四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终420号 上诉人（原审原告）杨玉琼，女，1974年4月20日出生，汉族，住四川省雅安市雨城区。 委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅，住所地四川省成都市青羊区百卉路**。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人伍诗源，四川省自然资源厅工作人员。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。 法定代表人陆昊，部长。 上诉人杨玉琼因诉被上诉人四川省自然资源厅不履行查处土地违法行为法定职责、被上诉人中华人民共和国自然资源部行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2012年6月18日，杨玉琼向原四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）邮寄《查处土地违法行为申请书》（以下简称查处申请书），请求省国土厅对雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）在土地征收批准文件失效3年后，非法组织征收杨玉琼使用的宅基地（承包地）且非法拆迁宅基地上房屋的行为予以查处。省国土厅于2012年6月20日收到申请后，填写了《执法监察局举报信（案）办理单》。2012年6月21日，省国土厅作出决定：“此事建议总队进行调查，基本情况清楚后再会同建管处研究处理。”2012年7月9日，省国土厅作出《四川省省级“12336”举报线索登记表》，办理意见为“组织人员核查”。2012年10月15日，省国土厅执法监察总队作出川国土资执监总核查〔2012〕14号《关于雅安市雨城区姚桥镇群众申请查处雅安市人民政府土地违法行为的报告》（以下简称14号报告），该报告载明“建议由雅安市国土资源局将上述基本情况核查清楚后报厅，再会同执法监察局、建管处研究处理”。2013年1月28日，省国土厅执法监察总队作出川国土资执监总核查〔2013〕1号《关于雅安市雨城区姚桥镇群众申请查处雅安市人民政府土地违法行为核查情况的报告》（以下简称1号报告），主要内容为“（一）鉴于雅安市人民政府已于2005年按照《关于雅安市2003年第一批城市建设用地的批复》（川府土〔2004〕146号）实施了将632名农业人口转为非农业人口等征地行为，且征地行为延续至2010年，根据1月4日厅会商意见，建议认定雅安市人民政府于2010年就上述批文实施的具体征地行为不违法。（二）按1月4日会商意见，由厅执法监察局向举报群众进行回复。（三）由雅安市人民政府、雅安市国土资源局进一步做好群众工作，化解纠纷，维护稳定”。2016年11月7日，省国土厅作出《四川省国土资源厅关于群众举报事项的答复》（以下简称举报答复），其主要内容为：“雅安市人民政府已于2005年开始按照川府土〔2004〕146号文件实施了将农业人口转为非农业人口等征地行为，且征地行为持续至2010年，不属于‘农用地转用和土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自行失效’的情形，其2010年依据川府土〔2004〕146号文件实施的具体征地行为不属于违法行为。”2016年11月8日，省国土厅委托雅安市国土资源局向杨玉琼送达举报答复，杨玉琼拒收。原审庭审中，杨玉琼称省国土厅作出的举报答复和送达回证中，没有杨玉琼的名字，省国土厅没有对其作出答复，而省国土厅当庭辩解称在作出举报答复时，写的是杨玉琼家人卢朝银的名字。2012年9月21日，杨玉琼以邮寄方式向原中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）提出行政复议申请，请求确认省国土厅不履行查处土地违法行为法定职责的行政不作为行为违法。国土资源部于2012年9月24日收到杨玉琼的申请，随后因杨玉琼与当地相关政府部门就该案所涉及的安置补偿事宜进行协商，2012年10月10日，杨玉琼提交《行政复议中止审理申请书》，申请中止复议程序。2016年9月23日，杨玉琼向国土资源部提交《行政复议恢复审理申请书》，申请恢复行政复议程序。