贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0602行初39号原告李昆六，男，汉族，务农，1966年9月29日出生，住贵州省松桃苗族自治县。原告黄琴，女，汉族，务农，1986年9月23日出生，住贵州省松桃苗族自治县。共同委托代理人覃品皇，贵州省铜仁市碧江区诚信法律服务所法律工作者，特别授权。被告松桃苗族自治县甘龙镇人民政府。地址：松桃苗族自治县甘龙镇街上。法定代表人杨某，该镇镇长。出庭负责人杨红雨，该镇副镇长。委托代理人毛平，特别授权。被告松桃苗族自治县人民政府。地址：松桃苗族自治县蓼皋镇丹霞路。法定代表人龙群跃，该县县长。出庭负责人汪劲。委托代理人麻凌云，特别授权。委托代理人张黎明，特别授权。第三人刘廷刚，男，汉族，务农，1938年1月3日出生，住贵州省松桃苗族自治县。委托代理人刘鑫，男，汉族，务农，1970年10月26日出生，刘廷刚之子，住贵州省松桃苗族自治县。原告李昆六、黄琴不服被告松桃苗族自治县甘龙镇人民政府（以下简称甘龙镇政府）作出的土地管理行政裁决以及被告松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）的行政复议决定，向铜仁市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2020年5月22日立案后，因不属于该院管辖于2020年6月24日裁定移送本院管辖，本院于2020年7月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告黄琴及委托代理人覃品皇，被告甘龙镇政府出庭负责人杨红雨、委托代理人毛平，被告松桃县政府出庭负责人汪劲、委托代理人麻凌云、张黎明，第三人刘廷刚委托代理人刘鑫到庭参加诉讼，现已审理终结。2020年1月13日，被告甘龙镇政府作出甘府决（2020）1号《甘龙镇人民政府关于刘廷刚与李昆六土地权属纠纷处理决定》（以下简称1号处理决定）认定：一是根据刘廷刚提供的材料及本机关收集的资料显示，其以依法取得位于河对门的责任田管理使用权。二是在1999年修建木树村大习场到石板村××组××村公路过程中，经村委会与刘廷刚商议，刘廷刚同意让出河对门的责任田用于修建，但要求给予减免农业税（减免后两年，国家取消农业税）。同时在修建公路过程中，实际占用了刘廷刚部分土地，按照当地习惯，未占用部分仍由原承包人管理使用。三是在2002年石板村实施义教工程过程中，要改扩建石板村完小，新建设的学校占用了李昆六24.5平方米的田，李昆六要求村委会调配其他土地让其耕管，村委会在未经合法手续情况下将刘廷刚被占用后余下的责任田暂时调配给李昆六，程序违法，调配无效。因此，李昆六以此主张其取得该争议责任田的程序不合法，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、四十四条第二款之规定，决定位于石板村××组河对门的争议地由刘廷刚管理使用。原告不服，向被告松桃县政府申请行政复议。2020年4月27日，被告松桃县政府作出松府行复决字（2020）39号行政复议决定书（以下简称39号复议决定）：1号处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持1号处理决定。原告诉称：1999年甘龙镇石板村修大习场村的村村通公路，村委会与刘廷刚协商征用刘廷刚“解家屯桥头”的责任田（面积250平方米）；刘廷刚与村委会达成减免公余粮、村委会提留的共识，双方达成的协议合法有效，并已发生法律效力。后石板村为村义务教育工程，改扩建石板村完小时，需征收原告家基本农田五挑谷子产量责任田，面积应为667平方米。原告前述基本农田被占用后，村委会与原告达成共识，原告要求调配土地给原告，当届村委会也同意原告意见，就将180平方米的土地调配给了原告，故原告就没有任何补偿。上述村委会与刘廷刚、李昆六之间的协议均是双方自愿，不违反法律规定，无论刘廷刚的土地是否占完，剩下多少，都排除不了全部减免了刘廷刚公余粮、提留及其杂费的事实。石板村委会将刘廷刚土地被征用剩余180平方米调配承包给原告的事实清楚，是石板村委会、党支部自制权利，不受任何干涉，无需群众或三分之二以上群众代表同意，只因该宗土地已经被合法征收，全部以合法性的程序回到了石板村委会的手中，其管理权、使用权刘廷刚都不再享有。村委会、党支部共同研究决定，并有村民组干部代表参加作出决定，调配承包给了李昆六，至今已耕种二十年。1号处理决定及39号复议决定违背了生效法律文书的规定，故程序违法，应予撤销。