广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初274号原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社，住所地佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村村民小组。负责人区记庭，社长。委托代理人李高峰，广东金桥百信律师事务所律师。委托代理人何倩琦，广东金桥百信律师事务所实习律师。被告佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区荷城街道泰华路**。法定代表人黄宝坚，主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。第三人何翠仪，女，1982年9月11日出生，汉族，住佛山市高明区。原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社不服被告佛山市高明区荷城街道办事处作出的荷办行决〔2019〕103号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），于2020年2月21日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐起诉材料后，本院于同年3月5日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因何翠仪与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李高峰、何倩琦，被告的委托代理人梁志艳、谢惠燕，第三人何翠仪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年10月16日作出《行政处理决定书》，查明第三人原是佛山市高明区棠吉村村民，婚前户口一直保留在棠吉村，户口性质为非农业户口，原系佛山市高明区荷城街道育才社区居民委员会（以下简称育才社区居委会）棠吉居民小组农村集体经济组织成员。2006年7月24日，第三人与新村村民区锡安登记结婚，婚后于2006年10月23日将户口从棠吉村迁入原告处，至今没有迁出。没有证据证明第三人未履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务，也没有证据证明第三人取得了其他农村集体经济组织成员资格。原告以第三人属于非农业户口为由不确认第三人的成员资格，拒绝给予成员同等待遇。另查明，高明区棠吉村自从上个世纪八九十年代被政府全征地后，全体村民都由农业户口转变为非农业户口。荷城街道育才社区居民委员会于2019年10月14日出具证明确认第三人婚前是育才社区居委会棠吉居民小组成员，婚后迁出棠吉村后不再系棠吉居民小组成员，不再享受成员待遇。佛山市高明区民政局婚姻登记处2019年10月16日《关于调查区锡安婚姻登记情况的复函》确认区锡安首次在佛山市高明区民政局婚姻登记处办理结婚登记的对象为第三人。原告于2009年7月15日表决通过《荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社章程》（以下简称《章程》）。被告认为，本案的关键问题是判断第三人结婚后将其户口迁入原告处，是否当然取得原告的农村集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，有户口迁入、迁出情形的公民的集体经济组织成员资格一般由成员大会表决确认，但县级以上人民政府另有规定的，从其规定。根据《佛山市高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉的通知》（以下简称明府办〔2019〕31号文）第二、（一）、3规定，高明区荷城街道棠吉村因被政府全征地而导致全体村民由农业户口转变为非农业户口，故棠吉村户口未曾迁出过的村民均属于前述文件规定的“由原农业户口改革为居民户口”，即等同于农业户口性质。第三人是原告男性村民初婚娶入的妇女，原是棠吉村由原农业户口改革为居民户口的村民，婚前在棠吉村已取得成员身份，婚后将户口迁入原告处后至今没有迁出，并能提供结婚后不再享受原农村集体经济组织成员待遇证明，没有证据证明第三人未履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务，且第三人亦属于原告《章程》第三章第七条第（一）项第3目规定的“由原农业户籍改革过来的农村居民”，其符合应当界定为成员的条件，故根据前述明府办〔2019〕31号文及《章程》规定，第三人具有原告的农村集体经济组织成员资格，应享有成员同等待遇。第三人的请求依法有据，应予支持。综上，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、第十五条第三款的规定，被告作出如下处理决定：第三人具有原告的农村集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇。原告诉称，被告作出的《行政处理决定书》认定事实不清，缺乏证据支持，适用的依据明府办〔2019〕31号文违法。一方面，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，有户口迁入、迁出情形公民的集体经济组织成员资格一般由成员大会表决确认，但法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的除外。因此在法律、法规、规章和县级以上人民政府没有另作规定的情况下，第三人是否享有原告集体经济组织成员资格应当要按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查，且须经过原告成员大会的表决。另，虽然第三人婚后并未将户口迁出原告处，但被告未对第三人是否从事公职、是否已在他村取得社员资格享有社员待遇等影响社员资格认定的事项进行查明。在上述事实未查清的情况下，被告不得仅根据原告《章程》以及明府办〔2019〕31号文的相关规定便直接认定何翠仪自户口迁入至今一直属于原告的农村集体经济组织成员，享有成员同等待遇。