浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙04行终337号 上诉人（原审原告）嘉兴市贝娃贸易有限公司，住所地浙江省平湖市乍浦镇亭子桥村。 法定代表人屠明华，总经理。 委托代理人刘成林，女，汉族，1971年12月9日出生，住浙江省平湖市。 被上诉人（原审被告）嘉兴港区开发建设管理委员会，住所地浙江省平湖市乍浦镇中山东路**。 法定代表人石云良，主任。 被上诉人（原审被告）平湖市乍浦镇人民政府，住，住所地浙江省嘉兴市乍浦镇雅山中路**/div> 法定代表人王晓平，镇长。 二被上诉人共同委托代理人孙伟强，浙江天卓律师事务所律师。 原审第三人嘉兴港区乍浦征地拆迁事务所，住所地，住所地浙江省嘉兴市乍浦镇汤山东路**iv> 法定代表人陆春杰，所长。 委托代理人杨晓雷，浙江天卓律师事务所律师。 原审第三人平湖市乍浦镇亭子桥村村民委员会，住所地浙，住所地浙江省平湖市乍浦镇亭子桥村v> 法定代表人沈弟良，主任。 委托代理人任云原，平湖市乍浦法律服务所法律工作者。 上诉人嘉兴市贝娃贸易有限公司（以下简称贝娃公司）因与被上诉人嘉兴港区开发建设管理委员会（以下简称港区管委会）、平湖市乍浦镇人民政府（以下简称乍浦镇政府），原审第三人嘉兴港区乍浦征地拆迁事务所（以下简称乍浦征地事务所）、平湖市乍浦镇亭子桥村村民委员会（以下简称亭子桥村委会）确认强拆行为违法一案，不服平湖市人民法院于2018年8月31日作出的（2018）浙0482行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月29日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审经审理查明：2007年7月13日，嘉兴市贝娃童车有限公司注册成立，并租赁案外人孙秀华的厂房从事生产经营。2017年1月13日，公司名称变更为现名即贝娃公司。2016年9月26日，港区管委会为了进一步整治提升港区“低小散”企业（作坊）、优化工业空间布局、推进经济转型升级印发了《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018年)》，重点整治落后产能生产企业、违法违规生产经营的企业（作坊）及未在港区注册租用厂房生产经营的问题企业等。2017年2月6日，亭子桥村委会向包括贝娃公司在内的企业发出通知，称因港区开发建设需要对亭子桥村集镇进行房屋清退工作，要求涉及企业、个体工商户等于2月10日前到现场办公点(村部)进行登记，并配合做好房屋评估、确认、签约工作等。贝娃公司也列入“退散进集”第一批腾退企业名单。2017年2月，乍浦征地事务所受乍浦镇政府委托与孙秀华的丈夫宣利平为业主的企业嘉兴市乍浦超同塑粉厂（以下简称超同塑粉厂）签订《嘉兴港区低小散企业及个体工商户生产经营用房腾空（关停）补偿协议》（编号207001），并在2017年3月10日至28日组织人员对厂房予以拆除。 原判认为，港区管委会为优化工业空间布局、推进经济转型升级等开发建设需要，依法有权决定对辖区内相关企业实施“退散进集”，并印发《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018年)》等规范性文件，但该文件并不是针对贝娃公司作出的行政强制行为，港区管委会又未实施强制拆除行为，故港区管委会主体不适格，现贝娃公司认为上述行为属征收行为并要求确认违法，于法无据，不予支持。乍浦征地事务所将贝娃公司列入“退散进集”第一批腾退企业名单，且明知贝娃公司租赁超同塑粉厂房屋并扩建部分构筑物，却未与贝娃公司协商腾退事宜，直接与出租方超同塑粉厂签订补偿协议并支付部分补偿款项，显属不当。现乍浦镇政府及乍浦征地事务所均辩称并未实施强制拆除行为，拆除案涉厂房的是案外人嘉兴市港区永胜劳务队，并主张本案系民事侵权纠纷。根据乍浦征地事务所提供的证据，超同塑粉厂于2017年3月22日与嘉兴市港区永胜劳务队签订《委托拆除合同》，暂且不论该合同是否真实，结合其他证据，可以证实同年3月10日即有人开始拆除案涉厂房，明显系受乍浦征地事务所授意或委托后组织实施。乍浦征地事务所未就补偿事项与贝娃公司达成一致，又未经法定程序授意或委托他人拆除案涉厂房，应承担相应的法律责任。由于乍浦征地事务所系乍浦镇政府出资成立的企业法人，与超同塑粉厂签订补偿协议亦系受镇政府委托，相应法律后果应由镇政府承担。故乍浦镇政府的上述抗辩理由有失诚信，不予支持，由于上述行为不具有可撤销内容，应当确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认乍浦镇政府于2017年3月10日至28日组织实施的强制拆除案涉房屋的行政行为违法，驳回贝娃公司其他诉讼请求。 上诉人贝娃公司上诉称，1.