江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终1139号上诉人（原审原告）肖琳，女，1964年5月1日出生，汉族，住吉安市吉州区。委托代理人沈田丰，北京金禹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。住所地：吉安市城南行政中心。法定代表人王少玄，该市市长。委托代理人曾传侣，该市政府工作人员。委托代理人罗燕飞，江西向群律师事务所律师。肖琳因其诉吉安市人民政府房屋行政征收上诉一案，不服吉安市中级人民法院（2018）赣08行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年9月5日，经江西省发展改革委员会批复，原吉安师范学校（以下简称师范学校）整体迁建到吉安市吉州区吉安南大道吉安职业技术教育学院内，原校区教学用地由吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）收回。2014年11月3日，吉安市政府作出吉府办抄字[2014]188号抄告单，同意吉安市惠庐陵国有资产经营有限公司提交的《关于吉安师范学校房屋土地处置工作的请示》，将师范学校原教学区的用地性质由中小学用地调整为居住用地，局部可兼容商业服务业设施。为提升中心城区城市品质，完善师范学校老教学区的基础配套设施，改善师范学校教职员工居住条件，吉安市政府决定对师范学校老教学区地块进行改造。2016年7月25日，吉安市城乡规划建设局（以下简称吉安市城建局）制定《沿江路与韶山东路交叉口西北角地块用地规划条件》（吉市建规业字[2016]40号）。2016年8月22日，吉安市财政局向吉安市政府提交《请示》，建议对吉安师范老校区所在地的5栋128户师范职工房改房宿舍拆除后，以就地产权转换方式进行安置，土地竞得人必须按照提供的安置房户型图，先期建好两栋18层128套安置房，回购安置房价格按4000元/平方米，成立师范项目指挥部，征收和拆迁所需资金预计7000万元，由吉安市惠庐陵国有资产经营有限公司先行垫付，等该地地块出让后，用该地块出让金归还。2016年9月19日，吉安市政府作出吉府办抄字[2016]143号抄告单，同意该请示。2016年12月13日，吉安市发展改革委员会（以下简称吉安市发改委）、吉安市城建局认为师范地块改造项目符合吉安市国民经济和社会发展规划、符合用地规划红线及规划条件，均同意该项目实施。2016年12月30日，吉安市国土资源局（以下简称吉安市国土局）下发《用地意见》，认为该项目用地符合吉安市吉州区土地利用总体规划和现行供地政策，同意该项目用地（项目规划用地面积60522平方米），在依法完成拆迁安置工作后，依法办理供地手续。由于师范原教学区与教职工宿舍区紧密相连，仅一墙之隔。在前期调查摸底时师范教职员工拆迁户均选择在师范地块内就地安置。为此，师范项目指挥部于2017年2月18日（原稿件落款日期为2016年2月18日）申请将该项目国有土地上师范教职员工宿舍1-5栋（即20栋、21栋、32栋、33栋、34栋）房屋一并予以征收。2017年3月23日，吉安市房地产管理局经吉安市政府批准发布了《征求意见公告》。2017年6月19日，吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室（以下简称吉安市征收办）委托吉安市华云安全技术服务有限公司对师范地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估，并制作了《风评报告》，经评估为中风险，建议采取相关减缓措施后，再决定本项目房屋征收实施。为缓解城市交通压力，畅通中心城区道路，吉安市政府于2017年2月23日印发吉市畅微指字[2017]1号《吉安市中心城区畅通“微循环”项目实施方案》（以下简称“微循环”项目），正式启动中心城区畅通“微循环”项目建设工程。该方案将经江西省人民政府（以下简称江西省政府）批准实施《吉泰群城镇规划》中规划的师范学校北面与沿江路相通的道路命名为“畅通微循环一中南路工程”。根据2017年5月吉安市城市规划管理处制作的《“微循环”红线图》显示，“微循环”一中南路项目道路需占用师范5栋教职工宿舍中的21栋、32栋、33栋，沿江路西侧红线向西退让10米边界区公共绿化带需占用20栋。为此，吉安市政府于2017年6月12日组织师范项目指挥部及“微循环”一中南路项目指挥部召开现场办公会议，并形成《现场办公会议纪要》，规定：1.