北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1179号上诉人（一审原告）郑海英，女，1977年6月2日出生。委托代理人王若斌，北京昌运律师事务所律师。委托代理人任晟甲，北京昌运律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）北京市密云区河南寨镇人民政府，住所地北京市密云区河南寨镇河南寨村。法定代表人郭保林，镇长。委托代理人唐雪云，女，北京市密云区河南寨镇人民政府农林师。委托代理人王梦千，北京市安理律师事务所律师。上诉人郑海英、北京市密云区河南寨镇人民政府（以下简称河南寨镇政府）因违规限期整改告知一案，不服北京市密云区人民法院（2019）京0118行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2019年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人郑海英及其委托代理人王若斌、任晟甲，上诉人河南寨镇政府的委托代理人唐雪云、王梦千到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南寨镇政府于2018年10月10日作出《河南寨镇设施农用地违规限期整改告知书》（以下简称被诉告知），内容为：“户主郑海英：根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、七十四条、七十六条的规定和北京市国土规划委《关于大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准的通知》（市规划国土（2018）233号）文件要求，你（单位）在河南寨镇某村的农业大棚存在以下违法现象：1.大棚耳房超出15平米标准；（√）2.违规扩建房屋或改变土地用途；（√）3.有居住生活功能；（√）4.硬化地面超标；（）5.建有封闭的围墙大门；（√）由于上述行为违反国家关于保护耕地有关规定，请你（单位）在2018年10月12日前自行拆除整改，逾期不整改的，镇政府将对你（单位）非法建设进行强制拆除清理。请你（单位）提前搬迁棚室内外所有物品，由此造成的相关物品的损失及拆除费用由你（单位）自行承担。特此告知。”郑海英不服被诉告知，诉至一审法院，请求确认违法。一审法院经审理查明，2018年10月10日，河南寨镇政府针对郑海英在北京市密云区河南寨镇某村建设的农业大棚作出被诉告知。河南寨镇政府表示其将被诉告知张贴在涉案建设处，郑海英主张被告河南寨镇政府并未向其送达过被诉告知。一审法院另查，涉案建设现已拆除。一审法院经审理认为，行政机关应当在其法定职权范围内行使行政职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，河南寨镇政府对其管辖范围内违反乡村规划进行建设的，有权进行查处。本案中，河南寨镇政府在被诉告知中系适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定认定郑海英存在土地违法行为，并非行使对违反乡村规划行为进行查处的法定职权。根据《土地管理法》的规定，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权应由土地行政主管部门行使。河南寨镇政府并非土地行政主管部门，其依据《土地管理法》作出被诉告知，超越法定职权。鉴于涉案建设已被拆除，被诉告知不具有可撤销内容，故一审法院依法确认被诉告知违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认河南寨镇人民政府于2018年10月10日对郑海英作出的被诉告知违法。郑海英不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、一审法院认定事实错误。涉案附着物并非“农业大棚”，而是属于设施农业项目的养殖用房和看护用房。郑海英开办养殖场所用土地是村里分配，2002年建成养殖场和地上附着物，也获得北京市密云区河南寨镇某村民委员会（以下简称某村委会）承认。个体工商户营业执照和经营场所证明等可知，郑海英养殖场及看护用房属于养殖类设施农业项目中的生产设施、附属设施以及配套设施，不是一审法院认定的所谓种殖类设施农业项目中的农业大棚，更不是大棚房。一审判决含糊其辞称上诉人存在违反乡村规划行为，实属错误。直接用于经营性养殖的畜禽舍等生产设施用地及其附属设施用地属于设施农业用地，按农用地管理，无需办理《建设工程规划许可证》，河南寨镇政府没有任何法律依据和事实基础行使违建查处职权。且2008年生效的《城乡规划法》不能作为认定涉案建筑违法的依据。二、一审法院混淆了撤销判决的对象，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认违法判决主要针对违法的行政事实行为以及其他无可撤销内容的行政行为。