安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终1336号上诉人（一审原告）胡永成，男，1979年10月9日出生，汉族，住安徽省濉溪县。委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。委托代理人金亚飞，北京京润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路**。法定代表人郭海磊，该县县长。出庭负责人谈跃明，该县副县长。委托代理人蒋阳光，该县房屋征收安置办公室副主任。委托代理人李国庆，安徽镜远律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，，住所地安徽省淮北市相山区人民中路**法定代表人戴启远，该市市长。委托代理人席前进，该市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人邵飞，该市人民政府法制办公室工作人员。胡永成因诉濉溪县人民政府（以下简称濉溪县政府）房屋征收补偿决定及淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）行政复议决定一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2018）皖06行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人胡永成及其委托代理人张志同、金亚飞，被上诉人濉溪县政府的出庭负责人谈跃明及委托代理人蒋阳光、李国庆，被上诉人淮北市政府的委托代理人席前进、邵飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年9月20日，被告濉溪县政府发布濉政征收〔2016〕7号房屋征收决定，决定对十南棚户区改造项目范围内的房屋实施征收，并附征收补偿方案。征收补偿方案确定的签约期限自2016年9月22日至2016年10月11日。胡永成房屋位于十南棚户区改造项目范围，但未办理房屋登记及土地登记。在房屋征收过程中，胡永成未配合相关征收工作人员对其房屋、构筑物、附属物进行入户调查核实，征收实施部门参考2012年期间房屋摸底普查时胡永成确认的调查数据，确定胡永成有两处房屋。土地面积共计301.91平方米，房屋面积共计731.43平方米（一层砖混9.75平方米，二层砖混257.78+463.90平方米）及相关附属物情况。因未达成补偿安置协议，濉溪县政府于2016年12月1日作出濉政征补〔2016〕33号《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：如被征收人选择货币补偿，应得货币补偿金额1086589.17元，具体包括：1.房屋补偿620740.50元（按一层砖混750元／平方米，二层砖混850元／平方米计算）;2.土地补偿332362.79元（按1069元／平方米计算）;3.构筑物、附属物及装潢114468.70元；4.搬迁费3657.15元；5.临时安置补助费15360.03元。如选择房屋产权调换，应得安置房建筑面积498.06平方米，另给付各项补偿费用243463.24元，具体包括：1.搬迁费7314.30元；2.临时安置补助费122880.24元；3.构筑物、附属物及装潢113268.70元。胡永成不服该征收补偿决定提起行政复议，淮北市政府于2018年4月3日作出淮复决〔2017〕9号《行政复议决定书》，决定维持该征收补偿决定。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，作出房屋征收决定的市、县级人民政府有权依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，濉溪县政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点在于濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定的证据是否充分，程序是否合法？关于濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定的证据是否充分的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对于认定为合法建筑的，应当给予补偿。《淮北市房屋征收调查登记办法》第五条、第六条规定，调查登记工作完成后，调查人员应当填写房屋征收入户调查登记表，被征收入拒绝在登记表上签字的，应当由所在社区居委（村）工作人员签字证明；调查登记结果应当进行“三榜公示”。本案中，原告胡永成所有的被征收房屋未经过登记，被告濉溪县政府在濉政征补〔2016〕33号《房屋征收补偿决定书》中认定胡永成合法房屋建筑面积731.43平方米、土地面积310.91平方米。但其未提交房屋征收部门制作的关于胡永成房屋入户调查登记表及“三榜公示”材料。其所提交房屋、构筑物、附属物勘查登记表系2012年期间作制作，且记载的房屋、土地面积与被诉房屋征收补偿决定认定的面积亦不相符。因此，濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定在认定被征收房屋、土地面积等方面存在主要证据不足的情形。