湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘12行初78号原告湖南省怀化安江惠峰印染有限公司，地址湖南省洪江市安江镇东风路。法定代表人杨惠兰，董事长。被告洪江市人民政府，地址湖南省洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。法定代表人张龚，市长。委托代理人肖迪文，洪江市国土资源局法规股股长。委托代理人谭显友，湖南人和人（怀化）律师事务所律师。被告怀化市人民政府，地址怀化市政务中心大楼。法定代表人雷绍业，市长。委托代理人张礼华，怀化市经济和信息化委员会综合科科长。委托代理人黄剑平，湖南玉锋律师事务所律师。第三人湖南怀化市安江纺织有限责任公司，地址湖南省洪江市安江镇东风路。法定代表人杨杰，董事长。委托代理人马仁斌，湖南星星律师事务所律师。第三人湖南万家鑫置业有限公司，地址湖南省洪江市安江镇东风路小溪坑。法定代表人唐靖，总经理。委托代理人王力，湖南天桥律师事务所律师。原告湖南省怀化安江惠峰印染有限公司（以下简称惠峰公司）与被告洪江市人民政府（以下简称洪江市政府）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）、第三人湖南万家鑫置业有限公司（以下简称万家鑫公司）、湖南怀化市安江纺织有限责任公司（以下简称怀化安纺公司）撤销土地核减行为、撤销土地行政登记纠纷一案，因湖南省高级人民法院于2018年10月30日作出（2018）湘行终414号行政裁定：撤销本院（2017）湘12行初38号行政判决，发回本院重审。本院于2018年11月8日立案，本院依法组成合议庭，由审判员尹卫红担任审判长并主审，审判员周晓、肖尊启参加评议。于2018年12月27日上午在本院第九审判庭公开开庭审理，原告惠峰公司法定代表人杨惠兰，被告洪江市政府委托代理人肖迪文、谭显友，被告怀化市政府委托代理人张礼华、黄剑平，第三人怀化安纺公司委托代理人马仁斌、万家鑫公司委托代理人王力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2012年8月6日，怀化市经济和信息化委员会（以下简称市经信委）向怀化市政府提出《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》（以下简称《请示》），并以《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》为附件，怀化市政府主要领导在《请示》上签字批示，同意经信委意见。2013年2月6日，怀化市政府召开专题会议，会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并要求把土地面积确定的法律和政策依据向惠峰公司通报。2013年4月10日，市经信委领导组织相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。原告惠峰公司诉称，2002年在怀化市国资委、经贸委组织下对原怀化纺织厂安江分厂印染部分资产(含土地)进行招拍挂处置。通过招拍挂,杨惠兰取得了资产收购权。同年11月8日,以怀化市经济贸易委员会为甲方，以杨惠兰为乙方,双方签订了《资产收购合同书》,由杨惠兰整体收购了怀化纺织厂安江分厂印染部分的资产。其中国有工业用地50075.17㎡。并于2003年6月6日办理了权证号为怀国用(2003)字第出212号《国有土地使用证》。权证载明,土地使用者为原告公司,用途为工业用地,使用类型出让,终止日期为2053年5月13日止,使用权面积为50075.17㎡。2011年5月19日惠峰公司与唐承开签订《备忘录》,将原告公司权证号怀国用(2003)字第出212号工业出让地作价3000万元出售给了唐承开。2011年9月4日,湖南万家鑫置业有限公司收购了原告公司所有资产,双方签订了《企业收购协议》,并由湖南省洪江市公证处公证。同年11月4日双方到洪江市国土局将原告公司怀国用(2003)字第出212号《国有土地使用权证》变更登记在万家鑫公司名下,新的权证号为洪国用(2011)第043号,土地使用权面积为50075.17㎡。原告惠峰公司使用上述招拍挂的资产和土地近十年后，怀化市政府以所谓解决安纺公司与原告改制遗留问题为由。成立了由市经信委牵头,多个部门参加的协调处置小组。并动用了大量的人力、物力。市经信委为了达到为某房地产老板的利益最大化,量身定制了土地核减面积和位置。以该小组名义于2012年8月6日形成了《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，其中提出核减原告公司土地9566.48㎡,将该土地调整给怀化安纺公司和万家鑫公司和调为他用。(实际核减后的土地,其中11.3亩第2次以4万/亩卖给纺织公司)随后怀化市政府召开专题会议同意市经信委意见,确定惠峰公司面积由原来的50072.17㎡核减为40508.69㎡(即60.76亩)。2012年8月25日,第三人万家鑫公司以市经信委的文件精神及处理建议为由,向洪江市国土资源局申请置换洪国用(2011)第043号《国有土地使用证》。洪江市政府依据洪国用(2011)第043号《国有土地使用证》和市经信委《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》进行变更登记,于2012年8月29日向万家鑫公司颁发洪国用(2012)第041号《国有土地使用证》,该权证除使用权面积由50075.17㎡变更为40490.2㎡外,其他事项均未变更。同时,注销洪国用(2011)第043号(国有土地使用证)。2012年10月26日,洪江市政府再次根据万家鑫公司的变更登记申请,依据市经信委《关于洪国用(2012)第041号宗地红线变化的说明》，向万家鑫公司颁发了洪国用(2012)第046号《国有土地使用证》,该权证除使用权面积由40490.2㎡为变更为40601.2㎡外,其他事项均未变更,同时注销洪国用(2012)第041号《国有土地使用证》。