浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙02行终438号 上诉人（原审原告）夏雪琴，女，1966年1月4日出生，汉族，户籍所在地宁波市奉化区，现住宁波市奉化区。 委托代理人夏炳根（特别授权代理，系夏雪琴父亲），男，1944年3月26日出生，汉族，住宁波市奉化区。 委托代理人丁传德（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人力资源和社会保障局，住所地宁波市奉化区河头路**。 法定代表人曹岳勇，该局局长。 委托代理人周仁杰，该局工作人员。 委托代理人李强（特别授权代理），浙江嘉丰律师事务所律师。 上诉人夏雪琴因诉被上诉人宁波市奉化区人力资源和社会保障局（以下简称奉化区人社局）劳动和社会保障行政批准一案，不服宁波市海曙区人民法院于2018年11月1日作出的（2018）浙0203行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月8日受理后依法组成合议庭，于2019年1月9日组织双方当事人进行了调查询问。上诉人夏雪琴及其委托代理人丁传德，被上诉人奉化区人社局的委托代理人周仁杰、李强参加了调查询问。本案现已审理终结。 2017年11月，被上诉人奉化区人社局核准上诉人夏雪琴办理退休手续，并核定上诉人夏雪琴的全部缴费年限为15年，视同缴费年限为0。 原审法院经审理查明，原告夏雪琴于1980年12月至1988年10月在原××县葛竹综合生产合作社工作，该合作社后更名为奉化县斑竹综合社。1988年11月8日，原××县二轻工业局批准原××县斑竹综合社实行倒闭。后原告夏雪琴离开原××县斑竹综合社，在家待业。2012年11月，原告夏雪琴按照《奉化市人民政府关于同意完善市局属集体企业职工养老保障政策的批复》（奉政发[2012]145号，以下简称《批复》）的规定向被告奉化区人社局缴纳了15年基本养老保险金。2017年12月，被告奉化区人社局为原告夏雪琴办理退休手续，并按15年实际缴费年限计算退休金。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。被告奉化区人社局作为奉化区负责社会保障管理的行政部门，对原告夏雪琴的企业职工退休基本养老待遇具有审核的法定职责。原告夏雪琴对被告奉化区人社局认定其实际缴费年限为15年的事实并无异议，该院予以确认。本案争议焦点在于原告夏雪琴在原××县斑竹综合社工作的工龄应否认定为视同缴费年限。浙劳社厅字[2007]202号文件《浙江省劳动和社会保障厅关于原县以下集体企业工作年限能否视作缴费年限问题的批复》规定：“……二、县以下小集体企事业单位从业人员未转入全民所有制企业或在街道小集体企业未被招收为全民或县以上集体单位的，不符合国家和本省有关计算连续工龄的规定。他们按“新人”参保后，其在小集体企事业单位工作年限，不能办理视同缴费年限手续。”从被告奉化区人社局提供的浙革[1972]16号等文件看，县属集体并不当然属于“大集体”企业，而“小集体”升格为大集体合作工厂需经有关政府部门批准。原告夏雪琴认为原××县斑竹综合社属于大集体企业或者曾升格为大集体企业，应当提供相应的证据予以支持。规范性文件的草案不能作为裁判依据，原告夏雪琴目前提供的证据尚不足以证明原××县斑竹综合社属于大集体企业或者曾升格为大集体企业，故该院对原告夏雪琴的该项主张不予支持。《批复》的主要内容是将奉化市原局属集体企业转制时未参加基本养老保障的在册职工纳入职工基本养老保险，已达到或超过法定退休年龄的，一次性补缴15年基本养老保险费，尚未达到法定退休年龄的，可按城镇个体劳动者办法参保缴费。本案中，双方当事人对被告奉化区人社局按上述政策为原告夏雪琴办理了补缴15年基本养老保险费这一内容并无异议，其争议的焦点是原告夏雪琴在原××县斑竹综合社的工作年限应否认定为视同缴费年限，而该争议焦点与《批复》内容无涉。故原告夏雪琴要求一并审查《批复》的合法性，该院不予支持。