广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤09行终139号上诉人（原审被告）茂名市茂南区国土环境和城乡建设局。法定代表人蔡雄辉，局长。委托代理人杨辛乐，男，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局干部。上诉人（原审第三人）茂名市茂南物资服务有限公司。法定代表人李德庆，经理。委托代理人许幸，广东海法律师事务所律师。委托代理人廖启康，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）叶游民，男，汉族，1964年5月9日出生，住茂名市电白区。委托代理人廖泽文，广东格正律师事务所律师。上诉人茂名市茂南区国土环境和城乡建设局（以下简称“茂南区国土局”）、茂名市茂南物资服务有限公司（以下简称“茂南物资服务公司”）因被上诉人叶游民诉其回收土地使用权决定纠纷一案，不服广东省茂名市电白区人民法院（2016）粤0904行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，本案焦点为：一、原告主体是否适格，二、被告《关于回收土地使用权的决定》是否合法。一、关于原告的主体问题，原告作为实际权利人代表和第三人签订建筑合同、实际承包建设第三人发包的工程，双方因工程结算纠纷至今，原告从该工程停工后，十多年来以土地兑抵工程款为由，一直占有使用涉案土地，被告决定收回涉案土地，对原告有明显影响，与原告有法律上的利害关系。原告作为土地的实际使用人，可以作为原告提起诉讼。二、关于被告决定是否合法的问题。收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，是当出现某种法律事实时，原批准用地的人民政府土地行政主管部门经批准后，依法收回用地单位或者用地个人使用的国有土地使用权，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。依据查明事实，被告收回涉案土地拍卖处置，只为解决茂南区财政局、第三人、林宏星等27位相关土地权益人因转让涉案土地的民事纠纷，不是因为土地管理法、城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等等相关法律法规要求收回土地。再者，涉案土地位于茂名市电白区辖内，土地使用证原由电白县国土局（现茂名市电白区国土资源局）颁发，被告并非茂名市电白区土地管理部门，没有法律法规授权，也非接受有权部门委托以委托部门的名义受托行政，被告对该土地没有管理权。被告在诉讼中没有提供证据证实其作出《关于回收土地使用权的决定》相关事实根据和所依据的规范性文件，故被告关于收回土地使用权的决定，主要证据不足，明显超越职权，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项的规定，判决撤销被告茂南区国土局于2014年3月17日作出的《关于回收土地使用权的决定》中的第1项的决定。案件受理费50元，由被告茂南区国土局负担。上诉人茂南区国土局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人作出《关于收回土地使用权的决定》合理合法。根据茂名市政府请示报告处理表（2012-1976号）将鲤鱼岭土地历史遗留问题交由茂南区处理，根据茂名市人民政府《关于扩大城市建设用地规划直管范围的通知》（茂府[2002]26号）和茂名市国土资源局《关于进一步规范市辖区土地管理的决定》（茂国土资发[2006]112号），涉案土地在茂名市国土资源局规划直管范围内，茂名市国土资源局对该土地享有管理权，因此茂名市国土资源局据此作出《关于对授权处置鲤鱼岭土地使用权的复函》（茂国土资函(2012)394号），明确同意将鲤鱼岭土地历史遗留问题交由上诉人茂南区国土局处理，上诉人没有超越职权。二、本案诉争的土地是原审第三人及下属职工集资购买的土地，原审第三人没有向被上诉人转让该土地。1993年7月18日，原审第三人作为发包单位（甲方）与广东省电白县第四建筑工程公司作为承建单位（乙方）签订《建筑安装工程承发包专用合同》一份。《建筑安装工程承发包专用合同》约定的内容总共才有十条，根本不存在第十一条。该第十一条是被上诉人私自添加上去的。且该添加的内容也是违法的，茂南物资服务公司是国有独资公司，涉诉土地登记在其名下，属划拨土地，属国有资产，应根据国有资产管理条例和城镇国有土地使用权出让转让暂行条例等规定处置，茂南物资服务公司和被上诉人私下授受亦是违法。三、茂南物资服务公司已经向被上诉人支付工程款2267198.00元，已经超过被上诉人所做的工程量，根本不需要转让诉争土地。