海南省琼中黎族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）琼9030行初14号原告琼某，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）营根镇海榆中线城北新区半山和园******房。统一社会信用代码：93469036MA5RCMK38L。法定代表人许某，该合作社理事长。被告琼中黎族苗族自治县综合行政执法局，住所地，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县营根镇营根路原公安局办公楼**会信用代码：11468846MB0384438T。法定代表人李某，该局局长。委托代理人管某，海南天皓律师事务所律师。委托代理人何某，该局工作人员。被告琼中黎族苗族自治县人民政府，住所地，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县营根镇营根路**iv>法定代表人王某1，该县县长。委托代理人王某2，海南外经律师事务所律师。委托代理人周某，县司法局行政复议与应诉岗科员。原告琼某（以下简称琼中益仁专业合作社）不服被告琼中黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称琼中县综合执法局）行政处罚决定及被告琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）行政复议决定一案，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼，于2020年4月26日补齐材料。本院于2020年4月26日立案后，因本案系经琼中县政府复议的案件，且琼中县政府决定维持了原行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，琼中县政府应和琼中县综合执法局作为本案的共同被告。因此，本院依职权追加了琼中县政府作为被告参加了诉讼，并分别于同年4月27日、6月1日向被告琼中县综合执法局、琼中县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告琼中益仁专业合作社的法定代表人许某，被告琼中县综合执法局的委托代理人管某、何某，被告琼中县政府的委托代理人王某2、周某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告琼中县综合执法局于2019年11月13日作出琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》，决定对原告作出限期拆除土地上建设的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状的行政处罚。原告琼中益仁专业合作社不服，于2019年12月30日向被告琼中县政府申请行政复议，被告琼中县政府于2020年4月2日作出琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，决定维持被告琼中县综合执法局于2019年11月13日向原告作出琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚的行为。原告琼中益仁专业合作社诉称，其诉讼请求：1.请求判令撤销被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》；2.撤销被告琼中县政府于2020年4月2日作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》；3.请求判令被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、案件经过。原告自成立以来，一向遵守国家法律法规，从未受过任何行政处罚。2013年8月1日，琼中县营根镇大朗村委会将冲那岭村集体农业用地合法出租给原告，琼中县营根镇人民政府出具加盖公章的文件，原告在该地块依法种植绿橙及花梨树等作物，并已投资超过人民币1400万元。被告琼中县综合执法局于2019年11月13日作出琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》，认为原告擅自在××县两层半楼房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条规定，要求原告限期拆除土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。后原告向被告提起行政复议，被告琼中县政府作出琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，决定维持被告琼中县综合执法局作出行政处罚的行为。二、被告未能查清事实，琼中县营根镇大朗村委会将冲那岭村集体农业用地合法出租给原告，该地块属于经济林，原告未违反任何法律规定。琼中县营根镇大朗村委会将冲那岭村集体农业用地合法出租给原告，且琼中县营根镇人民政府出具加盖公章的文件，故原告取得该地块的使用权的程序系合法的。该地块属于经济林，经济林是指“以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木”。