广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初196号原告佛山市三水区云东海街道宝月村西头股份经济合作社，住所地佛山市三水区云东海街道宝月村委会西头村。法定代表人程伟正。委托代理人李院锋，广东古谷律师事务所律师。委托代理人梁晓璇，广东古谷律师事务所律师。被告佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，主任。委托代理人冯嘉树，该处工作人员。委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。被告佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路**。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人李梓琪，佛山市三水区司法局工作人员。委托代理人陆堃基，佛山市三水区司法局工作人员。第三人李XX，男，2013年6月26日出生，汉族，住佛山市三水区。法定代理人李金才，男，1982年11月12日出生，汉族，住佛山市三水区，系第三人的父亲。原告佛山市三水区云东海街道宝月村西头股份经济合作社不服被告佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称云东海街办）作出的三云行决〔2019〕78号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》）以及被告佛山市三水区人民政府（以下简称三水区府）作出的三府行复〔2019〕128号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2020年1月7日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补正起诉材料后，本院于同年2月17日受理，并依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李XX与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人梁晓璇，被告云东海街办的委托代理人冯嘉树、李琳，被告三水区府的委托代理人李梓琪，第三人的法定代理人李金才均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告云东海街办于2019年8月24日作出《行政处理决定书》，查明第三人的母亲钱燕娟于1985年6月18日出生，于1987年2月28日出生入户西头村民小组，是原告集体经济组织成员。第三人于2013年6月26日出生，后于2013年12月16日出生随母入户西头村民小组，其出生不符合计划生育政策。原告以第三人属违反计划生育政策出生为由，不给予第三人进行分配。云东海街办认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》（2009年8月11日）第三条、《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》（2013年8月23日）第七条的规定，第三人自出生就随母入户西头村民小组且此后户籍一直没有迁移，其出生虽不符合计划生育政策但并未超过二周年才入户西头村民小组，则第三人享有原告集体经济组织成员资格。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十八条第三款和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、第二十五条第一款的规定作出决定：确认第三人享有原告成员资格，并从决定书作出之日起享有成员同等待遇。原告对上述处理决定不服，向被告三水区府申请行政复议。被告三水区府于2019年12月18日作出《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告云东海街办作出的《行政处理决定书》。原告诉称，原告不服两被告作出的行政行为，具体理由如下：一、第三人不享有原告集体经济组织成员资格。《集体经济组织成员确定办法》第八条规定了普通成员的权利与义务。普通成员在该农村集体经济组织内享有土地共有权、保留型土地使用权、农（林）用地承包经营权、集体资产管理与处置的参与权、集体资产收益分配权等完整权利，承担耕地、林地保护，区域内共有生产、生活设施与集体合法利益维护等完全义务。普通成员的权利与义务一般由具有民事行为能力的普通成员行使和履行，也可以由其利益关系人家庭行使和履行。第九条规定了普通成员资格丧失的情形。死亡或符合民法规定宣告死亡条件的；取得其他农村集体经济组织成员资格的；全家迁出集体经济组织所在地的；未在集体经济组织所在地生产、生活，未与农村集体经济组织形成权利义务关系，不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的；因城市扩展，农村集体经济组织经过明晰产权转变为城市社区的；因政府行为、国防建设导致的农村集体经济组织解散的。第三人的母亲钱燕娟与李金才结婚多年，并不在原告本村生活，未在集体经济组织所在地生产、生活，未与农村集体经济组织形成权利义务关系，不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障，故此，依据上述法律规定，无论是钱燕娟还是第三人，虽落户在原告处，但并不符合集体经济组织成员确认的条件，不属于原告的集体成员。二、第三人未能履行法律与组织章程规定的义务。云东海街办以《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定为由，认定第三人属于农村集体经济组织成员。第三人于2013年6月26日出生，时至今日才六岁，属于无民事行为能力之人，其年龄以及行为能力决定其无法履行法律法规和组织章程规定义务。三、原告有自主权处置集体财产。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”该规定明确了集体组织有独立进行经济活动的自主权。