湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘06行初70号原告：张峰，男，1990年3月14日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：孙清泉，北京京平律师事务所律师。被告：岳阳市人民政府，住所地：岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托诉讼代理人：姚华平，岳阳市人民政府法制办工作人员。委托诉讼代理人：陈先，岳阳市人民政府法制办工作人员。被告：岳阳市南湖新区管理委员会，住所地：岳阳市南湖新区南湖游路6号。法定代表人：雷欣，主任。委托诉讼代理人：刘文宇，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。被告：岳阳市南湖新区求索街道办事处，住所地：岳阳市云梦路546号。法定代表人：黎国和，主任。委托诉讼代理人：周新华，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。被告：岳阳市国土资源局南湖新区分局，住所地，岳阳市南湖新区南湖游路6号。法定代表人：刘易峰，局长。委托诉讼代理人：谭舟，该局工作人员。委托诉讼代理人刘律宏，湖南岳州律所事务所律师。原告张峰诉被告岳阳市人民政府、岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖管委会）、岳阳市南湖新区求索街道办事处（以下简称求索办事处）、岳阳市国土资源局南湖新区分局（以下简称岳阳国土局南湖分局）确认行政协议无效纠纷一案，本院于2018年4月27日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告张峰的委托诉讼代理人孙清泉，被告岳阳市人民政府的委托诉讼代理人姚华平、陈先，南湖管委会的委托诉讼代理人刘律宏、求索办事处的委托诉讼代理人周新华、刘律宏、岳阳国土局南湖分局的委托诉讼代理人谭舟、刘律宏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2017年12月20日，原告张峰的父亲张友成就位于天灯咀房屋的补偿事宜与南湖新区天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部（以下简称天灯咀征拆指挥部）签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》，张峰主张该协议签订未经过其同意，侵害了其合法权益，特向法院起诉请求确认该协议无效。原告张峰诉称，原告在岳阳市南湖新区天灯咀拥有私房一处，该集体土地及地上房屋面临征收拆迁，2018年初，原告获悉自己的房屋已经签订补偿安置协议且已被拆除，被告在未征得原告同意的情况下，于2017年12月20日与原告父亲张友成就原告房屋的补偿事宜签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》，该协议未经原告同意签订，侵害了原告合法权益，属无效协议，特请求法院：1、判决确认被告2017年12月20日针对原告房屋签订的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》无效；二、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：第一组证据1-4，1、原告身份证；2、原告户口簿；3、房屋买卖《证明》；4、案涉房屋强拆前后照片两张。拟证明：原告在岳阳市南湖新区求索街道天灯咀拥有私房但不常住。2018年年初，原告获悉该房已签补偿安置协议且被拆除。第二组证据5-6：5、《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张峰）；6、该《房屋拆迁补偿安置协议》（张峰）代签人张友成的证人证言。拟证明：2017.12.20,被告在未征得原告同意及授权的情况下，就与原告父亲张友成就案涉房屋的补偿事宜签订了被诉的《协议》，协议是被欺骗签订的空白协议，该《协议》依法应属无效协议。第三组证据7-10：7、原告政府信息公开申请表；8、岳阳市规划局《政府信息公开答复书》；9、岳阳市国土局《政府信息公开告知书》；10、代签人张友成2018年2月7日与相关部门现场协商视频（附带光盘）。拟证明：1、案涉房屋所在区域，既无征地批复，属违法征地，也无所谓“天灯咀（二期）棚改”立项项目，属违法拆房，案涉《协议》丧失合法性基础；2、相关部门与张友成签订案涉《协议》为空白协议，且代签未经原告同意、授权，原告始终未认可被诉《协议》法律效力。