四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行初11号 原告什邡市繁鑫地产营销策划有限公司，住所地四川省什邡市方亭镇金河南路2号。 法定代表人曹悦，总经理。 委托代理人兰玉明，四川华敏（德阳）律师事务所律师。 被告营山县人民政府，住所地四川省营山县正西街48号。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人李冠军，营山县司法局工作人员。 委托代理人李崇辉，四川斌鼎律师事务所律师。 第三人四川同晟地产开发有限责任公司，住所地四川省营山县朗池镇大东街2号4幢1层1号。 法定代表人易文辉，总经理。 委托代理人刘洪帅，四川斌鼎律师事务所律师。 原告什邡市繁鑫地产营销策划有限公司（以下简称繁鑫公司）诉被告营山县人民政府（以下简称营山县政府）其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告繁鑫公司的法定代表人曹悦及委托代理人兰玉明；被告营山县政府的委托代理人李冠军、李崇辉；第三人四川同晟地产开发有限责任公司（以下简称同晟公司）的委托代理人刘洪帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告繁鑫公司诉称，第三人在绵竹市项目，原告与第三人签订了房屋销售代理合同以及相关补充协议。2018年6月22日双方的补充协议中突然出现了驻四川宏基资产管理有限公司生产经营和资产处置监督工作组（以下简称工作组），由该工作组收取原告所销售的所有房屋的房款以及收取原告100万元的保证金。原告于2018年6月28日和6月29日向该工作组的账户支付保证金100万元，该工作组在2018年6月29日向原告出具100万元的收条一张，后原告所销售的房屋款项全部交付至该工作组的账户。2019年1月4日，在该工作组的安排下，原告与第三人又签订了一份补充协议，要求原告与第三人暂时中止双方的代理销售合同，该工作组的工作人员安宁悦在该协议上签字。原告认为，被告成立工作组，违反了相关法律规定。该工作组成立后直接对第三人的财务全面进行监管控制，第三人的所有财务收入都必须进入该工作组的账户，将第三人的财务全部架空，该工作组以行政手段干预和插手原告与第三人之间的商事活动，收取原告的保证金，干涉第三人的经营自主权，严重侵害了原告与第三人之间的正常经营活动。诉讼请求：1.确认营山县的行政行为违法；2.确认该驻派工作组收取原告100万元保证金的行为违法，以及确认其直接介入原告与第三人之间的商事行为违法；3.撤销“营处非领（2016）1号文件”中关于“协助易文辉处置同晟地产绵竹土门项目”的内容；4.要求被告退还由工作组收取的原告100万元的保证金，并从收取之日起支付完毕之日止按照人民银行同期同类贷款利率支付资金利息。5.本案诉讼费由被告承担。 被告营山县政府辩称，一、被告组建工作组的行政行为合法。1.县政府的职能之一是保障公民权利、打击违法犯罪、维护社会稳定。因四川宏基资产管理有限公司涉嫌非法吸收公众存款罪，为维护社会稳定，防止群众利益再次受损，县政府成立工作组，这与县政府的职能职责相符合。2.成立工作组符合四川省高级人民法院等部门联合印发《关于我省办理非法集资刑事案件若干问题的会议纪要》的规定。3.营处非[2016]1号文件对工作组的职责、监管范围进行了明确，对同晟公司绵竹项目的生产经营和项目资产全程监管，不违反法律规定。 二、保证金属于原告与同晟公司之间商事合同内容，与被告无关，被告也未干涉同晟公司的自主经营权，原告缴纳保证金是履行合同约定的义务。被告也没有利用行政权利收取保证金，只是履行监管义务，将保证金收入监管账户，不是具体行政行为，在监管过程中也没有任何过错，被告不负有返还义务。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人同晟公司述称，被告收取保证金是基于原告与第三人签订的销售代理合同和补充协议的约定，并非是原告主张的工作组干预和要求收取的保证金。工作组对原告收取的保证金是监管作用。