河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终165号上诉人（一审原告）鲁金岭，男，1988年1月23日出生，汉族，住河南省社旗县。委托诉讼代理人刘思远，河南宁璋律师事务所律师。委托诉讼代理人李贤勇，河南宁璋律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）社旗县盐业管理局，住所地：河南省社旗县赊店镇九龙庙街**。统一社会信用代码：124113271766822011。法定代表人薛荣山，党组书记。委托诉讼代理人张春媛，河南吾衡律师事务所律师。一审第三人新乡县盐业公司，住所地：河南省新乡县七里营镇青年路。统一社会信用代码：9141072117315995XW。法定代表人陈玉党，该公司经理。委托诉讼代理人赵永亮，男，汉族，1972年3月24日出生，系该单位工作人员。上诉人鲁金岭与被上诉人社旗县盐业管理局及一审第三人新乡县盐业公司为行政强制措施纠纷一案，不服河南省社旗县人民法院（2020）豫1327行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鲁金岭的委托诉讼代理人刘思远、李贤勇，被上诉人社旗县盐业管理局的委托诉讼代理人张春媛，一审第三人新乡县盐业公司的委托诉讼代理人赵永亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：结合合并审理的丁新江诉被告行政强制措施案件查明，原告鲁金岭系个体工商户，在社旗县泰山路中段路南经营鲜品汇生鲜超市，依法取得营业执照，经营范围为预包装兼散装食品、保健食品、日用百货、干菜调料、粮油果蔬、酒类、卷烟、雪茄烟零售。丁新江租赁位于社旗县赊店镇李庄李永运的民房存放第三人新乡县盐业公司提供给丁新江的湖北久大（应城）盐矿有限责任公司生产的嘉典牌食盐，丁新江通过青年路菜市场东头的小姚冻品调料批发商行，经营食盐批发零售。2019年12月2日，丁新江给尚东浩经营的烟酒副食店送了40箱嘉典精纯盐，每箱规格为1箱＊400克＊50包，约定27元／箱，尚东浩销售的价格为每箱35元，零售为每小袋1元。丁新江给尚东浩出具了加盖新乡县盐业公司发票专用章的河南增值税电子普通发票一张。该发票显示：＊加工盐＊嘉典精纯盐，规格型号1＊20，单位吨，数量0.8，单价724.770642，金额579.82，税率9％，税额52.18，价税合计632元。通过该发票可以确定第三人新乡县盐业公司的食盐价格为：嘉典精纯盐15.8元／箱，共计40箱。2019年12月5日，尚东浩通过微信支付给丁新江1080元，40箱食盐，即27元／箱。该笔货款丁新江自称交给第三人新乡县盐业公司，但第三人新乡县盐业公司向一审法院出具证明，称丁新江未向第三人公司支付过货款。2019年12月4日，丁新江给鲁金岭经营的鲜品汇生鲜超市送了嘉典精纯盐30箱，约定27元／箱；编织袋精纯盐30袋，约定25元／袋；320G纸箱海藻加碘盐5箱，约定70元／箱；320G纸箱低钠加碘盐5箱，约定60元／箱；320G纸箱精纯加碘盐5箱，约定50元／箱。鲁金岭的销售价格为嘉典精纯盐、编织袋精纯盐每小袋1元（1＊400克），320G海藻加碘盐、320G低钠加碘盐、320G精纯加碘盐三个品种每小袋2元。丁新江给鲁金岭出具了加盖新乡县盐业公司发票专用章的河南增值税电子普通发票一张。该发票显示：＊加工盐＊320G纸箱海藻加碘盐，规格型号1＊32KG，单位吨，数量0.08，单价2408.256881，金额192.66，税率9％，税额17.34；＊加工盐＊320G纸箱低钠加碘盐，规格型号1＊32KG，单位吨，数量0.08，单价2408.256881，金额192.66，税率9％，税额17.34；＊加工盐＊320G纸箱精纯加碘盐，规格型号1＊32KG，单位吨，数量0.08，单价2408.256881，金额192.66，税率9％，税额17.34；＊加工盐＊嘉典精纯盐，规格型号1＊20，单位吨，数量0.6，单价724.770642，金额434.86，税率9％，税额39.14；＊加工盐＊编织袋精纯盐，规格型号1＊20KG，单位吨，数量0.6，单价633.027523，金额379.82，税率9％，税额34.18。