山东省泰安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁09行初244号原告宋爱芹，女，汉族，1956年10月17日出生，泰安市岱岳区教育局教学仪器厂退休职工，住泰安市。委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。被告泰安市泰山区人民政府，住所地：泰安市东岳大街169号。法定代表人王爱新，区长。委托代理人张申，泰安市泰山区司法局行政复议应诉科科长。委托代理人张兴国，山东公允律师事务所律师。被告泰安市泰山区泰前街道办事处，住所地：环山路218号。法定代表人武永明，主任。委托代理人李明，泰前街道办事处副主任。委托代理人张兴国，山东公允律师事务所律师。原告宋爱芹因诉被告泰山区人民政府（以下简称区政府）、泰安市泰山区泰前街道办事处（以下简称办事处）行政强制纠纷一案，于2019年12月9日向本院提起诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及举证通知书，本案因疫情曾于2020年2月28日中止审理。本案于2020年5月29日、7月6日两次开庭审理了本案，原告宋爱芹及其委托代理人宋金玉、鲁金艳，被告区政府的委托代理人张申、委托代理人张兴国，办事处的委托代理人李明、张兴国到庭参加诉讼。原告诉称，原告在山东省泰安市泰山区泰前街道办事处白马石依法拥有房屋，房屋位于(罗汉崖口路北第二排四起第四户)，系响应泰山区人民政府1997年批准白马石委建设小康住宅政策建设所得，并依法办有泰山房私字(2000)第A3095号《房屋所有权证》。2011年原告房屋所在白马石因实施旧村改造，由被告组织领导实施，由白马石民委员会具体与原告协商、动员拆迁事宜。但未依法公布法定征收拆迁文件，原告因对拆迁合法性存疑，且补偿安置条件过低，未同意拆迁。后原告房屋因非法拆迁行为发生失火等造成严重损害，至2015年左右，原告房屋院落周边土地被挖开深沟，并遭遇垃圾堵路等非法逼迁手段。至2017年根据鲁建住字[2016]13号文件得知，原告房屋所在泰山区白马石又启动白马石棚户区改造拆迁项目，但仍然未见相关征收文件。仅由被告组织的下属行政机关工作人员及委托的其他工作人员，再次动员原告拆迁。至2017年12月8日，在原告未收到合法实施强制拆除相关行政决定或裁定的情况下，原告房屋被实施强制拆除。原告认为，原告房屋被纳入旧村改造规划范围，根据白马石民委员会发布的《拆迁及回迁规定》、泰政发[2004]71号文、泰政发[2008]31号文、泰政发[2008]50号文、泰政办发[2010]68号文之规定，被告泰安市泰山区人民政府负责白马石旧村改造具体工作，且负责批准旧村改造拆迁安置方案，对其下属的行政工作人员或委托的其他主体实施的具体拆迁工作依法承担法律责任。故原告房屋由被告负责组织实施强制拆除，但未依照法定程序实施，具有严重违法性，且严重侵害原告合法权益，故依据《行政诉讼法》之规定向贵院提起行政诉讼，望贵院在查明事实的基础上，依法支持原告的诉讼请求。区政府、办事处答辩称，一、原告在诉状中明确承认涉案房屋属于旧村改造或棚户区改造，其实施的主体是白马石，原告没有弄清楚旧村改造或棚户区改造与征地拆迁的概念，两被告只是办理审批、指导和帮助白马石予以实施；二、原告起诉被告主体不适格，法院应以依法驳回其起诉；三、原告的房屋不存在强制拆除的事实，原告起诉两被告强制拆除其房屋不存在任何事实和法律依据；四、原告对涉案房屋不再享有法律上的任何权利；五、退一步讲，即使本案属于征地拆迁的范畴，因原告已经签订拆迁补偿协议，领取补偿款和两套回迁房，原告的起诉法院也不应当立案；六、退一步讲，即使本案属于征地拆迁的范畴，原告的诉求也超过诉讼时效。