海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终185号   上诉人（原审原告）谢某，男，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人陈友峰，海南法立信律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）儋州市住房和城乡建设局，住所地海南省儋州市中兴大道新市委办公大楼六楼。   法定代表人王明魁，该局局长。   委托诉讼代理人李引坤，该局工作人员。   委托诉讼代理人时娇，海南唐海律师事务所律师。   上诉人谢某因与被上诉人儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）不履行法定职责纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月7日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人谢某及其委托诉讼代理人陈友峰，被上诉人儋州市住建局委托诉讼代理人李引坤、时娇，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明，谢某是一名退役士兵，1982年退伍，1993年安置到原儋州市建设局工作，但该局未安排工作岗位，谢某一直不能上岗，属于安置后不能上岗情形。2019年10月15日，谢某和案外人符某向儋州市住建局提交《关于落实城镇退役士兵安置待遇的申请》，请求儋州市住建局按照《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发〔2005〕23号）及其他有关文件规定，补发申请人生活费（从1993年至今按不低于同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金，补发有关补贴。2019年10月16日，儋州市住建局作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，主要内容：1.关于安置及“按照不低于本单位同龄职工平均工资的80%，逐月发放生活费，购买五险一金”以及安置费用问题。当时负责该项工作的工作人员已调离，经调查未有证据材料证明谢某和符某当时是否已落实工作岗位安排，故无法落实谢某和符某的上述申请；2.关于要求支付安置费各48952元的问题。经多方核查，谢某和符某提供的《儋州市建设局退役士兵待遇安置生活测算表》，未正式印发执行。另查明，对退役士兵的安置问题，儋州市人民政府作出《关于做好一九九三年冬季城镇退伍军人安置分配工作的通知》（儋府〔1994〕102号），从安置分配对象、认真做好安置分配工作、安置方法及安置工作的具体要求等方面，通知原儋州市建设局做好退役军人安置工作。原儋州市建设局先后制定了《1992年至2003年城镇退役士兵安置方案》（儋建〔2006〕16号）、《关于1992年-2003年城镇退役士兵自谋职业安置的报告》、《关于1992年-2003年城镇退役士兵安置的通知》，对退役士兵安置问题作出安排。2006年3月16日，中共儋州市委政法委、儋州市人民政府督查室作出《关于要求报送城镇退役士兵生活费测算结果的通知》，要求有关单位对符合条件发放80%生活费的城镇退役士兵的具体生活费数额进行测算，并报送测算结果。原儋州市建设局作出《儋州市建设局退役士兵待遇安置生活测算表》，其中谢某安置费用（1994年-2005年）共计48952元。在案证据不能证明儋州市各单位报送的退役士兵待遇安置费已按测算结果落实发放。谢某认为被上诉人作出的《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，应当撤销，而且应当履行法定职责，补发原告生活费（从1993年开始，按不低于本单位同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金。特向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被上诉人于2019年10月16日作出的《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》；2.责令被上诉人按照《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发〔2005〕23号）以及琼府〔2005〕54号文以及其他有关法律法规文件规定，补发原告生活费（从1993年开始，按不低于本单位同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金。   一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项明确规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在本案中，谢某对自己退役士兵安置问题向儋州市住建局申请解决，儋州市住建局因而作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，该答复意见的内容仅对谢某申请解决的问题进行答复，未涉及谢某的实体权利与义务，故对谢某的权利义务不产生实际影响。谢某针对该答复意见提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。