广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤04行终140号上诉人（原审原告）：珠海市新俊达房地产开发有限公司，住所地：珠海市斗门区井岸镇滨江路770号。法定代表人：李xx，董事长。委托诉讼代理人：沈继光，广东法宗律师事务所律师。委托诉讼代理人：谭环宇，北京市盈科（珠海）师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局，住所地：珠海市吉大九洲大道中2002号。法定代表人：袁学东，局长。委托诉讼代理人：赖彦君，工作人员。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：珠海市人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：刘璧蓬，珠海市法制局工作人员。上诉人珠海市新俊达房地产开发有限公司（以下简称“新俊达公司”）与被上诉人珠海市国土资源局（以下简称“珠海市国土局”）、珠海市人民政府（以下简称“珠海市政府”）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实新俊达公司位于珠海市××区城南xx大闸土地宗地号为11××15，土地面积为9330.57㎡，原为珠海市政府批划给斗门xx大闸工程管理处用于商品房开发。2002年11月22日，珠海市国土局为斗门县xx大闸工程管理处（以下简称xx管理处）核发斗规工许字[2002]x号《建设工程规划许可证》，建设规模23539㎡，无明确商业、住宅比例。后斗门xx管理处与广东省xx装修工程公司签订协议，约定将涉案用地转让给广东省xx装修工程公司。2003年3月5日，新俊达公司的法定代表人李xx通过拍卖取得涉案用地。2003年3月24日，斗门区人民政府为李xx颁发了涉案土地的土地使用权证，土地使用权人为李xx，土地使用权面积为9330.57㎡，使用权类型为出让土地使用权。2007年4月30日，新俊达公司取得涉案用地《房地产权证》（粤房地证字第××号），土地使用权面积9330.57㎡，使用权类型为出让土地使用权。2007年6月6日，珠海市规划局向新俊达公司颁发2007用地字（斗门）第x号《建设用地规划许可证》，用地项目名称是商业、住宅用地，用地面积9330.57㎡，容积率按2002年11月22日报建23539㎡办理（斗规工许字[2002]x号）。2008年8月7日，珠海市规划局重新向新俊达公司核发《建设工程规划许可证》[建字第（斗门）2008-x号]，总面积24305.35㎡（其中住宅面积21265.71㎡，商业面积1843㎡，架空层面积872㎡，配电房面积29㎡，泵房发电机房面积44.64㎡，物业用房251㎡），计算容积率面积23433.35㎡。2013年8月16日，珠海市住房和城乡规划建设局向新俊达公司核发（2013）规验字（斗门）067号《建设工程规划验收合格证》。2014年9月25日，斗门xx管理处向珠海市国土局下属斗门分局出具《地价核查证明》一份，载明：“根据我单位与广东省xx装修工程公司签订的协议，将位于斗门xx大闸西侧宗地号为11××55，面积9330.57平方米土地转让给广东省xx装修工程公司，按协议约定本宗地应缴地价款为220元/㎡，折合人民币2052725.4元，广东省xx装修工程公司已按协议缴清地价款。”2016年2月26日，新俊达公司向珠海市国土局下属斗门分局提出要求办理涉案用地超容积率部分补地价手续的申请。2016年3月15日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门分局出具《地价核准表（确权）》（商：2016-008），涉案用地确权登记的实建总建筑面积为24280.89㎡（其中住宅21199.2㎡，商业1837.64㎡，公用设施1244.05㎡(含架空层820.79㎡））。2016年7月12日，珠海市国土局作出《业务办结告知书》，告知新俊达公司涉案用地需补交地价款人民币16003169.72元，并告知新俊达公司对地价计缴有异议，可在接到告知书之日起60日内申请行政复议或在6个月内提起诉讼。2017年4月21日，珠海市国土局将上述告知书送达给新俊达公司。新俊达公司不服，于2017年4月24日向珠海市政府申请行政复议，珠海市政府于2017年6月23日作出珠府行复〔2017〕179号《行政复议决定书》，维持了珠海市国土局作出的《业务办结告知书》。新俊达公司一审诉讼请求：1.撤销珠海市国土局作出的《业务办结告知书》，即判决撤销珠海市国土局要求新俊达公司补缴地价款人民币16003169.72元的行政行为；2.