贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0321行初579号原告杨代会，女，1953年3月25日出生，汉族，遵义市汇川区人，住遵义市汇川区。原告欧建星，女，1978年7月10日出生，汉族，遵义市汇川区人，住遵义市红花岗区。原告欧黄星，女，1981年2月15日出生，汉族，遵义市汇川区人，住遵义市汇川区。三原告共同委托代理人徐书贵，播州区中心法律服务所法律工作者。被告遵义市汇川区人民政府。住所地：遵义市汇川区汇川大道700号A502室。统一社会信用代码：11520303766097221A。法定代表人曾征，区长。委托代理人谢永强，汇川区人民政府工作人员。委托代理人赵廷友，贵州大智律师事务所律师。第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会。住所地：遵义市汇川区团泽镇九龙。负责人刘金合，村委会主任。第三人陈光林，又名陈光玲，男，1953年10月29日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。委托代理人黄军平，贵州子尹律师事务所律师。原告杨代会、欧建星、欧黄星不服农村土地承包经营权登记，于2018年4月3日以遵义市汇川区人民政府（以下简称“汇川区政府”）为被告向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院受理后裁定移交本院审理。本院受理后，依法向被告汇川区政府送达了应诉通知书及起诉状副本，并通知第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会（以下简称“四合村委会”）、陈光林参加诉讼，于2018年7月24日作出（2018）黔0321行初205号行政裁定书，驳回原告杨代会、欧建星、欧黄星的起诉。原告上诉后，遵义市中级人民法院于2018年9月13日作出（2018）黔03行终213号行政裁定书，撤销原裁定，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2018年12月27日公开开庭进行了审理。现已审理终结。原告诉称，1981年第一轮土地下户时，原告在三合村花台小组承包了三个人口的土地。1987年原告将部分承包地租给第三人陈光林使用。1997年第二轮土地承包时，第三人陈光林利用职务便利，将原告在花台组承包的集体土地柏香林（1块）、欧家秧地（1块）、毛坪（2块）、南丫丘（1块）、岩脚（1块）、龙家后头（1块）、生斗坡（1块）填报在自己的名下上报原遵义县人民政府备案。直至2016年政府进行土地确权过程中原告才发现该情况。经第三人四合村委会及政府多次调解未果，向汇川区团泽镇政府申请确权，政府告知我向法院起诉，我遂向汇川区法院提起侵权诉讼，在该案审理中，法院称争议地无承包证，四至界限不清，应先向政府申请确权后不服才能向人民法院起诉。2017年11月2日，我向播州区法院起诉政府不作为，法院告知我应先找政府撤销登记。为此，原告为维护合法权益，特诉来法院，请求法院撤销原遵义县人民政府对第三人陈光林的承包地登记和备案登记。原告为证明其诉讼主张，提交了下列证据：第一组：1、调解书；2、调解终结告知书；3、习水县法院的行政裁定书；4、团泽镇政府证明；5、2017年7月20日杨代会申请书；6、2017年8月4日团泽镇人民政府证明一份；7、2017年11月行政起诉状；8、2017年8月10日民事诉讼状；9、2017年11月2日行政起诉状；10、播州区法院立案意见；11、2017年11月14日行政起诉状；12、2018黔0330行初67号裁定书。证明原告于2016年经查证档案知道原告的土地变更登记在第三人名下，随后就开始主张权利，至本案起诉时并未超过起诉期限。第二组：13、2018年9月10日补偿方案；14、2018年9月12日花台组会议证明一份；15、2018年11月14日杨文权证明一份及身份证复印件；16、承包土地经营权调查表；17、2018年杨文权土地承包证；18、2018年12月8日花台组出示陈光林土地承包备案登记表；19、2018年11月8日四合村委出示陈光林承包册；20、农村土地耕地承包合同；21、播州区户籍制度改革明白卡。证明案涉土地承包权人系原告，第三人陈光林在桂花组××7个人口的土地；涉案土地承包及登记错误。被告汇川区政府辩称，一、原告起诉已超法定起诉期限。原告于2016年到原遵义档案局查询后就已经知道涉案土地备案登记情况，但原告提起诉讼时已经超过法定起诉期限。