河南省郑州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫01行初383号 原告李艳林，男，汉族，1982年10月15日出生，住郑州市惠济区。 原告张艳菊，女，汉族，1979年8月30日出生，住郑州市惠济区。 原告李思佳，女，汉族，2009年9月17日出生，住郑州市惠济区。 李思佳法定代理人：李艳林、张艳菊，身份信息同上。 原告张成文，男，汉族，1949年5月5日出生，住郑州市惠济区。 原告翟玉枝，女，汉族，1948年10月20日出生，住郑州市惠济区。 五原告共同委托代理人范金星，河南文魁律师事务所律师。 被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路8号。 法定代表人丁文霞，区长。 委托代理人郑森，惠济区迎宾路街道办事处工作人员。 委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。 被告郑州市惠济区迎宾路街道弓庄村村民委员会，住所地郑州市惠济区迎宾路办事处弓庄村。 负责人张军胜，主任。 原告翟玉枝、李艳林、张成文、李思佳、张艳菊因诉被告郑州市惠济区人民政府（以下简称“惠济区政府”）、郑州市惠济区迎宾路街道弓庄村村民委员会（以下简称“弓庄村委会”）行政协议一案，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月28日受理后，依法向被告送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭对本案进行了审理。原告张艳菊、李艳林及五原告的共同委托代理人范金星，被告惠济区政府的委托代理人郑森、王蕊到庭参加诉讼。被告弓庄村委会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告翟玉枝、李艳林、张成文、李思佳、张艳菊提起诉讼请求：1.依法判决被告履行拆迁安置补偿协议书，对李艳林、张艳菊、李思佳每人各分配110平方米共330平方米安置房（每平方米价格暂定8000元为2640000元，具体以实际评估价为准）。2.依法判决被告对李艳林、张艳菊、李思佳自2017年5月1日起每月给每人支付1600元安置过渡费直到安置房分配完毕为止。3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：五原告为郑州市惠济区迎宾路街道办事处弓庄村王岗自然村村民，系同一家庭成员。2011年11月23日五原告家庭户代表张成文与弓庄村委会签署拆迁安置补偿协议书，载明原告家庭安置对象5人，分别为张成文、翟玉枝、张艳菊、李艳林、李思佳，均为无偿分配安置房人员。第3.4条载明乙方（5人）一年的过渡费是36000元，第4.5项载明安置过渡期内未交付安置房时，负责向乙方家庭成员中无偿享受安置房分配的人员，每人每月加付600元安置过渡费，2013年之后实际发放标准是每人每月1600元。签署协议后，惠济区政府、迎宾路街道办事处、弓庄村村委会等组织人员对原告房子进行了拆迁。时至今日，被告均未向原告交付安置房并且中断支付安置过渡费，只是向原告家庭的张成文和翟玉枝交付安置房。李艳林、李思佳、张艳菊曾以惠济区政府为被告、以弓庄村委会为第三人起诉至郑州铁路运输中级法院，该院作出的（2018）豫71行初1208号行政判决书以李艳林、李思佳、张艳菊不能要求按份履行案涉协议为由驳回了李艳林、李思佳、张艳菊的诉讼请求。李艳林、李思佳、张艳菊上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院的（2019）豫行终2164号判决书以李艳林、李思佳、张艳菊应依据案涉安置补偿协议提起履行行政协议之诉寻求救济为由，维持了一审判决结果。原告认为根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）等相关规定，各区政府、管委会是实施城中村改造的责任主体，原告居住地因惠济区政府实施城中村改造项目而被征收，惠济区政府应当承担全部补偿责任，弓庄村委会协助惠济区政府开展土地征收程序，当地所有的拆迁安置补偿协议均是惠济区政府授权弓庄村委会和被拆迁对象签署，所签订的拆迁安置补偿协议书依法对惠济区政府和弓庄村委会均有约束力，两者应当承担共同的协议责任。