湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘06行初155号原告平江县三阳乡清安村新联组。负责人凌德明，组长。委托代理人余春林，平江县启明法律服务所法律工作者。委托代理人欧阳德良，平江县启明法律服务所法律工作者。被告平江县人民政府。住所地平江县城关镇南街**。法定代表人黄伟雄，该县县长。委托代理人汤稳舟，该县政府工作人员。委托代理人李律己，湖南湘杰律师事务所律师。被告岳阳市人民政府。。住所地岳阳市岳阳楼区金鹗中路**法定代表人李爱武，该市市长。委托代理人王强，该市政府工作人员。委托代理人赖谚辉，该市政府工作人员。第三人平江县三阳乡人民政府。负责人李俊杰，该乡乡长。委托代理人余咯求，该乡政府工作人员。委托代理人严少林，湖南湘杰律师事务所律师。第三人平江县三阳乡清水中学。法定代表人欧宇求，该中学校长。原告平江县三阳乡清安村新联组因不服被告平江县人民政府土地行政确权及被告岳阳市人民政府行政复议决定一案，于2018年8月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年1月9日公开开庭进行了审理，原告平江县三阳乡清安村新联组负责人凌德明、原告平江县三阳乡清安村新联组委托的代理人余春林、欧阳德良，被告岳阳市人民政府的委托代理人王强，被告平江县人民政府的委托代理人汤稳舟、李律己，第三人平江县三阳乡人民政府的委托代理人余咯求、严少林到庭参加诉讼。第三人平江县三阳乡清水中学经本院传票合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年8月22日，平江县三阳乡清安村新联组向被告平江县人民政府申请争议土地权属确权，平江县人民政府于2017年4月25日作出平政土处决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》，决定本案争议土地平江县三阳乡清水中学北向菜园（老虎山)17040平方米土地所有权为三阳乡农民集体所有。平江县三阳乡清安村新联组不服，申请行政复议，被告岳阳市人民政府于2018年7月30日作出岳政复决字（2018）42号《行政复议决定书》，维持平江县人民政府作出的上述《土地权属争议处理决定书》。原告平江县三阳乡清安村新联组诉称：1992年，当时的三阳乡庆宜村（现清安村）村委会在未告知原告的情况下，将本属于当时的庆宜村茶园队（现新联组）所有的7750平方米茶园土地的使用权登记为清水中学，登记地名也改为桃花岭。此事至2010年林改时原告才知道，遂多次要求政府处理无果。现存于平江县国土管理局编号为010402B号地籍档案中的《历史占地审定书》显示，1969年是邱某指手为界，将原告所有的7750平方米茶园土地划给清水中学，但现邱某作证，当时根本没有将原告7750平方米茶园土地划给清水中学。根据1965年当时的清水公社（现三阳乡）原始档案，此7750平方米土地属于原告。将此7750平方米茶园土地使用权登记为清水中学，实属错误，程序也不合法。原告认为，《中华人民共和国国土管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”1983年三阳乡人民政府将该争议土地承包给陈勃生，陈勃生耕作到1992年承包期满，之后该争议土地便闲置荒废至今达25年之久。因此，平江县人民政府将争议土地所有权确权给原告没有事实和法律依据。原告提交了下列证据：1、平江县人民政府平政土处决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》，拟证明平江县人民政府已将本案争议土地所有权确权给了三阳乡农民集体所有。2、原清水人民公社1965年基本情况登记表，该登记表载明茶园组（今新联组）当时有茶叶面积80亩。结合原告而现在没有茶园的事实了，拟证明争议茶叶地1965年以前属于原告，后使用权被错误确权给清水中学。3、1992年地籍资料《历史占地审定书》和证人邱某的书面证言、公证书。该《历史占地审定书》显示，1969年3月，时任清水乡副书记邓超群在清水乡庆宜村桃花生产队、新联生产队的桃花岭屋场后背山指手为界，划定面积为7750平方米土地作为清水中学勤工俭学基地。邱某的书面证言《证明》、《关于清水中学勤工俭学基地界址的说明》及公证书，载明清水中学建设时占用的土地是原清水公社茶园队（现新联组）土地，当时其并未指手划界将7750平方米土地划归清水中学作为勤工俭学基地。