山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0791行初35号 原告马晓红，女，1967年12月24日出生，汉族，住潍坊市奎文区， 原告周振林，男，1937年8月1日出生，汉族，住潍坊市寒亭区， 委托代理人周月华，女，1957年2月19日出生，汉族，住潍坊市奎文区，系原告之女。 被告潍坊市安全生产监督管理局，住潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦，统一社会信用代码：113707000043120448。 法定代表人刘建成，局长。 出庭负责人潘心江，该局副局长。 委托代理人孙夕光，该局工作人员。 委托代理人宋玉臻，山东鸢都英合律师事务所律师。 原告马晓红、周振林不服被告潍坊市安全生产监督管理局作出的行政答复，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月8日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。原告马晓红、原告周振林的委托代理人周月华与被告潍坊市安全生产监督管理局的出庭负责人潘心江以及委托代理人孙夕光、宋玉臻到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书判决被告潍坊市安全生产监督管理局对原告马晓红、周振林提出的履行法定职责请求事项依法作出处理。2018年1月5日被告潍坊市安全生产监督管理局作出行政答复，答复如下:2014年10月12日，潍坊滨海沿海发生风暴潮，马晓红的亲属吴康红、周振林的亲属周英杰在该风暴潮事件中不幸溺水死亡。该事件系由风暴潮引发的自然灾害意外事件，你们提出的要求不属于被告行政管理职责。 原告诉称，2014年10月12日，在潍坊滨海开发区欢乐海景区发生一起较大安全事故，造成原告家属在内的七名游客在事故中死亡（另据原告获悉，有一艘船当天在羊口翻沉并有数人遇难，人数至今不详）。欢乐海景区已经被评为3A级景区，但事先没有发布风暴潮预警，没有设置路障禁止游人入内，将未完工的旅游工程提前投入使用，没有及时做好事故救援，事发后原告等受害人家属及时向被告报案，但被告迟迟没有履行法定职责，没有按规定上报，没有成立事故调查组并出具事故调查报告、没有对责任单位责任人进行行政处罚。根据国务院《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《山东省安全生产举报管理办法》等规定，以上均为被告的法定职权，但被告不作为。原告起诉至高新区法院和潍坊中院，潍坊中院（2017）鲁07行终22号判决责令被告对原告提出的履行法定职责请求依法作出处理。被告于2018年1月5日作出行政答复，称该事件系风暴潮引发的自然灾害意外事件，原告的要求不属于其行政管理职责。2015年6月1日“东方之星”号客轮遇龙卷风沉没事故也是自然灾害引发的，但国务院事故调查组2015年底就出具调查报告，认为“东方之星”客轮翻沉事件是一起由突发罕见的强对流天气带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件，调查中检查出重庆东方轮船公司、重庆市有关管理部门及地方党委政府、交通运输部长江航务管理局和长江海事局及下属海事机构的日常管理问题，对有关人员及单位提出了处理建议，并提出了防范和整改措施建议。涉案事件发生比“东方之星”事件早近8个月，但至今没有得到任何调查处理，事故调查组至今都没有成立，原告对被告的行政答复不服，请求撤销该答复，判决被告履行法定职责，成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告，对责任单位责任人进行行政处罚。 原告向本院提交了以下证据：1、死者死亡证明（火化证）、原告户口本及身份证，证明原告家属系10.12风暴潮海难事故七名死者之一，原告具有诉讼主体资格；2、死亡地点位置说明、滨海旅游度假区总体规划图及现场照片、潍坊滨海欢乐海综合开发项目介绍，证明事发地点位于从西向东数第四道防护堤处，属于欢乐海景区滨海公园内，属于被告的监管范围内；3、2014年12月国家省市旅游局信息公开文件各一份、滨海传媒网2013年6月14日旅游频道报道，证明欢乐海景区实际为3A级景区，被告虚假宣传为4A级景区，原告家属基于对4A级景区的信任放心游玩导致事故发生，若责任单位设置一两个路障阻挡车辆进入，就可能避免涉案事故发生；4、国家海洋预报台、国家海洋局北海预报中心风暴潮警报各一份、滨海海渔局2014年10月11日《关于做好海上风险预警工作措施》一份、短信记录两份、风暴潮通讯记录两份，证明2014年10月11日16时发布潍坊黄色预警，2014年10月11日22时、2014年10月12日8时发布两次橙色预警，公安部门