江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏07行终231号 上诉人（原审原告）崔某，男，1955年1月9日出生，汉族，住江苏省灌云县。 上诉人（原审原告）杨某1，女，1952年11月24日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托代理人肖义，江苏润唐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）灌云县住房和城乡建设局，住所地江苏省灌云县伊山镇南京西路**恒驰大厦**。 法定代表人马东，该局局长。 出庭应诉负责人高宏伟，该局副局长。 委托代理人成殿军，该局法律顾问。 原审第三人时某，男，1949年12月28日出生，汉族，住江苏省灌南县燕尾港新区。 原审第三人杨某2，女，1949年11月21日生，汉族，住江苏省灌南县燕尾港新区。 委托代理人时亮亮（系两原审第三人之子），性别：××，汉族，住江苏省灌南县燕尾港新区。 上诉人崔某、杨某1因与被上诉人灌云县住房和城乡建设局（以下简称灌云县住建局）、原审第三人时某、杨某2行政协议一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭进行了审理。上诉人崔某及委托代理人肖义，被上诉人的出庭应诉负责人高宏伟、委托代理人成殿军、原审第三人时某及杨某2的委托代理人时亮亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崔某、杨某1的原审诉讼请求：确认灌云县住建局与时某签订的《房屋征收补偿协议》无效。 原审法院经审理认定，2017年1月24日，灌云县人民政府作出征收决定，对灌云县燕尾港镇镇区棚户区改造项目用地范围内的房屋及其他不动产实施征收与补偿。座落于燕尾港镇黄海路**的涉案房屋在该棚改项目的征收补偿范围内。涉案房屋及土地没有进行所有权登记。灌云县住建局在该棚改项目征收补偿工作实施过程中，依法对涉案房屋的分户初步评估结果及调查、认定结果予以公示、公告，确认涉案房屋的被征收人为时某。崔某、杨某1对此有异议，并向灌云县住建局主张涉案房屋为其所有。在整个征收补偿过程中，崔某、杨某1与时某虽对涉案房屋的权属各执一词，但双方均不能提供充分的证据证明涉案房屋为其所有。而时某为涉案房屋的实际使用人，灌云县住建局综合权衡双方提交的证据和事实后确认时某为涉案房屋的被征收人，并于2017年4月18日与时某签订《房屋征收补偿协议》并支付征收补偿款。涉案房屋已被拆除。崔某、杨某1对灌云县住建局与时某签订的《房屋征收补偿协议》有异议，于2019年3月26日起诉至原审法院。 原审法院另认定，崔某、杨某1曾于2017年10月因不服灌云县住建局对涉案房屋征收公告一案，由连云港市中级人法院裁定由原审法院管辖，原审法院于2017年11月6日受理，后崔某、杨某1申请撤诉，原审法院予以准许。2018年1月10日，崔某、杨某1因不服灌云县住建局强拆涉案房屋向原审法院提起诉讼，经原审法院审理，作出（2018）苏0791行初27号判决，驳回崔某、杨某1的诉讼请求。崔某、杨某1不服该判决，上诉至连云港市中级人民法院，后崔某、杨某1又申请撤回起诉，连云港市中级人民法院裁定准许。 原审法院认为，涉案《房屋征收补偿协议》属于行政协议，兼具行政性和合同性的特点。对于行政协议无效的判断，既适用于行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，签订《房屋征收补偿协议》的主体是灌云县住建局，具有行政主体资格。灌云县人民政府作出征收决定，对征收范围内的房屋及其他不动产实施征收与补偿，灌云县住建局在征收补偿工作实施过程中，依法对涉案房屋分户初步评估结果及调查认定结果予以公示、公告，确认涉案房屋的被征收人为时某。崔某、杨某1虽对此有异议，并主张涉案房屋为其所有，但不能提供充分的证据证明涉案房屋为其所有。而时某为涉案房屋的实际使用人，灌云县住建局综合权衡后确认时某为涉案房屋的被征收人，并与其签订《房屋征收补偿协议》。灌云县住建局提供的《关于对燕尾港镇镇区棚户区改造项目用地范围内房屋实施征收的决定》《房屋征收补偿方案》《关于燕尾港镇镇区棚户区改造项目被征收房屋调查认定结果的公告》《关于燕尾港镇镇区棚户区改造项目被征收房屋分户初步评估结果的公示》《房屋征收补偿协议》证据足以证实，因此，灌云县住建局不存在重大且明显违法情形，其与时某签订协议不属于无效的行政行为。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十一条规定：无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。根据上述两条规定，结合案件的现有证据，涉案的《房屋征收补偿协议》不存在上述情形，不属于无效协议。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经审理，灌云县住建局与时某签订的《房屋征收补偿协议》不属于无效情形，经原审法院释明，崔某、杨某1不同意变更诉讼请，根据该条规定，原审法院依法驳回崔某、杨某1的诉讼请求。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回崔某、杨某1的诉讼请求。案件受理费50元由崔某、杨某1承担。 上诉人崔某、杨某1不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，改判确认案涉《房屋征收补偿协议》无效。案件诉讼费用由被上诉人负担。上诉人认为，案涉《房屋征收补偿协议》的被征收人认定错误，属于法律规定中确认行政协议无效的“其他重大且明显违法的情形”，应当被确认无效。 被上诉人灌云县住建局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人时某、杨某2述称，原审认定事实正确，适用法律无误，审判程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。 本案上诉人崔某、杨某1提起上诉后，原审法院已将在案证据移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院应判决确认无效。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人崔某、杨某1长期未在案涉房屋内生活居住，待房屋被征收时方提起房屋系其所有的主张，应当承担其系房屋合法所有人的举证义务。而案涉房屋并无产权证明，上诉人崔某、杨某1亦未提供充分证据证明案涉房屋系其个人建设或通过其他合法交易程序取得。鉴于此，被上诉人灌云县住建局按照彼时房屋征收范围内的有关征收补偿方案要求，经过调查核实，与被征收人时某所签订的《房屋征收补偿协议》并非属于上述法律规定的“无效”情形，原审法院经释明后作出的裁判符合法律规定要求，本院予以支持。上诉人崔某、杨某1的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崔某、杨某1负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一九年十二月六日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；