内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）内行终554号上诉人（原审原告）内蒙古自治区准格尔旗纳日松镇红进塔村靳家塔农业合作社。负责人靳子祥，社长。委托代理人马六十二，1970年6月2日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人郭清芳，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区准格尔旗人民政府。法定代表人王枫，代旗长。委托代理人刘瑞丰，该旗国土局工作人员。委托代理人焦亚中，内蒙古义盟（准格尔）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，代市长。委托代理人吕春香，该政府法制办公室工作人员。委托代理人彭靖贻，该政府法制办公室工作人员。原审第三人内蒙古自治区准格尔旗纳日松镇红进塔村河沿农业合作社。负责人丁平，社长。委托代理人杨文瑞，1960年6月26日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人杨韧，1988年7月15日出生，汉族，住内蒙古自治区。上诉人内蒙古自治区准格尔旗纳日松镇红进塔村靳家塔农业合作社（以下简称靳家塔社）因诉被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府（以下简称准旗政府）、被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）、原审第三人内蒙古自治区准格尔旗纳日松镇红进塔村河沿农业合作社（以下简称河沿社）土地行政裁决及行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2017）内06行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人靳家塔社的委托代理人马六十二、郭清芳，被上诉人准旗政府的委托代理人刘瑞丰、焦亚中，被上诉人鄂市政府的委托代理人吕春香、彭靖贻，原审第三人河沿社的委托代理人杨文瑞、杨韧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，原告与第三人诉争的土地地名为青春圪旦，共计94.2亩，位于原告社与第三人社交界处。1952年至1953年土地改革时青春圪旦和麻地沙湾等土地分配给了农户杨玉庆；农户马牛面分得了原住处附近的土地。1975年原川掌人民公社决定撤销柳林沟社并制定安置方案：1955年至1956年合作化前后，农户经营管理的土地随农户个人带入所迁入社，并作为社与社之间的土地界线。农户杨玉庆家庭迁入第三人河沿社，并将青春圪旦和麻地沙湾等土地带入该社。农户马牛面家庭迁入申请人靳家塔社，并将原住处附近的土地带入该社。1998年至2000年期间，第三人组织该社社员在争议地上栽植沙棘。2005年河沿社进行引水工程并给该社社员补偿款。2011年相邻争议地的麻地沙湾被征用，第三人社员作为权利人得到相关补偿。2013年7月26日，纳日松镇人民政府作出纳政发（2013）191号《关于红进塔村民马牛面与杨文瑞等地界纠纷的调查情况及协调意见》：以马牛面脑畔对面（即青春屹旦南坡）哈拉界沟门直通杨家梁的一条小路为界，路南属于河沿社（为杨文瑞等村民的五荒地），路北属于靳家塔社（为马牛面的五荒地）。并告知，如不服本协调意见，建议反映人申请旗人民政府进行土地确权。2014年11月19日，纳日松镇人民政府以基本相同的事实与理由作出纳政发（2014）263号《关于红进塔村民马牛面与杨文瑞等地界纠纷处理意见的函》，告知杨韧等村民申请旗人民政府进行土地确权。河沿社不服上述《关于红进塔村民马牛面与杨文瑞等地界纠纷的调查情况及协调意见》和《关于红进塔村民马牛面与杨文瑞等地界纠纷处理意见的函》，申请准旗政府将青春屹旦的土地所有权确定归其所有。2016年12月26日准旗政府作出准土行决字〔2016〕第2号《土地权属争议案件处理决定书》（以下简称《处理决定》）决定：争议的青春屹旦的土地94.2亩，其中：70.5亩属申请人准格尔旗纳日松镇红进塔村河沿农业合作社农民集体所有；23.7亩属被申请人准格尔旗纳日松镇红进塔村靳家塔农业合作社农民集体所有。2017年2月16日靳家塔社不服该处理决定，向鄂市政府提起行政复议。2017年5月14日鄂市政府维持准旗政府于2016年12月26日作出的《处理决定》。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，被告准旗政府作出的2号处理决定主要依据原土地随社员入社情况下，以土地原始权属并结合历史经营管理情况作出的划分界限决定，原告主张以青春圪旦东西走向的路划界不能成立。