接报警时间为2014年10月12日9时50分，责任单位有三次机会发布预警、关闭景区、疏散转移人员，但未采取发布预警、关闭景区、疏散转移人员的任何措施，责任单位没有启动旅游突发事件应急预案，导致没有关闭景区，被告没有进行任何处理和追责；5、潍坊滨海开发区防台风暴潮应急预案、证人郑某、宋某的证言，证明在黄色预警时，应当启动三级应急响应，发布人员梯次转移命令，掌握人员转移情况，组织人力物力做好人员转移，各成员单位依职责做好相应工作，做好危险地带人员转移准备工作；在橙色预警时，应当召开紧急会议，落实各项措施，做好人员转移等各项工作；但从2014年10月11日22时至2014年10月12日8时，没有召开紧急会议，没有启动应急预案，没有紧急封闭景区，没有落实人员转移的任何措施，如果启动应急预案，本次严重死亡事故可能避免；6、潍坊市自然灾害救助应急预案、潍坊市气象台应急预案、潍坊市防汛抗旱应急预案、潍坊市防台风风暴潮应急救援预案、潍坊市海上搜救应急预案，根据潍坊市公安局督查专报记载，仅仅启动了海上救助应急预案，其他预案均没有启动；7、潍坊市公安局给潘强副市长的督查专报，证明公安局越权判断该事件属于不可抗拒的自然灾害，政府部门不应承担责任，该判断权限应当在安全生产监督管理部门，该督查专报认定的事发前一日蓝色和黄色警报是错误的，应当是橙色警报，该督查专报建议成立市政府法制办牵头的事故调查组，但最终没有成立；8、国家旅游局信息公开告知书、国家海洋局北海分局信息公开答复书、山东省安监局关于欢乐海景区伤亡事故等问题的答复、潍坊市公安局关于对10.12风暴潮救援处置情况说明、滨海旅游度假区建设管理办公室关于10.12事件遇难者家属信访事项的答复意见书、滨海安全生产委员会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报的调查汇报、滨海开发区管委会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报件的调查汇报，证明各级政府部门均对原告提出成立事故调查组调查事故成因的诉求不予理会，一致认定为自然灾害事件，对没有启动应急预案的相关责任均没有追究；9、《国务院安全生产事故报告和调查处理条例》及国务院东方之星号客轮翻沉事件调查报告，证明死亡3-10人的为较大事故，应当由设区的市级人民政府负责调查或者授权有关部门组织事故调查组进行调查，7-8号证据的调查结论不具有法律效力，同样为自然灾害造成的重大旅游灾难性事件，东方之星翻沉事件经过了调查并出具了调查报告，但被告没有对涉案事件进行调查处理；10、（2015）开行初字第30号行政判决书、（2016）鲁07行终27号行政裁定书、（2016）鲁0791行初55号行政判决书、（2017）鲁07行终22号行政判决书、潍坊市旅游发展委员会、海渔局、安监局的答复函各一份，证明原告起诉市旅游旅游发展委员会、市海渔局、市安监局要求履行法定职责案，法院判决三被告对原告的请求分别依法作出处理，市旅游发展委员会和市海渔局在规定期限内作出答复，市安监局经原告申请执行后才予以答复，但均称涉案海难事件系自然灾害不属于其管理职责，属行政不作为；11、被告行政权力清单、包括建设项目安全设施安全评价、对事故发生单位谎报或者瞒报事故的行为的处罚、对生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责导致发生生产安全事故的行为的处罚；12、被告官方网站公示的工作职责（七）负责组织市政府安全生产大检查和专项督查，根据市政府授权，依法组织较大事故调查处理和办理结案工作，监督事故查处和责任追究落实情况，证明被告有进行事故调查的法定职责；13、《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》，证明被告有组织事故调查组的法定职责，但被告没有履行。 被告辩称，一、原告要求撤销涉案行政答复，没有事实和法律依据。2014年10月12日，潍坊滨海沿海发生风暴潮，原告亲属不幸溺水遇难。事件发生后，原告提起行政诉讼，要求被告履行“成立事故调查组进行事故调查、出具调查报告、如实上报”的职责。被告按照潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决的要求，依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规作出涉案答复，不存在任何撤销的事实和理由。二、原告要求被告履行的职责没有法律依据。根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关法律法规及被告的权力职责，原告诉求不属于被告的职责范围。