南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）桂71行初64号 原告虞建军，男，汉族，1956年8月1日出生，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，该市市长。 委托代理人韦怡，广西壮族自治区柳州市法制办公室工作人员。 委托代理人莫妮旎，广西壮族自治区柳州市法制办公室工作人员。 第三人刘桂珍，女，汉族，1936年5月5日出生，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人虞燕青（系刘桂珍的儿子），男，汉族，1966年7月7日出生，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告虞建军不服被告柳州市人民政府(以下简称柳州市政府)，第三人刘桂珍行政复议决定一案，于2018年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告虞建军及委托代理人黄俊平，被告柳州市政府的委托代理人韦怡，第三人刘桂珍及委托代理人虞燕青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 第三人刘桂珍因不服鹿寨县人民政府（以下称鹿寨县政府)于2009年8月1日向原告虞建军补发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（鹿寨县人民政府农地承包权（2009）第130813046号)（以下简称46号承包证），于2018年5月28日向被告柳州市政府申请行政复议，请求撤销46号承包证以及确认刘桂珍户8.68亩土地承包经营权合法有效，柳州市政府于2018年8月13日作出柳政复字［2018］66号《行政复议决定书》（以下称66号复议决定书)，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四)项的规定，撤销46号承包证。原告虞建军于2018年8月28日签收该决定书。 原告虞建军诉称，1.原告与第三人属于不同的承包户,第三人不是原告承包合同的相对人，其不具备主体资格。2.鹿寨县政府在2009年给原告颁发46号承包证，至今已经有9年的时间,第三人刘桂珍提起行政复议过了复议期限。3.原告的46号承包证是在是1995年延包证的基础上分割出来的,并不是新的颁证行为。4.鹿寨县政府给原告颁发46号承包证是根据法律授权的单方面备案行为,不是具体行政行为，该行为对原告或第三人的权利义务不产生实际影响，所以被告无权撤销46号承包证，第三人的救济途径是申请异议登记，而不是申请复议。理由：首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，土地承包经营权的取得，不是取决于政府是否颁发土地承包经营权证书的行政登记行为。其次，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权的登记，不是物权设立的公示方法，对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立并无影响，应属于备案性质。第三，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，土地承包经营权证是基于土地承包合同依法成立而产生的，其属于国家对承包经营权的一种事后确认，而不是直接赋予承包方土地承包经营权的许可证书。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为提起行政复议的，不属于行政复议的受案范围。故农村土地承包关系中，对政府颁发承包经营权证的行为不能提起行政复议，只能由当事人协商，或由法院生效判决书确认，或召开村民代表大会讨论三分之二表决通过，之后申请异议登记。为此原告诉至法院，请求：一、撤销柳州市人民政府柳政复字(2018)66号行政复议决定书。二、本案诉讼费由被告承担。 原告虞建军向本院提供的证据有： 1.第三人参加行政复议通知书、柳州市人民政府行政复议决定书，证明被告作出行政复议决定书事实不清、适用法律错误。2.快递信封，证明原告收到复议决定书的时间。3.土地延包合同书，证明原告在1995年就与高沙屯村民小组形成土地承包合同关系的事实。4.1995年延包证，证明原告获得县政府事后备案认可的凭证。5.2009年土地承包经营权证，证明该证是在1995年延证的基础上得来的，也是本案被告撤销的证。6.村委证明，证明原告几十年来一直经营管理涉案承包地的事实。 被告柳州市政府答辩称，一、被告依法有权受理刘桂珍提出的复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定及根据国务院法制办复函指示“行政机关职权变更的，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人”，本案的46号承包证虽然是鹿寨县政府颁发，但是涉案农村土地承包管理等相关行政职能现已整体划归鱼峰区政府管辖，鱼峰区政府作为继续行使职权的行政机关即为本案复议被申请人，被告作为其上一级人民政府有权受理。二、刘桂珍提出的复议申请并未超过期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条可知，行政复议并非直接以具体行政行为作出时间起算提出行政复议申请的法定期限，而是以自申请人知道该具体行政行为之日起开始起算。