南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2018）苏8602行初1276号 原告张成和，汉族。 委托代理人张宝胜（系原告张成和之子），汉族。 被告南京市鼓楼区人民政府中央门办事处，住所地南京市鼓楼区三牌楼大街**。 负责人周新萍，南京市鼓楼区人民政府中央门办事处主任。 出庭应诉负责人李亚舒，南京市鼓楼区人民政府中央门办事处副主任。 委托代理人施俊，南京市鼓楼区人民政府中央门办事处工作人员。 委托代理人王国培，江苏金大律师事务所律师。 原告张成和诉被告南京市鼓楼区人民政府中央门办事处（以下简称中央门办事处）社会保障行政给付一案,原告于2018年7月18日向本院提起诉讼。本院于2018年7月24日立案受理，于2018年7月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月27日公开开庭审理了本案。原告张成和的委托代理人张宝胜，被告中央门办事处的出庭应诉负责人李亚舒及委托代理人施俊、王国培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张成和诉称，其于1947年9月加入解放军,参加解放战争。1950年转业到南京公交公司工作,直到1986年退休。2017年7月10日,江苏省民政厅（以下简称省民政厅）、江苏省财政厅（以下简称省财政厅）、江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）联合下发《关于进一步明确向部分“两参”退役人员发放专项慰问金有关事项的通知》(苏民优[2017]12号，以下称12号文),向“两参”退役人员发放专项慰问金。政策适用对象包括:已领取企业职工基本养老金或城乡居民养老金,但未享受国家定期抚恤补助的“两参”退役人员，但原告直至2018年1月底才得知这一消息。2018年2月11日,原告到被告中央门办事处申请“两参”退役员专项慰问金,并于2018年2月24日领到了2018年的春节慰问金。但被告未将2017年的慰问金发放给原告。经询问,被告只是口头告知原告，称南京市鼓楼区民政局（以下简称鼓楼区民政局）电话通知不补发2017年的慰问金，亦未出示相关的规范性文件。原告遂于2018年5月15日向被告邮寄了“关于要求发放张成和2017年‘两参’退役员专项慰问金的申请书”（以下简称申请书），但被告拒不回复申请，行政行为不合法。综上所述,被告的行为侵犯原告的合法权益。故诉至法院，请求：1、判令被告中央门办事处对原告的“关于要求发放张成和2017年‘两参’退役员专项慰问金申请书”拒不回复的行为不合法；2、判令被告向原告发放2017年“两参”退役人员专项慰问金；3、判令被告承担本案诉讼费用。 原告张成和向本院提交了以下证据：1、张成和2015年体检报告(2页)；2、张成和2018年体检报告(2页)；3、关于要求发放张成和2017年“两参”退役人员专项慰问金的申请书一份；4、国内挂号信函收据一份；5、鼓楼区民政局娄勇手写便条一张。 被告中央门办事处辩称：一、原告“起诉状”中陈述的内容不能反映本案客观事实。鼓楼区民政局于2017年7月25日上午召集各街道优抚工作人员，在区民政局五楼会议室召开工作部署会，传达省民政厅、省财政厅和省人社厅联合下发的12号文的文件精神，并提出相关要求。由于工作需要，文件未发给与会人员,只是口头传达,会后将《关于开展“两参”退役人员个人申请专项慰问工作的通知》电子文档发至街道,要求7月26日前必须张贴至每个小区出入口。街道分管优抚的工作人员根据区民政局会议要求,及时将通知放大誊印盖章分发至12个社区工作人员手中,并于7月25日全部张贴到位。2017年7月26日至12月31日,中央门办事处共受理上报区民政局审核材料84份,审核通过75人,并于2017年11月7日、2018年1月2日将2017年春节、八一慰问金各2000元发放到位。截止2018年7月底,街道“两参”退役慰问人员共计87人。 2018年2月11日,原告张成和的儿子张宝胜来街道服务中心咨询“两参”退役人员专项慰问金事宜。当时2018年春节慰问金已全部发放到位，由于2月15日是除夕放假,办事处接待工作人员特意提醒其必须节前来办完,否则只能从“八一”节开始享受慰问金。