山东省潍坊市奎文区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0705行初16号 原告葛秋江，男，1972年9月3日生，汉族，住潍坊市经济技术开发区。 委托代理人尹兆洁，山东翰来律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局，住所地潍坊市奎文区文化路1872号。 法定代表人刘建成，局长。 出庭负责人李武松。 委托代理人吉华庚，山东元仓律师事务所律师。 被告潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人张述亮。 原告葛秋江诉被告潍坊市自然资源和规划局行政处罚、潍坊市人民政府行政复议一案，本院于2020年1月21日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日、7月3日、8月10日公开开庭审理了本案。原告葛秋江及其委托代理人尹兆洁，被告潍坊市自然资源和规划局出庭负责人李武松、委托代理人吉华庚，被告潍坊市人民政府委托代理人张述亮，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告葛秋江诉称，2000年7月，潍坊市经济技术开发区双杨街道湖淋埠村村委与原告签订协议，约定由原告将村里一个废弃的约4米深的老湾垫平后自行利用，使用期限三十年。协议签订后，原告依约将老湾垫平并在该荒地上于2013年、2017年先后建造两个临时大棚。在原告建造临时大棚期间双杨街道、社区、潍坊市自然资源和规划局的工作人员到过现场，原告将其与村委会的协议出示后，相关工作人员并未提出异议。2019年5月21日，被告潍坊市自然资源和规划局以原告非法占用耕地进行建设为由对原告作出责令退还土地、限期拆除并罚款的《行政处罚决定书》，原告对处罚决定不服向被告潍坊市人民政府申请行政复议，被告潍坊市人民政府作出对原《行政处罚决定书》部分撤销、部分维持的行政复议决定。原告认为原告所使用的土地是早已废弃多年的荒地，并不属于耕地，原告不存在违法占用耕地的行为。原告建造的临时大棚不属于《土地管理法》所调整的建筑物。处罚决定书没有适用《行政强制法》、《行政处罚法》的相关规定。被告作出的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》缺乏事实根据和法律依据，同时，给原告造成了极大的经济损失，严重侵犯了原告的合法权益。原告诉至法院，请求：1.撤销被告潍坊市自然资源和规划局作出的潍自然资行罚字〔2019〕610号《行政处罚决定书》和被告潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2019〕第215号《行政复议决定书》。2.诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.协议书。该协议是原告在2000年7月5日与潍坊市经济技术开发区双杨街道湖淋埠村村民委员会签订，双方约定，由原告将村内一个4米深的废弃老湾垫平后自行使用三十年。证明该涉案土地是村内荒地并非耕地，原告不存在违法占用耕地的行为。 2.证人证言及协议书。证明原告2013年将废弃老湾垫平后建成的临时大棚主要用途是搞养殖以及储存粮食使用，属于农业设施建设，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，原告的临时大棚不应被拆除。 3.土地利用现状图（2005）、土地利用规划图（2017）、影像图（2018）及潍坊市寒亭区长宏门窗厂国有土地使用权证一份。证明土地利用现状图中所标示的土地性质与实际不符，其中潍坊市寒亭区长宏门窗厂用地已于1999年划归国有工业建设用地，而非土地利用现状图中标注的林地，从而证明被告将原告垫平后予以使用的荒地认定是耕地也是错误的。 4.照片及卫星影像图打印件一宗。该照片是原告于2019年拍摄，是其所承包的湖淋埠村废弃大湾未利用的一部分，从照片以及卫星影像图中可以看出，现在的大湾仍是一处荒地，并非耕地，但在2017年的土地利用规划图中标注的却是耕地，与实际不符。 5.潍坊市不动产登记查询结果3份。证明湖淋埠村村民无论是宅基地还是其他设施用地都没有土地使用证。 6.视频资料。主要内容为：（1）2019年5月23日，原告到被告潍坊市自然资源和规划局处申请看涉案土地的卫星图，经原告查看2008年时，涉案土地仍然是一个大湾，并非耕地。（2）2019年7月19日原告与湖淋埠村村主任于美萍的谈话，证明湖淋埠村的村庄规划，没通知村委，也没在村里进行过公示，原告对涉案土地的性质并不知情。（3）2019年7月5日，原告与潍坊市国土资源局经济开发区分局地籍科工作人员张林的谈话，证实原告未垫平的部分，现状仍然是一处大湾，并非耕地。（4）2019年5月16日，被告潍坊市自然资源和规划局的工作人员李武松、许海松、王世团等到涉案土地现场查看现状，录像显示，原告未垫平的部分，现状仍然是一处大湾，并非耕地。（5）大湾现状图照片一张。证实大湾的现状仍是一处荒地。（6）2019年6月11日，市国土局地籍科王效来与原告的通话，其回复原告，原告的土地性质是建设用地。 7.山东省自然资源厅《关于将一项处罚事项调出权责清单的通知》。证明根据2020年1月13日山东省自然资源厅下发的上述通知，在村庄集镇规划区内未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设的处罚事项予以调出，根据该通知被告潍坊市自然资源和规划局已不具备行政处罚的职权。 8.《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规[2019]3号）文件。证明按照尊重历史依法依规便民利企的原则，经省政府同意，2018年11月14日之前的因用地建设手续不全等原因，造成土地房屋产权遗留问题的民营实体经济企业按本意见解决土地房屋历史遗留问题，应依法补办相关手续。 9．村委会证明、10.潍坊经济开发区市场监督管理局情况说明、11.