重庆市涪陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝0102行初52号 原告：杨宜芳，女，1945年10月9日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。 委托代理人：邹启明（杨宜芳女婿），男，1964年2月13日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。 被告：丰都县土地储备整治中心，统一社会信用代码12500230452025815Q，住所地重庆市丰都县平都大道西段**。 法定代表人：赵天兵，该中心主任。 委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。 委托代理人：舒德华，该中心工作人员。 原告杨宜芳诉被告丰都县土地储备整治中心行政合同纠纷一案，本院于2020年4月3日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 原告杨宜芳提出诉讼请求：确认原、被告于2010年2月1日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效。事实和理由为：丰都县土地整治中心（原丰都县土地征用储备整理中心）利用原告对其的高度信任，依据丰都县人民政府[2010]1号公告，对不属于征地红线范围内的原告实施了征收行为，并与原告签订了《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，导致原告承包的集体土地和所属房产被征收的实际结果。被告的该行为存在缺乏事实依据及法律依据等重大且明显违法情形，同时被告也不具有签订集体土地征收拆迁补偿安置协议的行政职权，因此应属于无效协议，故依照行政诉讼法规定，提起诉讼，请求支持诉讼请求。 被告丰都县土地储备整治中心辩称，原告起诉请求确认2010年2月1日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效，人民法院应不予立案，已立案的应驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，对于请求确认2015年5月1日之前作出的行政行为无效的诉讼，人民法院不予立案。已经立案的，应当按照该解释第六十九条规定裁定驳回起诉。同时，被告也不是适格被告，本身就是受委托的机构，不应该作为被告，应当裁定驳回起诉。另外，原告提起诉讼已经超过起诉期限，本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，也应当裁定驳回起诉。综上所述，请求裁定驳回原告的起诉。 经审查查明事实如下： 2010年2月1日，原丰都县土地征用储备整理中心与拆迁户甘明生（杨宜芳丈夫）签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》。2018年1月17日，甘明生、杨宜芳、甘洁玲、甘在秀、付某某、付厚六、付琼、付某以原丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土地储备整治中心为被告提起其他协议纠纷一案，请求确认被告对原告所属的土地及房产所实施的行政征收行为违法，本院依法审理后于2018年7月13日作出（2018）渝0102行初24号行政裁定书，认为：“土地整理中心无论是否受丰都县国土房管局委托，未取得征地批复与甘明生户签订的土地补偿安置协议不属于行政机关基于行政管理关系与行政相对人签订的协议，不是行政协议，基于未取得征地批复而签订的土地补偿安置协议所实施的行为，不属于行政诉讼的受案范围。”故裁定驳回了原告杨宜芳等8人的起诉。 杨宜芳等不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2018年9月13日作出（2018）渝03行终121号行政裁定书，认为：“原告杨宜芳等8人的诉讼请求属于不明确，应当裁定驳回起诉，原审法院认为不属于行政诉讼受案范围而裁定驳回起诉，裁判理由不当，应予纠正，但结论正确，予以维持”。故裁定驳回上诉，维持原裁定。 杨宜芳等仍不服，向重庆市高级人民法院提起申诉，该院于2019年9月6日作出（2019）渝行申147号行政裁定书，认为：“杨宜芳等人至迟于2010年2、3月份前已知道涉案土地、房屋被占的事实，其于2018年1月才提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，其起诉应当被驳回，原审法院裁定驳回起诉并无不当，杨宜芳等人申请再审的理由不能成立，本院依法不予支持”。故裁定驳回再审申请。 2019年9月10日，原告杨宜芳向本院提起本案诉讼，本院于2019年9月17日作出（2019）渝0102行初165号行政裁定书，认为涉案协议不属于行政机关基于行政管理关系与行政相对人签订的协议，不属于行政诉讼受案范围，遂裁定不予立案。杨宜芳不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2020年3月23日作出（2020）渝03行终18号行政裁定书，认为本案有证据证明双方签订的协议系行政机关在征地拆迁过程中与被拆迁人签订的补偿协议，依法应当立案，遂裁定撤销原裁定，指令本院立案受理。本院2020年4月3日立案受理，并于2020年5月18日公开开庭进行了审理。2020年5月30日，原告杨宜芳向本院提交“变更诉讼请求申请书”，请求变更为：“撤销丰都县土地储备整治中心与原告杨宜芳于2010年2月1日签订的《征地农转非住房统建安置协议》”。理由为：“原告原诉讼请求为依法判决确认协议无效，经庭审中法官释明，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，人民法院对于2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，原告特将诉讼请求变更为依法撤销该协议。 另查明，2016年6月17日，根据《丰都县机构编制委员会关于调整设置丰都县土地储备整治中心的批复》（丰编委〔2016〕17号）将丰都县土地征用储备整理中心更名为丰都县土地储备整治中心。 本院认为，行政协议兼具行政性和合同性的双重属性，是以行政行为为基础的新型行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”该规定的涵义主要包含两点：其一，相对人对2015年5月1日之前作出的行政行为不能请求确认无效；其二，相对人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以请求确认无效。根据法不溯及既往原则，确认行政行为无效的规定系属行政诉讼的新的裁判方式，不具有溯及力，只有修改后的行政诉讼法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。 那么，对于行政协议案件的审查，既适用行政法的相关规定，同时也适用民法的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定；”以及第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。可见，行政协议法律适用的原则是首先适用行政诉讼法的相关规定，如果没有规定的参照适用民事法律规范的相应规定。 而2018年实施的行政诉讼法司法解释第一百六十二条正是行政诉讼法中对无效之诉的明确规定，行政协议无效之诉自然也应当首先适用该条规定，而阻止了抛开行政诉讼法的现有规定而另行适用民事法律规范中关于合同无效的时效规定，即行政协议无效之诉的诉权源点亦为2015年5月1日。 由此，原告杨宜芳提起的请求确认其丈夫甘明生与被告丰都县土地储备整治中心于2010年2月1日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效之诉，自然不属于行政诉讼审理范围，应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。 对于原告杨宜芳于2020年5月30日提出的“变更诉讼请求申请”，认为符合行政诉讼法规定的“人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理···”情形，可以将“无效之诉变更为撤销之诉”，但该条系《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定的内容，针对的是人民法院经审查后实体上认为不属于无效情形时适用的转换制度，而本案中的情形系《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条明确规定的不允许原告对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉，人民法院根本无需审查被诉行政协议是否属于无效情形，也就更不属于释明后转换为撤销之诉的情形了，因此原告的该申请没有法律依据，不符合法律规定，本院依法不予采纳。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十四条、第一百六十二条、第一百六十三条之规定，裁定如下： 驳回原告杨宜芳的起诉。 案件受理费50元，将全额退还给原告杨宜芳。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。 审判长  叶路辉 审判员  常洪艳 审判员  陈 彬 二〇二〇年八月二十四日 书记员  黄文亭