广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终1859号上诉人（原审原告）：汤卫星，男，1957年11月3日出生。被上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局。住所地：广州市越秀区连新路**。法定代表人：郭志勇，局长。被上诉人（原审被告）：广东省人力资源和社会保障厅。。住所地：广州市越秀区东风中路**粤财大厦法定代表人：黄汉标，厅长。上诉人汤卫星因诉被上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、广东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）视同缴费年限审核决定及行政复议决定一案，不服原广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初4396号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月7日，汤卫星向广州市海珠区人力资源和社会保障局提交编号为[2017]年（4598）号《广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请表》。在该表“工作经历”部分，汤卫星填写其在“1975年11月至1993年09月”时间段的工作单位为“广州远洋运输公司”。广州市海珠区人力资源和社会保障局将上述表格及汤卫星相关申请材料提交市人社局审核。汤卫星档案材料中有一份1975年11月的《新招收职工花名册》第二栏为汤卫星；有一份1993年9月3日广州远洋运输公司（1993）广远人字第136号《关于同意汤卫星同志离职的决定》，记载“汤卫星，男，1957年11月出生，汉族，籍贯安徽，文化程度大专，1975年11月参加工作，职务二管轮，家住广州市青龙坊新村**401。汤卫星同志经批准前往香港定居，现申请办理离职手续，根据本人要求，经研究决定，同意汤卫星同志从行文之日起离职”，并加盖公章。市人社局经审查，于2017年7月4日作出穗人社工龄决[2017]0708号视同缴费年限审核决定，认为汤卫星“曾在广州远洋运输公司工作，1993年09月离职。因你在1994年1月中央驻穗单位实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》（粤府[1993]83号）之前离开原工作单位，故原工作时间不能视同缴费年限”，并于2017年7月11日将该视同缴费年限审核决定书邮寄送达汤卫星。汤卫星对该涉案审核决定不服，于2017年8月30日向省人社厅申请行政复议。省人社厅受理后，因案情复杂，需进一步核查相关证据、依据材料，于2017年10月23日作出粤人社行复[2017]142号《延长行政复议审查期限通知书》，并将该延长行政复议审查期限通知书分别于2017年10月25日邮寄送达汤卫星，2017年10月26日直接送达市人社局。经审查，省人社厅于2017年11月3日作出粤人社行复[2017]142号行政复议决定，维持了市人社局作出的穗人社工龄决[2017]0708号视同缴费年限审核决定，并将行政复议决定书分别于2017年11月10日、2017年11月13日送达汤卫星和市人社局。汤卫星仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：对于汤卫星先后六次提交的起诉书面意见中所列的九项诉讼请求：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本院于2017年12月25日将汤卫星立案起诉时的起诉状副本及起诉材料向两被告寄出，两被告于2017年12月26日签收。汤卫星以不懂法律为由，在起诉状副本送达被告后，又先后四次提交书面意见提出新的诉讼请求，非正当理由，本院不予准许。对于本案的诉讼标的问题：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；……（七）请求一并审查规章以下规范性文件；……当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”汤卫星立案起诉时的第一项诉讼请求中两被告涉案行政行为针对的事项明确，即其1975年11月至1993年9月在广州远洋运输公司的工作经历可否视同基本养老保险缴费年限的问题，而其第二、三项诉讼请求与第一项诉讼请求非同一法律关系，其于2017年12月21日邮寄至本院的书面意见上的第四项诉讼请求中基本养老保险关系转移接续问题亦与第一项诉讼请求非同一法律关系。在本院释明之后，汤卫星仍坚持其全部的诉讼请求，基于对其诉讼权利的保护，本院决定不以其诉讼请求不明确为由驳回其起诉，而选择其第一项诉讼请求进行审查。故本案的诉讼标的为市人社局作出的穗人社工龄决[2017]0708号《视同缴费年限审核决定书》及省人社厅作出的粤人社行复[2017]142号《行政复议决定书》的合法性问题。综合当事人的诉辩意见和庭审情况，本案的争议焦点在于汤卫星所申请的其于1975年11月至1993年9月在广州远洋运输公司的工作经历可否视同基本养老保险缴费年限。