山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终237号 上诉人（原审被告）海阳市人民政府，住所地：山东省海阳市滨海中路**。 法定代表人王彦博，市长。 出庭负责人：李磊，副市长。 委托代理人孟令员，海阳市司法局科长。 委托代理人郝碧峰，山东君孚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宋庆云，男，1955年8月20日出生，汉族，住山东省海阳市。 原审被告海阳市自然资源和规划局，住，住所地：山东省海阳市济南路**/div> 法定代表人梁勇，局长。 委托代理人王学锋，工作人员。 委托代理人王兴华，工作人员。 上诉人海阳市人民政府因与被上诉人宋庆云、原审被告海阳市自然资源和规划局（以下简称海阳市规划局）土地建设行政处罚、行政复议一案，不服山东省海阳市人民法院（2020）鲁0687行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：原告宋庆云建设的制砖厂所占用集体土地包括从他人承包养殖用地土地转让取得和本人口粮地。案涉集体土地位于海阳市留格庄镇蒲莱河村西、海阳东高速公路收费站东。2011年8月始原告陆续将案涉建筑物建成完工，后在所占土地周围堆放砖。根据烟台市12345政务服务热线转办单，被告海阳市规划局对原告宋庆云违法占用土地进行调查。海阳市规划局执法人员对原告进行询问，制作现场勘验笔录，绘制原告制砖厂勘测定界图，调取原告制砖厂土地利用现状图和土地利用规划图，拍摄原告制砖厂现场照片。根据查明事实，决定立案处理。依照行政处罚法和土地法律律法规依法送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。宋庆云提出书面陈述、申辩意见，经海阳市规划局集体讨论决定，认为原告提出事实和理由不成立。2019年9月23日作出海自然资规罚字[2019]5号行政处罚决定。原告不服，于2019年10月21日向海阳市人民政府提出行政复议。海阳市人民政府于2019年12月16日作出维持被告行政处罚决定的复议决定。原告向人民法院提起行政诉讼。 原审法院认为：根据行政诉讼的基本原则，对被诉具体行政行为合法性进行审查。一、根据烟台市12345政务服务热线转办单，被告海阳市规划局进行调查。对当事人进行询问，进行现场勘验，制作现场勘验笔录，绘制涉案制砖厂勘测定界图，调取制砖厂土地利用现状图和土地利用规划图，拍摄制砖厂现场照片。认定原告在案涉集体土地上建设制砖厂的行为属于违法占地行为。根据查明事实，决定立案处理。被告海阳市规划局作出行政处罚权利告知书，告知当事人认定违法事实，适用法律法规，拟作出行政处罚的内容，告知陈述申辩和要求听证权利。经集体讨论决定作出行政处罚决定。综上，被告海阳市规划局作出行政处罚决定程序合法，主要证据充分。 二、被告海阳市规划局依据查明事实，认定原告宋庆云未经审批在承包的村集体土地上建设制砖厂，占用土地性质为耕地，违反《中华人民共和国和土地管理法》第四十三条第一款的规定，属于违法占地建设行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准（试行）》之规定，对宋庆云作出责令拆除地上建筑物，恢复土地原状，处占用耕地（基本农田）每平方米30元人民币罚款的行政处罚适用法律正确。 针对原告诉称“被告海阳市规划局未告知其行政复议权利、期限和途径，剥夺当事人权利”的理由，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。对于责令限期拆除的行政处罚赋予行政相对人权利救济途径是接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。没有赋予行政复议的权利救济途径。因此，原告诉称没有法律依据，理由不成立，不予支持。 针对原告诉称“根据原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）规定，案涉土地属于设施农用地，养殖用地、建房不需要审批。后原告停业，场地闲置，就临时存放砖瓦及设备。原告占用土地为设施农用地，不应当受到行政处罚”的理由，原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）中对设施农用地界定为，直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地、农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。该通知同时规定，农业设施的建设和用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报和审核用地按以下程序和要求办理：一、经营者申请。申请内容主要包括经营者拟定设施建设方案，与有关农村集体经济组织签订用地协议。二、乡镇申报。乡镇政府对经营者提交材料进行审查。符合条件及时呈报县级政府审核。三、县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。符合规定要求的，由县级政府批复同意。本案中，原告宋庆云建设制砖厂所占用集体土地没有依照上述规定办理农用设施用地审批。原告诉称没有事实依据和法律依据，不予支持。 原告诉称“对于无证据证明该案执法人员李龙军、孙成豪具有行政执法人员资格。该案件为一般违法案件，应当由负责人直接审查而不是集体研究决定”的理由，前在证据认证中已经进行充分说明，在此不再赘述。原告诉称理由不成立，不予支持。 原告宋庆云向海阳市人民政府申请复议时，被告海阳市人民政府未审查原告复议请求中责令限期拆除的行政处罚是否符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，本案中，限期责令拆除的行政处罚不符合行政复议受理条件。