山东省烟台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁06行初52号原告孙少林，男，1963年6月22日出生，汉族，住烟台市牟平区。委托代理人黄春燕，山东泰泉（茌平）律师事务所律师。委托代理人马长霖，山东泰泉律师事务所律师。被告烟台市牟平区人民政府。住所地烟台市牟平区政府大街196号。法定代表人高君勃，区长。委托代理人孙鑫，牟平区政府法制办公室工作人员。委托代理人曲雯，山东鑫士铭律师事务所律师。被告烟台市牟平区海洋与渔业局。住所地烟台市牟平区正阳路368号。法定代表人王志杰，局长。委托代理人周波，办公室主任。委托代理人史卫进，山东鑫士铭律师事务所律师。原告孙少林诉被告烟台市牟平区人民政府、烟台市牟平区海洋与渔业局行政征收违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告起诉称，1、请求法院确认被告牟平区政府、牟平区海渔局在牟平养马岛黄金海岸开发中对原告租赁经营的海水养殖基地实施的行政征收行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2008年，原告租赁被告海渔局下属企业烟台养马岛渔业公园管理处（原名牟平区滩贝养殖试验场）海域用于水产养殖，双方签订了海域租赁合同。合同约定：原告租赁养马岛大桥以东养殖区域约1500亩。租赁期限自2008年10月31日至2012年12月31日。期间如政府规划、和政府赔偿事宜按政府有关规定办。签订后，原告投入巨资在租赁的海域内修坝、筑礁、改造，养殖刺参。2009年被告牟平区政府启动黄金海岸项目，在近海海域填海造地。原告租赁的海域在此范围内。2009年11月11日牟平区政府作出的第“48号会议纪要”，第五条明确规定了征收海水养殖业补偿标准。养殖池的补偿标准：海参15000元/亩，虾池7000元/亩，蛤3000元/亩，盐池6000元/亩。这是对牟平区范围海域养殖征收补偿标准统一规定，黄金海岸开发项目征收区域范围内均执行该标准。但对原告进行补偿时，被告牟平海渔局降低了征收补偿标准。2009年12月13日，被告在未进行公示、也未告知原告“48号会议纪要”已对海域养殖补偿标准作出规定的情况下，诱导原告就收回原告承包水域及相关补偿事宜与牟平海渔局签订了解除租赁合同协议书。协议书给予原告补偿标准为：刺参底播7000元/亩、刺参围网养殖8000元/亩、牡蛎堆壳养殖7000元/亩。标准明显低于牟平区政府作出的第“48号会议纪要”规定的标准。原告在不知情的情况下签了协议，配合了搬迁。后原告得知，同区域与原告同样的其他租赁养殖户的补偿标准均高于原告。同时，被告还故意隐瞒原告的实际养殖面积，原告的养殖面积实际为1960.67亩，被告给予原告补偿的面积1558.85亩，尚有401.82亩未给予补偿范围。被告还故意隐瞒补偿项目，原告有扇贝笼养殖面积830亩，但被告故意隐瞒该项未给予补偿。对于被告牟平海渔局的上述行为给原告造成的侵害，原告提起过民事诉讼，经最高人民法院（2016)最高法民终字462号民事裁定书终审裁定,牟平区海渔局收回涉案养殖水域与原告签订的协议书属于行政征收行为应通过行政诉讼途径解决。自此，原告方知，被告牟平海渔局与原告签订的解除合同补偿协议书，实际应为行政征收补偿程序中应当签订的行政征收补偿协议。从后来烟台东部新区牟平建设办公室2018年4月16日发布的通告中更加证实这一点。关于被告在征收补偿过程中存在同征不同价的问题，最高人民法院2017年12月21日作出的（2016)最高法民终462号民事裁定书确定了这样的基本事实：1、原告在大港区域承包的养殖水面属于被告征收补偿范围，并未被排除在外。2、无论是从由被告海渔局制定的58号通知，还是牟平区政府的48号会议纪要，均对被征收海域养殖水面的补偿标准做了规定。被告应当按照上述标准给予原告补偿。而被告海渔局隐瞒了上述内容，给予原告的补偿远远低于上述两个文件规定的标准。综上，牟平区政府是牟平养马岛黄金海岸开发项目的征收主体。牟平海渔局作为具体负责牟平区政府本次征收的实施机构，其与原告签订所谓“解除租赁合同补偿协议”的行为，属于牟平区政府授权的海水养殖征收补偿行为，属于行政征收补偿行为。