西安市未央区人民法院民 事 判 决 书（2018）陕0112民初4461号原告：西安市投资公司。住所地：西安市曲江新区。统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX5762。法定代表人：王克滨，董事长。委托诉讼代理人：刘素霞，北京大成（西安）律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵宁，北京大成（西安）律师事务所律师。被告：西安市国土资源局。住所地：陕西省西安市未央区楼。统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX2354。法定代表人：冯涛，局长。委托诉讼代理人：陈小雨，女，西安市国土资源局法规处，住西安市。委托诉讼代理人：周强，男，西安市国土资源局科员，住西安市。被告：西安市国土资源局未央分局。住所地：陕西省西安市未央区。统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX9647。负责人：王栓柱，局长。委托诉讼代理人：赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。委托诉讼代理人：张妮，陕西开航律师事务所实习律师。原告西安市投资公司（以下简称市投资公司）与被告西安市国土资源局（以下简称市国土局）、西安市国土资源局未央分局（以下简称国土未央分局）委托合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人刘素霞、赵宁，被告市国土局的委托诉讼代理人陈小雨、周强，国土未央分局的委托诉讼代理人赵晓俊、张妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告市投资公司向本院提出诉讼请求：1、二被告继续履行《委托征地协议》，向其发放国有土地使用权证；2、本案诉讼费由二被告承担。事实和理由：2003年3月6日，西安市发展计划委员会作出了《关于西安市投资公司为“十五”国家清洁汽车重点推广应用城市项目配套的20座压缩天燃气加气站专项建设项目建议书的批复》（市计汽发[2003]76号），同意委托其负责办理项目的前期手续。之后，其委托测绘公司经勘测确定了红光路加气站位于西安市未央区XX街道办事处XX村。2004年8月3日，西安市规划局向其核发了该项目用地的《建设用地规划许可证》。2009年12月7日，其与被告国土未央分局签订了《委托征地协议》，委托被告国土未央分局对红光路加气站所占土地进行征收。2010年5月27日，陕西省人民政府出具了《陕政土批[2010]242号审批土地件》批复同意规划确定的0.8公顷集体农用地转为建设用地，并同意转用后依法征收且征收后用于城市建设；2010年8月11日，西安市人民政府出具了审批土地件；2014年4月30日，西安市未央区人民政府要求西安市土地储备中心办理供地手续。期间，其按照二被告的要求支付各项税、费、款共计549.88万元。嗣后，其多次催促二被告办理供地手续，但二被告一直拖延未予办理，项目至今未完成供地，严重损害了其合法权益，故诉至法院。案件审理中，原告变更诉讼请求为：1、解除其与被告签订的《委托征地协议》；2、二被告连带退还其已缴纳的税、费、款共计549.88万元，并赔偿其同期贷款利息损失至付清上述款项之日；3、二被告支付其违约金109976元；4、本案诉讼费由二被告承担。被告市土地局辩称，其与原告未签订《委托征地协议》，该协议签订主体为原告与被告国土未央分局，其并非协议签订主体且协议所涉及内容与其无关，故请求驳回原告的诉讼请求。被告国土未央分局辩称，其已完全履行了与原告签订的《委托征地协议》全部义务，原告请求解除该协议无事实依据；本案所涉土地已进入土地供应阶段，属于政府的行政管理职能部分，不属于双方合同约定的内容，其并非协议约定的供地主体，也不是涉案土地的供地主体，本案所涉土地属于西咸新区XX城管委会管理，并非其管理范围，其已完成委托征地行为并无任何违约行为，没有导致合同目的无法实现的法定行为。因此，原告请求解除双方已经履行完毕的协议无事实及法律依据。涉案土地已进入行政供地阶段，应当按照相关行政法律规定解决涉案土地纠纷，故请求驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据相关证据，本院认定事实如下：2003年3月6日，西安市发展计划委员会（以下简称市XX委）向原告作出了《关于西安市投资公司为“十五”国家清洁汽车重点推广应用城市项目配套的20座压缩天然气加气站专项建设项目建议书的批复》（市计汽发[2003]76号），批复同意了由原告提出的为“十五”国家清洁汽车重点推广应用城市项目配套的20座压缩天然气加气站建设项目，决定由原告负责办理项目的前期手续，包括立项、规划定点、土地使用、建审、消防等手续；20座加气站总投资约1.2亿元，由参加招标并中标的各项目建设单位自筹，其中，办理规划定点、土地使用、消防、建审等手续前期费用先由原告垫资。