贵州省大方县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0521行初69号 原告金海湖新区梨树镇联合社区七组。住所地：毕节市梨树镇联合社区。 负责人龚合凯，组长。 诉讼代表人罗道富，男，1948年3月19日生，汉族，住毕节市金海湖新区。 委托代理人（特别授权）王会强，贵州锐驰律师事务所律师。 委托代理人朱超，贵州锐驰律师事务所律师。 被告毕节市七星关区人民政府。住所地：毕节市七星关区开行路**。 法定代表人胡敬斌，区长。 委托代理人黄冰凌。 委托代理人常德旭，贵州贵达（毕节）律师事务所律师，系金海湖新区管理委员会法律顾问。 被告毕节市人民政府。住所地：毕节市行政办公中心。 法定代表人张集智，市长。 委托代理人杨静。 委托代理人吴艳。 第三人毕节金海湖新区种畜场。住所地：毕节市七星关区梨树镇联合村。 负责人丁远华，场长。 原告金海湖新区梨树镇联合社区七组（以下简称梨树镇联合社区七组）诉被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）、被告毕节市人民政府（以下简称毕节市政府）及第三人毕节金海湖新区种畜场（以下简称金海湖种畜场）土地颁证行政管理一案，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理，于3月30日依法向原、被告及第三人送达了相关诉讼文书和开庭传票。本院依法组成合议庭，于4月24日公开开庭审理了本案。原告梨树镇联合社区七组的委托代理人王会强、朱超，被告七星关区政府的委托代理人黄冰凌、常德旭，被告毕节市政府的委托代理人杨静、吴艳，第三人毕节金海湖种畜场负责人丁远华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、案涉林地为原告集体所有，被告未经征收程序，也未对原告作出补偿，于2000年3月以划拨方式将该林地为第三人颁发国有土地使用证的行为严重违法。1982年3月20日，原毕节县政府将案涉林地确认为原告所有，并颁发了毕县林权字第1469号山林所有证。但该林地却被第三人占用。在2019年10月14日原告提起民事诉讼的庭审中，第三人向法庭提交了土地使用证。该证载明的土地部分包含了原告以上林地，侵犯了原告的林地所有权。二、被告毕节市政府行政复议决定认定事实及适用法律错误。复议过程中七星关区政府依据毕市府发（1999）29号《土地处理决定》颁发（2000）字第8-01号土地使用证并无不当的主张不能成立。该处理决定与案涉土地并无关联，遗漏了原告作为共同当事人，程序违法，不能证明案涉土地已转为国有。七星关区政府与第三人提供的证据中多次确认案涉土地、荒山系征用而非征收，但征用与征收并不相同。被告七星关区政府的行政行为无事实依据和法律依据。被告毕节市政府引用的土地管理法实施条例第五条适用的前提是使用国有土地，而案涉土地属于农民集体所有，其引用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》与物权法相冲突。根据国土资发（2010）190号决定第一条规定，已明确将土地“征用”修改为“征收”。请求撤销被告七星关区政府于2000年3月为第三人颁发的毕市国用（2000）字第8-01号《中华人民共和国土地使用证》，撤销被告毕节市政府作出的毕府行复字（2019）103号《行政复议决定书》，案件受理费由二被告负担。 原告向本院提交了以下证据： 1、龚合凯、罗道富身份证复印件、证明2份、梨树镇联合社区七组村民小组会议纪要（2019）2号。拟证明原告的诉讼主体资格适格。经庭审质证，被告七星关区政府对该组证据真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。被告毕节市政府及第三人对该组证据无异议。 2、毕节市人民政府行政复议决定书。拟证明原告已经申请行政复议的前置程序，被告毕节市人民政府在行政复议决定书另查明部分已经认可被告七星关区人民政府颁发的《毕节县山林所有证》（毕县林权字第1469号）真实性和合法性，以及认可原告拥有该证的合法性。复议决定书中明确涉案土地是被征用而非征收，故涉案土地集体所有的土地性质并未改变。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。 3、毕节县山林所有证（毕县林权字第1469号）。拟证明涉案的土地肖家平子属于梨树镇联合社区七组集体所有，四至界限为：上抵平子、下抵马路、左抵十二队、右抵鱼塘。被告毕节市七星关区政府对涉案土地未经征收，其为第三人毕节金海湖新区种畜场颁发的《中华人民共和国土地使用证》（编号为毕市国用（2000）字第8-01号）的行为严重违法，损害原告的合法权益，依法应当予以撤销。