海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终526号     上诉人（一审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市长滨一路市政府第二办公区。   法定代表人丁晖，市长。   委托代理人杜高翔，海口市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）海口环澳贸易有限公司，住所地海南省海口市国贸路**金福城小区****。   法定代表人梁小平，总经理。   委托代理人纪红，海南浩来律师事务所律师。   一审被告海南省人民政府，住所，住所地海南省海口市国兴大道**div>   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人苏鹏，海南省司法厅工作人员。   上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）因被上诉人海口环澳贸易有限公司（以下简称环澳公司）诉其及一审被告海南省人民政府（以下简称省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2019）琼01行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年1月31日，市政府作出海府罚字〔2018〕51号《海口市人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称51号《收地决定》），决定无偿收回登记在环澳公司名下证号为海口市国用（2013）第009222号（以下简称009222号土地证），位于海口市××里的2340.27平方米国有建设用地使用权。环澳公司不服51号《收地决定》，向省政府申请行政复议。2018年9月25日，省政府作出琼府复决（2018）182号《行政复议决定书》（以下简称182号《复议决定》），维持市政府作出的51号《收地决定》。环澳公司不服51号《收地决定》和182号《复议决定》，遂向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销市政府作出的51号《收地决定》；2.撤销省政府作出的182号《复议决定》。   一审查明，涉案宗地位于海口市××镇，原属于原琼山县国土局在琼山国土复（1990）21号《关于海南省水电工程建设总公司申请补办土地征用手续的报告的复函》文中同意划拨给海南省水电工程建设总公司（以下简称水电工程公司）的88亩仓储、住宅用地范围。1992年10月28日，原琼山县计划委员会作出琼计字（1992）368号《关于兴建商住楼及别墅项目的批复》，同意水电工程公司与新疆尉犁房地产开发海南兴海公司（以下简称兴海公司）就其中18亩土地联营兴建一幢17层商住楼及16栋别墅项目。在建设过程中，18亩宗地经分割核发了琼山国用（府城）第06786号《国有土地使用证》（13亩，已建成别墅）和琼山国用（府城）第06787号《国有土地使用证》（5.01亩，即涉案宗地）。涉案宗地为不可分割宗地，于2001年12月31日经年检换证核发了琼山籍国用（2001）字第01-02867号《国有土地使用证》，土地登记面积为3343.28平方米（约合5.01亩）。该宗地因司法裁定过户分证，按不可分割形式办理登记。其中，市政府于2012年6月9日向海南凤华投资有限公司（以下简称凤华公司）颁发海口市国用（2012）第005105号《国有土地使用证》（以下简称005105号土地证，占涉案宗地30%，分摊面积1002.98㎡），土地用途登记为商业服务业用地；于2013年10月11日向环澳公司颁发第009222号土地证（占涉案宗地70%，分摊面积2340.27㎡，为本案被诉收地地块），土地用途登记为城镇住宅用地。2013年，原海口市国土资源局（以下简称市国土局）与环澳公司签订了《国有建设用地限期开发协议》。主要约定：市国土局同意环澳公司延期开发利用该宗地，建设项目动工开发期限为2014年10月1日，竣工期限为2016年10月1日；因政府或政府有关部门的原因导致未能按约定期限动工开发、竣工的，可依据有关文件在约定的动工开发、竣工并申请竣工验收期限到期之前，提前30日向市国土局提出延期申请，经审核同意后，方可延期开发。市国土局未与凤华公司签订限期开发协议。环澳公司取得涉案土地后，与凤华公司合作筹备资金开发建设。2014年5月，环澳公司与凤华公司组织施工队开始进场施工，在涉案土地上按原先设计开挖基坑，2014年9月已完成基础土方开挖、基坑护处理、地下、地下室部位的桩基础和筏板施工工程额达1046.9万元。