被告在实施行政征收行为中，不公示、不公告，故意隐瞒重要文件和补偿标准、隐瞒补偿项目的行为，构成征收程序违法。其采取欺诈手段与原告签订补偿协议，违反法律规定,导致牟平区政府对原告实施的行政征收行为在程序方面、事实依据和法律依据方面均严重违法，给原告造成重大损失。最高人民法院行政审判庭2017年5月作出的《关于权利人在行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》规定：权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议的可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限及延长等作为起诉期限特殊情况的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。原告在收到最高人民法院的裁定书后，在法定起诉期限内向牟平区人民法院递交了行政起诉书，并办理了立案登记手续。被告牟平区海洋与渔业局答辩称，第一、牟平区海洋与渔业局、烟台养马岛渔业公园管理处（原牟平区滩贝养殖场）与孙少林以自愿签订《协议书》方式收回属于烟台养马岛渔业公园管理处所有的大港海域养殖水面的海域使用权。该签订的《协议书》不属于政府征收补偿合同，而是双方协商签订的解除原租赁合同的行政补偿协议。根据烟台养马岛渔业公园管理处与孙少林于2008年10月31日签订海水养殖《租赁合同书》。烟台养马岛渔业公园管理处为收回出租的海域使用权，遵守《租赁合同书》的上述约定，牟平区海洋与渔业局、烟台养马岛渔业公园管理处与孙少林在2009年12月13日签订了《协议书》，这是协商一致自愿达成的，是合法有效的。《协议书》约定的收回孙少林的养殖海域面积1071.35亩，补偿款总计为7548,525元。孙少林已于2010年4月前领取了上述全部补偿款。根据《海域使用管理法》规定，“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”因此，当时的法律法规中没有对海域使用权的收回进行具体的程序和方式作出规定的情况下，牟平区海洋与渔业局、烟台养马岛渔业公园管理处与孙少林在2009年12月份以自愿签订《协议书》方式解除案外人烟台养马岛渔业公园管理处的海域使用权租赁合同并予以补偿是合法的。第二、牟平区政府没有征收属于烟台养马岛渔业公园管理处所有的大港养殖海域水面的海域使用权。最高法院的民事裁定书是在没有全面认定事实情况下推定作出的不正确事实认定，不适用本案的行政诉讼案件;在二答辩人已经在本起行政诉讼案件中提出新的证据证明没有征收大港养殖海域水面，人民法院应当依照新证据进行审查。根据2009年3月20日牟平区人民政府会议纪要第12号，2009年6月17日牟平区人民政府会议纪要第20号，牟平区人民政府征收的海水养殖池塘不包括属于案外人烟台养马岛渔业公园管理处所有的大港养殖海域水面的海域使用权。牟平区人民政府在2009年11月11日作出的《牟平区人民政府会议纪要第48号》和牟平区海洋与渔业局作出的《关于下发滨海地区征收海水池塘养殖水面补偿标准的通知》[2009]58号文的规定适用于牟平区人民政府征收的海水养殖池塘，不适用本案属烟台养马岛渔业公园管理处所有的大港海域养殖水面的海域使用权收回与补偿。本案纠纷不属于海域使用权征收纠纷案件，而是牟平区海洋与渔业局与孙少林的解除租赁合同的行政补偿合同纠纷。因此，牟平区人民政府不是本案的适格主体。第三、孙少林将不属于征收范围的烟台养马岛渔业公园管理处的大港海域养殖水面，指认为是牟平区海洋与渔业局作为具体负责牟平区人民政府本次征收的实施机构，其主张是不能成立的。本案中各方是自愿达成的《协议书》中约定适用牟平区黄金海岸工程建设指挥部发文确认的大港水面养殖补偿标准，所达成的解除原租赁合同的行政补偿协议是不容反悔的。在2009年10月22日至11月5日期间，烟台市牟平区渔业技术服务中心、区财政局、城管、房管局及相关人员，对孙少林租赁的牟平区大港海水养殖区域内的养殖水面进行测量，测量结果为被答辩人孙少林租赁的养殖水面为1532.3亩，孙少林和其他养殖户现场在测量表上签字认可。