广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1500号上诉人（原审原告）：邓洁玲，女，1954年10月3日出生，汉族，身份证住址广州市海珠区*************，公民身份号码440************924。委托代理人：周仕俊，男，1952年5月6日出生，汉族，身份证住址广州市海珠区***20号之十204房，公民身份号码440************913，系原告丈夫。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，该局局长。委托代理人：沈志韬，该局工作人员。委托代理人：温莎，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。。住所地：广州市越秀区府前路**法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周恩莹，该府工作人员。原审第三人：马文华，女，1962年10月5日出生，汉族，身份证住址广州市越秀区********，公民身份号码440************728。原审第三人：佘小群，女，1962年6月16日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*******下，公民身份号码440************42X。原审第三人：陶景福，男，1962年10月29日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*******下，公民身份号码440************456。上诉人邓洁玲因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（下称市规资局）、广州市人民政府（下称市政府），原审第三人马文华、佘小群、陶景福建设工程规划许可及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初5403号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，广州海珠区洪德路面房街20号之十住宅楼（以下简称案涉住宅楼）共9层，1层涉加装电梯梯口有4户，2至9层每层4户，共36户，原告为105房、204房业主，第三人马文华为901房业主，第三人陶景福、第三人佘小群为804房业主。2019年2月21日，第三人陶景福、马文华、佘小群等业主向原广州市海珠区国土资源和规划局申请案涉住宅楼加建电梯工程的建筑设计方案审批咨询服务，同时提交了推荐业主代表及授权委托书、加建电梯同意书、加建电梯设计方案同意书、保证书，防火安全说明、结构安全说明等资料，市规资局予以受理。2019年3月4日，市规资局经审查后作出《关于进行批前公示的函》(穗规划资源业务函〔2019〕966号)，要求第三人等业主依照有关规定进行批前公示。2019年3月26日至2019年4月14日，案涉住宅楼增设电梯方案在现场进行批前公示。批前公示期间，原告向市规资局反馈意见表示反对加建电梯。2019年5月30日，第三人等业主向市规资局申领涉案住宅楼增设电梯间工程的《建设工程规划许可证》，同时提交了加装电梯申请表、保证书、身份证及房产证复印件、授权委托书、专有部分占该(单元)建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意加建电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见、现场照片、广州房建设计院有限公司于2019年5月23日出具的防火安全说明和结构安全说明、建筑设计方案图、居委会协调会记录情况等资料。其中，防火安全说明第三点记载：“拟建电梯井与大楼首层安全出入口之间距离为1.5米，满足《建筑设计防火规范》(GB50116-2014)中第87页第5.5.30中疏散走廊、疏散楼梯、首层疏散外门的净宽度不应小于1.10m的要求；也满足《广州市既有住宅增设电梯技术规范》要求”；居委会协调会记录情况显示，广州市海珠区龙凤街鹤洲社区居民委员分别于2018年11月27日、12月6日、12月4日、12月13日及2019年4月26日组织案涉住宅楼同意加装电梯业主与不同意加装电梯业主进行协商调解，原告在调解过程表达了自己的意见，但未与同意加装电梯业主达成一致意见。市规资局经现场勘查及审查后，认为案涉住宅楼增设电梯及连廊工程符合城乡规划要求，于2019年6月13日作出《建设工程规划许可证》(穗规划资源建证〔2019〕2413号)，并于市规资局网站进行批后公布。原告不服该规划许可，于2019年7月25日向被告市政府申请行政复议。市政府经审查后于2019年9月16日作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕1398号），对市规资局作出的案涉规划许可予以维持。原告不服，遂诉至原审法院。另查明，第三人等业主曾于2018年向原广州市海珠区国土资源和规划局申请案涉住宅楼增设电梯设计方案审批咨询，在方案公示过程中，原告表示反对，原广州市海珠区国土资源和规划局曾就案涉住宅楼加建电梯工程向广州市消防支队海珠区大队发函征询消防意见，该大队在回函中指出设计方案未对加装电梯井后的通道宽度进行设计说明，建议参照《广州市既有住宅增设电梯技术规范》，确保剩余通道宽度不少于1.5米。