河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初707号原告张二炎，男，汉族，1951年11月7日出生，住河南省荥阳市。被告荥阳市人民政府,住所地荥阳市索河西路32号。负责人王效光，市长。委托代理人楚宏伟，荥阳市人民政府农委工作人员。委托代理人刘旭，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告荥阳市城关乡人民政府，住所地荥阳市老城大街。负责人孙晓丽，乡长。委托代理人刘攀，荥阳市城关乡村镇办主任。委托代理人杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。原告张二炎因诉被告荥阳市人民政府、荥阳市城关乡人民政府不履行法定职责一案，于2017年11月14日向本院提起诉讼，本院于2018年5月11日作出一审判决，张二炎不服一审判决提起上诉，河南省高级人民法院于2018年11月16日作出二审裁定，撤销一审判决，发回重审。本院于2018年11月27日重新立案，并于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告张二炎，被告荥阳市人民政府的委托代理人楚宏伟、刘旭，被告荥阳市城关乡人民政府的委托代理人杨柳、刘攀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，根据2015年农业部1号文件和河南省人民政府办公厅豫政办〔2015〕39号文件，郑州市人民政府郑政办〔2016〕9号文件的规定，要求在2017年底全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，文件规定：县乡两级政府主要承担组织实施责任，是该项工作的责任主体。荥阳市人民政府荥政办〔2016〕10号文件也明确了该工作实施方案，成立相应机构。但原告承包的土地至今没按文件规定进行勘测、确权、登记、颁证，也没有告知理由，原告向多部门反映，二被告相关部门推诿、扯皮，解释不清。其行为严重侵犯了原告的土地承包经营权，违反了法律法规，属于行政不作为。诉讼请求：1.确认二被告不履行为原告承包地进行确权登记颁证的行为违法；2.要求二被告履行为原告的承包土地进行确权登记颁证的职责。原告向本院提交了以下证据：第一次庭审时提交的证据有五份，证据一补贴表，证明原告土地没有被征收，如果被土地性质已经发生改变，不会发放补贴。证据二是荥阳市人民法院的执行裁定书，证明被执行人未取得合法用地手续，证据三是信访事件处理意见书和市长热线回复的打印件。市长热线的回复证明城关乡没有按照法律规定的程序征地。原告多次信访反映，受到市委领导的接见。证据四是《荥阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关问题解答》，证明土地确权颁证是县乡两级政府承担主要责任。证据五是土地确权申请书、承包地的示意图、种麦子的照片，证明确权不需要原告申请，但被告要求原告写申请书，原告写后邮寄给被告，被告至今没有回复。本次庭审补充以下证据：证据六是关于张二炎申请信息公开的回复和郑州中院法官到现场进行测量的地形图，证明原告部分土地不在征收范围。证据七是资源性资产登记表一份，证明土地性质没有改变。证据八是张长建与乡政府签订的协议书一份，证明该协议书的签订未公告、未开群众会，违背群众意愿，违反土地征收程序。证据九是村组组长与张长建、城关乡政府签订的协议，证明签名是伪造的，不但有四组的还有五组的。证据十是5份信息公开答复和国土资源局提供的东史村的土地补偿款金额，证明河南省人民政府批复征收土地，被告没有按照征地的程序来进行，原告土地不在征收范围。被告荥阳市人民政府辩称：一、原告承包的土地已经被依法征收，不具备确权登记颁证的条件。根据《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号），《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2015〕201号）这两份文件，原告承包的位于城关乡东史村的土地已经被依法征收。目前，原告承包的土地正在履行征收程序，尚未完结，不在此次确权登记颁证的范围内。二、答辩人依法履行了法定职责，原告要求答辩人颁发《土地承包经营权证书》不具备法定条件。原告承包的集体土地被征收以后，如果所在的村集体相应调整集体组织成员的承包土地，在条件具备以后，答辩人会重新为原告颁证，但目前还未达到条件。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。”根据该规定,颁发农村土地承包经营权证是依申请的行政行为。截至今日,答辩人并没有收到原告所在的乡人民政府提出的为原告颁发农村土地承包经营权证的书面申请,也没有收到我市农业行政主管部门报送的颁证材料。因此,答辩人现在没有为原告颁证的法定义务,也不存在不履行法定职责的情形。综上所述，原告的起诉没有法律依据和事实根据,请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告荥阳市人民政府向本院提交了一份证据：《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号），拟证明涉案土地已经被征收，不具备确权颁证的条件。