海南省海口市秀英区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼0105行初12号 原告海南金源世纪房地产开发有限公司，住所地海南省澄迈县老城开发区快速干道23公里处。 法定代表人张安平，总经理。 委托代理人曾晓蓓、唐文胜，海南颖川律师事务所律师。 被告海南省澄迈县工商行政管理局，住所地海南省澄迈县金江镇金马大道177号。 法定代表人黄行政，局长。 委托代理人陈术颖，海南省澄迈县工商行政管理局工作人员。 委托代理人周美均，海南方圆律师事务所律师。 被告海南省市场监督管理局，住所地海口市海府路59号省政府大院省政府大院8楼。 法定代表人张东斌，局长。 委托代理人王筠，海南省市场监督管理局工作人员。 委托代理人周美均，海南方圆律师事务所律师。 原告海南金源世纪房地产开发有限公司（以下简称金源公司）因不服被告海南省澄迈县工商行政管理局（以下简称工商局）于2018年8月21日作出的澄工商处字（2018）19号《行政处罚决定书》（以下简称19号决定书）以及被告海南省市场监督管理局（以下简称监管局）于2018年11月15日作出的琼市监复决字（2018）8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定）的行政行为，于2018年12月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月4日立案受理，并于同日分别向两被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2019年1月24日公开开庭审理了本案，原告委托代理人曾晓蓓、唐文胜，被告工商局委托代理人陈术颖，被告监管局委托代理人王筠，两被告共同委托代理人周美均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告工商局于2018年8月21日作出19号决定书，以原告为推销其开发建设的中华坊房地产项目，利用其自营的中华坊网站及楼书、户型图、宣传单页，通过文字、图片等形式介绍中华坊项目，分别发布内容不同的违法广告，构成三项违法行为，分别违反了我国广告法第第八条、第二十六条及第四条的规定为由，根据该法第五十九条、第五十八条和第五十五条之规定及原告主动停止使用并销毁广告单页，社会影响和危害程度较小的情节，决定针对原告的三项违法行为分别处罚款3万元、13万元和34万元，合计罚款人民币50万元。原告不服，向被告监管局申请行政复议。监管局经审理，于2018年11月15日作出8号复议决定，决定维持工商局的处罚决定。被告工商局于2019年1月16日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：1、工商局现场笔录，2、营业执照副本复印件，3、法定代表人身份证复印件，4、法定授权委托证明书（三份），5、赵世霞身份证复印件，6、澄工商询字〔2018〕55号《询问通知书》、送达回证，7、澄工商限提字〔2018〕1号《限期提供材料（证明文件）通知书》、送达回证，8、《询问（调查）笔录》，9、营业执照副本复印件（海南新海源印刷包装有限公司），10、《现场笔录》，11、中华坊楼书1份、彩页1份、户型图9份，12、《印刷品承接合同》三份，编号分别为:WH20170701、WH20180119、WH20180120，13、海南省海口市琼崖公证处出具的《公证书》，14、澄工商函〔2018〕47号《关于查询中华坊网站所属市场主体名称的函》，15、澄迈县旅游发展委员会关于《关于确认有关酒店和旅游区的函》的复函，16、澄迈县规划委员会澄规函（2018)410号《关于核实跨海大桥建设或规划情况的复函》，17、陈述书；证据1-17共同证明原告违法事实清楚，证据确凿，法律依据充分。