甘肃省临夏回族自治州中级人民法院行政裁定书（2020）甘29行初13号原告永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司。法定代表人孔某1。委托代理人孔某2。被告永靖县人民政府。法定代表人张某，县长。委托代理人魁某。委托代理人裴某，临夏平湖律师事务所律师。被告永靖县自然资源局。法定代表人朱某。委托代理人康某。委托代理人罗某，甘肃本恒律师事务所律师。原告永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司（以下简称大川公司）诉永靖县人民政府、永靖县自然资源局不履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2020年7月8日公开开庭对本案进行了审理。原告大川公司法定代表人孔某1，被告永靖县人民政府委托代理人魁某、裴某，被告永靖县自然资源局委托代理人康某、罗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月28日，永靖县自然资源局代表永靖县人民政府就大川公司提交的《依法确定争议41亩土地使用权归属的申请书》申请事项作出《关于对大川公司的答复》（永自然资源发﹝2020﹞63号），该答复认为大川公司提出的位于太极岛的41亩土地使用权不存在争议，永靖县人民政府在2002年、2004年两次已经就该土地权属作出过处理决定，大川公司就该处理结果进行了多次行政诉讼，大川公司的申请事项已通过行政复议、诉讼途径解决，现再次提出确权属于重复申请，故不予再次进行确权处理。原告大川公司起诉请求：1、判决确认“永自然资源发（2020）63号文件答复”的无争议能证明被告违反协议约定的行为违法；应由政府履行确定争议41亩土地使用权归属的法定职责；2、判决确认被告依法履行、未按照约定履行协议责任时，将四至清楚的425亩鱼塘上，违法重签《土地划拨协议书》造成争议41亩与38亩闲置、荒芜17年的79亩鱼塘归属权，应依法确定给其支付了征地管理费8280元票据的原告恢复经营权。经法庭向原告法定代表人释明，其明确原告诉讼请求为：请求政府对其有争议的79亩鱼塘进行确认权属决定，即对41亩孔六十占用土地和38亩闲置荒芜土地作出确权处理决定。事实与理由：大川公司要求人民法院再次进行实地现场勘验确认县自然局答复已认可“四至清楚”的事实，能证明其按先承包425亩《协议》颁发《土地证》的四至清楚，内包含了争议41亩与38亩的二个小四至清楚的《37号文件》附图内容足以推翻其答复“你公司提出所谓有争议的位于太极岛的41亩土地使用权不存在争议”所依据的行政文件或发生法律效力的裁判已确认的事实，并有相反事实足以推翻的证据：最高人民法院（2017）最高法民申1023号裁定书，认定“大川公司出具县自然局颁发的《国有土地使用证》，证明自己对涉案土地享有使用权，而孔六十出具县自然局代表县政府与甘肃省经贸委签订的《土地划拨协议书》，证明案涉土地已划拨给了甘肃省经贸委。因该争议直接影响到案涉41亩土地使用权归属的确定，故本案实为土地使用权争议。根据《土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议应当由人民政府处理。”；甘肃省人民检察院甘检（行）监（2018）62000000123号决定书认为县自然资源局可能存在对同一土地作出两次行政许可的事实，本案名为侵权实为土地使用权争议；2017年临夏中院行政庭、县自然局负责人、大川公司三方勘验现场时，孔某1提供《土地证》所附平面图一份并由其指出实地四至，三方核实后签名认可存在争议的79亩土地；甘肃方家不动产评估咨询有限公司测绘后证明与《土地证》附图基本一致；县自然局隐瞒16年的档案《地籍调查表》第2、3、6页中标注了与《土地证》同样的四至界线；人民法院应当依法确认被告在将425亩土地发包给原告后又将79亩土地划拨的行为违法，应当由县政府根据原告已支付给被告8280元征地管理费票据与协议约定，将争议地权属确定给原告。原告与大川村委会签订《大川围滩造地合同》，并在1995年经乡政府、大川村委会研究决定，有偿承包给原告。《国有土地使用权有偿承包协议书》签订确权发证时，由县国土局、乡政府、水电局和大川村委会进行了实地调查指界、测量面积并绘制了大川公司平面图，确定四至为：东至黑水沟上渔场石坝为界，南至太极岛以北1#-10#界桩为界，西至岔河道外围堰，北从西面开始私人承包鱼池为界。由被告颁发了永国用（1998）字第0099号《国有土地使用证》并附平面图，证明原告425亩鱼塘四至中包括79亩鱼塘。