浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1404号 上诉人（原审原告）中燃-爱思开能源控股有限公司，住所地香港湾仔告士打道151号资本中心16楼1601室。 诉讼代表人刘明辉，董事。 委托代理人赵银仁，江苏中虑律师事务所律师。 委托代理人莫燕雯，江苏中虑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中国人民银行台州市中心支行，住所地台州市椒江区东环大道310号。 法定代表人肖宗富，行长。 应诉负责人杨齐利，副行长。 委托代理人吕贞笑，中国人民银行台州市中心支行工作人员。 委托代理人陈海棠，中国人民银行台州市中心支行工作人员。 被上诉人（原审第三人）台州银行股份有限公司椒江支行，住所地台州市椒江区中山西路249号。 诉讼代表人应小卫，行长。 委托代理人张艳，台州银行股份有限公司椒江支行职工。 委托代理人金颖，台州银行股份有限公司椒江支行职工。 中燃-爱思开能源控股有限公司诉中国人民银行台州市中心支行履行法定职责一案，台州市中级人民法院于2018年9月21日作出（2018）浙10行初102号行政判决。中燃-爱思开能源控股有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年10月11日立案，并于2018年12月13日公开开庭审理。上诉人中燃-爱思开能源控股有限公司的委托代理人赵银仁、莫燕雯，被上诉人中国人民银行台州市中心支行的副行长杨齐利和委托代理人吕贞笑、陈海棠，被上诉人台州银行股份有限公司椒江支行的委托代理人金颖、张艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告中燃-爱思开能源控股有限公司系台州中燃（台州中燃爱思开城市燃气发展有限公司的简称）的外方股东。2018年2月2日，台州中燃派员到第三人台州银行股份有限公司椒江支行办理银行账户预留印鉴变更一事，该行当日予以办理。2月5日，原告委托台州中燃总经理赵林豪就台州中燃银行账户预留印鉴变更一事进行调查、举报等事宜。赵林豪先后于2月7日、2月22日向中国人民银行台州市中心支行、杭州中心支行举报，认为台州中燃印鉴完好保存在该公司，第三人办理印鉴变更手续违法，要求查处第三人的违规行为。收到赵林豪提出的履职申请后，被告进行了调查。2月28日，被告作出监管意见书，认定第三人先办理预留印鉴变更，后补全资料的行为违反《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第四十四条规定，并提出规范办理预留印鉴变更业务、严肃处理违规行为相关责任人员等监管意见。3月15日，第三人将整改及处罚情况向被告进行了反馈。4月2日，被告作出关于台州中燃银行账户印鉴变更调查结果的函，将调查情况告知赵林豪。原告不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，原告中燃-爱思开能源控股有限公司的诉讼请求虽然是要求确认被告中国人民银行台州市中心支行不作为行为违法，但实质是要求被告履行检查、监管、处罚等法定职责，因此，本案系履行法定职责案件，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从原告提供的授权委托书看，赵林豪系受其委托向被告举报，因此，可以认定中燃-爱思开能源控股有限公司已经提出履职申请，其作为台州中燃的外方股东有提起本案诉讼的原告主体资格。《人民币银行结算账户管理办法》第十条规定，“中国人民银行是银行结算账户的监督管理部门”。第五十七条规定，“中国人民银行负责监督、检查银行结算账户的开立和使用，对存款人、银行违反银行结算账户管理规定的行为予以处罚”。同时该办法第六十六条、第六十七条分别对银行在银行结算账户开立、使用中的违法行为进行了规定。因此，被告依法对银行结算账户的开立、使用有检查、监管、处罚等法定职责。 本案中，台州中燃于2018年2月2日向第三人提出银行账户预留印鉴变更申请时，提供了更换预留银行印鉴申请书、挂失申请书、印鉴卡、台州中燃营业执照、关于变更印鉴的联系函、开户许可证、经法定代表签字并加盖单位公章的授权委托书、身份证等材料，按照《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第四十四条规定，单位存款人未提供原预留财务专用章的，除提供上述材料外，还应提供司法部门证明等相关证明文件。