江苏省如皋市人民法院民 事 判 决 书(2020)苏0682民初4544号原告：冒全俊，男，1966年10月25日生，汉族，住如皋市。委托诉讼代理人：杨爱莹(原告之妻)，住如皋市。被告：如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地：如皋市丁堰镇皋南社区。法定代表人：季永泽，代理主任。委托诉讼代理人：杨俊华，该社区支部副书记。委托诉讼代理人：冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。原告冒全俊与被告如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会(以下简称皋南社区)土地承包经营权纠纷一案，本院于2020年6月10日受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告冒全俊及其委托诉讼代理人杨爱莹、被告皋南社区法定代表人季永泽及其委托诉讼代理人杨俊华、冒萍萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冒全俊向本院提出诉讼请求，判令：被告皋南社区立即将原告承包的位于皋南社区40组5.21亩土地的承包合同报送丁堰镇人民政府农村经营管理部门登记造册，并由其申报如皋市人民政府颁发农村土地承包经营权证书，同时告知原告报送丁堰镇人民政府农村经营管理部门的时间。事实与理由：原告户现住。二轮土地承包后，拥有所在村民小组土地承包权。因不愿承包的土地被征收，经协调，2016年2月24日，皋南社区与原告签订《协议书》，约定承包同社区40组的5.21亩土地。在对二轮承包土地重新登记确权工作中，原告户多次要求皋南社区为其承包的40组的土地登记确权发证，一直未能如愿，皋南社区以协议书约定“在下轮土地承包时，按政策给予办理40组土地的承包手续”为由拒绝受理申请。原告认为，《协议书》就是承包合同，中央提出了保持土地承包关系“长久不变”，也就不存在要等到下轮承包时再办理承包手续的问题。2018年3月20日，江苏省高级人民法院(2017)苏行申817号行政裁定书已经明确认定，协议书实际系双方协商一致对承包经营土地的互换行为。而根据《农村土地承包经营权证管理办法》规定，互换承包经营的行为，本质上也属于承包经营的范围。另外，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第14条规定：“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。”根据这一规定本意，原告户由皋南社区调换获得的土地承包权，理所当然地应当通过发证得到保护。还有，南通市农办等5部门2015年5月7日联合发布的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》第4条明确规定：“要建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护”，而将互换的承包合同报送登记发证，正是这一规定的实施范围。综上，原告户的请求应得到支持。被告皋南社区辩称：土地承包经营权确权登记造册，是以二轮承包工作为基础，是对现有土地承包关系的巩固和完善，不是推倒重来，打乱重分，严禁借机违法调整，或收回农户承包地。1、原告户所承包的原17组土地已经合法程序被征收为国有，其相应的承包经营权已经消灭。其现种植的40组土地系经皋南社区协调流转的40组农户的，与皋南社区签订的协议书并不是土地承包经营权合同，而是基于土地流转所签订的协议，原告户不能以此作为40组的集体经济组织成员享有该土地的承包经营权。2、原告户所耕种的40组农户的承包地相应的土地承包经营权仍属于40组村民所有，且目前已经进行确权登记。3、原告户可以基于流转协议在合同期限内耕种相应的土地，但是要求确认承包经营权至其名下无事实和法律依据。4、原告户作为皋南社区17组的成员，其相应的土地被征收，在与皋南社区进行结算后可以通过土地换社保的方式享受因土地被征收获得的保障，并且皋南社区也为原告户预留了相应的社保名额。综上，原告的诉求依法不能成立。经审理查明：冒全俊户系皋南社区农户，在该社区17组享有5.2亩土地的承包经营权用以种植果树、庄稼等，折算的承包面积为4.6亩。因江苏恒康家居科技股份有限公司建设土地需要，经江苏省人民政府批准，2015年1月28日、2015年11月5日、2018年8月23日，如皋市人民政府分别作出征收土地方案公告，其中冒全俊户屋前2.1亩、屋后3.1亩承包地均在征收范围内。在此期间，丁堰镇政府、社区多次与冒全俊就征收、流转事宜进行协商，但均未达成一致，后政府组织人员将其果树及附属实施强行铲除，冒全俊遂要求镇、社区给其重新调整承包地。2016年2月24日，皋南社区(甲方)、冒全俊(乙方)签订《协议书》一份，载明：甲方需征用乙方位于17组的土地，乙方要求甲方用40组相同面积的土地给其耕种。1、乙方同意甲方流转位于17组土地(屋前2.1亩，屋后3.1亩)，甲方用位于40组长113.9米，宽30.5米，计5.21亩的土地给乙方耕种。