安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终1347号上诉人（一审原告）张新建，男，1972年7月25日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。上诉人（一审原告）李素梅，女，1961年7月12日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。上诉人（一审原告）薛维柱，男，1942年1月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人张建军，该区区长。上诉人张新建、李素梅、薛维柱因诉宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院审理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。张新建、李素梅、薛维柱在一审中诉称，其三人均系宿州市埇桥区西关办事处张仙庙薛园村村民，在本村宅基地上拥有合法房屋。2018年3月9日，埇桥区政府作出埇政征[2018]3号《关于对南薛园区域棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称埇政征[2018]3号《房屋征收决定》），其三人的房屋在征收范围内，但其三人的房屋建设在集体所有的宅基地上，而非建在国有土地上，埇桥区政府作出的征收决定严重违反了法律规定。请求：撤销埇桥区政府作出的埇政征[2018]3号《房屋征收决定》。一审法院审理查明，2011年3月，宿州市人民政府编制了《宿州市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2013年2月4日，安徽省人民政府作出《关于宿州市城市总体规划的批复》（皖政秘﹝2013﹞30号），载明原则同意修订后的《宿州市城市总体规划（2012-2030年）》。2016年5月17日，宿州市人民政府作出宿政发﹝2016﹞10号《关于印发宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》，载明《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已经宿州市第四届人民代表大会第五次会议审议批准，要求认真贯彻执行。该《纲要》指出，要深入开展治理违法建筑、违法用地和改造棚户区、城中村、老旧小区专项行动，大力提升城市建设水平。2018年3月5日，宿州市国土资源局作出《关于人民路16号地等项目土地利用总体规划审核的复函》，载明西关南薛园区域房屋用地项目符合经调整完善的《宿州市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2018年1月24日，埇桥区政府召开专题会议，听取了西关街道办事处（以下简称西关街道办）、埇桥区房屋征收办公室（以下简称埇桥区征收办）关于征收区域基本情况及制定征收补偿方案情况的汇报，研究南薛园区域棚户区改造项目征收区域房屋征收补偿方案，认为给予补偿的认定标准符合市政府有关要求，违法建设的补助和奖励政策有利于保护被征收人的利益，对于积极配合征收工作的被征收人的利益予以充分考虑，符合大多数被征收人的利益诉求，要求埇桥区征收办及西关街道办根据工作时序要求，依法将征收补偿方案在征收范围内公布，以征求被征收人的意见。2018年1月27日，埇桥区征收办作出《西关薛园村棚户区改造项目房屋征收范围确定公告》，载明为加快棚户区改造，改善居民生活环境、完善城市基础设施、提升城市品位，根据宿州市政府城乡建设指挥部要求，埇桥区政府拟对西关薛园村棚户区改造项目范围内房屋进行征收，征收范围为南至汴河西路，北至宋园小区南门，西至张仙庙巷，东至瑞景国际西围墙，征收部门为埇桥区征收办，实施单位为西关街道办，并将该公告予以张贴公示。同日，埇桥区征收办作出《征求意见通知》，载明将拟定的《西关薛园村棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》予以公布，公开征求意见，期限为30日，请广大被征收人向埇桥区征收办或西关街道办提交书面意见和建议。埇桥区征收办将该通知及补偿方案的征求意见稿予以张贴公示。2018年2月22日，埇桥区政府召开常务会议，听取并同意西关街道办、埇桥区征收办关于南薛园棚户区改造项目征收区域房屋权属、区位、用途、建筑面积等摸底调查登记、征求意见、项目安置房源及补偿资金到位情况的汇报及房屋性质认定建议，对房屋征收的可行性及房屋征收风险进行了评估，讨论并通过了南薛园区域棚户区改造项目房屋征收决定。2018年3月1日，埇桥区政府作出《房屋征收社会稳定风险评估报告》，对南薛园区域棚户区改造项目实施风险进行了评估，综合评价为，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已经采取的和下一步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。2018年3月2日，埇桥区征收办作出《西关南薛园棚户区改造项目房屋征收摸底数据公示说明》，载明埇桥区政府组织征收部门、实施单位对该区域项目范围内的房屋、建筑物、构筑物等进行了摸底调查，经汇总，该区域共涉及被征收户193户，征收面积约6.3万平方米。埇桥区征收办将摸底数据进行张贴公示。2018年3月9日，埇桥区征收办作出《关于征求意见情况的公告》，载明在征求意见期间，未收到书面反馈意见，并将该公告予以张贴公示。2018年3月9日，埇桥区政府作出埇政征[2018]3号征收决定，决定对南薛园区域棚户区改造项目范围内房屋进行征收，征收范围为南至汴河西路，北至宋园小区南门，西至张仙庙巷，东至瑞景国际西围墙，征收部门为埇桥区征收办，实施单位为西关街道办，具体补偿方式及补偿标准见《南薛园区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，被征收人应当在2018年3月9日至2018年5月7日期限内与征收部门签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门；被征收人如对征收决定不服，可在决定发布之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起诉讼。埇桥区政府将该征收决定及补偿安置方案予以公告公示。同日，埇桥区征收办与西关街道办签订《南薛园区域棚户区改造项目房屋征收与补偿委托协议书》，将该项目范围内房屋征收与补偿的部分具体工作委托西关街道办作为征收实施单位组织实施。南薛园区域棚户区改造项目涉及被征收户193户，目前绝大部分被征收户已签订补偿安置协议，且大部分房屋已被拆除。张新建、李素梅、薛维柱的房屋位于该项目范围之内，尚未签订补偿协议。张新建、李素梅、薛维柱向宿州市国土资源局申请政府信息公开，要求公开埇桥区西关办事处张仙庙路薛园村组42号、张仙庙村生活3路24号土地所有权性质、土地用途、地籍登记信息。2018年5月15日、6月25日，宿州市国土资源局分别作出《政府信息公开申请答复书》，载明，张新建、李素梅、薛维柱所申请位置的土地为集体所有，土地用途为建设用地。