海南省屯昌县人民法院   行政判决书   （2020）琼9022行初13号   原告：海南中发地实业发展有限公司，住所地屯昌县海榆中线80公里处。   法定代表人：林向华，经理。   委托诉讼代理人:王梦瑶，海南方圆律师事务所律师。   被告：屯昌县自然资源和规划局。住所地屯昌县屯城镇兴业二横路。   法定代表人：蔡峰辉，局长。   委托代理人：凌道文，该局政策法规和督察岗股长。   委托代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。   原告海南中发地实业发展有限公司（以下简称：中发地公司）与被告屯昌县自然资源和规划局（以下简称：屯昌自规局）履行法定职责一案，本院立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告中发地公司的委托代理人王梦瑶，被告屯昌自规局的委托代理人凌道文、程晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告中发地公司认为被告屯昌自规局在2020年1月15日收到原告提交的（原告在“中部农产品市场”项目三期15#-18#主体工程完工后，要求被告对三期项目规划核实）申请后，未对“中部农产品市场”项目三期进行规划核实，也未对原告的申请进行答复，原告遂向本院提起行政诉讼。   原告中发地公司诉称，原告开发建设的海南中部综合农产品交易市场项目是一项民心工程，位于屯昌县屯城镇环东二路，是一个整体开发项目。2009年9月1日屯昌县委常委会会议同意项目建设，规划面积110.76亩。2010年，原告取得海南中部综合农产品交易市场项目六宗用地的使用权，土地使用权证书分别为：屯国用（2010）第13-00505号、第13-00093号、第13-00094号、第13-00095号、第13-00096号、第13-00073号。之后，原告相继于2010年4月、2011年6月，取得海南中部综合农产品交易市场项目一期、二期、三期的建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证。于2011年3月8日屯昌县委常委会会议通过项目规划，2012年3月21日屯昌县发展和改革委员立项备案。因项目按控规的规划指标设计后停车位明显不足，不能满足海南中部综合农产品交易市场的定位及发展需求。为此原告于2012年3月申请在保持原规划批准的容积率前提下，适当调整建筑高度。2012年5月，海南中科规划设计院接受屯昌县住房和城乡建设局委托，经对项目的建筑高度调整进行可行性论证，出具《海南中部综合农产品交易市场项目建筑限高调整论证技术报告》（下称《论证报告》）。《论证报告》认为控规中的B-02地块、B-03地块建筑限高调整可行，且能进一步提升屯昌县新城区的城市形象。2012年5月7日屯昌县政府邀请建筑等方面专家、政府及有关职能部门领导召开专家论证会，论证会经充分讨论后同意《论证报告》。2012年5月18日屯昌县城乡规划管理委员会第八次会议，同意在保持容积率不变情况下，结合《论证报告》中专家意见，将项目方案中位于B-02地块内15号楼由12.7米调整至45米；位于B-03地块内7栋12层（40.6米）住宅楼调整为5栋18层（62米）。2016年12月6日，屯昌县住房和城乡建设局向原屯昌县国土资源局作出《关于海南中发地实业发展有限公司宗地合并相关建设用地规划指标意见的复函》，确认在批准海南中部综合农产品交易市场项目规划设计方案时，在确保容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等指标符合要求的前提下，允许六宗地综合进行规划方案设计，并批准了海南中部综合农产品交易市场项目规划设计方案。2013年原告取得项目一期、二期的规划验收证明。2014年原告取得项目一期、二期的建筑工程竣工验收备案证书。三期的建设工程施工许可证因施工单位由广西桂川建设集团有限公司变更为屯昌龙顺建筑工程有限公司，故屯昌县住房和城乡建设局于2018年5月重新核发第三期的建设工程施工许可证。2020年1月，海南中部综合农产品交易市场项目三期15#-18#楼主体工程完工，且项目三期的建筑面积符合规划审批面积。原告向被告申请对项目三期进行规划验收，2020年1月15日，被告收到原告提交的申请及所附材料。但截至今日，被告既未给原告办理规划验收，也未对原告的申请进行任何答复。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”本案中，被告作为行使规划验收职权的行政机关，对原告符合规划审批的项目迟迟不进行规划验收，也不进行任何答复的行为，属于不履行法定职责，是典型的行政不作为。