吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终126号 上诉人（原审原告）吉林市中凯物业服务有限责任公司，住所地吉林省吉林市船营区昌茂花园2号楼A座。 法定代表人黄慧梅，执行董事长。 委托代理人王英博，吉林江城律师事务所律师。 被上诉人吉林市住房和城乡建设局，住所地吉林省吉林市昌邑区松江东路7号。 法定代表人卢晓峰，局长。 委托代理人王誉博，吉林市房地产监察支队科长。 委托代理人杨平，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。 被上诉人吉林市人民政府，住所地吉林省吉林市船营区松江中路65号1号楼。 法定代表人贺志亮，市长。 委托代理人李梓桥，吉林市司法局科员。 委托代理人张德海，吉林德北律师事务所律师。 上诉人吉林市中凯物业服务有限责任公司（以下简称中凯物业公司）因与被上诉人吉林市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、吉林市人民政府城建行政处罚一案，不服吉林铁路运输法院作出的（2020）吉7102行初72号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2019年7月10日，吉林市船营区解放西路中凯西苑小区业主向吉林省住房和城乡建设厅举报中凯物业公司侵犯业主利益。2019年9月5日，市住建局对中凯物业公司未经业主大会同意擅自改变物业管理用房的用途立案调查，并于当日向中凯物业公司送达责令限期整改指令书。2019年9月12日，市住建局作出整改复查意见书，认定中凯物业公司已于2019年9月9日收回出借的物业管理用房，已恢复物业管理用房的用途。2019年9月17日，市住建局向中凯物业公司作出行政处罚告知书，告知拟对该公司给予警告，并处罚款3万元的行政处罚。根据中凯物业公司的申请，市住建局于2019年10月18日组织召开听证会。2019年10月29日，中凯物业公司向市住建局提出减轻行政处罚申请。市住建局分别于2019年11月29日、2020年1月15日作出本案案涉处罚决定和加罚决定。中凯物业公司不服处罚决定，向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府于2020年3月26日作出本案案涉复议决定。 原审法院认为，本案市住建局作为地方人民政府房地产行政主管部门，具有查处案涉违法行为的法定职权。市住建局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，裁量适当。通过对本案市住建局提交证据的审查，可以认定其已经完成了对被诉行政行为合法性的举证责任，而中凯物业公司对其认为被诉行政行为违法，却未提出任何有效证据予以证明。尤其是中凯物业公司在行政处罚程序中，向市住建局提交的减轻行政处罚申请书中明确载明，“申请人汲取本次事件的经验教训，积极配合行政执法机关的调查处理，杜绝类似事件的再次发生”，可视为其对案涉违法事实的自认。中凯物业公司无论出于何种考虑，将用于物业管理的房屋交由其他公司使用，均应认定为改变房屋用途，行为构成违法。至于中凯物业公司认为业主对案涉房屋使用并未提出异议，且已经收回房屋并恢复原有用途的主张，其实是中凯物业公司欲以已纠正违法行为来否定已发生行为的违法性，该理由更是不能成立。关于本案被诉加罚决定，系因中凯物业公司未履行处罚决定中的罚款义务，嗣后产生的执行罚，是未履行或未完全履行罚款义务必然产生的法定义务延伸，属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行行为范畴。市住建局虽无必然作出该行政行为的必要，但其作出该行政行为并不违反法律、法规的强制性规定。该行政行为的作出亦属事实清楚，适用法律、法规正确，且程序合法。因此，中凯物业公司要求撤销该加罚决定的主张亦缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，判决驳回中凯物业公司的诉讼请求。 中凯物业公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销吉林铁路运输法院作出的（2020）吉7102行初72号行政判决；撤销市住建局作出的（吉市住建房）处罚（2019）05号行政处罚决定书及（吉市住建房）加罚（2019）05号加处罚款决定书；撤销吉林市人民政府作出的（2020）2号行政复议决定；上诉费用由两名被上诉人承担。主要理由为：（一）市住建局作出的行政处罚主要证据不足。1.中凯物业公司2019年8月14日接到市住建局通知时并不知道具体事宜，授权祁晓卓不可能包括9月5日立案后的询问委托事项，祁晓卓不是公司的法定代表人、主管人员及事情的亲历者，其证言不能作为行政处罚的证据，祁晓卓无权在立案后接受询问。2.业主举报上诉人涉嫌的几项违法行为均不成立，也与市住建局立案审批表中表述的不是同一事实，且中凯物业公司是依照市住建局监察支队工作人员要求的表述内容出具的“情况说明”，并非真实意思表示。该情况说明不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的任何证据形式。（二）没有直接证据证明中凯物业公司改变了物业管理用房。1.中凯西苑小区A号楼竣工后，经房产测绘实际面积为212.46平方米，因少于吉林市规划局审批的物业管理用房212.53平方米，故用车库作为物业管理用房的补充。