广东省东莞市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤19民终541号上诉人（原审原告）：东莞市石排镇谷吓股份经济联合社，住所地：广东省东莞市石排镇谷吓村。负责人：王国良，该单位理事长。委托诉讼代理人：徐南海，广东聚才律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陈衬兴，女，1947年11月8日出生，汉族，住广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：麦志伦，男，1973年3月24日出生，汉族，住广东省东莞市，原审第三人：林锦耀，男，1969年11月26日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人东莞市石排镇谷吓股份经济联合社（以下简称谷吓经联社）因与被上诉人陈衬兴、麦志伦及原审第三人林锦耀建设用地使用权纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院(2018）粤1971民初3727号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年1月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。谷吓经联社上诉请求：撤销一审裁定，依法审理本案。事实和理由：一审法院认定事实有误，适用法律不当。一、一审法院对谷吓经联社的诉讼请求认定有误。谷吓经联社在一审主张的诉讼请求是确认合同无效，不是确认土地权属。1.谷吓经联社在一审阶段的诉求是请求法院确认与麦权兴之间的土地买卖合同关系无效，确认麦权兴与林锦耀之间的《土地转让合同书》无效。谷吓经联社的诉讼请求实质是确认之诉，是民事合同纠纷，并不是请求法院确认涉案土地的权属归属问题，不是物权纠纷。2.谷吓经联社的诉讼请求是要求确认合同无效，是平等主体之间的合同纠纷，并非请求认定案涉土地的权属。一审法院不顾谷吓经联社的诉求及事实和法律依据，随意更改案由，裁定驳回起诉属于适用法律错误。3.第一，一审法院认定本案案由为“建设用地使用权纠纷”是对事实认定不清，适用法律错误。一审法院立案时将案由定为“宅基地使用权纠纷”，谷吓经联社曾提交《变更案由申请书》，向一审法院申请变更案由为确认合同无效。第二，本案不涉及土地使用权纠纷，与建设用地使用权无关。第三，建设用地使用权是指公民、法人或者其他组织依法取得的对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，公民、法人或者其他组织利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。按照我国现行规定，建设用地一般应当为国家所有的土地，集体所有的土地要成为建设用地，应当先由国家征收为国有土地。只有在特殊情形下，为了农村集体组织及其成员自身的居住和生产使用之目的，依法经批准后才可以在不转化为国有土地上直接进行建设。《物权法》上所指的建设用地，只能是国有土地的建设用地，不包括农村集体经济组织所有的建设用地。而案涉土地是集体土地，不是国有土地，诉讼请求不涉及土地权属纠纷。4.一审法院认定案涉土地使用权人不明是错误的。谷吓经联社于2013年办理集体土地所有权登记，案涉土地的所有权人为谷吓经联社，而案涉土地的转让未经行政审批，案涉土地的转让合同关系也违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条等我国现行法律的强制性规定，且案涉当事人在签订《土地转让合同书》后未办理任何使用权的变更登记手续。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、第六条，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十九条，《物权法》第九条等的规定，因案涉土地仍登记为谷吓经联社所有，即案涉土地使用权仍属谷吓经联社，本案不存在权属争议。5.一审法院认定“案涉土地的使用权人不明，谷吓经联社与林锦耀双方均主张拥有案涉土地的使用权，双方就案涉集体土地的使用权发生争议，现谷吓经联社向本院起诉，主张案涉土地的使用权。”并依据《土地权属争议调查处理办法》第二条及《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第5条裁定驳回起诉错误。因为：第一，如上所述，案涉土地仍然登记为谷吓经联社所有，使用权仍为谷吓经联社，事实清楚明确，不存在权属争议。第二，《土地权属争议调查处理办法》是部门规章，其效力仅适用于国土资源部门处理有关权属争议问题。第三，《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第5条是指当事人因集体土地权属发生争议，向人民法院提起民事诉讼，主张集体土地权属的问题。而本案是因土地转让合同效力问题发生争议向人民法院提起民事诉讼。本案应当适用该指导意见的第12条。第四，本案明显是属于将农民集体所有的土地的使用权出让、转让用于非农业建设，法院应当根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第六十三条的规定，审理本案并判决土地转让合同无效。第五，合同效力问题只有法院有权判决认定，其他部门没有权限认定合同效力问题。如将本案移送有关部门处理，则必然导致相关部门因无权限认定该土地转让合同关系的法律效力，从而无法处理案涉土地使用权权属问题，导致纠纷永远无法解决。陈衬兴、麦志伦、林锦耀在法定期限内未提交书面的答辩意见。谷吓经联社向一审法院起诉请求：一、确认谷吓经联社与麦权兴之间的土地买卖合同关系无效；二、确认麦权兴与林锦耀之间的土地转让合同书无效；三、林锦耀将位于东莞市石排镇石排中心路谷吓树吓路段（东至孔屋厂房、西至中心路，南至林锦耀厂房，北至荒地，占用面积大约990平方米的土地返还谷吓经联社）。