浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙03行终464号上诉人（原审原告）温州港龙磁卡科技有限公司，住所地浙江省苍南县龙港镇人民南路1388号。法定代表人关敏中，董事长。委托代理人荆全生（一般授权），江苏石城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会温州监管分局，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道福森大厦二楼。法定代表人赵秀乐，局长。委托代理人李明煜（特别授权），该局工作人员。委托代理人黄雪巨（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）中国建设银行股份有限公司苍南支行，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路555号建设银行。负责人林小兵，行长。委托代理人杨康乐（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）中国建设银行股份有限公司温州分行，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道701号建行大厦。负责人杨锡舟，行长。委托代理人陈卫君（特别授权），该行工作人员。委托代理人黄丽颖（特别授权），该行工作人员。温州港龙磁卡科技有限公司（以下简称温州港龙公司）诉中国银行业监督管理委员会温州监管分局（以下简称温州银监会）不履行银监行政管理法定职责一案，温州市鹿城区人民法院于2018年7月31日作出（2018）浙0302行初81号行政判决。温州港龙公司不服，向本院提起上诉。本院于2018年8月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：温州港龙公司成立于1994年，公司类型为有限责任公司（台港澳与境内合资），法定代表人为关敏中。2017年4月，温州港龙公司法定代表人关敏中以公司董事长的身份，通过香港特别行政区政府驻浙江联络处致信中国银行业监督管理委员会主席郭树清，举报中国建设银行股份有限公司苍南支行（以下简称建行苍南支行）与温州港龙公司总经理即案外人黄贤飞恶意串通，以温州港龙公司的土地和房产为黄贤飞实际控制的浙江新德印业有限公司（以下简称浙江新德公司）设立最高额抵押担保，向该行贷款2100万元，骗取温州港龙公司的合法财产。温州港龙公司要求温州银监会彻查建行苍南支行个别人员与罪犯黄贤飞的非法骗贷罪行为。关敏中的举报材料包括申诉书、苍南县公安局出具的黄贤飞涉嫌挪用资金一案的立案告知书、苍南县恒通再生纺织厂注销信息、2013年7月3日的授权委托书、2013年9月20日的董事（股东）会决议及司法鉴定意见书。温州银监会收到中国银行业监督管理委员会转交的上述举报材料后，于2017年5月24日受理，并通知关敏中。2017年5月29日，温州银监会向建行苍南支行发出《现场核查通知书》，决定派出核查组于2017年6月5日至19日对该行在2013年期间对浙江新德公司发放贷款情况进行核查。2017年6月19日，温州银监会对建行苍南支行的上述最高额抵押的经办人章冬余进行了询问并制作了笔录。温州银监会并调取了浙江新德公司为帮扶对象的小企业帮扶会议（第六十九期）、小企业帮扶会议（2014年第10期）、温州分行帮扶企业情况说明、苍南县企业应急转贷专项资金使用申请表及续贷承诺书各两份、苍南县企业应急转贷专项资金使用协议、决议时间为2005年11月15日、2008年7月8日、2009年7月10日、2010年7月6日、2013年9月20日的董事（股东）会决议（均加盖有温州港龙公司印章，同意为浙江新德公司提供抵押担保）及出具时间为2005年11月15日、2008年7月8日、2009年7月10日、2013年7月3日的授权委托书（均授权黄贤飞代为办理抵押保证等事项）、温州港龙公司章