辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽06行初28号 原告：姚春芳，女，1975年5月20日出生，满族，系凤城市农村广播电视网络公司职工，住凤城市。 委托代理人：董锋，男，1976年4月10日出生，满族，系凤城市农村广播电视网络公司职工，住凤城市。 被告：凤城市人民政府，住所地：凤城市邓铁梅路**。 法定代表人：刘向东，系该市市长。 出庭应诉负责人：马坤，系该市副市长。 委托代理人：李晓旭，女，系凤城市司法局副局长，住凤城市。 委托代理人：高亚范，系辽宁科贤律师事务所律师。 原告姚春芳诉被告凤城市人民政府其他行政行为及行政赔偿一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，同日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告姚春芳及委托代理人董锋，被告凤城市人民政府（以下简称“凤城市政府”）的出庭应诉负责人马坤及委托代理人李晓旭、高亚范到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2004年5月17日，凤城市召开市镇区事业单位机构改革工作领导小组会议，专题研究解决镇区广播电视站成建制划转的有关问题，形成第7号《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》，内容为：确定镇区广播电视站“三网并两网”的原则，即由三个网络管理渠道，合并成凤城市有线电视台、凤城市农村有线电视网络公司两个网络管理渠道，并决定以下事项：一、宝山镇等五个镇区的有线电视网络由凤城市有线电视台投资兴建，广播电视站现有编制26个，实有人员28人，资产、人员划转市有线电视台管理。二、鸡冠山镇等六个镇的有线电视网络由本镇自筹资金建设、自主经营管理，现有编制34人，实有人员44人，资产、人员划转凤城市有线电视台管理。三、大堡镇等七个镇的广播电视网络由凤城市农村电视网络公司投资兴建，广播电视站现有编制32个，实有人员36人，资产和人员划转凤城市农村网络电视公司管理。四、青城子镇、大兴镇…。五、各辖区的广播电视站提前退休人员在本镇区办理退休手续，超编人员随同其他在岗人员同时上划凤城市有线电视台和农村电视网络公司。上划人员的工资标准及社会保险参保渠道、缴费标准不变。六、人事局…。 原告姚春芳诉称，事实与理由：1、被告凤城市政府2004年5月21日以《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》，在没有与原告召开任何调转会议，未履行任何调转手续、未告知凤城市农村广播电视网络公司单位属性的情况下将原告姚春芳从乡镇政府调入凤城市农村广播电视网络公司，当时只有原告姚春芳所在乡镇政府人事助理口头告知辽宁省内乡镇政府广播电视站统一垂直上收至县级广播电视局，事业人员编制、待遇保持不变。自2004年上收之日起，原告姚春芳的丹东市专业人员（年度、聘期）考核表年终正常填写、评定，并且盖有考核单位、单位法人、主管部门、人事部门考核评定章和公章，至今原告姚春芳的机关事业单位工资变动登记卡正常更新，并盖有人社部门核算公章，到手工资额逐年显示増长。养老保险手册显示原告姚春芳一直按事业编制人员比例缴纳养老保险金，同期从乡镇政府上收至凤城市农村广播电视网络公司的事业人员中，十余年间相继调入其他党政机关和事业单位15人，按照事业人员身份退休19人。尤其值得一提的是自2004年至2016年间，原告姚春芳所在单位凤城市农村广播电视网络公司共招录22名原单位企业身份人员和社会其他人员为事业人员。直到2018年10月份，辽宁省事业单位编制人员转公务员考试，原告姚春芳无法报名，询问凤城市文广局、人社局、市政府、编制办公室，上述部门一致答复为：因为原告姚春芳所在单位凤城市农村广播电视网络公司单位性质是企业，所以凤城市人社局申报到丹东市和省相关部门未审核通过，致使原告姚春芳无法参加公务员考试。对原告姚春芳的事业编制情况避而不提，遮遮掩掩，后来原告姚春芳持凤城市文广局出具的查询档案介绍信去凤城市委组织部一科查询档案，探求原告姚春芳事业编制情况，时任科长张某玉和副科长孙某新查询管理档案，阐明原告姚春芳是事业干部编制，绝对不可能没有事业编制，否则无法录入组织干部管理系统。并出具2018年5月28日和6月8日原告姚春芳主管部门凤城市文广局递交给组织部门的干部档案集中移交明细表，显示原告姚春芳仍为事业干部，并有序号凭证（姚春芳226)，档案统一保存在凤城市委组织部。