广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初228号原告黄金水，男，1946年1月2日出生，汉族，身份证住址为阳山县****************，公民身份号码：440************116。委托代理人黄少国，广东定海针（清远）律师事务所律师。被告阳山县自然资源局。住所地：阳山县*******。统一社会信用代码：11441823MB2D123064。法定代表人梁国敏，局长。出庭应诉负责人黄振杰，副局长。委托代理人李燕雯，该局干部。第三人梁国明，男，1958年3月25日出生，汉族，身份证住址为阳山县****************，公民身份号码：440************117。原告黄金水不服被告阳山县自然资源局土地行政管理纠纷一案，于2020年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年6月28日向被告阳山县自然资源局、第三人梁国明送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于同年8月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄少国，被告阳山县自然资源局的副局长黄振杰及其委托代理人李燕雯到庭参加诉讼；第三人梁国明经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月22日，被告阳山县自然资源局对黄金水、丘日祥、欧伍妹、伍房苟等四人作出《关于﹤阳城镇(原水口镇)黄金水等四人诉求件﹥的答复》（以下简称涉案答复）。原告黄金水诉称，原告分别于1998年、2002年及2004年期间，在现阳山县阳城镇水口大街向当地村民集体取得了土地使用权后，依照法定程序向原阳山县水口镇国土管理所申请办理建设用地使用证等合法手续，期间办理好申请表、用地平面图、审批表及缴纳了各项费用。但由于当时阳山县各乡镇进行合并行政管理和原阳山县水口镇国土管理所工作人员的变动，导致房屋建好居住至今20多年原告仍未取得房屋产权等合法手续。如房屋一旦被国家征用或征收，因房屋产权未取得将会造成原告房屋权属不明而遭受损失，住得胆战心惊，原告的合法权益毫无保障。原告曾先后向各级相关部门投诉反映请求处理，但被种种借口互踢皮球，不理不睬。在原告依法主张权利和质疑后，被告于2019年7月1日作出了《信访事项受理告知书》，并于同年7月22日作出了涉案答复。竟将原告与第三人梁国明土地使用权依法转让的行为定性为土地买卖行为，并以此认定原告转让房屋建设用地行为不合法。但被告作为法定主管部门，不但不能收取费用办理相关的土地使用报建手续，而且如认为原告及第三人的行为违法且应立即制止。因此由于原阳山县水口镇国土管理所与被告之间存在隶属关系，而且本案完全属于职务非法行政的行为，所以原阳山县水口镇国土管理所产生的一切法律责任，应由被告依法承担。综上，被告没有履行法定职责及完善职务不作为的行为，己侵犯和损害了原告的合法权益。为此，原告特提起诉讼，请求判令：1.撤销被告作出的涉案答复，并责令被告为原告房屋立即颁发房屋建设用地使用证、房屋产权证；2.本案诉讼费由被告负担。原告黄金水向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明原告身份合法；2.户口薄，证明原告居住状况；3.《建房申请》，4.《阳山县个人申请征（用地）建房家庭成员情况表》，5.建房用地片面图，6.《阳山县个人建房征（用）地审批表》，7.涉案答复，证据3-7共同证明原告已依法办理建房手续。被告阳山县自然资源局辩称，一、原告要求撤销被告作出的涉案答复缺乏合理的法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2019年6月19日，原告黄金水、丘日祥、欧伍妹、伍房苟四人向清远市信访局反映在阳山县阳城镇五爱村民委员会水口大街购买土地建设房屋，原阳山县水口镇国土管理所已收取了报建费用，但至今未办理合法准建手续和房产证的信访问题。被告按照信访程序于同年7月1日受理该信访事项，并于同年7月22日向原告黄金水、丘日祥、欧伍妹、伍房苟作出了涉案答复，明确答复四名信访人于2000年左右私下买卖的土地不符合申报农村宅基地的要求，对于其要求办理房屋建设用地予以登记及颁发房屋建设使用证的要求不予支持，并于同年7月23日将涉案答复送达给四名信访人。涉案答复是被告依据《信访条例》向包括原告在内的四名信访人信访事项作出的信访答复，该信访答复是被告以书面形式作出的解释、说明，属单纯的回复行为，对四名信访人不创设新的权利义务，对原告的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为，更不存在非法行政以及欺诈行为。即使涉案答复属于可诉的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告于同年7月23日收到该信访答复，但迟至2020年5月29日提起诉讼，已超过法定期限，法院应驳回起诉。