中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再12号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）全州县棉纺厂全体职工。 诉讼代表人唐红均。 诉讼代表人谢崇贵。 诉讼代表人蒋和平。 委托代理人蒋元辉，广西剑化犁律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）全州县人民政府。住所地：广西壮族自治区全州县城北新区创业大厦。 法定代表人周政英，县长。 委托代理人蒋征财，广西千里目律师事务所律师。 再审申请人全州县棉纺厂全体职工因诉被申请人全州县人民政府(以下简称全州县政府）行政强制拆除及赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月31日作出的（2017）桂行终476号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年9月4日立案受理本案，并于2018年12月25日作出（2018）最高法行申7721号行政裁定，提审本案。2019年1月16日，本案编立提审案号，并于2019年1月22日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织双方当事人公开开庭审理本案。再审申请人的诉讼代表人蒋和平及委托代理人蒋元辉，被申请人全州县政府的委托代理人蒋征财，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。 2016年3月28日，赵仰峰等人以全州县棉纺厂全体职工的名义向桂林市中级人民法院提起诉讼。赵仰峰等人诉称，根据全州县人民法院(1998)全经破字第10号民事裁定，全州县棉纺厂5212.55㎡主厂房已作为实物分配充抵职工债务，全州县棉纺厂破产清算组《破产财产分配方案》、全州县经贸局棉纺厂破产处置办公室《对原棉纺厂主厂房拥有法定债权的五家单位的实物分配方案》中，也明确主厂房5212.55㎡的所有权归原全州棉纺厂全体职工。故全州县棉纺厂全体职工作为债权人依法对上述5212.55㎡厂房享有所有权。全州县棉纺厂5212.55㎡主厂房属于全州县棉纺厂全体职工的合法财产，任何人无权随意处置。2014年5月，全州县政府置全州县棉纺厂全体职工的利益于不顾，强行拆除主厂房（5212.55㎡）。全州县政府的行为违反我国相关法律的规定。请求：1.确认全州县政府强行拆除全州县棉纺厂5212.55㎡主厂房的行为违法；2.要求全州县政府把违法拆除的5212.55㎡主厂房的所有权归还给原棉纺厂全体职工。 桂林市中级人民法院（2016）桂03行初215号行政裁定认为，全州县棉纺厂因资不抵债，于1997年11月24日宣告破产，已被注销企业法人营业执照，全州县棉纺厂客观上已经不存在，提起本案诉讼的只是原棉纺厂部分职工。赵仰峰等人以全州县棉纺厂全体职工的名义提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，应当不予受理。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项及第二款的规定，裁定驳回全州县棉纺厂全体职工的起诉。赵仰峰等人不服一审行政裁定，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终476号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，赵仰峰等人以全州县政府对原棉纺厂5212.55平方米主厂房实施强制拆除的行为侵害其财产权益为由，请求确认拆除行为违法及判决全州县政府向其归还上述财产。经查，涉案财产作为原棉纺厂的财产，经企业破产还债程序，确定以实物充抵企业内债，并没有将涉案财产权属确定归职工个人所有。职工与企业之间因偿付工资以及破产安置和补偿问题引发的财产关系，属于劳动财产关系，职工对企业享有债权，并不能据此认定职工对企业财产享有所有权。故赵仰峰等人以破产程序确定以企业财产清偿职工工资或用于安置职工为由，主张涉案财产为全体职工所有，缺乏法律依据。综上，一审以赵仰峰等人没有行政诉讼原告主体资格为由，驳回其起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 申请人申请再审称：全州县棉纺厂虽宣告破产，但申请人全体职工仍健在，政府提出的分配方案请示也确认原棉纺厂全体职工中有干部职工809人，并在内债兑现发放表上附有职工名字和身份证号。申请人具有原告主体资格。全州县人民法院（1998）全经破字第10号民事裁定已经确定5212.55平方米主厂房以实物分配充抵职工债务，故该房产属于全州县棉纺厂全体职工的合法财产。2014年5月，全州县政府未经原职工同意强行拆除厂房，侵犯申请人合法权益。一、二审未告知申请人举证期限和权利、没有经调查和询问当事人而径行裁定，程序违法。请求撤销一、二审裁定，指令桂林市中级人民法院继续审理本案。 全州县政府答辩称：申请人主体资格不符合法律规定，原棉纺厂全体职工是一个称谓，起诉的人数也不明确，不符合法律规定的诉讼主体资格。主厂房是国有资产，跟申请人没有关系，申请人不是行政相对人也不是利害关系人。申请人的合法权利没有受到损害，行政行为没有损害申请人的合法权利，1997年原棉纺厂破产的时候，应当给予申请人的补偿已经给了。主厂房已经闲置很久，政府为了发展经济进行处置完全符合法律规定，也有利于广大人民群众。请求驳回申请人的再审申请。 