山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁02行初251号 原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司，住所地青岛市即墨区高新技术产业开发区高新四路东端。 法定代表人盛泰，董事长。 委托代理人郭铁钧，山东中青律师事务所律师。 委托代理人戴喜凤，山东中青律师事务所律师。 被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街**。 法定代表人吕涛，区长。 出庭行政机关负责人赵鹏，区政府法制办副主任。 委托代理人刘翔宇，区政府法制办公室工作人员。 被告青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会，住，住所地青岛市即墨区青岛蓝谷高新技术开发区华阳路**/div> 法定代表人衣服坡，主任。 出庭行政机关负责人于新革，蓝谷高新区人大工委主任。 委托代理人韩波，管委会工作人员。 委托代理人黄俊龙，山东文鼎律师事务所律师。 原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司不服被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）、青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会（以下简称蓝谷管委会）行政协议一案，于2018年11月7日向本院提起行政诉讼。本院2018年11月8日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司的委托代理人郭铁钧、戴喜凤，被告即墨区政府出庭负责人法制办副主任赵鹏、委托代理人刘翔宇，被告蓝谷管委会出庭负责人于新革、委托代理人黄俊龙，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司诉称，2011年6月9日，原告与被告青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会（原即墨省级高新技术产业开发区管理委员会）签订《项目投资协议书》，双方在协议书中约定：原告在即墨××新区征用土地、建设厂房，利用天然海藻生产海洋生物制剂及农业有机液肥；总投资7亿元人民币，注册资本不低于2000万元，达产后年产量12万吨海洋生物制剂及农业有机液肥，年产值13亿元；原告投资所需项目的工业用地位于高新区××路××、××、××以南，项目建设用地面积133333平方米，约合200亩；工业用地出让费用按照土地部门确定的挂牌价格执行，约合每亩人民币12.8万元，以上土地价款包含办理《国有土地使用证》应缴纳的所有税费；协议签订之日，原告向被告蓝谷管委会支付人民币200万元作为项目保证金，该项资金在被告蓝谷管委会为原告办地时转为办地费用；原告所投项目属于国家农业部重点扶持类项目，被告蓝谷管委会同意通过地方财政给予一定资金扶持；保证项目用地区域内电力、工业用蒸汽、生活用天然气、给水管网等配套完善；协助原告办理公司注册变更登记、项目备案、建设、税务登记等有关手续，负责协调有关部分，做好相关工作，并及时调整土地，保证原告工程顺利开工建设；收到原告保证金后，应积极促使在六个月内向上级政府争取全部用地指标或部分用地指标。原告与被告蓝谷管委会签订《项目投资协议书》当日，还与其签订《海洋高科项目财政扶持协议书》，《财政扶持协议书》第2条约定原告每期项目用地摘牌并交易完成后，被告蓝谷管委会应在两个月内返还原告所缴付办地费用每亩超出8万元差额部分的征地费用，即按所征项目用地的全部面积按每亩土地价格约4.8万元返还原告。《项目投资协议书》和《海洋高科项目财政扶持协议书》签订后，原告积极履行协议约定的义务。2011年6月9日签订上述两份协议当日，原告就通过银行转账的方式向被告蓝谷管委会支付项目保证金人民币200万元。之后，原告于2012年5月24日、2013年7月23日与青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局（原即墨市国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，分别受让编号为××，面积50000平方米（约计75亩）的宗地和编号为××，面积16537平方米（约计24.81亩）的宗地。原告通过被告蓝谷管委会代收代付土地款，付清上述两宗土地的土地出让金，完成第一期75亩项目用地和第二期24.81亩项目用地的土地摘牌交易。