湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行终290号 上诉人（原审原告）攸县青塘碎石场，住所地攸县菜花坪镇芷陂村。 经营者徐卫南，男，汉族，1981年1月16日出生，住湖南省攸县。 委托代理人周一君，湖南弘一（株洲）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）攸县菜花坪镇人民政府，住所地攸县菜花坪镇。 法定代表人方华容，镇长。 委托代理人丁远大，该镇政法委员。代理权限为特别授权。 委托代理人陈伟，湖南华安律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人攸县青塘碎石场因与被上诉人攸县菜花坪镇人民政府行政协议一案，不服湖南省攸县人民法院（2019）湘0223行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告攸县青塘碎石场于2012年3月26日在原攸县工商行政管理局注册，类型为个体工商户，经营者徐卫南，经营场所攸县菜花坪镇芷陂村，经营范围为建筑用石料（凝灰石）露天开采销售，其采矿许可证有效期为贰年（自2015年7月5日至2017年7月5日），开采方式为露天开采，生产规模为每年十万立方米，矿区面积为0.0575平方公里。2016年，被告以碎石场危及泉南高速公路存在安全隐患为由要求原告关停碎石场，并未下达任何关停相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关停行为。2017年12月27日，根据攸县人民政府的安排，原告与被告签订《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》，协议主要内容为：“甲方：菜花坪镇人民政府，法人代表：方华容乙方：青塘碎石场，法人代表：徐卫南……根据县人民政府的安排，甲、乙双方就处理青塘碎石场关闭退出的有关事项进行友好协商，现达成协议如下：……二、由甲方负责一次性将处理青塘碎石场关闭退出的补偿资金（含房屋建筑物、构筑物及其辅助设施、机器设备等）共计人民币壹佰贰拾万叁仟壹佰捌拾叁元整付给乙方，补偿资金的明细见《青塘碎石场关闭退出补偿资金的组成及说明》。……六、本协议为青塘碎石场关闭退出问题一次性全面处理的终结协议，本协议生效后，乙方不得再以任何理由要求甲方、县人民政府及相关部门单位就青塘碎石场关闭退出进行任何补偿。……”协议签订后，攸县菜花坪镇人民政府于2017年12月27日支付攸县青塘碎石场关闭退出补偿款100万元，2018年1月2日再次支付20.3183万元，总计已支付120.3183万元。2019年4月，原告攸县青塘碎石场认为与被告攸县菜花坪镇人民政府签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》违背本人真实意思、显失公平，提起诉讼。 原审法院认为，本案系行政协议及行政赔偿纠纷。本案争议的焦点是：原、被告双方签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》是否合法？一、关于被告攸县菜花坪镇人民政府对原告攸县青塘碎石场是否实施了具体的关闭行为，双方签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》是否认定为无效的问题。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，被告攸县菜花坪镇人民政府虽未针对原告攸县青塘碎石场具体下达关闭的相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关闭行为，但其与原告青塘碎石场签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》中载明：“……由甲方负责一次性将处理青塘碎石场关闭退出的补偿资金（含房屋建筑物、构筑物及其辅助设施、机器设备等）共计人民币壹佰贰拾万叁仟壹佰捌拾叁元整付给乙方，……”对原告攸县青塘碎石场产生了事实上的关停后果，实质上被告攸县菜花坪镇人民政府是以与原告攸县青塘碎石场签订协议的方式对采石场进行了关闭，故本案的关闭行为应当是该行政协议。而行政协议既具有行政性，同时又具有协议性，故对行政协议效力的审查应遵从行政法律规范，同时也要依据民事法律规范。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定：“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》并不符合上述法律所规定的无效情形，同时由于政策等客观原因发生变化，原告攸县青塘碎石场事实上已无继续经营的可能性，其在关闭补偿协议上签字确认并领取补偿款，应当视为其对以协议方式关闭采石场的行为是认可的，故对于原告攸县青塘碎石场要求确认《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》无效的请求，应不予支持。二、关于原、被告双方签订的行政协议内容是否公平适当的问题。行政协议作为行政行为的一种，同时兼有民事契约的性质，故协议内容是否适当、是否公平也是本案审查的对象。