广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初1015号原告胡浩斌，男，1980年1月10日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告胡耀初，男，1970年8月10日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告胡少欢，男，1968年12月2日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告胡礼均，男，1978年8月24日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告胡文彪，男，1973年10月8日出生，汉族，住佛山市顺德区。上述五原告委托代理人李志荣，北京德和衡（广州）律师事务所律师。上述五原告委托代理人陈金，北京德和衡（广州）律师事务所实习律师。被告佛山市顺德区均安镇人民政府，住所地佛山市顺德区均安镇永安路**。法定代表人陈有环，镇长。委托代理人何任启，佛山市顺德区均安镇农业和社会工作局副局长。委托代理人卓奕滨，广东海迪森律师事务所律师。第三人佛山市顺德区均安镇豸浦股份合作经济社，住所地佛山市顺德区均安镇鹤峰环山路**。负责人胡文俭。原告胡浩斌、胡耀初、胡少欢、胡礼均、胡文彪（以下称五原告）认为被告佛山市顺德区均安镇人民政府不履行法定职责，于2018年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审查。本案现已审理终结。五原告诉称，第三人成立至今，一直鲜少按照法律、章程等规定召开过股东大会，任何决策、资产管理等都未对股东公开，鉴于此，众多股东为了避免集体资产再度流失以及维护自身合法权益，才决定提议就“‘高特商住用地土地使用权所得收益’中净收益20%部分留用的集体发展资金是否分配问题”召开股东大会。2018年7月20日，五原告作为第三人1669位股东的授权代表，该社共3221位股东，提议召开股东大会人数占该社股东人数51.8%，符合该社章程第九条召开股东大会的规定。原告依法向第三人递交《关于提议召开均安镇豸浦股份合作经济社2018年股东大会的申请》。2018年7月24日，第三人向五原告作出《关于胡文彪等股东代表提议召开豸浦股份合作经济社2018年股东大会的答复》（以下简称《答复》），拒绝召开股东大会。同年8月2日，原告向第三人的监督小组递交《关于提议召开均安镇豸浦股份合作经济社2018年股东大会的申请》，第三人的监督小组没有回复原告。2018年8月3日，五原告以邮寄快递方式依法向被告内设部门均安镇农业和社会工作局（以下简称均安农社局）递交了《申请书》。2018年8月15日，该局作出均农社函〔2018〕33号《关于豸浦村民申请召开股东代表大会的复函》(以下简称《复函》)。原告认为被告作出《复函》的具体行政行为严重侵犯了五原告所代表1669位股东提议召开股东大会提议权、参与权、表决权等的合法权益。理由如下：一、五原告所代表1669位股东，提议人数占51.8%，远远超过1/10，符合第三人《顺德区均安镇豸浦股份合作经济社章程》（以下简称《章程》）第九条第三款“经1/10以上有选举权的股东提议，可以召开临时股东大会”的规定，但第三人拒绝依法组织理事会主持召开股东大会。二、被告以“动议、会议议题、表决事项均违反相关法律规定”为由，作出支持第三人拒绝召开股东大会的具体行政行为违法。原告认为会议的动议、会议议题、表决事项等内容完全属于股东大会最高权力机构审议范围内，被告作为政府机关，其职责仅是对社区居委会、村委会工作进行指导、监督。法律法规没有赋予被告权力和权利对原告提议“动议、会议议题、表决事项”属村民自治范围的事项作出决断。显然，被告作出的具体行政行为，是滥用职权干扰村民自治，越权违法作出答复，扼杀了五原告所代表1669位股东的提议权、参与权、表决权的机会。综上，原告认为，“‘高特商住用地土地使用权所得收益’中净收益20%部分留用的集体发展资金是否分配问题”涉及全社股民利益，该审议权、决定权应交由股东大会。现原告代表超过1/10有选举权的股东提议召开股东大会，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、第二十四条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、《章程》第九条的规定。原告认为被告违法作出的《复函》的具体行政行为，严重侵犯了五原告的提议权、审议权、决定权等股东权益。请求法院判决：1.