辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终8号上诉人（一审原告）沈阳燃气有限公司，住所地沈阳市和平区新华路**。法定代表人刘旭辉，该公司董事长。委托代理人杨俊峰，该单位工作人员。委托代理人赵婉婷，上海市海华永泰（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）沈阳市沈河区人民政府，住所地沈阳市沈河区盛京路**。法定代表人林宇航，该区政府区长。委托代理人蔡永庆，该单位工作人员。委托代理人李敬先，辽宁金阳律师事务所律师。一审第三人沈阳多维汽车美饰广场有限公司，，住所地沈阳市沈河区万柳塘路**法定代表人渠艳梅，该公司经理。一审第三人沈阳市沈河区逸通轮胎经营部，住，住所地沈阳市沈河区万柳塘路****/div>负责人高照森，该经营部经营者。一审第三人沈阳市沈河区中国体育彩票站（原沈阳市沈河区鑫兴打字社），住所，住所地沈阳市沈河区万柳塘路**div>负责人陈中华，该彩票站经营者。一审第三人北部战区空军参谋部直属工作处（沈阳军区空军司令部飞机拦阻设备研究室招待所），住所地，住所地沈阳市沈河区万柳塘路**iv>法定代表人秦洪涛，该处处长。委托代理人佟振平，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。一审第三人孟典，女，汉族，1975年8月12日出生，住沈阳市沈河区。一审第三人孟宪忱，男，汉族，1946年8月4日出生，住沈阳市沈河区。一审第三人董军,男，汉族，1989年2月6日出生，住沈阳市浑**。委托代理人崔迎，辽宁卓政律师事务所律师。沈阳燃气有限公司（以下简称沈阳燃气公司）因与沈阳市沈河区人民政府（以下简称沈河区政府）爆炸事故调查报告一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人沈阳燃气公司的委托代理人杨俊峰、赵婉婷，被上诉人沈阳市沈河区政府的委托代理人蔡永庆、李敬先，一审第三人沈阳多维汽车美饰广场有限公司的法定代表人渠艳梅、沈阳市沈河区逸通轮胎经营部的负责人高照森、沈阳市沈河区中国体育彩票站的负责人陈中华、北站部区空军参谋部直属工作处的委托代理人佟振平及孟典、孟宪忱、董军的委托代理人崔迎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2016年3月6日6时55分，沈阳市沈河区万柳塘路43号空军房产裙房发生可燃气体爆炸事故，造成周边建筑、车辆不同程度受损，3名人员受伤。后沈河区万柳塘路43号空军房产裙房可燃气体爆炸事故联合调查组于2016年10月19日作出《沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查报告》认定事故发生的主要原因是地下燃气管道泄漏，沈阳燃气公司对管道线路安全检查不到位，没有及时消除事故隐患，燃气通过下水管道进入手抓饼店内，手抓饼店内燃气浓度达到爆燃浓度，遇明火爆炸。沈河区政府于2016年11月18日作出《沈河区人民政府关于同意沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查结案的批复》（沈河政［2016］10号），同意事故调查组对该事故原因及责任的认定和对事故有关责任单位及人员的处理意见，同意调查结案。沈阳燃气公司不服，诉至法院。一审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30内作出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长时间最长不超过30日。”沈河区政府具有组织事故调查组进行调查及作出被诉事故调查结案批复的职权。本案中，沈阳燃气公司的诉讼请求为要求撤销沈河区政府作出的《沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查报告》及《沈河区人民政府关于同意沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查结案的批复》。制作调查报告的主体为政府根据法律规定成立的临时调查组织，其无权对外发布相关结论，政府系负责调查事故责任的法定主体，其通过内部法定批复程序对该调查报告的认可使该报告具有对外发布的法律效力。批复是行政机关内部程序，其本身不具有可诉性，但其批复的内容系对事故调查报告中事故原因及责任认定和对事故有关责任单位及人员处理意见的认可，经过批复后的事故调查报告即为本案的审查客体。综上，沈阳燃气公司诉求的实质为对事故调查报告的结论不服。因事故调查报告的内容系对事故原因进行认定，本案中是根据爆炸现场对爆炸原因的物理性质分析，此类分析认定类似于火灾原因分析认定，这种分析认定系专业性技术认定，故本案针对事故调查报告仅进行形式性审查。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定，“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加”。