行政复议案件审理期间被申请人及第三人均未就刘桂珍提起本案行政复议申请期限超期提出异议并予以证实。三、66号复议决定书正确。被告收到复议申请后，依法予以受理。经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，被申请人对于复议申请未依法提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。本案中，被申请人未提交当初颁发46号承包证的相关证据材料，依法应予撤销。被告依据行政复议法第二十八条第一款第（四）项的规定，依法作出撤销46号承包证的复议决定，符合法律规定。综上所述，被告作出66号复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请法院予以维持。 被告柳州市政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据有： 1.行政复议申请书、《行政复议受理通知书》，证明被告依法受理原告提出的复议申请。2.行政复议被申请人答复书、行政复议答复材料、第三人答复函及答辩收据，证明：行政复议被申请人在法定期限内仅提交书面《行政复议答复意见书》和《中华人民共和国农村土地承包法》文本，并未提交关于颁发46号承包证的证据材料；行政复议案件审理期间被申请人及第三人均未就刘桂珍提起本案行政复议申请期限超期提出异议并予以证实。3.《延期审理通知书》、送达回执，证明：由于案件需要延期审理,被告按照法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人。4.复议决定书送达回证、邮寄凭证，证明：被告在法定期限内依法作出行政复议决定并按照当事人提供的地址邮寄送达各方当事人。 第三人刘桂珍陈述称，1.原告1995年所签的《土地延包合同书》涉及田、地面积栏处被涂改，这些涂改的地方是把第三人户唯一的一块好田2.8亩、一块好地2.3亩划在原告名下，该行为严重侵犯了第三人的合法权益。第三人早在2017年4月18日向柳州市柳东新区社会事务局申诉，柳东新区社会事务局立案后派工作人员实地调查核实后作出答复处理意见：虞昭礼、虞建年两户所持《土地延包合同书》及《土地延期承包证》涉及涂改内容无效。2.第三人自2016年政府实行土地确权公告后，才知自己经营的2.8亩田、2.3亩地被划到原告处。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第九条规定，第三人理应申请行政复议实行救济。3.柳州市柳东新区社会事务局在2017年4月24日调查处理后再无下文，致使第三人在长达一年的时间里反复向上一级部门和政府申诉。2018年4月8日，柳东新区社会事务局工作人员才将原告的46号承包证复印件交给第三人，随即第三人向柳州市政府申请复议。4.柳州市政府撤销46号承包证符合法律规定。 第三人刘桂珍向本院提供的证据有： 1.原告的《土地延包合同书》及1995年延包证，证明原告所持的证据是经涂改弄虚作假而来。2.第三人的《土地延包合同书》及1995年延包证，证明原告新增的好田1块2.8亩，好地1块2.3亩，是从第三人承包经营的合同及证书划出，与第三人有直接利害关系。3.第三人《申诉书》及柳东新区社会事务局《答复意见》，证明原告涂改所得的田、地已经柳州市柳东新区社会事务局（土地确权办领导小组）调查处理的答复。4.证人证言，证明第三人自1989年以来长期经营管理涉案田、地，自2003年才给原告租种。5.村委证明及第三人的土地确权财政补贴申请书，证明第三人承包的经营事实，其2017年8月已领取8.68亩的财政补贴。6.高沙生产队1995年的土地延包目录及虞昭礼死亡证明，证明土地延包合同是在虞昭礼死亡之后涂改的。7.向柳东区管委会的申请书及信访事项不予受理告知书，证明第三人自2017年4月24日至2018年4月8日在不停的向上级政府及部门申诉。8.第三人的户口本，证明土地承包是以户为单位，一包三十年不变。9.虞燕青的中师毕业证及儿子的出生证明，证明原告与第三人分家的时间及二老来带孩子，才把涉案田地给原告耕种。10.虞建军在不同场合的签字及村委证明，证明原告提供的村委证明是自己开具的，1995年延包证上的田地面积是由原告用不同的笔自己加上去的。 补充证据：2001-2003年农业税分户交纳登记表，证明该地块一直是由第三人经营。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下： 被告对原告提交的证据1真实性没有异议，对证明目的有异议。对证据2的真实性没有异议。证据3-6，因被告仅仅就本案的程序性进行驳回，并未涉及涉案土地的实际承包和经营情况，所以对证据3-6无从认定。 第三人对原告提交的证据1-2三性没有异议。对证据3真实性有异议，柳东新区社会事务局对此已经经过了调查且有了定论。对证据4真实性有异议，1995年的承包证经过了涂改。对证据5、6真实性、合法性有异议。 原告对被告提交的证据1真实性没有异议，但认为第三人申请行政复议已经超过了复议期限。对证据2真实性没有异议，对证明目的有异议。原告的承包证是由鹿寨县政府根据土地延包合同书以及1995年土地延期承包证颁发的，承包证只是一种备案性质的行为，被告没有职权受理第三人的复议申请。对证据3真实性没有异议。对证据4中的送达回证、邮寄凭证没有异议，但对复议决定书的合法性有异议。 第三人对被告提交的证据三性没有异议。 原告对第三人提交的证据1真实性没有异议，对证明目的有异议，实际上原告已经对涉案田地进行多年的经营管理。