河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终195号上诉人（一审第三人）史天云，女，汉族，1966年12月3日出生,住河南省南阳市宛城区。委托诉讼代理人陈琦，河南震世律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南宣怡餐饮管理有限公司。法定代表人赵伟，任经理。委托诉讼代理人常永生，男，1980年10月28日出生,汉族，住方城县，该公司工作人员。委托诉讼代理人虎勇，男，1967年3月27日出生，回族，住南阳市宛城区，该公司工作人员。一审被告方城县自然资源局。法定代表人张玉磊，任局长。出庭应诉负责人张敬如，任副局长。委托诉讼代理人刘晓，女，1984年7月17日生，汉族，住河南省平顶山市湛河区，该局工作人员。委托诉讼代理人吴大勇，河南赫奕律师事务所律师。上诉人史天云因河南宣怡餐饮管理有限公司诉方城县自然资源局土地行政管理纠纷一案，不服河南省方城县人民法院（2019）豫1322行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人史天云的委托诉讼代理人陈琦，被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司的委托诉讼代理人常永生、虎勇,一审被告方城县自然资源局的出庭应诉负责人张敬如、委托诉讼代理人刘晓、吴大勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：1998年王新国、魏增等人从南阳地方铁路局购买铁路用地和工商局的市场用地。2000年方城县政府将小铁路城区段部分国有土地使用权进行出让。2001年12月25日南阳地方铁路局房地产科向被告出函全权委托魏增或王新国负责处理。2004年县政府方政(2004)59号文将位于南环路与裕州路交叉口东南三角地块3430平方用地调整公共用地。2007年3月26日被告根据2006年方城县规划建设委员会（2006）5号会议精神，同意将王新国等人购买用地等面积置换到南环路东延张骞大道至花亭路两侧。2007年5月18日第三人黄书玉与王新国签订土地转让协议，王新国、魏增将位于县城人民路南段，南至李和广北墙，北至中意商贸城步行街南段，东至电业局开关站，西至空地面积810.8平方米(长38.6米，宽21米)转让给第三人母亲黄书玉。2007年5月12日,魏增向被告(原方城县土地局)出具凭据“请把小铁路李和广北住宅办给黄书玉，请把小铁路北门面办给黄书玉”。被告于2007年5月为黄书玉办理(2007)方土用字115号建设用地批准书，载明用土地单位黄书玉，住宅用地面积231.6平方米，土地性质国有，取得方式出让，土地坐落小铁路东侧李和广北住宅东至空地，南至空地，西至1、2、3号宗地，北至路。有效期自2007年5月至2007年11月。同日为黄书玉办理(2007)方土用字第116号建设用地批准书，载明用地单位黄书玉，建设项目门面房。用地面积579平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式出让，土地用途商业，土地坐落小铁路东侧李和广北1、2、3号，东至黄书玉住宅，南至李和广，西至15米路，北至路，有效期自2007年5月至2007年11月。2010年9月16日黄书玉出具委托书，委托第三人史天云办理位于小铁路东侧李和广北1、2、3号宗地及住宅土地建设规划审批手续。2019年5月15日第三人以黄书玉名义提出申请办理建设用地批准书延期手续，2019年5月，被告为黄书玉重新办理(2019)方土用字第34号建设用地批准书和(2019)方土用字第35号建设用地批准书，有效期自2019年5月-2019年11月。2013年8月29日第三人母亲黄书玉病故。对上述两宗地继承其他子女、孙子女放弃继承，其女儿史天云继承，2019年12月11日南阳市宛都公证处公证。2019年12月被告方城县自然资源局重新为第三人史天云办理(2019)方土用字97号、98号建设用地批准书,有效期自2019年12月-2020年5月。2016年方城县县政府为了“双创”召开办公会形成方双创(2016)14号县长办公会纪要,决定对广安路天方大排档整治和改造。2016年7月，方城县工商行政管理局经县政府同意引进郑州怡萱食品有限公司投资改进提升天方大排档夜市,后改由原告河南宣怡餐饮管理有限公司,进行方城县裕州美食广场项目建设。2017年3月份基本完成施工建设。原告河南宣怡餐饮管理有限公司改造的裕州美食广场项目包含涉证土地。