浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终417号 上诉人(原审被告)义乌市人民政府江东街道办事处，住所地浙江省义乌市江东中路2号。 法定代表人龚卫兵，主任。 出庭行政负责人楼淑颖，副主任。 委托代理人（特别授权）王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）王虎华，浙江纵伸律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）虞修定，男，1958年1月15日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人（特别授权）王健松，北京京师律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师。 原审第三人虞珠芳，女，1962年7月2日出生，汉族，住义乌市。 原审第三人义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司，住所地义乌市北苑街道机场路508号（义乌市军粮供应有限公司内）。 法定代表人毛应斌，执行董事。 委托代理人（特别授权）吴嫣，该公司法务。 上诉人义乌市人民政府江东街道办事处（以下简称江东街道办事处）与被上诉人虞修定，原审第三人虞珠芳、义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司拆迁补偿安置协议一案，不服浙江省义乌市人民法院（2018）浙0782行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、查阅案卷等方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告虞修定与第三人虞珠芳系夫妻关系，期间2008年7月31日离婚，2013年12月31日登记复婚。原告虞修定在义乌市江东街道青口工业区新一区1幢1-2号拥有房地产一宗，不动产权证号为浙（2016）义乌市不动产权第0030100号，载明：权利人虞修定，共有情况单独所有，用途工业综合。2017年11月27日，因有机更新需要，结合《义乌市国有土地上房屋征收与补偿办法》，被告江东街道办事处制定并发布了江东街道青口工业区收购方案，方案主要内容为：二、实施单位江东街道办事处。三、被收购人确认（一）被收购房屋已登记的，按权属证书或登记簿记载的所有权人确认（权属证书与登记簿记载不一致的，原则上以登记簿记载为准）。方案对产权面积的确定、评估、工业房屋补偿、补助与奖励、签约、腾空期限等作了明确说明。原告虞修定所有的涉案房地产在方案确定的收购范围内。2017年12月21日，被告江东街道办事处（甲方）、第三人虞珠芳（乙方）、第三人市城投集团（丙方）依据上述收购方案就涉案房屋收购签订了一份房屋收购补偿协议（工业）。协议签订后，被告江东街道办事处依协议分二次向第三人虞珠芳支付房屋总价值补偿款和综合补偿款11155500元和补助与奖励款项1047618元，付款凭证记载：被征收人虞修定、虞珠芳。2018年1月14日，原告虞修定与房屋承租人签订租赁终止书。次日，第三人虞珠芳将涉案房屋腾空后交付与被告江东街道办事处。 原审法院认为，本案争议焦点是第三人虞珠芳与被告江东街道办事处、第三人市城投集团于2017年12月21日签订的江东街道青口工业区房屋收购补偿协议是否有效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县人民政府作出房屋征收决定。除此之外，人民政府采取其他形式征收国有土地上的房屋或者土地的行为均缺乏法律依据。本案中，涉案国有土地上的房屋收购补偿协议，实际上是以协议收购的方式代替应当依法进行的征收补偿工作，被告江东街道办事处不具备作出房屋征收决定的行政主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”涉案协议应认定无效。原告虞修定的诉请应予支持。其与承租人签订终止协议的行为，可视为对涉案协议的追认。第三人虞珠芳经本庭传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九第二款、第九十九条第（一）项之规定，判决：确认被告义乌市人民政府江东街道办事处、第三人虞珠芳、第三人义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司于2017年12月21日签订的江东街道青口工业区房屋收购补偿协议无效。案件受理费50元，由被告江东街道办事处负担。 上诉人江东街道办事处上诉称：我国对国有土地上的房屋征收和集体土地征收，有专门的法律规定，如政府实施房屋征收或土地征收，应当遵照执行。但是，涉案协议是为了进行旧城区改建收回国有土地而进行的房屋收购补偿，也就是在两个征收之外的收回土地补偿行为。《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一)为公共利益需要使用土地的；（二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”《国务院关于促进节约集约用地的通知》【国发〔2008〕3号】明确了节约集约土地的原则性，要求“各地区、各部门要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。”《浙江省土地节约集约利用办法》第二十一条规定“因公共利益需要而收回以划拨方式取得国有建设用地使用权或者提前收回以有偿使用方式取得国有建设用地使用权的，可以采取协商收回的办法，对土地使用权人予以合理补偿后由市、县人民政府收回土地。”涉案协议就是收回土地补偿协议，房屋拆除后其国有建设用地使用权己由义乌市人民政府收回。因此，一审法院关于上诉人以协议收购的方式代替应当依法进行的征收补偿工作的事实认定和判案理由错误。涉案协议合法有效，请求二审法院撤销义乌市人民法院(2018)浙0782行初70号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人虞修定辩称：一、上诉人与答辩人之间形成的关系是行政征收关系，而非其他收回土地补偿行为。根据答辩人在一审过程中提交的证据（义政复【2018】第329号)《行政复议决定书》第2页倒数第7行的表述“申请人向被申请人寄送的查处申请事项属于国有土地上房屋征收与补偿问题”以及中华人民共和国自然资源部作出的自然资源复议【2018】141号（决)《行政复议决定书》中第三页“我部认为”中第七行的表述“其反映的事项属于国有土地上房屋征收与补偿问题”以及浙江省杭州市中级人民法院作出的（2018)浙01行初308号《行政裁定书》第九页本院认为中第四行的表述“查处申请涉及的是对国有土地上房屋的征收行为”，通过上述行政机关及人民法院的认定可知，答辩人与上诉人之间形成的关系是行政征收法律关系，而非其他收回土地补偿行为，一审法院认定事实清楚。