安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖行终1149号 上诉人（一审原告）张东亮，男，1954年5月10日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审被告）安徽省临泉县国土资源局,住所地安徽省临泉县光明南路**。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人张修华，该局工作人员。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 一审第三人临泉县香料厂破产管理人,住,住所地安徽省临泉县/div> 诉讼代表人陶仁乐，破产清算组组长。 委托代理人孙蝶，安徽文瑞律师事务所律师。 张东亮诉安徽省临泉县国土资源局（以下简称临泉县国土资源局）收回土地使用权决定一案，双方均不服安徽省阜阳市中级人民法院(2015)阜行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 张东亮向一审法院起诉称，因临泉县香料厂拖欠其货款，阜阳市中级人民法院于1998年10月8日作出（1998）阜经初字第223号民事判决，判决临泉县香料厂偿还货款411.725万元及利息。在执行过程中，临泉县香料厂与其签订了《和解协议》，约定以该厂的房屋、土地和机器设备抵付全部债权。当时因债权数额远远大于抵付财产的价值，双方没有对抵付的财产进行评估。阜阳市中级人民法院依据抵付和解协议于1998年11月23日作出(1998)阜经执字第77号民事裁定，确认和解协议的内容合法有效，并确认临泉县香料厂厂房土地设备属其所有。执行法官主持双方履行了财产交接手续，制作了交接笔录，并向临泉县房地产管理局送达了协助执行通知书，案件执行终结。其取得了临泉县香料厂房屋的所有权和土地的使用权。原临泉县房地产管理处按照法院协助执行通知书的要求，于1999年4月2日填写好房屋产权证，但是因临泉县政府的违法干预，该处一直没有为其颁证。其诉至法院。案经两级法院审理，判决临泉县政府和原临泉县房地产管理处限期为其颁发房屋产权证。二单位才将办理好的房临字第990034号房屋所有权证交付给其。该房屋产权证显示，其拥有的房屋面积为1444.89平方米，按照地随房走的原则，其也取得了房屋占用土地的使用权。此后，阜阳市中级人民法院对案件再审，并于2000年8月21日作出（2000）阜经再字第8号判决，撤销原审判决，并判决临泉县香料厂偿付其279.7835万元及利息。其对该判决上诉后，因缴不起上诉费用按撤诉处理。判决生效后，因再审判决所确定的债权数额仍然远大于抵付和解协议中的财产价值，故临泉县香料厂没有申请撤销与其签订的抵付和解协议，也没有申请执行回转，阜阳市中级人民法院也没有依职权执行回转。临泉县香料厂1444.89平方米的房屋所有权及土地使用权仍然属于其所有。为阻止其行使财产权益，临泉县国土资源局按照临泉县政府的安排，于2010年3月24日作出临国土资（2010）46号通知，违法收回原属于临泉县香料厂、现属于其所有的土地使用权。该通知作出后，临泉县国土局一直没有向其送达。后其通过阜阳市中级人民法院获知临国土资（2010）46号通知，遂提出异议，经协调临泉县政府同意给予其补偿，但是临泉县政府在支付了50万元的补偿款后，却至今不予支付其余补偿款。对于该失信行为，其实在无法容忍，故提起诉讼。被告的行为主要有以下违法之处:1、临泉县香料厂的房屋所有权己变更为其所有，按照地随房走的原则，临泉县香料厂的土地使用权属于其所有，被告收回土地使用权行为的对象仍然为临泉县香料厂，明显错误，属于认定事实不清。2、2010年3月24日之前，该宗土地在临泉县的城市总体规划和控制性详细规划中并不是小游园及公厕用地，被告作出的收回行为并非为了公共利益需要，属适用依据不足。3、被告作出的收回行为的同时，没有按照规定作出补偿，且至今仍没有启动补偿程序，处理方式违法，明显存在利用行政权干扰司法权的嫌疑。4、按照《中华人民共和国土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，其作为权利人有复议、诉讼以及获得拆迁补偿的权利。被告作出的收回行为均没有向其履行告知、送达程序，明显违法。综上所述，临泉县香料厂与其签订的抵付和解协议合法有效，其己取得临泉县香料厂的房屋所有权及土地使用权。阜阳市中级人民法院没有依职权执行回转临泉县香料厂也没有申请执行回转，临泉县香料厂的房屋所有权及土地使用权至今仍属于其所有。被告作出的收回土地使用权的行为，认定事实不清，适用依据不足，程序违法。请求撤销被告临泉县国土局作出的临国土资（2010）46号《关于收回临泉县香料厂国有土地使用权的通知》，或者确认该通知违法；本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2010年3月9日，临泉县国土局作出国土资（2010）1号土地使用权听证告知书，告知临泉县香料厂拟将其国有土地使用权收回，该单位有要求听证的权利。2010年3月15日，临泉县国土局编制临泉县“八场一厕”项目用地收回方案呈批表。