广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初284号原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社，住所地佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村村民小组。负责人区记庭，社长。委托代理人李高峰，广东金桥百信律师事务所律师。委托代理人何倩琦，广东金桥百信律师事务所实习律师。被告佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区荷城街道泰华路**。法定代表人黄宝坚，主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。第三人黄惠琼，女，1958年5月20日出生，汉族，住佛山市高明区。委托代理人梁满开，广东共明律师事务所律师。原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社不服被告佛山市高明区荷城街道办事处作出的荷办行决〔2019〕86号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），于2020年2月21日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐起诉材料后，本院于同年3月5日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄惠琼与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李高峰、何倩琦，被告的委托代理人梁志艳、谢惠燕，第三人的委托代理人梁满开均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年9月16日作出《行政处理决定书》，查明1985年1月1日，原高明县人民政府向区绍桐所属农户[户主是区绍桐，该户人口共5人，分别是区绍桐及妻子黄惠琼、儿子区文雄、女儿区捷玲、父亲区杰生（已故）]颁发了《农村土地使用证》，确认区绍桐所属农户承包原高明县三洲区罗西乡新村的土地8亩（8亩土地分为两部分：土地土名蔗地，面积4亩，东至阮埇塱，西至毛渠，南至冠生田，北至阮埇塱；土地土名蔗地，面积4亩，东至毛渠，西至埇，南至绍军，北至广雄），并注明农户承包土地的使用年限从发证日起至2000年前不变。据此，区绍桐所属农户从1985年1月1日开始享有上述土地的承包经营权。另查明，区文雄的户口一直在新村，第三人于1990年10月25日将户口迁出至原高明县文汇路，随后于2002年1月21日回迁新村，至今没有再迁出。没有证据证明第三人所属农户丧失了对前述集体土地的承包经营权，没有证据证明第三人所属农户对承包地弃耕抛荒连续两年以上，也没有证据证明第三人取得了其他农村集体经济组织成员资格。原告以第三人属于迁入人员为由未确认第三人的农村集体经济组织成员资格，并拒绝给予成员同等待遇。被告认为，本案的关键问题有二：其一，第三人是否享有对原告土地的承包经营权的问题；其二，第三人将户口回迁至原告处是否具有原告的农村集体经济组织成员资格的问题。第一，关于第三人是否享有对原告土地的承包经营权的问题。根据第三人提交的《农村土地使用证》，第三人所属农户从1985年1月1日起至2000年期间内对前述原告的土地享有承包经营权。1998年10月中国共产党十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，以家庭承包经营取代了联产承包责任制，并要求“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农民土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2018年1月2日实施的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第九、（一）规定：“巩固和完善农村基本经营制度。落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效‘定心丸’……”根据上述土地承包经营政策，第三人所属农户的土地承包经营权至今尚未到期，没有证据证明原告对第三人所属农户承包经营的土地已依法进行调整或收回，没有证据证明第三人所属农户丧失了对前述集体土地的承包经营权，故第三人对前述原告的土地仍然享有承包经营权。第二，第三人将户口回迁至原告处是否具有原告的农村集体经济组织成员资格的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，有户口迁入、迁出情形的公民的集体经济组织成员资格一般由成员大会表决确认，但县级以上人民政府另有规定的，从其规定。《佛山市高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉的通知》（以下简称明府办〔2019〕31号文）第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……9.