兰州铁路运输中级法院行政判决书（2020）甘71行终76号上诉人（原审原告）兰州成邦房地产开发有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区九州大道457号。法定代表人马勇，该公司经理。委托代理人杜凤兰，北京大成（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人陈一夫，该局局长。委托代理人滕制军，该局政策法规科科长。委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。上诉人兰州成邦房地产开发有限公司（以下简称成邦公司）与被上诉人兰州市自然资源局（以下简称市自然资源局）因行政协议一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初352号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经过阅卷、询问当事人，不开庭审理了本案。原审法院查明，1993年兰州市城关区土地开发指挥部以挂牌出让方式，将位于兰州市××区、32号地内面积为109.7亩的土地，出让给兰州金城房地产开发有限公司并与其签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：“第五条：本合同项下的土地使用权出让年限为五十年，自颁发该地块的土地过户通知之日起算；第六条:本合同项下的出让地块按照批准的总体规划是建设住宅、厂房、仓储等综合项目。在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。”该《国有土地使用权出让合同》，对容积率未作约定。上述涉案宗地原属于兰州市城关区九州开发区管委会管辖区，现属于兰州高新区九州经济开发区管理委员会管辖区。2004年3月兰州市城关区人民法院将涉案宗地，即九州开发区31号地(九州大道267号)21.26亩土地及地上附着物评估作价后，依法强制执行给债权人兰州成邦商贸有限公司（现成邦公司）折抵欠款。2004年4月，兰州市城关区九州开发区管委会办公室出具《关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知》（兰城九房地转字〔2004〕第05号），同意将位于九州开发区31号地内14173.33平方米（合21.26市亩）的土地使用权转让给兰州成邦商贸有限公司（现成邦公司），该《通知》中载明“现土地使用权转让过户手续已办理完毕，各项税费已缴清”。2010年7月成邦公司取得兰州市城乡规划局《建设用地规划许可证》（地字第2010-072号）、《规划条件通知书》（编号：城规2010-087）。2011年11月，成邦公司取得兰规建方核〔2011〕00139、140号《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》，其中，《规划条件通知书》和《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》中均载明：规划性质为居住用地可兼容商业，容积率≤3.5。之后，成邦公司办理了兰国用（2011）第J251号、第J252号《国有土地使用权证》，并在该地块上建设“天成苑”住宅小区。2017年9月兰州高新区九州经济开发区管理委员会（以下简称九州管委会）向原兰州市国土资源局出具《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》（兰高九函字〔2017〕38号），其中“一、土地用途问题：对原《国有土地使用权证》载明为单一用途按照《国有土地使用证》载明的用途认定，对原《国有土地使用证》载明为综合用地或者两种以上用途（包含工业、仓储）且出让合同中未明确工业项目的用地，现规划批准为商业住宅或商住用途的项目用地，土地用途按商业、住宅或商住用地认定，对原出让合同明确了项目生产建设投资计划的，土地用途全部按工业用地认定，商住用地的项目，商业、住宅用途比例按2:8认定。”“三、容积率问题：认定为商业、住宅或商住的项目用地，原出让合同中未约定容积率的，初始容积率按照2.5认定。对于已转让土地，经我委核准，按照转让合同或补充协议约定的容积率认定，否则初始容积率按照2.5认定。”根据上述说明函，2018年8月原兰州市国土资源局向兰州市人民政府提出《关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的请示》（兰国土资地〔2018〕288号），请示拟向成邦公司补收国有建设用地使用权出让价款6289200元。2018年9月11日兰州市人民政府向原兰州市国土资源局作出《兰州市人民政府关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》（兰政地〔2018〕64号），同意补收成邦公司国有建设用地使用权出让价款6289200元。2018年9月14日原兰州市国土资源局（甲方）与成邦公司（乙方）签订《协议书》。