2、乙方耕种40组土地后，位于**的土地不享有征用或流转的相关政策费用。3、在二轮土地承包期满前，甲方对乙方耕种40组土地不收取任何费用，由甲方对原承包户给予流转费用，在下轮土地承包时，甲方按政策给予办理40组土地的承包手续。协议签订后，冒全俊实际取得了皋南社区40组种植土地5.21亩，并种植了果树等苗木。2017年10月13日，冒全俊向如皋市人民政府申请，要求对其耕种的上述40组5.21亩土地确权、登记、发证。市政府将申请转交镇政府处理。10月30日，丁堰镇政府对冒全俊答复称，冒全俊并非皋南社区40组的集体经济组织成员，不享有该组的土地承包经营权，故对其申请不予支持。为此，冒全俊向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认如皋市政府将其申请转交丁堰镇政府行为违法，责令市政府对其耕种的40组5.21亩土地确权、登记、发证。经审理，南通中院作出(2017)苏06行初356号一审行政判决，认为颁发家庭承包的农村土地承包经营权证应当遵循逐级上报审批的程序，在未经发包方上报的情况下，冒全俊直接要求如皋市政府确权、登记、发证没有法律依据，遂驳回冒全俊的请求。2019年12月24日，江苏省高级人民法院二审(2018)苏行终1510号行政判决维持原判。2020年1月2日，冒全俊遂以皋南社区为土地发包人提出申请，要求皋南社区在收到申请之日起30日内将《协议书》报送丁堰镇人民政府农经部门登记造册，并由其申报如皋市人民政府颁发农村土地承包经营权证书，同时告知冒全俊本人报送的时间。2020年3月16日，皋南社区回复称，社区没有冒全俊承包40组5.21亩土地的承包合同，只有协议书，且协议书中载明在下轮土地承包时，按政策给予办理40组土地的承包手续；关于申请报送镇政府并颁发农村土地承包经营权证书的要求，不符合政策精神。冒全俊对该回复不服，遂向本院提起本案诉讼。另查：1、冒全俊曾于2015年7月31日向如东县人民法院提起行政诉讼，要求确认丁堰镇政府摧毁并占用其屋前果园、阻止种植行为违法。该案经一二审，冒全俊不服判决申请再审。2018年3月22日，江苏省高级人民法院作出(2017)苏行申817号行政裁定书，裁定书中认为，2016年2月24日皋南社区与冒全俊签订《协议书》，在该村调整一块面积与冒全俊承包面积相同的地块供其种植，从内容上来看，实际是经双方协商一致对承包经营土地的互换行为。2、2016年2月18日，皋南社区与该社区40组的殷瑞林等十户承包户分别签订《土地流转协议》，流转原因均载明：“因恒康公司业务扩展需要，影响冒全俊葡萄园。为了发展高效农业，鼓励农户多种经营，经村委会研究并请示镇领导同意，向40组有关农户流转土地给冒全俊发展种植业，为此订立土地流转协议”，十户共流转土地5.21亩。诉讼中，双方主要存在以下争议事实。冒全俊主张：2016年2月24日其与皋南社区签订的《协议书》系土地承包经营权从皋南社区17组置换至40组的互换行为，在其与丁堰镇政府、如皋市政府的行政诉讼中，丁堰镇政府和如皋市政府在答辩时均认可土地已经调整至40组，对17组的土地不享有承包经营权，南通市中级人民法院和江苏省高级人民法院判决也认为土地已经置换到40组。因此，40组的土地其应享有承包经营权，皋南社区应履行上报承包合同义务。为此，提交了如东县人民法院、南通市中级人民法院、江苏省高级人民法院相关行政诉讼法律文书以及丁堰镇政府、如皋市人民政府在上述诉讼中的答辩状。皋南社区对上述证据质证认为，调整40组土地给冒全俊耕种是基于法院、镇政府和社区进行沟通的结果，直至二轮承包结束冒全俊对40组土地享有的是土地经营权，并非基于发包所享有的承包经营权。另外，镇政府、市政府的答辩状、江苏省高级人民法院在法律文书中，并未确认冒全俊获得了40组土地的承包经营权，且土地承包经营权的取得，并不是通过政府单方承认或表述就可以的，而应当通过法定程序才可享有。皋南社区主张：冒全俊耕种的40组土地系社区从承包户流转而来，并非是发包给冒全俊的，故其不享有40组5.21亩土地的承包经营权。为此提交了皋南社区40组殷瑞林等十户农村承包土地经营权证书、登记到户核实表、《土地流转协议》各1份。冒全俊质证认为，其不是与40组的十户进行的土地置换，而是跟社区40组进行的土地置换；现在耕种的土地有的是40组十户农户家的土地，有部分不是，十户之间的田埂这些不是属于十户的承包地；其耕种的40组5.21亩土地没有确权给40组的十户，对十户农村承包土地经营权证书、登记到户核实表均不予认可。本院认为，冒全俊主张的实质是，其基于互换方式取得了皋南社区40组5.21亩土地的承包经营权，从而要求发包方皋南社区履行申报等相关义务，以取得上述土地的承包经营权证书。因此，根据皋南社区的答辩意见，冒全俊是否享有皋南社区40组案涉5.21亩土地的承包经营权是本案的主要争议焦点。从庭审查明的事实看，冒全俊户并未取得皋南社区40组案涉5.21亩土地的承包经营权，其取得的仅仅是流转的土地经营权。具体分析如下：一、从互换的法律概念上看，互换作为农村土地承包经营权的移转方式之一，根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款规定，互换是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。