内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）内25行初19号 原告梁某1，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。 委托代理人梁某2，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市，系原告梁某1女儿。 委托代理人孙某，北京市两高律师事务所律师。 被告锡某。 法定代表人霍某，职务盟长。 委托代理人吉某。 委托代理人金某，内蒙古西蒙律师事务所律师。 第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会。 法定代表人张某1。 委托代理人张某2，内蒙古蒙中律师事务所律师。 原告梁某1不服被告锡某土地行政登记，向本院提起行政诉讼。本院于2009年11月11日作出（2009）锡行初字第8号行政判决，梁某1不服提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院于2010年7月8日作出（2010）内行终字第88号行政判决，驳回上诉，维持原判。梁某1不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年5月18日作出（2011）行监字第00229-1号行政裁定，指令内蒙古自治区高级人民法院再审本案。内蒙古自治区高级人民法院于2018年5月24日作出（2018）内行再1号行政裁定，撤销一、二审判决，发回本院重审。本院依法组成合议庭，于2018年11月14日公开开庭审理了本案。原告梁某1及其委托代理人梁某2、孙某，被告锡某的委托代理人吉某、金某，第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会委托代理人张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告锡某于2007年6月27日为第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会（原锡林郭勒盟经济委员会）颁发了锡国用（2007）第B546号《国有土地使用证》。 原告梁某1诉称：请求撤销锡国用（2007）第B546号土地使用权证书。事实与理由：1、1985年4月份原皮革厂劳动服务公司为安排老职工，将涉案土地无偿安排给其使用，原告在争议的土地上已居住33年，在争议尚未解决前，被告进行的地籍调查，没有与原告核实，不履行其法定职责，其行政行为必然导致不公平不公正。2、被告作为一级行政主管部门不应直接插手市辖区的土地权属登记事项，被告不具备颁发市辖区内土地使用权证书的权利，其行为属越权行为。3、第三人以机关团体用地名义通过划拨方式取得了土地使用权，与事实不符。被告对第三人的虚假理由不进行实质审查，就将国有土地无偿划拨给第三人，是严重的渎职行为，损害了国家利益，也损害了原告的利益。4、该案诉争土地的使用现状符合2016年国土资源部颁布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的规定，原告使用争议土地33年之久，根据该土地的使用现状符合规章规定的历史遗留建设用地的情形，人民法院应当撤销锡国用（2007）第B546号土地使用权证书。综上，请求人民法院给予公正处理。 被告锡某辩称：被告作出的涉案行政登记行为有充足的事实及法律依据，行政程序合法，不具有可撤销性。一、诉争土地合法使用权人明确，但不是原告。涉宗土地最早系锡盟机械厂南院，因体制改革，锡盟机械厂与锡盟皮革厂合并为锡盟皮革公司，该宗土地即由锡盟皮革公司下属的锡盟二轻劳动服务公司使用。锡盟皮革公司被撤销后，其下属锡盟二轻劳动服务公司又成为锡盟二轻处的下属单位，延续至1986年，锡盟行署批复成立了锡盟轻化研究所。1988年为了便于管理，锡盟二轻处与锡盟经济委员会协商后，将锡盟轻化研究所十间办公室与原机械厂的南院厂房进行调换，由此诉争土地由锡盟经济委员会的下属单位锡盟轻化研究所所有。