综上，被告奉化区人社局对原告夏雪琴在原××县斑竹综合社的工作年限未认定为视同缴费年限，并无不当。原告夏雪琴的诉请缺乏理由，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告夏雪琴的诉讼请求。 上诉人夏雪琴上诉称：一、一审判决认定事实不清。上诉人夏雪琴、被上诉人奉化区人社局提供的《奉化县县属集体所有制正式职工登记册》《企事业固定职工登记册》《奉化市原二轻手工业社职工基本情况调查登记表》《奉化县集体所有制企业登记册》《关于奉化斑竹综合社倒闭的批复》《关于斑竹综合社倒闭的申请报告》等证据证明，上诉人夏雪琴参加工作时间是1980年12月，连续工龄8年，人员性质固定工，斑竹（葛竹）综合社的主管部门为原奉化市二轻工业局，是县属集体。上诉人夏雪琴提供的宁波地区劳动局根据国发[1978]104号文件作出的《关于印发的通知》、地区劳动局批复同意原××县劳动局补充上、下半年全民和县以上集体单位固定职工的批复和原××县劳动局招收上诉人夏雪琴为县以上集体固定工的《新招工人录用通知书》《退休人员登记表》等材料，证明上诉人夏雪琴是由地区劳动局根据国发[1978]104号文件下达的全民和县以上集体单位招工计划，经原××县劳动局报地区劳动局批准，开具《新招工人录用通知书》招收的固定工。同时，一审法院既然确认上诉人夏雪琴在一审判决书中列明的证据1、2、3的真实性，那就应认定上诉人夏雪琴参加工作时间在1980年12月，连续工龄8年，是县以上集体固定工，所在的斑竹（葛竹）综合社是县属集体，但一审法院对上述事实却不予认定。二、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第二条第一项、第十条、第十四条关于退休待遇的规定，国家劳动总局《关于贯彻执行的若干具体问题的处理意见（草案）》第八条第六项、第十项关于参加革命工作时间的规定，国家劳动总局《关于做好工人退休、退职工作的通知》（[79]劳总计字71号）第四条第二款，浙江省劳动局、浙江省财政局《关于贯彻执行中若干具体问题的处理意见》第五条“县及县以上集体所有制单位，凡是经济条件允许的，可以参照《暂行办法》的各项具体规定办理，……经济条件有困难的，其退休待遇各项标准和异地安家补助费可低于《暂行办法》所定标准，也可维持原来的制度……”的规定，《浙江省第二轻工业局关于贯彻执行国务院国发[1978]104号文件的通知》第一条“合作工厂、社（组）统一改按《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》执行”的规定，均适用于上诉人夏雪琴，与本案具有关联性。一审法院不适用上述规定，适用法律错误。三、一审法院不认定上诉人夏雪琴系固定工、如何进入斑竹（葛竹）综合社工作等事实，没有正确理解什么是“大集体”，作出的判决不合法。四、《批复》是被上诉人奉化区人社局不核定上诉人夏雪琴8年固定工连续工龄为视同缴费年限的依据，且将手工业社核定为局属集体企业，一审法院应当对《批复》的合法性进行审查。《批复》未向上一级政府报备审查，也未向社会公布，且其制定存在超越职权，与上位法相抵触，缺乏法律依据减损合法权益等违法情形，一审法院没有一并审查《批复》的合法性违法。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判确认上诉人夏雪琴在原××县斑竹综合社参加工作的8年连续工龄为视同缴费年限，一并审查《批复》的合法性，并判令被上诉人奉化区人社局负担一、二审案件受理费。 被上诉人奉化区人社局辩称：一、根据浙革[1972]16号《关于当前手工业几个问题的通知》、[1978]浙二轻计342号《转发省财政局“关于集体企业退休职工医药费列支问题的通知”的通知》，奉政发[1981]7号《关于同意奉化皮件三厂上升为大集体合作工厂的批复》，奉政发[1992]23号《关于同意奉化汽车铝铸件厂等五家企业上升为市属大集体企业的批复》，奉二轻(1988)095号《关于要求解决集体企业职工退休费统筹中几个遗留问题的报告》等文件的规定，合作社属于小集体，合作工厂属于大集体，原××县斑竹综合社是合作社，属于小集体，上诉人夏雪琴在上述综合社的8年工作年限，不能认定为视同缴费年限。