福建省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）闽行赔终460号 上诉人（原审原告）宁德市伯源农业开发有限公司，住所地福建省宁德市蕉城区七都镇贝河村奉御塘。 法定代表人杨智宠，董事长。 委托代理人张中成，北京大成（福州）律师事务所律师。 委托代理人郑雄英，北京大成（福州）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路**。 法定代表人郭文胜，区长。 委托代理人林洪棋，福建观正律师事务所律师。 上诉人（原审被告）宁德市蕉城区七都镇人民政府，，住所地福建省宁德市蕉城区七都镇七都街** 法定代表人刘晓东，镇长。 委托代理人叶建洪，福建晨信律师事务所律师。 委托代理人杨铃辉，福建晨信律师事务所律师。 宁德市伯源农业开发有限公司（以下简称伯源公司）诉宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府）与宁德市蕉城区七都镇人民政府（以下简称七都镇政府）行政赔偿一案，福建省福州市中级人民法院已作出（2019）闽01行赔初11号行政赔偿判决。伯源公司、蕉城区政府与七都镇政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告伯源公司在宁德市蕉城区××镇××村××村××村××村××乐村租用该村村民承包地约计192亩从事苗木种植。因宁德新能源产业链项目用地需要，原告的上述用地经福建省人民政府闽政地〔2016〕851号文批准由农用地转为建设用地并征收。2018年3月7日，蕉城区土地收储工作七都指挥部（以下简称七都镇指挥部）、东侨经济技术开发区（以下简称东侨开发区）、原告及福建武夷山中信林业评估咨询有限公司、福建开诚资产评估土地房地产估价有限公司五方同时到场，对原告种植的苗木进行清点，并制作了《宁德市七都镇新能源项目征地草本委托评估表》，各方共同确认铁皮石斛、金线莲、沉香（女儿红、奇楠）等各类苗木合计291114株（丛、盆）。为确定上述苗木的市场价值，七都镇政府和原告共同委托福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司（以下简称华审资产评估公司）对上述苗木的市场价值进行评估。该公司于2018年8月23日作出闽华审评报字［2018］250号《资产评估报告》，认定原告上述苗木的评估值为64132277元。2018年10月23日，华审资产评估公司针对七都镇政府就评估程序、评估人员资质、苗木取价等提出的质疑作出书面答复。2018年10月29日，宁德市朝华房地产评估咨询有限公司根据七都镇政府的委托，对原告被征收土地上构筑物的价值作出宁朝华估字［2018］第525号《房屋征收估价报告》，认定原告被征收土地上构筑物的评估值为679068元。 2018年11月6日，七都镇指挥部与原告签订《预付补偿款协议书》，约定：七都镇指挥部先行预付给原告青苗、构建物补偿款2900万元，原告同意七都镇指挥部先行施工并在最终签订正式补偿协议之前不再要求追加预拨款。2018年11月7日，七都镇指挥部将地面构筑物及青苗补偿款2900万元汇入原告帐户。 2018年6月21日、11月2日，原告种植在被征收土地上的苗木被强制填埋，办公用房等构筑物被强制拆除。福州市中级人民法院于2019年7月19日作出（2019）闽01行初49号行政判决，判决确认蕉城区政府与七都镇政府于2018年6月21日、11月2日强制填埋原告种植的苗木及强制拆除原告办公用房等构筑物的行为违法。原告在提起确认违法之诉时一并提出本案赔偿请求：1.判令被告共同赔偿原告苗木损失64132277元及相应利息损失（按年24%利率标准计算，其中：2900万元自2018年8月24日起计至2018年11月7日利息为1469333.33元；剩余35132277元自2018年8月24日起算，算至实际付清之日止，暂计至2019年3月7日为4590617.53元）；2.判令被告承担本案诉讼费用。 原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（四）项、第（八）项规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；应当返还的财产灭失的，行政机关应给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，国家按照直接损失给予赔偿。据此，被告蕉城区政府、被告七都镇政府因违法强行移除和填埋原告伯源公司种植的苗木而造成原告伯源公司财产损失的，依法应承担相应的行政赔偿责任。 关于原告的苗木价值损失。