平江县公证处对邱某的上述证言进行了公证。拟证明本案争议的7750平方米土地属原告新联组所有，并未划归清水中学。被告平江县人民政府辩称，争议地系1958年由原清水乡人民政府组织平整土地而形成的茶果园，由清水乡人民政府管理使用，1969年清水乡人民政府在此地建成清水中学，现该中学北向山地为本案争议土地。1982年清水乡人民政府将本案讼争土地登记在清水中学名下，办理了《平江县人民政府中小学房地产使用权证》（校产字第01号）。1984年清水乡人民政府将本案争议土地承包给陈勃生（已故）经营，1992年承包期满后，清水乡人民政府将本案争议土地交清水中学作为勤工俭学基地使用，并办理了平集用字第010402B《集体土地建设用地使用证》。2010年争议土地茶园退化灌木丛生，当时三阳乡庆宜村桃花、新联、吴州村民小组以权利人身份就争议土地分别申报并领取了《林权证》（平林证字[2010]431003548819、431003530309、431003530279号）。2012年8月，清水中学在本案争议土地上建设时产生争议，平江县人民政府便注销了上述三个《林权证》，三个村民小组均未申请复议或提起行政诉讼。根据《关于确定土地权属问题的若干意见》第二十一条、第二十四条规定，三阳乡农民集体连续使用本案争议土地已满二十年，争议土地所有权应为三阳乡农民集体所有。清水中学作为三阳乡公益事业单位，其使用的本案争议土地亦为三阳乡农民集体所有。该被告提交了下列证据：1、平江县人民政府校产字第01号《中小学房地产使用权证》及平江县人民政府平集用字第010402B号《集体土地建设用使用权证》，拟证明本案争议土地使用权1982年及1992年二次均登记在清水中学名下。2、平江县人民政府平政发[2012]18号关于注销平林证字[2010]431003548819、431003530309、431003530279号《林权证》的决定，拟证明2010年平江县人民政府错误地就本案争议土地向该县三阳乡庆宜村桃花组、新联组、吴洲组颁发了三个《林权证》，2012年平江县人民政府发现错误后将此三个《林权证》予以了注销。3、凌某1等人的证言，拟证明本案争议土地1957年由清水公社组织开发并一直由公社经营管理。被告岳阳市人民政府辩称，本案争议土地由清水乡人民政府开发并一直由其经营、管理的事实清楚，平江县人民政府决定该争议土地为三阳乡农民集体所有，适用法律正确。该被告未提交证据。第三人平江县三阳乡人民政府辩称，平江县人民政府作出的平政土处决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。本案争议土地不是耕地，不存在闲置的情形。第三人平江县三阳乡清水中学未作答辩。经庭审质证，对于原告新联组提交的证据，被告岳阳市人民政府、被告平江县人民政府及第三人平江县三阳乡人民政府均对证据1无异议，对证据2有异议，对证据3的邱某证言及公证书真实性、关联性有异议。对于被告平江县人民政府提交的证据，原告新联组对证据1的合法性有异议，对证据2和证据3的真实性有异议。被告岳阳市人民政府和平江县三阳乡人民政府均无异议。本院对上述证据认证如下：证人邱某出具的书面证言与证人凌某1等人的证言所证明的事实基本相符，均予以采信。除此之外的其他证据均系历史上留存下来的各级政府出具的证件、情况总结等，均予以采信。经审理查明，老虎山座落于平江县三阳乡清安村新联组附近。1958年，当时的平江县清水公社（现三阳乡）组织劳力对该山进行平整并开发成茶园。1965年，清水公社制作的该公社基本情况表载明，茶园队（即新联组）有茶叶面积80亩，其中20亩为原有，60亩为新增。1969年，清水公社在此茶园地上新建成清水中学，该中学建设并未占用全部茶园地，中学北向仍留有部分茶园地，此即本案争议土地。1982年，平江县人民政府要求对全县中小学房地产核发使用权证，1982年5月28日，平江县人民政府向清水中学颁发校产字第01号《中小学房地产使用权证》，将清水中学北向茶园连用校舍的使用权一并确权给清水中学。1983年，清水乡人民政府将本案争议土地承包给陈勃生经营，承包经营期至1992年止。1992年，清水中学就其北向花园7750平方米土地申请建设用地使用登记，平江县人民政府于1992年8月向清水中学颁发了平集用字第010402B号《集体土地建设用地使用证》，将该7750平方米土地使用权确权给清水中学。