山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终2341号上诉人（原审原告）刘风恋，女，1940年2月18日出生，汉族，农民，住鄄城县。被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地鄄城县南外环与鄄九路交叉口。法定代表人袁红兵，县长。委托代理人韩茂丁，鄄城县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人刘明卿，鄄城县国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路**。法定代表人陈平，市长。上诉人刘风恋因诉被上诉人鄄城县人民政府、菏泽市人民政府行政批复、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年9月3日作出的(2018)鲁17行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达受理或者应诉案件通知书、《二审行政案件诉讼要素表》、合议庭成员告知书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行审理。本案现已审理终结。刘风恋向原审法院诉称，原告系鄄城县陈王街道办事处信义二队的村民，在信义村××队××4亩承包地。2017年3月份信义村委会在没有任何手续的情况之下强行了推平了鄄城九路和金山街十字路口东北方向的60余亩麦田，同时损毁原告千棵桃树。同年10月31日晚，申请人的1000多棵桃树被一夜之间损毁殆尽。随后原告向有关部门上访。2017年11月份，原告向鄄城县国土资源局申请信息公开，该局回复原告的承包地已于2013年10月被山东省人民政府批准征收。2017年7月被告鄄城县人民政府将原告土地划拨给鄄城县人民法院使用，原告认为被告鄄城县人民政府的行为违反了国务院及中华人民共和国国土资源部（现为自然资源部）的相关规定。国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》（国发[2004]28号）第十九条明确规定，“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地和用地行为的，批准文件自动失效。”国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿方案的，有关批准文件自动失效。”而在本案中，从批准用地到划拨使用，长达近四年之久，远远超过两年，故山东省人民政府的批准文件早已自动失效，被告鄄城县人民政府依据失效的文件将土地划拨给鄄城县人民法院明显违反上述规定。原告不服，遂向被告菏泽市人民政府提起行政复议，2018年5月14日被告菏泽市人民政府作出菏政复决字〔2018〕51号决定书，维持了被告鄄城县人民政府的行政行为，原告不服提起诉讼，请求法院支持原告的诉讼请求。原审法院认为，被告鄄城县人民政府依法享有批准出让辖区内国有建设用地使用权的职权。鄄城县国土资源局向被告提交《关于划拨国有建设用地使用权的请示》，被告鄄城县人民政府审查后同意作出批复的行政行为并未超过法定职权，符合法律规定。案涉土地已经由省级人民政府批准征收，再行出让或划拨与原告没有法律上的利害关系。换言之，影响原告权利的是土地征收行为，征收后批复给何人使用则与原告不具有法律上的利害关系，原告刘风恋不具备原告主体资格，故本院对行政复议决定亦不做审查。如原告对土地征收过程中的某个具体行为不服，可另行诉讼解决。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告刘风恋的起诉。案件受理费50元，予以退还。刘风恋不服原审法院裁定上诉称，原审法院裁定认定事实错误，适用法律错误。理由如下：1.涉案土地虽然在2013年被山东省人民政府批准征收，但是由于在批准后连续两年没有使用，依据国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》（国发[2004]28号文）和国土资源部国土资发[2004]237号文的规定，该批准文件鲁政土字〔2013〕680号文已经自动失效，土地恢复到原来状态，故上诉人依然为该地块的合法承包人，该块土地的性质依然为集体土地。被上诉人没有权利将集体土地出让或划拨给任何人使用。2.上诉人一直以来在该土地上经营管理，直至2017年土地上的桃树被人毁损，土地被强行圈占，上诉人才知道土地已被“征收”。上诉人作为集体经济组织的成员，一直是该土地的合法承包人，其必然与案涉土地有利害关系。被上诉人依据失效的批准文件将土地划拨给县法院使用，侵害了上诉人的合法权益。故鄄城县人民政府作出的批复与原告具有法律上的利害关系，刘风恋具有诉讼主体资格。综上，请求撤销原审法院裁定；上诉费由被上诉人承担。在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中，上诉人补充认为，原审法院没有依法开庭审理此案，上诉人和被上诉人职能机关没有当庭质疑答辩的机会，且一审法院对菏泽市人民政府行政复议决定书的具体内容的真实性未作任何审查和调研，就认定其所述的事实真实有效，有违司法审判的公正严肃和公平公正原则。被上诉人鄄城县人民政府答辩称，1.土地划拨行政行为事实清楚、程序合法。鄄城县人民法院审判法庭项目用地于2013年10月经山东省人民政府《关于鄄城县2013年第3批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2013〕680号）批准征收。