湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终89号上诉人（原审原告）刘静，女，汉族，1970年1月29日出生，住长沙市岳麓区。委托诉讼代理人刘锋，男，汉族，1972年4月9日出生，住长沙市岳麓区，系刘静胞弟。被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局，住所地长沙市雨花区劳动东路**。法定代表人陈晓阳，局长。委托诉讼代理人张豪，长沙市国土资源局高新技术开发区分局工作人员。委托诉讼代理人汤伟勇，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住，住所地长沙市天心区湘府西路**/div>法定代表人王一鸥，厅长。委托诉讼代理人李俊，湖南省自然资源厅政策法规处工作人员。委托诉讼代理人汤涔，湖南泓锐律师事务所律师。刘静诉长沙市国土资源局（以下简称市国土局）行政许可、湖南省自然资源厅（以下简称省资源厅）行政复议一案,刘静因不服长沙市天心区人民法院（2018)湘0103行初113号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年4月10日刘静向长沙市国土资源局高新技术开发区分局（以下简称国土高新分局）提交《村民个人住宅扩建申请书》，申请在所在的雷锋街道坪山村湖涛湾组188号房屋相邻区域扩建（原宅基地范围内）住宅房屋。刘静所在的雷锋镇坪山村湖涛湾村民组在刘静的申请书上出具“情况属实，同意扩建”的意见。国土高新分局于同年4月26日作出《关于的回复意见》：一、你申请扩建房屋已于1996年6月办理建房证，批准面积为130平方米，该房屋实际占地面积与批准面积基本一致；二、《湖南省实施办法》及湖南省人民政府办公厅《转发省国土资源厅的通知》（湘政办发[2014]11号）的相关规定，你户不符合扩建的申请条件，不予受理。刘静收到上述回复后，向原湖南省国土资源厅（以下简称原省国土厅）申请行政复议，2018年6月29日原省国土厅作出湘国土资复决字[2018]第10号《行政复议决定书》，认为：农村村民建住宅，应当经乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准；对刘静的建房申请是否批准，依法应当由县级人民政府作出许可或不予许可的决定；国土高新分局未提供证据证明其作出的回复意见已经县级人民政府同意，其直接作出不予许可的回复，属于证据不足，行政行为明显不当，决定：撤销国土高新分局作出的《关于的回复意见》，责令国土高新分局重新处理刘静的住宅扩建的申请。国土高新分局重新启动对刘静许可事项的审查程序，就刘静申请事项专门向所在的长沙市高新技术开发区管委会提交请示报告，在长沙市高新技术开发区管委会签署相关意见后，2018年7月20日，国土高新分局再次作出《不予行政许可决定书》，认为：一、你（刘静）申请扩建房屋已于1996年6月办理建房证，批准面积为130平方米，该房屋实际占地面积与批准面积基本一致；二、根据湖南省人民政府办公厅《转发省国土资源厅的通知》（湘政办发[2014]11号）第2条及长沙市国土局《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》（长国土资政发【2018】46号）的第10条之规定，你户不符合扩建的申请条件；根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《湖南省实施办法》第三十二条的规定，经审核批准后，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定：不予你（刘静）行政许可。国土高新分局于同年7月23日送达上述不予行政许可决定书。刘静于2018年7月23日向原省国土厅邮寄行政复议申请书，要求撤销长高国土资决字[2018]1号《不予行政许可决定书》，并责令国土高新分局依法许可刘静的住宅扩建申请。原省国土厅次日收到刘静的复议申请后受理，于同年7月31日作出湘国土资复答字【2018】第25号《行政复议答复通知书》，将上述答复通知书及刘静的复议申请邮寄给市国土局，要求市国土局在收到复议申请副本起10日内进行书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。市国土局于同年8月7日针对刘静的申请向原省国土厅提交《行政复议答复书》和相关证据材料。2018年8月8日，市国土局向原省国土厅提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。同年8月31日原省国土厅作出湘国土资复决字[2018]第14号《行政复议决定书》，认为：国土高新分局依据《长沙市国土资源局印发的通知》规定的审批流程，组织审核相关资料并依法报长沙市高新区管委会批准后，向申请人（刘静）作出《决定书》，符合法律规定；《长沙市国土资源局印发的通知》已经过长沙市人民政府审核备案，不存在变相创设许可、增设公民义务的情形，国土高新分局适用该文件符合法律规定。决定：维持国土高新分局作出的长高国土资决字[2018]1号《不予行政许可决定书》。原省国土厅于9月3日邮寄送达上述复议决定给刘静。刘静收到后向法院起诉。另查明，2002年4月23日，长沙市机关编制委员会发文长编委发[2002]12号《通知》，明确：长沙市国土局高新技术产权开发区（即高新区）分局（即国土高新分局）为市国土局在长沙高新区的派出机构；国土高新分局负责办理岳麓山高科技园内农村集体、个人建设用地手续。2002年9月5日，市国土局发文长国土资政发【2002】94号《关于长沙市国土局长沙高新技术产业开发区分局工作职责、管辖范围及工作要求的通知》，明确国土高新分局工作职责：负责审批岳麓山高科技园（23平方公里）内农村集体、个人使用建设用地手续。2008年7月29日，长沙市委办公厅发文长办发[2008]28号《调整高新开发区管委会有关职能机构的通知》，明确：市国土局高新区分局雷锋镇管理所，由市国土局高新区分局直接管理，其人事管理权在市国土局，人员及办公经费由高新区负责；高新区根据产业发展和园区建设需要……负责办理农村集体或个人的集体建设用地手续。