广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂01行初187号 原告南宁高新区安宁街道办路西村委会红平乐村民小组。 诉讼代表人曾月创，该队队长。 委托代理人郭秀莹，南宁市海宁法律事务所法律工作者。 被告南宁市人民政府。所在地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人许慧宁，南宁市法制办公室工作人员。 委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室工作人员。 第三人广西壮族自治区林业科学研究院。所在地南宁市邕武路23号。统一社会信用代码：124500004985008292。 法定代表人安家成，该院院长。 委托代理人黄洋，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 原告南宁高新区安宁街道办路西村委会红平乐村民小组（以下简称红平乐村）因认为被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）不履行土地调处法定职责一案，于2018年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月24日立案后，于2018年5月22日向被告南宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭进行了审理。原告红平乐村的诉讼代表人曾月创及委托代理人郭秀莹，被告南宁市政府的委托代理人许慧宁、韦国圣，第三人广西壮族自治区林业科学研究院（以下简称区林科院）的委托代理人黄洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告红平乐村起诉称，一、红平乐村原有的“大岭、望猴岭、左凤岭、哥桃岭”等18座山岭（以下简称涉案山岭），历史以来属于原告所有。解放后土改时亦属于原告所有。1959年前，原告所属的原郊区中苏友好人民公社路西大队（管辖原告等6个生产队），经中苏友好人民公社党委同意，路西大队所属6个生产队于1959年2月17日正式并入区林科院，其所有人、财、物、土地（包括山岭）等交由该院统一支配。区林科院合并前原有土地总面积一千多亩（包括房屋、道路面积）和20多名工人。而路西大队当时总人口806人，其中劳动力260人，副劳动力50人，土地面积2470.4亩（包括水田及畲地），鱼塘80.75亩，山林1767亩，荒山2000多亩。合并后的区林科院对全部耕地和荒地进行了规划使用，对劳动力也进行了同意调配、评定及支付工资。二、1962年，因国家处于经济困难时期，区林科院根据国家政策及上级指示精神，以自然村为单位将路西大队所属的农业生产大队分成六个生产队，仅将水田及大部分畲地退回并固定到生产队（尚有少数耕地、鱼塘、林地和荒山等没有退回，形成本案涉及的争议山岭）实行以生产队为核算单位，生产队社员不再领取工资，但党政关系仍属于区林科院管辖、领导，直至2004年11月30日被划归南宁市兴宁区人民政府管辖止。三、自1962年区林科院将路西大队所属各生产队实行独立核算起，包括原告等生产队即要求区林科院归还原合并时所有带入的土地山岭，但遭到区林科院的拒绝，因而发生土地山岭权属纠纷。包括原告在内的原路西大队所属的各生产队自那时起一直向南宁市郊区（包括城区）、南宁市政府、自治区政府申诉，要求将上述所涉的土地山岭权属归原告生产队集体所有，但纠纷未得到最终解决，故涉案的纠纷持续不断至今。四、上个世纪80年代末90年代初，区林科院申请南宁市郊区人民政府颁发涉案争议山岭的山界林权证书，原告当即表示反对，并坚持主张权属归原告等集体所有。但南宁市郊区政府不顾原告的反对，于1991年3月21日给区林科院颁发了包括涉案山岭在内共计5067亩的《山界林权证》（NO.0000015号）。事后，原告仍坚持主张涉案地的权属并多次要求政府予以确权。2001年4月，路西大队所属的原告（旧平乐）、新平乐，群咘生产队因涉案的山岭权属问题与区林科院多次发生冲突。为此，南宁市人民政府于2002年、自治区人民政府于2004年分别组成调处工作组召集争议双方调解，但均因双方意见不一而未达成协议，而市、区政府也未对涉案山岭纠纷做出行政确权。五、2004年11月30日，根据自治区政府及南宁市政府的相关通知要求，原区林科院附属路西大队被移交该城区管辖。