电费明细表、12.面粉厂纳税证明。 9-12号证据证明，2000年至今面粉厂一直由原告经营，面粉厂系小规模纳税人，属于民营企业。结合2号证据，可以证实原告将废弃老湾垫平后建成的临时大棚，主要用途是搞养殖及其所经营的面粉厂储存粮食，均属于农业设施建设，建造行为不属于改变土地性质，不存在违法占地行为，原告的临时大棚不应被拆除。 被告潍坊市自然资源和规划局辩称，一、被告主体不适格，原告的起诉依法应予驳回。被告潍坊市人民政府作出的行政复议决定书撤销了潍自然资行罚字〔2019〕610号《行政处罚决定书》三项内容中的第一项，维持了其他两项内容，改变了原具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第二款之规定，被告潍坊市自然资源和规划局不适格，原告的起诉依法应予驳回。二、行政处罚认定事实清楚。1.潍坊经济开发区2014年度、2018年度国家卫片影像图（局部）显示：潍坊经济开发区双杨街道××村××西南角的集体土地（耕地）被非法用于建设南北两个钢构车间及硬化水泥地面等设施。根据潍坊市土地利用总体规划图、土地利用现状图，涉案土地为耕地，擅自将耕地转为建设用地违反了有关法律规定。经核查:葛秋江未经批准，在湖淋埠村集体土地（耕地）上建设钢架车间及硬化水泥地面，且未取得合法建设用地手续，其行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款等规定。后被告依法下达了《责令停止违法行为通知书》，并依法立案查处进行详细调查询问，违法占用农用地（耕地）建设事实清楚，证据确凿。三、行政处罚程序合法。1.被告立案后制作了《违法案件调查报告》，形成了《违法案件审理记录》，填制了《违法案件处理决定呈批表》，作出《行政处罚决定审查表》、《法制审核意见书》，在作出行政处罚决定前，作出了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，被告收到《延期听证申请书》后，先后多次要求原告提供其延期听证理由的证明材料，原告拒绝提供任何材料，被告潍坊市自然资源和规划局向原告下达了《通知书》要求提供延期听证理由证明材料，原告未按要求提供，后被告作出《行政处罚决定书》并送达，程序符合法律规定。四、行政处罚适用法律正确。行政处罚根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法事实条例》第四十二条，以及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定作出，适用法律正确，处罚适当。 被告潍坊市自然资源和规划局为证明其主张，在答辩期内向本院提交了以下证据、依据: 1.潍政府决字〔2019〕第215号《行政复议决定书》。证明复议机关撤销了行政处罚决定第一项处罚内容，改变了原行政行为，根据行政诉讼法规定，被告潍坊市自然资源和规划局不是适格被告。 2.2-1潍坊经济开发区2014年国家卫片影像图（局部）、2-2潍坊经济开发区2018年国家卫片影像图（局部）、2-3潍坊经济开发区2018年国家卫片影像图（局部）（2014年、2018年国家卫片图斑）、2-4土地利用总体规划图、2-5年潍坊经济开发区土地利用现状图（2017）、2-6《涉嫌违法占地线索核查报告》。证明被告通过卫星影像图发现原告违法占地建设的违法线索，原告非法建设的土地为耕地。被告于2019年3月11日对违法线索登记并进行核查，出具了《核查报告》。2-2号、2-3号卫片是由国土资源部利用卫星遥感监测拍摄的土地利用情况影像图，该影像图在国家数据库中存储。2-4号规划图经山东省人民政府批准现行有效的土地规划，国家数据库中存储。从该两份证据显示涉案土地为耕地，原告未经批准在该土地上进行建设属违法行为。原告于2019年5月23日在被告处现场看过数据库中的相关信息，并提出政府信息公开，原告对规划图等相关信息并无异议。2-5土地利用现状图，数据来源第二次全国土地调查-2017年度变更。2-6号《涉嫌违法占地线索核查报告》，被告于2019年3月11日对违法线索登记并进行核查，出具了《核查报告》。 另提供，2-7，2008年、2010年、2014年、2017年潍坊经济开发区土地利用现状图（局部），2008年现状图数据来源2008年土地详查数据，其他现状图数据来源全国土地调查（-2010年度变更、-2014年变更、-2017年变更）。证明原告非法占用的涉案土地为耕地。 2-8，2009年、2013年、2014年、2017年、2018年潍坊经济开发区遥感影像图（局部），数据来源2009年、2013年、2014年、2017年、2018年、2019年度国家下发卫星遥感影像数据，证明涉案的厂房为2014年、2017年违法占用耕地建设。 2-9，视频资料光盘，证明上述提供的土地利用现状图、土地利用总体规划图、卫星遥感监测影像图数据提取过程，上述数据来源国家自然资源数据库，证据合法有效。 3.3-1《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、3-2送达回证、3-3《建议对湖淋埠村村民葛秋江土地违法行为采取强制措施的报告》。证明根据核查结果，被告要求原告停止其违法行为，拆除违法建设的钢架棚，恢复土地耕种。并于2019年3月12日向原告送达上述《通知书》。后被告建议潍坊经济开发区管委会组织相关部门共同对原告违法行为采取措施。 4.4-1《立案呈批表》、4-2《葛秋江询问笔录》及身份证明、4-3《于美萍询问笔录》及身份证明、4-4现场照片一组、4-5现场勘测图、4-6《现场勘测笔录》。证明被告依法进行立案，立案后，被告依法通过询问原告及原告所在村委负责人，进行现场勘验，对本案进行了调查取证，原告存在占用耕地进行违法建设、不符合土地利用总体规划、未取得的合法用地手续等违法行为。李武松即是执法检查工作机构负责人也是国土资源主管部门的分管负责人，由其在审批表上签字符合规定并无不当。4-3询问笔录是于美萍是到经济开发区分局接受调查并详细核对笔录后签字确认的。 