四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川14行终98号 上诉人（原审原告）袁明星，男，1947年5月29日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人刘朝祥，四川本真律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市彭山区房屋征收与补偿服务中心。住所地，四川省眉山市彭山区寂照街**。 法定代表人陈林，该中心主任。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李强，四川达宽律师事务所律师。 原审第三人眉山市彭山区人民政府凤鸣街道办事处。。住所地，四川省眉山市彭山区彭祖大道三段** 法定代表人张勇，主任。 委托代理人邓智拓，四川林志律师事务所律师。 原审第三人石凤仙，女，1950年2月28日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人张鸿程，眉山市彭山区彭溪法律服务所法律工作者。 原审第三人袁敬林，男，1981年5月8日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人张鸿程，眉山市彭山区彭溪法律服务所法律工作者。 上诉人袁明星因与被上诉人眉山市彭山区房屋拆迁征收与补偿服务中心（以下简称彭山区征补中心）、原审第三人眉山市彭山区人民政府凤鸣街道办事处（以下简称彭山区凤鸣街道办）、石凤仙、袁敬林房屋征收补偿行政协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1995年10月26日，彭山区人民政府（原彭山县人民政府）为石凤仙颁发471××号房屋所有权证载明：房屋所有权人为石凤仙，房屋坐落于彭山区××××路，建筑结构为砖混，共四层，建筑面积为904.92平方米。 2012年5月3日，彭山区人民政府作出《关于原医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收的决定》（彭府发〔2012〕22号文件）并予以公示，决定对原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目规划红线内的土地、房屋实施征收，由彭山区征补中心（原彭山区房屋征收管理局）作为征收部门、彭山区凤鸣街道办（原彭山区凤鸣镇人民政府)作为征收实施单位组织实施。彭山区征补中心于2012年5月3日作出《彭山县原医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》且进行了公示。石凤仙位于凤鸣镇××路的房产在本次征收范围之内。2012年5月5日，彭山区征补中心向有关房产评估公司发出评估邀请函，2012年6月6日经过抽签确定了四川协合土地房地产评估咨询有限公司（下称协合评估公司）作为该项目的评估机构。乐山市海平面房地产测绘有限公司对石凤仙的房屋进行测绘，并于2012年6月13日作出（彭房测分户2012-2-0472号）房屋面积测绘分户报告，报告载明：石凤仙的房屋产权面积包括，1层商业82.67平方米（含公摊面积6.02平方米），1-4层住宅848.69平方米（含公摊面积137.11平方米）。2014年1月16日，协合评估公司作出川协合房评（2014）00086-61号《房地产征收分户评估报告（石凤仙）》，报告载明：石凤仙位于凤鸣××××商业、住宅用房地产，评估建筑面积931.36平方米，评估土地面积195.3平方米，征收评估价值为人民币2796264元。同日，彭山区征补中心对涉及被征收房屋评估结果予以公示，石凤仙位于凤鸣镇××路的房产在本次评估公示之中。 2017年4月10日，石凤仙与彭山区凤鸣街道办签订被征收房屋的《安置补偿协议》及《补充协议》。《安置补偿协议》载明：“被征收房屋的住房建筑面积848.69平方米，门市建筑面积82.67平方米。结算后的被征收住房补偿和政策性补助价款共计（含土地价款）1551929元。结算后的被征收门市补偿和政策性补助价款（含土地价款）共计1542126元。石凤仙在指定××门市安置区选择安置门市及××楼营业房××一环××4Ｂ，其中安置门市共四间，建筑面积共计148.16平方米，二楼营业房一间，建筑面积共计178.16平方米。经产权置换最终结算，石凤仙应向彭山区凤鸣街道办补差额款3189576元”。彭山区征补中心、彭山区凤鸣街道办、石凤仙均在该协议上签章、捺印。2017年4月10日，彭山区凤鸣街道办与石凤仙签订被征收房屋的《补充协议》。该《补充协议》载明：“被征收房屋面积住宅832.36平方米，商业门市99平方米。该被征收房屋产权调换到本项目4号B幢1-4号一层门市，面积150㎡，二层178.16㎡，被征收房屋与产权调换房屋互不补差。被征收房屋在协议签订之日起30日内腾空、交付钥匙。《安置补偿协议》及《补充协议》上载明的被征收住房和门市与石凤仙所有的47157号房屋所有权证上载明的房产系同一房产。