辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终770号上诉人（一审被告）：葫芦岛市连山区人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市连山区东城中路**。法定代表人：张猛，该政府区长。委托诉讼代理人：孟祥满，连山区司法局公职律师。委托诉讼代理人：佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：葫芦岛市金科房地产开发有限公司，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区龙程街********。法定代表人：刘红锋，该公司经理。委托诉讼代理人：刘宏宁，该公司股东。委托诉讼代理人：徐颖，辽宁大鸣律师事务所律师。一审被告：葫芦岛市自然资源局连山分局，，住所地辽宁省葫芦岛市连山区东城中路**法定代表人:何平，该局局长。委托诉讼代理人:杨忠全，该局工作人员。委托诉讼代理人:佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。上诉人葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）因与被上诉人葫芦岛市金科房地产开发有限公司（以下简称金科公司）、一审被告葫芦岛市自然资源局连山分局（以下简称连山区国土局）未履行承诺给付损失一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初122号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年6月10日组织各方当事人进行询问，上诉人连山区政府的委托诉讼代理人孟祥满、佟月明，被上诉人金科公司的委托诉讼代理人刘宏宁、徐颖，一审被告连山区国土局的委托诉讼代理人杨忠全、佟月明到庭参加询问。本案现已审理终结。金科公司诉称，金科公司经连山区政府招商进驻葫芦岛市东城区，2010年10月30日召开区长办公会议，会议议定：连山河北岸编号为H-01、H-02、C-28、C-29、C-30、C-31、C-32地块由金科公司进行开发建设。鉴于上述地块的动迁、征地均由金科公司垫付资金，连山区政府给予上述地块棚户区改造政策。在连山区政府动迁过程中因对拆迁工作的困难估量不足，由原承诺三个月交付净地拖延三年，金科公司垫付的3356.46872万元动迁资金，连山区政府使用长达三年之久，导致金科公司承担银行的高额贷款利息损失，这一损失应当由连山区政府承担。2011年5月26日区长办公会议进一步明确了东城经济区H-01、H-02地块与C-29、C-30、C-31、C-32地块为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，由金科公司开发建设，由连山区国土局为金科公司的金科蓝湾项目回迁安置住房用地办理划拨供地手续。金科公司依据2010年第14期和2011年第7期会议纪要及葫芦岛市城乡规划局2012年4月5日出具的《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》与中国建筑东北设计研究院有限公司签订了金科蓝湾项目的《建设工程设计合同》（详见合同），合同约定了设计的项目、设计费的费率为21元/平方米，地，地块面积为138339万平方米，设计面积30.00万平方米，设计费总价款为630.00万元。合同双方按照合同约定履行了合同，金科公司取得金科蓝湾二期工程项目设计，进行审批，因连山区国土局迟迟不能提供划拨土地的使用权证，导致规划设计一直未能通过审批，金科公司不能按时开工建设，资金不能及时回流，金科公司承担巨大的利息压力。2015年12月31日连山区国土局才将划拨土地使用证交付金科公司，金科蓝湾二期规划设计通过审批，当金科公司准备开工建设时，连山区政府申请改变规划，增建幼儿园，使原规划设计作废，同时因拖延了开发建设的时间，给金科公司造成重大经济损失，连山区政府口头承诺用5,000万元的工程弥补金科公司的损失。但连山区政府一直未兑现承诺。