河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2977号上诉人（一审被告）洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人李学军，该单位工作人员。委托代理人周博，河南开物律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李青山，男，汉族，1958年12月3日出生，住河南省洛阳市洛龙区。一审被告龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（派出机构），住，住所地河南省洛阳市洛龙区龙门中街**/div>法定代表人李金乐，主任。委托代理人张进峰，该单位工作人员。委托代理人宋恒，河南先为律师事务所律师。上诉人洛阳市人民政府因李青山诉其与龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（以下简称龙门石窟园区管委会）行政强制违法一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市人民政府的委托代理人李学军、周博，被上诉人李青山，一审被告龙门石窟园区管委会的委托代理人张进峰、宋恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：洛阳市人民政府于2014年6月23日作出洛政文（2014）51号《洛阳市人民政府关于实施龙门古镇北入口及配套建设项目范围内建筑物征迁的批复》，同意由龙门石窟园区管委会依法按程序开展龙门古镇北入口及配套建设项目内建筑物征迁工作，并制定安置补偿方案，依法按程序对涉及征迁的单位和个人进行妥善安置与补偿，维护好被征迁单位和个人的合法权益。2015年4月24日洛阳市人民政府作出洛政（2015）17号《洛阳市人民政府关于龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的决定》，对该项目规划范围内国有土地上房屋及附属物予以征收，土地使用权同时收回。确定征收主体是洛阳市人民政府；征收实施单位是龙门石窟园区管委会；征收范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地上房屋及附属物；征收现场办公地址是龙门中街联通公司二楼龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部。同时附有《龙门石窟西北入口生态区建设项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案》。龙门石窟园区管委会称该指挥部系由龙门石窟园区管委会设立。李青山所在的龙门社区居民委员会于2015年10月14日制定了《龙门石窟西北入口生态区建设项目集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置方案》，对龙门石窟西北入口及配套建设项目范围内集体土地上房屋拆迁工作制定了方案。确定拆迁范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地上房屋及附属物。且所涉房屋是指龙门中街商业街范围内仿古建筑，不包括各种简易房等其他附属物，以及层高2.5米以下的建（构）筑物。于2019年2月16日又制定了《补充调整方案》。2019年2月17日，龙门社区委员会及龙门社区居民委员会联合下发《关于龙门石窟西北入口生态区建设项目集体土地上房屋及附属物拆迁有关问题的通告》，对拆迁范围、补偿奖励政策等进行了告知。2015年10月26日龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部下发停水停电通知，内容为：“因商业街部分商户已签订拆迁协议，需对已签订协议的商户进行拆迁。为了游客和商户人员的安全，防止漏电、漏水，故对商业街进行停电停水，恢复供电时间另行通知”。2016年5月20日龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部下发公告，主要内容为：“……从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南端进行全封闭施工。封闭时间：2016年6月5日零时起。希望龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签订拆迁补偿协议”。2016年10月27日再次发出公告，主要内容为：“……从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南端进行全面封闭施工，封闭时间：2016年10月27日零时起。希望龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签订拆迁补偿协议”。截至目前商业街处于断水、断电及被围挡状态，商业房基本已拆迁完毕，不再经营。一审法院另查明，李青山的商业房位于龙门石窟西北入口商业街的南端（门朝西第四家）。该商业街系2000年左右由龙门村委会（现为龙门社区居民委员会）拆除部分村民住宅重新规划修建的商业一条街。建好后以村民集资买房的形式进行出售。李青山于2001年9月10日与龙门村委会签订了《商业房集资协议》，约定：面积共79.37平方米，每平方米1,300元，共计103,181元整，D段，南门朝西第四家。李青山分别于2001年5月25日、9月10日、9月13日及2004年5月18日向龙门村委会交纳商业房集资款共计122,738元（实际为87.67平方米，每平方米1,400元）。李青山的哥哥李青松于2004年5月18日与龙门村委会签订了《购房协议》，就购买商业房的面积、单价、四邻等进行了约定（面积由79.37平方米增加为87.67平方米）。李青山及其哥哥李青松同时使用该商业房用于商业经营。2019年3月5日，李青松委托其子李治与龙门社区居民委员会签订了《龙门商业街拆迁补偿协议书》、《停产停业损失补偿协议》，确定李治的房屋拆迁面积为32.68平方米，并确定了补偿金额。同时李治签署了《承诺书》承诺：本人在龙门商业街与李青山合伙购买房屋一处，根据商业街拆迁补偿方案的精神，本人自愿领取属于自己应得的一份补偿，如本人与合伙人以后产生任何经济争议，与社区及征迁工作组无关，本人自愿承担一切后果及相应法律责任。在此情况下，龙门社区居民委员会将属于李青松的房屋拆除。与其房屋连成一体的李青山的房屋北面墙体破损、空间裸露，无法使用。该商业房所占土地系属龙门社区居民委员会的集体土地。李青山称洛阳市人民政府作出洛政文（2014）51号批复后，即与龙门石窟园区管委会先采取断水、断电、断路的方式，迫使李青山等商业街的经营者停止经营，后又将商业街全部围挡起来，使整个商业街彻底瘫痪。龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会多次与李青山协商补偿事宜，但因补偿标准及数额差距问题未达成协议。直至2019年3月27日，李青山的房屋被拆除。