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。”《中华人民共和国森林法》第七条规定：“国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”同时，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”该通知是为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展而颁布、实施的，被告琼中县综合执法局作出行政处罚的行为与该通知的精神相悖，不利于促进新农村发展，且牺牲了广大村民的利益。原告根据琼中县营根镇人民政府已出具加盖公章的文件，在合法租用的地块进行种植绿橙及花梨树等作物并修建农业设施用房，无需再办理建设用地审批，原告未违反任何法律规定。综上所述，被告未能查清案件事实，原告的行为未违反相关法律规定，不应列为处罚范围。原告为维护自身合法权益，故依法向贵院提起行政诉讼，请贵院判如所请。原告向本院提交了以下证据、依据：1.设施农用地备案表，证明经过村里、镇里、农业局已经盖章签字同意建设设施用房；2.“琼中绿橙”标准化示范基地建设项目种植承诺协议书，证明我们这个项目是琼中县农业里来讲是比较大的一个农业项目，而且政府是比较重视的一个项目，这个项目必须要有配套设施，而且我们盖房每平米还有补助一千多块钱的补助；3.自然资源部、农业农村部作出的自然资规[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，证明被告琼中县政府沿用已经过期无效的法规来维持被告琼中县综合执法局作出的行政决定是严重的错误。4.现场图，证明我们是实实在在在这里开发种植绿橙还有花梨，积极响应政府的号召。5.行政处罚决定书97号、行政处罚事先告知书88号，证明被告沿用的那些文件所规定的内容不符合我们实际情况，因为我们这是果园，设施用房和他们所做的决定的处罚条例是不沾边的。6.行政复议决定书，证明已经报废的文件还沿用。7.琼中县林业局于2019年12月24日作出琼中林函[2019]584号《关于调整琼某租赁用地林地规划等级申请的复函》，证明我这个房子违建是因为林业局多规合一，无辜的给划成了保护林、公益林，是由林业局把本案移交给综合执法局。8.琼中县自规局和琼中县农业农村局作出的琼中自然资函[2020]36号《关于进一步推进办理设施农用地备案工作的函》，证明新的政策没有过去复杂，是比较简便的，办理农业设施用房简便很多，只有通过乡镇就可以了，再不需要经过农业局和国土局了。9.琼中县人民政府办公室作出的琼中府办[2017]66号《关于印发琼中县“琼中绿橙”标准化示范建设项目实施方案的通知》，证明本合作社是依照琼中政府的文件在实实在在的做事情。10.集体土地承包合同，证明我们一切都是合法的，本身它就不是林地，因为林业局违法的划成了林地，才造成我们的设施用房变成违建。11.全国三农调研中心的介绍信，证明琼中目无法纪严重，如果没有北京的全国三农和中央法治社的人下来，去年我的房已经被他们给非法的拆了。12.照片，证明我的这块地的设施无法正常使用，造成的经济损失，我将另行起诉。13.琼中县综合执法局作出的琼中综合执法函[2020]228号《关于修编的征求意见函》，证明被告琼中县综合执法局严重的破坏了琼中的营商环境，严重违背了[2019]13号文件的精神审批手续，13号文件是提高审批效益、精简审批、减少审批条件和材料，而被告作出的行政处罚决定处处设卡，增加不必要的经济负担和精力。被告琼中县综合执法局辩称，一、原告在未经人民政府审批批准取得合法用地手续的情况下，擅自兴建违法建筑，事实清楚，证据充分。经被告调查取证，原告于2016年11月份开始在琼中县营根镇大朗村委会空那眉岭的一块土地，进行土地平整，改变土地利用用途，建设一栋两层半楼房（别墅），涉案建筑占用总体规划地类为林地，未取得相关审批手续。原告在未经人民政府审批批准取得合法用地手续的情况下，擅自兴建违法建筑，事实清楚，证据充分。二、被告作出行政处罚决定程序合法，符合法律规定。2018年7月5日，被告对原告进行询问调查并制作调查笔录。2019年11月6日，被告向原告下达[2019]琼中综执行告字第88号《行政处罚事先告知书》，向原告告知其在收到告知书之日起三日内有提出陈述、申辩的权利；2019年11月13日，被告向原告下达琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》，已对原告告知其拥有的法律救济权利；2019年12月13日，被告向原告下达[2019]琼中综执行催字第72号《行政处罚决定催告书》，上述行政处罚文书均已依法向原告送达。被告作出行政处罚决定的程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及《行政强制法》第三十五条的规定。三、被告作出行政处罚决定有法律依据，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”。第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告行为已违反上述法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告作出行政处罚决定符合上述法律的规定。四、涉案建筑用途为用于居住的别墅，不符合附属设施用地范围，且原告未取得琼中县国土部门的同意备案意见，原告主张涉案建筑无需办理审批手续于法无据。