本案中，2016年3月6日沈阳市沈河区万柳塘路43号发生可燃气体爆炸事故，2016年3月11日沈河区安监局会同北部战区空军参谋部直属工作处、沈河区总工会、沈河区建设局、沈河公安分局、沈阳消防大队、沈河区监察局、万莲街道办事处，共同组成沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查组，并邀请沈河区人民检察院参加，对该起事故进行调查处理。符合上述法律规定。因本次爆炸事故发生地点为沈阳空军房产裙房，沈河区政府根据实际需要在事故联合调查组加入北部战区空军参谋部（师级单位）直属工作处并无不当。事故调查组聘请的省级爆炸、消防、燃气、压力容器等5位专家，均具有相关专业资质，符合法定程序。关于该起事故的发生原因，事故调查组聘请了省级爆炸、消防、燃气、压力容器等专家对该起事故进行了现场勘查和情况分析后，在《沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查报告》中予以说明：事故发生的主要原因系由于地下燃气管道泄漏，沈阳燃气有限公司对管道线路安全检查不到位，没有及时消除事故隐患，燃气通过下水管道进入手抓饼店内，手抓饼店内燃气浓度达到爆燃浓度，遇明火爆炸。事故发生的次要原因为沈阳军区空军司令部飞机拦阻设备研究室对出租房现场存在的安全隐患检查不到位，缺乏对承租人的安全教育；手抓饼店店主孟典安全意识淡薄，对安全隐患没有采取安全措施。该结论系专家经专业分析论证后得出的结论性意见，对于此类分析判定的过程系专业技术性问题，对于上述结论意见，该院予以尊重。关于液化气罐检测问题，调查组经现场勘察确认后，将清理出的液化石油气钢瓶送检，经沈阳统业液化石油气有限公司检测出具的《液化石油气钢瓶泄漏试验检测报告明确了液化石油气钢瓶瓶阀处于关闭状态，无泄漏情况，认为没有必要再对气源以外的减压阀、角阀、密封件、胶管、灶具等部件进行检测，对专家组根据专业知识得出的专业判断该院予以认可。关于《沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查报告》的作出是否超出法定期限问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日”。第二十七条规定：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查中应当委托具有国家规定资质的单位进行鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限”。本案中，2016年3月6日沈河区万柳塘路43号发生可燃气体爆炸事故，沈阳市沈河区人民政府于3月11日成立沈河区万柳塘路43号空军房产裙房可燃气体爆炸事故联合调查组，2016年10月19日，沈河区万柳塘路43号空军房产裙房可燃气体爆炸事故联合调查组作出《沈河区万柳塘路43号“3.6”可燃气体爆炸事故调查报告》。刨除专家论证、液化气钢瓶鉴定所需时间，仍超出法定期限，属于程序轻微违法。综上，鉴于该报告实体结论并无不当，仅程序轻微违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决沈河区政府于2016年11月18日批复的《沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查报告》违法；案件受理费50元，由沈河区政府承担。沈阳燃气公司上诉称：一、一审法院仅对《事故调查报告》形式审查损害沈阳燃气公司合法权益，应对《事故调查报告》所依赖的事实的真实性、科学性、合法性进行实体审理。二、沈河区政府批复的《事故调查报告》所调查的事实不清，程序违法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）款、第五条的规定，沈河区政府应当依照法定程序对“3．6”爆炸事故进行全面、客观、公正的调查。（一）在本次爆炸事故中，把沈阳军区司令部飞机拦阻设备研究室的上级单位（北部战区空军参谋部直属工作处）作为联合事故调查组成员，不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条有关事故调查组构成的规定，并且违反了第二十三条关于事故调查组成员不应当与所调查的事故存在利害关系的规定。（二）沈河区安监局没有在爆炸事故发生后及时对液化石油气钢瓶等可能引发爆炸的证据进行保全，并且仅对液化石油气钢瓶进行送检，没有对可能导致安全隐患的减压阀、角阀、密封件、胶管、灶具等部件进行检测。（三）沈河区政府没有提供证据证明联合事故调查组邀请的专家具备资质足以对引发爆炸事故的原因作出全面、科学的认定。现有证据不能推断出爆炸事故与燃气管道破裂孰因孰果。（四）联合事故调查组从调查到出具报告至始至终未通知沈阳燃气公司到场，沈阳燃气公司作为相关方未确认现场，调査组所认定的事实存在不真实、不准确可能性，结论的作出违反法定程序。三、燃气公司作为专业机构依据基本技术常理可以认定本次事故与燃气泄漏无关，而是液化石油气引起的爆炸。四、根据沈阳燃气公司委托行业权威部门中国城市燃气协会安全管理工作委员会组成专家组对《事故调查报告》分析意见足以反驳《事故调査报告》结论，法院应重新做出司法鉴定。