山东省临清市人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁1581行初61号原告张素慧，女，1980年2月8日生，汉族，住临清市。委托诉讼代理人张长功，男，1954年6月10日生，汉族，住临清市，系张素慧孩子的爷爷。被告临清市康庄镇人民政府，住所地：临清市康庄镇驻地。法定代表人王磊，镇长。委托诉讼代理人李树振，政府工作人员。委托诉讼代理人赵子民，山东众星为民律师事务所律师。原告张素慧诉被告临清市康庄镇人民政府（以下简称康庄镇政府）土地登记行政行为违法并请求更正及行政赔偿一案，于2020年6月6日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于7月8日公开开庭审理了本案。原告张素慧及委托代理人张长功，被告康庄镇政府法定代表人王磊及委托代理人赵子民和李树振到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张素慧诉称，一、被告将登记在张素慧父亲(已去世)张立贵名下的土地登记信息改为登记在商思嘉名下的行政行为无事实及法律依据，应确认违法。第一、虽然村集体土地的发包是村民自治的范围，被告作为对土地承包确权负责行政审核的行政部门，应对土地承包合同是否符合法律规定承担审核的义务。根据商思嘉及村委会提交的材料，无法能够认定，商思嘉对争议的土地享有合法的承包权。商思嘉在争议土地起始承包时不是本村村民，虽然原告对其存在侵权诉讼，但侵权诉讼与承包地的权属没有必然的联系，况且商思嘉提交的材料中也没有村委会将争议土地承包给商思嘉的相关证据。因此，被告将登记在张素慧父亲张立贵名下的土地登记信息改为登记在商思嘉名下行为无事实及法律依据，应确认为行政行为违法。第二、原告与商思嘉侵权纠纷一案，经多次诉讼，山东省高级人民法院于2019年7月11日作出生效裁定，认定商思嘉对涉案土地没有承包权。根据生效裁判文书认定的事实，应当认定被告将登记在张素慧父亲张立贵名下的土地登记信息改为登记在商思嘉名下的行政行为没有事实依据，应确认违法。二、被告将登记在张素慧父亲张立贵名下的土地应更改在原告名下；康庄镇张洼村村民委员会已对张素慧承包土地原来登记错误的行为出具了证明。另外，在纠纷过程中，原来登记有原告名下的相应土地已进行了纠错。将原告名字去除。在行政纠错过程中，康庄镇张洼村村民委员会已将登记在张素慧父亲张立贵名下的土地承包合同加上了原告的名字，并加盖了公章。因此，原告对登记在张素慧父亲张立贵名下的土地具有承包权。被告应将相关信息进行正确更正，改在原告名下。三、因被告的错误登记行为给原告造成了巨大的经济损失，被告应予以赔偿。2010年换证时，被告审核不严，在张长功土地承包合同下共有人处没有原告名字的情况下，将原告名字错误确权在张长功土地承包证中，是原告与商思嘉产生纠纷、多次诉讼的根源。后被告经管站又审核不严，将本应登记在原告名下的土地错误登记在商思嘉名下，并将登记材料提供给临清市人民法院，给原告造成了实际影响，并最终导致原告败诉。被告的错误登记行为给原告造成了大量的诉讼费、误工费、交通费等损失，应予以赔偿。被告属于土地承包确权的审核单位，本应尽心尽责，依法履责。但被告多次出错，给原告的实际权利造成了影响，并给原告造成实际损失。为此，原告特提起诉讼，请求：一、判令确认被告将登记在张素慧父亲张立贵(已去世)名下的承包地登记信息改为登记在商思嘉名下的行政行为违法。二、判令被告将登记在张素慧父亲(已去世)张立贵名下的承包地登记信息更改在原告名下；三、判令被告赔偿因此给原告造成的损失10000元。对第一项诉讼请求，原告庭审时明确为：被告的违法行为重点有两次，第一次2010年被告将张素慧的名字违法登记在张长功的土地承包合同中（合同编号为1615021104600115），该合同是被告擅自编造的至今不肯改正或依法撤销。第二次是被告将商思嘉的名字违法填写在原告依法应有的两份土地承包确权表中（家庭承包方式土地汇总表、农村土地承包经营权确权登记颁证申请审核表）。原告向法院提交了以下证据复印件：1.身份证和两页户籍证；2.2010年张立贵代表全家签订的土地承包合同书；3.2015年9月28日，张洼村村民委员会出具的证明信；4.