建议收回25宗国有建设用地，该方案载明：“临泉县香料厂位于新建路东段南侧、县烟草公司北侧，实测面积为2392.92平方米国有土地，是县针织厂1979年7月以划拨方式取得的，县香料厂是在县针织厂的基础上成立的。县政府将该宗土地规划为小游园及公厕用地。”2010年3月20日，临泉县人民政府领导在县人民政府审批意见签署“同意国土局意见”并加盖人民政府印章。2010年3月24日，临泉县国土局作出国土资（2010）46号《关于收回临泉县香料厂国有土地使用权的通知》。2010年6月10日，临泉县国土局作出国土资（2010）225号《对市中院（1998）阜执字第77号函的复函》，认为该局接到阜执字第77号函和（2004）审执字第109号协助执行通知书后，发现要求协助执行的临泉县香料厂2392.92平方米国有土地已报县政府批准，并于2010年3月24日收回了该宗土地的使用权。 一审另查明，张东亮因临泉香料厂欠其货款未还，向法院提起民事诉讼。1998年10月8日，该院作出（1998）阜经初字第223号民事判决，判决临泉县香料厂于判决生效后十日内偿付原告张东亮货款411.725万元及利息。判决生效后，因临泉县香料厂无力偿还债务，张东亮向该院申请强制执行。在执行期间，张东亮与临泉香料厂负责人于1998年11月20日达成执行和解协议，该协议载明：“临泉县香料厂欠张东亮货款本金4117250元，利息370553元，诉讼费37165元，合计4524968元。临泉县香料厂愿用其座落在临泉县临化路6号厂房，土地4.5亩，全部机器电力设备（厂房包括二层生产大楼、机电房、配电房、锅炉房等，冰淇淋流水线一套，精炼油流水线一套，色谱仪一台，200千瓦变电器2台）全部抵偿给张东亮全部欠款，该香料厂厂房土地机电设备归张东亮所有”。该院作出（1998）阜经执字第77号民事裁定：“香料厂自愿将其厂房设备抵偿给张东亮全部欠款，张东亮表示同意接受，该院允许。裁定座落在临泉县临化路6号临泉香料厂，厂房（包括二层生产大楼、机电房、配电房、锅炉房、门岗室等）土地面积4.5亩，全部机器电力设备（包括冰淇淋流水线一套，精炼油流水线一套，色谱仪一台，200千瓦变电器2台等）抵偿给张东亮全部欠款，香料厂厂房、土地机电设备归属张东亮所有，该院执行终结；张东亮凭本裁定到有关部门办理产权过户手续，费用自理。”后张东亮与临泉县香料厂负责人在承办法官的主持下办理了资产交接手续。该院向临泉县房地产管理局作出（1998）阜经执字第77号协助执行通知书，要求临泉县房地产管理局该院（1998）阜经执字第77号民事裁定书办理过户手续。临泉县房地产管理处接到该通知后，于1999年4月2日填写了临字第990034号产权证，但未交给张东亮。张东亮向法院提起行政诉讼，要求履行法定职责，该院审理后认为涉案房屋经法律程序处分，所有权已归属张东亮所有，产权来源合法，事实清楚。于1999年7月20日作出（1999）阜行初字第9号行政判决，判决临泉县人民政府、临泉县房地产管理处于判决生效之日起60日内给张东亮颁发坐落在临泉县城关镇临化路6号的房屋产权证书。判决生效后，临泉县房地产管理局收取了原告1500元的办证费后将房屋所有权证通过法院交付给张东亮。2000年8月20日，临泉县香料厂就与张东亮的民事纠纷生效判决向该院申请再审，该院经再审作出（2000）阜经再字第8号民事判决，将临泉县香料厂欠原告债务数额由411.725万元改判为279.7835万元。2001年12月20日，临泉县人民法院因临泉县香料厂破产还债进行拍卖进行请示，该院作出（2002）阜民二他字第4号函，认为：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十条、最高人民法院法函（1996）89号、（1997）经他字第23号司法解释的精神，诉争的房地产及财产权利转移的具体时间，应以人民法院的判决、裁定生效时间为准。张东亮诉临泉县香料厂货款纠纷一案，该院已于1998年11月23日裁定终结执行，并已发生法律效力，其财产所有权已经变更。故你院请示将临泉县香料厂宣告破产前已抵付债务的房产、机械设备等财产纳入破产财产进行分配的意见，没有法律依据。鉴于张东亮诉临泉县香料厂货款纠纷一案已经该院再审，生效的再审民事判决核减了原判确认的债权额，而张东亮诉临泉县香料厂货款纠纷一案在原一审判决执行和解时，双方当事人对于冲抵债务的财产未进行评估，故无法确定该部分财产的具体价值，应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十四条、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第一百零九条的规定，由当事人向原执行的人民法院申请执行，进行评估，如评估价格超过再审判决确定的债权额，超过部分，可进行执行回转给临泉县香料厂，作为破产财产进行分配。”2004年8月23日，该院作出（1998）阜经执字第77-3号民事裁定：“本案经再审判决撤销了原审第223号民事判决，双方当事人应按生效的再审判决所确定的标的进行履行义务。1998年11月23日该院作出（1998）阜经执字第77号民事裁定，将临泉县香料厂座落在临泉县临化路6号的厂房、土地、机电设备抵偿给张东亮不妥，应于撤销。