山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终1615号 上诉人（原审原告）卜光元，男，1935年3月15日出生，汉族，住日照市东港区。 委托代理人卜照福（系上诉人之子），男，1973年6月5日出生，汉族，住日照市东港区。 被上诉人（原审被告）日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路**。 法定代表人刘祥龙，区长。 委托代理人焦莹。 委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市人民政府，，住所地日照市东港区北京路** 法定代表人李永红，市长。 委托代理人李兴民。 委托代理人郭强。 上诉人卜光元因诉被上诉人日照市东港区人民政府（以下简称区政府）房屋征收补偿决定、日照市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服日照市中级人民法院于2018年3月7日作出的(2018)鲁11行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告在日照市东港区石臼街道祥博社区（原日照开发区小滩村）拥有房屋一处，房屋产权证号为日房字第0××2号、建筑面积为215.38平方米（其中，住宅用途房屋87.90平方米，其他用途房屋127.48平方米）。 涉案征收决定发布前，石臼街道祥博社区旧城区改建项目已被市政府、区政府列入市、区重点工程。该区域房屋征收范围为东至海滨五路,西至日照港生活区,南至连云港,北至天津路。原告所有的位于石臼街道祥博社区内的房屋纳入此次征收范围，原告房屋用途为住宅。石臼街道祥博社区区域内房屋征收与补偿事宜由区政府房屋征收与补偿管理办公室委托日照市东港区石臼街道办事处组织实施。 日照市东港区维护社会稳定工作领导小组办公室、日照市东港区房屋征收与补偿管理办公室、日照市东港区石臼街道办事处于2014年11月就日照市东港区石臼街道祥博社区改造区域改造项目的合法性、合理性、环境影响与社会评价及社会稳定风险评估与应急保障等进行了评估，结论是由于市、区领导重视、设计合理、保障有力而且得到大多数群众支持，社会不稳定系数极小，属于无风险工程。区政府于2015年1月17日在改造区域公布了《关于公布石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》。通告公布后，征收范围内的居民及单位通过各种渠道对征求意见稿提出了9条意见及建议。同年3月23日，被告区政府在改造区域内公布了《关于石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案公开征求意见及修改情况的说明》，大多数被征收人认可了《石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案》。被告区政府遂于同年4月23日发布了《关于印发石臼街道祥博社区区域内房屋征收补偿安置方案的通知》、《关于征收石臼街道祥博社区区域内房屋的决定》及《关于征收石臼街道祥博社区区域内房屋的公告》。 2015年4月27日，区政府房屋征收与补偿管理办公室公布《关于选定石臼街道祥博社区改造区域内房地产价格评估机构的通知》，通知对项目概况、房地产价格评估机构的报名条件、报名地址、联系电话及报名时间做出了说明，通知确定了参选人员资格、选定方式、协商时间、投票时间、抽签时间。同年5月21日，区政府房屋征收与补偿管理办公室发布《关于选定石臼街道祥博社区改造区域房地产价格评估机构的情况说明》，对评估机构的征集情况、选定情况做出了说明，《关于选定石臼街道祥博社区改造区域内房地产价格评估机构的通知》发布后，只有一家评估机构日照天成房地产评估咨询有限公司报名，经审查被确定为候选单位。在拟定的协商时间内，被征收人未确定房地产价格评估机构，也未提出相关协商、选择意见；在拟定的投票时间内，由于被征收人无人到场，故无法以被征收人集中投票方式确定房地产价格评估机构；在拟定的抽签时间内，因无被征收人参加，不能进行现场监督，故不能以抽签方式房地产价格评估机构。由于仅有一家候选单位，不符合选定房地产价格评估机构的抽签条件，区政府房屋征收与补偿管理办公室与石臼街道办事处、相关社区居委会根据报名情况，确定符合报名条件、愿意承担本项目被征收房屋评估工作的日照天成房地产评估咨询有限公司为东关北路改造区域内房地产价格评估机构。2015年5月22日，房屋征收部门与日照天成房地产评估咨询有限公司签订评估委托合同书。2015年6月12日，区政府房屋征收与补偿管理办公室发布《石臼街道祥博社区分户初步评估结果公示》，公示时间为五日，自2015年6月13日至2015年6月17日止，对分户初步评估结果有异议的，可在公示期限内向房屋征收部门提供书面异议情况。2015年6月19日，日照天成房地产评估咨询有限公司对申请人位于石臼街道祥博社区的被征收房屋出具日天成房评字(2015)第ZX89号房地产估价报告，报告载明经认真分析、测算，最后确定原告所有的涉案房屋在评估基准日（房屋征收决定公告之日）即2015年4月23日的房屋征收补偿价格为727872元。后房屋征收实施单位、房屋征收部门的工作人员根据日照天成房地产评估咨询有限公司提供的《房地产估价报告》分别于2015年7月13日、7月14日，石臼街道办事处及祥博社区工作人员与原告就房屋征收补偿事宜进行了谈话、协商，申请人不认可征收补偿安置方案。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门未能与申请人达成补偿协议。 被告区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一年第一款之规定，依法作出东政征字【2015】10号房屋征收补偿决定，并于2015年8月11日送达原告。申请人对该征收补偿决定不服，向市政府提起行政复议申请。