浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行初245号原告李道明，男，汉族，1968年12月30日生，住平湖市。委托代理人李道良，男，汉族，1965年11月7日生，住平湖市。系李道明之兄。委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。被告平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号，统一社会信用代码：11330482002562103Y。出庭负责人张永刚，副市长。委托代理人富建国、奚筱岑，浙江金品律师事务所律师。原告李道明不服被告平湖市人民政府停止供电行政命令一案，于2018年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月16日公开开庭审理了本案。原告李道明的委托代理人李道良、程玉军，被告平湖市人民政府副市长张永刚及委托代理人富建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平湖市人民政府2017年3月30日向国网浙江平湖市供电有限公司发出了《关于要求停止供电服务的函》，内容载明“根据《浙江省违法建筑处置办法》《中共平湖市委平湖市人民政府关于印发平湖市土地共同监管和责任追究办法（试行）的通知》及《平湖市人民政府关于涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》等文件精神，为严肃处置重大典型违法建筑，确保我市‘三改一拆’顺利进行，现新埭镇梳理出20户建筑大户（具体名单附后），需要贵单位配合做好相关停电工作。现请贵单位协助新埭镇对上述涉及的违法建筑户停止供电服务，并将办理结果复函我办。在此过程中所涉及到电费回收风险由新埭镇承担（附：违章建筑户明细表）”。所附的明细，包括震丰石材厂（平湖市震丰制衣厂），即涉案厂房。原告李道明诉称，原告于2018年1月22日在与国网浙江平湖市供电有限公司的民事诉讼中得知，被告于2017年3月30日对国网浙江平湖市供电有限公司下达了《关于要求停止供电服务的函》，致使该公司对原告位于新埭镇旧埭村的房屋采取断电措施，至今尚未恢复。被告向供电公司致函停电的行为程序、实体违法。请求判决确认被告作出的《关于要求停止供电服务的函》违法并予以撤销。原告李道明向本院提交了下列证据：1.被告作出的《关于要求停止供电服务的函》，用于证明被诉具体行政行为的存在，原告厂房被停电，实际权利受到影响。2.平湖市震丰制衣厂缴纳电费发票，用于证明原告的主体适格。3.平湖市人民法院（2018）浙0482民初7号《民事判决书》，用于证明原告的诉讼主体资格合法。被告平湖市人民政府辩称：1.涉案厂房系原告之兄李道良建造并使用，李道明曾在涉案房屋开办了个人投资的平湖市震丰制衣厂，但该企业已于2015年注销，此后李叶丹（李道良之女）在该房屋开办个人独资企业平湖市新埭镇叶丹大理石加工厂。《关于要求停止供电服务的函》针对的是违法建筑物的业主，故李道明不具有原告诉讼主体资格。2.《关于要求停止供电服务的函》是针对平湖市新埭镇人民政府《关于要求对新埭镇20户违建企业实施停水停电的申请报告》作出的层级督促、检查行为，依据行政诉讼法解释第一条第二款规定不属于行政诉讼的受案范围。3.被告根据《平湖市人民政府关于涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》相关规定作出的《关于要求停止供电服务的函》程序合法，同时平湖市新埭镇社会事业服务中心、新埭镇国土资源所、平湖市住房和城乡规划建设局均证明该建筑未经过用地、规划审批，李道良在平湖市综合行政××队的笔录中也明确涉案建筑为其建造并使用，故该函件认定事实清楚，证据充分。请求驳回原告起诉。被告平湖市人民政府向本院提交了下列证据及依据：1.平湖市新埭镇社会事业服务中心《建筑规划审批情况说明》；2.平湖市新埭镇国土资源所《土地审批情况说明》；3.平湖市新埭镇人民政府《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》。证据1-3，用于证明涉案违法建筑实际建造和使用人为李道良，并非原告；2017年3月9日经有关部门调查，上述涉案建筑未办理建设规划和土地使用审批手续；平湖市新埭镇人民政府已向李道良发出涉案违法建筑整改通知。