辽宁省盘锦市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽11行初18号原告田启祥，男，1963年10月2日出生，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。原告朱明，男，1964年4月19日出生，汉族，住沈阳市大**。原告周礼舜，男，1974年1月24日出生，汉族，住广东省潮州市湘桥区。原告张彦佳，男，1964年2月27日出生，回族，住广东省深圳市南山区。原告左胜军，男，1973年5月1日出生，汉族，住河南省漯河市召陵区。原告刘风君，男，1962年1月17日出生，汉族，住吉林省通化市东昌区。原告张碧潮，男，1965年12月17日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。原告张碧钊，男，1969年9月4日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。原告周燕琴，女，1969年2月6日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。原告陈振奎，男，1957年2月15日出生，汉族，住广东省潮州市枫溪区。原告姜彤，男，1968年9月29日出生，汉族，住辽宁省铁岭市银州区。原告王家善，男，1964年8月19日出生，汉族，住沈阳市大**。原告杨淑霞，女，1956年4月4日出生，汉族，住吉林省延吉市。原告张宝真，男，1964年3月13日出生，汉族，住沈阳市。以上十四名原告共同委托诉讼代理人李**霞，北京圣运律师事务所律师。被告盘锦市人民政府，所在地盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。法定代表人汤方栋，该市人民政府市长。委托诉讼代理人王晓东，系该市人民政府副秘书长。委托诉讼代理人张西云，辽宁鹤乡律师事务所律师。原告田启祥、朱明、周礼舜、张彦佺、左胜军、刘风君、张碧潮、张碧钊、周燕琴、陈振奎、姜彤、王家善、杨淑霞、张宝真等14人诉盘锦市人民政府《关于给予辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告朱明、张宝真及其委托诉讼代理人李**霞，被告盘锦市人民政府的委托诉讼代理人王晓东、张西云到庭参加了诉讼。现已审理终结。田启祥等14人的诉讼请求是：撤销《关于给与辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》。事实与理由：原告系辽宁省盘锦市盘山县欢喜岭村裤裆沟的海参养殖户，2018年，盘锦市海洋与渔业局下发《盘锦市关于实施湿地生态保护开展“退养还湿”等相关工作的通告》，指出凡有证未到期用海进行养殖的，允许当事人继续养殖，至海域使用证到期时，需无条件退出；2019年1月5日，盘锦市人民政府下发了《关于对有证未到期提前退出围海养殖区域的养殖业户给予适当补偿的通告》，明确规定：“如当事人申请提前退出围海养殖区域，允许提前退出并给予补偿。”“委托第三方具有法定评估资质的机构对补偿项目进行评估，确定补偿额度。”2019年1月6日，盘锦市人民政府对此也制定了《关于对有证未到期提前退出围海养殖区域的养殖户给予适当补偿的工作细则》。原告根据上述文件到盘山县人民政府提交了提前退出申请，之后盘锦市人民政府委托北京吉翔房地产土地评估有限公司进行评估，并将评估结果进行了公示。2019年5月10日，盘锦市人民政府依据评估结果作出《关于给予辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》(以下简称“《通告》”)，每亩仅补偿1395元/亩。原告经查询，北京吉翔房地产土地评估有限公司并没有海域使用权的相关评估资质，故此评估过程违法，作出的评估结果无效，盘锦市人民政府依据无效的评估结果作出的《通告》在程序和实体上均违法，侵犯了原告的合法权益。盘锦市人民政府答辩称：一、被告主体不适格，《通告》是“盘锦市信访工作联席会议办公室”做出的，不是答辩人做出的。二、原告主体不适格，原告不是提出转产开放式养殖的申请人，与通告内容没有权利义务关系，不具有行政诉讼原告主体资格。三、《通告》不具有可诉性，通告只起到宣示的作用，不具有法律强制力，属于政策性指导行为，不具有可诉性。四、《通告》不属于人民法院行政案件受案范围。综上，答辩人认为本案不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，请求法院依法裁定驳回原告起诉。经审理查明，为积极有效推进“退养还湿”工作，盘锦市信访工作联席会议办公室（隶属于盘锦市委、盘锦市人民政府信访局）于2019年5月20日作出了《关于给与辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》。