山东省烟台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁06行初53号原告烟台蓝天生态种养有限公司。住所地烟台开发区大季家街道办事处沙窝孙家村北。法定代表人韩道民，总经理。委托代理人阎锋，山东德衡（烟台）律师事务所律师。委托代理人尹涛，山东德衡（烟台）律师事务所律师。被告烟台经济技术开发区管理委员会。住所地烟台经济技术开发区长江路1号。法定代表人牟树青，主任。委托代理人霍丽娟，该单位工作人员。委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。被告烟台市国土资源局经济技术开发区分局。住所地烟台经济技术开发区长江路53号。法定代表人吕在范，局长。委托代理人乔宝华，该分局工作人员。委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。第三人烟台经济技术开发区土地储备中心。住所地烟台经济技术开发区长江路53号。法定代表人王续栋，主任。委托代理人吴美红，该单位工作人员。委托代理人李红梅，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。第三人烟台经济技术开发区公路管理局。住所地烟台经济技术开发区长江路290号。法定代表人郎需文，局长。委托代理人李伟，山东灜伟律师事务所律师。原告烟台蓝天生态种养有限公司诉被告烟台经济技术开发区管理委员会、烟台市国土资源局经济技术开发区分局，第三人烟台经济技术开发区土地储备中心、烟台经济技术开发区公路管理局行政协议违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了调查。原告起诉称，一、请求确认两被告作出《国有土地使用权收储补偿协议书》违法；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、原告是涉案土地的实际使用人，与本案有直接的利害关系。2002年7月7日，原告与蓬莱公路管理局签订《苗圃租赁合同》，租赁位于大季家沙窝××北的苗圃（国有划拨地)用于发展养猪、育苗，租赁期限15年，自2002年8月1日至2017年7月31日止。原告承租后，兴建了一万多平方米的养猪、养鸡厂房经营畜牧养殖。后来因行政区划调整，该土地转为第三人烟台经济技术开发区公路管理局管理，于是原告与第三人重新签订《苗圃租赁合同》，继续租赁该苗圃用于发展养殖、种植业，租赁期限9年，自2008年8月1日至2017年7月31日。因此原告是涉案土地的实际使用人，与本案有直接的利害关系。二、本案被告主体适格。第三人烟台经济技术开发区土地储备中心虽然是《国有土地使用权收储补偿协议书》这一行政协议的签订主体，但是烟台经济技术开发区土地储备中心不具有行政主体资格，是受被告烟台市国土资源局经济技术开发区分局的委托对外进行行政补偿，因此烟台市国土资源局经济技术开发区分局应当是行政补偿协议的责任主体，烟台经济技术开发区管理委员会在另案庭审中自述其制定并审批了涉案土地及地上附着物的补偿方案，因此也是本案适格的被告。三、《国有土地使用权收储补偿协议书》侵害了原告的合法财产权益。1.原告作为土地的实际使用人，地上大部分建筑物、构筑物、青苗等地上附着物是原告建造种植的，原告应当作为被补偿主体参与签订补偿协议。原告是此次收储土地项目唯一的使用人，地上建筑物、构筑物、青苗等系原告投入大量人力物力和财力合法建造和种植、养殖，第三人公路局向被告国土分局提交的《开发区公路局大季家苗圃资产确认证明》，明确告知了国土分局涉案土地地上资产的权属情况，并且“省市区三级发改部门和畜牧部门关于要求原告新建扩建猪舍的文件”也可以证明，涉案土地地上猪舍等建筑物是原告出资建设，因此原告对其建设的猪舍等地上建筑物、构筑物享有所有权。基于此，被告在行政补偿过程中应当将原告作为行政相对方，被告在收储补偿过程中没有给原告任何手续或通知，也没有向原告出示补偿方案和送达评估报告，却单独与第三人公路局签订补偿协议，侵害了原告的合法财产权益。2、收储补偿协议中的补偿费用依据标准违反法律规定。经查阅《开发区公路局项目汇总表》得知，被告在对原告合法建造的43幢养猪厂房、2幢养鸡厂房及种植的700多棵盛果期果树的补偿标准明显低于市场价值，停产停业损失费、搬迁奖励没有给予补偿，严重侵害了原告的合法权益。