海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终116号上诉人（原审原告）三亚市吉阳区博后村民委员会糖丰村民小组，住所地：三亚市吉阳区博后村。负责人苏永东，组长。委托代理人宁典，海南健和坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局，住所地：三亚市河东路**。法定代表人高富宅，局长。委托代理人朱梦璞，北京大成（海口）律师事务所律师。委托代理人陈松，该局工作人员。原审第三人三亚市人民政府，住，住所地：三亚市新风路**/div>法定代表人阿东，市长。委托代理人陈丽繁，三亚市司法局工作人员。上诉人亚市吉阳区博后村民委员会糖丰村民小组（以下简称糖丰小组）因其诉被上诉人三亚市自然资源与规划局（以下简称自规局）、原审第三人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）不动产登记一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初107号行政判决，通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人负责人苏永东及其委托代理人宁典，被上诉人的委托代理人朱梦璞、陈松，原审第三人的委托代理人陈丽繁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2005年5月，三亚市政府以国有土地所有者的名义，向被上诉人申请国有土地所有权登记。2005年7月，被上诉人进行了三亚国用（2005）字第0022号国有土地登记（打卡不打证）。其中：权利人为三亚市人民政府；用途为林业用地；用地面积为42945.83平方米；权属性质为国有；使用权类型为划拨；东至公路、南至三亚博后经济开发有限公司、西至博后村，北至博后村。上诉人不服，在原审法院提起行政诉讼，提出如下诉公请求：一、撤销三亚国用（2005）字第0022号国有土地登;二、判决将案涉土地确权至上诉人名下并为其颁发权证。原审查明：涉案宗地为国有林地，位于三亚市××区，四至为东至公路、南至三亚博后经济开发有限公司、西至博后村、北至博后村，面积42945.83平方米。1999年5月28日，原告与三亚博后经济开发有限公司签订《土地承包协议书》，将涉案宗地发包给三亚博后经济开发有限公司使用。2005年5月，第三人向被告申请办理涉案宗地登记发证。被告经地籍调查、测绘，并经博后村委主任符斌、第三人的委托指界人肖飞对土地权属界线指界确认，核定土地权属界线，于2005年7月18日向第三人办理了国有土地登记卡，土地证号为三亚国用（2005）字第00**，不打证。2013年11月8日，原告与三亚亚龙湾风景高尔夫文化公园有限公司签订《海南省农村土地对外发包（出租）合同书》，将涉案土地对外发包给三亚亚龙湾风景高尔夫文化公园有限公司使用。2018年12月17日，原告向三亚市吉阳区人民政府提出《博后村土地纠纷报告》，反映第三人未经任何征收程序，在其未知情的情况下将涉案土地变更为国有土地，申请撤销三亚国用（2005）字第0022号《土地所有权证》，为其颁发集体土地所有权证。2019年1月8日，三亚市吉阳区人民政府对原告作出吉阳府〔2019〕4号《三亚市吉阳区人民政府关于博后村土地纠纷问题的回复意见》，认为三亚国用（2005）字第0022号《土地所有权证》的初始登记符合相关流程。如对该土地证在土地初始登记上存在异议，建议向上级人民政府行政机关申请行政复议或向人民法院提出行政诉讼。原告遂向本院提起诉讼，请求：1、依法撤销三亚国用（2005）字第0022号《土地所有权证》。2、判决第三人将涉案土地权属确权至原告名下并向其颁发《集体土地权证书》。3、本案的诉讼费用由被告承担。：原审认为：涉案宗地为天然林地，根据《中华人民共和国森林法》第三条第一款关于森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外的规定，原告主张涉案宗地为其集体所有，应当举证证明，原告提交的现有证据不能证明涉案宗地属于其集体所有。被告认定涉案宗地为国有林地，并向第三人颁发三亚国用（2005）字第0022号《土地所有权证》，认定事实清楚，符合《中华人民共和国森林法》第三条第一款的规定。被告受理第三人对涉案宗地的确权登记发证申请后，被告已经进行了地籍调查、地籍测绘、相邻宗地权利人指界确认、土地权属界线核定、土地登记卡登记，符合《土地登记规则》第七条的规定，土地登记及颁证程序合法。