海阳市人民政府对原告申请复议责令限期拆除的行政处罚予以受理并作出复议决定属于程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第（七）项之规定，应当驳回原告起诉。对原告处以罚款的行政处罚属于行政复议的受理范围，被告海阳市人民政府予以受理并作出复议决定并无不当。本案中，对驳回原告起诉和判决驳回诉讼请求一并判决驳回原告对原行政行为起诉的诉讼请求。 综上，被告海阳市规划局作出行政处罚决定主要证据确凿，程序合法。适用法律正确。被告海阳市人民政府作出行政复议决定程序违法，但对原告权利不产生实际影响，依法确认海阳市人民政府作出的行政复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第（五）项之规定，判决：一、确认被告海阳市人民政府于2019年12月16日作出海政复决字（2019）46号行政复议决定违法；二、驳回原告宋庆云对被告海阳市规划局于2019年9月23日作出的海自然资规罚字[2019]5号行政处罚决定的诉讼请求。 上诉人海阳市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：原审认定被上诉人向上诉人申请复议时，上诉人未审查其复议请求中责令限期拆除的行政处罚是否符合行政复议受理条件，上诉人予以受理并作出复议决定属程序违法，该认定无法律依据。一、被上诉人对限期拆除行政处罚决定不服，向上诉人申请复议符合行政复议法规定，也不违反土地管理法第八十三条规定。行政复议法第六条、第九条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，均可自知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。被上诉人认为原审被告作出的行政处罚违法，在60日内向上诉人申请行政复议，符合行政复议法的上述规定。原审认为，根据土地管理法第八十三条，对于责令限期拆除的行政处罚赋予行政相对人权利救济途径是接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。没有赋予行政复议的权利救济途径，因此不能申请复议，该认定违反法律规定。土地管理法第八十三条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。该规定是对行政处罚相对人的授权性规范，即规定了行政处罚相对人有权向法院起诉，但并没有禁止或剥夺其申请行政复议的权利。而且，从行政强制的角度分析，对于限期拆除的行政处罚行为也允许当事人申请行政复议。限期拆除处罚作出后，如果当事人不自动履行的，行政机关将根据行政强制法的规定强制拆除，或申请法院强制执行。行政强制法第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”可见，申请复议或提起行政诉讼均是法律赋予当事人阻却行政强制执行的法定理由。被上诉人申请行政复议是依法行使行政复议法规定的复议申请权，该权利不能被任意剥夺。二、对限期拆除行政处罚予以行政复议符合依法行政及行政机关自行纠错的制度设计。行政复议法第一条明确规定：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。行政机关上下级的行政管理关系，也必须赋予复议机关对下级机关作出的行政处罚进行审查，以便对可能出现的处罚错误进行纠正。上诉人作为原审被告的上级行政机关，对于原审被告的行政行为有复议监督权。在行政相对人就行政处罚申请复议时，上诉人既有权力也有职责进行审查。具体到本案而言，上诉人在对全案进行审查后认为，原审被告作出的行政处罚程序合法，认定事实清楚、适用法律正确，因此作出维持原处罚的复议决定。但如果换一种情形来分析：上诉人在复议中如果发现被复议的行政处罚的程序错误、事实不清、依据不足，须依法予以撤销时，难道作为原审被告上级机关的上诉人，就只能放任这个错误的处罚决定进入强制执行程序却不能予以纠正。三、原审判决确认复议决定违法没有法律依据。对于超过起诉期限的复议申请，法律并没有限制当事人申请行政复议的权利。而且，按最高人民法院行政法官专业会议纪要(二)的精神，即使被上诉人的复议请求超出行政复议范围，但对于维持原行政行为的复议决定，人民法院也不宜进行实体审查，而是应当裁定驳回起诉。综上，原审判决第一项认定事实错误适用法律不当，而且严重损害了行政复议法的正确施行，请求二审法院依法撤销，以切实保障行政机关发挥行政复议、履行行政监督的职能，同时保障行政相对人的合法权益。 被上诉人宋庆云未向本院提交书面答辩意见。 原审被告海阳市规划局的陈述意见同一审时的意见。 各方当事人在一审中提供的证据已随案电子卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，各级人民政府受理行政复议案件的范围依法而定，而“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，即限期拆除的行政处罚决定未规定在行政复议受案范围，法律未授权行政机关对限期拆除行政处罚决定不服进行复议，当事人若认为限期拆除的行政处罚违法，可以通过向人民法院提起行政诉讼进行权利救济。本案中上诉人对限期拆除行政处罚决定一并予以审查，违反了法律规定，一审法院确认违法正确，本院予以维持。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海阳市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年八月二十四日 书记员  付 帅