福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽01行初433号 原告暨诉讼代表人陈绿化，男，1956年1月18日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告暨诉讼代表人姚火得，男，1962年2月11日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈加庆，男，1967年1月4日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈春生，男，1969年10月30日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈谅，男，1947年12月10日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告洪淑芬，女，1962年4月29日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈水返，男，1949年4月16日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈明超，男，1982年10月1日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈火勇，男，1963年8月24日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 原告陈水闸，男，1959年5月12日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上述原告的共同诉讼代理人孟嗣雨，北京普纬律师事务所律师。 被告厦门市人民政府，住所地福建省厦门市湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 诉讼代理人吴文东，厦门市国土资源与房产管理局同安分局副局长。 诉讼代理人张善建，福建同翔律师事务所律师。 被告福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路76号。 法定代表人唐登杰，省长。 诉讼代理人陈天凡、陈秀明，福建省司法厅工作人员。 原告陈绿化等人不服被告厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）行政批复及被告福建省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，于2018年10月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月7日公开开庭审理了本案。原告陈绿化、姚火得及其诉讼代理人孟嗣雨，被告厦门市政府的诉讼代理人吴文东、张善建，被告省政府的委托代理人陈天凡、陈秀明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年8月25日，厦门市同安区人民政府向被告厦门市政府报送厦同政〔2014〕93号《厦门市同安区人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设用地的请示》，申请将包括原告陈绿化等人所在的祥平街道溪声社区在内的十四个村的农用地转为建设用地。被告厦门市政府于2014年10月15日作出厦府地农转征〔2014〕12号《厦门市人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设农用地转用的批复》，同意将厦门市同安区人民政府所报送的农用地转为建设用地。原告陈绿化等人对该批复不服，向被告省政府申请行政复议，省政府经审查认为厦门市政府所作的农用地转用批复权力来源合法、报批程序正确、认定事实清楚，故于2018年9月19日作出闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》，决定维持厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复。 原告陈绿化等人诉称，2018年5月10日，原告通过信息公开的方式，知悉被告厦门市政府于2014年10月15日作出厦府地农转征〔2014〕12号《厦门市人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设农用地转用的批复》，将包括原告土地在内的农用地转用建设用地。原告认为该行为违法，具体理由为：一、厦门市政府作为市级政府无权作出区土地利用总体规划和区农用地转为建设用地的批复，厦门市政府作出厦府地农转征〔2014〕12号批复没有法律依据，属于超越职权的违法行为。根据土地管理法的相关规定，同安区土地利用总体规划及为实施该总体规划而将农用地转为建设用地应由省政府批准，厦门市政府作出批复属于超越职权的违法行为。二、没有农用地转用指标，厦门市政府批准农用地转用违法。有关部门编制的《农用地转用方案》证实，此次批准转用土地没有年度计划指标，违反《土地利用年度计划管理办法》第十三条的规定。三、没有补充耕地方案，厦门市政府批准农用地转用违法。厦门市政府没有按照《福建省实施办法》的规定遵守占用耕地补偿制度。四、农用地转用和土地征收批准文件自批准之日起超过两年未实施的，该批准文件失效。根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知第（十四）项的规定，农用地转用和土地征收批准文件自批准之日起超过两年未实施的，该批准文件自动失效。本案批复于2014年10月15日作出，但截至原告提起行政复议，案涉土地仍处于未被利用状态，亦未实施征地补偿安置方案。综上，被告厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复明显违法，应予撤销。