山东省临朐县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0724行初145号 原告杨宗明，男，汉族，1982年2月26日出生，公民身份号码：3707241982××××××××，住址：山东省临朐县。 委托代理人逯见涛、曹博，山东居高律师事务所律师。 被告临朐县自然资源和规划局。统一社会信用代码：113707240044313779，住所：临朐县兴隆路**。 法定代表人瞿志敏，该局局长。 委托代理人林青，该局信访巡查室主任。 委托代理人胡红玉，山东宇明律师事务所律师。 原告杨宗明诉被告临朐县自然资源和规划局（以下简称“县自规局”）不履行法定职责一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告杨宗明及其委托代理人曹博，被告负责人张元涛及被告委托代理人胡红玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杨宗明诉称，原告系临朐县村民，对涉案土地有合法的土地承包经营权，2019年有不法人员在申请人的涉案承包土地上建设磨石坑南北街通直项目，申请人经政府信息公开查询得知，被举报占地项目并没有合法的征地审批手续，属于典型的非法占用土地。原告认为，被举报项目未经批准，非法占用原告的承包土地实施建设，属于非法占地，2019年9月30日向被告提交书面的非法占地查处申请书，被告收到查处申请书后，拒不对非法占地立案查处，拒不依法责令退还非法占用的土地、恢复原状。故诉至法院，请求：1、确认被告不履行对临朐县磨石坑南北街通直项目非法占地行为进行立案查处的法定职责行为违法；2、依法判令被告履行法定职责，对临朐县磨石坑南北街通直项目非法占地行为进行立案查处；3、诉讼费用由被告承担。 原告杨宗明向本院提交了以下证据： 1.单号为11464150055678的EMS邮件交寄单； 2.单号为11464150055678的EMS快递查询详单； 3.非法占地查处申请书； 以上1-3号证据证明原告于2019年9月30日通过邮政EMS快递向被告邮寄了“非法占地查处申请书”，要求被告履行查处职责，被告已于2019年10月2日收到的事实； 4.合同编号为377240030130003771Ｊ的“临朐县农村土地承包合同”一份及载明“承包方土地承包经营权共有人情况”的插页一份，杨仕成的居民身份证明及户口薄，证明原告在临朐县拥有合法的承包土地，涉案承包土地被非法占用，原告具备提起本案诉讼的主体资格； 5.临朐县人民法院（2019）鲁0724行审333号行政裁定书，证明被告是由原临朐县国土资源局变更名称，原临朐县国土资源局职责划归被告； 6.2019年4月4日临朐县村民委员会与杨仕成签订的“拆迁补偿协议”一份及原告本人手抄的附属物补偿明细一份，证明磨石坑南北街通直项目占用原告的土地并给予了地上附属物补偿。 被告县自规局辩称，1、本案原告申请立案查处的磨石坑南北街通直项目用地范围内未包含原告的承包地，项目占地没有侵害原告的合法权益，原告与涉案行政行为没有利害关系，故本案原告主体不适格，应依法裁定驳回其起诉；2、临朐县于2017年10月25日印发文件，进行了相对集中行政处罚权综合行政执法体制改革，临朐县辖区范围内的土地矿产资源领域的行政处罚权已由临朐县综合行政执法局集中行使，被告不具有对土地违法行为进行立案查处的职责；被告系根据临发（2019）3号文件新组建成立的，临办字（2019）38号《关于印发〈临朐县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》中，被告职责范围内也无原告诉请的立案查处职责。综上，原告与案涉行政行为没有利害关系，被告亦无原告诉请的立案查处职责，故请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告县自规局向本院提交了以下证据： 1.原告向被告邮寄的“非法占地查处申请书”一份；证明收到原告申请内容； 2.2020年7月10日临朐县村民委员会“证明”一份，证明临朐县磨石坑南北街通直项目未占用原告承包土地； 3.2017年10月25日印发的《中共临朐县委、临朐县人民政府关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》（临发〔2017〕29号）； 4.2019年1月15日印发的《中共临朐县委、临朐县人民政府关于临朐县机构改革的实施意见》（临发〔2019〕3号）； 5.被告的“统一社会信用代码证书”； 6.2019年3月27日印发的《中共临朐县委办公室、临朐县人民政府办公室关于印发〈临朐县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（临办字〔2019〕38号）； 以上3-6号证据证明被告不具有原告诉请的查处职责。 经庭审质证，被告对原告提供的1-3号、5号证据的真实性无异议，但对5号证据所证明的事实有异议，上述行政裁定书中所载明的行政处罚系原临朐县国土资源局于2015年作出，2017年临朐县实行综合行政执法改革后，相关职责已经划归临朐县综合行政执法局，被告无原告诉请的相关职责；对4号证据“临朐县农村土地承包合同”的真实性有异议，认为承包合同载明的承包人及插页中的“户主姓名”、“承包方土地承包经营权共有人情况”中的户主姓名均为杨化成，而承包合同的签订人系杨仕成，且即使该承包合同系真实的，亦不能证明该合同中约定的土地被磨石坑南北街通直项目所占用；对6号证据的真实性不清楚，原告应当提供协议所附的“附属物明细表”，上述拆迁补偿协议亦不能证明系磨石坑南北街通直项目占用。原告对被告提供的1号证据无异议；2号证据有异议，该证据落款时间为2020年7月10日，系被告在本案诉讼期间自行收集的证据，不能作为证明其行政行为合法性的依据；3-6号证据的真实性无异议，但上述依据均不是法律或者法规，不能作为人民法院审理行政案件的依据使用，不能证明被告没有对非法占地行为进行立案查处的职责。 本院对上述证据认证如下：原告提供的1-3号证据的真实性予以确认，能够证明原告向被告提出“非法占地查处申请书”且被告已经收到的事实；4号证据能够证明杨仕成与原告系父子关系且在本村有家庭承包土地的事实，但不能证明上述土地被磨石坑南北街通直项目所占用的事实，关联性及所证明的事实不予认定，确认为无效证据；5号证据能够证明原临朐县国土资源局与被告的关系及被告的职责，确认为有效证据；6号证据的真实性予以确认，但对原告自己关于“附属物明细表”的手抄件的内容不予认定，关联性及证明的事实不予认定，该证据仅能证明临朐县村民委员会与杨仕成就杨仕成位于该村的房产及地上附属物在拆迁时达成了协议，不能证明协议中地房产与原告承包土地之间的关系，确认为无效证据。