浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终77号上诉人（原审原告）张国美，女，汉族，1965年1月23日出生，户籍地杭州市拱墅区，现住杭州市拱墅区。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，该省省长。委托代理人谢伟，该省自然资源厅工作人员。委托代理人汪锐，该省司法厅工作人员。张国美诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2018年12月17日作出（2018）浙01行初341号行政判决。张国美不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函[2009]665号《关于杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》。2009年6月5日，杭州市人民政府根据665号批复，编制并逐级上报《杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案》，该方案涉及征收原拱墅区半山镇石塘村集体土地4.4217公顷、沈家桥村集体土地0.1678公顷、金星村集体土地1.8847公顷共计6.4742公顷，拟用于320国道整治（绕城北线-半山路）工程项目。原告房屋使用的集体土地在原金星村被征收集体土地范围内。省政府于2009年8月18日作出案涉《用地审批意见书》同意杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。张国美不服，向省政府提出行政复议申请，省政府于2017年5月4日收到该行政复议申请并受理，同日向张国美送达受理通知书，并向杭州市人民政府寄送答复通知书。在收到杭州市人民政府的答复后，因情况复杂，省政府于2018年6月26日决定延长30日行政复议期限并通知张国美。2018年7月4日省政府作出案涉复议决定并于次日寄送原告。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被告省政府作出的浙政复［2018］213号《行政复议决定书》，责令省政府对原告的复议申请在实体上作出处理。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：。（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”、《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：。（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”、《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”该条对国务院和省、自治区、直辖市人民政府征收土地的审批权限和行政程序均进行了规定，其中明确了经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，国务院依其职权作出665号批复，该批复批准征收的土地即包含《杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案》所涉土地。省政府作出案涉《审批意见书》系根据国务院665号批复，依杭州市人民政府呈报的《杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案》所作，其不是另行办理的征地审批，亦非新的审批行为，属于执行国务院665号批复的程序性行政行为。因省政府的批准行为并未设定新的权利义务，故不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，张国美提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。据此，省政府依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回张国美的复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告省政府于2017年5月4日收到原告张国美提交的行政复议申请，于当日受理后，即向张国美寄送受理通知书，并向杭州市人民政府寄送答复通知书。在收到杭州市人民政府的答复后，于2018年6月26日决定延长30日行政复议期限并通知张国美。2018年7月4日省政府作出案涉复议决定并于次日寄送原告。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，程序合法。综上，原告张国美的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。被告省政府以原告提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围为由作出被诉复议决定，具有事实和法律依据，程序亦符合法律规定，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张国美的诉讼请求。张国美上诉称：一、一审法院认定事实错误。被上诉人作出的浙土字A[2009]-0197号《浙江省建设用地审批意见书》属于行政审批行为，对上诉人的权利义务产生影响，不是程序性行政行为。国务院依职权作出的665号批复未对上诉人的权利义务产生影响，也未对外进行公示，对上诉人产生影响的是省政府的建设用地审批意见书。二、一审法院适用法律错误。上诉人提起的行政复议申请，被上诉人应当审理。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出驳回上诉人复议申请的决定，属于适用法律错误。一审法院认定被上诉人行政复议行为合法，明显故意包庇被上诉人。综上，请求撤销原判决，支持上诉人的一审诉讼请求。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复［2018］213号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确。省政府于2009年8月18日作出案涉《审批意见书》同意杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，是对国务院批准杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，未对张国美的权利义务产生新的影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。张国美提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回张国美的行政复议申请正确。二、浙政复［2018］213号《行政复议决定书》程序合法。被上诉人于2018年5月4日收到上诉人提交的行政复议申请，受理后因情况复杂延长30日行政复议期限，于2018年7月4日作出案涉复议决定并于次日寄送上诉人，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判决。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。此外，省政府收到行政复议申请并受理的日期是2018年5月4日，原审将其误写为2017年5月4日，本院予以纠正。本院认为，本案的争议焦点是被诉行政复议决定是否具有事实和法律依据，具体而言是省政府的审批意见书是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批”。本案中，经国务院批准，原国土资源部于2009年5月16日作出国土资函[2009]665号《关于杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，其中明确要求，浙江省人民政府依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，在审核同意后，由城市人民政府具体实施。审批与本案有关的320国道整治（绕城北线—半山路）工程用地面积为6.4742公顷。浙江省人民政府作出的浙土字A[2009]-0197号《浙江省建设用地审批意见书》载明同意杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地36.6266公顷。涉及320国道整治（绕城北线—半山路）工程用地面积亦为6.4742公顷。可见省政府作出的审批意见书系对国务院批准杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非一项新的批准农用地转用和土地征收方案的审批行为，其并不独立地对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。被上诉人据此认定浙土字A[2009]-0197号《浙江省建设用地审批意见书》不属于行政复议的受案范围，并据此决定驳回上诉人提出的行政复议申请，并无不当。被上诉人作出涉案行政复议决定的认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人要求撤销该复议决定的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人张国美负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年一月二十八日书记员  吕圣姻