南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初354号原告刘利传，男，1969年12月18日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。196912184357。被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**，统一社会信用代码：1136010301452066445。法定代表人胡海，该局局长。委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201711279488。委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所实习律师，实习证号：36011904110110。第三人江西省林业局，住，住所地：江西省南昌市赣江南大道**一社会信用代码：11360000MB1519592M。法定代表人邱水文，该局局长。委托代理人刘冬京，北京中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201221897983。委托代理人李文晴，北京中银（南昌）律师事务所实习律师，实习证号：36011903210021。原告刘利传因诉被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局及第三人江西省林业局行政协议一案，本院于2020年4月10日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭审理了本案。原告刘利传，被告副局长段珂及委托代理人黄诗琴、杨强，第三人工作人员刘媛及委托代理人刘冬京、李文晴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告居住的房屋位于江西省南昌市西湖区，该房系第三人的自管公房。1993年12月，经当时林业厅主要领导批准合法入住，入住后原告缴纳了房屋租金及水电费用，该标准亦是按照政府规定廉租房租金标准。原告一家三口二十多年来一直居住于此，儿子也在此落户，原告及其妻子都没有参加过房改。因单位的历史遗留问题，使得包括案涉房屋在内的2至7楼都无法颁证（1楼已经发证），进而导致案涉房屋无法完成房改。被告的行为侵害了原告的可得利益，根据南昌市人民政府办公厅作出的洪府厅字［2015］91号《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）》（以下简称《91号文》），即是通过公权力的介入，保障公房在征收时被征收人与房屋承租人的利益得到平衡与满足，且重点是将无法房改的公房适用货币补偿还是提供承租房交由房屋承租人选择。被告作为房屋征收部门，应当充分保障到原告的合法权益得以实现，才可与第三人签订安置补偿协议。但被告在与第三人签订协议前，没有进行任何调查，更没有就补偿事宜征求原告的意见，原告也未与第三人有过约定。根据国有土地上房屋征收的相关规定，实施房屋征收应当先补偿后搬迁，现案涉房屋已经被拆除，导致原告的可得利益至今无法实现和落实，故原告请求法院撤销2019年7月10日被告与第三人签订的《房屋征收安置协议书》，并在原告、被告及第三人一致的意见下重新签订补偿安置协议，若不能签订协议，则应当报送征收主体南昌市西湖区人民政府作出征收补偿决定。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.（2019）赣7101行初1048号《行政判决书》（以下简称《行政判决书》）；2.情况说明；3.房租收据；4.水电费收据，用以证明原告对案涉房屋具有安置补偿的权利。第二组证据：5.《房屋征收安置协议书》；6.《房屋租赁协议》，用以证明被告与第三人无视原告的可得利益，在第三人未解决原告补偿问题的前提下，过早的签订了安置补偿协议，导致原告合法权益受到侵害。第三组证据：7.案涉房屋报建规划图纸，用以证明案涉房屋性质为住宅，符合1989年南昌市计划委员会对该建设工程的批复精神，也符合2019年南昌市政府办公厅的会议纪要，故同意按照房屋建筑面积l:1实行异地产权调换，置换了五套住宅给第三人，可以认定案涉房屋属于住宅而不是办公楼。