江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1896号 上诉人（原审原告）靖江市振明生猪养殖场，住所地靖江市靖城街道靖西村七家村**。 投资人刘振明，该养殖场总经理。 委托代理人刘红旗（系刘振明之子），男，汉族，住靖江市。 委托代理人孙学俭，江苏柴墟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道**。 法定代表人叶冬华，该市市长。 委托代理人朱飞，该市政府法制办工作人员。 被上诉人（原审被告）靖江市规划局，住所地靖江市人民中路**。 法定代表人刘振东，该局局长。 委托代理人黄帅，该局法制科副科长。 委托代理人刘巧雯，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，住，住所地靖江市靖城镇迎宾东路**/div> 法定代表人卢忠，该办事处主任。 委托代理人王建兴，该办事处副主任。 委托代理人许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 上诉人靖江市振明生猪养殖场（以下简称振明养殖场）诉被上诉人靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）、靖江市规划局、靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）确认行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，本案争议焦点系振明养殖场的起诉是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的适格被告应系侵犯其合法权益的行政行为的作出机关。本案中，被诉行政行为系振明养殖场被强制拆除行为，现根据振明养殖场提供的证据，仅能证明靖江市规划局曾出具《责令改正通知书》要求其自行拆除搭建的猪舍，以及靖城街道办信访事项处理意见书自认市相关职能部门联合执法对其违法建设的猪舍进行了拆除。一方面，靖城街道办答辩中自认系其帮助振明养殖场实施了拆除行为；另一方面，振明养殖场亦未能提供证据证明靖江市政府参与实施了上述强制拆除行为。振明养殖场虽诉称靖江市政府下发了《关于印发靖江市城市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施方案的通知》，相关部门均是依据该文件实施拆除行为。但上述文件仅系靖江市政府就城市建成区违法建设专项治理工作的原则、目标以及任务作出的综合性规范和指导文件，具体违法建设治理工作仍由法定职能部门负责，其法律后果亦应当由具体实施的职能部门承担，故靖江市政府并非本案适格被告。综上，现有证据不能证明靖江市政府实施了案涉强制拆除行为，靖江市政府非本案适格被告。本案审理过程中，原审法院依法向振明养殖场释明，建议其变更被告，振明养殖场坚持以靖江市政府、靖江市规划局及靖城街道办为共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形，依法应当裁定驳回起诉。振明养殖场提起的附带行政赔偿之请求因其基础法律关系不符合法定起诉条件，亦应一并裁定驳回起诉。据此，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回振明养殖场的起诉。 上诉人振明养殖场上诉称，原审法院未审查案件事实。2017年，靖江市政府下发了《关于印发靖江市城市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施方案的通知》，并成立由市政府分管领导任组长的靖江市城市建成区违法建设治理工作五年行动领导小组。后靖江市规划局于2017年5月11日向上诉人下发了《责令改正通知书》；2017年6月2日，被上诉人联合多部门强行将上诉人养殖的生猪拉走，并将养殖场的房屋及设备设施拆毁，造成上诉人财物损失100多万元。后上诉人多次向相关部门投诉无果，且在泰州市医药高新技术产业开发区人民法院（以下简称泰州高新区法院）的行政诉讼中，被告知拆除行为是由靖江市政府统一行动小组组织多部门共同实施的，基层法院对此无管辖权。综上，请求本院依法撤销原审裁定，发回重审或查明事实后依法判决。 被上诉人靖江市政府二审听证答辩称：1、靖江市政府不是本案适格被告，其并未对上诉人的养殖场实施强制拆除行为，上诉人将靖江市政府列为本案被告没有事实和法律依据；2、靖城街道办和靖江市规划局均具有独立的行政主体地位，能够独立承担法律责任。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人靖江市规划局答辩称：1、原审法院认定事实清楚，证据确实充分。靖江市规划局出具《责令改正通知书》系依法履职行为，上诉人所诉强制拆除等行为系靖城街道办负责组织实施的违法建设拆除工作。2、原审法院适用法律正确。本案中上诉人没有任何证据证明靖江市政府实施了案涉房屋拆除行为，上诉人属于错列被告，经释明后拒不变更，原审法院裁定驳回起诉正确。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人靖城街道办二审听证答辩称：1、行政执法部门拆除上诉人养殖场，首先是因为该养殖场系违法建筑，依法应当予以拆除；2、上诉人的养殖场附近污染严重，根据靖江市政府靖政办发〔2015〕147号文件，上诉人的养殖场属于畜禽禁养区，故依据上述文件，靖城街道办组织了相关部门开展联合行动，要求上诉人自行拆除；在征得上诉人同意后，行政执法人员帮助上诉人拆除了养殖场，并不存在上诉人陈述的强行拆除、强行拉走生猪及拆毁设备的行为。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院审理查明，振明养殖场在提起本案行政诉讼之前，曾以靖江市规划局、靖城街道办为被告向泰州高新区法院提起行政诉讼，请求法院判令两被告的强制拆除行为违法，并恢复原状、返还财物或赔偿损失。