茂南物资服务公司与被上诉人签订《建筑安装工程承发包专用合同》在1993年到1995年间，茂南物资服务公司分多次向被上诉人支付工程款共计2267198.00元，且有被上诉人签名确认，不存在茂南物资服务公司拖欠被上诉人工程款的事实。该工程由于中途停工，且茂南物资服务公司与被上诉人并未对已完工部分进行验收结算，也就无法核定该工程尾款。但已经按工程量超额支付了工程款给被上诉人。四、被上诉人以工程款纠纷为名，长期侵占茂南物资服务公司名下的土地1782平方米及茂南区财政局名下5000平方米用作搞水泥预制工场出租给他人使用，以及堆放杂物，拒不支付使用费。茂南物资服务公司曾多次要求被上诉人支付土地使用费，被上诉人以各种理由拒绝支付。茂南物资服务公司及区财政局联合发文要求被上诉人搬迁，并交还其所侵占的土地给上诉人，但被上诉人拒不交还。茂南物资服务公司及区财政局保留追究的权利。五、被上诉人的诉讼诈骗行为造成茂南物资服务公司及上诉人巨大的经济损失。被上诉人必需赔偿上述损失给上诉人及茂南物资服务公司。六、被上诉人提供的《建筑安装工程承发包专用合同》是伪造的，其诉讼请求没有事实依据和法律依据，应依法驳回被上诉人的起诉。1993年7月18日，茂南物资服务公司作为发包单位（甲方）与广东省电白县第四建筑工程公司作为承建单位（乙方）签订《建筑安装工程承发包专用合同》一份。该《建筑安装工程承发包专用合同》约定的内容总共才有十条，且合同内画线内容为手写的，合同的签定时间是一九九三年七月十八日，合同没有盖骑缝章。而被上诉人提供的《建筑安装工程承发包专用合同》签订时间为一九九四年七月十八日，其中的“四”字有明显的修改痕迹，是在“三”字的基础之上涂改为“四”字。该合同内容有十一条，画线内容是印刷的，被上诉人提交证据时，合同有骑缝章，后撕毁又另外提交了一份没有骑缝章的合同。被上诉人是使用原合同的封面，把内页全部更换，内容则增加到十一条。本合同一式叁份，原审第三人持有两份，被上诉人持有一份，被上诉人就利用其持有的一份合同进行伪造。很明显，被上诉人提交的合同为其伪造的。根据我国《合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。被上诉人擅改合同，违反法律规定，其伪造的《建筑安装工程承发包专用合同》不具有法律效力。二审法院应依职权委托有资质的鉴定机构对伪造的《建筑安装工程承发包专用合同》进行鉴定：1、对三份合同原件是否同一时期形成进行鉴定；2、对伪造合同的封面涂改的文字进行鉴定是否是“三”字改“四”字；3、对伪造合同的封面及内页进行鉴定是否是更换内页；4、鉴定伪造合同的封面及内页是否同一时间形成。七、本案涉嫌刑事诈骗应移交公安机关立案侦查。被上诉人以非法占有为目的，虚构事实，隐瞒真相，伪造《建筑安装工程承发包专用合同》，企图通过诉讼的形式进行诈骗。诉争的电国用(94)字第x号土地使用证的1782平方米土地及区财政局名下的土地6000多平方米，现通过拍卖成交价值规人民币叁仟肆佰万元（￥34000000元），数额特别巨大，依法应当处以十年以上有期徒刑。由于本案涉及的标的金额巨大，法院应依职权把本案移交公安机关处理。八、上诉人作出《关于收回土地使用权的决定》第(1)项对茂南区乡镇企业服务公司联营加油站的电国用(94)字第x号土地作回收处理决定时，并没有侵害叶游民的合法权益，叶游民不具有原告主体资格。原审判决对被上诉人诉讼主体资格的认定错误，应依法驳回被上诉人的起诉。综上所述，原审判决认定事实不清，严重损害了上诉人的合法权益及法律尊严，特提起上诉。上诉请求：1、撤销(2016)粤0904行初13号行政判决，驳回被上诉人的起诉；2、本案的一切诉讼费用由被上诉人承担。上诉人茂南物资服务公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人在本案中不具有原告主体资格，无权请求撤销本案行政行为，应予依法驳回被上诉人的起诉。茂南区国土局作出的《关于收回土地使用权的决定》第(1)项对茂南区乡镇企业服务公司联营加油站的电国用(94)字第x号土地作回收处理决定时，并没有侵害叶游民的合法权益，其不具有该具体行政行为的原告主体资格。原审判决对被上诉人诉讼主体资格的认定，实属错误，应依法驳回被上诉人的起诉。二、本案诉争土地是上诉人及下属职工集资购买的土地，上诉人没有向被上诉人转让该土地。1993年7月18日，上诉人与被上诉人签订的《建筑安装工程承发包专用合同》内容总共才有十条，根本不存在第十一条“乙方承建甲方培训中心综合楼，因甲方中途出现停建而造成乙方经济损失，双方约定，甲方同意施工队在建甲方培训中心综合楼土地1782平方米折价200元平方米合计人民币356400元转让给施工队（叶游民），转让土地款待工程结算后，剩余款退还给甲方”。该第十一条完全是被上诉人私自添加上去的。三、上诉人已经向被上诉人支付工程款2267198.00元，已经超过被上诉人所做的工程量所需的款项，根本不需要转让诉争的土地。