广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤06行终892号上诉人（原审原告）苏启港，男，1987年5月10日出生，汉族，住佛山市三水区，委托代理人梁燕珊（系上诉人苏启港的妻子），女，1988年8月6日出生，汉族，住佛山市南海区，被上诉人（原审被告）佛山市三水区国土城建和水务局，住佛山市三水区西南街道碧堤路。负责人蔡振鸿，局长。委托代理人王寅光，该局工作人员。委托代理人林冬晓，广东百浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住佛山市三水区西南街道人民三路139号。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人李梓琪，该府工作人员。委托代理人崔仲恩，该府工作人员。原审第三人佛山市三水区白坭镇岗头村委会解放沙村村民小组，住所地佛山市三水区白坭镇岗头村委会解放沙一村。负责人苏启炽。上诉人苏启港因诉被上诉人佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称三水国土局）土地行政处罚及被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年1月，三水国土局在国土资源动态巡查过程中，发现苏启港在佛山市三水区××坭镇××村辖区范围内涉嫌违法建设房屋，且未办理用地审批手续，即于2017年1月9日向苏启港下达《责令停止违法行为通知书》，要求苏启港自行整改，消除影响。2017年6月13日，三水国土局进行了现场勘查，并根据现场勘测情况制作了航拍影像图、土地利用现状图、土地利用规划图及现场图片，及对白坭镇岗头村委员会干部刘荣超进行询问和确认，发现苏启港存在非法占用佛山市三水区××坭镇××村“饭堂东”（土名）土地进行建设住宅的违法行为。2017年6月15日，三水国土局制作《违法线索登记表》，并于同年6月22日对苏启港涉嫌未经批准非法占用土地建住宅的违法行为立案查处。2017年7月12日，三水国土局作出《国土资源行政处罚听证告知书》，并于当日送达给苏启港。2017年7月13日，苏启港向三水国土局提出听证申请。2017年7月18日，三水国土局向苏启港作出《听证通知书》，并于同年7月19日送达苏启港。2017年7月28日，三水国土局召开听证会，苏启港提交了陈述申辩意见以及相关证据材料。经三水国土局审查核实于2017年9月4日作出三国土罚[2017]200号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），并于同年9月8日送达给苏启港。苏启港不服，于2017年10月27日向三水区政府提出行政复议申请，该府于当日予以受理并向苏启港送达了《行政复议受理通知书》。2017年10月30日，三水区政府向三水国土局送达《提出行政复议答复通知书》。2017年11月9日，三水国土局向三水区政府提交《行政复议答复书》及作出被诉行政行为时的证据材料和依据。2017年12月26日，三水区政府作出三府行复[2017]107号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），并于当日和同年12月27日送达苏启港和三水国土局。另查明，苏启港占用土地进行违法建设的土地性质属于集体土地，面积为120平方米，土地使用权人是佛山市三水区白坭镇岗头村委会解放沙股份合作社农民集体所有。根据《三水区白坭镇土地利用总体规划（2010-2020）白坭镇土地利用总体规划图》反映，涉案房屋所处的土地属于基本农田保护区，根据《佛山市三水区土地利用现状图（2015）》反映，涉案房屋所处的土地利用现状属于水田。又查明，苏启港户籍在广东省佛山市三水区白坭镇岗头解放沙村一村九巷7号，是佛山市三水区××坭镇××村村民小组（以下简称解放沙村小组）的村民。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条第一款规定的规定，三水国土局依法享有对辖区内土地违法行为作出行政处罚的法定职权，三水区政府作为三水国土局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定对苏启港不服三水国土局提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定，三水国土局、三水区政府是适格被告。三水区政府在受理苏启港的复议申请后，经审查在法定期限内作出《复议决定书》，并分别送达苏启港和三水国土局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，法院予以支持。三水国土局提供责令停止违法行为通知书、现场勘查笔录及2016年的影像图、总体规划图、现场照片、现状图（2015）、刘荣超的询问笔录、苏启港的常住人口登记表等证据，认定苏启港于2017年1月开始，未经批准和未办理用地审批手续非法占用位于三水区××坭镇××村村民小组“饭堂东”（土名）面积120平方米的土地（耕地）建设村民住宅，该土地不符合土地利用总体规划，土地现状为水田，事实清楚、证据确凿，三水国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十四条、第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条的规定，责令苏启港退还非法占用的土地给解放沙村小组并自行拆除非法占用集体土地上新建的村民住宅，恢复土地原状，及对苏启港罚款3360元，适用法律法规正确。三水区政府据此维持三水国土局作出的行政处罚恰当，法院均予以支持。苏启港称原居住房屋破损，居住条件恶劣，且临近高压电架底，多次申请未得到审批。但上述主张不能成为苏启港非法占用土地的合法理由，不能改变其非法占用集体土地建设的违法事实。苏启港又称所占用的土地是荒地而非耕地。经查，根据三水国土局提供的涉案土地所处位置的总体规划图、土地利用现状图及影像图反映该土地属于水田，苏启港的此项主张与事实不符。苏启港又称本村存在其他村民的与其相同的建房行为。但其他村民的是否存在违法建房行为与审查被诉行政处罚及行政复议决定无关联性，苏启港的此项主张，法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回苏启港的诉讼请求。案件诉讼费50元，由苏启港承担。上诉人苏启港上诉称:一、苏启港早在多年前已多次申请房屋建筑用地，均未获批准。