江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏01行初906号 原告巴澄，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。委托代理人孟醒，北京市中银（南京）律师事务所实习律师。 被告南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。 法定代表人严应骏，南京市江宁区人民政府区长。 委托代理人唐泽文，南京市江宁区房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人李静宇，江苏杨传圣律师事务所律师。 原告巴澄不服被告南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）于2017年7月27日作出的江宁府征字[2017]第2号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号征收决定），向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月6日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日进行了证据交换，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告巴澄及其委托代理人汤圣泉、孟醒，被告江宁区政府的委托代理人唐泽文、李静宇到庭参加了诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限六个月，因当事人申请案外协调扣除审限2个月，因调取证据扣除审限30日。本案现已审理终结。 被告江宁区政府于2017年7月27日作出2号征收决定，征收范围为：东至宁芜铁路、南至官山道口、西至新205国道、北至江宁河（详见房屋征收红线图）。 原告巴澄诉称，一、原告的房屋位于集体土地上，应依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对集体土地进行征收，并对房屋予以补偿安置。被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称征补条例)征收原告的房屋，适用法律错误。二、即使根据征补条例的规定征收房屋，被告也存在以下违法行为：1.被告的征收目的不符合征补条例第八条规定的情形；2.被告未取得建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件以及建设工程规划许可、建设项目环评审批等前置文件；3.被告的征收行为不符合国民经济和社会发展规划、土地利用整体规划、城乡规划和专项规划，且这些规划的制定未广泛征求社会公众意见，未经科学论证；4.涉案征收涉及被征收人数较多，被告征收前未依法进行社会稳定风险评估，未经政府常务会议讨论决定；5.被告实施征收行为前未做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；6.征收范围应与建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件确定的范围一致，被告公示的征收红线图不能显示与前述批复文件一致；7.被告未提供改建地段或就近地段的房屋让被征收人选择产权调换；8.被告未依法作出2号征收决定，未按照法定方式予以公告；9.被告未组织有关部门对《江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（以下简称征收补偿方案）进行论证并予以公布，征求意见期限未满30日，未将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况进行及时公布，也未组织听证；10.对无证房屋合法性的认定，属于城乡规划部门的职权范围，房屋征收部门无权认定。综上，被告作出的2号征收决定无论从实体上还是程序上都违反了法律、法规的规定，请求：1.确认被告作出的2号征收决定违法并予以撤销；2.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件，证明原告的身份信息； 2.村镇房屋所有权证存根，证明房屋所有权人巴长乐系原告的父亲，巴长乐1998年失踪，已经过法定程序宣告死亡，该房屋即原告居住的房屋； 3.建筑物丈量数据汇总表、建筑物丈量分层平面布置图、房屋装饰装修丈量数据汇总表、附属物丈量数据汇总表，证明房屋登记的产权人为原告； 4.房屋丈量数据公示表，证明原告房屋地址、建筑面积经过公示； 证据1-4共同证明原告具有被征收人的主体资格，被告在公示表中对此已予以认可； 5.2号征收决定及征收补偿方案，证明被告作出了被诉行政行为； 6.原告户口簿和户籍档案信息、证明、（2006）江宁民特字第2号民事判决书，证明巴长禄与巴长乐系同一人，巴长禄与原告系父子关系，巴长禄经人民法院判决宣告死亡。 被告江宁区政府辩称，一、2号征收决定是针对江宁集镇棚户区改造项目作出的，该项目符合《南京市江宁区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，符合江宁街道土地利用总体规划及滨江新城江宁组团控制性详细规划，并纳入了《江宁区2017年城乡建设暨动拆拆违行动计划》。项目启动前，项目建设单位提交了规划部门出具的规划意见函及国土资源部门出具的建设用地勘测定界表及附图报房屋征收部门审核。二、南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称江宁区征收办）组织召开了江宁街道新市镇建设国有土地上房屋征收项目论证会。江宁区法制办、发改局、审计局等相关部门就该项目是否符合公共利益以及房屋征收范围等进行了论证，参会各方一致认为该项目是由政府依照城乡规划法的规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要，属公共利益范畴，可以实施房屋征收，房屋征收范围以征收红线为准。三、房屋征收部门根据征补条例的规定组织对征收补偿方案进行了论证、公示。被告作出2号征收决定前，江宁区维护稳定工作领导小组对该项目进行了社会稳定评估，并出具了稳评报告。