山西省晋中市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）晋07行初30号原告刘继贤，男，1946年5月6日生，汉族。被告兴县人民政府，住所地兴县新建东路。法定代表人刘世庆，该县县长。被告兴县蔡家崖乡人民政府，住所地兴县蔡家崖乡蔡家崖村。法定代表人张敏，该乡政府乡长。委托代理人高晓军，山西晋凯律师事务所律师。委托代理人问小玲，山西晋凯律师事务所律师。原告刘继贤诉被告兴县人民政府、兴县蔡家崖乡人民政府行政协议一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告刘继贤诉称，因县乡两级政府不履行与原告达成的拆迁安置协议。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定依法提起诉讼。2016年3月1日，兴县人民政府在我村张贴《房屋征收决定公告》。该公告指定兴县蔡家崖乡人民政府为房屋征收实施单位，并由兴县蔡家崖乡人民政府复制该公告送达原告之手，对原告的房屋进行征收。房屋被拆除后，兴县蔡家崖乡人民政府与拆迁户代表经多次会议协商达成拆迁安置协议。双方约定原告的地上房屋被县乡两级政府征收后，土地使用面积置换于本村苍儿沟，房屋由原告自建，由政府出资进行基础设施建设。首先通水、通电和通路具备盖房条件后，由原告进行房屋自建。县乡两级政府再给拆迁户发放18个月的过渡安置费，原告自行返迁。由于各种因素未能及时完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。以上协议经过与拆迁户代表商议，留有会议记录作为凭证的协议内容。对于以上协议约定，县乡两级政府拒不执行。直至2019年8月份，县乡两级政府才启动拆迁户的基础设施建设工程。同时原告也刚开始进行房屋建设。2018年兴县蔡家崖乡人民政府以兴县人民政府不予支付临时过渡安置费为由，对原告的临时过渡安置费按50%发放。2019年起，县乡两级政府拒绝支付原告的临时过渡安置费。四年期间，原告流离失所无家可归，过着飘忽不定的生活。县乡两级政府对原告的房屋建设不闻不问，对于双方约定的基础设施建设无人过问，导致原告的房屋无法建设返迁，最快2020年年底也无法返迁入住。本应2016年8月启动的基础设施建设整整推迟了3年，至今尚未完工，道路没有完全硬化、上下水不通以及燃气不通，给原告造成严重的经济损失。其一、原告租住他人房屋费用;其二、原告原有房屋除自己居住外，剩余的房屋都是以出租或承包他人管理或自己经营的经济商品房，每年都有固定的经济收入。综上所述，兴县人民政府在棚户区改造项目中作为征收房屋的主体责任人，对房屋征收实施单位兴县蔡家崖乡人民政府监管不到位，行政不作为。对棚户区改造项目推诿扯皮，基础设施建设无人过问，原告的房屋无法按期建设也不能按期返迁，造成严重的经济损失。综上请求：1.判令被告履行与原告达成的拆迁安置协议足额补发2018年的临时过渡安置费，承担2019年、2020年的临时过渡安置费；2.诉讼费由被告承担。被告兴县蔡家崖乡人民政府提交书面答辩称，一、答辩人非本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”的规定，房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，房屋征收工作可以由政府确定的有关部门具体实施。按照《兴县人民政府关于印发兴县规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（兴政发［2016］10号）“为实施城市总体规划，加快城市建设，由县政府作出房屋征收决定。所涉乡（镇）人民政府具体负责属地范围内的房屋征收工作。”和被答辩人在起诉状中“公告指定兴县蔡家崖乡人民政府为房屋征收实施单位”的陈述，被答辩人在棚户区改造中既非征收主体，也非征收实施部门，仅为受县政府委托的房屋征收实施单位。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，答辩人非本案的适格被告，应裁定驳回对答辩人的起诉。二、被答辩人诉请的临时过渡安置费已全额发放到位。按照答辩人与被答辩人于2016年9月20日签订的《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》约定，被答辩人于2016年9月6日领取了2016年5月20日至2017年5月19日第一年度的临时过渡安置费40137.6元；2017年10月19日领取了2017年5月20日至2018年5月19日第二年度的临时过渡安置费43305.6元;第三年度的临时过渡安置费43305.6元，被答辩人于2019年2月2日领取了43305.6元，于2020年5月28日领取3086.4元。按照兴县人民政府的三年临时过渡规划和资金拨付实际情况，被答辩人诉请的临时过渡安置费已全额打入被答辩人账户。故，被答辩人的诉求不能成立，应裁定驳回对答辩人的起诉。三、被答辩人诉请的2019年至2020年第四年度的临时过渡安置费，答辩人无义务支付。《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》签订后，答辩人已安排被答辩人所在的委于2017年给被答辩人在兴县公安局附近另行安排了宅基地，同时给被答辩人的新宅基地上配套进行了通路、通水、通电，被答辩人也完成了新房主体建设。今年又根据兴县人民政府统一规划，拟完成供热、供天然气等公用设施建设。但由于被答辩人自身原因，消极建设装修，至今未入住新房，答辩人没理由为被答辩人的违约行为买单，无支付高额临时过渡安置费的义务，应裁定驳回对答辩人的起诉。