江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初401号 原告赵桂芳，性别××年××月××日生，××族。 原告濮震，性别：××，××年××月××日生，××族。 两原告共同的委托代理人陈量，江苏金坤律师事务所律师。 被告南京市溧水区人民政府，住所地江苏省南京市溧水区大东门街68号。 法定代表人薛凤冠，南京市溧水区人民政府区长。 委托代理人高晓明，南京市溧水区人民政府法制办工作人员。 委托代理人刘立胜，江苏万禾律师事务所律师。 第三人南京溧水经济开发区管理委员会，住所地江苏省南京市溧水区开发区团山路8号。 法定代表人贾晨，南京溧水经济开发区管理委员会主任。 委托代理人刘兵，江苏万禾律师事务所律师。 原告赵桂芳、濮震因不服被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月11日受理后，依法向被告、第三人南京溧水经济开发区管理委员会（以下简称溧水开发区管委会）邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案。原告赵桂芳、濮震及其委托代理人陈量，被告溧水区政府的委托代理人高晓明、刘立胜，第三人溧水开发区管委会的行政机关负责人张韧、委托代理人刘兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月3日，原告赵桂芳、濮震向溧水区政府申请行政复议。2018年6月29日，溧水区政府作出[2018]溧行复第12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定），决定驳回赵桂芳、濮震的行政复议申请。 原告赵桂芳、濮震诉称，1987年，原告作为集体经济组织成员，经原乌山公社管理委员会的许可，取得了在原××××岗村建房的许可。2003年，因积极响应政府建设需要，原告移址修建了现有房屋。2017年7月19日，原告的近亲属打电话告知原告，原告的房屋在夜间被拆除。同时，原告近亲属向南京市公安局溧水分局开发区派出所报警。7月25日，第三人的工作人员至上海与原告濮震商谈补偿事宜，双方未达成补偿协议。2017年9月4日，原告向被告提起行政复议，被告于2017年9月12日作出[2017]溧行复第23号《行政复议不予受理决定书》（以下简称23号不予受理决定）。原告于2017年9月18日向南京市中级人民法院提起行政诉讼。2018年3月12日，南京市中级人民法院判决撤销被告作出的23号不予受理决定，责令溧水区政府重新予以处理。被告受理后，于2018年6月29日作出12号复议决定，驳回原告的复议申请。原告认为：一、被告滥用行政复议权，片面认定事实。1.实施“263”专项行动实施方案的主体是南京市溧水区柘塘街道办事处（溧水开发区管委会）。2.无论是第三人亲自实施，还是委托施工队实施，第三人均应当承担行政责任。3.被告对南京市公安局的行政复议决定书确认的事实不予认定，系滥用职权。二、被告适用法律错误。12号复议决定已认定施工队的行为是第三人的委托，受托方的行为由委托方承担责任是基本的法律原理。综上，请求法院：1.确认被告滥用职权，被告作出的12号复议决定违法，并依法撤销。2.被告承担诉讼费用。 原告赵桂芳、濮震向本院提交的证据有： 1.12号复议决定，用以证明被告作出的行政复议决定认定事实错误； 2.南京市公安局宁公复决字[2018]14号《行政复议决定书》，用以证明该行政复议决定书确认案涉拆除行为系溧水开发区管委会的行政行为。 被告溧水区政府辩称：一、溧水区政府作出的12号复议决定，程序合法。溧水区政府于2017年9月8日收到原告方的复议申请，于2017年9月12日作出不予受理决定并于当日送达。后原告不服诉至南京市中级人民法院，南京市中级人民法院经审理作出撤销不予受理决定书，责令溧水区政府重新予以处理的判决。溧水区政府收到南京市中级人民法院的判决后，于2018年3月30日向原告方邮寄了补正通知书，限其在5个工作日内提交补正材料。原告方提供补正材料后，溧水区政府于2018年4月9日向原告方送达了受理通知书、听证通知书并同时向溧水开发区管委会送达了提出答复通知书、听证通知书、行政复议申请书副本。溧水区政府于2018年4月26日在原告方代理人和溧水开发区管委会代理人参加下，组织各方进行听证，听取了各方的意见。因本案案情复杂，溧水区政府于6月1日作出延期审理通知书，并送达各方。溧水区政府经听证审查，于6月29日作出12号复议决定，7月2日送达各方，行政复议程序合法。二、溧水区政府作出的12号复议决定，驳回原告方的行政复议申请具有充分的事实和法律依据。在行政复议期间，根据各方提供的证据，没有证据显示溧水开发区管委会对原告方作出过具体行政行为，现有证据仅能证明溧水开发区管委会委托施工队负责排查危房消除危险任务，是施工队履行排查消险任务时误将案涉房屋拆除，该行为为普通民事纠纷，不构成行政法意义上的行政行为，不属于行政复议范围。原告认为施工队系履行拆迁任务实施拆除原告方房屋的行为，未能提供任何证据，应当承担举证不能的责任。溧水区政府根据现有证据作出驳回的复议决定，事实认定清楚，适用法律正确。 被告溧水区政府向本院提交的证据有： 1.行政复议申请书、(2017)苏O1行初809号行政判决书、补正通知书、邮寄凭证以及原告方补正的相关证据（证明、江苏省村镇工程建设许可证），用以证明原告方的行政复议请求事实与理由和其补正的相关证据。