山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁08行初85号原告杨作军，男，1976年8月1日出生，汉族，住山东省泰安市。被告济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路**。法定代表人林红玉，市长。出庭负责人宋恩岱，济宁市人民政府副秘书长。委托诉讼代理人董安全，济宁市司法局工作人员。委托诉讼代理人张春利，山东鲁济律师事务所律师。原告杨作军诉被告济宁市人民政府行政侵权一案，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告杨作军以其母需要照顾为由申请互联网庭审。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日通过互联网方式公开开庭审理了本案。原告杨作军，被告济宁市人民政府负责人宋恩岱及委托诉讼代理人董安全、张春利参加诉讼活动。本案现已审理终结。原告诉称，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《山东省行政复议条例》第六条规定，经省人民政府批准，设区的市、县（市、区）人民政府可以集中行使行政复议职权。《山东省行政程序规定》第五十条规定，制定规范性文件，实行统一登记，统一编制登记号，统一公布制度。未经统一登记，统一编制登记号，统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。被告济宁市人民政府依据鲁府法发[2016]10号文件的规定受理原告复议申请，侵犯了原告选择复议机构的权利。请求：1.依据《山东省行政复议条例》第六条以及《山东省行政程序规定》第五十条规定审查鲁府法发[2016]10号文件并确认济宁市人民政府受理原告行政复议申请的行为侵犯原告选择复议机构的权利；2.由被告承担本案诉讼费用。原告提供以下证据，一、济政复中字[2019]156号行政复议中止通知书、济政复办受字[2019]156号行政复议受理通知书，证明济宁市人民政府侵犯原告选择复议机构权利。二、2019年12月24日电子邮件复印件，证明被告隐瞒原告请求终止复议的事实。三、再审申请及（2019）鲁行申986号、1228号裁判文书复印件，证明经济南历下区法院一审、济南中院二审、山东高院再审均拒绝审查鲁府法发【2016】10号。四、鲁府法发【2016】10号复印件，证明山东司法厅向济宁市人民政府转送复议申请的依据不是《山东省行政复议》条例，而是鲁府法发【2016】10号。五、（2018）鲁08行终236号行政判决书复印件，证明济宁中院否定复议申请人选择复议机构的权利。六、济政字【2015】99号复印件，证明鲁府法发【2015】17号《山东省行政复议立案工作规则》是济政字【2015】99号制定的依据。七、（2017）鲁行终181号行政裁定书复印件，证明违反《山东省行政程序规定》第五十条规定，侵犯申请人选择复议机构的权利。八、身份证复印件。被告济宁市人民政府辩称，一、答辩人济宁市人民政府对《关于规范集中复议职权有关问题的通知》(鲁府法发【2016】10号)(以下简称“【2016】10号文件”)没有监督检查权。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发【2018】37号)的规定，，地方各级人民政府对所属部门上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。因此，上级机关对下级机关制发的行政规范性文件具有监督检查权，而作为下级机关的济宁市人民政府对上级机关印发的“【2016】10号文件”并无监督检查权。《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发【2018】115号)规定，省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核，也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。《关于规范集中复议职权有关问题的通知》(鲁府法发【2016】10号)应由本级人民政府确定的审核机构进行审核，济宁市人民政府并无法定职能审核“【2016】10号文件”。二、答辩人济宁市人民政府受理山东省司法厅转送的复议案件，没有侵犯原告选择复议机关的权利，对原告的起诉应裁定驳回。济宁市人民政府对山东省司法厅转送的复议案件应当依法受理，没有侵犯申请人选择复议机关的权利。根据“【2016】10号文件”第三条规定：省政府各部门、各直属机构、省一级法律法规授权的组织收到行政复议申请的，应当及时制作《行政复议申请转送函》，主动送到对行政争议有管辖权的、被申请复议行政行为作出机关的本级人民政府，将该函和行政复议申请书及相关材料寄送本级政府法制机构予以依法处理。答辩人济宁市人民政府作为对本案行政复议有管辖权的机关，对山东省司法厅转送的复议案件依法应当受理；原告诉称答辩人侵犯其复议机关选择权，没有法律依据。当前，相对集中行使行政复议职权既是落实国务院健全和完善行政争议解决机制要求的具体举措，也是应对当前行政争议复杂多样状况的现实选择。