鉴于“微循环”一中南路项目的建设需占用师范学校教职工宿舍区的21栋、32栋和33栋楼，而沿江路西侧道路红线向西退让10米的预留公共绿地需占用20栋楼，为保持该地块建设的整齐美观，及符合城市建设规划要求，将师范教职工宿舍区纳入“微循环”一中南路项目一并规划、整体建设。2.为顺利推进“微循环”一中南路项目建设工作，保障被征收人的合法权益，尊重绝大多数被征收人“产权调换，就地安置”的意见，原则上同意将“微循环”一中南路项目东段（师范学校教职工宿舍区）所涉被征收人一并在师范学校地块就地安置。3.确定将“微循环”一中南路项目东段（含师范学校教职工宿舍区）的征收工作交由师范项目指挥部负责。2017年6月28日，吉安市政府作出吉府字[2017]113号《关于对原吉安师范学校地块（沿江路与韶山东路交叉口西北角地块）国有土地上房屋征收的决定》（以下简称113号征收决定），决定对师范地块国有土地上房屋进行依法征收，并于2017年7月4日在征收范围内张贴了《房屋征收公告》和《征收补偿方案》。同日，吉安市家庐陵房地产开发有限公司原水利局项目建设指挥部办公室向吉安市征收办转账1000万元，用于师范地块项目征收安置补偿。肖琳所居住的房屋属于《113号征收决定》的征收红线范围内。肖琳不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销吉安市政府《113号征收决定》。另查明，师范学校改造建设项目占地约90.78亩左右，主要由师范学校已置换并改变用地性质，并由吉安市政府收储的老教学区82.28亩和教职工宿舍区8.5亩组成，均属国有划拔用地。教职员工宿舍区内的5栋宿舍共128套住宅，其中27套为学校自管产权，101套为私有产权。“微循环”一中南路项目被征迁户27户，以上被征迁户均在吉安师范原教学区地块内予以安置。其中师范地块项目安置115套、“微循环”一中南路项目安置43套，并预留65套用于后续安置。目前，该5栋教职工宿舍所涉101户私有住房业主，除提起行政诉讼的6户外，其余95户均与吉安市政府达成拆迁补偿安置协议。2018年4月13日，中共吉安市市委办公室、吉安市政府办公室联合下发吉办字[2018]28号《关于进一步加快推进市本级棚户区改造的通知》，将师范地块项目纳入棚户区改造项目。2018年7月5日，吉安市国土局发布该地块的《拍卖公告》及《拍卖须知》，其中《拍卖须知》规定：1.竞得人须在该地块的西南角按集中设置原则配建安置房，套数不少于223套，总建筑面积不少于21968.1平方米。须严格按照提供的安置房户型图及平面位置图，以及师范学校改造项目建设指挥部相关文件要求进行规划设计和建设。在拍卖成交之日起6个月内开工建设，自开工之日起24个月内完成安置房建设，并完成综合竣工验收和交付使用，3年内完成整体项目建设。优先安排安置房建设，在安置房全部建设完毕至完成主体工程后，方可申请办理该地块商品房的预售许可。2.该宗地商品住宅实际销售均价控制在12000元/平方米以内（其中毛坯房价格不超过10000元/平方米）。3.购房人所购商品住宅在取得不动产权证之日起5年内不得转让。4.竞得人在与吉安市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》前，须与吉安市房管局签订《师范地块棚户区改造项目安置房建设回购协议书》等。2017年7月25日该地块经拍卖已成交。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）第八条第（二）项“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的规定，吉安市政府作为市级人民政府有权因公共利益需要作出房屋征收决定。师范学校改造建设项目用地包括吉安师范学校城北老教学区约82.28亩土地和教职工宿舍区约8.5亩土地组成，其中老校区的82.28亩土地经置换后，由中小学用地性质改为居住用地性质，并由吉安市国土局收储，教职工宿舍区有5栋房改房。该5栋房改房中的21栋、32栋、33栋房屋位于“微循环”一中南路项目建设工程红线范围内的主干道道路上，20栋位于沿江路西侧红线向西退让10米边界区公共绿化带范围内，属公益项目“微循环”一中南路项目建设用地。上述房屋本应在“微循环”一中南路项目建设中予以征收，但吉安市政府鉴于在前期摸底调查中上述房屋被征迁户均要求就地安置的实际情况，并结合改善师范教职员工居住条件和该地块的整体规划，经2017年6月12日《现场办公会议纪要》决定，将师范原教职工宿舍纳入师范改造项目地块予以征收，并与其他“微循环”一中南路项目被征迁户一起在师范教学区地块内专门划出的安置区内予以安置。因此，上述4栋房屋虽然在师范地块改造建设项目中征收，但系用于公益项目“微循环”一中南路项目，其征收行为具有公益性。