河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫03行终370号上诉人（原审原告）孙学正，男，汉族，1955年1月23日出生，住河南省洛宁县。委托代理人孙娟娟，女，汉族，1986年4月12日出生，住洛阳市涧西区。特别授权代理。被上诉人（原审被告）洛宁县赵村镇人民政府，住所地:洛宁县赵村镇赵村街。法定代表人买欣前，镇长。委托代理人李永民，镇副书记。特别授权代理。委托代理人王志勇，河南向群律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审被告）洛宁县人民政府，住所地:洛宁县兴宁中路。法定代表人周东柯，县长。委托代理人焦先锋，县政府法制办主任。特别授权代理。委托代理人李雪梅，县政府法制办工作人员。一般代理。原审第三人雷国玲，女，汉族，1972年10月10日出生，住河南省洛宁县。原审第三人孙西民，男，汉族，1966年2月5日出生，住河南省洛宁县。上诉人孙学正因土地行政管理一案，不服河南省宜阳县人民法院（2018）豫0327行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙学正及其委托代理人孙娟娟，被上诉人洛宁县赵村镇人民政府（以下简称赵村镇政府）的委托代理人李永民、王志勇，被上诉人洛宁县人民政府的委托代理人焦先锋、李雪梅，原审第三人雷果玲、孙西民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，孙学正与雷果玲、孙西民的争议土地位于洛宁县赵村镇东寨村，孙学正居南，雷果玲、孙西民居北，中间为东西通道，各方均没有《集体土地建设用地使用证》。2017年孙学正向赵村镇政府申请对其与雷果玲、孙西民争议的土地使用权进行确权。2018年2月10日，赵村镇政府作出赵政（2018）16号《关于东寨村孙学正、孙万章与孙西民、雷果玲土地权属纠纷的处理决定》（以下简称16号处理决定），该决定载明：“经查，申请人与被申请人同为赵村镇东寨村一组村民，系南北邻居。申请人居南，被申请人居北。在被申请人宅基围墙以南现有道路一条，道路以南有申请人在上世纪80年代所建的带锯房一座（被申请人宅基围墙和申请人带锯房之间道路宽度，经实际丈量最窄处4.0米左右），带锯房以南有一地堰，堰边栽有被申请人孙西民的槐树2棵，地堰上现有道路一条（该道路在1953年颁发《土地房产所有证》时就现实存在，一直供申请人及其他群众出行），该道路以南是申请人现在居住的宅院。申请人现宅基地是解放前的老房产，其持有1953年洛宁县人民政府为其父孙克义、孙建功颁发的《土地房产所有证》，被申请人现宅基地在1953年颁发《土地房产所有证》时为村民孙秀之（已亡故）名下的坟地，后来农村土地四固定后由村组安排给被申请人使用。被申请人居住在此宅院后，因门前道路、地堰栽树、申请人建带锯房等和申请人多次发生纠纷和冲突，镇、村一直尽力进行调解，因双方各执己见，至今未能达成和解。另查明，经查档案局孙秀之、孙克义、孙建功、孙文民等1953年《土地房产所有证》档案，结合实地现场勘查丈量，申请人通过画图将1953年时该区域房产土地原状进行了纸上复原，从图上看可以认定申请人带锯房所占地块及以北被申请人门前道路部分土地应位于申请人1953年《土地房产所有证》证载范围之内。被申请人现宅基地是1961年到1962年农村土地四固定后，将孙秀之坟地收归村集体后，由时任干部将其宅基划拨至此位置，经多次通知，被申请人至今未提供任何其宅基地划拨和使用手续。1989年全县清查宅基地时，东寨村全村没有进行清查，没有换发新宅基地证。按农村宅基地审批规定，平原地区宅基地批准面积为0.25亩，被申请人孙西民和雷果玲现居住宅院面积约0.3亩，孙西民有两个男孩在村内皆有宅基，雷果玲一个男孩。按照1989年当时清宅办法及有关法律法规规定，一户村民只能拥有一处宅基地，父母应随一个儿子生活。孙学正有两个儿子均已成家，孙学正其大儿子在东寨村西赵路边另划有宅基地一处，现建有两层楼房。孙学正与其小儿子现居住在双方争议地以南的宅基地内，该宅基地面积也超过规定的0.25亩。本政府认为，1953年的《土地房产所有证》虽不具备法律效力，但在一定情况下仍具有参考价值。