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2016年1月20日，为保护集资群众利益，防止宏基公司资产流失，营山县打击和处置非法集资工作领导小组印发《营山县打击和处置非法集资工作领导小组关于派驻四川宏基资产管理有限公司生产经营和资产处置监管工作组的通知》（营处非领[2016]1号），成立了驻宏基公司生产经营和资产处置监管工作组，其工作职责包含了协助易文辉处置同晟地产绵竹土门项目、帮助集资群众加强对宏基公司及所属企业财务资金使用和流向的监管，建立资金监管专用账户等。 2018年6月9日，同晟公司与繁鑫公司签订《同晟汇嘉广场营销代理服务合同一期营销代理合同》，约定绵竹市土门镇“同晟汇嘉广场”项目全权委托繁鑫公司作营销代理工作。2018年6月22日，同晟公司（甲方）与繁鑫公司（乙方）签订《补充协议书》，约定在销售过程中，由工作组专门设立该地产房屋销售共管账户，工作组、合同甲方、合同乙方、蒋扬勇对该账户各留银行短信，实时掌握进账情况。乙方向甲方缴纳保证金100万元，在该合同签订后三个工作日乙方将保证金打入甲方指定账户该合同生效，否则合同自动取消。繁鑫公司于2018年6月28日、29日将100万元保证金汇入指定账户。2018年6月29日，工作组向繁鑫公司出具收条一张，载明“今收到什邡市繁鑫房地产营销策划有限公司按《同晟汇嘉广场》营销代理服务合同第一条之规定的房产销售保证金壹佰万元人民币（1000000元）。”2018年12月6日，同晟公司与繁鑫公司签订《补充合同》，对合同有效期、溢价款支付、退还方式、违约责任等进行了约定。2019年1月4日，同晟公司（甲方）与繁鑫公司（乙方）再次签订《补充协议》，约定“三、甲方择选的其它营销代理公司，代理时间两个月期间，若能推动该项目，乙方则彻底退出该项目的销售代理。工作组在30日内退还乙方保证金（100万元整）”。工作组工作人员在协议上签字。2019年4月5日，同晟公司（甲方）与繁鑫公司（乙方）签订《销售代理变更补充协议》，约定“七、乙方于2018年给甲方交付的100万元（大写：壹佰万元）保证金，当本项目达成70%销售目标或由于甲方原因（如：约定交房时间、办理本项目各项权属证明、银行按揭、本项目配套设施、本项目的安全及纠纷等）影响乙方销售的，甲方无条件全额无息退还。”。2019年9月24日繁鑫公司以同晟公司为被告、营山县政府为第三人，向四川省绵竹市人民法院提起诉讼，要求解除双方签订的《营销代理服务合同》以及全部补充协议，同时要求同晟公司支付其房屋代理费以及返还100万元保证金，并要求营山县政府承担返还100万元保证金的连带责任。2020年5月8日，繁鑫公司（甲方）与同晟公司（乙方）经人民法院调解签订《和解协议》，约定“甲方在后期为乙方销售的房屋价款中优先收取购房款用于冲抵佣金，在每套房屋的销售款中为乙方保留30%作为乙方公司的运作开支，佣金冲抵完毕后再冲抵100万元的保证金。”同日，繁鑫公司向法院申请撤回起诉。 同时查明，营山县打击和处置非法集资工作领导小组是营山县政府组建的临时机构。第三人同晟公司与四川宏基资产管理有限公司的法定代表人均系易文辉。 工作组监管账户除收取繁鑫公司保证金外，还陆续支出该项目的工程款、手续费、工作经费等相关费用。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张及庭审陈述，本院对案涉争议的问题作如下分析认定。 原告繁鑫公司关于确认被告营山县政府以“营处非领[2016]1号文件”形式组建工作组的行政行为违法的诉讼请求，营山县政府为了保护集资群众利益和防止宏基公司资产流失，组建营山县打击和处置非法集资工作领导小组，并以营处非领[2016]1号文件的形式，成立工作组，并明确了工作组人员的组成、工作组的职责、工作组的纪律等。该行为系行政机关的内部管理行为，对外并不产生法律效力。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”的规定，原告的该项诉请不属于人民法院行政案件的受案范围，本院不予支持。 