吉安市国土局2018年7月5日对该建设项目土地进行网上拍卖的《拍卖须知》中对于安置房建设条件、商品房限购价格、转让年限等设定的限制条件，能够证明师范地块建设项目是由吉安市政府组织实施的以政府主导、市场化运作的建设项目。肖琳仅以该项目存在部分商业配套开发而否认对上述4栋房屋征收行为的公益性，理由不能成立。且该建设项目已于2018年4月纳入了吉安市棚户区改造项目。故其关于吉安市政府将中小学用地用于商业开发及认为吉安市政府作出的《113号征收决定》不具有公益性的诉讼请求，依法不能支持。《征收与补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划专项规划”。吉安市政府提供了2016年10月24日江西省政府批复同意的《吉泰群规划》，吉安市发改委、吉安市城建局、吉安市国土局分别对案涉师范改造工程建设项目作出的《立项函》《用地规划》《用地意见》及2017年6月12日的《现场办公会议纪要》。经审查，可以认定案涉工程项目的房屋征收活动符合吉安市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。吉安市政府征收过程中依照《征收与补偿条例》第十条的规定，组织吉安市发改委等有关部门对拟定的《征收补偿方案》（征求意见稿）进行了论证，在被征收范围内张贴了《征求意见公告》和该《征收补偿方案》（征求意见稿），并进行了为期一个月的公告。公告期满后，制定了《征收补偿方案》。吉安市政府依照《征收与补偿条例》第十二条的规定，于2017年6月19日委托吉安市华云安全技术服务有限公司对房屋征收工作进行了社会稳定风险评估，针对评估报告所确定的中级风险制定了《防范风险预案》，派员与师范学校共同召开征迁工作座谈会，对被征收户进行政策解析和现场答疑。吉安市政府于2017年6月28日作出《113号征收决定》，于2017年7月4日发布《房屋征收公告》。同日，将1000万元征收补偿费用打入吉安市征收办账户。该《113号征收决定》和《房屋征收公告》明确了房屋被依法征收的国有土地使用权同时收回，并载明了具体征收补偿与安置标准参照《吉安市政府关于印发吉安市国有土地上房屋征收与补偿实施办法及吉安市国有土地上房屋征收评估机构选定和评估技术细则等三个配套文件的通知》文件执行及行政复议、行政诉讼权利等事项。目前吉安师范5栋教职员工宿舍房改房101户被征拆户中，除提起行政诉讼的6户外，其余均与吉安市政府签订了拆迁补偿安置协议。因此，上述征收程序符合法律规定。肖琳关于案涉地块征收程序违法的起诉理由与事实不相符，其该项诉讼请求不予支持。肖琳起诉主张吉安佳信公司不具有评估资质、吉安市政府虚列评估机构、评估结果无效。经查，佳信评估公司是经依法备案具有进行房地产土地价格评估资格的二级资质企业。虽然吉安市政府将吉安佳信公司纳入了候选案涉房屋房地产价格评估机构名单，被征迁户也以投票方式选定吉安佳信公司作为征收评估机构，但实际对案涉房屋作出房产价格评估报告的，是具有评估资格的佳信评估公司，加盖的也是该公司的公章，做出评估报告的评估人员也具有评估资质，因此，该评估报告合法有效，吉安市政府不存在虚列评估机构的行为。评估报告送达后，被征迁户对该评估结果没有提出复评申请。吉安市政府以该评估报告作为案涉建设项目的补偿依据并无不妥。对肖琳关于该评估报告无效的诉讼主张不予采纳。综上所述，吉安市政府于2017年6月28日作出《113号征收决定》不违反法律、法规的规定，征收程序合法。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款，第八条第（二）项，第九条，第十条，第十一条，十二条，第十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回肖琳的诉讼请求。肖琳不服，提起上诉称：1.原审判决认定吉安市政府作出的113号征收决定符合社会公共利益需要的情形是错误的。原审中没有见到任何由吉安市政府组织实施中心城区“微循环”项目建设工程的证据，且在2017年3月的征求意见公告中并没有向社会公布。原审法院采纳的吉安市政府《现场办公纪要》真实性存疑，因该材料在行政复议时没有提交。2017年6月19日，吉安市政府委托吉安市华云安全技术服务公司进行社会稳定风险评估时，政府及学校的政策解答均称是为了建设高档住宅小区而进行的征收。原审判决声称“微循环”一中南路项目是经省政府批准实施的《吉泰群规划》的项目，理由牵强附会，因省政府批复里根本没有这个项目。