云南省昆明市官渡区人民法院行 政 判 决 书（2018）云0111行初99号原告：杨红娟，女，1971年8月5生，汉族，身份证住址：云南省昆明市官渡区。委托代理人：王影，云南海合律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：张国云，男，1964年8月8日生，汉族，身份证住址云南省昆明市官渡区室。与原告系夫妻关系，特别授权代理。被告：昆明市官渡区发展和改革局，住所:官渡区云秀路2898号国投大厦1318室。法定代表人：唐跃东，局长。委托代理人：李雪宇、沈慧玲，云南凝杰鼎济律师事务所律师，一般授权代理。第三人：昆明市官渡颢联商贸有限公司，住所：昆明市官渡区关上镇日新办事处日新村。法定代表人：李检仔，董事长兼总经理。委托代理人：史朝文，云南天外天律师事务所律师，特别授权代理。原告杨红娟诉被告昆明市官渡区发展和改革局、第三人昆明市官渡颢联商贸有限公司其他行政管理其他行政行为一案，本院于2018年7月10日立案后，依法适用普通程序于2018年10月26日公开开庭审理。原告杨红娟的委托代理人王影、张国云，被告昆明市官渡区发展和改革局副局长向元富作为行政机关负责人，委托代理人李雪宇、沈慧玲，第三人昆明市官渡颢联商贸有限公司法定代表人李检仔、委托代理人史朝文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告杨红娟向本院提出如下诉讼请求：判令被告赔偿因其行政不作为造成原告的经济损失人民币467810元（包括：官渡区关上前街14号3幢3层302房屋拆迁未取得的回迁安置房的经济损失415700元，临时安置补助费、拆迁奖励费、搬家费损失共计人民币52110元）。事实和理由：原告系原官渡区粮油收储贸易有限公司职工，经原官渡区粮油收储贸易有限公司分房小组依据职工分房方案将关前街14号3幢3单元3层302号房屋分给原告居住。后原官渡区粮油收储贸易公司改制为昆明市官渡颢联商贸有限公司，改制过程中并未对原告居住的关上前街14号3幢3单元3层302号房屋进行安置处理。2011年6月23日在官渡区人民政府副区长主持、关坡村片区拆迁指挥部及第三人参与召开了关于原官渡区粮油收储贸易公司（关上前街14号）改制资产遗留问题的推进协调会，并形成《会议纪要》，会议决定，将关上前街14号房屋无偿转让给第三人并由第三人负责原告等7户职工（包括原告在内）的补偿安置。2013年3月18日，官渡区人民政府协同官渡区发改局、区城改办、区国资办、区住建局、官坡片区拆迁指挥部召开专题工作协调会并达成《原官渡区粮油收储贸易公司（关上前街14号）改制资产遗留问题工作协调会会议纪要》，其中要求被告与第三人对接并妥善解决包括原告在内的7户职工改制遗留问题。但事实上，第三人无偿取得被告作为政府部门持有的官渡前街14号房屋后，根本就不按照会议纪要的要求对原告进行补偿安置。对于第三人无偿取得关上前街14号房屋，同时拒不履行对原告进行安置补偿义务的行为，被告根本就不介入、不干涉、不制止，该不作为直接导致原告的经济损失，严重损害了原告作为被告企业职工的合法权益。故诉至法院，请求判如所请。被告官渡区发展和改革局辩称：一、1.被告不是本案适格被告，对原告进行补偿不属于被告行政职责范围，也没有权力要求第三人对原告进行补偿，原告起诉所依据的《原官渡区粮油收储贸易公司改制资产遗留问题工作协调会会议纪要》，被告并非该会议纪要的作出者，也并非印发单位和补偿主体。2.被告不是具体的补偿者与执行者。本案中原告作为诉请依据的会议纪要明确由官渡灏联商贸有限公司作为关上前街14号楼的唯一产权主体，与关坡村片区指挥部签署征地拆迁补偿安置协议书，同时该两份会议纪要就官渡灏联商贸有限公司对包含原告在内的改制职工的安排作了明确的表述。可见涉及补偿事宜并非被告职权行为，同时，原告已在2009年将股权转让给案外人，其不是第三人的股东和职工，依法不具备补偿资格。二、原告所诉的会议行为是被告作为行政机关处理信访事项而进行的准备、论证、研究过程行为，不产生外部法律效力。