北京市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京04行初205号原告肖传英，女，1984年12月7日出生，汉族，住北京市顺义区。被告北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。法定代表人孙军民，区长。委托代理人陈磊，男，北京市规划和自然资源委员会顺义分局工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。原告肖传英诉被告北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告肖传英、被告顺义区政府的委托代理人陈磊、吕立秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告肖传英诉称，原告按照正常交易流程、交纳了各项税费，取得顺义区李桥镇馨港庄园X区X号楼X层X单元X的房屋（以下简称涉案房屋）《中华人民共和国房屋所有权证》（X京房权证顺字第XXXX号，以下简称房屋所有权证）。根据《中华人民共和国物权法》第三十九条、《不动产登记暂行条例》第四条的规定，肖传英对涉案房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。2019年原告因生活所迫准备出售房屋，被告知顺义区政府下达指示，北京市顺义区不动产登记中心（以下简称顺义区登记中心）暂停了办理涉案房屋的登记业务。原告在其他案件中得知顺义区登记中心执行了顺义区政府的《关于研究馨港庄园三区不动产登记相关事宜的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）中“暂停办理”的指示。《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。顺义区政府无权对不动产登记的具体工作作出指示，退一步讲，根据《会议纪要》的内容显示，顺义区政府清楚涉案房屋建设在集体土地上，原告持有的商品房产权证与事实不符，与国家法律相悖。顺义区政府理应督促相关部门调查、纠错，以维护国家的公信力，而顺义区政府采取了“暂停办理”的方式，致使能够办理登记遥遥无期，不能实质性解决问题，损害了原告的合法权益。同时，由于顺义区政府的指示，客观上起到了相关部门隐瞒错误的效果，顺义区登记中心及北京市顺义区住房和城乡建设委员会堂而皇之以“政府指示”为借口暂停登记，造成原告在维权过程中困难重重。为维护原告的合法权益，请求法院确认顺义区政府以会议纪要的方式干涉涉案房屋登记行为违法。被告顺义区政府辩称，被告作出的《会议纪要》仅是原则上同意原北京市国土资源局顺义分局（以下简称原国土分局）的请示事项，属于上级机关对下级行政机关的内部指导行为，系行政机关内部磋商、研讨、协调相关工作事项及结论的记录。《会议纪要》不是向原告作出的，不具有直接据以执行的效力，对原告的权利义务不产生直接的影响。故请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明：2017年6月2日原国土分局向顺义区政府作出《北京市国土资源局顺义分局关于顺义区馨港庄园三区3、4、6、7、8、9、15号楼办理不动产登记中相关问题的请示》（以下简称《请示》），请示事项：1．鉴于继续为顺义区馨港庄园三区3、4、6、7、8、9、15号楼办理登记业务的问题，已请示北京市规划和国土资源管理委员会，并得到明确回复：不能违规登记。故需对上述不动产暂停办理转移、抵押等全部种类的登记业务。请顺义区政府协调北京市顺义区住房和城乡建设委员会（以下简称顺义区住建委）暂停其网签。2．2011年“首开集团”承担了英各庄村“三定三限”定向安置房项目（开发范围包含上述安置房用地）。请顺义区政府协调各部门支持配合首开集团尽快完成相关工作，彻底解决历史遗留间题。2017年7月10日，顺义区政府召开会议专题研究《请示》。会议决定：“（一）原则同意区国土分局关于馨港庄园三区3、4、6、7、8、9、15号楼不动产登记中相关问题的请示，对上述不动产暂停办理转移、抵押等全部种类的登记业务，区住建委暂停对其网签，同时做好政策解释工作。(二)李桥镇负责，积极与首开集团沟通对接，加快英各庄棚改及定向安置房项目建设。项目建设原则上对已建成的馨港庄园三区不实施拆迁。（三）李桥镇负责，各部门配合，进一步梳理村民已回迁上楼的房屋手续，为下一步棚改如何实施提供参考依据。”