四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1571号 上诉人（原审被告）夹江县人民政府。住所地：四川省夹江县建设中路**。 法定代表人漆宾，县长。 被上诉人（原审原告）卢仕珍，女，1941年2月19日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。 委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。 原审被告夹江县自然资源局。。住所地：四川省夹江县迎春东路** 法定代表人季孟伦，局长。 原审被告夹江县木城镇人民政府。住所。住所地：四川省夹江县木城镇下街**div> 法定代表人李秀林，镇长。 上诉人夹江县人民政府（以下简称夹江县政府）因与被上诉人卢仕珍、原审被告夹江县自然资源局（原夹江县国土资源局）、原审被告夹江县木城镇人民政府（以下简称木城镇政府）土地行政强制一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 四川省乐山市中级人民法院审理查明，原告卢仕珍系四川省夹江县木城镇泉水村一社（简称木城镇泉水村一社）村民，在该集体经济组织拥有房屋。夹江县国土局于1993年6月9日对案涉房屋所使用的集体土地颁发了夹集建（93）字第26728号《集体建设用地土地使用证》，该证载明土地使用者为代某某；用地面积256.4㎡；地坝54.6㎡等内容。卢仕珍与代某某系夫妻关系，代某某于2019年3月11日去世。卢仕珍与代某某育有四个子女，分别为代剑虹、代建瑶、代建琪、代建琴，在本案审理过程中，代剑虹、代建瑶、代建琪、代建琴向本院提交声明，明确表示放弃在本案中主张权利。 2018年11月15日，夹江县政府办公室作出夹府办函〔2018〕93号《关于印发的通知》（简称夹府办函〔2018〕93号通知），该通知载明《夹江县核技术应用产业园征地拆迁补偿安置方案》经县委、县政府审议通过。2018年11月22日，夹江县国土事务管理所与木城镇泉水村一社签订《征收土地协议书》，约定木城镇泉水村一社177.675亩土地（其中耕地128.53亩，其他土地49.145亩）被征收，征收土地总费用891785元。2018年12月24日，夹江县自然资源局作出《房屋拆迁公告》，载明自公告发布之日起，被拆迁人应按时拆迁，逾期不拆迁的将依法强制拆迁。2019年4月2日，夹江县自然资源局向卢仕珍作出夹自然资告知（2019）2号《限期搬迁房屋告知书》，该告知书载明：告知你户位于木城镇泉水村1社房屋在此次征收土地范围内，由于你户不配合，房屋一直未拆除。现依据《夹江县核技术应用产业园征地拆迁补偿安置方案》和你户房屋测绘面积，共应支付房屋拆迁补偿款140486元，该款将打入你户账户，账户×××21。因你户房屋未拆除，严重影响了国防工程项目建设，请你于2019年4月3日前将房屋搬迁，逾期我局将依法实施搬迁等内容。同日，夹江县国土事务管理所向卢仕珍名下账户×××21汇款140486元。 2019年4月4日，卢仕珍的案涉房屋和构筑物被强制拆除。 以上事实，有原告、被告提交的居民死亡医学证明（推断）书、户口薄、《集体土地建设用地使用证》、夹府办函〔2018〕93号通知、《征收土地协议书》《房屋拆迁公告》《限期搬迁房屋告知书》、中国建设银行单位客户专用回单、照片、视频资料以及证据交换笔录、庭审笔录等证据为证。 原审判决认为，根据原告卢仕珍的诉求及被告夹江县政府、夹江县自然资源局、木城镇政府的答辩意见，本案的争议焦点在于夹江县政府和木城镇政府是否系本案适格被告，被诉行政行为是否合法。根据卢仕珍提交的照片和视频资料显示,涉案房屋被拆除时有木城镇政府的工作人员在现场,应认定木城镇政府参与了涉案行政强制拆除行为。夹江县政府作为土地征收主体，在卢仕珍尚未签订补偿安置协议的情况下其房屋被强制拆除,且卢仕珍还提交了夹江县政府有关工作人员在强拆现场的照片，夹江县政府系行政强制拆除行为责任主体。夹江县自然资源局认可实施了拆除行为，系涉案行政强制拆除行为的实施主体。夹江县政府、夹江县自然资源局、木城镇政府均对涉案行政强制拆除行为负有责任，系本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。根据前述规定，在征收集体土地过程中，实施强制拆除建筑物、构筑物等在内的强制执行行为，需由县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规规定的被征地拆迁人作出责令交出土地决定，并在被征地拆迁人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的情况下，依法向人民法院申请强制执行对其作出的责令交出土地决定。本案中，案涉房屋被拆除前夹江县政府、夹江县自然资源局、木城镇政府未履行作出责令交出土地决定且经申请法院强制执行等程序，径直对案涉房屋进行强制拆除，属于超越职权，程序违法，该行为依法应予撤销。