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，市规资局作为广州市政府城乡规划主管部门有核发建设工程规划许可证的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，市政府有权对原告提出的案涉行政复议申请进行审查并作出行政复议决定。《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和相关规定执行。分单元增设电梯不影响本幢其他单元房屋结构安全的，本条第一款所指总面积和总人数按照增设电梯单元的房屋独立计算”。本案中，第三人陶景福、佘小群、马文华等案涉住宅楼业主就案涉住宅楼增设电梯工程向被告申请办理建设工程规划许可证，并提交了《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定的相关资料，并满足了同意在案涉住宅楼增设电梯的业主当中达到“两个三分之二”的法定许可条件。市规资局作出案涉建设工程规划许可证，符合相关法律法规规定。市政府经审查，作出案涉行政复议决定，对案涉建设工程规划许可证予以维持，并无不当。关于原告认为案涉住宅楼增设电梯方案消防安全及结构安全的问题。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款第（四）项规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：……（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。……”本案中，案涉住宅楼增设电梯设计单位广州房建设计院有限公司出具了防火安全说明及结构安全说明，并在防火安全说明中就此前消防部门提出的原设计方案未对加装电梯井后的通道宽度进行设计说明这一问题，明确现方案满足《建筑设计防火规范》及《广州市既有住宅增设电梯技术规范》的要求。故第三人陶景福、佘小群、马文华向市规资局提交的资料符合上述规定。如原告认为增设电梯在施工过程中存在消防、结构隐患，仍可向相关职能部门反映、寻求救济。因施工问题不是本案审查范围，原审法院不予调处。关于原告认为增设电梯对其住房造成采光、通风、噪音、景观等不利影响等问题。案涉住宅楼增设电梯方案符合《广州市既有住宅增设电梯技术规程》相关规定，不存在严重遮挡的情形。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条规定：“业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。”如原告认为其合法权益受损可另循途径救济。综上，原告要求撤销案涉建设工程规划许可证和案涉行政复议决定，理由不成立，原审法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告邓洁玲的诉讼请求。上诉人邓洁玲不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。电梯井占用了通道，在预留通道空间1.5米，有占用空间0.33米的消防设施、0.4米的煤气阀以及0.22米的自来水供水阀、供水管、供气管。剔除通道内的障碍物，剩余的通道宽度只有1.1米，达不到《广州市既有住宅增设电梯技术规程》关于通道宽度不少于1.5米的要求，故请求公开市规资局现场勘查的相关资料。事实上，从被上诉人提交的答辩看，连廊的净宽是1.3米，违反了上述《规程》的规定。二、批前公示的设计方案存在严重的漏洞，会对周围环境和消防造成影响，原审判决对此认定错误。《建筑内部装饰设计防火规范》《建筑设计防火规范》均体现在建造电梯时电梯内部的防火要求，并非消防。当没有建设电梯时，本座大楼没有消防隐患，电梯需要占用原有通道会遮挡、堵塞室外消防设施，电梯设计距离消防设施仅有1.7米，不符合《消防法》的规定。三、原审判决忽视了电梯设计上对住宅大楼的结构破坏。电梯井架是钢结构，基坑是混凝土结构，建筑防火，没有涉及本大楼结构安全。根据批前公示标示，加装的电梯是半层入户，三五七九层连廊入梯，必须拆除四条承载楼面和阳台高0.66米×宽0.28米的抗震大梁，原审第三人隐瞒需要拆除抗震横梁，以规避拆梁造成破坏大楼结构所带来的法律责任，该行为违反了《住宅建筑规范》的相关规定。如要拆除抗震横梁，要经原设计公司结构设计认可或有相关资质的房屋安全鉴定检测机构的鉴定和作出安全评估报告，提供技术和科学的数据，以确保拆除大梁后大楼不会成为危楼和尚能达到省地震局的抗震标准。四、原审法院对上诉人提出的“未按照广州市加装电梯办法流程的要求审批规划许可证”，适用法律不当、认定不清。2018年10月27日至11月15日，第一次批前公示，上诉人在反馈意见有效期内反馈意见，提出该立案号的设计对外部环境造成消防隐患。海珠区消防大队现场勘查后于2019年1月11日提出整改意见。2019年3月26日至4月14日第二次批前公示，上诉人在有效反馈期内提出反馈意见，认为新的设计方案对外部环境造成消防隐患，堵塞和遮挡了消防设施、逃生通道的实际空间宽度不足1.5米。市规资局对第二次批前公示是否符合消防要求，并没有再次征求消防部门的意见，后来向原审第三人核发涉案规划许可证，属程序违法，原审判决对此认定错误。