山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0791行初33号 原告马晓红，女，1967年12月24日出生，汉族，住潍坊市奎文区， 原告周振林，男，1937年8月1日出生，汉族，住潍坊市寒亭区， 委托代理人周月华，女，1957年2月19日出生，汉族，住潍坊市奎文区，系原告之女。 被告潍坊市旅游发展委员会，住潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦，统一社会信用代码：1137070049381743X6。 法定代表人于慰杰，主任。 委托代理人常桂林，该单位安全与维稳办公室主任。 委托代理人厉建桂，山东长远律师事务所律师。 原告马晓红、周振林不服被告潍坊市旅游发展委员会作出的行政答复，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月8日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月6日公开开庭审理了本案。原告马晓红、原告周振林的委托代理人周月华与被告潍坊市旅游发展委员会的委托代理人常桂林、厉建桂到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书判决被告潍坊市旅游发展委员会对原告马晓红、周振林提出的履行法定职责请求事项依法作出处理。2017年8月22日被告潍坊市旅游发展委员会作出行政答复，答复如下:2014年10月12日，潍坊滨海沿海发生风暴潮，马晓红的亲属吴康红、周振林的亲属周英杰在该风暴潮事件中不幸溺水死亡。该事件系由风暴潮引发的自然灾害意外事件，你们所提出的要求不属于被告的行政管理职责。 原告诉称，2014年10月12日，在潍坊滨海开发区欢乐海景区发生一起较大安全事故，造成原告家属在内的七名游客在事故中死亡（另据原告获悉，有一艘船当天在羊口翻沉并有数人遇难，人数至今不详）。欢乐海景区已经被评为3A级景区，但事先没有发布风暴潮预警，没有设置路障禁止游人入内，将未完工的旅游工程提前投入使用，没有及时做好事故救援，事发后原告等受害人家属及时向被告报案，但被告迟迟没有履行法定职责，没有按规定上报，没有成立事故调查组并出具事故调查报告、没有对责任单位责任人进行行政处罚。根据国务院《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《旅游安全管理暂行办法》、《旅游突发公共事件应急预案》等规定，以上均为被告的法定职权，但被告不作为。原告起诉至高新区法院和潍坊中院，潍坊中院（2017）鲁07行终22号判决责令被告对原告提出的履行法定职责请求依法作出处理。被告于2017年8月22日作出行政答复，称该事件系风暴潮引发的自然灾害意外事件，原告的要求不属于其行政管理职责。2015年6月1日“东方之星”号客轮遇龙卷风沉没事故也是自然灾害引发的，但国务院事故调查组2015年底就出具调查报告，认为“东方之星”客轮翻沉事件是一起由突发罕见的强对流天气带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件，调查中检查出重庆东方轮船公司、重庆市有关管理部门及地方党委政府、交通运输部长江航务管理局和长江海事局及下属海事机构的日常管理问题，对有关人员及单位提出了处理建议，并提出了防范和整改措施建议。涉案事件发生比“东方之星”事件早近8个月，但至今没有得到任何调查处理，事故调查组至今都没有成立，原告对被告的行政答复不服，请求撤销该答复，判决被告履行法定职责，成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告，对责任单位责任人进行行政处罚。 