山西省晋中市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）晋07行初33号原告丁狗赖，男，1954年10月26日生，汉族，住本村。被告兴县人民政府，住所地兴县新建东路。法定代表人刘世庆，该县县长。被告兴县蔡家崖乡人民政府，住所地兴县蔡家崖乡蔡家崖村。法定代表人张敏，该乡政府乡长。委托代理人高晓军，山西晋凯律师事务所律师。委托代理人问小玲，山西晋凯律师事务所律师。原告丁狗赖诉被告兴县人民政府、兴县蔡家崖乡人民政府行政协议一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告丁狗赖诉称，因县乡两级政府不履行与原告达成的拆迁安置协议。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定依法提起诉讼。2016年3月1日，兴县人民政府在我村张贴《房屋征收决定公告》。该公告指定兴县蔡家崖乡人民政府为房屋征收实施单位，并由兴县蔡家崖乡人民政府复制该公告送达原告之手，对原告的房屋进行征收。房屋被拆除后，兴县蔡家崖乡人民政府与拆迁户代表经多次会议协商达成拆迁安置协议。双方约定原告的地上房屋被县乡两级政府征收后，土地使用面积置换于本村苍儿沟，房屋由原告自建，由政府出资进行基础设施建设。首先通水、通电和通路具备盖房条件后，由原告进行房屋自建。县乡两级政府再给拆迁户发放18个月的过渡安置费，原告自行返迁。由于各种因素未能及时完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。以上协议经过兴县与拆迁户代表商议，留有会议记录作为凭证的协议内容。对于以上协议约定，县乡两级政府拒不执行。直至2019年8月份，县乡两级政府才启动拆迁户的基础设施建设工程。同时原告也刚开始进行房屋建设。2018年兴县蔡家崖乡人民政府以兴县人民政府不予支付临时过渡安置费为由，对原告的临时过渡安置费按50%发放。2019年起，县乡两级政府拒绝支付原告的临时过渡安置费。四年期间，原告流离失所无家可归，过着飘忽不定的生活。县乡两级政府对原告的房屋建设不闻不问，对于双方约定的基础设施建设无人过问，导致原告的房屋无法建设返迁，最快2020年年底也无法返迁入住。本应2016年8月启动的基础设施建设整整推迟了3年，至今尚未完工，道路没有完全硬化、上下水不通以及燃气不通，给原告造成严重的经济损失。其一、原告租住他人房屋费用;其二、原告原有房屋除自己居住外，剩余的房屋都是以出租或承包他人管理或自己经营的经济商品房，每年都有固定的经济收入。综上所述，兴县人民政府在棚户区改造项目中作为征收房屋的主体责任人，对房屋征收实施单位兴县蔡家崖乡人民政府监管不到位，行政不作为。对张家圪埚村棚户区改造项目推诿扯皮，基础设施建设无人过问，原告的房屋无法按期建设也不能按期返迁，造成严重的经济损失。综上请求：1.判令被告履行与原告达成的拆迁安置协议足额补发2018年的临时过渡安置费，承担2019年、2020年的临时过渡安置费；2.诉讼费由被告承担。被告兴县蔡家崖乡人民政府提交书面答辩称，一、答辩人非本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”的规定，房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，房屋征收工作可以由政府确定的有关部门具体实施。按照《兴县人民政府关于印发兴县规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（兴政发[2016]10号）“为实施城市总体规划，加快城市建设，由县政府作出房屋征收决定。所涉乡（镇）人民政府具体负责属地范围内的房屋征收工作。”和被答辩人在起诉状中“公告指定兴县蔡家崖乡人民政府为房屋征收实施单位”的陈述，被答辩人在棚户区改造中既非征收主体，也非征收实施部门，仅为受县政府委托的房屋征收实施单位。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，答辩人非本案的适格被告，应裁定驳回对答辩人的起诉。二、被答辩人诉请的临时过渡安置费不存在。按照答辩人与被答辩人于2016年5月20日签订的《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》约定，被答辩人补偿范围仅为地下室和火炕，不存在房屋再建，也不存在临时过渡安置费的补偿问题，补偿费53000元被答辩人已于2016年7月15日进行了一次性领取，因被答辩人丁狗赖与丁利军为父子关系，虽然2017年丁利军的临时过渡安置费拨付时曾使用过被答辩人丁狗赖的账户，但被答辩人不存在临时过渡安置费补偿问题，故被答辩人的诉求不能成立，应裁定驳回对被答辩人的起诉。综上，为在全社会和公民中树立“自由、平等、公正、法治”“爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观，弘扬契约精神，营造向好向善的良好风尚，防止公民滥用权利，支持政府为了广大人民群众的利益担当作为，恳请贵院裁定驳回被答辩人的起诉，以节省司法资源和行政资源。被告兴县人民政府未提交书面答辩意见。经审理查明，原告丁狗赖系兴县村民。兴县人民政府于2016年3月1日发布《房屋征收决定公告》，该公告中载明兴县人民政府决定征收忻黑沿线兴县城区段9公里片区的房屋，房屋征收部门为兴县住房保障和城乡建设管理局，房屋征收实施单位为蔚汾镇政府、蔡家崖乡政府。2016年3月3日，被告兴县蔡家崖乡人民政府张贴该房屋征收决定公告，但加盖其印章。2016年3月23日，兴县人民政府下发《兴县人民政府关于印发兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（兴政发﹝2016﹞10号），发布《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》。2016年5月20日，被告兴县蔡家崖乡人民政府与原告丁狗赖签订《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》，约定补偿款为53000元。协议签订后，原告丁狗赖领取了上述款项。2016年8月6日，在兴县委会，由陈候兵主持召开会议，与拆迁户代表就安置住房的相关问题进行讨论。该会议记录第二条载明：要求安置费在原定建设住房18个月内，由于各种因素未能完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。兴县村民委员会及被告兴县蔡家崖乡人民政府在该会议记录上加盖印章。现原告提起本案诉讼，要求被告履行拆迁安置补偿协议足额补发2018年的临时过渡安置费，承担2019年、2020年的临时过渡安置费。被告兴县蔡家崖乡人民政府在答辩中认为丁狗赖的补偿范围仅为地下室和火炕，不存在临时过渡安置补偿费的补偿问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特种经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。本案中，原告丁狗赖要求被告履行拆迁安置补偿协议承担临时过渡安置费，系行政协议之诉，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思表示。正是基于这种类似性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。该条规定，正是合同相对性原则的具体体现。本案中，被告兴县蔡家崖乡人民政府系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》与原告丁狗赖签订的房屋征收与补偿安置协议。原告丁狗赖要求被告履行拆迁安置协议承担临时过渡安置费，只能以协议相对方即兴县蔡家崖乡人民政府为被告，以合同相对方以外的其他主体即兴县人民政府为被告违反合同相对性原则，也与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定不符。原告丁狗赖经本院释明，拒绝撤回对兴县人民政府的起诉，故其以兴县人民政府为被告不当，依法应予驳回。本案应以兴县蔡家崖乡人民政府为被告确定管辖法院，本院对本案不具有管辖权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(一)项、第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定如下：驳回原告丁狗赖对兴县人民政府的起诉。案件受理费五十元，于本裁定生效后退还原告丁狗赖。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长  陈雪平审判员  范光伟审判员  张晓军二〇二〇年八月三十一日书记员  郑 昕