海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）琼行终1059号 上诉人（原审第三人）海南莺歌海盐场有限公司，住所地海南省乐东黎族自治县黄流镇金鸡岭。 法定代表人邢思迪，总经理。 委托代理人陈运浪，海南莺歌海盐场有限公司资产部部长。 委托代理人陈建红，海南信达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县黄流镇新民村委会第一村民小组。 负责人陈运芬，组长。 被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县黄流镇新民村委会第四村民小组。 负责人陈运德，组长。 以上二位被上诉人的共同委托代理人邢孔义，男，1966年3月24日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县黄流镇新民村委会五队。 以上二位被上诉人的共同委托代理人陈汉望，海南琼亚律师事务所律师。 原审被告乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇。 法定代表人李永群，县长。 委托诉讼代理人陈北辉，乐东黎族自治县国土资源局公务员。 委托诉讼代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府办公室公务员。 原审第三人邢海英，女，1949年10月15日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县黄流镇新民村四队**。 委托代理人黎昌豪，乐东黎族自治县冲坡法律事务所法律工作者。 上诉人海南莺歌海盐场有限公司（以下简称莺歌海盐场）因与被上诉人乐东黎族自治县黄流镇新民村委会第一村民小组（以下简称第一村小组）、乐东黎族自治县黄流镇新民村委会第四村民小组（以下简称第四村小组）、原审被告乐东县黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人邢海英土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。 乐东县政府于2006年9月30日向莺歌海盐场颁发莺歌海国用（2006）第007号《国有土地使用证》（以下简称007号土地证），该证记载，土地使用权人为莺歌海盐场，土地座落于乐东黎族自治县黄流镇，地号4600332000010，图号G012005，土地用途为住宅用地，使用权类型为划拨国有土地使用权，使用权面积688.15亩。 原审查明，本案争议土地位于乐东县黄流镇金鸡岭西南山脚下，新民村东面，007号土地证宗地的西南面，面积约16亩。2006年9月30日，乐东县政府向莺歌海盐场颁发007号土地证，该证载明：地类（用途）为住宅用地，使用权类型为划拨国有土地使用权，使用权面积为688.15亩。同日，乐东县政府将上述土地登记在《国有土地使用权登记卡》上，该卡《土地权属来源证明文件类型、编号、日期》一栏仅载明：“政府划拨”，未载明政府划拨的文件名称。该证项下土地与第一村小组、第四村小组集体土地相毗邻，本案争议地被登记在007号土地证的宗地内。 原审另查明，本案争议地在50、60年代由原新远乡新民村（含第一村小组、第四村小组）的村民种植管理使用，属于农村集体用地。1976年12月30日，莺歌海盐场与原黄流公社赖元大队新民村签订了《协议书》，主要内容为：“一、为了避免今后土地纠纷，双方协商同意，以通往盐场金鸡岭石场压风机房的高压线（南至下公路稻田，北至金鸡岭）为界，高压线以东的××校之地）归盐场，以西的土地归新民村。二、……”。该协议有莺歌海盐场1名代表、黄流公社赖元大队新民村3名代表以及黄流公社革委会1名代表的签名，但未加盖公章确认。该协议书签订后，莺歌海盐场未完全履行协议约定的义务，也未实际使用过涉案争议地，该地仍由第一村小组、第四村小组村民种植管理使用至今。1988年2月8日，原乐东县国土局主持原乐东县黄流镇人民政府、乐东县新远乡人民政府、海军三八三三二部队及莺歌海盐场就涉及黄流镇镇远村、新远乡新民村、广东国营莺歌海盐场与海军三八三三二部队土地权属边界进行走界并绘制了《土地权属界线核定书》。原新远乡新民村未参加走界。 原审再查明，第一村小组、第四村小组系由原新远乡新民村分立而成。1972年，第一村小组、第四村小组将本案争议的16亩土地安排给其村民邢海英、王忠等8户家庭管理使用，主要种植桉树等经济作物。2013年至2015年间，该8户中有3户分别在该16亩土地上建房居住使用至今，其余土地由邢海英等村民继续种植桉树等经济作物至今。2016年，邢海英申请对其种植的桉树（面积0.44公顷）进行更新还林，乐东县林业局于2016年7月20日给其颁发了《林木采伐许可证》。随后，邢海英进行更新还林时，莺歌海盐场提出异议，并向人民法院提起民事侵权纠纷诉讼。此时，第一村小组、第四村小组及邢海英才知道乐东县政府给莺歌海盐场颁发007号土地证之事实。第一村小组、第四村小组不服，遂提起本案行政诉讼，主张007号土地证项下的土地中有16亩土地权属其集体所有，请求撤销007号土地证。 经原审法院组织双方现场勘查，争议地上有三栋第一村小组、第四村小组村民自建的住宅及邢海英等村民种植的经济作物。 原审认为，本案的争议焦点是乐东县政府给莺歌海盐场颁发007号土地证事实是否清楚，程序是否合法。 首先，关于007号土地证项下的土地权属来源是否清楚的问题。