广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1203行初271号原告：罗玉群，女，汉族，1974年6月10日出生，住肇庆市高要区。委托代理人：陈坚新、邓建江，均系广东君鼎律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路**。法定代表人：黄勇，该局局长。出庭负责人：陆树和，该局副局长。委托代理人：夏国毅，该局法规科工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。原告罗玉群不服被告肇庆市自然资源局作出的肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼，本院于同年7月2日立案受理后，于同月9日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日、12月4日公开开庭审理了本案，原告罗玉群的委托代理人陈坚新、邓建江，被告肇庆市自然资源局副局长陆树和及委托代理人夏国毅、张少英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告肇庆市自然资源局于2019年6月11日对原告罗玉群作出肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》，认为原肇庆市国土资源局高要分局执法监察大队于2018年11月28日作出的《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》是情况说明性质的行为，并没有对原告的权利义务产生实质性影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告罗玉群诉称，2019年1月25日，原告收到高要区人民法院受理的郑中诉陈志忠、罗玉群排除妨害纠纷一案【案号：（2019）粤1204民初313号】的应诉通知书等相关材料。肇庆市自然资源局高要分局执法监察大队于2018年11月28日作出的《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》作为郑中提交的证据之一，拟证实郑中位于高××区××村头××村的地块已被陈志忠、罗玉群占用218.99平方米。案件审理期间，高要法院向肇庆市自然资源局高要分局发送查询函，该局核查研究后，对上述情况说明所表述结论予以维持。原告及其丈夫陈志忠系高要大湾居民，两人于2005年2月16日结婚。陈志忠于2004年8月自大湾镇食品站良种场原站长梁焕林处受让土地使用权445平方米，当时未有办理登记手续，只是转让方处收取该幅土地的《土地使用证》[证号：高国建（87）号第069928号]作为权属证明。上述土地使用证中附图所标记的是一幅面积比较大的土地，其四至为：北至村陈新村、南至公路、西至村头新冲、东至村陈路；长为217米，宽处最多的为53米，最窄处为37.2米。此外，还注明：1、此地已转让2700㎡给陈瑞棠；2、转让172.5㎡给黄福荣。依据郑中提交的证据，其是在2009年5月4日经肇庆市端州区人民法院作出的（2000）端法执字第23号恢字1号之四《执行裁定书》裁定，取得位于高要××村头村委会××面积为2587.8㎡的土地使用权，土地使用证号：高要集建（96）字第07060002号，登记在陈瑞棠名下，即属于《土地使用证》[证号：高国建（87）号第069928号]内转让给陈瑞棠2700㎡的部分。根据原告了解的情况，陈瑞棠受让2700㎡土地使用权是在1996年1月20日，当时的《地籍调查审批表》高要集建（96）字第07060002号记载内容为：该幅土地实际使用面积是2700㎡，四至为：北至空地、南至新冲基、西至鱼塘、东至公路。而《情况说明》作出的依据是2006年8月16日绘制的宗地图，该宗地图内所显示的四至为：北至空地、南至“未标注”、西至鱼塘、东至“未标注”，经比照，与《地籍调查审批表》高要集建（96）字第07060002号中标注的四至并非一一对应，即南至与东至未有文字予以明确标注，尤其是南至，该宗地图明显不是从新冲基开始界定与测绘的。原告认为此宗地图的测绘与界定没有依据，而据此宗地图所做出的情况说明，亦难谓是正确且证据充分的。原告为明确权属，在2019年3月11日向肇庆市自然资源局高要分局提交申请书，请求其确认执法监察大队出具《情况说明》是否属于行政行为并请求其公示《情况说明》做出的事实依据。但肇庆市自然资源局高要分局在2019年5月5日的答复中，并未对上述申请作出明确回应。之后，原告向被告提起行政复议，请求撤销情况说明以及请求对肇庆市自然资源局高要分局于2019年5月5日作出的《关于罗玉群申请书有关问题的答复》中有待进一步核实的土地变更情况作出详细说明并公示相关依据。被告于2019年6月11日出具行政复议不予受理决定书，认为情况说明并没有对原告的权利义务产生实质性影响，不属于行政复议的受理范围。综上，原告认为肇庆市自然资源局高要分局执法监察大队于2018年11月28日作出的《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》，已对原告的权利义务产生实质性影响，况且此情况说明还经由肇庆市自然资源局高要分局核查研究后予以维持，属于行政行为，但该局至今未将情况说明送达给原告，反而流转至郑中处，被其用作证据向法院提起侵权之诉，依法应予以撤销。之后原告向被告就情况说明提起行政复议，被告却认为情况说明没有对原告的权利义务产生实质性影响，不属于行政复议的受理范围，原告认为被告对情况说明的定性错误，应当受理原告的复议申请，为维护原告自身合法权益，特提起诉讼，请求：确认被告于2019年6月11日出具的肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》违法，应当受理原告的复议申请。原告罗玉群向法庭提交了以下证据：1、《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》；2、《复函》；3、《土地使用证》高国建（87）字第069928号；4、《地籍调查表》高要集建（96）字第07060002号；5、申请书；6、关于罗玉群申请书有关问题的答复；7、行政复议申请书；8、行政复议不予受理决定书；9、身份证；10、组织机构信息；11、（2019）粤1204民初313号民事判决书。被告肇庆市自然资源局辩称，一、被告肇庆市自然资源局作出《行政复议不予受理决定书》主体适格。2015年国务院印发《关于同意广东省调整肇庆市部分行政区划的批复》（国函〔2015〕76号）撤销高要市，设立肇庆市高要区，原高要市国土资源局调整为肇庆市国土资源局高要分局，后因机构改革调整为肇庆市自然资源局高要分局，根据高要撤市设区5年过渡期有关规定，过渡期内肇庆市自然资源局高要分局仍承担高要区范围内的土地管理职能，在履行土地管理职能的情形下，肇庆市自然资源局高要分局仍属于被告肇庆市自然资源局的下级部门。