宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行终208号上诉人（一审原告）孙某，住宁夏回族自治区银川市。被上诉人（一审被告）石嘴山市人民政府。法定代表人张某，市长。委托代理人雷某，石嘴山市人民政府法律顾问团公职律师、石嘴山市司法局行政复议与应诉科科长（特别授权）。委托代理人李某1，石嘴山市人民政府法律顾问团律师（特别授权）。被上诉人（一审被告）石嘴山市自然资源局（原石嘴山市国土资源局）。法定代表人王某，局长。委托代理人李某2，该局土地储备中心主任（特别授权）。委托代理人赵某，宁夏宁众律师事务所律师（特别授权）。原审原告孙某因与石嘴山市人民政府、石嘴山市自然资源局土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院(2020)宁02行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。一审法院查明，1996年8月27日、1997年3月28日，原告孙某与原惠农县土地管理局签订了两份《“四荒”地使用权出让合同》，合同载明土地所有权属国有，将位于××县.6亩黄河河滩地出让给原告用于农业、种植业，后原告取得了《国有土地使用证》。2005年，惠农区人民政府因区域规划的制定，致函原石嘴山市国土资源局，并向石嘴山市人民政府请示，请求解除与原告所签《“四荒”地使用权出让合同》、注销颁发给原告的《国有土地使用证》、收回原告的土地使用权。同年10月20日，原石嘴山市国土资源局作出《关于收回孙某土地使用权的请示》，向石嘴山市人民政府请示拟收回孙某位于××县.6亩国有黄河滩地的土地使用权。2005年11月10日，石嘴山市人民政府作出石政土批字〔2005〕49号《市人民政府关于收回孙某土地使用权的批复》（以下简称《批复》）：同意收回孙某所使用的的位××县用于发展农业、种植业的国有黄河滩地共计895.6亩。2006年10月30日，原告向大武口区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《批复》，该院作出（2007）石大行初字第2号行政判决，确认石嘴山市人民政府作出的石政土批字〔2005〕49号《批复》违法。该判决目前仍具有法律效力。2007年7月9日，原告孙某向原石嘴山市国土资源局主张权利并提交了《落实（2007）石大行初字第2号的补救措施》的报告，2007年9月10日，原石嘴山市国土资源局作出答复：《批复》依然有效；补偿问题与惠农区人民政府联系由其按照有关规定支付；办理土地变更登记手续问题，《批复》属有效文件，原批准给原告的土地使用权已全部收回，不得办理土地登记手续。一审法院认为，本案应厘清三个问题：一是征收与收回所针对的土地性质问题；二是土地的征收与收回后续的补偿问题；三是〔2005〕49号《批复》是否已对案涉895.6亩出让地全部收回。（一）征收与收回所针对的土地性质不同。土地的所有权主体为国家和集体。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，国家基于公共利益需要等情形，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。基于该规定，国家对“国有土地”的使用权系经批准采用“收回”的方式。该法第四十四条、第四十五条规定，建设占用土地涉及农用地（集体土地）转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；为公共利益需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施“征收”。该两条规定系针对集体土地而言，采用的方式是“农用地转用审批”和“征收”。本案中，原告与原惠农县土地管理局签订的《“四荒”地使用权出让合同》明确载明土地所有权属国有，石嘴山市人民政府《批复》中亦作出的是“收回”原告土地使用权的决定。既然是对国有土地的“收回”，自然也就不存在所谓“征收”的问题，故原告主张的第一项“被告补办依法征收惠农滨河新区建设实际占用原告约400亩国有农用地的征地手续”的请求不能成立。（二）土地征收与收回后续的补偿亦有所不同。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用。该条系针对集体土地的补偿规定。