北京市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京02行终84号 上诉人（一审原告）荣幸，女，1982年11月17日出生，汉族，无业，住北京市通州区。 委托代理人祝鹏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市公安局大兴分局，住所地北京市大兴区黄村镇黄村西大街**。 法定代表人刘禹锡，局长。 委托代理人谷禹，男，北京市公安局大兴分局民警。 上诉人荣幸因诉北京市公安局大兴分局（以下简称大兴公安分局）履责一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0115行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 2018年6月6日上午，荣幸拨打110报警电话，称其母亲张继兰和其夫被其表哥带至南海家园。大兴公安分局瀛海派出所民警经调查认定不存在侵犯张继兰人身权的违法犯罪行为，并将此情况告知荣幸。 荣幸向一审法院诉称，2018年6月6日，因村委会通知统一办理拆迁安置房相关手续，荣幸与丈夫张禹、母亲张继兰、子荣俊翔驾驶车牌号为×××的私家车，至北京市大兴区南海家园四里。荣幸的丈夫张禹下车后，被不知名的两名男子强行控制住无法行动，其中一名男子抢走了张禹手持房产手续文件袋（内有拆迁合同原件），刘永利也来到张禹身旁控制住张禹。刘永红到车上强行拽走了荣和义之妻张继兰（精神分裂症重度1级属于无行为能力人）。因为荣幸正在抱着11个月大的儿子荣俊翔，无法阻止刘永红，只能抱着孩子在后面进行追赶，一直追到了张继芬家中。后因刘永利等人将单元门堵住，无法进入，便拨打110报警。荣和义之妻张继兰被提前有预谋的刘永利、刘永梅（张继兰表侄、表侄女）等人胁持带离。荣幸报警大约50分钟后，大兴公安分局瀛海镇派出所民警来到了案发现场，并敲开了张继芬的家门，荣幸等人在外面等候。十来分钟后，民警从张继兰家中出来后，说:“此案属于家庭纠纷，不是刑事案件，张继兰在他家中没事，吃完饭就回去了，刘永利也承诺下午两点把张继兰送回去”。但下午两点以后，张继兰仍然没有回家，荣幸再次报警，当民警再次到张继芬家中时，张继兰已经不在张继芬家中了。荣幸要求民警立案处理，但民警依然说不属于刑事案件，不予立案。后多次报警，要求派出所立案，寻回荣幸之母，但派出所民警一直不作为。2018年6月10日上午十点左右，荣幸从民警调取的南海家园四里15号楼一单元和二单元的电梯监控发现，张继兰被刘永宏、刘永利带到一个车牌号为×××的小轿车中拉走。2018年6月10日下午一点左右，荣幸接到了刘永梅的电话，刘永梅说：“现在张继兰在刘永利手中，如果不给他一套房或能买得起房的钱的话，刘永利是不会放走张继兰的”。大兴公安分局瀛海派出所出警后，不出具立案受理文书，作为公安机关不作为，致使张继兰作为精神病人被刘永利等人一直胁持，导致张继兰处于下落不明的危困状态，脱离荣幸及其父荣和义合法监护至今。2018年6月10日至6月26日期间，刘永利、刘永梅以控制张继兰人身为威胁，分别以微信联系方式向荣幸提出敲诈勒索支付人民币400万元。其间6月13日，大兴公安分局瀛海派出所民警将刘永利和张继兰带至派出所，荒唐询问作为精神病人系无行为能力人的张继兰，并制作笔录。对荣幸作为合法监护人提出的合理合法诉求置之不理，并未制作笔录，完全是非不分，与刘永利串通一气，无视荣幸要求带被监护人张继兰回家的合法要求，反而让刘永利将张继兰带走，有违民警法定职责。后刘永利变本加厉，因张继兰作为精神病人系无行为能力人，于6月19日去大兴残联欲撤销中国残疾人联合会颁发给张继兰的残疾证未果。后于6月20日至大兴公安分局瀛海派出所，大兴公安分局瀛海派出所民警在合法监护人不知情的情况下，明知张继兰系精神病人，违法为刘永利补办出具了张继兰身份证和户口本。6月26日，刘永利违法去补办张继兰的家庭共有房产手续。