南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初633号原告付小梅，女，1975年5月15日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。委托代理人胡瑾，江西华昌律师事务所律师，执业证号：13601199911726092。委托代理人张易凡，江西华昌律师事务所律师，执业证号：13601201810075008。被告南昌市青云谱区洪都街道办事处，住所地江西省南昌市青云谱区新溪桥东二路408号，统一社会信用代码：11360104014523507N。法定代表人万孟卿，系该办事处主任。委托代理人熊文琳，江西赣江律师事务所律师，执业证号13601201511787808。委托代理人万可，江西赣江律师事务所实习律师。第三人江西洪都航空工业集团有限责任公司，住所地江西省南昌市高新技术产业开发区航空城，统一社会信用代码：91360000158261067E。法定代表人洪蛟，系该公司董事长。委托代理人吴明，系该公司法律顾问。原告付小梅因要求确认被告南昌市青云谱区洪都街道办事处（以下简称洪都街道办）及第三人江西洪都航空工业集团有限责任公司（以下简称航空公司）行政强制行为违法及行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭合并审理了本案及（2020）赣7101行初634号案件。原告付小梅及其委托代理人胡瑾、张易凡，被告出庭工作人员城管所所长曾豫喆及被告委托代理人熊文琳、万可，第三人委托代理人吴明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告洪都街道办于2020年5月31日将原告搭建的房屋拆除。原告诉称，为解决职工住房困难问题，特准予职工黄天华（原告姐夫）在洪都机械厂所有的土地上自行建造房屋，作为自住房。黄天华于1981年自建自搭案涉房屋（位于南昌市青云谱区，建筑面积为59.7平方米）并一直在此居住，黄天华于1996年12月31日将该房屋转让给原告，至今该房屋已使用居住达39年之久，南昌飞机制造公司（即原洪都机械厂）城市建设规划管理办公室、当地公安机关均认可该房屋的合法性，原告于2010年12月13日将户口迁至该处，在原告居住的时间里顺利地完成了落户、子女上学等事项。2020年5月8日，原告接到被告发出的《限期拆除违法建筑通知书》，违法要求原告于2020年5月14日前自行拆除该房屋。虽然因为历史原因导致该房屋没有办理产权证，但在原告、黄天华居住长达39年的时间里各级政府部门从未指明该房屋属于违法建筑，一直未将其拆除，这说明政府部门认可该房屋的合法性与必要性。案涉房屋不在街道两侧和公共场所，被告适用《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条之规定，认为该房屋为违法建筑系适用法律错误。原告付小梅对此不服当即提出异议，但被告根本不予理睬，于2020年5月31日未经原告同意，强行将原告房屋拆除，已构成行政违法。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《南昌市规划管理规定》第三十九条之规定，假设原告所建设房屋系不符合城市容貌标准的建筑物或者设施，也应由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门责令原告限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织拆除。然而被告在未经县级以上人民政府批准的情况下，擅自强行拆除，是违反以上及相关法律规定的。为维护原告合法权益，诉至法院请求判决确认被告洪都街道办于2020年5月31日强制拆除原告位于南昌市青云谱区的房屋（建筑面积为59.7平方米）的行政行为违法，并按10000元／平方米的标准赔偿损失。原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件、第三人航空公司企业信息，证明原告、第三人主体适格；2.原告户籍信息,证明原告于2010年12月13日将户口迁至该处，是得到公安机关认可的，且该房屋自承建以来已经居住使用达39年之久，不属于违法建筑；3.《转让证明》、水电收费单、收款收据、生活缴费凭证，证明原告1996年12月31日从黄天华手上购买该房屋，是该房屋的合法所有者一直居住至今并按时缴纳相关费用；4.