被告质证认为，对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，该组证据中的情况说明不符合证据的法定形式，属于原告自述，交款凭证只能证明原告租赁过案涉房屋，不能达到原告对案涉房屋享有所有权和承租权；对第二组证据中证据5的三性无异议，对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，该证据与原告诉请无关，被告与第三人签订协议符合法律规定，并未强拆房屋；对第三组证据的三性无异议，但对证明目的持有异议，案涉房屋的性质与原告无关，该房屋仅属于单位提供原告的周转用房，并非福利分房。第三人质证认为，同意被告的上述质证意见，对于证据2补充认为，从形式上来看是原告自己写好拿去给欧阳厅长签字，该签字是否是欧阳厅长本人无法确认，且欧阳厅长并不能代表单位分给原告福利房。本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对被告及第三人提出的其他异议系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。被告辩称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告作为南昌市西湖区人民政府确定的房屋征收部门，具有依法履行征收补偿法定职责。案涉房屋为第三人的自管公房，第三人与被告签订征收补偿协议事实清楚，符合法律规定。该征收补偿协议的内容也符合《丁公路以西旧城改造国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）以及《关于地铁丁公路南站、丁公路北站、万寿宫批发市场消防改造问题协调会议纪要》（以下简称《会议纪要》）的精神，签订协议符合法定程序，内容也不违反法律强制性规定。根据《南昌市房改出售公有住房暂行规定》，职工购买公有住房需坚持自愿原则，也需要经过单位确认为合法承租人。本案中，案涉房屋系第三人自管公房，原告主张其属于合法的公租权也应当由第三人确认其身份，购房资格应当由单位予以审定，但根据第三人反馈，原告自2012年5月起就享受了单位住房货币化补贴政策，案涉房屋并非福利分房，单位产权人对原告合法承租人的身份不予认可。因此，原告无权撤销被告及第三人签订的补偿协议，故请求驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据及依据：第一组证据：1.西湖区丁公路以西旧城改造项目部房屋征收决定书、征收公告、补偿方案以及公示照片；2.1988年11月16日《南昌市建筑工程申报表》；3.1989年7月25日《关于下达1989年商品房屋第二批开发建设计划的通知》《开发建设项目表》；4.《南昌市城镇房屋所有权分栋登记表》；5.房屋征收通知单存根；6.房屋验房单，用以证明案涉房屋系第三人自管公房，已纳入征收改造范围，被告向产权人履行了征收通知，办理了交验房的征收程序。第二组证据：7.《关于开展厅直管公房清理整顿改造的通知》；8.《江西省林业厅机关周转用房管理办法（试行）》，用以证明第三人后勤服务中心多次组织周转房屋清理整顿工作，案涉房屋不是分给原告的福利性房屋，而是单位的周转用房。第三组证据：9.《关于征收我局两处房屋有关补偿问题的函》；10.《会议纪要》；11.《房屋征收安置协议书》《房屋征收补偿协议书》，用以证明第三人按照补偿方案就案涉房屋选择了产权调换的补偿方式，该房屋交由征收实施单位进行处置。第四组证据：12.《委托函》；13.《江西银行进账单》；14.银行转账支票存根；15.房屋征收补偿款领条，用以证明被告已向原告办理了征收补偿手续，相关补偿款已经结算支付完毕；依据：1.《南昌市房改出售公有住房暂行规定》；2.《91号文》。原告质证认为，对第一组证据中证据1、2、3、5、6的三性无异议，对证据4的三性持有异议；对第二、三、四组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议。第三人对上述证据的三性无异议。本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认；对于原告提出的其他异议，系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。第三人述称，2019年7月10日，被告与第三人签订了《房屋征收安置补偿协议书》，原告亦认可在2019年7月17日即知晓了该事实，根据行政诉讼法的规定，原告应在知道或者应当知道之日起六个月内向人民法院起诉，但原告直现在起诉显然超过了起诉期限，法院应当裁定驳回起诉。原告不是案涉房屋的福利分房承受人，不具有房屋产权人的资格，案涉房屋系第三人自管公房，并非住宅而属于办公楼，主要用于本单位工作人员的周转过渡使用，并非分配给原告所有。此外，在昌省直机关（单位）实行住房分配货币化政策，江西省林业调查规划研究院自2012年5月起便按照正科级职务补贴标准350元/月向原告发放了住房补贴，原告不再享有单位福利分房。