2018年3月28日，甘龙镇政府作出甘府铜（2018）30号处理意见，将争执地建议给了石板村委会，该文件未作出过撤销，已发生法律效力，2019年5月28日甘龙镇政府又作出（2019）8号处理决定，该文件已发生法律效力。2018年6月8日，甘龙镇政府作出（2018）1号处理决定，松桃县政府受理行政复议后，撤销了（2018）1号处理决定，但前述两个文件并未撤销，其程序违法，严重混乱，撤销后，二被告又处理给第三人。综上，被告的处理决定和复议决定证据不足、事实不清、程序违法、适用法律与事实不符适用不当，因此被告将争执地处理给刘廷刚于事实不符，于法无据。原告不服，特提起行政诉讼要求法院1、审查清本案客观事实后，依法予以撤销1号处理决定、39号复议决定，同时并请求判决被告重新作出具体行政行为；或直接判决诉争之地归原告管理使用；2、判决本案的诉讼费及发生的交通费、住宿费、生活费由被告负担。庭审中，原告变更诉讼请求为：1、请求撤销甘龙镇政府作出的1号处理决定和松桃县政府作出的39号复议决定，并告知刘廷刚此案争议是承包经营权纠纷只能通过民事诉讼解决；2、本案诉讼费及交通费、住宿费298元均由被告承担。原告提供了如下证据材料：1、李昆六身份证复印件，拟证明原告的身份情况。2、黄琴身份证复印件，拟证明原告的身份情况。3、1号处理决定。4、39号复议决定。3、4号证据拟证明被告错误地将村委会的调配土地判给刘廷刚管理使用，严重违背事实和法律规定；程序违法，涉嫌滥用职权，处理明显不当，本案属于民事争议，应该撤销该处理决定。5、李爵沛出具的《证明》。6、石板村村委会全体干部出具的说明。5、6号证据拟证明案发当年石板村村委会把180平方米的土地承包给李昆六的经过及基本情况，原告耕种已经16年了，土地的调整没有违反法律规定。被告甘龙镇政府辩称：一、1号处理决定和39号复议决定认定的客观事实非常清楚。1999年因修建通村公路时需占用刘廷刚河对门的责任田（250平方米），石板村委会与刘廷刚协商，让其把责任田拿出来修建通村公路，双方达成协议，以减免刘廷刚一家公余粮的方式进行补偿。由于修路只占用了70平方米，尚有180平方米责任田没有占用。2002年因改扩建石板村完小，占用了李昆六24.5平方米田，李昆六要求石板村委会调配其他土地让其耕种，村委会在没有召开村民委员会会议或者村民代表会议的情况下，把刘廷刚河对门还剩余的180平方米责任田拿给李昆六暂时耕种。二、被诉行政行为使用法律准确，刘廷刚的责任田有政府下发的土地承包证，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。1999年，村委会与刘廷刚的协议并没有把修建公路占剩下的田的使用权和管理权拿出来，且刘廷刚的承包合同也没有做出变更，并且当年石板村村支两委也只是暂时拿给李昆六耕种。三、被诉行政行为程序合法，甘龙镇政府作出的甘府通（2018）30号处理意见不具备强制性，而1号处理决定属于具体的行政行为，1号处理决定并没有违背法律程序。综上，被告作出1号处理决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请法院依法维持1号处理决定，驳回原告诉讼请求。被告甘龙镇政府提供了如下证据材料：1、申请书，拟证明刘廷刚提出调解申请。2、委托书，拟证明刘廷刚委托刘鑫全权处理。3、调查笔录，拟证明案件基本情况。4、陈明海出具的证明，拟证明当年李昆六得刘廷刚土地由来。5、李受能、刘廷恩出具的证明，拟证明当年修建公路剩余土地由该土地承包人耕管。6、农村土地登记表。7、承包土地明细表。6、7号证据拟证明土地权属合法性。8、义教工程征用土地登记表，拟证明李昆六被征土地面积。9、争议地现状草图，拟证明争议地现状及面积。10、图斑，拟证明争议地原状。11、刘鑫信访处理材料，拟证明刘鑫信访处理情况。12、甘府通（2018）30号文件，拟证明2018年3月28日对该纠纷处理意见。13、黄琴信访材料，拟证明黄琴信访处理情况。14、甘府决（2018）1号文件，拟证明对该土地权属纠纷的处理决定。15、松桃县政府行政复议决定书，拟证明撤销甘府决（2018）1号文件。16、甘府决（2019）1号文件，拟证明废止甘府决（2018）1号文件。17、公告，拟证明告知双方当事人争议地四至界限及主张权属。18、1号处理决定，拟证明对甘府决（2018）1号文件废止后重新作出处理决定。19、39号复议决定，拟证明维持1号处理决定。被告松桃县政府辩称：39号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告向松桃县政府申请行政复议，松桃县政府受理后，经审查，争议地地名为河对门，地类为田，面积180平方米左右，原告与刘廷刚发生权属争议，经甘龙镇政府多次调解无果，后向甘龙镇政府申请确权。