山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终1552号 上诉人（原审原告）刘克坚等48人(上诉人名单及身份情况附后)。 诉讼代表人张厚臣，男，汉族，1954年10月3日出生，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人闫冰心，女，汉族，1971年5月7日出生，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人李伟，男，汉族，1953年1月13日出生，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人李红梅，女，汉族，1954年12月26日出生，住菏泽市牡丹区。 委托代理人赵开勇,黄张存,均为山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 上诉人刘克坚等48人因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋征收一案，不服菏泽市中级人民法院2017年12月29日作出的（2017）鲁17行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明,2014年8月16日牡丹区2014-2号地块征收建设指挥部作出了《牡丹区2014-2号地块房屋征收补偿方案（征收意见稿）》及其说明，并向公众征求意见。就涉案项目建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局向发改、国土、规划等部门发出了征询函。2014年3月20日，菏泽市牡丹区发展和改革局复函称，牡丹区政府征收2014-2号地块建设项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划。同月24日，菏泽市规划局复函称，该建设项目用地性质符合城乡规划。同月27日，菏泽市国土资源局牡丹区分局复函称，该地块符合《牡丹区土地利用总体规划(2006-2020)》。同时，该项目列入了菏泽市牡丹区2017年国民经济和社会发展年度计划。2016年，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出鲁建住字［2016］10号《关于公布2017年棚户区改造任务分解落实项目的通知》，公布了2017年棚户区改造任务分解落实项目表，其中，涉案地块列入2017年开工计划。2017年4月5日，被告菏泽市牡丹区人民政府对2014-2号地块房屋征收工作进行了社会稳定风险评估，并作出《关于牡丹区2014-2号地块房屋征收社会稳定风险的评估报告》，其综合评价结论是，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2017年4月6日，被告牡丹区政府作出《牡丹区政府2014-2号地块房屋征收决定书》，并于同日作出该地块征收的通告。征收决定的主要内容是：一、征收范围：大堤以东、东方红大街以南、牡丹区教师进修学校和千禧园项目以西、曹州路以北（以规划部门划定的征收红线为准）；二、房屋征收部门菏泽市牡丹区住房和城乡建设局；三、房屋征收实施单位菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心；四、签订征收补偿协议期限2017年4月13日至2017年4月19日。该房屋征收决定作出后，被告牡丹区政府即进行了张贴公告，并载明了行政复议和行政诉讼权利事项，且附有征收补偿方案。2017年4月6日，房屋征收部门菏泽市牡丹区住房和城乡建设局向不动产登记、住建、规划和国土等相关部门送达了《关于牡丹区2016-4号地块房屋征收范围内暂停办理有关手续的通知》。 另查明原告在涉案征收范围内拥有合法房产，被诉房屋征收决定征收范围内共涉及被征收户746户，至本案开庭审理时剩余70户没有签订征收补偿协议，其余都已签订协议且房屋已被拆除。 原审法院认为，原告在被诉房屋征收决定的征收范围内拥有合法房产，具有提起本案行政诉讼的主体资格。本案被诉房屋征收决定的征收范围属于基础设施落后的旧城区，对该范围进行旧城区改建，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的规定。同时，该房屋征收范围内被征收户被列入山东省2017年棚户区改造任务分解落实项目，也属于由政府组织实施的棚户区改造项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(四)项的规定。因此，涉案项目征收符合公共利益的需要，被告牡丹区政府作为县级人民政府有权作出房屋征收决定。尽管原告的房屋建设年代较晚，涉案项目作为一个整体，宜统一规划、统一实施。另外，涉案项目建设符合菏泽市牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划、菏泽市牡丹区土地利用总体规划(2006-2020)和城乡规划，且纳入了菏泽市牡丹区2017年国民经济和社会发展年度计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”被告为证明补偿费用足额到位，仅提供了征收部门出具的证明，且没有银行账户、金额的相关证明，不能有效证明被告作出被诉房屋征收决定前补偿费用做到了足额到位、专户存储、专款专用。但鉴于该征收项目属棚户区改造项目，属于公共利益的需要，且所涉共746户被征收户，绝大多数都已签订补偿协议并拆迁完毕，撤销被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依法应予判决确认该房屋征收决定违法，但不予撤销。被告在涉案项目征收补偿过程中，要保证原告作为被征收人自由选择回迁安置或货币补偿安置的权利。