被告鄂市政府行政复议决定书笔误补正通知书对〔2017〕22号决定书中存在的笔误更正，并非程序错误。被告准旗政府作出的准土行决字〔2016〕第2号《土地权属争议案件处理决定书》是在充分考虑现状与历史的情况下依据《中华人民共和国土地管理法》作出，程序合法、所依据的事实充分。被告鄂市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出的鄂府复决字〔2017〕22号行政复议决定（以下简称《复议决定》）程序合法、所依据的事实充分。综上，原告请求撤销以上决定书的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告准格尔旗纳日松镇红进塔村靳家塔农业合作社的诉讼请求。案件受理费50元由原告准格尔旗纳日松镇红进塔村靳家塔农业合作社负担。上诉人靳家塔社上诉称：一、上诉人系争议土地所有权人和实际经营人，一审判决认定事实不清，采信证据错误。以青春圪旦当梁的旧川掌到现在纳日松的通行路为界，路南属河沿社，路北属靳家塔社，且前进社与河沿社也是以该路为界。争议土地一直由上诉人社员马牛面家经营管理，曾经种植过荞麦、苜蓿等作物。《2005年河沿社饮水工程付款花名册》证明2005年河沿社饮水工程因为占用马牛面位于青春圪旦的地，才给马牛面进行补偿，马牛面并没有其他土地被该饮水工程占用，证明上诉人对于该土地拥有权利。二、本案本质上为上诉人社员马牛面与第三人社员杨文瑞个人之间的土地权属争议纠纷，依法可由乡级人民政府处理，一审法院认为镇政府无权对土地权属争议作出处理决定属于适用法律错误。纳日松镇政府经过调查核实作出的调查情况及协调意见，认定“以青春圪旦南坡一条小路为界，路南属于河沿社，路北属于靳家塔社”。该意见符合法律规定，又反映了土地权属的真实情况。三、一审法院对二被上诉人在土地确权时使用前后矛盾的标准予以认可，而对于上诉人提供的《准旗砒砂岩区沙棘生态工程建设1998年工作总结》及证人证言不予采信是错误的。1998年至2000年的沙棘种植是水保局组织的沙棘生态建设项目工程，打破乡村社界限，每个种植者都是乱种，哪有荒地往哪种，并不是谁的土地谁种。沙棘这种植物生长迅速，自我繁殖能力极强，“独木就可成林”。本案沙棘是1998年栽种，历时近20年，当时在青春圪旦上种上几颗沙棘繁殖到现在已经满山头了，故以沙棘生长情况作为划分土地权属的界限是非常荒唐的。准旗政府自称麻地沙湾和青春圪旦是两块接壤的土地只能有一个权利主体，否则就形成飞地（插花地）。但其在作出的《处理决定》中将青春圪旦这一块完整的土地分隔两个权利主体，前后矛盾，随意确权毫无标准。四、准旗政府作出的《处理决定》和鄂市政府作出的《复议决定》认定事实不清、采信证据不当、适用依据错误。对于拆散柳林沟社时将争议土地分给杨永兴家族所有的事实，提交证据形式不合法，证人证言前后矛盾。准旗政府以2011年大源煤矿给杨文瑞50万元赔偿款的事认定争议土地归河沿社没有事实及法律依据，该赔偿款是征用杜家石圈所得，并非征用青春圪旦或麻地沙湾所得。上诉人提供的证人对青春圪旦上小路的位置、方向说法不一，对于方向不正的路来说是正常的。二上诉人没有将全部证人带至争议土地进行指认，简单否定属认定事实不清。五、复议过程中，准旗政府提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料不完整，仅选择对其有利的证据提交。六、复议程序不合法。复议决定在4月10日已经作出，而听证会在4月12日召开，鄂市政府举行听证会只是为既定的结果找有利的证据，走形式而已。一审法院认定鄂市政府前后颠倒的复议程序仅为笔误有失公平。请求撤销一审判决，改判撤销准旗政府作出的《处理决定》和鄂市政府作出的《复议决定》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人准旗政府答辩称：一、靳家塔社与河沿社的土地不以东西走向的小路为界，而是以地随人走的原则划分界限。原川掌人民公社副书记、革委会副主任郭金树和川掌人民公社红进塔大队蹲点干部陈来鱼及直接参与者丁美茂证实“1975年撤销柳林沟社，公社及大队决定并经村民同意的土地分配方案是以土地合作化时期村民经营的土地为界，村民个人的自留地、饲料地、荒地以及集体经营的土地随村民带入迁入社，不存在以东西走向的路为界的说法”。靳家塔社主张以东西走向的路为界,提供的证人说法不一，难以作为确定土地所有权的依据。基于地随人走的原则，靳家塔社及其社员马牛面也认可青春圪旦、麻地沙湾的土地在1953年土地改革时分配到杨玉庆家族。所以，可以认定1975年撤销柳林沟社时杨氏家族将青春圪旦、麻地沙湾的土地带入河沿社。