安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终1236号上诉人（一审原告）肖开亮，男，1979年1月27日出生，汉族，住安徽省广德县。上诉人（一审原告）肖开银，女，1970年1月18日出生，汉族，住安徽省广德县。上诉人（一审原告）肖开翠，女，1973年12月4日出生，汉族，住安徽省广德县。上述三上诉人的共同委托代理人胡存飞，安徽宣广律师事务所律师。被上诉人（一审被告）广德县人民政府，住所地安徽省广德县桃州镇爱民路99号。法定代表人陈红英，该县县长。委托代理人杨勇，该县人民政府总值班室主任。委托代理人陈友顺，该县林业局群众工作站站长。被上诉人（一审第三人）易明玉，女，1973年12月13日出生，汉族，住安徽省广德县。上诉人肖开亮、肖开银、肖开翠因诉广德县人民政府林业行政登记一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2018）皖18行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人肖开亮、肖开银、肖开翠及其共同委托代理人胡存飞，被上诉人广德县人民政府的委托代理人杨勇、陈友顺，被上诉人易明玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。肖开亮、肖开银、肖开翠向一审法院起诉称，其三人与肖开宝、肖开国系亲兄弟姐妹，原和父亲肖宏芳、母亲彭术珍共同生活在广德县誓节镇坞沙村雄溪桥村民组（简称雄溪桥村民组）。上世纪80年代，该户共分得7人份的山场。后父母及大哥肖开宝先后去世，但家庭内部对山场并未进行分割。2008年，肖开宝在未经其同意的情况下将家庭共有的山场申请登记在肖开宝和肖开国两人名下，肖开宝的林权证为皖广林证字（2009）第X号、肖开国的林权证为皖广林证字（2009）第XX号。广德县人民政府向肖开国、肖开宝颁发林权证前未对相关事实进行调查核实，致使其合法权益受到侵害。其于2016年知道广德县人民政府向肖开宝、肖开国颁发了林权证后，先后向所在村民组、村委会、誓节镇林业站和广德县信访局寻求解决，均无果。2017年10月3日，广德县誓节镇人民政府向其作出《信访事项处理意见书》，建议其通过司法途径解决此问题。请求撤销广德县人民政府于2009年3月31日向肖开宝颁发的皖广林证字（2009）X号林权证。一审法院经审理查明，肖开宝（2008年8月病逝）、肖开国、肖开银、肖开翠、肖开亮五人系兄妹，父亲为肖洪芳（2005年去世）、母亲为彭术珍（1999年去世），易明玉原系肖开宝妻子。2008年，雄溪桥村民组按照上级要求启动本组的林权改革工作。同年6月12日，该组召开村民代表会议暨林改动员会议，会上推选了杨宗木等8人为林改代表，成立了林改工作小组，制定并通过了该组集体林权制度改革工作方案。此后，林改小组开展了组内各片山场的区划指界、勘界、面积测算等勘界登记工作，并将包括涉案山场在内的全组山场的勘界结果在组内进行了公示，期间无人针对涉案山场提出异议。8月8日，肖开宝代表该户提出登记申请，请求将该组冷水荡处的2.8亩、老屋洼处的1亩、老屋洼处的1.2亩、苦竹洼东下处的5.8亩、秦家冲南处的6.3亩山场予以登记发证。8月30日，雄溪桥村民组（发包人）与肖开宝（承包人）签订《林地承包经营合同书》，约定雄溪桥村民组将前述五片山场发包给肖开宝户承包经营，林地承包期限为50年（自2007年1月1日起至2056年12月31日止）。广德县林业局受理肖开宝提出的林权登记申请后，经审核并上报广德县人民政府核发证书，广德县人民政府经审核于2009年3月31日向肖开宝核发了皖广林政字（2009）第X号林权证。一审法院另查明，2008年10月1日，肖开国与肖开宝妻子易明玉签订《易明玉（肖开宝）与肖开国分山地清单》，约定原家庭经营的燕凹一片竹山和茶树一片竹山为易明玉所有，大凹竹山归肖开国所有，秦家冲和苦竹凹的板栗山归易明玉所有，其余山场归肖开国所有；二人另对家庭经营的其他田、地进行了分配。庭审中，肖开国以及易明玉均认可XX号和X号林权证上所载明的山场均系五兄妹父母在世时该户家庭承包经营的山场。肖开翠于1997年出嫁，肖开银于1991年出嫁，肖开亮、肖开银、肖开翠及肖开国常年在外打工。自其父亲去世后，家中山场由肖开宝管理。2016年时，肖开国将XX号和X号林权证之事告知肖开亮、肖开银、肖开翠。一审法院认为，本案的争议焦点是：1、肖开亮、肖开银、肖开翠提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2、被诉林权登记行为事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。关于争议焦点1，即本案是否超过法定起诉期限的问题。从已查明的情况看，肖开亮、肖开银、肖开翠系于2016年经肖开国告知才得知广德县人民政府向肖开国、肖开宝核发了涉案两份林权证，但对于具体的月份，肖开国及肖开亮、肖开银、肖开翠均答不记得了，广德县人民政府也不能举证证明肖开亮、肖开银、肖开翠知晓林权证内容的具体日期，从有利于行政相对人的角度出发，宜以2016年12月31日作为肖开亮、肖开银、肖开翠知道被诉行政行为内容的时间；同时，因被诉行政行为系未告知诉权及起诉期限的行政行为，故本案的起诉期限应自肖开亮、肖开银、肖开翠知道被诉林权登记行为之日起2年。