提请认定厦门市集美区龙山66文创园内建设行为的函》，向第三人规划委直属分局就案涉六处建设是否取得规划许可及是否属严重影响城市规划的行为提请认定。2018年1月11日，第三人作出厦规执函〔2018〕3号《关于龙山66文创园内建设行为的复函》，认为案涉六处建设在其审批系统中，未查到办理过任何规划审批手续。 被告思明行政执法局于2018年1月23日就原告的案涉建设行为经过调查询问、勘验等程序后形成《案件调查报告》，并于当日对原告作出厦思城执拆告〔2018〕0005号《告知书》，告知拟对其作出《责令拆除违法建设决定书》的事实、理由和依据，并于2018年1月25日将该告知书送达原告。2018年2月7日，被告思明行政执法局作出厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》，并于2018年2月9日送达原告。原告不服该《责令拆除违法建设决定书》，在法定期限内向被告思明区政府申请行政复议。被告思明区政府于2018年4月10日受理该行政复议申请，于2018年4月11日作出《行政复议答复通知书》，并于2018年4月17日送达思明行政执法局。2018年4月25日，思明行政执法局向思明区政府提交行政复议答辩状，同时提交其作出案涉决定的证据、依据等材料。被告思明区政府于2018年6月6日作出厦思政行复延〔2018〕1号《延期审理通知书》，分别于2018年6月7日和6月8日送达被告思明行政执法局和原告。2018年6月29日，被告思明行政执法局作出厦思政行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，维持前述《责令拆除违法建设决定书》，并分别于2018年7月3日、2018年7月4日送达原告和被告思明行政执法局。在本案审理过程中，被告思明区政府确认其在复议过程中有收到原告提出的听证申请，但其认为此案案情不复杂，双方当事人争议的主要是法律适用问题，无听证之必要，故未组织听证。 另查明，2013年11月15日，厦门市文化改革发展工作领导小组办公室对厦门经贸公司作出厦文发办〔2013〕11号《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山66文创园项目立项的函》，同意厦门经贸公司提出的拟利用龙山库区（龙山南路101-121号和龙山中路8号）总建筑面积约41388平方米（总占地面积为14915平方米）的旧厂房，改造为“厦门龙山66文创园”的项目立项，同时载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备；涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施。”2014年10月8日，原告厦门经贸公司作出福厦经贸文【2014】28号《关于文创园办理备案的请示》，向厦门市规划委员会申请对其“厦门龙山66文创园”项目给予备案。2014年12月22日，厦门市规划委员会印发厦门市建筑景观艺术委员会办公室〔2014〕18号《会议纪要》，针对厦门龙山66文创园的审查意见载明：“B-类白楼与红楼要有些呼应；手法不够纯粹；南侧沿龙山南路立面应整体一齐考虑，若不能征得全部业主同意，则不同意做改造；修改后建设处把关。”2015年2月6日，原告厦门经贸公司向厦门市规划委员会提交《承诺函》，载明：“我公司的‘龙山66文创园’项目方案已报送贵委审批，由于与九户无法达成外立面墙改造装修的协议，我公司同意放弃原设计方案保持原状不变，并承诺如下：一、保证1#楼整体外轮廓与立面保持现状不变，只在北面与2#楼之间因功能需要做个连廊及增设电梯，其余不变。……三、若因九户原因引起纠纷，我司愿承担一切责任及法律后果。”原告厦门经贸公司报送规划部门审核的厦门龙山66文创园设计图中的黑白总平面图中下方的“1#楼设计师俱乐部”区域在图样中标记阴影，右下方载明：“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”。本案各方当事人当庭确认该总平面图中的1#楼即为案涉《责令拆除违法建设决定书》中所载明的综合楼。2015年2月26日，第三人规划委直属分局对原告厦门经贸公司作出直属规划分局【2015】7号《关于厦门龙山66文创园的函》，载明：“经审查，根据厦文发办[2013]11号、厦府办[2014]171号及厦文产[2009]3号，厦门龙山66文创园项目符合文创园区改造规划要求，应按我局审核的立面效果图实施。请你司抓紧联系建设、消防等相关部门办理后续手续，待项目改造建设竣工后，再向我局报备。此函不作为审核用地及办理产权证的依据”。 再查明，1994年9月7日，厦门市城市规划管理局对福建省土畜产厦门进出口公司作出厦规建【1994】144号《关于兔毛加工车间方案设计的批复》，并于1995年4月17日作出工程许可证编号为953032的《建设工程规划许可证》，许可福建省土蓄产厦门进出口公司在龙山工业区内建设15560平方米的兔毛加工车间，建设项目名称为兔毛加工车间，建筑层数六层，用地四至为：东至小区路，南至外贸包装厂，西至小区路，北至郊区机械厂，建筑功能划分为：一层至六层兔毛加工车间。