上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0112行初209号原告：蔡国华，男，1952年6月1日出生，汉族，住上海市金山区。原告：沈兰珍，女，1953年6月1日出生，汉族，住上海市金山区。原告：蔡梅芳，女，1979年11月26日出生，汉族，住上海市金山区。原告蔡国华等三人的委托诉讼代理人：徐笑蕾，上海润言律师事务所律师。被告：上海市金山区朱泾镇人民政府。住所地：上海市金山区朱泾镇人民路XXX号。法定代表人：夏红梅，该镇镇长。委托诉讼代理人：徐显武。委托诉讼代理人：祝琳，上海前京律师事务所律师。第三人：蔡国章，男，1950年4月28日出生，汉族，住上海市金山区朱泾镇万安街XXX弄XXX号XXX室。第三人：乔文才，男，1953年2月26日出生，汉族，住上海市金山区朱泾镇万安街XXX弄XXX号XXX室。第三人：蔡凤英，女，1956年3月5日出生，汉族，住上海市金山区朱泾镇胜利新村XXX号XXX室。第三人：蔡秀兰，女，1959年1月24日出生，汉族，住上海市金山区亭林镇华亭路XXX号。第三人：蔡兰花，女，1961年2月13日出生，汉族，住上海市金山区朱泾镇水上新村XXX号XXX室。第三人：蔡国连，男，1962年4月24日出生，汉族，住上海市金山区朱泾镇水上新村XXX号XXX室。蔡国章等六位第三人的委托诉讼代理人：蔡兰花。蔡国章等六位第三人的委托诉讼代理人：蔡国连。原告蔡国华、沈兰珍、蔡梅芳(以下简称原告蔡国华等三人)诉被告上海市金山区朱泾镇人民政府(以下简称朱泾镇政府)、第三人蔡国章、乔文才、蔡凤英、蔡秀兰、蔡兰花、蔡国连(以下简称第三人蔡国章等六人)征收补偿协议一案，于2018年6月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，分别于2018年12月11日、2019年1月3日两次公开开庭审理了本案。原告蔡国华等三人的委托诉讼代理人徐笑蕾，被告朱泾镇政府的委托诉讼代理人徐显武、祝琳，第三人蔡国章等六人的委托诉讼代理人蔡兰花、蔡国连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。甲方金山区朱泾镇动迁安置和棚户简屋改造办公室(以下简称朱泾镇动迁办)和乙方蔡建珍(亡)、蔡国章(户)于2018年4月23日签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议(居住房屋)》，主要内容为：被征收房屋地址为上海市金山区朱泾镇水上新村码头路XXX号XXX室(以下简称涉案征收房屋)，房屋类型为新工房(3)，房屋性质为公房，房屋用途为居住，居住部分公房(换算)建筑面积58平方米，认定建筑面积58平方米。被征收房屋价值补偿款计人民币(以下币种均为人民币)885526元，其中评估价格为541349元，价格补贴为169172元，套型面积补贴为175005元。补偿方式为：乙方选择价值标准房屋调换，乙方应得的本协议第五、第六条合计款项885526元，换算建筑面积75.90平方米，可选择90平方米安置房一套，差价面积按照11667/13417元/平方米结算。其他各类补贴奖励费用计137896元。补偿所得的归属和安置义务为：公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其他共同居住人共有。协议生效约定为：本协议经甲乙双方签字盖章后生效。落款为：甲方由被告的工作人员即经办人范卫权签字，乙方由蔡国章、蔡凤英、乔文才、蔡秀兰、蔡国连、蔡兰花六人签字并摁印确认。原告蔡国华等三人诉称：涉案征收房屋的承租人为原告蔡国华的父亲蔡建珍，在册登记户籍为三名原告。蔡建珍于2010年5月11日死亡，其配偶乔阿妹于2015年2月5日死亡，两人生前生育子女七人，为蔡国华、蔡国章、乔文才、蔡凤英、蔡秀兰、蔡兰花、蔡国连。2016年，涉案征收房屋所在地块启动征收工作，由朱泾镇政府的内设机构朱泾镇动迁办具体实施。2018年4月25日，原告发现涉案征收房屋已被拆除。被告告知原告，其和第三人已经于4月23日签订了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》，且被告拒绝与三名原告进行协商并征收补偿。