2009年11月24日，牟平区黄金海岸工程建设指挥部发文确认大港海域水面养殖补偿标准为：刺参围网和刺参吊笼养殖8000元/亩；刺参底播养殖7500元/亩；牡蛎壳堆刺参养殖7000元/亩；围网养蛤和蛤滩3000元/亩。经征求孙少林等大港海域养殖区内养殖户的意见，包括孙少林在内的大港海域全体养殖户均同意按此标准补偿。2009年12月13日牟平区海洋与渔业局、案外人烟台养马岛渔业公园管理处与全体养殖户签订解除租赁海域使用权合同的补偿《协议书》。本案所涉《协议书》的主要内容有：“本协议补偿以区政府相关部门实地测量面积为准，补偿标准含一切养殖物资：。合同还约定如政府为大港养殖户赔偿标准有变化，养殖户享受变化后的补偿标准。”《协议书》签订后，被答辩人孙少林按协议书约定领取了全部补偿款计8847481元。牟平区人民政府作出的会议纪要第48号和牟平区海洋与渔业局作出的《关于下发滨海地区征收海水池塘养殖水面补偿标准的通知》58号文，是在2009年10月10日前发送到沿海各镇、街、村和相关单位进行宣传的，二答辩人从没有对任何人予以隐瞒，且被答辩人孙少林也承认能够查询到上述两份文件。因此，被答辩人孙少林提出的协议书补偿标准应适用[2009]第48号和[2009]58号文规定标准的主张不能成立。本案应当适用与被答辩人协商达成一致的牟平区黄金海岸工程建设指挥部发文确认大港海域水面养殖补偿标准。第四、被答辩人孙少林的起诉已经超过行政诉讼法关于起诉期限的规定。请求驳回孙少林的起诉。2009年12月13日答辩人牟平区海洋与渔业局、烟台养马岛渔业公园管理处与孙少林等签订解除租赁海域使用权合同的行政补偿《协议书》至今，被答辩人孙少林的起诉已经超过行政诉讼法关于起诉期限的规定，也超过了行政诉讼法的五年起诉期限的规定。孙少林主张根据最高人民法院行政审判庭的《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》的规定，来说明其起诉符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。孙少林的这一主张不能成立：一是该“答复”未经最高法院对外正式公开发布，只是个案答复不具有判例和司法解释的效力；二是该“答复”不具有溯及既往的效力，不适用本案。三是“答复”所指明的是行民交叉案件的起诉期限计算，而本案属性，要么是民事案件要么是行政案件，是二者选一，本案案件性质与“答复”所指案件性质不同，不属于行民交叉案件，不适用该“答复”；四是“答复”中是权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议，而本案是民事诉讼被驳回重新提起行政诉讼，没有“在权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议”的内容，本案不适用该“答复”。同时，孙少林是在其律师的指示下进行的将案件是进行行政诉讼还是民事诉讼的选择，是在明知行政诉讼法和行政诉讼法司法解释等法律规定的前提下选择民事诉讼，由此超过了行政诉讼的诉讼时效规定，是不属于延长起诉期限的法定情形的。被告烟台市牟平区人民政府答辩称，一、牟平区人民政府没有征收属于烟台养马岛公园管理处所有的大港养殖海域水面的海域使用权。牟平区人民政府征收的海水养殖池塘包括：一是滨海路两侧、牟平港以南、通港路以西鱼鸟河以东区片的海水养殖池塘；二是滨海路两侧通港路以东跨海大桥以西的宁海虾场、盐滩村的海水养殖池塘；三是高尔夫球场以西包括莒城盐场、刘庭波海水养殖场和南、北莒城，韩家疃、蛤堆后等四个村庄在滨海地带规划控制区域内的所有国有土地及水面。（详见牟平区人民政府会议纪要第12号2009年3月20日，牟平区人民政府会议纪要第20号2009年6月17日）。本案纠纷不属于海域使用权征收纠纷案件，而是牟平区海洋与渔业局与孙少林的解除租赁合同的行政补偿合同纠纷。因此，牟平区人民政府不是本案的适格主体。二、孙少林的起诉已经超过行政诉讼法关于起诉期限的规定。