广东省佛山市顺德区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤0606行初1195号 原告张拯民，男，汉族，1981年4月1日出生，住佛山市三水区。 原告黄汉泽，男，汉族，1985年4月28日出生，住广州市海珠区。 被告佛山市国土资源和城乡规划局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。 负责人杨小晶，局长。 委托代理人莫楚明，佛山市三水区发展规划和统计局中部规划直属局工作人员。 委托代理人庞敏珊，广东百浩律师事务所律师。 被告广东省住房和城乡建设厅，住所地广州市东风中路483号粤财大厦（31-35楼）。 负责人张少康，厅长。 原告张拯民、黄汉泽诉被告佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市规划局）变更规划审批登记及被告广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议一案，原告张拯民、黄汉泽于2018年10月30日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 两原告诉称，2018年6月20日，佛山市三水区发展规划和统计局公示受理佛山市三水高富地产开发有限公司（以下简称高富地产公司）位于佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块的御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更申请，受理号：2018002416。众多相关利害人通过书面提出了反对的反馈意见。但是被告市规划局依然未依法充分考虑并吸纳相关利害人意见，滥用职权作出了同意御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更申请的行政决定。修改的规划侵害了御江南广大业主的利益，违背了最初规划，大幅缩减公共配套。侵害了广大相关利害人的权利。两原告对此行政决定依法向省住建厅进行行政复议。在市规划局适用法律法规错误，证据不足，认定事实不清，程序错误，滥用职权的情况下，省住建厅并未对实体的合法性进行全面审查，即作出粤建复决［2018］29号《行政复议决定书》，属于复议机关不作为。市规划局作出同意御江南修建性详细规划方案变更的认定事实不清，适用法律错误，证据不足，违背了信赖利益保护原则。 一、根据《广东省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套”。该条款属于禁止性规定，市规划局在复议回复中多次提及并未提高容积率，降低绿地率，减少基础设施和公共服务配套。实际将原御江南国际社区项目商业建筑计容面积20万平方米更改为92854．53平方米，缩减商业配套一半以上，不仅大幅减少了公共配套，更改了容积率。事实与市规划局所适用的法律相悖，完全违背了《广东省城乡规划条例》第三十八条第一款规定，损害了相关利害人的权益，违背了信赖利益保护原则，相关利害人在购买御江南物业，总体规划公示于售卖现场，市规划局作出了两原告赖以产生信任的授益行政行为；原告因为信赖而实施了相应的购买行为。 二、市规划局声称根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定，依法审定的修规确需修改的，可对其修改方案依法进行重新审定。由于相关法律、法规对于修规的修改并无作出具体规定，因此市规划局应以前述审批修建性详细规划方案的条件、标准，并适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款关于“确需变更”的规定，对修建性详细规划方案变更进行审查江南修建性详细规划方案变更，高富地产公司申请的御江南修建性详细规划方案的变更符合前述法定条件、标准，符合确属变更的情形，没有违反法律的禁止性规定，无法举证说明符合“确需变更”的具体规定。适用法律错误，证据不足。两原告认为“确需变更”事实认定不清楚。 三、市规划局声称高富地产公司的修规变更申请符合《佛山市人民政府办公室关于推进商业、商务办公用房改建为租赁住房加快租购并举住房制度建设工作的通知（试行）》。该通知第二条明确表示本通知适用于本市行政区域内将国有建设用地上商业、商务办公用房改建为租赁住房的行为。市规划局适用法律和主体错误。 四、市规划局声称根据《中华人民共和国物权法》第七十六条“下列事项由业主共同决定：……（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定，认定高富地产公司的变更申请为御江南国际社区容量图的变更，可认定为“其他重大事项”变更，应当经第三、四期专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意通过。故适用法律错误。规划修改中的商业体配套并不属于业主共有和共同管理。 