宁夏回族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁行终63号 上诉人（原审原告）余某，住宁夏回族自治区银川市。 被上诉人（原审被告）银川市西夏区人民政府。 法定代表人张某，区长。 委托代理人韩某，该政府司法局副局长（特别授权）。 委托代理人赵某1，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会（原银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会）。 法定代表人夏某，主任。 委托代理人赵某2，宁夏辅德律师事务所律师（一般授权）。 上诉人余某因与被上诉人银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）、银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会（原银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会，以下简称顾家桥村委会）不履行行政协议一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初953号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2012年，被告西夏区政府因银川润恒农副产品冷链物流产业园项目需征收包括刘天华涉案承包耕地在内的顾家桥村集体土地。2012年12月23日，被告西夏区政府发布征收决定，确定了征收范围、征收部门及征收补偿方案。涉案土地征收部门为镇北堡镇政府，征收实施单位为银川市西夏区征地拆迁安置办公室（以下简称西夏区拆迁办）。后西夏区拆迁办与被告顾家桥村委会签订《银川润恒农副产品冷链物流产业园用地及地上附着物补偿协议》，就征收被告顾家桥村集体土地及地上附着物补偿事宜进行了约定，并将补偿款足额发放至被告顾家桥村委会。2013年11月7日，被告顾家桥村委会（甲方）与刘天华（乙方）签订《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》，该协议就银川润恒农副产品冷链物流产业园土地征收及地上附着物补偿事宜进行了约定，其中载明“……。三、拆迁补偿标准及政策依据土地及地上附着物标准参照银川市人民政府《关于银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发【2010】240号）文件精神执行。四、土地及地上附着物补偿土地面积6.24亩，20000元∕亩，小计124800元；生活补助费6.24亩，500元∕亩×3年，小计9360元；果园6.24亩，7000元/亩，小计43680元；压井1眼，500元/眼，小计500元；附着物及其他看护房122.6㎡×300元／㎡=36780元；果园围墙370㎡×60元／㎡=22200元。以上共计237320元。……。七、自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物补偿标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行。……。”西夏区拆迁办及银川市西夏区芦花台产城一体城市化领导小组办公室亦在该协议甲方处盖章。经法庭释明，原告放弃将银川市西夏区芦花台产城一体城市化领导小组办公室（现为西夏区贺兰山西路街道办事处）列为被告。协议签订后，被告顾家桥村委会即向刘天华发放了涉案协议的补偿款。刘天华于2016年2月2日死亡。原告余某系刘天华之妻。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府发布宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。该文件中规定刘天华耕地所在区域的征地标准为6.8万元∕亩（含政府另支付的住宅安置分摊安置补助费、过渡期补偿费和养老保险费2.3万元∕亩）。原告认为应当按照【2015】101号文件的规定和协议约定，向其支付补偿款差价，故诉至法院，请求判如所请。 另查明，2016年1月6日，宁夏回族自治区国土资源厅发布宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》中称，……。二、稳步做好调整前后征地补偿标准的衔接工作。自2016年1月1日起，各地征收集体土地，必须严格执行自治区人民政府宁政发[2015]101号文件所明确的征地补偿标准。该文件公布实施前，已获得征地标准且市、县（区）人民政府已公告征地补偿安置方案并与村集体组织签订土地征收协议的，按协议确定的补偿标准执行；该文件公布实施前，已办理征地审批手续，市、县（区）人民政府尚未实施征地或已经公告征地补偿安置方案，未与村集体经济组织签订土地征收协议的，按调整后的征地补偿标准执行。 再查明，2007年8月22日，被告西夏区政府召开常务会议，成立西夏区征地拆迁安置办公室，办公室设在国土水务局，西夏区拆迁办为临时机构，主要负责完成辖区内征地拆迁及安置工作。2016年1月，被告西夏区政府设立了银川市西夏区贺兰山西路街道办事处，并将银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会划归其管理。同时银川市西夏区贺兰山西路街道办事处将银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会更名为银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会。 