《畜牧法》、国土资源部、农业部相关政策法规均规定了畜禽舍的建设不需要办理规划手续，因此这类建筑是不需要办理所有权证，被告以原告房屋未办理所有权证为由按照将43幢养猪厂房、2幢养鸡厂房按照较低的补偿标准补偿缺少法律依据；上述畜禽舍是合法的养殖厂房，被告应当将上述合法厂房面积为基数计算支付给原告相应的停产停业损失费和搬迁奖励；2幢养鸡厂房属于独立的畜禽舍，被告按照附属设施进行补偿也缺少法律依据；700多颗盛果期果树的补偿标准低于正常标准，且按照规定将果树返还原告。综上所述，《国有土地使用权收储补偿协议书》严重侵害了原告的合法权益，请求法院确认《国有土地使用权收储补偿协议书》违法。被告烟台经济技术开发区管理委员会、烟台市国土资源局经济技术开发区分局答辩称，被答辩人的起诉没有事实和法律依据，应依法予以驳回。具体理由如下：一、本案不属于行政诉讼案件受理范围，起诉应予驳回。涉案土地使用权人为第三人烟台经济技术开发区公路管理局，被答辩人蓝天公司并非涉案土地使用权人，涉案《国有土地使用权收储补偿协议书》是否合法与被答辩人蓝天公司无关，被答辩人无权就涉案协议提起本案诉讼。如果被答辩人认为其利益因涉案土地使用权收回行为造成损害，应依据其与第三人开发区公路局签订的《苗圃租赁合同》通过民事诉讼途径解决，而不应提起本案诉讼，因此本案不属于行政诉讼案件受理范围，被答辩人的起诉应予以驳回。二、两被告从未作出涉案《国有土地使用权收储协议书》，被答辩人蓝天公司起诉答辩人属于错列被告且诉讼请求不明确，其对答辩人的起诉应依法予以驳回。涉案协议是第三人烟台经济技术开发区土地储备中心与第三人开发区公路局签订，该协议并非答辩人开发区管委与烟台市国土资源局经济技术开发区分局作出，因此被答辩人蓝天公司将答辩人列为被告属于错列被告，并且被答辩人所诉的行为不存在，依据《行政诉讼法》第四十九条之规定被答辩人不符合诉讼请求必须具体、明确的要求，因此其起诉应依法予以驳回。三、该协议的签订行为仅是收回国有土地使用权行为中的一个程序,并非独立的具体行政行为，因此不具有可诉性。四、被答辩人提起本案诉讼属于重复诉讼，应依法予以驳回。五、被答辩人蓝天公司非涉案协议的相对方，也并非与该协议有关的土地使用权收回行为的相对方,亦非该土地使用权收回行为的利害关系人，因此被答辩人非本案适格原告，其起诉没有事实和法律依据，应予以驳回。1、《国有土地使用权收储补偿协议书》的主体分别是第三人土地储备中心与第三人开发区公路局。2、被答辩人蓝天公司非涉案收回国有土地使用权行为的相对方。涉案土地使用权人系第三人开发区公路局，并非承租人被答辩人蓝天公司。因此被答辩人蓝天公司非涉案土地使用权收回行为的相对方，非本案适格原告。退一步讲，被答辩人蓝天公司即便是实际使用人，其也仅仅是土地使用权承租人，并非土地使用权人。3、与涉案协议有关的收回土地使用权的行为并未给被答辩人蓝天公司造成实质性影响，被答辩人非该涉案土地使用权收回行为的利害关系人。(1）依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定划拨国有土地使用权未经批准不得出租，涉案土地使用权系划拨国有土地使用权，而被答辩人蓝天公司与第三人开发区公路局签订的《苗圃租赁合同》未经土地管理部门和房管部门批准，因此上述《苗圃租赁合同》因违反行政法规的禁止性规定而无效，按照《合同法》之相关规定，合同无效自始无效，因此被答辩人无权要求享有涉案土地使用权及地上建筑物、附着物的补偿收益。（2）被告开发区分局与第三人开发区公路局签订《收回土地协议书》和《国有土地使用权收储补偿协议书》后，已按照约定将收储补偿款合计17205593元足额支付给第三人开发区公路局，第三人开发区公路局已于2016年12月21日、2017年3月30日分别将200万元、787.5万元合计987.5万元的补偿款支付给被答辩人蓝天公司。可见涉案的《国有土地使用权收储补偿协议书》已履行完毕,涉案土地使用权收回行为并未对被答辩人蓝天公司的利益造成实际影响。六、二第三人签订涉案协议的行为，事实清楚，程序合法，符合法律规定。被告开发区分局收回国有土地使用权前依法向土地使用权人即本案第三人开发区公路局履行了通知、告知的义务，告知第三人作为土地使用权人有陈述和申辩的权利，并有申请听证的权利。