辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行赔终12号上诉人（原审被告）抚顺市东洲区人民政府，住所地辽宁省抚顺市东洲区搭连街2号。法定代表人：赵晨阳，该区政府区长。委托诉讼代理人：范传铭，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：刘志金，辽宁锁阳律师事务所律师。上诉人（原审原告）抚顺盛东房地产开发有限公司，住所地辽宁省抚顺县石文镇石文村。法定代表人：宋桂玲，该公司董事长。委托诉讼代理人：战常明，该公司工作人员。委托诉讼代理人：孙金玲，辽宁盛赞律师事务所律师。上诉人抚顺市东洲区人民政府（以下简称区政府）、抚顺盛东房地产开发有限公司（以下简称盛某公司）不履行行政协议违法行政赔偿一案。不服辽宁省抚顺市中级人民法院（2017）辽04行赔初9号行政赔偿判决。向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。2020年5月13日，本院组织当事人进行了询问。上诉人抚顺市东洲区人民政府的委托诉讼代理人范传铭、刘志金，上诉人抚顺盛东房地产开发有限公司的委托诉讼代理人战常明、孙金玲到庭参加了询问。本案现已审理终结。原告诉称，2011年12月30日原告与抚顺市东洲区土地储备整理中心签订了《新屯1#A地块改造协议》。原告按照协议约定向被告缴纳了22633700元拆迁保证金等费用，但被告未按照约定履行协议，导致该协议无法履行，并不返还原告已缴纳的拆迁保证金等费用长达5年多时间。原告向法院提起行政诉讼，2016年12月16日辽宁省高级人民法院作出（2016）辽行终1179号行政判决，该判决为终审判决，内容如下：“一、撤销抚顺市中级人民法院（2015）抚中行初第00254号行政判决；二、确认上诉人抚顺市东洲区人民政府未按照约定履行被上诉人抚顺盛东房地产开发有限公司与抚顺市东洲区土地储备整理中心签订的《新屯1#A地块改造协议》的行为违法；三、解除被上诉人抚顺盛东房地产开发有限公司与抚顺市东洲区土地储备整理中心签订的《新屯1#A地块改造协议》；四、上诉人抚顺市东洲区人民政府于本判决生效之日起30日内返还被上诉人抚顺盛东房地产开发有限公司拆迁保证金等费用共计226933700元。”由于被告不履行协议及多年占用原告拆迁保证金的违法行为，不仅导致原告巨额的利息损失，还导致原告直接投入的各项资金损失3480927.20元（包括评估测绘费、工资、办公、工程设计费等）。2017年6月11日原告通过邮寄方式向被告递交了赔偿申请，但被告在收到赔偿申请后至今未作出处理决定，故原告向法院提起诉讼，要求被告赔偿因违法占用原告22633700元资金产生的利息损失15546879.74元。（按照中国人民银行同期贷款利率2倍计算，从2011年12月30日计算至判决确定的给付之日2017年1月20日）；赔偿原告800万的高息借款而多支付的利息损失1009560.13元；赔偿原告投入资金的各项直接经济损失3480927.20元。原告向本院提交的证据有：第一组证据：1、2011年12月30日签订的《新屯1#A地块改造协议》；2、（2015）抚中行初字00254号行政判决书；3、（2016）辽行终1179号行政判决书，该组证据用以证明被告未依法履行协议违法。第二组证据：1、2017年6月17日原告向被告东洲区政府提交的《国家行政赔偿申请书》；2、邮寄《国家行政赔偿申请书》的EMS存根；3、快递查询短信，该组证据用以证明被告在收到原告赔偿申请二个月内未作出赔偿决定。第三组证据：1、利息损失计算表；2、辽宁省高级人民法院的送达回证及《送达情况说明》；3、评估、园林设计、测绘费用证据、服装费证据、差旅费证据、工资证据、车费用证据、办公费证据、招待费证据、辽宁科技院工程设计费证据，共计损失3480927.20元，该组证据用以证明原告要求赔偿的项目及金额。第四组证据：1、300万元的《借款协议书》、《顶账协议书》、收条及存折入账明细；2、500万元的《借款协议书》、《顶账协议书》、进账单，该组证据用以证明原告高息借款800万元。被告辩称，原告曾经提起过行政诉讼，本次诉讼违反了一事不再理原则，应驳回原告起诉。原告与被告签订的《新屯1#A地块改造协议》中并未约定违约责任和违约利息，保证金无利息是商业惯例，原告主张利息损失无合同依据，被告不应承担。原告提出的借款利息损失不属于直接损失，被告不应支付。2002年4月新屯A地块的项目已经解体，在该时间段之后的损失属于另一个合同关系，不属于本案的审查范围，因此对于原告主张的经济损失被告不应赔偿。