上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行初77号原告徐珏莹，女，1973年8月10日生，香港特别行政区居民，港澳通行证号：H04XXXXXX，香港身份证件号码：R60XXXX(0)。委托代理人周超，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人甘建华，上海市锦天城律师事务所律师。被告上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区北松公路4688号。法定代表人姜雪峰，镇长。行政负责人王世永，副镇长。委托代理人薛丽蓉，上海市新闵律师事务所律师。委托代理人黄彩虹，上海市新闵律师事务所律师。第三人上海西上海高尔夫乡村俱乐部，住所地上海市松江区车亭公路128号。法定代表人金春霞，总经理。委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。原告徐珏莹不服被告上海市松江区车墩镇人民政府（以下简称车墩镇政府）作出的责令限期拆除违法建筑决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。因第三人上海XX俱乐部（以下简称西上海俱乐部）与被诉行政行为有利害关系，本院依职权追加西上海俱乐部为第三人。本院于2020年7月9日公开开庭审理了本案，原告徐珏莹及其委托代理人周超、甘建华，被告车墩镇政府的行政负责人王世永及委托代理人薛丽蓉、黄彩虹，第三人西上海俱乐部的委托代理人曹憬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告车墩镇政府于2019年12月26日作出松（车）城管责拆决字﹝2019﹞第050513号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：徐珏莹在上海市松江区XX镇XX公路XX号XX号（以下简称涉案建筑）擅自搭建建筑物（上述事实有以下证据证明：1.现场检查笔录；2.现场情况示意图；3.现场检查照片；4.执法协助函；5.执法协助书面意见；6.询问笔录；7.身份证明；8.送达地址确认书；9.共同开发会员别墅楼合同书及相关材料），该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（八）项、《城乡规划法》第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、第二十三条的规定，责令徐珏莹自收到被诉限拆决定之日起三十日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，车墩镇政府将依法强制拆除，并告知提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。原告徐珏莹诉称，2006年4月，原告与第三人西上海俱乐部及沈崇达签订《共同开发会员别墅楼合同书》，由第三人向原告无偿提供土地一亩，原告可自行设计建造别墅，原告购买第三人会员金卡二张，总价人民币40万元，原告享有土地使用权及建造房屋的所有权。合同签订后，原告花费大量成本进行设计并建造了所涉别墅，建成后编号为E8号。随后原告一直居住至今，且按要求支付相应土地使用税和物业管理费等费用。2019年9月27日，被告车墩镇政府突然发布《告示》，认为第三人在上海市松江区XX镇XX公路XX号搭建的建（构）筑物属于违法建筑，应予配合搬离，否则将依法强制拆除。随后，被告于2019年12月26日作出被诉限拆决定。被告并无作出被诉限拆决定的法定职权，且与本案有利害关系。被告所作的被诉限拆决定，缺乏事实和法律依据，涉案建筑并非违法建筑，其只是基于历史等各种因素未能成为“合法建筑”；被告适用法律错误，应当可以通过“补办手续”等措施获得合法的房屋权利证书，不应被限期拆除，故请求判决撤销被诉限拆决定。原告徐珏莹为证明上述主张，向本院提交了以下证据：证据1西上海A总公司（以下简称A总公司）的开业工商资料，证明西上海俱乐部的实际控制人为被告车墩镇政府，西上海别墅区的开发由政府牵头；证据2车府（94）字第112号文、证据3《建设用地申请表》、松建规字（94）第081号文、证据4松府土字（1994）第103号文、证据5《土地登记申请书》及《土地使用权证书》、证据6沪建管松字（96）第188号《建设工程项目施工许可证》，证据2至证据6证明西上海俱乐部筹备前后，涉案建筑的建造获得合法的土地使用权基础及建设用地规划许可证和施工许可证；证据7《协议书》和证据8《联营合同书》证明被告通过增加注册资本、联营等方式加快建设，进一步确认涉案建筑的合法性；证据9《股权转让协议》和证据10沪房地松字2002第002838号《上海市房地产权证》证明被告认可涉案建筑的合法性且可以补办证件；证据11《共同开发会员别墅楼合同书》、订购单、会员卡、付款通知单、收据和发票，证明原告通过对价交易依法取得涉案建筑的所有权和土地使用权，且建造行为得到被告的支持和确认；证据12《告示》、证据13被诉限拆决定，证明被告发布拆违文件，损害原告合法权益；证据14A总公司与西上海俱乐部的工商内档资料，证明西上海俱乐部为被告的政府平台公司，代表被告的意志；证据15上海市A局官网文件，证明涉案建筑的房屋权利证书应当由被告办理；证据16A总公司历史沿革和西上海俱乐部历史沿革，证明西上海俱乐部由A总公司控股，且负责人都是被告的主要领导，被告有义务且有可能将涉案建筑合法化。