三、原告所诉称的文件明确补偿安置事宜由第三人进行，并非被告，被告在处理信访事项过程中多方协调，履行了行政机关应尽的义务。四、没有证据表明原告诉称的经济损失确实存在及被告与原告诉称的经济损失存在因果关系。原告并未取得所诉称房屋的产权，仅是租住关系。五、原告曾于2015年12月4日提起诉讼后撤回起诉，现无正当理由再行起诉，应裁定驳回起诉。六、原告起诉已经超过法定诉讼期限，应依法裁定驳回起诉。第三人辩称：一、原告的诉请是否成立我方与被告答辩意见一致；二、被告没有法定的行政职责，无权要求第三人对原告进行安置补偿；三、原告诉状中两份会议纪要第三人均未参与，且无正式发文，没有原件，第三人没有签收，对第三人不发生效力；四、原告所说房屋不是第三人无偿取得，而是通过企业改制取得；四、原告从始至终未取得房屋所有权，该房屋只是租赁给原告使用；六、根据当时改制政策，原告不具备改制条件，在改制时即2006年时原告已经不是职工，不具备改制资格。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.股权转让协议（2009-7-8）；2.股权转让协议（2009-7-8）。以上证据欲证明：原告已经在2009年将股权转让给案外人，其不是第三人的股东和职工，依法不具备补偿资格，故原告不是本案适格原告。3.《官渡区国资办的回函》；4.《官渡区城市更新改造局的回函》。以上证据证明：被告未实际形成和签发过原告所称的2011年6月23日《关于原官渡区粮油收储贸易公司（关上前街14号）改制资产遗留问题的推进协调会会议纪要》，故被告不是本案适格被告。5.收款收据一份，欲证明：改制前，原告与第三人之间系租住关系，不享有关上前街14号房屋产权。6.《昆明市官渡区发改局关于杨红娟来信的答复意见》，欲证明：被告一直多方协调处理原告的信访事宜和诉求，履行了行政机关应尽的义务。7.行政起诉状一份；8.（2016）云0111行初第6号《行政裁定书》，欲证明：原告曾就相同事项于2015年12月4日起诉后又撤诉，现无正当理由再行起诉，依法应予驳回。9.行政起诉状一份（2018-7-10），欲证明：被告不是补偿主体。原告对被告提交证据发表如下质证意见：一、认可1.2项证据的真实性，但对关联性和证明内容不予认可，认为原告是对2006年企业改制时的房屋安置提出诉讼，应当以2006年发生的企业改制作为事实依据，2009年原告将股权转让与2006年企业改制并无关联性。二、不认可证据3.4的真实性，认为第三方行政机关出具的证明只能说明其没有收到过该份会议纪要，并不能说明被告没有作出该会议纪要。三、对第5项证据真实性予以认可，证明内容不予认可，当时房屋确实不在原告名下，但按照当时政策，只要是企业职工且居住房屋，就可以进行安置。四、认可第6项证据的真实性，不认可证明目的，认为被告作为行政机关没有履行法定职责；五、对第7.8项证据真实性予以认可，对证明目的不予认可，现在是因为有了新的事实和理由以及证据再次提起诉讼。对证据9的真实性予以认可，认可被告确实不是补偿主体，但现在原告诉请的是赔偿而不是补偿，是认为因为被告的不作为而提起的赔偿。第三人对被告提交的证据发表如下质证意见：一、1.2项的三性及证明目的均予认可。二、第3.4项所涉的纪要没有形成过，只是一个征求意见稿，没有正式发文。三、认可第5项证据，认为原告是租住关系。四、对第6项证据真实性无法确认，证明目的不予认可，认为原告涉案房屋确认权属属于第三人，纳入改制资产，被告的处理意见是建议由原告走司法途径和协商处理，怎么处理是第三人和原告之间的关系，被告并不具备处理职权。五、对证据7.8真实性和证明目的均予认可；六、认可第9项证据。原告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：1.职工住房问题请求；2.对江宝萍等7人住房问题的答复；3.关于对官渡区发改局《对江宝萍等7人住房问题的答复》的意见。以上证据欲证明：原告对居住的官渡区关上前街14号3幢3层302号房屋享有权利；被告回复原告：如办下房产证则将房屋卖给职工，如拆迁，则协调给予职工补偿。