广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终31号上诉人（原审原告）：张克创，男，汉族，住广东省陆丰市,委托代理人：刘华广，国信信扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陆丰市人民政府。住所地：广东省陆丰市政府大院。法定代表人：许伟明，市长。委托代理人：林寅亮，陆丰市法制局局长。委托代理人：李小婷，陆丰市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：汕尾市人民政府。住所地：广东省汕尾市汕尾大道。法定代表人：杨绪松，市长。委托代理人：温彩萍，汕尾市法制局工作人员。委托代理人：方振宏，广东宏进律师事务所律师。原审第三人：陆丰市东海镇炎龙村民委员会。法定代表人：林美氽，主任。原审第三人：陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组。负责人：卢永腾，组长。上诉人张克创因与被上诉人陆丰市人民政府、汕尾市人民政府、原审第三人陆丰市东海镇炎龙村民委员会（下称炎龙村委会）、陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组（下称径仔村小组）土地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院作出的（2017）粤15行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1994年、1995年间，径仔村小组规划分配村民住宅用地，规定3人丁分一座，当时张克创一家共有8人丁，分了2座宅地后还剩2人丁没有分到宅地。1997年，经径仔村小组、村委驻村领导与张克创父亲张如民协商，同意没分到宅地的2人丁，以每人丁6000元结算，因时间长久，本息合计17040元，限于1997年2月底发还张如民，逾期即按3％计算月息。径仔村小组在约定的时间内未能兑现。1998年，张如民生病需到外地做手术，径仔村小组向开发区支借10000元给张如民，当时并未言明该款项的性质。2016年6月10日，张克创向陆丰市人民政府提交《土地确权申请书》，认为其于2005年6月28日依规取得“陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组”签发的两张《径仔村厝地定点证》，请求确认该两张《径仔村厝地定点证》所涉及的位于陆丰市东海镇径仔村鳌围小区19幢5座、20幢5座集体土地使用权归其所有。陆丰市人民政府经审查，以张如民一家2人丁份额宅地已于1997年经双方确认转为欠款17040元，且在1998年支付了10000元，而《径仔村厝地定点证》没有通过村干部、村民代表研究决定及《径仔村厝地定点证》上的“陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组”印章属私自刻制，不具有法律效力为由，于2016年11月16日作出陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》，驳回张克创的行政裁决请求。2016年12月7日，张克创向汕尾市人民政府申请行政复议。汕尾市人民政府经审查，认为：“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条关于‘村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。……’、第二十二条关于‘召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。……’、第二十四条关于‘涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……’的规定，农村宅基地的使用，经村民会议讨论决定方可办理，而村民会议，由村委会召集，并且，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。本案中，张克创向陆丰市人民政府请求裁决时，未提供村委会召开村民会议的证据材料，提供的《径仔村厝地定点证》上印章为‘陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组’，陆丰市人民政府据此认为《径仔村厝地定点证》不具有法律效力，并无不妥。”汕尾市人民政府遂于2017年2月28日作出汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》，决定维持陆丰市人民政府作出的陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》。2017年3月15日，张克创遂以汕尾市人民政府为被告，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销汕尾市人民政府作出的汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》，依法确认位于陆丰市东海镇径仔村鳌围小区19幢5座、20幢5座集体土地使用权归张克创所有。2017年4月18日，张克创向原审法院补交行政起诉状，以陆丰市人民政府为共同被告，请求撤销陆丰市人民政府作出的陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》。另查明，2016年12月27日，陆丰市公安局出具《证明》：“经查证（从二○○二年一月查起），‘陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组’印章未在我存档备案。”原审法院认为：陆丰市人民政府作出陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》及汕尾市人民政府作出汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》均认为，农村宅基地的使用，应经村民会议讨论，并经过半数到会人员通过决定。但张克创申请陆丰市人民政府确认其两张《径仔村厝地定点证》所涉及的径仔村鳌围小区19幢5座、20幢5座集体土地使用权归其所有时，并未提供村委会召开村民会议讨论决定的相关证据材料。且张克创向陆丰市人民政府提供的涉诉两张《径仔村厝地定点证》加盖的印章为“陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组”，陆丰市人民政府认为该两张《径仔村厝地定点证》不具有法律效力，提供了陆丰市公安局于2016年12月27日出具的《证明》。