四、陈衬兴、麦志伦及林锦耀承担本案所有诉讼费用。一审法院认定事实：2002年9月2日，东莞市石排谷吓村村民委员会树吓村民小组向麦权兴出具收据，收据中载明“今收到麦权兴买工业用地应收订金7万元正。”2009年8月28日，麦权兴（甲方出让方）与林锦耀（乙方受让方）签订《土地转让合同书》，合同书约定“甲方原购买树吓村新开发公路土名为（中正坑），土地四置东至孔屋村厂房，南至林锦耀厂房，西至树吓村新公路（彩升厂），北至荒地，土地面积约宽18米×55米深=990平方米，现转让给乙方林锦耀使用，转让总价为人民币大写壹拾柒万伍仟元正（￥175000元）包括甲方前期已付树吓村民小组土地款人民币大写柒万元正（￥70000）在内，乙方签合同即一次性付给甲方转让款合同才即生效，今后该土地块一切处理事项与甲方麦权兴无关，全权由乙方林锦耀自行负责处理，土地权属证明人树吓村民王晃坤。”该土地转让合同的见证方一栏盖有“东莞市石排镇谷吓树吓股份经济合作社”及“东莞市石排镇谷吓村村民委员会”的公章及“王傍明”的签名。另查明，2017年4月10日，谷吓经联社以物权保护为由向一审法院起诉林锦耀【案号：（2017）粤1971民初8610号】，并请求；1、林锦耀立即停止侵占、排除妨害、恢复原状并将位于东莞市石排镇××中心路××村树吓路段（东至孔屋宇冠厂，西至中心路，南至毅锦厂，北至空地，占地面积大约1000平方米）的土地返还谷吓经联社；2、林锦耀向谷吓经联社支付土地占用费18000元；3、林锦耀承担本案所有的诉讼费用。该案为查明案件事实，发函至东莞市国土资源局，东莞市国土资源局复函如下：根据来函提供的红线图及界址坐标，咨询地块面积为793.2平方米，于2013年办理集体所有权登记，所有权属××石排镇谷吓树吓经济合作社农民集体所有，无土地使用权登记，无四至登记信息。经国土局工作人员现场实地调查，其现状四至情况为：东至厂房，南至林锦耀厂房，西至道路，北至荒地。土地利用现状地类为建设用地，在现行土地利用总体规划中为城镇建设用地。该案经审理，认定案涉土地的所有权归于谷吓经联社。东莞市石排镇谷吓村村民委员会树吓村民小组将案涉土地转让给麦权兴，麦权兴再将案涉土地转让给林锦耀，林锦耀依据土地转让合同使用案涉土地，并非无故侵占谷吓村委会的土地，故判决：驳回谷吓经联社的诉讼请求。后谷吓经联社不服该判决，向东莞市中级人民法院提起上诉，后谷吓经联社撤回上诉。又查明，麦权兴于2013年10月15日死亡，陈衬兴系麦权兴的妻子，麦志伦系麦权兴的儿子。庭审中，林锦耀主张其用铁皮将案涉土地圈占，并对土地进行了填土及平整，现在用于存放杂物，土地上建有一个很小的铁皮房，但没有相关的报建手续。谷吓经联社主张案涉土地现由林锦耀用铁皮圈占，土地上没有任何建筑物。陈衬兴、麦志伦表示对案涉土地的现状不清楚。以上事实，有谷吓经联社谷吓村委会提供的民事判决书、东莞市石排镇谷吓树吓股份经济合作社资产处置协议及附件、债权债务承接协议、收据、土地转让合同书、情况说明及树吓村户代表明细表、证明、常住人口个人信息表等附卷为证。一审法院认为，本案为建设用地使用权纠纷，案涉土地的所有权人为谷吓经联社，该土地无土地使用权登记，使用类型为建设用地。参照《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”及《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第5条“当事人因集体土地权属发生争议，向人民法院提起民事诉讼，主张集体土地权属的，人民法院不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉，并告知当事人向人民政府申请处理”的规定。本案中，国土资源局并未登记案涉土地的使用权，案涉土地的使用权人不明，谷吓经联社与林锦耀双方均主张拥有案涉土地的使用权，双方就案涉集体土地的使用权发生争议，现谷吓经联社向一审法院起诉，主张案涉土地的使用权。因此，本案应裁定驳回起诉，谷吓经联社向有关部门申请处理。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第（一）款第（三）项，参照国土资源局发布的《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条的规定，裁定:驳回谷吓经联社的起诉。本院认为：本案案涉土地的所有权虽登记在谷吓经联社名下，使用类型为建设用地。谷吓经联社虽在向一审法院诉请主张案涉土地相关转让合同无效，并将案涉土地返还谷吓经联社。但该土地无土地使用权登记，案涉土地的使用权人不明。而谷吓经联社与林锦耀双方均主张拥有案涉土地的使用权，因此，谷吓经联社与林锦耀之间实质上是就案涉集体土地的使用权发生争议。参照《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”的规定，本案是因土地使用权权属争议引发的纠纷，本案案由应为建设用地使用权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，本案纠纷应由人民政府处理。一审法院参照《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第5条“当事人因集体土地权属发生争议，向人民法院提起民事诉讼，主张集体土地权属的，人民法院不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉，并告知当事人向人民政府申请处理”的规定，裁定驳回谷吓经联社的起诉并无不当。综上，谷吓经联社的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何小玲审判员  吴国鹏审判员  王惠嫦二〇一九年一月三十一日书记员  陈 艳