广西壮族自治区柳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）桂02民终4368号 上诉人（原审原告）：融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组。住所地：融安县大良镇古兰村委古当屯。 负责人：石承柳，该村民小组组长。 委托诉讼代理人：韦文涛，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：融安县民政局。住所地：融安县长安镇立新街**。 负责人：吴优越，该局局长。 委托诉讼代理人：唐云高，广西万远律师事务所律师。 原审第三人：融安县资产管理有限责任公司。住。住所地：融安县长安镇东兴街**一社会信用代码：91450224MA5K99X59M。 法定代表人：韦勋海，该公司经理。 委托诉讼代理人：唐云高，广西万远律师事务所律师。 上诉人融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组因与被上诉人融安县民政局、原审第三人融安县资产管理有限责任公司农村土地承包合同纠纷一案，不服广西壮族自治区融安县人民法院（2018）桂0224民初359号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 上诉人融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组上诉请求：1.撤销广西壮族自治区融安县人民法院（2018）桂0224民初359号民事判决，支持上诉人的一审诉讼请求，即依法确认融安县民政局与融安县大良镇古当村民委员会于1994年3月11日所签订的《协议书》无效，并于《协议书》被确认无效后三日内将协议转让的1287亩集体土地归还给上诉人；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 事实和理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足。融安县大良乡古当村民委员会这一村民组织从未成立，更没有承包过涉案的大干荒山。自《中华人民共和国村民委组织法》实施以来，古当屯一直隶属于古兰村民委员会，从未成立过“古当村民委员会”这一级村民组织，更为重要的是，本案涉案的1287亩大干荒山一直属上诉人集体所有，合同签订时是荒山，没有向任何个人或组织发包，也没有收取过任何的承包金，一审法院认定该荒山由当时并不存在的“融安县大良乡古当村民委员会”承包没有任何证据证实，是极其错误的。二、一审法院适用法律不正确，对本案《协议书》合同效力作出错误认定。综合本案《协议书》的合同主体、合同内容、订立合同的程序各方面，《协议书》应认定为无效合同，被上诉人应将该集体土地返还给上诉人村民。1.从合同主体上看，该案争议位于融安县亩荒山，自上世纪六、七十年代以来一直属上诉人的土地，该土地的所有权并未属于《协议书》约定的转让方即所谓的大良乡古当村民委员会，属无权转让，依法应无效；2.从合同的内容上看，该《协议书》约定本案争议地“永久性转让”转让给县民政局开发经营，该约定不仅违反了我国1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》的第二条、第二十三条的农村集体所有的土地不得出让、转让的法律强制性规定，也违反《中华人民共和国宪法》第十条规定，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。事实上，双方协议约定的该内容性质上属变相的征用征收集体土地，但没有任何征用征收的合法手续，使得上诉人村民事实上永久性的失去了该土地，严重损害了上诉人村民的合法权益，该转让行为依法无效；3.从合同订立程序上看，首先，转让方不是争议土地的所有权人，也未得到作为土地所有权人的授权；其次，本案被上诉人仅提供一份《协议书》，但该《协议书》没有经过公示，没有经过村民大会讨论表决的程序，更没有经上诉方村民的签订认可，上诉人村民从未知道协议内容，更不知道土地转让的期限，该转让行为作为村集体的重大事项，没有向集体村民公开，更没有经过村民的民主表决，违反村集体事务的公开、公平以及民主议定的原则，使得上诉人事实上永久性的失去了该土地，严重损害了上诉人村民的合法权益，该行为违反1988年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第十一条的规定，即涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，应依法无效；最后，该土地转让也没有考虑受让方的经营能力，被上诉人作为融安县政府的职能部门，其职责范围并没有农业生产经营的职责和能力。三、一审判决将《协议书》转让期限调整为50年违反公正原则。上诉人认为，将本案涉案的土地及时返还给上诉人村民，符合中国共产党的当前方针、政策，更符合党的十九大会议精神以及决胜全面建成小康社会的需要。按一审判决调整的50年期限计算，平均每亩土地每年的承包金仅为1.86元，与现市场价每亩每年60-100元租金相比，两者相差30-50倍，而该土地已由被上诉人使用（出租）了24年多，该判决一旦生效，上诉人村民仍将有约26年时间无法使用虽属自己所有且近在咫尺重要的土地，谁得利谁受损，一目了然。