首先，国土资法[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条已明确界定设施农用地的范围。根据国土资规[2017]12号《国土资源部、国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》第四条规定：“规范设施农用地类型，对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米）……”涉案建筑为别墅，用途为居住，占地面积约132平方米，原告所建别墅不符合上述规定的附属设施用地范围。其次，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：……（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。”原告主张修建农业设施用房无需办理建设用地审批，但从事设施农业建设的，应按要求及时将设施建设方案等报县级国土资源部门和农业部门备案，县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息决定是否同意备案，原告未能取得国土部门同意备案的意见，不能以此为据证明涉案建筑的合法性。综上所述，被告作出琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定事实清楚，程序合法，于法有据。琼中县政府维持决定有事实和法律依据，请求法院依法查明案件事实，作出裁判。被告琼中县综合执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.琼中综执立字[2019]第108号《行政违法案件立案呈批表》；2.违法建筑现场图片；3.《调查询问通知书》；4.送达《调查询问通知书》现场照片；5.行政执法现场勘查（检查）笔录；6.建筑丈量记录；7.琼中县综合行政执法局行政执法调查（检查）笔录；8.调查笔录现场照片；9.琼中规函[2018]44号《琼中县规划委员会关于琼某用地“多规合一”情况的复函》；10.琼中林函[2018]41号《琼中县林业局关于琼某用地使用林地有关问题的函》；11.琼某总体规划（空间类2015-2030）局部图；12.琼某土地利用现状局部图；13.宗地图及界址点坐标表；14.设施农用地备案表；15.关于琼某（行政处罚）案件的调查报告；16.营业执照；17.法定代表人信息及法定代表人身份证；以上证据1至证据17，证明原告在未取得相关审批手续情况下，擅自建设违法建筑，事实清楚，证据充分。被告对其作出的琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》认定事实清楚。18.琼中综合执法改字[2018]第139号《行政执法责令（限期）改正通知书》；19.《行政执法责令（限期）改正通知书》现场照片；20.[2019]琼中综执行告字第88号《行政处罚事先告知书》；21.《行政处罚事先告知书》送达回证；22.琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》；23.《行政处罚决定书》送达回证；24.送达《行政处罚决定书》现场照片；以上证据18至证据24，证明被告依法对原告作出行政处罚，并已向原告送达相关文书，程序合法。25.琼中复字[2020]1号《行政复议答复通知书》；26.琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》；以上证据25至证据26，证明琼中县人民政府认定被告作出行政处罚认定事实清楚、程序合法、法律适用正确，依法作出琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》。被告琼中县政府辩称，一、被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》的事实清楚，程序合法，适用法律正确。2019年8月，被告琼中县综合执法局在案件查处工作中发现原告未经依法报经有权批准机关批准，擅自在琼中县营根镇大朗村委会空那眉岭的地块上建设一栋两层半楼房，涉嫌违法。经被告琼中县综合执法局依法立案调查，证实原告建房所占地块为二级保护林地，原告未取得合法审批手续，擅自改变土地用途建设楼房，已违反土地管理法第四十三条、第四十四条之规定。土地管理法第七十六条之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。据此，被告琼中县综合执法局于2019年11月13日依法对原告作出琼中综执行决字[2019]97号《行政处罚决定书》，限期原告拆除在土地上建设的建筑物和其他违法设施，恢复土地原状。以上事实有被告琼中县综合执法局提供的行政违法案件立案呈批表、违法建筑现场照片、调查询问通知书、送达调查询问通知书现场照片、行政执法现场勘查（检查）笔录、建筑丈量记录、琼中县综合执法局行政执法调查（检查）笔录、调查笔录现场照片等24份证据材料佐证，认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确。二、被告琼中县政府作出琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告对被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》不服，于2019年12月30日向被告琼中县政府申请行政复议。