长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初477号原告浏阳市社港镇社港村建华组,住所地湖南省浏阳市社港镇社港社区社港片建华组。诉讼代表人周树模，男，1952年10月2日出生，汉族，住湖南省浏阳市。诉讼代表人周阳民，男，1970年7月1日出生，汉族，住湖南省浏阳市。诉讼代表人周松涛，男，1979年1月23日出生，汉族，住湖南省浏阳市。诉讼代表人周湘，男，1979年5月19日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。委托代理人陈蓉，湖南科云律师事务所律师。被告浏阳市社港镇人民政府,住所地湖南省浏阳市社港集镇新港南路**。法定代表人罗定坤，该镇镇长。委托代理人陈宇翔，男，该镇工作人员。委托代理人刘林峰，湖南浏阳河律师事务所律师。被告浏阳市自然资源局,住所地湖南省浏阳市白沙路**。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人钟丹，女，该局工作人员。委托代理人周建辉，男，该局工作人员。第三人浏阳北控水务建设有限公司,,住所地浏阳市集里街道西湖村大栗坪**法定代表人胡波，该公司总经理。原告浏阳市社港镇社港村建华组（下称建华组）诉被告浏阳市社港镇人民政府（下称镇政府）、浏阳市自然资源局，第三人浏阳北控水务建设有限公司（下称北控公司）土地行政管理及行政赔偿一案，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理后，于2019年12月20日作出（2019）湘8601行初723号一审行政裁定，裁定驳回建华组的起诉。建华组不服提起上诉，长沙市中级人民法院于2020年4月2日作出（2020）湘01行终272号二审行政裁定，裁定撤销（2019）湘8601行初723号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法重新组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案，原告建华组的诉讼代表人周树模、周阳民、周松涛、周长保、周新国及其委托代理人陈蓉，被告镇政府的委托代理人陈宇翔、刘林峰，被告浏阳市自然资源局的委托代理人钟丹、周建辉到庭参加诉讼。第三人北控公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。2017年11月7日，被告镇政府对原告建华组、周家组和下周组作出《限期腾地告知书》，告知拟对该三组作出限期腾地决定，责令该三组到被告镇政府办理有关手续，并腾出土地作为污水处理厂建设用地。2018年10月20日（农历），原告建华组在案涉土地上的作物被强制清除。被告镇政府向本院提交的证据：证据1.《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》（编号：[2018]26号）,《关于社港镇污水处理厂建设项目的规划选址意见》（编号：浏规意见X[2018]31号）；证据2.浏阳市土地利用现状图；证据1-2拟证明社港镇污水处理厂具备相关合法审批手续，且所使用的土地性质为国有滩涂；被告浏阳市自然资源局未向本院提供证据材料。原告建华组诉称：原告系浏阳市社港镇社港村的村民小组。2017年11月，被告镇政府通知原告，因建设社港镇污水处理厂，需占用原告集体经济组织的集体土地，要求原告及同村的周家组、下周组限期腾地。在原告多次与二被告协商未果的情况下，二被告强行占有案涉土地并清除地块上的作物，在此过程中造成原告村民人身伤害和财产受损。现社港镇污水处理厂已建成，原告的损害未获补偿，诉请法院：1.确认二被告毁坏原告土地上作物的行为违法；判令二被告赔偿原告的经济损失200万元；3.本案诉讼费用由被告承担。原告建华组向本院提交的证据有：证据1.《限期腾地告知书》《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》（编号：[2018]26号），拟证明本案被诉行政行为系二被告所为；证据2.施工前图片、施工中图片、村民维权受伤图片、微信图片、社港镇污水处理厂建设施工图，拟证明二被告的违法行为造成原告人身及财产权益受损的事实；证据3.信件编号949818信息公开申请的截图、信件编号649656信息公开的截图，拟证明二被告未正面答复原告的信息公开申请；证据4.（2019）湘01行终892号谈话笔录，拟证明本案第三人适格。被告镇政府辩称：一、案涉滩涂属于国有滩涂，不属于原告建华组的土地。原告不是该地块的所有权人或使用权人。原告提交的起诉状仅有周阳民等人签字，未加盖该组公章，不是本案适格原告。二、社港镇污水处理厂建设手续合法，原告请求确认行政行为违法没有依据。三、原告请求赔偿其经济损失200万元没有事实及法律依据。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告浏阳市自然资源局辩称：浏阳市自然资源局未实施建设社港镇污水处理厂及配套管网强制清除的行为，不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人北控公司未提交书面意见及证据材料。经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据作如下分析和认定：原告的证据1，被告镇政府对其三性无异议，被告浏阳市自然资源局对该份证据中的《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》的关联性有异议，审查意见不是批准行为。经审查，该份证据可以作为本案的定案依据。原告的证据2，被告镇政府及被告浏阳市自然资源局对其证明目的有异议。经审查，原告未提供照片的原始载体，不符合证据的法定形式，且照片不能证明案涉施工主体及案涉作物的损失情况，本院不予采纳。原告的证据3，被告镇政府及被告浏阳市自然资源局对其证明目的有异议，相关部门已依法将资料提供给原告。经审查，本院对该证据予以采信。原告的证据4，被告镇政府及被告浏阳市自然资源局对其无异议，经审查，该份证据可以作为本案的定案依据。被告镇政府的证据1，原告对其真实性无异议，对合法性、证明目的有异议。经审查，该份证据中《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》与原告的证据1一致，本院不再赘述；《关于社港镇污水处理厂建设项目的规划选址意见》（编号：浏规意见X[2018]31号）可以证明案涉土地用于建设污水处理厂，可以作为本案的定案依据。被告镇政府的证据2，原告对其三性及证明目的有异议，该证明不能证明案涉土地为国有土地。经审查，因原告撤回诉讼请求，该份证据拟证明的事实已经不是本案的争议焦点，因而不具有关联性。