吉林省洮南市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0881行初7号 原告：刘东升，男，1960年4月8日生，汉族，工人，九年文化，现住洮南市。 委托诉讼代理人：刘艳勇，北京创为律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张建彩，北京创为律师事务所律师。 被告：洮南市水利局。 法定代表人：樊宝成，系该局局长。 出庭负责人：王举，系该局主任科员。 委托诉讼代理人：王松波，系该局河道堤防关联站负责人。 委托诉讼代理人：杨润东，吉林杨润东律师事务所律师。 被告：洮南市人民政府。 法定代表人纪纲，市长。 出庭负责人：郑海燕，系洮南市司法局副局长。 委托诉讼代理人：袁军善，吉林垣卓律师事务所律师。 原告刘东升不服被告洮南市水利局、洮南市人民政府水利行政撤销一案，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月5日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告刘东升及其委托诉讼代理人刘艳勇、张建彩，被告洮南市水利局出庭负责人王举、委托诉讼代理人王松波、杨润东，被告洮南市人民政府出庭负责人郑海燕、委托诉讼代理人袁军善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告洮南市水利局于2020年1月20日对原告作出吉洮水罚字（2020）第1号行政处罚决定，该决定内容为：立即拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物，并处罚款人民币10万元。原告不服处罚决定，向被告洮南市人民政府申请行政复议，并于2020年7月15日作出洮政复决字[2020]2号行政复议决定：维持被告洮南市水利局作出的吉洮水罚字（2020）第1号行政处罚决定。 原告诉称，原告在吉林省洮南市洮府乡桥南村北大坝北侧，合法经营洮南市林园东升肥牛养殖场，其合法拥有涉案地块的使用权以及涉案厂房的所有权。经桥南村村民代表大会、桥南村委会一致研究同意，原告承包盐碱荒地，并根据国家的相关法律、法规在涉案地块合法经营，依法持有建设用地批准书，并依法办理营业执照、动物防疫条件合格证等证件。2020年1月，原告收到被告洮南市水利局作出的《行政处罚决定书》(吉洮水罚字[2020]第1号)，原告认为上述处罚决定书实体、程序皆违反法律，无任何事实和法律依据，严重侵害了申请人的合法权益，原告在法定期限内向洮南市人民政府申请行政复议，洮南市人民政府于2020年3月13日受理，并延期至2020年6月10日作出复议决定，洮南市人民政府行政不作为，未作出复议决定，原告于2020年7月16日向洮南市人民法院起诉，请求撤销被告洮南市水利局作出的处罚决定，而后原告于2020年7月19日收到被告洮南市人民政府作出的行政复议决定书及中止审理通知书，被告洮南市人民政府作出维持被告洮南市水利局作出的处罚决定书的复议决定。原告认为被告洮南市水利局作出的处罚决定书事实认定不清，严重侵害原告的合法权益，被告洮南市人民政府作出复议决定不符合法律规定，原告为维护自身的合法权益，请求法院判令：撤销被告洮南市水利局作出的吉洮水罚字（2020）第1号行政处罚决定及被告洮南市人民政府作出的洮政复决字[2020]2号行政复议决定，并由二被告承担本案诉讼费。 被告洮南市水利局辩称，原告刘东升于2000年后在洮南城防堤北大坝桥南村东南处河道管理范围内建设养殖场的行为未经本机关批准，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，属于违法行为。原告提供了洮南市土地管理部门核发的相关手续以及桥南村向洮府乡人民政府提交的关于承包盐碱荒地的请示报告，并未提供与桥南村签认的承包合同。土地部门核发的用地手续上标明属临时用地，审批时限2000年8月到2015年8月，备注上标注土地的所有权、使用权仍归桥南村所有。原告称土地的使用权归原告所有，本身与土地审批不符。刘东升养殖场的审批件并没有经过水利主管部门同意，且相关部门出具的审批时效已过期。2020年1月6日，我局对该案件进行立案调查，并向当事人进行了询问，当事人对建设行为予以承认，我局向当事人下达了责令限期改正通知书，当事人未履行，且拒绝在送达回证及询问笔录上签字，当事人于2020年1月15日进行了书面陈述，但陈述内容与本案无关。2020年1月20日，我局向当事人下达了吉洮水罚字[2020]第1号行政处罚决定书，并予以公示，2020年3月23日，我局又向当事人下达了吉洮水催字[2020]1号催告书，2020年4月8日，我局对当事人拒不执行义务的行为发布强制拆除公告（洮水强拆告字[2020]第1号）。