甘肃省高级人民法院行政裁定书 （2020）甘行终237号上诉人（原审原告）邢敬平。 被上诉人（原审被告）会宁县人民政府，住所地：会宁县会师镇延安街**。法定代表人秦俊山，该县县长。委托代理人赵毅，该县司法局工作人员。委托代理人孙一，甘肃诚域律师事务所律师。上诉人邢敬平因诉被上诉人会宁县人民政府行政强制拆除一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2020）甘10行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2018年11月26日，被告会宁县人民政府发布《关于河畔镇特色小镇土地储备项目集体土地征收的公告》，公告内容载明：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法》和甘肃省人民政府《关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》（甘政发〔2017〕17）号规定，按照原甘肃省国土资源厅《关于印发支持深度贫困地区脱贫攻坚的若干措施的通知》（甘国土资发〔2017〕274号）精神，为推进河畔镇特色小镇土地储备项目的顺利实施，经县政府常务会议研究，对河畔镇部分集体土地实施征收。征收单位和征收实施单位分别为会宁县国土资源局、河畔镇人民政府。土地征收范围位于河畔镇两迎水村和河畔村，面积约120亩。补偿安置采用一次性货币安置的方式支付给被征地农户，补偿资金由县国土资源局从土地储备专项债券资金拨付到河畔镇政府，河畔镇政府根据征收进度直接兑付给被征收农户。因原告逾期未办理征地补偿登记手续，2019年5月16日，河畔镇人民政府及会宁县广宇房地产评估有限责任公司对原告土地进行丈量登记，对地上附着物进行清点登记，对房屋进行评估，对房屋内财产进行清点登记。河畔镇人民政府于2019年5月9日作出河政告字〔2019〕01号《关于征收邢敬平房屋、土地及其附属物告知书》并送达，明确告知原告于2019年5月10日至2019年5月12日清空房屋内物品并配合征收拆除，但原告拒不配合。2019年5月15日，河畔镇人民政府将原告土地房屋及附属物征收款予以提存。2019年5月16日，河畔镇人民政府对原告的房屋进行了拆除。另查明，原告起诉时将会宁县人民政府、河畔镇人民政府作为被告一同起诉。立案时，告知原告应起诉实施拆除行为的河畔镇人民政府为被告，但原告不变更被告；立案后，在该院开庭审理过程中，会宁县人民政府辩称其没有实施拆除行为，不是本案的适格被告，而河畔镇人民政府自认是其组织实施拆除了原告的房屋，且原告的诉讼代理人也认为是河畔镇人民政府组织实施的拆除行为后，经当庭向原告释明起诉会宁县人民政府不适格，应变更被告，否则将被裁定驳回起诉。但原告的诉讼代理人坚持起诉会宁县人民政府，并当庭撤回对河畔镇人民政府的起诉。在庭审证据质证环节，原告的诉讼代理人无正当理由，提出增加诉讼请求，要求对甘肃省国土资源厅《关于印发支持深度贫困地区脱贫攻坚的若干措施的通知》（甘国土资发〔2017〕274号）规范性文件进行一并审查。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”之规定，会宁县人民政府具有征收土地的法定职责，在具体实施征收土地过程中，会宁县人民政府可以授权确定具体征收部门及实施单位。对于在具体实施过程中发生的行政行为，如签订安置补充协议、实施行为等，应该按照“谁行为，谁被告；谁主体，谁被告”的原则确定行为的实施主体。而本案中，原告没有证据能够证明被告会宁县人民政府实施拆除原告房屋的行为，河畔镇人民政府也承认由其组织实施拆除了原告房屋。经该院释明，告知原告起诉的被告会宁县人民政府不适格，建议原告变更被告，但原告不同意变更，并且当庭撤回了对河畔镇人民政府的起诉。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”及第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的；”之规定，裁定：驳回原告邢敬平的起诉。上诉人邢敬平上诉称，被上诉人会宁县人民政府系本案适格被告，本案系征收土地，征收土地应是县级以上地方人民政府的职责。虽然河畔镇人民政府承认涉案强制拆除行为由其作出，但河畔镇人民政府不能就该行为承担法律责任，涉案强制拆除行为依法应当由被上诉人承担。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，受委托组织行为的后果应由委托机关承担。