海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终700号   上诉人（一审被告）海南省自然资源和规划厅，住所地海南省海口市美兰区美贤路9号。   法定代表人丁式江，厅长。   委托代理人王宜合，海南省自然资源和规划厅矿产资源勘查开发处处长。   委托代理人滕雨格，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）海南省长昌煤矿，住所地海南省海口市琼山区甲子镇长昌圩。   法定代表人符光炳，矿长。   委托代理人李琳，海南问源律师事务所律师。   委托代理人张雅欢，海南问源律师事务所律师。   一审被告海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人王晨华，海南省司法厅工作人员。   上诉人海南省自然资源和规划厅（以下简称省自规厅）因被上诉人海南省长昌煤矿（以下简称长昌煤矿）诉其及一审被告海南省人民政府（以下简称省政府）行政许可及行政复议纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2019）琼01行初391号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年8月24日，省自规厅作出琼国土资矿字〔2018〕21号《关于限期办理海南省长昌煤矿采矿许可证注销的通知》（以下简称21号《通知》），认为长昌煤矿持有的采矿权（采矿许可证号：C4600002011081240117071）的生产有效期已于2017年10月届满，且长昌煤矿未在生产有效期内依法申请办理采矿权延续登记手续，故根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条和《海南省矿产资源管理条例》第五十一条的规定，限长昌煤矿在收到该通知20日内办理采矿许可证注销登记手续，逾期未提出申请的，省自规厅将依法直接注销该采矿许可证。长昌煤矿不服21号《通知》，向省政府申请行政复议。2019年4月9日，省政府作出琼府复决〔2018〕274号《行政复议决定书》（以下简称274号《决定》），认为：省自规厅于2015年1月15日受理长昌煤矿的采矿权延续申请，超过了采矿许可证的有效期，受理明显不当；省自规厅于2015年1月21日作出按退件处理缺乏法律依据，理由不正确；21号《通知》关于长昌煤矿在同意生产有效期内未依法向省自规厅申请办理采矿权延续登记手续的理由不成立；长昌煤矿的褐煤可采储量减少，不具备以褐煤为主矿种发放采矿许可证的条件。因此，省自规厅不同意延长长昌煤矿采矿权并无不当。21号《通知》部分理由不成立，违反法定程序，但处理结果恰当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，省政府确认21号《通知》违法，保留其效力。长昌煤矿不服21号《通知》和274号《决定》，遂向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销省自规厅作出的21号《通知》；2.撤销省政府作出的274号《决定》；3.责令省自规厅依法为长昌煤矿办理采矿权延续许可证。   一审查明，2012年11月23日，长昌煤矿取得涉案的采矿许可证，开采的矿种为煤、砖瓦粘土、低热值材料，生产规模为6万吨/年，矿区面积为1.8369平方公里，有效期为2012年10月2日至2013年10月2日。   2013年7月30日，长昌煤矿向省自规厅提出关于采矿权延续的申请，省自规厅认为长昌煤矿需补正相关材料，长昌煤矿于同日签收。2013年8月27日，长昌煤矿交纳采矿权价款887790元。2014年4月25日、2014年7月30日，长昌煤矿又向省自规厅申请采矿权延续。2014年8月19日，长昌煤矿向省自规厅提供了《评审意见书》。该报告书第4页第3段称，长昌煤矿的最终产品为矸石砖，生产原料来自于矿山生产的矿石，矿石主要有褐煤、低热值燃料和砖瓦粘土组成。第7页表5中，截止2013年8月长昌煤矿褐煤资源储量为24.9325万吨，低热值材料317.0241万吨，砖瓦粘土2975.8107万吨。第8页第五项结论与建议第3点，矿山保有的资源储量较大，可满足矿山持续开采和生产要求，但矿山核准的生产规模偏小，低于实际开采规模……。