孙少林于2009年12月23日与烟台市牟平区海洋与渔业局、烟台市牟平区滩贝养殖试验场签订行政补偿协议，现被答辩人对该协议不服提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，被答辩人应当于2010年6月23日之前提起行政诉讼，即使被答辩人对相关补偿标准不知情，最晚应于2014年12月23日之前提起行政诉讼，而直到2015年被答辩人才向山东省高级人民法院提起过民事诉讼，早已超过行政诉讼的起诉期限，因此被答辩人所主张的《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》不能成立，因为在其提起民事诉讼时，行政诉讼起诉期限已经过了。综上，请求法院依法驳回被答辩人孙少林的起诉。原告向本院提交如下证据：证据1、2010年5月4日烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部发的通知。证明通知中针对孙少林养殖有征收行为。证据2、2018年4月16日烟台东部新区牟平建设办公室发的通告。证明目的与证据1一样。证据3、最高人民法院（2016）最高法民终462号裁定书，生效的裁定书证明孙少林和渔业局之间并非平等主体民事行为，而是行政征收行为。证据4、2008年10月31日原告与第二被告签订的租赁合同书。证明原告与第二被告签订的租赁合同并实际履行，且租赁范围位于牟平区养马岛跨海大桥以东。证明原告与第二被告下属的牟平区滩贝养殖试验厂（现叫养马岛渔业公园管理处）。证据5、2009年12月13号原告与第二被告及养马岛海洋公园管理处签订的《协议书》。证明第二被告在这个协议书中出现，不仅是代表原租赁协议的合同一方公园管理处的上级开办单位，同时也代表本次具体征收行为的具体的实施机构，同时协议是在被告隐瞒已经存在高补偿标准的情况下，通过诱导的方式让原告签订了较低标准的补偿。证据6、牟海渔2009第58号文。证明涉案的水域补偿标准是15000元/亩。证据7、牟平区人民政府会议纪要第（48）号，证明同证据6。证据8、滩贝养殖场大港海域卫星定位图。经卫星定位，原告实际养殖面积为1960.67亩，比合同约定的面积多出460.67亩。证据9、2009年10月22日至11月5日搬迁各方制作的《牟平区滩贝厂大港（围网）海水池塘测量评估表》一份。证明实际补偿的面积和养殖的形式。证据10、养殖范围示意图及说明。证明孙少林实际的养殖范围和承包范围，以及具体的相邻关系的说明。证据11、证人孙某1、孙某2、孙某3、王某、曲某、还有今天申请的两个证人刘某、林某的证言，核心证明目的是孙少林实际的承包区域和他们相邻之间的位置关系，以及部分证言涉及补偿标准实际领取的问题。证据12、光盘一份，2015年拍的。光盘具体记录了孙少林所承包的海面实际的实景。证据13、（2014）鲁民一初字第47号，判决书本院认为部分最后一页认为本案没有过法定的民事诉讼时效。二被告进行了质证，其中对证据1质证认为，通知是2010年5月4日作出，解除租赁合同是2009年12月13日，通知在后，不能证明原告的目的。二被告在法定期限内提交了证据：证据1、牟平区人民政府会议纪要第12号。证明第12号会议纪要明确记载了牟平区征收的区域是不包括原告的。证据2、牟平区人民政府会议纪要第20号。证明征收的海水养殖池塘不包括原告租赁的。证据3、烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部通告2009年第1号。证明2009年11月6号向社会发布的公告。所阐明的12号会议纪要和20号会议纪要向社会公告，公告的征收范围和58号文的征收标准。证据4、牟平区人民政府会议纪要第48号和牟平区海洋与渔业局[2009]58号文件。证明海水池塘养殖面积征收补偿标准不包括涉原告的解除租赁合同补偿标准，也不适用于与原告解除租赁合同的标准。证据5、烟台市牟平区滩贝厂大港海水养殖水面测量评估表。证明原告及其妻子均在评估表上签字确认养殖面积。证据6、2009年11月24日黄金海岸指挥部关于滩贝厂大港水面养殖标准。证明适用本案的解除合同的补偿标准。有原件。证据7、2009年12月13日孙原告与牟平区海洋与渔业局、牟平区滩贝厂签订的解除合同补偿协议书。证明原告已经同意交付租赁的大港养殖海域，租赁合同中止。