广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤7101行初4925号 原告：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住址湖南省洪江市。 被告：东莞市食品药品监督管理局，住所地广东省东莞市南城区建设路**，统一社会信用代码11441900730485847B。 法定代表人：尹锡棋，该局局长。 委托代理人：陈健峰，该局工作人员。 委托代理人：陈杰林，广东海法（东莞）律师事务所律师。 被告:广东省食品药品监督管理局，住所地广东省广州市越秀区东风东路**之二，统一社会信用代码1144000000694124X3。 法定代表人：骆文智，该局局长。 原告张波不服被告东莞市食品药品监督管理局作出的（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》及被告广东省食品药品监督管理局作出的粤食药监复决字〔2018〕176号《行政复议决定书》，于2018年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月16日立案受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告张波诉称，一、被告东莞市食品药品监督管理局依法承担辖区食品安全监管职权，原告提起投诉举报，被告东莞市食品药品监督管理局应当依照《食品药品投诉举报管理办法》和《食品药品行政处罚程序规定》等依法受理并处理原告的投诉举报。被告东莞市食品药品监督管理局自述其于2018年3月9日收到举报线索，截止同月28日才核实线索，同月29日才对线索立案，处置期限明显超出法定的立案处置期限。二、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对原行政行为合法性承担举证责任。在行政复议中，被告广东省食品药品监督管理局同意了被告东莞市食品药品监督管理局关于被举报人违法情节轻微并及时改正，没有造成危害后果的结论。所以原告请求法院查实以上事实，并以此确定被告东莞市食品药品监督管理局所做出的行政处置决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。虽然按照法院目前的审理思路，原告对被告东莞市食品药品监督管理局对被举报人违法行为的处罚没有法律上的利害关系，但其应当作出处罚而未做处罚，将直接影响原告是否获得举报奖励的权利，所以原告请求法院对被告东莞市食品药品监督管理局处置违法线索是否得当一并进行审查。三、原告认为，被告东莞市食品药品监督管理局已对原告的举报线索经查证属实，并对违法线索进行了立案调查，最终做出了不予行政处罚的决定。不予行政处罚只是基于各种原因对行政处罚不予执行的另一种表现，法律意义上其依旧等同于已经做出了行政处罚。被告东莞市食品药品监督管理局依旧以因未做出行政处罚为由不予奖励原告，明显属于认定事实不清，适用法律错误。特起诉，请求：1.撤销被告东莞市食品药品监督管理局作出的（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》并判令其重做；2.撤销被告广东省食品药品监督管理局作出的粤食药监复决字〔2018〕176号《行政复议决定书》；3.判令二被告共同承担本案诉讼费。 被告东莞市食品药品监督管理局辩称，《投诉举报答复函》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。食品药品安全监管的目的，在于保障公众的身体健康和生命安全，维护食品药品安全秩序和任何不特定公众对食品药品安全的集体性权益，并不直接解决特定消费者的个人权益纠纷。食品药品安全监管的功能，决定行政机关并不直接为个人利益而履行监管职责，对个别消费者的权益保障，应当通过民事途径解决。被告是否追究被举报人的行政责任，或者追究被举报人的行政责任是否正确，均不影响原告向被举报人索赔的权利。依据《最高人民法院关于适用的解释》，第一条第二款第(十)项关于受案范围的规定，《投诉举报答复函》属于“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼受案范围。对不予受理范围的诉讼，法院不受理；已经受理的裁定驳回起诉。本案中被告东莞市食品药品监督管理局对被举报人的违法行为作出了认定，并确认了原告提供证据购物小票的真实性。虽因被举报人的违法行为情节轻微不予处罚，但却不影响原告向被举报人索赔的权利。 被告广东省食品药品监督管理局辩称，法院依法应当裁定驳回原告的起诉。一、原告提起的诉求涉及多个不同行政行为，不符合人民法院受理行政案件的一案一诉基本原则。纵观原告提交的行政起诉状内容，其诉讼请求包括撤销东莞市食品药品监督管理局作出的（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》并责令其重作及撤销被告广东省食品药品监督管理局作出的《行政复议决定书》。原告的事实及理由部分明确表示其对被告东莞市食品药品监督管理局针对被投诉举报人作出的处理决定不服，对被告东莞市食品药品监督管理局对原告不予奖励不服，上述两行政行为分别依据《食品药品投诉举报管理办法》以及《食品药品违法行为举报奖励办法》作出的行政行为。由此可见，原告的诉讼请求包含数个行政行为和法律关系，不符合人民法院受理行政案件的一案一诉基本原则，依法应当裁定驳回其起诉。二、原告与被告东莞市食品药品监督管理局对被投诉举报人的处理结果无法律上的利害关系，原告张波依法不具有原告的主体资格。本案中，从原告提交的行政复议申请书和行政起诉状中的表述来看，原告主要是对东莞市食品药品监督管理局针对被投诉举报人作出的处理行为不服。东莞市食品药品监督管理局对被投诉举报人作出的处理行为，从形式上来说，行政管理对象为被投诉举报人而非原告，处理行为不具有具体行政行为对原告作出并产生影响力的特征；从内容上来说，处理行为是被告东莞市食品药品监督管理局行使法定职能对被投诉举报人作出的，被告东莞市食品药品监督管理局作出处理的结果如何，并未对原告的权利义务造成影响，也未对原告设定新的权利义务。