海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终533号     上诉人（一审原告）海南桃新椰丝加工有限公司，住所地海南省文昌市东郊镇。   法定代表人云昌运，董事长。   委托代理人王辉富，海南东方国信律师事务所律师。   上诉人（一审第三人）海南亿豪房地产开发有限公司，住所地海南省海口市文明中路**环卫局办公大楼****。   法定代表人陈榕琴，董事长。   委托代理人宋雄，福建博世律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）文昌市人民政府，住所地，住所地海南省文昌市清澜开发区iv>   法定代表人王晓桥，市长。   委托代理人王松迪，文昌市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）海南省人民政府，住所地，住所地海南省海口市国兴大道**iv>   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人李丛林，海南省司法厅工作人员。   上诉人海南桃新椰丝加工有限公司（以下简称桃新椰丝公司）、海南亿豪房地产开发有限公司（以下简称亿豪公司）与被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）无偿收回国有土地使用权及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   被诉行政行为：文昌市政府于2018年1月15日对桃新椰丝公司作出文府﹝2018﹞25号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称25号无偿收地决定），决定无偿收回桃新椰丝公司位于清澜田头村田头坡东北侧地段，面积3973.32平方米（折合6亩）的商住用地（土地证号为文国用（2012）第W03000**，以下简称涉案土地）的使用权。桃新椰丝公司不服该收地决定，向海南省政府申请行政复议。海南省政府于2018年12月28日作出琼府复决﹝2018﹞126号《行政复议决定书》（以下简称126号复议决定），决定维持文昌市政府作出的25号无偿收地决定。桃新椰丝公司不服，向一审法院起诉，请求：撤销25号无偿收地决定和126号复议决定。   一审法院经审理查明，涉案土地位于文昌市清澜镇田头坡东北侧，面积为3973.32平方米。1997年1月26日，桃新椰丝公司和原文昌市土地管理局（现已更名为文昌市国土局）就涉案土地签订《国有土地使用权出让合同》，约定涉案土地按照批准的总体规划是建设员工宿舍及仓库项目。1997年3月6日，桃新椰丝公司取得文国用（97）字第0301548号《国有土地使用证》，证载面积为3917平方米，土地用途为兴建员工宿舍和仓库。2000年1月4日，经年检换发证，桃新椰丝公司取得换发的文国用（2000）字第W0300058号《国有土地使用证》，证载面积为3973.317平方米，土地用途及坐落均不变。2009年6月1日，桃新椰丝公司和亿豪公司签订《房地产联合开发合同》，约定以桃新椰丝公司提供土地，亿豪公司负责出资建设的方式，共同开发建设涉案土地。2009年6月24日，原文昌市建设局根据桃新椰丝公司提交的《关于用地用途名称规范的请示》作出复函，根据《文昌市城市总体规划（2004-2020年）》，同意将涉案土地的用地性质由宿舍仓库用地更改为二类居住用地。2010年7月，桃新椰丝公司取得文市规证建（2010）A091号《文昌市建设工程规划临时许可证》，证载报建项目为蓝海阁项目，土地使用证号为文国用（2000）字第W0300058号。同年12月13日，亿豪公司向文昌市政府提交《关于蓝海阁商住项目出口道路用地的请示》，请求解决项目出口道路用地问题。文昌市政府办公室将该请示批转给文昌市国土局和文昌市规划局提出意见。文昌市规划局于2011年1月4日提出意见：建议亿豪公司先与文昌市清澜开发总公司协商，借用该公司的现状道路作为亿豪公司蓝海阁商住项目临时施工道路进行施工建设，待项目建成后亿豪公司再向文昌市政府申请建设规划道路。文昌市国土局于2011年1月30日提出意见：城市规划道路应由市规划局按照城市规划用途确定，如该宗地没有规划出口道路，应考虑与周边地块整合一并规划开发建设。2011年2月14日，文昌市政府办公室公文呈批表载明：同意文昌市规划局意见。2011年4月25日，文昌市规划局向桃新椰丝公司作出《关于确定用地性质的复函》，确定涉案土地的用地性质为商住用地。