河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫03行终372号上诉人（原审原告）李永林，男，汉族，1959年8月27日生，住洛阳市涧西区。委托代理人刘素芹，女，汉族，1963年7月10日生，住洛阳市涧西区，系原告妻子，特别授权代理。委托代理人李克军，河南登法律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市国土资源局涧西分局，住所地：洛阳市涧西区天津路6号。负责人李彦霖，分局局长。委托代理人王巧芳，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市国土资源局，住所地：洛阳市西工区凯旋东路26号。法定代表人郭建平，局长。委托代理人朱俊才，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师，一般代理。原审第三人刘素芹，女，汉族，1963年7月10日生，住洛阳市涧西区谷水平安街29号，公民身份号码：410311196307100049，系原告妻子。原审第三人李明明，男，汉族，1986年10月14日生，住洛阳市涧西区，系原告儿子。原审第三人李忠林，男，汉族，1962年5月1日生，住洛阳市涧西区。原审第三人李水林，男，汉族，1964年1月27日生，住洛阳市涧西区。李忠林和李水林共同委托代理人李木林，男，汉族，1970年8月1日生，住洛阳市涧西区，特别授权代理。原审第三人李木林，男，汉族，1970年8月1日生，住洛阳市涧西区谷水平安街29号，公民身份号码：410311197008010013。上诉人李永林因土地行政登记一案，不服洛阳市瀍河回族区人民法院（2018）豫0304行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李永林的委托代理人刘素芹、李克军，被上诉人洛阳市国土资源局涧西分局（以下简称涧西国土分局）的委托代理人王巧芳、崔神宝，被上诉人洛阳市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人朱俊才、崔神宝，原审第三人刘素芹、李明明、李木林，李木林同时作为李忠林、李水林的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2017年6月28日，李永林向涧西国土分局递交关于恳请履行职责的申请，认为李建栓地籍档案中《洛阳市郊区工农乡谷西村村民宅基情况登记表》中与户主关系一栏中载明的“李忠林、李水林、李木林与户主李建栓系父子关系”错误，申请予以纠正。涧西国土分局2018年1月5日作出行政告知书，以李永林所提交的证明材料主张的证明力不足，不能对其他权利人的权利进行否定为由，对李永林的更正申请不予支持。李永林申请复议，市国土局2018年5月29日作出洛国土资复（2018）20号行政复议决定，维持被告涧西国土分局作出的行政告知书。李建栓、李新建为兄弟关系，其父母在洛阳市涧西区谷西村遗留老宅一处，该宅基地籍档案中存有填写时间为1989年11月20日、编号为000631号的《洛阳市郊区工农乡谷西村村民宅基情况登记表》（以下简称000631号宅基登记表）一份，载明：宅基座落平安街，使用证号010664号，户主李见栓，常住人口登记栏登记，刘素芹（儿媳）、李明明（孙子）、李忠林（子）、李水林（子）、李永林（子）、李木林（子）。2016年4月22日，李永林以李木林为被告提起继承诉讼，请求：1.判决洛阳市涧西区平安街29号房屋归李永林所有；2.判令李木林及家人搬离该房屋。洛阳市涧西区人民法院作出（2016）豫0305民初2097号民事判决（以下简称2097号判决），以超过诉讼时效为由，判决驳回李永林的诉讼请求。李永林不服提起上诉，洛阳市中级人民法院作出（2016）豫03民终3162号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。李永林申请再审，洛阳市中级人民法院作出（2017）豫03民申280号民事裁定，驳回再审申请。