大连海事法院民 事 判 决 书（2020）辽72民初450号原告：大连信海远洋发展有限公司。住所地：大连市中山区怡和街18号3-3-1。法定代表人：刘继超，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：王宏伟，辽宁拓华律师事务所律师。委托诉讼代理人：王金金，辽宁拓华律师事务所律师。被告：大连市海珍品种苗管理站。住所地：大连市西岗区联合路126号。法定代表人：王涛，站长。委托诉讼代理人：讷建宏，辽宁韬论律师事务所律师。委托诉讼代理人：侯莉霞，辽宁韬论律师事务所律师。原告大连信海远洋发展有限公司（以下简称信海公司）与被告大连市海珍品种苗管理站（以下简称种苗管理站）确认解除合同效力纠纷一案，本院于2020年5月15日立案后，依法适用普通程序，于2020年6月9日公开开庭进行了审理。信海公司委托诉讼代理人王宏伟、王金金，种苗管理站委托诉讼代理人讷建宏、侯莉霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。信海公司向本院提出诉讼请求：确认种苗管理站解除合同无效。事实和理由：信海公司自2003年起承包种苗管理站的大连三山岛海珍品原种基地水域海底，为此双方签订了具有托管性质和承包性质的《协议书》和《补充协议书》，《协议书》首页载明这两份合同都是依据农业部和国家海洋局的文件形成，不违反法律效力性强制规定，系合法有效合同。承包期内，信海公司依约履行合同义务。2020年2月，种苗管理站以信海公司欠缴2019年承包费为由，向信海公司出具律师函，要求解除双方签订的关于承包三山岛海域的《协议书》。信海公司收到该函后及时联系种苗管理站，告知其实际缴纳的承包费远超合同应缴数额且多达近400万元，不存在欠缴问题。双方从未进行费用核算，现因了解涉案事实的信海公司原法定代表人曲家忠涉嫌刑事案件被羁押，信海公司更无法确认实际缴费数额。种苗管理站无权单独行使解除权，应继续履行合同，待双方对账后，各方依据对账结果行使相应权利。种苗管理站辩称，不同意信海公司的诉讼请求。理由：1．信海公司与种苗管理站签订的《协议书》和《补充协议书》是托管合同而不是承包合同。种苗管理站对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底享有海域使用权，又是大连三山岛海珍品资源增殖保护区的管理机关。其人员和资金受限，而海域管护成本较高。为保护和改善三山岛生态环境和海底资源，扩大底播增殖，种苗管理站与信海公司签订上述两份合同，将涉案海底的管护职责和海珍品的增殖职责托管给信海公司行使，信海公司对于种苗管理站允许的增殖品种严格执行《中华人民共和国渔业法》（以下简称渔业法）和《大连市特种海产品资源保护管理条例》规定的采捕时限和采捕标准，并需要向种苗管理站缴纳保种基金。另外，涉案三山岛海珍品原种基地所使用的海底范围大于大连三山岛海珍品资源增殖保护区，后者属于农渔业增殖功能区，于2017年被撤销。涉案海域现属于三山岛海域国家级水产种质资源保护区的一部分，三山岛海域国家级水产种质资源保护区是农业部依据《水产种质资源保护区管理暂行办法》批准设立的，不属于《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称自然保护区条例）规定的自然保护区，涉案海域的托管无需履行该条例规定的程序。综上，上述两份合同均合法有效。2．信海公司与种苗管理站于2006年签订《协议书》，信海公司不是从2003年开始承包三山岛海域。3．本案不存在承包费问题，信海公司主张的多缴纳400万元承包费的事实不存在，也没有证据支持。4．信海公司逾期支付《协议书》约定的保种基金（即信海公司所称的承包费），其中2007年欠付30万元，2019年欠付150万元，2020年欠付150万元，构成严重违约。根据《协议书》关于违约解除合同的约定，种苗管理站单方解除《协议书》和《补充协议书》的条件已成就，解除权行使程序合法，解除行为有效。5．根据《协议书》和《补充协议书》，信海公司与种苗管理站均无费用核算的合同义务，无需在解除合同之前履行费用核算程序。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。