被告向本院提供的证据有：第一组证据：《新屯1#A地块改造协议》，用以证明协议没有约定违约责任，保证金为无利息。第二组证据：1、李月英关于新屯1#A地块开发项目情况说明；2、李月英关于从新屯1#A地块开发项目转到东洲菜窖沟开发项目的情况说明；3、盛东公司诉天麒公司、李月英合同纠纷法庭审理笔录（第一次）；4、新屯街道关于新屯1#A地块开发情况的说明；5、东洲区征收办关于新屯1#A地块开发情况的说明，该组证据用以证明2012年4月原告主动放弃新屯1#A地块开发，该项目部已解体。原告同意将2300余万元转到菜窖沟项目的保证金。第三组证据：1、盛东公司情况说明；2、盛东公司关于开发建设“东洲区菜窖沟”项目的请示，该组证据用以证明新屯1#地块项目亏损，请求政府给予优惠，并申请开发菜窖沟项目。第四组证据：1、绥化路南菜窖沟地块规划设计情况说明；2、东洲区房屋征收决定公告；3、东洲区泊林溪谷（菜窖沟）规划地块房屋征收补偿安置方案；4、房屋征收产权调换协议书；5、泊林溪谷产权调换搬家费、过渡期补偿费发放明细表；6、菜窖沟附着物补偿明细表；7、菜窖沟货币补偿明细表，该组证据用以证明被告已履行了菜窖沟项目的设计、征收、补偿工作，已实际履行合同，不应承担过错责任。第五组证据：1、关于推进新屯1#A地块改造项目的函；2、关于《东洲区政府推进新屯1#A地块改造项目的函》的复函；3、关于抚顺盛东房地产开发有限公司新屯1#A地块和菜窖沟地块改造项目复函的答复意见；4、复函；5、情况说明，该组证据用以证明原告、被告就新屯1#A地块改造项目及菜窖沟改造项目善后问题的磋商过程。第六组证据：三份记账凭证，用以证明被告已全部返还原告保证金。原告向本院申请对其主张的资金损失（评估测绘费、园林设计、工程设计费、工资、办公、车费、招待费、服装费、差旅费等）及与涉案工程的关联性进行审计评估，本院经摇号选定了辽宁得慧鑫永联合会计师事务所进行审计，2019年1月2日辽宁得慧鑫永联合会计师事务所作出得慧鑫永审[2019]1号《专项审计报告》，审计结果为：一、盛东公司账簿中有记录的申报费用支出审计情况为：1、评估、VI、园林设计、测绘费474185元（其中44000元无法得出结论性意见）；2、服装费34800元（该费用无法得出结论性意见）；3、差旅费14889.7元；4、车费用122288.27元；5、办公费67897.24元；6、招待费105950.5元，共计820010.71元（含未得出结论的费用）。二、盛东公司账簿中没有记录的申报费用：工资费用1007346元和辽宁科技设计院工程设计费1500000元无法得出结论性意见。经庭审质证，被告对原告第一组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为应对协议中约定的拆迁期为一个月及拆迁补偿安置资助金暂定为1000万元的内容予以正确理解。被告对原告的第二组证据有异议，认为被告没有收到原告提出的赔偿申请。被告对原告第三组证据中的1号、2号证据中的银行转款凭证和送达回证无异议，但对证明内容有异议，认为不应支付利息，即使给付利息也不应按照原告主张的从2011年12月30日计算。对第三组证据中的3号证据有异议，新屯1#A地块改造在2012年4月份就已经结束，之后发生的费用损失被告不予认可。对于原告主张的服装费、差旅费、工资费、车某、办公费、招待费、设计费不予认可，认为该费用与新屯地块开发无直接关系。对第四组证据的真实性和关联性有异议，认为借款没有生效的法律文书确认，该损失与本案没有直接关系。原告对被告提供的第一组证据的真实性无异议，但对其证明内容有异议，认为由于被告的违法行为导致该协议没有履行，被告应承担占用资金的利息及给原告造成的经济损失。原告对被告提供的第二组证据认为该组证据不能证明新屯1#A地块开发项目在2012年4月解体。对被告提供的第三组、第四组、第五组证据的证明内容有异议，认为被告没有证据证明原告将保证金转移到东洲区菜窖沟项目。原告曾与被告协商过开发菜窖沟项目的事，但该项目没有实际执行，因此该证据与本案无关。原告对被告提供的第六组证据无异议。原告对得慧鑫永审[2019]1号《专项审计报告》的质证意见是：该报告对设计费44000元、服装费、工资费和辽宁科技设计院工程设计费没有作出认定错误。被告对该审计报告的质证意见是：该报告没有区分费用的关联性，新屯A地块签订合同的时间是2011年12月30日，该项目撤出时间是2012年4月，被告只对2011年12月30日至2012年4月之间发生的费用负责。