山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁06行终232号 上诉人（一审原告）烟台蓝天生态种养有限公司，住所地：烟台经济技术开发区大季家沙窝孙家北。 法定代表人韩道民，总经理。 委托代理人阎锋，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 委托代理人尹涛，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）烟台经济技术开发区自然资源和规划局，住所地：烟台经济技术开发区黄河路**建设大厦**。 负责人刘增贵，局长。 出庭负责人兰吉文，副局长。 委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）烟台经济技术开发区土地储备中心，住所地：，住所地：烟台经济技术开发区长江路**v> 法定代表人王续栋，主任。 委托代理人李红梅，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 委托代理人刘斌，该单位科员。 原审第三人烟台经济技术开发区公路建设养护中心（原烟台经济技术开发区公路管理局），住所地：烟，住所地：烟台经济技术开发区长江路**> 负责人郎需文，主任。 委托代理人祁晓东，烟台经济技术开发区公路建设养护中心路政科科长。 委托代理人李伟，山东瀛伟律师事务所律师。 上诉人烟台蓝天生态种养有限公司（以下简称蓝天公司）因与被上诉人烟台经济技术开发区自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）、烟台市经济技术开发区土地储备中心（以下简称土地储备中心）、第三人烟台经济技术开发区公路建设养护中心（以下简称公路养护中心）确认行政协议违法一案，不服山东省烟台经济技术开发区人民法院（2019）鲁0691行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2002年7月7日，烟台佳典文化用品有限公司韩道民与蓬莱公路管理局签订《苗圃租赁合同》，租赁了土地使用权人蓬莱公路管理局位于大季家镇××××北的苗圃（国有划拨土地）用于发展养猪和育苗，租赁期限为15年，自2002年8月1日至2017年7月31日止。后来因行政区划调整，该土地使用权人变更为原开发区公路局（现为公路养护中心，即本案第三人）。2008年4月3日，原开发区公路局取得了烟国用（2008）第50181号土地使用权证，载明地类（用途）为苗圃用地，使用权类型为划拨用地。2009年5月7日，原开发区公路局（甲方）与原告（乙方）法定代表人韩道民重新签订了《苗圃租赁合同》，约定“甲方将苗圃（附四至图）院内房屋共计45间，其中正房12间、厢房3间，机房5间，鸡舍25间，猪舍5间，土地40.6亩，其中苗木占地28亩，果树占地8.2亩，空地4.4亩租赁给乙方发展养殖、种植业使用”“租赁期为9年，自2008年8月1日至2017年7月31日止”。该合同未经相关主管部门批准。租赁期间，原告在上述土地上添附了部分建筑物和苗木等。 2016年7月12日，原开发区国土局向原开发区公路局发出《关于拟依法收回国有土地使用权的通知》，通知载明：因城市规划调整，我局拟依法收回你单位名下的位于烟台大季家街道办事处沙窝孙家面积为36415.90平方米的国有划拨土地（土地使用权证：烟国用（2008）第50181号），对此你单位有陈述和申辩的权利。如你单位对我局收回上述土地使用权的行为有异议，按照《国土资源听证规定》第十九条的规定，你单位有要求举行听证的权利。你单位可在接到本告知书之日起5个工作日内向我局提交书面听证申请；如你单位逾期未提出书面听证申请，视为放弃听证。原开发区公路局于同日盖章确认收到了上述通知。2016年8月23日，原开发区公路局向被告土地储备中心出具确认书，同意由被告土地储备中心委托烟台市首信房地产评估投资咨询有限公司和烟台北诚资产评估有限公司对涉案收回的土地使用权及地上建筑物、构筑物、及其他附着物进行评估。上述两评估机构分别对相应资产进行了评估，确认补偿总价值分别为16032055元和1173538元。