直到2019年10月28日原告姚春芳看到凤城市信访工作联席会议办公室2019年8月13日《凤城市信访工作联席会议办公室会议纪要》中指出原告姚春芳上划时事业编制就被收回，原告姚春芳这才彻底知道，自己的事业编制从2004年被上收时就被收回、核销，认为被告凤城市政府隐藏、核销原告姚春芳事业编制十余年的行为严重违法。应追究相关人员滥用职权和徇私枉法等刑事责任。2019年10月29日原告姚春芳向被告凤城市政府提交赔偿申请书，当日在凤城市政府办公室由工作人员马某东受理并转交给刘向东市长秘书张某。之后原告姚春芳多次与市政府联系，直至今日，没有半点反馈与答复，特向丹东市中级人民法院提交诉状，请求法院依法研判。2、被告凤城市政府违法行为致使原告姚春芳无法参加2018年事业单位人员转公务员考试，错失人生唯一一次转变命运机会，应赔偿原告姚春芳精神损失费60万元。3、由于被告凤城市政府的违法行为，致使原告姚春芳无法参加2018年11月份的辽宁省事业单位人员转公务员考试，应捋顺原告姚春芳为公务员身份或参公事业单位身份。请求：一、请求法院判令凤城市人民政府办公室2004年5月21日第7号《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》隐藏收回、核销原告姚春芳的事业编制15年之久的行为违法。二、由于被告凤城市政府违法行为，致使原告姚春芳无法参加2018年11月份辽宁省事业单位人员转公务员考试，错过人生唯一一次转变命运机会，合法权益受到严重侵害，精神受到无比伤害，请求法院依法判令被告凤城市政府赔偿原告姚春芳精神损失费60万元。三、请求法院判令被告凤城市政府捋顺原告姚春芳为公务员身份或参公事业人员身份。 原告姚春芳向本院提交的证据材料有：1、营业执照（凤城市农村广播电视网络公司）及不动产权证书，用于证明凤城市农村广播电视网络公司单位性质是企业。2、干部档案集中管理移交明细表；3、机关事业单位工资变动登记卡；4、丹东市专业技术人员（年度、聘期）考核表和业务考核档案；5、凤城市干部人事档案信息中心证明，用于证明被告凤城市政府隐藏收回、核销原告姚春芳的事业编制15年之久的行为违法。6、社会养老保险手册，用于证明被告凤城市政府一直隐藏收回、核销原告事业编制15年之久的行为违法。7、聊天截图，用于证明被告凤城市政府已受理原告姚春芳国家赔偿申请。8、2019年8月13日《凤城市信访联席会议办公室会议纪要》，用于证明被告凤城市政府隐藏收回、核销原告姚春芳的事业编制行为暴露。 被告凤城市政府答辩称，一、被告凤城市政府于2004年5月21日作出的《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》合法，2004年5月17日，根据丹委办发[2003]26号文件精神，被告凤城市政府召开了市镇区事业单位机构改革工作领导小组会议，研究确定了镇区广播电视站“三网并二网”的原则，即由原有线电视台、凤城市农村有线电视网络公司和镇区自管三个网络渠道，合并成凤城市有线电视台、凤城市农村广播电视网络公司，并且明确“三不变”，即上划至农网公司的文化广播站事业身份的人员工资标准、社会保险的参保渠道、缴费标准保持不变。《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》系落实上级机构改革的行政指导行为，并未涉及具体人员如何落实编制问题，具体工作应由凤城市文化旅游和广播电视局（原广播电视局，以下称“文广局”）按程序落实其管辖的单位机构改革的人员编制问题，文广局虽未履行告知等程序，但从原告姚春芳历年填写的《丹东市专业技术人员（年度、聘期）考核表》，其已知道工作单位为凤城市农村广播电视网络公司，公司是企业性质是人所共知的事实，原告姚春芳在2004年就应当知道文广局将其编制落在企业的事实，而且具体行政行为是文广局作出的，签订转制合同应由文广局与原告姚春芳达成合意，其履行行政职能的过程中的不作为对原告姚春芳产生的法律后果，原告、文广局是编制落实开始至最终结果的终局承担者，与被告凤城市政府无必然的联系。被告凤城市政府于2019年8月13日召开信访联席会议，于2019年8月14日作出会议纪要落实原告姚春芳等17人事业编制的身份，是从社会和谐稳定的需要，是法治政府、诚信政府的体现。从上述事实可见，《关于镇区事业单位机构改革广播电视站建制划转问题的会议纪要》是机构改革理顺编制的指导性文件，不是合同的签订单位，不具有违法性，是合法的抽象行政行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项的规定，本案系行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、原告姚春芳与文广局所属部门之间的争议，是事业单位的人事管理争议，不属于行政诉讼管辖范围，应依法申请人事争议仲裁。