上诉人在另案中获悉为了港区开发建设需要，港区管委会成立了“退散进集”办公室，此次征地、拆迁、腾退均是由港区管委会“退散进集”办公室实施的。乍浦征地事务所、亭子桥村委会也参与其中，原审认定港区管委会主体不适格是错误的。一审认定港区管委会对辖区内相关企业实施“退散进集”工作并印发相关文件，这些文件规定了“退散进集”企业的范围、补偿依据、责任单位等，属地的政府部门也是依据该文件对辖区内的企业实施了拆除搬迁工作。没有港区管委会制定的文件，上诉人的厂房不会被违法征收和违法强拆。管委会作出的上述文件、事实上具有征收决定的性质，虽名为“退散进集”，但实为征收，港区管委会作为征收主体，是本案的适格被告，应当对违法征收行为承担责任。2.乍浦镇政府未能依照法定程序，仅仅依据港区管委会的文件，即对上诉人的厂房实施强拆的行为也是违法的，该事实已经一审法院确认。但乍浦镇政府也是受港区管委会委托，安置补偿款也是来源于管委会，因此，港区管委会作为委托人应当对镇政府的行为承担责任。3.一审中，上诉人已经举证被上诉人拆除上诉人厂房时厂房内有大量机器设备、原材料、办公家具等财物，被上诉人在强拆上诉人的厂房时，没有将上述财物搬出，导致财物被损毁，原审没有认定这一事实，属于认定事实不清。4.原审法院认定事实错误，上诉人系租赁孙秀华的厂房，原审却认定上诉人租赁超同塑粉厂的厂房，认定事实不清。5.本案中超同塑粉厂和乍浦征地事务所签订的补偿协议是以合法形式掩盖非法目的的违法协议。不管租赁的是谁的厂房，对上诉人的腾退补偿协议不能张冠李戴，不能和案外人协商签约。被上诉人港区管委会的工作人员和超同塑粉厂签订补偿协议并加盖乍浦征地事务所公章，说明是港区管委会的“退散进集”办公室的签约行为造成强拆的后果，应当由港区管委会和乍浦镇政府共同承担法律责任。请求撤销原审判决第二项，改判确认港区管委会对案涉房屋的征收、强制拆除行为违法，港区管委会与乍浦镇政府共同损毁上诉人财物的行为违法。 被上诉人港区管委会辩称，为了优化港区工业空间布局，推动港区经济转型升级等开发建设需要，港区管委会印发了《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划》等文件。“退散进集”并不是行政征收行为，也不是针对上诉人的行政强制行为，上诉人认为被上诉人的行为属于征收行为，没有任何事实和法律依据。港区管委会并未实施任何强制拆除行为，没有任何证据表明港区管委会授意第三方对涉案厂房实施了拆除。乍浦征地事务所系由乍浦镇政府出资成立的企业法人，事务所受镇政府委托作为补偿协议的签订方，在补偿协议履行过程中，授意或委托他人拆除涉案厂房，其法律后果应当由乍浦镇政府承担，原审判决确认乍浦镇政府实施的强制拆除行为违法并无不当。原审法院已经确认强拆涉案厂房行为违法，无须再确认损毁上诉人财物的行为违法。是否存在财物损毁，损毁多少，上诉人可提起国家赔偿诉讼，与本案无关。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人乍浦镇政府未提交书面答辩意见。 原审第三人乍浦征地事务所、亭子桥村委会未提交书面陈述意见。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。 本院认为，根据本案已查明的事实，涉案厂房系贝娃公司向孙秀华租赁用于生产经营。港区管委会发布《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划（2016—2018年）》后，贝娃公司被列入第一批腾退企业名单。按照《嘉兴港区村镇低小散企业腾退若干政策意见（试行）》的规定，对列入港区“退散进集”范围内从事生产经营的企业的土地、房屋等建筑物及附属物经评估后给予补偿，并给予搬迁补偿、关停损失补助等。按此政策规定，贝娃公司的生产经营厂房虽系向孙秀华租赁，但其它属于贝娃公司所有的构筑物（且不论是否经合法审批）、装修及附属物、搬迁补偿、关停损失补助属于贝娃公司因腾退而依法享有的合法利益。然而，乍浦镇政府在未与贝娃公司签订腾退补偿协议的情况下，将属于贝娃公司应享有的上述腾退搬迁补偿的财产权益擅自处分给了案外人超同塑粉厂，并与之签订腾退补偿协议，后案涉厂房被拆除。因此，在超同塑粉厂未参与诉讼的情况下，无法查清案涉厂房系协议拆除还是行政强制拆除。同时，在超同塑粉厂未参加诉讼的情况下，无法查清其与乍浦镇政府是否共同实施了侵权行为以及各自应承担的法律责任。原审遗漏必须参加诉讼的当事人，导致认定事实不清，应当发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销平湖市人民法院（2018）浙0482行初9号行政判决； 二、本案发回平湖市人民法院重审。 本裁定为终审裁定。 审判长  李土根 审判员  许艳华 审判员  孙 军 二〇一九年一月十六日 法官助理李平 书记员  孔成捷