二、本案所涉土地备案登记合法。本案所涉土地是按照1998年土地延包的政策，由团泽镇三合村委会发包给第三人，并经团泽政府审核造册后上报原遵义县人民政府备案。该备案是基于团泽镇三合村委会与第三人的承发包关系。根据《农村土地承包法》第十一条、第二十五条的规定，政府对土地备案登记只是作形式审查，故原遵义县人民政府对原告所诉的土地登记及备案登记是合法的。三、本案所涉备案登记如原告有异议，应通过民事诉讼确认团泽镇三合村委会与第三人的承发包合同的效力，然后才提起行政诉讼。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告汇川区政府在举证期限内向本院提交了下列证据：1、团泽镇三合村花台组延长土地承包期农户花名册，证明原遵义县人民政府备案行为有团泽镇三合村的延长土地承包期农户花名册作为依据；2、承包土地情况登记表，证明原遵义县人民政府备案行为系对原遵义团泽镇三合村村民委员会土地发包行为的单一备案，备案材料形式合法。三人四合村委会未到庭参与诉讼，亦未提交书面述称意见。第三人陈光林述称，我与四合村委会在第二轮土地承包时签订了承包合同，本案所涉七宗土地从发包至今一直由我耕种，区政府根据第三人四合村委会的第二轮土地承包清册为第三人办理备案登记并签发土地承包证合法。第三人陈光林向本院提交了下列证据：1、农村土地承包证，证明1998年9月，原遵义团泽镇三合村委会将花台组土地（欧家秧地、白相林、毛坪、南丫坵、岩脚、龙家后头、生斗坡）发包给陈光林；2、原遵义团泽镇三合村委会、花台组村民小组于1986年7月出具的《接收证》，证明1986年，为了照顾岳父母，陈光林户落户原遵义团泽镇三合村委会花台组村民小组，遵义团泽镇三合村委会、花台组村民小组同意接收；3、花台组1998年8月18日的《遵义延长土地承包期农户花名册》，证明遵义团泽镇三合村委会向陈光林发包了花台组村民小组三个人口的土地；4、遵义团泽镇三合村委会于1999年4月出具的《证明》，证明陈光林已将原承包的四份责任地退还桂花村民组，由桂花村民组另行发包；5、桂花组1998年9月1日的《遵义延长土地承包期农户花名册》，证明陈光林户第一轮承包时为7人，第二轮承包时退出了三个人口，实际为四个人口。6、农村土地承包经营权证（桂花组），证明在桂花组只有4份承包地。各方当事人提交的证据经庭审质证，对原告提交的证据，被告的质证意见是，对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议；对第二组证据中的18、19、21号证据真实性不持异议，认为不能达到原告的证明目的；第二组的其余证据来源不明，与本案没有关联性。第三人陈光林对14号证据的真实性不认可，1号证据不是本人真实意思表示，对其余证据的质证意见与被告质证意见一致。对被告提交的证据，原告的质证意见是，1号证据有虚假，2号证据涉及第三人陈光林身份信息不真实，因而无效。第三人陈光林不持异议。对第三人陈光林提交的证据，原告的质证意见是，1、2、3号证据三性均不认可，4号证据不合法，5号证据不能达到证明目的，对6号证据真实性无异议，达不到证明目的。被告不持异议。经审理查明，三原告为母女，原系原遵义团泽镇三合村花台组村民，1981年第一轮土地承包时，以原告杨代会之夫欧天福（现已故）为户主承包4个人口的集体耕地。1983年，欧天福参加工作并转为非农业户籍，村集体收回其本人承包地，剩余3个人口的承包地即小地名“毛坪”、“欧家秧地”、“白香林”、“黄泥巴土”、“岩脚”、“龙家后头”、“生斗坡”、“南丫坵”耕地，以杨代会为户主继续承包。第三人陈光林原系遵义团泽镇四合村桂花组村民，1981年第一轮土地承包时在四合村桂花组承包7个人口的集体土地。陈光林之妻欧天美系欧天福之姐。1986年，陈光林户以照顾欧天福、欧天美之父母为由将户籍迁入三合村花台组，杨代会户将其承包土地交由陈光林户耕种。1990年代，三原告转为小城镇户口非农业人口。1998年第二轮土地承包（延包）时，三合村未经村民大会或者村民代表大会讨论，未作出收回杨代会户承包土地决定，将上述杨代会户承包地除“黄泥巴土”外，全部发包给陈光林户，并报遵义县人民政府登记备案，于1998年8月24日颁发土地承包经营权证，承包经营权证书记载：承包户陈光玲，身份证号码，人口3，承包期限1994年9月30日至2043年9月30日。1998年9月4日，陈光林取得团泽镇四合村桂花组农村土地承包证，载明：承包户陈光林，人口7，承包期限1994年9月30日至2043年9月30日。2004年，设立遵义市汇川区，团泽镇划归汇川区管辖。随后，团泽镇原三合、四合、九龙、农民四个村合并为四合村，村民组名称未发生变化。