海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼96行初226号 起诉人：欧阳某，男，1957年9月20日出生。 本院收到欧阳某以海南省生态环境厅为被告的起诉书，诉讼请求为：1、判决撤销《海南省生态环境厅关于批复琼海市生活垃圾焚烧发电厂扩建项目环境影响报告书的函》（琼环函[2020]16号）；2、对琼环函[2020]16号文所依据的《海南省生活垃圾焚烧发电厂中长期专项规划（2018-2030年）》《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014)依法进行合法性审查，并做出相应处理；3、诉讼费用由被告承担。 事实和理由：1、本案所涉建设项目（以下简称扩建项目），缺乏有效充分的生活垃圾处理利用（不限于焚烧）专项规划的支持依据，从根本上违背了厉行生活垃圾分类、推进生态文明建设的法律法规，应当依法对相关垃圾焚烧规划的合法性进行审查处理。2、现行琼海市总体规划并未纳入或者预留扩建项目，其选址和建设不具备城乡总体规划依据的基础性支撑，违背法律、行政法规以及生态环境部等国务院部委相关文件。根据《城乡规划法》的规定和国务院相关部门的要求，垃圾焚烧厂的选址和建设，必须符合城乡总体规划。未纳入国土空间规划或者不符合国土空间规划的任何规划文件，均不能产生为建设项目合法选址的效果。现行琼海市总体规划“多规合一”的调整至今未能完成，海南省规划委员会琼规管函[2018]908号文件不具有变更规划的法律效力。本案扩建项目缺乏充足有效的规划支持依据，在相关城乡总体规划未依法修改、垃圾焚烧专项规划与城乡总体规划未整合衔接的条件下，该项目的建设没有合法基础。根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条，建设项目选址、布局等不符合环境保护法律法规和相关法定规划的，其环境影响报告书应当不予批准。3、扩建项目的类型要素严重违背法律法规，不符合环境行政许可的法定要求。以焚烧项目相关技术标准为依据、准许不分类混合焚烧生活垃圾的被诉批复，与地方性法规存在原则性抵触，严重阻碍垃圾分类的强制实施，应当依法审查相关规范性文件的合法性。被诉批复支持混烧原生垃圾，其直接依据来自《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014)之6.1(“下列废物可以直接进入生活垃圾焚烧炉进行焚烧处置：--由环境卫生机构收集或者生活垃圾产生单位自行收集的混合生活垃圾”）。扩建项目的环境影响评价，应当遵守《海南省生活垃圾管理条例》，充分评估垃圾分类和减量的对冲性颠覆性影响，避免盲目鼓励焚烧带来环境健康风险和巨大资源浪费；即便同意扩建项目上马建设，也应依照地方性法规明文规定，提出只允许处置经过分类的法定适烧垃圾即“其他垃圾”的运营要求。根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条，建设项目类型等不符合环境保护法律法规和相关法定规划的，其环境影响报告书应当不予批准。随着生活垃圾强制分类在海南省立法落地，继续沿袭混烧模式的垃圾焚烧项目，在其类型上显然不再具有合法性，已经做出的环境行政许可应当予以撤销，该行政许可直接依据的技术标准性规范性文件，亦应在行政诉讼中依法接受审查复核。4、在认真推行生活垃圾分类的基础上，通过依法启用海口东昌垃圾处理基地、满负荷运行文昌垃圾焚烧厂产能等措施，完全可以找到扩建项目的正当替代解决方案，该项目的建设必要性令人质疑。暂且不论《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030)》确定的焚烧项目服务范围是否合理公平，正视《海南省生活垃圾管理条例》带来的法定适烧垃圾不断减量的趋势，以及海口（东昌）、文昌、陵水等地规划的垃圾处理设施普遍“吃不饱”的事实，可以得出以下结论：有关部门决定建设本案项目缺乏正当理由。海口市从2011年以来一直极力推动东昌垃圾处理循环产业基地项目，且有意向将其服务范围从海口东部扩大到琼海、文昌，文昌已规划的垃圾焚烧厂预留了600吨/日的处理规模，这一未来产能尚未落实，陵水垃圾焚烧厂的设计规模也超出了官方预测的垃圾量（这个预测量明显虚高不实，选取的近期系数居然比海口、三亚还大）。原告有充分理由认为，案涉项目所要处理的垃圾，按照全程分类、合理分流、充分回收再利用的原则，通过文昌焚烧厂、陵水焚烧厂以及海口东昌循环产业基地、其他市县垃圾资源化利用项目，完全能够得到正常消纳，本案扩建项目没有在琼海现址非建不可的理由，可以寻找合法合理的替代解决方案。5、扩建项目没有充分考虑农产品安全和水源地保护，未按照环境防护距离避让农用地和水库，现有人群环境健康风险不支持扩建项目的选址方案。经被诉批复同意的项目，其西南方向29米处是灌溉、防洪用途的碰埇水库，在300米环境防护距离之内分布着大片槟榔林以及蔬菜地、水稻田，食用农产品累积性健康安全隐患不容忽视。选址方案不仅与《海南省河道和水工程管理保护范围标准》规定的“小型水库设计洪水位线向外延伸50-100米内的区域为保护范围”不相符，而且违背生态环境部《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》第十三条关于环境防护距离应当用来确定垃圾焚烧厂与农用地、地表水体之间合理的位置关系（不限于有无居民常住）以及防护距离范围内应当采取园林绿化措施（排斥农用地功能）的要求。