上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初795号原告上海希科陶瓷电器有限公司，住所地上海市徐汇区。法定代表人简平阳。委托代理人蒋平。委托代理人史万全，安徽智全律师事务所律师。被告上海市徐汇区规划和自然资源局，住所地上海市徐汇区。法定代表人高世昀。委托代理人龚兵。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。第三人上海文昂置业有限公司，住所地上海市徐汇区。法定代表人石技能。委托代理人何国平，上海嘉澜达律师事务所律师。原告上海希科陶瓷电器有限公司不服被告上海市徐汇区规划和自然资源局建设工程规划许可，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。因上海文昂置业有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人蒋平、史万全，被告的委托代理人龚兵、贺富强，第三人的委托代理人何国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告经第三人申请，于2019年6月3日核发沪徐建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证，建设项目名称：枫林街道125a-23A地块商办楼；建设位置：徐汇区枫林路街道，东至125a-22地块，南至中山南二路，西至125a-24B地块，北至125a-19地块；建筑层数：地上**，地下**；建筑高度：45米；建筑面积：：地上19992平方米，地下14776平方米计容积率面积19892平方米。原告诉称，原告坐落徐汇区小木桥路XXX号，第三人建设项目在原告单位南向正对面，依据《行政许可法》、《城乡规划法》、《民用建筑节能条例》、《上海市城乡规划条例》、《上海市建设工程设计方案规划公示规定》(以下简称公示规定)等法律法规的规定,被告作出这一行政许可从审批、决定、公布、公示等程序上均存在违法之处;另依据《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称技术规定)第三十三条的规定,沿建筑基地边界和沿城市道路的建筑物,其离界距离按以下规定控制,但离界距离小于消防间距时,应按消防间距的规定控制。该条明确了各项要求的离界距离,但沪徐规土许方【2018】55号《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》中设计方案不符合规范要求,被告作出的建设工程规划许可证也同样违法。请求撤销沪徐建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证。原告提供了以下证据：1、原告统一社会信用代码证，证明原告诉讼主体资格。2、原告所有的沪房地市字(1997)第003003号房地产权证(混3、混6)，证明原告房屋与被告决定的枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程项目毗邻,存在利害关系。3、枫林街道125a-23A地块商办楼项目公告，证明被告未按照规定进行公示。4、原告投诉书，证明原告对被告公示方案存有异议,提出投诉意见的事实。5、被告答复意见书，证明被告未按照规定正确处理原告的投诉意见,草率应付且在被告作出决定之后才答复的事实。6、被告作出的《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》，证明被告未按照规定向社会反馈公众意见的处理结果,在5月17日即作出决定,决定的内容违反相关规范等。7、沪徐建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程规划许可证》，证明被告作出的具体行政行为,该许可证违法。8、上海铁路运输法院(2018)沪7101行初684号、上海市第三中级人民法院(2019)沪03行终103号行政裁定书，证明原告起诉被裁定驳回的事实。9、行政再审申请书，证明原告对第8项的裁定提出再审申请的事实。10、上海市高级人民法院行政申请再审案件受理通知书。