北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初416号原告张洪林，男，1970年3月10日出生，汉族，住吉林省白城市洮**。被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路**。法定代表人宋小勇，镇长。出庭负责人逄洪江，北京市平谷区王辛庄镇人民政府武装部长。委托代理人王柏林，北京市平谷区王辛庄镇人民政府土地科科长。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。原告张洪林不服被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）作出的强制拆除行为，于2018年8月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年9月18日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年1月18日公开开庭审理了本案。原告张洪林、被告王辛庄镇政府武装部长逄洪江及委托代理人王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月12日，被告王辛庄镇政府将原告张洪林位于北京市平谷区王辛庄镇×××村的养殖大棚及附属房屋、设施予以强制拆除。原告张洪林诉称：一、原告承包养殖大棚的经过。本案中的大棚是1999年北京市平谷区王辛庄镇×××村民委员会（以下简称×××村委会）响应北京市平谷区农业局政策，在获得平谷区农业局20万资金支持的情况下所建。平谷区农业局能够补贴20万资金，说明该养殖小区是经过北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）批准建设的。当年共计建设了20个养殖大棚，每个养殖户个人出资3000元，并于当年分配给本村村民使用，免除租金三年。2004年6月份，×××村委会统一签订《养殖小区承包合同》，合同约定，土地用途为养殖用地，每年承包费200元。被告在该合同上的鉴证机关处盖章。从1999年建成至今一直从事养殖生产生活。2018年6月5日，被告向该片土地内的20户承包户下发《强制拆除决定》，并于2018年6月12日将地上养殖大棚及附属房屋及设施全部拆除。原告向平谷区政府申请了行政复议，平谷区政府作出了维持被告强制拆除的决定。二、被告强制拆除行为违法的原因。1．被告认定原告养殖大棚及附属房屋、设施属于违法建筑的法律依据错误。被告的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定。但《城乡规划法》是2008年1月1日才开始实施，而原告经营的养殖大棚及附属房屋、设施是1999年就已经建成了。根据法律不溯及既往的原则，该养殖大棚建设时上述两个法律均没有出台，不能用于原告养殖大棚所在的养殖小区。2．原告养殖大棚所在的养殖小区是1999年经过平谷区政府批准，平谷区农业局给予20万资金补助，由×××村委会统一建议的，而不是原告个人私自建设的。2004年6月份，被告在《养殖小区承包合同》鉴证机关处盖章，也说明被告在当时是认可养殖大棚是合法建设，不是违法建设。3．被告拆除行为程序违法。首先，被告给原告下达的违法建设告知书上称建筑面积为70平方米，但原告养殖大棚统一建设为9米X45米即405平方米，附属用房40平方米，共计445平方米。故此被告自己认定违法建筑70平米，却拆除了原告445平方米的养殖大棚和附属用房，严重违法。其次，被告在原告行政复议期间即《强制拆除决定》未生效就强制拆除，行为违法。4．根据《中华人民共和国畜牧法》及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地的通知》规定，畜禽养殖用地，实施分类管理，无需办理建设工程施工许可证、建设用地规划许可证等证件。因此，对于养殖大棚等农业设施用地，根本不适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》。三、原告等20位养殖户与被告工作人员协商时，工作人员答复该养殖小区建设在基本农田上，依据平谷区基本农田规划的时间，1999年该养殖小区建设时，该地块未划定为基本农田。综上所述，请求：确认被告强制拆除原告承包养殖大棚及附属房屋及设备行为违法。原告张洪林在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1．京平王镇拆字[2018]26号《拆除违法建设告知书》；2．京平王镇强拆字（2018）第5-14号《强制拆除决定书》；3．京平政复字[2018]72号《行政复议决定书》；4．原告养殖设施强拆前及强拆时的照片；5．养殖小区承包合同；6．原告缴纳承包费的收据；以上证据证明涉案土地是原告承包的，由原告管理，设备、设施损坏由原告修理，承包合同中有王辛庄镇政府的盖章，原告每年交租金，经营的收益归原告，在20年承包期内，应当保护原告的权利不受到侵犯。原告在证据交换日，向本院递交调取证据申请，要求向村委会调取其获得政府补贴建设养殖小区的发票、调查国家补贴款的批准机关。本院依申请向×××村委会调取2000年及2001年北京市行政事业性统一银钱收据二张，且与×××村党支部书记胡冬梅作了谈话笔录，并在庭审中出示，原告认为本院调取的证据能够证明村委会建设的大棚已经破败，是原告出资维修、重建的，原告享有重建后的养殖大棚的所有权。被告王辛庄镇政府辩称：一、本案基本事实，2018年5月8日，被告对原告张洪林在昌金路北侧养殖小区内建设的看护房进行检查，发现存在以下事实：1．涉案房屋位于昌金路北侧×××村集体土地范围内，土地现状为养殖小区用地；2．经对涉案房屋进行现场勘查及测量，涉案房屋为砖瓦结构，建筑面积70平米；3．经向规划部门查询，涉案房屋未取得乡村建设规划许可证；4．涉案房屋所占土地性质为一般农地区；5．