原告向法院提交如下证据：证据一、原告的房屋所有权证，证明原告具有诉讼主体资格；证据二、白马石民委员会于2011年5月24日作出的《拆迁及回迁规定》；证据三、《白马石居村改造拆迁住宅房屋及附属物补偿一览表》；证据四、泰政发（2004）71号关于进一步加快城市市区村庄综合改造的意见；证据五、泰政发（2008）31号泰安市人民政府关于加快泰成城中村改造的改造工作有关问题的意见；证据六、泰政发（2008）50号泰安市人民政府办公室关于实施泰城城中村改造工作有关问题的通知；证据七、泰政办发（2010）68号泰安市人民政府办公室关于加快推进泰城城中村改造有关问题的通知；证据八、鲁建住字（2016）13号关于公布2017年第二批棚户区任务分解落实项目的通知；证据九、泰政发（2016）10号泰安市人民政府关于进一步加强城镇棚户区改造工作的意见。证据二至证据九证明原告的房屋应该被推定为由两被告组织实施强制拆除；证据十、原告房屋被强制拆除照片一组，原告的房屋被推定为两被告强制实拆除。原告在本院第一次开庭之后，提交鲁贵评（2017）泰字第279号《房地产估价报告》，证明：1、山东贵恒信房地产土地评估经纪有限公司曾于2017年5月27日就原告房屋市场价值进行过评估，评估价格是310万元；2、从被告提交的协议书内容，结合评估报告可知，该协议书并非原告对本案诉争房屋进行的处分，仅仅是原告对将来回迁安置中的180平米房屋与其他自然人进行的约定。原告对本案诉争房屋享有权利，具有原告资格。被告区政府、办事处对原告证据质证如下：被告对原告提供的证据一，房屋所有权证和契税完税凭证真实性没有异议，但该房屋系在原告先签订补偿协议，领取补偿款，后由白马石拆除的，不存在被告强制拆除的事实。被告对原告提供的证据二，《拆迁规定》真实性无异议，该规定系白马石根据上级文件规定，结合本村实际制定公布的，与两被告无关。被告对原告提供的证据三，房屋及附属物补偿一览表真实性无异议，但该证据证实了系原告全权委托刘长军签订的，证实了原告在2017年11月28日就已经知道拆迁房屋的具体事宜，其起诉已经超过了1年或六个月的诉讼时效。被告对原告提供的证据四，泰政发【2004】71号《关于进一步加快城市市区村庄综合改造的意见》真实性无异议，该文件规定了政府以及职能部门从宏观上对城中村改造提供指导、帮助和服务，但真正实施和承担责任的主体系城中村，不是两被告。被告对原告提供的证据五，泰政发【2008】31号《关于加快泰城城中村改造的补充意见》真实性无异议，该文件只是规定了一些城中村改造的具体政策，但真正实施和承担责任的主体系城中村，不是两被告。被告对原告提供的证据六，泰政办发【2008】50号《关于实施泰城城中村改造工作有关问题的通知》真实性无异议，该文件规定一些城中村改造的具体政策，但真正实施和承担责任的主体系城中村，不是两被告。被告对原告提供的证据七，泰政办发【2010】68号《关于加快推进泰城城中村改造有关问题的通知》真实性无异议，该文件规定一些城中村改造的具体政策，但真正实施和承担责任的主体系城中村，不是两被告。被告对原告提供的证据八，鲁建住字【2016】13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》真实性无异议，该文件系对白马石进行棚户区改造的批复，与两被告无关。被告对原告提供的证据九，泰政发【2016】10号《关于进一步加强城镇棚户区改造工作的意见》真实性无异议，该文件只是规定了棚户区改造的一些新的政策规定，强化了市区政府从宏观上对棚户区改造的责任，但真正实施和承担责任的主体系城中村，不是两被告。原告提交的证据四、五、六、七、九均属于政府文件，严格来说不属于行政诉讼的证据。被告对原告提交的证据十，四张现场照片真实性无异议，但系原告签订补偿协议领取补偿款后并且转让房屋后，由白马石拆除的，城管到现场系按照上级文件要求维持拆迁秩序，为城中村改造提供指导、帮助和服务。两被告对原告第一次开庭之后提交的《房地产评估报告》质证如下：对该评估报告有异议，该评估报告因违反《房地产估价规范》没有法律效力。