四川省资中县市人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1025行初92号 原告徐玉现，男，1941年7月2日出生，汉族，住资中县。 委托代理人徐恨非（系徐玉现之女），1968年4月9日出生，汉族，住成都市锦江区。 原告徐双丽，女，1970年1月29日出生，汉族，住资中县。 上列二原告委托代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。 被告资中县住房和城乡规划建设局，住所地资中县重龙镇荷花池街21号。 法定代表人黄鼎峰，局长。 出庭负责人田胜，该局副局长。 委托代理人易旭阳，该局县城建监察大队大队长。 委托代理人田勇，资中县银山法律服务所法律工作者。 原告徐玉现、徐双丽诉被告资中县住房和城乡规划建设局(以下简称“县住建局”)城乡规划管理行政命令一案，本院于2018年7月31日立案后，于2018年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告徐玉现的委托代理人徐恨非、二原告的委托代理人吴国强、被告县住建局的出庭负责人田胜、委托代理人易旭阳、田勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县住建局于2018年7月27日作出资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令徐玉现、徐双丽于2018年7月31日前自行拆除违法建筑物。逾期不自行拆除的，将依法强制执行。 原告徐玉现、徐双丽诉称，原告的房屋位于四川省内江市资中县水南镇长山村一社，拥有土地及房屋权属证明。2018年7月27日，原告收到县住建局作出的并以公告形式张贴送达的《责令限期拆除违法建设决定书》（编号：资住建限拆（2018）监字第1131号）。原告认为：一、被告在举证期内没有提供原告房屋是否处于城市规划区的证据材料，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告没有作出限期拆除决定的法定职权。二、被告作出的涉案限期拆除决定严重违反法定程序。1.原告房屋所在地已被列入拆迁范围，由于补偿标准问题，没有达成拆迁协议。依据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定。本案中，被告在征地批复之后作出的限期拆除决定，违反了上述通知的精神，也违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的征收房屋的法定程序。显然是被告有意以拆违促拆迁，执法目的不当，程序违法。2.被告作出被诉行政行为时直接将责令限期拆除决定书和责令限期拆除告知书送达给原告，没有事先告知原告相关的陈述、申辩、异议权利，违反程序正当原则。3.被告认为被诉行政行为是行政命令，但其提交的证据材料不能证明其行政命令程序合法。三、原告的房屋持有合法的房屋产权证和集体土地使用证，是合法房屋。四、被告在适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条时，在未对原告的房屋是否属于无法改正措施消除影响的情况作出认定前，直接作出了限期拆除违法建设决定书，属于主要证据不足。综上所述，被告对原告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》违法，应依法予以撤销。为维护原告的合法权益，依法《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特诉至法院，请求：1.依法撤销《责令限期拆除违法建设决定书》（编号：资住建限拆（2018）监字第1131号）；2.本案诉讼费由被告承担。 原告徐玉现、徐双丽向本院提交了以下证据： 1.村镇房屋所有权证、集体土地使用权证、巫久云的土地使用权证，证明原告的房屋属于合法建筑； 2.户籍底账，证明原告当初的家庭人口状况，在上世纪70年代原告的房屋面积就已经是150.4平方米，到发证时已经160多平方米； 3.巫久云的死亡证明，证明原土地使用权人已经去世； 4.光碟一张，证明原告的房屋是分三个年代修建的，上世纪70年代建了150.4平方米土瓦结构房屋，1988年至1989年建了14.4平方米，后来又建了一部分，反驳被告将原告的房屋认定为违法建筑。 以上证据经被告当庭质证，被告对证据1的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为依据相关法律规定，房屋必须确权办证，取得产权才是合法建筑，未取得产权的部分属违法建筑，其只能证明原告取得了产权的这一部分房屋是合法的，不能证明其余部分房屋的合法性；对证据2的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为户籍档案不能证明房屋的面积，根据中国国情看，并不是每家有多少人就有多少房屋，也不能证明原告除了有证房屋外，其他房屋面积的合法性；对证据3无异议；对证据4认为其可以看出涉案房屋建筑是按照三个年份修建的，但不论是哪个年代修建的都应该进行确权，只有取得产权证的房屋才是合法有效的。 