中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再286号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）广东省英德市九龙镇大陂村委会虎岗村民小组。 负责人黎伙娣，组长。 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）广东省英德市九龙镇大陂村委会油铺村民小组。 负责人黎观景，组长。 上述两再审申请人共同委托诉讼代理人黎银萍、杨晓燕，广东清豪律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）广东省英德市九龙镇河头村委会岩下村民小组。 负责人许廷安，组长。 委托诉讼代理人戴海燕，广东乐同律师事务所律师。 委托诉讼代理人江雪飞，广东德纳律师事务所律师。 原审被告广东省英德市人民政府,住所地广东省英德市英城镇。 法定代表人肖勇科，市长。 委托诉讼代理人黄天彪，广东省英德市不动产登记中心工作人员。 委托诉讼代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。 再审申请人广东省英德市九龙镇大陂村委会虎岗村民小组（以下简称虎岗组）、油铺村民小组（以下简称油铺组）因被申请人广东省英德市九龙镇河头村委会岩下村民小组（以下简称岩下组）诉原审被告广东省英德市人民政府（以下简称英德市政府）核发林权证一案，不服广东省高级人民法院于2018年9月4日作出的（2016）粤行终1864号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2019）最高法行申7734号行政裁定，决定提审本案。提审后依法组成合议庭进行审理，案件现已审理终结。 一、二审法院经审理查明，2014年11月10日，原广东省英德市九龙镇大陂村委会虎迹岗村民小组（含油铺组，以下简称虎迹岗组）向英德市政府提出书面申请，以其持有的1962年《英德县生产队土地房产所有证》（以下简称62年证)记载大磅山、高凹山、出水沸、鸦螺凹、独石山和英德县人民政府调处山林纠纷领导小组办公室(以下简称英德县调处办)英林调字（1989）31号《关于大磅山、独石山等五处山场权属处理决定的通知》（以下简称31号处理决定）为权属依据，向英德市政府提出对小地名“大磅山”换发新《林权证》的申请。虎迹岗组在《广东省林地林权登记申请表》上填写了小地名“大磅山”，面积94亩，四至东至岩背迳为界；南至山顶分水为界；西至洴田山矮凹仔为界；北至岩下（含上塘）耕地边为界，在“权利人意见栏”有虎迹岗组组长黎伙娣签名、意见、日期并加盖了公章。该表上有英德市九龙镇人民政府负责人签名、意见、日期并加盖了镇政府公章；英德市林业局、英德市政府的相关负责人也在“意见栏”上分别填写了意见、日期，加盖了单位公章，审核同意发证。 英德市政府受理申请后，组织虎迹岗组代表及相邻寨背村委岩背、洴田村民小组代表和相关工作人员进行实地踏界，但未通知岩下组代表参加勘查。2014年11月17填写的《林权核查登记表》及《现场勘查地形图》上有虎迹岗组代表、相邻村民小组代表及相关工作人员签名确定四至范围，但岩下组无代表签名。《广东省林地林权登记申请表》及《林权核查登记表》中的小地名及面积、四至与虎迹岗组申请发证的小地名、面积、四至均相同。2014年12月19日，英德市政府对申请发证的“大磅山”山场审核结果进行为期一个月的张榜公示。2015年1月5日，岩下组组长许北永、副组长许观田、上塘村民小组组长许亚东、副组长许飞红书面向英德市九龙镇人民政府提出异议，2015年6月15日，英德市九龙镇人民政府向岩下（含上塘）村民小组发出《关于异议主张的告知书》，告知英德县调处办于1989年12月25日作出的31号处理决定已发生法律效力，对岩下组提出的异议不予采纳，如不服，可循有关法律途径解决。 2015年8月13日，英德市政府给虎迹岗组颁发了英府林证字（2015）第0××××6号《林权证》（以下简称0××××6号林权证），该证记载小地名为“大磅山”，面积94亩，四至东至岩背迳为界；南至山顶分水为界；西至洴田山矮凹仔为界；北至岩下（含上塘）耕地边为界。该证注记栏注明：林权证权利共有人大陂村委会虎迹岗组（含油铺组）。岩下组不服，提起本案诉讼，请求撤销0××××6号林权证。 