广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1806号上诉人（原审原告）：黎炳佳，男，汉族，1951年4月27日出生，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************811。委托代理人：黎满滔，男，汉族，1974年10月20日出生，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************853，系黎炳佳之子。上诉人（原审被告）:广州市南沙区东涌镇人民政府，住所地广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，职务：镇长。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区综合行政执法局，住所地广州市南沙区********港口大厦。法定代表人：刘庆义，职务：局长。委托代理人：张琳，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上诉人黎炳佳及上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）因与被上诉人广州市南沙区综合行政执法局（以下简称南沙执法局）行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1466号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年8月8日，东涌镇政府工作人员对广州市南沙区*****进行现场拍照、制作检查笔录。《检查笔录》主要记录如下内容：1、发现上述地址内有两座建筑物，其中位于**51号北侧的一座一层砖混结构建筑物（自编①号），目前已建至首层封顶，占地面积和建筑面积均为27.6平方米（长9.2米×宽3米）；位于自编①号北侧的****砖混结构建筑物（自编②号），目前已投入使用，现作厕所之用，占地面积和建筑面积均为10.44平方米（长3.6米×宽2.9米）。出资人黎炳佳。2、工作人员现场丈量、拍照取证。3、被检查人现场未能出示城乡规划行政主管部门的报建审批文件。同日，东涌镇政府作出穗南东询字〔2019〕100695号《询问通知书》要求黎炳佳携带有关资料到东涌镇城管执法队接受询问调查及听取处理意见。2019年8月10日，东涌镇政府规划建设办公室出具《情况说明》，内容如下：1、经核，东涌镇**村**51号北侧地址现状建筑，并未按照广州市农村村民住宅规划报建的要求办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》。2、东涌镇**51号北侧，该地址在东涌镇**村村庄规划范围内。2019年8月16日，东涌镇政府对黎炳佳作出穗南东告字[2019]100081号《告知书》，告知黎炳佳将对其作出责令限期自行拆除违法建设的行政处理，并告知黎炳佳享有陈述申辩的权利。2019年8月20日，东涌镇政府对黎炳佳作出穗南东违建处字[2019]100232号《违法建设行政处理决定书》，主要内容如下：当事人黎炳佳未取得城乡规划行政主管部门的报建审批文件，在南沙区东涌镇**村**51号北侧兴建两座均为一层的砖混结构建筑物。上述行为已经违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第三十七条之规定，有现场照片、《检查笔录》《调查笔录》等证据。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十八条的规定，决定对当事人作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。行政处理的履行方式和期限：接到该决定书之日起3日内自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，该镇将依法强制拆除。同日，东涌镇政府作出穗南东强公字[2019]100096号《限期拆除违法建设公告书》，以公告督促违法建设当事人在上述行政处理决定规定的期限自行拆除。2019年8月26日，东涌镇政府作出穗南东强催字[2019]100232号《催告书》，要求黎炳佳在2019年8月29日前将违法建设拆除完毕，该《催告书》一并告知黎炳佳在作出行政强制执行前享有陈述申辩的权利。2019年8月30日，东涌镇政府作出穗南东强拆字[2019]100026号《强制拆除违法建设决定书》，主要内容为该镇决定于2019年9月2日对黎炳佳案涉违法建设实施强制拆除，请黎炳佳在强制拆除前自行搬出相关财物等。该强拆决定一并告知黎炳佳申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。诉讼中，原告黎炳佳确认案涉建筑物由其出资建设，该建筑物于2019年9月3日被拆除，被告东涌镇政府确认案涉建筑物于2019年9月3日由其单独拆除，与被告南沙执法局无关。原告黎炳佳及被告东涌镇政府均确认案涉建筑物位于土地征收范围内。原告黎炳佳对强制拆除案涉建筑物的行为不服，诉至该院。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”据此，被告东涌镇政府具有拆除其辖区内违法建设的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”诉讼中，东涌镇政府确认其为2019年9月3日拆除行为的实施主体，南沙执法局主张其未参与拆除工作。本院综合考量职权依据、具体的拆除行为实施主体，认定东涌镇政府为本案适格被告，南沙执法局并非本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，原告未能提供证据证明其已取得案涉建筑物的相关报建手续，被告东涌镇政府于2019年8月20日作出《违法建设行政处理决定书》，并于同日作出《限期拆除违法建设公告书》，于2019年8月26日作出《催告书》，于2019年8月30日作出《强制拆除违法建设决定书》，后于2019年9月3日实施了强制拆除行为，但未提供证据证明在实施强制拆除行为时制作了执法笔录，程序轻微违法。案涉建筑物位于征收补偿范围内，征收补偿标准是在一定范围内普遍适用的标准，原告有可能根据征收补偿标准获得相应的补偿，但被告东涌镇政府迳行强制拆除案涉建筑物，将导致原告丧失其可能获得的补偿，对原告不公平，案涉建筑物的相关问题应当在征收补偿中一并处理，被告东涌镇政府未对案涉建筑物的征收补偿标准和具体情况进行调查，迳行强制拆除案涉建筑物，明显不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2019年9月3日强制拆除原告黎炳佳位于广州市南沙区******51号房屋北侧的行政行为违法。