五、市规划局声称2018年1月29日，高富地产公司向其提出御江南国际社区规划方案变更申请，该局于2018年1月31日至2018年2月8日进行批前公示，公示期间在监督电话、电子邮箱渠道收到反馈意见。为充分听取相关利害关系人的意见，市规划局于2018年4月3日下午3时在佛山市三水区西南街道办公共资源交易中心举行听证会。在2018年1月30日借高富地产工作人员张贴的公示在拍照以后马上撕毁，违反了《关于城乡规划公开公示的规定》及《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，侵害了相关利害人的合法权益，如知情权，参与权。市规划局行政行为违法，程序违法。 六、市规划局声称在高富地产公司多次申请修建性详细规划方案变更的过程中，已充分听取、考虑并吸纳了利害关系人的意见，举行了听证，充分保障了利害关系人的合法权益。高富地产公司本次变更方案，是在吸纳了利害关系人在前述几次的变更申请中提出的意见后，在不断修正的基础上形成的。在一年中高富地产公司数次更改规划，企图侵害相关利害人权利，在相关利害人众多反对反馈意见后，迫于压力撤销申请，并非市规划局所申述的主动撤回，在反馈意见和听证会两原告以及相关利害人均表示反对意见，何来的充分听取、考虑并吸纳了利害关系人的意见，充分保障了利害关系人的合法权益。在市规划局回复复议意见中从未提及众多利害关系人意见是反对还是赞成，在认定事实不清，证据不足，坚持实行该行政决定强行通过了该规划修改，侵害了相关利害人的合法权益，违反了程序正当原则，忽视相关利害人的意见和权利，属明显不当行为，显失公平，是滥用职权的行为。 七、市规划局声称本次修改规划在告知了相关利害人有听证会的权利却未有相关利害人提出听证会要求，事实是市规划局并未告知两原告有申请召开听证会的权利。在公示期间，相关利害人依据公示的有效反馈意见的途径和要求，通过邮件进行反馈，却被告知只能作为一般关系人，要求众多利害关系人一定需要本人到现场递交书面反馈意见才可视为相关利害人关系。违反了行政法中的高效便民原则，在行政活动中增加当事人程序负担，是行政侵权的行为。 八、省住建厅在复议中认定高富地产公司申请将江南新区1／2号地块与“木棉岗、石山岗”地块合并开发属于《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定的“确需修改”的情形。根据《广东省城乡规划条例》第三十八条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。具有下列情形之一的，不受前款规定限制，建设单位或者个人可以依法申请调整规划条件：（一）因城乡规划修改导致地块开发条件变化的；（二）因国家和省重大项目建设需要的；（三）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要的；（四）法律、法规规定的其他情形。调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划”。高富地产公司申请将江南新区1／2号地块与“木棉岗、石山岗”地块合并开发并非符合“确需修改”情况，该地块属于土地出让开发的商业行为，并且该次修改极大的损害了相关利害人的权益，该地产开发商没有足够的能力和条件继续开发更多的土地，高富地产公司从2006年竞得该地块开发周期为8年，早已逾期4年之久，至今开发率仅有12.21%，省住建厅在复议决定书中称同意高富地产公司的变更申请并不会拖延建设项目的开发建设，反而更有利于土地的统一开发，有利于提高土地资源的利用率，事实不清，存在明显不当。当地规划部门不仅失职渎职，未依法督促其尽快完成地块开发，完善配套，反而充当保护伞行为，未追究其非法囤地的行为，不顾众多相关利害人的反对意见，现还将增加合并地块，增加开发地块面积，违反《广东省城乡规划条例》的相关规定，由确需修改的条例可以知道，只有与国家和公众利益发生矛盾的情况才属于确需修改，而房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。高富地产公司竞得的地块合并是以营利为目的，并不属于确需修改。两被告未对实体的合法性进行全面审查。属于行政不作为。适用法律错误。请求法院撤销该行政决定，维护广大相关利害人的权益。 综上，御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更事实不清，适用法律错误，证据不足。两被告违背了信赖利益保护原则，存在失职渎职行为，充当保护伞，在公示过程中多次违反了《关于城乡规划公开公示的规定》《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，侵害了相关利害人的知情权和参与权，行政行为违法，程序违法。复议机关省住建厅对实体的合法性未进行全面审查，属于行政不作为且适用法律错误。请求法院判决：1.