广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1133号上诉人（原审被告）：广州市从化区**监督管理局，住所地广东省广州市从化区**********。法定代表人：陆广英，局长。委托代理人：邱国荣，该单位工作人员。委托代理人：张朝琳，该单位工作人员。上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局，住所地广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。委托代理人：邓成忠，该单位工作人员。被上诉人（原审原告）：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住湖南省洪江市******立山组，公民身份证号码431************412。上诉人广州市从化区**监督管理局（以下简称从化区市监局）、上诉人广州市市*监督管理局（以下简称广州市市监局）因与被上诉人张波投诉举报奖励决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4602号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月30日，张波以电子邮件的形式向原广州市从化区食品药品监督管理局（后因机构改革已并入从化区市监局）邮寄了一份举报投诉信，书面举报从化区永亨隆超市（新城店）在从事食品经营活动中，销售假冒地理保护产品的果色恋人三色葡萄干，不符合食品安全标准，要求相关部门予以查实、处罚并给予奖励，并提供了产品照片及订单支付情况。2018年8月27日，从化区市监局对张波投诉的从化区永亨隆超市（新城店）进行调查，查明该超市持有有效《营业执照》《食品生产许可证》，现场检查发现该超市有开设空调（温度：25℃），未在货架发现被投诉产品果色恋人三色葡萄干（净含量：100克，生产日期：2018/05/02）；超市向从化区市监局提供被投诉产品供货商广州市越秀区利锋食品经营部的证件、送货单、产品检验报告以及生产厂家广州市果宝食品有限公司证件，显示被投诉产品果色恋人三色葡萄干于2018年6月6日从广州市越秀区利锋食品经营部购进，购进数量为24包，已销售完毕。2018年9月14日，从化区市监局对“果色恋人三色葡萄干”的生产厂家广州市果宝食品有限公司进行调查，查明该公司持有有效《营业执照》《食品生产许可证》，生产了一批次“果色恋人三色葡萄干”，生产日期为2008年5月2日，产品标准号GB/T19586，已销售完毕，无库存；该公司向从化区市监局提供该批次产品生产记录、原料供货商营业执照、进货单据、原料检验报告等材料。2018年11月22日，从化区市监局作出穗从食药监大队食当罚[2018]015号当场行政处罚决定书，以涉案超市未按要求进行食品贮存的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第五十四条第一款为由，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条的规定，对该超市处以警告的行政处罚。2018年12月12日，原广州市从化区食品药品监督管理局作出穗从食药监函[2018]141号《关于申诉举报处理情况的答复》，认为根据《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第六条第（三）项的规定，张波关于被举报人涉嫌销售不合格食品果色恋人三色葡萄干的举报，不符合领取举报奖励的条件。张波不服，向广州市市监局申请行政复议，广州市市监局于2019年3月27日作出穗食药监行复[2019]126号行政复议决定书，以从化区市监局作出答复函具体行政行为程序违法、适用法律错误、遗漏处理涉案产品关于违反地理标志相关规定的举报事项为由，撤销穗从食药监函[2018]141号《关于申诉举报处理情况的答复》中关于涉案产品果色恋人三色葡萄干的处理决定，要求从化区市监局重新作出处理。2019年4月16日，从化区市监局再次作出穗从食药监函[2019]55号《广州市从化区**监督管理局关于申诉举报处理情况的答复》，称：“……一、被投诉单位从化区永亨隆超市（新城店）是我辖区的食品经营单位，经核实为从化区亨发企业有限公司永亨隆货仓商场，持有有效的《营业执照》和《食品经营许可证》。接投诉后，我局立即组织执法人员到被投诉单位从化区永亨隆超市(新城店)进行检查，现场检查发现该超市有开设空调（温度：25℃），未在货架发现被投诉产品果色恋人三色葡萄干（净含量：100克，生产日期：2018/05/02）。该超市表示你购买产品（销售小票：2018年7月10日，流水号：91011）为该超市销售，被投诉产品果色恋人三色葡萄干（净含量：100克，生产日期：2018/05/02）已销售完毕。二、调查处理情况。（一)被投诉产品果色恋人三色葡萄干，关于你反映该产品原料生产地不符合产品标准GB/T19586《地理标准产品吐鲁番葡萄干》规定的产地的问题，我局组织执法人员至该产品生产厂家广州市果宝食品有限公司（地址：广州市从化区***********）进行调查核实，广州市果宝食品有限公司确认有生产一批次果色恋人三色葡萄干（净含量：100克，生产日期：2018/05/02)，已销售完毕，无库存，该公司从吐鲁番市果珍诚果业农民专业合作社（地址：新疆吐鲁番市高昌区新疆**312国道南侧********）购进该合作社生产的葡萄干进行分装。该产品配料‘黑葡萄干、红葡萄干、绿葡萄干’符合产品标准GB/T19586规定的产地范围，该公司进行分装也属生产过程，该产品是在广州市从化区加工完成的，因此不能适用GB/T19586，该产品生产厂家广州市果宝食品有限公司已更改为企业标准Q/GB0004S-2018《葡萄干》。