李青山提起本案诉讼，请求确认洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会自2015年10月以来对李青山购买的位于龙门石窟北入口的商业用房进行断水断电断路并修建围挡，造成李青山商业用房无法正常使用的行为违法，并确认洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会于2019年3月27日夜对李青山的商业用房实施强拆行为违法。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于拆除主体如何确定问题。根据洛阳市人民政府洛政文（2014）51号征迁批复及洛政（2015）17号征收决定，确定了为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，划定征收范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道区域。并确定洛阳市人民政府是征收主体，由龙门石窟园区管委会组织实施。虽然上述文件均针对本案所涉龙门石窟西北入口商业街上国有土地上房屋的征收，但是征收范围与龙门社区居民委员会针对该商业街上集体土地上房屋而制定的拆迁补偿安置方案、龙门社区委员会及龙门社区居民委员会联合下发的通告所确定的拆迁范围一致。又根据停水停电通知下发主体是龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部，该指挥部系由龙门石窟园区管委会设立。本案所涉商业房部分墙体被拆除，洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会均称非自己行为，但无证据证明系李青山本人或他人所为，故故根据上述事实及目前商业街处于断水、断电及被围挡状态，商业房基本已拆迁完毕，不再经营的现状，确定断水、断电及被围挡系龙门石窟园区管委会实施，并推定系龙门石窟园区管委会实施拆除行为。由于龙门石窟园区管委会系洛阳市人民政府的派出机构，故洛阳市人民政府应为本案适格被告。（二）断水断电等行为、拆除行为的合法性问题。为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，龙门石窟园区管委会在具体实施过程中，对涉案商业街采取断水断电等行为，造成李青山在商业街不能经营。《土地管理法》规定：乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照法律规定办理审批手续。《行政强制法》规定：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。虽然龙门石窟园区管委会的上述行为是为了配合并加快国有土地上房屋的征迁工作，从而加快该地区范围内生态区建设项目的推进。但是依据上述法律规定，如果为了某项建设如公共设施、公益事业建设而拆除房屋需要使用土地的，应经法律程序审核。但目前无证据显示房屋拆除的相关法律依据，因此拆除房屋行为缺乏合法性。断水断电等行为系与房屋拆除行为紧密联系，且是为达到推进项目建设而实施的一系列行为。该行为已实际侵害了李青山的合法权益，造成商业房不能经营，直至部分墙体被拆除，房屋不能使用，因此具有可诉性，并缺乏合法性。同时由于实施主体、实施背景及实施目的的一致性和关联性，在本案中与强拆行为予以合并审理适当。虽然李青山与其哥哥李青松存在合伙买房、共同使用的事实，其哥哥李青松也与龙门社区居民委员会达成了拆迁补偿协议，但不能说明李青山也同意并认可该拆迁补偿协议，同时也不能作为龙门石窟园区管委会没有拆除李青山房屋的抗辩理由。综上，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初150号行政判决：一、确认洛阳市人民政府对李青山的商业房实施断水断电断路并修建围挡行为违法；二、确认洛阳市人民政府对李青山的商业房实施强拆行为违法。上诉人洛阳市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：一审法院认定事实错误，洛阳市政府作出的征收决定范围与龙门社区居民委员会作出的拆迁安置补偿方案拆迁范围不一致；一审法院推定系龙门石窟园区管委会实施拆除行为无事实和法律依据；上诉人不存在违法行政行为。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人李青山答辩称：本案证据足以证明洛阳市政府是责任主体，洛阳市政府应当承担相应的法律责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。一审被告龙门石窟园区管委会答辩称：同意上诉人洛阳市政府的上诉请求。被上诉人的房屋是集体土地上房屋，不属于征收对象；洛阳市政府没有实施拆除行为，被上诉人房屋系龙门社区居民委员会拆除。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）本案责任主体和适格被告应当认定为洛阳市人民政府。洛阳市人民政府洛政文〔2014〕51号征迁批复及洛政〔2015〕17号征收决定，确定了征收范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道区域，并确定洛阳市人民政府是征收主体，由龙门石窟园区管委会组织实施。虽然上述文件均针对本案所涉龙门石窟西北入口商业街上国有土地上房屋的征收，但是征收范围与龙门社区居民委员会针对该商业街上集体土地上房屋而制定的拆迁补偿安置方案、龙门社区委员会及龙门社区居民委员会联合下发的通告所确定的拆迁范围一致。本案所涉商业房被拆除，洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会均称非自己行为，但未提供证据证明系李青山本人或他人所为。另外，停水停电通知的下发主体是龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部，该指挥部系由龙门石窟园区管委会设立。停水停电及拆除房屋都是为了完成洛阳市人民政府组织实施的龙门古镇北入口及配套建设项目范围内建筑物征迁工作。根据上述事实及目前商业街处于断水、断电及被围挡，商业房基本已拆迁完毕的现状，可以推定断水、断电及拆除行为系龙门石窟园区管委会实施。由于龙门石窟园区管委会系洛阳市人民政府的派出机构，一审法院认定洛阳市人民政府为本案适格被告正确。（二）断水断电等行为、拆除行为应确认违法。为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，龙门石窟园区管委会在具体实施过程中，对李青山涉案的商业房采取断水断电等行为，造成李青山涉案的商业房不能经营。《行政强制法》规定：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案龙门石窟园区管委会的上述行为是为了配合并加快国有土地上房屋的征迁工作，龙门石窟园区管委会实施断水断电等行为，该行为已实际侵害了李青山的合法权益，缺乏合法性。上诉人在未与被上诉人就案涉房屋达成补偿协议的情况下实施强制拆除行为，应依法确认拆除行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇一九年十二月三日书记员  宋雨珈