关于濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定的程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋的价值补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”同时根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收入公示。分户评估结果公示期满后，房地产评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，案涉十南棚户区房屋征收补偿方案确定的货币补偿方式中，针对被征收的房屋、附属物重置价格和土地区位价格，明确了二种计算方式，其一是按照濉政办〔2014〕10号及濉政办〔2016〕3号文件确定的标准计算；其二是按照《国有土地上房征收评估办法》评估确定。濉溪县政府未提供针对胡永成被征收房屋的分户评估报告及送达的证据。在征收部门未能与被征收入协商一致同意按照濉政办〔2014〕10号文件确定的补偿标准计算被征收房屋重置价格的情况下，房屋征收部门应当依照法律、法规等规定的程序对被征收房屋进行分户评估。濉溪县政府未依法对胡永成被征收房屋进行分户评估，缺失对被征收房屋价值评估的步骤，且被诉房屋征收补偿决定作出后未进行公告，违反法定程序。关于原告胡永成提出一并审查相关规范性文件的申请。经查，濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》系濉溪县政府为规范濉溪县辖区内国有土地上房屋征收与补偿活动所制定的规范性文件，濉溪县政府并未直接依据该文件作出濉政征补〔2016〕33号《房屋征收补偿决定书》，故对胡永成的一并审查相关规范性文件的申请，该院不予准许。综上，濉溪县政府作出的被诉房屋征收补偿决定存在主要证据不足及违反法定程序的情形；淮北市政府在复议程序对被诉房屋征收补偿决定存在的上述情形未予审查处理，均依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告濉溪县人民政府作出的濉政征补〔2016〕33号房屋征收补偿决定。二、撤销被告淮北市人民政府作出的淮复决〔2017〕9号行政复议决定中关于维持滩政征补〔2016〕33号房屋征收补偿决定的部分。三、驳回原告胡永成的其他诉讼请求。胡永成上诉称，濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》系被上诉人濉溪县政府作出补偿决定的直接依据，一审判决不予审查，认定及适用法律错误。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条及二十六条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议的，由濉溪县按照征收补偿方案作出补偿决定。濉溪县政府作出的征收补偿方案中，关于货币补偿标准，是根据濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》确定。关于产权调换补偿，是根据濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》执行。故，上述两规范性文件系作出被诉征收补偿决定的直接依据，一审判决认定事实错误。其次，上诉人在一审开庭审理前，请求一审法院一并对上述两个规范性文件进行审查，一审判决不予审查，适用法律错误。综上，请求：1.撤销安徽省淮北市中级人民法院（2018）皖06行初33号行政判决第三项，依法对规范性文件濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》进行审查；2.诉讼费用由被上诉人负担。一审被告濉溪县政府向一审法院提举了以下证据和依据：证据1、濉政征补〔2016〕33号《房屋征收补偿决定书》及送达回证、催告书及照片，证明被告在与原告协商未果的情况下，对原告作出房屋征收补偿决定书，原告拒绝签收涉案决定书。证据2、《房屋征收申请书》，证明原、被告就涉案房屋征收补偿经过多次协商，但没有达成一致意见。在协商未果的情况下，濉溪县棚户区改造工作领导小组提出房屋征收申请。证据3、《资金存储证明》、《安置补偿测算表》、《房屋勘查登记表》、照片及《胡永成被征收房屋状况》、个人信息资料、《关于十南棚户区改造项目涉及被征收户胡永成的情况说明》、《工作组谈话记录》、居委会出具的证明；证明原告房屋、构筑物、附属物基本情况。证据4、《房屋征收公告》、《征收补偿方案》及照片，证明被告作出房屋征收补偿决定之前有合法的征收公告及补偿方案。证据5、《关于选择房屋征收评估机构的公告》、《公证书》、《土地估价结果一览表》，证明被告依法公开抽选评估公司进行评估，该公司接受委托后进行了相应评估。濉溪县政府提交了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第二十五条、第二十六条作为被诉行政行为的法律、法规依据。一审被告淮北市政府向一审法院提交以下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、补正行政复议申请书，送达回证及补正情况；证据3、行政复议案件受理表；证据4、行政复议答复通知书及送达回证；证据5、行政复议答复书及答复材料送达回证；证据6、中止行政复议通知书及送达回证；证据7、恢复审理通知书及送达回证；证据8、行政复议决定书及送达回证，上述证据证明淮北市政府复议程序合法。一审原告胡永成向一审法院提供了以下证据：证据1、濉政征补〔2016〕33号《房屋征收补偿决定书》，证据2.淮复决〔2017〕9号《行政复议决定书》。