浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终1019号 上诉人（原审原告）王晓英，女，1954年4月28日出生，汉族，户籍地杭州市上城区，现住杭州市上城区。 上诉人（原审原告）陆红翎，女，1979年7月10日出生，汉族，户籍地杭州市江干区，现住杭州市上城区。 二上诉人共同委托代理人李中钢，浙江路成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市上城区住房和城市建设局，住所地杭州市郭东园巷8号中闽大厦北四楼。 法定代表人赵鹏，局长。 委托代理人徐元臻，该局工作人员。 委托代理人叶乃涛，浙江六和律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）陆春涛，男，1988年2月10日出生，汉族，户籍地杭州市上城区。 委托代理人袁才，浙江臻尚律师事务所律师。 上诉人王晓英、陆红翎因公房行政管理一案，不服杭州市上城区人民法院（2019）浙0102行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。 杭州市上城区住房和城市建设局（以下简称上城住建局）于2018年11月9日向陆春涛核发杭租更字第188654号房屋租赁证，载明：杭州市上城区凤凰北苑15幢2单元701室承租人姓名为陆春涛，起租时间2018年11月1日。王晓英、陆红翎对此不服，向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销上城住建局作出的将杭州市上城区凤凰北苑15幢2单元701室直管公房承租人变更登记为陆春涛的行政行为；二、本案诉讼费用由上城住建局承担。 原审法院经审理查明，原位于本市××号公房承租人为宋彩琴（已故），王晓英系宋彩琴儿媳、陆红翎系宋彩琴孙女，陆春涛系宋彩琴孙子。2008年11月12日，宋彩琴之子陆汉标（系王晓英丈夫、陆红翎父亲）代表丙方宋彩琴（亡）与甲方搬迁人杭州市上城区危旧房改善办公室（以下简称区危改办）、乙方被搬迁人杭州市上城区房产管理局签订了047号《房屋腾空搬迁产权调换协议》，约定乙、丙方因服从十五奎巷历史文化街区保护需要，同意将十五奎巷31号房屋，证件名称租用证证件0049110号，建筑面积18.57平方米，交给甲方整修，甲方将座落于凤凰花园二期的房屋作为安置用房，产权属于乙方、由丙方承租。2010年8月28日，《杭州市房屋拆迁安置表》、《房屋安置结算表》载明原房屋为十五奎巷31号的公房拆迁安置分配方案中房屋座落于凤凰北苑15幢2单元701室，产权性质公房，产权人或者承租人宋彩琴。后上述凤凰北苑公房由陆汉标及王晓英、陆红翎居住。陆春涛于2018年8月7日向上城住建××××杭州市公有住房业务办理申请表（新领）及相关材料，载明凤凰北苑15幢2单元701室的现承租人宋彩琴，申请理由为新领，2018年10月24日，上城住建局经审核初审意见“座落为十五奎巷31号系直管公房，承租人宋彩琴，该房经杭州市上城区危旧房改善办公室拆迁，现回迁安置到杭州市××凤凰××单元××室（安置人口共2人）。该房无户籍人口（原房拆迁时共有户籍人口2人）。现原承租人宋彩琴已死亡，经所有同户居住使用人协商一致，同意该房承租人户名变更为原承租人的孙子陆春涛。现由拟承租人陆春涛申请该房的回迁新领及户名变更手续，经过初审，申请人提交资料齐全，经综合系统查询，该房无监控，拟同意座落为杭州市××凤凰××单元××室的回迁新领手续”。同日，陆春涛还提交了杭州市公有住房业务办理申请表（更名）及相关材料，申请将凤凰北苑15幢2单元701室现承租人宋彩琴变更为陆春涛，上城住建局初审意见“…根据《关于规范杭州市直管公有住房变更户名有关规定的通知》（杭房局〔2004〕59号）及《关于实施中若干具体问题的解释》（杭房局〔2004〕204号）规定，且经相关部门核查，拟承租人（未婚）无另有住房，未享受住房补贴，受让后超出享受建筑面积10.44平方米，应交收益金：100040.30元。经过初审，申请人提交资料齐全，经综合系统查询，该房无监控，拟同意座落于杭州市××凤凰××单元××室的户名变更手续”。2018年11月1日，上城住建局作出杭租更字第188654号房屋租赁证，将案涉凤凰北苑15幢2单元701室公房变更承租人为陆春涛。同年11月9日，陆春涛领取了该承租证，并与上城住建××××了杭州市直管公有住房租赁合同。另查明，原本市××号公有住房户籍内原有宋彩琴，于2003年3月亡故，宋彩琴之子陆汉标的户籍于2003年4月迁入该公房内，该户籍内还有1999年5月因投靠亲属而迁入的陆春涛。王晓英、陆红翎的户籍均不在该十五奎巷31号内。