辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行初21号 原告：王会英，女，1934年8月24日出生，汉族，农民，住丹东市振安区。 委托代理人：曹琳，男，1985年5月18日出生，汉族，无职业，住辽宁省丹东市振安区。 被告：丹东市振安区人民政府，住所地辽宁省丹东市振安区。 法定代表人：张远辉，系该区区长。 委托代理人：田广昊，男，系振安区房屋征收及土地收储事务服务中心工作人员，住辽宁省丹东市振安区。 委托代理人：翟学艺，系辽宁圣权律师事务所律师。 被告：丹东市人民政府，住所地丹东市振兴区。 法定代表人：张淑萍，系该市市长。 委托代理人：习国，男，系丹东市司法局工作人员，住辽宁省丹东市振兴区。 委托代理人：吕鹏，男，系丹东市司法局工作人员，住辽宁省丹东市振兴区。 第三人：丹东市振安区珍珠街道办事处临江村村民委员会，住所地丹东市振安区。 负责人：张建玉，系村委会主任。 原告王会英诉被告丹东市振安区人民政府、丹东市人民政府，第三人丹东市振安区珍珠街道办事处临江村村民委员会土地征收补偿一案，于2020年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月2日受理，4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告王会英的委托代理人曹琳，被告丹东市振安区人民政府的委托代理人田广昊、翟学艺，被告丹东市人民政府的委托代理人吕鹏到庭参加诉讼。第三人丹东市振安区珍珠街道办事处临江村村民委员会经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 丹东市振安区人民政府作出丹安征催补字[2019]10号《催领补偿通知书》，内容为：“本政府决定：征地补告字[2019]10号告知书所列补偿明细即为补偿结果，内容如下（具体见《补偿明细（计算）表》）：一、房屋和房屋附属物的补偿，如选择货币补偿的安置方式，你的房屋补偿为412800元，房屋附着物补偿费为简易棚补偿10050元、搬迁费500元，共计423350元。如选择产权调换的安置方式，就近上靠为54平方米标准户型，免费增加面积为8.1平方米。如你自愿上调一档可安置为63平方米的标准户型，协议安置面积71.1平方米，应缴价款14040元，补偿搬迁费1000元。二、地上附着物和青苗的补偿，地上附着物补偿费为42499元，其中活动房补偿费为29700元，围墙补偿费为1080元，干砌墙补偿费1212元，压水井补偿费为3000元，锅台补偿费5100元，红砖地面补偿费为362元，水泥地面补偿费为495元，沉井补偿费为300元，下水管道补偿费为250元，大门补偿费为1000元。以上款项已存入开具的账户（丹东农商银行，卡号：34×××07），现请你于7日内及时领取征收补偿款并到丹东市××区房屋征收及土地收储事务服务中心签订征地补偿协议”。 丹东市人民政府于2020年3月4日作出丹政行复决字[2020]4号行政复议决定书，维持被申请人丹东市振安区人民政府作出的《催领补偿通知书》（丹安征催补字[2019]10号）。 原告王会英诉称，诉讼请求：1、依法撤销被告丹东市人民政府做出的丹政行复决字【2020】4号行政复议决定书。2、依法撤销被告丹东市振安区人民政府做出的丹安征催补字【2019】10号催领补偿通知书。3、本案一切诉讼费用由被告承担。事实理由：1、被告市政府在行政复议期间未向原告出示复议判决相关证据，且适用法律依据错误。2、被告振安区政府使用失效的虚假土地征收批复文件。3、选定评估机构程序的主体错误。4、补偿价格不合理，同为被征收人的刘爱城、石本重家补偿价格与原告差距巨大。5、未对原告享有的宅基地使用权进行评估及补偿。原告对被告市政府做出的《行政复议决定书》及被告振安区政府做出的《催领补偿通知书》不服，依法向人民法院提起诉讼。 原告向本院提交的证据材料有：1、丹政行复决字【2020】4号行政复议决定书。2、丹安征催补字【2019】10号催领补偿通知书。1-2号证据是本案诉求撤销文件。3、公证书（2019）辽丹辽证民字第1100号，证明根据该公证书内容，负责抽号的人员张鹏为珍珠街道办事处城管所的工作人员，此人为协助丹东市××区房屋征收管理局进行征收行为的工作人员，既不是被征收人也未取得被征收人授权。证明其选定评估机构的主体应为被征收人。4、宅基地证，根据《催领补偿通知书》丹安征催补字【2019】10号第一页第三段内容可以看出补偿项目中没有宅基地。证明原告宅基地未获得合理补偿。5、房产证，证明被告选定房屋价格评估机构程序不合法，没有通知被征收人王会英参加，王会英对此也不知情，所以被诉催领补偿通知程序违法，应予撤销。 被告丹东市振安区人民政府答辩称，一、涉案项目征收是答辩人依据辽宁省人民政府土地批件《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》(辽政地字(2005)141号)实施的行为。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十五条规定，征收土地由国务院或省级人民政府批准。