山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初1217号 原告于爱云，女，1963年8月31日出生，汉族，住济南市。 委托代理人孔森（系原告于爱云之子），男，1987年6月20日出生，汉族，住济南市。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 出庭负责人王玉亮，副区长。 委托代理人苏平，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人曹军，山东居高律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林、程德臣，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。 原告于爱云不服被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋拆迁告知行为、被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政复议行为，于2018年12月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市中区政府、济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月14日公开开庭审理了本案。原告于爱云的委托代理人孔森、邬宏威，被告市中区政府的负责人王玉亮，委托代理人苏平、曹军，被告济南市政府的委托代理人程德臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月27日，济南市市中区七贤片区项目指挥部向于爱云作出双龙庄安置房工程拆迁告知（以下简称927拆迁告知），主要内容为：“您处房屋位于济南市双龙片区安置房工程征收拆迁红线范围内，目前双龙庄安置房建设已经启动，您所居住房屋至今未完成征收拆除，已严重影响安置房工程施工建设，损害了广大双龙庄村民的集体利益，请您尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订，确保双龙庄安置房工程建设进度，让广大村民早日回迁安置，谢谢您对工作的理解和配合。” 2018年11月27日，被告济南市政府作出济政复决字（2018）331号行政复议决定（以下简称331号复议决定），主要内容为：“……根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，‘行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人’。本案中，济南市市中区七贤片区项目指挥部为市中区政府成立的临时性机构，申请人对该指挥部所作告知书不服，市中区政府为适格被申请人。根据济政发（2014）7号《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》第22条‘各区全面负责本辖区范围内的城中村改造工作，具体负责组织指导总体策划方案、规划策划方案、修建性详细规划编制以及拆迁安置、招商融资、改造实施、社会保障方式转变、集体经济组织改制、社区管理方式转变等工作’之规定，各区全面负责本辖区范围内城中村改造工作。案涉告知书内容为告知申请人尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订等，属于被申请人在城中村改造工作中的统筹规划、综合协调行为，并无不当。且该告知不具有终局性，不对申请人的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定维持被申请人作出927拆迁告知的具体行政行为。” 原告于爱云诉称，原告房屋位于济南市市中区七贤镇双龙庄272号，于2018年9月27日发现大门上张贴一份拆迁告知，加盖有济南市市中区七贤片区项目指挥部的印章。之后，经信息公开得知该指挥部是被告市中区政府成立的。原告于2018年9月28日以EMS的形式向被告济南市政府发出了行政复议申请，要求依法撤销被告市中区政府作出的927拆迁告知。但是，被告济南市政府没有查明事实，直接维持了被告市中区政府作出的行政行为，严重违法。基于此，特依法提起申请，以保护原告的合法权利。诉讼请求：1、撤销被告市中区政府作出的927拆迁告知；2、撤销被告济南市政府作出的331号复议决定。 原告于爱云向本院提交了以下证据：1、927拆迁告知；2、行政复议申请书、快递单及查询单；3、331号复议决定；4、（2018）第824号《政府信息公开告知书》；5、受案回执；6、询问笔录两份。 被告市中区政府辩称，一、927拆迁告知系被告市中区政府因工作需要作出的告知行为，不存在程序违法，适用法律错误的情形。927拆迁告知系济南市市中区七贤片区项目建设指挥部作出的为确保双龙庄安置房工程尽快施工过程中的告知行为，未责令原告在限定的期限内移交其所有房屋占用的土地，即使原告未腾空房屋，亦不产生对其不利的法律后果。涉案告知书的作出无程序违法，适用法律错误的情形，依法应予维持。二、927拆迁告知未对原告的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。涉案告知书仅告知原告尽快腾空房屋，并非独立的具体行政行为，对原告的实体权利义务不产生影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围，原告请求撤销被告市中区政府作出的927拆迁告知于法无据，依法应当驳回。