撤销被告下属的均安农社局于2018年8月15日作出《复函》的具体行政行为；2.责令被告重新作出具体行政行为，责令第三人依法召开股东大会；3.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据材料：1.五原告的身份证复印件；2.被告的统一社会信用代码公示查询资料；3.第三人的《广东省农村集体经济组织证明书》正本及副本、组织机构代码证；4.第三人等部门联合出具的《情况说明》；5.《提议召开豸浦股份社股东大会通知》；6.《关于提议召开均安镇豸浦股份合作经济社2018年股东大会的申请》2份；7.《答复》；8.《申请书》；9.《复函》。被告辩称，一、被告向原告作出《复函》，是被告依法行使指导的职权，被告针对原告申请议题以及第三人答复的内容进行法律与政策上的指导，并未就是否召集会议作出行政决定，《复函》对原告的权利义务不产生实际影响，原告的诉请应予驳回。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定，被告依法向原告作出《复函》，针对原告会议议题、拟表决事项以及第三人《答复》内容在法律及政策上进行指导，属于被告依法指导集体经济组织工作的行为，被告没有对五原告的申请作出具体的行政行为，也没有对原告是否有权提议召开股东会等事宜作出具体行政决定，被告的《复函》不影响原告依法行使或继续行使对股东会的提议权、参与权、表决权，也不影响第三人依照章程及法律规定自行决定是否召集股东会议。《复函》对原告及第三人的权利义务没有产生实际影响。加之，原告在向被告提起案涉申请前，第三人已向原告作出不同意召开股东会的答复，被告作出的《复函》并未改变第三人答复，也未对原告的权利义务产生实际影响。原告据此提起行政诉讼，没有事实与法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，《复函》不会对原告权利义务产生实际影响，不应属于行政诉讼的受案范围。因此，原告提起行政诉讼，没有法律依据。二、第三人向原告作出不同意召开股东会的《答复》，属于第三人村民自治范畴，被告无权撤销第三人《答复》，原告诉求没有理据。原告认为被告干扰村民自治、扼杀其提议权、参与权、表决权，没有事实与法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，是否同意召开股东会属于第三人村民自治范围内的事项，原告有权依法提议召集股东会，第三人也有权自行依法决定是否召开股东会，被告均不能干预，不能撤销第三人向原告作出的答复，被告作出的《复函》不能阻止或排斥原告依法行使对股东会的提议权、参与权、表决权，原告有权继续依法行使该等权利，原告认为被告干扰村民自治、扼杀其权利，缺乏事实与法律依据，其诉请应予驳回。三、案涉留用地属于征地安置给第三人的发展用地，案涉发展资金依法属于第三人所有的集体资产，原告申请召开股东会的议题损害了集体利益，原告的案涉申请及本案诉求违反了法律法规的规定，依法应予驳回。（一）根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》(粤府办[2009]41号)第一条规定，高特商住用地属于征地留用地，属于国家征地安置另行安排给第三人用于发展生产的建设用地，留用地的使用权及其收益依法应全部归第三人集体经济组织所有，因此，高特商住用地依法属于征地补偿与安置补助，其处置产生的收益属于第三人的集体资产，不属于集体成员的个人资产。（二）根据《广东省农村集体资产管理条例》[广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告（第62号）]第三条、《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第三条规定，被告有权行使指导、监督职权，进一步证实被告作出《复函》具有充足的事实与法律依据。（三）根据《广东省农村集体资产管理条例》第四条、第五条规定，原告及第三人不仅无权私分，更有义务保护案涉发展资金的集体资产，原告提出的议题损害了集体利益，违反了法律法规的规定。四、原告申请表决分配集体发展资金的内容违反法律、法规、规章、政策的规定，被告依据法规政策的规定作出《复函》，《复函》内容合法合规，原告诉请缺乏法律依据。根据如下法律、法规、政策及规章规定：《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条、《广东省征地管理规定》（粤府94号）第十七条、顺办发〔2001〕22号文第三条第6-9款、顺发〔2001〕13号文第三条第4-6款、顺委发〔2018〕3号系列文件的通知第二条第（四）款、《章程》第二十五条规定，及2017年3月16日结束投票的股东大会决议，已经通过对“高特地块”拍卖收益进行“分八留二”的方案。