长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初561号原告文炳云，男，1960年3月5日出生，汉族，住湖南省长沙市天心区。委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。被告长沙市天心区赤岭路街道办事处，住所地湖南省长沙市天心区书院南路**。法定代表人陈泽，该街道办主任。委托代理人袁一倩。委托代理人黎冕芝，湖南如金律师事务所律师。原告文炳云不服被告长沙市天心区赤岭路街道办事处（以下简称赤岭路街道办）其他行政行为一案，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，经依法释明，原告补正材料后于同年5月6日提交，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告文炳云及其委托代理人辛晋敬，被告赤岭路街道办的委托代理人袁一倩、黎冕芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告文炳云诉称，原告房屋位于湖南省长沙市天心区××路街道××组××号。因城中村改造，征收方给出的补偿标准较低，原告暂未签订补偿协议。2019年10月29日，长沙市天心区赤岭路街道新开管委会城中村改造指挥部（以下简称指挥部）作出《告知书》，告知原告房屋存在部分违章建筑，并表示自告知书发放之日起3个工作日后对违章建筑实施断电、断水处理并对该原告房屋违章建筑部分进行强制拆除。原告认为，指挥部系被告赤岭路街道办设立的临时机构，其实施行为所产生的法律后果应由被告承担；被告赤岭路街道办作出的《告知书》严重违反法律规定，侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求法院：1.依法撤销《告知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1.身份证复印件。证据2.《村民建房用地许可证》。证据3.《村民房屋建筑许可执照》。证据4.《杂屋建筑用地核准证》。证据1-4拟证明涉案房屋为原告合法享有，原告与被诉《告知书》具有利害关系。证据5.房屋情况证明及证明人身份证。拟证明涉案房屋属于原告所有。证据6.20200518第0002号长沙市天心区政府信息公开告知书（当庭提交）。拟证明指挥部系被告设立的临时机构。证据7.《告知书》（当庭提交）。拟证明被告2019年10月29日作出的告知书，侵犯原告的合法权益。证据8.长沙市自然资源和规划局天心区分局政府信息公开告知书和湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（当庭提交）。拟证明原告房屋所在集体土地于2019年7月16日被湖南省政府批准征收。被告赤岭路街道办辩称，指挥部作出《告知书》程序合法。一、根据长沙市国土资源局天心区分局2018年10月25日出具的《关于天心区赤岭路街道文炳云用地国土专业咨询意见》，原告的房屋占用的172.5㎡属于集体土地，文炳云构成非法占用土地。根据长沙市城乡规划局天心区分局2018年11月6日出具的《关于天心区赤岭路街道文炳云建（构）筑物的专业咨询意见》，文炳云的房屋未取得《建设工程规划许可证》，属于违章建筑。根据以上两份文件，文炳云所涉房屋属于非法占用集体土地所构建的房屋，违反了法律的强制性规定，依法应当拆除。二、《告知书》属于行政强制前的催告程序，该行为并不能导致原告的权利受损，原告无权对告知行为提起行政诉讼。其次，发出《告知书》的前提是原告的房屋确实属于违章建筑，依据法律规定，应当被拆除。发出《告知书》属于履行法定程序的一个环节，被告不存在违法的事实。被告赤岭路街道办在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据和依据：证据1.《关于天心区赤岭路街道文炳云用地国土专业咨询意见》。证据2.《关于天心区赤岭路街道文炳云建（构）筑物的专业咨询意见》。上述证据拟证明告文炳云搭建的建筑物属于违章建筑，依法应当被拆除。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1-2的合法性、真实性有异议，并非证据原件且不是天心区国土资源局和城乡规划局作出认定违章建筑的正式文件，不能作为涉案《告知书》合法性的依据。被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1的三性无异议，对证据2-4真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，原告房屋实际占地总面积594.5㎡，有违章建筑。对证据5的真实性无异议，原告自建了4层楼房和层高6米的厂房，其建设行为未遵守建设规划许可。对证据6的三性无异议。