山西省高级人民法院行政裁定书（2019）晋行终602号上诉人（原审原告）薛某1，男，1979年12月7日生，汉族，吕梁市方山县人，现住方山县。被上诉人（原审被告）吕梁市人民政府，住所地吕梁市离石区永宁中路**。法定代表人王某1，职务市长。委托代理人王某2，吕梁市新区建设管理中心科长。委托代理人薛某2，山西华炬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）方山县人民政府，住所地吕梁市方山县府前路**。法定代表人周某，职务县长。委托代理人吕某，山西轩明律师事务所律师。委托代理人靳某，方山县司法局法制股股长。被上诉人（原审被告）方山县大武镇人民政府，，住所地吕梁市方山县大武镇居委会法定代表人张某，职务镇长。被上诉人（原审被告）方山县大武镇大武二村村民委员会，，住所地吕梁市方山县大武镇大武二村负责人薛某3，职务村主任。上诉人薛某1因诉吕梁市人民政府、方山县人民政府、方山县大武镇人民政府、方山县大武镇大武二村村民委员会行政审查一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：2010年4月7日，原告薛某1经工商核准注册成立了方山县酷艺影楼，经营形式为个体经营，经营场所在大武镇大武村。2011年4月23日，薛某1与李保清签订《房屋租赁合同》，合同约定薛某1租赁李保清位于××县面房，租赁期限为五年。2012年9月6日，因吕梁市新城建设，吕梁市政府办公厅给离石区、方山县人民政府及市直有关单位下发吕政办发[2012]101号文件，印发《吕梁市新城建设房屋征收与补偿方案》，要求遵照执行开展房屋征收工作。关于经营性商业用房停业损失，方山县相关部门也制定了《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》。2014年1月16日，吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心与李保清、王海娥签订《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》，该协议约定房屋附属物补偿、搬迁补助、临时过渡安置补助、应得奖励四项共计366724元。签订协议后，诉争房屋被拆迁。薛某1曾以吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心、方山县大武镇人民政府为被告，方山县大武镇大武二村村民委员会及李保清为第三人向临县人民法院提起诉讼，要求撤销吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心与李保清、王海娥签订的《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》并重新对原告所租房屋及其附属物进行评估，补偿原告因强行拆迁造成的损失。临县人民法院于2018年1月16日作出（2017）晋1124行初117号行政裁定，认定吕梁市新城建设方山县房屋征收与补偿管理中心与李保清、王海娥签订的《农村集体土地上房屋征收与补偿协议书》合法有效并裁定驳回薛某1的起诉。薛某1不服提起上诉，吕梁市中级人民法院于2018年4月10日作出（2018）晋11行终56号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。现原告薛某1认为拆迁损害其合法权益，向本院提起诉讼，要求审查并撤销吕政办[2012]101号文件和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》文件。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第三款规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第一款第（七）项规定，有具体的诉讼请求是指请求一并审查规章以下规范性文件。本案中，原告主张被告强拆行为侵犯其合法权益，要求审查并撤销吕政办[2012]101号文件和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》文件，但原告仅是被征收房屋的承租人，与诉争房屋征收行为之间不存在法律上的利害关系，因此薛某1不是本案适格原告。且对规章以下规范性文件审查只能在对具体行政行为提起诉讼时一并提出附带性审查，薛某1要求单独审查规章以下规范性文件，与法不符。综上，薛某1的本次诉讼不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第三款、第五十三条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第一款第（七）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告薛某1的起诉。薛某1上诉称：一、上诉人与被上诉人行政行为违法一案，一并提起审查并撤销，一并的是两件以上事件一起同时完成也就是附带审查，可一审法院把上诉人原告的上诉请求行政行为违法一案一并提起审查变成了审查一案。山西省晋中市人民法院审理并作出了(2019）晋07行初2号行政裁定书。上诉人认为吕梁市人民政府可以参照河北省人民政府令（2012）第2号第十二条、第十三条、第十四条、第十五条的规定制定，一审法院在作出此裁定过程中存在以下问题。(1）认定事实不清。在本案中，上诉人在立案时，依据中华人民共和国行政诉讼法第五十一条规定立案的，起诉状内容欠缺者有其它错误的，是我一审法院领导给指导释明。在山西省晋中市人民法院审理并作出了（2019）晋07行初2号行政裁定书说应当经该字号为原告，上诉人薛某1就是字号方山县酷艺影楼的法人，完全可以代表方山县酷艺影楼主体、字号方山县酷艺影楼自己又不会说话指有上诉人法人代表。原因而造成的财产变动，自需公法上创设某种制度予以调整，以回归合法状态。一审认为吕政办[2012]101号文件和吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）文件征收是合法行为，因征收给上诉人造成的财产变动损失，停产停业的损失由不当得利李保青共有人王海娥领走。并且庭审中已经认定上诉人是实际经营者。而在庭审过程中被上诉人吕梁市人民政府为征收行政主体单位并没有授权、委托县政府、镇镇府组织征收工作，组织征收的是县政府、镇镇府不具有征收行政主体资格。县政府、镇镇府为侵占上诉人的私有财产字号方山县酷艺影楼。(2)庭审中也已经查明被上诉人李保青共有人王海娥与吕梁市新城建设房屋征收与补偿协议书，指能证明给付是房屋李保青共有人王海娥的主体的补偿是合法。并不能证明在征收时给上诉人薛某1方山县酷艺影楼造成停业停产损失补偿也要付给李保青共有人王海娥是合法。庭审中被上诉人当庭诚诉答辩说把方山县酷艺影楼造成停业停产损失补偿是已贴补名誉、贴补给李保青共有人王海娥，方山县酷艺影楼是上诉人的，政府部门在征收征用时没有经过上诉人同意是无权剥夺上诉人损失补偿、贴补给李保青共有人王海娥。二、本案中的举证责任问题，上诉人提交的证据已形成了证据链，而在本案中，一审法院却声称上诉人第一组所有证据没有原件，上诉人当庭提供原件后法庭也进行确定过，第一组中的发票在证据目录上写的是合法纳税证据，包括第2、3、4、5都是上诉人方山县酷艺影楼经营用品，完全真实合法有关联。可一审法院不认可提供证据，故意偏袒被上诉人，作出了显失公平的裁定。综上所述，吕政办[2012]101号文件和吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）规范性文件抽象行政行为已经超越地方人民政府制定规范性文件的权限，依据中华人民共和国立法法释义第一章总则第一条、第二条与中华人民共和国宪法第五条、第十三条相抵触，已经超越地方人民政府立法制定规范性文件的权限，上诉人上诉至法院，请求法院支持上诉人的上诉请求。本院经二审查明的事实与原审查明的基本一致，本院予以确认。本院认为，薛某1原审的诉讼请求是审查并撤销吕政办[2012]101号和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》两个文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第一款第（七）项规定，有具体的诉讼请求是指请求一并审查规章以下规范性文件。本案中，上诉人主张被上诉人强拆行为侵犯其合法权益，要求审查并撤销吕政办[2012]101号和《吕梁市新城建设方山县房屋征收中经营性商业用房停业损失补偿暂行办法（试行）》两个文件，但对规章以下规范性文件审查只能在对具体行政行为提起诉讼时一并提出附带性审查，薛某1要求单独审查规章以下规范性文件，无法律依据。综上，薛某1要求单独审查两个规章以下规范性文件不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 耿转成审判员 李克恭审判员 刘 群 二0二0年八月二十四日书记员 李慧珍