黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终292号上诉人（原审原告）董刚。被上诉人（原审被告）抚远市人民政府，住所地抚远市抚远镇迎宾路1号行政中心。法定代表人葛立彬，该市市长。委托代理人殷太波，抚远市自然资源局科员。委托代理人白亚辉，抚远市司法局党组成员。被上诉人（原审被告）佳木斯市人民政府，住所地佳木斯市长安西路816号。法定代表人邵国强，该市市长。委托代理人刘锡刚，佳木斯市司法局主任科员。原审第三人抚远市海青乡人民政府，住所地抚远市海青乡海宏村。法定代表人牟静堂，该乡乡长。委托代理人郑志臣，该乡党委书记。委托代理人李新焕，该乡政府法律顾问。上诉人董刚因诉抚远市人民政府土地权属争议处理决定及佳木斯市人民政府土地行政复议决定一案，不服佳木斯市中级人民法院（2019）黑08行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，本案争议土地位于抚××市海青乡××岗屯，总面积49.98公顷。1993年3月，原抚远县土地局批准鹤岗矿务局多种经营总公司新一公司的员工刘国柱以个人名义申请办理的位于抚××市海青乡××面积1000亩的农业用地审批手续，实际开发人为鹤岗矿务局多种经营总公司新一公司，开发土地面积约为70公顷（1044亩）。1997年2月6日，董刚与鹤岗矿务局多种经营总公司新一公司签订协议书，约定将250垧土地及农用机械以28万元的价格转让给董刚。董刚实际受让土地70公顷。2000年11月9日，董刚与抚远市海青乡人民政府（下称海青乡政府）签订还款协议书，协议中载明，董刚自1996年开始经营土地1274亩，1996年尾欠税费47810元，1997年尾欠税费11455元，1998年欠税费34016元，1999年欠税费16562元，2000年应交税费16784元，累计126627元。协议约定：一、董刚在2000年11月15日前将1999年、2000年所欠税费33346元一次性交给海青乡政府（以大豆42750斤作抵押，每斤0.78元作价）。大豆结算时间为2000年12月8日，按当日市场价格结算。二、1996年至1998年所欠税费在2001年底还50%，到2002年年底还清。三、董刚如果违反第一条协议，按2000元/垧的土地价格，一次性收回董刚1996年至2000年所欠税费款，折合土地63垧（945亩）。董刚未按协议书约定给付税款，海青乡政府将70垧土地收回，并实际管理使用。（2004年海青乡政府将70垧土地转让他人，因涉嫌犯罪，后于2013年5月10日将土地返还时，仅返还50公顷，扣除沟壕，海青乡政府实际管理使用争议土地49.98公顷。）2000年12月26日，因佳木斯电机厂劳动服务公司物资经销处与鹤岗市鑫亚物资经销处（法定代表人董刚）合同纠纷一案，佳木斯市前进区人民法院将涉案土地查封，在执行本案争议土地过程中，海青乡政府提出执行异议。2004年3月1日，佳木斯市前进区人民法院会同佳木斯市政法委、抚远市政法委、海青乡政府，共同形成会议纪要，载明：1.海青乡政府向佳木斯市前进区人民法院交付土地拍卖款11.4万元，预交过户费2万元。2.佳木斯市前进区人民法院撤销（2001）前经初字第7号诉讼保全裁定书，（2002）前法执字第46号执行裁定书，（2003）佳前法字第2号罚款决定书，土地拍卖裁定书，撤销（2002）前法执字第46号、47号协助执行通知书。3.佳木斯市前进区人民法院查封、执行的位于抚××市海青乡××岗屯，土地证登记名为刘国柱的70公顷土地的使用权归海青乡政府所有。海青乡政府交付土地拍卖款和过户费后，佳木斯市前进区人民法院将争议土地执行回转给海青乡政府。2013年4月25日，抚远市人民政府为海青乡政府颁发抚海2013-028号、029号、030号、084号、085号、086号、087号国有土地使用证。2014年3月10日，董刚向抚远市人民政府提出撤销抚海2013-028号、029号、030号、084号、085号、086号、087号国有土地使用证的申请，抚远市人民政府以海青乡乡长姜清国在免去乡长职务后以法定代表人的身份签字办理该国有土地使用证，属于违规行为为由，于2014年4月29日作出抚政土决字〔2014〕1号关于注销抚海2013-028号、029号、030号、084号、085号、086号、087号国有土地使用证的决定。海青乡政府向黑龙江省人民政府申请行政复议，黑龙江省人民政府于2014年9月12日作出黑政复决〔2014〕59号行政复议决定，维持抚政土决字〔2014〕1号决定。