恳请法院判决维持我局作出的行政处罚决定。 被告洮南市人民政府辩称，1.案涉事实与理由已在水利局认定的事实部分表述清楚，适用法律正确，处罚适当。2.作为复议机关在收到行政复议决定申请之后，由于案件复杂，不能在法定时效内作出复议决定，经请示白城市人民政府，同意对案件中止审查后，恢复审查后在2020年7月15日作出了[2020]2号行政复议决定书，该决定详细阐述了申请人的理由、依据，听取了水利局所提交的作出处罚决定的事实和法律依据，经讨论决定后作出的该决定，该决定从程序到实体均具有合法性，申请人申请撤销该复议决定缺乏事实和法律依据，应维持原复议决定。 被告洮南市水利局提供如下证据：证据一：行政处罚卷宗。清障令证明：原告的养殖场在河道清理范围内。水事案件呈批表。刘东升询问笔录（2020年1月6日）证明，原告承认在洮南市城市防洪堤北侧行洪区内的建筑物、构筑物是其自己所建。改正通知书证明基于原告的上述违法行为，水利局对其作出限期改正的通知。6张照片是工作人员对原告的现场拍照，证明原告的违法行为。原告提供的建设用地审批书（标注使用期2000年8月-2015年8月），原告以此证明案涉的养殖场属合法用地，但被告认为在河道范围内设置构筑物和建筑物，水利行政许可应该程序前置，本案原告用地时国土部门代表市政府审批，没有考虑到水利行政许可前置，不符合法律规定，这一问题由政府内部协调解决，本案关键在于，原告的用地年限截止到2015年8月已经届满，此后继续使用该地属于违法用地。原告提供的关于承包盐碱荒地的请示报告，证明本案行政案件办理中原告为表明自己与桥南村就案涉土地存在土地承包合同关系，且该地属于桥南村，不在被告行使管理权的范围内，被告认为原告提供的证据本身不合法，且原告的待证事实不成立，具体表述为1.这只是桥南村向乡党委和政府的请示报告，没有批示，也没有请示报告中的原告签订土地承包合同，我们相信合同应该是客观存在，但案件处理中原告至今未提交该合同，我们有理由相信就本案而言一定有对原告不利的约定，否则原告没有理由拒不提供；2.案涉土地在被告行使管理权的范围内，桥南村乃至洮府街道在没有水利行政许可前置的前提下没有用地审批权限，在依法应予纠正的范围内；3.在没有洮府乡党委和政府的批准决定和原告所谓的土地承包合同的情况下，政府所属国土部门予以行政许可在程序上存在瑕疵，属于应予纠正的范畴。国有土地使用证证明洮南市人民政府就被告在洮府乡范围内所管理的河道范围进行发证，发证时间为1991年10月6日，该证标注了四至范围及用地范围，本案原告违法用地的范围在被告水利局管理的河道范围内，原告属于违法用地。土地权属界线协议书、河道堤防图、公证书证明洮府乡与河道管理站就河道管理范围达成协议，四至清楚，原告违法使用的河道范围在此范围内。现场勘查记录及平面图证明经现场勘查原告在河道内违法建筑物共计12处合计面积8,965.2平方米，整个养殖场占地面积为13,251.25平方米，以此证明原告违法占地的客观事实。水利局讨论记录、行政处罚告知书存根、行政处罚告知书送达回证、拒签照片证明针对原告占地的违法事实，水利局对案件事实进行讨论后，水利局向原告送达了告知书。刘东升陈述意见、行政处罚决定书、水利局行政处罚的公示、水利局催告书、水利局拆除公告原告拒签，视听资料光盘。上述证据综合待证原告在洮儿河行洪区内违法设置建筑物、构筑物的事实客观存在，被告水利局对其作出的行政处罚事实清楚，证据充分，法律依据明确，行政执法过程中被告对原告所提交的证据非常重视并依法审查，但认为原告据此提出的申辩、陈述及抗辩理由不能成立。 原告质证称：对清障令的合法性不予认可，防洪法第41条规定，作出清障令的时间是2019年12月26日并非紧急汛期或主汛期，而清障令是一个行政强制措施非紧急情况并没有制作的必要。对询问笔录真实性与合法性不予认可，原告本人并未见过该笔录，询问笔录没有原告本人签字确认，被告也没有提供其他的视频资料予以辅证，没有提供王子健和张立群的执法证件，因此证明目的不予认可。对改正通知书合法性不予认可，该份通知书不符合行政处罚的正常流程，被告于2020年1月6日进行询问，同日就对原告下发该份通知，违反程序。同时行政处罚法并未规定有限期拆除这项处罚种类。对照片的真实性不予认可，证明目的不予认可，照片并未显示拍摄时间，仅凭照片不能体现原告的建筑物为违法建筑。对集体讨论记录的关联性、合法性不予认可，该份记录都是对清障令进行讨论，并没有对此次行政处罚进行讨论，被告对原告作出顶格处罚，且有罚款，但在送达行政处罚告知书并未向原告送达听证告知书。对告知书合法性不予认可，被告作出告知书所依据的法律错误，并未确定原告所属土地和房屋系在河道管理范围内。对处罚决定合法性不予认可。