广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤2071行初933号原告：张志东，男，1966年11月3日出生，回族，住河北省唐山市路**，原告：许华凤，女，1961年7月21日出生，汉族，住广东省廉江市，两原告的共同委托代理人：王建军、张达，河北德硕律师事务所律师、实习律师。被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。法定代表人：吴伟强,局长。委托代理人：王文静，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告张志东、许华凤不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）征缴土地闲置费，于2018年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月29日公开开庭审理了本案。原告张志东及原告张志东、许华凤的共同委托代理人王建军，被告市国土资源局的委托代理人王文静、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月12日，市国土资源局作出《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2017]第06-004号），认定张志东、许华凤位于中山市阜沙镇东阜公路牛角路段的工业用地5000平方米（土地使用证号为中府国用（2010）第易0XXXX3号）为闲置土地，需足额缴纳土地闲置费691000元。原告张志东、许华凤诉称：原告在本案中不存在土地闲置的情况，被告市国土资源局作出征缴原告土地闲置费的行政行为程序违法，且没有事实和法律依据。一、原告不存在土地闲置的情况。首先，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，根据中山市阜沙镇人民政府（以下简称阜沙镇政府）文件（阜府[2016]37号）《关于中山市天润盛兴金属原材料市场227.4亩四块用地项目建设过程中及未办理施工许可但需办理闲置用地放行的说明》，该说明第2页明确载明原告的建设项目属于中山市重大工程“绿色通道”项目，享受《中山市人民政府办公室关于印发重点项目“绿色通道”工作细则的通知》的有关优惠政策。第3页载明中山市天润盛兴金属原材料市场有限公司（以下简称天润盛兴公司）227.4亩用地的25栋建筑物在办理规划报建后动工，并于2014年2月全部竣工。根据阜沙镇政府的上述说明可以明确看出，原告不存在《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的土地未开发的情况。其次，根据《闲置土地处置办法》第二条第二款：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，根据阜沙镇政府的上述说明第5页中关于227.4亩土地不构成闲置用地的情况说明，原告开发的土地面积均达到土地总面积的三分之一以上，且四个地块单独开发的土地面积也达到了单个地块土地面积的三分之一以上。根据阜沙镇政府的上述说明可以明确看出，原告不存在《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的已开发面积占总面积不足三分之一的情况。再次，原告所持股控制的天润盛兴公司于2014年1月15日被中山市发展和改革局选为中山市2013年度项目建设先进单位，于2014年5月20日被中山市经济和信息化局列入中山市第二批上规上限培育企业名录。相关部门的种种文件均表明，原告在土地建设项目过程中尽职尽责，不存在土地闲置情况。二、被告市国土资源局作出征缴原告土地闲置费的行政行为程序违法。根据《闲置土地处置办法》的规定，被告在征缴原告土地闲置费时应履行前置程序，即向原告下达《闲置土地认定书》，通过门户网站等形式向社会公开，并书面告知政府或政府相关部门；闲置土地有抵押权人的，还应当书面通知抵押权人；在作出《土地闲置认定书》前书面告知原告有申请听证的权利。被告在征缴原告土地闲置费时并未按照程序履行上述义务，其作出的该行政行为程序违法。三、原告未能将开发项目投入使用的原因在于被告及相关政府部门。本案中，原告投资开发的土地均已开发完毕，虽已投入使用，但尚未办理正式投入使用手续，原因就是用地转功能未能办理成功，即相关地块转功能未成功。用地转功能未能办理成功的原因就在于被告及政府各部门。根据阜沙镇政府文件可以看出，因为原告用地转功能事宜，阜沙镇政府也一直向中山市政府进行申请，中山市政府建议转中山市城乡规划局、被告研处，但至今原告用地转功能事宜未办理成功。此外，中山市城乡规划局《中山市建设用地规划变更批复书》载明，该局已经审查同意原告用地全部转为商业用地，同时载明不出具《建设用地规划许可证》。由上述文件可以看出，原告不存在土地闲置情况，在土地开发完毕后，为了更好更快地利用土地及地上建筑物，原告一直在积极与被告及政府相关部门协调，但被告市国土资源局及中山市人民政府和相关部门却迟迟不予办理，反过来却向原告收取土地闲置费，显然缺乏事实及法律依据。综上，原告认为被告市国土资源局征缴原告土地闲置费程序违法，且缺乏事实及法律依据。现原告为维护合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起诉讼，望判如所期。