被告土地储备中心分别于2016年10月28日、2016年11月10日向原开发区公路局发出补偿费告知书，告知书分别载明：“你单位的国有土地使用权价值及地上建筑物价值、附属设施补偿、停产停业补偿、搬迁奖励经烟台市首信房地产评估投资咨询有限公司评估，评估价值如下：土地使用权价值5972207元、建筑物价值7435698元、附属设施补偿2100424元、停产停业补偿400932元、搬迁奖励122794元，合计16032055元。现将烟台市首信房地产评估投资咨询有限公司作出的编号为首信房评字（2016）第345号《烟台经济技术开发区公路管理局收储补偿项目估价报告》送达给你单位，你单位对上述评估报告有陈述和申辩的权利。如你单位对上述评估报告有异议，按照《国土资源听证规定》第十九条的规定，你单位有要求举行听证的权利。你单位可在接到本告知书之日起5个工作日内向我局提交书面听证申请；如你单位逾期未提出书面听证申请，视为放弃听证。”、“你单位的设备存货搬迁补偿费经烟台北诚资产评估有限公司评估，评估价值如下：设备存货搬迁补偿费1173538元。现将烟台北诚资产评估有限公司作出的编号为烟北诚征评字[2016]第39号《烟台经济技术开发区公路管理局的设备存货搬迁补偿费资产评估报告书》送达给你单位，你单位对上述评估报告有陈述和申辩的权利。如你单位对上述评估报告有异议，按照《国土资源听证规定》第十九条的规定，你单位有要求举行听证的权利。你单位可在接到本告知书之日起5个工作日内向我局提交书面听证申请；如你单位逾期未提出书面听证申请，视为放弃听证。”原开发区公路局分别于2016年10月28日、2016年11月10日盖章确认收到了上述评估报告，对上述两份评估报告无异议，且在期限内未提出听证申请。后相关部门会审后确认涉案土地及地上建筑物等补偿价值为17205593元。2016年11月4日《烟台国有土地使用权收储方案呈批表》中载明补偿款的付款方式及时间为：宗地清理为净地并移交储备中心，若无任何遗留问题，储备中心在接收收储地块之日起60日内，一次性支付收储补偿费，即人民币17205593元。2016年10月28日，原开发区公路局与原告共同向原开发区国土局出具了《开发区公路局大季家苗圃资产确认证明》，该证明载明“开发区国土局：经我局与承租人共同确认，下列资产属我局所有，其余资产属承租人烟台蓝天生态种养有限公司所有……”，双方在该证明上均盖章确认。 2016年12月9日，被告土地储备中心（甲方）与原开发区公路局（乙方）签订了涉案《国有土地使用权收储补偿协议书》，该协议第八条第一款规定，收储地块租赁给烟台蓝天生态种养有限公司，乙方负责对接租赁单位，保持合同按期履行，今后的一切经济纠纷均与甲方无关；第十二条第（四）款规定，乙方有责任在本协议书生效之日起60日内完成收储地块的搬迁腾退工作，之后由甲方委托专业拆房及清运单位，将该宗地清理为净地；第十三条规定乙方按期履行义务，并将收储地块移交甲方之日起60日内，若无任何遗留问题，甲方向乙方一次性支付收储补偿费，付款金额为人民币17205593元。2016年11月12日，原开发区公路局向原开发区国土局出具了《关于C-57小区国有土地附属物资清理完毕的函》。2016年12月8日、2017年3月27日，被告土地储备中心分三笔支付了上述款项。2016年12月21日，原开发区公路局向局领导提交了书面《关于蓝天生态种养公司的补偿分配意见》，确认补偿款中7331081元为开发区公路局所有，余9874512元为原告所有。原告在该分配意见加盖公章，并由法定代表人韩道民签字。2016年12月21日、2017年3月30日，第三人分别向原告支付2000000元、7874512元，共计9874512元。 另查，2017年4月25日，原告以开发区管委、原开发区国土局、开发区土地储备中心为被告，以原开发区公路局为第三人，向烟台市中级人民法院提起行政诉讼，要求依法确认三被告收回国有土地使用权及收储补偿行为违法，要求撤销《收回土地协议书》和《国有土地使用权收储补偿协议书》，并由被告承担诉讼费用。案件审理期间，原告申请将被告开发区土地储备中心改为第三人。经烟台市中级人民法院进行法律释明后，原告确定诉讼请求为：请求确认三被告收回国有土地使用权行为违法。烟台市中级人民法院经审理后认为其没有明确的诉讼请求，于2018年9月19日作出（2018）鲁06行初18号行政裁定书，裁定驳回其起诉。原告对该裁定不服上诉至山东省高级人民法院，该院于2019年7月16日作出（2019）鲁行终197号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年8月17日，原告在上述案件尚未审结时，即以上述当事人为被告和第三人再次向烟台市中级人民法院提起诉讼，请求确认两被告作出的《国有土地使用权收储补偿协议》违法。