山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁04行初32号原告枣庄市润泽港航有限公司,住所地枣庄市台儿庄区涧头集镇丁庙村，组织机构代码573922660-1。法定代表人任新建，董事长。委托代理人王君，该公司经理。委托代理人刘焕平，山东守用律师事务所律师。被告枣庄市台儿庄区人民政府,住所地枣庄市台儿庄区金光路75号。法定代表人韩耀东，区长。委托代理人孙晋荣，该区法制办公室工作人员。委托代理人马洪军，山东恒平律师事务所律师。被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府,住所地台儿庄区涧头集镇涧头街6号。统一社会信用代码113704050042521847。法定代表人赵敬彬，镇长。出庭负责人徐杰，副镇长。委托代理人黄岩，山东京杭律师事务所律师。原告枣庄市润泽港航有限公司（以下简称润泽公司）因与被告枣庄市台儿庄区人民政府（以下简称台儿庄区政府）、被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府（以下简称涧头集镇政府）行政强制及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告润泽公司的委托代理人王君、刘焕平，被告台儿庄区政府的委托代理人孙晋荣、马洪军，被告涧头集镇政府的负责人徐杰、委托代理人黄岩到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院（2018）鲁法行复字第408号批复，本案审理期限延长至2019年7月10日。本案现已审理终结。原告润泽公司诉称，原告系2010年2月经台儿庄区涧头集镇人民政府招商引资的港航项目。起初是租用涧头集镇丁庙村韩庄运河堤防内土地53亩，并与丁庙村签订了土地租用合同，约定租用期限为30年，拟建港口码头。经国家水利部淮河委员会行政许可，2011年5月开始，原告投入大量资金进行港口码头建设，2015年11月基本完成符合环保的投建工作。2016年4月25日，枣庄市人民政府发布《关于取缔非法港口码头的通告》，市委、市政府成立取缔非法港口码头工作领导小组，同时，台儿庄区政府也成立取缔非法港口码头工作领导小组，对韩庄运河沿线台儿庄属地的39余家港口进行审查，原告也在被审查之列，原告提交了相关合法建设经营许可的文件，积极配合审查。2016年6月27日，台儿庄区政府取缔非法港口码头工作领导小组成员单位台儿庄公安分局以“涉嫌非法占用农耕地”为由，将原告负责人任新建、王君分别传唤至涧头集镇派出所进行调查并扣留，同时，取缔非法港口码头领导小组成员单位涧头集镇政府组织人员进入原告单位，强制拆除，将港口码头硬化地面肆意挖掘破坏，地面附属物、办公设备、吊机、货车等资产进行非法抢夺、侵占、扣押至今。被告的违法行为给原告造成了巨大的经济损失。原告认为，枣庄市政府下发通告的主要任务是取缔非法港口码头，原告是经枣庄市港航局报经枣庄市政府批准符合航运整体规划的合法港口，并且在建设期间，被告台儿庄区政府对全区港口是否合法的审查过程中严重失职，将原告合法港口列入非法之列，二被告违反法定程序组织人员对原告的合法港口实施强拆、对原告的部分资产进行抢夺、侵占、非法扣押等。严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大经济损失。特提起诉讼，请求依法判令：1.确认二被告对原告经营场所实施的强制行为违法；2.二被告赔偿原告直接经济损失1470万元；3.二被告返还违法扣押的吊机、货车等物品；4.诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，提交了如下证据：证据1.《土地承包使用合同》。证据2.临沂市水利局做出的《韩庄运河润泽港工程初步设计报告》。证据3.枣庄市水利局做出的《韩庄运河润泽港工程防洪评价报告》。证据4.水利部淮委行政许可文件（2011）26号《关于韩庄运河润泽港工程的审查意见》。证据5.原告与韩庄运河水利管理局签订的《枣庄润泽港工程建设管理协议及补偿协议书》。证据6.沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局淮河施许（南四湖2011）第贰号文《施工许可证》。上列证据2—6证明原告的港口经过行政许可,是合法港口。证据7.枣庄市港航管理局（2012）枣港航函68号文《关于润泽港建设的规划意见》。证明该意见明确了润泽港工程建设项目属《枣庄港总体规划》提出的4个综合港区中的“峄城港区”。证明原告行业主管单位为枣庄市港航管理局，是得到枣庄市人民政府行政许可、依法规划的合法港口。证据8.