西安铁路运输中级法院      行 政 判 决 书      （2020）陕71行初170号      原告张海水，女，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   原告仝向荣，男，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码：61012XXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县户县百货公司。   委托代理人王军，陕西缔伍律师事务所律师。   委托代理人李鑫，陕西缔伍律师事务所律师。   原告罗文，女，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码：61012XXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   原告仝瑶，女，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码：61012XXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   原告仝某甲，男，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码：61012XXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   原告张海水、罗文、仝瑶、仝某甲共同委托代理人仝向荣，男，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码：61012XXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县户县百货公司，系原告张海水之子，原告罗文之夫，原告仝瑶、仝某甲之父。   被告西安市鄠邑区人民政府，住所地：西安市鄠邑区。   法定代表人裴靖瑜，区长。   委托代理人杜玮祎，西安沣京工业园管委会工作人员。   委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   原告张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝某甲因要求确认被告西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）派出机构西安沣京工业园管委会（以下简称沣京管委会）于2018年12月21日与仝某乙签订的搬迁安置协议无效，于2020年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月23日立案后，于2020年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告张海水、罗文、仝瑶、仝某甲共同委托代理人仝向荣、原告仝向荣及其委托代理人王军，被告鄠邑区政府委托代理人杜玮祎、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告鄠邑区政府的派出机构沣京管委会作为甲方于2018年12月21日与乙方仝某乙签订《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》，协议记载乙方原房屋地址：XX乡XX村XX组，家庭人口情况：户主张海水，儿媳罗文，孙女仝瑶，孙子仝某甲。经核实乙方宅基地间数叁间，原农业人口数4人。依据《沣京棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，结合乙方宅基地房屋和人口核实结果，甲方对乙方做如下安置：应安置住房总面积280㎡，其中住房安置140㎡，货币化安置140㎡，经济发展用房40㎡。   原告张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝某甲诉称，2018年12月1日，沣京管委会在既无法律授权又无行政主体机构依法委托的前提下，凌驾于《土地管理法》强制规定之上，在原告所居住的村内张贴《通告》，实施集体土地上房屋搬迁。藐视《物权法》、《合同法》等效力性规定，违背诚实信用原则，采用欺诈、胁迫等手段与被征收人签订《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》，其行为已严重侵害原告的合法权益，对原告合法财产造成无法弥补的损失。1.《土地管理法》规定只有特定的行政主体才有权实施土地征收行为。2018年12月1日，沣京管委会在主体不适格、程序不正当的前提下在原告居住的村实施集体土地上房屋搬迁，规避法律、行政法规的强制性规定，以道路建设为名，实施集体土地上房屋搬迁，违法强行收回原告集体土地使用权，致使原告户内部分成员房屋所有权、宅基地使用权灭失，居住权丧失。《行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效，人民法院判决确认无效。2.原告全家共计六人，共同共有合法宅基地和房屋三间，在本次房屋搬迁过程中，沣京管委会对原告房屋所有权人认定事实不清，不征求全体房屋所有权人意见，不审核户内其他房屋所有权人授权委托书及签名，故意规避户内其他所有权人，单独与户主一人签订补偿安置协议，违反了《民法总则》及《物权法》的有关规定，剥夺了房屋户内部分所有权人对房屋的处分权，致使原告全家生活水平下降。3.沣京管委会采用欺诈、胁迫手段签订协议，违反《合同法》第五十二条之规定。4.被告不具备签订补偿安置协议的主体资格，所签协议无效。被诉协议签订者双方的身份、资格、权利义务、权利能力或行为能力不符合法律规定的要件。法律法规及规章并没有授予沣京管委会行政管理职权，其实施房屋征收时不能独立承担法律责任，与房屋所有权人签订协议不具备行政主体资格。仝某乙只是家庭户内成员，在没有征得其他户内房屋所有权人同意或授权的情况下，与沣京管委会签订不动产处分协议属于《物权法》规定的无权处分行为。5.原告房屋的所有权已被政府征收而消灭，沣京管委会违法拆除原告房屋的行为不仅对原告房屋所有权人的权利造成损害，也对实际使用人的财产造成损害，故作为征收人的被告依法应给予原告合理安置赔偿。综上，请求1.依法确认沣京管委会与仝某乙签订的《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议》无效；2.对原告6人进行安置；3.诉讼费由被告承担。   原告提交了以下证据：   第一组证据：1.户口簿、2.宅基地使用证、3.村委会证明各一份，证明原告有依法签订补偿安置协议，获得安置补偿的权利，具备本案原告主体资格。   第二组证据：行政判决书一份，证明被告2018年12月1日作出的《通告》已被法院确认违法，不能作为行政行为合法的依据；在与村民签订补偿安置协议前未取得相应的土地征收批复，亦未作出相应的征收决定；被诉安置补偿协议违反法律强制性规定，应确认无效。   