《限期拆除违法建筑通知书》，证明被告作出的《限期拆除违法建筑通知书》将原告房屋定义为违法建筑并准备予以拆除是错误的，原告有权提起行政诉讼；5.江西省南昌市洪城公证处出具的《公证书》一份，证明公证人员对案涉房屋拆除前的状况进行了丈量，建筑面积59.7平方米，并进行了证据保全公证。被告辩称，被告是政府授权负责辖区内对卫生、城环、违章建筑等综合管治机构，对范围内的违法建设行为有权管理拆除。根据省、市、区关于“老旧小区改造”工作部署安排，被告启动了老旧小区改造工作，对规划范围内违建展开摸排工作后，将原告所在洪招社区列为改造对象，发放了《社区环境改造告知书》，并告知了举证、辩解权利，但未收到原告提供的相关规划报建手续、房屋产权证等证据材料。2020年4月3日，被告向自然资源局青云谱分局了解后，得知含原告在内的洪招社区2区25栋与26栋之间自搭户（共11户）均未办理相关规划报建手续，违反《城市规划条例》第三十一条、第三十二条和1990年4月1日起施行的《城市规划法》第三十二条、第四十条以及《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，属于违章搭建，应予拆除。原告在诉状称“案涉房屋由黄天华1981年所建，系原洪都机械厂为解决职工住房困难，特准予职工自搭房屋，黄天华于1996年12月31日，将房屋转让给付小梅”的说法与事实不符。经向第三人了解，南昌飞机制造公司曾为解决职工住房困难问题确实以《公用笺》的形式准予职工搭建临时的、面积很小（不超过20平方米）的辅助房，并同时约定“若工厂规划需要应无条件拆除”。但本案原告没有南昌飞机制造公司允许建房的《公用笺》，即便原告有《公用笺》，也只是允许建设临时性、面积不超过20平方米的辅助房，案涉房屋不仅远超临时建筑两年的法定期限，面积也违建至59.04平方米，完全不符合南昌飞机制造公司许可的条件。公安机关、供电局、供水局不是房屋管理部门，其作出的户籍证明、水电费缴纳凭证不等同于拥有房屋的所有权，况且第三人已明确禁止买卖、转让。原告主张其在1985年之前搭建案涉房屋，但其提交的证据显示占用时间为1994年，且案涉房屋的土地属于单位土地，不能适用《关于我市中心城范围违法、违章建筑界定及处理意见的通知》。被告于4月30日委托第三方江西有色地质测绘院对洪招社区所有居民房产证以外面积的违建（含2区25栋与26栋之间的居民自搭房）进行测量，为以后拆违工作保留了原始证据。根据上述调查清楚事实，被告于2020年5月8日做出了《限期拆除违法建筑通知书》，要求原告在2020年5月14日前自行拆除违法建筑物，原告收到《限期拆除违法建筑通知书》后自行将违法建筑物内的物品搬离，2020年5月31日，被告即对原告违建房部分进行拆除。被告的行政强制行为合法有据，程序正当，证据充分，违法建筑按规定不予赔偿，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.《南昌市青云谱区人民政府常务会议记录摘要》四份（2019年7月3日、2019年9月3日、2019年12月24日、2020年4月20日）；2.《洪都街道旧城改造工作实施方案》（2020年3月24日）；3.《党政联席会议摘要》（2020年3月27日）；4.《社区环境改造告知书》（2020年3月27日）；5.向青云谱自然资源分局发函《关于请予协助调查洪都二区26栋自搭户报建手续的函》（2020年4月3日）；6.自然资源局青云谱分局《对的回复》（2020年4月10日）；7.江西有色地质测绘院《测量表》；8.《限期拆除违法建筑通知书》（2020年5月8日）；以上证据1－8证明：原告违章搭建的建筑物未取得任何工程报建手续，被认定为违法建筑，依法应予拆除。被告要求原告自行拆除违法建筑，并下达了《限期违法拆除通知书》，原告自行将违法建筑物内的物品搬离，将违建物拆除。被告作出《限期拆除违法建筑通知书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。9.法律依据：《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《城市规划条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《南昌市城乡规划管理规定》，证明被告行政行为所依据的法律、地方性法规、政府有关规定等。第三人述称，与被告的答辩意见一致。第三人向本院提交以下证据：1.