海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初41号 原告文昌盈海清澜水务有限公司，住所地文昌市文城镇清群村委会地段文昌清澜污水处理厂。 法定代表人李詠铮，总经理。 委托代理人黎毅，海南昌宇律师事务所律师。 委托代理人林秋嫩，海南昌宇律师事务所律师。 被告文昌市生态环境局，住所地文昌市清澜开发区市政府大院西楼1楼。 法定代表人云大诗，该局局长。 委托代理人罗长立，海南凯志法律事务所律师。 委托代理人李川，该局工作人员。 被告文昌市人民政府，住所地文昌市文城镇清澜新区市政府大院。 法定代表人王晓桥，该市市长。 委托代理人陈海涛，海南法立信法律事务所律师。 委托代理人李明，该市司法局工作人员。 原告文昌盈海清澜水务有限公司不服被告文昌市生态环境局于2019年9月23日作出的文环罚决字[2019]51号《行政处罚决定书》及被告文昌市人民政府于2020年1月6日作出的文府复决字[2019]44号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告文昌盈海清澜水务有限公司（以下简称盈海公司）的委托代理人黎毅、林秋嫩，被告文昌市生态环境局（以下简称文昌市环境局）的委托代理人罗长立、李川，被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）的委托代理人陈海涛、李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 文昌市环境局于2019年9月23日对盈海公司作出文环罚决字[2019]51号《行政处罚决定书》（以下简称51号决定书），主要内容是：“一、调查情况及发现的环境违法事实、证据和陈述申辩及采纳情况。2019年3月29日，文昌市环境局执法人员对你公司位于文昌市文城镇清群村委会地段的文昌清澜污水处理厂进行环境行政执法后督察现场检查时，发现你公司存在以下违法行为：你公司建设的文昌清澜污水处理厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用。原文昌市生态环境保护局2018年8月21日下达《责令改正违法行为决定书》(文环保贵改字[2018]38号)责令你公司限2018年11月30日前办理环保验收手续。现逾期不改正环境违法行为，也没向我局提出逾期不改正环境违法行为的情况报告。以上事实，有《现场检查(勘察)笔录》、《询问笔录》、《现场照片》、《责令改正违法行为决定书》(文环保责改字[2018]38号)等为证。你公司的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定。我局于2019年4月16日向你公司送达了《行政处罚事先(听证)告知书》(文环保罚告字[2018]76号)，告知你公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并明确告知你公司有提出陈述、申辩和听证的权利。你公司2019年4月18日向我局提出书面听证申请，我局于2019年5月9日依法举行听证会，听证会意见并报局会审结合《海南省生态环境行政处罚裁量基准适用规则(试行)》和《海南省生态环境行政处罚裁量基准》，现已经审查终结。二、行政处罚的依据、种类及其履行方式、期限。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，我局决定对你公司作出如下行政处罚：罚款壹佰万元整(100万元)。限于接到本处罚决定之日起15日内缴至指定银行和账号。你公司缴纳罚款后，应将缴款凭据复印件报送我局备案。逾期不缴纳罚款的，我局可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按罚款数额的3%加处罚款。三、申请复议或者提起诉讼途径和期限。你公司如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内向文昌市人民政府或者海南省生态环境厅申请行政复议，也可以在6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”盈海公司不服该行政处罚决定，向文昌市政府申请行政复议，文昌市政府于2020年1月6日作出的文府复决字[2019]44号《行政复议决定书》（以下简称44号复议决定书），维持了文昌市环境局作出的该行政处罚决定。 盈海公司诉称：2012年3月，盈海公司建设运营文昌市清澜污水处理厂，该厂2012年开工建设，2014年竣工。2017年，文昌市人民政府下发文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，同意从2017年1月1日起3个月内为试运营期，在试运营期内，污水处理出水达到规定的工况，在通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向市环保局申请办理环保验收，环保验收通过后，可申报正式运营。