广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终485号上诉人（原审原告）佛山市三水千叶花园地产有限公司，住所地佛山市三水区。法定代表人李朗辉，执行董事长。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区。负责人曾法强，主任。委托代理人卢一山，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法律师事务所律师。上诉人佛山市三水千叶花园地产有限公司（以下简称“千叶房产公司”）因诉被上诉人佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称“云东海街道办”）其他行政纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1351号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，2018年5月9日，原佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称“原三水国土局”）向千叶房产公司下发三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业管理用房的通知》，责令千叶房产公司自即日起三个月内提供千叶花园一期的物业服务用房，逾期不提供将按照《广东省物业管理条例》第六十二条第二款的规定处理。该通知同时抄送给佛山市三水区*****国土城建和水务局（以下简称“云东海国土局”）。但千叶房产公司在接收通知后，没有按照通知履行相应的义务。2019年9月6日，佛山市自然资源局三水分局（以下简称“市资源局三水分局”）向佛山市******第一届业主委员会（以下简称“千叶花园业委会”）作出佛自然资三函〔2019〕1102号《关于〈查询“千叶花园物业管理处”情况〉的回复》（以下简称佛自然资三函〔2019〕1102号回复），主要内容为：“……森林公园千叶花园正门南侧的综合楼使用性质为办公管理，根据三国土资函〔2003〕5号《同意建设物业管理处用地的复函》的精神，该综合楼实为‘千叶花园’物业管理处，作‘千叶花园’小区物业管理服务用途。”千叶房产公司对上述回复不服，向佛山市人民政府申请行政复议。佛山市人民政府已于2019年10月8日受理，案号为佛府行复〔2019〕341号。2019年9月29日，云东海国土局向千叶房产公司发出《关于要求千叶花园开发商尽快移交物业管理服务用房和物业资料的函》（以下简称《移交函》，附件包括佛自然资三函〔2019〕1102号回复及《关于再次催促移交物业用房的函》），内容为根据佛自然资三函〔2019〕1102号回复，千叶花园正门南侧的综合楼为千叶花园物业管理处，作千叶花园小区物业管理服务用途，为确保物业管理工作顺利进行，要求千叶房产公司尽快移交物业管理用房及物业管理资料。该函抄送给佛山市三水区住房城乡建设和水利局（以下简称“三水住建局”）及千叶花园业委会。千叶房产公司对《移交函》不服，向佛山市三水区人民政府（以下简称“三水区府”）申请行政复议，请求撤销云东海街道办内设机构出具的《移交函》。经审查，三水区府于2019年12月2日作出三府行复〔2019〕123号《行政复议决定书》，认为《移交函》只是一份没有任何强制力的函，不属于具体行政行为，不符合行政复议的受理条件，决定驳回千叶房产公司的行政复议申请。另查，2019年10月16日，三水住建局向千叶房产公司发出《关于责令限期移交物业服务用房的通知》，告知因千叶房产公司未按规定移交物业管理用房和物业档案资料，该局根据《佛山市房地产行业诚信管理办法》，对千叶房产公司扣诚信分15分。同时依据自然资源部门关于案涉综合楼为千叶花园物业管理处，作千叶花园小区物业管理服务用途的认定，根据《广东省物业管理条例》规定，责令千叶房产公司于2019年11月15日前向千叶花园业委会移交物业管理用房及物业管理资料，逾期将按照上述条例作出处理。千叶房产公司对上述通知不服，向佛山市人民政府申请行政复议。佛山市人民政府已于2020年1月8日受理，案号为佛府行复〔2020〕7号。又查，千叶花园业委会曾因物权保护纠纷以千叶房产公司及佛山市******物业管理有限公司为被告，向三水法院提起民事诉讼，请求判令千叶房产公司及佛山市******物业管理有限公司向千叶花园业委会无偿移交案涉综合楼及支付侵占期间的场地使用费。三水法院于2019年8月5日作出（2019）粤0607民初70号民事判决，判决驳回千叶花园业委会的诉讼请求。千叶花园业委会不服，向佛山市中级人民法院（以下简称佛山中院）提起上诉。