浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行初57号 原告陈卢连，女，1983年2月12日出生，汉族，住浙江省庆元县。 被告庆元县人民政府，住所地庆元县松源街道石龙街**，统一社会信用代码：11332525681674552B。 法定代表人胡献如，任县长。 出庭负责人潜伟峰，该县副县长。 委托代理人沈名山。 委托代理人段啸风，北京盈科（杭州）律师事务所律师。 被告丽水市人民政府，，住所地丽水市莲都区花园路**统一社会信用代码：11332500002645662C。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人丁加伟、陈秋韵。 原告陈卢连诉被告庆元县人民政府、丽水市人民政府移民搬迁安置人口认定及行政复议一案，于2020年6月2日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告陈卢连，被告庆元县人民政府出庭负责人潜伟峰及委托代理人沈名山、段啸风，被告丽水市人民政府委托代理人丁加伟、陈秋韵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月19日，庆元县兰溪桥水库扩建工程建设指挥部（以下简称“指挥部”）将库区初步审核的搬迁人口进行公示，公示所附兰溪桥水库扩建工程库区搬迁人口初步认定情况表中载明原告陈卢连户内安置人口为原告及儿子李梓城二人，无增加计算安置人口；原告不服，于2020年3月11日以庆元县人民政府为被申请人向丽水市人民政府申请行政复议，丽水市人民政府于2020年5月10日作出丽政复[2020]16号行政复议决定维持庆元县人民政府对原告作出的安置人口（二人）认定。 原告陈卢连向本院起诉称，在庆元县兰溪桥水库扩建工程中，所涉搬迁人口均按《庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置方案》（以下简称“《安置方案》”）执行。其中第21条明确规定，独生子女户且领取了《独生子女父母光荣证》的可以在搬迁中享受增加一个安置人口的政策待遇。原告是土生土长的搬迁区域人口，和前夫（原告离婚后至今单身）生育一孩子且依法领取了《独生子女父母光荣证》，但被告庆元县人民政府在搬迁中不予以落实政策待遇。2020年3月11日，原告依法向被告丽水市人民政府提出行政复议的申请，同年5月15日，被告丽水市人民政府给原告送达了行政复议决定书，维持了被告庆元县人民政府的错误认定。原告认为，上述两被告的行政行为违法，依法应予以撤销，具体理由：一、行政行为违背安置政策，随意曲解政策规定。原告属于《安置方案》第21条第2项规定的情形，可以增加计算一个安置人口的优惠政策，两被告也承认原告符合该情形；第21条的规定没有“除外”或者“但书”条款的限缩；该方案第22条规定的是对准不准招婿以及招婿后对入赘女婿能否享受政策的问题，并非适用第21条的前提条件或限制条件，被告随意对政策进行解释，不符合政策的意旨。二、该政策违反法律的规定，歧视妇女。我国婚姻法规定男女平等，男的可以到女方落户，女的也可以到男方落户。而上述政策规定男子娶妻其妻子可以享受各种权利，而女子招婿却要受到各种限制，违反男女平等的法律原则，违反了我国《妇女权益保障法》第32条、第33条和浙江省《妇女权益保障法实施办法》的相关规定，故要求对《安置方案》涉及男女不平等待遇的条款一并进行合法性审查。三、违背公平合理原则，对待村民采取歧视性待遇。被告庆元县人民政府对社会势力强大的人员即使不符合政策规定，但却给予创设各种条件使之符合安置条件并予以安置。对原告却处处为难设阻。综上，原告认为被告的行政行为严重违法，特诉至法院，请求：一、请求依法撤销被告二作出的丽政复[2020]16号行政复议决定书及被告一关于不给予原告独生子女搬迁安置户增加一个安置人口的认定；二、确认原告户可以享受独生子女搬迁安置增加一个安置人口的政策待遇；三、附带审查《安置方案》的合法性。 为证明其诉请，原告向本院提交了如下证据：1、原告身份证、户口本，待证原告的身份情况；2、《独生子女父母光荣证》、《离婚证》、《安置方案》、《房地产评估报告》，待证原告符合独生子女安置政策户，上述文件存在歧视女性，违背男女平等的基本原则；3、丽政复[2020]16号行政复议决定书、行政复议受理通知书及庆元人民政府《行政复议答复书》，待证两被告的行政行为违法。 被告庆元县人民政府答辩称：一、答辩人所作的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。《安置方案》第二十二条明确了不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出的，只有女婿户口迁入搬迁区且参加1999年二轮土地承包时的才能享受增加计算安置人口政策，如果女婿未参加1999年二轮土地承包的，就算女婿户口迁入搬迁区，都不享受增加计算安置人口政策，如果女婿户口没有迁入搬迁区的，按照当然解释原理，同样不享受增加计算人口政策。