河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3461号上诉人（一审原告）内黄县六村乡穆六村第八村民小组，住所地内黄县六村乡穆六村。诉讼代表人穆太生，男，汉族，1956年10月13日出生，住内黄县。诉讼代表人穆留栓，男，汉族，1958年4月11日出生，住内黄县。诉讼代表人穆顺民，男，汉族，1963年3月15日出生，住内黄县。诉讼代表人穆怀义，男，汉族，1953年7月15日出生，住内黄县。诉讼代表人穆顺喜，男，汉族，1959年12月11日出生，住内黄县。委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（一审被告）内黄县人民政府，住所地内黄县城人民路中段路北。法定代表人王辉，县长。委托代理人张毅，该县政府工作人员。委托代理人刘羿池，河南高陵律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府法制办公室工作人员。一审第三人内黄县农牧局，住所地内黄县朝阳路西段路南。法定代表人刘振军，局长。出庭负责人范进军，副局长。委托代理人冯保安，河南高陵律师事务所律师。一审第三人内黄县六村乡穆六村村民委员会，住所地内黄县穆六村。法定代表人樊留现，主任。上诉人内黄县六村乡穆六村第八村民小组（以下简称穆六村第八村民小组）因诉内黄县人民政府、安阳市人民政府及第三人内黄县农牧局、内黄县六村乡穆六村村民委员会（以下简称穆六村村委会）土地权属争议处理决定及行政复议一案，不服安阳市中级人民法院（2018）豫05行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人穆六村第八村民小组的诉讼代表人穆太生、穆怀义、穆顺喜及其委托代理人段书予，被上诉人内黄县人民政府委托代理人张毅、刘羿池，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人杨根亮，一审第三人内黄县农牧局出庭负责人范进军及其委托代理人冯保安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月29日，内黄县人民政府作出内政行决字（2017）第1号《关于六村乡穆六村第八村民小组与内黄县农牧局土地权属争议案件的决定书》（以下简称本案被诉土地确权决定），决定双方所争议的815.75平方米土地为国有土地，其土地使用权归内黄县农牧局。穆六村第八村民小组对此不服，提起行政诉讼，请求撤销该处理决定。安阳市中级人民法院一审查明：涉案争议土地位于内黄县穆六村，北至S303公路、南至铁路北围墙9.5米，东至经理部，西至穆海民、穆顺堂宅基地，原为穆六村第八村民小组所有。1988年，内黄县农牧局在涉案土地上建内黄县六村乡农业技术推广站办公用房并长期使用。原使用面积为2.079亩，后因修建S303公路占用部分土地后剩余面积为1.223亩（东西长32.5米，南北长25.1米）。2014年10月，涉案土地上房屋被拆除重建时发生土地权属争议。穆六村第八村民小组于2015年12月30日向内黄县人民政府提出土地权属争议申请书，主张内黄县农牧局系长期租用涉案争议土地，要求确认土地归其所有。2016年6月15日，内黄县人民政府作出内政行决字（2016）第3号《关于六村乡穆六村第八村民小组与内黄县农牧局土地权属争议案件决定书》，决定双方所争议的1.223亩土地为国有土地，其土地使用权归内黄县农牧局。穆六村第八村民小组不服，向安阳市人民政府申请行政复议。2016年9月20日，安阳市人民政府作出安政复决［2016］141号《行政复议决定书》，维持内黄县人民政府作出的上述决定书。穆六村第八村民小组不服，起诉至法院。安阳市中级人民法院于2017年3月27日作出（2016）豫05行初239号行政判决，撤销上述土地确权决定书和复议决定书，主要理由是内黄县国土资源局在听证会后追加穆六村村委会为第三人，并对张学义、樊聚生、樊九社作了调查，追加第三人情况和听证会之后的调查取证情况未告知穆六村第八村民小组，属程序违法；听证会后所作的调查笔录未经质证，对其证据的证明力不予认可，该案被诉土地确权决定部分事实认定不清、证据不足。内黄县人民政府重新处理期间，于2017年8月21日召开听证会，穆六村第八村民小组和内黄县农牧局参加，穆六村村委会接到通知后未参加。听证会上，内黄县人民政府出示了其调取的对樊九社、张学义、樊聚生所作的询问笔录等证据，听取了穆六村第八村民小组和内黄县农牧局的意见，并组织穆六村第八村民小组和内黄县农牧局对双方提交的证据进行了质证。听证会上，穆六村第八村民小组申请对1988年4月18日征用宅基地协议书及1988年11月4日收款条中穆全海、樊麦存的指纹与其本人指纹同一性进行鉴定。针对穆六村第八村民小组提出的鉴定申请，内黄县人民政府于2017年9月25日作出书面通知，认为协议书上加盖相关单位的公章，是否有个人签字和指纹的问题否定不了协议的有效性，进行鉴定只会给当事人造成不必要的损失，且鉴定申请对案件的认定不具有决定性的作用，决定不予鉴定。2017年11月29日，内黄县人民政府作出本案被诉土地确权决定。