被告省政府作出维持厦门市政府违法批复的复议决定亦属不当，请求撤销被告厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复及被告省政府作出的闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据：1、厦府地农转征〔2014〕12号批复，证明被诉行为；2、闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》，证明被诉行为；3、财务公开表，证明案涉批复作出后两年内未实施征地补偿方案；4、选址申请报告书，证明被拆迁户没有申请案涉安置地块，而是申请在另外一个地块，即三仔头地块，这正好证明复议决定认定事实错误；5、关于台风通知的报告，证明有关部门不可能组织被拆迁户在台风天清点地上附着物，因此被告提供的三份清点表是假的。 被告厦门市政府辩称，一、答辩人作出的案涉批复主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。1、法定职权方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款、第四十四条第三款，《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》等规定，答辩人具有审批辖区内（中心城区除外）的乡镇土地利用总体规划的权责。案涉批复所涉地块均在厦门市同安区辖区内乡镇土地利用规划范围内，答辩人作为镇、街土地利用总体规划的批准机关，为实施该规划有权批准将农用地转为建设用地，不存在超越法定职责的问题。2、报批程序。厦门市同安区人民政府向答辩人报送的材料符合相关规定，程序合法。关于补充耕地的问题，采取委托补充耕地方式，具体补充耕地编号为35052620120051、35052620120053、35052620120063，不存在原告诉称的没有转用指标、没有补充方案等违法情形。二、案涉批复不存在因两年未用地或未实施征地补偿方案而失效的情形。案涉批复作出后，各镇、街立即开展用地、地上附着物征收补偿工作。案涉白云大道安置地征收部门也于2016年9月组织进行地上附着物清点工作并造册发放征地补偿款。目前，该地块已经完成土地平整工作，相关设施也在施工过程，不存在因土地未利用而导致批复失效的情况。此外，案涉批复不仅涉及白云大道安置地项目，还涉及13个用地项目，所涉项目已开展用地、建设工作，所涉村民个人住宅用地均已完成建设并投入使用。综上，答辩人作出的案涉批复主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。省政府复议决定正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告厦门市政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1、厦同政〔2014〕93号《厦门市同安区人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设用地的请示》，证明同安区人民政府向厦门市政府提出请示并报送相关材料的事实。2、建设用地项目呈报材料“一书三方案”，证明案涉项目申报时国土部门已拟定相应的农转用方案、补充耕地方案、征用土地方案等事实。3、同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设用地情况汇总表，证明案涉批复所涉及的建设用地情况。4、建设项目选址意见书，证明案涉项目已通过规划部门的建设项目选址。5、G-50-117-（50）土地利用规划区（祥平街道办）、土地利用现状图（祥平街道办），证明案涉项目符合同安区、祥平街道办的土地利用总体规划。6、土地勘测定界技术报告书，证明案涉项目经厦门市测绘与基础地理信息中心同安站进行勘测定界，符合土地利用总体规划的事实。7、厦门市勘测定界图，证明案涉白云大道安置地地块四至、红线范围。8、农转用地块拟安排宅基地审查表，证明案涉白云大道安置地主要用于安置本村村民60户作为宅基地使用，该60户均符合“一户一宅”用地申请条件。9、白云大道拆迁安置地用地情况说明，证明案涉地块主要用地情况。10、农村住宅农转用外业踏勘记录表，证明国土部门对案涉地块进行实地勘测，符合土地利用总体规划的事实。11、厦府地农转征〔2014〕12号批复，证明厦门市政府作出案涉批复。12、厦门市国土资源与房产管理局政府信息公开网站网页打印，证明案涉批复作出后，已经于2014年10月15日在厦厦门市国土资源与房产管理局网站公布的事实。13、省级人民政府批准建设用地备案系统查询网页打印，证明案涉批复涉及补充耕地已经完成的事实。14、安置地地上附着物清点表、财政授权支付凭证、福建省村集体专用收款票据，证明案涉白云大道安置地征收部门已于2016年9月开展地上附着物清点工作，并于2016年12月将所涉及的补偿款支付至溪声社区居委会的事实。15、现场照片，证明案涉地块已完成土地平整工作，相关设施建设也在施工过程。16、《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》，证明省政府授权厦门市政府审批辖区内（中心城区除外）的乡镇土地利用总体规划的事实。 被告厦门市政府作出被诉批复的依据有：《中华人民共和国土地管理法》第二十一条、第四十四条第三款，《福建省实施办法》第十八条。 被告省政府辩称，一、答辩人作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。答辩人认为，根据查明的事实及《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款、第四十四条第三款，《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》、《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》、《福建省实施办法》第四十条等规定，厦门市政府具有本案被诉批复的批准权，其权力来源合法。从报批程序看，同安区人民政府上报的材料符合相关法律规定。原告主张没用农用地转用指标和补充耕地方案没有事实依据。案涉批复下发后，征收工作于2016年9月开始，不存在超过两年未实施的问题。答辩人认为，案涉批复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故予以维持。