浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0282行初40号 原告慈溪市三北迎春果蔬农场，住所地浙江省慈溪市龙山镇施公山村。 代表人陈迎春。 委托代理人陈雪宝（特别授权代理），男，1947年12月27日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 被告慈溪市龙山镇人民政府，住所地浙江省慈溪市滨海经济开发区灵峰路**。 法定代表人胡孟波，镇长。 出庭应诉负责人金涛，副镇长。 委托代理人周荣伟（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 原告慈溪市三北迎春果蔬农场（以下简称迎春农场）因不服被告慈溪市龙山镇人民政府（以下简称龙山镇政府）作出的不予补偿其土地损失以及复垦费用的答复，向本院提起行政诉讼。本院对本案进行引调立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院于2020年4月1日正式立案后，依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告迎春农场的委托代理人陈雪宝，被告龙山镇政府副镇长金涛及委托代理人周荣伟、刘占中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月，原告迎春农场向被告龙山镇政府提交《要求土地复耕验收及费用结算报告》一份，要求被告补偿原告2013年至2018年的土地损失费、复耕费等共计1838713元。被告以双方之间没有约定复垦等为由，口头答复原告不予补偿。 原告迎春农场诉称，2012年灵峰浦拓疏工程堆土设置在原告种植的200亩地上。同年8月原告夏作收起后，被告配合、协助土地损毁人（市水利局）补偿原告未收起的作物及喷灌设施108000元。2013年1月，被告与原告签订4年土地承包合同，承包土地面积554亩，合同第二条约定：200亩堆土区由原告负责土地改造改良，4年承包期内不收租赁费。原告认为土地复垦可于2018年结束，故又续订5年土地承包合同。原告经过5年多复垦，将堆土区土地基本恢复至堆土前原状。2019年4月12日原告向龙山镇农业服务中心主任、负责水利联系兼配合灵峰浦政策处理工作人员孟凡创提交报告，要求其转告相关机构对堆土区土地进行复垦验收及费用结算，复垦费用1438713元，要求补偿堆土区土地损失费400000元，合计1838713元，并释明费用结算或根据复垦工程和投资估（概）算。但被告以没有复垦协议及200亩堆土区4年不收租赁费为由拒绝复垦验收及费用结算。后原告先后申请公开200亩堆土区信息以及200亩堆土区土地补偿费、复耕费明细账单。被告所作答复否定原告土地复垦事实、隐瞒相关政策处理文件和费用，称堆土区实施补偿完毕，侵害了原告的合法权益。被告不补偿原告200亩堆压土地损失、拒绝复垦验收及费用结算的行为，违反了慈财〔2013〕141号文件第九条、第十条、第十三条以及《土地复垦条例》第十八条、第三十六条等规定。原告为维护自身合法权益，诉请判令：1.被告补偿原告200亩堆土区土地损失费700000元；2.被告补偿原告200亩堆土区土地复垦费用1438713元；3.本案诉讼费由被告承担。因被告已作出不予补偿的答复，经本院释明后，原告增加一项诉请为：撤销被告作出的拒绝补偿的答复。 原告迎春农场向本院提供了下列证据： 1.《土地承包合同》（订立日期2013年1月2日）、《2013年镇代管（三北片）海涂地股份地租费分配方案》各1份（复印件），用以证明2013年1月原告承包的土地中包括200亩堆土区土地，原告根据合同第二条实施土地复垦的事实； 2.《要求复耕验收及费用结算》及附件、《土地承包合同》（订立日期2017年1月1日）各1份，用以证明因灵峰浦拓疏在原告尚在承包期内的200亩土地上堆土以及原告要求复耕验收及费用结算的事实； 3.答复、证明各1份，用以证明施公山村确认200亩堆土区由原告实施复垦，原告没有领取堆土区土地损失补偿费、复耕费； 4.《关于进一步明确政府投资项目部分政策处理内容及上限标准的意见》（慈财〔2013〕141号）、《关于灵峰浦拓疏工程政策处理费用负担的会议纪要》及《灵峰浦拓疏工程政策处理涉及市级承担项目明细》各1份、资金往来结算票据2张（以上证据均为复印件），用以证明原告主张的土地损失补偿费及复垦费用符合慈财〔2013〕141号文件第九条、第十三条的规定； 5.