湖南省慈利县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘0821行初47号 原告卓成满，男，1946年12月18日出生，汉族。 委托代理人郝环球，女，1951年6月3日出生，汉族，系卓成满的妻子。 委托代理人陈光锋，湖南慈姑律师事务所律师。 被告慈利县城市管理和综合执法局，住所地慈利县环城南路38号。 法定代表人吴海燕，局长。 出庭应诉的行政机关负责人赵荣发，慈利县城市管理和综合执法局副局长。 委托代理人唐文军，男，1975年1月28日出生，土家族，系慈利县城市管理和综合执法局行政执法大队的法制股股长。 委托代理人吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。 被告慈利县人民政府，住所地慈利县零阳镇笔架路。 法定代表人高靖生，县长。 委托代理人王海滨，男，1979年2月15日出生，土家族，系慈利县人民政府法制办工作人员。 委托代理人余春华，湖南慈姑律师事务所律师。 原告卓成满不服被告慈利县城市管理和综合执法局城市管理行政处罚及被告慈利县人民政府行政复议一案，于2018年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年12月6日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月10日公开开庭审理了本案。原告卓成满因身体健康原因未到庭，原告的委托代理人郝环球、陈光锋，被告慈利县城市管理和综合执法局的负责人赵荣发、委托代理人吴新元、唐文军，被告慈利县人民政府的委托代理人王海滨、余春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告慈利县城市管理和综合执法局于2018年7月6日作出慈城决字[2018]38号《行政处罚决定书》，决定拆除原告卓成满所建房屋超出建设工程规划红线的违法建筑。原告卓成满不服，向被告慈利县人民政府申请行政复议，被告慈利县人民政府于2018年9月18日作出慈政复决字[2018]13号《行政复议决定书》，维持了被告慈利县城市管理和综合执法局作出的以上行政处罚决定。 原告卓成满诉称：一、被告慈利县城市管理和综合执法局不是适格的行政执法主体。依据《城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施办法》第四十七条的规定，原告即使有违法行为也应当由本县规划主管部门作出行政处罚决定，本案的被告慈利县城市管理和综合执法局没有相关的职权，是超范围执法；二、被告慈利县城市管理和综合执法局的行政处罚程序违法。原告房屋违章部分能否被拆除还属于不确定状态，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，首先要确定原告房屋违章建筑能否被拆除，如果不能拆只能采取没收违法所得并处罚款的措施。现在没有权威的鉴定来确定原告房屋的违章建筑部分能拆除，拆除极有可能扩大原告的损失。《湖南省行政程序规定》第81条规定，行政机关依职权启动的行政执法行为应当在启动程序后60日内办结。而本案的被告慈利县城市管理和综合执法局从2016年9月19日对原告作出责令停止违法建设行为通知书开始至2018年7月6日作出行政处罚决定书止长达近两年时间，明显违反了行政执法程序；三、被告怠于执法是造成原告无法改正违背规划情况的重要原因，如果被告积极行使职权，原告违规造成的经济损失也不会扩大，被告应当承担一定的责任。私房外伸阳台等不完全符合规划许可要求的情况在慈利县城内大量存在，单单处罚原告，属于执法不公正。综上，原告请求法院依法确认被告慈利县城市管理和综合执法局作出的慈城决字[2018]38号《行政处罚决定书》违法，并依法撤销慈城决字[2018]38号《行政处罚决定书》和慈政复决字[2018]13号《行政复议决定书》。 原告卓成满未向本院提交证据。 被告慈利县城市管理和综合执法局辩称：一、无法采取改正措施对规划实施消除影响的违法情形是原告在建设过程中主观故意和不遵守法律约束而造成的。2015年8月原告取得了由慈利县规划管理局颁发的《建设工程规划许可证》。2016年7月，原告在慈利县零阳镇白沙井路002号开始翻修房屋，在建设过程中，原告私自改变原提供给规划部门的审批审计图纸，从第二层起，分别向东超出工程红线1米，向北超出工程红线1米，使单层建筑面积超规划审批面积20.87平方米。