第三组证据：政府信息公开告知书一份，证明鄠邑区政府未向原告公开被诉安置补偿协议，在原告诉被告强拆一案诉讼中才获知被诉安置补偿协议，本案不存在超过起诉期限的问题。   被告鄠邑区政府辩称，原告所在的五竹街道方寨村在省XX区XX园规划范围内，在该范围内沣京棚户区改造项目、XX号XX大道拓宽改造工程三个项目计划实施。为了加快工业园建设和副中心城市建设步伐，2018年12月1日，沣京管委会在XX园区XX村发布《通告》，XX道XX线XX户区改造房屋内实施自愿搬迁。被告没有发布搬迁公告，没有在原告村实施搬迁，没有和原告亲属签订搬迁安置协议。方寨村的房屋搬迁是沣京管委会实施的，原告起诉被告要求确认沣京管委会与仝某乙签订的搬迁安置协议无效没有事实和法律依据，且超过起诉期限。请求法院驳回原告起诉或者诉讼请求。   被告提交了以下证据：   第一组证据：1.《关于成立户县经济技术产业园区管理委员会的通知》（户编发〔2000〕01号）、2.《关于同意设立西安经济技术开发区户县沣京工业园的意见》（陕计规划[2000]1361号）、3.《陕西省人民政府常务会议纪要》（2001年第5次）、4.西安市人民政府《公告》、《户县机构编制委员会关于户县沣京工业园管理委员会更名的批复》（户编发〔2005〕8号）、西安市鄠邑区机构编制委员会《关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》鄠编发[2018]44号、5.《陕西省自然资源厅关于省级开发区四至范围公告》（陕自然资公告〔2018〕3号），证明西安沣京工业园是陕西省人民政府批准设立并保留的省级开发区，西安沣京工业园管理委员会是原户县人民政府、现西安市鄠邑区人民政府设立的具有独立法人资格的事业单位，依法行使对西安沣京工业园园区的行政管理职能。   第二组证据：《通告》，证明沣京管委会实施房屋自愿搬迁。   第三组证据：陕西省人民政府审批土地件陕政土批[2019]827号，证明方寨村集体建设用地已经获得征收批准。   经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据1、2、3真实性、证明目的不认可；第一组证据4、5，第二、三组证据的真实性认可，证明目的不认可。被告对原告提交的第一组证据3形式要件不认可，对原告提交的其他证据的真实性均予以认可，不认可其主张的证明目的。   本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据3不符合证据的形式要件，本院不予确认；原告提交的其他证据、被告提交的证据符合证据的形式要件，真实性本院予以确认。   经审理查明，2018年12月1日，为XX大道及XX号路拓宽项目，沣京管委会发布《通告》，XX道XX线范围内涉及的村民宅基地上房屋实施拆迁。原告张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝某甲系西安市鄠邑区XX镇XX村XX组XX户村民，其户户主为仝某乙。2018年12月21日，沣京管委会作为甲方与乙方仝某乙签订《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》，协议记载乙方原房屋地址：XX乡XX村XX组，家庭人口情况：户主张海水，儿媳罗文，孙女仝瑶，孙子仝某甲。经核实乙方宅基地间数叁间，原农业人口数4人。依据《沣京棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，结合乙方宅基地房屋和人口核实结果，甲方对乙方做如下安置：应安置住房总面积280㎡，其中住房安置140㎡，货币化安置140㎡，经济发展用房40㎡。次日，仝某乙向沣京管委会交回整院房屋，之后领取房屋安置卡及搬迁安置补偿费用。2019年1月27日，西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部将仝某乙的整院房屋拆除。2020年4月23日，原告张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝某甲将鄠邑区政府、沣京管委会诉至本院，诉请如前所述。   另查明，2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十六批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组5.4836公顷集体建设用地依法征收为国有。   经查，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，不是本案适格被告。经释明，原告当庭撤回对沣京管委会的起诉。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。最高人民法院《关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案被诉搬迁安置协议的甲方为沣京管委会，根据西安市鄠邑区机构编制委员会《关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》，沣京管委会系鄠邑区政府的派出机构。据此，鄠邑区政府系本案的适格被告。   最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，沣京管委会2018年12月1日发布的《通告》虽被确认违法，但未被撤销，其效力依然保留。另外，案涉土地在2019年9月23日已取得了陕西省人民政府的审批土地件。沣京管委会作为被告鄠邑区政府的派出机构与原告所在户户主签订被诉搬迁安置协议的行为，根据最高人民法院《关于适用的解释》第二十条第三款的规定，应认定为委托。综上，被诉搬迁安置协议不存在损害国家、社会公共利益，以及实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，法庭向原告释明，原告不同意变更诉讼请求，坚持请求确认被诉搬迁协议无效。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：   驳回原告张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝某甲的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝某甲负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。            审 判 长 柴 苗   审 判 员 魏继科   审 判 员 寇艳艳        二〇二〇年八月二十日       书 记 员 张慧子         1