另查明,岩下组持有1981年12月30日英德县政府颁发的英林证字NO：0003××7号《山权林权所有证》（以下简称3××7号林权证），该证第7栏所登记的山名是上塘尾，四至东至细山仔、四方岩脚；南至岩背山顶分水为界；西至洴田林山顶、独石山顶为界；北至上塘为界。该证与大磅山、高凹山、出水沸、鸦螺凹、独石山五处山场是同一片山林，包括了涉案0××××6号林权证林地范围。虎迹岗组持有1981年12月30日英德县政府颁发的英林证字NO：0003××4号《山权林权所有证》，记载中没有涉案林地的权属登记内容。 再查明,因岩下组与虎迹岗组就涉案林地发生纠纷，英德县调处办于1989年12月25日作出31号处理决定，认定大磅山、高凹山、出水沸、鸦螺凹、独石山五处山场权属归虎迹岗组所有。一审庭审审查发现，31号处理决定在英德市档案局该案档案中无本案件的相关材料，档案中的材料是对其他三处山场的处理材料。英德市政府也无法提供该处理决定送达给双方的签收资料，因此，无法证实处理决定已发生法律效力。 清远市中级人民法院（2016）粤18行初83号行政判决认为，英德市政府单凭虎迹岗组62年证为权属依据换发0××××6号林权证，有违岩下组持有3××7号林权证权属凭证的客观事实，在两证出现同时包括涉案林地权属的情况下，单方面换发0××××6号林权证给虎迹岗组，导致颁证行为侵犯了岩下组的权属权益，属认定权属来源依据不清。英德县调处办作出的31号处理决定，经岩下组代理律师查证和英德市政府确认，该处理决定在英德市档案局档案中无本案的相关申请立案调查处理等材料，英德市政府也无法提供该处理决定送达给双方的签收证据，不能证实该处理决定已发生了法律效力。因此，英德市政府以此处理决定为主要权属依据而换发0××××6号林权证，明显依据不充分，应予以撤销。英德市政府在换发0××××6号林权证过程中，没有通知岩下组代表参加勘查，在《林权核查登记表》《现场勘查地形图》上也没有岩下组代表签字确定四至范围。在英德市政府将换证审核结果张榜公告公示期间，岩下组和上塘村民小组向当地政府书面提出了异议。因此，英德市政府换发0××××6号林权证的行政行为属争议期间发证，违反了《广东省林地林权登记发证工作方案》的规定，未履行核查、勘查、审核、监督等相关程序，颁证程序违法。综上，英德市政府颁发0××××6号林权证认定权属依据不清，颁证程序违法，应予以撤销。岩下组请求判令撤销案涉林权证的诉求理据较充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项规定，判决撤销英德市政府于2015年8月13日颁发给虎迹岗组的0××××6号林权证。虎迹岗组不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2016）粤行终1864号行政判决认为，虎迹岗组于2014年11月10日向英德市政府书面提出颁发0××××6号林权证的申请，并提交了62年证和31号处理决定作为享有涉案山林权属的依据。但岩下组否认收到31号处理决定，英德市政府在本案诉讼期间未能提供上述处理决定已送达给岩下组及虎迹岗组的证据，一审法院认定英德市政府未能举证证明上述处理决定已经发生法律效力，英德市政府以上述处理决定为主要权属依据而核发0××××6号林权证存在权属来源不清的情形，并无不当。另外，英德市政府在核发0××××6号林权证过程中，没有通知岩下组代表参加勘查，在《林权核查登记表》《现场勘查地形图》上也没有岩下组代表签名确认四至范围，不符合发证程序规定。在英德市政府将林权证审核结果张榜公示期间，岩下（含上塘）村民小组提供了登记在其名下的3××7号林权证，认为该证第7栏登记的山名“上塘尾”的四至范围包括了涉案山林范围，以此提出权属异议。英德市政府在现有证据不足以证明涉案处理决定已依法送达给权属争议双方当事人的情况下，认定上述处理决定已经发生法律效力，对岩下组提出的权属异议主张不予采纳，其向虎迹岗组核发0××××6号林权证，不符合上述规定，亦属于程序违法。因此，英德市政府向虎迹岗组核发0××××6号林权证存在认定事实不清，程序违法的情形，一审法院判决撤销该发证行为并无不当，予以维持。虎迹岗组主张31号处理决定已经发生法律效力理据不足，不予采纳。虎迹岗组或岩下组可依法就涉案山林的权属争议申请确权处理后，再依法申请登记发证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 虎岗组、油铺组申请再审称：1.