浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙行终906号上诉人（原审原告）龙泉市西街街道周村村民委员会，住所地龙泉市西街街道周村村。法定代表人兰玉松，村委会主任。委托代理人廖永存，男，汉族，1970年1月16日出生，住龙泉市。委托代理人张敏娜，上海德禾翰通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路333号。法定代表人吴松平，市长。委托代理人邱振昌，龙泉市土地和房屋征收工作办公室工作人员。委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。原审第三人龙泉市杰超木制品有限公司，住所地龙泉市西街街道周村大圩。法定代表人叶石根，执行董事。诉讼代表人娄丽伟，龙泉市杰超木制品有限公司管理人浙江丽阳律师事务所负责人。委托代理人徐菁，浙江丽阳律师事务所律师。委托代理人陈玉娟，浙江丽阳律师事务所律师。上诉人龙泉市西街街道周村村民委员会（下称龙泉周村村委）因诉被上诉人龙泉市人民政府土地行政补偿一案，不服丽水市中级人民法院(2018)浙11行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年3月31日，原告与方敏、管伟武签订《承包合同》，原告将土名“大圩”的荒地，面积约26亩，以10万元价格发包给方敏、管伟武，承包期限60年，第三人法定代表人叶石根在该《承包合同》上签字盖印，第三人交纳承包费后实际使用该土地。2003年3月31日，第三人欲建职工宿舍及厂房，遂向建设主管部门递交《龙泉市村镇建设申请表》，申请建设用地4081.08平方米，建筑面积4768.68平方米。并经建设行政部门批准。同年5月17日，龙泉市统一征地事务所与原告签订龙征字（2003）NOB004号《征地补偿协议》（下称《征地补偿协议》），该协议约定：“一、甲方向乙方征用土地面积1.3623公顷（计20.42亩），其中耕地／公顷，园地／公顷，林地／公顷，农田水利用地／公顷，养殖水面／公顷，建设用地／公顷，未利用地1.3623公顷。……三、……以上合计，甲方共应支付乙方征地总费用47.6805万元，以上费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上补偿费四项；四、甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由甲方根据实际批准征用面积一次性支付乙方征地费用。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种；……”，原告法定代表人叶建明在该《征地补偿协议》上签字，加盖村委会印章，并在协议上写明“同意按2002年3月30日与本村签订合同办事”。2003年5月27日，龙泉市国土资源局向浙江省人民政府递交《建设用地项目呈报材料一书三方案》，申请2003年度整理第一批次建设用地，2003年6月13日，经浙江省人民政府批准，龙泉市人民政府于2003年7月21日发布龙征发〔2003〕78号《龙泉市人民政府关于剑池街道水南村、六村、南秦村、龙渊街道菜村、西街街道周村征用土地方案公告》，龙泉市国土资源局于当日向龙泉市人民政府呈报《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，将第三人申请使用的土地报龙泉市人民政府审批，2003年8月11日，龙泉市国土资源局发布《龙泉市国土资源局关于剑池街道水南村、六村、南秦村、龙渊街道菜村、西街街道周村征地补偿安置方案公告》，2003年7月29日，龙泉市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，将原告坐落的土名“大圩”的宗地面积13623平方米出让给第三人。出让金额人民币507456.75元。龙泉市国土资源局根据龙泉市人民政府龙政办抄〔2003〕110号抄告单，实际收取人民币30651.8元作为土地征用费。嗣后，龙泉市人民政府未将土地征用款支付给原告。2003年9月11日，龙泉市国土资源局颁发给第三人龙国用（2003）字第0169004号土地使用权证，第三人经审批建厂房及宿舍。龙泉市人民政府向第三人颁发龙房权证龙渊镇字第××、18××25号两本房屋所有权证。2017年8月1日，龙泉市人民法院受理第三人破产清算一案，在拍卖厂房等财产时，原告提出本案土地征用款未支付，并诉至法院要求确认案涉《征地补偿协议》无效。龙泉市统一征地拆迁办公室原系龙泉市国土资源局下属事业单位。2015年11月23日，因职能调整，龙泉市统一征地拆迁办公室被撤销，其职能、人员编制成建制划入龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室。龙泉周村村委向原审法院提起诉讼，请求：1.依法确认案涉《征地补偿协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，双方诉辩的争议焦点为：龙泉市西街街道周村村民委员会在2003年5月17日与龙泉市统一征地事务所签订的《征地补偿协议》是否合法有效。2003年5月17日，龙泉市统一征地事务所与龙泉市西街街道周村村民委员会签订的《征地补偿协议》，约定了征用土地的面积以及征地款数额，原告法定代表人在该协议上签字盖章，被告有理由相信原告法定代表人的行为是代表原告进行签订《征地补偿协议》，原告没有提供任何证据证明原告法定代表人与被告在签订协议的过程中出现《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”规定的情形，该《征地补偿协议》系双方当事人的真实意思表示，合法有效。同时该《征地补偿协议》约定征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。后案涉集体土地经得浙江省人民政府批准征用，故被诉的《征地补偿协议》，自浙江省人民政府批准之日生效。从协议签订的内容、形式上看，该协议也符合《中华人民共和国合同法》第四十五条：“当事人对合同的效力可以约定附条件，附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效”的规定。