甘肃省白银市中级人民法院   行政判决书   （2018）甘04行初24号   原告庄浪银新装饰材料有限公司(以下简称银新公司）。   法定代表人李治虢，该公司总经理。   委托代理人李莉、彭涛，陕西海普睿城律师事务所律师。   被告庄浪县人民政府。   法定代表人宋树红，该县县长。   委托代理人朱介芳，该县政府法制办办公室主任。   委托代理人梁满珠，甘肃方家律师事务所律师。   原告银新公司诉被告庄浪县人民政府行政强制拆除一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月16日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告银新公司法定代表人李治虢及委托代理人李莉、彭涛，被告庄浪县人民政府负责人王荣乐及委托代理人朱介芳、梁满珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告银新公司诉称，１、原告年产600万平方米超薄基片生产线通过了庄浪县各级政府部门的审查、批准，生产的超薄基片属于国家产业政策目录鼓励类产品。被告认定我公司的超薄玻璃生产线属于国家明令淘汰的落后产能并拆除生产线的行为没有事实依据。原告自2010年开始筹划技术升级，并建设新的生产线。2010年10月，庄浪县水洛镇政府以《关于申请水洛镇玻璃厂（平板格法）生产线技术（扩建）项目的的报告》〉向该县发改局上报该项目。同年11月10日，庄浪县发改局以“庄发改字（2010）232号”文件对该项目批复立项。2011年8月，庄浪县城建规划局向该该企业颁发了项目选址意见书。2012年1月，甘肃省国土资源厅以甘国土发（2012）87号文件批复了该项目用地约44亩。2012年3月，原告自行拆除了原纵火焰小平拉生产线。2014年1月，公司委托安徽蚌埠工业设计院，设计完成了公司年产600万平方米电子信息显示超薄基片生产线可行性研究报告。当年9月，庄浪县工业和信息化局（以下简称工信局）对该项目进行备案登记。2015年6月，庄浪县发改局亦对该项目进行备案，同时获得环评等许可。2015年7月，该条年产600万平方米超薄基片生产线建成。2016年3月，该生产线开始试生产。而在2017年2月14日，国务院水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查第八督察组（以下简称第八督查组）专家在银新公司现场督察过程中，指出我公司的生产线为“平拉工艺平板玻璃生产线”。当日，工信局便作出了庄工信[2017]9号《关于关停庄浪银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线的通知》，要求我公司下午5时之前关停该生产线，否则县政府将采取强制措施”。，并于当日关闭我公司生产线，随后陆续将我公司部分生产线拆除。同年7月有13日，工信局向我公司发送了庄工信发[2017]72号文件，要求我公司在2017年7月30日前自行完成炉窑和部分煤气发生炉等生产设施设备的拆除工作。我公司年产600万平方米超薄基片生产线并非国家淘汰的“平拉工艺平板玻璃生产线”，超薄基片属于国家产业政策目录鼓励类产品。根据国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]７号）和甘肃省政府《关于进一步加强淘汰落后产能工作的实施意见》（甘政发[2010]50号）文件的要求，说明国家和甘肃省已经自2010年开始就开始了淘汰落后产能工作，而我公司在2014年取得了庄浪县各级政府部门的审查与批准，说明我公司所生产的产品并非国家淘汰的落后产能，并且事实上我公司生产的超薄基片属于国家鼓励成品。而被告仅仅依据督察组专家指出我公司的生产线为“平拉工艺平板玻璃生产线”为由，就关停了我公司，并迅速拆除了生产线等主要设备，拉走原材料，使我公司彻底丧失生产能力，造成巨额损失。被告的拆除行为没有事实依据，其行为超越职权，违反法律。２、被告的强制拆除行为没有依照法定程序进行，给原告造成了巨额损失，其拆除行为违法。在拆除我公司生产线的过程中，一直是由工信局向我公司发出书面通知，故我公司以为强拆我公司生产线的主体是工信局，便以工信局为被告向崆峒区法院提起诉讼。在诉讼过程中，工信局向法院提交被告制作的“银新公司平板玻璃生产线拆除工作方案”，在该方案中明确记载县政府安排布置拆除的主要内容及组织分工、时限安排等。据此崆峒区法院认定拆除主体为庄浪县政府，经法院释明，我公司变更庄浪县政府为被告。被告拆除我公司生产线的行为属于行政强制。根据《行政强制法》的规定，行政强制的设定和设施实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。