辽政地字(2005)141号土地批件证明，涉案征地项目为集体土地征收性质，集体土地征收不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)，所以，原告理由不能成立。二、《辽宁省人民政府土地批件》(辽政地字(2005)141号)下达后，土地补偿款于2005年10月25日支付给临江村委会，即具体实施了征地用地行为，完全符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十九项的规定，不存在辽政地字(2005)141号土地批件自动失效问题，且当时的辽政地字(2005)141号土地批件没有“自动失效”的规定。三、依据征收土地程序，答辩人于2018年12月21日发布《征收土地公告》，市国土资源局振安分局于2018年12月21日发布《征地补偿安置方案公告》。答辩人于2018年12月21日发出《关于对征地补偿安置实施方案征求意见的通知》(附《临江村三纬委12-14组周边地块征地补尝安置实施方案(征求意见稿)》)及《关于征地补偿安置争议协调规定的通知》。原告没有根据《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》(辽政办发(2007)85号发出)规定的，在法定时限60日内申请补偿标准争议协调、裁决，没有在规定的30日内对《实施方案》提出修改意见。2019年1月21日，经振安区人民政府批准，涉案项目《征地补偿安置方案公告》和《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》产生法律效力。四、在选定评估机构的过程中，原告拒绝推选评估机构。答辩人根据《辽宁省人民政府办公厅关于贯彻落实〈国有土地上房屋征收与补偿条例)有关问题的通知》(辽政办发[2011]48号)第三条第一款的规定，于2019年3月15日在丹东市公证处公证下依法选出丹东国信房地产估价有限责任公司作为评估机构。选定的评估机构进入现场，原告拒绝评估机构入户评估。征收部门根据《征收土地公告办法》(国土部令第49号修正)第六条的规定和最高人民法院于2018年5月15日发布的《人民法院征收拆迁典型案例(第二批)》“二”的判例，通知评估机构以2013年2月入户调查登记影像资料为依据进行评估。答辩人对初步评估结果在现场予以公示，并由评估机构派员到场进行解释和说明。评估机构出具评佔报告后，答辩人依法进行送达，原告拒绝接收。在入户协商过程中，原告提出超出补偿标准的要求。答辩人多次劝解原告配合入户评估调査以保证其权益，但仍旧遭到拒绝。五、依据《土地管理法实施条例》第二十六条，关于“土地补偿费应当归农村集体经济组织所有，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”的规定，包括宅基地在内的土地补偿已经依法直接支付给临江村委员会，由村集体依法分配。原告所述“克扣该地农户宅基地补偿安置补助费”没有事实依据，原告也不具备代表集体土地的所有权人提起行政复议的主体资格。答辩人作出的《催领补偿通知书》的内容是依据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，对地上附着物和青苗的所有者进行补偿，不涉及包括宅基地在内的土地补偿。原告以宅基地问题为由认为《催领补偿通知书》违法，没有事实及法律依据。六、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规对于征收集体土地没有授权县级以上人民政府作出“征收土地补偿决定书”的内容。依据行政行为“法无授权即禁止”原则，同时参照最高人民法院的(2018)最高法行申1995号判例关于“如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法确定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定”的裁判要旨，有必要作出包括具体补偿内容决定的《催领补偿通知书》，以维护原告的合法权益和公共利益。《催领补偿通知书》的实体内容实际是答辩人根据产生法律效力的《征地补尝安置方案公告》和《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》规定的补偿方式和标准及原告所有的地上附着物和青苗的评估结果，经与原告协商后作出的补偿安置具体决定。由于评估结果是确定补偿的重要因素，为了维护原告的合法权益，依据《人民法院征收拆迁典型案例(第二批)》“二”的判例，最终补偿以可以入户进行评估得出的结果为计算依据。综上，原告诉请及理由不能成立，请求予以驳回;答辩人《催领补偿通知书》行为合法，应予维持。 被告丹东市振安区人民政府向本院提交的证据有：第一组证据。1、《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》辽政地字[2005]141号。2、《征收土地公告》（补发）。3、《征地补偿安置方案公告》（补发）。