原审法院认为，2012年12月23日，被告西夏区政府发布征收决定，征收包括刘天华涉案承包地在内的顾家桥村集体土地用于建设银川润恒农副产品冷链物流产业园。被告西夏区政府下设的西夏区拆迁办具体实施涉案土地的征地工作事宜，并在涉案协议甲方处盖章，故被告西夏区政府为本案适格被告。被告与刘天华签订的补偿协议系双方当事人真实意思表示，并未违反法律、法规的强制性规定，合法有效，双方均应按照合同约定履行各自义务。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府发布了宁政发【2015】101号文件，确定了新的征地补偿标准。后宁夏回族自治区国土资源厅发布了宁国土资发【2016】10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》就新旧标准的衔接作出了明确规定，即:宁政发【2015】101号文件公布实施前，已获得征地批准且市、县（区）人民政府已公告征地补偿安置方案并与村集体组织签订土地征收协议的，按协议确定的补偿标准执行。本案中，涉案项目在宁政发【2015】101号文件公布实施前，已获得征地批准，被告西夏区政府已公告征地补偿安置方案并与被告顾家桥村委会签订土地征收补偿协议。涉案补偿协议已明确确定补偿标准为银政发（2010）240文件，该补偿标准不违反法律、法规的规定。故被告按照银政发（2010）240号文件确定的补偿标准执行并无不当。且本案被告于宁政发【2015】101号文件施行之前已将协议约定的补偿款全部支付给刘天华，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行……”的规定，可确认涉案协议已履行完毕，双方协议履行期间并未有新标准颁布，故双方权利义务终止。关于原告要求按照协议中“自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物补偿标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行。”的约定及宁政发【2015】101号文件规定的征地补偿标准判令被告支付补偿款差价的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告余某的诉讼请求。案件受理费5908元，由原告余某负担（免交）。 上诉人余某上诉称，请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初953号行政判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。理由：1.一审法院认定事实不清。上诉人与被上诉人签订的《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》仅是部分履行，并未完全履行完毕，被上诉人对协议第七条未予履行；2.一审法院程序违法。一审法院在庭审结束后依职权调取了证明被上诉人具体行政行为合法的依据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条的规定；3.一审法院法律适用错误。一审法院的判决只适用了《中华人民共和国合同法》第九十一条的规定，而未适用《中华人民共和国民法通则》第六十二条的规定。本案涉案协议是附条件的民事法律行为，在符合所附条件时生效。 被上诉人西夏区政府答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求应予驳回。1.一审法院对证据的调取和判定正确；2.一审法院对补偿标准的适用符合法律规定；3、本案上诉人与自治区高级法院之前审理的部分诉讼案件的当事人均系同一征地项目的被征收人，本着公平公正的原则，本案上诉人的请求也不应当被支持。 被上诉人顾家桥委会答辩称，1.根据本案的法律关系及相关法律规定应将其列为第三人，而不是被上诉人；2.上诉人要求其支付土地补偿款没有事实和法律依据，其也是涉案项目的被征收人。 上诉人向一审法院提交的证据有：证据一、《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》一份。证据二、《关于建设润恒城征地补偿协议如何达成的实际情况》、2013年1月20日《会议记录》各一份、证人证言及证人身份证复印件各两份。证据三、2016年1月1日新施行的《宁夏回族自治区征地补偿标准》一份。证据四、履行通知书及收条各一份、邮寄底单五份。证据五、土地现状视频。 被上诉人银川市西夏区人民政府向一审法院提交的证据有，证据一、《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》一份。证据二、《土地征收补偿发放表》一组。 一审法院依职权调取的证据有，证据一、宁政土批字（2012）463号、464号批复两份。证据二、银川市人民政府专题会议纪要（2013）·5次。证据三、被告西夏区政府《银川市西夏区人民政府关于银川润恒农副产品冷链物流产业园项目土地及地上附着物征收通告》一份。证据四、被告西夏区政府《银川润恒农副产品冷链物流产业园及西夏（国际）农副产品物流城项目集体土地及地上附着物征收决定》一份。证据五、《银川润恒农副产品冷链物流产业园及西夏（国际）农副产品物流城项目征收补偿安置方案》一份。证据六、宁夏回族自治区国土资源厅宁国土资发【2016】10号文件《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》一份。