山西省左权县人民法院行 政 判 决 书(2020)晋0722行初26号原告介休市荣盛经贸有限公司，住所地山西省晋中市介休市迎翠街**，统一社会信用代码911407817540645457。法定代表人郭荣森，该公司总经理。委托代理人朱丽萍，天津卓茂律师事务所律师。委托代理人高峰，该公司员工。被告介休市市场监督管理局，，住所地山西省介休市介公路与文苑街交汇处武装部大楼统一社会信用代码11140881356673126X。法定代表人赵建勇，该局局长。出庭负责人张丕温，该局副局长。委托代理人张贝，山西旭日明律师事务所律师。第三人介休市集中供热有限责任公司，，住所地介休市金华街**统一社会信用代码91140781767129846P。法定代表人邵维信，该公司执行董事。委托代理人任姝楠，该公司员工。委托代理人侯建勋，该公司员工。原告介休市荣盛经贸有限公司诉被告介休市市场监督管理局和第三人介休市集中供热有限责任公司不履行法定职责一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2020年7月28日向被告介休市市场监督管理局邮寄了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭通知书，并向第三人介休市集中供热有限责任公司邮寄了起诉状副本、参加诉讼通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告介休市荣盛经贸有限公司委托代理人高峰、朱丽萍，被告介休市市场监督管理局出庭负责人张丕温和委托代理人张贝，第三人介休市集中供热有限责任公司委托代理人任姝楠、候建勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月28日，原告介休市荣盛经贸有限公司委托天津卓茂律师事务所向被告介休市市场监督管理局致函，要求该局近日内启动行政处罚程序，对第三人介休市集中供热有限责任公司违反价格法规定收取该公司“暖气集资费”的价格违法行为予以处罚。2019年11月28日，被告介休市市场监督管理局向原告介休市荣盛经贸有限公司出具《答复函》，称：贵公司举报第三人介休市集中供热有限责任公司违法收取供暖工程费的举报信收悉。受介休市人民政府批转精神，依法调查了第三人介休市集中供热有限责任公司以往收费情况，因历时过长，且当时的收费行为以介休市人民政府XXX（XXXX）XX号文件支持，该文件虽已于2018年废止，但该局作为介休市人民政府的下属职能部门，无权对上级文件的合法性和有效性予以确认，因此，该局无权对第三人介休市集中供热有限责任公司予以查处，请贵公司另寻其他途径解决。原告介休市荣盛经贸有限公司诉称，2008年，该公司接第三人介休市集中供热有限责任公司供热管网时，第三人介休市集中供热有限责任公司收取了该公司供热工程款818520元。后经该公司查询得知该项费用早已取消，该公司和第三人介休市集中供热有限责任公司交涉退费事宜遭到拒绝后于2019年1月将第三人介休市集中供热有限责任公司诉至山西省介休市人民法院，该院认为该公司和第三人介休市集中供热有限责任公司之间的纠纷不属于民事纠纷，驳回了该公司的起诉。该公司上诉后，山西省晋中市中级人民法院维持了山西省介休市人民法院的一审裁定。2019年11月28日，该公司委托律师向介休市人民政府和被告介休市市场监督管理局发函，举报第三人介休市集中供热有限责任公司的违法收费行为，要求相关行政机关对该违法行为进行处罚，同时申请对该公司的财产权利予以保护并责令第三人介休市集中供热有限责任公司退还违法收取该公司的供热工程款。时至今日，被告介休市市场监督管理局一直以历史久远为由不予处理。该公司曾向山西省吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，因案件管辖问题，该院将案件移送左权县人民法院。现要求判令被告介休市市场监督管理局履行法定职责，对第三人介休市集中供热有限责任公司的违法收费行为依法作出处罚并责令第三人介休市集中供热有限责任公司向该公司退还非法收取的供热工程款818520元。法庭调查期间，原告介休市荣盛经贸有限公司另行主张对介休市人民政府XXX（XXXX）XX号文件的合法性一并进行审查。针对自己的主张，原告介休市荣盛经贸有限公司向本院提供了以下16组证据：1.国家计委、财政部计价格（XXXX）XXX号《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》一份（拟证明认为该通知将水电气热等纳入城市基础设施配套费，取消了供热建设管理费）；2.国家计委办公厅计办价格（XXXX）XXX号《关于集中供热增容费有关问题的复函》一份（拟证明收取暖气集资费及相类似的费用等属于价格违法行为，应当予以查处）；3.山西省人民政府办公厅晋政办发（XXXX）XX号《转发省建设厅的通知》一份（拟证明因供热系统改造，造成集中供热费用纳入价格构成，如果再收费，就属于重复收费）；4.山西省人民政府晋政发（XXXX）XX号《关于加强城镇建设工作的决定》一份（拟证明城市供热基础设施纳入城市配套费）；5.