浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行初166号原告谢士生，1948年6月21日出生，汉族，住平湖市。原告谢震，1973年12月5日出生，汉族，住平湖市当湖街道南市。两原告委托代理人王中强、罗丹，浙江浙平律师事务所律师。被告平湖市人民政府，住所地平湖市胜利路380号1号楼8号楼。法定代表人刘中华，市长。委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。原告谢士生、谢震因要求被告平湖市人民政府履行拆迁补偿安置职责，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月2日受理后即向被告平湖市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月7日公开开庭审理本案。原告谢震及两原告委托代理人王中强，被告平湖市人民政府的副市长任崇及委托代理人侯平到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月，现已审理终结。原告诉称，原告于1993年7月向原胜利乡人民政府申请并经平湖市土地管理局批准，建造二层住房一幢，建筑面积200平方米，占地面积100平方米。2002年原告家庭人口已经达到7人，原有房屋无法满足居住需求，原告申请扩建20平方米的房屋共三层，并对原二层建筑加建一层计100平方米，获得批准后原告按照批准的面积建成住房。2015年，平湖市人民政府下属的平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部当湖街道推进组通知原告将征收房屋。2015年9月22日，被告告知原告原有的二层楼房及2002年扩建部分的评估结果，但未告知是否对加层的100平方米进行了评估，后就加层部分的补偿安置不能达成一致协议。2017年4月25日，原告收到征收工作指挥部作出的《限期腾空通知书》，要求原告在2017年4月30日之前腾空房屋，否则将强行拆除。2017年6月15日，原告委托律师向当湖街道推进组发出法律意见书，建议征收工作指挥部在征收工作中对加层部分给予相同的补偿安置待遇，但没有得到回应。2017年7月20日，原告的房屋被强制拆除。原告加盖的第三层属于经过平湖市人民政府批准的合法建筑，在征收补偿中应当和其他合法建筑一样获得补偿安置。请求法院判令被告对原告加层的100平方米建筑按照合法建筑进行补偿安置。平湖市人民政府制定的（2003）76号《平湖市人民政府关于市区规划控制区内征地拆迁安置对象的认定及安置补偿有关政策的若干意见》第十四条规定，经镇村镇建设办公室批准在原有住宅上实施加层，以及批准翻建而未翻建只作加层的房屋，所加层的部分不作产权调换或货币补偿安置，只给予房屋拆迁价格补偿。原告认为该条款侵犯原告合法财产权益，该规范性文件不合法，不能在对原告房屋进行补偿安置时适用，请求对该条文进行规范性文件审查。原告谢士生、谢震向本院提交以下证据：1.1993年谢士生户申请农村私人建房用地呈报表，证明原告1993年经批准建造二层住房，占地100平方米；2.2002年谢士生农村村民建房用地呈报表，证明2002年原告申请加层扩建，经批准扩建20平方米，建三层，村民委员会同意加层100平方米；3.平湖市当湖镇农民建房许可证，证明扩建20平方米建三层，加层100平方米经过当湖镇村镇建设办公室批准。原告申请加层时法律对加层应向哪个行政机关申请并没有明确规定。批准后原告加建了一层，面积为109.45平方米；4.评估结果确认单，证明评估部分未包括加层面积；5.2017年4月25日平湖市新一轮城市建设指挥部发出的限期腾空通知，证明在没有签订安置协议的情况下，被告强制要求原告腾空，如果不腾空将封闭道路，强行腾空；6.法律意见书、送达查询单，证明原告向征收指挥部送达了法律意见书，要求对加层的109.45平方米进行补偿安置；7.《新一轮城市开发建设征迁工作指挥部更名并调整组织架构的通知》，证明平湖市新一轮城市开发建设征迁工作指挥部代表被告行使职权，平湖市人民政府作为本案被告适格。