江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初23号 原告朱伯仁，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人李鄂陵（特别授权），北京京平律师事务所律师。 委托代理人昶广平（特别授权），北京京平律师事务所律师。 被告兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰收路**。 法定代表人唐寿裁，局长。 出庭负责人金晓晖，副局长。 委托代理人杨雨明（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。 被告兴化市人民政府，住，住所地兴化市拥绿园路**/div> 法定代表人方捷，市长。 委托代理人唐凤华（特别授权），该单位工作人员。 委托代理人徐建庆（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。 原告朱伯仁诉被告兴化市综合行政执法局、被告兴化市人民政府城建行政处罚及行政复议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告朱伯仁及诉讼代理人李鄂陵，被告兴化市综合行政执法局的出庭负责人金晓晖及诉讼代理人杨雨明，被告兴化市人民政府的诉讼代理人唐凤华、徐建庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴化市综合行政执法局于2019年8月20日作出兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定书，认定原告户于2003年期间未经规划主管部门批准，在兴化市昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及新建一处二层砖混结构房屋，合计建筑面积为528.6㎡。该行为未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，责令原告户于2019年8月20日18时前自行拆除上述建筑物。原告不服，向兴化市人民政府申请行政复议，兴化市人民政府于2019年12月16日作出[2019]兴行复第51号行政复议决定，维持兴化市综合行政执法局作出的限期拆除决定书。 原告朱伯仁诉称，原告在兴化市昭阳街道××东××号拥有合法宅基地房屋，该房屋所在地区存在征收行为，但原告未见到合法土地征收文件。2019年8月20曰，被告兴化市综合行政执法局作出兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定书，将原告所建房屋认定为违法建筑，并责令限期拆除。原告不服申请复议，被告兴化市人民政府作出行政复议决定，维持兴化市综合行政执法局作出的限期拆除决定书。原告认为涉案房屋是在宅基地上修建的合法建筑，兴化市综合行政执法局作出限期拆除决定书将原告合法房屋认定为违法建筑，无事实和法律依据，存在诸多实体和程序违法之处，应予撤销。被告兴化市人民政府作出复议维持决定，认定事实不清，适用法律错误。现原告诉至法院，请求撤销涉案的限期拆除决定书和行政复议决定书，并判令被告承担本案诉讼费用。 原告朱伯仁向本院提供了下列证据：1、集体土地建设用地使用证；2、2007年3月15日朱伯仁向村建所出具的报告、五岳村村委会的证明及经营场所住所使用证明，证明原告所建设房屋具有合法性；3、限期拆除决定书，证明涉案行政行为内容；4、复议决定书，证明原告提起复议的事实；5、个体工商户营业执照两份，证明原告在案涉房屋内从事合法经营；6、信访处理意见，证明原告当时为落实263煤改气政策，相关部门认可房屋合法性；7、兴化市规划局的函，证明在2002年之前案涉地块已有建筑；8、东五里危旧房改造一期工程集体土地征收及房屋搬迁补偿方案；9、关于东五里危旧房改造一期工程国有土地上房屋自愿提前协商征收的通知；10、关于朱伯仁行政复议的书面答复；证据8-10证明原告房屋所在地存在拆迁行为，案涉处罚是以拆违促拆迁；11、2006年8月5日的限期拆除通知书，证明对原告的违建行为已进行处罚，违法情形已消除，本案再行处罚没有依据；12、2006年拍摄的照片一组，证明房屋被拆除前后的对比情况，系2006年9月左右行政机关强拆，未复议或诉讼，当时昭阳镇工作人员及城管局、建设局均陈述拆后帮办房产证但至今未办；13、2019年10月16日的通知及兴化市人民政府作出的行政复议决定，证明之前作出的通知被复议撤销，涉案处罚前曾作出其他处罚。 被告兴化市综合行政执法局及被告兴化市人民政府辩称，被告具有在兴化市城市规划区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原告朱伯仁于2003年期间，未经兴化市规划行政主管部门批准、未取得建设工程规划许可证及其他建设许可文件，擅自在位于兴化市规划区内××兴化市××东××号翻扩建砖混结构三层房屋一处、新建砖混结构二层房屋一处，合计建筑面积为528.6㎡。