5.5-1《违法案件调查报告》、5-2《违法案件审理记录》、5-3《违法案件处理决定呈批表》、5-4《行政处罚决定审查表》、5-5《法制审核意见书》。证明根据相关证据，被告于2019年3月23日依法对本案出具了调查报告，并对本案进行审理。经过审查，同意对原告作出行政处罚。 6.6-1《行政处罚告知书》、6-2《行政处罚听证告知书》、6-3送达回证、6-4《听证申请书》及《申辩书》、6-5《听证通知书》、送达回证及送达照片一组、6-6《听证会公告》及公告公示照片两组、6-7《延期听证申请书》、6-8要求原告提交延期听证证明材料的短信记录、6-9《通知书》（潍自然资听字〔2019〕第610-2号）及送达回证、6-10《行政处罚决定书》及送达回证、送达照片一组。证明被告作出行政处罚决定前，于2019年3月29日作出了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并于2019年3月29日向原告送达。被告收到原告2019年4月1日提出提出的听证申请后，制作《听证通知书》并向原告送达，且制作《听证会公告》，于原告住所地村委会公告栏及潍坊市国土资源局经济开发区分局党务政务公开栏进行公示。原告申请延期听证后，被告多次要求原告提供延期听证的证明材料。2019年5月16日作出《通知书》并向原告送达，再次限期要求原告提供延期证明材料。因原告未提交申请延期的证明材料，放弃听证权利，被告于2019年5月21日作出了《行政处罚决定书》，并于当日向原告送达。6-5证据，系原告拒绝签收送达回证的情况下，被告依法采取了留置送达的方式，并在原告所属村委会进行公告，原告已经收到该听证通知书，并且向被告提出延期听证申请，送达文书内容原告已经知晓，送达过程并无不妥。被告执法人员送达听证通知书时，与原告多次电话、短信沟通，原告均无正当理由拒绝签收，被告留置送达并有在场见证人签字。 7.关于涉案地块耕地变迁过程及全国第二次土地调查等有关情况说明。证明原告涉案地块的变更过程及全国第二次土地调查的时间、主要任务、技术方法、主要数据成果的公布时间。 8．《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条、9.2.3条。证明被告对原告的处罚程序合法，符合规定。 9．《第二次全国土地调查技术规程》（2008年）。证明设施农用地的图例颜色为淡黄色、果园的图例颜色为浅黄色。 10．《山东省土地利用现状更新调查技术细则》（2004年）。证明葛秋江车间所在的涉案地块的图例颜色没有发生变化，有变化的是周边图例颜色，例如果园的图例2008年一调的颜色为浅红色，2008年之后二调的颜色为浅黄色；设施农用地的图例2008年一调的颜色为浅绿色，2008年之后二调的颜色为淡黄色；畜禽饲养地的图例2008年一调的颜色为浅红色加小鸡符号，2008年之后二调的颜色为淡黄色。需要说明的是，二调前设施农用地和畜禽饲养地，二调之后合并为设施农用地。并提交9号、10号证据的书面说明，原告进行信息公开时，被告提交给原告的材料是真实的，仅2017年土地利用规划图名称标注错误。 11.延期下达行政处罚决定书审批表。证明涉案地块案情复杂，经批准后准予延期下达行政处罚决定书。 被告潍坊市人民政府辩称，一、复议程序合法。被告于2019年6月3日收到原告行政复议申请材料，于2019年6月8日发送提出行政复议答复通知书，潍坊市自然资源和规划局于2019年6月18日提供《行政复议答复书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定。被告于2019年7月28日作出潍政复决字〔2019〕第215号行政复议决定书，并依法邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十ー条规定。二、复议决定事实清楚、适用法律正确。根据原告与潍坊市自然资源和规划局提交的复议证据材料，被告经审理认为，原告与湖淋埠村民委员会于2000年7月签订协议，且未有证据表明该协议无效，潍坊市自然资源和规划局无权认定该协议无效并要求原告将1918平方米土地退还湖淋埠村委会。但是原告在湖淋埠村建设南北两个钢架棚车间及硬化水泥地面等设施未经过申请及审批手续，潍坊市自然资源和规划局依职权要求原告限期拆除且恢复土地原状符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》相关规定，被申请人给予原告57370元罚款并无不当。综上，行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请依法驳回原告的诉讼请求。 被告潍坊市人民政府为证明其主张，在答辩期内向本院提交了以下证据、依据: 1.1-1行政复议申请书、1-2送达回证、1-3申请书收到证明。证明被告收到原告复议申请及时间，复议程序合法。 2.2-1提出答复通知书、2-2送达回证。证明被告法定期限内要求被申请人作出答复，复议程序合法。 3.行政复议答复书。证明被申请人于法定期限内提交答复，复议程序合法。 4.4-1复议决定书、4-2EMS凭证。证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达，复议程序合法，复议内容合法。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告潍坊市自然资源和规划局质证后认为： 对1号证据协议书，被告不是该协议的当事人，对该协议不知情，且该协议公章模糊不清，该协议的真实性无法确定，对协议的真实性不发表意见。对其证明的事项有异议，该协议所描述的地块是否与本案涉案土地为同一地块无法确定，该协议并未载明该地块不是耕地，也未允许原告可以进行非法建设，因此，该协议不能证明该涉案土地是村内荒地并非耕地、原告不存在违法占用耕地行为的主张。该协议与本案无关。 对2号证据证人证言及协议，证人未出庭作证，真实性有异议，根据证据的有关规定，该证人证言不能作为认定本案事实的依据，所证明的内容与事实不符。