广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行初18号 原告唐干承，男，1965年5月11日出生，壮族，农民，现住右江区。 原告唐干波，男，1968年5月4日出生，壮族，现住百色市右江区。 原告唐干利，男，1976年6月17日出生，壮族，现住广西柳州市。 原告唐美旭，女，1976年11月27日出生，壮族，住右江区。 三原告共同委托诉讼代理人唐干承，现住右江区。 被告百色市右江区人民政府，住所地百色市右江区向阳路**。 法定代表人杨世爵，区长。 委托诉讼代理人梁丽娟，广西知君律师事务所律师。 委托诉讼代理人韦方燕，广西右江区司法局干部。 被告百色市右江区住房和城乡建设局，，住所地百色市右江区新隆巷** 法定代表人黄大宇，局长。 委托诉讼代理人黄炳新，百色市右江区住房和城乡建设局干部。 委托诉讼代理人李瑞茝，百色市右江区住房和城乡建设局干部。 被告百色市右江区龙景街道办事处，住，住所地右江区环岛一路/div> 法定代表人周俊祥，主任。 委托诉讼代理人黄礼新，百色市右江区龙景街道办事处干部。 原告唐干承、唐干波、唐干利、唐美旭因要求确认被告百色市右江区人民政府、百色市右江区住房和城乡建设局、右江区龙景街道办事处强拆行为违法及赔偿损失一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月19日立案后，于2020年2月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告唐干承到庭参加诉讼，唐干波、唐干利、唐美旭未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人唐干承到庭参加诉讼，被告百色市右江区人民政府（右江区人民政府）法定代表人杨世爵因公务未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人梁丽娟、韦方燕到庭参加诉讼，被告百色市右江区住房和城乡建设局（以下简称住建局）法定代表人黄大宇因公务未到庭参加诉讼，其委托代理人黄炳新、李瑞茝到庭参加诉讼，被告百色市右江区龙景街道办事处（以下简称龙景街道办事处）法定代表人周俊祥因公务未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人黄礼新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告住建局于2019年9月6日对原告房屋的围墙进行强制拆除。 原告唐干承、唐干波、唐干利、唐美旭诉称，一、请求依法确认被告强制拆除原告位于福禄屯家围墙行为违法。二、请求依法判令三被告赔偿原告经济损失22706元或予以恢复。三、本案的全部诉讼费用由被告承担。 原告于2019年10月16日获悉，2019年9月右江区人民政府为了整治福禄村福禄屯的个别村民在集体土地上非法搭建建筑物及构建物，区政府决定由右江区住建局牵头，右江区“两违”整治办、龙景街道办事处对福禄村福禄屯的个别村民在集体土地上非法搭建建筑物及构建物进行强制拆除。原告家从90年代建房以来，为了家里的财产安全，就在建房时就构建围墙，村里的各户基本都建有围墙，而且原告家的房子及围墙在1992年合法取得由政府颁发《集体土地建设用地使用证》，原告建设的围墙在合法的用地的范围内，未非法占有集体土地，多年来也未影响到其他村民出行及其他影响。2019年9月6日被告在没有任何通知的原告情况下，就直接进行强制拆除，经过原告的述说都未能停止拆除。事后，经原告测量，被告共拆除原告合法建设的围墙共计42.2米及造成大门严重损坏，共计经济损失22706元。2019年9月19日原告向右江区政府提出信访，要求政府恢复原样或赔偿损失，2019年10月16日政府作出答复意见，不予受理。综上所述，原告建设的围墙在合法的用地的范围内，未非法占有集体土地，被告强制拆除行为违法，并且在强制除之前未依法告知原告或下达拆除决定通知，根据相关法律规定，被告强制拆除行为严重违反法律规定，并且强制拆除程序严重违法。现被告严重违反相关法律规定，作出违法的具体行政行为，严重侵害原告的合法权益，造成原告的经济损失，应依法赔偿经济损失。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特向法院提起诉讼请求，望法院依法判决。 原告向本院提交以下证据，证据一、答复意见书、告知书。证明：被告违法拆除事实及不予受理情况。证据二、照片。证明：被告拆除现场情况。证据三、建设用地使用证。证明：原告未非法占用集体土地，建设用地合法。