撤销珠海市政府作出的珠府行复[2017]179号《行政复议决定书》；3.珠海市政府和珠海市国土局共同承担本案诉讼费。原审法院判案理由及结果新俊达公司对珠海市国土局作出被诉《业务办结告知书》的职权依据、程序及珠海市政府的复议程序没有异议。经审查，珠海市国土局作出被诉《业务办结告知书》的职权依据充分，行政程序合法，珠海市政府的复议程序合法，原审法院依法予以确认。一、被诉《业务办结告知书》认定涉案用地应当补缴地价认定事实清楚、依据充分。《珠海市国有土地价格管理规定》（珠府[2011]100号）（以下简称珠府[2011]100号文）第七条规定：“用地容积率小于或等于1.0的，按用地面积计价；用地容积率大于1.0的，按建筑面积计价。”第二十条规定：“本规定自2011年10月1日起执行。珠海市政府已颁布的其它地价规定与本规定相抵触的，以本规定为准。”涉案用地确权登记的实建总建筑面积为24280.89㎡（其中住宅21199.2㎡，商业1837.64㎡，公用设施1244.05㎡），容积率超过1.0。珠海市国土局于2016年2月26日受理新俊达公司涉案土地的地价核准业务，珠海市政府认定涉案用地须按珠府[2011]100号文的相关规定办理地价补缴业务，认定事实清楚，依据充分。新俊达公司称，涉案用地根据《关于斗门国有土地历史遗留问题（计补地价）的若干意见》（珠府[2008]129号）（以下简称珠府[2008]129号文）第一条第一点“在斗府[2004]46号文发文之前（即2004年7月21日前），已经按土地面积缴清地价款，已取得《国有土地使用权证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件已缴清市政建设配套费（即报建费），并已按原批准的规划设计条件建设的用地，不须另行补地价”之规定，无需另行补缴地价款。原审法院认为，珠府[2011]100号文第二十条规定：“本规定自2011年10月1日起执行。珠海市政府已颁布的其它地价规定与本规定相抵触的，以本规定为准。”珠府[2008]129号文的上述地价规定与珠府[2011]100号文相抵触，应适用珠府[2011]100号文的规定，对涉案用地容积率超过1.0部分按建筑面积计价补缴。因此，新俊达公司认为涉案用地无须补地价的抗辩不能成立。二、被诉《业务办结告知书》对涉案用地应补缴地价款的计算内容适当、依据充分。根据《斗门区人民政府工作会议纪要》（[2012]113号）第七点：“按土地面积的10%控制商业面积，在土地面积的10%以内不需计收商业功能与住宅功能的地价差。”的会议决定，涉案用地容积率1.0以内无需计收地价的建筑面积为9330.57㎡，其中商业933.057㎡，住宅8072.873㎡，公用设施324.64㎡。根据珠府[2011]100号文、《关于珠海市2011年度国有土地使用权基准地价的通知》（珠府[2011]99号）和《关于国有土地建设使用权市场评估市场确定及使用的规定（试行）》（珠府办[2012]47号）等相关规定，珠海市国土局认定涉案用地超过容积率1.0以上部分应补缴地价款如下：1.商业建筑面积应补缴地价款。涉案用地商业确权面积未超过《建设工程规划许可证》[建字第（斗门）2008-x号]批准的面积，根据珠府办[2012]47号文第四条第四款规定，涉案用地不采用评估市场价格计收地价。另依据《珠海市国土资源局工作会议纪要》（2014年第37期）第二十点的要求，首次规划批准的超过容积率1.0以上部分按申请办理地价核准业务时对应的地价管理文件标准（即基准地价）计收，商业为2900元/㎡。新俊达公司应补缴商业建筑面积地价款为（1837.64㎡-933.057㎡）×2900元/㎡=2623290.7元。２.住宅建筑面积应补缴地价款。涉案用地住宅确权面积未超过《建设工程规划许可证》[建字第（斗门）2008-x号]批准的面积，按照珠府[2011]99号文与珠府[2011]100号文对应的地价标准，住宅为1000元/㎡。故新俊达公司应补缴住宅地价款（21199.2㎡﹣8072.873㎡）×1000元/㎡=13126327元。3.公用设施面积应补缴地价款。涉案用地公用设施确权面积1244.05㎡(含架空层820.79㎡），根据珠府[2011]100号文第十二条第四款“建筑物架空层（别墅除外）、消防通道、避难层、公共使用的围廊等部分不计收地价”的规定，扣除架空层面积后，公用设施确权面积为423.26㎡，确权面积比原批准报建面积（324.64㎡）多98.62㎡。根据珠府办[2012]47号文第二条第二款“经依法批准，在国有建设用地使用权取得阶段或在取得后实施建设过程中（含报建、规划验收、房地产登记确权等）需要改变原已确定地用地位置、用途（功能）和建设规模等规划条件的，采用评估市场价格。”