黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终44号上诉人（原审被告）勃利县人民政府，住所地勃利县友谊东街**。法定代表人王峰，该县县长。行政机关负责人赵尔巍，该县副县长。委托代理人邢晓伟，该县政府房屋征收办公室主任。委托代理人杜丽萍，黑龙江大同律师事务所律师。被上诉人（原审原告）勃利县文博建设开发有限责任公司，住，住所地勃利县新华路**/div>法定代表人姜文波，该公司董事长。委托代理人侯维刚，该公司总经理。委托代理人丰学明，黑龙江哈田律师事务所律师。原审第三人中共勃利县委党校，住所，住所地勃利县通天一林场div>法定代表人沈鸿章，该校校长。委托代理人张**，该校副校长。委托代理人王立国，黑龙江同心律师事务所律师。勃利县文博建设开发有限责任公司(下称文博公司)诉勃利县人民政府(下称勃利县政府)、中共勃利县委党校(下称勃利县委党校)给付垫资款一案，勃利县政府不服七台河市中级人民法院（2017）黑09行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人勃利县政府副县长赵尔巍、委托代理人邢晓伟、杜丽萍，被上诉人文博公司的法定代表人姜文波、委托代理人侯维刚、丰学明，原审第三人勃利县委党校的委托代理人张**、王立国到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，勃利县发展和改革局于2012年5月30日作出勃发改字（2012）64号《关于学府花园二期棚户区改造工程立项请示的批复》，依据该批复文博公司作为勃利县学府花园二期棚户区改造项目出资人与勃利县政府形成行政合同。同日，勃利县政府作出勃政发（2012）36号《勃利县人民政府关于学府花园二期棚户区房屋征收的决定》。2012年10月19日，黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室文件黑棚改（2012）7号审核通过勃利县政府关于学府花园二期棚户区改造工程棚户区改造计划。2013年4月10日，勃利县政府县长办公会议纪要同意学府二期（棚户区改造）项目。2013年5月29日，勃利县政府发布了《学府二期（棚户区）改造项目房屋征收与补偿安置方案》。2014年3月6日，文博公司向勃利县发展和改革局提交《关于文博建设开发有限责任公司调整学府花园棚户区改造工程计划的请示》，请求勃利县政府调整勃利县发展和改革局于2012年5月30日作出的勃发改字（2012）64号《关于学府花园二期棚户区改造工程立项请示的批复》。2014年3月10日，勃利县政府召开研究勃利县委党校新校址规划建设相关事宜的会议，并形成会议纪要，要求文博公司按照会议纪要内容与勃利县委党校签订勃利县委党校校址置换、校舍迁移协议。2014年3月18日，文博公司、勃利县政府与勃利县委党校签订符合上述会议纪要内容的《勃利县委党校校址置换、校舍迁移协议》。2014年4月4日，勃利县政府召开第二次县长办公会议，该会议同意2014年3月6日文博公司向勃利县发展和改革局提交的《关于文博建设开发有限责任公司调整学府花园棚户区改造工程计划的请示》。2014年4月29日，勃利县发展和改革局依据文博公司的请示作出勃发改字（2014）40号《关于勃利县文博建设开发有限责任公司学府花园棚户区改造项目计划调整的批复》，对文博公司项目的建设规模、估算投资、建设工期等作出调整。2014年5月23日，勃利县政府发布《勃利县人民政府令第1号》修改了2013年5月2日勃利县政府发布第1号令《勃利县国有土地上房屋征收与补偿实施细则（试行）》。2016年2月15日，根据勃利县政府安排部署，成立了学府花园棚改项目补偿安置情况的调查小组。2016年3月13日，调查小组出具调查报告，确认文博公司部分损失。文博公司不服该报告，于2017年9月19日诉至法院，请求：1.依法判令勃利县政府支付文博公司垫付资金24,508,167.04元；2.诉讼费用勃利县政府承担。后文博公司变更诉讼请求为：1.依法判令勃利县政府支付文博公司垫付资金58,074,988.36元，冲减勃利县政府同意支付的13,284,500.00元后，勃利县政府还应支付文博公司44,790,488.36元；2.诉讼费用勃利县政府承担。原审法院认为，勃利县政府作为行政机关为实现公共利益，于2012年在勃利县实施城市棚户区改造。文博公司作为勃利县政府实施学府花园二期城市棚户区改造工程的投资方，依据勃利县政府出台的关于学府花园二期城市棚户区改造工程的规范性文件、会议纪要、批复等文件对学府花园二期城市棚户区改造工程进行投资建设，并且与勃利县委党校签订《勃利县委党校校舍置换、校址迁移协议》。上述规范性文件、会议纪要、批复等文件均是勃利县政府为实现公共利益而出台的。虽然《勃利县委党校校舍置换、校址迁移协议》签订主体无行政机关，但是该协议是为公共利益，依据勃利县政府的会议纪要而签订的，故上述规范性文件、会议纪要、批复、协议等共同构成行政法上的权利义务内容的协议，属于行政协议。