福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0102行初96号 原告梁兰英，女，汉族，1941年7月5日出生，住福州市台江区。 委托诉讼代理人谭勇，福建世好律师事务所律师。 委托诉讼代理人吴昌豫，福建世好律师事务所律师。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路79号十锦小区10号楼，统一社会信用代码113501040036221398。 负责人林烽，局长。 委托诉讼代理人裴蕾，女，该局工作人员。 委托诉讼代理人方伟勇，福建新世通律师事务所律师。 第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司，住所地福州市仓山区螺洲镇杜园路14号海峡西岸国际物流商贸城（二期）14号楼16层04办公、10办公，统一社会信用代码证：9135010409590495X3。 法定代表人郑历，总经理。 委托诉讼代理人方伟勇，福建新世通律师事务所律师。 委托诉讼代理人蒋增权，福建新世通律师事务所实习律师。 第三人梁某，男，汉族，1966年3月4日出生，住福州市仓山区，现住福州市仓山区。 委托诉讼代理人潘祥勇，北京中银（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人张耀权，北京中银（福州）律师事务所实习律师。 第三人梁雪琴，女，汉族，1969年6月8日出生，住福州市仓山区，现住福州市仓山区。 原告梁兰英诉被告福州市仓山区住房保障和房产管理局、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司、第三人梁某、第三人梁雪琴确认《房屋征收补偿安置协议书》无效一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人谭勇、被告的委托代理人方伟勇、裴蕾、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司的委托代理人方伟勇、第三人梁某的委托代理人潘祥勇到庭参加诉讼。第三人梁雪琴经本院合法传唤，拒绝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告梁兰英诉称，福州市仓山区城门镇梁厝村61号、62号房屋原系原告父亲梁守福建造（未办理产权登记），父亲梁守福于2004年去世。2018年2月14日，上述房屋被列入马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目征收范围内。根据榕政办（2013）100号《福州市房屋征收补偿实施细则》第6条及仓房征（2018）2号《福州市仓山区住房保障和房产管理局关于马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》第四条“无产权房屋认定补偿办法”均规定：“对无产权房屋的补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理”。福州市仓山区城门镇人民政府成立的仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及村委会在对上述房屋产权进行审查时没有严格履行职责，将属于祖遗房产认定为梁某、梁雪琴个人财产，侵害原告合法权益。原告起诉仓山区城门镇政府撤销被征收户房屋认定表，但经一审、二审、再审均认为该行为系过程性行为，其效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，应当对最终征收行为（协议）进行起诉。鉴此，原告认为被告与第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》违反法律法规的规定为无效协议。特向贵院请求：确认被告与第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司、梁某、梁雪琴于2018年3月13日签订的编号为ＭＦＹＢ2008501《房屋征收补偿安置协议书》无效。 原告向本院提交如下证据：B1、关于马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书，证明涉案房屋被列入被告的征收范围。 