2097号判决认定如下事实：李新建与索素玲系夫妻关系，李新建与李建栓系兄弟关系，李新建、索素玲生育五个孩子，分别为：长子李松林、次子李永林、三子李忠林、四子李水林、五子李木林。李永林、李木林所居住的宅基本系其祖父母遗留的老宅，从村民宅基情况登记表显示，该宅基户主为李建栓，后由索素玲对宅基地上房屋进行了翻盖。李永林称1963年左右被李建栓收养，成为李建栓养子，李木林予以否认。李新建1974年去世，索素玲1987年去世，李建栓1989年去世。李新建、索素玲去世后李松林、李忠林、李水林陆续搬出居住，该老宅由李永林、李木林分片居住。2097号判决认为：李永林提起诉讼距离李新建、索素玲、李建栓去世均已超过二十年，超过诉讼时效提起诉讼不予保护，李永林称其为李建栓养子提交的证据不足，不予采信。李永林主张000631号宅基登记表中的记载错误，提交的证据材料有：1.1982年5月29日签发的户主为李建栓的户口簿（以下简称1982年户口簿）；2.李永林、刘素芹的结婚证；3.洛阳市涧西区谷水西社区居民委员会2017年5月24日证明（以下简称谷西社区证明）；4.刘素芹户口迁入证明；5.侯利亚的书面证明。涧西国土分局、市国土局及所有第三人对以上材料的真实性无异议。1982年户口簿中记载的除户主以外的常住人口为李明明（户主孙子）、刘素芹（户主儿媳）。李永林、刘素芹的结婚证显示发证日期为1985年12月26日。谷西社区证明,对1982年户口簿常住人口的记载予以概括性说明，与1982年户口簿一致。刘素芹户口迁入证明载明，1986年2月28日，刘素芹因结婚以儿媳身份户口准予迁入李建栓户。侯利亚书面证明称，本人1989年担任第五村民组组长，在乡政府组织清宅中帮助收老宅基证，李建栓家的宅基证当时是他儿媳刘素芹交的，宅基登记表上我的签名不是我所签，对所填内容我一概不知。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》1989年4月4日通过，1990年10月1日起施行。李永林请求纠正的宅基登记发生在1989年11月20日，发生于《中华人民共和国行政诉讼法》施行前，当时的法律法规没有规定对此类登记行为可以提起行政诉讼。虽然涧西国土分局对李永林的更正申请不予支持的行政告知书作出于2018年1月5日，但李永林提起诉讼的目的是纠正宅基登记信息，争议的实质是登记行为本身。所以，李永林提起本案之诉不属于人民法院行政案件的受案范围。而且李永林提起诉讼在登记行为发生后将近二十九年，远远超过法定的起诉期限。李永林是否有李建栓名下房屋的继承权，以其是否与李建栓存在养父子关系来确定，而有关身份关系的确定应当通过民事诉讼解决。李永林在没有充分的证据证明有关身份关系的情况下，提起要求进行有关身份的变更登记的行政诉讼，事实和法律依据不足。李永林及第三人李忠林、李水林、李木林系同胞兄弟，均不是李建栓的亲生子女，李永林主张自己是李建栓养子，并未提交直接的、充分的证据。1989年11月20日时李建栓在世，宅基登记行为的相对人为李建栓，现时过境迁，李建栓已去世，其中登记“李忠林、李水林、李永林、李木林”为李建栓儿子的原因，因缺少必要的材料和条件而无法查清。该宅基登记表登记“李忠林、李水林、李永林、李木林”为李建栓儿子与相关亲属关系的事实不符，该登记不能作为继承李建栓名下房产的充分依据，有关的判决也没有以登记的内容作为判决依据。2097号判决驳回李永林的诉讼请求，理由之一是起诉超过诉讼时效，另一理由是李永林主张其是李建栓养子证据不足，并没有以宅基登记表登记李木林为李建栓儿子为依据。所以，000631号宅基登记表登记“李忠林、李水林、李木林”为李建栓儿子未对李永林的合法权益产生实际影响，李永林与被诉宅基登记行为没有利害关系，没有提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第四十九条第一款第（一）项、第（四）项及《最高人民法院关于实施前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第（八）项之规定，裁定驳回李永林的起诉。