浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行初246号 原告施琴波，女，1984年9月20日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托诉讼代理人（特别授权）冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市宾虹西路**。 法定代表人黄国钧，代区长。 出庭行政负责人范锋鑫，副区长。 委托诉讼代理人（特别授权）周力，浙江丰畅律师事务所律师。 被告金华市婺城区住房和城乡建设局，住所，住所地浙江省金华市宾虹西路**div> 法定代表人吴国建，局长。 出庭行政负责人郭洪建，副局长。 委托诉讼代理人（特别授权）王放，浙江丰畅律师事务所律师。 原告施琴波诉被告金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市婺城区住房和城乡建设局（以下简称婺城区住建局）房屋拆迁管理拆迁行政强制一案，本院于2016年4月13日立案受理。被告婺城区政府在提交答辩状同时对管辖权提出异议。本院审查后于2016年6月7日作出（2016）浙07行初125号行政裁定：本案由金华市婺城区人民法院管辖。原告施琴波不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院审查后于2016年11月1日作出（2016）浙行辖终1号行政裁定：一、撤销金华市中级人民法院（2016）浙07行初125号行政裁定；二、本案由金华市中级人民法院管辖。据此，本院于2018年8月15日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案。原告施琴波及其委托诉讼代理人冯振兴，被告婺城区政府的行政负责人范锋鑫及委托诉讼代理人周力，被告婺城区住建局的行政负责人郭洪建及委托诉讼代理人王放，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告施琴波诉称：原告依法拥有位于本市××新村××区块旧村改造区域内房屋一处，该处房屋被纳入到二七新村征收范围之内，但原告尚未与被告达成补偿协议。被告婺城区政府是房屋征收人，婺城区住建局是房屋征收部门，金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部（以下简称指挥部）是房屋征收实施单位。经查，指挥部是婺城区政府组建的临时机构。2016年3月16日，两被告为达到加快拆迁进度的目的，未经任何告知即采取暴力手段将原告的房屋强制拆除，被告的行为致使原告屋内物品被掩埋、损毁。被告的行为给原告造成严重经济损失。案涉房屋征收补偿决定尚在诉讼程序中，案件尚未终结。被告作出该行政行为过程中未尽审查义务，明显缺乏事实根据和法律依据，没有听取原告的意见，没有履行相关法律程序，至今未给予原告任何赔偿，其作出的该行政行为程序和实体均违法。请求：依法确认两被告强制拆除原告位于金华市婺城区××单元××室房屋的行政行为违法。 原告向本院提供了如下证据： 证据1.原告所持有的土地证及房产证复印件，证明原告主体适格。 证据2.婺城区政府关于凤翔区块旧城改造建设项目房屋征收决定的公告（婺区政告【2014】第2号），证明本案区块被告婺城区政府是征收人，婺城区住建局是征收主体。 证据3.照片复印件四张，照片系102室业主女儿用手机于2016年3月16日拍摄，照片是她发微信给原告的，原告次日即向法院起诉，证明案涉房屋已在2016年3月16日被拆除的事实。 被告婺城区政府答辩称：为了对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，改善居民居住条件和生活环境，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条等规定，我府依法于2014年10月25日作出对凤翔区块的征收决定，并于次日予以公告。本次征收的房屋征收部门为婺城区住建局。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与原告经多次协商仍达不成补偿协议。2015年4月28日，我府依法作出《金华市婺城区人民政府房屋征收补偿决定书》送达给原告，并予以公告。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销《征收补偿决定书》。2016年4月5日，浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终102号行政判决。2016年4月21日，我府收到该判决。我府认为，房屋征收部门对房屋征收实施单位的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案的房屋征收部门为婺城区住建局，原告将我府列为被告提起诉讼，显然错误。请求驳回原告对我府的诉讼。 被告婺城区政府在法定期限内向本院提供如下证据： 证据1.征收决定及公告报纸，证明：1.案涉区块的征收事实；2.案涉区块房屋征收部门系婺城区住建局。 证据2.房屋拆除工程承包合同，证明本案所涉区块拆迁具体由浙江宏林环境建设集团有限公司负责，并认可作为合同甲方的指挥部系被告婺城区政府组建的临时性机构，被告婺城区住建局作为征收部门，对指挥部具体工作进行指导和安排的事实。庭审后，被告婺城区政府根据本院要求，提交了书面材料《婺城区二七新村区块旧城改造工程房屋征收工作委托书》，根据该材料内容显示，被告婺城区住建局于2014年8月29日出具书面委托书，委托金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部承担房屋征收与补偿的具体工作。 证据3.房屋征收补偿决定书； 证据4.