山西省发展和改革委员会晋发改价监函（XXXX）XXX号《关于严格执行供热供气供水供电等住房配套设施收费政策的提醒告诫函》一份（拟证明严禁供热企业向居民收取与暖气集资费性质类似的费用）；6.2018年7月2日介休市人民政府介政发（XXXX）XX号《关于严格执行、规定的通知》一份｛拟证明废止了介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件｝；7.介休市人民政府办公室《复函》一份｛拟证明废止介政发（XXXX）XX号文件｝；8.《关于太谷县收取供热管网建设费问题落实情况的报告》一份（拟证明太谷县被查处相关问题的案例）；9.2010年10月11日、票号为XXXXXXXX、XXXXXXXX《建筑业统一发票》两支（拟证明第三人违规收取818520元）；10.《通知》一份（拟证明继续按废止文件违规违法收费，第三人的行为存在延续性）；11.发票四份（拟证明违法违规收费的延续性）；12.山西省介休市人民法院（2019）晋0781民初129号《民事裁定书》一份（拟证明通过行政诉讼途径予以解决）；13.山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07民终1970号《民事裁定书》一份（拟证明通过行政诉讼途径解决）；14.《律师函》四份、《复函》一份、《答复函》一份、《运单查询信息》六份；15.介市监价罚字（2019）56号查询信息一份；16.山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初198号《行政裁定书》一份。被告介休市市场监督管理局辩称，原告介休市荣盛经贸有限公司于2010年10月11日向第三人介休市集中供热有限责任公司缴纳暖气接口费共计818520元是事实，但根据行政处罚法第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，因此，原告介休市荣盛经贸有限公司要求该局对第三人介休市集中供热有限责任公司进行处罚没有法律依据。另外，接到原告介休市荣盛经贸有限公司的律师函后，该局依法进行了调查，发现第三人介休市集中供热有限责任公司的收费依据是介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件，该文件已于2018年废止。该局认为，作为介休市人民政府的下属职能部门，该局无权对上级文件的合法性和有效性进行审查，据此，该局没有对第三人介休市集中供热有限责任公司进行查处的权利。该局已经向原告介休市荣盛经贸有限公司进行了书面答复，因此该局不存在行政不作为，要求驳回原告介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求。针对法庭调查期间原告介休市荣盛经贸有限公司提出对介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件的合法性进行一并审查的主张，该局认为，该请求的提出时间与行政诉讼法解释第一百四十六条关于规范性文件一并审查的提出时间不相符，对该主张不应当支持。被告介休市市场监督管理局在法定举证期限内向本院提供了以下2组证据：1.介休市人民政府介政发（XXXXX）XX号文件一份；2.介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件一份。被告介休市市场监督管理局向原告介休市荣盛经贸有限公司作出答复函时适用的法律依据是：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。第三人介休市集中供热有限责任公司述称，该公司和原告介休市荣盛经贸有限公司于2008年签订的《协议书》是双方协商一致后达成的合法有效的民事协议，该协议已经履行完毕，且当时收取的费用已经按照介休市人民政府的相关文件以冲减成本和价格方式分期偿还给原告介休市荣盛经贸有限公司。现原告介休市荣盛经贸有限公司要求该公司退费没有依据，也违反了民事活动的诚实信用原则。介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件废止后，政府出台了新政策，该公司严格执行新的政府文件，不存在价格违法行为。另外，应当结合介休市供热事业的背景和社会效果来看待本案。被告介休市市场监督管理局已向该公司进行过调查，并认定该公司当时的收费行为合法，不存在行政不作为，要求驳回原告介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求。关于原告介休市荣盛经贸有限公司在法庭调查期间主张对规范性文件一并审查的答辩意见和被告介休市市场监督管理局的答辩意见一致。围绕自己的主张，第三人介休市集中供热有限责任公司向本院提供了以下5组证据：1.《协议书》两份；2.《供用热合同书》一份；3.介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件一份；4.晋中市人民政府市政发（XXXX）XX号文件一份；5.