广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终423号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：陈杰雯，该局工作人员。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：董秀山，男，汉族，1962年1月31日出生，住增城区荔城碧桂园岸芷汀兰八街**G02，公民身份号码440************016。委托代理人：周卿，广东广和（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州市中坚房地产实业有限公司。住所地：广州市********松子岭（土名）（即1号）。法定代表人：刘成均，总经理。委托代理人：郑闻哲，广东达盛律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）因与被上诉人董秀山、原审第三人广州市中坚房地产实业有限公司（以下简称中坚公司）不动产登记一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3002号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原增城市国土局与增城市******第六社签订了《征用土地协议书》，征用该社卢屋塘、庙门前（土名）东至增江河、南至雁塔山、荔城药厂、西至夏街宅地、北至荔城房地产开发公司征地，面积81.958亩（折合54638.67平方米）土地，土地补偿款由国土局出让给新的用地者直接支付给该社。1996年10月11日，浩宇公司与原增城市******民委员会签订《征地协议书》，由浩宇公司征用该村上述面积81.958亩（折合54638.67平方米）土地（详见征地图）。1996年10月23日，原增城市国土局与浩宇公司签订增国合字（1996）第105号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，约定该局将位于荔城镇夏街村六社卢屋塘、庙门前（土名）东至增江河、南至雁塔山、荔城药厂、西至夏街宅地、北至荔城房地产开发公司用地，面积61.125亩（折合40750平方米）土地使用权出让给浩宇公司使用（详见用地红线图）。浩宇公司上述受让地块的项目名称为海滨花园。1997年8月，原告与浩宇公司签订《有偿转让基建用地合约》，原告受让位于荔城镇海滨花园A区51、52、53、54、81、82、83、84、99、100、101、125、126、127、128、129、134、135、136、137号共20宗小地块，每块土地面积230平方米，共4600平方米，合计6.9亩，并于1997年9月取得《国有土地使用证》。2001年，浩宇公司（甲方）与原增城市中坚实业有限公司（乙方）签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，甲方将原增城市国土局原出让给甲方使用的地块土地使用权转让给乙方使用，转让土地位于荔城镇夏街村槎岗（土名）东至增江河、南至荔城药厂、西至夏街用地、北至府前路，面积40750平方米（折合61.125亩）（详见红线图）。后原增城市中坚实业有限公司向原增城市国土局申请办理土地使用权变更，并提交了《土地使用权变更申请呈批表》《关于建设商住小区征用土地立项的批复》《增城市国有土地使用权转让合同书》《建设用地规划许可证》《关于建设商品房项目立项的复函》《建设用地批准书》、中坚公司和浩宇公司《企业法人营业执照》。其中：《土地使用权变更申请呈批表》载明土地使用（受让）者原增城市中坚实业有限公司，申请面积40750平方米（61.125亩），土地坐落于荔城镇夏街村槎岗社，土地四至东至增江河、西至夏街用地、南至荔城药厂、北至府前路，原土地使用者浩宇公司，原批准土地面积是54637平方米（81.958亩）（此处面积有明显的涂改痕迹）。原增城市国土局经审核，于2001年10月24日向原增城市中坚实业有限公司核发增国用（2001）字第B0101814号《国有土地使用证》即被诉土地使用证，其中记载土地使用者增城市中坚实业有限公司，座落荔城镇夏街村槎岗（土名），用途住宅用地，使用权类型转让，使用权面积40750平方米。原告称其将20宗小地块抵押给银行，2017年法院强制执行上述土地时才发现原增城市国土局在办理上述权属变更登记时未依法进行土地调查和地籍勘丈，导致原告的地块无法确定具体位置；原告于2019年3月向被告申请信息公开才知道被告核发被诉土地使用证，原增城市国土局在办理原增城市中坚实业有限公司61.125亩土地变更登记时也未进行土地调查和地籍勘丈，违法将土地交付中坚公司开发房地产，严重侵害了原告的合法权益，遂诉至原审法院，请求：1.确认增城市国土局颁发给广州市中坚房地产实业有限公司（原增城市中坚实业有限公司）的增国用（2001）字第B0101814号《国有土地使用证》违法；2、由被告负担本案诉讼费用。