四、项目建设单位根据评估机构对江宁集镇棚户区改造项目评估概算及《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收(一期)计划及资金需求的说明》，已将房屋征收资金需求计划第一阶段的征收资金存储于房屋征收部门设立的专户，由房屋征收部门全程进行监管，保证被征收人征收补偿资金的及时兑付。相关单位亦出具了安置房房源证明，保障了被征收人的房屋安置。综上，被告作出2号征收决定，行政程序合法，适用法律法规正确，原告请求撤销2号征收决定缺乏事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1.江宁区政府《关于印发的通知》； 2.江宁区政府《关于印发的通知》； 3.南京市江宁区江宁街道土地利用总体图（局部）； 4.《市政府关于南京市江宁区滨江新城江宁组团控制性详细规划的批复》； 5.《关于对江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目范围予以城乡规划认定的意见函》； 6.《关于宁桥南路以西、纬二路以南及宁桥南路以东部分地块征收的规划意见函》； 7.《关于江宁街道新市镇建设项目地块征收的规划意见函》； 证据1-7共同证明2号征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划，符合国民经济和社会发展年度计划； 8.江宁区国有土地上房屋征收项目论证会会议纪要，证明对案涉征收项目是否符合公共利益及征收范围进行了论证； 9.勘测定界表及附图，证明被征收范围土地的权属性质； 10.国有土地上房屋征收预评估（概算）报告； 11.《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收（一期）后续资金及时到位的承诺》； 12.《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收（一期）计划及资金需求的说明》； 13.江宁区房屋征迁补偿资金存款通知书； 14.江宁集镇棚户区改造安置房情况说明； 证据10-14共同证明征收补偿费用已专户存储、专款专用，能够足额补偿； 15.江宁区政府常务会议纪要，证明案涉建设项目已经江宁区政府常务会议讨论决定； 16.《江宁集镇棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估》，证明在作出房屋征收决定前依法进行了风险稳定评估，评估结果是低风险； 17.征收补偿安置方案论证会会议纪要，证明房屋征收补偿方案征求意见稿已经有关部门论证，并一致通过； 18.《江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公告及公证书（附现场工作记录及照片），证明房屋征收补偿方案征求意见稿的具体内容，并进行了公示； 19.征收补偿方案公告及照片，证明根据征求的意见，进一步完善了房屋征收补偿方案的内容，并进行了公布； 20.2号征收决定及公告（附征收补偿方案）； 21.公证书（附现场工作记录及照片）； 证据20、21共同证明被告依法作出2号征收决定，并依法进行了公告。 22.江宁区房屋征迁补偿资金存款通知书（编号0000096）、江宁区房屋征迁补偿资金存款通知书（编号0000107），证明征收补偿费用已专户存储，能够足额兑付。 23.勘测定界图，证明原告房屋所在地的土地性质为国有土地。 被告向本院提交了以下依据： 1.征补条例第二条、第四条、第八条至第十六条； 2.《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条至第五条、第九条至第十六条。 为查明案件事实，本院依法向南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土分局）作出调取证据通知书，江宁国土分局于2018年12月30日作出《复函》。该《复函》载明，经现场调查，江宁街道水巷××号房屋所占土地为国有建设土地。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、4、5的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据2、3的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据6的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的不予认可。 原告对被告提交的证据1、2的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可；对证据3、8、15、17的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可；对证据4、6、7形式上的真实性不持异议，对其合法性、关联性不予认可；对证据5、9的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可；对证据10的真实性予以认可，对其合法性不予认可；对证据13的证明目的不予认可，该两张存款通知书不能证明补偿款项足额到位，也不能保证专款专用；对证据11、12、14、16、18、19的真实性予以认可，对其合法性、关联性、证明目的均不予认可；对证据20、21的真实性、关联性予以认可，对其合法性、证明目的不予认可；对证据22、23的真实性予以认可，对其合法性、关联性、证明目的不予认可，认为该两份证据系被告在举证期满后提供的，不属于新证据范畴。 被告对江宁国土分局《复函》的真实性、合法性、关联性均予以认可，原告对该《复函》的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、4、5，与本案待证事实具有关联性，且被告对上述证据的真实性均无异议，本院予以确认。原告提交的证据2、3、被告提交的证据15因均未能提交证据原件，且对方当事人对其真实性不予认可，本院不予采纳。原告提交的证据6与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。被告提交的证据1-14、16-21均与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，本院予以确认。被告提交的证据22系新形成的证据，原告对该证据的真实性予以认可，且与被告提交的其他证据相互印证，本院予以确认。被告未能说明证据23的形成时间，对其在举证期限届满后提交的该份证据，本院不予采纳。