湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘31行终130号上诉人（原审原告）彭其安，男，1973年2月28日出生，土家族，住龙山县。被上诉人（原审被告）龙山县茅坪乡人民政府，住所地龙山县茅坪乡龙冠村，统一社会信用代码为11433130006723365Y。法定代表人侯琼，该乡乡长。原审第三人彭发兵，男，1976年5月2日出生，土家族，住龙山县。上诉人彭其安与被上诉人龙山县茅坪乡人民政府、原审第三人彭发兵林地使用权处理决定一案，龙山县人民法院作出（2019）湘3130行初35号行政判决，上诉人彭其安不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告彭其安与第三人彭发兵原为龙山县茅坪乡原子龙村村民。由于国家规划修建龙潭河水库重点工程，需征收库区田土和山林，双方因该项目征收Ｂ8地块涉及的农村土地承包权发生纠纷。原告彭其安以申请人的名义向被告茅坪乡政府申请行政裁决，要求确认该涉案Ｂ8地块的土地承包权属于自己。被告茅坪乡人民政府自2017年4月至6月，经多次实地调查和走访，于2017年9月22日作出行裁＜2017＞1号《关于彭其安石家大坪林权与彭发兵林权纠纷行政裁决书》，确认该争议地Ｂ8号土地承包权属被申请人彭发兵。彭其安不服，向龙山县人民政府申请行政复议，因茅坪乡政府在法定期限内未向复议机关提交答辩书及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，龙山县人民政府于2017年12月14日作出龙政复决字［2017］10号《龙山县人民政府行政复议决定书》，撤销茅坪乡人民政府作出的行裁＜2017＞1号行政裁决书，并责令茅坪乡政府重新作出具体行政行为。茅坪乡政府于2018年2月7日又作出行裁（2018）1号《关于彭其安石家大坪林权与彭发兵林权纠纷行政裁决书》，再次裁决该争议地Ｂ8号土地承包权属为被申请人彭发兵。原告彭其安仍不服，再次向龙山县人民政府申请行政复议，龙山县人民政府于2018年4月25日作出龙政复决字［2018］1号《龙山县人民政府行政复议决定书》，再次以茅坪乡政府在法定期限内未向复议机关提交答辩书及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料为由，撤销茅坪乡政府作出的行裁（2018）1号行政裁决书，并责令茅坪乡政府重新作出具体行政行为。茅坪乡政府又于2018年5月5日作出行裁＜2018＞2号《关于彭其安石家大坪林权与彭发兵林权纠纷行政裁决书》，确认Ｂ8号土地承包权属被申请人彭发兵。彭其安又不服，于2018年5月16日向龙山县人民政府申请复议，但龙山县人民政府在法定期限内未再作出行政复议决定书。由此，原告彭其安于2018年10月11日提起行政诉讼。另查明，原告彭其安与第三人彭发兵争议的涉案Ｂ8地块位于龙潭河××中段的自然河道上。被告茅坪乡政府在对该地作出相同具体行政裁决前后，专门组织调查工作小组和由茅坪乡政府、国土局、水利局、林业局、农村经营服务站、龙潭河水库建设指挥部六家相关部门组成联合调查组，多次进行认真调查走访和开会讨论，并经多次与当事人沟通协调。查明涉案Ｂ8地块征地时面积为4.346亩，田土下户前曾由生产队集体耕种。自1984年左右起，由第三人彭发兵父亲彭彩仲在此开垦田土，并一直进行耕种。2002年国家实施退耕还林政策时，第三人彭发兵在该地块实施了退耕还林，并通过林业部门确认发证后领取补贴，自2002年至现在，第三人彭发兵一直领取该地块的退耕还林补贴，连续时间已长达16年。争议发生前，原告彭其安及其家人一直没有对该地块向茅坪乡政府和第三人提出承包权属争议。同时查明龙潭河两岸边田土，均没有向村民颁发土地承包证，附近村民多利用沿河滩涂耕种田土。另外，龙潭河两岸的山林权属，已向村民颁发了林权证。原告彭其安持有一份其父彭发兴（已故）的自留山使用证即林权证，载明彭发兴一家6人拥有位于大坪后湾处的自留山杂林5亩，下界（北）为大河，涉案Ｂ8地块即位于该林权证的下界大河滩涂边。经组织联合调查组认为，涉案Ｂ8地块是由于河流冲击形成的滩涂地，该地与原告父亲彭发兴林权证上的林地有明显岩崖脚为界限，不属于原告彭其安的林地，且该滩涂地的权属不属于任何个人所有。考虑到该地块田土下户后由第三人彭发兵父亲耕种，并且自2002起由第三人彭发兵实施退耕还林，一直领取补贴款至今，被告茅坪乡政府因此几次作出同样的行政裁决，将该土地承包权确定给第三人彭发兵。原判认为，本案系原告彭其安与第三人彭发兵之间因土地承包权发生纠纷后要求被告茅坪乡政府作出行政确权行为发生的行政纠纷。根据我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件后，主要对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告茅坪乡政府收到原告彭其安的行政裁决申请后，依据行政职权规定，专门组织人员进行多次调查走访，并开会组织双方调解，积极化解矛盾。