就当事人对真实性、合法性和关联性没有异议的证据，包括《协议书》、《补充协议书》、律师函、情况说明、回函、复函、保种基金支付明细表、收款收据和银行凭证、《关于大连市皱纹盘鲍原种场项目可行性研究报告的批复》（农计函［2000］44号）、《关于大连三山岛海珍品原种基地项目用海的批复》（国海管字［2006］539号）（以下简称《项目用海批复》）、海域使用权证书、《中华人民共和国农业部公告》（第1491号）、《农业部办公厅关于公布第四批国家级水产种质资源保护区面积范围和功能分区的通知》（农办渔［2011］87号）、《大连市人民政府关于撤销大连三山岛海珍品资源增殖保护区的通告》（大政发［2017］53号）、大连市自然保护区名录、大连市机构编制委员会《关于撤销市淡水鱼种场的批复》（大编发［2005］79号）、《财政部国家海洋局关于同意大连三山岛海珍品原种基地项目用海免缴海域使用金的批复》（财综［2008］55号）、大连市海洋与渔业局《关于对征求大连三山岛海珍品原种基地项目海域使用权续期意见的复函》，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：信海公司提交的10张照片，用以证明信海公司用挖掘机在大连三山岛海域内进行投石填海作业，进而证明其于2011年投入500万元用于保护涉案承包海域的海珍品资源。该组证据中有关GPS定位仪的照片拍摄时间难以确定，其与投石照片的时间同一性也难以确定，故不足以佐证信海公司主张的待证事实，本院不予采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2006年10月23日，国家海洋局作出《项目用海批复》，通知大连市海珍品增殖管理站，大连三山岛海珍品原种基地项目用海总面积2389公顷，用途为海底管护，建设皱纹盘鲍原种场，其范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区用海（1533公顷）为公益性用海，免缴海域使用金。2006年12月12日，国家海洋局颁发了国海证061100043号海域使用权证书，记载海域使用权人为大连市海珍品增殖管理站，项目名称为大连三山岛海珍品原种基地，用海类型为海底管护，用海面积为2389公顷，批准使用终止日期为2016年12月12日。2008年8月4日，《财政部国家海洋局关于同意大连三山岛海珍品原种基地项目用海免缴海域使用金的批复》（财综［2008］55号）下发，记载：“鉴于大连三山岛海珍品原种基地项目用海属于非经营性公益事业用海，符合海域使用金免缴条件。因此，同意该项目依法免缴第二年度至第十年度的海域使用金346.68万元。”上述海域使用权证书于2016年到期后，国家海洋局并未颁发新海域使用权证书。2017年3月29日，大连市海洋与渔业局向国家海洋局海域综合管理司上报《关于对征求大连三山岛海珍品原种基地项目海域使用权续期意见的复函》，记载：“该用海项目位于《大连市海洋功能区划（2013-2020年）》所划设的‘三山岛海洋自然保护区’区划内，项目单位出具了所涉海域无用海纠纷的情况说明。经研究，我局原则同意海域使用权续期。”2006年10月之后，种苗管理站与信海公司签订《协议书》，签订时间记载为2006年5月16日，约定：根据国家农业部《关于大连市皱纹盘鲍原种场可行性研究报告的批复》和国家海洋局《项目用海批复》的文件，鉴于三山岛海珍品保护区现有资源状况须投入较多资金进行底播增殖恢复资源、投入周期较长、种苗管理站人力和资金不足的实际情况，为保护和改善三山岛生态环境，扩大底播面积，合理开发和利用特种海产品资源，种苗管理站将其管辖的三山岛海珍品原种基地所使用的海底托管信海公司经营使用；托管期限15年，自2006年5月16日始至2021年5月16日止；信海公司每年向种苗管理站交付保种基金130万元，每年1月31日前一次性交齐；信海公司在托管期间应以增殖海参、海胆为主，虾夷扇贝、海螺等海珍品资源为辅，采取投放人工鱼礁等措施开发利用所托管海域，以尽快恢复和增殖该海域的渔业资源，为确保该海域渔业资源的生态平衡，对其他的渔业资源也应加以保护；种苗管理站免费为信海公司办理潜水作业《特种海产品专项采捕许可证》，信海公司不得将该许可证租借、转让他人使用；种苗管理站保证信海公司独立行使经营权；种苗管理站每年在收取的保种基金中提取20%用于海珍品底播增殖；除公共利益或者国家安全需要，由国家收回托管海域使用权外，种苗管理站不得提前解除协议；信海公司严格执行渔业法、《大连市特种海产品资源保护管理条例》，遵守采捕时限和采捕标准的规定；信海公司除用五艘船从事潜水作业，不得采用其他作业方式从事捕捞生产；在托管期内所需开发、经营的一切税、费均由信海公司自行承担；未经种苗管理站同意，信海公司不得跨年度拖欠保种基金，不得以任何形式将海域使用权转包他人，如违反，种苗管理站将收回托管海域使用权，解除协议。