第五十八条第二款规定，因公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。通过上述规定，能够明确只有征收集体土地才涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物等补偿费用。本案系针对国有土地的收回，原告诉称中所述“被告市政府不依法行政，未依照土地法44条、46条、47条的规定，发给原告土地补偿费、安置补偿费和地上附着物补偿费”及请求“补发征收土地的土地补偿费”系对法律的理解错误。（三）《批复》是否已对案涉895.6亩出让地全部收回的问题。该《批复》载明，“市人民政府同意收回孙某所使用的的位××县用于发展农业、种植业的国有黄河滩地共计895.6亩。”根据出让合同约定，原告总计获得出让的国有土地895.6亩，结合《批复》内容，该土地使用权应视为已被市政府全部收回。故原告的第二、三项诉讼请求“把其余未占用的约500亩承包地完全交付原告经营收益”“办理土地使用权变更登记手续”的主张不能成立，已失去请求权的基础。虽然（2007）石大行初字第2号行政判决已发生法律效力，但该判决仅确认违法而未撤销〔2005〕49号《批复》，保留了《批复》的效力。原告受到的损失可据此针对“收回”行为主张行政机关承担补偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。即原告提起行政诉讼要有明确的被诉行政行为和具体的诉讼请求。本案原告的诉讼请求既包含了土地征收这一行政关系，又包含土地使用权变更登记和行政补偿的法律关系，不适宜在一案中一并审理，属于诉讼请求和被诉行政行为不明确。本案在审理过程中，经向原告释明，原告拒绝纠正。故原告的起诉不符合法定受理条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙某的起诉。案件受理费50元，退还原告孙某。孙某向本院提出上诉，认为一审法院认定石政土批字（2005）49号批复已将孙某的895.6亩农用地使用权收回，裁定驳回其起诉不当，请求在六十日内：1.由石嘴山市人民政府依据《国务院关于深化改革严格土地决定》，补办征地手续，征收惠农滨河新区建设实际占用孙某约400亩国有农用地，足额支付征地补偿费，不得拖欠；2.石嘴山市自然资源局排除妨害，将新三排以东的发包地交付孙某经营收益，办理土地使用权变更登记手续；3.赔偿造成的损失。被上诉人石嘴山市人民政府向本院提交书面答辩意见称，上诉人主张石嘴山市人民政府依据《国务院关于深化改革严格土地决定》，为其补办征收惠农滨河新区建设实际占用孙某约400亩国有农用地的征地手续、并足额支付征地补偿费的理由不能成立。上诉人要求赔偿损失没有法律根据，应予以驳回。被上诉人石嘴山市自然资源局向本院提交书面答辩意见称，1.上诉人未提出明确具体的上诉请求；2.本案中惠农滨河新区建设占用的400亩土地不属于国家征收土地，而是土地的收回，不应该为上诉人办理征地手续；3.石政土批字（2005）49号《批复》仍然具有法律效力，收回上诉人895.6亩土地的具体行政行为已经是无法更改的；4.上诉人的土地被收回后的后续补偿问题，答辩人已经明确告知上诉人救济途径，上诉人应当向用地单位惠农区人民政府提出补偿申请。本院认为，石嘴山市人民政府于2005年11月10日作出石政土批字〔2005〕49号《批复》，同意收回孙某所使用的的位××县用于发展农业、种植业的国有黄河滩地共计895.6亩。孙某不服提起行政诉讼，石嘴山市大武口区人民法院（2007）石大行初字第2号行政判决，确认石嘴山市人民政府作出的石政土批字〔2005〕49号《批复》违法。行政机关至今未对收回孙某土地使用权的补偿问题进行处理。本案孙某的一审诉讼请求虽不够明确具体，经一审法院释明后孙某亦不变更，从实质化解行政争议，保障当事人实体权益的角度出发，本案应进行实体审理，一审法院裁定驳回起诉不利于当事人实体权益的保护。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2020）宁02行初2号行政裁定；二、指令宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院继续审理。审判长 胡冬梅审判员 吴 峰审判员 胡文红二〇二〇年八月二十日书记员 韩丽萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。