浙江省安吉县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0523行初132号 原告：潘泉彪，男，汉族，1967年10月21日出生，住湖州市南浔区。 委托代理人：潘洪斌（系原告儿子），男，汉族，1990年11月13日出生，住湖州市南浔区。 被告：湖州市南浔区善琏镇人民政府，住所地湖州市南浔区善琏镇北兴路381号。 法定代表人：姚永平，该镇镇长。 出庭应诉负责人：余溢，该镇副镇长。 委托代理人：项志正、唐欢，浙江南林律师事务所律师。 原告潘泉彪诉被告湖州市南浔区善琏镇人民政府（善链镇政府）乡镇其他行政行为一案，于2018年8月7日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2018年8月9日向被告发送起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2018年11月30日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人潘洪斌、被告出庭应诉负责人余溢及委托代理人唐欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2017年，含山村委会要求我户以每亩每年1000元的价格出租我户所承包的集体土地，我户不同意出租。其后，被告在未经我户同意的情况下，私自侵占我户耕地。后，原告经了解到我户所占地块为“含山集镇入口景观节点建设工程”的一部分，内容为：在含山西侧主出入口打造进口景观节点，面积在6000平方左右。被告未办理建设用地审批手续，也未对涉案土地进行征收。原告在2017年5月拍摄的施工现场照片可以很明显看出，施工现场在打木桩，同时施工现场有大量建材材料。6月，原告拍摄的照片可以看出，原先打了木桩的地方已经浇灌了水泥。7月份拍摄的照片可以显示，该工程已经初具规模，除浇灌水泥硬化地面外，已经砌起砖石结构。原告的儿子潘洪斌向浙江省国土资源厅实名投诉，请求立即责成有关部门查处违法占地行为。后省厅将该案转至湖州市国土资源局，湖州市局又转至南浔区国土资源分局办理。其后潘洪斌对南浔区国土资源分局的处理结果进行了行政复议，湖州市国土资源局复议结果认定本案涉案工程违法占地。根据《土地管理法》第44条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。及《国家建设征用土地条例》第2条的规定国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。综上，根据上述规定和情形，被告的行为违反《土地管理法》及《国家建设征用土地条例》等法律法规的规定，其行为属于违法占地，请法院判决：1.确认被告实施“含山集镇入口景观节点建设工程”的行为违法；2.由被告承担本案诉讼费。 原告为证明其诉请，向本院提交如下证据： 1.含山集镇小城镇环境综合整治项目展示牌； 2.七月拍摄现场照片； 3.六月施工现场照片； 4.五月施工现场照片； 证据1-4证明含山集镇小城镇环境综合整治项目中涉及占用原告户耕地的事实及涉案土地的使用用途为了“含山集镇入口景观节点建设工程”在含山西侧主出入口打造进口景观节点，面积在6000平方左右。 5.南浔区国土资源分局《浔土资信访复字[2017]14号》，证明本案涉案土地为基本农田。 6.湖州市国土资源局《湖土资复决字[2017]13号》行政复议决定书； 7.南浔区国土资源分局关于举报事项处理情况的回复； 证据6-7证明本案工程被认定为违法占地。 8.善琏镇政府出具的情况说明； 9.浙江省高级人民法院裁定书； 10.南浔区政府一审答辩状； 11.南浔区政府二审答辩状； 证据8-11证明善琏镇政府系本案被告。 12.南浔区政府（2017）第8号政府信息公开申请答复书，证明未查询到含山村乡××）村公共设施、公益事业建设用地申请、建设用地转用手续。 13.土地承包经营权证书，证明原告户享有含山村陆家角坝西2亩土地的承包经营权。 14.含山集镇小城镇环境综合整治项目韩含山村标公园施工设计图纸，证明原告的土地被硬化，被告实施含山集镇路口景观节点建设工程的行为违法。 被告辩称，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”之规定，复议机关在复议决定中确认原行政行为违法，即是对原行政行为的改变，而改变后的复议决定就是一个新的行政行为，原行政行为的效力就不复存在，原行政行为被一个实质性的新行为即行政复议决定改变后，复议决定即消灭或替代了原行政行为，原行政行为在法律意义上已经消失。本案中，案涉征收行为已被湖州市国土资源局确认违法，则该行为已被湖州市国土资源局作出的行政复议决定所替代了，现起诉人诉请再次确认该行政行为违法显然没有实际意义，并且已经进行了复垦工作（有证据证明）。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释法释〔2018〕1号第一条第二款第十项不属于人民法院行政诉讼的受案范围：“（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”和第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：“（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”2.被告认为原告主体不适格。此案所涉及的土地是农村集体土地的所有权，村委会、村集体经济组织有原告的资格，村民不能以自己名义提起诉讼，理由是：一是《村民委员会组织法》第二十二条的规定，对于涉及村民利益的事项，法律规定了“双过半”的方式行使集体的决策权；二是最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第三条第一款有规定。3.被告认为，湖州市南浔区善琏镇人民政府实施“含山镇入口景观节点建设工程”占用的农用地依法不需要办理征地手续。所以，被告实施的行政行为不违法。