山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行初164号 原告任永树，男，1965年8月5日出生，汉族，住莱西市。 委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。 委托代理人胡文峰，北京创为律师事务所实习律师。 被告莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路**。 法定代表人王清源，市长。 出庭负责人王东岳，副市长。 委托代理人王华全，莱西市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人王振林，山东瀚生律师事务所律师。 被告莱西市水利局，住，住所地莱西市水集街道烟台路**/div> 法定代表人暨出庭负责人任永升，局长。 委托代理人徐宁，该局工作人员。 委托代理人张永林，山东瀚生律师事务所律师。 被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部，住所，住所地莱西市烟台路**div> 法定代表人王清源，总指挥。 出庭负责人任永升，副指挥。 委托代理人徐宁，莱西市水利局工作人员。 委托代理人张永林，山东瀚生律师事务所律师。 被告莱西市公安局，住所地，住所地莱西市威海东路**iv> 法定代表人张方宝，局长。 出庭负责人张集春，副局长。 委托代理人张加强，莱西市公安局院上派出所所长。 委托代理人刘洪斋，莱西市公安局法制大队副大队长。 被告莱西市综合行政执法局，住所地莱，住所地莱西市烟台南路**v> 法定代表人胡克宇，局长。 出庭负责人冯志强，党组成员。 委托代理人周京帅，莱西市综合行政执法局工作人员。 委托代理人王力，山东瀚生律师事务所律师。 被告莱西市院上镇人民政府，住所地莱西，住所地莱西市院上镇永安路**> 法定代表人王同江，镇长。 出庭负责人赵建，党委委员。 委托代理人李兴，莱西商城法律服务所法律工作者。 原告任永树因要求确认被告莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称莱西市防汛抗旱指挥部）、莱西市公安局、莱西市综合行政执法局、莱西市院上镇人民政府行政强制拆除违法一案，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日通过网络庭审公开开庭审理了本案。原告任永树及其委托代理人任桂洋、胡文峰，被告莱西市人民政府的出庭负责人副市长王东岳及委托代理人王华全、王振林，被告莱西市水利局的出庭负责人局长任永升及委托代理人徐宁、张永林，被告莱西市防汛抗旱指挥部的出庭负责人副指挥任永升及委托代理人徐宁、张永林，被告莱西市公安局的出庭负责人副局长张集春及委托代理人张加强、刘洪斋，被告莱西市综合行政执法局的出庭负责人党组成员冯志强及委托代理人周京帅、王力，被告莱西市院上镇人民政府的出庭负责人党委委员赵建及委托代理人李兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告任永树诉称，其系莱西市院上镇王璧村集体经济组织成员，在该村合法拥有承包地，并在该承包地上建有大棚。2019年6月30日，被告将原告的大棚强制拆除，该强拆行为严重侵害了原告合法的私有财产权，实体、程序均违法。具体理由为：一、被告系涉案强拆行为的实施主体，主体资格适格。依据被告莱西市水利局2019年7月8日《信访事项处理意见书》得知：“莱西市人民政府组织水利局、公安、综合执法局等执法部门及沿河镇办对我市大沽河管理范围内搭建种植大棚进行了清除”；依据被告莱西市公安局《青岛市公安局110警车接处警记录》得知：“经了解是沽河政府在清理违章建筑，执法大队在场执法”；被告莱西市防汛抗旱指挥部曾给原告下发过《责令限期清障通知书》，且强拆当天有被告莱西市人民政府市长、副市长及被告莱西市水利局局长、副局长和派出所民警等在现场组织实施强拆。二、涉案强制拆除行为实体违法。原告对其大棚拥有合法所有权，根据《中华人民共和国物权法》规定，禁止任何单位和个人侵占破坏当事人合法财产。被告在实施强制拆除行为之前并未实际到原告处进行调查取证，故该强制拆除原告大棚的行为事实不清，证据不足，且无法律法规依据，严重违法。三、涉案强制拆除行为程序违法。依据《中华人民共和国行政强制法》及《山东省行政程序规定》有关规定，行政机关在作出具体行政行为时应有法可依，于法有据，但被告在实施涉案强制拆除行为前未按法律规定书面告知原告事实、理由、依据、陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式和期限，程序严重违法，且给原告造成了巨大的财产损失。四、被告的强拆行为超越法定职权。依据《中华人民共和国行政强制法》规定，被告不具有行政强制权，被告实施的强制拆除原告大棚的行为系超越法定职权，显属违法。综上，原告依法提起本案行政诉讼，请求：1、确认被告实施的强制拆除原告大棚的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。 