上海市崇明区人民法院民 事 裁 定 书（2018）沪0151民初1102号原告：宋永涛，男，1951年6月8日生，汉族，住上海市崇明区。委托诉讼代理人：范云卿(系原告女婿)，男，1974年7月2日生，汉族，住北京市。被告：崇明区绿华镇华星村村民委员会，住所地上海市崇明区。法定代表人：胡惠春，书记。委托诉讼代理人：文林，上海市申江律师事务所律师。原告宋永涛诉被告崇明区绿华镇华星村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，本院于2018年2月1日立案受理后，依法适用简易程序，于2018年2月24日进行了第一次的公开开庭审理。因双方争议较大，本案于2018年4月25日转适用普通程序，又因案情重大，经本院院长批准，本案分别于2018年8月1日、10月30日两次延长审限三个月。本案依法组成合议庭，分别于2018年10月11日、10月23日两次公开开庭进行了审理。原告宋永涛及其委托诉讼代理人范云卿、被告崇明区绿华镇华星村村民委员会委托诉讼代理人文林均到庭参加诉讼，被告崇明区绿华镇华星村村民委员会的法定代表人陆一兵参加了第一次的开庭审理、法定代表人胡惠春(审理期间变更)参加了第二、三次的开庭审理。本案现已审理终结。原告宋永涛向本院提出诉讼请求：崇明区绿华镇华星村村民委员会(以下简称“华星村委会”)就其所辖集体经济组织的成员会议表决通过之决议《农村土地承包经营权确认登记工作实施方案》(以下简称“方案”)违法，该《方案》侵害了本村村民宋永涛的农村土地承包经营权，请求法院依法撤销。事实和理由：原告目前实际经营村集体土地58.84亩。其中，3.52亩土地系由被告华星村委会直接发包；23.46亩土地(原合作村果园土地)系其于2004年2月通过竞价方式承包而来；2009年3月，原告又以一次性付款110,000元的对价从农户顾声九处接手其20.82亩承包土地；2014年3月，原告再次以一次性付款156,660元的对价从农户曹裕忠处接手其承包土地11.19亩。(注：据原告自述，前述土地实际应共计58.99亩)。如果按《方案》操作，原告目前承包的58.99亩土地中，只有4.34亩土地系确权地属免费，其余均成为流转土地性质，依《方案》则须向被告缴纳相应的土地流转费；而目前尽管《方案》暂定流转土地费的收取标准为每年每亩150元，但3年后还会调整。对此，原告认为被告不能擅自变更村组织成员的土地承包经营期限，被告出台的《方案》程序及内容上均涉嫌违法违规，并侵害其土地承包的合法权益，原告对此无法接受，遂提出本案诉讼。为证明其主张，原告提供下列证据材料：1、宋娟与顾声九于2009年3月2日签订的《土地转让协议书》复印件一份。用以证明宋娟系原告女儿，宋娟以110,000元的对价于2009年3月1日受让取得顾声九所承包20.82亩(含地上的房屋、树木、鱼蟹塘等)的经营权。经质证，被告认为双方土地经营权转让的事实是存在的，但此份协议是他们私底下自行签订，与村委会无关，更与本案无关；2、2004年2月5日黄兴与华星村委会签订的《果园土地承包合同书》及拍卖结果记录复印件各一份。用以证明原告通过与黄兴共同拍买的方式取得原合作村果园土地23.46亩的经营权。经质证，被告对合同真实性无异议，但认为当时是黄兴以拍买手续拍买得46.4亩(实际以46.92亩测算)经营权而非原告；3、原告宋永涛与曹裕忠于2014年3月2日签订的《农村土地承包经营权转让合同》原件一份。用以证明原告于2014年3月2日以156,660元对价从曹裕忠处转让取得11.19亩土地的经营权。经质证，被告认为双方土地经营权转让事实是存在的，此份合同也是他们私底下自行签订，与村委会无关；4、《华星村大事记》复印件一份。用以证明原告目前经营的果园土地系拍卖而来之事实。经质证，被告认为涉案的果园土地经拍卖、土地经营权易主是事实，但拍卖的标的实为该土地所涉的地上物，且合同上拍买人不是原告，而是案外人黄兴；5、《农户往来明细表》复印件四份。用以证明涉案的果园土地23.46亩由原告实际种植。