浙江省高级人民法院（2016）浙行终102号行政判决书。 证据3-4共同证明对原告所有的房屋，婺城区政府已依法作出房屋征收补偿决定书，并经法院审查确认有效的事实。 被告婺城区政府提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，作为本案所涉行政行为的相关依据。 被告婺城区住建局答辩称：为了对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，改善居民居住条件和生活环境，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条等规定，我府依法于2014年10月25日作出对凤翔区块的征收决定，并于次日予以公告。我局作为本次征收的房屋征收部门，在2015年3月27日与浙江宏林环境建设集团有限公司签订了《婺城区二七区块旧城改造项目房屋拆除工程承包合同》。在征收补偿方案确定的签约期限内，我局与原告经多次协商仍达不成补偿协议。2015年4月28日，婺城区政府依法作出《金华市婺城区人民政府房屋征收补偿决定书》送达给原告，并予以公告。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销《征收补偿决定书》。2016年4月5日，浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终102号行政判决。我局作为房屋征收部门所实施的具体行政行为，主体适格、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告婺城区住建局在法定期限内提交的证据及证明目的，以及法律法规规范性文件依据，与被告婺城区政府证据等相同。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告婺城区政府对证据1、证据2的真实性和证明目的均无异议；对证据3，从照片本身仅能看到所反映的情况，但实施方和实施时间均无法从证据上面得到证实，所以本案对于原告提起诉讼认为系两被告共同实施的违法强拆的诉求缺乏证据证实。被告婺城区住建局的质证意见与被告婺城区政府意见一致。 对于两被告提供的证据，原告质证意见：对证据1真实性无异议，也经过相关的诉讼，但对第二项证明目的不认可，房屋征收部门是婺城区住建局，但是本案拆除的委托方是指挥部，因此，与拆除行为本身无必然关系。对证据2真实性无异议，但一是甲方是指挥部，并不是被告婺城区住建局，所以被告婺城区住建局所称的其与拆房公司签订合同与事实不符，二是该协议第二页第六点特别注明在拆除过程中必须接受有关部门的检查和监督，也就是说具体要拆除哪处房子不是由拆房公司自行决定的，除了腾空单以外还需要指挥部或者是婺城区政府或者是婺城区住建局的人员指导，所以本案不存在误拆的可能性，均是基于被告的指挥而拆。对证据3三性无异议，但制作日期为2016年4月5日，原告起诉是2016年3月17日，可以看出原告的房屋在补偿决定生效判决作出前就已被拆除。对证据4无异议。 本院对原、被告提供的证据认证如下：一、两被告对原告提交的证据1、证据2均无异议，本院予以认定；关于证据3，两被告在庭审中认可案涉房屋已被拆除属实，故对照片内容的真实性予以确认。二、关于两被告提交的证据，本院审核确认真实性、关联性、合法性。对于两被告据以上述证据主张是否两被告实施拆除案涉房屋的问题，本院在裁判理由部分一并予以论述。 根据上述确定真实性和证明力的证据，结合双方当事人庭审陈述，本院确认如下事实： 原告施琴波在金华市婺城区××单元××室拥有房屋一处，该房屋所有权证号为金房权证婺字第××号，建筑面积50.88平方米；土地使用权证号为金市国用（2003）字第3－3332号，土地使用权面积12.10平方米，土地登记用途为住宅，土地使用权类型为划拨。 因金华市婺城区二七新村凤翔区块旧城改造，2014年10月25日，被告婺城区政府作出婺区政征（2014）第2号《关于凤翔区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，决定对凤翔区块范围内房屋实行征收，原告所拥有的房屋被列入此次征收范围。2014年10月26日，被告将上述房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案进行了公告公示，明确本次征收的房屋征收部门为婺城区住建局，房屋征收实施单位为金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部。2015年4月28日，被告依照法定程序作出了婺政征补（2015）第66号《征收补偿决定》并向原告送达。《征收补偿决定》载明：一、对被征收人施琴波座落于金华市解放西路长寿巷12号6幢1单元101室的房屋依法实施征收，征收补偿方式为货币补偿。根据金华市正大房地产估价师事务所有限公司对被征收人房地产、附属设施的评估和《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应获得的货币补偿金额为人民币554963元（未含室内装饰装修价值）。其中：（1）被征收房屋价值的补偿为人民币502875元（装饰装修价值另行评估确定），再给予房屋评估价值10%的奖励50288元，法院强制执行的不予奖励；（2）搬迁费补偿1800元；（3）其它补助费，因该户无调查登记材料，最终以实际为准。二、被征收人施琴波应在收到本决定书之日起15日内完成搬迁，交付被征收房屋。原告对该《征收补偿决定》不服，提起行政诉讼。本院于2015年12月14日作出（2015）浙金行初字第222号行政判决：驳回原告施琴波的诉讼请求；浙江省高级人民法院于2016年4月5日作出（2016）浙行终102号行政判决：驳回上诉，维持原判；该案二审期间，原告施琴波以案涉房屋被拆除，要求确认强拆行为违法为由，于2016年3月22日诉至本院。 