二、上诉人上诉状中所称的收回土地补偿行为严重违反法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条等法律规定可知，为保障国家安全，促进国民经济和社会发展公共利益需要，确需要征收房屋的，应当由市县级人民政府作出房屋征收决定，据此可知，其他政府机关采取的任何其他征收程序的均违反强制性法律规定，本案中，上诉人明显不具有行政征收的主体资格，一审中，被告未提交任何证据证明相关行为经过有权机关批准，尽管其在上诉状中表述依据公共利益需要，但根据《土地管理法》第七十八条规定“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。”可知，其独自决定的收购土地因主体不适格，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定判决确认无效适用法律正确。三、纵使按照上诉人所言，构成其他收回行为，亦违反强制性法律规定。首先，上诉人在上诉状中阐述的法律依据并不能对抗正常的行政征收法律程序，纵使上诉人在上诉状中表述的法律适用，上诉人亦不具有签订补偿协议的主体资格，上诉人在上诉状中表述的引用《土地管理法》第五十八条的规定要求是“国土行政主管部门报经过原批准用地的人民政府或者有批准权限的人民政府批准”，本案中，上诉人未能提交证据证实相关征地经过县级以上人民政府批准，其次，收回的前提是“公共利益的需要”上诉人未能举证证实经过公共利益的需要，故纵使适用上诉人提交的法律规定，亦不具有收回的主体资格，相关协议亦属无效，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人不具有签订收回协议的主体资格，涉案行政行为的性质属于征收，而非其他法律行为，一审法院已经在全面审查案件事实的基础上作出公正判决，望驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人虞珠芳未作陈述。 原审第三人义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司陈述称：同意上诉人的意见。 二审期间，上诉人江东街道办事处提供2008年7月31日虞修定和虞珠芳的离婚协议一份。证明该协议明确一部分是归虞珠芳和女儿虞筝共同所有，前排十间四层房屋的产权是归她们有所，后排十间四层房屋是虞修定所有。因此被拆房屋实际上所有人是虞修定、虞珠芳和虞筝三人分别所有的。现在虞修定提起一审诉讼，上诉人最近发现该离婚协议书，一审的时候上诉人曾经提起过离婚的问题，被上诉人当庭说是夫妻2人分割房屋，退一步说，虞修定有份的房屋没有签约同意收购。提供该份证据说明本案遗漏当事人。经庭审质证，被上诉人虞修定对证据关联性和合法性不予认可，真实性认可。该证据形成于一审开庭之前，上诉人提交该证据超过法定期限，另，被上诉人在一审中提交的不动产权登记证书时间为2016年，该不动产权登记书中登记的权利人为被上诉人，且共有情况为单独所有，恰恰证实上诉人实施强制拆除时房屋的所有权人是被上诉人，并未遗漏当事人，且我国不动产权是登记主义，该离婚协议并不能对抗不动产权登记证书中登记的所有权人，另被上诉人与第三人已经于2013年复婚，该离婚协议约定的内容已经复婚无效不能产生相关的证明力。原审第三人义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司没有异议。本院认为，被上诉人虞修定对该证据的异议成立，对该证据的证明力不予确认。被上诉人虞修定提供了证据1、义政复（2018)第329号《义乌市人民政府行政复议决定书》；证据2、自然资复议（2018)141号（决）《中华人民共和国自然资源部行政决定书》；证据3、（2018)浙01行初308号《浙江省杭州市中级人民法院行政裁定书》3份证据共同证明上诉人对被上诉人采取的收购行为实际属于国有土地上房屋征收行为。并非是上诉人主张的所谓征收之外的行为。上诉人对三份证据的真实性没有异议。证明目的有异议。三份证据都是基于被上诉人提出查处的申请，被上诉人申请的时候就认为收购是名义上是收购实际上是征收，复议机关和法院基于被上诉人的房屋土地使用权是国有的，以此否认被上诉人要求有关部门查处不符合法律规定，不是对本案的收购行为的定性。原审第三人义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司同意上诉人的质证意见。本院对上述三份证据的真实性予以确认。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。 另查明，本案所涉《房屋收购货币安置协议》中房屋总价值补偿款系根据浙江明达房地产评估有限公司评估报告（2017）第369号报告书确定。协议约定2018年1月15日前腾空交付房屋。 本院认为，本案所涉《房屋收购货币安置协议》系因城市有机更新需要，由上诉人江东街道办事处与被上诉人的妻子原审第三人虞珠芳签订。该协议实质是在旧城改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的收回和拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。但建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高旧城改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，不宜完全否定此种收购协议的合法性。本案中，案涉协议虽是上诉人虞修定的妻子、原审第三人虞珠芳于2017年12月21日与被上诉人江东街道办事处签订，但协议签订后，江东街道办事处已按约分二次向虞珠芳支付了房屋总价值补偿款和综合补偿款11155500元和补助与奖励款项1047618元，付款凭证记载的收款人是协议约定的被征收人虞修定、虞珠芳。协议约定2018年1月15日前腾空交付房屋，2018年1月14日，被上诉人虞修定与房屋承租人以有机更新需要为由签订了租赁终止书。2018年1月15日，虞珠芳将涉案房屋腾空后交付与江东街道办事处。综上，可以认定被上诉人虞修定知道案涉协议。案涉协议是在平等、自愿、等价、有偿的基础上签订，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订的情形。协议约定的补偿款系根据浙江明达房地产评估有限公司（2017）第369号评估报告确定，上诉人江东街道办事处对被上诉人虞修定的货币补偿安置并不低于当时当地同区位同类房屋的市场评估价格，且双方当事人已实际履行完毕。因此，被上诉人虞修定要求确认案涉协议无效的请求，不应予以支持。原审法院确认案涉协议无效不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销浙江省义乌市人民法院（2018）浙0782行初70号行政判决； 二、驳回被上诉人虞修定的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人虞修定负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一九年一月十四日 代书记员 杜 娟