但被告蓝谷管委会却未按照《海洋高科项目财政扶持协议书》中第2条的约定及时向原告返还第一期75亩项目用地的每亩超出8万元差额部分的征地费用。经原告多次追问，被告蓝谷管委会告知原告区财政已将第一期75亩项目用地的每亩超出8万元差额部分的征地费用3216434元返还至被告蓝谷管委会处，但因急需资金周转，遂借用此款项用于其它，现在无法向原告返还。在被告蓝谷管委会与原告于2013年10月22日签订的《项目投资及财政扶持补充协议》中，被告蓝谷管委会对上述事实也予以承认，并于2013年10月24日为原告出具欠款3216434元的欠条。原告取得上述两宗土地的国有土地使用权后，被告蓝谷管委会也未如约履行《项目投资协议书》约定的义务，未能实现项目用地区域内工业用蒸汽配套完善，致使原告投资的项目建设在上述两宗土地上无法如约进行。但原告为支持高新技术产业开发区的发展，临时租用厂房进行天然海藻生产海洋生物制剂及农业有机液肥生产，为当地经济发展做出贡献。另外，在2013年5月份左右，被告蓝谷管委会通知原告缴纳第三批项目用地27.6亩土地的竞拍保证金人民币103.6万元。2013年5月22日，原告向被告蓝谷管委会缴纳土地竞拍保证金人民币103.6万元，但被告蓝谷管委会却没有为原告争取到该宗土地的用地指标，原告未能摘得该宗土地。被告蓝谷管委会至今未返还原告前述土地的竞拍保证金人民币103.6万元，迟迟不能实现项目用地区域内工业用蒸汽配套完善的严重违约行为给原告造成重大经济损失，原告年初被迫与其终止履行《项目投资协议书》。根据《项目投资协议书》相关规定，被告蓝谷管委会应当将原告缴纳的200万元项目保证金予以返还。年中原告与其进行对账，被告蓝谷管委会拒绝返还代收的竞拍保证金，也拒绝按照协议返还项目保证金及欠款。即墨省级高新技术产业开发区，是山东省人民政府在2001年批准设立的省级高新技术产业开发区。2017年11月3日，经青岛市人民政府请示，山东省人民政府批复同意将即墨高新技术产业开发区更名为青岛蓝谷高新技术产业开发区，即墨省级高新技术产业开发区管理委员会变更名称为青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会；被告蓝谷管委会隶属于被告即墨区政府的行政机关派出机构，被告即墨区政府应当在被告蓝谷管委会承担责任范围内承担连带赔偿责任。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，涉案《项目投资协议书》和《海洋高科项目财政扶持协议书》依法属于《行政诉讼法》规定的行政协议，请求法院依法查明案件事实，依法判如所请。关于被告蓝谷管委会违反《项目投资协议书》约定给原告造成的其他经济损失，原告将另行起诉主张。综上，请求：1、依法解除原告与被告蓝谷管委会签订的《项目投资协议书》；2、依法判令被告蓝谷管委会返还原告项目保证金人民币200万元并按照银行同期贷款利率赔偿原告自2011年6月10日起至付清之日止的利息损失；3、依法判令被告蓝谷管委会返还原告土地竞拍保证金人民币103.6万元并按照银行同期贷款利率赔偿原告自2013年5月23日起至付清之日止的利息损失；4、依法判令被告蓝谷管委会向原告支付欠款人民币3216434元并按照银行同期贷款利率4倍向原告支付自2013年10月24日起至付清之日止的利息损失；5、依法判令被告青岛市即墨区人民政府在被告蓝谷管委会承担责任范围内承担连带责任；6、本案诉讼费用及原告为本案诉讼支出的其他费用由被告承担。 被告蓝谷管委会辩称，一、本案应属于民事诉讼受案范围，不属于行政案件的受案范围。本案系因招商合同纠纷而引起诉讼，双方当事人之间的法律关系应属于相关民事法律规则调整的范畴，不属于行政诉讼受案范围。二、本案即使被法院认定为行政案件受案范围，亦属于违反级别管辖，应由即墨区人民法院审理。根据行政诉讼法司法解释第二十一条之规定，被告是由山东省人民政府于2001年批准设立，并于2007年批准更名。本案系由原被告签订、履行招商合同引起纠纷，即墨区政府未作出任何具体行政行为，即墨区政府在本案中被告资格不适格。根据行政诉讼法第十四条的规定，本案应由即墨区人民法院管辖。三、原告所诉已过诉讼时效。原告在诉状中各项诉讼请求中主张的相关款项的最晚时间为2013年10月24日，超过诉讼时效，应予驳回。四、原告诉请无法律、事实依据。（一）原告的诉请无法律依据。