广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1383号 上诉人（一审原告）蔡启昌，男，1966年10月10日出生，汉族，住藤县。 委托代理人张驰楷，广西金桂北斗律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）藤县人民政府，住所地：藤县藤州镇登俊路57号。 法定代表人覃仕平，县长。 委托代理人罗东华，藤县法制办公室干部。 委托代理人朱翰霖，藤县法制办公室法律顾问助理。 上诉人蔡启昌因其诉被上诉人藤县人民政府（以下简称藤县政府）林业行政登记一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月30日受理后，依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭审理了本案，上诉人蔡启昌及其委托代理人张驰楷、被上诉人藤县政府的委托代理人罗东华、朱翰霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：2009年林改时，蔡启昌取得藤林证字（2009）第02122101号《林权证》（以下简称第02122101号《林权证》），该证共登记有4宗林地，其中31号宗地的林地所有权权利人登记为孔良村待村8组集体，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均登记为蔡启昌，登记小地名为大冲，登记面积12.39亩，四至：东阮木林山交界，南山脚，西山脊分水，北山脊分水。2018年2月9日，藤县林业局工作人员分别向刘焕彬、阮木林进行了询问，刘焕彬、阮木林在询问笔录上签名。梧州西江机场征地搬迁协调工作领导小组办公室委托广西众邦司法鉴定中心对待村8组《林权边界确认表》（宗地之间）31号宗地“相邻周边权利人（宗地编号＋签名）”栏所签“刘焕彬”、“阮木林”是否属其本人亲笔签名进行笔迹鉴定。2018年3月16日，广西众邦司法鉴定中心作出桂众邦司法鉴定中心[2018]文鉴字15、16号《广西众邦司法鉴定中心司法鉴定意见书》，其中［2018］文鉴字15号鉴定意见为：委托单位委托鉴定的日期为2009年9月18日《林权边界确认表（宗地之间）》宗地正式编号31，相邻周边权利人确认（宗地编号＋签名）栏“刘焕彬”的签名与标称时间为2018年2月9日《询问笔录》上“刘焕彬”的签名笔迹不是出自同一人的笔迹；［2018］文鉴字16号鉴定意见为：委托单位委托鉴定的日期为2009年9月18日《林权边界确认表（宗地之间）》宗地正式编号31，相邻周边权利人确认（宗地编号＋签名）栏“阮木林”的签名与标称时间为2018年2月9日《询问笔录》上“阮木林”的签名笔迹不是出自同一人的笔迹。藤县政府于2018年4月9日作出藤政决〔2018〕15号《行政决定书》（以下简称15号行政决定），认为根据广西众邦司法鉴定中心笔迹鉴定结论，证实与31号宗地相邻的30号宗地林权权利人刘焕彬和32号宗地林权权利人阮木林并没有在“相邻周边权利人（宗地编号+签名）”栏签名确认相邻界线，此事实违反了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》（桂林改发[2009]4号）【以下简称广西林改确权发证办法（试行）】第三十五条第（一）项“现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认”的规定，属确权发证程序违法，决定撤销第02122101号《林权证》中31号宗地登记内容。蔡启昌不服诉至一审法院，请求撤销15号行政决定。 另查明，第02122101号《林权证》中登记的31号、34号宗地林地被列入征收范围，在征收过程中，藤县政府对该两宗林地进行测量的面积与《林权证》记载的面积不相符。蔡启昌与藤县政府就征收补偿所依据的面积及补偿金额有争议，蔡启昌已于2018年1月向一审法院提起行政诉讼。藤县政府在作出15号行政决定之前，未告知蔡启昌拟撤销其持有的《林权证》中登记的31号宗地内容，也未告知其有权进行陈述和申辩。 梧州市中级人民法院认为：藤县政府对其辖区内的森林、林木和林地，具有颁发林权证的法定职责，发现其颁发的林权证系错误发放，有权予以纠正。根据广西林改确权发证办法（试行）第三十五条第（一）项的规定和本案查明的事实，蔡启昌持有的《林权证》中31号宗地的相邻权利人没有签名确认，故藤县政府颁发林权证的行为违反了确权发证的程序，属确权发证程序违法。藤县政府以此理由作出撤销蔡启昌持有的《林权证》中31号宗地登记内容的《行政决定书》，认定事实清楚、适用依据正确。藤县政府在作出撤销林权证决定前既未事先告知蔡启昌，亦未给予其陈述申辩机会，程序明显不当。