50年时间，几代人，一辈子，一纸不合法的《协议书》实质上使上诉人村民失去了土地，失去了农民最重要、最基本的生产资料，也失去了生存和发展的机会，这难道是公平的？难道是符合我们党和国家的政策？还地于民符合当前我国实施乡村振兴战略新发展理念。农业农村农民问题（三农问题）是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济是乡村振兴发展的基础。还地于民有利于打赢当前脱贫攻坚战，使村民尽快脱目前贫困现状。土地是农村集体的最基本、最重要的生产资料，失去了土地，农民就失了生存和发展的基础。据统计，上诉人约60户村民当中，目前有22户共69人为贫困人口，贫困人口超过三分之一，脱贫任务极为艰巨。与其国家投入大量的人力、物力、财力帮助村民脱贫，还不如将原本就属于村民的集体土地返还给他们，农民一旦有了土地，将极大的促进农村人才的返乡创业，增加农民收入，将极大有利于早日打赢脱贫攻坚战，有利于村民至2020年实现达到小康生活的奋斗目标。还地于民符合当前开展的党政领导干部和国有企业领导人员承包经营农村土地问题专项清理的精神，也符合领导干部不与民争利、国家不与民争利的治国原则。广西壮族自治区党委办公厅、广西壮族自治区人民政府办公厅于2017年下发《关于开展党政领导干部和国有企业领导人员承包经营农村土地问题专项清理工作的通知》（厅函(2017)74号），就是为了贯彻落实党的十九大精神以及从严治党、从严管理干部、解决领导干部承包经营农村土地引发的一系列问题，切实还利于民、维护群众权益所进行的专项清理工作。通知要求，清理工作对象开展自查自纠，与发包人协商解除土地承包合同，将承包的农村土地予以清退；或者与村集体经济组织、土地承包经营权人协商解除合作经营关系，终止经营活动。而作为党政领导干部所在的各政府职能部门，没有任何理由霸占没有合法依据受让的农村土地不放手，更应该贯彻该精神，带头对农村土地转让或承包进行清理和退出，切实做到政企分开、还利于民、维护群众的权益。四、将本案争议的土地及时返还给上诉人村民，符合当前我国培育和践行社会主义核心价值观的客观需要。党的十八大提出富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观。结合本案而言，还地于民，促进农民增收，农民富裕了，将大大促进国家富强，也有利于缓和社会矛盾，有利于社会和谐；还地于民，纠正历史遗留的错误问题，纠正本案原政府主导下签订的不合法、不公平的土地转让协议，将有利于创造公平、公正的法治环境；还地于民让政府行政机关专心做好行政服务工作，敬业为民，让农民相信政府，相信党的领导，有利于农民树立爱国思想，更为坚决拥护中国共产党的领导。总之，无论从依法行政、依法治国的法制建设要求，还是从实施乡村振兴战略新发展理念，打赢扶贫攻坚战，并实现全面建成小康社会的目标需要，以及践行社会主义核心价值观，被上诉人均应依法将该集体土地及时返还给上诉人村民，切实维护村民集体的基本的合法权益，让村民争取摆脱目前贫困状况，早日实现中国梦。五、上诉人认为一审判决将协议转让期限调整为50年没有事实和法律依据。一审法院认为本案为土地使用权的流转，不是涉及所有权的转让，即便如此，根据2015年3月1日起实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条的规定，流转方式可以是转包、出租、互换等方式，一审法院凭何认定被上诉人是通过承包方式而不是承租方式取得的经营权。若认定被上诉人是通过出租方式的，则其经营权的期限则适用不超过20年的限制，其超过20年的部分无效。综上，恳请二审法院体恤农民的疾苦，执法为民，依法作出公正的判决。 被上诉人融安县民政局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。该协议书是经过双方在平等的基础上签订的，当时也有乡政府作为见证机关参与，被上诉人也履行了该协议将有关款项支付给上诉人。另外，该协议明确的是承包合同，只是在约定期限时，由于当时撰写该协议的当事人对于法律的理解不是很准确，使用了“永久性转让”的字眼，其实真实的意思是承包经营，在协议书后两张附图表明，注明“同意承包”字眼。上诉人的代表人也在后面签字，且注明“同意承包”。综上所述，被上诉人认为“永久性转让”的字眼是不妥当的，应由二审法院修正。因此，请求二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审第三人融安县资产管理有限责任公司述称，同意被上诉人的答辩意见。 融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组向一审法院起诉请求：1.请求法院确认融安县大良镇古当村民委员会与融安县民政局于1994年3月11日所签订的《协议书》无效；2.判令融安县民政局于《协议书》被确认无效后三日内将协议转让的土地1287亩归还给融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组；3.本案诉讼费用及其它费用由融安县民政局承担。 一审法院认定事实：融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组和古当小村屯村民小组同属古当屯，在1991年7月4日统称为融安县大良乡古当村民委员会。古当村民委员会承包了大干荒山，该坐落于古当村民委员会西北部，距该村民驻点3.5公里，与马江村民委员会荒山以小溪为界，荒地总面积为1287亩。