《安置方案》对搬迁区内男方到搬迁区外上门或招婿的自然家庭户未作明确，为此，指挥部第47次指挥长会议纪要进一步进行了明确：“搬迁区内男性，经核实属于到搬迁区外上门或被搬迁区外家庭招婿，但户口未迁出的，按实际在搬迁区的户口人数确定安置人口，不享受相关增加计算安置人口政策”。本案中，陈卢连前夫属于搬迁区外人口，虽然领取了《独生子女父母光荣证》，符合《安置方案》第二十一条第（二）项的一般规定，但不符合方案第十二条的规定，不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出的情形。陈卢连户属于方案第二十二条规定的不享受增加计算安置人口的情形，所以指挥部认定陈卢连户搬迁人口为2人，不享受相关计算安置人口政策，并无不当。陈卢连的行政争议，原因在于对《安置方案》政策的误解。陈卢连认为其符合方案第二十一条第（二）项的规定，就能享受增加人口政策。实际上，“增加计算安置人口”政策是由《安置方案》第四节第二十条至二十三条构成，条款采用一般规定加特别规定的表述方式，四个条款是一个有机整体，陈卢连户属于第二十二条中被排除的情形，不能享受增加计算安置人口政策。搬迁人口认定以自然家庭户为安置户，已婚的是按照自然家庭户中婚姻关系对于搬迁区是“进”还是“出”的方向来制定人口认定政策的，不以性别区分来制定人口认定政策，不存在性别歧视和男女不平等问题。陈卢连户因其婚姻关系方向为“出”，属于《安置方案》第二十二条排除的情形而不能享受增加计算人口政策。增加计算安置人口不是浙江省人民政府批复的《浙江省庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲》和省移民办批准的《浙江省庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划报告》的安置内容，是庆元县人民政府为了践行“让移民生活更美好”的承诺，在《移民安置规划大纲》之外额外增加的授益性优惠政策。对于该项优惠政策，《安置方案》规定中婚姻关系为“出”的自然家庭户在政策上有所区别并不违反国务院《大中型水电工程建设征地和移民安置条例》的规定，也不违反上述规划大纲和规划报告的内容，属于该优惠政策在不同群体间优惠幅度有所区别的情形。案涉兰溪桥水库扩建工程属于大中型水电工程，庆元县人民政府是实施兰溪桥水库扩建工程移民安置的主体；根据《土地管理法》第五十一条、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、第二十六条的规定，庆元县人民政府是制定实施庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置方案的法定主体；庆元县兰溪桥水库扩建工程，首先是项目立项、可行性研究报告、工程初步设计等已得到浙江省发改委批复同意；其次是庆元县人民政府专门成立了指挥部，在移民安置前期进行移民安置的宣传动员，召开座谈会，举行听证，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，在此基础上编制项目工程移民安置规划大纲并经省政府批复同意，移民安置规划报告得到了省移办批复同意；《安置方案》经庆元县人政府第12次常务会议审议通过后向社会公开发布，且对包含《安置方案》在内的移民安置政策汇编成册，向移民户发放；以上程序符合相关法律规定，故《安置方案》的内容和制定程序均符合法律规定。二、答辩人做出的具体行政行为经复议机关维持，说明答辩人对被答辩人做出的安置人口(两人)的认定正确。三、《安置方案》仅适用于庆元县兰溪桥水库扩建工程范围内的特定对象，不适用于庆元县所有的水利工程项目，并非具有普遍约束力。根据浙江省人民政府法制办公室《关于认定行政规范性文件的指导意见》，《安置方案》并非规范性文件，不属于行政诉讼附带审查的对象。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告庆元县人民政府向本院提交了以下证据：1、浙政函[2017]112号《浙江省人民政府关于庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲的批复》、浙移安[2017]59号《浙江省水库移民安置办公室关于庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》，待证庆元县兰溪桥水库扩建工程建设项目经浙江省人民政府批复同意，并由庆元县人民政府组织实施；2、兰溪桥水库扩建工程可行性研究报告阶段建设征地移民实物（农村部分-农户）调查表，待证陈启荣户