四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川01行终639号 上诉人（原审原告）游水秀，女，1950年3月15日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局（原成都市规划管理局）。住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长。 委托代理人左星河，四川致高律师事务所律师。 委托代理人吴雪培，四川致高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市人民政府。住所地：四川省成都市高新区锦悦西路2号。 法定代表人罗强，市长。 委托代理人李貌，北京君合（成都）律师事务所律师。 委托代理人杨筠，北京君合（成都）律师事务所律师。 上诉人游水秀与被上诉人原成都市规划管理局（以下简称原市规划局）、成都市人民政府（以下简称市政府）行政其他及行政复议纠纷一案，不服成都市武侯区人民法院（2017）川0107行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人游水秀的委托代理人伍柳，被上诉人原市规划局的委托代理人吴雪培、左星河及原市规划局负责人张佳，被上诉人市政府的委托代理杨筠及市政府负责人委托的工作人员毛文佳到庭参加诉讼。因当事人申请协调，本案依法扣除审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年，游水秀取得土地的使用权，此后在该土地上先后修建房屋。2015年11月4日，原市规划局就案涉房屋进行了勘察和调查，并向游水秀送达了《建设项目执法调查通知书》，游水秀收到后未予理睬。2015年11月20日，原市规划局就案涉房屋修建、用途、产权情况向王某秀、李某英进行询问。2015年11月16日，成都市武侯区华兴街道办事处及所属沈家桥社区居委会就游水秀所修建房屋出具了《情况说明》，载明：“游水秀原于1998年12月和原武侯区村委会签订《用地协议书》，使用9057.6平方米土地。后川藏路改扩建对其部分房屋给予了补偿，现实际测量其占地面积约为300平方米，游水秀于2001年至2008年之间陆续在300平方米土地及周边修建房屋约2000平方米。该用地范围内原无建（购）筑物，也无农房”。2015年12月3日，原市规划局根据上述调查情况作出成规执法［2015］第5356号《限期拆除违法建设决定书》（以下简称《限期拆除违法建设决定书》），认定游水秀未经规划部门许可，于1999年在武侯区、成双大道旁修建（正在使用）的房屋属违法建设，责令游水秀于2015年12月10日前予以拆除。游水秀不服该决定，向市政府提起行政复议。市政府受理后于2016年2月1日告知游水秀及原市规划局，因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，故延期至2016年3月5日前作出。2016年3月2日，市政府作出维持上述限期拆除违法建设决定的［2015］905号《行政复议决定书》（以下简称905号复议决定）并送达当事人各方。游水秀仍不服，提起该案诉讼。 原审法院认为，《限期拆除违法建设决定书》载明“现责令你于2015年12月10日之前予以拆除。逾期未拆除的，本局将依法采取强制拆除措施”的内容，对游水秀设定了相应义务，已对游水秀的权利义务产生实际影响，故原审法院对原市规划局关于游水秀的起诉不属于人民法院行政诉讼范围的辩称意见，不予采纳。依据《城乡规划法》第十一条第二款、第四十条、第六十四条的规定，原市规划局具有对规划区内涉及可能存在未取得建设工程规划许可证的建设行为作出限期拆除决定的行政职权。原市规划局在作出限期拆除违法建设决定前，进行了调查，制作了调查询问笔录，收集了相关书证，告知了当事人享有陈述、申辩的权利，并依法进行了送达及公告，因此，原市规划局作出限期拆除决定的程序合法。关于被诉限期拆除决定所认定的事实是否清楚、证据是否充分的问题。依照《国务院关于成都市城市总体规划的批复》（国函[1999]63号）第1条及《成都市城市总体规划》（1995-2020年）第4条的规定，游水秀于1998年12月与原武侯区村委会签订《用地协议书》，使用该村土地修建房屋，修建的房屋存在至今，属于城市、镇规划区的建筑。原市规划局提交的证据能证明游水秀于2001年至2008年之间陆续修建的房屋没有取得建设工程规划许可证的事实，游水秀举示的证据不能证明其取得的《房屋所有权证》是由具有房地产证书颁发行政职能的部门所颁发，故对游水秀关于案涉房屋不属于违法建设的理由，原审法院不予采纳。原市规划局作出限期拆除决定依据的事实清楚、证据充分。