浙江省慈溪市人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙0282民初7547号 原告（反诉被告，以下简称原告）：慈溪市崇寿镇人民政府（统一社会信用代码113302820029790562）。住所地慈溪市崇寿镇六塘村。 法定代表人：卢泽，该镇镇长。 委托诉讼代理人：熊保华，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师，执业证号13302200810818054。 委托诉讼代理人：刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师，13302201410528917。 被告（反诉原告，以下简称被告）：单跃进，男，1973年6月11日出生汉族，住慈溪市。 委托诉讼代理人：诸密特，浙江联吉律师事务所律师，执业证号13302201011838381。 委托诉讼代理人：王泽波，浙江联吉律师事务所律师，执业证号13302199410219873。 原告慈溪市崇寿镇人民政府（以下简称崇寿镇政府）与被告单跃进租赁合同纠纷一案，本院于2018年7月10日立案受理，并依法适用简易程序审理。案件审理过程中被告单跃进提起反诉，本院受理后与本诉合并审理。因本案案情复杂，本院于同年9月30日裁定本案转为普通程序并依法组成合议庭审理。本院于2018年8月21日组织召开庭前会议、11月21日公开开庭审理本案，原告的委托诉讼代理人熊保华、刘占中、被告单跃进及其委托诉讼代理人诸密特到庭参加庭前会议及庭审。本案现已审理终结。 原告崇寿镇政府向本院提出诉讼请求：1.依法确认原、被告于2016年12月8日签订的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》已于2018年7月5日解除；2.判令被告支付原告阶段性恢复原状垫付费用126492元；3.判令被告交回涉案标的物并继续恢复原状；4.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告变更诉请如下：1.判令被告支付原告阶段性恢复原状垫付的费用126492元；2.判令被告继续恢复原状，如被告不予恢复原状，被告支付原告帮助被告继续恢复原状而支付的费用；3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2016年12月8日，原被告双方签订《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》，约定被告取得四灶浦十一塘闸东至新浦界区域滩涂五年经营权（自2017年1月1日至2021年12月31日止），用于平涂经营等。合同履行过程中，原告发现被告存在违规搭建棚屋、进行挖掘机作业及新挖鱼塘等行为，严重违反合同中关于平涂经营的约定。期间，原告多次与被告交涉，但被告仍拒不改正，已构成根本违约。依据租赁合同第六条、第九条等约定，原告于2018年7月2日发函告知被告行使单方解除协议权，租赁合同在同年7月5日已解除，并将解除通知书正式送达被告。综上，原告认为原被告之间的合同合法有效，双方都应当诚信遵守，被告未按约履行自己的义务，且经原告多次催告后，仍拒不履行，构成根本违约，原告解除合同符合法律规定。为此，原告提出诉请如上。 被告单跃进答辩如下：一、合同的解除是以合同有效成立为前提，而涉案合同系无效合同，故原告要求解除合同的诉请没有法律依据。二、假设涉案合同有效成立，原告单方解除合同的依据和理由也不充足。本案原告以被告有搭建屋棚、进行挖掘机作业及新挖鱼塘等行为为由，认为被告违反了合同中关于“平涂经营”的约定，已构成根本违约，并据此单方主张解除合同。对此被告持有异议。首先，关于被告是否违反“平涂经营”的约定问题。《租赁合同》仅在第六条第2款载明“平涂经营”，在第六条第11款载明“不得开挖新鱼塘”的约定，此外，合同对何谓平涂经营，未作解释说明。根据涉案滩涂原有的用途和原、被告的本意，租赁滩涂是用于经营水产养殖的。