根据《上海市房屋租赁条例》规定，在没有确定新的承租人之前，被征收房屋内在册户籍的成年人均属于继续履行房屋租赁合同的对象，也即征收补偿对象。故诉请：一、判决被告上海市金山区朱泾镇人民政府和第三人签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》无效；二、确认三原告系上海市金山区朱泾镇码头路XXX号XXX室房屋的征收补偿对象；三、判令被告上海市金山区朱泾镇人民政府支付原告律师费人民币40000元整。为证明其诉讼主张，原告向本院提交了如下证据：1、《租用公房凭证》。证明：涉案征收房屋系公租房，承租人为蔡建珍。2、被拆迁房屋居民户口簿。证明：涉案征收房屋在册登记户籍为三原告。3、户籍信息。证明：蔡建珍于2010年5月11日死亡，其配偶乔阿妹于2015年2月5日死亡，原告之一蔡国华系两人儿子。4、《金山区朱泾镇“城中村”改造水上新村地块补偿安置方案(国有土地)》。证明：2016年7月7日，被告朱泾镇政府发布《金山区朱泾镇“城中村”改造水上新村地块补偿安置方案(国有土地)》，对征收房屋的法律依据、征收范围、补偿标准及签约对象等进行公示。5、《关于成立棚户简屋改造领导小组及其工作小组的通知》，证明：征收工作由被告朱泾镇政府的内设机构朱泾镇动迁办具体实施，被告主体适格。6、涉案征收房屋照片、上海公安局案件接报回执单。证明：2018年4月25日，原告发现涉案征收房屋已被拆除，遂报警。7、《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。证明：被告朱泾镇政府与第三人已经于4月23日签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。8、《聘请律师合同》及发票。证明：原告为本起诉讼案件支付律师费40000元整。如果行政行为对原告造成损失的，应由被告方承担律师费。被告朱泾镇政府辩称：原告蔡国华等三人的诉讼请求没有事实和法律依据。首先，本案中，作为涉案房屋原始承租人的蔡建珍于2010年过世，其配偶于2015年过世，虽然原告蔡国华等三人的户口在涉案房屋内，但从未在该房屋居住过，不具有共同居住人的条件，不能成为继续履行租赁合同的承租人，涉案房屋的承租人应该是涉案征收补偿协议中载明的蔡国章。其次，被告和第三人签订的涉案征收补偿协议系双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》中规定合同无效的情形。再者，原告要求法院判令被告支付律师费的请求，无法律依据。请求：驳回原告蔡国华等三人的诉讼请求。被告朱泾镇政府在法定答辩期限内向本院提交了如下证据材料：1、《金山区朱泾镇“城中村”改造水上新村地块补偿安置方案》(以下简称《水上新村地块补偿安置方案》)。证明：被告于2016年7月就针对涉案房屋地块进行征收的法律依据、征收范围、补偿标准等进行了公示，程序合法。2、《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。证明：被告于2018年4月和涉案房屋被征收人签订了补偿协议。3、《居住房屋选择补偿安置方式决定书》。证明：签订补偿协议的主体是蔡国章，而非原告蔡国华等三人。4、《具结书》。证明：涉案拆迁房屋承租人的子女情况。第三人蔡国章等六人述称：不同意原告的起诉意见，认同被告朱泾镇政府与第三人签订的涉案征收补偿协议。涉案征收房屋是新光航运公司建造的，分配给该单位职工蔡建珍、乔阿妹、蔡兰花居住的，原分配给第三人蔡兰花居住的，后来给父母居住。原告蔡国华等三人仅是把户口挂在父母的租赁公房中，父母曾多次让原告把户口迁出去，原告不肯迁出。第三人未在法定期限内向本院递交证据材料。对于原告蔡国华等三人提交的证据，被告朱泾镇政府的质证意见为：对证据1真实性无异议，当时涉案公房的承租人还是蔡建珍，不能证明承租人是原告。对证据2真实性无异议，但认为三名原告户籍在被征收房屋内，不能推定原告为实际居住人或者承租人。对证据3、4、5、7均认可。对证据6真实性有异议，不能证明原告的主张。对公安机关的案件接报回执单，房屋拆除不是被告所为。对证据8不予认可。第三人蔡国章等六人的质证意见为：对证据1无异议，对证据2有异议，原告蔡国华等三人是挂户口。对证据3、4、5、7无异议。对证据6有异议，当时双方就协议已签字。对证据8不认可。