被告的行政不作为不仅造成原告的三期项目规划验收迟延，亦导致项目竣工验收迟延、交房迟延等严重的法律后果，由此原告将承担逾期交房违约金等违约赔偿责任，给原告造成巨大的经济损失。综上所述，被告的行政不作为已严重侵犯原告合法权益，原告无奈，特提起诉讼，请求依法支持原告诉请。   被告屯昌自规局辩称，原告未经法定程序调高B-03地块的住宅面积、增加容积率，属于违规建设，不符合规划验收条件要求，被告依法有权不予办理规划核实验收。(一)原告的诉请不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示;以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。本案中，原告开发建设的海南中部综合农产品交易市场项目用地的部分控规的规划条件为:B-02地块(容积率≤2.0，建筑限高24米);B-03地块(容积率≤2.0，建筑限高24米)。但原告在开发建设过程中，对项目方案中建筑限高进行调整，即，将位于B-02地块内15号楼由12.7米调整至45米，位于B-03地块内7栋12层(40.6米)住宅楼调整为5栋18层(62米)，导致调整后项目容积率超出所在地块的控规的规划条件，即调整后主02地块的容积率为1.56,B-03地块的容积率为3.84。为此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款、第四十五条第一款之规定，原告要求被告为其建设的海南中部综合农场品交易市场(三期)15#-18#进行规划验收，并出具规划验收证明没有事实和法律依据。(二)原告变更项目地块的容积率的做法不符合《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十七、四十八条之规定、《海南省城乡规划条例》第五十九、六十条之规定，建设项目只有在符合一定条件的情况下，方可通过修改控制性详细规划来实现变更项目的规划条件，否则，建设项目必须符合控规的规划条件。而在本案中，该项目在末对项目所在地块的控规进行修改的情况下，即擅自变更项目的规划条件，即增加B-03地块的容积率，该行为与法律规定相悖，因此，被告依法有权不予办理规划核实验收。(三)原告将B-02地块中项目的商业面积调整成为B-03地块项目中的住宅面积，亦违反相关规定的禁止性规定。根据海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》(琼府[2018]3号)第二条第四项之规定，其他用途用地不得擅自调整规划改变为商品住宅用地，对严禁规划为商品住宅用地的、但已规划为商品住宅用地的，应当及时调整城乡控制性详细规划用途。该规定第七条第二十一项还规定，土地使用权人应当严格按照土地有偿使用合同约定的容积率开发利用土地，禁止商品住宅项目用地提高容积率。本案中，原告减少的B-02地块的建筑属于商业建筑，B-03地块中增加的建筑属于住宅，原告将商业面积调整为住宅，并导致B-03地块的容积率超出控规的规划条件，且原告的行为亦末获得批准并补交费用，为此，原告的行为违反了海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》(琼府口018]3号)的禁止性规定。此外，在符合相关法律规定的情况下，对于开发商增加的容积率，开发商亦应补缴相关费用，但本案原告截至目前也并未就增加B-03地块的容积率补缴相应的费用。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。   原告中发地公司向本院提交了以下证据：证据1、申请；证据2、屯昌县自然资源和规划局收文呈批表；证据1-证据2证明，1、原告向被告申请对原告建设的海南中部综合农产品交易市场(三期)15＃-18＃楼按2011年6月27日由电昌县住房和城乡建设局批准的建设规模51842.32平方米进行项目规验收；2、被告于2020年1月15日收到原告中请；3、被告收到申请后至今既来为原告办理规划验收，也未予任何答复，构成行政不作为。证据3、屯昌县委常委会议纪要（第11届50次会议）；证据4、屯昌县委常委会议纪要（第11届86次会议），证据3-证据4证明，1、2009年9月1日屯县委常委会会议同意规划110.76亩的土地建设电昌县的城北农贸综合市场(更名前项目名称);2、2011年3月8日电昌县委常委会会议研究并通过海南中部农产品综合交易市场规划。证据5、国有土地使用权证书，证明原告为建设项目，取得屯国用（2010）第13-00505号、第13-00093、第13-00094、第13-00095、第13-00096、第13-00073共六宗国有土地使用权证书。证据6、建设工程规划许可证，建字第屯建规【2010】0131号、建字第屯建规【2011】0099号、建字第屯建规【2011】0100号；证据7、建设用地规划许可证，地字第屯建规【2010】0086号、地字第屯建【2011】0087号、地字第屯建规【2011】0076号。