但因涉案滩涂在邻近十一塘闸部分只有在每月大潮汛时才有海水漫过，其余时段除了相对较深的自然流沟里有海水外绝大部分的滩涂都是长满海草裸露干化的，这样的滩涂要用于水产养殖，如何适当地引入海水、储蓄海水是养殖经营必须解决的问题。被告承租后，合理利用滩涂自然流沟的布局走向，规整统一了流沟的宽度、深度，并适当加挖了部分引水沟，但规整的流沟和开挖的引水沟深度均在0.8米左右，宽度均在8米左右，同时被告设计利用挖沟挖出的泥土垒起高度在0.8米左右的矮堤。这样使海水能从大的、较深的流沟流入规整后的小流沟和人工引水沟中，再利用矮堤使原来裸露干化的滩涂每日能蓄有深度在0.3米左右的海水，以达到有水养殖的目的。此外，被告特意选择了青蟹、海瓜子、泥螺等适宜浅水养殖的海产品，分区域进行养殖，这种养殖方案在专业人士的指导下已初见成效。被告需强调说明的是，被告承租滩涂后虽有挖机作业，但绝对没有新挖鱼塘，滩涂在表面上呈现出的一个个水域，貌似鱼塘但实际是水深只有0.3米左右的蟹塘，而且蟹塘底部没有进行过任何挖掘，只是原来裸露的滩涂现在蓄有浅浅的积水而己。此外，原告诉称被告搭建的屋棚，这是被告和养殖工人们在300多公倾的滩涂上从事养殖作业时，为遮阳挡雨、临时休憩或临时存放物资所需而零星搭建的，这也是最基本的劳动生产所需。综上，被告挖浅沟引水、矮堤蓄水、搭零星屋棚完全是租赁滩涂实现水产养殖所必须。本案中被告是以151.8万元的对价租得涂滩五年经营权，涂滩可使用可收益既是原告有偿出租涂滩的前提，也是被告承租涂滩的合同目的。原告在合同中虽然采用了“平涂经营”的说法，但对“平涂”约定不明。而根据生产生活所需，滩涂养殖只有相对的“平涂”，而无绝对的“平涂”。如若原告主张绝对的“平涂”，试问长满海草裸露干化面积滩涂如何实现水产养殖？如若该部分滩涂不能实现水产养殖，原告又凭什么收取租金？其次，关于被告有无构成根本违约、原告是否有权解除合同问题。所谓租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。而根本违约是指当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。本案中，被告在竞得承租权后即按合同约定付清了前三年租金、履约保证金及相应的中介服务费，显然原告现阶段的合同目的已经实现。假设被告在租赁物的使用上因约定不明存有瑕疵，至多也是一般违约而不构成根本违约。至于原告的合同解除权，根据原告起诉的事实和理由，原告是依据《租赁合同》第六条、第九条等约定行使单方解除权。但在《租赁合同》中仅有第六条第4款关于滩涂转让、转租、转借或抵押给第三人以及第11款关于违禁网具管理和开挖新鱼塘的约定中，设置有原告的单方解除权。至于第六条第2款中，双方并未就滩涂平涂经营问题约定解除权。鉴于被告并无转让、转租及开挖新鱼塘等行为，故原告依约解除合同的条件并未成就。另外，即使被告因约定不明有违反平涂经营的行为，原告据此主张单方解约也无合同依据。三、滩涂恢复原状所支出的费用，应当按过错责任原则由原告承担。如被告反诉所述，原告作为地方政府在明知没有合法有效的海域使用权的情况下，还向社会公开挂牌拍卖滩涂经营租赁权，导致原告错误认识而与之订立合同。同时，原告还掩盖涉案海域系开放式养殖用海的事实，又导致被告陷于错误认识而实施围塘养殖。现因环保督查组检查发现问题，上级部门责令推平滩涂、恢复原状致使被告不但投资回报无望，还落得个违法养殖的下场，但在整个事件中，被告并无过错。故被告认为原告要求被告承担恢复原状所支出的费用没有事实与法律依据，即使合同认定无效后，滩涂继续恢复原状的费用也应由原告承担。综上，被告认为原告的诉讼请求均不能成立，恳请法院查清事实依法驳回。 被告单跃进向本院提出反诉请求如下：1.确认原、被告于2016年12月8日签订的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》（合同编号：CQ16075）无效；2.判令原告返还被告已付租金91.08万元和保证金5万元；3.判令原告赔偿被告为签约而支出的产权交易中介费1.82万元；4.判令原告赔偿被告因合同无效而受到的损失1000万元；5.本案诉讼费、评估费由原告承担。