原告向本院提交了以下证据：1、死者死亡证明（火化证）、原告户口本及身份证，证明原告家属系10.12风暴潮海难事故七名死者之一，原告具有诉讼主体资格；2、死亡地点位置说明、滨海旅游度假区总体规划图及现场照片、潍坊滨海欢乐海综合开发项目介绍，证明事发地点位于从西向东数第四道防护堤处，属于欢乐海景区滨海公园内，属于被告的监管范围内；3、2014年12月国家省市旅游局信息公开文件各一份、滨海传媒网2013年6月14日旅游频道报道，证明欢乐海景区实际为3A级景区，被告虚假宣传为4A级景区，原告家属基于对4A级景区的信任放心游玩导致事故发生，若责任单位设置一两个路障阻挡车辆进入，就可能避免涉案事故发生；4、国家海洋预报台、国家海洋局北海预报中心风暴潮警报各一份、滨海海渔局2014年10月11日《关于做好海上风险预警工作措施》一份、短信记录两份、风暴潮通讯记录两份，证明2014年10月11日16时发布潍坊黄色预警，2014年10月11日22时、2014年10月12日8时发布两次橙色预警，公安部门接报警时间为2014年10月12日9时50分，责任单位有三次机会发布预警、关闭景区、疏散转移人员，但未采取发布预警、关闭景区、疏散转移人员的任何措施，责任单位没有启动旅游突发事件应急预案，导致没有关闭景区，被告没有进行任何处理和追责；5、潍坊滨海开发区防台风暴潮应急预案、证人郑某、宋某的证言，证明在黄色预警时，应当启动三级应急响应，发布人员梯次转移命令，掌握人员转移情况，组织人力物力做好人员转移，各成员单位依职责做好相应工作，做好危险地带人员转移准备工作；在橙色预警时，应当召开紧急会议，落实各项措施，做好人员转移等各项工作；但从2014年10月11日22时至2014年10月12日8时，没有召开紧急会议，没有启动应急预案，没有紧急封闭景区，没有落实人员转移的任何措施，如果启动应急预案，本次严重死亡事故可能避免；6、潍坊市自然灾害求助应急预案、潍坊市气象台应急预案、潍坊市防汛抗旱应急预案、潍坊市防台风风暴潮应急救援预案、潍坊市海上搜救应急预案，根据潍坊市公安局督查专报记载，仅仅启动了海上求助应急预案，其他预案均没有启动；7、潍坊市公安局给潘强副市长的督查专报，证明公安局越权判断该事件属于不可抗拒的自然灾害，政府部门不应承担责任，该判断权限应当在安全生产监督管理部门，该督查专报认定的事发前一日蓝色和黄色警报是错误的，应当是橙色警报，该督查专报建议成立市政府法制办牵头的事故调查组，但最终没有成立；8、国家旅游局信息公开告知书、国家海洋局北海分局信息公开答复书、山东省安监局关于欢乐海景区伤亡事故等问题的答复、潍坊市公安局关于对10.12风暴潮救援处置情况说明、滨海旅游度假区建设管理办公室关于10.12事件遇难者家属信访事项的答复意见书、滨海安全生产委员会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报的调查汇报、滨海开发区管委会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报件的调查汇报，证明各级政府部门均对原告提出成立事故调查组调查事故成因的诉求不予理会，一致认定为自然灾害事件，对没有启动应急预案的相关责任均没有追究；9、《国务院安全生产事故报告和调查处理条例》及国务院东方之星号客轮翻沉事件调查报告，证明死亡3-10人的为较大事故，应当由设区的市级人民政府负责调查或者授权有关部门组织事故调查组进行调查，7-8号证据的调查结论不具有法律效力，同样为自然灾害造成的重大旅游灾难性事件，东方之星翻沉事件经过了调查并出具了调查报告，但被告没有对涉案事件进行调查处理；10、（2015）开行初字第30号行政判决书、（2016）鲁07行终27号行政裁定书、（2016）鲁0791行初55号行政判决书、（2017）鲁07行终22号行政判决书、潍坊市旅游局、海渔局、安监局的答复函各一份，证明原告起诉市旅游发展委员会、市海渔局、市安监局要求履行法定职责案，法院判决三被告对原告的请求分别依法作出处理，市旅游发展委员会和市海渔局在规定期限内作出答复，市安监局经原告申请执行后才予以答复，但均称涉案海难事件系自然灾害不属于其管理职责，属行政不作为；11、山东省海洋渔业厅报送灾情通知、潍坊市海洋与渔业局灾情信息表、国家海洋局北海分局、国家海洋局2014年度海洋灾害公报各一份，证明潍坊市海洋与渔业局瞒报死亡人数，导致国家级史志公报出现北海区该年度风暴潮死亡人数为0人的严重错误；12、相关旅游法律法规，证明责任单位违反了相关法律法规规定，被告没有对其进行处理；13、潍坊旅游政务网截图，证明被告的工作职责包括执行国家旅游法规、拟定全市旅游规范性文件并监督实施、指导旅游度假建设项目的实施、监督检查旅游服务质量及受理旅游者投诉；14、潍坊旅游政务网截图，证明被告对未被评定等级的旅游饭店、旅游景区的各旅游经营单位使用或者变相使用等级称谓从事经营活动的行为和关于对旅游经营者未及时将发生的旅游安全事故向旅游行政管理部门报告进行处罚，被告有行政处罚权。 