广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤19行初77号原告:陈水松，男，1954年6月14日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市莞城区，委托代理人：梁毅，广东恩慈律师事务所律师。委托代理人：杨登基，广东恩慈律师事务所实习律师。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：高丽君，东莞市东城街道办事处工作人员。被告：东莞市东城街道办事处。住所地：广东省东莞市东城中心东城大道。法定代表人：邵宏武，主任。委托代理人：陈秋明，该办事处工作人员。委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。第三人：东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司。住所地：东莞市东城区市政综合楼四楼。法定代表人：钟永强。委托代理人：刘函秋，广东法仕律师事务所律师。委托代理人：黄健锋，广东法仕律师事务所律师。原告陈水松因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、东莞市东城街道办事处（以下简称“东城街道办”）及原审第三人东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司（以下简称“同沙旅游开发公司”）行政征收及行政赔偿纠纷一案，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月6日立案后，分别向被告东莞市政府、东城街道办以及第三人同沙旅游开发公司送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。被告东莞市人民政府、东城街道办以及第三人同沙旅游开发公司在法定期限内向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。原告陈水松及其委托代理人梁毅、杨登记，被告东莞市政府委托代理人高丽君，被告东城街道办委托代理人陈秋明、成文环，第三人同沙旅游开发公司委托代理人刘函秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈水松诉称：1995年7月13日，陈水松、陈金亮、朱月娇、陈海棠与同沙水库管理处签订《库湾鱼塘承包合同》，同沙旅游开发公司将库湾100亩承包给陈水松在内的四人开发经营鱼塘，承包期限从1996年1月1日至2011年4月30日，同时双方也对承包费用、征地补偿的分配、违约责任等作出明确约定。后陈金亮、朱月娇分别将承包合同中的权利义务全部转让给陈水松，陈海棠则将其在库湾鱼塘中所占有的承包份额出租给陈水松经营。2001年，东莞市政府决定将同沙建设成以体育休闲为主题的生态公园，并下发东府〔2001〕99号文，对同沙林场内的有关征收、补偿方案及补偿标准等作了明确的规定。后东城街道办将同沙生态公园范围内的相关征收及补偿工作交由同沙旅游开发公司负责具体实施。陈水松与同沙旅游开发公司经过多次协商，于2005年7月15日签订了一份《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》，陈水松已从同沙旅游开发公司处领取了部分的补偿款。现陈水松认为同沙征收行为违法，理由包括但不限于以下陈述：一、东莞市政府无权批准案涉征收的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，案涉征收行为应当经广东省人民政府批准，并报国务院备案。本案中，东莞市政府对案涉征收行为没有批准权限，仅依据其下发的东府〔2001〕99号文便进行征地违反了上述效力性强制性规定。二、案涉征收行为程序违法。1.东城街道办未对征收行为进行公告。根据《土地管理法》第四十六、四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，案涉征收行为理应经广东省人民政府批准以后，由东城街道办或其上级人民政府土地行政主管部门负责将该征收行为在当地的乡镇、村进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但本案中东城街道办从未对该征地行为进行公告，也未听取当地村集体和原告等人的意见，很明显违法了国家法律的规定，属于程序违法。2.东城街道办无权另行委托同沙旅游开发公司组织实施同沙征收行为。案涉征收行为理应经广东省人民政府批准以后，由东城街道办或其上级人民政府土地行政主管部门负责具体实施，但本案中同沙旅游开发公司并非当地的土地行政主管部门，东城街道办将该征收行为委托同沙旅游开发公司负责实施，很明显违法了法律规定，属于程序违法。三、案涉征收行为补偿标准违法。根据《土地管理法》第四十七条规定，案涉征收行为涉及到的土地补偿费、安置费、土地上的附着物及青苗的补偿标准应当由广东省人民政府进行规定，但本案中的各项补偿补偿标准仅依据东莞市政府下发的东府〔2001〕99号文执行，显然违法了上述法律的规定。