由于清澜地区的管网建设不足，沿线污水收集和接入的水量和水质一直无法到达BOT合同约定的技术指标，环保部门不同意文昌清澜污水处理厂进行竣工环境保护验收，导致该厂一直未能完成环保验收。但在没有文昌市政府或文昌市水务局通知的情况下，该厂不能停止运行，否则将造成接入的污水无法处理。2018年5月至7月，文昌市环境局对清澜污水处理厂进行检查，并于2018年8月20日，对盈海公司作出文环保责[2018]38号《责令改正违法行为决定书》，要求盈海公司在2018年11月30日前办理环保验收手续。2018年11月17日，文昌市环境局作出文环保罚字[2018]29号《行政处罚决定书》。盈海公司多次开展环保验收工作，但由于文昌市清澜地区的污水收集接入的水量和水质仍无法达到技术指标，盈海公司“双低”问题无法解决。直至文昌市水务局对清澜片区的污水管网进行了整改后，盈海公司又组织环保和水务方面的专家进行环保验收前的评估，于2018年12月20日向文昌市水务局申请清澜污水处理厂的环境保护验收，并取得文昌市水务局的批复。2019年4月14日，清澜污水处理厂竣工环保验收监测报告通过验收组专家评审，于4月16日进行网上公示。2019年5月15日，清澜污水处理厂竣工环保验收在全国建设竣工环境保护验收信息系统备案。2019年4月15日，文昌市环境局作出文环责改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》。2019年9月23日，文昌市环境局作出51号决定书，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对盈海公司处以100万元罚款的行政处罚。文昌市政府于2020年1月6日作出的44号复议决定书，维持文昌市环境局上述行政处罚决定。 清澜污水处理厂是经文昌市政府同意才进行的试运营，并非擅自投入使用；文昌市水务局未提供进行试运营所需的污水并确保基本达到本合同规定的水量和进水水质，导致污水处理厂的环境保护验收无法完成，应当归责于文昌市水务局，属于政府原因；在文昌市环境局作出本次行政处罚前，污水处理厂已经通过环保验收，文昌市环境局作出的行政处罚行为没有事实和法律依据，应当予以撤销。综上，请求法院：1.撤销文昌市环境局2019年9月23日作出的51号决定书；2.撤销文昌市政府2020年1月6日作出的44号复议决定书；3.本案诉讼费用由文昌市环境局、文昌市政府承担。 盈海公司在举证期限内向本院提交的证据是: 1.51号决定书，证明：2019年9月23日文昌市环境局作出51号决定书。 2.44号复议决定书，证明：2020年1月6日，文昌市政府作出44号复议决定书。 3.《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》，证明：盈海公司与文昌市水务局签订特许经营合同，约定盈海公司以特许经营（BOT）模式，建设、运营文昌市清澜污水处理厂；由文昌市水务局提供进行试运行所需的污水，且基本达到合同规定的基本水量和进水水质要求；以及项目进水质量标准等。 4.文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，证明：2017年4月24日，文昌市政府发文同意文昌清澜污水处理厂从2017年1月1日起3个月内为试运营期，在通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，环保验收通过后，可申报正式运营。因此，文昌清澜污水处理厂是经过文昌市政府的同意才试运营，后盈海公司亦未接到停止继续运营的通知。 5.《关于清澜污水处理厂外管网及泵站项目完成施工倒计时安排表的情况说明》（2014年9月4日），6.《研究清澜污水处理厂建设运营的问题》（2016年8月25日），7.《研究清澜污水处理厂建设有关问题》（2016年9月26日），8.《落实水务建设项目竣工验收工作专题会议》（2017年8月29日），9.《研究清澜污水处理厂项目存在的问题》（2018年4月23日），10.《关于文昌清澜环球码头和渔港码头污水接入点总磷指标异常情况的报告》（2019年3月27日），共同证明：由于清澜地区的管网建设不足及文昌市水务局提供的污水水量和水质无法达到BOT合同约定的技术指标，才导致未能完成环保验收。 11.文环保责改字[2018]38号《责令改正违法行为决定书》（2018年8月20日），12.文环保罚决字[2018]29号《行政处罚决定书》（2018年11月17日）；13.网上银行电子回单（2018年11月29日），共同证明：（1）文昌市环境局以盈海公司建设的清澜污水处理厂未经验收合格擅自投入使用为由，对盈海公司作出《责令改正违法行为决定书》。（2）文昌市环境局作出《行政处罚决定书》，对盈海公司处以30万元罚款的行政处罚。（3）盈海公司按照处罚决定缴纳了30万元罚款。 14.