、陈卢连、陈茹霏户拆迁房屋相同，陈启荣与陈卢连为父女关系，陈卢连与陈茹霏为姐妹关系，陈卢莲不符合独生子女户的规定；3、《庆元县兰溪桥水库扩建工程农村移民补偿安置协议书》，待证陈茹霏配偶范良忠已经被认定为移民安置人口；4、《安置方案》，待证庆元县兰溪桥水库扩建工程移民人口及随迁人口的界定标准；5、指挥部[2018]11号《第47次指挥长会议纪要》，待证搬迁区内男方到女方做上门女婿的男性，户口没有迁出的，按实际在搬迁区内的户口人数确定安置人口，不享受相关增加人口政策；6、《庆元县兰溪桥水库扩建工程库区开始签订安置协议通告》，待证2019年10月19日，指挥部通告搬迁人口于2019年10月26日开始签约，并公示初步认定的搬迁人口情况；7、浙江省人民政府法制办公室《关于认定行政规范性文件的指导意见》，待证《安置方案》适用于具体的对象，不具有反复适用性，不属于规范性文件，其合法性、合理性不属于本案行政诉讼审查范围。 被告丽水市人民政府答辩称：一、答辩人依法履行行政复议工作职责，程序合法。原告因不服被申请人指挥部作出的其不享受增加安置人口政策的认定，于2020年3月9日申请行政复议，因未提供其申请书中所述信访答复，答辩人经向申请人释明后，申请人再以邮寄方式补充申请材料，答辩人于同月11日收悉并依法予以受理，于同月12日通知被申请人答复；被申请人于同月16日收悉答复通知书后，于同月19日提交答复书并提供证据，答辩人向原告送达了被申请人的答复书和证据清单；经答辩人释明，原告于4月13日向答辩人提交了变更复议请求后的行政复议申请书，答辩人向被申请人送达了该申请书，被申请人于同月22日再次提交答复书；同年5月10日，答辩人作出丽政复(2020)14号行政复议决定，维持了被申请人的安置人口认定行为。答辩人的上述审理过程符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定符合法律规定。为实施兰溪桥扩建工程，被申请人制定了征地移民安置方案，对于原告户安置人口的认定，应当按照该方案的规定来进行；原告虽然认为方案的个别条款违反法律规定，但仅此不足以否认方案的效力。原告户的情形，确实符合方案第二十一条第第(二)项的规定，但在方案第二十二条中已规定不符合招婿规定的农户不能享受增计安置人口政策，故被申请人认定原告户不得享受增计安置人口政策，符合方案规定。答辩人对被申请人的认定行为予以维持符合法律规定。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告丽水市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、签收单、送达地址确认书，待证原告申请行政复议并提交证据材料等情况；2、受理通知书、答复通知书及寄件单，待证答辩人依法受理行政复议申请的情况；3、行政复议答复书及证据清单、寄件单等，待证被申请人提交行政复议答复书及举证情况，以及答辩人向原告送达答复书等情况；4、行政复议申请书及寄件单，待证原告经答辩人释明后变更复议请求；5、行政复议答复书，待证被申请人针对原告变更后的复议请求再行答复情况；6、丽政复[2020]16号行政复议决定书及寄件单，待证答辩人依法作出行政复议决定及决定书送达情况；7、表格一张，待证增加计算安置人口认定公示情况；8、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，待证答辩人审理并作出行政复议决定的法律依据。 经双方当事人质证，本院确认原告及两被告提交的证据真实性、合法性和关联性，对证据所待证的事实，以及双方所提出的质证意见，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，原告陈卢连系庆元县五大堡乡八洋村村民，婚后于2013年2月18日生育一子李梓城，于2014年9月5日登记离婚，离婚后其子李梓城户籍登记于原告户内。2017年10月13日，浙江省人民政府批复同意庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲；同年12月21日，浙江省水库移民安置办公室审核同意庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划报告。2018年3月5日，原告办理了《独生子女父母光荣证》；同年5月28日，被告庆元县人民政府为实施兰溪桥水库扩建工程，根据上述规划大纲和规划报告制定、发布了《安置方案》，该方案第十二条规定“纯女儿家庭只能确认一个女婿为搬迁人口，有儿子的家庭，女婿不确认为搬迁人口。但2016年3月3日前户口已迁入搬迁区的女婿可确认为搬迁人口，其中已参加搬迁区1999年二轮土地承包的女婿与搬迁区村民享受同等政策。”