证据四、身份证。证明：原告身份主体。 被告右江区人民政府答辩意见,一、被告住建局牵头对被答辩人在未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下建设的围墙进行拆除,是于法有据。被答辩人诉称:“在90年代建房以来。为了家里的财产安全就在建房时构建围墙,而且其房子及围墙在1992年合法取得《集体土地建设用地使用证》,建设的围墙在合法的用地的范围内”等,但被答辩人是在未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下建设房屋,其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定,属违法建设行为。且被答辩人的围墙位于百色市右江区建设规划范围内,不符合建设规划要求,需要自行拆除。 根据广西壮族自治区住房和城乡建设厅、自治区财政厅《关于印发广西乡土特色建设示范建设实施方案(2016-2018)的通知》(桂建村镇〔2016〕54号)文件精神,百色市右江区龙景街道办事处福禄村列入自治区乡土特色示范村建设,根据答辩人的工作部署,区住建局委托设计单位对龙景街道办事处福禄村列入自治区乡土特色示范村建设规划设计方案编制工作,完成编制后报答辩人审定。 2019年3月12日,为了做好龙景街道××村福禄屯乡土特色示范村建设及广西全域推进农村人居环境整治工作,确保福禄村福禄屯乡土特色示范村工程建设项目顺利实施,在龙景街道××村福禄屯辖区内开展整治乱搭乱建建筑物及清理地面附着物并子以拆除的工作。区住建局会同区“两违”整治办、福禄村委及福禄屯组干等在福禄屯集中开展村庄环境整治宣传动员活动，并于2019年3月12日在福禄村福禄屯张贴《关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱搭乱建构筑物的通告》,通告福禄村福禄各住户,对影响村庄人居环境的乱搭乱建建筑物及地面附着物（占用土地堆放砂石、车辆、钢材、树木、石头、废旧品等附着物）的使用人,自本通告发布之日起3日内自行拆除及清理,逾期不拆除及清理的、由区人民政府组织有关部门依法强制拆除及清理。被答辩人所建的围墙属违法建筑,且是在福禄屯主干道路的范围、不符合福禄村、福禄屯乡土特色示范村建设规划要求属自行拆除范围。但被答辩人在通告限定的期限内不自行拆除为此,区住建局在2019年9月6日,牵头组织相关部门对被答辩人违法建设的房屋进行拆除 二、答辩人不是本案适格的被告主体。上述已阐述,2019年9月6日,组织实施对被答辩人在福禄村、福禄屯乡土特色示范村规划范围内的房屋进行拆除的是区住建局,而不是答辩人。所以,答辩人作为本案被告的主体是不适格的。 三、被答辩人请求判令三被告赔偿其经济损失22706元,是缺乏事实依据的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十八条第二款规定:“当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。”根据上述司法解释,一是本案答辩人是否属适格的被告尚未确定，区住建局牵头组织对被答辩人的围墙进行拆除是否违法尚未确定;二是被答辩人所建设的围墙是违法,且在福禄村、福禄屯乡土特色示范村规划范围内,为了使村民视野更加开阔,环境更加优美,拆除后根据实际情况采用片石铺装、种植花卉等方案,增强周边环境的景观效果,这是村民所期待的。所以,拆除被答辩人的围墙不属国家或者政府征收,不存在赔偿问题;三是被答辩人诉请没有具体赔偿事项,被答辩人未能举出证据证实因拆除造成其合法财产权益受到损失具体的事实。 综上所述,被答辩人诉请缺乏事实和法律依据,答辩人不是适格的被告主体,请人民法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉或者诉讼请求。 被告百色市右江区人民政府向本院提交以下证据，证据一、《自治区住房和城乡建设厅财政厅关于印发广西乡土特色示范村建设工作实施方案（2016-2018年）的通知》（桂建村镇[2016]54号。）证明：百色市右江区龙景街道办事处福禄村列入自治区土特色示范村建设。 被告住建局答辩称，一、答辩人的行政行为,主体适格。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”之规定,答辩人依法具有对辖区内的城乡规划建设行为具有行政管理的职权,因此,主体适格。 二、认定被答辩人违建行为事实清楚,证据充分。