浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1598号 上诉人（原审原告）姚翔程，男，1984年9月28日出生，蒙古族，户籍住址杭州市上城区。 上诉人（原审原告）陆敏娣，女，1958年11月25日出生，汉族，户籍住址杭州市上城区。 两上诉人的共同委托代理人徐恒，女，1986年9月11日出生，汉族，户籍住址杭州市上城区。系上诉人姚翔程之妻。 被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。 法定代表人金承涛，区长。 委托代理人宫玉洁，杭州市上城区人民政府征收办工作人员。 委托代理人叶华珍，浙江铁诚律师事务所律师。 原审第三人杭州塑料工业有限公司，住所地杭州市临安经济开发区东环路63号。 法定代表人杨叶根，董事长。 原审第三人王一哲，男，1982年8月7日出生，汉族，户籍地杭州市下城区。 姚翔程、陆敏娣诉杭州市上城区人民政府（上城区政府）城建行政确认一案，杭州市中级人民法院于2018年11月1日作出（2018）浙01行初292号行政判决。姚翔程、陆敏娣不服，向本院提出上诉。本院于2018年12月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年1月16日组织各方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）位于杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收范围内，该房屋未取得相关土地使用证及房产证。姚翔程有南兴加儿巷××号204-1房屋杭自管房租（住）第0001633号租用证，陆敏娣有南兴加儿巷××号204-2房屋杭自管房租（住）第0001632号《租用证》。为实施杭州地铁5号线一期工程侯潮路站国有土地上房屋征收项目，房屋征收部门杭州市上城区住房和城市建设局（以下简称上城区住建局）在征收决定作出之前，组织案涉房屋所在的杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（以下简称紫阳街道办）对该未登记建筑的相关情况进行调查，委托测绘单位对案涉房屋开展房产建筑面积测绘。征收实施单位紫阳街道办于2015年7月17日形成初步认定意见，征收部门于2015年7月20日审核同意后，报上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组审核。2015年7月21日，上城区政府组织召开上城区征迁工作第二十次例会，区信访局、区政府办、区监察局、区发改经信局、区城管局、区住建局、区财政局、区审计局、区法院、区法制办、区征收办、区危改办、紫阳街道办及相关指挥部、上城规划分局、上城国土分局等部门参加会议，会议决定认定坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑，系单位搭建，搭建人为杭塑公司，用途为住宅，该处未登记建筑共计448.38平方米，结构为砖，比对84年、95年航拍图均显示，系1983年12月10日前搭建。根据杭政办函[2013]16号文件第五条第（一）项规定，认定该未登记建筑（448.38平方米）参照合法建筑补偿标准予以补偿。2015年7月22日，上城区政府将上述认定意见在征收范围内予以公告。2015年7月30日，上城区政府作出杭上征认（2015）第3008号未登记建筑认定书（以下简称3008号未登记建筑认定），并于2015年8月2日将该认定书送达杭塑公司。于2015年11月18日将该认定书的内容在报纸上向相关权利人进行告知。2015年8月7日，上城区政府在政府网站上发布《杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目房屋征收决定》。3008号未登记建筑认定载明：依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函[2013]16号）的规定，结合相关材料，经调查核实，现对坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑作出如下认定：坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑搭建单位为杭州塑料工业有限公司，用途为住宅，建筑面积为448.38平方米，建筑结构为砖，建造年份为1983年12月10日前，属于杭州地铁5号线一期工程侯潮路二期项目征收范围。