因此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条、第二十四条的规定，陆丰市人民政府作出陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》，驳回张克创的行政裁决请求，并无不妥。汕尾市人民政府依法受理了张克创的行政复议申请后，依程序通知了陆丰市人民政府进行答复，书面审查了陆丰市人民政府作出行政裁决书的具体行政行为及张克创申请复议的内容、证据，并依照法定程序作出汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》，程序合法。综上，陆丰市人民政府作出陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》及汕尾市人民政府作出汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》的具体行政行为并无不妥。张克创诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张克创的诉讼请求。上诉人张克创不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院以张克创未提供村委会召开村民会议讨论决定的相关证据材料为由，驳回张克创的诉讼请求，是适用法律错误。因为召开村民会议的证据材料不可能在张克创手上，而且张克创也无法去调取，村民参加村民会议或村民代表会议也只是表态或者签名而已，没有任何相关的证据。村委会和村民小组属于群众自治组织，其作出的法律行为必须依据法律、行政法规进行，同时应当有是否形成相应决议的有关情况记载。根据《广东省档案管理规定》第四条的规定，村委会应对相关资料进行保存。请求二审法院撤销一审判决，依法确认位于径仔村鳌围小区19幢5座、20幢5座的集体土地使用权归张克创所有。被上诉人陆丰市人民政府于二审时书面答辩称：陆丰市人民政府作出的陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》事实清楚，证据确实充分，符合法律法规规定，依法应予维持。张克创未能提供充分、有效、合法的证据证明其有径仔村鳌围小区19幢5座、20幢5座的集体土地使用权。张克创所持《径仔村厝地定点证》并不是经村民会议通过所决定开具的，径仔村小组亦表示村里未召开村民会议讨论过给张克创开具《径仔村厝地定点证》，以厝地抵欠款一事。因此，汕尾市人民政府作出的汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》以及一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回张克创的上诉请求。被上诉人汕尾市人民政府于二审时书面答辩称：张克创向陆丰市人民政府请求对涉案集体土地使用权裁决时，提供的证据材料未显示宅基地的使用经村民会议讨论决定，也未提供召开村民会议讨论决定宅基地使用方案的证据材料，提供的《径仔村厝地定点证》上印章为“陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组”，陆丰市人民政府据此认为《径仔村厝地定点证》不具法律效力，并无不妥。炎龙村委会和径仔村小组在庭审中也证明张克创宅基地的分配未经村民会议讨论决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。原审第三人炎龙村委会、径仔村小组于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地确权及行政复议纠纷，二审需审查陆丰市人民政府作出陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》是否合法，以及汕尾市人民政府作出汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》的程序是否合法。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条关于“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。”的规定、第二十二条关于“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。……”的规定、以及第二十四条关于“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”的规定，农村宅基地的使用方案，应由村民委员会召集村民会议讨论方可办理，并且村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。张克创向陆丰市人民政府申请行政裁决，请求确认位于径仔村鳌围小区19幢5座、20幢5座集体土地使用权归其所有。但张克创未能提供村民委员会召开村民会议的证据材料，其提供的两张《径仔村厝地定点证》上印章为“陆丰市东海镇炎龙村民委员会径仔村小组”未经批准刻制,对此陆丰市人民政府亦提供了陆丰市公安局于2016年12月27日出具的《证明》，证实该印章未经公安机关备案。因此，陆丰市人民政府认为两张《径仔村厝地定点证》不具有法律效力，作出陆府行裁字［2016］1号《行政裁决书》，驳回张克创的行政裁决请求，并无不当。汕尾市人民政府依法受理了张克创的行政复议申请后，通知陆丰市人民政府进行答复，书面审查有关证据，依照法定程序作出汕尾府行复［2016］22号《行政复议决定书》决定维持被诉行政裁决，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关复议受理、审查、决定的程序。因此，原审法院认为被诉行政裁决及被诉行政复议决定合法，判决驳回张克创的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。张克创上诉主张其无需承担举证责任，应确认其具有涉案集体土地使用权，请求撤销一审判决及被诉行政裁决、被诉行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张克创负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年一月三十一日书记员  肖 威王秋喆