海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终607号   上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海南省海口市龙华区滨海街道龙昆北路**。   法定代表人郭刚，区长。   委托代理人陈垂荣，海口市龙华区综合行政执法局工作人员。   委托代理人王燕，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）海南年丰渔业有限公司，，住所地海南省海口市南海大道**亚洲豪苑豪园阁****   法定代表人官强，总经理。   委托代理人王广泰，男，1953年5月16日出生，汉族，住海口市龙华区龙昆南路**，海南年丰渔业有限公司股东。   委托代理人潘正亮，海南天皓律师事务所律师。   上诉人海口市龙华区人民政府（下称龙华区政府）因被上诉人海南年丰渔业有限公司（下称年丰公司）诉其土地行政处罚一案，不服海南省海口市中级人民法院（下称原审法院）作出的（2019）琼01行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年7月3日，龙华区政府作出海龙土资队〔2018〕第225号《行政处罚决定书》（下称225号处罚决定），认为年丰公司建设的海口年丰休闲农业观光园项目未经批准擅自占用土地5476.46平方米，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。年丰公司不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销225号处罚决定。   原审查明，年丰公司的涉案海口年丰休闲农业观光园项目，2009年在海口市龙华区发展和改革委员会进行了企业固定资产投资项目备案，项目建设及建设主要内容为：项目总用地面积2000亩，主要建设热带果园、花卉园和生产观光园各100亩，蔬菜50亩，青少年科普教育园120亩，农家乐园6万平方米，疗养院5万平方米（占地300亩）、养殖研究所1万平方米，职工宿舍6000平方米，综合服务楼600平方米以及停车场、道路、电力等基础配套设施。“海口年丰休闲农业观光园”在2010年被列入省重点项目，并下发琼政中心[2010]80号通知，确定将符合条件的项目由省政务服务中心统一协调相关部门、市县政府职能部门实施审批。该项目于2009年开工建设。2011年9月10日龙华区政府召开专题会议，对项目用地要求国土部门协调解决。2012年龙华区政府作出海口市龙华区落实海口年丰休闲农业观光园项目工作实施方案，其中100亩休闲度假中心争取2012年列入市政府建设用地规划，2013年完成建设用地征地工作，2014年开工建设，责任单位为规划龙华分局、国土龙华分局、城西镇政府。2017年10月11日，龙华区政府作出〔2017〕112号会议纪要，研究部署海口年丰休闲农业观光园生态环保图斑整改工作，作出议定如下：一、由区住建局牵头，各相关部门配合，全面摸清情况，收集汇总相关材料，依法依规，分类处置，解决历史遗留问题，推进生态环保红线区图斑整改工作。……六、考虑年丰驿站属海南省2010年重点项目，并已建成，现给予项目企业半年时间补办完善相关手续，否则将依法处置。   2018年5月23日，龙华区政府向年丰公司作出海龙土资队〔2018〕69号行政处罚告知书，认为年丰公司在未依法办理用地审批手续的情况下，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧土地建设海口年丰休闲农业观光园项目。拟作出责令退还非法占用土地、限期拆除非法占用5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状并罚款283680.55元，并告知年丰公司有陈述申辩和要求听证的权利。2018年7月3日龙华区政府作出225号处罚决定，认为年丰公司擅自占用土地建设海口年丰休闲农业观光园项目，经海口市土地测绘院实地勘测，上述项目实际占地面积为5476.46平方米；经套合海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地均不符合土地利用总体规划，其规划用途为：园地344.61平方米、林地5131.85平方米；现状地类分别为村庄516.59平方米、建制镇1542.56平方米、灌木林地3018.98平方米、果园317.07平方米、农村道路27.54平方米、有林地53.72平方米。责令退还非法占用的土地，限期拆除5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。   另查明，2015年7月，海口市国土资源局（下称海口市国土局）对年丰渔业的涉案项目作出海土资龙华字〔2015〕532号行政处罚决定书（下称532号处罚决定），认为涉案项目未经依法批准，擅自占用集体土地1669.08平方米，遂对其作出罚款的行政处罚。年丰渔业不服，诉至海口市秀英区人民法院（下称秀英法院）。秀英法院作出（2015）秀行初字第53号行政判决（下称53号行政判决），认为涉案项目虽未经国土部门的用地审批，但在项目建设过程中得到了政府部门的批准并列入省、市、区重点项目，同时为加快项目建设，海口市人民政府还与年丰渔业签订项目建设责任书，要求其按时完成投资计划。并且涉案土地的规划用途均为林地，涉案土地应由林业主管部门依法处理，海口市国土局将林地按农用地进行处罚，超越职权，故判决撤销532号处罚决定。海口市国土局不服上诉至原审法院，原审法院于2016年3月3日作出（2016）琼01行终8号行政判决，认为海口市人民政府要求龙华区政府协调解决征地拆迁、行政审批等问题，涉案项目已建成并投入使用，而用地手续未予以办理，该项目的建设与政府息息相关，遂维持了53号行政判决。   