云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）云行终369号上诉人（一审原告）朱发贵,男，彝族，1974年12月21日生，住云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县。被上诉人（一审被告）宁洱哈尼族彝族自治县人民政府。住所地：云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县行政中心。法定代表人罗东保，县长。委托代理人黄俊，宁洱哈尼族彝族自治县人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。委托代理人潘振华，宁洱哈尼族彝族自治县人民政府法制办公室科员。代理权限：特别授权代理。第三人宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇人民政府。住所地：云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县教场坝**。法定代表人王兴华，镇长。第三人宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组。负责人鲁寿宏，组长。上诉人朱发贵因诉宁洱哈尼族彝族自治县人民政府（以下简称县政府）土地行政补偿一案不服云南省普洱市中级人民法院于2018年8月16日作出的（2018）云08行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年11月6日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。朱发贵一审起诉时称，请求判决县政府支付小长田征地综合补偿费l383300元。其主要理由：第一，2016年2月份，其看到土地征收公告，其所有的小长田种红莲藕水田4.23亩、种菜水田0.36亩被征收。其数次向宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇人民政府（以下简称镇政府）声明要按种红莲藕和种菜的产值依法办理征地综合补偿，镇政府工作人员声称依照县上的文件办理征地补偿手续，由于各执己见未办理征地补偿手续。2017年10月19日，其向镇政府提出书面《申请》，请求对其依法办理征地补偿做出决定。同年12月12日，其收到镇政府洱政函〔2017〕185号《答复》。同月13日，其向县政府申请复查该答复。同月19日，其收到宁洱哈尼族彝族自治县委县人民政府信访局（以下简称县信访局）不予受理告知书。第二，2013年至2015年被征收土地种红莲藕的平均亩产1300公斤，三年的市场平均价格每公斤l5元，加上莲子、副带水产养殖和桔杆还田的价格每亩1000元，三年种植红莲藕的平均亩产值20500元，三年种菜的平均亩产值12000元。请人民法院向相关部门和市场查证后依照《中华人民共和国宪法》第五条、第十条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第七章规定，按照种植红莲藕土地安置补偿每亩410000元；青苗补偿每亩4000元，合计为414000元；种菜土地安置补偿费每亩240000元，青苗补偿每亩3000元，两项合计每亩243000元。总计补偿其小长田征地综合补偿费l383300元。第三，其认为县政府补偿不合理，其没有领取补偿款，要求作出合理补偿。一审法院认定，2008年11月5日，县政府向宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇新平村民委员会八抱树村民小组（下简称八抱树小组）村民朱文彬户颁发（2008）第10401072号《农村土地承包经营权证》，承包户主朱文彬，承包经营权共有人朱文彬、杜凤莲、朱发贵、朱奎和四人。云南省国土资源厅云国土资复〔2015〕321号文件批准同意八抱树小组在内的16个村民小组的集体农用地30.1761公顷转为建设用地并办理征地手续。县政府于2015年9月1日发布了《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府征收土地公告》，公告载明土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费按《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府关于调整土地征收标准的通知》（宁政发〔2012〕174号）的标准给予补偿。县政府按照《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》进行测算，结合宁洱县实际，对朱发贵户小长田土地补偿、安置补助费按8万元/亩进行补偿，地上附着物青苗莲藕按4000元/亩（3.13亩）进行补偿，青苗菜按1500元/亩（0.36亩）进行补偿。朱发贵对补偿标准不服于2017年10月19日向镇政府提出书面申请，请求作出征地补偿决定。同年12月9日，镇政府作出《宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇人民政府关于朱发贵反映宁政发〔2017〕174号文件中对征收水田的补助不合理要求提高征收补助等问题的答复》（洱政函〔2017〕185号），并告知朱发贵如不服本答复，可以根据《信访条例》第三十四条规定，收到答复30日向县政府申请复查。朱发贵收到答复后向县政府提出复查申请，县信访局以《信访事项程序性受理告知书》告知朱发贵不予受理。