第四组证据11-12：11、湖南高院（2017）湘行终1427号《行政裁定书》；12、参考资料【中国国家级省级开发区名录】。拟证明：南湖管委会并非湖南省省级开发区，岳阳市人民政府与南湖管委会，均系本案适格诉讼主体。被告岳阳市人民政府答辩称：答辩人不是本案适格被告，南湖管委会系本案适格被告。原告起诉请求确认无效的行政协议系天灯咀征拆指挥部签订，该指挥部系南湖管委会组建成立，南湖管委会前身为南湖旅游度假区管委会，而南湖旅游度假区管委会于1992年10月10日经湖南省人民政府批准成立（湘政办函【1992】258号），根据《最高人民法院关于适用的解释》第21条的规定，原告应起诉南湖管委会而不是岳阳市人民政府。岳阳市人民政府向本院提交了如下证据：证据1、湖南省人民政府办公厅《关于同意建立岳阳南湖旅游度假区的批复》湘政办函【1992】258号，拟证明：南湖管委会系经省政府批准成立。证据2、岳阳市委机构编制委员会《关于成立南湖风景区管理委员会的通知》岳市编（2000）9号，证明目的同证据1。证据3、岳阳南湖风景区管委会《关于成立南湖风景区天灯咀“城中村”改造和求索新区开发建设工作领导小组的通知》岳南管办函【2010】35号，拟证明：南湖新区天灯咀拆迁安置指挥部及其他相应领导小组系由南湖管委会组建设立。证据4、南湖管委会《岳阳市南湖新区管委会办公室关于成立南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组的通知》岳南管办函【2017】25号，证明目的同证据3。被告南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局答辩称，1、南湖管委会依合同约定拆除被答辩人房屋的行为属于履行行政协议的行为，是否造成被答辩人财产权益受损而产生的争议，非因征收拆迁引起。2、岳阳国土局南湖分局、求索办事处既非《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》合同相对人，也非房屋拆除的实施单位，更未实施征收拆迁，与被答辩人房屋的被拆除无任何法律关系。3、《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》不违反法律规定，未损害被答辩人的合法权益，合法有效。南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局向本院提交如下证据：证据1、《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张峰）；证据2、《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张友成）；证据3、拆除交接单（张峰）；证据4、拆除交接单（张友成）；证据5、授权委托书一份；上述5份证据的证明目的为：与原告签订补偿协议系基于原告本人的申请，参照征地补偿标准进行的拆除和补偿，并非征地拆迁行为，安置协议的签订以及补偿款的领取均经过原告本人的授权而实施，原告本人对补偿的具体情况知情并同意。南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局对张峰提交证据的质证意见为：对第一组证据1、2、4真实性无异议。对证据3房屋买卖证明，因被告未参与，无法证实，本案并非征收拆迁拆除房屋，是原告自愿申请以及天灯社区改造的需要和公共设施建设的需要，收购原告的房屋，未改变土地性质。对第二组证据，对证据5安置协议三性无异议，证明目的有异议，该协议名为拆迁补偿协议，实际为房屋主体收购，并非原告所述的空白协议，协议是经原告授权后共同协商签订的协议。对第三组证据7、8、9三性均无异议，本案原告房屋未实施征地拆迁，是基于原告的申请对房屋的收购和拆除，安置协议，属于一般的行政协议不属于拆迁安置协议，原告所在房屋位于二期棚改项目周边不属于红线范围，基于天灯建设的需要，经原告申请进行的拆除，并非原告所述的无二期的棚改项目。对证据10真实性无异议，对证明目的有异议，原告父亲张友成代原告签订安置协议时经过原告同意，并由原告出具委托书，补偿款项均转入原告名下。对第四组证据同意岳阳市人民政府的质证意见，补充两点，1、本案并非因征地拆迁而起，南湖管委会与原告签订的补偿协议，与岳阳市人民政府无关。2、湖南高院的裁定书仅仅是对岳阳中院行政裁定进行的处理，并没有对相关主体资格和案件实体进行审理，无法直接作出原告证明目的的推定。岳阳市人民政府对张峰提交证据的质证意见为：对第一、二、三组证据同意南湖管委会、求索办事处及岳阳国土局南湖分局的质证意见。对第四组证据中证据11，中国不是判例法国家，案例是2017年，根据2018年最新的行政诉讼司法解释，南湖管委会可以作为独立被告，岳阳市政府不是适格主体；对证据12真实性、合法性、证明目的均有异议，南湖管委会属于省级开发区，有证据证明。