广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终815号上诉人（原审原告）：封愉强，男，1963年10月23日出生，汉族，住广东省化州市。委托代理人：张冀、魏昊，均系广东国中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区××××××××，统一社会信用代码114××××××××××××905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：易乐，该局工作人员。委托代理人：邓景文，广东孚道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：林灏昕，中山市司法局工作人员。委托代理人：林敏君，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人封愉强因与被上诉人中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）、中山市人民政府（以下简称市政府）应急管理行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2018年11月7日，钟某一人来到陈绍权位于中山市××××××××××××的自建房建筑工地，搭乘升降机升到二层（离地高约6米）后，站在升降机平台上给二层窗口外墙修补批灰工作。8时左右，钟某未佩戴安全帽、安全绳等劳动防护用品，在高处修补批灰工作过程中坠落至一层升降机的基坑内受伤，后经送中山市人民医院抢救无效死亡，死亡原因为：特重型颅脑损伤,失血性休克。事故发生后，中山市人民政府批准成立了一般生产安全事故调查组，对上述事故展开调查。随后，原中山市安全生产监督管理局（以下简称原市安监局）对何某、陈某1、陈某2、封愉强、吴某、周某等人进行询问，并制作了询问笔录。其中，陈某1陈述，2017年其自建房开始建设时，陈某2与封愉强同时进场，地基框架建设阶段由其二人共同在场施工，地基建设完成后陈某2就离场，后面的工作由封愉强及其施工队完成；钟某是封愉强找来的工人；陈某2与封愉强都没有建筑施工相应资质；其与陈某2签有建房合同，约定建房款为395元/平方米，包括框架、混凝土、模板、砌墙等，到目前为止，其已经支付了23.5万元工程款，除第一次支付给（陈某2）1.5万元外，其他的22万元陈某2叫其直接支付给封愉强。陈某2陈述，2017年初，其和封愉强在另一个私人老板的自建房工地做事，由于二人都认识杨某，后经杨某介绍给陈某1认识；其是水电工，于2017年6月开始，帮陈某1购买部分建筑材料，没有参与施工建设；钟某是封愉强找来的工人；2017年5月29日的建设协议本应是由封愉强与陈某1签的，由于封愉强当天不在中山市，就叫其代签；陈某自建房是按照395元/平方米的价格建造的，内容包括框架、混凝土、模板、砌墙等。封愉强陈述，2017年7月份左右，在陈某2的介绍下，其和陈某2一起去陈某1的自建房工地看了下情况，双方协商了一下价钱，几天后就开始安排工人进场施工作业，由其找工人，陈某2只做水电，不参与施工；其将该自建房的砌砖、贴内墙砖和贴地板砖等室内外装修装饰工程以每平方米180元的价格分包给钟某，他除自己做之外，有时也请工人，但大部分都是他一个人在做；其和陈某2、钟某都没有建筑施工相应资质；工程包工不包料，由房主自己出材料，人工费每平方米395元，合计23万多元，包含了地面、框架、砌墙、装模、室内外装修装饰等，其中砌墙人工费约2.8万元，批灰和贴外墙瓷片人工费约2万元，均是其先开票据，再由钟某找陈某1收取工钱，有时是陈某1直接给他，有时是其收到钱后再转给他；工地的升降机由其从其他地方购买，装在工地作为升降平台使用，没有经过验收。另外，原市安监局于2018年11月20日、12月19日先后对封愉强所作的两份询问笔录中记载其工作单位或职务为“私人包工头”。期间，原市安监局到现场进行调查勘验，并就封愉强上述所称的升降机委托中山市麓创建设机械安全检测有限公司进行检验，该公司于2018年11月14日出具编号为LCZS201811W013的广东省建筑工程物料提升机安装检验评定报告，结论为该物料提升机不合格。2019年1月4日，原市安监局向市政府提交《三角镇**村**街*号自建房“11•7”一般生产安全事故调查报告》，调查结果认定涉案事故性质是一起责任事故，而直接原因为钟某违规搭乘升降机，未佩戴安全帽、安全绳等劳动防护用品，站在升降机平台上高处作业时坠落受伤死亡，间接原因为：1.陈某1将自建房工程发包给不具备相应资质的陈某1和封愉强；2.封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某。同年1月9日，市政府作出中府事故复[2019]4号《关于对三角镇**村**街*号自建房“11•7”一般生产安全事故调查报告的批复》，同意原市安监局前述调查报告的调查结果和处理意见。2019年2月28日，市应急管理局向封愉强送达了（中支）应急罚告[2019]5号行政处罚告知书和（中支）应急听告[2019]5号行政处罚听证告知书，告知拟作出的行政处罚所依据的事实、法律依据和处罚内容，并告知享有的陈述、申辩以及听证的权利。封愉强期限内未提出听证申请。期间，市应急管理局经批准，将案涉行政处罚案件的办理期限延长至90日。2019年4月2日，市应急管理局作出（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定，认定封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款的规定，决定对封愉强给予责令限期改正、处以罚款10万元的行政处罚。同日，市应急管理局通过邮寄的方式向封愉强送达上述行政处罚决定书，后邮件因拒收而被退回，市应急管理局于同年4月16日在《中山日报》刊登公告，向封愉强送达上述行政处罚决定书。公告送达后，封愉强对上述行政处罚决定不服，申请行政复议，市政府于同年11月25日作出中府行复[2019]901号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。封愉强仍不服，向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销市应急管理局作出的（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定；2.撤销市政府作出的中府行复[2019]901号行政复议决定；3.由市应急管理局及市政府承担本案的诉讼费。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市应急管理局,行使原市安监局职权，且不再保留市安监局。一审庭审中，封愉强认为市应急管理局没有对钟某的死亡进行鉴定，其死亡原因不应认定为安全生产事故。