海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行终152号上诉人（原审原告）董连香，女，1962年10月15日出生,黎族，现住三亚市。上诉人（原审原告）周亚光，男，1980年3月15日出生,黎族，现住三亚市。上诉人（原审原告）周亚平，男，1983年5月19日出生,黎族，住所地三亚市。上诉人共同委托代理人叶波，广东百智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局，住所地三亚市吉阳区河东路182号。法定代表人高富宅，该局局长。委托代理人陈松，该局工作人员。委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。原审第三人三亚南田温泉金地置业有限公司，住所地三亚市海棠区南田农场机关办公楼。法定代表人翁庆全，该公司董事长。原审第三人海南省国营南田农场，住所地三亚市海棠区神泉大道88综合大楼。法定代表人彭隆荣，该农场党委书记。原审第三人共同委托代理人高翔，国浩律师（海南）事务所律师。上诉人董连香、周亚光、周亚平因其共同诉被上诉人三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）及原审第三人三亚南田温泉金地置业有限公司（以下简称金地公司）、海南省国营南田农场（以下简称南田农场）土地行政管理一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初80号行政裁定（以下简称原审裁定），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人周亚光，三上诉人共同委托代理人叶波，被上诉人三亚市自规局委托代理人陈松、汪世业，原审第三人金地公司及南田农场共同委托代理人高翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2009年5月31日,南田农场与重庆綦江县明兴房地产开发有限公司签订《合作开发房地产项目合同书》,约定南田农场以南田温泉8号会馆划拨用地（即涉案土地）与该公司合作开发。涉案土地原登记在南田农场名下,2002年12月8日办理了初始登记,证号为南田国用（2003）字第0003号、0004号（以下简称0003号证、0004号证）,系农业划拨用地,2003年3月13日变更为南田国用（2003）字第0014号（以下简称0014号证）。2011年8月11日,因土地用途由农业变更为渡假公寓用地,涉案宗地又变更为三土房（2011）字第013039号（以下简称013039号证）。2012年4月12日,涉案宗地因划拨转为出让再次办理了变更登记,登记的权利人仍是南田农场,土地房屋权证号为三土房（2012）字第003165号（以下简称003165号证）。2012年6月19日,金地公司向三亚市自规局提出申请,以土地入股为由申请将土地变更登记在金地公司名下,核准变更后的土地房屋证号为三土房（2012）字第008714号（以下简称008714号证）。2018年金地公司将008714号证遗失，其向三亚市自规局申请补发土地证，三亚市自规局经审查，补发了琼（2018）三亚市不动产权第0018718号不动产权证（以下简称0018718号证）给金地公司。另查明，董连香、周亚光、周亚平的居住房子及生产、生活用地在三亚市自规局颁发的0018718号证四至范围内，2018年金地公司以董连香、周亚光、周亚平侵占其0018718号证内的土地使用权为由，向原审法院提起民事诉讼，要求董连香、周亚光、周亚平停止侵占其1869.16平方米的土地。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，应与该颁证行为有利害关系，才具有原告诉讼主体资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或者主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或者主体变更登记行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。本案中，涉案土地位于南田农场东风分场，2002年三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）颁发给南田农场0003号证、0004号证，2003年的0003号证、0004号证又变更为0014号证，2011年南田农场又将0014号证变更为013039号证，2012年因涉案宗地划拨转让，南田农场又将013039号证变更为003165号证，同年南田农场将003165号证项下的66635.47平方米土地（包括涉案土地）转让给金地公司，2012年9月20日三亚市政府向金地公司颁发了008714号证。后因金地公司丢失008714号证，三亚市自规局给金地公司补发了0018718号证。因董连香、周亚光、周亚平未对0003号证、0004号证提起确认违法诉讼，且该颁证行为已经生效，涉案土地权属已经明确。董连香、周亚光、周亚平与三亚市自规局给金地公司补发0018718号证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。董连香、周亚光、周亚平的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回董连香、周亚光、周亚平的起诉。案件受理费50元，由董连香、周亚光、周亚平共同承担。上诉人董连香、周亚光、周亚平共同上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律错误。原审裁定以“因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或者主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该厉害关系人与后来的换证行为或者主体变更登记行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格”“原告与被告市自规局给金地公司补发0018718号证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回”，驳回上诉人起诉。上诉人认为，涉案土地上有上诉人一家几代人居住的房屋、附着物、青苗等私人合法财产。