山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2288号上诉人（原审原告）刘丙义，男，1959年1月24日出生，汉族，住济南市历城区。委托代理人宋传德，北京市盈科（济南）律师事务所律师。委托代理人张翠香，北京市盈科（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。法定代表人刘科，区长。委托代理人谢天鹏，济南市历城区住房和城乡建设委员会科长。委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。刘丙义因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院于2018年6月12日作出的（2018）鲁01行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。历城区政府于2017年9月28日作出了济历城政征补字[2017]8号《济南市历城区人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称“8号补偿决定”)，主要内容为：1.被征收人可选择货币补偿或者产权调换；2.搬迁费、临时安置费、房屋装修及附属物等补偿；3.搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间。并告知本案原告，如不服决定，可在决定书送达之日起60日内向济南市人民政府申请行政复议，或者6个月内向济南市中级人民法院提起行政诉讼。上述期满后，被征收人仍不搬迁的，由历城区政府申请人民法院强制执行。原审法院经审理查明：因实施田园新城片区改造项目，被告历城区政府于2017年7月13日作出房屋征收决定，并以济（历城）征告字[2017]9号《房屋征收决定公告》予以公告，确定房屋征收部门为济南市历城区住房和城乡建设委员会，房屋签约期限为2017年7月22日至2017年9月19日。同时公告的还有《田园新城片区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》），告知被征收人征收补偿按照该补偿方案执行。《补偿方案》规定：征收补偿方式包括货币补偿和产权调换。被征收房屋补偿价格和产权调换房屋价格以评估机构评估的价格为准；评估时点为征收决定公告之日。被征收人或者房屋征收部门对评估报告结果有异议的，应自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估；被征收人或者房屋征收部门对原评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会书面申请鉴定。原告的涉案房屋位于征收范围内。2016年5月31日，济南历城区房屋征收服务中心发布公告，通知被征收人于2016年6月3日集中投票选定房屋征收预评估机构。后因实际到场人数未达到全部被征收人数一半以上，投票结果无效。按照规定，采取抽签方式选定了山东正诚土地房地产评估有限公司、山东舜华房地产评估造价咨询有限公司作为预评估机构，并于2016年6月8日予以公告。2017年7月14日，济南市城市更新局根据《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》公告拟将上述两家公司作为房屋征收评估机构，向被征收人征求意见。同年7月20日，山东正诚土地房地产评估有限公司就涉案房屋作出分户评估报告，确定涉案房屋单价为12359元每平方米，总价为789492.92元。该分户评估报告于2017年7月22日向原告本人送达。在征收公告限定的补偿签约期限内，就涉案房屋原告未能与房屋征收部门达成补偿安置协议。被告历城区政府于2017年9月28日作出了8号补偿决定，对原告房屋的坐落、产权证号、用途、证载面积等进行了认定，补偿决定主要内容为：“一、被征收人可选择货币补偿或者产权调换。（一）货币补偿。被征收房屋的实测面积为63.88㎡，评估单价为12359元/㎡,货币补偿金额为789492.92元，被征收房屋货币补偿的奖励金额为15789.86元（奖励幅度为货币补偿金额的2%），以上费用合计805282.78元。（二）产权调换。该项目提供的产权调换房屋为待建房屋。根据该被征收房屋对应选房档次，房屋征收部门为被征收人随机选定的产权调换房屋为安置房8号楼1单元102室，评估单价11539元/㎡，房屋用途为住宅，建筑面积81.82㎡（建筑面积以实际测量为准），套内建筑面积64.36㎡，分摊建筑面积17.46㎡，房屋总价值为944120.98元。根据《田园新城片区改造项目房屋征收补偿方案》的规定，经核算，被征收人应向房屋征收部门结清房屋产权调换差价43853.66元（待房屋交付时，据实结算）。