广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行审复44号复议申请人（原申请执行人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：杨锡忠，系该局工作人员。委托代理人：殷子豪，系该局工作人员。被申请人（原被执行人）：马玉英，女，1971年10月26日出生，汉族，住广州市从化区。复议申请人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审5013号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）向原审法院申请强制执行其作出的穗国土规划从资罚[2017]第285号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称“涉案处罚决定”）中的第一项决定，即责令马玉英退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地原状。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到上述《土地违法案件行政处罚决定书》一经执行，将涉及到涉案地块上相关建筑物及其他设施的处置，会造成建筑物及其他设施的灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。该案申请执行人向该院申请执行其作出的涉案处罚决定，但未向该院提供其对被执行人作出的涉案处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，申请执行人对被执行人作出的涉案处罚决定不符合法定程序，损害了被执行人的合法权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人作出的涉案处罚决定中的第一项决定。复议申请人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）不服原审裁定，申请复议称：一、复议申请人作出的处罚决定已依法经过了负责人集体讨论决定。根据被申请人的违法情况，该土地违法案件的承办人于2017年8月10日依法填写《从化区国土资源和规划局发文呈批表》，附具涉案处罚决定，提出“按程序发出土地违法案件行政处罚决定书”的承办意见，报负责人集体讨论及审查。后经部门负责人、科室负责人、局分管领导及局主要领导共同讨论及审查，对责令被申请人退还非法占用的土地，限期拆除建筑物，恢复土地原状，并处以罚款的行政处罚决定，作出“同意”的处理决定。由此可见，复议申请人在对被申请人进行较重处罚前，已由机关负责人集体讨论研究，再作出涉案处罚决定。同时，本案的立案查处、行政处罚告知书及行政处罚听证告知书的发文、履行行政处罚决定催告书的发文均经过必要的呈批以及相关负责人共同审查与讨论。二、被申请人未经土地行政主管部门批准，擅自占地进行建设养殖棚，已构成非法占用土地的事实。复议申请人作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。2011年2月，复议申请人在巡查中发现被申请人在位于从××区太平镇××村××队地段疑似非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（三）项、第（四）项以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条的规定，复议申请人进入从××区太平镇××村××队地段进行现场勘测，并形成《土地违法案件现场勘测笔录》，勘测结果为占地类型林地、耕地和设施农用地，占地面积607.3平方米，建筑面积607.3平方米。2017年6月23日，复议申请人依法对被申请人进行询问，被申请人回答其没有办理用地报批手续的情况下动工建设，现已建成约607.3平方米养殖棚。同日，复议申请人向被申请人发出《责令停止土地违法行为通知书》（从国土规划（监）停字[2017]第0000123号），责令被申请人立即停止土地违法行为，并通知被申请人“你单位（个人）主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”但被申请人接到上述通知后并没有主动消除违法状态。2017年7月，复议申请人经实地测绘，被申请人非法占用土地面积607.3平方米，上述被占用土地在2015年土地变更调查成果中，土地利用现状为林地580.9平方米，耕地为25.7平方米，设施农用地为0.7平方米，合计为607.3平方米，从化区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）中规划为城市492平方米。因此，被申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，已构成非法占用土地的事实。2017年7月6日，复议申请人依法对被申请人未经土地行政主管部门批准擅自占地进行建设的违法行为正式立案调查。2017年7月26日，复议申请人向被申请人发出《土地违法案件行政处罚告知书》（穗国土规划从资罚告[2017]第285号）以及《土地违法案件行政处罚听证告知书》（穗国土规划从资听告[2017]第285号），告知被申请人依法享有要求听证的权利。被申请人未提出听证申请。2017年8月21日，复议申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》的规定，向被申请人发出涉案处罚决定。被申请人于2017年8月21日签收涉案处罚决定，并于当天依法缴清所有罚款。综上请求二审法院：1、撤销原审裁定；2、裁定准予强制执行复议申请人作出的涉案处罚决定的第一项决定内容。本院查明，2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案复议期间，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，只有被申请执行的行政行为具有“实施主体不具有行政主体资格、明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，人民法院应当裁定不准予执行。本案中，被申请人在未取得合法用地审批手续的情况下，占地建设养殖棚，以上事实有询问笔录、现场照片、违法用地图斑影像图、违法用地图斑现状图、违法用地图斑规划图、土地利用现状确认书等证据予以证明，违法事实的证据充分。复议申请人向被申请人作出涉案处罚决定，被申请人并未就涉案处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，可视其对涉案处罚决定认定的违法事实无异议。在申请强制执行前，复议申请人还履行了催告程序。综上，涉案处罚决定认定的违法事实清楚，适用法律正确，程序正当。涉案处罚决定作出过程中的负责人集体讨论，属于行政机关的内部审查程序，涉案处罚决定作出前是否经过行政机关负责人集体讨论不影响涉案违法用地的定性，也不属于“明显违法”的情形。故原审法院不准予强制执行涉案处罚决定处理不当，应予纠正。复议申请人的复议请求成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：一、撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审5013号行政裁定；二、准予强制执行广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）作出的穗国土规划从资罚[2017]第285号《土地违法案件行政处罚决定书》的第一项内容。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年一月三十一日法官助理郑小敏书记员罗涛