被告辩称，一、涉案事件并非发生在被告管辖的旅游景区内，遇难者并非游客，该事件并非是旅游安全事故，被告对于非旅游安全事故并无任何职权和职责。事件发生的地点在滨海开发区北侧外海的人工沙滩防护堤上。该防护堤系尚未交付使用的防波大堤，属未开放区域。并非原告所主张的“滨海开发区欢乐海景区”，不属于被告的行政管理范围。包括原告家属在内的遇难者并非游客，而是自发的非旅游经营单位组织的海钓人员，其与滨海欢乐海景区并非旅游者与旅游经营者的关系，不属于旅游法律法规所调整的人员。此次事件遇难者的死亡原因系因风暴潮所致，系自然灾害，并非旅游安全事故，不属于旅游法律法规调整的范围。事件发生地点在滨海经济开发区，应由滨海经济开发区有关部门负责调查处理，按照属地管辖和级别管辖的原则，被告对涉案事件并无行政管理职权。二、潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决认定，原告所主张的事项是否属于被告的法定职责，应当由被告先行处理，被告依据该判决作出涉案行政答复。该判决并未明确应由哪个单位履行原告主张的所谓“成立事故调查组对10.12海难事故调查处理并出具调查报告，对责任单位责任人进行行政处罚”的职责，更未明确应由本案被告履行上述职责。综上，被告作出的涉案行政答复只是表明原告的请求不属于被告的行政管理职责，对原告的权利义务不产生实际的影响，涉案行政答复不属于行政诉讼受理范围。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、潍坊滨海经济技术开发区管委会《关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报件的调查汇报》，2、潍坊市公安局《关于公安机关对滨海“10.12”风暴潮救援处置情况的说明》，1-2号证据证明涉案事件地点系人工沙滩防护堤，防护堤的功能是减少风暴潮对沙滩的破坏，防止沙子流失，不是钓鱼、游玩区域，发生该事件系遇难者不听劝阻强行到人工沙滩防护堤上垂钓所致；3、被告针对原告的举报作出的回复，证明被告已告知原告其举报事项无权处理，已经履行了相关职责；4、邮政特快专递回单，证明被告已将上述回复送达原告；5、潍坊市人民政府办公室《关于印发潍坊市旅游局主要职责内部机构和人员编制规定的通知》，证明被告的职责是对全市旅游工作进行监督管理，并无成立调查组、出具事故调查报告的职责，更无行政处罚权；6、（2016）鲁0791行初55号行政判决书、（2017）鲁07行终22号行政判决书，证明该两份行政判决书并没有确定被告具有原告所主张的法定职责；7、涉案行政答复，证明被告依据潍坊中院（2017）鲁07行终22号行政判决的要求作出行政答复；8、邮政特快专递回单两份，9、速递运单信息查询单两份，8-9号证据证明原告已经签收被告邮寄的涉案行政答复；10、《中华人民共和国旅游法》，证明涉案事件的遇难者并非游客，被告无原告主张的法定职责；11、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，证明原告起诉已经超过法定的起诉期限；12、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项，证明涉案行政答复不属于行政诉讼受案范围。 因审理案件需要，本院依法向滨海旅游度假区人工沙滩防护工程勘察设计单位中交第一航务工程勘察设计院有限公司发出征询函，中交第一航务工程勘察设计院有限公司对人工沙滩防护堤坝的设计功能及堤坝是否为游客可以进入的景区等进行了回复。 