鉴于蔡启昌在本案诉讼过程中就应否撤销林权证问题已充分陈述意见，其陈述的意见不足以产生阻止撤销林权证的效力；同时，藤县政府在林地征收过程中对该两宗林地进行测量的面积与《林权证》记载的面积不相符，因此，藤县政府撤销林权证的程序虽然违法，但未对蔡启昌实体权利产生实际影响。在此情况下撤销被诉行政行为会造成程序空转，浪费司法和行政资源，会给国家利益和社会公共利益造成重大损害,故对藤县政府作出的《行政决定书》，仅判决确认其违法，而不撤销保留其法律效力。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认藤县政府于2018年4月9日作出的15号行政决定违法。 上诉人蔡启昌上诉称：1、相关权利人知悉现场勘界后，自2009年至今没有异议，应视为默认，一审判决适用广西林改确权发证办法（试行）第三十五条第（一）项的规定，属于断章取义，适用法律错误；2、被上诉人发林权证时对涉案林地的丈量和林地征收时对涉案林地的丈量都没有相关权利人的签字，根据上述条款的规定，一审判决也应确认征地时被上诉人对涉案林地的丈量结果没有合法性，不作被诉行政行为的依据；但一审判决却认为征地时不签字的丈量结果合法，而发林权证时不签字的丈量结果不合法，明显自相矛盾，法理不明，应予撤销。3、被诉行政行为与被上诉人有直接利害关系，依法应当回避而不回避，其行为不具有合法性，应予撤销；4、一审判决认为“上诉人陈述的意见不足以产生阻止撤销林权证的效力”没有事实和法理支撑，不能令人信服。由于林权证被撤销直接影响到上诉人林权归属和林地面积的确认，而林地面积关系到征收补偿款的发放，被上诉人不与上诉人签订征地补偿协议，也没有足额发放补偿款，已经严重损害上诉人的合法权益，因此一审判决认为撤销林权证对上诉人的实际权利不产生实际影响是错误的。撤销被诉行政行为是督促政府依法行政，树立公信力和对国家利益、社会公共利益的维护，一审判决认为“撤销被诉行政行为会给国家利益和社会公共利益造成重大损害”也是错误的。综上，15号行政决定否定合法颁发的第02122101号《林权证》，不仅程序违法，实体上也毫无正义。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销15号行政决定。 被上诉人藤县政府答辩称：1、广西众邦司法鉴定中心笔迹鉴定结论证实与31号宗地相邻的30号宗地林权权利人刘焕彬和32号宗地林权权利人阮木林并没有在“相邻周边权利人（宗地编号＋签名）”栏签名确认相邻界线，违反了广西林改确权发证办法（试行）第三十五条第（一）项的规定，属确权发证程序违法，答辩人根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》第二条和《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》“对违反规定和法定程序登记发放林权证的，要依法予以撤销”的规定，决定撤销31号宗地登记内容，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2、因林改时现场勘界中没有相邻方指认界址并签字确认，导致后来征地时测量面积与林权证登记面积不一致，故撤销林权证登记内容很有必要。3、被诉行政行为是答辩人依职权自我纠错的行为，不是行政处罚，不一定要有事先告知程序，可以直接公告撤销不正确的林权证，一审认定答辩人没有告知上诉人和未给予上诉人陈述申辩机会程序不当是错误的，请求二审法院予以纠正。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 二审庭审中，被上诉人自述作出15号行政决定的起因是蔡启昌依据涉案林权证对31号宗地征收补偿的面积及补偿金额不服，提起诉讼，藤县政府为此审核该林权证，认为发证程序违法，故作出撤销决定。被上诉人在庭审中还确认涉案宗地的相邻方也已领取了相邻宗地的林权证。被上诉人当庭提交《塘步镇孔良村待村8组有关农户机场征地实测面积与林权证发证面积对比表》、《西江机场征地数据明细表-塘步镇孔良村待村8组》及征地示意图各一份，以证明征地中测量的争议地面积与涉案林权证登记面积不一致。上诉人质证认为上述证据均为被上诉人单方制作，没有相关权利人到现场指界确认，对其单方测量的数据合法性不予认可。被上诉人在本院给予的举证期限内补充提交G118坐标图、地上附着物补偿明细表及征地图（庭审中已提交），拟证明上诉人于2014年11月10日到现场，对征地工作组测量的地块面积为6.9798亩，工作人员、上诉人及村委记录人均签名确认。经质证，上诉人认为：坐标图为被上诉人单方制作，对其三性均不予认可，附着物补偿明细表系对地上附着物情况的记载，上诉人签名时只填写有表中第二、三行内容（即抽点的黄花梨和松树的面积、株树），其余内容为被上诉人事后添加，上诉人不予认可。 