4、《关于对征地补偿安置实施方案征求意见的通知》及《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》（征求意见稿）。5、《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》。6、《关于征地补偿安置争议协调规定的通知》。7、《关于协商选定评估机构的通知》、参加选定评估机构单位签到表、评估机构营业执照、公证书、关于评估机构选定结果的通知、委托书。8、《关于公布房屋初步评估结果的通知》、《房地产估价报告》及评估报告送达公告（丹东日报）。9、征收补偿协商记录。该组证据证明：2005年5月16日，辽宁省人民政府作出《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》辽政地字[2005]141号，批准同意将涉案土地在内的振安区农用地2.7429公顷转为建设用地。答辩人于2018年12月21日作出并发布《征收土地公告》（补发），于2018年12月21日作出并发布《征地补偿安置方案公告》（补发）、《关于对征地补偿安置实施方案征求意见的通知》、《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》及《关于征地补偿安置争议协调规定的通知》，答辩人按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》相关规定，依法履行征收程序。原告没有在法定时限60日内提出补偿标准协调及申请裁决，没有在30日内对《实施方案》提出修改意见，经答辩人依法选定评估机构进行评估，确定补偿款。第二组证据：10、《补偿明细告知书》及补偿明细报告送达公告（丹东日报）及送达回执。11、《催领补偿通知书》及《催领补偿通知书》送达公告（丹东日报）及送达回执。该组证据证明：经答辩人依法履行征收补偿程序，向原告作出明细通知，又作出《催领补偿通知书》。第三组证据：12、邮寄送达快件，证明答辩人将相关决定及文书采用邮寄方式向原告送达的事实。催领补偿通知书、补偿明细、评估报告的快递通知单载明已拒收。第四组证据：13、视听资料及照片，证明答辩人依法履行征收补偿程序，对相关决定及文书进行公告张贴，依法选定评估机构等相关事实。具体征地时间是2018年12月21日。张贴地点在征收区域内用铁皮围起的围墙上，公告时间以公告文书落款时间为准。第五组证据：14、专用收款收据，证明涉案地块土地补偿费（包括宅基地补偿款）已经支付给临江村民委员会，不存在漏项问题。15、见证人身份证明，证明送达文书见证人身份。 被告丹东市人民政府答辩称，2020年1月2日，原告提出行政复议申请。依据《复议法》第九条规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。2020年1月2日，经复议处审查、复议机构分管领导主要领导审批，立案。依据:《复议法》第十二条:对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。2020年1月3日，将《行政复议答复通知书》送达给丹东市振安区人民政府。2020年1月9日，丹东市振安区人民政府向丹东市政府提交了《行政复议答辩书》及相关证据依据。依据《复议法》第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年3月4日，市政府作出丹政行复决字[2020]4号《行政复议决定》。2020年3月12日，送达给当事人。依据《复议法》第三十一条:行政复议机关应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能按规定期限内作出决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知当事人，但是延长期限最多不超过三十日。《复议法》第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案丹东市振安区人民政府作出《催领补偿通知书》，程序合法，适用法律正确，行政复议维持决定正确，请中级法院依法驳回起诉。 被告丹东市人民政府向本院提交的证据材料有：共四组证据。1、丹东市人民政府行政复议答复通知书及送达回执。2、丹东市人民政府第三人参加复议通知书及送达回执。3、丹东市人民政府行政复议延期审理通知书。4、行政复议决定书、送达回执及委托书。证明复议程序合法。 第三人丹东市××区珍珠街道办事处临江村村民委员会未到庭未答辩。 经庭审质证，原告对被告丹东市振安区人民政府提交的第一组证据的质证意见：1、《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》辽政地字【2005】141号。质证意见：无法确定该证据的真实性，该份证据是原告自2005年开始，就一直要求政府公示的文件，但被告一直以各种理由拒绝提供，直到本次诉讼，我们才看到这份文件。即使是真实的，我们也认为该份文件已经失效，不能作为被告征用涉案土地的合法依据。理由是：该批复是2005年省政府批复给丹东市政府的，当时批复的涉案土地是用于辽宁蒲石河抽水蓄能有限公司经营用地，并非是现在的商业开发用地。