11、沪徐建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程规划许可证》，证明规划许可所确定的建设规模等内容不符合相关规范要求。12、上海市人民检察院第三分院行政监督案件受理通知书，证明原告申请检察监督已经受理。13、沪徐规土(2016)出让合同补字第17号《上海市国有建设用地使用权出让合同》，证明系争的规划许可违反了出让合同确定的规划条件。被告辩称，被告于2018年4月29日至2018年5月8日将第三人建设工程设计方案进行了公示。公示期满未收到书面意见。由于公示时总平面图中一项数据标示存在笔误，被告于同年9月29日至10月8日进行勘误公示，期满未收到书面意见。2019年5月30日收到建设单位申请，经审核，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《上海市城乡规划条例》第三十五条的规定，建设单位依法拥有地块的土地使用权，相关设计文件符合经审定的建设工程设计方案，被告遂依照前述规定核发建设工程规划许可证。拟建项目建筑间距、层高、退界等符合技术规定的相关规定，项目消防设计审查合格。至于原告提出的建设施工问题，属于建设主管部门的职权范围，与建设工程规划许可无直接的法律关系。被告作出被诉建设工程规划许可合法，原告诉请的事实和理由不能成立，请求驳回原告的诉请。第三人述称，希望驳回原告诉讼请求。被告提供如下证据证明被诉建设工程规划许可合法：1、《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》，证明项目设计方案已得到批准。2、沪徐建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》，证明本项目核发桩基工程规划许可的情况。3、《上海市企业投资项目备案证明》，证明本项目已经上海市徐汇区发展和改革委员会备案。4、上海市公安局交警总队(2018)沪公交建字第0148号《建筑工程交通设计审核通知书》，证明交警部门同意项目设计。5、上海市徐汇区建设和交通委员会沪(徐)(交)(停)(审)[2018]第006号《上海市机动车停车场(库)建设工程审查意见单》，证明建交委同意项目设计。6、上海市徐汇区绿化和市容管理局沪徐绿容许[2018]43号《关于枫林街道125a-23A地块商办楼项目配套绿化的审核意见》，证明绿化市容管理部门审核同意项目建设。7、《社会投资项目结合民用建筑修建防空地下室审核咨询表》，证明民防部门审核情况。8、上海建科协立设计审图有限公司《联合审查合格书》，证明拟建项目建设工程施工图设计文件审查合格。9、《徐汇区枫林街道125A-23a地块商办楼项目基坑设计方案技术评审意见》，证明项目基坑设计方案经市住建委专家评审通过。10、《建设项目日照分析报告(二)》，证明拟建项目建设后，未新增不能满足住宅日照规定的住户。11、建设单位、设计单位、《日照分析报告》编制单位分别作出的承诺书，证明相关单位的承诺情况。12、沪(2016)徐字不动产权证第004729号《不动产权证书》，证明建设单位拥有建设地块的使用权。13、《建设用地批准书》，证明建设单位项目建设用地已经批准。14、项目公示公告、方案公示总平面图、相关公示照片、公示情况说明、勘误公示情况，证明被告在项目审批前经过了公示程序，没有收到任何反馈意见。15、原告给被告的来信、被告给原告的答复意见书以及表明与原告关系的地形图，证明原告来信反映的问题、被告的答复情况和相邻情况。16、《建设工程规划许可证》(新办)申请表，证明建设单位向被告申请建设工程规划许可证。17、沪徐建(2019)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》、建设工程项目表、总平面图，证明被诉行政行为具体内容，包括建筑位置、建筑面积、高度等。原告质证意见如下：证据1、2的真实性、关联性没有异议,合法性持有异议。一是公示程序及对原告提出意见的回复和处理不符合技术规定的规定；二是地下建筑面积超过出让合同约定的9800平方米；三是建设项目离界距离及与原告建筑物距离均不符合技术规定。证据5是建立在地下建筑面积15369.8平方米的基础上，超过了出让合同约定的地下建筑面积。