经核查，该处未登记建筑中有建筑面积为448.38平方米的建筑物符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条第（一）项规定的情形，可参照合法建筑补偿标准予以补偿（其中：南兴加儿巷××号204，陆敏娣，建筑面积为30.41平方米）；另有个人搭建建筑物，用途为住宅，建筑面积为77.08平方米，建筑结构为简易（棚、坯），建造年份为1992年8月13日后，现依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第七条之规定，认定为违法建筑。姚翔程不服，对3008号未登记建筑认定提起行政诉讼。本院一审判决驳回原告姚翔程的诉讼请求。2017年10月31日，浙江省高级人民法院作出终审判决，以上城区政府在作出3008号未登记建筑认定过程中未听取姚翔程、陆敏娣的意见，亦未进行调取资料核实等其他调查活动，即行依据杭塑公司出具的《情况说明》等进行未登记建筑认定，导致部分争议事实认定不清，程序违法为由，撤销一审判决，撤销3008号未登记建筑认定，并责令上城区政府于判决生效之日起60日内重新作出未登记建筑认定。2017年12月7日，紫阳街道办事处分别向陆敏娣、姚翔程、杭塑公司邮寄了《通知书》，告知上城区政府决定重新对坐落于南兴加儿巷××号的未登记建筑作出认定。其可在收到本通知后三日内就该房屋重新作出认定提出意见并提交相应的书面证明材料。杭塑公司亦提交了证明案涉租用证办理过程的相关材料。2017年12月10日，陆敏娣、姚翔程分别致函上城区政府，并提交了租用证等相关材料。同日，征收实施单位分别向杭州塑料工业有限公司的工作人员进行了相关调查。2017年12月27日，上城区政府紫阳街道办向陆敏娣、姚翔程分别发出《调查通知》，告知“我办就南兴加儿巷××号未登记建筑认定向杭州塑料工业有限公司进行了调查。杭塑公司明确告知，南兴加儿巷××号房屋由其管理、收租，且其查阅了留存的承租人资料及租金缴纳情况，南兴加儿巷××号204室的承租人为陆敏娣，无姚翔程的承租记录，且仅收取一套房屋。2015年9月2日杭塑公司作出声明，仅承认南兴加儿巷××号204室，承租人为陆敏娣。为保障你的权益，你可在收到该通知后，三日内就上述情况，提出意见并提交相应的书面证明材料。逾期视为放弃相应权利。”两份《调查通知》于2017年12月27日邮寄，于12月28日均被签收。其后，陆敏娣、姚翔程分别向上城区政府紫阳街道办邮寄了《回复函》，随函均提交了租赁证、收据、缴款通知单、户口本、通知、国家电网客户信息等材料。2018年1月15日，征收部门对案涉房屋进行认定比对，并制作了《未登记建筑认定比对表》。1月16日，上城区政府召开专题会议并决定对坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑重新作出认定。1月24日，上城区政府作出《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定情况公告》。就案涉南兴加儿巷××号（部分房屋）的认定意见进行了公告，该公告于当日在南兴加儿巷进行了张贴公示。同日，上城区政府作出杭上征认（2015）第003008-1号《未登记建筑认定书》（以下简称3008-1号未登记建筑认定书），认定坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑搭建单位为杭州塑料工业有限公司（以下简称杭塑公司），用途为住宅，建造年份为1983年12月10日前，属于杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收范围。经核查，该处未登记建筑中有建筑面积为448.38平方米的建筑物符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条第（一）、（四）项规定的情形，可参照合法建筑补偿标准予以补偿；另有77.08平方米建筑面积认定为违法建筑。在该448.38平方米建筑物中，上城区政府确认，“南兴加儿巷××号204室承租人陆敏娣，建筑面积为30.41平方米。”上城区政府另在案涉未登记建筑认定中确认了南兴加儿巷××号109、111、111-1、112、205-216室等16户的承租人身份及建筑面积。上述认定书于同日向陆敏娣、姚翔程、杭塑公司分别邮寄送达。姚翔程、陆敏娣不服，提起本案诉讼。另查明，南兴加儿巷××号房屋系原跃进塑料厂于1983年搭建的房屋，即雄镇楼老厂址。1987年8月5日，杭州市第二轻工业总公司作出杭二轻（87）第199号文件，批准同意将跃进塑料厂并入杭州塑料厂，并厂后，跃进塑料厂雄镇楼旧房、产权归杭州塑料厂所有。1992年杭州塑料厂改为杭州塑料工业公司。2000年9月，经杭政发[2000]192号文件批复，杭州塑料工业公司改制为有限责任公司，即本案第三人杭塑公司。