安徽省郎溪县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1821行初10号原告：宣城市顺天机械制造有限公司,住所地安徽省宣城市宣州区经济开发区向阳分区。统一社会信用代码341800000125135（1-1）。法定代表人：彭春青，公司总经理。原告：彭春青，男，汉族，1966年2月16日出生，住所地安徽省宣城市宣州区。共同委托诉讼代理人：李有胜，安徽南宣律师事务所律师。共同委托诉讼代理人：董跃华，系宣城市顺天机械制造有限公司副总经理。被告：宣城市宣州区向阳街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区向阳镇办事处街道，统一社会信用代码1134170374892510X0。法定代表人：陶宗保，该办事处主任。行政机关出庭负责人：刘勇，该办事处副主任。委托诉讼代理人：张明军，安徽众博律师事务所律师。原告宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青与被告宣城市宣州区向阳街道办事处行政协议纠纷一案，原告于2019年9月16日向宣州区人民法院起诉，宣城市中级人民法院于2019年10月23日将该案指定本院审理，本院于2020年4月3日立案受理，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青，共同委托诉讼代理人李有胜、董跃华，被告宣城市宣州区向阳街道办事处出庭负责人刘勇,委托诉讼代理人张明军均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青提出如下诉讼请求：1.请求依法判令被告立即赔偿原告损失964781元，并承担该款自2014年11月10日起至给付之日起按年利率6%计算的利息；2.本案所有诉讼费由被告承担。事实理由：原告彭春青原在外地（芜湖）开办企业，2013年初，被告多次主动找到原告，要求原告回家乡创业、并承诺积极提供各项优惠。基于对被告作为人民政府的信任，原告决定相应政府号召，回乡创业。2013年3月4日，原被告签订《项目投资意向书》，主要内容有：“项目名称：汽车、高铁配套产品、模具项目”，“第二条、项目名称、选址及用地2、乙方（即宣城市顺天机械制造有限公司）在宣州经济开发区向阳分区受让土地约20亩，…该宗地规划用地性质为工业用地”。“第三条、甲方一般权利和义务1、甲方（即被告）在2013年3月20日前将土地交付乙方建设。2、甲方承诺将正式供电及供水按照开发区供电和规划提供到最近接点（建设过程中甲方提供临时用电、用水接点，架设费用由乙方承担）…。4、乙方在建设施工中的周边环境问题，由甲方协助处理”。“第四条、乙方一般权利和义务2、乙方在2013年3月20日前按照3万元/亩的标准，将60万元项目定金打入甲方账户…。6、乙方入区后享受协议签订之年宣州区政府的有关优惠政策”。“第五条、规划建设要求3、建设进度安排：乙方必须在双方约定时间前完成厂房、办公楼、仓库、生活设施的设计等施工前期准备工作、开工建设、投产经营”。协议签订后，被告即将案涉宗地的《宣州区向阳镇2013年工业用地2号地出让红线图》交付原告，要求原告立即进场施工。在被告安排和催促下，原告即开始进场平地、建围墙等施工。施工过程中，为促使园区早日开园，被告方领导及工作人员多次督促、要求原告加快工程进度。2013年5月28日，宣州经济开发区向阳分区举行项目集中开工典礼，时任宣州区党委、政府主要领导莅临剪彩，被告推选彭春青作为园区企业代表在开工典礼上发言。2014年5、6月份左右，在原告积极建设过程中，被告突然告知原告：该宗地没有经过土地管理部门和建设规划部门的审批，相关手续暂时不能办理，要求原告停工。其后，原告多次催促被告尽快办理土地、规划等审理手续，但被告一直未能办理，并告知原告暂时无法办理，要求终止项目投资协议。此时，原告投入建设的费用和各项损失已高达上百万元。原告被迫停工后，就相关损失，与被告多次沟通协商，被告虽口头表示同意赔偿，但对于赔偿数额和方案始终未作出明确具体的答复。2019年8月5日，被告向原告发送《通知》，“现该地块需挂牌出让，请宣城顺天机械制造有限公司把该地块里相关建筑物在接到通知后五天内清理完毕”。2014年3月17日，宣城市顺天机械制造有限公司向被告缴纳履约金60万元。综上所述，原告认为：诚实守信、违约赔偿是民事、行政活动中各方均应遵守的法定原则。被告作为一级人民政府机关，为了完成招商引资任务，在未经土地、规划等相关部门审批的情况下，将不具备条件的土地交付原告投资建设、并在建设过程中多次催促原告尽早完工。