综上，为了维护原告合法权益，故提起诉讼，请求人民法院依法判决支持原告的诉讼请求。 被告惠济区政府答辩称：一、张成文、翟玉枝的过渡费和安置房均已领取、交付，两人作为本案原告主体不适格，应当驳回起诉。案涉拆迁安置补偿协议系张成文代表其家庭与第三人弓庄村委会签订，张成文、翟玉枝的过渡费已经领取、安置房也已经支付，故案涉协议中关于其二人的部分已经履行完毕，其二人提起本案诉讼要求继续履行案涉协议，没有事实和法律依据。二、被告并非案涉协议的签订主体，亦非委托第三人签订，故原告诉求没有事实和法律依据，应当驳回其起诉。《郑州市城中村改造管理办法》第二十三条仅规定了郑州市各区政府、管理委员会对辖区内城中村改造的宏观管理职能，但这种宏观管理职能并不能代替村民委员会解决村民待遇问题。案涉协议系张成文家庭与第三人弓庄村委会签订，被告并非该协议的当事人，也未委托第三人签订，故原告要求被告继续履行案涉协议没有事实和法律依据。三、案涉协议的纠纷，属于村民待遇问题，系村民自治，不属于行政诉讼的受案范围。李艳林、张艳菊、李思佳不属于第三人弓庄村委会制定的《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》中规定的补偿对象，却与第三人签订了案涉《拆迁安置补偿协议书》，后经村民举报被停止安置补偿由此引发的纠纷属于村民待遇问题，村民会议对村民是否应当享有村民待遇问题拥有决定权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。四、原告要求每人分配110平方米安置房，因其要求给付的房屋不具有特定性，故该项诉求不明确，应当依法驳回。至于原告要求按照每平方米价格8000元的标准，没有任何依据，应当驳回。五、原告关于每人每月过渡费1600元的诉求没有依据，应当依法驳回。故请求法院驳回原告的起诉，诉讼费用由原告承担。 被告弓庄村委会未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面意见。 原告向本院提交以下证据：第一组证据，原告户口本、集体土地建设用地使用证、弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书及补偿计算表。证明2011年11月张成文代表家庭同弓庄村委会签订了拆迁安置补偿协议书，明确约定原告家庭无偿分配安置房5人，为原告5人，分配安置房面积共550平方米（人均分配110平方米），并约定过渡费发放期限自签订协议之日起至安置房交房之日止，签订协议后，甲方（村委会）一次性支付乙方（原告）一年的安置过渡费36000元，以后每季度支付一次等，弓庄村委会应当是承担协议责任主体之一。原告家庭2014年新增李思辰，系张艳菊和李艳林之子。第二组证据，郑州铁路运输中级法院作出的（2018）豫71行初1208号行政判决书、河南高级人民法院作出的（2019）豫行终2164号行政判决书。证明因郑州市惠济区人民政府拒不对张艳菊、李艳林、李思佳进行安置补偿，张艳菊、李艳林、李思佳依法向郑州铁路运输中级法院起诉，郑州铁路运输中级法院认为郑州市惠济区人民政府是适格被告，但张艳菊、李艳林、李思佳要求按份履行案涉协议没有事实和法律依据，判决驳回诉讼请求。张艳菊、李艳林、李思佳不服该判决上诉到河南省高级人民法院，河南省高级人民法院认为拆迁补偿工作法律责任主体应当是惠济区人民政府，相应的责任应由惠济区人民政府承担。张艳菊、李艳林、李思佳可以主张权利，但是应当按照履行行政协议之诉寻求权利救济。原告本次起诉是按照生效判决提起的诉讼，符合法律规定。弓庄村村民委员会作为签字的主体和共同的拆迁人应当承担连带责任。第三组证据，河南省农村信用社存单。证明安置房分分配周期内，2017年之前过渡费进行了调整。2017年1月份，原告收到了家庭六人的2017年第一季度的安置过渡费28800元，平均每人每月1600元，2017年4月份及以后的过渡安置费也应当按此标准计算。 被告对原告出示的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性没有异议，但是对证明目的有异议。原告的上述证据仅能证明是弓庄村委会与原告家庭签订了案涉协议，并非是被告，故原告家庭起诉要求被告履行协议没有事实和法律依据。案涉协议中张成文、翟玉枝的安置房过渡费已经完全给付完毕，此二人作为原告提起履行协议之诉主体不适格。