山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0112行初287号 原告李全玉，女，1970年8月1日出生，汉族，教师，住济南市历城区。 委托代理人刘国祥，山东新润律师事务所律师。 委托代理人郭超群，山东新润律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处，住所地济南市历城区。统一社会信用代码113701125537268641。 法定代表人侯莉，主任。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 第三人杨翠英，女，1936年2月28日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人刘国祥，山东新润律师事务所律师。 委托代理人郭超群，山东新润律师事务所律师。 原告李全玉因要求被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处（以下简称荷花街道办）履行拆迁安置行政补偿协议一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院经过诉前调解程序后于2020年6月2日立案受理，2020年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杨翠英与本案有利害关系，原告李全玉申请其作为第三人参加诉讼，本院依法向第三人杨翠英送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告李全玉及其委托代理人刘国祥、郭超群，被告荷花街道办的副职负责人张国庆及委托代理人董明璐，第三人杨翠英的委托代理人刘国祥、郭超群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李全玉诉称，原告是济南市历城区荷花路街道办事处X村（以下简称X村）居民，是涉案拆迁房屋户主杨翠英的儿媳。因实施城中村改造，历城区X片区开发建设指挥部于2017年4月颁布了《历城区X片区城中村改造安置实施意见》，该意见第四条第二款规定：“按照相关政策，符合以下条件的人员，可以购买安置房：1.原户口在被征地拆迁村且在该村有合法住房并长期生活居住，在外有房改房或福利分房的在职或离退休非农村集体经济组织成员及其配偶、子女，可按建设成本价购买安置房。”按照上述政策，原告户符合按照建设成本价购买安置房的条件。被告核实了原告家庭成员7口的实际情况并征求了原告家庭的安置补偿意见，经审计核算后于2017年4月30日向原告一家7口人统一出具了《济南市历城区荷花路街道X片区X村征地范围内住宅分户防护房屋及附属物补偿测算表》（以下简称《补偿测算表》），确定了安置及选购房屋及相关补偿款项资金的抵扣折算事项，其中包括原告家庭3口人的房屋选购事项。被告要求原告一家以户主杨翠英的名义签署了《住宅审核支付单》交由被告。后原告一家积极配合相关拆迁工作，及时按被告要求腾空房屋，被告将涉案拆迁房屋拆除。但被告至今未履行前述相关事项，被告行为显然构成单方违约，依法应当继续履行相关事项并赔偿原告经济损失。请求：1.判令被告继续履行杨翠英签署的《住宅审核支付单》及《补偿测算表》确定的相关内容；2.判令被告在济南市历城区荷花路街道X片区安置区内，对原告家庭成员按前述测算表中载明的内容进行安置和补偿；3.判令被告支付《住宅审核支付单》确认的款项413740.5元及利息损失（以413740.5元为基数，自2017年5月1日计算至实际支付完毕之日止，2019年8月20日前的利率按照中国人民银行同期贷款利率计算，2019年8月20日之后的利率按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；4.判令被告按照《补偿测算表》的计算标准继续支付房屋过渡安置费（自2020年5月1日起至实际交付安置房屋之日止）；5.本案诉讼费用由被告承担。 原告李全玉向本院提交了以下证据：1.常住人口登记卡索引表1页；2.常住人口户口登记页11页；3.亲属关系证明；4.《补偿测算表》及《住宅审核支付单》；5.《历城区X片区城中村改造设置实施意见》；6.《关于历城区荷花路街道办事处X村杨翠英户拆迁档案审核情况说明》及相关的补充说明。 被告荷花街道办辩称，一、原告提起的本案属于政府裁决事项，不符合人民法院直接受理范围，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，原告是否具有购买安置房资格问题，属于因土地征收补偿安置引发的争议，应当先由行政机关进行协调、裁决，对裁决不服的，才可以向人民法院起诉。二、原告并非涉案宅基地使用权人及房屋所有权人，其起诉不具备主体资格。涉案宅基地证载权利人及房屋所有权人为杨翠英，依据我国土地法律及政策，农村集体土地使用权以户为单位，与户主签订拆迁安置补偿协议符合规定。原告不具备主体资格，应驳回其起诉。三、原告起诉已超过起诉期限。原告起诉要求履行《补偿测算表》和《住宅审核支付单》，而该份材料形成于2017年4、5月份，现起诉已过起诉期限。四、《补偿测算表》和《住宅审核支付单》系依据测量清点结果出具的拆迁档案资料，双方未签订拆迁安置补偿协议，该资料不具有履行效力。