吉林省辽源市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉04行初9号原告高德岩，男，1953年10月4日出生，住东辽县。委托代理人王锦波，吉林辽东律师事务所律师。被告东辽县人民政府，住所地东辽县白泉镇东辽大街28号。法定代表人王伟国，东辽县人民政府县长。委托代理人于维涛，东辽县司法局公职律师。委托代理人于继承，东辽县农村集体资产管理局确权办主任。第三人东辽县泉太镇德智村村民委员会，住所地东辽县泉太镇德智村二组。法定代表人徐国利，德智村村民委员会主任。第三人高德有，男，1968年11月18日出生，住东辽县。原告高德岩诉被告东辽县人民政府（以下简称县政府）、第三人东辽县泉太镇德智村村民委员会（以下简称村委会）、第三人高德有土地行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高德岩及其委托代理人王锦波，被告东辽县人民政府的委托代理人于维涛、于继承，第三人东辽县泉太镇德智村村民委员会的法定代表人徐国利，第三人高德有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高德岩向本院提出诉讼请求：撤销县政府颁发给高德有的土地承包经营权证，将案涉争议的7.85亩土地从高德有的土地承包经营权证中剔除，归高德岩承包经营；诉讼费由县政府承担。事实和理由：1982年，自实行家庭联产承包责任制开始，高德岩一家在第一轮承包期间分得了所在村的承包土地8.2亩，确立了土地承包经营权。耕种9年后，因家庭窘迫，高德岩全家外出打工，涉案土地临时由其他村民耕种。但第二轮承包时，高德岩耕种的土地在没有撂荒，也没有欠村上农业税，更没有超生的事实的情况下，村委会在未经高德岩同意的前提下，将高德岩承包的8.2亩土地中的7.85亩土地再行发包给了有亲属关系的高德有耕种，并颁发的土地承包经营权证。高德岩为维护自身的合法权益在多次找村委会和县政府主张权利无果的情况下，申请东辽县农村土地承包仲裁委员会仲裁。东辽县农村土地承包仲裁委员会经审理于2016年7月19日，作出了东农仲案【2016】第16号仲裁裁决：1.高德岩对案涉争议的7.85亩土地依法享有土地承包经营权；2.村委会申请变更高德有的农村集体土地承包经营权证，将案涉争议的7.85亩土地从高德有的农村集体土地承包经营权证中剔除，与高德有共同返还给高德岩。高德有不服该仲裁裁决，提起诉讼。东辽县人民法院审理后于2016年10月26日作出（2016）吉0422民初1181号民事裁定，驳回高德有起诉。高德有不服，提出上诉。辽源市中级人民法院经审理于2016年11月30日作出（2016）吉04民终848号民事裁定，驳回高德有的上诉，维持（2016）吉0422民初1181号民事裁定。高德岩为维护自身权益，根据东农仲案【2016】第16号仲裁裁决和东辽县人民法院、辽源市中级人民法院的上述民事裁定，几年来，多次找县政府、相关部门及村委会，要求将案涉争议的7.85亩土地从高德有的农村集体土地承包经营权证中剔除，归高德岩承包经营。但时至今日，上述部门互相推诿无答复。东辽县人民政府答辩意见：（一）高德岩对涉案土地不享有承包经营权，与县政府为高德有确权颁证具体行政行为没有法律上的利害关系，诉讼主体不适格。2002年11月4日，村委会与高德有签订了二轮土地承包合同书，按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》的规定，高德有自承包合同生效时取得了涉案土地的承包经营权。村委会就涉案土地未与高德岩签订土地承包合同，按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》的规定，其没有取得涉案土地的承包经营权，也就是说高德岩对涉案土地不享有权利，与县政府就涉案土地为高德有确权颁证行为之间没有法律上的利害关系，其提起行政诉讼属于诉讼主体不适格，应裁定驳回起诉。（二）高德岩提起诉讼已经超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，当事人直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。高德岩在2016年因涉案土地争议向东辽县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，2016年7月15日仲裁庭审过程中，高德有将县政府就涉案土地为其颁发的（泉德）字第377号农村集体土地承包经营权证作为证据出示，高德岩进行了质证。该事实能够证明，2016年7月15日高德岩即已经知道县政府就涉案土地为高德有颁发了土地承包经营权证书，如果认为该颁证确权行为错误侵犯其合法权益，高德岩直接向人民法院起诉，应在六个月内即在2017年1月15日前提出。