贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初589号 原告安徽泽运建筑劳务有限公司。住所地：安徽省蚌埠市淮上区解放北路855号华东农资机电大市场第K栋1单元15层K-1506号。 统一社会信用代码：91304300661449163X。 法定代表人黄术桃，总经理。 委托代理人何伟，安徽南山松律师事务所律师。 委托代理人刘淮阳，安徽南山松律师事务所律师。 被告遵义市综合行政执法局。住所地：贵州省遵义市汇川区人民路343号。 统一社会信用代码：11520300009902115Q。 法定代表人申剑，局长。 出庭行政机关负责人殷喜华，遵义市综合行政执法监察支队副支队长。 委托代理人陈寿静，遵义市综合行政执法监察支队二大队工作人员。 委托代理人刘忠华，贵州名城律师事务所律师。 被告遵义市人民政府。住所地：贵州省遵义市新蒲新区府前路。 法定代表人魏树旺，市长。 委托代理人徐敏，市政府法制办行政复议应诉科工作人员。 委托代理人郭丰，贵州宇辉律师事务所律师。 原告安徽泽运建筑劳务有限公司﹙安徽泽运公司﹚不服被告遵义市综合行政执法局和被告遵义市人民政府分别作出的《责令改正决定书》和《行政复议决定书》一案，本院于2018年11月8日受理后，于2019年1月18日公开开庭进行审理，原告安徽泽运公司委托代理人刘淮阳，被告遵义市综合行政执法局出庭行政机关负责人殷喜华、委托代理人陈寿静、刘忠华，被告遵义市人民政府委托代理人徐敏、郭丰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽泽运公司诉称，被告对原告作出的《责令改正决定书》认定事实不清楚，证据不确凿，适用依据错误，程序违法。2018年7月8日，被告遵义市综合行政执法局对原告作出《责令改正决定书》，被告认为原告存在拖欠民工工资的行为并向原告下达《责令改正决定书》，责令原告三日内支付胡文等72人工资1615854.14元，否则将向公安机关移送案件，并责令改正处以罚款。原告认为不存在拖欠拒绝支付72名工人工资的违法行为。具体有以下理由： 1、原告将工程分包给顾尚飞，他是案渉农民工的雇主，被告应首先责令顾尚飞支付民工欠款。原告系北京师范大学遵义附属学校（一期）2#实验楼和教学楼、1#实验楼和教学楼、门卫室、3#教学楼、幼儿园的劳务总包单位，2017年2月20曰，原告将该工程中油漆部分分包给了顾尚飞，且双方签订了《油漆班组内部承包施工协议》，协议中对工程量、价款及支付方式、保修等等做出了约定。因此，案涉工人的实际雇主是顾尚飞，顾尚飞系直接承担农民工工资的责任人，原告与民工之间并无任何雇佣及其他合同关系，并没有支付款项给农民工的约定及法定义务，被告应当首先责令顾尚飞对民工工资进行支付。 2、原告仅欠顾尚飞工程款1155569.00元，责令书中记载的1615854.14元并非事实。依据原告与顾尚飞签订的《油漆班组内部承包施工协议》结算办法：包工包料16.00元/平方米。经与顾尚飞班组对账，顾尚飞班组实际完成的工程量工程款为1605569.00元。在结算之后，原告实际支付了450000.00元，尚欠工程款1155569.00元。 3、原告对顾尚飞的付款前提条件未成就。根据原告与顾尚飞签订的《油漆班组内部承包施工协议》，付款的前提系工程完工及竣工验收，但现案涉工程尚未完工，更谈不上竣工验收。因此，原告对顾尚飞的付款前提条件未成就。 4、由于案涉工程建设单位冠信科教公司拒不结算，对工程款拒不支付，最终导致现状。2016年3月21日，原告与蚌埠二建公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，承包北京师范大学遵义附属学校（一期）项目施工工程。由于贵州冠信科教有限公司（甲方）未与蚌埠二建公司结算，拖欠工程款未付，导致二建公司无法支付我司工程款，从而最终导致现状发生。另，原告于2018年7月23日向被告遵义市人民政府提起行政复议，原告于2018年10月24日收到遵义市人民政府作出的遵府行复(2018)237号《行政复议决定书》。原告认为，原告己完成施工产值，按协议约定建设单位冠信公司应支付工程款，但实际仅支付了很少的一部分。原告前期施工投入大量成本，且应得工程款无法收回，导致原告资金链完全断裂，公司运作艰难。原告客观上不具备执行《责令改正决定书》的能力，是无法执行。原告为解决工程项目存在的问题，一方面积极与开发公司沟通，推动项目尽快走出困境；另一方面多方筹措资金，尽一切可能解决民工的工资问题。因工程项目所面临的困难已远远超出原告的想象，尽管原告再三努力，仍无法从根本上即刻解决民工工资，但原告的态度和行为是积极的，并非恶意欠薪，主观上也没有过错。原告在被告出具《责令改正决定书》之前，就己经向被告提交关于本次拖欠工人工资的书面陈述和申辩，但被告根本未调查和采纳原告反映的情况。因此，被告作出的《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实不清、适用法律错误，损害了原告的合法权益，请求复议机关依法予以撤销。 综上所述，被告作出的《责令改正决定书》认定事实不清、适用法律错误，程序违法。请求︰1、撤销被告遵义市综合行政执法局作出的〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》；2、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2018〕237号《行政复议决定书》。 