综上所述，案涉征收行为从批准主体到具体实施程序及相关的赔偿标准均不符合相关法律法规的强制性规定，且给陈水松造成了巨大的经济利益损失。为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求判决：一、确认同沙生态公园范围内的关于东莞市政府、东城街道办征收同沙水库库湾鱼塘违法；二、东莞市政府、东城街道办共同向陈水松赔偿因同沙生态公园范围内的相关征收行为给陈水松造成的活鱼损失费人民币2800000元，合计人民币2800000元及利息（利息从2005年11月9日起按照中国人民银行同期贷款利率的标准计至实际付清之日止），总损失数额为人民币300万元；三、本案诉讼费用由东莞市政府、东城街道办承担。原告陈水松向本院提供了以下证据：1.《库湾鱼塘承包合同》、《收款收据》、《声明书》；2.《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》；3.《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》，拟证明东莞市政府、东城街道办的违法征地行为导致原告的合法权利受损；4.东国土资函〔2017〕2419号《关于陈水松反映有关问题的答复》；5.《证明》。被告东莞市政府答辩称：一、陈水松起诉对象错误，东莞市政府并非本案适格的被告。从陈水松提交的证据来看，并没有任何证据证明东莞市政府实施了征收同沙水库库湾鱼塘的具体行政行为，而事实上东莞市政府也没有实施上述征收行为。虽然东莞市政府于2001年作出了开发建设同沙生态公园的决定，但只是从宏观上对开发建设工作进行了规划部署，以及对开发建设工作提出了总体要求和指导性意见。同沙生态公园的有关具体开发建设工作，由东城区办事处及各有关部门根据各自的工作职责依法组织实施。可见，东莞市政府的组织实施行为只是内部指示行为，并未直接对外发生法律效果，不具有可诉性。如陈水松认为同沙生态公园的具体开发建设工作侵害了其合法权益，应当以实施具体行政行为的机关为被告提起行政诉讼。综上，东莞市政府并未实施征收行为，也没有实施侵害陈水松合法权益的具体行政行为，陈水松诉请确认东莞市政府征收同沙水库库湾鱼塘缺乏事实依据，陈水松的起诉对象错误。二、即便认为东莞市政府是本案适格的被告，陈水松的起诉亦已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，陈水松与同沙旅游开发公司签订的《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》中已明确载明“市政府决定把同沙开发建设成为以体育休闲为主题的生态公园。”也就是说，陈水松在2005年10月15日签订上述协议时已经知道或者应当知道东莞市政府决定开发建设同沙生态公园的事实，并按协议约定领取了补偿款。陈水松于2018年才提起本案诉讼,已明显超过当时法定最长2年的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，依法应当驳回陈水松的起诉。三、《关于印发同沙生态公园开发补偿安置方案的通知》属于内部指导性文件，不是对外公开的规范性文件，不属于人民法院的审查范围。《关于印发同沙生态公园开发补偿安置方案的通知》是东莞市政府印发的内部指导性文件，用于指导东城街道办及相关部门开展具体的开发建设工作。其印发对象为东城街道办及相关部门，并非对外公布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的规范性文件，没有直接对外发生法律效果。因此，不属于《行政诉讼法》第五十三条规定的人民法院可以一并审查的规范性文件的范畴。四、陈水松向东莞市政府主张经济损失赔偿没有事实和法律依据。陈水松与同沙旅游开发公司是平等的民事主体，双方在平等协商的基础上签订了《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》。可见，上述协议实质是民事权利的让渡及补偿，并非土地征收行为，亦未违反法律强制性规定。且同沙旅游开发公司已按照协议的约定向陈水松支付补偿款，该协议已实际履行完毕。如陈水松对上述协议有异议，应当依法提起民事诉讼。因此，东莞市政府没有实施侵害其合法权益的行政行为，陈水松向东莞市政府主张经济损失赔偿没有事实和法律依据。综上所述，东莞市政府并非本案适格的被告；陈水松起诉超过法定起诉期限，请求法院依法驳回陈水松的起诉。被告东莞市政府向本院提供了以下证据：《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》、《收据》，证明：1.陈水松与同沙旅游开发公司于2005年10月15日签署了补偿协议，即陈水松最迟于2005年10月15日已经知道或应当知道东莞市政府决定开发建设同时生态公园的事实。陈水松于2018年才提起本案诉讼，已明显超过当时法定最长2年的起诉期限；2.陈水松已与同沙旅游开发公司就补偿事宜打成一致协议，并实际领取了补偿款项，该协议实质是民事权利的让渡及补偿，不属于土地征收行为，亦未违反法律强制性规定，并且已经实际履行完毕，不存在行政行为损害其合法权利之前提。