山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行初248号 原告尹淑波，女，1967年5月2日出生，汉族。 原告张美芳，女，1971年10月27日出生，汉族。 原告徐洪波，男，1957年11月14日出生，汉族。 原告张美平，女，1961年10月21日出生，汉族。 四原告共同委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告平度市人民政府,住所地平度市北京路379号。 法定代表人赵兴绩，市长。 出庭负责人于敬军，副市长。 委托代理人袁延斌，平度市自然资源局党组成员。 委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人叶文、韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平诉被告平度市人民政府、被告青岛市人民政府拟征收土地公告及行政复议一案，本院立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日通过互联网公开开庭审理了本案。原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平及其委托代理人邬宏威，被告平度市人民政府的出庭负责人副市长于敬军及委托代理人袁延斌、李新良，被告青岛市人民政府的委托代理人韩文超参加诉讼。本案现已审理终结。 原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平诉称，原告分别是××楼、××村村民。被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，何家楼厦门路南、杭州路以西××住宅用地的征收土地范围中有原告张美平、徐洪波合法的三处宅基地，门牌号是××、××号、××号，直至2013年在村委及办事处等单位的胁迫下签订了拆迁协议。原告张美平通过信息公开得知，此宅基地没有征收，没有拆迁许可证，但在2013年已经实施拆迁，被告平度市人民政府应当在实施拆迁之前，张贴此公告，因此原告张美平对该土地已经提出异议。被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，使违法主体合法化。平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告行为违法，平度市自然资源局更没有向原告进行调查确认，应予撤销。该拟征收土地公告所涉及拟征收厦门路南、杭州路以西××住宅用地及厦门路南、规划通州路以西锡川房地产公司以东××村集体土地；厦门路以南，规划通州路以西，所涉及××村集体土地，于2013年对使用权人也已发放地上附属物补偿款。被告平度市人民政府的行为违背了法律规定，应确认被告平度市人民政府行为违法，应予撤销。2020年1月13日原告向青岛市人民政府递交行政复议申请，被告青岛市人民政府只审查该拟征收土地公告的流程程序，但并没有审查涉案地块的前因后果的行为，没有查明事实，没有分清是非，没有及时确认违法行为，并制裁违法行为，违反了法律强制性规定，属于严重的审查错误，依法应当撤销。综上，原告为维护合法权益，提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的××厦门路南、杭州路以西××住宅用地的征收土地的具体行政行为；2、依法撤销被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的××村厦门路南、规划通州路以西、锡川房产公司以东集体土地的征收土地的具体行政行为；3、依法撤销被告青岛市人民政府于2020年3月2日作出的青政复决字[2020]52号复议决定书；4、诉讼费由被告承担。 原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平向本院提交以下证据： 证据1、四原告身份证复印件各一份，证明原告的主体资格，并且证明原告对涉案土地征收的行为拥有知情权、参与权； 证据2、营业执照（平度市××馒头店，经营者：徐洪波，注册号：××）复印件一份，证明徐洪波合法拥有店铺，应当给予安置； 证据3、平度市凤台街道办事处××民委员会证明复印件一份，证明徐洪波与宿洪波系同一人； 证据4、常住人口登记卡复印件一份，证明原告张美平与徐洪波是夫妻关系，是××的村民； 证据5、房权证二份，证明张美平与徐洪波的房屋居住情况，应当给原告进行补偿安置； 证据6、平度市人民政府2019年11月24日作出的（2019）第38号政府信息公开申请告知书复印件一份，证明××村委会在没有经过被告平度市人民政府的授权下于2013年对涉案区域实施拆迁，本案的征地公告是对之前的违法行为进行弥补； 证据7、平度市自然资源局2020年2月3日作出（2020）第16号政府信息公开申请答复意见书复印件一份，证明该局没有对涉案土地进行调查确认，证明被告平度市人民政府没有按照国务院、山东省的规定执行； 证据8、山东省高级人民法院2020年6月15日作出的（2020）鲁民再190号民事判决书复印件一份，证明张美平2014年对涉案房屋的买卖方提起了诉讼，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款的规定，在涉案土地权属争议没有解决之前不能改变土地现状，可见被告平度市人民政府作出的涉案公告明显违法； 证据9、原平度市国土资源局（现平度市自然资源局）2015年1月31日作出的（2015）第16号政府信息公开申请答复书复印件一份，证明村委已经开始拆迁，严重违法。 被告平度市人民政府答辩称，一、被告平度市人民政府作出涉案《拟征收土地公告》行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当依法予以维持。拟征收地块一（厦门路以南、杭州路以西）和地块二（厦门路以南、规划通州路以西、锡川房产公司以东），在《平度市城市总体规划》（2016-2035年）中为规划居住用地，在《平度市土地利用总体规划》（2006-2020年）中为规划建设用地。被告平度市人民政府根据《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条，拟征收该两地块，并依据《山东省土地征收管理办法实施规范》第1.1的规定，作出了平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，并在拟征收农村集体经济组织所在地予以张贴，在山东省征地信息公开查询系统中公告。二、原告主张的各项事由均与拟征收公告行为没有关联性，不影响拟征收公告行为的合法性。原告的主要事由为：1、2013年村委及办事处胁迫签订拆迁协议；2、宅基地没有征收，没有拆迁许可证；3、政府应当在拆迁之前张贴公告；4、土地权属争议解决前应当维持现状；5、政府公告行为包庇拆迁，使违法主体合法化；6、政府公告涉及的土地2013年已经发放地上附着物补偿款。根据《山东省土地征收管理办法》及其《实施规范》的规定，对拟征收地块的现场调查等行政行为是土地征收的后续环节。原告主张的上述事由无论是否属实，均与拟征收土地公告没有任何关联性，不影响拟征收土地公告行为的合法性。三、根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，拟征收土地公告仅是土地征收过程中的准备活动，属于过程性行为，土地征收方案经有批准权的人民政府批准后方具有强制效力，拟征收土地公告的内容即是将拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准进行公告，对被征收土地并不具有行政法的强制力，不属于行政诉讼的受案范围。