被告提供的1号证据同原告提供的3号证据，确认为有效证据；2号证据系被告在本案诉讼过程中取得，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”的规定，确认为无效证据。3-6号证据系政府机关公文，确认为有效证据。 经审理查明，2019年9月30日，原告向被告邮寄“非法占地查处申请书”，请求对依法对临朐县国防路（磨石坑南北街）通直项目非法占地行为进行立案查处。被告工作人员于2019年10月2日收到原告的上述申请后，未作出任何处理。 本院认为，本案双方当事人争议的焦点是：原告与被告不履行对原告的举报事项进行立案查处职责即监督管理职责之间是否存在利害关系。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款(六)项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”属于人民法院行政案件的受案范围；第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)……；(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;……。”由此可见，作为公众个体（即公民、法人或者其他组织）的民事主体和作为法律监督机关的检察机关均有权对行政机关不履行法定职责的情形提起行政诉讼，但对不履行法定职责提起行政诉讼的主体、请求目的、请求事由及行政机关不履行法定职责的内容即被告是否具有相关法定职责、不履行法定职责的后果等均有所不同。公民、法人或者其他组织诉请行政机关履行特定法定职责的目的是“为了维护其自身的人身权、财产权等合法权益”，事由是行政机关“不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”；后果是“导致公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵犯”。而人民检察院提起行政公益诉讼的目的是“为了维护国家利益或者社会公共利益”；事由是“不履行生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理的法定职责”，后果是“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”。因此，作为公众个体的民事主体申请行政机关履行法定职责原则上应当具备以下三个条件：1、请求的目的是“为了维护其自身的人身权、财产权等合法权益”；2、请求事由是“行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”；3、行政机关不履行法定职责的后果是“导致公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵犯”。而对于行政机关不履行基于监督管理方面的法定职责导致国家利益或社会公共者利益受到侵犯的情形只有人民检察院才是适格原告。因此，对于作为公众个体的民事主体并非基于维护自身合法权益提出的申请行政机关履行监督管理职责与行政机关不履行监督管理职责之间是否存在法律上的利害关系从而是否具备提起行政诉讼的原告主体资格，应根据原告申请被告履行法定职责的目的、事由及依据以及被告不履行法定职责的后果等方面综合予以判断，而不能单纯以被告是否具备“相应的法定职责”予以判断。现具体分析论述如下： 一、原告提起行政诉讼的目的是否基于维护自身合法权益。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）……；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。”本案原告主张，2019年有不法人员在申请人的涉案承包土地上建设国防路（磨石坑南北街通直项目），上述项目非法占用了原告依法承包的土地，但原告提供的“临朐县农村土地承包合同”仅能证明其家庭成员共同承包了本村相应的土地，不能证明磨石坑南北街通直项目占用了上述土地；而原告提供的“拆迁补偿协议”系临朐县村民委员会与原告之父杨仕成基于房屋拆迁而达成的协议，因原告及杨仕成以家庭承包方式共同承包的的土地仅能作为农业用途，而不能建设房屋，故原告提供的“拆迁补偿协议”与原告提供的“临朐县农村土地承包合同”显然不具有任何关联性，故杨仕成的房屋被协议拆迁亦不能证明原告家庭共同承包的土地被非法占用，故原告提供的证据不能证明磨石坑南北街通直项目侵犯了其合法权益，其起诉不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款（五）项规定的“为维护自身合法权益而向行政机关投诉”的情形。 二、原告请求的事由及依据是否存在，即被告是否具有“履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的法定职责”。 本院认为，原告要求被告履行对临朐县国防路（磨石坑南北街通直项目）非法占地行为进行立案查处，依据是《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源行政处罚办法》。而界定对非法占地行为进行立案查处的目的是否系为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，应当根据《中华人民共和国土地管理法》及相关的法规、规章的立法目的和具体的保护规范予以认定。《中华人民共和国土地管理法》第一条规定的立法目的为：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”第六十六条规定的监管职责为：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定的法律责任为：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从以上规定可以看出，《中华人民共和国土地管理法》制订的目的系为了维护国家利益或者社会公共利益，而非基于保护公众个体的利益；同样，土地行政主管部门履行“监督管理职责”的宗旨亦在维护国家利益或者社会公共利益，因此上述“监督管理职责”显然不属于行政法意义上的“保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”。