对于被告朱泾镇政府提交的证据，原告蔡国华等三人的质证意见为：对证据1真实性无异议，认为本案应适用《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则若干具体意见》第四条规定，没有协商一致的，由公有房屋的出租人来确认公有房屋的承租人，确定承租人后再签订征收补偿协议。涉案房屋的原承租人死亡后是有共同居住人的，即本案的原告蔡国华等三人，应该由三名原告确定其中一人作为征收补偿协议的签订主体。被告未提供证据证明其确定涉案房屋的共同居住人，且共同居住人的确定时间点应为原承租人蔡建珍于2010年5月11日死亡的时间，而确定共同居住人最重要的要件为户籍要件，原告蔡国华等三人的户籍均登记在涉案征收房屋内，被告作出的涉案征收补偿协议没有考虑原告方的利益。对证据2的真实性无异议，被告并未将原告蔡国华等三人作为涉案征收补偿协议的签订主体，协议签订主体错误，因此该协议无效。对证据3的真实性无异议，质证意见同证据1、2，未征得原告的同意。对证据4的真实性无异议，但认为蔡国华作为七名子女之一，其权益在具结书里没有得到体现。第三人蔡国章等六人的质证意见为：对被告提交的四份证据均无异议。经质证并听取各方当事人的质证意见，本院对原、被告提交证据作如下认定：对于原告蔡国华等三人提交的证据，除证据6与本案无关联性外，对于证据1、2、3、4、5、7、8的真实性均予以认可。对于被告朱泾镇政府提交的证据1、2、3、4的真实性均予以认可。为进一步查明案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。案件审理过程中，本院依职权就被诉征收补偿协议明确的补偿款发放、领取事项，向被告朱泾镇人民政府调取了如下证据：1、《涉案房屋补偿情况说明》。由朱泾镇动迁办盖章的《“城中村”水上新村码头路XXX号XXX室补偿情况》，记载：总价为XXXXXXX元的补偿款，以存单方式支付蔡国连624324元，以存单方式支付蔡国章20000元，余款400000元第三人六兄妹同意留给原告蔡国华。2、《“城中村”改造补偿款发放清单》、《补助费用报销表》及银行存单等。记载：补偿款624324元的银行存单，蔡兰花于2018年5月7日签字确认。奖励费20000元的银行存单，蔡兰花于2018年5月7日签字确认。对于本院依职权向被告调取的上述证据，经听取相关当事人发表意见如下：原告蔡国华等三人发表的意见为：对于证据1、2的真实性由被告和第三人确认，原告无异议，但认为本案系签订主体错误问题，协议确定的金额和之后的分配情况与协议效力无关。第三人蔡国章等六人发表的意见为：对于证据1、2无异议，认可征收补偿款项中预留400000元给原告蔡国华等三人。本院对于依职权调取证据1、2的真实性均予认可。经审理，本院确认如下事实：2016年7月7日，被告朱泾镇政府发布《金山区朱泾镇“城中村”改造水上新村地块补偿安置方案(国有土地)》，明确该地块房屋征收范围已由上海市相关部门和金山区人民政府确定，为朱泾镇水上新村地块：东至掘石港(防汛通道)，南至众安街以及自来水公司，西至沈浦泾南路，北至亭枫公路。同时对被征收房屋类型、用途及建筑面积的认定办法、居住房屋、公有出租居住房屋及非居住房屋的补偿方式及标准；签约搬迁奖励等相关标准；用于产权调换房屋的情况、方式及补充方式、签约与选房操作办法、房屋征收补偿的计户标准、协议签订主体等内容分项予以明确。2018年4月23日，甲方朱泾镇动迁办和乙方蔡建珍(亡)、蔡国章(户)签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议(居住房屋)》，主要内容为：被征收房屋地址为上海市金山区朱泾镇水上新村码头路XXX号XXX室(以下简称涉案征收公房)，房屋类型为新工房(3)，房屋性质为公房，房屋用途为居住，居住部分公房(换算)建筑面积58平方米，认定建筑面积58平方米。被征收房屋价值补偿款计885526元，其中评估价格为541349元，价格补贴为169172元，套型面积补贴为175005元。经认定，乙方不符合居住困难户条件。补偿方式为：乙方选择价值标准房屋调换，乙方应得的本协议第五、第六条合计款项885526元，换算建筑面积75.90平方米，可选择90平方米安置房一套，差价面积按照11667/13417元/平方米结算。其他各类补贴奖励费用计137896元。