原告提起本案诉请时请求的苗木损失金额为64132277元，苗木市场价值是依据华审资产评估公司闽华审评报字[2018]250号《资产评估报告》的评估结论。因该评估报告已予采纳，故对于原告苗木的实际损失，应以上述《资产评估报告》确定的市场价值为依据。据此，被告应赔偿原告的苗木市场价值损失金额共计64132277元。因被告已预付给原告2900万元补偿款，该笔款项包括了地面构筑物价值及青苗价值两部分，构筑物价值以原、被告共同认可的宁朝华估字[2018]第525号《房屋征收估价报告》认定的评估值679068元计算，故扣除构筑物价值后，被告还应赔偿原告的苗木市场价值损失金额为35811345元。 关于利息损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项的规定，只有在返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的情况下，才存在支付银行同期存款利息的问题。本案不涉及对原告钱款的执行问题，故原告主张被告承担相应利息损失没有依据，不予支持。 被告蕉城区政府申请调取原告伯源公司购置所有沉香树的供货单位及许可证件、苗木清单、付款凭证。经询问，原告表示因被告的违法强制行为导致上述材料已灭失，因此，对被告的该项申请不予支持。被告还申请依法指定鉴定机构对视频资料中案涉沉香树现场照片进行品种鉴定，因对原告被征收地块上种植的苗木，被告七都镇指挥部、东侨开发区、原告伯源公司及评估公司五方已于2018年3月7日同时到场进行清点，各方共同确认了苗木的数量和品种，后七都镇政府和原告伯源公司又共同委托华审资产评估公司对上述苗木的市场价值进行评估。鉴于该《资产评估报告》已作为确定原告苗木市场价值的依据，故对被告提出重新鉴定的申请不予支持。 综上，被告因其违法强制行为给原告苗木造成损失共计35811345元，被告依法应承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告蕉城区政府与七都镇政府应当在本判决生效之日起三十日内，共同赔偿原告宁德市伯源农业开发有限公司35811345元；二、驳回原告宁德市伯源农业开发有限公司的其他诉讼请求。 伯源公司不服提出上诉，请求撤销一审判决的第二项，依法改判支持其主张的利息损失。主要理由是，一审法院已判决确认蕉城区政府与七都镇政府强制填埋案涉苗木行为违法，作为赔偿义务机关其应及时支付赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于伯源公司。若不计付利息，伯源公司的直接损失无法得到全部赔偿。 蕉城区政府不服提出上诉，请求撤销一审判决，改判驳回伯源公司的一审全部诉讼请求。主要理由是：1.征收农村集体土地，每亩补偿费不超过10万元。然伯源公司非法租用耕地种林，面积192亩，其主张青苗赔偿6400万元，每亩青苗赔偿达33万多元，该请求应不予支持。此前，伯源公司已签订《预付补偿款协议书》，并明确在最终签订正式补偿协议之前，不再要求追加预拨款。如果伯源公司对补偿有异议应先申请裁决及行政补偿。2.因当时五方人员中，除伯源公司人员外，其余四方人员都没有林木资源专业知识和能力，无法辨别认定土沉香与奇楠沉香。当时仅是根据现场所立品种牌而对林木进行清点和规格统计，并非对林木种类的确认。3.一审期间，本可以按伯源公司指定的现场方位进行挖掘，采集苗木树叶进行鉴定，以确定是否存在奇楠沉香。然而，一审法院未同意蕉城区政府提出的鉴定申请，导致本案事实真伪不明。蕉城区政府还申请调取伯源公司购苗凭据，亦未获准。且征地过程中，伯源公司存在抢栽、抢种的情形，其还将盆栽、杯苗等移于他处，此有视频为证。4.华审资产评估公司出具的闽华审评报字[2018]250号《资产评估报告》不具备合法性、合理性，违反独立、客观、公正、科学的评估原则，不得作为认定事实的依据。此前，福建开诚资产评估土地房地产估价有限公司根据现场勘查和林木实际，曾做出过总价值为1000多万元的评估报告，因伯源公司不同意而未最终出稿。此后，福建武夷山中信林业评估有限公司根据现场实际和福建闽林司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》作出的评估价值为30393790元。 七都镇政府不服提出上诉，请求撤销一审判决，改判驳回伯源公司的一审全部诉讼请求。主要理由是：1.七都镇政府依法不是土地征收主体和实施单位，也不是苗木补偿款的支付主体，七都镇政府不是赔偿义务机关。2.因双方对“沉香”品种存在争议，后经协商，双方达成合意，先搁置争议，方才于2018年11月6日签订预付补偿款协议，七都镇指挥部据此先预付青苗、构建物补偿款2900万元。3.闽华审评报字[2018]250号《资产评估报告》与事实严重不符。