被告向第三人颁发三亚国用（2005）字第0022号《土地所有权证》，合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查的规定，是否将涉案宗地权属确权至原告名下并向其颁发《集体土地权证书》，属于被告、第三人的行政职权范围，不属于行政诉讼的审查范围。原告关于判决第三人将涉案土地权属确权至原告名下并向其颁发《集体土地权证书》的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不予审理。综上所述，被告向第三人颁发三亚国用（2005）字第0022号《土地所有权证》，证据确凿，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告关于判决第三人将涉案土地权属确权至原告名下并向其颁发《集体土地权证书》的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不予审理。原告的诉讼事由及诉讼请求，不能提供证据予以证明，没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告糖丰小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告糖丰小组负担。上诉人糖丰小组上诉称：一、原审判决认定涉案宗地为“国有林地”“天然林地”，事实认定错误。涉案土地一直由上诉人集体经营使用，1999年前由集体部分村民居住和种植使用，1999年上诉人发包给三亚博后经济开发有限公司作为高尔夫项目用地使用，承包人对地上村民也进行了补偿，2013年经吉阳区政府批准继续发包给三亚亚龙湾风景高尔夫文化公园有限公司经营高尔夫球场，被上诉人在上诉人不知情的情况下于2005年向第三人颁发了土地所有权证。上诉人提供的承包合同能充分证明涉案宗地是由上诉人集体一直使用的山坡地，而被上诉人和原审第三人未有任何土地状态的证据，甚至对涉案土地颁证前和颁证后的具体使用情况毫不知情。依据《行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，被上诉人应对颁证所依据的事实负有举证责任，对所辩称的涉案宗地颁证时为天然林地承担举证责任，但原审判决在被上诉人无任何证据的情况下，对上诉人证明的涉案宗地为上诉人一直使用的山坡地的事实视而不见，偏听偏信被上诉人的一面之言，错误认定涉案宗地为“国有林地”“天然林地”，基本事实认定错误。二、原审判决未查清相邻土地权利人，事实认定不清。上诉人己提供的集休土地所有权证，充分证明了涉案宗地相邻土地所有权人为上诉人，被告颁证依据的《地籍调查表》登记相邻宗地为公路、博后村，博后经济开发有限公司、博后村明显错误。原审判决在事实认定中对涉案宗地相邻土地权利人未进行调查核实确认，事实认定不清。三、原审判决认定被告已进行“地籍调查，地籍测绘，相邻宗地权利人指界确认，土地权属界线核定，土地登记卡登记，符合《土地登记规则》第七条的规定，土地登记及颁证程序合法”，法律适用错误。（一）涉案宗地未有相邻宗地权利人参与指界确认。如上，涉案宗地相邻土地权利人为上诉人，涉案宗地在办证时的指界确认中并无上诉人或合法授权人进行指界，而被上诉人提供的颁证依据中，除《地籍调查表》中相邻宗地权利人登记错误外，相邻宗地的指界人符斌并非相邻土地权利人也未得到上诉人授权。《土地权属界限核定书》中符斌的授权指界委托书，一是指界人符斌并未得到上诉人授权对涉案宗地进行指界，二是该授权书没有授权的日期，三是该授权书的内容是授权符斌对六盘村的宗地指界，并非对涉案宗地指界，授权指界内容与涉案宗地无关。（二）土地证登记颁证时，未有土地权属证明和地上附着物权属证明。根据当时《国家土地管理局土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；(四）地上附着物权属证明”之规定，土地所有权颁证登记时，应提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明。涉案土地在颁证前后均一直由上诉人在经营使用，被告颁证依据中并没有土地权属来源证明和地上附着物权属证明。在相邻宗地权利人登记错误、相邻宗地指界确认中无真正权利人参与指界，且缺少土地权属来源证明和地上附着物权属证明的情况下，被上诉人对涉案宗地颁发土地所有权证，颁证行为明显违法，严重侵害了上诉人的合法权益。