2013年6月28日,怀化安纺公司亦向洪江市政府申请变更土地登记，洪江市政府于2013年8月20日向化安纺公司核发了新证。万家鑫公司以此为由未按原协议支付原告公司土地转让款3000万元,而实际支付土地款24324151元。造成原告公司土地款损失。原告认为,惠峰公司原有的50075.17㎡土地使用权是通过市场招拍挂依法取得并依法进行了登记,是受法律保护的。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定:依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国物权法》第四条规定：……国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。然而怀化市政府违反了上述法律规定非法侵害原告公司的土地使用权。随意核减原告公司依法取得的土地使用权。洪江市政府违法进行土地变更登记行为同样侵害了原告公司的土地使用权。特别是两被告严重违反《湖南省行政程序规定》第六十二条第一款“行政机关在行政执行过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。”及第七十三条第一款“行政机关在作出行政执法决定之前,应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利,并听取其陈述和申辩”所规定的程序要求,侵害剥夺了原告公司的知情权、申辩权、陈述权。洪江市人民政府还先发证后审批。颁发的洪国用(2012)第041号《国有土地使用权证》发证时间为:2012年8月29日,但该《土地登记审批表》的审批时间是:2012年8月30日,即发证在前,审批在后。二被告作出的核减土地和变更登记的行政行为程序违法。由于被告各自行政行为共同导致原告公司财产损失,均应承担相应的赔偿责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条：行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有权取得赔偿的权利。4、造成财产损失的其他违法行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条:行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销…；(三)违反法定程序的:第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施:给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任之规定,请求：1、撤销怀化市政府作出的核减原告土地9566.48平方米的行政行为；2、撤销洪江市政府给万家鑫公司重新核发的洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》以及给怀化安纺公司核发的新土地证的行政行为；3、请求判决责令两被告赔偿因违法核减土地和违法土地登记给原告所减少土地9566.48平方米，并赔偿相应的经济损失。原告为证明自己的主张，向本院举证如下：证据1、关于惠峰公司土地面积核实的情况说明，拟证明安纺、惠峰资产改制资产遗留问题协调处置小组确定核减土地的位置、面积及核减理由；证据2、怀化市政府专题会议纪要，拟证明怀化市政府按照安纺、惠峰资产改制资产遗留问题协调处置小组确定核减土地的位置、面积及核减理由，作出的会议纪要；证据3、安江防洪堤搬迁补偿协议，拟证明2008年修建安江防洪堤一次性补偿惠峰公司房屋拆迁补偿费及生产安置费130万元，不含土地补偿费；证据4、安江防洪堤（房屋搬迁人口）补偿资金拨付单，拟证明2008年修建安江防洪堤一次数补偿惠峰公司房屋拆迁补偿费及生产安置费130万元，不含土地费；证据5、铜湾水电站库区淹没及防洪堤用地项目拟征（占）地权属证明、土地权属汇总表，拟证明惠峰公司土地没有纳入防洪堤征（占）范围内，没有占用土地补偿的计划；证据6、关于怀化安纺公司、万家鑫公司土地面积调整的情况说明，拟证明惠峰公司红线四至范围内实际面积为55900.51平方米，及土地核减具体位置和面积；证据7、请示安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告第1一2页第一条第一项、照片，拟证明惠峰公司转让给向长青的提水站设备与核减的供水系统土地是两个不同的位置，提水站（含提水站泵房）在靠河边的位置，而核减的供水系统实际是原女工房洗房和活动中心（电视房）；证据8、土地测绘委托书、惠峰公司、怀化安纺公司红线图，拟证明惠峰公司实际土地面积为55900.51平方米。供水系统（实际是洗衣房）面积1811.38平方米与提水站位置不一致；证据9、资产收购合同，拟证明惠峰公司收购资产包括污水处理站、化工厂（含原医院）、煤渣砖厂、现防洪堤占用以上三处中的5988.16平方米的土地；证据10、关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同，拟证明惠峰公司转让向长青提水站设施的是原动力车间的水处理设施等，与核减的供水系统（实际是女工洗衣房）面积1811.38平方米，是两个不同的地方；证据11、2011年12月20日关于安江纺织和惠峰印染资产情况的调查汇报中附表2《土地资产结构表》，拟证明惠峰公司资产包括污水处理站、化工厂（含原医院）、煤渣砖厂6323平方米，现防洪堤占地；证据12、怀化市国土资源局《关于安江纺织有限公司、惠峰印染有限公司用地面积复核的情况说明》，拟证明惠峰公司实际红线四至范围内面积与发证登记面积不一致；证据13、彩色图纸，拟证明惠峰公司发证红线及实际面积；证据14、彩色照片，拟证明安江防洪堤占用惠峰公司土地位置；证据15、怀化市国土资源局用地情况的汇报，拟证明惠峰公司实际用地面积按照相关规定应确认为55900.51平方米。