另查明，2018年原告代表常永生与王运朝、王新意签订裕州美食广场土地拆迁协议,将东生广场F区,西至李和广，北至广场中心路，南至电业局开关站，与李和广房屋后墙对齐及中意商贸城，补偿王运朝13万元，涉证土地也包含在此区域。根据《方城县城乡总体规划(2016-2030年)》，裕州美食广场区域已规划为绿地(包括涉证土地)。另查，黄书玉于2013年8月29日病故，2015年12月29日户口死亡注销。一审法院认为：原告河南宣怡餐饮管理有限公司于2016-2017年3月对裕州美食广场进行投资改造，该项目在第三人史天云母亲黄书玉证载土地上。2019年5月，被告为黄书玉重新办理(2019)方土国字第35号建设用地批准,原告与被告为第三人史天云办理的建设用地批准书的行为有利害关系。原告具有诉讼主体资格。黄书玉于2013年死亡,2015年注销户口，且2016年该区域调整规划为绿地，被告再为黄书玉办理(2019)方土国字第35号建设用地批准书未尽严格审查义务,事实不清,程序违法,鉴于该证又于2019年12月为其第三人史天云办理了(2019)方土国字第97号建设用地批准书，撤销已无必要，应确认其办证行为违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）之规定判决如下：确认被告方城县自然资源局于2019年5月为第三人史天云母亲黄书玉办理(2019)方土国字第35号建设用地批准书违法。诉讼费50元，由被告方城县自然资源局负担。上诉人史天云不服，上诉称：一、原判决认定河南宣怡餐饮管理有限公司与本案行政行为有利害关系，具有诉讼主体资格证据不足，事实不清，属于认定错误。1、案涉的土地使用权在出让前属于南阳地方铁路局小铁路方城城区段，该土地的使用权既与原审原告无关，也与王云朝无关，该事实有2000年6月9日，方城县人民政府土地管理文件（方政土［2000］06号）所附《出让方案》、《出让说明》予以证实；案涉的土地使用权经方城县人民政府和南阳地方铁路局出让后，该土地使用权归魏增，有魏增向人民政府交纳的河南省财政厅土地使用权出让金专用票据及魏增出具的说明为证；经魏增转让给了黄书玉，有双方签订的土地转让协议及缴款收据为证。案涉土地使用权在出让前属于国家划拨给南阳市地方铁路局使用，该土地使用权不属于集体土地，王云朝无法从村集体取得该土地的使用权，即便王云朝曾经使用过该土地也是违法使用，且王云朝身份系工人身份，按当时的政策王云朝无任何的土地使用权资格。2、一审原告与王云朝签订裕州美食广场拆迁协议属于二人之间的民事行为，不是政府性质的拆迁行为，二人之间的拆迁协议侵害上诉人的权利和国家的权利，属于无效行为，属于违法行为，一审原告以违法行为作为依据起诉合法的行为，一审法院以违法的行为作为依据裁判实属错误。一审原告在诉状中陈述的建设，没有任何的建设手续，该建设行为及建设的构筑物已被政府认定为违法建设，该建设构筑物正在被强制拆除中。3、原判决认定，2016年7月，方城县工商行政管理局经县政府同意引进郑州怡萱食品有限公司投资改进提升天方大排档夜市，后改由原告郑州宣怡餐饮管理有限公司，进行方城县裕州美食广场项目建设。2017年3月份基本完成施工建设，原告河南宣怡餐饮管理有限公司改造的裕州美食广场项目包含涉证土地。该认定缺乏事实根据和法律依据。二、原判决对证据的采信认定不当，存在严重的错误。三、原判决认定，2016年该区域调整规划为绿地错误。综上，一审原告既不是案涉行政行为的相对人，也不是利害关系人，其以违法行为，被政府认定为违法建筑的构筑物作为依据起诉，主体资格不当。原判决对证据的采信认定存在错误，认定的基本事实不清，认定案涉土地被规划为城市绿地的证据不足。故请求：一、撤销方城县人民法院作出的（2019）豫1322行初67号行政判决书，改判驳回被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司的诉讼请求，或者发还原审法院重新审理。二、诉讼费用由被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司负担。被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司答辩称：一、答辩人筹资建设项目系县长办公会议纪要形成，又系招商引资（投资800余万)。是被答辩人涉证土地的利害关系人,主体适格。1、答辩人基于2016年方城县政府“双创”工作(2016）14号县长办公会议纪要对广安路天方大排挡提升改造的精神，经实施人原方城县工商局招商引资，本照建设大美方城、营造休闲空间、提高生活质量等公共利益为前提，筹资800余万元全面提升改造建设裕州美食城，于2017年4月前完成项目施工工作。