河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终2704号上诉人（一审被告）清丰县人民政府，住所地清丰县城关镇人民路**。法定代表人刘兵，县长。委托代理人李剑，该县政府法制办公室工作人员。委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。一审被告清丰县城市管理综合执法局，，住所地清丰县春辉路**法定代表人丁洪涛，局长。委托代理人常振涛，该单位工作人员。委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。一审被告清丰县公安局，住，住所地清丰县人民路东段路北/div>法定代表人薛洪敏，局长。委托代理人田文波，该局民警。委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李贵坤，男，汉族，1963年3月13日出生，住河南省清丰县。委托代理人赵延勇，北京市京师律师事务所律师。上诉人清丰县人民政府因李贵坤诉其侵犯房产权一案，不服河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人清丰县人民政府的委托代理人李剑、陈路，被上诉人李贵坤及其委托代理人赵延勇，一审被告清丰县城市管理综合执法局的委托代理人常振涛、陈路，一审被告清丰县公安局的委托代理人田文波、陈路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。濮阳市中级人民法院一审查明：李贵坤为清丰县城关镇李家庄村村民，在本村村集体分配宅基四处，均建有房屋。2017年12月22日清丰县执法局以违法建设为由对李贵坤上述房屋进行了立案，经对李贵坤询问，对上述房屋勘验、调查，2018年1月2日县执法局作出清执罚决字（2017）53号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》并于当日向李贵坤送达，限李贵坤在2018年1月5日前将违法建筑拆除完毕，否则将依法组织强制拆除。2018年1月8日清丰县执法局向李贵坤送达了《责令限期拆除处罚催告通知书》，限其6日内履行拆除义务，逾期无不正当理由，将对涉案房屋进行强制拆除。2018年1月15日，清丰县执法局向清丰县人民政府提交书面请示，清丰县人民政府作出了《关于强制拆除城关镇李家庄村村民李付庄等9户违法建筑的批复》，同意并责成清丰县执法局对包括李贵坤在内的城关镇李家庄村9位村民在本村集体土地上建设的违法建筑予以强制拆除，2018年1月15日，清丰县执法局作出并向李贵坤送达了清执强决字（2017）53号《强制拆除违法建筑决定书》，决定对李贵坤在李家庄集体土地上的违法建筑予以强制拆除，但鉴于过去对规划不规范，仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》对李贵坤进行补偿，限李贵坤3日内自行拆除。清丰县执法局于2018年1月19日作出了强制拆除违法建筑的公告。2018年2月23日，李贵坤涉案房屋被强制拆除。另查明，有已发生法律效力的河南省高级人民法院（2017）豫行终968号、一审法院（2016）豫09行初98号行政裁定书，认定如下事实：2015年9月2日，河南省人民政府作出豫政土（2015）962号《关于清丰县2015年度第四批城乡挂钩项目征收土地的批复》（以下简称豫政土（2015）962号批复），同意征收涉及李家庄村集体土地共9.2855公顷。2015年11月4日，清丰县人民政府作出（2015）3号《征收土地公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第四批城乡挂钩项目征收土地方案及有关事项进行了公告。2015年11月5日，清丰县国土资源局作出（2015）3号《征地补偿安置方案公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第四批城乡挂钩项目征收土地的土地征收补偿安置方案进行公告。2016年4月13日，河南省人民政府作出豫政土（2016）393号《关于清丰县2015年度第六批城市建设用地的批复》（以下简称豫政土（2016）393号批复），同意征收土地涉及李家庄村集体土地共43.5869公顷。2016年5月26日，清丰县人民政府作出（2016）2号《征收土地公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第六批城市建设用地征收土地方案及有关事项进行了公告。2016年5月26日，清丰县国土资源局作出（2016）4号《征地补偿安置方案公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第六批城市建设用地涉及土地的征地补偿安置方案进行公告。