对第二组证据，该两份裁判文书的真实性没有异议，但是对证明目的有异议。上述两份裁判文书恰恰证明是张艳菊、李艳林、李思佳以惠济区政府为被告要求对其补偿安置，与本案履行协议之诉存在着根本的区别，故该裁判文书对本案没有拘束力，与本案没有关联性的。生效判决也仅仅是指明了其可以寻求权利救济。对第三组证据真实性没有异议，但是对证明目的有异议，原告提起的是履行协议之诉，那么其诉讼请求就应该根据协议约定的内容，原告要求每人每月1600元的过渡费没有事实和法律依据的。 被告惠济区政府向本院提交以下证据：第一组，1.张成文家庭户口登记簿；2.《弓庄村王**自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》；3.王岗村城中村改造拆迁安置补偿计算表。证明惠济区政府并非案涉协议签订主体，本案被告不适格，弓庄村委会签订案涉协议，并非是受惠济区政府的委托张艳菊出嫁后户口未迁出王岗村，李思佳系张成文外孙女，李艳林系张成文女婿，于2008年1月14日从河南太康县迁入王岗村。第二组，4.《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》；5.《弓庄王岗自然村安置房分配方案》；6.关于《张艳菊、李艳林、李思佳补偿申请书》的回复；7.惠济区人民法院（2018）豫0108,民初1736号《民事裁定书》；8.郑州市中级人民法院（2018）豫01民终9999号《民事裁定书》。证明根据弓庄村委制定的补偿方案和安置房方案，张艳菊、李艳林、李思佳不属于弓庄村拆迁安置补偿对象，案涉协议纠纷问题系村民待遇问题，系村民自治，不属于行政诉讼受案范围。 原告对被告提交证据的证据发表以下质证意见：对第一组证据真实性认可，证明目的不认可。拆迁补偿安置协议书是在惠济区政府授权下弓庄村委会同原告家庭签订的。惠济区政府是实施拆迁补偿补偿安置的主体，所以惠济区政府应当是该拆迁补偿安置协议的主体之一。无论拆迁补偿安置方案是如何规定的，原告和被告已经签订了拆迁补偿安置协议书，所以拆迁补偿安置就转化为了协议履行的内容，与张艳菊是否为出嫁女没有关系。拆迁补偿安置协议签订后原告家庭才准许拆除房屋，协议的履行是原告同意拆迁的前提。如今被告已经实施拆除，却又拒不履行在前签订的拆迁补偿安置协议明显属于违约。对第二组证据的真实性认可，证明目的不认可。郑州铁路运输中级法院作出的1208号行政判决书以及河南省高院作出的2164号行政判决书已经载明了本案不属于村民自治的范围，本案属于履行行政协议的范畴，属于行政诉讼的受案范围。两份判决书也同时确认了张艳菊、李彦林、李思佳有权要求被告方分配安置房进行补偿安置。 本院对上述证据认证如下：原告提交的三组证据和被告提交的两组证据均具备真实性、合法性与本案具有关联性，本院予以确认，对于上述证据是否可以实现各方的证明目的，将在本院认为部分综合评述。 经审理查明：五原告系同一家庭户成员。张成文与翟玉枝系夫妻关系，张艳菊系张成文与翟玉枝的女儿，张艳菊与李艳林婚后户口未迁出，李艳林户口也迁至涉案村组，张艳菊与李艳林的女儿李思佳出生后亦落户在该村。 2011年11月23日，甲方弓庄村委会与乙方张成文签订《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》。该协议书2.1显示，户主张成文，成员5人，无偿分配安置房5人，姓名为张成文、翟玉枝、张艳菊、李艳林、李思佳。该协议书3.1显示，乙方分配安置房面积共550平方米（人均110平方米）。协议书3.4约定，本协议签订后，甲方一次性支付乙方一年的安置过渡费36000元，以后安置过渡费甲方每季度支付一次。协议4.5约定，安置过渡期满未向乙方交付安置房时，每人每月加付600元过渡费。协议还约定了其他事项。《王岗村城中村改造拆迁安置补偿计算表》中显示张成文家庭户过渡费补助人数为5人，补助标准600元/月/人。2017年4月安置房交房，被告仅向张成文、翟玉枝交付了安置房，未按协议约定向李艳林、张艳菊、李思佳交付安置房。 原告李艳林、张艳菊、李思佳曾于2018年11月向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求判令被告按照协议向原告进行安置补偿。