浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙03行初268号原告李德翔，男，1986年5月1日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人夏亮，浙江六和律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。法定代表人郑建忠，县长。出庭应诉负责人叶信迪。委托代理人陈爱民，苍南县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。原告李德翔因诉被告苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）土地行政批准一案，于2018年6月28日向本院提起行政诉讼。本院于同月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年7月4日公开开庭审理本案，原告李德翔及其委托代理人夏亮、被告苍南县政府的出庭应诉负责人叶信迪及其委托代理人陈爱民、余乃盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月12日，被告苍南县政府作出《关于同意龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（苍政函〔2018〕32号），同意挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权，挂牌起始价为7375万元人民币，本次出让不设底价。该地块位于龙港镇××大道以西、××以南，规划总用地面积14178.8平方米，出让面积14178.8平方米（合21.27亩）。该地块建筑密度＜30%，容积率＜2.6，绿地率≥30%，计入容积率指标的地上总建筑面积＜36864.9平方米。土地用途为住宅用地，出让年限为70年。原告李德翔起诉称：原告系苍南县龙港镇东河村村民。浙江省人民政府于2012年3月23日作出浙土字A[2011]-0764建设用地审批意见书，同意苍南县2011年度计划第五批次建设用地13.5309公顷，其中包括龙港镇农民公寓（东河村二）项目建设用地1.0856公顷。被告苍南县政府据此于2012年5月17日发布苍政征〔2012〕6号《关于苍南县2011年度建设用地计划第五批次征地补偿安置方案》。原告根据该方案与龙港镇东河村村民委员会签订《龙港镇东河村农民公寓安置协议书》，约定有权在前述龙港镇东河村农民公寓中安置，并已缴纳街道设施费3万元。但此后东河村村委会一直未予安置，涉案土地也一直空置。2018年2月24日龙港镇人民政府（以下简称龙港镇政府）向被告提出龙政[2018]12号《关于要求挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权有关事宜的请示》，申请将前述用于农户安置的地块用于挂牌出让，被告作出苍政函〔2018〕32号《关于同意龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权挂牌出让的批复》。此后苍南县国土资源局、苍南县公共资源交易中心联合发布苍土告字[2018]8号《苍南县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，现涉案土地已经被开发商拍得并进行施工建设。综上，涉案土地系经三级人民政府共同批准用于失地农户安置房建设，却被被告违法夺取。请求确认被告苍南县政府于2018年3月12日作出的苍政函〔2018〕32号《关于同意龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权挂牌出让的批复》违法。被告苍南县政府答辩称：一、原告主体不适格。原告虽系东河村村民，但其没有提供证据证明曾享有批复所涉土地的原土地使用权，且批复所涉土地已经作为苍南县2011年度计划第五批次建设用地、苍南县2012年度计划第八批次建设用地经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地。因此，原告与本诉不具有法律上的利害关系。二、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉批复属于过程性行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、被诉批复行为合法。涉案土地已作为苍南县2011年度计划第五批次建设用地、苍南县2012年度计划第八批次建设用地经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地，苍南县政府分别作出苍政地〔2012〕232号关于同意龙港镇农民公寓（东河村二）项目建设用地的批复以及苍政地〔2015〕122号关于同意龙港镇东河村拆迁安置项目建设用地的批复。但因该二项目均没有按照约定的期限及时开工、竣工，导致土地闲置，东河村于2017年1月4日召开村民代表会议，同意将涉案土地由政府收回进行招拍挂出让，出让金按规定返回本村。且东河村村民委员会向龙港镇政府出具承诺书，同意由政府收回土地使用权并公开出让，并承诺无论哪家单位竞得该地块，都无条件予以支持，积极配合镇政府处理有关政策性问题。期间龙港镇政府向苍南县政府提出关于要求收回涉案土地国有建设用地使用权的请示，苍南县政府予以批准。2017年9月8日、15日，龙港镇政府向苍南县国土资源局分别提交了龙政函〔2017〕152号关于要求对龙港镇东河村A-01地块公开出让的函以及挂牌出让供地报批事宜的补充说明。2017年6月12日，苍南县住房和城乡规划建设局作出龙〔2017〕规划条件53号规划条件通知书。此后龙港镇政府、苍南县国土资源局向苍南县政府提出要求挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权的请示，并提交了相关材料。苍南县政府经审查后，依法作出被诉批复。此后，涉案土地已经依法挂牌出让给中瓯地产集团有限公司并签订国有建设用地使用权出让合同。综上，请求驳回原告的起诉。经审理查明：2012年3月23日，浙江省人民政府作出浙土字A[2011]-0764号《浙江省建设用地审批意见书》，同意苍南县2011年度计划第五批次建设用地13.5309公顷（农用地转用12.8852公顷已经温州市政府批准；征收集体土地13.5309公顷），其中包含龙港镇农民公寓（东河村二）项目用地1.0856公顷。2013年2月27日，浙江省人民政府作出浙土字A[2012]-0723号《浙江省建设用地审批意见书》，同意苍南县2012年度计划第八批次建设用地13.5126公顷（农用地转用11.4638公顷，其中10.7586公顷已经温州市政府批准；征收集体土地13.4706公顷，使用国有土地0.0420公顷），其中包含龙港镇农民集聚点（东河村地块）项目用地0.3323公顷。2018年2月24日，苍南县国土资源局提交《苍南县建设用地审查意见表》，拟定上述二项目建设用地共计14178.8平方米土地所涉国有建设用地使用权公开挂牌出让方案，被告苍南县政府于2018年3月12日审批同意。同于2018年2月24日，龙港镇政府向被告苍南县政府提出龙政[2018]12号《关于要求挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权有关事宜的请示》，要求将上述二项目建设用地共计14178.8平方米土地所涉国有建设用地使用权公开挂牌出让。2018年3月12日，被告苍南县政府作出《关于同意龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（苍政函〔2018〕32号），同意挂牌出让龙港镇东河村A-01地块国有建设用地使用权。以上事实有浙江省人民政府浙土字A[2011]-0764号、浙土字A[2012]-0723号浙江省建设用地审批意见书、龙港镇政府龙政[2018]12号请示、苍南县政府苍政函〔2018〕32号批复等证据及双方当事人陈述予以证实。本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。国土资源行政主管部门后续作出发布拍卖公告、实施拍卖、签订出让合同等行为。本案中，苍南县政府对龙港镇政府提交的拟挂牌出让涉案地块的出让方案予以批准，该批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对原告李德翔的权利义务并未产生直接影响。故原告李德翔对被告苍南县政府作出的被诉批准行为提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。同时，原告李德翔与东河村村委会签订安置协议，表明其依据协议享有债权请求权，但并没有取得涉案土地的物权，故与被诉批准行为并不存在利害关系，不符合原告主体资格。综上，本案不符合人民法院行政诉讼的受理条件，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告李德翔的起诉。本案案件受理费予以免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  马永利审 判 员  戴华斌人民陪审员  戴艾位二〇一九年一月三日代书 记员  刘双旋