实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地（以持有农村土地承包经营权证为准，对承包地弃耕抛荒连续两年以上的除外），户口迁回本农村集体经济组织所在地的；……”第三人属于回迁人员，虽然其户口曾从原告处迁出，但其所属农户于1985年开始享有原告的土地承包经营权至今，且没有证据证明第三人所属农户对承包地弃耕抛荒连续两年以上，也没有证据证明第三人未履行法律法规和组织章程规定的义务，故根据前述规定，第三人具有原告的农村集体经济组织成员资格，应享有成员同等待遇。第三人的请求依法有据，应予支持。综上，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、第十五条第三款的规定，被告作出如下处理决定：第三人具有原告的农村集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇。原告诉称，被告作出的《行政处理决定书》认定事实不清，缺乏证据支持，适用的依据违法。一方面，被告适用明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的前提是第三人享有原告的土地承包经营权且没有连续两年抛耕弃荒。而土地承包经营权的取得以农户为单位、以集体成员权为基础。当集体成员因出嫁、从事公职、取得其他村集体经济组织成员资格等事由脱离集体组织时，集体成员权随之消灭。区绍桐所属农户的承包经营权是否仍存在暂且不论，即使区绍桐所属农户仍享有原告土地的承包经营权，但当第三人已脱离农户，甚至不享有集体成员权时，第三人也就不再享有土地承包经营权。被告未对第三人是否已脱离集体经济组织等事项进行查明，仅以其曾经所属农户的土地承包经营权至今仍存在为由便认定第三人仍享有土地承包经营权，进而直接认定黄惠琼具有社员资格。被告作出的《行政处理决定书》认定事实不清，观点缺乏证据支持且不合理。另一方面，被诉行政行为作出所依据的规范性文件，即明府办〔2019〕31号文亦存在制定程序违法以及条文内容违反上位法规定的情况。第一，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十一条规定，规范性文件的制定程序应当参照国务院《规章制定程序条例》的规定执行。而根据《规章制定程序条例》第十六条规定，本案规范性文件属于涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，起草单位应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见，且需要进行听证。而起草单位应当依照法定程序公开举行听证会，在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地、地点和内容该规范性文件在拟进行听证时，于2019年1月29日公布听证的时间、地、地点容，但2月1日前即需要报名参与听证，2月25日便举行了听证会。听证会从公布到举行之间的时间少于30日，且与会人员的代表性存疑，因此该规范性文件的制定程序违法。第二，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条的规定，土地承包方是本集体经济组织的农户，且土地承包经营权的取得以集体成员权为基础。因此，集体成员权是土地承包经营权的充分不必要条件。现明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定以第三人享有土地承包经营权为由倒推其享有集体成员资格，则该规定违反了上位法《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条的规定，也与《中华人民共和国农村土地承包法》的精神相违背。为此，原告特向法院提起诉讼，请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》；2.对被诉行政行为所依据的规范性文件，即明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查；3.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《行政处理决定书》，证明被告作出《行政处理决定书》确认第三人具有原告的成员资格，享有集体经济组织成员同等待遇认定事实不清，作出该行政行为缺乏证据支持，适用的依据违法。2.明府办〔2019〕31号文，证明明府办〔2019〕31号文作为被诉行政行为所依据的规范性文件，亦存在制定程序违法以及条文内容违反上位法规定的情况。3.承包地航拍图及部分承包地照片3页，证明被告未查明第三人是否存在不合理利用土地、弃耕抛荒的情况，对事实认定不清，且在作出行政处理决定时，举证责任分配错误。被告辩称，一、被告作出涉案行政处理决定有相关职权依据。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，被告具有对第三人所提出的申请事项进行行政处理的法定职责。二、被告作出涉案行政处理决定程序合法。被告收到第三人提交的申请后，依法展开调查、核实，并联系原告告知其第三人的申请事宜，与原告、第三人沟通，保障了他们的知情权、申辩权。《行政处理决定书》作出后，被告依法送达给了双方当事人，并告知其行政复议和诉讼权利。三、被告作出的涉案行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。相关事实、理由及法律、法规依据与《行政处理决定书》记载一致。