黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑01行终111号 上诉人（一审原告）王锦方，男，1963年2月3日生，汉族，住浙江省温岭市。 委托代理人黄美军（系原告妹夫），男，1968年9月27日生，汉族，浙江联富管业有限公司经理，住浙江省温岭市。 被上诉人（一审被告）黑龙江省通信管理局，住所地哈尔滨市南岗区红军街**。 负责人程建军，局长。 委托代理人寇家伦，黑龙江省通信管理局信息通信管理处处长。 委托代理人张明利，黑龙江三维律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部，，住所地北京市西城区西长安街** 法定代表人苗圩，部长。 委托代理人石玉春，中华人民共和国工业和信息化部工作人员。 委托代理人顾玲，北京市兰台律师事务所律师。 上诉人王锦方因投诉处理答复及行政复议一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2019）黑0103行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定认定，2018年9月8日，黑龙江省通信管理局（以下简称省通信局）收到王锦方通过中国邮政EMS提交的投诉信，反映新华（大庆）产权交易所有限公司（以下简称新交所）未取得《增值电信业务经营许可证》，违法开展业务经营活动，要求省通信局查处新交所违法经营行为并依法予以处罚。针对王锦方投诉事项，省通信局收到来信后进行核实和处理。根据调查，王锦方提供新交所的四个网站备案的域名，未发现违反网站备案要求的情况。省通信局于2018年10月26日作出黑通信访函[2018]40号《黑龙江省通信管理局关于王锦方信访问题处理情况的复函》（以下简称《40号复函》），告知王锦方新交所未持有省通信局发放的《增值电信业务经营许可证》，建议王锦方可向金融监管部门反映问题。王锦方对省通信局作出的投诉处理答复不服，在法定期限内向中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）申请行政复议，工信部于2018年12月27日收到王锦方提交的《行政复议申请书》，复议请求为：“责令省通信局履行法定职责，对新交所违法行为立案查处，依法作出处罚。”2019年1月3日，工信部作出工信复受字[2018]第450号《行政复议申请受理通知书》，告知王锦方其提起的行政复议已依法受理。同日，工信部作出工信复通字[2018]第450号《行政复议答复通知书》，并随附王锦方的行政复议申请材料一并发送省通信局。2019年1月14日，省通信局作出《黑龙江省通信管理局关于王锦方行政复议申请的答复》并随附相关证据材料。2019年2月22日，工信部作出工信复延字[2018]第450号《延期审理通知书》，告知王锦方行政复议决定依法延期30日作出。2019年3月26日，工信部作出工信复驳字[2018]450号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》），决定驳回王锦方的行政复议申请，并以邮寄方式送达王锦方。王锦方对省通信局作出的《40号复函》及工信部作出的《复议决定》不服，在法定期限内提起行政诉讼，请求：1.撤销工信部作出的《复议决定》；2.判令省通信局履行法定职责，依照法律、法规监督管理实施对新交所违法经营行为立案查处依法作出处罚，并告知处理结果。 一审法院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对投诉举报人是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。投诉举报的作用并非直接维护投诉举报者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反法律、法规或者规章的规定开展互联网经营活动的违法违规行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求责成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。而《互联网信息服务管理办法》并未对涉及互联网信息服务的投诉举报人设定投诉请求权。 国务院互联网信息服务监督管理机构及其派出机构依照授权履行对互联网信息服务领域的监督管理，对监管机关而言，包括投资者在内的任何人提出的举报，均是发现互联网信息服务领域违法行为的线索来源，但互联网信息服务监管机关就投资者的举报事项作出调查处理结果并书面答复后，投资者是否有权提起行政诉讼的问题，本院认为，投资者向互联网监管机构举报之前，其与相关从事互联网信息服务经营业务公司之间的交易行为已经完成，无论省通信局作出何种答复意见，都是自作出之后方发生法律效力，和王锦方的在先交易行为产生的既定损失，没有利害关系。互联网信息服务市场是一个高度复杂的动态系统，同时具有较大的投资风险，个别投资者之间的利益关系并非静态和单向一致的，互联网信息服务监管机关应当且仅应当为整个互联网市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。