原告有权根据本集体组织的实际情况，决定本村的分红事项。可依据民主表决程序决定第三人是否享有、或从何时开始享有与集体经济组织成员同等待遇。云东海街办适用法律错误，所作的《行政处理决定书》应属无效。四、云东海街办作出的《行政处理决定书》适用法律法规错误，超越职权，依法应予撤销。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，国家法律没有授权县一级人民政府享有对村民与集体经济组织之间的纠纷作出处理的职权，仅仅是对于乡镇级人民政府的职权进行概念性规定，而没有明确的具体授权和规定。云东海街办作为区一级人民政府的派出机关，其职权是区一级人民政府依照法律授权赋予的，既然区一级人民政府没有对涉案纠纷处理的职权，云东海街办更没有对涉案纠纷处理的职权。“法无明文授权不可为”是我国对行政机关执法规定的原则。因此，云东海街办作出的处理决定没有法律依据，超越了法律授权范围。综上，云东海街办超越国家法律规定的权限，违反原告的村规民约，错误作出处理决定，严重损害了原告的合法权益。三水区府仍给予维持，同样损害了原告的合法权益。故此，原告特向法院起诉，望判如所请。请求法院判决：1.撤销被告云东海街办作出的《行政处理决定书》；2.撤销被告三水区府作出的《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由两被告承担。原告在诉讼中向本院提供了以下证据：1.《行政复议决定书》《行政处理决定书》、行政复议申请书，证明两被告作出的决定损害原告权益。2.《佛山市三水区西南街宝月村委会西头村民小组股份合作经济社章程》《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》、西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告审批表，证明原告的村规民约。3.三委发〔2009〕10号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》，证明三水区府关于出嫁女以及子女的政策。被告云东海街办辩称，一、云东海街办作出行政处理决定主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，云东海街办作为经批准设立的三水区府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，因此云东海街办具有对第三人提出的申请事项进行行政处理的法定职责。二、云东海街办作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。经云东海街办查明，第三人母亲钱燕娟于1985年6月18日出生，于1987年2月28日出生入户西头村民小组，是原告集体经济组织成员。第三人于2013年6月26日出生，出生后于2013年12月16日出生随母入户西头村民小组，其出生不符合计划生育政策。原告以第三人是违反计划生育政策出生为由，不承认其集体经济组织成员资格。云东海街办查明事实后，作出《行政处理决定书》，确认第三人享有原告的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。三、云东海街办作出的行政处理决定适用法律依据正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第十六条第（二）项、《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》第三条、《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》第七条的规定，第三人因其母亲婚后户口仍一直保留在宝月西头村，是原告处的集体经济组织成员，其出生就随母入户宝月西头村，且户籍一直保留在该村，其依法应享有原告处集体经济组织成员资格，并享有与该社其他成员同等待遇。四、被告作出的行政处理决定程序合法。云东海街办收到第三人提交的行政处理申请书后，已依法向原告及第三人代理人送达《行政处理告知书》，告知原告及第三人其享有的陈述和申辩的权利。云东海街办经审查后作出《行政处理决定书》，并依法送达原告及第三人，并告知原告及第三人享有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。综上所述，云东海街办所作《行政处理决定书》主体适格，认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，应当依法予以维持，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告云东海街办在诉讼中向本院提供了下列作出被诉行政行为的证据、依据：1.行政处理申请书，证明第三人于2019年6月10日向云东海街办提出行政处理申请。2.第三人及李金才的户口簿、钱燕娟、李金才的身份证及结婚证、钱燕娟的计生证、第三人的出生医学证明、社会抚养费征收情况证明、社会抚养费征收情况说明、计生证明、证明，证明第三人的母亲钱燕娟是原告的集体经济组织成员，且婚后户口一直保留在原告处，第三人出生后随母入户原告处，且一直没有迁出，第三人是违反计划生育出生的子女，其父母已足额支付社会抚养费。3.原告的农村集体经济组织登记证、《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》，证明原告主体资格情况，根据原告于2009年8月11日表决通过的《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》规定，符合本社成员资格的农村出嫁女及其子女为本社股东，根据原告于2013年8月23日表决通过的《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》规定，计划外出生的小孩超过二年入户的需要交纳购股金方可成为本股份社的股东。4.