《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的申请》（2018年12月20日），15.《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》（2019年1月3日），共同证明：盈海公司向文昌市水务局申请委托有验收资质的公司进行环境竣工验收工作并获批。 16.文环责改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》（2019年4月15日），证明：文昌市环境局又以盈海公司未办理环保验收手续并继续生产、运营为由，作出《责令改正违法行为决定书》。 17.《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》（2019年1月14日），18.《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作情况的报告》（2019年5月16日），19.《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作情况的报告》（2019年5月16日），共同证明：于2019年4月14日经过相关验收组专家的评审，并于2019年4月16日至2019年5月14日在网上进行公示，于2019年5月15日在全国建设竣工环境保护验收信息系统上备案。至此，文昌清澜污水处理厂竣工环境保护验收工作已依法完成。因此，文昌市环境局作出行政处罚前，文昌清澜污水处理厂已通过环保验收。 20.《关于文昌市清澜污水处理厂申请正式运营的报告》（2019年5月23日），21.《关于文昌市清澜污水处理厂申请正式运营的请示》（2019年5月30日），共同证明：盈海公司向文昌市水务局申请正式运营该项目，现文昌市水务局已向文昌市政府请示。 22.《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》（2017年11月23日），证明：由于污水厂进水量未达标，无法进行环保验收。 23.《环境检测委托协议》（2018年3月22日、2019年1月10日、2019年2月21日），证明：盈海公司根据BOT合同的约定和文昌市政府文件要求，委托检测公司自2018年3月起对文昌清澜污水处理厂的进出水样进行监测。 24.《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》（2018年8月24日），证明：（1）清澜污水处理厂污水处理量及污水进水浓度远未达设计要求，导致各项污染物指标进水浓度低。（2）文昌市环境局建议解决上述问题的办法为加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。可见，文昌市环境局知悉文昌清澜污水处理厂存在进水量低的问题导致无法进行环保验收。 25.《关于文昌市清澜污水处理厂接收污水处理的函》（2018年11月16日），26.《关于准许海南勤富食品有限公司污水接入污水处理厂处理的函》（2018年12月12日），共同证明：文昌清澜污水处理厂继续接收污水系经过主管部门的批准，应要求对污水进行处理。 27.《关于抓紧完成我市污水处理厂提标改造的通知》（2019年1月15日），证明：文昌市环境局发文要求盈海公司在2019年4月底前完成对清澜污水处理厂的提标改造工作，盈海公司继续运行文昌清澜污水处理厂也是文昌市环境局的要求。 28.《关于帮助解决文昌市清澜污水处理厂运营中所遇问题的报告》（2019年4月3日），证明：盈海公司向文昌市政府报告其未能通过环保验收的原因，请求协调文昌市水务局解决问题，并请求批准文昌清澜污水处理厂暂时停止运营排放，但未得到文昌市政府回复。 29.《关于文昌市清澜污水处理厂竣工环境保护验收整改工作情况的报告》（2019年4月22日），证明：盈海公司一直向文昌市环境局报告文昌清澜污水处理厂的验收手续进度，文昌市环境局在知悉盈海公司已完成验收手续后仍作出处罚决定。 文昌市环境局辩称，一、文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.2018年5月至2018年7月期间，文昌市环境局发现盈海公司负责运营的文昌清澜污水处理厂存在未经验收即投入生产使用的违法情形。2018年7月12日，文昌市环境局依法立案调查。经查实，盈海公司经营管理的文昌清澜污水处理厂于2012年开始建设，2014年完工，2017年1月1日开始投入使用，该厂配套建设的环境保护设施在未经验收合格情况下已经投入使用，盈海公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，因此，文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续并对其处以30万元罚款。2.