同年5月24日，文昌市政府作出《关于同意改变土地性质的批复》，同意桃新椰丝公司将涉案土地由宿舍仓库用地调整为商住用地，有关手续按规定程序办理。2011年7月20日，文昌市政府向文昌市住建局作出文府函﹝2011﹞448号《关于建设市政道路的批复》，载明“为完善清澜片区路网建设，解决桃新椰丝公司位于清澜田头经济社田头坡东北侧用地的道路通达问题，原则同意桃新椰丝公司投资建设位于清澜派出所西侧与文清道路相交的规划道路及该公司用地北侧规划道路。”该《批复》同时抄送给桃新椰丝公司。同年9月25日，桃新椰丝公司与文昌市国土局就涉案土地重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地按场地不平整、现有设施及附着物现状条件交付，2012年6月1日开工，2013年10月1日前竣工。亿豪公司分别于2011年6月1日和2012年9月18日向文昌市国土局支付补缴的涉案土地价款共计481.6432万元，文昌市国土局出具的《海南省非税收入一般缴款书》上记载的付款人为桃新椰丝公司（亿豪公司、陈榕琴代缴）。2012年6月8日，文昌市规划局作出《建设项目涉及方案变更确认通知》，通知桃新椰丝公司建设项目已由商住楼调整为酒店式公寓，同意项目延期至2012年7月9日。2012年9月26日，文昌市住建局向桃新椰丝公司作出文建函﹝2012﹞164号《关于桃新椰丝通达道路工程前期工作费用的函》，载明“根据文府函﹝2011﹞448号文件精神，我局委托有关部门对清澜桃新椰丝通达道路工程项目进行了地形测量、环评、工程施工图设计及审查等前期工作，共产生前期工作费用为54.0351万元，为加快推进本项目的各项工作，请你司将前期工作费用54.0351万元拨付至我局。”亿豪公司于2012年12月21日将54.0351万元通过转账方式转入文昌市住建局账户，文昌市住建局于2013年1月将上述工作费用分别拨付给各相关工作单位。2012年11月20日，文昌市政府就涉案土地给桃新椰丝公司颁发文国用（2012）第W0300058号《国有土地使用证》，证载土地用途为商住用地，面积为3973.32平方米，其中规划道路用地面积120.02平方米。2012年12月17日，桃新椰丝公司与亿豪公司签订《土地使用权转让协议》，约定桃新椰丝公司以796.1132万元将涉案土地转让给亿豪公司，桃新椰丝公司在土地使用权达到法定过户条件或经政府同意过户后，桃新椰丝公司应配合亿豪公司办理土地过户手续。截止目前，涉案土地仍登记在桃新椰丝公司名下。2013年5月16日，文昌市规划局向桃新椰丝公司颁发（临）建字第469005201300068号《建设工程规划临时许可证》，该证载明“同意本证延期至2015年5月16日”。2016年10月26日，文昌市国土局向桃新椰丝公司作出《闲置土地调查通知书》，通知桃新椰丝公司收到本通知书送达之日起10日内向文昌市国土局提交涉案土地的开发利用情况、闲置原因等材料。同年11月24日，桃新椰丝公司向文昌市国土局提交了《关于土地闲置的情况说明》。2017年4月，文昌市国土局依法履行闲置土地调查职责，对涉案土地进行现场勘测、拍照等调查后，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态。2017年7月15日，文昌市国土局向文昌市住建局送达《关于尽快确认桃新椰丝公司闲置土地规划有关问题的函》。2017年7月19日，文昌市住建局作出《关于确认桃新椰丝公司闲置土地规划有关问题的复函》，载明“涉案土地的建设项目为蓝海阁，建设单位为桃新椰丝公司。该项目于2013年5月16日取得《建设工程规划临时许可证》，后建设单位申请规划许可延期，经依法批准该项目建设工程规划许可证延期至2015年5月16日，现规划许可证已失效。”2017年7月24日，文昌市国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为非因政府原因和不可抗力造成土地闲置。2017年7月25日，文昌市国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知桃新椰丝公司收到本告知书5个工作日内可以向文昌市国土局申请听证，并于2017年8月14日将《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》一并送达给桃新椰丝公司。桃新椰丝公司在法定期限内未申请听证。2017年9月5日，桃新椰丝公司向文昌市国土局提交《关于请求收回“蓝海阁土地闲置决定”的复议报告》。