江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏03行初177号 原告张学连,女,1951年8月8日生,汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人姚松，系原告张学连之子，1980年10月23日生，汉族，住址同上。 原告蔡凤英,女,1943年11月3日生,汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人杨小明，系原告蔡凤英之子，1971年7月16日生，××族，住址。 原告秦允忠,男,1939年10月8日生，汉族，住徐州市铜山区。 原告王万董,男,1943年3月21日生,汉族，住徐州市铜山区。 原告张洪军,男,1968年3月9日生,汉族，住徐州市铜山区。 以上五原告共同委托代理人杜凯，北京京润律师事务所律师。 被告徐州市铜山区人民政府,住所地徐州市铜山区府前路**。 法定代表人刘广民，该区区长。 出庭应诉负责人谢发国，该区副区长。 委托代理人曲瑜，该区政府法制办工作人员。 委托代理人吴永华，该区政府法制办工作人员。 原告张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）房屋征收行为一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等相关诉讼文书，于2018年10月26日进行了证据交换，于2018年11月28日对本案进行了公开开庭审理，原告张学连及其委托代理人姚松、原告蔡凤英及其委托代理人杨小明、原告秦允忠、张洪军及五原告共同委托的代理人杜凯，被告铜山区政府的出庭应诉负责人谢发国、委托代理人曲瑜、吴永华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月11日，铜山区政府作出铜政公【2017】31号房屋征收公告（以下简称31号公告）。主要内容为：徐沛快速通道和疏港铁路项目是徐州市重点工程，其中徐沛快速通道拾屯段和疏港铁路拾屯段房屋征收已进入实施阶段，现将有关事项公告如下：一、征收范围：徐沛快速通道拾屯段和疏港铁路拾屯段沿线涉及的村民、企事业单位房屋及地面附属物。二、征收实施单位……三、房屋征收期限……四、征收补偿文件：拾屯街道办事处执行《铜山区人民政府关于印发的通知》（铜政发【2017】73号）。 原告张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军向本院起诉称：2017年8月11日，铜山区政府作出31号公告，因徐州市重点工程建设需要，作出征收房屋的决定。五原告拥有的房屋在31号公告范围内，涉案征收决定的作出从实体看补偿过低，程序上未征求被征收人的意见，相关文件未予公示。此次征收违反相关法律规定，侵害了原告合法权益。请求人民法院：1、撤销31号公告；2、诉讼费用由被告负担。原告收到被告答辩意见后，以书面方式明确诉讼请求为：请求撤销31号公告中的房屋征收行为。 原告向本院提交的证据有：证据1、五原告的身份证复印件及五原告的房屋所有权证6份、五原告的土地使用权证5份、王万董的建设工程规划许可证1份，证明原告的身份信息以及涉案房屋、土地的性质。证据2、铜山区政府作出的31号公告，证明被告作出了房屋征收行为，与原告存在利害关系。 被告铜山区政府辩称：1、31号公告性质上属于告知，本身不对原告的权利产生实质性影响，原告的起诉应予驳回。2、涉案项目均予以征收为国有土地，属于公共事业，且已履行征地手续。3、因本次征地涉及部分房屋的征收，房屋征收部门经过调查丈量，作出房屋征收调查公告，后报被告作出了铜政发【2017】73号补偿文件。本次安置实行迁建方式，由住建局代建方式，村民选房，公共设施配套由政府部门负责。 为证明其抗辩意见，被告铜山区政府提交如下证据：证据1、苏政地【2015】819号批复及铜政公【2016】1号征收土地方案公告、【2016】1号征地补偿安置方案公告（疏港项目）、国土资函【2014】710号批复及铜政公【2015】15号征收土地方案公告、【2015】15号征地补偿安置方案公告（徐沛项目），疏港项目涉及秦允忠，徐沛项目涉及其他四原告。证明，五原告的房屋及占用范围内的土地分别于2014年、2015年经上级部门批准征收为国有土地，相关部门并制作了两公告。证据2、2017年6月14日房屋征收调查公告、2017年7月18日铜政发【2017】73号补偿文件、2017年8月11日房屋征收公告--铜政公【2017】31号、2017年8月12日选定房屋征收评估机构公告、选票一张。