司房字[1995]401号《关于下发公司生活区内自搭、自建住房庭院内自建辅助房管理试行办法的通知》；2.司房字[1995]607号《关于印发生活区内自搭、自建住房、庭院内自建辅助房管理的补充通知》；3.洪都机械厂职工自建住房许可证；4.公用笺；以上证据1－4证明案涉房屋属于临时搭建的房屋，针对本厂内的正式员工，取得房屋应得到公司的审批手续。经庭审质证，原告对被告提交的证据1三性均有异议，都是复印件，且复印件中没有明确拆迁细则，与本案无关；证据2、3真实性无异议，但合法性、关联性有异议，该街道办事处没有查清25、26栋自然搭建房屋情况就作出拆除决定，没有事实和法律依据，付小梅的房屋于1985年之前搭建，应当按照有房产证的商品房予以处理。被告提供的材料不能证实被告遵循了房屋拆迁相关规定程序，没有向公布改造工作实施方案，没有摸底调查，没有核实拆迁的历史档案；证据4三性均有异议，没有经过办事处盖公章，是被告工作人员书写的，没有原告的签字确认，不能达到证明目的；证据5、6真实性、合法性无异议，但关联性有异议，原告的房屋属于内部自搭房屋，只需要第三人内部同意即可，而不需要报经自然资源局同意；证据7三性均有异议，是由被告单方制作，没有原告签字确认，测量数据不准确，应为59.7平方米而不是59.04平方米；证据8三性均有异议，被告拆除房屋违反法律规定，没有严格按照拆迁法律法规的程序进行；证据9真实性、合法性无异议，但关联性有异议，被告的行为违反该法律法规的规定。原告对第三人提交的证据真实性无异议，但合法性、关联性有异议，401、607号文件均是1995年发布，而原告房屋建造时间在1985年前，所以对原告房屋建设是没有约束力，许可证、公用笺更加说明了原告所居住房屋的审批只需要第三人内部同意即可，而不需要其他相关政府部门进行审批，从而证明原告居住房屋的合法性。被告、第三人对原告提交的证据1三性无异议；证据2真实性无异议，但关联性有异议，户籍信息不等于房产信息，公安的落户无需对房屋真实的产权情况进行核查，原告具备户籍信息不等于该房屋属于合法正规的房产；证据3中《转让证明》三性均有异议，案涉房屋没有房屋主管部门审批手续，是不合法的建筑，其与原建设者的内部转让证明不是获取房屋产权的正规合法途径，水电费、收款收据、生活缴纳凭证真实性无异议，合法性、关联性有异议，水、电部门无需对房屋真实的产权情况进行核查，原告缴纳水、电费用不等于该房屋属于合法正规的房产；证据4合法性、真实性无异议，但关联性有异议，被告在违法事实调查清楚的情况下向原告下发限期拆除违法建筑通知书，合法有据；证据5三性均有异议，该公证书由原告委托单方制作，且公证处不具备房屋测绘的资质，被告委托的江西有色地质测绘院是专业的具备资质的测绘机构，其出具的测量表具备合法效力。被告对第三人提交的证据三性无异议，两份文件明确规定了为了解决职工住房困难而临时允许其搭建附属房，即便是附属房的搭建也需要经过其相关部门的书面同意手续，更不能随意地转让，现在案涉房屋的实际占有人均不是原始的洪都职工搭建人，侵害了第三人的合法权益，房屋属于违法建筑的事实清晰明确。本院对上述证据认证如下：各方当事人经质证真实性无异议的证据，予以采信。原告提交的证据3中《转让证明》反映案涉房屋的来源，予以采信，但建设时间缺乏证据佐证，不予采信；证据5反映原告对案涉房屋进行公证的事实，予以采信。被告提交的证据1、4反映案涉房屋所在社区纳入旧城改造，予以采信；证据7反映被告认定案涉房屋面积的事实，予以采信；证据8系被诉行政行为的依据，予以采信。经审理查明，原南昌飞机制造公司为解决职工临时住房困难，于1995年7月22日、1995年11月21日分别下发司房字［1995］401号《关于下发公司生活区内自搭、自建住房庭院内自建辅助房管理试行办法的通知》（以下简称401号文）、司房字［1995］607号《关于印发生活区内自搭、自建住房、庭院内自建辅助房管理的补充通知》（以下简称607号文），允许少数住房严重拥挤的职工办理审批手续后自建辅助房屋，作为临时性建筑解决住房困难，其搭建高度、面积严格按公用笺实施，限定为1.5米以内，工厂规划需要应无条件拆除，严禁私自转借、转租、转卖，一经查出限期拆除。原告主张案涉房屋（位于青云谱区）系黄天华建设，并从黄天华处购买。2019年以来，南昌市青云谱区不断推进旧城改造工作。2020年3月，被告出台《洪都街道旧城改造工作实施方案》，决定对违章搭建情况进行摸底并决定对洪招社区2区25栋与26栋共11户自搭房参照相关拆违程序进行整治。