原审判决还把原吉安师范地块项目在2018年4月列为棚户区改造项目作为该地块属于公益性的依据，如果属于，应该在2018年4月以后再公益征收，且原审法院也查明了该诉争地块被吉安市政府拍卖给了地产商业开发公司。原审判决中所引用的其他《立项函》《用地规划》《用地意见》等因吉安市政府的文件存在伪造性而不能成立。2.吉安市政府发布113号征收决定时没有告知公众其法律依据和公益性征收的依据。吉安市政府作出征收公告时，从未告知公众依据的具体的法律依据来进行征收，仅仅在征求意见公告以及113号征收公告中称依据《征收与补偿条例》，没有具体使用条款。原吉安师范地块项目又成了棚户区改造项目，属于棚户区改造项目就更是和“微循环”一中南路项目没有关系了。原审裁判引用《征收与补偿条例》第八条第（二）项条款明显是错误的。3.对吉安市政府的征收行为没有作出合法性审查。本案中被上诉人在作出政府征收的行政行为前，从未对行政行为作出过合法性审查，这是违背江西省政府对于政府行政行为的要求的。4.原审法院称被上诉人张贴了《征求意见公告》和补偿方案意见公告，而吉安市政府在征求意见的公告中从未进行公益需要的告知，也未作出明确的法律条款适用的告知。5.原审法院称吉安市政府做了社会稳定风险评估，但社会稳定风险评估时中风险，吉安市政府没有依法采取减缓措施。上诉人已经向一审法庭申明被上诉人的暴力强拆行为，通过一系列暴力逼拆手段达到签约大多数人，这是用结果来倒推行政行为程序合法。6.原审法院认为评估机构中吉安佳信公司虽然被市政府列进了候选评估机构名单，最后还选中了吉安佳信公司，但最后评估实际上是由有资质的佳信公司做的，所以就认为市政府不存在虚列评估机构的问题不当。据此请求二审法院撤销原审判决，依法改判被上诉人吉安市人民政府征收房屋行为违法、违反法定程序，撤销113号征收决定；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人吉安市人民政府答辩称：1.吉安市政府作出的吉府字[2017]113号征收决定符合公共利益的需要。公共利益属于典型的不确定法律概念，原师范地块项目已根据《征补条例》的要求，完成其相应程序。上诉人诉请的是撤销113号征收决定，并非其他征收据顶，一审中已向法庭提交吉安市政府在2017年2月23日正式启动中心城区畅通“微循环”项目建设工程的依据，且早已在《吉泰城镇群规划（2016-2030）中心城市道路系统规划图》进行了规划。且整个畅通“微循环”至今已完成大半，该微循环工程的立项、建设实施单位、招投标、财政预算之类的质疑，完全毫无根据且与本案所诉行政行为无关，也不在本案审理范围之内，上诉人无需在本案中进行出示。本院查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。本院认为，本案争议焦点在于被诉行政征收决定是否符合公共利益需要、是否符合规划要求以及程序是否合法。第一，关于被诉征收决定是否符合公共利益需要的问题。国有土地上房屋征收决定的合法性基础，在于征收行为是否确属公共利益之需要。对于公共利益的界定，则应当综合征收决定文本、建设项目目的以及土地实际使用情况来全面判断。本案中，根据吉安市城市规划管理处2016年7月制作的“沿江路与韶山东路交叉口西北角地块用地规划红线图”及2017年5月制作的“吉安市中心城区畅通‘微循环’工程一中南路道路征收红线图”，当事人房屋所在住宅区域（共5栋房屋）的21栋、32栋、33栋房屋位于“微循环”一中南路项目建设工程红线范围内的主干道道路上，20栋位于沿江路西侧红线向西退让10米边界区公共绿化带范围内，可以证明涉案征收项目确属《征收与补偿条例》第八条第一款第（二）项规定的“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”情形，被诉征收决定符合公共利益的需要。上诉人提出征收决定文本未告知公益性征收依据、未公示属于“微循环”项目而违法。但正如不能简单依据征收决定文本自称“属于公共利益”而放弃实质性审查，也不能因征收决定文本表述笼统而无视征收项目的公益性实质。本案被诉征收决定虽将征收目的笼统表述为“根据城市规划要求”，但从征收决定征求意见及正式公示过程中所附的相关红线图可知，涉案地块确已规划建设相关支路，即通过红线图已对“城市规划要求”及该规划的公益性予以了明示。同时，“微循环”项目是一项提升城市道路系统运行效率、涉及城市多个区域的综合性公益工程的统称，必须通过具体的征收项目进行实施，或者在其他项目中一并进行实施。无论是以其他项目名义征收或在其他项目中一并征收，并不改变涉案土地系用于“微循环”道路建设的事实，更不能据此否认被诉征收决定的公益性。