山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁06行初42号原告郑建德，男，1956年2月15日出生，汉族，厦门大学退休教授，住北京市。被告烟台市人民政府，住所地:烟台市莱山区芙蓉路6号。法定代表人张永霞，市长。委托代理人刘立志，烟台市人民政府法制办公室工作人员。原告郑建德不服被告烟台市人民政府（以下简称烟台市政府）作出的烟政复决字﹝2018﹞66号行政复议决定，于2018年7月16日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年8月24日公开开庭审理了本案。原告郑建德，被告烟台市政府的委托代理人刘立志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。烟台市政府于2018年6月25日作出烟政复决字﹝2018﹞66号行政复议决定：责令烟台高新技术产业开发区市场监督管理局（以下简称高新区市场监管局）自收到决定书之日起60日内对郑建德的举报依法作出处理决定。郑建德诉称，烟台市政府作出的行政复议决定明显错误，不符合《中华人民共和国行政复议法》规定。一、高新区市场监管局在烟台市12315平台对郑建德举报的案件进行结案操作时，事实上已经决定不对烟台市高密信息安全技术有限公司（以下简称高密公司）采取撤销登记许可或吊销营业执照的处分，从行政复议决定书所载高新区市场监管局答辩意见可以看出其无意改变决定。郑建德的主张是，高新区市场监管局已对举报作出决定，只是无视相关违法事实，拒绝依法对案涉公司进行应有处理，因此构成不作为。烟台市政府应根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条对郑建德的主张提出实质性意见。二、郑建德向烟台市政府提供了伪造的授权委托书复印件，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条，高新区市场监管局也应提供该材料，烟台市政府有足够能力对郑建德举报的部分事实进行初步判定。如果烟台市政府难以确定案涉公司登记时是否提交了郑建德等三名股东的身份证复印件，也有足够理由在决定书中提议委托其他单位对登记材料进行必要鉴定。三、高新区市场监管局在答辩中无视授权委托书中11名股东签名超半数系同一人笔迹的事实，坚持辩称案涉公司提供了必要登记材料，坚持其在烟台市12315平台已反馈的决定。因此，烟台市政府对郑建德的主张未提出任何实质性意见。四、郑建德在行政复议期间，于5月23日收到自称是高新区市场监管局宋珂发来的，据说是在登记材料中找到的郑建德和刘盈夏的身份证复印件照片。该照片显示的并非正常身份证复印件，虽载有两人身份证信息，但有多处伪造痕迹。基于上述事实，若在案涉公司登记材料中发现郑建德等三人“身份证复印件”，则郑建德有理由怀疑该件系近期非正常制作，即高新区市场监管局具有违背《中华人民共和国行政复议法》第二十四条，自行收集并非法添加证据材料的嫌疑。在未排除高新区市场监管局上述嫌疑之前，由其全权裁决郑建德所举报违法事实是否存在显然不合适。五、根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十六条，若认定案涉公司系违法登记，则相关人员有可能受到行政处分。在高新区市场监管局切身利益与郑建德的主张存在严重矛盾的情况下，由其决定应否支持郑建德的主张也明显欠妥。综上，烟台市政府虽认定高新区市场监管局构成行政不作为，但认定事实错误，本质上也是一种不作为。请求判令：1、烟台市政府撤销行政复议决定并重新制作行政复议决定书，对高新区市场监管局无视伪造的授权委托书中所谓11名股东签名超过半数明显系同一人笔迹，拒绝依法对案涉公司进行处理，因此构成行政不作为提出实质性的意见；2、烟台市政府委托其他单位对案涉公司的登记材料进行鉴定；如果在材料中发现郑建德、刘盈夏、郑贵德三位股东的“身份证复印件”，应对其制作方法（是否由原件正常复印）以及制作时间进行鉴定；如果鉴定结果证实这些重要证据是在行政复议期间添加，应根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条提出相应的处理意见。郑建德向本院提交以下证据：证据1、烟政复决字﹝2018﹞66号行政复议决定复印件，证明烟台市政府对郑建德的行政复议申请已审理终结。证据2、烟台高新技术产业开发区人民法院收取诉讼材料清单复印件，证明该院2018年1月29日收取了郑建德起诉高新区市场监管局的诉状。证据3、高密公司登记材料复印件，证明：第一、登记材料中的授权委托书系伪造，其中大部分股东，包括郑建德、刘盈夏、郑贵德三人的签名系假冒；第二、登记材料的关键内容不全，缺少部分股东在登记时应提交的正常身份证复印件，包括郑建德、刘盈夏、郑贵德三人的身份证复印件。证据4、北京市当代律师事务所律师函。证明郑建德委托该所徐晓鹏律师发函向高新区市场监管局举报高密公司违法登记的事实，并重申对其履行法定职责的要求。经庭审质证，烟台市政府对郑建德提交证据的真实性没有异议。烟台市政府辩称，一、烟台市政府作出诉争的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确。2018年1月12日，高新区市场监管局对郑建德举报的高密公司提交虚假材料骗取公司登记的违法行为进行立案调查。2018年4月12日，郑建德向烟台市政府申请行政复议，要求责令高新区市场监管局履行法定责任，撤销违法登记的高密公司的登记许可或吊销其营业执照。经审查，烟台市政府认为，高新区市场监管局2018年1月12日对郑建德的举报进行立案，至该局在行政复议中提出答复意见时已超过90天未对郑建德的举报作出处理决定，也未提供证据证明其处理过程中依法办理延期，违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条的规定，构成行政不作为。至于郑建德举报的违法行为是否存在，其要求撤销案涉公司登记或者吊销其营业执照的主张应否支持，应由高新区市场监管局依职权调查后依法作出处理。