盛某公司在开发新屯A地块的同时还开发了城东凤凰山项目，审计结果中是否包含了其他项目的费用无法区别。本院对上述证据认证如下，原告提供的第一组证据能够证明原告与被告下属的职能部门签订了《新屯1#A地块改造协议》，生效的人民法院判决确认被告未按照约定履行协议违法、解除该协议、被告返还原告拆迁保证金等费用22633700元，对该组证据本院予以采信。原告提供的第二组证据能够证明原告向被告提出了赔偿申请，被告未作出处理决定，对该组证据本院予以采信。对原告提供的第三组证据中的第1项证据计算的利息数额，因无法律依据，本院不予采信。对第2项辽宁省高级人民法院的送达回证及送达情况说明，本院予以采信。第3项费用已由审计机构审计，需根据审计结论认定。对于原告提供的第四组证据因不能证明该损失与被告未履行协议行为具有因果关系，本院不予采信。被告提供的第1组证据与原告提供的协议内容相同，本院对签订协议的事实予以采信，但对被告主张的证明内容不予采信。被告提供的第2组证据能证明新屯1#A地块项目在2012年5月解体，对被告主张的其他证明内容本院不予采信。对被告提供的第3-5组证据因与本案审查被告的赔偿行为不具有关联性，本院不予确认。被告提供的第6组证据能够证明被告返还原告拆迁保证金等费用，本院予以采信。本院对得慧鑫永审[2019]1号《专项审计报告》中形成的结论性审计意见予以采信。经审理查明，2011年12月30日原告与抚顺市东洲区土地储备整理中心签订《新屯1#A地块改造协议》，协议约定:被告负责组织拆迁安置工作。原告交纳稳定保证金1000000元，安置工作完毕一个月返还。安置房屋建设和拆迁补偿安置资金暂定为10000000元，被告按照房屋建设工程进度，分五次返还给原告。原告支付被告拆迁服务费1633700元。拆迁期为一个月。依据该协议，原告于2012年2月10日分两次向被告支付安置保证金合计11000000元；2012年2月13日原告向被告支付拆迁服务费1633700元；2012年5月4日、5月6日原告分两次向被告支付保证金合计10000000元，原告向被告支付拆迁保证金等费用共计22633700元。因被告未按照约定履行协议，原告向法院提起行政诉讼，经一审、二审，辽宁省高级人民法院作出（2016）辽行终1179号行政判决，确认东洲区政府未按照约定履行《新屯1#A地块改造协议》的行为违法；解除该协议；东洲区政府在判决生效之日起30日内返还盛某公司拆迁保证金等费用共计22633700元。该判决于2016年12月21日生效。被告于2017年1月24日、5月19日、5月31日分三次向原告返还22633700元。原告于2017年6月17日以邮寄方式向被告提出行政赔偿申请，被告未作出处理决定，原告因此向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿其利息及经济损失。另查明，2012年5月为开发新屯1#A地块而成立的新屯项目部解散。原告向本院申请对其主张的损失进行审计评估，本院经摇号选定了辽宁得慧鑫永联合会计师事务所进行审计，2019年1月2日辽宁得慧鑫永联合会计师事务所作出得慧鑫永审[2019]1号《专项审计报告》，审计结果为：一、盛某公司账簿中有记录的申报费用支出审计情况为：1、评估、VI、园林设计、测绘费474185元（其中44000元无法得出结论性意见）；2、服装费34800元（该费用无法得出结论性意见）；3、差旅费14889.7元；4、车费用122288.27元；5、办公费67897.24元；6、招待费105950.5元，共计820010.71元（含未得出结论的费用）。二、盛某公司账簿中没有记录的申报费用：工资费用1007346元和辽宁科技设计院工程设计费1500000元无法得出结论性意见。本院认为，本案的争议焦点是原告要求被告赔偿利息和财产损失是否具有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，具体行政行为与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案被告与原告签订了《新屯1#A地块改造协议》，但被告未按照约定履行该协议，生效的人民法院判决已确认被告未按照约定履行该协议的行为违法，并判决解除该协议，被告返还原告支付的拆迁保证金。因此根据上述法律规定，被告应对其未履行协议的违法行为给原告造成的直接损失予以赔偿。