根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：2017年11月7日，被告镇政府对社港镇社港社区周家组、下周组及原告建华组作出《限期腾地告知书》，告知：决定在××镇××社区××组境内滩涂地上建设社港镇污水处理厂。污水处理厂的立项报批备案等手续已完成，选址为图幅号Ｈ49Ｇ085089，图斑号193Ｇ号的内陆滩涂，依照宪法、土地管理法实施条例、物权法等相关规定，上述滩涂属于国家所有。经调查核实，你三组位于××镇××社区××组××组××组共有的土地位于该滩涂地块。如果你三组拒不腾地，拟对你三组作出限期腾地决定，责令你三组到被告镇政府办理有关手续，并腾出上述土地，作为污水处理厂建设用地。2018年4月8日，浏阳市国土资源局作出《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》，意见如下：“浏阳市社港镇污水处理厂建设项目位于浏阳市社港镇境内，该项目选址符合浏阳市社港镇（2006-2020年）土地利用总体规划，此意见在项目取得环保、林业等有关部门同意意见后生效……同意申报：待项目取得相关的合法手续后，方可动工建设。”同日，浏阳市城乡规划局出具《关于社港镇污水处理厂建设项目的规划选址意见》，意见如下：“社港镇污水处理厂建设项目选址社港镇社港社区新港路东侧、规划道路南侧、捞刀河北侧。……经审查，该项目符合社港镇总体规划，同意申报。”2019年1月22日，原告诉讼代表人周树模向浏阳市人民政府申请政府信息公开，申请公开关于被告镇政府建设污水处理厂及案涉《限期腾地决定告知书》等内容，浏阳市人民政府作出回复，告知其《限期腾地告知书》的内容。2019年4月15日，原告诉讼代表人周新国向浏阳市人民政府申请信息公开，申请公开社港镇污水处理厂土地审批资料、所使用土地确权资料、《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》等内容。浏阳市人民政府通过邮寄送达上述材料。另查明，原告自1954年起开始在案涉土地上耕种。2018年10月20号（农历），案涉土地上作物被强制清除，二被告在庭审中均否认实施案涉强制行为。社港镇污水处理厂目前已初步建成。本院责令原、被告提供证据证明本案被诉行政行为造成的损害。原告向本院提交了《污水厂青苗损失费用表》证明其遭受的损失情况；被告向本院提交了《社港镇污水处理厂土地青苗明细》及《关于印发的通知》证明原告案涉土地上的作物情况。本院认为，一、关于原告是否具有主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案中，双方对于案涉土地所有权归属有争议应先协商，协商不成由政府处理为宜。但原告一直在案涉土地上种植作物，是案涉土地的使用人，与案涉腾地清除行为具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。二、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，二被告均否认实施案涉清除行为。被告浏阳市自然资源局虽出具《关于浏阳市社港镇污水处理厂建设项目用地审查意见》，但与清除行为不具有关联性，原告亦未提供证据证明其实施了案涉清除行为，浏阳市自然资源局不是本案适格被告，依法应驳回原告对被告浏阳市自然资源局的起诉；镇政府作出案涉《限期腾地告知书》，协助社港镇污水处理厂办理相关手续，被告镇政府与案涉强制清除行为具有利害关系，是本案适格被告。三、关于案涉地块权属的争议问题。《中华人民共和国物权法》第四十八条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。本案中，原告就案涉地块土地所有权和使用权性质与被告镇政府产生争议，当事人双方对该权属性质争议协商不成的，应由县级以上国土资源行政主管部门先行调查处理。经本院释明后，原告明确表示撤回对案涉地块权属性质进行确认的诉讼请求。四、关于被告镇政府清除案涉土地上作物的行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。行政机关强制执行必须依照法定程序，依法催告当事人履行义务，当事人拒不履行的，有执行权的行政机关应根据书面行政决定强制执行。本案中，因需在案涉土地上建设污水处理厂，被告镇政府向原告作出《限期腾地告知书》，告知原告于法定期限内腾地及权利救济途径，原告未按期腾地清除案涉土地上作物。被告镇政府未对原告作出行政决定，未履行催告义务及作出强制执行决定，并由具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。被告强制清除案涉土地上作物，违反上述法律规定。因案涉行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，应依法确认被告镇政府清除原告作物的行为违法。五、关于原告请求被告赔偿200万元是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。原告有权对被告镇政府的违法行为造成的损害请求赔偿。该法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，原告向本院提供的《污水厂青苗损失费用表》和被告向本院提供的《社港镇污水处理厂土地青苗明细》及《关于印发的通知》均无法证明原告在案涉土地上的作物的实际损失。案涉行政行为造成的实际损失已无法进行鉴定。本院结合当事人主张及在案证据，经综合分析后酌情确认被告镇政府应赔偿原告作物损失费用10万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条、第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回原告浏阳市社港镇社港村建华组对被告浏阳市自然资源局的起诉；二、确认被告浏阳市社港镇人民政府清除原告浏阳市社港镇社港村建华组的作物违法；三、被告浏阳市社港镇人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿原告作物损失费用10万元；四、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告浏阳市社港镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  张晋军人民陪审员  李建新人民陪审员  梁美珍二〇二〇年八月三十一日法官助理阳叶倩书记员陈玉洁附：本判决适用法律条文原文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等法律公布日期2017.06.27时效性现行有效（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。