第二十一条第(二)项规定“截止日前，有下列情形之一的，仅在搬迁安置时，增加一个计算安置人口，计算安置人口不享受补助、奖励、生产安置等待遇……(二)农村移民户或随迁人口户符合独生子女政策且领取《独生子女父母光荣证》的；”第二十二条规定“2016年3月3日前，不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出，女婿户口迁入的农村移民户，女婿未参加搬迁区1999年二轮土地承包的，不享受增加计算安置人口的政策。”2019年10月19日，指挥部将库区初步审核的搬迁人口进行公示，公示所附兰溪桥水库扩建工程库区搬迁人口初步认定情况表中载明原告户内安置人口为原告及儿子李梓城二人，无增加计算安置人口；原告不服，于2020年3月11日以庆元县人民政府为被申请人向丽水市人民政府申请行政复议，丽水市人民政府于同年5月10日作出维持庆元县人民政府对原告户作出的安置人口（二人）认定的决定。原告不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《安置方案》的规定，庆元县人民政府依法负有兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置工作的职责。本案原告陈卢连因不服庆元县人民政府对原告户安置人口的认定，以其为被申请人向丽水市人民政府申请行政复议，丽水市人民政府作出维持的决定，故原告以庆元县人民政府及丽水市人民政府作为共同被告提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定。案涉《安置方案》系庆元县人民政府制定，适用于兰溪桥水库扩建工程建设征地和移民安置工作，对方案中表述的内容宜从整体上进行解读，方案中对于纯女儿家庭确定女婿为搬迁人口的数量及不符合招婿规定的女儿结婚后是否享受增加计算安置人口等均做了明确的规定。该方案第三章“搬迁人口确认”分为四节，其中第一节规定了“搬迁人口范围、特别规定及类别”，第十二条规定了“纯女儿家庭户只能确认一个女婿为搬迁人口，有儿子的家庭，女婿不确认为搬迁人口”，属于该节中的特别规定；第四节“增加计算安置人口”中的第二十二条规定了不符合招婿的女儿结婚后户口未迁出不享受增加计算安置人口政策的情形，属于该节中的特殊规定，该节的第二十一条规定了增加一个计算安置人口的情形，属于一般规定；根据特殊优于一般的原则，在相同事项中有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。本案中，原告父母育有原告及陈如霏两个女儿，原告姐姐陈如霏的丈夫已被确定为搬迁人口，应优先适用方案第十二条的规定，根据该规定，原告属于不符合招婿规定的情形，又根据方案第二十二条的规定，不符合招婿规定的原告结婚后户口未迁出，即使原告未离婚，其丈夫户口已迁入，但未参加搬迁区1999年二轮土地承包的，也不享受增加计算安置人口的政策，故原告虽已领取《独生子女父母光荣证》符合方案第二十一条第（二）项的规定，也不能享受增加计算安置人口政策；被告庆元县人民政府对原告户作出不予增加计算安置人口的认定并无不当，原告要求撤销被告庆元县人民政府不给予原告户增加一个安置人口的认定及要求确认原告户可以享受独生子女搬迁安置增加计算一个安置人口政策待遇的诉讼请求依据不足，本院不予支持。同时，被告丽水市人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分，符合法定程序，适用法律、法规正确。原告提出撤销该复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。此外，案涉《安置方案》仅适用于庆元县兰溪桥水库扩建工程范围内的特定对象，不具有普遍约束力，参照浙江省人民政府法制办公室《关于认定行政规范性文件的指导意见》第五条第（十）项的规定，“征地补偿、安置方案”不属于规范性文件，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并审查的规范性文件范畴，原告提出附带审查该《安置方案》合法性的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈卢连的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈卢连负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期限满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：1900××××1001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  邹一峻 审 判 员  吴金花 人民陪审员  沈慧瑾 二〇二〇年八月二十一日 代书 记员  饶文俊