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定,被答辩人在城市规划区内建设围墙应当依法办理规划审批手续,依法取得《建设工程规划许可证》后,方可开工建设围墙。然而被答辩人在未依法申请,未取得《建设工程规划许可证》的情况下,开始动工建设国墙,其行为违反法律的强制性规定,已构成违法建设行为。 三、答辩人依法履行告知义务。2019年3月12日,为扎实做好右江区龙景街道××村福禄屯乡土特色示范村建设及广西全域推进农村人居环境整治工作确保福禄村福禄屯乡土特色示范村工程建设项目顺利实施,决定在龙景街道××村福禄屯辖区内开展整治乱搭乱建建筑物及清理地面附着物予以限期拆除,并在福禄村福禄屯宣传栏张贴《关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱搭乱建构筑物的通告》,通告福禄村福禄屯各住户,对影响村庄人居环境的乱搭乱建建筑物及地面附着物（占用土地堆放砂石、车辆、钢持、树木,石头、废旧品等附着物）的使用人,应自本通告发布之日起3日内自行拆除及清理,逾期不拆除及清理的,依法强制拆除及清理。2019年6月18日,我局工作人员会同福禄村委、福禄屯组干及群众代表再次深入福禄村福禄屯开展乱搭乱建整治工作,针对在限期拆除清理期间,尚未自行拆除及清理的涉及户再次进行告知和说明。 四、适用法律正确、处罚适当。被答辩人在未依法取得《建设工程规划许可证》就擅自在城市规划区内进行建设的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第一款之规定,其行为已构成违法建设行为,其违法建设的围墙依法认定为违法建筑,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定,对其围墙执行拆除。 综上所述,答辩人的上述行为主体适格,认定事实清楚,证据充分,适用法律依据正确,处罚适当。请求法院驳回被答辩的诉讼请求。 被告住建局向本院提交以下证据，证据一、关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱搭乱建建筑物的通告。证明：答辩人于2019年3月12日在福禄村福禄屯公开栏张贴《关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱打搭乱建建筑物的通告》，通告福禄村福禄屯各住户。证据二、照片1张。证明：答辩人工作人员于2019年6月18日在龙景街道办事处工作人员的陪同下告知被答辩人违法行为。当庭提交照片2张。证明：第一张证明，2019年6与18日到福禄村福禄屯开展环境整治宣传通告，并在墙体上喷“拆”字。第二张证明：福禄便民市场张贴的《关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱搭建建筑物的通告》 被告龙景街道办事处答辩称，一、答辩人作为本案被告的主体资格不适格。答辩人是右江区人民政府的派出机关,主要负责本辖区各项行政管理工作职责,其中:协同有关职能部门做好本辖区综治、信访维稳等工作,协助有关部门做好环境卫生、环境保护等工作,承办区人民政府交办的其他事项等工作,均属职责工作2019年9月6日下午,为打造好福禄村福禄屯村容村貌,右江区“三清三拆”工作指挥部组织相关职能部门依法对福禄村福禄屯集体土地上的被答辩人唐干承等户搭建的建筑物围墙)进行拆除,当天实施拆除建筑物(围墙)等行为不属答辩人所为,当天答辩人驻福禄村工作人员在福禄村福禄屯开展职责范围内的维护稳定工作,并没有做出具体的行政行为。故,答辩人不应被列为本案的被告,答辩人不适格作为本案的主体。 二、有关“三清三拆”百日攻坚活动工作情况。为了加快推进乡村风就提升工作,龙景街道各村(居)委会、各单位以“清理村庄垃圾、清理乱堆放、清朝池塘沟渠、拆除乱搭乱盖、拆除广告招牌、拆除废弃建筑”等为重点,组织开展“三清三拆”百日攻坚活动,通过动员各方力量、优化整合各种资源,集中整治农村环境“脏、乱、差”等问题,进步营造整洁有序、生态宜居的乡村人居环境,助推脱贫攻坚,提高生活质量,使乡村风就得到有效提升。2019年6月25日,答辩人根据《右江区乡村风貌提升三年行动方案》文件精神,结合龙景实际,作出了右龙办规[2019]33号《右江区龙景街道办事处关于印发的通知》,要求龙景辖区各村(居)民委员会、各单位结合实际,认真组织实施,以上文件下发后,龙景辖区各村(居)民委员会积极开展摸排工作,摸清了各自的人居环境情况,积极开展“三清三拆”百日攻坚活动的宣传发动工作,通过发挥党员模范带头作用,通过发动群众积极配合及支持,全面动员、引导群众参与等,这次“三清三拆”百目攻坚活动工作得到了广大基层群众的大力支持和积极配合,取得了较好工作成效。