广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 ?（2018）桂行终1081号 上诉人（一审原告）吴奕海，男，1957年7月22日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人李正，男，汉族，1963年11月10日出生，住北海市海城区。 委托代理人梁亿星，女，汉族，1965年3月29日出生，住钦州市钦**，系吴奕海之妻。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。住所地：钦州市金海湾东大街中段。 法定代表人胡颎，代区长。 委托代理人何文霞，广西金湾律师事务所律师。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区法制办公室主任。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府。住所地：钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市法制办公室工作人员。 委托代理人朱华，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人钦州中天农贸开发有限公司。。住所地：钦州市钦**新隆市场**** 法定代表人覃戈，董事长。 上诉人吴奕海因其诉被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）及钦州市人民政府行政决定、复议决定纠纷一案，不服钦州市中级人民法院作出的（2018）桂07行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人吴奕海的委托代理人李正、梁亿星，被上诉人钦南区政府的委托代理人何文霞、宋志行，钦州市人民政府的委托代理人朱华、邓红，一审第三人钦州中天农贸开发有限公司（以下简称中天公司）的法定代表人覃戈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：1997年9月，中天公司（当时称钦州市钦南区中天工贸有限责任公司）受钦州市扶贫开发工作领导小组委托，在钦南区××杨梅××村租用大面积山地实施异地安置农业综合开发项目。杨梅洲村民小组经召开村民会议讨论，于1997年10月19日与中天公司签订了《山地承包合同》，约定杨梅洲村民小组将其全部造林用地发包给中天公司，面积为3000亩，承包期为30年，中天公司出资为杨梅洲村民小组修建桥梁一座，抵偿2016年10月1日前（18年）承包金，期满后每亩每年15元支付承包金，杨梅洲村民可以在中天公司场部接拉生活用电，中天公司经营期间土地权属纠纷造成经济损失，村民小组要负责全额赔偿。合同同时约定收益分成、林地自主使用等。杨梅州村原有20户农户，有19户都在合同上签字按手印。随后，中天公司更名为钦南区中天农贸开发有限公司。1998年2月10日，更名后的中天公司又与杨梅州村民小组签订《土地承包合同》，合同内容与前合同基本一致。杨梅州村民小组有15户农户在该协议上签字按手印，崩塘村委会在合同上签字同意发包，并加盖公章。1998年2月21日、10月21日，那丽镇政府、土地所两次作出批复，对该合同进行了登记备案。1998年11月3日，广西区扶贫开发领导小组作出批复，原则同意中天公司承办异地安置农业综合开发项目。合同签订后，杨梅州村民小组负责清基砍木、烧山，吴奕海的父亲吴家瑞、弟弟吴弈良领取了中天公司砍伐费用。杨梅州村民小组同时将山岭交给中天公司经营管理，中天公司也按合同约定修建桥梁。中天公司将承包的山地分给240户移民耕种。2002年钦南区政府为各户移民的承包地办理了《土地承包经营权证书》。2003年12月10日，该安置场移交给那丽镇人民政府管理。2007年11月，吴亦海认为中天公司租用的林地中有六处林地（中间塥岭、杨梅州垌岭、乞儿嘴、芋蒙麓岭、乞儿麓岭、咒八麓岭至旱叉口岭，共约184.8亩）是其责任山，其没有在租用合同上签字，中天公司没有承包经营权，为此产生纠纷。2007年12月至2008年3月间，吴奕海、吴世国父子因故意破坏中天公司移民安置场的百香果和果棚，被人民法院判处刑罚并赔偿损失。2011年，吴奕海等四人以财产所有权纠纷向钦州市钦南区人民法院起诉，请求确认《山地承包合同》第一条无效，判决中天公司返还侵占的山地及赔偿经济损失。一审法院以本案涉及移民安置暂不受理，驳回吴奕海等人的起诉。吴奕海等人不服，向本院提起上诉，本院以同一理由驳回上诉。2015年2月，吴奕海向钦南区那丽镇人民政府提出林木权属确权申请，那丽镇人民政府于2015年9月29日作出丽政处字[2015]3号处理决定（以下简称3号处理决定），将争议的林地使用权确定给吴奕海，并调整田应庭等十四户移民的林地使用权。