福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行申517号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：三惠（福建）工贸有限公司。住所地：福建省泉州市泉港区南埔镇通港路天湖工业区。 法定代表人陈剑华，总经理。 委托诉讼代理人陈吓妹、陈晓露，福建科衡律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：泉州市环境保护局。住所地：福建省泉州市丰泽区东海行政中心交通科研楼**北门厅**。 法定代表人李国坤，局长。 委托诉讼代理人汤奇月、林宗辉，泉州市环境保护局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：泉州市人民政府。住所地：福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人王永礼，市长。 委托代理人黎三保、高声远，泉州市人民政府工作人员。 再审申请人三惠（福建）工贸有限公司（以下简称三惠公司）因与被申请人泉州市环境保护局（以下简称泉州市环保局）环保行政处罚及被申请人泉州市人民政府行政复议决定一案，不服泉州市中级人民法院（2018）闽05行终107号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 三惠公司申请再审称：（一）泉州市环保局作出的泉环保罚字〔2016〕11号《行政处罚决定书》（以下简称11号行政处罚决定）认定事实不清，主要证据不足。1.11号行政处罚决定认为三惠公司案涉项目属于“可能造成重大环境影响的”事实是错误的，并非所有的化工类均需要报批环境影响报告书，只有列入目录内的特定化工类产业才需要报批。2.11号行政处罚决定认定歧化松香钾皂和歧化松香钠皂分装生产项目和1,4—丁二醇提纯生产项目的建设投产时间、总投资金额证据不足，泉州市环保局作出行政处罚前收集的证据不能相互印证，处罚决定未查清基本事实，应当予以撤销。2016年11月7日的《询问笔录》等不能作为本案行政处罚的证据，且仅凭一份询问笔录不能达到“事实清楚、证据确凿”的要求。泉州市环保局认为其作出处罚时“建设”的违法行为处于持续或继续状态与事实不符。（二）泉州市环保局作出11号行政处罚决定适用法律、法规错误。1.即便三惠公司存在“违法”行为，本案所涉“建设”行为发生在2010年、2014年，应当适用2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》。2.不管依据新法抑或旧法，所作出的行政处罚行为系“责令停止建设”，而泉州市环保局作出“责令停止生产”，适用法律错误。（三）泉州市环保局作出的11号行政处罚决定严重不合理。1.作为两个依法成立的国家机关，泉州市泉港区环境保护局（以下简称泉港区环保局）与泉州市环保局对本案作出了两个相互矛盾、截然不同的行政决定。2.备案是通知性备案，行政机关了解报备内容即可，不能批准或者撤销备案，泉港区环保局撤销备案属曲解行政备案的性质。3.即便三惠公司确实需要被处罚，也是依法撤销备案后，再行立案查处。综上，泉州市环保局作出的11号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，具体处罚行为严重不合理，一、二审法院判决错误。请求撤销一、二审判决，撤销泉州市环保局11号行政处罚决定和泉州市人民政府泉政行复〔2017〕20号《行政复议决定书》（以下简称20号行政复议决定），一、二审诉讼费用由二被申请人承担。 被申请人泉州市环保局答辩称：（一）泉州市环保局作出的11号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。1.泉州市环保局对三惠公司现场检查时，发现该公司未配套废水污染防治设施，仅燃油导热油炉配套建设了废气净化处理设施，且相关环保设施未经验收合格，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对三惠公司责令停止生产，处以人民币3万元的罚款，认定事实清楚，法律依据充分。2.三惠公司案涉两个生产项目生产工艺非单纯混合分装，应编制环境影响报告书并经泉州市环保局审批后方可开工建设，故泉州市环保局依据《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，决定以案涉项目总投资额百分之一的标准对三惠公司处以罚款，认定事实清楚，法律依据充分。3.泉州市环保局认定三惠公司建设项目建设投产时间、总投资金额的事实证据充分。4.三惠公司案涉两个违法建设项目先后于2010年9月、2014年2月投入生产并一直处于持续状态，故该公司主张其违法行为超过两年处罚时效不能成立。（二）泉州市环保局作出的11号行政处罚决定适用法律正确。1.泉州市环保局于2016年11月7日执法检查发现三惠公司存在环境违法行为，应适用于2016年9月1日起施行的《环境影响评价法》对该公司进行处罚。2.泉州市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对三惠公司作出“责令停止生产”的处罚决定，三惠公司主张“责令停止建设”不等于“责令停止生产”属混淆法律法规适用。（三）三惠公司主张泉州市环保局作出的11号行政处罚决定严重不合理，缺乏事实依据，不能成立。1.三惠公司的歧化松香钾皂项目并不具备备案条件，泉港区环保局对此予以备案的行为本身违法，且其事后申请备案的行为并不能否认此前的违法事实。2.泉港区环保局经召开专家论证会，结合现场勘查情况及专家意见撤销备案，是履行行政机关“有错必纠”的义务。3.即便在泉州市环保局调查过程中、处罚决定作出前歧化松香钾皂项目已由泉港区环保局备案，也不能免除三惠公司应对案涉两个项目依法编制环境影响报告书并报批的法定义务。综上，泉州市环保局作出的11号行政处罚决定并无不当，一、二审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回三惠公司的再审申请。 被申请人泉州市人民政府答辩称：三惠公司对泉州市环保局作出的11号行政处罚决定不服，向泉州市人民政府申请行政复议。泉州市人民政府于2017年3月15日依法受理，向泉州市环保局发出《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。泉州市环保局在规定期限内向泉州市人民政府提交了答复书及相关证据、依据材料。因本案情况复杂，泉州市人民政府决定延期审理30日。