至于原告提出的确定房屋价格评估机构程序违法、补偿标准低的问题，不属于本案审查范围，可另寻途径救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)之规定，判决确认被告牡丹区政府作出的《牡丹区政府2014-2号地块房屋征收决定》违法。案件受理费50元，由被告牡丹区政府负担。 刘克坚等48人不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院行政判决，撤销被诉房屋征收决定，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：1.原审法院判决在未对涉案被征收房屋的现状进行调查、审理的情况下，就主观认为被诉房屋征收决定的征收范围属于基础设施落后的旧城区，毫无事实根据。原审法院判决既认为涉案项目属于旧城区改造又属于棚户区改造,表述矛盾。并且，涉案地块已经出让给山东椿昇置业有限公司，用于开发君临华府地产项目，进一步印证了涉案项目征收并非为了公共利益目的。2.原审法院认定征收范围内共涉及被征收户746户系认定事实错误。法院未对被上诉人陈述的被征收户的数量进行核实即单方采认被上诉人的说法，且2017年6月23日被上诉人向上诉人提交的答复中提到该地块共涉及651户，因此被上诉人前后陈述的被征收户数不一致，相差95户，按照651户计算，未签约率已经超过10%。3.原审法院判决确认征收行为违法但不予撤销的理由是“绝大多数已经签订补偿协议并拆迁完毕”，上诉人认为该情形下撤销征收决定并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，人民法院应当判决被上诉人重新作出行政行为。因为涉案征收决定存在明显的程序违法情形，且补偿标准过低严重侵害被征收人的合法权益，被上诉人在重新作出行政行为时，按照法定程序对被征收人的权益造成损害，也不会对公共利益造成损害。4.原审法院判决认为上诉人提出的确定房屋价格评估机构程序违法、补偿标准低的问题不属于本案审查范围，系适用法律错误。该问题应当属于本案审查范围。 被上诉人菏泽市牡丹区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已质证。 本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项之规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，可以由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被上诉人牡丹区政府为实施棚户区改造，对涉案国有土地上房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要情形。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建并应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，牡丹区政府虽然提交了关于牡丹区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告，并经人大审议通过，但该报告中未记载本案被诉的牡丹区2014-2号地块房屋征收项目，不能明确显示涉案征收项目纳入了国民经济和社会发展年度计划，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条相关规定。因此被诉房屋征收决定违反法律规定，应当确认违法。鉴于牡丹区政府实施涉案征收项目的初衷是实施棚户区改造、改善片区内居民生活居住条件，该征收活动符合公共利益，且片区内绝大多数居民已签订补偿协议并拆除了房屋，若撤销被诉房屋征收决定无疑会影响现实已形成的权利义务关系的稳定性，损害公共利益，应当确认被诉房屋征收决定违法但不予撤销。上诉人称原审法院未能查清涉案征收区域内的准确被征收户数，但本案中被征收地块内绝大多数居民已经签订征收补偿协议是不争事实，因此该情况即便存在，亦不影响本案的处理结果。 上诉人还主张,被上诉人认定涉案项目既是棚改项目又是旧城区改造项目，该说法自相矛盾。对此，本院认为，棚户区是指城市范围内存在使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、基础设施配套不齐全、交通不便、治安和消防隐患大、居住环境条件差等问题的区域。棚户区是一个区域性概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，不违反法律规定。上诉人主张其所居住区域建设时间不长，不属于棚户区和危旧房屋，且改造范围内有商业开发项目，因而征收不是出于公共利益。本院认为，上诉人的房屋仅为征收范围内的小部分区域，而房屋征收活动具有全局性、规划性的特点，因此不能以征收范围内某一部分房屋的状况较好而否认房屋征收属于旧城区改建、棚改项目的事实，也不能因为征收地块范围内拟建设项目包含有必要的商业服务设施而否认整个征收活动的公共利益性质，上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。对上诉人所提出的房屋评估机构确定程序、补偿标准等问题，因被诉行政行为是房屋征收决定，故上述问题不属本案审理范围，上诉人如有异议可在征收补偿阶段依法另行主张，原审法院对此不予审理并无不当。 综上，原审法院判决认定事实基本清楚，处理结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘克坚等48人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年一月十四日 书记员  王超群