上述事实有调查笔录、检查笔录、现场检查照片、兴化市自然资源和规划局函复等证据证实。根据《城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，建设上述建筑物属于违法建设。依据《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，被告兴化市综合行政执法局按照《行政处罚法》规定的程序，依法对原告作出了兴综执限拆字[2019]第AEO1号限期拆除决定，限期原告自行拆除上述违法建筑物。原告诉讼理由主要是房屋系在宅基地上修建，是合法的房屋。涉案限期拆除决定将原告房屋认定为违法建筑无事实和法律依据等内容，该诉讼理由和请求均不成立。原告既未提供合法有效的证据证明上述建筑物已获得兴化市城市规划行政主管部门批准或已取得建设工程规划许可证及其他建设许可文件；其建房所在地位于昭阳街道××东××号，属兴化市城市规划区内，应当适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条，而非第四十一条、第六十五条。根据全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。因此在原告违法建设的违法建筑物被拆除前，其违法行为处于继续状态，依据《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《行政处罚法》予以查处，正确合法。原告认为其是农村建房，管理权属乡镇人民政府，适用的法律由省、自治区、直辖市制定，故在宅基地上建房合法有效，是错误的。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第二条第二款、《城市规划法》第三十二条、第四十条的相关规定，原告虽已取得农村宅基地使用证书，但其翻扩建原有房屋和新建房屋都未经兴化市规划行政主管部门批准、未取得建设工程规划许可证及其他建设许可文件，属于违法建设，且兴化市自然资源和规划局复函认定不可采取改正措施。依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条的规定，原告持有的村委会报告、证明以及兴化市昭阳镇村建服务站“仅作办理营业执照”的证明，均不具有确认原告房屋合法的法律效力。故被告兴化市综合行政执法局作出的兴综执限拆字[2019]第AFO2号限期拆除决定书，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴化市综合行政执法局及被告兴化市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、限期拆除决定书，证明涉案行政行为的情况；2、原告身份证明，证明当事人主体；3、调查询问笔录；4、现场检查笔录；5、现场勘察平面图；6、建设现场照片；证据3-6证明违法建设事实；7、兴化市规划局的函、兴化市自然资源和规划局的函复，证明违法建设事实在规划上不可改变；8、兴政发[2002]62号文件，证明违法建设的地点属于兴化市城市规划区；9、土地证、村委会证明，证明原告在行政处罚期间的申辩情况；10、案件立案审批表；11、案件调查终结报告；12、责令整改通知及送达回证；13、案件讨论笔录及案件处理审批表；14、行政处罚事先告知书及送达回证；15、限期拆除决定书及送达回证；16、催告书及送达回证；17、调查人员执法证复印件；证据10-17证明处罚程序合法。 法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；2、《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条；3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十条；4、《省政府法制办公室关于兴化市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2009]167号）；5、《关于兴化市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（泰政复[2009]83号）；6、《市政府关于印发兴化市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（兴政规[2011]5号）第五条二项等相关规定。 被告兴化市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书，2、申请人身份证件；3、村委会证明；4、土地登记证书；5、复议申请邮寄凭证；6、限期拆除决定书；证据1-6系原告在申请复议时提交，证明原告向被告兴化市人民政府申请行政复议的事实，以及行政复议受理程序合法；7、受理通知书及送达回证，证明被告兴化市人民政府依法受理原告所提出的复议申请；8、答复通知书及送达回证；9、行政复议答复书及送达回证，证据8-9证明限期答复程序合法；10、延期审理通知书及送达回证，证明延期程序合法；11、行政复议决定书，证明在法定期限内作出复议决定；12、行政复议应诉人员资格证，证明被告兴化市人民政府具有审理该行政复议案件的法定职权。 