吉林省吉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉02行初59号 原告国电东北电力有限公司吉林热电厂，住所地吉林市龙潭区。 法定代表人邹铁军，厂长。 委托代理人孙岩，该单位房产与土地专责职员。 委托代理人佟立萍，吉林鑫美律师事务所律师。 被告吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区。 法定代表人刘子军，区长。 委托代理人邵国峰，吉林市龙潭区林业畜牧局林政科科长。 委托代理人陈利民，该政府法律顾问团律师。 被告吉林市人民政府，住所地吉林市。 法定代表人刘非，市长。 委托代理人李梓侨，该政府法制办公室科员。 委托代理人桑德进，吉林帅正律师事务所律师。 第三人吉林市龙潭区江北乡官地村村民委员会，住所地吉林市龙潭区。 负责人李铁钢，村长。 委托代理人梁开春，吉林齐略律师事务所律师。 原告国电东北电力有限公司吉林热电厂（以下简称吉林热电厂）因诉被告吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区人民政府）所作土地权属争议处理决定及被告吉林市人民政府所作行政复议决定，于2018年8月27日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告吉林热电厂的委托代理人孙岩、佟立萍，被告龙潭区人民政府的委托代理人邵国峰、陈利民，被告吉林市人民政府的委托代理人李梓侨、桑德进，第三人吉林市龙潭区江北乡官地村村民委员会（以下简称官地村委会）的法定代表人李铁钢、梁开春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙潭区人民政府于2018年3月30日作出吉龙行裁[2018]5号《吉林市龙潭区人民政府行政决定书》。被告吉林市人民政府经复议审查，于2018年8月13日作出吉市政复决[2018]22号《行政复议决定书》，决定维持龙潭区人民政府作出的吉龙行裁[2018]5号《吉林市龙潭区人民政府行政决定书》。 原告吉林热电厂诉称：1983年至1988年，原告为生产扩建需要，将审查批准，先后三次征用吉林市郊区的土地500多公顷。1995年办理了土地使用权初始登记并领取了《国有土地使用权证》。2007年，统一换发了《土地使用证》。30年来，未发生任何争议，近期因国家修路征占土地，第三人开始对原告征用的部分土地提出权属异议。龙潭区人民政府及吉林市人民政府所作的决定对案件事实的认定，主要是依据龙潭区人民政府组织几个单位参加的现场指认，而原告没有参加现场指认。龙潭区人民政府未能审查原告提供的《国有土地使用权》，而简单认定争议地权属为第三人所有，证据不够确实充分。原告对争议地的使用来源合法，使用权应当归原告所有原告现在持有的土地权属证书记载的土地面积、四至等事项与政府土地登记部门的不动产登记簿上的土地面积、四至相吻合，证明原告才是争议地的合法使用权人。请求撤销被诉的行政处理决定及复议决定，判决对第三人的土地确权申请不予支持。 原告吉林热电厂向本院提举了以下证据：第一组证据：1.使用土地申请书及省市政府审批意见。证明原告为扩建灰场和安排社员生产、生活，申请征用吉林市郊区大屯公社民主大队的山坡地。经民主大队、大屯公社、郊区、吉林市及吉林省人民政府等政府审批同意，征用民主大队三、四、五队土地7750.5市亩。2.国务院（84）国函字61号关于吉林市热电厂征用土地的批复。国务院同意吉林热电厂扩建工程征用吉林市郊区大屯公社土地7330亩，划拨国有林地420亩（28顷），共计7750亩（合516.7公顷）。3.吉林省人民政府使用土地批准书。吉林省人民政府根据吉林热电厂的上述申请，同意征用：国有划拨林地105市亩（合7公顷），郊区大屯乡民主村荒地135市亩（合9公顷）；北甸子村荒地315市亩（合21公顷）。（共计：555市亩，合37公顷）。4.使用土地批准书（龙房地权字第11号）。吉林市房地产产权管理处龙潭管理所同意吉林热电厂按（1983）271号文件，使用徐州路2号建设用地。以上证据证明各级政府批准原告使用土地总计577.7公顷。其中：①1984年国务院批准征用土地7750亩（516.7公顷）。②1985年省政府批准使用土地555亩37公顷。③1988年省政府批准使用24公顷；第二组证据：5.征地协议书。