浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙10行终330号 上诉人（原审原告）温岭市兴海冷藏有限公司，住所地温岭市石塘镇里西村。 法定代表人庄连华，总经理。 委托代理人王智远、郝剑锋，北京市法大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市石塘镇人民政府，住所地温岭市石塘镇上马新三角马路。 法定代表人毛永波，镇长。 应诉负责人罗峰，镇长助理。 委托代理人蔡福友、潘仁根，浙江明权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市国土资源局，住所地温岭市太平街道东门北路**。 法定代表人陈云峰，局长。 委托代理人沈德智，该局工作人员。 委托代理人葛文咸，浙江红大律师事务所律师。 上诉人温岭市兴海冷藏有限公司诉被上诉人温岭市石塘镇人民政府、温岭市国土资源局为房屋行政强制一案，不服浙江省温岭市人民法院（2018）浙1081行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2006年4月18日，温岭市益华冷藏有限公司（温岭市兴海冷藏有限公司）与温岭市××××村村民委员会就其在西里村新建厂房事宜签订协议。2006年6月5日，温岭市土地开发管理中心收取土地整理指标成本回收款214000元。原告于2006年4月28日-2010年11月30日分五次以土地使用补偿费、赞助款的形式向温岭市××××村村民委员会交纳40万元的征地补偿费。2006年6月20日，温岭市建设规划局出具（2006）1150001号《温岭市建设项目选址意见书》，同意石塘镇里西村工业点4381.00平方米，为原告单位建设规划用地，并出具(2006)1150001号《建设用地规划许可证》。2006年5月20日，原告向温岭市国土资源局报请备案《温岭市兴海冷藏公司厂区地质灾害危险性评估说明书》。2006年6月，温岭市东方国土测绘设计院出具土地权属界线认定书，认定原告温岭市兴海冷藏有限公司建设项目总用地面积0.4137公顷，征收土地面积0.4137公顷，农转用面积0.3504公顷（均为耕地），建设用地面积0.0389公顷，未利用地面积0.0244公顷。2006年9月22日，温岭市国土资源局作出温土资罚（2006)第1094号国土资源违法案件行政处罚决定书，对原告作出责令退还非法占用土地1030.11㎡，没收在非法占用1030.11㎡土地上新建的四间一层结顶、六间一层未结顶及填土基础和其他设施，并处罚款20602元的行政处罚。原告收到该行政处罚决定书后未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼。在缴纳上述罚款后继续使用该厂房并继续进行建设，已建成冷藏房及综合用房一幢，建筑面积约4000㎡及若干附属房。占地面积4062.1㎡。2017年8月29日，被告温岭市石塘镇人民政府在原告厂房外墙写上“拆”字。2017年12月28日，被告组织人员对原告厂房两侧的附属房进行强制拆除。2018年1月4日，被告温岭市石塘镇人民政府在原告厂房墙上写上“2018.1.11拆”,并口头告知原告公司法定代表人庄连华的父亲。2018年1月31日，被告温岭市石塘镇人民政府在拆除前对拟拆厂房及里面设备设施清理情况进行摄像公证。2018年2月1日起，被告对原告厂房主建筑物进行了强制拆除。现仅剩部分氨机房和变压器房未予拆除。原告不服上述强拆行为，提起本案诉讼。 原审法院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定，……乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。本案中，从被告温岭市石塘镇人民政府提供的视频资料、照片、公证书，结合二被告庭审陈述，应当认定组织对原告厂房实施强制拆除的主体为被告温岭市石塘镇人民政府。被告温岭市国土资源局虽派员参加了涉案拆除行动，但其并不是实施涉案强制拆除行动的组织者，且原告也无证据证明涉案拆除行为系二被告共同实施，故温岭市国土资源局不是本案的适格被告。本案原告温岭市兴海冷藏公司的厂房建设于2006年6月20日即已取得建设项目选址意见书、建设用地规划许可证，应当依法及时办理相关手续。在经温岭市国土资源局温土资罚（2006）第1094号行政处罚决定作出处罚没收其当时所建厂房并处罚款后，原告仍继续使用该厂房并继续进行建设，涉案厂房一直使用至被拆除之日，也尚未办理相关审批手续,且原告也无证据证明涉案建筑的合法性，应当认定系违法建筑。