从英德市档案馆处能够调取到31号处理决定的相关立案调查处理等材料，该决定送达方式和同时期的其他同类处理决定一样，申请人亦已收到该处理决定，应当认定已发生法律效力，一审认定英德市档案馆无31号处理决定资料与档案保存情况不符，系事实认定错误。2.虎迹岗组持有62年证，对涉案山林有合法有效的权属依据，岩下组持有的3××7号林权证是争议期间私自填写的，应属无效，该证第7栏被31号处理决定撤销，岩下组对涉案山林没有合法的权属依据。英德市政府颁发0××××6号林权证不属于在争议期间发证。3.颁证行为权属来源清楚、程序合法。岩下组不是涉案山林相邻的山林权人，无需通知其参加踏界。而虎迹岗组一直领取涉案山林的公益林补偿金，对涉案山林有管理使用的事实。请求依法予以再审，撤销一、二审判决，改判驳回岩下组的所有诉讼请求。 岩下组答辩称：1.31号处理决定并未送达岩下组，对岩下组未生效。岩下组并不知晓存在对涉案山林进行调处、作出处理决定的情形。2.31号处理决定未经法定撤销程序而直接否认岩下组持有的3××7号林权证第7栏的效力，明显超越职权，程序违法，实体处理错误，不能作为颁证依据，英德市政府据此颁证给虎迹岗组明显错误。3.岩下组居住在涉案山林的山脚下几十年，与涉案山林实际距离更近，涉案山林划归岩下组更加方便管理使用。一、二审判决撤销涉案林权证符合法律规定。请求驳回再审申请。 英德市政府述称，31号处理决定已将涉案山林的山权林权确权归虎迹岗组所有，英德市政府以虎迹岗组提交的62年证和31号处理决定作为发证权属依据为虎迹岗组颁发0××××6号林权证，程序合法，实体处理正确。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求对本案依法再审，撤销一、二审判决，并改判驳回岩下组的诉讼请求。 本院经审理查明,英德市档案局保存的1989年第92号卷宗，卷内目录第一项内容记载为关于独石山的处理决定，对应文件为针对大旁山、独石山等五处山场的31号处理决定，但第二至五项即调查处理报告、协商记录、虎迹岗起诉书、虎迹岗四固证、岩下村山林权证等材料内容涉及的山场却为布狗山(背狗石咀)、巍鹰山、四方岩。而相邻的1989年第93号卷宗，卷内目录第一项为关于背石咀山场的处理决定，其内容为针对背狗石咀、巍鹰山、四方岩山场的32号处理决定，但第二至五项即调查报告、协商记录、虎迹岗村起诉书、虎迹岗四固定证、岩下村山林权证等材料内容涉及的山场却为大旁山（大磅山）、独石山等山场。上述两处理决定的卷宗内均无送达回证。 另查明，虎迹岗组下设虎一、虎二及油铺村民小组，后变更为虎岗组及油铺组。 再查明，林业部门曾组织虎迹岗组对争议地公益林进行踏界，并颁发了编号为ＳＴ182××××9008《广东省生态公益林现场界定书》，英德市生态公益林管理站于2019年出具文件证明虎迹岗组从2003年开始领取争议山林的公益林补偿金至今。 除上述事实之外，本院对一、二审查明的其他事实予以确认。 本院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第四项规定，尚未取得林权证的，人民政府作出的林权争议处理决定可以作为处理林权争议的依据。2016年《广东省林木林地权属争议调解处理条例》中第十条第二项亦规定，1961年至1963年劳（动）力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料，可以作为调处林权争议的权属来源证据。依据上述规定，本案的审查焦点是31号处理决定是否发生法律效力，能否作为确权处理的依据。 关于31号处理决定是否发生法律效力的问题。31号处理决定系英德县调处办于1989年作出，该决定作出前经过调查，形成调查报告及协商记录，采取抄送方式送达，该处理决定及上述资料均能在档案局存档卷宗中找到。其中，处理决定保存在英德市档案局1989年第92号卷宗中，立案、协商、调处等资料保存在1989年第93号卷宗中，虽然存放卷宗名号不同，但卷内资料的内容能够互相印证，证明31号处理决定系经过前置处理程序后作出。而同样由英德调处办于同一日针对虎迹岗组及岩下组等村组作出的32号处理决定，也系采取抄送方式送达，卷内亦没有送达回证，但双方当事人均认可当时已经收悉，岩下组当时已针对该处理决定提起了相关诉讼。综合上述证据，可以认定在1989年进行调处时，岩下组与虎迹岗组都同时参加了31号处理决定、32号处理决定的调查处理。