1992年陈勃生承包期满后，本案争议土地上的茶园渐渐退化，至2010年已灌木丛生。2010年全国林权制度改革时，本案争议土地周围的三阳乡清安村新联组、桃花组、吴洲组就本案争议土地申请颁发《林权证》，当年平江县人民政府向上述三个村民组各颁发了一个《林权证》。2012年，平江县人民政府发现2010年向上述三个村民组各颁发的《林权证》存在错误，遂注销了上述三个《林权证》。2016年，本案原告新联组就本案争议土地的权属向平江县人民政府申请确权，平江县人民政府于2017年4月25日作出平政土处决字[2017]01号《土地权属争议处理决定书》，将本案争议土地所有权确权给三阳乡农民集体。原告新联组不服，向本院提起行政诉讼，因遗漏了当事人及本案依法需经行政复议后才能提起行政诉讼等原因，原告新联组曾撤诉。2018年7月30日，被告岳阳市人民政府作出岳政复决字（2018）42号《行政复议决定书》，维持了平江县人民政府作出的平政土处决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》，之后，原告新联组提起本案行政诉讼。本院认为，被告平江县人民政府1992年向第三人清水中学颁发《集体土地建设用地使用证》，将本案争议集体土地作为建设用地并把建设用地使用权确权给清水中学，未对争议土地的所有权确权。2010年全国林权制度改革时，平江县人民政府虽将本案争议土地的所有权确权给土地周围的新联组、桃花组、吴洲组，颁发了三个《林权证》，但1992年平江县人民政府又将上述三个《林权证》予以了注销。故至目前为止，本案争议土地实际上没有一个生效的所有权确权凭证。被告平江县人民政府系根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条确定本案争议土地所有权，该《规定》第二十四条规定：“……经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”被告平江县人民政府认为清水中学系三阳乡公益事业单位，本案争议土地的使用权1992年登记在清水中学名下，该土地所有权应确定为三阳乡农民集体所有。另外，三阳乡农民集体连续使用争议土地已满二十年，该土地所有权亦应属三阳乡农民集体所有。上述《规定》将确定土地所有权与土地实际使用联系起来，因此，本案争议土地的实际使用情况方面的证据为本案主要证据。关于本案争议土地的实际使用情况，原告新联组诉称1992年以前由三阳乡人民政府使用管理，1992年以后至今，虽然土地使用权登记在清水中学名下，但实际上是处于荒废状态，清水中学根本没有使用该土地，三阳乡人民政府也没有实际使用该土地，故不能依据上述《规定》确定土地的所有权为三阳乡农民集体所有。证人凌某2证实本案争议土地自陈勃生承包期满后就无人管理，闲置至今。平江县人民政府在答辩状中亦自认本案争议土地茶园2010年退化灌木丛生。虽然被告辩称1992年以后争议土地作为清水中学勤工俭学基地由该中学使用至今，但未提供相应证据证实此事实。清水中学自身未到庭参加诉讼，没有说明其是否实际使用了本案争议土地。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”由于被告未提交充足证据证明清水中学或三阳乡农民集体一直在实际使用本案争议土地，故被告平江县人民政府依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出平政土处决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》和被告岳阳市人民政府作出岳政复决字（2018）42号《行政复议决定书》主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项规定，判决如下：一、撤销被告平江县人民政府作出的平政土处决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》。二、撤销被告岳阳市人民政府作出的岳政复决字（2018）42号《行政复议决定书》。三、由被告平江县人民政府在本判决生效后六个月内重新作出土地权属确权决定。本案受理费50元，由被告平江县人民政府、被告岳阳市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  汤洪清审判员  陈 子审判员  朱慧娟二〇一九年一月二十八日书记员  易皓霖