北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0102行初465号原告北京嘉琪达业科贸有限公司，住所地北京市房山区大石窝镇水头村村委会北1500米云居寺路西2米。法定代表人张惠兰，总经理。委托代理人刘鹤，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人冯乃篪，北京江泓律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市西城区南礼士路**。法定代表人张维，主任。委托代理人孙芳丽，北京市规划和国土资源管理委员会干部。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。被告北京市人民政府，，住所地北京市东城区正义路**法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，北京市司法局干部。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。原告北京嘉琪达业科贸有限公司（以下嘉琪达业公司）不服被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出的京规划国土（房）土罚字[2017]第168号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）以及北京市人民政府（以下简称市政府）作出的京政复字[2018]80号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年8月29日公开开庭审理了本案。原告北京嘉琪达业科贸有限公司之委托代理人刘鹤、冯乃篪，市规自委之委托代理人孙芳丽、董芙蓉，被告市政府之委托代理人刘彬、孟庆亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年12月12日，市规自委作出被诉处罚决定，主要内容如下：“我局于2017年5月11日对你单位非法占用北京市房山区大石窝镇水头村村西土地建设房屋一案进行了立案调查。经查，2005年1月1日，赵嘉民以个人名义与房山区大石窝镇水头村农工商经济联合社签订了《荒山承包（租赁）经营合同书》，承包村集体所有的荒山60亩，租期50年(2005年1月1日至2055年12月31日)。你单位于2012年6月27日取得《北京市房山区人民政府关于对窦店镇窦店村肉鸡养殖场等六个设施农用地项目的批复》（房政函【2012】164号），核准用地面积为40022.21平方米，其中生产设施用地面积38919.72平方米；附属设施用地面积1102.49平方米。2012年7月你单位开始施工建设，截止到目前主体已完工，大部分建筑设施已投入使用，共建设二层楼房一栋、一层半地下房屋两栋，平房二处，配电室一处。经勘测，该项目占地总面积为6430.78平方米（合9.65亩），房屋建筑占地总面积为911.69平方米（合1.37亩），房屋建筑总面积1395.15平方米，硬化铺面占地面积为1593.44平方米（合2.39亩），其余土地上没有建筑物及其他设施，占地面积3925.65平方米（合5.89亩）。2017年9月30日，北京市房山区农业局函告我局，经农业局认定，批准建设的“该项目已不属于农业结构调整内容”。经核查，该项目现状地类为可调整果园；土地规划用途为风景旅游用地区（6430.78平方米），在建设用地空间管制区为限制建设用地区（6430.78平方米），不符合土地利用总体规划。未办理用地审批手续。根据《关于贯彻落实国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》京国土耕[2015]72号中“对区县农业或园林主管部门认定不是农业结构调整的用地，不属于农调确需建设的生产设施、附属设施和配套设施，以及超过实际需要的非农建设用地，按非法占地严肃查处”，你单位改变设施农业使用用途的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款之规定，属于未经批准非法占用土地行为。上述违法事实有询问笔录和现场勘测图、现场照片等在案佐证。我局已分别于2017年11月6日依法向你单位下达了《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》，并于2017年11月17日在房山分局国土四所组织召开了听证会。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，责令你单位自收到《国土资源行政处罚决定书》之日起六个月内退还非法占用的北京市房山区大石窝镇水头村经济联合社集体土地6430.78平方米（合9.65亩），并作出如下行政处罚：自收到处罚决定书之日起15日内，拆除在非法占用的集体土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施：房屋建筑占地总面积为911.69平方米（合1.37亩），房屋建筑总面积1395.15平方米，硬化铺面占地面积为1593.44平方米（合2.39亩），并恢复土地原状。”嘉琪达业公司不服被诉处罚决定，向市政府提出行政复议申请。市政府于2018年4月23日作出被诉复议决定，维持了原行政行为。嘉琪达业公司不服，诉至我院。嘉琪达业公司诉称，2012年6月27日，嘉琪达业公司经《北京市房山区人民政府关于对窦店镇窦店村肉鸡养殖场等六个设施农用地项目的批复》确认对大石窝镇水头村新品种花卉树木培育基地设施农用地项目批复。后，嘉琪达业公司办理了备案手续，并按照项目用地规划建立管理用房，占地911.69平方米。