李永林不服一审裁定，向本院上诉称，1、一审判决认定事实中宅基地的由来有误。一审法院查明“李圈、李建栓、李新建为兄弟关系，其父母在洛阳市涧西区谷西村遗留老宅一处，该宅基地籍档案中存在有填写时间为1989年11月20日……”有误。事实情况是，李圈、李建栓、李新建父母在谷西村遗留老宅一处，后经分割三份，兄弟三人各自取得一份，不是对整体宅基地进行的调查登记，李建栓、李新建各自享有各自宅基地的使用权。2、一审法院的认定事实有误。（1）对案件性质及时效认定有误。一审法院认为“虽然涧西国土分局对李永林的更正申请不予支持的行政告知书作出于2018年1月5日，但李永林提起诉讼的目的是纠正宅基登记信息，争议的实质是登记行为本身。所以，李永林提起的本案之诉不属于人民法院行政案件受理范围；而且李永林提起诉讼在登记行为发生后将近二十九年，远远超过法定的起诉期限”，这样的认为与李永林诉求的内容与案件性质相悖，混淆了法院应当审理的内容、依法行政与诉讼时效方面的关系。在一审李永林诉求的是要求履行法定职责即行政作为问题，审理应当围绕行政机关是否存在行政不作为这一核心问题展开，而不是登记行为；其二，对于行政机关依法行政而言，有错必纠是依法行政的补救措施，法律并没有规定行政机关的行政行为的错误行政一错到底，而不予纠正。诉讼时效规范的是诉讼当事人请求权利保护的期间，而不是行政行为本身。本案中，行政机关的错误行政行为是在李永林发现该行政行为错误以后，立即要求予以纠正，行政机关没有履行法定职责的情况下，才依法提起行政复议要求行政机关履行职责。复议机关以“没有事实与法律依据为由”驳回李永林的申请，在此种情况下，李永林才提起行政诉讼。因此，李永林的起诉属于法院受理的范围并且不超过诉讼时效。（2）一审法院认定“李永林没有诉讼主体资格”的认定有误。一审法院认为“登记表对李永林的合法权益没有产生实际影响，李永林没有提起本案行政诉讼的原告主体资格”有误。本案涉及的宅基地使用权，根据国家规定，宅基地的权属与城市商品房的权属是有很大区别的，宅基地是以户为单位，而不是以个人为单位。因此，该宗宅基地上的人员多少，涉及使用权人的切身利益。一审法院“以登记表对原告李永林的合法权益没有产生实际影响，李永林没有提起本案行政诉讼的原告主体资格”的判断明显错误。行政机关的行为已经侵害了李永林的合法权益，李永林具有诉权，也具有诉讼主体资格。更何况，在庭审过程中，李永林提交了户口簿、婚迁证明等材料充分证明李建栓与李永林系父子关系这一确定的事实，第三人自己也承认与李建栓非父子关系，这难道还不能证明登记表中的亲属关系吗？不能证明行政机关的错误行政行为吗？行政机关的错误行政行为不应当纠正吗？在一审庭审过程中，候利亚的“登记表中的记载非其本人所书”的证明，被告及第三人均无异议，这也充分证明登记表的错误，行政机关不应当纠正吗？行政机关不予纠正本身就是明显的行政不作为。另候利亚也证明李建栓的宅基证是李建栓儿媳刘素芹（李永林之妻）交给她的，以此也可以证明该宗土地的宅基证系刘素芹（李永林之妻）所持有，该宗土地的使用权归李永林所使用。以上证据均证明行政机关的错误行政行为（登记行为），这些错误行政行为行政机关应当予以纠正，在李永林发现后，要求行政机关纠正，行政机关怠于行使职权，系典型的行政不作为，李永林的诉求于法有据。上诉请求:依法撤销一审裁定，改判撤销市国土局作出的洛国土资复（2018）20号行政复议决定，判决涧西国土分局履行法定职责，纠正《洛阳市郊区工农乡谷西村村民宅基情况登记表》中“李忠林、李水林、李木林三人不是李建栓的儿子”的错误，诉讼费由被告承担。被上诉人涧西国土答辩称，一审法院认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，应予维持。首先，本案案由为土地登记，而非不履行法定职责。本案的缘起就是上诉人申请更正登记，但是无论是市国土局还是答辩人经过调查，均认为上诉人的请求缺乏事实和法律依据，无法支持，并书面告知上诉人。上诉人才到人民法院提起行政诉讼。因此，无论是市国土局还是答辩人不存在行政不作为的现象。