证据8、建设工程施工许可证（屯建施【2011】030-1号、屯建施【2011】030-2号、4690222018051501701号），证明原告相继取得海南中部综合农产品交易市场项目一期、二期、三期的建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程许可证，手续合法齐全。证据9、证明；证据10、海南省企业固定资产投资项目备案表(两份)；证据9-10证明：1、2011年项目的名称由屯昌农贸综合市场更名为海南中部综合农产品交易市场；2、2010年4月29日、2012年3月21日屯昌县发展和改革委员会对项目立项备案。证据11、《海南中部综合农产品交易市场项目建筑限高调整论技术报告》；证据12、屯昌县城乡规划管理委员会会议纪要（【2012】01号），证据11-证据12证明：1、经屯昌县住建局委托，海南中科规划设计对“海南中部综合农产品交易市场项目”的建筑高度调整进行可行性论证；2、专家论证后同意项目建筑限高调整；3、屯昌县城乡规划管理委员会会议同意调整海南中部综合农产品交易市场项目的建筑限高；证据13、关于海南中发地实业发展有限公司宗地合并相关建设用地规划指标意见的复函，证明屯昌县住建局在审批海南中部综合农产品交易市场项目规划设计方案时，同意六宗地综合进行规划方案设计；证据14、海南中部综合农产品交易市场项目C区、D区规划验收证明；证据15、海南省建筑工程竣工验收备案证，证据14-证据15证明：1、2013年原告取得项目一期、二期的规划验收证明；2、2014年原告取得项目一期、二期的建筑工程竣工验收备案证书。   被告屯昌自规局提交了作出具体行政行为的证据如下：证据一、国有土地使用权证书(6份)；证据二、《屯昌县城东北片区控制性详细规划规划地块控制分图则》；证据三、涉案地块B-01、B-02、B-03地块《国有建设地使用权出让合同》及建设用地规划许可证；证据四、《建设工程规划许可证》；证据1-证据4证明，1、涉案的B-01、B-02、B03地块的控规规划条件为:B-01地块(用地性质:二类居住用地，容积率≤1.7，建筑限高24米)；B-O2地块(用地性质:市场用地，容积率≤2.0，建筑限高24米);B-03地块(用地性质:商住用地，容积率≤2.0，建筑限高24米);2、原告取得涉案土地时，已经在国有土地出让合同中约定各地块的规划条件;3、原告在开发建设上述地块的过程中，未按规定建设，在未对控规进行调整的情况下，擅自调整建筑高度，导致调整后项目容积率超出所在地块的控规的规划条件，即调整后B-02地块的容积率为1.56，B-03地块的容积率为3.84。   本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据的真实性均予以确认，并确认以上双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。   经审理查明，原告投资建设的海南中部综合农产品交易市场（原项目名称为“屯昌县农贸综合市场”，下统称“中部农产品市场”）位于屯昌县屯城镇环东二路西侧。2009年9月1日屯昌县委常委第11届50次会议同意建设“中部农产品市场”，规划面积7384.47平方米（合110.76亩）。2009年10月30日、2010年8月26日，原告与屯昌县国土环境资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，屯昌县国土环境资源局将“中部农产品市场”项目宗地出让给原告。2010年原告分别取得屯国用（2010）第13-00505号、第13-00093、第13-00094、第13-00095、第13-00096、第13-00073共六宗国有土地使用权证书。2010年4月29日，屯昌县发展和改革委员会对“中部农产品市场”项目立项备案（备案编号：【2010】10号），项目建设规模为建设面积140000平方米农贸综合市场及配套设施。2011年3月8日屯昌县委常委会第11届86次会议研究并通过“中部农产品市场”规划。2010年4月至2011年6月，原告取得“中部农产品市场”的一期、二期、三期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。   由于项目的使用功能对停车位的需求量较大，按控规的规划指标设计后停车位明显不足，不能满足“中部农产品市场”作为民心工程的定位及发展需求。2012年3月13日原告向屯昌县住房和城乡建设局申请“中部农产品市场”局部限高调整，海南中科规划设计院接受屯昌县住房和城乡建设局委托，经对“中部农产品市场”项目建筑限高调整进行可行性论证，于2012年5月出具《海南中部综合农产品交易市场项目建筑限高调整论证技术报告》（下称《论证报告》）。