成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0107行初14号 原告罗雅琴，女，1992年10月1日出生，汉族，住成都市武侯区。 原告罗添林，男，1997年2月21日出生，汉族，住成都市武侯区。 二原告共同委托代理人夏莎，四川棠湖律师事务所律师。 被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处，住所地：四川省成都市武侯区草金路北段99号。 负责人张旭东，主任。 委托代理人黄萍萍，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人邓永嘉，国浩律师（成都）事务所律师。 第三人成都武侯农业投资有限公司，住所地：成都市武侯祠大街264号。 法定代表人薛运良，执行董事兼总经理。 委托代理人邓习文，男，1990年12月3日出生，汉族，住成都市锦江区，系公司员工。 委托代理人彭薇，女，1988年7月13日出生，汉族，住成都市武侯区，系公司员工。 第三人张雪如，女，1964年5月16日出生，汉族，住成都市武侯区。 委托代理人俞靖忞，四川蓉城律师事务所律师。 原告罗雅琴、罗添林因与被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处（以下简称金花桥街道办事处）及第三人成都武侯农业投资有限公司（以下简称农投公司）行政协议纠纷一案，本院于2020年1月13日受理后，因案情需要追加第三人张雪如参加诉讼，于2020年3月27日公开开庭进行了审理。因案情需要，依法转为普通程序并组成合议庭于2020年4月17日公开开庭进行了审理。庭后，经法院释明，原告变更了诉讼请求。本院于2020年5月8日公开开庭进行了审理。原告罗雅琴、罗添林的委托代理人夏莎，被告金花桥街道办事处副主任吴翔、工作委员会委员许运书、委托代理人黄萍萍、邓永嘉，第三人农投公司的委托代理人邓习文，第三人张雪如及其委托代理人俞靖忞到庭参加了诉讼。本案现已审查终结。 原告罗雅琴、罗添林诉称，被告金花桥街道办事处在未经其授权的情况下以张雪如代签的方式与张雪如签订了《龙祥苑房屋安置协议》，并将安置协议中所安置的龙祥苑11栋2单元405号55.19平方米的房屋及龙祥苑7栋1单元907号54.80平方米的房屋交付给了张雪如，故请求法院判决撤销被告金花桥街道办事处与张雪如以原告名义签订的《龙祥苑房屋安置协议》，并与二原告重新签订《龙祥苑房屋安置协议》，将龙祥苑11栋2单元405号房及龙祥苑7栋1单元907号房安置给二原告或重新安置房屋给二原告。经本院释明后，罗雅琴、罗添林变更诉讼请求为请求法院确认被告金花桥街道办事处与张雪如以罗雅琴、罗添林名义签订的《龙祥苑房屋安置协议》无效，并与二原告重新签订《龙祥苑房屋安置协议》，将龙祥苑11栋2单元405号房及龙祥苑7栋1单元907号房屋安置给罗雅琴、罗添林或重新安置房屋给罗雅琴、罗添林。 原告罗雅琴、罗添林为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：1.原、被告身份信息，证明主体适格且二原告具有完全民事行为能力，有权单独签订拆迁安置协议；2.照片，证明起诉期间未经过，原告是去询问才得知该行为，先提起民事诉讼，期间提起行政诉讼。 被告金花桥街道办事处辩称，房屋安置是以家庭为单位安置，罗雅琴、罗添林的父亲罗保根作为户主，在办理安置的前期手续时均由罗保根个人签字，张雪如以罗雅琴、罗添林名义签订的《龙祥苑房屋安置协议》是经过罗保根的现场授权，张雪如代签协议不影响罗雅琴、罗添林的权利，不属于法律规定的可以撤销的情形，且罗雅琴、罗添林提起的行政诉讼超过了起诉期间，应驳回罗雅琴、罗添林的诉讼请求。 被告金花桥街道办事处向本院提交了以下证据和依据： 一、证据：第一组：1.花龙门村人员安置名单（序号98为罗保根、罗雅琴、罗添林）；2.罗保根家庭户口登记簿；3.罗保根身份证复印件；4.《拆迁住房安置协议书》（编号：84）；5.《拆迁住房安置过渡协议书》（编号：84）；6.人员调查登记表。第一组证据证明被安置户的关系及户主是罗保根。第二组：7.见证人清单；8.罗保根与张雪如在2018年12月29日的短信聊天记录。第二组证据证明罗保根现场委托张雪如代签协议。第三组：9.《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000638）；10.《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000639）。第三组证据证明张雪如代罗保根签订协议。第四组：11.《关于农民新居和农村新型社区住房安置分配的指导性意见》（成武一体发[2005]74号），证明分配标准及依据；12.《武侯区农民集中居住区移交和安置指导意见（试行）》（成武府办发[2008]117号），证明农房安置面积等规定，且被告有进行农民集中居住区拆迁安置的职权；13.《金花桥街道花龙门村社区龙祥苑住房再次安置实施方案》，证明安置方案合法有效；14.