安徽省芜湖市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖02行终15号上诉人（原审原告）姚德玉，男，1963年6月23日出生，汉族，住安徽省芜湖县。委托诉讼代理人许文春,安徽国恒律师事务所律师。委托诉讼代理人吴多多,安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芜湖县城乡规划建设委员会，住所地安徽省芜湖县。法定代表人许华，该委员会主任。上诉人姚德玉因行政认定纠纷一案，不服安徽省芜湖县人民法院（2018）皖0221行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，2017年11月24日，芜湖县城管局向芜湖县城乡规划建设委员会（以下简称：芜湖县规建委）发函，请求对芜湖县湾沚镇新横路28号房屋内约20.52平方米的建筑确认规划报建情况。同日，该县规建委函复县城管局称，上述建筑未经批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规之规定，现将认定告知贵单位，请贵单位依据相关法律法规之规定对该户的违法建筑依法处理，并将处理结果回复。2017年11月27日，该县城管局向姚德玉送达《限期拆除通知书》，要求姚德玉于2017年11月28日前将上述建筑自行拆除。姚德玉遂起诉，要求确认县城管局作出的《限期拆除通知书》违法并予以撤销。在该案诉讼过程中，姚德玉知晓该县规建委作出的涉案《芜湖县城乡建设规划委员会城乡建设违法认定书》。另，该县规建委作出的《芜湖县城乡建设规划委员会城乡建设违法认定书》仅交付给县城管局，并未向姚德玉送达。原审认为，关于建设规划部门所出具的关于违法建设认定是否属于行政诉讼的受案范围，见仁见智，各地法院的处理意见存在不同。在当前司法实践中,大体上分为两种，其一是认为违法建设的认定并未对行政相对人的权利义务产生实际影响，故依法不属于行政复议受案范围，应当裁定驳回起诉。另一种意见认为违法建设的认定内容具体、确定、直接，从行为性质上讲属于行政确认，而行政确认行为，在法律上是可诉的。该认定对行政相对人的权利义务产生了直接影响，应享有提起行政诉讼的权利。这两种观点，均具有其合理性，但不能一概而论，要结合具体案件具体对待。就本案而言，涉案的认定书应当不具有可诉性，理由如下：一、本认定是县城管局来函请求被告协助其行政执法的需要而出具的，基于行政一体原则，行政机关之间应当尽可能共享资源、互相帮助，以提高行政效率，故行政机关之间具有行政协助的义务。该认定是该县规建委和县城管局依照各自职权共同参与、进行咨询与答复的内部行为，是行政协助行为。二、行政行为对外生效以送达为要件。行政机关的意志之所以能够成为法律现实，在于送达体现了意思表示。本案中，该认定书自始至终未对外送达，被告仅仅将该认定书交给县城管局，因此，回函不具备外部效力。三、被告回函称，“上述涉案建筑未经批准，违（反）了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规之规定，现将认定告知贵单位，请贵单位依据相关法律法规之规定对该户的违法建筑依法处理，并将处理结果回复我委”，从其内容来看仅是对客观事实的描述，是一种证明行为，不能构成具体行政行为，姚德玉在庭审中也承认涉案建筑确未办理相关的规划报批手续。四、违法建设的认定对后续的行政行为而言，不过是为证明后续行政行为合法性的一份证据，如果行政相对人有证据能够推翻该认定内容，其完全可在后续行政行为中行使抗辩权来维护自身合法权益。综上，该认定行为从行为分类上属于内部行为、行政协助行为，内容是对事实的陈述，其并未产生外部法律效力，依法应当不属行政诉讼的受案范围。本案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项、第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回姚德玉的起诉。上诉人姚德玉上诉称，一、诉争的行政行为对上诉人的实体权利已独立产生影响，一审认定该行为属内部行为、行政协助行为错误。二、一审以案涉决定书未向上诉人送达，认定该行为不具有外部效力并据此裁定驳回起诉错误。三、一审认定案涉行政行为系对客观事实的描述，仅是证明行为，不构成具体行政行为与事实不符。四、一审裁定上诉人在后续相关诉讼中维护自身合法权益，实际上剥夺了上诉人的司法救济权利。据此，上诉请求二审依法撤销芜湖县人民法院（2018）皖0221行初21号行政裁定，并指令一审法院继续审理本案，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。经审理查明，案涉“违法建设”已被芜湖县城管局拆除，二审查明的其他事实与原审认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人提起本案之诉是否符合法律规定，原审裁定驳回起诉是否正确。一、被上诉人系违法建设认定的法定机关。《中华人民共和国城乡规划法》及其前身《中华人民共和国城市规划法》均明确规定，县级以上人民政府规划主管部门对城市、镇规划区内的违法建设具有认定职责。本案中，芜湖县规建委向该县城管局出具《芜湖县城乡建设规划委员会城乡建设违法认定书》，系履行法定职责的行为，其对有关建设合法与否的认定具有法律约束力，理应承担相应的法律后果。二、上述城乡建设违法认定书对上诉人的实体权利已产生实际影响。《芜湖县城乡建设规划委员会城乡建设违法认定书》虽系被上诉人向该县城管局出具，未向上诉人送达，但其后该县城管局依据此认定书，作出违法建设的行政处理措施并将之拆除。可见，诉争的行政行为已产生外部化法律效果，对相关利害关系人的实体权利产生实际影响，当事人的救济权利理应得到保护。三、姚德玉提起的行政诉讼符合法律规定。综合审理情况，上诉人姚德玉事后获悉该行政行为发生的事实，从而知晓其相应的救济权利，其在法定的起诉期限内提起本案之诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的起诉条件，人民法院依法应予审理。综上，原审裁定有关诉争的行政行为仅是对客观事实的描述、证明，或系相关行政机关之间的行政协助行为，不具有外部法律效果等认定不当，驳回姚德玉的起诉错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销安徽省芜湖县人民法院（2018）皖0221行初21号行政裁定；二、本案指令安徽省芜湖县人民法院继续审理。审判长  汪万荣审判员  孙 俊审判员  徐 琳二〇一九年一月二十九日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。