因此，应当裁定驳回原告的起诉。 被告平度市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据： 证据1、平征公告[2019]17号《平度市人民政府拟征收土地公告》，证明拟征收土地的位置、范围、权属、用途，证明了拟征收土地补偿标准所依据的文件以及其他事项； 证据2、《平度市城市总体规划》（2016-2035年），证明拟征收的土地属于居住用地； 证据3、《平度市城市土地利用总体规划》（2006-2020年），证明拟征收的土地为建设用地，符合土地利用总体规划； 证据4、拟征收公告张贴照片，证明该公告于2019年11月29日分别张贴在××村××办公室附近，张贴在××的宣传栏，也是村委办公室附近； 证据5、山东省征地信息公开查询系统截图，证明涉案《拟征收土地公告》在山东省征地信息公开网进行公示； 证据6、《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条，证明作出涉案行政行为的法律依据； 证据7、《山东省土地征收管理办法实施规范》第1.1条，证明作出涉案行政行为的法律依据； 证据8、《山东省人民政府关于调整山东省征地片区综合地价标准的批复》（鲁政字[2015]286号）证明作出涉案行政行为的法律依据； 证据9、山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字（2017）382号），证明作出涉案行政行为适用的法律依据和政策依据。 被告青岛市人民政府答辩称，青岛市人民政府作出的青政复决字[2020]52号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，适用依据正确、程序合法。一、张美芳等不服平度市人民政府作出的平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，向青岛市人民政府提出行政复议申请。2020年2月3日，青岛市人民政府作出《提出行政复议答复通知书》。2020年2月13日，平度市人民政府提交了《行政复议答复书》及相应证据。2020年3月2日，青岛市人民政府依法作出青政复决字[2020]52号《行政复议决定书》。上述法律文书均依法送达各方当事人。二、《山东省土地征收管理办法》第七条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作。”第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”本案中，平度市人民政府根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划等作出平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，内容包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等，并在所涉及的××和××村予以公告，符合上述规定。土地征收依法要经过各个环节，原告主张现场调查等相关程序属于后续的征收环节，依法不属于本案审理的范围。综上，平度市人民政府作出《拟征收土地公告》（平征公告[2019]17号）的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。青岛市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持平度市人民政府作出的《拟征收土地公告》（平征公告[2019]17号）的行政行为。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据： 证据1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请； 证据2、补正通知，证明被告依法通知补正； 证据3、补正材料，证明原告的补正材料； 证据4、提出行政复议答复通知书，证明青岛市人民政府依法通知平度市人民政府提出答复； 证据5、行政复议答复书，证明平度市人民政府在法定期限内答复； 证据6、《行政复议决定书》，证明青岛市人民政府在法定期限内作出复议决定； 证据7、送达回证，证明青岛市人民政府将法律文书依法送达相关当事人。 经审理查明，原告尹淑波、张美芳系平度市凤台街道办事处××村村民，原告徐洪波、张美平系平度市凤台街道办事处××村民。 平度市人民政府于2019年11月28日发布平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，该公告共包括三部分内容：一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；二、拟征收土地补偿标准；三、其他事项。其中，拟征收土地地块一位置范围：市区厦门路以南、杭州路以西；涉及的农村集体经济组织是凤台街道××；用途是住宅用地。地块二位置范围：市区厦门路以南、规划通州路以西、锡川房产公司以东；涉及的农村集体经济组织是凤台街道××、××村；用途是住宅用地。 原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平对平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》不服，向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，复议请求：1、依法撤销平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的××厦门路南、杭州路以西××住宅用地的征收土地的具体行政行为；2、依法撤销平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，所涉及的××村厦门路南、规划通州路以西、锡川房产公司以东××村集体土地的征收土地的具体行政行为。被告青岛市人民政府受理后，于2020年3月2日作出青政复决字[2020]52号《行政复议决定书》，维持了平度市人民政府作出的平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》。原告等四人不服，提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”因此，从集体土地征收的一般程序来看，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为。拟征收土地公告的内容仅是将征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中，被诉平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》的主要内容为“一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；二、拟征收土地补偿标准；三、其他事项”，系对拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回四原告的起诉。同时，依法应当裁定一并驳回四原告对青岛市人民政府作出的青政复决字[2020]52号行政复议决定的起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 驳回原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年八月六日 法官助理王** 书记员王崧 书记员李丹