答辩人又依据方城县人民政府(2004)59号文、2007.03.26方城县政府关于解决裕州路高杆灯附近土地问题的意见、绿地规划图等精神于2018年与王运朝等位于美食城内相关土地占有人签订了土地拆迁补偿协议，补偿王运朝13万元，统一规划了市场建筑。而一审被告方城县自然资源局为被答辩人史天云办理的《建设用地批准书》，其涉证土地包含在答辩人与王运朝等签订的拆迁协议范围内，该颁证行为与答辩人有利害关系，因此，原告具有诉讼主体资格。2、方城县裕州美食城在项目引进时是以郑州怡宣食品有限公司的名义与原方城县工商局洽谈的，为便于对该项目的实施管理又以河南宣怡餐饮管理有限公司的名称注册了营业执照并经相关机构核准，进行正常的经营活动。答辩人以政府意向为指导、以公共利益为前提，在权属为国家的土地(绿地)上实施的升级改建项目符合时下政府的精神，合情合法。被答辩人诉述违建实属不实之述，与其在案涉土地违规取得《建设用地批准书》的行为张冠李戴，更加不能证明其证书取得的合法性。二、被答辩人行为、认识、观点错误。1、被答辩人所主张的涉证土地权属证据无力,证明方向模糊，其涉及文件类的证据均系复印件且出处不明，属证据不合法而不能作有效证据使用;其提供的规划图亦没有明确的地理规划标识，且黄书玉于2007年5月取得的《建设用地批准书》是仅凭魏增凭条“请把小铁路李和广北住宅办给黄书玉，请把小铁路北门面办给黄书玉”由一审被告方城县自然资源局颁证，瑕疵明显且证书过期,另魏增等和铁路局是土地转让关系，没有证据去证明其已缴纳土地出让金和取得合法手续(土地出让金的缴纳时间是受时间限制的)，没有办理合法手续就不能有效取得国家土地权利证书，他的处分行为亦就不具备合法性;所以一审被告向被答辩人颁证审查不严谨,也就不具备合法性，故被答辩人取得的证书亦就无从真实合法有效。2、被答辩人的母亲黄书玉于2013年8月29日病故，是不可能再在以后的任何文书上签字和实施行为的，但是在办理的35号批准书时，一审被告所提供的证据显示是黄书玉申请，试问:主体已不存在，申请何以合法？所以35号建设用地批准书的办理一审被告未尽严格审核、颁证行为违法,而被答辩人以违法无效的证去向答辩人主张权利,于法无据。三、一审判决认定事实清楚、证据采信严谨、适用法律正确、判决公证公允。1、答辩人依据（2016)14号“双创”县长办公会议纪要、并经公商局招商筹资建设裕州美食城项目,将绿地整合利用符合公共利益，一审被告为被答辩人违规办证(涉证土地在项目内)行为侵害了答辩人的权益，其行为与答辩人有利害关系，故一审判决答辩人有诉讼主体资格中规合法。2、被答辩人母亲黄书玉于2013年死亡，2015年户口注销,其已不具备签收文书、证据等行为的资格，而被答辩人又能借其手申请办证及提供相关证据，只能说明被答辩人办证行为存在虚假操作，一审被告在办理35号证时明知上述情况且又知该地块已被规划为绿地(《方城县城乡总体规划》（2016-2030))，却未尽严格审查义务,违规操作颁证，故一审判决35号批准书办证行为违法并撤销98号证书,认定事实清楚、适用法律程序正确。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律程序正确、判决公证公允。一审被告方城县自然资源局陈述称：坚持一审答辩意见,一审同类案件一个确认违法一个撤销,处理结果违法,河南高院已经有生效判决,建议参考。一审调取的绿地图是2016-2030的规划执行图。现在执行的还是2009的规划绿地，争议土地不是绿地。上诉人史天云的上诉理由成立。上诉人二审期间提交新证据：1、豫政土[2007]83号河南省人民政府土地管理文件，新建街白庄组土地(案涉土地)已被方城县人民政府征用并征收为国有建设用地。2、（2007）豫法行终字第00152号行政判决书，判决认定案涉土地已经实际转化为国有用地。3、南阳市方城县城市总体规划(2009—-2030)图。4、方城县自然资源局城建局的情况说明。5、2019年8月19日，方城县规划局作出的“方规罚决字[2019]第04062号行政处罚决定书”及行政处罚文书送达回证。认定案涉土地上钢架房屋在未取得《建设工程规划许可证》擅自开工建设。6、2019年10月28日,方城县自然资源局“方自然资文[2019]49号文件”,恳请方城县人民政府依法强制拆除案涉土地上的违法建筑。7、2019年11月11日,方城县人民政府“方政文[2019]50号文件”,方城县人民政府研究决定由方城县自然资源局牵头,凤瑞街道办事处、县住建局、县城市管理局等相关部门配合联合执法,对河南宣怡餐饮管理有限公司违法建筑实施强制拆除，结果上报县政府。上述四组证据证明:1、案涉土地使用权性质为国有建设用地,该土地使用权经依法出让转让,土地使用权人为上诉人史天云。被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司、王运朝均属于无依据无权使用该土地。