国土资源部于2016年11月8日作出国土资复议〔2016〕1945号复议决定书（以下简称1945号复议决定），认定省国土厅履行了法定职责，不存在行政不作为，决定驳回杨玉琼的行政复议申请。杨玉琼提起行政诉讼，请求确认省国土厅不履行查处土地违法行为法定职责的行政不作为行为违法并责令省国土厅限期履行查处职责；判决撤销国土资源部作出的1945号复议决定；诉讼费用由省国土厅、国土资源部承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《四川省土地监察条例》第十条的规定，省国土厅有对杨玉琼申请查处的土地违法行为进行查处的行政职权。本案争议焦点为：省国土厅收到杨玉琼的查处申请书后是否履行了法定职责。 本案中，省国土厅收到杨玉琼的查处申请书后，进行了受理核查等工作，并作出了报告，已履行相关职责，不构成不作为。省国土厅于2016年11月7日作出举报答复并向杨玉琼户暨杨玉琼的家人卢朝银送达，被拒收，但杨玉琼称其在本案诉讼过程中已获知举报答复，故虽然省国土厅存在未及时将核查结果告知杨玉琼的情形，但不构成违反法定程序。综上，杨玉琼起诉要求确认省国土厅不履行查处土地违法行为法定职责的行为违法并责令其限期履行的理由不成立。 根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条的规定，杨玉琼对省国土厅不履行法定职责，可以向作为省国土厅上一级行政机关的国土资源部申请行政复议，国土资源部具有受理该行政复议申请并作出行政复议决定的行政职权。杨玉琼主张国土资源部超过了复议期限，因国土资源部于2012年9月24日收到杨玉琼的复议申请，2016年11月8日作出1945号复议决定，期间于2012年10月10日至2016年9月23日中止了复议程序，且中止和恢复复议程序均系杨玉琼自愿申请，故对杨玉琼的该主张不予支持。杨玉琼认为国土资源部适用2014年7月1日生效的《国土资源行政处罚办法》作出复议决定，系适用法律错误，因国土资源部引用该办法系表明该办法实施后，杨玉琼举报事项仍属于省国土厅职权范围，故对杨玉琼的该主张亦不予支持。国土资源部作出的1945号复议决定适用法律正确，程序合法。杨玉琼的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杨玉琼的诉讼请求；案件受理费50元，由杨玉琼负担。 上诉人杨玉琼上诉称，一、省国土厅在收到杨玉琼递交的请求对雅安市政府在土地征收批准文件失效3年后，非法组织征收杨玉琼使用的宅基地（承包地）且非法拆迁宅基地上房屋的行为进行查处的申请书后，既不对雅安市政府的违法行为予以制止，也不对杨玉琼作任何答复，其行为违反《四川省土地监察条例》关于“国土资源行政主管部门查处土地违法案件，应当自立案之日起3个月内作出行政处罚或者处理决定。查处重大复杂案件，经省国土资源行政主管部门负责人批准，可适当延长期限”的规定，明显属未履行法定职责的情形。二、行政复议法第三十一条第一款规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，国土资源部于2012年9月24日收到杨玉琼的行政复议申请，2016年11月8日才作出1945号复议决定，明显超过法定的行政复议审理期限，属严重的程序违法；并且国土资源部在国土资公开告知〔2016〕633号《国土资源部政府信息公开告知书》中明确表明本案不存在中止的情形。三、原审法院对省国土厅和国土资源部不履行、不正确履行法定职责的违法行为不予监督纠正，作出的（2017）川01行初20号行政判决认定事实不清，证据不足，应予撤销。特提起上诉，请求撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初20号行政判决；依法确认省国土厅不履行查处土地违法行为法定职责的行政不作为行为违法并责令其限期履行查处法定职责；撤销国土资源部作出的1945号复议决定。 被上诉人省国土厅答辩称，一、省国土厅2012年6月20日收到杨玉琼的查处申请书后，于同年7月9日进行了登记处理，并成立调查组，于2012年7月18日、8月29日和2013年1月4日，多次赴雅安市进行调查。2012年10月15日，省国土厅执法监察总队作出14号报告。2013年1月28日，省国土厅执法监察总队又作出1号报告，建议认定雅安市政府的征地行为不违法。