2016年10月27日，第三人中天公司请求钦南区政府根据《政府法制监督规定》，撤销3号处理决定。钦南区政府于2017年3月8日作出《钦南区人民政府关于撤销丽政处字[2015]3号的决定》(钦南政撤字[2017]1号，以下简称1号撤销决定)，认为3号处理决定把争议的林地使用权确定给吴奕海明显处理不当，对十四户移民林地使用权进行调整，违反了《土地承包法》有关规定。决定：撤销3号处理决定。吴奕海向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府于2018年2月24日作出钦政复决字(2018)7号《行政复议决定书》(以下简称7号复议决定），维持钦南区政府1号撤销决定。吴奕海不服，提起本案诉讼，请求撤销钦南区政府的1号撤销决定和钦州市人民政府的7号复议决定，维持那丽镇人民政府3号处理决定。 钦州市中级人民法院一审认为：中天公司受钦州市扶贫开发工作领导小组委托，租用杨梅洲村民小组山地进行异地安置农业综合开发项目。经杨梅洲村民小组召开村民会议讨论，与中天公司签订了《山地承包合同》，杨梅洲村民小组将其全部造林用地发包给中天公司。依据合同约定及钦南区政府提供的证据证实，讼争的山岭只分到组，没有分到户。《山地承包合同》经超过三分之二村民签字同意，并经村委盖章签字同意，那丽镇人民政府及那丽镇土地管理所同意登记，经广西壮族自治区扶贫开发领导小组批复。因此，《山地承包合同》合同主体、内容合法，合同有效。为实施异地安置农业综合开发项目，中天公司投入资金进行开发，政府也投入相应的扶贫资金。吴奕海在项目实施十年后，以讼争土地已分到其名下，其没有在合同上签字为由，认为讼争的山岭属其所有，没有事实和法律依据。那丽镇人民政府3号处理决定，将争议的山地确认给吴奕海，主要证据不足。同时，3号处理决定对十四户移民林地使用权进行调整，违反了《土地承包法》有关规定，属超越职权作出的处理决定，违反法定程序。钦南区政府1号撤销决定和钦州市人民政府7号复议决定，具体行政行为证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴奕海的诉讼请求。 上诉人吴奕海上诉称：（一）涉案林地承包合同属于承包经营合同，根据《土地承包法》第五十一条的规定，发生纠纷的，双方当事人可以协商解决、调解解决，不愿协商、调解或协商调解不成的，可以申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，被上诉人及一审法院以行政法律、法规认定合同效力，超越法定职权，程序违法。（二）争议山岭是上诉人的自留山，那丽镇人民政府对上诉人的自留山使用权作出处理没有超越法定职权。（三）上诉人持有的1983年山权使用证是原钦州县政府颁发的，钦南区政府没有权力撤销，其认定涉案林地未分给村民没有依据。（四）被上诉人认定中天公司签订的林业用地承包合同书有效系滥用职权剥夺上诉人的自留山使用权，属越权违法行为。（五）第三人法定代表人承认涉案承包合同书是为了争取指标，其行为涉嫌骗取移民扶贫款。请求：撤销一审判决及1号撤销决定、7号复议决定，维护3号处理决定。 被上诉人钦南区政府答辩称：（一）1号撤销决定认定事实清楚，证据确凿。根据答辩人查明的事实，中天公司先后于1997年10月19日和1998年2月10日与吴奕海所在的杨梅洲村签订土地承包合同，承包3000亩山地。均经过该组三分之二以上农户签字，村委会盖章见证，合同签订后那丽镇政府和土地所对合同进行了备案，属于依法成立的合同，且中天公司已履行合同义务，应受到法律保护。根据钦南区林业局、司法局和那丽镇政府联合调查组的调查，杨梅洲村没有分过山岭给农户，其发包给中天公司的山地都是集体林地，那丽镇人民政府3号处理决定将争议山岭使用权确认归吴奕海明显不当，其对十四户移民的林地使用权进行调整违反土地承包法，答辩人决定撤销3号处理决定正确。（二）争议地承包经营权证由答辩人核发，那丽镇人民政府对其进行调整超越法定职权，答辩人依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项和《广西壮族自治区行政执法监督办法》第六条第（二）项的规定撤销3号处理决定适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市人民政府答辩称:（一）答辩人作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿。首先，中天公司在杨梅洲村所租用的3000亩山地属于集体林地，其两次与杨梅洲村签订的《林业用地承包合同书》都经过了该村三分之二以上村民签字同意，并由崩塘村委会加盖公章作了见证，该承包合同书还在钦南区那丽镇人民政府、土地所进行了登记备案，中天公司租用山地程序合法。其次，中天公司将承包的山地分到240户移民耕种，各户移民于2002年取得了钦南区政府颁发的《土地承包经营权证书》，合法取得了土地经营权。