河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫07行终244号上诉人（原审原告）傅作操（曾用名付作操），男，汉族，1953年7月22日出生，住新乡市。委托代理人付善保，男，汉族，1981年12月3日出生，住新乡市。被上诉人（原审被告）新乡市牧野区牧野镇人民政府，住所地新乡市牧野区北环路750号。法定代表人李登科，镇长。委托代理人张玉洲，男，新乡市牧野区牧野镇人民政府工作人员。委托代理人刘昱良，河南新雅琪律师事务所律师。上诉人傅作操因与被上诉人新乡市牧野区牧野镇人民政府（以下简称牧野镇政府）行政强制拆除一案，不服河南省新乡市牧野区人民法院（2020）豫0711行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人傅作操及其诉讼代理人付善保、被上诉人牧野镇政府的委托代理人张玉洲和刘昱良到庭参加诉讼，现已审理终结。一审审理查明，2015年8月5日，河南省人民政府作出豫政土［2015］916号“关于新乡市2014年度第一批使用人地挂钩政策征收土地的批复”，同意新乡市人民政府征收牧野区牧野镇前辛庄村等7个农村集体经济组织集体耕地、农用地、建设用地共计28.6101公顷，作为新乡市2014年度第一批使用人地挂钩政策征收土地。新乡市人民政府2015年8月9日发布新政土［2015］171号征收土地方案公告，确定征收土地的位置包括：牧野区牧野镇前辛庄村、朱庄屯村、大朱庄村等7个农村集体经济组织。2019年7月11日，新乡市牧野区人民政府、新乡市国土资源局牧野分局、牧野镇人民政府、大朱庄村村民委员会经共同协商，签订征收土地补偿安置方案一份，对征收大朱庄村土地8.4595公顷的具体位置、面积、土地补偿费、安置费补偿费、青苗补偿费补偿标准达成协议，并约定在协议签订之日起二十日内，由新乡市国土资源局牧野分局一次性拨付给牧野镇大朱庄村村民委员会征地总费用。2019年10月22日，新乡市自然资源和规划局根据上述协议内容作出新自资规［2019］347号补偿安置方案公告。另查明，傅作操为大朱庄村村民，2002年分得村东南角家庭承包地一块，其承包地在征收范围内，因对地上附着物补偿数额有异议，傅作操未签订补偿安置协议也未取得土地补偿款。2019年12月6日，大朱庄村村委会主任付善岭通过微信向傅作操的儿子付善保发送了“催告通知书”一份，要求傅作操腾让土地交还村集体，村集体将依法补偿。2020年12月11日晚及12日下午，傅作操因地上附着物被强制拆除向公安机关报警，2020年2月6日，经新乡市公安局卫东分局治安管理大队询问，郭建刚（系牧野镇武装部部长，大朱庄村驻村干部）认可其受牧野镇政府生态征地指挥部的指派，于2019年12月12号下午作为现场负责人，带着牧野镇的工作人员参与了对傅作操菜地上附着物的拆除，但否认2019年12月11日晚上有过拆除行为。2020年2月27日，新乡市牧野区牧野镇山水林田湖草一体化生态城项目建设指挥部（以下简称牧野镇山水林田项目指挥部）向卫东分局出具情况说明一份，在情况说明中，该指挥部称为确保项目顺利推进，市、区指挥部多次要求尽快完成征地清表，本次清表为指挥部统一安排部署，同时下一步将继续做好傅作操的思想工作和政策解释工作。一审法院认为，根据傅作操提供的证据及一审法院依照原告的申请调取的公安机关的笔录，虽然可以确定牧野镇政府的工作人员参与了2019年12月12日下午对原告地上附着物的拆除，但工作人员在笔录中称系受牧野镇山水林田项目指挥部的指派，根据牧野镇山水林田项目指挥部向卫东分局的情况说明，明确认可本次清表活动为应市、区指挥部要求，由牧野镇山水林田项目指挥部统一安排部署实施。根据牧野镇政府提供的征地文件，涉案土地的征收主体为新乡市人民政府，补偿安置主体为新乡市自然资源和规划局，牧野镇政府既没有征收和补偿的法定职权，也不能证明本次拆除行为是牧野镇政府自身的擅自行动，故傅作操列牧野镇政府为被告存在主体错误。在一审法院组织对牧野镇山水林田项目指挥部出具的情况说明质证后，原告明确要求追加新乡市人民政府和牧野区人民政府为本案被告，经一审法院释明，以县级以上人民政府为被告的行政案件基层法院没有管辖权，其应向中级人民法院起诉，但傅作操坚持要求在本案中追加并将案件移送上级人民法院。