经质证，被告认可证据的真实性、该果园土地23.46亩是由原告实际种植；6、2017年1-12月《华星村城北13队确权确股确利结算表》复印件一份。用以证明原告经营58.84亩土地中，确权地为4.34亩，另54.50亩土地须每年支付被告流转费8,175元。经质证，被告对证据的真实性无异议；7、华星村委会2011年5月4日的证明原件一份。用以证明原告及顾声九间转让的土地承包经营期限均为30年，即从1999年始自2028年止。经质证，被告对证据的真实性无异议，但主张仅证明顾声九当时的20.82亩土地承包经营期限为30年；8、2013年7月23日、2014年4月16日被告出具的证明复印件两份。经质证，被告认可该两份证明的真实性，但主张系为配合原告办理家庭农场，证明内容(如土地数量等)不一定合乎实际；并且即便原告经营的土地有流转而来，并非就可将该土地全部确权至其名下；9、原告受让顾声九、曹裕忠土地转让后在被告处进行土地记帐变更的承诺书复印件两份。经质证，被告认可无异议；10、《方案》和《村委会投票表决方案结果报告》复印件各一份。用以证明原告承认《方案》上是征询其意见时签的名，但他不识字，当时队长也没说内容，说是签了字可领20元钱，其就签了名字，至于表决会议根本就没开，被告出台所谓的《方案》程序违法。经质证，被告认可无异议，也认可发过20元的误工费，但认为原告作为成年人亲笔签名即表明了其真实意思；至于表决会系因村委的辖区较大，实际操作是以村队为单位进行，最后再予汇总统计形成结果报告；11、空白《农村土地承包合同》、《超出确权确股土地面积经营合同》各一份。用以证明该两份合同系被告出台《方案》后拟与原告签订，原告不认可《方案》而予拒签。经质证，被告就该两份空白合同的真实性无异议。被告华星村委会辩称，《方案》的出台，是根据上级政府下发的一系列相关文件精神进行操作并依一定程序而最终产生。《方案》是就第二轮土地延包工作的完善，其产生程序和有关内容均是合法的。并且该方案在被告所辖的集体经济组织内实际操作执行率已达90%以上，超过了三分之二，村委会并未侵犯原告的土地承包经营权。至于原告提及的其目前实际经营的相关土地流转费用可案外视情协调处理，但方案的出台并无违法违规，故不同意原告的诉讼请求。为证明其主张，被告提供下列证据材料：1、中共中央、国务院《关于全面深化改革加快推进农业现代化的若干意见》(简称2014中央一号文件)。其中“17.完善农村土地承包政策……切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地……”；2、2014年5月6日的沪农委(2014)144号《关于印发的通知》。用以证明绿华镇开展相应工作及《方案》是符合上海市农委的相关要求和基本原则的；3、崇农经(2014)19号《县农委、县财政局、县规土局、县政府法制办、县档案局关于开展农村土地承包经营权确权登记工作的实施意见》和崇绿府(2016)8号《绿华镇农村集体土地确权登记工作实施意见》。用以证明绿华镇开展相应工作并出台《方案》是符合上海市崇明区及绿华镇的实况，并不违反各级法律、法规和政策。审理中，经走访了解，就开展农村土地承包经营权确权登记工作，2014年市农委就此专门出台了144号文件，紧跟着崇明区农委、财政局、规土局、法制办、档案局五部门也于同年7月31日联合出台了相应的《实施意见》(俗称19号文件)，随即，崇明区绿华镇人民政府于2016年2月14日发布《实施意见》(俗称8号文件)。另了解，涉案《方案》出台后，截至2017年底，被告所在辖区村委已有794户农户顺利签约，但仍有30多户因种种原因不接受《方案》而拒签。综合原、被告提供的证据并结合各方的庭审质证意见等陈述，本院经审理认定事实如下：根据上海市及崇明区两级农委就开展农村土地承包经营权确权登记工作的指示精神及文件，按照被告受辖的绿华镇党委、政府的部署，2016年2月，被告正式启动并具体组织实施开展相关工作，同时着手成立确权登记工作小组，通过提名候选人、选举正式工作成员、草拟公布实施方案并意见征询、召开村委辖区内本集体经济组织成员户代表会议就方案进行投票表决等流程于2016年4月19日通过了上海市崇明区《绿华镇农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》。