价税合计1518元。通过该发票可以确定第三人新乡县盐业公司的食盐价格为：320G纸箱海藻加碘盐42元／箱，共5箱；320G纸箱低钠加碘盐42元／箱，共5箱；320G纸箱精纯加碘盐42元／箱，共5箱；嘉典精纯盐15.8元／箱，共30箱；编织袋精纯盐13.8元／袋，共30袋。丁新江给鲁金岭送上述食盐后，鲁金岭并未支付货款，给丁新江打了一个欠条，鲁金岭自称大概两千多元钱。以上事实由被告在执法过程中对丁新江、尚东浩、鲁金岭的询问笔录、丁新江给尚东浩、鲁金岭出具的第三人新乡县盐业公司的电子发票在卷佐证，结合庭审中第三人新乡县盐业公司称不允许加价销售以及第三人新乡县盐业公司证明丁新江未向公司支付过货款的情况，足以证实丁新江在销售食盐过程中存在加价转卖的行为。丁新江给商户张保军、贺玉玺、李文东、丁国强、崔明杰、崔如星、赵建峰、曹继强、张继丽送食盐均存在与商户送货时约定的价格与开具发票中的食盐定价不符的情况，同样属于加价销售行为，有询问笔录及电子发票相互印证并在卷佐证，一审法院不再一一列举，不再赘述。2019年12月5日，被告社旗县盐业管理局执法人员在市场检查中接群众举报称：在社旗县赊店镇北寨外李庄东路口一民房内存有食盐，存放食盐者在青年路菜市场东头开办有小姚冻品调料批发商行门店，被告的执法人员来到该门店后通过招牌上号码为152××××****的配送电话联系后确认该机主是丁新江，执法人员要求丁新江提交销售批发食盐的相关手续并约定查勘存放在民房的食盐。于同日下午16时25分对丁新江所租赁的位于社旗县赊店镇李庄的房屋进行现场检查，制作了《现场检查笔录》并经丁新江本人确认后签字。并于同日在被告单位对丁新江进行了询问，丁新江称该批食盐是通过第三人新乡县盐业公司给其送来的，其系第三人新乡县盐业公司聘请的业务员，签有用工协议，发了工作证，在社旗负责跑业务联系销售。2019年12月6日，被告在市场检查中发现苗店镇苗庄村楝庄尚东浩经营的烟酒副食店内销售有嘉典牌精纯盐。同日，被告在市场检查中发现赊店镇泰山路中段鲁金岭经营的鲜品汇生鲜超市内销售有嘉典牌系列盐产品。尚东浩、鲁金岭销售的嘉典牌食盐均系丁新江提供的。2019年12月6日，被告对丁新江涉嫌未取得食盐定点批发许可证经营食盐批发业务进行立案。同日，被告对尚东浩、鲁金岭涉嫌从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐进行立案。被告立案后，依法进行了调查取证。为核查2019年12月5日丁新江在接受被告询问时陈述其系第三人新乡县盐业公司员工的情况，被告于2019年12月9日通过邮寄方式向第三人新乡县盐业公司下达（社）盐监调字（2019）第008号行政执法调查通知书，要求第三人新乡县盐业公司于2019年12月12日9时到被告办公处接受调查并提交在社旗县销售食盐台账、在社旗县销售食盐原始发票、在社旗县销售食盐商户对公司的汇款记录等文书。2019年12月10日，第三人新乡县盐业公司法定代表人陈玉党签收邮件。第三人新乡县盐业公司未按照调查函要求时间携带相关文书接受被告社旗县盐业管理局的相关调查。2019年12月15日、12月16日、12月23日，被告依法对丁新江进行询问调查。于2019年12月6日、12月11日、12月13日、12月14日，被告分别向尚东浩、鲁金岭、张保军、贺玉玺、李文东、丁国强、崔明杰、崔如星、赵建峰、曹继强、张继丽进行调查取证，认定社旗县区域内上述人员经营的干菜店、超市、副食店等销售的“嘉典牌”食盐是丁新江所送，丁新江向进购“嘉典牌”食盐的商户出具由第三人新乡县盐业公司加盖发票专用章的河南增值税电子普通发票，发票中显示的“嘉典牌”食盐的价格与丁新江销售给商户的价格不一致。经调查取证后，被告认为丁新江存在将食盐加价销售的行为，丁新江的行为违反了《食盐专营办法》第十二条的规定，涉嫌未取得食盐定点批发许可证，经营食盐批发业务。原告鲁金岭从丁新江处购进食盐进行销售的行为，违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，涉嫌从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐。2019年12月6日，被告向原告鲁金岭下达责令（限期）改正通知书，要求其将非法购进的食盐下架。原告鲁金岭接到该通知书后未整改，被告决定对原告鲁金岭涉嫌非法购进的食盐进行查封、扣押。2019年12月12日，被告执法人员在作出查封扣押行政强制措施之前，向被告单位负责人提交查封扣押审批报告，并获得负责人批准。2019年12月13日，被告作出社盐查（扣）决字（2019）第019号查封（扣押）决定书及查封（扣押）物品清单，当场对原告鲁金岭进行了送达。原告不服该查封（扣押）决定书，遂于2020年1月7日向一审法院提起行政诉讼。另查明，社编（2019）19号文件的附件2社旗县科学技术和工业信息化局行政职权清单：三、行政强制（2项）的第2条依据《食盐专营办法》第二十三条规定确定了“查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料”的行政强制职权的责任科室为盐业管理股。社旗县科学技术和工业信息化局出具情况说明，根据《河南省人民政府关于印发河南省盐业体制改革实施方案的通知》（豫政［2016］84号）和《南阳市人民政府关于印发南阳市盐业体制改革实施方案的通知》（宛政［2017］32号）文件，自2017年1月1日启动盐业体制改革到新的监管体制建成前，盐业体制维持不变，各级盐业主管机关继续履行盐业行政管理和市场监管职能。自2019年机构改革以后，原社旗县盐业管理局为社旗县科学技术和工业信息化局直属事业单位，由于市县两级盐业监管体制未建成，目前，原社旗县盐业管理局仍为社旗县盐业主管机构，负责社旗县辖区内的盐业行政管理和市场监管职能，具有盐政执法职能。一审法院认为：一、关于被告法定职权问题。盐业体制改革虽已启动，但在新的监管体制建成前，社旗县盐业管理局并没有被辖区政府及上级行政主管部门所撤销，社旗县盐业管理局作为社旗县主管盐业工作的部门，负责社旗县辖区内盐业行政管理、食盐专营和盐政执法等具体工作。在现行职权没有被任何部门所取代，其依然行使着法定的盐业监管职能，享有合法的盐政执法职权。原告及第三人辩称被告不具有行政执法职权，该职权应由社旗县科学技术和工业信息化局享有的理由，一审法院不予支持。《行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律、法规设定。《食盐专营办法》系由国务院颁布实施的是行政法规。该办法第二十三条规定：“盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：……（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或销售食盐的工具、设备；……”原告及第三人辩称被告没有法定职权，被告依据的《食盐专营办法》未设定查封扣押的行政强制措施，作出的查封（扣押）决定书缺乏法律依据，不具有合法性的辩解，一审法院不予支持。对于被告依法享有盐业执法职权及依照法律法规规定享有查封扣押的职权，一审法院予以确认。二、本案所涉违法行为主体问题。被告社旗县盐业管理局查处的该批食盐存放地点为丁新江租赁的民房里，丁新江通过青年路菜市场东头的小姚冻品调料批发商行进行批发销售，虽然第三人称该批食盐系公司所有，丁新江系其员工，存放食盐的仓库也系公司租赁。但通过丁新江及第三人提供的租赁合同中，明确显示的系丁新江个人租赁的赊店镇李庄东头的民房，第三人称系公司租赁，也未提供出相应的付款凭证证实支付了租赁费用，该房屋不能认定为第三人新乡县盐业公司的专属食盐批发点或仓库。第三人新乡县盐业公司虽然是河南省工业和信息化厅确定的食盐定点批发企业，具有在河南省范围内批发食盐的资质。国家允许合法的跨区域批发食盐行为，但食用盐流通渠道安全的监管事关国人的食盐安全，合法的经营食盐，不仅需要有食盐定点批发证书，同时经营食盐活动还需要取得食品经营许可证，而第三人新乡县盐业公司在社旗县区域内并未设立相应的分支机构，也未取得食品经营许可证。