山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终139号上诉人（原审原告）韩某，男，1990年6月2日出生，汉族，住山西省大同市。委托代理人甄某（韩某之妻），女，1989年12月5日出生，汉族，住山西省大同市。被上诉人（原审被告）大同市人民政府，住所地山西省大同市。法定代表人武某，市长。委托代理人贺某，该市人民政府工作人员。委托代理人刘某1，该市人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）大同市云州区人民政府，住所地山西省大同市。法定代表人郭某，区长。委托代理人贾某，大同市云州区自然资源局工作人员。委托代理人刘某2，山西北岳(太仆寺)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大同市云州区倍加造镇人民政府，住所地山西省大同市云州区倍加造镇。法定代表人程某，镇长。委托代理人翟某，山西北岳律师事务所律师。上诉人韩某因诉被上诉人大同市人民政府、大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府行政强制及行政复议一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩某及其委托代理人甄某，被上诉人大同市人民政府的委托代理人贺某、刘某1，被上诉人大同市云州区人民政府副区长安小峰及其委托代理人贾某、刘某2，被上诉人大同市云州区倍加造镇人民政府副镇长冯满及其委托代理人翟某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定如下事实：原告韩某与大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会签订村南草地、小滩地规划建设的蔬菜温室大棚土地承包合同，土地承包费及建设大棚费,韩某在合同签订之日一次性付清。大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会证明，村南对外发包搞大棚种植的南草地、小滩地，其地类性质为耕地，南草地、小滩地仅是历史遗留下来的地名。之后，原告在此建设了房屋,并进行了地面硬化。2018年9月10日、20日、31日大同市云州区倍加造镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发(2014)127号文件《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、农业农村部、自然资源部印发农发（2018）3号《关于开展“大棚”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化建设方案》，相继作出限期自行拆除告知书及通知。2018年11月10日，大同市云州区“大棚房”问题专项清理整治行动领导组办公室作出限时自拆催促告知书。2018年11月22日，原告的管理用房被强制拆除。原告向被告大同市人民政府提起复议，2019年8月13日原告收到被告大同市人民政府作出的行政复议决定:维持被申请人大同市云州区人民政府的行政行为；驳回申请人对倍加造镇人民政府行政复议申请。一审法院认为，原告与大同市云州区倍加造镇解庄村委会签订了土地承包合同，合同中载明的南草地、小滩地用于建设蔬菜温室大棚的土地为农业用地，属于耕地，据此，该院确认原告承包的土地为耕地。原告签订土地承包合同后，在承包的耕地上修建了房屋和院落，院内进行了硬化。原告未办理相关手续建设的建筑物，对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦，且该建筑物明显超出作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，实际上已形成住宅用房，属于永久性建筑，改变了农业用地的性质和用途，属于非法建筑。经庭审查明，大同市云州区倍加造镇解庄村此类大棚房建筑物涉及户数众多，名为蔬菜大棚配套设施管理用房，实则形成了永久住宅区。这种未经规划审批、未办理农业用地专用手续、在耕地上建设永久性住宅、大面积缩减耕地面积的行为，不仅违背了国家保护基本农田的基本政策，也违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定。大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府开展大棚房专项清理整顿行动，拆除原告的违法建筑物，旨在遏制农用地非农化建设，符合国家政策，符合法律规定。大同市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，行政复议程序合法，复议决定并无不当，原告韩某要求撤销该决定书无事实和法律依据，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告韩某的诉讼请求。韩某上诉称，（一）一审法院作出的行政判决书认定事实不清、证据不足及缺乏法律依据。上诉人的房屋属于附属设施及配套设施，是合法建筑。一审法院在判决中依职权直接认定涉案房屋为违法建筑确有不妥，司法权代替了行政权，不符合最高人民法院《全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》规定的审判会议精神。本案被上诉人没有提交任何证明强拆行为合法的证据材料，没有提交任何关于调查、查清涉案建筑形成时间、原因以及结构的任何调查笔录或现场勘验笔录等，也没有作出行政强制拆除决定、催告等法律文书，且被上诉人实施行政强制行为也未提供合法的法律依据。