之后，袁明星对上述协议不服，提起行政诉讼，请求确认彭山区征补中心、彭山区凤鸣街道办与石凤仙于2017年4月10日签订的《安置补偿协议》及《补充协议》无效。 原审另审查明，袁明星与石凤仙系夫妻关系，与袁敬林系父子关系。涉案房屋由石凤仙一个人名义申请办理房产证。石凤仙认可该房屋由石凤仙与袁明星二人共同修建。2018年4月2日，袁明星与石凤仙办理结婚证载明，二人结婚登记日期为1979年5月8日，该结婚证系遗失补发。袁明星和石凤仙陈述记不清楚在以前是否办理了结婚登记。 原审认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及彭山区人民政府《关于原县医院片区（彭山县西门新商圈）旧城改建项目国有土地上房屋征收的决定》，彭山区征补中心作为彭山区人民政府确定的国有土地上房屋征收部门，具有实施涉案房屋征收与补偿工作的主体资格。彭山区凤鸣街道办受彭山区征补中心的委托，为征收具体实施单位。本案的争议焦点为：一、案涉征收决定是否合法；二、石凤仙与彭山区征补中心及彭山区凤鸣街道办所签订的《安置补偿协议》及《补充协议》是否属于无效情形？ 关于争议焦点“一”、彭山区征补中心及彭山区凤鸣街道办提供的房屋征收决定、证明、公告、评估报告、测绘报告、房屋征收补偿安置方案、公示等证据，能够证明涉案房屋的征收决定合法。袁明星及石凤仙、袁敬林对征收的合法性亦无异议。原审对案涉征收决定的合法性予以确认。 关于争议焦点“二”，因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，在四川省行政区域内，因公共利益需要征收国有土地上单位、个人的房屋，对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予补偿。本案中，案涉被征收房屋修建于1995年，虽当时的宅基地使用权系石凤仙一人所享有，且房屋登记时按宅基地批文及相关报建手续登记为石凤仙个人所有，但房屋系袁明星与石凤仙婚姻关系存续期间双方共同修建，石凤仙也认可系夫妻共同财产，故应认定袁明星系案涉被征收房屋的共有人。但因石凤仙向彭山区征补中心提供的被征收房屋所有权证上载明的被征收房屋的所有权人为石凤仙，彭山区征补中心作为房屋征收部门，无职权去查明袁明星与石凤仙是否系夫妻，且在案涉征收决定及征收补偿安置实施方案公示期间以及凤鸣街道办对案涉房屋进行调查登记、委托评估、评估结果公布期间，袁明星作为与登记的权利人石凤仙共同生活居住的共有人，从未向彭山区征补中心及彭山区凤鸣街道办提出过异议，故应认定彭山区征补中心与案涉房屋房产证上登记的唯一所有权人石凤仙签订《安置补偿协议》及《补充协议》符合法律法规规定，袁明星辩称未经其认可和授权，该协议无效的理由不能成立，该院不予采信。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，彭山区征补中心依据房屋征收决定和房屋征收补偿安置方案，组织包括石凤仙在内的被征收人选择了房屋评估机构，对被征收房屋实施评估并公告，对石凤仙所有的被征收房屋实施了分户评估，并进行了公示，在公示期内袁明星未提出异议。其后，彭山区征补中心及彭山区凤鸣街道办与石凤仙在平等自愿的基础上，经充分协商签订了《安置补偿协议》及《补充协议》。房屋面积测绘分户报告确定石凤仙被征收房屋的1层商业面各为82.67平方米（含分摊面积6.02平方米），1-4层住宅面积为848.69平方米（含分摊面积137.11平方米），共计931.36平方米。《安置补偿协议》及《补充协议》以此确定石凤仙被征收房屋的面积为931.36平方米，超出了其房产证载明的904.92平方米，故袁明星辩称补偿协议确定的面积小于实际面积与事实不符，该辩论不成立。《安置补偿协议》第二条约定：“被征收住房、门市是以市场评估价（含土地价款）为依据进行的价款结算；附属物及其他构筑物、搬迁补助费、临时安置费按照2010年彭山县住建局、彭山县物价局《彭山县国有土地上房屋拆迁搬迁补偿标准的公告》规定的标准为依据进行的价款结算。”第四条约定：“产权调换安置的住房的价格是以新房市场评估价为依据。”，石凤仙与凤鸣街道办签订的《安置补偿协议》及《补充协议》约定石凤仙在指定的门市安置区选择用于产权调换的安置门市为一层门市150㎡，二层商铺178.6㎡，石凤仙本应向彭山区征补中心补差额款3189576元，经《补充协议》约定互不补差，彭山区征补中心已超标准补偿石凤仙。该约定是双方真实意思表示，协议内容也没有显失公平之处，符合法律规定，故袁明星辩称补偿协议采用的补偿标准不一的辩解理由不成立，该院不予采信。袁明星认为两份协议存在实际签订时间与载明的时间不符、补偿面积前后矛盾的辩解理由未提供相应证据证实，该院不予采信。袁明星认为彭山区征补中心采用欺诈手段与其订立显失公正的补偿协议，损害其合法权益的诉讼理由不能成立。石凤仙虽以袁敬林的名义与彭山区征补中心及彭山区凤鸣街道办签订《安置补偿协议》，但在《安置补偿协议》尾部落款处系石凤仙亲笔签名，袁敬林并未在该协议上签字；石凤仙作为被征收人，因签订《安置补偿协议》享有的利益或权益系期待利益，其同意将该权利登记确认在其子袁敬林的名下系自由处分自己的民事权利，如袁明星认为石凤仙的该处分行为侵犯了其合法的财产权利，可另行提起民事诉讼。