因盈海公司逾期不改正其负责运营的清澜文昌清澜污水处理厂未经验收即投入生产使用的违法行为，文昌市环境局依法对其处以100万元的罚款。2019年3月29日，文昌市环境局发现盈海公司负责运行管理的文昌清澜污水处理厂正常运行，但仍未办理通过环保验收手续。文昌市环境局认为盈海公司违法事实清楚，依法对盈海公司作出《责令改正违法行为决定书》及《行政处罚事先（听证）告知书》，并送达给盈海公司。根据盈海公司的申请，文昌市环境局依法召开听证会。经文昌市环境局再次会审讨论，拟对盈海公司处以100万元罚款的行政处罚。被告依法作出51号决定书并送达给盈海公司。综上，被告作出的51号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二、盈海公司主张撤销51号决定书缺乏事实根据和法律依据。1.首先，根据文昌市环境局提交的《生态环境现场监察记录表》、《询问笔录》，能够证实盈海公司确实存在配套环境保护设施未经验收擅自投产使用的违法事实。其次，迟至2019年5月15日，盈海公司才将涉案项目竣工环保验收的相关材料在全国建设竣工环境保护验收信息系统上备案，其逾期不改正的违法行为事实清楚。再次，依据《环境行政处罚办法》（中华人民共和国环境保护部令第8号）第十一条的规定，盈海公司违法行为的改正期限早已届满，逾期不改正已属于新的违法行为，盈海公司以现已整改完毕作为理由不能阻却其违法性质的认定。2.文昌市政府作出《文昌市人民政府关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》并不能作为配套环境保护设施验收合格的依据。3.盈海公司主张的《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》、接入水量和水质未达标、其无法擅自停止运行及停止运行会造成环境污染等理由均不能作为其在配套环境保护设施未经验收擅自投产使用的理由。 三、文昌市政府作出的44号复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 文昌市环境局在举证期限内向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据： 1.生态环境现场监察记录表（2018.5.23-2018.7.15），2.现场照片，3.生态环境现场监察记录表（2018.7.18），4.生态环境现场监察记录表（2018.8.5），共同证明：1.文昌市环境局监察大队多次派员对盈海公司进行现场监察记录，发现盈海公司负责运营的文昌清澜污水处理厂存在未经验收即投入生产使用的违法情形，文昌市环境局多次要求盈海公司尽快完成污水处理厂环保验收手续；2.盈海公司日均处理污水处理量约5000吨。 5.营业执照，6.李詠铮身份证复印件，共同证明：盈海公司的主体资格及李詠铮系盈海公司的法定代表人。 7.委托书及符史典身份证复印件，证明：盈海公司委托其员工符史典配合调查。 8.现场检查（勘验）笔录，9.询问笔录（陈明旭），10.询问笔录（符史典），11.文昌市国土环境资源局关于清澜污水处理厂项目环境影响报告表的批复（文土环资函[2009]49号），12.文昌市政府关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复（文府函[2017]350号），共同证明：1.盈海公司确认清澜污水处理厂未办理环保验收手续即投入使用；2.盈海公司经营管理的文昌清澜污水处理厂2012年开始建设，2014年完工，2017年1月1日开始投入使用。 13.立案审批表（2018.7.12），证明：文昌市环境局依法对盈海公司“未验先投”的违法行为进行立案查处。 14.责令改正违法行为决定书及送达回证（文环保责改字[2018]38号），证明：文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理文昌清澜污水处理厂的环保验收手续。 15.行政处罚决定书（文环保罚决字[2018]29号）及送达回证，证明：文昌市环境局依法对盈海公司“未验先投”的违法行为处以30万元罚款。 16.现场检查（勘察）笔录（2019.3.29），证明：2019年3月29日，文昌市环境局依法前往涉案现场进行调查，发现盈海公司负责运行管理的文昌清澜污水处理厂正常运行，但仍未办理通过环保验收手续。 17.授权委托书，18.苏明荣身份证复印件，共同证明：盈海公司委托苏明荣配合调查。 19.询问笔录（苏明荣），证明：盈海公司确认其负责运营的文昌清澜污水处理厂环保验收手续还未通过。 20.立案审批表（2019.4.10），证明：因盈海公司逾期不改正其负责运营的文昌清澜污水处理厂未经验收即投入生产使用的违法行为，文昌市环境局依法对盈海公司立案查处。 21.环境行政执法后督察现场检查表，证明：文昌市环境局依法对涉案现场进行执法后督察、检查。 22.行政处罚案件调查报告，证明：文昌市环境局依法对盈海公司的违法行为作出调查报告。 