福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终250号 上诉人（原审原告）古田县伟亨元生猪养殖专业合作社，住所地福建省古田县凤都镇洋头村。 法定代表人袁元院，董事长。 委托代理人包书兴，男，1966年11月6日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审被告）古田县人民政府,住所地福建省古田县解放路**。 法定代表人党帅，县长。 委托代理人白剑，男。 委托代理人郭祥忠，福建立胜律师事务所律师。 上诉人古田县伟亨元生猪养殖专业合作社（以下简称伟亨元合作社）因诉古田县人民政府通知拆除生猪养殖场一案，不服宁德市中级人民法院（2019）闽09行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，公民提起行政诉讼应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。原告起诉的两项诉讼请求，第2项诉讼请求即“附带审查古田县人民政府古政文〔2017〕102号《关于印发古田县畜禽养殖禁养区可养区划定调整方案的通知》（以下简称〔2017〕102号《通知》）中将公路、铁路等交通干线500米以内列入畜禽养殖禁养区的合法性”，属于对规范性文件的附带审查，必须基于其第1项诉讼请求即“判令古畜禽整治组〔2018〕3号《关于限期拆除禁养区生猪养殖场的通知》（以下简称〔2018〕3号《通知》）将原告列入禁养区限期拆除违法”符合起诉条件时，才能一并进行审查。而原告的第1项诉讼请求，经审查，不符合行政诉讼受案范围，且起诉已经超过起诉期限。理由：1.该项诉讼请求属于行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该项诉讼请求的标的〔2018〕3号《通知》，是2018年5月2日古田县畜禽养殖污染整治领导小组下发给全县各乡（镇）人民政府、街道办事处等单位的，虽然在该《通知》附件中附有包括原告在内的养殖场名单，但《通知》内容亦载明：“各乡（镇、街道）要负责制定本辖区内的生猪养殖场拆除工作方案，完成生猪养殖场整治宣传、清栏、签订拆除协议、测量面积、做好拆除前公示等前期工作……。”凤都镇人民政府根据上述《通知》精神于5月9日作出古凤（拆）2018字第02号《责令拆除违章建筑决定书》。同年8月9日、9月11日凤都镇人民政府对原告的养殖场实施强制拆除行为。原告不服，向宁德市蕉城区人民法院起诉。宁德市蕉城区人民法院作出（2018）闽0902行初150号行政判决，确认凤都镇人民政府实施的行政强制行为违法。根据上述事实，对原告权利义务产生直接影响的是凤都镇人民政府实施的违章认定和拆除行为，而〔2018〕3号《通知》是上级行政机关将任务分解下达给下级机关的督促履责行为，故不属于行政诉讼受案范围。2.原告起诉亦已超过起诉期限。2018年5月15日原告对凤都镇人民政府作出的古凤（拆）2018字第02号《责令拆除违章建筑决定书》不服，向古田县人民政府申请行政复议，古田县人民政府作出的古政复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》中已经载明〔2018〕3号《通知》的名称和文号，结合被告提供的送达回证，可以推定原告至迟在2018年7月27日已经知道〔2018〕3号《通知》，原告于2019年10月提起本案诉讼，已经超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限。综上，原告诉请确认〔2018〕3号《通知》违法，不属于行政诉讼受案范围，且已经超过法定起诉期限。基于本案已登记立案，依法应当裁定驳回起诉。原告诉请规范性文件附带审查，亦应当一并驳回起诉。被告认为原告起诉不符合起诉条件的答辩意见有理，予以采纳。原告所诉无理，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回伟亨元合作社的起诉。 伟亨元合作社不服，提出上诉，请求撤销原审裁定，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：1.〔2018〕3号《通知》的发文对象虽为各乡（镇）人民政府等单位，而未直接针对上诉人，但通知内容已明确各养殖场自行拆除和强制拆除的时间，并将上诉人列入名单中，故该通知已经外化。而且县级以上人民政府是划定禁养区的法定责任主体，该职能是不可替代的，故被上诉人划定禁养区的行为侵害上诉人的合法权益。2.上诉人收到《行政复议决定书》的时间是2018年7月5日，而被上诉人提交的关于送达〔2018〕3号《通知》的送达回证，是凤都镇人民政府工作人员制作的，时间是2018年7月27日。所以该送达回证与被上诉人作出的《行政复议决定书》并无关联。 古田县人民政府答辩称：1.被上诉人基于内部层级监督关系，对下级乡（镇）人民政府作出〔2018〕3号《通知》，仅是将任务进行分解，系督促履责行为，附件所列名单不是对各养殖场作出的行政处罚决定。凤都镇人民政府根据该《通知》精神作出《责令拆除违章建筑决定书》，并对上诉人的养殖场实施强制拆除，而该强制拆除行为已被生效判决确认违法。故对上诉人权利义务产生影响的是凤都镇人民政府作出的违章认定和拆除行为。〔2018〕3号《通知》未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2.在被上诉人作出的《行政复议决定书》中已经载明〔2018〕3号《通知》的名称和文号，结合凤都镇人民政府向上诉人送达〔2018〕3号《通知》的送达回证，上诉人最迟在2018年7月27日已经知道〔2018〕3号《通知》，上诉人于2019年10月提起本案诉讼已经超过起诉期限。为此，请求裁定驳回上诉人的上诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，可提起行政诉讼的行政行为，应是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。本案中，被诉〔2018〕3号《通知》是古田县人民政府基于行政机关内部层级监督关系对全县各乡（镇）人民政府与街道办事处等单位提出的工作要求。凤都镇人民政府根据该《通知》精神，对上诉人作出《责令拆除违章建筑决定书》，并对上诉人的养殖场实施强制拆除。上诉人曾就该《责令拆除违章建筑决定书》申请行政复议，也对强制拆除行为提起行政诉讼。古田县人民政府经复议决定撤销上述《责令拆除违章建筑决定书》，宁德市蕉城区人民法院也判决确认凤都镇人民政府实施的行政强制行为违法。由此可知，对上诉人权利义务产生实际影响的是凤都镇人民政府作出的违章认定和拆除行为。〔2018〕3号《通知》仅是被上诉人下达分解任务给下级机关的内部行为，且凤都镇人民政府系以违章建筑的事由对上诉人养殖场进行拆除，而非直接以〔2018〕3号《通知》中所述的违反禁养区的相关规定予以拆除，故〔2018〕3号《通知》未对上诉人的权利义务产生实际影响。又经审查，古田县人民政府就申请人对《责令拆除违章建筑决定书》提出的复议申请所作出的《行政复议决定书》中，已载明〔2018〕3号《通知》的名称和文号，该《行政复议决定书》已于2018年7月5日送达上诉人，再结合被上诉人提供的2018年7月27日关于送达〔2018〕3号《通知》的送达回证，可以认定上诉人至迟在2018年7月27日已经知道〔2018〕3号《通知》，上诉人于2019年10月提起本案诉讼，已经超过起诉期限。故上诉人起诉请求确认〔2018〕3号《通知》违法，不属于行政诉讼受案范围，且已经超过法定起诉期限，对其提起的该项起诉应予以驳回，对其请求附带审查〔2017〕102号《通知》的起诉，应一并驳回。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。被上诉人的答辩意见，本院予以采纳。原审裁定驳回上诉人的起诉，合法、正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年八月十八日 书 记 员  陈美明 附：本案相关的法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……