被征收人须自本决定书送达之日起7日内（工作日）到田园新城片区改造项目房屋征收现场办公室选择补偿方式。逾期未选择的，由房屋征收部门对被征收人实行产权调换。二、搬迁费、临时安置费、房屋装修及附属物等补偿。（一）搬迁费、临时安置费。1.选择货币补偿的，由房屋征收部门支付搬迁费2000元，一次性发放6个月临时安置费11498.40元，合计13498.40元。2.选择产权调换的，该户过渡期限自搬迁之月起至安置房交付之月止（搬迁包括自行搬迁和依法强制搬迁），临时安置费按照其实际过度月数发放。该户实际过渡月数满30个月，安置房仍未交付的，自超出之月起临时安置费增加一倍支付。被征收人自行搬迁并寻找过渡房屋的，过渡期间每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米30元的标准发放，支付搬迁费4000元（含一、二次搬迁费）。被征收人被依法强制搬迁且使用征收部门提供过渡房屋的，临时安置费不再支付，仅支付一次搬迁费2000元；被征收人被依法强制搬迁但不使用征收部门提供过渡房屋的，过渡期间每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米30元的标准发放，支付搬迁费2000元。（二）房屋装修费及附属物等补偿费用。被征收人房屋装修及附属物的补偿金额由评估机构评估确定，待入户评估后，按照评估结果进行补偿。三、搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间。本决定书送达之日起15日内（工作日），被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空之日起7日内（工作日）到田园新城片区改造项目房屋征收现场办公室办理领取费用等手续事宜，逾期不办理的，相关费用由房屋征收部门提存。房屋征收部门补偿资金存储专户开户行：浦发银行山大路支行，账号：74×××28。如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向济南市人民政府申请行政复议，或者6个月内向济南市中级人民法院提起行政诉讼。上述期满后，被征收人仍不搬迁的，由历城区政府申请人民法院强制执行。”在上述补偿决定限定的补偿方式选择期限内，原告未实际作出选择。原告因对补偿决定不服，诉至法院。另查明，除原告等6户外，该涉案征收片区270余户被征收人已与被告历城区政府征收部门签订了征收补偿协议。原审法院认为：本案的争议焦点系涉案征收补偿决定是否合法。该问题涉及程序及实体等多个具体方面。一、关于被告作出的征收补偿决定程序合法性问题。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收补偿决定的程序为：1.在规定的签约期限内双方不能达成协议；2.征收部门向作出征收决定的政府提请作出补偿决定；3.政府作出征收补偿决定并在征收范围内公告；4.向被征收人送达补偿决定。本案中，被告提交的证据能够证实在签约期限内房屋征收部门与被征收人（原告）未能达成协议。在此情况下，历城区住房与城乡建设委员会向历城区政府提请作出征收补偿决定。之后，被告历城区政府作出征收补偿决定，并在征收范围内进行了公告，同时送达原告。综上，被告历城区政府作出上述征收补偿决定的程序，并无不当。二、关于原告提出的被告评估程序及评估结果是否合法的问题。第一，《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第十二条规定：“采取逐户征询、集中投票或者被征收人代表投票等方式未能确定征收评估机构的，市房屋征收部门可以通过抽签、摇号等随机选定的方式选定征收评估机构。”第十三条规定：“采取集中投票、被征收代表投票、抽签或摇号等方式确定征收评估机构时，市房屋征收部门应邀请公证机关对选定过程进行公证或邀请被征收人、街道办事处、社区居委会代表等进行现场监督。”本案中，在《关于田园新城片区改造项目集中投票选定房屋征收预评估机构的公告》规定的方式未能选定评估机构的情况下，房屋征收部门通过抽签的方式选定评估机构，并经济南市历城公证处进行公证，符合上述规定。且目前大部分被征收人已经签订了征收补偿协议，确认了评估机构的选定及评估结果的合法性。综上，应当认定评估机构的选定程序符合规定。第二，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条之规定：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，被告采用的分户评估报告中，有估价师签章和签字及注册号，有估价时点、估价依据、评估单价、评估总价、鉴定所依据的规范以及委托机构提交的相关材料，符合上述法律规定。