江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1302行初305号原告秦国兰，女，1940年3月23日生，××族，住沭阳县。原告单春雷，男，1975年8月13日生，××族，住址同上。二原告委托代理人孙北、傅广宇，江苏钟山明镜（宿迁）律师事务所律师。被告沭阳县住房和城乡建设局,住所地沭阳县沭城镇建设大厦**。法定代表人郝建华，该局局长。应诉负责人武振刚，该局副局长。委托代理人房玉琛、丁伟，江苏序阳律师事务所律师。第三人沭阳县振顺房屋征收服务中心，住所地沭阳县康平路1号。负责人王士军。委托代理人刘克剑，该中心工作人员。委托代理人丁伟，江苏序阳律师事务所律师。第三人沭阳县良种繁育场，，住所地沭阳县南湖街道家和小区法定代表人孙大勇，主任。委托代理人朱艳秋，江苏序阳律师事务所律师。第三人杜小雪，女，1987年10月19日生，××族，住沭阳县。第三人杜小云，女，1989年12月11日生，××族，住沭阳县。第三人杜小露，女，1993年5月15日出生，××族，住沭阳县。第三人杜小雪、杜小云、杜小露的委托代理人孙其生，江苏勤辉律师事务所律师。原告秦国兰、单春雷诉被告沭阳县住房和城乡建设局（下称沭阳住建局）要求撤销安置补偿协议一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院立案受理后，依法向被告沭阳住建局送达起诉状副本、应诉通知书等材料，因沭阳县振顺房屋征收服务中心（下称振顺征收中心）、沭阳县良种繁育场（下称良种场）、杜小雪、杜小云、杜小露与本案有利害关系，本院通知其作为案件的第三人参加诉讼。依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭进行了审理。原告单春雷及委托代理人孙北，被告沭阳住建局应诉负责人武振刚及委托代理人丁伟，第三人振顺征收中心的委托代理人刘克剑、丁伟，第三人良种场的委托代理人朱艳秋，第三人杜小雪、杜小云、杜小露的委托代理人孙其生到庭参加诉讼。因本案有中止诉讼的情形，本案于2020年2月10日中止审理，后本院恢复本案诉讼。本案现已审理终结。原告秦国兰、单春雷诉称，原告秦国兰与其丈夫单兆香及儿子单春雷均系良种场四队的农工。1984年良种场把其集体所有的位于重庆路××××四间公房给原告秦国兰夫妇开饭店。1985年秦国兰夫妇加盖了两间厨房、两间储藏室。1986年加盖了四间房屋和一间洗澡间，1988年加盖了三间车棚。2005年秋，原告将上述房屋借给杜小雪等人父亲杜全安作为破烂收购点。2019年5月16日或17日，原告听邻居讲才知道自己的房屋被第三人振顺征收中心拆迁，并由良种场分别与杜小雪、杜小云、杜小露签订《沭阳县西南片区棚户区（城中区）改造项目一期工程房屋拆迁补偿安置协议》。原告认为，涉案拆迁房屋中有四处房屋为原告所有，而良种场未经核实即与杜小雪等人签订补偿安置协议，属于违法行为，应予以撤销。沭阳住建局是沭阳县城市房屋拆迁的主管部门，理应对良种场、振顺征收中心在委托范围内的行为承担法律责任。为维护原告的合法权益，故请求撤销良种场与杜小雪、杜小云、杜小露签订的《沭阳县西南片区棚户区（城中区）改造项目一期工程房屋拆迁补偿安置协议》；诉讼费由被告承担。被告沭阳住建局辩称，一、秦国兰、单春雷未提供证据证明案涉房屋在拆迁时系其所有，秦国兰、单春雷非本案的适格原告。二、涉案协议的双方是良种场与杜小雪等人，被告不是协议的签订主体，也非征收主体，被告只是提供指导性意见，其行为对原告的权利义务未产生影响，沭阳住建局不是本案的适格被告。三、涉案拆迁行为是良种场根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，经居民代表会议决议，为改善西南片区居住环境而达成的居民自治行为，协议是平等主体之间的协议，不属于行政案件受案范围。综上，要求驳回原告的起诉。第三人振顺征收中心述称，一、涉案房屋所有权人不是秦国兰、单春雷，其不是本案适格原告。二、涉案协议系民事协议，不是行政案件受案范围。三、振顺征收中心未参与协议的签订。要求驳回原告的起诉。第三人良种场述称，原告所述不是事实，涉案协议是合法协议，要求驳回原告的起诉。第三人杜小雪、杜小云、杜小露述称，案涉房屋系秦国兰的女婿吕玉桥出售给杜全安，要求驳回原告的起诉。经审理查明：原告秦国兰原系良种场的农工，80年代秦国兰与其丈夫单兆香（已去世）使用良种场四间公房开展经营活动，后陆续在该公房附近建造了部分房屋。二原告搬走后，原告秦国兰女婿吕玉桥曾使用过该房屋，吕玉桥搬走后上述房屋即由杜全安家占有、使用。