原告与被告东莞市食品药品监督管理局作出的处理行为无事实及法律上的利害关系；从法律规范来说，依据食品药品投诉举报管理办法的规定，原告仅享有举报、投诉并获知处理结果的权利，与被告东莞市食品药品监督管理局是否接受其投诉材料并告知处理结果的行政行为具有利害关系。但与东莞市食品药品监督管理局如何对被投诉、举报人进行处理，并无利害关系。因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，依法应当裁定驳回起诉。 经审理查明，2018年3月9日，被告东莞市食品药品监督管理局收到原告张波的投诉举报材料，反映东莞市沙田煲煲乐饮食店销售添加非食品原料的花旗参炖鸡汤、石斛炖老鸭等违法问题，要求东莞市食品药品监督管理局对违法行为进行查处并奖励举报人。东莞市食品药品监督管理局沙田分局于同年3月12日受理原告张波的投诉举报后依法展开调查。经调查，东莞市食品药品监督管理局认定被投诉举报人存在经营添加药品的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十八条的规定，但属于情节轻微；进货时未查验相关合格证明文件的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款的规定。2018年5月10日，东莞市食品药品监督管理局作出〔东〕食药监食罚〔2018〕15032801号《行政处罚决定书》，对被投诉举报人经营添加药品的食品的行为适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定不予处罚，对进货时未查验相关合格证明文件的行为依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定给予警告处罚。2018年5月21日，东莞市食品药品监督管理局向张波发出（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》，将受理情况、现场核查情况、调查结论、处理结果及奖励情况告知原告张波。原告张波对该告知书不服，向广东省食品药品监督管理局申请行政复议。广东省食品药品监督管理局于2018年6月11日收到复议申请后，经复议审查，于2018年8月7日作出粤食药监复决字〔2018〕176号《行政复议决定书》，决定维持东莞市食品药品监督管理局于2018年5月21日作出的（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》。张波于2018年8月9日收到该复议决定书后仍不服，诉至本院。 以上事实，有被告东莞市食品药品监督管理局提交的投诉举报材料、现场检查笔录及相关证照等调查材料、《行政处罚决定书》《投诉举报处理告知书》及被告广东省食品药品监督管理局提交的行政复议申请书、《行政复议决定书》及送达材料等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”根据前述规定，对于行政诉讼原告主体资格的审查，应当以“与行政行为有利害关系”为核心审查标准，强调行政诉讼主体与被诉行政行为之间要有法律上的“利害关系”。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，可以为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，但是这并不意味着投诉举报人对于行政机关不作出或者作出的处理决定必然具有提起行政诉讼的资格。判断投诉举报人是否具有行政诉讼主体资格应当以其投诉举报是否属于“为维护自身合法权益”而提起，而判断是否关涉“自身合法权益”关键在于根据举报线索而启动的行政行为是否对原告自身合法权益产生实质影响。本案中，原告张波向被告东莞市食品药品监督管理局反映东莞市沙田煲煲乐饮食店销售添加非食品原料的花旗参炖鸡汤、石斛炖老鸭等违法问题。被告东莞市食品药品监督管理局受理张波的举报后，依法进行调查处理，并于2018年5月21日向张波发出（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》，将受理情况、现场核查情况、调查结论、处理结果及奖励情况告知原告张波。被告东莞市食品药品监督管理局的职责是对东莞市沙田煲煲乐饮食店是否存在违反食品安全法的行为进行调查处理，其调查处理保护的是公共利益，而并不能使原告在消费活动中可能被侵害的权益获得救济。原告张波主张东莞市食品药品监督管理局不予奖励不当。但是，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条、第六条的规定，举报情况经查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决是举报人获得奖励的必要条件之一。原告张波的举报并不符合上述条件，不具有获得奖励的资格。原告张波未提供证据说明被告东莞市食品药品监督管理局的调查处理行为会对其自身何种权益造成影响，在举报事项未影响其合法权益的前提下，其对东莞市食品药品监督管理局作出的告知书缺乏诉的利益，与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格。原告张波提起本诉要求撤销东莞市食品药品监督管理局作出的（东）食药监投复〔2018〕0275号《投诉举报处理告知书》及被告广东省食品药品监督管理局作出的粤食药监复决字〔2018〕176号《行政复议决定书》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对原告张波的起诉依法应予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告张波的起诉。 案件受理费不予收取。原告张波预缴的案件受理费50元，在本裁定生效后由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  汤 倩 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  冯金爱 二〇一九年一月十五日 法官助理卢宇昕 书记员温颂灵