大连海事法院行 政 判 决 书（2018）辽72行初47号原告：赫秀召，男，汉族，1962年8月31日出生，住辽宁省瓦房店市。委托代理人：张勇，系辽宁健坤律师事务所律师。被告：瓦房店市农村经济发展局，住所地：瓦房店市世纪广场1号。法定代表人：丁玉春，系局长。委托代理人：翟春郎，系瓦房店市农村经济发展局副局长。委托代理人：姜萍，系辽宁昌信律师事务所律师。第三人：中华人民共和国大连渔港监督局，住所地：大连市西岗区联合路126号。法定代表人：李洪义，系该单位局长。委托代理人：李海峰，系该单位工作人员。委托代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。第三人：中华人民共和国辽宁大连渔业船舶检验局，住所地：大连市中山区虎滩新区8号。法定代表人：阎滨，系该单位局长。委托代理人：腾佳奇，系该单位工作人员。委托代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。第三人：大连市海洋与渔业局，住所地：大连市中山区吉庆街100号。法定代表人：栾玉瑄，系该单位局长。委托代理人：杨日令，系该单位法制处工作人员。委托代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。赫秀召诉被告瓦房店市农村经济发展局（以下简称瓦市农发局）、第三人大连渔港监督局（以下简称大连渔监）、第三人大连渔业船舶检验局（以下简称大连船检）、第三人大连市海洋与渔业局（以下简称大连海洋局）发放渔业成品油价格补助一案，曾于2017年9月6日向本院提起诉讼，2017年12月28日，本院一审以赫秀召超过起诉期限为由裁定驳回起诉，赫秀召提起上诉，2018年6月26日，辽宁省高级人民法院指定本院继续审理，本院于2018年8月13日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，赫秀召的委托代理人张勇律师，被告瓦市农发局的委托代理人翟春郎副局长及姜萍律师，第三人大连渔监的工作人员李海峰，第三人大连船检的工作人员滕佳琦，第三人大连海洋局的工作人员杨日令，及前述第三人的共同委托代理人杜晓玫律师，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。赫秀召向本院提出诉讼请求：1、瓦市农发局立即给付2011年度至2014年度渔业成品油价格补助665328.8元。2、本案的一切诉讼费由瓦市农发局承担。事实与理由：1999年，赫秀召在营口××××村魏忠茂手中购买一艘99.3千瓦的渔船，船名为：辽鲅渔3355，后更名为：辽营渔35629。2006年赫秀召申请将船舶转到瓦房店市，将渔船相关手续和证件交给瓦房店市海洋与渔业局（以下简称瓦市海洋局，现变更为瓦市农发局）的具体办事人员朱立东办理船舶的转籍手续，朱立东告知手续已经齐全，回去等结果即可。因始终未接到通知，赫秀召多次到瓦市农发局找工作人员朱立东询问具体情况，被告知其渔船号审批完毕为辽瓦渔25089，其他证件及手续在办理过程中。在此期间渔船一直正常从事渔业生产作业，2006年至2010年的渔业成品油价格补贴亦由瓦市农发局予以发放。但到2011年瓦市农发局便不再发放上述渔业补贴，并告知赫秀召因未将渔船证件等手续办理完毕，导致后续年审等手续无法办理，直接导致该船在中国渔政管理系统中无法查询，待证件办理完毕后予以补发。经了解，该船的渔业成品油价格补助2011年为159225.6元，2012年为180210.6元，2013年为170523.1元，2014年为155369.5元，总共拖欠665328.8元。瓦市农发局始终以协调处理为由推拖不解决，故诉至法院。本案涉及船舶变更登记，因需查明船舶变更登记与未能发放渔业成品油补助之间是否存在因果关系，故本院追加相关办证机关为第三人。瓦市农发局辩称，1.根据财政部、农业部制定的《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（以下简称《渔业成品油管理办法》）第五条，赫秀召没有相关合法有效的渔业船舶证书（证件），不符合领取渔业成品油价格补助资金的条件，所以瓦市农发局无法上报涉案渔船的成品油价格补助；2.瓦市农发局在赫秀召船舶转籍过程中，已为其船舶办理了船网工具指标批准书，赫秀召没有办理船舶登记，不符合发放油补资金的条件；3.瓦市农发局已对赫秀召反映的情况向其下达了决定书，赫秀召在规定的期限内，既没有提起行政复议，也没有向法院提起诉讼，现已超过法定期限，应裁定驳回起诉。第三人大连渔监、大连船检、大连市海洋局均述称：1.案涉船舶办理的相关证书属于行政许可范围，依照行政许可法第二十九条的规定，申请人应当向行政机关提出申请，行政相关在接到申请人的申请后，依相关程序办理；2.