山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行再63号 抗诉机关山东省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）刘森，男，1949年5月30日出生，汉族，住济南市槐荫区。 委托代理人刘子玉（系刘森之子），1975年11月9日出生，汉族，住济南市槐荫区。 委托代理人丁振华，山东舜达律师事务所律师。 被申请人（一审被告）济南市国土资源局（原济南市住房保障和房产管理局），住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人付英，副局长。 委托代理人于建波，济南市国土资源局不动产登记中心工作人员。 委托代理人闫国伟，山东辰静律师事务所律师。 一审第三人（二审上诉人）刘林，男，1953年11月8日出生，汉族，住济南市槐荫区。 委托代理人刘铭玉（系刘林之子），男，1980年2月4日出生，汉族，住济南市槐荫区。 刘森不服原济南市住房保障和房产管理局（以下简称原市房管局）为刘林颁发济房（槐）字第××号房屋所有权证的行政行为，起诉至济南市槐荫区人民法院，济南市槐荫区人民法院作出（2013）槐行初字第13号行政判决书，撤销济房（槐）字第××号房产证。刘林不服，上诉至济南市中级人民法院，济南市中级人民法院作出（2013）济行终字第163号行政裁定，撤销（2013）槐行初字第13号行政判决，驳回刘森的起诉，该裁定已经发生法律效力。刘森不服，向济南市中级人民法院申请再审，济南市中级人民法院作出（2014）济行监字第25号驳回再审申请通知书，驳回了刘森的再审申请。刘森不服济南市中级人民法院（2013）济行终字第163号行政裁定，向检察机关申诉，山东省人民检察院作出鲁检民（行）监［2016］37000000289号行政抗诉书，对本案提出抗诉。本院于2017年4月21日作出（2017）鲁行抗8号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。再审申请人刘森的委托代理人刘子玉、丁振华，被申请人济南市国土资源局的委托代理人于建波、闫国伟，一审第三人刘林及其委托代理人刘铭玉到庭参加诉讼。山东省人民检察院检察员彭海滨、陶婷婷到庭支持抗诉。本案现已审理终结。 济南市槐荫区人民法院一审查明：坐落于后房屋一处，原为刘森和刘林的父亲刘建奎（已病故并于1997年12月18日注销户口）和母亲杜培真（已病故并于2004年4月10日注销户口）的房产，刘建奎和杜培真与刘森、刘林等兄弟姐妹共同居住。1993年4月25日，该处房产所占用土地由济南市人民政府进行了土地登记审批，确定土地使用权人为刘建奎，土地座落记载为“刘七沟村401号”。1993年6月5日，原市房管局根据刘林提交的房屋所有权登记申请书、房屋产权归属声明保证书、院落四邻与房屋毗邻表、房屋坐落平面图等材料，为刘林颁发了坐落于后的济房（槐）字第××号房屋所有权证，确定房屋所有权人为刘林。2013年5月14日刘林向济南市槐荫区人民法院提起腾房诉讼，刘森得知该房屋的所有权证办到了刘林名下，遂提起行政诉讼，要求撤销原市房管局为刘林颁发济房（槐）字第××号房屋所有权证，诉讼费用由原市房管局承担。 济南市槐荫区人民法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案房屋原产权人及所占土地的使用权人为刘建奎，在刘建奎和杜培真死亡后，刘森作为刘建奎和杜培真的儿子一直使用涉案房屋，与原市房管局为刘林办理上述房屋所有权证的具体行政行为有法律上利害关系，有权提起本案行政诉讼，具备本案的原告主体资格。 《城市房屋产权产籍管理暂行办法》（建设部［1990］第7号令）第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域城市房屋产权产籍的管理工作。”本案中，原市房管局作为本市房地产行政主管部门，向刘林颁发坐落于后的济房（槐）字第××号房屋所有权证属于其法定职权。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，刘森声称只是在2013年5月才知道原市房管局为刘林办理房屋所有权证的具体内容，原市房管局和刘林没有证据证明刘森在此之前既已知道或应当知道。刘森提起行政诉讼起诉的时间为2013年5月28日，距原市房管局于1993年6月5日为刘林办理房屋所有权证的时间不超过20年，故刘森的起诉未超过起诉期限。 