原告在案件调查询问笔录中自述，其在涉案土地上建设的是车间，现出租给了潍坊百事达机械有限公司和潍坊尚昊热泵有限公司两家公司，这两家公司都是工业企业，与原告所说的“用于养殖和存储”及证明中描述的为养殖钢构棚自相矛盾。从被告提供的现场照片也可以看出，原告建设的是工业车间，原告的行为已经构成违法改变土地用途进行非法建设，违反了土地管理法等法律法规的规定，依法应当拆除,协议与本案无关。涉案土地上北车间是2014年建设的，被告曾经于2014年4月11号向原告下达过责令停止违法行为通知书，与原告陈述的2013年用于养殖相矛盾。 对3号证据土地利用现状图及潍坊市寒亭区长宏门窗厂国有土地使用权证一份，对土地利用现状图的真实性无异议。对该证据的证明内容有异议，从该土地利用现状图可以清楚的看出，涉案土地为耕地，原告在该现状图中也用文字标出涉案土地为耕地。至于原告认为“大湾是废弃地，不是耕地”的说法只是原告自己主观臆断和自圆其说，其对“耕地”的认知与法律规定和事实存在严重不符，原告认为涉案土地不是耕地没有任何事实依据和法律依据。潍坊市寒亭区长宏门窗厂国有土地使用权证的真实性有异议，该证据与本案无关。对其中的2017年土地利用规划图、2018年影像图，真实性有异议，图纸标注名称不正确，标注内容不正确。 对4号证据照片及卫星影像图打印件一组，该照片是原告单方制作，拍摄的出处和时间都无法确定，对该证据不予认可。对原告的行政处罚就是被告依据卫星影像图中发现的涉案土地存在违法建设线索后，根据土地利用总体规划及现状图，经现场勘查和调查，确定原告违法建设后进行的处罚。原告在对该证据的质证意见中陈述“现在的大湾仍是一处荒地，并非耕地，但在2017年的土地利用规划图中标注的却是耕地”，原告也认可2017年的土地利用规划图确定的涉案土地为耕地。是否是耕地是以2017年的土地利用规划图为依据来确定的，并不是按原告的解释来否认涉案土地是耕地的法律事实。该证据恰恰证明涉案土地为耕地。 对5号证据潍坊市区不动产登记查询结果3份，真实性无异议，该证据与本案无关。 对6号证据视频资料，真实性有异议，单方制作不予认可，录像的时间为违法占地处罚程序完毕后，与本案无关，录像中是被告单位工作人员，但录像中工作人员未到现场，不了解涉案地块的具体情况，只是政策性的解答，其陈述的情况与实际不符，涉案地块实际为耕地。通过视频播放看出画面语言不清，看不出原告所表达的内容，原、被告双方都提交的2017年的土地利用规划图中已明确涉案土地为耕地，且原告也在质证意见中认可2017年的土地利用规划图标注的是耕地。土地利用规划图是经山东省人民政府批准的，是确定土地类别的合法依据，未经依法修改任何人任何单位都不能改变土地性质及类别。因此，原告提供的该证据不能证明涉案土地不是耕地的事实。 对7号证据《山东省自然资源厅关于将一项处罚事项调出权责清单的通知》，真实性无异议，该文件发布时间为2020年1月13日，本案行政处罚是2019年5月21日作出，该文件即使是真实的也对本案不具有约束力，该文件规定是将“村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或违反规划的规定进行建设的处罚事项予以调出”，针对的是未按规划审批程序批准或违反规划的规定进行建设的处罚事项的规定，本案是违法占地的处罚，该文件与本案无关本案土地不属于上述范围，与本案无关。 对8号证据鲁自然资规〔2019〕3号文件，真实性无异议，本案原告的面粉厂不属于民营企业，该指导意见强调的是土地房屋产权遗留问题的指导意见，本案是原告非法占地，不适用该文件，与本案无关。 对9号证据村委会证明，真实性不予认可，村委会无法证明长宏面粉厂是否经营及经营状态，与事实不符，与本案无关。 对10号证据潍坊经济开发区市场监督管理局情况说明，真实性无异议，不能证明原告主张的证明事项，面粉厂经营期限至2008年5月10日已经到期。 对11号证据电费明细表，真实性有异议，与本案无关，不能证明原告主张的证明事项。 对12号证据面粉厂纳税证明，真实性有异议，与本案无关，不能证明原告主张的证明事项。经查，面粉厂法定代表人为葛茂圣，与本案无关，且工商登记查询显示，该面粉厂到期后，经营状态为注销，已经不存在。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告潍坊市人民政府质证后认为， 对1号证据协议书的真实性无异议，其他质证意见同被告潍坊市自然资源和规划局。 经庭审质证，对被告潍坊市自然资源和规划局提供的证据，原告质证后认为： 对1号证据行政复议决定书真实性无异议，关于被告潍坊市自然资源和规划局的诉讼主体资格，原告认为其作出的行政行为，适用法律错误，程序违法，请法庭依法认定。 对2-1号2014年国家卫片影像图（局部）、2-2号证据2018年国家卫片影像图（局部）、2-3号证据2014、2018年国家卫片图斑，真实性有异议，无提取来源，证据来源不合法，被告应当提供2000年至2018年的国家卫片影像图。 对2-4号证据潍坊经济开发区土地利用总体规划图（局部2006-2020）、2-5号证据潍坊经济开发区土地利用现状图（局部2017年度），真实性有异议，亦无提取来源，且均为局部图，无法证明原告所利用的土地性质为耕地，也无法证明该涉案土地是何时由荒地变为耕地的。 对2-6号证据《线索核查报告》真实性有异议，因线索核查报告的核查单位是潍坊市国土资源局经济开发区分局，而该报告并没有核查单位的盖章，该份报告作出不合法，不能作为定性依据。 对2-7号、2-8号、2-9号证据，真实性有异议，证据提取来源有异议，为何在证据页面最下角都有标注制作人，是否可以理解为有登录权限的人员可以自行制作编辑，如果是的话，对数据图所呈现的土地性质、位置等是否会掺杂个人观点，其中被告本次提供的证据中，2008年潍坊经济开发区土地利用现状图（局部）显示原告的涉案地块为坑塘水面，而在原告在本案第一次开庭时提供的3号证据2005年、2008年土地利用现状图中显示，2008年是耕地，2005年是坑塘水面，因此对证据真实性有异议。 