福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0504行初47号 原告朱英瑜，男，1965年11月25日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人陈水金、杨源泉，福建志立律师事务所律师。 被告晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路**。 负责人蔡清渠，该局局长。 委托代理人李菲敏，女，该局工作人员。 委托代理人庄俊峰，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 第三人丁伟祺（曾用名丁彦泓），男，1994年8月1日出生，回族，住福建省晋江市。 第三人丁月美，女，1968年10月30日出生，回族，住福建省晋江市。 共同委托代理人苏伟伟，上海柏年（泉州）律师事务所律师。 原告朱英瑜不服被告晋江市自然资源局、第三人丁伟祺、丁月美拆迁安置补偿协议一案，本院于2020年4月2日立案后，于2020年4月8日向被告晋江市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月27日公开开庭进行了审理。原告朱英瑜的委托代理人杨源泉，被告晋江市自然资源局的委托代理人李菲敏、庄俊峰，第三人丁伟祺、丁月美的共同委托代理人苏伟伟到庭参加诉讼，被告晋江市自然资源局的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年12月16日，第三人丁月美根据原告的授权签订《共有人选房后析产分割具结书》，代原告选择安置坐落于晋江市（以下简称案涉房产）。同日，被告依据丁月美与其本人和原告的名义与第三人丁伟祺签署的《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》，与第三人丁伟祺签订编号为20347ＣＭ《晋江市城北组团改建项目安置协议书（Ⅱ）》（以下简称协议书Ⅱ），将案涉房产安置在第三人丁伟祺名下。 原告朱英瑜诉称，2011年10月13日，原告以委托代理人的名义代被征收人朱英瑜、丁艳妮、朱梦辉、陈健康、戴欢与被告签订协议编号20347ＣＭ《土地房屋征收补偿安置协议书》，约定：因晋江市城北近期改造建设项目需要，晋江市人民政府决定征收被征收人坐落于晋江市的土地房屋，被告以部分货币补偿和部分产权调换相结合的补偿方式补偿被征收人等内容。2014年12月11日，原告与第三人丁月美办理委托公证，委托丁月美代为选房、接受、安置房产，结算支付或领取补偿款差额，代为办理及领取房屋所有权证。2015年12月16日，第三人丁月美根据原告的授权签订《共有人选房后析产分割具结书》，代原告选择安置案涉房产。但被告未能履行法定职责，未能合法有效甄别第三人丁月美的委托代理权限，错误依据丁月美以其本人和原告的名义与第三人丁伟祺签署的《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠予具结书》，将本应安置在原告名下的案涉房产错误地安置在第三人丁伟祺名下。原告于2017年8月8日向晋江市人民法院提起民事诉讼，诉求确认被告与第三人丁伟祺签订的协议书Ⅱ无效，要求确认诉争房屋为原告所有，第三人丁伟祺应立即返还诉争房屋。该案经泉州市中级人民法院二审审理，认为原告的诉讼请求应当通过行政诉讼途径寻求救济，依法作出（2018）闽05民终5411号民事裁定书，裁定驳回原告的起诉。2019年8月22日，晋江市人民法院依法作出（2019）闽0582民初443号民事判决书，确认丁月美、丁伟祺签订的《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》无效。第三人不服提出上诉。泉州市中级人民法院依法作出（2019）闽05民终5722号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告系原坐落于晋江市土地房屋的被征收人，依法享有该土地房屋被征收后的安置补偿权益，但被告作为征收机关却未能依法依约履行《土地房屋征收补偿安置协议》，严重侵犯了原告的合法权益，适用法律错误。故提出诉讼请求：一、依法确认被告与第三人丁伟祺于2015年12月16日签订的协议书Ⅱ无效；二、责令被告履行法定职责即与原告签订安置协议；三、被告承担本案诉讼费。 原告向本院提供如下证据：1.居民身份证、户籍证明，证明原告与两第三人的诉讼主体资格；2.《土地房屋征收补偿安置协议书》《共有人选房后析产分割具结书》，证明原告系原坐落于晋江市土地房屋的被征收人，依法享有该土地房屋被征收后的安置补偿权益，案涉房产经选房确认，依法应当安置在原告名下的事实；3.