原告的诉讼请求无事实及法律依据。五、原告要求选择房屋安置并支付过渡安置费无依据。根据《历城区X片区城中村改造安置实施意见》第三条第二款第五项规定，选房登记工作以一个集体土地使用证为一个选房主体，一个家庭户（以结婚证为准）为一个选房分体，证号为X集体土地使用证作为一个选房主体，该主体下的选房分体之一杨翠英已经于2017年4月3日选择了货币安置，另一个选房分体刘某一家三口于2017年4月3日选择了房屋安置。原告一家不符合拥有独立院落宅基地上的房屋条件，其三口人选择按照建设成本价购买安置房的安置方式审核未予通过。鉴于《历城区X片区城中村改造安置实施意见》中第四条第一款、第二款作为并列的两款规定，对以一个集体土地使用权证作为选房主体已经按照第一款进行房屋安置的，不能再以同一个集体土地使用权证按照第二款作为购买安置房的选房主体。因此原告要求依据该意见第四条第二款规定作为购买安置房的选房主体不符合实施意见的规定。同时，根据实施意见第六条规定，选择房屋安置的可获得过渡安置费。原告户不能选择房屋安置，因此也不能发放过渡安置费。 被告荷花街道办向本院提交了以下证据：1.第三人杨翠英一家七口人的户籍信息；2.《济南市房屋登记信息查询结果证明》；3.房屋测绘平面图、房屋面积一览表；4.（住宅）地上物清点汇总表、地上附着物调查登记表；5.《补偿测算表》；6.《住宅审核支付单》；7.《关于历城区荷花路街道办事处X村杨翠英户拆迁档案审核情况说明》；8.《历城区X片区城中村改造安置实施意见》。 第三人杨翠英述称，第三人认可原告的诉求。在拆迁安置中，被告已向第三人出具了《补偿测算表》，确定了安置及选购房屋和相关补偿款项资金的折扣折算事项，包括对第三人的货币补偿，对原告一家和刘某一家的房屋选购及安置事项。第三人也按照被告的要求签订了《住宅审核支付单》。后第三人全家积极配合相关工作，按照被告要求腾空房屋，被告将涉案房屋拆除。被告一直未履行测算表和支付单上的相关事项，也未给第三人货币补偿。 第三人杨翠英未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性均无异议，但认为证据无法证明原告户对涉案房产具有合法权益，《补偿测算表》和《住宅审核支付单》并非拆迁安置补偿协议，且无法证明原告一家三口已就选购房型完成了选择和登记。原告与第三人对被告提供的证据真实性无异议，认为被告提供的证据能够证明被告对原告和第三人一家七口人的货币安置及房屋安置情况进行了综合测算，已经形成了明确具体的拆迁安置补偿协议内容，原告一家在本村内带头签署安置协议并交付房屋，涉案房屋已经被拆除完毕，被告事后做出的所谓解释依法不能成立。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据来源合法，均与本案有关联性，本院予以认定 经审理查明，2017年，历城区X片区城中村改造项目开始实施。2017年4月，历城区X片区开发建设指挥部发布《历城区X片区城中村改造安置实施意见》，该意见第四条规定了符合安置的条件，其中第（二）项第1小条规定：“原户口在被征地拆迁村且在该村有合法住房并长期生活居住，在外有房改房或福利分房的在职或离退休非农村集体经济组织成员及其配偶、子女，可按人均小高层43平方米（或高层47平方米）的标准按建设成本价购买安置房，最大购买面积不超过小高层129平方米（或高层141平方米）。” 第三人杨翠英及其配偶刘某1（已去世）在X村有宅基地一处，证号为X号，该宅基地上的房屋在X片区城中村改造范围内。刘某1与第三人杨翠英共有两子，即刘某2与刘某。第三人杨翠英、刘某一家三口的户口在X村。刘某2系本案原告李全玉配偶。原告李全玉一家三口现户口不在该村，原告李全玉名下有过房改房，现已出售。2017年4月21日，被告荷花街道办及X村委会等对涉案拆迁房屋及地上物进行调查测量。2017年4月30日，被告荷花街道办与涉案房屋户主即第三人杨翠英签订了《补偿测算表》，载明：“1.房屋：砖混（平）测绘面积159.66平方米，抵扣面积85.53平方米，剩余面积74.13平方米，单价800元；砖木测绘面积74.47平方米，抵扣面积74.47平方米；补偿费合计59304元。2.货币安置补偿：1人×47平方米×11000元，计517000元。3.房屋选择人数6人，面积计282平方米。4.按建设成本价购买的面积141平方米，金额472350元。5.应付款：经核算以上各项费用后应付款117127.50元。6.住宅奖励：自2003年双清双查至今未新建、加建、扩建的房屋，经村委会出具房屋情况说明认定，完成拆迁验收合格的，给予每户3万元奖励。7.货币安置补偿奖励：按照货币安置补偿款20%计算为103400元。8.过渡安置费：房屋过度安置费=（1人×600元/月或1人×800元/月）×36月、货币安置过渡费=（1人×600元/月或1人×800元/月）×6月，合计134400元。9.搬家费：房屋安置搬家费=（1人×400元或1人×600元）×2、货币安置搬家费=（1人×400元或1人×600元），合计5400元。10.拆迁奖励：按照房屋面积×100元/平方米，计算为23413元。以上合计付款金额为413740.50元。”2017年5月9日，被告荷花街道办成立的X片区开发建设指挥部制作《住宅审核支付单》，确认上述《补偿测算表》所记载的各项金额，并由第三人杨翠英签字。