18、澄工商听告字〔2018〕19号《行政处罚听证告知书》、送达回证，19、澄工商听字〔2018〕第2号《听证通知书》、送达回证，20、《听证报告》，21、《听证笔录》，22、19号决定书、送达回证，23、澄工商处信告〔2018〕19号《行政处罚信息公示告知单》、送达回证，24、海南省非税收入--般缴款书（收据）；证据18-24共同证明工商局作出的19号决定书程序合法，适用法律准确，依法应予以维持。 被告监管局于2019年1月16日向本院提交答辩状，并提供其作出行政复议行为的证据：1、琼工商复受[2018]26号《行政复议受理案件通知书》、送达回证；证明2018年9月19日，被告收到原告的《行政复议申请书》，于2018年9月20日受理并向原告送达《行政复议受理案件通知书》。2、琼工商复答[2018]2号《行政复议答复通知书》、送达回证；证明2018年9月20日，被告向工商局下发《政行复议答复通知书》并于2018年9月25日送达。3、工商局行政复议答复书，证明工商局对原告提出的行政复议申请进行答复，并提交对原告进行处罚的证据材料及所适用的法律依据。4、被告作出的8号复议决定、送达回证；证明经审查，被告认为工商局作出的19号决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，依法予以维持符合法律的规定。 原告金源公司诉称，原告对被告工商局作出的19号决定书及被告监管局作出的8号复议决定不服，依据《行政诉讼法》第二十六条之规定，提起诉讼。具体事实和理由如下： 一、原告发布的广告未违反《广告法》第八条的规定，工商局对原告作出的行政处罚缺乏事实和法律依据。首先，工商局称原告注明的项目地址为“海南海口市××道”违反《广告法》第八条规定，适用法律不当。《广告法》第八条的内容为“广告中对商品的性能、功能、产地、用途、质量、成分、价格、生产者、有效期限、允诺等或者对服务的内容、提供者、形式、质量、价格、允诺等有表示的，应当准确、清楚、明白”。房地产作为特殊商品，并不需要在广告中说明商品的性能、功能、产地、用途、质量、成分等。可见，广告法第八条的约束对象为普通商品，而非原告经营的房地产。关于房地产广告应遵守的相关规定，在《广告法》第二十六条中有专门针对房地产广告的禁止性规定，被告认定原告发布的广告是否违法，应适用《广告法》第二十六条，而非广告法第八条。被告认定原告违反《广告法》第八条，适用法律不当。 其次，原告将项目地址标注为海南海口市××道不属于发布虚假广告行为。根据百度地图显示，海口市南海大道起始于海口市龙昆南路海南特区报西侧邻近海口明光国际大酒店处，一直向西延伸至老城镇通向G98高速公路入口处。而由海南省地名办监制的南海大道11-1号门牌号属于原告所有，原告实际的项目地址横跨南海大道、南一环路，一期的的玫瑰园××区上。因此，即使原告标明的项目地址为海南海口市××道亦有事实根据，不存在虚构或误导的情形。 二、被告认定原告发布的广告违反《广告法》第二十六条规定，认定事实不清。《广告法》第二十六条规定，房地产广告中不得含有以项目达到某一具体参照物的所需时间表明项目位置。根据该规定，广告主发布广告的目的是为了表明项目位置，发布广告的方式是描述项目到达某一具体参照物的时间，必须同时满足上述两个条件才构成违法。在原告发布的楼书中，虽然含有“10分钟直抵西海岸，20分钟可达美兰机场。5分钟直达西海岸，5分钟可达动车站”等内容，但原告发布上述广告的目的并非为了表明原告的项目地址，而是为了说明项目所在地的交通便捷性。在原告发布的楼书中，原告已详细记载了项目地址，即南海大道11-1号，无需通过抵达某一参照物所需时间的表达方式来表明项目位置。因此，即使原告存在用时间来描述项目所在地到达某一参照物的行为，但由于原告的目的并非表明项目位置，被告不应以此认定原告违反了《广告法》第二十六条之规定。 三、原告发布的广告不属于《广告法》第四条规定的虚假广告。