该《建设工程规划许可证》所附“遵守事项：”中载明：“……二、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。三、未经发证机关许可，本证的各项规定均不得随意变更。……五、本证自核发证之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”因产权划转，福建省土畜产厦门进出口公司位于龙山南路等案涉建筑物的产权已划转至原告厦门经贸公司名下。 2014年11月12日，厦门市人民政府办公厅印发厦府办〔2014〕171号《厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审核审批意见的通知》，载明：“经市政府同意，现将《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》印发给你们，请遵照执行。”《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》在“1、申报条件和审核、审批原则”部分规定：“……（2）在不改变规划指标和土地使用年限的前提下，利用现有建筑进行内部空间及外观改造。一般不得增加建筑占地面积、改变建筑高度，但可根据实际功能需要进行内部空间分隔；（3）可增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊、消防通道、消防楼梯及景观提升等相关配套设施的改造，且新增建筑面积部分不办理规划‘一书两证’、不办理产权；……”，在“2、审核、审批流程”部分规定：“（1）企业申报改造的项目，需提交项目申请报告和项目改造建设设计方案，项目改造建设设计方案中需列明各使用区域的功能、业态。……（2）规划部门根据领导小组会审纪要、办公室立项批复及建筑改造设计方案图对企业申报改造项目进行审核，并出具审核意见书……”。 以上事实有业经质证的原、被告和第三人提供的证据材料、本院制作的证据交换笔录、庭审笔录、询问笔录等予以证实。 本案在审理过程中，原告对于被告思明行政执法局在案涉《责令拆除违法建设决定书》中载明的其在思明区处建设行为之事实未提出异议。各方当事人的争议焦点为：一、案涉六处建设是否业经规划主管部门的许可或审核同意，相关建设行为与规划部门审核的立面效果图是否一致，是否违反规划部门的相关许可或审核意见；二、被告思明行政执法局作出的案涉《责令拆除违法建设决定书》有无事实和法律依据；三、被告思明区政府作出的案涉行政复议决定有无事实和法律依据，程序是否合法。 原告厦门经贸公司认为：一、案涉六处建设系合法建设。首先，案涉相关建设并不需要进行规划审批，主要理由如下：1.根据厦府办〔2014〕171号文件规定，原告在不改变规划指标和土地使用年限的前提下，可以利用现有建筑进行内部空间及外观改造，可根据设计功能需要进行内部空间分隔，且该隔离行为无需通过规划部门审批。该文件亦规定其可以增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊等相关配套设施的改造，且新增建筑面积部分不办理规划“一书两证”、不办理产权。因此，其在综合楼北侧建设楼梯、西侧搭建消防设施、在综合楼室内拆除、增设墙体和卫生间等行为无需在规划部门办理二次审批手续。2.其并非是对综合楼的外立面进行改造，而仅是对外立面的瓷砖进行更新，不需要进行规划审批。3.龙山中路××楼已于1995年取得了建设工程规划许可证，许可建设6层，但此前只建设二层半建筑，其在此前许可的六层范围内继续建设不需要再次申领建设工程规划许可证。其次，其增设的消防楼梯是为了符合现行消防标准，保障公众安全，系公共利益需要，该增设行为合法。且其他三旧改造的业主也未曾就增设消防楼梯办理规划审批。二、如前所述，两被告以原告未取得建设工程规划许可证，未经规划部门批准为由，依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定作出案涉责令拆除违法建设决定和复议决定，缺乏事实依据，适用法律错误。三、被告思明区政府复议程序违法。首先，复议程序未公开、透明。其申请行政复议，思明行政执法局亦向思明区政府提交了行政复议答辩状及相关证据材料，但思明区政府并未将该答辩状及相关证据材料送达原告，存在不当。此外，行政复议决定中经审理查明的事实部分，复议机关只体现思明行政执法局提供的证据材料所涉及的事实，而忽略原告提交的证据所指向的事实。其次，复议阶段未听证而采取书面审查方式欠妥。其在复议阶段提出公开听证申请，但被告思明区政府未对该听证申请进行任何回应即作出案涉行政复议决定，程序存在重大瑕疵。 被告思明行政执法局认为，首先，原告业已确认案涉《责令拆除违法建设决定书》中所查处的第一到第五项建设未办理相关规划审批手续。