本院经审理查明：1998年3月6日，全州县棉纺厂破产清算组作出《全州县棉纺厂资产处置及破产财产分配方案》，其中第二部分“破产财产的分配方案”载明，优先清偿顺序包括职工安置费（含在职职工安置费及已退休和距退休时间五年的职工安置费）、破产期间留守人员工资补贴及医药费、破产期间直接清算费用；第一顺序清偿包括支付企业内债（含企业欠在职职工工资生活费、欠退休职工退休费、欠在职职工及退休人员医药费、支付企业职工工伤伤残补偿金及丧葬费、遗属抚恤金、企业筹借职工款本金及利息、其他内债）及欠缴的各项社会保险金（含劳动保险所养老、医疗、工伤、生育保险金；失业保险所失业保险金）；因破产财产不足以偿还优先顺序和第一顺序，在优先清偿职工安置和破产清算费用后，第一顺序按比例分配，第二、第三顺序偿还率为零。1998年8月14日，全州县棉纺厂破产清算组作出《全州县棉纺厂破产财产分配方案》，该方案载明：“全州县棉纺厂破产财产变卖变现后，可供分配的破产财产包括现金、实物价值和债权，分配方法采用金钱与实物兼用的方法。以现金支付优先清偿顺序：破产期间留守人员工资补贴及医药费、破产期间直接费用、破产财产变卖费用。第一顺序清偿：（一）支付企业筹措职工款项1776037.80元，其中以现金支付本金1273045.60元，以实物分配抵利息502992.20元；（二）支付企业内债5886334.94元，其中支付现金1902758.67元，以债权分配充抵1742154.56元，所余2241421.71元用实物分配充抵；（三）支付企业所欠全州县劳动保险所养老、医疗、工伤、生育各项社会保险金4687986元，其中支付现金48万元，所余4207986元以实物分配充抵；（四）支付企业所欠全州县失业保险所失业保险金83064.68元，以实物分配充抵。第二顺序清偿：（一）企业所欠全州县国税局税款415180.93元，按比例计算为154945.52元，以实物分配充抵；（二）企业所欠全州县地税局税款348566.67元，按比例计算为130120.64元，以实物分配充抵。第三清偿顺序偿还率为零。”1998年8月17日，全州县人民法院作出（1998）全经破字第10号民事裁定，裁定按广西全州县棉纺厂破产清算组提出的破产财产分配方案进行分配。1998年11月10日，全州县经贸局棉纺厂破产处置办公室作出《对原棉纺厂主厂房拥有法定债权的五家单位的实物分配方案》，该方案载明：“根据全州县人民法院（1998）全经破字第10号《民事裁定书》裁定有法律效力的《全州县棉纺厂破产财产分配方案》的规定：全州县劳动保险所、原棉纺厂职工、全州县失业保险所、全州县国税局、全州县地税局五单位拥有原棉纺厂主厂房的分配权，其五家单位债权的实现以相等价值的实物充抵。五家债权单位对主厂房的分配如下（具体方位见附图）：主厂房面积16462平方米，重置价值6698325.80元；其中职工债权2122208.96元，为原棉纺厂欠职工的各项内债，以主厂房5212.55平方米，价值2122208.96元充抵，由处置办代行管理权和处置权。以上五单位所占主厂房内面积，按附图实地测量，界划后向全州县房管所申请办理房产产权手续，并行使管理权和处置权。”2013年，全州县政府收回原棉纺厂厂区及生活区土地用于建设医院项目。2014年1月至5月，全州县政府工业和信息商贸局棉纺厂破产处置办公室多次发出《警告》《限期搬离通知书》，要求占住原棉纺厂宿舍和占用房屋堆放东西的个人将占住的宿舍及占用房屋堆放的东西物件全部搬出。之后，全州县政府对包含主厂房在内的原棉纺厂上的建筑物实施强制拆除。 本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项的规定，提起行政诉讼的原告应当是符合行政诉讼法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，赵仰峰等人提起诉讼时已向法院提交全州县人民法院（1998）全经破字第10号民事裁定、《全州县棉纺厂破产财产分配方案》《对原棉纺厂主厂房拥有法定债权的五家单位的实物分配方案》等证据材料。根据上述裁定及文件，在原棉纺厂破产程序中，已明确将棉纺厂的5212.55平方米主厂房以实物分配的方式充抵职工债权，分配对象为棉纺厂全体职工，并由处置办代行管理权和处置权。《对原棉纺厂主厂房拥有法定债权的五家单位的实物分配方案》进一步规定，获得实物分配的单位（包括棉纺厂全体职工在内）对主厂房按附图实地测量界划后向全州县房管所申请办理房产产权手续，并行使管理权和处置权。因此，原棉纺厂全体职工对棉纺厂5212.55平方米的主厂房享有所有权。全州县政府对包含5212.55平方米的主厂房在内的原棉纺厂建筑物实施拆除，对原棉纺厂全体职工的权益产生直接影响。原棉纺厂全体职工与全州县政府的拆除行为之间具有利害关系，依法有权提起行政诉讼。二审认为不能认定原棉纺厂全体职工对企业财产享有所有权，没有行政诉讼原告主体资格，并据此裁定维持一审驳回起诉的裁定，认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第一款、第二十八条的规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。本案中，赵仰峰等人以全州县棉纺厂全体职工的名义提起诉讼，并推选代表人进行诉讼，符合行政诉讼法的规定。一审认为全州县棉纺厂客观上已不存在，提起本案诉讼的只是原棉纺厂部分职工，原告以全州县棉纺厂全体职工的名义提起诉讼不符合法律规定的观点，亦属适用法律错误，本院予以纠正。 应当指出的是，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度，做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。