答辩人认为龙景街道各村(居)民委员会、各单位开展“三清三拆”工作属公益事项,开展得好能够提升人居环境、提高生活质量、提升村容村貌、群众共同受益。 三、被答辩人的“围墙”的土地属福禄村福禄屯享有所有权的集体土地。被答辩人属福禄村福禄屯村民,该户房屋住宅的土地所有权属福禄村福禄屯所有。被答辩人一户现居住的房屋住宅(主房),不是1992年留下的旧房屋住宅,已经重新建造,被答辩人被拆的是围墙,不属主房,依据我国《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省,自治区、直辖市规定的标准。人均土地少,不能保障一户拥有一处宅基地的地区,县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上,可以采取措施,按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居,农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划、不得占用永久基本农田,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地,改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地,由乡(镇)人民政府审核批准;其中,涉及亩用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续,农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”第六十五条“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物掬筑物。不得重建、扩建。”第六十六条“有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;(二)不按照批准的用途使用土地的;(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第(-)项规定收回农民集体所有的土地的对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权,依照双方签订的书面合同办理,法律、行政法规另有规定的除外。”等有关规定,农户的房屋住宅建设应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划。答辩人认为,福禄村福禄屯为公益事项建设,美化乡村环竟,开展“三清三拆”工作,是贯彻落实全市全区的部署要求,右江区有关职能部门开展环境整治活动,依法拆除“乱搭乱盖、拆除广告招牌、拆除废弃筑”等,依法有据。 综上所述,答辩人在自己的辖区范围内配合有关职能部门开展环境整治、维护社会稳定等工作,没有做出具体的行政行为,答辩人的被告主体不适格。根据《最高人民法院关于造用的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定,恳请人民法院驳回被答辩人的起诉。 经庭审质证，原告对被告区人民政府提交的证据没有意见。对被告住建局提交的证据认为，不合法，原告的围墙是有证的，公告也不知道贴在哪里，所以不清楚公告的事实。拆除围墙时间跟拍摄时间不一致。被告右江区人民政府、住建局、龙景街道办事处对原告提交的证据质证认为，证据一，真实性无异议，告知书无异议。证据二，对照片的关联性和目的有异议。证据三，证明目的有异议，从宗地图看，1992年其父母亲的使用证是没有围墙。被拆除的围墙在建设围墙没有经过审批。本院对以上证据均予认可，在判决时予以充分考虑。 经审理查明，根据广西壮族自治区住房和城乡建设厅、自治区财政厅《关于印发广西乡土特色建设示范建设实施方案(2016-2018)的通知》(桂建村镇〔2016〕54号)文件精神,龙景街道办事处福禄村列入自治区乡土特色示范村建设,根据被告右江区人民政府的工作部署,住建局委托设计单位对龙景街道办事处福禄村列入自治区乡土特色示范村建设规划设计方案编制工作,完成编制后报右江区人民政府审定。 2019年3月12日,为了做好龙景街道××村福禄屯乡土特色示范村建设,确保福禄村福禄屯乡土特色示范村工程建设项目顺利实施,住建局会同区“两违”整治办、福禄村委及福禄屯组干等在福禄屯集中开展村庄环境整治宣传动员活动，并于2019年3月12日在福禄村福禄屯张贴《关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱搭乱建构筑物的通告》,通告福禄村福禄屯各住户,对影响村庄人居环境的乱搭乱建建筑物及地面附着物（占用土地堆放砂石、车辆、钢材、树木、石头、废旧品等附着物）的使用人,自本通告发布之日起3日内自行拆除及清理,逾期不拆除及清理的，由区人民政府组织有关部门依法强制拆除及清理。