经琼中县政府审查其复议申请符合行政复议法第十七条规定，同意予以受理，并于2020年1月3日向原告发出琼中复字[2020]1号行政复议受理通知书，向被告琼中县综合执法局发出琼中复字[2020]1号行政复议答复通知书。2020年1月10日，被告琼中县综合执法局提交行政复议答辩状，陈述其作出琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定的事实根据和法律依据，请求驳回原告的复议申请。被告琼中县政府在法定期限内将被告琼中县综合执法局的答辩状送达原告。由于该案情况复杂，被告琼中县政府不能在规定的期限内审理及作出行政复议决定，于2020年3月3日作出延期审理通知书并送达给原告和被告琼中县综合执法局。经被告琼中县政府书面审理，认为被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，于2020年4月2日作出琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，维持被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定。其认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上所述，被告琼中县综合执法局对原告作出的琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定，被告琼中县政府作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告诉请撤销琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定，被告琼中县政府作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，缺乏事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告琼中县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.原告行政复议申请书；2.原告申请行政复议证据材料：（1）营业执照；（2）法定代表人身份信息；（3）关于许某同志任职书；（4）设施农用地备案表；（5）设施建设方案；（6）土地转让合同书；（7）琼中府办[2017]66号文件；（8）综合行政执法局文件呈批表；（9）关于暂免拆除农业设施用房的申请；（10）关于恢复农业生产用地的申请；（11）土地利用现状局部图；3.行政复议受理通知书；以上证据1至证据3，证明2019年12月30日，原告不服琼中县综合行政执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定书向琼中县政府申请行政复议，经复议机关审查其申请符合行政复议法第十七条规定，决定予以受理。4.行政复议答复通知书；5.琼中县综合行政执法局答辩状；6.琼中县综合行政执法局行政复议证据材料：（1）行政违法案件立案呈批表；（2）违法建筑现场图片；（3）调查询问通知书；（4）送达现场照片；（5）现场勘查（检查）笔录；（6）建筑丈量记录；（7）行政执法调查（检查）笔录；（8）调查笔录现场照片；（9）琼中规函[2018]44号；（10）琼中林函[2018]41号；（11）琼某总体规划局部图；（12）琼某利用现状局部图；（13）宗地图及界址点坐标表；（14）设施农用地备案表；（15）关于琼某案件的调查报告；（16）营业执照；（17）法定代表人信息；（18）琼中综合执法改字[2018]第139号；（19）现场照片；（20）[2019]琼中综执行告字第88号；（21）事先告知书送达回证；（22）行政处罚决定书；（23）送达回证；（24）送达现场照片；以上证据4至证据6，证明2020年1月3日，复议机关通知琼中县综合行政执法局对行政复议案件作出答复。琼中县综合行政执法局于2020年1月10日作出书面答复意见并提交作出行政处罚的相关证据及依据。7.延期审理通知书；8.行政复议决定书；9.行政复议决定书送达回证；以上证据7至证据9，证明2020年3月3日，复议机关因案情重大复杂，通知延期审理行政复议案。2020年4月2日，复议机关经书面审理复议案件后作出琼中复字[2020]1号行政复议决定书，于2020年4月3日送达原告和琼中县综合行政执法局。综上，以上证据证明，琼中县综合行政执法局作出琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚决定书、复议机关作出琼中复字[2020]1号行政复议决定书的事实清楚、程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告琼中县综合执法局提交的证据的三性和证明内容均无异议。原告对被告琼中县政府提交的证据的三性均无异议，但认为[2019]4号文件明确通知[2014]127号已作废，而被告琼中县政府还依旧沿用这个来维护被告琼中县综合执法局作出的行政行为。被告琼中县综合执法局对原告提交的证据质证如下：对证据1的三性无异议，对证明内容有异议，该证据同时也说明了原告并未取得国土部门的同意备案的意见，无法作为涉案建筑合法性的依据。