原审判决却认定被上诉人己进行“地籍调查，地籍测绘，相邻宗地权利人指界确认，土地权属界线核定，土地登记卡登记，符合《土地登记规则》第七条的规定，土地登记及颁证程序合法”，显然法律适用错误。综上，原审判决错误认定涉案宗地为天然林地，在未查清相邻土地权利人的情况下，直接认定被上诉人已进行“相邻宗地权利人指界确认，土地登记及颁证程序合法”，显属事实认定错误，事实认定不清，法律适用错误，进而判决错误。请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求，-、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人自规局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法》第三条第一款关于森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外的规定。涉案宗地为天然林地，被上诉人主张涉案宗地为其集体所有，应当举证证明，但被上诉人在一审中提交的证据不能证明涉案宗地属于其集体所有。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查的规定，是否将涉案宗地权属确权至被上诉人名下并向其颁发《集体土地权证书》，属于被上诉人、原审第三人的行政职权范围，不属于行政诉讼的审查范围。故被上诉人关于判决第三人将涉案土地权属确权至被上诉人名下并向其颁发《集体土地权证书》的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，不应予以受理。二、自规局作出三亚国用（2005)字第0022号《土地所有权证》的行政行为事实清楚、程序合法、于法有据。涉案宗地位于三亚市××镇，四至为东至公路、南至三亚博后经济开发有限公司、西至博后村、北至博后村，面积42945.83平方米，土地性质为国有。在对该宗地进行确权时，被上诉人进行土地权属调查，提前发出指界通知书，通知土地权属单位及各相邻单位进行现场指界，确认土地权属界线。三亚市田独镇博后村民委员会及三亚博后经济开发有限公司也参加指界，各方法定代表人及负责人在经确认的权属界线核定书上签名盖章确认。2005年7月18日，经批准该宗地系国有林地，面积为42945.83平方米，作为国有资源登记，随后被上诉人为第三人填制了《国有土地登记卡》。被上诉人作出三亚国用（2005)字第0022号《土地所有权证》的行政行为符合《中华人民共和国森林法》第三条第一款、《土地登记规则》第七条的规定，土地登记及颁证程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人三亚市政府述称：一审判决事实认定清楚，法律适用正确。对于涉案地号19-21-14土地，属于国有林地，根据《中华人民共和国森林法》第三条第一款关于森林资源属于国家所有，且上诉人无法证明该涉案土地归集体所有，被上诉人根据调查情况按程序向本机关颁发《土地所有权证》（证号:三亚国有（2005)字第0022号）符合法律规定。对于涉案地号19-21-14土地，相关证据显示，根据本机关的申请，被上诉人经土地调查、地籍测绘、相邻宗地权利人指界确认、土地权属界线核定、土地登记卡登记，符合《土地登记规则》第七条的规定，土地登记及颁证程序合法。综上，被上诉人向我机关颁发三亚国有（2005)字第0022号《土地所有权证》证据确凿，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审判决认定事实清楚，法律适用正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。二审中，上诉人糖丰小组向本院提交了如下证据材料：1.原村委会主任符斌的说明，原糖丰小组组长符其清的说明，村民苏开户、苏亚辉等10位村民的说明；证明涉案土地是糖丰小组村民长期使用的坡地，土地对外发包前村民曾在地上建房，并种植椰子树、桉树、蒸枝树、槟榔树等作物。部分树木现仍保存在涉案土地上。2.涉案土地现状照片；证明涉案土地上现仍有村民种植的椰子树、桉树、荔枝树、槟榔树等作物，部分土地村民仍在种植使用。3.涉案土地卫星图；证明涉案土地周边相邻土地状况，主要为农用地。涉案土地现变为设施用地。4.(2018)琼行终1231号行政判决书，涉案土地登记时使用的指界委托书与（2018）琼行终1231号行政判决中的指界委托书为相同材料。