枣庄市委（2016）68号文《关于成立枣庄市取缔非法港口码头工作领导小组的通知》和枣庄市人民政府枣政办字（2016）25号《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》。证明1.明确了“全市取缔非法港口码头工作”的指导、协调以交通管理部门为主。2.明确了政府主导、属地负责。证据9.台儿庄区委（2016）14号《关于成立台儿庄区取缔非法港口码头工作领导小组的通知》和台儿庄区政府（2016）14号《关于印发台儿庄区取缔非法港口码头实施方案的通知》。证明原告单位被违法拆除实施人是区、镇两级政府。证据10.枣庄市人民政府《关于取缔非法港口码头的通告》和台儿庄区政府取缔非法港口码头领导小组下发的《致广大港口码头业主的一封公开信》证明1.全区拆除港口工作实施人是台儿庄区政府成立的工作领导小组。2.涧头集镇政府是区政府领导小组成员单位。证据11.枣庄市公安局台儿庄分局（2016）00010号《传唤证》。（对原告董事长任新建的传唤证丢失）证明枣庄市公安局台儿庄分局作为区政府领导小组成员单位，在6月27日，以涉嫌违法占用农耕地为由，将负责人任新建、王君传唤、扣留至派出所，配合区政府进入原告单位实施强拆。证据12.润泽港拆除现场照片。证明区、镇政府行政人员现场实施强拆。证据13.《验资报告书》、工程结算书、货车发票。证明原告实际投资资本，被告对原告造成的直接经济损失1470万元。证据14.光盘一张及内容摘要。证明二被告共同实施了强拆行为。被告台儿庄区政府辩称，1.本案港口的拆除时间是2016年6月，至今已19个月，《行政诉讼法》规定的诉讼时效是6个月，早已超过法律规定的诉讼时效。2.拆除原告港口是台儿庄涧头集镇丁庙村委会予以拆除，与被告没有关系。原告与台儿庄涧头集镇丁庙村建立了土地承包关系，后因双方解除土地承包合同，丁庙村才采取拆除港口的行为。原告诉状中陈述的2016年6月强制拆毁其港口的行为，被告并未实施。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。被告台儿庄区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1.枣庄市台儿庄区涧头集镇丁庙村委会与枣庄市润泽港航有限公司之间签订的土地承包使用合同复印件二份。证据2.终止（解除）土地租赁合同通知书签收回执复印件一份。证据3.承诺书复印件一份。上述证据证明原告与丁庙村自行解除了合同,并出具承诺书,原告诉称被告拆除不能成立。被告涧头集镇政府答辩意见及提供证据同被告台儿庄区政府一致。经庭审质证，被告台儿庄区政府对原告提交的证据1真实性没有异议。证据2-7只是原告申请港口建设的部分程序，不能证明合法建设也不能证明建设的程度，按照港口法的规定如对港口进行建设应有验收合格，即使存在原告使用港口的行为，也不能证明其行为合法。与本案的争议没有实质关联性，证据8、9真实性没有异议，不能证明原告诉称的港口系被告拆除。证据10枣庄市人民政府关于取缔非法码头港口的通告真实性没有异议，致广大港口码头业主的一封信是复印件且内容不清楚，对真实性有异议。证据11原告代理人的传唤证的真实性没有异议，证明目的有异议，传唤的理由是王君涉嫌非法占用农耕地，与本案争议没有关联性。证据12四张照片没有拍摄时间、人员和地点，原告的证明目的不能成立。证据13《验资报告书》是复印件，真实性由法庭核实。如是原件只能证明公司股东将资金打入公司账户，不能证明资金走向，也不能证明原告所谓的损失。工程结算书的施工单位是案外人，无法核实其真实性，原告主张的损失应当提供有评估资质的相关部门的鉴定报告，结算书不能作为损失的依据。货车发票只能证明原告购买了车辆，没有其他证明用途。证据14原告当庭提供的“新证据”不符合法律规定，证明目的不能成立，与本案争议没有关联。被告涧头集镇政府对原告提供的证据质证意见同台儿庄区政府。原告润泽公司对被告台儿庄区政府、涧头集镇政府提交的证据的质证意见是：证据1第一份合同的真实性没有异议，对证明目的有异议。第二份合同真实性有异议,合同是虚假的。证据2只作为原告已签收的凭证，解除合同需双方同意，通知书不具有法律效力。证据3是在被胁迫情况下，违背自己的真实意愿，应认定为无效。被告台儿庄区政府和被告涧头集镇政府对彼此提交的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2010年2月1日，枣庄市台儿庄区涧头集镇丁庙村村民委员会（甲方）与枣庄市润泽港航有限公司（乙方）签订土地承包使用合同，约定将本村辖区沿河土地50亩承包给乙方，自2010年2月8日起至2040年2月7日止，承包使用期限30年。拟建设港口码头。经水利部淮河水利委员会和沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局许可，同意润泽港航于2011年4月2日开始施工建设韩庄运河润泽港工程。