陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕08行初12号 原告焦广平，男，1953年2月15日出生，汉族，现住陕西省榆林市神木县神木镇。 委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。 被告神木市人民政府,住所地:神木市府阳路1号。 法定代表人李世书，市长。 委托代理人高辽，神木市司法局法制办工作人员。 委托代理人张军，陕西格道律师事务所律师。 原告焦广平与被告神木市人民政府限期搬迁通知行政复议一案，于2020年2月12日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月3日立案后，于2020年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告焦广平的委托代理人宋姣，被告神木市人民政府的委托代理人高辽、张军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 神木市人民政府于2019年12月27日作出神政复决字〔2019〕7号不予受理行政复议申请决定书。该决定书的申请人是焦广平，被申请人为神木市交通运输局，第三人为神木市航运管理站。神木市人民政府经审查认为：被申请人与第三人对神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司作出的《限期搬迁通知书》是基于合同关系在履行合同过程中所做出的履行合同行为，双方属于平等主体之间的权利义务关系，且合同的主体与申请复议的主体不符，故不属于行政复议范围，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。 原告焦广平向本院提出诉讼请求：一、依法判决撤销被告神木市人民政府作出的《神木市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（神政复决字〔2019〕7号）的行政行为，责令被告依法受理原告的复议申请；二、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系神木县海航浮桥农业观光农民专业合作社法人代表。2011年3月1日神木县交通运输局（甲方）和神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司（乙方）签订马镇码头租赁协议书。协议书约定了甲方交通运输局将马镇码头所有设施租赁给乙方神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司管理使用，并约定了租赁期限从2011年3月1日起至2031年3月1日止及协议项下其他条款。2017年11月，神木县黄河睿畅舟桥有限公司将码头运营权转让至神木县海航浮桥农业观光农民专业合作社，转让方与受让方为同一法定代表人，即本案原告。此后，由神木县海航浮桥观光农民专业合作社继续经营。2019年11月1日原告看见神木市交通运输局及神木市航运管理站联合下发的《限期搬迁通知书》，通知书中载明，根据市委办、市政府办《关于印发的通知（神办发〔2019〕78号）文件精神，位于马镇镇马镇村的马镇码头办公场所属违法建筑，须予以拆除恢复河道。按照2011年3月1日神木县交通运输局和你公司签订的《码头租赁协议》有关条款，你公司需无偿交回该码头的一切使用权，现限你公司于2019年11月5日前腾退租赁马镇码头办公场所，逾期我局将联合有关部门予以强制收回并拆除，由此造成的一切后果由你公司承担。同时，将上报市纪委追究相关人员责任。上述通知书下发后，次日原告向水利部政策法规司提交了关于请求保护《马镇港口》的反映材料，然未等相关部门核实相关情况及交通局未就租赁协议和原告协商解除事宜及补偿事宜的情况下，即违法拆除了马镇码头上的房屋及建筑物。原告认为，神木市交通运输局及神木市航运管理站联合签署的《限期搬迁通知书》程序及实体内容均违法。故向神木市人民政府提起行政复议，请求确认《限期拆除通知书》违法，以维护原告的合法权益。神木市人民政府未尽到合理审查义务的情况下，作出了《神木市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，于2020年1月21日电话联系原告家人要求现场领取行政复议决定书。当日，原告家人于现场领取了神木市人民政府作出的本案行政复议决定。原告认为，上述复议决定书内容及适用法律均存在错误。首先，具体行政行为是行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他的组织作出的有关其权利义务的单方行为。而原告是基于行政机关神木市交通运输局作出的《限期搬迁通知书》向被告提起的行政复议，要求被告审查的是行政机关神木市交通运输局作出的《限期搬迁通知书》是否合理合法。神木市交通运输局是基于行政机关的职权作出的限期搬迁通知书，而非基于合同关系在履行过程中所做出的履行合同行为，该行为与本案原告亦非平等主体之间的民事权利义务关系。根据《中华人民共和国行政复议法》等相关法律规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请，行政机关应依法受理。