故互联网信息服务监管机关就投资者的举报事项作出调查处理结果，仅对投资者具有辐射利益，并不对投资者的权利义务产生直接影响，投资者个体与该答复之间不具有法律上的利害关系，不能提起行政诉讼。 本案中，省通信局作出的《40号复函》本质上系其在履行对涉及互联网信息服务实施监管、处理投诉事项职责过程的程序性告知行为，并未直接影响王锦方的合法权益，亦即并未对其权利义务产生实质影响。另外，王锦方作为互联网信息服务领域内相关经营活动的一方当事人，其可以直接通过民事诉讼途径实现其诉讼目标，而不适宜采取行政诉讼的间接途径实现本应通过民事诉讼等其他更为便捷方式实现维权目的。因此，王锦方在本案中所提出的诉请事项并不属于人民法院行政诉讼受案范围。王锦方提起本次行政诉讼并不符合法定的起诉条件，应裁定驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项及第（十）项之规定，裁定驳回王锦方的起诉。 王锦方不服一审裁定上诉称：一、关于一审裁定认定王锦方是否有投诉请求权、自身合法权益，法律、法规或规章是否存在规定投诉的问题。1.王锦方向省通信局投诉新交所未依法取得许可从事经营活动，省通信局未对投诉事项依照程序处理，一审裁定对事实认定错误，适用法律错误。2.王锦方的投诉，应由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处，没有规定或规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五的规定，一审裁定对受案范围认定错误。二、关于一审裁定认定《40号复函》本质上未直接对王锦方合法权益产生影响，视王锦方为互联网服务领域内经营活动的一方当事人，通过民事诉讼维权目的问题。王锦方为新交所违法经营活动被吸资的受害人，而不是互联网服务领域内经营活动的一方当事人，属于财产权遭受损失与投诉的行政行为有利害关系。王锦方提起诉讼不仅诉讼主体适格，收案范围也符合条件。故请求：1.撤销一审裁定；2.撤销《复议决定》3.判决省通信局履行法定职责，对其投诉事项立案查处依法作出处罚，并告知处理结果。 工信部辩称：一、在互联网信息服务领域，投诉举报人与电信管理部门履行监管职责并不具有行政法律上的利害关系。电信管理机构根据投诉举报人举报的违法线索，发现存在违反《互联网信息服务管理办法》的行为，即便作出相应的处罚，仅对投诉举报人产生相应的辐射利益，对投诉举报人实体权利义务并不产生直接影响。二、本案中，就王锦方投诉举报的其与新交所之间“非电信业务范畴”的商业纠纷，并不属于电信主管部门的监管范围。《电信条例》规定了电信业务监管部门、经营电信业实行许可制度及电信业务分类。王锦方混淆了企业“依托互联网经营业务”和“在电信业务范畴内进行经营性互联网信息服务”。就王锦方举报事项，无论新交所是否构成非法经营金融业务，显然不涉及经营“增值电信业务”。省通信局的便民回复显然不会对王锦方自身合法权益产生任何损益。王锦方提起本案之诉，不符合法定的起诉条件。请求依法驳回王锦方的上诉请求。 省通信局未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。[2013]行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定：“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”所以，“为维护自身合法权益”，是判断举报人与行政行为有无“利害关系”的核心标准。根据《中华人民共和国电信条例》及《互联网信息服务管理办法》的有关规定，电信管理机构对电信业实施监督管理，系为了规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，促进电信业的健康发展，其对未经许可或备案等违法行为进行查处系维护互联网公共管理秩序与公共利益的需要，与举报人个体的私益不具有利害关系。 本案中，王锦方投诉新交所未取得《增值电信业务经营许可证》而违法开展业务经营活动，要求省通信局查处。对此，省通信局经调查核实后向王锦方作出《40号复函》，未对新交所是否存在违反《互联网信息服务管理办法》的行为作出认定及处罚。本院认为，省通信局对于新交所是否给予查处以及如何查处，均是为了维护公共利益的需要，并非直接维护王锦方的自身权益，对王锦芳与新交所网上交易行为所产生的实体权利义务并不产生直接影响。因此，王锦芳与被诉行政行为并无利害关系，其基于投诉举报事项而提起本案要求省通信局履行法定职责之诉缺乏请求权基础，其不具有本案原告主体资格。工信部的行政复议程序合法，适用法律正确，驳回王锦芳的复议申请并无不当。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。王锦芳的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙国涛 审判员  王亚虹 审判员  吕国庆 二〇二〇年八月二十六日 书记员  姜心雨