吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行初113号 原告高淑芬，女，1963年12月14日出生，汉族，住址吉林省长春市朝阳区。 原告高淑贤，女，1966年7月1日出生，汉族，住址吉林省长春市绿园区。 原告高洪彦，男，1969年5月23日出生，汉族，住址吉林省长春市南关区。 原告高宏福，男，1973年11月3日出生，汉族，住址吉林省长春市绿园区。 四原告的委托代理人刘欣，北京律众律师事务所律师。 被告长春市绿园区人民政府，住所地吉林省长春市绿园区和平大街2288号。 法定代表人方述华，区长。 委托代理人吴坤，林园街道办事处工作人员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 原告高淑芬、高淑贤、高洪彦、高宏福因与被告长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）行政强制拆除一案，本院于2020年7月2日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告高淑芬、高淑贤及四原告的委托代理人刘欣，被告长春市绿园区人民政府的委托代理人吴坤、黄志红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 四原告诉称，四原告母亲李凤芹系长春市绿园区林园街道杨家粉房村人，在该村有合法的承包地，从事农业生产经营活动，并缴纳各种税费，积极履行集体经济组织成员义务。2018年11月12日在李凤芹未与征收方就安置补偿达成一致的情况下，地上附着物被被告强制拆除，致使李凤芹遭受重大财产损失。李凤芹去世后，四原告参加本案诉讼。四原告认为，被告在没有履行任何合法程序的情况下，强制拆除李凤芹承包地上附着物的行为实体和程序均违法。四原告为了维护自身的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除李凤芹位于绿园区林园街道杨家粉房村的大棚等农业设施的行为违法；判令本案诉讼费用由被告承担。四原告向本院提交了以下证据、依据：1.包干到户生产责任制合同书，用以证明原告在本村拥有合法承包地和建筑物。2.绿园区政府印发长绿府发的[2018]73号文件。3.长绿林办字[2018]70号关于高淑芬信访事项处理意见书。4.强拆现场照片一份。5.（2019）吉0106行初13号行政判决书、（2019）吉0106行初15号行政判决书、（2019）吉01行终296号行政判决书、（2019）吉01行终297号行政判决书、（2020）吉行终94号行政裁定书。以上证据共同证明绿园区政府是本次强拆案件的实施主体，案涉土地上的建筑物并没有认定为违法建筑，其实施的拆除行为实体和程序均违法。 被告辩称：一、被告已经对案涉标的物实施征收，征收项目符合公共利益的需要，程序合法。二、被告虽然实施强制拆除行为，但并不影响原告就征收补偿与被告协商，根据征收补偿方案签订征收补偿协议。 被告向本院提交了以下证据、依据：长棚危保指[2010]2号《长春市重点棚户区及危旧房改造和住房保障工作实施指挥组会议纪要》、长棚危保办[2010]3号《关于确定新竹花园原规划的四组团改造单位的函》。2.长府拟征函[2016]96号《长春市人民政府拟征地通知书》。3.吉国土资耕函[2018]92号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复》。4.[2018]第01号长春市人民政府2013年实施方案19征收土地公告及征地补偿安置方案公告。5.《长春市绿园区人民政府关于吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复中29.6532公顷土地上房屋等附着物的征收安置补偿方案》。6.杨家村民委员会《关于新竹花园四组团项目相关文件公示的情况说明》。7.吉林省长春市忠信公证处出具的《公证书》。以上证据用以证明：1.李凤芹所在的杨家粉房即新竹花园原规划的四组团申请列入棚户区改造项目，并由长春金诺房地产开发有限公司全权负责该项目的组织实施。2.被告收到市政府拟征地通知书后于2017年10月10日开始做征地准备工作，并确定了评估时点。长春市人民政府收到《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复》后，做出征地公告并进行补偿方案公告，选取中介评估机构。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见是：对证据1-5，原告承包地及地上物均是在耕地上进行建造，并非被告所称棚户区，其提供关于征地的文件仅证明关于批准征地的行为，被告实施的强拆行为并没有依照征收程序予以实施，以上文件不能作为拆除原告地上建筑物的依据。对证据6-7，真实性合法性关联性均不予认可，原告的地上物被拆除的时间为2018年11月12日，该文件作出的时间均是在该日期之后，建筑物已经灭失，其评估出来的结果不能作为原告建筑物的价值，并且评估机构的选择以及评估结果原告均不知晓，违反法定程序。被告对原告提交的证据均无异议。 本院对原被告提交的上述证据认证如下：原告提交的证据能够证明待证事实，本院予以采信。被告提交的证据能够证明征收事实，但不能证明其实施的强制拆除行为合法。 经审理查明，2018年3月26日吉林省人民政府作出吉国土资耕函[2018]92号征地批复，同意征收长春市绿园区林园街道杨家村集体土地29.6532公顷。四原告的母亲李凤芹（已故）的承包地在此次征收范围内。2018年9月27日林园街道办对李凤芹作出第54号《责令拆除决定书》，认定其位于长春市绿园区杨家粉房村建设的作为住宅使用的2129.98平方米砖混结构的建（构）筑物，未依法取得审批手续，责令其在决定书下达之日起10日内自行拆除上述建（构）筑物，逾期将依法强制拆除。后经复议和诉讼，该决定被法院撤销。2018年10月22日林园街道办又对李凤芹作出第54号《强制拆除执行决定书》。后经复议和诉讼，该决定也被法院撤销。2018年11月9日被告印发长绿府发[2018]73号《长春市绿园区人民政府关于新竹花园原规划四组团棚户区改造项目违法建筑拆除工作实施方案》，明确“本次拆除工作由区政府负责组织实施，区政府相关部门积极配合”“成立指挥部，负责本次拆除工作的现场指挥调度”及工作人员安排、车辆、物资安排、人员分工、工作任务等事项。2018年11月12日被告组织人员拆除涉案建筑物，现场视频和照片可见3台“绿园区人民政府”字样的大客车及其他车辆及人员。 本院认为：一、拆除农用地上违法建筑不属于区政府职权范围。行政机关在日常监管过程中对违法建筑进行处理主要分为两类，一类是依照城乡规划法对“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”违法行为进行处理，另一类是依照土地管理法对“擅自将农用地改为建设用地”“农村村民非法占地建住宅”等违法占地行为进行处理。土地管理法和城乡规划法在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。本案属于应由土地管理法调整的土地违法行为。对违法建筑的拆除应由土地管理部门作出处罚决定，并申请人民法院进行，而非由县区政府或其下辖街道乡镇直接拆除。故林园街道办对李凤芹作出的《强制拆除决定书》《强制拆除执行决定书》均被人民法院撤销。被告据此实施的强制拆除行为应确认违法。二、涉及征收的建筑物不应以拆违形式予以拆除。行政机关作出行政行为所采取的管理手段与其管理目的相一致，是程序正当原则的内容之一。就本案而言，把本应由征收法律关系调整的事项，按违反规划管理事项对待，其结果不利于对被征收人权益的保护、导致后续补偿问题更难解决。集体土地征收程序启动以后，对征收范围内的未登记建筑，包括抢建建筑，应当依照土地管理法实施条例第四十五条的规定进行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告长春市绿园区人民政府2018年11月12日强制拆除李凤芹所有的地上物的行为违法。 案件受理费50元由被告长春市绿园区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二〇年八月二十五日 书记员  赵韦程