省自规厅于2015年1月15日受理长昌煤矿采矿权延续的申请，但认为2011年编制的矿产资源延续综合开发利用方案所依据的矿区范围面积及设计利用资源储量发生了重大变化，长昌煤矿应委托有相关资质的单位重新修编矿产资源延续综合开发利用方案，并通过专家组审查和省自规厅确认后再重新申报，本次报批件按退件处理。长昌煤矿于2015年1月22日签收退件。   2015年10月14日，海南省政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）向省自规厅发出琼国资函〔2015〕259号《关于商请给予海南省长昌煤矿办理采矿权证的函》，认为长昌煤矿按照采矿许可证办理程序支付了复垦保证金35万元、采矿权价款295.93万元，2013年11月长昌煤矿按照调整后的《海口市琼山区甲子镇土地利用规划（2010-2020年）局部图》和省自规厅的要求，将基本农田划出采矿区范围后，重新编制了《海南省长昌煤矿矿山资源储量补充核实报告》《海南省长昌煤矿煤系矿产资源延续综合开发利用方案（修编）》，申请的采矿许可证采矿区范围为1.43平方公里。2014年8月19日，海南省矿业协会组织专家对《海南省长昌煤矿矿山资源储量补充核实报告》进行评审，并经专家一致同意，出具了评审意见书。同年9月24日经省自规厅同意并对《海南省长昌煤矿矿山资源储量补充核实报告》予以备案。2015年5月14日组织了有关专家召开《海南省长昌煤矿煤系矿产资源延续综合开发利用方案（修编）》专家评审会，经评审组通过并同意将该方案上报省自规厅审批，但省自规厅一直未签批。目前长昌煤矿处于停产状态，给长昌煤矿的经营发展带来较大困难，特商请省自规厅尽快给予长昌煤矿办理发放采矿权许可证。2015年11月21日，海南省金林投资集团有限公司（以下简称金林公司）向省自规厅发出《关于恳请办理海南省长昌煤矿采矿许可证的函》，请求省自规厅对长昌煤矿发放采矿许可证或延续采矿许可证五年时间至2018年底。2015年12月11日省自规厅向省国资委发出《关于长昌煤矿采矿许可有关问题的复函》，认为：一、长昌煤矿多年来，实际开采的主矿种是砖瓦粘土，将来企业生存发展所依托的主要资源及主矿种仍然是砖瓦粘土，褐煤仅作为新型建筑材料产业的综合利用的辅料。根据《省政府关于加强矿产资源开发管理工作的通知》以及2014年《国家安监局、国土资源部、国资委等十二单位关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》中明确将核定生产能力在9万吨及以下煤矿实施关闭淘汰等有关要求，长昌煤矿不再具备以煤矿作为主矿种办理采矿许可证及相关事宜的基本条件。二、根据海南省人民政府办公厅（以下简称省政府办公厅）《关于印发海南省砂石土矿产资源管理若干规定的通知》，砖瓦用粘土及页岩类矿产资源采矿权有关审批手续，属市县政府及相关部门管理的事项；有关砖瓦用粘土及页岩类采矿权登记等手续，应按相关规定办理。   2015年5月10日，长昌煤矿再次向省自规厅提出关于请求尽快帮助办结采矿许可证的报告。提出在期满前长昌煤矿已按相关规定备齐全部材料，省自规厅于2013年7月30日受理，长昌煤矿在经济条件十分困难的情况下，依法交纳了采矿权价款，到今年4月份已补足全部材料，具备了审批该证延续的条件，要求尽快办妥延续的采矿许可证。   2015年12月11日，省自规厅向省国资委作出了琼国土资函〔2015〕1767号《关于长昌煤矿采矿许可有关问题的复函》，回函中明确说明根据《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》中明确：一、长昌煤矿不再具备以煤矿作为主矿种办理采矿许可证及相关事宜的基本条件。二、根据省政府办公厅《关于印发海南省砂石土矿产资源管理若干规定的通知》，砖瓦用粘土及页岩类矿产资源采矿权有关审批手续，属市县政府及相关部门管理的事项。有关砖瓦用粘土及页岩类采矿权登记等手续，应按相关规定办理。2016年6月8日，长昌煤矿向省自规厅发出《关于缴纳采矿权价款相关情况的说明函》，认为到2013年8月27日长昌煤矿向省自规厅缴纳了全部采矿权价款295.93万元，而上述价款是依据矿井界内存有的褐煤可采储量67.8万吨评估得出，客观上已包含了其他两种矿种（应为采煤的废弃物），理应获得矿井存有的67.8万吨褐煤和相对应的低热值材料及砖瓦用页岩的开采权。从2010年开始，由于矿井宗地范围有部分土地不能及时确权，村民对矿井生产进行了不间断地阻拦，从2009年采矿权评估基准日至今，长昌煤矿在长昌矿区仅采褐煤9万吨，目前矿区界内存有褐煤可采储量为58.8万吨，低热值材料和砖瓦用页岩3317.77万吨。