安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终790号 上诉人（一审被告）安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市高新区淮河大道**，统一社会信用代码11340400574407336Q。 法定代表人李群，该管理委员会主任。 委托代理人杨帆，该管理委员会法务工作人员。 委托代理人喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。 上诉人（一审被告）淮南市三和镇人民政府，住所地安徽省淮南市三和镇土楼村三和街道，统一社会信用代码1134040300300439X4。 法定代表人杨梅玲，该镇镇长。 委托代理人庞士坤，该镇人民政府工作人员。 委托代理人陈红年，该镇人民政府法律顾问。 被上诉人（一审原告）张明，男，1970年6月20日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 委托代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。 一审被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心**，统一社会信用代码33686903-3。 法定代表人张孝成，该市市长。 上诉人安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）（简称高新区管委会）、淮南市三和镇人民政府（简称三和镇政府）因张明诉其不履行法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 张明向一审法院起诉称，自2007年3月份起，其在本市三和镇王圩村汤郢9队投资建设了厂房、办公楼用于家禽、畜牧养殖。因政府征地需要，征地部门于2016年10月25日对土地、房屋等相关情况进行调查后制作了《拆迁登记表》，由征地部门和其共同签字确认。但征地部门在未与其签订征收安置补偿协议的情况下，便违法拆除其厂房、办公楼，其至今也未获得合理的补偿安置。综上，被告作为征收主体，至今未履行征收安置补偿法定职责，为维护自己的合法权益，依法起诉来院，请求确认被告不履行对其征收安置补偿法定职责的行为违法。经一审法院当庭释明，其明确诉讼请求为：确认被告不履行对2016年10月25日制作的《拆迁登记表》中土地及其地上附着物安置补偿法定职责的行为违法。 一审法院经审理查明，2007年3月10日,汤多松作为甲方，与作为乙方的张奎(另案处理)、张明签订《合作协议》，协议主要内容为:今甲乙双方就家禽、牲畜等养殖事项，经友好协商达成以下协议：一、甲方负责提供土地和部分房屋，乙方负责出资。二、投产经营后，日常管理由乙方负责，甲方有知情权。……四、乙方为生产经营扩建的房屋、设备归乙方个人所有，如遇政府征用，其补偿款与经营损失归乙方所有，甲方原有房屋的补偿、装修、经营损失补偿归甲方所有。……后张明据此在此处建设有厂房、办公楼等建筑。2017年1月25日，安徽省人民政府对淮南市人民政府作出皖政地〔2017〕21号《关于淮南市2016年度第9批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，载明：你市2016年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。根据土地管理法律法规和国家政策规定，你市2016年度第9批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案业经省人民政府审核同意，现批复如下：一、同意在该批次申报的你市田家庵区三和镇王圩村，安成镇安成社居委、黑泥社居委、下陈用地范围内，将集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地2.2409公顷。2017年3月3日，淮南市人民政府作出淮府征告字〔2017〕9号《征收土地公告》。张明建设的房屋及其附属物等在前述征收土地的范围内。在推进、实施此次征地补偿安置工作期间，2016年10月11日，经三和镇政府工作人员及辖区内基层群众自治组织的工作人员测量、记录，对汤多松被征收的土地、被拆除建筑及附属物制作了《拆迁登记表》，同年10月19日三和镇政府与汤多松签订了《补偿安置协议》。10月25日，对张明的被拆除建筑及其附属物制作了《拆迁登记表》。前述《补偿安置协议》以及2016年10月11日制作的《拆迁登记表》不包括2016年10月25日制作的《拆迁登记表》中张明建设的被拆除建筑及其附属物。三和镇政府于2016年10月底对前述设施予以拆除，张明至今未获得补偿安置。经多次协商安置补偿事宜未果，张明于2020年3月起诉来院，提出前述诉讼请求。 