贵州省安龙县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔2328行初106号 原告守正美，女，1959年9月29日生，汉族，云南省富源县人，户籍地云南省曲靖市富源县。 委托代理人王松峰，云南精茂律师事务所律师，执业证号15303200710641942。 委托代理人刘荣华，云南精茂律师事务所律师，执业证号15303201311458584。 被告贵州省兴义市公安局，住所地兴义市桔山街道办事处三和社区洒贡**，统一社会信用代码证号115223010096060416。 法定代表人吴贵森，市公安局局长，未到庭。 行政机关出庭负责人陈稳，市公安局副局长。 委托代理人穆金勇，市公安局法制办工作人员。 委托代理人王盛飞，市公安局法制办工作人员。 原告守正美不服贵州省兴义市公安局于2018年4月19日作出的兴公清行罚决字［2018］1645号《行政处罚决定书》，于2018年6月20日向云南省曲靖市沾益区人民法院提起行政诉讼，被告在提交答辩状期间提出管辖异议，云南省曲靖市沾益区人民法院于2018年7月26日作出（2018）云0328行初50号行政裁定书，裁定本案移送本院处理。本院受理该案后，依法组成合议庭于2018年10月17日公开开庭进行了审理，原告守正美及其委托代理人王松峰、刘荣华，被告兴义市公安局的行政机关出庭负责人副局长陈稳及其委托代理人穆金勇、王盛飞均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年4月19日作出兴公清行罚决字［2018］1645号《行政处罚决定书》，查明：守正美以同清水河人民政府协议征拆其位于兴义市清水河镇的华美洗煤厂赔偿金额不认可为由，2017年10月20日，守正美到贵州省信访局上访被清水河人民政府工作人员劝回，于2017年10月25日被兴义市公安局训诫，2018年1月24日和2018年3月14日，守正美又到贵州省信访局上访被清水河人民政府工作人员劝回，2018年3月26日被兴义市公安局又一次训诫，经训诫后，守正美于2018年4月10日再次到贵州省信访局进行是上访被清水河人民政府工作人员劝回。守正美多次越级上访，致使兴义市清水河镇人民政府派员到贵阳市开展工作，未能完成原计划的各项工作任务，严重扰乱了兴义市清水河镇人民政府正常的工作秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，现决定给予守正美七日行政拘留。 原告守正美诉称，诉讼请求：1．依法确认被告贵州省兴义市公安局于2018年4月19日作出的兴公清行罚决字［2018］1645号《行政处罚决定书》违法，并判决撤销该行政处罚决定；2．判由被告负担本案诉讼费用。 事实和理由：2018年4月19日，贵州省兴义市公安局以原告“多次越级上访，致使兴义市清水河镇人民政府派员到贵阳市开展工作，未能完成原计划的各项工作任务，严重扰乱了兴义市清水河镇人民政府正常的工作秩序”为由，向原告作出了兴公清行罚决字［2018］1645号《行政处罚决定书》，决定“根据《中华人民共和国治安管理赴罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予守正美七日行政拘留。”该决定书向原告送达后，立即将原告送交兴义市行政拘留所执行。现已执行完毕。 针对被告的上述处罚决定，原告认为该处罚决定事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚失当，因而应予确认违法并支持原告的其他诉请。理由如下：一、原告的上访行为均系逐级上访，并不存在被告主张的“多次越级上访”的事实；原告也未实施过任何“严重扰乱了兴义市清水河镇人民政府正常的工作秩序的相关行为。被告所作处罚决定事实不清，证据不足。本案的客观事实是：1．因2016年兴义市清水河镇人民政府（下称清水河政府）在拆迁征用原告所有的华美洗煤厂过程中的行为不当，对原告投资的华美洗煤厂造成损害，原告多次要求清水河政府处理损害赔偿事宜被推诿搪塞，因而逐级向兴义市、黔西南州和贵州省人民政府信访部门提出信访诉求。被告关于原告违反信访条例逐级上访的事实认定与客观事实相违背，缺乏充分证据予以支持。2．清水河政府作为纠纷当事人、信访投诉对象之一，由于其不作为和乱作为，导致原告合法权益受损，因而在其以人民政府身份处理本案所信访事项时推诿塞责，草率打发原告，导致原告逐级上访。原告被被告行政拘留前未到过清水河政府机关，没有“严重扰乱”清水河政府机关的工作秩序的可能性。因此，被告的处罚决定所认定的事实缺乏充分证据予以支持，属事实认定错误。