烟台市中级人民法院于2019年1月21日作出（2018）鲁06行初53号行政裁定，认为原告对开发区管委的起诉没有法律依据，裁定驳回原告对开发区管委的起诉，并指定本案由烟台经济技术开发区人民法院管辖。原告不服提起上诉，山东省高级人民法院于2019年7月22日作出（2019）鲁行终970号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定，后该案移送烟台经济技术开发区人民法院管辖。 再查，原告庭审中提交落款时间为2016年11月4日的《国有土地使用权收储补偿协议书》复印件，该协议除落款时间与上述2016年12月9日《国有土地使用权收储补偿协议书》不同外，其余内容一致。（2018）鲁06行初53号案庭审中，原告陈述该协议是2016年11月5日通知原告的，“11月3号储备中心毛虎给我一份未盖章的评估材料，4号出了协议，5号通知我签协议了，协议内容口头告诉我的，第三人公路局的办公室告诉我。”“储备中心毛虎不愿意跑腿，没有把这个件送到公路局，把协议弄好了以后让我开车送到公路局，材料内容看了，时间没有注意，在公路局取的，11月5号在那复印的。”在本案庭审中，第三人陈述，土地收储过程中相关收储情况，包括土地要被征回、地上建筑物评估、地上建筑物评估及建筑物的价值告知了原告估和签订协议相关过程，土地收回过程中也是被告土地储备中心与原告直接交涉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告虽系涉案土地的承租人而非涉案土地的使用权人，但原告在涉案土地上有添附，诉争土地补偿协议的补偿内容包括原告所有的部分，该补偿协议与原告具有法律上利害关系，所以原告具备提起本案诉讼的主体资格。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”《山东省国有土地储备办法》第六条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门所属的土地储备机构承担国有土地储备的具体工作。”根据上述规定，被告土地储备中心系行政规章授权实施土地储备的机构，是诉争行政补偿协议的相对方，根据合同的相对性原则和行政诉讼法定主体原则，被告土地储备中心是本案的适格被告，被告自然资源和规划局非本案的适格被告，原告对被告自然资源和规划局的起诉应予驳回。第三人公路养护中心是涉案补偿协议的合同方，原告诉请确认补偿协议违法，直接涉及到了其权益，原告将其列为本案第三人，主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2016年12月21日，原告及其法定代表人在《关于蓝天生态种养公司的补偿分配意见》上盖章、签字，在此之前，原告也已看过与诉争补偿协议同内容的补偿协议，所以原告应当知道诉争补偿协议的内容，其对诉争补偿协议不服提起行政诉讼应自2016年12月21日起算起诉期限。原告于2017年4月25日向烟台市中级人民法院递交起诉材料，针对包含涉案补偿协议在内的土地收储行为提起诉讼[（2018）鲁06行初18号]，在该案审理过程中，经法院释明其诉请不明确后，其于2018年8月17日又提起本案诉讼，原告的起诉未超过法定的起诉期限。烟台市中级人民法院（2018）鲁06行初18号案在（2018）鲁06行初53号案审理过程中已审结，因原告诉讼请求不明确，裁定驳回原告的起诉，原告本案诉请未在该案进入实质审查，所以原告的起诉不属于重复起诉。 原告诉请要求确认涉案补偿协议违法，主要理由是将其排除在协议的相对方之外和实际补偿数额过低。涉案土地的收储过程中，二被告及第三人均明知原告租赁了涉案土地，原告也知悉涉案土地性质和土地收储情况，被告土地储备中心与第三人在签订涉案补偿协议中也就收储地块租赁给原告的对接与合同履行责任等进行了明确约定。2015年行政诉讼法修改以前，按传统的行政诉讼理论，土地承租人是无权就涉土地收储等行为提起诉讼的，由土地租赁所产生的纠纷属于民事诉讼而非行政诉讼受案范围。