辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽行终1343号上诉人（原审原告）：吴国军，男，1966年6月1日出生，汉族，住址阜新蒙古族自治县。委托代理人：贺春华，阜新蒙古族自治县城区法律服务中心法律工作者。被上诉人（原审被告）：阜新蒙古族自治县人民政府，住所地阜新蒙古族自治县文化路东段。法定代表人：吴青林，该县政府县长。委托代理人：赵娜，该县政府工作人员。委托代理人：马琳，北京广墨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阜新市人民政府，住所地阜新市中华路**。法定代表人：张成中，该市政府市长。委托代理人：李坤，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人：李朋朋，该市政府法制办公室工作人员。原审第三人：阜新蒙古族自治县泡子综合厂，，住所地阜蒙县泡子镇法定代表人：白俊祥，该厂厂长。吴国军因诉阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜蒙县政府）、阜新市人民政府（以下简称市政府）确权及复议决定一案，不服阜新市中级人民法院（2016）辽09行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2018年9月14日对上诉人吴国军及其委托代理人贺春华，被上诉人阜蒙县政府的委托代理人马琳，被上诉人市政府的委托代理人李坤、李朋朋，原审第三人阜新蒙古族自治县泡子综合厂（以下简称泡子综合厂）的法定代表人白俊祥进行了询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：第三人泡子综合厂曾向中国农业银行阜蒙县支行贷款。2000年3月，中国农业银行阜蒙县支行将第三人所欠贷款债权转移给中国长城资产管理公司沈阳办事处。2004年9月28日，杨维连经辽宁省拍卖行取得中国长城公司沈阳办事处关于第三人泡子综合厂的债权。2005年11月，杨维连将第三人债权转让给吴国军。后吴国军就该债权向阜蒙县人民法院提起民事诉讼。2011年6月15日，阜蒙县人民法院执行期间，经阜蒙县人民法院委托由阜新市价格认证中心作出《关于泡子农机厂综合厂厂房及设备价格认证结论书》（阜价认字[2011]21号），依法对第三人泡子综合厂、另案泡子农机厂的厂房及设备进行了认证，其认证结论为806019元。2013年1月22日，阜蒙县人民法院作出（2006）阜县法执字第4号民事裁定，将第三人泡子综合厂的厂房及设备直接交付给申请人吴国军，抵顶其全部债权。据此，阜蒙县人民法院向阜蒙县国土资源管理局作出（2006）执字第4号协助执行通知书，要求阜蒙县国土资源管理局协助申请人办理相关手续，但至今未果。2015年6月23日，吴国军向阜蒙县政府提出土地使用权确权申请，请求阜蒙县政府将泡子综合厂的土地使用权确权给吴国军。2015年12月11日，阜蒙县政府作出了阜蒙地行决字（2015）003号阜蒙县政府关于泡子镇居民吴国军与泡子综合厂土地使用权争议行政处理决定。吴国军不服，于2015年12月21日向市政府申请行政复议，2016年3月1日，市政府作出阜政行复决字（2015）44号行政复议决定，维持阜蒙县政府作出的处理决定。吴国军不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第四条“土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由乡（镇）以上人民政府处理。本案阜蒙县政府具有作出该确权决定的法定职权。关于阜蒙县政府决定将该宗土地的所有权确定归国家所有，对此，各方当事人均无异议，且对该土地所有权的确定亦不违背相关法律规定。关于吴国军申请的土地使用权的确定，阜蒙县政府决定所述“阜蒙县法院裁定并不涉及该厂土地，泡子综合厂自2001年虽已停产，但至今未放弃该厂土地使用权”认定正确。故此，阜蒙县政府依照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条规定作出的确权决定法律根据正确，该院予以支持。市政府作出的复议决定职权法定，程序合法，该院亦应予以支持。综上所述，阜蒙县政府作出的确权决定及市政府作出的复议决定认定主要事实清楚、法律适用准确，程序符合法律规定。吴国军本案所诉撤销确权及复议决定并将该争议土地使用权依法确认给原告等请求及理由，因无事实及法律依据，应予驳回。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回吴国军的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由吴国军负担。吴国军上诉称：1、阜蒙县政府作出的确权决定适用法律错误，应予撤销。