程及修正案、《人民币流动资金贷款合同》及借款借据各三份、《最高额抵押合同》及抵押物房产证、土地证、（2014）温苍商特字第26号《民事裁定书》、（2014）温苍商特字第26-1号《民事裁定书》、（2014）温苍执民字第2566号《执行裁定书》、（2014）温苍执民字第2566-1号《执行裁定书》、（2014）温苍执民字第2566-3号《执行裁定书》、（2016）浙0327民初230号《民事判决书》及公告两份、（2016）浙0327民初230之一号《民事裁定书》、（2017）浙0327执2399号《执行裁定书》。根据以上法院的判决、裁定显示，温州港龙公司与建行苍南支行签订的涉案《最高额抵押合同》合法有效，并在执行过程中。2017年6月27日，温州银监会作出《现场检查事实确认书》，主要内容为建行苍南支行在知悉温州港龙公司股东企业已经注销且无法提供合格股东决议的情况下，与温州港龙公司签订了《最高额抵押合同》，不符合该行“…第三方财产抵押须出具股东决议，确保抵押合法合规…”的规定。建行苍南支行的主要意见为：举报事项不属实，浙江新德公司为我行存量信贷客户，该企业从2005年12月起就与我行建立信贷合作关系，涉案抵押事项系依程序进行的帮扶转贷。2017年6月29日，温州银监会形成《监管一科关于关敏中举报建行苍南支行违规放贷的核查报告》，主要内容如下：一、举报反映的问题。关敏中实名举报建行苍南支行在办理浙江新德公司信贷业务过程中存在违规行为：一是反映2013年9月建行苍南支行在抵押担保审查中未能发现温州港龙公司（抵押及保证企业）提供的《董事（股东）会决议》系伪造、股东恒通纺织厂（抵押及保证企业的股东）已实际注销、《授权委托书》中法人代表关敏中签名系伪造；二是反映建行苍南支行个别人员与浙江新德公司原法人代表黄贤飞串谋骗取银行贷款。二、具体核查内容。（一）浙江新德公司贷款情况。2013年下半年起浙江新德公司在建行苍南支行的贷款出现逾期。苍南县政府将该企业确立为帮扶对象，提供政府应急转贷资金给予帮扶转贷，建行苍南支行于2013年1月14日、2013年9月29日、2013年10月28日分别发放一年期流动资金贷款500万元、800万元和800万元，合计2100万元。后因保证单位温州市天娇印业有限公司不再提供担保，故浙江新德公司2014年1月到期的500万元贷款无法转贷，后续贷款相继逾期截止核查日，借款企业浙江新德公司在建行合计未偿还贷款本金余额为2072.019321万元。（二）温州港龙公司抵押担保情况。2013年9月25日，温州港龙公司授权代表黄贤飞与建行苍南支行签订了《最高额抵押合同》，合同编号XC627261925001460，约定温州港龙公司以坐落于龙港镇××××路的房产（苍房权证号：苍字第××号、苍字第××号土地证号：苍国用（97）字第020158号）为浙江新德公司在该行的借款提供最高额为3210万元的抵押担保，抵押期限为2013年9月25日-2014年11月24日。抵押合同附有2013年7月3日关敏中签章的《授权委托书》，授权黄贤飞代为办理抵押保证等事项；同时附有2013年9月20日恒通纺织厂盖章、黄贤飞签字、关敏中签章的《董事（股东）会决议》，同意为浙江新德公司提供抵押担保，且该决议加盖有温州港龙公司公章。（三）浙江新德公司用信情况。1、2013年1月14日，浙江新德公司与建行苍南支行签订了《人民币流动资金贷款合同》，合同编号：XC62726111301307，借款金额500万元，用途为用于日常生产经菅周转，借款期限从2013年1月14日至2014年1月13日。2、2013年9月29日，浙江新德公司与建行苍南支行签订了《人民币流动资金贷款合同》，合同编号：XC62726111301460，借款金额800万元，用途为日常生产经营周转，借款期限从2013年9月29日至2014年3月26日。上述贷款资金用于归还政府应急转贷资金。3、2013年10月28日，浙江新德公司与建行苍南支行签订了《人民币流动资金贷款合同》，合同编号：XC6272611101535，借款金额800万元，用途为日常生产经营周转，借款期限从2013年10月28日至2014年4月27日。