另查明，《增城市浩宇发展有限公司征地图》记载红线范围内征地总面积54638.67平方米，审核面积81.958亩，红线四至加盖有原增城市国土局、原增城市******民委员会、浩宇公司的公章。《增城市中坚实业有限公司用地图》记载红线范围内总面积40750平方米合61.125亩，审核面积61.125亩，红线四至加盖有原增城市中坚实业有限公司、浩宇公司的公章。2018年12月19日，原广州市增城区国土资源和规划局对原告作出增国土规划函[2018]4402号《增城区国土规划局关于董秀山反映土地被占用问题的复函》，函复原告其领取了20宗小地块的《国有土地使用证》目前仍登记在其名下，但凭目前档案资料仍无法确定20宗小地块的具体位置，该局已会同相关部门进一步开展调查，进一步查清土地权属情况。2019年1月21日，原广州市增城区国土资源和规划局对原告作出增国土规划函[2019]291号《增城区国土规划局关于董秀山申请事项的告知函》，函复原告，1997年9月，该局依申请办理转让手续，向原告核发20宗小地块的《国有土地使用证》，但当时申请人（原告与浩宇公司）提交的宗地图等文件资料，没有显示具体坐落、没有参照物也没有坐标，现难以判断地块具体位置；涉案的81.958亩土地，转让给中坚公司的61.125亩用地已建成房屋，剩余20.833亩用地现状为道路和绿化用地；关于申请对原告名下国有土地使用权进行权籍调查问题，该局已会同相关部门开展调查，待摸清土地情况后方可组织开展权籍调查。2019年3月27日，市规划资源局增城区分局作出穗规划资源增函[2019]324号《关于董秀山要求土地调查的复函》，函复原告，经向多方调查取证，翻阅关联地块的宗地档案和规划档案进行佐证，以及反复对比地形、历史数据等，初步判断20宗小地块在原增城市中坚实业有限公司位于荔城夏街村的61.125亩地块范围内，但20宗小地块的具体界址坐标，确实无法通过技术手段获取。原增城市国土局的土地行政管理职权现由被告市规划资源局行使；原增城市中坚实业有限公司更名为广州市中坚房地产实业有限公司。诉讼中，被告陈述被诉土地使用证已于2001年11月22日因中坚公司办理分割涉案土地手续而被注销，原证收回存档。第三人陈述涉案土地已开发建设完毕，被诉土地使用证已注销。原审法院认为：关于原告是否适格主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据查明的事实，浩宇公司于1996年10月从原增城市国土局受让位于荔城镇夏街村六社卢屋塘、庙门前（土名）61.125亩（折合40750平方米）土地使用权，原告于1997年8月从浩宇公司受让上述地块中的20宗小地块共6.9亩（合计4600平方米）土地使用权并于1997年9月取得《国有土地使用证》，后浩宇公司于2001年向原增城市中坚实业有限公司转让上述地块61.125亩（折合40750平方米）土地使用权并于2001年10月取得原增城市国土局核发的被诉土地使用证。因原告的20宗小地块具体界址座标不清，被告初步判断原告的20宗小地块在原增城市中坚实业有限公司从浩宇公司受让的61.125亩地块范围内，故原告与被诉不动产登记行为有利害关系，有权提起本案诉讼。关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原增城市国土局于2001年核发被诉土地使用权证的行政行为为不动产登记行为，本案属因不动产提起诉讼的案件，原告于2019年6月11日提起本案诉讼未超过二十年起诉期限。原告称其于2019年3月向被告申请信息公开才知道原增城市国土局核发被诉土地使用证，因被告提交的证据不足以证明原告在2013年或2017年已知或应知被诉行政行为的内容，故原告提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。关于原增城市国土局核发被诉土地使用证的合法性问题。《土地登记规则》（1996年2月1日起施行，已于2008年2月1日失效）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第三十二条规定：“依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”第六十八条第一款规定：“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。”根据上述规定，土地使用权转让，双方当事人应持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记，土地管理部门应当在受理土地使用权变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核并报经批准后进行登记。本案中，根据查明的事实，浩宇公司的征地面积为81.958亩（折合54638.67平方米）土地（详见征地图），但原增城市国土局出让给浩宇公司的土地使用权面积为61.125亩（折合40750平方米、合同标注详见用地红线图），而后原告从浩宇公司受让上述地块中的6.9亩（合计4600平方米）土地使用权并取得《国有土地使用证》，之后浩宇公司又向原增城市中坚实业有限公司转让上述地块61.125亩（折合40750平方米、合同标注详见红线图）土地使用权。