证据8、孙少林与牟平区滩贝场签订的租赁协议。证明其约定的有政府进行规划调整，承租人应当执行调整。证据9、孙少林收取补偿款的签字。证明原告收取补偿款8847481元，证明解除协议书已经履行。证据10、孙少林与转包人林为富、勇建平等人所签订的补偿协议。这些补偿协议所执行的补偿标准与原告所签协议的补偿标准是一致的，也证明原告是自愿解除租赁合同，并且与他所转租的各租赁户签订终止租赁协议。原告对证据进行了质证。其中对证据1、2、3质证认为，没有异议，和本案的具体征收行为没有关系。经审理查明，2008年10月31日，烟台养马岛渔业公园管理处（原牟平区滩贝养殖试验场）与孙少林签订海水养殖《租赁合同书》。约定：“租赁水面养殖面积为1500亩；租赁期限自2008年10月31日起至2012年12月31日止；期间如政府规划发生变化，乙方必须服从，如有政府赔偿事宜按政府有关规定办理”。2009年12月13日，牟平区海洋与渔业局、烟台市牟平区滩贝养殖试验场与孙少林签订了《协议书》，终止烟台养马岛渔业公园管理处（原牟平区滩贝养殖试验场）与孙少林签订的上述承包合同，并约定补偿事项。其中载明，为配合黄金海岸开发，三方达成如下协议；本协议补偿以区政府相关部门实地测量面积为准，补偿标准含一切养殖物资；合同还约定如政府为大港养殖户赔偿标准有变化，养殖户享受变化后的补偿标准。《协议书》签订后，孙少林按协议书约定领取了全部补偿款计8847481元。另查明，2009年3月20日，牟平区人民政府作出第12号《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》，载明，为了加快鱼鸟河、沁水河的水系综合开发和滨海地带成片开发步伐。对滨海路两侧、牟平港以南、通港路以西、鱼鸟河以东区片的海水养殖池塘进行回填整理；对滨海路两侧通港路以东跨海大桥以西的宁海虾场、盐滩村的海水养殖池塘进行征收整理。2009年6月17日，牟平区人民政府作出第20号《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》，载明，为加快我区北部滨海地带成片开发步伐。2009年9月30日前，将高尔夫球场以西包括莒城盐场、刘廷波海水养殖场和南、北莒城，韩家疃、蛤堆后等四个村庄在滨海地带规划控制区域内的所有国有土地及水面收回。2009年10月10日，牟平区海洋与渔业局作出牟海渔（2009）58号《关于下发滨海地区征收海水池塘养殖水面补偿标准的通知》2009年11月6日，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部发布2009年第1号通告。内容包括滨海地带规划控制、大窑镇北部沿海地带及东海制盐公司养殖池塘征收时间、关于补偿标准等。2009年11月11日，牟平区政府作出第48号《关于研究调整我区征收征购土地地上建筑物和附属物拆迁补偿标准的会议纪要》。2010年5月4日，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部针对牟平区滩贝厂养殖户发出通知，其中载明，根据牟平区政府作出第12号会议纪要等精神，需对养马岛跨海大桥以东、十里长堤以西养殖池进行征收。2014年，原告因租赁水域养殖合同补偿纠纷向山东省高级人民法院提起民事诉讼，案号为（2014）鲁民一初字第47号。一审判决认为，2009年12月13日牟平区海洋与渔业局、烟台市牟平区滩贝养殖试验场与孙少林签订的补偿《协议书》属于民事合同并予以实体审理判决。最高人民法院（2016）最高法民终462号二审裁定认为该《协议书》并非平等主体之间的民事行为，征收补偿争议应属行政争议，即其认为该《协议书》属于行政协议，该案不属于民事诉讼受理范围，遂裁定撤销原判，驳回孙少林的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为、强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人如果认为上述三个阶段的行政行为均不合法，可遵循人民法院受理行政案件“一案一诉”基本原则，分别对上述三个阶段中的某一行政行为提起行政诉讼。