海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初281号   原告：三亚市崖州区保平村民委员会，住所地：三亚市崖   州区保平村委会办公楼内。   负责人：周建芳，该村委会主任。   委托代理人：苏文山，海南中海律师事务所律师。   被告：三亚市国土资源局，住所地：三亚市吉阳区河东路182号。   负责人：高富宅，该局局长。   委托代理人：陈松，该局工作人员。   委托代理人：林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。   第三人：三亚市崖州区海棠村民委员会，住所地：三亚市   崖州区海棠村。   法定代表人：李学荣，该村民委员会主任。   委托代理人：张雪荣，海南云帆律师事务所律师。   原告三亚市崖州区保平村民委员会（以下简称保平村委会）诉被告三亚市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人三亚市崖州区海棠村民委员会（以下简称海棠村委会）土地行政管理纠纷一案，原告保平村委会于2018年6月向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，三亚市中级人民法院在审理过程中，经向原告释明，原告于2018年7月5日撤回对三亚市人民政府的起诉，三亚市中级人民法院于当日作出（2018）琼02行初120号行政裁定，裁定：准许原告撤回对三亚市人民政府的起诉；本案移送三亚市城郊人民法院处理。本院于2018年8月2日立案受理后，于2018年8月10日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月4日公开开庭进行了审理。原告保平村委会的负责人周建芳和委托代理人苏文山，被告市国土局的委托代理人陈松、林祖才，第三人海棠村委会的负责人李学荣和委托代理人张雪荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：被告市国土局于2004年10月10日向第三人海棠村委会颁发崖城镇集有（2004）字第0946号《集体土地所有证》（以下简称第0946号《土地证》），将三亚市崖州区保港社区黎藤益园一块226287.04平方米土地（地号：33-03-29-C1）的使用权登记至海棠村委会名下。土地四至为：东至保平村委会，西至保平村委会，南至保平村委会，北至保平村委会。   原告保平村委会诉称，位于原告土地中心的涉案地（四至均是原告的土地），面积为226287.04平方米，其土地所有权自上世纪60年代起就属原告享有，原告将其发包给本村村民李平成使用至今。今年五月，第三人海棠村委会称对涉案地享有所有权及将其发包给他人使用，并拿出三亚市人民政府、被告三亚市国土资源局颁发的第0946号《土地证》主张权利。原告认为，涉案地原告已经使用几十年至今，从来没有依法主张过权利，同时也没有听说办证到谁的名下，第三人提供的《集体土地使用权证》来源不合法，被告在办证过程中程序违法，也没有告知原告采取救济的方式，为此，原告特向法院提起诉讼，请求判令：1.撤销被告市国土局颁发给第三人海棠村委会的第0946号《土地证》；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告保平村委会向本院提交了以下证据、依据：1.集体土地使用权证等材料，予以证明：被告将涉案土地办证到第三人名下属违法及侵害原告利益的事实；2.转包土地合同书；3.照片，证据2和3予以证明：原告将涉案土地转包给本村村民使用，及土地所有权属原告本村村民的事实。   被告市国土局辩称，一、本案所涉权证经第三人申请办证，再经调查核实且由原告在内的相关人员进行指界确认并公告最终核发，办证程序合法，事实清楚；二、原告称不知涉案权证与事实不符，如上所述，本案权证颁发经由原告指界确认，因此，原告主张不清楚涉案权证与本案相违背；三、从我局出示的证据得知，办证过程中原告指界确认并且涉案权证的颁发已经公告，涉案权证是在2004年颁发的，原告至今才提起诉讼已经超过法定起诉期限，应予驳回对本案的起诉。综上，请依法驳回原告起诉。   被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1.土地登记卡；2.土地登记审批表；3.土地权属界线核定书；4.土地来源证明；5.指界委托书及相关证明；6.三亚市国土资源局初始登记公告。证据1-6予以证明被告在向海棠村委会颁发第0946号《土地证》时程序合法，并不存在违规情况。   第三人海棠村委会陈述称，一、被告市国土局向第三人海棠村委会颁发第0946号《土地证》事实清楚，程序合法。涉案土地是1982年前由人民公社划分，固定给第三人使用的土地，一直以来，都是由第三人经营和使用。2003年，根据第三人的申请并提交由三亚市崖城镇人民政府确认的《土地来源证明》，市国土局组织第三人与原告现场指界，确认了第三人的土地权属范围，第三人与原告的村书记在《土地权属界线核定书》上签字确认，市国土局为此绘制了权属界线图、勘测外围权属界线、界址点予以明确，指界确权事实清楚。