湖南省涟源市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1382行初82号 原告新化县车田江清园农业旅游开发有限公司，住所地新化县温塘镇眼花村**，统一社会信用代码91431322395555958Y。 法定代表人刘红桂，系该公司执行董事、股东。 特别授权委托代理人刘胜东，男，1983年6月1日出生，汉族，、股东，住新化县温塘镇眼花村**。 委托代理人柳兴赫，北京吴少博律师事务所律师。 被告娄底市生态环境局新化分局，住所地新化县梅苑开发区振兴北路，统一社会信用代码11431300MB1A73745B。 法定代表人谢自明，系该分局局长。 特别授权委托代理人康飞飞，男，1983年12月2日出生，汉族，住新化县。 委托代理人曹伟，湖南如顺律师事务所律师。 原告新化县车田江清园农业旅游开发有限公司（以下简称为清园公司）不服被告娄底市生态环境局新化分局（以下简称为生态环境新化分局）对其作出的责令改正违法行为决定，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院2020年7月20日受理立案后，于7月21日向被告送达起诉状副本与应诉通知书等，于7月29日经EMS将被告提交的证据及答辩状等邮寄给原告。本院经询原、被告书面同意，依法决定适用简易程序，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告清园公司的特别授权委托代理人刘胜东、委托代理人柳兴赫，被告生态环境新化分局的特别授权委托代理人康飞飞、委托代理人曹伟，到庭参加诉讼。经本院依法通知，被告生态环境新化分局的负责人无正当理由未到庭应诉。本案现已审理终结。 2020年7月8日，生态环境新化分局对清园公司作出新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》。 原告清园公司诉称，请求判决撤销被告生态环境新化分局作出的新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》，诉讼费用由被告承担。其事实和理由有，一是被告并非县级以上生态环境主管部门，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条等规定不具备作出涉案行政处罚的法定职权，其所作决定依法应予撤销。二是被告作出的该《决定书》认定事实不清、程序违法：被告未经充分调查就作出行政处罚，系严重的程序违法；被告作出的决定对原告的重大财产权益产生严重不利影响，但在处罚前没有告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，严重违背程序正当原则。原告认为被告所作决定认定事实不清，适用法律错误，且严重程序违法。为维护自身合法权益，故此起诉。 原告清园公司为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据（均为复制件）： 1．原告的营业执照。拟证明原告于2014年8月19日依法取得营业执照并开展经营，系依法成立企业，具备提起诉讼的资格。 2．新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》。拟证明被告2020年7月8日作出的该决定，认定原告违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，系适格被告。 3．新化县体育局颁发的《高危性体育项目经营许可证》。拟证明原告2015年6月2日取得该许可，具备经营水上项目的资质。 4．新化县文广新局2020年7月7日的《调查询问笔录》。拟证明原告的前述《高危性体育项目经营许可证》的有效期为5年，至被告作出涉案行政行为时仍然有效。 被告生态环境新化分局辩称，一是被告是新化县辖区内生态环境主管部门，具有作出辖区涉案行政命令的法定职权：娄底市编委的“三定方案”确定被告承担生态环境保护综合执法工作，负责统一行使辖区内的生态环境保护综合行政执法工作；中央体制改革等相关文件，强调环境执法重心向市县下移，强化属地环境执法，县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制；《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《环境行政处罚办法》等相关法律法规，规定县（区）分局有权实施包括行政命令在内的行政行为。二是被告作出新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》事实清楚，证据确实充分：2020年7月7日，被告的执法人员在对原告执法检查时查明，原告2014年8月投入经营，在车田江水库设有观光游船、游泳池等，未办理环保审批手续，其行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条；原告诉称被告没有充分调查，是与客观事实不符的。三是被告作出该《决定书》程序合法：《环境行政处罚办法》第十二条规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”，被告作出的该《决定书》系行政命令、不属于行政处罚，不需要告知原告相关陈述、申辩和听证等程序权利，不存在程序违法。综上，被告作出的该《决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，原告所诉的事实、理由及诉讼请求都不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告生态环境新化分局为证明其行政行为的合法性，向本院提供了以下证据、执法依据（均为复制件）： 1．被告的信用代码证书。拟证明环保局的主体资格。 2．对刘福贵的调查询问笔录。 3．现场监察记录。 4．现场照片（及原告相关人员身份证照片各）2张。证据2至4，拟证明原告未依法进行环境影响评价。 5．新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》。拟证明被告责令原告改正违法行为。 6．原告的营业执照。拟证明原告的主体资格。 7．执法证。拟证明其执法人员罗健、彭波具有执法资格。 8．新环党发[2020]2号《娄底市生态环境局新化分局股室职能职责》。拟证明被告的机构设置及职能职责。 9．娄委编[2019]136号《娄底市生态环境局新化分局职能配置、内设机构和人员编制规定》，娄环党[2020]18号《中共娄底市生态环境局新党组文件》。拟证明被告的机构设置及职能职责。 执法依据1．中共中央办公厅、国务院办公厅《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。 执法依据2．中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》。 执法依据3．《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）。 执法依据4．同证据9。 经庭审质证，对原告清园公司提供的证据，被告生态环境新化分局的质证意见是：对证据1的真实性没有异议，但不能证明原告是合法经营；对证据2的真实性没有异议，该《决定》合法有效；证据3的真实性不明，且已经超过了其明确记载的一年有效期，不能证明原告系合法经营；证据4不能达到其主张的有效期为5年、案发时仍然有效的证明目的。 