宁夏回族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁行终24号 上诉人（原审原告）高某，住宁夏回族自治区灵武市。 委托代理人王某，北京中师律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人侯某，北京中师律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）灵武市人民政府。 法定代表人马某，市长。 委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。 上诉人高某因与被上诉人灵武市人民政府行政复议一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初869号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，灵武市环境保护局于2013年7月19日作出灵环函【2013】98号《批复》，该批复的主要内容为“灵武市××镇委会：你单位报来由石嘴山市环境保护研究所编制的《灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表》收悉，经我局组织专家和相关技术人员进行技术评审，依据审查小组意见，现批复如下：一、项目建设内容：本项目属于城市棚户区改造工程，……。二、本项目建设地点位于灵武市南熏路南侧、嘉源路东侧，所在位置中心地点坐标为……。三、灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表编制符合相关技术规范，内容较详实，环境影响分析基本符合工程特点，结论明确，可作为项目工程建设和环境管理的依据，在落实环评措施情况下，原则同意该项目建设。四、该项目在建设期和运营期应注意以下问题：……。五、本次审批只针对本项目内容，若建设的性质、地点或者采取的生产工艺发生重点变化，应重新报批。六、项目建成后，必须及时向我局申请建设项目竣工环境环保验收。项目在建设期，运营期的环境监管由灵武市环境监察大队负责。”原告高某认为该批复系具体行政行为，与其有利害关系，且程序违法，于2018年3月26日向被告灵武市人民政府申请行政复议，要求被告灵武市人民政府撤销灵武市环境保护局灵环函【2013】98号《批复》。被告灵武市人民政府经审查，于2018年3月27日作出灵政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，载明：……本机关认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”的规定，《关于灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表的批复》（灵环函【2013】98号）的发文时间是2013年7月19日，发文主体是灵武市环境保护局，至函对象为灵武市××镇委会，该文内容主要为对灵武市东塔镇城一村委会报送的石嘴山市环境保护研究所编制的《灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表》进行技术评审并给出的批复意见，该行为系行政机关内部审批行为衍生出的文件，属过程性行为。综上，本机关决定不予受理申请人的复议申请。原告不服该《不予受理复议决定书》，故诉至本院，请求依法判令：1.撤销被告灵政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。后原告增加其诉讼请求为：1.撤销被告灵政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被告受理原告的复议申请；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案争议的焦点为原告高某的行政复议申请是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定行政复议的受案范围包括行政处罚、行政强制措施、行政许可及行政机关其他侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为。依据上述法律规定，可申请复议的行政行为，应是在《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围内，行政主体在行政管理活动中依据其行政职权或行政职责所实施的，能直接影响相对人权利义务的形成、变化或消灭的行为。本案中，原告高某向被告灵武市人民政府申请行政复议，要求撤销灵环函【2013】98号《批复》。该批复系灵武市环境保护局就灵武市东塔镇城一村报送的《灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表》所作的技术评审意见，内容涉及该项目的建设内容、地点及需注意的事项等。该批复并不直接对外创设权利义务，不属于行政复议的受案范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条作出灵政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》的事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。故原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高某负担。 上诉人高某不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销银川市中级人民法院（2018）宁01行初869号行政判决；2.撤销灵武市人民政府作出的灵政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》；3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：本案灵武市环境保护局所作批复行为属于具体行政行为，对上诉人所属土地房屋权益具有直接性或者间接性影响，上诉人申请撤销行政复议事项，当然属于《行政复议法》规定的认为行政机关侵犯其合法权益的具体行政行为，上诉人所诉请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定的人民法院行政诉讼受案范围。一审法院和灵武市人民政府认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人灵武市人民政府答辩称，一、一审判决适用法律正确。灵环函【2013】98号文系基于行政机关内部审批行为衍生出的文件，属于过程性行为，该行为不仅不属于行政诉讼受案范围，也不属于行政复议受案范围。二、上诉人的上诉理由不能成立。其一，上诉人认为一审判决事实认定错误，但其没有指明一审判决“事实查明”部分中哪一项事实认定是错误的。其二、上诉人认为灵环函【2013】98号文系针对特定相对人的文件具备可诉性。但该理由不仅不符合【2013】98号文至函对象为灵武市××镇委会，未对上诉人直接创设权利义务。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人灵武市人民政府未向一审法院提交证据。 上诉人高某向一审法院提交以下证据：《离婚协议书》《政府信息公开申请表》、邮寄快递单、灵环函【2013】98号《批复》《集体土地使用证》各一份。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。 二审认定的事实与一审一致。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人高某的行政复议申请是否属于行政复议的受案范围。经查，上诉人高某向被上诉人灵武市人民政府申请行政复议的事项为，要求撤销灵武市环境保护局于2013年7月19日作出的灵环函【2013】98号《关于灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表的批复》，该批复系灵武市环境保护局就灵武市东塔镇城一村报送的《灵武市鑫盛绒都家园A区项目环境影响报告表》所作的技术评审意见，内容涉及该项目的建设内容、地点及需注意的事项等。该批复并不直接对外创设权利义务，未侵犯上诉人合法权益，不属于行政复议的受案范围。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条作出灵政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 综上，上诉人高某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人高某承担。 审判长 马 龙 审判员 王鸣亮 审判员 胡文红 二〇一九年二月二十五日 书记员 王 琳 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；