证明，为了实施土地（房屋）征收，房屋征收部门进行了房屋征收调查，被告制作了房屋征收补偿文件并将征收的事实予以公告，公告要求选定评估机构。证据3、房屋征收丈量登记表5张，证明五原告的房屋丈量尺寸。证据4、五原告房屋的现场位置图，通过该图能够显示出五原告的房屋坐落在征地范围之内，也在房屋征收公告范围之内。 对于原告提供的证据，被告质证认为：对证据1的真实性不持异议，虽然土地证中显示国有字样，但是在宗地图中却是按照集体土地200平方米批准的，超标部分也予以了明确。结合2014年、2015年的征地批准文件，该处土地性质应该是集体转为国有。对证据2的真实性不持异议。本院认为，被告对证据的真实性无异议，本院予以确认。 对于被告铜山区政府提交的证据，原告质证认为：对证据1的真实性没有异议，但对合法性有异议。原告作为征收范围内的居民，并没有见到涉案的四份公告。两份征地批复均无法确定原告的房屋及土地性质，只是将集体土地变更为国有土地。同时，根据批复及公告内容，两次征收均未征收地上房屋，该证据不能作为征收原告房屋的依据。对于证据2，关于房屋调查公告，原告没有看到。被告作出相应公告没有法律依据。且此次征收的方式尚未确定，被告作出该公告没有法律依据，不具备合法性。关于73号补偿方案，被告明确称涉案的土地和房屋分属两个不同的征地批复予以征收，但却仅制作一个补偿安置方案，违反土地管理法的规定。并且，根据《征收土地公告办法》的规定，补偿安置方案应当在征地公告之日起45日内制定并公告。而本案中的征地公告与73号补偿方案相差一年有余，违反了上述规定，不具备合法性。另外，原告房屋占用的土地为国有土地，该方案参照集体土地上房屋进行补偿侵犯了原告的合法权利。关于31号公告，真实性认可，合法性不认可。该公告并未告知征收土地及房屋所依据的文件，违反590号令以及《征收土地公告办法》的相关规定。关于选定评估机构的公告以及协商选定评估机构选票，真实性没有异议，合法性不认可。根据590号令以及评估机构选定的相关规定，评估机构的选定应当由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定。本案中，征收人将评估机构限定在涉案的五个评估机构，限制了被征收人选择的权利，侵犯了原告合法权益。并且，选票中的选票人“张金雨”并未对此次房屋征收评估机构进行投票。对于证据3，秦允忠、张洪军、姚松丈量登记表真实性没有异议。对于杨小明户的登记表，入户测量时蔡凤英在场，丈量登记表中记载的面积认可，但住户签字栏不是杨小明本人所签，上面记载的“单俊华”是杨小明家属，“单俊华”签字也不是杨小明家属本人所签，对杨小明户的丈量登记表真实性无法确定。对于王万董的登记表，该登记表没有户主签字，且丈量面积与事实不符，真实性有异议。对于证据4，原告房屋的大致位置是对的，只是蔡凤英和张洪军的房屋东西位置标反了。本院认为，原告对证据1的真实性无异议，本院予以确认。对于证据2，选定评估机构公告及选票，因被告代理人在开庭时称“我找到了评估机构，他们称只负责国有土地上的征收评估，集体土地不归他们管。我们提交的选票与本案没有关系了”，因此，该证据与本案无关。对于其他材料，均有行政机关的印章，真实性应予以确认。对于证据3、4，除王万董的丈量登记表外，原告对真实性无异议，本院予以确认。对于王万董的丈量登记表，王万董虽不认可真实性，但结合证据4可以看出，王万董属于31号公告的范围，至于登记表中的面积是否准确，不属于本案审查范围。 诉讼过程中，本院依职权至徐州市国土资源局调取了五原告的房屋占用的土地登记资料，包括土地登记审批表（摘录）、集体土地建设用地使用证。原告质证认为，对该份证据的真实性、合法性都没有异议，该证据与原告持有的国有土地使用权证所载信息一致，可以证明原告房屋所在土地于2004年的土地性质为国有。被告质证认为，对该份材料的真实性不持异议，该材料能够显示出来，涉案房屋占用的土地于1992年由铜山县管理时颁发的是集体土地建设用地使用证，至于2004年区划调整后，徐州市国土资源局为何颁发为国有土地使用权证，被告不清楚。但是，该处土地在颁证时没有被征收为国有土地，而本次征收涉及的是集体土地上的房屋征收，应该按照集体土地征收房屋的方式进行。 本院经审理查明： 2014年12月27日，中华人民共和国国土资源部向江苏省人民政府作出《关于272省道徐州至沛县工程建设用地的批复》--国土资函【2014】710号，同意徐州市铜山县（铜山区政府前身）征收农民集体所有建设用地17.4345公顷等。2015年12月15日，铜山区政府发布《征收土地方案公告》--铜政公【2015】第15号，公告记载征收拾屯街道办事处吴屯村集体建设用地3.1618公顷及补偿登记等其他内容。