广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终24号上诉人（原审原告）广宁县清桂好世界瓷土场，住所地：广宁县。投资人黎群弟。上诉人（原审原告）广宁县清桂兴城廷矿业有限公司，住所地：广宁县。法定代表人黎群弟。上列两上诉人的委托代理人郑勇，广东勤思进律师事务所律师。上列两上诉人的委托代理人黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广宁县自然资源局（原广宁县国土资源局），住所地：广宁县。法定代表人沈文卿，该局局长。委托代理人孔祥杰，该局副局长。委托代理人高文，广东圣禾律师事务所律师。上诉人广宁县清桂好世界瓷土场（以下简称：好世界瓷土场）、广宁县清桂兴城廷矿业有限公司（以下简称：兴城廷公司）因与被上诉人广宁县自然资源局（以下简称：广宁资源局）行政答复纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，好世界瓷土场于2006年8月11日成立，经营范围为露天开采、销售、加工：陶瓷土、瓷石、瓷沙。兴城廷公司2016年3月31日领取营业执照，经营范围为开采、加工、销售：瓷土。2016年，兴城廷公司向广宁资源局（原广宁县国土资源局）提交《广宁县清桂好世界瓷土场采矿权延续变更申请》及有关材料，同年9月14日，广宁县国土资源局向兴城廷公司作出《关于广宁县洲仔镇清桂好世界瓷土场变更矿区范围的批复》，原则同意清桂好世界瓷土场变更矿区范围，明确了变更后矿区范围拐点坐标，变更后矿区为0.4048平方公里，还要求：1.由你公司或委托有关机构编制资源储量核实报告，并按规定履行评审、备案（审查）手续。2.采矿权价款评估报告由市局通过摇号方式选定评估单位编制。3.重新编制矿产资源开发利用方案，矿山地质环境保护与治理恢复方案，土地复垦方案，并按规定履行评审、备案（审查）手续。4.退出原矿区范围的土地，由广宁县清桂兴城廷矿业有限公司承担矿山地质环境治理恢复义务和土地复垦义务，并在采矿权登记发证前一次性缴存退出矿区范围面积的矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦金。5.办理采矿权变更登记手续须提交水务部门同意的水土保持方案和环保部门审批的环境影响评价报告。涉及使用林地的，应提交林业部门核发的使用林地审核同意书。6.凭相关资料按程序办理划定矿区范围、储量占用登记和采矿权变更登记手续。2017年5月18日，广宁资源局为好世界瓷土场核发《采矿许可证》，有效期限自2017年5月18日至2017年11月18日，开采矿种：陶瓷土、瓷石，开采方式：露天开采，生产规模：9万吨/年，矿区面积：0.6504平方公里，开采深度：由590米至430米标高；该采矿许可证还具体标明矿区范围拐点坐标。2018年6月11日，兴城廷公司向广宁资源局提交《占用矿产资源储量登记书》，标明矿区范围拐点坐标，矿区面积：0.405平方公里，开采矿体最低标高390米，最高标高575米；2018年7月3日，广东省矿产资源储量评审中心评审后在该登记书上盖章确认，广宁资源局在该登记书登记管理机关审定意见栏上加盖了公章。2018年8月13日，好世界瓷土场向广宁资源局提交《广宁县清桂好世界瓷土场申请延续登记申请报告》，并提供了广东省林业局的粤林地许准〔2012〕059号《使用林地审核同意书》、肇庆国土资源局的肇国土资〔资储〕备字〔2017〕7号《关于矿产资源储量评审的备案证明》、广州钜万勘查技术咨询有限公司的《广东省广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩矿矿产资源开发利用方案》及对该方案的审查专家组《审查意见书》《广东省广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩矿矿产地质环境保护与土地复垦方案专家评审意见》、重庆国能探矿权采矿权评估有限公司的渝国能评报字〔2017〕113号《广东省广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩矿采矿权评估报告》、广宁县环境保护局的宁环函〔2018〕33号《关于广宁县清桂好世界瓷土场年开采13万吨陶瓷土建设项目环境影响报告表的审批意见》、广宁县水务局的宁水务农〔2018〕164号《关于广宁县清桂好世界矿区瓷土场水土保持方案报告书的批复》、肇庆市国有清桂林场与好世界瓷土场签订的《安全生产责任书》、好世界瓷土场的《露天开采矿山安全生产管理规定》《露天开采矿山安全生产管理方案》等相关材料，其中《广东省广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩矿矿产资源开发利用方案》确定的设计开采标高+575米至+400米。同月20日，好世界瓷土场又向广宁资源局提交《采矿权申请范围核查表》，表中填写项目类型为变更矿区范围，具体标明矿区范围坐标，面积：0.4048平方公里，开采标高+575至+390米；测量单位广东有色地质肇庆勘测公司在该表上盖章确认，广宁资源局在该表核查意见栏上加盖了公章。之后，广宁资源局未对好世界瓷土场的上述申请作出处理。到2019年7月31日，好世界瓷土场向广宁资源局提交《催促函》，催促广宁资源局对其《广宁县清桂好世界瓷土场申请延续登记申请报告》尽快作出行政决定，依法同意其采矿权延续申请。2019年9月16日，广宁资源局对好世界瓷土场作出《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》，认为根据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）文件要求，自2017年12月29日起，第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围；鉴于广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩采矿权属于扩大矿区范围，因此，不宜协议出让，如需办理采矿权登记，必须由县资源局报批后以招拍挂方式出让采矿权。