陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕1021行初26号 原告杜香远，女，生于1940年2月17日，汉族，住商洛市商州区腰市。 原告王永军，男，生于1976年3月20日，汉族，中铁桥隧工程公司下岗职工，住址同上，系原告杜香远之子。 被告商洛市商州区腰市镇人民政府（以下简称“腰市镇政府”），统一社会信用代码116110020160622304，住所地商洛市商州区腰市镇腰市村街道**。 法定代表人杜世文，系该镇镇长。 出庭负责人屈金亮，系该镇副镇长。 委托代理人寇正民，陕西书宝律师事务所律师。 被告商洛市商州区人民政府（以下简称“商州区政府”），组织机构代码01606185-2，住，住所地商洛市商州区南街**/div> 法定代表人李旭光，系区长。 委托代理人杨小良，系商洛市商州区司法局副局长。 第三人王晓斌，男，生于1976年8月4日，汉族，住商洛市商州区，现系商州区大荆镇中学教师。 第三人商洛市商州区腰市镇黄川村村民委员会（以下简称黄川村委会）。 负责人王刚，系该村委会主任。 原告杜香远、王永军不服被告腰市镇政府、被告商州区政府土地行政确权及复议决定一案，于2019年6月12日提起诉讼，本院于同年6月13日受理后，依法组成合议庭，依职权通知利害关系人王晓斌、黄川村委会作为第三人参加本案诉讼，并于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告杜香远因身体原因不能出庭，由本案原告王永军代为出庭。原告王永军、被告腰市镇政府副镇长屈金亮及其委托代理人寇正民、被告商州区政府委托代理人杨小良到庭参加了诉讼。第三人王晓斌及第三人黄川村委会经合法传唤无正当理由未出庭。本案现已审理终结。 2019年3月16日，被告腰市镇政府作出腰政发（2019）109号《关于黄川村六组村民杜香远、王永军与王晓斌、寇锋英宅基地使用权权属争议纠纷一案的处理决定》，查明：杜香远、王永军母子与王晓斌、寇锋英夫妇的房屋东西相邻，杜香远、王永军的原房屋建于1971年，2011年未办理审批手续在原基上拆旧建新；王晓斌、寇锋英的原房屋建于1974年，2012年未办理审批手续在原基上拆旧建新，两家东西相邻的墙面之间相距50厘米；上述两家房屋的南面有一条历史形成的长2米的通道，是上述两家及同院其他村民作为出行道路共同使用。2018年12月，上述两家因上述东西相邻地界及南面2米通道的宅基地使用权发生争议，杜香远、王永军母子申请对两家之间的东北出稍、东边老出路确权划界。腰市镇政府认为：杜香远、王永军母子与王晓斌、寇锋英夫妇拆旧建新时均未办理审批手续，未合法取得涉案土地使用权，导致涉案土地四至不清、界限不明，无法确定占用土地的地类、面积、范围；在政府确权过程中，两家均未提交土地权属来源证据，且不同意村委会的调解处理意见，故杜香远、王永军申请确权划界的主张不成立，不予确权。腰市镇政府作出的腰政发（2019）109号决定如下：申请人杜香远、王永军请求对其与被申请人王晓斌、寇锋英房屋之间的东西出稍、东边老出路确权划界的主张不成立，不予确权。原告杜香远、王永军不服上述腰市镇政府腰政发（2019）109号处理决定书，向被告商州区政府提出行政复议。2019年5月31日，被告商州区政府作出商州政行复决（2019）2号《行政复议决定书》，维持了腰市镇政府腰政发（2019）109号处理决定书。 原告杜香远、王永军共同诉称，被告认定事实不清，程序违法。原告两次修建房屋都写过申请，村、镇同意后原告才修建房屋的，原告房屋建成后镇政府还收取了780元原木税，腰市镇政府没有出示1991年全国第二次房屋普查登记发证的原始档案。2012年王晓斌家的房屋翻修时，欲侵占原告与其之间相邻的巷子，原告不同意，就通过亲戚说和，说好王晓斌房屋建成后出稍不得过界，当时王晓斌是同意的，但原告外出打工回来后，发现王晓斌屋顶的雨篷超过两家之间的地面界限，2018年王晓斌家埋水管时欲以雨篷为界限侵占原告地面面积，与原告发生吵架，后原告在两家相邻之间欲扎根基修边界，第三人王晓斌进行阻挡。