云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）云05行初207号 原告李强军，男，汉族，1968年8月10日出生，住云南省保山市隆阳区。 委托代理人张爱慧、胡海珠，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被告保山市隆阳区人民政府。 住所地：隆阳区永昌社区杏花路82号。 法定代表人段生荣，区长。 参加诉讼机关负责人陆德富，副区长。 委托代理人徐荣华，云南单旭律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 原告李强军诉被告保山市隆阳区人民政府行政强制执行决定一案，本院于2018年12月29日立案后，依法组成合议庭，并于2019年1月23日-24日在本院116号法庭与本院（2018）云05行初206、208、209、210、211、213、214、215号八案合并公开开庭进行了审理。原告李强军及委托代理人胡海珠，被告保山市隆阳区人民政府副区长陆德富及委托代理人徐荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月21日，被告保山市隆阳区人民政府作出（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府强制执行决定书》，认为原告户逾期未履行隆阳区人民政府于2018年5月4日作出的《隆阳区人民政府房屋征收补偿决定书》[（2018）隆政决69号]，要求原告户于2018年5月9日前完成搬迁，并将房屋移交青华街道办事处。并于2018年5月10日送达《履行隆阳区人民政府房屋征收补偿决定催告书》（[2018]隆政决[催]69号），要求原告户自催告书送达之日起十日内履行搬迁义务并将位于保山市××区××社区××组的房屋移交青华街道办事处，但原告未能履行相关义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，决定对原告户位于太平社区祝马5组的房屋予以拆除。如不服本决定，可在收到决定书之日起60日内向保山市人民政府申请行政复议，或者自收到本决定书之日起6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。 原告李强军诉称，原告在云南省保山市隆阳区××街道××社区××组拥有合法房屋一处。2018年5月21日，被告作出（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府强制执行决定书》。原告认为，被告作出该《强制执行决定书》的行政行为违法，且严重侵犯原告合法权益。请求：1.撤销被告作出的（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府强制执行决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 其代理人认为：1.被告作出被诉行政行为，无职权依据。行政机关作出行政行为应遵循“法无授权即禁止”的基本原则，根据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。被告作出《行政强制执行决定书》及答辩过程中，均未明确法律依据，其提交的《行政强制法》《土地管理法》及《实施条例》也未明确规定或授予被告作出被诉行政行为的法定职权。并且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条也已经明确，只有人民法院才具有强制执行权，本案被告在没有法律授权的情况下作出的行政强制执行决定，应依法判决撤销。2.被告作出被诉行政行为无事实依据，且证据不足。行政强制执行以生效的行政决定所确定的义务为执行内容，本案欠缺合法有效的行政决定作为执行内容。虽然被告主张《房屋征收补偿决定书》是强制执行决定的执行内容，但该补偿决定显然违法，不能作为被诉《强制执行决定》作出的依据，具体表现为：（1）原告房屋所涉土地的性质为国有，被告主张系集体土地并注销原告国有土地使用证的行为缺乏事实依据、法律依据。（2）补偿决定认定事实不清、证据不足。（3）补偿决定作出的程序存在诸如评估机构选定、征收决定前的调查登记缺失、装修及附属物评估过程违法、未保障原告对评估结果不服申请复核及鉴定的权利、欠缺双方多次协商的基本事实等严重违法情形。（4）补偿金额远低于被征收房屋周边的市场价格，且侵犯原告对补偿方式的选择权。3.被诉执行决定违反法定程序，在补偿决定的复议、诉讼期内作出，且未向法院申请，程序违法。根据《征收条例》第二十八条的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。