原省国土厅2014年1月6日发布湘政办发【2014】11号《关于规范和改进农村宅基地管理的若干意见》，明确农村宅基地：……严格执行“一户一宅”政策……严格宅基地面积标准，各地要结合本地资源状况按照节约集约用地的原则，严格确定和实施宅基地面积标准，审批宅基地时宅基地面积不得超过省规定的面积标准……。2014年8月21日，市国土局发文长国土资政发【2014】112号《关于印发的通知），明确：在城镇（含城市、县城、建制镇）规划区范围内建设农村房屋，原则上不再进行单宗分散的宅基地审批；……11、严格宅基地占地面积标准，在长沙县、望城区、浏阳市和宁乡县范围内，每户宅基地占地面积根据地类确定，占用耕地的每户不得超过130平方米；12、在市五区范围内，每基准户（4人及其以下）宅基地占地面积不超过100平方米，4人以上每增加1人相应增加20平方米（独生子女家庭每证增加20平方米），但每户的总用地面积不得突破前款所述每户宅基地占地面积标准。市国土局2016年11月30日发布《关于公布规范性文件清理结果的公告》，其中长国土资政发[2014]112号《关于印发》明确已于2016年8月20日失效。市国土局2018年4月11日发文长国土资政发[2018]46号《长沙市国土资源局印发的通知》，明确：……四、明确建房条件，控制建设总量……严格宅基地占地面积标准，在长沙县、望城区、浏阳市和宁乡县范围内，每户宅基地占地面积根据地类确定，涉及占用耕地的每户不得超过130平方米……在市五区范围内，每基准户（4人及其以下）宅基地占地面积不超过100平方米，4人以上每增加1人相应增加20平方米（独生子女家庭另按每一《独生子女光荣证》增加20平方米），但每户的总用地面积不得超过按地类核准的占地面积标准……本实施意见自公布之日起30日后施行。长国土资政发[2018]46号通知2018年4月11日印发。自公布之日起30日后实施。（二）、根据湖南省机构编制委员会《关于印发的通知》（湘编[2001]24号）和2002年4月9日市机构编制委员会会议精神，在长沙高新技术产业开发区设置长沙市国土资源局高新技术产业开发区分局，为市国土局的派出机构，由派出单位和开发区实行双重领导。《湖南省实施办法》于2000年3月31日经湖南省第九届人大会常委会第十四次会议通过，2000年3月31日公布实施。该《办法》第三十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民建住宅应当符合乡镇土地利用总体规划；每一户用地面积不超过130平方米……。再查明，刘静系杨霞莲之女，刘静因母亲杨霞莲去世而继承位于望城区雷锋街道坪山村湖涛组188号房屋。雷锋镇人民政府1996年颁发的望国土字第0000426号《个人建房用地许可证》标注许可用地面积为130平方米，房屋底层建筑面积为135平方米。一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三、四款规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。最高人民法院《关于适用的解释》第二十条第一、三款：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托；当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。长沙市机关编制委员会长编委发[2002]12号《通知》、市国土局长国土资政发【2002】94号《关于长沙市国土局长沙高新技术产业开发区分局工作职责、管辖范围及工作要求的通知》、长沙市委办公厅长办发[2008]28号《调整高新开发区管委会有关职能机构的通知》等文件已明确国土高新分局的身份、职责、权限及管辖范围，国土高新分局作为市国土局的派出机构，具有依法办理长沙高新区村民宅基地审批行政许可的法定职责,其以自身名义作出行政许可决定,符合法律规定，刘静起诉市国土局，主体适格。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第一、二款规定：行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定；地；地方性法规可以在法律政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定；规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。针对农村土地上宅基地房屋使用权审批问题，原省国土厅2014年1月6日发布湘政办发【2014】11号《关于规范和改进农村宅基地管理的若干意见》，明确了农村宅基地管理的一般原则。市国土局在随后的2014年8月21日发文长国土资政发【2014】112号《关于印发的通知》（以下简称【2014】112号《（试行>通知》，就农村宅基地占地面积标准进行了明确，虽【2014】112号《（试行>通知》在2016年规范性文件清理中已公布作废，但市国土局在随后的2018年4月11日发文长国土资政发[2018]46号《长沙市国土资源局印发的通知》，再次就农村宅基地占地面积标准明确，即每户占地面积不得超过130平方米。刘静在只有1个农业户口且已实际拥有130平方米宅基地占地面积的情况下申请扩建，已明显超出实际居住需要，也不符合湖南省节约集约用地要求和上述规范性文件标准要求，市国土局所属的国土高新分局经审查并报长沙市高新区管委会批准后，认为刘静的申请不符合扩建条件，依法作出的长高国土资决字[2018]1号《不予行政许可决定书》，符合法律规定。原省国土厅在受理刘静的复议申请后，向市国土局发出《行政复议通知书》，在市国土局提交《行政复议答复书》后在法定期限内作出湘国土资复决字〔2018〕第14号《复议决定书》，并送达给刘静。原省国土厅对刘静的行政复议申请受理、审查、作出复议决定的程序符合法律规定，事实认定清楚，应予维持。