被告委托江西有色地质测绘院对上述案涉房屋进行测绘，确定案涉房屋为简易结构，面积为59.04平方米。2020年5月8日，被告城管综合执法队向原告作出青洪综2020第［310］号《限期拆除违法建筑通知书》，认定案涉房屋为违法建筑，要求原告于2020年5月14日前自行拆除该违法建筑物。原告搬离物品后，被告于2020年5月31日将案涉房屋拆除。原告不服，诉至法院请求判如所请。另查明，黄天华在原单位已分配住房并进行了房改。本院认为，根据原、被告及第三人的诉辩主张及庭审情况，本案的争议焦点在于：一、案涉房屋是否属于违法建筑；二、被告组织实施的强制拆除行为是否合法；三、原告主张的赔偿请求，能否得到支持。关于焦点一：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证，城乡规划主管部门对无法采取改正措施消除影响的建筑物、构筑物，应当责令限期拆除。其第六十六条及1990年4月1日起施行的城市规划法第三十三条均规定，建设单位建设的临时建筑物、构筑物应当在批准期限内拆除，具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。《江西省城乡规划条例》第六十条规定，城市、镇规划区内的临时建设，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准，使用期限不得超过两年；期满需要延续的，应当在期限届满三十日前向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，经批准可以延续一次，期限不得超过一年。临时建设应当在批准使用期限届满前自行拆除；逾期不拆除的，由城市、县人民政府组织或者责成有关部门拆除，拆除费用由临时建设的单位或者个人承担。本案中，虽然原告主张案涉房屋建设经过原建设者黄天华单位同意，但未提交其依据原南昌飞机制造公司401号文、607号文要求办理的审批手续，被告、第三人经过调查也未能发现相关审批档案，故原告应当对其主张案涉房屋已办理审批手续承担举证不能的法律后果。案涉房屋的层高限定为1.5米以内，属于临时性辅助房。退一步讲，即便案涉房屋按照401号文、607号文办理了临时建筑物的审批手续，但已明显超过使用期限，违反上述批准期限规定；且原告并非第三人职工，在禁止转让要求下受让案涉房屋的情形已满足401号文、607号及公文笺关于无条件拆除的要求。因此，被告认定案涉房屋属于违法建筑，定性准确，符合法律规定。关于焦点二：《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十八条、第四十四条对具有行政强制执行权的行政机关应当履行相应程序性义务作出了明确规定，行政机关应当遵照执行。本案中，虽然案涉房屋属于违法建筑，但是被告应当按照法定程序进行处理，但其作出《限期拆除违法建筑通知书》后未履行催告、公告等程序，直接强制拆除案涉房屋，违反了上述法律规定。由于该行政强制行为不具有可撤销内容，故应当依法确认该行政行为违法。原告提出要求确认被告强制拆除案涉房屋的行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。关于焦点三：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。虽然被告强制拆除案涉房屋的行政行为违法，但是，违法建筑不属于合法财产权益，对违法建筑的拆除自然不会产生国家赔偿，原告撤离物品后，被告拆除案涉房屋无需承担赔偿责任。原告要求被告按照10000元/平方米的标准给予赔偿的请求，本院不予支持。为监督行政机关依法行政，保护公民合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告南昌市青云谱区洪都街道办事处于2020年5月31日强制拆除原告付小梅位于青云谱区房屋的行政行为违法；二、驳回原告付小梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担（由被告在本判决生效之日起十日内迳付原告）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  曾艾雪人民陪审员  吴光耀人民陪审员  彭至萍二〇二〇年八月二十一日法官 助理  叶伟巨书 记 员  蔡霖颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。