被告遵义市综合行政执法局辩称，我局作出〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，是完全合法的。具体有以下理由： 1、认定事实清楚、证据确实充分。本案的事实为：原告与蚌埠二建建设有限公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，承包北京师范大学遵义附属学校（一期）项目施工工程；原告之后将建设项目中的工程油漆部分分包给不具备用工主体资格的自然人顾尚飞：顾尚飞将内墙面批腻子分包给不具备用工主体资格的自然人许强；项目工人胡文等72人的人工工资合计1615854.14元被拖欠。 2、适用法律、法规正确。我局作出〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》时，己明确告知原告，适用的法律依据有：《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条；《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部[2004]22号）第十二条；《贵州劳动保障监察条例》第二十四条。其中，《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款明确规定：“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付。”《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部[2004]22号）第十二条明确规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。根据上述法律、法规的规定，作出〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，是完全有法律依据的。 3、程序合法。根据《责令改正事先告知书》等证据材料可知，我局作出《责令改正决定书》前，己事先告知，但原告自己并未陈述、申辩。上述程序符合《行政处罚法》的程序规定，是完全合法的。 被告遵义市人民政府辩称，本案应当依法驳回原告的诉讼请求。首先，原告与蚌埠二建建设有限公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，承包北京师范大学遵义附属学校（一期）项目施工工程后，又擅自将其应当自行完成的劳务再分包给自然人顾尚飞。其行为符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行)》第九条规定的情形，应认定为违法分包。被告遵义市综合行政执法局根据《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款之规定作出《责令改正决定书》，其事实清楚、证据充分、适用法律正确，我方依法予以支持。其次，本案行政复议程序合法。2018年7月23日，我方作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》并予以送达。8月2日，遵义市综合行政执法局向我方提交行政复议答复书及证据材料。9月18日，我方作出《行政复议延期通知书》，并邮寄送达给原告的代理人。2018年10月22日，我方作出《行政复议决定书》并予以送达。 原告安徽泽运公司为证明其主张，在举证期限内向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。 1、油漆班组内部承包协议。 2、顾尚飞班组工程量结算清单、结算单。 证明与顾尚飞签订了《施工协议》，将案涉工程分包给顾尚飞的事实，协议中对价款作出了明确约定，截止2018年6月5日，顾尚飞在案涉工程的施工工程量及工程价款也予以了明确，顾尚飞应得价款1605569元。 3、承诺书、银行电子回单、委托书、转账凭证（庭审中提交）。证明截止2019年1月18日，已实际向顾尚飞班组支付工程款1039754.14元。 4、责令整改决定书。证明被告作出具体行政行为违法。 5、行政复议决定书、ＥＭＳ快递单。证明被告作出具体行政行为违法。 经举证、质证，被告遵义市综合行政执法局对原告提供的证据质证意见是︰对1号证据真实性、关联性无异议，但该证据恰好证明原告将该工程油漆涂料部分分包给了不具备用工主体的顾尚飞；对2号证据真实性无异议，但不能达到其证明目的。对结算单真实性无异议，但金额存在差异；对3号证据中的承诺书真实性无异议，对转账凭证真实性予以认可，但由于其支付工程款的这个过程是一个动态过程，对于决定书认定的事实只能是在时间截止之前的部分，它现在支付了多少不影响当时认定该事实的具体金额；对4、5号证据真实性无异议，由法院认定其合法性。 被告遵义市政府的质证意见与被告遵义市综合行政执法局一致。 被告遵义市综合行政执法局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 第一组： １、《油漆班组内部承包施工协议》、《内墙批腻子分包合同》。 2、投诉登记表、项目民工工资发放表（民工工资清册）、询问笔录（唐广纪、顾尚飞等19人）、承诺书、委托书。 证明：本案事实是原告承包北京师范大学遵义附属学校（一期）项目施工工程，并将油漆部分分包给顾尚飞，顾尚飞将内墙面批腻子分包给许强，项目工人胡文等72人的人工工资合计1615854.14元被拖欠。 第二组： 1、《中华人民共和国劳动法》。 