被上诉人作为政府部门，未经过依法征收补偿、安置，给金地公司颁发不动产权证，其行为违反《中华人民共和国物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律规定，侵犯了上诉人合法权益，上诉人与被上诉人行为之间存在利害关系。而且，在本案二审开庭前，金地公司强行摧毁上诉人房屋及周边的青苗和附着物，其行为是因为被上诉人发证行为连带造成影响的，直接侵犯了上诉人的财产权利，故被上诉人的发证行为与上诉人存在直接利害关系。至于上诉人未对被上诉人颁发0003号证及0004号证的行为提起确认违法诉讼，是因为上诉人从未见过亦不了解0003号证及0004号证的情况。被上诉人颁发0018718号证存在违法行为，上诉人就0018718号证进行诉讼。若涉及0003号证及0004号证需要一并诉讼，原审法院应当释明告知上诉人，没有释明径直驳回上诉人起诉，违背《中国人民共和国行政诉讼法》的释明原则。综上，请求二审法院撤销原审裁定，发回原审法院继续审理，并判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人三亚市自规局未提交书面答辩意见，当庭辩称：一、上诉人起诉撤销的不动产权证登记行为属于补发的不动产登记行为。二、原审第三人金地公司遗失前的不动产登记证书，属于变更登记，不属于初始登记。三、原审第三人南田农场作为涉案用地的原产权人，土地来源清楚，上诉人与被上诉人的发证行为不具有利害关系。四、上诉人董连香系南田农场的职工，上诉人周亚平、周亚光属于南田农场职工的子弟，因涉案土地在上世纪50、60年代已经划拨给了南田农场，该宗地不是集体经济组织的土地，不存在征收的情形，上诉人在国有土地上的建设只能按照原产权人内部制定的补偿办法来执行，所以这不涉及对集体组织土地的征收，不适用于征收相关的法律规定。原审裁定认定事实清楚、适用法律准确，请求法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人金地公司述称：一、上诉人所诉的土地登记行政行为，不是初始登记行为，系补发不动产权证登记行为，上诉人对补发登记行为不具利害关系，上诉人主体不适格，原审裁定驳回其起诉适用法律正确。土地权属登记案中，如果与涉案土地存在利害关系，以利害关系人作为原告提起行政诉讼，应当是针对初始登记行为，在未对初始登记提起行政诉讼，仅对后来的补发换证行为或主体变更行为的登记行为提起行政诉讼的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，故不涉及对其侵害合法权益，该所谓的利害关系人与后来的补发换证行为或主体变更登记行为没有利害关系，不具备提起行政诉讼的原告主体资格。金地公司名下的0018718号证是因金地公司名下的008714号证遗失而补发登记而来，金地公司名下的008714号证是于2012年6月由南田农场名下的003165号证变更登记而来，所以0018718号证系补发换证登记，不是初始登记，上诉人主体不适格，应当依法驳回其起诉，原审裁定适用法律正确。二、上诉人关于“被上诉人未经依法征收补偿安置即颁发不动产权证给第三人，违反法律规定”的观点，没有事实和法律依据，不构成撤销被诉权证的理由。（一）本案不是政府进行土地征收引起的，政府不是征收主体，系企业至企业的国有土地使用权的变动，不涉及政府征收的法律规定。（二）涉案土地系国有土地，原土地使用权人系南田农场，上诉人不是原土地使用权人。且上诉人与南田农场从未签订土地承包合同，其也从未缴交地租，双方未形成土地承包关系，上诉人占用该土地系违法侵权占用，不存在阻却土地权属的变更问题，本案上诉人与土地出让行为没有法律上的利害关系，其无资格以对其有“侵犯其合法权益”提起行政诉讼，其主体不适格，应依法驳回其起诉。（三）即便存在土地承包关系，承包人不是法定的国有土地使用权人，上诉人仅系依民事合同产生的民事合同当事人，因系国有土地出让，其仍不具备直接对应的“行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的条件，其如有财产损失，仍应当针对合同相对关系主张合同履行不能的权利，而非跨位对土地的出让行为直接提起所谓的“侵犯财产权”的行政诉讼。所以上诉人行政诉讼的主体资格仍不适格。综上，原审裁定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人南田农场的陈述意见与金地公司的陈述意见相同。二审中，上诉人董连香、周亚光、周亚平向本院提交了十五张照片，证明被摧毁的青苗及附着物是上诉人的合法财产，金地公司摧毁上诉人的合法财产，侵犯上诉人的合法权益，附带要求法院追究相关人员的责任。经庭审质证，三亚市自规局、金地公司及南田农场均认为该证据与本案无关，不予质证。本院经审查认为，该证据来源合法，形式真实，可以证明上诉人的青苗及附着物已被拆除。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，具有原告资格。但是如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或提起诉讼的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或主体变更登记行为已不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格。本案中，三亚市政府于2002年已将涉案土地登记在南田农场名下，并核发0003号证及0004号证；2003年3月变更为0014号证；2011年8月,因土地用途由农业变更为渡假公寓用地,涉案宗地权证又变更为013039号证；2012年4月12日,涉案宗地因划拨转为出让再次办理了变更登记,登记的权利人仍是南田农场,土地房屋权证为003165号证；2012年6月,金地公司向被上诉人提出申请,以土地入股为由申请将土地变更登记在金地公司名下,核准变更后的土地房屋权证为008714号证；因008714号证遗失，三亚市自规局经金地公司申请，给其补发了本案被诉的0018718号证。因0018718号证是从前述不动产权证变更补发登记而来，三亚市自规局颁发该证并未损害上诉人的合法权益，影响其权利和义务的是颁发0018718号证之前的初始登记行为和数次变更行为，上诉人只起诉后续变更补发登记行为，未对其产生实际影响的初始登记行为及后续的变更登记行为提起诉讼，不符合法定的起诉条件。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 娜审判员 赵高平审判员 李 利 二Ο一九年十二月五日书记员 邢诗诗附：本裁定适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。