海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初45号 原告云大理，男，1969年7月22日出生，汉族，住文昌市东路镇东路村委会土桥墩村。 被告文昌市综合行政执法局，住所地文昌市文城镇文蔚路**。 法定代表人符展，该局局长。 委托代理人蒙绪超，该局科员。 委托代理人王和辉，海南凯志律师事务所律师。 原告云大理因要求确认被告文昌市综合行政执法局（以下简称文昌执法局）于2018年8月3日至8月6日对其放置养鱼的栏网进行强制拆除的行政行为违法，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告云大理、被告文昌执法局的委托代理人蒙绪超、王和辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌执法局于2018年7月15日作出文综法责改字三大队〔2018〕第B073号责令（限期）改正通知书，认定原告于2018年7月15日在文昌市东路镇东路水库饮用水源区进行大型网栏捕鱼的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令其于2018年7月18日前自行拆除大型网栏、恢复原状，限期未拆除，将依法进行强制拆除。该通知书送达原告后，原告未在限制期限内自行拆除，文昌执法局于2018年8月3日至8月6日，对原告放置养鱼的拦网进行强制拆除。 原告云大理诉称，请求确认被告于2018年8月3日至8月6日对其放置养鱼的栏网进行强制拆除的行政行为违法，案件受理费由被告负担。事实和理由：第一，被告强制拆除原告的养鱼设施（网栏），认定事实不清。原告放置的是养鱼设施(网栏)，不是捕鱼设施(网栏)，被告认定原告放置的是捕鱼设施(网栏)，明显错误。另外，被告认定原告放置养鱼的设施(网栏)在东路水库饮用水水源一级保护区错误。原告虽然在东路水库有拦网养鱼行为，但不是在东路水库的饮用水水源一级保护区进行大型网栏捕鱼，也不是设置、弃置、堆放捕鱼设施(网栏)，不会造成阻碍水库行洪、不会侵占破坏水库的保护空间。原告拦网养鱼的位置离取水口半径近1800米以外潭牛村一队附近的水域，不属于饮用水水源的一级保护区。原告只是拦网养鱼，没有投放任何饲料，根本不影响饮用水水资源。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条虽然规定，禁止在饮用水一级保护区从事网箱养殖活动，但在第六十六条规定，在饮用水水源二级保护区从事网箱养殖活动，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体，并没有禁止从事网箱养殖活动。第二，被告强制拆除原告的养鱼设施(网栏)，违反了法定程序。原告在东路水库饮用水水源二级保护区进行养殖并不违法，被告在2018年7月16日发布拆除《通告》后，于8月3日至6日对原告采取强制拆除措施，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条第十项的规定，违反了法定程序。第三，被告强制拆除原告的养鱼设施(网栏)，没有法律依据。《中华人民共和国水污染防治法》于2008年6月1日施行，该法第63条规定，饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省级人民政府批准。《海南省水污染防治条例》第35条规定，经依法批准的饮用水水源一级保护区、二级保护区及准保护区由省人民政府向社会公布，但该法于2018年1月1日才施行。根据东路水库管理所在水库边上设立的地理界标和宣传牌，时间为2014年4月19日，该水库饮用水水源一、二级保护区的划定是否经过省政府批准公布生效，有待进行核实。琼府办函(2013)25号文件将东路水库饮用水源保护区划分为一级、二级保护区的范围也与东路水库管理所在水库边上设立的地理界标和宣传牌显示的范围不一致。水库边上设立的地理界标和宣传牌显示一级保护区水域范围为取水口半径300米范围内的区域，二级保护区水域为一级保护区以外水平距离1500米范围内的区域，亦即离取水口半径1800米以外的区域不再是饮用水水源的保护区，应当以公布的范围为准。原告放置的拦水网位于离取水口半径近1800以外的潭牛村一队，不属于饮用水水源一级的保护区。原告早在2012年3月就开始在东路水库潭牛村一队附近水域拦网养鱼，根本不是新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。综上所述，被告强制拆除原告养鱼设施（网栏）的行政行为违法，请求人民法院判决予以确认，以便原告要求其承担行政赔偿责任。 原告云大理提交了以下证据： 证据1、《关于全面开展清理东路水库库区放置捕鱼设施专项整治活动的通告》，证明被告要求清理的是捕鱼网，原告所放置的是养鱼网，被告强拆行为违法。 证据2、文综法责改字三大队〔2018〕第B073号责令（限期）改正通知书，证明被告向其作出责令改正通知书，除了该通知书，被告没有再向其送达其他材料或履行后续的程序事项，也没有告知其申诉的权利，被告强拆行为程序违法。 证据3、照片，证明被告的强拆现场，其强拆行为违法。 被告文昌执法局辩称，一、原告在东路水库内放置捕鱼设施（网栏）的行为违法，应予以取缔。2013年2月5日，海南省人民政府办公厅于作出的《关于同意划定文昌市东路镇东路水库等8个饮用水水源保护区的复函》（以下称《复函》），经省政府同意，东路水库被正式划定为饮用水水源保护区。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条及第六十六条的规定，在东路水库饮用水水源保护区内设置大型捕鱼设施（网栏）的行为违法，应当将捕鱼设施（网栏）拆除，恢复原状。二、被告依法对原告的违法行为作出责令限期改正通知并对原告违法设置的网栏进行拆除，没有侵犯原告的合法权益。2018年7月15日，被告依法向原告送达文综法责改字三大队[2018]第B073号《责令（限期）改正通知书》，责令原告于2018年7月18日前改正违法行为。2018年7月16日，针对库区居民在东路水库内设置、弃置、堆放捕鱼设施（网栏）的违法行为，被告发布《关于全面清理东路水库库区放置捕鱼设施专项整治行动的通告》，通告明确要求凡是在河道、水库内设置、弃置、堆放捕鱼设施的居民，必须于2018年7月19日前自行拆除捕鱼设施，逾期不自行拆除或者拒绝执行的，按无主物进行处理。原告没有在规定的期限内自行拆除捕鱼设施，因此，被告于2018年7月26日，联合多部门对原告在东路水库库容内擅自放置的捕鱼设施（网栏）依法进行拆除。