2月12日,原告张成和的儿子将全部申请材料送至街道服务中心,经街道初审并报区民政局最后审核通过,当日便办理妥当,慰问金亦于2月24日到账。3月份,原告张成和的儿子再次来到被告处询问2017年慰问金未补发的原因，工作人员明确答复其称，因为其2017年未申请,系2018年初提出的申请,故只能从2018年开始享受，且告知了没有相关文件而只有通知,并当面电话请示鼓楼区民政局能否补发，得到的答复也是必须严格按照时间节点,不能补发。2018年5月份，被告收到原告张成和的申请书后，随即向鼓楼区民政局报告。鼓楼区民政局优抚科工作人员表示，原告儿子已向区、市两级民政局写信反映情况,市民政局信件已转至区民政局并给出了相关意见，同时要求区民政局向原告张成和书面回复。被告是鼓楼区人民政府的派出机构，区民政局是鼓楼区优抚工作的业务主管部门，所有优抚人员的核定、经费的发放标准以及发放的方式、资金的划拨等，都由鼓楼区民政局负责，被告只是负责代领代发，没有决定权或灵活处置权。另外，考虑到文件不发至街道，被告经请示鼓楼区民政局,鼓楼区民政局根据市民政局的意见及被告汇报的情况，最后决定由鼓楼区民政局统一答复,并于2018年5月29日作出《关于申请2017年企业“两参”退役人员专项慰问金信函事项回复》(以下简称《回复》),交由被告向原告送达。被告于2018年5月31日委派工作人员张怡、刘媛两人专程登门将该书面《回复》送达给原告,原告亲笔予以签收,并明确表态对该书面《回复》无意见。据此，鼓楼区民政局的《回复》已经就原告申请书的内容进行了明确答复,亦已对原告进行送达。且，无论被告是否另行作出书面答复，均明显对原告的合法权益不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项之规定，应裁定驳回原告的起诉。同时，原告的诉讼请求既非被告的法定职责，也非属被告的权限范围,被告不是本案适格的被告主体。本案原告诉讼请求所涉内容属于鼓楼区民政局业务主管范围。根据省民政厅、省财政厅和省人社厅联合下发的12号文的要求，鼓楼区民政局于2017年7月25日向各街道传达了上述文件精神，被告根据区民政局的要求以书面公告方式进行了告知，履行了基层政府应尽的配合职责。实际上，被告并没有相关事项的决定权和灵活处置权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款之规定，被告不是本案适格被告主体，且被告的行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告中央门办事处向本院提交了以下证据： 1、关于开展“两参”退役人员个人申请专项慰问工作的通知，该通知特别强调了申请对象，并对“两参”退役人员进行了解释； 2、社区宣传栏照片4张，证明该通知张贴于原告居住小区的显著位置，分别张贴于小区南门、北门、中门，正常情况下应该可以看到； 3、部分“两参”退役人员专项慰问金申请登记表，证明原告于2018年2月12日向被告提出申请，被告于当天就帮助原告办理了； 4、鼓楼区民政局2018年5月29日给原告的《回复》及照片两张，证明被告向鼓楼区民政局作了请示、汇报，鼓楼区民政局统一向原告进行书面回复，该书面回复是由街道工作人员张怡、刘媛于2018年5月31日送达给原告，原告本人签收； 5、关于要求发放张成和2017年“两参”退役人员专项慰问金的申请书3份，是原告分别向被告、鼓楼区民政局及市民政局提出的，内容一样； 6、市民政局工作人员所做的工作笔录一份。 被告中央门办事处未向本院提交相关法律依据。 经庭审质证，被告中央门办事处对原告张成和提交的证据1、2的真实性无异议，对其关联性有异议，认为体检报告与“两参”人员慰问金一事没有任何联系；对证据3的真实性、关联性没有异议，但认为该申请书只是原告单方提出的要求，并没有事实和法律依据；对证据4没有异议；对证据5的真实性、关联性予以认可，但认为该证据也进一步证实被告已经履行了相关职责，不向原告补发2017年慰问金是依据上级文件执行的，被告行为不存在任何过错。原告称对被告提交的证据2中的4张照片系何时张贴，张贴多久并不清楚；认为证据4中的《回复》是鼓楼区民政局作出的，而非被告，原告认可仅是对送达方式的认可，而非同意其内容；认为证据6实际是有相关补发慰问金的文件的；对被告提交的其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2，即张成和本人的体检报告两份，与本案待证事实不具有关联性，本院对其不予审查。