虽然长昌矿井生产的褐煤发热量不高，作为商业煤价值不大，但煤矸石确实是开展资源综合利用，生产优质墙材产品的最好原料。要求省自规厅办理采矿许可证延续。   2016年6月8日，长昌煤矿向省自规厅发出《关于上报矿产资源工业类型说明的函》，并附《关于海南省长昌煤矿开采砖瓦用页岩类矿产资源工业类型的说明》，该说明第3页第4段认为，矿体中有少量褐煤，仅占总资源量的0.75%，为伴生矿产资源，储量计算时单独计算，由于其热值低且不宜独立开采，进行整体开采综合回收利用，为混合制砖提供部分热量。第4页的结论意见为：长昌煤矿矿床成因类型为陆域河湖相沉积型页岩类矿床，开采矿种工业类型为砖瓦用页岩类矿产资源类型。2016年7月6日，长昌煤矿向省自规厅发出《关于要求尽快给予办理采矿许可证延续的请示》，认为长昌煤矿已经缴纳了采矿权价款后没有开采资源，请求尽快批准采矿许可证延续九年。   2016年8月26日，省国资委向省政府发出《关于推动央地合作项目落地开工建设的请示》，认为金林公司与他人签订了合作协议，共同合作推动长昌煤矿转型发展。但由于省自规厅一直未对长昌煤矿已交缴采矿权价款对应的剩余84.14万吨资源储量办理采矿许可证延续手续，致使项目无法开工建设。特请示省政府协调省自规厅为长昌煤矿延续发放剩余资源储量采矿许可证，延续期从批准之日算起，并同时变更主矿种为砖瓦用页岩。   2016年9月14日，省自规厅向省政府办公厅作出琼国土资函〔2016〕1256号《关于海口长昌煤矿采矿许可证有关意见的函》（以下简称1256号函）认为：“2013年长昌煤矿第三次提出采矿权延续申请，我厅在审核中发现部分矿区内有新划定基本农田，责成企业根据《海口市土地利用总体规划（2006-2020年）》缩小采矿区范围，并核查矿区保有资源。2014年我厅出具琼土环资备字〔2014〕59号《海南省长昌煤矿矿山资源补充核实报告矿产资源储备量备案证明》，重新核定采矿权矿区面积1.43平方公里。至2013年底该矿山已缴交采矿权价款的可综合利用的低热值材料、煤矸石等资源储量尚有84.14万吨。根据省政府《关于加强矿产资源开发管理工作的通知》有关精神，结合国资委及企业的有关来文，2015年我厅多次组织相关人员到长昌煤矿现场调研，向省国资委回复了琼国土资函〔2015〕1767号《关于长昌煤矿采矿许可有关问题的复函》，回函中明确说明根据《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》中明确将核定生产能力在9万吨及以下煤矿实施关闭淘汰等有关要求，长昌煤矿不再具备以煤矿作为主矿种办理采矿许可证及相关事宜的基本条件。根据省政府办公厅《关于印发海南省砂石土矿产资源管理若干规定的通知》，砖瓦用页岩类矿产资源采矿权有关审批手续，属市县政府及相关部门管理的事项，有关砖瓦用粘土及页岩内采矿权登记等手续，应按相关规定办理。长昌煤矿矿山保有资源主要为砖瓦用页岩类粘土……鉴于长昌煤矿已缴交采矿权价款还剩余部分资源储量的情况，在开采方式沿用露天开采不变，生产规模6万吨/年不变的情况下，我厅同意其生产至2017年10月，到期后不再延续。”该函为不公开的文件，无证据证明该函已经送达长昌煤矿。   2018年7月22日，省自规厅向长昌煤矿发出关于召开采矿权听证会的通知，并于2018年7月27日进行了听证。2018年7月25日，长昌煤矿再次向省自规厅提出《关于申请采矿许可证延期的反馈意见》，要求省自规厅对长昌煤矿办理采矿许可证延续。2018年8月24日，省自规厅作出21号《通知》，认为长昌煤矿的采矿许可证期限已满且未申请延续采矿期限，限长昌煤矿在收到该通知20日内办理采矿许可证注销登记手续，逾期未提出申请的，省自规厅将依法直接注销该采矿许可证。该通知于2018年8月30日送达长昌煤矿。   长昌煤矿不服21号《通知》，于2018年10月24日向省政府提出复议。省政府于2019年1月18日进行了听证，2019年4月9日作出274号《决定》，认为省自规厅于2015年1月15日受理申请的采矿权延续申请超过有效期受理明显不当。省资源规划厅于2015年1月21日作出按退件处理缺乏法律依据，理由也不正确。21号《通知》关于长昌煤矿在同意生产有效期内未依法向省自规厅申请办理采矿权延续登记手续的理由不成立。长昌煤矿的褐煤可采储量减少，不具备以褐煤为主矿种发放采矿许可证的条件，省自规厅不同意延长长昌煤矿采矿权并无不当。