广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终16号上诉人（原审原告）广东省佛山市顺德区大良街大门股份合作经济社，住所地佛山市顺德区大良街大门石牌路口。负责人李津伦，主任。委托代理人黄德通，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。法定代表人霍兆华，局长。委托代理人胡健玲，该局工作人员。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。上诉人广东省佛山市顺德区大良街大门股份合作经济社（以下简称大门经济社）因诉被上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）行政协议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1091号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2001年9月17日，顺德市大良区土地发展公司（甲方）与顺德市大良区大门村民委员会（乙方）签订《收购大门村105国道西南侧土地协议书》，协议约定，为加速城市化建设进程，促进105国道大良区大门村段西南侧的改造建设工程。甲方受上级机关委托，收购乙方位于105国道西南侧沿线纵深70米范围的土地实施建设改造，就收购土地有关补偿问题达成协议；乙方同意甲方按红线范围收购位于105国道大门段西南侧的土地52755.61㎡（折79.13亩）作商业、住宅用地。收购土地单价为每平方米900元，按面积计总地价款为47480049元，此外合同还约定了付款的方式等。合同签订后，大良区土地发展公司按照合同约定向大门村民委员会支付上述全部收购款及相应的利息。上述所收购的土地79.13亩不包括小湾村民小组。2003年4月7日，大良区国土管理所与大门经济社签订《征用土地补偿协议》，协议约定大门经济社同意大良区国土管理所征用位于新涌大田、九亩地（土名）的土地125.08亩，其中污水管线建设占4.7亩，南区建设占120.38亩。按顺府发[2001]13号文规定留用10%发展用地指标为8340平方米（折合12.51亩），及兑现李伟强护士学校征地承诺留用给小湾组4893平方米（折合7.34亩），共留用地19.85亩，大良区国土管理所确认该留用地指标。该指标必须首先用于填补南区规划范围内105国道大门段西侧已收购的留用地。此外该协议对征收标准及费用作出了约定。2003年4月10日，大良区国土管理所与大门经济社签订《征用土地补充协议》，约定2003年4月7日大门经济社与大良区国土管理所签订了《征用土地补偿协议》，根据大门经济社提出要求，协助大门居委会壮大集体经济，大良区国土管理所同意在征地范围内留用19.85亩给大门居委会作发展用地，即大良区国土管理所实际征用大门经济社大门污水管线及南区70153平方米，折合105.23亩，征地款合计6332200元。协议签订后，大良区国土管理所依照合同约定向大门经济社支付完毕上述征地款项6332200元。另查，2009年1月14日，佛山市国土资源局顺德分局针对大门经济社村民李圣尧等人反映问题作出佛国土资顺信复〔2009〕6号《关于征用大门社区股份社251.46亩土地问题的调查处理意见》，该意见表明大良街道办事处可预留发展用地指标给大门社区股份社并已在《征用土地补偿协议》中予以说明，不存在大良街道办事处没有兑现发展留用地指标的问题。关于收购有关发展留用地指标的问题。经了解，原大良区土地发展公司于2001年9月17日与大门村委会签订了收购留用地协议，几个村小组也同意并与村委会签订协议。大良区土地发展公司按协议款项全额兑现给了村委会，村委会也兑现给了各村小组。李圣尧等村民向佛山市国土资源局申请复查，2009年3月6日，佛山市国土资源局作出《关于征用大门社区股份社251.46亩土地问题的复查意见》，意见认为原大良区土地发展公司于2001年9月17日与大门村委会签订了收购留用地协议，协议约定收购的留用地面积为79.13亩（含大门村属下的几个小组），已大大超过这次征地应预留的用地指标，大门村属下的几个村小组也同意并与村委会签订了协议。因此不存在征地留用指标没有兑现的问题。李圣尧等人不服佛山市国土资源局作出的《关于征用大门社区股份社251.46亩土地问题的复查意见》向广东省国土资源厅申请复核，2009年4月29日，广东省国土资源厅作出粤国土资信核字〔2009〕231号《国土资源信访事项复核意见书》，认为佛山市国土资源局的复查意见认定事实清楚，证据充分，予以维持。再查，案涉征用的土地符合大良街道土地利用总体规划（1997-2010）以及城镇规划的要求，已依法办理建设用地手续226.28亩。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，大门经济社、顺德国土局双方因征地问题所签订的合同，应为行政协议，故属行政诉讼受案范围。既然属行政诉讼那么应受起诉期限的限制。案涉的协议签订时间为2003年4月7日，从协议内容来看，双方约定案涉12.51亩留用地指标首先用于填补南区规划范围内105国道大门段西侧已收购的留用地，即填补2001年9月17日签订的《收购大门村105国道西南侧土地协议书》中所收购的79.13亩。对上述行政行为，大门经济社从签订之日起就应当知晓，而大门经济社于2018年9月11日才向法院提起诉讼，远超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的起诉期限。鉴于案件已立案，应予裁定驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回大门经济社的起诉；案件诉讼费免予收取。上诉人大门经济社上诉称：一、大门经济社的诉求没有超过起诉期限。1.从被上诉人顺德国土局提交的证据文件资料可知，大门经济社为实现本案的诉求，多年来持续向政府部门多次提出诉求，要求解决补偿发展用地12.51亩的问题。2.大门经济社的股民李泽南为实现本案的诉求，多年来持续地向有关政府部门多次提出诉求，要求政府解决补偿发展用地12.51亩给大门经济社的问题。