福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行申549号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）厦门市公益公交有限公司，住所地福建省厦门市思明区塔埔东路171号1304室之二。 法定代表人张艳春，总经理。 委托诉讼代理人邹华，福建沃泰律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）厦门市道路运输管理处，住所地福建省厦门市思明区鹭江道265号交通大厦13-17楼。 法定代表人翁明鸿，副处长。 委托诉讼代理人单然，厦门市道路运输管理处工作人员。 委托诉讼代理人陈雪，福建英合律师事务所律师。 再审申请人厦门市公益公交有限公司（以下简称公益公交公司）因起诉厦门市道路运输管理处交通运输管理行政许可一案，不服福建省厦门市中级人民法院（2017）闽02行终227号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 公益公交公司申请再审称，一、本案中有大量证据可以证明厦门市道路运输管理处构成严重的不履行行政监管职能的行政不作为的违法事实。作为《厦门市中巴车辆置换出租车操作方案》具体实施的行政管理机关，公然违反厦门市委常委［2008］49号《会议纪要》及《中巴车辆置换出租车操作方案》的原则与范围、操作方法、操作流程等。民盟厦门市委员会的调研报告足以证明厦门市道路运输管理处在中巴车置换出租车过程中存在严重问题。二、二审法院以公益公交公司起诉厦门市道路运输管理处“要求对该许可行为进行司法审查，已经超过法律规定的起诉期限”裁定驳回上诉，维持原裁定，存在认定事实错误，适用法律不当。二审法院将再审申请人请求判令厦门市道路运输管理处“不履行行政监管职能的行政不作为行为违法”认定为再审申请人“要求对该许可行为进行司法审查的请求”，存在对再审申请人诉求认定的重大错误，从而导致裁定错误。三、厦门市道路运输管理处不履行法定职责的行为一直在延续，故二审法院以再审申请人的起诉已经超过起诉期限为由作出的裁定，适用法律不当，裁定错误。综上，请求撤销一、二审行政裁定，依法改判或发回重审。 厦门市道路运输管理处提交书面意见称，一、公益公交公司提起本案诉讼已经超过起诉期限。自2008年12月29日中共厦门市委作出《会议纪要》至2011年底，案涉159辆中巴车的道路运输证注销，并完成置换为实际车主与出租车公司共同协议投资购买出租车用于经营。剩余1辆公益公交公司自有中巴车，亦于2013年9月完成置换。案涉中巴车置换出租车事件发生于2010年，公益公交公司明知并参与了整个过程。且公益公交公司诉求的“中巴车挂靠行为”早在2011年中巴车退市改革时已不复存在，而公益公交公司却于2017年才提起本案诉讼，显然已经超过2年起诉期限，甚至超过5年绝对起诉期限。同时，前述事项业经已经发生法律效力的（2015）思行初字第139号行政裁定认定超过起诉期限。二、案涉中巴车置换后的出租车购买、营运等程序的办理行为，与公益公交公司无任何利害关系，其非为本案适格主体。三、即使审查公益公交公司的具体诉求，其提起本案“不作为”之诉，依法不能成立。公益公交公司未曾向厦门市道路运输管理处提出要求监管的申请或投诉，也未曾申请履行保护其合法权益的法定职责，厦门市道路运输管理处不存在公益公交公司所述的“不作为”。四、厦门市道路运输管理处积极履行了相关行政职责。综上，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，公益公交公司的再审申请于法无据，依法应予驳回。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。诉讼请求是指原告基于一定的事实关系所请求的裁判之要求，亦即在诉讼中应当被实现的实体权利之主张。任何一个起诉，都应当有明确具体的诉讼请求。这不仅是诉之具体内容，为原告之诉讼主张，同时亦构成法院审理和裁判的对象。诉讼请求的具体特定，也体现在选择一个适当的诉讼类型。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效，等等。不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。究竟属于一个履行法定职责之诉，还是属于一个撤销之诉的判断正确与否，足以导致对于案件处理的正确与否。 本案的提起，系再审申请人公益公交公司认为被申请人厦门市道路运输管理处在执行厦门市公交行业改革政策和实际操作《厦门市中巴车辆置换出租车操作方案》中，无视其自身的监管职责，将原行政审批给公益公交公司的公交车牌照，置换为出租车牌照，并以行政许可的方式投放到特定的出租车公司，其实质为车辆牌照的变相炒卖。