南京铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏8602行初1154号 原告李明柏，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市江宁区住房和城乡建设局，住所地南京市江宁区天元东路**。 法定代表人许文林，南京市江宁区住房和城乡建设局局长。 出庭负责人李毓鑫，南京市江宁区住房和城乡建设局副局长。 委托代理人卞兴泽，南京市江宁区住房和城乡建设局法规科科长。 委托代理人汤小玲，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 被告南京市江宁区人民政府，住所，住所地南京市江宁区上元大街**div> 法定代表人祁豫玮，南京市江宁区人民政府区长。 委托代理人刘梦雨，南京市江宁区人民政府法制办工作人员。 原告李明柏诉被告南京市江宁区住房和城乡建设局（以下简称江宁区住建局）、南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）城建其他行政管理行为及行政复议一案，于2018年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月9日立案后，在法定期限内向被告江宁区住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。江宁区住建局在答辩期内抗辩原告已选择行政复议，江宁区政府于2018年6月8日已作出复议决定。本院经与原告核实后，经原告确认追加江宁区政府为本案共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2018年11月21日、2019年1月3日公开开庭审理了本案。原告李明柏，被告江宁区住建局副局长李毓鑫、原委托代理人汤小玲、鲁琳，被告江宁区政府的委托代理人刘梦雨参加了2018年11月21日的开庭审理；原告李明柏，被告江宁区住建局副局长李毓鑫、委托代理人卞兴泽、汤小玲，被告江宁区政府的委托代理人刘梦雨参加了2019年1月3日的开庭审理。本案现已审理终结。 原告李明柏诉称：开发商在销售过程中没有按照相关规定办，原告让江宁区住建局具体核实及查处，原则上原告不是投诉也不是信访，而是举报。江宁区住建局没有尽到按照原告的举报内容核实调查听证，而以书面的形式告知原告不是其职责范围，明显不对。第一，江宁区住建局是房地产开发公司的主管部门，应该对合同、订购书以及销售等具体的细节有明确规定，还有具体的格式文件对退房及定金监管等详细规定。工商部门及司法部门对此不专业，也不属于他们的范畴。第二，开发商和原告之间诉讼已经确认违约责任及合同的解除，属于民事纠纷，与本案诉讼无关，法院虽处理过但与本案不是同一个法律关系，且民事判决中对合同、定金监管、退房相关规定未作认定，因此被告必须回复原告，开发商是否违约、是否未按规定销售房屋并违反行政机关对房屋销售的强制性规定。第三，原告是本案的直接关系人。现房主戚银仕与开发商签定的合同无效，所以开发商还应该与原告履行合同，即使不能履行也应该由被告责令开发商对原告作出相应的赔偿。原告认为，被告江宁区住建局是开发商监管部门，不可以推诿，其在没有查明案情的情况下作出答复，且没有按照举报信的内容回复。江宁区政府对江宁区住建局曾经作出的第一次答复予以撤销，江宁区住建局仍不悔改，又于2018年3月1日再次作出《关于李明柏反映问题的答复意见》，没有真正解决问题。原告认为要搞清楚开发商在销售房屋过程中江宁区住建局有无监管，有无按照南京市人民政府关于销售房屋相关文件来执行，包括原告的举报信中的5点要求，请江宁区住建局予以具体的答复，不能笼统、敷衍的答复。综上，请求法院依法判决：1.撤销被告江宁区住建局于2018年3月1日作出的《关于李明柏反映问题的答复意见》（以下简称涉案答复），依法重新对原告的举报予以答复；2.撤销被告江宁区政府作出的（2018）苏8602行初29号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称29号驳回行政复议申请决定书）；3.本案诉讼费用由被告承担。 被告江宁区住建局辩称：一、本案原告主体不适格。原告提交的落款时间为2017年5月25日的投诉举报信，被告已于2017年6月20日作出了答复，因原告不服答复，曾向江宁区政府提出行政复议申请，江宁区政府认为被告答复不全面，于2018年1月12日作出〔2017〕江宁行复第56号《行政复议决定书》（以下简称56号复议决定书），被告依法于2018年3月1日作出涉案答复。原告对该答复不服，向江宁区政府再次提出行政复议申请，要求撤销涉案答复。江宁区政府经审理，于2018年6月8日作出了29号驳回行政复议申请决定书。该生效决定书亦查明，原告投诉举报信中的江宁玛斯兰德辣椒区55幢-2号别墅（以下简称涉案房屋）由案外人戚银仕、戚培群于2009年9月7日取得房屋所有权。原告并非该涉案房屋的所有权人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的原告起诉资格条件。二、被告主体不适格。原告在本案中提出的诉请事实与理由均系原告与开发商之间的合同争议，属民事法律关系调整范畴，不属于被告的行政职责范围。且被告针对原告的投诉举报信内容已依法予以答复，并无不妥。三、本案不属于我国行政诉讼受案范围且已超过法定起诉期限。本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，被告对原告投诉进行答复的行为对其合法权益明显不产生实际影响。被告在答复意见中已告知其相应的救济途径，原告选择了行政复议程序。江宁区政府于2018年6月8日作出了29号驳回行政复议申请决定书，而原告提起本案行政诉讼的时间是2018年7月2日，早已超过法定起诉条件。综上，原告诉请无事实与法律依据，请求裁定驳回原告的起诉。 被告江宁区政府辩称：江宁区政府作出的行政复议决定事实认定清楚，程序正当，适用法律正确。2018年4月15日，原告不服江宁区住建局作出的涉案答复，向江宁区政府申请行政复议。2018年4月18日，江宁区政府审查后依法受理，并将受理通知书邮寄送达给原告。同日，江宁区政府依法通知江宁区住建局，2018年4月27日，江宁区住建局提交答复材料。