除此之外，原、被告双方提交的其他证据均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，能够证明案件相关事实，本院均予以采纳。 经审理查明，2017年7月10日，省民政厅、省财政厅与省人社厅联合下发12号文，对“向已领取企业职工基本养老保险金或城乡居民养老保险金，但未享受国家定期生活补助的‘两参’退役人员发放专项慰问金”的事项进行了明确，明确了政策适用对象、核查认定工作程序、慰问标准与慰问要求和经费保障等。其中，政策适用对象包括：已领取企业职工基本养老保险金或城乡居民养老保险金，但未享受国家定期抚恤补助的“两参”退役人员（指符合国家认定范围的参战退役人员和参试退役人员）等。其中，程序要求是：（一）由符合条件的个人携带相关材料向户籍所在地乡××）提出书面申请，并如实填写《部分“两参”退役人员专项慰问金申请登记表》（以下简称《申请表》）；（二）由乡××）向申请人所在部门、单位调阅其档案，对符合初审条件的，将《申请表》、《符合专项慰问条件的部分“两参”退役人员花名册》（以下简称《花名册》）等材料上报县民政部门；对初审不符合条件的，应书面说明理由并告知本人；（三）县级民政部门对上报的材料组织专门人员进行集体审核，逐一审定；（四）设区市民政部门认真审核材料，不符合的退回县级民政部门重新审批，符合条件的，留存一份《申请表》，并将其他材料退还县级民政部门，同时将备案人员《花名册》汇总后于2017年7月30日前报省级民政部门。审批工作结束后，各级民政部门应将符合专项慰问条件的人员《花名册》抄送同级财政部门，为编制经费预算和下拨资金提供依据。其中，工作要求是：各级民政部门要……把这项工作作为一项重要政治任务，摆上即办日程，认真组织、周密部署、精心安排、稳步实施，把工作做细做实，把好事办好……。各县级民政部门要采取公告的形式告知符合条件的有关人员及时申请登记，并认真做好政策宣传、解释工作，特别是要把党和政府对这部分人员的关心爱护宣传到位等……要加强督促检查，发现问题要及时妥善处理。 被告中央门办事处于2017年7月26日制作了《关于开展“两参”退役人员个人申请专项慰问工作的通知》（以下简称《专项慰问通知》），对相关申请登记对象及申请身份认定材料等作出详细说明，并称“此项工作从2017年7月26日开始至8月15日，街道根据个人提交申请材料予以逐级上报”等。2017年7月28日，被告组织人员将上述《专项慰问通知》加盖印章后张贴至原告张成和居住小区的南门、北门与中门口处的较为显著的宣传栏等处。 2018年2月11日，原告张成和的儿子即本案原告代理人张宝胜到被告处咨询“两参”退役人员发放专项慰问金的有关事项（当时2018年春节慰问金已全部发放到位），于2月12日填写了《部分“两参”退役人员专项慰问金申请登记表》，并递交了相关材料。后经被告初审并报鼓楼区民政局审核通过，该项慰问金于2月24日到账。2018年3月，张宝胜至被告处询问2017年慰问金事宜，被告工作人员告知因其2017年没有申请，系2018年申请，所以只能从2018年开始享受该项慰问金。 2018年4月28日，原告张成和向市民政局提交了《关于“两参”退役人员专项慰问金的问题》，告知其未查询到不发2017年专项慰问金的法律依据或政策规定。 2018年5月15日，原告张成和分别向被告中央门办事处、鼓楼区民政局、市民政局提交了《关于要求发放张成和2017年“两参”退役人员专项慰问金的申请书》，称其“到2018年1月底刚得知……2017年的专项慰问金没有发放给我。对此，我无法理解，我要求贵司发放我的2017年‘两参’退役人员专项慰问金。如果贵司不发给我2017年‘两参’退役人员专项慰问金，请来信说明不发的理由”等。2018年5月29日，鼓楼区民政局向原告作出了《回复》，称“2017年我局未收到街道上报你的申请材料，故你不能纳入2017年‘两参’退役人员专项慰问金名单范围”等。该《回复》于2018年5月31日向原告送达。原告不服，诉至本院。 