第一、二轮土地承包中河沿社将青春圪旦、麻地沙湾的土地发包给该社杨文瑞家族经营并于1998-2000年种栽沙棘管理，是行使土地所有权的表现。第一、二轮土地承包中靳家塔社唯独未将青春圪旦和麻地沙湾的荒地发包给马牛面家族以及该社其他农户经营，本身就可以说明该土地属于河沿社所有，靳家塔社是认可的。二、本案虽涉及马牛面和杨文瑞个人土地承包经营权之争，但最终为靳家塔社和河沿社土地所有权纠纷，乡镇政府无权处理。纳日松镇政府作出的两个文件为信访答复，非具体行政行为。对县级政府土地确权和人民法院审理案件无预决效力，也无强制执行的效力。一审判决对这两个文件未予采信是正确的。三、1998年，准旗水保局组织的沙棘生态工程实行“三集中”“三统一”进行小流域治理，但有一个原则“种在哪一村、那一社土地所有权不改变。”河沿社组织社员在自己的土地上种植沙棘并进行管理，符合“三集中”“三统一”的精神，青春圪旦的土地和沙棘属河沿社所有。《准旗砒砂岩区沙棘生态工程建设1998年工作总结》仅是对沙棘生态工程工作总结文件，不是土地权属来源文件。靳家塔社以该文件主张青春圪旦的土地所有权明显不能成立。四、准旗政府作出的《处理决定》认定事实清楚，采信证据正确，不存在错误。《关于1975年冬季拆迁柳林沟社的会议内容》虽非原始会议记录，但有直接决策者陈来鱼和直接参与者丁美茂的签名，系证人证言。《处理决定》并非以单一的证人证言作为定案依据。靳玉明虽为直接参与者，但其证言与郭金树、陈来鱼、丁美茂的证言相反，其所称“路在青春圪旦的半坡，与水务公司修的××路”与靳家塔社主张“青春圪旦南面坡底的小路（水务公司修的路）为界”不符，且靳玉明为靳家塔社社员存在利害关系，准旗政府未予采信是正确的。杨打塄所称“以一条南北走向的路为界”，且又称1975年撤销柳林沟社去过现场指界，而靳玉明等证明未去过现场指界。杨打塄证言明显虚假，准旗政府不予采信是正确的。2011年10月，大源煤炭公司和河沿社农户杨文瑞因占用麻地沙湾的土地发生纠纷。勿图门村原党支部书记杨务秋现场指认地块叫麻地沙湾，过去一直由杨玉庆家经营，是河沿社所有的土地。杨打塄、王元兵等人认同杨务秋证言。为此，大源煤炭公司和杨文瑞达成50万元的补偿协议。对此，靳家塔社及马牛面、马六十二是知情的，但既未主张权利，也未提出异议。靳家塔社所称指认的是杜家石圈，而非麻地沙湾，与事实不符。五、准旗政府提供的证据符合法律规定，不存在违法之说。法律未规定行政复议被申请人作出的具体行政行为的全部案卷材料移送行政复议机关。靳家塔社诉称准旗政府未按照法律规定将本案全部卷宗材料提交复议机关，应依法撤销，于法相悖。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人鄂市政府答辩称，根据准旗政府《处理决定》认定的事实可知，本案争议地历史以来经营主体主要为河沿社集体，靳家塔社员也曾在争议地上有部分耕种的事实。准旗政府在查清原土地随社员入社的情况下，本着尊重历史，照顾现实的原则，以土地原始权属并结合历史经营管理情况作出裁决并无不妥。故鄂市政府维持了准旗政府作出的《处理决定》。请求二审法院驳回原告的诉讼请求。一审第三人河沿社陈述称，同意被上诉人的答辩意见。对准旗政府《处理决定》将整块地分为两部分，杨文瑞家族当时不同意。召开家族会议后，为了息事宁人，就予以认可了。上诉人靳家塔社在二审庭审中提交争议地青春圪旦的航拍图和航拍视频作为本案的“新证据”，拟证明争议地青春圪旦是一块完整的土地，不应划分为两个权利主体，且争议地南坡有一条路，路北属于靳家塔社，路南属于河沿社。经本院审查，以上证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新证据”，但一审时靳家塔社曾提供争议地勘查笔录及手绘现场图并经各方质证，航拍图和航拍视频是对争议地现状的影像描述，系手绘现场图的补充，不受举证期限的限制，且其他当事人认可其真实性，本院对航拍图和航拍视频的关联性、合法性、真实性予以确认，以上证据能够反映争议地的部分现状，而对靳家塔社的证明目的则因证明力不足，本院不予认定。经审理查明：上诉人靳家塔社与原审第三人河沿社因土地所有权归属发生争议，争议地名青春圪旦。2013年7月26日和2014年11月19日，纳日松镇人民政府就红进塔村民马牛面与杨文瑞等地界纠纷两次作出处理意见，认为：以马牛面脑畔对面（即青春屹旦南坡）哈拉界沟门直通杨家梁的一条小路为界，路南属于河沿社（为杨文瑞等村民的五荒地），路北属于靳家塔社（为马牛面的五荒地）。并告知，如不服本意见，建议申请旗人民政府进行土地确权。河沿社向准旗政府提出土地权属争议处理申请，请求“准格尔旗人民政府将位于申请人境内青春圪旦争议土地约230亩确认给申请人所有”。准旗政府于2016年12月26日作出准土行决字〔2016〕第2号《土地权属争议案件处理决定书》，决定“争议的青春屹旦的土地94.2亩，其中：70.5亩属申请人河沿社农民集体所有；23.7亩属被申请人靳家塔社农民集体所有。”