海南省海口市美兰区人民法院     行 政 判 决 书     （2020）琼0108行初17号     原告：王桂芳，女，1928年10月30日出生，汉族，住海口市琼山区，公民身份号码XXX。   委托代理人：向勇，海南昌宇律师事务所律师。   委托代理人：刘澍潭，海南昌宇律师事务所实习律师。   被告：海口市琼山区凤翔街道办事处儒逢村民委员会，住所地海口市新大洲大道儒传村路口，统一社会信用代码5446010767109380XP。   负责人：吴清贵，主任。   原告王桂芳因认为被告海口市琼山区凤翔街道办事处儒逢村民委员会不履行法定职责，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并于2019年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告王桂芳及其委托代理人向勇与刘澍潭到庭参加诉讼，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告王桂芳诉称，原告的丈夫王成基于40年代起一直居住在海口市琼山区的祖宅。1953年广东省海口市政府发给王成基房产土地证。原告婚后也一直随丈夫居住于此，夫妻育有二子二女，现已分家。2014年“威马逊”超强台风将该祖宅屋顶损坏。王成基找村干部申请重建，2016年12月14日，逢考村村民小组向王成基出具《土地权属来源证明》，内容有“使用土地起始日期为解放前，土地使用现状为危房，该宗地四至清楚，无异议”。2017年3月王成基去世，原告王桂芳继续进行房屋重建报建。但此后有几个无赖村民说100年前（清朝、民国）这块宅基地是他们的。被告以那几个村民有异议为由不给予原告重建准许，并拒绝在原告提交的农村村民宅基地申报审批表上签署意见。现房屋已倒塌，原告重建受阻，无法居住，故起诉请求：判令被告对原告提出的建房申请作出书面审批意见。   原告向本院提交以下证据：   1.土地房产所有证存根，证明原告的丈夫王成基于1953年取得涉案土地及地上房屋权利证书。   2.常住人口登记卡，证明原告与王成基系夫妻关系。   3.《土地权属来源证明》，证明2016年12月14日逢考村第一村民小组向王成基出具涉案土地的权属证明。   4.照片，证明原告与王成基在涉案土地房屋居住。   5.《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》；   6.邮件交寄单（收据）及邮寄投递查询记录；   证据5、6证明原告于2019年9月4日向被告邮寄建房报建审批表（邮单中收件人写的是“吴清贵”，收件地址“儒逢村委会”误写成“儒传村委会”）。   7.海口市自然资源和规划局《关于王小锦询问函的复函》（海资规[2019]11734号），证明（1）本案被告负责农村宅基地建房的审批，是本案适格被告，（2）村民小组不必在审批表上盖章。   8.撤回行政起诉申请书；   9.（2019）琼0108行初70号行政裁定书；   证据8、9证明原告曾就本案事由向美兰区法院提起诉讼，法院已受理立案，因原告向被告邮寄报建申请表的收件人仅列了被告方负责人吴清贵，未写被告是收件人，该案审理中被告未到庭应诉，无法确认被告收到原告递交的建房申请表，因此原告申请撤诉，法院裁定准许撤诉。   10.邮件交寄单、收据及中国邮政邮件跟踪查询系统投递记录，证明原告于2020年4月2日重新向被告邮寄建房报建审批表。   11.视频资料和截图打印件，证明2020年4月27日，原告向被告负责人吴清贵当面递交建房报建审批表，遭到对方拒绝。   被告海口市琼山区凤翔街道办事处儒逢村民委员会未作答辩，亦未向本院提交证据材料。   本院开庭组织质证，被告未到庭质证证据。对于原告提交的上述证据，本院认证如下，证据6 为无原件核对的复印件，对其真实性不予认定；其他证据文本真实，本院予以采信，并确认原告与王成基系夫妻关系、原告向被告提交了《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》、原告提起行政诉讼后申请撤诉的事实。   经审理查明，原告王桂芳与王成基（于2017年3月去世）系夫妻关系，均为农业家庭户口，户籍所在地为海南省海口市琼山区府城镇逢考村一社**。王成基等人于1953年领取的土地房产所有证载明：房屋共二间，逢考心内平房一间、逢考中村平房一间；户主王成基，人口分别为王成基、王振基（原告称系王成基的哥哥）、王符氏（原告称系王振基之妻）、王叔基（原告称系王成基的哥哥）、王桂祯（原告称系王振基的女儿）、王少华（原告称系王振基的儿子）、王妚三 （原告称系王振基的女儿）。2016年12月14日，海口市琼山区凤翔街道办事处儒逢村委会逢考第一村民小组出具《土地权属来源证明》，写明：申请人王成基是本村村民，其使用的宗地座落在海口市琼山区府城镇逢考村一社49号，四至为：东至王永基、南至村路、西至村路、北至王乃茂，使用土地面积130平方米，土地来源类型祖宅，使用土地起始日期解放前，土地使用现状危房，该宗地四至清楚，无异议。特此证明。   