烟台市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。二、烟台市政府作出的复议决定程序合法。2018年4月12日，烟台市政府收到郑建德提出的行政复议申请书。同月13日，烟台市政府依法予以受理，高新区市场监管局在法定期限内向烟台市政府提出了答复意见。2018年6月8日，烟台市政府作出行政复议决定延期通知书，行政复议决定延期至2018年6月30日前作出。2018年6月25日，烟台市政府作出被诉行政复议决定。烟台市政府向本院提交以下证据：证据1、行政复议申请书、身份证复印件等，证明郑建德申请行政复议的过程及复议请求、理由。证据2、行政复议答复书及相关证据材料，证明高新区市场监管局答复意见。证据3、行政复议受理通知书，证明立案事实。证据4、行政复议答复通知书，证明通知高新区市场监管局提出答复的事实。证据5、第三人参加行政复议通知书，证明通知第三人参加行政复议的事实。证据6、行政复议决定延期通知书，证明行政复议决定延期的事实。证据7、送达回证，证明行政复议法律文书送达当事人的事实。经庭审质证，郑建德对烟台市政府提交证据1、3、4、5、6、7没有异议。对证据2，认为其是否为高新区市场监管局对烟台市政府进行答复时所提交的不清楚，但是材料本身就是假的。授权委托书是假的，每个股东都有单页的身份证复印件，但是郑建德、刘盈夏、郑贵德这三个人没有，第17页董事监事经理信息中郑建德、刘盈夏的身份证复印件值得怀疑，两个疑点，一是郑建德复印件没有水纹，二是郑建德的身份证复印件门号中的字是用打印机打出来的。第18页郑建德的身份证复印件也没有水纹。本院对上述证据认证如下：对郑建德提交的证据，烟台市政府对其真实性没有异议，本院予以采信。对烟台市政府提交的证据1、3、4、5、6、7，郑建德对其真实性没有异议，本院予以认定。对烟台市政府提交的证据2，本院认定是高新区市场监管局在行政复议时提交，至于材料本身的真伪，本院不作评判。经审理查明：高密公司登记档案中的《公司登记（备案）申请书》载明股东共有11人，包括本案原告郑建德。该公司登记档案中亦存有11名股东的身份证复印件及法定代表人信息、指定代表或者共同委托代理人授权委托书等材料。在接到郑建德通过12315平台的举报后，高新区市场监管局进行了调查，发现高密公司通过登记的住所无法取得联系，高新区市场监管局于2017年12月13日在“国家企业信用信息公司系统（山东）”中将该公司列入“经营异常名录”。2018年1月12日，高新区市场监管局对郑建德举报的高密公司在公司设立登记时存在提交虚假材料骗取公司登记的违法行为进行立案，但一直未作出处理意见。郑建德于2018年4月11日向烟台市政府申请行政复议，请求责令高新区市场监管局履行法定职责，撤销违法登记的高密公司的登记许可或吊销其营业执照。烟台市政府于2018年4月12日决定立案，于2018年4月13日向郑建德邮寄了立案受理通知书，于2018年4月28日向高新区市场监管局送达了行政复议答复通知书，于2018年6月8日作出行政复议决定延期通知书，于2018年6月25日作出烟政复决字﹝2018﹞66号行政复议决定，后一并将行政复议决定延期通知书和行政复议决定书送达当事人。郑建德于2018年7月1日收到行政复议决定延期通知书和行政复议决定书，于2018年7月16日向本院提起行政诉讼。本院认为，烟台市政府作出限期高新区市场监管局履职的行政复议决定后，郑建德因不服该决定而起诉烟台市政府，本案原、被告主体适格。郑建德于2018年7月1日收到行政复议决定书，于2018年7月16日提起本案之诉，未超过起诉期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；”郑建德以高新区市场监管局未履行法定职责为由申请行政复议，烟台市政府经审查认定高新区市场监管局构成行政不作为，并责令其在法定期限内对郑建德的举报依法作出处理决定，该行政复议决定妥当。至于高新区市场监管局通过何种方式进行调查，应有其自主决定。郑建德举报的违法行为是否存在，需如何处理，是否要撤销高密公司登记许可或吊销高密公司营业执照，均应由高新区市场监管局根据调查的结果作出判断，不宜由烟台市政府在本案行政复议程序中作出认定。郑建德请求撤销被诉行政复议决定等诉请不成立，本院不予支持。烟台市政府在收到郑建德提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、审查、作出决定和送达等相关程序。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人……”根据文义解释和行政程序正当性原则，这里的“延长期限”决定和“告知申请人和被申请人”应在“规定期限内”作为，否则，该延期决定和通知则失去了法律效力和告知当事人的意义。本案中，烟台市政府虽于2018年6月8日作出行政复议延期通知书，但该通知未在规定的复议决定期限内送达给当事人，该通知包含的行政复议决定延期的效力未及于当事人，不能产生延期决定的法律效力。烟台市政府于2018年6月25作出行政复议决定，已经超过法定期限，构成程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……㈡行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：㈠处理期限轻微违法；㈡通知、送达等程序轻微违法；㈢其他程序轻微违法的情形。”本案中，烟台市政府超过规定期限作出行政复议决定的行为，未对郑建德的权利产生实际影响和损害，故本院依法确认该行政复议决定违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条之规定，判决如下：确认被告烟台市人民政府作出的烟政复决字﹝2018﹞66号行政复议决定违法。案件受理费50元，由被告烟台市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉审 判 员  纪晓静人民陪审员  赵翠娥二〇一九年一月十六日书 记 员  高祎轩