高德岩在2020年5月提起行政诉讼，已超过起诉期限，应驳回起诉。（三）县政府为高德有颁发农村集体土地承包经营权证有事实和法律依据，确权颁证行为具有合法性。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第三条规定，承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。2002年11月4日，村委会与高德有签订了二轮土地承包合同书，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日，依据上述规定，自该承包合同生效时高德有即已依法取得了涉案土地的承包经营权。县政府为高德有颁发农村集体土地承包经营权证，确认高德有取得涉案土地的承包经营权，有事实依据，证据充分，符合法律规定。村委会答辩称，1997年承包田已落在高德有名下，第二轮承包时发包给了高德有。高德有答辩称，第一轮承包给高德岩的土地因高德岩不种了，村里承包给我，第二轮承包时就跟我签承包合同，给我颁发土地经营权证，我一直耕种到现在，我每年上交农业税，一直到2016年高德岩才回来。高德岩当庭提供如下证据：1.户口簿复印件：证明高德岩一家是东辽县泉太镇德智村四组的村民，具有农村家庭联产承包的主体资格。2.土地台账：证明高德岩在第一轮土地承包时台账上记载有8.2亩承包地，其中7.85亩土地在第二轮土地承包时，村委会发包给高德有。3.东农仲案【2016】第16号仲裁裁决书：证明按照相关法律、法规和政策的规定，双方争议的7.85亩土地是第一轮土地的延包。在第二轮土地发包时，村委会将7.85亩土地误签到高德有名下。高德岩对该7.85亩土地享有土地承包经营权。该7.85亩土地应当从高德有的农村集体土地承包经营权证中剔除，并返还给高德岩。县政府及村委会、高德有对高德岩提供的三组证据真实性没有异议。但认为高德岩享有本集体经济组织成员资格，并不必然代表其对案涉土地享有承包经营权。第一轮承包时案涉土地在高德岩名下，但第一轮承包没结束高德岩即外出打工，本着土地不能撂荒的原则，村委会将土地承包给高德有。第二轮承包时联系不到高德岩，在这种情况下，村委会将案涉土地发包给高德有，在土地台账上也作了相应的变更。土地台账标注为高德有，说明在第二轮承包时，村委会已将承包主体变更为高德有。仲裁裁决书作出以后，高德有对裁决结果不服，已向人民法院提起诉讼，按相关法律规定，该裁决已不具有法律效力。东辽县人民政府当庭提供如下证据：1.东辽县农村土地承包仲裁委员会东农仲案【2016)】第16号仲裁裁决书复印件一份、东辽县人民法院（2016）吉0422民初1181号民事裁定书复印件一份、辽源市中级法院人民法院（2016）吉04民终848号民事裁定书、生效证明复印件各一份。证明高德有对仲裁结果不服在法定期限内向人民法院起诉，东农仲案【2016】第16号仲裁裁决书已不具有法律效力；另证明在2016年7月15日仲裁庭审过程中，高德有将县政府颁发的农村集体土地承包经营权证作为证据出示，高德岩当日即已知道县政府为高德有颁发土地承包经营权证书的事实，其在2020年5月提起行政诉讼已超过起诉期限。2.高德有户口簿复印件一份，证明高德有系东辽县泉太镇德智村四组村民，为该集体经济组织成员，依法享有承包本集体经济组织土地的权利。3.土地台账复印件二份，证明高德岩名头的土地台账在1996年时承包主体已经变更为高德有。4.“证明”复印件一份和调查笔录复印件四份，证明高德岩在第一轮土地承包期间就弃耕案涉土地，后由高德有承包耕种，第二轮土地承包时，高德岩未回村参与二轮土地承包，村委会与高德有签订了二轮土地承包合同。高德有承包耕种至今。5.（泉德）字第377号农村集体土地承包经营权证复印件一份，内附土地承包合同书（合同书与农村集体土地承包经营权证为一体），证明2002年11月4日，村委会与高德有就案涉土地签订了第二轮土地承包合同，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日，县政府依据该承包合同为高德有颁发农村集体土地承包经营权证，对其案涉土地承包经营权予以确认。村委会、高德有对县政府提供的证据均无异议。高德岩对县政府提供的证据1仲裁裁决、民事裁定、生效证明的真实性无异议，认为该组证据不能证明高德岩提起行政诉讼已超过起诉期限；对证据2高德有户口簿、证据3土地台账无异议；对证据4“证明”、调查笔录有异议，认为该组证据不能证明高德岩在第一轮承包时就弃耕，因为高德有在耕种，之前还有其他人在耕种，第二轮承包时，村委会没有及时通知高德岩签订第二轮土地承包合同；对证据5农村集体土地承包经营权证及土地承包合同的真实性无异议，认为该证据恰恰证明高德有除承包高德岩的土地外，还有自己的承包地，县政府给高德有颁发承包土地经营权证违法。