且《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”应当是同时符合“恶意串通”及“损害国家、集体或者第三人利益”，才能构成合同无效的情形。本案中，虽然石凤仙提出《安置补偿协议》的乙方列为袁敬林，今后安置房屋的产权证办理在其子袁敬林的名下，彭山征补中心及凤鸣街道办亦同意，但至今尚未办理权属证书，是否减少了税收，损害了国家利益，本案中尚不能确认，且袁明星并无证据证明彭山征补中心及凤鸣街道办与石凤仙是恶意串通，故其辩称石凤仙与凤鸣街道办恶意串通损害国家利益和其合法权益，合同无效的辩解理由不成立，该院不予支持。对于彭山征补中心及凤鸣街道办同意石凤仙将安置房产权证办理在被征收人指定的人名下的做法，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，但并不影响整个协议的效力。 综上，彭山区征补中心的征收程序合法，凤鸣街道办、彭山征补中心与石凤仙签订的《安置补偿协议》及《补充协议》是在平等自愿的基础上经充分协商达成的协议，协议内容也没有显失公正之处，亦不构成无效情形。袁明星请求确认《安置补偿协议》及《补充协议》无效的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告袁明星请求确认凤鸣街道办与石凤仙于2017年4月10日签订的《房屋征收产权调换安置补偿协议书》及《房屋征收产权调换安置补偿协议书补充协议》无效的诉讼请求。 上诉人袁明星上诉称，案涉被拆迁房产是袁明星与石凤仙的夫妻共同财产。被上诉人与石凤仙恶意串通、故意损害国家利益及袁明星利益的情形下，签订了案涉《安置补偿协议》及《补充协议》，使袁明星的合法权益损失巨大。被上诉人在2017年8月13日骗取石凤仙签订《补充协议》，后又将签订时间修改为2017年4月10日。被上诉人利用石凤仙没有文化，通过减少补偿面积、采用不同的补偿标准来减少拆迁补偿费用，损害袁明星的合法利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应当认定《安置补偿协议》及《补充协议》无效。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判并确认被上诉人与石凤仙于2017年4月10日签订的《安置补偿协议》及《补充协议》无效。 被上诉人彭山区征补中心辩称，本案不存在协议双方恶意串通，损害国家或上诉人利益的情形。凤鸣街道办与石凤仙签订的《安置补偿协议》及《补充协议》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，符合征收的实体要件。凤鸣街道办作为征收实施部门，具有签订协议的主体资格。征收补偿按照“被征收房屋与安置房屋双评互补，货币补偿或产权调换由被征收人自行选择”的原则，经合法的测绘、评估、公示等程序，凤鸣街道办与石凤仙签订的协议及《补充协议》合法，协议内容不损害袁明星合法权益，不存在无效情形。涉案被征收房屋登记为石凤仙所有，且在征收工作启动后，在调查登记、征收决定、委托评估、公示及房屋搬迁的整个过程中，被征收房屋均是以石凤仙为被征收人。袁明星作为与石凤仙共同生活、居住的成年家属，从未向被上诉人提出异议。从征收补偿过程来看，袁明星均认可《安置补偿协议》及《补充协议》。袁明星现提起行政诉讼，违反诚实信用原则。原审认定事实清楚、适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉并维持原判。 原审第三人凤鸣街道办述称，凤鸣街道办的意见与彭山区征补中心的意见一致。 原审第三人石凤仙、袁敬林述称，《补充协议》签订的时间为2017年8月13日，对《安置补偿协议》及《补充协议》的内容无异议。但协议内容只涉及对原房屋门市的补偿，没有对原房屋住房进行补偿。对原审判决没有异议。 二审审理中，上诉人袁明星向本院提交落款时间为2017年8月13日的《房屋征收产权调换安置补偿协议书》的补充协议一份，被上诉人彭山区征补中心向本院提交石凤仙旧房、新房交房手续及结算清单一份。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款之规定，因上诉人袁明星在原审中未提供上述证据且没有正当理由，故本院不予接纳。被上诉人彭山区征补中心在二审中提供的上述证据不属于二审程序中新的证据，本院不予接纳。 本院经审理查明，一、2017年4月10日，凤鸣街道办与石凤仙签订《安置补偿协议》时，该协议的乙方写明为袁敬林，但协议的实际签字、捺印者为石凤仙。2017年4月10日，凤鸣街道办与石凤仙签订《补充协议》时，该协议的乙方写明为石凤仙，实际签字、捺印者为石凤仙；二、2014年1月16日，协合评估公司对石凤仙的涉案被拆迁房屋作出川协合房评（2014）00086－61号评估报告，确定该房屋的总价为2796264元，该评估报告的评估价值时点为2013年10月8日。