一审法院另查明，2015年10月27日，中共淮南市委、淮南市人民政府作出淮〔2015〕133号《中共淮南市委淮南市人民政府关于同意将田家庵区三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理的批复》，同意将三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、张明是否为提起本案诉讼的适格原告，其提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；二、淮南市人民政府、高新区管委会及三和镇政府是否为本案的适格被告；三、张明的诉讼请求是否有事实和法律依据。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案的客观事实是张明在案涉土地上建有房屋及其附属物，被拆除后因未获补偿安置，现诉请确认被告不履责的行为违法。张明与被告履行安置补偿法定职责与否有利害关系，是本案的适格原告。本案中，被告不履行法定职责的情形一直延续，张明现提起本案诉讼，不宜认定已超过法定的起诉期限。 关于争议焦点二。淮府〔2013〕39号《淮南市征收集体土地补偿安置办法》规定，各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作；三和镇政府在上级机关2015年10月27日作出淮〔2015〕133号《中共淮南市委淮南市人民政府关于同意将田家庵区三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理的批复》后，由高新区管委会委托管理。同时，本案所涉的拆迁补偿安置工作也一直是由高新区管委会组织实施并安排三和镇政府负责做具体工作的，故高新区管委会和三和镇政府均是本案的适格被告。淮南市人民政府并非对张明安置补偿的责任主体，其不是本案的适格被告。 关于争议焦点三。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，对集体土地以及国有土地上房屋的征收和拆迁工作，应由县级以上地方人民政府依法组织实施。第四十七条规定，征收土地的，应当给予补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。行政不作为也是一种行政行为，依法应履行法定职责而不履行，属行政行为违法。纵观本案，张明在案涉土地上建有房屋及附属物，三和镇政府在开展征收安置工作期间，经登记、测量，其所建房屋及其附属物符合安置补偿条件，依法应予补偿安置。但高新区管委会、镇政府至今未予以补偿安置。因此，张明要求确认被告不履行安置补偿法定职责的行为违法，符合法律规定。此外，对于张明诉请将案涉建筑及其附属物所占用的土地亦纳入补偿安置范围的问题。经查，对案涉土地的补偿安置事宜，已由三和镇政府与土地权利人汤多松通过签订《补偿安置协议》处理和解决，故张明的该起诉理由没有事实和法律根据，依法不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认高新区管委会、三和镇政府不依法履行对张明的被拆除建筑及其附属物安置补偿法定职责的行为违法。 高新区管委会上诉称，一、一审判决认定张明在案涉土地上所建房屋及附属物符合安置补偿条件，依法应予补偿安置错误。1、一审判决将“对所建房屋及附属物开展登记、测量工作”等同于“所建房屋及附属物符合安置补偿条件，依法应予补偿安置”，属逻辑错误。2、本案的实质并不解决应否给予安置补偿问题，而是对于张明要求安置补偿的主张，行政机关应予给予回应的问题。3、张明所建房屋及附属物无任何审批手续，且属违章建筑，张明亦非当地集体经济成员，故不应得到任何补偿。二、张明提起本案诉讼已经超过法定的起诉期限。1、三和镇政府于2016年10月5日拆除张明的房屋，根据法律规定，张明向人民法院起诉的期限最迟应在2017年6月5日前。2、张明房屋及附属物系违章建筑，不应得到补偿，对此，从房屋及附属物于2016年底被拆除之日起，张明便已知晓，故张明于2020年3月才提起行政诉讼，显然已超过2年的起诉期限。综上，请求撤销原判，依法驳回张明的诉讼请求。 三和镇政府上诉称，一、一审判决认定事实错误。张明的身份证信息显示其为城镇居民，非被征迁土地上集体组织成员，所建房屋未经规划许可，根据淮府〔2013〕38、39号文件的规定，应不予补偿，一审判决认定张明所建房屋及附属物符合安置补偿条件，依法应予补偿安置，认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。1、张明的起诉超过了法定起诉期限，应当驳回起诉。2、张明未提交向其提出申请的证据，故其起诉不符合法定的起诉条件，应当驳回起诉。3、一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条作为对张明被拆除房屋进行补偿安置的依据，适用法律错误。综上，请求依法改判、撤销或变更。 张明未向本院提交书面答辩意见。 淮南市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省人民政府皖政地〔2017〕21号《关于淮南市2016年度第9批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》；2、淮府征告字〔2017〕第9号《征收土地公告》；3、淮南市国土资源局淮国土资征迁告字〔2017〕第9号《关于征地补偿安置方案公告》；4、淮府〔2013〕39号《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》，以上证据综合证明其依法履行了相应义务，且根据《淮南市征收集体土地补偿安置办法》，其并非案涉土地及房屋的征收补偿主体。 