海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终183号   上诉人（原审原告）林某1，男，汉族，住海南省昌江黎族自治县。   上诉人（原审原告）林某2，男，汉族，住海南省昌江黎族自治县。   委托诉讼代理人陈彩强，海南万理律师事务所律师。   委托诉讼代理人吕俊铮，海南万理律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县自然资源和规划局，住址海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路169号。   法定代表人李锋，该局局长。   委托诉讼代理人许振平，该局工作人员。   委托诉讼代理人郑大平，海南云帆律师事务所律师。   原审第三人昌江黎族自治县昌化镇昌农村第二经济合作社，住址海南省昌江黎族自治县昌化镇昌农村。   法定代表阮圣哥，该社社长。   委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。   上诉人林某1、林某2因与被上诉人昌江黎族自治县自然资源和规划局（以下简称昌江县资规局）及原审第三人昌江黎族自治县昌化镇昌农村第二经济合作社（以下简称第二经济社）土地行政登记纠纷一案，不服海南省昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人林某1、林某2委托诉讼代理人陈彩强，被上诉人昌江县资规局委托诉讼代理人许振平、郑大平，原审第三人第二经济社负责人阮圣哥及其委托诉讼代理人周正凡均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：被上诉人昌江县资规局于2019年7月26日为原审第三人第二经济社颁发琼（2019）昌江县不动产权第XXXX号不动产权证，载明：坐落于昌江黎族自治县（以下简称昌江县）昌化镇昌化中学西侧的33334平方米的集体土地所有权，权利人为第二经济社（单独所有），土地用途为农村宅基地。   一审法院查明，涉案土地所有权2007年已登记在原审第三人第二经济社名下，证号为昌集有（2007）第昌化0482号《集体土地所有权证》，登记土地性质为农用地。2013年10月28日，昌江县人民政府批准将涉案土地变为集体建设用地。由于土地性质的变化，2019年7月第二经济社向昌江县资规局申请对涉案土地进行变更登记。昌江县资规局为第二经济社进行了变更登记，颁发了涉案不动产权证。林某1、林某2不服昌江县资规局的颁证行政行为，向一审法院提起诉讼，请求：撤销昌江县资规局颁发给第二经济社的琼（2019）昌江县不动产权第XXXX号不动产权证（以下简称第0001691号证）。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据上述规定，本案中，昌江县资规局向第二经济社颁发的不动产权证，指向的是土地所有权而非承包权、使用权，且该行政行为并未对上诉人林某1、林某2所主张的经营权造成实际影响。林某1、林某2与昌江县资规局的颁证行政行为并无法律上的利害关系，其诉讼主张不当，一审法院予以驳回其起诉。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项及第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回林某1、林某2的起诉。案件受理费50元，退回林某1、林某2。   上诉人林某1、林某2上诉请求：1.撤销海南省昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初10号行政裁定；2.指令一审法院继续审理本案。理由如下：被上诉人向原审第三人颁发第0001691号证，侵犯了上诉人依法享有的土地承包经营权，上诉人与被上诉人的颁证行为具有法律上的利害关系，是适格的原告，原审裁定认定事实错误。2005年9月30日，昌江县人民政府颁发昌江市（县）农村承包权（昌化）第1110029号《农村土地承包经营权证》，确认林某1、林仁贵、林家妹（实际为钟家妹）、林福强、林福兴（实际为林某2）共同承包昌农村第一经济合作社所有的5块共计4.1亩的集体农业用地，承包期限为1997年12月20日至2027年12月20日止。2008年7月18日，原审第三人与钟家妹签订了《海南省集体林地家庭承包合同》，约定钟家妹承包原审第三人所有的三块面积分别为2.01亩、1.18亩、0.87亩的林地。昌江县政府于2008年9月10日向钟家妹颁发了昌江林证字（2008）第012590号《林权证》，确认钟家妹对上述三块林地享有使用权，承包期限为2008年7月15日至2027年12月31日止。钟家妹系上诉人母亲。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条第二款之规定，钟家妹去世后，上诉人作为钟家妹的继承人，继续承包经营林权证项下的林地。2019年，被上诉人向原审第三人颁发第0001691号证，将该证下土地性质由农用地变更为农村宅基地。第0001691号证项下农村宅基地包含了上诉人承包经营权证项下0.25亩和林权证项下1.18亩的土地。