四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川14行终112号 上诉人（原审原告）四川国能环保水资源管理有限公司，住所地，四川省眉山经济开发区**。 法定代表人林宏，该公司执行董事。 委托代理人王兴财，男，汉族，生于1961年2月13日，住成都市青羊区，该公司总经理。 委托代理人罗明，四川法之缘律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市东坡区人民政府，住所地，四川眉山市东坡区下西街**。 法定代表人宋骥，区长。 出庭负责人杜明琅，副区长。 委托代理人曾桦，男，眉山市东坡区人民政府行政调解指导中心专职副主任。 委托代理人岳治洲，四川维是律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市东坡区环境保护局，，住所地，四川省眉山市东坡区杭州路北段** 法定代表人刘江涛，局长。 出庭负责人郭双全，副局长。 委托代理人李强，四川维是律师事务所律师。 上诉人四川国能环保水资源管理有限公司（国能环保公司）因与被上诉人眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）、眉山市东坡区环境保护局（以下简称东坡区环保局）环保行政处罚一案，不服四川省眉山市彭山区人民法院（2018）川1403行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭进行了审理。上诉人国能环保公司的委托代理人王兴财、罗明，被上诉人东坡区政府的负责人杜明琅、委托代理人曾桦、岳治洲，被上诉人东坡区环保局的负责人郭双全、委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2012年，东坡区政府与四川国能伟业科技有限公司(以下简称国能伟业公司)签订《眉山经济开发区东区园区污水处理厂（5万吨／日）BOT项目特许经营框架协议》（以下简称《特许经营框架协议》），约定由国能伟业公司设立项目公司投资在眉山经济开发区东区（即现在的眉山“中国泡菜城”）开办污水处理厂，并负责运营整个园区内企业及周边的污水处理事宜。协议还就双方的其他权利义务进行了约定。《特许经营框架协议》签订后，国能伟业公司于2012年5月8日在眉山市工商行政管理局东坡分局登记设立了国能环保公司。2014年2月20日，眉山市东坡区泡菜产业园区管理委员会(以下简称泡菜园区管委会）经东坡区政府授权与国能环保公司正式签订《眉山市东坡区泡菜产业园区管理委员会四川国能环保水资源管理有限公司污水处理厂BOT项目特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》），《特许经营协议》约定内容包括：由国能环保公司投资建设眉山经济开发区（东区）污水处理厂（以下简称经开区东区污水处理厂）；为保证项目设施在特许经营期内具有可靠稳定的性能，国能环保公司自开始运行日后，试运行不超过九十（90个）工作日，并在合理的日期上报东坡区环保局进行环保验收；试运行期间，东坡区政府不追究国能环保公司出水水质超标的违约责任”。 经开区东区污水处理厂于2016年完成修建，2017年6月开始调试运行。2017年7月17日至7月19日，四川省中晟环保科技有限公司应国能环保公司委托对经开区东区污水处理厂的废水、废气、地表水和噪声进行采样和现场检测，检测类别为竣工验收检测，2017年7月28日四川省中晟环保科技有限公司出具竣工验收检测报告，报告显示案涉污水处理厂出口检测结果均达标。2017年8月1日，东坡区环保局在眉山经济开发区东区组织召开经开区东区污水处理厂一期工程竣工环境保护验收会，验收结论为：“鉴于现场验收时在线监测仪总磷等指标不达标、卫生防护距离范围内住户拆迁未完成等措施未予落实，建议不予通过验收，在完成整改措施后再申请验收”。 2017年8月9日，东坡区环保局执法人员郭××、陈×会同泡菜园区管委会对国能环保公司经营管理的经开区东区污水处理厂进行现场检查，检查发现该厂正常运行，总磷数据异常。执法人员现场填写了污染源监察记录。2017年8月10日，东坡区环保局以国能环保公司行为涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》（2008版）第九条规定立案调查。同日，东坡区环保局对国能环保公司行政管理人员王×平进行询问调查。王×平陈述，经开区东区污水处理厂由国能环保公司经营管理，建成后未取得竣工验收手续，对公司废水超标违反相关规定，愿意接受环保部门处罚，但因经开区东区污水处理厂处于调试阶段，应从轻处罚。2017年8月13日，东坡区环保局到该厂进行现场检查、勘验并对国能环保公司现场技术负责人陈×伟进行调查询问。2017年8月14日，东坡区环保局对国能环保公司副总经理魏×进行调查询问。调查询问中，陈××伟及魏×的陈述意见与王×平的陈述意见基本相同。2017年8月13日，东坡区环保局委托四川省冶金地质勘察局605大队分析测试中心对经开区东区污水处理厂外排废水进行取样监测。