安徽省安庆市迎江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0802行初46号 原告：王时斌，男，1979年11月9日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区。 委托代理人：陈平平，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 被告：安庆市水利局，住所地安徽省安庆市迎江区沿江东路**，统一社会信用代码113408000031102997。 法定代表人：胡友华，该局局长。 出庭负责人：刘汪**，该局总工程师。 委托代理人：邵晖，安徽深蓝律师事务所律师。 委托代理人：王礼强，安徽深蓝（芜湖）律师事务所律师。 被告：安庆市人民政府，，住所地安庆市迎江区振风大道东部新城综合写字楼** 法定代表人：陈冰冰，市长。 委托代理人：仲健，安庆市司法局行政复议与应诉科科长。 原告王时斌不服被告安庆市水利局行政处罚、被告安庆市人民政府行政复议一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告王时斌及委托代理人陈平平，被告安庆市水利局的出庭负责人刘汪**及委托代理人邵晖、王礼强，被告安庆市人民政府的委托代理人仲健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月30日，被告安庆市水利局作出安水罚决字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》，内容是：经查王时斌未经批准擅自在河道内非法采砂的行为,违反了《安徽省河道采砂管理办法》第十三条的规定，有以下证据证明：1、现场勘验图、现场勘验笔录；2、非法采砂现场照片；3、水事违法案件调查笔录和水上公安讯问笔录。本机关根据《安徽省河道采砂管理办法》第二十九条的规定，本单位决定对你作出罚款49999元整的罚款。王时斌不服该行政处罚决定，向安庆市人民政府提起行政复议，安庆市人民政府于2020年4月24日作出宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》，维持了安庆市水利局于2019年12月30日作出安水罚决字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》。 王时斌诉称：原告系安庆市大观区海口镇安宁居委会居民,发现附近有居民经常在海口镇修闸工地开采砂石而没有人制止,再加上经济条件不佳、法律意识淡漠,于2019年10月31日找了4台运输车辆和挖掘设备在该地未经批准采砂,后因执法机关发现,采砂过程立即停止,采砂量只有70吨,所采取的砂石亦被执法机关扣押,并按执法机关要求对所采取砂石的现场恢复原状。此次采砂行为并未给国家河道安全以及砂石资源造成实际损失,应属违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果,而被告安庆市水利局根据《安徽省河道采砂管理办法》第二十九条之规定予以顶格处罚显属不当,应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款之规定,不予行政处罚。同时《安徽省河道采砂管理办法》第二十九条之规定与上位法的规定相抵触,不应当作为行政处罚的依据。原告在收到被告安庆市水利局的安水罚字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》后,在法定时间内依法向被告安庆市人民政府提起行政复议,但被告安庆市人民政府仍然以宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》错误的维持了被告安庆市水利局的安水罚字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》。原告不服，诉至法院，请求：1.撤销被告安庆市水利局的安水罚字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》及被告安庆市人民政府宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由两被告共同负担。 原告在法定期限内向法庭提交了以下证据： 证据一、原告身份证复印件一份。证明：原告的诉讼主体地位。 证据二、安水罚决字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》和安庆市人民政府的宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》复印件各一份。证明：两被告系合法诉讼主体。 证据三、被告安庆市人民政府2020年5月12日送达回执复印件一份。证明：原告在法定时间内依法提起行政诉讼。 