据本案查明的事实，乐东县政府提交的证据《国有土地使用权登记卡》“土地权属来源证明文件类型、编号、日期”一栏仅载明：“政府划拨”，未载明政府划拨的文件名称。原审庭审中，乐东县政府及莺歌海盐场以1976年12月30日的《协议书》及1988年2月8日的《土地权属界线核定书》作为土地权属的依据。经查，该《协议书》未约定莺歌海盐场使用集体土地的面积，四至约定也不明确，且协议各方未加盖公章确认。《协议书》签订后莺歌海盐场未完全履行协议约定的义务。基于本案争议地一直由第一村小组、第四村小组的村民从70年代开始种植管理使用至今的事实，而莺歌海盐场又未能提供证据证明《协议书》签订后其使用过争议地，故对该《协议书》的证明效力不予采信，不能作为乐东县政府及莺歌海盐场主张土地权属的事实依据。对于《土地权属界线核定书》，该核定书记载的内容是否涉及涉案土地以及是否实际履行，均没有其他证据印证。由于第一村小组、第四村小组的集体土地与涉案土地相毗邻，而当时原新远乡新民村（含第一村小组、第四村小组）又未参加走界，乐东县政府直接将1988年的《土地权属界线核定书》作为2006年颁发007号土地证的土地权属界线核定书，主体不当，且第一村小组、第四村小组不予认可该事实，故对该证据的证明效力不予采信，不能作为乐东县政府及莺歌海盐场主张土地权属的事实依据。基于上述事实，乐东县政府及莺歌海盐场以上述证据作为007号土地证项下的土地权属来源依据与登记的“政府划拨”之事实不符，主要证据不足，其上述主张理由不能成立，不予支持。第一村小组、第四村小组的主张有事实根据，依法予以支持。鉴于007号土地证项下688.15亩土地中只有约16亩土地有争议，故乐东县政府应当就登记中争议的16亩土地按实际使用现状重新进行走界测量，确定权属，对其余没有争议的土地本案不予以审查，乐东县政府可就该部分土地进行变更登记。 其次，关于颁发007号土地证程序是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”根据上述规定，土地初始登记是依申请登记，土地登记主要程序有土地登记申请、地籍调查、权属审核公告、注册登记、颁发证书。土地登记申请者申请土地登记应当提交申请书、单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等相关材料。本案中，乐东县政府及莺歌海盐场未提交有效证据证明乐东县政府给莺歌海盐场颁发007号土地证系依申请颁证行为，且也未能提交土地权属来源“政府划拨”的证明文件，在颁发007号土地证前乐东县政府未进行地籍调查、权属审核及公告等相关土地登记程序，故该颁证行为程序严重违法。 综上，乐东县政府给莺歌海盐场颁发007号土地证事实不清，主要证据不足，程序严重违法，应予撤销。第一村小组、第四村小组的诉请理由成立，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）项的规定，判决：撤销乐东县政府于2006年9月30日向莺歌海盐场颁发的007号土地证。案件受理费50元由乐东县政府负担。 上诉人莺歌海盐场上诉称，一、原审对本案的证据认证错误。1.乐东县政府提交的证据1(55)粤盐字第411号函依法应予以采信。首先，在1955年的历史背景与技术条件下，只可能根据地理特征标识出莺歌海盐场的用地范围，亦即在该范围内的土地，都被划拨给莺歌海盐场作为盐场建设的用地范围，当时根本没有条件对莺歌海盐场的全部用地进行面积测量，也没有现在的GPS等技术手段可以进行四至走界。其次，(55)粤盐字第411号函是当时政府的公文书，后来由于行政区划调整，莺歌海盐场划归乐东县政府进行属地管辖，乐东县政府对于原广东省政府的相关行为应该是承继关系，即乐东县政府认可(55)粤盐字第411号函对莺歌海盐场生产建设用地进行划拨的事实与法律后果。在此情况下，即便莺歌海盐场无法提交(55)粤盐字第411号函原件，但是只要作为属地管理的乐东县政府认可该函件，则该函件依然是莺歌海盐场划拨土地的权属来源。最后，莺歌海盐场作为特殊历史背景下建设的战略物资生产单位，在属地管理的乐东县政府及实际土地使用人莺歌海盐场均认可的情况下，007号土地证《国有土地使用权登记卡》上记载的类型为“政府划拨”的土地权属来源证明文件，只可能是(55)粤盐字第411号函。2.莺歌海盐场在2018年7月1日提交的证据，可以视为新证据，应当予以采信。首先，如前所述，莺歌海盐场作为国家在20世纪50年代建立的战略物资生产单位，至今已经成立近70年。文件档案由于年代久远、保管不善，或者存在不同程度的遗失、毁损，或者因档案繁多，一时无法提供。因此，莺歌海盐场未能在举证期限内提供证据，不存在主观上的故意。其次，莺歌海盐场在举证期限届满提供的用地地图，在客观上对于认定本案中莺歌海盐场的用地范围、四至等具有重大影响，足以影响案件的定性。二、第一村小组、第四村小组部分村民的侵权行为，不应成为原审认为其“种植管理使用争议土地至今”的事实依据。1976年12月30日，莺歌海盐场与原黄流公社赖元大队新民村签订了《协议书》，此后，莺歌海盐场按照协议的约定履行了包括修建水管等全部义务，并一直实际占有使用土地。直至2013年，第一村小组、第四村小组的部分村民在莺歌海盐场的土地上擅自强占土地修建房屋，并种植树木，为此，莺歌海盐场曾多次阻止。但由于考虑到维稳的社会效果，莺歌海盐场没有采取过激的手段制止侵权行为。