其次，原告主张的根据厦府办〔2014〕171号文件，上述建设无需经规划审批系对该文件的错误理解。该文件中明确规定了审核审批流程，且《城乡规划法》第四十条也明确规定了在城市、镇规划区内进行任何建设行为都需要规划审批。再者，第三人规划委直属分局审核同意的规划意见书并不包含案涉的综合楼改造项目。此外，关于龙山中路××楼，根据相关法律规定，原告已改变工程规划许可证中所载明的建筑功能（兔毛加工车间），故需要重新审批，且根据当时相关法律规定，原告未在六个月内办理相应的建设施工许可证等手续，该建设工程规划许可证即失效。因此，其根据第三人规划委直属分局对其作出的复函意见，作出案涉《责令拆除违法建设决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。思明区政府在复议程序中采用书面审亦无不当，复议程序合法。 被告思明区政府认为，一、案涉责令拆除违法建设决定和行政复议决认定事实清楚，适用法律正确。原告未就案涉六处建设办理相关规划审批手续，被告思明行政执法局在进行现场勘验和相关调查后，还就原告的案涉建设行为是否取得规划许可等问题提请第三人规划委直属分局进行确认，随后作出案涉责令拆除违法建设决定，认定事实清楚，适用法律正确。其作出的案涉行政复议决定实体处理并无不当。二、其作出案涉复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）等相关规定，行政复议案件原则上采用书面审查，当事人可查阅对方当事人提供的证据材料，且相关规定中并未要求复议机关应送达哪些材料。其在复议阶段将第三人规划委直属分局的复函告知原告，并通过延长审理期限的方式给予原告充分的时间与第三人沟通，希望能实质解决案涉争议。关于原告申请听证的问题。相关法律法规并未就复议机关收到当事人听证申请后的后续处理程序进行明确规定。本案中，其认为无听证必要，且在作出案涉复议决定前已就案件情况与原告充分沟通，未举行听证并未影响原告的实体权利，故复议程序合法。 第三人规划委直属分局认为，一、原告的案涉六处建设未经规划审批。首先，根据《城乡规划法》的相关规定，未经规划许可审批不能擅自进行相应建设。其次，在《关于厦门龙山66文创园的函》所附的总平面图中已明确标注案涉综合楼不包含在此次报批改造项目中，即案涉综合楼不在该规划审批同意范围内，且原告提交的《承诺函》亦明确表明其保证综合楼（1＃楼）保持现状不变。本案中，原告的案涉建设行为已经明显改变综合楼原有状况。再者，关于龙山中路××楼，原告已改变建设工程规划许可证中所载明的建筑功能（兔毛加工车间），根据《厦门市城乡规划条例》第二十八条第一款、第三十一条第二款、第四十二条第一款等相关规定，需要办理规划变更审批手续。且根据当时相关法律规定，原告未在六个月内办理相应的建设施工许可证等手续，原核发的《建设工程规划许可证》已失效。二、两被告作出的案涉责令拆除违法建设决定和行政复议决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项规定，城市管理行政执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；第六条第一款规定，区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。被告思明行政执法局对其辖区内违反城市规划管理行为具有行政处罚权。 关于原告在案涉综合楼外墙设置钢架楼梯、更换立面瓷砖、综合楼西侧搭建钢架结构建（构）筑物、增设及拆除综合楼内墙体、增设卫生间的行为（案涉《责令拆除违法建设决定书》所查处的第一至五项）是否属于违反规划许可的建设行为问题。首先，原告实施上述案涉建设行为应经相关规划主管部门许可或审核同意。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《厦门市城乡规划条例》第二条规定：“本市行政区域全部为规划区。本市城乡规划的制定、实施和相关城乡建设活动，应当遵守本条例。”《湖里老工业厂房文创园改造建设审核审批意见的通知》（厦府办〔2014〕171号）中所涉及的《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》在“2、审核、审批流程”部分规定：“（1）企业申报改造的项目，需提交项目申请报告和项目改造建设设计方案，项目改造建设设计方案中需列明各使用区域的功能、业态。……（2）规划部门根据领导小组会审纪要、办公室立项批复及建筑改造设计方案图对企业申报改造项目进行审核，并出具审核意见书……”。厦门市文化改革发展工作领导小组办公室对厦门经贸公司作出的《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山66文创园项目立项的函》（厦文发办〔2013〕11号）亦明确载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备；涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施。”