广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终3459号上诉人（原审原告）：曾小平，男，汉族，1977年8月19日出生，住湖南省祁阳县，委托代理人：陈善云，广东康创律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市交通委员会。住所地：广东省广州市天河区天河南二路**。法定代表人：陈小钢，主任。委托代理人：涂鑫鑫，该委工作人员。上诉人曾小平因与被上诉人广州市交通委员会行政处罚决定及行政赔偿一案，不服广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行初1995号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年9月30日，原告驾驶车牌号为粤Ａ×××**小轿车在广州白云国际机场被被告执法人员查处。经调查及询问相关人员，被告执法人员认为原告有未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输的行为，遂当场作出粤穗交强措[2013]00129064号《行政强制措施决定书》，根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，决定对原告的车辆进行扣押，并告知原告接受处理的时间、地点及联系方式。原告拒绝签收该决定书。2013年10月24日，被告作出粤穗交强处[2013]Y20131001007号《行政强制措施处理决定书》，决定解除扣押涉案车辆。2017年10月17日，原告到被告处接受处理，办理相关手续并领取粤穗交强处[2013]Y20131001007号《行政强制措施处理决定书》。同日，被告作出粤穗交违通[2017]Y20131001007号《违法行为通知书》，告知原告拟对其行为给予责令停止经营，处3万元罚款的处罚决定，并告知原告依法享有陈述或申辩以及听证的权利。原告向被告提交《放弃陈述申辩或听证权利声明书》后，被告于同日作出粤穗交罚[2017]Y20131001007号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国道路运输条例》（2016年修订）第六十三条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十九条第（一）项、《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》的规定，决定责令原告停止经营、处3万元罚款。并于当日向原告直接送达该处罚决定书。因原告未在期限内履行义务，被告于2018年3月26日向原告作出粤穗交催告[2018]Y20131001007号《催告书》。原告对行政处罚决定不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国道路运输条例》（2012年修订，以下相同）第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”因此，被告对其管辖范围内的道路运输安全违法行为有权进行查处。《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：……（二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请……依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证……”第六十四条规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《道路旅客运输及客运站管理规定》（2012年第二次修正）第八十四条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；……”本案中，被告提交的执法视频、现场笔录、询问笔录等证据能够证实原告在未取得道路客运经营许可证的情况下，擅自在广州白云国际机场接送旅客前往江门，并收取车费的行为，违反了上述法律规定。被告作出的《行政处罚决定书》中认定原告有未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营行为的事实清楚，证据充分。关于行政处罚程序，原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，原告违法行为已于2013年9月30日被发现且接受处理时已经明示放弃陈述申辩权利，故原告认为已过二年时效不应处罚且被迫放弃陈述申辩的意见，无事实和法律依据，原审法院不予以采纳。关于原告要求被告予以行政赔偿的诉讼请求，原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见，国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害且与行政行为存在因果关系。根据上述分析，原告要求赔偿的理由不符合前述规定，原审法院予以驳回。但在本案中原审法院需要指出的是，原告自2013年发生违法行为，被告直至2017年10月17日作出行政处罚，虽相关法律、法规并未明确规定行政处罚案件办结期限，但被告在案件处理过程中应当主动作为，提高办案效率，避免拖延。同时，在法律适用方面，本案原告于2013年9月30日实施了违法行为，对原告该行为合法性的判断应以当时有效施行的法律规定为依据，但被告在庭审中陈述适用修正后的法律法规对原告进行处罚，该法律适用确有不妥。但鉴于《中华人民共和国道路运输条例》及《道路旅客运输及客运站管理规定》修改前后对未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营行为规定的具体内容并无实质性不同，仅是条款发生调整。被告虽然在适用法律方面存在瑕疵，但因新法与旧法相关条款的内容没有不同，并不构成实质上的适用法律错误。以上两方面，望被告在今后工作中均应予以重视。综上，原告要求撤销被告作出的粤穗交罚[2017]Y20131001007号《行政处罚决定书》，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告曾小平的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告曾小平负担。