山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁04行初34号原告枣庄市台儿庄区天利建材销售中心,住所地枣庄市台儿庄区康宁路北段。统一社会信用代码913704055640520331。投资人刘汉明，经理。委托代理人杨会，女，1970年10月6日出生，汉族，住枣庄市台儿庄区。委托代理人刘焕平，山东守用律师事务所律师。被告枣庄市台儿庄区人民政府,住所地枣庄市台儿庄区金光路75号。法定代表人韩耀东，区长。委托代理人李潇，该区政府法制办公室工作人员。委托代理人马洪军，山东恒平律师事务所律师。被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府,住所地台儿庄区涧头集镇涧头街6号。统一社会信用代码113704050042521847。法定代表人赵敬彬，镇长。出庭负责人徐杰，副镇长。委托代理人徐刚，山东京杭律师事务所律师。原告枣庄市台儿庄区天利建材销售中心（以下简称天利建材）因与被告枣庄市台儿庄区人民政府（以下简称台儿庄区政府）、被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府（以下简称涧头集镇政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告天利建材的委托代理人杨会、刘焕平，被告台儿庄区政府的委托代理人李潇、马洪军，被告涧头集镇政府的负责人徐杰、委托代理人徐刚到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院（2018）鲁法行复字第297号批复，本案审理期限延长至2019年1月28日。本案现已审理终结。原告天利建材诉称，原告系2011年4月经水利部淮河委员会及涧头集镇政府批准的港航项目。起初租用涧头集镇顿东村韩庄运河堤防内土地27.6亩，并与该村签订了港口租地协议，约定租用期限为10年，拟建港口码头。2011年3月，经国家水利部淮河委员会行政许可，同意韩庄运河天利创新港工程建设方案。原告建设码头占用土地为“永久占地”。据此，韩庄运河水利局每年向原告收取水利工程占地补偿费10000元。上述许可文件已排除了涧头集镇顿东村是此土地的权利人，后原告投入大量资金进行港口码头建设。2011年3月6日，原告与涧头集镇顿东村委会订立了港口租地协议，并逐步的进行了港口建设投资。2016年4月25日，枣庄市人民政府发布《关于取缔非法港口码头的通告》，并成立取缔非法港口码头工作领导小组，同时，台儿庄区政府也成立取缔非法港口码头工作领导小组，对韩庄运河沿线台儿庄属地的39余家港口进行审查，原告也在被审查之列，原告提交了相关合法建设经营许可的文件，积极配合审查。2016年6月27日，台儿庄区政府取缔非法港口码头工作领导小组成员单位台儿庄公安分局以“涉嫌非法占用农耕地”为由，将原告负责人刘汉明、杨会等分别进行了传唤。同时，取缔非法港口码头领导小组成员单位涧头集镇政府组织人员进入原告单位，强制拆除，将港口码头硬化地面肆意挖掘破坏，地面附属物、办公设备、吊机等资产进行非法抢夺、侵占、扣押至今。被告的违法行为给原告造成了巨大的经济损失。原告认为，原告是经合法程序批准建设的合法港口，并且在建设期间，被告台儿庄区政府对全区港口是否合法的审查过程中严重失职，将原告合法港口列入非法之列，二被告违反法定程序组织人员对原告的合法港口实施强拆、对原告的部分资产进行抢夺、侵占、非法扣押等。严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大经济损失。特提起诉讼，请求依法判令：1.确认二被告对原告经营场所（港口）实施的强制拆除行为违法；2.二被告赔偿原告直接经济损失1000万元；3.二被告返还违法扣押的吊机等机器设备；4.诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，提交了如下证据：证据1.《港口租地协议书》。证明原告与涧头集镇顿东村签订的协议书是经合法程序订立的有效合同。证据2.临沂市水利局做出的《韩庄运河天利创新港工程初步设计报告》。证明原告建港是按照法定审批程序向水利部门申报。证据3.枣庄市水利局做出的《韩庄运河天利港工程防洪评价报告》。证明原告建港是按照法定程序向水利部门申报，并经山东省水利厅评审许可。证据4.水利部淮委行政许可文件（2011）40号《关于韩庄运河天利港工程的审查意见》。证明水利部淮委作出的行政许可。证据5.沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局淮河施许（南四湖2011）第肆号文《施工许可证》。证明原告2011年5月施工建设港口码头是经过国家水利部淮委行政许可准建的。证据6.