因此，第三人于2018年2月2日给台州中燃办理银行账户预留印鉴变更行为不符合《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第四十四条规定。被告收到举报后开展调查取证程序，鉴于台州中燃后续向第三人补充提交了原预留财务专用章登报作废的声明及台州市公安局椒江分局出具的台州中燃到该局印章系统作废原财务专用章、刻制新章的证明等材料，被告于2018年2月28日向第三人发送了监管意见书，认定第三人违规办理预留印鉴变更的事实的同时提出监管意见，可以认定被告已经履行了检查、监管的法定职责。从本案预留印鉴变更办理过程看，其已包含作废原印鉴行为。原告认为被告未履行检查、监管法定职责的理由不能成立。第三人行为不属于违反《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条第一款第（三）项规定的情形，亦不符合《人民币银行结算账户管理办法》第六十六条、第六十七条规定，原告要求被告对第三人变更（作废）台州中燃预留印鉴行为进行处罚没有法律依据。综上，原告中燃-爱思开能源控股有限公司的起诉理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告中燃-爱思开能源控股有限公司的诉讼请求。 上诉人中燃-爱思开能源控股有限公司上诉称：一、一审错误认定被上诉人已经履行了检查、监管的法定职责。1.第三人在办理本案印鉴变更过程中，对于原财务印鉴的保管状态认定错误，且在举报人多次提醒、要求之下，仍然坚持己见，对错误行为至今没有整改。(1)2018年2月2日的“更换预留银行印鉴申请书”、“挂失申请书”中记载的挂失原因为“丢失”，这个明显与事实不符；(2)案外变更人在未办理任何手续的情况下，于2017年12月28日就已经擅自刻制新印章，且其提交给第三人的“关于变更印鉴的联系函”的记载也明显与事实不符合;(3)办理过程中受托人王友标的“委托手续”不全、超期、记载不属实等一系列与事实不符情形。这些虚假记载的内容至今没有被整改，仍然被保存在被上诉人提交的档案中；(4)2017年12月28日即刻制了新财务印章，2018年2月10日才登报声明作废原财务印章完全不符合行为逻辑。对于这些违规、弄虚作假、违反金融机构的防范风险、审慎经营原则的行为，被上诉人至今未进行监管、监督、检查，存在行政不作为。违反人民银行金融机构要对材料、证明文件的“真实性、完整性、合规性”进行认真审查的要求。2.在第三人办理涉案财务印鉴变更中，存在诸多违法违规行为，被上诉人在对部分内容和事实已查清的情况下，仍拒绝对第三人的违法违规行为进行处罚，系行政不作为。3.在第三人办理涉案原财务印鉴作废的过程中，存在违法违规行为，被上诉人也未尽到充分的勤勉监管义务，存在行政不作为的违法行为。被上诉人也未能依法执行和处理银监会转送的群众来信来访事项。根据《银行业监督管理法》的相关规定，如果被上诉人继续行政不作为，上诉人将不得不继续向银监会等相关部门反映，按照《银行业监督管理法》的相关规定维护自身合法权益，保护国有资产不被恶意侵占。在一审判决中，法院认定被上诉人有“依法对银行结算账户的开立、使用有检查、监管、处罚等法定职责”的同时，也认定了“第三人于2018年2月2日给台州中燃办理银行账户预留印鉴变更行为不符合《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第四十四条”，即根据上述认定及现有证据足以证明被上诉人未履行法定职责的情况下，驳回上诉人一审诉讼请求，逻辑混乱，前后矛盾。综上，一审法院认为被上诉人于2018年2月28日向第三人发出监管意见书就属于履行了检查、监管的法定职责，于事实、于法无据。二、一审查明事实不清。1.2017年12月28日在原预留印鉴未遗失的情况下，在台州市椒江晨星文印店刻制财务专用章；2.2018年2月2日台州中燃预留印鉴被违规更换，后面无论补充的“证明”是否符合要求，都不能改变这一违规、违法的事实，一审法院并未查明该事实；3.台州中燃“出具”给王友标的“授权委托书”期限为2018年2月2日到2018年2月9日，超期之后向第三人补充证明并未有授权，换句话说，超期后究竟是如何向公安机关取得证明也存疑，也就是说这印鉴变更的过程不仅在实体上存在严重问题，程序上也不符合规定，一审法院并未查明该事实；4.中国银监会台州监管分局向被上诉人发出了“编号2018-01的中国银监会台州监管分局群众来信转送单”与本案有重大关联，可以证明确实存在预留印鉴被擅自变更的事实，中国银监会台州监管分局已将该案件转送被上诉人，被上诉人就有义务积极履行法定职责，其未履责的行为已经构成行政不作为，但该证据未被一审法院采纳;5.