湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂06行终108号上诉人（原审原告）李玉环，女，1970年10月13日出生，汉族，住谷城县，被上诉人（原审被告）谷城县冷集镇人民政府，住所地谷城县冷集镇冷集街**。法定代表人兰勇建，谷城县冷集镇人民政府镇长。上诉人李玉环因诉被上诉人谷城县冷集镇人民政府（以下简称冷集镇政府）不履行法定职责违法及行政赔偿一案，不服湖北省谷城县人民法院（2019）鄂0625行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定，2005年，依法完善农村土地二轮延包时，李玉环因土地承包问题，向各级政府部门信访反映该问题。2013年3月6日，李玉环与谷城县冷集镇双阳桥村村民委员会签订协议书一份。双方约定：“由谷城县冷集镇双阳桥村村民委员会暂按每亩16000元标准和李玉环纳入计税面积4.84亩（其中0.2亩秧底），共计支付李玉环77440元。最终结算以双阳建设征地补偿标准为依据，在双阳建设征地对农户补偿标准公布后，按公布标准予以结算（多退少补）。谷城县冷集镇双阳桥村村民委员会分两次支付协定金额。第一次付款于2013年4月29日前支付77440元。第二次付款若双阳对农户建设征地补偿标准公布，按公布标准结清全部余款”。李玉环认为冷集镇政府及谷城县冷集镇双阳桥村村民委员会强行违法收回其4.84亩承包地，给其造成了损失，请求法院判令冷集镇政府履行法定职责，补发李玉环4.84亩承包地14年粮食直补约10000元左右（具体按照湖北省规定的标准），赔偿侵害李玉环4.84亩承包地14年损失123712元。另查明，涉案的4.64亩土地，在2005年依法完善农村土地二轮延包时，案外人肖林豹以家庭承包方式与谷城县冷集镇双阳桥村村民委员会签订了农村土地承包合同。原审法院认为，按照湖北省财政厅、湖北省农业厅、湖北省农村综改办、湖北省监察厅、湖北省银监局作出的鄂财商发[2012]113号《关于进一步完善我省对种粮农民直接补贴工作实施意见的通知》的规定：一、继续坚持“五统一”的发放原则。其中第（五）项统一补贴程序为：县（市、区）“粮食两补”（包括粮食直补和农资综合补贴）资金分解、落实到农户后，由县级财政部门通过县级金融机构将补贴资金打入农户的“一本（折）通”上。四、粮食补贴操作程序为：（一）面积申报审核程序。以每个粮食生产季节为限，种粮农户以家庭为单位进行面积申报。乡镇人民政府根据当地粮食种植情况，汇总填写《粮食补贴面积农户分户登记表》后，经农户本人签字认可，并负责村级公示。审核无误后，填报《粮食补贴面积农户分户登记汇总表》，上报县（市、区）农业、财政部门，由农业部门负责全县（市、区）粮食补贴面积的审核、汇总。县（市、区）农业部门将各乡镇上报的面积审核汇总后，于12月底前与同级财政局会商，并经县级政府审核后，作为各地财政部门下年度发放粮食补贴资金的依据。（二）补贴资金发放程序。县级政府依据政策制定“粮食两补”实施办法，乡镇人民政府负责补贴资金公示，公示无异议后，县级农业发展银行按照财政部门的要求将“粮食两补”资金划入同级财政部门指定的县级代理机构补贴专户，代理机构收到同级财政拨入的补贴资金后，根据“粮食两补”数据报表，将每个农户的每项补贴资金分笔存入其账户。基于上述规定，在粮食补贴程序中，乡镇政府是粮食补贴面积统计、核实的责任主体，审核无误后，将数据汇总上报县级农业、财政部门，并经县级政府审核后,县级财政部门根据审核结果拨付资金到每个农户的“一本（折）通”账户。故冷集镇政府不具有最终审查认定粮食直补款职权,也不拨付资金支付粮食直补款。本案中李玉环将冷集镇政府列为被告，其要求冷集镇政府履行法定职责，补发李玉环粮食直补款，赔偿侵害其4.84亩承包地14年损失123712元的诉讼请求，无事实和法律依据，与上述规定不符，属错列被告。原审法院在庭审中向李玉环释明应变更诉讼主体,但其不同意变更。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回李玉环的起诉。上诉人李玉环上诉称，首先，一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法。2013年3月6日，冷集镇政府与上诉人签订了土地补偿协议书，该协议书中留有冷集镇综合治理办公室的字据，足以证明冷集镇政府对上诉人承包土地有侵权行为。其次，一审法院故意遗漏上诉人当庭提交的本户2002年负担卡，对该主要证据不予质证，程序违法。请求判令被上诉人按照湖北省规定的标准赔偿、补发上诉人4.84亩承包地14年粮食直补1万元左右，并赔偿上诉人4.84亩承包地14年的损失123712元和在一审庭审中补充的漏掉部分约1.5万元。被上诉人冷集镇人民政府服从原判。二审经审理查明的事实，与原审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，上诉人李玉环提起行政诉讼需符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。本案中，上诉人在原审中并未就其享有争议土地的承包经营权提供合法有效的证据，且该争议土地已经于2005年二轮土地延保时发包给他人承包经营，上诉人并没有享受粮食直补的权利基础，因此其也缺乏提起本案行政诉讼的请求权基础。根据湖北省财政厅、湖北省农业厅、湖北省农村综改办、湖北省监察厅、湖北省银监局作出的鄂财商发[2012]113号《关于进一步完善我省对种粮农民直接补贴工作实施意见的通知》“一、继续坚持‘五统一’的发放原则。其中第（五）项统一补贴程序为：县（市、区）‘粮食两补’（包括粮食直补和农资综合补贴）资金分解、落实到农户后，由县级财政部门通过县级金融机构将补贴资金打入农户的‘一本（折）通’上。四、粮食补贴操作程序为：（一）面积申报审核程序。以每个粮食生产季节为限，种粮农户以家庭为单位进行面积申报。乡镇人民政府根据当地粮食种植情况，汇总填写《粮食补贴面积农户分户登记表》后，经农户本人签字认可，并负责村级公示。审核无误后，填报《粮食补贴面积农户分户登记汇总表》，上报县（市、区）农业、财政部门，由农业部门负责全县（市、区）粮食补贴面积的审核、汇总。县（市、区）农业部门将各乡镇上报的面积审核汇总后，于12月底前与同级财政局会商，并经县级政府审核后，作为各地财政部门下年度发放粮食补贴资金的依据。（二）补贴资金发放程序。县级政府依据政策制定‘粮食两补’实施办法，乡镇人民政府负责补贴资金公示，公示无异议后，县级农业发展银行按照财政部门的要求将‘粮食两补’资金划入同级财政部门指定的县级代理机构补贴专户，代理机构收到同级财政拨入的补贴资金后，根据‘粮食两补’数据报表，将每个农户的每项补贴资金分笔存入其账户”的规定，在粮食补贴程序中，乡镇政府是粮食补贴面积统计、核实的责任主体，其将审核无误后的数据汇总上报县级农业、财政部门，并经县级政府审核后,最终县级财政部门根据审核结果拨付资金到每个农户的“一本（折）通”账户。可以看出，冷集镇政府并不是最终审查认定粮食直补款的职权机关,也不是拨付资金支付粮食直补款的行政机关，上诉人要求冷集镇政府履行法定职责，补发粮食直补款，赔偿侵害其4.84亩承包地14年损失123712元的诉讼请求，无事实和法律依据。原审裁定驳回李玉环的起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二〇年八月十七日书记员  冯海洋法律链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。