河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3443号上诉人（原审被告）封丘县人民政府。住所地：封丘县民主路。法定代表人王献臣，系该县人民政府县长。委托代理人闫艳春，系该县国土资源局工作人员。上诉人（原审第三人）吴新才，男，1954年2月13日出生，汉族，住封丘县。委托代理人吴永立，男，1985年3月29日出生，汉族，住郑州市金水区。被上诉人（原审原告）张红娥，女，汉族，1978年10月12日出生，住封丘县。委托代理人封宗华，河南中同合律师事务所律师。上诉人封丘县人民政府（以下简称封丘县政府）、吴新才与被上诉人张红娥土地行政登记一案，张红娥于2015年5月18日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼。2016年1月27日，该院作出（2015）新中行初字第49号行政判决，撤销了封丘县政府作出的封集用（）第200701424号集体土地使用证。吴新才不服一审判决，向本院提起上诉。2017年11月1日，本院作出（2016）豫行终752号行政裁定，撤销了一审判决，发回新乡市中级人民法院重新审理。2018年6月22日，本院作出(2018)豫行指11号行政裁定，指定郑州铁路运输中级法院（以下简称原审法院）管辖本案。原审法院于2018年9月20日作出（2018）豫71行初935号行政判决，封丘县政府、吴新才对该行政判决均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。本案被诉行政行为是：2007年5月18日，封丘县政府为吴新才颁发封集用（）第200701424号集体土地使用证。该证显示地类（用途）经营，使用权面积322.5㎡。原审法院经审理查明：2003年6月29日，封丘县政府设立民营经济园，制定了实施意见，民营经济园选址使用土地包括城关镇、城关乡、回族乡各一部分。2003年7月6日，封丘县城关镇西关村第三村民小组与封丘县城关镇西关村民委员会签订土地租赁协议，协议约定，西关村民委员会建设金银花市场，占地总面积7344平方米（11.016亩），土地租赁时间为50年，西关村第三村民小组按照每亩每年收取租赁费1000元。2003年7月10日，白庆兰（张红娥的母亲，已去世）与封丘县城关镇西关村第三村民小组签订土地租赁协议，协议约定，白庆兰将其承包的责任田1.8亩租赁给封丘县城关镇西关村第三村民小组，租赁时间为小组调整土地时为终止合同日，租赁价格按每亩每年1000元，并约定土地租赁后，出租人不得干扰此土地上的所有建设；如果村组调整土地，此土地由小组收回；合同终止后本块租赁土地所有事项都有集体承担。2003年7月31日，封丘县人民政府决定在城关镇西关村建设金银花市场，张红娥的责任田在金银花市场范围内。金银花市场建立后，封丘县城关镇西关村民委员会在市场建设了经营用房。2007年，吴新才购买了案涉的经营用房一套。2007年5月10日，封丘县城关镇西关村民委员会为吴新才出具办理宅基地的土地权属来源证明。2007年5月18日，封丘县政府为吴新才办理封集用（）第200701424号经营用地的集体土地使用证。2014年12月1日，吴新才向封丘县人民法院提起民事诉讼，张红娥在应诉中得知封丘县人民政府为吴新才办理集体土地使用证后，遂提起本案行政诉讼，请求依法撤销封丘县人民政府为吴新才颁发的封集用（）第200701424号集体土地使用证。原审法院认为：一、张红娥具有诉讼主体资格。本案中，根据封丘县城关镇财政所农村集体三资委托代理服务中心出具2014年度补贴面积登记明细表（综合直补）、西关村第三村民小组与白庆兰签订的土地租赁协议、封丘县城关镇西关村第八届村民委员会出具的三份证明以及封丘县人民法院庭审笔录中吴新才关于其房屋所占位置的自述，可以确认案涉土地为张红娥承包的部分土地。张红娥作为农村土地承包人与被诉的行政行为有法律上的利害关系，可以提起本案诉讼。二、封集用（）第200701424号集体土地使用证依法应当撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。因此，无论是农民集体土地所有权人还是土地承包经营权人都不得擅自改变农用地的用途。乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经审核、申请、县级以上地方人民政府批准，涉及占用农用地的，办理审批手续。《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”本案中，封丘县政府出具的会议纪要仅是对金银花大市场建设的有关事项规划，并未涉及该市场所占土地事项的研究，该会议纪要不能作为改变土地用途批准文件。封丘县政府依据封丘县城关镇西关村民委员会为吴新才出具的申请办理宅基地的证明，在没有相关批准用地审批手续的情况下，擅自改变土地用途，对案涉农用地进行登记，该登记行为违法，依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，原审法院判决：撤销封丘县人民政府作出的封集用（）第200701424号集体土地使用证。上诉人封丘县人民政府不服原审判决，提起上诉称：1、张红娥不具有本案原告主体资格，原审法院仅根据张红娥提交的2014年补贴面积登记表、西关村第三村民小组与张红娥之母签订的土地租赁协议，西关村村委会出具的三份证明就认定张红娥与涉案土地存在利害关系错误。仅凭这些材料不足以认定张红娥对涉案土地享有承包经营权。2、封丘县人民政府为吴新才颁发涉案土地使用权证认定事实清楚，程序合法，应当维持。