贵州省思南县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0624行初75号 原告黄宪祖，男，1959年11月2日出生，土家族，住贵州省铜仁市。 委托代理人覃品皇（特别授权）。 被告铜仁市碧江区农业农村局。 法定代表人安丽娜，局长。 出庭负责人王建国，副局长。 委托代理人陈飞（一般代理），工作人员。 委托代理人杨万隆（特别授权），贵州贵开律师事务所律师。 第三人兴义市第二建筑安装有限公司，登记住所地：贵州省兴义市黄草坝办事处南环路**。 法定代表人邹书华，总经理。 委托代理人周源（特别授权），该公司员工。 原告黄宪祖诉被告铜仁市碧江区农业农村局土地行政管理一案，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法向被告铜仁市碧江区农业农村局（以下简称“碧江区农业农村局”）、第三人兴义市第二建筑安装有限公司（以下简称“兴义二建安装公司”）送达了起诉状副本、应诉通知书及其他相关诉讼材料，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告黄宪祖的委托代理人覃品皇，被告碧江区农业农村局出庭负责人王建国及委托代理人陈飞、杨万隆，第三人兴义二建安装公司的委托代理人周源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄宪祖诉称，根据铜仁市碧江区机构编制委员会办公室文件碧编办（2012）122号《关于铜仁市碧江区农业综合开发办单列的通知》以及铜府办发（2014）177号《关于铜仁市碧江区财政局主要职责内设机构和人员编制的通知》第四条其他事项（一）项规定，铜仁市碧江区农业综合开发办公室属碧江区人民政府组建机构单列，但2018年机构改革后并入被告碧江区农业农村局。2015年5月27日，铜仁市碧江区农业综合开发办公室背着原告所在的坝黄镇长坪行政村委会和长坪村民组以及原告等40余户村民，私下与兴义市第二建筑安装有限公司签订《合同协议书》，将铜仁市碧江区2014年第一批农业综合开发存量资金土地治理项目Ｃ3标段（牛角形）工程发包给兴义市第二建筑安装有限公司承建，具体内容是：要占用原告等51户（其中江口坝盘15户），承包耕地用于修建环山路。2015年11月10日上午，原告村民组村民突然发现牛角形山上承包地里有挖土机等机械和车辆在施工，跑过去查看，发现田、土、庄稼被毁坏，据施工方讲：是碧江区农业综合开发办公室要他们来做的工程。原告等群众认为，该被毁承包地，从未听说过征收、征用，而且连村组干部都不知道是怎么回事，显然被告的行政行为已严重违法。《中华人民共和国土地承包法》第八条规定：国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第十七条：承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益的权利。（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。第六十二条：违反土地管理法规，非法征收、征用、占用土地……造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。上述规定充分证明，原告依法承包的土地受法律保护，未经依法征收、征用、占用就被被告方侵占毁损，其行为已经构成严重违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人、或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。现原告的承包地564平方，由于毁损后又铺垫一层碎石，已无法恢复原状还原耕种，应判决被告按现行土地征收标准赔偿原告损失。综上所述，（1）被告对于原告承包耕地未依法征收、征用、占用并进行补偿就毁损占用，其行政行为严重违法；（2）原铜仁市碧江区农业综合开发办公室对原告的承包地未经依法征收、征用、占用并补偿就与第三人兴义市第二建筑安装有限公司签订《合同协议书》并付诸实施，该合同实施标的因未经依法征收、征用、占用并给予补偿，其所签协议因违反法律、法规的强制性规定，且侵害集体和第三人利益，其侵权行为所造成的损害应由合并后的被告碧江区农业农村局承担。为此，依据《合同法》第五十二条（二）项、（五）项规定，该《合同协议书》应确认无效。为此，特起诉请求：1.