至于原告认为根据《温岭市人民政府办公室关于印发温岭市历史违法用地清查处置专项行动实施方案的通知》（温政办函[2017]16号）、台州市人民政府办公室《关于加快全市历史违法用地处置工作的意见》（台政办发[2017]45号）文件规定被告于2018年6月8日之前对原告厂房进行拆除严重侵犯了原告补办用地手续的合法权益。该院认为，该主张并不影响在拆除时对涉案厂房尚未办理相关审批手续系违法建筑的认定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告温岭市石塘镇人民政府虽通过在厂房外墙标注“拆”字等形式进行告知，但不符合法律规定。应当认定其未履行法定程序，即实施强制拆除。该拆除行为违法。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回原告温岭市兴海冷藏有限公司对被告温岭市国土资源局的起诉。二、确认被告温岭市石塘镇人民政府两次强制拆除原告温岭市兴海冷藏有限公司位于温岭市××××村厂房的行为违法。本案受理费50元，由被告温岭市石塘镇人民政府负担。 上诉人温岭市兴海冷藏有限公司上诉称：一、一审法院认定的“在缴纳上述罚款后继续使用该厂房并继续进行建设，已建成冷藏房及综合用房一幢，建筑面积约4000㎡及附属房若干”与事实不符。温土资罚（2006）第1094号国土资源违法案件行政处罚决定书作出的时间为2006年9月22日，2008年3月31日浙江省国土资源厅执法监察局对该行政处罚是否执行进行了确认，确认结果为该行政处罚决定已执行，并出具土地违法案件查处情况确认表。即原1030.11㎡土地上新建的四间一层结顶、六间一层未结顶及填土基础和其他设施已被没收。原告现有的建筑面积约4000㎡的冷藏房、综合用房及若干附属房与该处罚决定书无关。且根据温岭市国土资源局温土资回复[2018]2号《关于对温岭市兴海冷藏有限公司申请内容释明的回复》可知，该局并未具体分析过“哪部分属于存量建设用地，哪部分属于基本农田。”因此，如果现有4000㎡左右的建筑是在原1030.11㎡的基础上继续加盖而成的话，至少温岭市国土资源局能确定1030.11㎡的部分属于耕地。二、一审法院认定的“原告认为根据《温岭市人民政府办公室关于印发温岭市历史违法用地清查处置专项行动实施方案的通知》(温政办函[2017]16号)、台州市人民政府办公室《关于加快全市历史违法用地处置工作的意见》(台政办发[2017]45号)文件规定被告于2018年6月8日之前对原告厂房进行拆除严重侵犯了原告补办用地手续的合法权益。本院认为，该主张并不影响在拆除时对涉案厂房尚未办理相关审批手续系违法建筑的认定”与事实不符，且被上诉人石塘镇人民政府在现有条件下是否有权拆除涉案房屋并未进行查明，依法应予以纠正。第一，被上诉人石塘镇人民政府并未对涉案建筑属于违法建筑进行认定。第二，被上诉人石塘镇人民政府无权在现有条件下对涉案建筑进行拆除。首先，原告已在厂房被拆除前提交了补办用地申请的手续。温政办函[2017]16号通知、台政办发[2017]45号意见均明确规定了用地行为发生在国发2006031号文件(即2006年8月31日)发布之前的违法工业用地，按有关规定处罚到位后，且同时具备以下4项条件的，可按协议方式补办项目供地手续。用地手续补办截止日期为2018年6月8日。且被上诉人石塘镇人民政府自认上诉人已在合理的期限内提交了补办用地申请。在上述两级政府制定的政策未经法定程序撤销、废止、变更的情形下，且上诉人在2018年6月8日之前提出补办用地申请后，被上诉人即无权拆除涉案厂房。再次，在作出涉案用地行为不具有补办用地申请的法定情形的行政认定之前，被上诉人石塘镇人民政府不能够拆除涉案厂房。综上，请求对上述内容予以纠正，本案诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人温岭市石塘镇人民政府辩称：一、涉案建筑物系违法建筑的事实清楚。涉案建筑物于2006年6月20日取得《温岭市建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》后，未再办理土地使用批准书和建设工程规划许可证等工程建设必备审批手续，便擅自动工建设。温岭市国土资源局于2006年9月22日作出温土资罚（2006）第1094号行政处罚决定，没收了其当时所建建筑物并处罚款。原告交纳罚款后，又在已被没收的原建筑物十间一层房屋基础上继续翻建、扩建，建成建筑面积约4000㎡的冷藏房和综合用房一幢及若干附属房，占地面积4062.1㎡，直至被拆除之日也未办理相关审批手续。