目前，金银花市场的多数经营户已经取得了土地使用权证，如果撤销该证将影响到公共利益，造成不良社会影响。3、金银花市场经营已有15年之久，随着城市发展，涉案土地已无复耕之必要，原审判决脱离实际情况。4、本案不属于行政纠纷，张红娥提起本案诉讼的目的主要是要承包费和房屋，其可以跟西关村委会协商或者提起民事诉讼解决，张红娥实际诉求的目的不属于行政案件审理范围。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回张红娥的诉讼请求。上诉人吴新才不服原审判决，提起上诉称：1、张红娥不具备提起本案诉讼的原告主体资格，与本案被诉颁证行为没有利害关系。首先，张红娥未提交合法有效的土地权属证书，其次，涉案土地在租赁期间，如果承包经营权收到侵害，有权提起诉讼的应当是西关村委会而不是张红娥。2、封丘县人民政府颁证行为合法。3、目前，在金银花市场如吴新才情况的人有20多个，如果撤销涉案土地使用权证将损害公共利益，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，不应当撤销涉案使用权证。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回张红娥的诉讼请求。被上诉人张红娥针对封丘县人民政府和吴新才的上诉答辩称：1、张红娥具有原告主体资格。原审中提交的证据能够证明张红娥承包土地的位置在被诉土地使用权证范围内，因此，张红娥与被诉颁证行为具有利害关系。2、根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，国家实行土地用途管制制度。涉案土地至今仍为张红娥承包的耕地，却被封丘县人民政府以建设用地办理再吴新才名下，因此，封丘县人民政府为吴新才所办土地使用权证应当予以撤销。3、涉案土地证的撤销与公共利益无关。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，封丘县人民政府、吴新才的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，1、土地承包经营权证只是证明农民享有土地承包经营权的证据之一，本案中，张红娥虽然未提交涉案土地的承包经营权证，但其在原审中提交的证据能够证明，涉案土地的位置在集用（）第200701424号集体土地使用证的证载面积之内，张红娥对涉案土地享有土地承包经营权。封丘县人民政府的登记颁证行为对张红娥的承包经营权产生了不利影响，张红娥与该行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告主体资格。2、本案为张红娥不服封丘县人民政府为吴新才颁发土地使用权证行为而提起的诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（七）项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围，封丘县人民政府关于张红娥诉讼的目的在于要承包款和房屋，因而其起诉不属于行政诉讼受案范围的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。3、封丘县人民政府为吴新才颁发封集用（）第200701424号集体土地使用证存在违法情形，应当依法撤销。首先，涉案土地为农用地，封丘县人民政府未能提交有效证据证明涉案土地已经过依法转用审批变更为其他用地，即在登记办证中将土地用途登记为经营用地，用于建设房屋，擅自改变土地用途，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。虽然涉案土地用于建设并颁发土地使用权证已有十余年时间，但不能以此认定土地用途发生变化。其次，涉案土地为张红娥承包的土地，虽然在2003年7月，张红娥将土地租赁给西关村第三村民组使用，但其并未丧失对涉案土地的承包经营权，封丘县人民政府将涉案土地为吴新才登记并颁发土地使用权证的行为侵害了张红娥的合法权益。另外，从封丘县人民政府提交的证据材料中可以看出，其土地调查没有四邻签字确认，也没有颁证前公示，存在程序违法的情形，也是其未能查明涉案土地权属真实情况的重要原因。故，封丘县人民政府的颁证行为认定事实不清，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，应当予以撤销。封丘县人民政府、吴新才上诉称在金银花市场已有20多户购买了房屋并由封丘县人民政府颁发土地使用权证，如果撤销将影响购房者的信赖利益，损害公共利益，本院认为，张红娥对涉案土地享有的承包经营权，是法律应当保护的合法财产权，封丘县人民政府错误登记和颁证行为侵害了张红娥的承包经营权，应当依法予以纠正。吴新才所称的购房者的信赖利益并非公共利益，不能以牺牲张红娥承包经营权的方式予以保护。此外，封集用（）第200701424号集体土地使用证被撤销之后，吴新才如有损失仍可以通过其他方式寻求法律救济。因此，其主张封集用（）第200701424号集体土地使用证涉及公共利益不应当撤销的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，封丘县人民政府和吴新才的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费50元，由封丘县人民政府、吴新才各负担25元。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年一月十六日书记员 杨析锟