上诉人与被上诉人签订《建筑安装工程承发包专用合同》在1993年到1995年间，上诉人分多次向被上诉人支付工程款共计2267198元，且有被上诉人叶游民签名确认，不存在上诉人拖欠被上诉人工程款的事实。该工程由于中途停工，且上诉人与被上诉人并未对已完工部分进行验收结算，也就无法核定该工程尾款。但已经按工程量超额支付了工程款给被上诉人。四、被上诉人长期侵占上诉人名下的土地1782平方米及茂南区财政局名下5000平方米，拒不支付使用费。上诉人曾多次要求被上诉人支付土地使用费，被上诉人以各种理由拒绝支付。上诉人及区财政局联合发文要求被上诉人搬迁，并交还其所侵占的土地给上诉人，但被上诉人拒不交还。上诉人及区财政局保留追究的权利。五、被上诉人的诉讼诈骗行为造成上诉人及原审被告巨大的经济损失。由于被上诉人的诉讼保全行为，造成诉争的土地拍卖成交后原审被告不能收取土地拍卖成交金数额巨大，造成每月利息直接经济损失巨大，间接损失不可估量。被上诉人必需赔偿上述损失给原审被告及上诉人。六、被上诉人提供的《建筑安装工程承发包专用合同》是伪造的，其诉讼请求没有事实依据和法律依据，应依法驳回被上诉人的起诉。1993年7月18日，茂名市茂南区乡镇企业服务公司作为发包单位（甲方）与广东省电白县第四建筑工程公司作为承建单位（乙方）签订《建筑安装工程承发包专用合同》一份。该《建筑安装工程承发包专用合同》约定的内容总共才有十条，且合同内画线内容为手写的，合同的签定时间是一九九三年七月十八日，合同没有盖骑缝章。而被上诉人提供的《建筑安装工程承发包专用合同》签订时间为一九九四年七月十八日，其中的“四”字有明显的修改痕迹，是在“三”字的基础之上涂改为“四”字。该合同内容有十一条，画线内容是印刷的，被上诉人提交证据时，合同有骑缝章，后撕毁又另外提交了一份没有骑缝章的合同。被上诉人是使用原合同的封面，把内页全部更换，内容则增加到十一条。本合同一式叁份，上诉人持有两份，被上诉人持有一份，被上诉人就利用其持有的一份合同进行伪造。很明显，被上诉人提交的合同为其伪造。被上诉人擅改合同，违反法律规定，被上诉人伪造的《建筑安装工程承发包专用合同》不具有法律效力。二审法院应依职权委托有资质的鉴定机构对伪造的《建筑安装工程承发包专用合同》进行司法鉴定。七、被上诉人以非法占有为目的，虚构事实，隐瞒真相，伪造《建筑安装工程承发包专用合同》，企图通过诉讼的形式进行诈骗，涉案数额特别巨大，依法应当处以十年以上有期徒刑。法院应依职权把本案移交公安机关处理。综上所述，原审判决认定事实不清，严重损害了上诉人的合法权益及法律的尊严，特提起上诉。上诉请求：1、撤销(2016)粤0904行初13号行政判决，驳回被上诉人叶游民的起诉；2、本案的一切诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人叶游民答辩称：一、上诉人称被上诉人没有原告诉讼主体资格的理由不能成立。按1994年7月18日广东省电白县第四建筑工程公司、被上诉人与茂南区乡镇企业服务公司签订的《建筑安装工程承包专用合同》第十一条约定，该土地已经属于被上诉人所有，而且该土地从工程停建后一直由被上诉人使用至今，只不过是尚未办理土地过户手续。上诉人茂南区国土局于2014年3月17日作出《关于回收土地使用权的决定》，将已经属于被上诉人所有的电国用(94)字第x号土地使用证的1782平方米土地作回收处理，交回茂名市茂南区政府拍卖，明显损害了被上诉人的利益。因此，被上诉人具有原告诉讼主体资格。二、上诉人茂南区国土局作出《关于回收土地使用权的决定》没有事实和法律依据，并且程序违法。1、被诉行政行为没有事实依据。根据上诉人茂南区国土局在一审开庭陈述，收回证号为电国用(94)字第x项下的土地1782平方米，是因用地单位资不抵债，为了解决职工上访问题而收回土地拍卖处置，而不是因为违反《土地管理法》、《城镇国有土地管理使用权出让和转让暂行条例》等法律法规规定回收土地的规定。这显然不符合回收土地的法定条件。2、被诉行政行为没有法律依据，上诉人只是根据茂名市领导在群众上访信件中的指示及茂南区政府的批复来收回土地。3、被诉行政行为程序违法。因为登记在电国用(94)字第x项下的土地1782平方米在茂名市电白区（原电白县）辖区内，土地证也是由当时的电白县国土局核发，即使要回收土地，也只能由电白区政府回收，上诉人茂南区国土局作回收处理超越职权，没有回收土地资格。三、茂南物资服务公司称已付被上诉人工程款2267198元纯属诡辩。按被上诉人与茂名市茂南区乡镇企业服务公司于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》约定，该工程由被上诉人带资建设，茂名市茂南区乡镇企业服务公司应按工程进度支付工程款，但事实上茂名市茂南区乡镇企业服务公司没有支付工程款，才导致该工程半途而废。