《济南市村镇房产登记发证工作实施细则》（济房房字［1991］58号）第三部分第1条规定：“申报时应交验征地手续、划拨土地批文、宅基地使用证、土地使用证或按审批权限提交县、镇（乡）村委会出具的具有法律效力的批准使用的证明。”第3条规定：“在规定必须办理建筑施工手续的时间范围内建筑的房屋，应交验建筑施工许可证。范围以外的，交验由区、县、镇（乡）或村委会批准建筑的证明。”《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条规定：“城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。”本案中，济南市人民政府已经将涉案房产所占用土地的使用权人登记为刘建奎。原市房管局为刘林办理济房（槐）字第××号房屋所有权证并将房屋所有权人确定为刘林，违背了城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权权利人一致的原则；原市房管局所提交的房屋所有权登记申请书中，虽然记载了“缴验证件宅基证号2**号&rdq**;，但未提交该宅基证，且该宅基证号与刘森所提交土地登记审批表编号并不一致，故该记载内容法院不予认定；同时，原市房管局未按照上述规范文件要求，交验建筑施工许可证以及由区、县、镇（乡）或村委会批准建筑的证明，违反了程序规定；济南市槐荫区民委员会和济南市槐荫区吴家堡镇建设管理站虽在房屋所有权登记申请书上加盖了公章，但盖章栏内没有注明履行职责的日期，也没有注明意见，不能作为该两单位确定土地使用和建筑许可的证明；另外，原市房管局向刘林颁发的房屋所有权证，发证时间为1993年6月5日，但审批时间为1993年12月8日，证明原市房管局颁证行为违反程序规定。综上，原市房管局为刘林办理房屋所有权证，违反法定程序，应予撤销。刘森诉讼请求符合法律规定，法院予以支持。判决撤销原市房管局于1993年6月5日向第三人刘林颁发的济房（槐）字第××号房屋所有权证。案件受理费50元，由原市房管局负担。 济南市中级人民法院二审认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案房屋所占宅基地登记在刘建奎（刘林与刘森之父）名下，该宅基地上房屋亦为刘建奎所建。原市房管局于1993年对涉案房屋进行房屋产权登记并为刘林颁发了济房（槐）字第××号房屋所有权证。原市房管局作出上述登记时，刘建奎（1997年去世）及其配偶杜培真（2004年去世）均健在并在此居住。且此次登记发证行为是原市房管局根据《济南市村镇房屋登记发证工作实施细则》（济房房字（1991）58号）的要求，对全市范围内村镇房屋实施普遍登记活动中作出的，综合以上情形，可以认定涉案房屋已在刘建奎、杜培真生前登记在刘林名下，且刘建奎、杜培真在生前亦未对上述登记行为提出过异议。现刘森以刘建奎和杜培真继承人的身份提起本案诉讼，其提供的证据不能证明其与被诉登记行为存在法律上的利害关系，故其依法不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，法院不应受理。原审法院受理上诉人刘森的起诉并作出判决，属认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定撤销济南市槐荫区人民法院（2013）槐行初字第13号行政判决，驳回刘森的起诉。 2014年7月18日，济南市中级人民法院作出（2014）济行监字第25号驳回再审申请通知书，认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案房屋所占宅基地登记在刘建奎（刘林与刘森之父）名下，该宅基地上房屋亦为刘建奎所建。原市房管局于1993年对涉案房屋进行房屋产权登记并为刘林颁发了济房（槐）字第××号房屋所有权证。原市房管局作出上述登记时，刘建奎（1997年去世）及其配偶杜培真（2004年去世）均健在并在此居住，且此次登记发证行为是原市房管局根据《济南市村镇房屋登记发证工作实施细则》（济房房字［1991］58号）的要求，对全市范围内村镇房屋实施普遍登记活动中作出的，综合以上情形，可以认定涉案房屋已在刘建奎、杜培真生前登记在刘林名下，且刘建奎、杜培真在生前亦未对上述登记行为提出过异议。申请再审称刘建奎、杜培真对该登记行为并不知情，但并未提交充分证据予以证明，因此，二审裁定认定再审申请人提供的证据不能证明与被诉登记行为存在法律上的利害关系从而不予受理，并无不当。