因此，被告受理、答复原告的信访事项并未对被告的权利义务产生实质性的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告要求撤销涉案答复缺乏合理的法律依据，请求法院驳回原告的起诉。二、原告要求被告颁发房屋建设用地使用证、房屋产权证，缺乏合理的法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1998年8月16日，原告黄金水与阳山县水口镇五爱村民委员会横江村村民梁其昌、梁国明签订《卖地契约》，双方约定将梁其昌、梁国明位于原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村横圳下的土地卖给阳山县水口镇五爱村民委员会水浸塘村村民黄金水作建房基地使用，并对四至基界、买卖条件等进行了约定。该《卖地契约》由于违反土地管理法的强制性规定，应为无效。同时，根据原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）、广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法、《广东省关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县审批。《广东省农村宅基地管理办法》第十条规定，申请使用宅基地的，应当为宅基地所在地的农村集体经济组织成员。根据原告提供的居民身份证、户口薄信息以及《建房申请》，其是阳山县阳城镇五爱村民委员会水浸塘村民小组的村民，但其申请办理宅基地的用地位于原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村横圳下，属原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村小组集体土地。由于原告不是申请用地位置所在集体经济组织村民，因此其申请该土地使用宅基地，不符合申报农村宅基地的要求。三、原告认为被告没有履行法定职责，认为是职务非法行政的行为已过法定起诉期，请求法院驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，行政不作为起诉期限的长度是六个月。原告1998年12月提交的《建房申请》、《阳山县个人建房征（用）地审批表》、1999年1月的《申请定线基建报告》，被告履职的履职期限一般为60日，即1999年2月或1999年3月履行期限届满开始计算起诉时效，至六个月后即1999年8月或1999年9月止为原告依法提起诉讼的起诉期限，但原告迟至2020年5月29日提起诉讼，明显已超过法定起诉期限。即使原告提起诉讼没有超过法定期限，原告提交的《建房申请》，只能证明原告曾向原阳山县水口镇五爱村民委员会递交过建房申请，并不能证明原告曾向被告或被告的派出机构提交过该建房申请。原告提交的《阳山县个人申请（用地）建房家庭成员情况表》虽然有所在管理区办事处的盖章予以证明，但在乡（镇）国土所（盖章一栏）空白，只能证明原告曾向阳山县水口镇五爱村民委员会递交过该情况表，并不能证明原告曾向被告或被告的派出机构提交过该建房申请。原告提交的《申请定线基建报告》中县国土局意见一栏以及城建办一栏均为空白，证明该《申请定线基建报告》未经过被告或被告的派出机构审批，也未经过城建办审批，不能证明原告曾向被告或被告的派出机构提交过材料，更不能证明原告已依法办理建房手续。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉。被告阳山县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《来访送阅表》、《信访事项受理告知书》、送达回证，证明2019年6月19日，原告黄金水、丘日祥、欧伍妹、伍房苟四人向清远市信访局反映在阳山县阳城镇五爱村民委员会水口街购买土地建设房屋，当时阳山县阳城镇政府国土所已收取他们的报建费用，至今未办理合法准建手续和房产证的信访问题，被告按照信访程序于2019年7月1日受理该信访事项，并通过短信、电话的方式将信访事项受理告知书的内容送达四原告；2.涉案答复、送达回证、现场照片、《信访答复书领取见证单》，证明被告已于2019年7月23日向四名信访人送达了涉案答复；3.原告黄金水与阳山县水口镇五爱村民委员会横江村村民梁其昌、梁国明签订《卖地契约》，证明梁其昌、梁国明位于原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村横圳下的土地卖给阳山县水口镇五爱村民委员会水浸塘村村民黄金水作建房基地使用，并对四至基界、买卖条件等进行约定，该《卖地契原告是阳山县阳城镇五爱村民委员会水浸塘村村民，所在的村小组为阳山县水口镇五爱村民委员会水浸塘村小组；5.