经审理，佛山中院认为佛自然资三函〔2019〕1102号回复显示讼争房地产实为“千叶花园”物业管理处，具有小区物业管理服务用途，该新证据所反映的事实与一审法院所认定的基本事实可能相冲突，且一审法院未对千叶花园业委会请求该案两被告所必须移交的资料和财物的问题进行审查和处理，故作出（2019）粤06民终10323号民事裁定，裁定撤销三水法院（2019）粤0607民初70号民事判决，该案发回三水法院重审。一审法院认为，本案纠纷是因云东海街道办的内设机构云东海国土局对千叶房产公司发出《移交函》引起。本案争议焦点是云东海国土局作出《移交函》的行为是否属于行政诉讼的受案范围。《物业管理条例》第六十一条规定：“违反本条例的规定，建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。”本案中，虽然云东海国土局向千叶房产公司发出《移交函》要求千叶房产公司尽快移交物业管理用房及物业管理资料，但从《物业管理条例》第六十一条的规定可知，即使千叶房产公司存在未配置千叶花园小区必要的物业管理用房的行为，也应由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门查处，云东海国土局并没有相应的职权。事实上，云东海街道办至今亦未对千叶房产公司不履行《移交函》的行为作出任何处理，千叶房产公司的合法权益未因该函的作出而受到侵害。且三水住建局在2019年10月16日向千叶房产公司发出《关于责令限期移交物业服务用房的通知》后，对千叶房产公司是否应履行移交物业管理用房及物业管理资料义务的问题，千叶房产公司已通过申请行政复议的方式进行救济。另外，从（2019）粤06民终10323号《民事裁定书》可知，佛山中院裁定撤销三水法院（2019）粤0607民初70号民事判决的依据是佛自然资三函〔2019〕1102号回复，并非《移交函》。因此，《移交函》对千叶房产公司的权利义务并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，云东海国土局作出《移交函》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。千叶房产公司对《移交函》不服提起的诉讼，应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回千叶房产公司的起诉。案件受理费不予收取。上诉人千叶房产公司上诉称：一、一审裁定认定《移交函》未侵害千叶房产公司的合法权益，不属于行政诉讼受案范围，属于认定事实错误。云东海街道办在《移交函》中首次直接要求千叶房产公司向业委会移交“综合楼”，是云东海街道办首次实施的具体行政行为，具有可诉性。二、云东海街道办内设部门出具的《移交函》的行为属于超越权限的违法行政行为，依法应当予以撤销。超越职权的违法行政行为本就没有公法上的约束力，千叶房产公司自不会基于云东海街道办超越职权的行政行为受到行政处罚。若一审法院以超越职权的违法行为未导致行政相对人受到行政处罚为由，认为该超越职权的违法行政行为不属于行政诉讼的受理范围，那么绝大部分超越职权的行政行为均不会受到法律的约束，将导致政府部门滥用权力的情况泛滥，这明显与《行政诉讼法》的立法目的相违背。三、云东海街道办内设部门出具的《移交函》违法要求千叶房产公司履行义务，侵害了千叶房产公司合法财产权益，系可诉的行政行为，人民法院应予受理并审查云东海街道办具体行政行为的合法性。1.该《移交函》通知千叶房产公司将综合楼作为物业用房移交给千叶花园业委会，同时也将该《移交函》抄送给千叶花园业委会，并在千叶花园小区物业管理区域向全体业主公开。云东海街道办属于行政机关，该函件对外具有权威性、公信力。千叶花园小区业主据此认定综合楼是共有的物业用房，已对千叶房产公司提起诉讼要求移交物业用房，故《移交函》对千叶房产公司的权利义务产生了实质影响。在该民事案件二审程序中，业委会提交了《移交函》作为证据，影响了法官对事实的认知和判决结果，对千叶房产公司的权利义务产生了实质影响。2.《移交函》涉及综合楼的归属、用途，设置了千叶房产公司的移交综合楼义务，“移交综合楼”属于云东海街道办为千叶房产公司创设的责任。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1351号行政裁定；2.裁定指令佛山市顺德区人民法院对本案进行实体审理；3.本案诉讼费由云东海街道办承担。被上诉人云东海街道办辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序公正合法。一、《移交函》只是一份提醒函件，对千叶房产公司不产生实际影响。