另查，涉案房屋坐落于京顺集用（2003划企）字第0232号《集体土地使用证》范围之内，系顺义区李桥镇英各庄村旧村改造项目村民搬迁用房。上述土地使用证登记的权利人为顺义区李桥镇英各庄村村民委员会，权属性质为集体建设用地，用途为住宅。2007年11月14日，案外人于淑英因回迁安置取得涉案房屋的所有权证，证号为京房权证顺私字第XXXX号。2015年2月12日，于淑英、肖传英共同向当时的登记机关北京市住房和城乡建设委员会（以下简称北京市住建委）申请办理涉案房屋的转移登记手续。经审核，北京市住建委于同日将涉案房屋转移登记至肖传英名下，并向其核发了房屋所有权证。该所有权证记载：房屋性质为商品房；规划用途为住宅；建筑面积121．89平方米；土地使用权取得方式为有偿（出让）。2019年9月27日，肖传英向顺义区登记中心提交申请书，主要内容为：“我叫肖传英，系顺义区馨港庄园****楼****X的房屋所有人，需要办理产权转让手续，但通过贵单位无法做出产权转让登记手续，故请求贵单位出具不允许转让的说明及原因”。同日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称北京市规资委）对肖传英出具书面答复，主要内容为：“肖传英于2019年9月27日到我中心申请办理坐落在顺义区馨港庄园X区X号楼X层X单元X证号为X京房权证顺字第XXXX号登记业务，因我中心在工作中发现该房屋建造在集体土地上，根据《土地管理法》第四十三条及《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条相关规定，集体土地上的住宅不能办理商品房登记发证手续，故我中心无法受理您的登记申请。”再查，2020年7月15日北京市顺义区人民法院作出（2020）京0113行初85号行政判决书，判决撤销北京市规资委二〇一五年二月十二日针对涉案房屋由于淑英转移登记为原告肖传英的行政行为；同时撤销北京市规资委为原告肖传英核发的房屋所有权证。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。第六十四条规定，集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。根据京编办发〔2015〕10号《关于整合本市不动产登记职责的通知》、京国土籍〔2015〕295号《关于做好房屋交易与不动产登记工作衔接有关问题的通知》、京政办发〔2017〕15号《北京市规划和国土资源管理委员会（首都规划建设委员会办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》、京发〔2018〕31号《中共北京市委、北京市人民政府关于印发〈北京市机构改革实施方案〉的通知》的规定，原北京市国土资源局的不动产登记职能由北京市规资委承继，北京市规资委顺义分局负责北京市顺义区的不动产登记工作。根据上述规定，顺义区政府领导本辖区职能部门的不动产登记工作。原国土分局将需对包括涉案房屋在内的不动产暂停办理转移，抵押等全部种类的登记业务上报顺义区政府，并请示顺义区政府协调顺义区住建委暂停相应网签工作。顺义区政府对该请示进行研究，并作出原则同意的《会议纪要》。行政机关之间就行政管理事项进行内部沟通、内部报批等，主要目的在于内部管理的协调配合或者上级对下级机关的指挥、监督、指导，并不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响，因而不属于行政诉讼受案范围。本案《会议纪要》属于上级行政机关基于内部层级领导关系对下级行政机关履行监督职责，属于行政权力内部运行的范畴，不产生外部法律效力。且规资委顺义分局按照《中华人民共和国土地管理法》及《不动产登记暂行条例实施细则》已告知肖传英无法受理其登记申请，《会议纪要》亦未对原告的权利义务产生实际影响。因此，顺义区政府根据原国土分局的请示作出的《会议纪要》属于不产生外部法律效力的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告针对《会议纪要》的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告肖传英的起诉。案件受理费50元，原告肖传英已交纳，于本裁定生效后退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  张 岩审 判 员  程 娜人民陪审员  刘泽宇二〇二〇年八月二十四日法官 助理  张 伟书 记 员  高晶晶