B2、证明书（张大壮是原告母亲的表弟，现瘫痪在家）一份，B3、户籍证明，B4、具结书，B5、梁珪华（梁兰英的二弟）电话录音光盘，共同证明涉诉被征收梁厝村61号、62号被征收房屋为原告父亲梁守福建造。 B6、职工登记表，B7、证明，共同证明原告系梁守福之女，梁守福已故。 B8、马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）地块项目被征收户房屋认定表，B9、报告（村委会、征收办、镇政府），B10、信访事项处理意见书，共同证明被告将房屋认定为第三人房屋，存在严重错误，原告向征收单位提出异议，通过信访、诉讼等方式维权，征收单位对原告提出异议未审核。 B11、（2018）闽0102行初404号、（2019）闽行申747号行政裁定书，证明原告对福州市仓山区城门镇政府及梁厝村委会作出的产权审查认定不服提起撤销之诉，各级法院均认为应当对最终的行政协议效力提起诉讼。 B12、房屋征收补偿安置协议书，证明被告与第三人就父亲的遗产签订房屋征收补偿安置协议，侵害原告合法权益。 Ｂ13、证人吴某证人证言，证明涉案房屋系原告父亲梁守福所建，建造时间是1969年、1975年，当时梁某只有3岁。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司辩称，本案讼争房屋不存在无效事由，讼争协议严格按照流程签订的。 被告向本院提交以下证据：Ａ1、编号ＭＦＹＢ2008501的《房屋征收补偿安置协议书》及拆迁档案，证明因马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目需要，本局在征收福州市仓山区房屋时，根据该项目被征收户房屋认定表（1）基本住房需求面积人口认定表；（2）航拍矢量图，梁某、梁雪琴出具的具结书，本局与梁某、梁雪英签订了编号ＭＦＹＢ2008501《房屋征收补偿安置协议书》。 第三人梁某辩称，一、原告诉讼主体不适格，原告并非与行政协议有利害关系的公民，其无权提起本案诉讼。原告没有证据证明涉案房产系父母生前所有的房产，也无法证明其对案涉被征收房屋享有何法定权益，不足以证明本案被诉行政协议对其合法权益产生实际影响，故原告与本案被诉行政协议不存在利害关系，请求驳回原告起诉。二、《房屋征收补偿安置协议书》不存在无效的事由。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告具备主体资格，其经审批后有权对本案讼争的房屋进行征收并签订《房屋征收补偿安置协议书》不存在没有依据等重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中被告、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司与梁某签订的《房屋征收补偿安置协议书》均不存在前述五种情形，本案讼争的《房屋征收补偿安置协议书》系真实、合法有效。三、本案讼争的《房屋征收补偿安置协议书》项下被拆迁房确系答辩人与梁雪琴所有的房产，并非原告主张的将祖遗房产认定为梁某与梁雪琴个人财产：（一）依据《福州市房屋征收补偿实施细则》及《仓房征［2018］2号福州市仓山区住房保障和房产管理局关于马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》第四条的规定，被告福州市仓山区住房保障和房产管理局以及第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司均依照前述法定程序，对讼争被拆迁房屋进行了调查摸底、面积丈量评估等工作，对梁某位于福州市仓山区砖混结构的房屋（航拍号Ｂ100、Ｂ101）房屋征收认定为：砖木结构房屋1984年前239.86平方米、砖混结构房屋1984年前73.02平方米、1984年-2004年11.64平方米，并由梁某、梁雪琴具结并经当地福州市仓山区城门镇梁厝村民委员会确认并公示无异议后签订《房屋征收补偿安置协议书》，并不存在原告主张的该房屋是祖遗房产。（二）父亲梁守福生前的户籍虽然在福州市仓山区，但不代表梁厝61号房产是父亲梁守福生前所有，而且父亲梁守福早在2004年12月23日去世，如果原告认为梁厝61号房产父亲梁守福的，父亲去世时或在诉讼时效内原告就应当提出继承分割而不是现在要求确认《房屋征收补偿安置协议书》无效。