江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终498号 上诉人（原审原告）苏州上美摄影文具有限公司,住所地苏州市吴中区石湖西路137号。 法定代表人梁丽红，董事长。 委托代理人李圣凡，员工。 委托代理人李三才，员工。 被上诉人（原审被告）苏州市公安消防支队吴中区大队，住所地苏州市吴中区龙翔路266号。 负责人毛栋，大队长。 委托代理人朱中一，江苏新天伦律师事务所律师。 上诉人苏州上美摄影文具有限公司（以下简称上美公司）因消防行政强制一案，不服姑苏区人民法院（2018）苏0508行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月7日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年9月5日，苏州市公安消防支队吴中区大队（以下简称吴中消防大队）至上美公司位于苏州市吴中区石湖西路137号的厂房进行消防检查，发现上美公司厂房存在如下火灾隐患：1、一楼堆放大量木质家具等可燃物，三楼部分住人，存在“三合一”现象；2、二楼、四楼设置办公，不符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014第3.3.5条的规定；3、五楼设置基督教会聚集点，且仅有一个安全出口，已不具备安全疏散条件。上述火灾隐患不及时消除将严重威胁公共安全，吴中消防大队遂于同日作出苏吴公消限字﹝2017﹞第0494号责令限期改正通知及第一次临时查封决定，对上美公司厂房整体予以临时查封，查封期限为2017年9月5日14时至2017年10月5日14时。查封期限届满后，因上述火灾隐患未消除，被告分别于同年10月5日、11月8日作出第二次、第三次临时查封决定，对上美公司厂房整体再次予以临时查封，查封期限分别为2017年10月5日15时至2017年11月5日15时；2017年11月8日10时至2017年12月8日10时。上美公司对第二次临时查封决定不服，诉至原审法院，提出前述确认无效诉请，且在审理中经释明，上美公司拒绝变更诉请。另查明，在吴中消防大队对涉案厂房进行消防检查时，上美公司已将厂房分别出租给苏州鼎创装饰设计工程有限公司等承租人使用中。租赁期为8年，自2014年12月20日起至2022年12月19日止。再查明，上美公司不服第一次临时查封决定，于2017年12月4日向原审法院提起行政诉讼，请求确认该查封决定无效。2018年4月28日，原审法院作出（2017）苏0508行初468号行政判决，驳回诉讼请求。上美公司不服提出上诉。2018年8月27日，苏州市中级人民法院作出（2018）苏05行终277号终审判决，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，根据《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第四条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施。本案吴中消防大队作为辖区内的消防机构实施消防监督管理属履行法定职责，系本案适格被告。本案争议焦点为吴中消防大队所作第二次临时查封决定是否无效。关于查封对象与范围问题。《江苏省消防条例》第二十条规定，建筑物的出租人和承租人应当按照有关规定明确双方的消防安全责任。承租人应当在其使用范围内履行消防安全职责。出租人应当对承租人履行消防安全职责的情况进行监督。《江苏省安全生产条例》第二十五条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营单位发包生产经营项目、出租场所的，应当履行下列安全生产责任：（一）签订安全生产管理协议，明确各自安全生产责任；（二）向承包方、承租方书面告知发包项目、出租场所以及相关设备的基本情况、安全生产要求；（三）协调解决承包方、承租方提出的安全生产问题；（四）定期进行安全检查，发现承包方、承租方有安全问题的，及时督促整改。由上述规定可知，生产经营单位将生产经营场所出租给其他单位或个人的，并不免除其应承担的包括消防安全职责在内的安全生产责任。本案中，上美公司将其所有的本市吴中区石湖西路137号厂房大楼分割出租给各经营单位，吴中消防大队经消防监督检查发现涉案大楼整体存在消防安全隐患，严重威胁公共安全，依据《消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条的规定，决定对涉案厂房整体予以三次临时查封，并将临时查封决定书分别送达上美公司，符合法律规定。对于上美公司认为火灾隐患并非其造成，其不应成为临时查封行政相对人的观点，原审法院不予支持。关于查封性质与程序的问题。《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。第二十四条第二款规定，实施临时查封应当遵守下列规定：（一）实施临时查封时，通知当事人到场，当场告知当事人采取临时查封的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩；（二）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和消防监督检查人员在现场笔录上签名或者盖章；（三）在危险部位或者场所及其有关设施、设备上加贴封条或者采取其他措施，使危险部位或者场所停止生产、经营或者使用；（四）对实施临时查封情况制作现场笔录，必要时，可以进行现场照相或者录音录像。实施临时查封后，当事人请求进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患的，应当允许。但不得在被查封的危险部位或者场所生产、经营或者使用。第二十五条规定，火灾隐患消除后，当事人应当向作出临时查封决定的公安机关消防机构申请解除临时查封。本案被诉第二次临时查封决定，系因第一次查封期限届满后，被查封厂房存在的消防安全隐患仍未消除，吴中消防大队再次予以的临时查封。根据第二十四条第二款第四项、第二十五条之规定，若当事人在查封期间未向吴中消防大队申请整改，可以推断火灾隐患未消除，故原审法院认为在第二次临时查封过程中，检查等程序可以适当简化于第一次查封程序。