对被告生态环境新化分局提供的证据，原告清园公司的质证意见是：对证据1、6-9没有异议；对证据2-4的“三性”及证明目的均有异议；对证据5的真实性没有异议，对其合法性与证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2、被告提供的证据5，系双方诉争与本院审查的对象。对双方当事人对真实性均没有异议的其他证据，本院对其与本案相关联的部分予以采信，对与本案没有关联性的部分不予采信；对当事人对真实性存有异议的证据，本院结合本案其他证据采信与本案相关联的部分。 根据双方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实： 原告清园公司于2014年8月19日注册成立，系自然人投资或控股的有限责任公司。其注册登记的经营范围为：农业旅游项目开发；餐饮服务；旅游咨询服务；农作物种植；水产养殖；水上旅游服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2020年7月7日，生态环境新化分局所属的生态环境保护综合行政执法大队的执法人员，对清园公司进行现场检查，经对清园公司股东、现场负责人刘福贵进行调查询问并制作笔录，经清园公司法定代表人刘红桂签字制作了现场监察记录、现场照片，确认：清园公司于2014年8月开始投入经营，主要从事休闲旅游，其中陆地上设有餐饮、住宿、种植、养殖等项目，在车田江水库设有观光游船、游泳池、垂钓等，其露天游泳池水域面积约4000平方米（包括游泳池、码头），清园公司没有进行环境影响评价。 2020年7月8日，生态环境新化分局对清园公司作出新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》。该《决定书》的主要内容有：新化生态环境保护综合行政执法大队执法人员于7月7日对你公司进行现场检查，发现你公司实施了以下环境违法行为：未依法进行环境影响评价。以上违法事实有调查询问笔录、现场监察记录、照片资料等证据为凭。上述行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条之规定，责令你公司：立即改正环境违法行为。……你公司如对本行政决定不服，可以……提起行政诉讼。 原告清园公司对此不服，即向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定有“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”。被告生态环境新化分局系娄底市生态环境局的派出机构，对新化县辖区内的生态环境违法行为，依法具有作出行政处罚、行政强制措施、行政命令等职权。 被告生态环境新化分局对原告清园公司作出的新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》，系具有行政强制措施性质的行政命令，不属于行政处罚，相关法律、法规对此没有规定必须经过听证程序。原告清园公司主张被告并非县级以上生态环境主管部门、不具备作出行政处罚的法定职权，被告作出的涉案行政行为是行政处罚、应当听证，均系对法律规范的误解。 《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。清园公司开设的陆地餐饮、住宿、种植、养殖及水上观光游船、游泳、垂钓等项目，如处置不当将对环境造成影响，依照前述法律规定应当在开工建设前先进行环境影响评价审查。清园公司至今仍然未经环境影响评价审查，违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的前述法律规定。被告生态环境新化分局经调查取证后，认定清园公司未依法进行环境影响评价的事实清楚、证据确凿充分，虽然没有向本院提供受理立案、领导审批等行政机关内部的程序性证据，但并不由此损害原告合法权益，其基本程序并无不当。被告生态环境新化分局责令清园公司立即改正环境违法行为，适用法律并无不当，其行政命令内容亦无不当，依法应当予以支持。原告清园公司如果意欲继续经营，理当立即依法进行环境影响评价并经过审查以改正环境违法行为；如果意欲结束营业，亦当拆移相关设施以消除对环境的影响。 综上所述，原告清园公司主张被告生态环境新化分局作出的新环违改字[2020]27号《责令改正违法行为决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序严重违法，要求撤销该《决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告生态环境新化分局作出的该《决定书》证据确凿充分，认定事实清楚，基本程序合法，适用法律与所作决定内容均无不当，依法应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告新化县车田江清园农业旅游开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告新化县车田江清园农业旅游开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。 审判员  何雪竹 二〇二〇年八月二十八日 法官助理龙益 书记员周丁丁 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国环境保护法》 第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。 《中华人民共和国环境影响评价法》 第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。 第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。 建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。 建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。 海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。 《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号） 第十一条环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。 责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。 第十二条根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有： （一）责令停止建设； （二）责令停止试生产； （三）责令停止生产或者使用； （四）责令限期建设配套设施； （五）责令重新安装使用； （六）责令限期拆除； （七）责令停止违法行为； （八）责令限期治理； （九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。 根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。 第十四条县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。 经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。