被告东城街道办答辩称：一、陈水松的起诉明显超过了法定起诉期限，法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条的规定。本案中，陈水松基于东莞市政府下发的东府〔2001〕99号文，认为东城街道办存在违法征收并要求赔偿。然而，东莞市政府的东府〔2001〕99号文于2001年10月22日己经下发，且陈水松与同沙旅游开发公司亦己于2005年7月15日签署了补偿协议，即陈水松最迟于2005年7月15日己经知道或应当知道其该等行为。如陈水松认为该等行为侵犯其合法权益的，亦应当在法定诉讼期限内提起诉讼，而本案的起诉时间明显己经超过法定起诉期限，依法应驳回陈水松起诉。二、陈水松对案涉土地不存在任何诉的利益，法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定。案涉土地使用权不属于陈水松，且陈水松己与同沙旅游开发公司就地上青苗、地上建筑物等补偿事宜达成一致协议，并实际领取了补偿款项，该协议实际属于民事权利的让渡及补偿，不属于法律意义上的土地征收行为，亦未违反法律强制性规定，并且已经实际履行完毕，不存在行政行为损害其合法权利之前提。综上所述，陈水松提起本案行政诉讼己经明显超过法定起诉期限，且陈水松的相关权利已经让渡给同沙旅游开发公司而没有诉的利益，因此，请求法院查明案件事实，依法裁定驳回陈水松的起诉。被告东城街道办向本院提供了以下证据：《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》、《支出证明单》，证明：1.陈水松与同沙旅游开发公司于2005年10月15日签署了补偿协议，即陈水松最迟于2005年10月15日已经知道或应当知道东莞市政府决定开发建设同时生态公园的事实。陈水松于2018年才提起本案诉讼，已明显超过当时法定最长2年的起诉期限；2.陈水松已与同沙旅游开发公司就补偿事宜打成一致协议，并实际领取了补偿款项，该协议实质是民事权利的让渡及补偿，不属于土地征收行为，亦未违反法律强制性规定，并且已经实际履行完毕，不存在行政行为损害其合法权利之前提。第三人同沙旅游开发公司述称：一、陈水松的起诉明显超过行政诉讼的起诉期限。1.2001年10月22日，东莞市政府下发编号为东府〔2001〕99号的《东莞市人民政府文件》决定把同沙建设成为以体育休闲为主题的生态公园，同时印发了《同沙生态公园林场职工住房搬迁安置方案》、《同沙生态公园建设用地征地青苗、鱼塘及养殖场补偿方案》。2.2005年7月15日，陈水松与同沙旅游开发公司就相关土地上所属陈水松的青苗及地上物等根据《同沙生态公园建设用地征地青苗、鱼塘及养殖场补偿方案》的规定和标准签订了《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》，即陈水松知悉并同意按照前述协议书之约定接受相关补偿。3.2018年9月4日，陈水松拟写行政起诉状向法院提起本案行政诉讼。4.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于使用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，陈水松于2005年与同沙旅游开发公司签订了补偿协议，即陈水松最迟于2005年已经知道或应当知道东莞市政府、东城街道办的相关行为。因此，本案己经明显超过起诉期限，应当依法驳回陈水松的起诉。二、东莞市政府、东城街道办的行为并非征地行为，而是统筹各项土地利用活动的指导行为。1.根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等相关规定，国家及政府征收的土地应当依法国有土地性质。但陈水松所主张的同沙水库库湾鱼塘所在地仍登记在案外人东莞市沙水库管理处名下，其土地性质为非农业建设用地。2.东莞市政府下发相关土地统筹文件后，同沙旅游开发公司积极响应并依据统筹文件的指示及标准与陈水松签订了《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》，并依约向陈水松支付了全部937353.8元补偿款。因此，陈水松以东莞市政府、东城街道办违法征收为由提起本案行政诉讼并要求东莞市政府、东城街道办承担相关的赔偿无事实和法律依据。三、陈水松请求判令东莞市政府、东城街道办承担活鱼损失费2800000原及利息并无事实依据。1.陈水松已经就鱼塘获得足额补偿。（1）陈水松与同沙旅游开发公司2005年签订的《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》合法有效。协议书第一条约定“陈水松同意同沙旅游开发公司在征用土地所属陈水松的青苗及地上物等全部交由同沙旅游开发公司处理并经营（陈水松详细补充项目见附表）”。（2）2005年7月15日，同沙旅游开发公司依照《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》的约定向陈水松发放补偿款937353.8元，陈水松收到款项后向在《收据》上签名确认。陈水松对补偿项目及补偿款等确认无异议，并领取了相关款项，因此陈水松已经获得足额的补偿，其在本案中继续以活鱼损失请求赔偿的请求既无事实依据也无法律依据。2.