案件审理过程中，被告将第4向反诉请求变更如下：判令原告赔偿被告因合同无效而受到的损失500万元。事实与理由：2016年11月23日，慈溪市产权交易中心发布《崇寿镇区域滩涂经营权租赁电子竞价公告》及《崇寿镇区域滩涂经营权租赁电子竞价须知》（编号：CQ16075），公告及须知载明：受原告崇寿镇政府委托，该中心将对崇寿镇区域滩涂经营权进行公开租赁竞价；标的概况滩涂为四灶浦十一塘闸东至新浦界区域，东西海岸线长度1100米（按2007年12月海域使用证确认的长度），随后，原告单跃进根据公告及须知要求，办理了报名及竞价登记。2016年12月7日，经34家单位（个人）参加竞价，结果由原告以五年租金报价151.8万元竞得。2016年12月8日，原告与被告根据竞价结果签订《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》（合同编号：CQ16075）一份，合同第三条甲方（原告）的声明、保证和承诺载明：1.对出租标的拥有合法、有效的处分权：2.为签订本合同之目的向乙方（被告）提交的各项证明文件及资料均为真实、完整的；3.签订本合同所需的包括但不限于授权、审批、公司内部决策等在内的一切批准手续均已合法有效取得，本合同成立的前提及先决条件均已满足；4.出租标的没有任何第三人权益等。合同还明确每年的租金以五年成交价平均计，前三年租金须一次性付清；被告须交纳履约保证金5万元，该款在承租期满并结清相关费用后退还；被告需按实际成交价1.2%的比例交纳产权交易中介费。合同签订后，被告按约支付了前三年租金91.08万元、履约保证金5万元、产权交易中介费1.82万元；原告也按约交割了租赁滩涂。为有效经营、推进养殖，被告进行了必要的滩涂除草、引水等基础工程，并投放了大量的青蟹、泥螺、海瓜子等种苗。据初步估算被告已在滩涂投入资金约1000万元。近来，原告急迫地想收回滩涂，2018年6月底，原告曾组织大量人员试图强行侵占滩涂。2018年7月2日，被告还收到了原告的《解除协议通知书》，后来被告了解到，根据我国《海域使用管理法》的规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，近期慈溪市人民政府正在开展违法围塘养殖专项整治行动，原告对案涉的崇寿镇区域滩涂根本没有合法有效的海域使用权，其挂拍出租滩涂经营权没有事实和法律依据，且损害了国家利益。综上，被告认为原告作为地方政府明知没有合法有效的海域使用权，还委托慈溪市产权交易中心向社会公开挂牌拍卖涉案滩涂经营租赁权，并在租赁合同中作出其对出租标的拥有合法权益等书面声明保证，导致被告陷于错误认识而与之订立合同。上述原告故意隐瞒事实并作出虚假保证的行为，已构成欺诈。同时鉴于案涉滩涂属于海域，所有权归属国家，而原告非法侵占辖区邻近海域并出租获利，该行为不但损害了国家利益，还违反了我国《海域使用管理法》关于任何单位或者个人不得侵占海域的强制性规定，故根据《合同法》第五十二条第（一）、（五）款之规定，原、被告签订的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》无效。又因被告在合同签订过程中并无过错，而被告为合同的签订、履行已支出大量费用，故根据《合同法》第五十六条、第五十八条之规定，原告应当返还原告已付租金和保证金，并赔偿被告因此所受到的全部损失。现原告已提起本诉，被告为维护合法权益，特向贵院提起反诉，请求如上。 原告崇寿镇政府对被告提起反诉答辩如下：1.关于双方签订的合同是否合法有效的问题，首先我国合同法在合同效力上的认定采取从宽认定的原则，确认合同效力要看违反的是管理性强制性规定，还是效力性强制性规定。本案原、被告双方确立的合同并没有违反效力性强制性规定。涉案滩涂一直都是原告可以正常使用的海域，而海域使用权证到期以后未能够延续的原因是其他地块的围垦工程暂缓，而不是取消或者不发证，所以原告认为这是海域使用权证的管理措施，并没有违反关于使用应当平涂经营的事实。本案可以参照建设工程里面的市政案例，未取得国有土地使用权证和建设工程施工许可证，并不导致合同无效，相应的司法判例认为这是管理性规范，只有违反规划许可才导致合同无效。