21号《通知》部分理由不成立，违反法定程序，但处理结果恰当，故省政府确认21号《通知》违法并保留其效力。长昌煤矿不服21号《通知》和274号《决定》，遂向一审法院提起本案诉讼。   一审认为，一、长昌煤矿的采矿权延期申请未超过法定期限。（一）《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。长昌煤矿的采矿许可证于2013年10月2日到期，长昌煤矿于2013年7月30日向省自规厅提出采矿权延期的申请，未超过规定期限。省自规厅认为长昌煤矿需补正相关材料，此后长昌煤矿一直在准备补正相关材料并多次提出采矿权延续申请，直到2015年1月省自规厅再次以长昌煤矿“应委托有相关资质的单位重新修编矿产资源延续综合开发利用方案，并通过专家组审查及我厅确认后，再重新申报”为由退件。2015年5月14日，长昌煤矿按照省自规厅的要求组织了有关专家召开《海南省长昌煤矿煤系矿产资源延续综合开发利用方案（修编）》专家评审会，经评审组通过并同意将该方案受上报省自规厅审批，省自规厅也多次到长昌煤矿处调研。此后省国资委、金林公司及长昌煤矿多次继续向省自规厅提出尽快办理采矿权延期的申请，直到2016年9月14日省自规厅向省政府办公厅作出的1256号函中明确“长昌煤矿矿山保有资源主要为砖瓦用页岩类粘土……鉴于长昌煤矿已缴交采矿权价款还剩余部分资源储量的情况，在开采方式沿用露天开采不变、生产规模6万吨/年不变的情况下，我厅同意其生产至2017年10月，到期后不再延续”，说明省自规厅在此期间一直没有认为长昌煤矿申请采矿权的延续超过规定期限，并同意长昌煤矿采矿权继续延期至2017年10月。上述情况已经说明长昌煤矿从2013年7月开始，多次向省自规厅申请采矿权延续登记手续的事实。（二）由于省自规厅向省政府办公厅作出的1256号函为不公开的文件，省自规厅并也未将该函送达长昌煤矿，故应推定长昌煤矿不知道该函内容，也不知道其采矿权至2017年10月后不再延续的事实，导致其无法在采矿权期限界满前30日即2017年9月30日前向省自规厅申请采矿权延续登记手续，故省自规厅作出的21号《通知》以“在同意生产有效期内，长昌煤矿未依法向我厅行政审批窗口申请该采矿权延续登记手续”的事实错误。二、21号《通知》适用法律错误。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定，采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。因为长昌煤矿已经在采矿权期限界满前30日申请采矿权延续，故不存在长昌煤矿逾期不办理延续登记手续的情形，因此21号《通知》适用上述法律错误。由于21号《通知》认定事实和适用法律均存在错误，一审法院予以撤销。三、274号《决定》认定事实及适用法律均存在错误。《国家安全监管总局等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号文件）第四项规定，关闭对象包括，按照《意见》及有关法律规定，对下列13类小煤矿依法实施关闭或淘汰退出：（一）核定生产能力在3万吨/年及以下煤矿。（二）核定生产能力在9万吨/年及以下煤与瓦斯突出煤矿（按照各地已制定的工作规划或计划逐步关闭或淘汰退出）。由于长昌煤矿持有的采矿许可证核定的生产规模为6万吨/年，开采的矿种为煤、砖瓦粘土、低热值材料。这说明省自规厅在许可长昌煤矿采矿的品种时，已经知道煤并不是长昌煤矿唯一开采的矿种。而且长昌煤矿多次上报的材料中也已经明确截止2013年8月长昌煤矿褐煤资源储量为24.9325万吨，低热值材料317.0241万吨，砖瓦粘土2975.8107万吨，省自规厅并未告知长昌煤矿申请延续采矿许可不符合相关要求，而是继续受理长昌煤矿的申请且未作出是否许可的明确结论。长昌煤矿申请行政复议是要求撤销21号《通知》，该通知的决定内容是“限期长昌煤矿办理采矿许可证注销的通知”，而省政府认为“长昌煤矿的褐煤可采储量减少，不具备以褐煤为主发放采矿许可证的条件，省自规厅不同意延续其采矿权并无不当”，不仅已经超出行政复议的范围，且与上述事实及法律规定不符，故一审法院予以一并撤销。四、由于是否符合采矿权延续条件属于省自规厅的职权范围，长昌煤矿要求判令省自规厅为其办理采矿权延续许可证已经超出法院的受案范围，故对该项诉讼请求一审法院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）（二）（三）项、第六十九条的规定，判决：一、撤销省自规厅作出的21号《通知》；二、撤销省政府作出的274号《决定》；三、驳回长昌煤矿的其他诉讼请求。