贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔行终2157号 上诉人（原审原告）刘崇章，男，布依族。 委托代理人何健，贵州秀岳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）惠水县人民政府，住所地惠水县和平镇县府路。 法定代表人王文旭，县长。 委托代理人杨华，惠水县政府法制办公室主任。 被上诉人（原审被告）惠水县濛江街道办事处，住所地惠水县濛江街道。 法定代表人李啟江，该办事处主任。 委托代理人邹松、吴天江，该办事处工作人员。 上诉人刘崇章因与被上诉人惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）、惠水县濛江街道办事处（以下简称濛江街道办）土地行政补偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2017)黔27行初1003号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，被告惠水县政府因惠水县经济开发区内的“恒心同伟”、“三一重工”、“广州家具产业园”等项目建设需要而征收惠水县高镇镇赤土村四组的土地。以刘崇章父亲刘发玉为户主在该组承包的土地在征收范围内。2014年，因刘崇章户的土地被被告征收后，以惠水县经济开发区作为甲方，刘崇章作为乙方于同年8月13日签订协议一份，协议主要内容：“因经济开发区建设开发需要征用（广州家具产业园）赤土村四组刘崇章光坡土地，经甲乙双方协商达成如下协议：一、乙方用光坡土地置换甲方安置区120平方米宅基地，位置按抽签决定。二、乙方不允许无故阻止甲方施工。三、甲方给乙方办理土地，建房手续，不收取任何费用（除工本费）。”时任惠水经济开发区管理委员会征收安置局副局长刘松作为甲方代表人在该协议上签字。2016年9月2日，刘崇章找到时任惠水经济开发区管理委员会负责人王永元要求按协议划拨宅基地，濛江街道办在“惠水经济开发区异地扶贫安置暨明田外围路网升级改造工程集中安置点”的图纸上盖章并载明：“根据该户征地承诺，同意安置该户（刘崇章120㎡）一宗宅基地。”但被告至今履行上述协议，故刘崇章向一审法院提起诉讼，请求：1.判令二被告将位于惠水县经济开发区异地扶贫安置暨××田外围路网升级改造工程集中安置点一幅120平方米宅基地兑现给刘崇章（或折价进行补偿）；2.本案的诉讼费由被告承担。 一审另查明：刘崇章的家庭户口中的户主为其父刘发玉，该户全户人数4人，另有户主刘发玉的妻子班启情，孙子刘应宽。该户户主刘发玉于2014年9月15日取得惠水县高镇镇赤土村四组的宅基地使用权一宗，使用权面积为249.90㎡。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1、濛江街道办的主体是否适格；2、刘崇章的诉请是否有事实和法律依据。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，本案濛江街道办及涉案协议签订的甲方惠水县经济开发区均无征收土地的法定职权，其系惠水县政府委托实施土地征收工作的单位，在实施土地征收工作中的法律后果由惠水县政府承担。故濛江街道办并非本案适格被告，应驳回刘崇章对濛江街道办的起诉。 本案签订涉案协议的甲方为惠水县经济开发区，虽惠水县经济开发区在协议中没有盖章，但其代表人在协议书中签名捺印，应视为惠水县经济开发区签订，其后濛江街道办又在安置点的图纸上盖章并载明安置刘崇章一宗宅基地的行为属于再次确认，虽然原、被告双方在审理中均未提供证据证明被告因何项目征收刘崇章户位于赤土村的具体土地，但被告征收刘崇章户土地的行为真实存在，且双方对涉案协议的真实性也予以认可，故，涉案协议为被告征收刘崇章户的土地而签订的行政协议。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”本案涉案协议于2014年8月15日签订，而刘崇章户于2014年9月15日才在惠水县××××宅基地一宗，故对被告以涉案协议违反一户一宅原则而无效的主张不予采纳。农村村民实行一户一宅原则，目前刘崇章户已取得宅基地一宗，若被告继续按协议兑现宅基地给原告将违反一户一宅的法律规定，故对刘崇章诉请被告兑现宅基地的请求不予支持。鉴于涉案协议系被告征收刘崇章户土地而签订，在惠水县政府应当履行协议却因情势变更不能按照协议履行的情况下，其应当对刘崇章采取补救措施。一审法院根据上述法律及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：一、驳回刘崇章的诉讼请求；二、责令惠水县政府对刘崇章与惠水县经济开发区于2014年8月13日签订的《协议》采取补救措施；三、驳回刘崇章对惠水县濛江街道办事处的起诉。一审案件受理费4300元，由惠水县政府承担。 上诉人刘崇章上诉请求：撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。主要事实和理由：1.一审判决认定事实不清。上诉人提供的证据足以证实自己的土地被征收的具体地点、面积以及因何项目被征收。2014年8月13日的协议证实，被上诉人因“广州家具产业园”项目征收上诉人赤土村四组光坡的土地，面积为上诉人提供的土地承包证记载光坡的面积；2.一审法院未依法向上诉人释明，违反法律规定。上诉人一审的诉讼请求“判令二被告将位于惠水县经济开发区异地扶贫安置暨××田外围路网升级改造工程集中安置点一幅120平方米宅基地兑现给刘崇章或折价进行补偿”是明确的，如涉及是否已正确表达诉讼请求的问题，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：……（二）请求判决行政机关履行法定职责或给付义务；……（五）请求判决行政机关予以赔偿或补偿”的规定，人民法院应予以释明；3.