计价格（XXXX）XXX号文件一份。经当庭质证，（一）关于被告介休市市场监督管理局提供的2组证据。第三人介休市集中供热有限责任公司对该2组证据没有异议。原告介休市荣盛经贸有限公司对该2组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为介休市人民政府属于山西省人民政府的下级人民政府，根据价格法的规定，不得制定价格方面的规定。对文件中提到的收费标准有异议，且收费目录在2001年已被取消，介休市人民政府（XXXX）XX号文件不能作为第三人介休市集中供热有限责任公司收取供热工程费的依据。事实上，介休市人民政府正是发现自己的规范性文件不合法，才下发（XXXX）XX号文件，将之前的（XXXX）XX号文件废止。（二）关于原告介休市荣盛经贸有限公司提供的16组证据。被告介休市市场监督管理局对该16组证据的真实性没有异议，但对证明目的以及关联性均有异议，原告介休市荣盛经贸有限公司欲证明第三人介休市集中供热有限责任公司于2010年10月11日违规收取该公司暖气接口费818520元的行为不合法以及介休市市场监督管理局具有对价格违法行为进行查处的职责，但正如该局在答辩状中所述，该收费行为即使违法，但因行为发生在2010年10月11日，且不存在持续性，故该局进行行政处罚没有法律依据。第三人介休市集中供热有限责任公司的质证意见如下：（XXXX）XXX号文件中的城市基础配套设施费与供暖接口费并不是同一种费用，且该公司并没有向原告介休市荣盛经贸有限公司收取过城市基础配套设施费。山西省发改委（XXXX）XXX号文件规定的是房地产开发商不能向居民重复收费，因为水、电、暖等配套设施费都应当包括在房价内，该文件旨在保护居民的利益，并不是限制供热公司向接收热源的公司或者用户收取费用，且该公司在答辩状第五项内容中已经说明，介休市人民政府出台（XXXX）XX号文件是为了保护居民的切身利益，是有目的性的。第8组证据恰恰可以说明开发商是应当向政府交纳供热管网建设费的，该文件限制的是房地产开发商不能再向居民另行收取该部分费用。（三）关于第三人介休市集中供热有限责任公司提供的5组证据。被告介休市市场监督管理局对该5组证据没有异议。原告介休市荣盛经贸有限公司对该5组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，被告介休市市场监督管理局与第三人介休市集中供热有限责任公司均强调，收取该公司的供热工程费系民事行为，但是该公司已经穷尽了民事救济途径，生效的法律文书都裁决第三人介休市集中供热有限责任公司收取该公司供热工程费依据的是介休市人民政府的文件，应当通过行政途径解决，所以第1、2组证据不能作为第三人介休市集中供热有限责任公司收取该公司供热工程费的合法依据。关于第3组证据，因被告介休市市场监督管理局和第三人介休市集中供热有限责任公司一再强调介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件合法，根据行政诉讼法第53条的规定，该公司请求在本案中对介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件的合法性一并进行审查。第4组证据的第十一条，确实规定供热单位与用热单位签订供热合同，并且明确了供热时间等内容，但并不包括供热工程费，所以该文件不能证明第三人介休市集中供热有限责任公司收费合法。第5组证据取消的收费项目中就包括供热工程费，恰恰证明第三人介休市集中供热有限责任公司收取供热工程费的行为是违法行为。本院对上述证据认证如下：（一）关于被告介休市市场监督管理局提供的2组证据。结合第三人介休市集中供热有限责任公司和原告介休市荣盛经贸有限公司的质证意见，并经审查，对该两组证据的真实性，本院予以采信。（二）关于原告介休市荣盛经贸有限公司提供的16组证据。被告介休市市场监督管理局和第三人介休市集中供热有限责任公司对该16组证据的真实性均没有异议，对该16组证据的真实性，本院予以采信。（三）关于第三人介休市集中供热有限责任公司提供的5组证据。原告介休市荣盛经贸有限公司和被告介休市市场监督管理局对该5组证据的真实性均没有异议，对该5组证据的真实性，本院予以采信。经审理查明，2008年5月8日，第三人介休市集中供热有限责任公司（甲方）和原告介休市荣盛经贸有限公司（乙方）签订两份《协议书》，约定甲、乙双方对供热面积进行实地测量、确认无误后，由乙方按照供热建筑面积共计向甲方缴纳管网建设费818520元，双方还对具体付款时间等进行了约定。2010年10月11日，原告介休市荣盛经贸有限公司向第三人介休市集中供热有限责任公司缴纳供热工程款共计818520元。之后，原告介休市荣盛经贸有限公司认为第三人介休市集中供热有限责任公司收取该公司供热工程款没有法律依据，在多次交涉无果后，于2019年1月14日向山西省介休市人民法院提起民事诉讼，要求确认双方于2008年5月8日签订的两份《协议书》无效，并判决介休市集中供热有限责任公司退还该公司暖气接口费818520元和相应利息以及其他费用共计1448520元。