江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏03行初139号原告杨四景，女，1967年4月2日生，汉族，住徐州市鼓楼区。原告王聪暨原告杨四景的委托代理人（系杨四景之子），男，1995年8月10日生，居民身份证号码3203021995********，汉族，住址同上。两原告共同委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市中山北路**。法定代表人罗德清，区长。出庭应诉负责人吴苏伟，副区长。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。委托代理人程斌，徐州市鼓楼区住房和城乡建设局副局长。被告徐州市自然资源和规划局，住，住所地徐州市云龙区新城区镜泊西路**/div>法定代表人陈刚，局长。委托代理人张厚钢，该局法律顾问。委托代理人周小溪，该局法规处工作人员。原告杨四景、王聪诉被告徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市自然资源和规划局房屋征收行为一案，本院于2019年3月11日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书。本院于2019年8月7日公开开庭审理了本案，原告王聪暨原告杨四景的委托代理人及共同委托代理人张元江，被告鼓楼区政府的出庭应诉负责人吴苏伟及委托代理人丁涛、程斌，被告徐州市自然资源和规划局的委托代理人张厚钢、周小溪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨四景、王聪诉称：2018年9月13日，被告张贴《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》，决定对杨山村以东，丁万河以南，中山北路以西，九里山以北进行房屋征收。原告认为被告征收房屋应该以书面形式作出决定，而不是在别的文件中表现出来，而不制作书面决定。因此，请求确认被告征收房屋行为违法；诉讼费用由被告承担。原告杨四景、王聪向本院提供的证据有：1、《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋摸底调查表》影印件，证明两原告房屋在被公布的名单中，两原告具备主体资格；2、《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》影印件，证明被诉行政行为存在。被告鼓楼区政府辩称：一、原告起诉不符合法定起诉条件。首先,答辩人发布的《公告》系根据经批准的征收土地方案和征地房屋调查情况拟定并报批后予以公示，涉案房屋征收补偿方案不产生独立的法律后果，只是征收实施过程中的阶段性行为，不属于人民法院受案范围。其次，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。补偿安置方案公告的行为，仅仅是将补偿安置方案在被征收土地所在地予以公示告知的行为，不对被征收人的权利义务产生实际影响。房屋征收补偿方案虽然单独作出，但涉案征收项目性质仍为集体土地的征收，房屋征收补偿方案与土地补偿方案均经过市人民政府的批准程序，该房屋征收补偿方案实质上属于土地征收补偿方案的一部分，并未具体确定某一被征收人的权利义务，对被征收人的权利义务不产生确定性的影响。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，提起行政诉讼必须属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。二、答辩人是拟定征地房屋补偿方案的职责主体。《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第十二条规定，“征收机构根据经批准的征收土地方案和征地房屋调查情况，拟定征地房屋补偿方案，报市国土资源部门审核。”依据该条的规定，征收机构拟定了涉案征地房屋补偿方案，该方案业已经过市国土部门的审核和市政府的批准。国土部门就该征地房屋补偿方案专题行文作出了情况说明，就方案的审核和批准情况进行告知后，答辩人依规定进行公告，符合市政府第146号令的规定。三、涉案的征收项目依据146号令的规定，依程序进行并分步骤进行公告。涉案项目土地性质为集体土地，根据146号令的规定，在征收开展前，委托评估机构进行风险评估，并向规划主管部门征询了项目的规划意见，向被征地农村集体经济组织和村民公布了《拟征地告知书》，通知了相关部门对涉案项目的相关事项予以暂停办理。项目开展前对征地范围内的房屋及其他建筑物进行摸底调查并予以公示，征收土地方案经批准并公告后，因被征收人协商选定评估机构未果，组织抽签选取了评估机构并现场公证，徐州市国土局对选定的评估机构予以公告。答辩人拟定了征地房屋补偿方案，报徐州市国土局审核，经徐州市政府批准后，进行了公告张贴征求意见，并应被征收人要求举行了听证会。涉案项目的征收符合146号令的相关规定，符合程序要求，于法有据。