黑龙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黑行赔终6号上诉人（原审原告）张金山，男，1965年7月31日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市道外区人民政府，住所地哈尔滨市道外区北十四道街55号。法定代表人刘晶，该区区长。委托代理人周垚，黑龙江元辰（佳木斯）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市道外区城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市道外区黎华街55号。法定代表人王漫，该局局长。委托代理人黄喜彬，哈尔滨市道外区城市管理行政执法局科员。委托代理人周垚，黑龙江元辰（佳木斯）律师事务所律师。上诉人张金山因诉哈尔滨市道外区人民政府（下称道外区政府）、哈尔滨市道外区城市管理行政执法局（下称道外区执法局）行政赔偿一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年1月23日组织各方当事人进行询问。张金山及其委托代理人孙曼丽，道外区政府委托代理人周垚，道外区执法局委托代理人黄喜彬、周垚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1995年10月12日，水产公司取得哈太国用（95拨）字第674号国用土地使用权证。该证写明土地坐落望桥街1号，土地用途为坑塘水面（渔），土地使用权总面积100185平方米，其中建筑占地719平方米。1996年5月20日，道外区工业局作出哈外工字[1996]38号《关于市水产经销公司集资创造望桥工业园区报告的批复》，同意水产公司集资建设望桥工业园区。2002年9月4日，太平区三棵树大街街道办事处与水产公司签订《关于联合创建三棵办事处望江桥工业园区协议书》，约定双方利用水产公司在太平区望桥街1号的国有土地创建太平区三棵办事处望江桥工业园区；太平区三棵树大街街道办事处负责园区内水、电、路、建房手续等有关事宜等内容。2000年11月15日,张金山与水产公司签订望桥工业园区集房开发利用协议书，约定建房位置为进口南侧高明久以东，面积三千平方米；使用期自协议签订之日起五十年，抵押金三十万；集资建房用途：工业厂房、商、饮、服务等；集资建房手续可由水产公司统一办理，所需费用由张金山承担。如水产公司办不成建房手续，将风险抵押金如数退还张金山等内容。此后张金山在该园区建设房屋。2015年7月，因哈佳高铁项目建设需要，道外区政府征收南直路、望江桥街、滨北铁路围合区域内的房屋。案涉房屋在征收范围内。征收部门出具的案涉房屋情况认定表记载，企业名称（房屋所有权人）张金山，地址（编号）望江桥街A-14，无照房屋建筑面积：2001年以前七折后为75.6平方米，2001年-2006年为2007.65平方米，2006年以后为6566.35平方米，合计8649.60平方米。2015年7月19日，道外区执法局分别向国土、规划部门函询望桥街区域内包括张金山在内的42户业主“不能提供合法有效证照”建筑物的审批情况。哈尔滨市国土资源局道外分局和哈尔滨市城乡规划局道外分局函复未查到审批手续，初步认定为违法建筑。同年7月27日，道外区执法局作出《限期拆除通知书》。同年7月31日，道外区执法局作出《催告通知书》。同年9月28日，道外区政府作出《限期拆除公告》。同年10月10日，道外区执法局强制拆除了案涉房屋。2016年3月22日，张金山诉至哈尔滨市道外区人民法院，要求确认道外区执法局强拆其房屋行为违法。2016年11月28日，哈尔滨市道外区人民法院作出（2016）黑0104行初44号行政判决书，确认道外区执法局于2015年10月10日强制拆除张金山位于道外区望桥街8号喷号A-14房屋的行为违法。2016年12月11日，张金山诉至哈尔滨市中级人民法院，要求确认道外区政府2015年9月28日作出的限期拆除公告违法；撤销哈尔滨市人民政府2015年11月22日作出的哈政复决[2015]300号行政复议决定。2017年6月26日，哈尔滨市中级人民法院作出（2016）黑01行初6号行政判决书，确认道外区政府2015年9月28日作出限期拆除公告的行政行为违法；撤销哈尔滨市人民政府2015年11月22日作出的哈政复决[2015]300号行政复议决定。各方当事人对上述两份判决均未上诉。起诉前，张金山向道外区政府邮寄了要求道外区政府、道外区执法局赔偿的申请书。诉讼中，张金山向道外区执法局邮寄了赔偿申请书。原审法院认为，道外区政府因哈佳高铁项目建设需要对案涉房屋进行征收。征收过程中，案涉房屋被强制拆除。生效判决认定道外区执法局强制拆除案涉房屋行为违法；道外区政府作出限期拆除公告行为违法。本案争议的问题是被强制拆除的房屋是否应予赔偿。道外区政府、道外区执法局辩称，根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在城市规划区内进行建筑物等工程建设，应当办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，案涉房屋未取得上述建设规划审批手续，是违法建筑，不应予以赔偿。原审法院认为，违法建筑是指违反《土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规，非法占用土地、未取得建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物、构筑物。可见,是否取得合法的建设审批手续是认定违法建筑的重要标准,但现实生活中确实存在非因当事人一方过错的行政因素、历史原因等导致未取得合法建设审批手续的情形，因此不宜将此类建筑一律认定为违法建筑,应当尊重历史,实事求是,从建设时间、未办理审批手续的原因、实际使用情况等方面全面审查，合理认定。本案中，望桥工业园区是道外区工业局批准水产公司集资建设的工业园区，是太平区政府招商引资的载体。