广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初1030号原告卢丽燕，女，1963年9月8日出生，汉族，住佛山市顺德区，委托代理人樊启彪，广东星凯律师事务所律师。被告佛山市顺德区北滘镇人民政府，住所地佛山市顺德区北滘镇济虹路**。法定代表人王崇曦，镇长。行政负责人黄汉标，副镇长。委托代理人黄焯坚，该府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。第三人佛山市顺德区北滘镇西海股份合作经济社，住，住所地佛山市顺德区北滘镇西海烈士中路**/div>负责人郭杏金，理事长。委托代理人黎倩雯，广东顺朗律师事务所律师。原告卢丽燕诉被告佛山市顺德区北滘镇人民政府土地管理行政征收一案，原告于2018年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告卢丽燕及其委托代理人樊启彪，被告的行政负责人黄汉标以及被告的委托代理人黄焯坚、覃春曙，第三人的委托代理人黎倩雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是第三人土地的承包人，于2015年1月16日与第三人签订《农业用地承包合同》，承包5亩土地；2016年2月29日又通过转让方式承包6亩土地。原告在上述土地上种植了盆桔等植物。2016年1月14日被告发出《北滘镇人民政府关于开展2016年西海征地的通知》，要征收原告耕种的土地，其后被告派人对原告的地上附着物进行清点，但对青苗则没有进行清点，其后双方对补偿款进行协商，但一直没有结果。2018年7月26日原告收到一份《关于催收拖欠承包款的函》，才知道原告耕作的土地已于2016年3月2日办理移交手续，而原告对此毫不知情。原告认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。被告征用原告耕地，理应支付征地补偿款，现被告在未作补偿的情况下就收地，其征地行为违法。为保护原告的合法权益，请求法院判令：1.确认被告在2016年征收西海村石南沙地块时未补偿原告青苗款、地上附、地上附着物补偿款的行为违法决被告赔偿原告青苗款620819元，地上附，地上附着物补偿款131084元案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.北滘镇人民政府关于开展2016年西海征地的通知，证明被告征收了第三人的土地。2.农业用地承包合同，证明原告与第三人有土地承包关系。3.建构筑物及植物明细表，证明原告索偿依据。4.关于催收拖欠承包款的函，证明原告于2018年7月26日才得知土地被征收情况。5.2016年西海股份合作经济社土地征收方案、公告、北府信〔2018〕11号《关于政府信息公开的答复》，证明涉案土地已被征收，已提供了补偿方案。6.公告（2016年1月26日）、公告（2016年1月28日），证明西海村对土地的征收表决情况。7.解除租赁合同通知书（空白），证明涉案土地已被征收。8.账户交易明细，证明吴志辉作为第三人的集体经济组织成员已在2016年2月25日收到征地款。9.通知，证明有关的单位发出通知要求原租户不能在涉案土地上抢种，保持土地原状。被告辩称，一、案涉的《北滘镇人民政府关于开展2016年西海征地的通知》依法不具有可诉性。1.《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第四条规定：……（十）认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。2.关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发2004—238号）第（九）项规定：告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。3.基于国土资源部上述规定及精神可见，在征地报批前，当地相关政府部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，提前以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，以便更好地维护农村集体经济组织和农户的合法权益。本案当中，被告根据当地发展状况及政府相关部门计划征收土地的情况，及时将政府计划征地的相应信息向股份社及村民进行公布的行为，符合相关政策精神及规定，并且也没有违反相关法律的强制性规定。4.在涉案通知中，被告主要是将征地相关政策文件告知广大村民及股东，使得广大村民及股东可通过通知载明的内容了解政策文件的相关规定，有助于帮助广大村民及股东认识、了解自己依法应当享有的权益，即该通知实质上是类似于“普法”的性质。同时，被告在涉案通知中并未要求原告交出其承租、使用的土地，也未违法设定征地补偿标准、土地安置方案等实质性影响原告权利义务的内容。5.被告在涉案通知中已经清楚的注明为“拟征收”，且被告实际上并未对本案原告所租用的土地进行征收或者实施过任何影响原告使用租赁土地的行为。综上可见，涉案的通知系被告根据政府相关部门计划征收土地作为储备用地而做出的提前通知的行为，属过程性、预备性行为，原告所使用的土地所有权、使用权并未因为通知而产生变更或转移，被告实际上也未实施任何影响原告使用承包土地的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释2018—1号）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，被告做出的该份通知，属于过程性行为且未对原告的合法权益产生实际影响，依法不具有可诉性。二、本案原告主体不适格，依法应当裁定驳回起诉。1.