证据四、《中华人民共和国立法法》第八十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第十三条、《安徽省规章设定罚款限额规定》第二条。证明：被告应当适用上述法条对原告作出不予处罚的决定。 安庆市水利局辩称：一、被告作出行政处罚决定的具体行政行为，事实清楚，证据充分。 1.原告在河道管理范围内实施非法采砂行为事实清楚、证据充分。 2019年10月31日晚十时左右，安庆市公安局水上派出所（以下简称公安机关）接110指令，在皖河××××段将正在偷采河砂的11人查获（含原告）。11月1日公安机关根据有关法律法规的规定，将此案移交被告处立案查处。 2019年10月31日晚七时左右，原告、何健组织朱胜强、朱健平、韩建、程虎、陈思国、丁少安等6人驾驶6辆货车和袁潇文、何传庭、杨庆等3人驾驶3台挖掘机达到皖河××××段河道内，先用货车带来的渣土由何传庭用挖掘机修好下河通道，再由挖掘机从河道将河道内的砂石装上货车运往原告经营的海口镇安原村堆砂场。至晚十时左右公安机关到达现场，货车从河道装运6车次河沙，其中有4车次已经运至安原村堆砂场。公安机关在现场查获装满载河砂的皖Ｈ×××××货车1辆、挖掘机3台、违法嫌疑人员5名，分别为王时斌、朱胜强、杨庆、何传庭、袁潇文，另有1辆货车在河道内卸载后逃窜，从河道内偷采的部分河砂堆放在河滩未能运走。 2019年11月1日公安机关将案件移送被告查处办理，被告一是委托安庆市磐石岩土有限公司对违法现场河道内的四处砂堆和原告经营的安原村堆砂场的一处砂堆进行测量，测量结果合计1069.5立方。二是组织进行了调查询问，再次确认原告等11人实施了非法采砂行为。三是现场取样采砂石送安庆市建筑工程测试中心检测，结果为特细砂。四是在11月7日责令原告改正违法行为，将其堆砂场的4车河砂运回河道内恢复原状。 以上事实，有讯问笔录、调查笔录、非法采砂计量测量技术报告检测报告、行政执法现场勘验笔录、视频（摄像）、照片等证据材料证明。前述事实和证据，足以证实包含原告在内的11名案涉人员实施了非法采砂行为，违法事实清楚，证据确实。 2、原告的违法行为发生的时间、、地点社会危害性方面已经达到情节严重、性质恶劣。 非法采砂严重影响河势稳定、防洪安全、生态安全。近年来，国家投入大量资金用于河道治理。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规明确规定:在河道管理范围内进行采砂、取土，必须报经河道主管机关批准。皖河干流是长江重要支流，自2015年以来一直禁采。目前河道采砂领域的治乱也是水利系统开展扫黑除恶专项斗争的重点内容。2019年安庆市人民政府办公室发布《关于进一步做好河道采砂领域治乱的意见》（宜政办传〔2019〕73号），安庆市水利局、公安局等六部门联合印发《安庆市河道非法采砂重点整治方案》（安水河湖〔2019〕465号），都要求对非法采砂行为依法实施严厉的行政处罚，涉及犯罪的及时移交公安司法机关追究刑事责任。 在国家法律明令禁止，省、市地方政府多次下文要求加强整治的形势下，原告明知皖河干流严禁采砂，在未取得河道采砂许可证的情况下，公然无视国家法律和政策规定，提前踩点，预谋方案，组织多人、多车，在夜间利用大型机械大肆盗采河砂，并负责现场作业指挥等，如不是公安机关及时查获与制止，依据《关于办理非法釆矿破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号）的相关规定，其后果将更为严重，可能触犯刑律。 原告的违法行为，给河道提防安全、河道行洪功能和河势安全稳定等都造成了不可逆转的生态损害，同时也在当地造成较为恶劣的社会影响。综合原告非法采砂行为发生的时间、、地点方式规模、社会危害性等方面已经达到情节严重、性质恶劣的程度。 二、被告作出行政处罚决定的具体行政行为，程序合法。 1.被告对案涉违法行为依法具有行政执法管辖权。 被告作为安庆市行政辖区内的水行政主管部门和河道管理机关，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》《安徽省河道采砂管理办法》等有关规定，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，具有对辖区内发生的有关涉水违法行为处罚的权力。 2.被告作出行政处罚决定的具体行政行为程序合法。 被告严格依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至第三十二条、第三十六条至第四十三条之规定，依法对案涉违法事实进行立案审批、调查取证、重大案件集体讨论，向原告送达《行政处罚告知书》，明确告知其拟处罚的事实、理由及依据，并告知其享有的陈述申辩和听证的权利，在原告提出听证要求后依法举行了听证。最终，在事实清楚、证据充分的基础上，依法作出行政处罚决定。 三、被告作出行政处罚决定的具体行政行为适用法律正确。 1.适用法律正确。 原告在没有河道采砂许可证的情况下，非法组织偷采河砂的行为，违反《安徽省河道采砂管理办法》第十三条的规定。