四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川13行初84号 原告杨**军，男，汉族，1985年5月10日出生，住址四川省营山县。 被告营山县人民政府。住所地四川省营山县朗池镇正西街**。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人罗永强，营山县人民政府法制办公室主任。 委托代理人李德江，四川善嘉（南充）律师事务所律师。 原告杨**军诉被告营山县人民政府（以下简称营山县政府）要求履行征地安置补偿的法定职责一案，本院于2018年11月29日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月19日公开开庭审理了本案。原告杨**军及被告营山县政府的委托代理人罗永强、李德江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、依据法律及四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》和营山县政府营府办发[2012]61号《营山县人民政府办公室进一步做好征地农转非人员社会保障工作的通知》（以下简称61号通知）、《营山县人民政府征收营山县朗池镇新生村6组土地的公告》，证明营山县政府征地过程中具有依法安排社会保障的法定职责，但营山县政府没有为原告购买养老保险。二、原告向营山县政府提交社保申请书，但没有依法回复，营山县政府未依法受理杨**军社保申请书行政行为违法。三、原告于2014年11月20日向营山县政府的下属单位营山县土地储备中心提交申请书，申请按照61号通知参加社会保障，但却只购买了医疗和失业保险，未购买养老保险。失业保险原告不符合条件。按照四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号文件一次性缴纳基本养老保险费，有如下理由；依据川办发[2008]15号、川办函[2009]15号文件所确定按上年度全省在岗职工平均工资为缴费基数，由征地部门为安置人员一次性计算缴纳初次参保时的基本养老保险费，按实际年龄16周岁以上每增加2周岁增加1年缴费年限的办法，一次性缴纳基本养老保险费，最长不超过15年。61号通知养老保险基数改变为按上年度全省在岗职工平均工资60％为缴费基数，违反了四川省人民政府的规定。四、（2016）川13行初34号一案中，营山县政府提交的行政诉讼答辩状，证明原告向营山县土地储备中心提出了申请，要求按照61号通知参加社会保障安置。 综上所述，营山县人民政府不依法行政，违反原告本人意愿不购买养老保险。对原告的申请不依法处理。诉讼请求:1、营山县政府为杨**军按四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号文件《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》一次性缴纳基本养老保险费；2、诉讼费及律师费由营山县政府支付给杨**军；3、确认营山县政府未依法受理杨**军社保申请书行政行为违法；4、审查营山县政府营府办发[2012]61号文件《营山县人民政府办公室进一步做好征地农转非人员社会保障工作的通知》，确认违法。 原告杨**军向本院提交了以下证据： 1、申请书、快递单、物流详情，拟证明被告收到原告的申请，在法定的15天内没有答复； 2、四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号通知、营山县政府营府办发[2012]61号通知，拟证明被告没有给原告购买保险，61号通知违反了省政府的规定； 3、行政答辩状，拟证明被告也认可原告是2014年10月20日申请参加社会保险安置，同时也扣除了社保费用的； 4、征收土地农转非人员安置协议书，拟证明原告属于第二条规定的情况，应参加社会保障安置。 被告营山县政府辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回其起诉。一、营山县政府不是本案适格被告。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府在土地征收的过程中，仅仅发布征收公告和批准土地行政主管部门拟定的征地、安置补偿方案，并不负责具体的征地、补偿安置。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调。进一步说明，安置补偿不是县政府作出的，县政府对土地行政主管部门作出的方案只有协调职能。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，原告直接提起行政诉讼不符合法律和司法解释的规定。2、被告并不是《征收土地农转非人员安置协议书》的签约主体，原告是与营山县土地统征储备中心、营山县朗池镇人民政府、朗池镇新生村村民委员会签署的上述协议。