广东省汕尾市城区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1502行初7号原告海丰县******，地址：海丰县*******边。统一社会信用代码：91441521MA4WLPY103。执行事务合伙人陈明华。委托代理人颜文菊，广东悦舟律师事务所律师。委托代理人余文宜，广东悦舟律师事务所律师。被告海丰县自然资源局，地址：广东省海丰县**********。法定代表人陈锦锋，该局局长。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。委托代理人黎仕达，广东愿力律师事务所律师。原告海丰县******(以下简称双江岛生态园)不服被告海丰县自然资源局（以下称县自然资源局）对其作出土地行政处罚一案，于2020年3月4日向本院提起诉讼。本院于同月5日立案后，于同月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月14日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本，同年5月8日公开开庭审理了本案。原告代理人余文宜和颜文菊、被告海丰县自然资源局副局长林文财及代理人黎仕达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县自然资源局于2019年10月23日作出海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》，处罚决定认为原告在未经批准的情况下，擅自在位于海丰县**************面的土地动工建设游乐园，面积为33753平方米，经校对《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》，其规划地类情况：独立建设用地22981平方米、农村居民点用地6257平方米、坑塘水面4515平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条的规定，依据该法第七十六条的规定，对原告作出“一、责令你（单位）在十五日内自行拆除非法占用的4515平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原种植条件；二、没收你（单位）在非法占用的29238平方米土地上新建的建筑物”的行政处罚。原告双江岛生态园诉称：2009年9月25日，海丰县******注册成立，拟在海丰县******开发建设海丰县双江岛生态旅游度假区项目，项目选址东侧为联安溪和双江水交汇的水域，南侧为联安溪，西侧为海丰县*************，北侧为双江水。总占地面积为89000平方米，拟将建成旅游、休闲度假等八大区域。其中住宿宾馆区占地面积2000平方米。2010年年底，海丰县******向附城镇政府、县环保局、国土局、建设局等部门申请用土立项，在得到各部门同意和支持后，生态园按项目的施工图纸进行建设。2019年8月1日，被告以原告在未经批准的情况下，擅自在位于附城镇圆山村委双江岛生态园里面的土地上动工建设游乐场，进行立案查处，并于2019年9月20日对原告作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书；2019年10月23日被告又对原告作出海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》，责令原告自收到决定书起，十五日内自行拆除非法占有的4515平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原种植条件和没收非法占用的29238平方米土地上新建的建筑物。原告认为被告作出的没收处罚决定缺乏事实依据，适用法律错误，详细论述如下：一、被告作出的没收处罚决定明显缺乏事实依据。被告没有提供卫星图或者其他证据证明涉案建筑物的明确位置。其提交的测绘图和规划图并没有标明涉案土地的四至范围，无法证明其所圈划的33799平方米就是涉案土地所在的地块，从而无法确定没收的具体范围和建筑物。被告没有提供该规划图经人民代表大会审核通过的材料，该规划图不具有合法性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第（三）项的规定，被告对该测绘图和规划图没有附说明材料，属于非法证据。被告也没有提供任何原告非法占用土地方面的证据。在此情况下，直接认定涉案土地的规划地类和非法占用土地，并作出没收处罚完全没有任何事实依据。二、被告作出的没收处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定的是各级人民政府在编制土地利用总体规划和进行项目选址时，都必须贯彻节约使用土地的原则，能够利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。被告认定涉案土地的规划地类为独立建设用地、农村居民点用地，并不属于耕地。被告明显适用法律错误。被告适用《土地管理法》第三十六条的规定认定原告的建设行为，该条规定的是合法非农建设的用地原则以及禁止破坏耕地的规定。同时，被告又以土地管理法第七十六条非法占用土地的规定，对原告作出没收行政处罚，被告适用法律自相矛盾，明显错误。原告补充事实与理由称，被告作出没收的行政处罚，程序违法：1.没有经负责人集体讨论作出决定;2.没有确定涉案土地的规划地类。综上，请求法院依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据、依据：证据1《统一社会信用代码证书》，证明被告的主体资格；证据2《行政处罚决定书》，证明被告作出行政处罚决定适用法律错误。被告县自然资源局辩称：一、被告作出的海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》具有充分的事实和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。经查，原告未经批准，擅自在位于海丰县******（海渡路）渡头桥路边东侧的土地上动工建设游乐场。2019年7月9日，被告依法作出海自然资执法字〔2019〕第708号《责令改正违法行为通知书》，并于2019年7月10日送达原告，责令原告自收到通知书之日起七日内改正。原告在限期内拒不改正违法行为。2019年9月20日，被告依法作出海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于2019年9月25日送达给原告，告知原告拟对其作出的处罚事项及其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利。