征地范围民主三、四队全部土地，征地边界需由国家批准的征地范围，共同勘测，定立标桩，绘制图纸，签署保存。（与郊区大屯公社签订）。6.征地补充协议书。征用民主五队15.7公顷土地。7.赔偿拨款总协议书。电厂已拨付赔偿款，有吉林市郊区农业局、大屯公社、民主大队、五队、电厂、联企公司6个单位盖章确认。8.吉林热电厂扩建灰场征地边界踏查纪事、四期贮灰场占地位置图。经郊区土地局牵头于1987年6月16日对热电厂两次征地边界进行了实地踏查。两次征地的面积与测绘图相一致。9.与官地村签订的《边界协议》。当事双方进行了实地踏勘，当时有龙潭区土地局鉴证。以上证据证明二次合计征地8305.5市亩553.7公顷。征地后吉林市郊区土地管理局等七个单位对征地边界进行了实地踏查，确认两次征地的数量和测绘的图纸完全相符，一致公认已埋界石可作为吉林热电厂的边界。在龙潭区土地局鉴证下与官地村进行了划界，双方土地相邻，并没有征用官地村的土地；第三组证据：10.1995年初始登记国有土地使用证及宗地图。11.吉林市政府《会议纪要》。用吉林热电厂土地为吉林市土地和矿业权收购储备中心抵押贷款事宜（150公顷）。12.2007年《国有土地使用证》6份及电子地籍坐标图（土地局提供）。13.《地籍调查表》及《宗地图》，《宗地图》上有官地村盖章。宗地四至为：东至龙潭区江北乡官地村；另三面均是吉林热电厂。《地籍调查表》上，邻宗地指界人由官地村委会主任刘启贵亲自签字确认。以上证据证明原告早在1995年对土地进行了权属登记，取得了土地使用证。2007年换发了土地证。原告是合法登记的土地使用权人。换证时邻宗地指界人由官地村委会对双方边界进行了确认，20多年一直无异议。原告宗地权属来源合法、界址清楚、四邻无争议。2007年国土局不动产登记存档的图与1995年国土局登记存档宗地图（证10）完全相符；第四组证据：14.龙潭区土地分局的《答复》。该答复中载明：2007年12月26日，市国土局为热电厂办理了土地变更登记，颁发了土地使用证。经与当事人实地踏查测绘，官地村提出的土地纠纷，在我局和市局发放的土地使用证证载范围内。我局认为，官地村上访的土地权属性质因国有，使用权人为中国国电集团公司吉林热电厂；第五组证据：15.龙潭区法院庭审笔录（李胜刚诉吉林市国土资源局案件），吉林市国土资源局举证证明争议土地使用权人是原告，并对原告在龙潭区法院案件中提交所有的证据均无异议，证明区国土局经与当事人实地踏查测绘，争议土地使用权人为中国国电集团公司吉林热电厂。市国土局确认争议土地使用权人为电厂所有。区林业局组织“现场指认”时国土局和原告都没有签字，到场了没有承认，指界坐标点没有科学依据。证明所谓的“边界指认”无任何依据，完全是区林业局的单方证据，一面之词，与客观事实、法律事实均不相符。 被告龙潭区人民政府答辩称：一、原告主张依据国务院批文取得争议土地使用权，但批文仅涉及划拨的国有土地，第三人主张的是集体林地，不存在划拨问题，原告只征收了江北乡民主村的土地，从未征收过官地村的土地。二、在现场指认中，吉林市国土资源局龙潭分局及原告方排除人员，各方人员均在指认书上签字。现场指认结果完全与林业部门记载的土地性质、土地权属界限协议书中关于原告与第三人接线文字说明的现场草图，地类类别中的道路。民主村出具说明的界限相吻合，原告取得争议土地使用权的主张没有事实依据。三、土地权属登记系物权公示行为，仅为一种证据，并不能排斥人民政府有管辖权的部门依职权根据客观证据重新确认已经登记的土地权属，进而撤销其土地登记。请求驳回原告的诉讼请求。 被告龙潭区人民政府向本院提交了以下证据：1.土地权属协议书。证明该协议书内容与现场指认结果一致，属于确认权属的依据；2.龙潭区林业畜牧局关于官地村与原民主村三、四社行政边界认定的情况说明；3.官地村与原民主村三、四社边界指认材料；4.江北乡官地村林地位置图。以上证据证明现场指认的情况，发生争议之后，吉林市龙潭区人民政府组织争议方到现场进行界线指认，并且用GPS定点进行了标注，与证据1中的说明吻合；5．江北乡官地村一社与民主村三、四社分界线2007年林相图、1985年林相图，被告林业部门存档。以上材料与现场指认结果一致，属于确认权属依据；6.江北乡民主村情况说明。证明争议土地权属；7.龙潭区林业畜牧局《关于江北乡87林班3、5、6小班地类情况说明》。由龙潭区林业畜牧局出具，证明争议土地性质为林地；8.关于吉荒高速征占李胜刚林地界线的认定。