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据三性不予认可，认为该证属于已经作废的证据，达不到原告的证明目的。 4、涉案土地肖家平子及周边土地航拍图。拟证明涉案土地肖家平子位置及周围的具体情况。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据三性无异议。 被告七星关区政府辩称,一、1962年4月，毕节种马场与毕节县干河公社联合大队签订《联合协定》，约定联合大队划出牧地，以中心点为准，东至牛毛毡山，南至河坎熟地，西至学堂丫口，北至赵家对门主路，面积约一千亩（包括包产荒地17.5亩）的荒地归马场作牧地。1984年4月26日，种畜场（种马场）又与联合大队第三生产队达成《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理补充协议》，约定种畜场于1962年先后征用松林公社联合大队第三至第七及第九生产队，平乡大队第十、十二生产队，岔河公社唐丰大队河边生产队等土地87.5亩，荒山草场1000亩。同时商定给生产队510亩面积的补偿，每亩补偿60元，共计补偿30600元，土地所有权属于种畜场经营管理使用，生产队无权侵占。1984年6月1日，毕节县政府作出毕县府字（84）52号批复，同意以上《补充协议》。1984年6月28日，联合七队到种畜场领取了征用土地、荒山、草场遗留问题处理补偿款19928元。因平乡村第十一村民组现种畜场产生土地权属争议，原毕节市国土局于1998年1月4日作出毕市国土发（1998）01号裁决。平乡村第十一村民组，向毕节中级法院提起行政诉讼，1999年8月11日，该院作出（1999）毕中行初字第01号判决，撤销了毕市国土发（1998）01号裁决，并责令原毕节市政府在判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。原毕节市政府（现七星关区政府）于1999年12月29日作出毕市府发（1999）29号处理决定，认定《联合协定》及《补充协议》合法有效。种畜场使用的土地属于国有，答辩人颁发毕市国用（2000）字第8-01号土地使用证于法有据；二、答辩人作出行政行为是依据《联合协定》《补充协议》、毕县府字（84）52号批复、毕市国土发（1998）01号裁决、（1999）毕中行初字第01号行政判决等众多证据证实涉案土地已被选用为国有的基础上，结合毕市府发（1999）29号处理决定作出的，并无不当；三、答辩人根据土地管理法实施条例第五条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第十六条第二款为第三人颁发权利证书，不存在适用法律错误。综上，答辩人认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被答辩人的诉求无事实及法律依据，依法应予以驳回。 被告七星关区政府向本院提交了以下证据和依据： 1、土地登记申请书、审批表；2、贵州省毕节专区种马场与毕节县干河公社联合大队签订的《联合协定》；3、1984年4月26日毕节地区种畜场又与毕节县松林公社联合大队第三生产队达成《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理的补偿协议》；4、毕节县人民政府于1984年6月1日作出毕节县人民政府对地区种畜场《关于征用土地、荒山草地遗留问题处理的补充协议》的批复[毕县府字（84）52号]；5、补偿清册及收款收据；6、原毕节市国土局于1998年1月4日作出《关于对梨树镇平乡村第十一村民组与毕节地区种畜场土地所有权及使用权争议的裁决》（毕市国土发（1998）01号）；7、贵州省毕节地区中级人民法院（1999）毕中行初字第01号行政判决书；8、《毕节市人民政府关于梨树镇平乡村第十一村民组与毕节种畜场土地权属争议的处理决定》（毕市府发（1999）29号）；9、《中华人民共和国国有土地使用证》（毕市国用（2000）字第8-01号）。拟证明涉案争议地系国有土地，被告七星关区人民政府依法对第三人颁发的《中华人民共和国国有土地使用证》（毕市国用（2000）字第8-01号）证据充分、程序合法、符合国家法律规定。