4.2011年6月23日会议纪要；5.请示；6.2013年3月18日会议纪要。欲证明：经官渡区人民政府、被告及第三人多次商议后，被告将官渡区关上前街14号房屋无偿转让给第三人，第三人承担对原告拆迁安置补偿；第三人无偿取得房屋后，未对原告进行拆迁安置补偿，被告不履行其行政职责，构成行政不作为。6.房屋出售协议；7.补偿安置协议。欲证明：原告的房屋面积与王书文面积相同，均为41.57平方米，按回迁小区现行的二手房价格计算，原告未能回迁安置的经济损失为415700元；被告应赔偿原告应得的回迁安置补偿费用计52110元。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：一、对1至3项证据的合法性不予认可，认为不是原件，不具备证据的形式要件；二、对第4项证据三性不予认可，没有做出过该会议纪要，对第5项证据请示真实性予以认可，但认为其是内部文件，不能作为证据使用。对第6项证据予以认可；三、认可7.8项证据的真实性，但对关联性不予认可。第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：一、因1至3项证据真实性无法核实，不予认可，但该证据恰好证明房屋已经纳入改制范围的事实；二、对第4、5、6项证据三性及证明目的不予认可。三、认可第7项证据的真实性，但对证明目的不认可。第8项安置补偿协议不认可，与本案无关联性。第三人在举证期限内向本院提交了如下证据：1.昆明市官渡区粮油收储贸易公司改制方案；2.土地评估报告备案表。以上证据欲证明：原昆明市官渡区粮油收储贸易公司改制过程中，关上前街14号房屋因建盖年限较长，经折旧后的房屋残值几乎为零，故在改制评估时该房屋已列入资产清单并进行了评估。3.官渡区人民政府关于同意处置我区部分改制企业剩余房产的批复（官政复【2006】160号）；4.官渡区国有资产监督管理办公室关于国有土地企业改制的批复（官国资复字（2006）67号）；5.官渡区发展和改革局具关于原区粮油收储贸易公司（关上前街14号）改制资产遗留问题的推进协调会议纪要；6.昆明市官渡区人民政府办公室关于原昆明市官渡区粮油收储贸易公司改制资产遗留问题工作协调会议纪要。以上证据欲证明：一、原告不属于官渡人民政府关于同意处置我区部分改制企业剩余房产的批复中已购40%房改产权的人员，不能申请补购60%产权的房改全套批准手续，因此对相关房屋无所有权，不属于补偿主体；二、会议纪要中明确了关上前街14号的土地面积及价值，确认关上前街14号房屋评估价格为0，并同意按相关政策进行处置；三、原告在改制前自始至终与原告昆明市官渡区粮油收储贸易公司为租赁关系，原告从未取得房屋所有权。8.官渡区发展和改革局向昆明市政府关于关上前街14号房屋所有权证移交给官渡区颢联商贸有限公司的请示；9.《土地使用权证》；10.《房屋所有权证》。以上证据欲证明：关上前街14号及房屋所有权人为昆明市官渡区颢联商贸有限公司，官渡区发展和改革局将补办房产证移交给昆明市官渡颢联商贸有限公司，昆明市官渡颢联商贸有限公司是唯一合法的回迁安置主体。原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：一、对1.2项证据中改制事实予以认可，对折旧房屋残值为零不予认可，因为当时该套房屋无法查明权属，所以并没有纳入改制资产范围；二、对3.4项证据真实性无法核实，请法庭予以核实，对证据5.6.7三性予以认可，对5.6项会议纪要是被告下发给第三人的，在第三人出具的会议纪要中明确说了改制时为什么评估为零，是因为2006年时候没有发现房产证，所以基于这个情况才把它列为零，但是后面房产证办在被告名下，所以才后续通过会议纪要纠正之前行为；三、对证据8.9.10三性予以认可，证明目的不予认可，发改局的请示实质上就说明当时房屋评估为什么为零，是因为房地分离，土地证在第三人名下，房产证在2006年的时候是没有发现，后来发现房产证在发改局名下，为了解决职工住房安置问题，所以把房产证和土地证一并合并到第三人名下。