国办发[2016]54号《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》明确要求，行政机关要依法履行出庭应诉职责，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉，不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭；对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，被诉行政机关负责人应当出庭。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。第一百二十九条第一款、第三款规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，被诉行政机关负责人应当出庭；行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。第一百三十二条规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。本案中，案涉的被诉拆除行为涉及到原棉纺厂全体职工的切身利益，且涉案人数众多，依照上述规定全州县政府负责人应当出庭应诉。但全州县政府负责人未出庭应诉，亦未向本院提交情况说明该机关主要负责人不能出庭应诉是否有正当理由，同时亦未委托相应的工作人员出庭，仅委托一名律师出庭。根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》第十条关于强化行政应诉工作监督管理的规定，对于全州县政府负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭的行为，应当由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》等规定，对相关责任人员严肃处理。 综上，申请人提起本案再审符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终476号行政裁定； 二、撤销桂林市中级人民法院（2016）桂03行初215号行政裁定； 三、指令桂林市中级人民法院继续审理本案。 审判长  熊俊勇 审判员  杨志华 审判员  刘艾涛 二〇一九年一月三十日 法官助理牛延佳 书记员李京 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.中华人民共和国物权法 第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第二十七条必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。 人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。 前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。 第二十八条人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。 第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料： （一）原告的身份证明材料以及有效联系方式； （二）被诉行政行为或者不作为存在的材料； （三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料； （四）人民法院认为需要提交的其他材料。 由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。 第一百二十八条行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。 行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。 第一百二十九条涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。 被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。 行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。 行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。 第一百三十二条行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。 4.国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见 十强化行政应诉工作监督管理。要加强行政应诉工作考核，将行政机关出庭应诉、支持人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判以及行政应诉能力建设情况纳入依法行政考核体系。要严格落实行政应诉责任追究制度，对于行政机关干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，拒不履行人民法院对行政案件的判决、裁定或者调解书的，由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定，对相关责任人员严肃处理。各级政府应当加强对本意见执行情况的监督检查。