南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初547号原告梁召平，男，汉族，1941年11月2日出生,住江西省南昌市西湖区。委托代理人谷立梅，女，原告妻子，住江西省南昌市西湖区。委托代理人梁刚，男，原告儿子，住江西省南昌市西湖区。被告南昌市西湖区城市管理局，住所地江西省南昌市西湖区抚生路369号，统一社会信用代码11360103014520648F。法定代表人喻水洪，该局局长。委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，执业证号13601201711279488。委托代理人钟琪，江西朗秋律师事务所实习律师，证号36012004210053。被告南昌市西湖区人民政府，住所地江西省南昌市西湖区抚生路369号。法定代表人黄小燕，该区区长。委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，执业证号13601201810030002。委托代理人曾立瑶，江西朗秋律师事务所实习律师，证号36011908210304。原告梁召平诉被告南昌市西湖区城市管理局（以下简称区城管局）、南昌市西湖区人民政府（以下简称区政府）城乡规划行政决定及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案后，依法向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告梁召平及其委托代理人谷立梅、梁刚，被告区城管局出庭负责人吴江建、委托代理人黄诗琴、钟琪，被告区政府出庭负责人刘荣鑫、委托代理人吴庆昌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年1月22日，区城管局作出（西）城管限拆字〔2020〕615001号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《限拆决定书》），认为梁召平位于西湖区旁的建筑物系于2016年铁路移交前未取得建设工程规划许可证的情况下擅自搭建而成，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款，属违法建筑，现根据《城乡规划法》第六十四条之规定，限梁召平于决定时送达之日起五日内自行拆除。梁召平不服，向区政府提出复议申请。2020年5月11日，区政府作出西府司复字〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持区城管局作出的《限拆决定书》。原告诉称，原告系南昌铁路分局退休老干部，于1974年分配的福利房位于户，面积仅40多平方米。由于人多房少，在报经当时铁路分局各级领导同意后，在福利房前空地上，于1978年盖了一间简易房约23平方米，后于1983年进行翻新加固。1995年南昌铁路分局对搭建房屋进行清理整顿，对原告搭建的房屋予以认可并收取了土管费。被告区城管局未对原告搭建房屋认真调查，不顾事实作出《限拆决定书》。被告区政府未对事实依据认真复核，作出《复议决定书》。原告诉至法院，请求法院1.撤销区城管局的《限拆决定书》和区政府的《复议决定书》；2.两被告承担诉讼费用。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：1.身份证复印件2.户口簿复印件3.房产证复印件，证明原告主体适格；4.《限拆决定书》5.《复议决定书》，证明被诉行政行为；6.证明5份，证明案涉房屋建造时间为1978年，翻建时间为1983年。被告区城管局辩称，一、本局认定案涉房屋系属违法建筑，事实清楚、证据充分。根据《城市规划条例》（1984年）第三十一条的规定，任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。第三十六条规定，禁止任何组织和个人未经城市规划主管部门批准，擅自侵占城市规划区内的土地进行建设。本案中，原告称案涉房屋修建于1983年，系历史遗留问题。但根据本局调查，原告仅能提供一张1995年由南昌市铁路分局南昌建筑段土地管理费收据予以证明，该收据上载明的土地管理费无法明确是否系案涉房屋所占土地，也无法反映该土地上是否搭建房屋。且根据原告房产证显示，其在2004年办理房产证时即是63.53平方米，若原告认定该房屋系其合法搭建所有，其应当在申办房产证时一并提出并纳入产证范围，但原告当时并未提出任何异议。据此，本局综合上述情况，认定原告房屋系属违建，事实清楚。二、本局下达本案诉争的《限期拆除违法建筑决定书》程序合法。本局系在2019年8月铁路二村社区邻里中心周围改造项目中发现原告房屋存在违建情形，故严格按照执法程序于2019年12月16日向原告下达了《南昌市西湖区城市管理局调查违法行为通知书》（西行执调〔2019〕615001216），要求原告提交房屋相关的准建手续，但原告未在期限内进行提供。在此情形下，本局于2019年12月16日进行立案审批，并于2019年12月17日进行现场勘查，对原告进行调查询问，并在调查终结后依法制作了调查终结报告。最终于2020年1月16日向原告下达了《南昌市西湖区城市管理局行政处罚事先告知书》（（西）城管罚告字〔2020〕6150101）（以下简称《告知书》），告知原告享有陈述、申辩的权利。但原告在法定期限内并未提出陈述、申辩。后本局于2020年1月22日向原告下达了《限拆决定书》。据此，本局作出本案的诉争行政行为均系严格按照《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》作出，程序合法，依法应当维持。被告区城管局为支持其主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据及依据：第一组证据:1.调查违法行为通知书；2.立案审批表、执法人员执法证件复印件三张；3.现场检查（勘查）笔录；4.调查询问笔录；5.执法案件调查终结报告及呈批表；6.《告知书》；7.《限拆决定书》；8.送达视频光盘一份。证明目的：证明被告在发现案涉房屋违建情况后，严格按照《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》开展立案调查、现场勘查等程序，并在查实违法行为后下达相关处罚文书，程序合法。第二组证据：9.原告提供的收据复印件一张。证明目的：证明被告在对案涉违建进行调查时，原告提供不出任何有关房屋的准建手续。第三组证据：10.江西省人民政府《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的指导意见》；11.