证据8审查机构以及相关人员是否具有消防、民防、抗震等审图资格不能确定。没有“受消防、民防、卫生、水务、抗震等部门的委托”的证据。审查专业栏并没有消防、抗震等相关内容,并且没有专业人员签字。审查意见中涉及到地下建筑面积超过出让合同。证据9中规划许可的合法性不认可,评审结论要求：方案结合本次评审意见进行完善后,可作为编制施工图设计文件的依据。主要评审意见有8项,被告没有提供对该8项内容进行完善的重新编制的施工图设计文件。证据10《日照分析报告》编制单位上海营邑城市规划设计股份有限公司是否具备乙级以上资质无证据证明。证据11仅为相关单位的承诺,并不能证明其所提交的资料就是符合法律和规范性文件的规定。证据14被告没有按照公示规定的要求进行公示,具体包括：所有公示材料均应加盖公示单位的规划管理业务章；各单体建筑的高度、层数、建筑物退界、与相邻建筑物之间的间距;没有公示玻璃幕墙的图例等,以及没有按照规定处理公众意见等。证据15被告的回复意见不符合规定。证据16、17没有按《民用建筑节能条例》第十二条第二款及《上海市建筑节能条例》第七条规定,对设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设行政管理部门的意见;离界距离和退界距离不符合规范规定;;地下建筑面积不符合《出让合同》约定的规划条件等其余证据没有异议。被告反驳称：证据1、2和证据5中地下建筑超面积问题，根据《上海市地下建设用地使用权出让规定》的规定，，地下工程规划许可证核发后三个月内签订补充出让合同即可目前出让合同已补签。建设项目与原告建筑间距17.3米，符合技术规定要求的大于等于13米的要求。。地下建筑离界间距根据技术规定第三十三条第一款第(四)项的规定，经施工技术论证部门评审满足最小3米的要求。关于证据8，根据《上海市企业投资工程建设项目审批制度改革试点实施细则》【沪建审改(2018)2号】的要求，由建设单位选择审图机构进行审核，审图机构的资质由建管部门审核，被告是从建管部门联合审批平台获取施工图设计文件联合审查合格书。证据9涉及深基坑的技术评审意见，被告根据评审结论通过认定。证据10日照分析报告制作单位资质网上可查询到，根据技术规定要求，对非居住建筑不需要进行日照分析。对于居住建筑，只要在建设后不恶化原有日照条件就是符合规定的。证据11工作要求只需要相关单位提供承诺书。证据14已按规定内容进行了公示，也用文字说明了玻璃幕墙的位置。经公示没有收到公众意见，第三人直接邮寄给被告局长的信是作为信访处理的。被告庭后提交了上海营邑城市规划设计股份有限公司《城乡规划编制资质证书》，证书等级为甲级。还提交了被告与第三人于2019年7月19日签订的沪徐规划资源(2019)出让合同补字第5号建设用地使用权出让合同，，地下部分规划条件中地下总建筑面积为14776平方米就此，原告认为被告未在举证期限内提交补充出让合同，属于举证不能。被告对原告的证据未提异议。经审核，原告提交的证据8、证据9、证据10、证据12与本案待证事实没有关联，其余证据均具有证据效力。被告提交的证据均真实、合法，与待证事实有关联，均具有证据效力。针对原告对证据8审图机构及相关人员资质提出的疑问，被告关于“审图机构的资质由建管部门审核，被告是从建管部门联合审批平台获取施工图设计文件联合审查合格书”的解释符合上海市企事业投资工程建设项目审批制度改革的要求。原告对证据10日照分析机构资质提出的疑问，被告已提交上海营邑城市规划设计股份有限公司城乡规划编制资质证书。原告对其余证据所提异议，实质是对建设工程规划许可合法性的质疑。根据上述有效证据，查明事实如下：2016年9月，第三人通过出让取得上海市徐汇区枫林路街道0116街坊52丘国有建设用地使用权，拟投资建设商办楼项目。原告单位建筑物坐落徐汇区小木桥路XXX号，位于建设项目北面。第三人的建设项目于2018年4月分别通过建筑工程交通设计审核、机动车停车场(库)建设工程审查、项目配套绿化审核、结合民用建筑修建防空地下室审核。2018年4月28日，被告公告第三人拟建工程规划设计方案总平面图(含项目经济技术指标)，公示内容包括建设单位名称、建设工程名称、建设基地位置、规划用地性质、建设工程性质，公告载明公示时间2018年4月29日至2018年5月8日，反馈意见截止时间2018年5月15日，同时告知相邻单位和居民可在公示阶段对上述设计方案提出意见和建议，意见和建议以书面形式放入基地沿中山南二路公示意见箱内或交所在居委。