《方案》主要内容：1、确权时点为1999年2月28日，该时点登记在册的村级集体经济组织成员为主要确权对象(同时列名8类确权对象)；2、确权方式为确权确股不确地，人均确权确股2.17亩。承包经营土地面积大于确权确股地面积的，多出的土地自2017年开始按超出面积缴纳土地经营费，每亩150元；确权对象承包经营土地面积不足人均确权股地面积的，不足部分给予确利，享每亩150元。确利标准相对应缴纳的经营费标准，该每亩150元的经营费缴纳标准拟每三年调整1次，届时授权村民代表会议根据相关因素确定；3、确权登记形式为符合本次确权对象的，按流程操作颁发新证、原承包经营权证收回，遗失的予以注销；不符本次确权对象的，已取得的原承包经营权证予以注销，等等。《方案》出台后，被告华星村委会拟按《方案》精神与原告就相关土地的确权进行签约、颁证，但原告认为其目前实际经营的全部土地不应擅自被变更经营期限，涉案《方案》的出台程序及内容均违规违法且通过的所谓《方案》内容严重侵害其土地承包经营权益而拒绝进行相关的土地确权登记，遂成讼。另查明，宋娟，女，汉族，1978年11月26日生，系原告宋永涛的女儿。又查明，被告华星村委会于2018年10月8日变更其法定代表人为胡惠春。再查明，2004年2月被告华星村委辖区的村民黄兴以拍买的方式取得原合作村果园土地46.4亩(实际以46.92亩测算)经营权，其中23.46亩土地实际由原告种植经营至今；2009年3月，原告从农户顾声九处受让其20.82亩承包土地的经营权；2014年3月，原告从农户曹裕忠处受让其承包土地11.19亩的经营权。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的重大事项，须经村民会议讨论决定或村民会议授权村民代表会议讨论决定方可办理。本案中，被告上海市崇明区绿华镇村民委员会就涉及本村村民重大利益的农村土地承包经营权的确权工作事项，召开村民代表会议讨论，制定通过出台上海市崇明区《绿华镇农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》，并据以操作施行。对此，原告主张其目前实际经营的村集体土地应当全额确权其承包经营权益至2028年止为妥、《方案》所确定的土地确权原则明显侵害其土地承包经营权，由此认定《方案》的出台在程序及内容上均存在违法违规之处而请求人民法院予以撤销之争议纠纷，并不属人民法院民事案件受理范围，该分配方案显然属于村民代表会议依据民主议定程序，自主决定涉及本村村民重大利益事项的村民自治、村务管理范畴。至于原、被告双方由此《方案》引发的相关土地承包经营流转费的缴付争议，被告当庭表示可庭外协调处理，双方自可另行依法处置。综上，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项、第三十六条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项之规定，裁定如下：驳回原告宋永涛要求撤销上海市崇明区绿华镇村民委员会于2016年4月19日就其所辖集体经济组织成员会议表决通过的上海市崇明区《绿华镇农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》的起诉。案件受理费80元，由原告宋永涛负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  施 燕审 判 员  施惠康人民陪审员  钱永培二〇一九年一月十日书 记 员  秦佳炜附：相关法律条文一、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。二、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。