在整个非法采砂行为实施过程中，原告是主要组织指挥者，其作用和行为符合第二十九条中规定的“情节严重”情形（具体在前面的原告的非法采砂行为情节严重、性质恶劣中已充分说明）。被告根据该条规定对其处以49999元罚款，处罚内容、幅度与原告违法的性质、情节相适应，适用法律正确。至于被告根据相关法律法规的规定，责令原告对所采砂石现场恢复原状，是被告要求原告纠正违法行为而釆取的补救措施，完全不能成为原告在诉状中认为的所谓“情节轻微”的理由。 2.《安徽省河道采砂管理办法》并不违反上位法，是合法的行政处罚依据。 对原告提出的《安徽省河道采砂管理办法》相关条款与《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》不符，不能作为行政处罚依据的问题。被告认为:《安徽省河道采砂管理办法》是根据《中华人民共和国水法》等法律法规，结合本省实际制定的地方政府规章，是现行有效的法律规定之一，是合法的行政处罚依据。该办法中的罚款规定，是对《中华人民共和国水法》的细化与具体实施，在罚款数额上并没有突破。《中华人民共和国水法》第七十二条已经对河道采砂危害河道管理的违法行为规定可以处以一万元以上五万元以下的法款。在已经有法律、法规规定该行政处罚的行为种类和幅度范围的前提下，并不存在原告认为依据《行政处罚法》第十三条第二款规定的适用前提，也就更不存在原告认为《安徽省河道采砂管理办法》有关处罚的金额与上位法相冲突的问题。综上所述，被告对原告作出行政处罚决定的具体行政行为，事实清楚、证据确实、程序合法、适用法律正确。请法庭依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告安庆市水利局在法定期限内向法庭提交了以下证据及法律依据： 证据一、统一社会信用代码证、负责人身份证明书。证明：被告主体资格情况。 证据二、公安机关移送案件通知书、随案移交物品文件清单、询问笔录、公安现场执法视频。证明：行政处罚案件来源和原告的违法事实。 证据三、证据先行登记保存清单、处理通知书及送达回证。 证据四、受理、立案呈批表。 证据五、行政执法证、调查笔录。 证据六、行政执法照片。 证据七、砂检测报告、非法采砂计量测量技术报告。 证据三至证据七综合证明：1.被告执法人员的执法资格；2.原告的违法事实。 证据八、调查处理呈批表、调查报告。 证据九、重大案件集体讨论记录（11月27日）。 证据八至证据九综合证明：被告对案件作出的调查结果及履行重大案件集体讨论程序。 证据十、水行政处罚告知书及送达回证、水行政处罚听证告知书及送达回证。证明：被告就拟给予的行政处罚依法履行告知程序和告知原告申请听证的权利。 证据十一、听证申请、听证笔录、重大案件集体讨论记录（12月27日）。证明：被告依法就行政处罚进行听证，并履行重大案件集体讨论程序。 证据十二、行政处罚决定书及送达回证。证明：被告作出行政处罚决定并告知原告享有的法定救济权利。 证据十三、被告作出行政处罚依据的法律法规（《中华人民共和国水法》第六十五条、第七十二条。安徽省实施《中华人民共和国水法》办法第二十六条、第四十七条，《安徽省河道采砂管理办法》第十三条、第二十三条、第二十九条、第三十条）。证明：被告作出行政处罚于法有据。 安庆市人民政府辩称，一、被告作出的宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》具有法定职责。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定:对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告作为宜府行复决〔2020〕3-13号行政复议案件中被申请人安庆市水利局的本级人民政府，被告依法享有职权作出宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》。 二、被告作出的宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》程序合法。 1.2020年2月26日，原告因不服安庆市水利局2019年12月30日作出的安水罚决字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项之规定，依法予以了受理。 2.2020年3月3日，被告依法作出宜府行复通〔2020〕3-13号《行政复议答复通知书》及宜府复通回〔2020〕3-13号《送达回证》，邮寄送达行政复议安庆市水利局;2020年3月20日，安庆市水利局作出《行政复议答复意见书》并提交了相关证据、依据和其他有关材料。 3.2020年4月16日，被告依法作出的宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》并邮寄送达给了原告和安庆市水利局。据此，被告承办该行政复议案件的程序合法。 