广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终310号 上诉人（原审原告）广西南宁市天国山食品有限公司。住所地南宁市邕宁区蒲庙镇龙岗村公所那读坡。统一社会信用代码：914501093307354724。 法定代表人覃秀娜，董事长。 委托代理人庞德，该公司职员。 委托代理人蒋文灿，广西文灿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市食品药品监督管理局。住所地南宁市兴宁区民主路北二里**。统一社会信用代码：11450100735168701T。 法定代表人黎君君，该局局长。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市人民政府。住所地南宁市嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室工作人员。 上诉人广西南宁市天国山食品有限公司（以下称天国山食品公司）因食品药品管理行政处罚及行政复议决定一案，不服南宁市青秀区人民法院（2017）桂0103行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定，2016年7月29日，邕宁区食品药品监督管理局（以下称邕宁区食药局）按照广西食品药品监督管理局（以下称广西食药局）的部署，对原告天国山食品公司进行食品安全监督抽检。当日抽检了原告2016年7月28日生产的、规格为18.9升/桶的清水泉牌饮用纯净水7桶，并送广西出入境检验检疫局检验检疫技术中心检验。该中心于2016年8月24日出具№：NNSY0602-GX1601090013《检验报告》，检验出铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014《食品安全国家标准包装饮用水》标准要求，检验结论为不合格。2016年9月6日，被告南宁市食品药品监督管理局（以下称南宁市食药局）向原告送达了上述《检验报告》及《食品安全抽样检验结果通知书》。原告对检验结论无异议，未申请复检。同日，被告南宁市食药局向原告下达了《责令改正通知书》，并在原告的法定代表人覃秀娜的陪同下对该公司进行了现场检查。检查发现该公司成品库内未存放有抽检不合格的饮用纯净水（生产日期为2016年7月28日、规格为18.9升/桶），在留样处也未发现存放有该批次饮用纯净水。经查，原告共生产该问题批次饮用纯净水29桶，其中销售给南宁市清之泉水店17桶，自检2桶，留样3桶，监督抽检7桶；生产成本为1.2元/桶，销售价格为1.6元/桶，利润为0.4元/桶。2016年9月7日，原告发布《产品召回公告》，并张贴于位于南宁市××区和美巷12-2号的南宁市清之泉水店，公告将其2016年7月28日生产的、规格为18.9升/桶的清水泉牌饮用纯净水实施召回。但截至2016年9月18日，尚未有产品被退回。被告南宁市食药局经立案调查，于2016年10月21日向原告发出《行政处罚听证告知书》及《行政处罚事先告知书》，认为原告涉嫌生产铜绿假单胞菌超过食品安全标准限量的清水泉牌饮用纯净水，货值金额46.4元，违法所得6.8元，拟对其作出没收违法所得6.8元及罚款58000元的行政处罚。原告收到告知书后提出陈述申辩，认为其收到不合格产品的《检验报告》后，立即主动采取整改、召回、追溯等措施，已于2016年9月7日召回产品13桶，实际销售4桶，被告南宁市食药局对其拟定处罚过重。被告南宁市食药局听取原告的陈述申辩意见后，再次进行调查询问并进行现场检查，检查发现原告厂区产品库区内“合格品区”标识牌下方右侧不到1米处有13桶生产日期标识为2016年7月28日的清水泉牌饮用纯净水，厂区内未发现有“不合格品区”的标识牌。被告南宁市食药局经复核认为相关证据相矛盾，对原告陈述有13桶不合格产品已召回的情形不予采信。2016年11月28日，被告南宁市食药局作出南食药监食生罚〔2016〕9号《行政处罚决定书》，决定对原告处以没收违法所得6.8元及罚款58000元的行政处罚。原告不服，向被告南宁市人民政府申请行政复议。被告南宁市人民政府受理复议申请后，经审查，于2017年6月6日作出南府复议〔2017〕17号《行政复议决定书》，决定予以维持。原告仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销被告南宁市政府作出的南府复议〔2017〕17号《行政复议决定书》，撤销被告南宁市食药局作出的南食药监食生罚〔2016〕9号《行政处罚决定书》。 一审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》（以下称食品安全法）第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《南宁市人民政府办公厅关于南宁市食品药品监督管理权限划分的通知》（南府办〔2014〕11号）第一条第（一）项关于监督管理权限划分的基本原则规定，南宁市食药局负责全市食品药品监管工作。第二条第（三）项第2点关于违法案件的管辖原则规定，南宁市食药局可对全市范围内的“四品一械”（即食品、药品、保健食品、化妆品、医疗器械）违法行为依法查处。据此，被告南宁市食药局作为南宁市食品药品监督管理部门，在其管辖范围内具有查处食品安全违法行为的法定职责，有权作出本案被诉行政处罚决定。原告天国山食品公司认为根据行政处罚法第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，本案违法行为发生地在南宁市××区，应由邕宁区食药局管辖，南宁市食药局无权管辖。显然，原告的主张将该条规定中“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”仅限定于县级食品药品监督管理部门，从而排除县级以上的食品药品监督管理部门，系对法律的误读，本院不予支持。