原告繁鑫公司关于确认工作组收取其100万元保证金的行为违法的诉讼请求，则应先审查工作组是否实施了收取原告保证金的行为。第一，根据营处非领[2016]1号文件的规定，工作组具有对宏基公司及所属企业建立资金监管专用账户，监管财务资金使用和流向，并协助易文辉处置同晟地产绵竹土门项目的工作职责。由于同晟公司与宏基公司的法定代表人均是易文辉，故被告将同晟公司作为宏基公司的关联企业，对其财务进行监管，符合其工作职责的要求。第二，2018年6月22日原告繁鑫公司与第三人同晟公司签订的《补充协议》明确约定，在销售过程中，由工作组专门设立该地产房屋销售共管账户，繁鑫公司向同晟公司缴纳保证金100万元，同时结合原告的银行转账记录，证实了本案的两个基本事实，一是根据合同约定，原告应向第三人缴纳100万元保证金；二是原告将应向第三人缴纳的100万元保证金打入了其与第三人自愿约定的由工作组对该地产项目专门设立的监管账户。故原告向第三人缴纳100万元保证金，并打入监管账户的行为，是履行其与同晟公司的民事合同的行为。第三，2019年4月5日，同晟公司与繁鑫公司签订的《销售代理变更补充协议》约定，繁鑫公司于2018年向同晟公司交付的100万元保证金，当项目达到70%销售目标或由于同晟公司原因影响销售的，同晟公司无条件全额退还。该内容证实原告对第三人收取其保证金的事实并无异议。第四，原告于2019年9月24日向绵竹市人民法院提起民事诉讼，请求判令第三人返还其100万元保证金，并要求营山县政府承担连带责任，证实原告认可第三人收取其保证金的事实。且根据原告与第三人于2020年5月8日经人民法院调解达成的《和解协议》的约定，100万元保证金在原告为第三人销售房屋的价款中冲抵，即由第三人退还其保证金。综合以上事实认定，工作组依职责和原告与第三人的约定设立该地产房屋销售监管账户，对项目资金的流入和费用的支出进行监管。原告根据合同约定应向第三人缴纳100万元保证金，并将该保证金打入其与第三人约定的由工作组设立的监管账户，该保证金系由第三人同晟公司收取。且第三人对收取原告保证金的事实予以认可。至于原告所主张的工作组工作人员出具的收取保证金的收条和2019年1月4日《补充协议》约定由工作组退还保证金的事实，仅能证明该监管账户收到原告缴纳的保证金，以及应从监管账户中退还保证金的事实，而不能据此认定该保证金系由工作组直接收取。故原告请求确认工作组收取其100万元保证金的行为违法，缺乏基本的事实依据，本院不予支持。 原告繁鑫公司关于确认工作组直接介入其与第三人的商事行为违法的诉讼请求，由于被告的行为系履行其行政管理职能，依法对原告与第三人共同约定设立的账户进行监管，并未对企业的经营自主权产生影响，故原告的该项主张，缺乏基本的事实依据，本院不予支持。 原告繁鑫公司关于撤销营处非领[2016]1号文件中“协助易文辉处置同晟地产绵竹土门项目”的诉讼请求，系对规范性文件的附带审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，人民法院应对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。但由于原告在本案中所起诉的行政行为不符合法定的受理条件，故原告起诉对规范性文件附带审查亦也不符合受理条件，本院不予支持。 原告繁鑫公司关于判令被告营山县政府退还100万元保证金及利息的诉讼请求，由于原告与第三人经人民法院调解达成的《和解协议》中已明确约定，保证金在原告为第三人销售房屋的价款中冲抵，即已经约定由第三人退还其保证金，故原告现主张由被告营山县政府退还其保证金，与《和解协议》约定的内容不符，故缺乏基本的事实依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”之规定，裁定如下： 驳回原告什邡市繁鑫房地产营销策划有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  庄 娟 人民陪审员  王丽红 人民陪审员  刘国英 二〇二〇年八月三十一日 法官 助理  唐 燕 书 记 员  范云荣