从被告的拆除方案可以看出被告拆除我公司生产线既没有法律依据也没有事实依据，更没有遵守法定程序，。未听取我公司的陈述、申辩，没有告知我公司采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等，明显违法。综上，被告为迎合上级政府的检查工作，在没有对企业产品进行认真调查的情况下，就快速强拆了我公司的超薄玻璃生产线，其行为给我公司造成了巨额损失，现依据《行政诉讼法》第二条的规定，提起诉讼，请求确认被告强制拆除原告玻璃生产线的行为违法；判令被告承担本案诉讼费等必要费用。   原告向法庭提交了以下证据：   第一组证据：   庄浪银新公司的超薄基片玻璃的企业标准一份；   原告公司环境评价截图数张；   该组证据证明：银新公司生产的玻璃，符合国家质量标准，不属于淘汰的落后产能，被告认定为淘汰的落后产能依据不足。   第二组证据：   1、2017年2月14日工信局庄工信发［2017］9号《关于关停庄浪银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线的通知》，通知记载“……。经县政府当日研究决定下午5时之前关停该生产线，要求你公司自行关停，否则县政府将采取强制措施……”；   2、2017年7月13日工信局庄工信发［2017］72号《关于尽快完成庄浪银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线拆除的通知》，通知记载“……限你公司于2017年7月30日前自行完成熔窑和部分煤气发生炉等生产设施设备拆除工作，拆除费用由你公司承担……”；   3、2017年2月14日庄浪县人民政府庄政发［2017］12号《关于银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线落后产能淘汰关停工作方案的报告》，被告向市政府报告中记载：“一是国有土地使用证、规划许可证、税务登记证、营业执照等证件已经全部收回，二是于2月14日下午5时已关停了该企业生产线……”；   4、2017年2月20日庄浪县人民政府的拆除工作方案：   该组证据证明：庄浪人民政府是本次拆除行为的实施主体，是本案适格被告及。庄浪县人民政府在实施关停以及后续的强拆行为中并未对原告进行事先催告，没有听取原告公司的陈述、申辩，没有告知原告公司采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等。证明庄浪县的强拆行为没有法律依据，其行为违法。   被告辩称，１、原告玻璃生产线确实是属于国家明令淘汰的落后产能，依照上级命令拆除生产线的行为完全有事实依据，应当予以确认。原告提出的理由没有事实根据和法律依据，也没有提出撤销该具体行政行为。2011年３月国家发改委第9号令公布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》将“平拉工艺平板玻璃生产线（含格发法）”列入淘汰类。2013年2月国家发改委第9号令公布的《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》仍将“平拉工艺玻璃生产线（含格法）”列入淘汰类。，但是没有明确对生产企业关停退出。2016年5月《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效的指导意见》明确要求：“使用《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》淘汰类工世艺技术与装备的产能，要立即关停退出“”。从上述国家层面的有关文件规定完全可以看出，原告自行调研设计的“超薄基片生产线”实际是“平拉（含格法）琉璃玻璃生产工艺”，从2016年5月明确属于应当“关停退出”企业。2017年2月被告根据第八督察组在原告企业现场督查命令采取关停措施符合上述文件规定。同时，2017年2月14日，被告组织有关部门经与原告单位负责人协商同意先行停止工业用电，当天再没有采取其他行政强制措施；同年2月17日、18日，被告组织有关部门将有关材料拉运到指定场所，拆除了部门分生产设备，并没有拆除厂房。至于原告提出其生产线并非国家淘汰项目，属于国家产业政策目录鼓励类产品的说法，亦未向法庭提供证据资料证实；被告及其相关部门从2014年以后的相关审查与批准，不能当然说明原告产品不属于国家淘汰的落后产能。原告提出其生产线不属于“平拉工艺平板玻璃生产线”的问题，经国家工业和信息化部工厅原[2017]851号、环保部等五部门办公厅环办环监函[2017]1186号、平凉市工业工信委平工信[2017]69号文件规定，原告所属生产线确实属于国家明令淘汰的落后产能，必须关停。