对于本案房屋征收给原告造成的装修损失，原告已经领取了该笔补偿款，第三人还提供了两年暂时过渡性租房问题，原告的权益得到实现。被告与第三人签订的房屋征收补偿协议符合国有土地房屋征收法律，就案涉房屋的补偿安置，南昌市人民政府于2019年4月16日召开了协调会议，同意按照房屋面积1:1进行异地产权调换，故被告才与第三人签订了协议。综上，案涉房屋的征收补偿协议合法有效，不存在可撤销的内容，且原告的起诉超过了起诉期限，请求法院裁定驳回原告的起诉。第三人为支持其主张，向本院提交如下证据：1.第三人主体信息材料，用以证明第三人主体资格及基本信息；2.《起诉状》《催告函》，用以证明原告2019年7月17日知晓签订征收安置补偿协议，但原告直至2020年4月2日才向法院起诉，已经超过半年的起诉期限；3.《南昌市建筑工程申报表》《南昌市城镇房屋所有权分栋登记表》，用以证明案涉房屋的所有权人是第三人，案涉房屋为第三人自管公房及办公用房；4.《江西省林业厅机关周转用房管理办法（试行）》《通知》《申请》，用以证明案涉房屋为单位周转用房，并非直接分配给原告的职工福利性房住房，原告按照通知的要求申请解决周转用房；5.《关于在昌省直机关住房分配货币化实施意见》《关于核实有关情况的复函》《省直单位新进职工住房补贴审批表》《江西省林业调查规划研究院工资表》，用以证明在昌省直机关（单位）实行住房分配货币化政策，江西省林业调查研究院自2012年5月起按正科级职务补贴标准350元/月对原告发放住房货币化补贴至今，原告已经享受了住房货币化补贴，故其所居住的房屋不是单位福利分房；6.《会议纪要》，用以证明会议明确对案涉房屋的征收问题原则同意按照房屋建筑面积1:1实行异地产权调换，产权性质不变，第三人选择房屋产权调换的补偿方式符合会议要求；7.《房屋征收安置协议书》《江西省林业局房屋征收补偿协议书》，用以证明被告与第三人依法签订了房屋征收安置及补偿协议，并选择了房屋产权调换的补偿方式；8.《委托函》《领条》、原告身份证复印件、江西银行进账单、江西银行转账支票存根，用以证明原告已领取案涉房屋征收补偿款34535元，原告因房屋征收和拆迁所享有的权益已经得到实现；9.《申请》《房屋租赁协议》，用以证明第三人为原告解决了两年的暂时过渡性租房问题，该住房并非拆迁置换。原告质证认为，对证据1的三性无异议；对证据2、3、4、5、8、9的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议；对证据6、7的真实性无异议，但对合法性、关联性持有异议。被告对上述证据三性无异议。本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认；对于原告提出的其他异议，系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，案涉房屋位于江西省南昌市西湖区，该房系第三人于1988年申报建设的自管公房，因历史遗留问题，包括案涉房屋在内的第六层、第七层房屋均未办理房屋产权证，原告一家三口经林业厅领导批准，自1993年12月起至征收前一直居住在案涉房屋内。2019年4月1日，被告作出《征收决定书》，案涉房屋位于征收范围内。2019年4月20日，南昌市人民政府办公厅作出《会议纪要》，载明：丁公路158号2至5楼省林业厅调查规划研究院房屋和6至7楼省林业局房屋征收的问题，原则上同意按照房屋建筑面积1:1实行异地产权调换，产权性质不变。因该房屋性质问题，无法进行房改。2019年7月10日及2019年7月28日，林业局与被告下属征收部门分别签订《房屋征收安置协议书》及《江西省林业局房屋征收补偿协议书》，载明：1.政府征收坐落在丁公路158号第6至第7两层面积为631.72平方米的房屋，房屋为砖混结构；2.按照会议纪要的要求，征收部门在九龙湖新琚花园置换5套住宅给产权人林业局，总面积为633.39平方米，已另签订安置协议书；3.征收部门按政策补偿丙方被征收房屋装修补偿费、屋内设施迁移费等共计270460元。原告仅在领取装修补偿款34535元后搬离案涉房屋，因房屋安置事宜未得到解决，于2019年8月6日向本院提起行政诉讼，要求南昌市西湖区人民政府对其履行征收安置补偿法定职责，本院经审理作出《行政判决书》，认为案涉房屋已签订相关安置补偿协议，在协议未被否定之前，南昌市西湖区人民政府履行了征收安置补偿的法定职责，原告作为公房的承租人是否享有安置补偿权益应当另行主张。原告遂将被告及第三人诉至本院，要求判如所请。