河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初534号原告时永义，男，汉族，1949年7月3日出生，住郑州市。委托代理人王峥、李世鹏，河南贞实律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人张春举，河南亚太人律师事务所律师。原告时永义因不服被告郑州市二七区人民政府（以下简称“二七区政府”）撤销协议决定一案，于2020年5月18日向本院提起行政诉讼。本院次日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告时永义及其委托代理人王峥、李世鹏，被告二七区政府委托代理人陈冬菊、张春举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告二七区政府所设郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部于2019年12月2日作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，以原告时永义与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-06-085-034）存在故意隐瞒重大事实等事项及超政策范围安置，协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》严重侵犯了公共利益为由，决定撤销该协议，该协议不再履行，过渡费不再发放。请原告自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订协议。原告时永义诉称：原告系**马寨镇刘胡垌村村民，因本村进行合村并城项目，于2013年10月与被告下属马寨镇合村并城安置工作指挥部签署了编号LHD-06-085-034的拆迁安置协议。2015年被告以原告安置面积超过政策规定等为由，单方中止履行拆迁安置协议。2018年原告提起继续履行协议之诉，该案件经法院一审、二审、再审后，确认房屋拆迁安置协议合法有效，判决二七区政府继续履行拆迁安置协议。前述案件判决生效后，2019年12月2日，被告下属马寨镇合村并城工作指挥部以相同理由向原告作出《撤销协议决定通知书》，明确告知上述协议不再继续履行。原告认为，首先，人民法院己经确认双方签订的拆迁安置协议不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效未侵害公共利益，被告应当严格按照协议履行自身义务，其作出的《撤销协议决定通知书》没有任何事实与法律依据。其次，该《撤销协议决定通知书》是对原告合法财产的处分，被告应当在作出决定前告知原告享有申辩、陈述的权利，但被告没有依法告知权利、履行相关程序。被告的行为违反程序正当原则。综上，被告下属马寨镇合村并城工作指挥部作出的《撤销协议决定通知书》没有任何事实与法律依据，且程序违法，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。请求判令撤销告下属马寨镇合村并城指挥部作出的《撤销协议决定通知书》，本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组：1.2013年10月25日证明一份；2.1982年11月28日证明一份；3.二七区宅基地建房公示牌。证明原告的宅基地面积符合法律规定及政策要求，并得到相关认定。且被告在（2018）豫71行初507案件中，对上述证据的真实性均予以认可。第二组：4.马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书（编号：LHD-06-085-034）；5.（2018）豫71行初571号行政判决书；6.（2018）豫行终2227号行政判决书；7.（2019）最高法行申6821号行政裁定书。证明案涉协议是原、被告双方自愿、协商一致的情况下签订的，且经生效法律文书确认未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应当继续履行。第三组：8.撤销协议决定通知书。证明被告作出的撤销协议决定没有任何事实与法律依据，且送达该决定书前未改造相关告知、申辩义务，程序违法，依法应予撤销。被告二七区政府答辩称：一、被答辩人所居住的宅院属无证宅院，应当依据文件规定和安置补偿办法按照宅院面积为0.25亩予以安置，而非错误的按照0.5亩面积予以安置补偿。被答辩人所使用的宅院原系卫生院的原址，1982年11月经刘胡垌村组研究同意批准其使用的，被答辩人一直未申请办理土地使用证，根据1982年2月12日郑政〔1982〕16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》第四条第一款规定“社员建房，一般应在原宅基地上建设，确需要新划宅基地者，要严格控制，一户最多不得超过二分半”。1982年后的无证宅院经镇村组三级认定后，统一按照0.25亩的宅院面积给予认定。《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》（以下简称补偿办法）第四条有关“现有宅基地及房屋权属认定”的规定，“按照一户一宅的原则依据集体建设用地使用证（宅基地证）”，未登记发证的根据历届镇、村出具的宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组三级共同认定。答辩人在之后进行查证时，发现被答辩人的宅院是按照0.5亩进行安置的，存在超出安置面积的问题，被答辩人名下没有合法宅基地使用证，对此补偿只能按照无证宅院，面积按照0.25亩进行安置，原协议按照0.5亩进行安置是错误的，应予以纠正。