金科蓝湾二期工程项目的第一次设计作废后，根据连山区政府改变后的规划与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订了《建设工程设计合同》，合同约定设计费的单价为10元/平方米，总价款为300万元。合同双方履行了合同，金科公司再次提请审批设计方案，因连山区政府转发了中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件，对金科蓝湾二期（北侧部分）限高标准为47.20米，这一规定由原限高100米变为限高47.20米，设计方案再次作废。限高后导致容积率降低的损失，金科公司待具体损失数额确定后将另行诉讼。金科公司的损失：一是主张先期垫付动迁资金3356.46872万元的利息损失314.97402万元应当由连山区政府承担；二是二期工程的两次规划设计作废，其费用930万元应当由连山区政府承担，请求人民法院支持金科公司的诉讼请求。连山区政府答辩称，金科公司主张的开发地块垫付资金和利息问题，垫付动迁资金时连山区财政局和金科公司达成的借资协议书，属于双方之间的民事合同，产生争议不属于行政案件受案范围。金科公司开发建设地块中设立公益性质的幼儿园导致的规划设计调整的问题，金科公司当时已经与我机关达成一致意见，同意规划调整，金科公司没有理由直接要求损失赔偿。建筑限高变化属国家军事政策调整，造成容积率变化，要在重新调整规划后才能确定。金科公司所诉不具备诉讼条件。金科公司起诉内容包含多重法律关系，依法不能在一个诉讼中予以处理。综上，请求人民法院驳回金科公司的起诉。连山区国土局答辩称，我单位是土地主管部门，就金科公司开发建设用地，均是依据法律规定履行职责，办理土地使用权证，不存在违法行为，在本案中不是适格被告，不应承担对金科公司的任何赔偿责任。金科公司主张的开发地块垫付资金和利息问题，就垫付动迁资金时连山区财产局和金科公司达成的借资协议书，属于双方之间的民事合同，产生争议不属于行政案件受案范围。从协议内容上也与我局无关。金科公司开发建设地块中设立公益性质的幼儿园导致的规划设计调整，金科公司已经与连山区政府达成一致同意规划调整，我机关依法办理幼儿园的用地审批，没有行政违法行为。建筑高度限高、容积率调整，我机关不是规划主管部门，对此不承担任何责任。在我机关出让土地时对规划调整有约定，就出让土地的规划，规划部门有权予以调整。综上，请求人民法院驳回金科公司的诉讼请求。一审法院审理查明，金科公司经连山区政府招商进驻葫芦岛市东城区，2010年10月30日召开区长办公会议，议定“1、同意将连山河北岸编号为H-01、H-02的地块由金科房地产开发公司进行开发建设，并按建设程序办理有关手续。2、原则同意将连山河北岸编号为C-28、C-29、C-30、C-31、C-32地块由金科房地产开发公司进行开发建设，有关具体问题待进一步协商。3、两地块临连山河北岸的带状公园由金科房地产开发公司自行出资建设，公园的建设规模及建设标准等由区政府确定，并负责监督公园建设进程。4、鉴于上述地块人口稠密、民房较多、动迁量较大、动迁成本较高及沿河带状公园、道路动迁、征地（约75亩）均由金科房地产开发公司出资的实际情况，区政府决定给予上述两地块棚户区改造政策。5、在连山河规划中此段的橡胶坝和围绕两地块周边的道路由政府出资建设；金科房地产开发公司也可垫资修建，其筑坝和修路费用在土地出让金和开发建设税费中冲抵”。2011年5月26日连山区政府区长办公会议进一步明确了东城经济区H-01、H-02地块，坐落于连××××新村，占地面积12公顷；C-29、C-30、C-31、C-32地块，坐落于连山区××、××村，占地面积11.6公顷。金科蓝湾项目用地为上述两地块。会议认为，连山河两岸的快速开发，可有效拉动东城区的发展建设，对提高居民生活水准效果显著。按照《关于确认东城经济区部分地块棚户区改造项目的函》（葫棚改办发[2011]2号）东城经济区H-01、H-02地块与C-29、C-30、C-31、C-32地块，上述两宗地确定为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，由葫芦岛市金科房地产开发公司开发建设。会议议定“1、由区国土局依照棚户区改造文件要求，为金科蓝湾项目回迁安置住房用地办理划拨供地手续。