吉林省长春市南关区人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉0102行初39号原告柴某，男，汉族，现住北京市朝阳区。委托代理人刘某，北京市中唐律师事务所律师。委托代理人温某，北京市中唐律师事务所律师。被告吉林省自然资源厅，住所地吉林省长春市长春大街518号。法定代表人李某，厅长。委托代理人王某，该厅法规处工作人员。委托代理人殷某，该厅12336举报中心科员。原告柴某诉被告吉林省自然资源厅撤销举报事项告知书一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告柴某及其委托代理人刘某、温某、被告委托代理人王某、殷某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告柴某诉称：原告分别于2020年3月13日及2020年4月23日向被告邮寄两份《违法查处申请书》及证据材料，请求对案外人香港五洲国际集团投资有限公司、香港五洲国际集团有限公司、长春市中南房地产开发有限公司在转让土地使用权过程中违反法律法规的相关规定的行为及在土地使用权招标拍卖程序中违反法律法规的相关规定的行为进行查处并将查处认定的违法事实及查处结果以书面形式告知原告。被告收件后于2020年5月29日作出《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》(吉自然资执告【2020】12号)，认为案涉五洲国际广场土地出让程序及变更《国有建设用地使用权出让合同》受让人的行为符合法律规定，同时，针对原告查处申请中提及的案外人香港五洲国际集团投资有限公司、香港五洲国际集团有限公司在土地使用权招标拍卖程序前已经就该宗土地使用权转让达成书面协议并承诺土地转让价格的违法线索，未经调查即认为真伪无法确定，不属于自然资源管理部门管辖范围。原告认为被告的答复不符合法律规定，严重侵害了原告的合法权益，依法应予以撤销。《中华人民共和国土地管理法》第六条、《国土资源行政处罚办法》第五条，被告作为土地管理机关，有对土地使用权招标拍卖、转让过程中的违法行为进行查处的法定职责。原告提供了详实的证据材料以证明案外人的违法行为，尤其是案外人在土地使用权招标拍卖程序前已经就该宗土地使用权转让达成书面协议并承诺土地转让价格的违法线索，被告不仅不予以调查处理，反而以材料真实性无法确认、不属于其管辖范围为由不予处理原告的申请，明显违反了上述规定。综上，原告认为，被告作出的告知书没有事实及法律依据，侵害了原告的合法权益。请求：1.依法撤销被告作出的《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》(吉自然资执告【2020】12号)并责令被告依法就《违法查处申请书》中的请求事项作出合法答复；2.本案诉讼费由被告承担。被告吉林省自然资源厅辩称：一、告知行为不具有可诉性。该告知行为系自然资源重复处置行为。自然资源重复处置行为是自然资源管理机关对于行政相对人举报、申诉、请求信息公开等事项，经过审查、研判后向其作出的答复行为。《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》是答复行为，这种答复行为未改变原有自然资源行政行为，没有给当事人设定新的自然资源权利义务，没有设立、变更或消灭自然资源行政法律关系，当事人仍然受原自然资源行政行为的拘束。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款申规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》未设定行政相对人新的权利义务，故不属于行政诉讼受案范围。二、原告提交的违法线索，不能证明土地使用权招标拍卖程序违法。（一）原告在起诉状中认为“案外人在土地使用权招标拍卖程序前已经就该宗土地使用权转让达成书面协议……”但被告认为，两合同主体不同，内容不一致，体现着不同的法律关系。理由如下：第一，两合同及补充协议主体不同。《长春净月高新技术产业开发区项目合作书》及《补充协议书》签订的主体为长春净月高新技术产业开发区管理委员会与香港五洲国际集团投资有限公司，而《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款申）》签订主体为长春市国土局与长春五洲国际集团有限公司。第二，两合同及补充协议内容不一致，体现着不同的法律关系。两合同一个为项目合作书，另一个为国有建设用地使用权出让合同。长春净月高新技术产业开发区管理委员会与香港五洲国际集团投资有限公司签订的《长春净月高新技术产业开发区项目合作书》及《补充协议书》中不仅约定了土地使用权转让的价格问题，还约定项目合作的资金规模、规划、建筑工程开工及结束等内容，而《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款申）》约定的内容为出让土地的交付与出让价款申的缴纳、土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租抵押等，并不包含项目合作书中的其他内容，是一个标准的行政合同，而项目合作书及补充协议只体现出双方初步合作意向及计划。第三，长春净月高新技术产业开发区管理委员会与香港五洲国际集团投资有限公司签订的《长春净月高新技术产业开发区项目合作书》及《补充协议书》中明确了香港五洲国际集团投资有限公司必须通过招拍挂的方式取得土地使用权，严格按照土地出让的程序来办理。