山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行再74号 抗诉机关山东省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李国建，男，1960年1月30日出生，汉族，农民，住昌乐县。 委托代理人张鸿业，山东泉舜律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）昌乐县人民政府五图街道办事处。 法定代表人杨建刚，主任。 委托代理人王进，昌乐县人民政府五图街道办事处工作人员。 委托代理人赵爱民，山东宝都律师事务所律师。 再审申请人李国建诉被申请人昌乐县人民政府五图街道办事处（以下简称五图街道办）行政强制一案，潍坊市中级人民法院于2015年8月10日作出（2015）潍行再终字第1号行政裁定，已经发生法律效力。李国建不服该裁定，向潍坊市人民检察院申请检察监督，潍坊市人民检察院提请山东省人民检察院抗诉。山东省人民检察院于2016年12月21日作出鲁检民（行）监[2016]37000000204号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2017年3月6日作出（2017）鲁行抗5号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2018年12月3日公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员边红、齐吉敏到庭支持抗诉。再审申请人李国建及其委托代理人张鸿业，被申请人五图街道办委托代理人王进、赵爱民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年3月5日，李国建向昌乐县人民法院起诉，请求依法确认五图街道办拆除其房屋的行为违法。2010年5月31日，昌乐县人民法院作出（2010）乐行初字第7号行政裁定书，裁定驳回李国建的起诉。李国建不服该裁定提出上诉，潍坊市中级人民法院于2010年9月2日作出（2010）潍行终字第73号行政裁定，维持该一审裁定。李国建仍不服提起申诉，2013年4月10日潍坊市中级人民法院作出（2013）潍行再初字第1号行政裁定书，撤销（2010）乐行初字第7号行政裁定以及（2010）潍行终字第73号行政裁定，指令昌乐县人民法院对本案进行审理。 昌乐县人民法院一审查明，2001年3月20日李国建（乙方）与中国人民解放军71989部队（甲方）签订了北射击观察所场地管理使用合同，其中合同约定：二、甲方允许乙方在观察所场地开设煤场、副食批发等。……四、甲、乙双方遇极特殊情况，双方妥善处理。如甲方提前终止合同，每提前一年赔偿乙方650元，乙方所建房屋双方协商折价退还，乙方违约不再退还管理使用费。因修建宝通街，需占用部队北射击观察所的土地，2007年9月15日昌乐县五图镇宝通街拆迁办公室向李国建下达了拆迁通知，后北射击观察所土地上的房屋等设施被拆除。 昌乐县人民法院一审认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的（公民、法人或者其他组织）对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案涉案房屋已经被拆除，从查明的事实来看，所拆除的涉案房屋案外人冯怀兰已到房管部门以鲁潍昌房权证乐私01字第××号证书办理了产权登记。《城市房屋权属登记管理办法》第五条第一款规定，“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。”李国建一审提交的证据所拆除房屋与案外人冯怀兰所登记房屋相重叠，不足以证明其对拆除的房屋享有所有权，在再审期间也未提交有效证据予以证明，根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”的规定，李国建不是本案的被拆迁人，与被诉行为没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。本案经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十八条和七十六条之规定裁定维持（2010）乐行初字第7号行政裁定。 潍坊市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 潍坊市中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；该法第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从本案中双方当事人提供的证据来看，李国建不能证明其是诉争房屋的所有权人或者其他合法权利人，也不能证明五图街办实施了强制拆除诉争房屋的具体行政行为的存在，故李国建不是本案的适格原告，原审法院认定李国建不具备原告的主体资格并无不当，应予维持。