庭审中，原告张成和的代理人张宝胜称其也住在观音里小区，但基本不看宣传栏；原告于2018年1月底2月初才知道发放慰问金的事；被告不补发慰问金必须要拿出法律依据或者文件规定，被告没有尽到告知义务，原告不识字，贴公告对原告没有多大用处，且无锡等其他地方都是在各个社区召开活动进行宣传；原告退休30多年了，是老党员，社区有活动都会去参加。被告中央门办事处称对“两参”人员发放慰问金是从2017年7月份开始的，之前没有，春节、八一各两千共计4000元/年；对于2017年慰问金，只要是2017年去申请都是可以的，原告必须在2018年1月1日之前申请，才可以补领；被告已经克尽职守，履行了街道应当从事的所有工作，特别是告知义务，在小区的显著位置张贴了相关通知，且原告的代理人也住在这个小区，至于原告方没有去看是他们自己的事情，既然有张贴，作为公民就应该履行义务去看，没有法律规定必须要去每家每户面对面送达；慰问金本身就是慰问性质的，条件比较好的也不需要慰问，这个权利可以放弃，但如果想到得到这个权利，就要去申请；街道的工作虽然很多，但也有限，慰问金能否发放、发放多少是民政部门的职权范围，街道仅是联系政府与居民的纽带，起到桥梁的作用，被告是履行代收、代发和代为送达的工作；鼓楼区民政局的答复意见就是街道办的答复意见，街道办工作人员进行了送达，原告在此情况下还要求被告答复是多此一举；被告当时对原告的情况也不了解，要是知道也会通知原告的，实际上社区居委会、街道办对各个小区居民的管理是非常松散的，很多情况不了解。 庭审后，本院曾通过电话沟通方式组织双方进行案件协调，但协调无果。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，原告张成和因认为自己系“两参”人员符合发放专项慰问金而向被告中央门办事处主张相关权利，被告未同意原告的要求，原告对此不服向本院提起行政诉讼，符合法律规定。 本案争议焦点之一是被告中央门办事处对原告张成和提出的申请书未予回复是否合法。根据查明的案件事实，原告在向被告提交申请书之前，其儿子即本案原告代理人张宝胜曾到被告处直接询问，被告工作人员当时即向其进行了答复。同时，原告在向被告提交申请书时，亦同时向鼓楼区民政局、市民政局提交了同样内容的申请书。在此情况下，针对该申请书，由负责慰问金审批的鼓楼区民政局作出《回复》，并由被告工作人员向原告进行了送达，应视为针对原告的申请，已经有了答复，原告对被告的态度、观点也已经明知，被告对此未再行向原告书面答复，符合常情常理，不存在违法之处。 本案争议焦点之二是被告中央门办事处能否直接作为本案被告。被告认为其只是根据鼓楼区民政局的要求以书面公告方式进行了告知，履行了其应尽的配合职责，没有相关事项的决定权和灵活处置权，不应作为本案被告等。本院认为，现行关于抚恤、优抚等法律、法规或者规章确未将街道办作为直接责任主体，本案中的省民政厅、省财政厅与省人社厅联合下发的12号文，也是将审核认定的权限赋予县级民政部门，备案存档部门赋予设区市民政部门，但依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款之规定，被告作为鼓楼区人民政府的派出机关，在现实中实际承担众多事项，发挥了承上启下的重要作用。本案中的12号文在“核查认定工作的程序”中，不仅明确写明个人应向“本人户籍所在地乡××）提出书面申请”并提交相关材料，由乡××）核实、上报材料等，而且写明乡××）对初审不符合条件的，应书面说明理由并告知本人等。该规定意味着原告在提交申请材料后，应否受理、可否上报等下一步关键性环节由被告掌控，如若被告不予接受原告提交的申请材料，或接受之后但不予上报等，则涉案慰问金是否发放审批机关鼓楼区民政局无从知晓、无从掌握，更无法作出是否审批的决定。且，本案中，鼓楼区民政局在向原告作出的《回复》中亦写明“2017年我局未收到街道上报你的申请材料，故你不能纳入2017年‘两参’退役人员专项慰问金名单范围”等，这也从侧面反映出，即使被告不是决定涉案慰问金发放与否的审批机关，但被告未实际接收、上报原告申请发放2017年慰问金的行为，对原告所要求的权益产生了实质性的阻却作用，故被告能够直接作为本案适格被告。 本案争议焦点之三是被告是否适当履行了其职责，其不予接收、上报原告申请材料的行为是否适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条第一款之规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据行政行为是否合法进行审查。