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定，上诉人作为利害关系人，增设电梯申请人应当与上诉人协商，市规资局提交的三次协调记录是针对第一次批前公示。第一次批前公示设计方案作废后，其中协调的内容也应当重新进行协商，市规资局的行为违反了广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条的规定。综上所述，原审法院作出的判决认定事实错误，请求二审法院判令：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5403号行政判决；2.撤销被上诉人广州市规划和自然资源局作出的《建设工程规划许可证》（穗规划资源建证〔2019〕2413号）；3.撤销被上诉人广州市人民政府作出的《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕1398号）；4.被上诉人广州市规划和自然资源局公开涉案电梯现场勘查记录资料；5.两被上诉人承担一、二审的诉讼费用。被上诉人市规资局二审答辩称：一、“涉案许可证”认定事实清楚，证据充分。（一）2019年2月21日，马文华、余小群、陶景福等业主向我局申请海珠区洪德路面房街20号之十住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审查，其提交了相关资料。为充分保障业主的相关利益和规划知情权，我局于2019年3月4日以《关于进行批前公示的函》（穗规划资源业务函〔2019〕966号）要求在项目现场且方便利害人阅知的显眼位置、国土规划行政管理部门网站进行批前公示。（二）批前公示于2019年3月26日至2019年4月14日进行。在2019年3月26日至2019年4月19日有效意见反馈期间，我局收到海珠区洪德路面房街20号之十105、201、204户反馈意见。（三）根据增设电梯业主提供我局资料《面房街20号之十电梯安装调解会议》中显示，在广州市海珠区龙凤街鹤洲社区居民委员会见证下，于2018年12月4日召开了与201户反馈意见业主的协调会议。根据增设电梯业主提供我局资料《关于面房街20号之十加装电梯的调解》等材料中显示，在广州市海珠区龙凤街鹤洲社区居民委员会见证下，分别于2018年11月27日、12月6日、12月13日召开了与105、204户反馈意见业主的协调会议。根据增设电梯业主提供我局资料《鹤洲社区协调会会议记录》中显示，原安排于2019年4月26日在广州市海珠区龙凤街鹤洲社区居民委员会见证下再次召开协调会，但105、204户反馈意见业主未到场。（四）2019年5月30日，增设电梯业主向我局申领该电梯工程的建设工程规划许可证。（五）增设电梯业主向我局提交了海珠区洪德路面房街20导之十专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意增设电梯的书面意见、房产证复印件、设计单位出具的结构安全证明和满足消防设计规范说明、批前公示保全照片、保证书及建筑设计方案、关于海珠区洪德路面房街20号之十加装电梯协调情况等，经核查，上述材料符合《广州市既有住宅增设电梯办法》(穗府办规(2016)11号）（《电梯办法》）的相关要求。故我局于2019年6月13日向马文华、佘小群、陶景福等业主核发了涉案规划许可证。（六）其他有关问题的说明关于反映加建电梯方案对原建筑带来安全隐患的问题。建筑消防安全问题非我局职能范围，增设电梯业主已按《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条要求，向我局提供了建筑设计单位广州房建设计院有限公司出具的满足消防设计规范说明和结构安全说明。且针对消防安全问题，我局发函征询消防部门意见，并取得《关于征询海珠区洪德路面房街20号之十加装电梯工程消防意见的复函》。《广州市既有住宅增设电梯技术规程》明确通道可通过改造实现，而且，电梯除与本住宅有1.5米通道外，电梯与相邻房屋有6米以上的通道，足够行人和车辆通行。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十七条、第二十条以及建筑管理和施工管理的法律法规，有关施工图设计、审查、施工监埋和施工安全管理等，应由相关专业管理部门依法管理，不属于规划部门审查的范围。二、根据《行政许可法》第二十二条、第三十四条、第三十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第九条，《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款、第六条第一款、第十条、第二十二条，《广州市既有住宅增设电梯技术规程》第2.1条的规定，涉案规划许可证适用法律法规规章正确。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人市政府二审答辩称：一、我府作出的涉案复议决定书认定事实清楚，证据充分。上诉人是海珠区洪德路面房街**之**204屋所有权人，第三人是涉案规划许可证核定的建设单位（个人）。涉案住宅楼9层，一梯四户，合计共36户，总建筑面积约为2169.81平方米。