另查明，一审中，埇桥区政府提交了涉案征收项目安置房源楼盘表，载明南薛园区域棚户区改造项目原地安置，安置房源为10号、12号、14号楼部分房屋。同时，埇桥区政府提交了企业网上银行账户余额打印单，显示宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室在2018年3月8日的账面余额为211772699.68元。一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。埇桥区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形。本案中，埇桥区政府针对南薛园区域棚户区改造项目范围内基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十五条第一款、第二款之规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。依据国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项解释意见》之规定，已纳入城市规划区的土地，农民转城镇居民后剩余的少量集体土地必须被依法征收后，才能成为国有。故为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。本案中，张新建、李素梅、薛维柱房屋座落的土地现虽已纳入城市规划区，但没有证据证明上述土地已经安徽省人民政府批准征收为国有土地，故土地性质不因已纳入城市规划区而发生变化，仍应为集体所有土地。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，埇桥区政府作为县级人民政府，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收，并未授权其征收集体土地上房屋，故埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于集体土地上的房屋作出房屋征收决定属超越法定职权，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户人数众多，该征收范围内193户被征收户中绝大部分被征收户已经签订补偿安置协议且绝大部分房屋已被实际拆除，若撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决：确认埇桥区政府于2018年3月9日作出的埇政征[2018]3号《房屋征收决定》违法。案件受理费50元，由埇桥区政府负担。张新建、李素梅、薛维柱上诉称，本案不存在撤销房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损失的情形，不撤销房屋征收决定反而会给社会公共利益造成重大损失，故一审判决适用法律错误，且缺乏事实依据，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。宿州市人民政府未向本院提交书面答辩意见。埇桥区政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据（规划计划类）：1、安徽省宿州市土地利用总体规划（2006-2020）；2、关于印发《宿州市国民经济和社会发展第十三五规划纲要》的通知；3、《宿州市国民经济和社会发展第十三五规划纲要》；4、安徽省政府关于宿州市城市总体规划的批复；5、宿州市国土局关于人民路16号地等项目土地利用总体规划审核的复函。证明涉案项目征收经过宿州市政府批准，符合宿州市各项规划。第二组证据（项目启动、摸底调查类）：1、启动通知及征收范围红线图；2、征收补偿方案专题论证会议纪要；3、征收范围确定公告及公示照片；4、摸底数据公示、摸底调查情况统计表及照片。证明该征收项目按照宿州市政府安排进行，并在启动前进行了征收范围公告、摸底调查并公示，征收程序正当。第三组证据（征求意见类）：1、征求意见通知（附征求意见稿）及公示照片；2、补偿安置方案征求意见情况公告及照片。证明项目启动前，按照相关规定进行了补偿方案的制定、征求被征收户的意见并将征求意见情况进行了公示，征收补偿方案的确定符合法律规定，征收工作决策民主、程序正当。第四组证据（决定公告类）：1、项目安置房源楼盘表；2、项目征收资金足额证明；3、埇桥区政府常务会议纪要；4、房屋征收社会稳定风险评估报告；5、房屋征收与补偿委托书；6、面积认定、签约公示及照片；7、房屋征收决定、公告及补偿安置方案；8、房屋征收决定、公告及方案公示照片。证明涉案征收决定的作出经过埇桥区政府常务会议通过，并进行了社会稳定风险评估，确保征收费用及其他相关准备工作就绪后，依法作出征收决定并予以公告，征收决定符合法律规定的“决策民主、程序正当、结果公开”。埇桥区政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下法规依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》。张新建、李素梅、薛维柱向一审法院提交了以下证据：1、政府信息公开的答复，证明涉案地块是集体土地；2、涉案房屋征收决定，证明埇桥区政府作出征收决定的事实，征收决定违法；3、照片一组，证明张新建、薛维柱房屋是本案征收对象，与本案有利害关系，且薛维柱的房屋屡次遭征收人暴力强拆的事实。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公众利益造成重大损害的；……”。之所以不撤销该行政行为，是因为从社会稳定性的角度考虑，在行政行为效力存续期间，以该行政行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。若撤销该行为，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共利益的浪费或损失。本案中，埇桥区政府作出的埇征政[2018]3号《房屋征收决定》征收范围内存在部分未经批准征收的集体土地，未经法定程序征收为国有土地的情况下，作出国有土地上房屋征收决定，违反职权法定原则，但是事实上涉案土地已被埇桥区政府征收完毕，该征收区域内绝大部分被征收户已经签订征收补偿协议，如撤销涉案征收决定，会使部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态。因此，一审判决确认埇征政[2018]3号《房屋征收决定》违法，但不予撤销，并无不当。综上，张新建、李素梅、薛维柱的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张新建、李素梅、薛维柱负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年一月二十一日法官助理戴红书记员奚雨杭附本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。