2019年10月23日，因原告违反了《土地管理法》（2004年修正）第三十六条、第四十三条的规定，被告经对照海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年），根据《土地管理法》（2004年修正）第七十六条的规定，依法对被原告作出海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》，处罚事项：一、责令你（单位）在十五日内自行拆除非法占用的4515平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原种植条件。二、没收你（单位）在非法占用的29238平方米土地上新建的建筑物，告知原告享有申请复议、提起诉讼的权利，并于2019年10月30日送达给原告。被告作出的海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法。二、被告适用《土地管理法》（2004年修正）第三十六条、第四十三条的规定，并根据该法第七十六条的规定对原告作出处罚，属适用法律正确。《土地管理法》（2004年修正）第三十六条第一款规定“非农业建设必须节约使用土地，……可以利用劣地的，不得占用好地。”、第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”。上述条款不是互相对立，均体现出“不得占用土地”的立法本意。第四十三条条规定了经批准后，方可进行建设；而第三十六条明确规定非农业建设，不得占用好地。本案中，经对照海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年），涉案土地的规划地类情况为：其他独立建设用地22981平方米、农村居民点用地6257平方米、坑塘水面4515平方米。原告未经批准，在涉案土地内进行非农业建设，明显违反了《土地管理法》（2004年修正）第三十六条、第四十三条的规定，被告适用上述条款，并根据第七十六条的规定对原告作出处罚，属适用法律正确。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：证据1《询问笔录》，证明陈健如、陈明华、柯宜广承认与陈继佐、陈成威、彭胜同、陈雨君成立“海丰县******”，在未经批准的情况下，擅自在位于海丰县******（海渡路）渡头桥路边东侧的土地上动工建设游乐场；证据2《违法现场照片》《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》，证明涉案土地的规划地类情况为：独立建设用地22981平方米、农村居民点用地6257平方米、坑塘水面4515平方米；证据3《责令改正违法行为通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《法律文书送达回证》《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》，证明被告对原告作出的海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》具有充分的事实和法律依据，程序合法。经庭审质证，对于被告县自然资源局提交的证据：原告对证据1的关联性、合法性、真实性（以下称证据“三性”）有异议，认为通过该证据可以证明原告不存在非法用地。对证据2“三性”有异议，认为《违法现场照片》无法证明与本案存在关联；规划图没有标明范围，无法确定圈划的就是涉案土地所在的地块，没有经本级人大审委会审议及说明材料。对证据3“三性”有异议，认为处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。对于原告提交的所有证据，被告对证据“三性”没有异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的所有证据，原告对证据“三性”提出异议，本院认为，证据2中的《违法现场照片》，没有标明位置，也没有其他参照物可以对比，体现不出是涉案游乐场，与本案没有关联性，对其证据能力不予确认；其他证据分别是被告作出被诉行政行为认定事实及程序的依据，符合证据“三性”的形式要件，对这些证据的证据能力予以确认，至于证据有无证明效力及证明效力大小，待综合审查全案情况之后再确定。原告提交的所有证据，被告对“三性”无异议，本院已当庭确认证据能力，至于证据有无证明效力及证明效力大小，待综合审查全案情况之后再确定。经审理查明，原告双江岛生态园成立于2009年9月25日，类型属普通合伙企业，处于在营登记状态。涉案土地位于海丰县******（海渡路）渡头桥路边东侧，分别属于海丰县**********、信子村、宫口笏村、洪厝村的农村集体土地。陈明华、彭胜同、陈雨君向海丰县*******************集体土地（约36.5亩）后于2008年开始经营淡水养殖，因亏损2010年陈明华、彭胜同、陈雨君和柯宜广（2008年柯宜广与附城镇圆山村委信子村、宫口笏村、洪厝村租用部分涉案土地约65亩）、陈健如、陈继佐、陈成威合作，拟在陈明华、彭胜同、陈雨君购买及柯宜广租用的农村集体土地上投资经营旅游业，以陈明华在2009年9月25日登记成立的海丰县******的名义建设涉案游乐场，陈雨君在中途退出合作。经校对《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020）局部》，原告双江岛生态园所建设游乐场的规划地类：独立建设用地22981平方米、农村居民点用地6257平方米、坑塘水面4515平方米。被告县自然资源局认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和第四十三条的规定，于2019年7月9日对原告作出了《责令改正违法行为通知书》，原告没有整改。被告根据该法第七十六条的规定，拟对原告作出处罚。在作出行政处罚决定之前，县自然资源局对原告作出并送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利，原告在规定期限内没有提出听证要求。2019年10月23日，县自然资源局认为原告未经批准擅自在位于海丰县******（海渡路）渡头桥路边东侧（即海丰县******）的土地上动工建设游乐场，对原告作出海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》，处罚事项：一、责令你（单位）在十五日内自行拆除非法占用的4515平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原种植条件；二、没收你（单位）在非法占用的29238平方米土地上新建的建筑物。该《行政处罚决定书》已经送达。原告对该处罚决定不服，于2020年3月4日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》第二项：没收你（单位）在非法占用的29238平方米土地上新建的建筑物。