江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初692号 原告陈卫东，男，1964年8月6日生，汉族，户籍地江苏省盐城市亭湖区。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦。 原告陈卫东不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的〔2019〕苏行复第223号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称223号复议决定书），向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月18日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告陈卫东及其委托代理人万光德，被告省政府的委托代理人陈琦到庭参加诉讼。因新冠肺炎疫情影响，本案曾暂停计算相应审限。本案现已审理终结。 被告省政府于2019年12月11日作出223号复议决定书，驳回陈卫东提出的请求确认盐自然资建〔2019〕第58号《建设用地批准书》（以下简称58号《建设用地批准书》）违法的行政复议申请。 原告陈卫东诉称，原告户的房屋坐落于江苏省盐城市亭湖区，门牌号为长兴路17号，所在土地为集体土地，集体土地建设用地使用证号为盐（分）集建（1998）字第0313号，土地使用者为原告妻子夏文干。2017年9月，夏文干被胁迫与盐城市亭湖区住房和城乡建设局签订《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议》，因原告户对补偿价格有异议，且案涉土地为集体建设用地，盐城市亭湖区住房和城乡建设局不能提供对产权调换房屋有处分权的房源证明，故上述协议未实际履行，亦未向原告支付补偿款，明显违反了“先补偿、后搬迁”的原则。原告户未将《集体土地建设用地使用证》注销，在此情况下，依法不能按国有土地上房屋征收程序办理。2018年10月19日，原告向盐城市国土资源部门邮寄了一份《声明》，内容为:“未将集体土地使用证交付注销前，不得将该宗土地进行出让。”2018年12月11日，原盐城市国土资源局亭湖分局作出《关于夏文干声明事项的答复意见书》，承诺将按规定依法办理。2019年9月25日，原告通过申请政府信息公开获悉58号《建设用地批准书》批准将案涉土地划拨给盐城市亭湖城市资产投资实业有限公司使用。原告认为，根据物权以登记为准的法律规定，在《集体土地建设用地使用证》被撤销或注销前，原告户仍是该宗土地的使用权人。一宗土地上不能存在两个使用权人，故盐城市人民政府将该宗土地批准划拨给他人使用，且批准用地在后，划拨土地在先，明显违法，侵犯了原告户的土地使用权，与原告具有法律上的利害关系。综上，被告作出的223号复议决定书认定事实不清，证据不足，适用法律不当，请求人民法院依法撤销223号复议决定书，判令被告在限期内重新作出复议决定。 原告向本院提交了以下证据： 证据1、223号复议决定书，证明被诉行政行为的事实。 证据2、《结婚证》，证明原告与夏文干是夫妻关系。 证据3、58号《建设用地批准书》，证明原告户的土地使用证尚未注销，土地仍为集体土地，盐城市人民政府将该宗土地批准给他人使用，侵犯了原告户的土地使用权。 证据4、盐（分）集建（1998）字第0313号《集体土地建设用地使用证》，证明案涉土地为集体土地，原告户的土地使用证尚未注销，仍享有土地使用权。 证据5、《关于夏文干声明事项的答复意见书》，证明原告户向盐城市国土资源部门邮寄了一份《声明》，声明“未将土地使用证交付注销前，不得将该宗土地进行出让”，原盐城市国土资源局亭湖分局答复将依法办理。 证据6、中国银监会盐城监管分局作出的盐银监信字〔2017〕42号《信访事项答复意见书》，证明原告要求银监部门针对案涉房屋征收中的资金证明进行监管，银监部门查出该项目的征收补偿资金3.78亿元，只有4200万元入账，进一步证明了原告户所在地的房屋征收补偿资金不到位，协议无法履行。 证据7、盐城市亭湖区住房和城乡建设局作出的亭住建依复〔2020〕第23号《政府信息公开申请答复书》，证明原告通过政府信息公开获悉案涉房屋征收补偿安置房的房源证明是虚假的，拆迁安置房的施工许可证、竣工验收证明和竣工验收备案证明都不存在，进一步证明原告户的房屋征收补偿协议是无法履行的。 被告省政府辩称：一、223号复议决定书认定事实清楚。2015年5月18日，省政府作出苏政地〔2015〕211号《江苏省人民政府关于盐城市2015年度第3批次村镇建设用地的批复》，批准征收包括文峰街道办事处长坝村等在内的10.3622公顷集体建设用地、0.3395公顷未利用地，原告妻子夏文干在上述征地范围内有宅基地。夏文干于2017年11月19日就上述宅基地上房屋与征收部门盐城市亭湖区住房和城乡建设局签订《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》。2019年3月15日，盐城市亭湖区发展和改革委员会向盐城市亭湖城市资产投资实业有限公司作出亭发改审〔2019〕49号《关于同意新建盐城市西环路实验小学工程项目建议书的批复》，同意新建盐城市西环路实验小学项目相关事宜。