23.案件集体讨论记录（2019.4.12），证明：文昌市环境局经集体讨论，认为盈海公司违法事实清楚，拟对盈海公司处以122.21万元罚款。 24.责令改正违法行为决定书及送达回证（文环保责改字[2019]16号），证明：文昌市环境局依法作出责令改正决定书并送达盈海公司。 25.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证（文环罚告字[2019]76号），证明：2019年4月15日，文昌市环境局作出行政处罚告知书，告知盈海公司拟处罚事项及其享有陈述、申辩的权利。 26.关于举行听证会的申请，证明：盈海公司向文昌市环境局申请举行听证会。 27.行政处罚听证通知书及送达回证（文环听通字[2019]4号），证明：文昌市环境局依盈海公司的申请，作出听证通知书并送达给盈海公司。 28.《关于行政处罚的陈述和申辩》及相关材料，29.听证笔录，30.关于文昌盈海清澜水务有限公司涉嫌违反“未验先投”制度一案听证报告，共同证明：文昌市环境局依法召开听证会，充分听取盈海公司的申辩意见，并作出听证报告。 31.案件集体讨论记录（2019.9.19），证明：文昌市环境局认为盈海公司的违法事实清楚，拟对盈海公司作出罚款100万元的行政处罚。 32.51号决定书及送达回证，证明：文昌市环境局依法作出处罚决定书并送达给盈海公司。 33.文昌市机构改革实施方案，证明：经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局组建为文昌市环境局。 文昌市政府辩称，一、51号决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。1.文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚、适用法律正确。2018年5月至2018年7月期间，文昌市环境局发现文昌清澜污水处理厂存在未经验收即投入生产使用的违法情形。文昌市环境局依法立案调查，发现文昌清澜污水处理厂2017年1月1日开始投入使用。根据盈海公司工作人员的《询问笔录》能够证实文昌清澜污水处理厂配套建设的环境保护设施在未经验收合格的情况下已经投入使用。文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续，并对盈海公司处以30万元罚款。2019年3月29日，文昌市环境局依法前往文昌清澜污水处理厂进行调查发现该厂正常运行，文昌市环境局认为盈海公司违法事实清楚，依法对盈海公司作出《行政处罚事先（听证）告知书》。后根据盈海公司的申请，文昌市环境局依法召开听证会。文昌市环境局经研究认为盈海公司逾期未改正其负责运营的清澜污水厂未经验收即投入生产使用的违法行为，故决定对盈海公司处以100万元的罚款。文昌市环境局依法作出51号决定书并送达盈海公司。2.盈海公司主张撤销51号决定书缺乏事实根据和法律依据。文昌市政府作出的《文昌市人民政府关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》并不能作为配套环境保护设施验收合格的依据。盈海公司主张《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》无法擅自停止运行、出水达标等理由均不能作为其在配套环境保护设施未经验收擅自投入使用的理由。文昌清澜污水处理厂确实存在配套环境保护设施未经验收擅自投产使用的事实，且其经文昌市环境局责令改正后逾期不予改正。本案中文昌市环境局是对盈海公司“逾期不改正，仍存在未经验收擅自投产使用的违法行为”进行处罚，不违反一事不再罚原则。3.文昌市环境局作出的51号决定书符合法定程序。文昌市环境局履行了现场勘验、立案、调查询问、责令整改等法定程序，依法告知了拟处罚事项及其事实与法律依据，依法举行听证并充分听取了盈海公司的意见，在查清事实的基础上作出51号决定书。综上，文昌市环境局作出51号决定书认定盈海公司逾期不改正需要配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入使用的环境违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，对盈海公司处以100万元罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 二、44号复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。文昌市政府于2019年11月13日受理案件后依法向文昌市环境局送达《行政复议答复通知书》。文昌市政府在认真审查双方提交行政复议申请书、行政复议答复书及证据材料后，认为盈海公司承担为该项目需配套建设的环保设施办理环保验收手续的法定义务。盈海公司应按程序完成全部的环保验收工作之后，方能将该项目投入使用。