山西省介休市人民法院经审理后认为介休市集中供热有限责任公司收取原告介休市荣盛经贸有限公司暖气接口费依据的是介休市人民政府文件，原告介休市荣盛经贸有限公司如认为收取不当，应通过行政诉讼途径解决，遂裁定驳回原告介休市荣盛经贸有限公司的起诉。原告介休市荣盛经贸有限公司提起上诉后，山西省晋中市中级人民法院认为介休市集中供热有限责任公司收取暖气接口费等是依据政府文件、执行政府定价，双方之间的纠纷应由相关政府行政部门处理，最终裁定驳回上诉，维持原裁定。之后，原告介休市荣盛经贸有限公司委托天津卓茂律师事务所分别于2019年9月20日、2019年10月28日两次向介休市人民政府致《律师函》，要求对第三人介休市集中供热有限责任公司违法收取该公司暖气接口费的价格违法行为予以查处。2019年11月12日，介休市人民政府办公室向天津卓茂律师事务所出具《复函》，告知该律师事务所已责成市场监督管理部门结合实际依法依规予以调处。2019年11月23日，天津卓茂律师事务所接受委托，第三次向介休市人民政府致函，要求对供热公司的违法收费行为依法作出相应处罚，并责令供热公司退还介休市荣盛经贸有限公司违法收取的供热工程款。2019年11月28日，天津卓茂律师事务所向被告介休市市场监督管理局发出《律师函》，要求该局近日内启动行政处罚程序，对供热公司的违法行为依法予以处罚。同日，被告介休市市场监督管理局向原告介休市荣盛经贸有限公司出具《答复函》，称：贵公司举报第三人介休市集中供热有限责任公司违法收取供暖工程费的举报信收悉。受介休市人民政府批转精神，依法调查了第三人介休市荣盛经贸有限公司以往收费情况，因历时过长，且当时的收费行为得以介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件支持，该文件虽已于2018年废止，但该局作为介休市人民政府的下属职能部门，无权对上级文件的合法性和有效性予以确认，因此，该局无权对第三人介休市集中供热有限责任公司予以查处，请贵公司另寻其他途径解决。原告介休市荣盛经贸有限公司认为介休市人民政府和被告介休市市场监督管理局均没有履行法定职责，于2019年12月5日向山西省吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令介休市人民政府和介休市市场监督管理局履行法定职责，对第三人介休市集中供热有限责任公司非法收费行为依法作出处罚并责令其向该公司退还非法收取的供热工程款818520元。山西省吕梁市中级人民法院经审查认为，介休市人民政府非该案适格被告，需要以另一被告即介休市市场监督管理局确定管辖法院，遂将该案移送山西省左权县人民法院管辖。本院认为，（一）关于原告介休市荣盛经贸有限公司在法庭调查期间提出对介休市人民政府介政发（XXXX）XX号文件进行一并审查的主张应否得到支持。本院认为，关于对规范性文件一并审查的提出，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条和《最高人民法院关于适用的解释》中均有相关规定，即要求人民法院对规范性文件一并审查的前提是原告对被告的行政行为不服提起了行政诉讼，而本案原告介休市荣盛经贸有限公司起诉的系要求被告介休市市场监督管理局履行法定职责案件，并非作为类行政诉讼案件，不符合上述规范性文件一并审查的规定，且原告介休市荣盛经贸有限公司提出该要求的时间也不符合上述规定，为此，对原告介休市荣盛经贸有限公司的该项主张，本院不予支持。（二）人民法院对要求行政机关履行法定职责案件的审查内容主要包括以下四个方面：1.原告是否提出过申请或要求；2.原告的申请或要求是否符合法定条件；3.被告是否具有行政义务；4.被告是否存在不予答复、拖延履行行政义务的事实，被告不予答复、拖延履行行政义务的理由。本案中，原告介休市荣盛经贸有限公司曾经向被告介休市市场监督管理局提出过履行职责的申请，被告介休市市场监督管理局也认可该局收到了原告介休市荣盛经贸有限公司的申请，且明确表示该局对辖区内的价格违法行为具有调查和处理职能。事实上，在原告介休市荣盛经贸有限公司向被告介休市市场监督管理局提出履行职责申请之前，介休市人民政府已责成被告介休市市场监督管理局结合实际依法依规予以调处，因而被告介休市市场监督管理局在接到原告介休市荣盛经贸有限公司申请的当日就进行了答复，该答复内容明确、具体，即被告介休市市场监督管理局不存在行为不作为。因此，对原告介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求，本院无法予以支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条之规定，判决如下：驳回原告介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告介休市荣盛经贸有限公司交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于晋中市中级人民法院。审 判 长  柳天青人民陪审员  曹红霞人民陪审员  岂越峰二〇二〇年八月二十七日书 记 员  董 菲