关于原告主张按人民银行同期贷款利率的二倍计算拆迁保证金22633700元的利息一节，《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，依照国家赔偿法第三十六条规定返还的财产系国家批准的金融机构贷款的，除贷款本金外，还应当支付该贷款借贷状态下的贷款利息，考虑原告资金来源于借贷，因此对原告要求按贷款利率计算利息的主张予以支持，但对其要求按照贷款利率的二倍支付利息的主张不予支持。关于利息的起止点，原告主张按实际支付被告款项的时间计算至法院判决给付之日即2017年1月20日止。由于被告在收到原告支付的费用后没有履行协议内容，该资金由被告占用，因此利息损失应从被告收到原告支付的费用之日起计算，原告主张计算至判决确定的给付之日即2017年1月20日并不违反法律规定。关于被告辩称其不应支付利息及利息起算点应从判决给付之日开始计算无事实和法律依据，本院不予支持。故被告应按中国人民银行同期贷款利率，向原告支付从2012年2月10日起至2017年1月20日止安置保证金11000000元的利息；支付原告从2012年2月13日起至2017年1月20日止拆迁服务费1633700元的利息；支付原告从2012年5月起至2017年1月20日保证金10000000元的利息。关于原告要求赔偿其投入的资金损失3480927.20元的主张，经审计机构进行审计，审计结论为：1、评估、VI、园林设计、测绘费474185元（其中44000元无法得出结论性意见）；2、服装费34800元（该费用无法得出结论性意见）；3、差旅费14889.7元；4、车费用122288.27元；5、办公费67897.24元；6、招待费105950.5元，共计820010.71元（含未得出结论的费用）。因测绘费44000元无发票，记录于预付账款，该费用审计机构未形成结论性意见，对该费用应予扣除。服装费是为学校定制校服费用与本案不具有关联性，审计机构对该费用未形成结论性意见，对该费用本院不予支持。故扣除测绘费44000元和服装费34800元后的审计数额为741210.71元。因审计机构对原告主张的损失形成了审计结论，被告未提供充分有效的证据反驳该审计结论，因此本院对该审计结论予以采信。关于工资损失，虽然审计机构没有形成结论，但工资损失是原告必然发生的费用，应予支持。对于赔偿数额，原告提供了8位员工的工资发放明细，其工资明细是从2011年6月-2013年3月的明细，其中2011年6月－2012年7月工资明细中包括基本工资和东洲项目补贴工资，因东洲项目补贴工资是因为开发新屯1#A地块项目而支付的工资，应作为损失数额。故本院对2011年12月新屯1#A地块协议签订时至2012年7月的东洲项目补贴工资予以支持。经核算工资为321600元，加上上述审计数额，被告共应赔偿原告损失1062810.71元。关于原告主张委托辽宁科技设计院发生的工程设计费150万元，该费用在账簿和记账凭证中无记载，审计机构对该费用无法得出结论性意见，对该费用本院不予支持，待原告有证据后可以另行主张。对于原告主张的其他费用损失及赔偿其借款800万元的利息差额损失，由于原告未能提供合法有效的证据证明该损失与被告未履行协议之间具有因果关系，因此本院对原告的该主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第第（八）项，《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定判决如下：一、被告抚顺市东洲区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告从2012年2月10日起至2016年1月20日止安置保证金11000000元的利息；从2012年2月13日起至2016年1月20日止拆迁服务费1633700元的利息；从2012年5月起至2016年1月20日保证金10000000元的利息，利率按中国人民银行同期贷款利率计算；二、被告抚顺市东洲区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告因开发新屯1#A地块投入的资金损失1062810.71元；三、驳回原告抚顺盛东房地产开发有限公司的其他赔偿请求。审计费用149000元由被告抚顺市东洲区人民政府负担。抚顺市东洲区人民政府上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误；具体理由：2011年12月30日，依据双方签订的《新屯1#A地块改造协议》盛某公司应交纳保证金、拆迁服务费共计1263.37万元。