该地自2005年批准征用后，直到2014年，该地也没有进行任何开发利用。2017年被告也曾表示，该地已经停止征用，如果2018年12月开始重新征收，应当重新办理批文。《土地管理法》等相关法律中，虽然并没有直接规定征地批文的有效期，是国务院和国土资源部出台的规范性文件：1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第(十九)：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效……”2、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发[2004]237号)第(十四)：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效……”3、《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》(国土资发〔2009〕106号)第一：“……国务院批准的城市建设用地，自省级人民政府审核同意实施方案后满两年未实施具体征地或用地行为的，该部分土地的农用地转用失效，并应以适当方式予以公告。”涉案批文，自2005年至今已经过去15年时间，依据上述规定，应当已经失效。补充：认为根据该批文批准用地的总面积2.9652公顷，其中宅基地是2.8471公顷，道路0.1181公顷，而被告所陈述的是2.7429公顷是错误的。缺少呈报材料，看不出土地的使用用途。缺少土地使用用途的变更文件。2、《征收土地公告》（补发）。3、《征地补偿安置方案公告》（补发）。质证意见：有异议，程序严重违法。首先，依据《征收土地公告办法》第3条规定，上述公告应当在原告所在地的村、组，以书面方式进行公告，但被告提交的证据也不足以证明上述两份公告已经在原告所在的村、组发布了公告。对上述两份公告，包括原告在内的被征收人均未看到，原告等十几户被征收人自2005年开始至今，就被征用的土地合法性存有质疑，一直在向各级部门反映情况，如果看到该公告不可能不提出异议。其次，依据《征收土地公告办法》第4条规定：被征收土地所在的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。因此即使上述公告，被告是在2018年12月发布的，但由于被省政府批准征用的时间在2005年，已经过去了13年，远远超出了上述10个工作日必须公告的要求，程序严重违法。虽然被告在公告中称，因征地卷档案中未保存当时公告，但事实上，从2005年至今，包括原告在内的所有村民均从未看到被告就涉案征用土地发布公告。上述情形可以认定，被告未依法进行征收土地公告，由此依据《征收土地公告办法》第14条的规定，原告有权拒绝办理征地补偿登记手续。故被告以下对原告等被征收人所实施的所有行政行为均是违法的。4、《关于对征地补偿安置实施方案征收意见的通知》及《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》（征求意见稿）。5、《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》。质证意见：有异议，该安置方案违法。首先，适用的法律有异议，被告也在该《安置方案》中明确载明：依据中纪办发（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》明确规定：在《土地管理法》等法律、法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。本方案在公布时，土地法等相关法律，法规并没有作出修订，因此，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。其次，该方案中确定的房屋补偿标准有异议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定，被征收房屋的价值应当由具有资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。而本安置方案，在评估机构还没有进行评估前，被告就已经确定了房屋补偿的价款为8000元/平方米，客观上造成了政府先确价，评估机构按照政府的确价出评估报告，程序严重违法。即使按照被告提出的参照《丹东市国有土地上房屋征收与补偿标准》（丹政发【2015】20号）第七条第（五）项的规定，相关的新建普通商品房住宅价格也应当由依法选定的房地产价格评估机构评估确定，而此时，被告并未组织选定评估机构，试问8000元的价款是如何确定的？第三，该征收方案第四条征地的补偿标准（一）项载明：关于本次征地的土地补偿费和安置补助费，根据辽政地字【2005】141号土地批件的标准补偿。而上述文件中并没有任何补偿的标准。6、《关于征地补偿安置争议协调规定的通知》。质证意见：该通知明确告知当事人：如果对补偿标准有争议的，可以先申请协调，协调达不成协议的，依据该通知第5条的规定，当事人可按《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》的规定，向省、市人民政府申请裁决。