原复议决定因程序性问题曾被法院撤销，要求行政复议机关重新作出处理； 2.行政复议受理通知书、听证通知书、提出答复通知书、邮寄凭证、送达回证，用以证明溧水区政府受理本案后，限期被申请人进行答复，通知各方在规定的时间参加听证并送达各方； 3.溧水开发区管委会提交的答复书、溧水经济开发区红星社区居民委员会（以下简称红星社区居委会）出具的情况说明、南京润科房屋拆迁有限公司出具的《关于开发区红星社区十里岗村濮震房屋被拆除有关事项的情况报告》、询问笔录2份，用以证明被申请人的答复情况及提供的证据； 4.行政复议程序中双方代理人的委托手续、听证笔录，用以证明复议机关组织各方参加听证活动，在各方委托代理人参加下，行政复议机关听取了各方的意见，并就各方的证据进行质证； 5.延期审理通知书、送达回证、邮寄凭证，用以证明因案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，复议机关作出延期决定并通知各方； 6.12号复议决定、送达回证、邮寄凭证，用以证明复议机关经审查各方证据后，作出复议决定并送达各方。 被告溧水区政府提交的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第二十八条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条。 第三人溧水开发区管委会述称，一、被告溧水区政府作出的12号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，依法应当驳回。二、溧水开发区管委会并不存在强行征用行为，原告申请复议时的复议请求不应得到支持。1.原告房屋被拆除的原因是：红星社区居委会为了落实上级和溧水开发区管委会关于“263”专项行动实施方案，2017年4月开始对辖区内房屋拆除不到位、存在安全隐患进行排查消险。由于原告的房屋长期无人居住、空置多年且门窗破损，施工队误认为其房屋为拆除不到位的危房并将其拆除。2、溧水开发区管委会既未授意红星社区居委会，也未授意施工队实施拆除，溧水开发区管委会对原告的房屋遭受拆除的事实并不知情。三、本案的实际侵权人是施工队，原告如果认为其财产权益受到侵犯，依法应当以施工队为被告向人民法院提起民事侵权诉讼，而不是以第三人为被申请人向复议机关提起行政复议。四、原告认为施工队拆除其房屋的行为是受第三人的委托，因此施工队实施的行为所造成的法律后果应由委托人承担的观点是错误的。溧水开发区管委会与施工队之间的法律关系是一个单纯的民事合同关系，施工队主要是负责对已签约且存在安全隐患的房屋进行拆除，但溧水开发区管委会并未授意施工队对原告的房屋进行拆除。对于误拆的事实，溧水开发区管委会也向被告提供了2018年4月17日由红星社区居委会出具的情况说明予以证明，因此，施工队的自身侵权行为引起的法律后果不应由溧水开发区管委会承担。综上，溧水开发区管委会在本案中并未实施任何具体行政行为，依法不属于行政复议的受案范围，被告依法作出的12号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告申请复议时的复议请求没有任何事实和法律依据。因此，原告的诉请不应得到人民法院的支持。 第三人溧水开发区管委会向本院提交的证据有： 1.溧水开发区管委会溧经区管(2017)109号《关于印发的通知》、红星社区居委会出具的情况说明、南京润科房屋拆迁有限公司出具的《关于开发区红星社区十里岗村濮震房屋被拆除有关事项的情况报告》，用以证明原告的房屋是因“263”专项整治行动被施工队误拆； 2.2017年10月31日南京市公安局溧水分局经济开发区派出所出具的询问笔录，用以证明施工队的负责人张映民认可原告的房屋是其工作失误导致被拆，承诺向原告道歉并承担原告适当的损失； 3.照片和截图，用以证明第三人多次委托工作人员与原告进行沟通。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可。 第三人对原告提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2形式上的真实性、合法性、关联性予以认可，对于内容不予认可。该行政复议决定书是案外人南京市公安局所作，并未经第三人的认可。 原告对被告提交的证据的质证意见为：对证据1、2、4-6的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议。该证据证明施工队实施的排查消险行为，是基于第三人事实上的授权，该拆除行为是行政行为。拆迁公司与原告没有达成过拆迁协议，拆迁公司实施拆迁的行为违反国家强制性规定。且红星社区居委会、南京润科房屋拆迁有限公司与第三人有利害关系。 第三人对被告提交的证据的质证意见为：对证据1-6的真实性、合法性、关联性均予以认可。 原告对第三人提交的证据的质证意见为：对证据1中通知的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。对证据1中红星社区居委会出具的情况说明、南京润科房屋拆迁有限公司出具的《关于开发区红星社区十里岗村濮震房屋被拆除有关事项的情况报告》的质证意见，同对被告证据中相同证据的质证意见。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议。