《公证书》《晋江市城北组团改建项目安置协议书（Ⅱ）》，证明原告授权委托丁月美代为选房、接受、安置房产，结算支付或领取补偿款差额，代为办理及领取房屋所有权证，但并没有授权其赠予权限，被告未能依法依约履行安置补偿协议，与第三人签订安置协议，错误将案涉房产安置给第三人；4.晋江市人民法院（2017）闽0582民初7745号民事判决书、泉州市中级人民法院（2018）闽05民终5411号民事裁定书，证明案涉房产权益经泉州市中级人民法院审理后认为应当通过行政诉讼途径寻求救济的事实；5.《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》、晋江市人民法院（2019）闽0582民初443号民事判决书、泉州市中级人民法院（2019）闽05民终5722号民事判决书，证明《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》已被人民法院生效文书确认无效。 被告辩称，一、协议书ＩＩ合同当事人为丁伟祺与答辩人，朱英瑜并非协议书Ⅱ的合同当事人，其与协议书Ⅱ没有法律上利害关系，不具备本案原告主体资格，朱英瑜的起诉不符合法定条件，应裁定驳回起诉。二、朱英瑜主张其系原坐落于晋江市土地房屋的被征收人，享有该土地房屋被征收后的安置补偿权益即安置补偿案涉房产的权益，并据此诉请要求答辩人重新履行法定职责重新与其签订安置协议。但案涉房产目前已经登记在丁伟祺名下，丁伟祺系该安置房屋的物权人，答辩人在客观上已经不能对案涉房产作出处分，即答辩人已无权就案涉房产与朱英瑜签订安置协议。即便答辩人与朱英瑜就案涉房产重新签订安置协议，朱英瑜也仅享有相应的债权。根据物权优先于债权的原则，朱英瑜也无法仅凭借新的安置协议获得案涉房产。朱英瑜如认为丁伟祺不享有安置补偿权益的，则属于认为将案涉房产登记在丁伟祺名下是错误的。根据物权法第十九条的规定，朱英瑜可通过向晋江市不动产登记中心提出异议登记，以维护自身合法权益。三、答辩人在与丁伟祺签订协议书Ⅱ时，丁月美提供了《土地房屋征收补偿安置协议书》《公证书》《家庭成员分家析产赠与具结书》等材料，且霞福村委会及村长朱金塔均已作为见证方及经办人在该具结书中盖章签字。基于丁月美已提供完整充足的材料，并且该材料也有村委会予以证明的情况下，答辩人已经履行了合理的审查义务。答辩人在与丁伟祺签订协议书Ⅱ过程中不存在过错。另一方面，朱英瑜与丁月美系配偶关系，朱英瑜与丁伟祺系父子关系，三人的特殊关系与丁月美在签约前提供的签约材料之间不存在矛盾，具有合理性。且自2015年12月16日协议书Ⅱ签订到案涉房产登记至丁伟祺名下，长达近两年的时间朱英瑜始终未就协议书Ⅱ提出异议。综上所述，答辩人在与丁伟祺签订协议书Ⅱ的过程中不存在过错。 被告向本院提供证据证明其具体行政行为合法性的如下证据、依据：1.《土地房屋征收补偿安置协议书》《共有人选房后析产分割具结书》《公证书》《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》，证明原晋江市国土资源局在与丁伟祺签订协议书Ⅱ之前，已经审查了丁月美提供的相关手续材料，履行了合理的审查义务；2.《晋江市城北组团改建项目安置协议书(II)》《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，证明原晋江市国土资源局在2015年12月16日与丁伟祺签订协议书Ⅱ，朱英瑜直至2020年4月才起诉要求确认协议书Ⅱ无效，已经超过法定起诉期限。 第三人陈述意见称，原告超过起诉期限。原告起诉所依据的（2019）闽05民终5722号民事判决书，第三人已于2020年6月10日申请再审，目前正在审理。原告诉求无法律依据，不应支持。 第三人当庭提供证据：（2020）闽05民申125号受理通知书，证明第三人已就(2019)闽05民终5722号民事判决书申请再审，泉州市中级人民法院也已经受理。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2真实性无异议，证明目的有异议。就证据1，丁月美的权限仅是选房，没有权利将案涉房产安置给他人，被告没有尽到审慎义务，被告称原告与丁伟祺是父子关系不属实，被告有严重过错；就证据2，原告没有超过起诉期限，被告与第三人签订协议书Ⅱ是2015年12月16日，适用的是民事诉讼时效的规定，不是起诉期限，原告提起本案前不断通过民事诉讼主张权利，被告的不履行法定职责行为是持续存在，不存在超过起诉期限。 第三人对被告提供的证据三性均无异议。 被告对原告提供的证据1三性无异议，可以反证原告与第三人丁月美系夫妻关系，与丁伟祺系父子关系；证据2三性无异议，同时可以证明被告已经对原告进行选房安置；证据3三性无异议，证明对象有异议，由于原告与第三人委托选房是经过公证且存在特殊的亲属关系，经村委会及工作人员的第三方确认，依法办理安置房赠予手续，所以被告履行相应的合理的审查义务；证据4、5三性无异议。 