本案中，案涉房屋于1998年开始修建时因未取得合法有效的建设许可就已违反当时有效的于1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》相关规定，此后游水秀于2001年至2008年间陆续继续修建、扩建房屋，直至2015年12月3日，原市规划局作出限期拆除违法建设决定时，该违法建设仍未取得合法手续，因游水秀在《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》实施期间均存在未取得建设规划许可证修建房屋的违法行为，故原市规划局依照《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对游水秀作出限期拆除决定，适用法律正确。市政府收到游水秀不服原市规划局限期拆除违法建设决定提起行政复议申请后，就当事人权利义务进行了告知，对原市规划局查明的案件事实进行了核查，并于法定期限内告知当事人延长审理期限，之后于延长审理期限内作出行政复议决定，并送达游水秀，故其作出的行政复议决定程序合法。综上所述，原市规划局作出限期拆除违法建设决定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。市政府作出的行政复议决定程序合法。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，判决：驳回游水秀的诉讼请求。案件受理费50元由游水秀负担。 宣判后，上诉人游水秀不服，向本院提起上诉称，一、一审法院对被上诉人提交的现场勘察记录及照片、《建设项目执法调查通知书》存根及询问笔录、情况说明等证据认定没有任何依据，且未进行任何合法、合理及有力的解释和说明。二、一审法院认定事实错误。1、一审认定上诉人修建房屋时该区域在成都市规划区的规划范围内错误。2、被上诉人对上诉人房屋建造时间这一关键事实未予查明，被上诉人所作《限期拆除违法建设决定书》所写建于1999年错误。3、案涉房屋在建造前经过市级规划部门审批，并取得村委会颁发的《房屋所有权证》。4、被上诉人作出《限期拆除违法建设决定书》实体、程序违法。未依法调查取证，剥夺了上诉人的陈述、申辩、听证权利，且《建设项目执法调查通知书》及《限期拆除违法建设决定书》均未依法送达上诉人。三、被上诉人执法目的不当，滥用行政权力。四、一审法院适用法律错误。被上诉人原市规划局以《城市规划法》和《城乡规划法》为依据适用法律错误，上诉人房屋建于2001年，应适用《城市规划法》的规定。综上，原市规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》和市政府作出的905号复议决定认定事实错误，程序违法。一审法院认定事实不清，导致适用法律错误，判决错误。请求：一、撤销原审判决，撤销原市规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》，撤销市政府作出的905号复议决定。二、被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人原市规划局辩称，一、查处违法建设是被上诉人的行政职责。二、被上诉人作出的《限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律适当。被上诉人查处的房屋位于成都市城市规划区范围内，被上诉人有权进行查处。上诉人于1999年在武侯区文盛路口擅自修建的房屋，没有办理规划相关手续，未取得《建设工程规划许可证》，违反了当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，属于违法建设。直至被上诉人作出涉案决定时该违法建设仍未取得合法手续。应该违法建设一直存在，亦违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。上诉人未能提供案涉房屋规划审批手续，其声称的批准没有事实依据，且上诉人出具的《房屋所有权证》系村委会办理的，非行政职能部门所颁发，该证无效。三、被上诉人作出的《限期拆除违法建筑决定书》程序合法。被上诉人向上诉人发出了《建设项目执法调查通知书》，上诉人均未在规定的期限内接受调查。被上诉人调查完成后作出涉案决定书并向上诉人进行送达，并在决定中告知了其救济途径。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律适当，判决合法有据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称，关于延长复议期限的问题，负责人批准属于对内的审批，不具有对外的效力，对外产生效力的是延长审理期限通知书。关于复议决定程序的问题，负责人同意或者集体讨论通过同样属于内部程序，对外产生效力的是复议决定书，复议决定书已经在法定期限内送达给了上诉人。被上诉人市政府作出的905号复议决定正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院对一审法院采信的证据予以确认。