《广告法》第四条规定，广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。原告发布的广告不存在虚假或引人误解的内容。1、在海南省澄迈县旅游发展委员会发布的澄迈县快乐休闲度假之旅中介绍盈滨半岛旅游度假区位于老城经济开发区境内，整个半岛三面环海，海水碧蓝纯净，岛上有地下温泉，是一个可以同夏威夷媲美的天然大泳场。这些独特的资源都与国际度假旅游区的标准相互吻合，同时也为盈滨半岛成为国家4A级景区提供了有力支持。原告作为房地产开发商，在对项目进行宣传时，参考了海南省澄迈县旅游发展委员会关于盈滨半岛的描述和宣传，并在不影响消费者购买决定的基础上，适当加入一些自身对该景区的期许，属于正常的广告行为，不应认定为系捏造事实的虚假广告。2、关于琼州海峡跨海大桥的问题。根据《百度百科》的介绍，自1994年以来关于琼州海峡跨海大桥的规划和建设就一直在谋划中，到2008年3月国家发改委、铁道部、交通部、广东省、海南省的领导在铁道部共同商议建设琼州海峡跨海大桥的问题，并在会议上签订了《关于琼州海峡跨海通道建设的会议纪要》，而后两部两省多次进行会谈，听取通道的规划汇报。除了《百度百科》外，在南海网新闻上，亦记载着“琼州海峡跨海大桥”的相关报道，报道称“琼州海峡跨海大桥”连接徐闻和澄迈，跨海部分长达26.3公里，在世界上仅次于杭州湾大桥。《百度百科》是全球最大的中文搜索引擎公司百度公司推出的网络百科全书，是目前数据库最大，权威性最强的网络百科。南海网是由中共海南省委宣传部主管，经国务院新闻办公室认定的海南省级重点新闻网站，是海南省委省政府认可的“一报一台一网”的海南三大主流媒体之一。原告作为一个普通的房地产开发企业，无法取得政府关于“琼州海峡跨海大桥”的规划文件或会议纪要，但根据自身收集到的材料，将该项目的规划作为宣传资料的一部分，具有一定的事实根据，并非凭空捏造，不构成虚假宣传。因此，原告认为，原告所发布的广告内容均有官方介绍或相应的网络数据支持，并非原告随意虚构，不属于《广告法》第四条所指的“虚假或引人误解的内容”。 四、工商局作出的行政处罚违反了《行政处罚法》的一事不再罚的处罚原则。根据19号决定书的陈述，原告在自设网站上发布了具有虚假或引人误解的广告。原告认为即使认定原告的广告行为违法，那么原告在同一网站上发布内容相同的广告，应属于一个违法行为，工商局将原告的一个违法行为人为的割裂成三个部分，并分别作出不同数额的罚款，实际上是变相的对违法行为进行多次处罚。根据《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。工商局将原告发布广告的一个违法行为分割成若干个违法行为，并分别进行处罚，违反了该规定，应予以改正。 综上所述，原告认为被告工商局对原告作出的行政处罚认定事实不清，适用法律不当；被告监管局对工商局作出的行政处罚决定予以维持亦有不当。为此，原告特提出行政诉讼，恳请法院：1、依法判决撤销被告工商局作出的19号决定书；2、撤销被告监管局作出的8号复议决定；3、判令被告工商局退还原告缴纳的罚款人民币50万元；4、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、百度地图截屏，证明海口市南海大道起始于海口市龙昆南路海南特区报西侧邻近海口明光国际大酒店处，一直向西延伸至老城镇通向G98高速公路入口处。2、门牌号图片，证明原告项目地址位于南海大道11-1号，项目地址对面白莲鹅饭店门牌号为南海大道12号。3、盈滨半岛旅游度假区的介绍，证明盈滨半岛旅游度假区是澄迈县的重要旅游资源，根据该介绍，盈滨半岛旅游度假区将成为国家4A级景区。4、跨海大桥的介绍（百度百科、南海网），证明原告关于跨海大桥的介绍来源于百度百科及南海网，原告发布的相关广告具有事实依据，不属于虚假广告。 被告工商局辩称，一、被告于2018年8月21日作出的19号决定书程序合法，适用法律正确。