被告在作出补偿决定后马上作出被诉强制执行决定书，显然违反上述规定，且未依法保障原告的陈述、申辩权。其虽作出催告书，但未依法送达，导致原告在事实上无法进行陈述和申辩，该随意的送达方式实质上等于剥夺了原告的陈述申辩权利。4.被告适用《行政强制法》第三十七条作出涉案行政行为，属适用法律错误。《行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。因此，第三十五条至第五十二条的适用以行政机关具有行政强制执行权为前提。本案被告在不具有房屋征收补偿决定的强制执行权的情况下，适用《行政强制法》第三十七条，为法律适用错误，该规定不能成为其职权依据。5.被诉强制执行决定应当判决撤销，而非确认违法。《行政诉讼法》第七十条已经列举式的明确规定，被诉行政行为违法且符合上述规定的，应依法予以撤销，本案被诉行政行为作出时无职权依据，事实认定不清，证据不足且适用法律错误，法院对此无裁量余地，应予以撤销。至于行政行为可以被确认违法的情况，《行政诉讼法》七十四条也有明确的列举式规定，本案并不符合确认违法的法定条件。强制执行决定具有可撤销的内容。6.本案被告在答辩时已自认是在法院没有作出执行裁定的情况下作出强制执行决定，其虽称之为程序上的瑕疵，但并不能否认该违法行为的严重性。未申请法院强制执行并非简单的程序违法问题，人民法院在收到强制执行申请后，应当对据以强制执行的行政决定的合法性进行审查，如经审查认为不具有合法性将不予执行。至于其辩称“因为时间紧、任务重，保障大多数人的利益，以及保护原告的实体权利”，是没有顾忌原告以及广大被拆迁人的切身权益，而且从被告主张“被诉强制执行决定已经执行完结，撤销没有任何意义”可以看出，其对法律缺乏敬畏之心。原告的房屋是其家庭最重要的财产，被诉行政行为的撤销对原告意义重大。 被告保山市隆阳区人民政府辩称：1.答辩人作出的《强制执行决定书》事实依据充分、内容合法。答辩人作出被诉决定的事实依据在于答辩人依法作出的房屋征收补偿决定，在经过立项、征求意见、公告征收决定、制定补偿方案之后，由于与被答辩人未能就补偿的数额达成一致，根据法律规定，答辩人于2018年5月4日依法作出《房屋征收补偿决定书》，该决定书载明对被答辩人的房屋予以征收，以货币补偿方式进行补偿，补偿金额为380568.40元，并告知了被答辩人救济权。行政行为具有公定力，一经作出并依法送达给行政相对人，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的一种法律效力。房屋征收补偿决定作为行政行为，在被答辩人拒不履行该征收补偿决定载明的义务的情况下，答辩人有权作出《强制执行决定书》，依法征收被答辩人的土地及房屋。2.答辩人作出的行政强制执行决定程序合法。根据《行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式，涉及金钱给付的，须有明确的金额和给付方式；给予当事人陈述权和申辩权。本案答辩人提交的证据表明已依法履行催告程序，催告当事人履行义务，并告知其陈述及申辩权，且该催告书已送达，在被答辩人拒不履行催告书载明的义务的情况下，答辩人依法作出被诉行政决定，程序合法。3.即使本案存在一些程序上的瑕疵，但并未影响被答辩人的实体权利，对于涉诉的强制执行决定，亦不应撤销。在隆阳区棚户区改造项目中，因时间紧迫、任务繁重，为保障大多数人民群众的合法权益，答辩人未等法院作出准予执行的裁定即拆除了被答辩人的房屋，程序虽存在瑕疵，但并不导致违法；另一方面，答辩人作出的补偿决定，内容合法、适用法律正确，补偿标准符合云南省的有关规定，充分保障了被答辩人的合法权利，实现了在公共利益与个体利益之间的妥当衡量，从保护被答辩人实体权利的角度，答辩人作出的《强制执行决定书》亦不应当被撤销。且被诉强制执行决定已执行完结，撤销没有任何意义。综上，被诉行政决定事实依据充分，内容及程序合法，即使存在程序瑕疵也未损害被答辩人的实体权利，答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求：驳回原告的诉讼请求。 其代理人认为：1.强制执行决定的事实依据在于原告同时提起诉讼的房屋征收补偿决定。法律依据系按行政强制法第三十五条的规定，作出强制执行决定书。2.本案的确在程序上存有一些瑕疵，就是没有等法院作出裁定，但并不导致违法。3.从强制执行决定书来讲，已经执行完毕，房屋因已被拆除，撤销无实际意义；从维护原告的权益角度来讲，如果真的存在违法情形，应确认违法较为得当。 被告为证明其作出行政行为的合法性及适用的依据，原告为证明其诉讼请求能够成立，举证质证如下： 被告保山市隆阳区人民政府在法定举证期限内提交以下证据材料及法律适用依据：（一）证据：A1.2018年5月4日（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府房屋征收补偿决定书》及送达回证、送达现场照片、相关人员身份信息，欲证明被告依法对原告的房屋作出征收补偿决定，并送达给原告。