海青乡政府于2014年11月10日向抚远市人民法院提起行政诉讼，请求撤销抚政土决字〔2014〕1号关于注销抚海2013-028号、029号、030号、084号、085号、086号、087号国有土地使用证的决定。抚远市人民法院于2015年3月12日作出（2014）抚行初字第8号行政判决，判决维持抚政土决字〔2014〕1号处理决定。2015年12月，董刚向抚远市人民政府提出土地确权申请，抚远市人民政府于2016年12月2日作出抚政土决字〔2014〕5号关于董刚与海青乡政府土地权属争议的处理决定，确定争议的49.98公顷土地使用权归海青乡政府所有。董刚不服该处理决定，向黑龙江省人民政府申请行政复议，黑龙江省人民政府于2018年6月27日作出黑政复决〔2018〕20号行政复议决定，以认定主要事实不清、证据不足、程序违法为由，撤销抚政土决字〔2016〕第5号处理决定，责令抚远市人民政府在法定期限内重新处理。抚远市人民政府于2018年12月29日作出抚政土决字〔2018〕5号关于董刚与海青乡政府土地权属争议的处理决定，决定争议的49.98公顷土地使用权归海青乡政府所有。董刚不服该处理决定，于2018年12月29日向佳木斯市人民政府申请行政复议，佳木斯市人民政府于2019年5月20日作出佳政复决〔2019〕6号行政复议决定，维持抚政土决字〔2018〕5号处理决定。董刚于2019年5月23日收到佳政复决〔2019〕6号行政复议决定，于2019年5月30日向提起行政诉讼，请求撤销抚政土决字〔2018〕5号关于董刚与海青乡政府土地权属争议的处理决定及佳政复决〔2019〕6号行政复议决定。另查明，黑龙江省财政厅于1984年10月5日作出的《一九八四年农业税征收工作方案》中载明，凡是具备条件的地方，在保证贯彻政策，完成任务的前提下，农业税任务可以放给乡（镇）组织征收。该方案由黑龙江省财政厅于1984年10月30日下发黑财农字(1984)第110号通知开始执行。黑龙江省财政厅副厅长田棻同志在全省农业税征收工作会议上的总结讲话中也谈到，凡是具备条件的地方，农业税任务可以放给乡（镇）组织征收。该总结讲话由黑龙江省财政厅于1984年10月9日下发黑财农(84)101号通知开始贯彻落实。再查明，庭审中，董刚对其与海青乡政府于2000年11月9日签订的还款协议书提出质疑，认为该协议系海青乡政府胁迫其签订，且协议中董刚的签名非其本人签字。经法院释明，董刚当庭申请司法鉴定。2019年12月9日，董刚提交撤回司法鉴定申请及解除王凌涛代理人身份的申请。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协议不成的由人民政府处理。第二款规定，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条第一款规定，处理土地权属争议，应当以下列资料为依据：…（六）争议双方当事人依法达成的书面协议。根据上述规定，董刚与海青乡政府之间的土地权属争议，抚远市人民政府有权处理。1997年，鹤岗矿务局多种经营总公司新一公司将本案争议土地转让给董刚后，由董刚经营管理。1996年至2000年期间，拖欠海青乡政府农业税费126627元。2000年，董刚与海青乡政府签订还款协议，对交纳农业税费的时间及方式作出约定。董刚未按协议约定履行交纳税费义务，根据协议约定，董刚对争议土地的使用权归海青乡政府所有。双方签订的协议未经法定程序确认无效，可以作为确定双方土地权属的依据。董刚提交对该协议进行司法鉴定申请后，又撤回鉴定申请，应当承担对此产生的不利后果。抚远市人民政府作出抚政土决字〔2018〕5号关于董刚与海青乡政府土地权属争议的处理决定，决定争议的49.98公顷土地使用权归海青乡政府所有并无不当，佳木斯市人民政府受理上诉人的复议申请，履行了送达、听证等程序，作出的佳政复决〔2019〕6号行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。董刚的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董刚的诉讼请求。董刚上诉称，其受海青乡政府胁迫签订还款协议，并非土地权争议协议，该合同违反法律和行政法规，属于无效合同，不能作为土地权属认定的依据，原审判决以此作为依据，确定土地权属错误，而且海青乡政府不是收税主体，不具备收税资格。请求撤销原审判决，支持其诉讼请求。