《补偿测算表》及《住宅审核支付单》签订后，涉案房屋交付给被告荷花街道办拆除。 上述《补偿测算表》及《住宅审核支付单》签订后，被告荷花街道办未与第三人杨翠英签订拆迁安置补偿协议。2019年8月8日，山东天元工程造价咨询有限公司出具《杨翠英户拆迁档案审核情况说明》，载明：根据档案资料情况及片区政策，杨翠英选择货币安置，刘某一家三口选择房屋安置符合片区内相关政策，审核予以通过；原告户不符合拥有独立院落宅基地上的房屋条件，其三口人选择按照建设成本价购买安置房的安置方式审核未予通过。2019年12月7日，山东天元工程造价咨询有限公司出具对上述情况说明的补充说明，载明该单位负责全程跟踪审计，不负责政策的解释，关于在该村有合法住房指应拥有独立院落宅基地上的房屋这一概念是区指挥部和荷花路街道指挥部共同负责解释的概念。被告荷花街道办一直未履行《补偿测算表》及《住宅审核支付单》上确定的付款义务及安置房屋义务，原告提起本案诉讼。 本案在审理过程中，被告荷花街道办陈述《补偿测算表》中记载的安置人口包括杨翠英、原告李全玉一家三口和刘某一家三口，共计7口人，其中按建设成本价购买141平方米房屋即是对原告李全玉一家三口的安置，原告李全玉一家三口也享受按照每人每月600元计算的房屋安置过渡费和每人400元计算两次的房屋安置搬家费。 本院认为，本案争议焦点是：一、本案是否属于政府先行裁决的情形；二、原告是否具备主体资格；三、原告起诉是否超过起诉期限；四、原被告是否形成行政协议，应否继续履行。 关于焦点一，被告签订的《补偿测算表》中明确记载了原告户所享有的安置方案，不属于被告抗辩的政府先行裁决情形。关于焦点二，《补偿测算表》及《住宅审核支付单》虽以第三人杨翠英的名义签订，但该表中记载的内容涉及李全玉家庭户的利益，故李全玉与本案有直接利害关系，其具备本案原告主体资格。关于焦点三，本案系因履行拆迁安置补偿协议产生的纠纷。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案被告于2017年4月30日签订《补偿测算表》及《住宅审核支付单》后一直未履行安置义务，后山东天元工程造价咨询有限公司于2019年8月8日出具关于原告户安置方案未予审核通过的情况说明，又于2019年12月7日出具补充说明，告知原告审核未通过的理由系由指挥部解释，未告知原告相应起诉期限。故原告自知道权利受到侵害之日起至2020年5月19日提起本案诉讼，未超过行政诉讼法规定的一年起诉期限。关于焦点四，本案原、被告虽未签订拆迁安置补偿协议，但被告在经过测绘后，根据安置方案与第三人签订了《补偿测算表》及《住宅审核支付单》。该表中有被告工作人员签字，应视为双方就拆迁安置补偿事宜达成了一致意见，双方之间形成了行政协议。在签订《补偿测算表》及《住宅审核支付单》后，原告及第三人一家将涉案房屋交付被告拆除，履行了自己的义务，被告应按照约定履行协议义务。原告要求被告履行《补偿测算表》中涉及原告一家三口的安置义务，本院予以支持；即按建设成本价购买141平方米的房屋和支付过渡安置费、搬家费的款项；但因原告一家符合购买安置条件，故原告还需向被告交纳相应的价款472350元。原告要求被告支付补偿款413740.5元，因该款项在计算中抵扣了其他人的利益，故原告该项诉讼请求，本院不予支持；原告向本院提交说明，自愿放弃地面附着物补偿费、住宅奖励及拆迁奖励等费用，本院予以支持。关于原告主张的自2020年5月1日之后的过渡安置费，根据鲁国土资字[2017]383号文件即《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》规定，过渡安置费按照每人40平方米，每平方米30元的标准计算。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下： 一、原告李全玉自本判决生效之日起十五日内向被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处支付购房款472350元； 二、被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处自收到原告李全玉支付的购房款472350元后十五日内给予原告李全玉安置141平方米的房屋1套； 三、被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处自本判决生效之日起十五日内向原告李全玉支付过渡安置费64800元［600元/月/人×3人×36个月（2017年5月1日至2020年4月30日）］；自2020年5月1日起至安置房屋实际交付之日止，按照每人每月1200元（1人×40平方米/人×30元/平方米），计算3口人的过渡安置费； 四、被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处自本判决生效之日起十五日内向原告李全玉支付搬家费2400元（400元/人×3人×2）； 五、驳回原告李全玉其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵 静 人民陪审员  卢洪娴 人民陪审员  刘 英 二〇二〇年八月十四日 法官 助理  任雅雯 书 记 员  彭金晨