裁定撤销该院（1998）阜经执字第77号民事裁定、（1998）阜经执字第77-2号民事裁定。”临泉县香料厂破产管理人于2015年6月向临泉县人民法院提起行政诉讼，要求撤销临泉县房地产管理局为张东亮颁发的临字第99003号房屋所有权证。临泉县人民法院于2015年9月1日作出（2015）临行初字第00033号行政裁定：“临泉县房地产管理局是依据阜阳市中级人民法院的裁定书及协助执行通知书为张东亮进行的房产登记，虽然事后经过申请再审，原判决和裁定予以撤销，但在临泉县房地产管理局为张东亮进行房产登记时，其所依据的法律文书并未撤销。裁定驳回原告临泉县香料厂破产管理人的起诉。”2015年11月3日，临泉县房地产管理局根据临泉县香料厂破产管理人的申请，作出的临房办（2015）150号“撤销决定”，撤销了为张东亮办理的临字第990034号房屋产权登记。张东亮不服，提起行政诉讼。经两级法院审理，认为张东亮取得的涉案房屋的产权登记证，是依据人民法院生效的裁判文书、协助执行通知书，虽然作为执行根据的（1998）阜经执字第77号民事裁定已被撤销，但是临泉县房地产管理局并未提供张东亮隐瞒真实情况、提供虚假材料等违法手段获取房屋登记的证据，临泉县房地产管理局作出的撤销决定证据不足，适用法律错误，判决撤销临泉县房地产管理局作出的临房办（2015）150号关于撤销临字第990034号房屋所有权证书的决定。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一）为公共利益需要使用土地的；”临泉县国土局报经临泉县人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权应当遵循法定程序并及时给予补偿。临泉县国土局在作出被诉国土资（2010）46号通知之前，应当听取当事人的陈述和申辩意见。国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”张东亮持有收回土地上的临字第990034号房屋所有权证，属该收回土地通知的利害关系人，临泉县国土局未通知张东亮听证告知，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定：“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”该收回土地上建有房屋，应当依法予以补偿。临泉县国土局于2010年3月24日作出通告后，相关机关至今未完全对相关权利人进行补偿，该收回行为不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定的精神。鉴于该宗土地收回的原因系重新规划为小游园及公厕用地，收回的目的属公共利益需要，因此应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认临泉县国土资源局于2010年3月24日作出的国土资（2010）46号《关于收回临泉县香料厂国有土地使用权的通知》违法。 张东亮上诉称，根据房地一体原则，其取得了涉案房屋的所有权，也取得了该房屋所占用土地的使用权，临泉县国土局的收回土地使用权的决定侵犯其合法权利，其有权起诉。同时临泉县国土局的收回行为不是公共利益的需要，请求二审法院撤销一审判决、撤销被诉46号《收回土地决定》。 安徽省临泉县国土资源局上诉称，1、被诉的46号《收回土地使用权通知》于2010年3月24日作出，张东亮不服该决定于2015年5月起诉，超过法定起诉期限。2、根据法律规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批。涉案房屋转让，未经人民政府批准，故临泉县国土局收回该土地使用权，不影响张东亮的合法权益，张东亮不具有对被诉收回土地决定提起行政诉讼的主体资格。综上，请求二审法院撤销一审判决、发回重审或者裁定驳回张东亮的起诉。 张东亮针对临泉县国土资源局的上诉答辩称，起诉未超过法定起诉期限。该县国土局的收回土地行为影响其合法权益，请求二审法院驳回临泉县国土局的上诉。 一审被告临泉县国土局向一审法院提举下列证据：1、临泉县“八场一厕”项目用地收回方案呈批表；2、临化路、新建路交叉口处公厕/垃圾中转站和小游园规划图；3、临泉县香料厂划拨土地档案；4、临国土资听（2010）1号听证告知书；5、国土资听（2010）1号听证告知书送达回证；6、临国土资（2010）46号关于收回临泉县香料厂国有土地使权的通知；7、送达回证；8、临国土资（2010）225号对市中院(1998)阜执字第77号函的复函。证明被告收回涉案土地使用权是合法的。9、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项。 一审原告张东亮向一审法院提举下列证据：1、身份证复印件。证明原告的行政主体资格情况。2、临国土资（2010）46号通知。证明被诉行政行为存在，与原告具有利害关系。3、（1998）阜经初字第223号民事判决书；4、执行和解协议书；5、（1998）阜经执字第77号民事裁定书；6、执行交接笔录；7、执行交接收据；8、（1998）阜经执字第77号协助执行通知书；9、临泉县房地产管理局收取办证费的收据；10、临字第990034号房屋所有权证。