广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤08行终237号上诉人（原审原告）遂溪县遂城镇铺塘村委会合塘村民小组，住所地遂溪县遂城镇铺塘村民委员会合塘村。负责人王德，村民小组长。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂溪县水务局，住所地遂溪县遂城镇中山路**。法定代表人黄远志，局长。委托代理人黄锦德，广东启用律师事务所律师。原审第三人遂溪县遂城镇铺塘村委会樟木根村民小组，，住所地遂溪县遂城镇铺塘村民委员会樟木根村负责人徐海涛，村民小组长。委托代理人黄大盛，广东正德律师事务所律师。上诉人遂溪县遂城镇铺塘村委会合塘村民小组（下称合塘村民小组）因水利行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初193号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：2015年11月9日，被告遂溪县水务局根据第三人樟木根村民小组提出的复查换证申请，作出涉案《小型水库大坝注册登记表》（注册登记号44082350054-A5），该注册登记表载明：水库名称为樟木根水库，工程规模为小（2）型，水库功能为灌溉、养殖，坝址以上控制流域面积0.43平方千米，校核洪水位20.68米，总库容11万立方米，管理单位为遂溪县遂城镇铺塘村民委员会樟木根村等内容。原告合塘村民小组不服该水库大坝注册登记行为，遂提起本案诉讼。另查明，2010年4月13日，遂溪县水务局曾就涉案樟木根水库作出注册登记号为519070518的《小型水库大坝注册登记表》，该注册登记表载明管理单位为樟木根村，集水面积1平方千米,总库容30万立方米等内容。合塘村民小组不服该水库大坝注册登记行为，于2015年2月4日向该院提起行政诉讼。该院于2015年4月20日作出（2015）湛开法行初字第49号行政判决书，撤销上述《小型水库大坝注册登记表》（注册登记号519070518）。遂溪县水务局及樟木根村民小组不服，提起上诉。湛江市中级人民法院于2015年9月25日作出（2015）湛中法行终字第87号行政判决书，驳回上诉，维持原判。再查明，2014年8月1日，合塘村民小组向遂溪县国土资源局提交《调处土地权属争议申请书》，请求将位于“水利塘”（即水库）东西面和北面约18亩水田及坡地的所有权和使用权确认给其所有。遂溪县国土资源局于2014年8月14日予以受理，并制作了《土地权属争议案现场勘验笔录》及争议土地示意图。原审认为：本案属于水利行政登记纠纷。本案的争议焦点是原告合塘村民小组与被告遂溪县水务局作出涉案《小型水库大坝注册登记表》（注册登记号44082350054-A5）的行政行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的必要条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，根据合塘村民小组、遂溪县水务局提交的《土地权属争议案现场勘验笔录》以及争议土地示意图等证据，争议土地“南至水库”，该争议土地的南面与水库接壤，两者不存在交叉或重合。因此，遂溪县水务局对涉案水库进行注册登记，与双方的土地权属争议无关，与合塘村民小组没有利害关系。合塘村民小组认为该水库注册登记的数据超过了水库的现有范围，将争议地包括在内，侵犯了其土地权益。但是，该村民小组所称“坝址以上控制流域面积0.43平方公里，折合面积645亩……要浸没合塘村599.77亩土地才能满足其登记库容”、“按照坝高4.7米计算，29.11亩的水库面积容纳不下11万立方米的总库容”等，均是对相关数据的误读，其理解与计算方法不正确。根据涉案《小型水库大坝注册登记表》载明的校核洪水位20.68米等数据，注册登记的水库范围与争议土地示意图的水库范围基本一致，不存在将争议土地包括在内的情形。