大连海事法院行 政 裁 定 书（2019）辽72行初132号原告：付闽涛，男，1977年12月28日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。委托诉讼代理人：曲善权，辽宁鸿品律师事务所律师。被告：大连金普新区农业农村局。住所地大连市普湾新区普湾广场1号。负责人：苗立锋，局长。出庭负责人：刘逢喜，副局长。委托诉讼代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。被告：大连金普新区杏树街道办事处。住所地大连市金州区杏树街道和谐街36号。负责人：徐洪洲，主任。委托诉讼代理人：秦忠策，男，杏树街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：张玮，辽宁生生律师事务所律师。第三人：大连金羽翔海洋产业园有限公司。住所地辽宁省大连市金州区杏树屯镇东亮村。法定代表人：贾皓茗，经理。委托诉讼代理人：吴彦，辽宁新世纪律师事务所律师。原告付闽涛诉被告大连金普新区农业农村局（以下简称金普农村局），被告大连金普新区杏树街道办事处（以下简称杏树街道），第三人大连金羽翔海洋产业园有限公司（以下简称金羽翔公司）收回海域使用权行政补偿协议一案，本院于2019年8月28日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，付闽涛及委托代理律师曲善权，金普农村局刘逢喜副局长及委托代理律师张超，杏树街道工作人员秦忠策及委托代理律师张玮，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告付闽涛向本院提出诉讼请求：判决确认二被告将付闽涛的海域动迁补偿款向他人发放的行为违法并由二被告向付闽涛支付海域动迁补偿款3,500,695元。事实与理由：付闽涛持有国海证xxxxx003号海域使用权证书，因该海域涉及动迁，2012年12月9日，付闽涛与杏树街道，就长海县西部通道工程403.99亩海域、长海县跨海饮水管道工程232.5亩海域，签署两份动迁协议，分别补偿人民币1,278,750元和2,221,945元，共计3,500,695元，按协议约定，自协议签字（盖章）生效之日起（30）日内，杏树街道一次性（或分期）支付动迁补偿款，但至今该动迁补偿款一直未能向付闽涛支付。因案外人孙茂伟对付闽涛享有债权，2018年孙茂伟以代位权向金普农业局、杏树街道提起民事诉讼，在该案诉讼过程中发现二被告向法庭提供了一份《承诺书》，其中有付闽涛签字，二被告据此将原属付闽涛的动迁补偿款发放给他人，但付闽涛从未书写过该《承诺书》，也从未委托他人领取动迁款，且二被告在该案法庭审理过程中一直未提供该《承诺书》的原件。因孙茂伟的代位权民事诉讼案件经大连市中级人民法院审理作出了（2019）辽02民终1643号民事裁定，以“被告辽宁省大连市金普新区杏树街道办事处代政府支付的补偿款，该款项系基于政府的行政管理职能而签订的行政协议所产生，并非基于平等民事主体之间民事法律关系所产生，本案不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围”为由驳回了孙茂伟的起诉。因本案系因海域动迁补偿而产生的行政诉讼，属于行政诉讼案件的管辖范围，故依法提起行政诉讼。被告金普农村局辩称，1.该局在案涉征海动迁工作中的职责已履行完毕，付闽涛不应向其主张款项；2.本案应追加金羽翔公司为第三人；3.本案已超过行政诉讼的起诉期限。被告杏树街道辩称，1.街道依法按补偿政策向指定的收款人发放补偿款；2.应追加金羽翔公司为本案第三人；3.付闽涛的起诉已经超过法定起诉期限，依法应当驳回起诉。第三人金羽翔公司述称，1.《承诺书》是付闽涛与金羽翔公司共同前往当时的大连市金州区海洋与渔业局（以下简称金州海渔局）办理的，是付闽涛的真实意思表示，《承诺书》是合法有效的；2.由付闽涛与杏树街道签订补偿协议，是金羽翔公司对付闽涛的信任，现动迁补偿协议已经履行完毕，本案的诉讼超过了起诉期限及诉讼时效；3.金羽翔公司是案涉海域登记的使用权人，领取补偿款符合法律规定。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，包括付闽涛与杏树街道签订的两份海域动迁补偿协议、大连市中级人民法院（2019）辽02民终1643号民事裁定书、案涉国海证xxxxx003号海域使用权证书、金州海渔局与杏树街道之间关于长海县西部通道补偿费的转账付款凭证、金州海渔局与杏树街道之间关于长海县跨海饮水管线补偿费的转账付款凭证、金羽翔公司的《委托书》、杏树街道大连农商银行结算业务申请书，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1、二被告提供的《承诺书》，拟证明付闽涛同意将补偿款发放给金羽翔公司，因承诺书系复印件无法与原件核实，对其真实性，本院不予采信，各方当事人庭审中提出对复印件中落款“付闽涛”的签名申请鉴定，因复印件不具备鉴定条件，本院不予准许；2.