7月5日，刘永利胁迫张继兰将其身份证和银行账户存折办理挂失登记，刘永利分别至青云店农商银行和北京银行黄村支行支取张继兰银行存款，因荣幸已告知银行“张继兰为精神病人系无行为能力人”而未果。2018年8月8日，刘永利制造虚假诉讼，委托律师赵文英、张丽丽在委托无权的情况下，代为行使诉权以原告张继兰的名义在大兴法院起诉，提起了三起赠与合同纠纷案件。现刘永利、刘永梅仍一直意欲非法侵占张继兰家庭所有拆迁安置房（属于夫妻家庭共同财产）和张继兰银行存款，以种种手段而未果。2018年8月16日，大兴公安分局瀛海派出所在荣幸强烈要求下，发出了京公大（瀛）受案字[2018]000232号受案回执，在事发两个多月以后才受理报案。但至今仍在刘永利等人违法犯罪事实清楚的情况下，偏听偏信刘永利等人混淆事实的言论，对无民事行为能力的张继兰不行使保护措施，容忍违法犯罪行为存在。荣幸认为，大兴公安分局作为首都人民警察机关，未按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《信访条例》、《公安机关信访工作规定》办理行政案件，存在程序违法、严重的行政不作为。大兴公安分局一直不履行法定职责的行为，属违法行为及违法状态的持续。大兴公安分局作为户口登记的主管机关，具有对其辖区公民的户口履行行政管理的法定职权。《中华人民共和国民法总则》第二十一条规定:“不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为”。第二十三条规定:“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是其法定代理人”。第二十六条规定:“父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务。成年子女对父母负有赡养、扶助和保护的义务”。第二十八条规定:“无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人：（一）配偶；（二）父母、子女；（三）其他近亲属；（四）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意”。第三十四条规定:“监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。监护人依法履行监护职责产生的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任”。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，特请求人民法院依法责令大兴公安分局限期履行保护人身权的法定职责，纠正补办张继兰身份证和户口本的违法行为。综上，由于大兴公安分局未履行法律赋予保护荣幸之被监护人张继兰（精神分裂症重度1级属于无行为能力人）人身权、财产权的法定职责，致使荣幸的合法监护权被剥夺和丧失，严重扰乱了荣幸全家的生活，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼。诉讼请求：1、请求依法判决责令大兴公安分局限期履行法律保护荣幸被监护人张继兰（精神分裂症重度1级，属于无行为能力人）人身权、财产权的法定职责，纠正不作为，并对违法补办张继兰身份证和户口本的行为承担相应的法律责任；2、请求判令大兴公安分局承担本案诉讼费。 一审法院审理过程中，荣幸变更其第1项诉讼请求为：判决责令大兴公安分局限期履行法律赋予保护荣幸被监护人张继兰（精神分裂症重度1级属于无行为能力人）人身权的法定职责。 大兴公安分局一审辩称，2018年6月6日，张禹、荣幸与母亲张继兰来到大兴区瀛海镇南海家园四里办理拆迁安置房手续，张继兰姐姐张继芬的儿子刘永利将张继兰带至张继芬家中（XX号楼X单元XXXX），张继兰与张继芬见面后，荣幸以其母亲张继兰被带走为由拨打110报警。