并且，本案的争议在于上诉人认为登记错误，而被上诉人认为上诉人的主张缺乏事实和法律依据，登记行为是否存在错误才是本案争议的关键，因此，本案属于土地登记案件，而非不履行法定职责，一审法院认定案由和案件性质正确。其次，本案并不属于人民法院受理范围。本案的案由为土地登记，且登记行为发生在1989年，在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，并不属于行政诉讼受理范围，因此，一审法院驳回起诉是正确的。即便本案如上诉人所讲案由属于行政机关不履行法定职责，那么人民法院不仅仅需要审查行政机关是否具有相应的职责，更需要审查行政机关是否具有履行法定职责的事由，具体到本案，答辩人的确具有更正登记的法定职责，但是人民法院也需要审查涉案的土地登记是否错误，是否需要更正。但是，由于登记行为发生在1989年，在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，并不属于行政诉讼受理范围，人民法院无法对该登记行为进行审查，对本案整体也就无法审查。因此，本案不属于人民法院受理范围，一审法院驳回起诉是正确的。再次，本案已经超过起诉期间，不应予以受理，驳回起诉并无不当。登记行为发生在1989年，上诉人起诉时，该行政行为已经超过20年，已经超过行政诉讼法规定的起诉期间，人民法院不应予以受理，驳回起诉并无不当。最后，上诉人与本案并无法律上的利害关系，不具有主体资格。上诉人有关涉案宅基地上房屋的继承纠纷中，无论是一审还是二审法院均以超过诉讼时效为由驳回其诉讼请求，涉案登记无论登记正确与否均不会影响法律上的权益，上诉人与本案并无法律上的利害关系，不具有主体资格，应驳回其起诉。被上诉人市国土局答辩称，一、答辩人的复议程序合法。答辩人收到李永林申请后依法受理，并通知涧西国土分局提交书面答复，2018年5月29日在查明事实后作出行政复议决定，并直接送达李永林。二、答辩人查明事实清楚。案涉宅基地登记户主为李建栓，登记常住人口为刘素芹（儿媳）、李明明（孙子）、李忠林（子）、李水林（子）、李永林（子）、李木林（子），并且根据已经生效的（2016）豫0305民初2097号民事判决，确认李建栓与李新建系兄弟关系，李新建与索素玲系夫妻关系，婚后育有李松林、李忠林、李水林、李永林、李木林，该判决并未采信李永林声称其为李建栓养子的陈述。案涉宅基地现由李永林、李木林分片居住。三、答辩人适用法律正确。答辩人复议程序合法，查明事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。原审第三人刘素芹、李明明同意李永林的上诉意见。原审第三人李忠林、李水林、李木林同意涧西国土分局及市国土局的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，涉案的李建栓000631号宅基登记表的登记行为作出时间是1989年11月20日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，对该登记行为提起行政诉讼明显已经超过起诉期限。本案起因系上诉人李永林认为涧西国土分局地籍档案中李建栓的000631号宅基登记表有误，书面申请涧西国土分局纠正，该局作出行政告知书不予纠正。李永林针对行政告知书向市国土局申请行政复议，市国土局作出行政复议决定，维持了行政告知书。李永林对行政告知书及行政复议决定不服，提起本案诉讼。虽然表面来看，李永林的诉讼请求针对的是行政告知书及行政复议决定，但其通过诉讼所要达到的最终目的与直接要求涧西国土分局变更1989年的登记行为并无实质不同，如果人民法院对本案进行实体审理，必然要对1989年的登记行为的合法性进行审查，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，对此，人民法院应当不予立案或者驳回起诉。综上，一审法院裁定驳回李永林的起诉并无不当，李永林的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 强审判员 叶乃君审判员 任海霞二〇一九年一月二十八日书记员 孙月阳