同年5月9日，第三人在街道见证下，收回公示箱，公示箱内无书面意见。同年5月11日，原告法定代表人向被告书面投诉：认为建设工程对原告建筑安全产生影响；建设项目北侧消防通道越过该项目红线，占用了原告进出通道；建设项目影响原告采光、通风。同年5月15日，被告对原告提出的三个问题作出书面回复。同年5月17日，被告发给第三人《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》，决定中其他规划管理要求：1、方案涉及环保、消防、卫生、绿化、交警、民防、轨道、交港、民航空管局等方面管理要求，应按征询部门意见予以落实。2、涉及地下经营性面积增加的，请按相关规定办妥调整出让合同的相关手续。3、因本建设项目采用玻璃幕墙，如因玻璃幕墙结构案例性评审或光反射环境评审不通过，根据建设行政管理、环保等相关管理部门意见，需要变更立面设计的，应征询规划行政管理部门意见。同年6月15日，被告向第三人核发了桩基工程《建设工程规划许可证》。同年8月3日，上海市住房和城乡建设管理委员会科学技术委员会出具技术评审意见，通过了系争项目基坑设计方案。2019年5月13日，上海营邑城市规划设计股份有限公司出具建设项目《日照分析报告》，结论：项目建设后，基地外未新增不能满足住宅日照规定的住户。2019年5月28日，建设项目取得上海市建设工程项目施工图设计文件《联合审查合格书》。同年5月29日，项目建设单位、设计单位、《日照分析报告》编制单位出具承诺书，承诺相关材料真实、完整、准确。同年6月3日，被告核发了系争建设工程规划许可证。本院认为，被告具有核发系争建设工程规划许可证的职权。根据《上海市城乡规划条例》第三十五条、第三十七条等规定，建设单位申请建设工程规划许可证时，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。规划行政管理部门应当审核确定建设工程设计方案，并依法核发建设工程规划许可证。建设项目可能对相邻居住环境或者对公共利益产生影响的，规划行政管理部门应当按照规定会同建设项目所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府进行建设工程设计方案公示。本案中，被告在核发建设工程规划许可证时，审查了第三人的建设用地批准文件，在审核确定建设工程设计方案前，按规定进行了公示，征询了交通、绿化等管理部门的意见，并对建筑间距、建筑物退让等技术条件进行了审查。本案主要争议：一、建设工程设计方案是否符合技术规定。原告认为，建设项目地下建筑物离界距离不符合地下建筑物深度0.7倍的要求，消防通道占用原告弄地也不符合要求。被告则认为，，地下建筑物离界距离虽未达到地下建筑物深度的07倍，但经专家评审，符合技术规定第三十三条第一款第(四)项规定的最小3米的要求。经比对建设项目总平面图，本院确认建设项目与周边建筑间距符合技术规定第二十七条、第二十九条和第三十一条的规定。关于地下建筑物的退界，技术规定第三十三条第(四)项规定，，地下建筑物的离界间距不小于地下建筑物深度的0.7倍；按上述离界间距退让边界，或后退道路规划红线距离要求确有困难的，应采取技术安全措施和有效的施工方法，经相应的施工技术论证部门评审，并由原设计单位签字认定后，其距离可适当缩小，但其最小值应不小于3米，且围护桩和自用管线不得超过基地界限。证据反映，项目基坑设计方案经上海市住房和城乡建设管理委员会科学技术委员会技术评审，结论为“通过”，且满足离界间距最小值不小于3米的条件。本院认定符合技术规定要求。至于按建筑物深度0.7倍退让边界是否确有困难，属于被告判断权，本院不作审查。关于消防通道可否占用界外弄地问题，所谓弄地，本就是公共通道，与建设项目界内空间组成公共通道并无不妥；二、规划许可的地下建筑面积超过出让合同约定的面积，是否违法。原告认为，规划许可的地下建筑面积超过了土地出让合同约定的9800平方米，不符合法定规划的条件。被告则认为，按《上海市地下建设用地使用权出让规定》第六条第二款的规定，只需要在建设工程规划许可证核发后三个月内签订补充出让合同即可。