但鉴于上述行为不具有可撤销内容,卢仕珍主张确认强制拆除行为违法的诉讼请求,予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认被告夹江县人民政府、被告夹江县自然资源局、被告夹江县木城镇人民政府于2019年4月4日对原告卢仕珍位于四川省夹江县木城镇泉水村一社的房屋实施的强制拆除行为违法；案件受理费50元,由被告夹江县人民政府、被告夹江县自然资源局、被告夹江县木城镇人民政府共同负担。 上诉人夹江县政府上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，夹江县政府仅具有批准征地补偿、安置方案的职责。征地补偿安置方案批准后，由夹江县自然资源局负责具体实施房屋的拆迁，夹江县政府不是房屋拆迁的具体实施单位；夹江县自然资源局发布了房屋拆迁公告，并认可实施了对卢仕珍房屋的拆除，因此，夹江县政府与拆除卢仕珍房屋的行为无关；夹江县政府是征收主体，但不是对卢仕珍房屋进行强制拆除的主体，夹江县政府虽有工作人员在现场，不代表夹江县政府指挥、实施了对卢仕珍的房屋拆除，一审法院推定夹江县政府参与了强制拆除卢仕珍房屋的认定，与事实不符。请求撤销四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行初89号行政判决，并依法裁定驳回卢仕珍对夹江县政府的起诉。 经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另确认，2019年4月4日，夹江县政府、夹江县自然资源局、木城镇政府均派员到卢仕珍房屋拆除现场，组织、配合参与拆除了卢仕珍的房屋。 本院认为，本案系因对卢仕珍房屋实施的强制拆除行为是否合法引发的争议。争议焦点一为夹江县政府是否实施了对卢仕珍房屋的强制拆除行为，二为对卢仕珍房屋的强制拆除行为是否合法。 关于夹江县政府是否实施了对卢仕珍房屋的强制拆除行为的问题。根据本案证据证明，卢仕珍的房屋被强行拆除前，夹江县政府因“核技术应用产业园”项目建设用地需要，在未取得土地征收批准文件的情况下，审议通过《夹江县核技术应用产业园征地拆迁补偿安置方案》，并由夹江县政府办公室下发通知，组织实施了包括卢仕珍房屋所在地的集体土地征收。此后，夹江县自然资源局发布《房屋拆迁公告》，单方面对卢仕珍作出补偿，在卢仕珍未按照《房屋拆迁公告》确定期限搬迁房屋的情况下，夹江县政府于2019年4月4日派出工作人员参与拆除了卢仕珍的房屋的行为即为夹江县政府同夹江县自然资源局、木城镇政府组织、配合参与实施的强制拆除行为。需要进一步说明的是，依据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条之规定，行政机关应当依照法律规定实施行政强制行为，并应保障公民、法人或者其他组织的陈述权、申辩权。在土地征收活动中，县级以上人民政府对涉及责令农村集体、农民个人交出土地的行政决定，应当切实履行监督职责，以维护被征地农村集体和农民的权益。本案中，对卢仕珍房屋实施强制拆除前，夹江县政府未审查《限期搬迁房屋告知书》合法性、适当性，未向人民法院申请强制执行；未履行事先催告程序，向卢仕珍交待陈述权和申辩权并听取其申辩。对卢仕珍房屋实施强制拆除时，在现场的夹江县政府工作人员未制止并配合参与强制拆除行为。因此，一审法院作出夹江县政府应当对违法强制拆除卢仕珍房屋的行为承担法律责任的认定，不仅符合依法组织实施征地的必然要求，也有助于强化实施征收的人民政府对依法实施土地征收活动的监督职责，避免今后类似违法行为的频繁发生。 关于对卢仕珍房屋的强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，在征收集体土地过程中，实施强制拆除建筑物、构筑物等在内的强制执行行为，需由县级以上人民政府土地行政管理部门依法对违反土地管理法律、法规规定的被征地拆迁人作出责令交出土地决定，并在被征地拆迁人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的情况下，依法向人民法院申请强制执行对其作出的责令交出土地决定。本案中，夹江县政府、夹江县自然资源局、木城镇政府组织强行拆除卢仕珍的房屋，未在拆除前作出责令交出土地决定，未申请法院强制执行等程序，径直组织、配合参与实施对案涉房屋进行强制拆除，超越法定职权,应依法确认违法。 综上，一审判决确认夹江县政府、夹江县自然资源局、木城镇政府于2019年4月4日对卢仕珍位于四川省夹江县木城镇泉水村一社的房屋实施的强制拆除行为违法，并无不当。夹江县政府上诉提出其没有组织、参与对卢仕珍的房屋拆除行为，不是本案适格被告，应裁定驳回对夹江县政府的起诉的上诉理由，与查明的事实不符，本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人夹江县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 峰 审 判 员  刘永红 审 判 员  周 冀 二〇二〇年八月十一日 法官助理  彭佳敏 书 记 员  李瑞雪