第三，关于原告提出的被告评估面积不符的问题。本案中，综合被告提交的证据，能够证明被告已将评估报告依法送达原告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人在知悉评估结果后，如认为评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，但至原告提起本次诉讼前原告并未提出复核评估和鉴定，其怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担举证不能的法律后果，不予支持。据此，对原告主张未收到评估报告进而未能在法定期限内申请复核评估和鉴定的主张，不予采信，对原告就评估程序和结论提出的异议，不予支持。三、关于原告提出的被告组织听证会存在的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，原告主张大多数人均认为补偿方案不合法，但未提交证明大多数人认为补偿方案不合法的证据，相反，绝大多数被征收人签订了补偿协议，说明系对补偿方案予以认可。因此原告应当承担举证不能的不利后果，对原告的主张不予支持。四、关于原告提出的被告补偿不公平，评估价格过低的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……；”。第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则。原告主张涉案房屋评估价格远低于市场价格，不合理，应按照附近开发楼盘的价格进行补偿。但原告的房屋是混合结构，建成年代较早，与其主张参照的新开发楼房在建筑结构、新旧程度、居住环境等方面均存在巨大差异，其上述主张缺乏事实根据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，原告若选择房屋产权调换，被告在保证原告得到同等安置面积的情况下，对超过安置面积的房屋差价，依照低于原告被征收房屋的评估单价的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则，并未损害原告的实质利益。被征收房屋同类房地产在近年来出现价格上涨现象，但本案中被告对原告的补偿方式有两种可供选择，一是产权调换方式，二是货币补偿，被告已经提供了用于产权调换的同类新建房屋，且调换房屋面积已经超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在同比上涨，因此本案中若原告选择产权调换的方式，同类房屋不同时段涨价的因素对原告的实际补偿利益并未造成损害，且被告现已提供了多套房源供选择，并告知原告可以选择货币补偿也可选择房屋安置，故原告关于被告对原告补偿不公平的主张，理由不能成立，不予支持。另外，本案原告所诉事项为补偿决定，原告关于征收决定效力、是否进行强拆、原告家庭情况等事项均与本案无关，不予审查。综上，被告历城区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘丙义的诉讼请求。刘丙义不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并发回重审。主要理由如下：1.原审法院判决没有对征收决定的效力进行审查，属于认定事实不清，适用法律错误。2.被上诉人没有提供证据证实其征收决定符合“三规划一计划”，因而其作出的征收决定是违法的。3.被上诉人在作出征收决定前，没有对征收补偿方案征求被征收人意见，没有根据公众意见对征收补偿方案进行修改和公布。4.被上诉人在作出征收决定前没有组织进行社会稳定风险评估。5.房屋冻结后被上诉人未进行入户调查。6.被上诉人选择评估机构的方式是违法的。7.被上诉人在征收签约期内没有与上诉人就房屋征收补偿进行协商，作出征收补偿决定前也没有与上诉人进行协商。8.分户评估报告作出的程序和内容不合法。9.征收补偿决定有失公平，未对被征收人房屋进行装修评估和附属物评估，严重损害了上诉人合法权益。被上诉人历城区政府答辩称：1.在征收决定的起诉期限已过且无被征收人单独就征收决定的合法性提起诉讼的情况下，原审法院确定本案的审理重点为征收补偿决定的程序及依据是否合法，并无不当。2.上诉人主张评估机构的产生不合法不能成立，被上诉人选定评估机构符合法定程序，截止目前只有六名被征收人未签约，从绝大多数被征收人执行评估机构出具的分户报告结果来看，评估机构的产生方式符合民主集中的原则。3.上诉人主张分户评估报告不合法是不能成立的，评估机构严格按照法定程序进行评估并出具报告。被征收人在收到分户评估报告后十日内没有提出异议，也没有按照规定申请复评，分户评估报告合法有效。4.上诉人所主张的与征收决定合法性相关的问题，因征收决定已经超过起诉期限，不再一一答辩。