河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行终1030号上诉人（原审原告）梁婉军，女，1990年6月6日出生，汉族，住河南省鹿邑县。委托代理人韦志锋，河南鼎荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市工商行政管理局，住所地郑州市二七区大学北路16号。法定代表人吴凤军，局长。委托代理人朱惠鹏，郑州市工商行政管理局工作人员。委托代理人宋国涛，河南天基律师事务所律师。原审第三人郑州阳之岗商贸有限公司，住所地郑州市郑东新区站南路西、万通路南1号楼6层14号。法定代表人梁婉军。上诉人梁婉军因其诉郑州市工商行政管理局工商登记一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2018）豫0102行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明：2016年8月16日，本案第三人郑州阳之岗商贸有限公司向被告申请注册登记，并向被告提交了企业名称预先核准申请书、企业名称预先核准通知书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、公司登记（备案）申请书、法定代表人信息、董事、监事、经理信息、股东（××）出资情况、财务负责人信息、联络员信息、房屋租赁协议、承诺书、首次股东会决定、郑州阳之岗商贸有限公司章程等材料，材料显示该公司股东为本案原告梁婉军，法定代表人为原告梁婉军，并提供了梁婉军的身份信息。被告经审核认为符合法律规定，予以登记。2017年9月11日，原告以郑州阳之岗商贸有限公司工商登记档案中涉及原告的签名均系伪造为由，向本院提起诉讼，请求人民法院判决撤销被告对郑州阳之岗商贸有限公司工商注册登记的行政行为。另查明，根据原告的申请，本院委托广东明鉴文书司法鉴定所对郑州阳之岗商贸有限公司工商登记档案中涉及原告梁婉军签名是否系其书写作出笔迹鉴定：1、对2016年8月16日《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》中“申请人签字或者盖章”处“梁婉军”的签名；2、对2016年8月16日《首次股东决定》中“股东签字”处“梁婉军”的签名；3、对2016年8月16日《公司章程》中“梁婉军”的签名；4、对2016年8月16日《公司登记（备案）申请书》中“法定代表人签字”处“梁婉军”的签名。2018年5月22日，广东明鉴文书司法鉴定所作出了粤明鉴［2018］文鉴字第0111号司法鉴定意见书，其鉴定意见为：以上四处“梁婉军”签名字迹均非梁婉军本人所写。原审认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条规定，申请设立有限责任公司应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。该条例第二条规定，申请办理公司登记申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。该条例第五十一条第一款规定，公司登记机关对申请文件、材料齐全，符合法定形式的，应当决定予以受理。本案中，被告郑州市工商行政管理局作为工商行政登记机关，对申请人提交的材料负有审慎的审查义务。本案经鉴定查明，郑州阳之岗商贸有限公司申请设立登记时提交的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、首次股东决定、郑州阳之岗商贸有限公司章程等材料中的“梁婉军”签名字迹均非原告本人所签。被告未向本院提供梁婉军在郑州阳之岗商贸有限公司从事过相关管理和经营活动的证据。故被告作出的原告为郑州阳之岗商贸有限公司股东及法定代表人的工商行政登记行为主要证据不足，依法应予撤销。原告诉称理由成立，本院对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告郑州市工商行政管理局作出的原告梁婉军为第三人郑州阳之岗商贸有限公司法定代表人及股东的工商行政登记。上诉人郑州市工商行政管理局不服，上诉称：一、一审认为上诉人所作工商登记行为“主要证据不足”，并据此撤销工商登记行为，明显认定事实、适用法律错误。1.上诉人所作工商登记事实清楚，证据确凿。根据《公司登记管理条例》（2016年修订）第二十条第二款的规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。本案中，郑州阳之岗商贸有限公司申请设立公司登记时提交了符合上述规定的全部申请材料，上诉人经审查认为其申请材料形式和内容完整齐全，据此作出设立登记行为，符合上述法定的作出登记行为的事实要件，且证据确凿。2．一审认定上诉人所作登记行为“主要证据不足”的理由违背行政案卷排他原则且适用法律错误。行政法的案卷排他原则，是行政机关作出影响行政相对人或利害关系人权利义务的行为所依据的证据，原则上必须是行政机关作出决定前已经调查、收集并在案卷中记载，且经过行政相对人或利害关系人质证的事实材料。