山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0791行初34号 原告马晓红，女，1967年12月24日出生，汉族，住潍坊市奎文区， 原告周振林，男，1937年8月1日出生，汉族，住潍坊市寒亭区， 委托代理人周月华，女，1957年2月19日出生，汉族，住潍坊市奎文区，系原告之女。 被告潍坊市海洋与渔业局，住潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦，统一社会信用代码：113707000043833356。 法定代表人李承源，局长。 出庭负责人叶林，该局副局长。 委托代理人王萍，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人刘东，山东求是和信律师事务所律师。 原告马晓红、周振林不服被告潍坊市海洋与渔业局作出的行政答复，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月8日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。原告马晓红、原告周振林的委托代理人周月华与被告潍坊市海洋与渔业局的出庭负责人叶林以及委托代理人王萍、刘东到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书判决被告潍坊市海洋与渔业局对原告马晓红、周振林提出的履行法定职责请求事项依法作出处理。2017年8月31日被告潍坊市海洋与渔业局作出行政答复，答复如下:1、依据相关法律法规和规范性文件规定，被告依法具有的行政处罚权只限于对海域使用、海洋环保、渔业渔政等方面的行政处罚，没有赋予被告对滨海沿海风暴潮事件中有关责任人作出行政处罚的法定职权。2、《海洋灾情调查评估和报送规定（暂行）》只是规定各级可以对海洋灾情调查评估和报送工作中的单位和个人进行奖励或者惩罚，没有规定海洋主管部门有权进行行政处罚。3、依据相关法律法规规定，被告不具有对相关人员进行处分的职责权限。综上所述，原告方提出的“对2014年10月12日滨海沿海风暴潮事件中有关责任人进行行政处罚”请求事项，不属于被告的法定职责范围。 原告诉称，2014年10月12日，在潍坊滨海开发区欢乐海景区发生一起较大安全事故，造成原告家属在内的七名游客在事故中死亡。欢乐海景区已经被评为3A级景区，但事先没有发布风暴潮预警，没有设置路障禁止游人入内，将未完工的旅游工程提前投入使用，没有及时做好事故救援，事发后原告等受害人家属及时向被告报案，但被告迟迟没有履行法定职责，没有按规定上报，没有成立事故调查组并出具事故调查报告、没有对责任单位责任人进行行政处罚。由于瞒报导致国家海洋局《2014年北海区海洋灾害公报》死亡人数为零人的统计数据。根据《潍坊市自然灾害救助应急预案》、《潍坊市气象灾害应急预案》、《潍坊市防汛抗旱应急预案》、《潍坊市防台风防风暴潮应急救援预案》、《潍坊市海上搜救应急预案》等规定，抢险救助由被告牵头，被告负责海洋灾害预警预报，配合救助打捞，及时提供灾区灾情，及时向各级政府发布信息做好防范，负责调查灾情险情事故，负责协调救援物资参与应急救援，以上均为被告的法定职权，但被告不作为。原告起诉至高新区法院和潍坊中院，潍坊中院（2017）鲁07行终22号判决责令被告对原告提出的履行法定职责请求依法作出处理。被告于2017年8月31日作出答复函，称该事件系风暴潮引发的自然灾害意外事件，原告的要求不属于其行政管理职责。2015年6月1日“东方之星”号客轮遇龙卷风沉没事故也是自然灾害引发的，但国务院事故调查组2015年底就出具调查报告，认为“东方之星”客轮翻沉事件是一起由突发罕见的强对流天气带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件，调查中检查出重庆东方轮船公司、重庆市有关管理部门及地方党委政府、交通运输部长江航务管理局和长江海事局及下属海事机构的日常管理问题，对有关人员及单位提出了处理建议，并提出了防范和整改措施建议。涉案事件发生比“东方之星”事件早近8个月，但至今没有得到任何调查处理，事故调查组至今都没有成立，原告对被告的行政答复不服，请求撤销该答复，判决被告履行法定职责，成立事故调查组对涉案海难事件调查处理并出具事故调查报告，上报修正国家海洋局《2014年北海区海洋灾害公报》死亡人数为零人的统计数据，对责任单位责任人进行行政处罚。 