法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款、第二十八条第一款第一项；2、《兴化市司法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的相关规定。 经庭审质证，原告提交的证据，被告兴化市综合行政执法局对证据1的真实性无异议，但认为该证据只能证明原告可以合法使用134.1㎡的宅基地，不能证明该宅基地上房屋就是合法建筑；对证据2的真实性表示由法庭审查，同时认为该证据不具有合法性，村委会、村建服务站都不是产权登记机构，不具有房屋产权登记职权，不能证明案涉房屋的合法性；对证据3-4无异议；对证据5的真实性无异议，但认为无关联性，也不能证明该营业执照中经营场所具有产权合法的证明效力；对证据6的真实性、关联性有异议，认为该证据不能证明涉案房屋的合法性；对证据7的真实性无异议，认为在该函中2002年航拍时存在的88.1平米的建筑物在2003年已被原告拆除；对证据8-12的关联性有异议，认为2006年对原告房屋附近的其他违建进行处罚，与本次处罚无关联性；对证据13的关联性有异议，认为虽然针对的是同一房屋但不是同一事情；被告兴化市人民政府对证据1的真实性无异议，认为该证据证明原告的建设是违法建设，建筑物占地面积已超过土地证所载明的土地使用权面积；对证据2的真实性表示无法确认，认为不能证明原告的建筑物是合法建筑，只能证明原告的建筑物未经合法批准和登记；对证据3-4无异议；对证据5-6的关联性有异议，认为不能证明涉案房屋是合法建筑；对证据7的真实性无异议，认为该证据证明涉案房屋在2002年前后曾经发生过建设行为，不能证明原告房屋是合法建筑；对证据8-10的关联性有异议，认为该证据反映的是房屋协商征收过程中的相关行为，与本案所涉及的查处违法建设行为不是同一行为；对证据11-13的关联性有异议，认为证据11仅证明在2006年有关行政机关曾对原告的部分建筑认定违法并要求拆除，不能表明原告现在的建筑物已成为合法建筑；证据13系其他行政机关与原告之间相关行政行为的事实和处理过程，与本案不具有关联性。被告兴化市综合行政执法局提交的证据，原告对证据1的真实性无异议；对证据2无异议；对证据3的关联性无异议，对其真实性及合法性、证明目的有异议，认为该调查笔录的案由是朱伯仁涉嫌违法建设案，但原告的房屋已修建完成多年，不存在正在进行建设的行为，询问内容有询问该房屋的建设者、建设的时间、是否办证等内容，证明并没有涉案房屋存在违法的证据，而是通过询问方式来得出是否有违法建设的存在，笔录有遗漏，见证人东五里支书作为基层组织的领导，在拆迁中配合拆迁与原告存在冲突，见证不具有客观性，该支书明知原告建设时间及是否合法，其见证不能代表原告房屋是违法建设，另一见证人为发改委工作人员，在上班时间来进行见证也不属于工作范围，其也是对该片拆迁进行包保的人员，见证也没有客观性，无法得出原告的房屋违法建设的结论；对证据4关联性无异议，但对其真实性及合法性有异议，该笔录没有当事人的签字无法证明原告当时在现场，也没有证据证明通知当事人到达现场，以及当事人拒绝到场的证据，无法得知是否当天进行，现场笔录应该在现场进行记录，并不具备现场录入及打印的条件，该笔录录入及打印不符合现场记录常识，也未有现场检查照片，笔录中有各个房屋面积不符合逻辑，结合审批表可以看出是全盘照搬，证实没有实际现场测量；现场检查笔录是对现场客观进行，当事人未提供合法手续不代表当事人没有，并不能得出违法建设的事实；对证据5的关联性无异议，但对其真实性及合法性有异议，作为现场勘查平面图，应现场勘查并制作，也没有当事人签字确认；对证据6的关联性无异议，对房屋照片真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议，认为该照片证明涉案房已修建已久，不存在正在建设的情形，说明中面积的表述没有提供对房屋测量的证据，照片无法得出具体面积的事实，也不能得出违法建设的结论，照片与现场检查笔录内容有出入，检查笔录不具有真实性；对证据7中函的关联性、真实性无异议，对其合法性有异议，该函证明涉案地块属于征收扫尾交办，是征收部门为加快征收出的函，不能证明原告房屋违建，也证明调查笔录、现场检查笔录没有依据；兴化市规划局函的真实性、关联性无异议，对其合法性及证明目的有异议，该函不能证明原告房屋违建，该函内容是对照2002年地形资料进行核查，待认定面积522.07㎡，2002年图有面积88.13㎡，无图示433.94㎡，只能看出原告在2002年航拍图情况，不能表示在2002年以后涉案房屋是违法建设，只能证明房屋存在与否，不能证明房屋性质，待认