案涉房屋未列入改制范围，但改制后，案涉房屋作为职工宿舍，由第三人杭塑公司管理，收取房租、进行维修。陆敏娣作为原杭州塑料厂职工，自1996年起承租南兴加儿巷××号204室房屋。2015年12月29日，南兴加儿巷××号未登记建筑被拆除。 原审法院认为，《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第三条第一款规定：“各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。”上城区政府具有作出被诉未登记建筑认定的职权依据。原告姚翔程、陆敏娣基于其持有204-1、204-2房屋租用证而提起本案诉讼，故其对上城区政府作出的3008-1号未登记建筑认定中关于南兴加儿巷××号204室部分未登记建筑的认定结论持有异议，具有原告主体资格。但关于南兴加儿巷××号204室之外的未登记建筑部分，上城区政府所作的认定意见与姚翔程、陆敏娣无利害关系。原告对该部分一并提起诉讼，不具备原告主体资格。关于上城区政府对南兴加儿巷××号204室未登记建筑认定的合法性问题。《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条规定：“国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。”因该部分未登记建筑的建造年份为1983年12月10日前，上城区政府依照上述规定，结合杭州市房地产测绘公司出具的测绘资料等证据，认定该部分建筑物承租人为陆敏娣，建筑面积30.41平方米，并认定可参照合法建筑补偿标准予以补偿，并无不当。原告主张204室应当分为204-1、204-2两户分别认定，理由是姚翔程、陆敏娣分别持有204-1室、204-2室的承租证，并分别缴纳租金电费，户口也分别独立，故3008-1号未登记建筑认定未将姚翔程承租证下的面积予以单独认定错误。就该节问题，根据《杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第四条规定，公有住房的承租人，应是具有本市常住户口年满18周岁的居民；住房出租人应贯彻无房户、住房困难户优先原则确定承租人。姚翔程主张其自1996年起承租南兴加儿巷××号204－1室房屋，但其当时年仅12岁，也非单位职工。故其主张并不符合上述规定与经验常识。就该节问题，被告解释称，姚翔程持有承租证是陆敏娣户多次以结婚分户需要为由要求给姚翔程单独办理承租证，在此情况下，杭塑公司工作人员违规予以了办理，该承租证并无实体权益。该解释较为合理，且可与本案其他证据互相印证。综上，对原告提出的应当以204-1、204-2两室分别进行认定的主张不予支持。行政程序方面，上城区政府在作出案涉认定意见前，实施单位已经听取了杭塑公司、姚翔程、陆敏娣等有关主体的陈述申辩意见。上城区政府于2018年1月16日组织各部门（认定工作小组）召开会议，并形成会议纪要。其后，被告对会议认定意见在征收现场范围进行了公示，并作出3008-1号未登记建筑认定，程序亦无不当。另，本案被诉行政行为系被告上城区政府依照浙江省高级人民法院（2017）浙行终610号生效判决而作出。在重新作出案涉未登记建筑认定前，实施单位在原先调查的基础上，进一步听取了杭塑公司、姚翔程、陆敏娣等有关主体的意见，并开展了必要的调查活动。上城区政府在作出案涉未登记建筑认定时，已经对有关事实依据进行了补充，故本案不属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”之情形，原告所提该项主张不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告姚翔程、陆敏娣要求撤销上城区政府在3008-1号未登记建筑认定书中关于南兴加儿巷××号204室部分未登记建筑认定意见的诉讼请求；二、驳回原告姚翔程、陆敏娣对上城区政府在3008-1号未登记建筑认定书中关于南兴加儿巷××号204室以外部分的未登记建筑认定意见的起诉。 姚翔程、陆敏娣上诉称：原审法院作出（2018）浙01行初292号行政判决书认定杭州市上城区人民政府2018年1月24日作出的3008-1号未登记建筑认定书中，关于南兴加儿巷××号（部分房屋）建筑面积484.38平方米的合法建筑认定的“南兴加儿巷××号204、承租人陆敏娣、建筑面积30.41平方米”这一结论依据的事实和理由是错误的。原审法院审理的事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误，不符合法定程序。上诉人经过将近四年的司法诉讼，通过（2017）浙行终610号生效判决、（2018）最高法行申1954号生效裁定、南兴加儿巷××号204-1、204-2房屋的《租用证》、租金发票、户口簿、电表户表等证据材料，可以证明南兴加儿巷××号204-1、204-2房屋是合法建筑。