又查明，2019年2月21日中共广宁县委、广宁县人民政府印发《广宁县机构改革方案》，广宁县人民政府组建了广宁县自然资源局，不再保留广宁县国土资源局，其职责全部转由广宁县自然资源局负责。原审法院认为，根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款：“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。”的规定，广宁县自然资源局负责广宁县辖区内地质矿产管理工作，颁发采矿许可证是其法定职责，是本案的适格被告。广宁资源局收到好世界瓷土场申请后，根据其核发给好世界瓷土场的《采矿许可证》核定的开采深度由590米至430米标高，好世界瓷土场提供的《广东省广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩矿矿产资源开发利用方案》确定的设计开采标高+575米至+400米、《采矿权申请范围核查表》标明变更矿区范围，开采标高+575至+390米和其他资料等证据证明好世界瓷土场延续登记申请的开采标高与原《采矿许可证》的开采标高不一致，认定好世界瓷土场广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩采矿权属扩大矿区范围；又根据《矿产资源法实施细则》的附件《矿产资源分类细目》，认定好世界瓷土场广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩采矿权属第三类矿产的采矿权；广宁资源局的上述认定事实清楚，证据充分。基于上述事实，广宁资源局根据国土资源部国土资规〔2017〕16号《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》“第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围”的规定，对好世界瓷土场作出《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》，适用法律、法规正确，程序合法。另外，审批登记，颁发采矿许可证属于广宁资源局的行政职权，好世界瓷土场要求直接判决广宁资源局为其办理采矿权延续登记并颁发新的《采矿许可证》的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持。综上所述，好世界瓷土场请求撤销广宁资源局作出的《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》的主张理据不足，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回好世界瓷土场、兴城廷公司的全部诉讼请求。上诉人好世界瓷土场、兴城廷公司不服原审判决，共同向本院上诉称,一、一审法院认定明显事实错误，本案涉及的采矿许可类型既不属于第三类矿，而且事实上也不是扩大采矿范围，不能适用《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》第一条第(四)款的规定。(一)本案所涉及的采矿权不属于第三类矿，一审法院以及被上诉人适用了错误的规章直接导致对矿类认定错误。1.第一、二、三类矿的划分正确的规章依据是国土资发【2006】12号《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》中的附件《矿产勘查开采分类目录》，该目录类别清晰明确的划分了“第一类矿”“第二类矿”和“第三类矿”。而且，根据自然资源部官网信息显示，该文件是现行有效状态，不存在被废止或变更的情况，因此在国土资源部(现自然资源部)的相关文件中，“第一类矿”“第二类矿”和“第三类矿”特指《矿产勘查开采分类目录》中的划分。根据该目录，根据《采矿许可证》内容显示，案涉采矿权系“陶瓷土”，属于第二类矿。2.被上诉人主张根据《矿产资源法实施细则》的附件《矿产资源分类细目》认定上诉人广宁清桂好世界陶瓷矿区陶瓷用二长花岗岩采矿权属于第三类矿是错误的，因为该《矿产资源分类细目》对应的分类名称是分类内容是“能源矿产”、“金属矿产”、“非金属矿产”、“水气矿产”，自始至终没有出现“第一类矿”“第二类矿”和“第三类矿”的字眼或该分类名称。因此，被上诉人对案涉采矿权种类的认定显属错误，一审法院继续认定案涉采矿权属于第三类矿显然属于事实认定错误。(二)本案不属于扩大矿区范围的情形。1.《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》第(一)条并未规定开采标高属于采矿范围的计算要素，被上诉人提出开采标高属于采矿权范围变化需要计量的要素，本身是缺乏依据的。2.上诉人原有的采矿许可证登记的矿区面积是0.6504平方公里(650400平方米)，被上诉人在《关于广宁县洲仔镇清桂好世界瓷土场变更矿区范围的批复》(以下简称《批复》)中同意变更后矿区面积为0.4048平方公里(404800平方米)，两者相比，变更后采矿权面积少了245600平方米。但被上诉人现在却提出认为深度增加了约30米，所以是扩大采矿范围，显然不符合最基础的数学计算或最直观的文字理解。3.《批复》第2段已经表述“变更后矿区面积0.4048平方公里，开采标高以评审备案的开发利用方案为准”，被上诉人自身在《批复》中已经明确开采标高以评审备案的开发利用方案为准，现在上诉人提供了经评审备案的开发利用方案，被上诉人又对该方案内容提出异议，显然与其《批复》中的承诺自相矛盾。(三)由上可见，案涉采矿权本身既不是第三类矿也不属于扩大矿区范围，因而不符合《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》第一条第(四)款所规定的不得协议出让的情形。因此，一审法院认定被上诉人适用该规章正确显然属于适用法律、法规错误。二、被上诉人不仅超期作出案涉行政行为，而且由于被上诉人没有就其行政行为程序进行举证，因此应认定案涉行政行为缺乏证据，应予撤销。