在遂溪县水务局已提供相关技术资料作为证据的情况下，合塘村民小组如要证明该登记行为侵犯其土地权益，则其需提供相关勘测技术资料证明20.68米的校核洪水位所形成的等高线包括了双方争议的土地在内。合塘村民小组未能提供相关证据，故不能证明其与涉案水库大坝注册登记行为存在利害关系。虽然发生法律效力的湛江市中级人民法院（2015）湛中法行终字第87号行政判决认定合塘村民小组与原水库大坝注册登记行为存在利害关系，但认定的理由是遂溪县水务局未能提供证据证明有关数据的来源依据，且其对合塘村民小组提出的理由未能作出合理解释以及提出证据支持，故认为注册登记的部分内容存在损害合塘村民小组合法权益的可能性。而本案并无此种情形。因此，该案不影响本案对利害关系作出的认定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款之规定，裁定如下：驳回原告遂溪县遂城镇铺塘村委会合塘村民小组的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告遂溪县遂城镇铺塘村委会合塘村民小组。上诉人合塘村民小组上诉称，一、一审法院作出的（2018)粤0891行初193号裁定书中有关材料作为定案依据错误。一审法院采纳县水务局提交县国土局于2015年1月处理双方土地纠纷案，看现场时作出的《土地权属争议案现场勘验笔录》（以下简称“该笔录”）和《合塘村民小组与樟木根村民小组争议土地示意图》（以下简称“该示意图”）里面的四至和界线作为涉案水库登记发证的界线从而认定该水库与争议地不重叠，与争议地无关系，而驳回起诉是主观臆造的行为。该笔录和该示意图里面的签名只有樟木根村的代表徐尧、徐景、徐安单方签名，因对该次勘验结果意见不统一，我村代表不在该笔录和该示意图里面签名确认，县国土局和测绘队也不在该笔录和该示意图里面盖章(签名）确认，所以该笔录和该示意图未经确认还未发生法律效力，而一审法院却把该笔录和该示意图作定案依据，驳回我村的起诉。但根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第15条的规定“…被告向人民法院提供的现场笔录…并由执法人员和当事人签名”可知，一审法院将该笔录和该示意图作为定案依据，从而作出争议地的南面与水库接壤，两者不存在交叉或重合的认定是错误的。况且县水务局作为水库登记部门应提供自己所登记水库的四至面积范围，而不能用县国土局处理双方土地纠纷案，看现场时作出的该笔录和该示意图里登记的四至面积范围作为其证明登记水库大坝的四至面积范围的证据。这是事后证据，不是县水务局作出登记行为的证据，不符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第3条的规定二、一审裁定认定上诉人与被诉水库没有利害关系，驳回我村起诉，严重侵害了我村的合法权益，应予撤销或发回重审。双方争议的所谓水库（土地），2010年5月县水务登记给樟木根村之前，大家都称作“水利塘”。1991年县国土局搞土地详查飞机航拍显示，该水塘占地面积仅22.1亩，该塘权属单位是铺塘村委会所有)。铺塘村委会管辖下的村庄包含合塘村和樟木根村等14条自然村。该塘形成于上世纪五十年代后期，是原欧村乡为照顾我村和樟木根村等村庄人畜饮水，组织群众将低洼地筑成的。八十年代初期，该塘南面水坝（大坝）被水冲崩塌几次，后来都是由原铺塘大队（现为村委会）组织人员和资金建筑修理好。该水利塘建好后，一直由我村和樟木根村世世代代共同放水灌溉和人畜饮水使用至今，我村受益面积200余亩。所以该塘与我村人畜生存息息相关。上世纪九十年后期，樟木根村见有利可图，就擅自将该塘出包给城北管区肖如养鱼，在承包期间由于樟木根村蓄水养殖提高水位，浸没了我村位于该塘东面和北面水田及坡地24亩（含18亩争议地在内）（见证据二、第3、4页平面图红线内）。该水田及坡地1953年遂溪县人民政府颁发了土地产量分户清册确权给我村。