另查明，1988年11月16日的《南昌市建筑工程申报表》中载明工程名称为丁公路菜场兼省林业设计院宿舍，城建、房管、消防等部门均审核同意，但在《南昌市城镇房屋所有权分栋登记表中》载明案涉房屋用途为办公用房，正因规划、设计等历史遗留问题，导致案涉房屋未能办理产权证。2019年3月19日，第三人向征收实施单位发函，就案涉房屋因历史遗留等问题，未办理房屋产权证，案涉房屋用于机关工作人员的过渡周转，请求在九龙湖安置小区实行1:1产权置换。2019年4月20日，南昌市人民政府办公厅作出《会议纪要》，同意按照房屋建筑面积1:1实行异地产权调换，产权性质不变。又查明，原告于1993年12月进入省林业厅下属江西省林业厅招商引资办工作，因在南昌无房，经时任林业厅厅长欧阳绍仪将案涉房屋分配给原告居住。从此，原告即在该房内结婚、生子及落户，原告亦按规定缴纳了房屋租金及水、电费用。2012年5月起，原告开始按正科级待遇享受每月350元的房屋补贴。因案涉房屋拆除后，原告向其单位江西省林业调查规划研究院提出申请，申请单位自管闲置房屋解决暂时过渡住房，并特别注明与丁公路158号6楼的拆迁补偿安置无关。后该单位将位于南昌市的房屋暂时过渡给原告两年居住，由原告交纳每月200元租金。再查明，《南昌市房改出售公有住房暂行规定》第二条规定：“本办法所称公有住房，是指本市房改范围内所有单位自管和房管部门直管的公有住房。”第四条规定：“代管托管和产权有争议的公有住房不予出售。”南昌市人民政府办公厅作出《91号文》中载明：1.对于征收直管公房住宅实行房屋产权调换与货币补偿两种方式；2.房屋承租人符合房改条件的，可以对其被征收房屋先行房改，然后由房屋承租人选择产权调换或货币补偿；3.若房屋承租人不符合房改条件的，而房屋承租人又选择继续租赁，可以由被征收人与征收人签订产权调换协议，并与承租人重新签订租赁合同；4.若房屋承租人不符合房改条件的，房屋承租人选择货币补偿的，应按被征收房屋市场评估价的10%补偿给被征收人，90%补偿给房屋承租人并解除租赁关系，承租人不再享受本方案征收私人住宅选择货币补偿的补助和奖励政策；5.装修补偿由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定；6.征收直管公房非住宅的，承租人是国有单位或集体单位的，征收部门按被征收房屋市场评估价补偿给被征收人，由被征收人按承租期5年以内支付房屋补偿的20%、承租期5至10年支付房屋补偿款30%、承租期10至15年支付房屋补偿款40%、承租期超过15年支付房屋补偿款50%。本院认为，公房是指国有房屋和单位所有的房屋，按照我国目前的实际情况，从权利主体角度可将公房分为直管公房和自管公房两类，直管公房即国家房地产管理部门享有所有权的房屋，自管公房为国有单位、事业单位及机关团体投资、管理的房屋。正是由于公房是计划经济的产物，公房承租人实际上即是计划经济时代福利分房的承受人，享受长期缴纳低房租居住该房屋的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房时，将使承租人享有低房租的承租权丧失，故公房承租人对征收决定、补偿决定等具有利害关系，有权作为原告提起行政诉讼。本案中，原告承租案涉房屋二十余年，期间家庭成员均未购买房改房，其租赁的公有房屋被征收后，房屋安置权利未获得保障，有权作为原告就相关征收行为主张权利，而被告又与第三人就案涉房屋签订了安置协议，若该安置协议未经法定程序被否定之前，原告即无途径主张其应获的合法安置权。故根据各方的诉辩意见及审理情况，本案争议焦点如下：一、本案是否超过起诉期限；二、原告就案涉房屋被征收后的权益是否得以保障；三、安置协议能否撤销。关于争议焦点一《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，案涉安置协议签订于2019年7月10日，该协议的签订并未告知原告起诉期限。因此，原告于2020年4月10日向本院提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限，故对第三人提出原告起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。关于争议焦点二首先，无证房屋的使用性质应当结合相关凭证及实际用途予以确认。根据《国有土地上房屋与补偿条例》第十五条的规定，对于征收国有土地上房屋时应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查。本案中，因历史原因导致案涉房屋的产权证无法办理，故不能仅凭一方之言来确定房屋的使用性质，仍需对房屋的实际用途来确定该房屋的使用性质。