原告作为神木县海航浮桥农业观光农民专业合作社（合同上乙方神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司的受让方）的法定代表人，属神木市交通运输局作出的限期搬迁通知书侵犯合法权益的公民，属与行政行为相关的利害关系人。《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款规定，公民认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的提起复议申请属行政复议受案范围。 被告神木市人民政府辩称：2011年3月1日，神木市交通管理局与神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司（简称睿畅公司）签订《码头租赁协议》，协议约定由神木市交通管理局将马镇码头全部设施租赁给睿畅公司使用，租赁费为每年1万元。2019年11月1日，神木市交通局根据《水利部、黄委会、省河长办暗访河湖“清四乱”问题整治销号专项督办实施方案》和中共神木市委办、神木市人民政府办《关于印发的通知》文件要求，向睿畅公司送达了《限期搬迁通知书》，要求睿畅公司将其在马镇镇马镇村码头投资兴建的违法建筑全部自行拆除。但神木市交通局并未以焦广平或者神木市海航浮桥农业观光农民专业合作社（简称农民专业合作社）作为行政相对人送达任何法律文件，也未针对焦广平或者农民专业合作社作出任何具体行政行为。2019年11月1日，焦广平向神木市人民政府提交《行政复议申请书》，就神木市交通局发出的《限期搬迁通知书》提出行政复议。2019年1月22日，焦广平以神木市人民政府为被告向榆林市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销神木市人民政府作出的《神木市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（神政复决字〔2019〕7号），并责令神木市人民政府受理复议申请。2020年3月2日，焦广平另以神木市人民政府为被告向榆林市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决神木市人民政府不履行行政复议职责的行为违法，并责令神木市人民政府对其提出的行政复议申请进行处理。另据调查，焦广平所指的农民专业合作社注册成立于2017年10月16日，注册资本为人民币100万元，系一家集农业休闲观光、种植、养殖等于一体并具备独立法人资格的企业。鉴于，其一，焦广平和农民专业合作社均系独立诉讼主体；其二，马镇村码头的违法建筑由睿畅公司投资兴建，而非由焦广平投资兴建；其三，神木市交通局既未针对焦广平或者农民专业合作社实施任何具体行政行为，《限期搬迁通知书》的相对人是睿畅公司；其四，焦广平提起的两起行政诉讼的诉讼请求和诉讼标的明显重合。因此，神木市人民政府认为原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定，且存在重复起诉的情形，对焦广平的起诉应当依法驳回。 被告神木市人民政府向本院提举了以下证据： 第一组：限期搬迁通知书一份。证明目的：证明神木市交通局、神木市航运管理站作出的具体行政行为（拆除行为）的行政相对人是神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司，并不是原告。 第二组：马镇码头租赁协议书一份，证明目的：证明神木市交通局、神木市航运管理站作出的具体行政行为（拆除行为）的行政相对人是神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司，并不是原告。 第三组：行政复议申请书一份。证明目的：证明通过行政复议申请的内容可以看出原告并非行政复议的适格主体，焦广平是以农业合作社转承租的，农民专业合作社是码头相关的最终承租人，焦广平仅仅是农业合作社的法定代表人，并非实际权利人，所以焦广平并非本案适格的诉讼主体，与神木市交通局作出的限期拆除决定不存在法律上的利害关系。 原告焦广平为支持其诉讼请求，向本院提举了以下证据： 第一组：1、行政复议决定书一份；2、租赁协议一份；3、限期搬迁通知书一份。证明目的：原告在马镇码头拥有合法的承租权和使用权，交通局所作出的搬迁通知书，通知睿畅公司以及原告涉案房屋属于违建，限期搬迁。原告即有权针对交通局所作出的限期搬迁通知向被告提出行政复议，而被告在未经审查的情况下，认定原告不具有复议的主体资格，并认为搬迁通知属于民事主体关系的行为，不予受理，认定事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。 第二组：1、户籍登记卡一份；2、陕西神木县海航能源科技有限公司《公司登记基本情况》一份；3、神木市海航浮桥农业观光农民专业合作社《农业专业合作社登记基本情况》一份。证明目的：用以证明原告焦广平的曾用名是焦文雄，焦广平与复议申请事项存在法律上的利害关系，是申请复议的适格主体。 经庭审质证，原告焦广平对被告神木市人民政府所提举证据的质证意见为： 对第一组证据无异议，但不认可该份通知书的合法性，虽然该份通知书的抬头写明神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司为被通知人，但同时也将本案的原告作为被通知人在限期搬迁通知书当中予以列明，故本案的原告针对该通知书有提出复议的权利，该通知书的内容载明：位于马镇村马镇码头办公场所属违法建筑，需予以拆除，责令11月5日前腾退办公场所，逾期我局将联合有关部门予以强制收回并拆除。