2、考虑回迁居民要求及邻近棚户区项目用地供地情况，回迁居民安置住房用地，待土地净地后，由划拨方式供地改为协议出让方式供地，土地出让金按照《关于印发葫芦岛市5万平方米以下棚户区改造实施方案的通知》（葫政办发[2007]17号）文件精神执行；其他商业开发用地，依法依规，通过招拍挂方式供地”。葫芦岛市城乡规划局依据葫政[2011]154号批准的葫芦岛市东城区控制性详细规划（修编）及葫连国土资[2011]115号《关于提供东城区H-01、H-02地块规划设计条件的函》、葫连国土资[2012]19号《关于提供宗地地块土地规划条件的函》，分别于2011年12月23日、2012年4月5日作出《关于东城区H-01、H-02地块的规划条件》和《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》。葫芦岛市城乡规划局于2012年11月1日召开“葫芦岛金科蓝湾居住小区修建性详细规划专家论证意见”，专家组听取了中国建筑东北设计研究院有限公司的方案汇报，认为规划方案内容丰富、详实，对规划意图表达清晰，规划方案原则可行。金科公司根据区长办公会议纪要精神及葫芦岛市城乡规划局于2011年12月23日、2012年4月5日作出的《关于东城区H-01、H-02地块的规划条件》和《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》，于2012年7月23日与中国建筑东北设计研究院有限公司签订了金科蓝湾项目的《建设工程设计合同》（包括一期、二期），其中设计费的费率为21元/平方米，建筑面积50.00万平方米，设计费总价款为1050.00万。连山区政府与金科公司对于金科公司承建的第一期土地开发建设项目，双方并不存在争议，建设项目如期进行。一期工程建设完成后，金科公司二期工程开始建设，但连山区政府改变规划，在金科公司所建的二期工程上增建幼儿园，金科公司2012年7月23日与中国建筑东北设计研究院有限公司签订的《建设工程设计合同》剩余部分规划设计作废。金科公司根据连山区政府改变后的规划重新与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订了《建设工程设计合同》，合同设计费的费率为10元/平方米，建筑面积30.00万平方米，设计费总价款为300万元。2014年9月5日连山区国土局与金科公司（二期地块）签订“国有建设用地使用权出让合同”，该合同第六条规定“出让人同意在2014年8月29日前将出让宗地交付给受让人”，该合同第十三条规定了受让人对土地开发建设与利用的相关标准，其中规定“建筑限高100米”。双方履行合同中，因连山区政府转发了中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件，对金科蓝湾二期（北侧部分）限高标准由原限高100米变为限高47.20米，金科公司根据改变后的规划重新与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订的建设工程设计合同再次作废。金科公司向一审法院提交的证据8“建设工程设计合同及设计费的发票”，该证据证明金科公司分别向中国建筑东北设计研究院有限公司、中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司支付了部分设计费用共计448.50万元，余下的设计费用还应当向设计单位支付。庭审中各方均认可金科公司所承建的土地开发项目，双方口头约定由金科公司借资给连山区政府款项用于该承建项目土地上房屋等建筑物、构筑物及附属物的征收补偿及安置需要。金科公司向法院提交的证据9“连山区财政局出具的资金往来票据、流动资金借款合同、偿还银行利息的扣款凭证”，该证据证明金科公司自2010年6月份开始分9次向连山区政府提供资金，连山区政府每次借款后均在一定时间内予以还款（还款期限均未超过两年）。连山区政府向法院提供的证据1“城中村改造借资（垫资）协议书及审批表”，其中所借款时间、数额与金科公司提供的证据9中的最后一笔借款时间、数额相吻合。一审法院认为，金科公司经连山区政府招商进驻葫芦岛市东城区，且经连山区区长办公会议两次议定，连山河北岸相关地块由金科公司进行开发建设（项目名称金科蓝湾）。