2016年农村土地确权登记，原告于2016年2月29日在遵义档案馆查询获悉上述登记情况，遂请求政府处理，又提起民事诉讼。2017年3月17日，经遵义市汇川区人民法院通过团泽镇人民调解委员会诉前调解，原告杨代会与第三人陈光林案涉土地承包权达成调解协议。随即，陈光林以调解协议非其真实意思反悔，2017年6月17日，团泽镇人民调解委员会终结调解程序，并告知当事人依法维权。三原告遂以遵义市播州区人民政府为被告提起行政诉讼，请求撤销登记。经习水县人民法院释明后，于2018年3月申请撤回起诉，习水县人民法院于2018年3月20日作出（2018）黔0330行初67号行政裁定书，裁定准许撤诉。原告遂提起本案诉讼。本院认为，依照《中华人民共和国农村集体土地承包法》第二十四条“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，农村集体土地承包经营权登记及颁发土地承包经营权证，是对土地承包经营权的确认和公示，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项的规定，具有行政可诉性。本案土地承包经营权登记系原遵义县人民政府的行政行为，2004年案涉土地所在的团泽镇划归汇川区，相应行政权利义务由汇川区政府行使，汇川区政府系本案适格被告。本案的争议焦点是：（一）原告的起诉是否超过法定起诉期限；（二）登记颁证行为是否合法。关于起诉期限本案被诉登记行为未告知当事人诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但未规定未告知诉权的行政行为的起诉期限如何计算。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年）第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。行政诉讼法修订后至2018年2月6日前，没有相关法律和司法解释对此作出规定。2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案原告错列遵义市播州区人民政府为被告的行政诉讼于2017年11月提起，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的2年起诉期限。原告因错列被告撤诉后一个月内重新起诉，构成起诉期限的中断。因此，原告的起诉在起诉期限内提起，被告所持原告超过起诉期限的理由不能成立。（二）关于被诉登记行为是否合法农村集体土地家庭承包方式的承包方是本集体经济组织的农户，以家庭承包方式取得的承包经营权，承包期内，发包方不得收回，国家保护进城农户的土地承包经营权。1998年第二轮土地承包实质是1981年第一轮土地承包的延续，也称延包。依据当时政策规定，对第一轮承包土地的农户承包的土地不作调整，政策规定需要调整收回的，除自愿交回土地外，应当经村民会议或者村民代表会议三分之二以上多数作出决定，调整出的土地承包方案应当经村民会议或者村民代表会议三分之二以上多数通过。本案中，原告在第一轮土地承包期内进城落户为小城镇户口，按政策及现行《中华人民共和国农村集体土地承包法》第二十七条的规定，属于不收回土地承包经营权对象。被告及第三人均不能提供证据证明原告自愿交回土地或者召开村民会议或村民代表会议形成收回土地决定，也不能证明原告自愿将其土地承包经营权流转给第三人或者召开村民会议或村民代表会议决定案涉土地发包给第三人陈光林。同时，陈光林作为原桂花组村民，在桂花组依然承包集体土地。因此，陈光林取得案涉集体土地承包经营权依据不足，程序违法。原遵义县人民政府基于依据不足、程序违法的基础材料对陈光林集体土地承包经营权进行登记并颁发承包经营权证的行为证据不足，应予撤销。被告及第三人陈光林所持登记行为合法的理由不能成立，本院不予支持。综上，被诉行政登记行为证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销原遵义县人民政府于1998年8月24日作出的承包方陈光玲、承包地块欧家秧地（田）、白相林（田）、南丫坵（田）、毛坪（田）、岩脚（旱地）、龙家后头（旱地）、生斗坡（旱地）、毛坪（旱地）土地承包经营权登记及相应的土地承包经营权证。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审判长 何林人民陪审员张家学人民陪审员何德华二〇一九年一月二十九日书记员 周        芸        逸