关于涉案强制拆除行为的实施主体，庭审时被告莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市公安局、莱西市综合行政执法局、莱西市院上镇人民政府均答辩称，莱西市防汛抗旱指挥部是法律法规授权的组织，能够独立承担法律责任，涉案强制拆除行为系由莱西市防汛抗旱指挥部组织实施，并非由莱西市人民政府组织实施。被告莱西市防汛抗旱指挥部亦在庭审时对上述意见明确予以确认。 根据当事人庭审陈述并结合庭审查证，本院查明：原告任永树系莱西市院上镇王璧村村民。原告陈述其在院上镇王璧村合法拥有农用地，并在该农用地上建有大棚。 2019年6月24日，被告莱西市防汛抗旱指挥部针对原告作出西防汛责清字〔2019〕365号《责令限期清障通知书》，告知原告：其在大沽河河道管理范围内搭建大棚的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，依据该法第四十二条第一款的规定，责令原告于2019年6月27日前自行拆除。逾期未拆除的，该机关将依据上述规定，依法组织强行拆除，所需费用由原告承担。 2019年6月30日，原告任永树以其自家大棚被不明身份人员拆除为由报警，莱西市公安局院上派出所处警并进行现场处置，在处置情况一栏中载明：“2019年6月30日，院上镇政府根据上级要求，清理大沽河河道内违章建筑，莱西综合执法大队配合执法，现场双方未发生冲突。告知执法大队工作人员需文明执法，报警人任永树需配合执法。民警现场维持秩序，防止发生冲突。”原告不服该拆除行为，以莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市防汛抗旱指挥部、莱西市综合行政执法局、莱西市公安局、莱西市院上镇人民政府为共同被申请人向青岛市人民政府提出行政复议申请，请求确认上述被申请人实施的强制拆除其大棚的行政行为违法。经审查，青岛市人民政府于2019年11月9日作出青政复驳字〔2019〕696号驳回行政复议申请决定书，认为：根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的规定，莱西市防汛抗旱指挥部是莱西市人民政府设立的，依法具有对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物作出责令限期清除和组织强行清除行为的法定职权，且申请人任永树行政复议指向的行政行为由该指挥部作出，该指挥部可以作为被申请人，故申请人依法应向管理该组织的莱西市人民政府申请行政复议……，申请人就本案向青岛市人民政府提起行政复议申请不符合法定的行政复议受理条件，遂决定：驳回申请人的行政复议申请。原告不服该驳回行政复议申请决定，向本院提起行政撤销之诉，本院已另案处理。同时，原告还以莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市防汛抗旱指挥部、莱西市综合行政执法局、莱西市公安局、莱西市院上镇人民政府为共同被告，向本院提起行政确认违法之诉，即为本案。 庭审时，莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市综合行政执法局、莱西市公安局、莱西市院上镇人民政府均表示被诉强制拆除行为不是莱西市人民市政府组织实施的，而是莱西市防汛抗旱指挥部组织实施的。对该意见莱西市防汛抗旱指挥部也明确予以确认。虽然原告庭审时称在强制拆除现场有市长、副市长、水利局局长等人，进而认为莱西市人民政府是强制拆除的主体，但莱西市人民政府及莱西市防汛抗旱指挥部均明确表示，莱西市人民政府市长、副市长同时分别为莱西市防汛抗旱指挥部的指挥、副指挥，即便在强制拆除现场，其亦系以莱西市防汛抗旱指挥部的名义履行指挥、副指挥的职务职责，且莱西市防汛抗旱指挥部能够独立承担法律责任，其组织实施涉案拆除行为亦系其独立作出的行政行为，并不需要报经莱西市人民政府审批，亦非接受莱西市人民政府的委托实施，故莱西市人民政府不是强制拆除的实施主体。另外，经本院依法释明，原告表示如本案最终确认莱西市人民政府不是适格被告，其希望本院依法指定青岛市即墨区人民法院作为本案的一审管辖法院。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖……。本案中，根据现已查明的事实可知，原告所诉的强制拆除行为系由莱西市防汛抗旱指挥部组织实施的，并非莱西市人民政府组织实施，因此莱西市人民政府不是本案适格被告。根据上述规定，本案应由莱西市人民法院一审管辖。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。第二十三条第一款规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。根据上述规定，并结合原告对管辖法院的实际诉求，本院依法指定青岛市即墨区人民法院一审管辖本案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十四条、第十八条第一款、第二十二条、第二十三条第一款的规定，裁定如下： 本案指定青岛市即墨区人民法院管辖。 审判长  徐奎浩 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年八月二十一日 法官助理 宫惠敏 书记员王崧 书记员李丹