该决定查明：根据国家计委、农业部（1987）农（计）字第47号和河南省计经委、省农业厅予计经资字（1987）1401号文件，内黄县被批准为小麦商品生产基地。为完善农业技术推广体系，促进农业生产，农牧局决定在内黄县17个乡镇建立农业技术推广服务站，并分别征用了土地。1988年4月，内黄县六村乡农业技术综合服务站与穆六村村委会签订征用宅基地协议书。六村乡农业技术综合服务站征用土地面积2.079亩，征地补偿款每亩3000元，其中1.782亩合款5346元，加上道路0.297亩，合款891元，总计合款6237元。所征宅基地，南至铁路北轨6米，北至东西路中心，东至北边穆海民宅基地，东至南边穆顺堂宅基地，西至经理部房屋墙。合同一式四份，由内黄县农牧局六村乡农业技术综合服务站、内黄县六村乡穆六村村委会、监证单位内黄县六村乡党委、政府和内黄县农牧局各持一份，分别保管。1988年8月5日，内黄县六村乡农业技术综合服务站与穆六村村委会签订征地合同，约定征用穆六村村委会土地2.079亩，土地补偿费为6237元，并有收据。此合同监证单位为内黄县土地管理局和内黄县六村乡人民政府。1988年8月9日，内黄县土地管理局以内土字（1988）30号文件向内黄县人民政府请示关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地事宜。1988年8月17日，内黄县人民政府作出内政文（1988）69号《关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地的批复》，同意六村乡农业技术推广站征用穆六村非耕地2.079亩。1988年8月20日和11月4日，穆六村村委会分两次收到土地补偿款6237元。后该款全额交给第八村民小组组长穆全海。内黄县人民政府认为，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条和第二十六条规定，国家建设征用的土地，属于国家所有。土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。本案双方所争议的815.75平方米土地已经由国家依法征用，为国有土地，其土地使用权归内黄县农牧局。另查明：穆六村第八村民小组没有公章。该小组时任组长穆全海曾当庭陈述，时任村党支部书记樊国荣曾告诉其要征用涉案土地，穆全海不同意出让，同意出租。后来，樊国荣将6237元给了穆全海，说是“南边的地钱”。安阳市中级人民法院一审认为：各方当事人对内黄县人民政府和安阳市人民政府具有作出本案被诉土地确权决定和复议决定的法定职权并无异议，双方争议的焦点是被诉土地确权决定和复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分；程序是否合法；适用法律是否正确。（一）关于本案被诉土地确权决定认定事实是否清楚，证据是否充分问题。双方当事人争议焦点是相关证据是否真实、有效，能否证明涉案土地已经被征用。1988年8月5日的征地合同和1988年8月20日及1988年11月4日的征地款收到条内容真实，可以证明内黄县六村乡农业技术推广站与穆六村村委会就涉案土地签订有征用土地合同，并按协议约定将6237元征地款支付给穆六村村委会，合同生效且已实际履行。虽然涉案土地归穆六村第八村民小组所有，但该村民小组没有公章，穆六村村委会作为村集体经济组织，以其名义签订征地合同并无不当，穆六村第八村民小组称村委会无权处分涉案争议土地故征用土地合同无效的主张不能成立。穆六村第八村民小组组长穆全海事前已得知涉案土地拟被征用，事后也全额收到征地款6237元，并得知该款是“南边的地钱”。在1988年，6237元并非一般数额，且该款项并非整数，穆六村第八村民小组称当时仅同意租地，没有同意征用的主张既没有证据支持，也不符合常理。关于穆六村第八村民小组申请鉴定的问题，由于征用土地过程中曾先后签订有两份内容基本相同的征用土地协议和合同，第一份签订于1988年4月18日，第二份签订于1988年8月5日，且征地款的支付发生于第二份合同签订之后，无论1988年4月18日协议是否真实、有效，均无法否认1988年8月5日合同的效力。穆六村第八村民小组要求对1988年4月18日征用宅基地协议书中樊麦存、穆全海的捺印进行鉴定的申请对案件的认定没有实质意义。穆全海对收到6237元的事实不持异议，其是否在征地款收到条上签名、捺印对案件的认定也没有实质意义。安阳市中级人民法院对穆全海在协议书和收款条中签名、捺印的真实性也未予认定，故对穆六村第八村民小组的鉴定申请不予支持。内黄县农牧局为了在六村乡建立农业技术综合服务站，需征用穆六村土地2.079亩，就征用土地事宜，内黄县农牧局于1988年4月18日向内黄县土地管理局提出呈请报告，内黄县土地管理局于1988年8月9日向内黄县人民政府提出内土字（1988）30号《关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地的请示》，内黄县人民政府于1988年8月17日作出内政文（1988）69号《关于农牧局建中召、六村二乡农技站征用土地的批复》，同意征用土地。上述文件原件均留存在征用土地档案中，虽然内黄县土地管理局的请示文件和内黄县人民政府的批复文件仅用红头、未盖印章，不符合《国家行政机关公文处理办法》（1987年2月18日印发）规定的公文格式，但上述两个文件皆属行政机关上下级之间的行文，行政机关对其效力予以认可。