广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行初56号原告：珠海市斗门区搬运公司，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇滨江路392号。诉讼代表人：邝文强，男，1954年11月11日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，诉讼代表人：赖国卫，男，1952年11月19日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，诉讼代表人：李容牛，男，1956年9月9日，汉族，住珠广东省珠海市斗门区，诉讼代表人：谭月锦，女，1949年2月20日，汉族，住广东省珠海市斗门区，诉讼代表人：朱韵莲，女，1951年6月12日，住广东省珠海市斗门区，委托诉讼代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：刘璧蓬，珠海市法制局工作人员。委托诉讼代理人：黄振华，珠海市斗门区法制局工作人员。原告珠海市斗门区搬运公司（以下简称斗门搬运公司）诉被告珠海市人民政府（以下简称市政府）不履行保护财产权的法定职责一案，本院于2018年7月23日立案后，依法组成合议庭，于2018年11月23日公开开庭审理了本案。斗门搬运公司的诉讼代表人邝文强、赖国卫、李容牛、谭月锦、朱韵莲、委托诉讼代理人陈武能，市政府的委托诉讼代理人刘璧蓬、黄振华，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2017年7月1日，原告斗门搬运公司向被告市政府提交《集体企业产权界定申请书》，未获答复。2017年12月26日，原告通过代理律师以邮政快递的方式向被告寄出《律师紧急查询函》，请求被告依法依程序对原告2017年7月1日提交的《集体企业产权界定申请书》进行办理，对原告的企业产权进行确权，以维护原告职工的合法权益。此后，直至原告起诉之日，被告仍未作出任何答复或决定。原告遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，以被告未能履行保护原告财产权等合法权益的法定职责为由，向本院提起行政诉讼。斗门搬运公司的诉请、理由及证据原告斗门搬运公司的诉讼请求：1.确认被告没有对原告在2017年6月提交的《集体企业产权界定申请书》进行确权，已构成行政不作为；2.判令被告承担本案所有诉讼费用。事实与理由如下：2017年7月1日，原告委托律师通过邮政快递方式将《集体企业产权界定申请书》寄达被告。2017年12月26日，原告的代理律师通过邮政快递方式向被告寄出《律师紧急查询函》。但是直到今天2018年7月10日，原告仍没有收到被告任何受理和确权的材料和电话通知。原告在2018年3月曾以被告珠海市斗门区xx有限公司侵犯原告的管理权和财产权为由向珠海市斗门区人民法院提起民事诉讼，但被驳回起诉。后原告向广东省珠海市中级人民法院提出上诉，也被驳回起诉。被告市政府作为珠海市斗门区人民政府的上级领导机关，有权力和责任对原告提出有关斗门区政府作出的产权异议的确权申请进行处理，这是上级行政机构对下级行政机构的法定职责。从2017年6月至今超过一年多时间了，还没有作出任何行政行为，是严重违反依法行政的行为，属行政不作为。为维护自己的合法权益，原告根据《中华人民人民共和国行政诉讼》第十二条第（六）项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”的规定，向人民法院提出诉讼，请依法作出公正的判决。在举证期限内，斗门搬运公司向本院提交了以下证据：1.《集体企业产权界定申请书》；2.EMS（2017年7月1日）凭证；3.《律师紧急查询函》和EMS(2017年12月26日)凭证；4.斗门区人民法院（2018）粤0403民初1177号《民事裁定书》；5.珠海市中级人民法院（2018）粤04民终1443号《民事裁定书》。市政府的答辩意见及证据市政府答辩称：2017年7月3日，市政府办公室收到以原告代理人名义邮寄给时任市长李泽中的《集体企业产权界定申请书》，要求界定原告企业产权为集体企业而非国有企业。2017年12月26日，市政府办公室收到以原告代理人名义邮寄给姚奕生市长的《律师紧急查询函》，要求市政府尽快进行确权。市政府经审查后将该材料转信访部门，信访部门回复该事项属于已有处理意见的信访事项，该局不予受理。市政府对原告没有产权界定的职责。原告向市政府邮寄《集体企业产权界定申请书》，要求界定其为集体企业，并非国有企业。根据《集体企业国有资产产权界定暂行办法》（国家国有资产管理局令[第2号]）第二十二条“各级国有资产管理部门是产权界定的主管机关，国有资产管理部门应会同有关部门负责组织实施产权界定工作”的规定，各级国有资产管理部门才是集体企业产权界定的职权部门，市政府并非集体企业产权界定的机关。