经庭审质证，原告认为土地登记申请书、审批表中并未体现将案涉集体所有的土地通过依法征收并对被征收农民进行补偿的材料，征用不能代替征收，因此该土地登记申请书及审批表程序严重违法，损害了原告的合法权益；该土地登记申请书中土地的权属来源系划拨，而第三人并不符合划拨使用国有土地的主体，因此该土地登记申请书严重违法；对2-5项证据合法性有异议，体现的是对案涉土地的征用，但不能证明区政府对案涉土地是依法征收，也并未对被征收农民进行补偿，故达不到被告的证明目的；对6-8项证据关联性有异议，认为达不到被告的证明目的，解决的是梨树镇平乡村第十一村民组与毕节地区种畜场土地所有权及使用权争议的裁决，该份争议裁决与中院行政判决书解决的均是梨树镇平乡村第十一村民组与第三人土地争议纠纷，与原告联合社区七组无任何关联，也未通知原告参与解决争议及诉讼；对第9项证据三性均持有异议，认为达不到被告的证明目的。被告毕节市政府及第三人对以上证据均无异议。 被告毕节市政府辩称，一、根据土地管理法实施条例第五条规定，被告七星关区政府具有颁发国有土地使用权证书的法定职权。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第十六条第二款规定，毕节种马场与毕节县干河公社联合大队签订的《联合协定》《补充协议》及毕县府字（84）52号批复等证据，能够证明案涉地块被征用为国有土地的事实。争议之地已被依法征用，且原毕节市政府（现七星关区政府）于1999年12月29日作出毕市府发（1999）29号处理决定，依法确认涉案争议地块属于国家所有，由毕节地区种畜场管理使用。故七星关区政府根据以上证据为第三人颁发毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》认定事实清楚、证据充分，符合法律规定。答辩人根据行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定作出的行政复议决定事实清楚、符合法律规定；二、答辩人收到被答辩人的行政复议申请后，于2019年10月25日立案受理，因案件情况复杂，决定延期至2020年1月23日。2020年1月14日答辩人作出行政复议决定，并依法送达被答辩人等行政复议各方当事人，程序合法。答辩人的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 被告毕节市政府向本院提交了以下证据和依据： 1、行政复议申请书、梨树镇联合社区居委会出具的证明、龚合凯身份证复印件、罗道富身份证复印件、授权委托手续、市政府行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议案件延期审理通知书及送达回证、行政复议决定书送达凭证。拟证明行政复议程序合法。经庭审质证，原告对该组证据三性无异议，但认为达不到被告的证明目的，反而能证明原告的诉讼主体合法；被告七星关区政府对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为该组证据不能证明原告具有提起复议的主体资格；第三人对该组证据无异议。 2、毕节市七星关区人民政府行政复议答复书、毕县林权字第1469号《毕节县山林所有证》、贵州省毕节专区种马场与毕节县二区干河公社平乡大队签订的《联合协定》、《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理的补充协议》、《补偿清册》、补偿款收据、毕节县人民政府对地区种畜场《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理的补充协议》的批复、《关于对梨树镇平乡村第十一村民组与毕节地区种畜场土地所有权及使用权争议的裁决》（毕市国土发（1998）01号）、贵州省毕节地区中级人民法院（1999）毕中行初字第01号《行政判决书》、《毕节市人民政府关于梨树镇平乡村第十一村民组与毕节地区种畜场土地权属争议的处理决定》[毕市府发（1999）29号]、1998年1月毕节地县土地管理局现场勘测的地形图、《土地登记申请书、审批表》毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》、毕节市种畜场关于梨树镇联合社区七组山林问题的说明、事业单位法人证书。拟证明行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。经庭审质证，原告对该组证据的质证意见与对七星关区政府证据的质证意见一致，达不到被告的证明目的；被告七星关区政府及第三人对该组证据无异议。 第三人述称：第三人取得的国有土地使用权是被告依法颁发的，该证是合法的，第三人严格按照土地证上的界限并未超越。