河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初681号原告孙天保，男，汉族，1961年3月6日出生，住荥阳市。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人任晓贝，荥阳市人民政府法制办工作人员。委托代理人宋崇建，河南陆达律师事务所律师。第三人荥阳市国土资源局，住，住所地荥阳市荥泽大道与康泰路交叉口/div>法定代表人李本栋，局长。委托代理人李惠远，荥阳市国土资源局不动产登记中心工作人员。委托代理人侯良晓，河南陆达律师事务所律师。原告孙天保因认为被告荥阳市人民政府不履行法定职责，于2018年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月16日立案后，向被告荥阳市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因荥阳市国土资源局为必须共同进行诉讼的当事人，本院依法通知其参加诉讼。因原告不同意追加荥阳市国土资源局作为被告，本院通知其以第三人的身份参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年1月10日、1月23日公开开庭审理了本案。原告孙天保，被告荥阳市人民政府的委托代理人任晓贝、宋崇建，第三人荥阳市国土资源局的委托代理人李惠远、侯良晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙天保诉称，根据《中华人民共和国物权法》和《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》及其它多项法规，国家应依法对公民的不动产予以确权、登记、发证。截至目前，被告仍未组织相关部门对原告位于荥阳市豫龙镇石柱岗村的宅基地及其有关附属物进行确权登记。原告认为，被告的行为已严重违反了法律、法规的规定，侵犯了原告的合法权益，涉嫌行政行为违法。故请求：1、判决被告不组织对原告宅基地及其有关附属物确权的行政行为违法；2、判令被告立即依法组织对原告所诉标的予以确权登记。原告向本院提交的证据有:一、身份证复印件一份；二、宅基证复印件一份；三、户口本复印件一份；四、《荥阳市国土资源局关于孙天保信息公开申请回复》复印件一份，拟证明原告宅基地依然是集体土地；五、河南省巩义市人民法院（2017）豫0181行初139号行政判决书复印件一份，拟证明荥阳市豫龙镇人民政府违法拆除原告合法房屋；六、电子卫星地图照片一份，拟证明原告房屋所在位置；七、荥阳市城市总体规划（2008—2020）表图缩放打印件一份，拟证明原告的宅基地符合荥阳市总体规划，属于确权范围；八、视频光盘一份，拟证明被告应当尊重原告的意愿，维护原告的根本利益；九、《河南省人民政府批转国土资源厅等部门关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作意见的通知》，原告要求按照本文给予确权；十、原告的不动产申请确权书复印件一份，拟证明原告要求政府机关对原告的不动产首次登记的意愿表现。以上证据的证明目的：原告的合法宅基证应当依法按照国家相关政策法规给予确权，荥阳市人民政府应当履行行政职责、督促相应的行政机关履行法定职责。被告荥阳市人民政府辩称：一、答辩人不是本案适格被告。根据《河南省高级人民法院关于不动产登记行政案件有关问题的通知》（豫高法〔2017〕51号）、河南省人民政府办公厅《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》的规定，国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。对县级以上人民政府和其他行政机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁定的权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门作被告。因此原告对不动产登记事项不服的，应以国土部门为被告，本案所诉宅基地及附属物确权登记属于不动产登记事项，答辩人不是本案适格被告。二、农村宅基房屋不动产登记工作正由我市国土资源管理部门有序开展，不存在行政不作为。经核实，2017年12月11日下发的《河南省农村房屋不动产登记实施方案》的工作安排，预计用3年时间完成全省的农村房屋不动产登记工作；2018年4月20日下发的《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》进一步明确郑州各县（市、区）、开发区“2018年完成30%的房地一体权籍调查任务，2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作，2020年，农村不动产登记进入日常管理，实现不动产登记全覆盖”；荥阳市也已经出台了《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》，明确2019年9月底完成符合条件的农村房屋不动产登记工作。目前荥阳市国土资源局作为承担荥阳市地区农村房屋不动产登记职责的工作部门，目前正在进行关于荥阳市农村房屋不动产登记专项工作项目的公开招标工作，即一直在按照上级部门的要求有序地开展荥阳市地区农村房屋不动产登记工作，不存在原告所称的行政不作为行为。被告荥阳市人民政府向本院提交以下证据：1.《河南省农村房屋不动产登记实施方案》；2.《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》；3.《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》。