案涉船舶的管理、年审、成品油补贴发放均不是第三人的职责，在本案中，第三人的职责是依申请为案涉船舶办理检船、船籍证书证件，并对县级渔业管理部门逐级上报的材料进行转递，故第三人无法知道案涉船舶信息丢失的相关情况；3.2013年8月15日，瓦市海洋局出具《关于恢复辽瓦渔25089号渔船数据的请示》，申请恢复辽瓦渔25089号渔船数据，2013年9月6日，辽宁省渔港监督局出具证明，认定辽瓦渔25089号船名仍合法有效，2014年12月9日，瓦市海洋局出具《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》，说明该船信息至作出报告之日仍未能导入中国渔政管理指挥系统内，因为恢复数据是国家农业部的权限，第三人作为转报机关，已经将相关的手续逐级上报；4.2015年3月9日，瓦房店渔政管理所出具《关于恢复辽瓦渔25089号渔船数据的情况说明》，称2015年3月9日该船信息已经恢复，2015年4月10日，赫秀召出具情况说明，请示重新办理证书，2015年4月16日，瓦房店市红沿河镇红沿河村民委员会出具介绍信，说明船舶系赫秀召购买；5.赫秀召于2015年提出申请后，依据前述相关材料，第三人数据重新录入，在法律规定的时限内，为其船舶办理了船舶检验及船籍等相关证件证书；综上，第三人的行政行为合法。经本院审理查明：2006年赫秀召将其所有的辽营渔35629号渔船（原为辽鲅渔3355号），申请转入瓦房店市，并将办理船舶转籍变更登记相关的证件等交于瓦市海洋局下属渔政管理所工作人员朱立东，经层级上报，2006年7月31日,辽宁省海洋与渔业厅下发了准予赫秀召购置船舶的船网工具指标批准书，2006年11月23日，营口渔港监督处向赫秀召出具了《渔业船舶注销、中止登记证明书》，注销辽营渔35629号渔船所有权登记。2007年1月8日，辽宁省渔港监督局批复辽营渔35629号渔船的新船名号为辽瓦渔25089。2013年8月15日，瓦市海洋局向大连海洋局出具《关于恢复辽瓦渔25089号渔船数据的请示》，在第二部分“情况介绍”中称“由于当时我所管理证件工作人员多次更换，在交接过程中将该船遗漏，使该船相关手续办理延误，造成其后期无法在瓦房店市办理注册手续，并且在2010年换证期间也未进一步办理相关手续，直接导致该船在中国渔政管理指挥系统中无法查询。”2013年9月6日，辽宁渔港监督局出具书面证明，认定赫秀召购买的辽营渔35629号渔船在2007年1月8日取得的新船名辽瓦渔25089号，该船名仍合法有效。2014年7月7日，赫秀召向民心网诉求“关于瓦房店市某局及工作人员行政不作为的情况反映”，2014年7月29日，瓦市海洋局成立调查小组，对赫秀召反映的情况进行核查，并形成了《关于赫秀召投诉瓦房店市海洋与渔业局及其工作人员行政不作为调查报告》，2014年8月5日，民心网就赫秀召前述诉求的“处理结果”显示为：瓦市海洋局已将辽瓦渔25089船舶的情况层报至农业部，各级领导和相关部门为解决船舶转籍过程中的问题正在进一步协调中。2014年12月9日，瓦市海洋局向大连海洋局出具《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》，在第二部分“事件经过”中称“据当时工作人员（朱立东）回忆，后期由于其疏忽将该证件遗失，造成该船未能进一步办理相关转籍业务，并且由于营口方面已将该船相关证件注销，故该船数据在2009到2010年捕捞许可证换证期间未能导入中国渔政管理指挥系统内。”2015年4月16日，辽瓦渔25089号渔船申请船舶检验，同日签发了该船的初次检验报告、渔业船舶检验记录，2015年4月29日，大连船检为该船出具了渔业船舶吨位证书、渔业船舶渔捞和起重设备证书、渔船安全证书等船检证书，2015年6月15日，经大连渔监批准，辽瓦渔25089号渔船取得船舶登记证书及所有权登记证书。因辽瓦渔25089渔船2011年至2014年成品油价格补贴未能发放，赫秀召多次向瓦市海洋局申请发放。2016年9月12日，赫秀召再次向民心网提出诉求为：请求支付2011年度至2015年度渔业成品油价格补助，2016年11月11日，瓦市海洋局受理后在民心网答复为：由于当时工作人员疏忽将该渔船相关手续遗失，造成该渔船一直未能办理后续相关业务，并且营口方面已将该渔船相关证件注销，故该渔船数据在2009年至2010年捕捞许可证换证期间未能导入中国渔政管理指挥系统内，2013年8月瓦市海洋局向大连海洋局出具《关于恢复辽瓦渔25089渔船数据的请示》，随后上报至农业部，2015年该船数据录入系统，船舶证件全部完善，但因该船未进行年审（2011年至2015年未持有合法有效证件进行生产），不符合规定，不予发放相应年度渔业成品油价格补贴。