原告基于对人民政府的信任，响应政府号召，投入巨额资金，积极回乡创业。被告在原告投资建设后，不仅未能办理宗地及项目建设的相关手续，且也没有按《项目投资协议书》中的约定完成园区道路、水电配套等相关义务，导致原告项目建设被迫取消，被告的行为己经构成违约，应承担赔偿。为平等保护民营企业、投资人的合法权益，促进政府依法行政，营造合法有序的招商引资环境，原告特具状贵院,请依判如所请。原告在举证期限内提交了下列证据材料：1.企业法人营业执照、居民身份证,证明原告主体身份情况；2.2013年3月4日，原被告签订的《项目投资意向书》。证明被告通过招商引资，要求原告回乡创业，并与原告签订协议。协议对于被告应当履行的义务作了相应约定；3.《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》、宣城市宣州区向阳街道办事处《承诺函》,证明根据被告要求，2013年3月17日，原告向被告支付履约保证金(土地)60万元。保证金的收取主体，就是现在的宣城市宣州区向阳街道办事处，承诺函当时是宣城市宣州区向阳街道办事处出具的，说明案涉的被告是适格的主体；4.《宣州区向阳镇2013年工业用地2号地出让红线图》,证明《项目投资意向书》签订后，被告即将案涉宗地的《宣州区向阳镇2013年工业用地2号地出让红线图》交付原告，要求原告立即进场施工。图中画虚线的部分是原告建设的厂房，在项目没有批下来以后，原告方了解到批不下来的原因是该块土地没有被征收为国有；5.2013年5月《宣州经济开发区向阳分区项目集中开工典礼材料汇编》,证明根据被告的工作安排，2013年5月，被告举行宣州经济开发区向阳分区项目集中开工典礼，宣城市顺天机械制造有限公司是其中企业之一。原告作为投资人，进一步有理由相信被告对该宗地、该项目的投资建设具有合法性；6.宣州区政府网站截屏《宣州区项目建设好戏连台》，证明2014年5月28日，宣州经济开发区向阳分区举行项目集中开工典礼，时任宣州区党委、政府主要领导莅临剪彩，被告推选彭春青作为园区企业代表在开工典礼上发言。原告作为投资人，进一步有理由相信被告对该宗地、该项目的投资建设具有合法性；7.2019年8月5日，被告发送的《通知》，证明(1)2014年5、6月份左右，在原告积极建设过程中，被告突然告知原告，该宗地没有经过土地管理部门和建设规划部门的审批，相关手续暂时不能办理，要求原告停工、终止项目投资协议；(2)在没有对原告的损失进行赔偿的情况下,2019年8月5日，被告以“现该地块需挂牌出让”为由，要求原告“把该地块里相关建筑物在接到通知后五天内清理完毕”。通知是被告方发出的，进一步证明被告方是适格的主体，通知发出以后，原告方认为赔偿问题没有解决，不同意搬迁，遂提起诉讼，在诉讼过程中，被告方于2019年9月7日，被告方单方拆除原告的厂房及其设施。被告的行为不符合法律规定，严重违法，请求法庭对被告在诉讼过程中强行拆除的行为追究法律责任，原告方保持控诉该行为的权利；8.原告部分投资建设费用票据、相关协议、付款凭证，合计96.4781万元。主要有（1）《钢结构工程承包合同》（2014年2月18日）、收条（2014年2月21日、2014年4月6日），证明原告支付钢结构建设费用20万元；（2）《建设工程设计合同（一）》(2013年10月18日）、收据（2013年11月13日）、《授权委托书》，证明原告支付工程设计费1.3万元；（3）《供水管道安装工程预算书》（2014年3月10日）、收据（2014年3月13日），证明原告支付接工程费用0.8981万元；（4）《承包合同》（2014年3月8日）、《终止合同》（2014年12月17日）、收据（2014年5月2日、2014年12月17日）、转账凭证（2014年6月1日），证明原告支付地基施工费用25万元；（5）《承包合同》（2013年12月17日）、收据(2014年12月10日），证明原告支付围墙、食堂、仓库、厕所建设费用24.58万元；（6）《土地平整机械费》(2013年5月8日）、收据（2013年5月25日），证明原告支付土地平整费用6.25万元；（7）2013年3月-12月工资表、2014年1月-8月工地员工工资表，证明2013年3月2014年8月原告支付员工工资184500元。备注：上述费用仅系原告部分投资建设费用；9.一份原告宣城市顺天机械制造有限公司向向阳政府和宣州经济开发区向阳分区发出的赔偿要求，证明被告方是适格的行政赔偿主体；被告方应当对原告方实际完成的投资予以赔偿，另说明，19年8月15日赔偿金额是819781元，差额的部分体现在（1）土地平整费用，赔偿要求中，写的是6.2万元，诉请中是6.25万元，6.25万元是根据合同和付款凭证来的，（2）人员工资，赔偿请求中是4万元，诉请中是18.45万元，且赔偿请求中有被告方的党委副书记乔能芳书写的一行字；10.