该笔录是原告报案后公安机关调查形成的，公安机关已经得出结论，拆除原告房屋的行为是溧水开发区管委会的行政行为，并不存在施工队的误拆。对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议。 被告对第三人提交的证据的质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提交的全部证据来源真实、形式合法，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，1987年濮方生取得在原××××岗村建房的许可，2003年，因政府建设需要，濮方生移址修建了现有房屋。后濮方生于2010年10月20日死亡，赵桂芳系濮方生妻子，濮震系濮方生之子。2013年1月，因征地十里岗村的房屋被列入拆迁范围。该项目的拆迁实施单位为溧水开发区管委会下属的南京润科房屋拆迁有限公司。截止2013年5月，该村仅原告一户未签订拆迁补偿协议，后经商谈，一直未达成一致意见。 2017年7月18日，在溧水开发区管委会实施“两减六治三提升”专项行动中，原告的案涉房屋被江苏长虹建设工程有限公司所属的施工队拆除。 2017年9月4日，原告向被告邮寄行政复议申请书，以其案涉房屋被南京市溧水区柘塘街道办事处违法拆除为由，要求确认南京市溧水区柘塘街道办事处征收财物违法。2017年9月12日被告作出23号不予受理决定，认为原告未提交行政行为存在的证据材料、未提交被拆除房屋是原告合法所有的证据材料、申请书和证据材料需一式两份，决定不予受理。原告不服诉至本院，2018年3月12日，本院作出(2017)苏O1行初809号行政判决，撤销被告作出的23号不予受理决定，责令溧水区政府重新予以处理。后溧水区政府于2018年3月30日向原告邮寄了补正通知书，原告提供补正材料后，溧水区政府于2018年4月26日组织各方听证，6月1日作出延期审理通知书。2018年6月29日，溧水区政府作出12号复议决定，认为，具体行政行为的存在是公民提出行政复议申请的前提，本案现有证据可以证明溧水开发区管委会委托施工队负责排查消险任务，施工队履行排查消险任务时误将案涉房屋拆除，此行为不构成行政法意义上的行政行为，不属于行政复议范围。原告认为溧水开发区管委会委托施工队作出了拆除房屋行为，原告负有举证义务；但原告所提交证据不足以证明此项内容，其应当承担举证不能的后果。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回原告的行政复议申请。原告不服，遂向本院提起本案行政诉讼。 庭审中，溧水开发区管委会认可江苏长虹建设工程有限公司是其委托进行溧水经济开发区拆迁工程的。 另查明，2018年2月22日，南京市公安局作出的宁公复决字（2018）14号《行政复议决定书》查明，2017年7月18日，溧水开发区管委会在“263”专项整治中，将位于溧水经济开发区××社区××岗村的原告的房屋拆除，南京市公安局溧水分局接到报警后及时处警，经工作确认该拆除行为系溧水开发区管委会的行政行为。 被告及第三人提交的江苏长虹建设工程有限公司副总经理张映民在南京市公安局溧水分局经济开发区派出所的询问笔录、溧水开发区管委会下属的南京润科房屋拆迁有限公司出具的报告及红星社区居委会向被告出具的情况说明称：案涉房屋是江苏长虹建设工程有限公司下属的施工队误拆，并非溧水开发区管委会授意。 还查明，12号复议决定书中将被申请人列为“南京市溧水区柘塘街道办事处（溧水开发区管委会）”。溧水开发区管委会作为第三人参加行政复议及行政诉讼。庭审中，被告及第三人陈述：南京市溧水区柘塘街道办事处与溧水开发区管委会合署办公，南京市溧水区柘塘街道办事处不实体化运作，由溧水开发区管委会代管。 本院认为，本案的争议焦点是拆除原告案涉房屋的行为是否为行政行为，对此，原告提交了南京市公安局的行政复议决定，该复议决定查明，案涉房屋被拆除行为系溧水开发区管委会的行政行为，该行政复议决定书是生效的法律文书，效力较高。结合案涉房屋所属征地房屋拆迁项目的拆迁实施单位是溧水开发区管委会下属单位，实施拆除的江苏长虹建设工程有限公司受溧水开发区管委会委托，应当认定该拆除行为是溧水开发区管委会委托实施的行为。故应当认定该拆除行为是溧水开发区管委会的行政行为。 被告及第三人提交的江苏长虹建设工程有限公司副总经理张映民的笔录、南京润科房屋拆迁有限公司出具的报告及红星社区居委会向被告出具的情况说明中关于案涉房屋是江苏长虹建设工程有限公司下属的施工队误拆，并非溧水开发区管委会授意的说法，因三证人与溧水开发区管委会存在利害关系或上下级关系，其证言的证明力较低，也明显低于南京市公安局的法律文书的效力。故对被告及第三人所称案涉行为不是行政行为的主张，本院不予采纳。 综上，被告作出的12号复议决定认定事实错误，应予撤销。被告对于原告的行政复议申请应当重新依法处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告南京市溧水区人民政府作出的[2018]溧行复第12号《行政复议决定书》； 二、责令被告南京市溧水区人民政府在法定期限内对于原告赵桂芳、濮震的行政复议申请重新予以处理。 案件受理费50元，由被告南京市溧水区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年一月七日 书记员  孙 皓