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据： 七星关区人民法院传票等文书、民事起诉状、双山新区管理委员会关于梨树镇平乡村十一组与毕节市种畜场荒山土地权属纠纷事项的报告、联合协定、鸭池区松林公社联合大队划分土地表、《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理的补偿协议》、收据、《国有土地使用证》（编号为毕市国用（2000）字第8-01号）、交办通知书、申请书、毕节县山林所有证。拟证明2017年七星关区法院（2017）黔0502民初6965号案件中，我将土地使用证作为证据向法庭提交，后联合社区七组的村民撤诉。经庭审质证，原告对该组证据真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性，该证据显示是主体不适格而撤诉，达不到第三人的证明目的；被告七星关区政府对该组证据三性无异议，该组证据能够证明在2017年12月13日之前，原告以村民向法院提起诉讼，被告及第三人向法院提交的证据中有案涉国有土地使用证，故原告在2017年12月13日之前就应当知晓区政府为第三人颁发的土地使用证的行政行为，原告提起行政诉讼及复议已经超过期限；被告毕节市政府对该组证据三性无异议。 本院对以上各方提交的证据认证如下： 各方当事人对原告第4组证据无异议，本院依法予以确认并作为认定案件事实的依据；原告第1组证据中《梨树镇联合社区七组村民小组会议纪要》并无相应的会议通知、会议签到册、会议记录人、具体的投票及表决情况记录等予以佐证，未载明会议的具体地点，主持人龚合凯及诉讼代表人罗道富的签名前后笔迹不一致，且与起诉状及委托书上的签名笔迹也明显不同，该证据形式不合法且真实性存疑，依法不能作为认定案件事实的依据。对原告第3组证据的真实性，本院依法予以确认，但因毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》并未载明土地的具体地名及四至，该证据尚不能完全达到原告的证明目的。 被告七星关区政府的第6项、第7项和第8项证据与本案无关联，不能作为认定案件事实的依据。 被告毕节市政府第2组证据中的毕市国土发（1998）01《裁决》、（1999）毕中行初字第01号《行政判决书》、毕市府发（1999）29号《处理决定》与本案无关联，不能作为认定案件事实的依据。 对第三人证据中的七星关区人民法院传票等文书、民事起诉状的真实性，本院依法予以确认，但达不到第三人的证明目的；该组证据中双山新区管理委员会的报告与本案无关联，不能作为认定案件事实的依据；该组证据中的《交办通知书》未记载相应内容，《申请书》不知由何人所写，该两份证据均不能作为认定案件事实的依据。 原、被告及第三人的其余证据，符合证据“客观性、关联性和合法性”的属性和特征，本院将根据当事人各自的证明目的，综合作为认定案件事实的依据。 经审理查明：1962年4月，原贵州省毕节专区种马场（现毕节金海湖新区种畜场）与原毕节县二区干河公社联合大队（现金海湖新区梨树镇联合社区）签订《联合协定》，约定联合大队划出牧地，以中心点为准，东至牛毛毡山，南至河坎熟地，西至学堂丫口，北至赵家对门主路，面积约一千亩（包括包产荒地17.5亩）的荒地归马场作牧地。1984年4月26日，原毕节地区种畜场（原种马场、现毕节金海湖新区种畜场）又与联合大队第三生至第九生产队，平乡大队第十、十二生产队，岔河公社唐丰大队河边生产队达成《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理补充协议》，约定种畜场于1962年先后征用松林公社联合大队第三至第九生产队，平乡大队第十、十二生产队，岔河公社唐丰大队河边生产队等土地87.5亩，荒山草场1000亩。同时商定给生产队510亩面积的补偿，每亩补偿60元，共计补偿30600元，土地所有权属于种畜场经营管理使用，生产队无权侵占。1984年6月1日，原毕节县政府作出毕县府字（84）52号批复，同意以上《补充协议》。1984年6月28日，联合七队到种畜场领取了征用土地、荒山、草场遗留问题处理补偿款19928元。 2000年3月，经原毕节地区种畜场（现毕节金海湖新区种畜场）申请，原毕节市人民政府（现毕节市七星关区人民政府）为该种畜场颁发了毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》。该证载明第三人使用的国有土地坐落于梨树镇联合村，用途为种畜养殖，使用权类型为划拨，面积411687平方米。2017年11月，原告诉讼代表人罗道富等人以毕节市种畜场为被告，向七星关区人民法院提起民事诉讼，请求被告停止侵犯及毕县林权字第1469号山林所有证内的山林归其所有，后申请撤诉。