在施工期间，因案外人水电工程公司职工以涉案土地建设影响其安置和居住为由要求环澳公司与凤华公司停工而发生纠纷，强行推土将建好的基础填复。环澳公司与凤华公司曾向派出所报警，并向琼山区相关部门反映。因水电工程公司职工信访内容涉及职工安置问题，且涉案土地的变电站不搬迁，项目无法继续建设，相关部门难以处理，为此建议环澳公司、凤华公司与水电工程公司职工协商，将涉案土地与水电工程公司占地合并作为自主棚改项目。经双方多次协商，水电工程公司职工也愿意以其公司宿舍用地和涉案5.01亩土地合并进行自改。2015年至2016年9月期间，环澳公司与凤华公司向琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）及相关部门了解自改政策要求后，按规定准备资料并同水电工程公司职工逐一达成自改协议。2016年10月12日，环澳公司与凤华公司同水电工程公司共同向琼山区政府提出了自改申请。琼山区政府审核后于2016年12月16日向海口市房屋征收局（以下简称海口市房屋征收局）发函申请将该项目列入海口市自改项目。2016年12月23日，市房屋征收局复函，要求企业按照要求梳理材料后重新申报。   2016年11月，市国土局在外业调查中发现登记在环澳公司名下涉案宗地存在土地闲置的情况，遂向海口市规划局去函核查涉案宗地用地规划报建情况。2017年8月28日，海口市规划局复函在其档案管理系统及规划管理平台中均未查到环澳公司申报项目报建的记录。2017年10月12日，市国土局向环澳公司下发了《闲置土地调查通知书》（海土资琼山字﹝2017﹞390号），要求环澳公司就涉案宗地闲置情况接受调查并提供相关材料。环澳公司于2017年10月提交了《关于我司琼山区三峰土地开发的情况说明》及相关材料。2017年10月12日，市国土局向琼山区政府去函核查涉案宗地的棚改进展情况。2017年10月19日，琼山区政府作出琼山府函（2017）622号《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司用地棚改进展情况的复函》，主要内容为：“我区于2016年10月12日收到海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司、海南省水电工程建设总公司等3家公司提出自改申请，申请自改项目所涉及土地面积为7531.21平方米，其中水电工程公司占地4187.96平方米，环澳公司占地2340.27平方米，凤华公司占地1002.98平方米。琼山区政府于2016年12月16日向市房屋征收局发函申请将该项目列入自改项目，市房屋征收局于2016年12月23日复函，要求企业按照要求梳理材料后重新申报。后经工作人员与企业相关负责人对接，企业方于2017年4月份已按要求签订所有补偿安置协议，完善策划方案。但由于2017年4月13日市房屋征收局下发通知〔海征办（2017）9号〕，废止企业自改项目工作流程相关文件，因此未重新上报方案。上述3家公司申请的海南省水电工程公司职工宿舍自主改造项目未纳入海口市2017年棚改计划。”2017年10月19日，市国土局作出海土资存处字（2017）796号《关于海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司用地闲置认定意见的请示》报请市政府，市政府同意市国土局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。2017年10月27日，市国土局向环澳公司下发海土资处字﹝2017﹞837号《闲置土地认定书》、海土资处字﹝2017﹞848号《听证权利告知书》，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。2017年11月14日，环澳公司向市国土局提出《行政听证申请书》。根据环澳公司的申请，市国土局于2017年11月22日向环澳公司送达了《听证通知书》。2017年12月11日，市国土局就无偿收回环澳公司国有土地使用权事宜进行了听证，环澳公司派员参加听证并提交了相关材料。在听证会上，环澳公司和凤华公司均提出其两块地属同一项目、已有打桩施工和申请列入自主棚改等申辩理由。听证后，针对环澳公司反映的有关涉案宗地建设情况和旧改情况，市国土局于2017年12月13日向海口市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）去函核查涉案宗地的相关建设工程施工许可情况。2017年12月15日，市住建局向市国土局作出海住建审﹝2017﹞93号《关于核查海南凤华投资有限公司及海口环澳贸易有限公司相关用地情况的复函》，就有关建设工程施工许可证的相关法律规定问题进行了答复，并请市国土局按建筑法的规定进行认定。