吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行初64号 原告郝剑锋，男，1982年12月12日出生，汉族。 被告长春市宽城区人民政府，住所地长春市北人民大街3366号。 法定代表人赵心锐，区长。 委托代理人张效源，该单位工作人员。 委托代理人贾文宇，北京盈科（长春）律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。 法定代表人张志军，市长。 委托代理人李帅，司法局工作人员 原告郝剑峰诉被告长春市宽城区人民政府（以下简称区政府）未经登记建筑认定、被告长春市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院于2020年5月7日正式立案。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告郝剑锋，被告区政府委托代理人张效源、贾文宇，被告市政府委托代理人李帅，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其于1990年向案外人购买了两处住宅，该房屋位于长春市宽城区北十条三十委，面积16.66m’，购买该房屋至今由原告一家三口居住，且婚生子也因该房屋事宜就读长春市宽城区星恒实验小学。该房屋是原告唯一一处安身住宅。2019年12月17日，区政府确认该房屋为未登记的违法建筑，决定将该房屋予以拆除，但未依法对原告予以安置补偿，致使原告目前无房屋可居住。向市政府提起行政复议，市政府作出长府复［2019］6042号复议决定维持原决定。原告认为该房屋系上世纪80年代所建，按照当时的惯例，对于该类房屋的建设所有住户都无需办理房屋产权登记手续，属于历史遗留问题，国家征用或者征收或拆除时，应当予以相应安置补偿，不能使原告无家可归。综上，请求撤销长宽征未认决［2019］0279号、长府复［2019］6042号决定，请求给予原告安置补偿。原告提供邻居张来宾、刘忠仁、黄淑琴所出具的房屋证明，证明涉案房屋建于1989年。 被告区政府辩称，被告依据国有土地上房屋征收与补偿条例第二十四条之规定，在作出征收决定之前对涉案未经登记建筑作出认定决定，履行了告知和送达义务。该建筑目前实际用途是出租，原告子女就读小学与此没有关联性。根据航拍图和询问笔录，确定建于1990-2001年之间，故认定其为严重违反城乡规划的违法建筑。请求驳回原告诉讼请求。被告区政府提供如下证据：证据1.长春市宽城区北十条东地块国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定审查申请表、附页；证据2.长春市宽城区北十条东地块国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑现场勘查记录表；证据3.长春市宽城区北十条东地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查询问笔；证据4.航拍图；证据5.1:500测绘图；证据6.身份证、户口簿；证据7.未登记建筑照片；证据8.审查意见；证据9.宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定联合领导小组集体讨论会会议记录；证据10.公示及社区张贴证明；证据11.宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定告知书及送达回证；证据12.公告及社区张贴证明；证据13.宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书及送达回证；证据14.长春市人民政府行政复议决定书长府复[2019]6042号；证据15.二〇一六年国民经济计划与社会事业发展计划；证据16.宽城区人民政府关于北十条东地块棚户区改造项目确定征收范围的公告长宽府发[2018]68号。证明问题程序合法，实体合法。 被告市政府辩称，行政复议程序合法，认定事实清楚，涉案建筑建于1990年-2001年期间，属于严重影响城乡规划的违法建筑，原告户籍情况不属于适当奖励或补助的条件，故作出复议决定维持原认定决定。请求驳回原告诉讼请求。被告市政府提供如下证据：证据1.行政复议立案审批表；证据2.行政复议申请书；证据3.长春市宽城区政府的复议答复书；证据4.送迗回证3份；证据5.《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款（一）项。以上证据用以证明行政复议依据、程序合法。证据6.事实证据与长春市宽城区政府相同。 经庭审质证，原告对区政府提交证据的质证意见是对证据4虽然没有明显看出来我家房子，但是确实是1989年所建。对证据8、9有意见，我是1989年建的房子。对证据13决定书认定事实有问题。对证据14我认为认定事实有问题，所以起诉。对市政府提交证据的质证意见是：不同意市政府的复议决定。二被告对原告提交证据的质证意见是无法确定证据真实性。 