安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖01行终505号上诉人（原审被告）合肥经济技术开发区高刘社区管理委员会，住所地安徽省合肥市经开区高刘镇河滨路**。法定代表人吴峰，主任。委托代理人刘俊，该管委会工作人员。委托代理人肖承颖，安徽奥成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴霞。委托代理人蒋龙俊，安徽大森律师事务所律师。委托代理人杨丽，安徽大森律师事务所律师。原审被告合肥市蜀山区人民政府，，住所地安徽省合肥市梅山路**统一社会信用代码113401040029910982。法定代表人张红军，区长。委托代理人褚玉梅，蜀山区政府法制办工作人员。上诉人合肥经济技术开发区高刘社区管理委员会（以下简称高刘管委会）因不履行法定职责一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2018）皖0104行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。原审认定:2017年11月9日，吴霞通过EMS特快专递向高刘管委会递交土地确权申请书，要求确认其位于蜀山区高刘镇青山村小岗村民组原8.2亩承包土地的承包经营权，并明确地块名称、实测面积及四至；要求颁发具备上述内容的农村土地承包经营权证。同时，吴霞向高刘管委会递交了户籍证明、死亡证明、农村集体土地承包经营权证等。高刘管委会收到吴霞上述申请后，未予以处理和答复。2018年1月25日，吴霞向合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）申请行政复议，要求确认高刘管委会在法定期限内不履行职责的行为违法；要求责令高刘管委会在一定期限内履行确认其位于蜀山区高刘镇青山村小岗村民组原8.2亩承包土地的承包经营权和明确地块名称、实测面积及四至，并颁发具备上述内容的农村土地承包经营权证。蜀山区政府立案受理后，当日即作出蜀答复[2018]5号《提出答复通知书》并向高刘管委会予以送达。高刘管委会向蜀山区政府递交答复意见。蜀山区政府经延期30日复议期限后，经审查于2018年4月18日作出蜀复决[2018]5号行政复议决定，驳回吴霞的复议请求。吴霞不服，诉至蜀山区法院，请求：1、依法确认被告高刘管委会不履行法定职责违法，并责令其在法定期限内履行法定职责；2、依法撤销被告蜀山区政府作出的蜀复决[2018]5号行政复议决定。原审另查明，2016年1月5日，合肥经济技术开发区管理委员会颁发合经区管[2016]3号《关于印发高刘社区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》，并附《高刘社区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（以下简称《实施方案》）。原审认为：一、《实施方案》系依据皖办发[2014]6号和合政办[2014]14号所制定，该《实施方案》亦经合肥经济技术开发区管理委员会研究同意和要求结合实际认真按照执行。高刘管委会在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，应贯彻落实该《实施方案》的规定要求。二、《实施方案》规定，该项工作的开展是对二轮土地承包和现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分……。该规定对本次土地承包经营权确权登记颁证工作的性质已明确界定为“是进一步完善和不是推倒重来”。另外，吴霞所申请事项如何妥善处理，该《实施方案》已作出规定。三、吴霞以申请方式要求对其户土地承包经营权予以确权登记颁证，除已超过规定时间外，并无不当。高刘管委会接到吴霞申请后，应积极与吴霞所在村民组沟通联系，并应依据调查核实的基本事实和《实施方案》规定，作出处理。现高刘管委会未能基于行政管理需要和该项工作的实际工作状态，对吴霞申请作出处理答复，且在本案诉讼中否认其具备相应职责，显属不当。四、蜀山区政府在本案行政复议中，忽略了行政管理需要和实际工作状态，认为高刘管委会对吴霞申请不具有工作职责事项，与事实不符。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第一百三十六条第四款之规定，判决：一、确认高刘管委会未对吴霞申请事项作出处理答复的行为违法；二、撤销蜀山区政府作出的蜀复决[2018]5号行政复议决定；三、责令高刘管委会对吴霞的申请，于本判决生效之日起六十日内作出处理。高刘管委会上诉称：一、被上诉人并非适格原告。被上诉人并非土地承包经营户的户主，根据《土地承包合同书》及《农村集体土地承包经营权证》显示，户主为被上诉人父亲吴章道，承包人口为六人，参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条农户代表诉讼的确定规则，被上诉人作为本案原告主体不适格。