江宁国土分局出具的《复函》与本案待证事实具有关联性，且原、被告对该证据的真实性、合法性均予以认可，本院予以确认。 经审理查明，2016年，滨江、汤山、湖熟等五个综合性新城建设项目纳入《南京市江宁区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2016年4月12日，南京市规划局江宁分局（以下简称江宁规划分局）向南京市江宁区人民政府江宁街道办事处（以下简称江宁街道办）作出《关于宁桥南路以西、纬二路以南及宁桥南路以东部分地块征收的规划意见函》，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求。2016年6月29日，南京市江宁区国土资源信息中心绘制了勘测定界图，注明了项目用地面积及用地范围。2016年12月19日，江宁规划分局向江宁街道办作出《关于江宁街道新市镇建设项目地块征收的规划意见函》，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求。2017年1月9日，南京市江宁区国土资源信息中心绘制了勘测定界图，注明了项目用地面积及用地范围。 2017年1月26日，江宁区政府印发《江宁区2017年城乡建设暨动迁拆违行动计划》，江宁街道新市镇改造项目列入动迁改造项目。2017年3月23日，江宁区征收办主持召开了江宁街道新市镇建设国有土地上房屋征收项目论证会。江宁区法制办、发改局、审计局、国土分局、规划分局、维稳办等相关部门经论证，一致认为该项目是由政府依照城乡规划法规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属公共利益范畴，可以实施房屋征收，房屋征收范围以征收红线为准。 2017年3月27日，江宁区征收办主持召开了江宁街道新市镇建设项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）论证会，区法制办、发改局、审计局、国土分局、规划分局、维稳办等相关部门经论证认为，《江宁街道新市镇建设项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》可行，并一致同意该方案。2017年6月1日，江宁区征收办发布公告，并在被征收地块进行了张贴，公示《江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并征求公众意见，征求意见期限为2017年6月2日至2017年7月1日。 2017年5月31日，江宁规划分局向江宁街道办作出《关于对江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目范围予以城乡规划认定的意见函》，载明，中铁建南京新市镇开发有限公司开发建设的江宁街道新市镇PPP项目范围内用地均为城市建设用地，该项目范围内局部地块拟进行规划调整。江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司受江宁街道办的委托，对涉案项目进行了概算，于2017年6月20日、6月28日对住宅部分、非住宅部分作出《南京市江宁区江宁街道老集镇征收棚户区改造建设项目国有土地上房屋征收预评估（概算）报告》，概算总额合计为316412.91万元。2017年7月18日，江宁街道办作出《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收（一期）计划及资金需求的说明》，确认2017年7月至2018年5月，项目需到付资金共计170000万元。同日，中铁建南京新市镇开发有限公司作出《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收（一期）后续资金及时到位的承诺》，承诺后续资金按照江宁街道办上述资金需求计划及时到位，绝不拖欠。后中铁建南京新市镇开发有限公司于2017年7月20日、7月21日，向江宁区征收办开户的紫金农商行东山支行存入70000万元。2017年6月30日，江宁街道办出具《江宁集镇棚户区改造安置房情况说明》，对安置房选址、用地面积、总建筑面积进行了说明。2017年7月12日，江宁街道办组织对江宁集镇棚户区改造项目房屋征收进行社会稳定风险评估，制作了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，认为该项目风险等级为低风险，风险可控，建议可以实施。同月21日，南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室对该评估结论予以备案。 江宁区征收办针对征求意见期间居民提出的意见，对《江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行了修改、完善。2017年7月21日，江宁区征收办发布公告，对修改后的征收补偿方案进行了公示，并在被征收地块进行了张贴。2017年7月27日，江宁区政府作出2号征收决定，并在被征收地块发布房屋征收公告。该公告载明了2号征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收签约期限、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项。原告享有权利的位于江宁街道水巷××号的房屋在2号征收决定的征收范围内。原告不服2号征收决定，诉至本院，请求判如所请。 另查明，因江宁街道新市镇PPP项目需要，中铁建南京新市镇开发有限公司于2017年12月28日、2018年1月22日分别向江宁区征收办的开户行存入15000万元、30000万元。 庭审中，被告称，2号征收决定针对的仅是国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋，其庭后提交的书面说明载明：“因江宁集镇为城郊结合的老集镇地块，征收范围内集体土地分布零碎且互为交织。因此，无法在房屋征收范围内将集体土地一一标识剔除。但在该项目房屋征收决定和征收补偿方案的内容中，已明确载明本次房屋征收为国有土地上的房屋征收，并不涵盖对集体土地的征收方式……”被告另称，江宁街道新市镇建设PPP项目属于江宁区滨江新城江宁组团建设项目的一部分，因江宁集镇棚户区改造项目所需资金量比较大，被告实际运用了PPP模式进行江宁集镇棚户区改造，也就是江宁街道新市镇PPP项目。 本院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被告江宁区政府具有作出2号征收决定的法定职权。 