福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽05行终268号 上诉人（原审被告）福建海西国家广告产业园区(泉州园)管委会，住所地福建省泉州市丰泽区泉秀路领SHOW天地****。统一社会信用代码：11350503315352123T。 法定代表人陈一峰，主任。 委托代理人李如，福建泉明律师事务所律师。 委托代理人李圣纲，福建泉明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）泉州市临江雕塑工艺有限公司，住所地福建省泉州市丰泽区东海后坑宝山工业区通港东街**。统一社会信用代码：91350503156195772X。 法定代表人郭秀珠，执行董事兼总经理。 委托代理人曾超，福建君涵律师事务所律师。 委托代理人王红螺，福建君涵律师事务所律师。 上诉人福建海西国家广告产业园区(泉州园)管委会（以下简称海西管委会）与被上诉人泉州市临江雕塑工艺有限公司（以下简称临江雕塑公司）不履行法定职责一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初357号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年9月13日，临江雕塑公司向海西管委会递交了《告知函》，请求海西管委会对临江雕塑公司泉国用(2001)字第200252号国有土地使用证项下的约1300平方米的空地改造项目予以书面回复，但海西管委会未给予答复。临江雕塑公司遂向法院提起诉讼,请求判决：1.依法判令海西管委会对临江雕塑公司于2019年9月12日提出的《告知函》作出书面答复；2.案件受理费由海西管委会承担。 一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，临江雕塑公司于2019年9月13日向海西管委会递交了其泉国用(2001)字第200252号国有土地使用证项下的约1300平方米的空地改造项目《告知函》，海西管委会应当依照旧厂房改造的相关规定，对临江雕塑公司的《告知函》作出处理，但海西管委会至今未予答复，显属违法。临江雕塑公司的诉讼请求，有理有据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令海西管委会于本判决生效之日起十五日内对临江雕塑公司于2019年9月13日提交的《告知函》进行处理。 宣判后，海西管委会不服，提出上诉，请求：1.撤销原审判决，改判驳回临江雕塑公司的起诉；2.本案诉讼费用全部由临江雕塑公司承担。事实理由：一、海西管委会属于行政法学和行政诉讼法学上的“法律、法规授权的组织”，其在行政机关授权范围内行使职权，承担相对应的行政责任，而根据泉丰委编〔2014〕3号《中共泉州市丰泽区委机构编制委员会关于设立福建海西国家广告产业园区（泉州园）管委会的通知》的规定，海西管委会的主要职责是：（一）贯彻执行党和国家有关广告产业的方针政策；编制园区总体规划，报经审批后组织实施。按照园区区域功能划分，对招商选资进行指导，跟踪落实。（二）制定园区发展规划和计划，报区委、区政府研究决定后组织实施。（三）制订园区招商引资和投资办法，报区委、区政府研究决定后组织实施。（四）根据国家有关政策规定，落实入驻企业相关优惠政策，扶持企业健康发展。（五）负责园区专项扶持资金使用申请的审核并公示，提出资金使用方案，报园区开发建设工作领导小组研究确定。（六）研究制定并组织实施园区相关管理制度，负责入园企业日常运营的服务与管理工作，为企业发展提供服务保障。（七）承办市委、市政府和区委、区政府交办的其他事项。从上述职责体现，海西管委会主要负责广告产业的政策规划、招商引资及相关配套事务，故临江雕塑公司诉求海西管委会对其2019年9月12日提出的《告知函》作出书面答复不在其法定职责范围内，而《丰泽区旧厂房改造工作导则（试行）》不属于法律、行政法规或者部门规章等规定，亦不属于中共泉州市丰泽区委机构编制委员会设立职责中的：“承办市委、市政府和区委、区政府交办的其他事项”。因此，《丰泽区旧厂房改造工作导则（试行）》最多算是对海西管委会的工作要求，不属于海西管委会的法定职责。二、一审判决认定海西管委会存在违法行为的理由是海西管委会应当依照《丰泽区旧厂房改造工作导则（试行）》的规定对临江雕塑公司的《告知函》进行答复，但一审判决无视《丰泽区旧厂房改造工作导则（试行）》规定的工作流程，只凭其主观就作出上述认定，如此判决错误。根据《丰泽区旧厂房改造工作导则（试行）》工作流程第三点：“区旧改办对拟申请旧厂房改造项目的有关信息进行初核，对符合条件的项目按要求受理；…区旧改办整理汇总后将企业申报材料分发到所在街道办事处、项目改造后的行业主管部门以及……相关部门在五个工作日内出具初步审查意见；处于海丝新城统筹协调范围内的项目，还需征求市新城办的意见”的规定，对临江雕塑公司提出旧厂房改造申报时，由丰泽区旧改办直接受理，对申报材料进行汇总整理，再征求相关部门意见，相关部门在五个工作日内出具初步审查意见。但值得注意的是，对改造项目的初步审查意见属于各行政机关的内部行为，不属于具体行政行为，相关部门是向丰泽区旧改办出具初步审查意见，而不是向临江雕塑公司出具初步审查意见。因此，临江雕塑公司根本不是该具体行政行为的相对人，其不是本案的适格当事人。另外，假设海西管委会需要根据《丰泽区旧厂房改造工作导则（试行）》向临江雕塑公司出具初步审查意见，根据通知要求，临江雕塑公司应当先向丰泽区旧厂房改造工作领导小组呈送报告书，待取得丰泽区旧厂房改造工作领导小组书面答复后，再向海西管委会提交纸质申报材料（所需提交的材料为：1.