该地就一直由我村民利用种植水稻、蕃薯、豆子等作物，至上世纪九十年后期被浸没不能耕种，我村对此多次提出异议，1995年和2002年，当时梁康志任铺塘村委会书记曾参加处理，但未有结果。2000年5月县水务局不经我村和铺塘村委会代表开会同意，与樟木根勾结在一起，偷偷将权属属于铺塘村委会所有的该22.10亩水塘和我村一直耕种的24亩左右耕地一起约46亩作为水库用地注册登记给樟木根村管理使用。另外，水务局和樟木根村未经我村同意，就将我村24余亩耕地注册登记给樟木根村，严重损害我村的合法权益。我村因不服该登记，于2015年1月向湛江经济技术开发区人民法院起诉，该院于2015年4月作出（2015)湛开法行初字第49号《行政判决书》，判决撤销了水务局于2000年4月给樟木根作出的小型水库大坝注册登记表（注册登记号519070518)。水务局和樟木根村不服提出上诉。湛江市中级人民法院于2015年9月作出（2015)湛中法行终字第87号，以水务局作出该水库大坝注册登记总库容等数据存在损害我村土地的合法权益，判决认定我村与登记行为有利害关系，依法具有原告诉讼的主体资格。于2015年9月作出终审判决维持原判，驳回上诉。在该判决生效2个多月和该地存在争议未解决前，县水务局将法院撤销无效的水库证变更登记换证给樟木根村，属违法办证，但一审却不予认定是违反生效判决书的。水务局第二次将我村的土地注册登记给樟木根村管理使用，再次侵害了我村的水田权属和铺塘村委会的合法权益。该次登记《小型水库大坝注册登记申报表》（登记号：44082350054-A5)的内容是：管理单位是樟木根村，档水建筑物最大坝高4.7米，总库容11万平方米。按该水库坝高4.7米容量水来计算，需要2.34万平方米的土地装水才能满足11万立方米的库容。2.34万平方米土地折合亩数是34.5亩土地，减去原水塘面积22.10亩，还侵占我村12余亩土地。2018年我村不服水务局第二次登记水库，又向湛江经济技术开发区人民法院起诉，该院立案后，对我村提出的证据未经质证，草率作出（2018)粤0891行初193号行政裁定书。在水务局未能提出该水库库容面积的数据来源和抛开中院终审判决认定的事实，并在没有计算办法说服群众的前提下，就认定水务局登记给樟木根村的水库面积不包含我村的土地和不损害我村的权益，认定注册登记的水库与我村没有利害关系，以此为由驳回我村起诉，是错误的。该水塘的存在与我村群众的生存息息相关，我村在该塘的塘上、塘下有200多亩土地要灌溉，现水务局单独将该水利塘作为水库登记给樟木根村管理使用，严重影响了我村人畜饮水和农田灌溉需要，同时也违反了水务局《遂溪县樟木根水库除险加固工程设计报告》，该报告的宗旨是“水库设计灌溉面积500亩，同时解决周边村民人畜饮水问题”。三、2015年11月县水务局第二次注册登记给樟木根的所谓水库（注册登记号：44082350054-A5)，水务局和樟木根村明知该水库土地权属存在争议，和中级法院撤销前证的事实情况，还违法变更登记换证给樟木根村，程序违法。根据1991年县土局土地详查航拍图（F-49-89-44)和F-49-89-(44)各类土地详细与汇总表来看，该表显示该水利塘面积22.1亩。图班号58，，地类号73(水塘）使用权属单位是铺塘村委会辖下的14条自然村所有。2015年11月，县水务局和樟木根村在未经铺塘村委会及我村的同意，就将22.1亩水塘和我村的24亩余土地（含争议地18亩）登记给樟木根村。土地属权来源不清，水利局和樟木根村未能提供县级批准文件。另外，该登记是由前证复查变更换证得来的，则证记载最大坝高是4，现高定是3米4，前证记载总库容是30万立方米，现证记载是11万立方米，前证记载是1957年12月建成竣工的，现证记载是1975年12月竣工。这些数据互相矛盾，证据违法。7米四、一审法院审理该案，采纳县水利局和樟木根村的证据，对我村提交的证据不予采纳，显失公证。应予撤销。