的规定，应按评估市场价格补缴公用设施地价，公用设施适用住宅用地市场评估价标准，修正系数为1.0。珠海市国土局2016年2月26日受理地价核准业务时的市场评估标准（住宅）为2571元/㎡，故新俊达公司应补缴公用设施地价款为253552.02元。珠海市国土局认定新俊达公司涉案用地应补缴商业建筑面积、住宅建筑面积、公用设施面积的地价款总额为16003169.72元。珠海市国土局对涉案用地应补缴地价款的计算内容适当、依据充分。新俊达公司称，即使新俊达公司涉案用地须补缴地价，也应当适用《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》[国土资发[2010]204号]第四点中“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”和2011年10月26日国土资源部土地利用管理司回复山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估日期，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准”之规定计算应补缴的地价。原审法院认为，涉案用地并不存在“经依法批准调整容积率的”情形，换言之，上述文件对本案并不适用。原审法院对新俊达公司的抗辩不予采纳。原审法院认为，珠海市国土局作出的《业务办结告知书》认定事实清楚、内容适当、程序合法、依据充分，珠海市政府作出的珠府行复[2017]179号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法。新俊达公司诉请撤销理据不足，不予支持。原审法院遂依法判决驳回新俊达公司的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由新俊达公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人新俊达公司的上诉请求：1.撤销原审判决并改判撤销珠海市国土局于2016年7月12日作出的《业务办结告知书》要求上诉人补缴地价款16003169.72元的行政行为、撤销珠海市政府于2017年6月23日作出的《行政复议决定书》。2.判决由被上诉人承担本案两审诉讼费用。具体理由如下：一、原审认定案涉土地适用珠府[2011]100号文明显属于适用规范性文件错误，应予纠正。在珠府[2011]100号文出台前，珠海市政府颁布了珠府[2008]129号文，显然，珠府[2008]129号文是为解决斗门国有土地计收地价历史遗留问题而专门制定的政府规范性文件，目的是结合斗门的实际，使斗门原国有土地使用权地价政策与我市现行的地价政策平稳衔接，是针对斗门国有土地计收地价方面作出的特殊规定。而珠府[2011]100号文是关于珠海市国有土地价格管理的一般性规定，是适用于斗门国有土地计收地价历史遗留问题以外的政府新批准用地的项目，在珠府[2011]100号文生效之后，珠海市政府并没有明确废止珠府[2008]129号文，该规范性文件仍然有效，由此说明珠府[2008]129号文与珠府[2011]100号文两者并不矛盾，二个文件只是适用范围不同、针对性不同而已。而且，政策规定之间应该具有连续性，按照法不溯及既往原则，在珠府[2008]129号文之后颁布的珠府[2011]100号文也不应适用于本案，否则对上诉人极为不公平。既然珠府[2008]129号文是针对斗门国有土地（含涉案土地）计收地价历史遗留问题而作出的专门规定，那么为何原审否定涉案土地适用该特殊规定而非要适用珠府[2011]100号文一般性规定，这显然是原审在没有弄清上述二个规范性文件精神与关系的前提下导致规范性文件的错误适用。二、上诉人在2004年7月21日之前，已按土地面积缴清地价款和市政建设配套费，合法取得土地使用权，并且已按原批准的规划设计条件建设案涉用地，按照珠府[2008]129号文的规定根本不须另行补缴地价。案涉土地的原使用权人斗门xx管理处于1992年办理报建手续，而且办理了《建设用地规划许可证》（斗规公91-0xx），计算容积率面积23539平方米，按每平方米27元计算，合计缴纳报建费635553元。案涉土地办理的《建设工程规划许可证》（斗规工许字[2002]x号）及《建设用地规划许可证》[2007用地字（斗门）第x号]均载明计算容积率面积为23539㎡。2008年8月7日，珠海市规划局重新向上诉人核发《建设工程规划许可证》[建字第（斗门）2008-x号]，计算容积率面积为23433.35㎡，比原证减少105.65平方米，显然没有超出原证的23539㎡的范围。