（二）从化区永亨隆超市（新城店）经营的食品果色恋人三色葡萄干（标签标示产品标准GB/T19586）标签不符合《地理标志产品保护规定》的相关规定，且违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款、第三款的规定，鉴于该违法行为轻微，该超市接受我局执法人员的监督检查，并积极开展自查整改，目前未发现造成消费者不适或者食品安全事故等危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款‘违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚’的规定，我局决定对从化区永享隆超市（新城店）不予行政处罚。广州市果宝食品有限公司生产经营的果色恋人三色葡萄干（标签标示产品标准GB/T19586）标签不符合《地理标志产品保护规定》的相关规定，且违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款、第三款的规定，鉴于该违法行为轻微，该公司积极开展自查整改，已更改为企业标准Q/GB0004S-2018《葡萄干》，目前未发现造成消费者不适或者食品安全事故等危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款‘违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚’的规定，我局决定对广州市果宝食品有限公司不予行政处罚。（三）关于你反映该产品销售环境未达到贮存要求的问题，该产品执行标准GB/T19586-2008《地理标志产品吐鲁番葡萄干》规定产品贮存要求为‘在低温、干燥、弱光或无光和通风良好条件下存放，应防潮隔湿……’，该产品标签标注贮存方法‘请放置于阴凉干燥通风处’不符合标准要求，存在瑕疵，该产品生产厂家广州市果宝食品有限公司已重新设计产品标签。该超市将该产品置于常温货架上未按要求贮存在低温条件下，存在未按保证食品安全要求贮存食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条的规定，我局责令该超市立即改正给予警告。三、根据《食品药品违法行为举报奖励办法》（《食品药品监管总局财政部关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》）（食药监稽[2017]67号）第六条第（三）项的规定，你关于广州市从化区永亨隆超市（新城店）涉嫌销售不合格食品果色恋人三色葡萄干的举报，不符合领取举报奖励的条件。四、关于你要求被投诉单位退回购物款以及赔偿的诉求，经我局工作人员协调，从化区永亨隆超市（新城店)表示愿意对你购买‘果色恋人三色葡萄干’、‘新海冰糖蜂蜜味龟苓膏’、‘石头巧克力’等12个产品一共赔偿1000元，你可以凭购买票据到该超市服务台（联系方式：020******858）申请退款赔偿……”张波不服，于2019年5月5日向广州市市监局提起行政复议。广州市市监局受理后，向从化区市监局作出《提出行政复议答复通知书》。2019年5月17日，从化区市监局提交行政复议答复书及相关证据材料。2019年7月3日，广州市市监局作出《延长行政复议审查期限通知书》，因案情复杂，延长审查期限。2019年8月1日，广州市市监局作出穗食药监行复[2019]307号行政复议决定书，认为：一、从化区市监局在60个工作日内，于2019年4月16日重新作出从食药监函[2019]55号《广州市从化区**监督管理局关于申诉举报处理情况的答复》的程序合法；二、从化区市监局认为被举报产品涉嫌存在标签虚假及冒用产品认证标志等违法情形，违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条和《中华人民共和国产品质量法》第三十一条的规定适用法律正确；从化区市监局认为涉案超市及时纠正违法行为，没有造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，对涉案超市的违法行为不予行政处罚，同时认为张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》规定的奖励条件，并无不妥；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持从化区市监局作出的穗从食药监函[2019]55号《广州市从化区**监督管理局关于申诉举报处理情况的答复》。原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作……”从化区市监局具有对其行政区域内的食品安全实施监督管理，并对张波的投诉举报作出处理的职责。本案中，张波向从化区市监局提出举报，要求对被举报人进行调查处理，并对其发放奖励。从化区市监局收到张波的投诉后，向被投诉产品的经营单位从化区永亨隆超市（新城店）和生产厂家广州市果宝食品有限公司进行调查核实，对被举报人从化区永亨隆超市（新城店）作出警告的处罚，并向张波作出书面回复，从化区市监局已经履行了法定职责。但是张波与从化区市监局作出答复中对被举报单位的调查处理结果以及广州市市监局对该调查处理结果所作的行政复议决定之间没有利害关系。因从化区市监局作出的答复中，既有对被举报单位调查处理结果的反馈，也包括对张波作出的不予奖励的决定，张波虽与答复中对被举报人调查处理结果之间不具有利害关系，但因被举报人被予以行政处罚，故张波与答复中的不予奖励决定有利害关系。本案中张波也仅要求撤销答复中不予奖励决定的部分内容，对此张波具有提起行政复议或行政诉讼的权利。《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第五条规定：“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的；（二）药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节产品质量安全方面的；（三）其他经食品药品监督管理部门认定需要予以奖励的。