2018年5月2日，江宁区政府将答复材料副本依法送达给原告。经过审查案件事实证据和法律依据，本机关认为原告并非涉案房屋的所有权人，无权对江宁区住建局作出的答复提出履行职责之诉，而且原告与案外人的合同争议系民事纠纷，不属于行政复议受理范围。2018年6月8日，江宁区政府作出驳回行政复议申请决定，并送达原告和江宁区住建局。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：原告李明柏于2017年5月25日书写投诉举报信，向被告江宁区住建局反映：其于2007年5月认购江宁玛斯兰德辣椒街区55幢-2号别墅，付定金10万元后，因认为开发公司签订的认购协议不规范而拒付30万保证金，开发公司以原告不按时履约，将该房屋重新卖给戚银仕，原告认为开发商属于违规销售房屋，戚银仕等人签订相关合约应属于无效合同，故请江宁区住建局予以查处。 江宁区住建局接到举报后于2017年6月20日出具《关于李明柏反映问题的答复意见》（即第一次答复），书面答复告知原告，其所反映的开发商违规事项已超过行政处罚追责时效。原告不服向江宁区政府申请行政复议。被告江宁区政府于2018年1月12日作出56号复议决定书，决定撤销江宁区住建局作出的《关于李明柏反映问题的答复意见》（第一次答复）并依法重新处理。2018年3月1日，被告江宁区住建局重新作出涉案答复。原告仍不服，于2018年4月15日向江宁区政府提出行政复议申请。江宁区政府于2018年4月18日受理，并通知江宁区住建局答复。2018年6月8日，江宁区政府作出29号驳回行政复议申请决定书，载明：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，本机关决定如下：驳回李明柏提出的行政复议申请。”原告不服，向本院提起本案行政诉讼，要求判如所请。 庭审中，江宁区政府当庭明确，针对李明柏不服江宁区住建局于2018年3月1日作出的涉案答复提起的行政复议案件，江宁区政府经书面审查后认为李明柏的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》调整的范畴，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回李明柏行政复议申请决定，即29号驳回行政复议申请决定书。原告不认可江宁区政府对适用的法律条款的明确。 本院认为，江宁区政府作出的29号驳回行政复议申请决定书中，适用的法律条款为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款，根据该条款，行政复议机关决定驳回行政复议申请的情形有两项。其中，第（一）项为“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，”行政复议机关应当决定驳回行政复议申请；第（二）项为“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，”行政复议机关也应当决定驳回行政复议申请。虽然两者结果最终相同，均为驳回行政复议申请，但依据的具体事由存在差异，第（一）项涉及从实体上审查后驳回行政复议申请，而第（二）项系不符合受理条件从程序上即予以驳回。因此，江宁区政府具体适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款中哪一项作出驳回行政复议申请决定，决定了本案司法审查的程序。江宁区政府作为行政复议机关，有义务明确其作出复议决定所适用的法律依据，故本院要求江宁区政府对其适用的法律条款予以明确，江宁区政府当庭明确系依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，从程序上驳回李明柏行政复议申请决定。原告对江宁区政府明确适用的法律条款不予认可，认为不应让江宁区政府对此补充明确，本院对该意见不予采纳。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关在受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，针对原告的复议申请，江宁区政府以原告的申请不属于行政复议法调整范畴为由，驳回了原告的行政复议申请，属于不予受理原告的复议申请。 在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人的法律救济手段可以是直接起诉原行政行为，也可以起诉复议行为。但是法律规定的上述两种救济手段不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院对认定原告申请不符合受理条件的复议决定予以审查，但可能导致复议决定被撤销的效果，如果这一情形实现，必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。故同时起诉原行政行为和复议机关以不符合受理条件驳回复议申请的决定，就会违反一事不再理原则，造成人民法院以及复议机关的重复劳动。同时，司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。就本案而言，李明柏在一个案件中对江宁区政府的复议决定和江宁区住建局作出的涉案答复不服提起诉讼，从理论上来说，关于复议决定的诉讼有可能导致复议程序的重新启动，故不应当在同一案件中同时进行审查。在存在不同司法救济途径的情况下，李明柏作为原告应当进行选择，即选择其一（不能同时）提起行政诉讼。诉讼请求涉及事项可能产生冲突结果，致本案实质上缺乏明确具体的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，提起诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述规定，原告的起诉缺乏具体诉讼请求，本案已经立案，应当裁定驳回起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告李明柏的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  王为芬 二〇一九年一月二十八日 书 记 员  谭 倩