房屋征收部门上城区住建××××、204-2房屋是二处不同面积、不同楼层且各有承租人的合法建筑，但其仍然纵容征收实施单位紫阳街道办，并让紫阳街道办对南兴加儿巷××号204-1、204-2房屋的合法性进行重新认定工作，致使杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内南兴加儿巷××号204-1、204-2房屋是合法建筑的认定，至今仍未解决。被上诉人上城区政府负责杭州地铁5号线一期工程侯潮路站国有土地上房屋征收，对南兴加儿巷××号204-1、204-2房屋的认定应当遵循“尊重历史、实事求是、程序合法、结果公开”的原则妥善处理。请求二审法院撤销一审判决及被诉的3008-1号未登记建筑认定书，并确认杭州市上城区南兴加儿巷204-1、204-2房屋为合法建筑。 上城区政府答辩称：1.答辩人作出的3008-1号未登记建筑认定书，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。答辩人作出未登记建筑认定书是基于浙江省高级人民法院作出的（2017）浙行终610号行政判决书责令答辩人重新作出未登记建筑认定。答辩人在重新作出未登记建筑认定书时，征收部门向答辩人提交了查档情况说明、2015年6月15日的报告、杭二轻（87）第199号文件、杭皮塑（1987）61号文件、杭二轻（87）287号文件、杭政发[2000]192号文件、营业执照、南兴加儿巷××号住户拆迁名单（17户）及平面示意图、关于南兴加儿巷××号房屋情况的说明等一系列调查资料。答辩人组织认定小组召开会议，认定小组根据测绘记录等资料，作出未登记建筑认定书事实清楚，适用法律正确；2.答辩人作出未登记建筑认定书程序合法。征收部门、实施单位在第一次作出未登记建筑认定书前对涉案未登记建筑南兴加儿巷××号房屋进行了调查。2017年12月7日，实施单位向杭塑公司、陆敏娣、姚翔程发送通知，收集意见及相应的认定材料。2017年12月27日，实施单位向陆敏娣、姚翔程发送书面通知，告知杭塑公司对涉案未登记建筑认定的意见，并向其征求意见。实施单位在认定调查过程中向杭塑公司及其他南兴加儿巷××号房屋承租人调查情况。征收部门将所调查的材料等提交答辩人。答辩人于2018年1月16日，组织相关部门（认定工作小组）召开会议，对南兴加儿巷××号房屋未登记建筑认定的问题进行了讨论，并形成会议纪要。2018年1月24日，答辩人对认定意见在征收现场范围内进行了公示。2018年1月24日，答辩人依法作出了涉案未登记建筑认定书，并于当日向杭塑公司、陆敏娣通过邮寄方式向其进行送达；3.上诉人起诉认为，答辩人作出的3008-1号未登记建筑认定书与3008号未登记建筑认定系同一事实和理由，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定。答辩人认为上述观点系上诉人的错误认识。答辩人在重新作出的未登记建筑认定书中，在原调查的基础上，再次进行了调查，进一步听取了杭塑公司、姚翔程、陆敏娣等意见，开展了向南兴加儿巷××号房屋其他承租人的调查活动，增加了重新认定的事实依据，故不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”之情形。故请求二审法院依法维持涉案未登记建筑认定书。 杭塑公司、王一哲均未向法庭提交陈述答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定，“3008号未登记建筑认定的内容记载了陆敏娣的合法建筑面积为30.41平方米”的事实不当，3008号未登记建筑认定的内容为：“依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函[2013]16号）的规定，结合相关材料，经调查核实，现对坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑作出如下认定：坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑搭建单位为杭州塑料工业有限公司，用途为住宅，建筑面积为448.38平方米，建筑结构为砖，建造年份为1983年12月10日前，属于杭州地铁5号线一期工程侯潮路二期项目征收范围。经核查，该处未登记建筑中有建筑面积为448.38平方米的建筑物符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条第（一）项规定的情形，可参照合法建筑补偿标准予以补偿；另有个人搭建建筑物，用途为住宅，建筑面积为77.08平方米，建筑结构为简易（棚、坯），建造年份为1992年8月13日后，现依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第七条之规定，认定为违法建筑。”