上述三份证据证明，农村宅基房屋不动产登记工作正由我市国土资源管理部门有序开展，不存在行政不作为。第三人荥阳市国土资源局述称：一、原告属于重复起诉。原告于2017年11月3日以荥阳市国土资源局为被告，以同样的诉讼请求“宅基地确权”起诉至巩义市人民法院，巩义市人民法院于2018年3月16日作出一审判决（（2017）豫0181行初140号），驳回了原告的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，本案属于重复起诉，应予驳回。二、原告至今未提起过宅基地确权的书面申请。根据《不动产登记暂行条例》第十四至十六条之规定，原告要办理宅基地的不动产确权登记、颁证业务，应先向答辩人的不动产登记中心提出书面申请，截至目前，答辩人并未收到原告的上述申请。另外，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第105条之规定，该实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。如果原告手中持有原先颁发的集体土地使用证（即宅基证），仍然能够证明其对宅基地的权属，无需重复要求确权。三、荥阳市范围内的农村宅基地确权工作正在有序开展，所诉的不作为事实并不存在。经核实，根据2017年12月11日下发的《河南省农村房屋不动产登记实施方案》的工作安排，预计用3年时间完成全省的农村房屋不动产登记工作；2018年4月20日下发的《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》进一步明确郑州各县（市、区）、开发区“2018年完成30%的房地一体权籍调查任务，2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作，2020年，农村不动产登记进入日常管理，实现不动产登记全覆盖”；荥阳市也已经出台了《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》，答辩人作为承担荥阳市地区农村房屋不动产登记职责的工作部门，目前正在开展荥阳市农村房屋的不动产权籍调查工作，并于2018年11月26日将《荥阳市人民政府关于开展农村房屋不动产登记工作的通告》（荥政通〔2018〕16号）张贴于全市的各个行政村，将农村宅基地确权的登记范围、工作步骤、完成时间等内容进行告知。因此，答辩人一直在按照上级部门的要求有序地开展荥阳市地区农村房屋不动产登记工作，不存在原告所称的行政不作为行为。被告荥阳市国土资源局向本院提交以下证据：一、孙天保行政诉状、巩义市人民法院行政判决书（（2017）豫0181行初140号）、孙天保行政上诉状、郑州市中级人民法院（（2018）豫01行终403号）、孙天保行政再审申请书、河南省高级人民法院传票。二、《河南省农村房屋不动产登记实施方案》。三、《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》。四、《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》。五、《荥阳市人民政府关于开展农村房屋不动产登记工作的通告》（荥政通〔2018〕16号）。经庭审质证，原告对荥阳市人民政府提供证据的质证意见：证据1.《河南省农村房屋不动产登记实施方案》没有文号、落款以及公章，与本案无关；证据2.《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》是2017年12月25日的，与本案无关；证据3.《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》没有落款、没有公章，不能证明是被告的证据，与本案无关。原告对荥阳市国土资源局提供证据的质证意见：原告本案诉的是荥阳市人民政府不组织确权，跟荥阳市国土局的具体行为无关；根据荥阳市国土局提交的证据来看，没有公章，没有原件，没有发布日期，不予认可，不代表荥阳市政府在确权方面有什么作为。被告荥阳市人民政府对原告证据的质证意见：对证据一、二、三、五真实性没有异议。证据四没有证据原件。证据六来源不明，对其证明目的有异议。证据七、八、九、十不符合证据的要件要求，并且与本案没有关联性。第三人荥阳市国土资源局对原告证据的质证意见：对证据一、二、三、四无异议。证据五、六、七、八、九与本案不具有关联性。对证据十的真实性有异议，不能证明其向第三人荥阳市国土资源局提出了确权申请。被告荥阳市人民政府对荥阳市国土局证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对上述证据认证如下：原告的证据一、二、三、四具备真实性和合法性，与本案具有关联性,予以采信。原告的证据五至证据十，与本案缺乏关联性，不予采信。荥阳市人民政府的证据，以及荥阳市国土资源局的证据一、二、三、四，具备真实性和合法性，与本案具有关联性，予以采信。对荥阳市国土资源局提供的《荥阳市人民政府关于开展农村房屋不动产登记工作的通告》，因该证据形成的时间在原告提起诉讼之后，不予采信。经审理查明：2017年12月11日，河南省不动产统一登记制度建设联席会议办公室向各省辖市、省直管县（市）人民政府下发了《河南省农村房屋不动产登记实施方案》，该实施方案显示，要“全面查清宅基地和集体建设用地上的房屋等建筑物、构筑物的权籍情况。利用信息化技术，叠加整合获得的房屋权籍信息、宅基地和集体建设用地地籍信息，形成房地一体的不动产权籍信息，按照《不动产登记暂行条例》首次登记的规定，办理不动产登记。”该方案的“工作目标”中确定“用3年时间，全面完成农村房屋不动产登记工作，为深入推进农村改革创造条件”。2017年12月25日，郑州市国土资源局以通知的形式将该方案转发至各县（市）、上街区、航空港区国土资源局。