我局瀛海派出所民警出警后，经询问双方当事人，特别是张继兰本人要求留下来与姐姐张继芬见面吃饭，民警认定该警情不存在侵犯张继兰人身权、财产权的违法犯罪行为发生，随即告知荣幸：“刘永利带张继兰为的是与张继芬见面吃饭叙旧，要尊重张继兰老人意愿，而且此事属家事纠纷，不属于公安机关管辖范围”。后当日荣幸再次报警，我局瀛海派出所出警到达现场了解情况后，再次作出相同答复和处理。2017年6月13日，我局瀛海派出所民警将荣幸、张继兰、刘永利约至瀛海派出所组织双方进行调解工作，张继兰再次明确表示不愿随同荣幸回家，目前只想与刘永利一同居住。经过民警调解，荣幸与刘永利尊重张继兰意愿，对张继兰与刘永利一同居住均表示认可。2018年8月16日，荣幸到瀛海派出所报警称刘永利将张继兰绑架，向其索要巨额钱财，对其敲诈勒索。我局瀛海派出所依法按照刑事案件予以受理，后经调查，认定此案属家庭纠纷，无犯罪事实。2018年8月30日，我局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，作出不予立案，并于当日送达荣幸。以上事实有110接处警记录、受案登记表、受案回执、不予立案通知、视听资料；荣幸、张继兰、刘永利等人的询问材料等予以佐证。为此，荣幸提起诉讼的事实与理由没有依据。本案中，张继兰同张继芬、刘永利一起居住，不愿同荣幸一起回家，系张继兰本人明确意思表示。我局瀛海派出所在调查后认定张继兰人身权、财产权未遭受侵害后，告知荣幸此事属家事纠纷不属公安机关管辖，即已经履行了相关的法定职责。后我局从维护社会和谐稳定、家庭和睦团结、消除违法犯罪隐患的原则出发，民警主动将双方约至派出所进行调解，在张继兰明确意思表示后，荣幸与刘永利对张继兰与刘永利共同居住均表示认可。此外，我局认为2018年8月16日，荣幸到瀛海派出所报警称刘永利将张继兰绑架，向其索要巨额钱财对其敲诈勒索一案中，我局依照刑事诉讼法明确授权实施刑事侦查职能，不属于人民法院行政诉讼的受案和审查范围。综上，请求人民法院依法驳回荣幸的诉讼请求。 一审法院经审理查明，荣幸系案外人荣和义与张继兰之女。2018年6月6日上午8时41分，荣幸之夫张禹拨打110报警电话，称其房产证被人抢走。大兴公安分局瀛海派出所民警随即赶往现场，荣幸在现场向民警表示其母张继兰被其表哥刘永利带走，要求将其母张继兰带回来。民警随后赶往刘永利家中了解情况，后民警认定不存在侵犯张继兰人身权的违法犯罪行为，将此情况告知荣幸。同时，民警从刘永利处要回张禹报案所称房产证等材料，并将其返还张禹及荣幸。当日上午10时25分，荣幸拨打110报警电话，称其母亲张继兰和其夫被其表哥带至南海家园。大兴公安分局瀛海派出所民警再次赶往现场，发现荣幸之母张继兰在刘永利家中。经过民警再三核实，张继兰均表示要在刘永利家中吃完饭再走，民警遂将此情况告知荣幸。2018年6月7日，大兴公安分局瀛海派出所对张继兰之姐张继芬制作询问笔录，了解事件具体经过及张继兰的现状。2018年6月13日，大兴公安分局瀛海派出所民警组织荣幸、其母张继兰及刘永利进行调解，并对张继兰、刘永利等人制作询问笔录。经过荣幸的劝说，其母张继兰坚决不同意与荣幸回家。荣幸最终在当天表示同意张继兰与刘永利一同居住。现荣幸认为大兴公安分局未履行保护其母人身权的法定职责，诉至一审法院。 根据上述案件事实，一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款之规定，大兴公安分局具有接受辖区内报案并进行相应调查、处理的法定职责。 依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条之规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。本案中，大兴公安分局在接到荣幸的报警后及时出警并进行相应调查核实，因未发现有荣幸所称侵犯张继兰人身权的情况，故将此情况向荣幸进行答复并无不当。