原居住房屋面积小、破旧，靠近高压电架底，影响身体健康，安全性低，根本不能用作居住。如果拆旧建新，原居住房屋向头按正常建筑，将影响原来的村居规划，甚至影响村路的原来面貌，让人无所适从。二、苏启港所建房屋，前后均有房屋，左边有旧猪栏场，该地几十年以来为荒草地，处于丢荒状态。土地现状不是水田。村民证明文件，证实该地是2016年年初拆除，村委、乡委及镇国土局也承认该地块当时是规划村居屋地的。三、苏启港在2016年经过村委小组签字申请批准用地。在此之前，政府部门告知用地申请书每年下发乡委，而乡委则否认有申请书。三水国土局则称很多年没有申请书了。直到本案听证时，相关部门回复申请书下发到镇、村委。苏启港走各种程序申请，均没有得到有关申请手续明确的回复。各个部门各执一词，互相推托。苏启港当时向村委国土负责人周伯志递交申请书遭到直接无理拒绝，并不存在刘超荣所称的没有递交过申请书。刘超荣并不是本村人，不清楚情况，是三水国土局要求其签名证实，涉嫌伪造证据。苏启港多年来一直申请建房用地一直被拒绝。四、村里违建现象很多，却一直没有得到相关处理，苏启港没有得到公平公正的对待，要求有关部门核实情况。五、苏启港投入倾家财产建房，家里有老人小孩需要抚养，无力再建房买房。旧房裂痕日益明显，生命安全受到威胁，严重影响日常生活。苏启港婚后急需改善现有住房状况。苏启港对于家乡建设贡献力量，积极参与防洪值班，希望政府重视其申诉。六、相关部门应切实解决“建房难”问题，加快旧村改造步伐，整合资源，完善建房审批制度，完善村居建设，发展村级经济，增强人民幸福感满意度。综上，请求撤销原审判决；撤销《处罚决定书》及《复议决定书》；本案诉讼费用由被上诉人三水国土局及三水区政府承担。被上诉人三水国土局辩称：一、三水国土局作出涉案《处罚决定书》主体适格。二、《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。三、上诉人苏启港起诉的事实和理由不能成立。苏启港称原居住房屋破损，居住条件恶劣，且临近高压电架底，多次申请未得到审批。另外苏启港认为所占用的土地是荒地而非耕地。对此，三水国土局认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，苏启港辩称的以上主张均不是其未经批准非法占用土地的理由，不能改变其行为的违法事实。苏启港所提交的证据均未能证实其用地的合法性。另外，根据苏启港占用土地所处位置的总体规划图、土地利用现状图及影像图反映该土地属于水田，与苏启港辩称的荒地并不相符。最后，苏启港所述其他村民的建房情况与本案并无关系，亦不应成为其违法用地的理由。因此，苏启港的申辩理由不能成立。综上，请求二审法院维持原判，驳回苏启港的上诉请求。被上诉人三水区政府辩称：一、被上诉人三水国土局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。在复议程序中，三水国土局依法提供了作出该行政处罚的证据材料和依据，三水区政府据此作出行政复议决定，符合法律法规规定。二、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。综上，上诉人苏启港的诉讼请求没有依据。请求二审法院：驳回苏启港的上诉，维持原判。二审期间，上诉人苏启港对原判查明“涉案房屋所处的土地利用现状属于水田”的事实有异议。由于以上事实认定涉及本案审查焦点即案涉《处罚决定书》的合法性审查问题，将在下文详细论述。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条第一款的规定，被上诉人三水国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，享有对辖区内违法用地行为的行政处罚权，对未经批准非法占用土地建房行为有权作出行政处罚，其主体适格。三水国土局作出本案被诉之行政处罚决定前告知上诉人苏启港拟作出处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知其有陈述申辩和要求举行听证的权利，并根据苏启港的申请召开听证会听取其意见，在作出行政处罚决定后，依法向苏启港送达，程序合法，本院予以确认。的争议焦点在于：被上诉人三水国土局所作的《处罚决定书》是否合法适当。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条规定：“耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。”本案中，上诉人苏启港未经依法审批擅自在耕地上建房的事实，有现场勘查笔录、现场照片、2016年的影像图、总体规划图、现状图及刘荣超的询问笔录等证据予以证实，本院予以确认。根据上述规定，结合苏启港的以上违法行为，三水国土局作出《处罚决定书》责令苏启港退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，并按每平方米28元对苏启港处以罚款3360元，合法有据，处罚恰当。苏启港上诉提出，涉案地块一直是荒地并非耕地，利用现状不是水田。经查，苏启港在二审法庭调查中对《佛山市三水区白坭镇土地利用总体规划（2010--2020）》及《佛山市三水区土地利用现状图（2015）》中标示其所建住宅位置予以确认。而根据以上规划图显示，涉案土块属于基本农田保护区、利用现状属于水田。且苏启港认为土地性质是荒地但未提供证据证实。故对于苏启港的该上诉主张，本院不予支持。苏启港还提出，其原住房条件恶劣不宜居住；其他村民亦有类似的违建行为而未被处罚，三水国土局对其针对性处罚，有失公平。但苏启港主张的以上情形均不是其非法占用土地擅自建设住宅不受处罚的法定理由。另外，案外人的违建行为，与本案行政处罚合法性审查无关，亦超出本案的审查范围，本院不作评判。故上诉人以上主张，缺乏法律依据，本院不予支持。此此外，被上诉人三水区政府作为被上诉人三水国土局的本级人民政府，收到上诉人苏启港的行政复议申请后，调查核实后，在期限内作出《复议决定书》，依法送达当事人，复议主体适格，程序合法，结果正确，依法应予维持。综上，原审判决驳回上诉人苏启港的诉讼请求正确，本院予以维持。苏启港的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人苏启港负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 何丽容审判员 黄春英二〇一九年一月十五日书记员 黄 妍