市规自委以北京市房山区农业局认定嘉琪达业公司所建房屋不属于农调确需建设的生产设施、附属设施和配套设施为由，认定涉案房屋占地为非法占地。该认定与嘉琪达业公司合法享有涉案土地使用权和相关规划批复的事实不相符合，应当依法予以纠正。被诉处罚决定违反行政行为的合法性、合理性原则，被诉复议决定认定事实不清、适用法律错误，故请求撤销被诉处罚决定和被诉复议决定，诉讼费用由二被告承担。庭审过程中，为证明自己的主张嘉琪达业公司向法院提交并当庭出示了如下证据材料：1、营业执照；2、被诉行政处罚决定；3、被诉复议决定；4、荒山承包（租赁）合同书；5、《北京市国土资源局关于转发北京市房山区人民政府关于对窦店镇窦店村肉鸡养殖场等六个设施农用地项目的批复的通知》；6、北京市房山区设施农用地申请审批表；7、大石窝镇人民政府关于设施农业建设项目备案的函；8、北京市房山区设施农用地备案表；9、大石窝镇人民政府关于建设水头村新品种花卉树木培育基地项目的请示；10、房山区农业局关于大石窝镇建设水头村新品种花卉树木培育基地项目请示的回复；11、房屋土地测绘技术报告书；12、航拍图像；13、房山区农业局回函（2017年5月10日）；14、房山区农业局回函（2017年9月30日）；15、《关于北京嘉琪达业科贸有限公司新品种花卉树木培育项目整改意见》；16、证明（大石窝镇水头村村民委员会）;17、证人证言（工作人员）;18、证人证言（村民）;19、照片（培育树种、树苗、花苗、花卉）;20、视频（培育树种、树苗、花苗、花卉、现场建筑物）。市规自委和市政府发表质证意见称对证据材料1-16的真实性认可，对证明目的不予认可；对证据材料17、18的合法性、关联性、证明目的均不予认可；对证据材料19、20的关联性不予认可。市规自委辩称，我委作出的被诉行政处罚决定认定事实无误、适用法律正确。我委经过调查、听证等程序取得了充分的证据。虽然申请人取得了区政府的批复，但其未按该批复内容进行建设，该项目已不属于农业结构调整内容，其实际建设未取得用地批准手续，属于非法占地行为。依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》，参照《关于贯彻落实国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》等规定，我委依法进行立案、调查、告知、听证、送达等程序，作出被诉处罚决定的程序合法，适用法律法规正确，嘉琪达业公司的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。为证明被诉处罚决定的合法性，市规自委在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了如下证据材料：1、《北京市国土资源局房山分局关于大石窝镇水头村新品种花卉树木培育基地项目有关核查认定情况的函》；2、房山区农业局关于《大石窝镇水头村新品种花卉树培育基地项目有关核查认定情况的函》的回函；3、立案呈批表（京规划国土（房）土立字[2017]第4018号）；4、询问笔录；5、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证；6、北京市房山区农村荒山承包（租赁）经营合同书；7、《北京市房山区人民政府关于对窦店镇窦店村肉鸡养殖场等六个设施农用地项目的批复》；8、《测绘报告》（冀）测绘二院2017房测第102号；9、、地类说明10、关于北京嘉琪达业有限公司违法占地案核查土地用规划的复函；11、《中止调查决定呈批表》；12、大石窝镇人民政府《关于北京嘉琪达业科贸有限公司新品种花卉树木培育项目整改意见》；13、北京市国土资源局房山分局关于大石窝镇水头村品种花卉树木培育基地项目核查认定的函及示意图；14、房山区农业局关于《大石窝镇水头村新品种花卉树培育基地项目有关核查认定情况的函》的回函（房农函[2017]70号）附现场照片；15、《行政处罚告知书》及送达回证；16、《行政处罚听证告知书》及送达回证；17、嘉琪达业公司的听证申请书；18、《行政处罚听证通知书》及送达回证；19、《听证公告》；20、《国土资源行政案件听证笔录》；21、嘉琪达业公司整改照片（2017年10月）；22、《延期调查决定呈批表》；23、《国土资源违法案件集体讨论决定笔录》；24、被诉处罚决定及送达回证。嘉琪达业公司质证称，对证据材料1-5的真实性认可，合法性不予认可；对证据材料6、7、11没有异议；对证据材料8的真实性、合法性认可，证明目的不认可；对证据材料9、10、12、15-20的真实性予以认可；对证据材料13、14的真实性认可，合法性不予认可。对证据材料21、24的真实性认可，证明目的不予认可；对证据材料22、23，不予质证。市政府对上述证据材料无异议。被告市政府辩称，一、2018年2月8日，市政府收到嘉琪达业公司提出的行政复议申请依法予以受理。经延期并听证审理，市政府于2018年4月23日作出被诉复议决定，程序合法。二、根据《土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律法规规定被诉处罚决定并无违法不当之处，被诉复议决定对被诉处罚决定予以维持，证据确凿、适用法律依据正确。综上，请求法院依法驳回嘉琪达业公司的诉讼请求。为证明被诉复议行为的合法性，被告市政府在法定期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：1、行政复议申请材料；2、收据、送达地址确认书和接待笔录；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、市规土委答复及证据、依据；5、行政复议转交材料笔录及停止执行申请书、阅卷申请书；6、电话告知记录（2018年3月7日）、市规土委复议答复材料送达回证及邮单（2018年3月20日）；7、行政复议转交材料笔录及嘉琪达业公司提交的意见书、情况证明材料（2018年3月29日）；8、《延期通知书》及送达回证、查询记录；9、听证笔录（2018年4月11日）及嘉琪达业公司补充材料；10、嘉琪达业公司提交的意见书（2018年4月16日）；11、被诉复议决定及送达回证、邮单及查询结果和工作记录。