证明争议土地包括第三人发包给李胜刚的林地，也证明争议地一直没有争议，由官地村包给他人使用；9.吉林市龙潭区林业畜牧局关于“吉林热电厂非法占用林地”情况说明。证明原告未就争议土地办理过征地手续；10.交通局提供的官地村修村村通时修路的起始地点图表。证明第三人修路起点位置，进而证明案涉土地权属界线；11．争议地四周地类的类别。证明按道路分界，争议土地应为第三人所有，同时证明争议土地为林地；12.吉林市国土资源局龙潭分局《关于江北乡官地村信访问题的答复》。证明第三人主张权利状况；13.土地登记审批表。证明原告土地登记变更现状情况；14.土地登记申请书。证明原告土地登记变更登记现状情况；15.确权申请书。证明本案提起依据。 被告吉林市人民政府答辩称：一、本案复议程序合法。二、答辩人认真审查了本案证据，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条（一）项之规定，维持龙潭区人民政府的行政决定是正确的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 吉林市人民政府向本院提举如下证据：送达回证及EMS快递单各三份，证明吉林市人民政府向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》《延期审理通知书》《行政复议决定书》，复议程序合法。 第三人官地村委会陈述称：第三人一直是争议土地的权利人，并将部分土地发包给李胜刚并持续经营中，李胜刚已经获得相应的林权证书。原告手中的两个土地证四至不清，并且侵犯到东南方的国有公益林，可见原告的土地证与实际不符。原告的土地证中的土地是征收民主村的土地而来，与官地村无关，请求驳回原告的诉讼请求。 官地村委会向本院提举以下证据：第一组证据：吉市国用（2007）字第220203008992号和吉市国用（2007）字第200203008990号土地使用权卷宗材料，证明8992号土地使用证四至中北侧并不是吉林热电厂，8990土地证四至范围东、南是国有林，该地块并非工业用地，而是林地。刘启贵并没有到现场指界。宗地图中将第三人的林地划入原告土地面积中，没有宗地草图，发证程序违法。第二组证据：李胜刚的林权证和龙潭区林业畜牧局的情况说明，证明李胜刚从2005年开始承包了江北乡邓家沟南山的林地。第三组证据：龙潭区公益林管护中心出具的林地林木权属证明材料、国家公益林小班明细、农行入账通知明细及公益林的位置图，证明原告的8990号土地证宗地范围与国家重点公益林87林班1小班有重叠，侵占了国家的公益林。第四组证据：证人刘启贵、王志忠出庭作证，二人为2007年官地村村主任及村书记，参与了原告换发土地证的指界签字工作，证明在指界签字时，由王志忠指示刘启贵，在未进行指界的情况下，在指界材料上签字。证人杨世江出庭作证，其为民主村村书记，证明民主村与官地村的分界自1983年以来没有改变，以乡村小道为界。 针对被告龙潭区人民政府所提举的证据，被告吉林市人民政府、第三人官地村委会均无异议，原告吉林热电厂发表质证意见认为证据1合法性、真实性均有异议，该协议不生效，协议双方无权处分原告的土地。从协议书的权属界限调查表，仅由一个说明，没有坐标点，形成的时间是2008年，迟于原告取得土地的时间，协议上没有任何人的签字；证据2的真实性、合法性及来源均有异议，这个是2017年10月18日出具的，土地权属不能依据两个村随意的情况说明来确定；证据3是本案的核心证据，在召开指界会议时原告到场，在会议签到本上也进行了签字，但是原告和市、区国土资源局都没有在土地指认上签字，所以被告在答辩时说有原告的签字不是事实；证据4是局部位置图，坐标点无法比对，是林地的位置图，土地争议应该以土地部门存档的宗地图为准；证据5图不准确，没有任何盖章，而且指认本身也是不科学的；证据6形成的时间是2017年9月4日，对证据的真实性、合法性、关联性均有异议，原告认为这个证据是两个村的恶意串通的证据；证据7真实性有异议，因为落款和盖章不一致，内容和形式均不符合合法的证据形式，坐标点无法进行比对，无法证明关联性；证据8对证明的问题、真实性均有异议；证据9说明的内容是不合法的，原告没有非法占用土地，证据的内容没有根据，对真实性、合法性及证明的问题均有异议，而且原告有相应的证据证明对争议的土地办理了相应的手续。所有的证据都是林业部门及官地村的村民出具的证据，证据不客观。