2016年11月28日，慈利县规划管理局对原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为认定为：违法建设，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。二、原告将自己产生违法行为的原因归咎于被告不积极行使职权的理由不成立。2016年9月9日，被告接群众举报，原告未按照《建设工程规划许可证》施工建设，被告在接到举报后，派执法机构执法人员到现场对原告的违法行为进行核实，发现原告存在违法事实且违法情节较重，被告于2016年9月12日给原告送达了《责令停止违法建设行为通知书》，同时致函县规划局，要求对原告的违法程度进行认定。原告在收到通知后，无视法律规定，继续施工，对此被告依法对原告的施工工具等实施暂扣，并会同相关部门先后多次采取停水、停电、封存施工工具等强制措施。2016年12月9日，被告正待下发《行政处罚决定书》时，原告向被告提交了一份《请求对所需拆除建筑物安全性鉴定的报告》，要求给予原告对拆除建筑物安全性鉴定的合理期限，但被告在等待原告鉴定结果期间，原告不仅未停止违法行为，而是采取各种方式加速建设，对此，被告不得不对原告的建设现场派专人值守，并于2017年3月会同相关部门采取了一次强制措施。被告的办案期限也是因为原告要求安全鉴定而造成的延长。综上，原告的违法行为属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告依法作出的《行政处罚决定书》适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告慈利县城市管理和综合执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： （一）违法事实的证据 第一组：1.《湖南省建设工程规划许可证申请表》；2.慈规私字第201508181号《建设工程规划许可证》；3.建设工程规划审批表；4.建设工程规划审批单。拟证明原告有效的建筑事项。 第二组：《卓成满住宅建筑方案设计图》。拟证明原告经批准、有效的建筑施工设计方案。 第三组：2016年9月慈利县规划局出具的《卓成满现状勘验图》。拟证明在2016年9月卓成满的违法建设状况。 第四组：1.慈利县规划局对卓成满建设行为初步认定的函；2.慈利县规划局《关于对卓成满建设行为认定的函》。拟证明卓成满建设行为违法，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 第五组：建筑现场照片一组。拟证明卓成满违法现状。 （二）执法程序的证据 1.《责令停止违法建设行为通知书》。证明执法机构对卓成满违法建设行为予以了制止。 2.2016年9月30日、31日对卓成满停电、停水照片。拟证明被告会同有关部门对卓成满进行了停电、停水措施。 3.《立案审批表》、《行政处罚审批表》。拟证明被告对卓成满进行了立案调查并在调查取证后，拟对卓成满进行行政处罚。 4..《行政处罚事先告知书》。拟证明被告在作出行政处罚前进行了告知。 5.《请求对所需拆除建筑物安全性鉴定的报告》。因卓成满提出鉴定申请，被告给予卓成满合理期限。 6.《行政处罚决定书》。拟证明被告向原告作出了行政处罚。 （三）作出行政处罚的依据 1.《湖南省实施办法》第二十七条、四十七条 2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条 3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条 （四）执法主体、执法范围、执法区域资格证据 1.《湖南省人民政府关于在慈利县开展相对集中行政处罚权工作的批复》 2.《慈利县人民政府办公室关于印发慈利县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 3.《慈利县人民政府关于印发的通知》 4.《湖南省城市综合管理条例》 5.住建部《城市管理执法办法》 （五）采取停水、停电、封存施工工具等强制措施证据 16GB的U盘一个。 被告慈利县人民政府辩称：一、原告违法事实清楚，情节严重，慈城决字[2018]38号行政处罚决定适用法律准确，行政处罚适当。原告虽然取得了《建设工程规划许可证》，但在建设过程中经慈利县城乡规划勘测设计室现场勘测核实，超批准单层建筑面积20.83%，不在建筑的允许误差范围内。2016年11月8日，慈利县规划管理局认定原告在慈利县零阳镇白沙井路002号修建的房屋，未按照《建设工程规划许可证》施工建设，属违法建设，且存在主观故意。