故二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，刘森的申请理由不能成立，法院不予支持，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，予以驳回。 刘森仍不服，向检察机关申请抗诉。 刘森认为：本案二审法院裁定认定事实错误，适用法律错误。请求撤销济南市中级人民法院（2013）济行终字第163号行政裁定，维持济南市槐荫区人民法院（2013）槐行初字第13号行政判决，撤销原市房管局为刘林颁发的济房（槐）字第××号房屋所有权证。主要理由是：1、涉案房产实际所有权人为刘森的父母刘建奎、杜培真，在刘建奎、杜培真过世后，刘森作为继承人对涉案房产享有继承权，被申请人的行政登记行为影响刘森的财产权，刘森具有提起本案诉讼的法定资格。刘森对涉案房产一直占有、使用，享有财产利益，因原市房管局的房屋登记行为，刘森的利益面临着来自刘林或他人的侵害，刘森有资格提起行政诉讼。2、涉案颁证行为违背了房屋产权与土地使用权相一致的原则，也没有校验建筑施工许可证以及村委会批准的建筑证明，发证时间早于登记审批时间，程序违法。被申请人未能提供其合法作出本案具体行政行为的相关证据，如房屋赠与、买卖、分家等相关的能够证明刘林取得涉案房屋的合法材料。因此，被申请人的登记行为应予撤销。 检察机关认为：济南市中级人民法院（2013）济行终字第163号行政裁定认定刘森不能证明其与被诉登记行为存在法律上的利害关系，系认定事实的主要证据不足；原市房管局为刘林颁发房屋所有权证的的行政行为不具有合法性。(一）刘森提供的证据能够证明其与被诉登记行为存在法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，刘森提供的证据能够证明其与被诉登记行为存在法律上的利害关系，有权提起本案行政诉讼。其一，刘森在原审中提供的刘建奎户口本、土地登记审批表能够证明涉案房屋的宅基地使用权属于刘森与刘林的父亲刘建奎，且庭审中刘森、刘林均认可诉争房屋系刘建奎所建，终审裁定对这一事实亦予以认定。因此，刘森作为刘建奎的儿子，其对涉案房屋享有法定继承权。其二，原市房管局提交的为刘林颁证的审批手续中没有证据证明刘建奎和杜培真同意将涉案房屋登记在刘林名下。相反，原审中刘燕、刘杰出庭作证证明刘建奎和杜培真生前曾口头许诺将涉案房屋均分给刘森与刘林。因此，终审裁定以刘建奎和杜培真对涉案房屋登记在刘林名下未提出过异议，认定刘森不能证明其与被诉登记行为存在法律上的利害关系，缺乏证据证明。(二）原市房管局为刘林颁发房屋所有权证的行政行为不具有合法性。其一，《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条规定，城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。根据1993年4月25日济南市人民政府土地登记审批表，刘建奎为涉案土地使用权人，原市房管局却将房屋所有权登记在刘林名下，致使房屋产权与占用土地的使用权人不一致，违反了上述法律规定。其二,《济南市村镇房产登记发证工作实施细则》（济房[199]58号）第三部分第1条规定，申报时应交验征地手续、划拨土地批文、宅基地使用证、土地使用证或按审批权限提交县、镇（乡）村委会出具的具有法律效力的批准使用的证明。原市房管局所提交的房屋所有权登记申请书中，记载了“缴验证件宅基证号2**号&rdq**;，但原市房管局在原审中未提交该宅基证。其三，原市房管局向刘林颁发的房屋所有权证，发证时间为1993年6月5日，但审批时间为1993年12月8日，违反程序规定。综上所述，济南市中级人民法院对本案的裁定认定事实的主要证据不足，原市房管局为刘林颁发房屋所有权证的行政行为不具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项及第九十三条第一款的规定，提出抗诉。 被申请人原市房管局认为：再审申请人与涉案房屋登记行为不具有利害关系，在1993年给刘林颁发房产证时，刘建奎和杜培真健均在涉案房屋居住，当时发证行为是全国范围内村镇房屋实施的普遍登记行为，二人应当知晓，其在生前未提出异议，应认定为生前已经处置了该房屋，现再审申请人以继承人身份提起诉讼没有法律依据。涉案房屋为宅基地上的房产，不应适用《城市房屋产权管理暂行办法》，在办理房产证时提交的审批书有村委会及吴家铺镇村镇建设管理站盖章审核，应认定具有合法土地及建设手续。当时统一批量发证，工作量大，由村镇统一填写相关表格和证件，由于历史性原因造成证载时间与审批表的时间不一致，但该发证行为的实体性及发证行为涉及的事实不存在问题。