四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川14行终115号 上诉人（原审原告）肖如忠，男，1956年12月21日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人张竞，四川铁韬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县国土资源局。住所地，四川省仁寿县文林镇嘉南路二段**。 法定代表人李文学，局长。 委托代理人张亮，男，该局法规股股长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 原审第三人廖顺茂，男，1967年3月16日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原审第三人仁寿民富村镇银行有限责任公司。住所地，四川省仁寿县文林镇仁寿大道。 法定代表人杨志敏，行长。 委托代理人彭建康，仁寿县文林法律服务所法律工作者。 原审第三人李亮，男，1981年9月14日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原审第三人张俊成，男，1952年11月19日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人肖如忠因与被上诉人仁寿县国土资源局（以下简称仁寿县国土局）、原审第三人仁寿民富村镇银行有限责任公司（以下简称仁寿民富银行）、廖顺茂、李亮、张俊成土地行政登记一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2017）川1402行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2005年6月6日，肖如忠经仁寿县政府批准取得了位于仁寿县××镇老成××地××号的土地使用权，仁寿县政府向其颁发了仁国用（2005）2××8号（以下简称第2××8号）国有土地使用权证。该土地使用类型为划拨，用地面积为750㎡。2012年5月14日,肖如忠（甲方）与张俊成、李亮（乙方）签订了联合开发协议，该协议的主要内容为:“经甲乙双方达成书面协议，联合在肖如忠取得的土地上开发商品房。一、土地使用权现属于甲方，但乙方须将土地划拨手续转为乙方自己所有后方可进行修建，所产生的一切费用均由乙方承担。办理报建手续，由乙方负责办理，办理手续的费用由乙方自行承担，甲方须协助办理，办理途中所花费用由乙方负责。二、将建成好的商品房，提取3间门面约250平方米，五套住房约500平方米作为土地补偿甲方，属于甲方所有，但所产生的税费均由乙方承担，其余部分全部属于乙方，一切税费、手续均由乙方自行负责……”。2012年5月15日，肖如忠向李亮出具借条载明：“今借到联合开发合伙人李亮现金200000元（贰拾万元整）并将开发地产手续交予李亮办理建设所需，还款时间在房屋修建完工后房屋产权交予我（肖如忠）时退还此款现金200000元（贰拾万元整）。借款人：肖如忠。”肖如忠当即以该200000元现金偿还了以该宗土地向信用社的抵押借款，偿还借款收回土地使用权证后，肖如忠将土地使用权证原本交给了李亮。2013年，仁寿县国土局收到以肖如忠和廖顺茂名义提交的土地变更登记申请，申请人向仁寿县国土局提交了以下材料：土地变更申请书、以肖如忠名义同廖顺茂签订的土地买卖协议、肖如忠和廖顺茂身份证复印件、土地使用权、房屋产权转移税收证明单、第2××8号国有土地使用权证。仁寿县国土局对申请人提交的材料进行了审查后，因该土地性质需由划拨转为出让,仁寿县国土局对被申请登记土地进行了地籍调查、估价备案，取得了《关于仁寿县大化镇肖如忠原土地使用面积的说明》和《情况说明》予以证明相关情况。2013年5月22日、5月30日，仁寿县国土局先后与廖顺茂签订了国有土地使用权出让合同和国有土地使用权出让合同补充协议，经过内部审核对变更土地进行土地会审和登记审批后，2013年6月6日，仁寿县国土局向廖顺茂颁发了仁国用（2013）第6××1号（以下简称第6××1号）土地使用权证。2013年7月，廖顺茂以该宗土地抵押，向仁寿民富银行借款70万元。2015年12月，仁寿民富银行因廖顺茂借款未还起诉至仁寿县人民法院，仁寿县人民法院以（2015）仁寿民初字第3390号民事判决，判决廖顺茂履行还款义务，且仁寿民富银行对廖顺茂的第6××1号土地使用权享有优先受偿权。因廖顺茂未履行该判决所确定的还款义务，仁寿民富银行向仁寿县人民法院申请强制执行，仁寿县人民法院在执行过程中查封了第6××1号国有土地使用权证项下的土地。肖如忠得知该查封决定后，遂提起诉讼，请求：撤销被告仁寿县国土局作出的第6××1号国有土地使用权证并将第6××1号国有土地使用权证所载明的土地使用权恢复登记为肖如忠所有。 原审另查明，仁寿县国土局在原审庭审中提供的涉案登记行为的登记材料中，2013年3月18日肖如忠与廖顺茂签订的土地买卖协议、2013年4月地籍调查表中的肖如忠的签名捺印，均不是其本人的签名和捺印；仁国用土资（2013）备字土地估价报告备案表中的肖如忠签名，亦不是肖如忠本人的签名。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、原《土地登记办法》第三条规定，以及2015年中共仁寿县委机构编制委员会办公室《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》，仁寿国土局作为本行政区域内的土地登记、颁证机关，进行变更登记、颁发土地证，主体适格。