1989年6月29日，锡盟轻化研究所向锡林浩特市土地局提出土地登记申请，土地登记申请编号为C6一00016，期间未办土地证。1992年8月21日锡盟轻化研究所向锡林浩特市土地管理局申请了该宗土地使用权登记，该局于1993年按补办程序办理了建设用地审批手续，并核发了国有土地使用证，证号为93一00362。1997年锡盟轻化研究所因机构变更，隶属于锡盟经济委员会，2004年6月7日锡盟编委撤销锡盟轻化研究所，据该机构下达的五定方案，原本隶属锡盟经济委员会的轻化研究所之财务仍由锡盟经济委员会接管。2006年8月锡盟经济委员会向锡林浩特市国土局提出变更锡盟轻化研究所土地的申请，但因原土地证丢失，故登报声明作废，2006年12月23日，锡林浩特市国土局批准了该申请，并办理了锡市土建（2007）字第16号《建设用地批准书》，并于2007年4月29日进行了土地使用权登记。诉争土地的合法使用权自始自终为国企或国有事业单位，与原告没有任何关系。二、2005年街路整治工程领导小组为原告的相关签字与本案缺乏相关性。街道整治、拆除改造的职能与被告的职能并无重合之处。原告持有上述相关人员签字只能说明原告曾使用过该土地，在此居住，但不能证明原告是该土地的合法使用权人。三、原告所述该宗土地系“原锡盟皮革厂劳动服务公司为安排老职工无偿给付使用”，属无稽之谈。其一，这种说法需要足够的证据支持；其二，让老职工无偿使用国有土地，听似天方夜谭；其三，在原告向法院提交的一份《临时建筑使用许可证》上，注明的使用时限是两年，到1995年的7月15日，原告理应迁出该临建，谈不上300多平方米土地无偿使用。四、诉争之土地不存在所有权和使用权的争议，只有原告的侵权，所以无须锡林浩特市人民政府处理。其一，该宗土地归于锡盟经济委员会的历史沿革清晰明了，上列叙述已明确，而原告仅仅是临时使用，且期限已过，故不再存有“所有权”与“使用权”的争议，依《土地管理法》第16条之规定，本不应由人民政府再行处理；其二，《土地登记规则》所列的暂缓登记理由之一是“土地权属争议尚未解决”，本案中的行政确权或者说颁证行为在1993年，本无争议，需要解决什么？十余年前涉宗土地已经登记了，现在还需要讲“暂缓登记”吗？显然原告所理解的法在本案并不适用。五、原告混淆了土地登记申请（即初始土地登记）与土地使用权变更登记的概念。初始登记在锡盟轻化研究所《土地登记申请表》中表述十分清楚，在“地上物权属”一栏内所填内容为“本单位”，这正是原告所出的地上物权属证明文件，是国有事业单位的财产，谁还可以审核出他人财产呢？至于变更程序，国家土地管理局的规章中没有要求被告再次履行初始登记的程序，被告无过错。六、原告所称“被告不具有颁发市辖区内土地使用证书权利”缺乏事实和法律依据。根据《内蒙古自治区土地登记办法》第六条第（二）项的规定，涉案土地经锡林浩特市国土局初审批准，锡盟国土局作出的登记，被告在此基础上为第三人颁发的土地使用权证，被告颁发行为并无不当，符合上述法律规定，不存在原告所谓的越权及读职的违法行为。综上所述，原告虽在该地居住，但土地使用权的取得远非是居住。第三人取得土地使用权的客观事实与国有企事业单位改革息息相关，合理合法，在程序上并无不妥，原告所谓的“无偿划拨给第三人”、“严重读职”等说词无任何证据支持。原告在本无合法使用权的土地上违法建筑固定物，拒绝迁出的行为应视为侵权，请求驳回原告的诉求。 第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会述称：一、第三人为诉争土地的合法使用权人，事实充分，证据充足。诉争土地为锡盟机械厂南院，后机械厂与皮革厂合并为锡盟皮革公司后，该土地由皮革公司下属的二轻劳动服务公司使用，至1986年成立轻工研究所，而1988年轻化研究所将其所有十间办公室与该诉争土地进行调换，1993年锡林浩特市土地管理局为轻化研究所核发了国有土地使用证，至1997年锡盟轻工研究所变更为隶属于第三人，2004年6月7日锡盟轻化研究所撤销，其所属财产由第三人接管。