安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终148号上诉人（一审原告）徐德章，男，1962年12月15日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）徐德江，男，1963年11月25日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。两上诉人的共同委托代理人刘德文，安徽冠亚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。法定代表人陈建功，区长。委托代理人王宇，蚌埠市禹会区人民政府工作人员。委托代理人张慧燕，安徽南山松律师事务所律师。上诉人徐德章、徐德江因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）迁坟公告一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院作出的（2015）蚌行初字第00043号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人徐德章、徐德江及其委托代理人刘德文，被上诉人禹会区政府的委托代理人王宇、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2004年3月1日，安徽省人民政府作出皖政地〔2004〕161号《关于蚌埠市2003年第二十九批次城市与集镇建设用地的批复》，该批复载明，“蚌埠市人民政府：经省人民政府批准，同意在你市郊区长青乡、秦集镇境内，转用并征用农民集体农用地36.1156公顷（其中耕地33.9351公顷），征用农民集体建设用地1.1892公顷，以上合计批准建设用地37.3048公顷，用于城市与集镇建设，其中33.5246公顷用于城市建设、3.7802公顷用于集镇建设。……”。2007年3月28日，蚌埠市人民政府作出蚌政通〔2007〕23号《关于蚌埠八一化工3000吨硅烷项目征地拆迁的通告》，该通告载明，“依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，经省人民政府皖政地〔2004〕161号批复批准征收禹会区秦集镇老贯徐村农民的部分集体土地，用于蚌埠八一化工3000吨硅烷项目建设。现将有关事项通告如下：（一）征地范围：东至规划禹王路，南邻八里沟，西至规划秦集路，北至规划长中路……”。2014年4月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕369号《关于蚌埠市2014年第9批次城市建设用地的批复》，该批复载明，“蚌埠市人民政府：你市2014年第9批次城市建设用地，业经省人民政府批准，现批复如下：（一）同意在该批次申报的你市禹会区秦集镇老贯徐村用地范围内，将集体农用地2.1698公顷（其中耕地2.1063公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.00231公顷。……”。2014年5月21日，蚌埠市人民政府作出蚌政通〔2014〕32号《关于2014年第9批次城市建设用地征地拆迁的通告》，该通告载明：“（一）征地范围：禹会区秦集镇老贯徐村（具体四至范围详见测量图）……”。2015年8月7日，蚌埠市禹会区工业园管理委员会在蚌埠日报刊登迁坟公告，原告徐德章、徐德江的祖坟在此公告范围内，且位于安徽省人民政府皖政地〔2004〕161号建设用地批复范围内。徐德章、徐德江对该迁坟公告不服，向法院提起诉讼，请求判决确认禹会区政府作出的迁坟公告违法并责令其立即停止迁坟行为。一审法院另查明，原告徐德章、徐德江系蚌埠市禹会区秦集镇老贯徐村村民，有祖坟在上述征收土地上未予迁移，至今没有与政府达成补偿安置协议。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，蚌埠市禹会区工业园管理委员会作为禹会区政府组建的机构，隶属禹会区政府管理，其所作出的具体行政行为，当事人不服的，应当以禹会区政府作为被告，因此，禹会区政府是本案适格的被告，原告起诉被告主体适格。对于两原告祖坟所在区域土地的征收，安徽省人民政府于2004年3月1日作出皖政地〔2004〕161号建设用地批复，而《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）于2004年10月21日才颁布，因此对该批复并无溯及力，且省政府皖政地〔2004〕161号建设用地批复范围内的土地，政府已经实施征收，仅是部分土地未实施征收完毕，故原告认为该批复因未实施已经自动失效的主张，不能成立。蚌埠市政府对皖政地〔2004〕161号建设用地批复区域范围内的土地已经实施征收并公布了征收补偿安置方案，因涉案土地上的坟墓一直未迁移，蚌埠市禹会区工业园管理委员会根据以上省政府的建设用地批复和市政府征地拆迁通告发布迁坟公告，告知该区域坟主办理迁移事宜，并未违反相关法律、法规的相关规定。综上，原告起诉要求确认被告作出迁坟公告违法并要求被告立即停止迁坟行政行为的诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐德章、徐德江的诉讼请求。徐德章、徐德江上诉称，1、被上诉人当庭承认两上诉人的祖坟不在皖政地〔2014〕369号批复内，而在皖政地〔2004〕161号批复范围内。皖政地〔2004〕161号批复是2004年3月1日作出的，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》于2004年10月21日颁布，到2006年10月21日满2年，即皖政地〔2004〕161号批复到2006年10月21日自动失效。蚌埠市人民政府于2007年3月28日作出的蚌政通〔2007〕23号通告，因皖政地〔2004〕161号批复自动失效，未敢张贴。