综上所述，该协议当然真实、合法有效。请求驳回原告梁兰英的诉讼请求。 经庭审质证，认证，原告对《项目被征收户房屋认定表（1）》真实性有异议，该表与被告在（2018）闽0102行初285号案件中提供的证据明显不同，存在篡改证据。被告在（2018）闽0102行初285号案件中提供的认定表中时间均为空白，但在本案中填加时间为2018年3月1日及2018年3月4日，被告未将该表中无产权房屋的认定进行公示；另外，从该表中显示无产权房屋的认定需要附件地契、建设用地证明、建房纳税记录、个人具结报告、平面图、矢量图及公示材料，但该表作出时无上述材料；对平面图、矢量图、《房屋分割具结协议书》形式真实性无异议，涉案房屋确系1984年之前建造，但并非梁某、梁雪琴所建，即使按房屋1984年修建，当时梁某才不到18岁，而梁雪琴才15岁，两人也未结婚，根本没有能力修建该房子，可以间接证明该房屋系父母所建，该协议签订的无产权认定存在严重的程序违法，将属于梁守福的房产认定给第三人，应当属于无效协议。对《居民户口簿》真实性无异议，该户口本显示梁厝村61号的户主为梁守福并非梁某，间接地证明梁厝村61号房屋系梁守福所建。对梁某、梁雪琴的结婚证真实性无异议，双方在1989年6月30日结婚，当时涉案房屋已建成五年。对两份《委托书》形式真实性无异议，从笔迹来看，梁雪琴、梁某及梁磊的签名均为梁磊所签，足以看出村委会在房屋征收工作中随意乱出证明，而且该两份委托书是在2018年3月29日才出具，可以间接证明2018年3月13日签订的《房屋征收补偿协议书》系存倒签。对《房屋分割具结协议书》的形式真实性无异议，该具结书签字均为同一人所签，且签订时间2018年3月29日，可以间接证明《房屋征收补偿协议书》系倒签。另，需要说明的是梁磊在1984年尚未出生，即使在2004年时其也才15岁，属于限制民事行为能力的初中生，根本无能力修建几百平方米的房屋。对《具结书》的形式真实性有异议，根据《福州市房屋征收实施细则》第6条及《福州市仓山区住房保障和房产管理局关于马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》第四条规定，无产权房屋以福州市勘测院历年航拍图为依据，经权利人具结并经村、镇确认并公示无异议后根据建设年限处理，即被征收人具结，然后村、镇确认及公示，但该《具结书》系在2018年3月29日所出，本案被告提供的证据显示《房屋征收补偿协议书》在2018年3月13日签订，村镇的公示在2018年3月1日-3月4日，足以印证被告在签订协议时没有按法定程序进行具结、公示，存在事后伪造证据，程序严重违法。对两份《承诺书》的形式真实性无异议，但《承诺书》均系梁磊所签；另根据第二份《承诺书》可以看出，在2018年3月29日，梁某、梁雪琴还在向村委会及征收单位提供承诺且要求先与征收单位签订补偿协议及搬迁封房，由此可以证明被告提供的2018年3月13日签订的《房屋征收补偿安置协议书》及无产权房屋公示表及《搬迁顺序号码单》上的时间均系伪造倒签。对《项目保障基本住房需求面积人口认定表（2）》形式真实性无异议，从该认定表可以看出指挥部动迁组在2018年4月8日才审核确认第三人梁某、梁雪琴未享受过人口基本面积政策，但在2018年3月13日第三人梁某、梁雪琴就与被告签订征收协议，明显存在协议倒签，骗国家财产。对《搬迁顺序号码单》、《封房通知单》、《调查整理情况表》、《房屋征收补偿费用确认表》、《装修项目费用确认表》形式真实性无异议。对两份《证明》形式真实性无异议，梁珪华与梁某确系亲兄弟。对《房屋评估及面积核对通知单》的形式真实性无异议，这只是部分房屋。对征收宣传栏的照片形式真实性无异议，但无法证明被告就涉案无产权房屋的权属认定有进行公示及公示时间。 第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司对该证据真实性、内容无异议，拆迁惯例是被拆迁人要先将房屋交给拆迁单位，草签协议，再经过审核通过盖章，后续认定再补清楚，全部材料齐了再盖章，这是考虑到被拆迁人利益。 第三人梁某对证据Ａ1真实性、合法性、关联性均无异议。 被告、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司对证据B1、B11真实性、内容无异议。