山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 裁 定 书(2019)鲁0911行初136号原告：田某军，男，1967年4月26日生，汉族，住址：泰安市岱岳区。委托代理人：艾勇,山东岱松律师事务所律师。被告：泰安市岱岳区满庄镇人民政府，住所地：泰安市岱岳区满庄镇泰星大街9号。法定代表人：杜传军，镇长。委托代理人：于国晶，山东望岳律师事务所律师。委托代理人:朱佑健,该政府建办主任。原告田某军诉被告泰安市岱岳区满庄镇人民政府(以下简称满庄镇政府)行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告田某军及其委托代理人艾勇，被告满庄镇政府的委托代理人于国晶、朱佑健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田某军诉称，一、被告无权做出违法建设处置通知书。泰安市岱岳区满庄镇政府及建设环保管理办公室不具有执法权限，出具的文书不具有法律效力，属违法行为。二、被告做出违法建设处置通知书认定事实不清、证据不充分。1989年因响应国家号召外出学习搞冬季蔬菜大棚，并在村里带头指导大家搞经济促生产，为了经营和管理在不影响规划的情况下建了经营用房一处，随后在1990年我在承包的土地上加工水泥砖切块，为工人休息和存放水泥切块建了建房一处。基于上述事实我所有建房都有法有据，每次建房都在响应当时国家号召的全体下并向村委汇报后进行的，不存在违法行为。被告在没有做任何调查取证，没有进行核实的情况和了解历史背景的情况下，出具违法建设处置通知书属违法行为，理应受到司法机关的惩处。三、被告作出违法建设处置通知书程序违法。行政主体做出具体行政行为有严格的程序要求，而被告没有遵照任何程序规定，更别说听证等救济措施。而直接出具通知书剥夺了原告的实体权利，并且剥夺了原告的救济权利，给原告实体权益造成严重的经济损失。四、被告作出违法建设处置通知书适用的依据违法。被告出具该通知书适用的是泰安市《关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案》，四治理步骤治理违法建设行动从2016年10月开始，2018年12月底结束，分3个阶段推进，各阶段工作可交叉进行。该方案中明确规定了方案的期限是2016年10月至2018年12月结束，也就是说该方案没有了效力而被告在2019年8月6日仍旧依据该方案做出通知书属违法行政。基于以上事实，为了维护自身的合法权益，根据相关法律、法规之规定，现原告特向贵院起诉诉讼，请求法院一、请求法院确认被告职能部门建设环保办公室于2019年8月6日对原告作出的违法建设处置通知书违法；二、请求法院责令被告在泰安地区范围内报纸公开向原告赔礼道歉；三、判令被告承担本案诉讼费用。望判如所请。庭审中，经法院释明，原告的第二项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，但原告坚持不予撤回。原告向本院提交以下证据：1、承包合同；2、村委允许建设宅基地证明；3、违法建设处置通知书。被告泰安市岱岳区满庄镇人民政府辩称：一、答辩人职能部门建设环保办公室有权作出《违法建设处置通知书》。《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”；《山东省城乡规划法》第六十四条“城乡规划主管部门或者乡、镇人民政府对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取下列措施：(一)要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；(二)要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出说明，并根据需要进入现场进行勘测；(三)责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划法律、法规的行为”。上述法律法规明确规定乡、镇人民政府有权对不符合城乡规划进行建设的个人或者单位进行调查并责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划法律、法规的行为，满庄镇村镇建设环保管理办公室作为答辩人的职能部门有权对满庄镇辖区内的包括原告在内的相关建设进行调查处理。除上述法律、法规明确规定答辩人享有对违法建设进行查处的职权外，《山东省城乡规划条例》第六十八条“任何单位和个人都有权对城乡规划的制定、实施提出意见建议，就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划主管部门查询；有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报、控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门应当依法及时受理并查处”、《泰安市违法建设处置指导意见》泰政办发[2017]4号第三条违法建设认定范围和标准第二款“县(市、区)政府、管委会应当组织乡镇政府(街道办事处)对本辖区内的违法建设进行摸底排查，登记造册，建立台账”和《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》治理主体部分“乡(镇、街道)、村(居)、社区和有关部门、单位具体负责本辖区、本单位内违法建设治理工作”均规定，乡、镇人民政府有权负责本辖区内的违法建设的治理工作。综上，原告田某军位于满庄镇辖区之内，泰安市岱岳区满庄镇村镇建设环保管理办公室作为岱岳区满庄镇人民政府的职能部门有权对原告作出《违法建设处置通知书》。二、答辩人职能部门作出的《违法建设处置通知书》仅是对于违法建设的摸底排查程序，未对原告权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。2019年8月6日，答辩人的职能部门泰安市岱岳区满庄镇村镇建设环保管理办公室接到群众电话的匿名举报，称田家山村村民田某军即本案原告没有任何手续在村北果园内建设了房屋，请求予以查处。接到电话举报后，建设环保管理办公室工作人员秉承工作负责的态度第一时间与村委会对接了解情况并于当日与原告田某军见面，将相关情况向原告作出了解释和说明。为了更好的了解原告在果园内建设房屋的相关情况，工作人员向原告送达了《违法建设处置通知书》、原告签收，答辩人并未对原告的房屋属于违法建设进行认定，原告称答辩人认定事实不清、程序违法无事实及法律依据。