江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏01行初404号 原告王宏园，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 出庭负责人殷作亚，南京市人民政府副巡视员。 委托代理人任鹏，南京市城乡建设委员会工作人员。 委托代理人陈志刚，北京市隆安（南京）律师事务所。 原告王宏园诉被告南京市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月4日公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告王宏园诉称，其系南京市基础设施开发总公司原职工，因南京市基础设施开发总公司在审计、评估工作中弄虚作假、上下串通、欺骗政府、欺骗广大职工；隐瞒国家政策、对职工实施欺诈；资产确认造假、审计评估造假、招商挂牌造假；以合法形式掩盖非法目的；损害政府在老百姓心中的公信力；违反法律法规、行政法规规定，拒不履行必须履行的义务和向政府作出的承诺，故原告于2018年4月15日通过中国邮政向被告提交《依据宁政发[2003]26号文件向南京市人民政府提出履职的申请》，要求被告按照宁政发[2003]26号《市政府关于加强和改进国有资产评估工作的通知》（以下简称宁政发[2003]26号文件）的规定履行其职能。因至今未收到被告答复，故诉至法院，请求：1.判令被告按照宁政发[2003]26号文件规定履行行政职能、宣布中衡特字[2003]第0233号《审计报告》和宁中诚信评报字[2003]第061号《资产评估报告书》无效，宣布宁产交合同2003年第0269号《产权交易合同》无效；2.一并审查规范性文件；3.判令被告承担本案诉讼费。 被告市政府答辩称：1.2018年4月21日，被告收到原告提交的《依据宁政发[2003]26号文件向南京市人民政府提出履职的申请》，要求被告按宁政发[2003]26号文件第十条规定，认定南京市基础设施开发总公司企业改制评估结果无效。接到原告申请后，被告及时将原告申请材料批转给下属职能部门南京市城乡建设委员会(以下简称市建委)办理。经初查，南京市基础设施开发有限公司系南京市市政公用局下属南京市基础设施开发总公司于2003年改制而成的民营企业。涉案企业改制过程中，南京市基础设施开发总公司实施了审计、评估、挂牌交易、签订交易合同等法定程序。因原告申请内容涉及专业机构的评估报告，市建委于2018年5月6日委托了江苏中恒嘉华会计师事务所对案涉评估报告进行专业复核。目前，对于原告的申请仍在处理之中。2.原告提交的履职申请实际上是反映情况、提出投诉的信访申请，属于典型的信访事项。被告在接到原告的材料后，已转至相关部门处理。根据最高人民法院《关于不服县级以上政府行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第一条的规定，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不符合立案条件，应予驳回。3.原告要求被告宣布案涉《审计报告》、《资产评估报告书》、《产权交易合同》无效的诉讼请求于法无据。首先，被告作为市级人民政府，不是具体的职能部门，不具有原告要求宣布中介机构专业报告及交易合同无效的法定职能。且宁政发[2003]26号文件明确规定，对中介机构的违法行为依相关法律法规进行处罚，而非由被告进行无效认定。其次，根据财政部令第89号《会计师事务所执业许可和监督管理办法》、财政部令第64号《资产评估机构审批和监督管理办法》的相关规定，审计机构、评估机构违法行为查处的主体是省级以上财政部门。再次，涉案《产权交易合同》是交易双方依法协商一致，在鉴证机构的鉴证下签订的民事合同，被告不具有单方宣布其无效的法定职权。因此，就原告诉讼请求而言，被告不是本案的适格主体。4.宁政发[2003]26号文件是根据行政法规和上级通知要求，结合南京市企业改制实际所制定的政策性文件，其内容没有违反当时的法律规定，具有合法性。综上，原告起诉既非行政诉讼的受案范围，其诉讼请求亦没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 经审理查明，2018年4月17日，原告通过邮寄挂号信方式向被告提交《依据宁政发[2003]26号文件向南京市人民政府提出履职的申请》，原告在该申请中认为，南京市基础设施开发总公司在2003年国有企业改制中的评估结果存在宁政发[2003]26号文件第十条规定的应当进行资产评估而未进行评估、国有资产占有单位违反规定，向评估机构提供虚假情况和资料、与评估机构串通作弊，导致评估结果失实、应当办理核准或备案手续而未办理的情形，应当认定无效。故向被告申请履职，要求被告依据宁政发[2003]26号文件第十条的规定，认定南京市基础设施开发总公司在2003年国有企业改制中的评估结果无效。被告于2018年4月21日收到原告的上述申请后，将原告申请转市建委办理。 庭审中，被告述称，市建委收到被告转办材料后，已于2018年8月17日向原告作出了书面答复；被告未依据宁政发[2003]26、32、72号文件对原告的履职申请作出相应的答复处理。