二、作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议的约定走出法律法规和经过法定程序通过的《补偿安置方案》的规定，损害国家及公共利益。法律同时允许行政机关享有行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议。综上所述，答辩人与被答辩人签订的《补偿协议》严重违反《补偿办法》和法律强制性规定，答辩人作为行政主体依法行使行政协议履行过程中的监督指挥权，对严重违法和违反规定的协议，为避免国家财产和公共利益的继续受损，行使法律赋予的行政优益权解除原被告签订的《补偿协议》，证据充分，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告当庭补充如下答辩意见：一、原告在2011年在原宅基地所建房屋并没有超并没有经过审批，没有合法的建筑手续，公示牌仅属审批前一个公示程序，并不能证明该建筑是经过政府审批。二、原告所建房屋的面积超出法律规定0.25亩的法定宅基地面积。被告认为超出法定宅基地面积的建筑物为非法建筑、违法建筑，不应因签订协议而合法，更不能使违法的行为通过判决合法化，因此对违法的建筑物不应当予以补偿。被告向本院提交了以下证据：1.《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》、《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。证明被告在拆迁安置复核过程中，发现与原告签订的协议存在与刘胡垌村拆迁安置补偿办法及政策不相符的问题。原告的宅院属于无证宅院，协议认定的宅基地面积为333.33平方米，属于认定错误，违背了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿办法》和郑政〔1982〕16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》一户宅基地面积最多不得超过二分半的规定。2.《撤销协议决定通知书》。证明2019年12月2日被告对严重违反《补偿办法》和法律强制性规定签订的《补偿协议》，被告作为行政主体依法行使行政协议履行过程中的监督指挥权，为避免国家财产和公共利益的继续受损，行使法律赋予的行政优益权解除原被告签订的《补偿协议》，证据充分程序合法。结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：双方对对方证据的真实性均无异议，以上证据客观真实且与本案相关，本院予以确认。根据上述有效证据及各方当事人陈述，本院经审理查明：被告设立的郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁工作指挥部于2013年10月19日发布《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》。该办法规定：“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。……“五、享受安置补偿人口的界定。……（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。……九、其他事项。……大于4分的合法合规宅基证内三层以下含三层建筑面积大于8**平方米的房屋，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，每平方米给予3000元奖励，超期不予奖励；现有房屋未达到三层及未建满的，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，未建部分每平方米按2700元奖励，超期不予奖励……”2013年10月26日，作为乙方的原告与作为甲方的郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁工作指挥部依据上述安置补偿办法签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号LHD-06-085-034）。协议书显示：“二、经审核双方认可的事项。……3.乙方宅基地面积为333.33平方米，可计算安置面积为1000平方米……乙方共计安置面积1000平方米，选择货币补偿面积200平方米，实际安置面积800平方米……”。此后，因被告停止履行协议，原告于2018年3月22日向郑州铁路运输中级法院起诉被告，诉请判令被告继续履行涉案安置补偿协议、支付拖欠的安置过渡费345600元。该院于2018年5月29日作出（2018）豫71行初507号行政判决，认为涉案拆迁安置补偿协议合法有效，判决被告继续履行涉案协议并支付拖欠原告的过渡费345600元。被告上诉后，河南省高级人民法院于2018年11月21日作出（2018）豫行终2227号行政判决，认为涉案拆迁安置补偿协议由上诉人与被上诉人通过协商自愿达成，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，应依法履行。后被告向最高人民法院申请再审，该院作出（2019）最高法行申6821号行政裁定驳回了被告的再审申请。