案涉发展资金依法应由第三人依法管理，并根据法规、规章、政策文件的规定，应当用于发展集体生产、公共事务、福利事业开支。第三人章程是股份社全体成员内部效力最高的行为规范，通过股东大会作出的决议属于集体最高权力机构作出的决议，均能代表集体组织机构成员的真实意思表示，代表着集体及其成员的根本利益。因此，原告提议是否分配集体发展资金的议题不仅违反法律、法规、规章、政策及其他规范性文件的规定，也违反了股份社章程及全体成员决议的规定，损害了集体的根本利益。因此，第三人回复以及被告作出《复函》具有充足的理据，符合集体及其成员的根本利益，原告的诉请违法、违规、违章以及违反决议规定，应予驳回。五、五原告没有证据证明存在十分之一以上有选举权的股东提议召开股东会的事实，原告认为第三人拒绝召开股东会，没有事实与法律依据。而且原告拟通过少数人的意思推翻股东大会通过的章程以及作出的决议，违反法定程序，不符合民主决策、民主管理、民主监督的原则，其提起案涉申请以及本案诉讼损害了集体与全体成员的利益，其诉请应予驳回。被告向本院提供了以下证据材料：1.被告的《统一社会信用代码证书》；2.《申请书》；3.《提议召开豸浦股份社股东大会通知》；4.《答复》；5.《告知书》；6.第三人的组织机构代码证、《广东省农村集体经济组织证明书》正本及副本；7.《复函》；8.EMS邮寄单及投递结果查询记录；9.《章程》；10.《豸浦股份社S3-03-01-B-06号商住用地公开挂牌交易转让方案和收益分配方案的表决工作实施方案的表决》《豸浦股份社S3-03-01-B-06号商住用地公开挂牌交易转让方案和收益分配方案股民表决票》《豸浦股份社S3-03-01-B-06号商住用地公开挂牌交易转让方案和收益分配方案股民表决结果报告》4份；11.顺发〔2001〕13号《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》、顺办发〔2001〕22号《印发〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》、顺委发〔2018〕3号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈加强基层治理推动乡村振兴的意见〉系列文件的通知》、顺农函〔2018〕94号《顺德区农业局关于对农村集体收益分配实行“分八留二”政策的有关说明》；12.《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省农村集体资产管理条例》《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》《广东省征地管理规定》《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》。第三人在诉讼中没有答辩及提交证据材料。经审查查明，2018年7月20日，五原告向第三人递交《关于提议召开均安镇豸浦股份合作经济社2018年股东大会的申请》，要求第三人召开股东大会，审议并表决“高特商住用地土地使用权所得收益”中净收益20%部分留用的集体发展资金是否分配问题。2018年7月24日，第三人向五原告作出《答复》，认为五原告申请的表决事项违反上级有关政策，根据相关法律、法规和该社《章程》有关规定，该社不同意召开股东大会对此事项进行表决。2018年8月3日，五原告通过邮寄方式向均安农社局递交《申请书》，请求该局：1.责令第三人纠正违法行为，撤销《答复》；2.责令第三人依法组织召开股东大会。经审查，均安农社局于2018年8月15日作出《复函》，主要内容为：一、根据顺发〔2001〕13号和顺委发〔2018〕3号文件的有关规定：征地留用地的处置收益，需按土地处置收益（扣除税费后）的20%进行提留，提留收益用于增加集体积累、发展集体经济或公益福利事业。根据上述规定，五原告提议召开本次会议的动议以及议题、拟表决事项等，均违反相关法律法规规定。二、在第三人于2017年3月16日结束投票的股东大会上，“高特地块”拍卖收益“分八留二”的方案，已由该次股东大会表决通过。该表决结果符合相关法律法规规定，也符合第三人《章程》的约定，合法有效，且是豸浦广大股民的真实意思表示，依法应予维持并执行，无需另行召开股东大会进行重复表决，该局对《答复》予以支持。被告于2018年8月17日将《复函》邮寄送达给五原告。