广东省中山市第二人民法院民 事 判 决 书(2018)粤2072民初15188号原告：罗锦培，男，1957年1月出生，汉族，住广东省中山市。委托诉讼代理人：邹葵阳，广东品政律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗琳，广东品政律师事务所律师。被告：中山市横栏镇横西股份合作经济联合社，住所地广东省中山市横栏镇。主要负责人：吴景豪。委托诉讼代理人：刘颖茵，广东衡德律师事务所律师。委托诉讼代理人：袁媛，广东衡德律师事务所律师。原告罗锦培与被告中山市横栏镇横西股份合作经济联合社（以下简称横西经联社）合同纠纷一案。本院于2018年11月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告罗锦培的委托诉讼代理人邹葵阳、罗琳，被告横西经联社的委托诉讼代理人刘颖茵、袁媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。罗锦培向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告于2010年4月22日签订的两份《土地使用权出让合同》无效；2.被告立即向原告返还已收取的土地出让款人民币273000元、铺路坯等费用10000元，共计283000元，以及对应利息（利息计算方式：以人民币283000元为基数，按照中国人民银行同期同类贷款利率自2010年4月26日起至实际清偿完毕之日止，暂计至2018年11月25日为人民币145098元）；3.被告赔偿因合同无效导致原告自行投资建设的地上建筑物被强制拆除产生的各项损失，暂计为人民币5004845元[计算方式：(10000000元+9690元)*50%]；4.本案诉讼费、保全费均由被告自行负担。事实和理由：罗锦培系广东省中山市××队村民，在征得该村10名村民代表的一致同意下，横西经联社决定将位于中山市××队的一处约323平方米的闲置用地出让给罗锦培自由使用，横西经联社亦承诺罗锦培该土地性质为集体建设用地，横西经联社可配合罗锦培办理该土地的相关权属证书。双方遂于2010年4月22日就前述地块分别签订了两份《土地使用权出让合同》，约定出让土地面积分别为161.5平方米和161.5平方米，土地出让款分别为人民币135000元和人民币138000元，并约定罗锦培可在受让土地上作自由建设之用。前述合同签订后，罗锦培即依约于2010年4月26日向横西经联社支付了两笔土地使用权出让款合计人民币273000元，以及因新铺路坯产生的各项费用10000元，此后罗锦培陆续投资了约人民币10000000元用于在案涉土地上建设完毕一栋层高为11层的砼结构建筑物。但该地上建筑物被建成后不久，罗锦培即被中山市国土局告知，其所使用的前述土地性质实际为耕地而非集体建设用地、不得用于非农建设，此后该局对罗锦培作出了中土执法决字[2014]第1223号行政处罚决定，责令罗锦培退还案涉323平方米地、将该土地上新建成的前述11层建筑物予以拆除，并对罗锦培罚款人民币9690元。此后，中山市国土局亦就前述处罚决定向中山市第二人民法院申请强制执行并被准许。目前，罗锦培在案涉土地上建设的建筑物已被相关部门强制拆除，罗锦培的巨额投资至此全部化为灰烬。罗锦培认为，横西经联社故意隐瞒案涉土地性质实为耕地的事实，将该农用地出让给罗锦培，并与罗锦培签订《土地使用权出让合同》，导致该合同违反了《中华人民共和国土地管理法》第4条“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”、第36条“禁止。擅自在耕地上建房。”、第44条第1款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、出让或者出租用于非农业建设”等法律规定，因其中部分属强制性法律规定，故案涉合同应被认定为无效，横西经联社对此存在重大过错。因此，罗锦培有权根据《中华人民共和国合同法》第58条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失”之规定，要求横西经联社退还已收取的合同出让款并支付对应的利息损失，另有权要求横西经联社对案涉地上建筑物因被强制拆除导致罗锦培遭受的包括工程投资款、行政处罚款在内的各项损失承担50%的过错赔偿责任。横横西经联社辩称，一、涉案土地属集体所有，土地使用权依法不可转让，两份《土地使用权出让合同》实为无效合同。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，而涉案土地实为横西经联社全体成员集体所有，其土地使用权依法不得出让、转让用于非农业建设。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，故横西经联社与罗锦培于2010年4月22日签订的两份《土地使用权出让合同》因违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定而无效。二、罗锦培在明知涉案土地为集体土地的情况下自愿签订两份《土地使用权出让合同》，受让案涉土地使用权，其对两份《土地使用权出让合同》的无效存在过错，依法应自行承担因合同无效而产生的利息损失。横西经联社在签订两份《土地使用权出让合同》前已明确告知罗锦培涉案土地性质为集体土地，罗锦培在起诉状的事实与理由部分亦确认横西经联社已告知其涉案土地为集体土地，罗锦培在横西经联社充分履行告知义务，明知涉案土地性质特殊，依法不可转让的前提下，仍与横西经联社签订两份《土地使用权出让合同》，对合同的无效存在过错。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，罗锦培对合同无效存在过错，依法应当承担自行承担因合同无效而产生的利息损失。