综上所述，依照最高法民申1023号民事裁定书、甘肃省检察院的决定书和六项证据证明本诉讼存在争议土地79亩鱼塘的相反事实。据此，请求判决确认应由永靖县人民政府作出土地权属争议的处理决定书，并驳回被告违法作出的永自然资源（2020）63号答复文件。被告永靖县人民政府辩称，一、本案被答辩人行政诉状所涉土地权属问题，答辩人永靖县人民政府早在2004年10月13日以《永靖县人民政府关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定》作出处理。1、根据永政发（1998）4号文件精神，1998年6月8日答辩人下发了永政征拨字（1998）15号《关于永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司申请重新办理用地手续的批复》：“一、批准划拨有偿承包的土地坐落及四至范围：土地坐落在刘家峡乡大川村黄河太极岛北邻滩涂地。四至为：东至黑水沟上渔场石坝为界；西至岔河道围堰；南至太极岛以北1#-10#界桩为界；北至从西面开始，孔德才、孔德润、孔天定、孔祥会、孔全吉、孔保青等人的鱼池边为界（详见附图）。二、批准划拨有偿承包土地总面积为425亩（合283333.33平方米）。土地类别属滩涂地。”1998年6月10日，永靖县土地管理局与永靖县大川水产品开发有限责任公司就前述土地签订了《国有土地使用权有偿承包协议书》。2002年11月25日，答辩人下发了永政征拨字﹝2002﹞37号《关于将太极岛部分国有土地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会修建培训中心的批复》：“一、批准划拨土地使用权位置在太极岛太极宾馆以东，分二宗。第一宗原太极广场，面积38亩，其四至为：东为环湖路，距路牙2米为界；南为环湖路，距路牙2米为界；西为公用路（进广场道路以左）；北为太极中路向南2米。第二宗太极岛东侧环湖路以东的三角滩，面积为41亩，其四至为：东为排洪岔河边；南为黄河边；西为环湖路，距路牙2米为界；北为环湖路，距路牙2米为界（详见附图）。”2、答辩人于2004年10月13日作出的《永靖县人民政府关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定》（永政发﹝2004﹞80号），就本案被答辩人所主张土地权属问题进行了处理。该决定载明“二、县政府依法批准的刘家峡大川水产品开发有限公司、在水一方、太极宾馆、省经贸委培训中心等四家单位在太极岛内使用的土地合法有效，其使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”3、被答辩人不服永政发﹝2004﹞80号决定申请行政复议，临夏州人民政府于2005年1月31日作出《行政复议决定书》（临州复决字﹝2005﹞第1号），该决定书载明：“复议请求：2、被申请人返还申请人4亩土地使用权”（第1页）、“申请人称：……被申请人未经行政程序协商，擅自将申请人承包范围内4亩土地批复给省经贸委培训中心开发使用，永政发﹝2004﹞80号文认定开发使用合法有效，侵犯了申请人的合法权益，其行政程序违法，应将4亩土地退还申请人”（第3页）、“经查……其四至清楚，不存在被申请人将申请人承包的4亩土地承包给省经贸委培训中心的问题”（第5页）。4、被答辩人不服临州复决字﹝2005﹞第1号复议决定，向临夏州法院提起行政诉讼，州中院于2005年10月13日作出了（2005）临中行初字第04号《行政判决书》。该判决对被答辩人起诉要求返还土地使用证范围内的4亩土地的请求不予支持，被答辩人上诉至省法院后经审理以（2006）甘行终字第004号行政判决驳回上诉，维持原判。5、被答辩人就上述事实于2015年再一次向兰州市中级人民法院提起诉讼，只是把前述争议的土地面积由4亩扩大到了79亩，但正如本案被答辩人行政起诉状所陈述，两次争议的地块为同一地块。兰州市中级人民法院于2016年12月28日以（2015）兰行初字第89号《行政裁定书》进行了裁定，以被答辩人未申请行政复议直接向法院提起诉讼不符合法律规定为由最终裁定驳回被答辩人的起诉。6、2017年4月6日，被答辩人第三次就前述问题向临夏州法院起诉，州法院以（2017）甘29行初11号行政裁定驳回其起诉，被答辩人上诉后，省高院以（2018）甘行赔终5号行政裁定书裁定驳回上诉、维持原裁定。据上，答辩人永政发﹝2004﹞80号处理决定已经人民法院生效裁判文书所确认，被答辩人要求答辩人重复确权的行为不符合行政管理合法性、效率性原则，没有法律依据支持。