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》对行政机关不履行法定职责、滥用职权、行为明显不当等亦作出相关规定。本案中，虽无相关法律、法规或者规章明确规定发放“两参”退役人员专项慰问金属于被告中央门办事处的法定职责，但对包括退役人员在内的特殊人群的优抚、优待及抚恤等属于县（区）级以上人民政府的法定职责，具体事项由县（区）级以上人民政府的民政部门主管、其他部门或县（区）人民政府的派出机关配合进行。本案中，为体现党和国家对“两参”人员（即参战退役人员与参试退役人员）的关怀、关照，江苏省政府决定向“两参”退役人员发放专项慰问金，并由省民政厅、省财政厅与省人社厅联合下发12号文，对具体相关事项进行了明确，其中明确“特别是要把党和政府对这部分人员的关心爱护宣传到位”等，要求“把工作做细做实，把好事办好”等，同时12号文对申请期限、超期限申请的后果等未作明确规定。12号文下发传达后，被告中央门办事处及时制作了《专项慰问通知》，并随后在包括原告张成和所住小区的各出入口处进行了张贴告知，尽到了其基本的宣传职责，但这并不必然表明所有符合领取“两参”退役人员专项慰问金的人员都能看到、看懂并知晓，且实际上本案原告即声称其既无文化，亦没有看到，未能及时知晓该《专项慰问通知》内容。查看《专项慰问通知》可以看到，该通知写明了“此项工作从2017年7月26日开始至8月15日，街道根据个人提交申请材料予以逐级上报”，但并未写明超过期限申请会有何种后果、如何救济等。同时，被告当庭亦陈述称实践中只要2017年去申请都可以领取2017年的专项慰问金。故，综合12号文、《专项慰问通知》与被告的当庭陈述，可以认定对涉案2017年“两参”退役人员专项慰问金的申请领取时间并无强制性要求，亦未设定特定时间之后申请领取的相应后果，再结合被告张贴公告的方式难免出现个别人员无法及时获知专项慰问金的情况，应认定被告拒绝接收、上报原告于2018年3月份提出的领取专项慰问金的申请材料的行为，既不符合文件规定的“好事办好”的精神，也缺乏明确文件依据，未充分体现党和国家对“两参”退役人员的关怀与关心。且，被告亦无法合理说明为何2017年年底之前可以申请领取2017年的涉案专项慰问金，而原告于2018年3月份提出申请却不可以。综上，应认定被告不接收、上报原告申请材料的行为，缺乏法律、文件依据，应认定构成未充分履行其法定职责。 本案争议焦点之四是被告是否应向原告张成和发放2017年“两参”退役人员专项慰问金。根据相关法律、法规及规章，结合12号文，原告是否符合“两参”退役人员身份、提交的材料是否充分、是否应予发放涉案专项慰问金等，需要由鼓楼区民政局接到被告上报的原告相关申请材料后予以审核认定，该项职权非属被告所有，被告无权决定是否应向原告发放涉案专项慰问金。 综上所述，原告张成和要求判令被告中央门办事处不回复其申请书的行为违法、判令被告向其发放2017年涉案专项慰问金的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。同时，在行政诉讼中，人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面性审查，不受原告诉讼请求的限制。被告拒绝接收、上报原告于2018年3月申请领取2017年涉案专项慰问金材料的行为，缺乏法律与文件依据，构成不履行法定职责。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告南京市鼓楼区人民政府中央门办事处于本判决生效之日起三十日内针对原告张成和2017年“两参”退役人员专项慰问金申请材料等事宜重新核实处理。 二、驳回原告张成和的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南京市鼓楼区人民政府中央门办事处承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  熊文超 人民陪审员  陈建军 人民陪审员  纪耀震 二〇一九年一月二十二日 法官 助理  王 琳 书 记 员  石婷婷