案涉土地是在斗府[2004]46号文发文之前（即2004年7月21日之前）已按土地面积缴清了地价款，已取得《国有土地使用证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件缴清了市政建设配套费（即报建费），并已按原批准的规划设计条件建设的用地，按照珠府[2008]129号文第一条第一点规定，上诉人已经缴清地价，无须另行补缴地价。被上诉人也承认如适用珠府[2008]129号文应视为已经缴清地价，无须另行补缴地价。但现在上诉人和被上诉人争议的焦点在于，被上诉人认为由于上诉人是在2016年2月26日才向其申请办理核准地价业务，因此，上诉人应该适用珠府[2011]100号文的规定补缴地价。被上诉人的上述观点或做法显然缺乏法律、政策法规依据。上诉人根据珠府[2008]129号文已经缴清地价的事实，决不会因为“上诉人没有办理地价核准手续”而发生改变或消失，被上诉人也不能以“上诉人没有办理地价核准手续”而要求上诉人重新补缴地价。而且，在该土地上进行开发建设而办理各项手续（如核发《非农业建设用地许可证》、《房地产权证》、《建设工程规划许可证》、《商品房预售许可证》）的过程中，国土部门从没有要求上诉人补缴地价款，甚至上诉人于2007年办理《房地产权证》和于2011年办理《商品房预售许可证》[珠斗预房第2011-25号]的过程中，珠海市国土局也没有要求上诉人办理地价核准手续，证明国土部门当时是认可上诉人已经缴清地价的。缴清地价是办理《房地产权证》和《商品房预售许可证》的前提条件。如果涉案土地项目没有缴清地价款，国土部门是不会给予上诉人办理《房地产权证》和《商品房预售许可证》的。既然涉案土地已按珠府[2008]129号文规定缴清地价，被上诉人为何又要上诉人按珠府[2011]100号文重新补缴地价，政府这种“说话不算数，要推倒重来”的做法岂能让上诉人信服。三、被上诉人珠海市国土局要求上诉人补缴地价款的行为不仅违法而且显失公平，应予撤销。如前所述，案涉土地按照珠府[2008]129号文规定，只需要缴清城市建设配套费并按原批准的规划设计条件建设，则无须另行补缴地价，在上诉人的商住楼建成后，珠海市国土局在毫无法律依据的情况下要求上诉人以2011年的价格，即按原报建约20年后的地价标准补缴地价，不仅加重上诉人的义务，且根本就没有任何法律依据。由于珠海市国土局所作出的行政行为没有任何合法依据，且显失公平，理应依法予以撤销。四、原审法院对在庭审后发现的至关重要的证据置之不理，导致未能查明本案所涉重要事实，属案件事实不清。针对本案证据中关于《地价核查证明》涉及的220元/平方米的款项究竟是土地转让款还是地价款这一问题，在本案原审法院开庭后，上诉人前往xx管理处核实该款项的性质，xx管理处明确表示该款项是土地转让款而不是地价款。而且上诉人在xx管理处翻阅相关资料时发现，斗门县国土局在一份上诉人缴交报建费的收据上注明“已收取的报建费冲抵土地出让金”并签名加盖公章，斗门县财政局也在该份收据上加盖了公章予以确认涉案土地已缴清报建费，但xx管理处拒绝向上诉人提供该份收据。鉴于该证据与珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局[2016]38号《关于明确新俊达房地产开发有限公司名下宗地市政设施配套费缴交情况的复函》相互印证案涉土地已经缴清了地价款的事实，上诉人向原审法院提交核实上述事实的书面申请，但原审法院既不依职权去调取该证据，也不责令被上诉人提交该证据，最终在未能核实上述事实的情形下仓促判决，明显置案件重大事实于不顾，这是一审事实不清的集中表现。为了对本案事实的全面了解与掌握，为有利于本案的准确认定和判决，上诉人请求二审法院对该证据给予查明并作出认定。珠海市国土局答辩称：原审法院作出的《行政判决书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，应予以维持。珠海市政府答辩称：首先，本案的争议焦点在于涉案用地是否需要补缴地价款。根据本案查明的事实可以确定，涉案用地仅已缴清容积率为1.0部分地价款，涉案用地容积率超过1.0的部分应按建筑面积计价补缴。上诉人认为涉案用地情况符合珠府[2008]129号文第一条第一点的规定，无需另行补缴地价款。但是，依据珠府[2011]100号文第七条和第二十条的规定，上述珠府[2008]129号文与珠府[2011]100号文相抵触的地价规定部分，已于珠府[2011]100号文执行之日（即2011年10月1日）起失效。而上诉人是在2016年2月26日申请办理补缴地价手续，应适用新执行的珠府[2011]100号文，按照该文规定，涉案用地容积率超过1.0的部分应按建筑面积计价补缴。