另外原告与王晓斌家房屋后有一条老出路，东西为五尺，王晓斌也想侵占此处使用权，原告不同意。对原告与王晓斌家之间的界畔纠纷，被告作出了腰政发(2019)109号处理决定及商州政行复决(2019)2号行政复议决定，这两个决定不尊重客观事实，没有调查取证，没有询问年长的老者，没有出示房屋普查登记发证的原始档案记录，作出的土地权属处理决定和复议决定侵犯了原告的权益。诉讼请求为：1、撤销被告腰市镇政府2019年3月16日作出的腰政发(2019)109号《关于黄川村六组村民杜香远、王永军与王晓斌、寇锋英宅基地使用权权属争议纠纷一案的处理决定》；2、撤销被告商州区政府2019年5月31日作出的商州政行复决(2019)2号《行政复议决定书》；3、案件诉讼费由被告承担。 二原告为证明其主张，提供以下两份证据： 第一份证据：照片五张。该份证据证明王晓斌原房屋的根基、墙、出稍原状，证明王晓斌原房屋出稍断裂，侵犯了杜香远、王永军的领空，王晓斌再次侵占没有依据；还证明老出路狭窄是由于王晓斌的老房子侵占了出路，是王晓斌造成的。 第二份证据：庄基转让协议一份。该份证据证明王晓斌现在的房屋侵占了原告的地方。 被告腰市镇政府及被告商州区政府辩称，一、土地权属争议的处理是法律赋予镇政府的职权，本案系土地使用权权属争议纠纷，被告腰市镇政府具有处理该纠纷的职权和职责。二、被告腰市镇政府所作的本案权属争议处理决定事实清楚，定性准确，程序合法。腰市镇政府履行了告知原告举证的义务，并调查核实案件事实，原告杜香远、王永军在诉状中诉称的事实不成立，歪曲了事实真相。2018年12月19日，洛南法院作出（2018）陕1021行初54号行政判决书，判决腰市镇政府在判决生效之日起60日内对杜香远、王永军请求的事项依法作出处理。同年12月27日腰市镇政府收到该判决后，安排腰市镇国土资源管理所进行立案调查，于2019年1月25日向原告杜香远、王永军及王晓斌、寇锋英送达了立案通知书，告知其向腰市镇政府提交土地权属证据、建房审批手续及相关材料，但本案当事人均未提供上述材料，当事人不能提交土地权属来源证据，且原告王永军在2019年3月12日的谈话笔录中自认没有建房审批手续，加之当事人均不同意村委会2018年12月的调解处理意见，导致案涉土地四至不清、界限不明，无法确定占用土地的地类、面积、范围。同时，原告申请确权的老出路系历史形成的公共通道，系集体所有，其要求对老出路划界缺乏事实和法律依据。综上，杜香远、王永军申请确权划界的主张不能成立，因而不予确权。三、被告腰市镇政府所作本案权属争议处理决定适用法律正确。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源部门提供有关证据材料”；第二十条规定，“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的有关证据材料：（一）人民政府颁发的确定权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件”。本案中，原告杜香远、王永军及第三人王晓斌均未提交土地权属来源证据，且不同意村委会调解意见，且老出路系公共通道，被告腰市镇政府根据上述法律规定以及我国物权法第一百五十二条、土地管理法第十条、第十六条、第六十二条、《陕西省实施办法》第三十二条一款等法律法规的规定，认定杜香远、王永军申请确权划界的主张不成立不予确权，所适用的法律是正确的。四、被告商州区政府所作商州政行复决(2019)2号《行政复议决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法。被告商州区政府依法受理了原告杜香远、王永军的复议申请后，向腰市镇政府送达了复议申请书副本，并通知其在法定期限内答辩并提供证据。