4.平湖市新埭镇人民政府《关于要求对新埭镇20户违建企业实施停水停电的申请报告》及附件《违章建筑户明细表》；5.被告作出的《关于要求停止供电服务的函》及附件《违章建筑户明细表》；6.依据：《浙江省违法建筑处置办法》第三条、第六条第一款、第二十三条第三款；嘉兴市人民政府文件嘉政发（2014）58号《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市违法建筑认定与处置办法的通知》第二十七条；7.规范性文件：中共平湖市委平委发[2012]49号《中共平湖市委、平湖市人民政府关于印发平湖市土地共同监管和责任追究办法（试行）》的通知》；8．会议纪要：《平湖市人民政府关于对涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》；9.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；证据及依据4-9，用于证明涉案违法建筑业主在接到整改通知后逾期未拆除，被告依据平湖市新埭镇人民政府的申请报告，依法行使督促职能，程序合法，认定事实清楚，具有法律和规范性文件依据；证明平湖市新埭镇人民政府依法具有对涉案建筑的执法主体资格。10.平湖市人民法院（2018）浙0482行初12号《行政判决书》，用于证明新埭镇人民政府对李道良发出整改通知，并非针对本案原告。11.平湖市住房和城乡规划建设局《关于对〈关于协助认定违法建筑的函〉的复函》，用于证明李道良未取得建设工程许可证等相关规划许可的事实。12.《平湖市新埭镇城镇总体规划（修编）2013-2030》，用于证明涉案建筑不在城镇规划范围内。13.平湖市综合行政××队对李道良的询问笔录，用于证明违法建筑的建设和使用人为李道良。14.平湖市震丰制衣厂、平湖市新埭镇叶丹大理石加工厂、平湖市康隆制衣厂企业登记信息，用于证明涉案建筑业主并非原告，原告投资的企业已于2015年5月22日注销，现由平湖市新埭镇叶丹大理石加工厂实际使用，投资人为李叶丹。经庭审质证，对原告提交的证据，被告对其真实性、关联性、合法性均无异议，但不认可其证明目的。对被告提交的证据，原告认为：证据1、2，平湖市新埭镇社会事业服务中心、新埭镇国土资源所，无建设规划、用地审批的法定职责，两证据又系复印件，关联性、真实性不认可；证据3，平湖市新埭镇人民政府不具有处置违法建筑的法定职责，该通知书已被人民法院撤销；证据4，新埭镇人民政府不具有对企业申请停水停电的法定职责，对其证明目的不认可；证据5，是被诉的行政行为，不能自证其行为合法；证据（法律、规范性文件）6-9，停电属于强制措施，应当由法律规定，上述法律规定、规范性文件不能作为被告作出停电行为的依据；证据10，证明涉案房屋不是违法建筑；证据11，是内部复函，且未对违法建筑定性，关联性不认定；证据12，真实性、关联性、合法性不认可；证据13，笔录是针对违法建设的调查，并非是被告作出停电的依据，真实性、关联性不认可；证据14，企业登记资料显示原告是平湖市震丰制衣厂的法定代表人，反而证明原告的诉讼主体资格成立。本院对上述证据认证如下，被告对原告出示证据的“三性”（真实性、合法性、关联性）无异议，原告对被告提供的证据3，4，5，10，14的“三性”无异议，虽然双方对证据需要证明的待证事实存在分歧，但不影响上述证据的客观存在，故本院对其证明效力予以确认。原告对证据1，2，11，相关部门出具的涉案建筑未经建设规划、用地审批的证据关联性、真实性有异议，但证据1、2，平湖市新埭镇社会事业服务中心、新埭镇国土资源所有关涉案建筑无建设规划、用地审批的情况说明，已为平湖市人民法院（2018）浙0482行初12号生效判决所确认；证据11，系平湖市住房和城乡规划建设局根据新埭镇人民政府协助函在其职责范围的复函，符合证据三性之要求，应予认定。证据12，系新埭镇人民政府的总体规划（修编）图，原告未提供相反证据予以推翻；证据13，系平湖市综合行政××队工作人员对李道良的询问笔录，有执法人员、李道良及见证人的签名，其证明效力应予认定。至于法律依据、规范性文件（证据6-9），国家和地方颁布的法律、法规不是证据，无需质证；嘉兴市及平湖市人民政府的规范性文件与本案相关，应作为定案依据认定。