河南省洛阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）豫03行终101号 上诉人(原审被告)上诉人洛阳市老城区书法家协会。 负责人杨留富，会长。 委托代理人周莉娜，河南广泉律师事务所律师。特别授权。 被上诉人（原审原告）洛阳市老城区文化局。 法定代表人李建西，局长。 应诉负责人常颖丽，该局副局长。 委托代理人李弼国，河南三叶律师事务所律师。特别授权。 上诉人洛阳市老城区书法家协会因不服河南省瀍河回族区人民法院（2017）豫0304行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市老城区书法家协会的负责人杨留富、委托代理人周莉娜，被上诉人洛阳市老城区文化局的应诉负责人常颖丽、委托代理人李弼国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：一、1998年修订的《社会团体登记管理条例》第二十八条规定，业务主管单位“负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查……负责社会团体年度检查的初审”；第三十一条规定，“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查……”。 2013年3月26日《国务院办公厅关于实施（国务院机构改革和职能转变方案）任务分工的通知》明确“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度”。2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于创新社会治理体制中提出，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”2014年8月27日《河南省人民政府办公厅关于四类社会组织直接登记的通知》明确，“决定于2014年9月1日起，在全省范围内开展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织直接向民政部门依法申请登记工作”，“……业务指导单位，原则上不再负责直接登记社会组织登记前的审查工作，但要按照政府职责分工和授权，继续对已登记社会组织进行工作指导……”。 2016年国务院修订《社会团体登记管理条例》，仍保留了1998年条例第二十八条、第三十一条的规定，相应的规定分别在第二十五条、第二十八条。 二、洛阳市人民政府办公室洛政办（2015）99号《关于印发洛阳市文化广电新闻出版局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（简称洛政办99号文件）中，《洛阳市文化广电新闻出版局主要职责内设机构和人员编制规定》由洛阳市机构编制委员会办公室主办并负责解释，该编制规定明确，“设立洛阳市文化广电新闻出版局，为市政府工作部门。一、职能转变（一）取消的职责……2.文化类社会团体成立登记审查职责……”。洛阳市老城区人民政府办公室老城政办﹝2015﹞87号《关于印发老城区文化局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（简称老城政办87号文件），内容与洛政办（2015）99号文件类似，明确“设立老城区文化局，为区政府工作部门。一、职能转变（一）取消的职责1.文化类社会团体成立登记审查职责。2.文化类民办非企业单位成立登记审查职责”。洛阳市老城区机构编制办公室2016年7月12日对老城文化局出具“关于对老城政办（2015）87号文件相关内容的解释”（简称老城编办解释），对老城政办87号文件中“一、职能转变（一）取消的职责1.文化类社会团体成立登记审查职责”的内容，解释为“应包括成立登记、年审初审、审查等全部职责”。 三、2001年12月25日洛阳市老城区书画研究会（简称老城书画研究会）申请筹备成立，登记主要负责人有郭福林、王克坤、郭显文、张丁三、苗书琦，业务主管单位为老城区老干部局；2004年10月14日洛阳市老城区书画研究会更名为洛阳市老城区书画家协会（简称老城书画协会），老城宣传部批文称老城书画研究会成立于1985年；2012年2月28日，老城书画协会常务副主席王克坤、副主席贾全欣、安留长、郭新洛、徐金水、苗书琦、牛振洲、秘书长杨留富曾开会选举王克坤为协会主席。2012年3月27日老城书画协会申请成立“洛阳市老城区美术家协会”，老城文化局、老城民政局分别发文批复同意，老城民政局核发“社证字第0130号”社会团体法人登记证书(简称2012年0130号证书），老城民政局批文、核发的2012年0130号证书中，同意成立、登记的社团名称为“洛阳市老城区美协”，登记法定代表人杨留富，登记业务主管单位老城区文化旅游局，有效期限自2012年4月10日至2013年4月10日；登记主要负责人常务副主席王克坤、杨富民、副主席贾全欣、徐金水、苗书琦、安瑞阁、王耀族、郭新洛、牛振洲、张丁三、杨留富。洛阳市老城区书法家协会（简称老城书法协会）于2004年10月9日申请筹备成立，登记筹备组织主要负责人、拟任社团负责人均为郭显文、王克坤、张丁三、苗书琦；老城民政局核发有社会团体法人登记证书，2012年5月10日核发的社证字第0116号社会团体法人登记证书，登记法定代表人杨留富，业务主管单位老城区文化旅游局。 