对安纺与惠峰公司土地交叉，房地分享的情况提出了土地置换的建议，而不是核减方式处理；证据16、图纸，拟证明核减惠峰公司土地位置不符；证据17、关于洪国用（2012）第041号宗地线红变化的说明，拟证明该核减、调整的实际目的不是解决改制遗留问题，而是方便万家鑫、方便利用土地，将不好用、不能用的土地全部核减，该次调整土地与惠峰公司遗留问题毫无关联。被告洪江市政府辩称，1、洪江市政府不是适格被告。无论是洪国用（2012）第041号国有土地使用权证变更发证行为还是洪国用（2012）第046号国有土地使用权证变更发证行为都发生于2011年、2012年间，当时土地发证还属于洪江市政府的职权，2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。2015年3月之后，土地权属登记等职权已经不再属于洪江市政府，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告。2、变更发证行为合法。涉案土地变更登记是根据土地权属人第三人湖南万家鑫置业有限公司申请依法作出，所变更登记的土地权属人是本案湖南万家鑫置业有限公司，实施变更登记行为时，原告已不是土地权属人，洪江市政府依法无需通知及听取原告意见。洪江市政府依照法定程序进行核减发证程序合法有效。3、原告要求撤销洪国用（2012）第041号国有土地使用权证已不存在。请求法院依法驳回原告的起诉。洪江市政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》，拟证明变更前的土地使用权面积以及使用权人为湖南万家鑫置业有限公司；证据2、土地登记审批表﹝编号（2012）041﹞，拟证明万家鑫公司提出的变更登记申请；证据3、申请置换国有土地使用权证的报告、土地登记申请书，拟证明万家鑫公司提交了变更登记的报告和申请；证据4、《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》及附件，拟证明处置安纺和惠峰改制遗留问题（包括使用权面积变更）是经过怀化市领导批示同意，由市经信委牵头处理；证据5、洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》复印件，拟证明变更后的土地使用权面积；证据6、土地登记审批表﹝编号（2012）第046号﹞，拟证明万家鑫公司提出变更登记申请；证据7、土地登记申请书，拟证明万家鑫公司提出了变更登记申请；证据8、《关于洪国用[2012]第041号宗地红线变化的说明》，拟证明市经信委就万家鑫公司变更土地证一事向洪江市国土资源局进行的情况说明；证据9、《关于安纺、万家鑫公司调整土地红线的函》，拟证明市经信委就安纺、万家鑫公司调整土地红线一事向市国土资源局作出说明；证据10、怀化安纺公司的发证资料，拟证明怀化安纺公司向洪江市国土资源局提出变更登记申请；证据11、《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》及附件，拟证明处置安纺和惠峰改制遗留问题（包括使用权面积）是经过怀化市政府领导批示同意，由市经信委牵头处理。洪江市政府所作行政行为依据的法律、法规和规范性文件:中华人民共和国国土资源部令第40号第七章第五十九条。被告怀化市政府答辩称，1、答辩人非核减原告土地的法定行政主体。市经信委作出的《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》以及相关政府专题会议纪要均属于行政机关在处理历史遗留问题时形成的内部文件，是针对相关问题作出的内部决策行为，不具有对外的法律效力。本案核减土地的行为是以变更登记的方式完成的，洪江市政府是作出该变更登记的适格主体，应依法独立承担法律责任。2、即便认定答辩人是适格被告，答辩人对本案涉及的处理原湖南怀化纺织厂安江分厂国企改制遗留事宜所作的行政行为也是合法行政行为。①答辩人行政行为在程序上是合法的；惠峰公司和安纺公司均要求对土地使用权范围和消防、生产用水问题予以处理。2011年12月20日，答辩人为此召开了市长办公会议，会议要求各有关部门和单位按照“尊重历史、依法依规、发展生产、确保稳定”的原则，加大协调力度，决定成立了由市经信委牵头，有市监察局、市国土资源局等单位组成的协调小，负责对此事进行协调处理。2012年8月6日，形成了《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，并以此为附件向答辩人提出《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》，于2013年1月针对惠峰公司土地核减情况作出《关于湖南省怀化市安江惠峰印染有限公司土地面积核实的情况说明》。对核减依据和核减土地面积的构成，作出详细说明。2013年2月6日，答辩人召开专题会议，会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩（即40508.69平方米）。2013年4月10日，怀化市经信委组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩（即40508.69平方米，并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。本案所涉答辩人的行政行为，依据双方当事人申请启动，从行政过程、决定产生，到权利和结论告知，也符合上述程序规定。因此，答辩人的行政行为符合依法行政的原则，是合法的。②答辩人行政行为在实体上公正的。答辩人协调小组依法进行的调查核实，发现惠峰公司于2003年6月6日办理的怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》所载土地面积75.11亩，按照《资产评估报告》的土地价格4.76万元每亩计算，仅土地价款就超出了收购合同的总价款（305万元，其中还包括房产和生产设备等价款），这充分证明惠峰公司按照收购合同取得的土地面积应小于该证所载面积，究其原因，一是2003年办证时将应属于安纺公司的提水站土地（2.72亩）使用权划入了惠峰公司红线内，二是2008年修建防洪堤时洪江市政府征用了惠峰公司红线内土地8.98亩（已补偿）未进行变更登记，三是惠峰公司发证红线内还包括了不属于惠峰公司收购范围的渣场填占河道部门土地、惠峰公司与职工宿舍共用道路土地。