二、被告所作处罚决定适用法律错误。被告作出本案处罚决定的法律依据为《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项，即“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”，且是情节较重的危害社会秩序的行为。而本案中并无证据证明清水河政府的工作因原告的“扰乱”而不能正常进行。因此，被告的处罚决定适用法律错误。三、被告对原告的行政处罚程序违法。被告在对原告给予行政处罚时，未向原告开释证据，未给予原告辩解机会和条件，剥夺了原告的申辩权、举证权。四、被告对原告的行政处罚严重失当。原告的行为仅仅是向信访部门和负责处理信访事项的具体经办领导正常递交信访材料和陈述诉求及理由，并无信访条例所禁止的在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者在信访接待场所滞留、滋事等扰乱公共秩序的过激行为，更未到兴义市清水河镇人民政府闹事，以致扰乱兴义市清水河镇人民政府正常的工作秩序，从而导致其政府工作不能正常进行。即使将其派员带回原告的事实算作影响了清水河政府的工作，其程度也与扰乱工作秩序且“情节严重”相去甚远。被告对原告适用的处罚尺度属于滥用罚则。 综上所述，被告对原告所作的处罚决定事实不清、证据不足、适用法律不当、法律适用错误、程序违法、处罚失当。因此，应当确认违法。 原告守正美向本院提交了以下证据： 1．原告身份证复印件，证明原告具备法定的诉讼主体资格。 2．被告违法实施行政处罚的材料（《兴义市公安局训诫书》2份、《手机短信截屏》、《行政处罚决定书》），证明被告违法对原告实施行政处罚的事实。 3．原告依法行使信访权利的材料（本组证据因与被告方调取证据一致，不再重复提交，证据编号为6、7、8、9、10、11、12、13、14），证明原告根据《信访条例》规定的法定程序分别向清水政府、兴义市人民政府、黔西南州信访部门逐级提出信访事项、复查申请、复核申请，是其依法行使信访权利的表现，并无越级上访的行为。 4．本案涉访事项依法属于信访事项的材料（《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》、《手机短信截屏》2份、照片10张），证明本案信访事项依法属于行政纠纷而非民事纠纷，清水河镇人民政府滥用职权，侵害了原告的合法权益，原告信访事项属于法定信访事项。 被告兴义市公安局辩称，一、被告对原告作出的“兴公清行罚决字［2018］1645号行政处罚决定书”认定事实清楚，证据确实充分。守正美以同清水河人民政府协议征拆其位于兴义市清水河镇的华美洗煤厂赔偿金额不认可为由，2017年10月20日，守正美到贵州省信访局上访被清水河人民政府工作人员劝回，于2017年10月25日被兴义市公安局训诫，2017年11月23日黔西南州复查复核委员会办公室对守正美下发不予受理告知书，告知守正美对已签订的《征用拆迁协议书》合法性及协议内容有异议，该事项属于《中华人民共和国合同法》管辖，系法定途径解决范畴，建议守正美按有关规定向人民法院提出请求。后守正美又分别于2018年1月24日、2018年3月14日到贵州省信访局上访被清水河人民政府工作人员劝回，2018年3月26日被兴义市公安局又一次训诫，经训诫后，守正美于2018年4月10日再次到贵州省信访局进行上访被清水河人民政府工作人员劝回。守正美多次越级上访，致使兴义市清水河镇人民政府派员到贵阳市开展工作，未能完成原计划的各项工作任务，严重影响了兴义市清水河镇人民政府各项工作的正常开展。认定以上事实有守正美本人的陈述、证人证言、信访答复意见书等证据证实。上述案件事实清楚，证据来源及调取程序合法、确实充分。二、被告对原告作出的“兴公清行罚决字［2018］1645号行政处罚决定书”，适用法律法规正确。《信访条例》第四十七条、《治安处罚法》第二十三条的规定，本案原告多次上访，经被告予以训诫后仍然不思悔改，分别于2018年1月24日、2018年3月14日到贵州省信访局上访被清水河人民政府工作人员劝回；2018年3月26日兴义市公安局又一次对守正美进行训诫，后守正美于2018年4月10日再次到贵州省信访局进行上访被清水河人民政府工作人员劝回。守正美多次越级上访，致使兴义市清水河镇人民政府派员到贵阳市开展工作，未能完成原计划的各项工作任务，严重影响了兴义市清水河镇人民政府各项工作的正常开展。原告违法事实客观存在，证据确实充分，被告根据《治安处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对原告处予七日行政拘留，适用法律依据完全正确。