五、如不能对《事故调查报告》的事实、程序问题进行实体审理，仅对沈河区政府同意《事故调査报告》的批复行为本身合法性进行审理，则依照行政诉讼法司法解释的规定该批复不属于行政行为，因此不属于法院审理范围。同时沈河区政府同意《事故调查报告》后并没有将批复送达给沈阳燃气公司，不具有对外效力。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判撤销沈河区政府作出的事故调查报告及沈河政［2016］10号文件；上诉费用由沈河区政府承担。沈河区政府答辩称：一、一审法院从程序和实体上对事故调查报告进行了审理，并且结论正确。二、沈河区政府批复的《事故调查报告》所调查的事实清楚，符合法定程序。（一）政府成立调查组，符合事故调查条例和军队条例规定。（二）调查组将液化气钢瓶经检测后钢瓶无泄漏，相当于总阀关掉了，没有必要对沈阳燃气公司提出的其他部件进行检测。（三）事故调查组聘请省级爆炸、消防、燃气、压力容器等5位专家，均具有相关资质，其中包括危险化学品专家，危险化学品中包括燃气。（四）根据相关规定，进行事故调查过程中不需要燃气公司到场。三、事故发生主要原因为由于地下燃气管道泄漏，燃气进入相邻的下水井，并通过与下水井相连的下水管道进入手抓饼店内，店内燃气浓度达到爆炸浓度时遇明火爆炸。四、事故调查组是根据现场勘查情况、现场泄露渠道实验、专家组意见等经过综合研判，最终认定为事故原因燃气爆炸。五、因为批复不可诉，但调查报告经过批复的确认之后可以作为审查客体，本案中事故调查报告直接影响行政相对人的权利，一审法院审理正确。因此一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审第三人均述称：爆炸事故的原因为燃气泄漏。爆炸前一周燃气管道就已经有泄漏现象，有人存在煤气中毒的现象，彩票站负责人陈中华让人报过燃气报票。爆炸当天沈阳煤气公司在现场进行抢修。同意沈河区政府答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，沈阳燃气公司在起诉状中载明的诉讼请求主要有两个，一是撤销《沈河区人民政府关于同意沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查结案的批复》；二是撤销《沈河区万柳塘路43号“3.6”可燃气体爆炸事故调查报告》。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。本案中，《沈河区人民政府关于同意沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查结案的批复》是沈河区人民政府针对沈河区安监局提交的《关于沈河区万柳塘路43号“3.6”爆炸事故调查结案的请示》作出的，内容是同意事故调查组提出的处理意见，同意调查结案。从二审询问中可知，事故发生后，沈阳燃气公司是通过沈河区安监局网站得知《事故调查报告》，在起诉沈河区安监局对其作出的行政处罚决定一案中才得知该《批复》。该《批复》既未向当事人送达，又未向社会公布，是不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院对此认定正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，《沈河区万柳塘路43号“3.6”可燃气体爆炸事故调查报告》是在事故发生后，由多个部门派人组成的事故联合调查组作出的对事故性质和责任等问题的认定。该事故调查组是临时性工作机构，不是独立的行政主体，其作出的事故调查报告是在查明事故情况的基础上，在专业性、技术性的指导下，客观反映事故性质、产生原因及结果的书面结论，不属于行政诉讼受案范围。另外，从可诉性角度讲，《批复》本身不可诉，之所以在其外化后赋予当事人诉权，也是考虑避免当事人诉权缺失，导致合法权益无法保护。在有更便捷的途径可以保护当事人合法权益，且已经提起诉讼时，不宜再以外化的内部批复作为审查行政处罚决定的前提，况且本案中的被诉《批复》还并未外化。在沈阳燃气公司起诉对其权利义务产生实际影响的行政处罚决定一案时，即可实现对涉案事故调查报告的审查，且该案已由法院作出实体判决，沈阳燃气公司不应再就《批复》和《事故调查报告》向法院提起诉讼。这样，既减少当事人诉累，也避免浪费司法资源。综上，沈阳燃气有限公司的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律有误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初106号行政判决；二、驳回沈阳燃气有限公司的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退还沈阳燃气有限公司50元，退还沈阳市沈河区人民政府50元。本裁定为终审裁定。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  王永宏二〇一九年一月三十日法官助理王巽书记员张廓（代）