2005年，南宁市部分行政区划调整，路西村委划归西乡塘区管辖。2006年11月29日，原告向南宁市西乡塘区人民政府申请调处，但西乡塘区人民政府具文不予受理。原告为此申请行政复议，南宁市政府也不支持原告的复议请求。原告不服，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼。在法院审理期间，南宁市政府及其相关部门告知原告，南宁市政府即将召开有有关部门参加处理包括原告与区林科院山林土地纠纷在内的调处工作专题会议。为此，原告听从法院的建议而撤销该案的诉讼，等待政府对涉案地权属的调处结果，但至今已过数年，未见南宁市政府做出相应的处理决定，原告为此持续向市、自治区人民政府及其相关部门申请调处、以及向中央巡视组申诉、上访。综上，原告认为作为南宁市政府赋有法定调处职权的南宁市人民政府调处办公室，对于原告的调处申请非但没有依照法律法规的有关规定予以立案受理及作出处理决定，其于2017年9月22日、12月25日、2018年1月30日作出的《告知书》、《不再受理告知书》送达原告的村民代表个人（而非送达本原告主体），将原告的调处申请事项曲解为信访事项，并按来信来访方式处理，一再敷衍了事，显属行政不作为之违法行为。为此请求：一、依法判决确认被告南宁市政府对原告长期以来申请调处与广西林业科学研究院发生山林土地纠纷未依法依职权予以立案并作出处理的行为违法；二、依法判决被告南宁市政府依法对原告与广西林业科学研究院的山林土地纠纷依法予以立案并作出处理决定；三、本案的诉讼费由被告承担。 被告南宁市政府答辩称，一、南宁市政府并无本案原告诉称的法定职权，不存在不作为情形。原告在《行政起诉书》中称“因被告南宁市人民政府对原告申请调处与广西林业科学研究院长期以来发生存在的山林土地权属纠纷未依法依职权予以立案并作出处理决定，构成了行政不作为，特提起诉讼”，换言之，原告认为其与第三人的纠纷依法应由原告进行立案调处并作出处理决定，否则南宁市政府即存在行政不作为。南宁市政府认为，即使原告与第三人的纠纷最终要以调处确权的方式进行解决，南宁市政府也并非调处确权本案土地纠纷的直接责任主体。因为，原告与第三人发生纠纷的土地完全位于西乡塘区的行政管辖范围内，并非跨区县的土地权属纠纷，该情形无论是根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年版）第十八条第一款第（二）项和第（三）项“权属纠纷实行属地管辖、分级调处：．．．．．．（二）同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定；（三）同一县（县级市、市辖区）内发生的水利纠纷或者跨乡（镇）行政区域发生的土地、山林权属纠纷，由县级人民政府有关主管部门调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定”的规定，还是根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2013年修正版）第三条第一款“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责”以及第十六条第二款“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”和第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，按照级别管辖和属地管辖的原则，本案土地纠纷的立案调处及确权处理职责均是西乡塘区人民政府。事实上，原告曾于2007年向西乡塘区人民政府提出土地调处申请，西乡塘区人民政府做出了不予受理的决定，原告为此还提起了相关的行政复议和行政诉讼，这也证明了原告没有本案土地权属纠纷的管辖权，并且原告是清楚的。二、原告与第三人的矛盾纠纷，南宁市政府一直在处理。2004年自治区政府以《广西壮族自治区人民政府关于将广西壮族自治区林业科学研究院路西村划归南宁市人民政府管理的通知》（桂政函〔2004〕25号）将路西村从林科院划归南宁市政府管理后，原告与林科院正式分离，当时双方虽然解决了身份隶属关系，但对各方的土地、山林权属并未完全理顺，因此造成双方各自认为对方存在侵权行为，从而将分立前一直存在的纠纷追续至今。原告与第三人多年来一直向上级反映此问题，上级有关单位和南宁市政府也相应提出处理建议，原告的起诉材料也有相应反映。