2003年12月10日，中天公司虽然把安置场移交给钦南区那丽镇人民政府管理，但《土地承包经营权证书》是钦南区政府核发的，那丽镇人民政府无权作调整。最后，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项和《广西壮族自治区行政执法监督办法》第六条第（二）项的规定，认为那丽镇人民政府超越职权作出的《林地、林木权属纠纷处理决定书》不适当，撤销该决定的事实清楚，证据确凿。（二）答辩人的行为符合法律程序性规定。答辩人对上诉人不服的行政行为作出了复议决定，且在复议阶段，查明的事实与钦南区政府查明的事实一致，并在法定时限内依法履行职务，查明事实，作出复议决定并送达各方当事人。请求驳回上诉请求，维持原判。 一审第三人中天公司未提交书面答辩意见，庭审中同意二被上诉人的意见，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的基本事实予以确认。 二审期间，吴奕海提交：1、林地转包合同书及收款收据；2、林地、林木转让合同书两份；3、林地坐落界址图；4、《证明》；5、村民小组会议决议书；6、1997年10月19日《山地承包合同书》两份；7、吴奕海《林权证》；8、1983年吴家瑞等户山权使用证复印件；9、中天公司《关于那丽安置场要求移交当地政府行政管理的请示》及附表。上述证据均超过举证期限提交，其中证据1—6欲证明的事实中，纠纷发生后林地转包情况及村民小组2018年会议决议与被诉行政行为合法性无关；两份1997年10月19日的《山地承包合同书》是为了证明中天公司与杨梅洲村民小组签订的承包合同虚假，而承包合同的真实性、合法性不属于本案审理范围，故对证据1—6不予接纳质证。证据7是本案审理对象之一，一审已经提交过，不属于新证据。证据8、9虽然属于逾期举证，但如果采信，可能对认定本案事实产生重大影响，故本院仍在庭审中予以质证。对于证据8，钦南区政府认为，该证没有填证人，也没有县政府盖章，且与本府查明的村民小组未将争议山岭分包到户的事实不符，故不予认可。钦州市人民政府认为，该证据不属于新证据，且没有县长私章及县政府公章，未经有权机关确认及备案，亦没有原件，仅是上诉人自认保存于村委内部，对该证据的三性均不予认可，不能达到其证明目的。一审第三人中天公司认为，其与杨梅洲村签订承包合同之前专门向村委会及村民小组调查过该组所有山岭的权属情况，均未听说有1983年的山权使用证，对该证的真实性不予认可。本院认为，上诉人二审期间提交的吴家瑞1983年《山权使用证》没有原件，且钦州县人民政府及县长盖印处均没有盖章，所登记的岭名、四至、面积与涉案山岭亦不吻合，上诉人自认该证由村委会填写后未上交县政府审核确认，因此对该证据的真实性、合法性及其与本案的关联性不予认可，对该证据不予采信。对证据9，两被上诉人及一审第三人认为，根据钦州市人民政府办公室[2003]98号文件的精神，中天公司向那丽镇人民政府移交的只是移民安置工作中的户籍管理、就读、就业、服役等社会管理职能，不包括安置地的生产经营管理。本院认为，中天公司的申请已载明是移交当地政府行政管理的请示，行文中仅提到水电、路及农户住房等基础设施建设基本完善，通过验收合格，移交工作准备就绪，没有说明移交内容包括生产用地的经营管理使用，不能证明上诉人所主张的那丽镇人民政府已取得中天公司承包林地的管理使用权。 另查明，吴奕海于2015年2月12日向那丽镇人民政府请求：确定杨梅洲岭、吃儿麓岭、咒八麓至旱叉口岭、吃儿嘴岭共五处林地约150亩的林木（桉树）所有权。同年3月5日，吴奕海补充申请事项：1、将杨梅洲垌岭、吃儿麓岭、吃儿嘴岭、红环田岭至旱叉口岭、中间埇岭等面积约190亩的林地使用权（确认）归申请人使用；2、撤销第三人（田应庭等移民户）在上述林地内的《土地承包经营权》证书。那丽镇人民政府3号处理决定认为，吴奕海合法取得了争议林地的使用权，中天公司要租用必须经其同意，否则是强占行为。中天公司强占上述林地长达18年，造成申请人（吴奕海）严重经济损失。决定：一、（1）中间埇岭、（2）杨梅州垌岭、（3）乞儿嘴岭、（4）芋蒙麓岭、（5）乞儿麓岭、（6）咒八麓岭至旱叉口岭共六处林地的使用权，除移民建筑物用地外，按《林权证》证号450900488507的四至范围归还申请人吴奕海使用。二、被申请人（中天公司）占用那丽镇安置场的林地（除上述六处林地外），全部收归那丽镇人民政府管理，再由那丽镇人民政府安排给移民使用，地，地上附着物在该处理决定生效后3个月内清理交地、将被申请人田应庭等十四户移民原使用的林地…调至…（略）。四、被申请人田应庭等十四户移民在…所种的桉树、农作物归被申请人田应庭等十四户移民所有。其中桉树在该处理决定生效后3个月内清理完毕，农作物于2015年底清理后将地归还给申请人吴奕海使用。五、被申请人（中天公司）在（1）乞儿麓岭（东）、（2）杨梅州垌岭②、（3）咒八麓至旱叉口岭②③（又称红环田、壳环田岭）、（4）乞儿嘴岭、（5）芋蒙麓岭的林地上所种桉树归申请人吴奕海所有。