第三人对原告提供的证据1三性无异议，认可被告的反证意见，无论从客观事实还是从亲属关系证明上看，丁伟祺确实是原告的儿子，虽丁伟祺是抱养的，但养子女的地位与婚生子女的地位是一样的；对证据2、3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，在证据3形成前原告已经通过公证的方式委托给第三人丁月美“安置”的权限，“安置”的字面意思包括处分，且该公证委托书明确体现受托人在委托范围内实施法律行为和签署有关文件，委托人均予以承认；对证据4三性无异议，佐证本案超过起诉期限，（2018）闽05民终5411号民事裁定书做出时间是2018年9月26日，该裁定书对原告的诉权及双方的法律关系做出详细分析、阐述，原告在收到裁定书时已经知道其主张的案涉事项属于行政诉讼范围，其应在收到裁定书之日起六个月内提起行政诉讼；证据5真实性无异议，但对证明目的有异议，第三人已申请再审，（2019）闽05民终5722号民事判决书所认定事实错误导致判决结果错误。 原告对第三人提供的证据质证认为对该证据的真实性无异议，但是再审不是诉讼的必经程序，不影响已经生效文书的证据效力，且再审结果是待定的。（2019）闽05民终5722号民事判决书已认定丁月美超过委托权限的事实。 被告对第三人提供的证据三性无异议。 本院对上述证据分析认证如下： 被告提供的证据1中《土地房屋征收补偿安置协议书》《共有人选房后析产分割具结书》《公证书》与原告提供的证据2及证据3中《公证书》一致，且第三人对该证据无异议，故对该证据本院予以确认；被告提供的证据1中《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》与原告提供的证据5中《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》一致，虽已经生效的（2019）闽05民终5722号民事判决书确认无效，但双方对该证据的真实性均无异议，且与本案具有关联性，故对该证据本院予以确认。被告提供的证据2及原告提供的证据3中《晋江市城北组团改建项目安置协议书(Ⅱ)》系本案具体行政行为，本院不作为证据审查。 被告及第三人对原告提供的证据1、4三性均无异议，本院予以确认并在卷佐证。原告提供的证据4及证据5中两份民事判决书，第三人提供的证据，经审查内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2011年10月13日，原告以委托代理人的名义代被征收人朱英瑜、丁艳妮、朱梦辉、陈健康、戴欢与被告签订协议编号20347ＣＭ《土地房屋征收补偿安置协议书》，约定：因晋江市城北近期改造建设项目需要，晋江市人民政府决定征收被征收人坐落于晋江市的土地房屋，原晋江市国土资源局以部分货币补偿和部分产权调换相结合的补偿方式补偿被征收人等内容。2014年12月11日，原告与第三人丁月美办理委托公证，就协议编号20347ＣＭ《土地房屋征收补偿安置协议书》，委托丁月美代为选房、接受、安置房产，结算支付或领取补偿款差额，代为办理及领取房屋所有权证，委托期限自委托之日起至上述事项办结之日止。2015年12月16日，第三人丁月美根据原告的授权代为签订《共有人选房后析产分割具结书》，代原告选择安置案涉房产。同日，丁月美以原告名义、原告配偶的身份与丁伟祺签订《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》，将案涉房产赠予给丁伟祺，原晋江市国土资源局安置组工作人员及村委会、村长作为见证人签名确认。同日，原晋江市国土资源局依据上述《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》，与丁伟祺签订协议书Ⅱ，将案涉房产安置在丁伟祺名下。后丁伟祺凭借协议书Ⅱ，将案涉房产登记在其名下。原告于2017年8月8日向晋江市人民法院提起民事诉讼，诉求确认晋江市国土资源局与第三人丁伟祺签订的协议书Ⅱ无效，要求确认诉争房屋为原告所有，第三人丁伟祺应立即返还诉争房屋。该案经泉州市中级人民法院于2018年9月26日作出（2018）闽05民终5411号民事裁定书，认为原告的诉讼请求应当通过行政诉讼途径寻求救济，裁定驳回原告的起诉。2019年1月4日，原告向晋江市人民法院再次提起民事诉讼，请求确认《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》无效等。晋江市人民法院于2019年8月22日作出（2019）闽0582民初443号民事判决书，认为丁月美超越代理权限将案涉房产赠予给丁伟祺，未经原告的追认，判决确认《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》无效。第三人不服该判决提出上诉。