A2.2018年5月10日（2018）隆政决（催）69号《隆阳区人民政府房屋征收补偿决定催告书》及送达回证、送达现场照片、相关人员身份信息，欲证明在原告拒不履行义务的情况下，被告作出催告要求原告及时腾空房屋，该催告书依法送达给原告。A3.2018年5月21日（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府强制执行决定书》及送达回证、送达现场照片、相关人员身份细信息，欲证明原告未履行腾退房屋的义务，被告作出强制执行决定，对原告的房屋予以强制拆除，该决定书依法送达给原告。（二）法律法规适用依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《中华人民共和国行政强制法》第三十七条。 原告李强军提交以下证据材料：B1.保山市人民政府1999年12月20日保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》复印件1份（土地使用权人何福国，且备注栏记载：原《国有土地使用证》遗失，已在保山日报1999年9月20日，邮发代号63-36，总第2257期登报申明作废；经本人申请，补发新证）；B2.1993年5月11日保山市人民政府554号《土地登记审批表》，记载内容与B1一致。B3.李树珍自书《房产处理办法》，B4.被诉行政决定，欲共同证明原告在太平社区五组拥有合法房屋，与本案具有利害关系。 经庭审质证，原告认为被告提交的证据：1.A1征收补偿决定书不具有合法性，对证明目的不予认可；送达回证中未注明原告拒收的理由，照片未显示送达被诉文书的内容，也不能显示其向原告直接送达、原告拒绝签收、送达人和见证人在场的事实，故不能证明被告是否实际送达被诉文书。且实际情况是原告在自家大门上发现的被诉文书，送达程序违法。故对送达回证、送达现场照片、相关人员身份信息的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。2.A2中催告书不具有合法性，对证明目的不认可。根据《行政强制法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在补偿决定的复议、诉讼期限届满后，被征收人未申请复议、提起诉讼时，作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府向人民法院申请强制执行前进行催告。被告未申请人民法院强制执行，催告时补偿决定仍处于诉讼、复议期内，所作出的催告书程序违法。且被告适用《行政强制法》第三十五条的规定，属于法律适用错误，该规定的适用以行政机关具有强制执行权为前提，其并不具有强制执行房屋征收补偿决定的权力。送达回证、送达现场照片、相关人员身份信息真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。理由同A1；另，送达照片中显示房屋已被拆除，原告房屋的拆除时间是2018年10月11日，而被告注明的拍摄时间是2018年5月10日，明显与事实不符，涉嫌伪造。因其未依法送达，故未能保障原告的陈述、申辩权，说明被诉强制执行决定的程序违法。3.A3中强制执行决定书不具有合法性，对证明目的不认可。送达回证、送达现场照片、相关人员身份信息真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。理由同A1。 关于职权依据，均不认可，《土地管理法》及《实施条例》无任何条款授予被告对国有土地上房屋补偿决定的强制执行权，其作出的强制执行决定没有法律依据。而《行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。因此，第三十五条至第五十二条的适用以行政机关具有行政强制执行权为前提。本案被告在不具有房屋征收补偿决定的强制执行权的情况下，适用《行政强制法》第三十七条，为法律适用错误，不能成为其职权依据。 针对原告提交的证据，被告保山市隆阳区人民政府质证认为：1.证据B1的来源缺乏依据，该宗地原系自留地，以集体土地办理登记，后申请人以原国有土地使用证遗失为由申请补办，实际原国有土地使用证未办过，且补办国有土地使用证的相关地籍资料存在涂改和矛盾的地方，该证据不应采信。2.B2有涂改的痕迹，土地所有权性质一栏的“集体”被改为“国有”，土地权属来源改成“划拨”；批准用地机关载明是保山县人民政府，批准时间是1985年的8月1日，但1983年保山县就改为保山市，故该审批资料有误；且该宗土地的来源在审批表当中和档案当中都未附卷。