确认被告在实施长坪村××土地治理项目××标段中违法毁损原告承包经营土地行为违法（庭审中，原告当庭放弃该项诉讼请求）；确认《合作协议书》无效；2.判决被告按现行耕地征收标准赔偿原告564平方米土地经济损失40608元；3.本案诉讼费由被告承担。 被告碧江区农业农村局辩称，一、原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据。本案系农业综合开发土地整理治理项目，是政府出钱为农民治理土地的惠农项目，其目的是通过项目的实施，使项目区达到“田地平整肥沃，水利设施配套，田间道路畅通，科技先进适用，优质高产高效”的高标准农田建设项目。本案不存在土地征收或征用的情形，该土地整理治理项目，既没有改变土地性质，也没有改变土地权属，土地所有权仍然属于村集体所有，土地承包经营权仍然属于承包人。原告如在项目所在区域确有承包的土地，如今后征用或者征收，可凭土地承包经营权证依法获得土地补偿。因此，原告主张按征地标准赔偿没有事实和法律依据。原告所在的镇政府为了争取该项目，已经对项目实施过程中土地承包经营权可能会受到一定影响的农户作了适当补偿，涉及的51户农户中，有40户领取了补偿，由于原告无视绝大多数农户的整体利益，阻止项目推进，最终使这一惠农项目未能实施完毕。二、原告的起诉应依法予以驳回。1.原告的起诉已经超过法定的起诉期限。《行政诉讼法》第46条明确规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。本案正如原告在起诉状中所述在2015年11月10日上午发现牛角形山上有挖土机等机械和车辆在那里施工。原告曾为此向碧江区人民法院提起民事诉讼，被告知应提起行政诉讼而被裁定驳回。原告上诉后，2018年4月8日铜仁市中级人民法院作出了“驳回上诉，维持原裁定”的民事裁定。原告在长达两年后才提起本案诉讼，早已超过法定的起诉期限。2.原告起诉确认协议书无效，属民事诉讼确认之诉，不属于行政诉讼受案范围。铜仁市碧江区农业综合开发办公室与本案第三人兴义市第二建筑安装有限公司签订的合同，是通过严格的招投标程序签订的，合同是双方的真实意思表示，原告不属于该合同的相对方。确认该合同的效力属民事诉讼的确认之诉，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不能成立，其诉讼请求应依法予以驳回。原告的起诉已经超过法定起诉期限，其起诉应依法予以驳回。 第三人兴义二建安装公司述称，与被告的答辩意见一致。 经审理查明，2015年5月27日，原铜仁市碧江区农业综合开发办公室与第三人兴义二建安装公司签订《施工合同书》，将铜仁市碧江区2014年第一批农业综合开发存量资金土地治理项目Ｃ3标段发包给第三人兴义二建安装公司承建。合同签订后，第三人兴义二建安装公司按照《施工合同书》的约定在位于铜仁市碧江区背后山坡上（牛角形）土地进行施工。原告认为施工过程中占用了原告土地面积564㎡，并造成经济损失，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，关于原铜仁市碧江区农业综合开发办公室于2015年5月27日与第三人兴义二建安装公司签订的《施工合同书》的合同性质问题。从合同形式和内容来看，该合同系平等主体之间签订的合同，且具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同，而非行政协议。故原告黄宪祖起诉请求确认该合同无效的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于原告请求判决被告按现行耕地征收标准赔偿原告564平方米土地经济损失40608元的诉请。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”的规定，赔偿请求人获得赔偿须以行政行为违法为前提；单独提起行政赔偿诉讼的，必须先向赔偿义务机关提出。本案中，原告既未提交被告存在违法行政行为的法律依据，也未提供证据证明其已向赔偿义务机关申请行政赔偿。综上，原告的起诉不符合起诉条件，鉴于本案已经立案，故应当依法驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）(十)项，裁定如下： 驳回原告黄宪祖的起诉。 本案受理费50元，退还原告黄宪祖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  周宗荣 人民陪审员  刘仁易 人民陪审员  毛爱珍 二〇二〇年八月九日 书 记 员  周冬玲