原告向本院提交了以下证据：1、死者死亡证明（火化证）、原告户口本及身份证，证明原告家属系10.12风暴潮海难事故七名死者之一，原告具有诉讼主体资格；2、死亡地点位置说明、滨海旅游度假区总体规划图及现场照片、潍坊滨海欢乐海综合开发项目介绍，证明事发地点位于从西向东数第四道防护堤处，属于欢乐海景区滨海公园内，属于被告的监管范围内；3、国家海洋预报台、国家海洋局北海预报中心风暴潮警报各一份、滨海海渔局2014年10月11日《关于做好海上风险预警工作措施》一份、短信记录两份、风暴潮通讯记录两份，证明2014年10月11日16时发布潍坊黄色预警，2014年10月11日22时、2014年10月12日8时发布两次橙色预警，公安部门接报警时间为2014年10月12日9时50分，责任单位有三次机会发布预警、关闭景区、疏散转移人员，但未采取发布预警、关闭景区、疏散转移人员的任何措施，滨海海渔局仅对渔民进行了安排，并没有具体落实和启动应急预案，导致责任单位没有关闭景区。4、潍坊滨海开发区防台风暴潮应急预案、证人郑某、宋某的证言，证明在黄色预警时，应当启动三级应急响应，发布人员梯次转移命令，掌握人员转移情况，组织人力物力做好人员转移，各成员单位依职责做好相应工作，做好危险地带人员转移准备工作；在橙色预警时，应当召开紧急会议，落实各项措施，做好人员转移等各项工作；但从2014年10月11日22时至2014年10月12日8时，没有召开紧急会议，没有启动应急预案，没有紧急封闭景区，没有落实人员转移的任何措施，如果启动应急预案，本次严重死亡事故可能避免；5、潍坊市自然灾害救助应急预案、潍坊市气象台应急预案、潍坊市防汛抗旱应急预案、潍坊市防台风风暴潮应急救援预案、潍坊市海上搜救应急预案，根据潍坊市公安局督查专报记载，仅仅启动了海上救助应急预案，其他预案均没有启动；6、潍坊市公安局给潘强副市长的督查专报，证明公安局越权判断该事件属于不可抗拒的自然灾害，政府部门不应承担责任，该判断权限应当在安全生产监督管理部门，该督查专报认定的事发前一日蓝色和黄色警报是错误的，应当是橙色警报，该督查专报建议成立市政府法制办牵头的事故调查组，但最终没有成立；7、国家旅游局信息公开告知书、国家海洋局北海分局信息公开答复书、山东省安监局关于欢乐海景区伤亡事故等问题的答复、潍坊市公安局关于对10.12风暴潮救援处置情况说明、滨海旅游度假区建设管理办公室关于10.12事件遇难者家属信访事项的答复意见书、滨海安全生产委员会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报的调查汇报、滨海开发区管委会关于10.12滨海风暴潮遇难者家属信访举报件的调查汇报，证明各级政府部门均对原告提出成立事故调查组调查事故成因的诉求不予理会，一致认定为自然灾害事件，对没有启动应急预案的相关责任均没有追究；8、《国务院安全生产事故报告和调查处理条例》及国务院东方之星号客轮翻沉事件调查报告，证明死亡3-10人的为较大事故，应当由设区的市级人民政府负责调查或者授权有关部门组织事故调查组进行调查，6-7号证据的调查结论不具有法律效力，同样为自然灾害造成的重大旅游灾难性事件，东方之星翻沉事件经过了调查并出具了调查报告，但被告没有对涉案事件进行调查处理；9、（2015）开行初字第30号行政判决书、（2016）鲁07行终27号行政裁定书、（2016）鲁0791行初55号行政判决书、（2017）鲁07行终22号行政判决书、潍坊市旅游发展委员会、海渔局、安监局的答复函各一份，证明原告起诉市旅游发展委员会、市海渔局、市安监局要求履行法定职责案，法院判决三被告对原告的请求分别依法作出处理，市旅游发展委员会和市海渔局在规定期限内作出答复，市安监局经原告申请执行后才予以答复，但均称涉案海难事件系自然灾害不属于其管理职责，属行政不作为；10、山东省海洋与渔业厅《关于报送海洋灾情信息和工作报告的通知》、潍坊市海洋与渔业局灾情信息表、国家海洋局北海分局、国家海洋局2014年度海洋灾害公报各一份，证明被告瞒报死亡人数，导致国家级史志公报出现北海区该年度风暴潮死亡人数为零人的严重错误；11、《山东省海洋灾情调查评估和报送管理办法》第十二