案件受理费50元，由省自规厅负担。   上诉人省自规厅上诉称，一、21号《通知》不对长昌煤矿的权利义务产生实际影响，不属于人民法院的受案范围。21号《通知》的内容是通知长昌煤矿办理采矿许可证注销登记，而注销登记是长昌煤矿采矿权已经确定灭失后，在管理制度上的要求，注销登记通知本身并不影响长昌煤矿的实体权利义务。长昌煤矿持有的采矿许可证在载明的期限届满后，其所载明的采矿权即归于消灭，不再是长昌煤矿享有采矿权的权利凭证。21号《通知》是在长昌煤矿原采矿权已消灭之后作出的，不是导致长昌煤矿原采矿许可证失效的原因，对长昌煤矿基于采矿许可证所享有的采矿权消灭并无任何实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，故人民法院应当依法裁定驳回长昌煤矿的起诉。二、21号《通知》认定事实清楚，适用法律正确。（一）长昌煤矿的采矿许可证有效期限至2013年10月2日。2013年7月30日，长昌煤矿持采矿许可证向省自规厅申请采矿权延续，经审查，省自规厅于当日出具《一次性告知单》要求长昌煤矿及时按规定补正材料。2015年1月15日，长昌煤矿正式递交补正材料申请采矿权延续，省自规厅于同日出具受理通知书。经审查，该采矿权延续申请材料不符合规定要求，省自规厅于2015年1月21日对该采矿权延续申请作退件处理。在上述两次延续申请未获审查后，经与省国资委沟通，省自规厅于2016年9月14日向省政府办公厅报送了1256号函，表示省自规厅“同意其生产至2017年10月，到期后不再延续。”由于长昌煤矿的采矿权延续申请在2013年及2015年均未获得批准，允许其生产到2017年10月也是经多方沟通后省自规厅给予的最后宽限期限，到期后不再延长，采矿许可证已经自行废止。省自规厅依据《矿产资源开采登记办法》第七条及《海南省矿产资源管理条例》第五十一条的规定作出21号《通知》，证据确凿，适用法律、法规正确。（二）21号《通知》中的认定事实部分是“经核……明确我厅同意其生产至2017年10月，到期后不再延续等意见”，而“在同意生产有效期限内，你单位未依法向我厅行政审批窗口申请办理该采矿权延续登记手续”是对认定事实的归纳、总结和定性。省自规厅作出21号《通知》所依据的事实是2013年7月30日长昌煤矿提交的申请材料不符合要求、2015年1月15日递交的材料被退回、2017年10月到期后不再延续的整个事实，并非单一的事实。21号《通知》只是在对上述事实进行归纳、总结和定性的时候，存在瑕疵，但对整个过程和事实的认定并不存在错误。三、1256号函件属于内部沟通文件，无须向长昌煤矿送达。即便是需要送达，也已经送达。2017年10月是省自规厅建议给予宽限的最后期限，到期后不能再予延长。（一）1256号函是在长昌煤矿的采矿权已经因采矿权延续未获得批准的情况下，采矿权已经确定灭失后，省国资委对于灭失后的采矿权能否再次延续的请示的回复。实际上沟通的是已经灭失的采矿权能否复活的问题，是在采矿权延续不符合申请条件后，采矿权许可证已经过期，应当办理注销登记的前提下，看能不能再以国有企业历史遗留问题重新复活的问题。（二）1256号函中关于“同意其生产至2017年10月，到期后不再延续”的内容，只是省自规厅对省政府办公厅上报的处理的意见和建议的五条中的其中一条，只是省自规厅的意见和建议，并非一种确定性的答复，未形成最终确定的决定，但也是省自规厅能够给予宽限的最后期限。对于1256号函提出的延续到2017年10月、到期后不再延续的建议，经省政府办公厅转给省国资委以后，省国资委对于此建议和意见不认同，复函省政府办公厅称希望延续至2018年底。因双方之间对于灭失后的采矿权能否复活、复活到什么时候存在争议，省自规厅建议省政府召开专题会议研究，但省政府并未再召开会议研究。因此，没有形成确定性意见，相关函件属于省自规厅、省国资委和省政府之间的内部往来文件，并不需要向长昌煤矿送达。（三）1256号函即便是需要送达，也应当视为已经送达长昌煤矿。2016年针对省国资委发来《关于推动央地合作项目落地开工建设的请示》，省自规厅作出《关于长昌煤矿采矿许可有关意见的函》，并在回函中提出：“同意其生产至2017年10月，到期后不再延续。”因省国资委在发函中表明“长昌煤矿属于省国资委重点监督国有企业之一省金林集团二级成员企业”，省国资委有权代表长昌煤矿对采矿权延续事宜进行沟通，省国资委可以视为长昌煤矿合法授权委托沟通采矿权延续事宜的受托人。