《论证报告》的结论为经过分析论证，屯昌县城东北片区控规中的B-02地块建筑限高由24米调整到65米，B-03地块建筑限高由24米调整到65米，基本可行。根据《论证报告》中的项目地块规划指标调整对比表，B-02地块的容积率由2.0调整至1.56，B-03地块的容积率由2.0调整至3.84。两块地的建设总量与调整前一致，均为140096平方米。2012年5月7日屯昌县政府组织召开《论证报告》专家论证会，建筑专家和屯昌县县政府及有关职能部门领导参加会议，会议原则同意论证报告。   2012年5月18日屯昌县城乡规划管理委员会第八次会议同意在保持容积率不变情况下，结合《论证报告》中专家意见，将“中部农产品市场”项目方案中建筑限高调整为：位于B-02地块内15号楼由12.7米调整至45米；位于B-03地块内7栋12层（40.6米）住宅楼调整为5栋18层（62米）。2016年12月6日，屯昌县住房和城乡建设局向屯昌县国土资源局作出《关于海南中发地实业发展有限公司宗地合并相关建设用地规划指标意见的复函》，复函中确认在审查“中部农产品市场”项目规划设计方案时，在确保容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等指标符合要求的前提下，允许六宗地综合进行规划方案设计，并批准“中部农产品市场”项目规划设计方案。   2013年原告取得“中部农产品市场”项目一期、二期的规划验收证明。2014年原告取得“中部农产品市场”项目一期、二期的建筑工程竣工验收备案证。2020年1月原告在“中部农产品市场”项目三期15#-18#楼主体工程完工后，申请被告对三期项目规划核实。2020年1月15日，被告收到原告提交的申请及所附材料，但被告并未对“中部农产品市场”项目三期进行规划核实，也未对原告的申请进行答复。原告不服遂向本院提起诉讼。   本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”   本案中，被告作为行使建设工程规划核实的法定行政机关，在2020年1月15日收到原告对“中部农产品市场”项目三期15#-18#楼规划核实的申请及相应材料后，却迟迟未对原告的该三期项目予以规划核实，也未在法定的期限内对原告的申请进行任何答复，被告的行为属于不履行法定职责。   因“中部农产品市场”是整体开发项目，项目地块的公告、出让，开发设计、报建等环节均是作为一个整体，统一办理的审批手续。基于项目的整体性，屯昌县住房和城乡建设局批准的是“中部农产品市场”项目六宗地的综合总体方案，在确定项目建设用地规划指标时应宗地合并确定。项目的B-02、B-03地块建筑限高的调整经过专家论证并取得屯昌县城乡规划管理委员会批准，两宗地块建筑限高调整后建设总量保持不变，B-02、B-03地块的整体容积率仍为2.0，该两宗地块限高的调整并未改变控规容积率，且原告项目三期的建设规模也未超出屯昌县住房和城乡建设局颁发的《建设工程规划许可证》批准的51842.32平方米。至于B-02、B-03地块的控规修改问题，因控规修改是规划编制单位的职责，规划编制单位应根据《论证报告》和专家论证会的意见根据调整后的限高将修建性详细规划报批，并将调整后的控制指标纳入下一次的控规修编中。规划编制单位未修改两宗地块规划指标的行为与原告无关。故被告称原告未经法定程序调整B-03地块的住宅面积、增加容积率，属于违规建设的理由不成立。   被告称原告违反海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（琼府【2018】3号），因该意见的实施时间是2018年1月10日，原告对B-02、B-03地块的限高调整已于2012年通过专家论证并经屯昌县城乡规划管理委员会批准同意。根据法不溯及既往的法律规定，琼府【2018】3号文件并不能约束该文件实施之前的行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：   责令被告屯昌县自然资源和规划局于本判决生效之日起10日内对原告建设的海南中部综合农产品交易市场（三期）15#-18#楼按2011年6月27日屯昌县住房和城乡建设局批准的建设规模51842.32平方米进行规划核实，并出具规划验收证明。   案件受理费50元，由被告屯昌县自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 陈学富   人民陪审员 刘家瑜   人民陪审员 王 婵     二〇二〇年八月十日   法官助理 林明霄   书记员 钟庆娟   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。