证据10、11都是草图，无法证明被告主张；对证据12真实性、合法性、关联性均无异议，恰恰可以证明区土地部门证明这个土地为我们原告的土地；对证据13、14均无异议，附图恰恰可以证明原告和官地村是土地相邻。针对被告吉林市人民政府提举的证据，原告吉林热电厂、被告龙潭区人民政府、第三人官地村委会均无异议。针对原告吉林热电厂提举的证据，被告龙潭区人民政府、吉林市人民政府发表质证意见认为证据1、2、3无异议，但是无法证明原告要证明的问题，无法证明501公顷土地中是否涵盖争议的土地；证据4从涵盖的范围看，看不出和争议地的关系。证据5真实性无异议，可以证明协议占地为280公顷。证据6原告所有的关于占地的协议有就这两份，那么只征用297公顷，其他部分就是没有履行征地手续。对证据7无异议，只是针对已经征用的297公顷进行了补偿；对证据8真实性无异议，但是这次踏查的纪要可以说明进行了踏查，但是是否进行征收看不出来，是拟征收还是完全征收也看不出来，已经征收的土地就是297公顷；证据9真实性无异议，但是从文字表述看，与踏查指界是一致的。证据10、12是换发的证，于原面积有出入，换发证四至不清楚，是有错误的，换发后的土地证的边界不对，四至边界错误，北侧边界与事实不符。证据11与本案无关联性。对证据13合法性有异议，经核对刘启贵本人签字的时候其没有到现场，是领导打电话让签，他就签了。证据14真实性无异议，但是不能作为定案的根据，只能说明发生过争议。证据15真实性无异议，但是不存在对于原告的证据没有异议的问题。证据16与本案没有关联性，本案的第三人是官地村委会而不是李胜刚。第三人官地村委会在同意被告质证意见的基础上，补充发表质证意见认为证据12中尾数是8992的土地证，宗地四至北侧是国电东北电力有限公司吉林热电厂，与实际不符；尾数是8990的土地证在土地四至东标明是国有林地，南也标明是国有林地，但是在相关土地证当中，没有相关人员在边界指认。而且该份证据在指认现场的时候，土地局没有派人和官地村和原告联系并下达指界通知书，也没有宗地草图，以上均违反了城镇地籍调查规程的相关规定，所以该份证据不具有合法性。证据16龙潭区土地局的答复本身与案件具有利害关系，不能证明原告要证明的问题。针对第三人官地村委会提举的证据，被告龙潭区人民政府、吉林市人民政府均无异议，原告吉林热电厂发表质证意见认为对证据1真实性、合法性均无异议，在换证的过程中四至、面积都没有变化。对证据2李胜钢的林权证发放不合法，发放的时间是2005年，林业部门无权原告的土地上给其发放土地证，从林权证本身看有一张附图，对这个附图的真实性有异议，无法证明该土地和原告的土地有关联，该林权证没有指界，书写的内容有错误。对证据3原告没有侵犯过国家的公益林，即使侵犯了国家的公益林也不是本案的审查范围。 经审查，龙潭区人民政府提举的证据1为第三人与案外人签订，其中权属界线中的4-1是指原告与第三人土地界线，该协议形成时间为原告土地证发放之后，且不能认定第三人与案外人签订的协议中可以确认原告与第三人土地界线，故对此证据证明问题不予采信。证据2、3为官地村与原民主村三、四社行政边界认定过程，本院对该指界过程的真实性予以认定，但原告及为原告发放土地证的国土部门均未在踏查指认材料上签字，故不对该踏查结果予以采信。证据4为龙潭区林业畜牧局所提供，该图显示此区块性质为集体林地，但未能体现出集体林地所有权人。本院对该证据所体现出的争议地块在林业部门档案中的性质为林地的事实予以采信。对证据5真实性予以采信。证据6为案外人民主村出具，该证据需与权属证明材料予以对照。对证据7说明内容予以采信。证据8形成时间为2007年原告土地证发放之后，且该认定过程原告未参与，不能用以证明第三人与原告的土地争议问题。证据9为龙潭区林业畜牧局出具，本院对原告针对争议土地未办理林业用途手续的事实予以采信。证据10、11未提供部门盖章确认，本院对证明内容不予采信。证据12为吉林市国土资源局龙潭分局提供，对真实性予以采信，对土地部门就争议土地权属性质提出意见的事实予以采信。对证据13、14、15真实性予以采信。对吉林市人民政府提举的证据真实性予以采信，对复议程序的合法性予以认可。吉林市热电厂提举的证据1-13均为各项审批材料及审批过程中形成的书面材料，对真实性予以采信。证据14与龙潭区人民政府的证据12相同，证据15真实性予以采信。第三人官地村委会提举的第一、二组证据真实性予以采信，本院对该土地证的合法性的意见将在论理中予以说明。