2018年1月16日，市国土局向琼山区政府发出海土资存处字（2018）38号《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的函》，核查涉案宗地的旧改申请情况。2018年1月18日，琼山区政府作出琼山府函（2018）45号《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的复函》，主要内容为：“我区于2016年10月12日收到海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司、海南省水电工程建设总公司等3家公司提出自改申请，申请自改项目所涉及土地面积为7531.21平方米。区政府于2016年12月16日向市房屋征收局发函申请将该项目列入自改项目，市房屋征收局于2016年12月23日复函，要求企业按照要求梳理材料后重新申报。后经工作人员与企业相关负责人对接，企业方于2017年4月份已按要求签订所有补偿安置协议，完善策划方案。但由于2017年4月13日市房屋征收局下发通知〔海征办（2017）9号〕，废止企业自改项目工作流程相关文件，因此未重新上报方案。关于企业提出早在2016年3月就已向区政府提出旧改申请的问题，经调查，企业只是向区征收部门了解相关工作流程，我区并未在该时间段收到相关书面申请文件。”2018年1月22日，市国土局以海土资存处字（2018）41号《关于海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司用地闲置处置意见的请示》报请市政府，市政府同意市国土局关于无偿收回涉案宗地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月31日，市政府以环澳公司存在因公司原因超过《国有建设用地限期开发协议》约定的动工开发日期满2年未动工开发建设的情况为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，向环澳公司作出了51号《收地决定》，决定无偿收回涉案宗地2340.27平方米土地的国有建设用地使用权。   环澳公司于2018年2月27日收到上述决定书后，因不服该无偿收地决定向省政府申请行政复议。省政府认为环澳公司在取得国有建设用地使用权后未依法开工建设，且未提供证据证明土地未开发系历史遗留问题所致，认定土地闲置属于企业原因，于2018年9月25日作出182号《复议决定》，维持市政府作出的51号《收地决定》。环澳公司不服，遂诉至一审法院。   在一审审理期间，为查明涉案土地的现状和是否存在已开发的事实，一审法院组织各方当事人到涉案土地现场进行了勘查。勘查情况如下：（一）根据现场勘查要求，由环澳公司派人用挖掘机抽样挖开了涉案土地四处土表范围约40至50平方米、深约1-3米不等的位置，显示建有钢筋混凝土桩基基础。（二）经询问，凤华公司法定代表人吴亚川陈述涉案的5亩地里共建有三百余个桩，水电工程公司退休职工王周、谢世炳、符毅等人证明，他们看到过施工队在涉案土地下面打了基桩后被填土。（三）环澳公司和凤华公司称自2014年开始就和水电工程公司职工逐一谈棚改协议，历时一年多，到2016年才全部谈妥签完。（四）涉案土地上有案外人水电工程公司职工宿舍建设使用的变压器，还堆放有部分建筑工具材料；涉案土地相连的地块上有四栋建于上世纪70年代的水电工程公司宿舍楼，住户约有**。目前，涉案土地范围内建有围墙，暂时作为各类型车辆的停靠点。   一审认为，本案的主要争议焦点为：一、涉案土地是否属于未动工开发的闲置土地？二、涉案土地未按时开发是否存在政府原因？三、市政府作出的51号《收地决定》和省政府作出的182号《复议决定》是否合法？   一、关于涉案土地是否属于未动工开发的闲置土地的问题。根据《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，超过动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条还规定，本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，环澳公司和凤华公司称在涉案土地上已进行桩基础建设，后因水电工程公司职工阻拦施工而填平，市政府、省政府称其未到现场实地调查，只是从空中影像资料看到土地闲置。为查明涉案土地是否存在已开发的事实，一审法院组织各方当事人到涉案土地进行了现场勘查，环澳公司经要求挖开涉案土地土表，证实涉案土地下有基础桩基工程建设。故根据本案查明的事实，涉案土地不应认定为是未动工开发的闲置土地。市政府未经现场调查核实即认定涉案土地为未动工开发的闲置土地并据此作出51号《收地决定》，属于认定事实不清，主要证据不足。   