对证据2的真实性、合法性无法认定，对关联性和证明内容不予认可。对证据3的三性无异议，但该通知第一条明确规定了设施农用地的范围是直接用于农作物的，通知第三条规定了看护房执行大棚房问题专项清理整治整改标准养殖设施允许多层建筑，根据农业农村部、自然资源部印发关于开展大棚房问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非转化的方案的通知第三条，也规定了清理整治范围主要包括以下三类问题，第一在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等和第三项建设农业大棚看护房严重超标准甚至违法违规改变性质用途进行住宅类经营性开发，第三项说明了原告建设的建筑不符合农用地设施的标准。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性和证明内容不予认可。对证据5、证据6的三性无异议，对证明内容有异议，原告是在2016年建设的涉案建筑，而被告琼中县综合执法局作出行政处罚决定的时间是2019年11月，原告提到2014年127号文件，废止时间是2019年12月，所以这个是在文件的有效期内作出的行政处罚决定。对证据7的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，关于行政处罚的违法建筑的线索来源是县规划局，不是林业局，且该复函与本案无关。对证据8的真实性、合法性无异议，关联性也无异议，但该文件提到了将要办理设施农用地备案情况报至县自然资源和规划局和县农业农村局，但原告并未取得自然资源和规划局的审批批准不能作为涉案建筑合法性的依据。对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性和证明内容不予认可，66号文件内容是关于琼中绿橙项目实施方案补助的文件，与本案无关，也不能作为涉案建筑合法性的依据。对证据10的真实性、合法性无法认定，对关联性不予认可。对证据11、证据12的真实性、合法性无法认定，对关联性不予认可，全国三农调研中心的介绍信和现场图与本案无关，被告琼中县综合执法局是针对原告的违法建筑作出的行政处罚，原告提交的该两份证据与本案无关。对证据13的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，无法作为涉案建筑合法性的依据，同时，暂行办法还没有通过，还没有公布和生效，还在修改当中。被告琼中县政府对原告提交证据质证如下：被告琼中县政府对证据1至证据12的意见和被告琼中县综合执法局的意见一致，对证据13，认为它是一个修编的材料就是还没有正式生效，所以真实性方面没有意见，从这内容上来看跟本案是没有关联性的。另，被告琼中县政府对证据3和证据8进行补充说明，首先，刚原告特别说到了证据3就是[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，原告主要是想证明被告复议决定所引用的127号文废止了还引用，我方补充说明这一点，因为当时127号文件生效时是原告申请的农业用地的时间，属于该文件的有效期内，所以对认定设施用地如何管理应该适用当时这个规定，所以被告并没有引用错误。另外，原告所建的1栋2层半的别墅到底是不是设施用房的问题，根据证据8,国土资源部和农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第二条第三项是非常明确的，就是设施用地范围内涉及到永久性的建筑，比如餐饮、住宿、会议、停车场、供货厂家、工厂这些是不属于设施用地的范围的，是按非农建设用地的管理的。如果确实要建设的话，是要在符合土地利用规划的情况下，经过报批以后才可以建设的，所以原告所建的1栋2层半的别墅根本不属于设施用地的范围。被告琼中县综合执法局对被告琼中县政府提交的证据三性和证明内容均无异议。被告琼中县政府对被告琼中县综合执法局提交的证据三性均无异议。本院对上述证据认证如下：1.对原告提供的证据1、证据3至证据9、证据13的内容真实，来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。对证据2、证据10至证据12，因该份证据与本案的案件事实不具有关联性，故本院不予采信。2.对被告琼中县综合执法局和被告琼中县政府提供的证据综合认证如下：对被告琼中县综合执法局提交的证据1至证据26，以及被告琼中县政府提交的证据1至证据9的内容真实，来源合法，与本案有关联性，客观反映了被告琼中县综合执法局作出的行政处罚决定以及琼中县政府维持了97号《行政处罚决定书》而作出行政复议的过程，故本院予以采信。经审理查明，被告琼中县综合执法局根据琼中县自然资源和规划局抄告的《关于开展30宗疑似违法查处整治工作的函》，立即展开调查。经查，原告琼中益仁专业合作社在未经人民政府审批批准取得合法用地手续的情况下，擅自于2016年11月份开始在琼中县营根镇大朗村委会空那眉岭的一块土地，进行土地平整，改变土地利用用途，建设一栋两层半楼房（别墅），占地面积约132平方米，建筑面积约330平方米，占用总体规划地类为：Ⅱ级保护林地。该行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”以及第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，于2018年7月4日，被告琼中县综合执法局对原告作出琼中综合执法改字[2018]第139号《行政执法责令（限期）改正通知书》，责令原告立即停止违法行为。