振安区人民政府将书面告知当事人申请裁决的途径和期限。但是直到今天，被告也未向原告书面送达告知申请裁决的途径和期限。另外，事实上，被告一直在与包括原告在内的被征收人进行协商，被告提交的《征收补偿协商记录》显示，被告一直在就补偿事宜，与原告协商，被告所提供的录像资料显示，截止到2019年11月，被告已经作出涉案《催领补偿通知书》，向各原告送达时，也一直表示，可以进行协商，并没有明确告知已经协调不成，更没有告知原告可以申请裁决。7、《关于协商选定评估机构的通知》、参加选定评估机构单位签到表，评估机构营业执照，公证书，关于评估机构选定结果的通知，《委托书》。质证意见：依据《国有土地上房屋征收评估办法》及辽宁省人民政府办公厅关于贯彻落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题的通知的规定，只有被征收人在规定的时间内无法协商确定评估机构时，被告才有权通过其他方式确定评估机构。从被告提交的证据显示：被告是采用在报纸上发布通知，并没有采用向当事人直接送达的方式。我们认为程序违法。在司法实践中，只有无法联系到被送达人才采用在报刊上送达的方式，本案显然不属于此种情况，各被征收人均在住所地居住，完全可以联系上，所以此种送达不能发生法律效力，应视为没有向原告送达，因此，未经被征收人协商的情况下，被告擅自选用评估机构进行评估，是非法的，程序严重违法。另外，从委托书内容来看，被告委托评估机构是以2013年2月的评估影像资料为基础进行的评估。该委托也是违法的，因为被告发布公告的时间是2018年12月21日，此时被告才开始实施征收行为，其评估至少应当以2018年12月21日为基准日，被征收人的房屋及财产状况进行评估，而不能以被征收人五年前的财产状况进行评估。8、《关于公布房屋初步经评估结果的通知》、《房地产评估价报告》及评估报告送达公告（丹东日报）。评估结果，虽然通过公告方式送达，但原告对该结果不予认可。首先如前所述，该评估是在2019年9月29日作出的，而被告早在此前——2018年12月21日作出的征地补偿安置方案中，未经评估程序，就已经预先确定了房屋补偿的标准为8000元/平方米，评估机构评估的结果完全是按照被告确定的标准进行的评估。违反了评估机构独立，客观，公正的评估原则。其次，从评估报告的内容来看，评估机构称于2019年7月25日到原告的房屋进行实地查看，原告不配合，该说法并没有相关的证据。由于本次评估完全是依据委托方提供的2013年2月的影像资料进行的评估。故该评估结果，原告不认同。9、征收补偿协商记录。质证意见：有异议。即使该协商记录是真实的，被告从2019年7月18日开始到2019年10月17日，三个月的时间90多天的时间里，一共与原告协商过三次，违反了《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》第六条，政府应当在30日内协调完毕的规定，且被告最后一次2019年10月17日的协商，也表示：那么再说吧，并没有明确表示不再协调，更没有告知原告协调不成，可以申请裁决的途径和期限。对被告提交的第二组证据，原告的质证意见为上述文件，原告并没有收到。并且我们认为被告作出涉案的《催领补偿通知书》程序违法。尤其是被告提交的补偿明细告知书的送达回执，送达方式是电话通知，我们认为该送达方式是不合法的，电话送达不是行政机关的法定送达方式，并且也无法证明送达的具体内容是否告知了当事人的补偿明细。即使是按照被告主张的法律适用讲：《土地管理法实施条例》第25条，对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。以及《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》第3条：市、县政府在实施补偿安置方案过程中发生的青苗补偿、地上附着物补偿，被征地户具体被征收土地面积等其他争议，由制定补偿安置方案的政府的上一级政府裁决；第6条2款规定：协调达不成协议的，市、县政府应书面告知当事人申请裁决的途径和期限。当事人自协调不成之日起15日内，可向裁决机关申请裁决。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第10条：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应告知土地权利人先申请行政机关裁决。从上述法规、司法解释及规章的内容来看，如果原告对补偿标准存有异议，达不成协议的，应先由被告进行协调，协调不成的，应先经被告的上级政府裁决，并生效后，被告方可实施催领通知。也就是说，达不成补偿协议的，行政机关的裁决是前置程序。本案从被告发布公告，到作出涉案《催领补偿通知书》，原告一直对补偿标准持有异议，被告也一直在协调，从未告知原告不能协调。