2017年12月25日，文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《桃新椰丝公司闲置土地最终处置方案》并向国有土地清理领导小组汇报。2018年1月2日，国有土地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。2018年1月15日，文昌市政府作出25号无偿收地决定，决定依法无偿收回涉案土地使用权，同时告知桃新椰丝公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。桃新椰丝公司不服该决定，于2018年3月13日向海南省政府申请行政复议。2018年12月28日，海南省政府作出126号复议决定，决定维持文昌市政府作出的25号无偿收地决定。桃新椰丝公司认为文昌市政府作出的25号无偿收地决定和海南省政府作出126号复议决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，遂提起本案诉讼，请求判决撤销文昌市政府作出的25号无偿收地决定和海南省政府作出126号复议决定。   一审法院另查明，一审期间，文昌市政府向一审法院补充提交的文府函﹝2011﹞448号《关于建设市政道路的批复》及两张2012年通达道路设计图纸中可以看出，2012年拟修建规划道路分为A、B两段，其中A段为清澜派出所西侧与文清道路相交的规划道路，全长160米；B段为桃新椰丝公司用地北侧规划道路，全长160米。在一审法院于2019年5月30日组织的听证中，桃新椰丝公司和文昌市政府均陈述涉案土地北边的椰景湾小区于2014年开始建设，2015年竣工。通过一审法院派员勘查现场确认，椰景湾小区紧邻涉案土地北边，其占地面积远远大于涉案土地的面积，目前该小区已对外销售且大多数业主已入住。   一审法院判决认为，本案的争议焦点是：文昌市政府作出的25号无偿收地决定及海南省政府作出的126号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；……”第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据案件查明的事实，桃新椰丝公司自1997年通过协议出让方式取得涉案土地使用权并已办理土地登记。因文昌市政府调整规划，文昌市国土局与桃新椰丝公司于2011年9月25日就涉案土地重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定桃新椰丝公司于2012年6月1日对涉案土地进行开工建设，2013年10月1日前竣工。2012年11月20日，文昌市政府给桃新椰丝公司颁发涉案土地使用权证，即文国用（2012）第W0300058号《国有土地使用证》。截止目前，桃新椰丝公司一直未对涉案土地进行开发建设，已超过《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期满一年以上，显然已造成涉案土地闲置的事实。文昌市国土局依法给桃新椰丝公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地处置听证权利告知书》。经对涉案土地闲置原因进行调查后，文昌市国土局根据《闲置土地处置办法》的规定作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地构成闲置土地，并无不当。文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《桃新椰丝公司闲置土地最终处置方案》并向国有土地清理领导小组汇报。经国有土地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。因此，文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项作出25号无偿收地决定，决定无偿收回涉案土地国有土地使用权，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。桃新椰丝公司不服文昌市政府作出的25号无偿收地决定，向海南省政府申请复议。海南省政府受理了桃新椰丝公司的复议申请后，依法通知文昌市政府进行答辩和提交相关证据。