即相关法律法规只规定了土地行政主管部门具有土地违法行为进行“监督管理的法定职责”包括立案查处的职责，但未规定土地行政主管部门具有“保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”。故本案原告申请被告履行法定职责的事由及依据均不存在。 三、被告不履行监督管理职责的后果是否侵犯了原告的合法权益，即原告与被告对原告的申请未立案查处包括未予答复的行为之间是否存在利害关系。 本院认为，虽然被告具有对土地违法行为进行监督管理包括立案查处的法定职责，且被告在履行监督管理职责时，相关公众个体亦从中受益，但上述公众个体的受益仅是国家利益或者社会公共利益的反射，而非公众个体的利益。即使行政机关违反土地管理法律、法规所确定的监督管理职责，侵犯的是也是国家利益和社会公共利益，而非公众个体的合法权益。结合本案原告向被告邮寄的“非法占地查处申请书”及原告起诉的事由及依据可以看出，原告上述申请虽然在形式上为要求被告履行法定职责，但实质上是对相关占地行为进行投诉或者举报的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款（五项）规定“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”与行政行为存在利害关系，该规定虽然仅对投诉行为与行政机关的作为或者不作为之间的利害关系作了相应规定，未对举报行为与之的利害关系予以规定。但根据上述规定，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉或者举报，应当取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相适应的是，能否就投诉或者举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉或举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉或者举报的请求权；第二，该投诉或者举报请求权规范的目的是否在于保障投诉或者举报人自身的合法权益。换言之，对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二第一款（五）项规定的“具有处理投诉职责的行政机关”的理解应当是：只有相关法律、法规或者规章明确规定公民、法人或者其他组织可以就相关事项进行投诉或者举报并且明确规定行政机关应当对投诉或者举报进行处理，才能认定行政机关“具有处理投诉职责”，否则，即使相关法律、法规或者规章明确规定了行政机关具有相关的法定职责，而未规定投诉或者举报权及对投诉或者举报权的相关保护规定，则不能认定行政机关“具有处理投诉职责”进而认定“与行政行为有利害关系”。作为公众个体的民事主体并非为维护自身合法权益，而仅就行政机关“监督管理职责”范围内的事项进行投诉或者举报，行政机关不予处理或者答复，侵犯的只是公民的“投诉或者举报权”即公民监督权，公民监督权本身受侵害，当事人可以通过包括要求内部监督、层级监督或者要求纪检监察监督等方式向有关部门反映处理，而不能通过提起行政诉讼的方式予以救济。本案原告向被告举报，要求被告根据《中华人民共和国土地管理法》的规定履行立案查处职责，但《中华人民共和国土地管理法》及相关的法规、规章均没有规定公民、法人或者其他组织可以就非法占地行为向土地行政主管部门进行投诉或者举报以及土地行政主管部门是否应当对投诉或者举报行为进行处理、如何处理的相关规定，故应当认定被告没有对原告的举报或者投诉内容“具有处理投诉职责”，进而不能认定被告未予处理的行为侵犯了原告的合法权益从而与原告具有行政法意义上的利害关系。 另外，《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）规定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第13条规定：“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。”以上答复及意见亦明确了投诉人或者举报人享有行政诉讼原告主体资格的前提条件是必须是与投诉或者举报的事项具有利害关系（诉讼利益）的情况下即只有系为维护自身合法权益的情况下才具备原告主体资格。本案原告并非基于维护自身合法权益而向被告提出的举报，且被告显然不具备“保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”的事务管辖权。 综上，本院认为，原告向被告提出的“非法占地查处申请”属于举报或者投诉行为，而《中华人民共和国土地管理法》及相关法规、规章均未明确规定被告具有“保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的法定职责”以及“处理投诉或者举报的法定职责”，且原告在本案诉讼中并未提供其向被告提出非法占地查处申请的目的是为了保护自身合法权益的充分证据，故被告对原告举报的处理，包括答复或者不予答复、立案查处与否，均与原告自身合法权益没有利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。虽然被告具有对土地违法行为进行“监督管理”的法定职责，但被告不履行上述“监督管理职责”所侵犯的是国家利益或者社会公共利益，只有人民检察院有权提起行政公益诉讼，作为公众个体的公民、法人或者其他组织不具备对上述法定职责提起行政诉讼的原告资格，故对原告的起诉，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨宗明的起诉。 如不服本裁定，可以裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  沈汝业 审 判 员  李学东 人民陪审员  马 蕾 二〇二〇年八月二十日 法官 助理  王 超 书 记 员  白 雪 附：本裁定适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。