靳家塔社不服《处理决定》，于2017年2月16日向鄂市政府申请行政复议。鄂市政府于2017年5月14日作出鄂府复委复决字〔2017〕22号行政复议决定，决定维持《处理决定》。本院经审理查明的以上事实与一审判决认定的相关事实一致，本院予以确认。因河沿社申请事项为230亩，而准旗政府《处理决定》中只涉及94.2亩，在申请权属争议处理的230亩土地位置、现状尚未明确的情况下，人民法院不宜对直接涉及争议土地本身的相关事实作出认定，故一审判决认定的其他事实本院无法确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被上诉人准旗政府具有处理上诉人靳家塔社与原审第三人河沿社之间土地所有权争议的法定职权。国务院《全面依法行政实施纲要》规定，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。土地权属争议处理决定是行政机关居中行使准司法权进行的裁决，且涉及到国土资源行政主管部门专业判断权，人民法院对于行政机关的判断与裁量的理由说明，应秉持谦抑原则，给予充分尊重。于此相对应，行政机关在行政决定中也应当依法说明理由，以此表明行政机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素。通过行政机关的理由说明，人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关的因素，才能有效地审查和评价行政决定的合法性。不说明裁量过程和没有充分说明理由的土地权属争议处理决定，既不能说服土地争议的当事人，也无法得到人民法院支持。从《处理决定》的内容来看，准旗政府未对请求事项中230亩与裁决事项94.2亩不一致的情况作出说明，也未就94.2亩土地分为两部分确权如何确定具体划分比例进行充分的说理。二审庭审中，关于申请事项与裁决事项不一致的问题，准旗政府向本院补充说明“在确认争议土地的时候，申请书涉及的是两块地，其中一块地涉及到本案，就是90亩”。关于将94.2亩土地分为两部分确权的依据，准旗政府向本院补充说明“沙棘长势良好的是一块地，长得一般的是另一块地。划分的依据就是沙棘的生长情况同时考虑利益平衡的角度”。首先，因准旗政府未能举证证明申请事项中涉及的另一块土地已依法进行处理，本院无法确认地名为青春圪旦的土地实际范围，无法判断是否存在遗漏申请事项的情形。其次，因准旗政府未具体说明“考虑利益平衡的角度”所涉及的因素，准旗政府实际上是根据争议地上沙棘的生长状况确定争议地的具体划分比例。二审庭审中河沿社陈述1998年在争议地种植沙棘后再没有管理过。2016年准旗政府作出《处理决定》时，争议地上沙棘的生长情况既不能反映十几年前河沿社实际栽植沙棘的面积，更不能以此反推马牛面在争议地上种植苜蓿的面积。综上，准旗政府作出的《处理决定》，主要事实不清、证据不足，应当予以撤销。由于被诉《处理决定》是依申请履行法定职责的行为，准旗政府应在法定期限内根据河沿社提出的申请重新作出行政行为。鄂市政府未能正确履行复议监督职责，作出维持《处理决定》的复议决定，应予撤销。一审程序中，准旗政府未向法院提交河沿社提出土地权属争议处理的申请书，一审法院在未查明行政行为启动是否合法、请求事项与裁决事项是否一致、行政裁量是否遗漏应当考虑的因素或考虑了不相干因素的情况下，驳回靳家塔社的诉讼请求属认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。综上所述，靳家塔社的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第七十九条，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2017）内06行初45号行政判决；二、撤销被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府于2016年12月26日作出的准土行决字〔2016〕第2号土地权属争议案件处理决定书及被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府于2017年5月14日作出的鄂府复委复决字〔2017〕22号行政复议决定；三、责令被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府在法定期限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 包颖审 判 员 李庆审 判 员 博赫二〇一九年一月二十八日法官助理 张硕书 记 员 张硕