三、对被答辩人向答辩人反映的有关土地权属问题，答辩人多次安排相关业务部门进行了及时答复，不存在不履行法定职责的问题。据上所述，被答辩人的诉讼请求依法不能成立，请求法庭在查清事实的基础上依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告永靖县自然资源局辩称，一、本案中被答辩人起诉答辩人履行法定职责，答辩人不是适格的被告主体。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，答辩人不是人民政府，故不是本案适格的被告。二、本案被答辩人行政诉状所涉土地权属问题，答辩人永靖县人民政府早在2004年10月13日以《永靖县人民政府关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定》作出处理。三、对被答辩人向永靖县人民政府及答辩人反映的有关土地权属问题，县政府及答辩人多次进行了及时答复，不存在不履行法定职责的问题。2014年4月29日，永靖县人民政府组织法院、公安、国土、司法局、法制办、信访部门就被答辩人反映的相关问题进行了综合答复，其中就包括被答辩人所反映的本案所涉问题。2020年2月28日，永靖县人民政府就被答辩人所反映本案所涉问题指派答辩人以永自然资源发（2020）63号文件进行了答复。据上所述，被答辩人的诉讼请求依法不能成立，答辩人不是本案适格的诉讼主体，请求法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。原告大川公司向法庭提交如下证据：1、国有土地使用证四至共计425亩；2、从土地局复印的大川公司平面图；3、15号文件附图；4、《证明》一份；5、37号文件41亩和38亩为两宗地块；6、2017年州法院行政庭查看现场笔录；7、原告自行委托制作的土地面积测绘报告；8、地籍调查表；9、申请。（以上证据拟综合证明原告主张的79亩土地在其土地使用范围内。）经质证，被告永靖县自然资源局认为土地使用证是其颁发，但是附图原件上面的红线不清楚是谁画的。土地登记的时候在同一个证上不可能划两个线，一宗土地上只能勾勒一宗土地，原件上红线勾勒的是两宗土地。测绘报告和地籍调查表，不能证明被告方没有履行法定职责。申请书没有异议。原告提交的证据跟本案没有关系，作为政府，已经对争议土地作出过处理。经质证，永靖县人民政府对原告证据的意见和自然资源局一致，认为一宗土地只能勾勒一次，后面的证据与本案没有关联性。被告永靖县人民政府、永靖县自然资源局在法定期限内向法庭提交了如下证据：第一组证据：1、《永靖县人民政府关于刘家峡乡太极岛国有土地使用权及有关问题的处理决定》（永政发[1998]4号）；2、《关于永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司申请重新办理用地手续的批复》（永政征拨字[1998]15号）；3、《国有土地使用权有偿承包协议书》；4、《关于将太极岛部分国有土地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会修建培训中心的批复》（永政征拨字[2002]37号）；5、《永靖县人民政府关于对太极岛土地权属争议有关问题的处理决定》（永政发[2004]80号）；6、《临夏回族自治州人民政府行政复议决定书》（临州复决字[2005]第1号）；7、临夏州法院《行政判决书》（[2005]临中行初字第04号）；8、甘肃省高院《行政判决书》（[2006]甘行终字第004号）；9、兰州中院《行政裁定书》（[2015]兰行初字第89号）；10、临夏州法院《行政裁定书》（[2017]甘29行初11号）；11、甘肃省高院《行政裁定书》（[2018]甘行赔终5号）。（该组证据拟证明原告所述的土地权属已经得到永靖县人民政府的处理，并且由人民法院确认过。）经质证，原告大川公司认为该组证据与最高法裁定和最高检的决定内容不相符，不一致，最高院的民事裁定推翻了之前的所有裁定。第二组证据：1、《关于“孔某1复查申请”情况的答复》；2、永靖县自然资源局关于对永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司《依法确定争议41亩土地使用权归属的申请书》的答复。（该组证据拟证明被告对原告方所诉问题，积极作出过反应，对原告提出的问题一一进行了答复，不存在不履行法定职责的问题。）经质证，原告认为没有该组证据中永靖县公安局等相关单位组织答复一事，2014年没有对其进行答复，该事实属于捏造；第二个答复是违反承包协议约定的答复。