食品安全法第三十四条第（二）项规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品；”本案中，原告2016年7月28日生产的、规格为18.9升/桶的29桶清水泉牌饮用纯净水，经抽检，铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014《食品安全国家标准包装饮用水》标准要求，检验结论为不合格。原告的行为违反了上述规定，已构成食品安全违法行为。食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；”原告共生产上述问题批次的饮用纯净水29桶，其中销售给南宁市清之泉水店17桶，自检2桶，留样3桶，监督抽检7桶；生产成本为1.2元/桶，销售价格为1.6元/桶，利润为0.4元/桶，货值金额46.4元，违法所得6.8元。被告南宁市食药局在查明原告上述违法事实的基础上，综合考虑原告违法行为的情节、危害程度等因素，给予原告没收违法所得6.8元及罚款58000元的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被告南宁市食药局受理案件后，经调查取证、处罚前告知、听取原告的陈述申辩意见、复核，作出处罚决定后将处罚决定书送达原告，执法程序合法。原告主张其销售涉案批次饮用纯净水17桶，已召回13桶，被告南宁市食药局认定其出售的饮用纯净水数量错误。对此，综合本案证据来看，无论是原告自身出具的整改报告、退货单、产品召回记录表、原告的法定代表人及员工的询问笔录，还是购货方业主出具的证明及询问笔录，均有多处前后矛盾或自相矛盾之处，难以形成完整的证据链证实原告确实已将销售的涉案批次饮用纯净水召回13桶，故对原告的主张，该院不予采纳。关于原告提出被告南宁市食药局对其处罚过重的问题。根据食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项规定，就本案违法行为，被告南宁市食药局可在五万元以上十万元以下的幅度内进行处罚。被告南宁市食药局根据原告的违法情节、危害程度，给予其罚款58000元的处罚，未有明显不当，基于适当保持司法谦抑及尊重行政机关在有法可依的前提下享有充分的行政自主权这一通常的行政审判理念，该院予以支持。根据行政复议法第十二条第一款规定，被告南宁市政府作为南宁市食药局的本级人民政府，具有对南宁市食药局作为被申请人的复议申请事项作出行政复议决定的法定职权。被告南宁市政府受理原告的行政复议申请后，依法通知南宁市食药局答复、告知延期审理、进行审查并作出行政复议决定。该复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，该院判决驳回原告广西南宁市天国山食品有限公司的诉讼请求。 上诉人天国山食品公司上诉称，1、被上诉人南宁市食药局认定上诉人出售的纯净水的数量错误。被上诉人认定上诉人出售17桶没有根据。所谓出售是指卖出相对人之意。而从被上诉人调查的事实看，上诉人有13桶是在事后己召回，即没有卖给相对方。生产出的水不能作为处罚的根据，因为生产出水没有出售则不会对社会产生危害。所以在计算上诉人的货物价值时，应以有危害社会的出售水的量来计算。被上诉人作出本案被诉行政行为时，没有事实根据。此外，上诉人共生产29桶，被上诉人只抽样检查了7桶，这7桶不合格并不能说明29桶全部不合格，因此以29桶计算货值进行处罚属于认定事实不清。2、被上诉人南宁市食药局对上诉人的处罚过重，与上诉人的违法行为的严重性不对称。上诉人涉案的清水泉饮用纯净水产品货值金额较低，截至目前没有造成严重的危害后果。在本案调查过程中，上诉人能积极配合被上诉人调查取证，认识到违法行为带来的后果且积极采取改正措施，主动消除或减轻违法行为危害后果。被上诉人在对上诉人进行处罚时，没有区分违法行为之轻重，一律在中间线以上处罚，属于加重了处罚，破坏了公平原则。3、被上诉人南宁市食药局存在超越职权的行为。本案是广西食药局委托邕宁区食药局负责对上诉人生产的清水泉饮用水产品进行监督抽检，并由邕宁区食药局委托广西出入境检验检疫局检验，检验报告结论为铜绿假单胞菌项目不合格。上诉人《食品生产许可证》明确规定，日常监督管理机构:邕宁区食药局。食品安全法第一百零九条规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案的违法行为发生地在南宁市××区，邕宁区食药局属于邕宁区人民政府的一个政府部门，而不是被上诉人的分支机构。其具有独立的法人资格。根据上述法律规定，应由邕宁区食药局对本案行使管辖权。同时，本案不是在本辖区具有重大的影响案件，而是一个十分小的案件，从级别管辖的规定上看也不是由被上诉人管辖。本案的违法行为是由邕宁区食药局在工作中发现的，当然应由该局行使管辖权。一审判决以被上诉人南宁市食药局对全市的行政案件均具有管辖权为由，可对上诉人行使管辖权，是对法律的误解。所有行政案件或民事、刑事案件都具有级别管辖的规定，各机关不能超越级别管辖。如果有特殊原因，需要提级管辖，上级机关应当作出法律文书，规定该案由其管辖。如果上级机关没有作出法律文书规定，下级机关管辖的案件也归属其管辖，则会造成管辖上的混乱，不利国家权力的正常行使，终就成法治的落空。4、被上诉人南宁市人民政府作出复议维持决定，没有事实和法律根据。综上，请求二审法院判决撤销一审判决，撤销南府复议(2017)17号行政复议决定，撤销南食药监食生罚(2016)9号行政处罚决定。 被上诉人南宁市食药局和南宁市人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实依法予以确认。 另查明，2015年1月5日，南宁市食药局经审查，认为饮料[瓶（桶）装饮用水类（饮用纯净水）]符合食品生产许可证发证条件，向天国山食品公司核发了《全国工业产品生产许可证》，该证有效期至2018年1月4日。2015年2月12日，该局向上诉人核发了《食品生产许可证（副页）》有效期至2018年1月4日。 本院认为，本案的争议焦点主要是：1、被上诉人南宁市食药局认定上诉人出售纯净水的数量是否错误；2、被上诉人南宁市食药局对上诉人的处罚是否过重；3、被上诉人南宁市食药局的行政处罚决定是否超越职权。 