且内黄县农牧局基于对土地管理机关的信赖，在内黄县人民政府作出批复后向穆六村村委会支付了征地款，其不利法律后果也不应由内黄县农牧局承担。穆六村第八村民小组认为相关征用土地请示及批复文件无效故涉案争议土地未被依法征用的理由不能成立。综上所述，内黄县人民政府基于上述证据，认定涉案土地已经被依法征用事实清楚，证据充分。（二）关于本案被诉土地确权决定程序是否合法的问题。穆六村村委会作为涉案征地合同和征用宅基地协议的签订人，同涉案土地权属的确定有密切关系，内黄县人民政府在行政程序中将村委会追加为第三人并无不当，且对穆六村第八村民小组的程序性权利并未造成损害，穆六村第八村民小组主张内黄县人民政府追加穆六村村委会为第三人属程序违法的理由不能成立。（三）关于内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定问题。内黄县人民政府作出的内政行决字（2016）第3号土地确权决定书被撤销，是由于内黄县人民政府在听证会后追加了当事人并进行调查取证，追加当事人和调查情况未向穆六村第八村民小组告知并听取意见，属程序违法；且听证会后调取的证据的合法性未经穆六村第八村民小组质证，对相关证据不予采信。内黄县人民政府在重新处理期间，依法组织了听证，其调查取证情况经穆六村第八村民小组质证，相关证据的证明效力予以确认。故内黄县人民政府基于新的证据作出本案被诉土地确权决定并未违反法律的禁止性规定。综上所述，内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定及安阳市人民政府作出的本案被诉复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。穆六村第八村民小组的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回内黄县六村乡穆六村第八村民小组的诉讼请求。穆六村第八村民小组不服一审判决，向本院上诉称：（一）内黄县农牧局一审提交的收款条上穆全海的签字、内黄县政府的批复等文件均是伪造证据，内黄县人民政府作出本案被诉土地确权决定认定事实错误，证据不足，一审法院认定事实错误；（二）一审法院对《征用宅基地协议书》和1988年11月4日穆全海的签字、捺印等关键证据的真实性均未予司法鉴定，直接认定1988年8月5日征地合同有效于理不合，属认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人内黄县人民政府答辩称：（一）本案被诉土地确权决定认定事实清楚，证据充分。内黄县农牧局提交的该宗土地的档案卷宗内容真实，相关协议、合同及政府文件真实合法；（二）征用不具有一定的平等性，涉案协议中一些不对等的条件不是本案的争议焦点，答辩人将土地确权给第三人是基于政策背景。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人安阳市人民政府答辩称：安阳市人民政府作出的安政复决〔2017〕623号行政复议决定书事实清楚，证据确凿。本案中，内黄县六村乡农业技术推广站于1988年与穆六村村委会签订征用宅基地协议书和征地合同，双方所争议的土地已经被国家依法征用，且由内黄县农牧局长期使用，因此，内黄县人民政府确定双方所争议土地所有权归国家，使用权归内黄县农牧局并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人内黄县农牧局陈述称：内黄县人民政府作出的本案被诉土地确权决定和安阳市人民政府作出的本案被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：穆六村第八村民小组虽然对涉案1988年4月18日的征地协议和1988年11月4日征地款收到条上的签字、捺印等证据持有异议，但并未提供相反证据予以证实。由于征用土地过程中曾先后签订有两份内容基本相同的征用土地协议和合同，第一份签订于1988年4月18日，第二份签订于1988年8月5日，征地款的支付发生于第二份合同签订之后，所以无论1988年4月18日协议是否真实、有效，均无法否认1988年8月5日合同的效力，故本案涉案的1988年8月5日的征地合同和1988年8月20日及1988年11月4日的征地款收到条内容真实，可以证明内黄县六村乡农业技术推广站与穆六村村委会就涉案土地签订有征用土地合同，并按协议约定将6,237元征地款支付给穆六村村委会，合同生效且已实际履行。内黄县人民政府在处理涉案土地确权期间，依法组织了听证，其调查取证情况经穆六村第八村民小组质证，相关证据的证明效力可以予以确认，故内黄县人民政府作出本案被诉土地确权决定程序合法，一审法院驳回穆六村第八村民小组的诉讼请求并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内黄县六村乡穆六村第八村民小组承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  姜立恒二〇一九年一月二十二日法官助理王宁书记员陈瑞丹