第三组证据真实性予以采信，对公益林管护费的发放的事实予以采信，但与本案土地争议是否存在关联在论理中予以说明。第四组证据证人证言中，刘启贵、王志忠为第三人社员，且在证言中提出的否定其签字合法性的理由不充分，证人作为第三人官地村委会工作人员，应对其签字行为负责。对证人杨世江证言的认证意见同龙潭区人民政府所提举的证据6。 经审理查明：1983年-1988年，吉林市热电厂为拓建需要，分批次征用吉林市龙潭区江北乡民主村土地，1995年，就544.9公顷土地办理6个国有土地使用证，并于2007年，换发了6个《国有土地使用证》共计使用面积514.17公顷。2005年11月29日，李胜刚承包官地村坐落于邓家沟南山的24.5公顷集体林地，并办理林权证。官地村认为其集体土地（包括李胜刚所承包的林地）48.17公顷被原告侵占，向被告龙潭区人民政府提交确权申请书，龙潭区人民政府作出的吉龙行裁[2018]5号《吉林市龙潭区人民政府行政决定书》，查明：双方争议事由为原民主村三、四社和官地村一小队之间行政界线及土地权属。申请人与被申请人争议的位置位于原民主村三、四社与官地村一小队两村村路界线（江北乡官地村邓家沟南山）。决定：该林地（争议林地）的权属为江北乡官地村农民集体所有（国有林地除外），面积为48.17公顷，四至：东至国有林22309700、4870045；南至国有林22309662、4869979西至原民主村三、四社与官地村之间乡村路22308659、4870861；北至高速公路22309664、4871045。吉林热电厂不服该处理决定，提出复议，吉林市人民政府经审查，作出吉市政复决[2018]22号《行政复议决定书》，维持原决定书。 本院认为：一、根据各方当事人提举的证据，可以认定本案争议是来源于土地管理部门依法为原告核发的《国有土地使用证》和林业管理部门存档的集体林地及权属发生重合，进而产生争议。此类争议应由有处理权限的人民政府，组织争议双方，会同土地管理部门和林业管理部门，依据客观事实及当事人所提交的证据，进行协调处理。本案在处理该争议时，土地管理部门并未参与，亦未出具意见，林业管理部门仅能依据其掌握的材料，对争议进行认定，而其掌握的证据并不足以确定争议土地的权属，给土地权属争议的处理造成了困难。二、原告提举的1995年核发及2007年换发的土地证，目前无法认定两份土地证之间存在换发面积及四至错误等问题，整体宗地图亦能够对照，但在2007年换发的尾号8990的土地证四至中确实有国有林地的存在，与宗地图上土地证四至接壤的情况存在矛盾，需土地管理部门予以说明。现在，出现第三人针对该土地证内面积提出权属主张的问题，土地管理部门应对其发放土地证的依据及程序进行核查，如果确属发放错误，应自行对发证行为进行纠正，原告在办理土地证时履行了相应手续并支付对价，应对原告的损失进行处理。三、在争议土地上存在生效且重叠的权属证明，且土地管理部门认为其发证行为符合法律规定的情况下，应对发放权属证明的行政行为进行纠正，龙潭区人民政府径行作出争议处理决定，既不符合法定程序，也造成生效权属证明持有人和实际权属分离的矛盾情形，不利于保护争议双方当事人的合法权益。四、吉林市人民政府在行政复议过程中，亦未组织相关部门对权属证明的合法性进行认定，仅保证复议程序的合法性，但实体上亦缺乏事实和法律依据。综上，龙潭区人民政府所作的行政处理决定及吉林市人民政府所作的行政复议决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。针对原告和第三人的土地争议，应重新调查并依据相关程序作出处理决定，因本案案情复杂，涉及不同政府部门之间沟通及协调，必要时可报请上级人民政府，对该争议进行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销龙潭区人民政府所作的吉龙行裁[2018]5号《吉林市龙潭区人民政府行政决定书》； 二、撤销吉林市人民政府所作的吉市政复决[2018]22号《行政复议决定书》； 三、龙潭区人民政府于6个月内对吉林市龙潭区江北乡官地村村民委员会与国电东北电力有限公司吉林热电厂的土地权属争议重新作出处理。 案件受理费50元，由被告吉林市龙潭区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  王 静 审 判 员  张海啸 代理审判员  郭娟娟 二〇一九年一月十日 书 记 员  隋雨桐