因此被告认定事实不清，作出该行政行为缺乏证据支持且不合理。另一方面，被诉行政行为作出所依据的规范性文件，即明府办〔2019〕31号文亦存在制定程序违法以及条文内容违反上位法规定的情况。第一，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十一条规定，规范性文件的制定程序应当参照国务院《规章制定程序条例》的规定执行。而根据《规章制定程序条例》第十六条规定，本案规范性文件属于涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，起草单位应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见，且需要进行听证。而起草单位应当依照法定程序公开举行听证会，在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地、地点和内容该规范性文件在拟进行听证时，于2019年1月29日公布听证的时间、地、地点容，但2月1日前即需要报名参与听证，2月25日便举行了听证会。听证会从公布到举行之间的时间少于30日，且与会人员的代表性存疑，因此该规范性文件的制定程序违法。第二，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条的规定，土地承包方是本集体经济组织的农户，且土地承包经营权的取得以集体成员权为基础。因此，集体成员权是土地承包经营权的充分不必要条件。现明府办〔2019〕31号文第二（一）9的规定以第三人享有土地承包经营权为由倒推其享有集体成员资格，则该规定违反了上位法《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条的规定，也与《中华人民共和国农村土地承包法》的精神相违背。为此，原告特向法院提起诉讼，请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》；2.请求对被诉行政行为所依据的规范性文件，即明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查；3.请求判令被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《行政处理决定书》，证明被告作出《行政处理决定书》确认第三人具有原告的成员资格，享有集体经济组织成员同等待遇认定事实不清，作出该行政行为缺乏证据支持，适用的依据违法。2.明府办〔2019〕31号文，证明明府办〔2019〕31号文作为被诉行政行为所依据的规范性文件，亦存在制定程序违法以及条文内容违反上位法规定的情况。被告辩称，一、被告作出涉案行政处理决定有相关职权依据。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和第（六）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，被告对农村集体经济组织具有指导、监督和依法维护农村集体经济组织及其成员合法权益的职权。二、被告作出涉案行政处理决定程序合法。被告收到第三人提交的请求确认成员资格申请后，依法展开调查、核实，并联系原告告知其第三人的申请事宜，与其沟通，保障了原告的知情权、申辩权。《行政处理决定书》作出后，被告依法送达给了双方当事人，并告知其行政复议和诉讼权利。三、被告作出的涉案行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。第三人结婚后将户口迁入原告处后依法取得原告的成员资格。（一）第三人原是佛山市高明区棠吉村村民，原系棠吉居民小组成员，因与原告的村民结婚而将户口迁入原告处。棠吉村自上世纪八九十年代被政府全征地后，全体村民由农业户口转为非农业户口，第三人婚前户口在棠吉村未曾迁出过，虽户口性质登记为“非农业户口”，但属于“由原农业户口改革为居民户口”，等同于农业户口性质。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、明府办〔2019〕31号文及原告《章程》第三章第七条第（一）项第3目的规定，第三人自将户口迁至原告处之日起即依法取得原告的成员资格，原棠吉居民小组成员身份自然丧失。（二）明府办〔2019〕31号文已取消了行政、事业单位、国有企业、公有企业在编人员农村集体经济组织成员身份的限制，不管第三人是否是公职人员，均不影响其依法取得原告的成员资格。无证据证明第三人未履行法律法规和组织章程规定的义务，无证据证明第三人获得了其他农村集体经济组织成员待遇，原告以第三人为非农业户口为由拒绝确认第三人的农村集体经济组织成员身份，没有事实和法律依据。四、明府办〔2019〕31号文合法有效，可作为被告作出涉案行政处理决定的依据。（一）明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3规定的制定得到了上位法授权，有充分的法律依据。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，县级以上人民政府可就辖区内户口迁出、迁入人员成员资格的认定作出另行规定，明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3规定正是佛山市高明区人民政府对上述情况关于结婚迁入人员所作的另行规定，其制定有充分的法律依据。（二）明府办〔2019〕31号文制定程序合法。明府办〔2019〕31号文的制定是严格按照法律规定进行的，制定过程中已深入调研、论证咨询，充分多次征求相关部门和单位意见，并且已通过网络、召开听证会等多种形式广泛征求社会公众意见，其中曾两次分别于2019年1月15日、2019年3月15日在佛山市高明区政府网向公众公开征求意见，并于2019年1月23日在佛山市高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日举行听证会，期间已超过30日，符合法律规定。