广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终1617号上诉人（原审原告）：福建省宏捷物流有限公司。住所地：福州市晋安区福兴投资区*******。法定代表人：陈旗，总经理。委托代理人：涂吉伟，广东锐锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区应急管理局。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：李俊敏，局长。上诉人福建省宏捷物流有限公司（下称宏捷物流公司）因与被上诉人广州市白云区应急管理局行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年3月24日，原告宏捷物流公司（甲方）与黄某森（乙方）签订《车辆挂靠协议书》，约定乙方将购买的车辆户籍挂靠甲方（车牌号为黄色牌闽A*****），甲方收取车辆管理费每月200元。协议生效期为2017年3月24日至车辆过户至其他车主名下为止。2019年6月19日17时46分许，孔宇驾驶前述闽A*****号重型半挂牵引车牵引闽A9**0挂号重型集装箱半挂车沿白云区广从公路由南往北行驶至广州市白云区**********米右转弯时，碰撞前方同向行驶由汪早驾驶的无号牌两轮轻便摩托车（搭载陈林果），造成汪早、陈林果两人当场死亡及出事车辆损坏的交通事故。2019年6月22日，广州市公安局交通警察支队白云一大队出具《道路交通事故认定书》，认定孔宇承担事故全部责任，汪早、陈林果无责任。2019年8月15日，广州市白云区“6.19”生产经营性道路交通一般事故调查组出具《广州市白云区“6.19”生产经营性道路交通一般事故调查报告》并报广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）审批，2019年9月29日，白云区政府作出云府函[2019]493号《关于白云区“6.19”生产经营性道路交通一般事故结案的批复》，同意被告广州市白云区应急管理局关于白云区“6.19”生产经营性道路交通一般事故的调查报告并予以结案。该事故调查报告载明：……经调查认定，广州市白云区“6.19”生产经营性道路交通一般事故是一起因当事人安全意识淡薄、驾驶的机动车机件不符合技术标准，企业主体责任不落实、安全管理不到位等原因造成的一般生产经营性道路交通责任事故。……一、基本情况。（一）涉事企业及人员基本情况。1.宏捷物流公司，涉事货车所属单位……2.陈旗，……宏捷物流公司法定代表人。3.孔宇，……涉事货车司机……7.黄某森，……涉事货车实际车主……（二）涉事货车基本情况。涉事货车为闽A*****号重型半挂牵引车牵引闽A9**0挂号重型集装箱半挂车，机动车所有人：宏捷物流公司，……经查，黄某森是涉事货车的实际车主，2017年3月24日，黄某森与宏捷物流公司签订了《车辆挂靠协议书》，由黄某森将涉事货车挂靠在宏捷物流公司名下，2018年1月1日，黄某森雇佣孔宇为其驾驶涉事货车。……（七）涉事企业历史事故和违法记录情况。经公安交警部门查询，宏捷物流公司有15辆重型货车，近两年有10宗违法的车辆12台，占公司营运车辆的80%，存在《广州市*******交通责任事故调查处理工作指引》第五条第十二项情形；孔宇本人无历史交通事故记录，近三年共3宗历史违法行为；……三、事故原因分析及定性。……（一）直接原因。当事人安全意识淡薄，驾驶机件不符合技术标准的机动车上道路行驶。……（二）间接原因。1.企业主体责任不落实，安全管理不到位。经查，宏捷物流公司安全生产主体责任不落实，安全管理缺失，主要存在：一是主要负责人和安全生产管理人员未经有关部门对其安全生产知识和管理能力考核合格，不具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力；二是在宏捷物流公司所提供的资料中，未有生产安全事故隐患排查治理制度，存在未建立事故隐患排查治理制度的情况；三是在宏捷物流公司提供的有关安全生产教育和培训的资料中，仅有安全（教育、培训）例会制度和几次事故发生后的记录，未能提供反映出本单位从业人员接受安全生产教育培训考核结果的记录，存在未如实记录安全生产教育和培训的情况。……2.企业主要负责人、安全生产管理人员和涉事货车实际车主履职不到位。经查，陈旗作为宏捷物流公司的主要负责人，未履行《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产管理职责，未有效督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，导致宏捷物流公司主体责任不落实，安全管理不到位……。（三）事故性质认定。