2008年9月28日，种苗管理站与信海公司就三山岛海珍品原种基地所使用的海底托管经营签订《补充协议书》，约定：信海公司在原协议确定的2009年、2010年每年向种苗管理站交付保种基金110万元的基础上，每年增加40万元；在本轮托管协议到期后，种苗管理站与信海公司续签托管协议，托管时限为15年，从2011年1月1日始至2025年12月31日止；信海公司每年交付保种基金150万元，每年1月31日前一次性交齐。2020年2月20日，种苗管理站委托的律师向信海公司发出律师函，告知信海公司存在跨年度拖欠保种基金的违约行为，包括未按时足额缴纳2019年度和2020年度的保种基金，种苗管理站单方依约定解除合同的条件已成就，故通知解除双方于2006年5月16日签订的《协议书》及2008年9月28日签订的《补充协议书》，自该律师函到达信海公司时发生解除效力；要求信海公司自收到该律师函之日起三日内继续支付2019年度保种基金150万元，并自收到该律师函之日起七日内将全部人员及设备撤离托管海域，向种苗管理站交还海域，立即停止在托管海域的所有捕捞行为。2020年3月16日，信海公司回函称，信海公司法定代表人曲家忠因涉嫌刑事案件被羁押在庄河市看守所，其在今年春节前曾向律师提起信海公司向种苗管理站多交承包费近400多万元，律师现因疫情与其无法会见，希望待疫情结束律师会见曲家忠后，信海公司与种苗管理站进行对账，以便更好解决此事。2020年3月20日，种苗管理站回函，向信海公司告知《协议书》及《补充协议书》于2020年3月2日律师函到达信海公司时解除。2020年3月25日，信海公司回函称，现双方没有进行核算，无法确认承包费缴纳的具体情况，故任何一方无法单独行使权利。种苗管理站持有的收款收据凭证记载，2007年至2020年信海公司向种苗管理站共缴纳保种基金1730万元。信海公司自认，其在经营使用涉案海域期间养殖过裙带菜、扇贝、海胆、海参，并根据养殖品种的成熟周期采捕养殖物。另查，2005年10月13日，大连市机构编制委员会作出《关于撤销市淡水鱼种场的批复》（大编发［2005］79号），记载：“同意大连市海珍品增殖管理站更名为大连市海珍品种苗管理站。主要职责是：负责国家级海上鲍鱼原种场的保护与管理；负责大连市海珍品增殖与管理；负责大连三山岛海珍品资源增殖保护区的管理。”2010年11月25日，《中华人民共和国农业部公告》（第1491号）发布，设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区。2011年8月8日，《农业部办公厅关于公布第四批国家级水产种质资源保护区面积范围和功能分区的通知》（农办渔［2011］87号）下发，记载：三山岛海域国家级水产种质资源保护区，总面积4017公顷（包含涉案海域），特别保护期为全年，主要保护对象为皱纹盘鲍、刺参、光棘球海胆、香螺、脉红螺、栉孔扇贝、栉江珧、紫石房蛤等。2017年10月25日，大连市人民政府发布《大连市人民政府关于撤销大连三山岛海珍品资源增殖保护区的通告》（大政发［2017］53号），记载：“1986年12月，市政府发布《大连市人民政府关于设立大连三山岛海珍品资源增殖保护区的通告》（大政发［1986］196号），设立大连三山岛海珍品资源增殖保护区（以下简称市级保护区），总面积为1564.97公顷，保护物种为海参、鲍鱼和扇贝等海珍品资源。2010年11月，《中华人民共和国农业部公告》（第1491号）设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区（以下简称国家级保护区），总面积为4017公顷，保护物种为皱纹盘鲍、刺参、光棘球海胆、香螺、脉红螺、栉孔扇贝、栉江珧、紫石房蛤等。市级保护区保护物种均包含在国家级保护区范围及保护物种内。为理顺市级保护区和国家级保护区的关系，规范三山岛海域水产种质资源保护管理，现撤销大连三山岛海珍品资源增殖保护区。”