三、被告作出的宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律依据正确。 经被告审理查明，2019年10月31日晚，王时斌、何健、程虎、丁少安、陈思国、何传庭、杨庆、朱健平、朱胜强、韩建、袁潇文在未取得河道采砂许可证的情况下，在皖河××××段装运砂石。上述事实在安庆市公安局××派出所××询问笔录和安庆市水利局调查笔录中均予以了认可，该行为违反了《安徽省河道采砂管理办法》第十三条、第二十三条规定:河道采砂实行许可证制度，在河道采砂地点装运砂石的单位和个人，应当装运持有采砂许可证的单位或个人开采的砂石。安庆市水利局依据《安徽省河道采砂管理办法》第十三条、第二十九条规定对原告作出行政处罚决定。据此，被告作出宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。 综上所述，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项规定于2020年4月24日作出宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告安庆市人民政府在法定期间内向法庭提交以下证据： 证据一、《行政复议申请书》。证明：被告安庆市人民政府依据原告的申请，在法定时间内依法受理了复议申请。 证据二、《行政复议答复通知书》。证明：被告安庆市人民政府在法定时间内书面通知被告安庆市水利局进行答复。 证据三、《行政复议答复书》。证明：被告安庆市水利局在法定时间内向被告安庆市人民政府提交书面答复。 证据四、《行政复议决定书》。证明：被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 1.原告提交的证据一、证据二、证据三，两被告对三性均无异议，本院均予以认定。 2.原告提交的证据四，真实性予以认定，但是是否应该适用该组证据的法条，在说理时予以说明。 3.被告安庆市水利局提交的证据一，原告对三性无异议，本院予以认定。 4.被告安庆市水利局提交的证据二，原告认为，没有看到执法视频，询问笔录中的询问人员是公安人员，而不是水利局工作人员，且未提交询问人的执法证件，该证据不合法。对此，本院认为，此案是由公安机关接警现场处理后移交安庆市水利局，公安机关所作的询问笔录符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据，本院予以认定。 5.被告安庆市水利局提交的证据三至证据六，原告对三性无异议，本院予以认定。 6.安庆市水利局提交的证据七，原告认为安庆市水利局没有提供安庆市建筑工程建筑中心的资质证书以及检测人员的资质证书，也未提交校对人、编写人等证书，该证据不合法。被告安庆市人民政府认为安庆市水利局委托的两家单位均具有相应的检测资质，提交的报告也是正规的。对此，本院认为，被告虽然未提交安庆市建筑工程测试中心的资质证明，经本院审查，该中心是依法成立的具有检测资质的机构，该中心出具的检测报告符合证据的三性，本院予以认定；被告提交了安庆市磐石岩土有限公司的测绘资质证书，能够证明该司具有专业的测绘资质，该司出具的技术报告，符合证据的三性，本院予以认定。 7.被告安庆市水利局提交的证据八，原告认为出具报告单位未加盖行政公章，不具备合法性，对此，本院认为，《关于王时斌非法采砂案的调查报告》由安庆市水政监察支队作出，但是并未加盖出具人及出具单位的公章，不符合证据的形式要件，本院不予认定。 8.被告安庆市水利局提交的证据九，依据中的水行政处罚听证笔录、重大案件集体讨论记录，原告认为被告未提出具意见的所有人的行政执法证，该证据不合法，被告安庆市人民政府认为安庆市水利局执法人员的执法资格及内部集体讨论人员的资质，都是没有问题的。对此，本院认为，重大案件集体讨论记录是安庆市水利局内部会议记录，并不是对外执法行为，不需要提供参会人员的执法证，执法人员在对外执法过程中已经出示了执法证。 9.被告安庆市水利局提交的证据十，原告对三性无异议，本院予以认定。 10.被告安庆市水利局提交的证据十一，原告认为被告未提交听证主持人、记录人的行政执法证，该证据不合法。本院认为，在听证过程中，听证主持人将听证人员身份及回避权利明确告知了当事人，当事人并未提出异议，在听证笔录上均予以签字认可。该听证程序合法，听证笔录可以作为认定案件事实的依据。 11.被告安庆市水利局提交的证据十二，原告对三性无异议，本院予以认定。 12.被告安庆市水利局提交证据的十三，被告安庆市人民政府认为被告安庆市水利局适用法律正确，但是原告认为被告安庆市水利局在作出行政处罚时并未适用《中华人民共和国水法》及《安徽省实施办法》，仅仅适用了《安徽省河道采砂管理办法》。对此，本院认为，《安徽省河道采砂管理办法》是安徽省人民政府为了加强河道采砂管理，维护河势稳定，保障防洪、通航及涉河工程安全，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规，结合本省实际，制定的现行有效的地方性政府规章，根据《行政处罚法》规定政府规章可以作为行政处罚的法律依据。