同时认为连山河两岸的快速开发，可有效拉动东城区的发展建设，对提高居民生活水准效果显著。按照《关于确认东城经济区部分地块棚户区改造项目的函》（葫棚改办发[2011]2号），金科公司所承建的两宗地确定为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，同时议定“1、由区国土局依照棚户区改造文件要求，为金科蓝湾项目回迁安置住房用地办理划拨供地手续。2、考虑回迁居民要求及邻近棚户区项目用地供情况，回迁居民安置住房用地，待土地净地后，由划拨方式供地改为协议出让方式供地，土地出让金按照《关于印发葫芦岛市5万平方米以下棚户区改造实施方案的通知》（葫政办发[2007]17号）文件精神执行；其他商业开发用地，依法依规，通过招拍挂方式供地”。由此可以认定，金科公司是连山区政府招商进驻的企业，所取得两宗地块的承建项目是连山区政府确定的2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，因此对于本案应当承担责任的主体是连山区政府，连山区国土局对于本案中金科公司存在的损失不承担责任。庭审中各方已经认可曾口头约定由金科公司借资给连山区政府用于该承建项目土地上房屋等建筑物、构筑物及附属物的征收补偿及安置需要。金科公司称因连山区政府对于动迁工作过程中的难度估量不足，由原承诺三个月交付净地拖延至三年，但双方约定的具体内容并没有证据予以证明。实际建设中双方对于动迁所需要以上资金亦由金科公司分9次向连山区政府提供，每次借款后均在一定时间内予以还款（还款期限均未超过两年）。由此可以认定，连山区政府因动迁所需资金并非一次性向金科公司借资，双方的借款期限、支付方式、利息等并不明确，且所借资金在每次借款后的一定时间内予以偿还，因此金科公司是否存在先期垫付资金的利息损失并没有证据予以证明。故对于金科公司主张因先期垫付动迁资金（累加数额）3356.46872万元的利息损失314.97402万元应当由连山区政府承担的诉讼请求不予支持。金科公司根据连山区政府会议纪要精神及葫芦岛市城乡规划局作出的两个规划条件，与中国建筑东北设计研究院有限公司签订了金科蓝湾项目的《建设工程设计合同》（包括一期、二期），设计费的费率为21元/平方米，建筑面积50.00万平方米，设计费总价款为1050.00万。一期工程建设结束后，连山区政府改变规划，在金科公司所建的二期工程上增建幼儿园，导致金科公司与中国建筑东北设计研究院有限公司签订的《建设工程设计合同》剩余部分规划设计作废。金科公司根据连山区政府改变后的规划重新与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订《建设工程设计合同》，合同设计费的费率为10元/平方米，建筑面积30.00万平方米，设计费总价款为300.00万元。由此可知金科蓝湾建筑面积为50.00万平方米，其中二期建筑面积为30万平方米，其建设工程设计费应当为1050－20×21＝630.00万元。连山区国土局与金科公司（二期地块）签订“国有建设用地使用权出让合同”，该合同第十三条规定了受让人对土地开发建设与利用的相关标准，其中规定“建筑限高100米”。双方履行合同中，因连山区政府转发了中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件，对金科蓝湾二期限高标准由原限高100米变为限高47.20米，金科公司重新签订的建设工程设计合同再次作废。金科公司是连山区政府招商进驻的企业，所取得两宗地块的承建项目是连山区政府确定的2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，因此根据本案相关证据可以认定连山区政府承诺金科公司承建金科蓝湾项目。连山区政府改变规划在金科公司所承建的二期工程上增建幼儿园，属于单方面改变规划，由此造成金科公司二期工程的设计作废的责任应当由连山区政府负担，其二期建设工程设计费损失630.00万元亦应当由连山区政府承担。