根据杭州市行政审批制度改革领导小组办公室《关于下放部分市级行政审批和管理事项的通知》（杭审改办〔2012〕35号）和杭州市住房保障和房产管理局《关于开展直管公房事权下放工作的通知》（杭房局〔2013〕83号）等文件，自2013年7月1日起，全市直管公房租赁业务的审批权下放至各区住建局。根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强直管公房管理的意见》（杭政办函〔2016〕28号），自2016年4月1日起，全市直管公房产权已按区域无偿划归各区政府所有并登记至各区住建局名下。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”；第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原位于本市××号公房是直管公房，承租人自1993年6月变更为宋彩琴后，至被诉更名行为之前未变更承租人，该房屋的产权人为上城住建局。根据杭房局〔2004〕59号《关于规范杭州市直管公有住房变更户名有关规定的通知》第一条规定，同住使用人之间变更户名，需同时具备下列条件：1、原承租人已死亡或离异；2、与原承租人系父母子女或配偶关系；3、与原承租人具有同一住址的户籍（同户籍二年以上）；4、与原承租人共同居住二年以上；5、受让人在本市无其它住房（或有住房但未达到住房标准）且未享有住房货币补贴的。杭房局〔2004〕295号《关于修改部分条款的通知》规定，将杭房局〔2004〕59号通知第一条第（一）项第2点修改为“与原承租人系父母子女、配偶或（外）祖父母（外）孙子女关系”。本案中，王晓英、陆红翎的户籍均不在原十五奎巷31号公房内，后也未迁入凤凰北苑15幢2单元701室公房内，故二人均不符合变更户名的拟承租人条件。关于王晓英、陆红翎所称其符合《杭州市人民政府办公室关于进一步加强直管公房管理的意见》杭政办函〔2016〕28号文件规定的拟承租人条件的意见。原审法院认为，该文件第二款第（六）项规定，在原承租人及其配偶已死亡，无人符合市政府、市住保房管局相关政策文件规定的变更户名条件，或符合户名变更条件的自然人均放弃拟承租人资格的情况下，与原承租人系父母、子女、（外）祖父母、（外）孙子女关系，或申请户名变更时户籍落在拟更名的公房内且连续满两年（含）的其他拟承租人可申请办理变更户名。本案中，凤凰北苑15幢2单元701室公房系根据047号《房屋腾空搬迁产权调换协议》从原十五奎巷31号公房调换而来，变更承租户名应当以原十五奎巷31号公房的承租情况为前提。据此，结合陆春涛的户籍在原十五奎巷31号公房内的事实可知，本案中并无存在无人符合市政府、市住保房管局相关政策文件规定的变更户名条件，陆春涛不仅未放弃拟承租人资格还申请变更户名，故根据该文件王晓英、陆红翎亦不符合可以变更户名的拟承租人条件。综上，王晓英、陆红翎与被诉变更公有住房户名的行政行为不具有法律上的利害关系，并非本案适格原告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王晓英、陆红翎的起诉。案件受理费50元，不予收取。 王晓英、陆红翎不服原审裁定提起上诉称，原审裁定查明事实不清。(一)原审裁定变更案由为房屋行政登记，没有任何释明和通知，与事实不符。原审受理立案时，立案庭审查确定的案由是其他(城建)其他行政行为，原审开庭审理过程中审理的也是其他(城建)其他行政行为，现原审裁定变更案由为房屋行政登记，且没有任何释明和通知，与事实不符。(二)原审裁定没有客观公正的查明案件事实。1、对原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房的租赁情况没有完全查清。宋彩琴系原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房原承租人，生前由于患白内障，生活起居不变，陆汉标和王晓英一直和其一同居住照顾。2003年3月19日宋彩琴亡故后，陆汉标和两上诉人持有和保管该直管公房《租用证》原件至今(原审庭审时已出示原件)，并履行缴纳该直管公房房租的义务和享有该直管公房居住使用的权利。故陆汉标和两上诉人已经是原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房的实际承租人。2、对于原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房的房屋搬迁和回迁情况没有查清。因十五奎巷历史文化街区保护工程，2007年12月，原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房列入搬迁范围。2008年11月12日，杭州市上城区危旧房改善办公室、杭州市上城区房屋拆迁公司、杭州市上城区房产管理局和陆汉标签订《房屋腾空搬迁产权调换协议书》，承租人的权利和义务均由陆汉标享有和承担，房屋附属物补偿、搬迁补助费和临时安置补助费等均发放给陆汉标。