烟台市牟平区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0612行初32号原告赵永成，男，1960年6月21日出生，汉族，农民，住烟台市莱山区。委托代理人赵磊，男，1985年12月22日出生，住青岛市市南区。委托代理人王麒舒，北京京平律师事务所律师。被告烟台市莱山区初家街道办事处，住所地烟台市莱山区港城东大街1189号。法定代表人高斌，主任。委托代理人张鹏，烟台市莱山区初家街道办事处武装部部长。委托代理人汤日剑，山东德扬律师事务所律师。原告赵永成诉被告烟台市莱山区初家街道办事处（以下简称初家街道办事处）土地征收行政强制一案，原告于2018年9月4日向本院递交了行政起诉状，本院于2018年9月11日立案后，于2018年9月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月25日、12月10日公开开庭审理了本案。原告赵永成及委托代理人赵磊、王麒舒、被告初家街道办事处委托代理人张鹏、汤日剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月21日，原告赵永成承包的位于初家街道办事处庙后村的果园及地上附着物被推毁。事发当日，原告发现有被告工作人员在场，并阻止原告进入现场，原告拨打110电话报警。后因对烟台市公安局莱山分局（以下称莱山公安分局）的处理结果不服提起行政诉讼。原告根据莱山公安分局诉讼答辩状和证据材料中的表述，认为涉案行政强制行为系本案被告实施，选择向本院提起行政诉讼，要求确认被告实施的行政强制行为违法。原告赵永成诉称，原告在初家街道办事处庙后村砖厂南西段有合法的果园承包地。2018年1月21日，在没有任何书面通知的情况下，原告果园承包地上的财物（樱桃树、房屋、水池）被损毁。原告通过拨打110方式请求莱山公安分局调查处理，后原告于2018年6月5日将莱山公安分局起诉至烟台市莱山区人民法院（以下称莱山区法院）。在莱山公安分局的答辩状和证据材料中，原告获知系初家街道办事处作出了损毁原告果园及财物的行为。被告的违法行为严重侵犯了原告的合法权益，请求人民法院确认被告初家街道办事处于2018年1月21日实施损毁原告果园财物的行为违法，诉讼费用由被告承担。原告针对其上述主张，向本院提交了如下证据：1、初家街道办事处庙后村民委员会（以下称庙后村委会）1994年1月1日与原告签订的果业生产承包合同书。证明涉案被损毁果园于1994年1月1日由原告承包经营及承包的品种为樱桃树124棵。2、庙后村委会2003年1月1日与原告签订的延续果园承包合同书。证明原告承包的果园为2.975亩，承包期至2033年1月1日。3、原告于2017年10月6日、2018年1月1日、2018年5月14日自拍的其承包果园损毁前后的现场照片12张。证明涉案果园及地上附着物损毁前后的情况。4、原告自制的损毁财物明细表。证明原告被损毁财物的品种及数量。5、查处申请书一份。证明原告向莱山公安分局提交申请，请求调查处理初家街道办事处损毁其果园承包地财物的行为。6、莱山公安分局向莱山区法院提交的行政答辩状。证明在原告起诉莱山公安分局一案中，莱山公安分局的答辩状载有因赵永成以赔偿未达到其标准为由，拒不领取补偿款，拒不交出土地。初家街道办事处工作人员与庙后村委会多次与赵永成协商未果。2018年1月21日上午7时，在初家街道办事处工作人员和村两委人员在场的情况下，施工方开始施工。原告依据公安机关的上述陈述，认为系本案被告实施了损毁其果园的行为。7、莱山公安分局初家派出所对在现场施工的山东中宏路桥建设有限公司项目经理都琼的调查笔录，该笔录中都琼称其接到庙后村委通知后来到现场施工时，地面的清表工作已经完成，房子已经被人推倒了。清表就是清理地面的树木及房屋，该项工作是由初家街道办事处和庙后村委会负责的。证明地面树木及房屋系被告损毁。8、庙后村委会会议记录。证明村委会研究决定对原告不腾地行为将通过法律程序，解除与原告的承包合同。9、庙后村委会作出的“承包地收回通知”，告知原告交回土地承包合同书、领取补偿款，限期2天腾出土地。10、莱山公安分局不予立案通知书。证明莱山公安分局对原告要求调查处理其果园承包地财物被损毁的申请以没有犯罪事实为由，不予立案。11、手机拍摄的现场照片11张。证明拆除现场有被告的工作人员在场。原告以上述证据证明被告系实施被诉行政强制行为的主体。被告初家街道办事处于2018年9月28日向本院提交了答辩状，辩称，被告从未毁损过原告位于初家街道办事处庙后村砖瓦厂南西段果园上的财物，原告起诉我方毫无事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期间内未向本院提交证据和依据。