盈海公司完成环保验收工作的时间，是在文环保责改字〔2018〕38号《责令改正违法行为决定书》要求改正的期限（2018年11月30日前）之后至文昌市环境局进行第二轮巡查及立案之时，其“未验先投”且逾期不改正的违法行为已经发生，违法事实已经形成。盈海公司后补办环保手续并完成环保验收的行为，仅可作为罚款金额裁量的酌定因素由文昌市环境局加以考虑。据此，文昌市政府作出复议决定书并向各方当事人送达。 综上所述，文昌市环境局作出处罚决定书的具体行政行为认定事实清楚，适用法律证据，符合法定程序。文昌市政府经复议依法予以维持，符合法定程序，且适用法律正确。苏明荣的诉讼请求没有事实和法律依据。 文昌市政府在举证期限内向本院提交了证明复议决定合法性的以下证据： 1.行政复议申请书及证据目录，2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书送达回证，共同证明：文昌市政府依法受理盈海公司的行政复议申请。 3.行政复议答复书及证据目录，证明：文昌市环境局根据文昌市政府的要求进行书面答复，并提交相关证据。 4.44号复议决定书及送达回证，证明：文昌市政府作出的44号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法并及时送达。 经庭审质证，盈海公司对文昌市环境局提交证据的质证意见为：对证据1-4、8-12、16、19、20、29、30的真实性和合法性无异议，对证明力有异议；对证据5-7、17-18、26-28、33的真实性、合法性、证明力无异议；对证据13-15、21-25、31-32的合法性和证明力有异议。 盈海公司对文昌市政府提交证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）和证明内容均无异议；对证据3、4的真实性无异议，对合法性和证明内容有异议。 文昌市环境局对盈海公司提交证据的质证意见为：对证据1、2、16的三性无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据4、11-15、17-19的三性无异议，对证明内容有异议；对证据5-10、20-27的真实性、合法性无异议，对关联性、证明内容有异议；对证据28、29的三性、证明内容均有异议。 文昌市政府对盈海公司提交证据的质证意见为：对证据1、2的三性无异议；对证据3、23的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据4-10、22、24-27的真实性、合法性无异议，对关联性、证明内容有异议；对证据11-16、20-21的三性、证明内容无异议；对证据17-19的三性无异议，对证明内容有异议；对证据28、29的三性、证明内容均有异议。 本院对上述证据认证如下：文昌市环境局、文昌市政府提供的证据能够证明其根据调查，对盈海公司做出的51号决定书及44号复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予采信。对盈海公司提供的证据1-27真实性、关联性、合法性予以采信，但不能支持其主张；证据28、29系盈海公司单方制作，且无其他证据证明已递交相关部门或者有相关单位的回复或确认，故对其不予采信。 本院经审理查明，盈海公司建设运营的文昌清澜污水处理厂位于海南省文昌市文城镇清群村委会地段，于2012年开始建设，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。 2012年3月5日，文昌市水务局与盈海公司签订《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》。 2017年4月24日，文昌市政府作出文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，内容为：同意文昌市水务局按照《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》执行，文昌清澜污水处理厂从2017年1月1日进行为期3个月的试运营，在试运营期间，污水处理出水达到规定的工况，在通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向市环保局申请办理环保验收，环保验收通过后，可申报正式运营。 2017年11月23日，海口恒科检测技术有限公司向文昌市水务局出具《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》，内容为：文昌清澜污水处理厂生产负荷未达到设计能力的75%以上，原文昌市生态环境保护局不同意该项目进行竣工环境保护验收。 