上述贷款资金用于归还政府应急转贷资金。（四）贷后管理及不良处置情况。1、建行内部召开了帮扶会议，在县政府帮扶转贷资金的支持下给予浙江新德公司帮扶转贷。2、根据建行2013年第69期、2014年第10期《小企业帮扶会议纪要》等内部材料显示，“抵押人温州港龙公司由于其法人股股东因注销、清算等原因，而导致我行抵押担保落实存在困难…”、“…抵押物温州港龙公司厂房和土地抵押登记到期，需注销后重新登记抵押，由于温州港龙公司的法人股东香港联发公司已清算并于2010年3月23日注销，另一法人股东苍南县恒通再生纺织厂也已注销，无法取得抵押物股东同意抵押登记的股东决议，本次抵押合同由公司主要负责人黄贤飞签字（非法定代表人），并盖温州港龙公司公章…”。3、2014年5月27日，建行苍南支行向苍南县法院提出实现担保物权的申请；2014年6月18日，根据《浙江省苍南县人民法院民事裁定书》【（2014）温苍商特字第26号】，法院判决支持建行苍南支行《最高额抵押合同》有效；2015年9月18日，根据《浙江省苍南县人民法院民事裁定书》【（2014）温苍商特字第26-1号】，法院驳回关敏中对《（2014）温苍商特字第26号民事裁定书》的异议申请；2016年1月7日，建行苍南支行向苍南县法院提起诉讼；2016年9月1日，根据《浙江省苍南县人民法院民事判决书》【（2016）浙0327民初00230号】，法院判决浙江新德公司、黄通化，黄通达，黄贤飞、叶德广、温州市天娇印业有限公司、苍南县钱东彩印厂、北京嘉誉诚智能卡科技有限公司均有连带保证责任。4、内部问责情况：根据责任认定，建行应有6人承担相应的主观责任，2015年8月26日，中国建设银行股份有限公司温州分行（以下简称建行温州分行）对主要责任人郑增舜（原建行龙港支行行长）予以撤职处分，并下发《关于给予郑增舜撤职处分的决定》。四、核查发现的问题。一是抵押企业的股东决议不符合规定。建行苍南支行在知晓温州港龙公司股东恒通纺织厂、香港联发公司均已注销且无法提供符合规定的股东决议的情况下，与温州港龙公司签订了《最高额抵押合同》，不符合《中华人民共和国商业银行法》第三十六条“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查”、《流动资金贷款管理暂行办法》第十三条“贷款人应采取现场与非现场相结合的形式履行尽职调查，形成书面报告，并对其内容的真实性、完整性和有效性负责，尽职调查包括但不限于以下内容：…（九）对有担保的流动资金贷款，还需调查抵（质）押物的权属、价值和变现难易程度，或保证人的保证资格和能力等情况”、《商业银行授信工作尽职指引》（银监发200451号）第二十八条“商业银行应对第二还款来源进行分析评价，确认保证人的保证主体资格和代偿能力，以及抵押、质押的合法性、充分性和可实现性”的规定。二是合同“面签”管理不完善。该分行未对需要“面签”的法律文书的种类、范围等予以明确，存在一定操作风险和法律风险。五、核查结论。（一）经核查，建行苍南支行2013年向浙江新德公司发放的贷款，为困难企业帮扶转贷。建行苍南支行上报建行温州分行的有关材料以及建行温州分行的“帮扶会议纪要”中，均反映了温州港龙公司的股东企业已注销情况，核查未发现充分证据证明建行苍南支行工作人员存在与黄贤飞串谋骗取抵押担保的行为。（二）建行温州分行及其辖属建行苍南支行在知悉担保企业温州港龙公司的股东企业已注销情况下，未采取有效的风险防控措施，仍要求该公司提供股东会决议，继续以该公司所有的房屋及土地为抵押，为浙江新德公司进行转贷，存在信贷管理不审慎问题。（三）关于温州港龙公司的抵押担保纠纷，以及关敏中反映的黄贤飞伪造授权委托书、股东会决议等问题，建议其通过司法途径寻求救济，我科将督促建行温州分行予以积极配合。