本案中被诉告知是具体行政行为且是法律行为，涉案建设已被拆除是拆除行为，这个事实行为不具有可撤销内容，一审法院据此认为被诉告知不具有可撤销内容，混淆了撤销判决的对象。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销河南寨镇政府作出的被诉告知；本案一、二审诉讼费用由河南寨镇政府承担。河南寨镇政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：被诉告知属于对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，是行政处罚的其中一个环节。只有在行政相对人逾期不改正的情况下，才会依法作出后续的限期拆除决定、催告书、强制拆除决定等。因郑海英认可违法建设的事实，同意由第三方公司协助自行拆除，故并未对其作出后续行政处罚。（2019）京03行终710号行政裁定认定了搬迁、拆除工作的过程。综上，被诉告知不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回起诉。郑海英向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1.个体工商户营业执照（副本），证明依法注册养殖场并经营；2.证明，证明某村委会同意郑海英建设养殖场；3.密云县集体土地确权确利协议书，证明郑海英通过协议取得土地的承包经营权；4.土地房产权属证明，证明郑海英的养殖场和房屋2002年已存在；5.事实情况说明，证明养殖场由郑海英经营；6.被诉告知，证明河南寨镇政府认定郑海英违法的依据；7.密云县村集体经济组织内部往来专用收据11份，证明郑海英2003年开始承包土地的事实以及养殖场存在的历史性和合理性；8.土地租赁协议，证明郑海英合法取得涉案土地的承包经营权。河南寨镇政府在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1.（土地）承包合同书，证明郑海英建设养殖场及房屋的土地用途为种菜，不应用来建设养殖场及生活房屋；2.关于郑某承包集体菜田的说明，证明郑海英建设养殖场及房屋的土地属于菜地农用地；3.被诉告知，证明河南寨镇政府具有制止和查处违法建设的行政职权，并依法行使职权纠正违法建设；4.违规农业设施清理人工费用表、照片，证明郑海英认可其建设的养殖场及房屋属于违法建设后，自愿拆除违法设施，河南寨镇政府协助郑海英开展了拆除行为。经庭审质证，一审法院对以下证据作如下确认：郑海英及河南寨镇政府提供并当庭出示的被诉告知，系被诉行政行为，不能作为证据使用。河南寨镇政府在法定期限内提供并当庭出示的其他证据不能反映其作出被诉告知所认定的事实及相关程序情况，不予采纳。郑海英提供并当庭出示的其他证据与本案不具有关联性，不予采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，故予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，对违反土地管理法类型违法建设的查处是为了维护土地利用总体规划，合理利用和保护土地。根据被诉告知作出时适用的《土地管理法》（2004年修订）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。同时，根据该法第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。据此，土地行政主管部门对土地违法行为有进行查处的职权。本案中，河南寨镇政府在被诉告知中依据《土地管理法》的相关规定认定郑海英存在土地违法行为，但河南寨镇政府并非土地行政主管部门，其对土地违法行为的查处，系超越法定职权。鉴于涉案建设已被拆除，被诉告知不具有可撤销内容，故一审法院判决确认被诉告知违法正确，本院应予维持。一审法院系针对被诉告知的内容查明“2018年10月10日，河南寨镇政府针对郑海英在北京市密云区河南寨镇某村建设的农业大棚作出被诉告知”的事实，而并非直接将涉案建筑认定为“农业大棚”。且一审法院并未就涉案建筑是否需要办理《建设工程规划许可证》、是否构成违法建设进行认定，故郑海英以此为由主张撤销一审判决，缺乏事实根据和法律依据。另，被诉告知对于土地违法行为的认定和处理并非对郑海英的合法权益不产生实际影响，河南寨镇政府以此为由主张改判裁定驳回郑海英的起诉，本院无法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑海英、北京市密云区河南寨镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 伟审 判 员  张 慧二〇一九年十二月三日法官助理  王曼斐书 记 员  曹明洋书 记 员  赵俊飞