丁新江作为个人经营进行食盐批发零售业务，不具备食盐的批发资质，丁新江及第三人虽提供了双方签订的劳动合同，该劳动合同双方约定的期限只有一个半月的期限，但还约定了一个月的试用期，明显与我国《劳动合同法》中的规定不符，同时从丁新江出具给商户的新乡县盐业公司的增值税发票和被告提供的从丁新江处购进食盐的商户的询问笔录中，均可以证实丁新江在销售食盐过程中存在加价转卖的行为，庭审中第三人新乡县盐业公司也明确表示应该按照企业定价销售不允许加价销售，因此丁新江对外批发销售食盐的行为明显属于个人销售行为，不能认定为履行职务的行为。社旗县盐业管理局经过调查认定丁新江是该食盐违法经营主体并无不当。丁新江称该批食盐是其以第三人新乡县盐业公司业务员的身份销售的理由不能成立，一审法院不予采信。《食盐专营办法》第十二条“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”、第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。”、第二十三条“盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：……（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或销售食盐的工具、设备；……”、第二十八条“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，没收违法购进的食盐，……（二）食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐。”等规定，丁新江没有取得食盐批发许可证，进行食盐批发，属于违法经营食盐，原告鲁金岭从丁新江处购进食盐进行销售的行为，涉嫌从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐，原告鲁金岭在被告责令其改正，将非法购进的食盐下架后未进行整改，被告依法履行监督检查职责并对原告鲁金岭经营的鲜品汇生鲜超市中的嘉典牌食盐进行查封扣押并无不当。三、被诉查封（扣押）决定书的合法性问题。被告社旗县盐业管理局针对原告的涉嫌从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐的违法行为，进行了立案，调查取证，并在实施强制措施前依照《食盐专营办法》第二十三条第二款的规定书面向被告单位的负责人进行报告，并经负责人批准。在实施查封扣押强制措施时，也依照《行政强制法》第十八条的相关的规定履行程序，最后制作并当场交付查封（扣押）决定书和查封（扣押）物品清单，并告知对其采取行政强制措施的理由、依据及申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，保证了原告的程序权利和实体权利的行使。被告作出该查封（扣押）决定书，事实清楚，程序合法。原告及第三人辩称，被告执法人员执法证未年检问题，被告在对当事人的询问笔录和现场检查笔录中均显示，执法人员均向当事人表明了身份，出示了执法证件，并记入笔录，询问笔录和现场检查笔录均有当事人的签字及指印，且被告向一审法院提供的证据中附有执法人员的河南省行政执法证件，证件的有效期至2020年12月31日。原告及第三人认为被告执法人员不具有执法资格，未出示执法证件，但未提供足以反驳的证据予以证实，对原告及第三人辩解的理由，一审法院不予支持。综上所述，被告社旗县盐业管理局作出的社盐查（扣）决字（2019）第019号查封（扣押）决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告鲁金岭请求撤销被诉行政行为的理由不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告鲁金岭的诉讼请求。本案受理费50元，由原告鲁金岭负担。上诉人鲁金岭不服，上诉称：一、一审判决认定事实错误，证据不足，驳回上诉人的诉讼请求没有法律依据。1、一审法院依据《行政强制法》第十条及《食盐专营办法》第二十三条之规定，确认被上诉人具有法定职权，与事实不符。被上诉人不具备法定职权，非社旗县人民政府确定的盐业行政主管部门，社旗县科学技术和工业信息化局负责管理食盐专营工作。