2018年4月12日，被告执法人员对位于澄迈县老城经济开发区的中华坊项目售楼处进行检查，发现该售楼处摆放、展示中华坊项目楼书、户型图、宣传单等介绍中华坊项目的广告资料，其广告中含有“5分钟直抵西海岸，5分钟可达动车站”等涉嫌违反《广告法》有关规定的内容，并报批准后立案调查。经被告执法人员调查，原告确有违反《广告法》的违法行为。因此，于2018年8月21日作出19号决定书，分别对原告的三项违法行为进行处罚，共计人民币50万元整。 二、被告作出的19号决定书认定事实清楚，正据确凿，适用法律准确，依法应予以维持。1、原告发布的广告违反《广告法》第八条的规定。原告在中华坊网站上发布“世界长寿之乡300亩中式温泉养生社区中华坊2期牡丹园”楼书、“中华坊海棠园精品小户型闪亮登场”彩页、“中华坊联排别墅1-1房户型、U-1户型、1-2户型图”、“中华坊三期海棠园01、02、03、05、06、08户型图”均标注项目地址为：海南省海口市××道；开发商：海南金源世纪房地产开发有限公司；销售热线：0898-60260666。《广告法》第二条规定：在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。这里的“商品”指的是所有的商品，包括房地产，并未将房地产排除此规定之外。因此，只要房地产属《广告法》调整的“商品”，就应适用《广告法》。《广告法》第八条同样适用于原告推销的商品(即房地产）。《广告法》第八条明确，广告中对商品的产地，应当准确、清楚、明白。“明确”指“清晰明白而确定不移”，“清楚”指“不抽象，不笼统，细节很明确”。原告诉称“……原告实际的项目地址横跨南海大道、南一环路，一期的的玫瑰园××区上”，原告诉称的其项目地址，并不是清晰、明白、确定不移的，而是非常笼统，抽象，不确定。不符合“明确、清楚、明白”的含义。原告将其中华坊项目地址标注为海南省海口市××道，而中华坊项目实际坐落于××县处，一处属海口，一处属澄迈，所属地域完全不同。毫无疑问，该广告标注地址会起到误导性的作用，违反《广告法》第八条的规定。 2、原告发布的广告违反《广告法》第二十六条的规定。原告在中华坊网站上发布含有“海南中华坊/中式温泉别墅联排在售户型267-319㎡均价17000元/㎡”，中华坊交通：（1）驱车前往海口市政府10分钟；（2）驱车往海口美兰机场走绕城高速只需20分钟；（3）驱车往海口车站只需用10分钟”的内容；世界长寿之乡300亩中式温泉养生社区中华坊2期，牡丹园“楼书”含有10分钟直抵西海岸，20分钟可达美兰机场的内容；中华坊海棠园精品小户型闪亮登场彩页含有5分钟直达西海岸，5分钟可达动车站等内容。原告诉称其发布上述广告的目的并非为了表明原告的项目地址，而是为了说明项目所在地的交通便捷性。但从原告称其实际的项目地址横跨南海大道、南一环路，一期的的玫瑰园××区上的表述看，其项目地址并不明确，亦与其项目实际坐落地址××县处不相一致。毫无疑问，原告以项目到达某一具体参照物所需时间是为了进一步明确其项目所在的位置，违反《广告法》第二十六条的规定。 3、原告发布的广告违反《广告法》第四条的规定。原告在中华坊网站上发布含有“西海岸生活自由伸展，与国家4A级景区盈滨半岛，千年永庆寺为邻，眺望火山口地质公园，近享月亮湾高尔夫，文化休闲相得益彰”；“地段价值：（1）坐落在老城中心最高地段；（2）紧邻盈滨半岛国际度假旅游区-升值空间巨大；（3）海南生态软件园-海南未来的“中关村”；（4）中国第四大保税区-海南××区港规划中的琼州海峡跨海大桥；（6）4A级景区火山群国家地质公园；（7）国家一级保护红树林湿地公园”内容；“中华坊海棠园精品小户型闪亮登场”彩页含有“中华坊项目位于海口市××道，东靠海师附中规划地，南靠海南中学国际高中部，西面是海南生态软件园（已有8000多家企业进驻），北面是盈滨半岛4A级旅游度假景区，西北面是规划的跨海大桥”内容。经被告向澄迈县旅游发展委员会、澄迈县规划委员会查询，盈滨半岛度假区没有评过4A级景区，马村港亦未规划琼州海峡跨海大桥。