撤销被告市规划局于2018年7月30日审批通过高富地产公司于2018年6月20日申请变更御江南国际社区项目修建性详细规划方案的行政行为；2.撤销被告省住建厅作出的粤建复决［2018］29号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）；3.本案诉讼费用由两被告承担。 两原告在诉讼中提供了下列证据材料：两原告的居民身份证复印件、原告黄汉泽的结婚证复印件及配偶岑君怡的房产证复印件、原告张拯民的房产证复印件、两被告的统一社会信用代码公示查询、关于御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更行政审批结果的告知书、关于御江南相关权利人反对2018年6月26日修建性规划方案、佛山市三水区发展规划和统计局（规划）公示反馈意见回执、粤建复决［2018］29号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）及行政复议文书送达回证。 被告市规划局辩称，一、市规划局作出同意御江南修建性详细规划方案变更决定的主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第五十条，以及《广东省城乡规划条例》第四十一条规定，修建性详细规划的审定，属于城市、县人民政府城乡规划主管部门的职能。市规划局作为佛山市人民政府城乡规划主管部门，具有对本案的修建性详细规划方案变更申请作出决定的法定职权。《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第一款规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可……”。市规划局已通过《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》及《关于下放行政审批（管理）事项管理事权公章使用事宜的补充通知》将修建性详细规划方案审核权限委托给佛山市三水区发展规划和统计局（以下简称“三水区规划部门”），三水区规划部门有权以市规划局的名义实施该行政许可，即三水区规划部门有权以市规划局的名义作出同意御江南修建性详细规划方案变更。因此，市规划局同意御江南修建性详细规划方案变更的主体适格。 二、市规划局作出同意御江南修建性详细规划方案变更决定认定事实清楚，适用法律正确。1、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款以及第四十九条的规定，市规划局审批御江南修建性详细规划方案变更，应审查该方案变更是否符合下述法定的条件、标准。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、四十一条第二款、第四十二条、第四十三条规定，修建性详细规划方案应符合控制性详细规划与该项目地块的规划条件；符合《城市居住区规划设计规范》、《佛山市城市规划技术管理规定》等相关技术标准和规范；文字标明的技术经济指标应当与图纸所示相一致；应当分类载明建筑用途，明确公共场所、公用设施和物业管理用房的位置、面积。《广东省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套”。市规划局审批修建性详细规划方案，应审查方案是否符合前述法定的条件、标准。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定的规定，依法审定的修规确需修改的，可对其修改方案依法进行重新审定。由于相关法律、法规对于修规的修改并无作出具体规定，因此市规划局应以前述审批修建性详细规划方案的条件、标准，并适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款关于“确需变更”的规定，对修建性详细规划方案变更进行审查。2、高富地产公司申请的御江南修建性详细规划方案的变更符合前述法定条件、标准，符合确属变更的情形，没有违反法律的禁止性规定。市规划局于2018年6月20日受理了高富地产公司对位于佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块修建性详细规划方案的变更申请。高富地产公司本次申请变更的规划方案的主要内容为：1、江南新区1/2号地块与“木棉岗、石山岗”地块合并开发，本次项目总用地面积调整为2907433.20平方米，可建设用地面积为2479964.00平方米；2、项目分期范围调整，各分期区域相应调整，相应调整各分期经济技术指标；3、项目总的商业面积调整为92854.53平方米；4、增加分期示意图、地块示意图、开发情况示意图、开发情况明细表、地块设计条件，项目名称由江南新区1/2号地块分区设计容量规划图修改为御江南分区设计容量规划图；5、设计单位由深圳艺洲建筑工程设计有限公司变更为梁黄顾建筑设计（深圳）有限公司。