本案审理过程中，为查明案件事实，本院依职权调取了莱山区法院审理原告诉莱山公安分局不履行法定职责一案中与本案有关的卷宗材料。1、烟台市人民政府（以下称烟台市政府）作出的2016年第2005号征地公告；2、由烟台市国土资源局莱山分局（以下称莱山区国土分局）为甲方、庙后村委会为乙方、烟台市莱山区财政局（以下称莱山区财政局）为丙方、烟台市莱山区人力资源和社会保障局（以下称莱山区人社局）为丁方签订的土地征收补偿安置协议。并对案卷证据进行了庭审质证。被告对原告提交的1-2号证据无异议，对原告3-4号证据被告认为系原告单方制作，不予认可。对原告5号证据，被告认为查处申请仅是原告的单方意思表示，且公安机关未予受理。被告对原告6号、10号证据的真实性无异议，但认为该证据与本案没有直接关系，不能证明原告主张。对原告7号证据的真实性无异议，笔录中的表述仅是都琼个人观点，无法证实原告主张。对原告8-9号证据真实性无异议，认为该证据恰恰证实土地所有人庙后村委会解除了与原告的土地承包合同，并要求原告腾出土地。对原告的11号证据，被告提出异议，认为该照片无法证实拍摄的时间，虽然照片中确有被告单位的工作人员，但照片显示的地点系果园地外围，且是正在与其他人进行交流的照片，不能证明系被告工作人员实施了毁损果园财物的行为。被告对本院调取的两份证据的真实性无异议。原告对烟台市政府的土地征收公告的合法性提出异议，认为该公告没有按照土地征收公告办法及土地管理法的相关规定，在原告承包果园所在地进行依法公开张贴，原告对此并不知晓；对四方签订的土地征收补偿协议的真实性和合法性提出异议，认为签订补偿安置协议的主体并无相应职权，涉案土地并未被正式征收，缺少相关的土地征收批复文件，因此该征收补偿协议不生效。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对于本院调取的莱山区法院卷宗材料中的烟台市政府的土地征收公告及土地征收补偿安置协议两份证据，系莱山区法院生效判决已确认的证据，本院在本案中予以采用。对原告提交的1-2号证据，原、被告均无异议，本院予以确认。对原告提交的3-10号证据，系在涉案土地征收中不同环节发生事件的处理经过，本院予以确认。对原告提交的11号证据，系原告对其承包果园被毁损前后的现场记录，能够客观反映果园毁损前后状况，本院予以确认。原告庭审中提交的被告工作人员在现场的手机照片，能够确认当日施工现场确有被告工作人员在场，且被告对当日阻拦原告进入施工现场的事实也予以承认，故对该证据本院予以确认。经审理查明，原告赵永成系初家街道办事处庙后村村民。2003年1月1日，原告与庙后村委会签订了庙后村延续果园承包合同书，原告承包庙后村砖厂南西段果园地2.975亩。承包期限为2003年1月1日至2033年1月1日止。2016年2月4日，烟台市政府发布了2016年第2005号征收土地公告，公告第11项载明，位于初家街道办事处总面积3161平方米，涉及初家街道办事处1个村土地。其中初家街道办事处庙后村土地3161平方米（园地2998平方米，其他农用地163平方米）。该宗土地作为公路用地。2015年（未填写具体时间），莱山国土分局为甲方、庙后村委会为乙方、莱山区财政局为丙方、莱山区人社局为丁方签订了土地征收补偿安置协议。协议约定了征收土地的位置、地类及面积、土地征收费用及拨付方式、村民安置意见、土地交付时间等内容。其中第三条村民安置意见一栏载明：“甲乙丙丁四方同意，在烟台市人民政府和初家街道办事处直接领导组织下，甲乙丙丁四方及有关部门相互配合，按以下三种方式对村民进行安置：（一）货币安置：土地征收补偿安置费拨付到乙方账户后，由村民代表大会研究分配方案。（二）调地安置：乙方征得村民同意，于本次征地实施后，对村留机动地进行调整。（三）社保安置：烟台市人民政府对本次征收土地按照1.5万元/亩标准，对乙方村民一次性支付社会保障补贴22.1918万元，由丙方将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入本地社会保障资金账户，由丁方、乙方按照有关政策制定社会保障方案并公示，办理村民入保事宜。”四方协议达成后，土地征收补偿安置费按规定拨付到乙方庙后村委会账户。因原告对土地征收补偿标准有异议，未领取补偿款，也未交付土地。2018年1月21日上午7时许，原告承包土地上的财物被人损毁，原告得知消息后赶往现场。在现场外围，被告工作人员阻拦原告进入施工现场，并将其拖拽到村委会办公室。事发后，原告拨打110向莱山公安分局报警，并递交了查处申请书，要求莱山公安分局对其承包土地上的财物被损毁事件进行查处。经莱山公安分局查明，当天在现场施工的是山东中宏路桥建设有限公司，现场负责的是该公司项目经理都琼。