被告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对1.2项证据三性予以认可，原告认可该套房屋的产权不在原告名下，因此原告不具备安置条件。对证据3.4予以认可。证据5即2011年6月23日的会议纪要并不存在。对证据6的真实性予以认可，但对关联性不予认可，认为并非针对被告作出且没有印发被告。对证据7的三性及证明目的予以认可。对证据8.9.10的三性及证明目的均予以认可。本院对三方提交证据评判如下：一、被告提供的证据1、2、5、6、7、8、9均真实合法有效，第3、4份证据所指向的会议纪要是否真实存在本院结合本案事实及其他证据认证。二、原告提交的第1.5.6项证据符合证据法定形式要求，本院对其真实性予以认可，对第2、3、4份证据被告及第三人不认可，第2份证据无原件，本院无法核实真实性。第3份证据系原告方陈述。第4份证据第三人同样提交，对其证据内容可相互印证之处本院予以确认。本院认可第7.8项证据的真实性，但对其关联性不予认可。三、第三人提交的证据5与原告提交的证据4相同，本院结合案件事实对其证据内容可相互印证之处予以确认。其余证据符合证据法定形式要求，对其三性及证明目的予以认可。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原官渡区粮油收储贸易公司是官渡区发改局下属国有企业，该公司于2006年改制为昆明市官渡颢联商贸有限公司（以下简称颢联公司）。原告杨红娟原为原昆明市官渡区粮油收储贸易公司职工，入职后居住在粮油收储贸易公司职工宿舍（关上前街14号），并向粮油收储贸易公司缴纳房租。2006年，原官渡区粮油收储贸易公司改制，《改制方案》载明：企业改制过程中需政府部门解决的问题（二）在本次企业改制评估中资产实际价值与资产评估价值偏离情况的说明及处理办法-《昆明市官渡区粮油收储贸易公司受评估价值影响资产情况表》第4项：关上前街粮店，土地位置：关上前街，土地评估价值1269111元，房产评估价值为空，评估价值1269111元，备注：含房改房土地公用部分未分摊。2006年8月22日《昆明市官渡区人民政府关于同意处置我区部分改制企业剩余房产的批复》（官政复〔2006〕160）附件：《昆明市官渡区房产管理局关于处置我区部分改制企业剩余房产的请示的处理意见》-《三家粮食企业未参加房改住房价格预算表》载明关上前街14号职工宿舍的套数，土地面积：120.32平方米，房产评估价格：0元，未参加房改房价格：295803.02元，单价：759.77元，所属公司：区粮贸。经2006年12月12日官国资复字（2006）67号关于国有土地列入企业改制的批复载明，关上前街14号纳入企业改制土地。2009年，区发改局按程序补办了关上前街14号的《房屋所有权证》（昆房权证（官渡）字第××号），证载面积为476平方米。2010年关坡村片区城中村改造，关上前街14号楼处于改造范围，该楼内租住的7户含原告在内的人员以未得到相应补偿安置为由向官渡区人民政府提交《关于我们七户改制企业职工住房问题的请求》并多次信访。2013年3月18日，官渡区政府形成《官渡区粮油收储贸易公司改制资产遗留问题工作协调会议纪要》载明：2006年原官渡区粮油收储贸易公司改制时，将关上前街14号土地以商业用地评估价值126.9111万元纳入改制资产，由改制后的“颢联公司”出资购买为企业资产，但因房屋没有产权证，房产价值没有评估。会议明确：1、鉴于关上前街14号楼土地证办至颢联公司名下，房屋产权证由区发改局补办持有，为了便于解决问题，建议官渡区发改局将关上前街14号房屋产权移交给官渡颢联商贸有限公司，使关上前街14号楼房地合一。2、由颢联公司作为关上前街14号楼的唯一产权主体，与关坡村片区拆迁部协商处理征地拆迁补偿安置事宜。区发改局，关坡村片区拆迁指挥部不再负责解决改7户职工相关问题。针对原告信访行为，区发改局2015年5月22日作出答复意见载明：杨红娟为关上前街14号楼租住户口，且公司改制后其选择成为股东身份，建议杨红娟与与颢联公司妥善处理纠纷。