被告荥阳市城关乡人民政府辩称：一、根据《行政复议法》第三十条第一款规定，如原告认为二被告不对其承包地进行确权的行为侵犯了自己的土地承包经营权，应当先向郑州市人民政府申请行政复议。二、原告在荥阳城关乡东史村四组的承包地已经被征收为国有土地，无需再对其原享有的土地承包经营权予以确权登记颁证。原告的土地承包经营权已经消灭，二被告已经没有再履行确权职责的必要性和可能性，应当驳回原告的诉讼请求。被告荥阳市城关乡人民政府向本院提交了四份证据:证据一，郑州市国土资源局《关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2015〕201号）一份；证据二，荥阳市人民政府《关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地方案的通告》（荥政〔2015〕11号）一份；证据三，荥阳市国土资源局《关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地安置补偿方案的公告》（荥国土资补告字〔2015〕03号）一份；证据四，荥阳市城关乡东史村村民委员会出具的《证明》一份。拟证明东史村31.7090公顷集体土地被依法征收为国有土地，原告承包的土地在征收范围内。经庭审质证，对荥阳市政府的证据，张二炎不认可其真实性、关联性，认为对征收土地一事不知情；荥阳市城关乡政府对此证据无异议。对荥阳市城关乡政府的证据，张二炎认为不具有合法性，公告没有公开，不予承认；荥阳市政府对证据无异议。荥阳市人民政府、荥阳市城关乡政府对张二炎的证据发表如下质证意见：对证据一真实性无异议；对证据二、三真实性无异议，认为没有关联性；对证据四无异议；对证据五的真实性有异议，二被告未收到该申请书；对示意图及照片的真实性有异议。对证据六的真实性无异议，但认为该份证据恰恰证明被告提供的证据是真实的。因为该份信息公开的回复明确指出荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复，批准的面积是31.7090公顷，和被告提交的证据是吻合的。证据七系复印件，真实性无法判断。即使是原件也不能证明土地的性质问题。因为土地的性质应依据国土资源部门的土地档案资料确定。证据八系复印件，真实性不作评判。但关联案件中法庭核实的情况是该份协议的签订是事实，原告所说的程序问题不在本案的审理范围。对证据九，签名的真实性问题需要通过司法鉴定程序，被告无法确认签名的真实性。证据十系复印件，真实性无法判断。该五份证据恰恰能够证明荥阳市城关乡东史村的土地涉及到征收，否则不会发放补偿款，对五份土地征收文件没有异议。本院对上述证据认证如下：张二炎提供的证据一为补贴表，该证据具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据二为打印文本，未加盖法院公章，真实性无法核实，且其内容涉及企业非法占地的问题，而本案待证事实是被告是否应当给原告颁发土地承包证的问题，故该证据与本案的待证事实不具有关联性，本院不予采纳。证据三中信访处理表能够反映村民2016年以来因为企业占地及土地确权问题多次信访的事实，本院予以确认。市长热线回复的内容能够反映原告所在村组土地已被占用的事实，本院予以确认。证据四为农村土地承包的相关文件，本院予以确认。证据五中张二炎的确权申请书，本院予以确认。土地示意图和照片真实性无法判断，不予采纳。证据六具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据七真实性无法核实，在无其他证据辅证的情况下，不予采纳。证据八、九虽为复议件，但从反映的内容来看，可以证明在征地补偿款未到位之前，按每亩双千斤给农户支付补偿的事实，本院予以确认。证据十具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。被告荥阳市人民政府和城关乡人民政府提供的证据具备真实性、合法性，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。经审理查明，2015年5月13日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号），同意荥阳市征收城关乡东史村集体耕地15.3159公顷、其他农用地0.3801公顷、建设用地16.0130公顷，共计31.7090公顷，作为该市2014年度第三批乡镇建设用地。同意该市国土资源局拟定的征收土地方案。2015年5月29日，郑州市国土资源局作出《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的函》，将豫政土〔2015〕604号文件批转荥阳市人民政府。2015年6月8日，荥阳市人民政府作出《荥阳市人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地方案的通告》，2015年6月23日，荥阳市国土资源局作出《荥阳市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地安置补偿方案的公告》。2016年4月11日，荥阳市人民政府办公室印发《荥阳市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。