在起诉状中，公益公交公司的诉讼请求表述为：“请求判令确认被告在厦门市‘中巴车置换出租车’工作中根据所谓违法挂靠人的要求置换并发放出租车牌照，不履行行政监管职能的行政不作为违法”。一审庭审中，公益公交公司明确并坚持，其起诉厦门市道路运输管理处“不履行行政监管职能的行政不作为违法”，并主张“行政监管部门职能具体指，依据《道路运输管理条例》第18条对于违法挂靠运营行为应当进行监管并制止”。据此，公益公交公司主张其提起的系一个履责之诉，即要求厦门市道路运输管理处履行“监管并制止违法挂靠运营行为”之法定职责。一、二审法院对本案所属诉讼类型的判断不同，而本案起诉的第一个争议焦点，亦为本案究竟是一个履责之诉，还是一个撤销之诉。 履责之诉与撤销之诉的趣旨有所不同。撤销之诉旨在撤销一个对原告不利的行政行为，一经撤销，该行政行为的法律效力就随之消除，原告所寻求的权利救济便可实现。履责之诉不像撤销之诉那样源于经典的干预行政，而是产生于给付行政。履责之诉的原告，总是希望通过他的请求获得授益，其终极目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的某项义务。而行政诉讼制度之设立，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护；即公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益时，有权依法提起诉讼；针对行政作为之诉讼如此，不作为亦然。因此，履行法定职责之诉，其准确的诉讼标的，就是原告基于一个具体的事实状况提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了伤害。而如果原告主张的权利受损，实际源于一个行政机关作出的行政行为，即上述所称的“具体的事实状况”实际指向了行政作为之后果，那么，其以“不作为”违法或要求“作为”形式提起的履责之诉，往往会因为缺少“利害关系”或者“事实根据”等而不符合法定起诉条件。否则，同一权利救济，就可能因为原告对诉讼类型的选择，而免于某些法定起诉条件之限制，例如起诉期限等。 具体到本案，公益公交公司虽以厦门市道路运输管理处“不履行监管职能违法”之形式提起诉讼，但其亦在法庭上一再申明，其所主张的“监管违法挂靠行为”，具体指“厦门市公交改革过程中，原本改革方案是公益公交公司公交车牌照置换成出租车牌照，并归属公益公交公司，但是被告把公益公交公司中巴牌照置换到出租车牌照后，投放到其他出租车公司，被告丧失监管职责”；“中巴车置换出租车的过程中，明知是申报挂靠依然给其置换车牌，并投放到其他出租车公司，被告没有尽到监管职责”。二审审理中，公益公交公司向二审法院陈述其为适格原告时称，“涉及到我们是否为利害关系人，公益公交公司全部公交车辆被置换为出租车，投放到所谓挂靠经营人所指定的其他出租车公司名下，公益公交公司目前已经丧失了车辆的运营牌照和线路经营权，利益受损”。显然，公益公交公司系认为其所有的运营牌照和路线经营权，在厦门市道路运输管理处执行厦门市“中巴车置换出租车”改革方案过程中丧失，而提起本案诉讼以救济其受损之权益。虽然公益公交公司一再坚持其起诉系针对厦门市道路运输管理处“监管不作为”，但实际指向了厦门市道路运输管理处的作为行为。换言之，在本案诉讼中，与其所主张权益受损相关的系厦门市道路运输管理处“置换并投放出租车牌照”之行为，而非所谓的“不监管违法挂靠行为”。如果不承认公益公交公司主张违法并应作为本案被诉行政行为接受合法性审查的，系厦门市道路运输管理处的上述作为行为，那么，公益公交公司提起的不作为诉讼，实际上将失去具体内容，而“监管职责”亦因过于抽象，而不复一个“履责之诉”应有之内涵。此外，公益公交公司的起诉，还会面临因其未能主张其权益受损与不履行之“监管职责”之间存在因果关系、其并未提出过履行“监管”职责之申请等，从而不符合法定起诉条件之情形。因此，一审法院根据公益公交公司起诉之诉讼请求表达及庭审中对其起诉类型之明确所进行的起诉条件审查，虽体现了对当事人诉求表达及诉权行使之尊重，但并未准确把握案涉争议之本质，而无助于争议的真正解决及可能增加当事人诉累。二审法院根据争议实质，将本案起诉确定为公益公交公司因不服交通运输管理行政许可行为而提起，符合公益公交公司在诉讼过程中对其诉讼主张具体内容之阐释。而从权利救济的角度，公益公交公司提起本案诉讼所寻求之权利救济，系通过行政诉讼撤销厦门市道路运输管理处将出租车牌照许可其他出租车公司经营之行为，而该目的显然无法通过提起所谓的“确认监管不作为违法”或请求履行“监管”法定职责之诉而实现。因此，二审法院根据公益公交公司诉求的实质内容，确定最为合适亦能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型，并不构成“适用法律错误”。 