2019年12月2日郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，告知原告其签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为LHD-06-085-034）在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在超政策范围安置补偿等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益，决定撤销该协议，该协议不再履行，过渡费不再发放；请原告自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订协议。原告不服，诉至本院。另查明，刘胡垌大队第六生产队于1982年11月28日出具的证明显示，原卫生院5间房屋（占地五分）卖给时相睦（系原告时永义之父）使用，原告家未办理宅基地使用证。后原告时永义于2011年将房屋改建。原告出示的二七区宅基地建房公示牌（编码为1006001）显示：改建房屋的审批单位为马寨镇人民政府，批准时间为2011年3月19日，使用权面积为333平方米。此外，2013年10月25日郑州市二七区马寨镇刘胡垌村民委员会出具的证明显示，上述原卫生院房屋占地五分。本院认为：被告作出的《撤销协议决定通知书》显示原告为签订安置补偿协议，向郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在超政策范围安置补偿等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。首先，被告并未提交原告的拆迁安置档案，而被告提交的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置办法》、《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》及《撤销协议决定通知书》并不能证明原告向郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项的情况。其次，原告时永义诉被告二七区政府履行行政协议一案中，被告二七区政府主张原告的住房只能按照无证宅院，面积按照0.25亩进行安置，涉案协议按照0.5亩进行安置是错误的，应予以纠正。生效判决并未采纳被告二七区政府的该答辩理由，认为涉案拆迁安置补偿协议系通过协商自愿达成，不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，应依法履行。（2019）最高法行申6821号行政裁定亦确认二七区政府提出行政协议中载明的时永义宅基地面积超出《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十三条“每户用地不超过一百六十七平方米”的规定，获得超面积补偿，但该理由不足以认定该协议存在无效情形。暂且不论在上述时永义诉二七区政府履行行政协议案件中，三级法院均未采纳二七区政府土地超标0.25亩，不应按照0.5亩予以安置补偿的辩称理由，仅以涉案协议是否符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》而言，被告认为原告宅基地面积超标，但对于超面积宅基地，国家法律、法规及政策层面并非一概确认属于非法利益不予确权登记，而是区分不同的历史阶段予以区别对待。即便通过《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》的相关条款亦不能得出宅基地面积超标而不应予以安置补偿的结论。该办法第二条安置补偿原则第四项规定，尊重历史，尊重事实，适当照顾弱势群体。第四条现有宅基地及房屋权属认定第二项规定，未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。本案中，涉案土地系原告之父于1982年取得，且原告家并不存在一户多宅的情况，被告成立的马寨镇合村并拆迁安置工作指挥部根据村、组出具的相关证明材料，与原告签订涉案拆迁安置补偿协议，且协议中载明原告宅基面积为333.33平方米，应视为涉案土地已经通过审核认定，并不存在违反《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》的情形。即便基于该拆迁安置补偿办法第九条其它事项第六项关于“大于4分的合法合规宅基证内三层以下含三层建筑面积大于8**平方米的房屋，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，每平方米给予3000元奖励，超期不予奖励；现有房屋未达到三层及未建满的，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，未建部分每平方米按2700元奖励，超期不予奖励”的规定，被告辩称超过二分半的宅基地面积而不应予以安置补偿的理由仍然不能成立。此外，被告对原告出示的编号为1006001的二七区宅基地建房公示牌的真实性并未表示异议，而该公示牌显示审批单位为马寨镇人民政府。基于举证责任在双方当事人之间的分配，原告已经尽到初步的举证责任，证明其建房经过马寨镇镇人民政府审批，而被告并没有出示相反的证据否定该事实。故虽然时永义未办理涉案宅基地的集体土地使用证或者建设工程规划许可证，但并不能据此否定其系涉案宅基地的合法使用权人及其改建房屋行为的合法性，依据协议对其进行补偿并不会损害公共利益。综上，被告作出的《撤销协议决定通知书》缺乏事实根据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告郑州市二七区人民政府于2019年12月2日作出的涉案撤销协议决定通知。案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年八月十二日书记员 鲁媛媛