2018年5月15日，被告曾向原告送达拆除违法建设告知书-京平王镇拆字[2018]26号，限其7日内自行拆除违法建设，但原告未予拆除；6．2018年6月5日，被告做出强制拆除决定书-京平王镇强拆字[2018]第5-14号，并予以送达。之后，被告对涉案房屋实施了强制拆除。二、强拆行为应当予以维持，根据上述查明的事实，可以认定原告张洪林未取得乡村建设规划许可证，其建房行为违反了北京市城乡规划条例第23条第1款之规定，应当认定为违法建设。依据《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规，被告做为涉案建筑所在地乡镇人民政府，有权对原告的违法建设行为予以查处并有权对违法建设予以强制拆除。三、原告的起诉包括养殖大棚的处理意见，大棚是村集体的财产，原告与村集体是承包关系，原告对被告拆除养殖大棚的行为不服提起诉讼，主体不适格。综上，建议法院维持被告作出的强制拆除行政行为。被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1．立案审批表，证明被告对原告违法建设案件予以立案；2．现场检查笔录、现场勘验笔录、现场草图、现场照片，证明被告对原告建筑现场进行检查、勘验、拍照情况；3．案件协查通知单、规划审批情况的函，证明原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证；4．土地利用规划图、卫星图斑、平谷区各乡镇土地利用总体的批复，证明依据2006年-2020年平谷区土地利用规划，涉案建筑所占土地性质为一般农地区；5．拆除违法建设告知书及送达回证，证明被告作出拆除违法建设告知书后，向原告送达；6．强制拆除决定书及送达回证，证明被告作出强拆决定过后，依法向原告送达。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1、2的真实性、合法性认可;证据3的真实性认可;证据4认可;证据5、6可以证明原告取得涉案土地的经营权，结合法院调取的证据，可以确认涉案土地及大棚是村集体所有的，由原告承包经营，原告对大棚并没有所有权。对原告申请调取的证据真实性认可，不认可大棚是原告的，谈话笔录明确大棚是村委会建设的，没有肯定说是原告出资建设的，因此可以证明大棚是村集体建设的，不是原告所有的。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1不认可，安全隐患与违法建设没有关联，存在隐患可以消除；证据2中现场勘查笔录中的签名不是原告所签，被告检查、勘验、绘图、拍照时原告都不在场，原告未见过被告工作人员到现场；证据3无异议；对证据4中的土地利用规划图及卫星图斑不认可，与实际范围不符；证据5、6中的送达回证不认可，没有收件人签名，拆除违法建设告知书和强制拆除决定书中的字不是我签的，我也没有见过被告的工作人员，被告对殷国印发送的拆除违法建设告知书却送达给原告，原告回家时看见除违法建设告知书和强制拆除决定书。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3真实，能够证明被告拆除涉案建设前作出《拆除违法建设告知书》和《强制拆除决定书》及原告向平谷区政府复议后，平谷区政府作出的行政复议决定，对此证明目的本院予以采纳；证据4真实，能够证明涉案建筑强拆前后的情况，对此证明目的本院予以采纳；证据5、6真实，能够证明涉案建筑的土地使用权来源，对此证明目的本院予以采纳。对原告申请调取的证据，本院予以采纳。被告提供的京平王镇拆字[2018]33号《拆除违法建设告知书》与本案无关，本院不予采纳；其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明被告立案、现场检查、勘验、绘图、拍照、向规划和国土部门询问原告建设养殖棚及看护房的审批及回函情况、作出《拆除违法建设告知书》《强制拆除决定书》并送达情况，本院予以采纳，但不能证明被告的强制拆除行为符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，2000年左右，经财政拨款，×××村经济合作社建设大棚，用于承包经营。2004年6月27日,熊儿营村经济合作社与原告签订《养殖小区承包合同》，将村北北洼子土地1．215亩土地发包给原告用于养殖经营，承包期限自2004年1月1日至2023年12月31日，有效期20年。原告承包上述土地后，将铁架结构大棚翻建为砖混石棉瓦大棚，用于养猪，在大棚东侧新建砖混看护房，并铺设走道用的水泥地。2007年，将大棚顶改建为复合瓦顶。2018年5月8日，被告对涉案建设进行现场检查、勘验、绘图、拍照，制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》及《证据材料登记表》，其中，《现场检查笔录》《现场勘验笔录》未载明被检查人、被勘验人意见，无被检查人、被勘验人签名。后被告作出京平王协字[2018]227号《案件协查通知书》，请规划和国土部门协查原告所建的养殖棚及看护房是否取得规划许可手续等事项。2018年5月10日，北京市规划和国土资源管理委员会回函，主要内容为：位于王辛庄镇×××村北昌金路北侧的京平王协字[2018]**所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年5月15日，被告作出京平王镇拆字[2018]26号《拆除违法建设告知书》，主要内容为：经查，你户（单位）在北京市平谷区王辛庄镇×××村北昌金路北侧新建（翻建）的房屋，占地面积70平方米，建筑面积70平方米。该建设未依法取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，擅自建设、搭建建筑物及附属设施，责令张洪林在接到本通知书后7日内自行拆除所建构筑物，逾期不拆除的镇政府将强制拆除。