海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终159号   上诉人（原审原告）钟海霞，女，1981年11月16日出生，汉族，户籍住址海南省儋州市那大镇前进农场果园队29号，现住海南省儋州市那大镇水榭丹堤2栋10C。   委托诉讼代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。   委托诉讼代理人岳亭亭，北京在明律师事务所实习律师。   被上诉人(原审被告)儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街24号街区。   法定代表人王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人吴俊杰，该局工作人员。   委托诉讼代理人张敏，海南唐海律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)儋州市土地和房屋征收局，住所地海南省儋州市那大镇茶山路怡心花园CD区D20栋。   法定代表人贾成义，该局局长。   委托诉讼代理人符朝显，该局工作人员。   委托诉讼代理人时娇，海南唐海律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街市政府办公大楼。   法定代表人邹广，该市市长。   委托诉讼代理人王潇潇，儋州市司法局工作人员。   委托诉讼代理人李武平，海南正凯律师事务所律师。   上诉人钟海霞因与被上诉人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）、儋州市土地和房屋征收局（以下简称儋州市征收局）、儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）土地行政征收及行政复议纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人钟海霞及其委托诉讼代理人宋姣，被上诉人儋州市资规局委托诉讼代理人吴俊杰、张敏，儋州市征收局委托诉讼代理人符朝显、时娇，儋州市人民政府委托诉讼代理人王潇潇、李武平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明，2011年7月7日，原海南省国土环境资源厅批复同意儋州市政府征收儋州市那大前进农场、那大镇那恁村委会集体所有土地9.1445公顷（耕地4.7307公顷、其他农用地4.4138公顷）并将其转为建设用地，使用儋州市2011年用地计划预分配指标。2011年9月2日，原儋州市国土环境资源局（以下简称原儋州市国土局）将儋州市政府批准的《征收土地方案》内容及有关事项进行公告。2012年3月14日，原儋州市国土局与儋州市那大前进农场签订征地补偿协议书，征收儋州市那大前进农场87.15亩土地用于建设国盛西路南侧住宅项目。为确定涉案征地项目的征地补偿费，原儋州市国土局向儋州市那大前进农场及工人作出《国盛路南侧（原那大安置区）项目征地补偿费（土地补偿费）集体补偿发放表》、《国盛路南侧项目征地补偿费（安置补助费、青苗补偿费、地上附着物和零星树补偿费及地上附着物补偿费）个人发放表》和《市政府储备项目征地补偿费（安置补助费、青苗补偿费、地上附着物和零星树补偿费及地上附着物补偿费）个人发放表》。钟海霞在上述表格中签名确认。2012年3月15日，原儋州市国土局与中国农业银行儋州分行（以下简称农行儋州分行）签订《委托发放国盛西路南侧住宅项目用地征地补偿费协议》，委托该分行将国盛西路南侧住宅项目用地征地补偿款5352305.43元及839683.33元发放给儋州市那大前进农场集体及工人。同日，原儋州市国土局向农行儋州分行转款5352305.43元及839683.33元。2019年11月7日，儋州市资规局与儋州市征收局作出《强制搬迁催告书》，认为钟海霞位于儋州市那大前进农场77亩项目地块上房屋所占用的土地已于2011年7月7日经海南省国土环境资源厅批准征收为国有土地。钟海霞拒不自行搬迁交出土地，儋州市资规局和儋州市征收局于2019年10月29日送达儋征〔2019〕103号《限期交出土地通知书》，通知五日内将土地上的财产搬离，交出土地，但期满仍未搬迁，催告钟海霞在本催告书送达之日起3日内从上述被征收土地上的房屋内自行搬迁至他处，并交出上述被征收的土地，逾期仍未搬迁且拒不交出土地的，采取强制搬迁措施。钟海霞不服儋州市资规局与儋州市征收局作出的《强制搬迁催告书》，向儋州市政府提出行政复议申请。儋州市政府于2020年1月23日作出儋府复决字〔2019〕41号《行政复议决定书》（以下简称41号《复议决定》），认为《强制搬迁催告书》明确要求钟海霞将土地上的财产搬离交出土地，对钟海霞的权利义务已产生了直接影响，属于行政复议受案范围。儋州市政府依据相关法律规定，认定《强制搬迁催告书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持儋州市资规局与儋州市征收局作出的《强制搬迁催告书》，并送达双方当事人。钟海霞认为儋州市资规局、儋州市征收局于2019年11月7日作出的《强制搬迁催告书》，程序违法；儋州市政府作出的41号《复议决定》内容及程序违法，应当予以撤销，特向一审法院提起行政诉讼。   一审法院认为，根据钟海霞的诉讼请求，本案仅对儋州市资规局、儋州市征收局作出《强制搬迁催告书》的行政行为及儋州市政府作出的行政复议行为进行审查。本案诉讼涉及儋州市资规局、儋州市征收局作出《强制搬迁催告书》的行政行为是否属于征收补偿决定前过程性行为，是否属于行政诉讼受案范围的程序性问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项明确规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”根据上述司法解释规定，行政机关为作出行政行为而对相对人实行告知的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，因为对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政机关最终作出的行政决定行为，而该告知的过程性行为不是独立的行政行为，仅为行政决定行为中的一个环节，本身并不对行政相对人的权利义务产生实际影响，故不可诉。