取得许可后，原告开始投资进行港口建设。2016年4月25日，枣庄市人民政府办公室发布《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字[2016]25号)，并发布《关于取缔非法港口码头的通告》。决定在全市范围内取缔非法港口码头。被告台儿庄区政府为加强对全区非法港口码头取缔工作的组织领导，根据枣庄市人民政府的统一部署，于2016年4月29日作出台委[2016]14号《关于成立台儿庄区取缔非法港口码头工作领导小组的通知》及台政办字[2016]14号《台儿庄区取缔非法港口码头实施方案的通知》，对取缔全区非法港口码头的任务目标、工作原则、工作步骤、单位职责分工、工作要求进行了详细的安排部署。领导小组下设六个工作组，各工作组的工作职责明确。其中现场清理组工作职责：1.全面负责取缔非法港口码头现场的所有工作。2.按照属地管理原则，各镇（街）党委政府（办事处）牵头组织有关执法部门，抽调人员，根据各自职责，对非法港口依法立案查处。各相关执法部门抽调人员必须服从镇（街）党委政府（办事处）调度。3.以镇、街为单位，按照“一港一策”的原则，制定取缔非法港口码头实施方案，督促非法港口码头业主自行清除现有堆存货物，拆除场地作业设施和地面附着物，恢复所用场地原状。4.对逾期未拆除的作业设施和地上附着物，依法强制拆除。2016年5月9日，任新建、王君在终止（解除）土地租赁合同通知书签收回执签字。任新建在承诺书上签字，表示支持政府工作。2016年6月27日，原告润泽公司港口被拆除。原告认为二被告的强制拆除行为违法，给其造成经济损失，向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点有三项：一、关于本案原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，原告港口被实施强制拆除的行为发生在2016年6月27日，且未告知原告诉权及起诉期限，应适用该行政行为作出时有效的《执行解释》第四十一条第一款的规定。原告于2018年2月7日向本院提起诉讼，尚未超过二年,因此，二被告辩称原告的起诉超过起诉期限的主张不能成立。二、关于本案强制拆除的实施主体问题。根据《关于印发枣庄市取缔非法港口码头实施方案的通知》(枣政办字[2016]25号)精神，台儿庄区政府作出《台儿庄区人民政府办公室关于印发台儿庄区取缔非法港口码头实施方案的通知》（台政办字[2016]14号），明确要求按照属地原则，以镇街为单位对非法港口码头依法立案查处，对逾期未自行清除的作业设施和地上附着物，依法强制拆除。原告所建设的港口在被告涧头集镇政府辖区范围内，其拆除职责应由涧头集镇政府承担。如涧头集镇政府否认其实施了该强拆行为，应承担相应举证责任。但其提供的证据显示，枣庄市台儿庄区涧头集镇丁庙村村民委员会是根据枣庄市人民政府关于取缔非法港口码头的要求及相关法律规定才决定终止（解除）合同，实施了收回土地、清理附着物等行为。其目的在于遵循上级政府取缔非法港口的部署，而并非简单的民事行为，具有明显的行政行为的属性。因此，在涧头集镇政府不承认其实施了强拆行为的情况下，结合相关证据，应推定其为实施主体。被告台儿庄区政府仅是对取缔非法港口码头工作作出总体安排部署，并不负责具体拆除工作，不能推定其为该强制拆除行为的实施主体。三、关于强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序、强制执行程序作了明确规定，涧头集镇政府作为行政强拆行为的实施主体，应提供其行为合法性的相关证据。在其否认实施该行为，且未能提供该行政强拆行为合法性证据的情况下，应依法确认其实施的强制拆除行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，原告提供的证据不足以证明其经济损失数额及扣押物品情况，且亦未向本院提出评估鉴定申请，对其请求本院不予支持，可待其证据充分后另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、三十八条第二款，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府强制拆除原告枣庄市润泽港航有限公司经营场所的行政行为违法。二、驳回原告枣庄市润泽港航有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告枣庄市台儿庄区涧头集镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  徐宝芬审 判 员  张昌民人民陪审员  孙晋礼二〇一九年一月二十三日书 记 员  赵倩文