甘肃省临夏回族自治州中级人民法院   行政裁定书   （2020）甘29行初7号   原告尤某，住甘肃省永靖县，公民身份号码×××。   委托代理人胡某，甘肃曙明律师事务所律师。   被告永靖县人民政府。   法定代表人张某，县长。   委托代理人康某。   委托代理人罗某，甘肃本恒律师事务所律师。   原告尤某诉被告永靖县人民政府房屋行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2018年11月20日作出（2018）甘29行初11号行政判决后，原、被告不服上诉于甘肃省高级人民法院，甘肃省高级人民法院经审理作出（2019）甘行终194号行政裁定，发回本院重新审理。本院于2020年3月6日受理后,先后于2020年5月14日、7月8日两次公开开庭对本案进行了审理。原告尤某及其委托代理人胡某，被告永靖县人民政府委托代理人康某、罗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告尤某起诉请求：1、请求判令被告永靖县人民政府于2014年强占原告宅基地的行政行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、原告系永靖县太极镇上古村二社农民，1993年原告因建住宅的需要，向永靖县国土资源局申请了宅基地，取得本案诉争土地的集体土地建设用地使用权并进行了登记，登记卡证明：“尤某集体建设用地使用权登记卡，用地面积200平方米，其中建设占地115平方米，土地用途为住宅，用地类别为荒滩地，家庭人口为四人；地籍调查表显示尤某实际用地面积200平方米，实际用途为住宅，批准用途为宅基地，家庭人口数四人。”至1999年前的七年时间中，永靖县城乡建设环境保护局事先并没有对原告修建住宅认定为违法建筑，也没有作出过任何行政处罚，也未告知过原告需要办理规划和建设许可手续。1999年永靖县人民政府因需要占用原告宅基地旁新建的铺面和车库并占用86平方米的“麦场”拓宽公路。在与原告商量补偿等事宜时，没有达成协议，永靖县人民政府授意其职能部门永靖县城乡建设环境保护局将原告修建的住宅认定为违章建筑，申请永靖县人民法院强制执行，拆除了原告在住宅旁修建的商铺和车库，并强占了原告86平方米的“麦场”，拓宽了道路。原告不服，多次反映后永靖县人民政府答应就所占用的86平方米“麦场”给原告一定的补偿，即后来给原告在××县划拨的148.72平方米土地，作为原告修建商铺之用，并颁发了《国有土地使用证》，同时答应补偿4000元补偿金（至今未给）。此事实由永靖县人民政府于2017年9月29日的《答辩状》中称“本案所涉86平方米麦场土地，在××街.72平方米的建设用地予以安置补偿”已证实。二、2014年上半年，永靖县小川至刘化公路改造拓宽中需要占用原告的宅基地，因原告不同意无偿占用，永靖县国土资源局便作出了（2014）第005号土地违法案件行政处罚决定书。原告不服，向临夏州国土资源局申请复议，在复议期间太极镇人民政府和永靖县公安局古城派出所将原告叫到镇政府留置达九日，将原告的房屋强拆，宅基地被强征，未给任何补偿。后临夏州国土资源局以临国资复（2014）001号行政复议决定书违反程序，撤销了永靖县国土资源局（2014）005号土地违法案件行政处罚决定书。随后原告向永靖县人民法院提起诉讼，但永靖县人民法院以“原告尤某所诉房屋被拆除的依据并非是被告国土局作出的行政行为”，本案系“永靖县城乡建设环境保护局申请永靖县法院强制执行”为由驳回了原告的诉讼请求，原告不服，诉讼至今。原告认为，被告永靖县人民政府分两次强制拆除原告合法房屋，强占宅基地的行为，其目的不是维护城市规划，而是为了拓宽公路之需。三、原告因建住宅的需要，向永靖县国土资源局申请在自己承包地内申请宅基地，并根据农村集体土地使用证办理程序，向所属乡镇国土资源管理所提出了申请，领取土地登记申请审批表，提交了个人身份证明文件，太极镇国土资源所对原告的用地进行了地籍调查、地籍测量、填写了地籍调查表，绘制了宗地草图。原告依法缴纳了宅基地管理费、权测费，后永靖县国土资源局在太极镇上古村原告承包的1.12亩地内批给原告宅基地200平方米，等待政府颁发集体土地使用证，至今未发。但永靖县人民政府以原告没有集体土地使用证为由，又强制拆除了原告的房屋、强占了200平方米宅基地。