原增城市国土局在受理原增城市中坚实业有限公司提出的办理土地使用权变更申请时，未有证据证明申请人提交了浩宇公司取得的原土地证书及原增城市国土局对地籍调查结果进行了审核，《土地使用权变更申请呈批表》记载的原土地使用者浩宇公司的原批准土地面积与原增城市国土局出让给浩宇公司的面积完全不一致，且在原告就其20宗小地块的具体位置向被告申请土地调查时，被告经多方调查取证及反复对比，初步判断原告的20宗小地块在原增城市中坚实业有限公司从浩宇公司受让的61.125亩地块范围内，以上足以说明原增城市国土局在向原增城市中坚实业有限公司核发被诉土地使用证时，未查明事实，未尽审核义务，不符合上述规定，其行为依法应予以撤销。因原增城市中坚实业有限公司在受让涉案61.125亩（折合40750平方米）土地使用权后，已将该地块进行开发建设，已建成房屋，如撤销被诉土地使用证将给社会公共利益造成重大损害，故原审法院依法确认原增城市国土局核发被诉土地使用证违法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决：确认原增城市国土局于2001年10月24日向原增城市中坚实业有限公司核发的增国用（2001）字第B0101814号《国有土地使用证》违法。上诉人市规划资源局不服原审判决，向本院提起上诉称:一、原审判决认定被上诉人提起本案诉讼未超过法定的起诉期限属事实错误。2019年4月9日，上诉人就浩宇公司与被上诉人之间的土地转让事宜对被上诉人进行询问，并制作《询问笔录》。根据《询问笔录》第三页可知，被上诉人自认其最早在2013年就已经知道浩宇公司将其名下地块转让给中坚公司使用。另外，被上诉人也曾于2017年7月10日书写《申请书》，请求对侵害其土地权益的事实作出行政行为，并提出登记在其名下的土地被出让给第三方。因此，被上诉人于2013年开始已经知道涉案的颁证行为。其次，涉案地块早已于2005年开发建设，被上诉人亦应当知道上诉人为中坚公司颁发涉案国有土地使用权证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第(二)项的规定，被上诉人在2013年前已知道上诉人颁发涉案国有土地使用权证的具体行政行为，但其至2019年6月才提起本案诉讼，已超过法律规定的起诉期限，应驳回被上诉人的起诉。二、原审判决认定被上诉人与涉案不动产登记行为有利害关系属事实错误。现并没有直接证据证明董秀山的17宗小地块在涉案国有土地使用权证范围内，被上诉人不是本案适格原告。三、原审判决认为上诉人向中坚公司核发涉案土地使用权证时，没有尽审核义务，系认定事实错误。涉案土地在办理不动产登记时已依法进行地籍调查。中坚公司提交的变更登记材料能证明涉案地块原土地使用者是浩宇公司及浩宇公司将涉案土地转让给中坚公司的情况。董秀山的地块仍未确定在中坚公司的61.125亩地块范围内。在本案中，原增城市国土局在办理变更土地登记时，已依照土地登记申请、用地调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书的程序对涉案土地进行变更土地登记。原增城市国土局已依法对涉案土地进行调查，涉案土地的四至清晰无争议，事实清楚，符合法律法规规定，法定程序正当，原审判决认为上诉人向中坚公司核发涉案土地使用权证时，没有尽审核义务，系认定事实错误。综上，请求：1、撤销广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初3002号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。2、判决被上诉人承担案件的全部诉讼费用。被上诉人董秀山二审答辩称：一、本案并没有超过诉讼期限。被上诉人于2019年6月l1日提起本案诉讼未超过二十年起诉期限。增城国土部门至今未能确认被上诉人地块与中坚公司地块的准确位置，从未告知被上诉人地块被中坚公司侵占的事实。被上诉人不知道涉案土地的转让事项侵占了自己的地块。被上诉人于2019年3月通过向上诉人申请信息公开才知道上诉人未作土地调查和地籍勘丈，违法颁发土地使用权证给原审第三人中坚公司，才知道上诉人的不作为侵害其权利，随后被上诉人提起一系列行政申请、行政复诉、行政诉讼维护自己的合法权益。被上诉人于2017年7月10日向上诉人申请作出行政行为，是针对其名下从浩宇公司81.958亩土地分割出来的20宗地块已另外出让了给第三方。当时并不确能确定具体明确的侵权主体，并不是针对原增城国土局就涉案土地向中坚公司颁发国有土地使用权证的具体行政行为。被上诉人提出申请时仅知道其名下地块无法处置，并不知道上述无法处置是因为涉案具体行政行为造成的，因此，《申请书》并不足以证明被上诉人于2017年就知道原增城国土局作出了涉案具体行政行为及其行政行为侵害了其权利。二、被上诉人为本案的适格主体。