三、涉案土地地上建筑物被拆除所产生的损失（包括建筑损失及行政罚款）系因罗锦培违约、违规建设导致，并非因为两份《土地使用权出让合同》无效而产生，横西经联社依法无需承担赔偿责任。1、罗锦培违反《土地使用权出让合同》的约定，未按照横栏镇总体规划使用土地。横西经联社与罗锦培签订的两份《土地使用权出让合同》前言中写明：“将座落在本村八二队刘星塘人家边的闲置用地出让给乙方自由使用”，也即双方并未约定涉案土地可用于建设建筑物。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第3款的规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，且《土地使用权出让合同》第六条亦明确约定罗锦培使用土地必须符合横栏镇总体规划要求。根据2010-2020年横栏镇土地利用总体规划，涉案土地规划用途为基本农田，依法不可用于建设建筑物。而横栏镇土地利用总体规划属政府公开信息，在横栏镇政府网站中可供群众查询下载，也可向相关政府主管部门要求公开，而罗锦培无视《土地使用权出让合同》的约定及横栏镇土地利用总体规划中对涉案土地用途的规划，私自进行建设，由此导致的各项损失不属于因合同无效而产生的损失，应由横西经联社自行承担。2、罗锦培违反相关法律法规的规定，未经规划报建即在涉案土地上进行建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，也即罗锦培在涉案土地上进行工程建设前应当向主管部门申请办理建设工程规划许可证，对建设工程进行规划报建。但罗锦培并未依法进行规划报建，而是私自开始建设，并最终建成一幢高达11层的违法建筑。若罗锦培依法进行规划报建，相关部门将告知其涉案土地不可进行建设，也便不会受到相关部门的行政处罚，亦不会产生建设损失。罗锦培的违法行为最终导致了相关损失，与横西经联社无关，罗锦培不应承担赔偿责任。3、罗锦培的违建行为经相关部门多次要求整改、拆除，但罗锦培却不予理会，仍继续建设。据横西经联社了解，罗锦培进行工程建设过程中，中山市国土资源局横栏分局及中山市城市管理行政执法局横栏分局多次向其发出整改通知（或行政处罚通知），要求罗锦培进行整改，拆除涉案土地上的建筑物，但罗锦培均不予理会，仍继续进行建设，最终导致涉案土地上的违法建筑被相关部门强制拆除。因此，涉案土地上的建筑物被强制拆除并非合同无效而导致的结果，由此产生的损失亦不属于因合同无效而产生的损失，应由罗锦培自行承担。四、退一万步来说，即使认为横西经联社对罗锦培遭受的损失存在过错，应当承担赔偿责任，但罗锦培就其主张的1000万元建设损失却并未提供任何证据材料，并无依据证明该建设损失的金额构成。此外，罗锦培亦未提供缴纳行政罚款的凭证，未能证明其已实际缴纳行政罚款。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，罗锦培应当承担举证不能的不利后果。五、罗锦培第二项诉求的利息计算金额有误，应按年利率4.9%计算。综上所述，罗锦培要求横西经联社承担利息损失和建设损失、行政罚款的诉求没有事实和法律依据，依法应予驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2010年4月22日，甲方中山市横栏镇横西经济联合社（2010年11月2日变更审核为中山市横栏镇横西股份合作经济联合社）与乙方罗锦培签订一份《土地使用权出让合同》，约定甲方将座落本村八二队刘星塘人家边的闲置用地出让给乙方自由使用，用地面积161.5平方米，土地出让款合计人民币138000元，从签约之日起乙方两天内一次性缴清全部土地出让款给甲方；甲方不负责办理该土地的各样证照，但可以协助乙方办理相关手续，使用该土地所产生的一切费用由乙方负责；乙方在该土地上建设必须按照横栏镇总体规划要求建设；附注：新铺路坯每份3000元，村委会收2000元手续费；合同还约定了其他内容。同日，双方还签订了另一份《土地使用权出让合同》，约定土地出让款合计人民币135000元，其他内容与上一份合同内容一致。合同签订后，罗锦培于2010年4月26日向中山市横栏镇横西经济联合社分别支付了土地出让款138000元、135000元，合计273000元。中山市横栏镇横西经济联合社出具收款收据确认已收到上述土地出让款。另罗锦培还向中山市横栏镇横西经济联合社支付了铺路坯等费用10000元。罗锦培受让上述两块土地后，于2013年开始在涉案土地上实施建设。后中山市国土资源局在执法过程中，发现罗锦培未经依法批准，占用涉案土地在建一座十一层砼结构建筑物，作住宅项目用途；该地块占用土地面积323平方米，该土地利用现状地类为耕地，根据《中山市横栏镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地违反土地利用总体规划，属规定划定的基本农田；罗锦培的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，构成非法占用土地。中山市国土资源局根据有关法律规定，对罗锦培作出中土执法决字【2014】第1223号行政处罚决定：1.责令退还非法占用的323平方米土地；2.限期于十五日内自行拆除非法占用的323平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原状；3.对非法占用耕地323平方米处以每平方米30元的罚款，共计罚款9690元。上述处罚决定发生法律效力后，经中山市国土资源局依法向罗锦培发出履行催告书，罗锦培在限期内仍没有履行上述行政处罚决定第一、二项内容。