郑州铁路运输中级法院于2019年5月16日作出（2018）豫71行初1208号行政判决书，该判决认为张成文作为家庭户代表和弓庄村委会签订拆迁安置补偿协议，李艳林、张艳菊、李思佳三人要求按份履行案涉协议没有事实和法律依据，故驳回了李艳林、张艳菊、李思佳的诉讼请求。李艳林、张艳菊、李思佳上诉后，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2164号行政判决书，认为该案属惠济区政府未按照案涉安置补偿协议履行义务引起的纠纷，李艳林、张艳菊和李思佳可依据案涉安置补偿协议提起履行行政协议之诉寻求救济。根据案涉安置补偿协议的约定及实际履行情况，李艳林、张艳菊和李思佳可以就其未得到安置补偿利益主张权利，郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1208号行政判决认为李艳林、张艳菊和李思佳不能按份主张安置补偿利益理由不当，但判决驳回李艳林、张艳菊和李思佳的诉讼请求结果正确。河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2164号行政判决作出后，原告遂依据该判决的指引，提起本案履行协议之诉，请求被告履行安置补偿协议，向李艳林、张艳菊、李思佳交付安置房并支付过渡费。 本院一审期间，原告认可2017年4月至8月收到了被告支付的装修费，冲抵了应当支付的过渡费，因此其修改其诉讼请求为支付从2017年9月1日起的过渡费，标准为每人每月1600元。被告认可过渡费是按照每人每月1600元的标准发放的。 另查明，《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》于2010年8月26日通过。该方案显示“本方案经村民代表会议表决通过后，报经迎宾路街道办事处弓庄村王岗自然村城中村改造批准后生效。” 再查明，2018年，李艳林、张艳菊、李思佳曾以弓庄村委会为被告，向惠济区人民法院提起诉讼，请求继续履行本案涉案的拆迁安置补偿协议。该案一审以涉案协议实际上属于村民待遇问题、不属于民事诉讼受案范围为由驳回了李艳林、张艳菊、李思佳的起诉，二审以同样的理由维持了一审裁定。 本院认为：本案系在城中村改造过程中，因签订的拆迁安置补偿协议与拟定的安置补偿方案有一定的冲突，导致在履行过程中出现了纠纷。城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收之间的行政行为，更多的是侧重于事实行为和政策性文件的支持，实质上是法律规定不完善，而经济社会发展又有需要的情况下，对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为，这种改革行为在总体上有利于推动城市建设的发展，有利于行政效率的提高。对此类行为的审查，往往缺少法律依据，更多的是合理性审查。因此，在这一探索和改革阶段，出现纠纷时，裁判标准不能完全统一也是一定时期内必然存在的现象。具体到本案中，各方诉辩意见围绕着本案是否属于行政诉讼受案范围、惠济区政府是否适格被告、协议是否应当继续履行等问题展开，针对上述问题，本院将分别予以评述。 一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告抗辩称案涉协议纠纷系村民待遇问题，属于村民自治范畴，不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。村民待遇问题固然属于村民自治范畴，但本案系三原告依据有效的拆迁安置补偿协议提起的履行协议之诉，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 二、关于惠济区政府是否本案的适格被告的问题。河南省高级人民法院作出（2019）豫行终2164号行政判决书已经认定案涉城中村改造的拆迁补偿安置工作，相应的法律责任应由惠济区政府承担，虽然案涉拆迁安置补偿协议书系弓庄村委会与原告家庭户代表张成文签订，惠济区政府应当对该协议的签订承担相应的法律责任，惠济区政府辩称其非本案适格被告不能成立。 三、关于被告惠济区政府是否应当继续履行案涉的拆迁安置补偿协议书的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，张成文代表其家庭户签订安置补偿协议书，该协议的签订是张成文家庭户愿意向被告交出其房屋和宅基地的前提，协议对双方均有约束力，协议中张成文一方主要的权利是获得安置房和过渡费。