该基本事实有大量的现场照片、视频资料等证据予以证实，事实清楚。因涉案建筑物未办理法定审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条等规定，原审法院认定涉案建筑物系违法建筑，事实清楚，并无不当。上诉人认为温国土资罚（2006）第1094号行政处罚已执行，认可“原1030.11㎡土地上新建的四间一层结顶、六间一层未结顶及填土基础和其他设施已被没收。”没收的房屋即属国家所有，上诉人在没收的建筑房上翻建扩建显属违法，但上诉人却进一步认为该房屋与处罚决定书无关，显然不合逻辑。二、涉案建筑物不符合补办用地审批手续的条件，拆除该建筑物不存在侵犯其补办用地手续的合法权益。首先，根据温政办函[2017]16号通知、台政办发[2017]45号意见，可补办用地手续的对象是违法用地行为发生在国发(2006)31号文件(即2006年8月31日)发布之前的2017年度、2018年度规上企业工业用地，而拆除的涉案建筑物除已没收的建筑物外都是发生在2006年9月22日处罚决定后在没收的建筑物上翻建扩建的违法建筑，基本条件不相符。且上诉人并非2017年度、2018年度规上企业，主体条件不相符。此外，可按协议方式补办供地手续还必须同时符合以下4项条件:一是已支付征地补偿费且被征地村无不同意意见;二是当地政府同意用地并有相关证明材料;三是符合产业和环保政策;四是建筑物符合建筑质量、安全、消防等要求，企业生产经营和税收缴纳正常(以税务部门意见为准)。涉案建筑物无法同时具备上述四项条件，因而不符合补办用地审批手续的条件。补办政策截止时间为2018年6月8日，该期限并非违法建筑的保护期，更不是法定期间或政府的法定义务，补办期间不改变其系违法建筑的客观事实。因此，原审法院认为原告主张并不影响在拆除时对涉案建筑厂房尚未办理相关审批手续系违法建筑的认定并无不当。且原审法院的观点属于对法律和政策的理解，并非事实认定，根本不存在与事实是否相符的问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人温岭市国土资源局辩称：一审查明答辩人非本案被告主体，事实清楚。答辩人曾于2006年9月22日作出温土资罚(2006)第1094号《行政处罚决定书》，该决定书处罚的第二项内容，没收了上诉人的部分违法建筑物。本次拆违行动的违法建筑物中，就该部分的建筑物，答辩人指派下属工作人员就拆除的结果予以现场验收，而非拆违主体，这一事实是清楚明确的。另一被告温岭市石塘镇人民政府在一审答辩中也印证了这一事实，故答辩人作为本案被告主体不适格，事实清楚，证据确凿充分。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理，对一审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案上诉人温岭市兴海冷藏有限公司提起上诉的主要理由，一是认为原审法院对涉案房屋建造情况的认定存在错误；二是认为该院认定涉案房屋系违法建筑，且未查明被上诉人石塘镇人民政府是否有权拆除，存在不当。首先，对于涉案房屋的建造情况，温岭市国土资源局于2006年9月22日作出温土资罚［2006］第1094号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，责令上诉人退还非法占用的土地1030.11㎡，对该土地上新建的四间一层结顶、六间一层未结顶及填土基础和其他设施予以没收，并处罚款20602元。原审法院认定上诉人在缴纳该笔罚款后继续建设至此次拆除前的状况，上诉人则认为上述《国土资源违法案件行政处罚决定书》的内容均已执行完毕，处罚决定中涉及的建筑物均已拆除，上诉人系在拆除后新建厂房。本院认为，上诉人两次建造的建筑处于同一位置，也无证据证明被上诉人国土资源局作出处罚的建筑物已进行了拆除，并结合各方当事人的陈述，原审法院认定上诉人系在原处罚建筑的基础上进行了扩建，并无不当。其次，上诉人在建造涉案建筑前未取得用地审批文件及建设工程规划许可，原审法院认定涉案建筑系违法建筑符合法律规定。该处建筑是否可补办相关审批手续并不影响对建筑违法性的认定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人温岭市兴海冷藏有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇一九年一月十六日 代书记员  金秋吟 -10- -9-