本院认为，被上诉人庭审中提交的3份证据系其单方制作，不能证明政府征地中测量的宗地四至界线和面积依据是否合法，结论是否正确，因此不能作为认定涉案林权证登记内容错误的依据。庭后补充提交的证据中，附着物补偿明细表虽然有“G118：6.9798亩”的内容，但从坐标图及征地示意图看，G118地块与涉案林权证登记的31号宗地形状、面积均有差异，四至界线明显不同，上诉人对该内容的真实性不予认可，表中没有说明该数据的来源，测量的依据，不能证明被上诉人庭审中主张的征地过程中在相关权利人到现场重新指认并确认宗地界线的基础上进行测量的事实，在没有其他证据佐证的情况下，上述证据也不能作为认定涉案林权证31号宗地登记内容错误的依据。 本院认为：关于15号行政决定对涉案林权证登记内容予以撤销是否有事实和法律依据问题。广西林改确权发证办法（试行）第三十五条“现场勘界的有关规定：（一）现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认；（二）相关权利人接到现场勘界通知后，拒绝到现场签名确认，又没有正当理由的，按默认处理；（三）相关权利人在勘界现场认可，但拒绝签名或盖章的，视同缺席指界处理；（四）相关权利人因事缺席指界的，由另一方所指界线或双方提供的权属图件上的界线确定，驻村工作组应当将划界结果书面通知缺席方，缺席方如有异议，必须在15日内申请重新勘界；（五）相关权利人对权属界线有争议的，由驻村林改工作组初步调解；调解不成的，由纠纷调处组按权属争议处理。”纵观上述规定，现场勘界是林改颁证工作的一个环节，目的是确认宗地之间的界线清楚明确，相关权利人当场签名盖章是表示共同确认界线的一种方式，并未规定没有当场签名盖章确认则必然导致不予颁证或颁证无效。本案中，虽然涉案宗地相邻人刘焕彬、阮木林没有签名确认边界，但是在勘界后的公示期间，没有证据证明相邻各方提出过异议；且涉案宗地各相邻方均领取了相邻宗地的林权证，其登记的各相邻宗地与31号宗地之间的界线及宗地附图清楚、明确，各相邻方持证多年从无异议；直至被上诉人作出15号行政决定前向当时未签字的刘焕彬、阮木林进行调查，两人也没有对31号宗地四至界线或面积提出异议。以上事实足以说明31号宗地四至界线清楚明确，相邻各方并未主张存在争议。同时，被上诉人亦未能提供证据证实征地中测量涉案土地面积时程序合法，结论正确，因此也不能据此认定涉案林权证对31号宗地登记的内容错误。综上，虽然《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》规定“对违反规定和法定程序登记发放林权证的，要依法予以撤销”，但该通知要求的是“依法撤销”，藤县政府在无任何相关权利人申请的情况下，仅以各方相邻人在现场勘界中未签名确认边界为由，对颁证多年无异议的林权证登记内容予以撤销缺乏事实和法律依据，理由不充分。 关于15号行政决定程序是否合法的问题。如果林权登记确有错误，导致权利主体、宗地界线或面积发生争议，应当由相关权利人申请调处，政府在重新调查，明确权属的基础上进行纠错。虽然15号行政决定不是行政处罚行为，但决定的内容为撤销当事人持有的林权证相关登记，是对当事人权益作出的限缩、减损性的决定，对其权益产生重大影响，同样应当保障当事人陈述、申辩的权利。藤县政府作为另一行政诉讼案件的一方当事人，在诉讼过程中对对方提出的于己不利的证据主动启动审查程序，事先没有告知当事人，也没有听取当事人的陈述和申辩意见，即作出撤销涉案林权证登记内容的决定，违反正当程序原则，一审判决认定其程序违法正确，被上诉人主张被诉行政行为程序合法的理由不成立，本院不予支持。 综上所述，被上诉人作出15号行政决定认定事实不清，证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；”之规定应当予以撤销。一审判决认定15号行政决定违法正确，但认定涉案林权证颁证程序违法及15号行政决定撤销31号宗地登记内容未对上诉人的实体权利产生实际影响没有事实依据，本院依法予以纠正。蔡启昌的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销梧州市中级人民法院（2018）桂04行初56号行政判决； 二、撤销藤县人民政府藤政决〔2018〕15号《行政决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人藤县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年一月二十九日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