贵州省大方县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0521行初68号 原告成启会，女，1947年9月6日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 委托代理人（特别授权）汪应红，贵州众正律师事务所律师。 委托代理人糜家欢，贵州众正律师事务所实习律师。 被告七星关区朱昌镇人民政府。住所地：贵州省毕节市七星关区朱昌镇昌盛街。 法定代表人孙站，镇长。 出庭负责人潘驰，副镇长。 委托代理人段永全，贵州黔信（毕节）律师事务所律师。 第三人周艳，女，1970年3月24日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 第三人龚定凯，男，1969年3月21日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 原告成启会与被告七星关区朱昌镇人民政府（下称朱昌镇政府）土地行政管理一案，原告于2020年3月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告朱昌镇政府及第三人周艳、龚定凯邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于5月6日公开开庭进行了审理。原告委托代理人汪应红、糜家欢，被告朱昌镇政府出庭负责人潘驰及委托代理人段永全，第三人周艳、龚定凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，第三人龚定凯和周艳原系夫妻关系，双方于1990年结婚，2008年离婚；周艳于1990年与发启村大树村民组村民龚定凯结婚前户口属于，因此其土地、自留地也在，而不在朱昌镇发启村。第三人婚后因无房居住，便向原告暂借烤房结婚居住；在向原告借房居住期间，第三人擅自将原告烤房周围的桃树、杉树等树木砍掉，并将原告烤房及周围的畜圈拆除，总共占用原告烤房地、自留地、承包地等约160平方米土地建房。第三人擅自占用原告土地建房的行为严重损害了原告的合法权益。2018年2月19日，第三人夫妇欺骗原告夫妇签订了一份《地基捐送协议》，企图骗取原告将涉案土地赠与其修建房屋，但因第三人拒不执行该协议第2条约定内容导致双方发生纠纷。原告向法院提起合同纠纷之诉，毕节市七星关区人民法院于2019年10月26日作出（2019）黔0502民初8994号民事判决书，判决确认原告与第三人订立的《地基捐赠协议》无效，该判决书早已生效。2019年9月27日，原告在朱昌法庭开庭审理举证时，才得知被告朱昌镇政府已将原告的土地审批给了第三人修建房屋。综上，原告认为，第三人周艳婚前系村民，其本人的土地在，在朱昌镇并没有分配得土地，况且在2008年与第三人龚定凯离了婚，所以周艳不属于朱昌镇发启村集体成员，不能在该集体享有土地使用权。由于被告及其职能部门未经调查核实而草率将原告合法使用之地登记并核实批准给第三人周艳建房，被告对第三人周艳审核批准用地的具体行政行为不仅没有事实和法律根据，且严重损害了原告的合法权益。据此，依照《行政诉讼法》第十二条第（四）项、第（七）项、第（十二）项之规定，特提起诉讼，请求法院判决撤销被告于2018年12月25日为第三人周艳审核批准的农建用地呈（2018）308号《农村村民建房用地送审书》；案件受理费及律师服务费由被告和第三人承担。 原告提交如下证据并经庭审质证： 1、身份证。拟证明原告的自然身份信息及诉讼主体资格。经庭审质证，被告对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据不能证明原告是适格的诉讼主体。第三人对该证据真实性无异议，但认为只能证明是原告本人，不能证明原告具有诉讼主体资格。 2、建房用地送审书。拟证明第三人周艳并非是朱昌镇发启村农村集体经济组织成员，周艳在该村没有分配得任何土地，被告于2018年12月25日将原告的土地审批给周艳建房不合法，该农村村民建房用地送审书应当依法撤销。经庭审质证，被告对该组证据的真实性、合法性均无异议，但认为达不到原告的证明目的，该证据载明周艳是发启村的村民，周艳是否在该村分配有土地不影响其依法取得宅基地使用权。第三人对该组证据真实性无异议，认为第三人是2018年2月19日得到原告的地基捐送协议，12月才申请审批宅基地使用手续，于本月25日取得送审书，因此，被告的审批并没有违反任何法律程序，应依法驳回原告的诉讼请求。 3、地基捐送协议、（2019）黔0502民初8994号民事判决书。拟证明被告审批给第三人周艳建房用地的依据已被生效法律文书确认无效，被告审批朱昌镇发启村土地给周艳建房无事实依据，应当依法撤销。经庭审质证，被告对判决书真实性、合法性无异议，但认为捐送协议真实性无法判断，达不到原告的证明目的，理由为：①、地基捐赠协议是否无效不影响被告方根据申请核实后作出审核决定；②、该判决书是否生效，无证据证明；③、该判决书载明因原告方没有证据证明自己对争议的土地享有使用权等，已被人民法院驳回诉讼请求，因此该组证据如无其他证明予以佐证，达不到原告方证明目的。第三人对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为捐赠协议是原告方自己制作后通知第三人到家中签字，并不是第三人用花言巧语骗取的。 