本院认为，根据《上海市地下建设用地使用权出让规定》第二条、第六条的规定，，地下建设用地包括同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程和独立开发建设的地下工程；土地出让合同约定的地下建设规划条件未能明确的，可以在建设工程设计方案和建设工程规划许可证中明确。土地受让人应当在地下建设工程规划许可证核发后三个月内，及时申请签订补充出让合同，确定地下建设规划条件，补缴土地价款。依据此规定，被告核定建设工程设计方案和核发建设工程规划许可证时，，地下建筑面积超出土地出让合同并无不可被告《关于审定枫林街道125a-23A地块商办楼建设工程设计方案的决定》中也明确，涉及地下经营性面积增加的需按相关规定办妥调整出让合同的相关手续。被告补充提交的沪徐规划资源(2019)出让合同补字第5号建设用地使用权出让合同亦印证了被告的观点。该出让合同并非用于证明系争建设工程规划许可的合法性，故不受举证期限的约束；三、建设工程规划设计方案公示程序是否合法。原告认为，被告公示的建设工程设计方案内容中缺乏公示规定要求的“与界外相邻建筑的间距”和“玻璃幕墙的图例”，也未按公示规定第十一条向社会反馈公众意见的处理结果。被告则称，已按规定对建设工程设计方案进行公示，经公示没有收到公众意见，第三人直接邮寄给被告局长的信是作为信访处理的。本院认为，盖有被告单位印章的公示的总平面图中标注了建设项目与界外相邻建筑的间距。总平面图上注明：本建筑东侧、南侧和部分西侧立面采用玻璃幕墙。此符合公示规定要求的“如建筑设计外立面采用玻璃幕墙的，应采用图例、文字说明等方式明确标注采用玻璃幕墙的建筑立面位置。至于未向社会反馈公众意见问题，被告的解释可以采纳。但需要指出的是，按照公示规定第八条的要求，收集公众意见的期限不得少于公示期限截止后的七日，公告上亦明确提出意见和建议的途径是放入意见箱内或交所在居委。本案中公示期限至2018年5月8日，回收意见的时间是公示期满的次日，此时收集公众意见的期限尚未截止，虽然公众仍可将意见和建议交所在居委，但回收意见箱后对公众提出意见和建议客观上会造成不便。对此不足，被告应在今后工作中加以改进；四、被告是否应当在核定建设工程设计方案前征求同级建设主管部门的意见。原告认为，《民用建筑节能条例》第十二条第二款规定，“城乡规划主管部门依法对民用建设进行规划审查，应当就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见；建设主管部门应当自收到征求意见材料之日起10日内提出意见。”。被告应依此规定征求意见。被告则认为，按工程建设项目审批制度改革试点工作的要求，在建设工程规划许可阶段，不再对节能问题征求相关部门意见。本院认为，2008年10月1日起施行的《民用建筑节能条例》中，在规划设计方案和施工许可环节中均要求对民用建筑是否符合节能强制性标准进行审查。为推动政府职能转向减审批、强监管、优服务，2018年5月14日，《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》【国办发(2018)33号】第十二条调整审批时序中明确，“落实取消下放行政审批事项有关要求，环境影响评价、节能评价、、地震安全性评价等评价事项不作为项目审批或核准条件，地震安全性评价在工程设计前完成即可其他评价事项在施工许可前完成即可。”由此，民用建筑是否符合节能强制性标准不再作为核定规划设计方案的条件，被告未再就此征求建设主管部门意见并无不当。综上，被告作出的被诉建设工程规划许可，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告诉请撤销行政行为缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海希科陶瓷电器有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海希科陶瓷电器有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  符德强审 判 员  陈 颖人民陪审员  范丽蓉二〇二〇年八月二十五日法官 助理  赵霖昕书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。