张峰对岳阳市人民政府提交证据的质证意见为：对证据1三性均有异议，该《批复》的内容是“同意试办”，而非正式“批准设立”，因此不符合也不适用《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第21条规定“批准设立”的法定情形；另外被告没有提供证据证实“岳阳南湖旅游度假区”与“南湖新区管委会”之间的承接关系，与本案没有关联性。对证据2的三性均有异议，被告没有提供证据证实“南湖风景区管理委员会”与“南湖新区管委会”之间的承接关系。对证据3的三性均有异议，天灯咀“城中村”改造项目，没有经过立项审批，且该区域土地没有征地批复，属于违法征地拆迁行为。另外，被告没有提供证据证实天灯咀“城中村”改造项目与本案的天灯咀“（二期）棚改”项目是同一项目，不认可其关联性。对证据4的三性均有异议，天灯咀“城中村”改造项目，没有经过立项审批，且该区域土地没有征地批复，属于违法征地拆迁行为。南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局对岳阳市人民政府提交证据的质证意见为：对岳阳市人民提交的4份证据无异议，补充3点，1、南湖新区前身是南湖旅游度假区，是后面进行的名称变更，2、原告的房子未在天灯咀一期二期的棚改项目范围内，原告无权就棚改项目的合法性提出异议，3、天灯咀二期指挥部是南湖新区管委会依法设立，与岳阳市人民政府无关。张峰对南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性及证明目的有异议，被告在未征得原告同意及授权的情况下，就与原告父亲张友成就案涉房屋的补偿事宜签订了被诉的《协议》，该《协议》依法属于无效协议。对证据2、证据4的关联性和证明目的有异议，与确认张峰《协议》无效不具有关联性。对证据3的真实性、合法性及证明目的有异议，被告在未征得原告同意及授权的情况下，就与原告父亲张友成就案涉房屋的拆除办理了《拆除交接单》，该拆除交接依法属于无效行为。对证据5三性均不认可，授权委托书系张友成代签，未经过张峰的同意和授权，是无效的，不能证明其证明目的。岳阳市人民政府对南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局提交的5份证据均无异议。结合庭审过程及双方当事人举证、质证情况，本院对当事人提交的证据认定如下：对岳阳市人民政府、南湖管委会、求索办事处、岳阳国土局南湖分局提交的证据真实合法，与本案有关，本院予以采信。对张峰提交的证据3房屋买卖证明，证人没有出庭作证接受质询，真实性不能确认，垄各莲也不是房屋买卖当事人，对该证人证言本院不予采信，对张峰提交的其他11份证据真实合法与本案有关，本院予以采信，至于能否达到其证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。本院查明，张友成与张峰系父子关系，张峰籍贯湖南省华容县，现户籍登记在岳阳市岳阳楼区天灯居委会天灯组。为了推进天灯咀二期棚户区改造项目，2017年6月27日，南湖管委会成立了南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组，领导小组下设办公室、南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目，沈兰和兼任领导小组办公室主任。涉案房屋不在征收红线范围内。张峰未向本院提供涉案房屋房屋买卖合同，也未提供房屋付款凭证，涉案房屋也未办理房屋产权登记及土地使用权证，张峰向本院提供一份龚各莲的书面证人证言《证明》一份，内容为：“南湖风景区天灯组龚娭毑（白金秀）我母亲于2007年5月16日将两间房屋卖给张峰（430623199003143719），房屋面积45平方，特此证明，证明人龚各莲，2018年3月15日”，龚各莲未出庭作证。在本院庭审中，张友成出庭作证称，“房子有房产证，在卖屋的老板手里，是我和张峰两个人共同买的，房屋没有办理过户手续，是买的一栋，一层，两间，是我们父子买的，是给张峰的，具体的房屋买卖合同找不到，面积无法核实，产权人不清楚，居委会清楚”。至今张峰未向本院提交相关房产证件。2017年12月20日，张友成与天灯咀征拆指挥部签订《天灯咀（二期）》棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张友成），认定合法房屋面积47.02平方米，共计补偿228792元，约定自签订协议之日，于2017年12月25日前腾交房屋。天灯咀征拆指挥部、求索办事处、岳阳国土局南湖分局、岳阳南湖新区征收补偿安置局在该协议上盖章，张友成在该协议上签字确认。