２、被告的拆除行为是执行上级机关的行政命令，是履行法定职责的行为，具有法律和政策依据。根据国务院国发（2010）7号《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》文件规定，企业要承担淘汰落后产能的主体责任，政府部门的职责是组织督促企业淘汰落后产能、拆除落后设施装置、支持解决淘汰落后产能有关职工安置、企业转产等问题。根据《环境保护法》第六十八规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职；辞职：……（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”。根据甘肃省人民政府办公厅《督办通知》、平凉市人民政府[2017]430号号关于转发省政府办公厅《督办通知》的通知、甘肃省工信委关于银新公司违规生产专项督查的通知，被告按照上级行政命令的时限，在2018年2月18日依据上述法律及行政命令，采取关停、拆除部分生产设施行为是履行法定职责的行为，是合法行为。原告提出没有听取其陈述、申辩，未告知采取的行政强制措施的理由等，因当时李治虢是完全同意的，他当时是完全配合政府关停的。被告有音像资料可以证实，所以没有必要再告知其救济途径的问题。即使原告事后反悔，提起相关诉讼，也属于《行政诉讼法》规定的“程序轻微违法”，对其转产及其后续工作没有任何影响。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告庄浪县人民政府向法庭提交以下证据：   第一组证据：   1、2010年2月6日国务院国发（2010）7号《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》；   2、2016年5月5日国务院办公厅国办法[2016]34号《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》；   该组证据证明：从2010年开始企业要承担淘汰落后产能的主体责任，政府部门的职责是组织督促企业淘汰落后产能、拆除落后设施装置等问题；同时证明从2016年5月开始，使用《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》淘汰类工艺技术与装备的产能，要立即关停退出。因此，庄浪县人民政府根据国务院水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查第八督察组在原告企业现场督查命令采取关停措施符合上述文件规定。   第二组证据：   3、2017年2月14日庄浪县工信局庄工信发[2017]9号《关于关停庄浪银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线的通知》；   4、2017年2月16日甘肃省人民政府办公厅《督办通知》；   5、2017年2月16日平凉市人民政府[2017]430号关于转发省政府办公厅《督办通知》的通知；   6、2017年2月17日甘肃省工业和信息化委员会《关于庄浪县银新装饰材料有限公司违规生产专项督查的通知》；   7、2017年2月15日庄浪县淘汰落后产能工作进展简报；   8、2017年2月20日庄浪县住房和城乡规划建设局庄建发[2017]59号《关于拆除庄浪银新装饰材料有限公司银新公司格法玻璃生产线情况说明的报告》；   9、照片等影像资料。   该组证据证明：庄浪县人民政府2017年2月14日至18日履行上级政府的督查命令，采取关停措施，属于履行行政职能的合法行为，根本没有损坏企业任何财产。   第三组证据：   10、平凉市工业和信息化委员会平工信函[2017]69号《关于转发工信部办公厅〈关于庄浪银新装饰材料有限公司玻璃生产有关问题的复函>》的通知》；   11、工业和信息化部办公厅工厅原[2017]851号《关于庄浪银新装饰材料有限公司银新公司玻璃生产线有关问题的复函》；   12、环保部等5部委环办环监函[2017]1186号《关于水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查情况的通报》（以下简称《通报》）；   该组证据证明：银新公司在被关停后，国家工信部专门对该企业点名“复函”、平凉市工信委发文通知、环保部等5部委办公厅联合发文“通报”，并附《平板玻璃联合产能清单》，甘肃省只有银新公司一家。