请求驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：本案被诉行政行为系被上诉人作出的房屋征收补偿决定，上诉人关于房屋征收决定合法性的上诉意见，因没有被征收人在法定起诉期限内针对房屋征收决定提起行政诉讼，有关房屋征收决定合法性的问题不属于本案的主要审查范围，房屋征收亦无明显违法之处，原审法院针对涉案征收补偿决定是否合法进行了审查，结合上诉人提出的上诉意见，本案上诉审主要围绕以下问题进行审查。一、关于被上诉人选择评估机构的方式是否合法问题。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第十二条规定，“采取逐户征询、集中投票或者被征收人代表投票等方式未能确定征收评估机构的，市房屋征收部门可以通过抽签、摇号等随机选定的方式选定征收评估机构。”第十三条规定，“采取集中投票、被征收代表投票、抽签或摇号等方式确定征收评估机构时，市房屋征收部门应邀请公证机关对选定过程进行公证或邀请被征收人、街道办事处、社区居委会代表等进行现场监督。”本案中，在《关于田园新城片区改造项目集中投票选定房屋征收预评估机构的公告》规定的方式未能选定评估机构的情况下，房屋征收部门通过抽签的方式选定评估机构，并经济南市历城公证处进行公证，符合上述规定。上诉人主张被上诉人选择评估机构的方式是违法的，但没有法律依据和证据证明，不予支持。二、关于被上诉人在征收签约期内是否与上诉人就房屋征收补偿进行了协商的问题。上诉人主张被上诉人在征收签约期内没有与上诉人就房屋征收补偿进行协商，作出征收补偿决定前也没有与上诉人进行协商。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，历城区政府于2017年7月13日作出房屋征收决定，并以济（历城）征告字[2017]9号《房屋征收决定公告》予以公告，确定房屋签约期限为2017年7月22日至2017年9月19日。在征收公告限定的补偿签约期限内，就涉案房屋上诉人未能与房屋征收部门达成补偿安置协议。历城区政府于2017年9月28日作出8号补偿决定，符合上述法律规定。上诉人的主张没有法律依据，不予支持。三、关于房屋冻结后被上诉人是否进行了入户调查的问题。上诉人主张房屋冻结后被上诉人未进行入户调查。而被上诉人为证实被征收人情况及被征收房屋面积情况，在原审中提供的证据2为房产证及房屋测绘平面图，证明被上诉人被征收房屋的证载面积为58.33㎡，实测面积为63.88㎡，该证据已经原审庭审质证并予以认定。上诉人的主张缺乏证据支持，不予采信。四、关于分户评估报告作出的程序和内容是否合法的问题。本案中，被上诉人采用的分户评估报告中，有估价师签章和签字及注册号，有估价时点、估价依据、评估单价、评估总价、鉴定所依据的规范以及委托机构提交的相关材料，符合有关评估规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款之规定，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”上诉人虽然主张分户评估报告作出的程序和内容不合法，但并未根据上述规定提出复核评估和复核鉴定，上诉人怠于行使复核评估等权利，应当承担相应的法律后果。上诉人的该项主张缺乏法律依据，不予支持。五、关于涉案征收补偿决定是否公平的问题。对于房屋征收补偿决定的合法性审查，主要侧重于房屋征收补偿决定是否公平方面。上诉人主张被诉房屋征收补偿决定有失公平，未对被征收人房屋进行装修评估和附属物评估，严重损害了上诉人合法权益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案中被上诉人对上诉人的补偿提供了产权调换和货币补偿两种方式，提供了用于产权调换的同类新建房屋，调换房屋面积超过了被征收房屋面积，且位于项目改建地段附近，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条有关“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。上诉人主张被上诉人未对被征收人房屋进行装修评估和附属物评估，而被诉房屋征收补偿决定载明了“被征收人房屋装修及附属物的补偿金额由评估机构评估确定，待入户评估后，按照评估结果进行补偿”，并未剥夺上诉人所主张的房屋装修及附属物补偿权利。因此，上诉人主张被诉房屋征收补偿决定有失公平，理由不能成立，不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘丙义负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一九年一月十八日书记员 杨柳青