2019年4月25日，盐城市亭湖区发展和改革委员会向盐城市亭湖城市资产投资实业有限公司作出亭发改审〔2019〕78号《关于同意新建盐城市西环路实验小学工程可行性研究报告的批复》。2019年5月6日，原盐城市国土资源局亭湖分局作出盐自然资（亭）预〔2019〕1号《关于新建盐城市西环路实验小学工程项目用地预审的意见》，原则同意西环路实验小学工程项目用地预审（有效期三年）。2019年5月20日，盐城市自然资源和规划局向盐城市亭湖城市资产投资实业有限公司颁发了地字第320901201920031号《建设用地规划许可证》。2019年6月13日，盐城市亭湖区发展和改革委员会作出亭发改审〔2019〕118号《关于同意盐城市西环路实验小学项目初步设计的批复》。2019年7月30日，盐城市自然资源和规划局向盐城市亭湖资产投资实业有限公司作出《国有建设用地划拨决定书》，同意盐城市亭湖资产投资实业有限公司以划拨方式新建盐城市西环路实验小学工程项目，地址坐落于盐城市亭湖区。2019年8月20日，该项目的《建设用地呈报说明及供地方案》经盐城市人民政府批准。同日，经盐城市人民政府批准，盐城市自然资源和规划局向盐城市亭湖资产投资实业有限公司颁发了58号《建设用地批准书》，批准面积为51665平方米，规划用途为教育用地，用地位置在亭湖区。原告妻子夏文干原使用的宅基地在58号《建设用地批准书》批准用地范围内。原告不服58号《建设用地批准书》，向省政府申请行政复议。经审查，省政府认为原告与58号《建设用地批准书》没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的受理条件。因此，省政府根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定作出驳回决定，认定事实清楚。二、223号复议决定书作出程序合法。本案中，省政府于2019年10月21日收到原告的行政复议申请后，于2019年10月23日依法受理。同日，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十三条规定，省政府向盐城市人民政府作出《提出答复通知书》。经审理查明，原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，省政府于2019年12月11日作出223号复议决定书，并于次日邮寄送达原告，程序合法。综上所述，223号复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据： 证据1、《行政复议申请书》及邮寄凭证； 证据2、〔2019〕苏行复第223号《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证； 证据3、〔2019〕苏行复第223号《行政复议提出答复通知书》及邮寄凭证； 证据4、盐城市人民政府提交的《行政复议答复书》； 证据5、223号复议决定书及邮寄凭证。 证据1-5共同证明省政府作出的223号复议决定书程序合法。 证据6、58号《建设用地批准书》； 证据7、苏政地〔2015〕211号《江苏省人民政府关于盐城市2015年度第3批次村镇建设用地的批复》； 证据8、夏文干于2017年11月19日签订的《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》； 证据9、过渡费领取签字表。 证据6-9共同证明原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，223号复议决定书认定事实清楚。 被告省政府向本院提交的法律依据有：1．行政复议法第十七条、第二十三条；2．复议法实施条例第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，原告陈卫东对被告省政府提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，对被告的复议程序没有异议；对证据6的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议；对证据7的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为被告没有证据证明盐城市人民政府已经实施了该批复，案涉土地仍然是集体土地，没有依法完成征地程序；对证据8真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，认为案涉国有土地的征收项目补偿资金不到位，安置房房源是虚假的，导致了该协议至今尚未履行，原告户的集体土地使用证没有交回进行注销；对证据9的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为该证据证明了原告房屋被拆除后因租房需要交纳租金，领取了过渡费，这是征收人的法定义务，该份证据也不能证明是对征收补偿协议的履行。被告省政府对原告陈卫东提交证据1-4的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据5-7的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4及被告提交的证据均来源合法、真实，能够证明本案的事实，本院予以确认。原告提交的证据5-7与本案待证事实无关联，本院不予确认。 