据查大连市环境保护局于2012年4月26日发布的大连市自然保护区名录，大连三山岛海珍品资源增殖保护区亦称为或者包含大连三山岛海珍品资源增殖市级自然保护区，该名录记载其面积为1114公顷。本院认为，种苗管理站与信海公司在履行《协议书》（签订日期记载为2006年5月16日）和《补充协议书》（签订日期记载为2008年9月28日）过程中发生争议，种苗管理站通知信海公司解除这两份合同，信海公司以解除条件不成就为由，请求本院确认种苗管理站解除合同无效。按照信海公司的诉讼请求，本案为确认解除合同效力纠纷。本案的争议焦点为：一、《协议书》和《补充协议书》的性质；二、《协议书》和《补充协议书》的效力；三、约定的解除条件是否成就。一、《协议书》和《补充协议书》的性质《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）对承包合同和托管合同没有作出明文规定。合同法第一百二十四条规定：“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。”第二百一十二条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”承包合同与租赁合同最相类似，应参照租赁合同的法律规定确定权利和义务。故海域承包合同是发包人将海域发包给承包人使用、收益，承包人向发包人支付承包费的合同。合同法第三百九十六条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”托管合同应当是委托管理合同，属于委托合同的范畴，应依照委托合同的有关规定确定权利和义务。海域托管合同是委托人委托受托人管理海域，并向受托人支付管理费的合同。根据《协议书》的约定，信海公司以增殖海参、海胆为主，虾夷扇贝、海螺等海珍品资源为辅，采取投放人工鱼礁等措施开发利用所托管海域，并可以用五艘船从事潜水作业进行捕捞生产，即信海公司对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底有使用、收益的合同权利，种苗管理站则有按照合同约定年限逐年收取保种基金的权利，但海域使用权人无需变更。故《协议书》符合海域承包合同的特征，属于海域承包合同，保种基金实质上是承包费。种苗管理站认为《补充协议书》是对《协议书》的补充，信海公司对此予以否认但未举证证明《补充协议书》签订之前双方还签订了其他合同，故本院确认《补充协议书》是对《协议书》的补充。《补充协议书》对《协议书》约定的保种基金数额和托管期限做了变更，对《协议书》的其他内容没有变更，故《补充协议书》仍属于海域承包合同。二、《协议书》和《补充协议书》的效力合同法第五十二条第四项和第五项规定，损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。从《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法［2019］254号）第30条看，强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定为效力性强制性规定。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”该法律规定作为保护国家海洋功能区划制度的强制性规定，涉及国家宏观政策和用海秩序，在规范法律行为时应认定为效力性强制性规定。涉案《协议书》所根据的国家海洋局《项目用海批复》记载，大连三山岛海珍品原种基地项目用海的海域用途为海底管护，建设皱纹盘鲍原种场，其范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区用海为公益性用海。2008年8月4日《财政部国家海洋局关于同意大连三山岛海珍品原种基地项目用海免缴海域使用金的批复》（财综［2008］55号）记载，大连三山岛海珍品原种基地项目用海属于非经营性公益事业用海。上述两份批复记载的“公益性用海”以及更加明确的“非经营性公益事业用海”，均表明涉案《协议书》约定的海域不允许从事经营性活动，种苗管理站对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底只有保护与管理的职责，没有使用和收益的权利。《协议书》引用了《项目用海批复》，表明种苗管理站与信海公司在签订《协议书》时明知该项目用海的海域性质和用途。