四、上诉人称被上诉人伪造《建筑安装工程承发包专用合同》是诡辩。1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》是上诉人与茂名市茂南区乡镇企业服务公司真正履行的合同。在该合同封面上不仅盖有茂名市茂南区乡镇企业服务公司公章，还有其法定代表人签名盖印，茂名市茂南区乡镇企业服务公司还在合同上还加盖骑缝章。相反，上诉人提供的1993年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》则是一份过时作废的合同，早已被1994年7月18日重新签订的《建筑安装工程承发包专用合同》代替。五、上诉人称被上诉人长期占用其土地，造成被其巨大经济损失是无稽之谈。按1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》第十一条约定，茂名市茂南区乡镇企业服务公司因没有工程款支付给被上诉人，已经将电国用(94)字第x号证的1782平方米土地转让给被上诉人抵偿工程款，只不过是由于工程没有结算，还没有办理土地过户手续而已。正因如此，被上诉人才有资格长期使用该土地，上诉人才对该事实一直没有提出异议。综上所述，上诉人提出的上诉理由歪曲了事实真相，将已经属于被上诉人的土地作回收处理，交回茂名市茂南区政府拍卖，没有事实和法律依据，并且严重损害了被上诉人的利益，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，涉案土地位于茂名市茂南区（原电白区）x镇x村委会鲤鱼岭，面积1782平方米，原登记在茂名市茂南区乡镇企业服务公司联营加油站名下，土地证号为电国用（94）字第x号。1996年，茂名市茂南区乡镇企业服务公司改名为“茂名市茂南物资服务有限公司”。2014年3月17日，上诉人茂南区国土局对上诉人茂南物资服务公司作出《关于回收土地使用权的决定》，具体内容为：“根据《茂名市茂南区关于处置鲤鱼岭土地使用权的批复》（茂南府复[2014]7号），现决定收回你公司的下属单位茂南区乡镇企业服务公司联营加油站位于茂名市茂港区x村委会鲤鱼岭的2宗土地使用权，请在收到本《决定》15个工作日将该2宗《土地使用证》原件交回我局办理注销手续。具体宗地《土地使用证》证号如下：①电国用（94）字第x（土地使用者：茂南区乡镇企业服务公司联营加油站）；②电国用（94）字第x（土地使用者：茂南区乡镇企业服务公司联营加油站）。”上诉人茂南物资服务公司对该决定没有异议。被上诉人叶游民知道上述决定内容后，认为上述决定第一项内容侵犯了其合法权益，遂于2016年3月9日向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销上述决定第一项内容。叶游民向原审法院提供了茂南区乡镇企业服务公司与电白县第四建筑工程公司第八工区于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》，主张根据该合同第十一条的约定，涉案土地已转让归其所有。但上诉人茂南物资服务公司认为被上诉人叶游民提供的上述签订时间为1994年7月18日的合同系由双方于1993年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》封面涂改了签订日期并替换内页伪造的。上诉人茂南物资服务公司提供了双方于1993年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》佐证其主张。另查明，广东省电白县第四建筑工程公司（以下简称“电白四建”）和叶游民因诉茂南物资服务公司建设工程施工合同纠纷一案，于2015年12月3日向茂名市电白区人民法院（以下简称“电白区法院”）提起民事诉讼，请求判决确认电白四建、叶游民与茂名市茂南区乡镇企业服务公司（即本案上诉人茂南物资服务公司）于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》有效。电白区法院以（2015）茂电法民四初字第423号案立案受理后，因叶游民于2016年3月9日向该院另行提起本案行政诉讼，电白区法院遂作出（2015）茂电法民四初字第423-3号民事裁定，中止该民事诉讼的审理。2017年2月13日，本院认为本案的审理需以（2015）茂电法民四初字第423号民事诉讼的裁判结果为依据，遂作出裁定中止本案诉讼。电白区法院于2017年2月7日恢复对（2015）茂电法民四初字第423号民事诉讼的审理。在该民事诉讼审理期间，茂南物资服务公司申请对双方提交的三份《建筑安装工程承发包专用合同》原件是否都是在1993年7月同一时期形成进行鉴定，对叶游民提供的《建筑安装工程承发包专用合同》的封面及内页是否存在更换内页进行鉴定。