自2017年起先后三次作出行政裁决书，前两次虽已被复议机关复议决定撤销，但复议撤销的理由均是因为茅坪乡政府在法定期限内未向复议机关提交答辩书及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并非《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定的五种情形，同时复议机关对被告茅坪乡政府最后作出的本案所诉的行政裁决书并没有依法作出复议决定，故人民法院对行政机关作出的相同行政行为应严格审查，对正确的行政裁决结果应予维护。经法院认真审查及判决前组织原、被告及第三人三方共同到现场指认核实，被告茅坪乡政府于2018年5月5日作出的行裁＜2018＞2号《关于彭其安石家大坪林权与彭发兵林权纠纷行政裁定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，内容不违反法律、行政法规的强制性规定。原告彭其安提出的行政诉讼请求没有事实和法律依据，且证据不足，理由不成立，依法不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告彭其安的诉讼请求。案件受理费人民币100元，由原告彭其安负担。上诉人彭其安不服上述判决，向本院提起上诉称：一审法院不承认案涉争议地登记在上诉人持有的《林权管理证》内的事实，而依据原龙山县人民政府行政复议时撤销的理由作为判决依据不当。且被上诉人在作出处理时认定案涉争议地面积与实际不符。故一审法院认定事实不清，请求：撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。在二审过程中被上诉人龙山县茅坪乡人民政府、原审第三人彭发兵未向本院提交书面答辩意见。经审理查明，被上诉人龙山县茅坪乡人民政府于2018年5月5日作出行裁（2018）2号《关于彭其安石家大坪林权与彭发兵林权纠纷行政裁定书》，确认因修建龙潭河水库被征收编号为B8地块的承包权属原审第三人彭发兵。上诉人彭其安不服该确权决定，向龙山县人民政府申请复议。龙山县人民政府于2018年7月9日向上诉人彭其安作出了《行政复议案件受理通知书》，龙山县人民政府在法定期限内没有作出行政复议决定，上诉人遂于2018年10月11日向龙山法院提起行政诉讼，请求撤销龙山县茅坪乡人民政府作出的行裁（2018）2号《关于彭其安石家大坪林权与彭发兵林权纠纷行政裁定书》、并确认争议地归其所有。龙山县人民法院于2018年10月15日立案，于2019年10月12日作出实体判决，驳回了上诉人彭其安的诉讼请求。上述事实，有随案移送的确权处理裁定书、复议案件受理通知书、一审法院立案材料等相关证据在卷佐证。本院认为，《行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《行政复议法》第十九条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”根据上述规定，其一、对复议前置的案件，应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。其二、对向复议机关申请了复议的，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出行政复议决定的，起诉的对象是复议机关不予受理决定或者在法定期限内不作出复议决定的行政不作为行为，而不是原具体行政行为。本案中，被诉行政行为所确认的林地权属争议，属于《行政复议法》第三十条第一款规定对自然资源使用权作出的确权决定，系法律规定的复议前置案件。上诉人彭其安亦按规定向龙山县人民政府申请了行政复议，但龙山县人民政府在法定期限内未作出复议决定，上诉人彭其安可以就龙山县人民政府在法定期限内不作出复议决定的行政不作为行为先行提起诉讼，经复议后再行就原行为向法院提起诉讼。故，上诉人彭其安未经复议机关作出复议决定就直接对原具体行政行为提起诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款的规定，应不予立案，已经立案的，应予驳回。对此，一审法院未经释明就立案受理并作出实体判决明显不当，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省龙山县人民法院（2018）湘3130行初35号判决；二、驳回上诉人彭其安的起诉。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇一九年十二月六日法官助理叶明生书记员田勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。……