征补条例第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，本案应当重点审查下列内容：房屋征收决定是否基于公共利益；建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合收补条例规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会，以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定是否依法公告。本院对以上事项逐一认定如下： 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，征收补偿方案载明征收目的为棚户区改造，改善集镇居民居住环境，提升城市综合品质，结合江宁区发改、国土、规划等部门的论证情况，涉案征收目的符合征补条例第八条第（五）项规定的情形，属基于公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，是否纳入国民经济和社会发展年度计划。征补条例第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告根据案涉建设项目的性质，提交了江宁区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、江宁区2017年城乡建设暨动迁拆违行动计划、江宁规划分局出具的规划意见函、江宁区国土资源信息中心绘制的勘测定界图等材料，符合上述规定。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，江宁区征收办于2017年6月1日在被征收地块公示了征收补偿方案（征求意见稿），征求意见期限为2017年6月2日至2017年7月1日。后江宁区征收办针对征求意见期间居民提出的意见，对征收补偿方案进行了修改，并于2017年7月21日对修改后的征收补偿方案进行了公示，符合上述规定。 第四，案涉项目中被告是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。征补条例第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，案涉项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，若存在超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议的情况，被告应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。但案涉征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内提出异议或者修改意见，故不存在需召开听证会的情形，因而被告及房屋征收部门亦无需组织相关听证会。 第五，被告作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估。本案中，江宁街道办对涉案项目组织了社会稳定风险评估，于2017年7月12日制作了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，认为涉案项目风险等级为低风险，风险可控，可以实施。南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室对该评估结论予以备案，并无不当。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，江宁区征收办为涉案项目开立了专项存款账户，根据被告提交的专项存款记录、安置房情况说明，结合涉案项目签约情况、中铁建南京新市镇开发有限公司于2017年12月28日、2018年1月22日的专项存款情况，案涉征收行为基本符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。 第七，房屋征收决定是否依法公告。本案中，江宁区政府于2017年7月27日作出2号征收决定，并于当日在被征收地块发布公告。该公告载明了2号征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿方案等事项，符合征补条例第十三条的规定。 关于原告提出的其房屋位于集体土地上，应依据《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收补偿。被告称，2号征收决定针对的仅是国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋，原告房屋位于江宁街道水巷××号，所占土地性质是国有土地。经审查，原告为证明其系适格被征收人，向本院提交建筑物丈量数据汇总表、建筑物丈量分层平面布置图、房屋装饰装修丈量数据汇总表、附属物丈量数据汇总表、房屋丈量数据公示表等证据材料，而上述证据材料中均载明房屋地址位于江宁街道水巷××号。江宁国土分局经现场调查作出的《复函》，查明江宁街道水巷××号房屋所占土地为国有建设土地，且原告未能提交证据证明江宁街道水巷××号房屋所占土地为集体土地，故对原告的该项主张，本院不予支持。 需要指出的是，江宁区政府在2号征收决定中应明确征收范围为国有土地上的房屋。鉴于涉案地块为城郊结合的老集镇地块，征收范围内集体土地分布零碎且互为交织的现状，考虑到江宁区政府在庭审中已明确2号征收决定针对的仅是国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋，并提交了书面说明。本院对此作为瑕疵予以指出，江宁区政府应在今后的工作中加以改进。 综上，被告江宁区政府作出的2号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销2号征收决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告巴澄的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告巴澄负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  谢宇飞 审判员  王攀峰 二〇一九年一月三十日 书记员  储 娜