2010年8月28日，杭州市上城区危旧房改善办公室发给陆汉标的《杭州市房屋拆迁安置表》、《房屋安置结算表》，确定安置房屋坐落杭州市××凤凰××单元××室，承租人也均确认为陆汉标，回迁安置和入住手续也均由陆汉标和两上诉人办理。至今，该《房屋腾空搬迁产权调换协议书》和《杭州市房屋拆迁安置表》、《房屋安置结算表》的原件仍一直由两上诉人持有(原审庭审时已出示原件)。3、对陆汉标生前曾多次申请案涉房屋公房承租人更名为陆汉标的情况没有查清。2008年1月8日，陆汉标曾向杭州市房管局(杭州市房产交易产权登记管理中心)申请将原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房承租人更名为陆汉标，2008年10月29日，陆汉标曾向杭州市房管局再次提出更名报告，但均被借故未予准许。2011年5月10日，陆汉标曾向房管部门再次提出《关于申请更改户主的报告》，但被房管部门以宋彩琴有四个子女要协商一致为由未予办理。陆汉标申请案涉房屋公房承租人更名为陆汉标，符合《杭州市人民政府办公厅》(杭政办(2004)2号)等相关法规政策规定。4、原审第三人用于新领、更名杭州市××凤凰××单元××室房屋公房租赁证的登报声明称上述《租用证》遗失是虚假的，原审裁定对此没有查清。如上所述，原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房的《租用证》原件，在宋彩琴亡故后就一直由陆汉标及两上诉人持有和保管，从来就不存在所谓的原件遗失。5、对杭州市上城区危旧房改善办公室出具虚假证明和篡改上述《杭州市房屋拆迁安置表》，篡改添加的安置人口陆春涛，以及篡改安置房屋的承租人陆汉标为宋彩琴的事实，没有查清。如上所述，宋彩琴2003年3月19日亡故后，陆汉标和两上诉人就已经是原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房的实际承租人，一直到该房屋因十五奎巷历史文化街区保护工程搬迁时，均由陆汉标和两上诉人履行缴纳房租义务和享有居住使用权利。该房屋搬迁的原始《房屋腾空搬迁产权调换协议》系四方签订，依据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》、《杭州市城市房屋拆迁管理条例》及其补充意见、杭政办函(2006)255号《关于杭州市区危旧房屋改善实施办法(试行)的通知》、杭政办(2007)31号《关于加强杭州市历史文化街区历史建筑保护和为旧房改善工作的若干意见》等法规政策规定，能够确认和实际确认的安置人口为陆汉标而并不包括陆春涛。该房屋搬迁的原始《杭州市房屋拆迁安置表》亦明确安置人口为陆汉标，承租人为陆汉标。但是，2018年6月29日杭州市上城区危旧房改善办公室出具虚假证明，证明上述《房屋腾空搬迁产权调换协议书》和《杭州市房屋拆迁安置表》、《房屋安置结算表》原件遗失；同时，还篡改原始《杭州市房屋拆迁安置表》，篡改添加安置人口陆春涛，以及篡改安置房屋的承租人陆汉标为宋彩琴。6、被上诉人的审核初审意见与事实并不相符。被上诉人的审核初审意见是在虚假的、篡改的基础上作出，与实际并不相符，特别是“经所有同户居住使用人协商一致，同意该房承租人户名变更为原承租人的孙子陆春涛”等完全不实。(三)两上诉人与行政行为有利害关系，是适格的原告。原审裁定认定两上诉人与被诉的行政行为不具有法律上的利害关系不是适格的原告，显然与事实不符，也违反相关法律规定。从2003年3月19日宋彩琴亡故后至今，原杭州市上城区十五奎巷31号直管公房以及回迁安置的杭州市××凤凰××单元××室直管公房，一直由陆汉标和两上诉人实际承租和居住使用约15年时间(其中搬迁的时间约2年已扣除)。现由于被上诉人的行为，导致第三人已经向原审法院提起物权保护纠纷诉讼，诉请所谓物权保护。对此，两上诉人在原审行政起诉状中和庭审中都已提出。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，最高人民法院《关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条规定，两上诉人“与行政行为有利害关系”，是适格的原告。综上，被上诉人依据虚假材料，同时不顾陆汉标和两上诉人实际承租和居住使用已长达约15年时间，不顾陆汉标生前多次申请，在没有告知和向两上诉人了解具体情况之下，以虚假的“经所有同户居住使用人协商一致，同意该房承租人户名变更为原承租人的孙子陆春涛”等为由，作出的被诉行政行为明显违法且明显不当，依法应予判决撤销。综上，请求撤销原审裁定，改判支持两上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人上城住建局答辩称，原位于本市××号公房承租人为宋彩琴(已故)，上诉人王晓英系宋彩琴儿媳、上诉人陆红翎系宋彩琴孙女，原审第三人系宋彩琴孙子。