湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1981号上诉人（原审原告）：余正祥，男，1970年6月24日出生，汉族，住湖南省南县。亦为下列七位上诉人的诉讼代理人。上诉人（原审原告）：周爱文，女，1973年10月20日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）：王松南，男，1946年1月12日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）：江彩明，男，1967年10月28日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）：江金炳，男，1943年4月24日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）：江光明，男，1972年10月2日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）：余文科，男，1966年6月17日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）：郑爱民，男，1971年8月12日出生，汉族，住湖南省南县。被上诉人（原审被告）：南县人民政府。住所地：南县南洲镇兴盛西路。法定代表人：黄育文，该县县长。委托代理人：刘轩，南县人民政府法制办工作人员。委托代理人：刘建军，湖南金剑律师事务所律师。上诉人余正祥、周爱文、王松南、江彩明、江金炳、江光明、余文科、郑爱民（以下简称余正祥等八人）因与被上诉人南县人民政府（以下简称南县政府）信息公开一案，不服益阳市中级人民法院(2018)湘09行初38号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：余正祥等八人系益阳市南县华阁镇增产村第四村民小组村民。2017年11月4日，余正祥等八人以EMS邮政特快专递的形式向南县政府邮寄了一份《政府信息公开申请表》，要求公开大通湖东垸南县蓄洪工程项目的征地批准文件及其报批材料。南县政府收到余正祥等八人的信息公开申请后，于2017年11月10日作出《依申请公开政府信息批转书》（内容为：余正祥等人向县政府递交了《政府信息公开申请表》，依申请公开增产村四组征地补偿分配方案等内容。现转批给你单位，请依法回复申请人提出的依申请公开事项），将其批转给了南县国土资源局并附《政府信息公开申请书》。2017年11月23日，南县国土资源局作出《关于对华阁镇增产村四组村民申请政府信息公开的回复》并向余正祥等八人进行了邮寄送达，该回复从大通湖东垸南县蓄洪工程建设的简介、开工建设补偿依据情况、关于建设用地的批准程序问题以及增产村群众委托律师反映的关于补偿方式、补偿标准、补偿款分配方面不合理的问题进行了说明。余正祥等八人认为南县政府未依法履行政府信息公开职责，于2018年1月11日向益阳市人民政府申请行政复议。2018年4月3日，益阳市人民政府作出益府复决字【2018】6号行政复议决定书，决定：一、撤销南县政府所属的南县国土资源局作出的《关于对华阁镇增产村四组村民申请政府信息公开的回复》；二、责令南县政府对申请人的信息公开申请依法重新处理。2018年6月13日，南县政府作出《关于对华阁镇原增产村四组余正祥等八人申请信息公开的回复》。该回复主要内容如下：一、该工程介绍。湖南省洞庭湖区钱粮湖、共双茶、大通湖东三垸安全建设一期工程是国务院部署的172项重大水利工程之一。2013年8月，国家发改委以发改农经【2013】1679号文件对该工程可行性研究报告进行了批复；2015年2月，水利部以水总【2015】96号文件对该工程初步设计报告进行了批复，国家发改委核定批准了该工程。南县华阁镇蓄洪垸工程属于大通湖东三垸安全建设一期工程。二、该工程用地依据。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款和国土资厅函【2015】1689号文件，对该工程予以先行用地进行了批复，之后省政府对该工程土地用地问题作出了界定，即该项目建设用地采用城乡建设用地增减挂钩的原则进行，对占用的集体土地只补不征。由于该工程项目最终没有实施征地，故申请人申请公开的该项目征地批准文件及相关报批材料不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第二十一条第（三）项之规定，申请人申请公开的政府信息无法公开。余正祥等八人不服，提起本案诉讼，请求依法撤销南县政府于2018年6月13日作出的《关于对华阁镇原增产村四组余正祥等八人申请信息公开的回复》。原审判决认为：政府信息不存在是《政府信息公开条例》第二十一条规定的不予公开的法定情形之一，因此可以说，政府信息存在是行政机关公开政府信息的前提。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息存在是指行政机关在履行职责过程中已经制作或者获取，并以一定形式记录、保存了信息。因此，这种“存在”是指一种“客观存在”，而不能是“推定存在”。余正祥等八人主张，项目存在，补偿存在，所以征收存在，相应信息应存在，属于一种“推定”。人民法院判断政府信息是否存在，应当基于政府信息是否“客观存在”，重点审查行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务，当政府信息不存在时行政机关是否履行了法定告知或者说明理由义务。本案中，余正祥等八人要求公开的政府信息是关于大通湖东垸南县蓄洪工程项目的征地批准文件及其报批材料，南县政府经审查认定虽然南县国土资源局发布了《拟征地告知书》，但南县华阁镇蓄洪垸工程项目最终没有实施征地，实施的是“建设用地采用城乡建设用地增减挂钩的原则进行，对占用的集体土地只补不征”，余正祥等八人申请公开的信息不存在，故而作出《关于对华阁镇原增产村四组余正祥等八人申请信息公开的回复》并已尽了必要的说明义务。至于涉案工程项目建设“只补不征”的法律本质是否为集体土地征收，是否应当依法履行土地征收程序，其补偿标准是否过低，并非政府信息公开案件审查的问题。综上，余正祥等八人的诉讼请求没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：驳回余正祥等八人的诉讼请求。案件受理费50元，由余正祥等八人负担。余正祥等八人不服原审判决，上诉称：案涉项目征收了上诉人所在村的土地，南县政府实施的行为属于征地行为，且不具有合法性。案涉项目用地依据不合法。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，依法改判。南县政府答辩称：余正祥等八人的上诉请求超出一审的诉求及判决。南县政府的信息公开回复程序合法。案涉工程属于民生安全工程，南县政府按照国土资源部有关重大工程建设项目特事特办、优先办理的原则，对工程建设用地采用城乡建设用地增减挂钩的原则，对占用的集体土地只补不征，不改变土地性质。南县政府先行用地符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案二审争议的焦点为南县政府的涉诉信息公开行为是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”据此，“政府信息存在”是行政机关公开政府信息的前提，且这种“存在”是指一种“客观存在”。本案中，余正祥等八人主张，项目存在，补偿存在，所以征收存在，相应信息应存在，属于一种“推定”。判断政府信息是否存在，应当基于政府信息是否“客观存在”，重点审查行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务，当政府信息不存在时行政机关是否履行了法定告知或者说明理由义务。本案中，余正祥等八人要求公开的政府信息是关于大通湖东垸南县蓄洪工程项目的征地批准文件及其报批材料，南县政府经审查认定虽然南县国土资源局发布了《拟征地告知书》，但南县华阁镇蓄洪垸工程项目最终没有实施征地，实施的是“建设用地采用城乡建设用地增减挂钩的原则进行，对占用的集体土地只补不征”，余正祥等八人申请公开的信息不存在，故而作出《关于对华阁镇原增产村四组余正祥等八人申请信息公开的回复》，并已尽了必要的说明义务。故，原审判决驳回余正祥等八人要求公开涉诉信息的请求，符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定。至于案涉工程项目建设“只补不征”的法律本质是否为集体土地征收，是否应当依法履行土地征收程序，其补偿标准是否过低，并非政府信息公开案件审查的问题。如余正祥等八人对征收补偿不服，可依法另寻救济途径。综上，余正祥等八人的上诉理由不成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由余正祥、周爱文、王松南、江彩明、江金炳、江光明、余文科、郑爱民负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年一月二十三日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……