颁发集体土地使用证是政府的职能，也是政府行为。本案诉争土地没有集体土地使用证是政府不作为所致，原告没有过错。四、自1999年到2014年，被告对原告实施两次行政强拆房屋强占宅基地行为的过程中，事先原告未收到任何公告，更没有告知原告有申请举行听证会的权利，也没有举行过任何形式的听证会。故被告在没有告知原告有相应权利的前提下，分两次强拆原告的房屋，强占原告的宅基地实属程序违法，违反了《行政处罚法》的相关规定。综上，永靖县人民政府于2014年对原告没有任何补偿的情况下实施强拆房屋、强占200平方米宅基地的行政行为，不是为了处罚原告的违章建筑行为，而是为了达到无偿占用原告宅基地的目的，严重侵害了原告的合法权益。   被告永靖县人民政府辩称，一、被答辩人行政诉状所诉内容已经由临夏州中级人民法院进行了多次处理，被答辩人改头换面又以行政强制为案由起诉答辩人属于恶意诉讼。二、被答辩人行政起诉状所陈述的事实与理由当中均知晓对其房屋作出强制拆除行政行为的主体为永靖县城乡建设环境保护局，该主体虽然名称有所变更但仍然实际存续，故答辩人不是本案适格的被告。三、被答辩人行政诉状所述拆除房屋的问题，1999年10月7日由永靖县城乡建设环境保护局第012号《违章处理决定书》决定对被答辩人的违章房屋强行拆除。永靖县人民法院于1999年10月29日以永法执字（99）105号《执行通知书》通知、于1999年11月2日以永法执字（1999）01号《公告》要求被答辩人限期拆除。由于被答辩人未自行拆除，永靖县人民法院于1999年11月25日进行强制执行拆除了该房屋。被答辩人在永靖县城乡建设环境保护局当时作出具体行政行为时并未申请行政复议也未提起行政诉讼，时至今日再提起行政诉讼明显超过了法定的诉讼时效。四、根据1988年全国土地利用现状调查图、土地权属界线协议书的记载，被答辩人行政诉状所涉的220平方米“宅基地”不在永靖县太极镇上古村集体的土地界线范围内，且该土地为国有土地。同时，根据2008年全国第二次土地调查图显示，该土地的性质依然是国有土地而非集体土地。被答辩人行政诉状所主张的220平方米“宅基地”土地已经在1996年古城街拓宽改造时被国家占用，并在××街.72平方米的建设用地予以安置补偿。该宗地于1999年11月进行了土地登记并向被答辩人核发了土地使用证。据此，被答辩人对本案所涉土地不享有任何权利，故其不具备作为原告的诉讼主体资格。   原告尤某向法庭提交如下证据：1、原告身份证复印件和户口簿复印件各一份，拟证明原告主体适格；2、甘肃省行政事业性收费专用发票和残疾人证复印件各一份，拟证明原告在永靖县太极镇上古村二社居住，于2013年6月20日向永靖县土地管理局缴纳50元的宅基地管理费；3、集体土地建设用地使用权登记卡复印件一份，拟证明原告居住永靖县太极镇上古村二社，用地面积为200平方米，用途为住宅，类型为荒滩地；4、地籍调查表复印件一份，拟证明原告居住在永靖县太极镇上古村二社的宅基地房屋面积为200平方米；5、甘肃省负担义务明白卡复印件一份，拟证明原告是太极镇上古村二社113号的户主，承担相应的农业附加税；6、甘肃省行政性统一收费票据，拟证明原告于1999年11月27日向永靖县土地管理局缴纳权测费15元；7、国有土地使用权证，拟证明原告在古城路的住宅面积为148.72平方米及房屋四至；8、永靖县人民政府答辩状，拟证明被告在古城商贸一条街为原告划拨的148.72平方米的建设用地是被告占用原告85平方米“麦场”土地的安置补偿，被告自认为补偿2014年的征收；9、永靖县人民政府颁发给原告的第3050号《土地承包经营权证书》，拟证明涉案土地系原告承包地；10、永靖县国土资源局《行政处罚告知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》、临夏州国土资源局《行政复议决定书》，拟证明永靖县国土资源局对原告的行政处罚程序违法，被临夏州国土资源局撤销；11、（2015）永靖行初字第14号《永靖县人民法院行政判决书》，拟证明原告自2014年不服永靖县国土资源局的行政处罚，自2014年提起诉讼至今；12、农业税及附加和水管所水费专用收据复印件，拟证明原告土地被强征后剩余0.79亩的事实；13、临夏州法院（2018）甘29行初11号行政判决书，拟证明上述判决虽撤销，但原因不是因为认定事实错误，而是违反一案一诉的规定。   