山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁10行初69号原告荣杰，男，1969年6月19日生，汉族，住山东省烟台市牟平区。被告文登区人民政府，住所地文登区文山路30号。法定代表人林恒，区长。委托代理人张文伟，文登区司法局行政复议与行政应诉科工作人员。委托代理人齐明文，山东时中律师事务所律师。被告威海市南海新区管理委员会，住所地威海市南海新区现代路北。法定代表人张海军，主任。委托代理人钟巍，山东钟鼎律师事务所律师。委托代理人李城城，山东钟鼎律师事务所实习律师。第三人威海市高岛制盐有限公司，住所地威海市文登区侯家镇高岛。法定代表人侯塬相，董事长。原告荣杰诉被告威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）、威海市南海新区管理委员会（以下简称南海新区管委）土地行政处理一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告荣杰向本院提起诉讼称，1.原告于2010年1月1日与第三人威海市高岛制盐有限公司（以下简称高岛盐场）签订承包合同后，进行海参养殖经营活动。原告是涉案海参养殖池的所有权人，是涉案地块的实际使用人。合同期内的2013年9月25日，原告收到第三人的《关于限期清(退)养殖池的通知》，称根据南海新区管委的重点工程征地说明和总体规划部署，要对原告的海参养殖池进行征用，要求原告限期清(退)海参养殖池，接受政府征收。原告接到通知后，即停止生产投入，并开始处理已投放的海参苗，损失巨大。但原告迟迟未见到任何政府部门发布的海参养殖池征收相关公告和补偿协议，第三人工作人员威胁原告尽快清理清空池子，并声称这是政府主导的行为，与他们无关。原告被逼无奈于2014年6月分别向文登区人民法院、威海市中级人民法院提起民事诉讼，但最后文登区人民法院判决的赔偿款为290699.00元，与原告的实际经济损失相差巨大。2.2010年原告已是该地块的实际使用人，对土地性质变更一无所知，也未因该土地的有偿出让得到过任何补偿，原告无法辨别该地块在不同时期的真实土地性质，更无法核实每次土地性质变更的合法性。原告请求人民法院依据真实有效的申报材料、批复文件和许可证判定原告海参养殖池被征收征用时的真实土地性质，以及涉案地块土地性质每次变更的合法性；依法判定“南海重点工程(45号养殖池所在地)”建设项目的合法性，以及南海新区管委征用原告海参养殖池所在土地的合法性。3.原告从2013年9月25日接到清退通知，海参养殖池要被政府征收征用，至今二被告未发布过任何征收公告，未制定任何征收补偿协议，二被告的行为构成违法征收。原告请求人民法院依法判定两被告在征收征用原告海参养殖池所在土地的过程中，程序违法、补偿标准违法，构成违法征收。4.对于违法征收应当承担的法律责任，法律法规有明确的规定，请求人民法院判令二被告对征收征用原告海参养殖池依法进行赔偿。综上，请求法院依法判决：一、依法确认二被告对原告海参养殖池的征收行为违法；二、依法判令二被告对原告海参养殖池进行征收赔偿。被告文登区政府答辩称，1.2013年9月25日，高岛盐场向原告发出关于限期清（退）养殖池的通知，告知原告清退养殖池。2019年6月4日，山东省高级人民法院作出的民事裁定书内容也有记载，南海新区管委收回涉案土地。故，原告对涉案土地被收回是明知的，其提起行政诉讼超过法定起诉期限。2.涉案养殖池项下的土地为国有土地，原告系涉案养殖池承租人，并非收回土地使用权的行政相对人，亦非行政补偿法律关系的相对人。3.原告因与高岛盐场之间的租赁纠纷提起民事诉讼，法院最终判决高岛盐场赔偿原告参池、建筑物及附属设施损失290699元。山东省高级人民法院在（2019）鲁民申550号民事裁定书中已经对涉案土地的性质作出认定，即国有土地不存在征用问题。原告以同一事实和理由再次提起诉讼，认为涉案土地征收行为违法并要求赔偿损失，系重复起诉。4.文登区政府收回涉案土地的行为程序符合法律规定。2002年12月20日，涉案养殖池占用的土地经初始登记，土地使用权人为高岛盐场，土地性质为国有划拨土地。2006年7月29日，文登区政府依法对原文登市国土资源局提交的《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的请示》作出批复，批准收回高岛盐场原国有划拨土地9216170平方米，并出让给文登市城市资产经营管理有限公司。涉案养殖池占用的土地原系划拨出让的国有土地，土地性质决定了本案不存在征收或征用的问题，原告认为征收行为违法的主张不能成立。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告南海新区管委答辩称，1.原告承包的地块涉及的土地为国有土地，原告系涉案养殖池的承租人，非涉案土地的使用权人。南海新区管委未就涉案土地作出土地征收行为，原告要求南海新区管委进行征收赔偿没有事实和法律根据。2.原告并非涉案土地收回行政批复行为的相对人及其他利害关系人，不具备原告主体资格，应当裁定驳回原告起诉。3.原告自称其2013年9月25日知晓养殖池被征收，其于2020年5月才提起诉讼，超过法定起诉期限。综上，请求法院依法裁定驳回原告起诉。第三人高岛盐场未提交书面意见。关于被诉征收行为是否存在，原告提交以下证据：1.文政地发（2006）第85号《文登市人民政府关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，该文件记载征用工业用地50年；2.原告通过政府信息公开获取的2013年1月22日南海新区管委向高岛盐场发出的《通知》，该《通知》载明要配合管委征收小组……做好征收工作；3.2013年9月高岛盐场向各养殖户发出的《关于限期清（退）养殖池的通知》，该通知也载明要对养殖池进行征用，该土地是国有建设用地；4.本院（2018）鲁10行终3号行政判决，证明南海管委应当重新给原告答复，但是未答复。