对证据7的真实性、合法性无异议。对证据8的真实性、合法性无异议，与本案诉争无关。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-7和被告提交的全部证据均与本案事实有关联，本院对其真实性均予以采信，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。原告提交的证据8，与本案无关，本院不予采信。经审理查明，1989年，原告文炳云办理了《长沙市郊区村民建房用地许可证》《长沙市郊区村民房屋建筑许可执照》《长沙市郊区雨花亭乡杂屋建设用地核准证》，在长沙市郊区××乡××村××组（今长沙市天心区新开铺街道办事处新开村丁家垅组）建设房屋。经审批，文炳云户用地面积140㎡，批建砖混房屋1栋（2层），底层面积75㎡，合计150㎡，砖木杂屋占地面积15㎡。2016年10月8日，中共长沙市天心区赤岭路街道工作委员会和赤岭路街道办作出《关于调整指挥部成员并设立城中村改造工作办公室的通知》。2018年10月25日，长沙市国土资源局天心区分局向长沙市天心区城市管理综合执法大队作出《关于天心区赤岭路街道文炳云用地国土专业咨询意见》，载明“文炳云户在天心区××路街道××段××号南侧建设一处建（构）筑物，占地总面积594.5㎡，经查文炳云户搭建的建（构）筑物所占用172.5㎡土地属集体土地，至今为止未到国土部门依法办理相关用地手续。文炳云所占用的422㎡地块为租用土地，租用土地在改变土地现状，特别是兴建建（构）筑物时必须到当地规划、建设、国土等部门办理正规合法手续。如未办理正规合法手续而擅自动土兴建建（构）筑物，均属违法用地行为，所建成的建（构）筑物属违法建（构）筑物。”2018年11月6日，长沙市城乡规划局天心区分局作出《关于天心区赤岭路街道文炳云建（构）筑物的专业咨询意见》，载明“文炳云于1993年、1995年搭建一处总建筑面积594.5㎡的壹层砖木结构建（构）筑物，经查其1993年搭建的长15米、宽11.5米，建筑面积172.5㎡建（构）筑物经国土局认定为非法占地，其1995年搭建的建筑面积422㎡建（构）筑物经国土局认定为租用土地，上述建（构）筑物均未取得《建设工程规划许可证》，系违法建（构）筑物，且无法采取改正措施消除对规划的影响。”2019年10月29日，指挥部向原告作出《告知书》，载明“文炳云户：经调查，你户存在部分违章建筑，且违章建筑内有人员居住或从事生产经营活动。存在严重的安全隐患，根据长沙市城市管理的相关法律法规，经指挥部研究决定，自本告知书发放之日起3个工作日后对你户违章建筑实施断电、断水处理并对该违章建筑进行强制拆除。请你户积极配合工作，将违章建筑里的财物搬离，清退居住人员，并自行拆除违章建筑，否则由此造成的后果将由你户承担。”2019年11月1日，涉案建筑被拆除。原告对指挥部作出的《告知书》不服，向本院提起行政诉讼。另查明，原告对涉案建筑的行政强拆行为不服，以长沙市天心区人民政府为被告，向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中,赤岭路街道办未提供足以证明指挥部具有独立承担法律责任能力的证据，原告对指挥部作出的《告知书》不服,以设立该指挥部的赤岭路街道办为被告提起行政诉讼,符合法律规定。故赤岭路街道办是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。故应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门依法行使对本行政区域内的城乡规划管理工作的职权,对本辖区内未办理建设工程规划许可证的违法建设及不符合规定的临时建筑实施责令停止建设、限期拆除等行政行为。但被告赤岭路街道办并未提交证据证明长沙市天心区城乡规划部门授权其实施限期拆除的行政行为,故被告赤岭路街道办超越职权范围，自行作出涉案《告知书》没有法律依据,理应撤销。但因涉案建筑物已被强制拆除，涉案《告知书》不具有可撤销的内容，故应当确认被诉行政行为违法。被告赤岭路街道办认为其作为拆除行为的实施机构，系依法履行告知义务，作出《告知书》属于合法行为的答辩意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告长沙市天心区赤岭路街道办事处于2019年10月29日作出的《告知书》违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长沙市天心区赤岭路街道办事处负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长 王 进人民陪审员 张 萍人民陪审员 李秋英二〇二〇年八月三十一日法官助理贺文仪书记员罗珊附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。