同时被上诉人系事业单位，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十二条：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”之规定，被上诉人非行政机关无权实施案涉行政行为。2、一审判决对上诉人提供的2组证据，认定不符合法律规定，达不到证明目的，不予采信明显不当。原告提供的证据，在被告卷宗中亦有展现，可以相互印证，具有关联性和真实性，可以证明上诉人系从第三人新乡县盐业公司购进食盐。3、被上诉人未提供执法目的的相关证据，且程序违法，一审判决未对其合法性审查，应当依法纠正。被上诉人违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，未听取原告的陈述申辩，应当依法撤销。根据《食品专营办法》第十四条：“食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位和个人不得阻止或者限制”，第三人新乡县盐业公司相关资质证明可以在河南省境内开展食盐销售业务，上诉人自第三人处购进食盐符合法律规定，而被上诉人严重阻止食盐改革，执法目的不纯，其目的是为了限制外地盐进入市场销售，一审判决未进行审查，明显不当。二、一审判决适用法律不当，证明责任分配不当，明显违法，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，一审判决以上诉人未提供足以反驳的证据予以证实，对上诉人及第三人辩解的理由，不予支持，证明责任分配明显不当。在上诉人已向被上诉人申明，系第三人职工的情况下，被上诉人执意将上诉人作为违法行为主体，未全面调查核实证据，一审判决未予纠正，明显不当。故请求：1、依法撤销河南省社旗县人民法院作出（2020）豫1327行初4号行政判决书，依法改判撤销被上诉人作出的社盐查（扣）决字（2019）019号社旗县盐业管理局查封（扣押）决定书；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人答辩称：对于上诉理由与一审一致的部分，我们答辩理由同一审，上诉人说一审食盐没有界定，该批食盐是与丁新江违法行为的物品，我单位查封行为正确，我们行政执法是实现行政管理目的，防止涉案物品损坏等，不存在上诉人所说的处罚目的不纯。一审第三人答辩称：丁新江系新乡县盐业公司职工，有社保和劳动合同工资单为证，丁新江的行为是行使公司销售权，社旗县盐业管理局没有执法职能，我方有公证书一份是社旗县政府公开网上的，明确规定社旗盐业行政管理权限是社旗县科学技术和工业信息化局，被上诉人没有盐业行政执法职能。是我们公司向鲁金岭销售的食盐，有发票和质检报告，不是丁新江个人行为。本院二审查明的事实与一审相一致。本院认为，一、关于被上诉人的法定职权问题。盐业体制改革虽已启动，但社旗县盐业管理局在做出此案查封（扣押）决定书之时并没有被辖区政府及上级行政主管部门所撤销，虽然社旗县人民政府官方网站公示的权责清单进行动态调整为社旗县科学技术和工业信息化局，但是该局出具的情况说明案发时社旗县盐业管理局作为社旗县主管盐业工作，其依然行使着法定的盐业监管职能，具有合法的盐政执法职权。上诉人及一审第三人辩称被上诉人不具有行政执法职权，本院不予支持。二、关于上诉人是否涉嫌从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐的行为问题。丁新江没有取得食盐批发许可证，进行食盐批发，涉嫌违法经营食盐。鲁金岭从丁新江处购进食盐进行销售的行为，涉嫌从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐。三、上诉人诉称的被上诉人执法目的不纯并无事实依据，本院不予采信。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持社旗县人民法院作出的（2020）豫1327行初4号行政判决。二审诉讼费50元，由上诉人鲁金岭承担。本判决为终审判决。审判长  孙小刚审判员  尹乐敬审判员  刘旭东二〇二〇年八月十日法官助理郭聪书记员杨宜静