四、被答辩人消极建设入住新房是为了赚取政府的高额临时过渡安置费。兴县人民政府在棚户区改造中，牢固树立人民至上的思想理念，充分让利于被拆迁户，制定了远高于市场价、相邻县的高额补偿标准，其中临时过渡安置费标准为每年每平方米240元，即100平方米的房屋年临时过渡安置费为24000元。而对处于城郊的同地段房屋的年租金为每年每平方米50元，即100平米的房屋年租金为5000元，比政府确定的临时过渡安置费每平方米少190元。即使处于兴县城区黄金地段的阳光上城小区拎包即可入住的高层房屋每年每平米租金也仅为150元，即100平方米的房屋年租金为15000元，比政府确定的临时过渡安置费每平方米少90元。两利相权取其重，在利益诱导下，被答辩人选择了消极建设、入住新房的非诚信行为，而千方百计找理由向政府申请临时过渡安置费。故对被答辩人的非正当诉求应不予支持。五、被答辩人的起诉超过起诉期限，应裁定驳回起诉。如被答辩人回迁新房的愿望真实和迫切，则其应从2019年5月20日《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》约定的过渡安置期届至前即已知道答辩人未完成道路硬化、通水、通气，故其最迟应于2019年11月19日前提起行政诉讼。现被答辩于2020年5月31日提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，已经超过起诉期限，应裁定驳回其起诉。综上，为在全社会和公民中树立“自由、平等、公正、法治”“爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观，弘扬契约精神，营造向好向善的良好风尚，防止公民滥用权利，支持政府为了广大人民群众的利益担当作为，恳请贵院裁定驳回被答辩人的起诉，以节省司法资源和行政资源。被告兴县人民政府未提交书面答辩意见。经审理查明，原告刘继贤系兴县蔡家崖乡大坪头村村民，住。兴县人民政府于2016年3月1日发布《房屋征收决定公告》，该公告中载明兴县人民政府决定征收忻黑沿线兴县城区段9公里片区的房屋，房屋征收部门为兴县住房保障和城乡建设管理局，房屋征收实施单位为蔚汾镇政府、蔡家崖乡政府。2016年3月3日，被告兴县蔡家崖乡人民政府张贴该房屋征收决定公告，但加盖其印章。2016年3月23日，兴县人民政府下发《兴县人民政府关于印发兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（兴政发﹝2016﹞10号），发布《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》。2016年9月20日，被告兴县蔡家崖乡人民政府与原告刘继贤签订《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》，约定包括临时过渡安置费等费用在内的补偿款共计521950元。协议签订后，原告刘继贤领取了上述款项。2016年8月6日，在委会，由陈候兵主持召开会议，与拆迁户代表就安置住房的相关问题进行讨论。该会议记录第二条载明：要求安置费在原定建设住房18个月内，由于各种因素未能完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。村民委员会及被告兴县蔡家崖乡人民政府在该会议记录上加盖印章。现原告提起本案诉讼，要求被告履行拆迁安置补偿协议足额补发2018年的临时过渡安置费，承担2019年、2020年的临时过渡安置费。审理过程中，原告认可已收到2018年的全部过渡安置费，不再主张。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特种经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。本案中，原告刘继贤变更后诉讼请求是要求被告履行拆迁安置补偿协议承担2019年、2020年的临时过渡安置费，系行政协议之诉，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思表示。正是基于这种类似性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。该条规定，正是合同相对性原则的具体体现。本案中，被告兴县蔡家崖乡人民政府系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》与原告刘继贤签订的房屋征收与补偿安置协议。原告刘继贤要求被告履行拆迁安置协议承担2019年、2020年的临时过渡安置费，只能以协议相对方即兴县蔡家崖乡人民政府为被告，以合同相对方以外的其他主体即兴县人民政府为被告违反合同相对性原则，也与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定不符。原告刘继贤经本院释明，拒绝撤回对兴县人民政府的起诉，故其以兴县人民政府为被告不当，依法应予驳回。本案应以兴县蔡家崖乡人民政府为被告确定管辖法院，本院对本案不具有管辖权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(一)项、第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定如下：驳回原告刘继贤对兴县人民政府的起诉。案件受理费五十元，于本裁定生效后退还原告刘继贤。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长  陈雪平审判员  范光伟审判员  张晓军二〇二〇年八月三十一日书记员  郑 昕