被告县住建局辩称，本案涉及的《责令限期拆除违法建设决定书》不是一个具体的行政行为，准确的说应该是一个行政命令，而行政命令是不受《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政强制法》约束的,根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,如果县住建局在强制拆除原告徐玉现、徐双丽的违法建设之前，还需要作出具体的处罚决定书。经调查，根据巫久云、徐玉现夫妻的《村镇房屋所有权证存根》记载，原告徐玉现现拥有的合法建筑是上世纪70年代建造的面积为90.89平方米的土瓦结构房屋，但据《资中县城市批次建设征收水南镇集体土地房屋构筑物及附属设施现场清点丈量表》确认，原告徐玉现现有的砖混结构房屋面积为14.4平方米，砖木结构房屋面积为123.12平方米，土瓦结构房屋面积为150.4平方米，砖彩钢瓦结构房屋面积为205.15平方米，合计493.07平方米，已经远远超出了合法建筑面积为90.89平方米的土瓦结构房屋，所以被告根据资中县人民政府的行政文件规定，依据资中县水南镇村建环卫中心保存的档案及镇村干部、建设系统相关人员现场丈量签署的《资中县城市批次建设征收水南镇集体土地房屋构筑物及附属设施现场清点丈量表》等证据证明，原告除已取得的合法建筑面积为90.89平方米的土瓦结构房屋外，其余房屋均是违法建设，所以被告向原告发出资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》的基本事实清楚、程序合法，故被告作出的行政命令合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县住建局向本院提交了以下证据： 1．《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，资中县人民政府关于责成县住建局等有关单位对违法建筑实施强制拆除的决定（资中府发[2012]1号文件）的规定，证明被告有权作出涉案的行政行为及作出该行政行为的法律依据； 2．原告房屋现状的照片复印件5张、宅基地使用证，证明原告房屋的现状及其宅基地使用面积； 3.村镇房屋产权申报登记表，证明巫久云取得的土瓦结构房屋产权90.89平方米； 4.房屋现状勘验草图和现场清点丈量表，证明原告徐玉现、徐双丽现有房屋面积为493.07平方米，与其获得的使用面积完全不相符； 5.证明一份，证明档案资料是从资中县水南镇调取的，主要证明证据来源； 6.《责令限期自行拆除违法建设公告》和《责令限期拆除违法建设决定书》，证明被告作出该行政行为程序合法。 以上证据经原告当庭质证，对证据1中的法条本身无异议，但对被告的职权依据不予认可，认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被告应该提供证据来证明原告的房屋是位于城市房屋范围，其才具有相应的职权，所以行政处理适用的法律不正确，而原告的房屋属于合法建筑，被告此次的目的是以拆违促拆迁，其作出行政行为是不合法，其适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条错误，对政府文件无异议，但不能作为行政机关作出行政行为的职权依据，政府文件不属于上述的法律规章；对证据2中的房屋现状照片5张的真实性和证明目的无异议，对宅基地使用证的证明目的无异议；对证据3的真实性和证明目的有异议，认为其是复印件，被告应该根据相关法律规定，提供证据的原件或与原件核对无异的副本；对证据4中现状草图上记载的原告的房屋建筑面积的真实性无异议，但其上没有具体落款时间，不能证明被告是在作出该行政行为之前取得的勘验草图；且原告的这处房屋虽然产权登记是90.89平方米，但其建房时间是上世纪70年代，当时建造的是一层四间房屋，建造面积是被告记载在现状草图上150.4平方米的土瓦结构房屋，在1988年至1989年左右，原告又建了一间房屋，即被告在现状草图中记载的砖混部分14.4平方米，在1995年发证时，虽然在产权证上所载面积为90.89平方米，但原告房屋的实际面积已达164.8平方米，其余建筑是在1989年后修建的，被告虽然绘制了原告的房屋现状结构图，但并没有查清原告所有房屋分别建造的时间，属于事实不清楚，对该组证据中的清点丈量表，其质证意见与现状草图的意见基本一致，但其抬头也有资中县城市批次建设征收水南镇集体土地房屋构筑物及附属设施现场清点丈量表字样，实质上说明，被告在原告的房屋清点丈量时应该是按照土地征收的流程来的，但被告却用来当做认定原告房屋违建的证据，同样证明被告行为是以拆违促拆迁；前4组证据同时证明被告的作出的行政行为程序违法；对证据5认为其上落款时间是2018年9月11日，而被告作出涉案行政行为的时间是2018年7月，说明该份证据是在被诉行政行为作出之后取得的，被告提交的房屋产权证明的资料都是依附于这份证据的，该证明不合法；对证据6真实性无异议，合法性不予认可。 本院对上述证据认定如下： 原告提交的证据1，真实、合法，与本案有关联，能够证明巫久云、徐玉现取得房屋产权的情况，本院予以确认；原告提交的证据2，家庭人口数的多少与房屋建筑面积的大小不具有必然联系，达不到原告的证明目的，本院不予认可；原告提交的证据3，真实、合法，能够证明涉案建筑部分产权登记人的现有情况，且被告也无异议，本院予以确认；原告提交的证据4，真实、合法，能够证明登记于巫久云、徐玉现名下的涉案房屋建筑的现状，本院予以确认。