2018年8月20日，原文昌市生态环境保护局对盈海公司作出文环保责改字[2018]38号《责令改正违法行为决定书》，内容为：2018年7月11日，文昌市环境局对盈海公司位于文昌市文城镇清群村委会地段文昌清澜污水处理厂进行现场检查，发现该厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，责令盈海公司2018年11月30日前办理环保验收手续；如盈海公司在规定时间内未办理环保验收手续的，将依法依规进行处理。该决定书于2018年8月21日送达给盈海公司。 2018年8月24日，文昌市环境局向文昌市政府发送《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》，该报告的结论为污水处理量远未达涉及处理水量负荷、污水进水浓度远未达设计要求等；建议建设单位自行验收，加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。 2018年11月17日，文昌市环境局对盈海公司作出文环保罚决字[2018]29号《行政处罚决定书》，对盈海公司处以30万元的行政处罚。该决定书于2018年11月18日送达给盈海公司。2018年11月29日，盈海公司缴纳了30万元的罚款。 2018年12月20日，盈海公司向文昌市水务局递交申请，请求文昌市水务局牵头做好文昌清澜污水处理厂的环境竣工验收工作，同意委托有验收资质的海南中环能检测技术有限公司对该项目进行环境竣工验收，并协调解决该项目的验收费用。 2019年1月3日，文昌市水务局向盈海公司作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意盈海公司按有关规定委托有资质的机构对该项目进行环境竣工验收工作。 2019年1月14日，盈海公司与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托海南中环能检测技术有限公司对文昌清澜污水处理厂项目进行竣工环境保护验收监测工作。 2019年3月29日，文昌市环境局再次对文昌清澜污水处理厂进行巡查，认为盈海公司仍未办理环保验收手续并继续生产、经营，遂于4月10日立案处置。4月12日，文昌市环境局经集体讨论，认为盈海公司违法事实清楚，拟对盈海公司处以122.21万元罚款。 2019年4月15日，文昌市环境局向盈海公司作出文环责改字[2019]16号《责令改正违法行为决定书》，认为盈海公司逾期不改正环境违法行为，也没向文昌市环境局提出逾期不改正环境违法行为的情况报告，责令盈海公司接到该决定书之日起立即改正违法行为。同日，文昌市环境局向盈海公司作出文环罚告字[2019]76号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知盈海公司拟对其作出处122.21万元罚款的行政处罚，盈海公司可以在收到该告知书之日起3日内提出陈述申辩及听证的要求。该决定书和该告知书于2019年4月16日留置送达给盈海公司。 盈海公司向文昌市环境局申请组织听证，2019年5月9日，文昌市环境局召开听证会，听取了盈海公司的意见。 2019年9月23日，文昌市环境局向盈海公司作出并送达51号决定书，认定盈海公司逾期不改正需要配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入使用的行为违法，依据《建设项目环境保护管理条例》对盈海公司作出行政处罚，罚款100万元整。 2019年11月6日，盈海公司向文昌市政府申请行政复议，以认定事实不清为由请求撤销文昌市环境局作出的51号决定书。文昌市政府受理立案。 2020年1月6日，文昌市政府作出44号复议决定书，认为文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，维持51号决定书。该复议决定书于同日送达给盈海公司和文昌市环境局。 另查明，2019年4月14日，文昌清澜污水处理厂项目通过竣工环境保护验收，并于4月16日至5月14日在网上进行公示，公示期满无反馈意见。5月15日，文昌清澜污水处理厂竣工环保验收的相关材料在全国建设竣工环境保护验收信息系统备案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市环境局提交了《关于文昌市清澜污水处理厂竣工验收环境保护验收工作情况的报告》。 再查明，2019年2月，经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局组建为文昌市环境局。 本院认为，本案是环保行政处罚纠纷。本案的争议焦点是文昌市环境局作出的51号决定书是否合法以及文昌市政府作出的44号复议决定书是否合法。 一、关于文昌市环境局和文昌市政府是否具有相应法定职权的问题。 