2018年6月5日，被告作出京平王镇强拆字[2018]第5-14号《强制拆除决定书》，因原告未按照京平王镇拆字[2018]26号《拆除违法建设告知书》的规定自行拆除相关建设，被告决定于2018年6月12日7时对大棚房予以强拆。2018年6月12日，被告对涉案建筑进行了拆除。2018年6月19日，原告对《强制拆除决定书》申请复议，复议结果为：鉴于涉案建筑已拆除，对《强制拆除决定书》已无可撤销内容，故确认被告作出的《强制拆除决定书》违法。原告不服被告的强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告王辛庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于被告对原告主体资格的异议，被告认为涉案大棚是×××村委会出资建设，系×××村委会所有的财产，故原告无权提起对大棚的诉讼。本院认为，根据原、被告双方提交的证据及本院与×××村委会支部书记的谈话，原告承包涉案土地后，对大棚进行了翻建、新建了看护房，对被告拆除原告建设的大棚、看护房的行为有权提起行政诉讼，对被告的该项答辩意见，本院不予采纳。关于原告对被告王辛庄镇政府的法律依据所提异议，原告认为：1．其建设行为发生在《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，涉案建设不适用上述法律依据；2．被告适用的法律依据适用于建设用地，涉案建设系农业设施用地上的养殖大棚及附属设施。本院认为：1．依据原告建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建设养殖场的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可进行建设仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告的该项主张不能成立，本院不予支持；2．依据《北京市城乡规划条例》的规定，本市行政区域全部为规划区，农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设，且原告未提供证据证明涉案建设办理了农业设施的备案手续，因此被告依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对违法建设行为进行定性和查处并无不当，原告的该项主张亦不能成立，本院亦不予支持。本案审查的重点在于：原告所建建设是否系违法建设及被告实施的强制拆除行为是否合法。关于原告所建建设是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，依据被告提交的协查通知单及规划审批情况的函，再结合各方陈述，原告张洪林在涉案土地上所建养殖大棚及看护房未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告王辛庄镇政府认定大棚及大棚房属于违法建设并无不当。但是被告制作的《拆除违法建设告知书》中认定的违建房屋面积为70平方米，《强制拆除决定书》中进一步明确被告强拆的标的物为“大棚房”。依据本地区居民的常识、常理、常情，“大棚房”这一概念应理解为大棚看护房，不包含大棚本身，因此被告作出的强拆决定范围仅限看护房，然而被告强拆时却将大棚及看护房一并拆除，且原告在庭审中对大棚及看护房的面积提出异议，称被告强拆面积远超70平方米，而被告提交的对原告大棚及看护房的绘图未准确标明涉案建设的尺寸、面积，且涉案建设已经拆除，建设的具体面积已无法核实。综上，被告强拆行为主要事实不清，证据不足。对于原告关于涉案建设前期是财政出资建设的，原告与村委会签订的承包合同被告盖章确认的主张，本院认为，承包合同不能替代规划行政主管部门的许可审批手续，不能证明涉案建设取得规划许可手续，故原告的该项主张不能成立。对于原告关于养殖小区建设时涉案地块未划定为基本农田的主张，本院认为，根据被告提交的土地利用规划图及当庭陈述，可以确定涉案土地规划为一般农地区，现状为设施农用地，涉案建设目前并未规划为基本农田，原告的该项主张不能成立。对于原告关于涉案建设系农业生产设施，无需办理规划许可手续的主张，本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源部等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明其所建涉案属于农业生产设施，仅以涉案建设所占用土地性质、涉案建设实际用于养殖为由主张涉案建设不属于违法建设，本院不予支持。关于被告王辛庄镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题，本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告刘王辛庄政府在实施强制拆除行为前并未比照正当程序原则在原告本人或其成年家属的参与下进行现场检查、勘验，未对原告或其成年家属进行详细调查，未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，未书面催告原告履行义务，未充分保障原告对《拆除违法建设告知书》《强制拆除决定书》的司法救济权，未提前公告强制拆除决定，且在未制作财物清单、强拆笔录及摄制录像的情况下强制拆除原告所建的违法建设，故被告王辛庄镇政府的强拆行为程序违法。综上，鉴于涉案建设已被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决如下：确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二〇一八年六月十二日强制拆除原告张洪林所建位于北京市平谷区王辛庄镇×××村的养殖大棚及看护房的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  满桂芳人民陪审员  谭杰平二〇一九年一月三十日书 记 员  王泽硕