本案的基本事实是用人单位文广局与原告姚春芳之间的人事管理争议，依据《事业单位人事管理条例》第三十七条的规定：“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动人事争议仲裁法》等法律规定处理”。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（二）项的规定，本案是法律规定的用人单位与原告姚春芳之间的应当仲裁的行为。被告凤城市政府不是用人单位，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告姚春芳应依法申请人事争议仲裁。三、原告姚春芳诉讼已超过法定起诉期限，应依法驳回起诉。原告姚春芳2018年10月参加辽宁省事业单位人员转公务员考试时就已经知道其不是事业编制情况，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，原告姚春芳2020年4月9日时提起行政诉讼，从其知道或者应当知道行政行为之日起已超过最长一年的起诉期限，依该解释第六十九条的规定，应当依法驳回起诉。综上，原告姚春芳请求确认被告凤城市政府行政行为违法，请求精神损害赔偿60万元，请求捋顺公务员或参公事业人员身份，无事实和法律依据，不应得到支持，请依法驳回原告姚春芳起诉。 被告凤城市政府向本院提交的证据材料有：1、2003年12月24日中共丹东市委办公室《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》(丹委办发[2003]26号)，用于证明凤城市乡镇事业单位机构改革实施方案已依法报请丹东市委市政府批准。2、凤城市人民政府办公室《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》(第7号，以下简称“7号文件”)，用于证明7号文件为行政指导行为,符合上级事业机构改革文件精神,具体核定编制由人事局负责,签订合同落实人员编制由原告姚春芳主管局文广局负责,文广局是本案的责任主体。原告姚春芳所属单位是文广局的下属单位。3、辽委办发[2003]34号文件，用于证明被告凤城市政府职权依据。 经庭审质证，原告姚春芳对被告凤城市人民政府提交证据的质证意见为：无论是3号证据还是被告凤城市政府在证据目录中列明但未提交的丹委办发[2004]26号文件，均与辽委办发[2001]19号文件冲突。1号证据第3页和3号证据第509页明确标注“对涉农类事业单位和文化、广播电视等从事社会服务的事业单位要贯彻执行《中共辽宁省人民政府关于市县乡党政机构改革的意见》辽委办发[2001]19号文件要求，不断完善乡镇政府功能，县（市、区）直部门派驻乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放，实行乡镇与县（市、区）主管部门双重管理的，应尽量以乡镇管理为主”。这些证据均违背了19号文件精神。2号证据属于本案审查客体。 被告凤城市政府对原告姚春芳提交证据的质证意见为：对1号证据没有异议。对2-8号证据的真实性没有异议，对证明内容有异议。2、3号证据是凤城市农村广播电视网络公司的内部管理行为，不能证明被告凤城市政府行政行为违法。4号证据盖的公章是凤城市农村广播电视网络公司，证明原告姚春芳应该知道其所在单位的人员性质应为企业，不能证明原告姚春芳所要证明的事项。5号证据是原告姚春芳单位的人事管理内部行为，不能证明被告凤城市政府行政行为违法。6号证据不能证明原告姚春芳申请国家赔偿合法，因为原告姚春芳请求事项不属于国家赔偿受理的范围，且原告姚春芳请求事项也不属于人民法院赔偿审查的事项。7号证据明确被告凤城市政府作出会议纪要是依据丹东市人民政府的批复文件丹委办发[2003]26号文件，明确规定对机构改革人员定岗坚持公平公正竞争，择优录取的原则，引用竞争机制，竞争上岗，考试考核等方式选配留岗人员，优化人员结构。7号文件也重点强调了“三不变”，即上划至农网公司的文化广播站事业身份的人员工资标准、社会保险的参保渠道、缴费标准保持不变。凤城市人民政府办公室的7号文件系落实上级机构改革的行政指导行为，并未涉及具体人员如何落实编制问题，具体工作应由文广局按程序落实其管辖的单位机构改革的人员编制问题，原告姚春芳属于文广局下属单位的人员，原告姚春芳所提交的证据不能证明被告凤城市政府的行政行为违法。8号证据不能证明原告姚春芳主张的行为，会议纪要所要解决原告姚春芳等17人的上访事项，当时政府在事业单位改革时明确“三不变”原则，现在企业工资和相应待遇、年终奖等与事业单位不一致。