经过复议，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出126号复议决定，决定维持文昌市政府作出的25号无偿收地决定，认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。桃新椰丝公司和第三人亿豪公司主张涉案土地闲置的原因在于文昌市政府至今未解决涉案土地道路出口问题，以及桃新椰丝公司已将涉案土地转让给亿豪公司，文昌市政府在调查涉案土地闲置过程中以及海南省政府复议过程中均未通知亿豪公司参加调查和复议，因此文昌市政府作出的25号无偿收地决定和海南省政府作出的126号复议决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，应予撤销。经审查，首先，根据文昌市政府作出的文府函﹝2011﹞448号《关于建设市政道路的批复》，已经明确由桃新椰丝公司投资建设位于清澜派出所西侧与文清道路相交的规划道路及该公司用地北侧规划道路。且文昌市国土局与桃新椰丝公司于2011年9月25日就涉案土地重新签订的《国有建设用地使用权出让合同》已约定土地按场地不平整、现有设施及附着物现状条件交付。由此可见，桃新椰丝公司在办理涉案土地用地性质变更手续前就已经明确知晓涉案土地的现状且应由其投资建设解决涉案土地出口问题的规划道路，但是桃新椰丝公司仅交付了修建规划道路的前期费用后未再继续投入后期建设规划道路所需的相应资金，且桃新椰丝公司未提交其他书面证据证明其曾向文昌市住建局请示规划道路后续建设的相关问题。故涉案土地道路出口问题得不到解决的原因并不在于文昌市政府。其次，根据文昌市政府提交的2012年涉案土地航拍图以及2019年5月30日的听证笔录中各方当事人的陈述可以确定，文昌市政府于2012年重新给桃新椰丝公司颁发涉案土地使用权证时，涉案土地北边为空地，桃新椰丝公司在2012年完全可以从北边空地进出涉案土地并对涉案土地进行开发建设。因此桃新椰丝公司主张因文昌市政府至今未解决涉案土地道路出口问题，属于因政府原因导致涉案土地闲置的理由不成立，一审法院不予支持。再次，尽管桃新椰丝公司和亿豪公司签订了《土地使用权转让协议》，但是目前涉案土地仍登记在桃新椰丝公司名下，文昌市政府并未批准同意桃新椰丝公司转让涉案土地以及涉案土地至今尚未过户登记给亿豪公司，桃新椰丝公司仍是涉案土地的使用权人。因此，文昌市政府以桃新椰丝公司作为**无偿收地决定的行政相对人，并无不当，且亦未损害亿豪公司的合法权益。综上，文昌市政府作出的25号无偿收地决定及海南省政府作出的126号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。桃新椰丝公司诉请撤销文昌市政府作出的25号无偿收地决定及海南省政府作出的126号复议决定理由不成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了桃新椰丝公司的诉讼请求；一审案件受理费50元由桃新椰丝公司负担。   桃新椰丝公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定涉案土地道路出口问题得不到解决的原因并不在于文昌市政府错误。桃新椰丝公司为了开发涉案土地在文昌市规划局的要求下积极出资前期费用50多万。关于出口道路后续的建设问题的举证责任在于文昌市政府，而非桃新椰丝公司，且文昌市政府未能提交证据证明要求桃新椰丝公司支付出口道路后续费用的相关问题。涉案的部分道路是2018年才开始由文昌市城投紫贝项目管理有限公司（以下简称紫贝公司）修建，涉案土地的出口道路至今未修，属于客观事实。桃新椰丝公司取得的《文昌市建设工程规划临时许可证》在期间多次申请延期，其主要原因也是出口道路未解决。二、一审判决认定文昌市政府于2012年重新给桃新椰丝公司颁发涉案土地使用权证时，涉案土地北边为空地，桃新椰丝公司在2012年完全可以从北边空地进出涉案土地并对涉案土地进行开发建设错误。如桃新椰丝公司完全可以从北边的空地进出涉案土地并对涉案土地进行开发建设，那么桃新椰丝公司就没有必要向文昌市政府请示解决出口道路问题，也就不需要向文昌市规划局支付前期出口道路50多万元费用。经一审法院现场组织勘察，涉案土地的四至范围至今没有道路出口。三、文昌市政府以桃新椰丝公司作为25号无偿收地决定的行政相对人错误。桃新椰丝公司在开发报建涉案土地项目过程中，也多次以亿豪公司的名义向文昌市政府及相关部门提交了多份申请文件，文昌市政府及相关部门也多次向亿豪公司回函。