一审法院认为，县政府因为城镇建设按照批准征收八抱树小组集体土地，根据八抱树小组朱文彬户持有的《农村土地承包经营权证》，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，征收行政行为与朱文彬农村土地承包经营户有利害关系。根据土地承包经营权证承包共有人的记载内容和诉讼授权委托书，朱发贵作为承包共有人代表本户提起行政诉讼符合《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条第二款第（一）项的规定，朱发贵主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，县政府作为国家征收土地建设利用组织实施机关，对城镇建设土地征收进行补偿，属于依法履行法定职责，行政主体适格。本案中，朱发贵因为对被征收的小长田补偿标准有异议，应当向有作出补偿决定权的县政府提出申请，由县政府对异议申请依法作出处理决定，但朱发贵却向信访部门和无职权作出补偿决定的镇政府申请解决征收补偿，属于未依法正确选择征收补偿诉求途径解决问题。根据《信访条例》规定，信访虽然可以广开言路，就信访事项给予政策和法律方面的解释和答复，但信访部门不能代替职权行政机关就信访人的请求作出具体行政行为，所以信访途径和行政复议、行政诉讼是两种不能相互代替的诉求渠道。镇政府按照县政府征收土地实施要求，落实集体土地征收工作的具体事项，属于行政机关委托执法，并非征收集体土地的法定主体，无法定职权应朱发贵的请求作出征收补偿具体行政决定。因此，朱发贵主张其向镇政府提交的补偿申请可以代替向县政府提交申请的观点，不符合我国土地管理的相关规定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉县政府不作为的案件中，朱发贵应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。因此，本案朱发贵应当提交其在反映土地征收补偿问题过程中曾向县政府提出申请，而县政府对其补偿申请进行作为或者不作为的证据材料。由于朱发贵未提供上述材料，应当承担举证不能的责任。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。朱发贵对征地补偿标准有异议，应当直接向县政府提出申请，寻求县政府作出行政决定，只有在对县政府根据其补偿申请依法作出行政行为或者在法定期限内不履行法定职责的，方可提起行政诉讼。综上所述，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条之规定，裁定驳回朱发贵的起诉。上诉人朱发贵上诉称，县政府没有依法及时办理征地补偿工作，也没有依其认为的合理标准进行补偿。其也多次去过县政府反映解决问题，而县政府只是在拖延时间。请求撤销一审裁定，支持其诉讼请求，并判令县政府按照中国人民银行贷款利息的双倍向其支付利息。被上诉人县政府答辩称，第一，朱发贵不具有提起本案诉讼的原告主体资格。朱发贵提供的（2008）第10401072号《农村土地承包经营权证》上记载的承包方代表为朱文彬，而不是朱发贵，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条的规定，朱发贵不能代表所有家庭成员主张征地补偿事宜，其只能主张本人部分的权益，本案原告主体不适格。第二，县政府的土地征收行为合法有效。2015年宁洱县拟征收土地作为宁洱县2015年度第二批次城镇建设用地，并根据法律法规规定办理审批手续。云南省国土资源厅作出的云国土资复〔2015〕321号文件批准同意将八抱树小组在内的共计30.1761公顷集体农用地转为建设用地并办理征地手续。县政府发布了宁洱县民政项目区低丘缓坡土地综合开发利用试点项目及城市建设用地征收土地公告，征地补偿标准为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，按照《宁洱哈尼族彝族自治县人民政府关于调整土地征收标准的通知》（宁政发〔2012〕174号）的标准给予补偿。经公告后宁洱县国土资源局对被征收村民的土地进行实地丈量确认及地上附着物的清点确认，对丈量结果和地上附着物清理结果按照水田土地补偿费、安置补助费合计每亩8万元，青苗每亩1500元的标准进行补偿，并将补偿款支付给被征地权利人。第三，根据云国土资〔2014〕27号《云南省国土资源厅关于修订云南省十五个州〔市〕征地补偿标准的通知》，八抱树小组属于一类区，年产值补偿标准每亩1635元，倍数是24倍，平均补偿标准每亩39240元。县政府结合当地实际，对朱发贵征收土地补偿为：水田土地补偿费、安置补助费按8万元/亩补偿，已远远高于上述文件确定的39240元/亩；地上附着物和青苗补偿（3.13亩莲藕按4000元/亩，0.36亩菜地按青苗1500元/亩补偿）。第四，朱发贵未依法正确选择征收补偿诉求途径。朱发贵的信访申请不能代替征地补偿有异议的申请。第五，朱发贵迟迟未领征收补偿费用，而非相关部门拒绝支付，而是朱发贵拒绝领取。综上，请求人民法院依法驳回朱发贵的诉讼请求。本院认为，根据上诉人朱发贵一审起诉时提出的请求事项，并结合其提出的诉请事实和理由，其一审请求事项的实质是其对涉及其被征收土地的征收补偿标准持有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述规定，朱发贵对补偿标准有异议的，应当通过协调、裁决程序寻求救济，该救济途径是针对当事人对补偿安置标准有异议所设定的一项救济程序，有利于保障当事人的合法权益。综上，一审裁定理由适当，驳回朱发贵的起诉正确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨屹梅审判员  张宣平审判员  陈 璐二〇一九年一月三十一日书记员  徐楚皓