经审理查明，2017年3月15日平湖市新埭镇人民政府向李道良作出平新违通字第[2017]053号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知》，认定李道良在新埭镇××组，违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》规定，违法建设2150平方米建筑物。限其于2017年3月18日前自行退出违法用地及自行拆除违法（违章）建筑。逾期不履行，予以强制拆除。同月29日，新埭镇人民政府向被告平湖市人民政府呈报了《关于对新埭镇20户违建企业实施停水停电的申请报告》，报告除附有《违章建筑户明细表》外，还提交了平湖市新埭镇社会事业服务中心、新埭镇国土资源所提供的未进行建设规划、用地审批的情况说明。同月30日，根据新埭镇人民政府申请，被告平湖市人民政府向国网浙江平湖市供电有限公司发出了《关于要求停止供电服务的函》（内容如前），国网浙江平湖市供电有限公司收函后对涉案厂房实施了停电行为。另查明，李道良不服平湖市新埭镇人民政府平新违通字[2017]053号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知》，于2018年3月12日向平湖市人民法院提起行政诉讼，该院于同年5月31日作出（2018）浙0482行初12号行政判决，以处罚主体依据、认定违法建筑面积事实证据不足为由判决撤销了该通知。据本案原告委托代理人李道良在庭审中称，平湖市新埭镇人民政府于2018年11月3日对其重新作出了对违法用地和违法违章建筑整改通知，并于2018年12月6日拆除了涉案建筑，目前李道良就第二次整改通知行为已向人民法院提起诉讼，该案正在审理过程中。李道明于2018年1月2日向平湖市人民法院提起民事诉讼，请求确认被告国网浙江平湖市供电有限公司停止向其供电的违法行为，限期供电；被告立即赔偿其违约造成的损失人民币36000元（暂定额）。该院于2018年11月1日作出了（2018）浙0482民初7号民事判决，以被告根据平湖市人民政府作出的《关于要求停止供电服务的函》作出停电行为并未违反合同约定为由判决驳回了李道明的诉讼请求。另查明，2000年3月，李道良在涉案厂房开办个人独资企业平湖市康隆制衣厂，该厂于2015年6月注销。2009年9月，李道明在该厂房开办个人独资企业平湖市震丰制衣厂，该企业因经营效益不好而停产，于2015年5月注销；2015年12月，李道明作为平湖市震丰制衣厂的投资人与国网浙江平湖市供电有限公司签订了《高压供用电合同》。2011年1月，李道良之女在该厂房开办个人独资企业平湖市新埭镇叶丹大理石加工厂。平湖市震丰制衣厂停产后，涉案厂房均由平湖市新埭镇叶丹大理石加工厂使用。李道良在平湖市行政综合××队询问时（询问笔录由本案被告提供）陈述，上述厂房是其在1999年与旧埭村签订了土地租赁协议后，拆除原土窑厂的基础上，于1999年至2011年间重新建造。李道在庭审时陈述，李道良、李道明结婚后分家，经济分开，但又陈述涉案厂房是李道良、李道明共同建造的。另查明，中共平湖市委、平湖市人民政府发文的《平湖市土地共同监管和责任追究办法（试行）》第十二条规定“……市供电、供水、供气等部门，对未取得合法用地手续的工地或工程设施，不得供电、供水供气；行政执法部门对相关业主作出停止违法行为、拆除违法建设决定，但相关业主未在规定时间内拆除的，在接到市国土资源部门告知函后，应当在10个工作日内配合停止供电、供水、供气；对存在违法用电、用水、用气的，给予依法查处”；第十九条规定“有下列情形之一的，对市相关部门（单位）主要负责人和直接责任人分别给予责令书面检查或责令整改；情节严重的，给予通报批评或诫勉谈话：……㈤市供电、供水、供气部门……接到国土资源部门告知函后，未在规定工作日内停止供电、供水、供气，并查处违法用电、用水、用气行为的”；第二十条“有下列情形之一的，对市相关部门（单位）主要负责人和直接责任人按照有关规定，分别给予或建议上级相关条线主管部门给予停职检查或调离工作岗位，直至降职、免职：……㈤市供电、供水、供气部门……接到国土资源部门告知函后，未在规定工作日内停止供电、供水、供气，并查处违法用电、用水、用气行为，导致违法事实继续扩大，造成严重违法用地后果的”。《平湖市人民政府关于对涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》第二条“对已经利用违法建筑生产、经营的，供电、供水部门应按相关规定，在收到函告5个工作日内终止供电、供水服务。