文博公司主张勃利县政府支付垫付的资金款项，其诉讼请求的实质是认为勃利县政府未依法及未按照约定履行行政协议约定的义务，要求勃利县政府履行给付文博公司垫付学府花园二期城市棚户区改造工程资金的义务。文博公司与勃利县政府在实施学府花园二期城市棚户区改造工程过程中，履行行政协议过程中产生的争议，属于行政争议。依据文博公司的起诉意见及勃利县政府的答辩意见、勃利县委党校的述称意见，在明确本案争议属于文博公司与勃利县政府之间履行行政协议产生的行政争议的基础上，确定本案的争议焦点为：1.文博公司主张勃利县政府学府二期工作组认定的19,811,810.40元垫付资金及超出回迁协议、安置补偿方案垫付的回迁安置资金8,175,162.00元，是否应当由勃利县政府支付；2.代征城市道路资金是否应当由文博公司承担；3.异地新建勃利县委党校工程增加的投入资金是否应当由文博公司承担。关于文博公司主张勃利县政府学府二期工作组认定19,811,810.40元垫付资金及超出回迁协议、安置补偿方案垫付的回迁安置资金8,175,162.00元，是否应当由勃利县政府支付的问题。文博公司主张的19,811,810.40元垫付资金包括：1.七五零部队房屋未能如期征收损失5,761,300.00元；2.垫付的奖励资金6,881,853.68元;3.评估机构测量被征收房屋面积与被征收房屋所有权证记载面积差异导致资金损失830,740.32元；4.无照可居住面积产生的垫付资金6,166,510.40元；5.上靠户型增加回迁面积产生的损失221,442.00元；6.学府二期被征收人回迁安置工作组减免及多付资金8,175,162.00元（46户）。文博公司与勃利县政府在履行××城市棚户区改造工程的行政协议发生行政争议后，勃利县政府针对文博公司提出的诉求，成立学府二期工作组，该工作组经过调查后出具的《关于学府花园棚改项目补偿安置情况的调查报告》，勃利县政府认可调查报告认定的应当支付文博公司垫付的资金数额为13,284,500.00元,该款项包括：七五零部队房屋未能如期征收造成文博公司损失5,606,300.00元；勃利县政府超范围确定文博公司给付被征收人奖励资金6,881,853.68元;评估机构测量被征收房屋面积高于被征收房屋所有权证记载面积导致文博公司置换楼房价值损失796,300.00元。文博公司主张的超过勃利县政府认可数额外的其余6,527,310.40元垫付资金及超出回迁协议、安置补偿方案垫付的回迁安置资金8,175,162.00元，文博公司提供的证据予以证实其在实施学府花园二期城市棚户区改造工程时为勃利县政府垫付，故依法支持。关于代征城市道路资金如何确定及是否应当由文博公司承担问题。勃利县政府房屋征收办公室出具的《学府花园（棚户区改造工程）征收及回迁价值的情况说明》，该说明认可征收及回迁总价值为210,681,922.00元(其中住宅价值为每平方米4,460.00元，商服价值为13,500.00元）。后勃利县政府房屋征收办公室又出具《关于学府二期补偿安置总价值的说明》，该说明以不掌握房子的销售价格为由，无法计算补偿房屋总价值。考虑到勃利县政府认可的给付文博公司的13,284,500.00元垫付资金，该资金具体明细在勃利县棚户区改造工程办公室出具的《关于学府二期棚改项目补偿安置情况的说明》中予以体现，该说明中认可房屋的市场价值为每平方米4,371.00元。文博公司也在庭后提供中国电信集团公司黑龙江省七台河市电信分公司购买学府花园棚户区改造项目工程商服楼房的销售发票，证实销售价格为每平方米14,000.00元。故可以依据勃利县政府房屋征收办公室出具的《学府花园（棚户区改造工程）征收及回迁价值的情况说明》，确定文博公司征收32290平方米国有土地上房屋支出的征收资金为210,681,922.00元。用于建设城市道路的土地面积2286平方米占动迁范围总面积32290平方米的比例为7.08％，依据该比例可以计算出文博公司征收2286平方米国有土地上房屋资金为14,916,280.08元（210,681,922.00元×7.08％）。基于勃利县政府认可学府花园二期城市棚户区改造工程项目动迁范围面积为32290平方米，规划用地面积为30004平方米，城市道路用地面积为2286平方米的事实，并且勃利县政府用于城市道路建设2286平方米国有土地的征收资金由文博公司垫付。勃利县政府出台的涉及学府花园二期城市棚户区改造项目的规范性文件、会议纪要、批复等文件，并没有规定用于城市道路建设2286平方米国有土地的征收资金由文博公司承担，故该资金应当由勃利县政府承担。关于异地新建勃利县委党校工程增加的投入资金是否应当由文博公司承担。文博公司与勃利县委党校签订《勃利县委党校校舍置换、校址迁移协议》，属于文博公司与勃利县政府履行实施城市棚户区改造项目行政协议中的部分协议内容。《勃利县委党校校舍置换、校址迁移协议》约定文博公司承担相应的权利、义务。文博公司主张新建勃利县委党校工程增加投入资金，是文博公司履行《勃利县委党校校舍置换、校址迁移协议》的履约行为，勃利县政府、勃利县委党校在履行该协议时，并无违约行为，故文博公司主张异地新建勃利县委党校工程增加的投入资金，不应当由勃利县政府及勃利县委党校承担。