枣庄市委《关于成立枣庄市取缔非法港口码头工作领导小组的通知》(枣委[2016]68号)、枣庄市人民政府办公室《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字[2016]25号)。证明全市取缔非法港口码头工作的指导、协调以交通管理部门为主。文中明确政府主导，属地负责。全市取缔非法港口码头工作在市政府的统一领导下进行。证据7.台儿庄区委（2016）14号文《关于成立台儿庄区取缔非法港口码头工作领导小组的通知》和台儿庄区政府（2016）14号文《关于印发台儿庄区取缔非法港口码头实施方案的通知》。证明原告单位被违法拆除实施人是区、镇两级政府。证据8.枣庄市人民政府《关于取缔非法港口码头的通告》和台儿庄区取缔非法港口码头领导小组下发的《致广大港口码头业主的一封公开信》。证明全区拆除港口工作实施人员是台儿庄区政府成立的工作领导小组。涧头集镇政府是区政府领导小组成员单位。证据9.枣庄市公安局台儿庄分局（2016）075号释放证明。证明枣庄市公安局台儿庄分局作为区政府领导小组成员单位，以涉嫌“非法占用农用地”对刘汉明刑事拘留，2016年8月15日释放，期间被迫签署了“承诺书”的情况，配合了区政府对原告的港口实施违法强拆。证据10.天利创新港拆除现场照片及视频一组。证明区、镇行政人员在现场实施强拆的现场。证据11.港口码头建设的水利工程预决算书；港口强拆时，场地货物（石料）被现场实施强拆的行政人员运走，货场地面回填投资。证明实际投资资本，对原告造成直接经济损失1000余万元。证据12.两部装卸吊机（图片）购置价格92万元。证明经济损失约92万元。被告台儿庄区政府辩称，1.原告诉称其港口被拆时间是2016年6月27日，至今已20个月，《行政诉讼法》规定的诉讼时效是六个月，早已超过法律规定的诉讼时效。2.拆除被答辩人港口是被答辩人所在地的台儿庄区涧头集镇顿东村委会予以拆除的，与答辩人没有关系。被答辩人与该村建立了土地租用关系，后因双方解除土地租用协议，该村才采取拆除港口的行为。被答辩人诉状中陈述的涧头集镇政府强制拆毁被答辩人港口不是事实，更不存在答辩人指导唆使涧头集镇政府拆除被答辩人港口。综上所述，答辩人认为被答辩人的起诉没有事实和法律依据，请法庭依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告台儿庄区政府在法定期限内提交了以下证据：证据1.港口租地协议书复印件1份。证明台儿庄区涧头集镇顿东村委会同意天利创新港口租赁土地用于建设港口使用。证据2.台儿庄区涧头集镇顿东村委会出具证明一份。证明2016年7、8月份顿东村与枣庄天利创新港口解除了租赁协议，并收回了港口。原告港口的地面附着物是顿东村雇佣他人进行清理。被告涧头集镇政府答辩意见同台儿庄区政府。其提供证据与证明目的同台儿庄区政府一致。经庭审质证，被告台儿庄区政府对原告提交的证据1真实性没有异议，该份合同已于2016年7、8月份与村委会解除。证据2至5是原告申请港口建设的部分程序，不能证明合法建设，与本案没有实质的关联性。证据6、7真实性没有异议。但是第一被告是贯彻枣庄市人民政府的批文下发的文件，也不能证明原告诉称的港口系被告拆除。证据8取缔非法港口码头的通告真实性没有异议，对致广大港口码头业主的一封信复印件内容不清楚，对真实性有异议。证据9没有异议，但与本案没有关联。证据10三张照片没有拍摄时间和拍摄人员地点，无法证明其真实性。证据11、12不能证明原告的损失,原告的证明目的不能成立。被告涧头集镇政府质证意见同台儿庄区政府。原告天利建材对被告台儿庄区政府、涧头集镇政府提交的证据的质证意见是：证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。合同不能单方解除，顿东村与原告解除合同是区政府文件决定的，因此拆迁行为是政府行为，顿东村是受第一被告的决策来执行的强拆行为。证据2有异议，孟庆利是现任村书记，在拆迁前后都不是村书记。我们没有与其解除合同。被告台儿庄区政府和被告涧头集镇政府对彼此提交的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2011年3月6日，涧头集镇顿东村委会（甲方）与枣庄天利创新港口（乙方）签订港口租地协议书，约定将运河两岸27.6亩土地租给乙方建港，租赁期限为10年，自2011年3月6日起至2021年3月6日止。经水利部淮河水利委员会和沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局许可，同意天利建材于2011年5月7日开始施工建设韩庄运河天利创新港工程。取得许可后，原告开始投资进行港口建设。