上诉人曾小平不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人在执法过程中程序违法。1.被上诉人作出行政处罚决定前没有经由取得法律职业资格的人员进行初审，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定；2.上诉人因疏忽未留下联系电话，但被上诉人亦未尝试通过上诉人留下的驾驶证、行驶证及身份证复印件上所留地址予以发函；3.上诉人于2013年被查处，被上诉人于2017年才予以处罚，明显违背《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条等相关规定的精神。二、被诉《行政处罚决定书》适用法律错误。被上诉人以自己制定的《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》为依据作出行政处罚决定，没有上位法支持。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人广州市交通委员会二审答辩称：一、被上诉人对该案处罚程序合法合规。1.从被上诉人提交的《案件处理意见书》和执法系统可以反映，在行政机关负责人作出决定前均经过法制部门审核人员的审核，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定；2.被上诉人于2013年9月30日对上诉人实施扣押车辆的行政强制措施，于2013年10月24日作出解除扣押的处理决定，期间并未超过三十日，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定；3.《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规并未对行政机关从立案到作出行政处罚决定到结案有明确的时限规定，由于上诉人被查处现场不配合调查，未留下有效文书送达地址及联系电话，被上诉人无法将相关处罚文书送达或告知上诉人，加之上诉人一直未前往被上诉人处接受处理，故被上诉人于2013年9月30日立案，于2017年10月17日先后作出《违法行为通知书》《行政处罚决定书》并现场送达上诉人亲笔签名确认，并无不妥。二、被上诉人对该案处罚适用法律正确。1.被上诉人执法人员现场通过对当事乘客进行调查询问，认为上诉人存在未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营行为，按照《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，对上诉人处以责令停止经营并罚款3万元的行政处罚，适用法律正确；2.被上诉人制定的《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》系在相关法律法规规定的法定幅度范围内所制定的对违法行为处理的细化规定，并未违反上位法。综上，请求二审法院：1.驳回上诉，维持原判；2.本案一审、二审诉讼费用由上诉人负担。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，对于上诉人未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营行为应适用当时有效施行的《中华人民共和国道路运输条例》（2012年修订）及《道路旅客运输及客运站管理规定》（2012年修正）等相关法律法规，原审判决对此已经述明，本院予以确认，不再赘述。根据《中华人民共和国道路运输条例》（2012年修订）第六十四条、《道路旅客运输及客运站管理规定》（2012年第二次修正）第八十四条规定，未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营，没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。本案中，被上诉人已提供执法视频、现场笔录、询问笔录等证据，证实上诉人于2013年9月30日实施了未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的违法行为，上诉人对此亦无异议。被上诉人根据前述规定作出被诉《行政处罚决定书》，对上诉人处以责令停止经营并罚款3万元的行政处罚，事实清楚，证据充分，结果正确。关于行政处罚程序的问题。被上诉人提供的《案件处理意见书》已清楚载明，法制工作机构同意办案机构的意见，并有法制工作机构人员签名，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的规定。上诉人实施涉案道路运输安全违法行为时即被发现并查处，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”的规定。上诉人主张处罚程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。关于行政处罚依据的问题。被诉《行政处罚决定书》系依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十九条第（一）项及《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》作出，《广州市交通委员会规范行政处罚自由裁量权规定》并未超过上位法规定的处罚种类和幅度，而是区分较轻、一般、较重、严重不同档次的违法情节细化裁量标准，被上诉人据此认为上诉人第一次被查处且没有违法所得或者违法所得不足2万元属于一般情节，作出责令上诉人停止经营并罚款3万元的行政处罚，符合过罚相当原则，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。曾小平上诉请求撤销原审判决并支持其一审诉讼请求的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾小平负担。本判决为终审判决。审判长  杨立志审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一九年一月二十四日法官助理江妙龄书记员颜悦怡