条，证明违反本办法，迟报、漏报、瞒报、虚报海洋灾情信息的，给予通报批评或警告，造成严重后果或者产生较大社会影响的，给予行政处分；12、被告主要职责内设机构和人员编制规定，证明被告具有海洋灾害预报、自然灾害影响评估、编制实施海洋灾害应急预案、监督管理渔业安全生产、海洋监督检查、查处违法行为、渔业海事调查处理、所属单位的安全生产监管等法定职责；13、《海洋行政处罚实施办法》、《海洋行政执法监督规定》，证明被告有海洋行政处罚和执法监督的职权；14、《山东省海洋预报发布管理办法》、《山东省风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》，证明被告没有对责任单位启动应急预案进行任何处理。 被告辩称，一、原告在本案诉讼中提出的部分诉讼请求超出其申请事项，不属于本案受理范围。原告在高新区法院（2016）鲁0791行初55号和潍坊中院（2017）鲁07行终22号行政案件诉讼过程中，向被告提出的申请事项明确为：要求对责任人进行行政处罚。被告于2017年8月31日作出的答复是针对原告方的申请事项，并按照生效法律文书要求作出的处理意见。本案中，原告提出的与上述申请事项无关的诉讼请求，不属于本案受理范围。二、原告要求“对责任人进行行政处罚”的申请事项，依法不属于被告的职权范围。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《潍坊市人民政府办公室关于印发潍坊市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等相关法律法规和规范性文件规定，被告依法具有的行政处罚权只限于对海域使用、海洋环保、渔业渔政等方面的行政处罚，相关法律法规没有赋予被告对滨海风暴潮事件中有关责任人作出行政处罚的法定职权。三、《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚权的设定有严格规定，部门性规范性文件无权设定任何种类的行政处罚。《海洋灾情调查评估和报送规定（暂行）》中也没有赋予被告行政处罚权。综上所述，被告针对原告的申请事项作出的答复，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，原告诉求没有事实和法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、潍坊中院（2017）鲁07行终22号行政判决书，证明原告提出的申请事项为：对责任人进行行政处罚；2、涉案行政答复函，证明被告针对原告的申请事项已经作出了答复；3、邮政特快专递单据，证明被告通过邮寄方式向原告送达答复函；4、《潍坊市人民政府办公室关于印发潍坊市海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明潍坊市人民政府确定的被告的职责范围，原告申请事项不属于被告职责权限范围；5、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《海洋灾情调查评估与报送规定》、《行政机关公务员处分条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》，证明被告履行法定职责依据的法律法规。 因审理案件需要，本院依法向滨海旅游度假区人工沙滩防护工程勘察设计单位中交第一航务工程勘察设计院有限公司发出征询函，中交第一航务工程勘察设计院有限公司对人工沙滩防护堤坝的设计功能及堤坝是否为游客可以进入的景区等进行了回复。 经庭审质证，（一）关于被告提供的证据、依据，原告的质证意见如下：对1号证据真实性无异议；对2号证据真实性无异议，但被告应履行法定职责，对2014年国家海洋灾害公报北海区风暴潮死亡人数零人的严重错误追责；对3号证据无异议；对4号证据真实性无异议，但被告职责中有海洋灾害预报、自然灾害影响评估、编制实施海洋灾害应急预案、监督管理渔业安全生产、海洋监督检查、查处违法行为、渔业海事调查处理、所属单位的安全生产监管等职责，原告的诉求属于被告的职责范围；对5号证据无异议，但是遗漏了《山东省海洋灾情调查评估和报送管理办法》。