二、关于涉案土地未继续按时开发是否存在政府原因的问题。《闲置土地处置办法》第八条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，或者因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发导致无法动工开发的，因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等导致无法动工开发的，可以认定为政府原因造成土地闲置。本案中，涉案5.01亩土地原属于水电工程公司的划拨地，虽然土地已进行分割办证，但在涉案土地上有水电工程公司职工宿舍楼建设使用的变电器，相连的地块上有四栋建于上世纪70年代的水电工程公司宿舍楼。首先，环澳公司在开发涉案土地时，因水电工程公司职工以涉案土地开发影响其生活和用电为由，强行阻拦环澳公司施工的行为是构成环澳公司不能继续开发建设的原因之一。另外，水电工程公司改制后职工安置未妥善解决，职工信访长期未得到解决，存在一定的历史原因和政府因素，故环澳公司开发涉案土地需要先处理好水电工程公司职工建在涉案土地上的变电器的搬迁和安置等前期问题。其次，为一并解决水电工程公司职工安置和环澳公司开发的问题，根据相关部门建议，环澳公司、凤华公司与水电工程公司职工将涉案土地与水电工程公司占地合并作为自主棚改项目，向琼山区政府申请自改，经琼山区政府要求，环澳公司和凤华公司逐一和水电工程公司职工谈判，历时一年多和所有职工达成拆迁补偿安置协议，此为造成工期延迟的原因之二。再次，琼山区政府也证实环澳公司已按照要求完善了自改策划方案，但由于2017年4月13日市房屋征收局下发通知（海征办﹝2017﹞9号），废止企业自改项目工作流程相关文件，由此导致环澳公司未重新上报自改方案。在此期间，2016年2月23日琼府〔2016〕22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》出台，政府暂停对新增商品住宅项目规划报建审批。因此，环澳公司在土地出让合同约定的动工开发期间，主动协调、积极准备涉案土地进行自主棚改项目开发的申报材料，申请按自主棚改项目开发涉案土地、等待琼山区政府和市政府自改审批这一过程属于政府、政策原因，不能认定是环澳公司主观原因造成的延迟开发。   三、关于51号《收地决定》适用法律、法规是否正确的问题。根据《闲置土地处置办法(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,0))》第八条(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,14))的规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。依照该办法第十二条和第十三条的规定，参照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）第三条第（二）项的规定，对因政府原因造成土地闲置的，要采取多种方式予以有效处置。即以有偿方式收回土地使用权或者以延长动工开发期限、改变用途、土地置换、安排临时使用土地的方式等方式处置；通过延长动工开发期限、改变用途、置换等方式处置闲置土地后，土地使用权人仍未按照文件规定或者合同约定进行开发，造成土地闲置，依法或者按照约定可以无偿收回土地使用权的，应当无偿收回土地使用权。首先，本案中，市政府在向环澳公司和凤华公司分割颁证时，明确涉案的5亩土地为不可分割地块，但是市政府给凤华公司的1.5亩土地登记用途为商业服务业用地，给环澳公司的3.5亩土地登记用途为城镇住宅用地，环澳公司与凤华公司共同开发需要协调用地规划，也会延误开工时间，政府颁证行为一定程度上构成延误工期的原因之一。故环澳公司的主张成立，应予以采纳。其次，根据以上事实和法规、规章的规定，涉案土地开发建设迟延，存在因政府解决信访不利，以及因国家和地方出台相关政策需要对原规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致项目后期无法动工建设的情形，此种情形可以认定为政府原因造成土地闲置。市国土局作出的《闲置土地认定书》认定涉案土地未按时开发建设构成土地闲置，且闲置原因为企业自身原因，不符合事实和法规、规章的规定。故市政府据此作出的51号《收地决定》，认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误。再次，涉案宗地不完全属于闲置土地，后期工期停滞的原因存在政府原因，而且环澳公司和凤华公司自取得涉案土地后，一直积极想方设法主动开发涉案土地。