海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终133号   上诉人（原审原告）符某1，男，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人符某2，男，汉族，住海南省儋州市那大镇中兴大街富龙小区16号。   被上诉人（原审被告）儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街24号街区。   法定代表人王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人代月英，该局法规科工作人员。   委托诉讼代理人马丽南，海南为先律师事务所律师。   原审第三人海南儋州江浦海实业有限公司，住所地海南省儋州市军屯新区东坡路21号。   法定代表人王松才，该公司经理。   原审第三人陈某1，女，汉族，住海南省洋浦经济开发区。   委托诉讼代理人陈娇，海南为先律师事务所律师。   上诉人符某1与被上诉人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）、原审第三人海南儋州江浦海实业有限公司（以下简称江浦海公司）、原审第三人陈某1土地行政登记纠纷一案，不服儋州市人民法院（2019）琼9003行初93号行政判决，于2020年5月28日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   被诉行政行为：儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）于2007年1月10日颁发给江浦海公司儋国用（2007）第04号《国有土地使用证》（以下简称第04号《国有土地使用证》）；江浦海公司将第04号《国有土地使用证》的170平方米土地转让给陈某1，2013年5月13日，儋州市政府给陈某1颁发儋国用（2010）第531号《国有土地使用证》（以下简称第531号《国有土地使用证》）。符某1认为上述两个颁证行为侵害其合法权益，请求确认04号《国有土地使用证》违法，撤销第531号《国有土地使用证》。儋州市人民法院（2019）琼9003行初93号行政判决驳回符某1诉讼请求。符某1不服，上诉至本院。   一审法院查明：1993年2月12日，原儋县土地管理局为了海南洋浦珠江实业公司兴建南海渔村别墅区的需要，征用了白马井镇滕根管理区的50亩集体土地，并与白马井镇滕根管理区签订《国家建设征用土地协议书》。1993年3月6日，原儋县土地管理局与海南洋浦珠江实业公司签订《国有土地使用权协议出让合同书》，原儋县土地管理局将位于白马井镇滕根管理区盐田西侧总面积50亩土地（实际使用面积36.06亩）出让给海南洋浦珠江实业公司用于兴建“南海渔村”别墅区。土地使用权出让地价款30000元/亩，共计150万元。使用年限70年。1993年5月22日，儋州市政府作出儋府函〔1993〕240号《儋州市人民政府关于海南洋浦珠江实业公司兴建“南海渔村”用地的批复》，同意将征用的白马井镇滕根管理区盐田西侧集体土地50亩出让给海南洋浦珠江实业公司兴建“南海渔村”项目。1993年5月25日，原儋县土地管理局作出儋土用字〔1993〕228号《儋县土地管理局关于兴建“南海渔村”项目建设用地的通知》，向海南洋浦珠江实业公司发出用地通知，海南洋浦珠江实业公司缴纳了土地款150万元、测绘费和工本费1745元、水源开发费和水田水利设施费及森林植被补偿费78227.8元。1993年5月26日，海南洋浦珠江实业公司申请颁发国有土地使用证，并向儋州市土地管理局提交了《法人授权委托证明书》和《法定代表人证明书》。经儋州市土地调查登记发证办公室和儋州市政府核查后，确认海南洋浦珠江实业公司申请办证的土地来源合法，四至界限无争议，准予登记。儋州市政府遂给海南洋浦珠江实业公司颁发儋国用（那大）字第1201号《国有土地使用证》。后经海南洋浦珠江实业公司的申请，将该土地证变更登记到江浦海公司名下，儋州市政府向江浦海公司颁发了第04号《国有土地使用证》。   2006年4月21日，儋州市政府作出儋府函〔2006〕51号《儋州市人民政府关于白马井“南海渔村”住宅小区规划建设有关问题的批复》：一、同意调整为住宅小区及其规划。二、该小区的建设单位要组织编制完善的修建性详细规划成果，然后按法定程序上报审批。三、该小区的建设单位要加强小区基础设施建设，经竣工验收合格后，方可建设施工。建设单位要组织规划建设的实施，做到统一规划、统一设计、统一报建、统一施工、统一竣工，确保小区的建设质量。四、其他相关事宜按有关法律、法规规定执行。   2006年3月，儋州市规划建筑设计院对白马井“南海渔村”住宅小区作出修建性详细规划，江浦海公司向儋州市住房和城乡建设局呈报《海南南海渔村住宅小区修建性详细规划》获得通过，江浦海公司即对该住宅小区土地进行“五通一平”，2007年10月28日竣工验收。   