补偿所得的归属和安置义务为：公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其他共同居住人共有。协议生效约定为：本协议经甲乙双方签字盖章后生效。落款为：甲方由被告的工作人员即经办人范卫权签字，乙方由蔡国章、蔡凤英、乔文才、蔡秀兰、蔡国连、蔡兰花六人签字并摁印确认。2018年4月23日，经蔡国章作为涉案征收房屋的被搬迁人签字确认，《居住房屋选择补偿安置方式决定书》记载：该户选择房屋产权调换(价值标准房屋调换)。同日，经第三人蔡国章等六人签字并摁印确定，《具结书》记载：涉案房屋原始承租人蔡建珍已故世，其配偶也已故世，生前共生育七个子女，分别为蔡国章、乔文才、蔡凤英、蔡秀兰、蔡兰花、蔡国连、蔡国华，因家庭各种纠纷，除原告蔡国华以外的第三人蔡国章等六位权利人一致同意，确定涉案房屋的签约无异议。另查明：原上海市房屋土地资源管理局于2001年4月24日核发的《租用公房凭证》记载：出租人为上海伊尔电器厂，承租人为蔡建珍，房屋地址为朱泾镇码头路XXX号，起租日期为2001年4月。涉案征收房屋的承租人蔡建珍于2010年死亡，其配偶乔阿妹于2015年死亡。蔡建珍和乔阿妹生前共生育七个子女，分别为蔡国章、蔡国华、乔文才、蔡凤英、蔡秀兰、蔡兰花和蔡国连。另，原告蔡国华、沈兰珍系原告蔡梅芳的父母。登记日期为2001年5月8日的《常住人口登记表》记载：蔡建珍、乔阿妹、蔡国华、沈兰珍、蔡梅芳的户口登记地址均为上海市金山区朱泾镇码头路XXX号，户主为蔡建珍。签发日期为2015年2月7日、经上海市公安局朱泾派出所户口专用章确认的《居民户口簿》记载：地址为上海市金山区朱泾镇码头路XXX号的户主为蔡梅芳，蔡梅芳、蔡国华、沈兰珍三人的户口均自2001年5月8日从朱泾镇水上新村XXX号XXX室迁来该址。另查明：经朱泾镇动迁办盖章确认的《“城中村”水上新村码头路XXX号XXX室补偿情况》，记载：涉案征收房屋总价为XXXXXXX元补偿款的支付情况为，以存单方式支付蔡国连624324元，以存单方式支付蔡国章20000元，余款400000元第三人蔡国章等六人同意留给蔡国华。经朱泾镇动迁办盖章确认的涉案征收房屋补偿款发放清单及相关银行存单显示：2018年5月7日，户名为第三人蔡国连、存入金额为624324元的银行存单，由第三人蔡兰花签字确认。2018年5月7日，户名为蔡国章、存入金额为20000元的银行存单，由第三人蔡兰花签字确认。同时，朱泾镇政府明确涉案房屋征收补偿款预留了400000元给原告蔡国华等三人。本院认为：本案的系争焦点为涉案征收补偿协议的效力问题。而该协议效力的核心争点为，作为该协议的乙方即涉案公房的承租人确认问题。2001年涉案公房由蔡建珍作为承租人予以承租，蔡建珍于2010年死亡后，新的承租人如何确定。被告朱泾镇政府制定的涉案地块补偿安置方案明确，对于公房的补偿安置主体表述为“公有房屋承租人”。又因涉案征收补偿协议的乙方表述为“蔡建珍(亡)、蔡国章(户)”，也即被告认定涉案公房的现有承租人为蔡国章。因此，本案的争议焦点为，被告朱泾镇政府在征收补偿程序中认定第三人蔡国章为涉案公房的承租人，上述认定程序是否合法及认定结论是否合法有效的问题。根据《上海市房屋租赁条例》第四十一条第一款第二项规定，公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。该条第二款同时明确，前款第二项规定中可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人；协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。该《条例》第四十二条第二款则规定，房屋在租赁期间因城市建设需要拆迁的，租赁关系按照租赁合同的约定处理；租赁合同未约定的，按照城市房屋拆迁管理的有关规定处理。原《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》于2011年10月19日予以废止，同时公布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》。而《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十三条第一款规定，房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。