定面积不代表是违法建设；对自规局的函复证明目的有异议，该证据可以证明房屋涉案土地面积与原告提交的产权面积相符，该函称未查到规划手续不代表是违法建筑，没有查到不代表没有，纳入征收范围不可采取改正措施消除对规划实施的影响，不能表示违反规划，也不能说明在征收之前不能改正，该证据可以证明原告房屋具有合法性；对证据8的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据对象是各乡镇人民政府等并未对外公布，是否纳入城市规划区当事人不知情，且并未提供当时的城市总体规划以及经过省政府批准，仅凭该证据不能证明涉案地块已纳入城市规划区，即使纳入也不能证明原告房屋是违建，原告所在村至今都是村委会管理，经济组织成员是农保；对证据9无异议；对证据10关联性的无异议，对其真实性、合法性有异议，本案案件来源是市政府征收小组交办，是政府行为，目的是促拆迁，记载信息中不能看出有违反相关法律事实，立案为促征收；对证据11的真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为现有证据不能得出房屋是违法建筑；对证据12关联性无异议，真实性、合法性有异议，送达回证的关联性无异议，真实性、合法性有异议，填写直接送达但没有当事人签字，与实际情况不相符，代收人没有写清代收理由也没有见证人，凌云作为见证人再作为代收人，身份不具有客观性；对证据13的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该证据不能证明原告房屋违建；对证据14的真实性、关联性无异议，合法性有异议；对证据15的真实性、关联性无异议，合法性有异议，送达回证无异议；对证据16的真实性、关联性无异议，合法性有异议；对证据17无异议。被告兴化市人民政府对上述证据均无异议。被告兴化市人民政府提交的证据，原告对证据1-9无异议；对证据10的合法性有异议，认为未能提供案件复杂应予延期的证据；对证据11的合法性有异议；对证据12无异议。被告兴化市综合行政执法局对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，两被告对证据3-4、9无异议，本院依法均予以认定；证据1能够证明原告对涉案地块具有合法的土地使用权；证据2能够证明原告于2004年翻建房屋并曾申请办理产权手续，且原告在涉案房屋从事经营；证据3-4为涉案行政行为，该行为的合法性将在说理部分予以阐述；两被告对证据5、7的真实性无异议，本院依法予以认定；证据6不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中关于证据形式的要求，且与本案不具有关联性，依法不予认定；证据8-10、13与本案有关联，符合《若干规定》中关于证据形式的要求，本院依法予以认定；证据11、12能够证明涉案房屋曾因违法建设被处罚的事实。被告兴化市综合行政执法局提交的证据，证据1系为涉案行政行为，该行为的合法性将在说理部分予以阐述；证据2各方当事人无异议，本院依法予以认定；证据3原告并未否认笔录内容的真实性，仅认为记录有遗漏，故对该证据依法予以认定；证据4-6仅证明了涉案房屋现场的状况；证据7仅能证明相关部门未能查询到原告户房屋的规划许可手续以及该户已纳入征收范围的事实；证据8来源合法，与本案有关联，符合《若干规定》中关于证据形式的要求，本院依法予以认定；证据10-17能够证明查处过程中履行的相关程序。被告兴化市人民政府提供的证据，各方当事人对证据1-9、12均无异议，本院依法均予以认定；证据10在法定期限作出并依法送达，本院依法予以认定；证据11系涉案行政行为，该行为的合法性将在说理部分予以阐述。 经审理查明，原告朱伯仁于1993年取得原临城乡东五里村地块的集体土地建设用地使用证，载明用地面积为134㎡，建筑占地95.1㎡。后原告于2004年在上述地块翻建房屋，并于2007年3月15日向所在地村建所申请变更房屋产权证，村委会加盖印章予以确认。原告在上述房屋内经营浴室，并由村建站、村委会在住所（经营场所）使用证明上加盖印章予以证明。2018年9月3日兴化市人民政府作出东五里危旧房改造一期工程集体土地征收及房屋搬迁补偿方案，原告房屋纳入被纳入征收范围，但原告未能与征收部门达成补偿协议。2018年10月16日，兴化市人民政府昭阳街道办事处、兴化市住房和城乡建设局、兴化市城市管理行政执法局向原告作出通知，称原告户位于昭阳街道××东××里的房屋属违法建设，责令自行将违法建设拆除，并给予适当补偿，对拒不拆除的将依法强制拆除，由此引发的后果由违建行为人承担。原告不服，向兴化市人民政府申请复议。复议机关于2018年12月25日作出（2018）兴行复第27号行政复议决定书，撤销兴化市人民政府昭阳街道办事处、兴化市住房和城乡建设局、兴化市城市管理行政执法局于2018年10月16日以共同的名义作出的通知，责令兴化市城市管理行政执法局在60日内依法调查并重新作出处理决定。