同时因为涉案土地是国有划拨土地，按照我国《城市房地产管理法》第二十三条的规定，土地使用权的划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据这一法律规定，土地使用权划拨应具备的法律特征包括了划拨的主体是特定的；土地使用者无须支付土地使用权出让金；所划拨的土地使用权的物权属性具有非独立性，未经批准不得将土地使用权转让、出租和抵押等。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条亦明确规定了可以以划拨方式取得土地使用权的只有国家机关与军事用地；城市基础设施与公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以及法律、行政法规规定的其他用地。传统划拨土地使用权的市场化处分并不能适应于所有的划拨建设用地使用权，可市场化处分的划拨土地范围不应过宽，且土地的性质不是从使用主体的性质判断，而是应当从土地本身的用途来确定。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第三款规定，采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定；第一百四十条也明确对于土地用途的改变进行了限制。本案中第三人作为公路养护部门，基于其职能无偿取得划拨土地使用权，用途确定为苗圃用地，该土地的正当用途是为公共设施服务。第三人与原告未经相关主管部门批准私自将国有划拨土地转租并改变用途，合同是否因违反了法律的强制性规定导致合同无效不受法律保护有待商榷。被告土地储备中心虽未将原告纳入收储补偿协议相对方，但在协议中已约定收储地块租赁事宜，协议的签订过程中亦有原告的参与，原告在协议签订之前也已知悉协议内容，且原告在知悉协议内容之后未提出异议，被告在协议签订过程中已按传统行政法理论履行了相关法定程序及注意义务。协议签订之后，原告与第三人对补偿进行了分配，原告在补偿分配意见书上加盖公章并由法定代表人签字确认。至2017年3月27日，被告土地储备中心已向第三人公路养护中心支付完全部款项，涉案土地上物资已经全部清理完毕；至2017年3月30日，原告也收到了全部的补偿款。综上，本案被告土地储备中心未将原告纳入补偿协议的相对方，形式上存在一定不当之处，但原告实际上参与了协议签订、履行的过程，且诉争补偿协议已经实际履行完毕。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，第四十九条第（四）项之规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”原告提起的诉讼不符合法律规定的起诉条件，应予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定,裁定：驳回原告烟台蓝天生态种养有限公司的起诉。 上诉人蓝天公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定驳回起诉适用法律错误。本案移送管辖前已经两级人民法院裁定确认为行政协议之诉，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2、4、5条规定，上诉人认为《国有土地收储补偿协议书》的订立行为侵害了原告的合法权益而起诉，人民法院应当依法受理，并且原审裁定前边论述“原告具有诉讼主体资格、被告适格、未超过起诉期限、不属于重复起诉”，后边却以不属于人民法院受案范围为由驳回起诉，自相矛盾。二、原审裁定认定“原告参与了补偿协议签订、履行过程，且未对协议内容提出异议”属于认定事实错误。1.首先在原审裁定事实认定部分第27页第6行载明“在本案庭审中，第三人陈述，土地收储过程中相关收储情况，包括土地要被征收、地上建筑物评估、地上建筑物评估及建筑物的价值告知了原告估和签订协议相关过程，土地收回过程也是储备中心与原告直接交涉”，这仅是原审第三人单方陈述，上诉人并未认可此陈述，且原审第三人也未提供证据证明其陈述，原审裁定将该陈述直接作为认定的事实显然是错误的。2.上诉人自始至终未参与地上附着物的评估、补偿协议签订等行政行为。原审裁定认定的事实可以证明，评估机构的选定、评估报告的确认、补偿费用的告知、对补偿行为的陈述申辩告知等行为均是被上诉人直接对原审第三人作出的，被上诉人在行政补偿过程中并未对上诉人履行过任何行政程序。3.两被上诉人和原审第三人均未提供任何证据证明上诉人认可补偿协议的内容。