《协议书》第四条约定：“乙方须向甲方支付国有建设用地使用权出让价款总额人民币陆佰贰拾捌万玖仟贰佰元整（小写：6289200元）。”第七条约定：“其余条款均以《国有土地使用权出让合同》《兰州市城关区九州开发区管委会办公室关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知》（兰城九房地转字〔2004〕第05号）约定为准。”成邦公司认为该《协议书》变更了《国有土地使用权出让合同》约定，侵犯其合法权益，请求依法撤销该《协议书》。另查明，2018年4月2日成邦公司向被告提交申请办理土地增容出让金评估与增容费交纳申请，被告同意成邦公司对已建成的“天成苑”小区补交的土地使用权出让价进行评估。2018年4月成邦公司向甘肃方家不动产评估咨询有限公司提交申请，请求该公司对成邦公司位于兰州市××道，也就是本案涉案土地，因改变使用条件补交土地出让金价格进行评估。2018年7月28日甘肃方家不动产评估咨询有限公司以2018年4月10日为估价日期，按照成邦公司提交的九州管委会《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》（兰高九函字〔2017〕38号）规定的2.5容积率等内容，综合进行评估，并作出土地估价报告，送达成邦公司。成邦公司对评估报告予以认可。2018年9月14日被告与原告就涉案土地补交国有土地出让金等事宜达成协议，并签订《协议书》。还查明，本案审理期间被告市国土资源局因政府机构改革被撤并，继续行使其职权的行政机关为新组建成立的兰州市自然资源局，法定代表人亦发生变更。原审法院认为，本案争议的焦点为：2018年9月14日原告成邦公司与被告兰州市自然资源局（原兰州市国土资源局）所签订的甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》，是否合法有效。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者，在平等协商的基础上，通过招拍挂方式签订的协议，目的在于实现国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标，实现土地管理部门对国有土地进行管理的行政职权。合同内容包含了土地行政管理部门对合同履行进行监督，对使用者没有按合同约定开发利用土地，或者改变土地用途行为予以纠正、处罚，甚至无偿收回土地使用权等，本案被告与原告所签订的涉案《协议书》符合上述法律规定。被告认为涉案《协议书》系民事合同，理由不能成立。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”本案中，涉案宗地最初（1993年）由兰州市城关区土地开发指挥部出让给兰州金城房地产开发有限公司，并签订《国有土地使用权出让合同》，该出让合同约定出让宗地总体规划为：建设住宅、厂房、仓储等综合项目。原告取得涉案宗地，虽不是从其他公司转让取得，但通过法院执行取得（系抵顶欠款），等同于转让取得，也应按照上述法律规定程序办理，应当遵守原出让合同约定的土地利用总体规划用途。然而，原告在取得涉案宗地后，办理的《建筑工程规划许可证》《规划条件通知书》《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》中均载明：规划性质为居住用地可兼容商业，容积率≤3.5，之后，原告办理了兰国用（2011）第JXXA号、第JXXB号《国有土地使用权证》，并在该地块上建设商住两用的“天成苑”住宅小区。原告的行为显然已经改变了原土地出让合同规定的土地规划用途。原告改变原土地规划用途的行为，按照上述法律规定，应当与被告重新签订土地使用权出让合同，调整土地出让金，并办理登记。但是，本案被告采取变通的方式，按照原告使用土地的现状，重新调整土地出让金，以弥补因原告改变土地用途需补交的土地出让金，并与原告在平等、自愿的基础上于2018年9月14日签订了甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》。该《协议书》是在原告改变原《国有土地使用权出让合同》规定的土地规划用途后，被告根据变化后的土地用途，就补交土地出让金事宜签订的补充协议，并非是对原合同的改变。况且，原告在签字时，已经知晓《协议书》内容，且签字同意。庭审中，原告并未提交原、被告签订该《协议书》存在违法法律、行政法规的强制性规定及被告存在欺诈、胁迫、恶意串通等情形的证据。据此，涉案《协议书》系双方当事人真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效。关于2.5容积率的问题。根据中华人民共和国住房和建设部《建设用地容积率管理办法》第七条规定：“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化。”本案涉案土地系九州管委会所辖土地，1993年出让时该土地未约定容积率。为解决历史遗留的土地出让未规定容积率等相关问题，2017年9月九州管委会作出了《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》（兰高九函字〔2017〕38号，以下简称《说明函》），明确了土地出让合同未规定容积率的，按照2.5的容积率认定。