一份视频、图片资料（光盘），2019年9月7日，被告单方拆除原告的厂房及其设施，第二天即9月8日，原告赶到现场拍摄了该视频。被告宣城市宣州区向阳街道办事处辩称：一、答辩人不是适格的被告。案涉《项目投资意向书》系被答辩人与宣州经济开发区向阳分区签订，虽案涉项目所在地位于答辩人辖区，但答辩人不是合同主体，不应成为本案被告。二、案涉《项目投资意向书》不是行政协议，不属于行政诉讼的收案范围。三、即使本案属于行政诉讼的受案范围，其起诉也超过起诉期限或诉讼时效。四、《项目投资意向书》未能履行之责任不在答辩人，答辩人也不应承担赔偿责任。《项目投资意向书》未能实施的根本原因是被答辩人未依法办理土地、规划报批手续，在未获得土地、规划许可的情况下，擅自开工建设，且被答辩人于2015年2月就决定停止项目建设，以自身行为表明不履行协议，协议未能履行的责任并在于合同相对和答辩人，而是因被答辩人自己的原因。五、被答辩人在诉状中述称的许多内容与事实不符，比如说在诉状的第2页第2段，被告催促原告施工。综上所述，被答辩人认为答辩人应赔偿其损失，无事实和法律依据，应当依法裁定驳回起诉或依法判决驳回其诉讼请求。被告宣城市宣州区向阳街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：一、事实证据：1.项目投资意向书，证明原告应按法律法规履行办理土地、规划报批手续等，并且在开工之前办理相关手续，证明被告仅负有协助义务并非主体义务；2.关于顺天机械项目建设相关问题的通知及签收登记表，证明被告已明确告知原告应履行土地、规划批准手续后方可建设（2013年12月4日送达给原告方）；3.关于完成顺天机械制造有限公司账户的情况说明，证明原告自行决定停止项目建设（2015年2月12日）。二、法律依据：《中华人民共和国合同法》全部，具体见该法律。经庭审质证：一、原告对被告提交的证据质证意见是：对项目协议书的三性无异议，对证明目的有异议。1.被告是通过高招商引资的方式将原告从外地招商引资到被告处进行建设，双方之间的合同性质是行政合同；2.被告作为招商引资方，被告作为招商引资方，负有如下基本义务，项目的用地符合法律规定，项目符合规划设计条件，项目建设符合当地城市建设整体规划，但在建设过程中，之所以停止的原因是因为该项目用地，后来据了解，当时仍然是集体土地，没有征收为国有，不符合宣城市土地用地建设审批规划，不符合宣城市建设整体规划；3.协议中约定被告方的义务，被告方没有完成。对证据二、证据三的三性和证明目的都有意见。具体理由如下，第一，上述证据均为复印件，其真实性无法确认，被告称是保管不善导致证据原件遗失理由不能成立。从证据二的内容上看，可以证实被告方是同意原告方进行建设的，只不过是要求原告方按照被告方在通知中所提出来的的要求进行解释，而该通知中所提出来的建设要求，是厂区内部的建设方案，采取内部的建设方案与整个项目没有取得土地和规划的审批不能建设无关，事实上原告方已经建设了围墙，对此在原告的举证中将予以证实。二、被告对原告所举证据的质证意见是：对原告的第一组证据的三性没有异议，对第二组证据的三性没有异议。对第三组证据中票据的三性没有异议，对第三组证据中承诺函的三性也没有异议，但无法确认具体的支付时间，不能证明原告于2013年3月17日支付的履约保证金。对证据四的三性无异议，但是对证明目的有异议，不能达到被告方立即要求原告方进场施工的证明目的。对证据五的真实性无异议，但是与本案无关联性，证明目的不能成立，证明园区项目集中开工典礼开工，只是形式上的要求，不是实质上的经过批准的开工，不能以此推理开工典礼意味着建设项目的就具有正式开工的意义。对证据六的三性没有异议，但证明目的不成立。对证据七的三性无异议，但证明目的不成立，不能证明在2014年的5、6月份，被告告知原告停工，该通知内容中载明是由于原告向被告提交了撤销项目的投资说明，由原告自身原因中断的建设，而非被告要求原告停止施工、投资。对证据八中相关的协议、合同、付款凭证以及收条等这些证据三性均有异议。该组证据均是原告与第三方之间发生的合同行为以及付款行为，与本案没有关联性，该费用是原告在投资过程中所产生的，是其自己应承担的投资的费用，不应作为主张损失的依据。对证据九，赔偿要求该份的真实性无法核实，因其系原告单方制作，且其它的证明目的不成立，不能证明被告是适格的主体，也不能以其所列的费用作为赔偿的依据。