2019年7月16日，被告兴化市综合行政执法局根据市房屋征收工作领导小组交办，对原告朱伯仁涉嫌违法翻扩建行为进行立案审批。次日对原告进行了调查询问，并进行了现场检查，记载现场情况为：当事人于2003年期间，未经许可在昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及在北侧建设一处二层砖混结构房屋，其中翻扩建房屋一层面积为：A处东西12.28m×南北12.05m=147.97㎡；B处东西2.87m×南北9.8m=28.13㎡；合计面积为176.1㎡；二层面积为：C处东西12.28m×南北12.05m=147.97㎡；三层面积为：D处东西12.28m×南北12.05m=147.97㎡；三层顶楼有一处面积为6.49㎡的活动板房（G处）；北侧房屋一层面积为：E处东西12.28m×南北3.35m=41.14㎡；北侧房屋二层面积为：F处东西5.18m×南北2.97m=15.38㎡，两处房屋合计面积528.6㎡。当事人在现场未能提供合法手续，该两处房屋涉嫌违法建筑，提取现场照片3张及勘查平面图等证据。2019年7月24日，兴化市综合行政执法局向原告发出责令整改通知书，载明：你户于2003年期间，在昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及建设一处二层砖混结构房屋，合计建筑面积528.6㎡。因未能提供相应的合法手续，该行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，现通知你户于2019年7月28日18时前按以下要求自行整改到位：自行拆除上述建筑物，并恢复原状。逾期未按要求整改，本机关将采取相应措施强制整改到位，并视情作出相应的行政处罚。2019年7月26日兴化市综合行政执法局向兴化市自然资源和规划局发函，该局于2019年8月7日作出函复，称：1、根据城管部门提供的相关手续显示，昭阳街道东五里村朱伯仁的该户房屋有土地证，证载面积134.1㎡（其中建筑占地95.1㎡）；2、经查阅相关档案资料，未查询到朱伯仁户的相关规划许可手续；3、市政府已将该户房屋列入征收范围，不可采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年8月12日，兴化市综合行政执法局向原告作出限期拆除事先告知书，拟依法对原告户作出限期拆除上述违法建设的处理决定，并告知陈述、申辩和提交证据。2019年8月20日，兴化市综合行政执法局作出兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定书，并于同日向原告送达。2019年8月22日兴化市综合行政执法局作出兴综执强催字[2019]第AE01号督促催告书，称如原告户无正当理由仍不对上述催告履行，将在报请兴化市人民政府同意后，予以行政强制拆除，并告知陈述、申辩权。2019年8月23日兴化市人民政府作出兴政发[2019]111号通知，责成昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位对冯学华等4户擅自建设（翻扩建）的建筑物实施强制拆除。请昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位密切配合，确保强制拆除顺利完成。2019年8月29日，昭阳街道办及昭阳街道城管中队等将朱伯仁带至新城村村部，与其就房屋拆迁补偿事宜进行协商，未达成一致意见，2019年8月30日上午11时将朱伯仁送回五里村。2019年8月30日上午，朱伯仁户上述房屋被强制拆除。原告不服上述限期拆除决定书，于2019年9月19日向兴化市人民政府申请复议，兴化市人民政府于2019年9月23日决定予以受理，并作出受理通知书，并于2019年9月24日向被告兴化市综合行政执法局作出答复通知书。兴化市综合行政执法局答复后，兴化市人民政府于2019年11月19日作出延期审理通知书，并依法送达。后于2019年12月16日作出[2019]兴行复第51号行政复议决定书，复议维持。原告不服，提起了本案诉讼，请求判决撤销涉案的限期拆除决定书和行政复议决定书。 另查，原告于2020年3月向泰州市中级人民法院提起诉讼，请求确认行政机关于2019年8月30日强拆上述房屋的行为违法。泰州市中级人民法院于2020年7月7日作出(2020)苏12行初26号行政裁定书，裁定如下：一、驳回朱伯仁对兴化市人民政府、兴化市住房和城乡建设局、兴化市自然资源和规划局及兴化市公安局的起诉；二、本案移送泰州市海陵区人民法院审理。该案处于上诉过程中。 本院认为，根据兴化市政府关于印发《兴化市城市规划建设管理规定》的通知（兴政发[2002]62号）的规定，城市规划区是指城市老城区、市区、近郊区、远郊区以及因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。