被告平湖市人民政府答辩称，1.因平湖市城市开发建设需要，平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部于2015年7月16日发布平新城农征（2015）4号农村房屋征收公告，决定对当湖街道东升村182户农村房屋实施征收，并对征收范围、安置房源、征收期限及奖励、户口认定截止日期、征收政策依据等作出公示。同日，当湖街道农村推进组依据该公告就东升村实施农房征收安置有关事项向被征收人发出通知。进入征收程序后，当湖街道征收推进组与原告就征收房屋面积及安置人口进行确认。因原告家庭情况特殊，经原告申请，当湖街道征收推进组同意对谢士生户分两户进行补偿安置，谢士生、谢震各立一户，谢士生户安置人员为谢士生、林荣华、谢林、谢依欣、谢红娟5人，谢震户安置人员为谢震1人。经平湖市佳诚房地产评估事务所评估，谢士生户房屋合法建筑面积为141.66平方米，加层合法面积109.45平方米，加层面积按照400元每平方米，0.7成新率评估补偿款为36775.2元。谢震户合法建筑面积为141.67平方米，连同装修、附属物等评估总价为59872元。两户分别于2015年9月22日分别签订《农房征收安置补偿协议》。谢士生户和谢震户均已经领取了首套安置房。谢士生于2016年3月29日主动向征收组移交被征收房屋，谢震于2017年7月19日主动向征收组移交被征收房屋，次日，征收组依法拆除上述被征收房屋，并非被告强行拆除。2.根据《宪法》第一百零七条规定，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡规划建设和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令、任免、培训、考核和奖惩行政工作人员，因此，平湖市政府作为县级以上地方人民政府有权制定本地区拆迁、安置补偿政策。因《浙江省行政规范性文件管理办法》于2010年9月1日起实施，2003年还没有规范性文件制定、发布的详细规定，但平湖市政府还是按照规定从制定文件、合法性审核、公开征求意见、最后由市长签发的流程进行制定，制定程序并未违反法律规定。根据1999年《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级以上人民政府批准，其中，涉及农用地的，应当按照相关规定办理审批手续。村镇建设办公室没有农村建房审批的主体资格和职权，应当由县级以上人民政府国土、规划部门批准。因此，经过村镇建设办公室批准加层的建筑不能做产权调换和货币补偿安置。该规定没有违法增加公民、法人或其他组织的义务或减损合法权益，虽然未经合法审批的加层为违法建筑，但平湖市政府在拆迁安置过程中还是充分保障了被拆迁人的财产权益，给予被拆迁人价格补偿。请求驳回原告的诉讼请求。被告平湖市人民政府向本院提交以下证据、依据：1.平新城农征（2015）4号农村房屋征收公告、通知，证明因平湖市开发建设需要，平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部发布征收公告，对当湖街道东升村182户农村房屋实施征收，并对征收范围、安置房源、户口认定截止日期、安置方式等进行公告；2.农村建房用地审批表，证明1993年原告申请建房2层3间，用地100平方米，2002年因住房紧张，申请扩建住房20平方米，加层100平方米；3.被征迁人特殊情况申请审批表，证明因原告家庭情况特殊，经申请，征收推进组同意对谢士生户按照两户进行安置；4.安置人员认定表，谢士生户的安置人员为谢士生、林荣华、谢林、谢依欣、谢红娟；5.委托书、评估报告、评估结果确认单、农房征收安置协议书、拆除农房移交验收单，证明谢士生户房屋合法有效面积为141.66平方米，加层合法面积109.45平方米，超面积15.84平方米，连同装修、附属物评估总价为243872元，其中加层面积109.45平方米按照每平方米400元，0.7成新计算评估补偿款36775.20元。