根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿”的规定，结合被上诉人一审明确表示双方签订的协议违反法律强制性规定无效，取消划地安置义务等情况，应判决被上诉人对上诉人的损失依法进行补偿，一审仅判决被上诉人采取补救措施，适用法律错误。 被上诉人惠水县政府辩称，2014年，因惠水县经济开发区（以下简称惠水经开区）内部分项目建设需要，惠水县政府委托惠水县经济开发区管委会（以下简称惠水经开区管委会）及濛江街道办作出实施土地征收工作的单位，刘崇章的父亲刘发玉为户主的土地在征收范围内，刘崇章户的土地被征收后惠水经开区管委会与刘崇章签订协议，约定“乙方用光坡土地置换甲方安置区120平方米宅基地”，2016年上诉人要求按协议划拨宅基地，但上诉人户已于2014年9月15日以自建方式取得惠水县濛江街道赤土村四组的宅基地使用权一宗，使用面积为249.90平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，因刘崇章已取得一宗宅基地，因此被上诉人无法履行签订的协议，但愿意给予其8000元的经济补偿。一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人濛江街道办辩称，1.濛江街道办及惠水经开区均无征收土地的法定职权，系惠水县政府委托实施土地征收工作的单位，并非本案适格被上诉人；2.根据惠水经开区管委会专题会议纪要：对已承诺安置，但至今仍未兑现的，如已符合“一户一宅”的规定，原则上不再办理建房手续。刘崇章户于2014年9月15日以自建房方式取得惠水县高镇镇赤土村4组的宅基地使用权一宗；3.一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定判决对刘崇章采取补救措施得当。请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审基本一致，对一审查明的事实予以确认。 二审另查明，1.2014年3月10日《惠水县人民政府关于王昌福等同志任免职的通知》（惠府任[2014]3号）载明：“……王永元同志任贵州惠水经济开发区管理委员会征收安置局局长……刘松同志任贵州惠水经济开发区管理委员会征收安置局副局长”；2.2014年7月24日《中共惠水县委惠水县人民政府关于印发的通知》（惠委[2014]87号）载明：“……设立贵州惠水经济开发区，加挂惠水县长田工业园区牌子，为中共惠水县委、惠水县人民政府派出正县级机构，与濛江街道合署办公……征收安置工作局：……负责辖区内征地拆迁安置补偿等有关政策措施和规定的宣传，配合实施开发区的土地征收征用，做好被征地群众安置工作……”。 本院认为，本案的争议焦点为：惠水县政府是否应依照2014年8月13日签订的案涉协议履行相关约定。 第一，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第二十条第三款之规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。据此，法律、法规或者规章的明确授权是确定行政诉讼被告的依据。本案中，惠水经开区管委会与濛江街道办均不具备征收土地的法定职权，系受惠水县政府委托实施土地征收相关工作，故依法应由惠水县政府对其委托行为承担法律责任。濛江街道办并非本案适格被告，一审法院对其诉讼主体资格的认定正确。但一审法院于2018年5月25日作出一审判决，其适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》已于2018年2月28日废止，本院对此予以指正；第二，惠水经开区作为甲方与刘崇章签订的案涉协议上有时任惠水经开区管委会征收安置局副局长刘松作为代表人的签名纳印，应视为惠水经开区作出的行为。在案涉协议签订两年后，与惠水经开区合署办公的濛江街道办又在“惠水经济开发区异地扶贫安置暨明田外围路网升级改造工程集中安置点”的图纸上加盖公章并载明：“根据该户征地承诺，同意安置该户（刘崇章120㎡）一宗宅基地”，对案涉协议中的相关约定进行了再次确认，而惠水县政府与濛江街道办在本案一审庭审中也就案涉协议和图纸的真实性予以认可；第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，但本案案涉协议的签订时间为2014年8月13日，而刘崇章家庭户于案涉协议签订后的2014年9月15日取得宅基地使用权，案涉协议在签订时不存在违反法律法规强制性规定的内容，应属合法有效。因案涉协议签订后，刘崇章家庭户另行取得一宗宅基地，惠水县政府如继续履行相关约定为其安置宅基地已没有法律依据，且将违背《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定所体现的国家土地管理秩序。此种情况下，惠水县政府可基于其行政优益权对案涉协议的约定进行变更或解除，但惠水县政府并未向刘崇章作出相关意思表示，故惠水县政府仍应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”之规定承担相应责任。鉴于案涉协议在客观上已无法履行，且双方未约定相关违约条款，一审法院判决惠水县政府采取补救措施并无不当。综上，刘崇章的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一项）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费共100元，由上诉人刘崇章负担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 王 君 二〇一九年一月七日 法官助理黄千柏 书记员时薇