对证据2中的1995年延包证真实性没有异议，但该证的名字是“虞昭礼”，家庭人口是2人，对其内容有异议；对48号土地延包合同书的真实性没有异议，但里面的代表是虞燕青，其现在不是村民，且第三人提交的承包耕地概况也是经过涂改的，内容跟原告、村委的一致。对证据3的申诉书真实性没有异议，但这是第三人自己写的，对其内容不认可。柳东新区社会事务局没有职权做出该答复，对该答复的效力不予认可。对证据4三性均不认可。对证据5中的村委证明、申请书的真实性没有异议，对证明目的有异议，实际上一直是由原告领取财政补贴，且第三人也没有提供其领取补贴的证据。对证据6中的1995土地延包目录真实性没有异议，对证明虞昭礼死亡时间没有异议，但对证明目的有异议。证据7是第三人的单方行为，与原告无关。对证据8真实性没有异议，对证明目的不予认可，第三人与原告是两个不同的承包户，其不是本案适格的第三人。对证据9真实性没有异议，对证明目的有异议。对证据10三性均不予认可。对补充证据的真实性没有异议，但不同意其证明目的。 被告对第三人提交的证据1-2无从认定，本案复议阶段没有涉及到涉案土地的实体审查。对证据3真实性没有异议，从中可以看出第三人提出了相应的申诉并获得了答复。对证据4-5，质证意见同证据1-2。对证据6中的延包目录与证据1、2、4、5的质证意见一致，对《死亡证明》真实性认可。对证据7的真实性认可，与证据3质证意见一致。对证据8真实性认可。对证据9-10、补充证据，质证意见同证据1-2。 本院对双方当事人提交的证据作如下确认： 对原告虞建军及被告柳州市政府提交的证据、第三人刘桂珍提交的证据1-8、证据10、补充证据的真实性、关联性予以确认，对上述证据的合法性及证明目的将根据全案证据予以综合评判。第三人提交的证据9与本案没有关联性，本院不予采纳。 根据以上确认的证据，经审理审明，2009年8月1日，鹿寨县政府向原告虞建军补发46号承包证。2018年5月28日，因不服鹿寨县政府作出的上述行政行为，第三人刘桂珍向被告柳州市政府申请行政复议，请求撤销46号承包证以及确认刘桂珍户8.68亩土地承包经营权合法有效，柳州市政府于当日予以受理，于2018年7月18日通知各方当事人行政复议决定延期三十日作出。复议期间，被申请人鱼峰区人民政府仅提交书面《行政复议答复意见书》及《中华人民共和国农村土地承包法》文本，未提交关于颁发46号承包证的证据材料。2018年8月13日，柳州市政府作出66号复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四)项的规定，撤销46号承包证。原告于2018年8月28日签收该决定书。原告不服该66号复议决定书，向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，从2009年1月1日起，鹿寨县雒容镇的农村土地承包管理等相关行政职能已经整体由鹿寨县人民政府划归鱼峰区人民政府管辖。 本院认为，各方当事人对于原告主体适格，被告作出本案行政行为的主体适格、具有相应的法定职权，原告向本院提起行政诉讼未超过起诉期限均无异议，本院依法予以确认。根据各方的诉辩意见，本院确认本案的争议焦点为：1.第三人刘桂珍向被告柳州市政府申请行政复议是否已超过法定期限？2.被告柳州市政府作出的柳政复字[2018]66号《行政复议决定书》是否合法? 关于第一个争议焦点，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出”的规定，第三人如认为鹿寨县政府向原告颁发46号承包证的行为侵犯其合法权益的，应当自知道该行为之日起六十日内向被告柳州市政府提出行政复议申请。本案中，第三人刘桂珍自述在2016年10月通过土地确权公示知道其2.8亩田、2.3亩地被登记到原告名下，其到村委查询发现原告的土地延包合同书有涂改，但其在2018年4月8日才取得46号承包证的复印件，并据此向被告申请行政复议。本院认为，第三人在2016年10月知道自己的权益被侵犯，但至2018年4月8日才知道鹿寨县政府向原告颁发46号承包证这一具体行政行为侵犯其权益，第三人于2018年5月28日向被告申请行政复议，并未超过法律规定的申请期限，本案中亦没有相关证据证实第三人在2018年4月8日前已知道46号承包证的内容，原告关于第三人提起行政复议已超过法定期限的主张不能成立。 关于第二个争议焦点，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”以及第二十八条第一款第（四）项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定。本案中，复议期间，被申请人鱼峰区人民政府未提交关于颁发46号承包证的证据材料，应视为其颁发46号承包证这一具体行政行为没有证据、依据，被告依据上述规定，决定撤销46号承包证，符合法律规定，被告在法定期限内作出66号复议决定书并送达原告，程序合法。该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，原告要求撤销该决定书，无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告虞建军的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告虞建军负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  覃子骅 审判员  梁耀美 审判员  韦圆圆 二〇一九年一月二十五日 书记员  洪文慧 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。