四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川13行终323号 上诉人（原审原告）南充市高坪区仕江葡萄种植农民专业合作社，住所地四川省南充市高坪区龙门街道办三角池村**。 法定代表人贾仕江，理事长。 委托代理人刘建新，四川旺川律师事务所律师。 委托代理人何德成，四川旺川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区交通运输局，住所地四川省南充市高坪区阳春路**。 法定代表人何赪承，局长。 委托代理人李继辉，四川锐思邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区城市管理和综合执法局，住所地四川省南充市高坪区鹤鸣路**。 法定代表人何龙，局长。 委托代理人严松林。 委托代理人邓伟杰，四川辽原律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市公安局交通警察支队直属二大队，住，住所地四川省南充市高坪区鹤鸣路**/div> 法定代表人王舰，大队长。 委托代理人胥青俊。 委托代理人冯凌云。 上诉人南充市高坪区仕江葡萄种植农民专业合作社（以下简称“仕江葡萄合作社”）因与被上诉人南充市高坪区交通运输局（以下简称“高坪交通局”）、南充市高坪区城市管理和综合执法局（以下简称“高坪城管局”）、南充市公安局交通警察支队直属二大队（以下简称“交警二大队”）交通行政管理行为一案，不服四川省西充县人民法院（2018）川1325行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，仕江葡萄合作社成立于2013年11月7日，住所地位于南充市高坪区××街道××组，经营业务范围为葡萄育苗、种植及销售等。2016年6月21日，南充市高坪区发展和改革局出具《关于高坪区中法农业科技园连接线道路（一期）工程可行性研究报告的批复》文件（高发行审〔2016〕166号），原则同意高坪区交通建设开发有限公司报请的项目建设内容，并将有关事项批复如下：项目名称：高坪区中法农业科技园连接线道路（一期）工程；项目地址：高坪区××街道××镇；项目建设性质：改建等内容。2016年6月28日，南充市高坪区发展和改革局出具《关于高坪区中法农业科技园连接线道路（二期）工程可行性研究报告的批复》文件（高发行审〔2016〕196号），原则同意高坪区交通建设开发有限公司报请的项目建设内容，并将有关事项批复如下：项目名称：高坪区中法农业科技园连接线道路（二期）工程；项目地址：高坪区××街道××镇；项目建设性质：改建等内容。2017年7月13日，高坪交通局、高坪城管局、交警二大队联合发布《关于对中法农业科技园连接线（龙江路）道路建设车辆行驶临时改道的公告》，主要内容为：“因中法农业科技园连接线（龙江路）建设需要，为了确保道路运输安全、施工安全，保证施工质量。根据《公路法》和《道路交通安全法》有关规定，决定从2017年7月25日至8月15日期间每天8点至18点对施工区域道路实行交通管制，禁止一切车辆通行。由龙门至江陵、南充至三坝及利溪过往车辆，由龙门变电站位置经桂园绕行至擦耳镇，再由擦耳镇至江陵、三坝及利溪。…”2017年7月19日，高坪交通局、高坪城管局、交警二大队将上述内容在报纸上进行公告。仕江葡萄合作社认为其作为葡萄种植、销售的合法经营主体，依赖于被实行交通管制区域道路（龙江公路）的过往车辆客人进园自行采购及外运销售的方式进行盈利，每年7月下旬至8月中下旬系葡萄采摘、销售旺季，且龙江公路是进出园区的唯一通道。而高坪交通局、高坪城管局、交警二大队违法实施的交通管制，对仕江葡萄合作社的经营造成了直接妨害，致使销售工作无法正常开展，2017年度园区的葡萄不能外运销售，大量葡萄积压腐烂，仕江葡萄合作社当年的投入血本无归，经营严重亏损，产生极大的经济损失。特提起本案诉讼，请求判决确认案涉交通管制行政行为违法。 原审认为，本案争议焦点是：1.案涉交通管理措施属于交通管制还是限制交通。2.仕江葡萄合作社对案涉交通管理措施提起诉讼是否属于人民法院受案范围。3.案涉交通管理措施是否合法。关于第一个争议焦点，案涉交通管理措施属于交通管制还是限制交通。虽然公告上标明的管理措施是交通管制，但从采取措施的原因（龙江公路大范围改建施工）、公布的具体管理措施以及发布公告程序来看，实质采取的是在一定时期内分时段限制通行、禁止通行和绕道通行等限制交通的措施，故本案所涉交通管理措施实质是限制交通措施。高坪交通局、高坪城管局、交警二大队发布的公告存在采取措施表述不准确的瑕疵，但因采取的交通管理措施具体明确，并依法提前向社会公告，对行政相对人的权利不产生其他实际影响，故对仕江葡萄合作社主张高坪交通局、高坪城管局、交警二大队违法采取交通管制的问题不予支持。关于第二个争议焦点，仕江葡萄合作社对案涉交通管理措施提起诉讼是否属于人民法院受案范围。