1、关于被上诉人南宁市食药局认定上诉人出售纯净水的数量是否错误的问题。上诉人主张其售出17桶水后已有13桶被召回。经查，南宁市食药局2016年9月19日对上诉人法定代表人覃秀娜所作的询问笔录、上诉人提交的落款日期为2016年9月18日的《整改报告》、《产品召回记录表》，可以证实至2016年9月18日无水被召回。上诉人此后主张有13桶被召回，提供的证人证言等证据相互矛盾，也与其此前提供的证据相矛盾，本院对其主张不予支持。因涉案29桶纯净水属于同一批次，经抽检部分不合格，南宁市食药局以29桶计算货值并认定上诉人销售17桶水，认定事实清楚，证据充分。 2、关于被上诉人南宁市食药局对上诉人的处罚是否过重的问题。食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。上诉人生产涉案食品货值金额不足一万元，应处五万元以上十万元以下罚款。南宁市食药局综合考虑上诉人违法行为的情节、危害程度等因素，给予其没收违法所得6.8元及罚款58000元的行政处罚，并未失当。 3、关于被上诉人南宁市食药局的行政处罚决定是否超越职权的问题。上诉人主张，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”据此，本案违法行为发生在南宁市××区，应由邕宁区食药局管辖，南宁市食药局无权管辖。对其主张，本院不予支持。理由是：一、该规定是关于地域管辖的规定。涉案违法行为发生在南宁市××区内，南宁市食药局作出涉案行政处罚，并未违反该规定。二、关于级别管辖。食品安全法第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《南宁市人民政府办公厅关于南宁市食品药品监督管理权限划分的通知》（南府办〔2014〕11号，以下称《通知》）第一部分第（一）项规定，南宁市食药局负责全市食品药品监管工作。根据该《通知》第二部分“监督管理权限划分的主要内容”第（一）项第1点关于南宁市食药局负责的食品许可事项的范围、第2点关于城区、开发区食药局负责的食品许可事项的范围的规定，涉案纯净水属于南宁市食药局许可事项及监管范围。该《通知》第二部分第（三）项第2点“违法案件的管辖原则”规定，全市“四品一械”（即食品、药品、保健食品、化妆品、医疗器械）涉嫌违法行为实行“属地管辖，谁监管、谁查处，谁发现、谁查处”的原则，南宁市食药局可对全市范围内的“四品一械”违法行为依法查处。上述规定从监管事项类别角度对本市食品药品监管部门的职权进行了划分。根据上述规定，南宁市食药局有权作出涉案行政处罚决定。上诉人提出，其《食品生产许可证》明确规定，日常监督管理机构是邕宁区食药局。经查，上诉人提供的2018年1月4日核发《食品生产许可证》上载明的日常监督管理机构是邕宁区食药局，但此前的《食品生产许可证》并未载明该内容。因此，上诉人以此主张南宁市食药局超越职权，依据不足。 综上，涉案行政处罚决定及行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西南宁市天国山食品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一九年一月四日 书记员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国食品安全法》 第六条县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。 县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。 县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。 第一百二十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证： （一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂； （二）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂； （三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品； （四）生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂； （五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂； （六）生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉，或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产； （七）以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，或者同一企业以同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉； （八）利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种，未通过安全性评估； （九）食品生产经营者在食品药品监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营。 除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。 生产食品相关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品的，由县级以上人民政府质量监督部门依照第一款规定给予处罚。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。