原告在没有依据证实盈滨半岛是4A级旅游度假景区及马村港规划琼州海峡跨海大桥的情况下、亦未查实网上消息的真实性，就发布上述广告语，违反《广告法》第四条的规定。 4、原告的违法行为不适用《行政处罚法》规定的一事不再罚原则。一事不再罚是指对违法当事人的同一违法行为，不得以同一事实和理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。显然，被告对原告进行的处罚是基于原告的三项违法事实，适用的亦是《广告法》三条不同的法律依据，并非同一违法事实，同一法律依据。因此，不适用《行政处罚法》规定的一事不再罚原则。 综上，被告作出的19号决定书及监管局作出的8号复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告监管局辩称，一、被告于2018年11月15日作出的8号复议决定程序合法，适用法律正确。2018年8月21日，工商局向原告作出了19号决定书；原告不服，于2018年9月19日向被告提起行政复议申请。经审查，被告认为，原告的申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定予以受理。2018年9月20日，被告向原告发出琼工商复受〔2018〕26号《行政复议受理案件通知书》，向工商局发出琼工商复答〔2018〕26号《行政复议答复通知书》。工商局在规定的时间内提交了书面答复。在案件审理过程中，被告经书面审查认为，工商局作出的19号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，于2018年11月15日作出8号复议决定，维持工商局作出的19号决定书，并送达给原告。被告所作出的8号复议决定程序合法，适用法律正确。 二、被告作出的8号复议决定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。1、原告发布的广告违反《广告法》第八条的规定。原告在中华坊网站上发布“世界长寿之乡300亩中式温泉养生社区中华坊2期牡丹园楼书”“中华坊海棠园精品小户型闪亮登场”彩页、“中华坊联排别墅1-1房户型、U-1户型、1-2户型图”“中华坊三期海棠园01、02、03、05、06、08户型图”均标注项目地址为：海南省海口市××道；开发商：海南金源世纪房地产开发有限公司；销售热线：0898-60260666。《广告法》第二条规定：在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。这里的“商品”指的是所有的商品，包括房地产，并未将房地产排除此规定之外。因此，只要房地产属《广告法》调整的“商品”，就应适用《广告法》。《广告法》第八条同样适用于原告推销的商品(即房地产）。《广告法》第八条规定，广告中对商品的性能、功能、产地、用途、质量、成分、价格、生产者、有效期限、允诺等或者对服务的内容、提供者、形式、质量、价格、允诺等有表示的，应当准确、清楚、明白。原告诉称“……原告实际的项目地址横跨南海大道、南一环路，一期的的玫瑰园××区上”。根据澄迈县住房保障与房产管理局给原告颁发的（2017)澄房预字081号《澄迈县房产预售许可证》，可证实原告项目房屋实际座落于××区处。因此，原告诉称的其项目地址并不是“准确、清楚、明白”的。亳无疑问，该广告标注地址会起到误导性的作用，违反了《广告法》第八条的规定。 2、原告发布的广告违反《广告法》第二十六条的规定。原告在中华坊网站上发布含有“海南中华坊中式温泉别墅联排在售户型267-319㎡均价17000元/㎡”“中华坊交通：（1）驱车前往海口市政府10分钟；（2）驱车往海口美兰机场走绕城高速只需20分钟；（3）驱车往海口车站只需用10分钟”的内容；“世界长寿之乡300亩中式温泉养生社区中华坊2期牡丹园”楼书含有10分钟直抵西海岸，20分钟可达美兰机场的内容；中华坊海棠园精品小户型闪亮登场，彩页含有5分钟直达西海岸，5分钟可达动车站等内容，是以项目到达某一具体参照物所需时间表示项目位置，其违反了《广告法》第二十六条的规定。