庭审时原告提出被告作出处罚决定之前没有经过负责人集体讨论，经核实本院立案审查的（2020）粤1502行审12号案件，被告于2019年8月26日召开了违法案件会审会议，对该案的处理进行了讨论，形成了会审意见，并制作了《违法案件会审记录》。另查明，本案没有双江岛生态园区的存在，更没有双江岛生态园区的范围，被告在行政处罚决定中认为原告在“双江岛生态园”里面的土地上动工建设房屋属于表述错误，原告是在农村集体的土地上动工建设房屋。再查明，经核实广东省国土资源厅于2017年9月6日作出粤国土资规划调复〔2017〕16号《广东省国土资源厅关于汕尾市海丰县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案的批复》，该批复属于主动公开的政府信息，同意《汕尾市海丰县土地利用总体规划(2010-2020年)调整完善方案》，被告提供了根据该批复制作的《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》标有图例，明确标识了涉案游乐场土地的类型及位置。本院认为，本案争议的焦点：被告作出的处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。根据《广东省实施办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作；市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被告对本行政区域内的土地具有管理和监督的行政职权。一、关于处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。原告双江岛生态园未经政府相关职能部门批准，擅自在位于海丰县******（海渡路）渡头桥路边东侧（即海丰县******）的农村集体土地上动工建设游乐场，面积为33753平方米，经校对《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》，其规划地类情况：独立建设用地22981平方米、农村居民点用地6257平方米、坑塘水面4515平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三的规定，被告根据该法第七十六条规定对其作出“一、责令你（单位）在十五日内自行拆除非法占用的4515平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原种植条件；二、没收你（单位）在非法占用的29238平方米土地上新建的建筑物。”的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告提出被告没有提供规划图经人民代表大会审核通过的材料，该规划图不具有合法性，且规划图没有附说明材料属非法证据的辩论意见，本院认为，本院已经核实了主动公开的政府信息《广东省国土资源厅关于汕尾市海丰县土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案的批复》，该批复同意《汕尾市海丰县土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案》，被告提供了根据该批复制作的《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》，该图标有图例，明确标识了涉案土地的位置及土地类型，原告该辩论意见与事实不符，本院不予采纳；原告又提出被告无法证明涉案游乐场的明确位置及没有确定涉案土地的规划地类，处罚缺乏事实依据的辩论意见，本院认为，《海丰县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》标有图例，明确标识了涉案游乐场土地的类型及位置，原告该辩论意见没有证据支持，本院不予采纳；原告再提出，被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，但又根据该法第七十六条的规定对其作出处罚，属适用法律错误的辩论意见，本院认为，被告对原告擅自在农村居民点建设游乐场的行为已经依据《土地管理法》第四十三进行了认定，并根据该法第七十六条的规定作出了处罚，虽然在认定原告的违法事实上多适用了《土地管理法》第三十六条，《土地管理法》第三十六条主要是针对耕地的保护和节约使用的规定，这不影响也不改变被告对原告违法建设事实的认定，对于原告该辩论意见本院不予采纳。二、关于处罚决定程序是否合法的问题。被告在作出处罚决定之前，已经对原告作出并送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利，2019年10月23日被告作出海自然资执法〔2019〕37号《行政处罚决定书》并已送达原告。被告对原告作出处罚的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，处罚决定程序合法。原告提出被告作出处罚决定没有经过负责人集体讨论的辩论意见，本院认为，《国土资源违法行为查处工作规程》第10.3规定：“一般案件由执法监察内设审理机构或者审理人员负责组织，采用书面或者会议的方式进行审理，提出审理意见；重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见，有下列情形之一的，应当由国土资源主管部门负责人召集有关职能机构负责人及其他有关人员进行会审：（1）依法需要向公安、检察机关移送的；（2）经过行政复议或者行政诉讼，需要重新作出行政处罚的；（3）经过听证程序，需要对拟定的行政处罚决定作出实质性修改的；（4）案情复杂，难以定性的；（5）国土资源主管部门主要负责人认为应当进行会审的。”经核实本院立案审查的（2020）粤1502行审7号案件，被告已经于2019年7月22日召开了违法案件会审会议，会议由主管执法大队的党组成员主持，出席人员是执法大队的大队长及执法人员。会审会议对该案的处理进行了讨论，形成了会审意见，并制作了《违法案件会审记录》。被告召开违法案件会审会议，由主管执法大队的党组成员组织会审，符合以上部门规章的规定，被告作出的处罚决定，程序合法，对于原告该辩论意见本院不予采纳。综上所述，被告作出处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海丰县******的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告海丰县*******担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。审 判 长  洪海燕审 判 员  郑淑卿人民陪审员  胡佳权二〇二〇年八月六日法官 助理  叶俐彤书 记 员  陈怡思附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。