原告提供的《建房申请》《阳山县个人建房征（用）地审批表》《申请定线基建报告》，证明原告申请办理宅基地的用地位于原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村横圳下，属原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村小组集体土地，原告不是该申请用地位置所在集体经济组织村民，因此原告申请该土地使用宅基地，不符合申报农村宅基地的要求；6.原告1998年12月提交的《建房申请》、《阳山县个人建房征（用）地审批表》、1999年1月的《申请定线基建报告》、2020年5月29日提交的《行政诉状》，证明原告认为被告没有履行法定职责，认为是职务非法行政的行为已超过法定起诉期限。法律依据:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十六条，《中华人民共和国土地管理法》第二条，《广东省实施办法》第三十五条，《广东省农村宅基地管理办法》第十条。第三人梁国明既没有向本院提交陈述意见，亦没有提交证据。经庭审质证，一、原告黄金水的质证意见是：对被告提交的证据1无异议；证据2有异议,照片中的女孩是一个15岁的未成年人，被告将相关材料向未成年送达，程序违法，不认可原告已收到被告作出的涉案答复；证据3的真实性和关联性无异议，证明事实有异议，《卖地契约》合法、有效；证据4的真实性和关联性无异议，证明事实有异议，原告办理该土地的报建应受法律保护；证据5的真实性和关联性无异议，证明事实有异议，原告申请报建手续合法、有效；证据6的真实性和关联性无异议，原告的起诉并无超过诉讼时效。二、被告阳山县自然资源局的质证意见是：对原告提交证据1、2的证明目的均有异议，原告的居民身份证、户口本显示其所在村小组为阳山县水口镇五爱村民委员会水浸塘村小组，而其申请办理宅基地的用地位于阳山县水口镇五爱村民委员会横江村小组，根据原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二项第六点、《广东省农村宅基地管理办法》第十条的规定，而原告不是申请用地位置所在集体经济组织村民（非横江村小组村民），因此原告不符合使用本案所指地块申报农村宅基地的要求，故被告作出的涉案答复中合法合规；证据3的真实性、关联性有异议，第一，该《建房申请》显示日期为1998年12月27日，至今已有22年之久，其客观真实性和时效性存在重大疑问；第二，该《建房申请》显示梁介南落款时间1998年12月27日，但该《建房申请》有盖章（阳山县水口镇五爱村民委员会）时间是2002年11月2日，1998年至2002年时间间隔四年之久，不符合事项办理的正常逻辑，其客观真实性存在重大瑕疵；第三，即使该《建房申请》真实，也只能证明原告曾向村民委员会递交过建房申请，并不能证明原告曾向被告或被告的派出机构提交过建房申请（若原告持有该证据原件，更证明了原告并没有向被告或被告的派出机构提交过该建房申请）；证据4的关联性、证明目的有异议，该《阳山县个人申请征（用地）建房家庭成员情况表》中乡（镇）国土所（盖章）一栏明显是空白的，即使该《阳山县个人申请征（用地）建房家庭成员情况表》真实，也只能证明原告曾向村民委员会递交过该情况表，并不能证明原告曾向被告或被告的派出机构提交过建房申请（若原告持有该证据原件，更证明了原告并没有向被告或被告的派出机构提交过该建房申请）。同时该表中乡（镇）国土所（盖章）一栏明显是空白的，也证明了该《建房申请》未经过被告或被告的派出机构审批，这与原告提出该证据为了证明被告已依法办理建房手续的事实不符；证据5的关联性、证明目的有异议，《水口镇黄金水建房用地平面图》只能证明图示地块的四至与地块面积曾经进行测量，并不能证明原告曾向被告或被告的派出机构提交过该地块的土地登记资料，故该《平面图》与本案无关联，《申请定线基建报告》中县国土局意见一栏以及城建办一栏均为空白，证明该《申请定线基建报告》未经过被告或被告的派出机构审批，也未经过城建办审批，这与原告提出该证据为了证明被告已依法办理建房手续的事实不符。同时若原告持有该证据原件，更证明了原告并没有向被告或被告的派出机构提交过该基建报告；证据6的关联性、证明目的有异议，《建房用地审批表》中上级审批意见一栏为空白，证明该《建房用地审批表》未经过被告或被告的派出机构审批，这与原告提出该证据为了证明被告已依法办理建房手续的事实不符。同时若原告持有该证据原件，更证明了原告并没有向被告或被告的派出机构提交过该《建房用地审批表》；证据7的证明目的有异议，第一，涉案答复是被告依据《信访条例》向包括原告在内的四位信访人的信访事项作出的信访答复，信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为，同时也不存在非法行政及欺诈行为。第二，即使涉案答复属于可诉的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，被告于2019年7月23日收到该答复，至今已超过6个月，原告对该答复的起诉超过法定期限，应不予立案或驳回起诉。本院对上述证据认证如下：一、原告黄金水提交的证据7，被告连州市自然资源局提交的证据2中的涉案答复，均是被告作出的被诉行政行为，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述。