2007年12月15日，江浦海公司与陈某1签订《宅基地转让合同》，江浦海公司将位于儋州市白马井开发区海南南海渔村住宅小区的宅基地使用权转让给陈某1，宅基地编号：A32号；宅基地规格及面积：每间宽8.5米，长20米，面积170平方米；四至：详见宗地图；宅基地转让价为15000元。2007年12月28日，儋州市旭日土地评估所对该宅基地作出儋旭日土估宗第字〔2007〕2178号《宗地价格估报告书》，评估价为34000元。2008年5月10日，原儋州市国土环境资源局对该宅基地作出初步核准转让登记。2009年11月6日，儋州市住房和城乡建设局向儋州市政府提交儋建〔2009〕280号《儋州市住房和城乡建设局关于白马井南海渔村住宅小区分户办理问题的意见》，同意该小区分户办理《国有土地使用证》。2009年12月18日，原儋州市国土环境资源局向儋州市政府提交儋土环资〔2009〕487号《原儋州市国土环境资源局关于白马井南海渔村住宅小区分户办理国有土地使用证>的意见》，同意该小区分户办理《国有土地使用证》。2010年3月3日，儋州市滨海新区管理委员会向儋州市政府提交儋滨管委〔2018〕8号《儋州市滨海新区管理委员会关于白马井南海渔村住宅小区分户办理国有土地使用证的意见》，同意给予白马井南海渔村住宅小区分户办理土地使用证和房屋所有权证。之后，江浦海公司与陈某1按照规定缴纳了相关税费。2010年5月13日，儋州市政府同意陈某1办理变更登记国有土地建设用地170平方米为住宅用地，同时向陈某1颁发第531号《国有土地使用证》。   2018年3月19日，陈某1申请报建并取得《建设工程规划临时许可证》。2018年5月，陈某1在涉案土地上建房。符某1以陈某1在白马井南海渔村住宅小区公共通道及符某1通道上占道建房，侵犯其的通行权为由向一审法院提起行政诉讼，2019年8月28日，符某1申请撤诉，一审法院准许原告撤诉。2019年9月16日，符某1认为儋州市政府颁发的第04号《国有土地使用证》及第531号《国有土地使用证》侵害其合法权益，第04号《国有土地使用证》的颁证行为违法，第531号《国有土地使用证》的颁证行为应当撤销，再次向一审法院提起行政诉讼。   符某1经营的儋州市白马井镇“水一方农家庄”不在白马井南海渔村商住小区24020平方米的用地范围内，其于2018年12月1日取得《营业执照》。   另查实，因机构改革，原儋州市国土环境资源局的行政职权于2019年2月28日由“儋州市自然资源和规划局”接管。   一审法院认为，关于本案争议的焦点：   （一）关于符某1是否具有本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案中，符某1认为被上诉人颁证的行政行为侵犯其经营农家庄的通行权，其作为原告提起行政诉讼，符合上述法律的规定，应当属于适格的原告。被上诉人及原审第三人主张符某1不具有本案原告的主体资格，依据不足，一审法院不予采纳。   （二）关于儋州市政府向江浦海公司颁发第04号《国有土地使用证》的行政行为是否违法的问题。位于白马井镇滕根管理区盐田西侧总面积50亩（即24020平方米）土地登记行政行为发生在2007年期间，应当适用《土地登记规则》。《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”第十六条规定：“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”在本案中，被上诉人（原儋县土地管理局）为了海南洋浦珠江实业公司兴建南海渔村别墅区的需要，征用了白马井镇滕根管理区的50亩集体土地，并将该地出让给海南洋浦珠江实业公司用于兴建“南海渔村”别墅区，儋州市政府在儋府函〔1993〕240号《儋州市人民政府关于海南洋浦珠江实业公司兴建“南海渔村”用地的批复》中，同意将征用的白马井镇滕根管理区盐田西侧集体土地50亩出让给海南洋浦珠江实业公司兴建“南海渔村”项目。海南洋浦珠江实业公司缴纳了土地款150万元及相关税费，故海南洋浦珠江实业公司有权申请办理坐落于白马井镇滕根管理区盐田西侧集体土地50亩土地的国有土地使用证。在申请办理土地证时，海南洋浦珠江实业公司提交了《儋县土地使用权登记发证申请书》等证据材料。被上诉人在审查上述办理土地登记申请材料后，经儋州市土地调查登记发证办公室和儋州市政府审核确认，该地块性质正确，地权来源合法，四至界线无争议，量算面积正确，土地用途合理，地上附着物所有权属清楚，准予登记并颁发了儋国用（那大）字第1201号《国有土地使用证》。之后，海南洋浦珠江实业公司向儋州市政府申请将“南海渔村”别墅区的24020平方米土地的国有土地使用权变更登记到江浦海公司的名下。2007年1月10日，儋州市政府将涉案土地的使用权变更登记到江浦海公司的名下并向江浦海公司颁发第04号《国有土地使用证》，该颁证行政行为符合上述法律规定，事实清楚，程序合法。一审法院认为符某1主张儋州市政府颁发第04号《国有土地使用证》的行政行为违法，证据不足，理由不能成立，应予驳回。   （三）关于儋州市政府向陈某1颁发第531号《国有土地使用证》的行政行为是否违法，是否予以撤销问题。该土地登记行政行为，属于变更登记行为，发生在2010年5月13日，应当适用《土地登记办法》。《土地登记办法》第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原有国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”本案中，由于江浦海公司原用于兴建“南海渔村”别墅区的50亩土地经儋州市政府同意调整为住宅小区及其规划，江浦海公司对该住宅小区土地进行“五通一平”竣工验收后，2007年12月15日，江浦海公司与陈某1签订《宅基地转让合同》，江浦海公司将位于儋州市白马井开发区海南南海渔村住宅小区的宅基地（宅基地编号：A32号；宅基地规格及面积：每间宽8.5米，长20米，面积170平方米；四至：详见宗地图）使用权转让给陈某1。2010年2月23日，陈某1向原儋州市国土环境资源局申请土地变更登记。在申请变更登记时，陈某1向原儋州市国土环境资源局提交了土地权利发生转移的相关证明材料，被上诉人在审查上述变更土地登记申请材料后，认为符合原儋州市国土环境资源局土地交易所《土地使用权转让（出售）核准表》，建议为陈某1办理变更登记国有建设用地170平方米为住宅用地，并于2010年5月13日向陈某1颁发第531号《国有土地使用证》，该颁证行政行为符合上述法律法规规定，事实清楚，证据确凿，程序合法。一审法院认为，符某1主张儋州市政府颁发第531号《国有土地使用证》的行政行为违法应予撤销，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，应予驳回。故，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回符某1的诉讼请求。案件受理费50元，由符某1负担。   上诉人符某1的上诉请求：1.请求依法判决撤销儋州市人民法院（2019）琼9003行初93号《行政判决书》。2.请求依法判决支持上诉人在原审时提出的诉讼请求。上诉理由：1.一审认定事实不清。1982年，符某1的父亲符瑞槐开垦涉案争议地建造鱼塘养殖。1983年3月，符瑞槐以长子符赞仁的名义与原藤根农业大队（现村民小组）签订涉案地的《承包养殖合同书》，承包期限57年（从1983年旧历2月10日至2040年旧历2月10日）2004年，符瑞槐的四儿子符赞高在涉案地上经营养殖兼顾烧烤餐饮。2011年，成为养殖与休闲娱乐一体的“水一方烧烤城”。2014年间，符某1、符东阳、符赞高继续在涉案地上投资扩建经营“水一方农家庄”。2016年8月27日，经村委会、符赞高同意，将“水一方农家庄”以及涉案地承包权属归符某1，并承担一切权利义务。2019年5月，符某1成立“儋州水一方养殖农民专业合作社”。涉案地从1982年起一直由符某1家庭经营使用。涉案地与本案争议的南海渔村住宅小区相邻，符某1经营涉案地在先，南海渔村小区开发建设在后。南海渔村小区开发建设应当考虑符某1的通行问题，不能妨碍通行权。2.一审适用法律错误。儋州市资规局颁发给江浦海公司和陈某1的土地证书不合法，侵害了符某1的通行权，依法应予以纠正。请求二审法院依法作出公正判决。   被上诉人儋州市资规局答辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确，二审答辩意见与一审答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判决。   原审第三人海南儋州江浦海实业有限公司未提交证据材料。   原审第三人陈某1述称，一审认定事实清楚、适用法律正确，   二审答辩意见与一审答辩意见一致，请法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。   二审经审理查明：一审法院查明的基本事实清楚，本院予以确认。   本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案争议的主要问题是：儋州市政府颁发第04号《国有土地使用证》和第531号《国有土地使用证》的两个行政行为的合法性问题。   《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据该法条规定，人民法院审查行政行为的合法性，主要从两个方面进行。一是行政行为是否符合程序要件，即行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；二是行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法等。   一、关于儋州市政府颁发第04号《国有土地使用证》的行政行为的合法性问题。结合本案事实，2007年，江浦海公司向儋州市资规局提交了相关材料，申请变更登记儋国用（那大）字第1201号《国有土地使用证》。儋州市政府经受理、审查等程序，颁发给江浦海公司第04号《国有土地使用证》。