土地性质应为集体土地，审批表不能证实为国有土地。3.其他证据无异议。 原告针对被告的质证意见当庭补充说明：被告在征收补偿过程中认为原告1999年的国土证是后来变更登记补发才变成国有土地的，实际该宗土地原始取得登记是1993年，该证在此次搬家时已经找到，当时原始登记就是国有土地。 结合双方质证意见，本院对原、被告提交的证据及被告提供的适用依据采信认证如下：1.被告提交的证据材料A1、A2虽能证实其作出了本案被诉强制执行决定的事实依据且经催告等程序，具有真实性，且与本案争议事实具有关联性，应当予以采信，但被告作出被诉行政行为的事实依据A1所给予的权利救济期间尚未满足，故被告的证明目的不能完全成立；A2中送达照片显示房屋不存在，被告当庭确认该照片系粘贴错误，故对送达照片不予采信。因原告同时对A1所涉行政行为也提起了行政诉讼，故对其合法性不予评判；证据材料A3中的决定书系被诉行政行为文书载体，不应作为证据使用，但该组材料中的送达回证、记录及相关人员身份信息能证实被告对该文书的送达事实，具有真实性、合法性，且与本案争议事实具有关联性，应予以采信。 关于法律适用依据，被告所提交的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》并未赋予被告作为征收主体具有作出被诉行政强制决定的法定职责，故其作出被诉行政行为职权依据不足；其依照《中华人民共和国行政强制法》的程序规定所作出的行政强制决定属于缺乏法律依据。 2.原告提交的证据B1-B3能够证实本案涉案房屋的来源原告父亲建盖，被告已确认为原告户合法房屋，与本案具有关联性，但因关于该房屋坐落的土地性质不属本案审查范围，故对证据B1、B2的真实性、合法性不予评判；证据B4系被诉行政行为，不作为证据予以评判。 经审理查明，原告李强军户在保山市隆阳区××街道××社区××组拥有房屋一处。被告保山市隆阳区人民政府于2016年11月19日以该房屋所在地为棚户区东城区部分片区改造区域，对片区房屋作出征收决定。因原告在征收期间未能与征收部门达成补偿协议，2018年5月4日，被告隆阳区人民政府作出（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府房屋征收补偿决定书》，对案涉房屋作出货币补偿的决定，并要求被征收人自收到决定书之日起3日内与房屋征收实施单位办理房屋征收补偿手续，并于2018年5月9日前完成搬迁，交付被征收房屋等内容。2018年5月21日，被告保山市隆阳区人民政府认为原告逾期未履行补偿决定中腾空房屋等内容，且经2018年5月10日作出的《履行隆阳区人民政府房屋征收补偿决定催告书》催告原告10日内腾空房屋，原告仍未履行，作出本案被诉行政强制执行决定。 另查明，2018年10月11日，涉案房屋被强制拆除。 本院认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十三条、第三十四条及第五十三条的规定，行政机关依照法定的权限、范围、条件和程序，可以在依法作出行政决定后，在当事人在其决定的期限内不履行义务的情形下，行使其行政强制执行权，但法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。关于行政征收补偿决定的强制执行，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，征收主体均应向人民法院申请，行政机关对其作出的补偿决定并不具有行政强制执行权。故本案被告隆阳区人民政府在不具备职权依据的情形下所作出的行政行为不具有合法性，理应依法撤销，但根据本案查明的事实，原告的房屋现已被强制拆除，给予该拆除行政能力的行政决定对该房屋的约束力已不再具备，判令撤销该行政行为已无实际意义，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下： 确认被告保山市隆阳区人民政府2018年5月21日作出的（2018）隆政决69号《隆阳区人民政府强制执行决定书》违法。 案件受理费50元，由被告隆阳区人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  何延武 审判员  李海斌 审判员  唐悄若 二〇一九年一月二十九日 书记员  李柏毅 附：本判决适用的相关法律依据： 1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 3.《中华人民共和国行政强制法》第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 第十三条行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。