二、原告黄金华提交的证据1、2，本院确认其具有证据效力；证据3-6，本院对其关联性予以确认，但不能证明原告已依法办理了涉案房屋的建房手续。三、被告提交的证据1，证据2中的送达回证、现场照片、《信访答复书领取见证单》，证据4，本院确认其具有证据效力；证据3，本院不确认其具有证据效力；证据5、6，与原告提交的3-6相同，已作认证。经审理查明，原告黄金水是阳山县阳城镇五爱村民委员会水浸塘村民小组的村民，其于1998年12月16日与阳山县水口镇五爱村民委员会横江村民小组的村民梁其昌、梁国明签订《卖地契约》，双方约定将梁其昌、梁国明位于原阳山县水口镇五爱村民委员会横江村横圳下的土地卖给阳山县水口镇五爱村民委员会水浸塘村村民黄金水作建房基地使用，并对四至基界、买卖条件等进行了约定。同年12月27日，原告向国土管理单位提出建房申请，并填写了《阳山县个人建房征（用）地审批表》。2002年11月2日，阳山县水口镇五爱村民委员会在建房申请上签署“申请属实，同意报建”，并在《阳山县个人建房征（用）地审批表》管理区意见栏上签署“同意报建”，加盖了公章。2004年2月16日，阳山县水口镇人民政府在《阳山县个人建房征（用）地审批表》乡（镇）政府意见栏签署“同意按规划建房153㎡”，加盖了公章。2019年6月19日，原告黄金水向清远市信访局提出信访事项，称其在原阳山县阳城镇五爱村民委员会水口街购买土地建设房屋，原阳山县水口镇国土管理所已收取了报建费用，但至今未办理合法准建手续和房产证。同年6月20日，清远市信访局向阳山县信访局转送关于原告的涉案信访事项，后阳山县信访局又将原告的涉案信访事项转送给被告阳山县自然资源局。同年7月1日，被告向原告黄金水、丘日祥、欧伍妹、伍房苟等四人出具《信访事项受理告知书》，并于同年7月22日作出涉案答复，答复原告等人因其不是申请用地位置所在的经济合作社户籍人口，且其于2000年左右私下买卖的土地不符合申报农村宅基地的要求，对于其要求办理房屋建设用地予以登记及颁发房屋建设使用证的要求不予支持，并于同年7月23日将涉案答复送达给原告等人。原告不服，因而产生诉讼。诉讼中，原告黄金水向本院提交《更正第三人姓名说明》，其在行政诉状中误将第三人梁国明写成梁国荣。本院认为，本案系不服土地行政管理纠纷。首先，《中华人民共和国土地管理法》(1988修订)第二条第二款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”本案中，原告黄金水作为阳山县阳城镇五爱村民委员会水浸塘村民小组的村民，其与阳山县水口镇五爱村民委员会横江村民小组的村民梁其昌的村民梁其昌、梁国明签订《卖地契约》。原告与梁其昌、梁国明之间的土地买卖行为不符合上述规定，应确认《卖地契约》无效。其次，《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》(2008修正)第三十五条第二款规定“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”由于涉案房屋所在土地是阳山县水口镇五爱村民委员会横江村民小组的集体土地，而原告并非该村民小组的集体经济组织村民，故其不符合上述关于申请的规定。被告作出涉案答复，对原告要求办理房屋建设用地予以登记及颁发房屋建设使用证的要求不予支持，并无不当。再次，原告认为其已依法向当时的国土管理部门提出报建申请，原阳山县水口镇国土管理所亦已收取了房屋的报建费用，原阳山县水口镇国土管理所产生的一切法律责任应由被告依法承担。原阳山县水口镇国土管理作为国土管理部门，在知道原告与梁其昌、梁国明之间的土地买卖行为不符合法律规定的情况下，仍收取原告报建费用的行为显属不妥，但也不能以此证实原告符合申请和办理涉案房屋建设用地使用证的条件。而且原告提交的《建房申请》、《阳山县个人申请征（用地）建房家庭成员情况表》、《阳山县个人建房征（用）地审批表》、《申请定线基建报告》等材料也没有国土主管部门的盖章确认，故对原告认为其已依法向当时的国土管理部门提出报建申请的主张不予支持。最后，被告认为原告的起诉已经超过法定起诉期限问题。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告于2019年7月23日将涉案答复送达给原告，由于涉案答复中并未明确告知原告起诉期限，故应适用一年的起诉期限，原告的起诉并未超过期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄金水的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄金水负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈飞球人民陪审员  张志文人民陪审员  赵敏红二〇二〇年八月二十八日法官 助理  曾蕾欣书 记 员  温少琴附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。