都琼在公安机关的调查笔录中称，其接到庙后村委通知后来到现场施工时，地面的清表工作已经完成，房子已经被人推倒了。清表就是清理地面的树木及房屋，该项工作是由初家街道办事处和庙后村委会负责的。莱山公安分局经调查以没有犯罪事实为由，于2018年4月30日作出【2018】烟莱公（初）不立字第2号不予立案通知书。原告不服，向莱山区法院提起行政诉讼。莱山公安分局在该案答辩状中称，初家街道办事处的工作人员与庙后村委会的工作人员多次与原告协商，原告态度一直不变。2018年1月21日上午7时，在初家街道办事处工作人员和村两委工作人员在场的情况下，施工方开始施工。原告根据上述情况，结合当日施工现场有被告工作人员在场并阻挠其进入承包地等情况，认为系被告实施了损毁其果园及地上附着物的行为。本院为查明损毁原告果园的行为主体，先后查询了莱山区法院、烟台市莱山区人民政府法制办公室、莱山区国土分局、烟台市国土资源局等单位，只调取到烟台市政府作出的2016年第2005号征地公告和由莱山国土分局、庙后村委会、莱山区财政局、莱山区人社局四方签订的土地征收补偿安置协议两份材料，上述单位均表示系按照上级要求开展工作的，未有见到涉案集体土地征收的实施方案。本院要求被告提交其在涉案土地征收中的职责分工及相关授权、委托等文件，被告给本院提交书面回复函，称本次土地征收工作中，其没有收到市、区或土地主管部门的有关授权文件。本院认为，本案的争议焦点，一是初家街道办事处是否本案适格被告；二是认定初家街道办事处实施了涉诉行政强制行为是否具有事实依据；三是行政强拆行为是否合法。一、关于初家街道办事处是否是适格被告的认定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，市、县人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，县、市人民政府及其确定的土地征收部门依法具有组织实施征收强制行为的行政职权。因而，在被征收土地位于市、县人民政府确定的征收范围内的情况下，应当按照上述法律规定确认实施强制行为的责任主体。本案中，征地公告是由烟台市政府发布，烟台市政府是涉案土地的征收主体。但本案中，原、被告双方均未提供证据证明烟台市政府具体参与实施了被诉行政强制行为，双方也未提供施工现场还有其他行政部门工作人员参与强拆原告果园的证据。结合市、县（区）、街道办事处三级政府的工作职能关系、涉案被征收土地属于被告辖区以及施工现场有被告工作人员在场并有阻拦原告进入施工现场等情况综合判断，可认定初家街道办事处组织实施了涉案行政强制行为，故初家街道办事处是本案适格被告。二、认定初家街道办事处实施了涉诉行政强制行为是否具有事实依据。通常认为，所谓“事实根据”，是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能够被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。如果起诉一个事实行为，应当初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案涉诉行政行为系事实行为，原告提交了被告工作人员在强拆现场外围的照片及阻拦其进入施工现场的证据，根据《行政诉讼证据规则》的相关规定，原告已初步完成了其应承担的举证责任。被告在本案诉讼中也承认其工作人员在拆除现场，虽然表述其工作人员在现场系履行街道办事处配合协调工作、维持秩序的职责，但其未能提交被诉行政强制行为确由其他单位组织实施的证据。结合在现场施工的山东中宏路桥建设有限公司项目经理都琼在公安机关调查笔录中“有关清表工作是由初家街道办事处和庙后村委负责”的陈述，以及市、县（区）、街道办事处三级政府的工作职能关系等情况，本案确认被告实施了涉诉行政强制行为具有事实依据。三、关于行政强拆行为的合法性。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”被告初家街道办事处作为辖区的基层政府，法律没有赋予其强制执行权。在没有征收补偿决定为基础、其没有申请人民法院强制执行的前提下即实施行政强制行为超越其法定职权，该行政强制行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告烟台市莱山区人民政府初家街道办事处对原告承包果园地上附着物实施的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告烟台市莱山区人民政府初家街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  姜振明审 判 员  林 燕人民陪审员  王忠诚二〇一九年一月十日书 记 员  刘雪靖