山西省太原市中级人民法院民事裁定书（2019）晋01民终516号上诉人（原审原告）：武改凤，女，1951年1月31日出生，汉族，山西省清徐县西谷乡东木庄村农民。委托诉讼代理人：段青平（系武改凤次女），女，汉族，1979年10月4日出生，太原市小店区北格镇张花营村农民，住清徐县。被上诉人（原审被告）：雷桂花，女，1965年2月22日出生，汉族，山西省清徐县西谷乡东木庄村农民。委托诉讼代理人：冯志莲，女，汉族，清徐县法律援助中心志愿者，住清徐县，被上诉人（原审被告）：洛利保，男，1954年1月25日出生，汉族，山西省清徐县西谷乡东木庄村农民。上诉人武改凤因与被上诉人洛利保、雷桂花农村土地承包合同纠纷一案，不服山西省清徐县人民法院（2018）晋0121民初1115号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年1月16日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人武改凤的委托诉讼代理人段青平，被上诉人雷桂花及其委托诉讼代理人冯志莲到庭参加诉讼。被上诉人洛利保经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。武改凤上诉请求：1、依法撤销一审裁定。2、请求中级人民法院审判并支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，认为本案为土地使用权争议，不属于清徐县人民法院的受案范围，应由人民政府处理，由此裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。本案是农村土地承包经营权纠纷，并不是土地使用权纠纷。二者是有区别的。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，认为本案为土地使用权争议，不属于清徐县人民法院的受案范围，应由人民政府处理，由此裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，由此做出的裁定错误。本案是农村土地承包经营权纠纷，并不是土地使用权纠纷。二者是有区别的。1、农村土地的承包经营权须以农村集体土地使用权的存在为前提。农村集体土地使用权即农村集体经济组织或者其成员在不改变土地集体所有的前提下，对农村集体土地享有占有、使用、收益、和有限处分的权利。依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，土地实行凭证使用制度，农民使用集体土地需得到许可，获得土地使用证书。在授受土地使用权的过程中，当事人双方的法律地位并不绝对平等，较多的是隶属关系。而农村土地承包经营权则是在签订土地承包合同的基础上，当事人（即发包人与承包人）所享有的合同中的权利。农村土地承包经营合同的当事人双方的法律地位具平等性的特征；发包人与承包人的权利、义务是对等的，一方的权利即是另一方的义务。可见土地使用权是土地承包经营权的基础和前提，只有在土地使用权不存在争议的前提下，才能确定承包人和发包人之间的权利和义务，承包经营权方能产生。在土地使用权存在争议的前提下，土地使用权处于不确定的状态下，土地承包经营权便无从谈起。本案争议的土地由东木庄村集体享有土地所行权和使用权，1999年，上诉人丈夫段连旭通过和东木庄村委会签订“农村土地承包合同”合法取得了承包经营权，并领取了承包经营权证，即对承包土地享有了合法的土地使用权。土地使用权权属明确。2、解决这两类纠纷所适用的法律和程序不同：土地使用权纠纷的处理一般来说适用土地管理法律、法规，由行政机关来确认权属关系，当事人对行政机关的确权决定不服可以提起行政诉讼；而土地承包经营权纠纷的处理则适用《农村土地承包法》，当事人可以向土地承包管理的行政机申请仲裁，亦可直接向人民法院提起民事诉讼。2002年，上诉人将本案诉争土地交由被上诉人洛利保代耕，2003年，被上诉人洛利保又将诉争土地交由被上诉人雷桂花代耕，为了结算方便,大队会计在双方的经营权证上做了标记，以上事实，一审法院已经查明。被上诉人雷桂花主张是属于转让，双方为此产生纠纷，所以本案争议的是上诉人是否将土地转让给了被上诉人雷桂花，是承包经营权纠纷，并不是土地使用权权属纠纷。《农村土地承包法》第51条规定，人民政府对土地承包经营权纠纷仅有调解权，无裁决权；国土资源部2003年公布施行的《土地权属争议处理赞行办法》第14条明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第42条、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第33条均规定承包经营纠纷由相关部门调解、仲裁机构仲裁或人民法院受理，可见只有人民法院和涉农仲裁机构亨有裁决土地承包经营纠纷的职权。而清徐县尚没有专门的享有裁决土地承包经营纠纷的职权。在领取裁定书后，上诉人又向西谷乡政府、清徐县政府农业部门进行了咨询，答复均为政府没行裁决权，只能由法院处理。人民政府因没有处理承包经营权冲突的职权，民事案件被裁定驳回后,失地农民的合法权益就得不到及时的保护，农村土地承包法的立法目的也得不到充分的贯彻执行。所以人民法院有权依据本案具体情况按照农村土地承包法及相关法律规定，做出实体性裁决，而不应以土地使用权纠纷为由山裁定驳回起诉。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，由中级人民法院审判并支持上诉人的一审诉讼请求。