2004年8月3日，西安市规划局向原告颁发了《建设用地规划许可证》，载明：根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续，项目用地名称为：压缩天然气加气站，用地位置为：XX路XX段，证件有效期一年。根据市XX委的批复精神，原告委托西安麦普勘察测绘有限责任公司（以下简称麦普公司）进行了土地勘测定界工作。2005年6月3日，麦普公司作出了《土地勘测定界技术报告书》，（编号：勘定字1116号），报告书载明：“为核定西安市投资公司压缩天然气加气站（XX路XX段）征收土地面积和使用土地的界址，由西安麦普勘察测绘有限责任公司于2005年6月2日进行勘测定界，实测面积为：80000.0平方米（0.8000公顷），界址点8个；土地坐落于未央区XX街道办事处XX村。2009年12月7日，原告（甲方）与被告国土未央分局（乙方）签订了《委托征地协议》，约定由甲方委托乙方对辖区XX街道办事处XX村12亩集体土地进行统征，用于加气站建设项目，具体位置、面积依规划定点和勘测定界报告书为准；征收以上土地，甲方支付给乙方征地补偿费、地面附着物补偿费、青苗费、管理费等人民币16万元/亩，以上12亩，共计人民币192万元，由乙方包干使用；征地范围内建筑物、构筑物等拆迁安置补偿费用按照评估价进行补偿，所产生的费用由甲方承担；被征地农民养老保险及其他有关法规规定的税费由甲方按相关规定进行缴纳；协议签订后，甲方在10个工作日内付给乙方委托征收土地补偿费、地面附着物补偿费、安置补偿费、青苗费及管理费的60%，计人民币115.2万元，剩余40%款项计76.8万元在土地移交甲方后10个工作日内一次付清；本协议经双方签字盖章生效，双方均不得违约，否则处以违约方征地总费用2%的违约金给另一方，造成的损失由违约方承担；遇不可抗拒因素或国家政策变化，双方均不承担违约责任。2010年5月27日，陕西省人民政府向被告市国土局出具了审批土地件《关于西安市2008年度第十六批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2010]242号），批复同意将西安市未央区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内未央区XX街道办事处XX村XX组0.8公顷集体农用地转为建设用地；同意将上述转用后的0.8公顷集体土地依法征收为国有；同意将上述征收为国有的0.8公顷土地用于城市建设，由西安市人民政府按照国家法律、法规的规定及城市、村镇规划确定的土地用途及要求依法批准供地，并将供地情况报省国土资源厅备案。2010年8月11日，西安市人民政府向被告国土未央分局出具了审批土地件《关于征收未央区XX街道办事处XX村XX组集体土地的批复》（市国土字[2010]第310号），批复同意将未央区XX街道办事处XX村XX组0.8公顷集体农用地转为建设用地并依法征收为国有，用于城市建设；具体征收土地范围以麦普公司勘定字1116号《土地勘测定界技术报告书》为准；征地工作完成后，请国土未央分局持此批复及有关文件材料，向市国土局申请办理供地审批手续。2014年4月30日，西安市未央区人民政府向西安市XX中心发出了《关于批转征收未央区XX街道XX村XX组集体土地批复的通知》（未政土发[2014]5号），载明：现未央区XX街道XX村XX组0.8公顷土地征收补偿和安置补助等工作已经结束，没有遗留问题，请你单位据此向西安市国土资源局办理供地手续。在此期间，2014年1月2日，被告国土未央分局（甲方）与西安市未央区三桥街道西凹里村村民委员会（乙方）签订了《统征协议》，约定甲方征收乙方集体土地12亩，具体位置、面积依据测量成果和勘测定界报告书为准；征收以上土地，甲方付给乙方征地补偿费（含土地补偿费、安置补偿费、建筑物以外地面附着物补偿费）每亩人民币8.95万元，以上12亩，共计107.4万元；协议签订后，甲方先付给乙方征地总费用的60%，计人民币64.4万元，剩余款项在乙方向甲方移交土地后，甲方在10日内给乙方一次性付清。原告（甲方）与西安市未央区三桥街道西凹里村村民委员会（乙方）签订了《征地补充协议》，约定甲方征收乙方土地，具体位置、面积依据测量成果和勘测定界报告书为准；征收以上土地，甲方一次性付给乙方所属公建和水利设施等其他附属物补偿费和弥补政府征地不足部分共计人民币223.8万元。另查明，原告为征地于2007年11月5日向被告国土未央分局支付征地款30万元；2008年12月4日，原告向被告市国土局缴纳了耕地开垦费124128元；2008年12月11日，原告为征地向西安市国土资源信息中心缴纳了信息服务费670元；2009年5月14日，原告为征地向西安市未央区农业税收征收管理办公室缴纳了征地费用93.2万元、建设基金1.2万元、耕地占用税400002元，共计1344002元；2009年12月11日、2009年12月14日，原告为征地向被告国土未央分局分别支付征地款62万元、100万元；2010年4月14日，西安市未央区农业税收征收管理办公室向原告退税128001元；2014年1月17日，原告为征地向西安市未央区三桥街道西凹里村村民委员会支付征地补偿款223.8万元。上述款项扣除退税128001元，共计5498799元。