1994年3月11日，融安县大良乡古当村民委员会与融安县民政局签订《协议书》，融安县民政局与融安县大良乡古当村民委员会商定将大干荒山，永久性转让给融安县民政局开发经营，约定：一、该地段名大干，坐落于古当村民委员会西北部，距该村民驻点3.5公里，与马江村民委员会荒山以小溪为界，荒田均属荒山转让数内；二、该荒地总面积为1287亩。其中有87亩石头地，无法耕种，可耕种面积实际有1200亩，付给可耕种面积永久性转让费，每亩永久性转让费100元，共计12万元；三、在今明两年内付断让费50%。即94年付3万元，九五年付3万元；四、转让费限定用于发展集体生产和公益事业建设，不准私分到户，分光吃光；五、乡人民政府及县民政局为促使该转让费起到发展集体生产和公益事业建设的目的。因此，该村民委员会要提用该款项，必须提出可行性报告，经乡人民政府会同民政局审查认可，方能提用。该款项由县民政局代管等内容。协议签订后，融安县民政局依约向融安县大良乡古当村民委员会支付了转让费。根据融政发（2016）19号融安县人民政府关于划拨部分行政事业单位国有资产由融安县资产管理有限责任公司集中管理的决定，融安县民政局已将涉案土地交给融安县资产管理有限责任公司管理。2018年3月15日，融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组以融安县大良镇古当村民委员会转让土地未经融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组村民同意以及协议书中“永久性转让”违反了农村集体所有的土地不得出让、转让的法律强制性规定为由向该院提起诉讼。另查明，经该院工作人员去融安县大良镇古兰村古当屯现场查看，确认本案涉案土地已经用来种植林木，融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组方认可涉案土地绝大部分属于林地性质的土地。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、诉讼主体资格的问题，大良乡古当村民委员会是否有签订合同的主体资格；二、签订合同是否违反民主议定原则；三、合同中永久性转让是否导致合同无效。 关于诉讼主体资格的问题，融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组诉称转让方融安县大良乡古当村民委转让土地从未征得融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组村民同意，因此大良乡古当村民委员会不具有签订合同的主体资格。本案中融安县大良乡古当村民委员会与融安县民政局签订的《协议书》，有大良乡古当村民委员会代表的签字，并且大良乡古当村民委员会加盖公章。作为监证机关的大良乡人民政府代表签字并加盖公章，而且融安县民政局提交了融良证字（1991）4号关于启用大良乡各村民委员会印章的通知复印件，证实当时确实存在大良乡古当村民委员会这一级村民组织。且从融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组提交的森林、林木、林地状况登记表中注记“该宗地于一九九四年三月十一日经大良乡古当村民委员会（现为古当屯）永久性流转给融安县民政局并经大良乡人民政府监证”，因此该院认定大良乡古当村民委员会具有签订合同的主体资格。 关于签订合同是否违反民主议定原则的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第一款：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则:(一)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”以及第五十七条规定：“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转，该流转无效。”本案原融安县民政局签订《协议书》时，融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组方有当时该村民委员会主任罗新亮、罗燕飞、韦才东三人的签字，且双方在签订协议的二十几年里积极履行协议中规定的义务，应视为融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组方村民对双方签订的协议予以认可。 关于合同中永久性转让是否导致合同无效的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其它部分仍然有效。”以及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年到50年。林地的承包期为30至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准后可以延长。”的规定，本案中，原融安县民政局双方签订的土地承包经营权转让《协议书》有永久性转让这一约定，违反了“林地的承包期为30至70年”的规定，但是协议的部分无效并不必然导致协议整体无效，应当按照承包土地所属的性质去调整承包期限。同时，土地转让是国有建设用地使用权的转移，其前提是国有建设用地。土地流转是对农村集体土地使用权的流转，不涉及所有权的转移，土地仍归村集体所有。