原审将另外地块“菜窖沟”项目盛某公司交纳的保证金1000万元计入在《新屯1#A地块改造协议》并判决承担2263.37万元承担利息赔偿责任，属认定事实错误；同时，原判认定的保证金数额与原判认定的事实自相矛盾；原判认定盛某公司的资金来源于借贷，判决按贷款利率计算利息显属错误。原判已经认定新屯项目部于2012年5月解散，赔偿应以2012年5月份为时间结算点；盛某公司的工资损失不应计入赔偿范围；综上，请求撤销原判，并依法改判。抚顺市盛某方地产开发有限公司上诉称，原审法院在审理时，没有客观公正的认定实际损失，请求撤销原判，依法改判。原审判决赔偿1100万元的利息起始时间有误；审计报告中东洲区新屯一校校服费34800元及44000元园林设计费，应计算在损失范围内；原审应以项目部撤回公司办公的时间来确定盛某公司的付出的工资数额与实际情况不符；另外，盛某公司向抚顺新兴经贸中心借款500万元所产生的利息损失也应计入实际损失。请求撤销原判，依法改判。本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。另查，抚顺市中级人民法院在审理（2015）抚中行初字第00254号行政案件庭审中，原审法院已经释名赔偿损失应另案诉讼。本院认为，(一)关于盛某公司是否具有提起本案行政赔偿的权利。原审中，盛东公司诉讼请求是由于区政府不履行协议及多年占用盛某公司拆迁保证金的违法行为，导致其占用资金期间巨额的利息及经济损失，因该违法行为已经得到业已生效的人民法院判决确认，且在该案诉讼中，原审法院对赔偿部分予以释名应另案诉讼。盛东公司于2017年6月17日以邮寄方式向区政府提出行政赔偿申请，区政府在收到盛某公司赔偿申请二个月内未作出赔偿决定。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求权人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求权人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。故本案盛某公司具有提起行政赔偿的权利。（二）关于赔偿数额是否具有法律依据。1、关于利息损失的赔偿问题。本院认为，《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，依照国家赔偿法第三十六条规定返还的财产系国家批准的金融机构贷款的，除贷款本金外，还应当支付该贷款借贷状态下的贷款利息，考虑盛某公司资金来源于借贷，因此对盛某公司要求按贷款利率计算利息的主张予以支持；关于利息的起止点，由于区政府在收到盛某公司支付的费用后没有履行协议内容，该资金由区政府占用，因此利息损失应从区政府收到盛某公司支付的费用之日起计算，盛某公司主张计算至判决确定的给付之日即2016年1月20日并不违反法律规定。原审法院根据区政府给盛某公司出具的收款收据时间即2012年２月10日起至判决给付之日止即2016年１月20日止期间的利息损失有事实依据和法律依据。2、关于服装费及44000元园林设计、测绘费问题。本院认为，原审法院委托审计机构进行审计，并依据审计结论认定损失数额并无不当，且盛某公司未提供充分证据能够推翻审计结论的该项审计结果，本院予以维持。3、关于工资数额的损失问题；东洲项目补贴工资是因为开发新屯1#A地块项目而支付的工资，应作为损失数额。原审法院对2011年12月新屯1#A地块协议签订时至2012年7月的东洲项目补贴工资予以支持。原审根据本案事实，酌情认定了工资补贴，没有判决给付基本工资是符合客观实际的。4、关于借款500万元利息损失赔偿问题；盛某公司没有提供该笔借款的充分证据，原审未予支持符合法律规定。（三）原审认定事实和适用法律是否存在错误问题。本案行政赔偿案件是基于业已生效的人民法院判决并确认区政府给付盛某公司22633700元本金的前提下，主张的赔偿利息损失，诉争地块所缴纳的保证金业已生效判决已经确认，区政府提出其中1000万元系缴纳其他项目资金，但未能提供相关证据证明，其主张没有事实依据。生效判决后，区政府于2017年5月归还，在长达五年多的时间里，区政府占用盛某公司该笔资金，造成盛某公司利息损失是客观存在的，因此盛某公司主张按银行贷款利率计算利息损失符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人抚顺市东洲区人民政府、抚顺盛东房地产开发有限公司的上诉理由，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年八月十七日法官助理曹阳书记员曲宏