2006年12月23日锡林浩特市国土局为第三人办理了锡市土建(2007）字第16号《建设用地批准书》，并于2007年4月29日进行了土地使用权登记，自1997年该诉争土地使用权已为第三人所有。二、关于街路整治工程领导小组的相关签字，原告提交的街路整治工程领导小组的相关签字不能证明原告与该土地使用权有任何关系，且街路整治工程领导小组也没有权力对国有土地使用权作出确权。三、关于原告的使用权，原告提交证据表明，原告使用年限为两年，自1993年7月15日至1995年7月15日，到期后原告即属非法占用第三人土地并在该土地上违法建设，原告事实上侵犯了第三人的合法土地使用权。综上所述，第三人取得诉争土地使用权为合理合法，原告并未合法取得该土地使用权，原告在第三人所属土地超出时限使用并违法建设的行为，侵犯了第三人的合法权益，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 原告梁某1提交的证据：1、锡国用（2007）第B546号国有土地使用证复印件。2、承包协议书，证明原告是原始取得该份土地。3、内政办字（2003）361号通知复印件，证明原告自建的房屋符合该文件规定是自建用房，相关部门为原告方房屋予以合法的认定。4、拆除改造通知书、关于改造临街建筑的申请、拆除改造项目审核书、委托设计协议书、两份图纸、（2005）6号会议纪要，证明原告建造的房屋是合法建筑，2005年3月之后锡林浩特市政府要求对房屋汇同其他两个邻居共同进行房屋改造，并已经过锡林浩特市政府的批准同意。5、临时建筑使用许可证、拆除改建决定书、锡林浩特市城管监察大队、锡林浩特市土地局关于土地收取的临建费及年地租收款收据11张，证明原告一直在缴纳临建费和年地租。6、商业零售发票1张，电力销售发票1张，收条，证明在1995年委托电力部门对该房屋进行电力改造。 7、私人新建（翻建改建）房屋审批表，1998年原告向房屋所在地办事处和居委会申请了房屋翻建，居委会办事处都已同意。8、协议书，证明自1985年以来原告一直在此居住。 9、自来水安装相关收据、收条、合同、结算书，证明自1985年以来原告一直在此居住，1999年4月对该房屋自来水工程进行了改造安装。10、锡市政发（1999）3号通告，证明从1989年到2002年锡林浩特市土地局和城管局向原告方收取年地租是有合法文件，锡林浩特市政府对原告占地行为是予以认可的。11、年地租缴费通知书，证明锡林浩特市土地管理部门认可原告方合法使用土地的用地行为。12、国有土地使用权出租合同，证明原告方合法使用用地权。13、年地租登记卡，证明原告方合法享有使用该土地的权利，政府对原告方使用土地予以认可。14、锡林浩特市楚古兰街道办事处证明复印件，证明原告经营的达利商店从1985年开始一直在经营始终在居住。15、个体工商业税务登记证，个体户刻章印章审批表2份，个体经营税务登记表，税务登记证，个体经营税务登记表（复印件），证明1985年至今原告在此居住长达30多年。2到15项证据证明原告从1985年从该地建造房屋经营木器加工厂是政府批准的合法用地，原告以实际居住为原则，应当取得该地块的土地使用权，原告实际居住时间是1985年4月开始，属于历史遗留建设用地的时间段。 被告锡某的质证意见：对证据1的真实性合法性无异议，该证是被告按照土地使用登记规则及规范性文件作出的行政行为，证明涉案行政行为的合法性。对证据2的真实性无异议，关联性及证明的问题不认可，原告在该协议中承包的土地年限为一年，一年期满后，对该土地并未获得使用权，属于非法使用。对证据3的真实性无异议，关联性及证明的问题不认可，该文件与本案涉案土地使用权无关。对证据4中拆除改造通知书真实性合法性无异议，证明的问题不认可，不能证明原告合法拥有涉案土地使用权，只能证明原告在此居住使用过该土地；对关于改造临街建筑的申请、拆除改造项目审核书、委托设计协议书、两份图纸的真实性无异议，关联性及证明的问题不认可；对会议纪要的真实性无异议，证明的问题不认可。