涉案房屋位于原昭××镇××村，属于近郊区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，在城市、镇规划区内，应取得建设工程规划许可证进行建设。同时根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还需办理审批手续。根据本案查明的事实，涉案房屋于1993年取得集体土地建设用地使用证进行建设，2004年左右进行了改建。但本案原告在诉讼中既未能提供经过当地政府审批的房屋产权登记证书等证据，也未能证明房屋建设时办理建设工程规划许可证等手续，仅提供村委会、村建站的证明，不足以证实其房屋是合法的、经审批的建筑。本案中，兴化市综合行政执法局对涉案房屋进行了调查和现场勘验，取得了兴化市自然资源和规划局出具的函复等材料，其在上述调查的基础上，作出被诉限期拆除决定，程序并无不当。 但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。本案需要注意的是，涉案地块属于后纳入城市规划区范围，实际上在农村无证房屋并不等同于违章建筑，人民法院要根据具体案件进行具体区分，综合考量，作出合理判断。结合各地农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是农村居民能够克服和解决的问题。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。因此，兴化市综合行政执法局仅以涉案建设房屋未查询到相关规划许可手续，即认定为违法建筑物，不符合客观实际。 涉案房屋已纳入征收范围，且兴化市自然资源和规划局在函复中以此为由认定涉案房屋不可采取改正措施消除对规划实施的影响。另外，兴化市综合行政执法局的立案审批表所记载的案件来源即为，据市房屋征收工作领导小组交办，即因为原告没有能够签订征收补偿协议，行政机关即不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并最终强制拆除。《江苏省城乡规划条例》第六条规定，制定和实施城乡规划，应当坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，协调城乡空间布局，改善人居环境和生态环境，促进资源能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，并符合国防建设和防灾减灾的需要，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。即城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。本案认定违法建筑并予以拆除的根本原因在于原告未与征收部门达成安置补偿协议，行政机关因而以违建为由，强制推行征收实施工作所致，其执法目的显然不是为了严格土地的管理使用或者加强城乡规划管理，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，该行政行为的作出不符合法律规范的目的。 另外，本案中，原告户所建房屋虽确属未批先建，但系在原领取集体建设用地使用证的土地上翻扩建，房屋用途包括了自住，且已纳入征收范围。有权机关在确认该房屋为违建后，作出限期拆除决定并已实际强制拆除，极大的损害了原告户的征收补偿利益。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对原告户的客观情况，兴化市综合行政执法局未充分考虑违法建设人的居住利益，直接作出限期拆除决定必然将对原告户的权益造成过度损害，不符合比例原则的要求，应属明显不当，故对上述限期拆除决定依法应予撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，兴化市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责，其在受理原告的行政复议申请后，依法进行书面审查，程序合法。但涉案行政行为明显不当，被告兴化市人民政府予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条之规定，本院依法一并判决予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条的规定，判决如下： 一、撤销被告兴化市综合行政执法局于2019年8月20日作出的兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定书； 二、撤销被告兴化市人民政府于2019年12月16日作出的[2019]兴行复第51号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告兴化市综合行政执法局负担。此款原告朱伯仁已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二〇二〇年八月三日 书 记 员  窦秀梅