本案中，原告未经批准擅自在河道内非法采砂的行为违反了《安徽省河道采砂管理办法》第十三条的规定，被告安庆市水利局依据该办法第二十九条的规定，对原告作出罚款49999元的行政处罚，适用法律正确。 13.被告安庆市人民政府提交的证据一至证据三，原告、被告安庆市水利局对三性均无异议，本院予以认定。 14.被告安庆市人民政府提交的证据四，事实依据的认定同对被告安庆市水利局事实证据的认定意见。 本院根据当事人的陈述及采信的证据，确认以下案件事实： 2019年10月31日晚22时许，安庆市公安局水上派出所接110指令，皖河广成圩河道内有人组织大型机械偷采河砂，公安民警赶往现场抓获王时斌、何健、朱胜强、朱健平、韩建、程虎、陈思国、丁少安、袁潇文、何传庭、杨庆等11人。现场调查发现，当晚7时左右，王时斌、何健组织朱胜强、朱健平、韩建、程虎、陈思国、丁少安6人驾驶6部货车和袁潇文、何传庭、杨庆3人驾驶3部挖掘机到达皖河××××段河道内，用带来的渣土修好下河通道后，挖掘机从河道内将河道内的砂石装上货车运往王时斌经营的海口镇安原村堆砂场。至公安机关到达现场时，货车从河道内装运6车次河砂，其中4车已经运至安原村堆砂场，现场有满载河砂货车（车牌号为皖Ｈ×××××）1辆、挖掘机3台。另有1辆货车在河道内卸载后逃窜，从河道内偷采的部分河砂堆放在河滩未能运走。2019年11月1日，安庆市公安局水上派出所将该案移送安庆市水利局管辖。该局当天立即对皖Ｈ×××××货车进行先行登记保存，并委托安庆市磐石岩土有限公司对违法现场河道内的四处砂堆和王时斌自有的安原村砂场的一处砂堆进行了测量。11月4日，该局予以立案并对王时斌等11人分别进行了独立调查询问，并将现场取样的砂石送至安庆市建筑工程测试中心进行检测。11月7日，将涉案的皖Ｈ×××××货车解除登记保存后返回驾驶员，并要求其将车厢内河砂运至原河道内卸载，同时责令王时斌改正违法行为，要求将堆砂场是四车河砂运回河道内并将河道全部恢复原状。经过调查、检测、集体讨论，安庆市水利局认为王时斌未经批准擅自在河道内非法采砂的行为违反了《安徽省河道采砂管理办法》第十三条的规定，并于2019年12月30日依据该办法第二十九条的规定，对王时斌作出罚款49999元的行政处罚，王时斌不服该行政处罚决定，于2020年2月3日通过邮寄的方式向安庆市人民政府申请行政复议，安庆市人民政府依法受理后，经审查于2020年4月24日宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》，维持了安庆市水利局于2019年12月30日作出的安水罚决字〔2019〕第305-1号《水事违法案件行政处罚决定书》。王时斌不服，诉至法院。 本院认为，《安徽省河道采砂管理办法》第四条第一款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道采砂管理和监督检查工作。安庆市水利局对本案违法行为具有管理和监督职责。《安徽省河道采砂管理办法》第二十九条规定，违反本办法规定，未办理河道采砂许可证，擅自在河道管理范围内采砂的，由市、县人民政府水行政主管部门或者省水工程管理单位责令停止违法行为，没收违法所得，并处以5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，处以2万元以上5万元以下的罚款。安庆市水利局具有对原告未经批准擅自在河道内非法采砂行为作出行政处罚的法定职权。 王时斌、何健在未取得采砂许可的情况下，组织朱胜强、朱健平、韩建、程虎、陈思国、丁少安、袁潇文、何传庭、杨庆等11人在皖河××××段河道内采砂、运砂的违法行为，事实清楚，有公安机关的询问笔录、行政执法照片、安庆市水利局调查笔录及当事人陈述等证据予以证实。本案中，原告未经批准擅自在河道内非法采砂的行为违反了《安徽省河道采砂管理办法》第十三条的规定，安庆市水利局依据该办法第二十九条的规定对其作出罚款49999元的行政处罚，适用法律正确，处罚适当，依法应予维持。 安庆市政府作为复议机关，在复议程序中，按照相应法律规定，履行复议职责，程序合法，作出的复议决定并无不当，故对原告要求撤销被告安庆市政府作出的宜府行复决〔2020〕3-13号《行政复议决定书》，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王时斌的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王时斌负担（此款原告已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  马宏伟 人民陪审员  耿胜利 人民陪审员  李群馨 二〇二〇年八月二十七日 书 记 员  汪 莹 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。