2015年12月15日，徐州市铜山区国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》--【2015】第15号，公告记载了土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、补偿方式等内容。 2015年12月31日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出《关于徐州港顺堤河作业区铁路专线工程建设用地的批复》--苏政地【2015】819号，同意将拾屯街道办事处吴屯村等42.8731公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将拾屯街道办事处吴屯村等4.6455公顷集体建设用地等征收为国有。2016年1月15日，铜山区政府发布《征收土地方案公告》--铜政公【2016】第1号，公告记载征收拾屯街道办事处吴屯村集体建设用地0.9646公顷及补偿登记等其他内容。2016年1月15日，徐州市铜山区国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》--【2016】第1号，公告记载了土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、补偿方式等内容。 2017年6月14日，徐州市铜山区房屋征收办公室发布房屋征收调查公告。记载：徐沛快速通道铜山段建设工程已列入《铜山区2017年度城建重点工程计划》，该项目需对拾屯街道办事处等部分村民及企事业单位房屋、地面附着物进行征收。…… 2017年7月18日，铜山区政府印发《疏港铁路及徐沛快速通道铜山段拾屯街道办事处房屋征收补偿方案》--铜政发【2017】73号。 2017年8月11日，铜山区政府作出31号公告。铜山区政府的代理人在诉讼中称，31号公告与上述《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》是基于同一征收事实作出。 张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军等五原告的房屋处于31号公告范围内。房屋占用的土地原为集体建设用地，2004年，地方政府在涉案地块统一为居民办理国有土地使用权证。 另查明，经查询关联案件，五原告曾就《疏港铁路及徐沛快速通道铜山段拾屯街道办事处房屋征收补偿方案》向本院提起行政诉讼。本院经审查作出了(2018)苏03行初197号行政裁定，认为该方案未直接对五原告的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。结合第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对受案范围的规定可以看出，可诉的行政行为应当是行政机关对行政相对人直接设定权利义务或对相对人权利义务的增减得失直接产生影响的行为。本案中，五原告的房屋占用范围内的土地原为集体土地，直至2014年、2015年因徐沛快速通道项目和疏港铁路项目才被有权机关依法征收为国有土地。31号公告内容包括征收范围、征收实施单位、征收期限及补偿文件。五原告已就补偿方案向本院提起行政诉讼，本院经审理后已作出了裁判。征收范围、征收实施单位、征收期限等只是明确了区域、期限及实施主体，并未对五原告的房屋所有权产生实际影响。并且，从本案查明的事实可以看出，31号公告是在集体土地征收的背景下形成。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条的规定，在集体土地征收过程中，房屋等不动产是作为地上附着物进行补偿安置的，不存在单独的房屋等不动产征收行为。因此，31号公告对五原告的权利义务没有实际影响，本案中也不存在单独的房屋征收行为，五原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“起诉有事实根据”的要求。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应裁定驳回起诉。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军的起诉。 原告张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  梁艳华 审 判 员  黄传宝 人民陪审员  宋 珂 二〇一九年一月四日 书 记 员  王竞晗