因案涉交通管理措施的实施存在对行政相对人或相关人的权利义务产生实质影响的可能，仕江葡萄合作社根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项的规定，提起本案诉讼，依法应当属于人民法院行政受案范围。高坪城管局主张被诉行政行为属于过程性行政行为、不成熟的行政行为，人民法院不应立案受理的问题，因仕江葡萄合作社并未针对高坪交通局、高坪城管局、交警二大队发布公告行为提起诉讼，而是针对交通管理措施提起的诉讼，故对高坪城管局该主张不予支持。关于第三个争议焦点，案涉交通管理措施是否合法的问题。交警二大队因高坪区中法农业科技园连接线道路一、二期工程建设需要，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条的规定，采取案涉交通管理措施，并依法提前向社会公告，符合法律规定。高坪交通局作为交通主管部门，为加强对公路建设质量和安全监督，高坪城管局因工程建设区域在其职权管辖范围内，为更好地履职尽责，与交警二大队联合发布公告，并无不当，故对仕江葡萄合作社的该项主张不予支持。 综上，高坪交通局、高坪城管局、交警二大队作出的行政行为符合法律规定，仕江葡萄合作社请求确认案涉交通管理措施违法的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回仕江葡萄合作社的诉讼请求。 上诉人仕江葡萄合作社上诉称，1.一审判决认定被诉行政行为系限制交通措施行为，显属认定事实错误。公告中明确载明发布的是交通管制行为而非限制交通行为，公告一经向社会发布，具有公信力与严肃性，随后实施的行政行为不存在或然性。据此，本案被诉具体行政行为明确具体，不存在交通管制与限制交通之争。2.一审判决确认被诉行政行为合法，驳回上诉人诉讼请求的内容明显错误。本案因龙江路道路施工而实施交通管制，不符合法定条件，且适用法律错误，其违法性显而易见。3.高坪交通局、高坪城管局不具备实施交通管制的法定职权，与交警二大队联合发布公告实施交通管制，没有法律、法规和规章的授权，属于超越职权的违法行为。综上，一审判决认定事实、适用法律、判决结果错误，请求：1.撤销一审判决，改判确认高坪交通局、高坪城管局、交警二大队共同作出并实施的交通管制行为违法。2.一、二审案件诉讼费由高坪交通局、高坪城管局、交警二大队承担。 被上诉人高坪交通局辩称，1.对行政行为不能仅从字面上理解，而应着重看待其实质效果，案涉行政行为虽然表述为交通管制，实际上是限制交通。2.《公路安全保护条例》规定交通主管部门在公路养护作业过程中可以会同公安机关交通管理部门共同制定疏导预案，确定分流路线。3.依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，交警二大队有权实施限制交通措施。 被上诉人高坪城管局辩称，1.采取限制交通措施是为了确保道路施工顺利进行及过往人员安全。2.发布公告符合《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，虽然表述上存在瑕疵，但是不影响公告本身的合法性。3.根据关于深入推进城市执法体制改革相关意见的规定，城管部门在建筑施工噪声污染、扬尘污染等方面行使行政处罚权，同时依法实行动态调整，推动城市管理向乡镇、社区（村）延伸。对于本案来说，限制交通是由交警二大队具体实施，高坪城管局只是履行自身职责，不存在共同实施的问题。 被上诉人交警二大队辩称，1.交警二大队有权依法实施限制交通措施，且并未超过必要限度，其目的是为了确保交通安全。2.高坪交通局和高坪城管局并未实施限制交通措施，上述两个单位与交警二大队联合发布公告，只是起到补充及强调作用。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定，“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”。本案中，高坪交通局、高坪城管局、交警二大队联合发布的公告是针对不特定的对象，具有普遍约束力，不具有可诉性；高坪交通局、高坪城管局、交警二大队执行该公告而实施的案涉交通管理措施仍然是针对不特定的对象，同样不具有可诉性。即，仕江葡萄合作社提出的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当驳回仕江葡萄合作社的起诉。 综上，原审认定事实清楚，但适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 一、撤销四川省西充县人民法院（2018）川1325行初47号行政判决； 二、驳回南充市高坪区仕江葡萄种植农民专业合作社的起诉。 一审、二审案件受理费各50元，退还南充市高坪区仕江葡萄种植农民专业合作社。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  宋峰 二〇一九年一月二十四日 书记员  刘燕