在本案中，儋州市资规局、儋州市征收局在一审庭审中明确表示，所作出《强制搬迁催告书》，未设定权利义务，系征收补偿决定的过程性行为。由此可见，该催告书应当视为两被上诉人作出征收补偿决定前的过程性行为，该行为对钟海霞的权利义务尚未产生实际影响。鉴此，儋州市政府作出的41号《复议决定》对钟海霞的权益亦未产生实际影响。钟海霞提起本案诉讼，不符合行政诉讼的受理条件，鉴于本案已经立案受理，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六、十项，第六十九条第一款第一、八项，第一百零一条第一款第二项，第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回钟海霞的起诉。案件受理费人民币50元，退回钟海霞。   上诉人钟海霞上诉请求：撤销海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初19号行政裁定，指令一审法院进行实体审理。理由如下：一审裁定认定事实不清、适用法律错误。本案诉争的行政行为是涉案的《强制搬迁催告书》的合法性及行政复议决定书内容的正确性。根据相关法律规定，在征收决定作出并实施后，被征收土地的使用权，可以通过被征收人接受补偿，自行搬迁交出土地的方式转移，也可能通过行政机关作出强制搬迁及责令交出土地决定并申请法院强制执行的方式转移。因此，《强制搬迁催告书》是具有相对独立性的行政决定，主体特定、内容具体，在该《强制搬迁催告书》中已经写明限定上诉人搬迁的时间，如不搬迁相应行政机关预采取的行政行为，故该催告书并不属于征收中的过程性文件，是明确具体具有可诉性的行政行为。作为一个具有独立内容的搬迁通知，它为被征收人设定了交出土地的具体权利义务。因此对强制搬迁及责令交出土地案件的审查过程中，需要对是否进行安置进行合法性审查。只有符合法律规定的作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的期限内完成搬迁的情形，才可以要求上诉人搬离涉案地块。而本案中，相关部门就补偿问题未与上诉人达成一致，补偿前置程序未履行完即要求上诉人搬离涉案地块，显属内容及程序违法。复议机关虽作出维持《强制搬迁催告书》的行政复议决定，但在其审查时亦认为该份搬迁催告书属于针对上诉人作出的行政行为，并且内容具体明确，可复议诉讼，并据此作出了维持该份搬迁催告的行政复议决定书。如一审法院径直裁定驳回上诉人的起诉，那么该份复议决定书是否已经生效，一审法院的裁定实则侵犯了上诉人的合法诉权，并且也存在认定事实不清的情形。一审法院未对是否进行合理的安置补偿进行审查的情况下，片面认定《强制搬迁催告书》系对相对人实行告知的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对行政相对人权利义务不产生实际影响不可诉，缺乏合理合法依据。综上，上诉人认为一审裁定应予撤销，请求二审法院支持其上诉请求。   被上诉人儋州市资规局答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，儋州市资规局作出的《强制搬迁催告书》是过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。《强制搬迁催告书》对上诉人的合法权益不产生实质影响，不是具体行政行为，不具有可诉性。综上，儋州市资规局请求二审法院维持一审裁定。   被上诉人儋州市征收局答辩称：其答辩意见与儋州市资规局的答辩意见一致。   被上诉人儋州市政府答辩称：其作出的41号《复议决定》具有合法性。儋州市资规局、儋州市征收局作出的《强制搬迁催告书》已经具备责令交出土地决定的法定条件。涉案土地已经批准转为建设用地，儋州市政府已将土地补偿款发放给前进农场集体经济组织。期间，儋州市政府与那大镇前进农场领导多次就征收补偿安置事宜与上诉人进行协商，均未达成一致意见。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。综上，儋州市政府请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。   经审理，二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致。   本院认为，本案的主要争议焦点是：上诉人钟海霞的起诉是否属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，涉案土地原系那大前进农场的集体土地，该土地于2011年至2012年期间已被批准转为建设用地。原儋州市国土局与那大前进农场签订了征地补偿协议书。由于涉案土地上有钟海霞建造的房屋没有搬迁，故儋州市资规局与儋州市征收局作出《强制搬迁催告书》，钟海霞对该催告书不服引发本案诉讼。《强制搬迁催告书》系政府部门在收回涉案土地上所作出的阶段性告知的过程性行为，该过程性行为对钟海霞的权益不会产生实质性影响，该行为会被政府部门在征收涉案土地（含房屋）过程中作出的有关征收补偿决定等最终行政行为所吸收。同理，儋州市政府作出的41号《复议决定》维持《强制搬迁催告书》对钟海霞的权益并未产生实际影响。根据上述法律规定，钟海霞的起诉，依法不属于人民法院的受案范围。一审裁定驳回钟海霞的起诉于法有据，本院予以维持。钟海霞诉称其起诉符合法律规定的理由没有法律依据，本院不予支持。   综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果得当，本院应予以维持。上诉人钟海霞的上诉请求不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原审裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 张成信   审判员 孔凡勇   审判员 梁栋杰      二〇二〇年八月四日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。