海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终423号     上诉人（一审原告）吴玮杰，男，1968年8月24日出生，汉族，住海南省海口市。   被上诉人（一审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城镇清澜新区市政府大院。   法定代表人王晓桥，市长。   委托代理人林丹丹，文昌市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。   一审第三人林锋，男，1964年7月17日出生，汉族，住海南省文昌市。   上诉人吴玮杰因与被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）土地征收一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   被诉行政行为：文昌市政府于2015年6月征用位于文昌市铺前镇北山村150平方米国有土地，用于建设铺前大桥。   一审法院经审理查明：涉案土地坐落于文昌市铺前镇北山村，土地面积150平方米，土地性质为国有土地。2000年9月，文昌市政府向林锋颁发了文国用（2000）字第W2200554号《国有土地使用证》，将涉案土地使用权登记在林锋名下。2014年4月4日，文昌市人民法院（以下简称文昌法院）在强制执行林锋与文昌市农村信用合作社借款纠纷案件时，将涉案土地使用权进行公开拍卖，吴玮杰以26万元拍卖价竞得涉案土地使用权。2014年5月16日，文昌法院作出（2013）文执恢字22-3号执行裁定书，裁定涉案土地使用权归吴玮杰所有。吴玮杰未办理土地使用权过户登记手续，涉案150平方米土地使用权至今仍登记在林锋名下。2012年4月28日，国家发改委批准同意建设铺前大桥。2015年5月18日，海南省人民政府（以下简称海南省政府）同意铺前大桥工程征收征用土地方案，征收工作由省政府统一组织协调，文昌市政府负责文昌市境内征地工作的具体实施。2015年7月6日，文昌市政府批复同意铺前大桥工程项目征地搬迁补偿安置方案，征收中对个人使用的国有土地采取协议作价补偿收回方式。涉案150平方米土地坐落在铺前大桥项目界线范围内。在铺前大桥工程项目征地过程中，铺前镇政府多次组织工作人员与第三人协商收回涉案土地使用权，但因补偿方式有争议而无法协商一致，目前尚未与吴玮杰及第三人签订收地补偿协议书。为了保证铺前大桥建设施工，涉案土地已交给大桥施工单位使用。吴玮杰认为铺前大桥已经建设完毕，文昌市政府仍侵占其土地行为违法，遂向一审法院提起本案行政诉讼。请求：1.确认文昌市政府侵占吴玮杰的国有出让土地行为违法；2.判令文昌市政府承担本案的诉讼费用。   一审法院判决认为，本案争议的焦点是：文昌市政府是否存在侵占吴玮杰土地的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”《海南经济特区土地管理条例》第四十三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，经市、县、自治县人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”文昌市政府为公共利益需要建设铺前大桥，经海南省人民政府同意实施收回涉案国有土地使用权的行政行为，符合上述法律、行政法规的规定。因此，文昌市政府使用涉案土地，不属于侵占吴玮杰土地的情形。吴玮杰认为铺前大桥建设完毕，文昌市政府侵占其土地行为违法，文昌市政府应返还土地理由不成立，一审法院不予支持。吴玮杰与文昌市政府虽然对土地补偿问题尚未达成一致，但该问题不影响收回土地方案的实施。至于土地补偿问题，双方可另寻其他途径予以解决或另行提起行政诉讼。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴玮杰的诉讼请求。一审案件受理费由吴玮杰承担。   吴玮杰不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院确认文昌市政府侵占吴玮杰土地并在上面建筑厂房的事实，而文昌市政府并无提供与吴玮杰达成土地使用的相关协议书。根据有关规定，未与土地所有人达成协议使用土地的，构成非法侵占他人财物。二、一审判决确认土地为吴玮杰所有。三、2015年至今，文昌市政府一直未与吴玮杰达成任何补偿协议，一直占用土地。四、吴玮杰土地位于铺前大桥旁边，并不影响铺前大桥建设及施工公共道路项目建设，而根据国务院有关规定只有公共道路项目建设才能征用私人财物，而上诉人涉案土地并不属于这一范围。请求：撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。   文昌市政府答辩称，一、涉案土地属于铺前大桥项目用地，依法应予征收。涉案土地使用权人同意施工单位进场施工，不存在侵占涉案土地的情形。二、涉案土地使用权征收补偿协议至今未签订，不影响铺前大桥工程项目搬迁补偿安置方案的实施。三、涉案土地坐落于铺前大桥项目用地范围内，吴玮杰关于涉案土地不属于铺前大桥项目用地范围的主张不成立。四、施工单位在铺前大桥用地上实施的施工行为（含修建工棚等配套设施）不能被认定为已取得土地使用权。吴玮杰关于涉案土地被交给施工单位使用的主张没有事实依据。   一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院另查明，2015年6月9日，文昌市国土局作出（文土环资征告字〔2015〕36号）《征收土地告知书》，对文昌市国土局将铺前大桥工程征地情况进行公告并附有《铺前大桥用地界线图》，根据该图显示，涉案土地界线位于铺前大桥养护中心一期界线内。2019年1月22日，文昌市铺前镇人民政府向文昌国土局作出的（文铺府函〔2019〕12号）《关于林锋国有土地回收的情况说明》载明：对林锋持有的土地证号为W2200554、面积为150平方米的国有土地使用权评估总价为1772**元。文昌市政府称并未形成最终的评估报告，吴玮杰称未收到文昌市政府送达的评估报告。   本案审理中，经本院向吴玮杰释明确认其请求确认文昌市政府占地违法具体指的是哪个行政行为。吴玮杰称，其请求确认政府征地行为违法。   本院认为，双方当事人对涉案土地产权属于吴玮杰，涉案土地被文昌市政府用于铺前大桥建设均无异议。经审查，一审法院对上述问题的认定正确，本院予以确认。   本院认为，吴玮杰主张涉案土地未在铺前大桥及附属设施项目用地界线内，文昌市政府违法使用土地，实际上系请求确认政府征地行为违法，吴玮杰对此亦予以认可。《铺前大桥及附属设施项目用地界线图》显示，涉案土地界线处于铺前大桥养护中心一期界线内。因此，吴玮杰主张涉案土地不在铺前大桥及附属设施项目用地界线，与事实不符，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《海南经济特区土地管理条例》第四十三条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，经市、县、自治县人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，因建设铺前大桥，文昌市政府经海南省人民政府同意，收回涉案国有土地使用权，属于上述法律规定的为公共利益需要使用土地。因此，吴玮杰主张文昌市政府使用其土地违法的理由不能成立，本院不予支持。至于土地补偿问题，吴玮杰与文昌市政府可通过其他途径依法予以解决。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人吴玮杰负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 郑怀全   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月六日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。