该《细则》第五十一条第二项明确，公有房屋承租人，是指执行政府规定租金标准、与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的个人和单位。无论是依据《上海市房屋租赁条例》还是依据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，公有房屋的承租人确定都有相应的程序和规则。尤其是《上海市房屋租赁条例》对公有房屋原承租人死亡后承租人的重新确定，有明确的规则可以遵循。被告朱泾镇政府应依相关规定来确定新的承租人，首先考虑生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；进而，如原承租人生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。具体到本案案情，在原承租人蔡建珍死亡后，新的承租人如何确定；进而在蔡建珍的配偶乔阿妹死亡后，新的承租人如何确定。原告蔡国华、沈兰珍、蔡梅芳等三人系涉案征收公房的在户人口，且在本市有常住户口，其三人能否成为新的承租人，被告应在征收补偿过程中予以明确。被告未向本院提交证据证明其依法听取了原告蔡国华等三名在户人口的意见，也未依法确定原承租人蔡建珍死亡后涉案公房新的承租人。原告蔡国华等三人作为被征收公房的在户人口，与被征收公房有利害关系，但被诉征收补偿协议没有原告蔡国华等三人的签字，也就是说该协议未经蔡国华等三名在户人口确认同意。与此同时，被告朱泾镇政府向本院递交的证据中，有一份落款日期为2018年4月23日的《声明》，由除了原告蔡国华以外的蔡国章等六位第三人出具并签字确认，且注明“蔡国华除外”，六位第三人一致推荐蔡国章为涉案公房的承租人。同时，涉案征收补偿协议的乙方表述为“蔡建珍(亡)、蔡国章(户)”。结合上述证据，被告认定涉案公房的现有承租人为蔡国章。也就是说，被告认可了除原告蔡国华作为蔡建珍的其中一名子女且系在户人口之外的六名非在户人口子女的推选结论，认可蔡国章为涉案公房的承租人。该认定是否充分考虑了原告蔡国华等三名在户人口的意见及利益，及原告蔡国华等三人在涉案公房征收补偿程序中能否单独或者与其他相关方共同作为补偿主体，被告均无证据向本院证明其认定涉案公房的现有承租人具有法律依据且系合法有效。本案中，被告混淆了租赁公房和产权私房的概念，其在涉案公房的征收补偿程序中，由蔡建珍的七个子女依继承规则，将涉案公房的征收补偿利益提存了400000元留给原告蔡国华等三人，该提存方式与《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定的公房征收补偿主体的确定及补偿利益分配规则均不相符，于法无据，本院不予支持。综上，本院认定被告朱泾镇政府确定涉案公房征收补偿的主体及签订征收补偿协议的对象，属于认定事实不清，主要证据不足，且程序违法，涉案征收补偿协议应予撤销。另，关于原告蔡国华等三人要求被告承担本案律师费的诉请，原告支付的律师费系原告提起本案诉讼支出的法律服务费用，与本案诉讼费用的承担不是一个概念，对原告的该项诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决如下：一、撤销甲方金山区朱泾镇动迁安置和棚户简屋改造办公室和乙方蔡建珍(亡)、蔡国章(户)于2018年4月23日签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议(居住房屋)》。二、责令被告金山区朱泾镇人民政府重新调查并就金山区朱泾镇水上新村码头路XXX号XXX室的征收补偿事宜依法作出处理。三、驳回原告蔡国华、沈兰珍、蔡梅芳要求被告金山区朱泾镇人民政府承担原告支出律师费用40000元的诉讼请求。四、本案的案件受理费50元，由被告金山区朱泾镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  许 颖审 判 员  邱 瑜人民陪审员  杨红梅二〇一九年一月三十一日书 记 员  姚小来附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。