在建设期间，慈利县城市管理和综合执法局曾对原告的违法行为下达了《责令停止违法建设行为通知书》和会同相关部门先后多次采取停水、停电、封存施工工具等措施，原告置之不理，强行施工，致使违法建筑面积进一步扩大。2018年6月21日，原告房屋基本建成并完成粉刷。慈利县城市管理和综合执法局于2018年7月6日作出的行政处罚决定适用依据准确，处罚适当；二、被告慈利县人民政府作出的慈政复决字[2018]13号《行政复议决定书》，查明认定事实清楚，复议程序合法。2018年7月20日，原告不服被告慈利县城市管理和综合执法局作出的行政处罚决定，认为行政处罚明显失当，向慈利县人民政府提起行政复议。被告慈利县人民政府依法受理了复议申请，并按程序进行了审查，审查后认为慈利县城市管理和综合执法局认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，故作出维持的行政复议决定。综上，被告慈利县人民政府作出的行政复议决定正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告慈利县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的如下证据、依据： 第一组：1.行政复议申请书；2.《行政处罚决定书》；3.原告身份证复印件；4.行政复议申请受理通知书及送达回证。 第二组：1.行政复议答复通知书；2.县城管局行政复议答复书。 第三组：1.行政复议决定书发文呈签单；2.行政复议决定书；3.送达回证。 以上三组证据综合证明被告县政府作为复议机关，在原告申请复议后，在法定期限内受理，并在法定期限内通知慈利县城市管理和综合执法局提出书面答复，提交证据、依据等，经审查，最终作出慈政复决字[2018]13号行政复议决定书并送达双方，复议程序合法。 经庭审质证，原告对被告慈利县城市管理和综合执法局提交的证据发表如下质证意见：对第（二）执法程序的证据的合法性有异议，认为被告慈利县城市管理和综合执法局存在超越执法权限的行为，对第（三）行政处罚的依据的“三性”无异议，但认为不能达到其证明目的，对其他证据均无异议。 原告对被告慈利县人民政府提交的证据均无异议。 两被告对对方提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下： 慈城决字[2018]38号《行政处罚决定书》和慈政复决字[2018]13号《行政复议决定书》系本案的被诉行政行为，仅对其真实性予以认定。 被告慈利县城市管理和综合执法局提交的第（一）违法事实的证据来源合法，能够证明原告卓成满未按《建设工程规划许可证》规定的范围施工建设，存在违法建设行为，予以认定；第（二）、（五）证据能够证明被告慈利县城市管理和综合执法局的执法程序，予以认定；第（三）、（四）证据是法律依据和规范性文件，能够证明被告城市管理和综合执法局具有执法主体资格以及作出行政处罚适用的法律法规正确，予以认定。 被告慈利县人民政府提交的证据来源合法，且其他当事人均无异议，予以认定。 经审理查明，2015年8月26日，原告卓成满取得慈利县规划管理局颁发的慈规私字第201508181号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设项目为翻修住宅，层数为6层加坡屋顶，高度20.8米，用地面积100.2平方米，底层100.2平方米，总面积为634.8平方米。2016年7月，原告卓成满开始动工修建。同年9月，被告慈利县城市管理和综合执法局接到群众举报称，原告卓成满未按照《建设工程规划许可证》的规定修建房屋。被告慈利县城市管理和综合执法局对举报情形进行核实后认为原告卓成满存在违法事实且违法情节严重。2016年9月19日，被告慈利县城市管理和综合执法局作出《责令停止违法建设行为通知书》，责令原告卓成满停止违法建设行为。2016年11月1日被告慈利县城市管理和综合执法局对原告卓成满涉嫌违法建设予以立案。因原告卓成满未停止违法建设行为，被告慈利县城市管理和综合执法局会同相关部门于2016年9月30对原告修建房屋采取停水的强制措施。2016年11月8日，慈利县规划管理局作出《关于对卓成满建设行为认定的函》，认定卓成满在零阳镇白沙井路002号修建的房屋，未按照建设工程规划许可证施工建设，属违法建设，总共超出工程红线面积59.91平方米，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2016年12月7日，被告慈利县城市管理和综合执法局给原告卓成满送达《行政处罚事先告知书》，告知其拟予处罚的依据、事实和内容以及原告依法享有的陈述权、申辩权和申请听证的权利。