福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽行终497号 上诉人（原审原告）苏卜，男，汉族，1957年10月16日出生，住福建省安溪县。 被上诉人（原审被告）安溪县人民政府，住所地福建省安溪县凤城镇大同路**。 法定代表人吴毓舟，县长。 委托代理人谢俊生。 委托代理人李雪萍，福建安荣律师事务所律师。 上诉人苏卜因诉安溪县人民政府行政强制一案，不服厦门市中级人民法院（2020）闽02行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案苏卜主张其耕作的农地被强行占用，因此，本案系因诉强制行为而引发的行政案件，安溪县湖头镇人民政府已自认该强制行为系其组织的土地清表行动，且苏卜提交的现有证据尚不足以证明安溪县人民政府系本案被诉强制行为的组织者、参与者或者实施者。苏卜坚持主张该强制行为系安溪县人民政府所为，不同意变更被告主体，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告苏卜对被告安溪县人民政府的起诉。 上诉人苏卜不服原审裁定，提起上诉称：一、原审裁定载明的上诉人的诉讼请求与行政起诉状相悖，明显错误，原审裁定认定事实和适用法律均错误。二、原审裁定未载明双方所提交的证据及相应的质证意见。三、原审法院剥夺了上诉人在开庭审理之前及时多次提出的申请权利和复议权利。上诉人在庭审之前向一审法院递交《追加共同被告申请书》《追加第三人申请书》《邀请函》《申请人民法院裁定停止执行行政行为申请书》《申请人民法院到现场调查取证并调取证据申请书》等申请，原审法院置之不理，不予理睬，不予答复。四、被上诉人安溪县人民政府确系本案适格被告，且于事真实，于法有据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。安溪县湖头镇人民政府依法没有任何土地征收的权利，其凭空捏造的《情况说明》，欠缺事实根据和法律依据，安溪县人民政府确系本案适格被告。五、原审法院应当根据案情依法主动追加安溪县湖头镇人民政府为共同被告参加本案诉讼。六、原审欠缺《一书四方案》《招拍挂及用地合同书》《五证二书》等证据，任性剥夺上诉人多次申请权利及相应的复议权利。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审，由被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人安溪县人民政府答辩称：一、答辩人不是本案行政诉讼所指向的行政行为的实施主体，上诉人也没有证据证明涉案行政行为系答辩人组织实施，上诉人提交的证据已表明涉案行政行为的组织实施者是安溪县湖头镇人民政府。二、本案涉案行政行为并不是两个行政机关共同实施，不存在追加共同被告的情形。三、上诉人已就本案涉案行政行为另行向永春县人民法院起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法予以维持。 本院认为，本案的焦点问题是上诉人的起诉是否符合起诉条件。 本案中，上诉人在其向一审法院提交的起诉状中的诉讼请求是“请求依法判决确认被告于2019年11月27日以国金置业房地产项目是安溪重点项目及《福建省人民政府关于安溪县2014年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2014〕814号）文件为理由而实施强行占用原告的土地并毁坏其地上农具、农作物等进行施工建设的具体行政行为违法。”上诉人的诉讼请求虽然文字很长，但实质就是要求确认2019年11月27日强占土地、毁坏农具和农作物的行政行为违法。因此，原审法院将上诉人的本案诉讼请求归纳为“诉被告安溪县人民政府行政强制”，是正确的，与上诉人的起诉状是相符的。上诉人关于原审裁定载明的上诉人的诉讼请求与行政起诉状相悖，明显错误的上诉理由，不能成立。 就征收土地行为而言，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。因此，原告对征地过程中不同的行为提起诉讼，应以实施该行为的行政机关为被告。本案中，上诉人主张被上诉人实施了被诉行政强制行为，认为被上诉人是本案适格被告，并提交了以下九组证据予以证明：1.上诉人的身份证；2.被上诉人的统一社会信用代码；3.耕地承包合同书；4.通知；5.安溪县自然资源局信访事项答复意见书、信息公开答复书、闽政地〔2014〕814号征地批复文件、福建省人民政府办公厅政府信息公开告知书；6.照片一组、报警回执单；7.法律依据；8.闽政地〔2014〕814号征地批复文件所指的S16－1地块已建楼盘出售的现场照片；9.征地的主要领导人和车辆照片。经审查，上诉人提供的九组证据中除证据4、6、9与证明被诉行政行为有关联外，其他证据与证明被诉行政行为均无关联性。而证据4为安溪县湖头镇人民政府的通知，主要内容是该镇政府通知上诉人于2019年11月15日对其所涉征用地块进行丈量测绘，对地上物进行清点等，无法证明是安溪县人民政府组织实施了被诉行政强制行为。证据6只能证明强制清表行为存在，不能证明是安溪县人民政府组织实施了被诉行政强制行为。证据9，经被上诉人一方辨认，明确照片中的人员不是上诉人所称的分管副县长，且所处的地点不是强制清表的现场。同时，由于行政机关组织实施行政强制行为可能会抽调或借用其他单位的人员参与，也可能需要上级机关进行协调，因此，在确定行政案件被告时，不能仅凭某个行政机关的工作人员在现场就认定该行政机关为被告，而应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，以对外实施行政行为的行政机关为被告。故该证据亦不能证明是被上诉人实施了被诉行政强制行为。由此可见，上诉人提供的证据并不能证明系被上诉人实施了被诉行政强制行为。被上诉人亦否认其组织实施了上诉人诉称的2019年11月27日的行政强制行为，主张是安溪县湖头镇人民政府组织实施了被诉行政强制行为，并提交了安溪县湖头镇人民政府的通知、通告以及发布通告的照片和安溪县湖头镇人民政府的《情况说明》。经审查，被上诉人提供的上述证据能够相互印证，形成证据链，证明是安溪县湖头镇人民政府组织实施了被诉的2019年11月27日的行政强制行为。综上，上诉人起诉被上诉人组织实施2019年11月27日的行政强制行为没有事实根据，所诉被告主体不适格。经原审法院释明，上诉人坚持不变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，应当裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定，并无不当。 追加被告的前提是所诉的被告为适格被告，因上诉人起诉的被告主体不适格，故原审法院不追加安溪县湖头镇人民政府为共同被告是正确的。 由于本案被诉行为是行政强制行为，故福建省安溪县国金置业有限公司取得涉案S16－1地块的情况与被诉行政强制行为没有关联性，原审法院不追加福建省安溪县国金置业有限公司为本案第三人，并无不当。上诉人还申请原审法院裁定停止执行行政行为，调取涉案S16－1地块“招拍挂”及用地合同书、“一书四方案”、“五证二书”等原件证据，到实地调查取证等。因本案被诉行政行为是强制清表的事实行为，该行为已经完成，不具有可停止执行情形，又因强制清表行为客观存在，各方当事人均不否认，而S16－1地块“招拍挂”及用地合同书、“一书四方案”、“五证二书”等证据与证明被诉行政行为没有关联性，故原审法院在释明后不支持上诉人的上述申请，并无不当，亦不存在侵犯上诉人相关权利的情形。 综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院以上诉人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年八月二十日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……