综上所述，被告市中区政府作出的涉案告知书仅系对原告的告知行为，并无程序违法、适用法律错误的情形，且对原告的权利义务亦不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告市中区政府向本院提交了以下证据：1、市中发（2017）26号《关于成立济南市市中区项目建设总指挥部的决定》；2、鲁建住字（2017）20号《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》；3、927拆迁告知。 被告济南市政府辩称，2018年9月29日，被告济南市政府收到原告的行政复议申请，经审查，2018年10月9日被告济南市政府作出《行政复议受理通知书》予以受理，同日，被告济南市政府作出了《提出行政复议答复通知书》。市中区人民政府于10月15日提交了《行政复议答复书》。原告代理人于11月5日到被告济南市政府查阅行政复议答复后，于11月6日向被告济南市政府提交了《补充意见书》。被告济南市政府于2018年11月27日作出了331号复议决定并送达。综上，被告济南市政府作出的331号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序符合法律规定。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告济南市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及邮寄信封；2、济政复办受字（2018）331号《行政复议申请受理通知书》及送达回证；3、济政复办答字（2018）331号《提出行政复议答复通知书》及送达回证；4、答复书；5、行政复议答复查阅复制回执；6、对济政办复受字（2018）331号补充意见书；7、331号复议决定及送达回证。 经庭审质证，原告对被告市中区政府的证据2认为与本案没有关联性；证据3的合法性不予认可。原告对被告济南市政府的证据3、4真实性无法确定。被告市中区政府对原告的证据1无异议，但认为该告知不会对原告的权利义务产生直接的影响，亦不必然导致房屋被拆除；对原告的证据4、5认为与本案待证事实无关；证据6对其中孟富杰的陈述有异议，且认为该笔录与告知行为没有直接关系，不能证明原告的诉求。被告济南市政府同意被告市中区政府的质证意见。 经审查，各方当事人提交的证据能够反应案件的真实情况、与本案待证事实相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2018年9月27日，济南市市中区七贤片区项目指挥部作出927拆迁告知，告知原告“尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订”。2018年9月28日，原告不服927拆迁告知向被告济南市政府提出行政复议申请。2018年10月9日，被告济南市政府作出济政复办受字（2018）331号行政复议申请受理通知并邮寄送达原告。同日，被告济南市政府还作出济政复办答字（2018）331号提出行政复议答复通知，要求市中区政府对此复议申请进行答复。2018年11月27日，被告济南市政府作出331号复议决定，维持了927拆迁告知。原告于爱云对拆迁告知及复议决定均不服，诉至本院。 另查明，2017年3月18日，中共济南市市中区区委、市中区政府作出市中发（2017）26号《关于成立济南市市中区项目建设总指挥部的决定》，成立了济南市市中区七贤片区项目指挥部。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，济南市市中区政府七贤片区项目指挥部作出的927拆迁告知中载明：“……请您尽快腾空房屋交出土地并完成协议签订，确保双龙庄安置房工程建设进度……”，上述拆迁告知要求原告于爱云尽快腾空房屋交出土地，对原告设定了签订补偿安置协议、腾空房屋、交出土地的义务，该义务是有关行政机关作出后续强制行为的前提，对原告的权利义务产生了一定的影响，具有可诉性。原告于爱云系涉案拆迁告知行为的相对人，与927拆迁告知具有行政法上的利害关系，具有本案原告主体资格。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部系由济南市市中区政府组建，该指挥部属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关即市中区政府承担责任，因此市中区政府是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”依据上述法律规定，被告市中区政府组建的济南市市中区七贤片区项目指挥部作出涉案927拆迁告知，应当提交符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》《山东省土地征收管理办法》等有关法律法规规定的证据、依据，但被告市中区政府在举证期限内未向本院提交其作出涉案拆迁告知的证据、依据。济南市市中区七贤片区项目指挥部作出的上述拆迁告知，视为没有证据。因此，济南市市中区七贤片区项目指挥部作出涉案拆迁告知行为的主要证据不足，依法应予撤销。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，济南市市中区七贤片区项目指挥部作出的927拆迁告知依法应予撤销，因此，被告济南市政府作出维持上述拆迁告知的331号复议决定，亦应一并予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字（2018）331号行政复议决定； 二、撤销济南市市中区七贤片区项目指挥部于2018年9月27日对原告于爱云作出的双龙庄安置房工程拆迁告知。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  魏吉锋 人民陪审员  张九龙 人民陪审员  张秀梅 二〇一九年一月二十八日 法官 助理  禹明璐 书 记 员  聂林凤