2017年8月16日，四川省冶金地质勘查局605大队分析测试中心出具监测报告，显示：经开区东区污水处理厂外排废水中化学需氧量96.8mg/L（标准限值：50mg/L），总磷0.690mg/L(标准限值：0.5mg/L)，总氮19.8mg/L（标准限值:15mg/L），均超过国家标准，其中化学需氧量超过国家相关标准近0.94倍、总磷超过国家标准0.38倍、总氮超过了国家相关标准0.32倍。2017年8月16日，东坡区环保局向国能环保公司送达《立案决定书》和《责令改正违法行为决定书》。经东坡区环保局案审会集体讨论，拟对国能环保公司作出罚款150550元的行政处罚决定，并责令立即改正其违法行为。2017年8月23日，东坡区环保局向国能环保公司送达环境行政处罚告知书、听证告知书，告知拟作出的行政处罚及享有的听证权。经组织听证，东坡区环保局于2018年2月12日依据《中华人民共和国水污染防治法》（2008版）第七十四条规定作出川环法眉东行处罚字[2017]122号环境行政处罚决定（以下简称第122号处罚决定），决定对国能环保公司处以罚款人民币150550.00元，并于2018年2月26日将该处罚决定送达国能环保公司。 国能环保公司不服东坡区环保局于2018年2月12日作出的第122号处罚决定，于2018年4月10日向东坡区政府提起行政复议申请，请求撤销东坡区环保局于2018年2月12日作出的第122号处罚决定。东坡区政府于2018年4月12日受理后，于2018年4月16日向东坡区环保局作出答复。东坡区环保局2018年4月28日向东坡区政府提交行政复议答复书及相关证据。东坡区政府于2018年5月11日组织国能环保公司及东坡区环保局进行听证，并经审查后，于2018年6月5日作出眉东府复决字﹝2018﹞6号行政复议决定（以下简称第6号复议决定），决定：驳回国能环保公司的行政复议请求，维持东坡区环保局于2018年2月12日作出的第122号处罚决定。国能环保公司不服，提起行政诉讼。 原审另查明,东坡区环保局根据四川省冶金地质勘查局605大队分析测试中心出具的川冶环监（2017）第HJ109号监测报告，认为国能环保公司污水处理总出口流量为303m³／h，污染物当量数前三项为COD96.8mg／L，石油类0.432mg／L，动植物油0.452mg／L。按照《排污费征收标准管理办法》和《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》（川发改价格﹝2015﹞363号）、《排污费征收使用管理条例》、《环函﹝2011﹞32号》的相关规定，按照一月30天，每天运行时间为24小时计算，得出国能环保公司2017年8月污水月排水量为218160m³，并计算出国能环保公司2017年8月应缴纳的污水排污费合计为60221元。东坡区环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》（2008版）第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”的规定，按国能环保公司应缴纳排污费数额的2.5倍，决定对国能环保公司处以人民币150550元的罚款。 原审认为，本案争议焦点为，一、东坡区环保局于2018年2月12日作出的第122号处罚决定是否合法、是否应予撤销。二、东坡区政府于2018年6月5日作出的第6号复议决定程序是否合法、是否应予撤销。原审阐述理由如下： 国能环保公司此次实施污水排放行为发生在2018年1月1日前，根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008版）第八条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”的规定，东坡区环保局系本行政区域水污染环境保护的职能部门，对本行政区域水污染的行为，具有行政处罚的主体资格，故东坡区环保局作出该处罚决定主体适格。根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008版）第四十五条第三款“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”的规定，经开区东区污水处理厂由国能环保公司投资建设运行管理，国能环保公司为该厂的运营单位，国能环保公司属于涉案行政处罚决定的被处罚人。 东坡区环保局于2017年8月9日、8月13日对国能环保公司经营管理的经开区东区污水处理厂进行现场检查，发现案涉污水处理厂正常运行，总磷数据异常，并对案涉污水处理厂的污水外排进行监测，后该监测报告显示：案涉污水处理厂外排废水中化学需氧量96.8mg/L（标准限值：50mg/L），总磷0.690mg/L(标准限值：0.5mg/L)，总氮19.8mg/L（标准限值:15mg/L），均超过国家标准，其中化学需氧量超过国家相关标准近0.94倍、总磷超过国家标准0.38倍、总氮超过了国家相关标准0.32倍。故国能环保公司建设和运行管理的经开区东区污水处理厂排放水污染物超过国家规定的水污染物排放标准，该处罚决定认定原告违法事实清楚、证据确凿。 