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人胡永成在二审庭审中明确，其要求一并审查的是濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条第二款，即“城中村房屋按照宅基地面积1:0.8返还建筑面积（含一层房屋和附属物），二层以上按照建设成本结合成新给予货币补偿，但每户宅基地面积不得超过《安徽省实施办法》规定的220平方米”，以及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》及其附件全部内容。濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条第二款主要是关于产权调换的规定。涉案补偿决定认定胡永成被征收房屋面积为731.43平方米，土地面积为301.91平方米，确定胡永成如选择房屋产权调换，安置房建筑面积为498.06平方米，另付给胡永成各项补偿费用243463.24元。从该补偿决定认定的胡永成宅基地面积和确定给其安置的房屋面积比例来看，显然不是1:0.8，涉案补偿决定确定的产权调换安置面积远大于〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条第二款的规定，即该规定明显并非濉溪县政府作出涉案补偿决定的依据。濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》第一条明确规定，该标准是结合该县实际制定的基价，同时第二条规定，要严格按照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规范操作。根据上述规定，该文件及其附件确定的标准只是被征房地产、附属物等财产的基准价格，并非具体被征房地产、附属物的价格。具体到每户被征房地产、附属物的价值，仍应按照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定评估确定。即该文件确定的基准价格只能供房屋征收部门与被征收人协商补偿事宜或者评估机构评估时参考，并不能直接作为确定具体被征房地产、附属物价值的依据。即使濉溪县政府未按照该文件第二条的规定进行评估，而是将该文件规定的基价直接用于确定具体被征房地产、附属物价值，亦属于违反该文件的规定，而非该文件自身的问题。另，一审判决已经以濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定时未依法对胡永成被征收房屋进行分户评估为由，撤销了涉案补偿决定。即，一审判决认为，对于胡永成被征收房屋及其附属物价值应当由评估机构依法评估确定，事实上亦未将濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》及其附件作为认定被诉补偿决定合法的依据。本院需要说明的是，涉案征收范围内有不少被征收人原属于集体经济组织成员，其可耕土地全部或者大部分早已被依法征收，其身份亦由农村村民转为城镇居民，而未被依法征收的宅基地及地上房屋保留至今，形成所谓“城中村”。对于此类“城中村”内土地性质问题，曾经认识不一。这是因为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对于该规定的理解，不少地方政府认为，只要农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，其集体土地不需征收即自动转为国有，有的已经按照国有土地进行管理。直至2004年国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部经国务院批准，对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出解释，明确该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国有。本案中，涉案征收项目即涉及“城中村”房屋征收问题。根据现行法律、法规的规定，国有土地上房屋征收程序严格，补偿方式、补偿标准较为明确，按照国有土地上房屋进行征收，更有利于保障被征收人合法权益。但是，“城中村”内土地在依照法定程序批准征收之前，仍属于集体土地，而对于征收集体土地上房屋应当如何补偿，法律、法规尚无具体、明确的规定。对此，“城中村”内被征收人要求完全按照国有土地上房屋进行补偿，目前尚缺乏明确的法律依据。同时，地方，地方人民政府亦应当考虑“城中村”的特殊性边商品房价格较高，如果完全按照普通集体土地征收中的地上附着物补偿标准进行补偿，将难以保障被征收人的居住条件。有鉴于此，涉案补偿决定已被撤销，濉溪县政府可就相关征收补偿事宜与上诉人胡永成重新协商，协商达不成一致的，应及时重新作出补偿决定。在协商或者作出补偿决定时，濉溪县政府应当充分保障上诉人胡永成基本居住条件，给予其公平、合理补偿。上诉人胡永成亦应综合考虑其宅基地性质、房屋结构、成新、建造成本、安置房价值、同一征收范围内与其类似的其他被征收人所获补偿安置情况以及当前法律规定和现实状况，对其应得补偿安置能有一个合理、适当的期待，在维护自身合法权益的同时，支持政府依法开展棚户区改造工作，共同提升当地居住和生活环境。综上，上诉人胡永成请求审查的规范性文件并非被诉补偿决定的直接依据，一审法院不予审查并无不当。上诉人胡永成的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡永成负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年一月二十三日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……