综合以上事故原因，本起事故是一起因当事人安全意识淡薄、驾驶的机动车机件不符合技术标准，企业主体责任不落实、安全管理不到位等原因造成的一般生产经营性道路交通责任事故。四、对事故有关责任单位及责任人员的处理建议。……1.宏捷物流公司，涉事货车所属单位，主体责任不落实，安全管理缺失，对事故的发生负有管理责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，建议由区应急管理局依法对其给予行政处罚。……5.陈旗……宏捷物流公司法定代表人、主要责任人，未履行《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产管理职责，未有效督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，导致宏捷物流公司主体责任不落实，安全管理缺失。对事故的发生负有领导责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，建议由区应急管理局依法对其给予行政处罚。……7.黄某森……涉事货车实际车主，未能对孔宇进行有效的安全生产教育和培训，对孔宇缺乏有效的督促和管理，对事故的发生负有直接管理责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，建议由区应急管理局依法对其给予行政处罚。……2019年7月24日，被告分别对黄某森、原告工作人员杨某华进行调查询问，杨某华陈述其为原告公司安全管理人员，主要负责公司安全管理工作，包括驾驶员的安全教育，原告每月都有对员工进行安全生产教育培训等。同年7月24日与10月15日，被告对原告委托代理人潘学良进行调查询问，在询问过程中，潘学良陈述原告对司机有进行安全生产教育培训，可以提供培训记录，其同时表示对涉案事故调查报告及批复无异议，但是对处罚有异议，认为如果作出处罚，企业将无法再持续经营。原告在调查过程中向被告提供了2019年5月、6月两个月的驾驶员安全学习教育记录，未能提供从业人员接受安全生产培训考核结果的记录。2019年10月9日，被告对宏捷物流公司6.19生产经营性道路交通一般事故案予以审批立案。同年11月3日，被告审批对该案的办理时限延长至九十天。2019年11月11日，被告向原告发出（穗云）应急罚告[2019]B038号《行政处罚告知书》及（穗云）应急听告[2019]B038号《听证告知书》，告知原告拟作出处罚决定的事实、理由、依据、陈述申辩权利及听证权利。原告于2019年11月15日提交《行政处罚减免申请书》，请求酌情减免处罚金额，原告未提出听证申请。2019年11月22日，被告向原告作出（穗云）应急罚[2019]B038号《行政处罚决定书》，查明前述事故发生、事故调查与调查报告对于原告的相应认定情况，认为原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第四款的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对原告给予处四十万元罚款的行政处罚。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第二十五条第四款规定：“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”关于本案交通事故的定性问题。判断交通事故是否属于生产经营性交通事故，能否依照安全生产法律、法规查处的主要标准应当是事故发生时，道路运输车辆是否进行生产经营活动，是否从事生产经营性的行为。本案中发生的交通事故确系道路交通事故无疑，交警部门在其职权范围内对该事故亦作出了相应的处理。但是，该事故发生时，孔宇驾驶的涉案道路运输车辆属于营运车辆，从事道路运输生产经营活动，因此，该事故并不仅仅是普通的道路交通事故，被告依法认定该事故属于生产经营性道路交通事故并适用安全生产法律、法规进行调查处理并无不当。被告对原告的处罚系针对其在本案生产安全事故中主体责任不落实、安全管理缺失的事故责任，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款的规定，安全生产违法行为的行政处罚由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖，涉案事故发生于广州市白云区，被告作为白云区安全生产监督管理部门，依法有职权对本案生产安全事故进行管辖并作出相应处理。本案生产安全事故发生后，事故调查组经调查形成事故调查报告并经白云区政府批复同意，事故调查报告认定原告企业主体责任不落实，安全管理不到位，对事故的发生负有管理责任并建议应急管理部门依法作出处罚。