因傅作操申请追加的被告均为县级以上人民政府，根据《行政诉讼法》第十五条之规定，一审法院对案件没有管辖权且原告以牧野镇政府为被告主体错误，傅作操的起诉应裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项、第（三）项之规定，裁定：驳回原告傅作操的起诉。本案受理费50元予以退还。上诉人傅作操不服，上诉称：一、一审认定事实、适用法律错误，列牧野镇政府为被告不存在主体错误。一审即己査明以下事实，郭建刚（系牧野镇武装部部长，大朱庄村驻村干部)认可其受牧野镇政府生态征地指挥部的指派，带着牧野镇的工作人员参与了对傅作操菜地上的附作物的拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条之规定，上诉人列牧野镇政府为被告的主体正确。二、一审程序错误，裁定驳回起诉的事实、适应法律错误。本次拆除行为到底是牧野镇政府自身的擅自行动，还是市、区指挥部的指派行为，仅靠牧野镇山水林田项目指挥部的一份情况说明并不能够查清事实。为了继续査明事实真相，确定本次拆除的行政行为的法律后果由谁来承担，上诉人当庭要求法院追加新乡市人民政府、新乡市牧野区人民政府为共同被告，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定将案件移送至具有管辖权的人民法院继续受理，有法律依据。综上所述，请求依法撤销一审裁定，指令有管辖权的人民法院依法继续审理。、被上诉人新乡市牧野区牧野镇人民政府辩称，上诉人要求追加新乡市人民政府和牧野区人民政府为被告，一审法院没有管辖权，且上诉人以被上诉人为被告主体错误，一审裁定正确，应当驳回上诉人的上诉请求。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院经审理查明事实与一审认定事实一致。本院认为，本案的主要争议在于被上诉人是不是适格被告。上诉人一审诉讼请求为确认强制拆除行为违法，故本案审查的行政行为是对案涉土地附着物的强制拆除行为。从一审查明事实可知，案涉强制拆除行为系被上诉人的工作人员所为，则应认定被上诉人是作出案涉强制拆除行为的行政机关，系本案的适格被告。一审时，被上诉人设立的临时机构牧野镇山水林田项目指挥部出具《情况说明》显示“市、区指挥部多次要求尽快完成征地清表，本次清表为指挥部统一安排部署”，本院认为，该《情况说明》不能作为被上诉人系受上级机关委托实施案涉行政行为的证据，原因有三：一、该《情况说明》系被上诉人单方说明，不具有充分证明上级机关相关工作的证明力；二、清表工作不代表强制拆除行为，即使市、区指挥部要求尽快完成清表工作，不代表委托被上诉人实施强制拆除行为；三、除该《情况说明》外，被上诉人没有提交任何能够证明其系受市、区指挥部委托的文件等有效证据相佐证，故被上诉人认为其不是本案适格被告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院在没有其它证据相佐证的情况下，采信被上诉人单方制作的说明从而导致事实认定错误，本院予以纠正。强制拆除行为的实施人郭建刚系牧野镇政府武装部部长，其虽然也是案涉土地所在村的驻村干部，但其驻村行为系受被上诉人所委派，实施的仍是被上诉人所赋予的工作职权，故被上诉人认为郭建刚系代表村委会实施案涉强制拆除行为的主张没有法律依据，本院不予支持。关于是否追加被告的问题，因一审法院认定事实有误从而导致上诉人以为被告不适格并申请追加被告，目前证据不能证明新乡市人民政府和新乡市牧野区人民政府系本案的适格被告，是否追加两者为本案被告，由一审法院继续审理后依法确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：一、撤销新乡市牧野区人民法院（2020）豫0711行初4号行政裁定书；二、本案指令新乡市牧野区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判员  崔海成审判员  刘强平审判员  王大鹏二〇二〇年八月十八日书记员  崔 敏