浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终379号 上诉人（原审原告）吴清华，女，1968年11月16日出生，汉族，初中文化，农民，住浙江省金华市，联系地址金华市婺城区 上诉人（原审原告）张乐，女，1992年9月15日出生，汉族，住浙江省金华市 上诉人（原审原告）张春荣，男，1965年6月22日出生，汉族，住浙江省金华市 三上诉人共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市国土资源局，住所地金华市婺城区双龙南街**。 法定代表人傅国启，副局长。 行政负责人严小俊，主任。 委托代理人陆金才，浙江泽鉴律师事务所律师。 委托代理人朱芳静，浙江泽鉴律师事务所实习律师。 上诉人吴清华、张春荣、张乐与被上诉人金华市国土资源局房屋征收补偿协议一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告吴清华系金华市婺城区罗店镇前庄头村村民。原告张春荣（现已转为城镇户口）、吴清华为夫妻，张乐系张春荣、吴清华之女。1995年，原告张春荣向同村村民张芳根户受让宅基地80平方米（张芳根已取得土地使用证），并建成三层农房1幢。前庄头指挥部是金华山旅游经济区管理委员会的派出机构，金华山旅游经济区管理委员会由金华市人民政府设立，主要职责之一为：负责旅游经济区的土地征用，根据市政府国有土地有偿使用有关规定，受市国土资源管理部门委托，负责实施旅游经济区的国有土地出让。因城市建设需要，金华市人民政府拟征收金华市罗店镇前庄头村集体村庄建设用地。2016年8月30日，前庄头村委会选定金华市正大房地产估价师事务所有限公司被选定为前头村集体土地上房屋征收评估、测绘单位。随后，前庄头村城中村改造指挥部与该评估公司签订房地产估价合同，约定估价内容为：金华市罗店镇前庄头村征迁范围内的房屋、附属物、室内装修的评估。同年9月30日，金华市统一征地办公室与金华市婺城区罗店镇前庄头村签订征地补偿协议，约定向该村征收集体土地6.5937公顷（建设用地），征地补偿费共计445.07475万元。同年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2016〕-0191号建设用地审批意见书，同意金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷）。该批次征收土地为金华市婺城区罗店镇前庄头村住宅建设用地，原告的上述住宅用地亦在该建设项目用地范围。同年12月8日，金华市人民政府发布2016第19号征收土地公告，确定征地工作由金华市国土资源局会同当地乡镇人民政府组织实施。同月9日，金华市国土资源局作出2016第19号征地补偿安置方案公告。对原告所在前庄头村的征地补偿标准拟按《金华市人民政府办公室关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》（金政办发〔2014〕69号）的文件规定执行；被征地农民基本生活保障按《金华市人民政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度实施办法〉的通知》（金政发〔2003〕45号）、《金华市人民政府关于进一步完善市区被征地农民基本生活保障制度的补充通知》（金政办发〔2013〕11号）有关规定执行。2017年3月29日，金华山旅游经济区管理委员会受金华市国土资源局委托，制定罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案，对前庄头土地征收和地上附着物青苗及房屋等补偿标准、安置方式等作了规定。同年4月1日，该方案经金华市国土资源局报送金华市人民政府批准。2017年5月19日，前庄头村城中村改造指挥部向原告吴清华（户）发送书面通知，要求原告户于2017年5月21日前配合入户评估，逾期将委托金华市正大房地产估价师事务所有限公司对原告的房屋进行外部评估（不包括内部装修），浙中测绘院进行外部测量，金联资产评估有限公司对构筑物、附着物进行资产评估，上述结果将作为原告户拆迁补偿及其他法律强制措施的依据。经金华山旅游经济区管理委员会认定，原告户房屋占地面积87.32平方米，合法建筑面积282.94平方米，其他房屋闷层43.77平方米，认定安置人口4人，特殊人员允许购买安置房面积34.4平方米。同年6月6日，金华市正大房地产估价师事务所有限公司作出金正大金华山前庄头征估字〔2016〕第3-38号房屋征收补偿分户估价报告，原告上述房屋评估价值为281578元。次日，前庄头城中村改造指挥部工作人员到原告住处送达该评估报告，因家中无人，将该评估报告张贴于三原告家入户门上。同年8月28日，前庄头村城中村改造指挥部向原告户作出房屋征收补偿安置方案告知书，告知房屋征收补偿安置方案按每小户（按城中村改造分户政策执行后的户）一套保障性住房，其余按货币化回购方式对原告户进行补偿，并告知原告户按安置补偿政策可享受的三种补偿方案，原告户对上述确定的方案有异议或有新选择，可在5个工作日内向指挥部书面告知。逾期后，将按上述方案进行安置，并将安置补偿款转入金华市公信公证处提存，并于同日将上述告知书张贴于原告住宅入户门上。