被告作为广州市白云区安全生产监督管理部门，根据查明的事实与事故调查报告的责任认定及处理建议，认定原告存在前述违法行为，依法告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据、陈述申辩权利及听证权利后，结合原告运营车辆近两年违法记录的情况给予其罚款四十万元，该处罚事实清楚、证据充分、程序合法、裁量适当。涉案事故车辆挂靠原告公司从事生产经营活动，原告作为具有资质的生产经营管理主体，应当依法落实其安全生产主体责任，其对本案事故的发生负有管理责任，应当承担其应负的法定责任与义务，挂靠协议的相关约定不能作为免除原告安全生产管理责任的充分理据。原告关于其已履行安全生产管理责任以及本案事故不属于安全生产法律、法规调整范围的意见缺乏事实与法律依据，故对其要求撤销本案处罚决定的主张，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告福建省宏捷物流有限公司的诉讼请求。上诉人福建省宏捷物流有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审法院在确认本次事故为交通事故的前提下又以“孔宇驾驶的涉案道路运输车辆属于营运车辆，从事道路运输生产经营性活动”为由将本次事故又认定为“生产经营性道路交通事故”很明显是错误的。生产经营性企业必须是有生产经营性场所。原审法院将一次交通事故的行为在交警部门已经定性的情况下安监部门又再次认定。很明显是重复认定，其处罚也是重复处罚，违背了一事不再罚的法律规定。二、原审法院适用法律错误。本次交通事故不属于《安全生产法》调整的范围，应当属于《道路交通安全法》调整的范围。三、被上诉人对上诉人没有处罚权。对上诉人进行监督管理的是福州市晋安区安全监督管理部门，而不是被上诉人。综上，上诉请求：1.撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求；2.全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市白云区应急管理局二审未提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，根据《道路交通事故认定书》（第440************294号）记载，闽A*****号重型半挂牵引车，所有人福建省宏捷物流有限公司，经检验，该车制动系统不合格、转向系统、灯光系统均合格。2019年7月24日，白云区应急管理局二大队向潘学良所作《询问笔录》记载，陈旗有参加安全管理人员培训，但未取得安全管理人员证书。同日，白云区应急管理局二大队向黄冈森所作《询问笔录》记载，事故发生时涉案车辆是从广州市白云区装铝材运去福州市。本院认为,《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第四款规定：“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”本案中，根据涉案《道路交通事故认定书》显示，涉案事故发生系因为肇事司机驾驶不符合技术标准的机动车上道路行驶时忽视路面安全所导致的交通事故，根据事故调查组出具的报告以及相关人员的陈述，可印证涉案事故属于生产经营过程中发生的生产经营性交通事故。事故发生的原因即涉案车辆制动系统不合格、肇事司机安全意识淡薄亦与上诉人作为道路运输单位安全生产主体责任未落实到位以及其单位的主要负责人未履行安全生产管理职责有关，上诉人作为具有资质的生产经营管理主体应承担相应的安全生产管理责任。因此，被上诉人依据查明的事实与事故调查报告责任认定，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，并无不当，本院予以支持。对于上诉人提出道路交通安全不属于安全生产法调整范围的问题。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”因此，在《中华人民共和国道路交通安全法》等法律、法规对道路交通安全有关问题有特别规定的情况下，应适用特别规定，没有特别规定的，应适用安全生产法。上诉人作为从事交通运输经营活动的单位，在生产经营活动中应遵守《中华人民共和国安全生产法》。因此，上诉人的该项上诉理由本院不予采纳。对于上诉人提出涉案交通事故事故不属于生产经营性交通事故以及被上诉人对其没有处罚权的问题，原审法院已论述充分正确，本院不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人福建省宏捷物流有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月二十八日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