（二）关于原告提供的证据，被告的质证意见如下：对1号证据无异议；对2号证据中的现场照片真实性有异议，其他材料真实性不予质证；对3号证据真实性无异议，可以证明被告在收到上级发出的风暴潮预警后及时完成了上传下达，滨海海洋与渔业局是独立的单位，与被告不属于同一单位，原告不能将两个不同单位混为一体；对4号证据中证人证言的真实性不能确认，对滨海开发区的应急预案没有异议，但该应急预案属于滨海区级制定颁布，内容也不涉及到被告；对5号证据真实性无异议，其内容恰恰可以说明相关调查主体不是被告；对6号证据真实性无异议，但原告的证明内容不能成立，与被告的涉案答复没有关联；对7号证据真实性无异议，可以证明事故调查的主体不是被告，该组材料与原告提出的申请内容无直接关联；对8号证据中的调查报告真实性不能确认，该组证据与本案无关联性；对9号证据真实性无异议，可以证明原告申请的事项是对责任人进行行政处罚，与其在本案中的诉讼请求不一致；对10号证据真实性无异议，被告上报的材料是依据下属各县市区海洋管理部门上报资料汇总的，不存在弄虚作假；11号证据不存在，只有一个国家海洋渔业局出台的海洋灾情调查评估与报送规定；对12号证据真实性无异议，被告的海洋灾害预报、评估工作没有对责任人进行行政处罚的职权；对13号证据真实性无异议，两个法规明确规定被告可以针对海洋管理工作中的海域使用、海洋环境保护、海底电缆管道、海洋科学研究中的违法行为进行管理，但不是对海洋管理部门的人员进行行政处罚，两者完全不同；对14号证据真实性不认可，原告提交的内容中也不涉及行政处罚的内容，与其申请事项无关联。（三）关于中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函，原告的质证意见如下：滨海欢乐海景区管理部门公开承认景区有四至，其中北至就包括防护堤坝，是否属于景区，应以滨海旅游度假区总体规划中表述为准；被告对上述复函内容无异议。 本院对上述证据认证如下：(一)关于被告提供的证据、依据：1-3号证据来源合法，内容真实，能够证明被告按照生效判决的要求作出了涉案行政答复并送达给原告方，确认有效证据；4-5号证据是被告履行工作职责应适用的法律法规及规范性文件规定，适用于本案。（二）关于原告提供的证据：1号证据来源合法，内容真实，能够证明原告亲属在滨海10.12风暴潮中不幸意外死亡，确认为有效证据；事发地点位于欢乐海景区人工沙滩最东侧防护堤上，中交第一航务工程勘察设计院有限公司的复函说明该防护堤是防护工程设施，不具备景观游览功能，故2号证据不能证明原告的主张；3号证据能够证明收到风暴潮预警后，滨海区海洋与渔业局及时制定工作措施，通过短信和电话形式通知了各渔业生产单位，确认为有效证据；4-8号证据与被告是否具有“对责任人进行行政处罚”的法定职责无关联，对此没有证明力；被告依据9号证据中的行政判决书作出涉案行政答复，确认为有效证据；9号证据中的旅游发展委员会、安监局的答复与本案无关联，本案中确认为无效证据；10号证据与被告是否具有“对责任人进行行政处罚”的法定职责无关联，对此没有证明力；11-14号证据是被告履行法定职责的法律法规及规范性文件依据，适用于本案。（三）中交第一航务工程勘察设计院有限公司对本院征询函的复函，来源合法、内容真实，与本案原被告争议的问题有关联性，确认为有效证据。 经审理查明，2014年10月12日上午，潍坊滨海经济技术开发区沿海出现风暴潮，在“欢乐海景区”人工沙滩最东侧防护堤坝上，部分自行钓鱼人员因海上风大浪高被围困。滨海区立即启动海上应急预案，组织公安民警、边防、消防官兵、海事救援队等单位人员全力救援。因救援环境恶劣，包括原告亲属在内的7人不幸意外溺水身亡。死者吴某原告马晓红之夫，死者周某原告周振林之子。 原告曾诉至法院，要求被告履行以下职责：对责任人进行行政处罚。潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书认为：对于原告所主张的上述事项是否属于被告的法定职责以及有关履行法定职责的情况，应当由被告作为行政机关先行行政处理，判决被告针对原告提出的上述履行法定职责请求事项依法作出处理。