《信访事项处理意见书》（龙访答〔2019〕287号）及附件，用以证明堆土设置在原告种植区域，被告仅补偿了堆土前作物及喷灌设施费用，但未补偿堆土后的土地损失以及复耕费，另意见书部分内容系编造。 被告龙山镇政府辩称：一、起诉人不具备行政诉讼原告主体资格。工商信息显示，迎春农场为陈迎春投资的个人独资企业，并不是陈迎春本人。陈迎春本人从事的行为并不完全等同是原告的行为。2013年以来，原告从未以自己的名义在伏龙山海涂地与被告签订过承包经营合同，也无证据显示原告在上述地块从事过农业生产经营活动。原告所诉称的损失费用即使存在，也与原告无任何利害关系，根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，其不具备行政诉讼原告主体资格。二、本案属民事争议，不属于行政诉讼受案范围。首先，案涉争议为农民集体土地承包经营纠纷。案涉土地原为龙山镇伏龙山旁低洼地，属于施公山村、徐福村、达蓬村及田央村农民集体所有（简称“三北片”）。上述四个村集体约定，将案涉土地的具体发包、租金收缴及管理等工作全权委托被告操作，并支付一定比例的日常管理等费用。被告在收取租金后，扣除相应的支出和管理成本，再按照相应的比例分红给各个村。2013年1月2日，被告就案涉土地与原告的投资人陈迎春（施公山村村民）签订了《土地承包合同》，约定将554亩土地交给陈迎春承包经营，因此，案涉争议实为农民集体土地承包经营纠纷。其次，案涉集体土地承包经营合同不属于行政协议。被告与陈迎春签订的《土地承包合同》不是国有自然资源使用权出让协议，而且该合同目的是将农民集体所有土地发包给农民承包经营、从事农业生产，并不是为了实现行政管理或者公共服务目标，合同也未约定行政法上的权利义务，因此该合同不符合行政协议的要件，不是行政协议。因履行该协议产生的纠纷即使存在，也不属于行政诉讼受案范围，而应为民事争议。三、被告与陈迎春于2013年签订的《土地承包合同》已履行完毕，不存在原告诉称的损失和复垦费用。首先，《土地承包合同》并未约定由原告进行复垦。《土地承包合同》第二条约定200亩灵峰浦堆土区由陈迎春进行土地改造改良，并未约定由陈迎春进行复垦。且原告提供的《2013年镇代管（三北片）海涂地股份地租费分配方案》、慈财〔2013〕141号文件、《关于灵峰浦拓疏工程政策处理费用负担的会议纪要》等证据均显示合同约定的案涉200亩土地属复耕。退一步讲，即使案涉200亩堆土区应予复垦，根据《土地复垦条例》第十四条、第十八条等规定，复垦也应由土地复垦义务人（慈溪市水利局）或慈溪市国土资源主管部门组织复垦。原告并未提供慈溪市水利局或慈溪市国土资源主管部门委托其进行复垦的协议等证据材料，其要求支付复垦费无事实和法律依据。其次，作为对价，被告也已免除了200亩堆土区的承包费。《土地承包合同》第二条约定“354亩旱地中，200亩作为灵峰浦堆土区一并发包，承包期内由承包方负责土地改造改良，4年承包期内不收租赁费（承包期满后按市场价再行发包）。”第三条同时约定了除200亩堆土区外的土地承包价格。因此，虽然该合同约定由陈迎春负责土地改造改良，但作为对价补偿，合同同时也约定了4年承包期内不收租赁费。即使原告要求被告支付土地改造改良的费用成立的话，那么按照慈财〔2013〕141号文件的规定，复耕费为800元/亩，200亩堆土区复耕费为16万元；而该200亩土地如果收取租赁费的话，每亩价格为450元，总计4年应为36万元，两者相抵，原告还应支付被告20万元租赁费。因此，原告主张被告补偿其复垦费无事实和法律依据。再次，原告诉称的所谓土地损失补偿费在案涉《土地承包合同》之前且已补偿完毕。2012年8月29日，被告与原告签订了《灵峰浦拓疏工程堆土区政策处理协议书》，对堆土时造成原告种植农作物等相关损失进行了补偿，补偿总金额108000元，且已于同年9月支付给原告。因此，双方关于灵峰浦拓疏工程堆土区造成的纠纷已处理完毕，2013年签订的《土地承包合同》属于新一轮发包合同，原告再主张被告补偿其土地损失无事实和法律依据。四、原告提起行政诉讼已过起诉期限。