四、明府办〔2019〕31号文合法有效，可作为被告作出涉案行政处理决定的依据。（一）明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定的制定得到了上位法授权，有充分的法律依据。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，县级以上人民政府可就辖区内户口迁出、迁入人员成员资格的认定作出另行规定，明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定正是佛山市高明区人民政府对上述情况所作的另行规定，其制定有充分的法律依据。（二）明府办〔2019〕31号文制定程序合法。明府办〔2019〕31号文的制定是严格依法进行的，制定过程中已深入调研、论证咨询，充分多次征求相关部门和单位意见，并且已通过网络、召开听证会等多种形式广泛征求社会公众意见，其中曾两次分别于2019年1月15日、2019年3月15日在高明区政府网向公众公开征求意见，并于2019年1月23日在高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日举行听证会，期间已超过30日，符合法律规定。听证参加人包括农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表、村（居）委会书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表、法律工作者等，其中农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表更是直接利益相关方，具有很强的代表性，听证会与会人员组成合法、合理。（三）明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定内容合法，也符合国家政策和中央文件规定。1.《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条虽规定家庭承包的承包方是“本集体经济组织的农户”，但这仅仅是农村土地承包经营权取得时的承包方的条件，并不意味着承包方一旦丧失了“本集体经济组织的农户”这个身份就必然会导致被剥夺土地承包经营权。2.2019年、2003年实施的新旧《中华人民共和国农村土地承包法》分别在第二十六条、第二十七条规定了“承包期内，发包方不得收回承包地”；2003年旧《中华人民共和国农村土地承包法》在该条中还规定承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当保留土地承包经营权；2019年新《中华人民共和国农村土地承包法》在该条中作了更加宽松的规定，即“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，足见户籍的变动和原成员资格的丧失并不会影响在前已合法取得的土地承包经营权。我国从上个世纪九十年代至今多次延长土地承包期，可见农村土地承包关系稳定并长久不变是我国的一项长久国策。3.2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定了确认农村集体经济组织成员身份时要“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”，现明府办〔2019〕31号文正是积极响应国家政策号召、落实中央文件精神，通过制定恢复拥有土地承包经营权农户农村集体经济组织成员身份的文件，以确保农村土地承包关系稳定并长久不变，稳步推进农村集体产权制度改革。综上，被告作出的行政处理决定符合法律规定，原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告全部诉讼请求。被告在诉讼中提供了以下证据：1.《行政处理决定书》，证明原、被告争议的具体行政行为。2.送达回证、EMS邮寄单及投递查询情况，证明被告依法向双方当事人送达了涉案《行政处理决定书》，程序合法。3.行政处理申请书，证明第三人申请行政处理的事实。4.90年新村各户粮食征购任务编册、1990年新村农业税入库登记表，证明新村1985年分田到户实行家庭承包经营集体土地的情况，第三人所属农户享有新村土地的承包经营权，按照国家规定交纳了相应的农业税和公粮。5.（2015）佛中法民三终字第1262号《民事判决书》、（2015）佛明法民一初字第736号《民事判决书》，证明生效判决确认了罗西新村1985年分田到户实行家庭承包经营集体土地的情况：新村以家庭为单位，按当时人口每人分得一份1.6亩土地，由家庭承包经营，并于1985年1月1日由原高明县人民政府颁发了《农村土地使用证》，新村集体土地发包后一直没有依法调整过承包地。同期开展家庭承包经营新村集体土地的农户的土地承包经营权均被法院生效判决予以确认。6.2019年1月15日高明区政府网发布《关于向社会公众征求〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（征求意见稿）〉意见的通告》、2019年3月15日高明区政府网发布《关于向社会公众征求〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）（征询意见稿）〉意见的通告》，证明高明区农业农村局曾两次分别于2019年1月15日、2019年3月15日在高明区政府网发布通告，就明府办〔2019〕31号文草案向社会公众公开征求意见。