其次，珠海市国土局作出《业务办结告知书》认定事实清楚、适用依据正确、内容适当。珠海市国土局根据珠府[2011]100号文、《关于珠海市2011年度国有土地使用权基准地价的通知》（珠府[2011]99号）和《关于国有土地建设使用权市场评估市场确定及使用的规定（试行）》（珠府办[2012]47号）等相关规定，结合《斗门区人民政府工作会议纪要》（[2012]113号）第七点的规定，计算出上诉人涉案用地容积率1.0以上应补缴地价款16003169.72元正确，珠海市政府于2017年6月23日作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法，恳请二审法院维持。二审查明的事实上诉人在二审期间提交两份证据，证据名称为1993年6月10日的两份斗门县行政事业单位收款收据，证明目的是珠海市国土局在配套费的收据上盖章确认了以缴交的市政配套费作为土地出让金转为出让土地，说明上诉人已经交清地价款，按照珠府[2008]129号文的规定，上诉人无需再补缴地价款，被诉行政行为没有法律依据应予撤销。珠海市国土局认可该两份证据的真实性和合法性，但对关联性有异议。珠海市国土局认为，该证据能够证明上诉人确实缴交了配套费，而且经批准转为出让金，但是上诉人所缴纳的配套费都是按照容积率1比1缴纳的，当时批准的是缴纳配套费以后土地性质由划拨转为出让，但是涉案的焦点不是1比1的地价问题，而是容积率超出1比1的地价是否要缴费的问题，若按珠府[2008]129号文规定，上诉人地价应当是交清了，由于此后政府公布了新的地价标准，上诉人在办理地价核准时，应按照珠海市政府的新地价规定补交地价。珠海市政府对该两份证据的质证意见与珠海市国土局一致。经审核，上诉人提交的上述两份证据，具备真实性、合法性和关联性，本院予以采信。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果归纳整理上诉人新俊达公司与被上诉人珠海市政府、珠海市国土局二审提出的诉辩意见，本案二审的争议焦点在于，新俊达公司2016年2月26日向珠海市国土局申请办理涉案核准地价业务时，应当适用珠府[2008]129号文还是适用珠府[2011]100号文关于地价计收的规定。对此，本院评判如下：珠府[2008]129号文和珠府[2011]100号文，均是珠海市政府制定的有关国有土地使用权地价管理的规范性文件。珠府[2008]129号文是为解决斗门国有土地计收地价历史遗留问题而专门制定的、针对斗门国有土地计收地价方面作出的特殊规定，而珠府[2011]100号文是关于珠海市国有土地价格管理的一般性规定，适用于全珠海市范围内（包括斗门在内）国有土地计收地价的情形。因此，适用[2008]129号文与珠府[2011]100号文的冲突，实际上就是在先制定的特殊性规定与在后制定的一般性规定之间的冲突。在法律（或规范性文件）的适用原则方面，一般而言，在后制定的规定优先于在先制定的规定；特殊性规定优先于一般性规定。但是，在先制定的特殊性规定只有在被界定为在后制定的一般性规定的例外时，才能不受在后制定的一般性规定的影响，保留适用特别规定的效力。本案中，珠府[2011]100号文第二十条明确规定，在珠府[2011]100号文施行后，珠府[2008]129号文即已废止。经查，珠府[2011]100号文合法有效。因此，原审判决认定珠海市国土局适用珠府[2011]100号文的规定办理涉案核准地价业务的依据充分正确，本院予以确认。上诉人新俊达公司主张应适用珠府[2008]129号来办理涉案核准地价业务的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。根据《珠海市地价管理规定》（珠府[2016]6号）第三条第一款的规定，国土部门进行地价核计的时间节点分为用地批准、规划报建、规划验收和房屋确权四个阶段。用地单位根据项目开发建设进度的不同阶段，按规定到国土部门办理核实地价手续。国土部门按照受理时的地价管理规定予以核实。因此，珠海市国土局按照受理的时间节点核准新俊达公司应缴纳的地价，符合相关的文件规定，且本案中各项应补缴地价款的计算依据充分，金额正确，并无不当。综上，原审判决认定珠海市国土局作出的被诉《业务办结告知书》内容适当、依据充分、程序合法正确，本院予以维持。上诉人新俊达公司的各项上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市新俊达房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年一月八日书记员 李 娜王嘉