经审查，御江南国际社区中的佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块宗地24号、宗地39号和佛山市三水区XX街道XX村委会“木棉岗，石山岗”（土名）地块已于2015年进行了宗地合并，并审批通过了合并后的修建性详细规划方案，本次修建性规划方案变更中合并地块是为了完善土地遗留问题。因此高富地产公司申请将江南新区1/2号地块与“木棉岗、石山岗”地块合并开发属于《中华人民共和国城乡规划法》规定的“确需变更”的情形。同意高富地产公司的变更申请并不会拖延建设项目的开发建设，反而更有利于土地的统一开发，有利于提高土地资源的利用率。御江南国际社区项目为居住项目，《关于江南新区用地的规划设计要求》中无明确商业面积的规定，其本次申请的修规变更方案中的商业面积满足相应的规划设计条件要求。市规划局在受理后即对高富地产公司的变更申请进行技术审查。经审查，高富地产公司本次提交的变更申请符合该项目用地的规划条件，无改变用地性质，无提高容积率，无降低绿地率，无减少基础设施和公共服务配套，相应的技术指标符合《规划设计条件（编号：440607201200257）》《国有土地使用权出让合同》及其附件《关于江南新区用地的规划设计要求》，以及《城市居住区规划设计规范》、《佛山市城市规划技术管理规定》等相关技术标准和规范。3、高富地产公司的修规变更申请符合《佛山市人民政府办公室关于推进商业、商务办公用房改建为租赁住房加快租购并举住房制度建设工作的通知（试行）》文件精神。为进一步培育和发展住房租赁市场，推进商业、商务办公用房去库存工作，佛山市人民政府办公室根据《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》《广东省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》等文件要求，结合佛山市实际，作出《佛山市人民政府办公室关于推进商业、商务办公用房改建为租赁住房加快租购并举住房制度建设工作的通知（试行）》。高富地产公司申请御江南国际社区项目总的商业面积调整为92854.53平方米，符合《佛山市人民政府办公室关于推进商业、商务办公用房改建为租赁住房加快租购并举住房制度建设工作的通知（试行）》中关于“推进商业、商务办公用房去库存工作”、“优化我市商业、商务办公用房功能结构”的文件精神。4、并无过半数的利害关系人提出反对御江南修建性详细规划方案变更的意见。市规划局受理了高富地产公司对位于佛山市三水区XX街道XX新区XX号修建性详细规划方案变更的申请后，于2018年6月26日至2018年7月6日期间进行批前公示。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，“下列事项由业主共同决定：……（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第七条规定，“改变共有部分的用途、利用共有部分从事经营性活动、处分共有部分，以及业主大会依法决定或者管理规约依法确定应由业主共同决定的事项，应当认定为物权法第七十六条第一款第（七）项规定的有关共有和共同管理权利的"其他重大事项"”。高富地产公司的变更申请为御江南国际社区容量图的变更，可认定为"其他重大事项"变更，应当经第一、二、三、四期专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意通过。御江南国际社区第一、二、三、四期目前已销售约5000户，但市规划局在公示期间仅收到反对意见22份，其中5户经核实为相关利害关系人，因此提出反对意见的专有部分占建筑物总面积的比例和业主占总人数的比例远远少于半数，应当认定御江南国际社区绝大多数业主同意高富地产公司修建性详细规划方案的变更。 三、市规划局作出同意御江南修建性详细规划方案变更决定的程序合法。高富地产公司于2018年6月19日向市规划局提交了御江南修建性详细规划方案的变更申请及材料。经审查，其申请符合修建性详细规划方案变更的受理条件，市规划局于2018年6月20日依法受理该变更申请。市规划局经过技术审查后，于2018年6月26日至2018年7月6日，将高富地产公司的变更申请材料（含分期范围、各期指标等）在市规划局的网站、办公场所、佛山日报以及御江南社区现场进行了清晰的公示，并告知利害关系人依法享有要求听证的权利，并不存在撕毁公示的情形。公示期间共收到22份反对意见，但公示期间无利害关系人提出听证申请。市规划局在充分考虑公示期间收集到的反馈意见后，于2018年7月30日作出同意变更的决定，并向各利害关系人作出《关于御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更行政审批结果的告知书》，同时告知其享有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。其后市规划局依法在市规划局的网站进行批后公告。综上，市规划局作出同意修建性详细规划方案变更决定完全符合相关法律程序。 