该《通告》的主要内容：一、申请人范围，截止2018年12月31日，辽河口从事围海养殖的原海域使用权证到期和未到期的实际使用人，可以提出转产开放式养殖的申请。无海域使用权证的养殖业户，不享受转产开放式养殖的优惠政策。涉及养殖业户与场乡镇、国有企事业单位通过转让、出租、拍卖等方式获得的养殖用海转产开放式养殖政策另行研究。涉及刑事诉讼、民事诉讼养殖业户的相关政策另行研究。二、优惠政策，1.对于申请转产开放式养殖用海的，原则上按照原围海养殖面积的2.3倍的比例予以置换；2.对于申请转产开放式养殖用海的，一律按照15年最高使用年限审批；3.对于申请转产开放式养殖用海的，一律减免3年海域使用金；4.申请转产开放式养殖而依法新获得的海域使用权，在合法合规的前提下，可以进行转让；5.申请转产开放式养殖的养殖业户依法用海所需的《海域使用论证报告》《海洋环境影响评价报告》和《盘锦市海域典型地区海底地形、底质类型勘测报告》，一律由盘锦市自然资源局、盘锦市生态环境局、盘锦市农业农村局组织编制及专家论证，编制、论证所需费用一律由盘锦市人民政府承担；6.申请转产开放式养殖的养殖业户，可以自愿选择以下三种养殖模式：一是进行个体业户养殖；二是自愿成立合作社或组建股份公司，进行规模化养殖；三是将通过置换新获得的海域使用权一次性转让给盘锦市农业发展集团，领取转让费；7.凡自愿转让新获得海域使用权的，原有证已到期的海域实际使用人，依原围海养殖面积享受5382元/亩最优转让费价格；原有证未到期的海域实际使用人，依原围海养殖面积同时享受1395元/亩补偿费和5382元/亩转让费的价格，合计6777元/亩；8.将蛤蜊岗以西、月东油气区以东、海洋保护区以南底质地形条件好的海域作为转产开放式养殖区域。三、申请受理和转让程序，1.盘山县自然资源局负责对转产开放式养殖申请进行受理、甄别、审核，确认是否符合条件。对于符合条件的申请人，经公示无异议后，依法确认其新的海域使用权；2.申请个体业户养殖的，申请人需持有效个人身份证件和原始用海材料等，在7月1日前向盘山县自然资源局提交用海申请。经甄别、审核，对于符合条件的自申请之日起1个月内颁发海域使用权证；3.申请成立合作社或组建股份公司进行养殖的，经工商部门注册后，持有效个人身份证件、原始用海材料、营业执照等，在7月1日前向盘山县自然资源局提交用海申请，对于符合条件的自申请之日起1个月内颁发海域使用权证；4.申请转让新获得海域使用权的，申请人持有效个人身份证件、原始用海材料等与盘锦市农业发展集团签订海域使用权转让协议书，一次性领取转让费；5.截止到2019年7月1日，未提出转产开放式养殖用海申请的，按自动放弃处理。原告田启祥、朱明、周礼舜、张彦佺、左胜军、刘风君、张碧潮、张碧钊、周燕琴、陈振奎、姜彤、王家善、杨淑霞、张宝真等14人系辽宁省盘山县辽河口从事海产品养殖户。其中，朱明、张彦佺、左胜军、张碧潮、张碧钊、周燕琴、陈振奎、姜彤、王家善、杨淑霞、张宝真的海域使用权证到期的时间为2019年3月17日，周礼舜、刘风君、田启祥的海域使用权证到期的时间为2019年3月31日。另查明，上述原告均未依该《通告》向盘山县自然资源局提出或递交过转产开放式养殖的申请。上述事实，有当事人提交并经庭审质证、认证的下列证据予以证明：1、盘锦市信访工作联席会议办公室于2019年5月20日作出的《关于给予辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》；2、《海域使用权证书》（13份）；3、当事人的陈述。本院认为，在行政诉讼中，原告所提起的诉讼依法必须符合法定的条件；否则，其起诉将被驳回。本案中，原告所诉告的《关于给予辽河口围海养殖业户转产开放式养殖优惠政策的通告》行为，就此《通告》的特征而言，其乃是行为主体为尽快实现“退养还湿”之目的，对符合条件并自愿提出转产开放式养殖业户的申请人所作出的一种带有受益性的鼓励行为，该行为明显不具有强制性。故，该《通告》的性质系非属于人民法院行政诉讼受案范围的行政指导行为；同时，在原告尚未依此《通告》提出申请的情形下，其无法与该《通告》行为形成利害关系而成为本案的适格原告。综上，因原告提起的诉讼不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告田启祥、朱明、周礼舜、张彦佺、左胜军、刘风君、张碧潮、张碧钊、周燕琴、陈振奎、姜彤、王家善、杨淑霞、张宝真的起诉。一审案件受理费100元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  王庆丰审判员  张凤平审判员  乔 雪二〇二〇年八月二十一日书记员  曹晓恒