吉林省长春市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉01行终124号上诉人（原审原告）杨晓春，男，1962年2月4日出生，汉族，住址长春市南关区。委托代理人李昕喆，吉林全策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长春西部新城重点项目建设管理中心，住所地长春市绿园区富民大街**。法定代表人王蕾，主任。委托代理人邹德贵，该单位工作人员。委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。原审第三人周梓民，男，1990年10月6日出生，汉族，住址长春市汽车产业开发区。委托代理人彭培琪，吉林创一律师事务所律师。上诉人杨晓春因与被上诉人长春西部新城重点项目建设管理中心、原审第三人周梓民征收补偿协议一案，不服长春市九台区人民法院作出的（2020）吉0106行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，周梓民诉杨晓春物权保护纠纷，向长春市绿园区人民法院提起诉讼，周梓民请求法院判令其享有涉案土地使用权、房屋所有权，长春市绿园区人民法院作出（2010）绿民一初字第427号民事判决书，驳回周梓民的诉讼请求。该民事判决书认定，在长春市汽车产业开发区（原绿园区西新乡）双丰村袁家店以周明的名义审批集体的土地建设用地使用面积786.6平方米，其中建筑占地156平方米，系1997年经政府批准，并办理了集体建设用地使用证，实际使用人为杨晓春。周梓民不服提起上诉，长春市中级人民法院作出（2011）长民二终字第54号民事判决书，判决驳回周梓民的上诉，维持原判。该判决书，长春市中级人民法院认定，周梓民主张要求确认争议房屋归其所有的问题，由于周梓民未提供任何证据证明诉争的房屋是其父亲出资修建，且现该房屋未办理相关权属登记，故对周梓民的上诉主张不予支持。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中涉案房屋的宅基地的使用权人为周鸣，依据《中华人民共和国土地管理法》第二十条规定，依法登记的土地使用权受法律保护，按照我国不动产物权的规定，不动产物权的设立及经依法登记发生法律效力。杨晓春虽主张1997年以周鸣的名义申请办理集体土地使用权登记，并由其出资建设，但不能提供涉案房屋及土地使用权登记的证据，杨晓春与长春西部新城重点项目建设管理中心作出的行政行为无法律上的利害关系。此处的利害关系指行政法上的利害关系人，而只有行政相对人要求行政机关在作出行政行为时，必须对其特定权益予以考虑，甚至必须予以保护，才能认定为法律上利害关系。否则，即使其客观存在某种合法权益，但是该权益并不是行政法要求行政机关考虑范围之内，亦不能认定法律上利害关系的存在。杨晓春认为其与周梓民房屋存在权属争议，其应依据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》之规定，向人民政府申请处理，据此杨晓春可通过法律途径经确认其是涉案房屋所有权人后，另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了杨晓春的起诉。上诉人杨晓春不服原审判决，向本院提起上诉称：一、长春市绿园区人民法院（2010）绿民一初字第427号民事判决及长春市中级人民法院（2011）长民二终字第54号民事判决以及周梓民出具的《保证书》，足以证明上诉人为涉案被征收土地及地上房屋、附着物的实际权利人和实际使用人，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，有权以自己的名义提起行政诉讼。二、原审判决适用法律错误。（一）原审法院援引《中华人民共和国土地管理法》第二十条规定错误。（二）《最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释（一）》第二条规定：“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，在真实权利人与记载权利人状态不符时，保护真实权利人的权利状态应为立法本意，原审法院明知涉案被征收房屋已实际灭失，仍要求上诉人通过不能实现的其他另行诉讼的程序，存在严重错误。（三）原审法院在认定事实论述中已明确论述，上诉人为涉案土地及地上房屋、附着物为实际使用人的事实，但却在实际适用法律时排除实际使用人的权利，前后矛盾，也存在对法律进行限缩解释，侵害合法权利人通过诉讼方式维护自身权益的权利。三、被上诉人所作的强制拆除行政行为所依据的事实证据不足，程序严重违法，适用法律错误，应依法确认行政行为违法。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；上诉费等全部费用由被上诉人承担。被上诉人长春西部新城重点项目建设管理中心未向本院递交书面答辩意见。原审第三人周梓民述称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持，被上诉人对原审第三人进行补偿事实清楚、适用法律正确，行为合法。各方当事人二审期间未向本院递交新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、上诉人与被诉强拆行为具有法律上的利害关系，具有提起诉讼的原告主体资格。强拆房屋行为是将房屋所有权的客体房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围中的权利和利益。强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对居住其中的人的权利和利益造成损害。这就要求政府在实施强制拆除房屋行为时，对居住其中的人权利和利益必须予以考虑。本案，根据长春市绿园区人民法院（2010）绿民一初字第427号民事判决查明的事实，上诉人杨晓春为涉案房屋实际使用人。被诉强拆行为可能对上诉人杨晓春产生实际影响，其与被诉拆除行为之间具有利害关系。二、上诉人应以正确的行政机关为被告提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案，被上诉人长春西部新城重点项目建设管理中心不是行政机关，不具有行政主体资格，其举办单位长春西部新城开发区管理委员会亦不具有行政诉讼主体资格，上诉人应以长春市绿园区人民政府为被告向有管辖权的法院提起行政诉讼。需要指出的是，上诉人再次提起行政诉讼时，应当依照“一行为一诉”的原则，对不同行政行为分别提起诉讼。综上，原审裁定虽论述存在不当之处，但结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  亓晓鹏审判员  厉 丽审判员  姜 楠二〇二〇年八月二十五日书记员  侯天航