四川省资阳市雁江区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川2002行初9号 原告魏良清，男，1971年2月10日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人贾振华，系北京京平律师事务所律师。 委托代理人赵现昭，系北京京平律师事务所律师。 被告资阳市城市行政执法局，住所地四川省资阳市。 法定代表人杨天学，职务局长。 委托代理人邓平，系四川豁达律师事务所律师。 委托代理人刘文，系四川豁达律师事务所律师。 被告资阳市人民政府，住所地资阳市雁江区。 法定代表人陈吉明，职务市长。 委托代理人王忠伟，系资阳市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人梁爽，系资阳市人民政府法制办公室工作人员。 原告魏良清诉被告资阳市城市行政执法局（以下简称市执法局）、被告资阳市人民政府(以下简称市政府)城乡建设其他行政行为纠纷一案，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年1月11日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月9日公开开庭进行了审理，原告魏良清之委托代理人贾振华、赵现昭，被告市执法局副局长杨峰及委托代理人邓平、刘文，被告市政府之委托代理人王忠伟、梁爽到庭参加诉讼。因本案审理需以另案审理结果为依据，本案于2018年4月2日中止审理。本案现已恢复审理,并审理终结。 被告市执法局于2017年11月9日作出资城执限拆【2017】第st-6号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令原告限期拆除违法建设。原告不服，向被告市政府申请复议，被告市政府于2017年12月13日作出资府复决【2017】27号《行政复议决定书》，决定维持被告市执法局作出的资城执限拆【2017】第st-6号《责令限期拆除违法建设决定书》。 原告魏良清诉称，原告在四川省资阳市雁江区松涛镇红岩村五组18号拥有合法房屋一套，并在此居住27年，2017年11月9日收到了被告市执法局下发的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号），告知原告在2017年11月17日之前自行拆除自己居住多年的房屋，逾期不拆除，将予以强制拆除。为了维护自己的合法权益，原告向被告市政府提起行政复议，请求市政府依法撤销该决定，2017年12月14日原告收到市政府的《行政复议决定书》（资府复决【2017】27号），但是，该复议决定书维持了被告作出《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号）的具体行政行为。原告认为，两被告的行为都违反了法律规定，特请求法院依法撤销被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号）及被告市政府作出的《行政复议决定书》（资府复决【2017】27号）。 原告为了证明自己的主张，提供如下证据： 1.身份证复印件。拟证明原告的身份。 2.《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号）。拟证明被告市执法局作出的该决定侵害了原告的合法权益。 3.《行政复议决定书》（资府复决【2017】27号）。拟证明被告市政府作出的复议决定侵害了原告的合法权益。 被告市执法局辩称，被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。理由为：一、被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号），主体适格。根据市政府办公室关于印发《资阳市城市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（资府办发【2016】61号）的规定，市执法局有权对被告的违法行为作出行政处罚决定。二、被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号），认定事实清楚、证据确实充分。原告房屋系违法建设有《被搬迁房屋现场查勘及相关情况登记表》、《资阳市住房和城乡建设局资阳市娇子大道西延线（成渝高速资阳出口综合整治）建设项目内未经登记建筑物初步认定公示表》，现场检查（勘验）、询问（调查）笔录、资阳市城乡规划管理局【资市规函（2017）741号】等证据予以证实，同时，资阳市城乡规划管理局依法认定该违法建（构）筑物属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。三、被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号），程序合法。2017年6月30日，被告通过资阳市城乡规划和建设局信息反馈，正式对原告等13户住户未经批准擅自修建房屋的违法行为予以立案查处，在调查取证过程中，虽然原告拒绝配合调查和检查，被告的两名以上的行政执法人员还是按照法定程序全面、客观、公正地调查、收集相关证据，依法对现场进行了检查（勘验），在查明了原告等住户的违法事实后，被告依法作出了《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号），并依法送达了原告，在《责令限期拆除违法建设决定书》中，告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。四、被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2017】第st-6号），适用法律正确。原告未经批准修房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其于2017年11月17日之前自行拆除违法建设，于法有据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市执法局为了证明自己的主张，提出如下证据： 第一组： 1.统一社会信用代码证书； 2.法定代表人身份证明书； 3.法定代表人身份证（复印件）； 4.资阳市人民政府办公室关于印发《资阳市城市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》【资府办发（2016）61号】； 5.执法证（复印件）。 证据1至5，拟证明被告及行政执法人员具有行政执法主体资格。 第二组： 6.立（销）案呈批表；拟证明立案查处程序合法。 第三组： 7.资阳市住房和城乡建设局资阳市娇子大道西延线（成渝高速出口综合整治）建设项目内未经登记建筑物初步认定公示表； 8.被搬迁房屋现场勘查及相关情况登记表； 9.现场检查（勘验）记录。 10.建设监察执法询问（调查）笔录。 