即使陈水松有权请求活鱼损失赔偿，陈水松至今未提供任何证据证明其损失客观存在，以及损失的具体计算方式和金额。3.陈水松已就其所谓的“活鱼损失”通过另案（即（2001）东一法民一初字第3838号、（2011)东中法民一终字第2660号）主张过权利，且主张的金额也为280万元。陈水松在本案中就同一事情又提起诉讼，属于重复主张权利，违反了“一事不再理”的审判原则。综上所述，陈水松提起本案行政诉讼已经明显超过法定起诉期限，另外本案属民事纠纷而非行政纠纷，并且陈水松的活鱼损失己经获得足额赔偿且属重复主张权利。因此，请求法院依法裁定驳回陈水松的起诉。第三人同沙旅游开发公司向本院提供了以下证据：1.《土地产权证》，证明：案涉土地所有权人仍然登记在东莞市沙水库管理处名下，其土地性质为非农业建设用地及农林牧渔常用地，因此案涉土地并未变更权属及土地性质，则东莞市政府、东城街道办实施的行为并非征收土地，而是统筹土地的利用情况；2.《收据》，证明2005年7月15日，同沙旅游开发公司依照《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》的约定向陈水松发放补偿款937353.8元，陈水松收到款项后在收据上签名确认。即陈水松以及就鱼塘获得足额赔偿；3.（2011）东一法民一初字第3838号《民事判决书》、（2011）东中法民一终字第2660号《民事判决书》，证明陈水松就活鱼损失向案外人东莞市沙水库管理处及同沙旅游开发公司主张过民事权利，其在本案再次主张属于重复主张权利。经审理查明：1995年2月28日，东莞市沙水库管理处就案涉地块取得东府国用字（1995）第19000215009号《国有土地使用证》，产权归东莞市政府所有，用途为水利设施与旅游业。2001年10月22日，东莞市政府向东城街道办及市府直属有关单位下发东府[2001]99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》，指出东莞市政府决定把同沙建设成为以体育休闲为主题的生态公园，要求根据《同沙生态公园林场职工住房搬迁安置方案》、《同沙生态公园内村庄杜志民住房搬迁安置方案》、《同沙生态公园建设用地征地青苗、鱼塘及养殖场补偿方案》做好相关工作落实。随后，东城街道办全权委托同沙旅游开发公司负责建设同沙生态公园的相关征收及补偿工作。2005年10月15日，同沙旅游开发公司作为甲方与乙方陈水松签订《东城区同沙生态公园青苗、鱼塘、养殖场及地上物补偿协议书》，协议明确东莞市政府决定把同沙开发建设成为以体育休闲为主题的生态公园，鉴于陈水松果树青苗、地上物等在公园规划建设范围内，经双方协商达成补偿协议，约定“一、乙方同意甲方在征用土地所属乙方的青苗及地上物等全部交由甲方处理并经营。（乙方详细补偿项目见附表）二、甲方根据《同沙生态公园建设用地征地青苗、鱼塘及养殖场补偿方案》的规定和标准计算补偿乙方青苗、地上物等的价款，补偿款为937353.8元。三、乙方收到补偿款之日起即2005年10月15日将青苗及地上物等交由甲方处理。四、甲方应在2005年10月15日将补偿的现金划拨给乙方。五、本协议签订时，乙方应将承包经营果树青苗、鱼塘及养殖场等的所有合同交乙方保管，原承包合同即日起作废。”陈水松确认在签订上述协议前即2005年7月15日已全额收到补偿款937353.8元，案涉鱼塘也早在2005年10月18日被收回。本院认为：陈水松诉请确认东莞市政府与东城街道办征收同沙水库库湾鱼塘违法并要求给予赔偿，其诉讼对象实际指向即为案涉补偿协议。东莞市政府决定将同沙建设成为以体育休闲为主题的生态公园，以期推进东莞市中心城市的规划建设，改善人民的生活环境，从而下发东府[2001]99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》，其目的在于实现特定的行政管理目标。东城街道办根据通知要求组织落实相关搬迁安置及征收补偿工作，并委托同沙旅游开发公司实施具体的行为。同沙旅游开发公司与陈水松所签订的案涉补偿协议，应纳入行政协议范畴，当属行政诉讼受案范围。鉴于同沙旅游开发公司是受委托而为之，其法律后果应由东莞市政府与东城街道办承担，故东莞市政府与东城街道办系本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，陈水松与同沙旅游开发公司于2005年10月15日签订案涉补偿协议，协议内容对相关征用背景信息已作清晰交待，并载明了具体补偿方案。根据前述规定，陈水松若对案涉补偿协议不服，最迟应在2006年10月15日前提起行政诉讼。陈水松直到2018年9月3日才向本院提起诉讼，已超过法定起诉期限十余年。由于陈水松没有举证存在应当扣除计算起诉期限的法定情况，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”之规定，本院应当裁定驳回起诉。综上所述，依照前述援引法律及司法解释的规定，裁定如下：驳回陈水松的起诉。本案不收取案件受理费。由于陈水松已预交案件受理费50元，本院应予退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  张志强审 判 员  韦艳芹人民陪审员  刘东升二〇一九年一月二十一日书 记 员  李添伟