李国建的上诉请求缺乏事实与法律依据，应予驳回。但原审裁定的判项是维持（2010）乐行初字第7号行政裁定书，因为该裁定已经被（2013）潍行再初字第1号行政裁定撤销，此判项的表述应为驳回李国建的起诉，故对此判项的表述应予纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定裁定，撤销昌乐县人民法院（2014）乐行再初字第1号行政裁定、驳回李国建的起诉。 山东省人民检察院抗诉认为，终审裁定认定李国建不能证明其是诉争房屋的所有权人或者其他合法权利人、也不能证明五图街道办实施了强制拆除诉争房屋的具体行政行为的存在，系认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。主要理由如下：1.李国建提供的证据能够证明其是诉争房屋的合法权利人。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第十三条第二款以及第二十九条的规定，房屋拆迁中房屋的所有权人、房屋的承租人、产权不明确的权利人均与拆迁行为之间存在利害关系。本案中，李国建提交了《北射击观察所场地管理使用合同》、宝通街拆迁办向李国建下达的拆迁通知、（2010）乐行初字第1号行政判决、潍正评咨报字（2007）第45号《资产评估报告书》；在申请监督过程中李国建又提交的《309国道（宝通街）改线工程占用71375部队土地及其置换意向书》和该意向书的有关条款说明。上述证据能够证明李国建租用了部队的荒地，并在荒地上建房。昌乐县人民政府因宝通街拆迁工程占用了李国建租用的土地，需要拆除该土地上的涉案房屋，向李国建下达了房屋拆迁通知。因《北射击观察所场地管理使用合同》尚未终止，71989部队通过说明进一步明确李国建在该土地上建设了涉案房屋，并明确昌乐县人民政府应当对李国建进行补偿。李国建是涉案房屋的合法权利人，与涉案房屋的拆除行为具有利害关系。2.李国建提供的证据能够证明五图街道办实施了强制拆除诉争房屋的行为。本案中李国建为证明其主张提交了滕清富、71375部队昌乐营区指挥组干部朱继田的证言以证明五图街道办高副镇长带领人实施了拆除行为。而五图街道办则提交了崔家埠村支部书记崔道顺及姜家坊子支部书记张伟的证言，两人均陈述未见到五图街道办工作人员在拆除现场。从双方提供的证人身份来看，崔道顺及张伟均为五图街道办的工作人员，与五图街道办之间存在密切关系，而滕清富、朱继田与李国建之间并无密切关系。且李国建在未达成拆迁安置协议、未得到任何补偿的情况下，自行拆除涉案房屋亦不符合常理。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，李国建提供的证人证言优于五图街道办提供的证人证言，能够证明五图街道办实施了强制拆除涉案房屋的事实。 再审申请人李国建陈述再审申请意见称，涉案房屋为李国建所建，五图街道办拆除该房屋的行为侵犯了李国建的合法权益，李国建与五图街道办的拆除行为之间具有利害关系。上述事实有已生效的（2010）乐行初字第1号行政判决、北射击观察所场地管理使用合同、拆迁通知以及证人证言等予以证实。另外，李国建提交的《309国道（宝通街）改线工程占用71375部队土地及其置换意向书》及该意向书的有关条款说明能够进一步印证上述事实。本案不应裁定驳回李国建的起诉。 被申请人五图街道办答辩称，涉案房屋并非李国建所有，且李国建不能提供证据证明五图街道办实施了强制拆除涉案房屋的行为，另外李国建还涉嫌重复起诉，因此本案裁定驳回起诉并无不当。 本案再审中确定的审理重点是：1.李国建是否具备本案原告的主体资格；2.李国建所诉是否具有事实根据。 围绕上述审理重点，双方当事人发表的意见与上述陈述意见基本一致。 再审过程中，李国建出示昌乐县人民政府与71375部队达成的《309国道（宝通街）改线工程占用71375部队土地及其置换意向书》复印件一份及71375部队就该意向书的有关条款说明一份，并作为新证据提交，用以证明李国建具备本案原告诉讼主体资格。经合议庭评议，本院认为，李国建提交的置换意向书系复印件，且五图街道办对其真实性不予认可，因此本院不作有效证据采纳；有关条款说明中载明“仅用于李国建向当地政府协调建筑附着物补偿事宜，其他无效”，而本案不涉及建筑物补偿问题，故亦不作为本案的新证据采纳。 本院经再审查明的事实与原审法院事实查明部分所查明的事实一致。 本院认为： 一、关于李国建是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案被诉行政行为系发生于2008年3月的拆除房屋行为，行为性质属于行政强制。