泉州市人民政府经审理认为，三惠公司未依法向环保主管部门报批建设项目环境影响报告书，即擅自建设歧化松香钾皂、歧化松香纳皂分装生产项目和1,4—丁二醇提纯生产项目，累计投资总额约2000万元，且建设项目需配套建设的环境保护设施也未经环保部门验收（合格），主体工程即投入生产，事实清楚，证据充分，泉州市环保局对三惠公司作出责令停止生产，罚款23万元的行政处罚决定适用依据正确，程序合法，并无不当。2017年6月7日，泉州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出20号行政复议决定，决定维持泉州市环保局作出的11号行政处罚决定。该《行政复议决定书》已送达三惠公司、泉州市环保局。泉州市人民政府行政复议程序合法，一、二审判决正确，三惠公司的申请再审理由不能成立，应予驳回。 本院认为，泉州市环保局作出11号行政处罚决定涉及对三惠公司实施的以下两个环境违法行为进行处罚：1.该公司未依法向环境保护主管部门报批建设项目环境影响报告书，擅自建设歧化松香钾皂、歧化松香钠皂分装生产项目（以下简称项目一）和1,4—丁二醇提纯生产项目（以下简称项目二）的行为；2.该公司建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格便投入生产的行为。三惠公司对此均提出异议，本院分析评判如下： （一）关于泉州市环保局对三惠公司违法行为一作出的行政处罚是否合法的问题 《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”本案中，泉州市环保局经对三惠公司进行现场检查发现，三惠公司建设的项目一和项目二均未编制建设项目环境影响报告书并报有审批权的环境保护行政主管部门审批就擅自开工建设，其中项目一于2010年3月动工建设并于同年9月建成并投入试生产，项目二于2013年6月动工建设并于2014年2月建成并投入试生产，两个项目投资总额2000万元。上述事实有泉州市环保局提供的现场检查（勘察）笔录、现场照片、《福建省企业投资项目备案表》、三惠公司法定代表人的调查笔录、三惠公司的工商营业执照等证据予以证实。三惠公司法定代表人在2016年11月7日的现场检查（勘察）笔录中关于项目一和项目二的建设投产时间、总投资金额的陈述与泉州市环保局认定的前述事实一致，现三惠公司对此提出异议但并未提供证据予以证明，故该项申请再审理由本院不予采纳。 关于三惠公司提出的案涉两个项目对环境影响很小，项目一已经泉港区环保局备案，项目二只是简单物理提纯，均不需要编制环境影响报告书报环境保护主管部门审批的申请再审理由。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）的规定，项目类别为“L石化、化工”所涉及化学品制造的项目除单纯混合和分装外的应当编制环境影响报告书。福建省环保厅《福建省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》（闽环发〔2015〕8号）第六条规定，可能对环境造成较大以上影响应当由设区市环境保护行政主管部门审批的建设项目由设区市环境保护行政主管部门负责审批建设项目环境影响评价文件（国家、省审批项目除外）。该规定附表3对“设区市级环境保护部门负责审批环境影响评价文件的建设项目目录”作出规定，一、（三）原材料，包括化工石化医药：除国家和省审批之外的编制环境影响报告书的化工、石化、医药项目。根据上述法律法规规定并结合三惠公司的申请再审理由，案涉两个项目是否为化工生产项目是此节最主要的争议焦点，该问题是决定三惠公司只需向泉港区环保局备案还是应向泉州市环保局报批建设项目环境影响报告书或者报告表的关键。从项目一和项目二的工艺生产过程具有皂化反映特性、原料与产品的化学性质有明显的不同、配置的生产设备及辅助工程设备等方面分析，并结合三惠公司工商登记经营范围为化工产品等且经营范围备注“依法须经批准的项目，经有关部门批准后方可开展经营活动”，应认定案涉两个项目均属于化学工业范畴，为化工生产项目，且生产工艺并非单纯混合分装，依法应编制环境影响报告书并报泉州市环保局审批。泉港区环保局没有权限对项目一进行审批，且在本案一审审理期间已撤销对该项目的备案。因此，泉州市环保局根据查明的事实，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定对三惠公司未依法报批建设项目环境影响报告书的行为进行处罚，并无不当。三惠公司该项申请再审理由不能成立，本院不予采纳。 （二）关于泉州市环保局对三惠公司违法行为二作出的行政处罚是否合法的问题 《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款”。本案中，三惠公司对案涉两个项目未配套建设废水污染防治设施，仅燃油导热油炉配套建设了废气净化处理设施，相关环保设施未经验收合格便投入生产，泉州市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对三惠公司该违法行为作出处罚，并无不当。三惠公司提出的两个项目均属于环境影响较小的项目，没有建设配套环境保护设施的必要性和可能性的申请再审理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 泉州市环保局经现场调查查证上述事实，经集体讨论、送达行政处罚告知书、依申请召开听证会等，对三惠公司作出责令停止生产、罚款23万元的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。关于三惠公司提出的泉州市环保局作出的行政处罚已经超过时效的申请再审理由。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，三惠公司的违法行为至今持续存在，其行为不属于前述条款规定的“二年内未被发现，不再给予行政处罚”的情形，泉州市环保局对其作出行政处罚并未超过时效。故三惠公司该项申请再审理由缺乏法律依据，本院不予采纳。 泉州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，对三惠公司的行政复议申请进行受理、审查，作出20号行政复议决定并依法送达，程序合法，适用法律、法规正确，所作行政复议决定并无不当。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。三惠公司的申请再审理由不能成立，不予采纳。 综上，三惠（福建）工贸有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回三惠（福建）工贸有限公司的再审申请。 审 判 长  秦传熙 审 判 员  林锦斌 代理审判员  周晓芳 二〇一九年一月二十三日 书 记 员  吴晓燕