被上诉人奉化区人社局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。二、《批复》不是被上诉人奉化区人社局作出被诉行为的依据，与案件无关，且实体上对上诉人夏雪琴的保障待遇有利。综上，被上诉人奉化区人社局认定上诉人夏雪琴的养老保险缴费年限为15年，于法有据，请求二审法院驳回上诉人夏雪琴的诉请。 二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人向一审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理对一审法院认定的事实，予以确认。 本院认为，双方当事人对被上诉人奉化区人社局具有作出被诉行为的职权及被诉行为作出程序的合法性，均未提出异议，经审核，本院予以确认。本案中，双方当事人的争议焦点是上诉人夏雪琴于1980年12月至1988年10月期间在原××县斑竹综合社的工作年限能否认定为视同缴费工龄。上诉人夏雪琴认为原××县斑竹综合社属于大集体企业，其在该综合社的工作年限应当认定为视同缴费工龄。根据原浙江省革命委员会《关于加强县以上集体所有制企事业单位劳动工作计划管理的通知》（浙革[1976]8号）“县以上集体所有制企事业单位，系指人事、财务、行政三权均属县管理的工业、交通等单位的”规定，以及被上诉人奉化区人社局提交的原奉化市人民政府作出的《关于同意奉化批件三厂上升为大集体合作工厂的批复》（奉政发[1981]7号）《关于同意奉化汽车铝铸件厂等五家企业升为市属大集体企业的批复》（奉政发[1992]28号）的内容，县以上集体企业的设立、开办、关闭注销，人事、财务等事宜应当由县级以上单位批准管理。本案中，根据原××县二轻工业局于1988年11月8日作出的《关于奉化斑竹综合社实行倒闭的批复》[奉二轻（1988）170号]，批准原××县斑竹综合社倒闭的是原××县二轻工业局，该局不属于县以上单位，因此，原××县斑竹综合社不属于县以上单位管理的集体企业，即不是大集体企业，而是属于小集体企业。另本院就案外人单上梁诉被上诉人奉化区人社局劳动和社会保障行政批准一案作出的已经发生法律效力的（2018）浙02行终111号行政判决，业已认定原××县斑竹综合社属于小集体企业。上诉人夏雪琴亦未能提供证据推翻上述行政判决认定的事实，故该事实可以作为定案的依据。 浙劳社厅字[2007]202号《浙江省劳动和社会保障厅关于原县以下集体企业工作年限能否视作缴费年限问题的批复》规定，县以下小集体企事业单位从业人员未转入全民所有制企业或在街道小集体企业未被招收为全民或县以上集体单位的，不符合国家和本省有关计算连续工龄的规定。他们按“新人”参保后，其在小集体企事业单位工作年限，不能办理视同缴费年限手续。据此，小集体企业职工的工作年限认定为视同缴费年限，需要满足一定的条件，上诉人夏雪琴提供的证据不足以证明其满足相关的条件。故，被上诉人奉化区人社局没有将夏雪琴在原××县斑竹综合社的8年工作年限认定为视同缴费工龄，并无不当。一审法院鉴于本案中双方当事人的争议焦点以及《批复》不是被上诉人奉化区人社局处理上述争议焦点的依据，未一并审查《批复》的合法性，亦符合规定。综上，上诉人夏雪琴上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人夏雪琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞朝凤 审 判 员 孙 雪 审 判 员 贺 磊 二〇一九年一月十八日 代书记员 郑 园 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……