申请人的带锯房与被申请人宅基围墙之间的道路虽然在申请人所持的1953年《土地房产所有证》范围内，但该道路已使用多年，形成事实，方便群众出行，符合村镇规划，应予保留。申请人电锯房所占土地在其1953年《土地房产所有证》范围内，电锯房已建成多年，且无他人提供有效手续主张权利，应受保护。根据东寨村村内道路现状与实际和申请人、被申请人现居住宅院均超出规定面积的实际情况，结合赵村镇乡村整体规划，本着从实际出发，尊重历史，面对现实，公平合理，方便群众生活及定纷止争的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，作出以下处理决定：从孙西民院子西围墙南头墙外皮起，向南量4米，作为第一个起杆点，从雷果玲院子东围墙南头墙外皮起，向南量4米，作为第二个起杆点，两点连成一线（西至村南北主干道，东至申请人孙万章宅基地东界），该线段以北至被申请人孙西民、雷果玲宅院围墙之间的争议土地为村集体道路，由村集体使用，以南的争议土地归申请人使用（申请人现居住宅院门前的道路予以保留）。”孙学正不服16号处理决定，于2018年2月18日向洛宁县人民政府申请复议，洛宁县人民政府依法受理后，于2018年4月26日作出宁政复决（2018）2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），该决定书载明：“本机关审理后认为，赵村镇政府的处理决定，参考了争议土地的历史使用情况，又考虑了争议双方的使用现状，本照遵循村镇规划、方便群众生活的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定作出，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持赵村镇政府作出的16号处理决定。”孙学正不服，于2018年5月11日诉至法院，请求判令撤销16号处理决定及2号行政复议决定，判令被告重新作出处理决定。一审法院认为，赵村镇政府依据孙学正的申请，作出16号处理决定，将孙学正与雷果玲、孙西民宅院之间的道路确定为集体道路，属依申请履行职责的行为，符合法律规定。孙学正持有的1953年洛宁县人民政府颁发的《土地房产所有证》已不具备法律效力，且该证载明的四至范围、地形地貌均发生重大变化，孙学正依据该证认为其与雷果玲、孙西民宅院之间的道路应为其宅基地，赵村镇政府将该道路确定为集体道路属滥用职权，请求撤销16号处理决定的理由不能成立，不予支持。洛宁县人民政府作出的2号复议决定程序合法，适用法律正确。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙学正的诉讼请求。本案受理费50元，由孙学正承担。上诉人孙学正不服一审判决，向本院上诉称，一、赵村镇政府作出的具体行政行为没有对二名第三人的违法占地行为予以纠正。两名第三人用集体耕地建房，赵村镇政府在处理时他们均拿不出土地部门批准使用土地的手续，也没有政府颁发的土地证件。两名第三人2013年建房时侵占了原来村里通行的道路，致使行人走入我的宅基地内，这些情况赵村镇政府的工作人员心知肚明，偏要写上雷果玲有孙秀之颁发的1953年《土地房产所有证》。孙秀之的土地证明记载在土地栏里，而不在房产栏里。赵村镇政府还用四固定，却不知道四固定的时间和内容，至少四固定不包括固定土地之说，1962年9月27日中共中央下发六十条，第二十一条规定:生产队范围内的土地，都归生产队所有……不准出租和买卖。赵村镇政府关于“四固定后将孙秀之的地权归集体后……”这些均不是事实，以从实际出发、尊重历史、公平合理、方便群众、定纷止争等这些话，来掩饰自己的错误做法，给侵权行为保留了一个合理延续空间和保护伞，对我受到的侵害后果却只字不提。赵村镇政府丈量时，在没有任何凭据的情况下随意丈量，我的面积没有丈量写成超过0.25亩，而两名第三人以形成事实，使用多年的习惯给予合法化占有。两名第三人非法占用耕地也有买卖行为，赵村镇政府没有彻底纠正，并对我的合法手续不认可。洛宁县人民政府对此不实质审查，维持处理决定是不负责任的态度。二、一审法院审理的弊端。一审法院开庭时对我提供的1、6号证据说成与事实没有关联性，审判人员对复杂案件不耐心听取我叙述，我提供的村委的证明漏记。