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”第十条规定：“各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。具体奖励标准如下：……（二）违法行为不涉及货值金额或者罚没款金额的，但举报内容属实，可视情形给予200—2000元奖励。……”本案中，从化区市监局以张波的举报为线索进行调查，查证属实后对被举报人销售产品不符合贮存条件的违法行为当场作出警告的行政处罚。根据前述规定，从化区市监局应当对张波进行举报奖励。从化区市监局不予奖励的理由不成立，张波请求撤销不予奖励决定的理由成立，原审法院予以支持。从化区市监局应当对张波要求奖励的申请重新作出处理。广州市市监局据此作出涉案的行政复议决定书中维持上述不予奖励决定的行政行为，依法应一并予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项以及第七十九条的规定，判决如下：一、撤销从化区市监局作出的穗从食药监函[2019]55号《广州市从化区**监督管理局关于申诉举报处理情况的答复》中对张波于2018年7月30日举报的从化区永亨隆超市（新城店）销售果色恋人三色葡萄干不符合食品标准管理线索不予奖励的决定，并于判决生效之日起六十日内重新作出处理；二、撤销广州市市监局作出的穗食药监行复[2019]307号行政复议决定书中维持从化区市监局作出不予奖励的决定。一审受理费50元，由从化区市监局、广州市市监局共同负担。上诉人从化区市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：从化区市监局对张波作出不予奖励决定的理由成立。《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定：“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”张波对被举报人从化区永亨隆超市（新城店）未按贮存条件销售果色恋人三色葡萄干进行举报。从化区市监局接举报后，及时到被举报人经营场所进行核查，查证属实后对被举报人销售果色恋人三色葡萄干不符合贮存条件的违法行为当场做出警告的行政处罚。从化区市监局虽然对举报的内容查证属实并作出行政处罚，但是涉案举报情况的查处未经立案这一程序。根据前述规定，给予举报奖励需要符合“立案查处”或“立案调查”的条件，所以从化区市监局对张波作出不予奖励决定的理由成立，原审判决法律适用错误，请求二审法院撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4602号《行政判决书》。上诉人广州市市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决对法律理解错误，适用法律错误，应当依法予以纠正。原审判决没有考虑当场作出的行政处罚无须经过立案调查，根据《中华人民共和国行政处罚法》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，适用简易程序当场作出的行政处罚决定无须经过立案程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条没有明文规定当场作出的行政处罚决定需要经过立案程序，只规定了备案。综观我国所有行政机关作出的当场行政处罚决定，都没有需要立案的规定，现实中也是无法执行的。从《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（局令2号）第五十九条、第六十二条可见，市场监管部门适用简易程序当场查处违法行为，由最初的出示执法证件直至最后交由关部门归档保存，从未提及立案调查，也即不需要立案调查。对应《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条有关备案的要求，市场监管部门规定执法人员将有关材料归档保存的形式，就视为报所属行政机关备案。从《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（局令2号）第三章对行政处罚一般程序的规定可知，市场监督管理行政处罚的一般程序明确规定要经过立案程序，其表现形式是：由市场监督管理部门负责人决定是否立案，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理；其载体是填写立案审批表。市场监督管理行政处罚程序就是依据《中华人民共和国行政处罚法》对办案程序的细化，由上述规定可知，只有一般程序才需要立案调查，简易程序不用立案调查。立案是需要领导事前审批，试想适用简易程序作出警告后回来单位还要领导审批，这种警告没有任何意义，故市场监督管理行政处罚程序对当场作出的行政处罚决定只规定作出后将有关材料归档保存，无须经领导批准，这就是立案与备案的区别。因此，从化区市监局对涉案举报作出不予奖励的决定认定事实清楚，适用依据准确。二、原《食品药品违法行为举报奖励办法》（国食药监办[2013]13号）第四条规定：“举报奖励应当同时符合以下条件：（一）有明确的举报对象、具体的举报事实及证据；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握；（三）举报内容经查证属实并已依法作出处理。”