原告述称，其已收到市建委于2018年8月17日作出的书面答复；市建委在书面答复中虽注明是被告转办事项，但原告曾向被告提出多个履职申请，原告不清楚市建委于2018年8月17日作出的书面答复是针对原告的哪一份履职申请；原告认为市建委于2018年7月31日的答复是针对本案所涉的履职申请所作的答复；原告要求一并审查的规范性文件是指宁政发[2003]26、32、72号文件。 本院认为，《国有资产评估管理办法》第八条第一款规定：“国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理行政主管部门负责管理和监督。”《国有资产评估管理办法施行细则》第十三条规定：“《办法》第八条所说的国有资产管理行政主管部门是指各级政府专门负责国有资产管理的职能部门。中央是指国家国有资产管理局，地方是指各级国有资产管理局或国有资产管理专门机构。”《国有资产评估管理办法》第三十一条规定：“占有单位违反本办法的规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，国有资产管理行政主管部门可以宣布资产评估结果无效，并可以根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：（一）通报批评；（二）限期改正，并可以处以相当于评估费用以下的罚款；（三）提请有关部门对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可以处以相当于本人三个月基本工资以下的罚款。”该办法第三十二条规定：“资产评估机构作弊或者玩忽职守，致使资产评估结果失实的，国有资产管理行政主管部门可以宣布资产评估结果无效，并可以根据情节轻重，对该资产评估机构给予下列处罚：（一）警告；（二）停业整顿；（三）吊销国有资产评估资格证书。”根据上述规定，国有资产评估工作由国有资产管理局或国有资产管理专门机构负责管理和监督，宣布资产评估结果无效系国有资产管理局或国有资产管理专门机构的职责。 对于当事人诉请行政机关履行法定职责的行政案件，人民法院应当对该行政机关是否负有相应的法定职责进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的“法定职责”，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对公民、法人或者其他组织申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。本案中，原告在履职申请中要求被告认定南京市基础设施开发总公司在2003年国有企业改制中的评估结果无效，但根据《国有资产评估管理办法》和《国有资产评估管理办法施行细则》的规定，宣布资产评估结果无效不是地方人民政府的法定职责。地方人民政府与其设置的工作部门依法独立履行相应的法定职责，原告直接向被告提出涉案履职申请，进而提起不履行法定职责之诉，缺乏被告负有相应法定职责的前提条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，因宣布资产评估结果无效不是被告的法定职责，故对原告请求判令被告按照宁政发[2003]26号文件规定履行行政职能，宣布宁中诚信评报字[2003]第061号《资产评估报告书》无效的起诉，应予裁定驳回。 对于当事人诉请行政机关履行法定职责的行政案件，人民法院除审查行政机关是否具有相应的法定职责外，还应审查公民、法人或者其他组织是否向该行政机关提出过相应的履职申请。本案中，原告认为被告未履行宣布中衡特字[2003]第0233号《审计报告》无效、宣布宁产交合同2003年第0269号《产权交易合同》无效的法定职责，向法院提起行政诉讼，应当提供其曾经向被告提出上述履职申请的证明材料。根据原告提供的《依据宁政发[2003]26号文件向南京市人民政府提出履职的申请》所载内容，其要求被告履行的职责为：认定南京市基础设施开发总公司在2003年国有企业改制中的评估结果无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款关于原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉的规定，因原告在其履职申请中未提出上述履职申请，故对原告请求判令被告按照宁政发[2003]26号文件规定履行行政职能，宣布中衡特字[2003]第0233号《审计报告》无效、宣布宁产交合同2003年第0269号《产权交易合同》无效的诉请，亦应裁定驳回起诉。 关于原告诉请对宁政发[2003]26、32、72号文件一并进行合法性审查的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。规范性文件的一并审查是依附于被诉行政行为的审查，并不是任意一项规范性文件均能纳入司法审查范畴。对于规范性文件是否应在行政案件中进行一并审查，应以该规范性文件是否与被诉行政行为之间具有依附和附随关系作为判断标准。本案中，原告要求一并审查规范性文件的申请期限符合上述司法解释的规定，但原告要求被告履行职责的相关诉请不具有可诉性，对于原告要求一并审查的规范性文件亦不应纳入司法审查范围。故对原告要求一并审查规范性文件的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定，裁定如下： 驳回原告王宏园的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  魏法永 二〇一九年一月三日 书记员  赵和玉