2013年12月20日前杨留富是老城书画协会、老城美术协会、老城书法协会公章、法人证书的管理人。2013年11月22日，老城书画协会曾书面通知区属各分会、各书画组、各书画研修班，称2013年11月20日协会召开了主席团会议，决定任命牛振洲为老城书画协会书法执行主席，并负责组建“洛阳市老城区美术家协会”。2013年12月20日，杨留富将老城书画协会、美术协会、书法协会的公章、登记证书正副本等向王晓培移交，移交清单注明美术协会、书法协会公章在徐金水处，登记证书在苗书琦处。本案起诉时，杨留富保管持有老城美术协会、老城书法协会的公章和登记证书，起诉书加盖的洛阳市老城区书法家协会公章上显示编号4103020000565。 2014年6月23日，老城书画协会曾作出“关于杨留富问题的处理决定”，载明“杨留富因长期不参加协会工作，导致协会书法方面的工作无法正常开展，经6月5日、6月23日老城区书画家协会主席团会议研究决定，免去其书协执行主席职务，并按自然退会处理。”2014年6月24日，老城书画协会曾书面通知区属各分会、各书画组、各书画研修班，称2014年6月23日协会召开了主席团会议，决定任命赵振涛为老城书画协会书法执行主席，并负责组建“洛阳市老城区书法家协会。” 老城宣传部2014年7月14日、老城书画协会2014年7月16、老城文化局2014年7月17日日分别发文通知老城美术协会、老城书法协会2014年7月4日会员代表大会（简称七四会议）换届选举结果，载明的“七四会议”情况一致如下：2014年7月4日下午老城美术协会、老城书法协会召开第二次会员代表大会，选举牛振洲为美术家协会主席、赵振涛为书法家协会主席。2014年8月28日，老城书画协会曾向老城民政局申请注销并申请重新登记，理由是2012年年审时杨留富把法人变更为他本人，2013年杨留富辞去秘书长职务并退出协会，年审因杨留富不配合、联系不上等无法进行。申请附老城书画协现任主席团名单为，主席王克坤、执行主席牛振洲（美协）、赵振涛（书协）、副主席安瑞阁、柴司科、徐金水、郭新洛、杨炳祥、贾全欣、郭继书、秘书长王晓培、副秘书长董宝宏、龚首一、司红苗、程俊峰、卫金龙。同日，老城书法协会也曾向老城民政局申请注销并申请重新登记。2014年9月3日，老城书法协会又向老城民政局提交变更登记申请，申请变更住所、业务范围、法定代表人、业务主管单位，老城民政局当日重新核发了法定代表人为赵振涛、证号为“社证字第豫洛0116号”的老城书法协会法人证书（以下简称2014年0116号证书），业务主管单位老城文化局，有效期限为2014年9月3日至2015年9月3日。2014年9月6日洛阳日报，曾刊登洛阳市老城区美术家协会、洛阳市老城区书法家协会“公章丢失，声明作废”的公告。 2015年2月1日以赵振涛为法定代表人的老城书法协会（简称赵振涛书协）主张徐金水2014年6月将老城书法协会的行政章借走不归还提起民事诉讼，请求判令徐金水交出公章，起诉书加盖有“洛阳市老城区书法家协会”公章，但看不出公章上的编号。2015年3月27日杨留富以老城民政局为被告、“赵振涛书协”为第三人提起请求撤销2014年0116号证书之诉。老城法院2015年10月20日作出（2015）老行初字第11号行政判决，确认颁发2014年0116号证书的行为违法。2016年1月18日，老城民政局通知“赵振涛书协”及赵振涛撤销并收缴2014年0116号证书。2016年1月19日，赵振涛书协诉徐金水公章一案的起诉，老城法院裁定准予撤诉。 2016年3月2日曾举行“杨留富、王银木、王好贤、刘东河”等参加的“洛阳市老城区书法家协会理事会”，会议决定将老城书法协会活动地址变更为洛阳市春都路53号10幢三楼。 原审法院认为：一、2012年以来，老城文化局实际是老城区文化类社会团体的业务主管单位。《社会团体登记管理条例》明确规定，业务主管单位负责社会团体的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记、年度检查初审。2013年中共中央、国务院在机构改革和职能转变政策中要求“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度”，河南省人民政府、洛阳市人民政府及老城区人民政府均有相应的文件出台。但文件精神都是明确取消有关业务主管部门对社会团体的成立登记审查职责，并没有明确取消对社会团体的年检初审职责。老城编办对老城政办87号文件的解释没有上位文件依据，而且出具于2016年7月12日，在杨留富向老城文化局邮寄老城书画协会、老城美术协会、老城书法协会年检初审申请的2016年3月27日之后，也在本案立案的2016年6月20日之后。原告认为老城编办的解释是扩大解释，且在举证期限之后作出，本院予以采纳。被告老城文化局主张没有对老城书法协会进行年检初审的职责，没有法律法规层面的依据，规范性文件依据也不充分。 二、自2013年底以来，老城美术协会、书法协会内部纠纷不断，选举法定代表人混乱、活动混乱，目前实际处于法定代表人、公章的民事争议状态，向被告申请年检初审无助于纠纷的解决。原告关于要求本院建议对直接负责人员给予行政处分的问题，不属于行政案件审理范围。故判决驳回原告的诉讼请求。 上诉人洛阳市老城区书法家协会对一审判决不服，向本院上诉称：一审法院驳回上诉人的诉讼请求之理由，没有法律依据。