根据满庄镇建设管理办公室向原告送达的《违法建设处置通知书》来看，该通知书并没有认定原告房屋属于违法建设，仅是要求其提供手续并告知其没有手续或者手续不全的后续处理，其依据的事实和相应的处理措施都处于不确定状态，需要采取后续行为作出认定和处理，因此，该通知书是具体行政行为中的一个程序性环节，而不是一个完成形态的对原告权利义务产生实际影响的具体行政行为，不具有可独立审查的属性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。三、答辩人适用《关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案》作出的《违法建设处置通知书》并无任何不当。《关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案》第一条“主要目标”的要求是到2018年年底基本完成治理违法建设任务，并非到2018年年底后就不再对违法建设进行治理，第四条“治理步骤”规定的是2018年12月底对治理行动总结验收，开展治理违法建设“回头看”活动，巩固治理成果，健全治理违法建设长效机制。直到今日，《关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案》并未废止、仍然有效，原告采取断章取义的方式称《违法建设处置通知书》适用依据违法无任何事实及法律依据。综上，答辩人及职能部门有权对原告作出《违法建设处置通知书》，该通知书未对原告权利义务产生任何实际影响，不属于行政诉讼受案范围，请贵院依法驳回原告的起诉，以维护答辩人的合法权益。被告满庄镇政府向本院提交以下证据：1、《泰安市违法建设处置指导意见》泰政办发（2017）4号文；2、《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》；3、《泰安市关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案》；4、违法建设处置通知书；5、（2019）鲁09行终135号行政判决书；6、（2019）鲁行申650号行政裁定书。经庭审质证，原告对被告提交的法律依据和市政府文件真实性无异议，对证明内容有异议，《城乡规划法》第65条明确规定了是对乡、村庄规划区范围内的建筑进行认定，原告的四处混凝土（砖混）结构的房屋是否是在乡村庄规划区范围内应当由被告予以举证。第二，该规划法是授权给乡镇人民政府进行查处或者处理，出具法律文书应当加盖镇政府的公章，而不应该加盖其下设部门的公章。对《违法建设处置通知书》真实性没有异议，对证明内容有异议，根据《行政诉讼法》第二条规定，只要原告认为被告作出的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，原告就有权利进行诉讼，该通知书是针对原告作出，有明确的内容，并且提供了市政府的规范性文件的依据就是要原告在不能提供土地规划建设房产等相关部门的建设手续的前提下自行拆除，通知书侵犯了原告的财产权利。对于被告提交的两份法律文书与本案无利害关系，没有关联性。被告对原告提交的证据系复印件不具有真实性，被告不予认可。且该证据无法证实原告建设房屋属于合法建设，与本案没有关联性。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1.2.3系政府规范性文件，对其真实性本院予以采信。对证据4系被诉行政行为，本院不予评判。对证据5、6系法律文书，其真实性予以采信。对于原告提交的证据1.2系复印件，本院不予采信。经审理查明，2019年8月6日，被告向原告下发了《违法建设处置通知书》，载明：你（单位）在田家山村××北果园内盖四处混凝土（砖混）结构的房屋，限三日内提供土地、规划、建设、房产等相关手续，无手续或手续不齐全的，当事人三日内自行拆除，恢复土地原貌。逾期未自行拆除，责任主体将依据《关于深入开展全市治理违法建设行动的事实方案》（泰办发[2017]10号）、泰安市人民政府下发的《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》等有关规定依法处置，违法建设当事人承担相应后果。本院认为，本案争议的焦点是被告作出的《违法建设处置通知书》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。虽然行政诉讼法将行政强制行为纳入法院的受案范围，但并不表明任何形态的行政强制行为都具有可诉性。某一具体的行政强制行为是否具有可诉性，还取决于该行政强制行为是否达到了自身的独立性和成熟性，取决于它与相对人权益的关系。如果某一行政行为并不增加或减少相对人的权益义务，对相对人的权利义务不产生直接的影响，则不具有可诉性。与此相反，如果该行为对相关当事人的权利和义务产生了直接的影响，则是可诉的行政行为。特别是在违法建设的查处、拆除一系列行为环节中，违法建设的定性处理和事实性强制拆除对其切身利益影响最大，前者主要反映在限期拆除通知或限期拆除决定中，后者主要出现在强制拆除行为实施过程中。相对人如果认为这两者存在违法侵权行为均可通过诉讼途径寻求实质上的救济。但具体到本案，满庄镇人民政府作出的《违法建设处置通知书》主要内容有两项，一是“限申请人在3日内提供土地、规划、建设、房产的相关手续”，二是“没有手续或手续不全的，当事人在3日内自行拆除，恢复土地原貌。”。该通知书并没有认定原告房屋属于违法建设，仅是要求其提供土地、规划、建设、房产的相关手续，其依据的事实和相应的处理措施都处于不确定状态，需要调查后才能作出是否是违章建设的认定和处理，实际上是对原告房屋现状的调查行为；该通知书也没有确定原告是否应当自行拆除，仅是告知没有手续或手续不全的后续处理情况，实际上是对原告的一个告知和督促行为，并未在实体上对相对人设定新的权利义务，增加或减少权益的义务。庭审中，原告自认其涉案房屋并未被拆除，其实体权益并未受到侵害。因此，该知书应当视为具体行政行为中的一个程序性环节，而不是一个完成形态的对相对人权利义务产生实际影响的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，另原告第二项诉讼请求亦不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(十)项之规定，裁定如下：驳回原告田某军的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  张 娟人民陪审员  石中来人民陪审员  张法琴二〇一九年一月十四日法官助理付福云书记员刘东婧