诉讼请求：1.确认被告市国土资源局作出中国土征闲字[2017]第06-004号《征缴土地闲置费决定书》的行政行为违法；2.判令被告退还原告缴纳的土地闲置费691000元；3.本案诉讼费用由被告承担。被告市国土资源局辩称：一、原告的起诉不符合法定的起诉条件，对原告的起诉应予以驳回。原告提起本案行政诉讼，要求确认我局对原告的土地闲置费征缴行为违法，并要求退还已缴纳的土地闲置费2519664元，经查，本案涉及四个具体行政行为，我局对原告名下的四个地块分别认定为闲置土地，其后征缴土地闲置费，根据“一个行政案件审理一个具体行政行为”的原则，原告应将本案四个行政行为分案处理，就每一个具体行政行为分别向人民法院提起行政诉讼。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”及第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。二、我局对原告作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。关于我局作出的《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2017]第06-004号）的基本情况。涉案土地位于中山市阜沙镇东阜公路牛角路段，面积为5000平方米，土地使用权证号为：国（2010）易0XXXX3号，原告为涉案土地使用权人。2017年12月14日，我局向原告作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，根据《询问笔录》等调查结果和《闲置土地处置办法》等规定，认定涉案土地为闲置土地，我局于同日将该文书送达给原告。同日，原告向我局提交《自身原因闲置土地处置申请表》对涉案土地进行处理。表内闲置土地基本信息使用权人（即原告）意见一栏为“该宗地的闲置原因为自身原因”，闲置土地处置意见建议方案为“征缴土地闲置费，标准按土地市场评估价的百分之二十，征缴面积为5000平方米”，使用权人意见一栏为“同意上述闲置土地处置方案”，以上意见有原告受托人的签名。2018年1月11日，我局向原告发出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告涉案土地将按照市场评估价的百分之二十收缴土地闲置费，如有异议，可在接到告知书5个工作日内向我局申请听证。原告于当日收到告知书后，向我局出具《放弃听证证明》，告知我局同意上述处置方案，决定放弃听证。2018年1月9日，广东卓越土地房地产评估咨询有限公司作出土地估价报告（粤卓越评[2018]ZS估字第L009号），该份估价报告对涉案土地的使用权市场价值估价为3455000元。2018年1月12日，我局向原告作出《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2017]第06-004号），对涉案土地征缴土地闲置费，要求原告自该决定书发出之日起至2018年4月12日前缴费，缴纳金额为691000元，原告于2018年1月29日缴纳了上述费用。综上，我局作出的上述《征缴土地闲置费决定书》，符合《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项、第十五条以及《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函[2017]1551）的有关规定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。经审理查明：2017年11月13日，张志东、许华凤出具委托书，内容为：“特委托萧国锦作为我的合法代理人，全权代表我办理位于中山市阜沙镇东阜公路牛角路段，土地证号国（2010）易0XXXX3土地的用地闲置调查、认定、处置、出具相关证明等事项以及签收相关法律文书。对受托人在办理上述实现过程中所签署的有关文件，我均予以认可。委托期限：自签字之日起至上述事项办完为止。”土地证号国（2010）易0XXXX3土地面积为50**平方米，土地使用权人张志东、许华凤，用途为工业。当日，萧国锦向中山市阜沙镇闲置土地处置工作领导小组办公室出具《关于中府国用（2010）第易0XXXX3号闲置土地的情况说明》，载明：1、我们由于自身原因只办理规划许可未办理施工许可，故对上述闲置土地认定结果无异议。2、我们就上述土地闲置的事实，愿意按土地闲置费征缴标准（重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十）缴交土地闲置费。2017年12月14日，市国土资源局对萧国锦进行调查，并制作了《询问笔录》。当日，市国土资源局向张志东、许华凤作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地约定动工日期为2011年8月26日，存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案土地为闲置土地，市国土资源局亦于当日将该文书送达萧国锦。当日，萧国锦向市国土资源局提交《自身原因闲置土地处置申请表》，表内闲置土地基本信息使用权人意见一栏为“该宗地的闲置原因为自身原因”，闲置土地处置意见建议方案为“征缴土地闲置费，标准按土地市场评估价的百分之二十，征缴面积为5000平方米”，使用权人意见一栏为“同意上述闲置土地处置方案”，并有萧国锦的签名。