同日，张友成代张峰与天灯咀征拆指挥部签订《天灯咀（二期）》棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（张峰），认定合法房屋面积29.3平方米，共计补偿195376元，约定自签订协议之日，于2017年12月25日前腾交房屋。天灯咀征拆指挥部、求索办事处、岳阳国土局南湖分局、岳阳南湖新区征收补偿安置局在该协议上盖章，张友成代张峰在该协议上签字确认。2017年12月30日，张友成在户主为张友成，房屋栋号为T3-136的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆除交接单》上签字确认，并在户主名为张峰，房屋栋号为T3-188的《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆除交接单》上代张峰签字确认，拆除交接单内容为：“交房注意事项：1、该户上述房屋已按协议补偿到位，现申请解密领款；2、本户已搬家完毕，现将房屋按原状交付指挥部，此前该房屋如存在经济纠纷，一律由户主承担；3、房屋交付后，由指挥部统一组织拆除，户主不得私自拆除，由此发生一切后果自负，并备注：各户凭此交接单，携带本人身份证、存单，在指挥部资料室申请银行支付令，办理解密领款手续”。2018年1月8日，张峰出具一份《委托书》，内容为：“本人张峰，因在外工作，特委托张友成办理天灯咀二期拆迁款领取的相关事宜，由此产生的一切后果由委托承担。委托人：张峰，受委托人：张友成。”张峰称该委托书上张峰的签字不是其本人签字，张友成出庭作证称该委托书上张峰的签字是由其代签的。现两份房屋收购协议的收购款已由张友成全部领取。2018年5月16日，张峰向岳阳市国土资源局申请政府信息公开，申请公开申请人房屋所在区域的集体土地征收为国有土地的批复文件及征收红线图、征地报批时材料等材料信息。2018年6月4日，岳阳市规划局对张峰作出《政府信息公开答复书》，内容为：“本机关于2018年5月21日收到了你提出的政府信息公开申请。经查，南湖新区天灯居委会天灯组所属区域的项目暂未办理《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》”。2018年6月6日，岳阳市国土资源局对张峰作出岳国土资公开告知【2018】19号《政府信息公开告知书》，称我局于2018年5月19日收到你提出政府信息公开申请，你申请公开的内容见申请表，现答复如下：经调查了解，你房屋所在地尚未实施征地报批，故我局没有你房屋所在地的征地相关资料。另查明，1992年10月10日，湖南省人民政府办公厅作出湘政办函（1992）258号《关于同意建立岳阳南湖旅游度假区的批复》，批复同意试办岳阳南湖旅游度假区，度假区面积35平方公里。2000年7月20日，岳阳市委机构编制委员会作出岳市编（2000）9号《关于成立南湖风景区管理委员会的通知》，同意成立“南湖风景区管理委员会”，与南湖旅游度假区管委会实行两块牌子，一套人员。2010年9月27日，岳阳南湖风景区管委会办公室作出岳南管办函【2010】35号《关于成立南湖风景区天灯咀“城中村”改造和求索新区开发建设工作领导小组的通知》，该通知决定成立南湖风景区天灯咀“城中村”改造和求索新区开发建设工作领导小组，领导小组下设办公室、南湖风景区天灯咀拆迁安置指挥部，南湖风景区天灯咀拆迁安置指挥部由周湖新兼任指挥长。2017年6月27日，南湖管委会办公室作出岳南管办函【2017】25号《岳阳市南湖新区管委会办公室关于成立南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组的通知》，为全面推进天灯咀二期棚户区改造项目，按期完成征拆工作任务，经区工委、管委会研究，决定成立南湖新区天灯咀二期棚户区改造项目工作领导小组，领导小组下设办公室、天灯咀征拆指挥部，沈兰和兼任领导小组办公室主任，天灯咀征拆指挥部由雷欣任指挥长。在本院庭审过程中，岳阳市人民政府及南湖管委会均称涉案房屋不属于天灯咀二期棚改项目范围，不属于征收补偿对象。本院认为，天灯咀征拆指挥部系南湖管委会设立的机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条，“对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告”的规定，南湖管委会系经湖南省政府批准试行，并经岳阳市政府依法设立的具有行政主体资格的行政主体，属于本案适格被告。岳阳市人民政府不是涉案协议签订主体，也未授权或委托天灯咀征拆指挥部签订涉案协议，岳阳市人民政府不是本案适格被告。