经审查，涉案土地权属清晰，材料齐全，三亚市政府同意第三人对涉案土地进行初始登记，市国土局予以登报公告，公告期间未见异议。被告的颁证行为经过了申请、调查、审批、公告程序，发证程序合法。二、原告未能提供充分的证据证明其拥有涉案土地所有权，不是本案适格原告。本案中，原告提供的《转让土地合同书》并不是法定的土地权属证明书，无法证明其是涉案土地的所有权人，也无法证明原告或其村民对涉案土地曾经使用过或是使用几十年至今，因此，原告不能证明其与涉案土地存在利害关系，不是本案适格原告。涉案土地在2003年权属调查时，已经由双方指界确认属于第三人所有，此有原告村书记周师祥签字并有原告盖章确认，原告诉称对涉案土地的办证事宜不知情不符合客观事实。因此，原告请求撤销第0946号《土地证》没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。   第三人海棠村委会向本院提交了以下证据、依据：1.《土地承包合同书》、《土地承包合同补充协议书》及收据，予以证明1998年12月30日，海棠村委会与陈传德、陈传发签订《土地承包合同书》，将涉案土地发包给二人种植芒果树至今，二人每年向海棠村缴纳土地承包租金；2.崖城镇集有（2004）字第0946号《集体土地所有权证》，予以证明：2004年，海棠村委会取得第0946号《土地证》；3.土地纠纷处理协议书，予以证明：2009年3月6日，因保平村多次起诉讼，经调解，双方达成该协议，土地纠纷处理协议书第四条对双方争议土地权属进行了约定。证据1-3证明目的是：海棠村委会将涉案土地发包给陈传德、陈传发使用至今，一直以来涉案土地都是由海棠村委会占有、使用、收益，海棠村委会是涉案土地的合法所有权人。   经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：   （一）对被告市国土局证据的质证意见   原告对被告证据1-6的真实性和关联性没有异议，对合法   性和证明内容有异议。证据5的指界委托书和指界通知书回执   单原告并未签名确认；即使原告参与指界，也必须经过三分之   二的村民代表才能进行指界或者三分之二的村民同意，因此指   界行为是违法的。第三人对被告提供的证据无异议。   （二）对原告保平村委会证据的质证意见   被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不认可；对证据2和证据3的真实性、合法性、关联性不予认可，转包合同不能确定其真实性，原告的证据不能证明被告颁发权证存在违法和撤销的情形。第三人对原告证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不认可，该证据无法证明第0946号《土地证》颁发程序违法；对证据2和证据3的真实性、合法性、关联性不予认可，转包合同书和照片不能证明原告曾经使用过涉案土地，亦不能证明原告对涉案土地拥有使用权和所有权。   （三）对第三人海棠村委会证据的质证意见   原告对第三人证据1的真实性没有异议，合法性不予认可，陈传德，陈传发使用这块地是事实，是该两人当时在原告证人手中转包的，据李平成所述，是原告把土地发包给李平成，李平成再予以转包；收据没有原件核对没有盖章，真实性不予认可；对证据2的真实性、关联性没有异议，对证明内容不予认可；对证据3的真实性不认可，该证据无原件核对，即使有原件，该协议书程序不合法，村委会主任没有权利把土地转包，上述条款并未对涉案土地进行约定。被告对第三人的证据无异议。   本院对上述证据认证如下：被告提供的证据5《指界委托书》及第三人提供的证据3《土地纠纷处理协议书》因无原件核对，对其真实性不予确认外，原告提供的全部证据与被告、第三人提供的其余证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。   经审理查明，本案争议地位于三亚市××区，面积226287.04平方米，土地四至为：东至保平村委会，西至保平村委会，南至保平村委会，北至保平村委会。2003年12月20日，第三人海棠村委会向三亚市人民政府申请对上述226287.04平方米土地进行确权发证。三亚市人民政府受理该申请后，其所属土地行政主管部门市国土局对涉案土地进行了地籍调查，第三人于2003年12月20日向被告出具了《土地来源证明》，证明位于黎藤益园的226287.04平方米是1982年前由人民公社划分，固定给第三人使用的。2004年1月5日，崖城镇政府在该证明上签署了“情况属实”的意见并盖章确认。2003年11月22日，被告组织涉案土地相邻权利人保平村委会及第三人海棠村委会进行土地权属界线核定。时任保平村委会的主任周师祥参加了指界，予以签字盖章，并在被告于2003年11月23日制作的《权属界线图》上盖章确认涉案土地归海棠村委会所有。2004年8月5日，被告将涉案土地的权属审核结果在《三亚晨报》上予以公告。在没有人提出异议，经初审、审核合格后，被告于2004年10月10日向第三人颁发了第0946号《土地证》，该证记载：土地坐落于三亚市××区，面积226287.04平方米，宗地号为33-03-29-C1，权属性质为集体。   