当事人如果仅对行政征收行为不服，可依法在法定期限内提起行政诉讼；如果仅对补偿协议不服，亦可依法在法定期限内提起行政诉讼；还有一种特殊情形是，当事人在签订补偿协议并领取相应补偿费用后，在法定起诉期限内如坚持认为存在征收行为且该征收行为违法，仍可依法提起行政诉讼。而关于法定起诉期限的认定，应依照当时合法有效的行政诉讼法及司法解释的规定予以认定。当时有效适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告于2008年10月31日与烟台养马岛渔业公园管理处（原名牟平区滩贝养殖试验场）签订海水养殖《租赁合同书》，后于2009年12月13日与牟平区海洋与渔业局、烟台养马岛渔业公园管理处签订《协议书》，终止上述租赁合同，约定补偿事项，并领取相应补偿费用。此后，原告又认为存在征收行为且该征收行为违法，其可提起行政诉讼，但应在法定起诉期限内提起。原告主张被告针对原告租赁的海域有征收行为，其提供了证据1、“2010年5月4日烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部针对牟平区滩贝厂养殖户发的通知”，以证明通知中有针对孙少林养殖区域有征收行为。那么，从2010年5月4日起原告就知道该通知的内容，知道被告对原告的养殖池等有征收行为，依法应于此后2年内提起行政诉讼，而原告直到2018年才起诉该行政征收行为。因此，即使被告确实针对原告作出过所诉的行政征收行为，原告的起诉也已超过了上述司法解释规定的起诉期限。在孙少林为原告的山东省高级人民法院（2014）鲁民一初字第47号民事判决书中载明，牟平区海洋与渔业局2012年8月8日向孙少林作出《牟平区海洋与渔业局关于孙少林反映牟平区政府欺骗其解除养殖区租赁合同、压低补偿标准等问题信访事项答复意见书》，该答复意见书中对于收回海上养殖水面的行为认定为是“征迁”行为，对于养殖户的补偿属于“征迁补偿”。那么，孙少林最晚应于2012年8月8日即明确知道被告针对其租赁海域实施了征收行为，若其对该征收行为不服，依法应于此后2年内提起行政诉讼，而其直到2018年才起诉。因此，即使被告确实针对原告作出过所诉的行政征收行为，原告的起诉也已超过了法定的起诉期限。2015年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》首次明确将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围。本案中所涉的烟台市牟平区海洋与渔业局、烟台市牟平区滩贝养殖试验场与孙少林2009年12月13日签订的补偿《协议书》，究竟属于民事合同还是行政协议，因当时的法律规定不明确等原因而存在不同的认识。山东省高级人民法院（2014）鲁民一初字第47号一审判决认为该《协议书》属于民事合同并作出实体判决，而最高人民法院（2016）最高法民终462号二审裁定认为该《协议书》并非平等主体之间的民事行为，征收补偿争议应属行政争议，即其认为该《协议书》属于行政协议，遂裁定驳回孙少林的起诉。关于行政协议案件的起诉与受理，新修订的行政诉讼法及其解释中有明确规定，原告如果对涉及补偿的该《协议书》不服，可依据相关法律规定，并可结合最高人民法院（2016）最高法民终462号民事裁定的认定，依法主张。但本案中，孙少林并非就该补偿《协议书》提起行政协议诉讼，而是起诉行政征收行为违法，这是两种处于不同阶段的不同行政行为，涉及不同级别的被告行政机关。依照行政诉讼法关于受案范围规定，十分明确的是，对行政征收行为不服的纠纷，属于行政诉讼受案范围，当事人应依法直接起诉，而不是必须经过民事裁判认定该征收行为属于行政行为后才可起诉。综合上述情况，对本案起诉期限的认定并不受上述民事裁定的影响，而是依照行政诉讼法及其解释的相关规定予以认定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回孙少林的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  尹鹏亮人民陪审员  于 君人民陪审员  于 一二〇一九年一月十六日