因此，原告要求市政府对其集体企业产权进行界定缺乏事实和法律依据。原告关于产权界定的争议已通过信访途径进行救济。据了解，斗门区xx有限公司信访部门和斗门区人民政府信访部门分别于2017年5月8日和2017年6月8日出具《关于邝文强等搬运公司退休人员信访事项的答复》和《信访事项复查意见书》，对原告的企业性质问题进行回复。按照《广东省信访条例》的相关规定，原告如不服信访复查意见，还可以在规定期限内向复查机关上一级行政机关申请复核申请。但据了解，原告并未在规定期限内依法申请信访复核，视为自动放弃信访救济，应当承当相应不利后果。因此，市政府对原告没有产权界定的职责，且相关事项已经过信访救济，原告提出的主张缺乏事实和法律依据，不能成立，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。在举证期限内，市政府向本院提交了如下证据：1.《集体企业国有资产产权界定暂行办法》；2.《关于邝文强等搬运公司退休人员信访事项的答复》、《信访事项复查意见书》。双方对证据的质证意见及本院对证据的审核认定对原告斗门搬运公司提交的证据，被告市政府认可全部证据的真实性、关联性；但认为原告主张证据3能够证明市政府未能履行法定职责的证明目的不予认可，因原告提出的申请不属于被告的法定职责，故不存在不履行法定的职责。对被告市政府提交的证据，原告认可全部证据的真实性，但对证据2的证明目的不予认可，认为信访部门没有权利对集体企业产权问题进行界定，信访部门进行产权界定是越权的行为，原告向市政府寄发申请书就是为了解决企业产权确权的问题。经审核，原、被告提交的证据，具备真实性、合法性，与本案审理的内容有关联，可作为认定本案事实的依据，本院予以采信。本院查明的事实1977年，在原斗门县搬运站的基础上成立了斗门县搬运公司，是斗门县交通局下属的一个交通运输企业，企业性质为县属集体企业。2000年8月1日，斗门县搬运公司与斗门县工业局签订《党政机关与企业解除行政隶属关系协议书》，移交给斗门县国资部门管理。斗门县搬运公司系原告斗门搬运公司的前身。目前，原告的工商登记资料显示，其商事主体类型为集体所有制，成立日期为1986年5月14日。2017年7月1日，原告的委托代理人向市政府以EMS方式邮寄了《集体企业产权界定申请书》，要求界定原告企业产权为集体企业而非国有企业。2017年12月26日，原告的委托代理人再次向市政府邮寄了《律师紧急查询函》，要求市政府对原告的企业产权尽快进行确权。市政府经审查后将该材料转信访部门，信访部门回复该事项属于已有处理意见的信访事项，该局不予受理。至起诉之日止，被告市政府对原告要求界定其集体企业产权的要求未予答复，原告遂诉至本院，要求被告履行上级行政机构对下级行政机构的法定职责。本院裁判理由及结果本案属于请求行政机关履行法定职责之诉，被告明显不具有原告申请的对区（县）属集体企业进行产权界定的法定职权，原告的起诉应予驳回。本案中，原告斗门搬运公司的企业性质在诉前一直被认定为区（县）属集体企业，属于斗门区国有资产管理办公室下属的xx资产经营公司监管企业。原告两次向被告寄送《集体企业产权界定申请书》、《律师紧急查询函》，其目的是要求界定原告企业产权为集体企业而非国有企业。《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第二十二条的规定：“各级国有资产管理部门是产权界定的主管机关，国有资产管理部门应会同有关部门负责组织实施产权界定工作。”因此，具有对原告集体企业进行产权界定法定职责的行政机关应当是斗门区的国有资产管理部门，明显不是被告市政府。一般而言，履行法定职责之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机关具有相应的职责。即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域和层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。同时，即使上级行政机关基于组织法上的监督权能，具有相应的对下监督、查处、督促职责，也有权以自己名义启动相应的调查并履行相应的职能；但是相较于申请人可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，其舍近求远而针对上级行政机关提起的履行职责之诉，属于无效率的权利保护。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告珠海市斗门区搬运公司的起诉。案件受理费人民币50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  宋义明审 判 员  陈 伟人民陪审员  赖和平二〇一九年一月九日书 记 员  王 嘉