2018年1月21日，金华市国土资源局作出金国土资（金旅）〔2018〕003号房屋征收和补偿安置决定，对原告户房屋征收补偿安置如下：房屋补偿款根据金正大房地产估价事务所2017年6月6日作出的评估报告房屋价值确定为281578元（不含室内装修），搬迁补偿费2531.76元、其他补助费1230元；临时安置过渡费以房屋腾空之日起，以合法建筑面积每平方米5元/月予以补助，补助时间截止至2020年4月25日；安置人口为2人，非安置人口1人，安置人口张乐（原告儿子）符合单独立户政策可增加2个安置人口，即认定安置人口为4人，按建安工程价可享受安置建筑面积430平方米，非安置人口1人，按建安工程价可享受安置建筑面积34.4平方米；上述建筑面积，吴清华户保留141.81平方米、张乐户保留141.81平方米，按建安工程价购买，款项于2020年4月25日前付清，安置房屋位于金华山旅游经济区××前庄头安置小区内；剩余按建安工程价安置的建筑面积180.78平方米予以货币化回购；原告户应在本补偿决定送达之日起七日内自行搬迁，并将房屋产权移交征收执行人。同日，被告将上述〔2018〕003号房屋征收和补偿安置决定书张贴于原告住宅入户门上。原告不服，向原审法院提起诉讼。 另查明：2016年2月24日金华市国土资源局向金华山管委会出具《征地前期工作委托书》，将金华山管委会范围内的建设用地的征地前期工作委托给金华山管委会承办。 因上述集体土地征收，罗店镇前庄头村涉及拆迁户为305户，截止至2017年7月19日，有299户已签订房屋安置补偿协议。 原告吴清华前述以前庄头村城中村改造指挥部名义向其发送的房屋征收补偿安置方案告知书以金华市人民政府为被复议申请人，曾向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府作出浙政复〔2018〕270号行政复议决定，认为前庄头村城中村改造指挥部以自己名义作出该告知，属超越职权，决定予以撤销该告知书。 原审法院认为：根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，集体土地被征用后，同时还应对地上附着物等予以补偿。涉案房屋所涉集体土地已被依法征收，原告有权依法获得补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。涉案房屋所涉集体土地已被依法征收，被告金华市国土资源局作为涉案房屋所属土地征收人即金华市人民政府负责土地管理的职能部门，在原告未能与房屋征收安置实施单位就涉案房屋征收达成安置补偿协议情形下，根据先补偿后交地原则，有权依法根据涉案土地征收安置补偿方案作出安置补偿决定。现行法律对集体土地上房屋征收安置补偿程序，未作明确规定，根据行政行为正当程序要求，在法律未对作出明确规定的情况下，行政机关可以选择适当的合法方式进行。本案中，原告所在前庄头村集体土地经法定程序被批准征收后，受金华市国土资源局委托负责征地前期工作的金华山旅游经济区管理委员会起草拟制罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案，该方案经被告报送金华市人民政府批准同意。被告在依据该方案对原告作出涉案补偿决定前，受其委托的金华山旅游经济区管理委员会成立的前庄头城中村改造指挥部已依法对涉案房屋委托评估，并向原告作出房屋征收补偿安置方案告知书，对评估结果、拟作出的补偿数额、安置方式等事项进行了事先告知。虽然，金华山旅游经济区管理委员会下属机构前庄头城中村改造指挥部以自己名义向原告发送房屋征收补偿安置方案告知书，不符合法律规定，且以张贴原告家门方式送达存在不当，但金华山旅游经济区管理委员会系被告委托行使涉案集体土地征收前期工作单位，且原告实际已收到该告知书，被告在原告已经知晓涉案补偿安置内容情况下，在作出本案安置补偿决定前未重新向原告进行事先告知，未侵害原告的陈述、申辩权。鉴此，被告在原告未在指定期间提出异议或选择安置方式情形下，作出涉案房屋安置补偿决定，基本符合程序正当原则。现原告对被告作出的涉案安置补偿决定的实体处理，未提出实质异议，也未提供证据证明被告作出安置补偿决定违反作为安置依据的罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案规定，被告实体处理无明显不当，可认定涉案安置补偿决定内容合法。但是，被告及其委托单位以张贴原告家门方式向原告送达相关文书不符合法律规定，但因原告已及时知晓涉案文书内容，未实际影响原告的实体权利，故在此予以指正，今后因引以为戒。综上所述，原告的诉讼请求于法无据，难以支持；对被告抗辩中合法有据部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告吴清华、张春荣、张乐的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 一审宣判后，吴清华、张春荣、张乐不服，向本院提起上诉称：一、原审判决事实认定错误。1、被上诉人作出的补偿决定明显属越权执法。（1）被上诉人整个行政程序中均没有提供或陈述其具有执法权限的相关证据材料和依据。（2）己经有生效复议决定浙江省行政复议局在楼樟富诉金华市国土资源局一案中确认：金华市国土资源局作出的房屋补偿决定行为属越权行为。（3）金华市关于集体土地上房屋征收补偿规定中并没有作出房屋征收补偿决定书的规定内容。2、被上诉人作出的补偿决定事实认定错误。（1）前置行为己被依法撤销。浙江省行政复议局在吴清华诉金华市人民政府房屋征收补偿已经撤销了前置的房屋征收补偿决定方案。（2）上诉人房屋所在区域不属于金华市城市总体规划范围，根据金华市规划局编号金市规告(2017）15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》明确记载：“前庄头村所在区域不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。”