参考适用这个观点，原告认为使用权证是否得到延长或者取消并不当然导致合同无效。其次，被告认为原告有欺诈，但是合同签订是经过正常的招投标程序，招投标的单位也有义务进行合法性审查，被告在合同中也明确其对原告所有的权证证书做过审查认定，事实上履行过程中也没有影响到被告正常使用海域。第三，至于原告向被告交割了相关的海域使用权，被告也在相关海域上进行了海域经营使用活动，也就是被告在经营的过程中并没有因为被告所认为的关于所有权问题而导致被告无法经营的事实，也没有发生损害第三人权益的事实，假如要发生的话，也是由第三人通过其他的手段来主张权利。综上，涉案合同合法有效，并且这个合同是经过慈溪市产权交易中心的审查，原告认为行政机关已经进行了合法性审查，司法要尊重行政审查。2.被告实际经营过程中会遇到困境或者原告不允许被告按照他的模式经营，并不是因为合同无效造成的，而是因为被告违反合同约定以及相应的法律规定，因为被告违反合同，没有按照约定进行平涂经营，平涂经营虽然没有在合同里面进行解释，但已经是一个行业术语，在行业里面已经成为专有名词，所以在合同里面也并没有进行特殊的约定。按照行业所理解的平涂经营、平涂养殖，是指在潮间带滩涂上对涂面稳定，地势平坦，潮流通畅。而被告在本诉的答辩过程中承认进行过机耕作业，挖沟堆土形成池塘，违反了平涂经营应当地势平坦、潮流通畅。至于原告将这个滩涂租给被告，并不保证每一寸土地都能养殖，所以通过这种大面积的滩涂养殖，本身不允许被告挖塘作业。被告不能够进行平涂经营恰恰是因为被告违反了平涂经营的规定。原告在刚开始的时候多次要求被告进行平涂经营，但是被告拒不履行，合同的解除是原告不允许被告再经营了，也不允许其挖塘经营。3.关于行政机关执法大队相应的执法情况也可以佐证被告不能够正常经营不是因为其平涂经营导致，是因为其挖塘导致，具体在质证阶段展开。 原告为证明本诉诉称及反诉辩称事实成立，提供如下证据： A1.崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同，拟证明滩涂经营权租赁合同当事人及合同内容的事实； A2.解除合同通知书、邮寄单及签收记录，拟证明原告于2018年7月2日通知被告合同自2018年7月5日起即时解除，并要求被告交回标的物并承担相应责任的事实； A3.停止作业通知书，拟证明被告在承包的滩涂上有挖掘机进行作业，严重违反合同中关于“平涂经营”的约定，且拒不整改的事实； A4.要求恢复原状通知书，拟证明被告在承包的滩涂上放置违禁渔具、搭建屋棚及新挖鱼塘，严重违反合同中关于“平涂经营”、不得有违禁渔网及不得开挖新鱼塘等约定的事实； A5.关于崇寿滩涂推平恢复情况的函及要求加快做好滩涂推平工作的通知书，拟证明被告有严重的违约行为且拒不改正，已构成根本违约的事实； A6.海塘平整费用发票及所附的付款凭证、挖机清单，拟证明原告为制止被告的违约行为已垫付的阶段性恢复原状费用126492元的事实； A7.《中华人民共和国宪法》第九条第一款、《中华人民共和国物权法》第四十条、《浙江省滩涂围垦管理条例》第九条第一款、国土资源部《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》，拟证明滩涂属于国家所有，被告无权新挖鱼塘、搭建屋棚等事实； A8.海域使用权证、委托书、慈溪市政府（2012）54号通告、1994年确定滩涂使用权文件，拟证明原告对涉案滩涂具有合法有效处分权及管理权的事实； A9.慈溪市政府关于开展违法围塘养殖专项整治行动的通告、责令停止违法行为通知书及送达回证，拟证明被告对禁止违法围塘的内容知晓，并且仍在承包的滩涂上进行挖掘机作业、围塘、挖塘，拒不改正，经第三方机关依法认定，不存在被告所辩称其行为不属于围塘挖塘的事实； A10.照片及航拍图，拟证明被告严重违反市政府规定及合同约定，在承包的滩涂上有挖掘机进行作业、新挖鱼塘等行为，应自行承担所有后果的事实； A11.情况说明及2007年海域使用权证，拟证明若合同无效，原告依然具有行政管理权限，原告有权责令被告恢复原状的事实。 被告为证明其本诉辩称及反诉诉称的事实成立，向本院提供如下证据： B1.