经质证，被告永靖县人民政府对原告出示的证据1没有意见；认为证据2中的发票不应该开具；证据3属于登记错误，是当时工作人员的失误；对证据4、5、6的真实性无异议，对与本案的关联性有意见，不认可证明目的，当时工作人员的疏忽，但没有颁发权属证件；证据7、8中答辩状中是答辩不充分，安置补偿的土地中也包括对房屋的补偿；对证据9真实性有异议，认为不能改变土地权属的性质；对证据10、11没有意见；对证据12真实性没有意见，证明目的有意见，并不能证明是国有土地的附加税；对证据13的真实性没有意见，对关联性有意见，认为原告没有诉讼资格，中院违反了一案一诉的规定。行政复议决定书确认永靖县国土资源局程序违法，但是也确认了尤某的行为违法。   被告永靖县人民政府在法定期限内向法庭提交了如下证据：   第一组证据：1、1988年全国土地（详查）图复印件一份；2、土地权属界线协议书复印件一份；3、2008年全国第二次土地调查图复印件一份。（该组证据拟证明本案诉争所涉土地为国有土地，原告诉讼主体不适格。）   第二组证据：1999年永靖县人民法院永法执字第108号执行卷宗复印件。（该组证据拟证明本案诉争土地上修建房屋为违章建筑，已被人民法院于1999年强制执行完毕；本案行政行为的主体是永靖县城乡建设环境保护局，被告诉讼主体不适格；本案超过了法定诉讼时效。）   第三组证据：土地登记申请书等国有土地审批手续。（该组证据拟证明对被拆除的原告房屋已经进行了补偿。）   第四组证据：永靖县国土资源局行政处罚决定书。（该组证据拟证明原告存在违法占地的行为。）   第五组证据：临夏州国土资源局行政复议决定书。（该组证据拟证明被告程序违法，原告行为违法。）   第六组证据：永靖县农业农村局提供的原告编号2064、2065、2066、2067的四块承包地图测。（该组证据拟证明本案争议的地块不属于原告的承包地，不在原告的承包地范围内。）   第七组证据：1、永靖县政府永政发[2013]116号文件；2、甘肃省政府甘政国土发[2014]551号文件；3、临夏州政府临州土建发[2014]77号文件；4、永靖县国土局永国土公字[2014]第02号公告；5、永靖县政府永政公字[2014]2号公告；6、永靖县国土资源局《通告》；7、县城铁路沿线改造项目征地拆迁补偿方案。（该组证据拟证明2014年对永靖县城铁路沿线土地进行了征收，原告土地因属于国有土地，不在本批次征收范围内，国有土地不存在征收。）   第八组证据：1、2014年7月3日《询问笔录》；2、原告制作的申辩材料一份。（该组证据拟证明对原告宅基地已进行了置换。）   经质证，原告认为第一组证据不能证明涉案土地是国有，土地属于集体所有；第二组证据1999年的执行卷宗来源不清楚，跟本案的诉讼请求无关；第三组证据土地登记申请，安置的只是麦场的土地，与所诉土地无关；第四组证据处罚决定不合法，已被撤销；第五组证据复议决定书确定了处罚决定程序违法，所以实体违法；对第六、七组证据真实性有异议，提交的都是复印件，并且六年后现在才提交，不予质证；对第八组证据的真实性认可，但被告此前一直未提交过该证据，对证明目的有异议。   原、被告双方提交的证据，均与原件进行了核对，来源合法，与本案诉争事实具有关联性，可以作为认定事实的依据，证明效力待综合认定。   经审理查明，原告尤某系永靖县刘家峡镇上古村二社村民，其在永靖县古城路煤建公司一煤厂东侧、铁路东侧自建房屋一处。因古城路修建，原永靖县城乡建设环境保护局经调查发现该房屋无土地使用证、规划用地许可证、建设工程规划许可证，属于违章建筑。1999年10月7日，该局作出处理决定书，限原告在接到处理决定通知后立即拆除修建的房屋，并告知其不履行决定的后果及享有的申请复议或诉讼权利。因原告未在限期内自行拆除所建房屋，也未就处理决定申请复议、提起诉讼，原永靖县城乡建设环境保护局于1999年10月23日向永靖县人民法院申请强制执行，该院经审查后于10月26日立案（1999永法执初字第108号），于10月29日作出执行通知书，限原告于11月1日前自行拆除所建房屋。因原告未在限期内履行，11月25日，永靖县人民法院对原告所建房屋进行了强制拆除。