因此，在城市规划区以外的区域属于禁止开发区域，其实施房屋征收补偿，明显违法。（3）村庄规划规定了村民建房用地，村民可以选择在本村回迁，案涉安置方式完全排除了本村回迁明显违法，同时也明显违背被征地村民的意愿。3、被上诉人作出的补偿决定明显违反法定程序。（1）在作出前述决定之前，被申请人没有通知申请人，没有听取申请人意见。（2）集体土地上房屋征收补偿并没有前述补偿程序。二、原审判决适用法律错误。原审判决认定事实和适用法律均违反《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见》（试行）的相关规定。请求撤销原判，依法改判。 被上诉人金华市国土资源局答辩称：一、金华市国土资源局有权作出涉案决定。涉案房屋所在土地已被依法征收，《罗店镇前庄头村房屋征收与补偿安置方案》已获金华市人民政府批准同意，涉案房屋已依法评估并对被答辩人作出补偿安置方案进行事先告知，在与上诉人多次协商依旧无法达成安置补偿协议情形下，金华市国土资源局作为涉案房屋所属土地征收人即金华市人民政府负责土地管理的职能部门，同时依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地之规定，有权作出涉案安置补偿决定。二、涉案房屋征收补偿决定程序合法，已依法告知上诉人，保障其陈述、申辩权。在金华市国土资源局作出涉案补偿安置决定前，前庄头村城中村改造指挥部已依法送达房屋征收补偿安置方案告知书，将评估结果、拟作出的补偿数额、安置方式等事项充分告知，且上诉人实际已收到该告知书，并未侵犯其陈述、申辩权。虽然房屋征收补偿安置方案告知书被浙江省人民政府以前庄头村城中村改造指挥部无权以自己名义作出为由撤销，但不可否认，金华市国土资源局在作出涉案安置补偿决定书时，程序并无不当。三、前庄头村城中村改造属于金华山旅游经济区重点区块和重点项目，已获金华市人民政府批准同意。1、涉案征收房屋所在地位于金华××龙风景名胜区范围内，其规划应当依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规，并非依据《城乡规划条例》。2、前庄头村起初并未被列入城中村改造范围，系因前庄头村经2016年8月11日村民代表大会讨论形成一致意见：前庄头村列入城中村改造或者参照城中村改造政策执行。后，前庄头村支部委员会、前庄头村委员会联合向罗店镇人民政府报告：强烈要求列入城中村改造范围。罗店镇人民政府根据前庄头村二委会意见，向金华山旅游经济区管理委员会申请将前庄头村列入城中村改造。金华山旅游经济区管理委员会形成《关于金华山旅游经济区管委员关于要求将罗店镇前庄头列入城中村改造范围的请示》（金旅[2016]113号）上报金华市人民政府，并于2016年9月7日获得批准，自此，前庄头村列入市区城中村改造范围。综上，上诉人以前庄头村不属于城市总体规划确定的城市规划范围，从而认定在前庄头村进行城中村改造违法，事实认定错误。四、前庄头村安置方式获得大部分村民同意。1、2016年9月12日，金华市规划局金华山旅游经济区分局出具规划意见：罗店镇前庄头村城中村改造项目总用地面积65937.35平方米，合98.9061亩。该用地位于金华××龙风景名胜区范围内，依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规，规划用地性质为旅游点建设用地。显然，罗店镇前庄头区域不符合宅基地安置原则。2、大部分村民对安置方式是表示支持和同意的。前庄头村共计305户，签订《城中村改造（前庄头区块〉房屋征收拆迁与补偿安置协议》的签约户已有299户，仅余6户尚未签约，大部分村民均已签订安置补偿协议并领取了补偿款，进一步证明对涉案方案的认同。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。另查明，涉案集体土地属于罗店镇前庄头村城中村改造项目用地，该项目用地位于金华××××龙风景名胜区范围内，依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规，规划用地性质为旅游点建设用地。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条第二款的规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。涉案房屋所涉集体土地已被依法征收，被上诉人金华市国土资源局作为涉案房屋所属土地征收人即金华市人民政府负责土地管理的职能部门，在上诉人未能与房屋征收安置实施单位就涉案房屋征收达成安置补偿协议情形下，有权依法根据涉案土地征收安置补偿方案作出安置补偿决定。金华山旅游经济区管理委员会下属机构前庄头城中村改造指挥部以自己名义向上诉人发送房屋征收补偿安置方案告知书，虽然已被撤销，但因金华山旅游经济区管理委员会系被上诉人委托行使涉案集体土地征收前期工作单位，且上诉人实际已收到该告知书并已经知晓涉案补偿安置内容，故未侵害其陈述、申辩权。涉案地块系经依法批准的城中村改造项目，上诉人所述“其房屋所在区域不属于金华市城市总体规划范围，对该地块房屋征收补偿违法”的主张不予采纳。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用50元，由上诉人吴清华、张春荣、张乐负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一九年一月九日 代书记员 杜 娟