被告文登区政府提交山东省高级人民法院（2019）鲁民申550号民事裁定书，予以证实涉案土地为国有土地，不存在征收征用行为，且原告最晚于2019年6月4日就已经对收回涉案土地的行为知晓，其提起行政诉讼超过起诉期限。南海新区管委提交本院（2015）威商终字第470号民事判决，予以证实该判决查明不存在原告所称的征收行为。经质证，被告文登区政府对原告提交的证据1、4真实性予以认可，证据2真实性无法确认，证据3真实性不予认可，证据4与本案没有关联，并认为上述证据不能证实存在征收行为，反而能够证实收回土地行为合法。被告南海新区管委质证意见与文登区政府一致，并认为涉案土地在收回之前即属于国有土地使用权，不存在土地征收，原告起诉超过起诉期限。原告对二被告提交的证据真实性没有异议，对证明内容不认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1及二被告提交的证据，真实合法，符合证据形式要件，本院予以采纳；原告提交的证据2、3系复印件且二被告对其真实性有异议，证据4与本案无关联，上述证据均不予采纳。经审理查明，2006年6月6日，原文登市召开高岛盐场土地转让有关问题的专题会议，形成了[2006]第30号会议纪要，研究决定：将高岛盐场29606.6亩国有划拨土地一次性划转给文登市城市资产经营有限公司；高岛盐场内的划拨土地未开发或部分开发时，高岛盐场依然享有盐场内未开发土地的使用权和管理权，但要支付盐田、虾池租赁使用费。2006年7月26日，原文登市国土资源局作出《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的请示》。2006年7月29日，原文登市政府作出文政地发（2006）85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，批准收回高岛盐场原国有划拨土地使用权，出让给文登市城市资产经营有限公司，用途为工业用地，出让期50年。2010年1月1日，原告荣杰与高岛盐场签订海参养殖池租赁合同，约定原告租赁高岛盐场位于大荒供水渠以北45号养殖池（面积约60亩）用于养殖海参，租赁期限自2010年1月1日至2014年12月31日。2013年9月25日，高岛盐场向包括原告在内的各养殖户下发关于限期清（退）养殖池的通知，要求各养殖户于2013年10月31日前清退养殖池。2014年7月21日，原告荣杰因其与高岛盐场之间的租赁合同纠纷提起民事诉讼。2015年3月23日，文登区人民法院作出（2014）威文商初字第335号民事判决书，判决：一、解除原告与高岛盐场签订的租赁合同；二、原告于2015年10月31日前将涉案养殖池清空，并在清空养殖池后三日内将涉案养殖池返还高岛盐场；三、高岛盐场赔偿原告参池、建筑物及附属设施损失290699元,于原告交还养殖池后三日内付清；四、驳回原告的其他诉讼请求。荣杰不服提起上诉，2015年12月29日，本院作出（2015）威商终字第470号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。荣杰对此不服，向山东省高级人民法院申请再审。2019年6月4日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民申550号民事裁定书，驳回荣杰的再审申请。2017年1月13日，荣杰以文登区政府、威海市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求：一、撤销文登区政府作出的文政地发[2006]85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》；二、撤销威海市政府作出的威政复决字[2016]第77号《行政复议决定书》。2017年6月16日，本院作出（2017）鲁10行初1号行政裁定，以荣杰非所诉土地行政批复行为的相对人及其他利害关系人，其不具备本案原告主体资格为由，驳回荣杰的起诉。荣杰不服，提起上诉。2018年3月19日，山东省高级人民法院作出(2017)鲁行终1806号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合行政诉讼起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，涉案土地系国有划拨土地，被告文登区政府作出《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，批复同意收回涉案国有划拨土地使用权，原告荣杰已经针对该批复提起过行政诉讼，故涉案土地不存在征收行为，荣杰亦明知涉案土地收回出让行为，其提起本次诉讼要求确认征收行为违法，所诉行政行为并不存在，其提起本次诉讼无事实根据。原告荣杰并非养殖池的所有权人，亦非行政补偿法律关系的相对人，故荣杰非本案利害关系人，不具备本案原告主体资格。2013年9月25日，高岛盐场通知原告清退养殖池；2017年1月13日，荣杰就上述批复提起行政诉讼，故荣杰至迟于2017年1月13日已经知晓涉案土地的收回等行为，其认为征收行为违法提起本次诉讼亦已超过1年的起诉期限。另，2013年9月25日，高岛盐场通知原告荣杰清退养殖池，原告与高岛盐场之间的租赁合同因政府行为无法继续履行所产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决。生效民事判决书已经判决解除原告与高岛盐场之间的租赁合同、原告将养殖池清空退还高岛盐场，并判决高岛盐场支付原告损失款，故原告荣杰的损失已经通过民事诉讼途径得到填补。综上，荣杰提起本次诉讼不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告荣杰的起诉。案件受理费50元不予收取。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇二〇年八月三十一日书 记 员  陈智超