2019年8月15日，被告琼中县综合执法局决定立案查处。2019年11月6日，被告琼中县综合执法局向原告作出[2019]琼中综执行告字第88号《行政处罚事先告知书》，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，拟作出行政处罚：限期拆除土地上建设的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状。同时，被告琼中县综合执法局向原告告知可以提出陈述和申辩的权利，并于当日向原告进行了送达。原告未提出陈述和申辩，被告琼中县综合执法局于2019年11月13日作出了琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》，决定对原告作出下列行政处罚：限期拆除土地上建设的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状。同时，被告琼中县综合执法局向原告告知可以申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，并于当日向原告进行了送达。原告对被告琼中县综合执法局作出的该行政行为不服，于2019年12月30日向被告琼中县政府提出行政复议申请。2020年1月3日，被告琼中县政府受理该申请。经审理，被告琼中县政府认为该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议决定延期至2020年4月2日作出。被告琼中县政府于2020年3月3日向原告和被告琼中县综合执法局作出了书面的琼中复字[2020]1号《延期审理通知书》，并于该通知书作出的次日向双方送达。2020年4月2日，被告琼中县政府作出琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，决定维持被告琼中县综合执法局于2019年11月13日向原告作出的琼中综执行决字[2019]第97号行政处罚的行为。原告不服，于2020年4月15日向本院递交行政起诉状，请求法院：1.请求判令撤销被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》；2.撤销被告琼中县政府于2020年4月2日作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》；3.请求判令被告承担本案全部诉讼费用。另查明，2018年1月23日，原琼中县规划委员会向原告作出琼中规函[2018]44号《关于琼某用地“多规合一”情况的复函》，复函内容为：根据《琼中县总体规划（空间类2015-2030）》（县“多规合一”成果），就该项目有关用地情况函复如下，一、该项目位于中平镇红岭水库北侧4公里处，用地面积约317.143亩，用地均属于I类生态保护红线和三级林地。二、涉及国土、环保、林业等有关事宜，由其主管部门审定。2018年1月31日，琼中县林业局向原琼中县国土资源局发送琼中林函[2018]41号《关于琼某用地使用林地有关问题的函》，主要内容为：经核对《琼中县总体规划（空间类2015-2030）》（县“多规合一”林地控制线），琼某用地面积21.1429公顷，全部为Ⅲ级规划林地。为了依法和规范林地使用及管理，根据海南省林业厅《关于进一步规范农业设施项目使用林地管理有关问题的通知（琼林[2017]36号）》文件精神，就琼某用地使用林地等有关问题提出以下意见，一、依法使用林地，支持如营造绿橙、油茶等从事林业生产或造林项目，禁止毁林开荒、擅自改变林地用途等行为。二、农业设施用地选址应符合“多规合一”成果，督促指导农业设施项目尽量利用除林地以外的其他用地；农业设施用地需要将林地转为非林业建设用地的，或在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构造物，以及其他改变林地用途的，必须由林业主管部门审核审批同意，依法办理使用林地手续，地上有林，地上有林木的还需依法申请办理林木采伐许可证合“多规合一”成果的农业设施用地，暂不进行林地的审核审批。再查明，2018年7月5日，被告琼中县综合执法局向原告调查并制作笔录时，原告自述本案涉案的一栋两层半楼房的用途用于办公室与职工宿舍。自然资源部、农业农村部于2019年12月17日作出的自然资规[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，该文提到“设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。”另外，还提到“国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》已到期，自动废止。”本院认为，本案的争议焦点为：一是被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》的行政行为是否合理合法的问题。二是被告琼中县政府作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》的行政行为是否合理合法的问题。一、关于被告琼中县综合执法局作出《琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》的行政行为是否合理合法的问题。