基于以上三点，可以认定两合同及补充协议存在本质区别，不能进行比较，更不能仅仅因为《长春净月高新技术产业开发区项目合作书》中约定了土地转让价格就认定《国有建设用地使用权出让合同》违法、认为土地使用权招标拍卖挂牌出让程序违法。（二）2013年11月18日，原长春市国土资源局将《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号2013-050)受让由香港五洲国际集团有限公司变更为长春市中南房地产开发有限公司，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006年5月31日原国土资源部发布）第十条第六款规定“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”的规定。因长春市中南房地产开发有限公司是香港五洲国际集团有限公司新设立的公司，该公司于2013年11月18日又与长春市国土资源局重新签订土地出让补充合同，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006年5月31日原国土资源部发布）第十条第六款申规定，因此出让程序合法。三、（一）吉林省自然资源厅无督察权。原告在起诉状中引用《土地管理法》第六条规定，认定被告具有进行查处的法定职责，属于适用法律错误。根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发的通知》(厅字〔2018〕69号)第六条规定：“根据中央授权，自然资源部向地方派驻国家自然资源督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局，承担对所辖区域的自然资源督察工作。”由此可知，授权的主体是党中央和国务院，被授权的主体是自然资源部。自然资源部通过向地方派驻督察局来行使监督检查的权力。各督察局是根据党中央国务院的授权履行土地督察职责。故被告不是被授权主体，无督察权。（二）原告提交的两次《违法查处申请书》属于重复提交申请，被告基于高效便民原则对已经电话告知事项，进行书面重复告知，并没有对原告产生实体影响。2020年3月16日，原告向被告邮寄的《违法查处申请书》，被告根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第八条规定：“上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”之规定，将该举报事项交由下级自然资源管理机关处理。本案中，被告将收到的举报线索交长春市规划和自然资源局办理，并及时通知了原告。2020年3月30日，长春市规划和自然资源局将《违法查处申请书》转交长春市规划和自然资源局净月高新技术产业开发区分局2020年4月8日，长春市规划和自然资源局净月高新技术产业开发区分局将办理情况上报长春市规划和自然资源局，并告知原告。2020年4月15日，长春市规划和自然资源局将办理情况上报被告。2020年4月26日，原告再次提交《违法查处申请书》，被告发现原告提交的《违法查处申请书》属于重复提交同一违法线索，并且请求查处的事项具有包含关系，原告在下级反馈的《关于香港五洲国际集团有限公司非法转让土地使用权给长春市中南房地产开发有限公司调查情况的核实报告》中发现针对此问题，下级机关已经进行了电话告知，并且原告没有对具有管辖权的行政机关的告知提出质疑。针对上述问题，被告反复斟酌考虑，是再次依法转办，还是按重复递交申请处理。最后，被告决定再次告知。被告虽不具有法定职责，还要告知的理由，首先是因为告知行为没有给当事人设定新的权利义务，不会对当事人造成实体影响。其次是基于行政法的基本原则，高效便民原则。高效便民原则中有两个方面：（一）行政效率原则。如果再次转办，影响效率，耽误时限。（二）便利当事人原则。便利当事人原则要求，在行政活动中不增加相对人的程序负担，处处替相对人着想。因为上述两方面原因，被告将已经知晓的下级局的核实情况告知了原告。综上所述，被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序与内容合法，完全履行了行政机关应尽的法定职责，原告的诉讼请求不应当给予支持。故请人民法院在查清事实的基础上驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2013年7月3日，长春市自然资源和规划局（原长春市国土资源局）与香港五洲国际集团有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2013-049），出让宗地坐落于净月开发区内东至丁十一街、西至彩宇大街、南至金桔路、北至丙十路。2013年11月18日，长春市自然资源和规划局（原长春市国土资源局）与长春市中南房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2013-050），将合同编号2013-049变更如下：受让人由香港五洲国际集团有限公司改为长春市中南房地产开发有限公司，合同其他事项不变。2017年12月9日。原告柴某与长春市中南房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》，购买吉林省长春市净月开发区长春·五洲国际一期第2#号楼C座办公楼411号房。2020年3月13日，原告向被告邮寄《违法查处申请书》，请求：1.被告依法就香港五洲国际集团有限公司、长春市中南放地方开发有限公司违法转让土地使用权的行为予以查处并依法处罚；2.请求被告将查处认定的违法事实及查处结果以书面形式告知原告。