三、乐东县政府向莺歌海盐场颁发007号土地证之前，已按照《土地登记规则》《海南省确定土地权属若干规定》的规定，进行了地籍调查、权属审核等程序，颁证程序合法。四、原审判决适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议实行行政处理程序前置原则。本案涉及的争议地应依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定，确认其权属归属。因此，在相关争议地权属未最终确认之前，本案应作为行政登记纠纷，应先中止审理，待争议地的权属确认后再恢复审理。综上，莺歌海盐场请求：一、依法撤销原审判决；二、依法改判为维持乐东县政府于2006年9月30日向莺歌海盐场颁发007号土地证的具体行政行为；三、本案的一、二审案件受理费由第一村小组、第四村小组承担。 被上诉人第一村小组、第四村小组未提交书面答辩意见，当庭共同辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。颁发007号土地证本身就是一种行政行为，行政机关已经对007号土地证项下土地的权属进行了处理，本案不存在行政处理程序前置的问题。综上，第一村小组、第四村小组请求：驳回上诉，维持原判。 原审被告乐东县政府陈述称，一、原审判决采信证据不当，(55)粤盐字第411号函、《协议书》《土地权属界限核定书》均为历史性文件，虽形式上存在瑕疵，但其客观性、合法性、关联性应予认定。1.1955年，中共中央华南分局作出了开发莺歌海的决定，广东省人民委员会以(55)粤盐字第411号函通知海南行署，批准将海南岛崖县以西昌感县属佛罗市××道河以南一带土地划拨交两广盐务局建设盐场并永久使用。涉案土地处在划拨用地的范围之内。2.1976年12月30日，莺歌海盐场、黄流公社革委会、黄流公社赖元大队新民村三方签订《协议书》，明确将包括涉案16亩地在内的土地划归莺歌海盐场管理使用，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条第（十）项第1目的规定，签订过土地转移等有关协议的土地为国有土地。涉案土地符合上述规定的情形。3.1988年2月8日，在原乐东县国土局的主持下，黄流镇人民政府、新远乡人民政府、莺歌海盐场、海军三八三三二部队就海军三八三三二部队用地边界进行实地走界核定，绘制《土地权属界线核定书》。二、原审判决结果不当。第一村小组、第四村小组主张权利的土地仅16亩，原审判决据此撤销007号土地证所登记的土地688.15亩明显不当。三、原审未依职权主动查明案件事实，如《协议书》的履行、涉案土地的历史使用情况、《土地权属界线核定书》是否包括涉案土地等。综上，乐东县政府请求：撤销原审判决，维持007号土地证。 原审第三人邢海英未提交书面陈述意见，当庭述称，一、(55)粤盐字第411号函没有划定明确的界线，不能作为政府已经将争议地划拨给莺歌海盐场使用的依据。二、莺歌海盐场以《协议书》来主张权属，证明在1976年以前争议地没有被政府划拨给其使用，原审判决对《协议书》的证明效力也不予采信。三、莺歌海盐场举证不能不是因历史久远的原因，而是其管理不善。四、第一村小组、第四村小组的村民一直在使用争议地，争议地上有第一村小组、第四村小组村民盖的房子和种植的树木。莺歌海盐场认为其一直实际占有和使用争议地，没有任何事实依据。五、乐东县政府在争议地权属不清的情况下，登记发证给莺歌海盐场，程序严重违法。综上，邢海英请求：驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院，本院予以确认。 本院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”本案当事人之间的争议，实质是对涉案的16亩土地的土地所有权和使用权归属的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案争议依法应当由人民政府先行处理，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。原审判决在本案土地权属争议未经人民政府依法调查处理的情形下直接作出判决，不符合法律规定，案件处理结果不当，本院予以纠正。本案审理过程中，本院已经向当事人进行释明，并依法主持协调和解未果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，本案土地权属争议不属于人民法院受案范围，依法不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。当事人可以依法申请人民政府调查处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条的规定，裁定如下： 一、撤销海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初61号行政判决； 二、驳回乐东黎族自治县黄流镇新民村委会第一村民小组、乐东黎族自治县黄流镇新民村委会第四村民小组的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴天月 审判员  郑怀全 审判员  陈 焱 二〇一九年一月二十八日 法官助理皮小慢 书记员  颜 恺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。