被告此次拆除的均为违法设施，并没有侵犯原告的合法权益。综上所述，被告拆除违法设施的行为没有侵犯原告的合法权益，原告的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，恳请人民法院查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告文昌执法局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据： 1、海南省机构编制委员会办公室海南省法制办公室关于同意文昌市综合行政执法基本目录及相关配套文件的批复（琼编办函[2018]379号），证明2018年6月14日，海南省机构编制委员会办公室海南省法制办公室同意将包括涉案在内的行政处罚权划转至文昌执法局。 2、文综法责改字三大队[2018]第B073号《责令（限期）改正通知书》,证明被告于2018年7月15日向原告送达改正通知，要求原告改正违法行为。 3、《关于全面开展清理东路水库库区放置捕鱼设施专项整治活动的通告》的照片,证明针对东路水库库区居民在水库内设置、弃置、堆放捕鱼设施（网栏）的问题，被告于2018年7月16日作出通告，要求在2018年7月19日前必须自行拆除相关设施，否则按无主物进行处理。 4、关于同意划定文昌市东路镇东路水库等8个饮用水水源保护区的复函,证明东路水库于2013年2月5日被划定为饮用水水源保护区。 5、现场照片,证明被告执法现场情况。 6、证明书,证明原告未经批准擅自在东路水库库容内设置捕鱼、养鱼设施，严重影响库容水质和生态平衡。 7、文昌市生态环境保护局关于我市九个集中式地表水饮用水源地矢量数据的函，8、东路水库规划范围,证明东路水库整个库容水域均在饮用水源保护区。 经庭前证据交换并经庭审确认，本院对上述证据认证如下： （一）文昌执法局提交的证据 本院于2020年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告于2020年4月11日向本院递交答辩状及证据，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定的举证期限，属逾期举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，第三十九条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”，第四十条规定“人民法院有权向行政机关以及其他组织、公民调取证据，但是不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。从上述规定可知，行政诉讼设定被告举证期限的目的是为了督促被告及时履行举证义务，防止被告进行证据突袭，影响原告质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相。但是，并非只要被告逾期举证，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果，人民法院为了查清事实，也可要求当事人补充证据。被告所提交的证据1-6均为客观事实材料，可用于证明案件基本事实，且证据来源和形式符合法律规定，本院对证据1-6的真实性、来源合法性及关联性予以认定。证据7、8，证据的形成时间为2018年10月17日，系文昌执法局对拆除原告网栏后才形成的材料，不能作为认定其强制拆除行为是否合法的证据，本院不予采信。 （二）原告提交的证据 原告提交的证据1、2，被告已作为证据提交，认证意见如前所述。原告提交的证据3，系为了证明被告强拆现场，被告对其强制拆除原告放置在东路水库网栏的事实并无异议，本院对该证据的真实性、来源合法性及关联性予以认定。 经审理查明：东路水库位于文昌市文教河上游东路镇境内，是文昌市境内的饮用水水源保护区。2013年2月5日，海南省人民政府办公厅作出《关于同意划定文昌市东路水库等8个饮用水水源保护区的复函》(琼府办函[2013]25号)，将东路水库饮用水水源保护区划分为一级保护区和二级保护区，面积为14.923km2，水域面积4.773km2，陆域面积10.15km2。一级保护区面积0.215km2，水域范围为取水口半径300米范围内的区域，面积为0.113km2，陆域范围为一级保护区水域向岸边纵深延伸200米的陆域（大坝一侧以坝为界，遇公路则以公路为界），面积为0.102km2。二级保护区面积14.708km2，水域范围为库区范围内一级保护区水域外的水域，面积为4.66km2，陆域范围为二级保护区陆域范围正常水位线以上，水平距离1500米的区域（一级保护区除外），若遇大坝则以大坝为界限，若遇公路则以公路为界，面积为10.048km2。 原告未经行政主管部门批准，从2012年开始便在东路水库放置网栏进行渔业活动。2018年7月15日，被告向原告作出文综法责改字三大队[2018]第B073号《责令（限期）改正通知书》（以下简称73号改正通知），以原告在东路水库饮用水源区进行大型网栏捕鱼，违反《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条的规定，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告于2018年7月18日前自行拆除大型网栏、恢复原状，限期未拆除，将依法进行强制拆除，并于当日送达给原告。2018年7月16日，被告发布《关于全面开展清理东路水库库区放置捕鱼设施专项整治活动的通告》（以下简称《通告》），通告要求凡是在河道、水库内设置、弃置、堆放捕鱼设施(网栏)的居民，必须于同年7月19日前自行拆除捕鱼设施，逾期不自行拆除或者拒绝执行的，按无主物进行处理。因原告未在规定期限内自行拆除其放置在东路水库的网栏，被告于2018年8月3日至8月6日拆除了原告在东路水库放置的网栏。 另查明，2018年10月25日，原告与李芳孟、郭俊岐、许升敬向文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）申请行政复议，文昌市政府于2018年10月29日作出文府复决字(2018)40号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告及李芳孟等四人的复议申请不予受理。原告及李芳孟等四人不服该复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月21日作出(2018)琼96行初276号行政判决，撤销文府复决字(2018)40号《不予受理行政复议申请决定书》，责令文昌市政府予以受理并重新作出行政复议决定。