被告于同年3月26日作出吉自然资执交[2020]6号《12336群众举报违法线索交办单》：依据法律规定，将原告举报线索交由长春市规划和自然资源局进行调查处理，并在3月23日起20日内将办理情况告知原告并抄送被告，且于同日作出吉自然资执告[2020]4号《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知原告被告已将其举报线索转交长春市规划和自然资源局办理。2020年4月15日，长春市规划和自然资源局向被告作出《关于香港五洲国际集团有限公司非法转让土地使用权问题的核实报告》，该核实报告写明：经核实，举报人反映情况不属实，长春五洲国际广场一期土地不存在非法转让土地的行为，且于2020年4月8日用84558722电话号将上述核查情况向举报人进行了反馈说明。同年4月25日，原告以香港五洲国际集团投资有限公司、香港五洲国际集团有限公司及长春市中南房地产开发有限公司为被申请人再次向被告邮寄《违法查处申请书》，请求：1.被告依法就上述被申请人违反土地使用权招标拍卖挂牌出让程序而取得涉案土地的违法行为予以查处并依法处罚；2.被告依法就涉案地块违规出让涉及到直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；3.被告将查处认定的违法事实及查处结果以书面形式告知原告。2020年5月9日，被告作出吉自然资执告【2020】12号《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，将有关情况告知如下：一、长春·五洲国际广场土地出让程序符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006年5月31日原国土资源部发布）的规定。二、2013年11月18日，原长春市国土资源局将《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013-050）受让人由香港五洲国际集团有限公司变更为长春市中南房地产开发有限公司，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006年5月31日原国土资源部发布）第十条第六款“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先于竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”的规定。三、2012年11月21日签订的《长春净月高新技术产业开发区项目合同书》及《补充协议书》，与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）内容不一致，《长春净月高新技术产业开发区项目合同书》及《补充协议书》真伪无法确定，不属自然资源管理部门管辖范围，您可向有权机关反映确认。原告不服，故向本院提起行政诉讼。本院认为，原告提起行政诉讼应满足法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：…（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的。…”根据前述规定可知，虽然任何公民都有向行政机关举报违法行为的权利，但并非所有的投诉举报人都具有行政诉讼主体资格，是否与行政行为具有利害关系是投诉举报人是否有权提起行政诉讼的法定条件之一。“利害关系”仅限于法律上的利害关系，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政法乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定外，不包括私法上的利害关系。当事人民法上的权益只有在有关行政法律规范对其加以保护的情况下，才具有行政法上的利害关系，当事人才能取得原告主体资格。就本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资产所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”的规定，土地管理机关有对违法使用土地等违法行为查处的职责。原告柴某向被告提供香港五洲国际集团投资有限公司等相关公司违法转让土地使用权违法线索，被告在法定期限内作出涉诉告知书，即已完成其法定职责。原告提起行政诉讼请求撤销涉案告知书并责令被告依法就《违法查处申请书》中的请求事项作出合法答复，要求被告对香港五洲国际集团投资有限公司等相关公司进行相关处理或处罚,而结合本案事实，2013年7月3日，长春市自然资源和规划局（原长春市国土资源局）与香港五洲国际集团有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，同年11月18日上述土地出让合同的受让人由香港五洲国际集团有限公司改为长春市中南房地产开发有限公司，原告柴某于2017年12月9日与长春市中南房地产开发有限公司签订商品房买卖合同，购买长春·五洲国际广场一期第2#楼C座办公楼411号房，其作为商品房买受人与被告查处香港五洲国际投资有限公司等相关公司是否存在违法转让土地使用权的行为之间不具有行政法上的利害关系，故原告柴某不具有行政诉讼主体资格。综上，原告起诉不符法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告柴某的起诉。案件受理费50.0元，原告已缴纳，于本裁定生效后全部退还原告柴某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。审判长 李 壮审判员 张 蕾审判员 李牧哲二〇二〇年八月二十六日书记员 常万海