本案审理期间，原告提出，被告市国土局对涉案土地进行确权时，依据的《土地权属界线核定书》和《指界委托书》中张树乐、李建康、李大良、王身发、王身勇及周师祥的签名及保平村委会的印章是虚假的，要求进行司法鉴定，原告于庭审后2018年9月4日向本院提交了书面的鉴定申请，仅申请对《指界委托书》中的签名和印章进行司法鉴定。2018年9月5日，被告市国土局向本院出具了一份《情况说明》，说明：由于在土地地界指认方面各相邻村之间有多块宗地指界颁证的情况，委托书却只开具了一份，因此在本案的卷宗中，没有《指界委托书》的原件，只有复印件。因此，经过向原告释明，原告自愿撤回上述鉴定申请。   本院认为，本案争议焦点为：一、原告保平村委会是否具有原告诉讼主体资格；二、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；三、被告市国土局给第三人海棠村委会颁发的第0946号《土地证》依据是否充分，程序是否合法。   1关于原告保平村委会是否具有原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告保平村委会与第三人就包括涉案土地在内的土地归属问题产生过争议，故原告就本案被诉颁证行为具有法律上的利害关系，根据上述法律规定，原告有权提起行政诉讼，其具有本案原告诉讼主体资格。第三人主张保平村委会不具有本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。   2关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。因原告保平村委会并非该颁证行为的相对人，原告主张至2018年5月崖州区扩大公墓丈量土地时，原告才知道颁证行为的内容。被告主张原告在指界时就应当知道被告的颁证行为，即使原告对涉案土地进行过指界，但被告组织指界行为并不代表就是颁证行为，被告何时颁证，原告并非应当知道。故被告的主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原告2018年5月知道颁证行为的内容，2018年6月向法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。   关于被诉颁证行为证据是否充分，程序是否合法的问题。   首先，《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定，土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。被告市国土局提交的原告保平村委会的《指界委托书》系复印件，被告对此作出《情况说明》，证实无法提供该《指界委托书》的原件，本院对该份证据的真实性无法确认，故该证据不能作为认定被告进行该宗地地籍调查时，其宗地相邻权人保平村委会已委托原保平村委会主任周师祥现场指界这一事实的依据。其次，《海南省确定土地权属若干规定》第十七条规定，实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。根据被告提供的《土地权属界线核定书》显示，被告组织申请人及相邻人进行指界的时间为2003年11月22日；《权属界线图》的制作时间是2003年11月23日，而第三人海棠村委会出具《指界委托书》的时间是2003年12月23日，原告保平村委会出具《指界委托书》的时间是2003年12月24日，原告和第三人在《土地权属界线核定书》上签名盖章的时间是2003年12月24日，均晚于被告组织双方指界的时间，通过上述证据可知，被告在2003年11月22日组织申请人及相邻人进行指界时，原告及第三人尚未向被告出具《指界委托书》，《土地权属界线核定书》上代理人的签名并非合法有效；且两位代理人在进行指界后，并非当场签名确认，而是于2003年12月24日才事后签名盖章，其两人是否亲自到现场共同指界，该事实无法确认。故被告于2003年11月22日进行该宗地地籍调查程序严重违法。被告所作的《土地权属界线核定书》及《权属界线图》依法不能作为该宗土地登记的依据。   综上，被告市国土局向第三人海棠村委会颁发第0946号《土地证》的行政行为，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原告保平村委会的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：   撤销被告三亚市国土资源局于2004年10月10日给第三人三亚市崖州区海棠村民委员会颁发的崖城镇集有（2004）字第0946号《集体土地所有证》。   案件受理费50元，由被告三亚市国土资源局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴 华   人民陪审员 陈小娟   人民陪审员 李新华     二〇一九年一月三十一日   书 记 员 王 军   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。