对催告书和强制拆除公告合法性不予认可，没有事实依据。对建设用地审批书、请示报告、结合原告提供的收据足以证明原告与桥南村村委会之间就涉案土地已达成承包协议。建设用地审批书仅为了证明涉案土地已经转为建设用地且已用于养殖，根据国土资源部和农业部最新发布的关于完善设施农用地管理的规定，原告的养殖场所占土地权属来源和土地使用权利均没有任何瑕疵，对于国有土地使用证，关联性不予认可，该份证据的四至范围并不与原告养殖场所占土地有关系，结合上述原告提供的建设用地审批和请示报告、收据和被告提供的国有土地使用证足以说明原告的养殖场根本不在洮儿河河道管理范围内，对视频光盘内容没有异议。 被告洮南市人民政府对洮南市水利局提供的证据无异议。 被告洮南市人民政府提供如下证据：行政复议卷宗一份，以上证据证明从程序到实体均证明洮南市水利局对原告作出的行政处罚认定事实清楚，适用该法律正确。洮南市政府在审理复议案件过程中充分听取了申请人和被申请人的意见，审查了全部卷宗，因案件复杂，适用法律较多，向白城市政府提出了延期审理申请，后得到白城市政府的答复和认可，洮南市政府在2020年7月向原告送达了案涉的行政处罚复议决定书，上述行政复议过程中给的相关文书已向原告和水利局依法送达并有签收的送达回证。 原告质证称：对复议决定的合法性不予认可，市政府并没有调查清楚事实，以此作出的复议决定没有事实根据，对复议决定市政府延期以及中止的情节并非属于案件复杂，适用法律较多的情形，故此超期作出的行政复议决定系典型的不作为行为，对证明目的不予认可。被告水利局在答复书中称2020年1月7日对原告的行政处罚事项作出集体讨论其在本庭提交的集体讨论时间为2020年1月14日，恳请注意该份证据的真实性。对复议决定的程序违法，行政复议实施条例明确规定了，中止的情形，但市政府中止审理不符合五种情形中的任何一种。 被告洮南市水利局对洮南市人民政府提供的证据无异议。 原告提供如下证据：原告身份证复印件，被告组织机构代码证，原告营业执照，动物防疫条件合格证，关于承包盐碱荒地的请示报告，建设用地批准书，收款单据，测绘成果报告书及洮南市林园东升养殖场用地勘测定界技术图，《行政处罚决定书》，行政复议受理通知书，延期审理通知书，复议决定书及中止审理通知书，原告签收复议决定及中止审理物流信息截图，洮南市城市总体规划说明书。待证事实：营业执照和防疫合格证证明原告在此肥牛养殖。请示报告、批准书、单据证明原告对涉案土地权属来源合法，依法享有对涉案土地使用权。测绘图证明原告养殖场所占土地性质为集体建设用地和设施农用地。处罚决定证明水利局的行政行为侵犯了原告的合法权利。复议决定证明市政府的行政行为侵犯了原告的合法权利。中止通知书、签收物流截图证明市政府作出复议决定程序违法。规划证明洮儿河河道管理最新规定。 被告洮南市水利局质证称：对营业执照、防疫合格证真实性无异议，对原告待证的原告在此养牛的事实无异议。但这两份证据与本案争议事实不具有关联性，即两份证据不能证明原告使用的养牛场所属于合法用地。对请示报告、批准书、单据的书面真实性无异议，对原告以此待证的原告在此养牛系合法用地的事实不予认可。对请示报告质证意见同被告的举证意见。批准书存在程序瑕疵，且至2015年8月使用期已经届满，此后使用该地没有依法获得行政许可，且在河道范围内属于违法占用河道，对收款单发表质证意见是在庭后与原件核对无误后的意见，书面真实性无异议，但案涉土地系河道在被告水利局管理范围内，不是桥南村的管理土地，桥南村无权发包，同时既然原告称签订了土地承包合同并交纳了承包费，只提供交费收据而不提供承包合同让被告有理由相信合同中存在就本案诉讼对原告不利的约定，原告拒绝提供是不尊重事实不尊重法律的表现。对测绘报告和技术图，对报告书的来源没有异议，但对技术图中相关内容的标注以及测绘成果报告中部分测量内容的表述记载有异议，这两份书证来源于洮南府城公司，从性质上讲该公司不是政府机关及其所属部门，他所进行测量和表述的结果没有有权政府机关予以确认，只能代表测绘公司测绘结论的意思表示或委托人洮南市林源东升育肥牛养殖场的意思表示，土地性质由有权国家机关予以确定，测绘公司没有该法定权限，因此不能证明原告以此待证的事实能够成立。对洮南市城市总体规划说明书，从证据表现形式上是原告在网上下载的，由于来源于网上下载，并且文件名称是吉林省洮南市城市总体规划（2018-2035）说明书，该份文件是否已经经政府相关程序确定已经具体实施，原告没有提供相关证据加以证明，目前不排除这只是拟定的计划尚未实施，原告以此待证洮儿河河道管理最新规定的待证事实，不能成立。 被告洮南市人民市政府质证称：同水利局的质证意见。 上述证据中，被告洮南市水利局提供的证据符合行政诉讼法证据规则的要求，能够形成完成的证据链，证实其行政行为的合法性，且来源合法，与案件事实有关联，本院予以确认。