再查明，涉案建筑已于2018年7月24日被海口市龙华区综合行政执法局（下称龙华区执法局）拆除，拆除依据为龙华区执法局作出的海龙管法罚决字HL（2017）第783-1号《行政处罚决定书》和海龙综法强执决字（2018）第070201号《行政强制执行决定书》。   原审认为，一、《中华人民共和国土地管理》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。虽然秀英法院生效判决已经认定年丰公司在2015年前建成的涉案项目未办理用地手续系政府原因，从而撤销了532号处罚决定，但涉案项目确为未经审批而建设，非法占地事实确实存在。故龙华区政府作出的225号处罚决定有法律依据。   二、龙华区政府作出225号处罚决定无事实依据。龙华区政府认为年丰公司在532号处罚决定作出后未经批准、又扩大违法占地面积5476.46平方米，故作出225号处罚决定进行处罚，而年丰公司认为所有项目在2014年已建成使用，并不存在2015年后又扩建的事实。因此，龙华区政府应对年丰公司在2015年后违法扩建的事实承担举证责任，但是龙华区政府仅提供了年丰公司在2018年1月的用地示意图，并未提交年丰公司在2015年至2018年进行非法扩建证据，不能证明年丰公司在2015年后又进行非法扩建的事实，故龙华区政府作出225号处罚决定的主要证据不足，并且涉案建筑已被强制拆除，拆除依据与225号处罚决定无关。故龙华区政府作出225号处罚决定的主要证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：撤销龙华区政府于2018年7月3日作出的海龙土资队〔2018〕225号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由龙华区政府负担。   上诉人龙华区政府上诉称，一、龙华区政府已经提交了充分的证据证明，年丰公司在涉案土地非法扩建的事实。海口市国土局于2015年7月23日作出532号处罚决定，认定年丰公司非法占地面积1669.08平方米。而龙华区政府作出的225号处罚决定，认定年丰公司在1669.08平方米之外又非法扩建了5476.46平方米。对此，龙华区政府提交了《海南年丰渔业有限公司用地示意图》及海口市2013、2015、2017、2018年影像示意图（局部），通过地块年度图像对比，充分证实年丰公司非法扩建的事实。二、龙华区执法局拆除涉案土地上建筑物的行为与龙华区政府作出的225号处罚决定，是两个法律关系。龙华区执法局拆除涉案土地上的建筑物，基于年丰公司违反了城乡规划法；龙华区政府作出225号处罚决定，基于年丰公司违反了土地管理法。综上，龙华区政府作出的225号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，龙华区政府请求，撤销原判，驳回年丰公司的全部诉讼请求。   被上诉人年丰公司答辩称，一、年丰公司的涉案项目在2014年已建成使用，不存在2015年后又扩建的事实。龙华区政府在一审提交的《海南年丰渔业有限公司用地示意图》等证据，经庭审质证，无法证实年丰公司在2014年后存在项目扩建用地，且原审法院要求龙华区政府在庭后三日内提交彩色示意图复印件及2015年后项目变化的卫星图斑，但龙华区政府未提供。因此，龙华区政府没有证据证明年丰公司是否存在扩建占地的事实。二、原判决认定龙华区政府作出225号处罚决定有法律依据，系适用法律错误。因年丰公司在2015年后不存在扩建事实，龙华区政府作出225号处罚决定没有事实根据，更没有法律依据；且涉案项目未办理用地和规划报建，责任不在年丰公司，龙华区政府负有不可推卸的责任。综上，龙华区政府的上诉理由不成立，应予驳回。   原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随卷移送本院。经审查，本院确认原审法院对上述证据的认证意见正确。   二审中，年丰公司向本院提交一份原审法院于2019年10月12日作出的（2019）琼01行赔终13号行政赔偿判决书复印件，主张涉案项目未办理用地手续，责任在政府。经审查，该判决书认定龙华区政府拆除的建筑为违法建筑，从而驳回年丰公司的赔偿请求，但年丰公司却在本案中否认2015年后存在扩建事实，因此该判决书与年丰公司在本案的主张缺乏关联性,本院对该判决书不予采信。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致。   本院认为，本案二审争议焦点为龙华区政府作出225号处罚决定的行政行为，主要证据是否充分。   《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，龙华区政府认定年丰公司的海口年丰休闲农业观光项目存在违法扩建事实，并通过实地勘测及套图，确定项目违法占地5476.46平方米。但是，从龙华区政府提交的证据看，仅有的一份对年丰公司原负责人毛海雷的询问笔录，但该笔录不能证明年丰公司2015年后存在扩建事实；海口市2013、2015、2017、2018年影像示意图（局部）虽显示涉案地块地貌每年都有变化，但该图既无法显示地貌变化的原因，亦无法显示地块上有何地上物，不能证明年丰公司2015年后存在扩建事实；除此之外的其他证据，亦不能证明年丰公司2015年后存在扩建事实。重要的是，龙华区政府未能提交涉案地块上的地上物照片及相关图像。因此，龙华区政府作出225号处罚决定的行政行为，证据不足。   综上，龙华区政府作出的225号处罚决定主要证据不足，应予撤销。原判决认定事实清楚，适用法律正确。龙华区政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海口市龙华区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 郑怀全   审 判 员 赵道远   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月三日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。