原告所建的围墙在福禄屯主干道路旁，不符合建设规划要求属自行拆除范围。因原告在通告限定的期限内不自行拆除，住建局在2019年9月6日,牵头组织相关部门对原告违法建设的房屋围墙进行拆除。原告不服而引起本诉。诉讼中，原告在庭上增加恢复重建的诉讼请求。 本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、右江区人民政府和龙景街道办办事处作为本案的被告是否适格；2、被告住建局强拆原告房屋外的围墙的行为是否合法；3、原告请求被告赔偿经济损失22706元是否有事实和法律依据； 关于焦点一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”之规定,被告住建局依法对辖区内的城乡规划建设具有行政管理的法定职权。结合本案，龙景街道办事处福禄村列入自治区乡土特色示范村建设,是右江区政府的一项建设项目，但具体的实施是由法律授权的部门实施，被告住建局具有独立的法人资格，依据法定职权开展这一工作，本案的实施行为右江区政府没有参与，不是具体的实施者，不是本案的适格被告。龙景街道办事处是协助单位，不是本案的适格被告。故对原告将右江区政府及龙景街道办事处列为被告并请求确认行为违法并赔偿经济损失，本院不支持。 关于焦点二，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第八条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；”。第三十八条规定“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”综合以上法律的规定，本案被告根据建设福绿村、福绿屯乡土特色示范村建设规划的需要，对乱搭乱建及地面附着物进行清理和拆除。但被告在对原告房屋外的围墙强拆时，应符合以下程序：一、作出书面催告，以合法有效的方式送达当事人，限期自行拆除，并载明陈述权和申辩权。二、以书面形式作出强制执行决定，并赋予当事人陈述权、申辩权，告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案经查，被告在拆除原告房屋外的围墙前，虽在村部张贴《关于限期拆除龙景街道××村福禄屯乱搭乱建构筑物的通告》，但未作出强制执行决定书并依法送达原告，未告知原告依法享有陈述权、申辩权，申请行政复议权或者提起行政诉讼的权利，未告知原告行使前述权利的期限，违反《行政强制法》第三十七条的规定，被告采取的行政强制行为，无生效的行政强制执行文书作为执行依据，故被告强制拆除原告房屋外的围墙行为违法。对原告请求确认被告强拆行为违法的诉请，本院予以支持。 关于焦点三，根据广西壮族自治区住房和城乡建设厅、自治区财政厅《关于印发广西乡土特色建设示范建设实施方案（2016-2018）的通知》（桂建村镇〔2016〕54号）文件精神,百色市右江区龙景街道办事处福禄村列入自治区乡土特色示范村建设,为推进农村人居环境整治工作，确保福禄村福禄屯乡土特色示范村工程建设项目顺利实施，被告拆除原告房屋外的围墙是为了重新布局美化村屯环境的需要，并没有占用和征用原告《建设用地使用证》内的合法用地，对于已拆除原告房屋外的围墙，应依据《百色市右江区建设规划》，根据原告的合法用地予以补救,补救围院的形式双方可以协商沟通。对原告主张赔偿经济损失，本院不予支持。 综上所述，被告住建局强拆原告房屋外的围墙行为违法，应采取补救措施维护原告的合法利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告百色市右江区住房和城乡建设局强拆原告唐干承、唐干波、唐干利、唐美旭房屋外的围墙行为违法； 二、责令被告百色市右江区住房和城乡建设局依据《百色市右江区建设规划》予以补救措施，维护原告的合法利益； 三、驳回原告唐干承、唐干波、唐干利、唐美旭的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告百色市右江区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗锡平 审 判 员  罗 敏 人民陪审员  韦建新 二〇二〇年八月十二日 书 记 员  庞璐钰