证据7至10，拟证明被告依法对原告的违法建设行为进行了调查取证，确认了原告违法建设的事实。 第四组： 11.资阳市城市行政执法局《关于娇子大道西延线征收区内无证房屋规划认定的函》； 12.资阳市城乡规划管理局《关于娇子大道西延线征收区内无证房屋规划认定的复函》； 13.《责令限期拆除违法建设决定书》； 14.送达回证、现场照片。 证据11至14，拟证明原告违法建设已经得到相关政府职能部门的认定，被告依法作出了限期拆除违法建设的决定并依法送达了原告。 第五组： 15.中华人民共和国城乡规划法； 16.中华人民共和国行政强制法； 17.全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见。 证据15至17，拟证明被告作出该行政行为是有合法的法律依据的。 被告市政府辩称，被告市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，理由为：一、主体合法。原告对被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》不服，向被告市政府申请行政复议，根据相关规定，被告市政府系本案适格的复议机关，作出《行政复议决定书》的主体合法。二、程序合法。被告市政府收到原告寄送的《行政复议申请书》后，于2017年11月16日受理，并向市执法局送达了《行政复议答复通知书》，市执法局在法定期限内向被告市政府提交了《行政复议答复书》和相关证据。被告市政府依法作出行政复议决定后，于2017年12月14日向原告和被告市执法局送达了《资阳市人民政府行政复议决定书》。三、事实清楚、证据确凿、适用法律正确。原告在资阳市雁江区松涛镇红岩子社区五组的违法建筑，已经被认定为“属不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，市执法局对其作出《责令限期拆除违法建设决定书》符合法律规定。根据相关规定，被告市政府作出了维持市执法局《责令限期拆除违法建设决定书》的复议决定。综上，请求法院依法支持被告市政府的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。 被告市政府为了证明自己的主张，提出如下证据： 第一组： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议决定书》。 证据1与2拟证明被告市政府根据原告的行政复议申请作出行政复议决定这一事实。 第二组： 3.《行政复议答复通知书》； 4.《行政复议答复书》； 5.送达回证。 证据3至5，拟证明程序合法。 第三组： 6.《中华人民共和国行政复议法》。法律依据。 经庭审质证，原告魏良清对被告市执法局提交的证据发表如下质证意见：第一组证据中，对证据1、2、3的三性均无异议；对证据4的三性均不予认可；对证据5真实性予以认可，但原告并未看见过这三位执法人员。第二组证据中，对证据6的真实性予以认可，但其合法性、证明目的均不予认可。第三组证据中，对证据7、8的真实性与合法性均不予认可；认为证据9正好能够证明被告拆除房屋的违法性；对证据10合法性与证明目的不予认可。第四组证据中，对证据11、12、13的真实性与合法性不予认可，认为其违反法律规定；对证据14的真实性与合法性均不予认可，认为其不符合法律文书的送达方式。第五组证据中，对证据15、16、17的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。被告市政府对被告市执法局提交的证据发表如下质证意见：对被告市执法局提交的所有证据的三性均无异议。原告魏良清对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：对被告市政府提交的所有证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。被告市执法局对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：对被告市政府提交的所有证据的三性均无异议。被告市执法局对原告魏良清提交的证据发表如下质证意见：对证据1的三性无异议，对证据2、3的真实性无异议，但对证明目的有异议。被告市政府对原告魏良清提交的证据发表如下质证意见：对证据1的三性无异议。对证据2、3真实性无异议，但对证明目的有异议。 本院对原告及二被告所举证据认证如下：原告与二被告所提供的所有证据均符合证据的“三性”原则，本院予以确认。 经审理查明：原告魏良清之母彭竹香生前系资阳市雁江区红岩村五组村民，在资阳市雁江区红岩村五组拥有房屋一处，总建筑面积为68.8㎡；彭竹香去逝后，该房屋由原告魏良清负责管理。为推进娇子大道西延线建设项目，被告市执法局于2017年6月30日对涉案房屋进行立案查处。在进行相关调查取证后，2017年9月1日，被告市执法局向资阳市城乡规划管理局（以下简称市规划局）发出《关于娇子大道西延线征收区域内无证房屋规划认定的函》，要求市规划局对娇子大道西延线征收区域内无证房屋是否办理规划审批手续，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。2017年11月6日，市规划局作出资市规函【2017】741号《关于对娇子大道西延线征收区域内无证房屋规划认定的复函》，认定涉案房屋为违法建设，属不可改正措施消除对规划实施影响的情形。2017年11月9日，被告市执法局作出资城执限拆（2017）第st-6号《责令限期拆除违法建设决定书》，载明：“彭竹香（已故）、魏良清：经查，你在资阳市雁江区松涛镇红岩子社区五组土地内修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2017年11月17日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向资阳市人民政府或者四川省住房和城乡规划建设厅申请行政复议，也可在六个月内直接向雁江区人民法院提起行政诉讼”。原告收到被告市执法局送达的决定书后，于2017年11月14日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于次日受理，并向被告市执法局发出资府复答字（2017）27号《行政复议答复通知书》，被告市执法局于2017年11月22日向被告市政府提交《行政复议答复书》。2017年12月13日，被告市政府作出资府复决（2017）27号《行政复议决定书》，决定维持市执法局作出的资城执限拆（2017）第st-6号《责令拆除违法建设决定书》。原告不服，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告市执法局作出的资城执限拆（2017）st-6号《责令拆除违法建设决定》和被告市政府作出的资府复决（2017）27号《行政复议决定书》，并判令二被告承担本案诉讼费。本案审理过程中，2018年3月22日，原告对市规划局作出的资市规函（2017）741号《关于对娇子大道西延线征收区域内无证房屋规划认定的复函》向本院提起行政诉讼，本案中止审理。