雷桂花辩称，根据上诉人的上诉状，可以看出上诉人对一审法院第三页裁定内容中最后一段是没有异议的。这一段查明的事实，可以看出，涉案土地进行过变更登记。既然进行过变更登记，那么也就是双方对土地的使用权产生了争议。因此清徐县人民法院依据《中华人民共和国土地管理法》第16条做出了裁定也就是土地使用权争议由当事人协商解决，协商不成时，由人民政府处理。故本案不属于清徐县人民法院的受案范围。应当由人民政府处理。我们认为基于被上诉人没有上诉，那么请求维持清徐县人民法院的裁定。现在国家对土地进行确权，但本案因起诉到法院，没有进行确权。所以本案应当由政府去进行确权。而不应由法院处理，也就是不属于法院的主管范围。洛利保经本院合法传唤未到庭也未提交书面答辩状。武改凤向一审法院起诉请求：1、依法判令二被告共同退还原告承包的东木庄村“村北道东四畛”的耕地1．03亩；2、判令被告雷桂花赔偿原告2010年至2018年的误耕损失4635元。事实与理由：1999年3月1日，原告一家人以丈夫段连旭（已去世）为户主，与东木庄村村民委员会签订了土地承包合同，向东木庄村村委会承包了9．66亩耕地，其中包括“村北东四畛”的耕地1．03亩。2000年秋，原告丈夫段连旭因身体不好，无力耕种土地，便将包括“村北道东四畛”在内的9．66亩耕地全部交由被告洛利保，由于被告洛利保在其代耕期间又将原告“村北道东四畛”的1．03亩耕地交由被告雷桂花耕种，被告雷桂花拒不退还原告耕地，导致原告至今一直无法耕种自己的土地，给原告造成了很大的经济损失。经东木庄村村委会多次调解无效，无奈，原告只得诉至法院，望判如所请，以维护原告的权益。一审法院认为，武改凤、雷桂花、洛利保均系清徐县西谷乡东木庄村村民。武改凤的丈夫是段连旭，已去世。雷桂花的丈夫是韵天喜，已去世。1999年3月1日，清徐县西谷乡东木庄村村委会与段连旭签订土地承包合同，并领取了《土地承包经营权证》，承包土地为9．66亩，其中包括本案诉争的“村北道东四畛”1．03亩，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日。1999年3月1日，清徐县西谷乡东木庄村村委会与洛利保签订土地承包合同，并领取了《土地承包经营权证》，承包了5．8亩土地，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日。1999年3月1日，清徐县西谷乡东木庄村村委会与韵天喜签订土地承包合同，并领取了《土地承包经营权证》，承包了6．20亩土地，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日。2002年因原告的丈夫段连旭生病无法耕种将其承包经营的9．66亩土地全部交给洛利保代耕。洛利保于2003年3月将本案诉争的1．03亩土地转给韵天喜代耕，于2010年4月22日将段连旭转来的剩余土地转回段连旭耕种。段连旭将上述承包经营的土地转给洛利保代耕时，双方未签订土地流转合同。洛利保将上述承包经营的土地转给韵天喜时，双方亦未签订土地流转合同。段连旭提供的《土地承包合同》复制于西谷乡东木庄村村委会并加盖了村委会公章，该《土地承包合同》上仍然登记有其承包的9．66亩土地，但洛利保的《土地承包合同》上进行了变更登记，并分别注明“段连旭转来”。在2003年洛利保将1．03亩土地转给韵天喜时，承包土地登记上将相应的1．03亩土地名称勾掉并注明“转韵天喜”。但在2010年洛利保将段连旭转来的剩余土地转回段连旭时，却并未在洛利保的承包土地登记上标注。关于本案诉争的1．03亩土地，时任清徐县西谷乡东木庄村村委会会计方习柱在洛利保、韵天喜的《土地承包经营权证》上进行了书写，现武改凤与雷桂花对该土地的使用权产生争议。我国土地管理法规定，土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，故本案不属于清徐县人民法院的受案范围，应当由人民政府处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一款第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：驳回武改凤的起诉。本院二审期间，当事人双方均没有新证据提交。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因土地、山岭等自然资源的所有权或使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理；对行政处理不服的，当事人可以依据有关法律和行政法规的规定，向人民法院提起诉讼。本案中，针对当事人诉争的1.03亩土地的承包经营权，武改凤认为该地块的真正承包经营权人是其本人。2002年只是将该地块交由洛利保户代种，2003年被上诉人洛利保又将诉争土地交由被上诉人雷桂花代耕，在《土地承包经营权证》进行登记是为了村里方便结算。雷桂花认为，武改凤已将该地块转让给其本人耕种，《土地承包经营权证》已进行了变更登记。对此，诉争双方各提供了一份登记经手人方习柱的证人证言，且内容相互冲突。故可认定，诉争双方对涉案村北道东四畛1.03亩耕地的承包经营权权属存在争议。按照上述规定，涉案土地的承包经营权权属发生争议后，应由双方先行协商处理，协商不成由人民政府处理，对处理结果不服，应提起行政诉讼。故原审法院认定本案不属于人民法院民事案件受案范围，并无不当之处。综上，武改凤的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 薇审判员 成志刚审判员 郝利亚 二O一九年一月二十九日书记员 崔 帅