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第十三条第二款以及第二十九条的规定，房屋拆迁中房屋的所有权人、房屋的承租人、产权不明确的权利人均与拆迁行为之间存在利害关系。已生效的（2010）乐行初字第1号行政判决查明“2001年3月20日原告李国建与中国人民解放军71989部队签订了《北射击观察所场地管理使用合同》，双方约定由原告使用北射击观察所场地开设煤场、副食批发等业务。2007年9月15日昌乐县五图镇宝通街拆迁办公室向原告李国建下达了拆迁通知，2008年春天，在未达成拆迁补偿协议的情况下，原告所建的房屋被拆除。”结合原审查明的“因修建宝通街需占用部队北射击观察所的土地，2007年9月15日昌乐县五图镇宝通街拆迁办公室向李国建下达了拆迁通知，后北射击观察所土地上的房屋等设施被拆除”等事实，应当认定李国建与被诉强拆行为之间具有法律上的利害关系，五图街道办关于李国建不是涉案房屋所有权人故其不具有原告主体资格的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。五图街道办还主张涉案房屋产权归冯怀兰的所有，并向原审法院提交了冯怀兰房产证、协助执行通知书、民事裁定书、申请法院调取的冯怀兰房产档案中房屋平面示意图和南肖村委的证明。但上述材料无法证明房屋的具体位置，加之冯怀兰的房屋是在南肖村集体土地上，而本案争议的房屋系建筑于部队军用土地上，因此五图街道办的该项主张亦不能成立。昌乐县人民法院在对五图街道办提交的上述证据不予采信的情况下，却认定冯怀兰已对涉案房屋经进行了产权登记，认定事实不清；适用《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款的规定认定李国建不具备本案原告主体资格，适用法律错误。此外，《城市房屋权属登记管理办法》于2008年7月1日已经废止，昌乐县人民法院作出的（2014）乐行再初字第1号行政裁定，仍引用该办法第五条第一款的规定，亦属适用法律错误。 二、关于李国建所诉是否具有事实根据的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，原告应当对起诉符合法定条件承担初步的举证证明责任，需能够初步证明被诉的行政行为确实客观存在。本案中，李国建主张五图街道办强制拆除涉案房屋违法，其向原审法院提交的拆迁通知书、（2010）乐行初字第1号行政判决等证据能够初步证明五图街道办对涉案房屋参与实施了强制拆除行为。因此，李国建对五图街道办的起诉具有事实根据。 三、关于本案是否属于重复起诉的问题。五图街道办主张针对涉案房屋强拆问题李国建曾提起过（2015）潍行初字第95号行政诉讼，故本案属于重复起诉。但是，本案形成于2010年3月，且李国建系以五图街道办为被告提起的行政诉讼，诉讼请求为确认五图街道办强制拆除涉案房屋的行为违法。而（2015）潍行初字第95号行政案件系李国建于2015年10月以昌乐县人民政府为被告提起行政强制诉讼，该案潍坊市中级人民法院裁定准许李国建撤回起诉。因本案形成时间在前，且本案与（2015）潍行初字第95号行政案件的当事人、诉讼标的、诉讼请求等均不相同，因此本案不属于重复起诉。五图街道办的上述主张不能成立，不予支持。 需要指出的是，关于李国建在再审过程中提交的《309国道（宝通街）改线工程占用71375部队土地及其置换意向书》复印件的认定问题。本案所涉争议李国建于2010年3月便向昌乐县人民法院提起行政诉讼，案经昌乐县人民法院一审、潍坊市中级人民法院二审、潍坊市中级人民法院再审后指令昌乐县人民法院进行审理，但该案至今仍围绕李国建是否具有原告诉讼主体资格纠缠，并未进入实体审查。原审法院虽以李国建不具有原告诉讼主体资格为由裁定驳回起诉，但通过上述分析，李国建在原审中提交的证据材料足以证明其具备原告诉讼主体资格，是否将《309国道（宝通街）改线工程占用71375部队土地及其置换意向书》作为新证据采纳，不影响对李国建诉讼主体资格的认定。为使涉案纠纷能够尽快进入实体审查，避免程序的空转，减少当事人的诉累，故对该复印件在五图街道办不予认可的情况下，本院未作进一步核查，未作为新证据予以采纳。昌乐县人民法院在对本案继续审理过程中，应对该证据予以进一步核实，并作出相应的认定。 综上，原审法院裁定驳回再审申请人李国建的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。检察机关的抗诉意见基本成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下： 一、维持潍坊市中级人民法院（2015）潍行再终字第1号行政裁定第一项； 二、撤销潍坊市中级人民法院（2015）潍行再终字第1号行政裁定第二项； 三、本案指令昌乐县人民法院继续审理。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年一月二十三日 书记员  李 倩