原告支出上述费用后被告国土未央分局未供地，原告遂向西咸新区XX城管理委员会、被告国土未央分局、西安市XX中心（市国土局直属机构）反映该情况，西安市XX中心于2017年10月26日向原告出具了《关于红光路天然气加气站项目有关问题的说明》，载明：“你公司《关于红光路建设天然气加气站项目征地等有关问题的情况反映》（市投字[2017]28号）收悉。XX城XX沟通，目前XX城规划正在调整完善，待规划调整结束后，我中心按照城市规划及时进行供地。”又查明，2011年9月2日，西安市XX中心（甲方）与西安沣渭新区管理委员会（乙方）签订了《政府储备土地框架协议》，约定甲方在乙方规划范围内已批准征收或补偿完毕的储备土地，由甲方继续完成纳入市级储备并组织出让，所取得的土地收益全额缴入市财政，乙方不参与土地收益分成；本案涉案土地属已依批准征收的土地。再查明，原告曾将被告市国土局起诉至西安铁路运输法院，请求被告市国土局继续履行《委托征地协议》，向其发放国有土地使用权证。2018年2月6日，西安铁路运输法院作出（2018）陕7102行初409号行政裁定书，认为2015年5月1日之后行政诉讼法才将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。原告诉请继续履行的《委托征地协议》于2009年12月7日签订，时间在2015年5月1日前，按照当时的法律规定，并未将其纳入行政诉讼受案范围，故裁定对原告的起诉不予立案。原告遂诉至本院形成本案诉讼。庭审中，被告市国土局承认因无规划手续无法供地，由于双方各执己见，致调解未果。本院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，原告与被告国土未央分局于2009年12月7日签订的《委托征地协议》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。原告依照《委托征地协议》支出了各项费用，被告国土未央分局未将涉案土地移交，鉴于涉案土地因规划问题现无法移交，双方签订合同的目的无法实现。因此，本院对原告关于解除其与被告国土未央分局签订的《委托征地协议》的诉讼请求应予支持。合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。原告在履行《委托征地协议》过程中向相关部门缴纳了各项费用5498799元，现原告与被告国土未央分局签订的《委托征地协议》解除，故被告国土未央分局应支付原告各项费用5498799元。根据公平原则，原告支出的费用被告国土未央分局应支付利息，本院酌情被告国土未央分局以原告支出费用为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率支付原告自支出之日次日起至判决给付之日止的利息。涉案土地因规划问题现无法移交属于国家政策变化，故本院对原告关于被告支付其违约金109976元的诉讼请求不予支持。被告市国土局未与原告签订合同，根据合同相对性，本院对原告关于被告市国土局承担责任的诉讼请求不予支持。因《委托征地协议》中明确载明：“剩余40%款项计26.8万元在土地移交甲方后10个工作日内一次性付清。”故本院对被告国土未央分局关于其已完全履行了与原告签订的《委托征地协议》全部义务，原告请求解除该协议无法律依据的辩解不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第八条、第六十条、第九十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：  原告西安市投资公司与被告西安市国土资源局未央分局于2009年12月7日签订的《委托征地协议》准予解除；  被告西安市国土资源局未央分局于本判决生效后十日内支付原告西安市投资公司各项费用5498799元及利息（以30万元为基数，自2007年11月6日起计算至判决给付之日止；以124128元为基数，自2008年12月5日起计算至判决给付之日止；以670元为基数，自2008年12月12日起计算至判决给付之日止；以1216001元为基数，自2009年5月15日起计算至判决给付之日止；以62万元为基数，自2009年12月12日起计算至判决给付之日止；以100万元为基数，自2009年12月15日起计算至判决给付之日止；以223.8万元为基数，自2014年1月18日起计算至判决给付之日止；上述均以中国人民银行同期同类贷款利率计算）；  驳回原告西安市投资公司的其余诉讼请求。如果未按本判决所指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费51061元（原告西安市投资公司已预交），现由原告西安市投资公司承担1001元，被告西安市国土资源局未央分局承担50060元，被告西安市国土资源局未央分局承担部分于本判决生效后十日内支付原告西安市投资公司。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人或者代表人的人数提出副本,上诉于陕西省西安市中级人民法院。审 判  长  汶  辉人民陪审员 樊魁元人民陪审员 史西萍二〇一九年一月十八日书记 员  仲海燕 11