上诉人黎炳佳不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认为东涌镇政府未提供证据证明其在实施强制拆除行为时制作了执法笔录，程序轻微违法，根据行政诉讼法第七十四条确认其行政行为违法。但事实上，我方房屋已被东涌镇政府实施的严重违法行为强拆，利益受到严重损害，我方认为东涌镇政府的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条内容，属于严重违法。二、原审法院认为南沙执法局并非本案适格被告，从照片和视频可看出参与指挥和主要的拆除人员及车辆均是南沙执法局的，一审庭审中执法局也承认其有参与强拆行为，因此我方认为南沙执法局是本案适格被告。综上，请求二审法院：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1466号《行政判决书》，改判东涌镇政府的行为严重违法；二、改判南沙执法局为本案适格被告；三、本案诉讼费由南沙执法局、东涌镇政府负担。上诉人东涌镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、我府作出的强制拆除行为程序合法。一审庭审中，黎炳佳就自认我府在强制拆除前已将建筑物内物品搬出，强制拆除时涉案建筑物内已没有放置物品。我府于2019年9月3日依法进行拆除时，对整个强拆过程均有录音录像，《广州市违法建设查处条例》第二十二条第二款要求执法机关在强制拆除过程中要做好执法记录工作，而非要“制作执法笔录、现场拍照、录音录像”兼具。我府已经做好相关的执法记录工作，强制拆除行为程序合法。二、我国法律并未规定纳入征地拆迁法内的房屋就不能进行违建查处。（一）我国法律授权地方政府查处未经批准或违反规划的违法建设，但并未规定只要违法建设被纳入征地拆迁范围就不能进行查处、拆除。如认为涉案建筑物的相关问题应当在征收补偿中一并处理，无疑是否定了法律所授予地方政府查处违法建设的职责，这会变相鼓励村民进行违法建设，增加地方政府执法难度，不利于地方政府加强城乡规划建设，促进节约土地、创新社会管理，也不利于提高公民法治意识，强制规范公民依法办事。（二）根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四条规定，国务院也要求各地加强对违法用地及建筑物和其他设备的查处工作，涉案建筑物并无合法的用地及报建手续，依法属于违法建设并已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，依法应当予以拆除，我府对涉案违法建设的拆除合法合理。三、根据征地拆迁相关法律规定，违法建设依法不予补偿和安置，我府依法查处涉案建设，并未侵犯黎炳佳的合法权益。根据《关于印发＜广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法＞的通知》第二十六条第三款，已被行政主管部门认定违法用地或违法建设并责令恢复原状或限期拆除的房屋，不予补偿和安置，由此可见，征地拆迁的相关法律规定并不排斥政府依法查处被划入征地范围内的违法建设。同时，根据征收政策，如被行政主管部门认定为违法建设的房屋，是不能予以补偿和安置的。因此，无论是根据征收政策还是查处违法建设的法律规定，黎炳佳依法都不能得到补偿。涉案建筑没有土地使用权证，未到村委会办理报建审批手续，未取得规划部门报建审批文件，属于违法建设，不能得到补偿，我府依法查处违法建设，并未侵犯黎炳佳的合法权益。综上所述，我府的强制拆除行为事实清楚、证据充分、程序正当，并未侵犯黎炳佳的合法权益，我方行政行为合理合法，请求二审法院：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1466号《行政判决书》；二、本案一审、二审诉讼费用全部由黎炳佳承担。被上诉人南沙执法局辩称，一、原审判决认定我局并非本案适格被告，事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。南沙区东涌镇**51号北侧房屋位于东涌镇村庄规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，应当由东涌镇政府进行查处。东涌镇政府先后对该违法建设作出了行政处理决定和强制拆除决定，我局并未参与相关的违法建设查处和房屋强制拆除工作。根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款、第二十条第三款规定，本案拆除违法建设的法定职责属于东涌镇政府。原审判决认定我局并未实施强制拆除行为，并非本案适格被告，认定事实清楚，适用法律法规正确，并无不当。二、黎炳佳认为我局是本案适格被告，没有事实和法律依据。根据上述第一点的阐述，我局并没有本案违法建设的查处职责，也并未组织或参与强拆行为，上诉人的主张与事实不符。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为南沙执法局是否是本案适格被告以及本案强制拆除行为是否合法。关于南沙执法局是否是本案适格被告。黎炳佳提交的现场视频中虽有数名身着“城管执法”字样制服的工作人员出现，但并未显示上述工作人员实际实施了拆除行为，这与一审庭审中东涌镇政府关于其为强制拆除行为实施主体，以及南沙执法局关于执法队人员系受东涌镇政府委托赴现场协助维持秩序的陈述相吻合，并且黎炳佳未提交其他证明南沙执法局实施了强制拆除行为的证据，故本院对黎炳佳关于南沙执法局系本案适格被告的主张不予认可。关于本案强制拆除行为的合法性问题。本案中，黎炳佳未经规划许可，在广州市南沙区********51号北侧兴建两座均为一层的砖混结构建筑物，东涌镇政府经调查后于2019年8月20日对上诉人作出穗南东违建处字[2019]100232号《违法建设行政处理决定书》，决定对黎炳佳作出限期自行拆除违法建设的行政处理决定；于同日作出穗南东强公字[2019]100096号《限期拆除违法建设公告书》，公告督促黎炳佳履行自行拆除违法建设之义务；于2019年8月6日作出穗南东强催字[2019]100232号《催告书》；于2019年8月30日作出穗南东强拆字[2019]100026号《强制拆除违法建设决定书》，决定对黎炳佳上述违法建设实施强制拆除；并于2019年9月3日实施强制拆除。但黎炳佳及东涌镇政府均确认上述建筑已被纳入征收补偿范围内，故上述建筑的拆除和补偿问题应遵循相关征收拆迁补偿规定进行处理。东涌镇政府在上述建筑被纳入征收补偿范围之后，仍进行强制拆除，属于重复处理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年八月二十六日法官助理  吴悠铮书 记 员  黄英华