对证据5中临时建筑使用许可证真实性无异议，证明的问题不认可，记载原告使用土地时限是两年，而不是获得涉案土地使用权；对拆除改建决定书真实性无异议，证明的问题不认可，原告未经相关部门合法批准在涉案土地上非法临建建筑物，城管执法部门对其非法临建建筑物作出限期拆除的处罚决定；对11张收款收据的真实性无异议，但与本案无关联性，证明的问题不认可，原告以交地租的形式使用涉案土地，对涉案土地没有获得使用权证。证据6与本案无关联性，证明的问题不认可。对证据7的证据三性均不认可，不能证明原告对涉案地拥有使用权。对证据8的证据三性均不认可，该协议不能证明原告是涉案土地的使用权人。对证据9的真实性关联性不认可，不能证明原告有合法使用权。对10到13项证据的真实性无异议，关联性及证明的问题不认可，不能证明原告拥有合法使用权，出租合同租赁期仅为一年，期满后进行使用属非法使用。对证据14的合法性关联性不认可，不能证明原告对涉案地有使用权。对证据15的真实性无异议，关联性及证明的问题不认可，不能证明原告对涉案土地拥有使用权。 第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会的质证意见：1到3项证据的真实性合法性认可，关联性不认可。4到9项证据的真实性认可，合法性关联性不认可。10到13项证据，恰恰证明了原告是临时使用该份土地。对证据14真实性认可，关联性不认可。证据15与本案无直接联系。 被告锡某提交的证据、依据：第一组：1、锡署发（1986）19号批复2、锡机编发（1997）第57号通知3、土地登记申请表（编号：C6-00016）4、锡机编发（2004）31号批复5、关于轻化工研究所办公室与机械厂南院互相交换的协议6、锡土字第00034号《补办国家建设用地审批表》7、遗失声明8、锡林浩特市单位建设用地审批表9、地籍调查表10、建设用地批准书11、土地登记审批表12、土地登记审批表13、锡国用（2007）第B546号国有土地使用证（均为复印件）。证明第三人为涉案土地的合法继承者，本案诉争土地是经锡林浩特市国土局初审批准，锡林郭勒盟国土局登记的基础上被告为第三人颁发的本案诉争土地使用证，颁证程序合法，行政行为有事实根据。第二组：1989年、1995年《土地登记规则》、2001年《内蒙古自治区土地登记办法》，被告作出的行政行为符合上述法律法规及规范性文件规定，行政行为及行政程序合法。 原告梁某1的质证意见：对证据1的证据三性均不认可，本案诉争土地证证号，是丢失后补办的，被告出示相关文件，依据的是丢失的00362号证，不能证明是本案诉争的土地证证号，证据1和证据2没有关联性。对证据3的真实性不认可，杭盖路一侧土地中的部分是原告使用的土地，土地性质写的是住宅，诉争是机关团体用地。证据4、证据5与本案无关联性。对证据6的真实性不认可，该审批是遗失补办，没具体写明该土地的四至方位，审批表中两页图纸是被告自行装订的，原来没有该图纸。对证据7的真实性有异议，证据效力不认可，被告无证据显示遗失土地证与本案诉争土地证有关联性，没有出示过原件。对证据8有异议，如遗失补办应写原土地证号，但是没有写，对补办情况存在异议，遗失补办时应对地籍进行调查，原告在此已经居住20多年，地籍调查应该能发现。证据9的调查内容不符合事实，2006年12月25日原告已经在此建造房屋居住多年。对证据10不认可，原告在此居住不应把原告房屋包括在内。对证据11、证据12不认可，审查人员初审意见与事实不符，原告在此居住了多年，被告给予审批属于越级。对证据13不认可，办理证书的程序上，调查中违法不真实，原告在此地居住了20年，地籍调查中应予以明示，对房屋的权属予以确认。对第二组法律依据不予质证。被告应该当庭出示证据原件，对被告提交的所有证据的真实性有异议。 第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会对被告提交的证据的三性均认可，证明第三人为诉争土地的合法使用权人。 第三人锡林郭勒盟经济和信息化委员会没有提交证据。 本院对原、被告提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明，1985年4月23日，原告梁某1与锡林郭勒盟皮革劳动服务公司签订《承包协议书》，承揽木器加工，承包期一年。