2017年6月，鄄城县人民法院向鄄城县国土资源局提出建设用地申请，并提交了立项批复文件（鲁发改投资[2014]992号）、环评文件（菏泽市环保局）、规划设计条件（鄄规条A字[2017]033号）以及项目建设总平面图。2017年6月，信义村村民代表领取了用地范围内的征地补偿款。7月19日，鄄城县国土资源局向鄄城县人民政府上报《关于划拨国有建设用地使用权的请示》（鄄国土资字[2017]27号），申请将24739平方米建设用地划拨给鄄城县人民法院，用于审判庭项目建设。7月24日鄄城县人民政府作出批复（鄄政复[2017]55号），批准项目用地。2017年7月15日鄄城县国土资源局依照规定，将该宗划拨土地信息在土地市场监测与监管系统中予以公示（公示期2017年7月25日至8月5日），公示期满无异议。8月7日鄄城县国土资源局制作了《国有建设用地划拨决定书》（鄄国土划字[2017]007号），完成了土地划拨手续。2.上诉人所述没有事实依据。山东省人民政府2013年10月11日作出鲁政土字〔2013〕680号批复文件后，鄄城县人民政府组织实施了土地征收活动。2014年，鄄城县人民政府安排陈王街道办事处在信义村组织了征地拆迁工作，实施了土地清障，并支付了地上附着物和青苗补偿费用。因此，鄄城县人民政府在土地征收文件下发之日起两年内，已经组织实施了征地工作，作出了具体征地行为，土地批复文件并不存在自动失效问题。因当时项目建设资金尚未落实，鄄城县人民政府与村委会协商一致，同意在项目落地建设前，土地暂由被征地农户耕种，以免造成土地闲置浪费。2017年，鄄城县人民法院审判庭建设项目资金已经落实，各项手续已办理齐全，需要开工建设，鄄城县人民政府组织实施了第二次清障，并根据土地征收补偿安置协议，兑付了征地补偿费用。3.原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。原审法院经审理，查明了案件事实，认可了鄄城县人民政府作出批复的行政行为未超过自身法定职权，符合法律规定。案涉土地已经由山东省人民政府批准征收，再行出让或划拨与上诉人没有法律上的利害关系。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上诉人向本院补充提交以下证据材料：1.王心海2018年8月《证明》复印件；2.鄄城县陈王街道办事处于2018年12月10日作出的《信访事项处理意见书》打印件（未盖章）；3.2017年6月16日鄄城县陈王街道办事处信访事项处理意见书照片打印件；4.鄄城县人民政府办公室于2018年1月29日作出的（2018）第1号政府信息公开告知书照片打印件。经合议庭评议，本院认为，上述材料中的证据3在原审中已经提交过，不属于新证据。证据1、4均形成于原审法院裁定作出之前，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，上诉人在原审中无正当事由未提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供证据，人民法院不予接纳。”之规定，本院不予接纳。证据2虽然显示形成于2018年12月10日，但未加盖落款单位“鄄城县陈王街道办事处”印章，真实性难以确定，且内容系对上诉人之子王永的信访事项处理意见，与上诉人刘风恋是否具备本案原告主体资格这一争议焦点和审理重点问题没有关联性，本院不予采信。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼；第四十九条第一项亦规定了原告应当是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，被诉批复系鄄城县人民政府针对县国土资源局的请示作出，上诉人刘风恋并非该批复行为的相对人，因此其主张具备本案原告主体资格成立的前提是其与被诉批复行为存在利害关系。被诉批复行为明确载明，涉案土地已经山东省人民政府鲁政土字〔2013〕680号批复同意征收为国有。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”之规定，上诉人作为原集体土地承包经营权人，因征收行为已丧失对原集体土地的使用权，其对征收之后涉及该国有土地使用权的划拨批复行为不再具有利害关系，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。因本案并非针对山东省人民政府鲁政土字〔2013〕680号批复行为提起的诉讼，上诉人有关该征收行为属无效行政行为的主张，不属于本案的审查范围，本院不予评判。上诉人如对涉案土地的征收、补偿或者地上附着物的清除行为等有异议，可以依照法律规定的途径另行寻求救济。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院根据被诉批复行为的内容及各方提供的证据材料，迳行裁定驳回上诉人的起诉，符合上述司法解释规定。上诉人关于原审法院未开庭审理审判程序违法的主张亦不能成立，本院不予支持。《最人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，上诉人针对鄄城县人民政府批复行为的起诉不符合行政诉讼受理条件，按照上述规定，其对菏泽市人民政府维持鄄城县人民政府批复行为的复议行为的起诉应一并予以驳回。原审法院对此未予说明不当，本院予以指出。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉的结果合法正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 曹林灿审判员 王云阁二〇一九年一月二十五日书记员 鞠 彤