该方案载明，目标任务是：各乡镇、街道全面开展确权登记颁证工作，2016年底前全市基本完成，2017年完成扫尾工作。工作程序为：（一）准备阶段；（二）调查摸底；（三）测绘公示，包括勘测定界和公示确认；（四）登记颁证。根据各乡镇、街道上报资料，市农委按照申请、审核、登记、发证的程序，以农村土地承包经营权登记簿为依据，由市政府核发农村土地承包经营权证书。另查明，原告张二炎第一次起诉之后，张二炎所在的东史村第四村民组又有60名村民以同一事实和理由提起诉讼，要求对承包地进行确权登记和颁证。在对该60案的审理过程中，本院一审查明，河南省人民政府在2013—2015年先后作出了《河南省人民政府关于荥阳市2012年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕222号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕611号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕292号），四个批次征收土地中涉及东史村的面积分别为7.8590公顷（均为农用地）、10.0334公顷（后经实测调整为8.4579公顷、均为农用地）、31.7090公顷（其中耕地15.3159公顷、其他农用地0.3801公顷）、5.6864公顷（农用地3.8731公顷）。四次征地共计征收东史村53.7141公顷，涉及农用地35.886公顷，按一公顷等于15亩折算，东史村被征收的耕地和其他农用地面积为538.29亩。2012年以来，郑州市新材料集聚区落户城关乡和金寨乡，东史村四组土地部分纳入了集聚区范围。城关乡政府和东史村村委会于2013年签订协议，约定在征地补偿款到位之前，按每年每亩双千斤（一千斤麦子、一千斤玉米）折合成人民币的形式给群众支付补偿。随后，包括原告在内的多数农户与村委签订协议，领取双千斤作为补偿。原告张二炎系荥阳市城关乡东史村四组村民，其认为被告应当为其颁发土地承包经营权证，时至今日，被告未对原告的承包地进行确权、登记和颁证，也没有告知原告理由，构成行政不作为，故诉至法院。本院认为，对农民来说，土地是最基本的生产资料，开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，可以强化承包农户市场主体地位和家庭承包的基础地位，是保护农民土地承包合法权益、解决农村土地承包现实问题、化解矛盾纠纷的重要途径。原告张二炎渴望通过土地确权取得土地承包经营权证的心情可以理解，在确权工作结束、其未能取得土地承包经营权证的情况下，原告通过法律途径维权，请求法院判令被告为其承包地进行确权登记颁证，原告选择的纠纷解决方式本院予以充分肯定。但从本案查明的事实来看，东史村从2013年至2015年间，经由河南省人民政府批准，已经有538余亩的农用地被征收，相应的土地性质已经由农用地调整为建设用地，在村组的集体土地被大面积征收后，从村集体经济组织整体的角度出发，应当对剩余的土地进行相应的调整，因为如果仅对个别农户未被征收的承包地进行确权登记颁证，可能会出现承包地未被征收或部分被征收的农户仍然可以通过本次确权继续享有承包地使用权，而承包地全部被征收的农户再也没有承包地的情形，在同一个村集体出现这样的情形显然是违反公平原则的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案……”第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”根据上述事实及法律规定，针对未被征收的土地，原告所在村组应当按照民主议定程序讨论决定土地承包经营方案，并将议定的方案向村民小组的村民公布。如果原告所在村集体调整集体经济组织成员的承包土地，在条件具备后，被告应当依法重新为原告确权登记颁证。而在上述程序未进行的情况下，原告直接要求法院判令被告为其办理承包地的确权登记和颁证，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。此外，本院注意到，从庭审中原告提交的证据及原告对被告证据的质证意见来看，原告的意见集中体现在土地被征收过程中没有村民签字认可，征地程序违反法律规定，且征地补偿款没有到位等问题。在诉讼中，原告的诉讼请求是法院裁判的基础和前提，因本案原告的诉求是要求对承包地进行确权登记和颁证，故本案的审理亦是围绕被告是否应当为原告的承包地进行确权登记和颁证进行的，被告组织实施征地程序是否合法以及征地补偿款的问题不属于本案的审查范围，但该问题对原告来说利益攸关，包括原告张二炎在内的东史村村民多次信访亦是围绕征地是否合法及补偿款是否足额到位的问题进行，被告荥阳市人民政府作为辖区内征地工作的组织实施主体，应当予以充分重视，以求妥善处理征地后农民的保障问题，以免引发新的诉讼。综上，被告荥阳市人民政府和荥阳市城关乡人民政府不存在不履行对原告承包地进行确权、登记、颁证法定职责的情形，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张二炎的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张二炎负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  姚付良审判员  王 冰审判员  郭凤彩二〇一九年一月十八日书记员  胡高杰