3、市、县人民政府作出的批准土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案属于行政机关的内部层报性行政管理行为，对外不发生法律效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项的规定，被告对土地行政主管部门拟定的补偿安置方案的批准属于不可诉的行政行为。 二、关于原告杨**军请求审查61号通知违法，没有法律依据。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，在行政诉讼中审查规范性文件的合法性，需要以行政行为的作出是以该规范性文件为依据的前提条件。但被告对于原告没有依据61号通知作出相应的具体行政行为，所以，原告要求在本诉中审查61号通知的合法性没有法律依据。 三、关于原告请求确认被告未受理其社保申请违法，没有法律依据。首先，原告杨**军诉称在2018年10月14日邮寄了申请书，申请为其购买养老保险。但是被告并无此法定职责。其次，原告申请为其一次性缴纳养老保险费不是行政许可事项，不属于行政诉讼法第十二条第三项规定的对行政许可事项的申请。最后，从原告杨**军与营山县土地统征储备中心、营山县朗池镇人民政府、朗池镇新生村村民委员会签订的《征收土地农转非人员安置协议书》内容看，原告杨**军没有选择社会保障安置，而是选择自谋职业的货币安置。再结合(2016)川13行初34号、(2017)川行终807号一案中，原告主张其已经在工作单位购买了社会保险，要求被告退还其失业保险费，进一步明确了原告选择了货币安置，在征地补偿中不需要缴纳养老保险。 另原告在2016年的诉讼中再次明确其不选择社保安置，省高院判决退还了失业保险费。原告再次起诉违反“一事不再理”原则。因此，原告的该项申请事项不符合该条规定的情形，依法不应受理。 四、原告诉请主张律师费由被告承担，没有事实依据，从现有证据中，原告并没有委托律师代理，更没有已经支付费的相关凭证；原告主张律师费同样没有法律依据。 被告营山县政府提供以下证据： 第一组 征收土地公告，拟证明营山县政府在征地补偿中，只发布了征地公告，无其他职责； 第二组 1、农转非人员安置协议书；2、货币安置人员名单；3、行政判决书，拟证明原告在2014年的征地安置中，自愿选择了货币安置，放弃了社会保障安置，并且协议已经履行完毕。生效判决确认，原告在征地安置时，不是失业人员，原告主张不应该缴纳失业保险，即可证明原告不能重复购买养老保险； 第三组 川办函（2009）302号文件，拟证明省办公厅的文件对15号文件内容作出了相应调整。 经庭审质证，原告对被告的证据认为，第一组证据，证明被告在征地过程中，是按照61号通知执行的；第二组证据，证明原告是选择社保安置，且中院和省高院判决也认定原告选择的是社保安置；第三组证据没有异议。 被告对原告的证据认为，1号证据，被告确实收到了快递单，但是没有看到申请书，所以没法答复；证据2、3的真实性合法性认可，但是与本案没有关联性，被告没有作出具体的行政行为。如果购买了保险才依据这个文件。即使申请也应该向社保局申请，而不是向县政府申请；证据3没有被省高院认可；证据4的真实性合法性认可，但是不能达到原告的证明目的，从协议可以看出是没有扣除缴纳养老保险的费用。原告是选择的货币安置，并且领取了货币安置费用，证明原告是放弃了社保安置。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据均真实、合法，与本案具有关联性，本院依法予以采信。 经审理查明，2014年5月14日，被告营山县政府依法发布《关于征收朗池镇新生村六组土地的公告》，决定征收营山县朗池镇新生村6社土地203.7673亩，对全征集体经济组织在册常住农籍人员的安置补助、农转非以及供养按照营府办发（2012）61号、营府发（2013）4号文件规定执行。 2014年11月20日，营山县土地统征储备中心（甲方）与原告杨**军（乙方）签订《征收土地农转非人员安置协议书》，其中约定“本次征收土地每一位农转非应安置人员应领取征收土地安置补助费8700元，集体经济组织依照规定应分配所征收土地补偿费15572元，乙方所领取的安置补助费和土地补偿费主要用于甲方为乙方缴纳社会保障费用。”“三、乙方自愿申请不参加社会保障安置，甲方按与该组2014年11月签订的征收土地协议所约定安置补助费、土地补偿费之和的全组人均数（扣除参加保险中由个人和集体应缴纳保险费用元）一次性支付乙方安置费计人民币16704元，乙方自谋职业。”之后，原告之妻彭昌奎在2014年12月8日制作的《朗池镇新生村六组征地农转非货币安置人员名单》“领取人签名”处签名。 其后，营山县政府为原告购买了失业保险，其中应由原告个人承担的7568元在原告应领取的安置补助费、土地补偿费24272元中直接予以扣缴。2015年8至9月，经原告申请，营山县就业服务管理局为原告发放两个月的失业保险金，每月966元。