本院对原告提交证据真实性不予确认。对被告区政府、市政府提交证据真实性予以确认，但不能仅凭建设时间来认定为严重违反城乡规划的违法建筑。 经审理查明，原告户籍所在地为吉林省永吉县万昌镇西将村一社。2018年11月30日，被告区政府发布《关于北十条东地块棚户区改造项目确定征收范围的公告》，本案所涉未经登记建筑处在该范围内。12月23日，吉林省志成测绘有限公司对涉案建筑进行了测绘。12月26日，对涉案建筑物进行了现场勘查。同日对原告进行了询问，原告自述其户籍在永吉县农村，涉案房屋建于1982年，目前用于出租。2019年7月30日，长春市规划和自然资源局宽城分局出具了未经登记建筑审查意见，认定涉案建筑属于严重违法城乡规划的违法建筑。11月6日，宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理工作领导小组集体讨论会将涉案建筑认定为“严重影响城乡规划的违法建筑”。并于11月27日将该认定结果予以公示。11月27日，区政府向原告发出未经登记建筑认定告知书，告知其可以对认定结果陈述申辩或申请听证。原告未提出申请。12月17日，被告作出长宽征未认决［2019］0366号国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定，认定涉案建筑为1990-2001年建设，未取得规划和自然资源许可手续，也未经规划和自然资源处罚，认定为严重违反城乡规划的建筑。原告不服，向市政府提出行政复议，请求撤销涉案未经登记建筑认定决定。市政府于2020年1月15日作出长府复[2019]6042号行政复议决定，维持区政府认定决定。原告在法定期限内诉至本院。 本院认为，《城乡规划法》第六十四条的规定了建筑违法行为，“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为，即为违法行为。从大概念上讲，通常所说的“无证建筑”都属于违法建筑，其违法的原因就是“未取得建设工程规划许可证”。对未经许可或者未按照许可进行建设的违法建筑，依照城乡规划法第六十四条应区分违法的严重程度，采取不同的处理方式。一是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。所谓“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，包括两种情况：一种是建筑物本身可以进行必要修正，比如拆除一定的部分等，使得原本不符合规划的建设活动符合规划要求；另一种是建设活动虽然未取得规划许可，但是建设活动符合规划的要求，因此可以补办必要的规划审批。二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。所谓“无法采取改正措施消除影响的”，是指建设活动严重违法，而且这种违法不仅仅是程序上违反城乡规划法规定的办证与建设程序，同时这种违法行为还违反控制性详细规划等强制性规范本身，且其严重程度从而无法对建筑物进行修正，也不允许补办必要的规划审批。对于这类行为，必须拆除违法建筑，或者没收实物或违法收入，才能维护城乡规划的权威。 一般说来，对于“无法采取改正措施消除影响的”这种严重违反城乡规划的建筑依法不应予以补偿，即使被征收人配合征收也不能满足其违法的补偿要求。对于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建筑，由于违法建筑的成因复杂，按照合理行政的基本要求，不能“一刀切”。但是，作出上述认定时，应当对未经登记建筑的建成时间、结构特点、使用功能、是否影响周边建筑的正常使用等情形进行调查核实，在此基础上，本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素，适用未经登记建筑建成时的法律、法规而非现行法律法规，对未登记建筑是可以补办规划审批还是可以修正进行判定，进而作出公平认定。仅以建设时间来认定其为严重违反城乡规划的违法建筑，显属不当。故区政府认定决定、市政府复议决定应予撤销。 关于是否应给予安置补偿，系征收补偿事宜，不属于本院未经登记建筑认定审查范围，被告应在作出合法认定决定之后，结合原告户籍情况和征收补偿方案，作出相应处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告长春市宽城区人民政府作出的长宽征未认决［2019］0279号国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定； 二、撤销被告长春市人民政府作出的长府复［2019］6042号行政复议决定。 三、驳回原告郝剑峰的安置补偿请求。 案件受理费50元，由被告长春市宽城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  亓晓鹏 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二〇年八月三十日 书记员  侯天航