通过对照《资产收购合同》收购范围，以现有红线图为基础，经熟悉原安纺情况的老同志现场指界，再以现场测绘和红线测绘相结合，测算出惠峰公司实际应得的土地面积约为48.91亩，发证面积比应得面积多出17467.13平方米（26.20亩）。答辩人的以上行政决定，既有充分的事实依据，也有正当的人文关怀，符合合理行政的原则，是公正的。③本案原告惠峰公司诉请行政赔偿的理由不成立。综上，答辩人认为，答辩人不是适格被告，即便被认定为适格被告，答辩人依据惠峰公司和安纺公司双方申请启动行政程序，依法核实双方土地使用权范围，并依法作出核减和调整的处理，是依法行政、合理行政的行为，而且没有因违法行政造成原告的经济损失，原告诉求理由不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告怀化市政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、惠峰公司《关于请求对原安纺改制遗留问题进行协调处理的报告》、《关于请求协调处理安纺消防管道用水一事的报告》复印件，拟证明原告申请被告启动行政程序，请求对与安纺公司关于土地使用权范围和消防、生产用水争议问题予以处理的事实；证据2、安纺公司《关于请求尽快解决资产遗留问题的报告》复印件，拟证明安纺公司申请被告启动行政程序，请求对于惠峰公司关于土地使用权范围和消防、生产用水争议问题予以处理的事实；证据3、《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》复印件，拟证明协调小组经过几个月的工作，通过查阅合同文本、与当事人谈话、现场走访、指界、实地测绘等多种方式进行调查了解，于2012年8月6日形成了详细的《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》的事实；证据4、《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》复印件，拟证明协调小组在形成调查报告的基础上向被告请示安纺和惠峰改制遗留问题作出处理的事实；证据5、《关于湖南省怀化市安江惠峰印染有限公司土地面积核实的情况说明》复印件，拟证明协调小组专门针对惠峰公司土地核减情况，对核减依据和核减土地面积的构成，作出详细说明的事实；证据6、《资产收购合同书》复印件，拟证明2002年惠峰公司收购原安江纺织厂资产的范围以及收购总价款为305万元的事实；证据7、《资产评估报告》复印件，拟证明惠峰公司收购原安江纺织厂资产涉及土地的价格为4.76万元/亩的事实。怀化市政府所作具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、第十六条、第二十七条第二款；《湖南省行政程序规定》第六十四条、第六十六条、第六十二条、第七十五条。第三人怀化市安纺公司陈述称，1、核减调整的土地原本就是第三人安纺公司合法竞拍所得的土地，怀化市政府此次核减调整，是依法依规在通过调查核实基础上，尊重历史、纠正之前国有土地使用证错误红线范围的行政行为。该行为合法，应予维持。原湖南怀化纺织厂安江分厂，于2002年上半年进入破产程序。经评估，纳入破产财产总计2380.9万元，托管资产6039.6万元。进入拍卖程序后，纳入拍卖资产3772.3万元。其中，纳入拍卖范围由第三人安纺公司竞拍成效的资产共计3140.3万元，由惠峰公司竞拍成交的资产共计632万元。此外，另有工人文化宫29.6万元未纳入双方拍卖资产构成，后在签订《资产收购合同书》时纳入第三人安纺公司收购范围。然在资产分割移交过程中，由于多方面的原因，第三人安纺公司合法竞拍所得很多资产或被惠峰公司非法侵占或被错误的分割划分，其中就包括在绘制土地红线图的过程中，错误的将安纺公司动力车间、深水井、洗衣房等区域的土地划给了惠峰公司并办理了土地使用证。由此，导致双方实得资产与拍卖收购范围资产严重不符。经政府成立调查组通过近二十天的调查，于2007年3月作出初步调查结果，第三人安纺公司应得土地面积157479平方米，而实际只得124169平方米；而惠峰公司应得土地面积23607平方米，而实际却得50075平方米，仅土地就多得26468平方米，折合370.6万元。资产分割虽经调查存在错误，但一直未能得到合法有效的处理。直到2011年12月，由于惠峰停产，资产转让引起的安纺和惠峰资产纠纷，影响到安纺的正常生产，同时引发多次原安纺老职工群体上访事件后，怀化市政府才重视，由李晖市长主持召开了专题会议，成立了协调处置小组，通过查阅资料、现场调查、实地测绘等方式，核实了土地面积，作出了调查处理情况报告，形成核减调整土地面积的决议。该决议作出，程序合法，核减调整土地面积结果客观公正，尊重了历史，纠正了之前的错误，依法应予维持。2、洪江市政府核发新证的程序合法，依法应予维持。请求依法确认核减调整土地面积及核发新证的行政行为合法，驳回原告的诉讼请求。第三人怀化安纺公司向本院提交如下证据：证据1、有关拍卖的资料，证据2、有关收购的合同与协议，证据3、有关收购资产统计资料，证据4、有关收购款结算资料，证据5、有关产权的报告材料；证据1-5拟证明第三人安纺公司合法竞拍所得的部分资产，在资产分割移交时，被错误的分割给了原告，其中包括部分土地使用权被错误的划分给了原告，并办理了土地使用证。第三人安纺公司一直向政府部门反映，要求处理，但该历史遗留问题一直没有得到处理；证据6、《企业收购协议》一份，证据7、《湖南省怀化安江惠峰印染有限公司股东会议决议》一份，证据8、《公证书》一份，证据9、《申请办理土地使用权过户的报告》一份，证据10、《土地登记申请书》一份，证据11、《国有土地使用权转让申请、调查、审批表》一份，证据12、《土地登记审批表》一份，证据13、洪国用（2011）第043号国有土地使用证，证据14、怀国用（2003）字第212号土地使用证（已注销）；证据6-14拟证明（1）、原告惠峰公司于2011年9月与第三人万家鑫公司签订协议，将怀国用（2003）字第出212号土地使用权进行了转让；（2）、原告与第三人万家鑫公司于2011年11月办理了过户登记手续，第三人万家鑫公司于2011年11月4日取得了洪国用（2011）第043号国有土地使用权证。