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”该法第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”该法第八十三条规定：“事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；……。”该法第三条规定：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”该法第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”根据以上法律法规的规定，原告所诉不属于生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故，故不属于《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》适用的范围，不属于生产安全事故。且“组织生产安全事故调查组进行调查”不是被告的法定职责。综上，原告要求被告成立事故调查组对10.12海难事故进行调查处理并出具事故调查报告、对责任单位责任人进行行政处罚，没有法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、潍坊市公安局《关于滨海“10.12”风暴潮遇难事件有关情况的报告》，证明涉案事件的情况；2、潍坊滨海经济技术开发区安全生产委员会办公室《关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报件的调查汇报》，滨海安全生产管理部门针对举报进行了调查；3、《中华人民共和国安全生产法》，4、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》，5、国家安全监管总局《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》，6、涉案行政答复，3-6号证据证明作出涉案行政答复的法律法规等依据。 因审理案件需要，本院依法向滨海旅游度假区人工沙滩防护工程勘察设计单位中交第一航务工程勘察设计院有限公司发出征询函，中交第一航务工程勘察设计院有限公司对人工沙滩防护堤坝的设计功能及堤坝是否为游客可以进入的景区等进行了回复。 经庭审质证，（一）关于被告提供的证据、依据，原告的质证意见如下：对1号证据真实性无异议，但认为安全生产事故的调查权在被告，而不是公安部门；对2号证据真实性无异议，原告对该信访回复不服才提起诉讼；对3号证据真实性无异议，但认为安全生产行为属于被告管理范围；对4-5号证据真实性无异议，但被告没有按照该规定进行调查处理；对6号证据真实性无异议，但被告超过潍坊市中级人民法院行政判决规定的期限作出涉案行政答复。（二）关于原告提供的证据，被告的质证意见如下：对1号证据无异议；对2号证据真实性无异议，但认为发现死者的地点与是否是安全生产事故没有关联；对3号证据证明对象不予认可，是不是景区与是否是安全生产事故没有必然联系；4-6号证据与本案无关联；对7号证据真实性无异议，该证据明确指出事故为不可抗拒的自然灾害；对8号证据真实性无异议，相关单位均已按照法律规定履行了相关职责；对9号证据真实性无异议，该证据与本案无关联性；对10号证据真实性无异议，判决书对风暴潮事件的认定无异议；对11号证据真实性无异议，但原告的诉讼事项不是被告权力清单规定的内容；对12-13号证据真实性无异议，被告已经按照规定履行职责，原告诉求不是被告的职责范围。（三）关于中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函，原告的质证意见如下：滨海欢乐海景区管理部门公开承认景区有四至，其中北至就包括防护堤坝，是否属于景区，应以滨海旅游度假区总体规划中表述为准；被告对上述复函内容无异议。 本院对上述证据认证如下：(一)关于被告提供的证据、依据：1-2号证据反映了风暴潮发生后的救援、伤亡等客观情况，确认为有效证据；3-5号证据来源合法，内容真实，是被告履行工作职责适用的法律法规及规范性文件规定，适用于本案；6号证据系涉案被诉行政行为，确认为有效证据。（二）关于原告提供的证据：1号证据来源合法，内容真实，能够证明原告亲属在滨海10.12风暴潮中不幸意外死亡，确认为有效证据；事发地点位于欢乐海景区人工沙滩最东侧防护堤上，中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函说明该防护堤是防护工程设施，不具备景观游览功能，故2号证据不能证明原告的主张；3-7号证据与被告是否具有“成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告”的法定职责无关联，确认为无效证据；8号证据来源合法、内容真实，但与被告是否具有“成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告”的法定职责无关联，对此没有证明力；9号证据来源合法、内容真实，能够证明死亡3-10人的为较大事故，应当由设区的市级人民政府负责调查或者授权有关部门组织事故调查组进行调查，确认为有效证据；被告依据10号证据中的行政判决书作出涉案行政答复，确认为有效证据；10号证据中的旅游发展委员会、安监局的答复函与本案无关联，本案中确认为无效证据；11-13号证据是被告履行法定职责的法律法规依据，适用于本案。