黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)黑05行终87号上诉人滕忠雨，男，1979年11月1日出生，汉族，农民，户籍地宝清县，现住天津市武清区。被上诉人宝清县农业农村局，住所地黑龙江省宝清县宝清镇新华路**。法定代表人陈奇，该局局长。委托诉讼代理人臧兆录，该局执法局大队长。委托诉讼代理人孙福军，宝清县鑫诚法律服务所法律工作者。上诉人滕忠雨因与被上诉人宝清县农业农村局（以下简称宝清县农业局）不履行法定职责上诉一案不服宝清县法院（2019）黑0523行初16号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，原告滕忠雨系农民，2012年因春播需要在朝阳二分店赊购缓释复合肥，因怀疑肥料质量影响玉米产量，2012年8月原告向执法大队口头投诉疑是购买假化肥，提出登记销售问题。执法大队经调查口头答复，该缓释复合肥属于免登记产品，滕忠雨既相信又满意。后经咨询了解，滕忠雨认为该缓释复合肥应予登记销售，又多次向执法大队提出主张要求进行行政处罚。2016年6月22日原告向被告投诉，提出缓释肥是否属于“高浓度复合肥”与免予登记产品？被告经调查作出2016年答复：1.朝阳二分店销售的缓释复合肥系高浓度缓释复合肥，没有法条规定必须登记。2.朝阳二分店销售系合法经营，不存在违法。2016年8月22日市农委对原告的复查申请作出复查意见，结论为缓释肥料不属于免予登记产品。被告作出2018年答复：市农委的复查意见书中并没有否定或撤销2016年答复，所以2016年答复合理合法，执法大队也不存在不执行的行为。2018年12月11日市农委对滕忠雨的申请作出信访事项不予受理告知，将材料退回，告知向县复查办提出复查申请。2018年12月26日，县复查办不予复查，建议诉讼。2019年4月3日，原告根据市农委的答复意见，要求被告对未登记缓释肥料的销售商作出行政处罚的行政行为。一审法院认为，一、被告2016年答复虽以信访形式作出，但依据的系登记办法而非《中华人民共和国信访条例》的规定，答复亦针对原告主张的缓释复合肥是否应予登记及销售商是否存在违法销售行为应予行政处罚的内容，系行政机关以信访答复的形式行使《中华人民共和国信访条例》规定之外行政管理法上职权的行为，完全具备可诉行政行为的基本特征。二、行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。对原告主张以2018年答复作为起算点即未超起诉期限的问题，因2018年答复内容系对2016年8月22日市农委复查意见的解释及对2016年答复的补充说明，对原告的权利义务并未产生新的法律效果，属于行政机关对当事人不服行政行为提出申诉的重复处理行为，不具有可诉性。而2016年答复作出之前，2012年7、8月间，对于原告的口头投诉行为，被告也已经过调查并作出了缓释复合肥属于免登记产品的口头答复，如果原告对此答复不满意，应以该答复作出时间为起诉期限起算点。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。”依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（二）项规定“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。“不属于起诉人自身的原因耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。原告滕忠雨于2019年4月3日向本院提起诉讼明显已超过六个月的法定起诉期限。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告滕忠雨的起诉。案件受理费50元予以退返。上诉人滕忠雨上诉称，被上诉人2016年的答复根本就不是答复，而是敷衍，避重就轻地回避了市农委2016月8月22日《关于滕忠雨信访事项复查意见书》中的主要问题即诉争焦点“缓释肥料登记还是不登记”的问题。市农委《关于滕忠雨信访事项复查意见书》明确提出了宝清县农业局所作出的答复是错误的。被上诉人应当按照市农委的答复意见和肥料登记管理办法依法对朝阳二分店违法销售的“执行标准GB/T233482009的缓释复合肥”作出行政行为。综上,请求二审法院：一、依法撤销宝清县人民法院黑05**行初16号行政裁定；二、要求被上诉人按照市农委的答复意见和《肥料登记管理办法》依法对朝阳二分店违法销售的“执行标准GB/T233482009的缓释复合肥”作出行政行为。由被上诉人承担全部诉讼费用及因投诉所发生的差旅费、误工费等。被上诉人宝清县农业局辩称，上诉人滕忠雨以2016年8月22日市农委作出的《关于滕忠雨信访事项复查意见书》内容为依据，断章取义关于“缓释肥料应予登记”的文件规定。第一，市农委没有明确确认宝清县农业局的答复内容不合法，也没有作出撤销或变更的理由依据。