在对涉案土地上的建筑物、构筑物及地上附属物进行评估确定补偿金额时，在征得第三人开发区公路局同意的情况下委托具有资质的评估机构进行评估，并依法将评估报告送达给第三人开发区公路局，在双方无异议的情况下以评估报告为基础确定了补偿标准，对于补偿标准第三人开发区公路局没有异议，被告开发区分局依法履行审批程序后，第三人土地储备中心与第三人开发区公路局签订了《国有土地使用权收储补偿协议书》并按照合同约定将全部补偿款足额支付给土地使用权人即第三人开发区公路局，符合“先补偿后收回”原则。第三人烟台经济技术开发区土地储备中心、烟台经济技术开发区公路管理局答辩称，同二被告答辩意见。各方当事人向本院提交了证据，本院组织各方当事人进行了质证。本院认为，本案系烟台蓝天生态种养有限公司针对烟台经济技术开发区土地储备中心与烟台经济技术开发区公路管理局签订的《国有土地使用权收储补偿协议书》提起诉讼。但起诉是以烟台经济技术开发区管理委员会、烟台市国土资源局经济技术开发区分局为被告。烟台经济技术开发区管理委员会辩称，其不是该协议的签订主体，不是适格被告。因而，适格被告问题就成为本案的核心争议，并直接关系到案件管辖问题。本院经审查认为，以烟台经济技术开发区管理委员会为被告提起本案诉讼，确系错列被告。理由如下：一、以协议相对方以外的其他主体为被告违背了合同相对性原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。因此本案属于行政协议之诉。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。基于此，在行政协议诉讼中可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。烟台蓝天生态种养有限公司针对涉案《国有土地使用权收储补偿协议书》提起诉讼，却以合同相对方以外的其他主体烟台经济技术开发区管理委员会为被告提起诉讼，不符合合同相对性原则。二、法定主体原则要求谁行为谁为被告。行政协议是一种行政行为，以传统的行政诉讼当事人规则审视本案，烟台经济技术开发区管理委员会也不应成为适格的被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，“谁行为”是指谁是行政协议的相对方；“能处分”是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。本案中，烟台经济技术开发区土地储备中心是《国有土地使用权收储补偿协议书》的主体。原告主张该储备中心不具有行政主体资格，是受被告烟台市国土资源局经济技术开发区分局的委托对外进行行政补偿，烟台市国土资源局经济技术开发区分局应当是行政补偿协议的责任主体。原告还主张烟台经济技术开发区管理委员会为适格被告，理由是烟台经济技术开发区管理委员会审批了补偿方案。但审批补偿方案与签订补偿协议，是分属不同阶段的两个不同的行政行为，行为主体亦不同，谁行为谁应为被告。原告将烟台经济技术开发区管理委员会列为本案被告，没有法律依据和事实根据。依法应驳回烟台蓝天生态种养有限公司对烟台经济技术开发区管理委员会的起诉。鉴于上述情形，本案就涉及到案件管辖问题。行政诉讼法第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。如果案件属于共同诉讼，数个被告中既包括县级以上地方人民政府，又包括低于县级以上地方人民政府的其他行政机关，则采取“就高不就低”的原则由中级人民法院管辖。但是，共同诉讼之管辖的要件之一是须有被告数人，在所诉的被告之一县级以上地方人民政府被驳回起诉后，共同诉讼即不成立，中级人民法院也就不再具有管辖权。在这种情况下，究竟应当全案裁定驳回起诉，还是将针对烟台市国土资源局经济技术开发区分局的起诉移送有管辖权的人民法院，应当从有利于保护当事人诉权的角度依法处理。本院认为，行政诉讼法第二十二条对移送管辖作出规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。”本案中，本院已经受理，受理后发现不属于本院管辖，且案件尚未作出实体判决，符合移送管辖的要件。因此，本案采取移送管辖而不是全案裁定驳回起诉，更有利于当事人诉权的保护，在裁定驳回针对烟台经济技术开发区管理委员会的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条等规定，裁定如下：一、驳回烟台蓝天生态种养有限公司对烟台经济技术开发区管理委员会的起诉。二、本案由山东省烟台经济技术开发区人民法院管辖。审 判 长  尹鹏亮人民陪审员  于 君人民陪审员  于 一二〇一九年一月二十一日