二、答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人于2018年6月4日收到原告提出的复议申请，于同年6月25日收到补正材料后依法予以受理，后经依法延期，于同年9月19日作出复议决定，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1、《文件阅办单》、《行政复议申请书》、《补正行政复议申请通知书》，证明被告于2018年6月4日收到原告的复议申请，于同年6月25日收到补正申请材料。2、《立案审批表》、《延期审理通知书》，证明被告在5个工作日内审查立案、延期审理。3、闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》，证明被告于2018年9月19日依法作出复议决定。以上证据证明被告省政府的复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。 被告省政府作出被诉决定的依据有：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款。 经过庭审质证，原告陈绿化等人对被告厦门市政府提供的证据发表如下质证意见：证据1有异议，真实性认可，合法性不认可，该证据可以证明厦门市同安区人民政府向厦门市政府请示用地的内容不是为了落实村镇土地利用总体规划，而是为了落实同安区土地利用总体规划的批复。请示内容可以看出厦门市政府是无权对请示做出农转用的批复，同安区的土地利用总体规划批准机构不是厦门市政府，起码是省政府以上级别。证据2内容有异议，不真实。1.53公顷土地包含基本农田，农用地转用方案也与事实不符。补充征地方案可以看出用地单位并没有按照法律规定进行补充耕地，虽然有补充，但是没有任何证据能证明已经进行了补充耕地，包括被告在答辩中提到省政府用其他三个编号的地进行了补充但是补充方案没有办法体现，没有关联性。征用土地方案表述内容，按照相关法律规定涉及到基本农田都需要经过国务院批准。证据3情况汇总表，其中1.256公顷是基本农田，内容不予认可。证据4选址意见书，合法性关联性不认可。这是建设项目，应当单独作为一个项目审批，应当使用国有土地，而不是集体建设用地。被告的证据建设规划许可证第13页可以显示本证有效期为1年，至今已经超过了一年，也没有办理延期，该意见书不合法也失效，与本案没有关联性。证据5真实性不予认可，证明目的不予认可，这两份图不能看出符合同安区土地利用总体规划。证据6证明目的不予认可，该报告书不能证明安置地项目符合同安区土地利用总体规划，不能达到证明目的。证据7勘测地界图，不能达到被告的证明目的。而且与本案没有关联性。证据8宅基地审查表有异议，该审查表不真实，也不能达到被告的证明目的。审查表与实际情况也不符。涉及到实际拆迁户仅仅30户，涉及的名单第一页序号1、3、5、7、9、11、12、14、17、20，第二页2、3、4、7、8、9、11、12、13、15、19、20，第三页1、2、6、7、8、10、11、15以上对应三十户才是拆迁户。还有造假的不是本案拆迁户，第一页19号叫刘水宅，这个人不是拆迁户，第2页第17、18，第3页12、13、16、17、18、19、20、14，这十一户不符合条件。陈清渠是没有这个人的，不知道被告是如何认定这个人的，所以很明显造假。还有编号第三页8号，是采取货币补偿。还有十八户的子女不符合拆迁户的条件的。证据9真实性不予认可，而且与事实不符。白云大道安置地是位于金融地块上，这个与事实不符，该地块原规划的是基本农田。证据10证明目的不予认可，该证据不能证明涉案地块符合总体规划，也不能证明国土部门对地块进行了勘测。证据11系案涉批复，该批复没有事实和法律依据，超越了审批权限，两年没有实施，已经失效了，此外，通过该批复第二页的相关内容表述“同意为实施同安区土地利用总体规划和村镇建设规划，将农用地3.4537公顷转为建设用地”可知批复是为了实施同安区土地利用总体规划而进行的，并不是落实乡镇或者村镇的土地利用总体规划。既然实施的是同安区的土地利用总体规划，按照相关土地管理法律的规定，原土地利用总体规划的原批准机关一定是省政府以上的部门，厦门市政府无权作出同意同安区的土地利用总体规划的批复，因此案涉批复是违反审批权限的。而且可以看出批复是在2014年的10月15号作出的，至今未实施已超期。证据12真实性不予认可，关联性不予认可。证据13证明目的不予认可，根据三个补充耕地编号不能证明本案涉案地块农转用时补充耕地的。证据14真实性不予认可，证明目的不予认可。清点表时间显示是分别是2016年9月19日、9月20日、9月21日。从时间上看，在2016年9月15日或者14日一个星期有台风登入福建，很强大的台风，在此期间同安区政府和工作人员，从客观上不可能组织人员对安置地进行清表，这第一个问题。第二个问题是三个人的签名，经核实这三个人的签名不是本人签名，所以是造假的。清点附着物的行为用地的行为，真正用地的时间远远超过了两年。根据被告提供的这组证据中的一个工程测量示意图，在附着物清点表后面都附了一个工程测量示意图测量的时间，测量的时间都在2016年的11月到12月。此外，财政授权支付凭证显示的日期是在2016年的12月12日，也是在批复两年之后进行的。所以说这一组证据恰恰能够证明厦门市政府作出批复之后两年内未实施。证据15现场照片，没有显示拍摄时间。结合被告提供的证据可以看出拍摄时间是在2016年12月份之后，而且根据原告在现场的认定，这个照片是在今年的时候刚拍摄的也就是2018年。证据16省政府的批复，这个批复与前面发表的质证意见相吻合。批复只能说明省政府是授权厦门市政府审批乡镇土地利用总体规划。但是厦门市政府无权审批同安区的土地利用总体规划。 被告省政府对被告厦门市政府的证据没有异议。 原告对被告省政府提供的行政程序方面的证据无异议，对复议决定书的合法性有异议。 被告厦门市政府对被告省政府的证据没有异议。 被告厦门市政府对原告证据发表如下质证意见：证据1和2的证据三性没有异议，该批复不存在市政府无权批复的问题，也不存在两年未实施的问题。对证据3和4，证据三性无法确认，与本案也没有关联性，也没有办法证明原告所要证明的内容。证据5真实性没有异议，但是不能证明原告所要证明的内容，与本案没有关联性。 被告省政府对原告证据发表如下质证意见：对证据1-2的真实性没有异议，但是对证明目的有异议，对其他证据的质证意见同厦门市政府。 本院对上述证据认证如下：各方提交厦府地农转征〔2014〕12号批复及闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，合法性待证；原告提供的证据3-4不能达到其证明目的，证据5与案件不具有关联性，亦不能达到其证明目的。