根据《流动资金贷款管理暂行办法》第三十八条“贷款人违反本办法规定经营流动资金贷款业务的，中国银行业监督管理委员会应当责令其限期改正”、《商业银行授信工作尽职指引》（银监发[2004]51）第九条“商业银行应建立授信工作尽职问责制，明确规定各个授信部门、岗位的职责，对违法、违规造成的授信风险进行责任认定，并按规定对有关责任人进行处理”的规定，下阶段我科将责成建行温州分行进行整改，并对相关责任人员进行内部问责。前述核查报告经内部审批后，温州银监会于2017年7月24日向关敏中作出书面举报答复，并送达关敏中。该答复主要内容为：一、建行苍南支行于2013年向浙江新德公司发放贷款，系为困难企业帮扶转贷，其上报建行温州分行的相关材料及建行温州分行的“帮扶会议纪要”中，均反映了温州港龙公司的股东企业已注销，核查中未发现建行苍南支行工作人员与黄贤飞串谋骗取抵押担保的行为。二、建行温州分行及其辖属建行苍南支行在知悉温州港龙公司股东企业已经注销的情况下，未采取有效的风险防控措施，仍要求温州港龙公司提供股东会决议，继续以温州港龙公司所有的房屋及土地为抵押，为浙江新德公司进行转贷，存在信贷管理不审慎的问题，温州银监会将采取相应的监管措施，并责令建行温州分行进行整改和问责。三、关于温州港龙公司的抵押担保纠纷以及温州港龙公司反映的黄贤飞伪造授权委托书、股东会决议等问题，建议通过司法途径寻求救济，温州银监会将督促建行温州分行予以积极配合。关敏中不服，以其个人名义向原审法院提起诉讼。2018年3月1日，温州银监会的委托代理人在原审法院谈话笔录中，明确温州银监会系认为关敏中作为温州港龙公司的法定代表人代表温州港龙公司申请履职，上述举报答复系对温州港龙公司的履职答复。故温州港龙公司提起本案诉讼，请求判决撤销上述举报答复，判令温州银监会对建行温州分行、建行苍南支行的违法行为作出认定和处罚或处理，并向温州港龙公司重新作出答复。另查明，2017年8月18日，温州银监会向建行温州分行发送《关于2017年上半年信访事项核查的监管意见》，主要内容为：一、信访核查发现的主要问题：…（三）企业帮扶转贷风险缓释不足。2013年9月25日，你分行在为浙江新德公司办理帮扶转贷时，未能采取有效的风险防控措施，以股东企业已实际注销、无法出具相关股东会决议的温州港龙公司提供的房屋及土地为抵押，发放流动资金贷款，上述行为不符合《商业银行授信工作尽职指引》第二十八条“商业银行应对第二还款来源进行分析评价，确认保证人的保证主体资格和代偿能力，以及抵押、质押的合法性、充分性和可实现性…”的规定。（四）合同“面签”管理不完善。你分行未对需要“面签”的法律文书的种类、范围等予以明确，存在一定操作风险和法律风险。二、监管意见：…三是强化风险化解监督管控。要加强贷款风险化解操作环节的监督控制，对抵（质）押物的权属、价值和变现难易程度以及保证人的保证资格和能力进行充分的调查评估；对于企业经营现状、存在的问题及拟采取的风险化解措施要在贷款“三查”和信贷合同中予以充分反映，做细风险化解痕迹化管理，以防出现法律风险。四是强化合同“面签”管理。要高度重视制度梳理和修订工作，结合业务发展实际细化各项信贷业务操作标准，封堵“面签”环节漏洞，从制度根源上严控信贷业务操作风险。上述监管意见，请你分行认真落实，深入查找信贷业务管理中存在的问题，积极整改，举一反三，同时依照本行有关制度严肃问责责任人员。你分行在收到本意见之日起的20个工作日内将整改情况以正式文件形式报送我分局（监管一科）。原审判决认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽然温州银监会作出被诉举报答复的对象为关敏中，但是关敏中在举报时系以温州港龙公司法定代表人的身份对涉及该公司的事项进行举报，且温州银监会亦已明确其作出的被诉举报答复系针对该公司的履职答复，该公司作为抵押人及举报人，其与温州银监会的履职答复具有利害关系，故该公司具备提起本案诉讼的原告主体资格。二、《中国银行业监督委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》第二十一条规定：…银监分局负责对政策性银行、国有商业银行二级分行及其以下分支机构的现场检查。