原告诉称其发布上述广告的目的并非为了表明原告的项目地址，而是为了说明项目所在地的交通便捷性。但从原告称其实际的项目地址横跨南海大道、南一环路，一期的的玫瑰园××区上的表述看，其项目地址并不明确，亦与其项目实际坐落地址××县处不相一致。且房地产项目到达某一具体参照物的所需时间因所选道路条件、交通工具、交通状况、个人状况的不同而可能有较大差异，统一用一个时间表示项目到某一具体参照物所需的时间，是不客观的，容易误导消费者。毫无疑问，原告采用项目到达某一具体参照物所需时间是为了进一步明确其项目所在的位置。 3、原告发布的广告违反《广告法》第四条的规定。原告在中华坊网站上发布含有“西海岸生活自由伸展，与国家4A级景区盈滨半岛，千年永庆寺为邻，眺望火山口地质公园，近享月亮湾高尔夫，文化休闲相得益彰”“地段价值：（1）坐落在老城中心最高地段；（2）紧邻盈滨半岛国际度假旅游区-升值空间巨大；（3）海南生态软件园-海南未来的“中关村”；（4）中国第四大保税区-海南××区港-规划中的琼州海峡跨海大桥；（6）四A级景区火山群国家地质公园；（7）国家一级保护红树林湿地公园”的内容；“中华坊海棠园精品小户型闪亮登场”彩页含有“中华坊项目位于海口市××道，东靠海师附中规划地，南靠海南中学国际高中部，西面是海南生态软件园（已有8000多家企业进驻），北面是盈滨半岛4A级旅游度假景区，西北面是规划的跨海大桥”等内容。经工商局向澄迈县旅游发展委员会、澄迈县规划委员会查询，盈滨半岛度假区没有评过4A级景区，马村港亦未规划琼州海峡跨海大桥。原告在没有依据证实盈滨半岛是4A级旅游度假景区及马村港规划琼州海峡跨海大桥的情况下、亦未查实网上消息的真实性，就发布上述广告语，违反了《广告法》第四条的规定。 4、原告的违法行为不适用《行政处罚法》规定的一事不再罚原则。一事不再罚是指对违法当事人的同一违法行为，不得以同一事实和理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。显然，工商局对原告进行的处罚是基于原告的三项违法事实，适用的亦是《广告法》中三条不同的法律依据，并非同一违法事实，同一法律依据。因此，不适用《行政处罚法》规定的一事不再罚原则。 综上，工商局作出的19号决定书及被告作出的8号复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，本案原告系2005年2月25日经海南省澄迈县工商行政管理局注册成立的有限责任公司，经营范围为房地产开发与经营、农业开发与观光旅游、建筑材料、土石方工程、室内外装饰等。原告开发建设的涉案中华坊项目位于海南省××县处，也是门牌号为海南省××道所在地。原告在开发、销售中华坊项目房产过程中，在其自营的中华坊网站及楼书、户型图、宣传单页、彩页上，通过文字、图片等形式介绍中华坊项目，分别发布内容不同的广告。其中，将项目地址标注为“海南省海口市××道”。在中华坊网站上发布中华坊的交通：（1）驱车前往海口市政府10分钟；（2）驱车往海口美兰机场走绕城高速只需20分钟；（3）驱车往海口车站只需用10分钟”的内容；世界长寿之乡300亩中式温泉养生社区中华坊2期，牡丹园“楼书”含有10分钟直抵西海岸，20分钟可达美兰机场的内容；中华坊海棠园精品小户型闪亮登场彩页含有5分钟直达西海岸，5分钟可达动车站的内容；“西海岸生活自由伸展，与国家4A级景区盈滨半岛，千年永庆寺为邻，眺望火山口地质公园，近享月亮湾高尔夫，文化休闲相得益彰”“地段价值：（1）坐落在老城中心最高地段；（2）紧邻盈滨半岛国际度假旅游区-升值空间巨大；（3）海南生态软件园-海南未来的“中关村”；（4）中国第四大保税区-海南××区港-规划中的琼州海峡跨海大桥；（6）4A级景区火山群国家地质公园；（7）国家一级保护红树林湿地公园”的内容；“中华坊海棠园精品小户型闪亮登场”彩页含有“中华坊项目位于海口市××道，东靠海师附中规划地，南靠海南中学国际高中部，西面是海南生态软件园（已有8000多家企业进驻），北面是盈滨半岛4A级旅游度假景区，西北面是规划的跨海大桥”等内容。 