本案的变更登记行为发生在2013年，根据法不溯及既往的原则，应适用行为当时的法律、法规和规章。原《土地登记办法》第九条第一款规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”；第十三条规定，“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”；第三十九条规定，“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”本案中，仁寿县国土局在接受当事人提供的材料受理变更登记申请后，依申请人申请将登记土地使用类型由划拨变更为出让,并依法对登记土地进行了地籍调查，但在整个变更登记过程中，仁寿县国土局未能举证证明变更登记申请是肖如忠的真实意思表示，不符合《土地登记办法》相关规定，未尽到合理审查义务，作出的变更登记行为主要证据不足，事实不清，违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予撤销。虽然仁寿县国土局辩称作变更登记时，收回并注销了原土地使用权证，肖如忠对变更登记土地使用权人和土地使用类型由划拨变更为出让是有预期的，对造成变更登记有过错，该辩解理由成立，但不能改变变更登记行为的违法性。 仁寿县国土局进行变更登记时,廖顺茂缴纳了土地使用权出让金等使用费。廖顺茂取得涉案土地使用权后，将该土地使用权向仁寿民富村镇银行作为借款抵押担保，并已登记。后因廖顺茂与仁寿民富银行之间的借款纠纷，涉案土地已被仁寿县人民法院查封。虽然变更登记行为违法，但要撤销该变更登记，客观上会给国家利益、社会公共利益造成损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以判决确认违法。同时，因仁寿县国土局的违法行政行为，可能给肖如忠利益造成损害，仁寿县国土局应当依法采取补救措施。 综上，仁寿县国土局作出变更登记行为主要证据不足，事实不清，违反法定程序，未尽到合理审查义务,依法应予以撤销；但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当确认行政行为违法。肖如忠的其他诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款（一）项之规定，判决：一、确认仁寿县国土资源局颁发第6××1号国有土地使用权证的行政行为违法；二、由仁寿县国土资源局对因违法行政行为给肖如忠造成的损害采取补救措施；三、驳回肖如忠的其他诉讼请求。 上诉人肖如忠上诉称，被上诉人仁寿县国土局的涉案登记行为违法，应当予以撤销。原审认定撤销会损害国家利益、社会公共利益没有事实依据。请求撤销原判第（三）判决，并撤销第6××1号国有土地使用权登记并恢复原第2××8号国有土地使用权登记。 被上诉人仁寿国土局辩称，仁寿县人民法院作出的（2015）仁寿民初字第3390号民事判决已确定仁寿民富银行享有对第6××1号土地使用权证载明土地的优先受偿权，涉案土地使用权已为该生效判决所羁束，应驳回上诉人的起诉。且本案的涉案土地已经司法查封，被上诉人客观上不能办理恢复登记，一审判决适用法律法规正确，判处恰当。 原审第三人仁寿民富银行述称，涉案土地现已进入司法拍卖程序，仁寿民富银行的合法权益应当得到保护。请求依法判决。 原审第三人张俊成述称，我与肖如忠经朋友介绍认识，之后我介绍李亮与肖如忠签订涉案土地的联合开发协议。签协议时，李亮叫我在协议上签个名字。之后，李亮给了肖如忠20万元，去把第2××8号国有土地使用权从信用社取出来。后面的事情我就不清楚了。 原审第三人廖顺茂、李亮未作陈述。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的意见，本案的争议焦点为，仁寿县国土局作出的第6××1号国有土地使用权登记是否应予撤销？对此，阐述理由如下： 涉案土地登记行为时间为2013年6月6日，参照当时适用的《土地登记办法》第七条“土地登记应当由当事人共同申请”之规定，肖如忠及廖顺茂应当持合法有效登记材料共同到仁寿县国土局办理登记事宜。但从庭审查明的事实可以认定，肖如忠本人对涉案变更登记并不知情，未参与办理登记事宜，变更登记申请材料中的“肖如忠”签字不是其本人所签。仁寿国土局在办理涉案变更登记过程中未尽到合理审慎的审查义务，违反土地登记应当由当事人共同申请的法定程序，涉案登记行为违法。但因涉案土地使用权类型已由划拨变更为出让，廖顺茂已向国家缴纳相关税费并上缴财政，且涉案土地变更登记后已抵押给仁寿民富银行并经生效民事判决确认其抵押合法，仁寿民富银行享有该土地使用权处分后的优先受偿权，撤销第6××1号国有土地使用权登记可能会给社会公共利益及仁寿民富银行的合法权益造成重大损害。基于此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应当确认涉案登记行为违法而不予撤销。肖如忠可通过行政赔偿等方式寻求其正当权益的救济途径。 综上，上诉人肖如忠的上诉理由及上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确，判处恰当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖如忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年一月十一日 书记员  沈 兰