对于金科蓝湾二期（北侧部分）限高标准由原限高100米变为限高47.20米，金科公司重新签订的建设工程设计合同再次作废的问题，连山区政府形成会议纪要时、在与金科公司签订“国有建设用地使用权出让合同”时，中国人民解放军海军航空大学早已存在，且对于海军航空训练问题应当早已知晓，但承诺由金科公司建设金科蓝湾项目时，并没有对周围环境作出合理、合法的调研，草率的确定建设项目的限高问题，导致建设单位出现相应的损失，其责任应当由连山区政府承担，其设计费损失300.00万元亦应当由连山区政府承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、连山区政府自本判决生效之日起30日内向金科公司给付因规划调整、改变限高问题导致金科公司葫芦岛市金科房地产开发有限公司设计费损失630.00万元+300.00万元＝930.00万元；如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息；二、驳回金科公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由连山区政府负担。连山区政府不服一审判决，向本院提出上诉称，1、上诉人没有对金科公司有明确的行政承诺。关于金科公司开发土地、招商及规划调整等问题并没有签订书面的、确定性的协议，上诉人内部所做的会议纪要对外不具有法律效力，是内部文件，并没有送达给金科公司，不构成上诉人对金科公司的承诺。上诉人对金科公司没有确定的行政承诺，因此，金科公司主张上诉人未履行承诺是缺乏事实和法律依据的。2、金科公司在2012年的建筑设计没有被采用，是金科公司没有依法按照程序取得有关批准文件，在不具备设计条件的情况下先行设计导致的。上诉人开发建设的位于连山区东城区的楼盘，是由一期、二期两部分构成，依据《城乡规划法》第三十八条、第三十九条的规定，出让国有土地使用权之前，规划部门出具控制性规划，在签订国有土地使用权出让合同、办理土地使用权证后，由建设单位编制修建性详细规划，但是金科公司并没有按照法定程序进行，在不具备进行修建性详细规划条件下，在2014年9月5日签订《国有土地使用权出让合同》（二期土地）前，于2012年7月23日与中国建筑东北设计研究院有限公司签订《建设工程设计合同》，将一期、二期全部做了设计，包括整个小区和单体建筑施工图的设计，依据金科公司与设计单位合同的约定，也需要金科公司提供有关土地、规划批准文件。法定要件不具备，双方开始了设计，这种所谓损失与后期规划调整没有直接的因果关系，因此要求上诉人承担这部分费用，缺乏事实和法律依据，也不符合《城乡规划法》的规定。3、关于限高问题，上诉人已经在协调空管单位解决，损失尚未确定。4、关于在金科公司开发建设过程中规划调整、增加幼儿园，导致规划设计调整，不能因此将全部设计方案作废，因此，金科公司主张2014年与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订的《建设工程设计合同》全部费用缺乏事实依据。5、单就设计费损失而言，金科公司损失证据不充分，数额计算缺乏依据。虽然金科公司与设计单位签订了合同，约定了设计费数额，但是是否全部支付无法确定，已经支付了多少也没有提供转账凭证等支付证据，因此，一审判决认定了930万元设计费，缺乏有效证据予以支持。一审判决认定事实不表，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。金科公司答辩称，一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，作出的判决正确，请求二审法院予以维持。上诉理由完全是代理律师不了解情况提出的表面观点，与已经发生的客观事实不符，不能成立。1、2010年10月31日第14期、2011年5月26日第7期连山区政府的两期会议纪要，明确了坐落于连山区××新村××、××－02地块，坐落于连山区××、××村C－28、29、30、31、32地块为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，并由金科公司开发建设。因“金科蓝湾”一期和二期都有棚户区改造的回迁楼，区政府为能让动迁的老百姓尽早的回迁，同时回迁，口头承诺三个月交付净地，并要求金科公司对两地块同时设计，同时开工。因此，连山区政府对金科公司有承诺并要求尽早交付使用。