《广东省社会养老保险条例》第二条：“本条例适用于我省行政区域内下列单位和人员（以下统称被保险人）：（一）所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者；（二）国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。国家机关、财政拨款的事业单位、社会团体工作人员的养老保险基金计征和发放办法由省人民政府另行制定。”第十六条规定：“养老保险缴费年限指单位和被保险人都按规定标准缴费的年限。缴费年限按实际缴纳养老保险费的月份累计计算。1998年7月1日前（不含本日），被保险人己参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”第三十九条规定：“社会养老保险由单位所在地社会保险部门统一管理。中央、省属和军队驻穗单位由省社会保险部门直接管理；驻其他市、县的，可委托所在市的社会保险部门管理。”第四十条规定：“县补充养老保险办法由省、市、县人民政府制订。单位补充养老保险办法由单位根据有关规定制订。本条例除特指补充保险的条款外均为法定基本养老保险条款。”第四十一条规定：“省人民政府根据本条例制定实施细则”。根据上述规定，各地各单位实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》的时间不同，中央、省属和军队驻穗单位的社会养老保险由省社会保险部门直接管理，“经省人民政府批准（粤府函[1993]533号），中央、省属和军队驻穗单位职工，从一九九四年一月一日起实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》……”，原广东省社会保险事业局就中央、省属和军队驻穗单位职工社会养老保险相关事项作出规定，制定粤社保[1993]167号文《广东省社会保险事业局关于中央、省属和军队驻穗单位实施的通知》。该文件第一句陈述的是关于中央、省属和军队驻穗单位实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》时间的事实问题，汤卫星所在单位广州远洋运输公司属该文规范的对象单位。汤卫星于1993年9月从广州远洋运输公司辞职，早于中央、省属和军队驻穗单位实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》时间即1994年1月，也意味着汤卫星诉争的工作时间段未连续至当地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，故市人社局认定该段工作时间不属于按照国家原规定计算应当视同缴费年限的情形，不予认定视同缴费年限，并无不当。省人社厅依法定程序作出的行政复议决定，亦无不当。汤卫星认为其于1975年11月至1993年9月在广州远洋运输公司的工作经历应视同缴费年限的主张，于法无据，不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告汤卫星的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告汤卫星负担。上诉人汤卫星不服原审判决，向本院提起上诉称，一、市人社局庭审认定广州市可视同缴费年限的时间为1992年7月1日，依《关于实施企业固定职工个人缴纳养老保险费的通知》穗劳险字[1992]第006号第4条：“职工个人缴纳前按国家规定计算的连续工龄视为缴费年限”规定。二、广东省人民政府规定可视同缴费年限的时间为1993年8月1日，依《广东省职工社会养老保险暂行规定》粤府[1993]83号（以下简称83号文）第2条、第11条、第24条、第32条、第37条规定。三、省人社厅实施可视同缴费年限的时间为1994年1月1日，依《关于中央、省属、军队驻穗单位实施〈广东省职工社会养老保险暂行规定〉的通知》粤社保[1993]167号（以下简称167号文）。四、可视同养老保险缴费年限法律依据争议焦点，应直接适用83号文第11、32、37条，《广东省社会养老保险条例》第16条、“人社部规[2016]5号”第1、2、7条，“人社厅函[2017]151号”，“粤社保[1993]147号”规定，不应适用167号文。1、依上位法优于下位法原则，依《中华人民共和国行政诉讼法》第63条和最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知第1条的规定，应优先适用对职工的连续工龄可视同缴费年限作出具体行政规定：（1）83号文第11、32、37条款应直接适用本案；（2）“养老保险”第十六条，特别提示：条款要件“国有单位”“固定职工”“在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前”“按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限”，符合汤卫星在广州远洋运输有限公司连续工龄可视同缴费年限的情形，条款应直接适用本案。2、原审没有采信“粤社保[1993]147号文”，为执法不公。3、作为裁判具体行政行为的唯一依据，原审不予准许审查167号文部分内容，未认定其合法性。