纠错申请书一份；5.合同编号为1615021104600034的农村土地承包合同，户主为张立贵；6.张长功家的5份合同和三份经营权证书；7.（2019）鲁民再310号山东省高级人民法院民事裁定书；8.（2019）鲁1581民再5号临清市人民法院民事判决书和两份表；9.信访文书两页；10.康庄镇农村合作经济经营管理指导站证明复印件一份。原告庭审后向法院提交了以下证据：1.张长功的2020年的土地承包经营权证；2.张立贵的2010年的土地承包经营权证（复印件）；3.临清市人民政府颁发给商思嘉的土地承包经营权证复印件。原告提供上述证据，为进一步证实被告的违法行为给原告造成了实际的影响。被告康庄镇政府辩称，1.答辩人不具有被告诉讼主体资格。原告要求确认违法的登记行为，不在答辩人的职权范围内，答辩人无权进行登记，依照《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十四条第一款、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第七条，《不动产登记暂行条例》第五条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款，有权进行登记的主体系市、县人民政府，答辩人仅是初审机关，无权进行登记。故答辩人不具有被告诉讼主体资格，请求依法驳回原告的起诉。2.原告与第三人商思嘉的排除妨害纠纷尚在二审过程中，对于涉案土地承包权的归属尚无定论，而该案的结论是本案审理的依据，因此，对于本案的审理应待前述案件审结后进行。3.原告要求答辩人赔偿其损失10000元没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。被告对原告当庭陈述的诉讼请求辩称意见为，原告当庭陈述的两个诉讼请求被告并未作该行政行为，原告当庭所表达的诉请和其诉状中的诉请不一致，原告所出示的汇总表、审核表，据了解是临清法院依职权在政府所调取的微机保存档案信息所打印后加盖镇政府经管站公章。对原告所出示的34号合同真实性没意见，能够证明原告作为张立贵农户家庭成员之一享有家庭承包方式的土地承包经营权，结合山东省高院（2019）鲁民再310号判决书所查明认定的事实能够证实，原告对张立贵农户在承包期内享有承包经营权，所以本案原告再诉请没有颁证职权的镇政府既没有事实依据也没有法律依据，请驳回原告的起诉。经庭审质证，被告对原告提交的证据1-7的真实性没异议，对证据8中两份表的意见同答辩意见，证据9、10无意见。认为，原告的证据不能证实原告所诉请的所谓被告行政行为存在并违法，对案涉案外人商思嘉已取得的农村土地承包经营权证，通过原告所举判决书可以看出是按程序由村委会申报市政府颁证所致，而非被告更改或变更原告所称的信息所致。对原告庭审后提交的证据1，说明在审核颁发此证时原告已经是该农户户主张长功所在的家庭户的家庭成员，该证书以该户与家庭户签订的农村土地承包合同内容而填制，被告无权撤销县级人民政府所颁发的该证；对证据2的意见同证据1，不是被告不予以依法审核所致，也不是漏列原告的名字；对证据3，该证书的颁发也是以该户与村委会所签订的农村土地承包合同而填制形成。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-7、9、10被告无异议，能够说明本案事实部分；证据8是法院现已生效的法律文书。对原告庭审后提交的证据说明政府分别为三户发放的土地承包经营权证。经审理查明，张素慧系临清市康庄镇张洼村村民，其父亲张立贵和母亲刘合莲现均已去世。2010年张立贵与临清市康庄镇张洼村村民委员会（以下简称张洼村委会）签订了《农村土地承包合同》（合同编号为1615021104600034），承包期限为1999年10月1日起至2029年9月30日止,土地承包经营权共有人为张素慧，承包地总面积6.6亩。原告提交的2010年颁发的张长功户的土地承包经营权证共有人一栏中登记有原告名字张素慧。2015年9月28日张洼村委会开具证明，证明原告的承包土地2.2亩在娘家张立贵名下，临清市康庄镇经营管理指导站加盖公章，并写明情况属实。