原、被告双方提交的证据，均与原件进行了核对，来源合法，与本案诉争事实具有关联性，可以作为认定事实的依据，证明效力待综合认定。经审理查明，1998年6月10日，原永靖县土地管理局作为发包方（甲方）与原告大川公司（乙方）签订《国有土地使用权有偿承包协议书》，协议约定由乙方大川公司承包位于刘家峡乡大川村黄河太极岛北侧大岔的国有滩涂地，承包面积为425亩，用于水产品养殖，农、林、牧、渔综合发展。1998年12月26日，大川公司取得了该承包土地的《国有土地使用证》，使用期限为1998年6月至2023年5月，用地面积为283333.33平方米，土地四至为：东至黑水沟上渔场石坝为界，南至太极岛以北1#-10#界桩为界，西至岔河道围堰，北至从西始孔德才、孔德润、孔天定、孔全吉、孔保青等人的鱼池边为界。2002年11月25日，永靖县人民政府作出《关于将太极岛部分国有土地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会修建培训中心的批复》[永政征拨字（2002）37号]，批准将太极岛部分国有滩涂地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会，土地为两宗：第一宗为原太极岛广场，面积为38亩，四至东为环湖路、距路牙2米为界，南为环湖路、距路牙2米为界，西为公用路（进广场道路以左），北为太极岛中路向南2米；第二宗太极岛东侧环湖路以东的三角滩，面积为41亩，四至东为排洪岔河边，南为黄河边，西为环湖路、距路牙2米为界，北为环湖路、距路牙2米为界。第一宗土地批准用途为公共娱乐场所用地，第二宗土地用于甘肃省企业管理人员培训中心太极岛培训基地用地。2004年10月13日，永靖县人民政府作出《关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定》（永政发﹝2004﹞80号），就永靖县刘家峡乡大川村群众多次上访要求将太极岛所属土地的管理与使用权交给大川村集体，以及要求解除永靖县土地管理局与大川公司签订的土地承包协议的问题，经研究对太极岛土地权属争议及有关问题作出决定，再次确认大川公司、甘肃省经济贸易委员会在太极岛内使用的土地合法有效，其使用权受法律保护。2004年12月9日，大川公司因不服该决定，向临夏州人民政府申请行政复议，2015年1月31日临夏州人民政府作出临州复决字[2005]第1号《行政复议决定书》，决定维持永靖县人民政府永政发[2004]80号处理决定。大川公司不服，以永靖县人民政府、永靖县国土资源局为被告向本院提起诉讼，要求确认被告的行为违法，赔偿损失并返还土地使用证四至范围内的4亩土地。经审理，本院作出（2005）临中行初字第04号行政判决，驳回其诉讼请求。大川公司向甘肃省高级人民法院上诉后，该院作出（2006）甘行终字第004号行政判决，认定永靖县人民政府的《处理决定》再次确认了大川公司承包土地的合法性、履行了行政职责，判决驳回大川公司的上诉，维持原判决。2015年，大川公司以永靖县人民政府、永靖县国土资源局为被告，起诉要求撤销永政征拨字（2002）37号批复文件，经省法院指令由兰州市中级人民法院审理该案并作出（2015）兰行初字第89号行政裁定，以大川公司无证据证明诉争的79亩土地包含在其承包的425亩土地范围内、诉讼前未先申请复议为由驳回大川公司的起诉。2017年2月23日，大川公司向临夏州政府申请复议，请求撤销永政征拨字（2002）37号批复及赔偿损失489万元，临夏州政府认为该复议申请已超过法定的期限，于2017年3月3日作出临州行复﹝2017﹞1号不予受理决定。2017年3月16日，大川公司以永靖县人民政府为被告向本院起诉，请求确认永政征拨字（2002）37号批复违法并赔偿损失、返还79亩鱼池，本院于2017年9月20日作出（2017）甘29行初11号行政裁定，以大川公司主体不适格、未经复议，不符合受案条件为由驳回大川公司的起诉。大川公司不服上诉后，甘肃省高级人民法院以（2018）甘行赔终5号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年，大川公司以孔六十为被告，向本院提起物权保护民事诉讼，请求返还41亩鱼池、赔偿损失等，本院以（2014）临民初字第6号民事判决驳回大川公司诉讼请求后，大川公司上诉于甘肃省高级人民法院，省高院作出（2014）甘民一终字第262号民事裁定，以本案不属于民事诉讼受案范围为由驳回大川公司的起诉。