四、市规划局同意御江南修建性详细规划方案变更是经过充分考虑利害关系人的意见、佛山市三水区的客观情况的情形下审慎作出的。（一）市规划局同意御江南修建性详细规划方案变更已充分考虑并吸纳了利害关系人的意见。高富地产公司提出御江南国际社区修建性详细规划方案变更申请始于2017年3月1日，具体情况如下：1、2017年3月1日，高富地产公司向市规划局提出御江南国际社区规划方案变更申请，业务收件编号为三水2017000726。市规划局于2017年3月9日至2017年3月20日进行批前公示，公示期间，在监督电话及来访渠道、电子邮箱渠道均收到反馈意见。经听取业主对于本次修规变更的反馈意见后，市规划局认为该版容量图仍存在优化空间，故对该版规划方案变更不予通过。2、2018年1月29日，高富地产公司向市规划局提出御江南国际社区规划方案变更申请，业务收件编号为三水2018000359。市规划局于2018年1月31日至2018年2月8日进行批前公示，公示期间在监督电话、电子邮箱渠道收到反馈意见。为充分听取相关利害关系人的意见，市规划局于2018年4月3日下午3时在佛山市三水区西南街道办公共资源交易中心举行听证会。经过听证，利害关系人与高富地产公司对本次变更方案分歧较大。经全面审核本次变更方案，与原方案相比，优化程度不足，市规划局于2018年4月20日对本次修规方案变更申请作出不予批准的决定。3、2018年5月16日，高富地产公司又向市规划局提出御江南国际社区规划方案变更申请，业务收件编号为三水2018001916。本次的规划变更方案已根据听证会的意见作出修改、完善。市规划局于2018年5月23日至2018年6月4日进行批前公示。公示期间收到反馈意见。2018年5月31日，市规划局收到高富地产公司提交的退件申请。经市规划局研究，同意高富地产公司的退件申请，并发布了撤销公示的公告。综上，高富地产公司在提起本次修建性详细规划方案变更申请之前，已提起过三次修建性详细规划方案变更申请。市规划局在高富地产公司多次申请修建性详细规划方案变更的过程中，已充分听取、考虑并吸纳了利害关系人的意见，举行了听证，充分保障了利害关系人的合法权益。高富地产公司本次变更方案，是在吸纳了利害关系人在前述几次的变更申请中提出的意见后，在不断修正的基础上形成的。（二）市规划局同意御江南修建性详细规划方案变更已充分考虑佛山市三水区的客观情况。原御江南国际社区项目商业建筑计容面积达到20万平方米，若全部建设，将不利于商业用房去库存工作的展开，故经研究可以适当减少该项目商业用房面积。根据目前三水城区商业体情况，三水广场约10万平方米商业建筑面积，三水恒福广场约6万平方米商场建筑面积，新动力广场约9万平方米商场建筑面积，三个大型商业体服务三水城区约30万人口，人均约0.83平方米，而御江南国际社区项目总的商业计容建筑面积调整为92854.53平方米，按佛规人口规模计算，该项目人口约为51722人，人均商业计容建筑面积可达到1.79平方米，已远高于佛山市三水城区的人均商业计容建筑面积。故市规划局认为该规划方案的92854.53平方米商业配套面积满足业主需求。如若按20万平方米商业建筑面积建设，将可能导致过多商业建筑的闲置，不利于小区商业环境的形成。基于前述事实与理由，市规划局认为，高富地产公司本次申请的修建性详细规划方案变更已符合法定的条件、标准，符合前述佛山市文件精神、符合佛山市三水区的客观情况，属于确需变更的情形，且考虑到修改内容对利害关系人影响较小，因此市规划局依法作出同意本次御江南修建性详细规划方案变更的决定。 综上所述，市规划局作出同意御江南修建性详细规划方案变更的决定主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院依法维持市规划局作出的同意御江南修建性详细规划方案变更决定，驳回原告的诉讼请求。 被告市规划局在诉讼中提供了下列证据材料：《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》及管理事权公章使用事宜的补充通知、高富地产公司报批的修规变更方案申请资料、收件登记表、《规划设计条件》、国有土地使用权出让合同及其附件、补充协议、规划图、批前公示资料、反馈意见、同意修规变更意见及向利害关系人告知审批结果的资料、批后公告的资料、2017年3月1日、2018年1月29日、2018年5月16日高富地产公司申请规划变更、受理、公示、反馈意见及回复意见、《佛山市人民政府办公室关于推进商业、商务办公用房改建为租赁住房加快租购并举住房制度建设工作的通知（试行）》、证明、《行政复议决定书》。 被告省住建厅辩称，一、省住建厅依法履行了行政复议处理的职权职责。（一）《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中省住建厅作为市规划局的上一级主管部门，依法有权受理以市规划局为被申请人的行政复议申请。