该变更登记颁证行政行为符合《不动产登记暂行条例》第五条、第十六条、第十八条的规定，事实清楚，程序合法。符某1主张确认儋州市政府向江浦海公司颁发第04号《国有土地使用证》的行政行为违法，本院不予支持。   二、关于第531号《国有土地使用证》行政行为的合法性问题。本案中，陈某1与江浦海公司协议，将江浦海公司的第04号《国有土地使用证》中170平方米土地出让给陈某1作宅基地使用。陈某1向儋州市资规局递交相关材料，申请变更登记。儋州市资规局受理后，依照当时生效的《土地登记规则》第十二条、第十六条等规定，履行了不动产登记的行政管理职责，于2010年5月13日颁发给陈某1第531号《国有土地使用证》，事实清楚、程序合法。符某1经营的“水一方农家庄”于2016年12月1日注册，2018年12月1日颁发营业执照，与第531号、第04号《国有土地使用证》的土地彼此相邻。江浦海公司和陈某1取得第531号、第04号《国有土地使用证》在先，符某1取得“水一方农家庄”营业执照在后。各自的权利义务互不产生实际影响。陈某1的第04号《国有土地使用权证》并未侵害符某1的“水一方农家庄”合法权益。符某1以“水一方农家庄”合法权益受到侵害为由，请求撤销第04号《国有土地使用权证》，没有事实依据，本院不予支持。   综上所述，一审认定事实清楚，程序合法，处理结果适当，依法应予以维持。符某1的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人符某1负担。   本判决为终审判决。   审判长 张成信   审判员 梁栋杰   审判员 孔凡勇      二〇二〇年八月八日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   不动产登记暂行条例   第二条本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。   本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。   第三条不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。   第五条下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：   （一）集体土地所有权；   （二）房屋等建筑物、构筑物所有权；   （三）森林、林木所有权；   （四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；   （五）建设用地使用权；   （六）宅基地使用权；   （七）海域使用权；   （八）地役权；   （九）抵押权；   （十）法律规定需要登记的其他不动产权利。   第十六条申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：   （一）登记申请书；   （二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；   （三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；   （四）不动产界址、空间界限、面积等材料；   （五）与他人利害关系的说明材料；   （六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。   不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。   第十八条不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：   （一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；   （二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；   （三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。   第十九条属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：   （一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记；   （二）在建建筑物抵押权登记；   （三）因不动产灭失导致的注销登记；   （四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。   对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。   不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。