裁判理由未对上位法83号文是否抵触、是否背离合理公平原则、是否减损公民权益进行评述。4、原审不能将“保险条例”第2、16、39、40、41条规定作为167号文的法理依据。5、167号文未对汤卫星离境定居存在的连续工龄情形应否确认视同缴费年限作出明确规定。6、原审以各地各单位实施83号文的时间为由，适用167号文作裁判理由具有随意性。7、原审认定保险条例第十六条和167号文，未认定83号文，程序不当。五、原审依167号文裁定可视同缴费年限时间在1994年1月1日不合法。167号文作为审核行政给付视同缴费年限，违反公平、公开、平等原则，作为审核行政给予，违反信赖保护原则，167号文规定部分单位职工1994年1月实施83号文，抵触上位法具有溯及力。167号文被证明不在公布现行有效规范性文件目录里，不适用作为裁判理由。167号文实施超过24年没有定期清理、未列入继续有效的文件目录为不合法。六、原审依2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条拒绝上诉人要求审查167号的合法性的诉讼请求，是不公正不合法的。七、视同缴费年限、连续工龄合并计算具有法律同一性，原审认定事实不清。八、养老保险的视同缴费年限与视同缴费年限关系转移接续具有法律同一性，原审认定事实不清；法律未对诉讼请求应否同一法律关系作出明确规定，未平等保护诉讼权利。九、原审裁判文书法律条款有错误。综上，原审裁判认定事实不清、适用法律错误，上诉请求：1、请求撤销原审判决，支持汤卫星在广州远洋运输有限公司工作17年11个月连续工龄可视同缴费年限；2、请求审查《关于中央、省属、军队驻穗单位实施〈广东省职工社会养老保险暂行规定〉的通知》(粤社保[1993]167号)规范性文件部分内容对本案的合法性；3、请求重新核定汤卫星出境定居前的连续工龄和出境定居后又返回广州工作缴费年限（含视同缴费年限的连续工龄）前后合并计算权益；4、请求重新核定汤卫星养老保险关系视同缴费年限转移接续的权益。被上诉人市人社局、省人社厅二审均未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，上诉人一审庭审明确其对于《关于中央、省属、军队驻穗单位实施〈广东省职工社会养老保险暂行规定〉的通知》(粤社保[1993]167号)规范性文件部分内容是指：经省人民政府批准（粤府函[1993]533号），中央、省属、军队驻穗单位职工，从1994年1月1日起实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》。本院认为：本案二审的焦点是上诉人汤卫星主张其于1975年11月至1993年9月在广州远洋运输公司的工作经历是否符合视同缴费年限。《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定：“1998年7月1日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”原广东省社会保险事业局就中央、省属和军队驻穗单位职工社会养老保险相关事项作出规定，制定粤社保[1993]167号文《广东省社会保险事业局关于中央、省属和军队驻穗单位实施的通知》：“经省人民政府批准（粤府函[1993]533号），中央、省属和军队驻穗单位职工，从一九九四年一月一日起实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》……”因广州远洋运输公司属于中央驻穗单位，根据上述规定，从1994年1月1日起实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》。汤卫星的档案可证实其于1993年9月从广州远洋运输公司离职，此时其原工作年限已经中断，不能计算为连续工龄，因此其主张的工作时间不能视同缴费年限。被上诉人市人社局认定上诉人汤卫星主张的工作时间不属于按照国家原规定计算应当视同缴费年限的情形，作出被诉不予认定视同缴费年限的决定，并无不当。被上诉人省人社厅作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。关于上诉人汤卫星的第三项诉讼请求“请求重新核定汤卫星出境定居前的连续工龄和出境定居后又返回广州工作缴费年限（含视同缴费年限的连续工龄）前后合并计算权益”及第四项诉讼请求“请求重新核定汤卫星养老保险关系视同缴费年限转移接续的权益”，经审查，原审法院已对其进行释明因与本案诉讼请求并非同一法律关系而不进行审查，并无不当，上诉人汤卫星二审再次提出，本院亦不予审查。上诉人汤卫星请求审查《关于中央、省属、军队驻穗单位实施〈广东省职工社会养老保险暂行规定〉的通知》(粤社保[1993]167号)规范性文件部分内容仅是对该规范性文件针对对象及实施时间的规定，不属于行政诉讼法规定的规范性文件的审查范畴。原审法院不予审查的处理正确，本院予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汤卫星负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年一月二十三日书记员 高 洁