这一原则要求行政机关作出行政行为时必须遵循“先调查后裁决”的程序要求，作出行政行为的证据原则上不得超出案卷。本案中，上诉人作出被诉登记行为所依据的均是被上诉人申请设立公司时提交的证据（也全部提交法院），符合《公司登记管理条例》第二十条第二款的规定。而一审判决以上诉人未提交梁婉军在郑州阳之岗商贸有限公司从事过相关管理和经营活动的证据而认定上诉人所作工商登记行为“主要证据不足”，即一审法院要求上诉人作出公司设立登记时就必须收集法定代表人在尚未设立公司中从事过管理和经营活动的证据，实际上就是要求上诉人提供其作出行政行为之后的证据来证明行政行为本身的合法性，明显违反案卷排他原则，也缺乏《公司登记管理条例》对于公司登记机关的职责授权，属于明显的法律适用错误。二、上诉人为郑州阳之岗商贸有限公司办理设立登记时已尽到法定的审查义务，不具有保证申请材料实质真实性的义务，不存在任何过错。被上诉人梁婉军应向郑州阳之岗商贸有限公司主张侵权责任，而不应该对上诉人提起行政诉讼。依据《公司登记管理条例》（2016年修订）第二条第二款和《行政许可法》第三十一条之规定，公司设立申请人应当对提交的材料真实性负责，上诉人依法仅具有对公司申请文件进行形式审查的义务，而不负有保证申请材料实质真实性的义务，依法也没有把保证申请材料（包括材料中签名等）实质真实的职权根据和条件能力，因此也不存在过错。即使被上诉人认为涉案公司在其不知情的情况下将其列为股东及法定代表人的行为侵犯其合法权益，也应当根据《侵权责任法》的规定对该公司提起民事诉讼，而不应对上诉人提起行政诉讼。三、一审认定由上诉人承担公告费和鉴定费缺乏法律依据。1．根据《诉讼费用交纳办法》第一条、第六条的规定，当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用不包括公告费和鉴定费。该办法第二十九条规定的由败诉方承担的诉讼费用，也不应当包括本案中的鉴定费和公告费。首先从法律依据来看，《诉讼费用交纳办法》第十二条第一款规定，诉讼过程中因鉴定、公告等发生的依法应当由当事人承担的费用，人民法院应当按照谁主张谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。本案中，提出公司登记申请材料鉴定申请的是被上诉人，其负有举证义务，也提供了其支付相应费用的票据，因此本案中的鉴定费和公告费应当按照谁主张谁负担的原则由被上诉人承担。2．从是否存在过错的角度看，根据《公司登记管理条例》第二款和《行政许可法》第三十一条之规定，公司登记申请人应当对提交材料的真实性负责。上诉人在作出被诉登记行为时已尽法定的形式审查义务，不存在过错。而郑州阳之岗商贸有限公司提供虚假材料，取得工商登记存在明显过错。且被上诉人对自身身份证件保管不善导致被冒用，也存在明显过错。因此，从过错责任承担的角度来看，本案的公告费和鉴定费应当由被上诉人或者是侵权人第三人承担。综上，一审认定事实和适用法律错误。请求：1．撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，或者将本案发回重审；2．本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人梁婉军答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、郑州市工商行政管理局的审查义务应当是全面的，工商局提出只是对形式进行审查，但形式审查不仅仅只是看材料够不够，并不排除工商登记机关对申请人提交材料的真实性、合法性进行审查。从本案查明事实来看，上诉人没有尽到审慎审查义务，审查工作有瑕疵。三、根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》，郑州市工商行政管理局对虚假的工商登记行为有依法纠正的义务。四、郑州市工商行政管理局在工商登记时因审查不当，造成工商登记错误，作为国家机关有依法纠正的义务。被上诉人没有申请工商注册，也没有委托他人申请工商注册，那么所谓的申请人对申请材料真实性负责，对梁婉军并不适用。五、公告费和鉴定费都是为了查清案件事实而依法支出的费用，应当由败诉方承担。请求驳回上诉，维持一审判决。因原审第三人郑州阳之岗商贸有限公司为一人有限责任公司（自然人独资），梁婉军即登记为该公司的唯一股东及法定代表人，且一审中经公告郑州阳之岗商贸有限公司也无人参加诉讼，故二审书面审理也未再公告通知其参加二审诉讼。二审经审理查明事实除与一审查明事实一致外，另查明，一审判决作出后，因向郑州阳之岗商贸有限公司公告送达一审判决书及郑州市工商行政管理局的上诉状产生公告费用300元，由被上诉人梁婉军垫付。另梁婉军述称，2012年12月份其身份证不慎丢失，当即在其户籍所在地申请遗失补办，并于2013年2月15日拿到现在使用的新身份证（有效期限为2013年2月15日—2023年2月15日）。经查涉案工商档案内所存梁婉军的身份证复印件的信息与其新身份证信息一致，但是有效期限为2011年2月7日—2021年2月7日。