综上，原告的诉请不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鼓楼区政府向本院提交的证据有：1、徐州市规划局《关于申请办理丁万河站周边地块项目规划意见的函的复函》；2、《拟征地告知书》，证据1、2证明征收机构按照146号令第8条的规定向规划部门去函，核定用地范围并就拟征地和调查事项进行了公告告知；3、苏政地[2017]1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》；4、徐政通[2018]2号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，证据3、4证明涉案项目系土地征收项目，项目取得了江苏省人民政府的批复并由徐州市人民政府发布了征收公告，答辩人非土地征收主体；5、《丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险评估报告书》，证明评估机构受委托就涉案土地征收项目进行风险评估，符合146号令第7条的规定；6、徐州市国土资源局关于选定评估机构的公告；7、关于协商选定评估机构情况的公告；8、公告（抽签选择评估机构）；9、公告（抽签确定评估机构）；10、公证书，证据6-10证明国土部门就协商选择评估机构进行了公告，公告期限内未协商选定评估机构，后组织抽签确定评估机构，符合146号令第11条的规定；11、《丁万河站周边项目（李沃村）摸底调查数据公示》，证明征收机构就征地范围内的房屋及其他建筑物构筑物的现状进行调查并将调查结果予以公布，符合146号令第9条的规定；12、徐征地通[2018]59号徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告，证明国土部门对征地补偿安置方案进行了公布，符合146号令第14条规定；13、徐州市国土资源局关于《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）的情况说明；14、丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案及公告，证据13、14证明征收机构根据经批准的征收土地方案和房屋调查情况拟定了征收房屋补偿方案，该方案经国土部门审核后进行公告，符合146号令第12条的规定；15、徐国土资听字[2018]第02号听证通知书及听证照片，证明应被征收人的要求，国土部门组织听证会听取被征收人对征地房屋补偿方案的意见；16、徐州市人民政府令第146号，证明本次土地征收项目，鼓楼区政府非本案适格被告，涉案征收程序合法，征地房屋补偿方案属于阶段性行为，未损害原告的利益或增加原告的义务。被告徐州市自然资源和规划局辩称：一、原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围。涉案房屋征收补偿方案，是徐州市人民政府令第146号文《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》规定的前置行为，不产生独立的法律后果，征收补偿方案是征收实施过程中的阶段性行为，不属于人民法院受案范围。其次，根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。补偿安置方案公告的行为，仅是将补偿安置方案在被征收土地所在地予以公示告知的行为，不对被征收人的利益和实际权力义务产生实际影响。房屋征收补偿方案与土地补偿方案均经过徐州市人民政府的批准，该房屋征收补偿方案实质上属于土地征收补偿方案的一部分，也同样并未具体确定某一被征收人的权利义务，对被征收人的利益和权利义务并不产生确定性的影响。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，提起行政诉讼必须属于人民法院行政诉讼的受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不符合行政诉讼起诉条件。二、徐州市鼓楼区人民政府是拟定征地房屋补偿方案的职责主体，涉案项目征收房屋补偿方案由鼓楼区政府具体组织实施，其行为合法有效。《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第十二条规定：“征收机构根据经批准的征收土地方案和征地房屋调查情况，拟定征地房屋补偿方案，报市国土资源部门审核。”答辩人就该征地房屋补偿方案专题行文做出了情况说明，就方案的批准情况进行告知后，答辩人依规定进行公告，符合徐州市人民政府令第146号文的规定。三、涉案征收项目履行了法定程序。2017年12月，《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》（苏政地﹝2017﹞1051号）批准征收徐州市鼓楼区琵琶街道办事处李沃、万寨居委会集体建设用地450.45亩（包括中山路西侧251.76亩、东侧198.69亩）。2018年1月，徐州市人民政府发布征收土地方案公告（徐政通﹝2018﹞2号）。经征收机构与答辩人沟通，先行实施中山路西侧地块，均为李沃居委会集体建设用地。2018年8月，答辩人发布选定评估机构的公告，公布评估机构名单，鼓楼区征收机构确定评估机构。2018年9月，答辩人发布征地补偿安置方案公告（徐征地通﹝2018﹞59号），并对房屋征收补偿情况进行说明，徐州市鼓楼区人民政府同时发布该项目房屋补偿安置方案，征求权利人意见。该项目征地房屋补偿方案由鼓楼区征收机构具体组织实施。综上，涉案项目征收行为符合相关规定，合法有效，原告的诉请不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告徐州市自然资源和规划局向本院提交的证据有：1、苏政地[2017]1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》；2、徐政通[2018]2号《徐州市人民政府征收土地方案公告》；3、徐征地通[2018]59号《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》；4、徐州市国土资源局关于《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）的情况说明，证明涉案项目土地征收和房屋征收补偿方案符合法定程序，原告起诉无事实和法律依据。