2018年1月5日，市国土资源局委托广东卓越土地房地产评估咨询有限公司对中府国用（2010）第易0XXXX3号土地的使用权价格进行评估。2018年1月9日，广东卓越土地房地产评估咨询有限公司作出《土地估价报告》（粤卓越评[2018]ZS估字第L009号），该份估价报告对涉案土地的使用权市场价值估价为3455000元。2018年1月11日，市国土资源局向张志东、许华凤发出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知涉案土地将按重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十收缴土地闲置费；如有异议，可在接到告知书5个工作日内向该局申请听证。萧国锦于当日收到告知书后，向市国土资源局出具《放弃听证证明》，告知市国土资源局同意上述处置方案，决定放弃听证。2018年1月12日，市国土资源局向张志东、许华凤作出《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2017]第06-004号），对涉案土地征缴土地闲置费，要求张志东、许华凤自该决定书发出之日起至2018年4月12日前缴费，缴纳金额为691000元。2018年1月29日，张志东、许华凤向市国土资源局（阜沙分局）全额缴纳土地闲置费691000元。张志东、许华凤不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，庭审中，张志东否认委托萧国锦处置闲置地委托书上的签名是其与许华凤所签，承认土地闲置费691000元是中山市盛迪嘉房地产开发有限公司代为缴纳，其与许华凤已将天润盛兴公司转让给了中山市盛迪嘉房地产开发有限公司，萧国锦是中山市盛迪嘉房地产开发有限公司员工。本院认为：本院应根据全面审查的原则对市国土资源局的行政行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源主管部门，负责辖区内闲置土地的调查认定和处置工作，具有闲置土地的调查认定和处置工作的职权。第二，事实认定、法律适用方面。本案中，张志东、许华凤作为使用权人的国（2010）易0XXXX3土地，地上虽有建筑物，但建筑物只办理了规划许可证，未办理施工许可证，该事实张志东、许华凤在起诉状中确认，张志东、许华凤的委托代理人萧国锦在市国土资源局的调查笔录中也确认。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第三十条规定：本办法中下列用语的含义：“动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”从上述《闲置土地处置办法》的规定可知，认定动工开发的前提是依法取得施工许可证，没有依法取得施工许可证进行的建设不应认为定动工开发。故市国土资源局认定张志东、许华凤作为使用权人的国（2010）易0XXXX3土地，约定动工日期为2011年8月26日，存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，认定该宗地为闲置土地，事实清楚，于法有据，并无不当，且张志东、许华凤的土地闲置不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。第三，程序方面。市国土资源局按《闲置土地处置办法》规定，对张志东、许华凤的委托代理人萧国锦进行了调查，制作了《询问笔录》，向张志东、许华凤作出了《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，委托广东卓越土地房地产评估咨询有限公司对中府国用（2010）第易0XXXX3号土地的使用权价格进行了评估，在张志东、许华凤的委托代理人萧国锦出具《放弃听证证明》后，于2018年1月12日作出《征缴土地闲置费决定书》，符合《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项、第十五条的规定，程序合法。对于张志东否认其与许华凤委托萧国锦作为办理涉案土地闲置处置委托代理人的事实，经查，委托书上张志东、许华凤的签名笔迹与起诉状中其二人的签名高度相似，且萧国锦是接手张志东、许华凤转让天润盛兴公司股权的中山市盛迪嘉房地产开发有限公司员工，张志东、许华凤既未申请对委托书上其二人的签名进行司法鉴定，亦未能提供委托书上其二人的签名是假冒的证据，足以认定萧国锦是受张志东、许华凤委托全权代表其二人办理涉案闲置土地的处置。综上所述，张志东、许华凤要求确认被告市国土资源局作出中国土征闲字[2017]第06-004号《征缴土地闲置费决定书》的行政行为违法，判令被告市国土资源局退还其缴纳的土地闲置费691000元的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张志东、许华凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张志东、许华凤负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王熙贵人民陪审员  陈晓莹人民陪审员  邓杏妹二〇一九年一月十八日书 记 员  张洁君李凯琳