起诉是否超过起诉期限，是本案争议的第二个焦点问题。行政诉讼起诉期限，系指提起诉讼的法定有效期限，属起诉应符合的法定条件之一。撤销之诉和请求履责之诉，其起诉期限之计算有所不同。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。此前，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上述系新旧司法解释对行政机关作出行政行为但未告知起诉期限时的起诉期限计算之规定。公益公交公司于2017年提起本案诉讼，故应当适用“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之起诉期限规定。 本案中，公益公交公司起诉所涉争议，发生于2008年开始的厦门市公共交通管理体制改革“中巴车辆置换出租车”方案实施过程中，公益公交公司亦参与其中。一审中，公益公交公司将其所诉厦门市道路运输管理处在“公交车置换、出租车投放”过程中“丧失监管”的时间段明确为“2008年12月29日中共厦门市委开会决定进行厦门公交改革开始”至“2013年9月份，被告提交的最后一份出租车经营权的确认书投放到出租车公司”。2015年，公益公交公司以厦门市交通运输局为被告向福建省厦门市思明区人民法院提起诉讼，请求判决“确认被告以挂靠形式侵犯原告所有的172辆中巴车经营权置换出租车经营权的行政行为违法”。在该案中，公益公交公司诉称：“但2010年，被告在实施上述政策时，却要求原告：如果原告要将其所有的172辆中巴车经营权置换172辆出租车经营权，就必须按照被告要求提交《营运中巴车辆政策选择申请表》。换言之，即上述置换行为的申请人只能是挂靠车主。如此一来，足以说明被告已实施侵犯原告合法拥有的中巴车经营权置换成为出租车经营权的行政行为。”该案（2015）思行初字第139号行政裁定同时查明并认定：“原告已就案涉172辆中巴车的退市问题向被告提交书面报告，并明确相关方案。案涉172辆中巴车中，已有159辆按照上述报告确定的方案于2011年底前置换成出租车，并投入营运。另外一辆原属自有车辆亦于2013年6月报废，随后原告亦将该相关车辆权益办理给部分股东。据此，作为上述中巴车的经营管理单位，原告至迟于2011年底应当知道案涉159辆中巴车的处理结果，并至迟于2013年6月知道原自有车辆的处理情况。但原告直至2015年7月才提起本诉，显然其中对于案涉160辆中巴车的起诉已经超过现行行政诉讼法及相关司法解释所规定的起诉期限。”同时，厦门市中级人民法院对该案作出的（2016）闽02行终124号二审裁定中亦认定：“在案证据表明，‘中巴置换出租车’这一被诉行为，系以厦门市道路运输管理处的名义对外作出并由其具体实施。厦门市道路运输管理处根据行政法规授权实施的行政行为，原告不服提起诉讼的，应当以厦门市道路运输管理处为被告。因此，厦门市交通运输局并非本案适格被告。原审询问笔录显示，原审法院已向上诉人释明，上诉人明确本案起诉被告为‘厦门市交通运输管理局’不再更改，且有上诉人的法定代表人签字确认。”据此，可以认定，公益公交公司至迟于2013年知道了本案被诉的行政行为及本案所涉争议，并已于2015年以厦门市交通运输局为被告提起诉讼。因此，公益公交公司于2017年以厦门市道路运输管理处为被告再次就本案所涉争议提起的本案诉讼，实质已经构成重复起诉，亦已明显超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。据此，原审裁定驳回起诉并无不当。 综上，公益公交公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回厦门市公益公交有限公司的再审申请。 审判长  陈晓军 审判员  陈锦铨 审判员  卢椰枫 二〇一九年一月二十一日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指： （一）请求判决撤销或者变更行政行为； （二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务； （三）请求判决确认行政行为违法； （四）请求判决确认行政行为无效； （五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿； （六）请求解决行政协议争议； （七）请求一并审查规章以下规范性文件； （八）请求一并解决相关民事争议； （九）其他诉讼请求。 当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。 当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。