综上，肖开亮、肖开银、肖开翠于2018年3月27日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限，广德县人民政府关于本案超过法定起诉期限的抗辩理由不能成立。关于争议焦点2，即被诉登记发证行为是否合法的问题。涉案林地系农民集体所有的依法由农民使用的林地，承包方式为农村集体经济组织内部的家庭承包，此种承包方式下，发包方是土地的所有权人即土地所在的农民集体经济组织，承包方是本集体经济组织的农户。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十二条、第二十三条第一款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，对土地承包经营权的设立和生效并不发生作用，影响土地承包经营权的设立和生效的是发包人与承包人订立土地承包合同的行为，同时，发证对象为承包户，而非承包户内的某一家庭成员。结合本案，2008年8月30日，肖开宝作为户代表与发包方雄溪桥村民组签订《林地承包经营合同书》，此合同所反映的土地承包关系即为肖开宝户取得林地承包经营权的权利来源，肖开宝据此申请林权登记，符合法律规定。广德县人民政府林业主管部门受理该林权登记申请后，经界限审核、公示等程序，在无人提出异议的情况下，上报广德县人民政府批准发证，广德县人民政府经审核，向肖开宝颁发了X号林权证，程序合法。虽然X号林权证上载明的权利人仅为肖开宝一人，但结合林地家庭承包的属性，该项权利确认实质系对肖开宝户全体家庭成员所享有的承包经营权的确认。肖开亮、肖开银、肖开翠主张广德县人民政府对肖开宝擅自将原家庭共有的山场登记于肖开宝和肖开国名下的行为疏于审查，以致林权证上没有其名字，从而损害了其合法权益，对此，肖开亮、肖开银、肖开翠所指权益受损问题或涉及对家庭承包户户内家庭成员的确认，或涉及发包方是否有侵害肖开亮、肖开银、肖开翠土地承包经营权的行为，因所涉问题均属民事争议，非否定被诉行政行为合法性的理由，肖开亮、肖开银、肖开翠可通过其他途径维护自己的合法权益。综上，被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。肖开亮、肖开银、肖开翠诉请撤销X号林权证的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖开亮、肖开银、肖开翠的诉讼请求。案件受理费50元，由肖开亮、肖开银、肖开翠负担。肖开亮、肖开银、肖开翠上诉称，1、一审判决确认争议山林权证上的山场权利来源是一户全体家庭成员的，但又以经审核、公示，在无人提出异议情况下审核颁证为由，认定程序合法，显然相互矛盾。2、一审判决认定其权益受损涉及家庭承包户经营权，属于民事争议错误。请求撤销一审判决，改判支持其一审的诉讼请求。广德县人民政府在庭审中答辩称，1、被诉行政登记行为事实清楚、适用法律正确、程序合法。2008年，雄溪桥村民组正式启动集体林权制度改革工作。根据县、镇、村三级《集体林权制度改革实施方案》的要求，该村民组于2008年6月12日召开林改动员会议，会上选举产生了林改代表、成立了林改工作小组，同时制定并通过了该组《集体林权制度改革工作方案》。随后，林改工作小组根据前述工作方案及《广德县集体林权制度改革林权登记发证工作程序》开展本组的林改工作。在林权登记过程中，林改小组按照规定开展了资料收集、山场区划指界、勘界、面积测算及填写小班外业勘界登记簿、小班区划指界登记表及林权登记申请表等勘界登记工作。勘界结束后，林改小组将勘界结果在全组范围内进行了公示。经公示无异议及材料审核之后，其向包括肖开国、肖开宝在内的村民依法进行了登记发证。2、肖开亮、肖开银、肖开翠的起诉已经超过法定起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。易明玉在庭审中答辩称，广德县人民政府为肖开宝颁发的林权证不能撤销。广德县人民政府在一审中向法庭提交以下证据：1、《林改会议记录》及《雄溪桥村民组集体林权制度改革工作方案》，证明雄溪桥村民组的林改工作依法按照程序启动。2、坞沙村雄溪桥组农户家庭基本情况登记表、小班区划指界登记表、外业勘界登记簿、小班区划图，证明广德县林业局对该组农户、山场等基本情况进行了调查摸底登记。3、林权登记公示证明，证明广德县林业局在登记过程中已对肖开国、肖开宝拟登记林权进行了公示。4、林权登记申请表、林地承包经营合同书，证明肖开宝以承包经营权人身份对涉案五块山场提出登记申请。5、皖广林证字（2009）X号林权证，证明广德县人民政府依法向肖开宝颁发了林权证，确认了相应的林权。广德县人民政府在一审中向法庭提交了以下依据：《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第十条、第十一条。