同时，大兴公安分局后续又组织荣幸与张继兰、刘永利进行调解，经荣幸反复劝说，张继兰仍不愿与其一起居住，荣幸最终亦接受其母与刘永利共同居住，故大兴公安分局应属履行了法定职责。对于荣幸所称其母为无民事行为能力人的诉讼主张，因其母张继兰并未经法院宣告为无民事行为能力人，且荣幸所提交的残疾证及北京市大兴区人民医院残疾人鉴定表均非对张继兰民事行为能力的认定，故大兴公安分局综合考虑张继兰本人的意愿，而非强制性地将张继兰交给荣幸并无不当。综上，荣幸要求责令大兴公安分局限期履行保护其被监护人张继兰人身权的法定职责的诉讼请求，因无事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回荣幸的诉讼请求。 荣幸不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求，诉讼费用由大兴公安分局负担。 大兴公安分局同意一审判决，请求予以维持。 在法定举证期限内，荣幸向一审法院提交以下证据： 1、户口本复印件6页，证明荣幸全家的关系及诉讼主体资格； 2、张继兰与荣和义结婚证复印件，证明荣和义与张继兰为合法夫妻关系，荣和义为张继兰法定监护人和法定代理人； 3、荣幸独生子女证，证明荣幸为张继兰的独生女，是其法定监护人； 4、北京市大兴区瀛海镇下十号村村民委员会出具的证明，证明下**村村民委员会指定张继兰之女荣幸为其唯一监护人； 5、张继兰残疾人证复印件、北京市大兴区人民医院残疾人鉴定表，证明荣和义、荣幸的被监护人张继兰属于精神分裂症重度壹级，属于无行为能力人； 6、（2009）大民初字第8673号民事判决书，证明荣和义为张继兰的法定代理人及原告张继兰与其姐姐张继英家庭发生的纠纷事实，该判决书载明张继兰属于精神病人； 7、光盘1张，系北京市大兴区南海家园四里现场监控录像，证明2018年6月6日，村委会通知荣幸统一办理拆迁安置房相关手续，荣幸与丈夫张禹、母亲张继兰、子荣俊翔驾车至北京市大兴区南海家园四里。荣幸的丈夫张禹下车后，被不知名的两名男子强行控制住无法行动，其中一名男子抢走了张禹手持的房产手续文件袋（内有拆迁合同原件），荣和义之妻张继兰被提前有预谋的刘永利等人挟持带离。荣幸报警后，其违法行为及违法状态至今处于一直持续状态； 8、短信截屏,证明自2018年6月6日起，张继兰被提前有预谋的刘永利等人挟持，荣幸报警后公安机关不作为，导致违法行为人刘永利、刘永梅向荣幸敲诈勒索400万元； 9、大兴公安分局瀛海派出所民警手机答复信息截屏，证明瀛海派出所行政不作为和行政行为违法，至今仍在刘永利等人违法犯罪事实清楚的情况下，偏听偏信刘永利等人混淆事实的言论，未对无行为能力的张继兰行使保护措施，容忍违法犯罪行为存在； 10、京公大（瀛）受案字[2018]000232号《受案回执》，证明瀛海派出所于2018年8月16日才受理荣幸的报案违法； 11、大兴公安分局《关于荣幸反映问题的情况回复》，证明荣幸已向大兴公安分局信访，大兴公安分局于2018年7月19日作出的答复与事实不符； 12、京公大刑不立字[2018]000176号《不予立案通知书》和不予立案告知书，证明大兴公安分局于2018年8月30日认为刘永利无犯罪事实，决定不予刑事立案违法，荣幸已申请大兴区检察院立案监督，要求说明不立案的理由； 13、民事起诉状及北京市大兴区人民法院红星法庭现场视频、照片，证明刘永利于2018年8月8日制作虚假诉讼，委托律师赵文英在无权代理的情况下，以张继兰的名义在大兴法院起诉，提起了三起赠与合同纠纷案件。2018年8月31日庭审谈话现场，刘永利邀约不明身份黑社会人员四、五人挟制张继兰到庭，发生在法官眼皮底下的违法犯罪行为存在。荣幸报警后民警仍不理会，大兴公安分局拖延和拒绝履行法定职责。 在法定举证期限内，大兴公安分局向一审院提交以下证据材料： 1、110接处警记录2份，证明荣幸报警情况； 2、张禹基本信息； 3、荣幸基本信息； 4、对荣幸制作的询问笔录； 5、张继兰基本信息； 6、对张继兰制作的询问笔录； 证据2-6证明张继兰明确表示愿意同刘永利一同居住，张继兰逻辑思维清晰，张继兰的询问笔录有瀛海精神科医疗人员签字。 