原告不服被告区政府作出的东政征字【2015】10号房屋征收补偿决定，向市政府提出行政复议申请。被告市政府于2015年8月17日收到该申请并依法予以受理,于2015年10月12日作出日政复决字【2015】112号行政复议决定书,被告市政府经复议认为，区政府作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定维持区政府作出的东政征字【2015】10号房屋征收补偿决定。该复议决定书于同月14日送达给原告。2015年10月28日，原告以区政府和市政府为被告，向法院提起行政诉讼。请求撤销被告关于对原告东政征字【2015】10号房屋征收补偿决定，并认定其具体行政行为违法。 原审法院认为：本案的争议焦点一是被告区政府作出的东政征字[2015]10号房屋征收补偿决定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法，补偿是否合理。二是被告市政府作出的日政复决字【2015】112号维持复议决定是否合法。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”以及根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，被告作出房屋征收决定，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。石臼街道祥博社区改造项目属于旧城区改建项目，同时，该项目符合日照市土地利用总体规划、日照市城市总体规划，且符合日照市东港区国民经济和社会发展“十二五”规划，并已纳入东港区2014年国民经济和社会发展计划。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”被告区政府自2012年1月9日公布《关于公布石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》至2012年2月11日发布《关于石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案公开征求意见及修改情况的说明》，征求意见期限不少于30天，符合法律法规的规定，上述文件均在改造区域内进行了张贴、公示，且大多数被征收人认可了《石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案》，征收意见稿只收到了9条意见建议。原告主张被诉房屋征收决定未征求公众意见违反法定程序的理由，不予支持。 关于原告主张区政府对被征收区域房屋的评估程序违法及房屋面积的认定不适当的问题。东港区政府作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估。房屋征收范围确定后，被告区政府房屋征收部门将拟征收项目的概况、房地产价格评估机构的报名条件、报名地址、联系电话及报名时间做出了说明，通知确定了参选人员资格、选定方式、协商时间、投票时间、抽签时间等事项进行了公告。在拟定的协商时间内，被征收人未确定房地产价格评估机构，也未提出相关协商、选择意见；在拟定的投票时间内，由于被征收人无人到场，故无法以被征收人集中投票方式确定房地产价格评估机构；在拟定的抽签时间内，因无被征收人参加，不能进行现场监督，故不能以抽签方式确定房地产价格评估机构。由于仅有一家候选单位，不符合选定房地产价格评估机构的抽签条件，区政府房屋征收与补偿管理办公室与石臼街道办事处、相关社区居委会根据报名情况，确定符合报名条件、愿意承担本项目被征收房屋评估工作的日照天成房地产评估咨询有限公司为东关北路改造区域内房地产价格评估机构。故上述评估机构的选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定及《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》的相关规定，原告作为被征收人之一未按照被告区政府的通知及公告要求到场选定房地产价格评估机构视为对该项权利的放弃。区政府已将涉案改造区域内的分户评估结果张贴公示且曾与原告谈话、协商房屋征收补偿安置事宜并送达评估报告，原告拒绝在谈话记录中签字。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核评估结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”第二十二条规定“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定……”，原告虽对涉案房地产的评估机构及评估价值有异议，但未在上述法定期限内申请复核评估，亦未在法定期限内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定，评估报告系专业机构根据专业技术知识对评估对象作出的结论性意见，在原告未提供充分有效的证据推翻上述评估报告的情形下，法院对上述评估报告的合法性、合理性予以确认。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，区政府征收国有土地上单位、个人的房屋，并没有实施土地征收程序，且依据《山东省国有土地上房屋征收与与补偿条例》第十七条第二款之规定，国有土地使用权的价值包含在被征收房屋的价值中。另外，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿却有错误外，以房屋登记簿为准”，卜光元的房屋面积应按房产证所记录的面积为准。并且在2015年4月9日，卜光元对石臼街道祥博社区房屋调查登记情况提出书面异议，区征收办会同石臼街道办事处及石臼街道祥博社区居委会对卜光元的房屋进行了实际测量，认定其房屋建筑为215.38㎡(含住宅用途87.90㎡，其他用途127.48㎡)，并以此建筑面积为准进行评估并下发《房屋征收补偿决定书》。