对杨玉琼的举报投诉的办理过程表明，省国土厅已经履行了相关的职责。二、现行法律、法规未对土地违法举报经核查后的有关情况告知举报人的期限和方式作出规定，鉴于杨玉琼多次反映问题的实际，省国土厅于2016年11月7日以举报答复的方式，就对举报事项的核查情况向杨玉琼作出了书面回复。三、原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回杨玉琼的上诉，维持原审判决。 被上诉人中华人民共和国自然资源部在二审中未作答辩。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，2018年，省国土厅被改组为四川省自然资源厅，国土资源部被改组为中华人民共和国自然资源部。 本院认为，本案系因省国土厅、国土资源部是否依法履行法定职责引起的争议，争议焦点为：一、省国土厅是否负有相关的法定职责，是否存在不履行法定职责的情形；二、国土资源部的行政复议决定是否合法。 根据杨玉琼向省国土厅提出的履行职责申请，其实质是杨玉琼认为川府土〔2004〕146号《四川省人民政府关于雅安市2003年第一批城市建设用地的批复》（以下简称146号征地批复）未得到及时实施，雅安市政府在2007年后再根据该批准文件组织实施征收杨玉琼承包地、宅基地，拆迁其宅基地上房屋的行为违法，并要求省国土厅进行制止、查处。根据杨玉琼向省国土厅提出申请时有效的《土地违法案件查处办法》第五条、第六条和第七条的规定，对雅安市政府违反土地管理法律规范的举报，确应由雅安市政府的上级人民政府土地管理部门——省国土厅进行管辖，省国土厅、国土资源部均不持异议，因此，省国土厅具有杨玉琼请求事项的办理职责。 《土地违法案件查处办法》第十七条规定“符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理的。”举报的违法事实客观存在，应当依法受到法律追究，是土地行政部门履行职责，立案查处的前提条件。本案中，146号征地批复是否得到及时实施及雅安市政府2007年后具体采取征收杨玉琼承包地、宅基地的措施时，146号征地批复是否已自然失效，是省国土厅对杨玉琼的举报未予立案处理是否合法的焦点。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》确有“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，但是，集体土地征收是由一系列行政行为共同构成的活动，包括补偿物调查确认、补偿安置方案制定、进行补偿协商、发放补偿款项和安置人员认定移交等行为，对被征收土地上附着物的行政强制仅仅是实施征地或用地行为的环节之一。没有实施行政强制行为，并不意味着未具体实施征地或用地行为。本案中，省国土厅收到杨玉琼的举报后，查明雅安市政府在2005年就开始陆续为146号征地批复涉及的集体组织1123名成员中的632名办理了“农转非”手续，其行为表明，雅安市政府收到146号征地批复后及时进行了实施，146号征地批复并不存在已自然失效的情形，因此，杨玉琼关于雅安市政府违法事实的举报不成立，省国土厅不存在需要立案并采取进一步查处工作的前提条件。 《土地违法案件查处办法》第十六条规定“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。省国土厅经调查后认为杨玉琼的查处申请不符合应当立案的条件，并先后作出口头、书面答复，将省国土厅的调查认定情况向杨玉琼予以告知，省国土厅已根据《土地违法案件查处办法》的规定履行了相关职责。杨玉琼关于确认省国土厅行政不作为违法，并判令省国土厅履行相关法定职责的请求，缺乏事实根据和法律依据。 国土资源部受理杨玉琼行政复议申请至作出1945号复议决定，虽然超过行政复议法规定的六十日复议期限，但是，期间国土资源部以行政协调为由，中止过行政复议案件的审理，因此，杨玉琼以1945号复议决定作出时已超过复议期限为由提出的1945号复议决定违法的主张不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。杨玉琼的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨玉琼负担。 本判决为终审判决。 审判长  伍平会 审判员  胡 华 审判员  杨 军 二〇一九年一月二十八日 书记员  刘军甫