1、该报告超过举证期限，报告不完整，缺少第七页；2、该报告只确认了房产的权属，对该房屋所使用的土地权属没有确认就出具报告；3、《房地产估价规范》第5.2.3规定，根据估价对象状况和估价目的，评估报告选取的实为一个实例，且选取的实例均为国有土地和新建住宅，不具有可比性；4、报告有效期为1年，自2017年5月27日至2018年5月26日；5、报告第5页本次估价的一般假设（1）估价对象产权清晰，手续齐全，可在公开市场上自由转让，原告非白马石社区居民，在农村购买宅基地建房本身违法，且涉案房产没有合法土地使用手续；6、报告第6页背离事实假设（1）估价结果为评估范围内房地产的整体市场价值，包含分摊占用的土地的市场价值，应整体使用，根据被告提交的证据二第一、第十一可知，涉案房屋占用的土地未集体土地，报告按照国有土地进行估价违背事实；7、报告出具的时间为2017年5月27日，原告将两套回迁房以108万元转让给李士禄的时间为2017年11月28日。原告亲自领取补偿款176824.33元，证明原告自愿以低于评估价的价格处分回迁房屋，其应当对自己的处分行为承担全部责任。原告对涉案房屋（回迁转让、补偿款领取）已经不存在任何权利；8、根据被告提交的证据二第一、第十一项可知，白马石社区有六宗土地，涉案房屋占用的土地为集体土地，原告提交的2017年12月8日第八批拆除的违建项目中（白马石17688平方米房屋）不包含涉案房屋。区政府、办事处提交如下证据：证据一、原告签字的《房屋及附属物补偿一览表》、2017年11月28日原告与李士禄《协议》、2017年11月29日原告收到条和2017年12月5日前全部搬完的承诺书、2017年11月29日原告丈夫于广秀收到108万转让款的银行明细、2017年11月27日原告委托刘长军全权处理房子拆迁事宜的委托书、原告身份证复印件各一份，证明：第一、原告委托刘长军全权处理房子拆迁事宜，原告将分得的两套拆迁补偿房屋以108万元全部转让给了李士禄并收到了转让款；第二、原告委托刘长军领取了地上附属物补偿款176824.33元；第三、原告的房屋系先签订补偿协议，领取补偿款，后由白马石拆除的，不存在强制拆除的事实；第四、原告起诉两被告强制拆除其房屋没有任何事实和法律依据。证据二、2009年8月白马石实施城中村改造《申报材料》一宗，证明：白马石进行城中村或棚户区改造，系该村申报批准后，自行实施的，两被告只是按照上级文件进行逐级请示，上级批准后，两被告只是对白马石城中村改造工作进行指导、帮助和服务，具体的责任和实施主体系白马石。第一（1-8页）、证明涉案土地系白马石集体土地，该村自行申报进行城中村改造；第二（9-12页）、证明城中村改造指挥部批准了泰山区政府报送的白马石环山路以南旧村区域实施城中村改造；第三（14、15页）、证明泰前办事处根据白马石的申请向区城中村改造工作领导小组提交了白马石实施城中村改造的申请；第四（16、17页）、证明白马石向泰前办事处提交了城中村改造的申请；第五（18-23页）证明根据白马石出具的材料，有关部门经过核实和勘测，确认了户数和土地面积情况；第六（24页）、证明白马石制定了拆迁补偿安置方案；第七（25-32页）证明白马石制定并公示了同意拆迁安置方案的村民名单；第八（33、34页）、证明白马石制定了房屋拆迁安置补偿协议文本；第九（35-39页）证明白马石制定了城中村改造实施方案和改造工程进度及投资计划表；第十（40-45页）、证明白马石制定了城中村改造效益测算方案；第十一（46-51页）、证明白马石取得了泰土集用（2008）第0006号《集体建设用地使用权证》，面积46733㎡和泰土国用（2009）第T-0073号国有划拨土地使用权证，面积16200㎡，涉案房屋坐落在泰土集用（2008）第0006号《集体建设用地使用权证》载明的土地上，不存在被告征收和拆迁补偿事宜，更不存在被告强制拆除原告房屋的事实；第十二（52-63页）、证明系白马石对村民房屋和地上附属物拆迁补偿事宜，与两被告无关；第十三（64、65