关于被上诉人提交的证据中“举报事项的调查案卷”，一审法院作为关键证据予以采纳，但其中存在的诸多问题均未予以回应，这些问题直接可以证明第三人变更印鉴属于违法行为，因此，一审法院存在事实未查清的情形。据此，上诉人一审诉讼请求于法有据。三、一审适用法律错误。本案系因第三人违反《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第四十四条:“单位存款人申请更换预留公章或财务专用章，应向开户银行出具书面申请、原预留公章或财务专用章等相关证明材料。单位存款人申请更换预留公章或财务专用章但无法提供原预留公章或财务专用章的，应向开户银行出具原印签卡片、开户许可证、营业执照正本、司法部门的证明等相关证明文件。单位存款人申请变更预留公章或财务专用章，可由法定代表人或单位负责人直接办理，也可授权他人办理。由法定代表人或单位负责人直接办理的，除出具相应的证明文件外，还应出具法定代表人或单位负责人的身份证件；授权他人办理的，除出具相应的证明文件外，还应出具法定代表人或单位负责人的身份证件及其出具的授权书，以及被授权人的身份证件。”本案系第三人为台州中燃变更预留财务专用章行为违法所引起的，不论是案外变更人申请变更的手续材料存在严重违反法律的问题(即没有司法部门的证明等相关证明文件)，同时，在案外变更人违规变更后补交相关手续之时，案外变更人委托期限已经到期，变更、作废等行为严重违反该上述法律法规的规定。而且，上诉人认为，因为其违规办理相关手续，新的财务专用章迄今还没有生效，原财务专用章也没有失效。因此，违规使用新印章的行为也应该被监管，否则，也是被上诉人的行政不作为。这些违规行为如果不被纠正，将会严重侵害上诉人作为股东方的合法权益，这些权益包括:通过财务总监和总经理对公司财务的监管的权利;账户资金不被单方股东私自支配使用的权利等。对此，根据《人民币银行结算账户管理办法》第五十七条:“中国人民银行负责监督、检查银行结算账户的开立和使用，对存款人、银行违反银行结算账户管理规定的行为予以处罚。”被上诉人应对第三人结算账户的开立和使用进行监督、检查，对第三人违反银行结算账户管理规定的行为予以处罚。同时，依据《中国人民银行行政处罚程序规定》第六条:“中国人民银行分支机构负责查处辖区内的下列金融违法行为:(一)所监管金融机构的违法行为;”被上诉人负有查处所监管金融机构的违法行为的义务。如被上诉人拒不履行监管、监督、检查的义务，给上诉人造成损失，构成侵权，上诉人作为利害关系人有权提起诉讼，并要求被上诉人继续履行监督、检查台州银行椒江支行结算账户的开立和使用，处罚第三人违规变更、作废台州中燃预留印鉴的行为。综上，依据《人民银行法》第三十二条:“中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的下列行为进行检查监督:(三)执行有关人民币管理规定的行为;”被上诉人需要对执行有关人民币管理规定的行为进行检查监督，对违反该规定的行为依据该法第四十六条的规定予以处罚，即:“本法第三十二条所列行为违反有关规定，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚;有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，…;对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，一审法院认为第三人行为不属于违反《人民银行法》第三十二条第一款第(三)项规定的情形，从而认定上诉人要求被上诉人对第三人变更(作废)台州中燃预留印鉴进行处罚没有法律依据，属于适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求。 被上诉人中国人民银行台州市中心支行答辩称：一、上诉人不具备提起行政诉讼的主体资格。答辩人未收到过上诉人的投诉举报，也未收到过上诉人授权赵林豪处理举报事项的授权委托书，仅收到过赵林豪以个人名义提起的举报并依法对赵林豪进行了答复。上诉人要求答辩人履行法定职责之诉，缺乏前置条件。二、答辩人的行政行为对上诉人权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围。