针对检查中发现的问题，采取监管措施，提出整改意见并监督落实；按照有关规定，对违法违规行为及其责任人，作出处罚决定或提出纪律处分建议。本案中，温州港龙公司以案外人黄贤飞与建行苍南支行个别工作人员串通，伪造温州港龙公司《董事（股东）会决议》及《授权委托书》，将温州港龙公司的土地与厂房为黄贤飞实际控制的公司进行贷款设立最高额抵押，非法骗取温州港龙公司财产为由，要求温州银监会彻查建行苍南支行个别人员与黄贤飞的非法骗贷罪行为。温州银监会经调查取证，查明建行苍南支行于2013年向浙江新德公司发放贷款，系为困难企业帮扶转贷，未发现建行苍南支行工作人员与黄贤飞串谋骗取抵押担保的行为，且涉案《最高额抵押合同》已经司法确认合法有效。故温州银监会告知温州港龙公司关于抵押担保纠纷以及其反映的黄贤飞伪造授权委托书、股东会决议等问题，建议通过司法途径寻求救济，温州银监会将督促建行温州分行予以积极配合，并无不当。温州港龙公司主张建行苍南支行个别工作人员与黄贤飞恶意串通损害其合法权益，缺乏事实依据，原审法院不予采信。同时，针对调查中发现建行温州分行及建行苍南支行在知悉温州港龙公司股东企业已经注销的情况下，未采取有效的风险防控措施，仍要求温州港龙公司提供股东会决议，继续以温州港龙公司所有的房屋及土地为抵押，为浙江新德公司进行转贷等信贷管理不审慎的问题，温州银监会告知温州港龙公司其将采取相应的监管措施，并责令建行温州分行进行整改和问责，亦无不当。温州港龙公司主张温州银监会应当在答复温州港龙公司前对建行温州分行、建行苍南支行进行处罚或采取相应的监管措施，缺乏法律依据，原审法院不予支持。三、温州银监会收到温州港龙公司的举报后，于2017年5月24日予以受理。经核查、调取证据、形成核查报告，并在核查报告经内部审批后于60日内作出被诉举报答复，并书面答复温州港龙公司，程序合法。综上所述，温州港龙公司要求撤销被诉举报答复的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回温州港龙公司的诉讼请求；本案受理费50元，由温州港龙公司负担。上诉人温州港龙公司上诉称：一、温州银监会对涉案违法行为的事实认定错误。1.建行是在浙江新德公司信用等级下调、不符合持续经营条件、贷款逾期的情况下，才给予浙江新德公司授信，以偿还原欠建行的逾期贷款。苍南县关于帮扶困难小企业的要求如果不符合建行利益，建行有权拒绝，故建行温州分行及苍南支行为浙江新德公司转贷，不是为了帮扶困难企业，而是为了化解自身风险。2.上诉人所掌握的证据有限，无法确定是否是建行个别工作人员的行为。根据温州银监会查明的事实，建行明知上诉人的股东企业已经注销，不可能形成股东会决议，却仍要求黄贤飞提供，显然是授意黄贤飞伪造；上诉人的港方股东是香港联发公司而不是关敏中，关敏中既不是上诉人股东也不是香港联发公司股东和法定代表人，股东会决议上股东签名栏签署的“关敏中”，建行从形式上即可判定股东会决议无效；上诉人公司章程规定的最高权力机构是董事会，且上诉人公司不设股东会，不可能会形成股东会决议，抵押担保属于必须经董事会讨论的重大事项，黄贤飞也向建行提交了上诉人公司章程，建行对此应明知；建行明知黄贤飞既是上诉人公司总经理也是浙江新德公司法定代表人，却仍然同意黄贤飞以上诉人资产为浙江新德公司提供担保。故上述事实已经足以认定建行与浙江新德公司及黄贤飞恶意串通，温州银监会称未发现支行工作人员存在串谋骗取抵押担保的行为，与事实不符。且无论是建行工作人员的违法行为，还是工作人员为履行职务作出的违法行为，均属于温州银监会的监管职责。3.上诉人根本不知道2005年开始黄贤飞就与建行串通，伪造股东会决议和授权委托书，以上诉人资产为浙江新德公司提供担保的事实，上诉人的投诉只能针对2013年的违法行为。温州银监会应就全部违法行为进行查处，而不能依据违法行为的连续性认定2013年的行为合法，亦不能依据建行辩称的本次行为没有增加上诉人的负担来认定建行的行为合法。4.