该指界委托己被法院生效判决确认：三亚市政府及其土地管理部门在对涉案土地进行权属界线核定时，并未严格审查指界人的身份情况，审查指界人是否获得了充分授权，并且未要求指界人在全部权属界线核定书上或者地籍调查表上签名确认，导致未能发现、排除涉案土地可能存在的权属争议，认定证据不足，程序违法。经庭审质证，各方当事人对上诉人糖丰小组证据的质证意见如下：被上诉人自规局认为上诉人提交的二审证据不属于新证据，不予质证。土地的现状代理人不清楚。原审第三人三亚市政府认为上诉人的证据1、2不属于新证据，不予质证。证据3的话，我们认为这个不是正式文本，无法进行核对。对证据4真实性、合法性无异议，但是对关联性有异议，没有提供里面提及的指界委托书，无法核对，所以认为没有关联性。本院对上述证据认证如下：上诉人糖丰小组在二审中所提供的证据不属新证据，不能作为认定本案争议事实的依据。上诉人对原审判决认定案涉宗地用途为国有天然林地的事实有异议，认为根据案涉土地卫星图显示，其土地用途为风景名胜设施用地而非国有天然林地。经审查，本院为核实案涉土地在2005年登记时的的规划用途，在庭审中要求被上诉人在7个工作日内向本院提供林地保护利用规划的相关证据材料，但被上诉人至今尚未提供相关证据材料。因原审判决认定案涉宗地用途为国有天然林地的事实没有相关证据材料予以证明，故对该事实本院不予采信。另，二审中，经本院释明，上诉人同意撤回第二项“判决第三人将涉案土地权属确权至原告名下并向其颁发《集体土地权证书》”诉讼请求。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。本院认为，一、被诉土地登记行为主要证据不足。《海南省林地管理条例》第十八条规定：县级以上人民政府林业主管部门应当依据土地利用总体规划编制林地保护开发利用规划，报同级人民政府批准后公布实施。使用林地的单位和个人应当按照土地利用总体规划和林地保护开发利用规划确定的用途使用林地。未经依法批准，任何单位和个人不得改变林地用途。根据上述规定，案涉土地在2005年登记时的的规划用途、性质，应当根据当时合法有效的林地保护利用规划来予以确定。因被上诉人未能提供相关证据材料，故被上诉人认定案涉土地在2005年登记时，其用途、性质为国有天然林地的事实，主要证据不足。2三亚国用（2005）字第0022号国有土地登记（打卡不打证）行为，权属来源不明。2005年5月，三亚市政府以国有土地所有者的名义，向被上诉人申请国有土地所有权登记。2005年7月，被上诉人进行了三亚国用（2005）字第0022号国有土地登记（打卡不打证）。其中：权利人为三亚市人民政府；用途为林业用地；用地面积为42945.83平方米；权属性质为国有；使用权类型为划拨；东至公路、南至三亚博后经济开发有限公司、西至博后村，北至博后村。因被诉行为涉及行政划拨土地的登记，土地权属来源证明系登记申请必备材料，但三亚国用（2005）字第0022号国有土地登记卡上，土地权属来源说明文件类型、编号、日期一栏为空白。因该登记行为没有明确的土地来源，故所诉行为主要证据不足。3关于登记程序。根据三亚国用（2005）字第0022号国有土地登记的内容，其土地四至为东至公路、南至三亚博后经济开发有限公司、西至博后村，北至博后村。但被上诉人所提交的农村地籍调查表及土地权属界线核定书，并没有相邻权利人博后村的代表签字确认，违反《地籍调查规程》3.2.6.1“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”之规定，程序违法。综上，被诉登记行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律、行政法规错误，判决结果不当，依法亦应予撤销。上诉人的上诉请求和上诉理由依法成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：1撤销三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初107号行政判决；2撤销三亚市自然资源和规划局作出的三亚国用（2005)字第0022号国有土地登记行为。一、二审案件受理费100元，由被上诉人三亚市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 二〇一九年十二月六日书记员 邱海惠附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。