县政府及村委会、高德有对高德岩提供的证据的真实性没有异议；村委会、高德有对县政府提供的证据均无异议；高德岩对县政府提供的证据仲裁裁决、民事裁定、生效证明、高德有户口簿、土地台账、农村集体土地承包经营权证及土地承包合同的真实性无异议。本院对以上证据予以采纳。高德岩提出异议的“证明”和调查笔录，能够证明高德岩举家外出打工时，对之前承包的土地未作出妥善安排，确有弃耕行为。在庭审中，高德有答辩时陈述：第一轮承包给高德岩的土地因高德岩不种了，村里承包给我，第二轮承包时就跟我签承包合同，给我颁发土地经营权证，我一直耕种到现在，我每年上交农业税，一直到2016年高德岩才回来。高德岩对高德有以上陈述明确表示认可，承认其没有将承包土地直接交给高德有耕种。高德岩弃耕在先，高德有耕种在后。相关证据与高德有、高德岩的陈述相互印证，能够证明高德岩自动弃耕的事实。本院均予以采纳。综上，根据各方当事人的举证、质证及陈述意见，本院查明：高德岩与高德有均为东辽县泉太镇德智村村民。在第一轮土地承包时，高德岩承包了本村集体土地8.2亩，后高德岩自动弃耕，全家外出打工直至2016年。在此期间，村委会以土地撂荒为由将该承包地收回，分配给本村村民高德有耕种。并在第二轮承包时，将8.2亩土地中的7.85亩发包给了高德有。县政府于2002年10月30日向高德有颁发了农村集体土地承包经营权证。本院认为：（一）关于诉讼主体和起诉期限问题。高德岩是涉案土地的第一轮承包人，与案件事实有法律上的利害关系，其提起行政诉讼主体适格。2016年仲裁裁决之后，高德岩一直在通过诉讼主张权利，同时高德岩始终以为仲裁裁决是生效的。其在起诉状中称，几年来，多次找县政府和县相关部门及村委会要求将案涉争议的7.85亩土地从高德有的农村集体土地承包经营权证中剔除，归高德岩承包经营。但时至今日，上述部门没有答复。庭审中，高德岩亦表示一直在向有关部门主张权利。因此，高德岩提起行政诉讼并未超过起诉期限。需要指出的是，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，当事人在收到农村土地承包仲裁委员会作出的裁决书之日起三十日内，向人民法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决的，人民法院应当告知当事人就原纠纷提起诉讼。本案涉及的仲裁裁决，因高德有向人民法院提起诉讼，并未发生法律效力。（二）关于县政府为高德有颁发农村集体土地承包经营权证的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法（1998年修订）》第三十七条第三款规定，承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。《中华人民共和国农村土地承包法（2002年制定）》第二十六条、第二十七条规定，承包期内，发包方不得收回承包地，也不得调整承包地。《中华人民共和国农村土地承包法》实施后，为纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地问题，国家调整了相关政策，国务院办公厅为此专门发出《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电〔2004〕21号）》，通知指出：“要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。”本案中，村委会以土地撂荒为由收回高德岩的承包地，该行为发生于《中华人民共和国农村土地承包法》实施以前。根据《中华人民共和国土地管理法(1998年修订)》第三十七条第三款规定，承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。因此，县政府为高德有颁发农村集体土地承包经营权证，符合当时的法律、政策规定，并无违法之处。行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案涉及的高德岩土地承包问题，宜由有关部门按照国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电〔2004〕21号）》精神妥善处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告高德岩的诉讼请求。案件受理费50元，由高德岩负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，吉林省高级人民法院。审判长  何芳松审判员  史 震审判员  王 涛二〇二〇年八月二十六日书记员  宿宏岩