本院认为：一、关于郑州市工商行政管理局所作将梁婉军登记为郑州阳之岗商贸有限公司法定代表人及股东的工商登记行为应否被撤销问题。《中华人民共和国公司登记管理条例》（2016年修正）第二十条规定“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。……”该条例第二条规定“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”该条例第五十一条规定“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。（二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。……”本案中，郑州阳之岗商贸有限公司在申请办理公司设立登记时提交的申请文件、材料齐全，符合法定形式，符合《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，上诉人尽到了形式审查义务。对于被上诉人梁婉军所称上诉人还应当对申请人提交材料的真实性、合法性进行审查的问题，首先，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条中明确规定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”；其次，从上诉人及被上诉人提交的全案证据来看，在本案工商登记为公司设立登记，依法并不需要股东本人亲自到场办理，工商登记档案内梁婉军身份证复印件上备注有“与原件一致”，各份申请材料中“梁婉军”的签名并无不一致，且设立登记机关亦不可能事先留存梁婉军本人签名而对比发现与之不一致，亦未无其他明显异常，需要上诉人特别启动对申请文件、材料（包括梁婉军签名）真实性的核实程序的情况下，上诉人对“梁婉军”签名的真实性依法并不负责，对于他人伪造其签名、冒用其身份登记设立涉案公司并将其登记为该公司股东及法定代表人的行为并不存在明显过错，已经尽到了审慎审查义务。但是现因经梁婉军申请笔迹鉴定涉案工商登记档案中申请材料上“梁婉军”签名并非其本人所签，上诉人未提交证据证明且本院亦未查到梁婉军此前明知该情况并在此基础上从事过相关管理和经营活动；梁婉军称其原身份证遗失、其新身份证领取于2013年2月15日，其有效期也始于该日，而2016年8月16日所办郑州阳之岗商贸有限公司设立工商登记的档案中所存梁婉军身份证是其声称已遗失的有效期限自2011年2月7日起的原身份证，根据优势证据规则，本院亦认定郑州阳之岗商贸有限公司的设立登记以及将梁婉军申请登记为该公司的法定代表人及股东，系他人冒用梁婉军的身份信息、伪造其签名所为。故鉴于郑州阳之岗商贸有限公司的设立登记以及将梁婉军登记为该公司法定代表人及股东的工商登记，事后经查非梁婉军本人签字申请、与客观事实不符，依法应予撤销。一审判决撤销被诉工商登记行为的结果正确，本院予以维持。二、关于本案公告费和鉴定费的负担问题。《诉讼费用交纳办法》第十二条规定“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。人民法院依照民事诉讼法第十一条第三款规定提供当地民族通用语言、文字翻译的，不收取费用。”第二十九条规定“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。共同诉讼当事人败诉的，人民法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。”行政诉讼实践中，对于上述规定的理解以及与本案相同情形下公告费和鉴定费负担的裁判处理也有不同，做法不一。本案中，对于被诉工商登记行为的作出，最终责任者应是实际侵权人即冒用梁婉军身份信息及伪造其签名办理被诉工商登记的人，相应的公告费和鉴定费也应当由其负担；在被上诉人梁婉军未向实际侵权人主张权利的情况下，公告费和鉴定费完全由办理被诉工商登记时并未违反法律法规规定、也无明显过错的工商机关来负担有违法理、有失公允，同样让也无明显过错的被冒用人来负担高昂的鉴定等费用亦不合理。因此，基于公平原则，并经上诉人和被上诉人同意，本院根据本案具体情况，决定一审判决中已经提及的公告费460元、鉴定费11520元以及一审判决作出后新产生的300元鉴定费，共计12280元，由上诉人和被上诉人均担，即各自负担6140元。综上，上诉人要求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或者将本案发回重审的上诉请求，本院不予支持；对于上诉人有关本案诉讼费用负担的请求本院部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元均由郑州市工商行政管理局负担；全案公告费和鉴定费共12280元，由郑州市工商行政管理局和梁婉军各自负担6140元。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年一月十六日书记员  马 芮附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。