根据有关法律规定，农村宅基地是属于建设用地的范畴，其作用是建造住宅及其附属设施。而土地承包经营权指向的是耕地、林地等农用地，其经营权依附于农用地而存在。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款之规定，在上诉人土地承包经营权尚未届满，且未经合法程序收回的情况下，将其变更为农村宅基地的行为并颁发第0001691号证的行政行为，必然侵害了上诉人的合法承包经营权即农用地使用权。被上诉人颁发第0001691号证的行政行为虽然指向的是土地所有权而非承包权、使用权，但是该行政行为导致上诉人所承包部分土地由农用地变为了建设用地，而土地承包经营权必须依附于农用地而存在，该行政行为导致上诉人的土地承包经营权失去了存续的基础，上诉人的土地承包经营权只能归于消灭，这就是剥夺了上诉人的土地承包经营权，致使上诉人无法继续按照承包合同约定的用途将承包土地作为林地继续使用。根据有关法律规定，对集体土地的行政行为不服的，上诉人作为土地使用权人可以以自己的名义提起诉讼。据此，上诉人具有提起本案诉讼的原告主体资格，综上，上诉人林某1、林某2请求二审法院支持其上诉请求。   被上诉人昌江县资规局答辩称：被上诉人颁发的第0001691号证是确定涉案土地所有权的权属，而上诉人对该土地的承包经营权系土地使用权，两者并不冲突。被上诉人颁证行政行为没有剥夺上诉人对涉案土地的承包经营权，不必然导致其土地承包经营权的丧失，原审第三人收回上诉人的土地承包经营权与被上诉人的颁证行政行为不存在必然的因果关系，对上诉人的权利义务没有产生实际影响。综上，被上诉人请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人第二经济社陈述意见称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果正确。不管是国有土地还是集体建设用地都不影响上诉人的土地承包经营权，影响经营权的只可能是进行开发利用，或者征收。综上，第二经济社请求二审法院维持一审裁定。   经二审审理，二审法院确认一审法院查明的事实。另查明，2013年9月9日，原昌江县国土环境资源局作出昌土环资〔2013〕273号《关于昌化镇第二批次用地农用地转用及土地征收手续的请示》，上报给昌江县人民政府。2013年10月28日，昌江县人民政府作出昌府函〔2013〕297号《昌江黎族自治县人民政府关于昌化镇第二批次用地农转用及土地征收手续有关问题的批复》（以下简称297号《批复》），主要内容：同意原昌江县国土环境资源局拟定的《征收土地方案》和《农用地转用方案》，由该局征收昌化镇昌农村第二经济合作社的集体所有土地共3.4667公顷土地转为建设用地，该局要依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地，必须与被征收土地单位签订《征收土地补偿协议书》，及时兑现征收土地各项补偿费用。   本院认为，本案的争议焦点是上诉人林某1、林某2是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述法律规定，与被诉行政行为有利害关系是判断公民、法人或者其他组织是否具备提起行政诉讼的原告主体资格的法定条件。本案中，2013年10月28日，昌江县人民政府作出297号《批复》，该批复对包括涉案土地在内的原审第三人第二经济社的3.4667公顷土地转为建设用地，昌江县人民政府要求原昌江县国土环境资源局要依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地，必须与被征收土地单位签订《征收土地补偿协议书》，及时兑现征收土地各项补偿费用。从上述事实可见，涉案土地已由昌江县人民政府批准转用为集体建设用地，该批准转用行为阻断了土地承包经营权人与涉案土地被批准转用后的土地登记行为之间的利害关系，上诉人与本案被诉的第0001691号证即土地行政登记行为没有利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人主张其具有原告主体资格的理由没有事实基础和法律依据，本院不予采信。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以确认。应当指出，至于涉案土地在被批准转用后，被上诉人是否按照297号《批复》的规定履行职责以及上诉人是否取得土地各项补偿费用不属于本案审查的范畴。   综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果得当，本院应予以维持。上诉人林某1、林某2的上诉请求不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原审裁定。   二审案件受理费50元，退还上诉人林某1、林某2。   本裁定为终审裁定。   审判长 张成信   审判员 孔凡勇   审判员 郝良存      二〇二〇年八月三十一日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。