对3号证据《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》3-2号证据送达回证、3-3号证据《建议对湖淋埠村村民葛秋江土地违法行为采取强制措施的报告》，真实性无异议。 对4-1号证据《立案呈批表》，真实性有异议，其中经办人员签字、执法监察工作机构负责人签字、国土资源主管部门分管负责人签字处均为李武松一人签字，对该程序，原告认为不合法。 对4-2号证据《葛秋江询问笔录》、4-4号证据现场照片一组，真实性无异议。 对4-3号证据《于美萍询问笔录》，真实性有异议，被告潍坊市自然资源和规划局先让于美萍在空白纸上签的字，询问笔录内容是后打印上去的。于美萍本人对笔录的内容并不知情。 对4-5号证据《现场勘测图》、4-6号证据《现场勘测笔录》，真实性有异议，无勘测人、测量员的资质证明。 对5-1号证据《违法案件调查报告》、5-2号证据《违法案件审理记录》、5-4号证据《行政处罚决定审查表》、5-5号证据《法制审核意见书》，真实性无异议。 对5-3号证据《违法案件处理决定呈批表》，真实性有异议，该证据中承办人员、执法监察工作机构负责人、国土资源主管部门分管负责人均为李武松一人签字，对该程序，原告认为不合法。 对6-1号证据《行政处罚告知书》、6-2证据《行政处罚听证告知书》、6-3号证据送达回证、6-4号证据《听证申请书》、《申辩书》、6-6号证据《听证会公告》及公告公示照片、6-7号证据《延期听证申请书》、6-9号证据《通知书》及送达回证，真实性无异议。 对6-5号证据《听证通知书》、送达回证及送达照片，真实性有异议，《听证通知书》采取的是留置送达的方式，根据法律规定，留置送达的适用条件是受送达人或者他的成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或所在单位的代表到场说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期。但在该证据中，并不能证明原告及其家属拒收文书，且在送达回证中也未注明。因此送达方式不合法。 对6-8号证据短信记录，真实性有异议，该证据仅是部分截图打印件，不能证明被告的主张。 对6-10号证据《行政处罚决定书》，有异议，该《行政处罚决定书》落款处是被告潍坊市自然资源和规划局先盖公章，后手写填的日期。对文书的该种作出形式不符合法律规定。对送达回证、送达照片真实性无异议，但不能证明被告对原告作出的行政处罚决定合法。 对7证据关于涉案地块耕地变迁过程及全国第二次土地调查等有关情况说明，真实性无异议，但对证据表述的内容有异议，根据城乡规划法第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，根据以上法律规定，原告所利用的地块在修改前是废弃老湾，被告在将该地块调绘成耕地时应当听取原告意见，但原告对自己所垫平使用的地块是何时变成耕地不知情，被告工作人员及相关测绘部门未征求原告意见，也未在村内进行公示，因此，被告据此作出的处罚决定无法律依据。另外，被告应当提供第二次全国土地调查时，对原告涉案地块的现场调查的外业图件及外业调查记录表、视频资料等，以证明涉案土地为耕地。 对8号证据，国土资源违法行为查处工作规程第9.2.2条、9.2.3条，真实性无异议，仅从规章无法证明原告行为违法及被告作出处罚的合法性。 对9号证据《第二次全国土地调查技术规程》（2008年），真实性无异议。 对10号证据《山东省土地利用现状更新调查技术细则》（2004年），真实性无异议。 对9号、10号证据的书面说明，内容有异议。第一，对被告所述的因工作人员一时疏忽，所以对原告申请政府信息公开的2017年土地规划图的名称标注有误的说法，原告持有异议。首先，是否可以理解为，被告对提取的图件可以随意标注名称；另外，原告申请政府信息公开时，是2019年5月份，即便是被告工作人员将名称标注错误，那也不可能像被告所述的标注为潍坊经济开发区土地利用总体规划图（局部2006-2020），从而可以看出，被告工作存在不严谨之处。第二，关于被告所述的2019年5月，提供给原告的2008年土地利用现状图，与被告提供的补充证据潍坊经济开发区土地利用现状图（局部2008）是结论性图件和过程性图件的区别的说法，原告持有异议。以上说法均是被告单方说辞，并没有有效依据可以证明。第三，关于被告所述的，提供给原告的政府信息公开图鉴是历史数据，只做参考的说法，原告不予认可。原告作为当事人，对自己所使用的地块性质变更情况依法享有知情权，因而才向政府申请信息公开，被告作为执法者，其提供给原告的图件，应是与涉案地块相关的图件，且与对原告作出的处罚相符合的图件，这才是符合常理的。但被告在说明中陈述这些图件现在已经不用了，那既然不用了，为何提供给原告？明显不符合常理，原告不予认可。 对11号证据延期下达行政处罚决定书审批表，真实性无异议。 另外，以上证据的提供者应该是潍坊市自然资源和规划局，而非潍坊市国土资源局山东潍坊经济开发区分局。 经庭审质证，对被告潍坊市自然资源和规划局提供的证据，被告潍坊市人民政府均无异议。 经庭审质证，对被告潍坊市人民政府提供的证据，原告质证后认为： 对1号证据《复议申请书》、送达回证、申请书收到证明，真实性无异议。 对2号证据《提出行政复议答复通知书》、送达回证，真实性无异议。 对3号证据《行政答复书》，真实性无异议，虽然该《行政答复书》落款是2019年6月18日，但并无有效的送达回证证实被告潍坊市自然资源和规划局是在法定的10日内作出，也不能证明在法定期限内向被告潍坊市人民政府提交了相关材料。 对4号证据《行政复议决定书》、送达回证，真实性无异议，对内容有异议，没有证据证明原告所利用的土地性质为耕地，也没有证据证明该涉案土地是何时由荒地变为耕地的；原告与湖淋埠村委有合法的用地协议，原告在建造临时大棚时村委知情并同意；原告所利用的土地是村里的荒地、闲置地，并非耕地，故对原告的处罚明显过高。 经庭审质证，对被告潍坊市人民政府提供的证据，被告潍坊市自然资源和规划局均无异议。 