浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终14号 上诉人(原审被告)嵊州市自然资源和规划局(原嵊州市国土资源局)。住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。 法定代表人王锦超，局长。 委托代理人张毅，男，嵊州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)张夏军，女，1971年6月2日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人许长兴，浙**越律师事务所律师。 上诉人嵊州市国土资源局(现嵊州市自然资源和规划局)因其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2018）浙0624行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了公开审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年9月1日，嵊州市国土资源局直属国土资源管理所向嵊州市鹿山街道办事处出具《关于鹿山街道中碧溪村魏法良等建房情况的说明》(以下简称“《情况说明》”)一份，载明“。魏岳轩由两个女儿负责赡养，母亲袁招娟由儿子魏法良负责赡养，形成了父亲与两个女儿一户，母亲与魏法良一户的情形。2014年11月，魏岳轩、魏法良均向村提出翻建房屋的申请，经村委会同意后上报我局审批。在审批时，魏岳轩、魏法良未事实申报原有老房情况，存在瞒报行为，以致魏岳轩、魏法良老房子在审批翻建时未处置到位。经现场调查取证，魏岳轩、魏法良户老房属应拆未拆，对其房屋应按照无违建创建及农村村民非法一户多宅等有关文件予以处置”。另查明，原告与魏法良系夫妻关系。魏岳轩、袁招娟系魏法良父母，于2002年3月7日离婚。袁香瑞系魏岳轩父亲。袁香瑞在嵊州市鹿山街道中××村拥有一处房屋，集体土地建设用地使用证号为嵊集建（92）字第0529号，用地面积28.90平方米。魏岳轩在嵊州市鹿山街道中××村拥有一处房屋，集体土地建设用地使用证号为嵊集建（92）字第0530号，用地面积78.40平方米。2005年，魏岳轩、魏法良分别申请私人建房，两人申请用地地名均为原村敬老院，申请用地均为120平方米，现有房屋处理情况均为翻建。嵊州市人民政府于2005年1月17日分别批准同意，现已分别建成两幢连体房屋。现嵊集建（92）字第0529号、嵊集建（92）字第0530号集体土地使用权证上对应房屋已被嵊州市鹿山街道办事处拆除。 一审法院审理认为，本案争议焦点有二：一是本案被诉行为是否可诉。二是本案被诉行为是否存在无效情形。关于被诉《情况说明》是否可诉。涉案《情况说明》虽为被告下属国土所向嵊州市鹿山街道办事处出具，但其实质内容涉及魏岳轩、魏法良审批建房时的行为判断及相应房屋性质、处置的认定，且对相对人的权利义务产生实际影响，原告作为魏法良户户内成员，有权对该《情况说明》提起行政诉讼。被告答辩认为，该行为系内部、过程性行为，并未直接对原告作出，不是行政诉讼受案范围的意见，缺乏法律与事实依据，不予采纳。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一项规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。嵊州市国土资源局直属国土资源所系被告的下属内设机构，其作出的行政行为应当以嵊州市国土资源局为被告，故本案被告主体适格。关于被诉《情况说明》的效力问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；。可见，行政行为必须具有实施主体资格的行政机关作出，才发生法律效力。不具有独立的法人资格，不能以自己的名义对外作出行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。可见，农村村民建房是否符合一户一宅标准及相关房屋性质、处置的认定应由县级以上人民政府土地行政管理部门作出。本案中，嵊州市国土资源局直属国土资源所作出了关于魏法良一家存在一户多宅及房屋性质问题的认定，被告在庭审中亦确认国土资源所无权作出上述认定，且对该《情况说明》的出具过程并不知情，故涉案《情况说明》非被告授权或者委托其下属国土资源所作出。嵊州市国土资源局直属国土资源所作为被告下属内设机构，无独立行政主体资格，无权作出房屋是否一户多宅及房屋性质的认定，其所作的《情况说明》应当认定无效，原告的诉讼请求符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认嵊州市国土资源局直属国土资源所于2017年9月1日出具的《情况说明》无效。