原告于2015年10月12日书写申请书，写明“我村在2008年换发土地承包证时将我的承包地2.2亩，错登记在我公公张长功的名下，实际一直在娘家张立贵名下，现申请予以纠错。”张洼村委会及康庄镇政府加盖了公章。2015年张长功户换发新证时，共有人一栏中已无张素慧名字。张素慧因与案外人商思嘉排除妨害纠纷一案，临清市人民法院于2019年12月12日作出（2019）鲁1581民再5号民事判决书，该判决书查明张素慧的母亲刘合莲于2006年3月25日去世，父亲张立贵于2014年8月8日去世，张素慧于2004年与同村村民张保勇结婚，于2015年4月21日办理了离婚手续。张立贵生前即1998年作为户主取得了张洼村6.6亩（1块土地）集体土地的承包经营权，2010年11月22日临清市人民政府向张立贵颁发了证号为161502097394的农村土地承包经营权证，因修建聊夏路，其承包地由1块变为4块（承包经营权证及档案资料载明：确权地块总数为3块），后张立贵将村北1亩多、2亩多的土地分别对外进行了转包，其余土地由其外甥商思嘉（大女儿的儿子）耕种至今，商思嘉已取得编号为371581103239000129J的土地承包经营权证。案经审理，判决驳回了张素慧要求排除妨碍的诉讼请求。张素慧不服上诉至聊城市中级人民法院，经查询，聊城市中级人民法院于2020年7月23日作出（2020）鲁15民再18号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判，该判决的生效日期为2020年7月28日。原告在该案中发现法院以职权调取的康庄镇农村合作经济管理指导站保存的张立贵农村土地承包经营权确权登记颁证申请审核表及商思嘉的家庭承包方式土地汇总表，认为被告将登记在张立贵名下的承包地登记信息改为登记在商思嘉名下的行政行为违法及请求更改并要求被告赔偿因此给原告造成的损失，提起本案诉讼。庭审时，原告对要求确认行为违法的诉讼请求进一步明确为：被告的违法行为重点有两次，第一次2010年被告将张素慧的名字违法登记在张长功的土地承包合同中（编号为1615021104600115），1615021104600115号合同是被告擅自编造的至今不肯改正或依法撤销；第二次是被告将商思嘉的名字违法填写在原告依法应有的两份土地承包确权表中（家庭承包方式土地汇总表、农村土地承包经营权确权登记颁证申请审核表）。张素慧称离婚后没有再婚，仍在婆家居住。原告请求被告赔偿的项目在诉状及庭审中说明为诉讼费、误工费、交通费等损失。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”依据上述规定，在颁发农村土地承包经营权的程序中，乡镇人民政府仅负责对发包方报送材料进行初审和向县级以上地方人民政府提出颁证申请；县级以上地方人民政府承担颁发农村土地承包经营权证的职责；备案、登记、发放等颁证具体工作由农业行政主管部门负责。故，原告所诉的承包地登记信息只是被告档案中留存的信息，在本案诉讼中原告并无证据证明被告私自更改其所诉称的审核表，且其更无更改的法定职责，原告认为1615021104600115号合同是被告擅自编造无证据予以证实，且合同并非原告与被告签订，被告的职责是颁发土地承包经营权证的一个过程性行为，对外不产生法律效力，原告对此提起诉讼不属于法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案，原告认为因被告的错误登记行为给其造成经济损失并产生纠纷引发诉讼，为此造成了交通费、诉讼费、误工费等损失，原告对此未提交有效证据予以证明，且上述认定原告所诉被告行为并无违法之处，且是一个过程性行为，对外并不产生法律效力。原告据此提起行政赔偿，应不予受理。综上，原告提起的诉讼，不属于法院行政诉讼受案范围，应依法驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告张素慧的起诉。案件受理费不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  李晓杰审 判 员  冀翔飞人民陪审员  刘 杰二〇二〇年八月十一日书 记 员  权 桐《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。