肖开亮、肖开银、肖开翠在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证，证明其三人的身份情况。2、皖广林证字（2009）X号林权证，证明被诉林权登记行为的具体内容。3、自留山证，证明1981年登记在父亲肖宏芳名下的山场系家庭7人份的山场。4、《关于林场林权重新分配的申请》、《对誓节镇坞沙村肖开国等人要求林权重新分配的答复》，证明其针对被诉林权登记行为向林业部门提出了异议。5、广德县誓节镇人民政府出具的誓政〔2017〕330号《信访事项处理意见书》，证明其向信访部门提出解决涉案林权争议的请求，被告知通过司法途径解决。6、坞沙村村民委员会于2017年5月31日出具的《证明》，证明其与肖开国及肖开宝的妻子易明玉就涉案山场的分配发生争议，虽经村委会多次调解无果。7、参加村民组林改工作的张世发、刘可金、罗取林、杨忠木分别出具的书面说明，证明该村民组在林改工作中，没有严格要求相关人员确权，损害了其合法权益。易明玉在一审中向法庭提交了以下证据：1、其与肖婧的身份证，证明其二人现为登记在肖开宝名下的山场的权利人。2、《易明玉（肖开宝）与肖开国分山地清单》，证明肖开宝与肖开国关于家庭承包山场的分配合法。3、肖婧于2018年4月3日出具的《说明》，证明肖婧也是涉案山场的权利人。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点主要是：一、肖开亮、肖开银、肖开翠起诉是否超过法定起诉期限；二、广德县人民政府为肖开宝颁发林权证的行为是否损害肖开亮、肖开银、肖开翠的合法权益，该颁证行为应否撤销。一、关于肖开亮、肖开银、肖开翠起诉是否超过法定起诉期限问题。本案中，雄溪桥村民组集体林权制度改革工作开始于2008年，案涉林权证颁发于2009年3月31日，正常情况下，本集体经济组织成员应当于当时知道颁发林权证行为的内容。但经审理查明，肖开亮、肖开银、肖开翠户口均已不在雄溪桥村民组，且三人常年在外打工，无法推定其为颁证当年即已知道被诉颁证行为的内容。肖开亮、肖开银、肖开翠称其2016年从肖开国处才得知广德县人民政府为肖开宝颁发了林权证，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故一审法院为保护当事人诉权，认定肖开亮、肖开银、肖开翠起诉未超过起诉期限，并无不当。广德县人民政府认为肖开亮、肖开银、肖开翠起诉已超过起诉期限，但未能提供充分证据予以证明，故其答辩理由不能成立，本院不予支持。二、关于被诉颁证行为是否损害肖开亮、肖开银、肖开翠的合法权益，依法应否撤销问题。肖开亮、肖开银、肖开翠诉请撤销广德县人民政府为肖开宝颁发的林权证，其主要理由是林权证所载明的山场系其父母在世时该户家庭承包经营的山场，而当时颁发的自留山证载明人口为7，包括肖开亮、肖开银、肖开翠，而涉案林权证不包括其三人。对此，本案被诉林权登记行为的大背景是集体林权制度改革。中发[2008]10号《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》第三条第（八）项规定：“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。”即此次林权制度改革主要是依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。根据2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条、第二十一条、第二十二条、第二十三条规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包主要采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，由发包方和承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，雄溪桥村民组与肖开宝于2008年8月30日签订《林地承包经营合同书》，约定将涉案五片山场发包给肖开宝户承包，依照上述法律规定，肖开宝户自此取得涉案五片山场的承包经营权。广德县人民政府为肖开宝颁发林权证，只是对已取得的土地承包经营权的确认，并不产生创设土地承包经营权的法律效果。因此，对肖开亮、肖开银、肖开翠的承包经营权产生影响的是雄溪桥村民组与肖开宝签订的林地承包经营合同书，非广德县人民政府颁发林权证的行为。而林地承包经营合同书签订合法与否，不是本案审理范围。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。肖开亮、肖开银、肖开翠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人肖开亮、肖开银、肖开翠负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年一月二日法官助理石音书记员刘琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。