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六的规定，县水务局应对其作出的登记行为承担举证责任。如其对集水面积，总库容等数据作出登记时未能提供这些数据的来源依据，亦未能确定水坝总库容达到11万立方时，按现有的堤坝高度水库底面积应为多少，即其对我村起诉主张撤销登记行为的理由之一：“若水库达到11万立方米则淹没我村耕地24亩（其中18亩属争议地）”未能作出合理的解释，以及提出明确的证据支持。即县水务局作出注册登记的内容存在损害我村的合法权益，据此可认定我村与本案被诉的行政行为存在利害关系，依法具有原告诉讼的主体资格。但一审法院却把该举证责任推给我村身上。明显没有法律依据。五、2018年10月12日，一审法院组织三方当事人看现场时，三方均在现场勘验笔录里面签名确认涉案水库登记的土地包含争议地在内。但一审法院却不采纳该现场勘验笔录作定案依据，证实涉案水库包含争议地，反而采纳樟木根村代表单方签名的《土地权属争议案现场勘验笔录》和《合塘村民小组与樟木根村民小组争议土地示意图）的证据作定案依据，明显是偏袒一方，故该裁定书程序违法，二审应予撤销。六、2015年11月水务局登记的对象主体错误。根据县水务局提交的证据三第3即《水利部关于…的通知》和证据五第19页，即其提交的《水库工程普查表》来看，该水库登记对象管理单位应是遂溪县遂城镇铺塘村委会，而不是樟木根村，从证据五第77页来看，该《水利基本建设竣工工程项目交付资产表》中注明接收单位管理单位也不是樟木根村。县水务局凭什么文件将属于铺塘村委会管理的水库，单独登记给樟木根村呢？何况铺塘村委会管辖下还有14条自然村的人畜饮水靠该所谓水库提供。所以该登记的对象主体错误，应予撤销。另外，该水库大坝的建设，资金是市政府拔款37万元建的，樟木根村又不出钱，又不出力，何得来该水库的管理权。七、县水务局在一审法院庭审笔录中称，其局注册登记给樟木根村的水库范围不包含16.12亩争议地在内，但其在提交证据五（第18-19页）里面的《水库工程普查表》承认该水库注册登记正常水面面积是45亩，县水务局水利站长罗国胜复核该面积登记。由此可证明该水库占地面积是45亩，包含我村24亩地在内（含现18亩争议地在内）。另外，一审法院组织三方当事人看现场时，三方均在现场勘验笔录里面签名确认涉案水库登记的土地包含争议地在内。县水务局在庭审中的陈述与看现场的陈述和水库普查面积互相矛盾。但一审法院偏听其方言词，作出该登记水库与争议地无关，与我村无利害关系，驳回我村起诉的错误裁定。综上所述，县水务局将属于我村的水田和坡地作为水库注册登记给樟木根村是错误的，登记管理主体单位错误的，一审法院根据2份无效证据就驳回我村起诉是错误的。因此一审法院认定事实错误，缺乏事实证据，适用法律、法规错误，审理程序违法。请求：撤销一审裁定，撤销遂溪县水务局作出的《小型水库大坝注册登记申报表》《小型水库大坝注册登记表》（注册登记号：44082350054-A5)或发回重审。被上诉人遂溪县水务局答辩认为，一、本案水利行政登记行为与被答辩人（上诉人）不存在法律上利害关系，被答辩人作为原告主体不适格，故原审裁定驳回被答辩人的起诉完全正确。本案的水库大坝登记属责任登记和强制登记。答辩人根据第三人管理使用水库事实和水库占用土地范围不存在争议的情况下将水库注册登记在第三人名下，符合管理对象和符合注册登记的有关规定。被答辩人从未对涉案水库管理使用，其与水库注册登记行为不存在任何法律利害关系，其作为原告主体明显不适格。二、答辩人对涉案水库进行注册登记属于合法的行政行为。1、涉案水库一直属于第三人管理使用，况且水库涉及的土地一直不存在争议。至于水库范围外土地争议也不影响水库管理和注册登记行为。针对被答辩人起诉称答辩人原来注册登记行为被终审判决撤销后又与同一事实和理由重新注册登记行为属违法行为的说法缺乏事实依据。原终审判决已认定水库注册登记行为在前，土地争议在后。答辩人本次的注册登记行为与原注册登记行为也完全不相同。