（三）中交第一航务工程勘察设计院有限公司对本院征询函的复函，来源合法、内容真实，与本案原被告争议的问题有关联性，确认为有效证据。 经审理查明，2014年10月12日上午，潍坊滨海经济技术开发区沿海出现风暴潮，在“欢乐海景区”人工沙滩最东侧防护堤坝上，部分自行钓鱼人员因海上风大浪高被围困。滨海区立即启动海上应急预案，组织公安民警、边防、消防官兵、海事救援队等单位人员全力救援。因救援环境恶劣，包括原告亲属在内的7人不幸意外溺水身亡。死者吴康红系原告马晓红之夫，死者周英杰系原告周振林之子。 原告曾诉至法院，要求被告履行以下职责：成立事故调查组进行事故调查、出具调查报告、如实上报。潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书认为：对于原告所主张的上述事项是否属于被告的法定职责以及有关履行法定职责的情况，应当由被告作为行政机关先行行政处理，判决被告针对原告提出的上述履行法定职责请求事项依法作出处理。2018年1月5日，被告作出涉案行政答复，告知原告方：“该事件系由风暴潮引发的自然灾害意外事件，你们提出的要求不属于我局的行政管理职责。” 潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程是经中交第一航务工程勘察设计院有限公司勘察设计，本院发函向其征询堤坝设计功能以及堤坝是否为游客可以进入的景区等信息。中交第一航务工程勘察设计院有限公司复函称:“潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程，防护堤坝的主要功能为防护工程，即保护人工沙滩、减少沙滩沙的流失。防护堤坝的设计按国家和行业相关设计规范、标准、规程及规定等进行设计，符合相关规范要求并经过验收合格。“防护堤坝”是人工沙滩一项防护工程设施，不是旅游度假区旅游景观项目，不具备景观游览功能，禁止一切与工程管理无关的人员和游客随意进入堤坝。” 本院认为，一、涉案人工沙滩防护堤坝不属于“欢乐海”旅游景观项目。滨海旅游度假区人工沙滩防护堤坝工程是经专门机构勘察设计，其功能是保护人工沙滩、减少沙滩沙的流失。“防护堤坝”是人工沙滩一项防护工程设施，不是旅游度假区旅游景观项目，不具备景观游览功能，海难事发地点不属于景区范围。在海难事件中不幸死亡的原告亲属，系自行钓鱼人员，不是“欢乐海”景区游客。 二、被告作出涉案行政答复，并无不当。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；……”。第三条规定：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤……；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤……；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤……；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤……；。”第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”本案中，原告亲属在风暴潮中意外溺水死亡，无论是否属于生产安全事故，被告都不具有直接组织调查组进行调查的法定职责。根据上述条例规定，各级人民政府负有直接组织事故调查组进行调查、也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查的职权。被告在涉案行政答复中明确告知原告方，所提出的要求不属于其行政管理职责，并无不当。 综上所述，原告要求被告履行“成立事故调查组进行事故调查、出具调查报告、如实上报”的法定职责，无事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马晓红、周振林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。                                           审 判 长  李 吉 人民陪审员  马永平 人民陪审员  李忠成 二〇一九年一月三十一日 书 记 员  邱 玲