山东省泰安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁09行初41号原告范维东，男，汉族，1969年1月26日出生，住山东省泰安市泰山区。委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。被告泰安市泰山区人民政府，住所地泰安市泰山区东岳大街169号。法定代表人王爱新，区长。出庭负责人倪海亮，泰山区人民政府副区长。委托代理人张申，泰山区司法局行政复议应诉科科长。委托代理人乔建奎，山东泰山蓝天律师事务所律师。第三人泰安市泰山区自然资源局，住所地泰安市泰山区东岳大街17号。法定代表人杨洪柱，局长。委托代理人郭燕，自然资源调查检测和开发利用科科长。委托代理人王杉，山东泰山蓝天律师事务所律师。第三人泰安市泰山区上高街道办事处范家灌庄村村民委员会,住所地泰山区上高办事处范家灌庄村。法定代表人刘玉海，村主任。委托代理人孙昊，村委会党支部委员。委托代理人孙平，山东泰山蓝天律师事务所律师。原告范维东诉被告泰安市泰山区人民政府（以下简称区政府），第三人泰安市泰山区自然资源局（以下简称区自然资源局）、泰安市泰山区上高街道办事处范家灌庄村村民委员会（以下简称范家灌庄村委会）土地行政批复一案，于2020年7月7日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告范维东及其委托代理人和雪莲、贾启华；被告区政府的出庭负责人倪海亮，委托代理人张申、乔建奎；第三人区自然资源局的法定代表人杨洪柱，委托代理人郭燕、王杉；第三人范家灌庄村委会的法定代表人刘玉海，委托代理人孙昊、孙平到庭参加诉讼。原告诉称，原告是范家××村村民，在村内拥有合法的宅基地及房屋。现范家××村搞搬迁，因补偿标准过低等原因，原告不同意签订补偿安置协议，但街道及村委欲根据被告作出的涉案批复强拆原告的房屋。原告认为被告作出的涉案批复程序与实体上均存在错误，严重侵犯了原告的合法权益。请求人民法院：1、依法撤销区政府于2020年6月18日作出的《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的批复》；2、本案诉讼费由被告承担。区政府答辩称，区政府向区自然资源局作出的《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的批复》属于内部行政行为，不属于行政案件的受理范围，应当驳回原告的起诉。同时区政府作出批复程序合法，适用法律正确，原告提起诉讼事由不成立。区自然资源局述称，1、同意区政府的意见。2、区自然资源局向区政府呈送《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》以及向上高街道办事处作出的《关于准予依法收回集体土地使用权的回复》，均属于内部转呈转复的过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响，该行为不属于行政诉讼受案范围，应当驳回原告的起诉。范家××村委会述称，1、村委会作出收回集体土地使用权决议符合《土地管理法》规定的条件。范家××村位于泰城城乡结合部，村民居住环境差，为加快城乡一体化建设进程，村委会决定收回本村改造片区范围内集体土地使用权进行旧村改造符合绝大多数村民的利益，符合《土地管理法》第六十六条第一款规定的条件。2、村委会作出收回集体土地使用权的决议经过了法定程序，符合《村民委员会组织法》的规定。3、村委会收回集体土地使用权，符合绝大多数村民的公共利益。经审理查明，原告范维东在范家××村有房屋院落一套。为解决村民房屋陈旧、居住环境差等问题，范家××村在村两委会、村民代表大会决议后，组织实施旧村改造工作。2020年6月15日，为依法收回改造片区范围内集体土地使用权，范家××村委会向上高街道办事处作出《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》，上高街道办事处向区自然资源局作出《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》，区自然资源局向区政府作出《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》。2020年6月18日，区政府向区自然资源局作出《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的批复》，批复内容为：同意你局的请示，由你局会同上高街道办事处指导范家××村委会，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定依法收回范家××村改造片区范围内的集体土地使用权。区自然资源局向上高街道办事处作出《关于同意依法收回集体土地使用权的回复》，回复内容为：1、同意请示的由范家××村委会依法收回本村改造片区范围内集体土地使用权。2、有关手续由你办事处协调办理。上高街道办事处向范家××村委会作出《关于依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的回复》，回复内容为：根据泰山区人民政府关于同意依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的批复，同意你村《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》，回复如下：1、收回你村改造片区范围内的集体土地使用权；2、按照你村《拆迁补偿安置方案》对收回集体土地上的房屋进行安置补偿。2020年7月25日，范家××村委会向原告作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》，主要内容为：“……由村委会依法收回本村改造片区范围内集体土地使用权。泰山区人民政府已批准同意由本村委员会依法收回你户的集体土地使用权。现就限期搬迁并腾空通知如下：1、请你户自收到通知之日起5日内，搬迁并腾空集体土地上的房屋及院落，交回集体土地，逾期，将依法强制收回。2、按照评估结果给予你户货币补偿或回迁安置。……”本院认为，本案争议的焦点问题为被告区政府作出的《泰安市泰山区人民政府关于同意依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的批复》是否具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案行政行为是否对外产生法律效力，应当以是否对相对人的权益产生实际影响为前提。本案中，根据审理查明的事实，被诉批复系区政府针对区自然资源局《关于准予依法收回集体土地使用权的请示》作出的行政机关内部的函复行为，不产生外部法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。同时参照最高人民法院行政审判指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》的裁判观点，行政管理部门直接将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复提起诉讼，人民法院才应受理。本案中，区政府作出批复后，区自然资源局依法向上高街道办事处作出《关于同意依法收回集体土地使用权的回复》，上高街道办事处依法向范家××村委会作出《关于依法收回范家××村改造片区范围内集体土地使用权的回复》，后范家××村委会向原告作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》,从以上事实来看，区政府的批复并未被直接付诸实施，而是由其下级机关层层转批至范家××村委会，由村委会以自己的名义作出收回决定，因此批复内容并未外化，并未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。本案收回原告集体土地使用权的决定，是通过范家××村委会作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》对外发生法律效力，因此，对原告权利义务产生实际影响的是范家××村委会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的授权，行使行政管理职权对原告作出的收回原告集体土地的决定。原告若对范家××村委会作出的《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》不服，可另行主张权利。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告范维东的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  张云翼审判员  王西珍审判员  李 腾二〇二〇年八月六日书记员  许安冉