经庭审质证，合议庭对原告提交的证据认定如下： 1号证据系原告与所属集体经济组织的村委会签订的关于涉案土地的租赁协议，具备证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 2号证据中的证人证言，因证人未出庭作证，亦未有其他证据相互印证，对该证人证言，本院不予采信。2号证据中的协议书，系原告与案外人签订的土地转包协议，该协议书的真实性无法确定，且无其他证据相互印证，与本案亦无关联性，本院不予采信。 3号证据中的2005年土地利用现状图，被告对其图像部分真实性无异议，本院对该证据中的图像部分予以采信，对原告自行手写部分不予采信。3号证据中的国有土地使用权证，与本案无关联性，本院不予采信。 4号证据中现场照片虽原告自行制作，但该照片与法庭到现场拍摄的照片基本一致，本院予以采信。 4号证据中的卫星影像图打印件显示系来源于“GoogleEarth”，并非官方发布的文件或资料，其证据的证明力远小于被告提供的来源于国家数据库中的图像资料，原告依据该证据并不能证据涉案土地系荒地、并非耕地，对来源于“GoogleEarth”的卫星影像图，本院不予采信。 5号证据不动产登记查询结果，与本案无关联性，本院不予采信。 6号证据中关于原告到被告潍坊市自然资源和规划局处查看涉案土地卫星影像的视频资料，与被告潍坊市自然资源和规划局提供的证据2008年土地利用现状图相一致，但与本案审查的行政处罚行为没有直接关联性，本院不予采信。 6号证据中关于原告自行录制的与于美萍谈话过程的视频资料，该视频资料并未显示出于美萍否认其在被告潍坊市自然资源和规划局调查笔录上签字的真实性，原告亦未有其他证据证明于美萍在被告潍坊市自然资源和规划局的调查笔录上的签字并非于美萍本人所签，对该视频资料，本院不予采信。 7-8号证据系关于被告相关职权和处理土地房屋历史遗留问题的规范性文件，并非证据，不属于认证范畴。 9-12号证据原告主张长宏面粉厂经营状态，但上述证据不能证明长宏面粉厂与被告处罚的违法占地行为之间的关联关系，本院不予采信。 经庭审质证，合议庭对被告潍坊市自然资源和规划局提交的证据认定如下： 1-6号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 7号证据系被告关于涉案地块耕地变迁过程及全国第二次土地调查等有关情况说明，系被告陈述，并非证据。 8号证据系被告作出行政处罚行为的依据，并非证据，不属于认证范畴。 9-11号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 经庭审质证，合议庭对被告潍坊市人民政府提交的证据认定如下： 1-4号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 经审理查明，被告潍坊市自然资源和规划局在工作核查中发现，原告涉嫌非法占地建设钢架棚车间及硬化水泥地面，遂于2019年3月12日作出责令停止违法行为通知书和责令改正通知书。要求原告立即停止违法行为，进行改正，并送达原告。同日，被告潍坊市自然资源和规划局将上述情况通报给潍坊经济开发区管委会。 2019年3月13日，被告潍坊市自然资源和规划局对原告涉嫌违法占地的情况立案。同日，被告潍坊市自然资源和规划局对原告进行调查询问，该询问笔录载明：原告手机号为139××××9087，原告认可在北外环路以北、白浪河以西、××村××西南角建设钢架棚，南面钢架棚是2017年11月建的，长约65米、宽10米，北面钢架棚是2003年左右建的，长49米、宽12米，共占用湖淋埠村土地约2.3亩，2004年建设的水泥地面，当时主要用于车间仓库，现在分别出租给潍坊百事达机械有限公司和潍坊尚昊热泵有限公司。原告使用涉案土地是因为2000年原告和村里签订了用地协议，村委告诉原告可以垫平后当建设用地使用，进行建设前未到建设主管部门办理用地手续。 2019年3月14日，被告潍坊市自然资源和规划局对涉案地块进行了现场勘测，并制作勘测笔录。经现场勘测，涉案地块位于潍坊经济开发区白浪河以西、北外环路以北、××村××南，在该地块建设两个钢架棚车间仓库，为湖淋埠村集体土地，建筑面积1531平方米，中间水泥地面387平方米，整个院落占地1918平方米（合2.88亩）。原告在现场勘测笔录上签字认可，但注明系经过湖淋埠村委同意建设。 2019年3月20日，被告潍坊市自然资源和规划局对潍坊经济开发区双杨街道湖淋埠村村委会主任、党支部书记于美萍进行调查询问，该询问笔录显示：于美萍陈述，涉案土地上的钢架棚是原告葛秋江所建，南面车间是2017年建的，北面车间是2014年建的。现在钢架棚已经租赁出去了，建设钢架棚占用了大约5亩左右，建设之前原址是个湾，后来原告填平后进行建设，建设之前没有到街办、社区和村委等相关部门办过手续。涉案土地以前是村里机动地，非耕地，是荒地、闲置地。 该违法占地案件经研究后，2019年3月29日，被告潍坊市自然资源和规划局于分别作出潍自然资行告字〔2019〕610号行政处罚告知书、潍自然资行听字〔2019〕610号行政处罚听证告知书，并送达原告，对拟作出的处罚决定、违法事实、法律依据和陈述申辩权利、听证权利和听证期限等告知原告。 2019年4月1日，原告向被告潍坊市自然资源和规划局递交听证申请书，要求听证，并提交申辩书。 2019年4月11日，被告潍坊市自然资源和规划局作出听证通知书，载明听证的依据、时间（4月18日）、地点、听证人员和权利义务、注意事项等。在该听证通知书送达过程中，被告潍坊市自然资源和规划局工作人员到原告家中送达，大门口关闭，被告潍坊市自然资源和规划局工作人员将听证通知书贴在原告门上，同时，在所在湖淋埠村的党务村务公开栏中张贴了听证会公告。 2019年4月16日，原告向被告递交延期听证申请，提出因身体不适，突然晕倒，经医院检查系脑梗复发，现正在治疗中，根据《国土资源听证规定》之规定请求延期听证。 2019年4月18日，该行政处罚案件承办人李武松短信回复原告：“经研究，准予延期。但是，请你务必于明天将医院诊断证明原件送来，也请你委托律师或代理人于2019年4月21日9点参加听证会，收到请回复”。4月20日，承办人李武松短信问询原告：“你明天能委托律师或代理人参加听证会吗，收到请回复”。