文昌市政府不服提出上诉，海南省高级人民法院于2019年7月5日作出(2019)琼行终399号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告遂向文昌市政府申请行政复议，请求撤销被告作出的73号改正通知，以及确认被告于2018年8月3日至8月6日对其放置养鱼的栏网进行拆除的行为违法，并赔偿其经济损失582812元。文昌市政府于2019年11月7日作出文府复决字〔2019〕27号行政复议决定书，决定维持被告作出的73号改正通知和对原告放置养鱼的网栏进行拆除的行为。 原告因不服被告作出的73号改正通知书以及文昌市政府作出的27号复议决定，于2019年11月22日向文昌市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的73号改正通知书以及文昌市政府作出的27号复议决定，同时还提起行政赔偿之诉，请求判令被告及文昌市政府赔偿其经济损失582812元。文昌市人民法院受理后，认为两案均属涉及环境保护的案件，应由本院管辖，遂将两案移送本院审理，本院已立案受理，案号为（2020）琼96行初27号及（2020）琼96行赔初7号。原告于2020年3月11日向本院提起本案行政诉讼，要求确认被告于2018年8月3日至8月6日对其放置养鱼的栏网进行强制拆除的行政行为违法，本院于同日立案受理。 再查明，2018年6月14日，海南省机构编制委员会办公室联合海南省法制办公室作出《关于同意文昌市综合行政执法基本目录及相关配套文件的批复》(琼编人函[2018]379号)，同意将文昌市生态环境保护部门关于污染水生态环境类的行政处罚事项划转给被告，被告对饮用水源保护区内污染水生态环境的行为具有行政处罚权。 本院认为，本案的审查焦点为被告强制拆除原告放置在东路水库的网栏是否合法。 根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款、第九十一条的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。依据《关于同意文昌市综合行政执法基本目录及相关配套文件的批复》的规定，海南省人民政府已同意将文昌市生态环境保护部门关于污染水生态环境类的行政处罚权划转给被告，被告对饮用水源保护区内污染水生态环境的行为具有监督管理的职权，对于强制拆除原告放置在东路水库的网栏具有执法权。依据《关于同意划定文昌市东路水库等8个饮用水水源保护区的复函》，东路水库为饮用水水源保护区，分为一级保护区和二级保护区。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条的规定，禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动，在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。原告在东路水库放置网栏且未采取任何措施是客观事实，原告在东路水库放置网栏违反上述法律规定，应予拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制执行，应履行行政强制执行的一般程序规定，包括催告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定书、送达，对违法设施等需要强制拆除的，还应予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。被告作出73号改正通知后，未按照行政强制法的上述规定履行法定程序，便强制拆除原告放置在东路水库的栏网，程序违法。 综上所述，被告对原告放置在东路水库的栏网进行强制拆除的行政行为违法。本院在审理原告起诉本案被告及文昌市政府行政诉讼一案[（2020）琼96行初27号]中，已对文昌市政府作出的27号复议决定进行评价，故在本案中不再将文昌市政府列为本案被告并对27号复议决定进行重复评价。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告文昌市综合行政执法局于2018年8月3日至8月6日强制拆除原告云大理放置于东路水库的栏网的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告文昌市综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 陈小燕 审 判 员 林 敏 审 判 员 卢艳萍 二〇二〇年八月二十日 法官助理 孙宛宛 书 记 员 陈素园 附相关法律条文: 《中华人民共和国水污染防治法》 第九条县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。 交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。 县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。 第六十五条禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。 第六十六条禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。 第九十一条有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭： （一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的； （二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的； （三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。 在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。 《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。 第四十条人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。 第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。