被上诉人为从浩宇公司分割出来的20宗地块的合法使用权人。此前，被上诉人己为涉案土地的相邻土地合法使用权人，但被上诉人并没有被通知到现场协助调查。增城国土资源和规划局在作出向中坚公司颁发《土地使用权证》的具体行政行为前，未依法进行土地调查未重新地籍勘丈，严重侵害了被上诉人的权益。三、原增城国土局在浩宇公司81.958亩土地分割转让过程中，原增城国土局未依法履行土地调查与地籍勘丈义务，未通知利害关系人，未尽审核义务，违法向中坚公司颁发国有土地使用权证。二审期间，被上诉人还提供了“数理比对位置图”以及20宗地块具体位置及说明，对其20宗地块的大致位置予以指出，并认为包括上述地块在内的浩宇公司原69亩土地已被中坚公司建设开发为房地产项目。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人中坚公司二审提供书面陈述意见，称“中坚豪庭”楼盘位于荔城街府前路l号，占地面积136.796亩，用地性质为商住，由中坚公司开发。“中坚豪庭”于2003年至2006年间共取得9个《广东省增城市商品房预售许可证》（下称“《预售许可证》”），分别为：1.2003年10月31日取得编号为20****57号的《预售许可证》，预售范围为自编B1、B2、B3、B4幢，住宅**；2.2003年8月11日取得编号为20****40号的《预售许可证》，预售范围为自编第5、6幢商住楼，住，住宅**.2003年12月19日取得编号为20****72号的《预售许可证》，预售范围为自编第7、8幢商住楼，住宅，住宅**2004年3月15日取得编号为20****14号的《预售许可证》，预售范围为自编9#、10#、11#、12#商住楼，住宅9，住宅**003年10月31日取得编号为20****01号的《预售许可证》，预售范围为自编第13、l4幢，住宅96，住宅**04年3月15日取得编号为20****17号的《预售许可证》，预售范围为自编15#、16#商住楼，住宅96套，住宅**4年11月30日取得编号为20*****2号的《预售许可证》，预售范围为自编17号楼、18号楼，住宅96套；，住宅**年3月16日取得编号为20*****2号的《预售许可证》，预售范围为自编19、20、21幢，住宅300套；，住宅**12月10日取得编号为20*****5号的《预售许可证》，预售范围为自编23号楼，住宅150套。报建，住宅**1202套住宅。中坚公司自2003年至2008年间，1202套住宅均已对外销售完毕。经审理，原审查明的事实基本清楚，本院予以确认。另查明，2017年7月10日，被上诉人提交《申请书》，请求对侵害其土地权益的事实作出行政行为，称其于1997年9月30日取得位于荔城镇海滨花园A区51、52、53、54、81、82、83、84、99、100、101、125、126、127、128、129、134、135、136、137号4600平方米的20宗地块的《国有土地使用证》，后发现登记在其名下的土地已另外出让给了第三方，损害了其合法权益。2019年4月9日，上诉人就涉案土地转让事宜对被上诉人进行询问，并制作《询问笔录》，被上诉人就“何时知道浩宇公司将其名下地块转让给增城市中坚实业有限公司使用”这个问题回答称“不太清楚两家公司的转让事项，我最早在2013年才知道，现在通过信息公开的申请才取得证据”。经二审现场勘察，“中坚豪庭”楼盘内共有22栋旧有高层住宅，呈三角形排列分布，中间有小区公共绿化、道路、泳池、路面停车等公建配套设施，楼盘内并无闲置空地。根据被上诉人提供的“数理比对位置图”，原浩宇公司规划的小区，为呈扇形分布的155宗小面积独立地块，并无高层规划，被上诉人的20宗地块在位置图中在二个区域排列展开，经比对现有卫星图片，该20宗地块上已经建成高层住宅或公建配套设施。本院认为，被诉土地使用证在2001年10月24日核发，浩宇公司向中坚公司转让土地的行为在此前就已经完成，被上诉人董秀山在2019年6月11日方向原审法院提起本案诉讼，故在对本案进行实体审查前，应当对董秀山提起本案诉讼是否超过起诉期限先行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据2017年7月10日董秀山本人提交的《申请书》以及2019年4月9日市规划资源局提交的《询问笔录》，董秀山最迟在2017年7月10日就已经知晓其权利遭受被诉土地登记确权行为侵害的事实，董秀山提起本案诉讼虽然未超过二十年最长起诉期限，但其直至2019年6月11日才提起本案诉讼，已经超过了上述法律及司法解释规定的一年起诉期限，原审认定董秀山未超过起诉期限错误，本院予以纠正。对董秀山的起诉，应当依法裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3002号行政判决；二、驳回被上诉人董秀山的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月二十四日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