在合同相对人出于善意的情况下，公章才可以代表公司的意思表示，但本案中，建行明知黄贤飞提交伪造的手续，并知道公司重大决策需要经过董事会讨论通过，足以证明建行明知黄贤飞掌握的公章不能代表上诉人的真实意思表示，故即使抵押合同上加盖的公章是真实的，但建行与黄贤飞的行为属于恶意串通，导致抵押合同无效。5.苍南县人民法院此前虽然支持了建行实现抵押权的请求，但相关民事裁定是在上诉人缺席的情况下作出，且上诉人公章被黄贤飞控制，故已有民事裁定书不能证明抵押合同的合法性。温州银监会作为银行监管机构，有权利也有义务对建行行为的合法性作出独立的认定，不能因为苍南法院的民事裁定有效而当然认定建行行为合法。二、温州银监会对涉案违法行为的性质认定错误。本案建行的违法行为不但已违反《商业银行授信工作尽职指引》第三十四条、《商业银行法》第七十三条第（四）项的规定，也违背了民法诚实信用的基本原则，不是信贷管理不审慎的问题，而是恶意串通损害上诉人合法权益。三、温州银监会未正确履行其作为银行监管机构的职责。1.温州银监会应当对建行与黄贤飞恶意串通的行为责令改正，不能仅仅要求其对信贷管理不审慎的问题进行整改和问责。2.即使建行行为定性为信贷管理不审慎，按照《银行业监督管理法》第三十七条规定，也应当责令改正，逾期不改正的，区别情形予以处罚。温州银监会在答复中承诺将责令建行进行整改和问责，但事实上只是向建行发送了一份监管意见，将建行其他违法违规行为与本案合并作为信访核查事项进行处理，其内容和形式都不符合法律规定。《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》仅属于银监会内部的工作规程，不能作为本案审理依据。3.上诉人在事后申请温州银监会将取得的调查材料提供给上诉人参考，温州银监会表示要征求建行意见，但建行不同意导致上诉人未取得调查材料。综上，原审法院错误采信温州银监会认定的违法行为事实、性质，判决驳回上诉人诉讼请求错误。请求撤销原判，改判支持上诉人原审全部诉讼请求。被上诉人温州银监会答辩称：一、原审判决认定事实清楚。1.被诉答复已经查明涉案事实和存在问题。其一，涉案抵押贷款合同是基于帮扶转贷而签订，第一次抵押贷款合同签订于2005年，其后还贷转贷持续至2013年，且每次抵押贷款合同的签订均是温州港龙公司总经理黄贤飞办理。其二，建行苍南支行明知温州港龙公司的两名法人股东已经注销的情形下仍要求其提供股东会决议；其三，2013年签订涉案抵押合同时温州港龙公司授权黄贤飞的授权委托书、股东会决议属于伪造。2.上诉人推定的事实不成立。其一，上诉人主张涉案抵押合同系转移银行风险不成立。2005年建行苍南支行已经与温州港龙公司签订抵押合同，如2013年未办理转贷，建行即可以拍卖抵押物实现债权。即使通过帮扶转贷，在整个资金流转中，建行苍南支行实际上未收回原借款本金，仅延长了借款期限，债务风险还处于持续中。其二，不存在银行工作人员与黄贤飞串谋骗取贷款的事实。建行苍南支行的工作人员在办理涉案抵押手续时，均已经披露相关信息，而只是忽略其中的风险和规定的情节而已，不构成串通骗取贷款。其三，公司内部决议程序不影响抵押合同的有效性。涉案抵押合同上使用的上诉人公章真实有效，未经法定、约定的公司决策程序而对外使用印章，属于公司管理层疏于控制的表现，应由公司承担不利后果。建行苍南支行未区分股东会决议、董事会决议的区别，在签订合同后引起纠纷，属于信贷管理不审慎。温州银监会不具有对涉案抵押合同效力确认的职权。二、原审判决适用法律正确。1.温州银监会作出被诉答复符合法定程序。温州银监会收到上诉人的申诉后，经受理、调查，在60日内作出被诉答复并送达，此后也依银行业监管程序作出相应的处理，程序合法，已保障各方合法权益。上诉人认为温州银监会未向其提供调查收集的证据，因温州银监会只对查处结果负有公开义务，而调查收集的证据可能涉及商业秘密、个人隐私，且建行温州分行不同意公开，温州银监会已将该情况告知上诉人，因此未向上诉人提供不违反法律规定。2.被诉答复已经全面回应上诉人的请求。