7.2019年1月23日高明区政府网发布《关于举行〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉听证会的公告》、2019年2月2日高明区政府网发布《关于举行〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉听证会有关情况的公告》、2019年2月25日高明乡村振兴微信公众号推文《农村集体经济组织成员身份如何确认？高明今天举行听证会》、2019年2月26日高明区政府网引用佛山日报文章《高明农村集体经济组织成员确认新规举行听证会》，证明高明区农业农村局于2019年1月23日在高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日举行听证会，期间已超过30日，符合法律规定。听证参加人具有广泛性和代表性，包括农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表、村（居）委会书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表、法律工作者等，其中农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表更是直接利益相关方，具有很强的代表性，听证会与会人员组成合法、合理。8.身份证（第三人、区绍桐、区文雄、区捷玲、区杰生）、户口簿（户主为第三人）、户口簿（户主为区文雄）、户口簿（户主为温成多）、第三人的户籍证明、结婚证书、出生证2份、公证书，证明第三人及其家庭承包经营权户内成员的身份、户籍情况。9.《农村土地使用证》，证明区绍桐所属农户从1985年开始享有新村8亩土地的承包经营权。被告提供了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日实施）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订）、《广东省农村集体经济组织管理规定》。第三人述称，一、第三人从1985年起至今仍拥有以家庭承包经营方式承包的原告农村集体土地，且户口已迁回原告处，符合中共中央、国务院政策以及地方规章政策关于农村集体经济组织成员资格确认的规定，第三人具有原告的农村集体经济组织成员资格。1984年，第三人家庭作为新村生产队农户，以第三人丈夫区绍桐作为户主，共承包了新村生产队发包的5份耕地，共8亩，农户成员分别是第三人丈夫区绍桐、女儿区捷玲、儿子区文雄、家翁区杰生以及第三人。1985年1月1日，高明县人民政府为第三人家庭颁发了农村土地使用证。该8亩承包地一直由第三人农户成员耕作，征购任务粮和相关农业税也一直由第三人农户成员缴交（以第三人丈夫名义缴交），直至2005年国家免除相关农业税，第三人所属农户忠实履行了承包义务。第三人户口于1991年从新村迁至现高明区荷城街道，于2002年1月21日回迁新村。第三人虽经历户口短暂迁出，但仍然继续承包经营上述8亩承包地。自1984年分田到户之后，原告从来没有进行过承包土地二次调整。2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定了确认农村集体经济组织成员身份时要“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，第三人户口虽曾从原告处迁出，但2002年1月第三人的户口已迁回原告处；且其所属农户从1985年开始享有原告的土地承包经营权至今，没有证据证明第三人所属农户对承包地弃耕抛荒连续两年以上，没有证据证明第三人未履行法律、法规和组织章程规定的义务，根据中共中央、国务院政策以及地方规章政策关于农村集体经济组织成员资格确认的规定，第三人具有原告的农村集体经济组织成员资格。二、原告认为当其农户成员已脱离农户甚至不享有集体成员权时，即使农户仍具有土地承包经营权，但该脱离的原成员也就不再享有土地承包经营权，被告未对第三人是否已脱离集体经济组织等事项进行查明的观点完全是错误的，没有任何事实依据和法律依据，是对事实的歪曲和对法律的曲解。第三人的户口虽然曾从原告处迁出，但并不代表原告已脱离了原农户，没有任何法律规定户口迁出就是脱离了原农户，第三人不是公务员、事业单位编制以及国有企业职工，需要以新村集体土地作为基本生活保障，第三人的户口从原告处迁出后，仍然参与该集体土地的承包经营，根本没有脱离所属农户。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日实施）第二十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订）第十六条、第二十七条规定，第三人作为所属农户家庭成员，依法平等享有承包土地的各项权益，户籍的变动依法并不影响在前已合法取得的土地承包经营权。三、明府办〔2019〕31号文制定程序合法，明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定符合上位法《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，符合《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》关于确认农村集体经济组织成员身份时要“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”的规定和精神，与法律和行政法规没有抵触，明府办〔2019〕31号文合法有效，依法可作为被告认定农村集体经济组织成员资格的依据。