(一)被上诉人在举证期限并没有就其作出《批复》的程序提供任何证据，也没有就本案中上诉人所提出行政许可申请及其审批过程进行举证，显然已经违反了行政诉讼法中行政机关对其行政行为承担举证责任的基本原则，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的规定，案涉行政行为应予撤销。(二)上诉人在2018年8月13日向被上诉人递交相关申请材料，直至2019年9月16日,被上诉人才向上诉人作出案涉《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》，显然已经超过《行政许可法》第四十二条所规定的最长办结时间，属于程序违法。三、根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条规定，被上诉人作出的《答复》应被撤销，且判决理由中应说明上诉人请求准予许可的理由成立，被上诉人没有裁量余地。由于被上诉人在《批复》中已明确作出“原则同意清桂好世界瓷土场变更矿区范围……变更后矿区面积0.4048平方公里，开采标高以评审备案的开发利用方案为准”的审查决定，上诉人也按照《批复》中要求准备的材料进行办理并已全部提交。因此，上诉人的申请材料充分详实、程序合法，不存在违反法律法规规定的情形，被上诉人不存在裁量余地，依法应为上诉人办理新的《采矿许可证》。综上所述，一审行政判决认定事实错误，适用法律、法规同样存在错误，请求：1.撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的(2019)粤1203行初360号行政判决并改判支持上诉人的全部诉讼请求。2.上诉费用由被上诉人承担。被上诉人广宁资源局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人所提出的上诉理由不成立，原审判决适用矿产资源法细则，属于行政法规，该效力高于国土资源部的规章，上诉人认为没有扩大适用范围，不能简单计算。矿产资源领域更多是高度和深度。上诉人认为被上诉人超期作出行政行为，到目前为止，上诉人的诉求都未有清楚。本案属于变更许可，不是延期审批，上诉人坚持认为延期，理解上有偏差。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人广宁资源局于2019年9月16日作出《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》认定事实是否清楚、处理是否恰当、程序是否合法。案涉的矿产是陶瓷用二长花岗岩，根据《广东省自然资源厅关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（粤自然规字【2019】2号）：“七、其他有关事项（十五）我省第三类矿产，是指建筑用、饰面用、水泥用、砖瓦用、制灰用等普通建筑用砂石土类矿产……”及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的相关规定，被上诉人广宁资源局认定案涉矿产属于第三类矿产，理据充分;两上诉人认为案涉矿产不属于第三类矿产的依据不充分，本院不予采纳。上诉人好世界瓷土场原持有的《采矿许可证》核定的开采深度由590米至430米标高，而上诉人好世界瓷土场提供的《广东省广宁县清桂好世界矿区陶瓷用二长花岗岩矿矿产资源开发利用方案》确定的设计开采标高+575米至+400米、《采矿权申请范围核查表》标明变更矿区范围，开采标高+575至+390米和其他资料等证据证明上诉人好世界瓷土场延续登记申请的开采标高与原《采矿许可证》的开采标高不一致。虽然上诉人好世界瓷土场申请采矿许可的矿区面积由0.6504平方公里变更为0.4048平方公里，但其申请的开采标高也发生了变化，被上诉人广宁资源局认定上诉人好世界瓷土场的申请属于扩大矿区范围，并无不当。被上诉人广宁资源局作出的案涉《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》，符合《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）“一、（四）……第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围”的规定。上诉人好世界瓷土场于2018年8月13日向被上诉人广宁资源局提交了《广宁县清桂好世界瓷土场申请延续登记申请报告》及相关文件，申请延续采矿权登记，并于2019年7月31日向被上诉人广宁资源局发出《催促函》，催促尽快办理。被上诉人广宁资源局直至2019年9月16日才作出《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》，违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”的规定，程序违法。被上诉人广宁资源局于2019年9月16日作出的《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》，实体处理正确，但程序轻微违法，应确认行政行为违法；原审判决驳回上诉人好世界瓷土场和兴城廷公司的全部诉讼请求，不当，本院予以纠正。综上所述，两上诉人请求撤销原审判决，本院予以支持；两上诉人提出的其他上诉请求，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院(2019)粤1203行初360号行政判决；二、确认广宁县自然资源局于2019年9月16日作出《关于广宁县清桂好世界瓷土场采矿权登记的答复》的行政行为违法；三、驳回广宁县清桂好世界瓷土场、广宁县清桂兴城廷矿业有限公司其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由广宁县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年八月二十五日法官助理 蔡叶坛书 记 员 何剑锋