根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008版）第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”环境保护部、财政部、国家发展和改革委员会《关于〈水污染防治法〉第七十三条和第七十四条‘应缴纳排污费数额’具体应用问题的通知》（环函﹝2011﹞32号）“关于污水排放量，排污者实施违法行为不超过30天的，应当按照30天的污水排放量进行认定”的规定，东坡区环保局以国能环保公司2017年8月应缴纳的污水排污费合计为60221元的2.5倍，决定对国能环保公司处以人民币150550元的罚款，其处罚决定处罚适当。 国能环保公司与东坡区政府签订的《特许经营协议》中约定的“试运行期间，甲方不追究乙方出水水质超标的违约责任”，由于对外排放水污染物超过国家或者地方规定标准的行为属违法行为，国能环保公司与东坡区政府的以上约定不能成为国能环保公司违法免于行政处罚的依据。 综上，国能环保公司作为城镇污水集中处理设施的运营单位，无论是在经开区东区污水处理厂调试阶段还是运行期间，对外排放水污染物均应符合国家或者地方规定的排放标准，国能环保公司违反《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，对外排放水污染物超过国家相关标准的行为属违法行为。东坡区环保局作为本行政区域水污染环境保护的职能部门，依据《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，对国能环保公司的违法行为作出的《环境行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，其行为符合法定程序。国能环保公司请求撤销该处罚决定的理由不成立，该院不予支持。 国能环保公司不服东坡区环保局该处罚决定，于2018年4月10日向东坡区政府提起行政复议申请。东坡区政府于2018年4月12日立案受理后，组织国能公司及东坡区环保局双方进行了听证，并在审查各方当事人提交的复议申请、答复申请、相关证据及听证笔录后，于2018年6月5日作出第6号复议决定。复议决定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，国能环保公司请求撤销该复议决定的理由不成立，该院不予支持。 综上所述，东坡区环保局于2018年2月12日作出的第122号处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，其行为符合法定程序；东坡区政府于2018年6月5日作出的第6号复议决定合法。国能环保公司请求撤销该处罚决定和复议决定的理由不成立，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告四川国能环保水资源管理有限公司的诉讼请求。 上诉人国能环保公司上诉称，被上诉人东坡区政府委托泡菜园区管委会与上诉人签订的《特许经营协议》系ＢＯＴ协议，按照该协议，政府授予的30年特许经营期限自商业运营之日起算，不包括建设期，该协议也明确约定经开区东区污水处理厂在试运行期间，东坡区政府不追究上诉人出水水质超标的违约责任。《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款规定的“运营单位”不包括未经验收尚处于调试、整改、试运行期间的新建污水厂。上诉人按《特许经营协议》建设的污水处理厂尚还在调试运行期间，未经工程和环保验收，难免会出现这样或那样的异常情况和水质不稳定状态。在此期间，上诉人也没有收取任何污水处理费，未实际运营。因此，原审认定上诉人系《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款规定的“运营单位”系认定事实错误。按照《中华人民共和国水污染防治法》的规定及《特许经营协议》，泡菜产业园区企业必须对其排放污水经过预处理，符合污水处理厂能够接纳的水平后才能进厂。但园区企业长期超标排放高盐高浓度工业废水，直接入网排入经开区东区污水处理厂，造成经开区东区污水处理厂的进水水质得不到保证直接影响出水水质。东坡区环保局在处罚时未对经开区东区污水处理厂进水水质取样，没有区分经开区东区污水处理厂出水超标的原因和责任，东坡区环保局作出的处罚决定及东坡区政府作出的行政复议决定均认定事实不清，证据不足。请求撤销原判并撤销涉案处罚决定及行政复议决定。 被上诉人东坡区环保局辩称，经开区东区污水处理厂由上诉人国能环保公司修建，于2017年2月开经调试。2017年7月28日，经中晟公司对经开区东区污水处理厂进行竣工验收检测，该厂出口水质检测结果均达标。经开区东区污水处理厂调试时间逾期，已实际进入运行期，经开区东区污水处理厂从2017年2月至今超标排放，违法行为持续至今。污水处理费与排污费并非同一概念，上诉人是否收取污水处理费与本案没有关联性。对经开区东区污水处理厂进水口水质检测、监督应由城镇排水主管部门管理，进水口水质无论是否超标，案涉污水处理厂的出水口水质都不应超标。