一是《房地产管理法》第三十一条、《最高人民法院关于依法执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十三条均对房屋转让或在变价处理时，土地使用权如何处理作出了规定。本案最基本的事实是吴国军已取得了争议土地上厂房和设备的所有权，那么依照上述规定，吴国军应取得房屋所占用范围内土地的使用权，而阜蒙县政府将争议土地确权给泡子综合厂，违反了上述规定，违反了我国“地随房走”、“房地合一”的规定。二是阜蒙县政府作出确权决定的依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条，但该规定第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用、或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权”。本案吴国军即是通过第二十七条的方式取得的地上建筑物，应适用该条的规定，原审判决适用法律错误。三是阜蒙县政府确定的权属包括整个厂子范围内的土地面积，而吴国军合法取得的厂房和设备亦在该范围内，阜蒙县政府将所有土地确权给第泡子综合厂，将使吴国军的厂房和设备成为“空中楼阁”，显然确权决定错误，应予撤销。2、阜蒙县法院已向阜蒙县国土资源局下达了协助执行通知书，通知书中虽未明确，但法院是向国土局作出的协助执行通知书，根据常理亦应推断出是办理土地的相关手续，亦表明了法院对争议土地的态度，阜蒙县政府将法院协助执行通知所涉及的土地确权给泡子综合厂，挑衅司法权，应当予以撤销。请求：撤销原审判决，将该案发回重审或直接改判撤销确权决定书和复议决定书。阜蒙县政府答辩称：1、阜蒙地行决字（2015）003号认定书认定事实清楚。相关事实有《债权转移确认通知书》、《拍卖成交确认书》、《债权转让协议书》、《见证书》、《民事裁定书》等相关证据材料予以佐证。2、阜蒙地行决字（2015）003号认定书适用法律正确。鉴于泡子综合厂自1954年建厂使用该宗土地至今已六十余年之久，该厂属于县集体企业之事实，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，该宗土地的所有权依法确定归国家所有。阜蒙县人民法院（2006）阜县法执字第4号民事裁定书将泡子综合厂的厂房和设备交付给吴国军并抵顶其全部债权，法院裁定并不涉及该厂土地，且泡子综合厂未放弃该厂土地使用权。由于争议土地为划拨土地，参考《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第二条：企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院有关规定，报有批准权的人民政府审批。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条规定“划拨土地使用权转让、出租等，必须经有批准权的人民政府批准”。鉴于以上情况，阜蒙县政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条将争议土地的使用权依法确定归泡子综合厂使用，适用法律并无不当。3、阜蒙地行决字（2015）003号认定书法律程序合法。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，该争议先期已进行了调解，但未能达成一致意见。故阜蒙县政府根据相关的证据及查明的事实作出相应的处理决定，程序合法。4、阜蒙县人民法院于2017年1月4日作出（2016）辽0921执异47号《民事裁定书》，以（2006）阜县法执字第3号协助执行通知书缺乏执行依据为由，裁定予以撤销，该民事裁定书已经发生法律效力，故阜蒙县政府将案涉土地依法确权给泡子综合厂，不存在挑衅司法权的行为。综上所述，阜蒙地行决字（2015）003号认定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，处理程序合法，原审判决依法驳回吴国军的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称：1、行政复议程序合法。2、行政复议决定内容正确。阜蒙县政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定，作出确定该争议土地的使用权归泡子综合厂所有的决定，认定事实清楚，适用依据正确。故市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出维持决定。综上所述，市政府作出的具体行政行为程序合法、内容适当、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人泡子综合厂答辩称：同意原审判决及确权决定。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2016年12月22日，阜蒙县政府向阜蒙县人民法院提出执行异议申请，请求撤销（2006）阜县法执字第3号协助执行通知书。