近年来，根据自治区领导交办，南宁市政府针对双方土地、山林、财务分家分割的历史遗留问题组织了工作组并再次调查，并召开听证会协调会听取争议双方的意见，形成了《南宁市人民政府关于自治区林科院与路西村红平乐队、群咘队山林土地历史遗留问题调查情况及处理意见的报告》，原告亦知晓该报告的内容。对此，南宁市政府并不存在推诿和拖延不办等行为。三、本案属于历史遗留问题，依法不应进入诉讼程序进行处理。原告与林科院之间的纠纷并非一般的侵权纠纷或山林土地权属纠纷，该纠纷是因其合并、分离过程中产生的，是双方资产管理不细造成的，属历史遗留问题，可以通过清产等方式解决，并不是调处条例所讲的不同主体的土地纠纷。因此不应进入诉讼程序进行处理。综上，南宁市政府并无本案原告所属法定职责，且该纠纷属于历史遗留问题，请人民法院依法驳回其起诉。 第三人区林科院口头陈述称，一、原告属于错列被告，本案适格的主体应该是南宁市西乡塘区人民政府，而不是南宁市政府。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定对土地确权的案件有复议前置的规定，本案原告自2014年以来并没有启动复议程序。三、区林科院与本案不存在利害关系，原告将区林科院列为本案第三人属于浪费司法资源。四、原告的起诉已经超过了法律规定的期限。原告自2017年9月22日收到南宁市政府调处办的《告知书》，该起诉期限就应该从9月22日起计算，原告于2018年3月22日向法院起诉已经超过了诉讼时效，对原告的起诉应该予以驳回。 经审理查明，1953年“广西国营高峰林场”在原茅桥林场的土地范围内成立“广西高峰林场三塘苗圃”，1955年自治区林业厅在“广西高峰林场三塘苗圃”基础上成立“广西植物研究站”，1956年改为广西林科院，1993年更改为现名（即本案第三人区林科院）。1959年5月10日，经南宁市郊区中苏友好人民公社党委会作出的《关于同意路西生产队拨归你所管理的复函》批准同意，路西大队管辖的六个生产队（包括原告红平乐村）并入区林科院，并入财产主要有耕地、山林等，由区林科院统一管理支配，除部分人员享受区林科院全民所有制单位待遇外，其他村民则留在各自生产队从事农业生产。1962年，国家开展了全面的精简运动。同年5月29日，区林科院根据《广西壮族自治区林业厅转发林业系统区直单位精简职工方案的通知》（［62］林简字第003号）等文件精神，办理了对路西村的精简手续，退回农村集体所有形式。对抽调到所部工作的相关人员也全部精简回原生产队，同时将六个生产队划分为九个生产队。至此，路西村在山林土地、财产、人事关系等方面完全同区林科院脱离了关系，但政党关系仍由区林科院代管。 1991年3月21日南宁市郊区人民政府给林科院颁发了《山界林权证》（证号：0000015号），发证面积5067亩。同时原告路西村也向郊区人民政府申请颁发山界林权证，申请面积约21130亩，但郊区政府没有给路西村颁发山界林权证。从1991年至2001年十年间，双方没有发生山林土地权属纠纷。2001年以后，路西村包括本案原告等不间断的向有关部门信访反映称路西村退出区林科院时，区林科院没有将全部土地返还，要求返还。2001年5月，自治区人民政府领导对区林科院与路西村部分村屯发生土地权属争议问题作出批示：由自治区林业局与南宁市人民政府及有关部门组织专门力量开展调处工作。2001年7月26日，自治区人民政府办公厅根据自治区人民政府领导批示精神，下发《关于调处路西部分村屯与自治区林科院土地争议问题的通知》（桂政办函〔2001〕245号），明确由南宁市政府牵头，自治区林业厅协助，组织开展调处工作。南宁市政府在2001年6月组织有关部门进行调查，并于2002年1月形成《南宁市人民政府关于广西林科院路西大队群布、新平乐、旧平乐生产队群众与广西林科院发生毁坏林木等矛盾调查情况的汇报》（南府报〔2002〕1号）报自治区人民政府。2002年6月，兴宁区人民政府办公室在工作组调查的基础上，形成《兴宁区人民政府办公室关于路西大队群布生产队与广西林科院关于“甘骨岭”土地纠纷的调处情况报告》报南宁市人民政府，该报告确认了区林科院上述NO.0000015号《山界林权证》合法。2004年7月，由自治区综治委召集，成立了由自治区调处办、自治区林业局、南宁市政法委、兴宁区人民政府、自治区森林公安局等部门人员组成的“自治区处理广西林科院与路西村矛盾纠纷问题工作组”，开展为期一个月的调查、勘验工作。2004年9月7日，自治区综治委召开处理区林科院与路西村（包括本案原告）矛盾纠纷问题协调会，决定按照“属地管理”原则，交由兴宁区人民政府负责调处，工作组随之解散。