张金山与水产公司签订的望桥工业园区集资建房开发利用协议书约定张金山投资建房，水产公司办理建房手续。太平区三棵树大街街道办事处与水产公司签订《关于联合创建三棵办事处望江桥工业园区协议书》约定太平区三棵树大街街道办事处负责园区内建房审批手续。张金山在望桥工业园区建设房屋，但直至案涉房屋被强制拆除前一直未取得建设审批手续。从上述经过看，案涉房屋未取得建设审批手续属于历史遗留问题，不可全部归责于张金山，不宜认定为违法建筑。特别是，该园区内其他无审批手续的房屋被强制拆除后，道外区政府征收部门与被征收人签订了征收补偿协议,给予适当补偿，说明此类房屋属于历史遗留问题,应予适当补偿。现道外区政府、道外区执法局仅以案涉房屋未取得合法审批手续为由主张案涉房屋是违法建筑，不予赔偿，既未尊重历史、实事求是，也未平等对待被征收人，不予支持。张金山被拆除的房屋应得到合理赔偿。生效判决确认道外区执法局强制拆除房屋行为违法，道外区政府作出限期拆除公告行为违法，故道外区政府、道外区执法局应承担赔偿责任。本案是征收过程中，行政机关违法拆除被征收人的房屋，被征收人得到的赔偿不应低于其依法应得的补偿。诉讼中，法院要求道外区政府、道外区执法局对望桥工业园区内其他无建设审批手续房屋的补偿情况进行说明，但至本案判决前，道外区政府、道外区执法局未提交相关材料。鉴于此种情况，道外区政府、道外区执法局可与张金山就案涉房屋的损失进行协商；如双方无法达成一致，道外区政府、道外区执法局应参照该征收项目的安置补偿方案及同类房屋的补偿情况，及时做出行政赔偿决定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第三十二条、第三十六条第一款第（八）项的规定，判决责令道外区政府、道外区执法局于该判决生效后90日内对张金山依法予以行政赔偿。张金山上诉称，原审法院未对其赔偿请求进行全面审理，请求撤销原审判决，改判对其赔偿57,908,940.00元。主要理由：1.本案为行政赔偿之诉，而非履行职责之诉。原审法院确认道外区政府、道外区执法局应对上诉人进行赔偿，但未就赔偿数额作出裁判，属审查不全面。2.本案系房屋征收过程中因违法强拆引发的行政赔偿诉讼案件，应综合《中华人民共和国国家赔偿法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，确定赔偿项目和赔偿数额。原审法院确定的“参照该征收项目的安置补偿方案及同类房屋的补偿情况”的赔偿标准远低于案涉房屋的市场价格，不能弥补上诉人财产损失。3.原审法院未对赔偿数额作出裁判，或将引起新的诉讼，不利于保护上诉人权益，浪费司法资源。道外区政府答辨称，上诉人的主张没有事实和法律依据，请求驳回张金山的上诉请求。主要理由：1.本案是行政赔偿案件，其不是赔偿义务机关。2.本案是单独提起的行政赔偿案件，张金山等人未向行政机关提出赔偿申请，不具备单独提起行政赔偿诉讼的条件。3.张金山未提供房屋的建设施工合同、竣工报告、结算协议和工程付款凭证，不能证明是案涉房屋由其投资建设，不是本案适格申请赔偿权利人。4.案涉房屋是违法建筑，没有物权效力，张金山请求赔偿没有事实和法律依据。道外区执法局同意道外区政府的答辩意见。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。本案中，法院生效判决已确认道外区政府限期拆除公告行为和道外区执法局强制拆除行为违法，张金山有权向道外区政府、道外区执法局主张行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。张金山于本案诉讼前已向道外区政府邮寄了要求道外区政府、道外区执法局赔偿的申请书，其起诉符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。关于赔偿方式及标准。本案道外区政府、道外区执法局根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，认定张金山案涉房屋系违法建筑并强制拆除。生效判决已确认道外区政府限期拆除公告行为和道外区执法局强制拆除行为违法，但对案涉房屋是否为违法建筑未作认定。对此本院认为，张金山在望桥工业园区内投资建房但一直未取得建设审批手续，原因是多方面的，尤其是行政管理方面的因素不可归责于普通投资者。故本案原审认为张金山案涉房屋不宜认定为违法建筑，应得到合理赔偿并无不当。因本案系征收过程中与征收相关联的拆违行为违法引发的赔偿诉讼，对造成损失的赔偿既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题，也有因未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和征收项目的安置补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题。故本案对张金山的赔偿，应综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让张金山得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。综上，原审判决道外区政府、道外区执法局，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第三十二条、第三十六条第一款第（八）项的规定，并参照该征收项目的安置补偿方案及同类房屋的补偿情况，及时作出行政赔偿决定并无不当。张金山主张，法院应对其财产损失的赔偿数额直接作出判决。对此本院认为，原审法院之所以判决由道外区政府、道外区执法局作出赔偿决定，系基于法院对行政机关首次判断权的尊重，亦是出于对被征收人权益更好保护的考虑。故对张金山的该项主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。张金山的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  顾栩菲二〇一九年一月二十三日法官助理任夫亮书记员潘薇