省国资委作为长昌煤矿的合法授权委托人通过省政府办公厅与省自规厅沟通，省自规厅也只能通过省政府办公厅与省国资委直接沟通。2016年9月30日，省国资委向省政府办公厅发送《关于反馈长昌煤矿采矿许可有关意见的复函》，明确表示：“贵厅转来的《关于海口长昌煤矿采矿许可有关意见的函》收悉。”由此可见，省自规厅同意长昌煤矿“生产到2017年10月，到期后不再延续”意思表示已经送达到长昌煤矿的合法授权委托人，并不存在未送达的问题。（四）因省自规厅已经提出同意其生产至2017年10月、到期后不再延续的建议和意见，不论长昌煤矿是否知晓1256号函同意其生产至2017年10月，是否在2017年10月到期前申请延续，也不会获得延续的批准。四、即便是不能驳回长昌煤矿的诉讼请求，也不应撤销21号《通知》。（一）撤销21号《通知》会对国家利益、社会公共利益造成重大损害。采矿许可证中所指的生产规模“6万吨/年”，系指“煤、砖瓦黏土、低热值材料”的总体规模，并非单指“煤”的生产规模。长昌煤矿报送的《关于海南省长昌煤矿开采砖瓦用页岩类矿产资源工业类型的说明》中显示：“截至2013年8月底长昌煤矿矿山采矿权范围内保有可采资源储量共计3317.77万吨，其中砖瓦粘土2975.81万吨、低热值材料317.03万吨、褐煤24.93万吨，褐煤保有可采储量仅占矿山可采资源总储量的0.75%。”长昌煤矿报送的《海南省长昌煤矿关于缴纳采矿权价款相关问题的说明函》中显示：“长昌煤矿有效期前实际褐煤年产量均仅为设计总产量的三分之一左右（2009年2万吨、2010年2万吨、2011年1.2万吨、2012年1.8万吨、2013年2.1万吨、2014年停产）”，其煤矿生产能力不足3万吨/年。国家安监总局等十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）规定：“对下列13类小煤矿依法实施关闭或淘汰退出：（一）核定生产能力在3万吨/年及以下煤矿；（二）核定生产能力将核定生产能力在9万吨及以下煤与瓦斯突出煤矿（按各地已制定的工作规划或计划逐步关闭或淘汰退出）。”长昌煤矿已属国家要求应当关停的小煤矿，21号《通知》要求注销其采矿权证，完全符合规定。如若撤销，将会与国家政策相悖，对国家利益、社会公共利益造成重大损失。（二）即便是存在送达程序违法，也不应导致21号《通知》被撤销的后果。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对被上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（二）通知、送达等程序轻微违法。”即便是1256号函存在送达程序违法的问题，也仅属于轻微程序违法，因为不管是长昌煤矿是否知晓该函内容，是否在2017年10月之前申请延续，省自规厅给予的宽限期限到期后，均不会再予延续该采矿权，也不影响采矿许可证注销的结果。因此，即便是该程序存在轻微违法，但并不影响长昌煤矿的实体权利，且省自规厅已将1256号函送达其合法授权委托人，送达程序是合法的。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.驳回长昌煤矿的起诉或驳回其全部诉讼请求。   被上诉人长昌煤矿答辩称，一、省自规厅认为长昌煤矿逾期不进行采矿权延续申请，以及在2013年及2015年长昌煤矿的采矿权延续申请未获批准，故应当注销采矿许可证，该理由不能成立。（一）事实经过。长昌煤矿的采矿权证到期日为2013年10月2日，长昌煤矿根据相关规定在期限届满前于2013年7月30日向省自规厅进行了采矿权延续的申请。根据省政府274号《决定》中查明的事实，省自规厅于2013年8月27日向省政府作出琼土环资函〔2013〕1520号《关于征求海南省长昌煤矿采矿权延续登记意见的函》，省政府于同年10月31日作出海府办函〔2013〕221号《关于海南省长昌煤矿采矿权延续登记有关意见的复函》，载明：“该采矿权项目在有效期内采矿过程中没有发生安全生产事故，且仍保有一定储量，原则同意采矿权延续登记；根据该片区土地利用总体规划，该采矿权采矿区范围内仍有部分基本农田，建议择机进行调整，基本农田没有调整出采矿区之前，禁止在基本农田覆盖区域进行采矿。”据此事实可知，长昌煤矿采矿权延续登记已获同意，但增加了新的审批要求，即需要将部分基本农田调整出采矿区范围。