《承包协议书》第6条约定，为照顾梁某1场地暂时无法解决的实际困难，同意无代价在基建仓库院内提供长30米，宽18米的土地作为工作场地（不包括房屋）。从1985年到至今，梁某1陆续在该宗土地上建起了住房和仓库，用于木器加工和商店生意。1993年锡林浩特市城市管理局监察大队为梁某1颁发了《临时建筑使用许可证》，注明该宗土地使用期限为2年。2005年锡林浩特市街路整治工程领导小组给梁某1下发了《2005年街路整治工程拆除改造通知书》，告知梁某1位于杭盖路东侧的临街平房属拆除改造项目，必须于2005年3月20日提交改造申请和建筑效果图，并同时着手前期拆除改造准备工作。2005年3月15日，梁某1向市规划局提交了关于改造临街建筑的申请。2005年6月20日，锡林浩特市城市规划建设委员会（2005）6号会议纪要原则同意设计方案。目前争议地块仍由梁某1一家使用。本案原告、第三人争议的土地最早是锡林郭勒盟机械厂南院，因体制改革，锡林郭勒盟机械厂与锡林郭勒盟皮革厂合并为锡林郭勒盟皮革公司，该宗土地即由锡林郭勒盟皮革公司下属的二轻劳动服务公司使用。锡林郭勒盟皮革公司被撤销后，其下属二轻劳动服务公司又成为盟二轻处的下属单位，延续至1986年，锡盟行署批复成立了锡林郭勒盟轻化工研究所。1988年，为了便于管理，盟二轻处与原锡林郭勒盟经济委员会协商后，将锡林郭勒盟轻化工研究所十间办公室与原锡林郭勒盟机械厂的南院厂房进行调换，由此该宗土地由原锡林郭勒盟经济委员会的下属单位锡林郭勒盟轻化工研究所使用。1989年6月锡林郭勒盟轻化工研究所向锡林浩特市土地局申请争议土地使用权登记，期间未办土地证。1992年8月锡林郭勒盟轻化工研究所向锡林浩特市土地局申请该宗土地使用权登记，该局于1993年按补办程序办理了建设用地审批手续，并核发了国有土地使用证，证号为93-00362。1997年锡林郭勒盟轻化工研究所因机构变更，隶属于原锡林郭勒盟经济委员会，2004年6月，根据原锡林郭勒盟经济委员会的申请，锡林郭勒盟机构编制委员会撤销了锡林郭勒盟轻化工研究所。2006年8月，原锡林郭勒盟经济委员会向锡林浩特市国土局提出原锡林郭勒盟轻化工研究所93-00362号国有土地使用权变更登记申请。同年12月锡林浩特市国土局进行了地籍测绘，2007年5月上报锡林郭勒盟国土局，6月经被告锡某批准登记，为原锡林郭勒盟经济委员会颁发了锡国用（2007）第B546号《国有土地使用证》。梁某1对此不服，向内蒙古自治区人民政府提出行政复议，2009年2月26日，内蒙古自治区人民政府作出复议决定，维持了锡某的土地登记行为。另查明，梁某1自1994-1999年一直缴纳临建费。2002年锡林浩特市土地矿产资源管理局与梁某1签订国有土地使用权出租合同。梁某1提供了从2000年到2003年缴纳年地租的证据。 本院认为，原告梁某11985年经锡林郭勒盟皮革劳动服务公司许可使用涉案土地，此后一直将涉案土地作为其生产和生活的场所使用。1993年，锡林浩特市城市管理局监察大队为其颁发了《临时建筑使用许可证》，2002年梁某1还与锡林浩特市土地矿产资源管理局签订了《国有土地使用权出租合同》，发生本案纠纷前，梁某1向有关部门缴纳过涉案土地的租金等相关费用。在本案土地使用权存在争议的情况下，被告锡某未充分考虑本案属于历史遗留的特殊情况及土地使用现状，为原锡林郭勒盟经济委员会颁发锡国用（2007）第B546号《国有土地使用证》，不符合有关土地登记的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告锡某作出的锡国用（2007）第B546号《国有土地使用证》。 案件受理费50元，由被告锡某负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审判长 齐   山 审判员 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 二〇一九年一月七日 书记员 冀 雅 赛