本案中，吴中消防大队提交消防监督检查记录，用以证明在实施查封前曾进行过监督检查，但该检查记录中有见证人的签名，与见证人并未到场见证检查过程的事实不符。因该检查记录中有上美公司工作人员的签字确认，故不能以此推定吴中消防大队在实施第二次查封前未经检查、集体议案讨论及存在其他严重程序违法情形。上美公司认为吴中消防大队制作的消防监督检查记录、集体议案记录、临时查封现场笔录中记载的时间均与实际不符；吴中消防大队执法人员王诗并未到场查封，即使上述主张成立亦不属于“重大且明显违法”情形。关于查封无效的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上美公司申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。行诉法司法解释第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案吴中消防大队具有对上美公司厂房整体予以再次临时查封的主体资格，且该再次查封不存在没有法律规范依据、客观上不可能实施及其他重大且明显违法情形，故上美公司主张吴中消防大队行政行为无效的观点原审法院不予采纳。关于上美公司在审理中多次申请吴中消防大队相关执法人员及见证人出庭接受质询并要求吴中消防大队提供查封过程中执法记录仪等视频资料，申请法院将吴中消防大队相关人员涉嫌违法违纪的相关材料移交有关机关处理的问题。经对吴中消防大队执法人员及见证人的询问调查，并结合双方所举证据，原审法院认为并无相关人员出庭接受质询及调取执法记录仪等视频资料的必要性，故对其申请未予准许。关于吴中消防大队相关人员是否存在违法违纪的情形及是否应当移送有关机关，系法院的审查职责，不在上美公司的申请范围内，故对其申请不予理涉。综上，经对被诉行政行为全面审查，上美公司要求确认吴中消防大队所作苏吴公消封字[2017]第0203号临时查封决定无效的诉请，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。因上美公司拒绝变更确认无效的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用的司法解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回上美公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由上美公司负担。 上诉人上美公司上诉称，一、原审事实未查清。1、被上诉人将承租户承租后自行装修使用场所违反消防规定而责令房东整改的行政强制查封行为没有法律依据。2、被上诉人违反临时查封程序并伪造法律文书的行为属于“其他重大且明显的违法的情形”。二、适用法律错误。1、相关法律法规没有规定承租户违反消防法，可以查封房东整栋厂房包含未出租的毛坯空置厂房，超越了行政强制法的规定，原审中刻意忽略承租户才是本案中的违法行为人，未有违法行为责任人可以转嫁责任的法律依据。2、《江苏省安全生产条例》非《消防法》管辖的法律依据，被上诉人做出行政行为时法律依据已经固定，不得有后续变动，否则法院即替被上诉人的违法行为脱罪。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审诉请，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人吴中消防大队未作答辩。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，上诉人上美公司起诉要求确认被上诉人吴中消防大队于2017年10月5日作出的第二次临时查封决定无效。本院认为，一、《消防法》第四条第一款规定，国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。因此，被上诉人吴中消防大队作为辖区内的消防机构具有相应的消防监督管理法定职责。二、《消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。第二十五条规定火灾隐患消除后，当事人应当向作出临时查封决定的公安机关消防机构申请解除临时查封。公安机关消防机构应当自收到申请之日起三个工作日内进行检查，自检查之日起三个工作日内作出是否同意解除临时查封的决定，并送达当事人。对检查确认火灾隐患已消除的，应当作出解除临时查封的决定。本案中，被上诉人在2017年9月5日的消防检查中，发现上诉人位于苏州市吴中区石湖西路137号的厂房存在火灾隐患，故作出责令限期改正通知及临时查封决定，对上诉人厂房整体予以临时查封，查封期限为2017年9月5日14时至2017年10月5日14时。查封期满后，经被上诉人检查，上述火灾隐患仍未消除，被上诉人遂再次作出临时查封决定，查封期限为2017年10月5日15时至2017年11月5日15时。上诉人并未提供证据证明其已经作出相应的整改并消除了安全隐患，故被上诉人于2017年10月5日再次作出临时查封决定具有相应的事实和法律依据。三、虽然上诉人将厂房租赁给其他承租户实际经营使用，但上诉人作为厂房的出租人，仍应根据《江苏省消防条例》第二十条规定，对承租人履行消防安全职责的情况进行监督，并不存在客观上不可能实施整改的情形。四、被上诉人作出本次临时查封决定系因前一次临时查封后，上诉人的厂房仍未消除安全隐患。从本案现有证据来看，被上诉人第二次作出的临时查封决定并不存在应予认定为无效的情形。原审法院经法律释明，上诉人仍坚持要求确认被上诉人第二次临时查封决定无效，原审法院判决驳回诉讼请求并无不当。综上，上诉人苏州上美摄影文具有限公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人苏州上美摄影文具有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘正芳 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年一月三十一日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