在没有任何证据显示其告知原告可以申请裁决，也未告知申请裁决的期限的情况下，作出涉案的催领通知，违反了《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》第6条2款规定，以及被告在2018年12月21日作出的《关于征地补偿安置争议协调规定的通知》第五条：“协调达不成协议的，当事人可按《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》的规定，向省、市人民政府申请裁决，振安区人民政府将书面告知当事人申请裁决途径和期限的规定。”被告未尽应尽的义务，程序严重违法。该行为客观上剥夺了原告作为被拆迁人主张权利的方式和途径，严重损害了原告的合法权利。另外，因涉案土地性质为国有，我们认为被告应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序作出行政行为。依据该《条例》第26条，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第27条：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。依据上述规定，在达不成协议的情况下，应当先裁决，只有裁决生效后，政府才可以将补偿款进行催领，并申请法院强制执行。本案显然未经裁决前置程序，被告就作出催领，程序严重违法。原告对被告第三组证据邮寄送达快件的质证意见为：我方没收到邮件快件。原告对被告提交的第四组证据视听资料及照片的质证意见为上述证据无法证实，被告张贴公告的时间和地点，以及具体公告的内容。且照片和视频均没有组织被征收人协商确定评估机构的事实。几段视频资料的内容显示，被告一直与原告协商，确定补偿事宜，从未明确告知原告，协调不成，可以申请裁决，以及行使权利的期限。没有任何证据能够显示被告曾经组织被征收人对评估机构进行选定，评估程序违法。视频的内容显示的录制时间是2010年10月30日。原告对被告提交的第五组证据的质证意见为：从该收据看，该补偿款是在2005年，由蒲石河蓄能公司支付的，并非是被告支付的。并且原告也是通过本次诉讼才得知有此款项的，原告到村了解情况，村干部表示，此款不包括原告所被征用的土地范围，被告征用的原告所在村的土地面积为2.8471公顷，道路0.1181公顷，总计2.9652公顷，如果按照被告的《征收土地公告》所公布的依据《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》，及辽宁省实施土地管理法办法的规定，建设用地补偿款平均年产值3万元/公顷，给予7倍土地补偿。则2.9652公顷的土地补偿款应当为62.2692万元（2.9652公顷*3万元/公顷*7倍），并非是44.478万元，还有将近18万元没有给付，所以被告称已将土地补偿款全部支付没有事实依据。对见证人身份证明的质证意见：有异议，即使相关程序有见证人见证，也不能认定被告的行政行为合法。 被告丹东市人民政府对被告振安区人民政府提交的证据没有异议。 被告丹东市振安区人民政府对原告提交证据的质证意见为：1-3号证据没有异议，证明1被告依法履行的征收补偿程序。4号证据，真实性不认可，即使属实也已经予以安置补偿了，包含在已经发放的土地补偿费中，不应当重复补偿。5号证据、真实性没有异议，但是由于原告没有向被告提供，责任不在被告，被告在进一步核实之后可以给予考虑相关的补偿事项。 被告丹东市人民政府对原告提交的证据没有异议。 原告、被告丹东市振安区人民政府对被告丹东市人民政府提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对被告丹东市振安区人民政府提交的第一组证据的真实性、关联性及合法性依法予以确认，该组证据可以证实2005年5月16日，辽宁省人民政府作出《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》辽政地字[2005]141号，批准同意将涉案土地在内的振安区农用地2.7429公顷转为建设用地。区政府于2018年12月21日作出并发布《征收土地公告》（补发），于2018年12月21日作出并发布《征地补偿安置方案公告》（补发）、《关于对征地补偿安置实施方案征求意见的通知》、《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》及《关于征地补偿安置争议协调规定的通知》，区政府按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》相关规定，依法履行征收程序。对被告区政府提交的第二、三、四组证据的真实性、关联性及合法性依法予以确认，该证据可以证实区政府依法履行征收补偿程序。对被告区政府提交的第五组证据的真实性、关联性及合法性依法予以确认，该证据可以证实区政府将涉案地块土地补偿费（包括宅基地补偿款）已经支付给临江村民委员会，不存在漏项问题。 对被告丹东市人民政府提交的四组证据的真实性、关联性及合法性依法予以确认，该证据可以证实市政府作出复议决定程序合法。 对原告提供的1-2号证据因系本案审查客体，故不作为证据予以确认。3号、5号证据的真实性依法予以确认，该证据可以证实区政府履行征收补偿程序的事实，以及原告被征收房屋的情况。4号证据因被告区政府不予认可，且该证据的名头不是原告的，故不予确认。 