（3）、原告的怀国用（2003）字第出212号国有土地使用证因土地使用权已转让，权证已经办理注销，原告已不再是该土地的权利人。第三人万家鑫公司庭上陈述称，我方是依法取得的对洪国用（2012）第046号土地使用权证，依法对该土地享有权利，承担义务，原告的诉求与我们没有关系。至于政府核减土地面积是否合法由法院审查。第三人万家鑫公司未向本院提交证据，也未到庭质证。经庭前交换证据，各方当事人质证意见如下：(一)原告对被告洪江市政府证据的质证意见：均不认可；（二）被告怀化市政府和第三人怀化安纺对洪江市政府证据的质证意见：均无异议；（三）原告对怀化市政府证据的质证意见：对证据6认可，对其他证据均不予认可；（四）洪江市政府和第三人怀化安纺对怀化市政府证据的质证意见：均无异议；（五）洪江市政府对原告证据的质证意见：对证据1、2无异议；对证据3-12的关联性有异议，不能证明原告预证明目的；对证据13、14的真实性、关联性有异议；对证据15-17的关联性有异议，不能证明原告预证明目的。（六）怀化市政府对原告证据的质证意见：对证据1、2无异议；对证据3-12的关联性有异议，对证明目的不认可；对证据13、14有异议；对证据15-17的关联性有异议，对证明目的不认可。（七）第三人怀化安纺对原告证据的质证意见：对证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，该补偿包含了土地补偿费；对证据4、5、6、8、9、10、12、14、16、17的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据7中《照片》的真实性有异议，对证明目的有异议；对证据11的真实性不认可；对证据13的真实性有异议，彩色图纸没有加盖公章；对证据15的真实性有异议。（八）原告对第三人怀化安纺证据的质证意见：均不认可。（九）洪江市政府对第三人怀化安纺证据的质证意见：对证据1、3、4的关联性有异议，均与本案无关；对证据2的质证意见同怀化市政府对其质证意见一致；对证据5的真实性无法确定，系其单方制作；对证据6-14三性均无异议。（十）怀化市政府对第三人怀化安纺证据的质证意见：均无异议。本院对各方证据认证如下：（一）对原告证据的认证：证据1、2，洪江市政府和怀化市政府、第三人怀化安纺无异议，予以采信；证据3-17，与本案有关行政行为有关联的事实予以采信，对原告预证明的目的不予采信。（二）对被告洪江市政府证据的认证：证据1，可以证明变更土地登记前的土地权利人为万家鑫公司，予以采信；证据2和3，可以证实土地变更登记系第三人万家鑫公司提出申请、报告，予以采信；证据4、可以证实处置原告与第三人怀化安纺改制遗留问题，是经过怀化市领导批示同意，由怀化市经济和信息化委员会牵头处理的，予以采信；证据5、可以原告诉请撤销的041号国有土地使用权证的面积，予以采信；证据6和7、可以证明第三人万家鑫公司提交了变更登记申请，予以采信；证据8和9，可以证实怀化市经济和信息化委员会就土地变更登记一事向洪江市国土局进行了情况说明，予以采信；证据10和11，可以证实第三人怀化安纺提出变更登记申请，以及处置怀化安纺和惠峰公司改制遗留问题是经过怀化市批示同意，由怀化市经济和信息化委员会牵头处理的，予以采信。（三）对被告怀化市政府证据的认证：证据1和2，可以证实原告和第三人怀化安纺申请怀化市政府，请求对双方关于土地使用权范围和消防、生产用水争议予以处理的事实，予以采信；证据3、可以证实协调小组于2012年8月6日形成了《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》的事实，予以采信；证据4和5，可以证实与本案核减土地相关事实，予以采信；证据6和7，与本案核减土地无关联，不予采信。（四）对第三人怀化安纺证据的认证：证据1-5，与本案被诉行政行为无关联，不予采信；证据6-14，与本案被诉行政行为相关事实有关联，予以采信。经审理查明，2002年11月8日，以怀化市经济贸易委员会为甲方、以杨惠兰为乙方，双方签订《资产收购合同书》，由杨惠兰整体收购怀化市经济贸易委员会所属全资企业--原湖南怀化纺织厂安江分厂印染部分的资产（主体资产为1500万米/年的印染生产线）；2003年1月21日，双方签订《关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同书》，怀化市经济贸易委员会将原属纺织部分的动力车间的水处理设施等资产转让给杨惠兰。该部分资产包括：提水站泵房（地产除外）、生产生活用水处理设施、蓄水池、化验室、办公楼等。2003年6月6日，杨惠兰办理了权证号为怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》，权证上载明，土地使用者为惠峰公司，用途为工业用地、使用权类型出让，终止日期为2053年5月13日止，使用权面积为50075.17㎡（75.11亩）。2008年6月12日，因修建安江防洪堤的需要，以洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部为甲方，以惠峰公司为乙方，双方签订《安江防洪堤搬迁补偿协议》，约定惠峰公司搬迁房屋面积共计1517.67㎡，洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部一次性补偿房屋及生产安置款130万元。2011年5月19日，惠峰公司与唐承开签订《备忘录》，约定：惠峰公司将位于洪江市安江镇东风路的土地使用权面积为50075.17㎡的土地（权证号为怀国用（2003）字第出212号、性质为工业出让地），作价3000万元出售给唐承开，惠峰公司负责将土地使用权过户到唐承开名下的公司，过户中的相关税费由惠峰公司承担40%，唐承开承担60%。