经庭审质证，（一）关于被告提供的证据、依据，原告的质证意见如下：对1号证据真实性无异议，对证明内容有异议，不能证明人工沙滩防护堤不属于景区；对2号证据真实性无异议，对其证明内容有异议，应以规划文件来确定人工沙滩防护堤是否为景区，不能证明涉案海难事件系纯粹自然灾害造成；对3号证据真实性无异议，但认为被告具有旅游安全管理的法定职责；对4号证据无异议；对5号证据真实性无异议，但认为被告具有旅游安全管理的法定职责；对6号证据真实性无异议，但认为被告没有根据《旅游安全管理暂行办法》、《旅游行政处罚办法》、《山东省旅游条例》的规定履行旅游安全管理的法定职责；对7号证据真实性无异议，但认为被告未经调查就根据判决书认定本案属于自然灾害意外事件，不属于被告的职责是错误的；对8、9号证据无异议；对10号证据真实性无异议，但认为原告遇难亲属属于游客，其到滨海旅游；对11号证据无异议，但认为原告起诉没有超过起诉期限；对12号证据真实性无异议，但认为因被告疏于管理，没有对旅游事故进行调查，涉案行政答复对原告的权益产生了影响。（二）关于原告提供的证据，被告的质证意见如下：对1号证据无异议，相关证据证明原告亲属在风暴潮中意外死亡；对2号证据真实性有异议，其中的防护堤位置说明是原告单方陈述，其他证据没有相关单位加盖公章，不能证明事发地点属于欢乐海景区；3、4号证据与本案无关联，事发地点不属于欢乐海景区范围，遇难者并非游客，原告的请求不属于被告的职责范围；对5号证据中的应急预案真实性无异议，对证人证言有异议，两人证言相互矛盾；对6号证据真实性无异议，但该应急预案与被告履行职责无关；对7号证据真实性无异议，恰好证明涉案事件是自然灾害事件，事发现场属于未开放区域、禁止游客进入，且该证据建议由市政府法制办牵头，足以证明原告的诉求不属于被告的法定职责；对8号证据真实性无异议，国家海洋局北海分局、山东省安监局的答复与被告无关，对市公安局关于对10.12风暴潮救援处置情况说明无异议，滨海旅游度假区建设管理办公室关于10.12事件遇难者家属信访事项的答复意见书和滨海安全生产委员会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报的调查汇报中记载了涉案地点不是钓鱼游玩区域；对9号证据真实性无异议，“东方之星”事件调查报告是由国务院批准安监局牵头组织的，从而证明原告的诉求并非被告的法定职责；对10号证据真实性无异议，潍坊中院（2017）鲁07行终22号判决并未确认被告是履行原告诉求的法定责任单位；对11号证据均是海洋与渔业部门的相关报告，与本案没有关联；对12-14号证据真实性无异议，但遇难者并非游客，事件发生地点不属于被告管理的职权范围，该法律法规不适用于本案。（三）关于中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函，原告的质证意见如下：滨海欢乐海景区管理部门公开承认景区有四至，其中北至就包括防护堤坝，是否属于景区，应以滨海旅游度假区总体规划中表述为准；被告对上述复函内容无异议，涉案防护堤坝不是旅游景观项目，不具备景观游览功能。 本院对上述证据认证如下：(一)关于被告提供的证据、依据：1-2号证据中关于滨海欢乐海景区人工沙滩防护堤坝的设计功能等内容与中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函内容一致，确认为有效证据；3-4号证据来源合法，但与本案所诉的行政判决确定被告对原告的履责请求作出处理关联性不强，本案中不作为有效证据使用；5号证据来源合法、内容真实，能够证明被告的具体工作职责，确认为有效证据；6号证据系行政判决书，能够证明判决确定被告对原告提出的履行法定职责请求依法作出处理，确认为有效证据；7-9号证据能够证明被告依据生效判决作出涉案行政答复，并邮寄送达给原告，确认为有效证据；10-12号证据系被告履行工作职责适用的法律法规，适用于本案。（二）关于原告提供的证据：1号证据来源合法，内容真实，能够证明原告亲属在滨海10.12风暴潮中不幸意外死亡，确认为有效证据；事发地点位于欢乐海景区人工沙滩最东侧防护堤上，中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函说明该防护堤是防护工程设施，不具备景观游览功能，故2号证据不能证明原告的主张；3-7号证据与被告是否具有“成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告”的法定职责无关联，确认为无效证据；8号证据来源合法、内容真实，但与被告是否具有“成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告”的法定职责无关联，对此没有证明力；9号证据来源合法、内容真实，能够证明死亡3-10人的为较大事故，应当由设区的市级人民政府负责调查或者授权有关部门组织事故调查组进行调查，确认为有效证据；被告依据10号证据中的行政判决书作出涉案行政答复，确认为有效证据；10号证据中的海渔局、安监局的答复函与本案无关联，本案中确认为无效证据；11号证据系海洋与渔业部门的相关材料，与本案无关联，确认为无效证据；12-14号证据是被告履行法定职责的法律法规依据，适用于本案。