2018年4月12日，工商局的执法人员对原告位于澄迈县老城经济开发区的中华坊项目售楼处进行检查，发现该售楼处摆放、展示的中华坊项目楼书、户型图、宣传单等介绍中华坊项目的广告宣传资料中存在上述广告内容，涉嫌违反我国广告法的有关规定，经批准后立案进行调查。经调查及向澄迈县旅游发展委员会和规划委员会调查核实，工商局认为原告将项目地址标注为“海口市××道”，其行为违反我国广告法第八条的规定。广告中以项目到达某一具体参照物所需时间表示项目位置，其行为违反我国广告法第二十六条的规定。马村港并未规划琼州海峡跨海大桥，盈滨半岛也未被评为4A级景区，但原告在其广告中加以引用，其行为违反我国广告法第四条的规定。2018年7月31日，工商局向原告作出澄工商听告字（2018）19号《行政处罚听证告知书》，告知原告违法的事实、拟作出的处罚及享有陈述、申辩和要求听证的权利。2018年8月15日，工商局举行听证会，听取原告的陈述和申辩，但对原告的申辩意见不予采纳。2018年8月21日，工商局作出本案被诉的19号决定书，以原告为推销其开发建设的中华坊房地产项目，利用其自营的中华坊网站及楼书、户型图、宣传单页、彩页上，通过文字、图片等形式介绍中华坊项目，分别发布内容不同的违法广告，构成三项违法行为，分别违反了我国广告法第第八条、第二十六条及第四条的规定为由，根据该法第五十九条、第五十八条和第五十五条之规定及原告主动停止使用并销毁广告单页，社会影响和危害程度较小的情节，决定针对原告的三项违法行为分别处罚款3万元、13万元和34万元，合计罚款人民币50万元。 原告不服，在缴纳50万元罚款后向被告监管局申请行政复议。监管局受理后，及时向工商局发出通知，要求其作出行政答复并提供相关证据材料。监管局对原告提交的证据及工商局作出处罚行为所依据的事实和依据进行审查，并根据我国行政复议法规定的程序进行审理，于2018年11月15日作出8号复议决定，决定维持工商局作出的处罚决定。原告在收到复议决定后不服，遂向本院提起行政诉讼。 上述事实，有原告提交的百度地图截屏，门牌号图片；被告工商局提交的工商局现场笔录，营业执照副本复印件，法定代表人身份证复印件，法定授权委托证明书（三份），赵世霞身份证复印件，澄工商询字〔2018〕55号《询问通知书》、送达回证，澄工商限提字〔2018〕1号《限期提供材料（证明文件）通知书》、送达回证，《询问（调查）笔录》，营业执照副本复印件（海南新海源印刷包装有限公司），《现场笔录》，中华坊楼书1份、彩页1份、户型图9份，《印刷品承接合同》三份，海南省海口市琼崖公证处出具的《公证书》，澄工商函〔2018〕47号《关于查询中华坊网站所属市场主体名称的函》，澄迈县旅游发展委员会关于《关于确认有关酒店和旅游区的函》的复函，澄迈县规划委员会澄规函（2018)410号《关于核实跨海大桥建设或规划情况的复函》，陈述书，澄工商听告字〔2018〕19号《行政处罚听证告知书》、送达回证，澄工商听字〔2018〕第2号《听证通知书》、送达回证，《听证报告》，《听证笔录》，19号决定书、送达回证，澄工商处信告〔2018〕19号《行政处罚信息公示告知单》、送达回证，海南省非税收入--般缴款书；被告监管局提交的琼工商复受[2018]26号《行政复议受理案件通知书》、送达回证，琼工商复答[2018]2号《行政复议答复通知书》、送达回证，工商局行政复议答复书，8号复议决定、送达回证以及庭审质证笔录，足以认定。 本院认为，本案当事人争议的焦点是被告工商局认定原告的违法事实是否清楚，处罚适用的法律是否正确，被告监管局的复议程序是否合法。