2017年底，海南省各市县涉及住建和规划部门的城乡违法建设类行政处罚权，市县国土资源部门侵占破坏土地（耕地）类行政处罚权，以及违法建筑强制拆除等职权赋予了各市县政府综合行政执法部门。因此，在本案中，被告琼中县综合执法局具有查处违法建设的法定职责。行政机关作出行政行为应当有事实根据。本案中，被告作出《行政处罚决定书》的事实是认定原告琼中益仁专业合作社在未经人民政府审批批准取得合法用地手续的情况下，擅自于2016年11月份开始在琼中县营根镇大朗村委会空那眉岭的一块土地，进行土地平整，改变土地利用用途，建设一栋两层半楼房（别墅），占地面积约132平方米，建筑面积约330平方米，占用总体规划地类为：Ⅱ级保护林地，事实清楚、证据确凿。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，该事实有被告琼中县综合执法局的调查笔录、调查报告等证据为证。因此，被告琼中县综合执法局认定事实清楚，证据确凿充分。同时，行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。本案中，琼中县综合执法局经过立案调查、现场取证，向原告作出《行政处罚告知书》，告知了违法事实、理由和依据，并给予了申辩权利后作出《行政处罚决定书》，其程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条规定。琼中县综合执法局在作出上述文书后，必须依法送达给原告。在本案中，被告琼中县综合执法局作出《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》都于当日送达给了原告，因此，被告琼中县综合执法局作出的行政处罚行为程序合法。另，原告主张其建设的一栋两层半楼房为农业设施用房，无需办理建设用地审批手续，两被告在作出具体行政行为时均适用了已经失效的国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，因该文已经被自然资源部、农业农村部作出的自然资规[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》和海南省人民政府作出的琼府[2019]13号《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》所取代。本院认为，原告建设的一栋两层半楼房在被告琼中县综合执法局调查时，其自述用于办公室与职工宿舍，从上述可知该两层半楼房为非农业设施用房，而建设农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续。对于原告主张被告不应适用已经失效的国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》作出行政处罚，应适用自然资源部、农业农村部作出的自然资规[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，本院认为，自然资规[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》是2019年12月17日发布的，同时，[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》被废止，而被告琼中县综合执法局对原告作出的行政处罚时间为2019年11月13日，行政处罚行为发生在[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的有效期内。因此，被告琼中县综合执法局并未适用废止的文件作出行政行为，被告琼中县政府维持了被告琼中县综合执法局的行政处罚决定事实清楚，证据充分，故对原告的该主张本院不予支持。二、关于被告琼中县政府作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》的行政行为是否合理合法的问题。本案中，被告琼中县综合执法局作出的行政处罚行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，且根据被告琼中县政府提交的证据，能够有效证明此次行政复议程序合法，故原告请求撤销被告琼中县政府作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实依据，本院不予支持。综上所述，被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第97号《行政处罚决定书》的行政行为以及被告琼中县政府作出的琼中复字[2020]1号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告琼某的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告琼某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审 判 长 谭 丽 丹审 判 员 黄 灵 钰人民陪审员 姜  静二〇二〇年八月十二日法官 助理 （谭晓芳书 记 员 王 珊 珊附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。