政府主要是从稳定社会大局，践行法治政府、诚信政府的要求，依法落实事业单位人员编制。 本院对上述证据认证如下：原告姚春芳提交的1号证据可以证明其现工作单位凤城市农村广播电视网络公司单位性质为企业。２－５号证据可以证明原告姚春芳职务、档案、工资等情况。6号证据可以证明姚春芳基本养老保险缴纳情况。7－8号证据可以证明原告姚春芳向凤城市政府反映其诉求，以及凤城市政府经信访联席会议对其诉求的处理结果。被告凤城市政府提交的2号证据为本案审查客体，1、3号证据，可以证明2004年被告凤城市政府作出《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》的背景，依法予以采信。 经审理查明，2003年12月26日，中共丹东市委办公室作出丹委办发[2003]26号《市委办公室、市政府办公室关于印发〈凤城市乡镇事业单位机构改革实施方案〉的通知》，提出为适应农村税费改革与发展的需要，根据《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号）、《国务院关于全面推进农村税费改革的意见》（国发[2003]12号）精神，按照《省委办公厅、省政府办公厅关于印发〈辽宁省乡镇事业单位机构改革意见〉的通知》（辽委办发[2003]34号）部署，为适应农村税费改革与发展的需要，结合实际，制定凤城市乡镇事业单位机构改革方案。在该方案中，提出调整乡镇事业单位机构，撤销乡镇文化广播电视站，在方案的组织实施中，提出人员定岗分流的政策和措施按照丹东市乡镇事业单位机构改革人员定岗分流有关规定执行。 2004年5月17日，凤城市召开市镇区事业单位机构改革工作领导小组会议，专题研究解决镇区广播电视站成建制划转的有关问题，形成第7号《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》，决定内容包括：“…大堡镇在内的七个镇的广播电视站现有编制32个，实有人员36人，资产和人员划转市农村网络电视公司管理。上划人员的工资标准及社会保险参保渠道、缴费标准不变…。” 原告姚春芳原系凤城市广播电视局大堡镇广播电视站工作人员，《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》作出后，被划转为凤城市农村广播电视网络公司工作人员。因原告姚春芳等人向被告凤城市政府反映相关诉求，被告凤城市政府于2019年8月13日召开凤城市信访工作联席会议，形成《凤城市信访工作联席会议办公室会议纪要》，载明：研究董锋、姚春芳等17人反映的恢复其事业编制，回原乡镇工作，享受与其他事业单位同样的工资标准和福利待遇等问题，经研究决定，将姚春芳等17人划入凤城市营商局所属事业单位凤城市营商事务中心，经费渠道自收自支，并按上收时人员属地由凤城市营商事务中心派驻到相应乡镇工作，工资待遇和工作经费由乡镇负责承担。要求各涉关单位各司其职，严格按照会议决定执行。 原告姚春芳认为通过该信访联席会议纪要，她才彻底知道其事业编制从2004年被上收时就被收回、核销，并于2019年10月29日向被告凤城市政府提出赔偿申请，因至今没有答复故向法院提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）、第（三）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。2004年5月，凤城市召开市镇区事业单位机构改革工作领导小组会议并作出《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》，是对包括原告姚春芳所在凤城市大堡镇广播电视站在内的凤城市辖区内多个乡镇广播电视站成建制划转问题所作决定，是依据政策进行决策的，具有普遍约束力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。而且根据前述规定，行政机关内部人事管理行为也不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告姚春芳诉求均是围绕其事业编制身份问题提出，属于行政机关针对具有隶属关系的工作人员作出的内部人事管理行为，涉及工作人员所特有的权利义务，因此，不属人民法院行政诉讼案件受案范围。综上，原告姚春芳诉求不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告姚春芳的起诉。 案件受理费50元，予以返还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇二〇年八月五日 书记员  于冰冰