亿豪公司以自己的名义多次向文昌市政府部门支付补缴土地款1.6432万元、土地补偿款14.7334万元、土地出口道路前期费用54.0351万元及一直缴纳城镇土地使用税共计81113.77元的客观事实，足以认定亿豪公司是本案行政行为的利害关系人，依法享有知情权。综上，请求：撤销原判，撤销126号复议决定，撤销25号无偿收地决定。   亿豪公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认可文昌市政府将桃新椰丝公司作为25号无偿收地决定的行政相对人错误。一审判决强调《土地使用权转让协议》桃新椰丝公司仍是涉案土地的使用权人的事实，而忽略亿豪公司投资开发涉案土地的既定事实，并以此来否定亿豪公司在涉案行政行为中的利害关系人的法律地位，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。二、出让土地应当具备通水、通电、通路、土地平整等基本条件，文昌市政府提供的涉案土地没有出口道路构成违法。三、涉案土地现状的四至范围至今没有道路出口，一审判决认定涉案北边土地为空地，所以可以从北边空地进出涉案土地错误。综上，请求：撤销原判，撤销126号复议决定，撤销25号无偿收地决定。   文昌市政府答辩称，一、文昌市政府作出涉案无偿收地行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。二、亿豪公司不是涉案土地的使用权人，不能作为收地行为的行政相对人，亿豪公司以收地行为及行政复议行为没有通知其参与而主张涉案收地行为及复议行为违法的上诉理由不成立。三、涉案土地在1997年交付给桃新椰丝公司时不存在施工道路障碍。在土地已经交付20年之后桃新椰丝公司和亿豪公司才根据现状主张道路通行障碍，并据此认定是政府原因导致闲置的上诉理由不成立。综上，请求：驳回上诉，维持原判。   海南省政府答辩意见与文昌市政府答辩意见一致。   二审期间，各方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院另查明，2008年7月，因涉案土地构成闲置土地，经文昌市政府同意，要求桃新椰丝公司缴交29.37万元土地闲置费后自行开发。2008年8月，桃新椰丝公司缴交29.37万元土地闲置费。2018年2月18日，文昌市政府向文昌市住建局作出《关于移交桃新椰丝公司通达道路A段项目的批复》，将桃新椰丝公司通达道路A段项目移交给文昌市城投公司下属项目管理单位紫贝公司，由紫贝公司作为建设业主单位负责项目建设。   本院认为，诉讼各方对于涉案土地闲置事实均无异议。经审查，一审对该事实认定正确，本院予以确认。根据诉讼各方的辩诉意见，本案争议焦点为：一、涉案土地闲置的原因。二、亿豪公司是否是本案行政行为相对人；三、25号无偿收地决定和126号复议决定是否合法及是否应予撤销。   一、关于涉案土地闲置的原因问题。桃新椰丝公司分别于2010年7月和2013年5月16日取得涉案土地的《建设工程规划临时许可证》，涉案土地已经具备规划报建的条件。桃新椰丝公司和亿豪公司均主张，文昌市政府没有建设涉案土地通达道路，造成涉案土地无法进场开发，涉案土地闲置系政府原因造成。但本案中，文昌市政府与桃新椰丝公司于2011年9月25日就涉案土地重新签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定：土地交付条件为“场地不平整、现有设施及附着物”；桃新椰丝公司在合同项下宗地范围内同步修建通信电线、高压电线、地下供、地下供排水管道约定来看，文昌市政府交付土地给桃新椰丝公司时，已经就土地现状、通电、通水问题进行了约定，文昌市政府并不需要履行涉案土地平整以及通水、通电的义务。至于涉案土地通达道路的问题。2011年7月20日，文昌市政府向文昌市住建局作出文府函﹝2011﹞448号《关于建设市政道路的批复》，载明：“为完善清澜片区路网建设，解决桃新椰丝公司位于清澜田头经济社田头坡东北侧用地的道路通达问题，原则同意桃新椰丝公司投资建设位于清澜派出所西侧与文清道路相交的规划道路及该公司用地北侧规划道路。”桃新椰丝公司也根据该批复，向文昌市住建局支付了建设道路的前期费用。可见，桃新椰丝公司当时已同意承接涉案土地通达道路的建设工程，涉案土地通达道路建设的义务应由桃新椰丝公司承担。桃新椰丝公司和亿豪公司主张由文昌市政府承担涉案土地通达道路建设的义务，与合同约定不服，本院不予支持。而且，桃新椰丝公司已经于2008年8月缴交29.37万元土地闲置费，桃新椰丝公司以交清土地闲置费的行为表示其对土地闲置一年事实的认可，且并未有生效裁判否定文昌市国土局已经收缴以上费用的行政行为。