原告认为原毕节市人民政府为第三人颁发的毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》侵害了自己的合法权益，向被告毕节市政府申请行政复议，毕节市政府于2019年10月25日受理。2020年1月14日，被告毕节市政府作出毕府行复字（2019）103号《行政复议决定书》，决定维持七星关区政府颁发毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》的行政行为。原告不服该行政复议决定，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 本案的争议焦点为：原告梨树镇联合社区七组诉讼主体是否适格。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”众所周知，村民委员会下设的村民小组是农村最基层群众性自治集体组织，属于法律规定的其他组织、特别法人。当村民小组认为自身合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯时，有权依法向人民法院提起行政诉讼，有能力和资格成为行政诉讼适格的主体。同时，因其在行政诉讼中的主体地位也具有其特殊性，即以村民小组为当事人的行政诉讼，应当以村民小组长为主要负责人并按照民主议定程序提起。因此，村民小组长以村民小组的名义行使诉讼权利时，除了应当遵循以上法律规定外，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定履行民主议定程序。否则，该诉讼就因主体不适格而不具有合法性。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”；第三款规定“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”。本案中，当原告梨树镇联合社区七组认为自身合法权益受到侵害时，可以作为行政诉讼主体并以自己的名义提起诉讼。由于原告的诉讼请求为撤销被告七星关区政府于2000年3月为第三人颁发的毕市国用（2000）字第8-01号《中华人民共和国土地使用证》和被告毕节市政府作出的毕府行复字（2019）103号《行政复议决定书》。该请求涉及联合社区七组全体村民关于土地所有权及使用权共同的重大利益。因此，虽然龚合凯系村民组组长，但其并不必然享有代表全体村民并以村民小组的名义提起诉讼的权利。而是应当履行民主议定程序，召开村民小组会议，遵循会议的一般程序，并根据村民小组会议的决定，再以其为主要负责人提起诉讼，并以村民小组的名义行使诉讼权利。诉讼中，原告提供的村民户数名单证明及《村民小组会议纪要》，并不能证明提起诉讼前该村民小组已经按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定等关于召开会议一般程序的相关规定召开过村民小组会议。首先，该《村民小组会议纪要》只记载推举了罗道富为行政复议及诉讼的诉讼代表人，而并未有参会人员授权或委托龚合凯以村民小组的名义行使诉讼权利的相关记载。在此情形下，龚合凯并不必然享有代表全体村民并以村民小组的名义提起诉讼的权利；其次，除《村民小组会议纪要》外，并无相关的会议通知、会议签到册、会议记录和具体的投票及表决情况记录等予以佐证；第三，该《村民小组会议纪要》并未载明召开会议的具体地点、会议记录人，且主持人龚合凯及诉讼代表人罗道富的签名前后不一，与起诉状及委托书上的签名笔迹也明显不同；第四，会议纪要是在会议记录的基础上，根据会议内容加工、整理出来的一种记叙性和介绍性文件，具有相应的格式和要求。该会议纪要属于商讨、表决性会议纪要，但却未载明有无不同意见并要求参会者在纪要上签名的做法，不符合该类会议纪要的法定形式，该证据形式不合法且真实性存疑。综上，由于现有证据不能证明本案原告的村民小组长及诉讼代表人的诉讼行为代表全体村民的意思表示，不能证明龚合凯及罗道富通过召开村民小组会议、经村民小组议定程序并得到参会村民合法授权。在此情况下，龚合凯迳行以村民小组长的名义提起本案行政诉讼，不符合上述法律规定，原告不具有合法的诉讼主体资格，其起诉依法应予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告金海湖新区梨树镇联合社区七组的起诉。 案件受理费50.00元，全额退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  黄家前 人民陪审员  李东风 人民陪审员  杨绪娥 二〇二〇年八月三日 法官 助理  罗 单 书 记 员  王 丽