根据《物业管理条例》第六十一条的规定，有权责令交出物业管理用房的职权单位为县级以上人民政府房地产行政主管部门，云东海国土局并没有相应职权。云东海国土局是根据原三水国土局的三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业服务用房的通知》、市资源局三水分局的佛自然资三函〔2019〕1102号回复及三水住建局《关于责令限期移交物业服务用房的通知》，发出《移交函》告知千叶房产公司尽快移交物业管理用房和物业资料，该行为无论从理论上或是实际中对千叶房产公司均不产生实际影响。二、《移交函》并未成为其他案件事实认定的依据并对千叶房产公司产生不利影响。千叶房产公司所提及的案件中千叶花园业委会并未向法院提交《移交函》作为证据，同时佛山中院裁定撤销一审判决的依据是佛自然资三函〔2019〕1102号回复，并非《移交函》。三、因《移交函》没有对千叶房产公司建立新的权利义务且对千叶房产公司不产生实际影响，本案不属于行政案件受理范围，一审法院裁定驳回起诉符合法律的规定。综上，千叶房产公司的上诉请求及事实与理由无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原告提起行政诉讼，应当有权利保护的必要性和实效性，方具有诉的利益。根据《物业管理条例》第六十一条及《广东省物业管理条例》第六十二条第二款的规定，具有责令建设单位配置、提供物业服务用房职权的行政机关是县级以上人民政府房地产行政主管部门，即云东海国土局并无职权责令建设单位移交物业服务用房，被诉行政行为从实体而言确实是超越职权的行政行为。但是，纵观本案具体案情，在云东海国土局发函之前，原三水国土局已于2018年5月9日向千叶房产公司下发三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业管理用房的通知》，责令该公司自即日起三个月内提供千叶花园一期的物业服务用房，并将此通知抄送云东海国土局。结合《广东省物业管理条例》第三十八条第三款的规定，物业服务用房的所有权依法属于全体业主，千叶房产公司依法负有向全体业主移交物业管理用房的义务。云东海国土局是在收到原三水国土局抄送的三建发〔2018〕124号通知后，为了该通知能够落实执行而发出本案被诉《移交函》，目的是敦促千叶房产公司尽快移交物业管理用房及物业管理资料，履行该公司的法定义务，起到的是指引、敦促行政相对人的作用。且该《移交函》实际上并未执行，对千叶房产公司的权利义务不造成实际影响。同时，在被诉《移交函》作出后不久，具有法定职权的行政机关三水住建局也向千叶房产公司发出《关于责令限期移交物业服务用房的通知》，同样责令千叶房产公司移交物业管理用房及物业管理资料，三水住建局发出的此份责令通知才对千叶房产公司产生行政法上的约束力。千叶房产公司若对行政机关的责令移交物业管理用房及物业管理资料的行政行为不服，应以三水住建局的此份责令通知为对象，依合法途径予以救济，千叶房产公司事实上也已针对三水住建局作出的责令通知提起了行政复议。因此，在有权机关就同一事项作出了内容一致的行政行为且千叶房产公司已就此提起救济的情况下，千叶房产公司再就云东海国土局作出的仅有指引作用的行政行为提起本案诉讼，显然并无权利保护的必要性和实效性，更有浪费司法资源之嫌，故其提起本案诉讼不具有诉的利益。一审法院裁定驳回千叶房产公司的起诉正确，本院予以支持。千叶房产公司上诉主张，《移交函》创设了千叶房产公司移交综合楼义务，对千叶房产公司权利义务造成实际影响。经查，在《移交函》作出之前国土部门已对“综合楼”的用途进行了确认，为‘千叶花园’物业管理处，故《移交函》并非首次确认“综合楼”为千叶花园物业管理处。且千叶房产公司移交物业管理用房是其法定义务，《移交函》亦无创设千叶房产公司移交综合楼的义务。千叶房产公司的该项主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。千叶房产公司还主张，基于业委会向二审法院提交了《移交函》作为证据，导致二审法院将民事案件发回重审。本院认为，据本案事实，民事诉讼中二审法院并非依据《移交函》而是依据佛自然资三函〔2019〕1102号回复，认定该新证据所反映的事实与一审法院所认定的基本事实可能相冲突，故裁定撤销一审判决并发回重审。因此，千叶花园的该项主张与本案事实不符，本院不予采纳。综上，千叶房产公司提起本案诉讼不具有诉的利益，一审裁定驳回其起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年八月二十七日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