被告洮南市人民政府提交的证据能够证明其复议程序合法，本院对其提供的证据予以采信、确认。原告刘东升所提供的证据与本案争议焦点无关联，对其证据不予采信。 经审理查明，原告刘东升系洮南市林园东升肥牛养殖场经营者，经营场所在洮南市洮府乡桥南村北大坝北侧，经营范围为肥牛养殖。2019年12月26日，洮南市水利局在“河湖清四乱”中，发现洮南市城市防洪堤内有建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，洮南市防汛抗旱指挥部于同日下达《清障令》，要求在规定时间内拆除违法建筑物、构筑物，案涉争议土地及建筑物、构筑物在清障区域之列，洮南市水利局于2020年1月6日立案，对违法行为人刘东升进行调查询问，并于2020年1月13日到现场进行实地测量，测量结果为违法建筑物共12处，面积为8,965.2平方米，共占地面积为13,251.25平方米，并制作现场勘验笔录，向其送达了《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知书》等相关文书，并经集体讨论后，于2020年1月20日，对原告作出吉洮水罚字[2020]第1号行政处罚决定，原告不服，向洮南市人民政府申请复议。洮南市人民政府于2020年3月13日受理，并于2020年6月9日将复议案件中止审理。原告刘东升于2020年7月16日向本院提起案号为（2020）吉0881行初6号的行政诉讼，要求撤销被告洮南市水利局作出的吉洮水罚字[2020]第1号行政处罚决定，因遗漏诉讼主体，原告于2020年8月3日向本院撤诉。2020年7月15日，洮南市人民政府作出洮政复决字[2020]2号行政处罚决定，维持了洮南市水利局作出的吉洮水罚字[2020]第1号行政处罚决定，原告于2020年7月19日收到复议决定。另查明，1991年12月6日，洮南市河道堤防管理站已取得洮国用（91）字第17465号国有土地使用证，四至内容为：迎水面堤脚外50m,背水面堤脚外15m,西至洮突公路三公里，东至洮白公路。1991年12月6日，洮府乡政府与河道管理站签订《土地权属界线协议书》，约定了四至及相关事项，并由洮南市公证处（92）洮证经字第17号公证书公证。原告以处罚决定事实认定不清、复议不符合法律规定为由，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作…”、第二十一条“…有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定”、《中华人民共和国水法》第三十七条第二款“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”之规定，本案中，洮南市水利局作为辖区内水资源行政主管部门，负有水资源保护、监督、管理的法定职责，其提供的已公证的洮国用（91）字第17465号国有土地使用证以及土地权属界线协议书，可以证明案涉争议土地在其职权管辖范围内，并已履行了通知、调查询问、勘验、告知、处罚、催告、公告等法定程序。原告在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物12处，违法建筑面积为8,965.2平方米，所从事养殖场所占地面积为13,251.25平方米，已影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的行为，原告提供的证据不能证明案涉养殖场所占用的土地使用权及建筑物、构筑物具有合法审批手续，其行为违反了有关法律强制性规定，属于违法建设行为。被告洮南市水利局作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一的规定，被告洮南市人民政府于2020年3月13日受理原告的复议申请，在下发延期审理通知书后，应在2020年6月10前作出复议结论。2020年6月9日被告洮南市人民政府以案情复杂为由，中止了复议程序，复议期限符合相关法律规定，被告洮南市人民政府复议程序未超期，故被告洮南市人民政府作出的复议决定程序合法，原告要求撤销的请求没有事实和法律依据，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下： 驳回原告刘东升的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告刘东升负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判长  吴士伟 审判员  卢伟光 审判员  刘 慧 二〇二〇年八月二十八日 书记员  吕榀超