浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙10行终317号 上诉人（原审原告）吴颖朝，男，1989年7月10日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人盖梦琪，北京本录律师事务所律师。 委托代理人吴云岳（上诉人吴颖朝之父），1962年11月7日出生，汉族，住温岭市。 被上诉人（原审被告）温岭市国土资源局，住所地温岭市太平街道东门北路**。 法定代表人陈云峰，局长。 委托代理人沈心淮，浙江红大律师事务所律师。 委托代理人连卫兵，温岭市国土资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住，住所地温岭市太平街道人民东路**/div> 法定代表人王宗明，市长。 委托代理人江君清，温岭市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人罗骁，温岭市人民政府法制办公室工作人员。 上诉人吴颖朝因诉被上诉人温岭市国土资源局、温岭市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服温岭市人民法院（2018）浙1081行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年7月间，原告吴颖朝在温岭市××后村的基本农田保护区内建造养殖场，并已建成二幢一层砖墙建筑物等设施，占地面积578.5平方米。2018年4月2日，被告温岭市国土资源局对原告涉嫌未经批准非法占用土地行为进行立案调查，经调查询问、现场勘测等，并告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利后，于2018年7月10日依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出温土资罚（2018）第19号行政处罚决定书并于2018年7月12日送达原告。原告不服，于2018年7月19日向被告温岭市人民政府邮寄行政复议申请书，被告温岭市人民政府于2018年7月20日签收后，于2018年7月23日立案受理。2018年9月4日被告温岭市人民政府作出温府复（2018）80号行政复议决定书并予以邮寄送达原告。原告仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十条规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；……。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，从被告提交的遥感影像图、规划局部图、现状局部图结合被告新河分局证明，可以确认原告吴颖朝所建养殖场占用的土地属于基本农田保护区，其未经批准占用土地行为依法应予处罚。被告温岭市国土资源局对其作出处罚的结果并无不当，但其作出涉案处罚决定认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定的理由不当。至于原告称涉案决定超期限处罚，程序严重违法，该院认为，根据国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。本案中，被告经受案、报批立案、调查取证、现场勘测等，因案件原因二次报经审批延长办案期限，在告知原告依法享有陈述、申辩及听证的权利后作出涉案处罚决定，程序合法。被告温岭市人民政府受理原告复议申请后，在法定期限内作出复议决定，并对被告温岭市国土资源局作出涉案处罚决定违法理由的不当之处予以指正，并维持其处罚结果，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴颖朝的诉讼请求。 上诉人吴颖朝上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：一、被上诉人温岭市国土资源局依据《土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定认定上诉人未经批准非法占用土地属于适用法律错误。根据《土地管理法》第十四条的规定，农民可以在农村集体所有的土地上从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产活动。按照《土地利用现状分类》，经营性养殖的畜禽舍用地属于设施农用地。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，利用设施农用地进行养殖仅需备案，无须审批，更不存在需要经过许可的要求。上诉人建设养殖场的行为未改变农用地用途，无须办理建设用地、规划等审批手续。二、温岭市国土资源局未提供证据证明上诉人动工建设时涉案地块为基本农田。温岭市国土资源局未提供相应的规划文件证明上述内容。本案仅有“温岭市国土资源局新河分局”出具地类确认证明，该“温岭市国土资源局新河分局”系温岭市国土资源局的派出机构，可以认定系被上诉人自己出具证明，不能作为认定行政行为合法的证据。根据《基本农田保护条例》第十一条第二款的规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。本案中，涉案地块原被垃圾填埋，上诉人于2015年在该地块建设养殖场至今未见基本农田保护标志。上诉人经过当地镇政府和村委会同意在该地块建设养殖场，且镇政府向上诉人出具了相应证明。因此，该地块不属于基本农田保护区。三、一审法院未对上诉人养殖地块属于非禁养区这一事实进行调查，属于事实不清。综上，请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人温岭市国土资源局作出的温土资罚〔2018〕19号国土资源违法案件行政处罚决定，撤销被上诉人温岭市人民政府作出的温府复〔2018〕80号行政复议决定。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人温岭市国土资源局未提交书面答辩状，其代理人口头辩称：涉案地块属于基本农田的事实有地类确认证明证实。是否设立基本农田保护标志与上诉人未经批准占用基本农田属于两个不同的行为。被上诉人对上诉人吴颖朝作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，量罚适当，请求驳回上诉。 被上诉人温岭市人民政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人于2015年7月间，在温岭市××后村基本农田保护区内建造养殖场，并已建成二幢一层砖墙建筑物等设施，占地面积578.5平方米。该违法事实经温岭市国土资源局对吴颖朝的询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、现场勘测图、地类确、地类确认证明像图、规划局部图、现状局部图等证据证实。该地块是否属于非禁养区以及是否设置基本农田保护标志均不影响上诉人侵占基本农田事实的认定。温岭市国土资源局对上诉人作出处罚的结果并无不当。温岭市国土资源局经受案、报批立案、调查取证、现场勘测，两次报经审批延长办案期限，在告知上诉人享有陈述、申辩及听证的权利后作出涉案处罚决定，程序合法。被上诉人作出温府复〔2018〕80号行政复议决定维持温岭市国土资源局作出的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回上诉。 二审期间，上诉人吴颖朝提供了六份证人证言，用以证明其建设养殖场时涉案地块是无法耕种的垃圾地。 经审理，本院认为，被上诉人温岭市国土资源局提供的地类确认证明、规划局部图等证据能够证明涉案地块属于基本农田的事实。上诉人吴颖朝二审提供的证据材料不足以否定涉案地块属于基本农田的事实，本院不予采信。温岭市新河镇人民政府出具的涉案地块属于非禁养区的证明系基于养殖污染防治，而不是对土地情况的证明。因此，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人吴颖朝未经批准占用基本农田建设养殖场的行为违反《基本农田保护条例》第十五条、第十七条第一款的规定。《基本农田保护条例》第三十条第一项规定，“违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，从重给予处罚：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田行为的；……。”因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，被上诉人温岭市国土资源局对上诉人吴颖朝作出温土资罚〔2018〕19号国土资源违法案件行政处罚决定结论正确。温岭市国土资源局认为吴颖朝违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定错误，鉴于被上诉人温岭市人民政府在行政复议中已对该不当之处予以指正，故可不予确认违法。温岭市国土资源局在立案后，经过询问、现场勘测等调查取证程序，在作出被诉行政处罚前依法履行告知义务，其处罚程序合法。被上诉人温岭市人民政府于2018年7月23日受理吴颖朝提出的行政复议申请，于同年9月4日作出温府复〔2018〕80号行政复议决定，维持温岭市国土资源局作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人吴颖朝的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴颖朝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭晓明 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇一九年一月二十三日 代书记员 朱佩珍 -8- -7-