谢士生户已经签订了补偿协议，并移交了被拆迁房屋；6.农村安置人员认定表、评估报告、评估结果确认单、征收安置协议书、选房定位存根联、交换房屋协议书、拆除房屋移交验收单，证明谢震户房屋合法面积为141.67平方米，连同附属物、装修等评估总价为59872元，谢震与征收推进组签订了补偿安置协议，并移交了被拆除房屋；7、农民建房许可申请表，证明2002年5月31日原告申请原有房屋加层100平方米，原当湖镇村镇建设服务办公室批准其申请；8.平政发[2003]57号《平湖市市区城市规划控制区内农村住宅拆迁安置暂行办法》、平政发[2003]56号《平湖市市区城市规划控制区内被征地人员安置暂行办法》、平政发[2003]76号《市区规划控制区内征地拆迁置对象的认定及安置补偿有关政策的若干意见》。原告谢士生、谢震对被告平湖市人民政府提交的证据1的真实性没有异议，但公告有没有正式公示，原告不清楚，原告并未收到该公告。对证据2没有异议，在村出具意见同意扩建20平方米后，平湖市政府作出批准决定，在建房许可审批表可以看出加层是经过审批的。对证据3的真实性没有异议，但是审批表上有错误的地方，被告在工作中极不严谨。对证据4中安置人员认定表，对证据5中的委托书没有异议。评估报告、评估结果确认单的真实性没有异议。对农房征收补偿安置协议书有异议，补偿安置协议实际上尚未成立，因为安置补偿协议书上的农房评估价格、安置房价格等都是空白。拆除房屋移交验收单的真实性没有异议。对证据6中的农村拆迁安置人员认定表没有异议。对谢震户房屋的评估报告和评估结果确认单没有异议。谢震的农房征收安置协议书只有对老房子的评估，对加层的房子如何安置没有作出约定，安置协议书不能成立。选房定位存根、交换安置房协议书没有异议。对谢震户的拆除房屋移交验收单的真实性没有异议。对于被告所适用的规范性文件，原告认为在2002年原告申请对原有房屋加层时，并没有法律明确规定加层应当如何审批。从当时申请的建房许可证申请表格式来看，一般的农村建房仅仅需要镇村镇建设办公室批准即可，如果需要城乡建设规划管理部门或者其他部门批准，应当由被告告知申请人。因此，原告申请加层已经得到了有权部门批准，是合法建筑，平政发[2003]76号文件第14条对经过村镇建设办公室批准的加层作区别处理，违反上位法的规定，侵犯公民的财产权益，应当不予适用。被告平湖市人民政府对原告谢士生、谢震提供的证据1没有异议。对证据2和证据3的真实性没有异议，但原告申请加层仅仅有东升村村民委员会、镇村镇建设办公室盖章，没有平湖市规划部门批准同意。对证据4至证据7没有异议。本院对上述证据认证如下：原告、被告对对方提供的证据的关联性、合法性均没有异议，这些证据能够证明原告房屋建造时的审批情况、拆迁安置情况，对双方提供的证据均予以采信。根据采信的证据以及当事人在庭审中的陈述，本院认定以下事实：谢士生为平湖当湖街道东升村村民，谢震为其次子。谢士生于1993年申请农民建房，经原平湖市土地管理局批准新建住房，占地100平方米。因住房紧张，谢士生于2002年5月31日申请扩建住房，经平湖市人民政府批准使用土地建住房20平方米。同日，谢士生申请办理平湖市当湖镇农民建房许可证，申请楼房加层100平方米，扩建住房3层共60平方米。2002年10月16日，当湖镇村镇建设办公室批准同意建楼房三层二上一下60平方米，加层六上三下100平方米。后，谢士生对房屋进行了扩建和加层。平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部是平湖市人民政府设立的内设机构，主要工作职能为对平湖市范围内的拆迁工作进行组织、统筹、协调。平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部于2015年7月16日发布农村房屋征收公告，对东升村1、2、3组陶进良等182户农村房屋实施征收，征收人为平湖城市建设投资有限公司，征收实施单位为平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部，公告同时就安置房源、签约时间、腾空时间、户口认定截止日期、征收政策依据等相关内容进行公告。