4、常住人口登记表。拟证实第三人龚定凯与周艳于2009年4月9日之前已离婚，周艳在朱昌镇发启村未分配得土地，她的土地是在其娘家，离婚后更不能在朱昌镇发启村申报土地使用，被告于2018年12月审批给其建房用地确实不合法，将原告的土地审批给其建房更不合法，也应依法撤销。经庭审质证，被告对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为达不到原告的证明目的，第三人离婚与否，不影响周艳是发启村村民主体的认定，该证据也不能证明周艳在取得土地及农村土地承包经营权，周艳作为发启村村民，有权取得宅基地使用权。第三人周艳对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为自己的户口1991年结婚就迁到朱昌镇发××村大树组，所以是发启村村民，虽然自己与龚定凯离婚，但是并没有出嫁，还居住在发启村，有权享有位于发启村的财产。第三人龚定凯对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为周艳的户籍于1991年12月就迁到七星关区朱昌镇，她属于朱昌镇发××村大树组村民，有权依法取得宅基地使用权。 5、原告成启会延长农村土地承包期情况登记表、龚端祥土地承包经营权证、登记薄。拟证明原告成启会是本村集体经济组织成员，在发启村分配得有承包地及自留地、饲料地等土地，与村民龚端祥家承包的土地相邻，涉案被告审批给第三人建房的用地（包括烤房地）是原告有权使用的土地，被告具体的行政行为损害了原告的合法权益，应当依法撤销。经庭审质证，被告称该组证据的真实性、合法性请法庭依法审查，认为该组证据达不到原告的证明目的，原告与第三人之间土地使用权争议已经人民法院判决驳回原告一方的诉讼请求，故不能够认定原告对第三人建房的土地现在仍享有使用权。第三人对登记簿真实性、关联性有异议，对土地承包证真实性无异议，认为该组证据达不到原告的证明目的。 6、署名有付立祥、龚定敏、罗德珍、金世英、杨孝书、龚端祥与石朝秀的证明材料各一份，身份证，户口薄，地形图，发启村村委会证明。拟证明涉案被告审批给第三人的建房用地是原告购置的烤房地、自留地及与他人交换的承包地，第三人周艳在本村没有土地，第三人欺骗村委会及被告而申办建房用地不合法，客观上损害了原告的土地承包经营权及土地使用权，理应依法判决撤销，原告的合法权益受法律保护，其合理合法的诉求应予以得到支持。经庭审质证，被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。第三人认为该组证据是原告自己制作，而且证人没有出庭，所证明的情况全是虚假情况，该组证据不能达到原告的证明目的。 被告朱昌镇政府辩称，1、答辩人作出审核决定事实清楚、程序合法。中共毕节市七星关区区委办公室、毕节市七星关区人民政府办公室关于印发《毕节市七星关区关于加强农村个人建房管理的若干规定》的通知（七星党办字[2016]108号）第四章的审批程序规定：第九条“农村个人建房严格坚持村民申请、村级评议、乡级审批程序……”规定，第三人周艳于1990年与龚定凯结婚，2008年离婚。因二人离婚周艳分户取得原修建房屋，即被答辩人所称土地上房屋。2018年12月18日，周艳申请办理房屋建设的相关审批手续。经过该村村民委员会同意划拨并经镇国土所、村建站实地踏勘核实，同意上报。朱昌镇政府于2018年12月25日审核同意。在审核审批过程中，先有村委会同意划拨的意见，后有镇国土所及村建站的核实、审核意见，均为“同意上报”和“同意报批”。朱昌镇政府根据前述村委会及业务部门调查核实意见作出审核意见，事实清楚，程序合法。2、被答辩人成启会请求撤销农建用地呈（2018）308号《农村村民建房用地送审书》无事实及法律依据。①、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，成启会提供的证据不能证实答辩人作出的行政行为与其存在利害关系，其起诉应被依法驳回。②、答辩人根据朱昌镇发启村的同意意见、国土所的核实意见等作出审核决定，事实清楚，程序合法。③、如被答辩人所称，第三人周艳的建房行为系1990年和龚定凯结婚后，于2018年2月19日双方签订《地基捐送协议》。即在答辩人作出审核前，周艳已经实际使用相关土地用于建房居住。如相关土地原确属被答辩人依法取得并使用，2018年2月19日签订的《地基捐送协议》系对此前将相关土地使用权无偿转让给第三人建房行为的追认且经村委会同意划拨作为宅基地，不影响对周艳建房行为能办理建房审批手续的判断和认定。被答辩人在同意龚定凯、周艳建房行为后不因《地基捐送协议》被民事判决认定无效而主张撤销农建用地呈（2018）308号《农村村民建房用地送审书》。综上，被答辩人现无证据证明第三人建房所用土地与其存在利害关系，第三人系产生纠纷前即已建房并申请补办相关建房手续，审批过程中答辩人基于村委会同意意见、国土所和村建站等业务部门的核实同意意见作出审核决定，事实清楚、程序合法，被答辩人的请求无事实及法律依据，请求法院依法予以驳回其诉讼或其诉讼请求。 被告提供如下证据并经庭审质证： 1、统一社会信用代码证书、负责人身份证明及当选证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证。拟证明朱昌镇人民政府的主体身份。