2、被答辩人上诉称答辩人将土地争议16.12亩土地列入水库总库用面积，侵占其土地等等的说法也不成立。根据遂溪县国土局提供的“遂溪县遂城镇铺塘村委会合塘村民小组与樟木根村民小组争议示意图”显示争议土地16.12亩并不列入水库的注册登记范围。3、被答辩人上诉称答辩人水库登记行为侵犯了其合法权益等等说法缺乏依据。所谓的坝址以上控制流域面积是指流域分水线所包围的面积，是指集雨汇入的范围，有些水库坝址以上的控制流域面积跨县、市、省的都有。本案涉及的水库控制的流域面积并没有浸没合塘村的土地。因此,答辩人根据第三人管理使用水库使用事实和根据《水库大坝安全管理条例》、《水库大坝注册登记办法》、《水利部关于开展水库大坝注册登记和复查换证工作的通知》有关规定，进行水库注册登记，是合法的行政行为。答辩人水库登记行为并没侵犯被答辩人的合法权益。综上，答辩人认为，被答辩人的上诉明显无理。本案涉及的水库注册登记既有事实依据，也有法律依据，程序合法，是正确的行政行为。原审裁定以被答辩人与本案的水库登记行为没有利害关系而驳回其起诉，属于正确的裁定，故请求二审人民法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原审裁定，以公正处理。原审第三人遂溪县遂城镇铺塘村委会樟木根村民小组答辩认为，上诉人没有充分证据证明争议地在水库范围内；涉案土地在2014年上诉人提起土地争议开始，提起土地争议后，遂溪县国土局到现场勘验，但是我方有签字，我方虽然参与但是上诉人所谓的争议地在哪里，我方现在都没有概念，第三人所说的是在水库的东面，当时的水库不像我们前几天看现场的样子，当时水库的水淹上来，水库四周都有砖砌起来；2、上诉人用词，水淹没了什么地方是推测而已，不排除……，也是推测而已，争议地在哪里没有确凿证据，由第三人管理使用几十年，一审答辩状说的很清楚，从1987年一月到1990年我们将水库承包给浙江人养鱼养鸭，这个是有证据的，如果土地是上诉人，第三人都承包土地给其他人三十多年了，都没有提出异议。水库管理是责任，虽然是我们管理，但是水是国家资源，上诉人觉得我们管理水库就不灌溉其他人，要用水的时候都是可以用的，上诉人的上诉应当驳回。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明事实。本院认为：本案为水利行政登记纠纷。本案的焦点问题是上诉人与争讼行政行为是否具有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。本案中，上诉人向有关部门提起《调处土地权属争议申请书》中，主张的争议土地“南至水利塘”。而在案证据显示，上诉人虽主张争议土地南至界线与水库接壤，但上诉人并未提交充足的证据显示涉案水库范围与其主张的争议土地交叉或重合。所以，在案证据不能证明遂溪县水务局对涉案大坝的注册登记行为与上诉人有何种法律上的利害关系。《水库大坝安全管理条例》第一条规定：“为加强水库大坝安全管理，保障人民生命财产和社会主义建设的安全，根据《中华人民共和国水法》，制定本条例。”《水利部水库大坝注册登记办法》第一条规定：“为掌握水库大坝的安全状况，加强水库大坝的安全管理和监督，根据国务院发布的《水库大坝安全管理条例》，制定本办法。”根据上述规定，为掌握水库大坝的安全状况，加强水库大坝的安全管理和监督，是水务部门对涉案大坝进行注册登记的目的。遂溪县水务局进行注册登记仅是对涉案水库大坝的安全状况履行其监督管理的法定职能，其进行大坝注册登记并未对上诉人与第三人有关土地权属争议的问题进行处理。上诉人主张的有关土地权属争议可通过其他途径寻求解决。综上，上诉人的起诉不符合起诉条件的要求，对其起诉应予驳回。被上诉人遂溪县水务局的答辩意见，予以采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年一月十六日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。