上诉人要求银监会查处黄贤飞2013年伪造股东会决议、授权委托书签订抵押贷款合同，并认为存在银行工作人员与黄贤飞串通骗取贷款等情况，温州银监会已就2013年涉案贷款合同的签订、履行进行了全面的调查。2005年至2013年前建行与温州港龙公司签订的一系列续贷合同不属于本案上诉人申请履职的事项，故被诉答复中未涉及，且苍南县人民法院撤销原民事裁定书是在被诉答复作出后，对新发生的事实应通过另行申请履职。如上诉人认为2013年的股东会决议、授权委托书的签名真实性有误，应提供相应证据，由温州银监会再行核实处理。3.被诉答复适用法律正确。根据查明的事实，虽涉案抵押的股东会决议、授权委托书确属伪造，但不存在恶意串通，属于未依照规定要求当事人面签引起风险的情形，属于信贷管理不审慎。鉴于该问题未存在严重的社会危害性，没有严重违反银行业稳健经营原则，可以通过完善面签机制等防范后续风险。温州银监会据此责令建行温州分行整改和问责，且建行温州分行已对苍南支行的工作人员作出了处理，符合银行业监督管理法等法律法规的规定。《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》在效力等级上属于部门规章，且属于银监会履职的程序性规定，可以适用于本案，也未与上位法相冲突，上诉人主张银监会适用该规定错误，应不予采信。另外，上诉人以另案行政处罚决定书认为本案应作出处罚决定，其引用的案件与本案不类似，不具有可比性，亦不应予采信。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予以维持。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人建行苍南支行、建行温州分行同意温州银监会的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，被上诉人温州银监会、建行苍南支行、建行温州分行均没有向本院提供新的证据。上诉人温州港龙公司向本院提供苍南县人民法院（2018）0327民特监1号民事裁定书，以证明苍南县人民法院（2014）温苍商特字第26号、第26-1号民事裁定书已被该院依法撤销，原审法院认定“涉案《最高额抵押合同》已经司法确认合法有效”没有依据。本院认为，该证据系在原审程序结束后形成的证据，属于二审程序中新的证据，可以证明苍南县人民法院裁定撤销（2014）温苍商特字第26号、第26-1号民事裁定，并驳回建行苍南支行提出的实现涉案担保物权的申请，本院对该裁定反映的事实予以采信。但根据温州银监会在一审提交的（2014）温苍商特字第26号民事裁定书，该裁定书的裁判说理中明确载明“申请人与被申请人签订的《最高额抵押合同》，意思表示真实，并不违反法律规定，应认定合法有效”，且该裁定与涉案抵押担保纠纷后续一系列裁判可互相印证，在未经法定程序撤销前均属于生效裁判，故原审法院在原审程序中据此认定涉案《最高额抵押合同》经司法确认合法有效，并无不当。现涉案《最高额抵押合同》的效力须待相关民事诉讼结果，且本案系对温州银监会是否已合法履行监管职责进行审查，涉案《最高额抵押合同》的效力与本案的审理并无必然关联，不影响本案的处理结果。上诉人主张原审法院认定事实错误，本院不予采纳。原审法院经审理查明的其他事实，有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案系上诉人温州港龙公司请求被上诉人温州银监会对建行苍南支行工作人员串谋骗贷进行查处，不服温州银监会作出的被诉答复而要求继续履行查处职责提起的诉讼。结合各方诉辩，本案的争议焦点如下：其一，温州银监会的主体资格是否适格。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条第二款的规定，国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责；《中国银行业监督委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》第十条、第十五条规定，银监分局的监管职责主要包括根据授权监管辖区内银行业金融机构及其分支机构等。