页）、证明泰山区政府向市政府报送了白马石旧村改造规划审批手续，区政府只是按照程序上报审批；第十四（67-76页）、证明市城市建设项目管委会批准了白马石旧村改造的方案；第十五（77-84页）、证明市规划局批准了白马石旧村改造规划；第十六（85-89页）证明白马石与泰安市嘉业房地产开发有限公司签订了白马石旧村改造建设合同，改造模式为“捆绑打包联合改造”，证实白马石旧村改造系该村与开发商签订合同具体实施，两被告除了按照白马石的申请进行审批和向上级请示以外，只是对该村城中村改造提供指导、帮助和服务，实际的责任主体和实施主体系该村，与两被告无关。原告对被告提交的证据质证如下：对第一组证据《申报材料》证据1至8说明及宗地图，真实性无异议，合法性、关联性不认可，该证据仅能说明原告房屋所在地因为城中村改造项目被列入拆迁范围，无论是以棚户区还是城中村改造均需要经过合法的征地程序。宗地图显示开发单位为泰安市青山房地产开发有限公司和泰安市嘉业房地产开发有限公司，可以佐证原告房屋所在土地需经过收回国有的程序后，两个开发公司通过招拍挂的形式进行开发；证据9泰村改(2010)1号，内容记载“由泰山区政府报送的泰前街道白马石环山路以南区域旧村综合改造经济测算方案，已经指挥部研究并确定”；证据10泰前街道办事处白马石环山路以南区域城中村改造概况，二、“拆迁安置条件，先居住二层小康楼的村民，安置总建筑面积216平米”。证据9、10的真实性、关联性无异议，该组证据恰恰证明原告的房屋在拆迁的范围之内，原告房屋属于二层结构，按被告提供的安置方案，应安置216平米的安置房屋；证据11申报材料，真实性、关联性无异议。申报材料存在违反法律的强制性规定的相关内容，补偿安置方案依法应由国土资源部门进行制定，并依法征求被征收人的意见。申报材料中的泰前办发(2009)38号《泰前街道白马石关于环山路以南区域实施城中村改造的申请》是由街道办事处向区城中村改造工作领导小组作出。泰山政发(2008)7号《泰安市泰山区人民政府关于泰前街道白马石办理旧村改造规划审批手续的请示》，是本案区政府向市政府提出。两份申报材料可以佐证本案是由区政府主导组织实施的拆迁行为。本案的二被告主体适格。申报材料中的《关于白马石三次国家储备土地拆迁户154户》及村委与村民签订的拆迁安置协议样本，可以佐证本案被告提供的后期补充证据材料(原告与)与本案无任何关联性。申报材料中白马石与嘉业房地产开发有限公司于2008年7月10日签订的《合同书》，真实性无异议，合法性、关联性不认可。至今已经过去十多年，原告房屋所在土地并没有进行实质性的开发。且该合同书中约定的土地出让房屋违反法律强制性规定，亦属于无效。申报材料中嘉业房地产开发有限公司的暂定资质证书的有效期限仅到2009年12月31日。对第二组证据被告当庭补充提交的协议书等。证据12(被告当庭补充提交的)协议书。1、真实性无异议，合法性、关联性不予认可。从协议内容来看，协议内容不能体现属于安置补偿协议，仅是原告对于可预期的利益的处分。协议内容属于对于后期可能会取得的拆迁利益的处分，并不是补偿安置协议。2、退一步说，依据被告的答辩观点认为属于安置协议。根据“《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)三、棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按照国家有关规定制定具体安置补偿办法，依法实施征收，维护群众合法权益。棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。”之规定，本案原告房屋被强制拆除的主因是棚户区改造，棚户区改造必须依法实施征收，从被告答辩来看，征收的前置程序不合法，在没有合法的征收的情况下，本案签订的协议违反法律关于征收的强制性规定，属于无效协议。