经过认真研究审查复议各方当事人提交的材料后，认为腰市镇政府是在认真勘察、实地走访，并在审查有关证据材料的情况下作出本案宅基地使用权权属争议处理决定，认为处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法，内容适当，依法应予维持。故根据我国行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，维持了腰市镇政府所作的腰政发(2019)109号处理决定。 被告腰市镇政府及被告商州区政府为证明原行政行为的合法性出具以下四组证据： 第一组证据共两份：1.洛南县人民法院(2018)陕1021行初54号行政判决书；2.杜香远、王永军的确权申请书。 该组证据证明该起案件的来源，以及被告腰市镇政府于2018年12月27日收到洛南县人民法院(2018)陕1021行初54号行政判决书，履行法定职责的时间应从2019年1月11日起计算。 第二组证据共三份：1.杜香远、王永军的通知书及送达回执；2.王晓斌的通知书及送达回执；3.王永军的身份证。 该组证据证明被告腰市镇政府于2019年1月25日立案，并书面通知原告杜香远、王永军及王晓斌，告知其权利并提供证据；被告腰市镇政府已履行了法定职责。 第三组证据共六份：1.王永军询问笔录；2.寇锋英询问笔录；3.王刚询问笔录；4.寇锋英调查笔录；5.现场勘测图；6.腰市镇黄川村委会出具的《关于黄川村六组王永军、王晓斌界畔纠纷的处理意见》。 该组证据证明原告杜香远、王永军、王晓斌拆旧建新时未办理建房审批手续；原告杜香远、王永军房屋的东山墙面与王晓斌、寇锋英房屋的西山墙面之间相距50厘米，原告杜香远、王永军房屋东檐出稍20厘米，王晓斌、寇锋英房屋的西檐出稍20厘米的事实。同时证明原告杜香远、王永军房屋的南面与王晓斌、寇锋英房屋的南面有一条东西长2米的南边走向的通道，系历史形成，由原告杜香远、王永军与第三人王晓斌、寇锋英夫妇及王婷、王增良等同院村民作为出行道路共同使用的事实。 第四组证据共三份：1.原商洛市国土资源管理局商州分局腰市镇国土资源管理所《关于黄川村六组村民杜香远、王永军与王晓斌、寇锋英宅基地使用权权属争议纠纷一案调查报告》；2.腰市镇政府腰政发（2019）109号《关于黄川村六组村民杜香远、王永军与王晓斌、寇锋英宅基地使用权权属争议纠纷一案的处理决定书》；3、送达回执。 该组证据证明被告腰市镇政府对涉案争议于2019年3月16日作出了处理决定，并将权属争议处理决定于2019年3月26日送达给原告杜香远、王永军，被告腰市镇政府已经在60日内已履行了法定职责。 被告商州区政府为证明复议决定的合法性提供以下四份证据：1.行政复议申请书；2.行政复议通知书、行政复议答复通知书及送达回证；3.行政复议答复书、证据目录；4、行政复议决定书及送达回证。 以上证据证明原告杜香远、王永军在2019年3月28日提出复议申请，商州区政府在有效受理期限内进行受理并进行审结。 庭审质证时，原告对二被告为证明原行政行为合法共同提供的证据发表以下质证意见：对第一组、第二组证据的真实性认可，证明目的不认可；对第三组证据丈量数据、寇锋英、王刚询问笔录的真实性有异议，被告丈量时原告没有到场，询问笔录也不属实；对王永军询问笔录认可，证明目的有异议；对第四组证据的真实性、证明目的都不认可。 原告对被告商州区政府出示的证明复议行为合法的证据发表以下质证意见：对复议申请书无异议；对行政复议通知书、行政复议答复通知书及送达回证的真实性无异议，但对这些资料的送达时间有异议，商州区政府给原告送达的时间比回执上标注的时间晚；对行政复议答复书、证据目录的真实性无异议，对证明目的不认可；对行政复议决定书及送达回证的真实性无异议，证明目的不认可。 被告腰市镇政府对商州区政府出示的证明复议决定合法的证据均无异议。 被告腰市镇政府对二原告提供的证据发表以下质证意见：提供的所有照片没有拍摄时间，没有拍摄人及拍摄目的，无法证明与本案的关联性；对庄基转让协议真实性无异议，但与本案无关联，对证明目的不认可。 