山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2355号 上诉人（原审原告)黄炳英，女，汉族，1957年4月5日出生，住邹城市。 委托诉讼代理人王翠翠，女，汉族，1984年12月18日出生，住址同上,系黄炳英之女。 委托诉讼代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，市长。 委托诉讼代理人杨梅英，邹城市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人黄勇，山东匡衡律师事务所律师。 黄炳英因诉邹城市人民政府房屋行政强制一案，不服济宁市中级人民法院于2019年11月8日作出的(2019)鲁08行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2012年3月2日山东省人民政府作出《关于邹城市2011年第一批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字[2012]93号），同意邹城市凫山街道石家庄社区等农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计28.3641公顷用于城镇建设。2012年3月7日，被告邹城市人民政府作出2012年第4号征收土地公告，对上述批复范围的土地进行征收。在具体实施征收过程中，被告对征收公告范围内的土地进行了分批次征收，先期征收的土地已用于邹城市凫山街道办事处石家庄社区“石庄棚户区”（凫山家园）一期改造工程，另有部分土地尚未进行征收与补偿。原告黄炳英主张，其承包的耕地在上述被告所作2012年第4号公告征收土地范围内，但其承包地一直由其使用，未被征收与补偿。2017年8月9日，其在该承包土地上所建房屋（约700平方米）被强制拆除。2018年2月8日，原告提起本案诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。 另查明，2019年6月13日，邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会出具证明一份，该证明载明：“20017年黄炳英在其承包的耕地上违法、违规、违章建房，没按照耕地用途使用该承包地，邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会多年、多次劝说黄炳英及亲属拆除其建筑物，但黄炳英及亲属拒不拆除。…邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会根据村民委员会组织法、居民委员会组织法等规定，依法在2017年8月9日对黄炳英在耕地上所建的违法、违规、违章建筑物进行了强制拆除。黄炳英违法、违规、违章所建房屋被拆除是邹城市凫山街道办石家庄社区居民委员会独立实施，邹城市人民政府不知晓，并没有任何参与。 为核实上述证明的真实性，原审法院于2019年7月16日对邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会的法定代表人张志龙进行了调查，张志龙表示上述证明系其居委会出具，出具上述证明并非基于上级政府的指示与命令。同时，其对邹城市凫山街道石家庄社区以“社区筹资、村民集资”方式进行村庄改造、原告房屋被拆除后的土地现状及纠纷解决方案等相关情况进行了陈述。 原审法院认为，本案中，根据被告邹城市人民政府提供的证明结合对邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会的调查，可以认定原告房屋系由邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会实施的拆除。邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会对原告房屋实施拆除是否系受被告邹城市人民政府的委托，是否应由被告邹城市人民政府承担责任是本案审理的焦点问题。首先，根据邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会的陈述，其拆除原告所搭建房屋并非受到被告委托，被告对此事并不知晓，其拆除原告搭建房屋的原因系由于原告未按照用途使用土地。其次，根据审理查明的事实，虽然原告承包土地在被告2012年公布的土地征收范围内，但被告对征收范围内的土地实际实施了分批次征收。根据被告庭审陈述，被告目前尚未对原告承包地所在地块实施征收与补偿，该陈述与原告所陈述的涉案土地一直由其进行使用，未有被告或街道办事处的工作人员与其沟通过土地征收、补偿或者责令交出土地等事宜一致，可以证明被告尚未对原告承包土地具体实施征收。同时，原告所建房屋被拆除后，原告承包土地也并未被收归国有或由被告进行使用，而是依然由原告及所在村集体经济组织进行支配，故原告房屋被拆除并非由于土地征收事宜引起。综上，邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会对原告房屋实施拆除并非是在土地征收过程中接受被告委托实施，而是基于行使《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十五条所规定的对农村集体所有土地的管理职责而实施。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条之规定，当事人对村民委员会或居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。故，本案适格被告应为邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会，原告所起诉的被告邹城市人民政府主体不适格。因原告起诉的被告不适格，原审法院已明确告知原告变更适格被告，但原告坚持不同意变更。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。综上，原告提起本案诉讼不符合法定受理条件，应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项之规定，裁定驳回原告黄炳英的起诉。 黄炳英不服原审法院裁定，提起上诉，请求撤销原审法院裁定，依法改判被上诉人强拆上诉人的房屋违法。主要理由是：一、上诉人的房屋符合一户一宅的安置住宅。上诉人的房屋是2007年之前由村委会同意建造的，对于这种具有历史延续性和政策性房屋，不能仅仅没有办理规划手续而不承认其合法地位，原审法院裁定对房屋性质的认定是错误的。二、所在社区居委会根本不具有处理违法建筑的资格和权能。上诉人的房屋被强拆并不是村委会收回集体土地使用权的合法行为，也不是法律法规的授权行为。三、被上诉人对涉案房屋被强拆负有不可推卸的责任。根据土地管理法的规定，被上诉人在辖区内是法定的土地征收实施主体，其对涉案房屋被强拆负有不可推卸的责任。被上诉人违法征地行为已被生效裁判确认违法，其虽然否认实施强拆，但不能免除其违法责任。四、居委会出具的证明属于无效证据。该证明没有经过村民会议讨论决定，私自加盖公章属于违法行为。原审法院调取的居委会证明属于孤证，不具有证明力。 被上诉人邹城市人民政府二审期间未提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院另查明，黄炳英诉邹城市人民政府土地征收一案，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08行初73号行政判决，确认邹城市人民政府涉案土地征收程序违法，并责令其采取补救措施。邹城市人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2019年3月5日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。黄炳英诉邹城市人民政府房屋行政强制一案，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08行初90号行政裁定，驳回了黄炳英的起诉。黄炳英不服，向本院提起上诉。本院于2019年4月17日作出二审裁定，撤销了济宁市中级人民法院一审裁定，指令济宁市中级人民法院继续审理。 本院认为，双方争议的焦点是被上诉人邹城市人民政府是否是本案适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因此，在被拆除房屋位于市、县人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，否则人民法院可依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县人民政府或其委托的主体实施。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化政府监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象，否则就会助长非法强制行为，影响社会秩序和社会稳定。同时，《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规并未规定村民委员会等村民自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 本案中，根据原审法院审理查明的事实，上诉人承包土地在被上诉人2012年公布的土地征收范围内。在生效裁判已经确认被上诉人实施上述土地征收程序违法，并责令其采取补救措施的前提下，上诉人所建房屋在该涉案土地上被强制拆除，故被上诉人应当对强拆责任主体负举证责任。在一审诉讼中，虽然上诉人所在居委会出具证明，涉案房屋被拆除系因村庄改造由其独立实施，邹城市人民政府不知晓，也没有参与。但根据上述法律规定，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力。即使是上诉人所在居委会具体实施了拆除涉案房屋行为，也应认定系在土地征收过程中受行政机关委托而实施。如果仅以居委会自认实施强拆，否定行政机关为适格被告，有违职权法定原则，也有碍土地管理法律法规的统一实施。一审法院认为邹城市人民政府被告主体不适格，没有法律依据，依法应予纠正。 综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，应予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销济宁市中级人民法院(2019)鲁08行初154号行政裁定； 二、指令济宁市中级人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年一月八日 书记员 李 倩