被告车墩镇政府辩称，该府具有作出被诉限拆决定的法定职权，被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。涉案土地的土地使用权人是西上海俱乐部，并不是原告徐珏莹，原告也没有相关的土地权证，原告取得涉案建筑所在土地使用权的方式违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定。涉案建筑的实际建造时间是2006年，未办理审批手续，不属于可以补办的情况，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告车墩镇政府为证明被诉限拆决定合法，向本院提交了以下证据和依据：一、职权依据：《城乡规划法》第六十五条，《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条，《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款，第十一条第一款第（八）项，第十四条第一款；二、法律依据：《城乡规划法》第四十一条第一款，第六十五条，《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第二十三条；三、事实及程序证据：证据组1：《现场检查笔录》《33处建筑物现场情况示意图》《现场检查照片》及陈平身份证复印件，XX公路XX号检查，发现存在违法搭建；证据组2：《上海市松江区XX镇XX公路XX号部分别墅房建筑面积咨询报告》【沪申价咨字（2019）XF第122号】（以下简称《面积咨询报告》），证明被告委托上海XX有限公司（以下简称XX公司）对涉案建筑进行了面积测量；证据组3：《执法协助函》及《执法协助书面意见》，证明案涉建筑没有规划许可证和建设规划许可证；证据组4：《谈话通知书》、对第三人所作的《询问笔录》《现场情况示意图》《现场检查照片》《营业执照》《集体土地建设用地使用证》，证明被告对第三人进行了询问，明确涉案建筑所在土地性质为集体土地；证据组5：《谈话通知书》、对原告所作的《询问笔录》《送达地址确认书》《共同开发会员别墅楼合同书》，证明涉案建筑是原告自行建造；证据组6：《限拆决定书》《违法搭建法律后果告知单》及送达照片和送达回证，证明被告作出并送达了被诉限拆决定，并告知了违法搭建的法律后果；证据组7：行政执法工作人员执法证，证明行政执法工作人员具备行政执法资格。第三人西上海俱乐部述称，其于2015年起实际对西上海俱乐部进行管理，对于之前的情况不清楚，同意被告车墩镇政府的意见，请求法院驳回原告徐珏莹的诉讼请求。经质证，原告徐珏莹对被告车墩镇政府作出被诉限拆决定的职权依据不予认可，认为被告不具有作出本案被诉限拆决定的法定职权；对证据组1、2、4的真实性无法确认，关联性不予认可，但对证据组4中的《营业执照》和《集体土地建设用地使用证》的真实性予以认可，说明涉案建筑的建造得到了被告的认可，原告是合法的产权人；对证据组3的真实性不予认可；对证据组5中的《询问笔录》证明涉案建筑不是由原告自行建造的，是由第三人西上海XX公司建造的，《共同开发会员别墅楼合同书》第2页第5条证明代表被告的第三人认可原告获得房屋的权利；对证据组6形式上认可，内容上不认可，与本案没有关联性；对证据组7的真实性不予认可。第三人对于被告提供的证据均无异议。对原告提供的证据，被告认为，对于证据1希望原告说明证据来源，不同意其证明目的，A总公司、西上海俱乐部、被告均为独立法人；对于证据2的真实性予以认可，关联性不予认可，且不同意原告的证明目的，涉案建筑没有取得过合法的土地使用权；对于证据3的真实性不予认可，松建规字（94）第081号文的真实性无法确认，对于证明目的不予认可，且与本案无关；对于证据4的真实性认可，关联性不认可；对于证据5中的《土地登记申请书》真实性不认可，《土地使用权证书》的真实性予以认可，关联性不予认可；对于证据6的真实性不能确认，关联性不予认可，该许可证中所记载的白金卡会员楼应该不是涉案建筑；对于证据7的真实性和关联性均不予认可，A总公司不参与第三人的实际经营；对于证据8和证据9的真实性无法确认，关联性不予认可；对于证据10真实性不认可，且与本案无关；对于证据11中的《共同开发会员别墅楼合同书》真实性无异议，但不认可证明目的，其余证据的真实性均不予认可；对于证据12的证明目的不予认可；对于证据13的真实性和关联性均不认可；对于证据14同证据1的质证意见，A总公司，第三人和被告都是独立主体；对于证据15真实性无法确认；对于证据16不能达到原告的证明目的，且与本案无关。