采矿区范围根据省政府的要求调整完成后，省自规厅于2015年正式受理了长昌煤矿的申请材料，但因基本农田被调整出采矿区范围，采矿区面积出现变动，致使长昌煤矿的申请材料中《矿产资源综合开发利用方案》矿区总面积的数据产生了相应变化，故省自规厅出具《退件函》载明：“扣除基本农田面积后，矿区范围已由1.8369平方千米变更为1.4320平方千米，长昌煤矿所提供材料中的《矿产资源综合开发利用方案》内的数据应进行相应的变更，故长昌煤矿应对该开发利用方案进行重新修编后再向其重新申报。也就是说省自规厅对长昌煤矿申报的材料进行了全面审查后要求修改数据后重新申报，本次退件后果也并不是不予同意采矿权延续。”以上可知，省自规厅认为长昌煤矿没有在期限内申请采矿权延续或采矿延续申请未获批准属于认定事实错误。（二）省自规厅认为长昌煤矿采矿许可证应被注销是错误的解释和适用了法律。1.省自规厅认定长昌煤矿采矿权证应被注销依据的两条法律为《矿产资源开采登记管理办法》第七条以及《海南省矿产资源管理条例》第五十一条的规定。根据这两条法律规定的字面意思以及立法精神，是指如采矿权人在采矿许可证有效期届满前，不积极进行采矿权延续的申请，怠于行使采矿权延续登记的权利，或其申请明确被不予批准，则采矿权证应被注销。而不是省自规厅所理解的，如未在期限届满前将采矿权延续手续办理完成，即应将采矿许可证注销。2.长昌煤矿于期限届满前提出了采矿权延续申请，省自规厅根据省政府的批复同意长昌煤矿采矿权延续，但增加了新的审批要求，即把基本农田划出采矿区范围。《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第十七条规定：“因新增审批要求造成无法按正常规定办理采矿权延续的，登记管理机关可根据实际需要顺延1至2年，并在采矿许可证副本上注明其原因和要求”。虽然省自规厅没有在长昌煤矿的采矿许可证副本上注明原因和要求，但从省自规厅没有直接向长昌煤矿作出不予同意许可证延续的决定，并且一直在对长昌煤矿办理手续进行要求、指导和协助的行为看，省自规厅已经依法给长昌煤矿延长了办理期限。在这种情况下，长昌煤矿的采矿权证并未自行废止，仍处于存在状态。省自规厅根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条和《海南省矿产资源管理条例》第五十一条的规定，认为长昌煤矿的采矿许可证已经自行废止并应注销，是错误的解释和适用了该两条法律规定，也是与其一直以来的行为相矛盾的。二、长昌煤矿不属于国家规定的应被关停或淘汰的煤矿企业。（一）长昌煤矿不属于核定生产能力在3万吨/年及以下的煤矿。省自规厅将“核定生产能力在3万吨/年及以下”解释为实际产量低于3万吨/年，是对核定生产能力与实际产量概念的混淆。根据采矿许可证的记载，长昌煤矿的核定生产能力是6万吨/年，部分年份由于客观原因产量降低，并不影响长昌煤矿的核定生产能力高于3万吨/年的事实。省自规厅将“核定生产能力在3万吨/年及以下”解释为“单纯煤的核定生产能力小于3万吨每年”，是对禁止性规定的禁止范围作了错误的扩大解释。国家的相关文件均以“核定生产能力”来判断企业是否应被关停，而非省自规厅所说的以“单纯煤的生产规模”来进行判断，而且省自规厅也没有证据证明长昌煤矿单纯煤的核定生产能力是小于3万吨每年的。（二）长昌煤矿不属于核定生产能力在9万吨/年及以下煤与瓦斯突出煤矿。根据该规定，被关闭或淘汰的企业需要满足两个条件，一个是核定生产能力在9万吨及以下，另一个是煤与瓦斯突出。但是长昌煤矿是露天开采煤矿，根本不存在煤与瓦斯突出的问题。三、省自规厅认为长昌煤矿没有在1256号函同意的期限内办理采矿权延续登记，故采矿权证应被注销，该理由不能成立。2018年8月24日，长昌煤矿接到省自规厅发来的21号《通知》，内容为：省自规厅曾向省国资委作出1256号函，同意长昌煤矿生产至2017年10月，到期后不再延续，长昌煤矿未在该同意期限内办理延续手续，属于逾期不办理采矿许可证延续手续，采矿权许可证自行废止。但事实是，省自规厅从未向长昌煤矿送达该函件或告知该函件的相关内容，故长昌煤矿对省自规厅已经同意其继续生产至2017年10月并且到期不再延续的内容并不知情，也无法在这个期限前去办理采矿权延续手续或对不再延续的决定提出异议。省自规厅自认1256号函中的内容是未形成最终意见的、内部的、无需向长昌煤矿送达的，却作出21号《通知》以此函件中给定的期限来认定长昌煤矿逾期不办理手续而导致采矿许可证自行废止、应被注销，该21号《通知》明显属于认定事实不清，适用法律错误。