2011年9月4日，以万家鑫公司为甲方，惠峰公司所有的股东杨惠兰、夏剑峰、夏松为乙方，双方签订《企业收购协议》，约定万家鑫公司整体收购惠峰公司，收购标的具体指向惠峰公司名下的土地资产及地上建筑物和其他附属设施、设备及全部无形资产、乙方在惠峰公司的全部股权；该《企业收购协议》于2011年9月5日经湖南省洪江市公证处公证。2011年11月4日，惠峰公司将怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》使用权过户到万家鑫公司的名下，新的权证号为洪国用（2011）第043号，土地使用权面积为50075.17㎡。2011年1月10日，原告惠峰公司向当时的怀化市经贸委提出《关于请求对原安纺改制遗留问题进行协调处理的报告》和《请求协调处理安纺消防管道用水一事的报告》，同年1月20日，第三人怀化安纺向市驻企业帮扶工作组提出《关于请求尽快解决资产遗留问题的报告》，上述三份报告中均提出，双方在资产划分与土地存在争议。为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市政府成立了由市经信委牵头，怀化市轻纺工业管理处等单位参加的协调处置小组。通过查阅资料、与当事人谈话、现场走访、实地测绘等多种方式进行调查了解，协调处置小组于2012年8月6日作出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，该报告涉及惠峰公司、安纺公司及万家鑫公司土地问题的处理建议是：1、土地使用权面积。安纺公司的土地：发证面积124169㎡，供水系统转入的土地1811.38㎡，土地使用权面积125980.38㎡（188.97亩）；惠峰公司的土地：发证面积50075.17㎡，减修防洪堤征用土地5988.16㎡，减供水系统转出的土地1811.38㎡，土地使用权面积为42275.63㎡（63.41亩）。2、土地调整。为满足安纺公司生产的需要，将属于万家鑫公司红线内原安纺动力车间的土地面积7119.68㎡，一部分划归安纺公司作生产用地，面积为5656.16平方米，另一部分留作公共道路用地，面积为1463.52平方米，公共道路所属产权安纺公司与万家鑫公司，面积各为731.76㎡；将位于万家鑫公司围墙边属安纺公司洗衣房的一块466.99㎡的土地划归万家鑫公司，将万家鑫公司与原安纺老医院交界的一处红线拉直，减少万家鑫公司57.88㎡的土地面积。综上，安纺公司净增土地5920.93㎡，万家鑫公司减少土地面积5978.81㎡，增加原安纺老医院空地57.88㎡。3、安纺、万家鑫公司调整后的土地。安纺公司的土地：红线范围土地122179.86㎡，供水系统转入土地1811.38㎡，从万家鑫公司调入土地5920.93㎡，合计土地面积129912.17㎡；万家鑫公司的土地：供水系统转出1811.38㎡，动力车间、道路等调出土地5978.81㎡，洪江市修防洪堤征用惠峰公司土地5988.16㎡，红线调整道路面积误差1615.78㎡，万家鑫公司实得土地面积40506.38㎡（60.76亩）；惠峰公司多得土地5825.34㎡，扣除红线调整产生的道路误差1615.78㎡，惠峰公司净多土地4209.56㎡。此次调整万家鑫公司净减少土地5978.81㎡，致使万家鑫公司土地在惠峰公司土地使用权的基础上净减1769.25㎡。另外，报告上还对惠峰公司的土地面积进行核实，认定惠峰公司的土地权证红线范围内的土地面积经洪江市国土资源局测绘队复核，实际土地面积为55900.51㎡，比发证面积多5825.34㎡（8.74亩）。比收购合同应得面积32607.74平方米多23292.77平方米（34.94亩）。2012年8月6日，市经信委向怀化市政府提出《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》（以下简称《请示》），并以《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》为附件，怀化市政府主要领导在《请示》上签字批示，同意经信委意见，请尽快执行到位。2013年2月6日，怀化市政府召开专题会议，专题研究惠峰公司拖欠留守职工的工资、社保医保和部分职工的欠款以及该公司土地面积确认、变性问题，会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并要求把土地面积确定的法律和政策依据向惠峰公司通报。2013年4月10日，市经信委领导组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。2012年8月25日，万家鑫公司以市经信委文件精神及处理建议为由，向洪江市国土资源局申请置换洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。洪江市政府依据洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》和市经信委《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》进行变更登记，于2012年8月29日向万家鑫公司颁发洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》，该权证除使用权面积由50075.17㎡变更为40490.2㎡外，其他事项均未变更。同时，注销洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。2012年10月26日，洪江市政府再次根据万家鑫公司的变更登记申请，依据市经信委《关于洪国用（2012）第041号宗地红线变化的说明》向万家鑫公司颁发了洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》，该权证除使用权面积由40490.2㎡为变更为40601.2㎡外，其他事项均未变更，同时注销洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》。