三、被告对原告作出的“兴公清行罚决字[2018］1645号行政处罚决定书”，符合法定程序规定。1、被告对本案作出的处罚决定具有行政处罚权。2、被告已依法告知原告享有的相关权利。被告在对原告作出处罚前，已经依法告知原告作出行政处罚的事实、理由及依据，依法告知了原告享有的权利，并制作了告知笔录材料，同时在处罚决定书上也依法告知了原告享有的权利。综合上述情况，被告作出行政处罚的程序中，对原告依法享有的权利，被告严格按照法律规定履行了告知义务，保障了原告依法享有的相关权利。 综上所述，被告于2018年4月19日对原告作出的“兴公清行罚决字［2018］1645号行政处罚决定书”认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，敬请人民法院在查清案件事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴义市公安局为证实其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了以下证据： 1．统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及法定代表人身份证复印件，证明被告的身份主体资格。 2．兴义市公安局清水河派出所备查（治安大队关于守正美扰乱单位秩序一案）卷宗一册复印件，证明原告的违法行为及公安机关对其的处罚依据，程序合法、证据确实充分。 经庭审举证质证，一、针对原告守正美提交的证据。被告对1号证据无异议，本院予以采信；对2号证据中的手机截屏不予认可，对其余证据的真实性无异议；对3号证据的真实性无异议，不认可其证明目的；对4号证据的手机截屏、照片不予认可，对其余证据无异议。二、针对被告提交的证据。原告对1号证据无异议；对2号证据中的行政处罚决定书、处罚告知笔录、训诫书、到案经过、讨论案件记录的关联性予以认可，但对真实性、合法性不予认可；对守正美询问笔录、身份证明无异议，但不认可其证明目的；对韦绍亮、万霞、陈富宇询问笔录的客观性有异议；对安文强询问笔录的关联性有异议；对行政处罚回执的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议；对清水河政府提供的油票、过路费发票的三性均有异议。 经审理查明，原告守正美系黔西南州华美商贸有限公司的法定代表人，因贵州兴电新型建材产业园建设，兴义市清水河人民政府于2016年2月16日与黔西南州华美商贸有限公司签订了《征用拆迁协议》，又于2016年11月2日签订了第二份《征用拆迁协议》。 2017年8月，黔西南州华美商贸有限公司向兴义市清水河镇人民政府信访，兴义市清水河镇人民政府于2017年10月10日作出清信复［2017］18号《信访事项处理意见书》，黔西南州华美商贸有限公司不服遂向兴义市复查委员会申请复查，兴义市复查委员会于2017年10月25日作出兴信复字［2017］20号《关于对黔西南州华美商贸有限公司信访事项的复查意见》，原告守正美不服又向黔西南州复查复核委员会申请复核，黔西南州复查复核委员会于2017年11月23日以该信访事项不属于信访事项复核受理范围，作出《不予受理告知书》，同时告知原告按有关法律规定向人民法院提出请求，并撤销了兴义市复查委员会于2017年10月25日作出兴信复字［2017］20号《关于对黔西南州华美商贸有限公司信访事项的复查意见》。 2017年10月20日，原告守正美及黔西南州华美商贸有限公司的股东针对上述信访事项到贵州省信访局信访，2017年10月25日，兴义市公安局清水河派出所根据《信访条例》的规定对原告守正美进行了训诫，并送达了《兴义市公安局训诫书》给原告守正美；2018年1月24日，原告守正美及黔西南州华美商贸有限公司的部分股东第二次到贵州省信访局进行信访；2018年3月14日原告守正美及黔西南州华美商贸有限公司的部分股东第三次到贵州省信访局进行信访，2018年3月26日兴义市公安局清水河派出所根据《信访条例》的规定对原告守正美进行了第二次训诫，并送达了《兴义市公安局训诫书》给原告守正美；2018年4月10日，原告守正美及黔西南州华美商贸有限公司的部分股东第四次到贵州省信访局进行信访。 2018年4月16日，韦绍亮向兴义市公安局清水河派出所报警，称守正美的上访行为扰乱了清水河人民政府的单位秩序。同日，兴义市公安局清水河派出所受理该案，并于2018年4月19日使用兴公清传字［2018］21号传唤证对原告守正美进行了传唤，并对原告守正美进行了询问。