被告提交的证据1中的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条这三条法律依据，现行有效，本院予以确认；被告提交的证据1中的其他法律依据以及资中县人民政府的资中府发[2012]1号文件，是涉及行政强制的内容规定，与涉案行政行为无关，不适用于本案。被告提交的证据2能够证明涉案房屋的现状及其宅基地的产权面积，与原告提交的证据相印证，本院予以确认；被告提交的证据3系村镇房屋产权申报登记表，其来源由被告提交的证据5进行证明，但证据5显示该证明出具的时间是2018年9月11日，在被告作出涉案行政行为之后，说明该两组证据系被告事后调取，不具有合法性，本院不予采信；被告提交的证据4上缺少勘验清丈日期，不能证明勘验清丈是在涉案行政行为之前，不具有合法性，本院不予采信；被告提交的证据6，能够证明被告作出涉案行政行为所历经的程序，对其在程序上的证明效力本院予以采信。 根据原、被告在法庭上的陈述和本院采信的证据，审理查明以下事实： 原告徐玉现及其妻巫久云（已于2013年3月19日亡故）于1995年取得资中县水南镇长山村一组面积为90.89平方米的村镇房屋所有权证，于1997年取得面积为91平方米的集体土地使用证，于1998年取得面积为143平方米的宅基地使用证，并在该土地上建设了自住房。2018年7月27日，二原告收到被告县住建局以张贴形式公告送达的资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》，告知二原告其在资中县水南镇长山村一组擅自修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2018年7月31日前自行予以拆除。逾期不自行拆除的，将依法强制执行。原告认为资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》侵犯其合法权益，遂诉至法院。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本院对被告县住建局作出的资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》的法定职权、程序、认定事实及适用法律进行合法性审查。 一、关于法定职权方面。根据《中华人民共和城乡规划法》第六十四条之规定，被告县住建局对辖区内违反城乡规划的违法建设行为具有查处的法定职权。 二、关于程序、认定事实及适用法律方面。在程序上，被告县住建局未提供充分证据证明其在作出资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》前对原告徐玉现夫妻的基本情况及案涉建筑进行了调查取证。同时，被告只提供五张案涉建筑照片及《责令限期自行拆除违法建设公告》存根，未提供公告张贴的照片等证据证明其在作出资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》后通过合法方式送达给原告，属于程序违法。在认定事实上，现有证据表明，被告未查清涉案建筑属于巫久云的产权份额在其过世后是否发生已由原告徐双丽继承的事实，便直接将其作为涉案行政行为的相对人，应属对行政行为相对人的主体认定错误；由于被告作出的该《责令限期拆除违法建设决定书》是对当事人权益影响重大的行政行为，应当遵循严格的证明标准。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”之规定，认定涉案房屋属违法建设。但被告未提供充分证据证明案涉建筑属于违法建设，也未提供证据证明案涉建筑所处位置是在城市划区内，就作出对原告有重大影响的决定，属于主要证据不足，认定事实不清。 综上，被告县住建局对原告作出的资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》程序违法，主要证据不足，认定事实不清，应予撤销。故原告徐玉现、徐双丽要求撤销资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》的诉讼请求，本院予以支持。鉴于原告也未提供证据证明其已向相关部门提交了办理建设工程规划许可证的申请，其涉案建筑可能涉嫌违法建设，故被告应当对涉案房屋进行调查取证后，重新进行处理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下： 一、撤销被告资中县住房和城乡规划建设局于2018年7月27日对原告徐玉现、徐双丽作出的资住建限拆（2018）监字第1131号《责令限期拆除违法建设决定书》； 二、责令被告资中县住房和城乡规划建设局于本判决生效后在法定期限内对涉案房屋重新作出行政命令。 案件受理费50元，由被告资中县住房和城乡规划建设局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。 审判长  胡相林 审判员  张 畅 审判员  蔡 朗 二〇一九年一月二十九日 书记员  刘盼盼