2、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部［2004］22号）。 3、《贵州省劳动保障监察条例》。 证明：作出的（2018)遵综执行01字第2号《责令改正决定书》具有法律依据。 第三组： 《责令改正事先告知书》及送达回证。 证明：作出《责令改正决定书》前，已进行事先告知，但原告方并未陈述、申辩。上述程序符合《行政处罚法》的程序规定。 经举证、质证，原告安徽泽运公司对被告遵义市综合行政执法局提供的上述证据质证意见是︰对第一组证据中的1号证据真实性无异议，对2号证据真实性及证明目的均有异议，这些资料都是顾尚飞自己制作，并未与原告进行确认，如果这些民工工资未发放，那发放该工资的主体应为顾尚飞，被告遵义市综合行政执法局仅对投诉民工的部分人员进行调查，没有进行一一确认；对第二组证据中的1号证据真实性无异议，本案中所涉农民工均是与顾尚飞形成的劳务雇佣关系，应当适用《合同法》的相关规定，而不应当适用《劳动法》，对2号证据，该证据也不应当适用于本案原告，所涉条款指的是工程总承包企业，在建筑行业领域，工程总承包企业是指与发包单位签订施工总承包合同的主体，并非本案原告，案涉原告仅是工程劳务分包的主体，不是工程总承包企业，因此该规定不适用本案原告，另该规定中案涉原告仅承担连带责任，且也需要司法确认，对3号证据，也不适用本案原告，本案中相应员工是劳务人员，被告不能扩大解释；对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，原告已实际向被告处进行了陈述和申辩，但被告并未采纳原告的陈述和申辩意见，不是原告没有陈述和申辩，故对该证明目的有异议。 被告遵义市人民政府对被告遵义市综合行政执法局提供的上述证据三性及证明目的均无异议。 被告遵义市人民政府为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、《行政复议申请书》、证据材料清单、授权委托书及送达地址确认书等。 2、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及送达回证。 3、《行政复议答复书》及证据材料登记表。 4、《行政复议延期通知书》及邮寄专递单。 5、《行政复议决定书》及邮寄专递单。 以上1号至5号证据证明行政复议决定程序合法。 经举证、质证，原告安徽泽运公司对被告遵义市人民政府提供的上述证据质证意见是︰对上述证据真实性无异议。被告遵义市综合行政执法局对被告遵义市人民政府提供的上述证据三性及证明目的均无异议。 经举证、质证，本院认证如下︰对原告安徽泽运公司提供的1号、2号证据的真实性、关联性予以确认，但不具有合法性；对3号证据中的承诺书和银行电子回单的三性予以确认，委托书和转账凭证因是被告作出责令改正决定书后的行为，与本案没有关联性；综合全案证据，对4号、5号证据的三性予以确认。对被告遵义市综合行政执法局提供的第一组证据的三性及证明目的予以确认；第二组适用依据与本案事实及处理结果有关联性，本院予以采纳；第三组证据的三性及证明目的予以确认。对被告遵义市人民政府提供的1号至5号证据的三性及证明目的予以确认。 经审理查明，贵州冠信科教公司将其建设工程承包给蚌埠二建建设有限公司后，2016年3月21日，原告安徽泽运公司﹙原为安徽联建建筑劳务有限公司﹚与蚌埠二建建设有限公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，承包北京师范大学遵义附属学校（一期）项目施工工程。原告安徽泽运公司承包该工程劳务后，2017年2月20日，原告安徽泽运公司将该工程中油漆部分分包给自然人顾尚飞，双方签订了《油漆班组内部承包施工协议》，该协议对工程名称、承包施工范围、工程款的结算及支付办法、施工期限、工程质量、双方责任等进行了明确约定。其中载明工程名称是︰北京师范大学遵义附属学校（一期）2#实验楼和教学楼、1#实验楼和教学楼、门卫室、3#教学楼、幼儿园。2017年5月13日，顾尚飞又将内墙面批腻子分包给自然人许强。 2018年5月23日，武绍会、张艳庆、张旭东等民工向被告遵义市综合行政执法局投诉拖欠民工工资，被告遵义市综合行政执法局受理投诉后，随即开展对原告安徽泽运公司董事长唐广纪和“包工负责人”顾尚飞、许强的调查，期间收集相关证据材料，期间唐广纪和顾尚飞对拖欠民工工资共计1615854.14元的事实没有异议，也没有提出陈述和申辩。 2018年7月2日，被告遵义市综合行政执法局认定原告安徽泽运公司拖欠胡文等七十二人工资1615854.14元，并依据《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条和《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部[2004]22号）第十二条及《贵州省劳动保障监察条例》第十九条、第二十四条规定作出〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，处理决定如下︰1、决定责令你公司自收到本责令改正决定书之日起，三日内支付胡文等七十二人工资1615854.14元；2、向我局提交支付胡文等七十二人工资的支付凭证﹙加盖单位印章﹚。并告知其拒不履行责令改正决定书的后果和不服该决定书救济的期限和途径。 