韩道民关于如何取得补偿协议复印件的陈述，仅能证明2016年11月5日上诉人在原审第三人处得知了补偿协议的内容，从未以任何形式表达过同意该补偿协议。2016年12月21日，原审第三人原公路局工作人员向局领导提交的《关于蓝天生态种养公司的补偿分配意见》中没有任何关于上诉人同意收储补偿协议的表述，该补偿分配意见仅是原公路局工作人员根据地上附着物所有权人的不同按照被告储备中心提供的评估明细对所有地上附着物补偿明细进行了划分，提报局领导审议的一个请示，该补偿分配意见中的“同意”二字也是原公路局领导所书写的。因此没有任何证据能够证明原告认可收储补偿协议的内容，原审裁定认定事实错误。三、自然资源和规划局应当是本案适格被告，原审裁定适用法律错误。《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《山东省国有土地储备办法》第十二条规定：“有偿收回国有土地使用权的，应当由国土资源主管部门会同有关部门制定补偿方案，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后进行补偿。”本案起诉的《国有土地收储补偿协议书》是行政机关依据《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权过程中对土地使用权人的履行的补偿行为，《土地管理法》第五十八条和《山东省国有土地储备办法》第十二条涉及的职能部门是国土资源主管部门，被告储备中心在烟台市中级人民法院的笔录中也明确表示在收回土地过程中土地储备中心受自然资源和规划局的委托实施补偿行为。因此，自然资源和规划局应当是本案适格被告。四、原审裁定认为行政补偿行为符合传统行政法理论，属于适用法律错误。原审裁定在第29页第7行载明“2015年行政诉讼法修改以前，按传统的行政诉讼理论……”，本案行政补偿协议是2016年签订，无论实体还是程序均应当按照2015年修改后的行政诉讼法进行审理，原审裁定按照2015年的行政诉讼理论进行分析是错误的。原审裁定在第30页第13行载明“被告在签订行政协议过程中已经按传统行政法理论履行了相关法定程序及注意义务……”，按此推理还应当有“现行行政法理论”？“传统行政法理论”是指哪一部法律规定，原审裁定没有任何分析与说明。五、行政补偿协议在实体和程序方面均不符合法律规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案上诉人要求确认行政协议违法主要理由是被上诉人将上诉人排除在协议相对方之外和补偿标准违反法律规定这两个方面，原审裁定第29页第2行对此也进行了确认。1.上诉人作为地上附着物的所有权人，收回土地使用权必然涉及到地上附着物的处置，两被上诉人组织实施收回土地使用权的过程中必然的需要对上诉人所有的地上建筑物、构筑物进行处置，被上诉人应当按照行政程序的相关规定在处置上诉人的地上附作物时依法对上诉人履行相应的行政程序。但是两被上诉人仅是对土地使用权人履行了相关程序，涉及到上诉人享有的地上附着物的处置，被上诉人完全当上诉人不存在，剥夺了上诉人应当享有知情、参与、陈述、申辩、听证等正当的程序权利，关于上诉人地上附着物所有权的价值，自始至终未征求上诉人这个所有权人的意见，便确定了补偿的标准、范围及金额。更过分的是，被上诉人在未获得上诉人同意的情况下委托拆迁人员对上诉人享有所有权的建筑物、构筑物实施了拆除。两被上诉人的行政行为属于重大程序违法。2.经查阅《开发区公路局项目汇总表》得知，被上诉人对上诉人合法建造的43幢猪舍、2幢鸡舍、7幢水产育苗厂及种植的700多颗盛果期果树补偿标准过低，并且与原审第三人原公路局补偿标准不一致，也未支付停产停业损失费、搬迁奖励等，并且违反了先补偿后征收的规定，逾期支付补偿款，被上诉人的违法行为严重侵害了上诉人的合法权益，法庭调查时被上诉人对此也未按照法律规定提供有效的补偿方案。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，确认被上诉人作出的《国有土地使用权收储补偿协议书》违法。 被上诉人自然资源和规划局答辩称：原审法裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持。一、本案不属于行政诉讼的受理范围。