，更进一步证实庄浪县人民政府采取立即关停措施符合上级有关政府部门界定该企业生产线属于淘汰落后产能的事实。   经庭审质证，被告对原告所举证据质证认为：第一组证据真实性无异议，关联性、合法性、证明目的有异议。原告自行制定的企业标准没有经过权威部门的审定及环保部门确认；第二组证据真实性、合法性、关联性均无异议，但证明目的有异议。被告及第八督查组工作人员与原告法定代表人协商进行拆除的。，被告属于履行法定职责；被告拆除时有国务院的规定。   原告对被告所举证据质证认为：第一组：，证据1、2的真实性认可，和关联性认可，证明目的不予认可。１、原告公司的玻璃生产线自2014年通过庄浪县政府各部门的审批，2015年7月建成，2016年3月开始试生产，说明我公司的玻璃生产线并非淘汰的落后产能；其中国务院7号文件是要求要加强财政资金引导、做好职工安置、支持企业升级改造等，并非要求对落后产能一拆了之；２、被告在并未作出关停的行政决定，就实施了关停以及拆除行为，其行为违法。其次，按照国务院的要求，即使被告认为原告公司属于淘汰的落后产能，也应当先要求公司进行整改，如果公司未整改或者整改不达标的，政府才可以实施依法关停行为，而被告显然未按照国务院的要求去处理，其行为违法。   第二组：证据3的真实性、关联性认可，证明目的不予认可。被告时至今日并未拿出第八督察组认定我公司为落后淘汰产能的任何资料;根据原告公司法定代表人李治虢与第八督查组的督察人员刘志海沟通，督查组督查后要出具督查报告，其作为督察人员要签字确认，但事实上其未签字，也从未说过要拆除企业生产线。   证据4的真实性、关联性认可，证明目的不予认可。首先，被告并未提供任何第八督查组的书面督查意见；其次，甘肃省办公厅的督办通知要求采取关停措施没有载明法律依据，其不符合依法行政原则，而被告错误执行甘肃省办公厅的督办通知，更是无法无据；公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。督办通知的出具时间为2017年2月16日，被告的关停行为发生在2月14日当天，被告据此证明其关停行为是履行上级行政命令明显矛盾；甘肃省办公厅要求的是限期拆除，而被告显然没有给原告出具任何文件告知原告要限期拆除，显然被告也并未按照上级命令正确执行。   证据5的真实性、关联性认可，证明目的不予认可：该通知中的立即拆除没有法律依据。，该通知的出具时间是2月16日，而被告在2月14日已经采取了关停措施，并在之后的几天时间内就实施了强制拆除措施。   证据6的真实性认可、关联性不认可，证明目的不予认可。甘肃省工信委的督查报告，该报告与被告的拆除关停行为是否合法无关，没有关联性。   证据7的真实性认可，、关联性认可，证明目的不予认可。该份工作进展汇报，证明被告实施了关停和拆除行为，而拆除和关停行为并无任何法律依据,并且对原告公司生产线进行拆除和关停，拉走原材料等行为已经对公司财产造成了明显损害。   对证据8的真实性、关联性认可，证明目的不予认可。该证据是强拆行为之后产生的文件，不能证明被告拆除行为的合法性；该证据证明了被告在拆除过程中，拉走了原告公司的生产原材料，其行为已经对公司财产造成了明显损害。   证据9的真实性、关联性认可，证明目的不予认可。照片不能证明不能证明原告同意被告对公司生产线进行拆除，以及被告并未按照行政强制法的要求履行相关程序，行为违法；其他照片反而证明了被告实施了强拆行为。   第三组：证据10、11、12的真实性认可，证明目的不予认可。证据10的形成时间为2017年10月16日，不能证明其关停、拆除行为的合法性，事实上被告也未做好拆除的后续相关工作，导致企业损失巨大；证据11的内容回答的是平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）属于淘汰类的落后产能，并未说明该企业生产的产品是否属于落后产能，也未说明该企业需要关停亦或者拆除生产线，与被告行政行为的合法性无关；证据12，由于被告政府的错误关停、拆除行为，将原告单位作为落后淘汰产能单位进行上报，才导致原告单位被列入了淘汰落后产能的名单；其次，该文件也是对相关企业进行排查，根据情节严重状况，分类处理，并未要求对企业进行关停、拆除，故而不能证明被告行为的合法性。   经庭审质证，本院对原、被告证据作如下确认：原、被告的证据能够证实原告公司被督查组被督查发现问题后，被告当天作出关停决定、随后强制拆除原告公司生产线的事实。   经审理查明：原告银兴新公司是2008年4月16日注册成立的有限责任公司，经营电子信息显示超薄基片、玻璃制品生产、加工、销售、废旧玻璃收购业务。2017年2月14日，第八督查组对原告银新公司进行督查时，发现银新公司违规生产。