该2.5容积率是九州管委会根据所辖范围内出让土地开发条件变化等遗留问题的实际情况所确定，符合上述法律规定，原告对此并未提出异议，且以此进行涉案土地因改变使用条件补交土地出让金价格评估，与被告签订《协议书》，被告依职权与原告签订《协议书》并无不当。综上，原告请求撤销《协议书》无事实依据及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告兰州成邦房地产开发有限公司撤销甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》的诉讼请求；案件受理费50元由原告兰州成邦房地产开发有限公司负担。上诉人成邦公司提起上诉，请求撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初352号《行政判决书》，改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由：1、上诉人不需要也没有改变涉案土地的用途，涉案土地的用途未发生过改变，只是商住比例发生了变化，且不违反《国有土地使用权证》登记的“综合用地”的用途，原审法院认定涉案土地的用途发生了变化，属于认定事实错误；2、兰州高新区九州经济开发区管理委员没有认定容积率的法定职权，其以规范性文件的形式调整容积率不具有合法性，《说明函》不应适用于涉案土地，不能溯及既往，原审法院认定事实错误；3、上诉人从未向规划部门申请过变更规划条件，被上诉人单方面变更了规划条件，且被上诉人并未提供证据证明涉案土地规划条件的变更符合控制性详细规划；4、《协议书》没有给上诉人进行陈述和申辩的机会，形成的程序不正当，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利；《协议书》没有法律依据，适用法律错误。被上诉人市自然资源局未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”的规定，土地用途发生改变，土地出让金应当调整。本案中，兰州市城关区土地开发指挥部与兰州金城房地产开发有限公司1993签订国有土地使用权出让合同，约定出让宗地总体规划为：建设住宅、厂房、仓储等综合项目。上诉人成邦公司通过法院执行取得涉案宗地，应当遵守涉案宗地出让合同约定的土地利用总体规划用途。上诉人成邦公司在取得涉案土地后，办理的《规划条件通知书》《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》中均载明涉案宗地规划性质为居住用地可兼容商业，容积率≤3.5，进而办理了兰国用（2011）第J251号、第J252号《国有土地使用权证》，并在该地块上建设商住两用的“天成苑”住宅小区。在卷虽然没有证据证明上诉人成邦公司主动申请变更土地用途，但其上述行为显然已经改变了原土地出让合同规定的土地用途。涉案土地用途发生改变，上诉人成邦公司应当与被上诉人市自然资源局重新签订土地使用权出让合同，调整土地出让金，并办理登记；但是被上诉人市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规以及涉案宗地原国有土地使用权出让合同、《兰州市城关区九州开发区管委会办公室关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知》，经与上诉人成邦公司协商后，双方签订甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》。被上诉人市自然资源局的做法实质上并不违反法律强制性规定，且涉案《协议书》经原、被告双方协商签订，合法有效，故对上诉人成邦公司的相关上诉理由不予采纳。本案涉案土地系九州管委会所辖土地，该宗地在1993年出让时双方未约定容积率，为解决历史遗留的土地出让未规定容积率等相关问题，九州管委会于2017年9月作出《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》，明确土地出让合同未规定容积率的，按照2.5的容积率认定。上诉人成邦公司以九州管委会《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》等资料为依据，就涉案土地因改变土地条件而应当补交的土地出让金进行委托评估，并以估价结果确定的补交价格与被上诉人市自然资源局签订《协议书》，且原告对九州管委会《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》未提出异议，故其与被上诉人市自然资源局之间签订《协议书》并无不当，对上诉人成邦公司的其他上诉理由均不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人成邦公司负担。本判决为终审判决。审判长 赵小明审判员 苏 静审判员 涂海峰二〇二〇年八月十八日书记员 李少飞