2、案涉土地上的建筑物系未取得《建设工程规划许可证》擅自开工建设,已经被认定为违法建筑，被方城县人民政府决定强制拆除。被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司依据与王运朝签订的“拆迁协议”、方城县国土资源局关于程群坡反映问题的情况说明起诉,缺乏事实根据和法律依据。被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司发表质证意见：对证据1真实性无异议，文件上边明细表说白壮组征收的4.9731公顷是否包含案涉土地，不明确。对证据2,行政判决书不能代表对该案土地的认定,证据方向存在模糊。对证据3，没有解释涉案土地是谁标示的,图上标示不在绿地范围,一审按照2016-2030的规划图,标明涉案土地是绿地,按照时间顺序应该采信后边的规划图。对证据4无异议,情况说明只反映涉案土地与程群坡无关，不能说明其他问题。对证据送达文书,我公司在建设前与规划局提出过报告和规划图纸，第四组证据第二项与当时规划局告知我们的情况不符,当时允许我们盖三层,三层以上不允许,现在第四层已经拆除。一审被告方城县自然资源局对上述证据无异议。被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司二审期间提交新证据：方城县市场监督局证明文件。上诉人史天云发表质证意见：对证据来源无异议,美食广场实际的管理是否是本案原告,该证明只是对以前情况的一个说明,我们认为不真实。一审被告方城县自然资源局发表质证意见：对此不了解,以法院核实为准。本院经审理查明的事实同一审法院相一致。另查，2007年4月2日的《河南省财政厅土地使用权出让金专用票据》载明的缴款单位由魏增更改为黄书玉，用地项目名称为小铁路丝钉厂南1、2、3号，人民币为135000元。河南省高级人民法院（2007）豫法行终字第0152号行政判决书认为“本案争议的铁路用地属国有土地，铁路用地1961年征收后转化为国有土地，该土地的性质不因大铁路项目下马未实际占用而改变，白庄组村民自发耕种也不能改变土地所有权性质，该部分国有土地没有重新固定给集体所有，白庄组主张铁路路基两旁的取土用地固定给其所有没有依据，本院不予支持”。“尽管其余的部分土地仍由白庄组耕种，但不能改变铁路用地为国有土地的性质”。“铁路用地在挂牌出让前已依法收回，与上诉人（白庄组）没有利害关系”。王运朝作为白庄组村民参与了该案的诉讼。一审被告称为黄书玉颁发34号建设用地批准是116号建设用地批准书延期换证，延期换证理由为本案所涉土地原欲规划为绿地，并对黄书玉该处土地进行置换，但该规划绿地并未经过批准具体实施，也未对黄书玉该土地进行置换。公司在该处进行建设时，没有取得用地许可和建设工程规划许可，其在建设时被举报，行政机关对其该建设行为进行了查处。本院认为，被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司的一审起诉应当依法予以驳回，理由为：原告提起行政诉讼，应当符合行政法律规定的起诉条件，与被诉的行政行为存在利害关系，具备原告诉讼主体资格，才能提起行政诉讼主张权利。行政诉讼中首先应当审查原告的诉讼主体资格，然后才能对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，一审原告河南宣怡餐饮管理有限公司并未取得涉案土地使用权，其提起一审诉讼系基于在涉案土地上有建设行为，但是，通过查明的事实，河南宣怡餐饮管理有限公司的建设行为并未取得相应的建设规划许可，且已经有关部门确认为违法建筑并已启动了查处程序，在这种情况下，河南宣怡餐饮管理有限公司并无证据证明其合法利益受到被诉行政行为的侵害，因而与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其提起一审诉讼不符合法律规定，依法应驳回起诉。因此，上诉人关于河南宣怡餐饮管理有限公司不具备原告主体资格的主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定如下：一、撤销方城县人民法院（2019）豫1322行初67号行政判决；二、驳回被一审原告河南宣怡餐饮管理有限公司的起诉。一审案件受理费50元，退回被上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司，二审案件受理费50元，退回上诉人史天云。本裁定为终审裁定。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年八月二十一日法官助理郭聪书记员杨宜静