还查明，金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部系被告婺城区政府组建的临时性机构。2015年3月27日，金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部（甲方）与浙江宏林环境建设集团有限公司（乙方）签订《婺城区二七区块改造项目服务拆除工程承包合同》一份，该合同第一条房屋拆除项目概况项下明确“拆除房屋地点：婺城区二七新村凤翔区块、城北区块”，第三条乙方的责任“1、乙方应在本合同签订后七日内向甲方报送房屋拆除方案，拆除方案应包含拆除顺序、拆除机械、劳动力组织、工期计划、安全防范等管理措施”；并对其他相关事项等作了约定。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是实施拆除案涉房屋的行政主体如何确定；二是实施拆除案涉房屋行政强制行为是否合法。关于争点一，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“（一）、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）、市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”；第五条规定，“（一）、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。（二）、房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”；《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施服务征收与补偿工作过程中做出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”。上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。具体到本案，根据被告婺城区政府发布的案涉房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案公示，明确本次征收的房屋征收部门为被告婺城区住建局、房屋征收实施单位为金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部。虽然，被告婺城区政府明确否认其组织实施了案涉房屋的强制拆除、被告婺城区住建局××其××金华市××新村区块改造工程指挥部从事具体房屋征收与补偿工作，但是对于案涉房屋拆除之事实，被告婺城区住建局在庭审中明确表示“婺城区住建局如委托浙江宏林环境建设集团有限公司拆除相应的房子都有明确的程序，会出具相应的二七房屋征收凤翔区块腾空验收单，由浙江宏林环境建设集团有限公司在已验收的房屋进行拆除。而原告的房屋第二被告并没有向浙江宏林环境建设集团有限公司出具过任何的腾空验收单也没有指示过浙江宏林环境建设集团有限公司拆除原告所有的房屋。”，结合《婺城区二七区块改造项目服务拆除工程承包合同》相关内容及上述法律法规规定，本院认定实施案涉房屋拆除行为尚未进入被告婺城区住建局与金华市××新村区块改造工程指挥部的具体委托事项范围。基于房屋征收过程中发生的案涉房屋被拆除行为首先应推定为行政强制行为，在两被告均未提交充分证据证明情况下，作为实施具体拆除案涉房屋的行为主体浙江宏林环境建设集团有限公司的本案行为责任后果，依法应由委托其拆除的金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部承担。鉴于金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部系由被告婺城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构，故婺城区政府应当作为适格被告，并承担相应的法律责任。原告施琴波主张被告婺城区住建局共同实施案涉房屋拆除行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于争点二，首先，如前所述，对于房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为，应认定为被告婺城区政府组建的金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部自行委托实施的行政强制行为。故两被告庭审中提出系浙江宏林环境建设集团有限公司误拆所致并应由其承担相应民事责任的主张，依据不足，本院不予支持；其次，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，案涉房屋在原告施琴波针对补偿决定不服且尚在二审诉讼期间情况下，被强制拆除，构成违法。此外，关于本案实施强制拆除行为的时间问题，原告施琴波主张本案被告行为发生在2016年3月16日，两被告均表示不清楚实施强制拆除行为的具体时间，本院结合原告针对照片的制作来源以及事后留底说明，以及行为后原告施琴波即提起行政诉讼的事实，采信原告陈述，确认案涉房屋拆除时间为2016年3月16日。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告金华市婺城区人民政府于2016年3月16日对原告施琴波位于金华市婺城区解放西路长寿巷12号6幢1单元101室房屋实施强制拆除的行政行为违法。 二、驳回原告施琴波对被告金华市婺城区住房和城乡建设局的起诉。 案件受理费50元，由被告金华市婺城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一九年一月二日 代书记员 朱丽敏