另查，顺发〔2001〕13号《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》第三点关于固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产的内容规定，“6.今后的征地补偿收入，留20%作为集体股收益，另80%按固化股权后各股东所拥有的股份份额一次性量化到个人。”顺办发〔2001〕22号《印发〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》第三点关于量化股份合作社资产的内容规定，“6.股份合作社资产留归集体部分，作为集体积累用于公共事务、福利事业开支及风险预备金，不得量化到个人。”顺委发〔2018〕3号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈加强基层治理推动乡村振兴的意见〉系列文件的通知》中关于健全农村收益保障机制的内容重申，执行落实集体收益“分八留二”分配制度，完善征（用））地补偿留用地处置收益提留机制。本院认为，五原告提起本案诉讼，诉讼请求为“撤销被告下属的均安农社局于2018年8月15日作出《复函》的具体行政行为；责令被告重新作出具体行政行为，责令第三人依法召开股东大会”，因此，五原告所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉，应以行政机关拒绝履行或者不予答复，导致申请人的合法权益受到侵害为前提。本案中，五原告对第三人“高特地块”拍卖收益“分八留二”的方案有异议，要求重新召开股东大会进行表决，在第三人拒绝后，继而向被告提出申请，要求被告“责令第三人纠正违法行为，撤销《答复》；责令第三人依法组织召开股东大会”。对此，本院认为，关于征地土地补偿费使用问题，《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条规定：“土地补偿费、依法应当支付给集体的安置补助费、集体所有的青苗补偿费和附着物补偿费，由被征地单位管理，主要用于发展集体生产和安排因土地被征收造成的多余劳动力的就业，也可部分用于不能就业人员的生活补助和公共福利事业，任何单位和个人不得挪用、侵占。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定，农村集体经济组织享有独立进行经济活动，管理内部事务的权利。据此，第三人在不违反法律法规规定的情况下，有对涉案征地补偿款自主进行管理和使用的权利。第三人通过召开股东大会的形式表决通过“高特地块”拍卖收益“分八留二”的方案，符合《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条及顺发〔2001〕13号《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》、顺办发〔2001〕22号《印发〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》、顺委发〔2018〕3号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈加强基层治理推动乡村振兴的意见〉系列文件的通知》的规定。第三人拒绝召开股东大会对上述分配方案重新进行表决没有侵犯五原告的合法权益。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”根据上述规定，虽然各级人民政府农业行政主管部门有对农村集体经济组织的经营管理进行监督的职权，但因农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，故政府农业行政主管部门的监督职权并不改变或者撤销农村集体经济组织的决定。在五原告的合法权益没有受到侵害的情况下，被告无权直接命令第三人对已经股东大会表决的事项重新召开股东大会进行表决，被告作出的《复函》不对五原告的权利义务产生实际的影响。五原告对被告不履行相关监督职权不服提起的诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，不属于法院行政诉讼的受案范围。对五原告的起诉应不予受理。鉴于本案已受理，应裁定驳回五原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告胡浩斌、胡耀初、胡少欢、胡礼均、胡文彪的起诉。本案不收取受理费（五原告预交的受理费50元，可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  董 虹人民陪审员  陈敏玲二〇一九年一月二日法官助理黄银瑞书记员黎晓昕