市应急管理局则认为，市政府在2019年1月9日对涉案事故作出的批复认定涉案事故为一起一般生产安全事故，该事故报告中认定了封愉强是发生该起事故的间接原因之一，所以其局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条的规定依职权对涉案事故予以立案调查，而本案亦非民事纠纷，其局在进行行政处罚决定时并不需要查明死者的死亡原因与封愉强的行为是否存在直接的因果关系。原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”的规定，市应急管理局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市应急管理局作出的行政行为进行行政复议的职权与职责。《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体……”，本案中，从双方的诉辩意见以及庭审中双方当事人举证、质证情况来看，结合陈某1、陈某2、封愉强所作的询问笔录，可予认定封愉强承包陈某1部分建筑工程，又将其承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某的事实，封愉强属于上述规定的生产经营单位。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定，封愉强对事故发生负有责任。现市应急管理局经立案调查，查明事实后，在作出行政处罚决定前履行了相关告知义务，最后根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款的规定，作出（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定，对封愉强给予责令限期改正并处以罚款10万元，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。市政府经受理、审查后，于2019年11月25日作出中府行复[2019]901号行政复议决定，维持市应急管理局作出的涉案行政处罚决定，程序合法，结果正确。关于封愉强本案中主张其仅为陈某1提供劳务、双方之间存在承揽合同关系的意见，但其未提供相关证据予以佐证，亦与其本人在接受原市安监局询问调查时已自认将工程分包给钟某的陈述不符，原审法院不予支持；对于其认为市应急管理局没有对钟某的死亡进行鉴定、属程序违法的主张，由于钟某因涉案事故死亡的事实客观存在，且目前无法律规定进行死亡鉴定为安全生产监督管理部门作出行政处罚决定的前置程序，而本案中原市安监局收集的证据已经能够形成完整的证据链，在封愉强未提交任何证据予以反证的情况下，对封愉强的上述主张不予采纳。综上所述，封愉强要求撤销市应急管理局作出的（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定书以及市政府作出的中府行复[2019]901号行政复议决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回封愉强的诉讼请求。案件受理费50元，由封愉强负担。上诉人封愉强不服原审判决，向本院上诉称，1.原审判决认定封愉强承包涉案工程后又分包给钟某是错误的，我并未承包涉案工程，更未分包给钟某。2.我是涉案工程的直接责任人员，而非生产经营单位，市应急管理局所作处罚决定适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销市应急管理局作出的（中支）应急罚[2019]7号行政处罚决定书以及市政府作出的中府行复[2019]901号行政复议决定书。被上诉人市应急管理局答辩称，1.我方作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。2.我方根据封愉强、陈某1、陈某2等人的调查笔录，认定封愉强承包涉案工程并分包给钟某，事实清楚，证据充分。3.封愉强作为涉案工程承包人，根据《广东省安全生产条例》第五十二条规定，属于《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定的“生产经营单位”，我方据此作出行政处罚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称，1.市应急管理局所作行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。2.封愉强以包工头身份承包陈某1的建筑工程，并分包给钟某，有充分证据予以证明。封愉强的行为属于生产经营活动，依法构成生产经营单位。市应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条、第一百条的规定对其罚款十万元是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服安生生产行政处罚决定案件，二审中，双方争议的焦点主要在于：一、涉案行政处罚决定所认定的“封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某”是否正确；二、市应急管理局适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、第一百条第一款的规定，将封愉强作为生产经营单位予以处罚是否正确。关于焦点一，市应急管理局认定封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某，一方面，有经市政府批复同意的《生产安全事故调查报告》作为依据，该《生产安全事故调查报告》经市政府批复同意后，一经作出未经法定程序被撤销或确认无效即当然有效，具有充分的证据证明效力。另一方面，市应急管理局在调查过程中，对陈某1、陈某2、封愉强等人进行了调查询问，上述询问笔录相互印证，证实了封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某这一事实。再者，封愉强也没有提交充分证据以推翻《生产安全事故调查报告》及相关笔录所反映的事实。因此，市应急管理局认定封愉强将承接工程中的部分项目发包给不具备相应资质的钟某证据确凿充分，事实清楚，并无不当。故封愉强上诉主张该事实认定错误，缺乏理据，本院不予支持。关于焦点二，封愉强虽然是以自然人的主体身份承包及分包工程，但根据《广东省安全生产条例》第五十二条关于“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体……”的规定，其属于《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产及其监督管理，适用本法……”所指的生产经营单位。市应急管理局适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、第一百条第一款的规定将其作为生产经营单位予以处罚，并无不当。综上所述，上诉人封愉强的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人封愉强负担。本判决为终审判决。审判长  李桂兰审判员  刘满星审判员  王 昕二〇二〇年七月三十日书记员  李海珠