华审资产评估公司作为专业机构，应有能力也有责任就委托鉴定的苗木品种作出科学、准确判定，而不能仅凭伯源公司的介绍进行简单认定。七都镇政府发现品种错误后，第一时间向华审资产评估公司发出质疑函。为依法理赔，政府部门还与伯源公司协商重新选定评估，但伯源公司不配合，政府只能单方委托福建闽林司法鉴定中心对树种进行鉴定，经鉴定相关树种为土沉香而非伯源公司主张的奇楠沉香。 当事人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，当事人提交的证据材料已经原审庭审质证，本院对原审认定的行政赔偿争议过程事实予以确认。二审中，蕉城区政府向本院提交了宁德市公安局蕉城分局于2019年7月9日作出的宁蕉公（刑侦）立字〔2019〕00920号《立案决定书》，决定对伯源公司诈骗案立案侦查。另，蕉城区政府与七都镇政府因不服福州市中级人民法院就伯源公司诉确认违法一案作出的（2019）闽01行初49号行政判决，向本院提起上诉，本院已作出（2019）闽行终1046号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时违法造成公民、法人或者其他组织财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。蕉城区政府与七都镇政府强行填埋伯源公司案涉苗木的行为已经人民法院生效判决确认违法，故蕉城区政府与七都镇政府应对由此给伯源公司造成的合法财产损失承担赔偿责任。在行政行为被确认违法之后，行政机关应承担相应赔偿责任，在此情形下，至于受害人是选择通过请求行政机关作出补偿决定以解决纠纷，还是请求行政机关予以行政赔偿，该选择权在于受害人，故蕉城区政府主张伯源公司应先申请补偿的上诉理由，不能成立。 本案中，案涉被强制填埋的苗木虽经华审资产评估公司评估并作出闽华审评报字[2018]250号《资产评估报告》，但由于蕉城区政府与七都镇政府对案涉苗木的品种提出异议，还主张伯源公司存在抢栽、抢种情形，并将盆栽、杯苗等移至他处，而上述事实系准确、客观认定苗木损失的基本事实，且宁德市公安局蕉城分局已决定对伯源公司诈骗案立案侦查。故在上述基本事实未核实查清的情形下，一审法院径直根据闽华审评报字[2018]250号《资产评估报告》作出赔偿判决，显属认定事实不清，依法应予撤销。也正由于应予赔偿的苗木损失这一基本事实不清，刑事案件尚未办结，而蕉城区政府与七都镇政府对违法强制填埋苗木行为造成的损失虽依法负有赔偿责任，但基于本案特殊情况，人民法院尚难根据现有的证据对伯源公司的损失作出直接判断，故由人民法院直接判决具体赔偿内容的裁判时机并不成熟，不宜由人民法院直接判决具体的赔偿内容，而应先由蕉城区政府与七都镇政府就赔偿事宜进行调查、核实后依法作出赔偿决定。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条关于协商的规定，蕉城区政府与七都镇政府在办理赔偿案件中，还可以与伯源公司进行协商，以充分保障伯源公司的合法权益。伯源公司对蕉城区政府与七都镇政府后续作出的赔偿决定不服，仍可进一步寻求司法救济，以维护自身实体权益。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。参照该规定，蕉城区政府与七都镇政府在办理行政赔偿过程中，对于伯源公司提出的主张，合理考虑其举证能力，重视自身的调查核实职责，坚持公平合理理念，并结合相关刑事诉讼的进展情况，依法作出赔偿决定。 综上，一审判决认定事实不清，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款之规定，判决如下： 一、撤销福建省福州市中级人民法院（2019）闽01行赔初11号行政赔偿判决； 二、宁德市蕉城区人民政府与宁德市蕉城区七都镇人民政府应当在本判决生效之日起六十日内（相关刑事诉讼等合理期间除外）对其违法强制填埋案涉苗木给宁德市伯源农业开发有限公司造成的损失依法作出行政赔偿决定。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年八月二十八日 书记员  吴燕玲 附：本案相关的法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 中华人民共和国国家赔偿法 第十三条赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。 赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。 赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。