因为“含山集镇入口景观节点建设工程”为含山村标公园项目，属于乡村公共设施，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合（乡）镇土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”，第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，被告所实施“含山集镇入口景观节点建设工程”行政行为合法，上述乡村公益设施建设用地依法不需要办理征地手续就可以实施行政行为。4.虽然当初涉及的硬化土地（村标广场的景墙和基础）面积为0.978亩，但所实施的土地硬化行为不在原告所在土地上，被告认为对原告不产生实际无法逆转的影响。基于上述事实与理由，请求法院裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其主张，向本院提交如下证据： 1.视频资料，证明土地已经得到了复垦，并且原告也到现场确认。 2.现场照片（摄于2018.8.16），证明土地得到了复垦，并且其他农户已经种植庄稼，而原告方自行荒弃。 3.《湖州市南浔区发展改革和经济委员会关于善琏镇小城镇环境综合整治工程项目建议书的批复》、《湖州市南浔区发展改革和经济委员会关于善琏镇小城镇环境综合整治工程可行性研究报告的批复》、《湖州市南浔区人民政府关于同意南浔经济开发区东迁集镇等小城镇环境整治规划方案的批复》、关于下发《善琏镇小城镇环境综合整治实施方案》的通知、《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈浙江省小城镇环境综合整治行动实施方案〉的通知》、《中共湖州市南浔区委办公室湖州市南浔区人民政府办公室关于印发〈南浔区小城镇环境综合整治实施方案〉的通知》，证明湖州市南浔区善琏镇人民政府实施“含山镇入口景观节点建设工程”占用的农用地依法不需要办理征地手续，被告实施的行政行为不违法。因为“含山集镇入口景观节点建设工程”为含山村标公园项目，属于乡村公共设施，是公益事业。 4.含山村村民代表会议及大会签到表、善琏镇含山村20队水田租金补偿款发放表、2017年度农户租金发放表及含山村大额支出审批单，证明被告所实施的行政行为是经过行为实施地所在村的村民通过同意。 5.潘泉彪与湖州市南浔区人民政府一审行政裁定书（2017）浙05行初47号，证明第三组证据及第四组证据中含山村村民代表会议及大会签到表，原告对其三性无异议的事实。 经过庭审及双方质证，本院对双方提交证据分析如下： 对于原告提交的证据，被告对证据5、8-10、12、13没有异议；对证据1-4的真实性无异议，对合法性和关联性有异议；对证据6-7真实性和合法性无异议，对关联性有异议；对证据14的证明目的有异议。本院对以上证据的真实性予以认可，且原告提交的证据能够证明被告实施涉案工程，未经审判手续占用原告户农业用地的事实，本院予以确认。 对于被告提供的证据，原告对证据1、2的真实性和关联性有异议；对证据3的三性无异议，对证明目的有异议；对证据4签到表的真实性无异议，对合法性有异议，对租金发放表、支出审批单的真实性、关联性有异议；对证据5真实性无异议，对证明目的有异议。本院认为证据1、2所要证明的是否完成复垦与本案审查的行政行为是否合法没有关联，对该组证据不予认定；证据3不能证明案涉工程不需要办理征地手续，对被告的证明目的不予认可；对证据4、5的真实性予以确认。 本院查明本案事实如下：原告潘泉彪户持有浔政农地承包权（2004）第040112033农村土地承包经营权证，承包地总面积3.4亩，承包地块名称为“坝西”和“塘田”，土地性质为农业。2017年原告所在的含山中心村开展小城镇环境综合整治工作，由被告善链镇政府组织实施。后含山村村委经含山村民代表大会通过，以支付村民每年每亩1000元的方式对集体土地进行流转，其中部分土地用于“含山集镇入口景观节点建设工程”。原告发现被告在实施该工程后占用其土地，其儿子潘洪斌向浙江省国土资源厅实名投诉，请求查处违法占地行为。后省厅将该案转至湖州市国土资源局，湖州市局又转至南浔区国土资源分局办理。其后潘洪斌对南浔区国土资源分局的处理结果进行了行政复议，湖州市国土资源局复议认定涉案土地上浇灌水泥、打木桩的行为改变了农用地的用途，责令南浔区国土资源分局继续处理。期间潘洪斌向湖州市南浔区人民政府提出“1.善链镇含山村乡××）村公共设施、公益事业建设用地申请及批准材料；2.善链镇含山村乡××）村公共设施、公益事业建设用地农用地转用手续。”的政府信息公开申请，南浔区政府答复未查询到相关材料。原告认为被告实施“含山集镇入口景观节点建设工程”占用其土地，未办理用地审批手续，行为违法，遂诉至本院。 本院认为，被告占用含山村集体土地实施“含山集镇入口景观节点建设工程”，其中涉及原告户所承包的“坝西”和“塘田”两个地块，被告所实施的行政行为与原告具有利害关系，故本案原告主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十一条：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据以上规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设涉及占用农用地的，也应当办理农用地转用审批手续。本案中，涉案土地性质为农业，“含山集镇入口景观节点建设工程”占用的农用地应当按照规定办理审批手续，被告在未办理农用地转用审批手续的情况下，占用原告户农业用地进行工程建设的行政行为违反法律规定，该行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告湖州市南浔区善琏镇人民政府实施“含山集镇入口景观节点建设工程”占用原告潘泉彪户土地的行为违法。 本案受理费50元，由被告湖州市南浔区善琏镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  何勇强 人民陪审员  朱 洪 人民陪审员  朱丹丹 二〇一九年一月十日 法官助理陆婷 书记员应亚青