北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京行终7718号上诉人（一审原告）王丽菁，女，1979年7月24日出生，汉族，户籍所在地北京市平谷区。委托代理人孔祥富（王丽菁之夫），1978年1月8日出生，户籍所在地山东省泗水县。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人王丽菁因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议不予受理一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京01行初821号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人王丽菁一审诉称，其向自然资源部以邮寄形式提交的行政复议申请材料中，提交了身份证复印件、房产证复印件、征收评估报告、补偿决定书，这些材料用以证明其是北京市平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）的被征收人，是规划地段内的利害关系人，棚改回迁楼建设的合法与否，直接影响被征收人的合法权益。王丽菁依法向行政复议被申请人提交了依法履行法定职责，保护王丽菁生命财产，依法查处违法施工和职能部门违法包庇违法施工的行为，被申请人以信访事项进行答复违法，王丽菁的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的规定，自然资复议〔2019〕883号（不）《行政复议不予受理决定书》（以下简称被诉不予受理决定书）是违法的，王丽菁依法向行政复议被申请人提出履责申请，被申请人不依法履责，逃避法律责任，以信访事项答复意见书（编号：[2019]第83号）（以下简称83号答复）进行答复本身就是程序违法，应予撤销。王丽菁于2019年6月29日依据自然资源部的要求提交补正材料，更改了行政复议请求。综上，请求撤销被诉不予受理决定书，责令自然资源部对王丽菁的行政复议申请依法审查、查处。一审法院经审理查明，2019年3月，王丽菁以北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）和北京市规划与国土资源委员会平谷分局（以下简称平谷规土分局）为被申请人，向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）提交《依法保护生命财产权、依法查处违法行为申请书》（以下简称涉案申请书），申请请求为：“1、请求依法查处平谷区政府违反中国宪法《中华人民共和国土地管理法》违法占地施工。2、依法查处北京市规划与国土资源委员会平谷分局违反中国宪法《中华人民共和国土地管理法》规定，包庇平谷区政府违法占地、违法施工。3、依照中国宪法《中华人民共和国土地管理法》的规定，查处、严惩其违法犯罪行为。”涉案申请书反映的问题包括：“一、从北京市规划和自然资源委员会官网上，查不到土地划拨、土地出让、城乡规划类批前告示、批后公开、审批结果告示等等任何北京市平谷区府前街旧城棚户区改造项目的任何用地审批信息。二、北京市平谷区人民政府擅自肆意更改北京市规划委员会的规划条件，肆意更改北京市住房和城乡建设委员会与北京市发展和改革委员会共同作出的‘京发改（核）244号文项目核准批文’，北京市规划和自然资源委员会也不可能违反依法规划，立项，项目核准批文等，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，给平谷区政府办理用地审批，所以平谷区政府现在实施的北京市平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）施工情况，是违法占地，违法施工。三、北京市规划和国土资源委员会平谷分局不但不依法履行法定监管职责，还为平谷区棚改项目出具违法文件（2016规（平）复函字0036号），帮助项目责任人违法占地，违法施工，这是严重的违法犯罪。”2019年6月6日，北京市规划和自然资源委员会平谷分局作出83号答复，主要内容为：“1.关于您反映的平谷政府肆意更改建筑面积问题，经核查，平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）设计方案审查意见说明，本项目总建筑面积131616.35平方米，其中地上建筑面积86520平方米，，地下建筑面积4509635平方米。符合规划条件的约定条件。2.关于您反映的楼层高度问题，经核查，北京市规划委员会建筑项目规划条件-2016规（平）条供字0001号，控制高度为60米，但是局部的控制高度可以达到80米。3.关于您反映的府前街棚改项目在没有任何手续进行施工问题，经核查，府前街棚改项目为平谷区‘一会三函’项目，项目单位在满足‘一会三函’条件即可开工建设。”该答复意见书送达王丽菁后，其对此答复意见书不服，向自然资源部提出行政复议，2019年6月29日，其复议请求经补正后变更为：“1.请求依法撤销答复意见书[2019]第83号，责令被申请人对其申请依法查处、答复。2.确定被申请人不依据《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》的规定进行查处的行为违法。”自然资源部于2019年6月30日收到王丽菁的行政复议补正材料，并在2019年7月5日作出被诉不予受理决定书，主要内容为：依据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围：……”的规定，83号答复是市规自委依据《信访条例》作出的信访事项处理结果，并加盖了信访专用章。因此，王丽菁提出的行政复议申请不属于行政复议的范围，不符合行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。自然资源部向王丽菁送达被诉不予受理决定书。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》的立法宗旨及相关规定，当事人应选择法定、直接的救济渠道。当事人对行政行为不服的，应当依法通过直接提起行政诉讼、申请行政复议途径解决，而无权先行要求上级行政机关履行监督下级行政机关作出的行政行为后，又针对上下级监督行为再行提起诉讼、申请复议。本案中，王丽菁认为平谷区政府和平谷规土分局在北京市平谷区府前街旧城棚户区改造项目过程中违法违规，要求市规自委作出处理决定，实质为要求上级行政机关对下级行政机关进行内部层级监督。后又认为市规自委未针对其申请事项作出实质处理决定而向自然资源部申请行政复议，再针对自然资源部作出的被诉不予受理决定书不服，提起本案诉讼。因此，本案属于前述针对上下级内部层级监督行为提起诉讼、申请复议的情形。在此情形下，自然资源部作出的被诉不予受理决定书并未侵害王丽菁依据行政复议法享有的行政复议权利，属于对王丽菁合法权益明显不产生实际影响的行为。故王丽菁提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回王丽菁的起诉。王丽菁不服一审裁定，提起上诉，请求本院撤销一审裁定，依法对被诉行政行为进行审理，依法作出判决。自然资源部同意一审裁定。一审相关材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，王丽菁认为平谷区政府和平谷规土分局在北京市平谷区府前街旧城棚户区改造项目过程中违法违规，要求市规自委作出处理决定，该行为本质上为要求上级行政机关对下级行政机关进行内部层级监督。后又认为市规自委未针对其申请事项作出实质处理决定而向自然资源部申请行政复议，再针对自然资源部作出的被诉不予受理决定书，提起本案诉讼。本案属于前述针对上下级内部层级监督行为申请复议、提起诉讼的情形。故，王丽菁由此而提起的复议之诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律得当，应予维持。王丽菁的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 哈胜男二〇一九年十二月二日法官助理 曹 实书 记 员 韩 靖