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人嵊州市自然资源和规划局上诉称：1.嵊州市国土资源局直属国土资源所是双重领导的单位，在接受上诉人领导的同时，亦受嵊州市鹿山街道办事处的领导，涉案《情况说明》为嵊州市鹿山街道办事处的内部调查报告，故不具有可诉性，应当裁定驳回被上诉人的起诉。2.从目前实际情况来讲，被上诉人起诉的《情况说明》所调查到的情况鉴于被上诉人的房屋已经拆除一处，故已不存在，无论该《情况说明》是否是行政行为、是否有效，已无实际意义。为此，本案不具有诉讼的必要性和实效性，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，应当裁定驳回被上诉人的起诉。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人张夏军未在法定期限内提交答辩状，二审庭询时答辩称，上诉人发表的意见，经以前法院庭审，已查实清楚，无需辩解。且上诉人未能举证证明涉诉行为非行政行为，又不能证明涉案行政行为的合法性，故可以证明涉案《情况说明》为无效。上诉人诉称涉诉行政行为无实际意义，不具有诉讼的必要性和实效性，是对行政诉讼的误解。被上诉人提起行政诉讼，于法有据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，在本案审理过程中，嵊州市国土资源局因与其他部门合并已更名为嵊州市自然资源和规划局。 本院认为，本案二审的争议焦点主要是：1.涉案《情况说明》是否为可诉行政行为；2.涉案《情况说明》的作出是否于法有据。 首先，关于涉案《情况说明》是否为可诉行政行为问题。从嵊州市国土资源局直属国土资源所向嵊州市鹿山街道办事处出具的涉案《情况说明》“。经现场调查取证，魏岳轩、魏法良户老房属应拆未拆，对其房屋应按照无违建创建及农村村民非法一户多宅等有关文件予以处置”的内容可见，该《情况说明》已就魏岳轩、魏法良审批建房时的行为作出了判断、对涉案房屋的性质进行了认定并提出了处置意见。显然，该《情况说明》对魏法良的户内成员即被上诉人张夏军的权利义务产生了实际影响。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，被上诉人有权对涉案《情况说明》提起行政诉讼。 其次，关于涉案《情况说明》的作出是否于法有据问题。根据2001年11月2日浙江省人民代表大会审议通过的《浙江省土地监察条例》第二条“本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府土地管理部门（以下简称土地管理部门）依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，以及对土地违法行为进行处罚的行政执法活动。”第三条“……市（地）、县（市、区）土地管理部门负责本行政区域内土地监察工作。县级土地管理部门设立的乡（镇）土地管理所，负责本行政区域内土地监察的具体工作。”第八条“土地管理部门履行土地监察职责，按国家有关规定行使检查权、调查权、制止权、行政处罚（处理）权和行政处分建议权”之规定，嵊州市国土资源局直属国土资源所并不具有以自己的名义单独对土地违法行为直接行使调查并作出行政处罚（处理）和行政处分建议的法定职权。鉴于涉案《情况说明》系以嵊州市国土资源局直属国土资源所名义作出，且该《情况说明》已针对涉案房屋进行了定性及明确了处理意见。且上诉人嵊州市自然资源和规划局在二审时亦明确嵊州市国土资源局直属国土资源所并无作出涉案《情况说明》的职权依据。故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”之规定，判决确认嵊州市国土资源局直属国土资源所于2017年9月1日出具的《情况说明》无效，并无不当，应予维持。 另，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，嵊州市国土资源局直属国土资源所因系原嵊州市国土资源局的下属内设机构，为此，一审法院将嵊州市国土资源局列为被告，并无不当，本院予以维持。但一审法院误将《最高人民法院关于适用的解释》“第二十条第一款”表述为“第二十条第一项”，应为笔误，鉴于并不影响本案的最终处理结果，故本院予以指正。 综上，上诉人的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇一九年一月二十五日 书记员  孟树楠