该环评批复无视农用地环境保护和环境健康监管要求，没有充分考量厂址周边土壤污染累积性风险影响，没有对农产品安全和食物链污染作出风险评估和相应处置，违背了《环境保护法》、《土壤污染防治法》有关规定的精神。6、扩建项目的环境影响评价及其审批，严重违反重点污染物排放总量控制制度，不符合国家对大气污染减排治理的要求和安排。根据国务院和生态环境部相关文件，主要污染物排放总量指标，属于建设项目环评报告审批的前置条件，这些规范性文件现行有效。排污许可证制度的实施以及环境行政许可程序的简化，并不等于环评审批不再涉及总量控制的内容，总量指标目前依然是环境污染类项目环评批复的标配。然而，被诉批复通篇未提主要污染物排放总量控制。在环境影响报告书中，仅提出大气污染物总量控制指标，缺少替代削减方案及审核意见，总量指标的来源完全缺失。被告在环评批复中割舍总量指标的做法缺乏合法依据，不利于重点污染物总量控制和严格减排。7、环境影响报告书基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，分析预测的依据不正确不充足，采取的环保措施不合理不充分。该报告回避评价区内正在建设的妇幼保健院新院区、保利中央公园项目等重大敏感目标，缺少不利环境影响所及居住人口尤其是学生人数的统计，没有针对儿童、孕妇等易感人群进行二噁英、重金属健康风险专项评价，同时也缺失对项目片区环境承载力的定量分析和评估，未摸透厂址周边土壤、地下水污染现状及环境容量。按照“以新带老”要求，扩建项目必须针对原有污染提出有效防治措施。现有焚烧发电工程运营不规范，已经造成环境高风险状况；项目场地周边的地下水水质超标，已经影响村民饮用水源安全。此外，焚烧项目必须配套飞灰填埋场、渗沥液处理站以及应急垃圾填埋场。《海南省生态环境厅关于海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030)环境影响报告书审查意见的函》（琼环函[2019]191号）明确要求：“规划项目选址区域存在地下水及土壤污染问题的，……提出可行有效的污染源削减和环境改善措施，并在规划项目建成投产前落实。”“规划项目飞灰、渗沥液进行依托处理、处置的，在依托设施建成投运以前，规划项目不得投产运行。”被告未能按照上述意见做出附条件行政许可，没有将区域土壤与地下水污染风险管控措施以及相关依托配套设施的落实，作为扩建项目领取排污许可证并投入运营的附带条件。8、扩建项目不符合环境影响评价公众参与的严格程序，公众意见没有得到有关方面真正重视，听证会遗漏回应居民方的相关诉求。建设单位、环评机构没有充分征求和认真回复公众意见，其对公众质疑、反对的答复，存在含糊不清、避实就虚的现象，“公众座谈会”“行政许可听证会”完全流于形式，未能取得实际效果。听证会主要观点采纳情况说明，屏蔽了部分居民提出的签订“环保对赌”协议、法治化落实民众监督权的诉求。上述问题导致环评批复建立在片面和不公平的基础之上，不恰当地支持企业主动的“参观式”“狭隘式”的单向狭隘公众参与，不可能解决环境信息的严重不对称，不足以化解焚烧项目潜在的环境和社会风险。综上，为维护公民合法权益，纠正违法环评审批，推动新时代海南省生态文明建设，提起本案行政诉讼，请法院依法查明事实，正确适用法律，做出公正裁判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项、第三项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有具体的诉讼请求和事实根据。”此处的“利害关系”应限于行政法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定，不宜包括所有利益受到影响的公民、法人或者其他组织。具体到本案，欧阳某在起诉书中，对琼海市生活垃圾焚烧发电厂扩建项目选址建设的不合理性、违反相关法律法规、可能造成的环境污染风险，环评报告基础数据不实、公众参与流于形式几大问题进行了陈述，但起诉书未显示其合法权益受到被诉行政行为的直接影响。《海南省生态环境厅关于批复琼海市生活垃圾焚烧发电厂扩建项目环境影响报告书的函》系海南省生态环境厅根据建设单位的申请依法对琼海市生活垃圾焚烧发电厂扩建项目环境影响评价文件出具的审批意见，其目的在于确保该项目实施与环境保护相协调，欧阳某主张项目选址建设、环境污染保护等存在问题，应向相应的行政机关反映。欧阳某没有提供符合起诉条件的相应证据材料，证明其与被诉行政行为存在利害关系，存在需要通过本次诉讼保护的具体利益，欧阳某不具有行政诉讼中的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，裁定如下： 对欧阳某的起诉，本院不予立案。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长  曾繁桉 审判员  王娜茹 审判员  王敏敏 二〇二〇年八月十七日 书记员  吴 馨 附：适用的法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。