修订后《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”从该办法2017年修订时对举报奖励条件的修订可以看出，《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第六条对举报奖励条件进行了更为明确具体的规定，从修订立法本意上可以看出除了鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，全民维护食品安全的立法目的外，修订后的举报奖励条件也充分考虑了遏制“职业打假人：牟利性打假行为这一现实目的，与最高人民法院办公厅于2017年发布的《对关于引导和规范职业打假人的建议答复意见》具有相同的目的。因此，《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第六条根据食品药品职能监督部门的实际行政执法情况，在举报奖励条件中增加了“立案调查"“查证属实”“作出行政处罚决定”作为举报奖励应当符合的条件。本案中，从化区市监局已经认定被举报人存在销售不符合贮存条件的食品的违法行为，并当场作出警告的行政处罚。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定，因该案没有经过立案调查便作出当场行政处罚决定，故决定不予奖励，事实认定清楚、适用依据准确。综上所述，从化区市监局作出不予奖励的决定正确，广州市市监局作出的行政复议决定事实认定清楚、证据充分、适用法律正确。原审判决适用法律错误，恳请二审法院撤销原审判决并依法改判驳回张波的诉讼请求，判令本案一、二审诉讼费用全部由张波承担。被上诉人张波二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，2017年修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第二条规定：“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：……（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”上述两条规定是对2013年印发的《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条、第四条的修订，原《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定：“本办法适用于……经查证属实并依法作出处理后，根据举报人的申请，予以相应物质及精神奖励的行为。”第四条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：……（三）举报内容经查证属实并已依法作出处理。”由此可见，2017年修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》在原规定的举报奖励条件中增加了“立案”这一必要条件。本案中，张波于2018年7月30日投诉举报被举报人涉嫌销售不符合食品安全标准的食品，从化区市监局收到张波的举报后对被举报人作出当场行政处罚决定，并于2019年4月16日对张波作出被诉答复，告知其奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第六条第（三）项的规定，不予奖励。本案争议焦点在于上述当场行政处罚程序是否符合“举报情况经食品药品监督管理部门立案调查”这一举报奖励条件。原《食品药品行政处罚程序规定》（后被《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》替代）第十八条第二款规定：“符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2019年4月1日起施行）第十七条亦规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；……立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”据此，立案需要行政机关负责人批准。从《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。……执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。”的规定来看，当场行政处罚无需行政机关负责人批准立案，只需在行政处罚决定作出后报所属行政机关备案即可。《广东省食品药品监督管理局关于食品药品行政处罚的程序细则》第十一条亦明确规定：“实施行政处罚，除适用简易程序的以外，应当适用一般程序。按一般程序实施的行政处罚，应当经过立案、调查取证、案件合议、告知（听证）、作出处理决定、送达、执行、结案等程序。”根据上述规定，涉案当场行政处罚决定适用简易程序当场作出，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项中“立案”这一奖励条件，故从化区市监局向张波作出被诉答复，告知其不符合领取举报奖励的条件，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。广州市市监局复议维持被诉答复，程序合法。从化区市监局、广州市市监局的上诉理由，于法有据，本院予以支持。张波诉请撤销被诉答复中不予奖励的决定及行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。从化区市监局、广州市市监局的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4602号行政判决；二、驳回张波的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由张波负担。本判决为终审判决。审判长  陈作斌审判员  张 珣审判员  王 硕二〇二〇年八月十三日书记员  陈洁灵