对金普农村局提供的律师事务所函，拟证明付闽涛已认可案涉补偿款合法发放，付闽涛庭审中不认可该律师事务所函系由其委托出具，且该律师事务所未出庭作证，本院对该份证据不予采信；3.金普农村局提供的金羽翔公司出具的《关于同意转让协议的说明》，拟证明系金羽翔公司同意由付闽涛作为实际海域使用权人签订补偿协议，该证据系金羽翔公司出具，该公司对其认可，本院对该份证据予以采信；4.关于金普农村局工作人员王阳的证言，拟证明系付闽涛本人亲自向该局递交《承诺书》，因无其他证据佐证，本院不予采信；5.关于付闽涛与大连市昂沃海洋产业园有限公司（以下简称昂沃公司）签订的海域使用权《转让协议》，付闽涛称无法提供该份协议，但协议在金普农村局有备案，本院要求金普农村局予以提供，该局补充提供的在其处备案的该协议仅有复印件，金羽翔公司称不清楚该转让协议是否真实有效，其虽做出《关于同意转让协议的说明》，但仅是当时对案涉海域使用权的自愿处分，因该协议仅有复印件，且复印件《转让协议》中载明若昂沃公司未能将案涉海域使用权过户给付闽涛，则付闽涛有权要求昂沃公司退还转让款并支付违约金，基于此，合同是否真实有效、是否实际履行或已解除，不能确定，但无论合同是否实际履行，未办理海域使用权变更登记，昂沃公司仍是案涉海域的登记使用权人。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2005年5月16日，昂沃公司取得国海证xxxxx003号海域使用权证书，证书中载明海域位置为金州区杏树屯镇，用海面积为127.8公顷（1917亩），海域使用权人为昂沃公司。因长海县西部通道工程及跨海饮水管线工程需要占用国海证xxxxx003号海域使用权证书范围的海域，故国海证xxxxx003号海域使用权证书范围内的部分海域被收回使用权，由当时的大连市金州海渔局及海域所在的杏树街道负责收回海域使用权补偿工作的实施。金州海渔局在核实用海合法性过程中，收到内容为:甲方为付闽涛，乙方为昂沃公司，就国海证xxxxx003号海域使用权证书达成的转让协议，落款时间为2010年3月31日。2012年5月8日，金羽翔公司向金州海渔局出具《关于同意转让协议的说明》，主要内容为“同意付闽涛与昂沃公司（现更名为金羽翔公司）于2010年3月31日就国海证xxxxx003号海域使用权证书签订的转让协议。”2012年12月9日，杏树街道与付闽涛就两项工程收回国海证xxxxx003号海域使用权证书内部分海域，分别签订了两份补偿协议，其中涉及西部通道工程，评估面积为403.99亩，补偿金额为2,221,945元；涉及饮水工程评估面积为232.5亩，补偿金额为1,278,750元，共计3,500,695元。金州海渔局于2012年12月25日、26日将西部通道工程补偿总款项拨付给杏树街道，于2013年3月、4月将长海县跨海饮水工程补偿总款项拨付给杏树街道。后杏树街道依据金州海渔局向其传真的落款签名为“付闽涛”的《承诺书》，将金羽翔公司确定为收款人，依据金羽翔公司出具的《委托书》，杏树街道将国海证xxxxx003号海域使用权证书被收回海域使用的补偿款共计3,500，695元及金羽翔公司另行签订补偿协议应取得的补偿款项两部分合计6,188,695元，向案外人本溪信安矿业有限公司支付了5,850,000元，剩余338,695元，支付给金羽翔公司。因案外人孙茂伟与付闽涛之间的债务纠纷，孙茂伟以金普农村局及杏树街道为被告提起民事代位权诉讼，诉请金普农村局及杏树街道向孙茂伟支付案涉国海证xxxxx003号海域使用权证书被收回使用权的补偿款共计3,500,695元，2019年4月3日，大连市中级人民法院做出（2019）辽02民终1643号民事裁定书，驳回孙茂伟的起诉。另查，因机关改革，金州海渔局与其他部门整合，成立金普农业局，不再保留金州海渔局，后金普农业局再次与其他部门机构整合，成立金普农村局，不再保留金普农业局。另查，2012年1月17日，昂沃公司更名为金羽翔公司。本院认为，因金州海渔局的行政职能经多次机构整合已划归金普农村局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，原金州海渔局职能由现金普农村局承担，因此，对原金州海渔局的行政行为提起诉讼，应以现金普农村局为被告。关于本案的案由，付闽涛与杏树街道签订了动迁补偿协议，付闽涛基于补偿协议，请求本院确认二被告已发放案涉海域收回使用权补偿款的行为违法并向其支付补偿款，因此应属行政协议纠纷。