经审理查明，2005年5月16日，辽宁省人民政府作出辽政地字[2005]141号《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》同意将振安区农用地2.7429公顷转为建设用地，同时征收该区集体土地8.3482公顷（其中：……，珍珠街道办事处临江村宅基地2.8471公顷、道路0.1181公顷，……），收回振安区林业局国有菜地0.2208公顷，共计8.5690公顷作为振安区实施县、乡级规划建设用地。2005年10月25日蒲石河公司向振安区珍珠街道办事处临江村民委员会支付了444780征地补偿款。 原告在该范围内有住宅房屋一套，建筑面积为51.6平方米；活动房一间，面积19.8平方米；围墙6米；干砌墙10.1米；压水井一口；简易棚一间，建筑面积33.5平方米；锅台3.4平方米；红砖地面10.07平方米；水泥地面9.9平方米；沉井一口；下水管道5米；大门2个。 2018年12月21日丹东市振安区人民政府作出《征收土地公告（补发）》并张贴，在公告中明确征地批准机关为辽宁省人民政府，批准文号为辽政地字[2005]141号，批准时间为2005年5月16日，批准用途为商业用地、工业用地、住宅用地。征收振安区五龙背镇五龙背村宅基地0.0235公顷，珍珠街道办事处临江村宅基地2.8471公顷、道路0.1181公顷，鸭绿江街道办事处武营村菜地1.9799公顷、良种场菜地0.5422公顷、楼房村未利用地0.0362公顷、燕窝村工矿用地2.6221公顷、宅基地0.1791公顷，收回振安区林业局国有菜地0.2208公顷，共计8.5690公顷。同时张贴了《振安区人民政府关于对征地补偿安置实施方案征求意见的通知》、《临江村三纬委12-14组周边地块征地补偿安置实施方案》、《振安区人民政府关于征地补偿安置争议协调规定的通知》。丹东市国土资源局振安分局于2018年12月21日作出《征地补偿安置方案公告（补发）》并张贴。2019年1月22日，振安区房屋征收管理局作出《通知》，告知2019年1月21日振安区人民政府批准该征地补偿安置方案和征地补偿安置实施方案。2019年2月22日，振安区房屋征收管理局在当日的丹东日报上刊登了《关于协商选定评估机构的通知》，明确于2019年2月28日9时30分在珍珠街道临江居民委员会会议室由被征收人协商选定房地产评估机构，请被征收人届时参加。如协商不成，将由振安区房屋征收部门在15日内，组织通过投票、抽签、摇号等方式确定。2019年3月15日，振安区房屋征收管理局通过抽签的方式，确定了评估机构，并邀请辽宁省辽东公证处对抽签的过程进行公证，并出具公证书。2019年3月29日振安区房屋征收管理局作出《关于评估机构选定结果的通知》，告知通过抽签方式确定丹东国信房地产估价有限责任公司为临江村三纬委12-14组周边地块项目的评估机构。2019年9月9日振安区房屋征收及土地收储事务服务中心作出《关于公示房屋初步评估结果的通知》，明确初步评估结果的公示期为7天。自2019年9月9日起至9月15日止。2019年9月16日、17日下午1:30至4:30，房地产价格评估机构将在现场办公室安排注册房地产估价师对分户初步评估结果进行说明解释，请被征收人届时参加。2019年7月25日被告的工作人员与原告王会英就补偿事宜进行协商。2019年9月29日丹东国信房地产估价有限责任公司作出丹国信房估字（2019）第136-13号房地产估价报告。2019年10月5日向原告送达，原告拒绝签收。被告工作人员通过顺丰快递向原告邮寄送达，原告再次拒收。2019年10月21日，振安区房屋征收及土地收储事务服务中心在当日的丹东日报上刊登了《评估报告送达公告》，向王会英、王俊江、王丽娜等人公告送达评估报告。2019年10月23日，被告作出征地补告字[2019]10号《补偿明细告知书》并于2019年10月31日向原告送达，原告拒收。之后，丹东市振安区人民政府作出丹安征催补字[2019]10号《催领补偿通知书》，向原告送达亦拒签，留置送达。2019年11月29日振安区房屋征收及土地收储事务服务中心作出《补偿明细报告送达公告》，并于2019年12月2日在丹东日报上刊登该公告，向王会英、王俊江、王丽娜等人公告送达《补偿明细告知书》。2019年12月17日振安区房屋征收及土地收储事务服务中心作出《催领补偿通知书送达公告》并于次日在丹东日报上刊登，向王秀珍、成守仁、王会英等人进行公告送达。 原告对《催领补偿通知书》不服，向丹东市人民政府申请行政复议。丹东市人民政府于2020年3月4日作出维持的行政复议决定。原告不服，诉至法院。 本院认为，本案系集体土地征收引发的补偿纠纷问题。 （一）本案被告区政府是否有权作出被诉的《催领补偿通知书》及被告市政府是否具有作出复议决定的职权。1、关于《催领补偿通知书》的性质问题。从《催领补偿通知书》的文字表述来看“本政府决定：征地补告字[2019]10号告知书所列补偿明细即为补偿结果”以及列明补偿事项及数额，最后交待了复议及行政诉讼的权利，可将《催领补偿通知书》定性为征收补偿决定。