因此，互换是土地承包经营权的相互移转、互为对价，产生的法律效果是原承包权人的土地承包经营权的丧失。本案冒全俊户在其原5.21亩承包地被征收后，已没有可与40组农户用以交换的土地承包经营权。冒全俊户系皋南社区17组成员，原享有该组5.21亩土地的承包经营权，后由于土地陆续被征收，在17组的土地承包经营权依法已经全部灭失，则冒全俊主张的承包经营权互换没有事实依据。同时，皋南社区40组案涉5.21亩土地的原十户承包人对相应的土地承包经营权也没有丧失。需要说明的是，根据法律规定，承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。因此，冒全俊户有权获得其17组原5.21亩土地被依法征收后的补偿。二、冒全俊与皋南社区于2016年2月24日签订的《协议书》并非是土地承包经营权互换协议，实际属于案涉40组5.21亩土地的承包户委托皋南社区对土地经营权进行流转的协议。从40组十户农户与皋南社区签订的《土地流转协议书》内容看，双方约定了案涉5.21亩土地流转的费用标准和期限，是对土地经营权流转的约定，但并没有对土地承包经营权与他人进行交换、发生物权转移效果的意思表示，当然事后皋南社区也没有与冒全俊就该5.21亩土地重新签订农村土地承包合同予以确认。因此，皋南社区“流转”40组土地后，无权与冒全俊约定置换冒全俊在17组的5.21亩土地的承包经营权，在《协议书》中约定的仅是土地经营权的流转。冒全俊称，丁堰镇政府、如皋市政府在相关行政诉讼答辩中，均认可其17组承包地已经与40组相同面积的承包地进行了置换，江苏省高级人民法院的行政裁定书已经明确认定，《协议书》实际系双方协商一致对承包经营土地的互换行为，因此其已经取得40组案涉5.21亩土地的承包经营权，皋南社区应当履行报送材料等相关义务。本院认为，土地承包经营权的原始取得方式主要是家庭承包，即通过农村集体经济组织将土地发包给本集体经济组织成员用于农业生产，双方确立承包关系。承包期内，承包方不得违法收回承包地，也不得违法调整承包地。另外，承包户之间可以对土地承包经营权依法进行互换、转让，原土地承包关系消灭，并确立新的承包关系。故土地承包经营权的取得和变更，均需依照法律的规定进行，不能仅以当事人在答辩中的陈述，作为认定案件事实的依据，也不能据此认定土地承包经营权发生了互换。至于省高院在生效法律文书中的关于“互换”的阐述，一方面并不是裁决结果，另一方也没有确认案涉土地承包经营权进行了互换，仅是基于冒全俊17组土地被征收，皋南社区以40组相同面积土地流转给冒全俊耕种作为对价这样的事实所作的解释。因此，冒全俊以上主张理由不能成立。三、退一步讲，冒全俊主张以互换方式取得土地承包经营权要求皋南社区履行相关义务，也不符合颁证的程序要求。农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款规定，采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。第十五条规定，办理变更申请应提交：(一)变更的书面请求；(二)已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；(三)农村土地承包经营权证原件。第十六条规定，(乡)镇人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。自然资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第五十条规定，已经登记的土地承包经营权发生下列情形之一的，当事人双方应当持互换协议、转让合同等材料，申请土地承包经营权的转移登记：(一)互换；(二)转让；……；(四)依法导致土地承包经营权转移的其他情形。由此可见，采取互换承包经营权要求领取土地承包经营权证的，应由互换的当事人持变更的书面请求、互换协议、农村土地承包经营权证原件等材料，向(乡)镇人民政府农村经营管理部门申请。依此，即使申请颁证也是互换当事人的义务，皋南社区不负有其所称的报送等义务。综上，冒全俊户对案涉40组5.21亩土地不享有土地承包经营权，则要求皋南社区作为发包人要求其履行报送承包合同至丁堰镇人民政府农村经营管理部门登记造册等义务的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第九条、第二十七条、第二十八条、第三十三条、第三十六条的规定，判决如下：驳回冒全俊的诉讼请求。案件受理费40元，由冒全俊负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状三份，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费80元（户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65，开户行：中国银行南通市濠南路支行）。审判员  肖剑飞二〇二〇年八月二十八日书记员  陆周颖