甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终87号上诉人（原审原告）李某，住甘肃省民勤县。公民身份号码：×××。委托代理人王某（李某之夫），汉族，住甘肃省民勤县。被上诉人（原审被告）甘肃省自然资源厅。法定代表人雷某。上诉人李某因诉被上诉人甘肃省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）土地行政复议决定一案，不服甘肃省兰州市中级人民法（2019）甘01行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年10月20日，李某向原武威市国土资源局提交《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》，以原民勤县国土资源局存在原国土资源部《查处土地违法行为立案标准》的情形为由，请求“1.依法确认原民勤县国土资源局与三雷镇上雷四社2014年12月5日签订的《征地协议》与1994年8月15日签订的《征地协议》相冲突，2014年12月5日的征地行为违法；2.依法确认原民勤县国土资源局与三雷镇上雷四社2009年10月12日的《补征土地协议》《宗地图》属于伪造，原民勤县国土资源局的行政行为违法；3.依法确认原民勤县国土资源局2016年8月29日以居民没有办理《国有土地使用证》为由，强拆居民房屋、强征居民宅基地的行政行为违法；4.依法确认原民勤县国土资源局与民勤县巅峰置业有限公司签订《民勤县挂牌出让国有土地使用权成交确认书》的行政行为违法，属于倒卖土地的违法行为；5.责令原民勤县国土资源局停办民勤县城北新区名人酒店等商业项目的土地审批手续，责令停止修建高级酒店和商铺，停止拍卖和预售商铺的违法行为；6.依法追究相关人员的法律责任。”2019年4月10日，武威市自然资源局对李某作出《武威市自然资源局关于民勤县西渠镇村民李某信访事项的处理通知》，告知其已要求民勤县自然资源局依法调查处理，并将调查结果向李某进行答复，若对民勤县自然资源局调查处理答复意见不服，可根据《信访条例》的相关规定，向民勤县人民政府或者武威市自然资源局申请复查。2019年5月24日，民勤县自然资源局向李某作出《关于李某信访问题的答复意见》。李某不服该答复意见，于2019年7月1日向武威市自然资源局提交《复查申请书》，复查事项与《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》的申请事项中的前四项相同。2019年9月25日，李某以邮寄方式向甘肃省自然资源厅提交《行政复议申请书》，以武威市自然资源局受理其复查申请后，至今不予复查，构成行政不作为为由，向甘肃省自然资源厅提起行政复议申请，其申请事项与《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》中的第一项、第四项、第五项和第六项请求事项相同。2019年9月29日，省自然资源厅收到李某提交的《行政复议申请书》。2019年10月9日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），并电话通知李某领取。2019年10月23日，李某之夫王某到省自然资源厅代为领取了《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）。李某不服，向该院提起诉讼。一审法院认为，本案的争议焦点为：原告李某提起的行政复议申请是否属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”因此，只有在行政行为可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形下,该行政行为才属于行政复议的受案范围。如果行政行为根本不可能对申请人的权利义务产生实际影响，则不属于行政复议的受案范围。行政机关依据《信访条例》针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实质影响。信访人对行政机关依据《信访条例》作出的信访办理行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政复议的，不属于行政复议范围。本案中，原告李某以武威市自然资源局不履行信访复查职责为由提起行政复议申请，不属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”因此，原告李某提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告省自然资源厅收到原告李某提起的行政复议申请后作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），证据确凿，适用法律、法规正确。况且，被告省自然资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）亦向原告李某释明如其认为武威市自然资源局延迟复查或者不予复查的，可根据《信访条例》的规定向有关机关申请监督处理。此外，从原告李某的行政复议请求来看，其实质上是要求武威市自然资源局履行内部层级监督职责，内部层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系，对当事人的权利义务不产生实质影响，亦不属于行政复议范围。需要指出的是，复议机关作出行政复议决定时，不仅应当引用法律、法规的名称，还应当引用具体的法律条款，甚至到条款项目，以规范行政复议决定的法律适用，增强行政复议决定的说理性。《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”被告甘肃省自然资源厅于2019年9月29日收到原告李某提交的《行政复议申请书》，于2019年10月9日作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），并电话通知原告李某领取，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定的程序。关于原告李某的第二项诉讼请求“判令被告依法行政，对‘民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地一案’立案查处”，与本案争议焦点无关，且涉及不同的行政法律关系，该院不予审查。综上，被告省自然资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告李某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李某负担。上诉人李某上诉称，1.一审判决认定事实错误。上诉人提供的全部证据可以印证上诉人申请行政复议符合法律规定，被上诉人不予复议行政行为违法。本案的查处职责本应由省自然资源厅查处，其不查处交由武威市自然资源局查处，武威市自然资源局由转交民勤县自然资源局答复，有违查处职责。2.一审判决适用法律错误。根据行政复议法第十二条的规定，上诉人向被上诉人申请行政复议符合规定。根据《信访条例》第三十六条、三十八条、四十二条的规定，被上诉人也具有核查监督职责。根据行政诉讼法司法解释第六十八条之规定，本案属于请求履行法定职责之诉，一审法院应当根据土地管理法、国土资源部《查处土地违法行为立案标准》《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等法律法规作出行政行为，对倒卖土地行为立案查处。综上，请求撤销一审判决，判令被上诉人依法履行查处职责。被上诉人省自然资源厅答辩称，一、一审法院认定李某的复议申请不属于行政复议范围正确。从李某提交的《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》《武威是自然资源局关于民勤县西渠镇村民李某信访事项处理通知》《关于李某信访问题的答复意见》《复查申请书》等复议材料看，李某复议申请事项属于信访申请事项的重复，结合其《行政复议申请书》明确表示认为武威市自然资源局不履行信访复查职责、不予复查是不作为，故被上诉人认定李某的复议申请事项不属于行政复议的范围，决定不予受理符合复议法规定，一审法院判处正确。二、被上诉人的复议决定书明确告知可以通过信访途径救济，但是与履行复议职责不同，被上诉人履行不同职责具有不同的法律依据和程序，申请人亦依据不同的法律及程序提出，属于不同的法律关系。被上诉人已经予以释明，上诉人仍然坚持起诉应当予以纠正。综上请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据双方的诉辩意见和被诉行政复议决定，本案争议焦点是上诉人对信访答复意见不服，向上一级行政机关申请信访复查，上一级行政机关未予履行信访复查职责的行为是否属于行政复议的受案范围。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。信访权行使是根据《信访条例》第二条第一款的规定，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第（一）项规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不予受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。本案中，上诉人李某以民勤县政府在征收三雷镇上雷村土地过程中存在违法征地、倒卖土地等问题，被上诉人作出甘资执核函〔2019〕136号《关于核查武威市民勤县土地违法问题的函》，按照属地管理原则，将其投诉信访反映的问题转交武威市自然资源局核实处理。武威市自然资源局根据《信访条例》第二十一条第（三）项之规定，要求民勤县自然资源局进行调查处理。2019年3月24日民勤县自然资源局作出《关于李某信访问题的答复意见》。李某对该《信访答复意见》不服，申请武威市自然资源局进行复查，但是武威市自然资源局未予复查。根据《信访条例》第三十四条规定，李某诉争事项属于信访复查事项，上诉人对武威市自然资源局未履行信访复查职责不服，应当按照《信访条例》第三十六条、第四十二条规定的救济途径寻求救济。据此，被上诉人甘肃省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，认定上诉人申请事项不属于行政复议的受案范围，作出不予受理行政复议决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确、审判程序合法、判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人的答辩理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李某负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年八月十七日书记员 马恩亭