大川公司向最高人民法院申请再审，最高院于2017年6月30日作出（2017）最高法民申1023号民事裁定书，认为该案争议直接影响到案涉41亩土地使用权归属的确定，故该案实为土地使用权争议。土地使用权争议应由当地人民政府进行处理，故该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，原审法院驳回大川公司起诉并无不当，故裁定驳回大川公司的再审申请。大川公司不服该民事诉讼本院（2014）临民初字第6号民事判决、省高院（2014）甘民一终字第262号民事裁定、最高人民法院（2017）最高法民申1023号民事裁定，向甘肃省人民检察院申请民事监督，该院于2018年11月22日受理后，于2019年4月17日作出甘检民（行）监[2018]62000000123号《不支持监督申请决定书》，认为终审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，故决定不支持大川公司的监督申请。2019年12月19日，大川公司向永靖县自然资源局申请，要求恢复大川公司79亩土地使用权，作出土地权属争议的处理决定书。永靖县自然资源局于2020年2月28日代表永靖县人民政府作出《关于对大川公司的答复》（永自然资源发﹝2020﹞63号），该答复认为大川公司主张的41亩土地已于2002年、2004年由县政府作出处理，并经数次诉讼、复议程序处理，大川公司的申请事项已通过行政复议、诉讼途径解决，再次提出属于重复申请，故不予再次确权处理。大川公司遂向本院提起本案诉讼。本院认为，根据本案原、被告双方诉辩及提交的证据，本案争议焦点为：原告大川公司请求被告永靖县人民政府、永靖县自然资源局对本案所涉太极岛79亩土地权属争议作出处理决定的请求是否成立。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”法律规定土地使用权争议由人民政府处理，具体到本案所涉土地权属争议，系原告大川公司与原甘肃省经济贸易委员会之间就太极岛两宗共79亩土地使用权发生的争议，应该由永靖县人民政府处理。永靖县自然资源局作为永靖县土地行政管理部门，不具有处理本案土地权属争议的法定职责，大川公司将该局列为被告，属错列被告，应驳回其对永靖县自然资源局的起诉。其次，大川公司提起本案诉讼，其主要依据为最高人民法院（2017）最高法民申1023号民事裁定以及甘检民（行）监[2018]62000000123号《不支持监督申请决定书》的认定理由，大川公司认为两份法律文书推翻了之前所有诉讼裁判结果。事实上，上述裁定、决定系因大川公司提起民事诉讼而作出，认定理由均在解决一个问题，即大川公司提起的民事诉讼是否属于民事案件的受理范围。最高院、甘肃省检察院最后认定大川公司请求指向的争议实质上系土地权属争议，不属于民事诉讼受案范围，明确了民事诉讼与土地权属行政确认之间的区别之处，认定理由并未对之前的诉讼裁判产生影响，大川公司上述认知系对该裁定、决定理由的理解错误。再次，本案争议历时数年，根据本案查明的事实，大川公司就永靖县人民政府2002年、2004年两次确定案涉土地权属的行政行为分别寻求行政复议、诉讼渠道解决，每次诉讼请求虽有不同，但实质均为要求确定案涉土地使用权归属于己。各级法院经过审理作出了数份生效裁判文书，大川公司的诉请均未被支持。永靖县人民政府先后于2002年、2004年作出的两份文件，均对本案争议的太极岛79亩土地的权属作出了明确处理，认定两宗土地共79亩的土地使用权属原甘肃省经济贸易委员会，至今两份文件仍具有行政效力，案涉土地权属应以此为据。在案涉土地已经存在处理决定，且已对处理决定多次进行诉讼，处理决定仍然有效的情况下，大川公司再次申请人民政府就案涉土地争议作出处理属于重复提出履职申请，永靖县人民政府可以不重复作出处理，否则，将造成当事各方始终处于循环往复、无止无休的诉讼当中。综上所述，申请人申请行政机关履行法定职责，应当有充分的事实和法律依据，并在行政机关具有相应法定职责的基础上，依照法律规定进行。本案中永靖县人民政府已就大川公司的履职申请委托永靖县自然资源局进行了答复，该答复并未对大川公司产生实际影响。在已经存在处理决定的情况下，永靖县人民政府未再次重复作出案涉土地权属处理决定也不会对大川公司产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，大川公司的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 马 斌审判员 周 通审判员 朱 迎二〇二〇年八月二十日书记员 拜致博