2016年4月25日，枣庄市人民政府办公室发布《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字[2016]25号)，并发布《关于取缔非法港口码头的通告》。决定在全市范围内取缔非法港口码头。被告台儿庄区政府为加强对全区非法港口码头取缔工作的组织领导，根据枣庄市人民政府的统一部署，于2016年4月29日作出台委[2016]14号《关于成立台儿庄区取缔非法港口码头工作领导小组的通知》及台政办字[2016]14号《台儿庄区取缔非法港口码头实施方案的通知》，对取缔全区非法港口码头的任务目标、工作原则、工作步骤、单位职责分工、工作要求进行了详细的安排部署。领导小组下设六个工作组，各工作组的工作职责明确。其中现场清理组工作职责：1.全面负责取缔非法港口码头现场的所有工作。2.按照属地管理原则，各镇（街）党委政府（办事处）牵头组织有关执法部门，抽调人员，根据各自职责，对非法港口依法立案查处。各相关执法部门抽调人员必须服从镇（街）党委政府（办事处）调度。3.以镇街为单位，按照“一港一策”的原则，制定取缔非法港口码头实施方案，督促非法港口码头业主自行清除现有堆存货物，拆除场地作业设施和地面附着物，恢复所用场地原状。4.对逾期未拆除的作业设施和地上附着物，依法强制拆除。2016年6月27日，涉案港口被拆除。原告认为二被告的强制拆除行为违法，给其造成经济损失，向本院提起诉讼。另查明，2018年3月20日，枣庄市台儿庄区涧头集镇顿东村村民委员会出具证明，证实根据枣庄市政府关于取缔非法港口的要求及相关法律规定，2016年7、8月份，与枣庄天利创新港口解除港口租地协议收回土地后，雇佣他人将港口吊机、码头嘴等地面附着物进行拆除清理。诉讼过程中，原告申请撤回第二项、第三项赔偿的诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点有三项：一、关于本案原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。由此，本案涉及新旧司法解释过渡期起诉期限的法律适用问题，且上述《执行解释》规定的起诉期限长于《适用解释》的规定。本案中，原告在《适用解释》颁布实施后向本院提起诉讼，按照“实体从旧，程序从新”的原则，虽然可以适用一年的起诉期限，但本案原告港口被实施强制拆除的行为发生在2016年6月27日，且未告知原告诉权及起诉期限，从更有利于保护原告合法权益的角度出发，应适用该行政行为作出时有效的《执行解释》第四十一条第一款的规定。原告于2018年2月26日向本院提起诉讼，尚未超过二年,应视为原告在法定期限内提起本案诉讼。二、关于本案强制拆除的实施主体问题。根据《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字[2016]25号)精神，台儿庄区政府作出《台儿庄区人民政府办公室关于印发台儿庄区取缔非法港口码头实施方案的通知》（台政办字[2016]14号），明确要求按照属地原则，以镇街为单位对非法港口码头依法立案查处，对逾期未自行清除的作业设施和地上附着物，依法强制拆除。本案原告所建设的港口在被告涧头集镇政府辖区范围内，其拆除职责应由涧头集镇政府承担。如涧头集镇政府否认其实施了该强拆行为，应承担相应举证责任。但其提供的枣庄市台儿庄区涧头集镇顿东村村民委员会出具的证明显示，该村委会是根据枣庄市人民政府关于取缔非法港口的要求及相关法律规定才实施了收回土地、清理附着物等行为。其目的在于遵循上级政府取缔非法港口的部署，而并非简单的民事行为，具有明显的行政行为的属性。因此，在涧头集镇政府不承认其实施了强拆行为的情况下，结合相关证据，应推定其为实施主体。被告台儿庄区政府仅是对取缔非法港口码头工作作出总体安排部署，并不负责具体拆除工作，不能推定其为该强制拆除行为的实施主体。三、关于强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序、强制执行程序作了明确规定，涧头集镇政府作为行政强拆行为的实施主体，应提供其行为合法性的相关证据。在其否认实施该行为，且未能提供该行政强拆行为合法性证据的情况下，应依法确认其实施的强制拆除行为违法。另外，原告在本案审理过程中，原告向本院申请撤回对第二、第三项诉讼请求，系对自己诉讼权利的处分，本院予以准许。本院仅对第一项诉讼请求进行审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府强制拆除原告枣庄市台儿庄区天利建材销售中心经营场所的行政行为违法。二、驳回原告枣庄市台儿庄区天利建材销售中心请求确认被告枣庄市台儿庄区人民政府强制拆除行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  徐宝芬审 判 员  张昌民人民陪审员  王 燕二〇一九年一月二十三日书 记 员  赵倩文