刘静提出对规范性文件即《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》进行审查，一审法院认为，上述规范性文件已由发文的行政机关公告废止，再行审查已无必要。国土高新分局在原省国土厅作出湘国土资复决字[2018]第10号《行政复议决定书》、决定撤销国土高新分局2018年4月26日作出的《关于的回复意见》、责令国土高新分局重新处理刘静的住宅扩建的申请后，同年7月20日再次做出《不予行政许可决定书》，其时市国土局长国土资政发[2018]46号《长沙市国土资源局印发的通知》已施行，国土高新分局依据已开始施行的规范性文件作出的行政行为，符合法律规定，且市国土局长国土资政发[2018]46号《长沙市国土资源局印发的通知》与《湖南省实施办法》中的相关规定相符，未有冲突和抵触。刘静的请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘静的全部诉讼请求。上诉人刘静诉称：一审判决部分查明事实错误，在列举相关规定时引用错误，其据此得出的结论错误。市国土局重新作出的不予行政许可决定书是对第一次做出的行政行为的补救措施，不是新的行政行为，是对2018年4月10日上诉人提出的申请作回复处理，应当依据申请时有效的规定。《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》（长国土资政发〔2018〕46号）中的面积限制与上位法相抵触。根据土地管理法等相关规定，农村宅基地面积标准只能由各省统一规定，市县只能落实，不能自行制定标准。对于上诉人的扩建申请不予许可是经过市国土局的上级机关长沙市人民政府批准的，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条，当事人对批准或不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告，故本案应由市政府作共同被告。故提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉不予行政许可决定和被诉行政复议决定，责令被上诉人市国土局依法许可上诉人的建房申请，由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人市国土局辩称：根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。一审列市国土局为被告符合法律规定。国土高新分局作出行政行为依据的是当时实施的规定。46号文件第10条不违反上位法规定。省级文件的规定是为了限制下级文件的标准，上位法只做了上限规定，赋予各地可以按照本地情况确定具体标准的职权。请求驳回上诉。被上诉人省资源厅辩称：长沙市人民政府的批准只是内部程序，长沙市国土局才是适格被告。46号文件不违反上位法规定，可以适用。上诉人的扩建申请明显超出实际居住需要，也不符合湖南省节约集约用地要求和46号文件规定的标准。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，2018年10月29日湖南省自然资源厅组建，履行原湖南省国土资源厅的职责。本院认为，关于本案应否追加长沙市人民政府为共同被告的问题。本案被诉行政行为是市国土局针对上诉人的扩建申请作出的长高国土资决字[2018]1号《不予行政许可决定书》和原省国土厅作出的相应行政复议决定。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案不属于上诉人就行政许可的批准行为一并提起诉讼的情形，故上诉人以相关司法解释规定为由主张长沙市人民政府应作为共同被告，理由不能成立。关于被诉不予许可决定适用《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》（长国土资政发〔2018〕46号）（以下简称46号文件）是否合法的问题。本院认为，行政行为合法性审查应当依据行为作出时有效的法律规定。本案被诉不予许可决定作出时，46号文件已经施行，上诉人以提出扩建申请时间早于该文件施行时间为由主张本案不予许可行为违法，理由不能成立。上诉人认为，对于宅基地面积标准，各市县只能按照省级规定的上限标准进行审查，不能作具体规定。对此，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，国家实行土地用途管制制度，控制建设用地总量。关于农村村民宅基地面积的问题，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。”《湖南省人民政府办公厅转发省国土资源厅的通知》（湘政办发〔2014〕11号）第2条规定：“严格宅基地面积标准。各地要结合本地资源状况，按照节约集约用地的原则，严格确定和实施宅基地面积标准。审批宅基地时，宅基地面积不得超过省规定的面积标准。”可见，上位法对于宅基地面积只作上限规定，并赋予各地按照本地资源状况确定具体标准的职权。因此，46号文件第10条关于宅基地面积标准的规定，是根据长沙市土地资源状况作出的宅基地面积标准具体规定，符合上位法关于合理利用土地的总体要求，未超过上位法规定的面积标准上限，不属于增设行政许可条件的情形。综上，市国土局根据上诉人为1人户且已经取得面积130平方米宅基地的事实，不予准许其扩建申请，符合《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第一款和《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》第10条规定，并无不当。省资源厅（原省国土厅）作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人刘静负担。本判决为终审判决。审判长 戴 莉审判员 黄 姝审判员 傅美容二〇一九年一月二十五日书记员 刘烁星附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。