2、退一步讲，如果上诉人不存在承诺，金科公司也不会为政府拆迁垫资3000余万元，在取得土地使用权证前金科公司也拿不到葫芦岛市城乡规划局作出的《关于东城区H－01、02、C—28、29、36地块的规划条件》进行设计。连山区政府不但对金科公司有承诺，而且对金科公司还有要求，要求对两地块同时进行设计。金科公司根据连山区政府的要求及规划条件与中国建筑东北设计研究院有限公司签订《建设工程设计合同》，对“金科蓝湾”一期、二期工程进行了同时设计。3、2012年11月1日，“金科蓝湾”居住小区修建性详细规划专家组听取了中国建筑东北设计研究院有限公司关于“金科蓝湾”一期、二期工程的设计方案的汇报，并提出相关意见。2013年12月9日，葫芦岛市城乡规划委员会会议纪要：通过了“金科蓝湾”一期规划方案，二期方案需进一步修改完善。这些都能够证明是因连山区政府承诺后，金科公司进行的设计，否则葫芦岛市城乡规划局也不会召开会议，对金科公司委托设计的方案进行讨论，所有进行的工作均是在金科公司取得土地使用权证之前。连山区政府的代理人认为没有承诺否认连山区政府及相关领导的全部工作，否认了已经发生的事实。综上，通过连山区政府的两期会议纪要，H－01、02、C—28、29、36地块的规划条件及葫芦岛市“金科蓝湾”居住小区修建性详细规划专家论证意见、葫芦岛市城乡规划委员会会议纪要，充分证明了金科公司对“金科蓝湾”一期二期进行同时设计是连山区政府要求的，而不是金科公司未取得土地使用权证私自设计。按照连山区政府的要求设计的方案，因连山区政府对“金科蓝湾”二期土地规划发生改变导致东北设计院为金科公司作出的设计方案第一次作废，设计费损失630万元。金科公司根据连山区政府改变后的规划与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订了《建设工程设计合同》，对“金科蓝湾”二期工程进行重新设计，设计完成后又因限高导致设计又一次无法使用。金科公司的两次设计不能使用，是由连山区政府的原因造成，因此连山区政府应对金科公司设计费损失进行补偿。4、连山区政府已于上诉期间，按照一审判决书的内容履行完毕。综上，金科公司主张的补偿证据确实充分，合理合法，一审法院作出的判决正确，请贵院依法维持原判。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，金科公司经连山区政府招商，参与葫芦岛市东城区的开发建设，完成连山区政府制定的棚户区改造项目。2010年10月17日，连山区政府召开了区长办公会，针对金科公司建设“金科蓝湾”小区的议题，会议同意将两宗地块由金科公司开发建设，并给予两地块棚户区改造政策。2011年5月26日，连山区政府召开专题会议，研究金科公司建设“金科蓝湾”项目有地有关政策。此后，连山区国土局与金科公司陆续签订了《国有建设用地使用权出让合同》，向金科公司出让建设用地。连山区国土局还于2015年12月15日作出《国有建设用地划拨决定书》，连山区政府于当日向金科公司作出划拨用地的批复。连山区政府履行了两次会议纪要决定的主要事项。金科公司在开发建设该项目过程中，均是与连山区政府协商确定关于项目的重大事项，原审判决认定双方具有主体资格正确。关于中国建筑东北设计研究院有限公司制作的建筑设计方案是否符合规定的问题。连山区政府上诉提出，该建筑设计方案是金科公司取得土地使用权之前自行决定设计的，不具备设计条件。金科公司答辩称，该设计方案是在连山区政府的要求下，为了实现回迁户尽早回迁的需要进行的。连山区政府提交了如下证据证明其答辩意见的真实性：1、葫芦岛市城市规划局于2011年12月23日出具的《关于东城区H－01、02地块的规划条件》及附图、于2012年4月5日出具的《关于东城区C—28、29、36地块的规划条件》及附图。证明连山区政府已向金科公司交付了规划数据，金科公司可以据此进行建筑设计方案的制作。2、《葫芦岛金科蓝湾居住小区修建性详细规划专家论证意见》，内容为葫芦岛市城市规划局组织专家听取了中国建筑东北设计研究院有限公司的建筑设计方案的汇报，认为规划方案原则可行并提出了完善意见。证明连山区政府已经同意了中国建筑东北设计研究院有限公司的建筑设计方案。金科公司提交的证据可以证明连山区政府同意提前进行“金科蓝湾”项目建筑设计，并为提前进行建筑设计提供了规划条件，又组织专家论证通过了该建筑设计方案。