2007年原告向西乡塘人民政府申请土地山林权属纠纷调处，西乡塘区人民政府于2007年3月8日作出《关于权属纠纷调处申请不予受理通知书》。原告不服，于2007年3月向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2011年11月10日，作出南府复议〔2007〕101号《行政复议决定书》，维持西乡塘区人民政府作出的上述《关于权属纠纷调处申请不予受理通知书》。2014年2月份，自治区政府有关领导作出批示要求南宁市政府和自治区林业厅协商，认真落实桂政函〔2004〕25号文件精神，及早解决区林科院与路西村争议的问题。2014年4月28日，南宁市政府作出《南宁市人民政府关于南宁高新区路西村红平乐等村队与自治区林科院土地山林分割历史遗留问题的报告》报自治区人民政府。2014年9月19日，自治区调处办作出《路西村红平乐、群咘群众代表反映两队与广西林科院山林土地争议问题办理情况报告》报自治区信访局，建议按照属地管理的原则，继续由南宁市政府、自治区林业厅负责办理。为了妥善解决区林科院与路西村红平乐、群咘等队的山林土地争议问题，2015年3月30日，南宁市政府办公厅作出《关于成立高新区路西村红平乐等村队与自治区林科院土地山林分割历史遗留问题处置工作组的通知》（南府办函〔2015〕75号），成立了“高新区路西村红平乐等村队与林科院山地山林分割历史遗留问题处置工作组”，组织开展调查工作。2017年1月5日，南宁市政府调处办对路西村村民曾日升、曾日沛等人作出《告知书》，将原告反映的关于路西村红平乐等队与区林科院土地山林分割历史遗留问题调查情况及工作进展情况予以告知。2017年9月22日，南宁市政府调处办对路西村村民曾月创、曾日升、曾日沛等人作出《告知书》，对原告村民反映的与广西林科院土地、山林、财务分家分割的问题的调查情况再次进行告知。2017年12月25日，南宁市政府调处办对路西村村民李秀敏、曾日泽等人作出《不再受理告知书》，认为李秀敏等人反映的与广西林科院土地、山林、财务分家分割的问题，南宁市政府工作组调查完毕后已将调查结果予以告知，现仍以同一理由提起诉求，南宁市政府调处办不再受理。2018年1月30日，南宁市政府调处办对路西村村民农福泰、曾超林、曾日沛等人作出《不再受理告知书》，认为农福泰等人反映的与区林科院土地、山林、财务分家分割的问题，南宁市政府工作组已经调查完毕，并已将调查结果予以告知。根据相关规定，南宁市政府调处办不再受理。2018年3月22日，原告向本院提起行政诉讼，请求南宁市政府履行法定职责，对原告与区林科院山林土地纠纷进行立案调处，并提出前述事实和理由。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项规定的“提起诉讼必须属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》（法发（1992）38号）第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”的规定，原告红平乐村以其生产队退出区林科院转为农村集体所有制时，区林科院没有将其原带入的土地全部退还为由，请求南宁市政府履行法定职责，对其与区林科院的土地权属争议立案并作出处理决定，属于上述规定的“因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷”。故由此引发的争议应属于历史遗留问题，该类纠纷不属于人民法院行政审判权限范围。原告红平乐村为此提起的行政诉讼，法院不予受理。原告红平乐村请求的问题应当通过政府有关部门予以解决。据此，本院依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）的规定，裁定如下： 驳回原告南宁高新区安宁街道办路西村委会红平乐村民小组的起诉。 本案不用交纳案件受理费用，原告南宁高新区安宁街道办路西村委会红平乐村民小组已预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  彭晓霞 审判员  宁 静 审判员  戴声长 二〇一九年一月十四日 书记员  何丽莎 附相关法律条文： 最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的的；（三）错列被告且拒绝变更的；……