证明原告通过司法执行程序取得了涉案土地上房屋的产权和产权证，按照房地一体原则，房屋所占用土地的使用权也应属于原告所有。临泉县国土局作出的行政行为认定事实不清，收回土地使用权的对象错误，程序违法。11、（2000）阜经再字第8号民事判决书；12、（1998）阜经执字第77－3号民事裁定书；13、（1999）皖执他字第103号复议决定书；14、（2002）阜民二他字第4号函。证明经再审，将债权数额由411.725万元减少为279.7835万元；安徽省高级人民法院认为原告与临泉县香料厂签订的执行和解协议，明确规定以厂房设备抵偿债务，双方签字盖章生效，该协议不违反《城镇集体所有制企业条例》第28条的规定，为有效协议；阜阳市中级人民法院认为，讼争的房地产及财产权属转移的具体时间应以判决、裁定生效的时间为准，张东亮与临泉县香料厂案件已于1998年11月23日裁定终结执行，财产所有权已变更，将临泉县香料厂宣告破产前已抵付债务的房产、机械设备等财产纳入破产财产进行分配的意见，没有法律依据。再审生效判决核减了原判确认的债权额，但张东亮与临泉县香料厂执行和解时，双方对抵付的财产未进行评估，无法确定该部分财产的具体价值，应由当事人申请执行评估，如评估价格超过再审判决确定的债权额，超过部分，可进行执行回转给临泉县香料厂，作为破产财产进行分配；（1998）阜经执字第77号民事裁定虽然被撤销，但是临泉县香料厂没有申请阜阳市中院执行回转，阜阳市中院也没有通知临泉县房地产管理局撤销原告的房屋产权证，故该证仍具有法律效力。15、（2015）临行初字第00033号行政裁定书；16、（2016）皖1222行初29号行政判决书；17、（2016）皖12行终185号行政判决书。证明法院生效的行政裁定认定原告系通过司法执行程序取得的房屋产权证；临泉县房地产管理局撤销原告房产证的行为已经被法院撤销。原告持有的房屋产权证已经法院生效的行政判决确认合法有效。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据临泉县国土局和张东亮的上诉意见，本案的争议焦点为：一是张东亮的起诉是否超过法定起诉期限；二是张东亮与被诉的收回土地使用权决定之间是否有利害关系；三是被诉收回土地使用权决定是否合法。 一、张东亮的起诉是否超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中临泉县国土资源局于2010年3月24日对临泉县香料厂作出被诉46号《收回土地使用权通知》并送达，张东亮并非被诉行政行为的相对人，临泉县国土资源局并未举证证明对张东亮进行送达，根据上述司法解释的规定，临泉县国土资源局应承担举证不能的法律责任，故其认为张东亮的起诉超过法定起诉期限，缺乏事实根据，本院依法不予支持。 二、张东亮与被诉46号《收回土地使用权通知》是否具有利害关系。该问题主要涉及张东亮的权利义务是否受到被诉行政行为的影响，是否侵犯其合法权益。本案中，张东亮首先通过民事诉讼确认了与临泉香料厂的债权关系，继而通过人民法院的执行，办理了涉案房屋所有权证，将债权转换为物权。在此之后，临泉县国土资源局作出的46号《收回土地使用权通知》收回了案涉土地的使用权，必然会对张东亮就该土地上房屋的占有、使用、收益、处分产生不利影响，故张东亮有权对临泉县国土资源局作出的46号《收回土地使用权通知》提起行政诉讼。 三、被诉收回土地使用权决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，为公共利益需要使用土地的，由土地行政主管部门经原批准用地的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。故临泉县国土资源局经有权机关批准可以收回土地，但收回土地应当遵循正当程序原则，正当程序原则要求行政机关在作出影响相对人、利害关系人权益的行政决定时，应当履行事前告知义务、充分保障相对人陈述、申辩的权利。本案中，临泉县国土资源局作出的收回土地决定，对该宗土地上房屋所有权人张东亮的权益产生重大影响，该县国土局在作出决定前，未因影响重大利益而举行听证，未充分保障张东亮陈述、申辩的权利，违背了正当程序原则，程序违法，应当予以撤销，但撤销将会给社会公共利益产生明显不利影响，故一审法院判决确认违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人临泉县国土资源局、张东亮的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人临泉县国土资源局、张东亮共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年一月十六日 书记员  刘 琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决； （二）原判决、判决认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。