嘉琪达业公司质证称，对证据材料1、2的真实性、合法性认可；对证据材料3不予质证；对证据材料4-11的真实性予以认可，证明目的不认可。市规自委对上述证据材料均无异议。经庭审质证，本院对被告提交的证据认证如下：原被告提交的被诉处罚决定书、被诉复议决定书不作为证明被诉行政行为合法性的证据，本院不予接纳；嘉琪达业公司提交的证据材料19、20与本案缺乏关联性，本院不予采纳；嘉琪达业公司提交的其他证据材料及市规自委、市政府提交的全部证据材料可以证明涉案土地、设施农业项目的相关情况，与本案存在关联性，本院予以确认。通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：市规自委根据举报发现嘉琪达业公司涉嫌违法占地问题，2017年5月10日，市规自委房山分局向房山区农业局发送《关于大石窝镇水头村新品种花卉树木培育基地项目有关核查认定情况的函》，询问涉案项目相关建筑设施是否为农用地确需建设的生产设施、附属设施。同日，房山农业局作出回复：认为该用地单位未按照区政府批准的建设内容实施建设和使用。2017年5月11日，市规自委房山国土分局制作了《立案呈批表》，对嘉琪达业公司涉嫌违法占地建设房屋进行立案调查并对嘉琪达业公司委托代理人进行询问，制作了询问笔录，向其送达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。调查过程中，市规自委房山分局委托河北省第二测绘院进行了实地测绘。2017年5月19日，因法律适用问题，市规自委决定中止调查。2017年9月21日，市规自委房山分局再次向房山区农业局去函。2017年9月30日，房山区农业局作出回函。2017年11月6日，市规自委作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩、听证等权利。同日，嘉琪达业公司提出听证申请。2017年11月7日，市规自委房山分局向嘉琪达业公司通知听证的时间、、地点2017年11月17日，市规自委房山分局组织召开了听证。2017年11月20日，市规自委决定延长案件办理期限三十日。2017年12月12日，市规自委作出被诉处罚决定。嘉琪达业公司不服，向市政府申请行政复议，2018年4月23日，市政府作出被诉复议决定。嘉琪达业公司不服，诉至法院。另查，2012年6月27日，房山区人民政府下发《关于对窦店镇窦店村肉鸡养场等六个设施农用地项目的批复》，核准涉案项目用地总面积40022.21平方米，其中生产设施用地面积38919.72平方米；附属设施用地面积1102.49平方米。2017年8月8日，房山区大石窝镇人民政府作出《关于北京嘉琪达业科贸有限公司新品种花卉树木培育项目整改意见》，要求嘉琪达业公司在2017年8月20日前完成对附属设施内与农业生产以及农业生产服务无关的设施和门房及硬化道路的整改。本院认为，根据《土地管理法》第六十六条之规定，市规自委负有对辖区内国土资源违法问题进行监督检查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，市政府具有对嘉琪达业公司的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职权。本案争议的焦点是嘉琪达业公司是否构成违法占地以及市规自委的行政处罚是否合法。《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，嘉琪达业公司在北京市房山区大石窝镇水头村村西土地上占地建房，截止被诉处罚决定作出前，共建设二层楼房一栋，一层半地下房屋两栋，平房二处，配电室一处，总占地面积6430.78平方米，房屋建筑占地总面积911.69平方米，硬化铺面占地面积1593.44平方米，其余没有建筑物及其他设施的土地占地3925.65平方米。房山区人民政府批复、房山区农业局函复、实地测绘等证据显示，该宗土地现状地类为“可调整果园”，规划用途为“风景旅游用地区”，在建设用地空间管制区为限制建设用地区。因此，嘉琪达业公司上述建房行为未办理用地审批手续，不符合土地利用总体规划；其搭建的建筑设施亦改变了设施农业使用用途，违反了《土地管理法》的相关规定，构成违法占地，市规自委作出的被诉处罚行为事实认定清楚、法律适用正确。市规自委在接到违法线索后，履行了立案、询问、实地测绘、发函协查等程序，对当事人的权利义务依法予以告知，并依法举行听证，其作出行政处罚的程序符合《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的相关规定。市规自委对嘉琪达业公司的违法占地行为依据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款进行处罚，适用法律正确，处罚内容并无明显不当。市政府作出的复议决定合法，结论正确，本院应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回北京嘉琪达业科贸有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由北京嘉琪达业科贸有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  万凌寒人民陪审员  田子贺人民陪审员  王一心二〇一九年一月七日书 记 员  王 震