原告未提出听证申请，亦未提出申述、申辩意见。2016年12月9日，原告卓成满向被告慈利县城市管理和综合执法局提交《请求对所需拆除建筑物安全性鉴定的报告》，请求给予拆除建筑物安全性鉴定的合理期限。被告慈利县城市管理和综合执法局对安全性鉴定合理期限未予书面答复。2018年7月6日，被告慈利县城市管理和综合执法局作出慈城决字[2018]38号《行政处罚决定书》，决定对原告卓成满处罚：1.拆除所建房屋东侧二层以上（含二层）超出建设工程规划红线1m×11.94m×3=35.82㎡的违法建筑；2.拆除所建房屋北侧二层以上（含二层）超出建设工程规划红线1m×8.03m=8.03㎡×3=24.09㎡的违法建筑。该《行政处罚决定书》于同年7月9日送达原告卓成满。原告卓成满不服，于2018年7月20日向被告慈利县人民政府提起行政复议，被告慈利县人民政府审查后于2018年9月18日作出慈政复决字[2018]13号《行政复议决定书》，决定维持被告慈利县城市管理和综合执法局作出的《行政复议决定书》。因多次电话通知原告，原告均不签收也拒绝直接送达，被告慈利县人民政府于2018年11月16日给原告卓成满邮寄送达该《行政复议决定书》。原告卓成满不服，遂诉至本院。 另查明，本案庭审过程中，原告方当庭陈述其未向鉴定机构递交申请鉴定报告、交纳鉴定费用，更没有鉴定意见提供。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为慈利县城市管理和综合执法局作出的行政处罚决定及慈利县人民政府作出的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《湖南省人民政府关于在慈利县开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定：慈利县集中行使行政处罚权的行政机关为慈利县城市管理行政执法局，作为该县人民政府一个独立的行政执法机关，具体行使下列职权：......7、行使城乡规划行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。......。”根据上述规定，被告慈利县城市管理和综合执法局具有对位于该行政辖区未按建设工程规划许可证的违法建设依法作出处理的职权。被告慈利县城市管理的综合执法局在法定职权内作出的行政处罚决定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确。《湖南省行政程序规定》第七条规定“行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。”第八十一条“......（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。”根据上述规定，办案期限的设定是提高执法效率、规范执法程序和依法行政的基本要求。被告慈利县城市管理和综合执法局自2016年11月1日行政处罚立案后至2018年7月6日才作出行政处罚决定。期间在收到原告申请安全性鉴定合理期限报告后未书面给予行政管理相对人明确的合理期限，亦未向本院提供经负责人批准延长办案期限的证据。故被告慈利县城市管理和综合执法局作出的行政处罚决定在处理期限上属于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，故确认其程序违法，但不予撤销。被告慈利县人民政府对程序违法的原行政行为未予指出而作出维持复议决定，此属适用法律错误，在原行政行为被确认违法的情形下，依法应予撤销复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项的规定，判决如下： 一、确认2018年7月6日被告慈利县城市管理和综合执法局作出的慈城决字[2018]38号《行政处罚决定书》违法，但不予撤销； 二、撤销2018年9月18日被告慈利县人民政府作出的慈政复决字[2018]13号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告慈利县城市管理和综合执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。 审 判 长  刘际忠 人民陪审员  吕筱萍 人民陪审员  符洪波 二〇一九年一月十七日 法官 助理  王 婷 书 记 员  李 迅 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。