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》25条、徐州市人民政府令146号。各方当事人在庭审中对对方提供的证据进行了质证，对原告所举证据，被告鼓楼区政府的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但不能证明原告的举证目的，摸底调查结果公示的数据仅是对房屋进行摸底调查时的面积进行公示，关于原告主体资格问题原告仍应提供征收范围内的集体经济组织成员的证明或宅基地分配证明；对证据2的真实性无异议，对证明观点有异议，该方案是鼓楼区政府报国土部门审核并经市政府批准后对方案进行的公示，该方案是集体土地征收的程序性环节，且从内容上看，方案涉及的人数众多，行政相对人不是特定对象，方案具有普遍约束力，属于规范性文件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对原告所举证据，被告徐州市自然资源和规划局的质证意见为：对证据1的真实性无异议，根据140号文的规定，房屋征收补偿工作的具体实施机关是鼓楼区政府及相关机构，对其作出的房屋调查无异议，但具体工作不清楚；对证据2真实性无异议，是有效的，根据146号令，方案由区政府拟定后报资源规划局审核，然后报市政府批准，后由自然资源和规划局发布，实际是国土部门在发布征地公告时做了情况说明，房屋补偿方案虽由鼓楼区政府拟定，但该方案的批准、备案和实施都依法进行。对被告鼓楼区政府提交的证据，原告的质证意见为：证据1不足以证明涉案项目符合土地利用总体规划和国民经济社会发展规划且形式违法，应与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划和各项规划具体对照；证据2的作出主体错误，应由市、县人民政府组织实施，而本案作出拟征地告知书的主体是鼓楼区房屋征收办公室，属于超越权限；证据3不足以证明该土地是涉案项目土地，请法庭责令被告进一步提交证据证明；证据4的真实性不清楚；对证据5的客观性不认可，制订机关违反法律规定，是违法征地项目；证据6、7原告没见到，真实性无法确认；证据8原告没见到，未留够三天时间；证据9真实性不确定，未张贴，鼓楼区城市房屋征收办公室无职权；证据10违反法律规定；对证据11无异议；证据12原告没有见到，真实性不能确定；证据13公告期限和作出主体违反法律规定；证据14超越权限，对房屋价格进行规定在法律上毫无意义；证据15原告不知道，没有相关横幅，听证会的申请人座位上没有人，下面只是听众，不符合听证的基本规则要求。听证通知书收到了，也有人申请过，原告知道这个情况，但要记录整个听证过程且对听证过程中申请人提出的问题进行解答和回应，而不是走程序；对证据16没有意见，但不能证明征地房屋补偿方案属于阶段性行为，不能证明未损害原告权益或增加原告义务。徐州市自然资源和规划局对鼓楼区政府提供的证据的真实性无异议，认可其证明目的。对徐州市自然资源和规划局提交的证据，原告的质证意见为：其提交的材料与鼓楼区政府提供的证据中的部门证据一致，质证意见同对鼓楼区政府提交证据的意见。鼓楼区政府对徐州市自然资源和规划局提供的证据均无异议。经本院庭审质证认证，对各方当事人提供的证据作如下认定：原、被告提供的证据均具有真实性，能够反映相应事实，可以作为本案的事实依据。本院经审理查明：2017年12月6日，徐州市规划局向鼓楼区政府出具《关于申请办理丁万河站周边地块项目规划意见的函的复函》，载明“规划意见如下：依据徐州市城市总体规划，丁万河站周边地块项目范围为：杨山村以东、热电厂以西、丁万河以南、九里山以北（具体位置、范围见附图）。该片区规划用地性质为居住用地、教育用地、公共绿地、防护绿地、道路用地”。2017年12月29日，江苏省人民政府作出苏政地[2017］1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》，“同意徐州市的征收土地方案，将琵琶街道办事处李沃社区居委会、琵琶社区居委会、万寨社区居委会、殷庄社区居委会等57.3628公顷集体建设用地征收为国有。”2018年1月14日，徐州市鼓楼区房屋征收办公室作出鼓拟征告［2018］1号《拟征地告知书》。2018年1月18日，徐州市人民政府作出徐政通[2018］2号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，将上述经江苏省人民政府批准的征收土地方案予以公告。受鼓楼区住房和建设局委托，徐州中盛土地房地产评估咨询有限公司于2018年7月27日作出《丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险评估报告书》，评估结论为：丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险为中级。2018年8月2日，徐州市国土资源局作出［2018］1号《徐州市国土资源局关于选定评估机构的公告》，公布了候选评估机构名单，并告知“请被征收人在本公告发布之日起五个工作日内，在候选评估机构中协商选定四家房屋价值评估机构，并将选定结果以居委会为单位，书面形式送达徐州市国土资源局。