湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1980号上诉人（原审原告）：陈腊梅，女，1939年2月18日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：黄玉兰，女，1966年10月11日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：黄凤娇，女，1957年9月5日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：黄云飞，男，1960年7月6日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：黄跃辉，男，1970年5月6日出生，汉族，住湖南省沅江市。上述五位上诉人的共同委托代理人：黄先兰，女，1964年1月28日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：黄先兰，女，1964年1月28日出生，汉族，住湖南省沅江市。被上诉人（原审被告）：沅江市人民政府。住所地：沅江市沅江大道。法定代表人：杨智勇，该市市长。委托代理人：吴光华，该政府法制办公室工作人员。委托代理人：叶世民，该政府法制办公室工作人员。上诉人陈腊梅、黄玉兰、黄凤娇、黄云飞、黄跃辉、黄先兰（以下简称黄先兰等6人）因与被上诉人沅江市人民政府确认土地征收决定违法及行政赔偿一案，不服湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09行初62号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。黄先兰等6人原审诉称：其亲属黄景堂系湖南省沅江市原农业科技园沈家湾蔬菜基地的菜农，在沈家湾蔬菜基地耕种为生，并经街道办事处同意建有住宅房屋。2003年8月，沅江市人民政府办公室发布《湖南省沅江市农业科技园核心区补偿方案》，未进行征收公告，也没有依法进行评估，强行征收黄先兰等6人的土地和房屋，且未给予原告安置住所和安置补助费。黄先兰等6人于2018年5月13日向国土资源部申请信息公开。2018年5月18日，国土资源部书面告知沅江市人民政府没有进行征地审批。根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田的，由国务院批准。黄先兰等6人至此才知道沅江市人民政府2003年的征地行为是违法的，故诉至法院，请求法院判决：一、确认沅江市人民政府2003年征收沅江市农业科技园核心区土地的决定违法；二、判决沅江市人民政府赔偿黄先兰等6人经济损失150万元；三、诉讼费用由沅江市人民政府承担。沅江市人民政府答辩称：一、黄先兰等6人的起诉没有事实根据。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和农民合理补偿和妥善安置的法律行为。本案中，所涉土地是沅江市人民政府于1983年围垦形成的国有土地，由凌云塔办事处代管。1995年，沅江市人民政府将该地全部划作蔬菜基地，并命名为沈家湾蔬菜基地，实行土地租赁。涉案土地所有权属于国有，未曾进行过变更，因此不存在有黄先兰等6人诉称的土地征收行为；二、黄先兰等6人的起诉已超过起诉期限。本案黄先兰等6人于2003年在房屋拆迁补偿协议上签字，应当认定黄先兰等6人当时已经知道被诉行政行为的内容，应当适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款的规定，黄先兰等6人于2018年8月23日提起行政诉讼，显然已经超过一年的法定起诉期限。综上，请求人民法院依法驳回黄先兰等6人的诉讼请求。原审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定,本案黄先兰等6人应举证证明沅江市人民政府在2003年作出了涉案土地征收决定这一行政行为。但黄先兰等6人提供的证据并不能证实沅江市人民政府在2003年作出了涉案土地征收决定。而且，沅江市人民政府在答辩时亦否认其作出了涉案土地征收决定。此外，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和农民合理补偿和妥善安置的法律行为，而涉案土地的性质一直属于国有土地，故沅江市人民政府对涉案土地亦不存在实施征收的意义和条件。本案黄先兰等6人以沅江市人民政府未发布征收公告、未合理补偿安置即征收其土地及房屋为由提起诉讼，实际上其诉称的本案沅江市人民政府收回土地的行为，并非法律意义上的土地征收决定行为。综上，黄先兰等6人起诉要求确认沅江市人民政府2003年征收沅江市农业科技园核心区土地的决定违法及要求沅江市人民政府赔偿相应损失没有事实根据，不符合提起行政诉讼的条件，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回黄先兰等6人的起诉。本案原审案件受理费50元，退还黄先兰等6人。黄先兰等6人不服原审裁定，上诉称：1.原审法院认定事实错误。涉案土地虽是国有土地，但已经以《承包协议》的形式发包给上诉人经营多年，且政府征收上诉人承包的蔬菜基地，用于建设厂房，应由省级以上政府进行土地性质的相应转换审批，将国有农用地转换为工业用地，同样需要征收文件。本案中，沅江市人民政府没有任何土地转换审批手续，擅自收回国有土地使用权用于工商业建设，严重违法。原审开庭时，沅江市人民政府称没有征收决定，原审法院就予以认定，事实上沅江市人民政府早已收回了涉案土地，将上诉人的房屋以极低的价格征用，强行推倒进行工商业建设。2.沅江市人民政府在征收上诉人承包的国有土地的时候，没有给予任何安置。当时沅江市人民政府制定的文件，明确可以对上诉人给予宅基地进行置换安置，但沅江市人民政府没有给予上诉人安置，强行收回上诉人的国有土地承包经营权。沅江市人民政府在后来对与上诉人同样的国有土地进行征收时，承包户都进行了安置，并都有安置补助费，上诉人却没有任何安置，实在无法理解。综上，原审裁定错误，请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。沅江市人民政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确；2.上诉人的起诉超过法定起诉期限。请求维持原审裁定。当事人原审中提交的证据已随案移送本院。本院经阅卷，组织当事人进行调查、询问查明：1995年7月28日，沅江市人民政府根据第7次市长办公会议的决定作出沅政发【1995】27号《关于将凌云塔办事处代管土地划作蔬菜基地的通知》，通知要求将沅江市人民政府委托凌云塔办事处在石矾湖垸内的代管的1001.6亩国有土地，划作专业蔬菜基地，并要求凌云塔办事处制定承包方案，迅速落实专业菜农队伍，迅速组织蔬菜基地的秋冬季蔬菜生产。之后，黄景堂（系上诉人陈腊梅的丈夫，上诉人黄玉兰、黄凤娇、黄云飞、黄跃辉、黄先兰的父亲，已去世）与凌云塔办事处达成了将蔬菜基地部分国有土地承包给黄景堂耕种的协议。因沅江农业科技园管理委员会的开发建设，需要使用黄景堂承包的上述国有土地，黄景堂与沅江农业科技园管理委员会于2003年3月29日签订了房屋拆迁补偿协议，协议约定由沅江农业科技园管理委员会补偿黄景堂8828元。黄先兰等6人认为2018年5月18日国土资源部作出的国土资公开告知[2018]688号《国土资源部政府信息公开告知书》明确了涉案土地没有进行征地审批。故向原审法院提起本案诉讼。本院认为：本案黄先兰等6人所诉的行政行为是沅江市人民政府2003年征收沅江市农业科技园核心区土地的决定的行为。土地征收是依照法律规定将农民集体所有的土地转化为国有土地的行为。本案涉及的土地已是国有土地，无需进行土地征收。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，对行政行为提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，涉案土地是国有土地，黄先兰等6人认为沅江市人民政府对该国有土地有征收行为，但无证据证明。因此黄先兰等6人的起诉没有事实根据，不符合起诉的基本条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审裁定以黄先兰等6人的起诉不符合提起行政诉讼的条件为由，驳回黄先兰等6人的起诉，并无不当。黄先兰等6人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  万向东审判员  张少波审判员  赫荣生二〇一九年一月二十一日书记员  刘 威