经审理查明，2015年5月18日，省政府作出苏政地〔2015〕211号《江苏省人民政府关于盐城市2015年度第3批次村镇建设用地的批复》，同意盐城市人民政府呈报的征收土地方案，将大洋街道办事处大洋村，亭湖区双元村，文峰街道办事处长坝村等10.3622公顷集体建设用地、0.3395公顷未利用地征收为国有。原告陈卫东与案外人夏文干系夫妻，夏文干所有的盐（分）集建（1998）字第0313号《集体土地建设用地使用证》登记的土地地址位于“城区长坝村四组”，在上述征收范围内。2017年11月19日，夏文干与盐城市亭湖区住房和城乡建设局签订《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》，就夏文干坐落于盐城市亭湖区房屋的征收补偿安置事项达成协议。2019年8月20日，经盐城市人民政府批准，盐城市自然资源和规划局向盐城市亭湖城市资产投资实业有限公司颁发58号《建设用地批准书》，准予其使用座落于盐城市亭湖区的土地。 陈卫东对58号《建设用地批准书》不服，以盐城市人民政府为被申请人，向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求依法确认58号《建设用地批准书》违法。省政府于2019年10月21日收到该申请书。2019年10月23日，省政府作出〔2019〕苏行复第223号《行政复议申请受理通知书》，决定对陈卫东提出的行政复议申请予以受理。同日，省政府向盐城市人民政府作出〔2019〕苏行复第223号《行政复议提出答复通知书》，要求盐城市人民政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年11月3日，盐城市人民政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据。经审查，省政府于2019年12月11日作出223号复议决定书，认为：1．涉及陈卫东户使用土地在58号《建设用地批准书》颁发前已被依法征收，陈卫东的妻子就其房屋安置补偿签订了征收补偿协议书，陈卫东户对原使用土地不再享有使用权，该宗地经征收后向建设项目用地单位颁发《建设用地批准书》，与申请人已没有法律上的利害关系；2．58号《建设用地批准书》不直接影响陈卫东的合法权利，市、县级人民政府向建设项目用地单位颁发建设用地批准书，仅是建设项目用地单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失。因此，陈卫东与58号《建设用地批准书》没有利害关系，其申请行政复议不符合复议法实施条例第二十八条第（二）项规定的受理条件，根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项，省政府决定驳回陈卫东的行政复议申请。2019年12月12日，省政府向陈卫东及盐城市人民政府邮寄送达223号复议决定书。 本院认为，根据复议法实施条例第十三条、行政复议法第十三条第一款的规定，经盐城市人民政府批准，盐城市自然资源和规划局颁发了58号《建设用地批准书》，故当事人不服颁发该批准书申请行政复议的，应当以批准机关盐城市人民政府为被申请人，省政府作为盐城市人民政府的上一级地方人民政府，具有依法就当事人对盐城市人民政府的行政行为提出的行政复议申请进行处理的法定职责。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，省政府于2019年10月21日收到陈卫东邮寄提交的行政复议申请，于2019年10月23日予以受理，并于同日通知盐城市人民政府提出书面答复。经审查，省政府于2019年12月11日作出223号复议决定书，并于次日向陈卫东及盐城市人民政府邮寄送达，程序符合法律规定。原告对省政府作出223号复议决定书的程序并无异议，本院经审查亦依法予以确认。 根据复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，提出行政复议申请，申请人应与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，省政府于2015年5月18日作出苏政地〔2015〕211号《江苏省人民政府关于盐城市2015年度第3批次村镇建设用地的批复》，包括陈卫东的妻子夏文干享有建设用地使用权的土地在内的集体土地已被征收为国有，原集体土地使用权人已经丧失了该土地的使用权，该使用权的丧失并不以原使用权证书是否已经注销为依据。在集体土地被征收为国有土地后，原集体土地使用权人与此后的土地出让等行为已没有了法律上的利害关系。因此，省政府认定陈卫东与58号《建设用地批准书》没有利害关系，其提起的行政复议申请不符合法定受理条件，并依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定予以驳回，并无不当。 综上，原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈卫东的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈卫东负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二Ｏ二Ｏ年八月二十七日 书记员 刘晓春