另外勃利县政府借款1670万元给文博公司，该借款中有120万元是勃利县政府在被征收人姜雨光起诉勃利县政府后，勃利县政府同意补偿姜雨光及要求文博公司垫付的款项，故该款项应当由勃利县政府承担。考虑到文博公司与勃利县政府均认可文博公司在实施城市棚户区改造项目过程中，文博公司除借款1670万元外，另拖欠勃利县政府各项费用合计为541.962万元。虽然文博公司的上述借款及拖欠的费用与本案行政争议并不是同一法律关系，基于减少当事人诉累的角度考虑，可以在本案中勃利县政府应当给付文博公司垫付资金的数额中予以冲减。勃利县政府应当给付文博公司垫付资金总额为37,575,942.08元（包括调查报告认可的13,284,500.00元、文博公司代征城市道路资金14,916,280.08元、姜雨光补偿款1,200,000.00元、学府二期被征收人回迁安置工作组减免及多付资金8,175,162.00元）,文博公司累计拖欠勃利县政府款项总额为22,119,620.00元（包括借款16,700,000.00元、拖欠各项费用合计5,419,620.00元），故相互冲减后，勃利县政府应当给付文博公司学府花园二期城市棚户区改造工程垫付资金15,456,322.08元。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，判决：一、勃利县政府于判决十日内给付文博公司学府花园二期城市棚户区改造工程垫付资金15,456,322.08元;二、驳回文博公司的其他诉讼请求；三、中共勃利县委党校不承担责任。勃利县政府上诉称，原审判决在事实的认定和补偿金的给付方面缺乏足够的依据和证据，判决显失公平，请求纠正原审错误。理由如下：1.判决“代征道路”2286平方米系文博公司代替勃利县政府征收，没有政策或法律依据。文博公司在承建学府花园二期城市棚户区改造项目时，享受了中央和省及县政府的专项补助金，该资金用于棚户区改造建设项目基础设施建设、回迁房建设和拆迁货币补偿。说明包括“代征道路”在内的资金已经由专项补助金拨付给了文博公司，故原审法院认定事实错误。2.原审判决将文博公司于2018年提供的以市场价格计算的“征收与回迁总价值”认定为“征收资金”，其判决标准错误。文博公司售楼时的市场价格并非2013年补偿安置方案中双方认可的征收价格。3.原审判决认定勃利县政府应给付学府二期被征收人回迁安置工作组减免及多付资金8,175,162.00元，系文博公司一方主张，没有经过质证确认。文博公司答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确。勃利县政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1.在原审庭审中，勃利县政府对“代征道路”的事实没有异议。“代征道路”属于市政基础设施，由勃利县政府负责建设、管理、维护，不属于文博公司建筑红线范围内，勃利县政府应当负担费用。2.依据勃利县政府出具的《关于学府二期补偿安置总价值的说明》和《学府花园（棚户区改造工程）征收及回迁价值的情况说明》确定“代征道路”的价格，科学准确，公平合理。3.原审判决认定勃利县政府应给付学府二期被征收人回迁安置工作组减免及多付资金8,175,162.00元事实清楚，证据确实充分。4.文博公司获得的补助利益与本案无关，不能因为文博公司获得了补助，就相应削减勃利县政府应尽的合同义务。勃利县委党校答辩称，其与文博公司签订的《勃利县委党校校舍置换、校址迁移协议》合法、有效。该协议是在平等自愿的基础上达成的，是双方真实意思表示，勃利县委党校完全按双方签订的协议履行，并无违约行为。对于新建勃利县委党校所有资金应由文博公司承担，不应由勃利县委党校和勃利县政府承担。原审法院判决勃利县委党校不承担责任是正确的，请求维持原审法院对勃利县委党校的裁决。本院认为，原审判决事实不清，证据不足。原审法院对文博公司主张的超过勃利县政府认可数额外的其余6,527,310.40元，认定文博公司提供的证据可以证实其在实施学府花园二期城市棚户区改造工程时为勃利县政府垫付，在“本院认为”中予以支持，但在最后判项时，并未将此款予以计算判决。另，原审法院认定勃利县政府用于城市道路建设2286平方米国有土地的征收资金系由文博公司垫付，并判决勃利县政府给付文博公司该项资金，但未查明相关的事实证据及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《诉讼费用交纳办法》第二十七条之规定，裁定如下：一、撤销七台河市中级人民法院（2017）黑09行初31号行政判决；发回七台河市中级人民法院重审。二审案件受理费265,752.44元，退还勃利县人民政府。审判长 王 鹏 跃审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇二〇年八月十四日法官助理张庆宇书记员吴迪