第三人对于原告提供的证据1至证据7的真实性请求法院判定；对于证据8和证据9的真实性予以认可；对于证据10的真实性由法院判定；对于证据11所示的合同关系予以认可，但对于收款单、订购单、身份信息等无法确认；对于证据12和证据13的真实性无异议；对于证据14和证据15的质证意见同被告的意见；对于证据16的真实性请法院判定，但不认可该组证据的关联性，不能达到原告的证明目的。本院认为，被告车墩镇政府提交的证据均真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。原告徐珏莹提交的证据中，《共同开发会员别墅楼合同书》《集体土地建设用地使用证》以及第三人营业执照复印件、被诉限拆决定的真实性本院予以确认，且与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提交的其他证据则与本案缺乏关联性，故本院均不予采纳。根据已采纳的证据及庭审中各方当事人陈述，本院确认以下事实：涉案建筑位于上海市松江区XX镇XX公路XX号，编号为E8号。该地块的《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者为第三人西上海俱乐部，土地用途为游乐用地。2019年8月30日，被告车墩镇政府至上海市松江区XX镇XX公路XX号勘察并进行了调查取证。之后，被告委托XX公司对涉案建筑进行了测量。2019年9月12日，XX公司出具了《面积咨询报告》，其中载明，涉案建筑的建筑面积为556.55平方米。同日，被告向上海市B局发出了《执法协助函》。次日，上海市B局作出《执法协助书面意见》，载明：经现场踏勘和查阅相关资料，位于上海市松江区XX镇XX公路XX号的33处建（构）筑物，合计总建筑面积15,089.13平方米，该局未核发《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。被告于某9月13日向第三人发出《谈话通知书》，并于某9月16日对第三人进行了询问，第三人陈述涉案建筑并非由第三人建造，根据第三人处留存的材料以及《共同开发会员别墅楼合同书》的约定，原告徐珏莹可以在涉案建筑所在地块上自行设计、自费建造别墅楼一幢。第三人未就涉案建筑办理过建设工程规划许可。同年11月14日，被告对原告进行了询问，原告陈述其在2006年4月与第三人签订《共同开发会员别墅楼合同书》，约定原告购买西上海俱乐部会员卡两张，支付40万元人民币，获得俱乐部内土地一亩，享有46年使用权。原告按照合同约定自行设计、建造并使用别墅一幢，第三人进行审核并进行施工监理。第三人口头承诺会办理房屋产权等证明，但至今未办理，原告无法提供涉案建筑的相关审批证明。2019年12月26日，被告对原告作出了被诉限拆决定（内容如前所述）和《违法搭建法律后果告知单》。被诉限拆决定载明了提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。2019年12月26日，被告对原告送达了被诉限拆决定和《违法搭建法律后果告知单》。原告不服，诉至本院。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告车墩镇政府具有作出被诉限拆决定的法定职权。被告在对上海市松江区XX镇XX公路XX号勘察并进行了调查取证后委托XX公司测量涉案建筑面积。XX公司出具了《面积咨询报告》，明确了涉案建筑的面积、位置等具体情况。被告为了查明涉案建筑是否属于违法建筑，向上海市B局发出了《执法协助函》，并就此向第三人西上海俱乐部以及原告徐珏莹进行调查询问并听取意见。上海市B局作出的《执法协助书面意见》载明涉案建筑未办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。被告根据《执法协助书面意见》以及原告和第三人均承认其并未就涉案建筑办理建设许可等事实和证据，作出被诉限拆决定，认定原告擅自搭建涉案建筑，并要求原告在规定期限内自行拆除上述建筑，该认定事实清楚，适用法律正确。被诉限拆决定经过调查取证并听取了相对人和利害关系人的意见，载明了救济途径和期限并依法进行了送达，符合法定程序。原告认为被告不具有相应行政职权，认定事实、适用法律错误，执法程序违法的主张不能成立。原告徐珏莹认为其基于《共同开发会员别墅楼合同书》的约定，享有涉案建筑所在土地的使用权及所建造房屋的所有权。对此，本院认为，原告与第三人西上海俱乐部基于合同关系产生的纠纷不属于本案审理范围，可另循合法途径解决。综上，原告徐珏莹的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐珏莹的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告徐珏莹负担（已付）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长  董礼洁审 判 员  侯 俊人民陪审员  周丽丽二〇二〇年八月二十八日书 记 员  张 昊附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。