《崇寿镇区域滩涂经营权租赁电子竞价公告》、《崇寿镇区域滩涂经营权租赁电子竞价须知》、《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》，拟证明涉案滩涂经营权租赁系原告公开挂牌拍卖，被告报价竞买所得的事实；原告在租赁合同中作出其对出租标的拥有合法权益等书面声明保证的事实； B2.工作联系单、收据，拟证明被告已支付前三年租金91.08万元、履约保证金5万元、产权交易中介费1.82万元的事实； B3.挖机（工时）汇总表及收款收据，拟证明被告承租滩涂经营权后因水产养殖引水所需而投入资金1550780元的事实； B4.割草小工工时单及割草费用收据，拟证明被告承租滩涂经营权后因水产养殖除草所需而投入资金49800元的事实； B5.（泥浆袋）收款收据，拟证明被告承租滩涂经管权后因水产养殖蓄水所需而投入资金200491.2元的事实； B6.领条、收据、销货清单，拟证明被告承租滩涂经营权后因水产养殖所需而投入其他资金56329元的事实。 B7.证人罗某、胡某证言。证人胡某证言：证人曾在滩涂为被告工作过，时间从三四月份开始到塘建好，主要负责管理挖机及到货，认可单据中签字为其所签，挖机每小时370元，最多时有4台挖机，但不清楚具体投入金额，挖机在滩涂主要负责挖塘，挖的深度为挖机的一斗；证人罗某的证言：证人负责在滩涂工地无偿帮助被告做一些工作，被告的父亲系证人干某，主要是滩涂割草工作，证人主要帮被告找割草的小工。 结合当事人的质证意见，本院对证据认证如下： 被告对证据A1、A2的真实性、关联性无异议，但认为A1合同为无效合同，证据A2中通知书记载部分内容与事实不符，本院审查认为，证据A1、A2具有真实性，证据形式、来源合法，其与本案争议事实具有关联性，本院予以确认。被告对证据A3的真实性无异议，但认为被告签收时间与落款时间不一致，系补签，本院审查认为，证明A3本身具有真实性，证据形式和来源合法，且与本案具有关联性，本院予以确认。被告辩称证据A3落款时间与实际签收时间不同，存在补签的问题，但其未提供证据证明，本院不予采信。被告认为证据A4、A5不能证明被告违约的事实，本院审查认为，证据A4、A5具有真实性，且证据形式、来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。被告对证据A6的真实性无异议，但认为即使有费用产生，也应当由原告承担，本院审查认为，证据A6具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。证据A7中的宪法及法律条文等非属证据，故本院不作认证。被告对证据A8质证认为，其中文件属于过期、作废文件，权证也已超过有效期，本院审查认为，证据A8为超过使用期限的海域使用权证以及已经被发文机构作废的相关文件，与本案争议的事实缺乏关联性，本院不予确认。被告对证据A9真实性无异议，但认为与本案无关联性，也不能证明原告证明目的，本院审查认为，证据A9具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。被告认为证据A10中显示有挖机停放，但认为系养殖所必须的挖机作业，以及航拍图中显示的水域像一个个鱼塘，但其实为虾塘，不能证明被告违反平涂经营的事实，本院审查认为，证据A10反映的是涉案滩涂的情况，与其他证据可以相互佐证，本院予以确认。被告对证据A11中海域使用权证的真实性无异议，对合法性有异议，认为已超过终止日期，对情况说明认为恰恰能证明原告应当清楚使用滩涂应当取得海域使用权证，本院审查认为，证据A11具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。 原告对证据B1、B2的三性无异议，本院予以确认。对证据B3-B6，被告质证认为各类收据由被告单方制作，不能证明系在被告承租滩涂上支出，这些证明材料属于证人证言性质，且证明被告的行为违反了国家法律及合同约定，本院审查认为，证据B3-B6系被告与案外人之间发生交易形成材料，虽有两名证人出庭，但由于证据本身涉及证人之外的多名案外人，本院对其真实性无法核实，故不予确认。