对证据B2的真实性无法判断，作为证人证言必须出庭质证。对证据B3、B6、B7、B10真实性无异议。对证据B4真实性、证明对象均有异议。对证据B5真实性无法判断，证人证言应当出庭作证。对证据B8真实性无异议。对证据B9真实性无法确认，原告未提供邮寄的凭证，无法证明我方有收到。对证据B12真实性无异议，证明对象有异议，应当提供相应证据或者法院的生效文书来确认属于遗产。对证据B13真实性无异议，由法院依法认定。 第三人梁某对证据Ｂ1、Ｂ6、Ｂ7真实性、内容无异议。 对证据Ｂ2、Ｂ8-Ｂ12的质证意见同被告质证意见一致。对证据Ｂ3真实性无异议，证明对象有异议，只能证明梁某父亲的基本情况、死亡时间。对证据Ｂ4真实性无法确认，内容表述划横线部分说的是户口地址，并没有说房屋产权是谁。对证据Ｂ5真实性无法确认，没有明确61、62号是梁守福建的。对证据Ｂ13的真实性、内容均有异议，证人证言前后矛盾，不能证明房屋是梁守福盖的，与客观事实、拆迁办认定不符。 本院对上述证据认证如下：各方当事人对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。原告对《具结书》、《项目被征收户房屋认定表》真实性有异议，但没有证据予以推翻，该证据予以采纳，但该证据不能证明所涉房屋系第三人梁雪琴、梁某所有。被告对证据Ｂ2、Ｂ9真实性无法确认，原告也没有其他证据予以佐证，本院不予采纳。证据Ｂ4、Ｂ5系第三人梁某亲兄弟梁珪华所言、所写，第三人梁某虽对证据Ｂ4、Ｂ5真实性有异议，但没有证据推翻，且与证据Ｂ13相互印证，本院予以采纳。 经审理查明，2018年2月14日，被告出具仓房征[2018]2号《关于马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目集体土地征收房屋补偿方案告知书》，内容;因马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目建设需要，福州市仓山区人民政府决定征收该项目用地范围内所有集体土地及其地上物（具体以征收红线为准），现根据《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》、《福州市房屋征收补偿实施细则》、《福州市人民政府办公厅关于加大住宅房屋征收货币化补偿安置的意见（试行）》、《福州市住房保障和房产管理局、福州市财政局关于加大住宅房屋征收货币化补偿安置的实施细则（试行）》等规定和榕（仓）土征告[2015]19号《征收土地公告》，将该征地范围内集体土地上房屋征收补偿方案予以公布，房屋征收实施单位福州市仓山区三江口房屋征收有限公司。并附马尾大桥以北、福厦高速连接线以东项目一（二）项目集体土地上房屋征收补偿方案。 2018年3月13日，梁某、梁雪琴（乙方）与被告（甲方）、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司（丙方）签订一份合同号ＭＦＹＢ2008501《房屋征收补偿安置协议书》，内容：甲方委托丙方对乙方坐落福州市仓山区城门镇梁厝详见航拍号（Ｂ100）（Ｂ101）、权证号-（空格）、所有权人梁某、梁雪琴的房屋设施征收。乙方被征收房屋主体屋式为砖混一等，成新率65%，总建筑面积324.52平方米，其中无产权建筑面积312.88平方米、其他附属物及无产权建筑11.64平方米。乙方同意实行货币补偿且放弃购买安置型商品房的房屋建筑面积为208.21平方米，其各项补偿、补助及奖励费总金额3397832元；乙方同意实行货币补偿并购买安置型商品房屋建筑面积为116.31平方米，其各项补偿、补助及奖励费总金额1738003元；以上两项合计5135835元。以上安置型商品房单价未含楼层调节系数，暂按确认表上的价格计价，安置型商品房总价月1598400元，乙方同意扣除其房屋各项补偿、补助及奖励费5135835元用于抵扣安置型商品房款，由丙方代为支付，甲方应退乙方安置型商品房差价约3537435元。乙方保证于2013年3月15日前自行搬迁完毕。 2018年3月14日征收组出具《封房通知单》、3月15日封房组出具《搬迁顺序号码单》、福州市仓山区三江口房屋征收有限公司于3月27日出具《选房顺序号码单》。 梁某与梁雪琴于2018年4月8日填写《项目保障基本住房需求面积人口认定表》。