2.0002019号房屋一直作为物业办公使用，其用途为承担小区设备设施的维修、养护，也是为业主办理房产证的工作人员办公场所，中凯物业公司作为中凯地产的下属子公司，两家单位在同一幢建筑物内办公，市住建局没有直接证据证明中凯物业公司改变物业管理用房的用途。（三）中凯物业公司是出于最大限度保护自身合法权益、减少损失的考虑才申请减轻处罚，向市住建局申请减轻行政处罚是迫于无奈，不代表对指控违法情节的认可，中凯物业公司也通过行政复议和行政诉讼进行了维权。（四）市住建局作出的行政处罚决定，违反行政行为的适当性原则。中凯物业公司在前期物业管理阶段将物业管理用房作为办公使用是合法的，中凯物业公司与中凯地产在人、财、物等方面往来密切，物业公司难以与地产集团作出切割以体现物业管理用房的纯洁性。 市住建局答辩称，（一）一审判决正确，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，市住建局对上诉人的询问笔录能够证实上诉人的授权委托书和情况说明等相关证据是依法作出的，不存在违法或瑕疵问题。（二）上诉人的减轻行政处罚申请书明确了其存在将物业管理用房违法使用，并且使用车库进行办公的情形。故市住建局作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法。 吉林市人民政府答辩称，（一）吉林市人民政府作出的复议决定程序合法。吉林市人民政府接到上诉人的复议申请后，遵循了“便民、及时”的要求，保障了申请人的程序权利，因案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》作出了行政复议延期审理通知书，经过认真审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出了行政复议决定，保障了上诉人的程序权利及复议结果的合法性。（二）吉林市人民政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，法律适用正确。中凯物业公司与中凯地产是两个独立法人，市住建局经调查并依据现场照片、询问笔录等证据认定上诉人未经业主大会同意擅自改变物业管理用房用途。考虑上诉人提交减轻处罚申请及中凯物业公司整改完毕的情况，市住建局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。（三）一审判决对证据认定正确，上诉人没有提供相应证据及法律依据予以佐证，上诉人既否定存在违法行为，又认为市住建局的处罚决定违反适当性原则的观点自相矛盾。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）《物业管理条例》第三十七条规定，物业管理用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意，物业服务企业不得改变物业管理用房的用途。第六十二条规定，违反本条例的规定，未经业主大会同意，物业服务企业擅自改变物业管理用房的用途的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处1万元以上10万元以下的罚款。本案中，中凯西苑小区一直未成立业主大会，市住建局对中凯物业公司涉嫌改变物业管理用房用途立案调查后，依法对该公司授权的工作人员进行了询问，并调取了相关现场证据，中凯物业公司出具的情况说明及其工作人员在询问笔录中都明确表示物业公司将A号楼0002019号房屋借给中凯地产作为办公室使用，改变了物业管理用房的用途，后在听证会上中凯物业公司又表示物业管理用房由中凯地产及中凯物业公司共同使用，故市住建局认定中凯物业公司在未经业主大会同意的情况下，存在改变物业管理用房的违法行为，认定事实清楚，证据充分。关于上诉人对祁晓卓的授权有效性及情况说明的真实性存在异议的问题，因上诉人无法提供相应证据证实其主张，本院不予支持。关于上诉人提出用车库作为物业管理用房补充的观点，与该公司前期询问笔录、情况说明中的内容及市住建局提供的现场照片证据相冲突，且中凯物业公司在本院审理阶段表示业主在办理业务时都直接到车库去，这与中凯物业公司提出车库只是物业补充用房的定位亦有冲突，故本院不予支持。 （二）《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，市住建局在作出行政处罚前，依法告知了中凯物业公司陈述、申辩及听证的权利，并依该公司申请举办了听证会，结合该公司的整改情况及其提交的减轻处罚申请书，经过集体讨论后，依照《物业管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定对中凯物业公司作出了警告及罚款2万元的行政处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的过罚相当的原则，程序合法，处理结果正确。吉林市人民政府对该处罚决定复议维持正确。 （三）加处罚款系行政机关在行政相对人不履行行政处罚决定情况下，采取的行政强制行为。本案中，市住建局对中凯物业公司作出行政处罚决定后，中凯物业公司一直未履行，故市住建局对其作出加处罚款决定并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由吉林市中凯物业服务有限责任公司负担。 审 判 长 侯德顺 审 判 员 李长清 审 判 员 包蕴琦 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 梁佳驹 书 记 员 范宇聪