靖城街道办于2018年3月27日向泰州高新区法院提交答辩状称，其不是该案适格被告，且振明养殖场所述的强制拆除行为并不存在，2017年6月，根据市创建办的要求，结合相关文件规定，市相关职能部门联合行动，对振明养殖场等周边环境进行集中整治，并要求振明养殖场自行拆除。2018年3月28日，振明养殖场经释明后向泰州高新区法院提交撤诉申请书，申请撤诉。泰州高新区法院经审查后，于2018年3月28日作出（2017）苏1291行初398号行政裁定，准许振明养殖场撤回起诉。 本院认为，本案的争议焦点是原审法院裁定驳回起诉是否恰当。具体可以分为两个层次：一是上诉人振明养殖场将被上诉人靖江市政府列为共同被告是否属于故意突破级别管辖规定的情形；二是原审法院全案裁定驳回起诉是否符合诉权保护原则。 一、上诉人将靖江市政府列为共同被告不属于故意突破级别管辖规定的情形。 根据本院审理查明的事实，振明养殖场在提起本案行政诉讼之前，已经以靖江市规划局、靖城街道办为被告向泰州高新区法院提起了行政诉讼，且诉讼请求与本案基本相同。靖城街道办向泰州高新区法院提交答辩状称，其不是本案适格被告，且振明养殖场所述的强制拆除行为并不存在，2017年6月，根据市创建办的要求，结合相关文件规定，市相关职能部门联合行动，对振明养殖场等周边环境进行集中整治，并要求振明养殖场自行拆除。此外，靖城街道办2017年9月7日向刘振明出具的《关于靖城街道靖西村七家村村民刘振明信访事项的处理意见书》中也提到，2017年6月，根据市创建办的要求，结合相关文件规定，市相关职能部门联合执法，对刘振明户养殖场周边环境进行整治，同时依法对该户违法建设的猪舍进行了拆除。因此，振明养殖场虽然在原审诉讼中并未提交直接的证据证明靖江市政府直接组织或参与实施了案涉强制拆除行为，但其将靖江市政府列为本案共同被告并不属于故意突破级别管辖规定的情形；且靖江市政府是否组织实施了强制拆除行为仍然需要通过庭审进一步查明。 二、原审法院全案裁定驳回起诉不符合诉权保护原则。 诉权是公民享有的基本法律权利，是一个国家法治现代化和现代文明的重要标志。公民享有诉权越充分，寻求法律救济就越有保障。特别是行政诉讼当事人的诉权保护，更是直接影响人民法院的司法权威和司法公信。2014年11月修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定降低了行政诉讼的受案门槛，着力从制度上、源头上解决行政诉讼的“立案难”问题；2017年8月《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）更是进一步重申了诉权保护原则。 如前分析，在上诉人起诉靖江市政府不属于故意突破级别管辖规定情形的前提下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，原审法院可以作为一审法院对本案予以审理并依法作出裁判。即使经过审理确定振明养殖场起诉靖江市政府缺乏足够证据支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，原审法院也具有一审管辖权；原审法院审理后，可以“判决吸收裁定”的方式裁定驳回振明养殖场针对靖江市政府的起诉，并对适格被告作出实体判决。 当然，如果原审法院认为上诉人客观上存在变相抬高级别管辖或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理的情形，可以在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理……”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第五条也规定，对于属于人民法院受案范围的行政案件，人民法院发现没有管辖权的，应当告知当事人向有管辖权的人民法院起诉；已经立案的，应当移送有管辖权的人民法院。移送管辖既包括发生在同级法院之间的地域管辖错误，也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。移送管辖不仅是对管辖发生错误所采用的一种纠正措施，也在于谋求对于原告的诉讼便利。如果原审法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样全案裁定驳回起诉，那么上诉人不仅需要花费另行起诉的时间和费用，还有可能导致起诉期限的耽误，有违诉权保护原则。 本案的特殊之处还在于，在上诉人之前已经以靖江市规划局、靖城街道办为被告提起的行政诉讼中，因靖城街道办辩称其非适格被告，使得上诉人其后申请撤诉并提起了本案行政诉讼。况且，本案原审也已经过了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，原审法院完全可以依法继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。此外，原审法院在同一案件中对靖江市政府、靖江市规划局、靖城街道办进行一并审理并作出裁判，有利于分清涉诉行政行为的法律责任承担主体，防止相关主体之间互相推诿，也有利于实质性化解行政争议。 另外，本案中人民法院还应当考虑上诉人之前撤诉的法律后果。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”就本案而言，原审法院全案裁定驳回起诉后，上诉人再另行以靖江市规划局、靖城街道办为被告向人民法院提起行政诉讼，如果其没有新的事实或理由，将会面临不予立案的诉讼风险。 综上，原审裁定适用法律错误，驳回起诉不当，上诉人振明养殖场的上诉请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初24号行政裁定； 二、本案指令江苏省泰州市中级人民法院继续审理。 审 判 长 朱建新 审 判 员 马生安 审 判 员 陆 媛 法官助理 吕长城 二〇一九年一月九日 书 记 员 胡志成 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。