（三）中交第一航务工程勘察设计院有限公司对本院征询函的复函，来源合法、内容真实，与本案原被告争议的问题有关联性，确认为有效证据。 经审理查明，2014年10月12日上午，潍坊滨海经济技术开发区沿海出现风暴潮，在“欢乐海景区”人工沙滩最东侧防护堤坝上，部分自行钓鱼人员因海上风大浪高被围困。滨海区立即启动海上应急预案，组织公安民警、边防、消防官兵、海事救援队等单位人员全力救援。因救援环境恶劣，包括原告亲属在内的7人不幸意外溺水身亡。死者吴康红系原告马晓红之夫，死者周英杰系原告周振林之子。 原告曾诉至法院，要求被告履行以下职责：对海难事故进行调查、出具调查报告、如实上报、对责任单位及责任人进行行政处罚。潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书认为：对于原告所主张的上述事项是否属于被告的法定职责以及有关履行法定职责的情况，应当由被告作为行政机关先行行政处理，判决被告针对原告提出的上述履行法定职责请求事项依法作出处理。2017年8月22日，被告作出涉案行政答复，告知原告方：“该事件系由风暴潮引发的自然灾害意外事件，你们所提出的要求不属于我委的行政管理职责。” 潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程是经中交第一航务工程勘察设计院有限公司勘察设计，本院发函向其征询堤坝设计功能以及堤坝是否为游客可以进入的景区等信息。中交第一航务工程勘察设计院有限公司复函称:“潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程，防护堤坝的主要功能为防护工程，即保护人工沙滩、减少沙滩沙的流失。防护堤坝的设计按国家和行业相关设计规范、标准、规程及规定等进行设计，符合相关规范要求并经过验收合格。“防护堤坝”是人工沙滩一项防护工程设施，不是旅游度假区旅游景观项目，不具备景观游览功能，禁止一切与工程管理无关的人员和游客随意进入堤坝。” 本院认为，一、涉案人工沙滩防护堤坝不属于“欢乐海”旅游景观项目。滨海旅游度假区人工沙滩防护堤坝工程是经专门机构勘察设计，其功能是保护人工沙滩、减少沙滩沙的流失。“防护堤坝”是人工沙滩一项防护工程设施，不是旅游度假区旅游景观项目，不具备景观游览功能，海难事发地点不属于景区范围。 二、被告作出涉案行政答复，并无不当。《中华人民共和国旅游法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。”第七十六条规定：“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。”《旅游安全管理暂行办法实施细则》第五条规定：“县级以上（含县级）地方旅游行政管理部门的职责是：……（六）参与旅游安全事故的处理工作；（七）受理本地区涉及旅游安全问题的投诉；……。”本案中，原告亲属自行到滨海区人工沙滩最东侧防护堤坝上钓鱼时，遭遇风暴潮不幸死亡。因事发地点不属于景区范围，根据有关旅游法律法规的规定，被告不具有对该事故进行调查的法定职责。被告在涉案行政答复中明确告知原告方，所提出的要求不属于其行政管理职责，并无不当。 综上所述，原告要求被告履行“对海难事故进行调查、出具调查报告、如实上报、对责任单位及责任人进行行政处罚”的法定职责，无事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马晓红、周振林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。                                           审 判 长  李 吉 人民陪审员  马永平 人民陪审员  李忠成 二〇一九年一月三十一日 书 记 员  邱 玲