被告商州区政府对原告证据的质证意见与被告腰市镇政府相同。 第三人王晓斌及黄川村委会均未提交答辩状及证据。 本院对上述各方当事人提供的证据认定如下：二被告提交的腰政发（2019）109号处理决定书及商州政行复决（2019）2号《行政复议决定书》，其所载内容系本案被诉行政行为，不属证据范畴；原告提供的庄基转让协议虽客观真实，但不能证明原告的举证目的，故不作为本案定案依据；原、被告提供的其余证据均客观真实，与本案争议事实有关联，均予以认定。 经审理查明，原告杜香远、王永军系母子关系，二原告房屋与第三人王晓斌房屋南北毗邻。2018年5月21日，二原告向被告腰市镇政府递交了确权申请书，称邻居王晓斌房顶的雨篷超过了地面边界，侵占了二原告宅基地范围，同时还称与王晓斌在东边老出路的使用问题上产生争议，请求对其与王晓斌之间的争议进行确权划界。同日，被告腰市镇政府收到该申请，但在法定期限内未作出处理决定。二原告遂于2018年9月18日向本院提起行政诉讼，要求被告腰市镇政府履行确权法定职责。本院受理后，于2018年12月19日作出（2018）陕1021行初54号行政判决书，责令被告腰市镇政府对二原告请求的事项依法作出处理。判决生效后，2019年3月16日，被告腰市镇政府作出腰政发（2019）109号《关于黄川村六组村民杜香远、王永军与王晓斌、寇锋英宅基地使用权权属争议纠纷一案的处理决定》，处理结果载明：申请人杜香远、王永军请求对其与被申请人王晓斌、寇锋英房屋之间的东西出稍、东边老出路确权划界的主张不成立，不予确权。二原告不服，向被告商州区政府提出复议，2019年5月31日，被告商州区政府作出商州政行复决（2019）2号《行政复议决定书》，维持了腰市镇政府腰政发（2019）109号处理决定书。二原告仍不服，遂于2019年6月12日提起本次行政诉讼，要求撤销二被告上述处理决定和复议决定。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告腰市镇政府对于原告杜香远、王永军与第三人王晓斌之间的土地权属争议，具有行政确权处理的法定职责。本案被告腰市镇政府虽然在形式上履行了土地确权的法定职责，作出了涉案土地使用权的处理决定，但实质上其所作的处理决定并没有明确认定争议土地使用权的归属问题，且在处理决定中载明因当事人不能提供土地权属来源证据，其要求确权划界的主张不成立不予确权。本院认为，在当事人未提供证据或者提供的证据不能证实其主张，承担的是举证不能的后果，但并不是行政机关不予确权的理由。在具有法定确权职责的情况下，行政机关作出不予确权的决定实际上是一种典型的行政不作为。被告腰市镇政府应当以解决问题、定纷止争为出发点，参照历史、兼顾现实，在查明案件事实、准确适用法律的基础上依法作出明确具体的权属界定。对被告腰市镇政府作出的腰政发（2019）109号处理决定书应认定为事实不清，依法应予撤销。被告商州区政府作为复议机关，没有尽到全面审查职责，维持了没有实质履行确权职责的腰政发（2019）109号处理决定书，应认定被告商州区政府作出的商州政行复决（2019）2号行政复议决定书事实不清，依法应一并撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告商洛市商州区腰市镇人民政府2019年3月16日作出的腰政发（2019）109号《关于黄川村六组村民杜香远、王永军与王晓斌、寇锋英宅基地使用权权属争议纠纷一案的处理决定》； 二、撤销被告商洛市商州区人民政府2019年5月31日作出的商州政行复决（2019）2号《行政复议决定书》； 三、限被告商洛市商州区腰市镇人民政府在本判决生效后60日内，对杜香远、王永军的土地确权申请重新作出处理。 案件诉讼费50元，由二被告共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  党 灵 二〇一九年十二月五日 法官 助理  李 倩 书 记 员  刘 静 1