原告与被告签订的《项目投资协议书》、《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》，一方面违反了土地使用权出让的相关规定，根据法律规定，被告不是适格的国有土地出让主体，也就无权就国有土地使用权出让费进行约定；另一方面，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》（财综[2006]68号）、《山东省国有土地使用权出让收支管理办法》均规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，原告与被告签订的上述协议明显违反规定。故上述协议无效，原告的所有诉讼请求无法律依据，不应得到支持。（二）原告的诉请无事实依据。1、原告的第二、三项诉讼请求，根据双方于2018年9月20日对账，被告已将其主张的二、三项款项上缴国土资源局，无款项留存于被告；相反，被告向原告还有付超款项74.274万元，原告应予返还，被告保留诉权。2、原告的第四项诉讼请求，不应得到支持。（1）原告未履行合同义务。根据《财政扶持协议书》第2条约定，该土地未办理土地证，未完成交易。（2）从合同的目的来看，原告作为被告招商引资对象，被告给予其相关优惠政策，目的在于在被告辖区内投资建设，带动辖区内经济发展，解决就业及民生问题。而原告却因管理问题导致涉案土地多轮查封，后由其申请，国土局收回涉案土地，导致项目不能推进，合同目的不能实现，其相关优惠政策亦不能得到支持。（3）从公平原则讲，原告未给被告辖区带来任何经济效益的情况下却主张补偿，违反公平原则。综上，本案不属于行政案件的受案范围，且违反级别管辖，应移送至即墨区人民法院管辖，或裁定驳回起诉。若坚持按照行政案件处理本案，请依据事实与法律，驳回原告的所有诉讼请求。 被告即墨区政府辩称，一、本案属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围。原告与蓝谷管委会签订的《项目投资协议书》的性质属于平等民事主体之间签订的民事合同，不是行政合同，合同纠纷应通过民事诉讼解决。行政合同的概念，虽然我国现行法律并未作出明确规定，但认定涉案合同是否属于行政合同，应当根据涉案合同属于具有行政合同的基本特征。无论从涉案《项目投资协议书》的内容分析，还是从其目的分析，该合同均不涉及行政权力的行使，不存在行政管理的目的，蓝谷管委会更不存在行政优益权。该合同本质上属于招商引资合同，合同双方属于平等的民事主体，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、涉案《项目投资协议书》的签订主体为原告与蓝谷管委会，从始至终即墨区政府未与原告签订合同，未享受合同权利，更不需履行合同义务。根据原告的起诉状显示，原告认为被告应承担责任的唯一依据是其认为蓝谷管委会系被告的派出机构，因此被告应承担连带责任。但根据行政诉讼法对行政责任承担的相关规定，只有两个具有独立行政主体资格的行政机关共同作出某一行政行为时，两机关才属于共同被告。如果原告认为蓝谷管委会有独立的行政主体资格，应单独以蓝谷管委会为单独被告提起诉讼；如果认为蓝谷管委会属于派出机构无独立行政主体资格，应以被告即墨区政府为单独被告提起诉讼。无论如何，在行政诉讼中不存在以被告即墨区政府和蓝谷管委会为共同被告提起诉讼的情形。蓝谷管委会既拥有独立的民事诉讼主体资格，也拥有独立的行政诉讼主体资格。蓝谷管委会是在2001年经山东省政府批准设立的省级高新技术产业开发区，原告在起诉状中亦予以认可。根据行政诉讼法司法解释第二十一条之规定，其具有独立的行政诉讼主体资格。即使原告提起行政诉讼，其将即墨区政府列为被告的理由也不能成立。综上，本案属于民事纠纷，不应通过行政诉讼方式解决，即使属于行政纠纷，被告即墨区政府也不属于本案适格被告，请求依法驳回原告的诉讼请求，判决本案诉讼费用由原告承担。 经审理查明： 一、关于蓝谷管委会的设立情况： 2001年1月10日山东省人民政府印发鲁政字[2001]13号《山东省人民政府关于同意设立即墨省级高新技术产业开发区的批复》，同意设立即墨省级高新技术产业开发区。 2002年5月28日，青岛市机构编制委员会印发青编字[2002]14号《关于成立即墨省级高新技术产业开发区管理委员会的批复》，第一项内容为：同意成立即墨省级高新技术产业开发区管理委员会，为即墨市政府的派出机构，副县（副处）级规格，使用事业编制。其主要职责是：负责编制开发区发展的总体规划及年度计划；负责开发区内基础设施规划、建设和管理；负责招商引资；负责开发区内各类企业的服务、管理，协调开发区内的涉外事务；承办上级和即墨市委、市政府交办的其他事项。开发区内的社会事务工作由所在乡镇政府负责。 