（二）省住建厅在法定的期限内作出了行政复议处理决定并告知了原告和市规划局，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”原告黄汉泽、张拯民对市规划局审批通过御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更不服，分别于2018年8月1日和9月12日向省住建厅提出行政复议申请，省住建厅依法立案受理并合并审查。因为案件情况复杂，省住建厅延长行政复议审查期限30日，于2018年10月10日作出《行政复议决定书》，并邮寄送达原告和市规划局。原告和市规划局于2018年10月18日收到该决定书。省住建厅依法履行了行政复议职责，在法定的期限内作出了行政复议处理决定，程序合法。 二、本案市规划局作出的行政行为及省住建厅作出的复议决定事实认定清晰，程序合法，适用法律正确。（一）本案事实清楚。2006年3月16日，市规划局与佛山市三水高富地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让位于佛山市三水区XX街道XX新区XX号，宗地总面积3665.76亩，并由佛山市规划局三水分局出具了《关于江南新区用地的规划设计要求》作为合同附件，明确涉案地块主要技术经济指标如下：建筑密度≤25%，容积率≤1.0,绿地率≥40%。2015年5月21日，市规划局与佛山市三水高富地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》补充协议二，同意佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块宗地24号、江南新区1/2号地块宗地39号和XX村委会“木棉岗，石山岗”（土名）地块进行合并开发。2018年6月19日，高富地产公司向市规划局提交了御江南修建性详细规划方案的变更申请及材料。申请将该项目规划方案的主要内容变更为：1、江南新区1/2号地块与“木棉岗、石山岗”地块合并开发，本次项目总用地面积调整为2907433.20平方米，可建设用地面积为2479964.00平方米；2、项目分期范围调整，各分期区域相应调整，相应调整分期各分期技术经济指标；3、项目总的商业面积调整为92854.53平方米；4、增加分期示意图、地块示意图、开发情况示意图、开发情况明细表、地块设计条件，项目名称由江南新区1/2号地块分区设计容量规划图修改为御江南分区设计容量规划图；5、设计单位由深圳艺洲建筑工程设计有限公司变更为梁黄顾建筑设计（深圳）有限公司。2018年6月20日，市规划局依法受理该变更申请。市规划局经过技术审查后，于2018年6月26日至2018年7月6日，将高富地产公司的变更申请材料（含分期范围、各期指标等）在市规划局的网站、办公场所、佛山日报以及御江南社区现场进行了公示，并告知利害关系人依法享有要求听证的权利。公示期间共收到22份其中包括原告的反对意见，但公示期间无利害关系人提出听证申请。2018年7月30日，市规划局作出同意变更的决定，并向原告等各利害关系人作出《关于御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更行政审批结果的告知书》。其后市规划局依法在其网站进行批后公告。另查，高富地产公司曾分别于2017年3月1日、2018年1月29日和2018年5月16日向市规划局提出涉案项目规划方案变更申请，业务收件编号分别为三水2017000726、三水2018000359、三水2018001916。市规划局受理后，分别于2017年3月9日至2017年3月20日、2018年1月31日至2018年2月8日、2018年5月23日至2018年6月4日进行批前公示，于2018年4月3日举行听证会，听取利害关系人的意见。公示期间，在听取利害关系人的意见后，市规划局对高富地公司的前两次申请分别作出不予批准的决定。对于高富地产公司的第三次申请，高富地产公司主动要求退件申请后，市规划局同意退件申请并发布了撤销公示的公告。原告对市规划局2018年7月30日作出的通过御江南修建性详细规划方案变更申请的审批结果不服，向省住建厅提起本次行政复议。省住建厅作出行政复议决定，对市规划局作出的行政行为予以维持。（二）市规划局作出的行政行为和省住建厅作出的行政复议决定合法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”根据上述规定，市规划局作为涉案项目地块所在地的规划行政主管部门，有审批涉案项目修建性详细规划变更方案并予以公布的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广东省城乡规划条例》第三十八条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。具有下列情形之一的，不受前款规定限制，建设单位或者个人可以依法申请调整规划条件：（一）因城乡规划修改导致地块开发条件变化的；（二）因国家和省重大项目建设需要的；（三）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要的；（四）法律、法规规定的其他情形。