据此，温州银监会具有对温州市辖区内金融机构监督管理的职责。温州港龙公司以温州银监会在履行涉案事项时组织机构代码证已过期为由主张其主体不适格，本院认为，组织机构代码作为机构主体身份代码的标识，行政机关作出行政行为时是否换发新的组织机构代码证，不影响其根据法律、法规授权取得的职权依据。温州港龙公司的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。其二，被诉答复的事实依据是否充分。温州银监会经现场检查、谈话询问、调取材料，认定建行苍南支行2013年在办理涉案《最高额抵押合同》时已经披露温州港龙公司的股东企业已注销的事实，并查明建行苍南支行向浙江新德公司发放贷款系为困难企业帮扶转贷，未发现银行工作人员与黄贤飞串谋骗贷，上述事实有小企业帮扶会议纪要、企业情况说明、苍南县企业应急转贷专项资金审批材料等证据予以印证。温州港龙公司主张建行存在恶意串通转贷，但未提供证据，本院不予采信。其三，被诉答复适用法律是否正确。《流动资金贷款管理暂行办法》第十三条规定，贷款人应调查抵押物的权属、价值和变现难易程度，或保证人的保证资格和能力等情况。《商业银行授信工作尽职指引》第二十八条规定，商业银行应对第二还款来源进行分析评价，确认保证人的保证主体资格和代偿能力，以及抵押、质押的合法性、充分性和可实现性。本案中，建行苍南支行在已知晓温州港龙公司的股东企业已经注销的情况下，仍要求其提供由主要负责人签字并加盖公司印章的董事（股东）会决议，温州银监会根据上述规定认定建行苍南支行存在信贷管理不审慎，并无不当。同时，温州银监会在被诉答复中告知将采取相应措施并责令进行整改和问责，此后向建行温州分行发送2017年上半年信访事项核查的监管意见，明确就涉案事项要求建行温州分行强化风险监管等，符合《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》第二十一条规定。建行温州分行亦对相关人员进行了通报处理。上诉人主张温州银监会应就涉案事项对建行作出处罚或责令改正。本院认为，《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十七条规定，银行业金融机构违反审慎经营规则的，银行业监督管理机构应当责令限期改正，但《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等相关法律、法规并未明确规定涉案情形应予处罚。关于责令改正的具体形式，在相关法律、法规未明确规定责令改正的具体形式及要求时，温州银监会依据上述银行监督管理机构工作程序的规定以向建行发送监管意见要求其进行整改和问责，亦无不当。其四，温州港龙公司请求温州银监会继续履行涉案职责是否成立。首先，温州银监会经核查作出被诉答复并送达温州港龙公司，已履行告知义务。温州港龙公司主张温州银监会应向其提供调查搜集的证据，缺乏法律依据。其次，关于温州港龙公司反映的股东会决议等系伪造的问题，涉及涉案《最高额抵押合同》的效力及民事抵押担保纠纷，温州银监会告知温州港龙公司通过司法途径救济，并无不当。再次，温州港龙公司在提出履职申请时，表明其系要求对2013年的行为进行查处，温州银监会据此进行调查处理，已经履行其法定职责，如温州港龙公司认为2013年前的股东会议决议等存在伪造等问题，可以另行救济。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，且审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温州港龙磁卡科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 诸智影审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇一九年一月二十八日代书记员 卢 敏