假设起诉人是适格原告、双方于2013年1月2日签订的《土地承包合同》是行政协议、被告负有200亩堆土区土地改良改造费行政给付义务，原告最迟也应在该合同终止之日起（2017年1月1日）根据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定在六个月内提出，但原告直到2020年1月才提起诉讼，已远超起诉期限。综上，起诉人不具备行政诉讼原告主体资格，案涉争议实为民事争议，不属于行政诉讼受案范围，原告诉称的所谓损失和复垦费用无事实和法律依据，原告提起行政诉讼已过起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉或全部诉讼请求。 被告龙山镇政府在举证期限内向本院提供了下列证据、依据： 1.工商登记信息截图、《土地承包合同》（订立日期2013年1月2日）各1份，用以证明原告为陈迎春投资的个人独资企业且未以自己名义就案涉土地与被告签订过承包经营合同，不具备行政诉讼原告主体资格，且该合同并未约定由原告进行复垦； 2.收据及记账凭证各1份，用以证明案涉土地为施公山村等农民集体所有； 3.《2008年度三北镇伏龙山海涂地股东会议纪要》、2008年度伏龙山海涂地股份制土地管理收支情况、记账凭证及收据、《2010年镇代管（三北片）海涂地股份地租费分配方案》、《2010年三北片海涂地分配及2011年地租费确定方案》，用以证明案涉争议为农民集体土地承包经营纠纷，不属于行政诉讼受案范围； 4.《灵峰浦拓疏工程堆土区政策处理协议书》及收款收据1份，用以证明被告已对水利局堆土时造成原告种植农作物等相关损失进行了补偿； 5.规范性文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国合同法》第九十一条第（一）项、《中华人民共和国民法总则》第一百六十一条。 经庭审质证，被告对原告证据质证意见如下：对证据1中的《土地承包合同》没有异议，但不能证明原告待证事实，不能证明土地损毁人委托被告将200亩损毁土地恢复原状，也没有约定由原告负责复垦；分配方案恰恰证明涉案土地属各村集体所有，《土地承包合同》并不是行政协议。证据2中的结算报告是原告自行制作的费用清单，不符合证据形式要件，且没有其他证据佐证，不予认可；对订立日期为2017年1月1日的《土地承包合同》真实性没有异议，关联性有异议，本案所涉堆土区已经于2012年补偿完毕，该合同和本案没有关联。对证据3中的答复没有异议；施公山村出具的证明没有经办人签名，形式上有瑕疵，该证明中关于由原告进行复垦的内容与事实不符，原、被告并没有约定由原告进行复垦复耕，只是进行土地改良改造。对证据4、5的真实性没有异议，但原告主张的费用与慈财〔2013〕141号文件的规定矛盾，且涉案堆土区已于2012年补偿完毕，该两组证据不能证明原告的待证事实。 原告对被告证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，原告系个人独资企业，陈迎春系代表原告签订《土地承包合同》；对证据2、3所要证明的涉案土地系集体土地的事实无异议，但被告收取了水利部门支付的堆土政策处理费用，让原告改良土地，应补偿原告土地损失和复垦费用；证据4真实，双方对2012年的作物、喷灌设施补偿没有争议，但原告并未领取2013年以后的土地损失补偿费用及复垦补偿费。 本院认证意见如下：原、被告证据1中的《土地承包合同》一致，本院对其真实性予以确认；原告证据1中的分配方案以及被告证据2、3能证明涉案土地系集体土地，由被告代管的事实；原告证据2中的《要求复耕验收及费用结算》及附件，能证明原告向被告提出补偿申请的事实；原告证据3中的证明无相关人员签名，不符合证据的形式要件，但结合当事人陈述及原告证据5，本院对2012年因灵峰浦拓疏工程所需，原告原承包地被用于堆土的事实予以确认；对原告其余证据以及被告证据1中的工商登记信息截图、证据4的真实性，对方当事人均无异议，本院对证据真实性予以确认。 经审理查明，位于慈溪市原三北镇的伏龙山海涂地系施公山、徐福、田央、达蓬等村的集体所有土地，由被告龙山镇政府代管。原告迎春农场系陈迎春投资的个人独资企业，承包了上述部分土地。2012年，因灵峰浦拓疏工程项目所需，原告承包地区域被设置为疏浚土方堆土区。