强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。镇政府、各个职能部门在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一指挥下进行的，这些行为应当视为委托，由县级人民政府承担责任，即使河畔镇人民政府参与了强制拆除行为，河畔镇人民政府所实施的强制拆除行为应视为被上诉人的委托。综上，请求依法撤销一审裁定，将本案发回重审或指令其他法院重新审理。被上诉人会宁县人民政府答辩称，本案中，实施具体拆除行为的主体是会宁县河畔镇人民政府，而非被上诉人，被上诉人不是本案适格被告。上诉人认为县级以上人民政府具有征收土地的法定职责，所以河畔镇人民政府实施的行为也应由被上诉人承担责任，该逻辑缺乏法律依据和法理基础，行政机关是否需要承担法律后果，关键在于是否实施了行政行为，对行政相对人的权益产生实质影响，而非判断其是否具有法定职责。河畔镇人民政府是一级政府，并不属于被上诉人的内设机构、派出机构或其他组织，上诉人强调的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定并不适用于本案。河畔镇人民政府以自己的名义独立实施了拆除行为，该拆除行为当然不能视为被上诉人的委托。综上，被上诉人既未实施拆除行为，又未委托河畔镇人民政府实施拆除行为，因此会宁县人民政府不是适格被告，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，但一审审理查明的“2019年5月16日，河畔镇人民政府及会宁县广宇房地产评估有限责任公司对原告土地进行丈量登记，对地上附着物进行清点登记，对房屋进行评估，对房屋内财产进行清点登记”和“2019年5月15日，河畔镇人民政府将原告土地房屋及附属物征收款予以提存”，根据本案现有证据缺乏充分证据予以证实，除此之外的事实，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：上诉人所诉房屋被强制拆除是否由会宁县人民政府实施，本案适格被告是否为会宁县人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。因此，提起诉讼应当符合法定的起诉条件，起诉人应当对其提起诉讼符合法定条件提供相应的证据材料，对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。如果当事人起诉一个行政事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案中，上诉人以会宁县人民政府和河畔镇人民政府为共同被告提起诉讼，请求确认被告强行拆除其房屋违法，一审庭审中当庭撤回对河畔镇人民政府的起诉，坚持起诉会宁县人民政府，但并未提供证据证明被上诉人会宁县人民政府强制拆除了其房屋，被上诉人亦否认其实施了拆除行为。2019年5月9日，河畔镇人民政府作出河政告字〔2019〕01号《关于征收邢敬平房屋、土地及其附属物告知书》，该告知书载明“项目启动至今，历经一年多时间，经镇村干部多次上门做动员工作，……请你顾全大局，积极配合，限定三日内（5月10日—5月12日）清空房屋内全部物品，并配合镇政府拆除，……否则，将按照有关法律规定强制拆除”，故河畔镇人民政府在房屋拆除前已明确告知上诉人配合镇政府拆除，且河畔镇人民政府认可是其组织实施拆除了上诉人的房屋，因此，上诉人所诉的强拆事实行为没有证据证明系会宁县人民政府具体实施或委托河畔镇人民政府实施，被上诉人会宁县人民政府不是本案所诉行为的实施主体，其不是适格被告，上诉人将被上诉人会宁县人民政府列为被告，属于错列被告的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉；（三）错列被告且拒绝变更的。”本案中，一审法院向上诉人予以释明后，其拒绝变更被告，坚持以会宁县人民政府作为本案被告，故一审法院依法驳回上诉人的起诉正确。上诉人以镇政府在组织实施过程中的行为都是县级人民政府统一指挥下进行的，认为镇政府的行为应当视为委托的上诉理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人预交的案件受理费50元予以退还。本裁定为终审裁定。  审  判  长    陈金瑞审  判  员    徐文娟审  判  员    薛  扬二〇二〇年八月二十六日书  记 员     张  婷