原告声称：1953年土地房产所有证中的土地房屋即海口市琼山区，原告与王成基原居住于其中的逢考中村平房一间（面积86平方米）；2014年“威马逊”台风将该房屋刮倒，无法居住。原告以申请人名义于2019年填写《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》，申请原址重建房屋一层。2019年原告以其向被告海口市琼山区凤翔街道办事处儒逢村民委员会申请重建倒塌房屋遭拒绝审批为由向本院提起行政诉讼，本院立案受理[案号：（2019）琼0108行初70号]。后原告以其向被告邮寄的《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》邮单收件人和收件村名有误，不确认被告收到该邮件为由，申请撤回起诉。本院于2020年4月21日裁定准许原告撤诉。原告于2020年4月2日向被告邮寄《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》，该邮件于次日由收件人收发室签收。原告曾在家人陪同下于2020年4月下旬到被告办公地址向负责人吴清贵递交上述建房报建审批表，吴清贵拒绝接收该材料。被告现仍未在该《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》中作出审批意见。原告遂提起本案诉讼。   另查，海口市自然资源和规划局于2019年11月11日向原告的家人出具一份《关于王小锦询问函的复函》（海资规[2019]11734号），写明：“来文征询《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》中列出的村民小组及村委会盖章栏是否为必要的行政审批步骤，现就有关情况函复如下：根据《海南省实施办法（2012年修正）》第七条第（十）点规定‘村民委员会对村民会议、村民代表会议负责，向村民会议、村民代表会议报告工作并接受评议。村民委员会应当将宅基地的使用方案事项提请村民会议讨论决定后，方可办理宅基地的使用方案。’因此，村民委员会需审核农村宅基地土地使用及建房管理情况。”   本院认为，一、原告于2019年对被告不作出建房审批意见提起行政不作为的行政诉讼，后因邮寄申请材料的收件名称和收件地址有误而申请撤回起诉，本院裁定准许其撤诉。现原告再次诉被告不履行建房审批的法定职责，本案与前案均诉同一行政不作为行为，但是原告是在前案之后另行向被告提交申请材料，并据此提起本案诉讼，不属于以相同理由再次提起行政诉讼，本案的起诉符合法律规定。   二、《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权。本案中村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种行政管理关系。村民委员会的这种管理是基于一定层次的公共利益进行的，该管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是一种行政行为，特别是经过法律法规等授权的行为时是适格的。因此，村民委员会对集体土地和其他财产的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。   《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《海南省实施办法（2012年修正）》第七条第（十）项规定：“村民委员会对村民会议、村民代表会议负责，向村民会议、村民代表会议报告工作并接受评议。村民委员会应当将宅基地的使用方案事项提请村民会议讨论决定后，方可办理宅基地的使用方案。”村民委员会需审核农村宅基地土地使用及建房管理情况。本案中，村民小组给原告丈夫出具宅基地的土地权属来源证明，原告因房屋损坏申请原址重建，已于2020年4月3日向被告递交《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》，被告未在合理期限内对原告的申请进行处理，反而在原告再次当面递交申请材料时予以拒绝，被告违反了上述法律规定，属于不履行法定职责，构成行政不作为。   综上，原告诉被告不履行法定职责，有事实根据和法律依据，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，缺席判决如下：   责令被告海口市琼山区凤翔街道办事处儒逢村民委员会在本判决生效之日起60日内，对原告王桂芳提交的《海口市琼山区农村宅基地建房报建审批表》的申请事项作出处理。   案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。                                             审 判 长 吴小亮           人民陪审员 黄兰芳           人民陪审员 吴文慧                     二〇二〇年八月三十一日                     书 记 员 郑惠丹