叶游民也申请对茂南物资服务公司提供的1993年7月18日《建筑安装工程承发包专用合同》所盖的张定基印鉴形成时间进行鉴定。广东华生司法鉴定中心于2017年7月31日作出粤华生司鉴中心（2017）文鉴字第246号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：送检的叶游民提供的《建筑安装工程承发包专用合同》（JC）封面与内页存在换页的可能。该鉴定中心还于2017年9月29日作出粤华生司鉴中心（2017）文鉴字第367号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：茂名市茂南区乡镇企业服务公司印文在先，“张定基”签名印文在后，“张定基”签名为先印后字。2017年11月6日，电白区法院作出（2015）茂电法民四初字第423号民事判决，判决电白四建、叶游民与茂名市茂南区乡镇企业服务公司于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》有效。茂南物资服务公司不服，上诉至本院。本院于2018年8月30日作出（2018）粤09民终132号民事判决，认为“电白四建、叶游民提供的证据不足以证明电白四建、叶游民与茂名市茂南区乡镇企业服务公司于1994年7月18日又签订《建筑安装工程承发包专用合同》的事实，就应承担举证不能的不利后果，对其主张，本院不予支持。一审法院以存在疑点的合同及以涉案土地被叶游民占用至今茂南物资服务公司未提出异议为由，以此推定电白四建、叶游民与乡镇服务公司存在1994年的合同关系明显不当，本院予以改判”，遂判决：一、撤销电白区法院（2015）茂电法民四初字第423号民事判决；二、驳回电白四建、叶游民的诉讼请求。该民事判决于2018年12月11日发生法律效力。2018年12月12日，茂南物资服务公司向本院提交《恢复审理申请书》，申请恢复本案诉讼。本院于2018年12月28日对本案恢复审理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，被上诉人叶游民不是本案所诉的《关于回收土地使用权的决定》的行政相对人，其因不服上诉人茂南区国土局向上诉人茂南物资服务公司作出《关于回收土地使用权的决定》的行政行为而提起本案行政诉讼，应当提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系。被上诉人叶游民向原审法院起诉时虽然提供了茂南区乡镇企业服务公司与电白四建第八工区于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》主张其与被诉行政行为有利害关系，但本院已作出生效的（2018）粤09民终132号民事判决驳回了电白四建公司和叶游民请求确认“茂南区乡镇企业服务公司与电白四建第八工区于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》有效”的诉讼请求。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案依据。据此，茂南区乡镇企业服务公司与电白四建第八工区于1994年7月18日签订的《建筑安装工程承发包专用合同》不再具有真实性、合法性和有效性。叶游民以上述《建设安装工程发包专用合同》主张其与本案被诉行政行为有利害关系，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。此外，叶游民亦未提供其与被诉行政行为有利害关系的其他证据材料。因此，被上诉人叶游民与上诉人茂南区国土局向上诉人茂南物资服务公司作出《关于回收土地使用权的决定》的行政行为没有利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定的起诉条件。原审法院本应先中止本案诉讼，待（2015）茂电法民四初字第423号民事诉讼审结之后再根据该民事诉讼的生效裁判结果审理本案，但原审法院对本案作出实体判决，属于认定事实不清、程序违法，且适用法律错误，依法应予撤销。两名上诉人的上诉请求于法有据，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销茂名市电白区人民法院（2016）粤0904行初13号行政判决；二、驳回原审原告叶游民的起诉。驳回起诉案件属于不需交纳受理费的案件，原审原告叶游民预交的一审案件受理费50元、上诉人茂名市茂南区国土环境和城乡建设局和茂名市茂南物资服务有限公司各自预交的二审案件受理费50元，在本裁定生效后予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇一九年一月七日法官助理吴嘉怡书记员古博宇