上海市浦东新区人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2018）沪0115行赔初46号原告陈佳佳，男，1980年11月21日生，汉族，户籍所在地上海市闵行区。被告上海市闵行区规划和土地管理局，住所地上海市闵行区。法定代表人姚亚祥。委托代理人夏莉莉，女。委托代理人钱博，上海中夏律师事务所律师。原告陈佳佳诉被告上海市闵行区规划和土地管理局(以下简称闵行规土局)行政赔偿一案，本院经审查于2018年11月8日立案受理，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。原告陈佳佳诉称，原属上海市闵行区龙柏七村小区用地A，被被告擅自变更用途，后违法改建成2-3层房屋，总面积约1000-1500平方米，市值约1-1.5亿元，该房屋此后一直作为商铺出租给餐饮公司，长期排烟排污并伴随各种噪音，对原告房屋的室内采光、通风，墙体返潮剥落等造成严重侵害。现原告现诉至法院，请求判令：一、被告归还业主(用地所有人)自违法建筑建成以来收受的违法所得(租金及物业管理费等)约1500万元；二、被告补偿原告90万元(现房价20%)、居住环境补偿45万元，合计135万元。被告闵行规土局辩称，一、原告诉讼标的系修改建设用地规划许可的行政行为。根据原告所述，“闵行规土局擅自修改了原龙柏七村小区的用地范围，并且修改了A地块的用地性质，使之从住宅用地变为商业用地”，被告认为，原告实质是认为被告作出了修改原龙柏七村小区用地规划许可内容中的用地范围，并将该部分范围内的用地性质从原住宅用地修改为商业用地的行政行为，故本案中的被诉行政行为应当是修改龙柏七村建设用地规划许可的行政行为。二、闵行规土局具有本案被诉行政行为的被告主体资格。关于龙柏七村小区的建设用地规划许可证，根据沪上地(92)679号《建设用地规划许可证》中的内容记载，龙柏五、六、七村小区的建设用地规划许可证系上海县建设局核发，根据《城市规划法》(1990年实施)第三十一条的规定，由城市规划行政主管部门行使该行政许可的职权。由于多年来上海县(即现闵行区)的机构职能多次调整，依据现行的《城乡规划法》、《上海市城乡规划条例》的规定，上述核发行政许可的职权现由被告行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。故闵行规土局具有本案的被告主体资格。三、原告起诉缺乏事实依据。原告提供证据中图一、图二，并非原告所称的“2000年以前的规划图纸”以及“2014年以后的最新规划图”，该两张图纸均为宗地图，而图纸中的红线范围并不能反映龙柏七村的规划状况，也不是涉及龙柏七村建设用地规划许可证的用地范围。据查，1992年4月17日，上海县建设局核发沪上地(92)679号《建设用地规划许可证》，用地单位上海县房地产总公司，用地项目名称龙柏五、六、七村商品住宅，用地面积505786.25平方米，龙柏七村小区以及紫藤路沿街商铺均在建设用地范围之内。在此之后，被告就该地块范围内，并未修改沪上地(92)679号《建设用地规划许可证》中的许可内容，也没有重新核发建设用地规划许可证的行政行为。原告所述的事实缺乏相关依据，其提供的证据无法证明被告作出过修改建设用地规划许可的行为。四、即便被告有作出过相关的修改行为，原告也不符合起诉条件。(一)原告提起行政诉讼已经超过起诉期限，应予驳回。原告起诉被告违法修改龙柏七村小区的建设用地规划许可证的用地范围，并修改为商业用途。龙柏七村小区的建设用地规划许可证于1992年核发，1999年8月16日及2000年9月16日，建设单位上海县房地产总公司[现上海中祥(集团)有限公司]进行了龙柏七村的不动产登记(包括青杉路XXX弄XXX-XXX号)，而原告所指的A地块位于系紫藤路沿街商铺的用地范围中，该沿街商铺共三幢房屋，于2003年3月10日办理不动产登记。即使被告有修改龙柏七村建设用地范围的行政行为，也应当于2003年之前作出，第三人建设单位才有可能开始进行商业店铺的相关建设，并在2003年办理出不动产证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。变更建设用地规划许可的行为的起诉期限应当是五年，直到原告提起诉讼，至今已超过十年，早已超过法定起诉期限，应当予以驳回。(二)原告不具有诉讼主体资格，依法应予驳回。1.本案涉及小区业主共有利益，陈佳佳并非适格原告。本案诉争的A地块，原告认为其原属于龙柏七村小区用地范围。被告认为，从原告的角度来看，该地块属于小区业主公有土地，该地块是否属于小区用地范围涉及龙柏七村小区集体业主的共有利益，依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，对于此类涉及业主共有利益的行政行为，应当以业主委员会的名义提起诉讼。陈佳佳作为龙柏七村小区的众多业主之一，并无权利代表所有小区业主提起本次诉讼，故陈佳佳并非本案适格原告。2.原告与本案被诉行政行为之间不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起行政诉讼的原告应为行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案的《建设用地规划许可证》系针对上海县房地产总公司[现上海中祥(集团)有限公司]作出，即便被告有作出修改行政许可的行为，也应当是向该公司作出，即原告并非该修改许可行为直接针对的行政相对人。建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的用地性质、位置、面积和范围等符合城市规划的法定凭证，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向有关行政管理部门申请用地或办理土地权属证明。城市规划主管部门决定是否向建设单位核发建设用地许可证或是变更许可内容，本身并未直接影响到原告的人身权、财产权等合法权益。故原告与其所称的修改许可的行为不具有利害关系，其提起诉讼不符合起诉条件。综上，原告提起行政诉讼缺乏事实依据。同时，即便被告存在修改行政许可的行为，原告提起诉讼也已经超过法定起诉期限，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定的起诉期限；原告与争议的行政行为之间不具备利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(一)项以及第(三)项规定的起诉条件。在此情况下，其确认行政行为违法的诉讼请求应当予以驳回，相应也缺乏申请国家赔偿的条件，其要求国家赔偿的诉讼请求也应当予以驳回。经审查，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条之规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，原告提起诉讼的基础事实系原告认为被告存在修改变更龙柏七村建设用地规划许可的行政行为，但原告所提交的宗地图系房屋登记部门在房地产权证后所作登记，与建设用地规划许可并无直接关联，即原告未能证明被诉行政行为存在，结合被告提交的《城建档案资料查阅登记表》及沪上地(92)679号《建设用地规划许可证》，本院认定被告并不存在修改变更龙柏七村建设用地规划许可的行政行为，故原告基于行政行为违法一并提起的本案行政赔偿诉讼，不符合法定的起诉条件。另，即使原告认为被告曾作出涉案行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条的规定，原告个人亦无相关诉讼主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第(二)项、第六十九条第一款第(一)项、第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，裁定如下：驳回原告陈佳佳的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  于吉鸿人民陪审员  骆国雄人民陪审员  戴雨珍二〇一九年一月十四日书 记 员  陈 琦附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。