二、原审判决忽视了本案的相关事实，上诉人并无相应的法定职责。1、被上诉人的《土地确权申请书》系认为上诉人具有其诉求所载的法定职责而要求上诉人履行相应的法定职责，但从被上诉人该份《土地确权申请书》的内容看，上诉人并不具有相应法定职责。2、被上诉人的《土地确权申请书》第一项诉求为“依法确认蜀山区高刘镇青山村小岗村民组原8.2亩承包土地的承包经营权，并明确地块名称、实测面积及四至。”（1）对于被上诉人要求确认8.2亩承包土地的承包经营权问题，因被上诉人申请时已提供该8.2亩《土地承包合同书》及合肥市人民政府核发的第20123211号《农村集体土地承包经营权证》，首先，在现行被上诉人持有的《农村集体土地承包经营权证》并未被依法收回或撤销前，均属合法有效，无确认土地承包经营权的必要性。其次，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》均规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。被上诉人已持有合法有效的《土地承包合同书》，依法已取得土地承包经营权。（2）对于被上诉人要求明确地块名称、实测面积及四至问题。根据被上诉人提供的8.2亩《土地承包合同书》，其中并未约定承包地块及四至问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，被上诉人户作为承包方，应与其所在的集体经济组织就承包地块四至问题，在土地承包合同中予以约定，承包地块、面积及四至问题属于发包方与承包方的约定事项，上诉人作为乡镇级政府，无权强行介入集体经济组织内部的土地承包纠纷，更无相应的明确地块名称、实测面积及四至的法定职责。3、关于被上诉人的第二项请求“依法向申请人颁发具备上述第一项（请求）内容的农村土地承包经营权证书。”根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条，关于实行家庭承包方式的农村土地承包经营权证颁证程序规定，发包方需将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，但上诉人未收到发包方报送的前述材料。同时根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条，上诉人也无权颁发农村土地承包经营权证书。三、对于被上诉人的申请，系因被上诉人户原《土地承包合同》未明确约定承包地块与四至问题，属于被上诉人户作为承包方与其所在集体经济组织作为发包方之间就《土地承包合同》问题产生的土地承包纠纷，虽非上诉人法定职责范围，但上诉人已多次协同被上诉人所在的村委会调处，并未怠于处理。此外《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”已被最新司法解释所废止，就案涉《土地确权申请书》，上诉人未予以书面回复，并未违反法律规定。四、关于本次土地确权问题。被上诉人所在的青山村实行确权确地的方式实施土地确权颁证工作。按照合肥经济技术开发区管理委员会文件《关于印发高刘社区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（合经区管[2016]3号）和《关于印发合肥经开区高刘社区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（高社管[2016]28号）第二条工作内容及操作流程规定，在确权颁证的流程中，关键的步骤是需农户提出确权申请并现场指界，上诉人无权直接明确承包地块及四至。因被上诉人户提供的《土地承包合同》及《土地承包经营权证》并未约定承包地块的四至界限，此属于被上诉人与其集体经济组织产生的土地承包纠纷问题，上诉人虽在积极调处，但暂不具备颁证条件。综上，恳请法院依法支持上诉人的上诉请求。吴霞答辩称:一、被上诉人向上诉人要求进行土地确权提交的申请，以及提交的行政复议申请和原审的行政诉状，均是以被上诉人农村承包经营户的名义提出，符合最高法相关规定。原审法院以被上诉人为原告应属笔误。同时，被上诉人作为被上诉人农村承包经营户的唯一成员，具有相应代表人资格。从权利义务关系上看，被上诉人与被上诉人农村承包经营户本质上并无区别。二、上诉人具有对高刘社区范围内的土地颁证确权的职责。上诉人在其上诉理由中明确提供了相应的依据，也承认其实施了相应的土地确权工作，甚至颁布了土地确权细则。毫无疑问，其具有相应法定职责。三、上诉人所谓无确权颁证之必要，并不符合合肥市经开区（2016）3号文件的要求。根据该文件内容可以明确，本次确权颁证的主要依据为之前颁发的土地承包经营权证和土地承包合同。而原有土地承包经营权证系1999年颁发，至今有近20年时间。原有证书载明的经营户成员已经发生巨大变化，原经营户的代表人已经去世，原有土地面积和四至随着时间推移、区划变更以及村民组合并、分立，可能发生相应的变化。原土地承包经营权证并不能完整合法地反映被上诉人承包户的全部权利。