调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划。”本案中，首先，市规划局在收到高富地产公司提交的涉案项目修建性详细规划审查方案变更申请后，经审查，涉案项目中的佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块宗地24号、宗地39号和佛山市三水区XX街道XX村委会“木棉岗，石山岗”（土名）地块已于2015年进行了宗地合并，并审批通过了合并后的修建性详细规划方案，本次修建性规划方案变更是为了完善土地遗留问题。因此高富地产公司申请将江南新区1/2号地块与“木棉岗、石山岗”地块合并开发属于《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定的“确需修改”的情形。同意高富地产公司的变更申请并不会拖延建设项目的开发建设，反而更有利于土地的统一开发，有利于提高土地资源的利用率。其次，涉案项目作为居住项目，《关于江南新区用地的规划设计要求》中无明确商业面积的规定，高富地产公司申请的修规变更方案中的商业面积满足《关于江南新区用地的规划设计要求》中的相关要求。经市规划局技术审查，高富地产公司本次提交的变更申请符合该项目用地的规划条件，相应的技术指标符合《规划设计条件（编号：440607201200257）》《国有土地使用权出让合同》及其附件《关于江南新区用地的规划设计要求》，以及《城市居住区规划设计规范》、《佛山市城市规划技术管理规定》等相关技术标准和规范。此外，在高富地产公司此次变更申请前提交的历次修规申请中，市规划局已听取了利害关系人的意见，要求高富地产公司重新修改方案再行提交变更申请。在此次变更申请中，市规划局亦依法采取批前公示征求利害关系人意见，符合上述法律、法规规定。 综上所述，省住建厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持市规划局于2018年7月30日作出的通过佛山市三水高富地产开发有限公司提出的御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更申请的审批结果，依法履行了行政复议处理的职责，处理程序合法，认定事实清晰，适用法律正确，请求法院驳回原告的起诉。 被告省住建厅在诉讼中提供了下列证据材料：行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、延长行政复议审查期限通知书及邮寄单、《行政复议决定书》及邮寄单。 经审查查明，2018年6月20日，高富地产公司向被告市规划局提交位于佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块的御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更申请，市规划局于同日受理，受理号：2018002416。经审查，市规划局于2018年7月30日审批通过上述修建性详细规划方案变更申请，并将变更方案在佛山市三水区发展规划和统计局规划公示平台网站进行批后公告。 另查明，原告张拯民是佛山市三水区XX街道XX大道XX号御江南国际社区X区X座X的产权人，该房产独用宗地面积119.72平方米、房屋建筑面积193.07平方米，原告黄汉泽与岑君怡是夫妻关系，岑君怡是佛山市三水区XX街道XX大道XX号御江南国际社区X区X座X的产权人，该房产独用宗地面积120.33平方米、房屋建筑面积192.56平方米。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案是两原告不服被告市规划局审批通过御江南国际社区的修建性详细规划方案变更而提起的行政诉讼，该小区的修建性详细规划方案变更明显涉及社区业主的共有利益，根据上述规定，两原告作为三水区XX街道XX大道X号御江南国际社区的业主，其专有部分面积未超过建筑物总面积半数，其与被告市规划局审批通过佛山市三水区XX街道XX新区XX号地块的御江南国际社区项目修建性详细规划方案变更申请的行为不具有利害关系，同样，两原告对该规划方案的变更申请不服申请行政复议，是对行政复议申请权的不当利用，被告省住建厅作出的行政复议决定，同样不具有可诉性。综上，两原告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定提起诉讼应当符合的条件，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张拯民、黄汉泽的起诉。 案件受理费不需交纳，预收的案件受理费人民币50元，退还给原告张拯民、黄汉泽。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。 审 判 长  郑旭辉 人民陪审员  林绮玲 人民陪审员  王俊中 二〇一九年一月二十九日 书 记 员  肖静紫