阜蒙县人民法院认为，申请执行人吴国军与被执行人阜蒙县泡子综合厂的债权已经（2006）阜县民二合初字第3号民事判决书明确，在被执行人无其它可供执行财产情况下，该院依法对被执行人的厂房和设备进行处理，并作出（2006）阜县法执字第4号以物抵债民事裁定书，该裁定适用法律正确，并无不当。该院作出的（2006）阜县法执字第3号协助执行通知书缺乏执行依据，应予撤销。故该院于2017年1月4日作出（2016）辽0921执异47号民事裁定书，裁定：撤销2016年8月4日作出的（2006）阜县法执字第3号协助执行通知书；驳回其它异议请求。该民事裁定书已经发生法律效力。本院认为，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》（以下简称《权属争议处理办法》）第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指公民之间、法人之间、其他组织之间及其相互之间，对土地所有权、使用权归属的争议。”本案中，2015年6月23日，吴国军以阜蒙县泡子农机厂、阜蒙县泡子综合厂为被申请人向阜蒙县人民政府提出确权申请，其在《国有土地使用权争议裁决申请书》中所载明的申请事项是：1、确认申请人依法享有对原泡子农机厂、泡子综合厂占用的国有土地使用权。2、驳回二被申请人提出的异议申请。其主要事实和理由是：二被申请人属于集体性质的企业，由于无力偿还债务而被人民法院将其厂房与设备强制执行给申请人抵顶了债权，现已全部交付完毕。现争议双方都认为争议地所有权归国家所有。申请人依据人民法院的生效文书而获得所争议地地上建筑物的所有权。依照国务院《关于城镇国有土地使用权出让、转让条例》第23、24、25条“地随房走”的规定获得了变更转移登记土地使用权的资格；又依《土地管理法实施条例》第六条的规定向县政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，并无违反国家法律的规定。而被申请人原来享有的土地使用权亦应其房屋等建筑物所有权的丧失而发生变更或转移，且所提出的主张并无事实和法律依据。申请人为维护自身应享有的合法权益，依照我国《土地管理法》第十六条的规定，特向县政府及其土地行政主管部门提出申请，请求对所争议地的使用权确定给申请人吴国军使用。从吴国军的确权申请可看出，本案纠纷的缘起在于民事诉讼的介入，在此之前，案涉土地并不存在《权属争议处理办法》第二条规定中所说的土地所有权、使用权归属的争议，一直由本案的原审第三人泡子综合厂占有和使用。后因生效民事裁定的执行问题，各方产生争议，吴国军主张因生效裁定所确定的相关权益没有得到落实，故其提出确权申请，意欲通过行政确权解决其执行问题。所以，本案的实质争议是生效民事裁定的执行问题，而不是确权问题。吴国军不能通过申请行政机关确权的方式解决人民法院民事裁定的执行问题，行政机关亦不能依据《权属争议处理办法》对吴国军的确权申请作出确权决定，被诉确权决定应予以撤销。被诉复议决定没有纠正确权决定存在的问题，不符合法律规定，亦应予以撤销。吴国军请求撤销被诉确权决定和被诉复议决定的诉讼请求应予以支持，但其请求撤销的理由不能成立，本院不予支持。另外，从确权决定的内容来看，确权决定关于“鉴于阜蒙县人民法院（2006）阜县法执字第4号民事裁定书，将泡子综合厂的厂房和设备交付给吴国军，并抵顶全部债权，法院裁定并不涉及该厂土地”的内容系对人民法院民事裁定书的解释，但该裁定书所涉内容是否涉及案涉土地、是否存在吴国军所主张的违反了“地随房走”、“房地合一”规定的问题，应按照相关法律规定和法定程序予以解决，行政机关无权对人民法院的裁判文书进行解释。因此，从被诉确权决定的内容来看，亦应予以撤销。关于吴国军提出的请求人民法院将争议土地的使用权依法确认给自己的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。综上，原审判决适用法律错误，应予以撤销；被诉确权决定和被诉复议决定不符合法律规定，亦应予以撤销。吴国军请求撤销被诉确权决定和被诉复议决定的上诉请求应予以支持，但其请求撤销的理由不能成立，本院不予支持。其他诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销阜新市中级人民法院（2016）辽09行初28号行政判决；二、撤销阜蒙县人民政府阜蒙地行决字[2015]003号《关于泡子镇居民吴国军与泡子综合厂土地使用权争议行政处理决定书》；三、撤销阜新市人民政府阜政行复决字（2015）44号《行政复议决定书》。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人阜新蒙古族自治县人民政府和阜新市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年一月三十日法官助理刘春晓书记员刘冰