甘龙镇政府作出甘府决（2018）1号处理决定，原告不服，申请行政复议，在复议期间发现甘龙镇政府存在主要事实不清，证据不足情形，后予以撤销并责令重作。2020年1月13日甘龙镇政府作出1号处理决定，原告不服，申请复议，松桃县政府受理后，认为甘龙镇政府提供的证据材料能形成完整的证据链，村委会在未履行法定手续的情况下将争议地暂时调配给李昆六，该调配不具有法律效力，1号处理决定事实认定清楚、适用法律准确，松桃县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持的复议决定事实清楚，适用法律正确、程序合法。请法院驳回原告的诉讼请求。被告松桃县政府提供了如下证据材料：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件，拟证明被告主体资格。2、行政复议申请书、委托书及相关人员身份信息。3、李爵沛出具的证明、说明、信访复查申请书及甘府决（2020）1号文件。2、3号证据拟证明复议申请依法属于松桃县政府行政复议的受案范围。4、松桃县政府《行政复议案件受理通知书（一、二、三）》松府行复受字（2020）2号。5、受理通知书送达回证。6、调查笔录。7、39号复议决定。8、复议决定书送达回证。4至8号证据拟证明松桃县政府依法及时受理，规定时间内进行调查审核并作出复议决定，规定时间内送达受理通知书、复议决定书等。松桃县政府严格按照法定程序审理行政复议案件，程序合法。第三人刘廷刚述称：其有松桃县档案局的承包清册底册，承包经营权证佐证争议地属于刘廷刚。第三人刘廷刚提供了土地承包经营权证及农村承包土地基本情况登记表，拟证明争议地属于刘廷刚。经庭审质证，原告对被告甘龙镇政府提供的1至19号证据真实性均无异议，但对1号、4号、6号、7号、12号、13号、17号证据提出达不到甘龙镇政府的证明目的；对6号、7号证据提出案涉地块退回行政村应及时变更登记，但是村委会没有变更登记；对12号证据认为该处理决定应明确第三人可以通过承包经营权纠纷来处理，但政府没有，程序违法；对15号证认为程序错误，认为政府应当告知双方是民事争议而不是行政争议；对16号证据认为超越了被告的行政职权，应是民事争议；对18号、19号证据认为程序均违法且超越行政职权，将一个承包经营权纠纷作为行政争议来处理，且处理结果不当。被告松桃县政府对甘龙镇政府提供的证据认为13号证据根据黄琴提出的申请反映与第三人的纠纷一直未得到解决，请求确认其权属，因此是行政争议，对其余证据无异议。第三人对甘龙镇政府提供的证据表示无异议。原告对被告松桃县政府提供的1至5号证据无异议，对6号证据表示不清楚，不清楚是谁的调查笔录；对7号、8号证据真实性表示无异议，但认为达不到被告证明目的，程序违法，处理结果不当、滥用行政权力，应依法予以撤销。被告甘龙镇政府、第三人刘廷刚均表示对松桃县政府提供的证据无异议。被告甘龙镇政府对原告提供的1号、2号证据表示无异议，对3号证据三性无异议，但表示达不到原告的证明目的；对4号至6号证据表示达不到原告证明目的。松桃县政府对原告提供的1号、2号证据表示无异议，对3号证据三性无异议，但表示达不到原告的证明目的；对4号证据表示达不到原告证明目的；对5号、6号证据的合法性有异议，认为达不到原告证明目的，该证据不能代表村委会和当时村支部的意见，仅仅是个人意见，村委会收回第三人的土地以及发包给原告的程序不合法。第三人刘廷刚对原告提供的1号至4号证据无异议；对5号、6号证据表示都是在发生纠纷后才出具的，对真实性有异议，并且不合法。原告对第三人刘廷刚出具的证据真实性表示无异议，对证明目的有异议，认为涉案土地由行政村于1999年收回，一部分用于修建公路，剩余的行政村已经调整给原告，被收回的土地按照规定应该于当年就注销承包证，但第三人没有，因此达不到第三人的证明目的。被告甘龙镇政府、松桃县政府对第三人提供的证据均表示无异议。本院对上述证据认定如下：原告、被告甘龙镇政府、松桃县政府、第三人刘廷刚提供的上述证据中，除原告提供的5号证据，即“李爵沛出具的证明”外，其余证据的真实性本院予以确认，且与本案具有关联性，可作为认定本案事实的依据。原告提供的5号证据，系原告自己根据6号证据打印，并非证人出具，不属于证据，本院不予确认。经审理查明，1999年，因修建公路，需征用第三人刘廷刚位于松桃县名为“河对门”的田，刘廷刚与村委会达成协议，以村委会减免公余粮、村委会提留的方式征用该土地。修建公路的过程中，“河对门”的田仅占用了一部分，剩余180平方米左右未予占用。