根据2012年4月6日的《关于灵峰浦拓疏工程政策处理费用负担的会议纪要》，河道疏浚土方堆土区政策处理费用，由市级财政全额负担、镇包干使用。2012年8月28日，原、被告签订《灵峰浦拓疏工程堆土区政策处理协议书》一份，由被告对原告堆土区内的作物以及喷灌设施进行补偿，总补偿金额为108000元。补偿款已于次月支付。原告认可至2012年底的损失已得到补偿。2013年1月2日，被告和原告投资人陈迎春签订《土地承包合同》一份，约定了由陈迎春承包伏龙山海涂地554亩，承包期限自2013年1月1日至2016年12月30日，其中200亩旱地作为灵峰浦堆土区一并发包，承包期内由承包方负责土地改造改良，4年承包期内不收租赁费（承包期满后按市场价再行发包）等事宜。2017年1月1日，被告和陈迎春又签订了《土地承包合同》一份，对承包528.5亩伏龙山海涂地事宜作出了约定。2019年4月，原告迎春农场向被告龙山镇政府工作人员提交《要求土地复耕验收及费用结算报告》一份，要求被告补偿原告2013年至2018年的土地损失费、复耕费等共计1838713元。被告以双方之间没有约定复垦等为由，口头答复原告不予补偿。 本院认为，本案争议焦点有二：一是原告起诉是否符合法定条件；二是被告拒绝给予原告补偿的答复是否合法。 关于原告起诉是否符合法定条件问题。被告认为本案系民事争议，不属于行政诉讼受案范围；原告主体不适格；原告起诉已超过起诉期限。对此，本院认为：1.被告龙山镇政府受相关村组织委托代管村集体所有的伏龙山海涂地，其与当事人签订的土地承包合同应属民事合同。但本案原告并非基于土地承包合同提起诉讼，原告认为其实施了土地复垦行为且因水利工程堆土行为造成了实际损失，要求根据慈财〔2013〕141号文件以及《土地复垦条例》的相关规定给予补偿，系行政补偿纠纷，属于行政诉讼受案范围。2.涉案土地所涉《土地承包合同》虽由陈迎春签订，但原告系个人独资企业，陈迎春系投资人，现原告主张陈迎春系代表原告签订合同，涉案土地由原告承包并进行复垦，且原、被告均认可原告原先承包土地时亦以陈迎春的名义签订合同，故原告提起本案诉讼主体适格。3.原告于2019年4月向被告提出行政补偿请求，被告于此后口头答复不予补偿，因被告未告知原告起诉期限，原告于2019年12月提起本案诉讼，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定的一年法定起诉期限。综上，原告提起本案诉讼符合法定起诉条件。 关于被诉答复的合法性问题。本院认为，首先，关于原告主张的土地损失费问题。涉案堆土行为发生于2012年，原、被告就当时原告承包期内的因堆土产生的损失补偿问题已经达成协议并履行完毕。2013年，原、被告重新签订协议时，原告对涉案土地堆土的现状是明知的，并不存在后续承包期限内因新的堆土行为造成原告损失的情形。故原告主张土地损失费缺乏事实依据。其次，关于原告主张的土地复垦费用问题。根据《土地复垦条例》第三条、第十一条、第十四条等规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦；土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案，按照土地复垦方案开展土地复垦工作；复垦完成后还需经有权部门进行土地复垦验收。本案原告并非土地复垦义务人，也未接受复垦义务人或自然资源主管部门的委托，其为自身利益对所承包土地实施的改造改良行为，不符合《土地复垦条例》的相关规定，原告依据《土地复垦条例》或慈财〔2013〕141号文件规定主张复垦费用无事实和法律依据。原告若基于《土地承包合同》主张复垦费用，则并非行政法律关系，不属于行政诉讼受案范围，应另行理直。综上，原告要求被告补偿相关费用理由不能成立，被告所作不予补偿答复并无不当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告慈溪市三北迎春果蔬农场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告慈溪市三北迎春果蔬农场负担，交纳本院。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  周 红 审 判 员  许越骋 人民陪审员  陈叶平 二〇二〇年八月二十一日 代书 记员  戚海燕