根据前述法律法规和相关规范性文件规定，原告在龙山66文创园内实施《责令拆除违法建设决定书》所查处的六处建设行为，应当取得相关城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或出具的审核意见书。原告提出案涉六处建设行为属于厦门市“三旧改造”项目，无需相关规划部门许可、审核之主张，系对前述法律法规和规范性文件的错误理解和认识，亦与其客观上向厦门市规划委员会等相关规划主管部门报送“龙山66文创园”项目设计方案等相关申请材料之事实不符，故原告的该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。 其次，原告向相关规划主管部门报送的“龙山66文创园”项目设计方案已明确此次报批改造项目不包含案涉的1#综合楼及9户住宅。原告在向厦门市规划委员会出具的《承诺函》中已明确载明：“由于与九户无法达成外立面墙改造装修的协议，我公司同意放弃原设计方案保持原状不变，并承诺如下：一、保证1#楼整体外轮廓与立面保持现状不变……”。原告报送相关规划主管部门审核的厦门龙山66文创园设计图中的黑白总平面图中下方的“1#楼设计师俱乐部”区域在图样中标记阴影，右下方载明：“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”，且各方当事人在本案庭审过程中确认该总平面图中的1#楼即为案涉《责令拆除违法建设决定书》中所载明的综合楼。因此，原告向相关规划主管部门的此次报批改造项目并不包含案涉的龙山南路1#综合楼及9户住宅。原告在本案中提出其向规划主管部门报送的总平面图右下方的《建筑分栋分层新增面积表》包含1#综合楼的相关新增项目，对综合楼的案涉改造在此次报批改造项目范围内之意见，与该总平面图的前述相关文字标注及原告提交的《承诺函》的内容相矛盾，本院不予采纳。 再次，原告对“厦门龙山66文创园”项目中1#综合楼的改造建设行为未取得相关规划主管部门的许可或审核同意。直属规划分局在本案中对原告作出《关于厦门龙山66文创园的函》（直属规划分局【2015】7号），载明：“厦门龙山66文创园项目符合文创园改造规划要求，应按我局审核的立面效果图实施。”根据原告和第三人提供的龙山文创园总平面图、第三人提供的龙山文创园立面效果图、《厦门市建设景观艺术委员会办公室会议纪要》、《承诺函》等在案证据，1#综合楼在立面效果图中被虚化，应保持原状不变，即原告对案涉1#综合楼的改造建设行为并未得到直属规划分局的审核同意。根据在案证据，原告对案涉1#综合楼的改造建设行为亦未得到其他规划主管部门的许可或审核同意，故思明行政执法局在本案中认定原告对1#综合楼的改造建设行为属于违反规划许可的建设行为，定性准确。原告主张其案涉建设行为已按厦门市“三旧改造”相关文件的规定，履行项目规划审批程序之意见，与客观事实不符，本院不予采纳。 关于原告对龙山中路××楼实施加建行为（被告在案涉《责令拆除违法建设决定书》所查处的第六项）是否属于违反规划许可的建设行为问题。《城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”《厦门市城乡规划条例》第四十二条第一款规定：“建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原发证机关批准后，方可实施。变更的内容涉及利害关系人合法权益的，市城乡规划主管部门应当采取听证等形式听取利害关系人意见。”根据前述规定，建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原许可机关批准后方可实施。本案中，厦门市城市规划管理局于1995年4月17日颁发《建设工程规划许可证》（工程许可证编号953032），准许福建省土畜产厦门进出口公司在龙山工业区内建设兔毛加工车间（现为龙山中路××楼），建筑层数为六层，建筑功能划分为一层至六层兔毛加工车间，但福建省土畜产厦门进出口公司仅在该址上建设两层半建筑物，后原告因厦门龙山66文创园项目于2017年2月起继续建设第三、四、五层建筑物。根据在案证据，案涉《建设工程规划许可证》所核准的建筑功能为兔毛加工车间，建设单位为福建省土畜产厦门进出口公司，而原告加建8号楼行为系因文创园项目，加建行为的建设单位和建筑功能与案涉《建设工程规划许可证》所载明的许可内容明显不同，应属于需变更建设工程规划许可之情形，但原告在实施加建行为之前并未报原发证机关或相关规划主管部门批准，故原告对8号楼实施的加建行为不具有合法性，应属于违反规划许可的建设行为。 关于复议程序的合法性问题。首先，关于原告提出的思明区政府在复议程序中未将思明行政执法局提交的行政复议答辩状及相关证据材料送达原告问题。