1、涉案土地土地使用权人为原审第三人公路养护中心而非上诉人，按照土地管理法第五十八条之规定，因公共利益所需收回国有土地使用权补偿的相对方为土地使用权人即原审第三人公路养护中心，而非承租人上诉人蓝天公司，因此涉案土地使用权收回行为是否合法与上诉人蓝天公司无关，与之相关的《国有土地使用权收储补偿协议》是否违法亦与上诉人无关，上诉人无权就确认《国有土地使用权收储补偿协议书》违法提起本案诉讼。如果上诉人认为其利益受损应依据其与原审第三人公路养护中心签订的《苗圃租赁合同》通过民事诉讼途径解决，而不应提起本案诉讼。2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定的土地、房屋等征收征用补偿协议是指对集体土地征收及国有土地上房屋的征收或因按照法律规定对土地房屋进行征收而签订的补偿协议，本案所涉及的《国有土地使用权收储补偿协议书》属于对涉案国有土地使用权收回过程中签订的协议，不属于该条规定的土地、房屋等征收、征用补偿协议。3、上诉人的诉讼请求为“确认两被告作出《国有土地使用权收储补偿协议》违法”，从上诉人的诉讼请求来看为确认具体行政行为违法，而不涉及《国有土地使用权收储补偿协议》的订立、履行、变更、终止等事项；另一方面，从涉案《国有土地使用权收储补偿协议》双方签约主体来看，分别为被上诉人土地储备中心和原审第三人公路养护中心，而非与我局和上诉人，由此可见上诉人并非涉案补偿协议的相对方，即便是涉及《国有土地使用权收储补偿协议》的订立、履行、变更、终止等也与上诉人无关。4、从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定看，有权提起诉讼的主体为合法权益受损的公民、法人或其他组织，而上诉人在原审庭审过程中自始至终没有提交有效证据证明其合法权益受损，因此本案不属于该条规定的情形。原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，应予以维持。二、对于上诉人的第二项理由，我局认为上诉人的主张不成立，原审裁定认定“原告参与了补偿协议签订、履行过程，且未对协议内容提出异议”证据充分，认定事实正确。1、被上诉人土地储备中心与原审第三人公路养护中心在签订收储补偿协议时，上诉人对相关收储过程是明知的，因为在签订收储补偿协议前土地储备中心工作人员及评估单位工作人员均到涉案土地处进行过调查和查勘现场，上诉人法定代表人均到场配合，而且协议也是上诉人法定代表人从公路养护中心拿到土地储备中心签订的，此事实上诉人法定代表人在烟台市中级人民法院(2018)鲁06行初53号案件庭审中予以认可并记入庭审笔录之中。本案被移交原审法院审理前在中院案件庭审调查笔录中明确记载：“法庭在调查时询问协议书2016年11月4日签订，上诉人什么时间知道有这份协议的?上诉人法定代表人陈述是在2016年11月5号知道的”；法庭询问具体的过程，上诉人法定代表人韩道民陈述“2016年11月5号通知我，11月3号储备中心毛虎给我一份未盖章的评估材料，4号出了协议，5号通知我签协议了，协议内容口头告诉我的，第三人公路局的办公室告诉我的”。之后法庭又询问上诉人从哪得到的这张纸，上诉人法定代表人韩道民陈述“储备中心毛虎不愿意跑腿，没有把这个件送到公路局，把协议弄好了以后让我开车送到公路局，材料内容看了，时间没有注意，在公路局取的，11月5号在那复印的”，上述内容系上诉人法定代表人的陈述，而非原审第三人的陈述，因此上诉人上诉的陈述不属实。2、上诉人蓝天公司与公路养护中心虽是在补偿费分配意见上签字盖章，但该补偿分配意见中明确载明补偿费的总金额及上诉人与公路养护中心各自应分得的项目、金额都有明确记载，该补偿费分配意见虽名称为补偿费分配意见，但实际具备了补偿费分配协议的实质要件，应当认定为补偿费分配协议。上诉人法定代表人在补偿分配意见上亦签字盖章，应当视为上诉人认可该补偿分配意见，因此应认定上诉人与公路养护中心签订了补偿费分配协议。3、蓝天公司与公路养护中心签订的补偿费分配协议中约定的补偿费金额与收储补偿协议中约定的金额一致，上诉人在签订补偿费分配协议后按照分配协议的约定领取了补偿费，应当视为其对收储补偿协议的认可，如果上诉人对收储补偿协议有异议，按照常理其不应领取相应的补偿费，由此可见上诉人在足额领取了补偿费的情况下，其权益并未因我局收储土地的行为受到实质性影响，因此上诉人无权提起本案诉讼。三、对于上诉人的第三项理由，我局认为不成立。