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第三条第一款规定：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第（十）项规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。2.本案当中，原告认为存在“征地行为”并要求确认“征地行为违法”，但原告并没有证据证明原告提起本次起诉获得过半数的村民同意，故本案原告主体不适格，依法应当裁定驳回起诉。三、本案原告提起诉讼已超过法定的诉讼时效，依法应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2016年1月12日，被告做出涉案的通知并在股份社范围内进行张贴、公告，本案原告于2018年9月才对涉案通知提出异议并向人民法院提起诉讼，本案原告提起诉讼已超过法定的诉讼时效，依法应当裁定驳回起诉。四、被告实际上并未对原告享有使用权的土地进行征收，故原告认为被告征收土地时未补偿原告青苗款和地上附着物的行为违法与事实不符，其诉请不应当得到支持，理由如下：1.本案当中，被告虽与第三人就拟征收土地相关事宜进行协商，但此种协商属于征地依法报批前，政府部门与股份社就案涉集体土地的征地补偿相关事宜提前进行协商，并将双方协商达成共识、获得股份社表决通过的事项提前加以确认，即该行为属于政府部门计划征收涉案土地之前的预备性行为，并未产生法律意义上土地所有权及使用权的变更。2.征地报批前就征地补偿事宜提前进行协商并将协商达成共识的内容进行确认，并不违反法律的强制性规定且符合相关政策文件精神。3.本案当中，被告虽与第三人就拟征收土地相关事宜进行协商，但原告对其承包土地的经营权、使用权并未因此受到任何影响，原告也未能举证证明被告侵害了其合法权益。综上，被告认为，涉案的土地目前仍处于征地报批前的协商阶段，并非正式的征地行为且未侵害原告的合法权益，依法不具有可诉性，故原告认为“存在征地行为且征地过程中没有向其支付青苗款和地上附着物补偿款”损害了其合法权益，没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中提交了以下证据：1.《北滘镇人民政府关于开展2016年西海征地的通知》，证明：（1）被告根据当地发展状况及政府相关部门计划征收土地的情况，及时将政府计划征地的相应信息向股份社及村民进行公布。（2）涉案通知中已经清楚的注明为“拟征收”，被告在通知中并未要求原告交出其承租、使用的土地，也未违法设定征地补偿标准、土地安置方案等实质性影响原告权利义务的内容。（3）涉案通知中，被告主要是将征地相关政策文件告知广大村民及股东，使得广大村民及股东可通过通知载明的内容了解政策文件的相关规定，有助于帮助广大村民及股东认识、了解自己依法应当享有的权益。2.照片，证明2016年被告将涉案通知进行张贴，以便广大村民及股东可通过通知载明的内容了解征地相关政策文件的规定,帮助广大村民及股东认识、了解自己依法应当享有的权益，该通知实质上是类似于“普法”的性质。且原告于2018年提起涉案诉讼，已经超过法定诉讼时效。3.证明，证明涉案的通知于2016年1月中旬已经在第三人的公告栏进行了公示，公示时间超过15日。第三人述称，第三人与本案无关，理由如下：1.第三人无支付诉请的青苗补偿款、地上附、地上附着物补偿款的义务三人从未收取过诉请的补偿款项。第三人在诉讼中并未提交证据。经审理查明，2015年1月16日，原告与第三人签订了《农业用地承包合同》，约定原告承包第三人位于石南沙的土地5亩，承包期限自2014年9月15日至2020年2月28日。2016年2月29日，原告、第三人以及案外人韦家汉共同签订了《合同转让协议》，三方约定案外人韦家汉将从第三人处承包取得的6亩土地转让给原告承包经营，经营期自2016年2月29日至2020年2月28日。2016年1月12日被告向第三人发出《北滘镇人民政府关于开展2016年西海征地的通知》，拟征收位于北滘镇辖区范围内的土地680.73亩。后被告与第三人就拟征土地的补偿问题进行磋商，并达成一致协议。原告承包的土地属于拟征地范围，原告认为被告征收了其承包的土地，但并未支付地上附着物和青苗的补偿费的行为违法，遂提起本案诉讼。另查，庭审中，原告确认其在被告与第三人就拟征土地补偿问题达成协议后，仍在一直在使用承租的土地，被告并未要求原告交还土地。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据国土资源部国土资厅函〔2011〕768号《国土资源部办公厅关于的复函》可知，佛山市实施“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点，故在预征地阶段，行政机关可与集体经济组织就拟征收土地的补偿问题进行协商。本案中，虽然被告与第三人就拟征土地的补偿问题进行了磋商，且已协商一致，但上述行为并非正式的征地行为，仅是征地前期准备行为。原告所承租的土地虽然位于拟征收的土地范围内，但被告与第三人就拟征土地的补偿问题达成一致意见后，被告并未要求原告迁出，原告仍继续使用涉案的土地。为此，被告与第三人就土地的征收补偿达成的协议，对原告的权利义务并没有产生实际的影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”如上文所述，被告与第三人就拟征收土地的协商行为并不对原告的合法权利产生实际影响，原告的起诉应不予受理，鉴于本案已经受理，应裁定驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定如下：驳回原告卢丽燕的起诉。本案不收取案件受理费，原告预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹审 判 员  陈 威人民陪审员  周信桐二〇一九年一月十四日书 记 员  黎嘉健