2001年，石板村兴建义教工程，需征用李昆六的田，便对所有被征用土地进行了登记，李昆六被征用地类为田，面积为24.5平方米。李昆六因土地被征用，要求调配土地进行耕种，石板村村委会在未召开村委会会议或者村民大会的情况下，告知李昆六可以暂时耕种刘廷刚被征用后剩余的“河对门”土地，李昆六便于2002年开始耕种上述土地。直至2017年，刘廷刚因要求李昆六退还争议地未果后，向甘龙镇政府申请调解处理双方争议。2018年3月1日甘龙镇政府出具了甘府信复函（2018）4号《关于于刘鑫反映自己的土地被本村村民李昆六侵占一直未得到解决的信访事项的处理意见》：建议由石板村村委会收归村集体管理，用于公益事业。由石板村按照现行国家政策用经济补偿给李昆六。甘龙镇政府于2018年3月28日作出甘府通（2018）30号《关于石板村××组村民刘廷刚申请解决与本组村民李昆六土地侵权纠纷一案的处理意见》：建议由石板村委会收归村集体管理，用于公益事业。由石板村按照现行国家政策用经济补偿给李昆六。2018年6月8日，甘龙镇政府下发甘府决（2018）1号《关于石板村××组村民刘廷刚与本组村民李昆六土地确权行政处理决定》：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十四条第二款、第十六条第一、二、三款之规定，决定：位于石板村××组河对门面积为180平方米责任田（原属于刘廷刚所承包）归石板村村民委员会所有。原告不服申请行政复议，2019年8月9日，松桃县政府作出松府行复决字（2019）4号行政复议决定，撤销了上述处理决定，并要求甘龙镇政府重新作出具体行政行为。2020年1月13日，甘龙镇政府作出1号处理决定，原告不服，申请行政复议。松桃县政府于2020年4月27日作出39号复议决定，维持了1号处理决定。原告不服，诉至本院。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”关于原告当庭辩称，其与刘廷刚之间的纠纷系承包经营权纠纷，属民事纠纷，被告作出1号处理决定超越职权。根据上述法律规定，刘廷刚因要求李昆六归还土地未果后，向甘龙镇政府申请解决双方争议，双方之间的争议系对“河对门”土地的使用权发生纠纷，属于甘龙镇政府的职权。本案系自然人之间的争议，故被告甘龙镇政府依据申请作出1号处理决定是其法定职责。甘龙镇政府受理申请后，履行了对土地权属争议的调查、调解程序，其行政程序合法。被告松桃县政府作为甘龙镇政府的上级行政机关，依据原告的行政复议申请负有对原行政行为进行审查并作出复议决定的法定职责，且履行了受理原告的复议申请、作出复议决定并送达，其行政复议程序合法。因原告对行政行为和复议决定不服而提起行政诉讼，本院应对被诉行政行为认定的事实和法律适用情况进行审查。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条：“国土资源行政部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；......”之规定，被告在受理土地争议申请后，根据第三人刘廷刚提供的土地承包证，认定使用权由刘廷刚享有，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第十四条第二款：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”之规定，作出1号处理决定，属适用法律正确。关于原告诉称村委会已经合法承包给李昆六，经甘龙镇政府对李爵明、陈明海等人的调查笔录，均表示没有召开村民大会，且根据原告自行提供的6号证据《关于刘廷刚与李昆六土地纠纷争议的说明》中第二页第二至第四行载明：“村委会及工程指挥部研究决定，把刘廷刚自愿拿出修路、减免公余粮的剩余部分土地暂时调给李昆六耕种”，根据该证据，村委会并未将争议地承包给李昆六。故甘龙镇政府认定的事实清楚。1号处理决定程序合法、适用法律正确，认定事实清楚，故1号处理决定合法。39号复议决定是在原行政行为认定事实和适用法律的基础上作出的，1号处理决定合法，39号复议决定也随之合法。综上所述，1号处理决定、39号复议决定合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李昆六、黄琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李昆六、黄琴承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  石 丽审 判 员  崔丽莎人民陪审员  向 怡二〇二〇年八月三十一日法官助理罗晶晶代理书记员  罗晶晶