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。因此，对闲置土地依法进行处置的目的不在于处罚，而在于督促土地使用权人及时开工，盘活土地资源。本案中，涉案宗地已有前期立项报建，而且环澳公司和凤华公司已对前期桩基工程进行了大量的投入，应由其继续开发涉案土地，更有利于涉案土地的盘活利用，以保护环澳公司和凤华公司的实际投入等合法利益。   综上，市政府作出的51号《收地决定》认定涉案宗地属于闲置土地错误，并依据《闲置土地处置办法(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,0))》第十四条(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,14))和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定直接无偿收回该土地，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。而省政府在没有核实51号《收地决定》认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误等相关情况下，作出维持原行政行为的182号《复议决定》的程序、适用法律和处理结果也不符合法律法规的规定，依法也应予以撤销。因此，环澳公司的诉讼请求于法有据，应予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项的规定，判决：一、撤销省政府作出的182号《复议决定》；二、撤销市政府作出的51号《收地决定》。案件受理费50元，由市政府和省政府共同负担。   上诉人市政府上诉称，一、环澳公司并未提供合法有效的证据证明其在涉案土地上已经动工开发，一审判决认定涉案土地并非是“未动工开发建设的闲置土地”属于认定事实错误。（一）涉案土地地表为空地的事实清楚。2016年11月，市国土局工作人员在进行外业调查过程中发现登记在环澳公司名下的涉案土地存在土地闲置的情况，便依法展开调查。根据外业调查表、现状以及影像图显示，涉案土地地表为空地，尚未开发建设的事实清楚。（二）一审法院在审理过程中，组织双方当事人到现场进行勘查，但勘查结果无法证明环澳公司已经动工开发建设或者是动工开发建设符合标准的事实。二、一审判决认定涉案土地延迟开发的原因为政府原因，属于认定事实和适用法律错误。（一）涉案土地已经完全具备了动工开发建设的条件。涉案土地属于市政府于2011年3月14日批复的《海口市府城片区控制性详细规划》1301地块范围，规划用地性质为二类住宅用地。环澳公司于2013年10月取得涉案土地后，市国土局与环澳公司签订《国有建设用地限期开发协议》，约定涉案土地动工开发期限为2014年10月1日。因此，环澳公司应当根据《国有建设用地限期开发协议》的约定进行开发建设。（二）环澳公司首次提交的列入棚改计划的申请在2016年10月12日，扣除掉存在政府原因的时间，也已经超过动工开发期限2年，因环澳公司自身原因导致土地闲置的事实清楚。（三）因水电工程公司改制后职工安置未妥善解决以及环澳公司与水电工程公司职工之间的纠纷等均属于民事纠纷，环澳公司可以通过提起民事诉讼等方式解决，不属于政府的行政行为导致无法动工开发的情形。综上，市政府作出的51号《收地决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.驳回环澳公司的全部诉讼请求。   被上诉人环澳公司辩称，一、环澳公司已在涉案土地上建设基础工程，投资额超过总投资额的25%。环澳公司取得涉案土地后，积极与凤华公司合作筹备资金开发建设，2014年5月开始进场施工，在涉案土地上按原先设计开挖基坑，已完成基础土方开挖、基坑护处理、地下、地下室部位的桩基础和筏板施工工程额达1046.9万元，超过工程总投入额的25%。一审中，法院组织各方到涉案现场实地勘查，涉案土地中有被填埋的基础桩基是客观事实。环澳公司在行政听证程序中也曾要求实地勘查，市政府未现场勘查造成认定事实错误，一审认定事实完全正确。环澳公司提供的证据评估报告也足以证明涉案土地投资额已超过工程总投入额的25%。二、涉案土地未继续开发是因政府原因造成的。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定：“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等导致无法动工开发的”。涉案土地上变电站未搬迁及土地出让合同中未明确容积率、职工安置不到位、土地开发影响水电工程公司职工宿舍生活，以上情况均属于行政行为引起的处置土地上相关群众信访事项导致无法开工，而不是单纯的民事侵权案件。