另外，当时发证时全市范围内对村镇房屋实施的普遍登记行为，涉案房屋办理了房产证后，刘建奎和杜培真一直在涉案房屋内居住，再审申请人应该知道涉案发证行为，其起诉已经超过法定起诉期限。 原审第三人刘林认为：刘森不具备诉讼主体资格。刘燕和刘杰等利害关系人的证言证词，均没有口头许诺的具体时间，完全不符合口头遗嘱的设立条件，属无效证据。刘森于1979年已经分户迁出，刘建奎夫妇为其申请了新宅基地，并为其在新宅基地上建了房屋，即刘七沟村269号院，此房于1992年取得房产证，登记在刘森名下。涉案房屋登记在刘林名下，刘建奎夫妇生前从未对上述登记行为提出过异议，且刘森在1992年已经拥有了刘建奎夫妇处分给他的269号院的宅基和房产，因农村村民一户一宅，本案不涉及遗产继承的问题。此外，269号院实际加盖了两间半房屋，这才是刘建奎夫妇去世后的遗产。1991年至1993年，整个济南市所有农村房屋均按照法律规定办理土地确权登记和房产产权初始登记，刘森的269号院房产和涉案401号院房产，均是在这个期间内办理的，刘森对该登记行为不可能不知情。 本院经审理查明：刘森和刘林的父亲刘建奎（已病故并于1997年12月18日注销户口）和母亲杜培真（已病故并于2004年4月10日注销户口）曾在济南市槐荫区后有房屋一处，刘建奎和杜培真与其子女刘森、刘林等共同居住。1993年4月25日，该处房产所占用土地由济南市人民政府进行了土地登记审批，确定土地使用权人为刘建奎，土地座落记载为“刘七沟村401号”。1993年6月5日，原市房管局根据刘林提交的房屋所有权登记申请书、房屋产权归属声明保证书、院落四邻与房屋毗邻表、房屋坐落平面图等材料，为刘林颁发了坐落于后的济房（槐）字第××号房屋所有权证，确定房屋所有权人为刘林。房屋所有权登记申请书在产权单位或村委会意见部分加盖了济南市槐荫区民委员会印章。另外，房屋产权归属声明保证书的申报人和保证人均为刘林。2013年5月14日刘林向槐荫区人民法院提起腾房诉讼，刘森得知该房屋的所有权证办到了刘林名下，遂提起行政诉讼，要求撤销原市房管局为刘林颁发济房（槐）字第××号房屋所有权证。《济南市村镇房地产登记发证工作实施细则》（济房房字［1991］58号）规定房屋产权申报登记应交验征地手续、划拨土地批文、宅基地使用证、土地使用证或按审批权限提交县、镇（乡）村委会出具的具有法律效力的批准使用土地的证明。工作程序方面，规定各产权单位（人）或村委会派专人对申报登记的房屋进行丈量绘图。 再审庭审中，刘林向本院提交济南市公安局于1974年签发的户口本一宗，证明刘森不具有诉讼主体资格。本院对该证据的真实性、合法性予以认定。该证据无法直接证明刘森不具有诉讼主体资格，但通过该证据可以认定涉案登记行为作出前，刘森已从户主为刘建奎的农业户分户迁出。 本院认为：一般而言，行政诉讼法中的“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益；2.该权利或利益归属于原告个人；3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。刘森以刘建奎、杜培真继承人的身份提起本案诉讼，其主张存在利害关系的权利基础为其继承权。涉案房屋登记行为是原市房管局根据《济南市村镇房地产登记发证工作实施细则》要求，对济南市范围内村镇房屋实施普遍登记活动中作出的，《济南市村镇房地产登记发证工作实施细则》规定各产权单位（人）或村委会派专人对申报登记的房屋进行丈量绘图。综合上述规定和涉案房屋已在刘建奎、杜培真生前登记在刘林名下，刘建奎、杜培真生前在涉案房屋中居住，未对该登记行为提出过异议的事实，以及涉案登记行为作出前，刘森已经分户迁出的事实，涉案房屋不存在被继承的问题，也不涉及刘森继承权被侵害的问题。在刘森未主张并证明其对涉案房屋除继承权外还享有其他合法权利的情况下，刘森与被诉登记行为不存在法律上的利害关系，其依法不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。济南市中级人民法院裁定驳回刘森的起诉，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，裁定如下： 维持济南市中级人民法院作出的（2013）济行终字第163号行政裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 侯 勇 审判员 张景凯 审判员 李莉军 二〇一九年一月二日 书记员 杨柳青