根据《行政复议法》第二十三条第二款的规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”，原告厦门经贸公司在复议阶段可以查阅思明行政执法局提交的行政复议答辩状及相关证据材料，但该法并未规定复议机关应将被申请人提出的书面答复及相关证据、依据材料送达申请人，故思明区政府在本案中未将思明行政执法局提交的行政复议答辩状及相关证据材料送达厦门经贸公司，未违反《行政复议法》的相关程序性规定。其次，关于原告提出的思明区政府在复议程序中未组织听证，也未对其听证申请进行任何回应问题。根据《行政复议法》第二十二条的规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，行政复议原则上采取书面审查的办法，对于重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理，但并非必须听证。本案中，原告在行政复议程序中虽提出听证申请，但思明区政府认为无听证必要，未采取听证方式进行审理，未违反前述法律法规的程序性规定。但需要指出的是，被告思明区政府对原告提出的听证申请，在复议程序及案涉行政复议决定中均未予回应，亦未告知或说明不予听证的原因，未严格遵循《行政复议法》第四条规定的公开原则。此外，思明区政府向本院提交的证据材料中亦未包括原告向其提交的听证申请及行政复议申请，不能完整地体现整个行政复议过程。对该两处瑕疵，本院予以指正，被告思明区政府应在今后的行政复议工作中加以改进。综上，被告思明区政府于2018年4月10日受理原告行政复议申请，于2018年4月11日作出《行政复议答复通知书》并于2018年4月17日送达思明行政执法局，于2018年6月6日作出《延期审理通知书》并分别于2018年6月7日和6月8日送达双方当事人，于2018年6月29日作出案涉《行政复议决定书》并分别于2018年7月3日和7月4日送达双方当事人，程序合法。 综上，被告思明行政执行局对原告的案涉建设行为，履行了调查询问、勘验、告知、审批等法定程序后，作出厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。被告思明区政府作出的厦思政行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，处理结果正确，程序合法。原告厦门经贸公司诉请撤销案涉责令拆除违法建设决定和行政复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建厦门经贸集团有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元由原告福建厦门经贸集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 人民陪审员  徐 健 人民陪审员  蔡 铮 二〇一九年一月三日 法官 助理  李夏菲 代书 记员  孙晓梅 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 …… 第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。 建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政复议法》 第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。 第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第三十三条行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。 《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》 第五城市管理行政执法部门行使下列职权： 第六（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； 第七（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； ……第八…… 第九区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。市城市管理行政执法部门依据本规定管辖跨区域、专业性强以及有重大影响的城市管理违法案件。 ……第十…… 《厦门市城乡规划条例》 第二条本市行政区域全部为规划区。 本市城乡规划的制定、实施和相关城乡建设活动，应当遵守本条例。 第四十二条建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原发证机关批准后，方可实施。变更的内容涉及利害关系人合法权益的，市城乡规划主管部门应当采取听证等形式听取利害关系人意见。 建设单位或者个人在申请变更建设工程规划许可前，应当采用公告等方式征求相关利害关系人的意见。建设单位或者个人应当充分考虑公众意见，并在申请材料中附具意见征求过程以及采纳情况。