抚远市人民政府答辩称，因董刚欠农业税等各项税费12.6万余元无力偿还，根据《合同法》的相关规定，董刚与海青乡政府签订的协议合法有效，且佳木斯市前进区人民法院受理佳木斯电机厂劳服公司物资经销处诉鹤岗鑫亚物资经销处合同纠纷一案，法院将案涉土地查封并拍卖，并要求海青乡政府协助办理土地登记手续时，海青乡政府提出异议，后形成《关于佳木斯前进区法院执行抚远县海青乡土地案件协调会议纪要》，决定将案涉土地归海青乡政府所有，故其作出确权决定事实清楚，程序合法。请求驳回董刚的上诉请求。佳木斯市人民政府答辩称，抚远市人民政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。其作出的行政复议决定程序合法。请求驳回董刚的上诉请求。海青乡政府答辩称，2000年，董刚与其签订了还款协议，该协议合法有效，是双方真实意思表示，不存在胁迫行为。2001年，因佳木斯电机厂劳动服务公司物资经销处与鹤岗市物资经销处合同纠纷一案，佳木斯市前进区人民法院将案涉土地查封，后该院会同佳木斯市政法委、抚远市政法委、海青乡政府共同形成会议纪要，确定案涉土地使用要归其所有，故抚远市人民政府作出处理决定符合法律规定。请求驳回董刚的上诉请求。本院审理期间，董刚向本院提交了五组证据。第一组证据：抚远市海青乡姜明里岗村李志江出具的证言，欲证明其与海青乡政府签订的协议显失公平，协议无效。第二组证据：抚政土决字〔2014〕1号《关于注销抚海2013-028号、029号、030号、084号、085号、086号、087号国有土地使用证的决定》，欲证明案涉土地使用权不属于海青乡政府。第三组证据：2014年7月30日，抚远市人民政府出具的行政复议答辩状，欲证明抚远市人民政府推托，不顾法律和事实，损害其合法权益。第四组证据：佳木斯市前进区人民法院于2003年9月7日、8日、9日对李志江、张卫富、姜国胜所作的询问笔录，欲证明其与海青乡政府签订的协议无效。第五组证据：2003年，卢德才交的农业税完税证一张及2004年3月12日收据一张，欲证明原审法院偏袒抚远县人民政府及海青乡政府。本院审查认为，董刚提交的上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，本院不予采纳。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，董刚与海青乡政府就土地使用权产生的土地权属争议，抚远市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，具有作出处理决定的法定职权。抚远市人民政府根据鹤岗市矿务局新一公司与董刚签订的土地转让协议、董刚与海青乡政府签订的《还款协议书》以及2014年3月1日，佳木斯市委政法委、前进区人民法院、原抚远县政法委、海青乡政府共同形成的协议，认定案涉土地使用权归海青乡政府，并作出确权决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第二十一条第一款第（六）项：“处理土地权属争议，应当以下列资料为依据：…（六）争议双方当事人依法达成的书面协议。”及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条：“农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。”但抚远市人民政府未提供证据证明其在作出处理决定前进行调解，违反《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”的规定，属于程序瑕疵。佳木斯市人民政府作出复议决定，履行了听证、送达等程序，程序合法。关于董刚提出其与海青乡政府签订的《还款协议》属于无效协议的问题。1996年至2000年期间，因董刚拖欠海青乡政府农业税费126627元，于2000年11月9日与海青乡政府签订还款协议，对交纳农业税费的时间及方式作出约定。董刚未按协议约定履行交纳税费义务，根据协议约定，争议土地的使用权归海青乡政府。现无证据证实董刚是在被胁迫的情况下签订该协议，且该协议未经法定程序确定无效，故可以作为确定双方土地权属的依据。关于海青乡政府是否具有收税主体资格的问题。根据原审查明的事实，依据黑财农字(1984)第110号通知及黑财农(84)101号通知，海青乡政府具备组织收取农业税主体资格。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。董刚的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人董刚负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年八月五日法官助理任夫亮书记员吴迪