2003年2月18日，即墨市机构编制委员会印发即编字[2003]1号《关于即墨省级高新技术产业开发区管理委员会机构编制事宜的通知》，一、即墨省级高新技术产业开发区管理委员会为市政府的派出机构，级格为副县（处）级，……二、管委会的主要职责是：负责编制开发区发展的总体规划及年度计划；负责开发区内基础设施规划、建设和管理；负责招商引资；负责开发区内各类企业的服务，协调开发区内涉外事务；承办市委、市政府交办的其他事项。 2014年8月18日即墨市机构编制委员会印发即编字[2014]45号《即墨市机构编制委员会关于即墨省级高新技术产业开发区管理委员会机构编制调整的通知》，一、内设机构共设置4个内设机构……二、事业单位共设置事业单位7个，……三、人员编制和领导职数即墨省级高新技术产业开发区管委共核定：行政编制35名，……其他机构编制事项不变。 2017年11月3日，山东省人民政府印发鲁政字[2017]186号《山东省人民政府关于即墨高新技术产业开发区更名为青岛蓝谷高新技术产业开发区的批复》，同意将即墨高新技术产业开发区更名为青岛蓝谷高新技术产业开发区，园区位置、四至范围和面积均不变。 此外，蓝谷管委会提供的该机构统一社会信用代码证书显示：机构性质为机关（派出机构）。 二、关于原告所诉行政协议的情况： 2011年6月9日，原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司作为乙方与甲方即墨省级高新技术产业开发区管理委员会签订涉案《项目投资协议书》，甲乙双方依照国家有关法律、行政法规，遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则，就项目投资有关事项协商一致，订立该协议。其中“一、项目投资概况。甲、乙双方确认，乙方在即墨××新区征用土地、建设厂房，主要利用天然海藻生产海洋生物制剂及农业有机液肥，总投资7亿元人民币（含农业生态示范园）注册资本不低于2000万元，达产后年产量12万吨海洋生物制剂及农业有机液肥，年产值13亿元。同时租赁土地，用于建设农业生态示范园。”此外，双方就乙方投资所需项目用地、项目扶持办法、甲乙双方权利义务、违约事项、其他约定事项等进行了约定。 同日，双方签订《海洋高科项目财政扶持协议书》，鉴于甲、乙双方于2011年6月9日签订项目投资协议书，甲方同意对乙方所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持，使所征项目用地的全部面积按每亩土地价格返还到人民币6.8万元。甲乙双方基于前述背景，就有关具体事宜经协商达成一致，并确定具体办法。 2013年10月22日，双方签订《项目投资及财政扶持补充协议》，根据双方于2011年6月9日签订的《项目投资协议书》及《海洋高科项目财政扶持协议书》两份协议，经协商达成补充条款。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，原告诉讼请求中所涉及到的行政协议均系原告与蓝谷管委会双方签订，即墨区政府没有参与协议签订，而蓝谷管委会系由山东省人民政府批准设立的开发区管理机构，依照上述司法解释规定并结合蓝谷管委会的机构设置、机构性质和职责范围，应当认为蓝谷管委会系本案适格被告，即墨区政府不是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定：“中级人民法院受理以下案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”。第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送”。第二十三条第一款规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”据此，因本案被告即墨区政府不是适格被告，蓝谷高新区管委会作为适格被告的情形下，本案不属于应当由中级人民法院管辖的案件，一审管辖法院应为被告高新区管委会所在地的青岛市即墨区人民法院。对此，原告在庭审中明确表示如本案要移送基层法院审理，请求移送异地法院管辖。根据上述规定，鉴于本案的实际情况，本院依法指定青岛市李沧区人民法院管辖。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十六条第一款的规定，裁定如下： 本案指定青岛市李沧区人民法院管辖。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年一月十一日 法官助理张丽丽 书记员 王崧 书记员 刘佳