2013年6月28日，安纺公司亦向洪江市政府申请变更土地登记，洪江市政府于2013年8月20日向安纺公司核发了洪国用（2013）第090号和洪国用（2013）第091号国有土地使用证，洪江市政府颁发给第三人怀化安纺的洪国用（2014）第038号国有土地使用权证，原告在庭审中称该洪国用（2014）第038号国有土地使用权证没有争议。本案在审理期间，曾组织当事人进行了现场勘查，并委托洪江市国土资源局对洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》与洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》红线图进行对比，明确核减调整的土地位置、面积。洪江市国土资源局对此制作了万家鑫公司宗地变更套合图，该图明确载明核减调整的土地主要有二块：靠近安纺公司变电站的7845.51㎡与靠近惠峰公司生活区的1390.66㎡。洪江市政府承认核减调整7845.51㎡的土地使用权登记在第三人安纺公司名下，另一块1390.66㎡土地作为公共道路使用。2014年12月4日，关于上诉人李光宏与被上诉人向永华、惠峰公司，原审被告万家鑫公司、唐承开，原审第三人杨惠兰债权人代位权纠纷一案，湖南省高级人民法院作出（2014）湘高法民一终字第185号民事判决，该判决于2015年1月5日送达给惠峰公司与杨惠兰，该民事判决确认根据惠峰公司与万家鑫公司的协议约定，万家鑫公司从惠峰公司受让的土地使用权面积应为50075.17㎡，现土地使用权面积变更为40601.2㎡，双方应按变更后的土地使用权面积计算收购价款，原协议价格3000万元，万家鑫公司实际应付价款24324151元，现已支付。2017年4月17日，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终1168号行政裁定,该行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，为其知道或应当知道该行为的内容起计算2年。市经信委于2013年4月10日向惠峰公司通报本案所涉土地调整情况，惠峰公司从该日起知道被诉土地登记行为的内容，即惠峰公司提起本案诉讼的期限从2013年4月11日起至2015年4月10日止。惠峰公司在本案的起诉状上签署日期为2015年3月20日，在“湖南省怀化市中级人民法院当事人送达地址确认书”上当事人确认签署日期为2015年4月3日，可推定其于2015年4月3日前向原审法院提出了起诉。惠峰公司提起本案诉讼未超过期限，符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条规定，撤销本院（2015）怀中行初字第25号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院认为，原告惠峰公司诉求之一是撤销被告怀化市政府作出的核减原告土地9566.48平方米的行政行为，诉求之二是撤销被告洪江市政府给万家鑫公司重新核发的洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》、给第三人安纺公司核发新土地证的行政行为，故本案应对怀化市政府作出的核减原告土地行为以及被告洪江市政府向第三人万家鑫公司、安纺公司核发新土地权证的变更登记行为的合法性进行审查。结合各方当事人的诉请及答辩内容，本院作如下评述分析：原告起诉是否超过法定期限的问题。因湖南省高级人民法院已经作出（2016）湘行终1168号行政裁定，该行政裁定认为本案没有超过起诉期限，（2016）湘行终1168号行政裁定是生效法律文书，故本案对原告是否超过起诉期限不再评述。原告惠峰公司的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，惠峰公司将位于洪江市安江镇东风路的使用权面积为50075.17㎡的土地使用权（土地使用权证号为怀国用（2003）字第出212号）转让给第三人万家鑫公司。2011年11月4日，惠峰公司将该宗土地过户到万家鑫公司，并办理了洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》，土地使用权面积为50075.17㎡。至此，惠峰公司与万家鑫公司的交易行为已完成，惠峰公司与万家鑫公司持有的洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》无法律上的利害关系。但因涉及安纺公司与惠峰公司的改制遗留问题，怀化市政府成立的协调处置小组作出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，明确要核减惠峰公司发证面积中的修防洪堤征用土地5988.16㎡以及从供水系统转出的土地1811.38㎡，据此，第三人万家鑫公司申请置换洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》，洪江市政府依据该处理情况报告向万家鑫公司核发了洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》，将原权证面积50075.17㎡核减至40601.2㎡。根据已生效的湖南省高级人民法院（2014）湘高法民一终字第185号民事判决确认的事实，惠峰公司与万家鑫公司之间的土地转让价款是按洪江市政府最终核发的土地使用权面积40601.2㎡计算的，惠峰公司的土地转让收购价款由3000万元变更为24324151元。事实上怀化市政府核减了惠峰公司的土地使用权面积，故怀化市政府核减调整土地行为与惠峰公司存在法律上的利害关系，惠峰公司是本案适格的原告。原告诉请撤销被告洪江市政府给第三人万家鑫公司核发的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证，给第三人怀化安纺公司核发的洪国用（2013）第090号和第091号国有土地使用权证，是否符合起诉条件问题。本院将另行制作行政裁定书详细予以说明。洪江市政府提出不是本案适格被告的问题。