2018年7月15日，原告安徽泽运公司不服被告遵义市综合行政执法局作出的〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，向被告遵义市人民政府申请行政复议，7月23日，被告遵义市人民政府依法受理原告复议申请，复议期间，被告遵义市人民政府向当事人送达有关法定手续，因案情复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定，9月18日，遵义市人民政府作出遵府行复延字〔2018〕237号《行政复议延期通知书》，并送达当事人，10月22日，遵义市人民政府依法对被告遵义市综合行政执法局作出的〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》的合法性进行全面审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出遵府行复〔2018〕237号《行政复议决定书》，维持被告遵义市综合行政执法局作出的〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，并依法送达当事人。 本院认为：人民法院审理行政案件，是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查，包括认定事实是否清楚，处理程序是否合法，适用法律法规是否正确。 一、关于认定事实是否清楚和适用法律法规是否正确问题。本院认为，被告遵义市综合行政执法局根据武绍会、张艳天、张旭东等民工投诉，受理原告安徽泽运公司拖欠民工工资案件后，随即开展相关调查取证工作，有被告遵义市综合行政执法局对唐广纪和顾尚飞的询问材料，足以认定原告安徽泽运公司“承包工程”拖欠胡文等七十二名民工的工资1615854.14元的事实。原告安徽泽运公司与“班组包工负责人”顾尚飞签订的《油漆班组内部承包施工协议》，是原告安徽泽运公司与顾尚飞就其承包工程的内部责任管理关系，对外没有法律约束力。原告安徽泽运公司作为具备合法用工主体资格的施工单位，本应对所承建的工程劳务部分自行组织施工人员，其将工程劳务又发包给没有合法用工主体资格的自然人顾尚飞，属于违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人之情形。依照《中华人民共和国建筑法》、《建筑业企业资质标准》有关规定，根据原告安徽泽运公司分包给顾尚飞工程的施工范围、技术含量、体量及合同有关内容看，原告安徽泽运公司与顾尚飞之间的合同约定构成专业工程分包，属于建筑业范畴,应当由具有相应资质的建设工程专业承包企业承建，顾尚飞作为自然人，不具有承包主体资格。遵义市综合行政执法局依照《中华人民共和国劳动法》第五十条、第九十一条，及劳动和社会保障部、建设部关于《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条关于“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”之规定，以及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条关于“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付”之规定，认定原告安徽泽运公司拖欠胡文等七十二名民工工资不以其欠承包班组负责人顾尚飞的金额确认，而以顾尚飞确认的实际拖欠民工工资金额1615854.14元，认定其责任和义务，事实清楚，于法有据。故被告遵义市综合行政执法局向原告安徽泽运公司下达〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，有其事实和法律依据，本院予以支持。原告安徽泽运公司诉称理由均不成立，本院不予采纳。 二、关于处理程序是否合法问题。本院认为，2018年5月23日，遵义市综合行政执法局依法受理武绍会、张艳庆、张旭东等民工拖欠工资投诉后，6月23日，遵义市综合行政执法局对有关事实进行调查，并向原告送达了《责令改正决定事先告知书》，原告安徽泽运公司未提出陈述和申辩，7月8日，被告遵义市综合行政执法局在查明有关事实后，依法作出〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，符合法定程序。 三、关于被告遵义市人民政府复议问题。本院认为，被告遵义市人民政府于2018年7月23日依法受理原告安徽泽运公司复议申请后，并向当事人送达有关法定手续。复议期间，因案情复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定，于9月18日，依法作出遵府行复延字〔2018〕237号《行政复议延期通知书》，并送达当事人，10月22日，被告遵义市人民政府依法对遵义市综合行政执法局作出的〔2018〕遵综执告01字第2号《责令改正决定书》在认定事实，处理程序，适用法律法规进行全面审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出遵府行复〔2018〕237号《行政复议决定书》，维持遵义市综合行政执法局作出的[2018]遵综执告01字第2号《责令改正决定书》，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告安徽泽运建筑劳务有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告安徽泽运建筑劳务有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 钱朝友人民陪审员张家学人民陪审员付华俊 二〇一九年一月十八日 法官助理胡晓松 书记员李小冬