上诉人国能环保公司属于经开区东区污水处理厂的运营单位，被上诉人东坡区环保局作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。请求驳回上诉人的上诉并维持原判。 被上诉人东坡区政府辩称，经开区东区污水处理厂违法排污的事实清楚，上诉人国能环保公司作为该厂的运营单位应承担相应的法律责任。上诉人与被上诉人东坡区政府签订的ＢＯＴ协议事项不能作为上诉人免于行政处罚的理由。被上诉人东坡区环保局作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。被上诉人东坡区政府作出的行政复议决定合法。请求驳回上诉人的上诉并维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，一、东坡区环保局于2018年2月12日作出的第122号处罚决定是否证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序；二、东坡区政府于2018年6月5日作出的第6号行政复议决定是否证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。对此，阐述理由如下： 关于焦点“一”，依照《中华人民共和国水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第七十四条第一款之规定，东坡区环保局是东坡区水污染环境保护的法定职能部门，具有作出涉案处罚决定的法定职权。经开区东区污水处理厂由国能环保公司投资建设并运营管理，该厂于2016年建成后于2017年6月调试运行。2017年7月28日，经四川省中晟环保科技有限公司竣工验收确认其出口水质达标，经开区东区污水处理厂的污水处理设施应当已具备相应的污水处理能力。即使经开区东区污水处理厂在2017年8月未通过环境保护竣工验收，尚处于调试运营阶段，但依照《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”之规定，国能环保公司应当作为经开区东区污水处理厂的运营单位，对该厂的出水水质负责。2017年8月，东坡区环保局执法人员通过现场检查、调查询问、取样监测等方式，确定经开区东区污水处理厂超标排放的事实。东坡区环保局经调查核实并经集体讨论、组织听证之后，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款之规定、决定对国能环保公司予以罚款150550元。该处罚决定证据确实充分、程序合法、适用法律正确、处罚幅度及金额适当，处罚决定合法。国能环保公司与东坡区政府签订的《特许经营协议》中关于“试运行期间，甲方不追究乙方出水水质超标的违约责任”的约定，不能阻却对涉案处罚决定合法性的认定。 关于东坡区环保局在对国能环保公司作出行政处罚时，是否应对经开区东区污水处理厂进水水质进行检测的问题。客观情况下，污水处理厂的进水水质对污水处理的结果存在重要影响，进水水质和水量的重大变化可能导致出水水质超标。本案中，上诉人国能环保公司认为污水处理厂出口水质超标与进口水质超标有关。依照《城镇排水与污水处理条例》第二十九第二款“城镇污水处理设施维护运营单位应当按照国家有关规定检测进出水水质”、第三十一条第二款“城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告”之规定，国能环保公司作为经开区东区污水处理厂的运营管理者，应当对该厂的进水水质进行检测，对可能导致出水水质超标的突发情况应当采取应急措施并向有关主管部门报告，及时进行处理。国能环保公司负有对经开区东区污水处理厂进水水质进行检测的义务。本案中，上诉人国能环保公司并没有提供涉案处罚决定认定出水水质超标时的进水水质检测情况及采取应急处理措施的证据，故上诉人国能环保公司关于污水处理厂出口水质超标与进口水质超标有关的上诉理由证据不充分、理由不能成立。东坡区环保局在对国能环保公司作出行政处罚时，未对经开区东区污水处理厂进水水质进行检测不影响处罚决定的合法性。 关于焦点“二”,东坡区政府作为受理涉案行政复议申请的法定机关，于2018年4月10日受理上诉人国能环保公司的复议申请。之后，向申请人国能环保公司作出受理通知，向被申请人东坡区环保局作出答复通知，并组织双方进行复议听证，经对双方提供的申请材料审核，在法定期限内作出驳回国能环保公司的行政复议申请。该复议决定证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。 综上，上诉人国能环保公司的上诉理由及上诉请求均不能成立，应不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确，判处恰当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川国能环保水资源管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭国成 审判员  邓胜果 审判员  姚俊辉 二〇一九年一月九日 书记员  沈 兰