可见神木市交通运输局作为一级行政部门，作出的限期搬迁通知书是基于其实施的行政行为，并非基于民事主体关系所作出的民事行为，否则神木市交通运输局没有强制拆除的法定权限，也没有认定违法建筑的法定权限，所以本案所涉的搬迁通知书属于行政机关作出的行政行为，并且与原告之间具有明显的利害关系。 对第二组证据的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。 对第三组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为即使按照被告所述，原告是合作社的法定代表人，该合作社是马镇码头的实际使用人，原告与交通运输局作出的限期搬迁通知也有明显的利害关系，故被告以该份通知与原告之间没有利害关系为由，作出不予受理决定书。存在认定事实错误。 被告神木市人民政府对原告焦广平所提举证据的质证意见为： 对第一组证据中第1份证据的真实性无异议，对其证明目的有异议。认为该复议决定书认定事实清楚，虽然抬头列明焦广平，但内容清楚，并不代表与其个人有利害关系。对第2份证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为焦广平不具备申请人主体资格，故神木市人民政府作出的复议决定认定事实正确。对第3份证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为仅能证明睿畅公司是行政相对人，与限期搬迁通知存在利害关系。 对第二组证据中户籍登记卡的真实性无异议，对焦广平与焦文雄系同一人无异议，但该证据反映不出政府行政复议决定具有违法性；对海航能源公司的登记基本情况的真实性无异议，虽然可以证明焦广平系海航能源公司的股东，在海航能源公司注销后成为海航能源公司财产的承继人，与政府下发限期搬迁通知书存在法律上的利害关系，但是鉴于焦广平向政府申请复议时，并非基于海航能源公司股东身份，政府的行政复议决定也并非基于焦广平系海航能源公司股东而作出的，海航能源公司的登记基本情况不能反映出政府的复议决定的违法性。焦广平申请复议时，并未表明是股东身份，也没有表明与焦文雄系同一人；对农民专业合作社登记基本情况的真实性无异议，鉴于焦广平在行政起诉状中称述，睿畅公司已经于2017年11月将码头设施的运营权转让给了农民专业合作社，且农民专业合作社具有独立法人资格，因此，农民专业合作社登记基本情况结合其起诉书能证明焦广平并非本案适格的诉讼主体，也不具有行政复议的申请人的资格。且焦广平在申请复议的过程中，未向政府提交睿畅公司与农民专业合作社之间的转让协议，因此农民合作社的登记基本情况也不能反映政府复议的违法性。 本院对上述证据认证如下：被告神木市人民政府提举的三组证据客观真实，与本案待证事实具有关联性，能够证明神木市人民政府作出的限期搬迁通知的相对人是神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司，焦广平针对该限期搬迁通知提出本案行政复议申请的事实。原告焦广平提举的两组证据客观真实，与本案待证事实具有关联性，能够证明原告焦广平是原神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司的股东，2011年10月9日，神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司又变更登记为陕西神木县海航能源科技有限公司，该公司的股东是原告焦广平（曾用名焦文雄）、案外人焦勇。2019年11月1日神木市交通运输局及神木市航运管理站联合向神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司作出《限期搬迁通知书》。2019年11月19日，陕西神木县海航能源科技有限公司经股东会决议解散注销的事实，但不足以证明焦广平是提起本案行政复议的适格主体。 经审理查明：2009年5月26日，神木县黄河睿畅洗砂有限公司变更登记为神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司，原告焦广平（曾用名焦文雄）、案外人焦勇系该公司的股东。2011年3月1日神木县交通运输局（甲方）和神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司（乙方）签订马镇码头租赁协议书。协议书约定的主要内容为：“甲方：神木县交通运输局，乙方：神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司。为了维护马镇码头有关设施，经甲乙双方共同协商，双方同意将马镇码头所有设施租给乙方管理使用，并签订如下协议：一、租赁期限。甲方租给乙方马镇码头所有设施。租期为20年，从2011年3月1日起至2031年3月1日止。二、租赁费。乙方一次性向甲方交纳租赁费壹万元。三、其他事项：1、乙方负责马镇码头所有设施的维护保养管理，并承担所涉一切费用，甲方同意乙方向上争取资金，维护码头设施。因租用该码头设施所造成的一切损失和安全责任，由乙方负责，甲方一律不予承担。2、乙方租用期满后，将马镇码头所有设施一次性全部交回甲方，不得以任何理由占有，其产权永远属县交通运输局。3、若甲方在租用期内确须收回马镇码头，乙方必须无偿交回甲方。