原告认为证据B7不能证明被告待证事实，被告认为证据B7可以证明其支出的费用，以及并没有新挖鱼塘的事实，本院审查认为，证据B7为证人出庭陈述的证言，证人到庭作证并接受了当事人的询问，对其陈述证言内容应予确认。 本院经审理认定本案事实如下： 2016年12月8日，原、被告签订编号为CQ16075的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》，合同主要内容：1.合同标的为四灶浦十一塘闸东至新浦界区域，东西海岸线长度1100米滩涂五年经营权；2.期限为5年，自2017年1月1日至2021年12月31日；3.价格为1518000元，每年租金以五年成交价平均计算，前三年租金须一次性付清，后两年的租金须在第四年租期开始日前一次性付清；4.竞得人须交纳履约保证金5万元，在签订合同之日付清，承租期满并结清相关费用后无息一次性退还；5.标的只准用于平涂经营，不得移作他用；在滩涂使用范围内，被告必须自觉遵守海塘保护等有关法律、法规；经营权租赁期间被告须自行办理工商、税务登记等合法经营手续；6.被告按实际成交价1.2%的比例向市产权交易中心交纳中介费；7.2016年12月31日下午4点前完成实物交割。协议签订后，被告单跃进已经向原告崇寿镇政府交纳了前三年的租金91.08万元及保证金5万元。 被告接收涉案滩涂后，进行了割草、挖机作业、围塘等工作。 2017年3月2日，原告出具停止作业通知书一份，载明“2017年3月2日，崇寿镇农办工作人员在例行检查发现，在你承包的滩涂上有挖机进行作业，根据你与崇寿镇人民政府签订的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》约定，你已违反合同第六条第2款、第11款的相关约定，现要求你立即停止相关作业，并恢复原状，否则镇政府将对你进行处罚，直至解除合同。”被告于同年3月3日签收，并签署“收到，但未违反合同，并有事实可证”。同年8月11日，慈溪市崇寿镇农业办公室出具停止作业通知书一份，载明：“2017年8月11日，崇寿镇农办工作人员在例行检查发现，在你承包的滩涂上有挖机进行作业，根据你与崇寿镇人民政府签订的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》约定，你已违反合同第六条第2款、第11款的相关约定，现要求你立即停止相关作业，并恢复原状，否则镇政府将对你进行处罚，直至解除合同。”同日被告签收，并签署“收到，但本人未违反合同”的意见。同年8月16日，原告出具要求恢复原状通知书一份，载明“2017年8月14日，我单位工作人员在所辖滩涂进行检查时发现，在你所承包的滩涂上放置了违规渔具、搭建了屋棚及有新挖鱼塘。根据相关法律规定及合同约定，限你在2017年8月20日前拆除违禁渔具及屋棚并将鱼塘所在位置恢复原状。”同年8月17日被告签收，并签署“收到，本人声明违反法律和合同，本人愿意承担一切法律责任与后果”的意见。同年9月16日慈溪市崇寿镇农业办公室出具要求加快做好滩涂推平工作的通知书，载明：“2017年9月5日，我单位工作人员在所辖滩涂进行检查时发现，在你所承包的滩涂上未发现有挖机作业，整体推平工作进度缓慢，根据上级有关部门要求，要求你立即组织力量作进一步推平作业。”同年9月11日被告签收。 同年8月18日慈溪市海洋与渔业局向被告出具责令停止违法行为通知书，载明：“经查，你于2017年8月16日在慈溪市灶浦十一塘闸东滩涂海域未经批准构筑围塘养殖设施，涉嫌非法占用海域，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十九条第四项的规定，本机关现责令你立即停止上述非法占用海域行为”，同日被告签收。 2017年8月18日至27日期间，原告委托慈溪市城乡建设建筑工程有限公司、慈溪市三华建设工程有限公司对海塘进行平整，共发生平整费用126492元。 2017年9月4日慈溪市农业行政执法大队向崇寿镇农办出具关于崇寿镇滩涂推平恢复情况的函，载明“根据中央环保督察组反馈的举报信息，市政府责令当事人对崇寿镇滩涂区域推平恢复原状。