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告肇庆市自然资源局作出《行政复议不予受理决定书》主体适格；二、被告肇庆市自然资源局作出《行政复议不予受理决定书》依据充足、事实清楚、程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”肇庆市自然资源局高要分局作出的《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》是该局应法院查询函要求，就高××区××村头××村郑中地块的一个说明。并非具体行政行为，不属于上述行政复议受理范围。被告肇庆市自然资源局已在肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》明确告知原告罗玉群若对《不动产权证》[粤（2017）肇庆高要不动产权第0009596号]的发证行为有异议，可通过申请更正登记实现救济。原告罗玉群目前提起行政诉讼认为第三方在民事诉讼中运用了《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》作为证据，该效力并不是行政行为效力，而是民事诉讼中的证据效力，双方应根据举证责任和民事诉讼规则进行抗辩。被告肇庆市自然资源局于2019年6月6日收到原告罗玉群的行政复议申请书，经审查于2019年6月11日做出《行政复议不予受理决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。综上所述，被告肇庆市自然资源局作出的具体行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，原告罗玉群的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，依法予以驳回。被告肇庆市自然资源局向法庭提交了以下证据和依据：1、被告统一社会信用代码证；2、《中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于肇庆市自然资源局机构编制事项的通知》（肇办发（2019）40号）、《中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于进一步明确高要区经济社会管理权限的通知》（肇办字（2018）22号）、中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于印发《肇庆市高要区党政机构设置方案》的通知（肇办函（2015）46号）；3、行政复议申请书收件呈批表及申请人身份证；4、肇庆市自然资源局高要分局复函及《关于高要区大湾镇村头村郑中地块的调查情况说明》；5、《行政复议不予受理决定书》、送达回证；6、行政复议授权委托书及代理人执业证明；7、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条、第十七条。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：经审理查明，案外人郑中于2018年向原肇庆市国土资源局高要分局投诉反映其所属地块被人占用，肇庆市国土资源局高要分局执法监察大队于2018年11月28日出具《关于高要区大湾镇村头新村郑中地块的调查情况说明》，该说明载明：“经我队现场核查和我局测绘队现场测量，郑中位于高××区××村头××村的已办理《不动产权证》（粤（2017）肇庆高要不动产权第0009596号）的地块已被陈志忠、罗玉群占用218.99平方米。”2019年5月17日，肇庆市自然资源局高要分局向肇庆市高要区人民法院作出《复函》，该复函载明：“你院转来案件询查函【（2019）粤1204民初313号】收悉，经我局核查研究后，对我局执法监察大队于2018年11月28日《关于高要区大湾镇村头新村郑中地块的调查情况说明》所表述结论予以维持。”2019年3月11日，原告罗玉群向肇庆市自然资源局高要分局申请确认高要分局执法监察大队于2018年11月28日《关于高要区大湾镇村头新村郑中地块的调查情况说明》是否属高要分局的行政行为等事项。肇庆市自然资源局高要分局于2019年5月5日向原告作出《关于罗玉群申请书有关问题的答复》，函复称《关于高要区大湾镇村头新村郑中地块的调查情况说明》是根据郑中提供的材料和结合不动产登记档案进行实地核查的结果。原告罗玉群对原肇庆市国土资源局高要分局执法监察大队于2018年11月28日出具《关于高要区大湾镇村头新村郑中地块的调查情况说明》不服，于2019年6月3日向被告肇庆市自然资源局申请行政复议，请求撤销高要分局执法监察大队于2018年11月28日出具的《关于高要区大湾镇村头新村郑中地块的调查情况说明》和对肇庆市自然资源局高要分局于2019年5月5日向原告作出的《关于罗玉群申请书有关问题的答复》中有待进一步核实的土地变更情况作出详细说明并公示依据。被告肇庆市自然资源局于2019年6月6日收到原告的行政复议申请后经调查核实，于同月11日作出肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》，认为原肇庆市国土资源局高要分局执法监察大队于2018年11月28日作出的《关于高××区××村头××村郑中地块的调查情况说明》是情况说明性质的行为，并没有对原告的权利义务产生实质性影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告对被告作出的肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告肇庆市自然资源局系肇庆市自然资源局高要分局的上一级主管部门，有权对原告的行政复议申请作出处理，系本案的适格被告。本案的争议焦点是被告肇庆自然资源局对原告的申请以不属于行政复议受理范围为由不予受理是否正确、依据是否充分。本案中，肇庆市自然资源局高要分局就肇庆市高××区××村头××村郑中地块客观使用现状所作出的情况说明，没有对原告罗玉群的权利义务产生实质性影响，并非具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定的复议范围，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出决定书，决定对原告的复议申请不予受理。被告肇庆市自然资源局作出肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告罗玉群请求确认被告肇庆市自然资源局作出的肇自然资复〔2019〕8号《行政复议不予受理决定书》违法，无事实根据和法律依据，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告罗玉群的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗玉群负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  伍钜雄审 判 员  谢凤兰人民陪审员  苏活民二〇一九年十二月六日书 记 员  黄素怡