原告：“李大队，能不能通融通融，过了五一节我就去听证，现在雇个律师挺贵的，张口要一万多，请谅解”。“同不同意回个话”。承办人李武松：“你抓紧把医院诊断证明书给我们，根据你的情况上级机关研究后才能确实五一后听证会的具体时间”。原告：“医院说出院时给开，现在医生不给开，我也是没办法，请李大队谅解，突发事件谁也不愿意，我很想快点听证，了了心事”。“我这几天为了听证的事，让医生天天给我打进口药，恢复的挺快的”。承办人李武松：“什么时候出院”。原告：“估计五一节后没几天就能回来听证了”，“因为听证是我的权利，所以我不会轻易放弃的”，“我要是明天回去听证，在听证会上万一一激动，再犯了病，听证会不也开不下去了吗”，“望李大队谅解，给个准话，要是听证会非要明天开，我也没办法，我就回去参加听证”。承办人李武松：“请你在第一时间送来医院诊断证明书”。原告：“我回去第一时间先给你送证明”，“李大队，明天还开不开听证会”。承办人李武松：“明天暂时不开了”，“诊断证明书要写明住院的起止时间和病情等”。5月8日，承办人李武松：“葛秋江，你回来了吗？请你尽快将诊断证明书给我们”。原告：“还没回去”，“血管里还要打个撑”，承办人李武松：“先把诊断证明书或病历等材料发快递过来”。 2019年5月10日，经被告潍坊市自然资源和规划局部门负责人审批，延长办案期限。 2019年5月16日，被告潍坊市自然资源和规划局作出潍自然资听字〔2019〕610-2号通知书并送达原告。通知书载明：因原定于2019年4月18日上午9:00举行听证会，4月16日葛秋江以生病治疗为由通过特快专递形式提出书面延期听证申请，为保证葛秋江合法权益，针对听证事项再次通知如下，根据《山东省行政处罚听证程序实施办法》第七条第二款规定，通知葛秋江务必于5月20日前提供延期听证理由的证明材料（医院诊断证明或病历等书面材料），逾期不提供，视为放弃听证权利。 2019年5月21日，被告潍坊市自然资源和规划局作出本案审查的潍自然资行罚字〔2019〕610号行政处罚决定书，认定原告未经批准，分别于2014年、2017年11月在××村××西南角，擅自占用双杨街道湖淋埠村集体土地1918平方米（合2.88亩），其中耕地1901平方米，建设南北两个钢架棚车间及硬化水泥地面等设施，该宗地不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款规定。认定违法事实的依据：1.询问笔录2份（当事人葛秋江、双杨街道湖淋埠村党支部书记兼村主任于美萍各一份）；2.勘测笔录及勘测图1份；3.土地利用现状图（局部）；4.土地利用总体规划图（局部）；5.现场照片6张。认为原告在接到处罚告知书、听证告知书后于4月3日提出听证要求，被告于2019年4月11日给原告送达了听证通知书，定于4月18日上午9：00举行听证会。4月16日，原告以生病治疗为由从北京通过邮寄快递形式向被告提出了书面延期听证申请。4月17日、4月20日、5月8日、5月16日，被告工作人员多次告知原告提供延期听证理由的证明材料（医院诊断证明或病历）。直到5月20日，原告仍未提供医院诊断证明或病历，只提供了2张（3月29日、5月20日）潍坊医学院附属医院的门诊购药票据，不能证明原告4月18日生病在北京治疗而不能参加听证的事实，延期听证的理由不成立，视为放弃听证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和实施条例第四十二条的规定，处罚如下：1.责令将非法占用的1918平方米土地退还给潍坊经济开发区双杨街道湖淋埠村村民委员会；2.限15日内拆除在非法占用1918平方米土地上建设的两个钢架棚车间及硬化水泥地面等设施，恢复土地原状；3.对非法占用1901平方米耕地处以每平方米30元的处罚，计人民币57030元，对非法占用17平方米建设用地处以每平方米20元的罚款，计人民币340元，共计人民币57370元。一并告知当事人复议权利和诉讼权利。该行政处罚决定书直接送达原告，原告拒绝签字，留置送达。 原告不服上述行政处罚决定，于2019年6月3日向被告潍坊市人民政府申请行政复议，被告潍坊市人民政府于2019年7月28日作出潍政复决字〔2019〕第215号行政复议决定书，撤销潍自然资行罚字〔2019〕610号行政处罚决定中的第1项，维持第2项、第3项。原告不服处罚决定和复议决定，故提起本案诉讼。 本院认为，原、被告双方争议的主要焦点问题：一是被告潍坊市自然资源和规划局是否是本案的适格主体；二是涉案行政处罚程序，特别是听证程序是否合法；三是涉案行政处罚决定中关于事实认定，特别是对涉案地块是否是耕地的认定是否合法有据；四是涉案行政处罚事项及幅度是否合法、合理，适用法律法规是否正确；五是行政复议决定是否合法。 关于被告潍坊市自然资源和规划局的主体问题。首先，根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被告潍坊市自然资源和规划局作为土地管理部门，具有对辖区内土地进行管理和监督的法定职责，系本案适格被告。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第二款规定：“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”被告潍坊市人民政府作出的行政复议决定，对原行政处罚决定部分予以维持，部分予以改变，被告潍坊市自然资源和规划局作为行政处罚行为的作出机关，应当与被告潍坊市人民政府作为行政诉讼的共同被告参加诉讼。故被告潍坊市自然资源和规划局无论从职责权限还是行政诉讼参加人的角度，均是本案的适格被告。 关于行政处罚的程序问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。……。”人民共和国国土资源部令（第22号）《国土资源听证规定》第十九条第二款第（一）项规定，“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；……。”