另据庭审查明，在该企业改制过程中，原告并未按照当时分房政策取得房屋或者因符合职工购房政策取得房屋所有权。按2006年公司改制政策，杨红娟选择以经济补偿金及一次性安置费形式取得颢联商贸股东身份，2009年7月8日，经颢联商贸全体股东研究同意，并经转让双方同意，杨红娟将其持有颢联商贸的12.376万元股权转让给案外人刘颖、杨春。综合庭审情况，本案争议焦点为：被告官渡区发展和改革局是否有不履行法定职责导致原告权益受损行为？是否应当承担相应赔偿责任？本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十五条：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告杨红娟以被告官渡区发展和改革局不履行职责导致其未获得相应拆迁安置补偿造成经济损失为由诉至本院，按国国赔偿法规定其应对官渡区发展和改革局存在不作为行为（具有作为义务）、没有履行义务、造成损失、不作为与造成损失之间的因果关系承担举证责任。一、就本案事实问题，杨红娟对涉案房产是否具有获得拆迁安置补偿权利的问题，本院认为，原告杨红娟所居住的关上前街14号3幢3单元3层302号房屋原系昆明市官渡区粮油收储贸易公司职工宿舍，企业改制前原告以租住性质缴纳房屋租金，该房屋及土地在企业改制时纳入企业改制资产，企业改制完成后，关××号土地使用权人登记为“昆明市官渡颢联商贸有限公司”，2009年房屋所有权证登记为“昆明市官渡区发展和改革局”。该片区拆迁改造，为利于房地合一处理拆迁安置及解决企业改制遗留问题，经向区政府请示，发改局将房产证移交颢联公司，因而颢联公司在随后的拆迁安置过程中，作为涉案房产的所有权人，依法享有获得拆迁安置补偿及费用的权利。杨红娟原为官渡区粮油收储贸易公司职工，公司改制时按相关政策选择转为股东身份，其股权并于2009年由杨红娟自愿转让给案外人。庭审证据表明杨红娟系租住于关××号，其提交的证据不能证明其在企业改制前后，通过职工分房或购买政策取得房屋所有权，亦即其未能证明涉案房产属于其合法财产。二、对于双方争议的2011年6月23日发改局会议纪要的真实性，本院认为，无论该份纪要的真实性如何，其内容载明涉案房产相关情况与三方均认可的2013年3月18日政府会议纪要内容契合之处本院予以认可，即颢联公司作为关上前街14号楼的唯一产权主体，妥善解决7户原职工改制遗留问题。三、针对被告官渡区发展和改革局是否存在不履职的行为。首先，若要认定区发改局有不履职行为须证明其具有相应行政管理职责。本案查明涉案房产在改制后成为官渡颢联公司财产，杨红娟提交的证据不能证明官渡区发展和改革局对颢联公司就该涉案房产的补偿安置工作具有监督管理或主导分配等法定或授权的行政职责，原告证据中3月18日会议纪要载明区发改局不再负责解决改7户职工相关问题，同时本案也没有证据证实原告就被告的不履责行为向被告提出过申请，故本院认为原告杨红娟提交的证据不能证实被告官渡区发展和改革局有不履行职责的行为给原告造成经济权益损失，杨红娟诉请被告承担赔偿责任无事实及法律依据。本院不予支持。据此，本院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、第十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨红娟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨红娟承担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。双方当事人均服判的，本判决即发生法律效力。若负有义务的当事人不自动履行本判决，享有权利的当事人可在本判决规定履行期届满后法律规定的二年申请执行期限内向本院申请强制执行。审 判 长  孙 华人民陪审员  付铁艳人民陪审员  黄 文二〇一九年一月十日书 记 员  付 吕