四、附则：本协议一式两份，甲乙双方各执一份，并从签订之日起生效。”2011年10月9日，神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司又变更登记为陕西神木县海航能源科技有限公司，该公司的股东是原告焦广平（曾用名焦文雄）、案外人焦勇。2019年11月1日神木市交通运输局及神木市航运管理站联合向神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司作出《限期搬迁通知书》，该限期搬迁通知书的主要内容为：“根据市委办、市政府办《关于印发的通知（神办发〔2019〕78号）文件精神，位于马镇镇马镇村的马镇码头办公场所属违法建筑，须予以拆除恢复河道。按照2011年3月1日神木县交通运输局和你公司签订的《码头租赁协议》有关条款，你公司需无偿交回该码头的一切使用权，现限你公司于2019年11月5日前腾退租赁马镇码头办公场所，逾期我局将联合有关部门予以强制收回并拆除，由此造成的一切后果由你公司承担。同时，将上报市纪委追究相关人员责任。”2019年11月19日，陕西神木县海航能源科技有限公司经股东会决议解散注销。焦广平不服前述限期搬迁通知，于2019年11月1日向神木市人民政府申请行政复议，请求确认神木市交通运输局及神木市航运管理站联合作出的《限期搬迁通知书》违法。神木市人民政府于2019年12月27日作出神政复决字〔2019〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2020年1月21日送达焦广平。该不予受理行政复议申请决定书未告知当事人诉权和起诉期限。焦广平不服该不予受理行政复议申请决定书，提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，焦广平认为神木市人民政府未在法定期限内对其就神木市交通运输局强制拆除涉案港口房屋及建筑物的行为提出的复议申请进行答复，又于2020年3月4日向本院提起行政诉讼，请求：一、依法判决确认被告不履行行政复议法定职责的行为违法，并责令被告对于原告提出的行政复议申请依法作出处理；二、诉讼费用由被告承担。本院于2020年4月3日立案受理了该诉讼。 本院认为，被告神木市人民政府关于原告焦广平在本案中存在重复诉讼，应裁定驳回原告起诉的观点，经审查，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条第一款的规定，同时符合下列条件的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，前后两诉的原、被告均相同，但本诉的诉讼标的是神木市人民政府不予受理原告对限期搬迁通知提出的复议申请，后诉的诉讼的标的则是神木市人民政府对原告就强制拆除行为提出的行政复议未予答复，前诉与后诉的诉讼标的明显不同，且相互独立，不构成重复诉讼。故此，对被告神木市人民政府提出的该抗辩观点不予采纳。 本案争议的焦点是原告焦广平是否具备申请本案行政复议的主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款规定，有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。本案中，神木市交通运输局及神木市航运管理站于2019年11月1日联合向神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司作出《限期搬迁通知书》，但神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司已于2011年10月9日变更登记为陕西神木县海航能源科技有限公司，神木县黄河睿畅舟桥运营有限公司的权利义务由陕西神木县海航能源科技有限公司继受。2019年11月19日，陕西神木县海航能源科技有限公司经股东会决议解散注销，其股东焦广平于2019年11月1日就前述限期搬迁通知向神木市人民政府申请行政复议。经审查，焦广平仅是原陕西神木县海航能源科技有限公司的股东之一，其提出本案行政复议申请后，无论在申请行政复议的过程中，还是在本案诉讼过程中，均未提供证据证明其是原公司章程或股东会决议明确的原陕西神木县海航能源科技有限公司的权利承受人，故此，神木市人民政府以申请复议的主体不符，决定不予受理并无不当。原告要求撤销该不予受理决定，并责令神木市人民政府受理其复议申请的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。 另外，从限期搬迁通知的内容来看，该限期搬迁通知认定位于马镇镇马镇村的马镇码头办公场所属违法建筑，须予以拆除恢复河道，体现了行政法上的权利义务关系，应属于行政复议的受案范围，神木市人民政府以限期搬迁通知属于履行合同的平等主体之间的权利义务关系，认定不属于行政复议的范围不当，本院予以指正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告焦广平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告焦广平负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  刘红梅 审 判 员  吴 琼 人民陪审员  吴天全 二〇二〇年八月五日 书 记 员  寇艳艳