环澳公司在反复与水电工程公司职工协调后，同意向琼山区政府申请自改。虽然琼山区政府现在电脑数据库中显示环澳公司棚改申请于2016年10月12日收到，但此前2016年3月份环澳公司已经将自主棚改申请报送，琼山区政府要求环澳公司完善相关材料后报送，环澳公司又逐一和水电工程公司职工达成协议后于2016年9月向琼山区政府报送。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条第（四）项规定：“关于未依法实施行政许可原因。土地使用权人申请相关行政许可，未被行政部门受理或者受理后未予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但行政部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。”可见，涉案土地应认定为政府原因造成闲置。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，市政府的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   一审被告省政府述称，市政府作出的51号《收地决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，省政府经过复议作出予以维持的182号《复议决定》正确。环澳公司主张的以18亩土地作为总体开发、投资总额超过25%及与水电工程公司的职工纠纷属于政府原因，均没有事实根据和法律依据。因此，一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回环澳公司的诉讼请求。   一审期间，各方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，根据本案查明的事实，环澳公司和凤华公司取得涉案土地后，组织施工队进场施工开挖基坑，至2014年9月已完成基础土方开挖、基坑护处理、地下、地下室部位的桩基础和筏板施工工程额达1046.9万元，后由于水电工程公司职工以涉案土地建设影响其安置和居住为由进行阻挠，强行推土将建好的基础填复，才导致工程停工。此后，为解决土地开发及职工安置问题，经多次协商，环澳公司、凤华公司和水电工程公司职工均同意将水电工程公司宿舍用地与涉案5.01亩土地合并作为自主棚改项目进行开发，并历时一年余与每户职工逐一完成签订自改协议。经环澳公司、凤华公司和水电工程公司申请，琼山区政府审核后，向市房屋征收局予以申报，但因该局发文废止了企业自改项目工作流程相关文件，致使涉案土地与水电工程公司职工宿舍用地的自主改造项目未纳入海口市2017年棚改计划。因此，涉案土地虽然没有在《国有建设用地限期开发协议》约定的竣工期限内完成项目建设，但具有一定的历史原因和客观因素。因水电工程公司改制后职工安置问题没有得到妥善解决，致使环澳公司和凤华公司开发涉案土地时受到了水电工程公司职工的阻挠。环澳公司和凤华公司为了一并解决历史遗留问题和涉案土地的开发问题，一直就涉案土地进行自主棚改在努力，也耗费了一定的时间和水电工程公司职工逐户达成了拆迁补偿安置协议，由此导致涉案土地的建设工期延迟不能归咎于企业自身原因。且环澳公司和凤华公司已经完成了前期的桩基建设和资金投入，故该地不属于闲置土地。环澳公司和凤华公司在取得涉案土地使用权后也以其实际行为表现出了积极主动的开发意愿，并未对涉案土地进行闲置。本案中，市政府以环澳公司存在因企业原因致使涉案土地闲置满2年未动工开发建设的情况为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，作出51号《收地决定》，将涉案土地使用权予以无偿收回，事实不清，适用法律错误，应予撤销。省政府作出维持51号《收地决定》的182号《复议决定》错误，亦应予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。市政府的主张缺乏事实根据与法律依据，其上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵道远   审 判 员 郑怀全   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月二日   法官助理 夏丽君   书 记 员 赖丽安     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。   一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。