二审中，上诉人游水秀向本院提交了下列证据： 1、成都市武侯区村民委员会于2009年12月6日出具的《证明》一份，拟证明上诉人案涉房屋是在原来的房屋的土地上修建的。2、成都市武侯区城乡建设管理办公室于2001年12月8日出具的《证明》一份。拟证明当时上诉人的房屋川藏路工程占用了部分，剩余的部分允许上诉人继续使用。3、成都市武侯区人民政府华兴街道办事处出具的《证明》一份，证明上诉人案涉的房屋属于合法建筑。本院认为，因上诉人在第二审程序中提供的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十二条的规定，不属于二审新证据，故本院对证据1、2、3不予接纳。 本院审理查明的事实除“2015年11月4日，原市规划局就案涉房屋进行了勘察和调查，并向游水秀送达了《建设项目执法调查通知书》，游水秀收到后未予理睬。”以外，与原审判决认定的事实一致。本院另查明，2015年11月4日，原市规划局就案涉房屋进行了勘查，并在游水秀的涉案房屋大门上以张贴的方式向游水秀发出《建设项目执法调查通知书》，通知书上载明请游水秀于次日十时前到被上诉人处接受调查。2015年12月3日，被上诉人原市规划局工作人员将《限期拆除违法建设决定书》张贴于游水秀涉案房屋玻璃大门上。 本院认为，一、关于被上诉人原市规划局作出的《限期拆除违法建设决定书》是否合法的问题。首先，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第六十四条的规定，被上诉人原市规划局对其辖区内违反规划的违法建设行为具有查处的法定职权，但《限期拆除违法建设决定书》对涉案房屋建设时间的认定与在案证据之间相互矛盾，故其对涉案房屋建设时间的认定缺乏充分的依据，属于认定事实不清。其次，现行法律法规虽然对责令限期拆除的程序未作具体规定，但并不意味着行政机关作出《限期拆除违法建设决定书》时可以不遵循任何程序，其仍然要遵循正当程序原则。本案中，《限期拆除违法建设决定书》是一个基础性的行政决定，将案涉建筑认定为违法建筑，给游水秀设定了具体的行政法义务。只有在游水秀拒不履行行政决定确定的特定义务时，行政机关才可以依法启动强制执行程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定的当事人享有的陈述权和申辩权，系行政强制程序中当事人享有的权利，而不能作为基础性行政决定合法的佐证。虽现行法律法规未对作出限期拆除违法建设决定的程序作出具体规定，但认定诉争房屋为违法建设，涉及相对人重大切身利益，对相对人的财产权益将产生重大影响。原市规划局在作出该认定时应当充分保障游水秀的程序参与权，而只有在游水秀充分了解案件事实，法律规定以及可能面临的不利后果的情形下，才能有针对性的进行陈述和申辩，从而保证其真正地参与执法程序。本案中，原市规划局主张以张贴《建设项目执法调查通知书》的形式通知游水秀进行调查，但其提交的证据不能证明其将《建设项目执法调查通知书》送达到游水秀，而仅能证明原市规划局拟在调查阶段听取游水秀的意见，故本案没有证据证明原市规划局在拟作出不利于游水秀决定的情形下听取了游水秀的陈述、申辩，有违正当程序原则。另，被上诉人原市规划局在送达《限期拆除违法建设决定书》时以张贴方式“留置送达”，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的适用条件，但上诉人游水秀在法定期限内已获知该决定书的内容并提起行政复议，故该送达对上诉人的权利不产生实际影响，属于行政行为程序轻微违法。综上，被上诉人原市规划局作出的《限期拆除违法建设决定书》事实不清、程序违法，依法应予撤销。二、关于被上诉人市政府作出的905号复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被上诉人市政府具有作出涉案行政复议决定的法定职责。由于被上诉人原市规划局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》应予撤销，市政府作出的905号复议决定亦应一并撤销。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销成都市武侯区人民法院（2017）川0107行初76号行政判决； 二、撤销原成都市规划管理局作出的成规执法[2015]第5356号《限期拆除违法建设决定书》； 三、撤销成都市人民政府作出的（2015）905号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费由被上诉人成都市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 熊 文 审判员 刘 静 审判员 蒋娜娜 二〇一九年一月三十日 书记员 陈妍洁 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。