1、本案上诉人的诉讼请求是确认《国有土地使用权收储补偿协议书》违法，涉案补偿协议的签订主体分别是被上诉人土地储备中心与原审第三人公路养护中心，而非我局，因此按照合同相对性原则，我局并非涉案补偿协议的主体，也就不是本案适格被告。2、按照《山东省国有土地储备办法》第六条“县级以上人民政府国土资源主管部门所属的土地储备机构承担国有土地储备的具体工作”之规定，土地储备中心负责国有土地储备的具体工作，属于行政规章授权的机构，是诉争补偿协议的相对方，根据合同相对性原则和行政诉讼法定主体原则，土地储备中心是本案的适格被告。原审裁定认定我局非本案的适格被告事实清楚，适用法律正确，应予以维持。四、上诉人的第五项上诉理由不能成立。土地储备中心与公路养护中心签订收储补偿协议在实体和程序方面均符合法律规定。首先，涉案协议的签订行为仅是收回国有土地使用权行为中的一个环节，依据《土地管理法》第五十八条的规定，国有土地使用权收回的主体为自然资源部门，由自然资源部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，并给予土地使用权人适当补偿。《山东省国有土地储备办法》第十二条也仅规定了有偿收回国有土地使用权的批准程序，但对于收回过程中的收储补偿协议签订的程序及具体的补偿标准，现行法律法规规章没有具体规定，在此情况下土地储备中心参照《山东省国有土地储备办法》第十三条的部分条款履行收储补偿协议的签订流程与相关法律规定并不相悖。第二，土地储备中心参照《山东省国有土地储备办法》第十三条的规定与原审第三人协商选定了具有相应资质的评估机构，对拟收回的涉案土地使用权及地上建筑物、构筑物及其他附着物进行评估。在评估机构依法作出评估报告后，土地储备中心将评估报告送达给原审第三人，并告知原审第三人如对评估报告有异议，有要求举行听证的权利。在土地使用权人对评估报告无异议的情况下，土地储备中心依法拟定了国有土地使用权收储补偿方案，并按程序完成了对该宗土地使用权收储补偿方案的审查报批工作。经依法批准后，土地储备中心和原审第三人签订了《国有土地使用权收储补偿协议书》，并根据协议书约定的时间将土地补偿费足额支付给国有土地使用权人，履行了先补偿后收回的程序。本案行政行为是对涉案土地使用权收回的补偿协议签订行为，并不是征收行为，因此不适用国有土地房屋征收条例中的规定。综上，土地储备中心在签订收储补偿协议过程中已履行了相关程序，保障了第三人的相对权利。至于在整个土地使用权收回程序中的其他程序问题不属于本案审理范围。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应依法予以维持。 被上诉人土地储备中心的答辩意见同被上诉人自然资源和规划局。 原审第三人公路养护中心述称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。 各方当事人在原审中提供的证据已随原审电子卷宗移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证，本院同意原审裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院二审查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，上诉人与原审第三人烟台经济技术开发区公路建设养护中心在《关于蓝天生态种养公司的补偿分配意见》中对涉案土地收储补偿款的分配约定明确，上诉人在该补偿分配意见书上加盖公章并由法定代表人签字确认，且已全额领取了补偿款。现被上诉人对涉案土地依法进行完补偿后已将土地收储，上诉人已与本案行政协议无诉的利益，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，上诉人的起诉应予驳回。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，以本案不符合行政案件受理条件的理由不当，本院应予纠正。 综上，一审法院裁定认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。上诉人上诉认为一审法院适用法律错误虽然有理，但一审裁定结果正确，其上诉请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年八月二十四日 书记员  付 帅