关于拆迁协议户主签字的情况说明，证明所有安置协议均由户主签字。第五组：15.民事诉状，证明原告书面追认张雪如代签安置协议。 二、依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，证明农村住房以户为单位，也应以户为单位进行安置补偿。 第三人农投公司述称，金花桥街道办事处负责牵头、交房，农投公司只负责修建、配合、办产权登记，对于安置人员分配不清楚。 第三人农投公司无证据提交。 第三人张雪如述称，张雪如签订该协议是经罗保根的现场委托，且有若干证人，且张雪如占用案涉房屋，是依据罗雅琴、罗添林主动放弃案涉房屋的承诺书，因此请求驳回罗雅琴、罗添林的诉讼请求。 第三人张雪如向本院提交了以下证据：1.结婚证；2.罗保根与张雪如的短信聊天记录截屏；3.承诺书（罗雅琴、罗添林）；4.离婚证；5.离婚协议；6.罗保根于2018年12月16日填写的《龙祥苑住房安置预选户型申请书》；7.被告于2018年12月5日印发的《关于龙祥苑住房套型选择原则的通知》。以上证据证明罗保根子女放弃了案涉两套房屋，离婚协议将其分配给张雪如，两室一厅房屋为张雪如实际分配取得，张雪如对案涉两套房屋实际取得并占有并无不当。 经庭审质证，原告罗雅琴、罗添林陈述，对被告金花桥街道办事处出示的第一组证据：证据1的三性认可，说明原告享有安置权利；对证据2、3的三性认可，不能达到证明目的，罗保根作为户主有权代原告授权张雪如没有法律依据；证据4、5原告未见过，由法院判断其三性；证据6的三性认可。第二组证据：对证据7的三性不予认可，证人没有出庭，且该清单载明的时间为2018年12月27日，但协议签订时间为2018年12月18日，从时间不能看出现场授权；证据8真实性认可，不能达到罗保根授权张雪如的证明目的，且聊天时间2018年12月29日与协议签订时间不一致，罗保根无权授权。第三组证据：证据10《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000639）第一页有篡改，与原告见过的协议原件不一致，该协议安置的对象为二原告，张雪如没有原告授权不能代签协议，张雪如不属于被安置人员，不可能出现在安置协议中，且通过与证据9《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000638）对比可知，《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000638）没有张雪如签字。第四组证据：证据11-13的真实性认可，关联性和合法性由法院审查；证据14的真实性认可，合法性不予认可，且必须户主签协议无法律依据。第五组证据：证据15的真实性认可，民事诉状是对民事行为的追认，不是对合法性的追认。 对第三人张雪如提交的证据1、4、5的真实性认可，证据5的合法性不认可，离婚协议签订于2017年，房屋安置协议签订于2018年，对不存在的房屋进行分配不合法，且与本案争议的房屋没有关联性；证据3的真实性无异议，但罗保根并未去世，故承诺书没有发生效力，且即使罗保根去世，继承权也不属于张雪如；证据6、7与本案没有关联性。 被告金花桥街道办事处陈述，对原告罗雅琴、罗添林提交的证据1的真实性、合法性认可，关联性和证明力不认可；证据2的真实性、合法性不能确认，安置协议应以被告提交的为准，合同签订时间为2018年12月18日，房屋安排也在2018年12月18日和27日，整个安置在2018年年底已经完成，原告在2018年12月安置期间应当知道被告没有与其签订协议。 对第三人张雪如提交的证据三性无异议，对其证明目的不发表意见，说明被告工作人员是如何认可现场授权，选房当天是罗保根将选房号码给张雪如。 第三人张雪如陈述，对原告罗雅琴、罗添林提交的证据，根据张雪如与罗保根的约定，以及原告在张雪如与罗保根离婚前签订的放弃房屋安置权利，张雪如有权签订协议；对原告陈述的没有超过起诉期间有异议。 对被告金花桥街道办事处提交的证据的质证意见与其举证说明一致。 第三人农投公司对原告罗雅琴、罗添林，被告金花桥街道办事处及第三人张雪如提交的证据均未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下： 一、关于原告罗雅琴、罗添林提交的证据： 证据1能证明原告具有完全民事行为能力，主体适格，与其是否有权独立签订拆迁安置协议具有关联性，本院予以采信；证据2的证明目的在于证明起诉期间没有经过，本院予以采信。 二、关于被告金花桥街道办事处提交的证据和依据： （一）证据 第一组证据：证据1、2、3、6经质证，原告对其三性予以认可，能证明罗保根和原告之间的关系，与本案具有关联性，本院予以采信；证据4、5系罗保根与被告签订的拆迁安置协议，能证明原告属于被安置的对象，本院予以采信。第二组证据：证据7因见证人未到庭核实其真实性，且被告未提交其他证据予以佐证，亦无法证明第三人张雪如有原告的书面授权，本院不予采信；同理，本院对证据8亦不予采信。第三组证据：证据9-10，在无证据证明第三人张雪如有权代表原告签订安置协议的情况下，本院对该证据不予采信。