当日被告庄浪县人民政府成立银新公司整改关停工作领导小组，制定了关停工作措施。当日工信局按照被告的决定便向原告银新公司下达《关于关停庄浪银新装饰材料有限公司平板玻璃生产线的通知》，通知内容：“2月14日，第八督查组到我县督查发现你公司年产600万平方米电子信息显示超薄基片生产线实为平拉工艺平板玻璃生产线，根据国家《产业结构调整指导目录》（2011年本）属于淘汰落后生产工艺，要求庄浪县立即对该生产线进行关停。经县政府当日研究决定下午5时之前关停生产线，要求你公司自行关停，否则县政府将采取强制措施，并由县供电公司对上料系统、供煤输管线供电系统采取断电措施；由县工信局负责对生产车间、烟囱进行封闭；由县环保局、安监局负责关停煤气发生炉；由水洛镇及相关职能部门负责做好后续工作”。按照被告的整改关停工作的开展，当天原告国有土地使用证、规划许可证、税务登记证、营业执照等相关证件被全部收回，并采取了停产、断电、停水、封闭烟囱等措施，当日下午5时已关停该企业生产线。根据被告制定的《银新公司平板玻璃生产线拆除工作方案》，2月16-至2月19日原告银新公司的生产线由被被告组织相关部门予以拆除。同年7月13日，工信局向原告银新公司下达《关于尽快完成银新公司平板玻璃工艺生产线拆除的通知》，要求该公司于2017年7月30日前完成熔窑和部分煤气发生炉等生产设施设备拆除工作，拆除费用由该公司承担。   另查明，2017年2月16日，甘肃省人民政府办公厅向平凉市下发《督办通知》，通知提到第八督查组发现原告公司使用国家明令淘汰的落后工艺进行违规生产，要求平凉市政府立即采取切实有效的关停措施，限期拆除，查清原因，并依法依规对相关单位和人员启动问责程序。要求将相关情况于2月19日前书面上报省政府和省工信委。平凉市政府同日将省政府的《督办通知》向被告转发。2017年9月11日，工业和信息化部办公厅就甘肃省工业和信息化委员会《关于银新公司玻璃生产线有关问题的请示》进行函复，认为平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）属于淘汰类的落后产能，要求应退尽退，。并根据2017年7月26日环境保护部等五部门办公厅印发的《通知》，要求甘肃省工业和信息委员会按照《通报报》要求做好相关工作。   本院认为，本案被告根据第八督查组的现场督查，当天直接作出关停决定，并随后对生产线进行了拆除的事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条规定了行政机关实施采取行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。但被告拆除原告公司生产线时，没有依法作出行政决定、没有将催告书、行政强制执行决定书直接送达当事人，剥夺了原告公司的陈述、申辩权，亦没有明确告知申请复议或者提出行政诉讼的途径和期限等，即自行强制拆除了原告公司生产线。该行政行为违反法定程序，依法应当被确认违法。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告辩称第八督查组的现场督查认定原告生产线属于平拉工艺平板玻璃生产线（含格法），属国家明令淘汰的落后产能，但被告未提交认定该事实的相关证据，且被告提交国家工业和信息化部《关于庄浪银新装饰材料有限公司玻璃生产线有关问题的复函》、环保部等五部门办公厅环办环监函[2017]1186号等文件，系原告公司生产线被拆除后，行政行为完成后形成的证据，不能作为被诉行政行为合法依据。至于被告认为其是执行上级命令，系履行法定职责具有法律和政策依据的辩称，本院认为，行政机关依职权作出的行政行为或是根据上级机关的命令作出的行政行为，行政机关均应在法律规定的范围内进行依法行政，做到必须符合证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，这是对行政机关依法行政最基本的要求，也是对行政行为合法性的要求。综上，本案中，被告强制拆除行为认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序。原告所请确认被告强制拆除生产线行为违法的诉讼请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：   确认被告庄浪县人民政府强制拆除原告庄浪银新装饰材料有限公司银新公司生产线的行为违法。   本案诉讼费用50元由被告庄浪县人民政府承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。   审判长 赵 峰   审判员 郑乐年   审判员 于 欣     {文书日期}   书记员 王玺风