答辩人的行政行为，不会对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人没有任何利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用 被上诉人台州银行股份有限公司椒江支行在法定期限内未提交书面答辩意见，但在庭审中辩称：在办理中燃公司印鉴变更事项过程中，中燃公司相关人员按规定提交了相关资料，并明确告知印鉴变更原因是为了确保春节前民工工资支付以及天然气的稳定供应。为此，我们也和中燃公司的法定代表人电话核实确认印鉴变更确实是属于该公司以及法定代表人真实意愿的前提下，事后其银行相关人员上门向中燃公司法定代表人当面收集了公安证明等资料，所以不存在授权的问题，更加不存在授权超期的问题。之后人民银行台州中心支行约谈我行，并出具了相关的监管意见书，指出我们行在印鉴变更过程中存在的问题，要求我们规范业务办理，我们在收到监管意见书之后，按照银行的要求，对相关责任人员进行了处罚。综上，其不存在任何弄虚作假的行为，也并未违反审慎经营规则，印鉴变更手续事项确实属于中燃公司及其法定代表人的真实意愿，事后也补齐了相关的公安证明等材料，人民银行台州中心支行也已经履行了监督管理职责，不存在不履行法定职责的情况，一审查明事实清楚，适用法律正确，恳请依法驳回上诉人的全部诉讼请求，维持原判。 二审庭审中，各方当事人围绕上诉人中燃-爱思开能源控股有限公司提起行政诉讼是否具备诉讼主体资格和被上诉人中国人民银行台州市中心支行对上诉人的举报事项是否履行了监管职责的审查重点进行质证和辩论。 经审理，本院确认原判认定的事实。 本院认为：一、上诉人中燃-爱思开能源控股有限公司提起行政诉讼符合诉讼主体资格条件。由于中燃-爱思开能源控股有限公司系台州中燃的股东，其向中国人民银行台州市中心支行投诉台州银行股份有限公司椒江支行违法变更台州中燃的预留印鉴事宜，中国人民银行台州市中心支行对投诉的处理行为与其有法律上的利害关系。赵林豪系中燃-爱思开能源控股有限公司派驻台州中燃的总经理，其向中国人民银行台州市中心支行投诉的行为，事后得到中燃-爱思开能源控股有限公司的追认，故可视为中燃-爱思开能源控股有限公司的行为。中燃-爱思开能源控股有限公司系在香港注册的公司，作为台州中燃的外方股东，其提起行政诉讼已经中燃-爱思开能源控股有限公司董事会决议，并经香港律师公证，故其具备原告诉讼主体资格。 二、被上诉人中国人民银行台州市中心支行对上诉人的举报事项履行了监管职责。台州中燃更换预留印鉴，是台州中燃法定代表人授权委托公司职工王友标办理的行为，即使其授权委托有瑕疵，事后也得到台州中燃法定代表人的追认，其授权委托的法律效力应当予以确认。除非法律和公司章程另有规定，否则作为法定代表人，其有权更换预留印鉴，这也是法定代表人必备的经营职权。至于台州中燃更换预留印鉴的理由是否失实，不影响其法定代表人更换预留印鉴行为的效力。《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第四十四条规定:“单位存款人申请更换预留公章或财务专用章，应向开户银行出具书面申请、原预留公章或财务专用章等相关证明材料。单位存款人申请更换预留公章或财务专用章但无法提供原预留公章或财务专用章的，应向开户银行出具原印签卡片、开户许可证、营业执照正本、司法部门的证明等相关证明文件。单位存款人申请变更预留公章或财务专用章，可由法定代表人或单位负责人直接办理，也可授权他人办理。由法定代表人或单位负责人直接办理的，除出具相应的证明文件外，还应出具法定代表人或单位负责人的身份证件；授权他人办理的，除出具相应的证明文件外，还应出具法定代表人或单位负责人的身份证件及其出具的授权书，以及被授权人的身份证件。”本案台州中燃在更换预留印鉴时，在手续上确实存在司法部门的证明缺失问题。但司法部门的证明仅仅是一个程序措施，并不能否定法定代表人更换预留印鉴的真实意思。事后，台州中燃已经出具了公安机关的证明文件，弥补了程序瑕疵，故不影响更换预留印鉴的效力。现行法律、法规、规章并没有规定对这一程序瑕疵行政处罚问题，故不存在对其处罚问题。台州银行股份有限公司椒江支行将整改情况向中国人民银行台州市中心支行进行了反馈，中国人民银行台州市中心支行已经送达了监管意见书，履行了监管职责。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人中燃-爱思开能源控股有限公司上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人中燃-爱思开能源控股有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 江 勇 审判员 黄 寒 审判员 周进海 二〇一八年十二月二十四日 书记员 张 莹 -14- -15-