第四组证据：证据11-13经质证，原告认可其真实性，该证据系被告进行拆迁安置的依据，能证明安置房屋的分配标准等，与本案具有关联性，本院予以采信；证据14为金花桥街道花龙门社区出具的情况说明，无其他证据予以佐证，本院不予采信。第五组证据：证据15，该民事诉状针对的案件与本案涉及的法律关系不同，原告的诉讼请求亦不相同，故原告在该案中的陈述不能作为本案认定第三人张雪如是否有权代表原告签订安置协议的依据，且双方之后因纠纷发生，在本院提起了民事诉讼欲解决房屋占用争议，故本院不予采信。 （二）依据 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条系被告进行拆迁安置时所依据的法律规范，但不能证明进行拆迁安置时仅需户主签订协议，故该条法律规范与本案不具有关联性，本院不予采信。 三、关于第三人张雪如提交的证据： 证据1、4经质证，原告对其真实性无异议，该证据能证明第三人张雪如与罗保根的婚姻关系，与本案具有关联性，本院予以采信；证据2仅表明罗保根与张雪如就房屋、离婚协议进行协商，不能证明原告授权第三人张雪如签订拆迁安置协议等，本院不予采信；证据3、5，本院对该证据的认证意见见本院认为部分；证据6、7仅显示罗保根选择安置住房户型的依据与申请，与本案不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，2018年12月18日，农投公司（甲方）、罗保根（乙方）及金花桥街道办事处（丙方）签订《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000638），载明住房安置人员为罗保根，系户主，安置房为龙祥苑7栋1单元307号，产权面积为54.08平方米，安置结算面积为44.83平方米，该协议尾部签章处有农投公司和金花桥街道办事处盖章，乙方签章处为“张雪如代”。同日，农投公司（甲方）、罗保根（张雪如）（乙方）及金花桥街道办事处（丙方）签订《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000639），载明住房安置人员为罗雅琴和罗添林，分别为户主的女儿和儿子，安置房为龙祥苑11栋2单元405号及龙祥苑7栋1单元907号，产权面积分别为55.19平方米、54.80平方米，安置结算面积分别为44.84平方米、44.83平方米，该协议尾部签章处有农投公司和金花桥街道办事处盖章，乙方签章处为“张雪如代”。 另查明，2017年8月20日，罗雅琴、罗添林分别出具承诺书，罗雅琴承诺自愿放弃父亲（罗保根）两套拆迁安置房（2室1厅）（1室1厅）继承权；罗添林承诺自愿放弃父亲（罗保根）一套拆迁安置房（2室1厅）继承权。 再查明，一、张雪如与罗保根于2006年6月30日登记结婚，2017年8月22日登记离婚，2017年8月22日，罗保根与张雪如签订离婚协议书，载明：“罗保根拆迁安置房两套（2室1厅）壹套（1室1厅）壹套，张雪如分得（2室1厅）壹套，罗添林分得（1室1厅）壹套（拆迁待分配房）”。 二、拆迁安置已完毕，无剩余未分配房屋。 三、2019年11月7日，罗雅琴、罗添林以张雪如为被告，农投公司和金花桥街道办事处为原告向本院提起民事诉讼，其诉讼请求为判令：1.被告将龙祥苑11栋2单元405号产权面积为55.19平方米的房屋及龙祥苑7栋1单元907号产权面积为54.80平方米的房屋腾退给罗雅琴、罗添林；2.张雪如将其与农投公司、金花桥街道办事处签订的《龙祥苑房屋安置协议》原件交还给罗雅琴、罗添林；3.农投公司、金花桥街道办事处协助张雪如向罗雅琴、罗添林腾退房屋及交付《龙祥苑房屋安置协议》的原件；4.本案诉讼费、保全费由张雪如承担。本院于2019年11月7日受理该案，案号为（2019）川0107民初12013号，目前该案尚在审理当中。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期间；二、委托关系是否存在，第三人张雪如以原告名义与被告金花桥街道办事处、第三人农投公司签订的《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000639）是否有效，原告能否要求被告与原告重新签订《龙祥苑房屋安置协议》并将龙祥苑11栋2单元405号房及龙祥苑7栋1单元907号房安置给原告或重新安置房屋给原告。 关于第一个争议焦点，现未有法律与司法解释对请求确认行政协议无效的起诉期限作特别规定，故请求确认行政协议无效应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的一般规定，从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，本案中，根据本院查明的事实，案涉《龙祥苑房屋安置协议》于2018年12月18日签订，即使原告于当日即知晓该协议签订的情况，其于2020年1月13日提起本案行政诉讼未超过上述法定起诉期限。