执行中，因原告阻拦，该房屋实际并未完全拆除，公路修建也未全部占用该房屋及土地，原告所建房屋部分拆除后，原告一直未在此居住，也未补办建房审批手续。2014年，因公路继续拓宽，需对原告所建房屋未被拆除部分全部推倒。原永靖县国土资源局于2014年8月21日作出《土地违法案件行政处罚决定书》（永国土监字[2014]第005号），查明因原告未经批准擅自占用土地184.7平方米，决定限原告七日内自行拆除违法建筑并恢复土地原貌。8月25日原告就该处罚决定向原临夏州国土资源局申请行政复议，该局于10月20日作出复议决定书（临州国土资复[2014]001号），认为永国土监字[2014]第005号处罚决定认定事实清楚，但违反法定程序，决定撤销永国土监字[2014]第005号《土地违法案件行政处罚决定书》。2014年12月4日，原告向永靖县国土资源局提出赔偿申请，要求对其房屋、宅基地及麦场地予以赔偿。12月11日，该局就原告提出的赔偿申请作出答复，建议其按照司法程序进行诉讼。2015年6月12日，原告将该局诉至永靖县人民法院，要求赔偿损失。经永靖县人民法院两次审理，本院以（2016）甘29行终34号行政判决维持了永靖县人民法院（2016）甘2923行初3号行政判决，驳回原告的诉讼请求。2016年，原告向本院起诉被告永靖县人民政府，请求赔偿其损失，经本院审理以原告主体不适格为由裁定驳回起诉，原告不服上诉至甘肃省高级人民法院，二审经审理认为原告单独提起行政赔偿前未先向行政机关提出请求，本院裁定驳回起诉的结果正确，故裁定驳回原告的上诉。省法院二审期间，原告向本院起诉被告永靖县人民政府，请求判决确认被告强拆原告房屋、强征宅基地行为违法。本院经审理作出（2018）甘29行初11号行政判决，确认被告2014年强制征用原告土地的行为违法，驳回原告的其他诉讼请求。宣判后，原、被告均不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉，二审作出（2019）甘行终194号行政裁定，以一审认定事实不清、违反行政诉讼“一案一诉”原则为由撤销本院（2018）甘29行初11号行政判决，发回重审。本案重审中，经向原告进行释明，原告明确其诉讼请求为要求确认被告永靖县人民政府于2014年强占原告宅基地的行政行为违法。   另查明，调取的档案显示，原告名下集体土地建设用地使用权登记卡记载：地块位于××县二社，用地面积200平方米，其中建筑占地115平方米，土地用途为住宅，用地类别为荒滩地，家庭人口为四人，四至无记载，无登记时间；地籍调查表记载：土地位于××县二社，批准用途为宅基地，实际用地面积200平方米，实际用途为住房，四至无记载，无调查时间。1993年6月20日，原永靖县土地局向原告收取了宅基地管理费40元，权测费10元，票据备注一栏记载“非耕地”。   1999年在调查处理原告违章修建房屋时，原告在永靖县城建部门的询问笔录中以及在永靖县法院的询问笔录中，同意拆除自建房屋，但要求重新划批宅基地并给付拆迁费。1999年11月26日，永靖县人民政府土地登记审批表记载原告名下办理了148.72平方米的国有土地使用证，该土地位于永靖县古城商贸街，用途为住宅，在发证机关批准意见一栏记载该宗地因牵扯到古城拓宽改建，原属商业用地，经县政府协调相关部门，同意以城镇住宅办理登记，并加盖了永靖县人民政府土地登记专用章。2014年7月，在原永靖县国土资源局制作的询问笔录中，原告自述1999年其原有的宅基地200平方米被强制拆除后兑换为古城路148.72平方米土地。其后，原告在2014年8月13日制作的申辩材料中自述其位于古城路太极镇彩门以西30米处220平方米宅基地一处在1999年永靖县法院强制拆除时，用古城街149平方米国有土地进行了置换。   本院认为，根据本案原、被告双方诉辩及提交的证据，本案争议焦点为：1、本案所涉土地性质属于国有还是集体，即原告尤某是否对涉案土地享有使用权；2、原告于1999年取得的永靖县古城商贸街148.72平方米的国有土地是否系对本案所涉土地的置换；3、被告永靖县人民政府2014年对本案所涉土地的占用行为是否合法。   关于本案所涉土地性质属于国有还是集体，即原告尤某是否对涉案土地享有使用权的问题。