六、报钦南区人民政府撤销田应庭等十四户移民原使用的《租用土地经营权证书》证号分别是…（略）。 本院认为：关于那丽镇人民政府3号处理决定的合法性问题。吴奕海请求撤销的田应庭等十四户移民《租用土地经营权证书》，系2002年由钦南区政府颁发，吴奕海据以主张权属的2009年《林权证》亦由钦南区政府颁发，在双方均持有上级政府颁发的权属证书，且双方权属证书互相矛盾的情况下，当事人请求确认权属应当向钦南区政府申请调处，那丽镇人民政府无权撤销上述权属证书，亦无权受理吴奕海的申请。那丽镇人民政府予以受理，并作出3号处理决定，除确认争议地使用权及林木所有权外，还决定调整十四户移民的承包地，收回中天公司占用的争议山岭以外的林地，不但超越法定职权，亦超出了申请事项范围，程序严重违法，应当予以撤销。吴奕海主张中天公司已将安置场的生产经营管理权移交那丽镇人民政府，没有事实和法律、政策依据，本院不予支持。 关于钦南区政府1号撤销决定和钦州市人民政府7号复议决定是否超越法定职权的问题。钦南区政府认为其下级那丽镇人民政府作出的3号处理决定违法，依职权进行监督，作出撤销决定，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项及《广西壮族自治区行政执法监督办法》第十七条第一款第（五）项之规定，但是《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据上述法律规定，农村承包经营权纠纷依法应由农村土地承包仲裁委员会仲裁或人民法院处理。本案中，涉案承包合同的合法性等效力问题如何认定是涉案林地承包经营权纠纷审查范围，钦南区及钦州市人民政府在各自作出的行政决定中对涉案承包合同的合法性作出认定没有职权依据，因此均属超越法定职权，本院不予支持。 关于钦南区政府1号撤销决定撤销吴奕海《林权证》中关于涉案六个争议山岭的登记内容是否合法的问题。钦南区政府作出撤销吴奕海《林权证》中关于涉案六个争议山岭的登记内容，减损吴奕海权益而未听取吴奕海的申辩和陈述意见，违反正当程序原则，属程序违法行为。但是，根据本案查明的事实，中天公司与杨梅洲村民小组签订承包合同并实际管理使用争议山岭后，钦南区政府已于2002年向十四户移民颁发了经营权证书，吴奕海因争议山岭使用权问题与中天公司及相关移民产生纠纷，各级政府有关部门多次组织调查组进行调查处理，没有确认争议山岭使用权归吴奕海享有。在此情况下，钦南区政府于2010年又向吴奕海颁发《林权证》，不但与其已经颁发给十四户移民的《租用土地经营权证书》相冲突，亦违反了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十条关于“林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不予确权发证。”之规定，故吴奕海涉案《林权证》应予以撤销，钦南区政府1号撤销决定对该问题的处理实体正确。 综上，钦南区政府和钦州市人民政府在行政决定中对承包经营权纠纷作出认定和处理超越法定职权；钦南区政府未充分听取当事人意见直接作出撤销吴奕海《林权证》登记内容的决定违反正当程序原则，因此对钦南区政府作出的1号撤销决定和钦州市人民政府作出的7号复议决定应确认违法。但是，钦南区政府决定撤销那丽镇人民政府超越法定职权作出的3号处理决定及撤销吴奕海2010年《林权证》对争议山岭的登记，钦州市人民政府复议维持，处理结果正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，其效力应予保留。吴奕海的上诉虽然部分有理，但其请求撤销钦南区政府的1号撤销决定和钦州市人民政府的7号复议决定的理由不充分，不应予以支持。一审判决对承包合同的合法性等效力问题作出认定，也属超越审查范围，本院予以纠正；一审判决驳回吴奕海的诉讼请求，属适用法律错误，本院依法予以纠正。吴奕海或中天公司如果认为对方侵害了自己的承包经营权的，可以按照前述《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，依法寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2018）桂07行初15号行政判决； 二、确认钦州市钦南区人民政府钦南政撤字[2017]1号《钦南区人民政府关于撤销丽政处字[2015]3号的决定》违法，但不撤销； 三、确认钦州市人民政府钦政复决字(2018)7号《行政复议决定书》违法，但不撤销。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人钦州市钦南区人民政府和钦州市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年一月二十八日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