综上所述，第三人不是公务员、事业单位编制以及国有企业职工，需要以新村集体土地作为基本生活保障；如果不确认第三人的成员资格，那么，第三人就不能参与所承包土地被征用后的任何分配表决，由于不享有成员资格，因而也不能平等参与土地被征用后的分红和分配，例如返还地转让的巨大收益、宅基地的分配等重大权益，第三人自始永久性丧失了土地权利而得不到合理补偿，第三人也必将陷于无基本生活保障的境地，与《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》的立法精神相违背，与中共中央、国务院的政策精神相违背。请法院依法驳回原告诉讼请求，以维护第三人的合法权利，维护社会公共利益以及维护社会稳定大局。第三人在诉讼中没有提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，除第三人对原告提供的证据3的真实性有异议外，各方当事人对对方提交的其他证据的真实性均无异议。原告提供的证据3为航拍图及相关承包地的照片，被告及第三人对其证明内容均有异议，且原告亦未提供证据证明其就第三人弃耕抛荒的行为采取相关纠正措施，本院对该证据的证明内容不予采纳。原、被告提供的其他证据来源合法，形式真实，与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原佛山市高明区荷城街道新村于1985年前分田到户实行家庭承包经营集体土地时，以家庭为单位发包土地，由家庭承包经营。1985年1月1日，原高明县人民政府向区绍桐所属农户（户主是区绍桐，该户人口共5人，包括第三人）颁发了《农村土地使用证》，确认区绍桐所属农户承包原高明县三洲区罗西乡新村村的土地8亩（8亩土地分为两部分：土地土名蔗地，面积4亩，东至阮埇塱，西至毛渠，南至冠生田，北至阮埇塱；土地土名蔗地，面积4亩，东至毛渠，西至埇，南至绍军，北至广雄），该证上注明农户承包土地的使用年限，从发证日起至2000年前不变。在承包期内，集体不得无故擅自收回土地。区绍桐所属农户曾按国家规定交纳公粮和农业税。第三人为区绍桐的妻子，于1990年10月25日由新村二队农转非迁入原高明县文汇路，于2002年1月21日由文汇路迁回新村，至今没有再迁出。2018年9月27日，第三人向被告提交《行政处理申请书》及户口本、身份证等材料，请求被告确认其具有原告的集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。被告收到第三人的申请后，经调查核实，于2019年9月16日作出《行政处理决定书》，确认第三人享有原告的农村集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。上述决定书于2019年10月14日、10月16日分别送达第三人及原告。自1984年分田到户之后，原告并未对区绍桐所属农户承包经营的案涉土地依法进行调整或收回，第三人亦没有自愿将上述承包地交回给原告。诉讼中，原告确认区绍桐所属农户至今仍享有原告案涉土地的承包经营权，但认为第三人自迁出原告处后，已脱离农户，丧失原告的集体经济组织成员资格，同时也不再享有土地承包经营权。再查，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）、《广东省农村集体经济组织管理规定》《中共高明区委办公室高明区人民政府关于印发〈佛山市高明区农村集体产权制度改革工作方案〉的通知》（明办发〔2018〕38号）等文件精神，佛山市高明区人民政府办公室于2019年7月11日印发明府办〔2019〕31号文。其中第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律、法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……9.实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地（以持有农村土地承包经营权证为准，对承包地弃耕抛荒连续两年以上的除外），户口迁回本农村集体经济组织所在地的；……”就该文件的制定，佛山市高明区农村农业局分别于2019年1月15日、2019年3月15日通过高明区政府网征求公众意见，并于2019年1月23日在高明区政府网发布听证公告，于同年2月25日举行听证会，听证会参加人包括农村集体经济组织社长、成员代表、村居委书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表等。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，是被告的法定职权。被告应第三人的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。被告在收到第三人的申请后，经调查核实，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达原告及第三人，履行了作出行政行为的相关程序。本案的争议焦点是被告作出的《行政处理决定书》是否合法。