2016年11月28日，瓦市农发局作出了《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》，告知赫秀召辽瓦渔25089渔船不予享受2011至2014年度国家渔用成品油价格补贴资金政策。2017年1月24日，根据赫秀召的申请，瓦市海洋局政府信息公开告知书（2017第001号）向其公开了2006年辽宁省海洋与渔业厅向赫秀召下发的船网工具指标批准书及辽瓦渔25089号渔船证书的补办档案等。另查，船舶办理转籍变更登记的通常程序为：首先，由转入地的渔业部门为申请船舶转籍的申请人申报取得船网工具指标批准书；之后申请人持转入地船舶管理部门的接受证明到船舶原所在地办理原船舶的注销登记；注销原船舶登记后，由转入地基层渔业部门逐级申请新的船名号；新的船名号下发后，申请船舶检验并取得新船号的船舶检验证书；持新船号的船舶检验证书办理船舶所有权证书及国籍证书；取得船舶检验证书、所有权证书及国籍证书后，由渔业部门逐级申请办理渔业捕捞许可证，取得渔业捕捞许可证后，船舶变更登记程序视为办理完毕。另查，实践中将每年对船舶相关证件进行审验并缴费的一系列程序统称为“年审”。主要程序有船舶所有权人申报渔船检验签订相关保证书，缴纳检船费，渔业部门对船舶检验证书进行签证；缴纳船舶保险；缴纳船舶各种规费包括（资源费、港务费等），对渔业捕捞许可证进行年度审验并在证件上进行记录。船舶所有人持经前述年审程序后的渔船各种证件（包括渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、所有权证书、捕捞许可证书等）、相关收据和保单、所有人身份证明、油补指定银行存折，进行渔业成品油油价补贴发放审核，填写《渔业成品由油价补贴审核登记表》，方能领取成品油价格补贴，因此，船舶获取该项补贴，不仅应具有合法的船舶各项证书，船舶证书还应进行年度审验，使其年度内有效，才符合领取成品油价格补贴的条件。另查,2017年4月，瓦房店市海洋与渔业局职能并入瓦房店市农村经济发展局。以上事实，由赫秀召提供的瓦市海洋局政府信息公开告知书（2017第001号）及两份民心网下载文件，瓦市农发局提供的《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》《瓦房店市渔船年审暨渔业成品油价格补贴发放审核程序》（瓦海渔字【2012】4号）《关于赫秀召投诉瓦房店市海洋与渔业局及其工作人员行政不作为调查报告》《瓦房店市海洋与渔业局行政执法责任制》（2006年10月，以下简称《执法手册》），第三人大连船检提供的辽瓦渔25089船舶检验档案、第三人大连渔监提供的辽瓦渔25089船舶登记档案及庭审笔录在卷为凭，本院予以认定。本院认为，关于本案的审查焦点，根据《渔业成品油管理办法》（财政部、农业部财建【2009】1006号）第五条第（二）项的规定：“国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月…”。因此渔船获得成品油价格补助的前提为船舶具有合法有效的证书。辽瓦渔25089船舶在2011年至2014年未取得的船舶证书，故其不符合法定领取渔业成品油价格补贴的条件。赫秀召向本院提出的诉讼请求为请求瓦市农发局发放2011年-2014年成品油价格补贴，瓦市农发局认为2011年-2014年，辽瓦渔25089船舶没有合法有效证书，不符合发放成品油价格补贴的条件，赫秀召称船舶没有合法证书是瓦市农发局未将证书及时办理完毕所致，而瓦市农发局则称该局已及时履行职责，未能办理船舶证书是赫秀召个人原因导致，因此，本案的审查焦点在于辽瓦渔25089船舶未能及时办理船舶证书的原因。关于本案的诉讼请求，本案审查焦点为：辽瓦渔25089船舶未能及时办理船舶证书的原因是赫秀召个人所致，还是由瓦市农发局所致？若因行政机关原因导致，则本案实为行政行为违法导致的行政赔偿。本院向赫秀召进行释明，赫秀召同意将诉讼请求变更为确认行政行为违法并赔偿，赔偿部分另行起诉。赫秀召称2006年船舶办理转籍变更登记时，已将办理手续相关证书及证件等交给瓦市农发局的工作人员朱立东，该工作人员告知等结果即可，赫秀召在之后的民心网答复中得知，瓦市海洋局称因工作人员将办理的证件遗失，导致船舶手续办理延迟，瓦市农发局庭审中称，船网工具指标批准书应由工作人员朱立东进行办理，其后的办理程序应由赫秀召个人进行，即使由朱立东办理了取得船网工具指标批准书之后的程序也属个人之间的委托，且根据2006年当时办理船舶变更的程序不存在证件丢失，而导致其后变更登记不能办理的问题。