第三人等业主于2019年2月21日向市规资局申请涉案住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审批咨询服务，同时提交了相关资料，市规资局予以受理，市规资局经审查后，于2019年3月4日作出《关于进行批前公示图的函》（穗规划资源业务函〔2019〕966号），要求原审第三人等业主依照有关规定进行批前公示。2019年3月26日至2019年4月14日，上述拟建设项目分别在涉案住宅楼和市规资局网站进行批前公示。批前公示期间，市规资局收到上诉人及105房业主的反馈意见，海珠区龙凤街鹤洲社区居民委员会于2019年4月26日出具《鹤洲社区协调会会议记录》。原审第三人等业主于2019年5月30日向市规划和自然资源局申领涉案住宅楼增设电梯间工程的《建设工程规划许可证》，同时提交了相关资料，市规资局予以受理，并经现场勘察及审查后，于2019年6月13日作出涉案规划许可证。市规资局作出上述涉案规划许可证后，在市规资局网站进行批后公布。上诉人不服上述涉案规划许可证，向我府申请行政复议，我府依法予以受理。二、我府作出的涉案复议决定书程序合法。2019年7月25日，上诉人不服市规资局于2019年6月13日作出的涉案规划许可证，向我府申请行政复议，我府依法立案受理。市规资局依法向我府提出行政复议答复书及有关证据材料。经审理，我府于2019年9月16日作出涉案复议决定书，并将该决定书依法送达给上诉人和市规资局。我府作出的涉案行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。三、我府作出的涉案复议决定书适用依据正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，市规资局作为本市城乡规划主管部门，负有向在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条、《增设电梯办法》第五条、第六条第一款、第十条、第十二条规定，原审第三人等业主在申请办理涉案建设工程规划许可证的过程中，已取得涉案住宅楼总户数36户中28户书面同意意见，同意户数比例为77.7%，涉案住宅楼总面积为2169.81平方米，同意户数面积为1680.09平方米，比例为77.4%，符合经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的规定，并按《增设电梯办法》的规定向市规资局提交了相关资料，其提交的申请材料符合《城乡规划法》《广东省城乡规划条例》及《增设电梯办法》的规定，市规划和自然资源局经现场踏勘并审查后作出行政许可，颁发涉案《建设工程规划许可证》，实体上并无不当。根据《增设电梯办法》第十一条第一款规定，本案属于未预留电梯井的个案，原审第三人向市规资局申请办理涉案建设工程规划许可证，已按《增设电梯办法》的规定提交了相关材料，市规资局对原审第三人提交的建筑设计方案进行审查并作出相关复函后，已在拟增设电梯的工程现场、网站同时进行批前公示，批前公示结束后，原审第三人等业主在规定时间内向市规资局申领建设工程规划许可证，市规资局受理并进行现场踏勘后，依法颁发许可证，并在网站进行批后公布。因此，市规资局在批前公示、现场踏勘的基础上，经审查后依法作出行政许可，颁发涉案规划许可证，并进行批后公布，程序上符合上述规定。关于上诉人称消防安全隐患的问题。经我府审核，建筑消防安全问题非市规资局职能范围，原审第三人已按《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条要求，向市规资局提供了建筑设计单位广州房建设计院有限公司出具的满足消防设计规范说明和结构安全说明。且针对消防安全问题，市规资局发函征询消防部门意见，并取得《关于征询海珠区洪德路面房街20号之十加装电梯工程消防意见的复函》。综上所述，我府作出的涉案复议决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，上诉人提出上诉的事实和理由不能成立，恳请法院依法维持原审判决。原审第三人佘小群、马文华、陶景福二审期间未提交陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，关于涉案规划许可证及行政复议决定的合法性审查，原审判决已从事实依据、法律依据以及程序等方面进行论述，并认定市规资局核发涉案规划许可证以及市政府作出行政复议决定并无不当。本院二审经审查后认同原审判决的认定，不再赘述。关于上诉人认为市规资局就第二次批前公示是否符合消防要求，并没有再次征求消防部门的意见，以及第二次批前公示未组织重新协调，属程序违法的主张。根据在案证据显示，涉案加装电梯工程在报批时，已由有资质的设计单位出具满足消防设计规范说明。此外，广州市海珠区龙凤街鹤洲社区*民委员会于2020年4月25日上门通知上诉人组织召开协调会议，上诉人经通知未参加，故上诉人的上述主张本院不予采纳。上诉人在本案上诉状中增加一项新的诉讼请求“被上诉人广州市规划和自然资源局公开涉案电梯现场勘查记录资料”，因该请求未经一审处理，属于二审期间新增加的诉请，本院不予审查。综上所述，上诉人的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人邓洁玲负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月十九日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华