省政府作出的274号《决定》亦以此确认了21号《通知》的违法性。长昌煤矿已经满足采矿权延续条件，也不属于应被关停的煤矿企业，省自规厅认为长昌煤矿的采矿权证到期后不再延续是不符合事实和法律规定的。长昌煤矿是一个独立的企业法人，省自规厅认为省国资委是长昌煤矿的授权委托人，向省国资委送达就是向长昌煤矿送达，没有任何证据支持和法律依据。四、长昌煤矿的采矿权应当视为准许延续。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”本案中，省自规厅从未作出过是否准予长昌煤矿采矿权延续登记的决定，故应视为准许延续。省自规厅在此种情况下作出了注销长昌煤矿采矿许可证的21号《通知》，严重损害了长昌煤矿的合法权益，省自规厅作出该《通知》的行为违法，依法应予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。   一审被告省政府述称，同意省自规厅的上诉请求，认可省自规厅的上诉意见。   二审查明，一、一审判决认定“2013年8月27日长昌煤矿交纳采矿权价款887790元”与事实不符，长昌煤矿当日交纳的采矿权价款共计295.93万元。二、一审判决认定在省自规厅于2015年1月15日对长昌煤矿的采矿权延续申请按退件处理后，长昌煤矿又多次向省自规厅提出采矿权延续登记申请，但没有证据证明省自规厅受理或收到了该后续申请，故对一审判决认定的这一事实，本院不予确认。   一审判决查明的其他事实与本院经审理后查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，首先，根据本案查明的事实，长昌煤矿目前持有的采矿许可证上记载的采矿许可期限是到2013年10月2日截止，虽然省自规厅作出1256号函表示同意长昌煤矿的采矿权延续到2017年10月，但是长昌煤矿不认可其收到了1256号函。因此，按照长昌煤矿持有的采矿许可证登记内容，2013年10月2日长昌煤矿的采矿权就已经到期。《海南省矿产资源管理条例》第五十一条规定：“有下列情形之一的，采矿权人应当办理采矿许可证注销登记手续：（一）采矿许可证有效期届满，不申请延续采矿期限或者申请未获批准的；……采矿权人应当自前款注销情形发生之日起20日内向颁发采矿许可证的地质矿产主管部门提出注销申请。逾期未提出申请的，地质矿产主管部门可以直接注销其采矿许可证。”长昌煤矿在2015年1月省自规厅退件处理之后，没有证据证明其再次向省自规厅提出了采矿权延续申请并获批准。因此，省自规厅依据《矿产资源开采登记管理办法》第七条和《海南省矿产资源管理条例》第五十一条的规定作出21号《通知》，从结果来看，并无不当。其次，即使按照省自规厅1256号函的意见，同意长昌煤矿的生产期限于2017年10月到期，那么在2017年10月之后省自规厅也可以依法注销其采矿许可证。据二审中询问，长昌煤矿直到2018年5月仍在运作，故省自规厅已经给予其比2017年10月更宽的期限，直至2018年8月作出21号《通知》，注销长昌煤矿的采矿许可证，并无不当。鉴于21号《通知》的内容在认定事实方面存在一定问题，省政府作出274号《决定》确认其行为违法并保留效力，从结果来看，并无不当。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予纠正。省自规厅的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：   一、撤销海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初391号行政判决；   二、驳回被上诉人海南省长昌煤矿的全部诉讼请求。   一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人海南省长昌煤矿负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 赵道远   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月五日   法官助理 夏丽君   书 记 员 赖丽安     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。   一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。