三和镇政府一审中向法庭提交了以下证据：1、淮府〔2013〕39号《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》，证明张明并非被征地集体经济组织的成员，不享有集体经济组织成员的权利；张明无补偿协议，其无对张明履行法定职责的依据；张明被拆除的案涉房屋未办理规划许可，是违法建设。2、淮府〔2013〕38号《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》，证明依照该规定，对非法占地的房屋及其他构筑物一律不予补偿。 应一审法院要求，三和镇政府补充提交了中共淮南市委、淮南市人民政府作出的淮〔2015〕133号《中共淮南市委、淮南市人民政府关于同意将田家庵区三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理的批复》，证明上级机关于2015年10月27日同意将三和镇委托给高新区管委会管理。 张明一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明诉讼主体资格。2、《拆迁登记表》，证明因政府征地需要，征地部门于2016年10月25日对案涉土地、房屋等相关情况进行调查后制作了《拆迁登记表》，并由征地部门和其共同签字确认，但政府部门在未与其签订征收安置补偿协议的情况下，违法拆除了其厂房、办公楼，且被告至今未履行对其安置补偿的法定职责，其不履行法定职责的行为一直延续，其提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。3、《合作协议》，证明甲乙双方协商约定由张奎、张明在汤多松的宅基地上建设厂房等用于家禽畜牧养殖，故其所建的案涉厂房房屋系合法建设。4、三和镇政府与汤多松签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》及《拆迁登记表》，证明征地部门2016年10月11日对汤多松的宅基地调查后制作了该《拆迁登记表》并登记在册，其中的房屋示意图不包含本案的相关建设，后三和镇政府于2016年10月19日与汤多松签订《安置协议》，对汤多松被征收的土地及房屋予以安置补偿，但一直未履行对其安置补偿的法定职责。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”上述规定是对依申请不作为行为的起诉期限的规定。本案中，张明诉请高新区管委会、三和镇政府不履行补偿安置职责行为违法，因对被征收人进行补偿安置是补偿安置主体的法定职责，非依被征收人申请进行，不适用上述规定。只要高新区管委会、三和镇政府存在未依法履行补偿安置的情形，其不履行法定职责的行为就一直处于持续状态，不存在超过起诉期限的问题。且张明并非就拆除房屋行为提起诉讼，故高新区管委会、三和镇政府上诉称按房屋被拆除时间计算起诉期限，理由不能成立，本院不予支持。如前所述，对被征收人进行补偿安置是补偿安置主体依职权的行为，非依被征收人申请进行，故三和镇政府上诉称张明未提交向其提出申请的证据，张明起诉无事实根据，理由亦不能成立，本院不予支持。 根据2004年施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，应当按被征收土地的原用途给予补偿。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据一审已查明的事实，张明与汤多松就家禽、牲畜等养殖签订合作协议，并明确约定张明为生产经营扩建的房屋如遇政府征收，其补偿款与经营损失归张明所有，张明据此建设了厂房、办公楼等建筑。后经安徽省人民政府征地批复批准，淮南市人民政府作出征地公告，张明建设的上述厂房、办公楼等建筑所占土地在批复批准征收范围内。根据“有征收必有补偿”原则，在高新区管委会、三和镇政府未依法对上述厂房、办公室等建筑按违章建筑予以认定、处理的情况下，高新区管委会、三和镇政府应对张明被征收的上述厂房、办公楼等建筑进行补偿，其一直未进行补偿，属怠于履行法定职责，一审法院确认违法并无不当。至于按照征收补偿安置方案及文件规定，上述厂房、办公楼等建筑应否补偿、如何补偿，则应由高新区管委会、三和镇政府先行进行调查、认定、处理，一审法院直接认定涉案房屋及附属物符合安置补偿条件欠妥，本院予以纠正。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。高新区管委会、三和镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）、淮南市三和镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月二十日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。