2015年10月，因四川省人社厅社会保险基金监督管理系统检测到原告在四川省天宇劳务服务有限公司就业，营山县就业服务管理局从该月停发失业保险待遇。 同时查明，杨**军认为营山县政府未向其足额发放征地安置补偿费，以及南充市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》违法，向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月15日作出（2016）川13行初34号行政判决，驳回杨**军的全部诉讼请求。杨**军不服，向四川省高级人民法院提起上诉。四川省高级人民法院于2018年5月18日作出（2017）川行终807号行政判决，撤销本院（2016）川13行初34号行政判决，撤销南充市人民政府南府复驳字（2016）4号《驳回行政复议申请决定书》，判令营山县政府支付杨**军安置补助费5636元。 另查明，原告杨**军已在成都市参加社会养老保险。 本院认为，根据双方当事人的诉辩主张及庭审陈述，归纳本案的争议焦点是：一是原告的起诉是否是重复起诉；二是被告营山县政府是否具有为原告缴纳基本养老保险费的法定职责；三是被告营山县政府是否应为原告缴纳基本养老保险费；四是本案是否应对61号通知进行附带审查。 关于原告的起诉是否构成重复起诉的问题，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”的规定，原告在本院（2016）川13行初34号一案中，要求营山县政府向其发放安置补助费，而本案中原告主张被告为其缴纳基本养老保险费，诉讼标的并不一致，不构成重复起诉。故被告的该项答辩理由不能成立，本院不予支持。 关于营山县政府是否具有为原告缴纳基本养老保险费的法定职责的问题。原告要求被告为其一次性缴纳基本养老保险费，其实质是要求被告履行征地安置补偿的法定职责。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”以及《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”之规定，被告营山县政府在征收集体土地的过程中，具有依法向被征地农民支付补偿费用、安排社会保障的法定职责，是本案适格的被告。 关于被告营山县政府是否应为原告缴纳基本养老保险费的问题。2014年11月20日，营山县土地统征储备中心与原告杨**军签订《征收土地农转非人员安置协议书》，明确了原告在征地过程中应领取的土地安置补助费8700元和集体经济组织应分配土地补偿费15572元，共计24272元，原、被告双方对这一事实均无异议。原、被告争议的焦点是原告是否参加社会保障安置。首先，该协议系双方自愿签订，系其真实意思表示，协议内容不违反法律法规的禁止性规定，其真实性、合法性，本院予以采信；其次，根据协议约定，原告适用协议的第三条，即自愿申请不参加社会保障安置。虽然在签订协议后原告领取的款项中，扣除了购买失业保险的费用7568元，但是因原告在成都市已购买了失业保险，不应再重复购买，生效判决已判令营山县政府为原告重复购买失业保险所代扣的费用予以退还，营山县政府现已向杨**军发放了全部一次性货币安置补偿款，故原告实质上并未参加社会保障安置，而是一次性货币安置。同时，原告在庭审中自述，现在成都已参加社会养老保险，故被告营山县政府在已向原告支付全部货币安置补偿款，且原告已参加社会养老保险的情况下，不应再为其缴纳基本养老保险费。原告请求判令被告为其缴纳一次性基本养老保险费和未受理其社保申请违法的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 关于本案是否应对61号通知进行附带审查的问题。原告认为，61号通知第二条第（一）项规定的“以县人民政府发布征收土地补偿安置公告时上年度全省在岗职工平均工资的60%为缴费基数”，违反了四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》第二条第（一）款第1项“以上年全省在岗职工平均工资为缴费基数”的规定，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，人民法院应对被诉行政行为所依据的规范性文件进行附带审查。由于原告并未参加征地农民社会保障安置，被告也未依据61号通知确定的基本养老保险缴费基数对原告作出行政行为，故其不属于规范性文件附带审查的范围，本院不予支持。 原告请求判令被告营山县政府向其支付律师费，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告杨**军的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨**军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  庄娟 审 判 员  石炜 人民陪审员  曾胜 二〇一九年一月九日 书 记 员  刘唯