同日，对原告守正美进行了行政处罚告知，原告守正美未在处罚告知笔录中签字。同日，被告兴义市公安局作出兴公清行罚决字［2018］1645号行政处罚决定书。 2018年4月19日兴义市公安局投送原告守正美到兴义市拘留所执行，并于2018年4月20日通过国内挂号信的方式通知其家属。 综合原被告诉辩称及综合案情，本案的争议焦点是：被告兴义市公安局作出的行政行为是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。依据上述规定，被告具有对违反治安管理行为进行处罚的法定职责，对原告违法行为具有管辖权。 原告守正美对2016年2月16日、2016年11月2日与兴义市清水河人民政府签订《征用拆迁协议》中的金额有异议，于2017年8月才向兴义市清水河镇人民政府信访，兴义市清水河镇人民政府于2017年10月10日作出清信复［2017］18号《信访事项处理意见书》，并告知其不服处理意见的，自收到处理意见之日起30日内向兴义市人民政府提出复查申请。原告守正美虽向兴义市人民政府提出复查申请，但2017年10月20日原告守正美及黔西南州华美商贸有限公司的股东针对上述信访事项到贵州省信访局信访，2017年10月25日，兴义市公安局清水河派出所根据《信访条例》的规定对原告守正美进行了训诫，同日，兴义市复查委员会于2017年10月25日作出兴信复字［2017］20号《关于对黔西南州华美商贸有限公司信访事项的复查意见》。黔西南州复查复核委员会于2017年11月23日以该信访事项不属于信访事项复核受理范围，作出《不予受理告知书》，同时告知原告按有关法律规定向人民法院提出请求，并撤销了兴义市复查委员会于2017年10月25日作出兴信复字［2017］20号《关于对黔西南州华美商贸有限公司信访事项的复查意见》。 在黔西南州复查复核委员会已经告知原告守正美其信访事项属于法定途径解决范畴，建议向人民法院提出请求的情形下，原告守正美不按法律规定主张其权利，仍于2018年1月24日第二次到贵州省信访局进行信访，2018年3月14日第三次到贵州省信访局进行信访，2018年3月26日兴义市公安局清水河派出所根据《信访条例》的规定对原告守正美进行了第二次训诫，原告守正美又于2018年4月10日第四次到贵州省信访局进行信访。 根据《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”、第三十五条第三款规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”、第四十七条第二款规定“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在本案中，原告守正美的信访事项正在办理过程中时，原告守正美仍依然向贵州省信访局进行信访，在黔西南州复查复核委员会作出不予受理通知并告知其依法提起诉讼后，原告守正美不顾被告兴义市公安局已经对其作出的两次训诫，仍然向贵州省信访局信访。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第二项规定：“违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。”原告守正美的行为符合《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第二项的规定，其行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定。被告根据上述案件事实和证据，对原告守正美违法行为进行调查并作行政拘留七日的处罚决定并无不当。 关于被告执法程序方面，本院认为，在对原告守正美进行行政处罚的过程中，被告根据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，依法履行了受案、询问、调查取证、权利告知、处罚告知、作出处罚、通知家属、送达、执行等行政程序，办案程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告守正美的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告守正美负担。 如不服本判决，可以判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长  罗 柠 审 判 员  杨 薇 人民陪审员  姚国祥 二〇一九年一月七日 书 记 员  杨再丽