2019年1月24日沭阳县人民政府印发《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法的通知》，后沭阳县房屋征收办公室会同街道共同制定了《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，该方案约定了拆迁范围为：1、深圳路以南，淮沭新河大堤以东，新规划326省道以北，老沭河以西；2、宿迁大道以南，老205国道两侧，新规划326省道以北。同时约定属地街道村居委会负责棚户区（城中村）改造项目拆迁补偿工作，街道为监督责任主体。原告建造的房屋位于上述拆迁范围内。2019年1月22日第三人良种场作为委托方与振顺征收中心签订委托合同，将良种场的拆迁事宜委托给振顺征收中心具体实施。2019年5月10日案外人杜全安向良种场提出析产分户申请，要求将其房屋合法面积275.11平方米分为三户，分别是杜小雪90平方米，杜小云90.34平方米，杜小露94.77平方米，同日良种场就上述房屋面积分别与杜小雪、杜小云、杜小露签订《沭阳县西南片区棚户区（城中区）改造项目一期工程房屋拆迁补偿安置协议》，后房屋被拆除。2019年7月原告秦国兰、单春雷以杜小雪、杜小云、杜小露为被告提起民事诉讼，认为涉案的三份补偿安置协议中部分房屋系其所有，要求撤销涉案的三份补偿安置协议，2019年8月28日沭阳县人民法院作出（2019）苏1322民初10620号民事裁定书，以不属于民事诉讼受案范围为由，驳回了原告的起诉。现原告诉至本院提出上述诉请。另查明，2020年6月23日沭阳住建局向本院出具《情况说明》，载明沭阳西南片区棚改工作由其负责，法律责任也由其承担。上述事实有《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法的通知》、沭阳县人民法院（2019）苏1322民初10620号民事裁定书及庭审笔录、情况说明、安置补偿协议、委托合同、补偿安置方案及当事人陈述等证据在卷佐证，足以认定。本案争议焦点为：1、本案是否属于行政案件受案范围。2、二原告与被诉协议是否存在利害关系。3、沭阳住建局是否是本案的适格被告。4、被诉协议是否存在可撤销情形。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”该规定将行政协议纳入了行政诉讼受案范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议。本案中，涉案拆迁补偿安置协议条款中包含了房屋及装饰装修和附着物补偿、签约奖、搬迁安置费等具体内容，而这些条款内容体现的是行政法律上的权利义务关系，而非平等主体间形成的民事权利义务关系，此外，从涉诉协议签订的目的来看是为了改善居民居住环境，是沭阳住建局为履行行政管理职责而实施的行为，现双方因涉案协议产生争议，原告提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述规定，提起行政诉讼的原告要么为行政行为的相对人，要么与行政行为之间存在利害关系。本案中，秦国兰、单春雷并非涉案补偿安置协议的相对人，其只有在与被诉协议之间存在利害关系的情况下，才能具有原告主体资格。本案中，对于原告秦国兰在良种场建造了涉案房屋的事实，被告及第三人均不持异议，同时涉案的三份补偿协议中亦包含了原告建造的部分房屋，秦国兰、单春雷与被诉的协议存在法律上的利害关系，其有权针对涉案协议提起诉讼。从沭阳县人民政府发布的《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法的通知》、沭阳县房屋征收办公室会同街道制定的《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》及沭阳住建局出具的《情况说明》来看，西南片区棚户区改造项目的征收与补偿工作是由沭阳住建局组织实施，涉案协议虽系良种场与杜小雪等人签订，但良种场签订协议的行为应属于受沭阳住建局委托实施的行为，沭阳住建局应对涉案协议的法律后果承担法律责任，其是本案的适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案中，涉案房屋系原告建造，被告在第三人杜小雪等人未提供证据证明涉案房屋系其所有的情况下即与杜小雪等人签订涉案协议，明显无事实依据，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销沭阳县良种繁育场分别与杜小雪、杜小云、杜小露于2019年5月10日签订的《沭阳县西南片区棚户区（城中区）改造项目一期工程房屋拆迁补偿安置协议》（协议编号分别为0001639、0001637及0001636）案件受理费50元，由被告沭阳县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  许红会人民陪审员  胡晓庭人民陪审员  齐桂荣二〇二〇年八月二十八日书 记 员  梁小婉