《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十七条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”根据上述规定,文昌市环境局作为文昌市环境保护主管部门,具有对辖区内环境违法行为作出行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述规定,文昌市政府作为文昌市环境局的本级人民政府,具有对文昌市环境局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。 二、关于文昌市环境局作出51号决定书是否合法的问题。 本案中，文昌市环境局依法责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续，2019年3月29日文昌市环境局对文昌清澜污水处理厂进行现场检查并制作现场检查笔录,对其负责人进行询问调查,发现该厂仍未办理环保验收手续且正常运行。文昌市环境局在行政程序中履行了立案、调查取证、案件审查、责令改正、听证告知、举行听证、集体讨论、处罚决定、送达等程序，其执法程序符合《《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》之规定。文昌市环境局作出的51号决定书认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予支持。关于盈海公司提出的其非擅自运营的问题。文昌市政府作出的文府函[2017]350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》，虽然批准文昌清澜污水处理厂进行试运营3个月，但亦要求其通过环保验收后申报正式运营，盈海公司超过3个月试运营期后仍继续运营应视为擅自运营。关于盈海公司提出的文昌清澜污水处理厂已经通过环保验收、文昌市环境局不应再作出行政处罚行为的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定,需要配套建设的环境保护设施未经验收,建设项目即投入生产或者使用的,由环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款。依照《环境行政处罚办法》第十一条的规定,环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；责令改正期限届满,当事人未按要求改正,违法行为仍处于继续或连续状态的,可以认定为新的环境违法行为。根据上述法律规定，本案中，盈海公司应于2018年11月30日前完成环保验收工作，其逾期不改正的行为已属于新的违法行为，其以已于5月15日通过环保验收备案完毕作为理由不能阻却其违法性质的认定。至于盈海公司关于污水处理厂的环境保护验收无法完成应当归责于文昌市水务局的主张，系其与文昌市水务局之间的合同纠纷，其可通过其他途径另行解决。 三、关于文昌市政府作出的44号复议决定书是否合法的问题。 文昌市政府收到盈海公司的复议申请后，向文昌市环境局发出了行政复议答复书等材料，经对双方提交的行政复议申请书、行政复议答复书及证据材料进行审查后，在法定期限内作出44号复议决定书维持文昌市环境局作出的51号决定书，认定事实清楚、适用法律正确,程序合法。 综上所述，盈海公司的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下: 驳回原告文昌盈海清澜水务有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告文昌盈海清澜水务有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 卢艳萍 审 判 员 陈小燕 审 判 员 吴党恩 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 孙宛宛 书 记 员 陈素园 附相关法律条文: 《中华人民共和国环境保护法》 第十条第一款国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。 《环境行政处罚办法》 第十一条环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。 责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。 第十七条第一款县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。 《建设项目环境保护管理条例》 第二十三条第一款违反本条例规定,需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用,或者在环境保护设施验收中弄虚作假的,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。 《中华人民共和国行政复议法》 第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。