案涉清丰县人民政府两批次组织实施征收李家庄村集体土地的行为。第一批次为清丰县2015年第四批城乡挂钩项目用地，经河南省人民政府作出豫政土（2015）962号批复同意征收，征收的土地为耕地、其他农用地，分三个地块，共计9.2855公顷；第二批次为清丰县2015年第六批城市建设用地，经河南省人民政府豫政土（2016）393号批复同意征收，征收土地为耕地、其他农用地、林地、建设用地，分两个地块，共计43.5869公顷。两次征收李家庄土地共计52.8724公顷，约793.086亩。清丰县用于对李家庄村棚户区改造的647亩土地在这两批次的征收土地范围之内。李贵坤涉案住宅所占用的土地在上述李家庄村被征收集体土地范围内。濮阳市中级人民法院一审认为：李贵坤主张涉案房屋被拆除是在李家庄村土地正在征收及李家庄村棚户区改造项目正在进行过程中，由清丰县执法局作出的《责令限期拆除处罚催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》中包含有“仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》对李贵坤进行补偿”的内容及其答辩意见中，可以印证清丰县执法局对上述事实是明知的，清丰县人民政府对清丰县执法局按照违反城市规划实施的责令限期拆除及强制拆除行为是明知且支持的。这些行为是清丰县人民政府为推进李家庄村土地征收及棚户区改造工作中对地上附着物拆除的一种执法手段。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上人民政府是土地征收的组织实施机关。根据《河南省人民政府关于加强推进棚户区改造工作的意见》规定及清丰县人民政府对李家庄村棚户区改造的相关批准文件的内容，能够确定清丰县人民政府是李家庄村棚户区改造的主导机关。清丰县人民政府作为李家庄村土地征收组织实施机关及李家庄村棚户区改造项目的主导机关，应对本案的拆除行为承担责任，是本案适格被告。清丰县人民政府为推进土地征收及棚户区改造工作，采取按违法建筑方式拆除李贵坤的房屋明显不当，对其拆除行为应确认违法。清丰县执法局作为具体执行机关应是受清丰县人民政府委托实施的行为，不是本案适格的被告。李贵坤提交的证据不足以证明清丰县公安局参与了强制拆除行为，清丰县公安局也不具有涉案土地征收、棚户区改造及违法建筑拆除的职责，故清丰县公安局也不是本案适格的被告。判决确认清丰县人民政府2018年2月23日强制拆除李贵坤宅基地上的房屋的行为违法。清丰县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）涉案李家庄村存在大量违法建筑，在征地拆迁中进行规划执法是法律规定的明确要求；（二）在目前司法环境下要求法院对被上诉人等进行强制执行确有难度，政府相关职能部门主动进行规划执法是敢于担当的表现；（三）一审判决没有查明被上诉人是否取得宅基地使用权证，在没有证据的情况下认定被上诉人的宅基地是从村委会分配取得明显错误，严重损害了我国土地管理制度的严肃性；（四）涉案强制拆除行为属于事实行为，一审法院将规划执法中的强制拆除行为理解为征收中的行政委托行为没有相关法律依据；（五）清丰县城市管理综合执法局对被上诉人的建房行为性质作出了认定，并要求其自行拆除，但仍对其违法建筑给予了合理补偿，因此本案被诉行政行为对被上诉人的财产权益不产生实际影响，依法应当驳回起诉。综上，请求二审法院改判驳回起诉或发回重审。被上诉人李贵坤答辩称：（一）征地拆迁和规划执法是两种不同性质的行为，本案上诉人动机不纯，假借规划之名行拆迁之实；（二）上诉人的强拆行为严重损害了答辩人的利益，上诉人按照安置补偿方案进行补偿没有相关的法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与濮阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：涉案房屋在李家庄村棚户区改造范围内，且涉案土地已被征收，在棚户区改造和征收实施工作中，清丰县人民政府同意并责成清丰县执法局对包括李贵坤在内的城关镇李家庄村9位村民在本村集体土地上建设的违法建筑予以强制拆除，实质上是清丰县人民政府按拆除违法建筑的方式拆除涉案房屋，该行为不符合法律要求，一审法院据此判决确认该强制拆除行为违法并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清丰县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  姜立恒二〇一九年一月二十二日法官助理王宁书记员陈瑞丹