为解决城镇退役士兵长期得不到安置、安置后长期不能上岗以及自谋职业一次性经济补助和优惠政策不能兑现问题，国务院发布《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发〔2005〕23号，已失效），该通知属于政策范畴，具有指导性，不具备强制力。谢某以该通知要求“因接收单位原因导致城镇退役士兵不能按时上岗的，应当按照国务院、中央军委有关文件要求，从当地安置部门开出介绍信当月起，接收单位要按照不低于本单位同工龄职工平均工资的80%，逐月发放生活费；对未发放生活费的，接收单位要于2005年10月底前全额补发”为由，认为补发生活费、补缴五险一金及补发有关补贴属于儋州市住建局应当履行的法定职责，法律依据不足。对上述通知要求，在案证据不能证明儋州市辖区内予以落实。因此，向谢某补发生活费、补缴五险一金及补发有关补贴，明显不属于儋州市住建局法定权限范围，应当依法驳回起诉。应当指出，退役士兵安置救济问题事关社会和谐稳定大局和国防、军队现代化建设，安置管理部门和接收单位应当做好各项政策的落实保障工作，切实解决退役士兵安置救济问题。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项，第六十九条第一款第一、八项，第九十三条第二款之规定，裁定：驳回谢某的起诉。   上诉人谢某不服一审裁定，向本院上诉，请求：撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。事实和理由如下：一、一审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国兵役法》第六十条、第六十一条以及《退役士兵安置条例》第三十七条、第三十八条的规定，上诉人谢某有权要求被上诉人儋州市住建局为谢某提供所在单位同等条件人员的工资、福利待遇，并且因被上诉人当初未按照规定安排谢某上岗，应当从所在地人民政府退役士兵安置工作主管部门开出介绍信的当月起，按照不低于本单位同等条件人员平均工资80%的标准逐月发给退役士兵生活费至其上岗为止。二、被上诉人作为接收单位，其具有依法、依规接收谢某的法定职责，且其收到谢某申请后拒不履行相应职责，已构成行政不作为。根据一审庭审举证质证及被上诉人的答辩，可以确认的事实是2019年10月15日，谢某向被上诉人提交《关于落实城镇退役士兵安置待遇的申请》。2019年10月16日，被上诉人作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》。如前所述，根据相关法律法规被上诉人作为接收单位，其负有妥善安置申请人谢某，并提供相应待遇的法定职责。被上诉人收到安置待遇申请后作出的答复回避了其法定职责，既不对谢某作相应的岗位职位安置，也没有实际解决非因谢某个人原因导致的未能上岗的补贴及待遇发放问题。被上诉人的上述行为已构成行政不作为，依法应予纠正。三、一审判决既未实际解决上诉人的申请问题，也没有指明具体解决路径，对于退伍军人的权益保障并未落实，不利于社会矛盾解决。   被上诉人儋州市住建局辩称，谢某就退役安置待遇向儋州市住建局提出申请，其已依法作出答复意见，该答复意见的内容只是对谢某申请的解释说明，没有涉及谢某的实际权利和义务，不属于行政诉讼的受案范围。儋州市住建局认为，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。   经二审审理，二审法院确认一审法院查明的事实。   本院认为，本案主要的争议焦点是上诉人谢某的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于上诉人谢某请求撤销儋州市住建局作出的《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》的问题。该答复意见是儋州市住建局针对谢某申请对其退役士兵安置问题进行解决而作出的回复意见，该答复意见的内容未涉及谢某的实体权利与义务，不具有可诉性，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，裁定驳回谢某的起诉并无不当，本院予以确认。关于上诉人谢某请求儋州市住建局按照相关政策规定补发生活费、补缴社保五险一金以及补发有关补贴的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人谢某主张按照国务院发布《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发〔2005〕23号，已失效）及《儋州市人民政府关于做好一九九三年冬季城镇退伍军人安置分配工作的通知》等相关文件规定，由儋州市住建局对其补发生活费、补缴社保五险一金以及补发有关补贴，谢某的这一主张属于请求儋州市住建局落实相关政策性文件规定，该项请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，对谢某的此项诉请依法应予以驳回。一审法院裁定驳回谢某的起诉合法有据，本院予以维持。   综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果得当，本院应予以维持。上诉人谢某的上诉请求及事实和理由均不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原审裁定。   二审案件受理费50元，退还给上诉人谢某。   本裁定为终审裁定。   审判长 张成信   审判员 孔凡勇   审判员 许杏花      二〇二〇年八月二十八日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。