证据七、被告西夏区政府常务会议纪要（第69次）一份。证据八、《关于银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会的情况说明》一份。 上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证意见与一审一致。上诉人与二被上诉人在二审时均未提交新证据。 二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人与被上诉人签订的《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》是否已履行的问题。经查，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行行政协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行……”的规定。合同为有期限的民事法律关系，不能永久存续，在出现法律规定或者当事人约定的某些情形时，合同关系在客观上将不复存在，合同债权和合同债务归于消灭，此即合同的终止。合同终止的事由主要有清偿、解除等。本案中，上诉人与被上诉人于2013年11月7日签订了《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》，该协议约定了土地及地上附着物补偿共计237320元。协议签订后，被上诉人顾家桥村委会即向上诉人发放了涉案协议约定的补偿款。在被上诉人履行涉案协议约定的补偿款期间，并未发生人民政府调整土地征收补偿标准的情形。上诉人与被上诉人约定的土地及地上附着物补偿已清偿，双方签订的协议已经履行完毕，合同的权利义务终止。宁夏回族自治区人民政府于2015年12月25日，发布了宁政发【2015】101号文件，确定了新的征地补偿标准，该标准于2016年1月1日起施行。之后，宁夏回族自治区国土资源厅发布了宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》文件，就新旧标准的衔接作出了明确规定，即:宁政发[2015]101号文件公布实施前，已获得征地批准且市、县（区）人民政府已公告征地补偿安置方案并与村集体组织签订土地征收协议的，按协议确定的补偿标准执行。上诉人请求按照协议中“自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物补偿标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行”的约定，以宁政发【2015】101号文件规定的征地补偿标准判令被告支付补偿款差价的诉讼请求，无法律依据，亦不符合宁夏回族自治区国土资源厅宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》的规定。 关于上诉人认为涉案协议是附条件的民事法律行为，在符合所附条件时生效的问题。经查，根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十八条:“民事法律行为可以附条件，但是按照其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为，自条件成就时失效”的规定，民事法律行为附条件，是在意思表示当中附有决定该行为效力发生或者消灭条件的民事法律行为。民事法律行为所附条件，既可以是自然现象、事件，也可以是人的行为。但它应当具备以下条件：必须是将来发生的事实；必须是将来不确定的事实，否则为期限；条件应当是双方当事人约定的，并以意思表示的形式表现出来，“法定条件”不属于此处所谓的条件；条件必须合法，不得违反现行法律的规定；条件必须决定整个民事法律行为的效力，如果条件不是决定民事法律行为的效力，而只是决定其他内容，则不属于附条件的民事法律行为；条件不得与民事法律行为的主要内容相矛盾。本案中，涉案土地征收行为发生在2012年12月，上诉人于2013年11月7日与被上诉人签订的《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收补偿协议》中“七、自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物补偿标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行”的约定，并非是必须决定整个该协议效力的条件，不属于附条件的民事法律行为。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人认为一审法院依职权调取了证明被上诉人具体行政行为合法的程序违法依据的问题。经查，一审法院在庭审后，依职权共调取八组证据，其调取的八组证据，并非为了证明被诉行政行为的合法性，而是为了进一步查明案件事实调取证据，一审法院依职权调取证据不违反法律规定。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，审判程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费5908元，由上诉人余某承担（免交）。 本判决为终审判决。 审判长 吴 峰 审判员 马 龙 审判员 胡文红 二〇一九年四月二十六日 书记员 雷晓声 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；