2014年1月16日，协合评估公司以2013年10月8日为评估价值时点，同时对原址返迁商业期房进行了价值评估。其中一环南路一层商业的评估价为31370元/平方米，新南街二层商业的评估价为20335元/平方米。石凤仙与凤鸣街道办签订《补充协议》确定的产权调换商业门市位于一环南路，其中一层门市面积150平方米，二层商业178.16平方米；三、案涉石凤仙所有的坐落于彭山区××××路的旧房已于2017年8月被拆除；四、本院审理过程中，针对袁明星要求确认《安置补偿协议》及《补充协议》无效的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，向袁明星释明后，其未变更诉讼请求。 本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，彭山区征补中心委托凤鸣街道办与石凤仙签订的《安置补偿协议》及《补充协议》是否无效？对此，阐述理由如下： 案涉《安置补偿协议》及《补充协议》系在彭山区原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目中，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与石凤仙协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。该行政协议是否属于无效协议的判断标准，一方面应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定予以确定，另一方面还应依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定予以考量。 首先，从无效行政行为的角度分析。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。该规定确定行政行为无效的法定条件是“重大且明显违法”，且列举了两类无效行政行为的情形，即行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者行政行为没有依据。本案中，从签订协议的主体来看，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第五条第一款“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作”之规定，彭山区人民政府以彭府发（2012）22号文件确定被上诉人彭山区征补中心为房屋征收部门，凤鸣街道办为征收实施单位，符合法规规定，凤鸣街道办在此次征收过程中的行为应当属于受彭山区征补中心委托的行为。因此，凤鸣街道办具有签订涉案《安置补偿协议》及《补充协议》的主体资格；从签订协议的过程来看，彭山区人民政府作出征收决定后，彭山区征补中心依照《国有土地上房征收与补偿条例》之规定，履行了调查核实、测绘、委托评估、公示等法定职责之后，凤鸣街道办与石凤仙协商签订《安置补偿协议》及《补充协议》。虽然石凤仙与袁明星系夫妻，涉案房产应当属于该二人的共同财产。但涉案被拆迁房产仅登记为石凤仙一人，且在整个征收拆迁过程中，袁明星并未向彭山区征补中心及凤鸣街道办就涉案被拆迁房产的产权性质提出意见、也未提交相应的婚姻关系证明。在此情形下，彭山区征补中心委托凤鸣街道办根据涉案被拆迁房产产权登记客观情况与石凤仙签订《安置补偿协议》及《补充协议》的行为，不构成重大且明显的违法行为。 其次，从无效民事合同的角度分析。上诉人袁明星主张彭山区征补中心与石凤仙恶意串通、损害国家利益及其合法权益。从签订协议的内容来看，涉案《安置补偿协议》、《补充协议》的实际签订人均为石凤仙，并非袁敬林，协议中亦没有明确约定将产权调换后的房屋直接登记为袁敬林所有，以逃避国家税收。上诉人袁明星认为该协议损害国家利益现无事实依据。涉案被拆迁房屋应当属于石凤仙与袁明星的夫妻共有财产，石凤仙与被上诉人签订《安置补偿协议》及《补充协议》,虽未得到袁明星的追认，但该协议确定的用于产权调换的商业房屋价值，按照协合评估公司的评估价格，已远远高于其被拆迁房屋价值。该协议内容对石凤仙、袁明星夫妻共同的财产权益并无实际损害。因此，上诉人袁明星认为被上诉人与石凤仙恶意串通、损害国家利益及其合法权益没有事实依据，案涉《补充协议》《安置补偿协议》并不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项所规定的无效合同情形。 综上，上诉人的上诉理由及上诉请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、判处恰当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁明星负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年一月七日 书记员  张梦蝶