尽管在2018年2月18日，文昌市政府向文昌市住建局作出《关于移交桃新椰丝公司通达道路A段项目的批复》，将桃新椰丝公司通达道路A段项目移交给紫贝公司，由紫贝公司作为建设业主单位负责项目建设。但自2011年7月20日起，即文昌市政府向文昌市住建局作出文府函﹝2011﹞448号《关于建设市政道路的批复》的时间，至2018年2月18日，即文昌市政府向文昌市住建局作出《关于移交桃新椰丝公司通达道路A段项目的批复》期间，桃新椰丝公司在交付了建设涉案土地通达道路的前期费用后，一直未再继续投资建设涉案土地通达道路。在上述期间，涉案土地已超过动工时间满2年，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第（二）项的规定，涉案土地已经形成了闲置的事实。文昌市政府于2018年将涉案土地通达道路项目交由紫贝公司建设，并不能阻却涉案土地已经构成闲置的事实发生。据此，没有修建通达道路导致土地闲置的原因在于桃新椰丝公司。桃新椰丝公司和亿豪公司主张文昌市政府没有建设涉案土地通达道路、没有履行“三通一平”义务系造成涉案土地闲置的原因，均无事实依据和法律依据，本院不予支持。另外，即使桃新椰丝公司没有继续投资建设涉案土地通达道路，仍可通过涉案土地北边空地通行进行开发建设。因此，一审法院认定涉案土地闲置原因在于桃新椰丝公司，并无不当。   二、关于亿豪公司是否是本案行政相对人的问题。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（六）项规定：“明确闲置土地使用权处置的相对人。各市县在处置闲置土地时，要将依法取得土地的土地使用权人作为处置相对人。对通过双方协商或者有关权利人拍卖等方式转让土地使用权，已办理土地变更登记手续的，以变更登记后的土地使用权人作为闲置土地处置相对人；未办理土地变更登记手续的，以原土地使用权人作为闲置土地处置相对人；有法院裁判或者仲裁裁决的，以生效的法院裁判或者仲裁裁决确定的权利人或者受让人为闲置土地处置相对人。对司法查封的土地，以查封土地登记的土地使用权人作为闲置土地处置相对人。”经审查，桃新椰丝公司与亿豪公司签订《土地使用权转让协议》后，双方一直未办理土地变更登记手续，目前涉案土地使用权证中记载的土地使用权人仍为桃新椰丝公司。因此，，文昌市政府以桃新椰丝公司为行政相对人，出25号无偿收地决定，并无不当。桃新椰丝公司和亿豪公司主张亿豪公司是本案行政相对人，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。   三、关于25号无偿收地决定和126号复议决定是否合法及是否应予撤销的问题。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项均规定，非因政府原因和不可抗力，超过动工开发日期满2年未动工开发造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。经审查，涉案土地闲置系桃新椰丝公司原因导致闲置时间已超过2年，且该2年时间也不存在不可抗力或政府原因。文昌市国土局向桃新椰丝公司送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地听证权利义务告知书》《闲置地认定书》，经过听证和集体讨论等程序，文昌市政府才作出25号无偿收地决定。因此，文昌市政府作出的25号无偿收地决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。海南省政府作出126号复议决定维持了25号无偿收地决定，并无不当。桃新椰丝公司和亿豪公司请求撤销126号复议决定和25号无偿收地决定，理由不能成立，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。桃新椰丝公司和亿豪公司的上诉理由不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费100元，由上诉人海南桃新椰丝加工有限公司、海南亿豪房地产开发有限公司各负担50元。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 赵道远   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月六日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。