该过程能够证明金科公司的答辩意见是真实的。另外，在连山区政府于2017年8月30日给葫芦岛市城市规划局的《关于变更金科蓝湾一期幼儿园建筑性能的说明》中对项目的描述为“该项目坐落于连山区锦郊街道锦北村，规划设计方案于2012年经市政府规委会通过。一期……于2013年开始施工，现已进入工程收尾阶段”。可见，“金科蓝湾”项目的规划设计方案已于2012年即已制定，对“金科蓝湾”项目一期工程在土地出让前已经施工的情况是明知和认可的。因此，连山区政府在本案诉讼中提出中国建筑东北设计研究院有限公司的建筑设计方案是金科公司自行委托进行的，与实际情况不符，该理由本院不予支持。关于连山区政府在“金科蓝湾”二期项目中增加幼儿园项目的问题。2016年8月，连山区政府提出在“金科蓝湾”二期项目中增加建设连山区实验幼儿园项目，需占用“金科蓝湾”二期项目的土地。从连山区政府2016年9月9日作出的《关于葫芦岛市连山区实验幼儿园项目用地的批复》显示，该幼儿园占地2.0031公顷。而从金科公司提交的五份土地使用权证显示，“金科蓝湾”一、二期取得的土地共计16.472公顷。在“金科蓝湾”一期项目已接近完成的情况下，该幼儿园的建设显然对“金科蓝湾”二期项目影响较大，原有的建筑设计方案已不适应变更后实际情况。金科公司重新委托其他公司对“金科蓝湾”二期工程重新进行建筑设计有合理的依据。连山区政府对于变更建设规划而导致的金科公司设计费的损失应予补偿。关于中国人民解放军海军航空大学的复函问题。葫芦岛市人民政府向海军航空大学发出《葫芦岛市人民政府关于核定葫芦岛市城区建设项目建筑高度的函》《葫芦岛市人民政府关于核定葫芦岛市信隆房地产开发有限公司兴盛小区建筑高度的函》，海军航空大学向葫芦岛市人民政府作出海航参作[2018]06号复函，认为葫芦岛市在建已建的9个项目违反了《军用机场净空规定》，项目建筑超高。其中“金科蓝湾”二期（南侧部分）超出规定高度31.75米。该函中提出，地，地方政府要对超出规定高度的建筑超高部分进行整改该函内容可知，对于军用机场附近的建筑要依照《军用机场净空规定》进行高度限制。连山区政府在城市建设中应当执行《军用机场净空规定》的要求，在提供规划条件时，对建筑物的高度作出明确说明。然而在葫芦岛市规划部门向金科公司提供的规划条件中，确定的建筑高度为不超过100米。该标准与《军用机场净空规定》的要求不一致，没有得到海军航空大学的认可。连山区政府未能提供符合法律规定的建筑高度规划标准，导致金科公司第二次制作的建筑设计方案仍无法实施，连山区政府对金科公司因此产生的设计费损失应予补偿。关于金科公司损失的数额。金科公司与中国建筑东北设计研究院有限公司签订的《建设工程设计合同（一）》约定，“金科蓝湾”项目设计建筑面积50万平方米，每平方米21元设计费。该设计包括“金科蓝湾”项目一期和二期工程。金科公司与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订的《建设工程设计合同》约定，设计建筑面积为30万平方米，单价每平方米10元设计费。该项目仅针对“金科蓝湾”项目二期工程。原审法院依据合同约定确定的设计建筑面积和单价计算金科公司的设计费损失并无不当。连山区政府上诉提出金科公司的损失依据不足。连山区政府两次变更建设规划，导致金科公司两次设计图纸作废，连山区政府补偿损失应综合考虑金科公司的设计费损失以及金科公司因规划问题延迟开工而产生的不利影响，原审判决结果可以维持。关于连山区政府提出的连山区政府没有行政承诺的问题。行政相对人对行政行为具有信赖利益，金科公司有理由相信连山区政府提供的规划条件数据是真实且稳定的。金科公司将连山区政府提供的规划条件数据视为行政承诺不违反现有的法律规定，本院对此不予调整。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人连山区政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由葫芦岛市连山区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年八月十九日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）