山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁03行初69号 原告孙增吉，男，1952年11月24日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告孙增录，男，1938年3月2日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告韩福云，女，1957年8月31日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告孙俊涛，女，1976年2月19日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告孙修娟，女，1955年3月9日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告王翠玲，女，1969年1月12日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告孙俊香，女，1957年12月28日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告王翠，女，1983年9月15日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 诉讼代表人王翠玲，女，1969年1月12日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 诉讼代表人孙俊涛，女，1976年2月19日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 上述八原告共同委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。 被告淄博市临淄区人民政府。组织机构代码00421918-1，住所地：淄博市临淄区广场路1号。 法定代表人白平和，区长。 出庭行政负责人王立明，副区长。 委托代理人石德仁，淄博市临淄区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人赵泮贵，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人赖成兵，淄博市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人刘家，淄博市人民政府法制办公室工作人员。 原告孙增吉、孙增录、韩福云、孙俊涛、孙修娟、王翠玲、孙俊香、王翠诉被告淄博市临淄区人民政府、被告淄博市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，于2018年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月31日立案后，于2018年11月21日追加被告淄博市人民政府为共同被告。于2018年8月1日向被告淄博市临淄区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年11月26日向被告淄博市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月21日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人孙俊涛、王翠玲及其委托代理人梁红丽，被告淄博市临淄区人民政府的出庭行政负责人王立明及其委托代理人石德仁、赵泮贵，被告淄博市人民政府的委托代理人赖成兵、刘家到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙增吉等八人诉称，原告的房屋均位于淄博市××路临园生活区，在此已居住多年，并且拥有国有土地使用证和房屋产权证。2017年8月原告听闻其房屋被纳入雪宫街道办事处堠皋孙家临园生活区（一期）改造项目的征收范围，因补偿安置过低，原告尚未签订补偿安置协议。原告通过政府信息公开申请，并依据区政府作出的（2017）18号政府信息公开申请答复书，了解到该项目并未制作房屋征收公告、房屋征收决定以及补偿安置方案，故原告于2018年1月15日向被告邮寄查处申请书，被告于1月16日收到，截止到目前并未向原告作出书面答复，原告认为被告未依法履行查处职责的行为严重侵害了其合法权益。原告于2018年5月10日向淄博市人民政府提起行政复议，被告淄博市人民政府于2018年7月6日作出行政复议决定。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条第一款规定，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定以及《淄博市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定，被告应当负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，按照法定流程启动征收程序，履行相关职责，作出房屋征收决定并在征收范围内发布公告，才可对原告的房屋实施征收。原告不服，诉至法院，请求确认被告未依法履行查处职责的行为违法，并责令其依法履行查处职责。 被告淄博市临淄区人民政府答辩称，一、原告请求履行法定职责于法无据。原告诉讼请求中涉及的申请不具有实体法上的请求权基础，被告也不具有原告请求查处事项的法定职责。原告要求被告对雪宫街道办事处履行查处职责并非被告的行政管理职权，现行法律没有对被告就申请事项进行查处的事项如何查出、查处内容、程序、措施等作出明确规定，在法无明确授权的情况下，被告不具有对涉案事项进行查处的法定职责。原告反映的问题未发生在房屋征收程序过程中，期间尚未启动行政征收程序，也未发布征收决定，仅仅是过程性行为。原告认为被告对雪宫街道办有监督职责，但该种职权系上下级之间的层级监督关系而形成，属于内部监督管理行为，并非基于对外行使管理职权过程中产生。该监督管理行为一般不直接设定当事人新的权利义务，不对当事人的权利义务产生实际影响。根据最高人民法院的指导意见，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决。二、原告诉讼请求不属于人民法院行政诉讼案件的受理范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院受理范围。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告淄博市人民政府答辩称，一、我机关查明的主要关键事实同被告淄博市临淄区人民政府，按照行政诉讼法司法解释的相关规定，由被告淄博市临淄区人民政府负责举证和答辩。二、我机关根据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对原告申请的行政复议进行立案、审理、作出决定符合法律、法规规定。2018年5月12日，我机关收到原告邮寄的行政复议申请材料，请求确认被申请人未履行查处职责的行为违法，并责令其依法履行查处职责。经审查，原告的行政复议申请材料不齐全，5月16日，我机关作出《行政复议补正通知书》，依法通知原告补正行政复议申请材料。5月22日，我机关收到原告邮寄的补正材料。经审查，符合立案条件，5月22日，我机关作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，邮寄送达双方当事人。7月6日，我机关作出《行政复议决定书》（淄政复（2018）66号），邮寄送达双方当事人。三、经审查，被告淄博市临淄区人民政府不具有涉案事项进行查处的法定职责。我机关适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，作出驳回决定，适用法律正确。综上，我机关作出的淄政复（2018）66号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年1月15日原告向被告淄博市临淄区人民政府邮寄了《查处申请书》，请求对淄博市临淄区雪宫街道办事处在房屋征收决定尚未作出的情况下擅自启动房屋征收程序、对房屋实施拆除的违法行为予以查处，并作出书面回复。被告淄博市临淄区人民政府收到申请后未作出处理。原告于2018年5月12日向被告淄博市人民政府提出行政复议申请，请求确认被告淄博市临淄区人民政府未履行查处职责违法，并责令其依法履行查处职责。经补正材料后，被告淄博市人民政府于2018年5月22日立案后作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，邮寄送达双方当事人。2018年6月1日，淄博市临淄区人民政府提交行政复议答复书，被告淄博市人民政府于2018年7月6日作出淄政复（2018）66号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。被告淄博市人民政府于2018年7月6日向原告进行了依法送达，原告于7月7日签收。原告不服，于7月18日通过邮寄向本院提起行政诉讼，请求确认淄博市临淄区人民政府未依法履行查处职责的行为违法，并责令其依法履行查处职责，请求撤销被告淄博市人民政府作出的行政复议决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告向被告淄博市临淄区人民政府提出申请请求对淄博市临淄区雪宫路街道办事处在房屋征收决定尚未作出的情况下擅自启动房屋征收程序，对房屋实施拆除的违法行为予以查处，本案是原告认为淄博市临淄区人民政府未履行查处职责而提起的履行职责之诉。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条和第三十条规定了上级人民政府应当加强对房屋征收与补偿工作的监督，也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，一般并不直接设定当事人新的权利义务，涉案事项被告淄博市临淄区人民政府也并未启动房屋征收程序，淄博市临淄区雪宫路街道办事处是人民政府的派出机关，依法享有行政职权，具备独立承担行政责任的主体资格，原告认为淄博市临淄区雪宫路街道办事处存在房屋征收决定尚未作出的情况下擅自启动房屋征收程序，对房屋实施拆除的违法行为侵犯其合法权益，应通过直接起诉来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，原告坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应裁定驳回原告对被告淄博市临淄区人民政府的起诉。被告淄博市人民政府依法受理原告的复议申请，经过审理后作出行政复议决定并予以送达，程序合法。鉴于原告对被告淄博市临淄区人民政府的起诉不属于行政诉讼受案范围，被告淄博市人民政府亦驳回了原告的复议申请，应裁定一并驳回原告对被告淄博市人民政府的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 驳回原告孙增吉、孙增录、韩福云、孙俊涛、孙修娟、王翠玲、孙俊香、王翠的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  商利群 审 判 员  陈 磊 人民陪审员  李新莉 二〇一九年一月九日 法官助理孙立平 书记员高梦琪