听证参加人包括农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表、村（居）委会书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表等，其中农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表更是直接利益相关方，具有很强的代表性，听证会与会人员组成合法、合理。综上，被告作出的行政处理决定完全符合法律规定，原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在诉讼中提供了以下证据：1.《行政处理决定书》，证明原、被告争议的具体行政行为。2.送达回证、EMS邮寄单及投递查询情况，证明被告依法向双方当事人送达了涉案《行政处理决定书》，程序合法。3.行政处理申请书，证明第三人申请行政处理的事实。4.2019年1月15日佛山市高明区政府网发布《关于向社会公众征求〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（征求意见稿）〉意见的通告》、2019年3月15日佛山市高明区政府网发布《关于向社会公众征求〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）（征询意见稿）〉意见的通告》，证明高明区农业农村局曾两次分别于2019年1月15日、2019年3月15日在佛山市高明区政府网发布通告，就明府办〔2019〕31号文草案向社会公众公开征求意见。5.2019年1月23日佛山市高明区政府网发布《关于举行〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉听证会的公告》、2019年2月2日佛山市高明区政府网发布《关于举行〈佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉听证会有关情况的公告》、2019年2月25日高明乡村振兴微信公众号推文《农村集体经济组织成员身份如何确认？高明今天举行听证会》、2019年2月26日佛山市高明区政府网引用佛山日报文章《高明农村集体经济组织成员确认新规举行听证会》，证明高明区农业农村局于2019年1月23日在佛山市高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日举行听证会，期间已超过30日，符合法律规定。听证参加人具有广泛性和代表性，包括农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表、村（居）委会书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表、法律工作者等，其中农村集体经济组织社长（理事长）代表、成员代表更是直接利益相关方，具有很强的代表性，听证会与会人员组成合法、合理。6.身份证（第三人、区锡安）、第三人的户口簿、结婚证、何国用的户口簿、出生证，证明第三人的身份、户籍情况。7.第三人及何国用的佛山市居民户口性质登记证明和户籍证明各两份，证明第三人户籍迁移情况，第三人户籍在棠吉村时无迁移记录，第三人父亲户籍无迁移，系棠吉居民小组成员，故第三人户口迁出棠吉村前亦系棠吉居民小组成员。8.育才社区居委会出具的《证明》两份，证明第三人原系棠吉居民小组成员，2006年婚迁新村后，不再享有棠吉村成员待遇。9.婚姻登记审查处理表、申请结婚登记声明书2份、第三人及区锡安的身份及户口簿复印件、《关于调查区锡安婚姻登记情况的复函》，证明第三人的婚姻登记情况，第三人与新村村民区锡安属初婚。10.广东省农村集体经济组织证明书、广东省农村集体经济组织证明书申请表、《章程》、《高明区荷城街道新村经济合作社章程》表决结果报告单、新村经济社成员选举会议到会签到表，证明原告对婚迁人员成员身份的认定在《章程》中有相关规定，第三人符合《章程》的认定条件，应确认为原告的成员。被告提供了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》。第三人述称，因为第三人的户籍情况，原告剥夺第三人的选举权利，根据《中华人民共和国宪法》和相关法律规定，年满十八岁享有公民选举权，鉴于此情况，第三人从结婚随夫生活至今，未享受过选举权利，导致损失了婚后的村民应该享受的福利，因第三人婚前户口迁入前在原村是享有选举权利的，导致原告的表决报告结果影响第三人应当享有的成员资格。对《行政处理决定书》无意见。第三人在诉讼中没有提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，除原告对被告提供的证据10中《章程》表决结果报告单、新村经济社成员选举会议到会签到表有异议外，各方当事人对其他证据形式的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。《章程》表决结果报告单、新村经济社成员选举会议到会签到表均有佛山市高明区荷城街道农林渔业局公章，本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，第三人原是佛山市高明区棠吉村村民，婚前户口一直保留在棠吉村，在佛山市户籍制度改革之前为非农业户口，2006年7月24日，第三人与原告集体经济组织成员区锡安登记结婚，两人均为初婚。第三人婚后于2006年10月23日将户口从棠吉村迁入新村，2009年4月29日所内分户，至今没有迁出。第三人迁入原告处后，原告一直不确认第三人的成员资格，拒绝给予成员同等待遇。2019年9月16日，第三人向被告提交行政处理申请书及户口本、身份证等材料，要求被告确认其具有原告的集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。育才社区居委会于2019年10月14日出具证明确认第三人婚前是荷城街道育才社区居民委员会棠吉居民小组成员，2006年10月23日迁出棠吉村后，不再是棠吉居民小组集体经济组织成员，不再享受成员待遇。经调查核实，被告于2019年10月16日作出《行政处理决定书》，确认第三人享有原告的集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇。上述决定书分别于2019年10月17日、10月31日送达第三人及原告。庭审中，原告确认第三人符合《章程》第七条第（一）项第3点的规定，但认为因第三人没有履行参加民主会议选举等集体经济组织成员义务，所以认为其不享有原告的成员资格。另查，原告于2009年经成员大会表决通过《章程》，该章程第七条规定：“……（一）符合下列条件，并履行法律法规和组织章程规定义务的，界定为农村集体经济组织成员：……3、1982年1月1日起，与本集体经济组织所在地公民结婚的，原非本集体经济组织成员的‘农业户口’（指农业户籍性质或由原农业户籍改革过来的农村居民，下同）公民，依法将户口迁入本集体经济组织所在地的；……”再查，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）、《广东省农村集体经济组织管理规定》《中共高明区委办公室高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区农村集体产权制度改革工作方案〉的通知》（明办发〔2018〕38号）等文件精神，佛山市高明区人民政府办公室于2019年7月11日印发明府办〔2019〕31号文。其中第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……3.农村集体经济组织中的男性成员或本村原籍的男性村民，初婚或丧偶再婚娶入农业户口性质（指农业户口或由原农业户口改革为居民户口）或在原农村集体经济组织取得成员身份的妇女，依法将户口迁入本农村集体经济组织所在地，并能提供结婚后不再享受原农村集体经济组织成员待遇证明的；……”就该文件的制定，佛山市高明区农林农村局分别于2019年1月15日、2019年3月15日通过佛山市高明区政府网征求公众意见，并于2019年1月23日在佛山市高明区政府网发布听证公告，于同年2月25日举行听证会，听证会参加人包括农村集体经济组织社长、成员代表、村居委书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表等。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，是被告的法定职权。被告应第三人的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。被告在收到第三人的申请后，经调查核实后，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达原告及第三人，履行了作出行政行为的相关程序。本案的争议焦点是被告作出的《行政处理决定书》是否合法。由于涉案行政处理决定作出的依据是明府办〔2019〕31号文，原告亦要求对明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查。因此，本院将对明府办〔2019〕31号文的合法性一并进行附带审查。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，第三人于2006年10月迁入原告处，属于户口迁入人员，根据上述地方政府规章规定，其能否获得原告的集体经济组织成员资格，应先依据法律、法规、规章和县级以上人民政府的规定进行界定。因佛山市高明区人民政府就农村集体经济组织成员资格的问题于2019年7月11日下发了明府办〔2019〕31号文，故明府办〔2019〕31号文可作为认定第三人是否享有原告成员资格的依据。经查，第三人为原告集体经济组织成员区锡安初婚娶入的妻子，根据育才社区居委会出具的《证明》反映，第三人原是棠吉居民小组集体经济组织成员，且结婚后不再享受棠吉居民小组成员待遇，符合明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3目的规定。同时原告亦确认第三人符合原告现行有效《章程》第七条第（一）项第3点规定，故第三人应具有原告成员资格，不属于应经成员大会表决通过的情形。此外，《章程》第十条规定：“本社成员应当履行下列义务：（一）遵守法律、法规、规章、政策和本章程规定，执行成员大会、成员代表会议和社委会的决议、决定；（二）法律、法规、规章、政策和本章程规定的其他义务。”由此可知，《章程》所列成员应当履行的义务均较为抽象，且在原告一直未确认第三人的集体经济组织成员资格的情况下，第三人亦难以履行作为该集体经济组织成员的义务。原告以第三人没有履行集体经济组织成员义务为由不确认其成员资格的主张理据不足，本院不予支持。原告要求附带审查明府办〔2019〕31号文，认为该规范性文件制定程序违法以及条文内容违反上位法规定。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，县级以上人民政府可对户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，另行制定其成员身份确认的规定。因现行法律、法规均未对集体经济组织成员资格界定作出明确规定，佛山市高明区人民政府根据本地区实际情况制定与上位法不相冲突的有关规定，规范农村集体经济组织成员身份确认，主体合法，未超越《广东省农村集体经济组织管理规定》的授权范围。其次，关于原告认为明府办〔2019〕31号文制定程序违法的主张，佛山市高明区农业农村局分别于2019年1月15日、2019年3月15日在佛山市高明区政府网向公众公开征询意见，并于2019年1月23日在佛山市高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日召开听证会，经过了公开征求意见、听证等程序，该文件的制定符合相关程序的要求。第三，原告提出明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定内容违法，但因本案并未适用该条规定，原告要求确认明府办〔2019〕31号文违法的理由，亦不能成立。综上，原告要求撤销被告作出的《行政处理决定书》，并主张明府办〔2019〕31号文制定程序违法及内容违法理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏审 判 员  陈 杨人民陪审员  陈敏玲二〇二〇年八月二十七日书 记 员  黎晓昕