岳阳国土局南湖分局及求索办事处虽在协议上加盖公章，但不是涉案协议签订主体，也未授权或委托天灯咀征拆指挥部签订涉案协议，亦不是本案适格被告。本案中，涉案房屋位于天灯咀二期棚改项目周边，根据岳阳市人民政府、南湖管委会的庭审陈述及岳阳市国土资源局【2018】19号《政府信息公开告知书》可证实，涉案房屋不属于征收红线范围，天灯咀征拆指挥部基于天灯咀建设需要受南湖管委会委托，就涉案房屋签订的《天灯咀（二期）》棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》，名为拆迁补偿安置协议实为房屋收购协议，该房屋收购协议是南湖管委会为了实现行政管理目的而签订，属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”及第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，行政协议案件属于行政诉讼受案范围，人民法院应当围绕被诉行政行为的合法性进行审查。本案被诉的是天灯咀征拆指挥部就涉案房屋签订的房屋收购协议，故本案的审查对象为签订房屋收购协议的行政行为是否合法。关于签订涉案行政协议行为是否合法，本院认为：首先，张峰主张涉案房屋系其所有，但张峰既未提供房屋买卖合同，也未提供房屋付款凭证，涉案房屋也未办理房屋产权登记及土地使用权证，张峰在本案中仅提供身份不明的龚各莲的书面证人证言予以证明，但该证人既未出庭作证，也不是房屋买卖的当事人，在证人证言中称两间房屋面积45平方也与实际不符，而且根据张友成出庭作证称，“房子有房产证，在卖屋的老板手里，是我和张峰两个人共同买的，房屋没有办理过户手续，是买的一栋，一层，两间，是我们父子买的，是给张峰的，具体的房屋买卖合同找不到，面积无法核实，产权人不清楚，居委会清楚，”，结合签订两份房屋收购协议的客观事实，可知，涉案房屋与张友成签订协议的房屋系一同购买的一栋两间房屋，无产权登记，无明确的产权区分，张峰和张友成所称涉案房屋系张峰所有实质上是家庭内部对产权的一种约定，对外并不能证明其对涉案房屋享有所有权。南湖管委会下设天灯咀征拆指挥部为行政管理需要对涉案的房屋进行收购，在涉案房屋没有办理房屋产权登记及土地使用权登记，又没有房屋买卖合同，房屋产权不明晰的情况下，在同一天对位于同一位置的两间房屋参照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件的同一标准进行收购，同时签订两份房屋收购协议，并支付了房屋收购款，涉案房屋已被拆除，故天灯咀征拆指挥部已履行了合同义务，且天灯咀征拆指挥部就涉案房屋签订的行政协议并不违反行政法的公平合理及比例性原则，该行政协议行为没有损害原告的合法权益，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法导致行政行为无效的情形，合法有效。其次，张友成称是在被胁迫的情况下签订的安置协议。但在本院庭审中张友成称签订协议时他和老婆以及求索办事处领导及征收工作人员均在场，并没有证据证明签订协议时存在暴力胁迫等相关情形，张友成作为具有完全行为能力的成年人，应当知晓自己行为的法律后果，现其主张受到了胁迫，但并未提供相关证据证明，对其陈述本院不予采信。最后，关于张峰主张其未出具授权委托书以及未授权张友成代签合同，张友成代签合同属于无权处分应属无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，人民法院审理行政协议案件，判定行政协议签订行为是否合法有效，应当严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的行政行为无效情形来判定，而不是适用有关民事法律规范。本案中，天灯咀拆迁指挥部与房屋实际居住人张友成就涉案房屋签订收购协议的行为符合土地管理法的规定，收购标准也是自愿协商，内容合法有效。张峰在没有证据证明自己在该房屋上享有权利，故其主张该协议的签订系无权处分证据不足，缺乏法律依据。另外，若涉案协议确系张友成隐瞒张峰签订，则相应的不利后果也应向张友成主张，双方应通过民事途径解决其家庭内部的利益分配问题，而非通过对行政机关提起诉讼主张权益。综上，张峰请求确认《天灯咀（二期）》棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》无效，缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张峰的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告张峰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一八年十月十六日书记员  羿 林