2018年8月30日，本院作出（2018）川2002行初32号《行政裁定书》，驳回原告的起诉。原告不服，向四川省资阳市中级人民法院提起上诉，2018年11月7日，四川省资阳市中级人民法院作出（2018）川20行终56号《行政裁定书》，裁定驳回原告的上诉，维持原判。本案恢复审理。 本案的争议焦点为：1、被告市执法局作出的涉案《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法？2、被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法？ 本院认为，行政处罚是指国家行政机关依法对违反行政管理法规的行为给予的制裁措施。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类为：“（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财务；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政行为”。2015年11月1日实施的《住房城乡建设行政复议办法》第九条第（二）项规定：“有下列情形之一的，申请人可以依法向住房城乡建设行政机关提出行政复议申请：（二）不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的”。2012年12月19日国务院法制办国法秘研函（2012）665号《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函中已明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。综上，被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》未包含在行政处罚的种类之中，且不具有行政处罚的性质，《住房城乡建设行政复议办法》已将该《责令拆除决定》归为行政强制行为。 关于被告市执法局的主要职责，四川省人民政府川府函（2015）232号《关于在资阳市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条第（一）项规定：“行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，第（四）项规定：“行使市规划局直接规划管理范围内城乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”，第二条规定：“市政府集中行使城市管理行政处罚权的行政机关——市执法局”。市政府办公室资府办发（2016）61号《资阳市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第（二）项规定：“职责调整（二）按照省人民政府川府函（2015）232号文件的规定，集中行使原市住房城乡建设局、市规划局、市环境保护局、市工商行政管理局、市食品药品监管局、市水务局等相关职能部门的部分城市管理行政处罚权”。上述文件已明确了被告市执法局集中行使市住房城乡建设局、市规划局直接规划管理范围内城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政权力为行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的。限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”。该条明确了对违章建设采取责令建设和限期拆除决定的行政强制措施的行政主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。被告市执法局不具有对违章建设作出责令限期拆除的行政职能。 就本案《责令限期拆除违法建设决定书》而言，虽然《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除的程序未作出具体规定，但并不意味着行政机关作出行政行为时就不必遵守程序正当原则。为此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政作了具体要求，其中重要的一条就是程序正当。行政程序是指行政主体实施行政行为时在时间和空间上所遵循的方式、步骤和程序。其正当性主要体现在：在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其作出行政行为的理由、事实依据和法律依据；应当告知行政相对人有为自己辩护的权利，行政主体应当听取行政相对人的理由。而本案中，被告市执法局在没有履行告知原告违法事实和享有陈述、申辩的权利，直接对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为，这不符合行政机关作出行政行为应当向行政相对人履行正当行政程序的基本要求，与程序正当原则相悖。 根据被告提供的证据显示，涉案建筑形成于1991年前，被告作出涉诉资城限拆（2017）第st-6号《责令拆除违法建筑决定书》时，适用2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定对涉案建筑进行认定和处理，属适用法律错误。 综上，被告市执法局作出《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为，因法律、法规没有赋予其该项行政职能，属超越职权的行政行为；在作出时未能告知原告拟作出责令限期拆除的事实及原告享有陈述、申辩的权利，违反了行政行为的程序正当原则；在涉诉《责令限期拆除违法建设决定书》中，对违法建设的形成时间、原因、过程及面积未进行确认，属作出行政行为事实不清；适用涉案建筑形成时未生效的法律条文对涉案建筑进行认定和处理，属适用法律错误。因此，涉案行政行为依法应予撤销，因原行政行为被撤销，故被告市政府作出的维持被告市执法局原行政行为的资府复决【2017】30号《行政复议决定书》也应予一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项，第七十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销被告资阳市城市行政执行局于2017年11月9日作出的资城执限拆【2017】第st-6号《责令限期拆除违法建设决定书》； 二、撤销被告资阳市人民政府于2017年12月13日作出的资府复决【2017】27号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告资阳市城市行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  谢安彬 审 判 员  张雅丽 人民陪审员  付 华 二〇一九年一月九日 书 记 员  钟 慧