3008号未登记建筑认定对包括上诉人陆敏娣在内的16户承租人的身份及其房屋建筑面积均未作明确记载。关于“南兴加儿巷××号204室承租人陆敏娣，建筑面积为30.41平方米”的内容系记载于《杭上征认（2015）第003008号对南兴加儿巷××号（部分房屋）已认定的未登记建筑明细册》中。该《细册》并非由被上诉人上城区政府出具，而是由杭塑公司及杭州市上城区住房和城市建设局共同作出。 本院认为，本案审理焦点主要为：一是被上诉人上城区政府作出被诉3008-1号未登记建筑认定事实是否清楚、证据是否确实充分；二是被上诉人作出被诉行为的程序是否合法；三是上诉人是否对被诉决定的全部内容具备原告主体资格。 1.关于被上诉人上城区政府作出被诉3008-1号未登记建筑认定事实是否清楚、证据是否确实充分的问题。被上诉人根据其在原审中提交的证据1至证据35等证据材料，结合《杭州市国有土地房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条、第七条的规定，认定“南兴加儿巷××号房屋部分建筑面积448.38平方米，搭建在1983年12月10日前，可参照合法建筑补偿标准予以补偿；另个人搭建的77.08平方米，搭建在1992年8月13日后，认定为违法建筑”。本院认为，上述认定的事实依据是充分的。 被诉的3008-1号未登记建筑认定书除了记载上述南兴加儿巷××号房屋整体的合法建筑面积为448.38平方米，违法建筑77.08平方米外，另确认了南兴加儿巷××号109、111、111-1、112、205-216室等16户的承租人身份及建筑面积。其中包括确认南兴加儿巷××号204室承租人为陆敏娣，建筑面积为30.41平方米。在行政程序及诉讼期间，上诉人姚翔程、陆敏娣一直主张204室应当分为204-1、204-2两户分别认定，其建筑面积应为前述两户面积相加之和，而不是30.41平方米。原审法院根据《杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第四条规定以及上诉人姚翔程当时的年龄情况，认定上诉人姚翔程持有的承租证系由杭塑公司工作人员违规办理。原审法院的上述认定符合法律规定及日常生活经验法则。因此，上诉人提出的应当以204-1、204-2两室分别进行认定的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 2.关于被上诉人作出被诉行为的程序是否合法的问题。被上诉人作出被诉的3008-1号未登记建筑认定书系因其作出的3008号未登记建筑认定书存在程序违法，被本院（2017）浙行终610号行政判决书依法撤销。故被上诉人需根据该判决重新作出未登记建筑认定。经查，被上诉人在作出案涉认定意见前，征收实施单位已经听取杭塑公司、两上诉人等有关主体的陈述申辩意见。被上诉人又于2018年1月16日组织各部门（认定工作小组）召开会议，并形成会议纪要，其后，将会议认定意见在征收现场范围进行了公示，最终作出被诉的3008-1号未登记建筑认定。由此可见，被上诉人作出3008-1号未登记建筑认定的程序并无不当。 3.关于上诉人原告主体资格的问题。如前所述被上诉人作出被诉的3008-1号未登记建筑认定书由两大部分组成：第一部分为对南兴加儿巷××号房屋整体的合法建筑面积及违法面积的认定；第二部分系对包括上诉人陆敏娣在内的南兴加儿巷××号109、111、111-1、112、205-216室等16户的承租人身份及建筑面积的认定。其中，第一部分的内容与3008号未登记建筑认定的内容基本一致，第二部分的内容中仅涉及南兴加儿巷××号204室部分未登记建筑的认定与上诉人有法律上的利害关系。至于南兴加儿巷××号204室之外的未登记建筑部分，被上诉人所作的认定意见与上诉人是没有利害关系的。故上诉人对该部分提起的诉讼，是不具备原告主体资格的。上诉人针对该部分的起诉，依法应予驳回。至于上诉人提出的其他诉讼请求，均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决结果的文字表述虽然存在瑕疵，但并不影响案件的处理，本院予以指正。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚翔程、陆敏娣共同负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马良骥 审判员  车勇进 审判员  张 榆 二〇一九年一月三十日 书记员  韦若莎