因此，评估机构的选定依据法律法规的规定进行的，选定程序合法、有效，房屋面积的认定合法、适当。对原告所主张的就房屋补偿问题进行谈话均不是与本人进行，根据谈话的地点、对象、内容等实际情况，综合认定被告已履行相关告知义务。因此，东港区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出涉案房屋征收决定，主体适格，适用法律正确。东港区政府作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估，履行了拟定房屋征收补偿安置方案、公开征求意见、根据征求意见修改补偿安置方案、调查房屋登记情况等法定程序，作出房屋征收决定后，依法进行了公告，征收程序合法、适当。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门未能与本案原告达成补偿协议，东港区政府作出东政征字〔2015〕10号房屋征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条第一款之规定。 被告市政府作出的涉案日政复决字【2015】112号行政复议决定程序合法，原告主张被告市政府未认真调查就作出决定，根据行政复议法相关规定，市政府作出行政复议以书面审查为原则，对于原告上述主张无事实和法律依据，法院不予以支持。被告市政府日政复决字【2015】112号认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、并无不当。 综上，被告区政府作出的东政征字[2015]10号房屋征收补偿决定事实依据充分，程序合法，适用法律法规正确，补偿公平合理。原告请求撤销被告区政府作出的该房屋征收补偿决定，法院不予支持。被告市政府作出的行政复议决定程序合法，适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卜光元的诉讼请求。 原审原告卜光元不服原审法院判决提起上诉，请求：撤销原审法院判决，撤销区政府作出的东政征字[2015]10号房屋征收补偿决定和市政府作出的日政复决字[2015]112号行政复议决定，并认定其具体行政行为违法。理由如下：1、制定项目规划没有广泛征求公众意见，征收房屋没有与上诉人本人协商；2、作出征收补偿安置方案的过程中没有组织听证，征收补偿安置方案没有送达给上诉人；3、选择评估机构程序违法；4、遗漏补偿项目，没有按照土地使用面积对土地使用权作价补偿；5、补偿标准过低不合理。 被上诉人日照市东港区人民政府提交书面答辩意见，认为涉案社区房屋征收符合公共利益需要，评估机构的选定程序公开、透明、合法、有效，被诉房屋征收补偿决定公平合理、程序合法，补偿安置方案合法合理、认定面积合理适当。 被上诉人日照市人民政府未提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：······（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”第九条第一款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第二款规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。” 原审法院已经查明，石臼街道祥博社区改造项目属于旧城区改建项目，该项目符合日照市土地利用总体规划、日照市城市总体规划，且符合日照市东港区国民经济和社会发展“十二五”规划，并已纳入东港区2014年国民经济和社会发展计划。被上诉人区政府自2012年1月9日公布《关于公布石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》至2012年2月11日发布《关于石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案公开征求意见及修改情况的说明》，征求意见期限不少于30天，符合法律法规的规定，上述文件均在改造区域内进行了张贴、公示，且大多数被征收人认可了《石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案》，征收意见稿只收到了9条意见建议。房屋征收范围确定后，被上诉人区政府房屋征收部门将拟征收项目的概况、房地产价格评估机构的报名条件、报名地址、联系电话及报名时间做出了说明，通知确定了参选人员资格、选定方式、协商时间、投票时间、抽签时间等事项进行了公告。在拟定的协商时间内，被征收人未确定房地产价格评估机构，也未提出相关协商、选择意见；在拟定的投票时间内，由于被征收人无人到场，故无法以被征收人集中投票方式确定房地产价格评估机构；在拟定的抽签时间内，因无被征收人参加，不能进行现场监督，故不能以抽签方式确定房地产价格评估机构。区政府房屋征收与补偿管理办公室与石臼街道办事处、相关社区居委会根据报名情况，确定符合报名条件、愿意承担本项目被征收房屋评估工作的日照天成房地产评估咨询有限公司为东关北路改造区域内房地产价格评估机构，并无不当。对评估确定的房屋价值，上诉人也没有在法定期限内申请复核评估，亦未在法定期限内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。而上诉人关于征收房屋应按土地使用权价值作价评估、就房屋补偿问题进行谈话均不是与本人进行等主张，本院赞同原审法院的认定，不予支持。关于原审法院对被诉日政复决字[2015]112号行政复议决定的认定，上诉人并未提出异议，经审查，该复议决定的作出程序合法，本院不予赘述。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人卜光元负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 曹林灿 二〇一九年一月二十二日 书记员 王超群