上诉人还提出，《征收补偿实施方案》中称“为进一步改善原吉安师范学校教职工居住条件，完善该地块的基础配套设施，提升中心城区城市建设品质”，涉案地块在征收后系用于建设非公益性质的高档住宅。本院认为，当事人房屋所在住宅区域的主要部分确系规划用于建设道路，这足以证明被诉征收决定的公益性质。由于涉案地块与原吉安师范学校改造项目用地紧密相连，在原吉安师范学校校区腾空以及“一中南路”道路建设占用大部分土地后，余留的1栋房屋和剩余土地既不符合城市整体规划，也很难保证其住宅功能，对剩余土地的统一征收、集约利用符合公共利益的需要。同时，涉案剩余地块并入原吉安师范改造项目用于建设住宅小区，是基于最大化保障被征收人的合法权益而进行就地安置。上诉人以此主张征收决定违法的理由不能成立。第二，关于被诉征收决定是否符合规划要求的问题。根据《征收与补偿条例》第九条第一款之规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”。对此，吉安市政府提供了2016年10月24日江西省政府批复同意的《吉泰城镇群规划（2016-2030年）》以及相关职能部门提供的专业审查意见。上诉人提出，江西省政府对《吉泰城镇群规划》的批复中并无涉案项目，相关职能部门提供的文件系伪造，据此认为征收项目不符合规划要求。本院认为，实践中，在审查征收项目是否符合规划时，由于专业性较强，由相关职能部门出具专业审查意见，具有一定合理性。上诉人以省政府批复中没有涉案项目而否认其符合规划要求，则是将批复决定与规划内容相混淆。《吉泰城镇群规划》是一个综合性规划，包含土地利用规划、城乡规划和道路专项规划等内容，是审查被诉征收决定是否符合规划要求的实体依据；批复文件则表明《吉泰城镇群规划》经过了有权机关的批准，可以证明该规划对吉安市城市总体规划、吉安市土地利用总体规划中相关内容进行调整具有法律效力，批复文件本身并不涉及规划具体内容。从吉安市政府一审提交的《吉泰城镇群规划》所附“中心城市土地使用规划图”等规划图可知，该规划对吉安市城市规模和发展方向、涉案地块的开发和利用以及道路规划等内容进行了调整，涉案地块土地性质、用途已经调整为居住用地，并已经规划了相关道路。据此，涉案征收项目符合相关规划要求，上诉人的该项主张不能成立。第三，关于被诉征收决定程序是否合法的问题。《征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条、十三条规定，征收行为应当履行征求意见、社会稳定风险评估、公告等程序。原审法院根据肖琳等人的主张，对相关程序事项逐一进行了审查。从吉安市政府一审提交的证据来看，其在征收过程中对征收补偿方案征求意见稿进行了论证、公告和征求意见；吉安市政府委托吉安市华云安全技术服务有限公司对房屋征收工作进行了社会稳定风险评估，针对评估报告所确定的中级风险制定了预案，派员与师范学校共同召开征迁工作座谈会，对被征收户进行政策解析和现场答疑；发布《房屋征收公告》的同日，将1000万元征收补偿费用打入吉安市征收办账户等等，可以认定征收决定作出的程序基本符合法律规定。上诉人提出，吉安市政府在社会稳定风险评估为中风险后，未采取减缓措施不当。本院认为，社会风险防范并非可以简单量化的行为，实际上需要多个部门、多个机构共同配合、采取多种措施进行风险化解，故《征收与补偿条例》重在要求行政机关进行社会稳定风险评估，以督促行政机关对征收项目的风险产生足够、充分认识。本案中，吉安市政府委托专业机构制作了详尽的《社会稳定风险评估报告》，并根据评估报告制作了《社会稳定风险评估备案表》《原吉安师范学校地块项目防范社会稳定风险的预案》，提出了预防化解风险措施，符合《征收与补偿条例》的要求。上诉人还提出，征收决定存在补偿费用未足额到位等违法之处。本院认为，《征收与补偿条例》第十二条第二款的立法目的，在于充分保障被征收人的补偿利益。本案中，在征收决定作出前，吉安市政府相关职能部门对被征收人进行了摸底调查，多数人均选择就地安置方式；从结果上来看，多数被征收人确已就地安置了房屋，迄今仅6户没有完成安置补偿，肖琳的补偿利益可以得到充分保障。上诉人的该项主张亦不能成立。此外，上诉人还提出，吉安市政府安排虚假的评估机构参与评估投票违法。但评估机构选定属于补偿决定作出的前提，而非征收决定作出的前提，且有单独的异议程序，并不属于审查征收决定是否合法的范畴。上诉人认为评估违法，应当按照法律规定的程序提出异议或寻求救济。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人肖琳负担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  章 华二〇一九年一月二十四日法官助理洪发胜书记员张建平