协商未能达成一致的，由征收机构以现场抽签方式确定，经公证机关公证后函告徐州市国土资源局”。2018年8月9日，鼓楼区琵琶街道李沃居民委员会发布《关于协商选定评估机构情况的公告》，载明“李沃居委会在规定期间共发放选票425张，截止2018年8月8日，收回选票163张，选票回收率38.35％，被征收人协商选定评估机构未能达成一致意见”。2018年8月9日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室发布《公告》，告知将由徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室组织抽签活动，在上述22家评估机构中抽签选定四家房屋征收评估机构，及抽签时间和抽签地点。2018年8月11日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室抽签确定了本项目房屋征收房地产评估机构并于同日公告，江苏省徐州市鼓楼公证处对此次抽签活动进行公证并作出（2018）徐鼓证民内字第2002号《公证书》。2018年8月14日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室发布《丁万河站周边项目（李沃村）摸底调查数据公示》，将《房屋摸底调查统计明细表》予以公示，其中序号50、征收编号LW2-11的被征收人为杨四景；序号51、征收编号LW2-12的被征收人为王聪。2018年9月13日，徐州市国土资源局发布徐征地通［2018］59号《关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》。同日，鼓楼区政府作出《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》，该《方案》包括了征收范围、征收原则及组织方式、征收实施时间、房屋合法建筑面积认定、补偿安置方式、政策性补偿、搬迁奖励、订立补偿协议、法律责任等内容。2018年9月14日，徐州市国土资源局作出关于《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）的情况说明，载明“《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）已于2018年9月13日发布，现将有关情况补充说明如下：一、房屋征收补偿徐征地通［2018］59号公告所涉及的房屋征收补偿已经市人民政府批准，详见鼓楼区人民政府发布的《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》。二、公告期限徐征地通［2018］59号公告期限不少于30日，即2018年9月13日-10月13日，对公告内容如有不同意见要求举行听证会的，仍按徐征地通［2018］59号公告规定办理。”同日，鼓楼区政府发布《公告》，载明“《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》已于2018年9月13日在征收范围内予以公告，征求公众意见，公告期限为30天。公告期间，敬请征收范围内的被征收人以书面方式提出意见和建议”，并告知收集意见、建议的地点。2018年10月22日，徐州市国土资源局作出徐国土资听字［2018］第02号《听证通知书》，通知徐州市鼓楼区琵琶街道李沃居民委员会、李沃居民委员会居民于2018年10月31日下午2:00在徐州市国土资源局××会议室就××地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案事宜举行听证。后徐州市国土资源局举行听证会听取被征收人的意见。原告认为被告鼓楼区政府征收其房屋应以书面形式作出决定由，提起本诉，诉讼请求如前所述。另查明，因机构改革，原徐州市国土资源局被撤销，相应职权由徐州市自然资源和规划局行使。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，根据查明的事实，涉案项目土地性质为集体土地，相关土地征收方案已经江苏省人民政府作出的苏政地[2017］1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》，“同意徐州市的征收土地方案，将琵琶街道办事处李沃社区居委会、琵琶社区居委会、万寨社区居委会、殷庄社区居委会等57.3628公顷集体建设用地征收为国有。”原告以征收房屋应以书面形式作出决定为由，要求确认被告房屋征收行为违法，但原告诉称的房屋征收行为实际上是征收土地过程中对地上附着物的一并补偿，原告的诉请即原告对本案所涉房屋征收行为的理解与《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》对土地征收过程的规定不相符。对原告的该诉请，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨四景、王聪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨四景、王聪负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长 刘 红审 判 员 徐 冉人民陪审员 李 锋二〇二〇年八月二十一日书 记 员 张文娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。