本案协议的另一方主体是个人，既不是法定的行政征收的征收部门，亦不是合法的受委托的组织，个人不具备法律上的征收的主体资格，不具有签订安置补偿协议的主体资格，该协议签订的主体违反法律的强制性规定亦属于无效的协议。根据棚户区改造的法律规定，结合协议内容来看，被告提供的协议都是与本案无关的后期可预期利益的处分，与本案被拆除的房屋无任何关联性，属于不同的标的物。原告对与本案拆除的房屋有法律上的利害关系，所以原告主体适格。本院对各方当事人提交的证据均已组织质证，经质证无异议的证据予以认定，对有异议的证据综合分析予以认定。经审理查明，原告宋爱芹系城镇职工，2000年在白马石集体土地上建设涉案房屋，于2000年10月12日取得房屋所有权证，房屋所有权证号为泰山房私字（2000）第A3095号，所有权人为宋爱芹，所有权性质为私有，房屋座落泰前办事处白马石2层楼，产权来源自建……。山东贵恒信房地产土地评估经纪有限公司曾于2017年5月27日就原告房屋市场价值进行过评估，评估价格是310万元。2008年开始，白马石社区实施旧村改造，白马石委会制作《白马石旧村改造拆迁住宅房屋及附属物补偿一览表》，该一览表标注日期为2011年11月24日，被拆迁人为宋爱芹，该一览表涉及楼房面积、房屋总面积、房屋货币补偿面积、房屋货币补偿费、附属物补偿费、搬迁补助费、安置补偿费等内容。该“一览表”上有“宋爱芹”签名及手印，原告在2017年11月28日委托刘长军领取附属物补偿款、并委托刘长军于2017年11月28日以原告的名义与李士禄签订《协议》，将白马石委会安置的180平米两套回迁房屋转让给李士禄，后原告丈夫收到转让款。白马石委会于2017年12月8日对涉案房屋实施了拆除行为。另查明，宋爱芹于2017年11月28日与刘长军签订委托代理协议，显示如下内容“今委托刘长军全权处理白马村房子拆迁事宜”。刘长军于同日以宋爱芹的名义与李士禄签订《协议》，协议的甲方为宋爱芹代理人刘长军，乙方为李士禄。该协议的相关内容为“根据相关法律、法规的规定，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上签订本协议。第一条、因甲方位于白马石的房屋被依法拆迁，甲方自愿将其回迁安置的房屋转让给乙方，总面积180平方，房价每平方6000元，总房价1080000元（大写壹佰零捌万元整）。第二条，由于上述的房屋尚未施工，自甲方收到房款后（以银行转账为准），该房屋的所有权、认购合同权利以及回迁户享有的权益等有关该房屋的一切权益均归乙方享有，甲方对该房屋不再享有任何权益。第三条、本协议签订后，双方应共同遵守，不得无故反悔。双方如有一方反悔，除按房价的200%赔偿对方损失外，还应支付房价的30%的违约金。第四条、本协议一式四份，甲乙双方及证明人各执一份。签字后生效”。刘长军于2017年11月29日代宋爱芹书写收到条一份，载明“今收到房款壹佰零捌万元（1080000元）”。刘长军于同日书写“宋爱芹白马石房于2017年12月5日前全部搬完”。本院认为，白马石委会在2008年开始实施旧村改造，原告宋爱芹涉案房屋在改造范围内，被告提交的原告（代理人）签字的《房屋及附属物补偿一览表》、2017年11月28日原告（代理人）与李士禄签订的《协议》、2017年11月29日原告（代理人）收到条、2017年12月5日前全部搬完的承诺书等证据，能够证实原告就涉案的房屋已经与白马石委会达成安置补偿协议，并享受了白马石委会回迁安置政策。原告宋爱芹委托刘长军领取附属物补偿款以及转让两套拆迁补偿房屋给李士禄的行为，应视为原告对涉案的房屋已经作出了处分，其与本案已经没有利害关系，其已不具备提起本案行政诉讼的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告宋爱芹的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张云翼审 判 员  王西珍人民陪审员  刘丽华二〇二〇年八月十二日书 记 员  张甜甜