直到2015年8月7日才由禹会区政府以蚌埠市禹会区工业园管理委员会的名义在蚌埠日报刊登《迁坟公告》，其内容中“现征用”的表述说明其2015年8月7日才开始实施具体征地行为。皖政地〔2004〕161号批复依法早已自动失效，被上诉人使用早已自动失效的批复是违法的。2、上诉人的祖坟不在皖政地〔2004〕161号批复范围内。其一，皖政地〔2004〕161号批复批准同意征用的是集体农用地和集体建设用地，而上诉人的祖坟既不属于农民集体农用地，也不属于农民集体建设用地，因此，该批次批准征收的土地不含两上诉人的坟地。其二，蚌政通〔2007〕23号拆迁通告载明的征地范围为南邻八里沟。八里沟就是现在的兴华路，两上诉人的祖坟位于兴华路以南，不在皖政地〔2004〕161号批复范围内。其三，皖政地〔2004〕161号批复征收的土地已被安徽安宇乳胶制品有限公司一期项目建设用完。综上，请求撤销一审判决；确认被上诉人迁坟公告违法；责令被上诉人立即停止迁坟行为；被上诉人承担本案全部诉讼费用。禹会区政府在庭审中答辩称，1、一审判决结果正确。2、迁坟公告发布单位工业园区管委会是全额拨款事业单位，基于其成立的属性及职能，该单位发布迁坟公告的行为不是行政行为，也不应是禹会区政府的行政行为。3、上诉人家里的祖坟在迁坟公告涉及区域内，迁坟公告依据的省政府征地批复、市政府征地通告都合法有效，且征地都已具体实施，不存在批复违法、失效等问题。上诉人对省政府政府批复有异议，不属于本案的审查和审理范围。4、无论是禹会区政府，还是工业园区管委会，基于集体土地征地的具体实施需要，发布公告通知征地范围内的坟墓办理迁移手续，有事实依据，不违反法律法规规定，应予以维持。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。一审被告禹会区政府向一审法院提供了如下证据：1、2015年8月10日《蚌埠日报》A3版登载的《迁坟公告》；证明该公告的发布主体是禹会区工业园管委会，并不是被告；2、蚌埠市机构编制委员会文件《关于成立禹会区社区服务中心等事业单位的批复》（蚌编〔2013〕27号），证明禹会区工业园管委会是经批准成立的全额拨款的事业单位，是事业单位法人，其行为不是行政行为。3、安徽省人民政府建设用地批复《关于蚌埠市2003年第二十九批次城市与集镇建设用地的批复》（皖政地〔2004〕161号）；4、蚌埠市人民政府《关于蚌埠八一化工3000吨硅烷项目征地拆迁的通告》（蚌政通〔2007〕23号）以及红线测量图；5、安徽省人民政府用地批复《关于蚌埠市2014年第9批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2014〕369号）；6、蚌埠市人民政府《关于2014年第9批次城市建设用地征地拆迁的通告》（蚌政通〔2014〕32号）以及《安宇乳胶二期项目勘测定界图》；证据3、4、5、6共同证明案涉的迁坟公告所涉及的迁坟区域所依据的是省政府关于征地的批复和市政府的征地通告。一审原告徐德章、徐德江向一审法院提供了如下证据：1、原告徐德章、徐德江身份证，证明原告身份；2、粮补存折，证明原告是被征用土地的农民；3、证人徐某1、徐某2、徐某3证言，证明两原告祖坟在《迁坟公告》范围内；4、《迁坟公告》，证明提起行政诉讼的依据，另外被告少批多征；5、《关于蚌埠市2014年第9批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2014〕369号），证明原告祖坟不在该批复范围内；6、蚌埠市人民政府关于2014年第9批次城市建设用地征地拆迁的通告，证明原告祖坟不在该通告范围内，印证迁坟公告违法；7、被告绘制的测量图（即光学材料项目勘测定界图），证明被告批少征多，违法征地，原告的祖坟不在批复范围内，也不在通告范围内。上述证据均已随案移送本院。经审查，蚌埠市禹会区工业园管理委员会刊登的《迁坟公告》中并未明确其所依据的征地批准文件，一审法院直接认定徐德章、徐德江的祖坟位于安徽省人民政府皖政地〔2004〕161号建设用地批复范围内不当，本院对此不予确认。对一审判决认定的其他案件事实，本院予以确认。本院认为，根据蚌埠市机构编制委员会蚌编〔2013〕27号文件规定，蚌埠市禹会区工业园管理委员会系禹会区政府成立的事业单位，其被赋予了负责领导和组织工业园区各项工作等职责。该管理委员会作出的涉案迁坟公告，系其基于行政管理职权作出的对当事人权利义务产生实际影响的行政行为。由于蚌埠市禹会区工业园管理委员会并不具有行政主体资格，徐德章、徐德江对其以自己名义作出的行政行为不服的，应以设立该管理委员会的禹会区政府为被告。禹会区政府关于迁坟公告不是行政行为，其不是适格被告的理由不能成立。行政机关作出行政行为，应当载明据以作出该行为的事实根据和法律依据。涉案迁坟公告的内容为：“因项目建设需要，经省、市政府批准，现征用长青乡老贯徐村集体土地（秦仁路以东、安徽安宇乳胶制品有限公司以南），面积45.503亩。请该区域内坟主于2015年8月25日前办理迁移事宜，逾期将作为无坟主处理。”从以上内容可以看出，禹会区政府因征用集体土地要求有关当事人办理迁坟事宜，但并未在公告中明确征地所要建设的项目名称，以及批准征地的文件名称、文号等，该迁坟公告依据不足，依法应予撤销。一审判决驳回徐德章、徐德江的诉讼请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省蚌埠市中级人民法院（2015）蚌行初字第00043号行政判决；二、撤销蚌埠市禹会区人民政府于2015年8月7日作出的迁坟公告。二审案件受理费50元，由被上诉人蚌埠市禹会区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  朱达远二〇一九年一月九日法官助理昂永华书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并刻以判决被告重新作出行政行为；（一）主要证据不足的；……第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。……