7、张继芬基本信息； 8、对张继芬制作的询问笔录； 证据7、8证明张继兰精神状态没有问题，刘永利未限制张继兰的人身自由。 9、刘永利基本信息； 10、对刘永利制作的询问笔录； 证据9、10证明刘永利不存在虐待和挟持限制张继兰的情况。 11、王庆连基本信息； 12、对王庆连制作的询问笔录； 证据11、12证明刘永利未限制胁迫张继兰，张继兰精神状态正常。 13、张凯基本信息； 14、对张凯制作的询问笔录； 15、于萌基本信息； 16、对于萌制作的询问笔录； 证据13-16证明张继兰的精神状态正常。 17、耿广志基本信息； 18、对耿广志制作的询问笔录； 19、蔡宇基本信息； 20、对蔡宇制作的询问笔录； 证据17-20是对张继兰的邻居制作的询问笔录，证明张继兰在平时生活中没有过精神异常，其邻居明确表示其平时思维清晰、聪明。 21、张凯医师执业证书； 22、于萌护士执业证书； 23、北京市大兴区瀛海镇中心卫生院出具的证明； 证据21-23证明张凯和于萌是瀛海镇卫生院的工作人员，是其身份证明。 24、光盘3张，分别是2018年6月6日针对荣幸和张禹报警的出警情况，以及6月13日瀛海派出所荣幸、刘永利、张继兰的调解工作，证明大兴公安分局履行了法定职责，并对荣幸进行了告知。 上述证据经过质证，一审法院经审查，认为荣幸提交的证据1-4能够证明其家庭成员情况，予以采纳；证据5、7、11无法达到其证明目的，证据6、8-10、12、13与本案不具有关联性，对上述证据不予采纳。对大兴公安分局提交的证据，经审查，大兴公安分局提交的全部证据能够证明其在收到荣幸报案后所开展的工作，予以采纳。 一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述其他证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。 一审法院根据上述被认定为合法有效的证据认定的案件事实是正确的，本院做相同认定。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款之规定，大兴公安分局具有接受本辖区内报案并进行相应调查、处理的法定职责。 依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条之规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。本案中，大兴公安分局在接到荣幸的报警后及时出警并进行相应调查核实，因未发现有荣幸所称侵犯张继兰人身权的情况，故将此情况向荣幸进行答复并无不当。同时，大兴公安分局后续又组织荣幸与张继兰、刘永利进行调解，经荣幸反复劝说，张继兰仍不愿与其一起居住，荣幸最终亦接受其母与刘永利共同居住，故大兴公安分局应属履行了法定职责。对于荣幸所称其母为无民事行为能力人的诉讼主张，因其母张继兰并未经法院宣告为无民事行为能力人，且荣幸所提交的残疾证及北京市大兴区人民医院残疾人鉴定表均非对张继兰民事行为能力的认定，故大兴公安分局综合考虑张继兰本人的意愿，而非强制性地将张继兰交给荣幸并无不当。 综上所述，大兴公安分局不存在不履行法定职责的情形。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回荣幸的诉讼请求是正确的，本院应予维持。荣幸所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 一、二审案件受理费各50元，均由荣幸负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  金 丽 审 判 员  刘彩霞 审 判 员  杨 波 二〇一九年一月三十日 法官助理  黄井沛 书 记 员  杨 阳