第二，市农委的答复依据的规范性文件是中华人民共和国农业部于2013年6月1日实施《缓释肥料登记要求》行业标准(NY2267-2012)，并非宝清县农业局适用的中华人民共和国国家质量监督检验监督总局和中国国家标准化管理委员会共同发布于2010年6月1日实施的《复混肥料(复合肥料)》国家标准（GB15063-2009)和2009年9月1日实施的《缓释肥料》国家标准(GB/T23348-2009)规定，当属于不同实施时间标准的处理依据，不可混同或覆盖。本案涉案产品“鲁西化工集团股份有限公司生产的缓释复合肥”销售时间为2012年春季，宝清县农业局适用的依据是2010年6月1日实施的《复混肥料（复合肥料)》国家标准（GB15063-2009）和2009年9月1日实施的《缓释肥料》国家标准（GB/T23348-2009)规定答复上诉人投诉问题并无不当。滕忠雨在一审中明确其对宝清县农业局的答复内容既相信又满意，就不涉及不作为,更不能对没有违法事实的经销店进行行政处罚。至于滕忠雨后期多次重复上访此事，皆因滕忠雨拖欠经销店耿爱民货款于2014年7月21日被起诉,滕忠雨又反诉耿爱民经营的缓释复合肥有质量问题，要求耿爱民提供了宝清县农业局封存的鲁西化工集团股份有限公司生产的缓释复合肥样品，由山东省产品质量监督检验研究院做出编号QC052332-2013的检验报告。该检验报告认定该缓释复合肥氮磷钾含量≥45%，符合《复混肥料（复合肥料)》国家标准(GB15063-2009)4.2“氮磷钾总养分≥40%”，属于高浓度复合肥料，质检项目合格。2015年7月16日，经法院两审终审，滕忠雨败诉后因此上访。滕忠雨现因不服信访意见提出行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，且已经明显超过六个月法定起诉期限。综上，上诉人滕忠雨的上诉理由和请求明显不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人滕忠雨提交一份新证据即《信访件详细信息办理流程单》（来源于网络下载），证明上诉人因购买无登记化肥一事反映到市农委，市农委给出信访答复意见后宝清县农业执法大队拒不执行。被上诉人宝清县农业局质证认为，该证据不属于新证据，该证据在一审时已经存在，并且只是一个办理流程，该信访信件按照办理流程已经转到宝清县农业局，宝清县农业局在2018年12月4日已经答复上诉人，答复结果上诉人在一审时已提交法庭。经质证，滕忠雨二审提交的《信访件详细信息办理流程单》证据可以证实滕忠雨2018年通过信访途径继续投诉宝清县农业局以及上级信访部门将滕忠雨上访事项逐级批转宝清县农业局办理的事实经过，该证据与本案具有关联性，并具备真实性、合法性，本院确认有效并予以采信。经询问，双方当事人对一审法院认定的事实均无异议，本院确认一审法院认定的事实。另查明，2018年10月19日，滕忠雨通过互联网向黑龙江省信访局发出信访电子邮件，继续反映和投诉宝清县农业局没有按照市农委的答复意见执行。省信访局将滕忠雨的信访件通过双鸭山市信访局、宝清县信访局逐级批转给宝清县农业局。宝清县农业局于2018年12月4日再次对滕忠雨作出了《关于滕忠雨诉宝清县农业执法大队拒不执行一事的答复意见》。本院认为，根据2004年7月1日生效的《肥料登记管理办法》第七条第三款的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作。据此，被上诉人宝清县农业局具有对本行政区域内的肥料进行监督管理的法定职责。上诉人滕忠雨虽然是以投诉的形式向宝清县农业局提出对案外人朝阳二分店销售缓释复合肥登记和进行行政处罚申请，但实质是滕忠雨要求宝清县农业局履行法定职责，对朝阳二分店销售缓释复合肥进行监督管理并进行行政处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。据此，原告提起履职之诉应当向人民法院提供其曾经向被告提出过履责申请证据。根据本案事实，滕忠雨曾经于2016年通过投诉的形式向宝清县农业局提出过履行法定职责申请，但滕忠雨并未提供其曾经于2018年向宝清县农业局提出过履行法定职责申请的证据。因此，一审法院以2016年6月22日滕忠雨向宝清县农业局投诉申请履行法定职责为起算点计算起诉期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，认定滕忠雨超过法律规定的起诉期限且不存在法定事由，并根据上述司法解释第六十九条第一款第（二）项的规定，依法裁定驳回滕忠雨的起诉并无不当。滕忠雨在2018年未向宝清县农业局提出履行法定职责申请的情况下，直接向人民法院起诉宝清县农业局不履行法定职责，不符合履责之诉的起诉条件，依法亦应当驳回起诉。综上，滕忠雨的起诉，超过法律规定的起诉期限，不符合法定起诉条件，依法应当驳回起诉。一审裁定认定事实基本清楚，适用法律法规正确，应予维持。上诉人滕忠雨的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨利国二〇一九年十二月九日法官助理杨亮书记员杨舒然附：本裁决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。