《行政处理告知书》2份、送达回证2份、陈述申辩书、三委发〔2009〕10号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》《佛山市三水区西南街宝月村委会西头村民小组股份合作经济社章程》、西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告审批表、《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》《行政处理决定书》、送达回证2份、EMS邮单及查询结果，证明云东海街办依法向原告及第三人法定代理人送达《行政处理告知书》，告知原告及第三人依法享有的权利。于2019年8月24日作出《行政处理决定书》，于2019年8月30日送达原告、第三人。5.《行政复议决定书》，证明原告对云东海街办作出的《行政处理决定书》不服，依法向三水区府提出复议。三水区府于2019年12月28日作出《行政复议决定书》，决定维持云东海街办作出的《行政处理决定书》。被告云东海街办在诉讼中向本院提供的法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》。被告三水区府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（一）项的规定，云东海街办是三水区府的派出机关，因此，三水区府作出本案被诉行政复议决定的主体适格。二、三水区府作出的行政复议决定程序合法。原告不服云东海街办于2019年8月24日作出的《行政处理决定书》，于2019年10月21日向三水区府申请行政复议，三水区府于当日予以受理，并向原告送达《行政复议受理通知书》，向云东海街办邮寄《提出行政复议答复通知书》，云东海街办于次日收到。2019年10月31日，云东海街办向三水区府提交《行政复议答复书》及作出本案被诉行政行为的证据材料和依据。2019年12月18日，三水区府作出行政复议决定，于同年12月20日邮寄送达原告及云东海街办。上述行政复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，程序合法。三、云东海街办作出的行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，在复议程序中依法提供了作出处理决定的证据材料和依据，三水区府据此作出行政复议决定符合法律法规规定。综上，原告的诉讼请求没有依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告三水区府在诉讼中向本院提供了下列作出被诉行政行为的证据、依据：1.《行政复议受理通知书》、行政复议申请书、《行政处理决定书》、送达回执、申请人提交材料清单、行政复议法律文书送达地址确认书，证明三水区府在2019年10月21日依法受理了原告的行政复议申请。2.《提出行政复议答复通知书》、EMS邮单及查询结果、行政复议答复书、交付材料目录，证明三水区府在2019年10月21日向云东海街办发出《提出行政复议答复通知书》，云东海街办于次日收到，并于2019年10月31日提交了书面答复及作出本案行政行为的证据和依据。3.《行政复议决定书》、EMS邮单及查询结果各2份，证明三水区府于2019年12月18日依法作出行政复议决定，并于2019年12月23日送达原告、云东海街办。被告三水区府在诉讼中提供的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》。第三人述称，同意两被告的意见。第三人在诉讼中没有提交证据。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：原告及两被告提交的证据，各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据来源合法、与本案相关联，本院均予以采纳。经审理查明，第三人李XX的母亲钱燕娟是原告佛山市三水区云东海街道宝月村西头股份经济合作社的成员，户籍登记在原告所在地。2010年2月23日，钱燕娟与非本村户籍的李金才登记结婚，婚后其户籍一直保留在该村。二人婚后于2010年9月4日生育李俊X，于2013年6月26日生育第三人，第三人的出生不符合计划生育政策，卫计部门据此对钱燕娟、李金才作出社会抚养费征收决定，二人已缴纳完毕。2013年12月16日，第三人随母出生入户原告所在地，户口至今未迁移。原告以第三人属违反计划生育政策出生为由，不承认第三人的股东资格。2019年6月10日，第三人向云东海街办提出行政处理申请，要求确认其具有原告的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。2019年6月17日，云东海街办作出《行政处理告知书》，并于同年6月19日送达第三人，同年7月19日送达原告。2019年7月24日，原告向被告提交陈述申辩书。经审查后，被告云东海街办于2019年8月24日作出《行政处理决定书》，确认第三人具有原告的集体经济组织成员资格，并从该决定书作出之日起享有成员同等待遇。2019年8月30日，云东海街办将《行政处理决定书》分别送达原告及第三人。原告不服上述行政处理决定，于2019年10月21日向被告三水区府申请行政复议，三水区府于同日予以受理，并于次日向云东海街办送达《提出行政复议答复通知书》。云东海街办于同年10月31日向三水区府提交行政复议答复书及相关证据材料。经审查，三水区府于2019年12月18日作出《行政复议决定书》，决定维持云东海街办作出的行政处理决定，并于同年12月23日分别送达云东海街办及原告。另查，原告于2006年12月17日通过的《佛山市三水区西南街宝月村委会西头村民小组股份合作经济社章程》第十条第（四）项规定：“股东如违反国家法律、法规及有关规定的，作如下处理：……（四）违反计划生育者，除按有关计划生育条例处罚外，夫妻双方按如下办法处理：1.非婚生育的，停止当年股份分红；2.超生第二胎的，停止股份分红8年；3.超生第三胎以上的停止股份分红12年。”《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》（三委发〔2009〕10号）第三点第（二）项第3小点规定：“3.