虽然被告之前作出过《补偿明细告知书》，但该《补偿明细告知书》是被告针对征收原告房屋及其附属物的补偿内容，未交待救济途径，而且原告已经针对《催领补偿通知书》进行复议，其目的在于解决征收补偿问题，所以将《催领补偿通知书》视为被告作出的征收补偿决定，更有利于保护原告等人的合法权益。《补偿明细告知书》与《催领补偿通知书》在内容上完全一致。综上，应将《催领补偿通知书》视为可诉的征收补偿决定。2、被告区政府是否具有作出安置补偿等决定的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款（三）项的规定：“农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。依据上述法律规范规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中，被告丹东市振安区人民政府在辽宁省人民政府下发辽政地字[2005]141号《关于丹东市××区实施县、乡级规划批次用地的批复》后，于2018年12月21日下发并张贴了《征收土地公告（补发）》，组织实施此次土地征收行为。根据权责统一的原则，被告振安区人民政府负有对被征收人进行安置补偿的义务，被告振安区人民政府有权作出安置补偿等决定的职权，即被告振安区人民政府具有作出本案被诉《催领补偿通知书》的职权，本院予以确认。3、被告市政府是否具有作出复议决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案被告市政府具有作出被诉行政复议决定的职责，本院予以确认。 （二）、关于适用法律的问题。涉案土地征收之前系集体土地，各方对此没有争议。在辽宁省人民政府土地批复下发后，各方对涉案土地征收适用法律存有争议。原告主张涉案土地已经列入城市规划区，对其征收应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告则主张涉案土地原系集体土地，对集体土地征收遗留的问题应当仍适用《中华人民共和国土地管理法》的相关征地规定，集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》第十二条二款：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，应参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。涉案土地位于城市规划区范围内，属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》第十二条二款规定的情形，补偿标准应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准进行补偿，但补偿程序以及适用法律仍应按照征收集体土地的相关规定进行，适用《中华人民共和国土地管理法》。 （三）、关于执法程序的问题。关于执法程序分两部分进行考量，一部分是被告的征收行为，辽宁省政府的土地批文在2005年时下达，被告没有按照集体土地的征收程序进行，而是由丹东市住房和城乡建设委员会作出拆迁公告，通过拆迁的形式对部分居民进行补偿，将部分居民拆迁并安置补偿。2014年被告振安区人民政府又作出房屋征收决定，以国有土地上房屋征收的形式，对部分居民进行补偿安置。2018年作出《征收土地公告（补发）》、丹东市国土资源局振安分局作出《征地补偿安置方案公告（补发）》是依据2005年的土地批件作出的，符合《土地管理法》等的规定，应当认定此次征收行为是对之前拆迁、征收后，该地块剩余未予补偿住户新的、有效的征收行为，有接续性。因此，本院依法对其合法性依法予以认定。关于被告作出《催领补偿通知书》的执法程序是否合法问题。被告参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的评估程序，在原告等人放弃协商确定评估机构的基础上，通过抽签的形式确定丹东国信房地产估价有限责任公司为评估公司，在原告等人拒绝入户调查的情况下，以2013年入户调查的情况作为评估基础，对原告的房屋及附属物进行了评估，并向原告送达，直接送达未果的情况下，又通过登报公告的方式送达。被告依据评估报告的评估结论以及征地补偿安置实施方案确定的标准作出《催领补偿通知书》，程序合法。原告等人在整个征收过程中处于消极对待的状态，放弃了其相应主张权利的机会，该责任并不能归责于被告，而且被告还多次表示只要原告同意入户调查，对遗漏物品，被告将继续进行补偿。被告此次作出《催领补偿通知书》并未侵犯原告的合法权益。 （四）、关于补偿事实的问题。本案原告王会英的《催领补偿通知书》中补偿事项、补偿数额均认定清楚，补偿数额明确，且不存在遗漏补偿事项情况，故本院依法予以确认。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王会英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王会英负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 审判员  李 欣 二〇二〇年八月二十日 书记员  于冰冰