2017年8月31日，被告作出涉案行政答复函，告知原告方：1、依据相关规定，被告具有的行政处罚权只限于对海域使用、海洋环保、渔业渔政等方面，被告没有对风暴潮事件有关责任人作出行政处罚的法定职权；2、各级海洋主管部门可以对海洋灾情调查评估和报送工作中的单位和个人进行奖励或者惩罚，没有进行行政处罚的职权；3、对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限决定，对事业单位工作人员给予处分，由事业单位或者事业单位主管部门决定；综上所述，原告提出的请求事项，目前没有法律法规授予被告对滨海沿海风暴潮事件中有关责任人作出行政处罚的职权，不属于被告法定职责范围。 潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程是经中交第一航务工程勘察设计院有限公司勘察设计，本院发函向其征询堤坝设计功能以及堤坝是否为游客可以进入的景区等信息。中交第一航务工程勘察设计院有限公司复函称:“潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程，防护堤坝的主要功能为防护工程，即保护人工沙滩、减少沙滩沙的流失。防护堤坝的设计按国家和行业相关设计规范、标准、规程及规定等进行设计，符合相关规范要求并经过验收合格。“防护堤坝”是人工沙滩一项防护工程设施，不是旅游度假区旅游景观项目，不具备景观游览功能，禁止一切与工程管理无关的人员和游客随意进入堤坝。” 本院认为，一、原告要求被告履行“成立事故调查组对10.12海难事故调查处理并出具事故调查报告，上报修正国家海洋局《2014年北海区海洋灾害公报》死亡人数为零人的统计数据”的法定职责，本案中不予审理。《山东省行政程序规定》第六十六条第一款规定：“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。”本案中，原告方虽曾向多个部门进行过信访投诉，但没有证据证明其就要求“成立事故调查组对10.12海难事故调查处理并出具事故调查报告，上报修正国家海洋局《2014年北海区海洋灾害公报》死亡人数为零人的统计数据”向被告提出过履行职责申请。潍坊中院（2017）鲁07行终22号行政判决认定，原告主张被告应履行的职责内容已经明确，即对责任人进行行政处罚。被告按照判决要求对原告提出的上述履行法定职责请求事项作出了答复。故原告在本次诉讼中超出上述履责内容的诉讼请求，本案中不宜一并审理。 二、被告作出涉案行政答复，并无不当。国家海洋局《海洋灾情调查评估和报送规定（暂行）》第二条规定：“海洋灾情调查评估和报送工作应本着‘分级管理、科学客观、快速准确、逐级报送’的原则实施。”第六条规定：“发生海洋灾害时，受灾区域县级及以上海洋主管部门应及时开展灾情调查，填写《海洋灾情信息表》，逐级报送上级海洋主管部门。……。”第十三条规定：“各级海洋主管部门对在海洋灾情调查评估和报送工作中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。”第十四条规定：“迟报、漏报、瞒报、虚报海洋灾情信息以及未在规定时间内补充核实海洋灾情信息的，给予通报批评或警告。不负责任或弄虚作假，使海洋灾情信息失实，造成严重后果或者产生较大社会影响的，给予行政处分。”根据上述规定，发生海洋灾害时，灾情信息应由受灾区域县级海洋主管部门逐级报送，被告根据各县市区海渔局报送的灾情信息汇总上报，并无不当。根据上述规定，各级海洋主管部门可以对海洋灾情调查评估和报送工作中的单位和个人进行奖励或惩罚，但没有授权可以进行行政处罚。原告认为滨海区海渔局瞒报灾情信息且没有按照防台风暴潮应急预案的要求做好应急响应，被告应当进行查处，要求被告履行“对责任人进行行政处罚”的法定职责。目前没有法律、行政法规或地方性法规授予海洋渔业行政管理部门对出现上述情形的责任人进行行政处罚的职权。被告在涉案行政答复中明确告知原告方，所提出的申请事项不属于其法定职责范围，并无不当。 综上所述，原告要求被告履行“对责任人进行行政处罚”的法定职责，无合法依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马晓红、周振林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。                                                                   审 判 长  李 吉 人民陪审员  马永平 人民陪审员  李忠成 二〇一九年一月三十一日 书 记 员  邱 玲