原告所有的涉案房屋在本次征收范围内。经平湖市新一轮城市开发建设征收工作指挥部批准，同意将谢士生户按照两户安置，原房各半分割。谢士生、妻子林荣华、长子谢林、儿媳谢红娟、孙女谢伊欣为一户，次子谢震为一户。经平湖市佳诚房地产评估事务所评估，谢士生户的建筑物及附属物、装潢评估价为2438728元，其中加层109.45平方米评估价为36775.20元。2015年9月22日，谢士生与平湖城市建设投资有限公司签订《平湖市城市规划控制区内农房征收安置补偿协议》（以下简称安置补偿协议），安置补偿协议中明确约定建筑面积包括住宅楼房141.66平方米，附属用房30.93平方米，其他15.84平方米，批准加层109.45平方米。房屋以及附属设施、装潢的补偿为243872元（详见评估报告）。谢士生户可享受公寓房安置标准建筑面积为人员为5人，安置面积为240平方米。原住房合法建筑面积为141.66平方米。2016年3月29日，谢士生将房屋移交验收拆除。经平湖市佳诚房地产评估事务所评估，谢震户的建筑物及附属物、装潢评估价为59872元，其中合法建筑物141.67平方米，猪舍30平方米。2015年9月22日，谢震与平湖城市建设投资有限公司签订安置补偿协议，明确建筑面积包括住宅楼房141.67平方米，附属用房30平方米，房屋及附属设施、装潢的补偿价格为59872元。征收安置面积中因全家外迁，无可享受公寓房安置标准建筑面积人员。原住房合法建筑面积为141.67平方米。2017年7月19日，谢震将房屋移交验收拆除。至提起诉讼之时，谢士生和谢震均领取了首套安置房。本次拆迁补偿安置依据的主要规范性文件为《平湖市市区城市规划控制区内农村住宅拆迁安置暂行办法》（平政发[2003]57号）、《市区规划控制区内征地拆迁安置对象的认定及安置补偿有关政策的若干意见》(平政发[2003]76号)。《市区规划控制区内征地拆迁安置对象的认定及安置补偿有关政策的若干意见》第14条规定，经镇村镇建设办公室批准在原住宅实施加层，以及批准翻建而未翻建只作加层的房屋，所加层的部分不作产权调换或货币补偿安置，只给予房屋拆迁价格补偿。谢士生、谢震认为其加层109.45平方米为合法建筑，要求平湖市人民政府对加层109.45平方米进行产权调换或者货币补偿安置，并请求对《市区规划控制区内征地拆迁安置对象的认定及安置补偿有关政策的若干意见》第14条进行规范性文件审查。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，谢士生、谢震于2015年9月22日分别与平湖城市建设投资有限公司签订安置补偿协议，协议中已经对加层109.45平方米的补偿作出明确约定，即对加层面积按照评估价进行价格补偿，安置面积中原住房合法建筑面积不包括加层面积。协议签订之后，谢士生、谢震均已经将房屋移交拆除并领取了首套安置房。谢士生、谢震与平湖城市建设投资有限公司签订的安置补偿协议是行政协议，具有行政行为的先定力、确定力，未经法定程序撤销或确认无效之前，具有法律效力，协议双方均应当诚实全面地履行协议。原告谢士生、谢震起诉要求对加层109.45平方米进行产权调换或货币补偿，实质上是要否定已经签订的安置补偿协议的效力，而原告并未就安置补偿协议提起行政诉讼，其直接起诉要求被告再行对加层面积109.45平方米进行补偿安置，缺乏事实根据。况且，安置补偿协议签订于2015年9月22日，至原告提起本案诉讼之时，也已经超过了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的1年的起诉期限。因原告提起本案诉讼不符合行政诉讼起诉条件，故无需对《市区规划控制区内征地拆迁安置对象的认定及安置补偿有关政策的若干意见》第14条进行规范性文件审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告谢士生、谢震的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇一九年一月七日法官助理李平书记员张琳嫣