原告尤某主张其于1993年即已取得案涉土地的建设用地使用权，根据当时实行有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第五条规定“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。”第十四条规定“国家建立土地调查统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门进行土地调查统计。”根据上述法律规定，县级以上人民政府土地管理部门具有对本行政区域内的土地进行管理和调查统计的职责。被告永靖县人民政府提交的1988年全国土地调查图、2008年全国第二次土地调查图中，永靖县国土资源局作为该县土地管理部门对案涉土地属于国有作出了明确的说明。原告尤某主张案涉土地原系其承包的耕地，属于集体所有，其已取得案涉土地的建设用地使用权。根据上述法律第三十八条规定“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；……”原告尤某认为案涉土地为其合法取得的宅基地，但仅有土地管理部门填写的建设用地使用权登记卡、地籍调查表，而且从两份表格填写的内容中无法确定系案涉土地。案涉土地如系原告主张的承包耕地，根据上述法律规定，需要获得被告永靖县人民政府的批准，否则不能认为原告尤某已经取得了案涉土地的建设用地使用权。另外，1999年对原告作出的在案涉土地上违章修建房屋处罚中也明确其所建房屋未取得用地规划许可。据上，根据本案现有证据，案涉土地应该认定系国有土地，原告尤某对该块土地并无合法的建设用地使用权，对其主张不予支持。   关于原告于1999年取得的永靖县古城商贸街148.72平方米的国有土地是否系对本案所涉土地的置换的问题。原告尤某在申请宅基地尚未被批准，不享有案涉土地建设用地使用权的情况下，私自修建房屋，该行为已在1999年被相关部门进行了处罚，人民法院也以强制拆除的方式对私建房屋进行了部分拆除，原告私建房屋的行为已由国家行政、司法机关作了否定性评价。但同时，被告永靖县人民政府考虑到原告所建房屋系其唯一居住场所，以及房屋本身的价值，在古城商贸街为其审批了住宅用地，并及时予以登记颁证，保障了其居住生存的权利。对此，根据查明的事实，原告在1999年、2014年在相关部门的询问协商过程中以及其制作的书面材料中均自述认可其名下古城商贸街的148.72平方米土地系对案涉土地的置换，其取得该土地的使用权并修建房屋居住，也符合“一户一宅”的土地政策。据上，应该认定被告永靖县人民政府对案涉土地在1999年时就以土地置换方式完成了补偿。原告主张其获得的置换土地系对其他土地的补偿，不符合本案事实，对该主张不予采信。   关于被告永靖县人民政府2014年对本案所涉土地的占用行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，原告在案涉土地上修建的房屋因未获得建设许可，于1999年被相关部门认定为违章建筑并申请人民法院进行了强制拆除，同时以土地置换的方式进行了补偿。自此，原告已对案涉土地上房屋不再享有权益。2014年被告的征收行为系对永靖县太极镇大庄村集体土地的征收，案涉土地因属于国有并不在征收范围内，此次征收中原告被推倒的房屋为1999年未拆除完毕剩余的房屋，系被告行使正当的处置权利。据上，因原告对案涉土地无合法权利，被告占用案涉土地的行为属于对国有土地的合法利用，不存在违法。至于原告主张除案涉“宅基地”之外的“麦场”土地，无事实和法律依据，不在本案审查范围之内。   综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告对被告2014年占用案涉土地的行为提起诉讼，因其并未取得案涉土地的合法使用权，且其在该土地上修建的房屋系违章建筑并已被置换补偿，其与被告2014年占用案涉土地的行为之间不具有利害关系，不符合上述法律关于原告主体资格的规定，不符合行政诉讼的起诉条件。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回原告尤某的起诉。   案件受理费50元，退还原告尤某。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。   审判长 马 斌   审判员 周 通   审判员 朱 迎   二〇二〇年八月十四日   书记员 拜致博