梁某与梁雪琴填写《房屋评估及面积核对通知单》 梁某、梁雪琴与福州市仓山区三江口房屋征收有限公司签订一份《房屋征收补偿费用确认表》、《装修项目费用确认表》。 2018年3月29日，梁某与梁雪琴委托梁磊代为办理征迁的一切手续。同日，梁某、梁雪琴与梁磊分别出具《房屋分割具结协议书》、《具结书》、《承诺书》，内容：讼争房屋属三人所有，在福州市无享受住房补贴，房改房、集资建房、解困房、福利房、公房等相关住房保障性政策。 另查，梁珪华、梁珪金、梁某、梁兰英系梁守福与任依月的子女。梁守福于2004年12月23日注销死亡。任依月于2017年10月25日注销死亡。 梁某与梁雪琴于1989年6月30日结婚，育有一子梁磊。 梁守福的户籍证明显示住址在福建省福州市仓山区。该房屋系1984年之前建造。 2018年3月12日，梁珪华、郑珍（夫妻）向福州市仓山区城门镇梁厝村民委员会出具一份《具结书》，内容：上述项目设计房屋总面积271.03平方米；其中84-04建筑面积234.17平方米、砖混结构，04-06建筑面积36.86平方米、砖混结构；本人户口簿地址系仓山区城门镇梁厝村62号，该户口地址与涉迁房屋地址不同一处房屋，户口簿地址系梁守福所有。 还查明，梁某与梁雪琴已全部领取补偿款3537435元。 本院认为，首先，梁珪华系梁某的哥哥，梁珪华在具结书中确认上述房屋系其父所有，与第三人梁某辩称上述房屋是在哥哥们的帮助下集资建成的明显相佐；其次，第三人梁某于1966年出生，至1981年建房时仅15岁，第三人梁某没有证据证明其建房时系如何出资、出资多少；第三，户籍证明显示梁守福的住址在上述房屋。因此，本院认定讼争房屋系梁守福所有。因梁守福与任依月均已故，上述房屋由其子女共同继承，因此，第三人梁某辩称原告与《房屋征收补偿安置协议书》不存在利害关系的辩称，不能成立。 本案讼争房屋建造时，第三人梁某年仅15岁，并不具备建造房屋的经济实力，被告、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司作为征收部门及征收实施单位对征收房屋具有丰富的经验，对本案明显不符合常理的情形应具备判断能力；且梁珪华向福州市仓山区城门镇梁厝村民委员会出具一份《具结书》系征收部门中在与被征收人签订《房屋征收补偿安置协议书》必须审核的材料之一，该具结书明确上述房屋系其父所有。但被告、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司仅与第三人梁某、梁雪琴于2018年3月13日签订的编号为ＭＦＹＢ2008501《房屋征收补偿安置协议书》，说明被告、第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司在签订上述协议时并非善意。因《房屋征收补偿安置协议书》系行政协议，同时具有行政属性和民事属性，应当适用行政法律规范和民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，上述协议已明显侵害了原告的合法利益，据此，原告要求确认编号为ＭＦＹＢ2008501《房屋征收补偿安置协议书》无效的主张，有事实、法律依据，本院予以支持。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”的规定，第三人梁某、梁雪琴应返还已经领取的补偿款3537435元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告福州市仓山区住房保障和房产管理局与第三人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司、梁某、梁雪琴于2018年3月13日签订的编号为ＭＦＹＢ《房屋征收补偿安置协议书》无效。 二、第三人梁某、梁雪琴应予本判决生效之日起十日内向被告福州市仓山区住房保障和房产管理局返还已领取的补偿款3537435元。 本案诉讼费50元，由第三人梁某、梁雪琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  刘雨涛 审 判 员  郑 如 人民陪审员  张月明 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  陈晓希 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。