已生效的(2017)鲁0102行初71号行政判决书、(2016)鲁01行终597号行政裁定书、(2019)鲁0102行初108号行政裁定书均确认“【2016】10号文件”具有普遍适用的效力；《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第七十条规定：生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。综上，答辩人对《关于规范集中复议职权有关问题的通知》(鲁府法发【2016】10号)不具有审查权；答辩人济宁市人民政府受理山东省司法厅转送的复议案件符合法律规定，答辩人没有侵犯原告对复议机关的选择权；原告的起诉缺少事实基础与法律依据，依法应予裁定驳回。被告济宁市人民政府提供以下证据：一、《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法【2008】71号）；二、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发【2018】37号）；三、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发【2018】115号）；四、（2016）鲁01行终597号行政裁定书；五、（2017）鲁0102行初71号行政判决书；六、（2019）鲁0102行初108号行政裁定书。证据一至六共同证明济宁市人民政府对《关于规范集中复议职权有关问题的通知》（鲁府法发【2016】10号）不具有监督检查、审核权；《关于规范集中复议职权有关问题的通知》内容符合法律、法规，具有合法性与普遍适用性，没有侵犯原告对复议机关的选择权。七、山东省司法厅《行政复议申请转送函》；八、山东省司法厅《行政复议申请转送函》EMS详单。证据七、八共同证明济宁市人民政府对山东省司法厅转送的行政复议案件予以立案，系依法行使行政复议职权，原告的诉请没有法律依据。经庭审质证，被告对原告提交证据质证认为，原告提交的证据均与审理重点没有关联性，不应当作为定案的依据。原告对被告提交的证据二、五、七、八无异议，对被告提交的证据一、三、四、六不予认可。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据一能够证明被告对原告的行政复议申请予以受理的事实，本院予以确认。原告提交的证据四不完整，不作认证。原告提交的其他证据与本案无关联性，不予确认。被告提交的证据七、八能够证明被告对山东省司法厅转送的行政复议案件予以立案的事实，本院予以确认。被告提交的行政法规，不作认证。被告提交的裁判文书与本案无关联性，本院不予确认。经审理查明，2019年8月12日，济宁市司法局对原告杨作军作出《投诉处理答复书》，杨作军不服，向山东省司法厅提出行政复议申请。2019年9月29日，山东省司法厅将原告的行政复议申请及相关材料转送被告济宁市人民政府。2019年10月14日，济宁市人民政府行政复议办公室作出济政复办受字[2019]156号行政复议受理通知书，决定受理杨作军的行政复议申请。本院认为，为完善行政复议体制和工作机制，切实提高行政复议工作的质量和效率，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的立法精神，结合我国行政管理体制特点和行政复议工作发展趋势，2008年9月16日，国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，指出根据行政管理体制改革的要求和步骤，在行政复议委员会试点过程中，探索并逐步推行相对集中行政复议审理权，可以有效集中分散的行政复议资源。山东省被确定为全国首批行政复议委员会试点单位。根据国务院的部署，山东省自2009年以来，逐步开展行政复议委员会试点工作，探索相对集中行政复议职权改革，逐步实现一级政府只设立一个行政复议机构。2009年7月，山东省人大常委会修订的《山东省行政复议条例》第六条第二款规定，经省人民政府批准，设区的市县（市、区）人民政府可以集中行使行政复议职权。此为行政复议体制改革提供了地方性法规依据。2012年1月9日，山东省人民政府下发《关于推进行政复议委员会试点工作的意见》，要求全面推进试点工作，集中行政复议权，整合行政复议资源，完善集中受理、集中审理行政复议案件的程序和制度，逐步实现行政复议权由县级以上人民政府统一集中行使。2016年，山东省人民政府法制办公室印发鲁府法发【2016】10号《关于规范集中复议职权有关问题的通知》，明确规定我省行政复议权由县级以上人民政府统一集中行使。除《行政复议法》规定的海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关以外，省政府各部门、各直属机构和省一级法律法规授权的组织，不再办理行政复议案件。该通知除对集中复议职权的工作部门作出规定外，还对执法文书的行政复议告知途径、行政复议申请及时转送以及做好工作职能承接作出要求。本案中，被告济宁市人民政府对山东省司法厅转送的原告杨作军的行政复议申请予以受理，符合上述通知规定，能够保障原告杨作军申请行政复议的权利，不存在侵犯原告杨作军选择复议机关权利的情形。原告杨作军的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨作军的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告杨作军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  原玉红审 判 员  李传平人民陪审员  袁 锐二〇二〇年八月十八日书 记 员  毕迪昕