（二）一审法院没有对被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为的合法性进行审查，没有对作出行政行为的主体是否适格，程序是否正确进行审查，直接认定被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为符合法律规定，属于明显的证据不足，缺乏法律依据，应当被依法撤销。请求：1.撤销山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06行初99号行政判决查清事实后依法改判或发回重审；2.撤销被上诉人大同市人民政府作出的行政复议决定书（同政行复字[2019]第9号）；3.确认被上诉人大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。被上诉人大同市人民政府答辩称，上诉人主张撤销行政复议决定没有事实和法律依据。一审法院经过质证、审理等严格的审判环节，对上诉人所占的土地地类、建筑的违法性，是基于严格的司法审理以后做出的评价性表述，没有超越司法权限的行为。一审法院对云州区人民政府、倍加造镇人民政府的强拆行为及大同市人民政府的复议行为，作出的判决事实清楚、程序合法、适用法律正确、判决结果公平合法。被上诉人大同市云州区人民政府答辩称，上诉人与解庄村委会签订了《土地承包合同》，该合同项下承包的土地性质是耕地，南草地、小滩地仅是历史存留下来的地名。上诉人享有土地承包经营权，不享有建设用地使用权。上诉人在承包的耕地上只能从事农业生产和直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施。大同市云州区人民政府根据相关法律法规及其他规范性文件的规定，全面调查违法事实，全面履行告知义务，云州区人民政府在符合行政强制执行的法定条件下，依法采取行政强制执行，符合国家政策，符合法律规定。倍加造镇人民政府作为大同市云州区人民政府的下级机关及涉案辖区的主管机关，根据相关法律，有职责、有义务配合区政府开展涉案大棚房清理整治工作。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持一审判决。被上诉人大同市云州区倍加造镇人民政府答辩称，答辩人依法配合上级政府调查、落实本辖区内违建大棚房的事实并宣传相关政策法规，属正当履行政府法定职权。一审法院认定违法违规大棚房事实清楚，不存在事实不清的情况。上诉人在上诉状中称其建设的附属设施及配套设施属于合法建筑并不成立。上诉人在建的大棚房明显超过蔬菜大棚房适用的标准，其在承包的耕地上修建了大量房屋和院落，并进行了土地硬化。答辩人按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，在事实认定清楚的基础上配合上级政府采用报纸刊登和墙上粘贴公告、入户通知等方式告知上诉人，期间还以“流动宣传车”的形式在违法建设大棚房的产业园区内不间断的播报相关法律规定与政府相关政策。同时还送达了《通知书》、《告知书》、《大棚房违规用地确认书》、《限时自拆催促告知书》等文书，上诉人逾期未履行自行拆除等义务，答辩人配合上级政府依照法定程序积极履行了法定职责。一审法院在认定上述事实的基础上，确认被上诉人行为的合法性并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人对上诉人案涉“大棚房”的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十四条第一款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农业非农化的方案》的通知中关于责任分工第（三）项规定，区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任，要将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组。本案中，上诉人与大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会签订的村南草地、小滩地规划建设的蔬菜温室大棚土地承包合同，约定了上诉人擅自改变土地用途或违反合同约定使用承包地的违约责任。根据查明的事实，上诉人未按照法律规定办理农用地转为建设用地的审批手续，便改变了承包地的性质和用途，擅自在其承包的耕地上修建了房屋和院落，并对地面进行了硬化。上诉人修建的房屋和院落明显超出了作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，已经对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦。被上诉人大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府在开展大棚房专项清理整顿行动过程中，依据相关法律及法律文件的规定，在对违法事实进行调查的基础上，出具了《大棚房违规用地确认书》并张贴到了上诉人的门上，且出具了《违规大棚房一户一档摸底表》，多次下达《通知书》、《告知书》，并在报纸上刊登，还向上诉人下达了《限时自拆催促告知书》，期间还以“流动宣传车”的形式在案涉“大棚房”的产业园区内不间断的播报相关法律规定与政府相关政策。故被上诉人对上诉人案涉“违规大棚房”的强制拆除行为，符合国家法律、政策的规定。大同市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，复议决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。综上，上诉人韩某的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人韩某负担。本判决为终审判决。审 判 长 石春英审 判 员 魏晓俊审 判 员 闫成先 二〇二〇年八月十四日法官助理 周小明书 记 员 高 天