且本案中，原告变更其诉讼请求为确认安置协议无效，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，重大且明显违法的行政行为自始绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。故原告的起诉未超过起诉期间。 关于第二个争议焦点。首先，原告具有完全民事行为能力，且被告金花桥街道办事处提供的安置协议中载明的被安置人员为二原告，即二原告对被安置的龙祥苑11栋2单元405号55.19平方米的房屋及龙祥苑7栋1单元907号54.80平方米的房屋享有安置的权利，上述两套房屋归二原告所有。现被告金花桥街道办事处未提交证据证明第三人张雪如代原告签订安置协议并领取房屋钥匙有二原告的书面授权，且在协议签订时第三人张雪如与户主罗保根已经登记离婚，张雪如无代原告签订协议的外观表象，故可以认定张雪如以二原告的名义与被告签订安置协议系无权代理，对二原告不产生相应的法律效力。关于被告主张原告在（2019）川0107民初12013号案件的起诉状中表示追认张雪如代其签订的《龙祥苑房屋安置协议》，对此，本院认为，该安置协议中载明的被安置人员为二原告，故二原告为安置房屋的权利人，二原告在该案中追认张雪如代签协议这一行为的目的是要求张雪如腾退房屋，但张雪如不认可二原告的请求，二原告遂提起行政诉讼请求确认安置协议无效，故二原告在该案中的陈述不能作为本案认定第三人张雪如在签订协议时是否有权代表二原告签订安置协议的依据，且二原告提起本案行政协议诉讼的目的为恢复原权利状态，其以实际行动表示不认可张雪如代签的行为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”及《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任”的规定，本院认定二原告未对该协议进行追认，故本院对被告的该项抗辩理由不予支持。其次，关于被告及第三人所称的现场委托，鉴于户主罗保根系完全民事行为能力人，如其在现场，被告未与户主本人签订协议本就不符合程序，且其所称的现场委托亦不符合现行法律关于委托的规定。此外，房屋的补偿安置涉及权利人的重大利益，不能随便处分，故本院对其抗辩理由亦不予认可。再次，即便张雪如提供的离婚协议书中载明罗保根拆迁安置房两套（2室1厅）一套（1室1厅）一套，张雪如分得（2室1厅）一套，罗添林分得（1室1厅）一套，并提供了2017年8月20日罗雅琴、罗添林分别出具承诺书承诺自愿放弃父亲罗保根两套拆迁安置房（2室1厅）（1室1厅）继承权的证据，但张雪如与罗保根离婚时房屋尚未开始签订安置协议，且本案争议房屋的安置权归罗雅琴、罗添林个人所有，故张雪如与罗保根在离婚时对夫妻财产之外的第三人财产进行分割的约定条款属于无权处分，对原告不产生约束力。最后，虽2017年8月20日罗雅琴、罗添林分别出具了承诺书，承诺自愿放弃父亲罗保根两套拆迁安置房的继承权，但继承权产生的基础为被继承人死亡，现无任何一方当事人举证证明达到继承条件，且无证据证明承诺书中的两套拆迁安置房归罗保根所有，因此，即便罗保根身故，其子女放弃的也只是归属于罗保根个人的财产，并不能表明原告放弃了自己的财产。综上，第三人张雪如以二原告名义与被告金花桥街道办事处、第三人农投公司于2018年12月18日签订的《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000639）无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”的规定，被告金花桥街道办事处应采取补救措施，因拆迁安置已完毕，无新的房屋可供分配，且原告对龙祥苑11栋2单元405号房及龙祥苑7栋1单元907号房的面积、位置等均无异议，故被告应与原告重新签订安置协议并将龙祥苑11栋2单元405号房屋及龙祥苑7栋1单元907号房屋安置给原告罗雅琴、罗添林。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十八条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条之规定，判决如下： 一、确认第三人张雪如以原告罗雅琴、罗添林名义与被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处、第三人成都武侯农业投资有限公司于2018年12月18日签订的《龙祥苑房屋安置协议》（编号：0000639）无效； 二、被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处在本判决生效之日起十五日内与原告罗雅琴、罗添林重新签订《龙祥苑房屋安置协议》并将龙祥苑11栋2单元405号房屋及龙祥苑7栋1单元907号房屋安置给原告罗雅琴、罗添林。 案件受理费50元，由被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  刘潺潺 人民陪审员  邹 娟 人民陪审员  廖 星 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  李 洋