从8月17日开始，当事人和崇寿镇人民政府联合组织力量进行推平作业，由崇寿镇人民政府落实现场监管，市农业行政执法大队落实督查。截至8月27日，该滩涂区域已基本恢复原状。8月28日至8月31日，对该滩涂作进一步修复工作，期间由于天气等原因，现场推平作业操作较为困难，作业进度缓慢。9月1日上午市农业行政执法人员在现场检查中未发现有挖机作业，整体推平进展也不大，特别是原围成塘区块（面积408.4亩，有大小不等池塘23只）恢复不够彻底（附现场拍摄照片）。现把此情况通报给你单位，建议根据中央环保督察组意见和市政府领导指示精神，立即组织力量作进一步推平作业，并责令限时完成、全面恢复滩涂原状。附现场照片。” 2018年3月9日慈溪市人民政府发布通告，内容如下：1.海域属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域，不得违法围塘从事水产、畜禽养殖等活动。单位和个人使用海域必须取得海域使用权。2.未经批准违法围塘从事水产、畜禽养殖等活动的单位和个人，自本公告发布之日起，停止一切在违法围塘海域进行新的生产经营投入行为（包括养殖投苗以及畜牧养殖投资等），并于2018年3月31日前自行清理拆除非法养殖设施（包括木桩、吊笼、畜禽笼舍、管理用房等）。逾期不拆除的，将依法作出行政处罚并强制拆除，因强制拆除产生的费用由违法行为人承担。3.任何单位和个人不得干扰清理拆除工作，对阻挠、侮辱、谩骂、殴打执法人员以及其他阻碍行政执法行为的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定依法处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。 2018年9月6日本院组织双方当事人对涉案滩涂进行了实地查看，并拍摄了部分照片，实际位置位于十一塘北侧四灶浦东侧向东约1100米。围塘仍有养殖，塘内水面没至成年人膝盖位置，外围塘坝地面至水面有30-40cm的距离。 本院认为：第一，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权证。海域使用权证系权利人享有海域使用权的依据，本案原告在未取得海域使用权证的前提下，与被告签订涉案租赁合同，显已违反国家法律、行政法规的强制性规定，双方订立的租赁合同应属无效合同，原告对合同的无效存在过错。第二，被告单跃进在承租涉案滩涂时有义务审查原告是否享有相应的海域使用权，本案中原告根本无涉案滩涂的有效海域使用权证，被告稍作审查即可发现，而被告仍与原告签订租赁合同，对合同无效被告亦有过错，而被告占有涉案滩涂行为也违反了《中华人民共和国海域使用管理法》，其占用涉案滩涂后即对滩涂区域实施割草、挖渠、围塘以及水产养殖等行为，但其亦未取得有权机关核发的养殖证，同样违反了《中华人民共和国渔业法》的相关规定。第三，关于原告要求被告支付阶段性恢复费用的请求，由于原告方在并无海域使用权的情况下仍签订涉案租赁合同，该部分损失原告无权主张被告赔偿。第四，关于原告主张的恢复原状或承担由原告帮助被告恢复原状而产生费用的请求，被告占有涉案滩涂缺乏法律依据，应当及时腾退并负有恢复原状的义务，但由于原告并不享有涉案滩涂的海域使用权，其提出此项主张缺乏民事权利基础，相关权利应由有权机关依法行使。因此对原告的此项诉请，本院不予支持。第五，关于被告反诉主张原告返还已付租金91.08万元、保证金5万元的请求，因涉案合同无效，原告理应将因无效合同取得的财产返还给被告，对被告此项反诉请求应予支持。至于被告非法占用涉案滩涂期间造成损失应由有权机关依其职权依法处理。对于被告反诉主张的中介费1.82万元，该项费用系在双方缔约过程中实际产生的费用，因双方对合同无效均有过错，应当予以分担。因此对该部分，本院认定由原告支付被告9100元。第六，关于被告反诉主张损失500万元的请求，系被告非法占用涉案滩涂期间产生损失，且原告在被告开始进行相关施工行为之处即于2017年3月3日向被告发送了停止作业的通知，被告于同日签收，此后原告又多次向被告发送停止作业、恢复原状、滩涂推平等通知书，被告也予以了签收，其所主张的损失系其自身违法行为导致，因此被告无权请求原告对该部分损失予以赔偿。