对我提供的有关联的证据没有采信，对第三人提供的孙秀之的1952年《土地房产所有证》给予支持，该证据一审法院没有认真审查，孙秀之土地证实在土地栏里，记载面积是1.48亩，说明两名第三人占用的是耕地，后边孙西民的证据不予认可，而雷果玲的证据予以认可，法院驳回我的诉求变相认可了第三人的非法占地行为。本院认为称，雷果玲、孙西民宅院之间的道路为集体的道路。这条道路形成于2013年第三人的宅基向南扩张，将路圈入自己的院内而形成的新路，这个新路明显在我的宅基范围内，虽说现在是路，它是扭曲事实的道路，掩盖了第三人占有耕地后进而扩张的违法行为。一审法院说成属履职行为，将1952年洛宁县人民政府颁发的《土地房产所有证》认定已不具备法律效力，试问，国家什么时间废止了这个效力？对于没有新使用证的地区仍然有效，这就是历史的证据。本院认为称，四至范围、地形地貌均发生重大变化。这个变化是第三人非法占用耕地后又向外扩张的结果。这个违法行为村里无人管，赵村镇政府又无能力管，他们不从根源上找问题，而是偏袒第三人。上诉请求：1、撤销一审判决；2、撤销赵村镇政府作出的16号处理决定及洛宁县人民政府作出的2号行政复议决定。被上诉人赵村镇政府答辩称，一、答辩人作出的确权处理决定是合法、正确的。1、答辩人首先充分听取了双方当事人的陈述及辩解，并到现场进行了勘察及实际丈量，查明了争议的地段及实际使用现状。2、答辩人在作出决定前，核实了有关权属证书。孙学正持有1953年的《土地房产所有证》，因年代久远，证载面积及四至与实际占用面积、占用位置均有较大出入。3、答辩人参照历史以来双方实际使用宅基地情况及出路通行情况，本着有利于生产、方便生活的原则，参照乡村规划情况，在勘查现场、实际丈量并查明事实的基础上依法进行确权处理，不存在确权行为违法及不当之处。二、上诉人上诉理由没有事实及法律依据。上诉人以已失效的1953年《土地房产所有证》所载明的面积来主张权利，不仅与争议双方宅基地实际使用现状不符，与村内道路规划不符，也没有任何依据。上诉人的上诉理由只是自己的错误认识及观点，明显不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人洛宁县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人孙学正持有的1953年洛宁县人民政府颁发给其养父及伯父名下的《土地房产所有证》，随着我国社会主义改造的完成，已失去原有效力，且因时代变迁，该证载明的四至范围及地形地貌也已发生了改变，已不能证明雷国玲、孙西民宅院之间的道路为其证载土地。赵村镇政府参考了争议土地的历史使用情况，又考虑了争议双方的使用现状，本照遵循村镇规划、方便群众生活的原则，作出的处理决定合法适当，答辩人维持赵村镇政府决定程序合法、适用法律正确。一审法院在查明事实的基础上作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。原审第三人雷国玲、孙西民答辩称，一审判决正确，请求法院维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。上述规定是处理土地权属纠纷的一项基本原则。本案中，上诉人孙学正与孙西民、雷国玲之间因土地使用权属发生争议，根据审理查明的事实，孙学正、孙西民、雷国玲现使用的宅基地均未持有现行合法有效的《集体土地建设用地使用证》。孙学正主张拥有争议土地使用权的依据是洛宁县人民政府1952年给其家庭颁发的《土地房产所有证》，该证是在土地私有化的情况下，由国家发给公民以保护其合法权益的凭证，农业社会主义改造完成后，土地所有制已有农民所有制转为集体所有制和全民所有制，现行《中华人民共和国土地管理法》第十条明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，1952年政府颁发的《土地房产所有证》已经失去了法律效力，不能作为现在拥有土地使用权的法定物权凭证，涉案的争议集体土地现状为群众通行道路，结合孙学正、孙西民、雷国玲目前宅基地的实际使用面积，根据前述处理土地权属纠纷的基本原则，赵村镇政府作出的16号处理决定及洛宁县人民政府作出的2号行政复议决定并无不当。综上，上诉人孙学正的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人孙学正承担。本判决为终审判决。审判长 张 强审判员 叶乃君审判员 高 玲二〇一九年一月二十八日书记员 水浩浩