泉州市中级人民法院于2019年8月22日作出（2019）闽05民终5722号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 另查明，被告晋江市自然资源局的前称为晋江市国土资源局。因机构改革,晋江市国土资源局变更为晋江市自然资源局。2018年12月24日,原晋江市国土资源局承担的职责划入晋江市自然资源局。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后,由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，原晋江市国土资源局作为当时晋江市土地行政主管部门，其就案涉征地拆迁与被拆迁人签订安置补偿协议，具有法定职权。后晋江市国土资源局变更为晋江市自然资源局，相关职能由晋江市自然资源局继受，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，被告晋江市自然资源局是本案的适格主体。本案争议焦点为：一、原告是否有权提起本案诉讼；二、案涉协议书Ⅱ是否存在无效情形；三、原告诉求是否超过起诉期限。本院论述如下。 一、原告是否有权提起本案诉讼。 本案中，原告作为集体土地上房屋被征收应获补偿的一方,在与被告签订《土地房屋征收补偿安置协议书》后，经其授权人丁月美代为选择了案涉房产。现被告与第三人丁伟祺签订协议书Ⅱ，将案涉房产安置给了第三人丁伟祺，虽然原告不是协议书Ⅱ的一方当事人，但该协议是基于原告作为被征收人的安置补偿产生的，协议内容是对案涉房产的安置，该协议对原告的安置权益产生了直接的影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三款“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”的规定，原告与该协议具有法律上的利害关系，原告有权就被告安置案涉房产的行为及与第三人丁伟祺签订的协议书Ⅱ提起本案诉讼，其具有本案的适格主体地位。 二、案涉协议书Ⅱ是否存在无效情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉房产的安置来源于原告的征收安置补偿，签订就案涉房产的安置协议的主体双方应为原告及被告，丁伟祺不具有签订协议书Ⅱ的主体资格，但被告未审慎审查第三人丁月美的代理权限，错误的将丁月美的“安置”权限认定为处分权限，仅凭丁伟祺户籍证明中载明三人的身份地位，直接认定在签订协议时原告与其二人仍存在特殊亲属关系，未核实原告与丁月美、丁伟祺的身份关系，并以丁月美超越代理权限与丁伟祺签订的《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》作为依据，且该具结书已被生效判决确认无效，被告与丁伟祺签订协议书Ⅱ，使得原本应安置在原告名下的房屋错误地安置在丁伟祺名下，丁伟祺收受该房产没有任何的事实和法律依据，该行为属于重大且明显违法的情形。同时丁伟祺明知丁月美超越代理权限，无权赠予案涉房产还与被告签订安置协议，丁伟祺不属于善意第三人，且该安置协议未得到原告的追认，综上，应认定被告与丁伟祺签订的协议书Ⅱ无效。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”的规定，丁伟祺因协议书Ⅱ取得的案涉房产应返还给被告。被告征收原告的房屋，将本应安置在原告名下的房屋错误的安置在他人名下，导致原告至今未得到相应的安置，被告未全面履行其法定职责，故原告请求被告履行法定职责于法有据，应予以支持，被告应与原告就案涉房产签订安置协议。 三、原告诉求是否超过起诉期限。 如前所述，被告与第三人丁伟祺签订协议书Ⅱ系无效行政行为，行为无效的应自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时针对无效行政行为提起行政诉讼，不受起诉期限的限制，故被告及第三人主张本案超过起诉期限，于法无据，不予采纳。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条、的规定，判决如下： 一、被告晋江市自然资源局与第三人丁伟祺签订编号为20347CM《晋江市城北组团改建项目安置协议书(Ⅱ)》无效； 二、第三人丁伟祺应在本判决生效之日起十五日内将址于晋江市房屋返还给被告晋江市自然资源局； 三、被告晋江市自然资源局应在本判决生效之日起二个月内与原告就址于晋江市房屋签订安置补偿协议。 本案案件受理费50元，由被告晋江市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  王冬梅 人民陪审员  杜鸿生 人民陪审员  林向阳 二〇二〇年八月十三日 书 记 员  邱 思 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理