通过举证的报建手续和查明的事实，案涉房屋从报建时就作为职工宿舍使用，且1993年至征收时，原告一家经过当时林业厅主要领导的批准下，在此落户居住二十余年，并缴纳了房屋租金及水电费用，即是为解决职工居住而建造，故第三人主张案涉房屋性质为办公用房及临时性周转用房显然不妥。其次，案涉房屋无法房改的责任不归于原告。根据《南昌市房改出售公有住房暂行规定》之规定，凡在本市城镇有常住户口的职工和居民，均可向所在单位或现住房的产权单位申请购买公有住房，并规定了相关公房出售的条件和程序。参照南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出的洪旧改指办函[2016]130号《关于西湖区的回复》载明：“如征收单位自管产住宅和直管公房住宅符合房改条件的，需对房屋进行房改后可按照私房住宅征收补偿方式进行异地产权调换。”虽南昌市未在征收文件中将不能房改的自管公房作出规定，但《91号文》中却对直管住宅中无法房改提供了相关规定，该规范性文件的目的即是通过公权力的介入，保障公房在征收时被征收人与房屋承租人的利益得到平衡与满足，且重点是将无法房改的公房适用货币补偿还是提供承租房交由房屋承租人选择。再参照其他地方的做法，都是将自管公房与直管公房一并纳入同类征收范畴内，故案涉房屋在征收时没有考虑原告的权益，理应给予保障。最后，公房承租权的认定及公房房改事项涉及政策性较强，涉及承租人住房的根本利益，房管部门、单位及承租人应当妥善解决。本案中，案涉房屋已发生征收，且房屋已被拆除，承租人原本可居住的权利丧失，从公平的角度出发，房屋拆除后应当保障承租人之后继续承租或得到补偿的利益。以案涉房屋的承租人原告而言，其于1993年起在该房屋内落户并居住二十余年，本人与配偶均未享受过其他福利分房，自1996年11月起开始实施城镇住房制度的改革，若该房仅属于临时居住的周转房屋，此后原告也符合分配、购买公租房的相关条件，早可由单位分配其他房屋。不能因单位的历史遗留问题使得房屋无法颁证，进一步导致案涉房屋无法进行房改的过错强加于原告，从而否定原告享有福利分房的权利。关于争议焦点三案涉房屋的征收安置协议属于行政协议的范畴，在审理行政协议能否撤销，应适用行政法律规范的同时还需要适用民事法律规范进行审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，违反法定程序的依法可以撤销，并判决被告重新作出行政行为。本案中，被告在明知案涉房屋无权属凭证及原告居住的前提下，自行与第三人签订了房屋安置协议，且第三人明确表示产权调换的房屋不再分配给原告使用，仅因原告的申请提供两年的临时性周转住房，剥夺了原告对案涉房屋征收安置的选择权。正因存在房屋安置协议，阻碍原告实现货币还是产权调换选择补偿的利益，侵害了原告的合法权益，故应予以撤销。即便案涉房屋的承租权或房改问题存在争议，亦应待上述问题解决后，再与实际权利人签订协议或作出征收补偿决定。另第三人主张原告2012年领取房屋补贴就属于放弃福利房之主张，因房屋补贴属于国家普惠性政策，其中涉及的情况亦不相同，故不能以此剥夺原告对案涉房屋否定其具有福利分配居住的权利，如争议解决后确属原告的福利分房，应当安置福利分房的补偿标准给予原告补偿。据此，在上述问题未解决之前，被告与第三人签订的协议一旦予以执行，原告将难以实现救济。行政诉讼的目的在于实质化解行政争议，保障当事人合法权益的前提下，避免社会不稳定因素的发生。原告作为第三人的正式职工，其在案涉房屋居住使用的情形亦是为了保障其基本生活，与其他享受过房改房政策或离开本单位仍强行居住公房等情形不同，应当区分对待，妥善解决单位内部矛盾。综上，原告的诉讼请求依法成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局与第三人江西省林业局于2019年7月10日签订的《房屋征收安置协议书》；二、在保障原告刘利传获得法定安置补偿的前提下，责令被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局在本判决生效起六十日内就江西省南昌市西湖区房屋重新作出行政行为。案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局负担，并于本判决生效之日起七日内迳付原告刘利传。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  楼 赟人民陪审员  丁洪发人民陪审员  吴小文二〇二〇年八月六日法官 助理  沈明琪书 记 员  蔡霖颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。