对于被告在本案中提出的评估损失申请，本院同样不予准许。 依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第第五十八条，《中华人民共和国海域使用管理法》第三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下： 一、驳回原告慈溪市崇寿镇人民政府的诉讼请求； 二、原告慈溪市崇寿镇人民政府与被告单跃进签订的编号为CQ16075的《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》无效； 三、反诉被告慈溪市崇寿镇人民政府于本判决生效之日起七日内返还反诉原告单跃进租金910800元及保证金50000元； 四、反诉被告慈溪市崇寿镇人民政府于本判决生效之日起七日内支付反诉原告单跃进因交易产生的中介费损失9100元； 五、驳回反诉原告单跃进的其余反诉请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条及相关司法解释之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息（加倍部分债务利息=债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×日万分之一点七五×迟延履行期间）。 本诉案件受理费2830元，由原告慈溪市崇寿镇人民政府负担；反诉案件受理费26826.50元，由原告慈溪市崇寿镇人民政府负担4352元、被告单跃进负担22474.50元，以上诉讼费用均于本判决生效之日起七日内交纳本院。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  唐志伟 审 判 员  陈幸科 人民陪审员  孙钊森 二〇一九年一月二十一日 代书 记员  马美娟 代书 记员  丁 罕 ? 附一：本判决依据的法律条文及司法解释 1.《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 2.《中华人民共和国海域使用管理法》 第三条海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。 单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。 3.《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 4.《最高人民法院关于适用的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以拟证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以拟证明其事实主张的，由负有举证拟证明责任的当事人承担不利的后果。 二、申请执行的规定 1．《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。 前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。 2．最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》 第18条人民法院受理执行案件应当符合下列条件：（1）申请或移送执行的法律文书已经生效；（2）申请执行人是生效法律文书确定的权利人或其继承人、权利承受人；（3）申请执行人在法定期限内提出申请；（4）申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确；（5）义务人在生效法律文书确定的期限内未履行义务；（6）属于受申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合上述条件的申请，应当在七日内予以立案；不符合上述条件之一的，应当在七日内裁定不予受理。