具体到本案，双方签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》中第二条是关于补偿金额的确定，双方除对第二条即补偿金额的确定存在争议外，对其他条款并无实质性的异议，且不违背法律规定，故对该协议除第二条之外的内容予以确认。对于补偿金额的确定，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”被告攸县菜花坪镇人民政府作为行政协议主导一方，享有更多的行政优益权，其应当参照相关规定，在考虑原告攸县青塘碎石场的签约能力的基础上，通过鉴定评估等方式确定实际损失或者结合攸县青塘碎石场的实际情况及当地的经济水平等因素与原告协商确定补偿金额。结合本案，被告攸县菜花坪镇人民政府在对原告攸县青塘碎石场进行协议关闭时，湖南省鹏盛资产评估事务所已对攸县青塘碎石场进行资产评估并出具了资产评估报告（该评估报告原被告双方并未作为证据向法庭提供），报告中载明攸县青塘碎石场固定资产于评估基准目的评估价值为1,603,363.00元。基于资产评估报告，双方形成了《青塘碎石场关闭退出补偿资金的组成及说明》，第三项内容为：“三、固定资产-机器设备合计55,515元。所有机器设备评估价格为535,695元，由于青塘碎石场徐卫南已将大部分设备进行处置，现存机器设备仅剩混凝土基座、10kv电线路，按照每缺一项就核减该项补偿的原则，已相应扣除处置设备款项。”与资产评估报告中的固定资产清查评估汇总表中的固定资产-机器设备的评估价值的数值一致，因原告经营者已将大部分设备自行处置，故《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》在扣除处置设备款项后补偿原告攸县青塘碎石场1,203,183元，并无不当。 综上所述，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告攸县青塘碎石场的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告攸县青塘碎石场负担。 宣判后，攸县青塘碎石场不服，上诉称：评估报告存在错项和漏项，并且未送达，上诉人签订协议存在重大误解。请求：撤销原判，撤销被上诉人与上诉人签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》，改判被上诉人补偿上诉人损失共计人民币3100183.3元。 被上诉人攸县菜花坪镇人民政府辩称：协议系双方自愿签订，上诉人签订协议时已经知道了评估价格，扣除上诉人自行处理的设备，补偿款项未损害上诉人的利益，并且上诉人已经领取了相应的款项；协议不具有可撤销的情形，即使应撤销，上诉人也已经超过了法定的期限。 本院经阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系行政协议一案。争议焦点为上诉人与被上诉人签订的《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》是否合法。上诉人起诉请求撤销《关于处理青塘碎石场关闭退出有关事项的协议》,《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思情况订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，涉案协议系上诉人与被上诉人自愿签订，现上诉人提出没有收到评估报告，并且其以为评估报告不存在漏项和错项，协议金额包含了上诉人的主张的全部损失，对协议存在重大误解。经审查双方签订的协议，该协议已经注明了“补偿资金的明细见《青塘碎石场关闭退出补偿资金的组成及说明》”，该《资金组成及说明》载明根据资产评估报告，具体细化了补偿的内容及范围，上诉人签字代表作为具有完全民事行为能力人，其在协议上签字，表明上诉人已经确认评估报告作为协议的参考依据，且已经充分了解补偿明细，另外该《资金组成及说明》针对上诉人提出的修路等费用均已经予以了说明，故上诉人主张存在重大误解的理由不能成立，并且涉案协议的签订亦不存在上述法律规定应予撤销的其他情形。一审基于上诉人已经自行处置大部分设备，确认协议最后确定的补偿金额公平合理并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人提出上诉人超过行使撤销权1年的法定期限，基于协议系2017年12月27日签订，上诉人已于2018年第一次起诉，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条以及《中华人民共和国合同法》第七十五条的规定，被上诉人的该答辩理由不能成立，本院亦不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人攸县青塘碎石场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴晓斌 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇一九年十二月十一日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。