旧厂房改造申请报告；2.法人有效身份证、工商登记营业执照；3.拟改造地块使用权证、房屋产权证原件、复印件；4.原则上应提供旧厂房用地红线图、土地出让合同等；5.拟改造作为教育、体育、医疗、养老、幼托等公共设施的，应取得相关行业主管部门书面同意的意见），再由海西管委会出具初步审查意见。而本案中，临江雕塑公司只提供呈送给丰泽区旧厂房改造工作领导小组的《报告书》，没有丰泽区旧厂房改造工作领导小组的答复意见，且临江雕塑公司没有证据证明其已向海西管委会提交申报材料，临江雕塑公司采用邮寄其单方制作的《告知函》不符合申报材料的形式要求。对此，海西管委会认为临江雕塑公司未取得丰泽区旧厂房改造工作领导小组的答复，且对《告知函》进行回复不属于行政法上的具体行政行为范围，故海西管委会不予回复的行为没有违反法律规定。三、从临江雕塑公司提供的《报告书》、《丰泽区旧厂房改造审核表》的内容体现，临江雕塑公司实质请求是申请在丰泽区××路××房，但新建厂房不属于旧厂房改造范围，且临江雕塑公司又未提供丰泽区旧厂房改造工作领导小组对该项目的答复。因此，临江雕塑公司应办理厂房新建审批手续，不是旧厂房改造手续。 被上诉人临江雕塑公司答辩称，一、临江雕塑公司的起诉具有事实与法律依据。临江雕塑公司宗地的空地欲进行改造，临江雕塑公司按照规定程序向海西管委会提交了申请材料，但是海西管委会的工作人员仅是口头向临江雕塑公司告知没有房屋产权证不能办理，对临江雕塑公司递交的材料不予接收也不出具书面答复，临江雕塑公司依法向海西管委会寄出了《告知函》，请求海西管委会对此予以书面回复，但海西管委会在收到《告知函》后拒不回复，该行为已经违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，一审判决海西管委会应当作出处理是正确的，应当予以维持。二、海西管委会的上诉主张缺乏事实与法律依据，且与其一审的答辩意见不一致。首先，关于海西管委会上诉主张其不具有法定职责的问题。根据海西管委会提供的《中共泉州市丰泽区委机构编制委员会关于设立福建海西国家广告产业园区(泉州园)管委会的通知》中海西管委会的主要职责有七条，其中第二条是制定园区发展规划和计划，该条证明海西管委会具有审批的职责，第七条为承办市委、市政府和区委、区政府交代的其他事项，该条可看出海西管委会的其他职责。从这两条即可说明海西管委会在本案中具有的法定职责，具体体现在泉州市丰泽区旧厂房改造审核表内，在该审核表的第二个行业主管部门就是海西管委会，对此海西管委会在一审庭审也是确认无疑的，在此前提下，海西管委会如果不是具有法定职责，审核表上的第二个申请部门就不会是海西管委会，海西管委会既承认其是审核表的行业主管部门，却又不按照审核表来执行，反而一再否认其法定职责，海西管委会关于其不具有法定职责的主张不能成立。其次，海西管委会主张《丰泽区旧厂房改造工作导则(试行)》最多算是其工作要求，不属于法定职责错误。在一审中，海西管委会是将该导则作为其在旧厂房改造项目中的职责的，在二审中却改口为工作要求。海西管委会的陈述前后不一致，自相矛盾。三、海西管委会一方面主张其没有法定职责，另一方面却又在上诉状的第二、三点主张假设应当出具初步审查意见，临江雕塑公司应当先向丰泽区旧厂房改造工作领导小组呈送报告书，再向海西管委会提交纸质申报材料，并且提到临江雕塑公司的改造不属于旧厂房改造而是新厂房建设，临江雕塑公司认为海西管委会的这种主张本身就是矛盾，也是不可取的，更加与审核表的申请步骤不一致。海西管委会在上诉状的陈述，恰恰充分说明其应当对临江雕塑公司的《告知函》作出处理，不然的话，海西管委会为何一而再、再而三地强调临江雕塑公司的申办流程呢？海西管委会要求临江雕塑公司应当怎样做说明海西管委会具有行政审批职能，应当出具初步审批意见。 经审查，福建海西国家广告产业园区(泉州园)管委会上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，根据泉丰委编〔2014〕3号《中共泉州市丰泽区委机构编制委员会关于设立福建海西国家广告产业园区(泉州园)管委会的通知》，可以认定海西管委会是丰泽区人民政府的派出机构，在没有法律、法规或规章规定的情况下，泉州市丰泽区人民政府授权海西管委会作为派出机构行使行政职权，应视为泉州市丰泽区人民政府的委托行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，故海西管委会并非本案适格的被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一款规定：人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。临江雕塑公司在一审起诉时错列海西管委会为被告，应驳回其起诉。一审判决认定事实和适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销福建省泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初357号行政判决； 二、驳回泉州市临江雕塑工艺有限公司的起诉。 一、二审诉讼费各50元，均予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年八月七日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条 人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。