2018年4月20日，郑州市不动产统一登记工作领导小组办公室向各县（市、区）人民政府、开发区、航空港区管委会下发了《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》，该方案“工作目标”中确定，要全面查清宅基地和集体建设用地上的房屋等建筑物、构筑物的权籍情况，建立农村房地一体的不动产权籍和登记信息数据库，梳理完善相关法规政策和制度，分类处理历史遗留问题，规范登记业务标准。按照省不动产统一登记制度建设联席会议办公室的要求，各县（市、区）、开发区2018年完成30%的房地一体权籍调查任务，2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作，2020年，农村不动产登记进入日常管理。关于实施组织问题，《河南省农村房屋不动产登记实施方案》明确，省、市、县人民政府组织实施农村房屋不动产登记工作，依托不动产统一登记制度建设领导组织加强领导，相关部门按照职责分工，密切配合。具体工作由各级国土资源管理部门承担。原告孙天保系荥阳市豫龙镇xx村村民，其认为根据《中华人民共和国物权法》和《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》及其它多项法规，被告应组织相关部门对原告位于荥阳市豫龙镇石柱岗村的宅基地及其有关附属物进行确权登记。截至目前，被告仍未履行上述职责，故诉至法院，请求判决被告不组织对原告宅基地及其有关附属物确权的行政行为违法；判令被告立即依法组织对原告所诉标的予以确权登记。在庭审中，查明原告持有《集体土地建设用地使用证》，被告及第三人认为原告已经取得了集体土地使用权证。本院认为：一、关于原告起诉是否构成重复起诉问题。2017年11月7日，原告向巩义市人民法院提起诉讼，请求确认荥阳市国土资源局不履行法定职责行政行为违法；判令荥阳市国土资源局在法定期限内履行法定职责。因后诉与前诉的当事人不同，且后诉与前诉的诉讼请求也不完全相同，故不构成重复起诉。二、关于荥阳市人民政府是否是适格被告的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条规定，市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。《河南省农村房屋不动产登记实施方案》规定，省、市、县人民政府组织实施农村房屋不动产登记工作，具体工作由各级国土资源管理部门承担。本案中，荥阳市人民政府是根据《不动产登记暂行条例实施细则》和上级的工作要求，组织开展对本行政区域内的宅基地及房屋的不动产登记工作，是该项工作的责任主体。故荥阳市人民政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。三、关于原告主张被告应依法组织对其宅基地及其有关附属物进行确权、登记是否有法律依据的问题。对农村居民来说，宅基地是安身立命之本，宅基地确权可以明晰农民对农村宅基地的产权，通过对农村宅基地的登记发证，有效减少因宅基地权属争议引发的各类纠纷和矛盾。为保障农民对宅基地的使用权，国家法律法规及规章层面对农村宅基地的权属登记作出了规定。例如，2015年3月1日开始实施的《不动产登记暂行条例》第五条第六项将宅基地的使用权纳入了不动产权利范围，规定宅基地使用权应当依照该条例的规定办理登记。2016年1月1日开始实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条规定，依法取得宅基地使用权，可以单独申请宅基地使用权登记。依法利用宅基地建造住房及其附属设施的，可以申请宅基地使用权及房屋所有权登记。上述规定明确了对农村居民的宅基地及地上房屋可以进行权属登记。且《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条及《河南省农村房屋不动产登记实施方案》均明确了市、县人民政府对宅基地使用权、农村房屋不动产登记工作的组织实施职责。所以，原告主张被告应依法组织对其宅基地及其有关附属物进行确权、登记有法可依。四、关于现阶段原告的诉请能否得到支持的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条规定，本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书。从《河南省农村房屋不动产登记实施方案》和《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》来看，该项工作的要求是要形成房地一体的不动产权籍信息，按照《不动产登记暂行条例》首次登记的规定，办理不动产登记。因农村房屋数量庞大、状况复杂，且登记涉及千家万户的利益，故该项工作须按照一定的原则和程序稳步推进。《河南省农村房屋不动产登记实施方案》和《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》对该项工作的总体要求、工作任务和保障措施做出了详细规定，上述方案显示2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作。那么现阶段农村宅基地及房屋的不动产登记工作正处于实施阶段，原告此时起诉，请求判令被告立即依法组织对原告所诉标的予以确权登记的时机尚未成熟，本院依法不予支持。综上，原告申请被告履行法定职责的理由不能成立，对原告的诉讼请求，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙天保的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙天保负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  姚付良审判员  董正方二〇一九年一月二十八日书记员  张关朋