具体由镇街道书面提出供电、供水服务申请，经市‘三改一拆’办、规划建设、国土资源、城管执法局等相关部门审核确认后，由市府办函告供电、供水部门执行”。本院认为，本案双方当事人争议的焦点：一是被告平湖市人民政府作出《关于要求停止供电服务的函》的可诉性问题，二是李道良作为本案的原告主体资格问题。首先，被告认为，《关于要求停止供电服务的函》是针对平湖市新埭镇人民政府《关于要求对新埭镇20户违建企业实施停水停电的申请报告》作出的层级督促、检查行为，依据行政诉讼法解释第一条第二款规定不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，除上述规定内容，外对不属于人民法院受案范围的12项种行为进行了例举，其中包括第㈤项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，第㈧项“上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。本案被告就操作程序而言，近似于行政机关、相关单位内部请示、函告。但确认该行政行为是否具有可诉性，不能简单局限于形式，须分析行为本身的性质，其对外部是否发生了效力，影响了特定人的权利义务。根据《平湖市人民政府关于对涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》、《中共平湖市委、平湖市人民政府关于印发平湖市土地共同监管和责任追究办法（试行）的通知》规定，对利用违法建筑生产、经营的企业，由镇、街道书面提出停止供电、供水服务申请，由市府办函告供电、供水部门执行；若供电、供水部门未在规定期限内采取停电、停水措施的，对其主要负责人和直接责任人分别给予责令书面检查、通报批评、诫勉谈话、停职检查或调离工作岗位，直到降职、免职等处理。因而，被告平湖市人民政府作出《关于要求停止供电服务的函》，不仅附有被停电建筑户明细表，对象特定，而且必然导致供电部门停止涉案厂房用电的法律后果，具有行政命令的法律效果。因而，其对外部产生效力，直接影响当事人的权利义务，具有可诉性。其不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第㈤、㈧项排除的内容，被告认为不具有可诉性是对法律的误解。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”。虽然《高压供用电合同》系李道明与国网浙江平湖市供电有限公司签订，但平湖市人民政府指令供电部门停电的行政行为针对的客体、对象是“利用违法建筑生产、经营的企业”。平湖市新埭镇人民政府《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》的对象是李道良，而目前在涉案厂房进行生产的是李道良之女开办的个人独资企业平湖市新埭镇叶丹大理石加工厂。李道明开办的平湖市震丰制衣厂已在2015年停产、注销，李道良、李道明共同建造涉案厂房之说与平湖市新埭镇人民政府的整改通知、李道良之前陈述及诉讼相矛盾，无法认定。故李道明既非涉案厂房的建造者，也非被停止供电企业的投资人，不是被告指令供电部门停电行政行为的相对人和利害关系人。故不具有本案原告主体资格。至于李道明与国网浙江平湖市供电有限公司之间《高压供用电合同》因政府指令停电而终止的纠纷，属于民事合同纠纷，与本案不属于同一法律关系，且李道明已通过民事诉讼途径救济。综上，被告平湖市人民政府作出的《关于要求停止供电服务的函》，对外部产生效力，直接影响当事人的权利义务，具有行政命令的法律效果，具有可诉性。但李道明不是该行政行为的相对人和利害关系人，不具有本案原告主体资格。李道良在本案庭审结束后申请追加为第三人参加诉讼，程序不当；同时主诉原告主体资格不成立，追加第三人基础不存在，故不予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第㈠项之规定，裁定如下：驳回原告李道明的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  李土根审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇一九年一月二十五日书 记 员  张琳嫣