农村出嫁女及其子女有以下情形之一的，不具备农村集体经济组织成员资格：……（2）农村集体经济组织成员违反计划生育政策所生育的子女；……”原告于2009年8月11日通过的《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》第三条规定：“在第二章中增加一条：依据《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》（三委发〔2009〕10号）的规定，符合本社成员资格的农村出嫁女及其子女为本社股东。”原告于2013年8月23日通过的《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》第七条规定：“计划外出生的小孩超过二周年入户的，需要交纳参股金方可成为本股份社股东，参加下一年度股份分红。”第十三条规定：“违反计划生育者，除按有关计划生育条例处罚外，夫妻双方按如下办法处理：1.非婚生育的，未办妥结婚手续前停止股份分红；2.超生一个子女的（含非婚），停止股份分红7年；3.超生二个子女的（含非婚），停止股份分红14年。”又查，2019年7月22日，原告的名称由佛山市三水区云东海街道西头股份合作经济社变更为佛山市三水区云东海街道宝月村西头股份经济合作社。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被告云东海街办作为经批准设立的三水区府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，具有对第三人提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权。云东海街办在收到第三人的申请后，依法向原告和第三人送达《行政处理告知书》，告知其享有陈述、申辩以及举证的权利。经调查核实后作出《行政处理决定书》，依法送达原告及第三人，并告知了当事人享有复议或诉讼的权利，程序正当，本院予以确认。原告关于其可依据民主表决程序决定第三人是否享有成员资格以及从何时开始享有集体经济组织成员待遇，云东海街办超越法定权限作出处理决定的主张，排除了人民政府及派出机关对集体经济组织的不当行为进行纠正和处理的法定监督职责，不符合法律规定，本院不予支持。本案的争议焦点是第三人是否具有原告的成员资格，两被告作出的行政行为是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”根据上述法规和规章的规定，第三人的母亲钱燕娟户口在原告所在地，是原告的集体经济组织成员，婚后户口未迁移，第三人出生后随母入户原告所在地，户口亦未迁移，故第三人应具有原告的成员资格，并享受成员同等待遇。原告认为第三人及其母亲并不在本村生活，未与农村集体经济组织形成权利义务关系，不符合成员资格确认的条件。经查，第三人是否在原告处生活并非认定其是否具有原告成员资格的法定条件，第三人是未成年人，原告亦未提供证据证明第三人不履行成员义务，故原告的上述主张于法无据，本院不予支持。原告还认为，第三人属于违反计划生育政策出生的子女，根据三委发〔2009〕10号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》的规定，第三人不具备集体经济组织的成员资格。经查，2015年修订的《广东省人口与计划生育条例》并未规定违反计划生育政策出生的子女不能取得集体经济组织成员资格，仅对超生人员在一定期限内享受分红及福利待遇作出限制，而2018年以及2019年修正的《广东省人口与计划生育条例》亦已将该条限制性规定取消。三委发〔2009〕10号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》中第三点第（二）项第3小点关于农村集体经济组织成员违反计划生育政策所生育的子女不具备农村集体经济组织成员资格的规定，该条款与上述法规和规章的规定相抵触，不能成为界定第三人是否具有原告成员资格的依据。另外，原告历年的章程及修改意见亦未规定违反计划生育政策出生的子女不能取得集体经济组织成员资格，只是规定夫妻双方在一定期限内停止股份分红。《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》第七条规定计划外出生的小孩超过二周年入户的，需要交纳参股金方可成为本股份社股东，参加下一年度股份分红。而第三人出生当年即随母入户原告所在地，故无需缴纳参股金即可成为原告的股东。综上，云东海街办根据第三人的户口簿、出生医学证明、钱燕娟、李金才的户口簿、身份证及结婚证、社会抚养费征收情况说明、计生证明、《佛山市三水区西南街宝月村委会西头村民小组股份合作经济社章程》《西南街道宝月村委会西头股份合作经济社章程修正公告》《宝月村委会西头股份合作经济社章程修改》等证据，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款等规定，认定第三人享有原告的集体经济组织成员资格，从决定书作出之日起享有成员同等待遇，事实清楚，证据充分，适用依据正确，本院予以支持。此外，被告三水区府作为被告云东海街办设立派出机关的人民政府，对原告提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十五条的规定作出行政复议决定。三水区府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并送达各方当事人，告知了当事人诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，内容合法，处理结果正确，本院亦予以支持。综上，原告要求撤销两被告作出的行政行为的诉请，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告佛山市三水区云东海街道宝月村西头股份经济合作社的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市三水区云东海街道宝月村西头股份经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  田婷婷人民陪审员  梁惠霞人民陪审员  黎彩梅二〇二〇年八月十日书 记 员  罗盛权