另外下方签字是否系被告方党委副书记乔能芳所书写，因为原告方是当庭提交的证据，现被告的代理人需要核实，暂时无法确认。对证据十，对该视频的三性均不认可。该证据视频无法反应该厂房及设施拆除的时间以及是由谁拆除的，另外该证据是庭前提交的，该证据的是否为被告方所拆除，代理人也需要回去进一步核实。本院对上述证据认证如下：1.对被告所举证据认定意见：事实方面证据1具有真实性、合法性并与本案有关联，可以作为认定事实的依据，证据2、3系复印件，能否达到证明目的，本院在说理部分结合其他证据综合分析判断；关于法律法规依据，本院对其证明效力予以采信。2.对原告所举证据认定意见：原告向本院所举的7份证据，被告及对证据的真实性不持异议，具有证据属性，本院将作为认定事实的依据。对证据8、9、10是相关损失的证据，能否达到证明目的，本院将结合全案以及法律规定综合分析判断。根据当事人的陈述，以及举证、质证，确认如下案件事实：2013年3月4日，宣城市顺天机械制造有限公司作为招商引资的项目，与宣城市宣州区向阳街道办事处的下属管辖的宣州经济开发区向阳分区签订了《项目投资意向书》，该意向书载明，乙方（即宣城市顺天机械制造有限公司）在宣州经济开发区向阳分区受让土地约20亩，…该宗地规划用地性质为工业用地”。以及“甲方（即被告）在2013年3月20日前将土地交付乙方建设”。同时约定“乙方在2013年3月20日前按照3万元/亩的标准，将60万元项目定金打入甲方账户…”。宣城市顺天机械制造有限公司按照约定将60万元汇入宣城市宣州区向阳街道办事处的财政账户，宣城市宣州区向阳街道办事处，遂将约定的受让土地约20亩，交付宣城市顺天机械制造有限公司建设。2013年12月17日宣城市顺天机械制造有限公司正式进场进行了围墙、食堂、仓库厕所等工程建设，2014年2月18日之后分别进行了厂房和钢结构工程建设。后因该宗土地没有土地规划审批，致使宣城市顺天机械制造有限公司于2014年11月份停止了工程建设。经双方协商，宣城市宣州区向阳街道办事处退还其保证金，但是，对赔偿宣城市顺天机械制造有限公司的损失未能达成一致。2019年8月5日宣城市宣州区向阳街道办事处通知宣城市顺天机械制造有限公司，在五日内将该宗土地上的相关建筑物清理完毕。并于2019年9月7日未经宣城市顺天机械制造有限公司许可，单方将其厂房和设备强行拆除。因双方未能就赔偿损失达成一致意见，宣城市顺天机械制造有限诉至法院，要求判若诉请。本院认为，本案争议焦点是：一、是否超过起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；”。故此，本案适用民事案件的诉讼时效的规定。本案中，双方始终未能就损失达一致，2019年8月15日宣城市顺天机械制造有限公司向宣城市宣州区向阳街道办事处提出书面的赔偿要求，而且，宣城市宣州区向阳街道办事处直到2019年还在退还保证金。所以，没有超过诉讼时效；二、涉案行政协议是否合法。公民、法人和其他组织从事民事、经济、管理等活动均应遵循法律。本案中，宣城市宣州区向阳街道办事处在没有办理土地规划审批的情况下，将涉案土地以工业用地交付宣城市顺天机械制造有限公司建设，显然违反了土地管理法等相关的法律规定，对此，被告应负主要过错责任，而宣城市顺天机械制造有限公司在未能办理建设许可审批的情况下，即开工建设，对此，应负次要过错责任；三、关于赔偿金额，因宣城市宣州区向阳街道办事处单方拆除了涉案的房屋、设备等，无法进行勘验和评估，本院将根据原告的诉请以及证据，依据民事法律规定，以及双方过错责任的大小予以确定。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定,判决如下:一、被告宣城市宣州区向阳街道办事处应赔偿原告宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青各项损失675346.7元（964781元×70%）。该款在判决生效后十日内给付。二、驳回原告宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青其他诉讼请求。案件受理费13448元,由被告宣城市宣州区向阳街道办事处负担10000元，原告宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青负担3448元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长 刘 波人民陪审员 刘 泉人民陪审员 郭俊华二〇二〇年八月二十七日书 记 员 管明芳