大门经济社的股民多次向政府部门提出诉求的法律行为，已中断了本案的诉讼时效。再有，顺德国土局在2017年8月14日向大门经济社的股民李泽南送达的顺建息开[2017]163号《政府信息公开答复书》，及在2018年4月3日向李泽南送达的[2018]97号《政府信息公开答复书》中，均告知可在6个月内提起行政诉讼。所以，大门经济社提起的本案诉讼没有超过法律规定的起诉期限。二、大门经济社与顺德国土局在2003年4月7日签订的《征用土地补偿协议》生效后至今已15年，但顺德国土局仍没有按约履行“提留留用地指标”的义务。虽然顺德国土局在一审答辩时陈述“涉及本案本宗征地的留用地指标，是先用于填补南区规划范围内105国道大门段西侧已收购的留用地，且本宗征地所预留的发展用地远远不足以填补之前已收购的留用地指标”。但顺德国土局至今也没有就其陈述的事实进行举证。三、顺德国土局在收到一审法院的传票时，已就本案争讼的补偿发展用地12.51亩的事宜，主动与大门经济社进行协商，但协商不成。四、一审法院在诉讼中没有就上诉人的第一、二项上诉请求及相应的事实和证据进行审查。综上，请求二审法院撤销原审裁定；判决顺德国土局在2003年4月7日签订的《征用土地补偿协议》第一条的约定预留10%的发展用地为违法；判决顺德国土局依约补偿发展用地12.51亩给大门经济社；本案诉讼费用由顺德国土局承担。被上诉人顺德国土局答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请予以维持。二、上诉人大门经济社的诉请已超过法定起诉期限。本案中，大门经济社与顺德国土局签订的《征用土地补偿协议》是在2003年4月7日签订，协议签订后，顺德国土局按照约定向大门经济社支付对应的土地补偿款。涉案征用的土地已经依法办理了建设用地手续。据此，大门经济社在2003年就应当知道涉案土地被征用的事实，也在签订协议时已经明知协议的内容，但其至今经过15年之久才提起诉讼，明显已经超过了法定的起诉期限。三、大门经济社的上诉请求没有事实和法律依据。大门经济社以股民的信访、申请政府信息公开的行为归于其自身，意图混淆诉求主体，以股民的信访行为作为中断本案起诉期限的事由，以股民信息公开的起诉期限适用于本案，明显错误。一是本案的起诉主体和信息公开的申请人并非一体，二是本案的诉讼诉请和信息公开答复本身属于不同的范畴。大门经济社将股民李泽南的信息公开案件的起诉期限偷换到本案中，明显错误。另《征用土地补偿协议》已经明确约定，涉及到本宗征地的留用地指标，是先用于填补南区规划范围内105国道大门段西侧已收购的留用地，且本宗征地所预留的发展用地远远不足以填补之前已收购的留用地指标，不存在没有兑现发展留用地指标的问题。上诉人的诉讼请求没有事实依据。综上，请求二审法院依法驳回大门经济社的上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案审查的焦点在于上诉人大门经济社提起的诉讼是否超过法定期限。本案中，上诉人认为其与被上诉人顺德国土局于2003年4月7日签订《征用土地补偿协议》，但顺德国土局未按约补偿发展用地违法，而提起本案诉讼。即本案属于行政协议纠纷引起的行政诉讼，依法应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。经查，大门经济社与顺德国土局于2003年4月7日签订《征用土地补偿协议》，对于发展用地指标约定“必须首先用于填补南区规划范围内105国道大门段西侧已收购的留用地”。由此可见，《征用土地补偿协议》关于顺德国土局兑现发展用地的义务履行时间为协议签订时。即大门经济社作为涉案《征用土地补偿协议》的签订主体，其在签订协议时已知道顺德国土局兑现留用地指标的义务。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据以上规定，大门经济社要求顺德国土局履约交地，至迟应在《征用土地补偿协议》签订之日起2年内向人民法院提起诉讼。而上诉人于2018年才向人民法院提起本案诉讼，其起诉已超过法定起诉期限。原审法院对已受理的大门经济社的起诉予以驳回，处理正确，本院予以维持。大门经济社提出，其及股民李泽南多年一直向政府部门要求解决涉案发展用地补偿问题以及李泽南亦多次提起相关政府信息公开等行政诉讼，本案起诉期限已中断。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”但大门经济社向政府部门要求解决问题，并不影响其向人民法院提起诉讼解决纠纷，故不属于以上规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”不计算在起诉期限内情形。此外，大门经济社的股民与大门经济社是相互独立的主体，股民就本案相关事宜向政府提出诉求及提起行政诉讼，均与大门经济社处理本案纠纷没有实质联系，并不影响大门经济社就本案纠纷提起诉讼，亦不属于以上不计算在起诉期限内的情形。故大门经济社的以上主张，缺乏法律依据，本院不予支持。大门经济社还提出，其在《政府信息公开答复书》载明的起诉期限内起诉，本案未过起诉期限。经查，《政府信息公开答复书》答复对象是李泽南，并非上诉人；且答复书载明李泽南不服该答复书的起诉期限是关于李泽南不服政府信息公开纠纷的起诉期限，该纠纷与本案属于不同的范畴，故该答复书载明的起诉期限与大门经济社提起本案诉讼并无关联。大门经济社的以上主张，理据不足，本院不予采纳。大门经济社还提出，原审法院未对其诉讼请求进行实体审理。由于原审法院系以大门经济社提起本案诉讼超过起诉期限而裁定驳回起诉，即原审法院认为大门经济社提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件，故未对其诉讼请求进行实体审理，并无不当。大门经济社的该主张系其对法律的错误认识，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人大门经济社的起诉正确，应予维持。上诉人的上诉主张，均缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审判长 郭       赟审判员 何丽容审判员黄春英二〇一九年一月二十八日书记员 黄       妍