现原告提出签订该协议，系原村委会主任叶建明个人行为，该行为没有通过村民代表大会通过，而主张《征地补偿协议》无效，依据不足。至于土地补偿款的支付及其他权益问题，系被告在履行《征地补偿协议》的过程中应当承担的责任问题，原告可以另行主张。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，经原审法院释明，原告拒绝变更诉讼请求，因此，对原告的诉讼请求，原审法院予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告龙泉市西街街道周村村民委员会的诉讼请求。原审案件诉讼费50元，由原告龙泉市西街街道周村村民委员会负担。龙泉周村村委不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：一、原审认定事实有误。原审认定案涉征地补偿协议系双方当事人真实意思表示不符合客观事实。1.该征地补偿协议虽经时任村委会主任叶建明个人签字盖章，但其签署同意按原签订的承包合同办事，可见，双方并未达成征地合意。2.该征地补偿协议双方经办人均故意隐瞒征地事实真相，未经本村集体讨论研究决定，故不能认定系本村集体经济组织真实意思表示。二、原审适用法律不当。本案系行政协议效力争议，根据特别法优于普通法规则，本案首先应当适用土地管理相关法律、法规，并且应当参照政府规章，故原审仅适用合同法的有关规定，而没有适用土地管理法律、法规和参照政府规章显然属于适用法律不当。三、原审实体判决错误。1.案涉征地不属于国家公共设施建设项目用地，而是私人恶意侵占农村集体土地非法用于建设工厂，故确认案涉《征地补偿协议》无效后，不会因此损害国家和社会公共利益，亦符合行政诉讼法的有关规定。2.案涉《征地补偿协议》系原审第三人与政府官员恶意串通私自签订。同时，免除原审第三人507456.75元巨额土地出让金，有悖常理。3.根据土地管理法、农村集体土地承包法、村民委员会组织法的有关规定，国家征收农村集体土地、对外发包或租赁农村集体土地，必须按照民主议定原则，需经三分之二以上村民或村民代表会议决定通过，否则无效。案涉《征地补偿协议》严重违反法定程序，依法应当认定无效。4.原审判决混淆了行政协议与经济合同的本质区别，违反了特别法优于普通法的法律适用规则，故原审将案涉协议当作一般经济合同纠纷审理并作出判决显然错误。综上，请求：1.依法撤销原审判决，并改判确认案涉《征地补偿协议》无效；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。龙泉市人民政府二审答辩称：一、原审法院认定案涉协议有效并驳回其诉讼请求是完全正确的，上诉人的上述理由违背事实和法律。案涉协议中，被征收单位龙泉周村村委除了加盖公章外，其法定代表人叶建明亦签字确认，加盖公章的同时经法定代表人签字认可是以最规范的形式体现合同签约单位的真实意思，同时，案涉协议约定的生效要件“自有权批准的浙江省人民政府批准后自动生效”也早已成就。因此，原审判决认定案涉协议体现双方真实意思，系有效合同是符合事实和法律的。二、上诉人主张案涉协议因龙泉市杰超木制品有限公司（下称杰超公司）与政府官员恶意串通而无效，但上诉人一直没有提供恶意串通的证据。三、司法实践中对协议效力的认定，一直适用民事法律规范，特别是合同法第五十二条。上诉人主张协议无效的法律依据都不是法律、行政法规的效力性强制性规定，因此，上诉人主张原审判决适用法律错误的观点是错误的。四、上诉人主张直到2017年12月才知道案涉“大圩”的荒地被征用，但案涉协议从协议名称到协议条款都非常明确地载明土地征用的内容，上诉人在协议上盖章签字的事实说明上诉人在签约当天即2003年5月17日就充分知道土地被征用的事实，因此，按照行政诉讼法第四十六条规定的行政起诉期限或参照民法总则规定的三年诉讼时效期间，上诉人在2015年才起诉，已超过起诉期限。五、上诉人直到现在没有提供证据证明案涉被征用土地在被征用前归上诉人集体所有。综上，请求驳回上诉，维持原判。杰超公司二审答辩称：一、同意龙泉市人民政府的意见。二、上诉人与叶石根等人签订的《土地承包合同》名为承包实为买卖，可从侧面证明被上诉人对后期的土地征收情况是知情的。三、案涉协议的签订过程及内容并未违法法律及行政法规的强制性规定，是合法有效的。四、土地征收流程合法有效，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为案涉《征地补偿协议》是否合法有效。首先，龙泉周村村委作为案涉《征地补偿协议》的乙方，不仅在该协议上加盖了单位公章，而且其法定代表人叶建明亦在该协议上签字，故龙泉周村村委的上述行为，可视为其就该协议内容与相对方达成合意，该协议成立。其次，案涉《征地补偿协议》约定了生效条件即“征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效”，鉴于龙泉市国土资源局就案涉集体土地向浙江省人民政府提交的《建设用地项目呈报材料一书三方案》已于2003年6月13日被批准，故案涉《征地补偿协议》的生效条件已经成就，该协议生效。再次，上诉人主张案涉《征地补偿协议》系原审第三人杰超公司与政府官员恶意串通而签订，但其并未提供证据予以证明，故对其该主张不予支持。另，上诉人亦未提供证据证明案涉《征地补偿协议》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”规定的合同无效情形及其他法律、行政法规规定的无效情形，故龙泉周村村委主张案涉《征地补偿协议》无效，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人龙泉周村村委的上诉理由不能成立，不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙泉市西街街道周村村民委员会负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  王红根审判员  王富新二〇一九年一月二十八日书记员  朱胤佐