经庭审质证，原告及第三人对该组证据均无异议。 2、七星党办字[2016]108号中共毕节市七星关区委办公室毕节市七星关区人民政府办公室关于印发《毕节市七星关区关于加强农村个人建房管理的若干规定》的通知、农建用地呈（2018）308号毕节市七星关区农村村民建房用地送审书。拟证明朱昌镇人民政府作出的审核决定事实清楚，程序合法，符合法律规定。经庭审质证，原告对第一项证据真实性与合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为这只是上级政府的一个文件，不属于被告作出本案具体行政行为的证据，所以与本案没有关联性，更不能达到被告的证明目的。对被告所举第二项证据，原告认为该项证据是本案争议的标的，不属于作出具体行政行为的证据，更不能达到证明被告作出此次行政行为事实清楚，程序合法的目的。第三人对该证据无异议。 第三人周艳、龚定凯述称，1、原告不具备本案诉讼主体资格，应当依法驳回其起诉。（2018）308号《农村村民建房用地送审书》项下的土地使用权人不是原告成启会，也与其无关联；被告审核批准给答辩人的涉案《农村村民建房用地送审书》并未损害或影响原告的任何合法权益，原告提起本案诉讼缺乏基本依据。2、被告于2018年12月25日审核批准给答辩人的（2018）308号《农村村民建房用地送审书》所依据的事实清楚、适用法律正确。原告诉请撤销该行政行为缺乏事实及法律依据。涉案（2018）308号《农村村民建房用地送审书》项下的房屋系两答辩人于1996年修建、2012年扩建部分、2018年在原有基础上增加第二层房屋，并向村委及被告申报核准宅基地使用证书。第三人实际使用至今已长达24年，期间原告从未对答辩人建房、居住提出过任何异议。被告根据客观事实审核批准答辩人周艳使用涉案房屋宅基地并未违反法律规定，该行政行为系合法有效的行为。3、涉案（2018）308号《农村村民建房用地送审书》的由来。由于历史原因，农村房屋建房基本没有办理宅基地使用批准手续，但2018年基于政策原因，被告相关工作人员走村串寨，向广大村民宣传补办宅基地相关手续，答辩人便向被告提出申请，在被告及当地村委的核实下，确认了涉案房屋范围内的房屋土地自1993年至今（当时已实际使用25年）为答辩人使用，故审批了答辩人的宅基地申请。4、原告不断提起诉讼的目的不具有正当性。原告不断将答辩人诉至法院，其根本原因系2017年原告之长子付立军在发启村大树组修建房屋时已经占用答辩人40多平方米的土地，2018年又向答辩人提出让出30多平方米给其修建排水沟，由于该30多平方米让给原告之子付立军使用的话，将导致答辩人的猪圈无其他通道排汅，故答辩人未答应将这30多平方米的土地让给付立军。由此引发了原告与答辩人之间的矛盾。原告不断起诉答辩人，其目的系为了侵占或得到猪圈外的30多平方米的土地使用权。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 第三人提供如下证据并经庭审质证： 1、周艳、龚定凯身份证。拟证明龚定凯、周艳的身份情况。经庭审质证，原告和被告对该证据均无异议。 2、（2019）黔0502民初8994号民事判决书。拟证明原告所称第三人的宅基地是她自己的，没有依据，不能达到原告的证明目的。经庭审质证，原告对该组证据三性均无异议，对证明目的有异议，认为民事判决书只能证实原告与第三人的地基捐赠协议的合同效力，因为该协议是被告审批给第三人作为宅基地的唯一依据，第三人所举判决书判决双方订立的协议无效，故被告在本案中作出审批涉案土地给第三人建房缺乏事实依据。被告对该证据无异议。 3、证人聂某、吴某和孙某庭审证言。拟证明第三人在涉案房屋里居住了二十四年。经庭审质证，原告对聂某证人证言无异议，对吴某、孙某证人证言有异议，认为该二人证人证言不属实。被告对聂某、吴某和孙某的证言均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告以及第三人提交的证据，本院对能够相互印证的证明内容予以确认。 经审理查明，农建用地呈（2018）308号《毕节市七星关区农村村民建房用地送审书》载明：2018年12月18日，第三人周艳以分户无住房为由申请140平方米宅基地；同日，朱昌国土资源管理所认为原告拟用地符合土地利用总体规划，符合宅基地申请条件同意上报；12月24日，七星关区朱昌镇规划建设环保站签署同意报批；12月25日，被告朱昌镇政府审核同意使用本村集体旱地140平方米用作宅基地；国土资源部门审批意见处无审批意见。2020年3月25日，原告提起行政诉讼，请求判如所诉。 本院认为，（2018）308号《毕节市七星关区农村村民建房用地送审书》是行政机关向第三人周艳颁发宅基地使用权证或批准其获得宅基地使用权的过程性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉违反了上诉司法解释的规定，应裁定驳回其起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告成启会的起诉。 案件受理费50.00元，全额退回成启会。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  赵志军 人民陪审员  先知美 人民陪审员  韦绍艳 二〇二〇年八月三日 书 记 员  张 威