原、被告提供的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2014年8月25日，厦门市同安区人民政府向被告厦门市政府报送厦同政〔2014〕93号《厦门市同安区人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设用地的请示》，申请将包括原告陈绿化等人所在的祥平街道溪声社区在内的十四个村的农用地转为建设用地。被告厦门市政府于2014年10月15日作出厦府地农转征〔2014〕12号《厦门市人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设农用地转用的批复》，同意将厦门市同安区人民政府所报送的农用地转为建设用地。原告陈绿化等人对该批复不服，向被告省政府申请行政复议。2018年6月4日，被告省政府收到原告提出的复议申请，于2018年6月8日作出闽政行复补〔2018〕157号《补正行政复议申请通知书》，以原告复议申请材料不齐全为由要求原告补正申请材料。2018年6月25日，被告省政府收到补正材料后对原告的复议申请依法予以受理。2018年8月14日，被告省政府作出闽政行复延〔2018〕157号《延期审理通知书》，告知原告等人因本案情况复杂，行政复议决定延期至2018年9月23日前作出。2018年9月19日，被告省政府作出闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》，以厦门市政府所作的农用地转用批复权力来源合法、报批程序正确、认定事实清楚为由，决定维持厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复。原告等人不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。2000年福建省人民政府作出闽政〔2000〕文95号《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》，将全省乡级土地利用总体规划审批权依法授予各设区的市人民政府。闽政文〔2013〕287号《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》授权厦门市政府审批辖区内（中心城区除外）的乡镇土地利用总体规划。《福建省实施办法》第四十条第一款第（二）项规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，使用已批准征收的土地或者转用的农用地，具体建设项目供地的审批权限为使用土地一公顷以上的，由地区行政公署或者设区的市人民政府批准，报省人民政府备案。本案中，被告厦门市政府所作的厦府地农转征〔2014〕12号批复涉及的土地位于五显镇、莲花镇、祥平街道办，均在厦门市同安区辖区内乡镇土地利用规划范围内，根据上述法条的规定，被告厦门市政府具有作出案涉批复的法定权限，原告主张被告厦门市政府作出案涉批复超越职权缺乏依据，本院不予支持。 《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条规定：“农用地转用，由市、县人民政府根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，持下列文件逐级向有批准权的人民政府提出申请：（一）农用地转用申请书；（二）土地利用分区规划图；（三）土地利用现状图；（四）拟转用地块的红线图；（五）实施土地利用年度计划说明；（六）补充耕地方案；（七）其他按规定应当提交的文件。”被告厦门市政府提供农转用请示、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、土地利用规划图、土地利用现状图、土地勘测定界技术报告书、勘测定界图、建设项目用地土地利用总体规划情况证明等证据可以证明同安区人民政府的报件材料齐备，被告厦门市政府据此作出的案涉批复符合上述法律规定，原告主张没有农用地转用指标和补充耕地方案以及案涉批复涉及基本农田转用没有证据支持，本院不予采纳。关于案涉批复是否因超过两年未实施而自动失效的问题，本院认为被告厦门市政府的证据可以证明有关部门至迟于2016年9月已开展相关征收补偿工作，距案涉批复作出之日2014年10月15日并未超过两年，因此不存在原告所主张的案涉批复因超过两年未实施而自动失效的情形。 综上，被告厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复内容适当，程序合法，适用依据正确。被告省政府在收到原告等人的复议申请后，依法履行了复议职责，其所作复议决定结论正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈绿化等10人的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由原告陈绿化等10人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  杨 以 审判员  郑 鋆 二〇一九年一月十七日 法官助理吴晓燕 书记员翁秋滨 附注：本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的； （二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的； （三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的； （四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的； （五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的； （六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的； （七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的； （八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。