第二十条规定：“当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。”根据以上规定，被告潍坊市自然资源和规划局对原告拟作出的行政处罚事项，在原告已经申请听证的情形下，被告应当按照法律规定组织听证程序，保障原告的听证权利。被告经核查发现违法行为后，下达《责令停止违法行为通知书》、《责令停止违法行为通知书》，并于2019年3月13日进行立案，组织调查取证、询问有关人员，告知原告陈述申辩权和听证权利，原告申请听证。在听证程序过程中，被告潍坊市自然资源和规划局在原告递交延期听证申请后，已经分别于4月18日、4月20日准许延期听证，而在5月16日的作出潍自然资听字〔2019〕610-2号通知书载明，因原告提出延期于2019年4月18日举行的听证会，故再次通知原告务必于5月20日前提供延期听证理由的证明材料（医院诊断证明或病历等书面材料），逾期不提供，视为放弃听证权利。行政处罚决定书亦认定，直到5月20日原告仍未提供医院诊断证明或病历，只提供了2张潍坊医学院附属医院的门诊购药票据，而不能证明原告4月18日生病在北京治疗而不能参加听证的事实，延期听证的理由不成立，视为放弃听证。故被告潍坊市自然资源和规划局在4月18日、4月20日两次已经准许延期听证的情况下，仍然以原告未提交证明材料为由认定原告视为放弃4月18日举行的听证会，明显不当，且之后并未告知原告后续的听证时间和听证程序，未保障原告的听证权利，听证程序违法。 关于行政处罚的事实认定问题。根据被告潍坊市自然资源和规划局陈述和举证，其认定原告违法建设占用土地系耕地的证据，为土地利用现状图和土地利用规划图，该土地利用现状图来源于第二次全国土地调查成果，数据存储于国家地籍管理系统中的土地利用现状数据库。首先，中华人民共和国国务院令第698号《土地调查条例》第二十八条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”被告潍坊市自然资源和规划局仅凭作为土地调查成果的土地利用现状图来判定涉案地块为耕地，证据尚显薄弱。其次，原告自2000年承包涉案地块时为村内坑湾，2008年度土地利用现状图显示涉案地块为坑塘水面，2010年度土地利用现状图显示涉案地块为耕地，涉案地块村委会党支部书记兼村主任于美萍在调查笔录中亦陈述，涉案地块2012年之前是湾，后来原告将其填平，2014年、2017年原告在地上建设钢构车间，是村里机动地，非耕地，是荒地、闲置地。综合以上证据，认定涉案地块为耕地，尚需更多的证据支持。再次，根据中华人民共和国国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2107），表1土地利用现状分类和编码01项表述，耕地指种植农作物的土地，包括熟地、新开发地、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地），以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度＜1.0m，北方宽度＜2.0m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。二级分类为水田、水浇地和旱地。对照被告潍坊市自然资源和规划局提供的证据，涉案地块自2000年-2012年期间为村委坑塘水面，之后填平，2008年度土地利用现状图显示为坑塘水面，2010年第二次全国土地调查调绘为耕地，涉案地块占地面积1918平方米，其中耕地1901平方米，根据以上标准，被告潍坊市自然资源和规划局将涉案地块认定为耕地的理由，尚显不足。 关于行政处罚事项及幅度是否合法、合理。关于涉案行政处罚的第1项即责令退还土地，根据现有证据并不能否定原告与湖淋埠村民委员会签订的土地租赁协议的合法有效性，原告或湖淋埠村民委员会亦未对协议的合法有效性提出质疑，故被告潍坊市自然资源和规划局责令退还土地的处罚事项，无事实依据和法律依据。关于涉案行政处罚的第2项、第3项，因本院前述已经认定被告将涉案地块判定为耕地，尚需更多的证据、依据予以支持、论证，故关于涉案行政处罚的第2项、第3项，本院不再评价。 综上所述，被告潍坊市自然资源和规划局作出的潍自然资行罚字〔2019〕610号《行政处罚决定书》，听证程序违法，认定事实主要证据不足，应当予以撤销。 关于行政复议决定的合法性问题。被告潍坊市人民政府作出的行政复议决定事项中撤销第1项处罚的认定，合法有据，但因本院已经撤销被告潍坊市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，故被告潍坊市人民政府作出的行政复议决定，应当一并予以撤销。 本院特别指出的是，本院虽撤销被告潍坊市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，但并不意味着对原告在涉案地块上进行建设占用土地行为的认可。国家实行严格的土地管理制度，应当保护和开发土地资源，合理利用土地资源，任何个人和组织建设占用土地，必须严格遵守法律法规的规定。本案审查发现，原告在涉案地块上进行建设，并未按照法律法规的规定进行申报审批等程序，其在涉案地块上进行建设的行为，应当予以否定性评价。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告潍坊市自然资源和规划局作出的潍自然资行罚字〔2019〕610号行政处罚决定； 二、撤销被告潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2019〕第215号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告潍坊市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  崔心波 人民陪审员  张丰文 人民陪审员  韩爱民 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  马 蕾