由于涉案行政处理决定作出的依据是明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，原告亦要求对明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查。因此，本院将对明府办〔2019〕31号文的合法性一并进行附带审查。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，第三人的户口曾从新村迁出，后于2002年回迁新村，属于户口迁出迁入人员，根据上述地方政府规章规定，其能否获得原告的集体经济组织成员资格，应先依据法律、法规、规章和县级以上人民政府的规定进行界定。因佛山市高明区人民政府就农村集体经济组织成员资格的问题于2019年7月11日下发了明府办〔2019〕31号文，故明府办〔2019〕31号文可作为认定第三人是否享有原告成员资格的依据。被告认为，虽然第三人户口曾从原告处迁出，但其所属农户从1985年开始享有原告的土地承包经营权至今，第三人至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地，根据明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，第三人应具有原告成员资格。原告认为虽然第三人曾享有原告土地的承包经营权，但第三人自迁出原告处后，已不是原告的集体经济组织成员，同时也丧失土地承包经营权。对此，本院认为，第一，在1985年佛山市高明区荷城街道新村实行分田到户家庭承包经营集体土地时，区绍桐户内有资格承包土地的家庭成员共5人，包括第三人。虽然第三人曾将户口迁出新村，但没有证据证明原告对案涉土地依法进行调整或收回，第三人亦没有自愿将上述承包地交回给原告。第二，地，地方政府颁发的农村土地承包经营权证是人民法院在审理案件中认定当事人是否具有农村土地承包经营权的重要依据三人持有的《农村土地使用证》记载，区绍桐户承包8亩土地，且原告亦确认该证中农村土地承包经营权共有人包括第三人，故在各方当事人均未举证证明该证被撤销或颁发新证的情况下，原告主张第三人不应享有土地承包经营权的主张与事实不符，于法无据，本院不予支持。原告还主张被告未查明第三人是否存在不合理使用土地、弃耕抛荒或者不履行法律、法规、组织章程等义务，举证责任分配错误。经查，因原告提供的证据无法证明第三人存在弃耕抛荒或不合理使用土地的情况，原告亦未举证证明其曾就第三人闲置、荒芜耕地的行为依据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定采取纠正措施或收回其承包地，第三人将户口迁回原告处，在各方当事人均未举证证明第三人未履行法律、法规和组织章程规定的义务的情况下，被告依据明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，确认第三人具有原告成员资格，享有成员同等待遇处理结果正确。原告的上述主张理据不足，本院不予支持。原告要求附带审查明府办〔2019〕31号文，认为该规范性文件制定程序违法以及该文件第二、（一）、9规定内容违反上位法规定。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，县级以上人民政府可对户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，另行制定其成员身份确认的规定。因现行法律、法规均未对集体经济组织成员资格界定作出明确规定，佛山市高明区人民政府根据本地区实际情况制定与上位法不相冲突的有关规定，规范农村集体经济组织成员身份确认，主体合法，未超越《广东省农村集体经济组织管理规定》的授权范围。其次，关于原告认为明府办〔2019〕31号文制定程序违法的主张，佛山市高明区农业农村局分别于2019年1月15日、2019年3月15日在高明区政府网向公众公开征询意见，并于2019年1月23日在高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日召开听证会，经过了公开征求意见、听证等程序，该文件的制定符合相关程序的要求。第三，原告主张明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定以第三人享有土地承包经营权倒推其享有成员资格，违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，与该法的精神相悖。根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）有关确认农村集体经济组织成员身份时要“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”的原则，佛山市高明区人民政府结合本地区实际情况，对至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地的回迁人员的成员身份另行作出规定，没有违反法律法规和政策的禁止性规定，原告要求确认明府办〔2019〕31号文违法的理由，亦不能成立。综上，原告要求撤销被告作出的《行政处理决定书》，并主张明府办〔2019〕31号文制定程序违法及内容违法理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏审 判 员  陈 杨人民陪审员  陈敏玲二〇二〇年八月二十七日书 记 员  黎晓昕