因此，完全存在重新确权颁证的必要。四、上诉人所谓的确权条件不具备的上诉理由不成立。根据合经区管（2016）3号文件第三条第二款规定，在无法确定四至的情况下，上诉人可以采用确权确股不确地的方式，搁置争议，完全有可能实现被上诉人的申请事项。上诉人以其自行颁发的实施细则排除了被上诉人可能实现确权颁证的方式，完全违反了上述文件的精神，也排除了被上诉人承包户权利。上诉人提出的不具备确权条件的理由，与本案所述事项并非同一事项。本案中被上诉人向上诉人申请进行土地确权颁证，被上诉人起诉的是上诉人并未对被上诉人的申请予以回复的行政不作为、不履行法定职责。至于是否能够确权，则需等到此申请事项被上诉人受理后，调查核实相关情况，才能作出决定。上诉人直接对被上诉人的申请不予回复，明显是不作为、不履行职责。是否接受被上诉人的申请，和能不能给被上诉人确权是两回事。这一点，蜀山区政府也在其行政复议决定中提及，认为上诉人此举存在问题。因此，被上诉人认为，原审判决内容合法，但存在瑕疵，应当予以更正。蜀山区政府答辩意见同原审答辩意见。吴霞向原审法院提交了以下证据：1、户籍证明、死亡证明；2、土地承包合同书、农村集体土地承包经营权证、合肥市农民负担监督卡；3、吴霞所在地其他农户的新农村土地承包经营权证；4、合政（2013）121号《合肥市人民政府关于蜀山区与肥西县部分行政区划调整工作的通知》、合经区管（2016）3号《关于印发高刘社区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》、高社管（2016）28号《关于印发合肥经开区高刘社区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、高社发（2016）1号文件、合复不[2018]14号《不予受理行政复议申请决定书》；5、土地确权申请书、蜀复决（2018）5号《行政复议决定书》；6、特快专递回执。蜀山区政府向原审法院提交了以下证据：1、吴霞行政复议申请书及证据材料；2、蜀行复[2018]5号《行政复议案件立案审批表》；3、蜀答复[2018]5号《提出答复通知书》及送达回证；4、高刘管委会的答复意见书；5、蜀复延[2018]5号《行政复议案件延期审批表》和《延期审理通知书》及送达回证；6、蜀复决[2018]5号《行政复议决定书》及送达回证。高刘管委会未向原审法院提交证据。经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。二审另查明，根据合肥市人民政府合政[2013]121号《合肥市人民政府关于蜀山区与肥西县部分行政区划调整工作的通知》的规定，2013年9月1日起，肥西县高刘镇（现高刘社区管理委员会）整建制由肥西县划归蜀山区管辖，并委托合肥经济技术开发区管理。本院认为，从《实施方案》的制定和执行情况来看，高刘管委会具体负责其辖区内承包经营权确权登记颁证的前期工作，即承包经营权确权登记工作。《实施方案》规定：“按照农业部、国家档案局农经发[2012]12号《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》要求，以二轮承包档案为基础，依据既有的土地承包关系状况，安排专人负责，集中时间集中人力对土地承包情况进行一次全面调查摸底，逐户摸清《耕地承包合同书》和《农村土地承包经营权证》签订发放和遗失损毁及其变更情况，着重解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全，管理不规范的问题。”《实施方案》对上述着重解决的问题规定了具体办法。本案中，吴霞所持有的原土地承包经营权证和土地承包合同是此次承包经营权确权登记颁证的基础。经查，吴霞所持有的原土地承包经营权证上记载的8.2亩承包土地无地块名称、四至边界等（承包合同书上也未注明），该缺项正是上述《实施方案》规定的需要确权登记的内容。高刘管委会上诉认为对吴霞无确认土地承包经营权的必要性的上诉理由，本院不予采信。承包土地确权登记工作系高刘管委会的职责范围，其理应对吴霞的《土地确权申请书》予以处理。吴霞系原土地承包人之一，吴霞在其父（户主）死亡之后提起本案诉讼，无论是以户的名义还是以其个人的名义，均具有原告主体资格。上诉人认为吴霞无诉讼主体资格的理由不能成立，本院亦不予采信。因蜀山区政府对此次土地承包经营权确权登记颁证的工作性质及工作程序的理解错误，导致其作出驳回吴霞的复议请求的涉案行政复议决定，该复议决定依法应予撤销。综上，高刘管委会上诉理由均不能成立。原审判决事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由合肥经济技术开发区高刘社区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇一九年一月十日书记员 胡 健附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。