对瓦市农发局此节辩解理由，根据瓦市农发局提供的由瓦市海洋局2006年编纂的《执法手册》中关于“渔业船舶注销、中止登记行政许可”流程（详见147页），办理船舶注销登记，需要将船舶所有权证书及船舶登记证书及航行签证簿交存于原主管机关，但并未要求交存船舶检验证书；《执法手册》中关于“船舶船名号申请流程”（详见143页），申请船名号，需要提交注销证明及船网工具指标批准书；《执法手册》关于“渔业船舶检验及登记许可”流程（详见128页、132页），船舶申请检验取得船舶检验证书，需要提供船舶注销证明及船舶工具指标批准书，与庭审中大连船检提供的档案材料一致；根据《执法手册》关于“船舶所有权、国籍登记行政许可”流程（详见144页）及大连渔监提供的船舶档案，船舶办理所有权及国籍登记仍需要提供船舶注销证明及船舶工具指标批准书，据此可知，船舶办理转籍变更登记在取得船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》后，在申请船名号及办理船舶检验证书、船舶所有权证书及国籍证书中均需要提供《渔业船舶注销、中止登记证明书》及船网工具指标批准书。因此，瓦市农发局称原船舶证书及证件均在已办结的程序中上交各部门，不存在丢失证件导致船舶后续登记不能完成的辩解理由，本院不予采信。根据瓦市农发局提供的《关于赫秀召投诉瓦房店市海洋与渔业局及其工作人员行政不作为调查报告》，2006年-2012年朱立东是瓦市农发局下属渔政管理所证件管理工作人员，负责受理渔业船网工具指标批准书和捕捞许可证申报工作，2006年朱立东在为赫秀召申办了船网工具指标批准书后，在实际办理环节中，朱立东对船舶的船名号也进行了申办，因船名号申办的程序需要提交船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》，故可以认定船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》均在瓦市农发局工作人员朱立东处，朱立东当时负责证件管理工作，其无论基于何种原因持有船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》均应妥善进行保管，此系工作职责。在瓦市海洋局作出的《关于恢复辽瓦渔25089渔船数据的请示》和《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》文件中，均表明因工作人员将证件丢失，导致船舶登记后续程序无法进行，请上级部门恢复数据，均未表明是赫秀召个人原因导致证件丢失，而使后续程序无法完成；在2015年辽瓦渔25089补办船舶证书时，瓦市海洋局向大连船检及大连渔监均提交了《关于恢复辽瓦渔25089渔船数据的请示》和《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》两份文件，以说明船舶证书长期未能办理完毕的原因，而在通常船舶证书办理过程中，并不需要行政机关出具此种说明，因此，瓦市海洋局称辽瓦渔25089船舶未能及时办理变更登记取得证书系赫秀召个人原因导致，本院不予采信。关于本案的起诉期限，瓦市海洋局下发的《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》其内容为：因船舶未进行年审不符合领取补贴的条件，不予享受补贴政策。本案审查的焦点不在于行政机关是否应当发放成品油价格补贴，而在于船舶未能及时办理证书、不能履行年审程序的原因，因行政机关未能妥善保管办理船舶证书的必备证件，而使船舶未能及时办理变更登记取得船舶各项证书，此系行政机关应履行保管职责而未履职的情形，行政诉讼中对行政机关已作出的行政行为及依申请未作出行政行为提起的诉讼，存在起诉期限的规定，对行政机关应主动履行职责而未履行的情形，不存在起诉期限的规定，因此，瓦市农发局以下发的《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》中已告知赫秀召起诉期限，赫秀召在法定期限内未提起诉讼认定赫秀召超出其起诉期限，于法无据。赫秀召对瓦市农发局工作人员未尽保管职责的行政行为依法享有诉权。综上，瓦市农发局工作人员在担任证件管理工作时，负有妥善保管其持有证件的职责，其未尽谨慎保管证件的义务，而使船舶登记不能及时完成，其未尽妥善保管职责的行政行为应确认为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告瓦房店市农村经济发展局未尽妥善保管职责的行政行为违法。案件受理费100元，由被告瓦房店市农村经济发展局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长 李 爽人民陪审员 王 霞人民陪审员 冯晓菲二〇一九年一月十七日书 记 员 杨 薇