关于本案行政协议的民事诉讼时效及行政诉讼起诉期限，因本案系行政协议引发的纠纷，各方当事人基于民事诉讼时效及行政诉讼起诉期限均提出了抗辩主张，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”该规定第二十八条：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”付闽涛与杏树街道签订的补偿协议时间为2012年12月9日，当时生效的行政诉讼法未将行政协议纳入行政诉讼受案范围，实践中多以民事诉讼方式进行审理。2015年实施的修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围，同年实施的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”前述两份司法解释关于行政协议对诉讼时效及起诉期限的适用规定一致。本案杏树街道与付闽涛签订的补偿协议约定付款时间为签订之日起30日内，则截至2013年1月9日，杏树街道未付款，付闽涛依据该协议主张付款应适用民事诉讼时效的规定，根据2013年适用的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”，付闽涛请求行政机关履行行政协议的诉讼时效为两年，截至2015年1月9日，诉讼时效届满。故本案基于行政协议请求行政机关履行协议的诉讼时效于2015年1月9日届满。付闽涛于2019年8月向本院提起本案行政诉讼的请求为确认二被告已发放案涉补偿款行为违法并向原告付闽涛支付补偿款，付闽涛认为二被告未经其同意单方发放补偿款的行为违法，该诉讼请求系对行政行为合法性提出异议，请求法院对行政机关行使行政职能的行为进行审查，则首先应适用行政诉讼关于起诉期限的规定对原告的起诉条件是否符合法律规定进行审查。在孙茂伟与金普农业局、杏树街道民事代位权纠纷的一审审理过程中，孙茂伟将付闽涛于2018年3月19日出具的一份《证明》向金州区人民法院提交，该份《证明》声明：承诺书的内容与事实不符，并非付闽涛本人签字，金普新区农业局不应依据承诺书发放补偿款。由此可知，付闽涛至迟于2018年3月19日已知案涉补偿款由二被告向金羽翔公司发放，则就此行为提起违法之诉的起诉期限问题，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款：“行政机关做出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年”。据此，付闽涛就案涉补偿款由二被告向金羽翔公司发放的行为提起确认违法之诉的起诉期限至迟截至2019年3月19日，付闽涛于2019年8月向本院提起本案诉讼，已明显超过起诉期限。关于案涉3,500,695元补偿款的发放，根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第三十条的规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”因此，收回海域使用权，行政机关应对海域使用权人进行补偿，案涉海域的登记使用权人为昂沃公司，现更名为金羽翔公司，则与行政机关存在直接海域使用行政许可法律关系的行政相对人为金羽翔公司，行政机关收回案涉海域使用权，则与行政机关存在收回海域使用权行政补偿直接法律关系的行政相对人为金羽翔公司，即行政机关的直接补偿对象应为金羽翔公司。实践中，存在海域使用权进行了多手转让未变更登记或海域使用权进行多次转承包的情形，实际使用权人基于民事转让协议或民事承包合同认为其享有全部或部分补偿款而向行政机关主张补偿，行政机关因其行政职权的行使难以查明实际使用权人或多手转承包人享有的权益，而直接向登记使用权人予以补偿，实际使用权人可依据海域使用权的转让合同或海域使用权的承包合同提起民事诉讼，取得行政机关已向登记使用权人发放的收回海域使用权补偿款从而获得救济。因此，不论承诺书真假与否，不论案涉海域使用权转让协议是否真实有效、是否实际履行，行政机关直接向案涉海域登记使用权人金羽翔公司发放补偿款符合海域使用管理法的规定。若付闽涛认为案涉海域转让协议真实有效并已实际履行，其应取得补偿款，则应以民事转让协议为依据，提起民事诉讼。综上，金羽翔公司作为案涉海域的登记使用权人，领取补偿款符合法律规定，二被告的行政补偿职责已经履行完毕。付闽涛请求确认二被告已发放补偿款的行为违法并赔偿其补偿款的诉讼请求，已超过起诉期限，不符合行政诉讼起诉条件。故依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告付闽涛的起诉。案件受理费100元，由原告付闽涛承担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状四份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  李 爽人民陪审员  陶珏文人民陪审员  冯晓菲二〇二〇年八月二十日书 记 员  李琳琳