两份决定同日作出，均按照当时的历史情况，采用抄送九龙镇政府、县人民法院并抄送本案申请人与被申请人分别所在的大坡村委会及河头村委会的送达方式，且岩下组已就32号处理决定提起了民事诉讼。现岩下组主张其当时并不知晓存在对涉案山林进行调处、作出处理决定的情形，与上述事实不符，缺乏相应证据予以佐证。在1989年进行调处时，虎迹岗组提供了62年证，英德县调处办根据该证及前期调查结果作出31号处理决定。一审法院认为31号处理决定在英德市档案局档案中无相关申请立案调查处理等资料，系事实认定有误，其以英德市政府无法提供该处理决定送达给双方的签收证据为由，直接否定该处理决定的送达程序及法律效力，证据不足。虎迹岗组提供了《广东省生态公益林现场界定书》及英德市生态公益林管理站出具的情况说明，主张其从2003年开始即已领取争议山林的公益林补偿金，而岩下村未对争议山林进行公益林踏界、也未领取争议山林的公益林补偿金，对主张的管理使用事实未能提供相应证据。一、二审认定英德市政府对31号处理决定未调查处理的事实有误，对该决定是否确实送达未进行有效的审查，对该决定后续是否在两村组之间实际发生效力、双方是否有实际管理使用的事实、岩下组持有的3××7号林权证是否仍有效力、其是否属于应参与勘界的相邻权人等事实应予审查而未进行查明，对本案基本事实认定不清。 综上,一、二审法院以0××××6号林权证依据的31号处理决定权属未生效为由，判决撤销英德市政府的颁证行为，认定事实不清，依法应予撤销。清远市中级人民法院应当就英德市政府向虎迹组、油铺组颁发0××××6号林权证是否合法继续进行审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定,裁定如下: 一、撤销广东省高级人民法院(2016)粤行终1864号行政判决及清远市中级人民法院（2016）粤18行初83号行政判决。 二、本案发回广东省清远市中级人民法院重审。 审判长  宋楚潇 审判员  田心则 审判员  寇秉辉 二〇二〇年八月三十一日 法官助理黄宁晖 书记员赖远均 附：相关法律、司法解释条文 1.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 2.林木林地权属争议处理办法 第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据： （一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证； （二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册； （三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图； （四）人民政府作出的林权争议处理决定； （五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据； （六）人民法院作出的裁定、判决。 3.广东省林木林地权属争议调解处理条例 第十条没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册； （二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料； （三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本； （四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书； （五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书； （六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证； （七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐； （八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图； （九）当事人之间的协议书或者赠与凭证； （十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明； （十一）法律法规规定的其他证据。 林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。