经庭审质证后确认，本案原告作为广告主和广告经营者，其发布的涉案房地产广告中存在以项目到达某一具体参照物所需时间表示项目位置及对尚未规划建设的交通、商业、文化教育设施以及其他市政条件作误导宣传的情形，其行为违反我国广告法第二十六条的规定，属于虚假广告，应根据我国广告法第五十八条第一款第（八）项的规定进行处罚。被告工商局作为广告监督管理部门，有权对其辖区范围内违反我国广告法的虚假、违法广告作出处罚。被告工商局依据职权，对原告的违法行为立案查处，并在听取原告的陈述申辩后作出处罚决定，其程序合法。 对被告工商局认定原告在广告中标注的项目地址与项目实际的地点不明确，违反我国广告法第八条的规定，并据此对原告作出处罚是否正确的问题；本院认为，南海大道横跨海口市、澄迈县两地，原告项目地址的门牌号确为“南海大道11-1号”，原告将项目地址标注为“海口市××道”，在该地址前自行增加了“海口市”，容易使人产生歧义，认为该项目在海口市境内。但在南海大道横跨两地且并不加以区分、也无其他明确表述的情况下，原告使用“海口市南海大道11-1号”作为项目地址虽有不当，但“南海大道11-1号”的地址名称是明确的，不能据此认定为违法。因此，工商局的该项认定有误，依法应予以纠正。 对被告工商局认定原告的广告存在三项违法行为并分别作出处罚是否属于“一事多罚”的情形；本院认为，本案的实质是原告违法发布误导消费者的虚假广告的一个违法行为，房地产作为特殊商品，应适用我国广告法中针对房地产广告的相关规定进行处理。原告在一个房地产广告中，其内容存在多处违法行为，且相互关联，应采取吸收的原则，择一处理，即情节严重的吸收情节轻微的，在处罚的幅度内根据违法情节确定处罚的方式和金额。被告工商局将认定原告的三项违法行为适用我国广告法的三条法律依据分别进行处罚，并对罚款金额进行累计，属于“一事多罚”的行为，且适用法律错误，依法应予纠正。 被告监管局在受理原告的复议申请后，依照我国行政复议法的规定进行审理，并在法定期限内作出复议决定，其程序合法。但在复议过程中，被告监管局未能查清并纠正被告工商局的上述错误行为，其作出的维持被告工商局对原告作出处罚决定的复议行为依法应予撤销。对原告已缴纳的罚款50万元是否应予退还，由被告工商局依据相关规定处理。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；两被告的辩解理由与事实不符，且于法无据，本院不予采纳。被告工商局作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被告监管局作出维持工商局行政处罚的复议决定不当，依法亦予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告海南省澄迈县工商行政管理局于2018年8月21日作出的澄工商处字（2018）19号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告海南省市场监督管理局于2018年11月15日作出的琼市监复决字（2018）8号《行政复议决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告海南省澄迈县工商行政管理局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。 审判员  李会勤 二〇一九年一月二十八日 书记员  战洋洋 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （1主要证据不足的； （2适用法律、法规错误的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 印刷：李彬彬 海口市秀英区人民法院2019年1月31日印制 （共印7份）