首先，在安置房方面，协议中显示无偿分配安置房人数为5人，姓名为张成文、翟玉枝、张艳菊、李艳林、李思佳，同时约定分配安置房面积共550平方米（人均110平方米）。被告仅向张成文和翟玉枝交付了安置房，未完全履行协议约定义务。在原告李艳林、张艳菊、李思佳提起的请求被告安置补偿的诉讼中，河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终2164号行政判决书中已经明确，本案并非要求被告履行安置补偿的履责之诉，而是履行行政协议之诉。双方签订的安置补偿协议对拆迁后的补偿问题有明确约定，该协议对双方均有效。协议签订后，被告仅向张成文和翟玉枝交付了安置房，未向张艳菊、李艳林、李思佳交付安置房，该履行行为明显违背了协议的约定，被告应当继续履行交付安置房的义务。故被告应当依据协议向李艳林、张艳菊、李思佳交付每人110平方米、共计330平方米安置房，因协议中仅约定应交付的安置房面积，未约定特定的房屋，本院亦按照协议约定判令被告交付330平方米的安置房，具体选房方式、是否需要退补差价，双方可按照前期安置房交房时确定的办法来确定和协商。其次，关于过渡费的发放问题，双方共同认可原告家庭户的过渡费发生至2017年8月份，虽然协议约定过渡费过渡期满后，每人每月加付过渡费600元，即按照每月1200元的标准发放，但是在实际发放过程中，被告亦认可是按每人每月1600元的标准来发放的，故被告应当按照每人每月1600元的标准支付三原告过渡费（从2017年9月1日起至安置房实际交付之日止）。 此外，被告抗辩称李艳林、张艳菊和李思佳不是《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》中规定的补偿对象，却与弓庄村委会签订了拆迁安置补偿协议书，由此引发的纠纷属于村民待遇问题。本院认为被告的上述主张混淆了协议的履行问题和村民待遇问题。因《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿方案》显示“本方案经村民代表会议表决通过后，报经迎宾路街道办事处弓庄村王岗自然村城中村改造批准后生效”，因此，方案中确定的内容，不应仅仅视为村民自治范畴，且该方案生效在拆迁安置补偿协议签订之前，如果被告认为张艳菊、李艳林和李思佳不符合安置条件，就不应当与其签订拆迁安置补偿协议。在协议签订六年后，以村民待遇为由单方决定不再履行拆迁安置补偿协议，违背了有效协议的约定。张艳菊作为该村村民，生于此长于此，其婚后仍然愿意留在本村生活，其丈夫李艳林户口迁到该村，子女户口落在该村，是对其村民身份、对其所在村集体认可。这种认可无论是基于经济利益的考虑或者是基于亲情的考量，均应当得到保护。 四、关于张成文、翟玉枝是否可以作为原告起诉的问题。案涉拆迁安置补偿协议系张成文代表其家庭户签订的，涉及的安置人口包括张成文、翟玉枝、张艳菊、李艳林和李思佳五人，该五人均为协议的相对方。在被告未完全履行案涉协议时，原告五人共同提起本案诉讼，其主张的份额仅是被告未履行的部分。因此无论是李艳林、张艳菊和李思佳三人作为原告起诉还是张成文、翟玉枝、张艳菊、李艳林和李思佳五人共同作为原告起诉，在程序上均无不当。 综上，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下： 一、被告郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起60日内，履行其与原告家庭户代表张成文签订的《弓庄村王岗自然村城中村改造拆迁安置补偿协议书》中未履行的部分，即向原告李艳林、张艳菊、李思佳每人分配110平方米、共330平方米的安置房。 二、被告郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起60日内向原告李艳林、张艳菊、李思佳支付过渡费（自2017年9月1日起至安置房支付之日止，按照每人每月1600元的标准计算）。 案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。 审判长  崔航微 审判员  王 冰 审判员  姚付良 二〇二〇年八月二十六日 书记员  李燕辉