湘国土资发（2015）31号《湖南省国土资源厅、湖南省机构编制委员会办公室关于整合市县不动产登记职责的实施意见》于2015年8月24日印发，该《实施意见》对于市县国土资源局为本地区的不动产登记机构，负责不动产登记工作，承担不动产登记相关事务性工作。2016年7月22日，怀化市政府常务会议第48期会议纪要中，听取了怀化市国土资源局关于全市不动产统一登记情况汇报，有关全市不动产统一登记工作，在此会议上才明确了工作职责。对于全市不动产统一登记工作，统一了思想。原告于2015年4月3日提起本案诉讼时，洪江市国土资源局尚未履行不动产登记的相关工作职责，国有土地使用权证上的公章依然是洪江市政府，洪江市政府是本案适格的被告。怀化市政府作出的核减原告土地行政行为是否有事实依据和程序是否合法的问题。针对改制遗留问题，怀化市政府根据客观情况并经正当程序的予以调整和处理，系职责所在，关键在于这种“调整和处理”是否有事实依据和是否依正当程序。2003年6月6日，怀化市政府为杨惠兰办理了权证号为怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》，使用权面积为50075.17平方米（75.11亩）。行政行为一旦作出即具有法律效力。但是，对于违法或不当的行政行为以及由于事实及法律政策变化而不宜存续的行政行为，行政机关有自我纠正的权利和职责。《土地登记办法》第五十条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，可以报经人民政府批准后进行更正登记。因怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》已经几次更正登记，更正登记行为需洪江市国土资源局呈报洪江市政府、怀化市政府批准后方可实施更正登记。怀化市政府向本院提交的七项证据中，有《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》、《关于湖南省怀化市安江惠峰印染有限公司土地面积核实的情况说明》（证据3和证据5），该两项证据对于原告惠峰公司土地面积的核实和核减依据有书面记载，但其相关的核减依据如与当事人谈话，现场走访、实地测绘等材料并未向本院举证证明，是为事实依据不足。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，根据国土资源部1995年国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”综合本案，怀化市政府答辩称核减原告土地的原因，是因原告惠峰公司与第三人怀化安纺公司发生了土地使用权争议和生产用水争议等问题，均书面申请怀化市政府出面解决，怀化市政府作为一级政府，处理双方的争议亦应遵循法律、法规和规章。如果存在土地使用权争议或发证面积错误，亦应按照上述的法律、法规或者规章规定进行。“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”。同时，土地行政处理决定即土地行政裁决，应依照《湖南省行政程序规定》第一百零九条规定进行，该规定中对于行政裁决的申请、审查办法、程序以及行政裁决书的主要内容均作了详细的规定。因本案行政程序的启动是双方当事人书面申请，依法应当在自受理申请之日起60日内作出，情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出，并应当将延长期限告知申请人。本案怀化市政府对于原告与第三人的土地争议并没有按照上述程序规定执行，而是以情况报告及会议纪要的形式改变土地行政登记的发证面积，从而改变土地登记的内容。在本院诉讼过程中，亦未提交相关的履行程序、送达的相关证据，程序违法。为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市政府成立了由市经信委牵头，怀化市轻纺工业管理处等单位参加的协调处置小组，在怀化市政府相关领导批复同意《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》、召开专题会议研究的基础上，2013年4月10日，市经信委组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为40508.69平方米（即60.76亩），核减9566.48平方米。并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰，而在此之前，2012年10月26日，第三人万家鑫公司的土地行政登记已经变更成了洪国用（2012）第046号，同时注销了涉案的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证，政府职能部门变更登记在前，通知调整土地面积在后，明显程序不当。综上所述，怀化市政府核减原告土地面积事实不清，证据不足，程序违法。该土地核减行为应予以撤销，但鉴于该核减土地行为已经付诸实施，判决撤销势必会造成社会公共利益的重大损失，引发更多的社会矛盾和纠纷，故应确认该核减行政行为违法；且怀化市政府核减土地面积行政行为没有遵循正当程序，向本院提供的核减行为事实依据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《湖南省行政程序规定》第六十二条第一款、第七十三条第一款之规定，判决如下：确认怀化市人民政府对原告湖南省怀化安江惠峰印染有限公司的土地核减行为违法；本案案件受理费50元，由被告怀化市人民政府承担。如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  尹卫红审判员  周 晓审判员  肖尊启二〇一九年一月二十一日书记员  肖丽红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；(六)明显不当的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”