2008年11月12日，宋彩琴之子陆汉标(系上诉人王晓英丈夫、陆红翎父亲)代表丙方宋彩琴(亡)与甲方搬迁人区危改办、乙方被搬迁人杭州市上城区房产管理局签订了047号《房屋腾空搬迁产权调换协议》，约定乙方、丙方因服从十五奎巷历史文化街区保护的需要，同意将十五奎巷31号房屋，证件名称租用证证件0049110号，建筑面积18.57平方米，交给甲方整修，甲方将坐落在凤凰花园二期的房屋作为安置用房，产权属于乙方、由丙方承租。2010年8月28日，《杭州市房屋拆迁安置表》、《房屋安置结算表》载明原房屋为十五奎巷31号的公房拆迁安置分配方案中房屋坐落于凤凰北苑15幢2单元701室，产权性质公房，产权人或者承租人宋彩琴。后上述凤凰北苑公房由陆汉标及二位上诉人居住。原审第三人于2018年8月7日向被上诉人提交杭州市公有住房业务办理申请表(新领)及相关材料，载明凤凰北苑15幢2单元701室的现承租人宋彩琴，申请理由为新领，2018年10月24日，被上诉人经审核初审意见为“座落为十五奎巷31号系直管公房，承租人为宋彩琴，该房经上城区危旧房改善办公室拆迁，现回迁安置到杭州市××凤凰××单元××室(安置人口共两人)。该房无户籍人口(原房拆迁时共有户籍人口2人)。现承租人宋彩琴已经死亡，由拟承租人陆春涛申请该房的回迁新领及户名变更手续，经过初审，申请人提交资料齐全，经综合系统查询，该房无监控，拟同意座落为杭州市××凤凰××单元××室的回迁新领手续”。同日，原审第三人陆春涛还提交了杭州市公有住房业务办理申请表(更名)及相关材料，申请将凤凰北苑15幢2单元701室现承租人宋彩琴变更为陆春涛，上城住建局初审意见“…根据《关于规范杭州市直管公有住房变更户名有关规定的通知》(杭房局(2004)59号)及《关于实施中若干具体问题的解释》(杭房局(2004)204号)规定，且经相关部门核查，拟承租人(未婚)无另有住房，未享受住房补贴，受让后超出享受建筑面积10.44平方米，应交收益金：100040.30元。经过初审，申请人提交资料齐全，经综合系统查询，该房无监控，拟同意座落于杭州市××凤凰××单元××室的户名变更手续”。2018年11月1日，被上诉人作出杭租更字第188654号房屋租赁证，将案涉凤凰北苑15幢2单元701室的公房变更承租人为陆春涛。同年11月9日，原审第三人领取了该承租证，并与被上诉人签订了杭州市直管公有住房租赁合同。此外，原本市××号公有住房户籍内原有宋彩琴，于2003年3月亡故，宋彩琴之子陆汉标的户籍于2003年4月迁入该公房内，该户籍内还有1999年5月因投靠亲属而迁入的原审第三人，二位上诉人的户籍均不在该十五奎巷31号公有住房户籍内。综上，被上诉人认为原审法院作出的裁定对本案事实认定清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回上诉。 被上诉人陆春涛答辩称，被上诉人作出的行政行为合法有效，原审裁定正确。 经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于两上诉人对被上诉人上城住建局作出的公房更名审批行为是否具有法律上的利害关系。 两上诉人认为，本案属于杭政办函[2016]28号《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强直管公房管理的意见》中规定的无人符合变更户名条件的情形，根据放宽直管公房户名变更政策的规定，两上诉人具有申请办理变更户名的资格，故与被诉审批行为具有利害关系。本院认为，根据被上诉人陆春涛于2018年申请对上城区凤凰北苑15幢2单元701室公房办理变更户名手续时提供的资料显示，该房屋系原上城区十五奎巷31号公房的搬迁安置用房，该房屋内无户籍人员，原被搬迁房屋的户籍人员则包括承租人宋彩琴（2003年亡故）、陆汉标（2015年亡故）和陆春涛。原上城区十五奎巷31号公房拆迁安置表“安置人口”及“分配方案-产权人或承租人”栏中原始记载的“陆汉标”亦已由搬迁人区危改办分别修正为“陆汉标、陆春涛”及“宋彩琴”。在此情形下，原审法院根据现有证据认定涉案公房不属于“原承租人及其配偶死亡，无人符合市政府、市住保房管局相关政策文件规定的变更户名条件，或符合户名变更条件的自然人均放弃承租人资格”的情形，两上诉人不能基于“与原承租人系父母、子女、（外）祖父母、（外）孙子女关系，或申请户名变更时户籍落在拟更名的公房内且连续满两年（含）的其他拟承租人可申请办理变更户名”的放宽政策而获得户名变更申请资格，与该公房的户名变更审批行为不具有法律上的利害关系，并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇一九年一月六日 书记员 邵旭妍