后中山市国土资源局向本院申请强制执行其作出的中土执法决字【2014】第1223号行政处罚决定，请求强制被执行人罗锦培：1、退还非法占用的323平方米土地；2、拆除非法占用的323平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原状。本院立案受理后，经审查认为，中山市国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。中山市国土资源局申请强制执行符合法律规定的强制执行条件，本院予以准许。故本院于2015年8月20日作出（2015）中二法行非诉审字第1398号行政裁定书，裁定准予强制执行申请执行人中山市国土资源局作出的中土执法决字【2014】第1223号行政处罚决定第一、二项处罚内容，并由中山市横栏镇人民政府组织实施。作出裁定后，中山市横栏镇人民政府于2018年组织实施了拆除涉案土地上新建的建筑物，恢复了土地原状。2018年11月29日，罗锦培向本院提起诉讼，主张前述诉请。诉讼中，横西经联社称涉案土地属于横西经联社农民集体所有，尚未办理土地使用权权属证书。本院认为，本案属土地使用权转让合同纠纷，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形使土地使用权依法发生转让的除外。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案中，罗锦培与横西经联社签订的两份《土地使用权出让合同》所涉土地为农民集体农用地。依据上述法律规定，集体农用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。罗锦培与横西经联社出让土地行为明显违反了上述法律的强制性规定，应属无效合同。故本院认定双方签订的两份《土地使用权出让合同》无效。罗锦培主张确认两份《土地使用权出让合同》无效，符合法律规定，本院予以支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故罗锦培诉请横西经联社返还土地出让款273000元、铺路坯等费用10000元，共计283000元，符合法律规定，本院予以支持。罗锦培与横西经联社均明知涉案土地为农民集体所有，却违法进行出让，双方对造成合同无效均负有过错责任，故本院酌定双方各承担一半责任，对横西经联社占用罗锦培资金利息损失，只需承担50%的责任，另外50%的责任由罗锦培自负。故横西经联社应向罗锦培支付以283000元为基数，自2010年4月26日起按中国人民银行同期同类贷款利率50%计至清偿之日止的利息损失，罗锦培该部分诉请，本院予以支持；超出本院认定部分，本院不予支持。对于罗锦培主张横西经联社赔偿因合同无效导致其自行投资建设的地上建筑物被强制拆除产生的各项损失5004845元的请求。本院认为，首先，根据本院作出的（2015）中二法行非诉审字第1398号行政裁定书查明的事实，罗锦培自行投资建设的地上建筑物被强制拆除产生的各项损失系由于以下事实造成：罗锦培未经依法批准，占用涉案土地在建一座十一层砼结构建筑物，作住宅项目用途；而该土地利用现状地类为耕地，根据《中山市横栏镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地违反土地利用总体规划，属规定划定的基本农田；罗锦培的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，构成非法占用土地。其次，双方签订的两份《土地使用权出让合同》约定罗锦培在该土地上建设必须按照横栏镇总体规划要求建设。而涉案土地规划用途为基本农田，依法不可用于建设建筑物。罗锦培未按《土地使用权出让合同》的约定及横栏镇土地利用总体规划中对涉案土地用途的规划使用土地，私自进行建设。最后，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，罗锦培在涉案土地上进行工程建设前未向主管部门申请办理建设工程规划许可证，对建设工程进行规划报建，而是私自开始建设，并最终建成一幢高达11层的违法建筑。综上，涉案土地地上建筑物被拆除所产生的损失系因罗锦培违约、违规建设导致，与两份《土地使用权出让合同》无效及横西经联社并无直接的因果关系，横西经联社依法无需承担赔偿责任，应由罗锦培自行承担。罗锦培诉请横西经联社赔偿损失，理据不足，本院不予支持。罗锦培向本院申请调取涉案建筑物在被强制拆除前的内外部工程情况的相关材料及申请对涉案建筑物的工程建设施工造价和内部装修造价进行鉴定，但以上申请于本案审理结果已无实质影响，故本院不予准许。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下：一、确认原告罗锦培与被告中山市横栏镇横西股份合作经济联合社于2010年4月22日签订的两份《土地使用权出让合同》无效；二、被告中山市横栏镇横西股份合作经济联合社于本判决发生法律效力之日起十日内向原告罗锦培返还土地出让款、铺路坯等费用共计283000元及以上款项的利息损失（以283000元为基数，自2010年4月26日起按中国人民银行同期同类贷款利率50%计至清偿之日止）；三、驳回原告罗锦培的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费49831元，由原告罗锦培负担46566元，被告中山市横栏镇横西股份合作经济联合社负担3265元（该款原告罗锦培已预交，由被告中山市横栏镇横西股份合作经济联合社于本判决发生法律效力之日起十日内迳付原告罗锦培）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审判长 黎 妙审判员 何文璋审判员 姚红波二〇一九年一月七日书记员 石光灵