本案中土地承包经营权的转让应该属于土地流转。 关于承包期限的问题，融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组认为融安县民政局外包已满期限，承包期限最长只能接受按30年调整。融安县民政局则认为法院应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条承包的最长年限70年去调整。因林地的承包期为30至70年，该院综合考虑土地所属的性质、双方履行情况及融安县民政局已全部支付了转让费，酌定融安县大良乡古当村民委员会与融安县民政局于1994年3月11日所签订的《协议书》中承包期限为50年更加公平，更符合情理。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第三十三、第五十七条的规定，判决：一、融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组（原融安县大良乡古当村民委员会）与融安县民政局于1994年3月11日所签订的《协议书》超过50年的部分无效；二、驳回融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组其他的诉讼请求。本案受理费2700元，由融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组负担1350元，由融安县民政局负担1350元。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人争议的事实，本院认定如下： 上诉人提交的其向中央第二巡视组递交的申诉函及寄送和收到的凭证各一份，该份证据为其反映情况的单方陈述，本院不同意其证明目的；上诉人提出《协议书》约定的“转让费”不是向古当村民委员会支付而是向供电部门支付，但未提供相应证据予以证实，本院不予采信。 对于当事人在二审期间争议的其他事实，本院在说理部分一并予以评述。 经审查，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.法律关系问题；2.《协议书》效力问题；3.《协议书》的承包期限条款问题。 关于本案的法律关系问题，根据被上诉人提交的证据以及法院认定和查明的事实可知，上诉人融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组和古当小村屯村民小组同属古当屯，在1991年7月4日统称为融安县大良乡古当村民委员会。上诉人称“古当村民委员会”这一村民组织从未成立，没有事实依据，本院不予采信。融安县大良乡古当村民委员会将其所有的大干荒山1287亩土地发包给融安县民政局承包经营，二者由此发生的法律关系应为农村土地承包合同关系，而非土地承包经营权转让合同关系，故一审将本案案由定为土地承包经营权转让合同纠纷不当，本院纠正为农村土地承包合同纠纷。 关于《协议书》效力问题，该《协议书》中关于“永久性转让给县民政局开发经营”表述违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，应为无效条款。但该条款的无效并不必然导致《协议书》的其他条款无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其它部分仍然有效”的规定，《协议书》中除了“永久性转让给县民政局开发经营”条款之外的其他条款应为有效条款。而本案中，上诉人并无证据证实《协议书》签订时存在法定无效情形。上诉人主张《协议书》的签订违反民主议定原则，未经村民大会讨论表决的程序，对此本院认为，该协议有古当村民委员会代表签字，且有村民委公章，已经实际履行有二十多年之久，上诉人以自身程序不完善为由主张该协议无效，无法律和事实依据，本院不予支持。综上，本院认定《协议书》中除了“永久性转让给县民政局开发经营”条款之外的其他条款为有效条款。 关于《协议书》的承包期限条款问题，尽管本案《协议书》于1994年3月11日已签订而《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起颁布施行，但本院认为可以参照适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条关于各类性质土地承包期限的规定。一审法院综合考虑土地所属的性质、双方履行情况及被上诉人已全部支付了转让费等情况，酌定承包期限为50年并无不当，本院予以维持。上诉人上诉称承包金过低，但考虑到双方签订协议时承包土地的性质为荒山，在当时情况下所约定的承包金是合理的对价，虽经过被上诉人二十几年的开发经营致使土地极大升值，但不能以时下的土地价值来评价二十几年前所签订的《协议书》。 综上所述，融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2700元（上诉人融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组已预交），由上诉人融安县大良镇古兰村古当大村屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 佳 审 判 员  曾庆斌 审 判 员  黄智文 二〇一九年一月十七日 法官助理覃永慧 代书记员  刘秋琼