《南站街道铁路生活区拆违拆临工作方案》。证明目的：被告具有强制拆除违建的法定职权。被告区政府辩称，本府作出的复议决定程序符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告诉讼请求。被告区政府为支持其主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据及依据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书；3.行政复议答复通知书；4.行政复议答复书；5.《复议决定书》；6.行政复议文书送达回执。证明目的：证明被告作出的复议决定程序合法。经庭审质证，原告对被告区城管局提交的证据第一组的证据1，提出适用的《城乡规划法》生效年限是2008年，原告房屋不在这个时间段建造的；对证据2～8无异议；对证据7适用的是2008年的《城乡规划法》，有异议；对第二组的证据9中提供了邻居的证人证言在行政复议决定书中没有反映；对第三组证据中10～11的真实性无异议，但与本案无关，旧城改造只是方案，没有确定原告房屋是否是违建。原告对被告区政府提交的证据认为没有证据证明适用法律正确。被告区城管局对原告证据1和证据2无异议，对证据3的真实性合法性无异议，关联性有异议，案涉违建是附属在房产证旁边所搭建的房屋，房产证并没有记录违建建筑面积，故不具有合法审批搭建手续；对证据4的真实性合法性无异议，关联性有异议，被告作出该决定符合法律规定具有法律依据；对证据5的真实性合法性无异议，关联性有异议，是依法依规作出，不能证明原告所诉的证明目的；对证据6证明本身的真实性无异议，但这是原告单方作出，有的没有相关身份信息，故无法查实。被告区城管局对被告区政府的证据无异议。被告区政府对原告证据1和证据5的质证意见同被告区城管局；对证据6的真实性无异议，合法性关联性有异议，达不到原告证明目的，且五份证明存在自相矛盾情形。被告区政府对被告区城管局的证据无异议。本院对上述证据作如下认证：对双方没有异议的证据，本院予以确认。原、被告对证据关联性和证明目的提出异议为本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，原告陈述其所在单位于1974年将室分配给原告居住。后因家中人口增多，住房面积不足，原告遂找人在该合法房屋旁空地上搭建了案涉房屋并一直居住在内。2004年，原告单位所分配的位于西湖区的房屋办理了房产登记手续，产权证载明房屋所有权人为梁斌，但搭建的案涉房屋至今未办理相关合法手续。2019年，为贯彻落实江西省人民政府《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的指导意见》的要求，区政府南站街道办事处向其所在辖区内印发了《南站街道铁路生活区拆违拆临工作方案》。同年12月16日，被告区城管局针对案涉房屋向原告下发《调查违法行为通知书》，次日，又作出《现场检查（勘查）笔录》《案件调查询问笔录》。2020年1月16日，被告区城管局向原告下发《告知书》，同月22日，又作出《限拆决定书》，限原告于决定书送达之日起五日内自行拆除案涉房屋。原告对《限拆决定书》不服，于3月16日向被告区政府提出复议申请，被告区政府于同月19日受理，并于5月11日作出《复议决定书》，维持了被告区城管局的《限拆决定书》。原告不服，遂诉至法院，请求判如所请。根据诉辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点为：一、被告区城管局作出的《限拆决定书》中事实认定是否清楚，法律适用是否合法；二、被告区政府的复议程序是否合法。关于焦点一，本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《城乡规划法》《行政强制法》中对行政机关作出违法建筑行政确认的行政决定程序虽无明确规定，但是，按照行政程序一般理论，行政机关作出不利于行政相对人的处理应当履行正当的行政程序，履行相应的调查义务、听取行政相对人的陈述和辩解意见，必要时履行听证程序，才能从程序上保证公平，最终作出处理结果。同时，对于历史上形成的且已经长期存在的建筑物，行政机关对行政相对人的建筑物作出行政决定的，其影响行政相对人的权益主要体现在对行政相对人的建筑物是否属违法建筑的认定，对行政相对人设定法律规定的限期拆除的法律义务。因此，法院对该行政决定的审查主要是根据行政机关和行政相对人提供的证据判断该建筑物是否属违法建筑的事实认定，其设定的限期拆除是否符合城乡规划法所规定的必须拆除的法定情形。本案中，被告区城管局的《限拆决定书》系对原告建筑物作出违法建筑的行政确认，并设定了限期拆除的法定义务。被告区城管局提供的证据，证明其根据《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》的程序规定履行了必要的调查程序，在作出《限拆决定书》前向原告送达了《调查违法行为通知书》《告知书》，之后作出被诉《限拆决定书》，从程序上保障了原告陈述申辩的权利。另,根据《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）的批复》（洪府厅字〔2015〕91号）附件1南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）第六条第三项第一点之规定，征收被征收人有证明文件证明该房屋在1985年以前（含1985年）自行搭建的住宅房屋（在单位土地使用权范围内自行搭建的除外），本着实事求是的原则，参照有产权的住宅房屋予以补偿安置。结合本案，案涉房屋系原告在单位土地上自行搭建，且难以认定具体搭建年限，故不能依据上述规定认定案涉搭建房屋系属于原告的合法建筑。故被告区城管局作出《限拆决定书》，符合上述规定。此外，在行政复议程序和本案审理过程中，原告补充提交的证据，仍然无法证明案涉房屋的合法性。综上，被告区城管局做出的行政决定并无不当。关于焦点二，被告区政府在行政复议过程中履行了受理、调查、送达等程序，并在法定期限内作出维持被告区城管局的复议决定，复议程序合法。应当指出的是，被告区政府在复议决定中对原告在复议程序中提交的证据应当予以列明。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁召平的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  曾 勇人民陪审员  帅保华人民陪审员  张春霞二〇二〇年八月三十一日法官助理邹璜书记员吴堃