种苗管理站将其管辖的大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底发包给信海公司进行生产经营并收取承包费，超出了“海底管护”的范围，擅自改变了海域用途，违反了海域使用管理法第二十八条的效力性强制性规定。另外，大连三山岛海珍品原种基地范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区，由大连市人民政府于1986年12月设立。因2010年农业部设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区，大连三山岛海珍品资源增殖保护区于2017年被撤销。按照大连市环境保护局于2012年4月26日发布的大连市自然保护区名录，大连三山岛海珍品资源增殖保护区亦称为或者包含大连三山岛海珍品资源增殖市级自然保护区，这与2017年3月29日大连市海洋与渔业局向国家海洋局海域综合管理司上报的《关于对征求大连三山岛海珍品原种基地项目海域使用权续期意见的复函》中记载的“该用海项目位于《大连市海洋功能区划（2013-2020年）》所划设的‘三山岛海洋自然保护区’区划内”相互印证，表明涉案双方在2006年签订《协议书》时所约定的海域包含市级自然保护区。该市级自然保护区属于当时适用的未经修订的1994年起施行的行政法规自然保护区条例第十一条第三款规定的地方级自然保护区，建设和管理该自然保护区应当遵守自然保护区条例的规定。自然保护区条例第二十六条规定，禁止在自然保护区进行捕捞等活动。该规定也因涉及国家宏观政策和用海秩序，在规范法律行为时应认定为效力性强制性规定。而且，该规定没有说明禁止捕捞的具体物种，应理解为除了被允许的科学研究等之外，禁止从事任何捕捞作业。种苗管理站与信海公司签订的《协议书》赋予信海公司在该海域开发和利用特种海产品资源并进行捕捞的权利，违反了自然保护区条例第二十六条的效力性强制性规定。虽然2010年11月25日《中华人民共和国农业部公告》（第1491号）设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区（包含《协议书》约定的海域），但该保护区的特别保护期为全年。按照农业部发布的2011年3月1日起施行的《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十六条规定，特别保护期内不得从事捕捞、爆破作业以及其他可能对保护区内生物资源和生态环境造成损害的活动。种苗管理站与信海公司签订的《协议书》赋予信海公司在该海域进行捕捞的权利，在2011年3月1日之后违反了该暂行办法。《水产种质资源保护区管理暂行办法》系农业部发布的部门规章，而不是合同法第五十二条第五项规定的法律、行政法规，故该暂行办法本身不能否定合同的效力，但是该暂行办法保护的是水产种质资源保护区的公共秩序，属于保护社会公共利益的范畴。因此，《协议书》的内容损害了社会公共利益，亦违反合同法第五十二条第四项的规定，该合同并没有因三山岛海域国家级水产种质资源保护区的设立，而成为有效合同。综上，种苗管理站与信海公司签订的《协议书》（签订日期记载为2006年5月16日）违反法律、行政法规的效力性强制性规定，系无效合同，自始没有法律约束力。作为《协议书》补充的《补充协议书》（签订日期记载为2008年9月28日），亦属于无效合同。信海公司请求确认解除合同无效，对该诉讼请求予以支持的前提是《协议书》和《补充协议书》成立并有效。《协议书》和《补充协议书》无效，本院对信海公司的诉讼请求不予支持，对其他争议焦点也不再审查。因双方争议较大，且都认为涉案两份合同有效，本院不予释明变更诉讼请求，待生效裁判文书确定涉案两份合同效力后，当事人可以另行起诉主张损失等。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五项、《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，判决如下：驳回大连信海远洋发展有限公司的诉讼请求。案件受理费18300元（信海公司已预交），由信海公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  孙光审判员  王敏审判员  苏航二〇二〇年八月二十五日法官助理卞鑫书记员魏祺