一审法院驳回上诉人诉讼请求适用的法律规定是《行政诉讼法》第69条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案被上诉人一审答辩的理由是一、上诉人主体不适格，二、被上诉人对文化类社会团体的审查职能已被政府取消。而第一个观点，一审法院在判决书中已经载明上诉人的主体资格，且上诉人的诉讼资格已经有生效判决予以认定，向被上诉人提出年检申请，符合《社会团体登记管理条例》的规定，反之其他人申请是不具备资格的，是以个人身份的话，不符合申请年检的资格；是以协会身份的话，未获得上诉人授权，因此协会的法定代表人代表协会提出年检初审的申请是唯一的合法主体。上诉人提出的是对洛阳市老城区书法家协会的年检初审申请，被上诉人称赵振涛、牛振洲也向其提出申请，此二人的法定代表人身份已经被生效判决确认违法，并被老城区民政局正式撤销。此二人显然不具备合法身份代表协会申请年检。此二人的所谓被选举为法定代表人的过程根本不是通过章程程序由常务理事会召集召开，牛、赵二人无权召开协会会员大会。2014年7月4日，牛、赵召开的也不是协会会员大会，到会的是个区县的协会人员，而不是本协会拥有选举权及被选举权的会员，也没有候选人供投票，两协会（书协、美协）仅仅各只有一个候选人，就是牛及赵。而法定代表人的更换，是需要召开有效会员大会，到会者及选举者比例均要有效。就这样一个性质不明的会议，获得被上诉人大力支持，认可其选举结果，作出同意选举结果的批复，且该批复尚未作出（2014年7月17日作出，老城文化?2014?30号文件），中共老城区委宣传部于2014年7月14日老城宣发（2014）4号文件已经对区属各党委、工委、总支，区委各部委、区直各部门通知选举结果。未经主管部门的批准，老城区宣传部便早产对外发出通知，由此可见被上诉人与牛赵二人相互勾结，串通一气共同运作了一个虚假的会员大会，及一个虚假的选举结果。被上诉人的权力滥用，导致协会自此陷入诉讼，随之也处于不稳定状态。但老城法院的生效判决又使协会恢复平静，被上诉人本应知错就该，却错上加错拒绝履行年检初审职责。更有甚者，原一审庭前制造虚假证据——老城区编办2016年7月12日出具的解释，内容公然违反国务院令666号，及新修订的《社会团体法人登记管理条例》肆意扩大解释，已经涉嫌违法。上诉人由此引出第二个答辩意见，因此本案一审法院对此认定是符合事实，符合法律规定的。因此，上诉人向被上诉人申请履行法定职责的理由是充分的，符合法律规定的。故请求二审法院：一、依法撤销（2017）豫0304行初26号《行政判决书》，改判确认被上诉人不履行年检初审及变更事项审查职责违法，依法责令被告履行年检初审及变更地址的审查职责，并对上诉人2015年度的财务审计问题给予书面指导解决。二、司法建议被上诉人对其直接负责人给予行政处分。三、一、二审诉讼费由被告承担。 被上诉人洛阳市老城区文化局答辩称：1、老城区编办解释是一个正规文件，不存在编造问题。2、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原判。3、被上诉人对社团登记没有审查的职能和权利，无法满足上诉人的要求。4、诉讼费应当由上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，上诉人的社会团体法人登记证书上所载明的业务主管单位是被上诉人，从本案多次审理查明的事实也可说明被上诉人是上诉人的业务主管单位。《社会团体法人登记管理条例》第六条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”第二十五条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责:(一)负责社会团体成立登记、变更登记、注销登记前的审查;(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动;(三)负责社会团体年度检查的初审;(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;(五)会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”故被上诉人对上诉人申请的年度检查初审、变更事项等负有审查的职责。被上诉人称其不是上诉人的业务主管部门及其没有上诉人申请事项的审查职责之理由没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人内部是否有纠纷，不是本案不履行法定职责案件审理的范围，故一审判决以该理由驳回上诉人诉讼请求错误，依法应予撤销改判。上诉人关于要求建议对直接负责人员给予行政处分的问题，不属于行政案件审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 撤销河南省瀍河回族区人民法院（2017）豫0304行初26号号行政判决； 被上诉人洛阳市老城区文化局在本判决生效后三十日内对上诉人申请的事项予以审查。 驳回上诉人其他诉讼请求。 一、二审案件受理费50元，由被上诉人洛阳市老城区文化局承担。 本判决为终审判决。 审判长  叶乃君 审判员  张 强 审判员  高 玲 二〇一九年一月二十八日 书记员  杨孟华