山东省济宁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁08行赔终12号上诉人（原审原告）满士忠，男，汉族，1964年4月7日出生。委托诉讼代理人黄清志，山东开启律师事务所律师。上诉人（原审被告）济宁市自然资源和规划局，住所地济宁市太白湖新区省运会指挥中心****。负责人王庆峰，局长。委托诉讼代理人肖成龙，济宁市自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。上诉人满士忠因与上诉人济宁市自然资源和规划局行政赔偿一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0891行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2001年，原告满士忠承包了新技术公司的建设工程，2003年12月29日，新技术公司将包括涉案房屋在内的两套房屋，作价52万元抵给原告，并约定待结算完毕后冲抵工程欠款。此后原告一直占有使用该涉案房屋。2004年10月21日，案外人苏某与新技术公司共同向原济宁市房产管理局申请办理房屋所有权证书，同日，原济宁市房产管理局根据苏某与新技术公司的申请和提供的登记资料，向苏某颁发了02××46号房屋所有权证书，将涉案的济宁市**辖区**东组团**楼**单元四层西户的房屋登记于苏某名下。后苏某与案外人华中领签订房屋买卖协议，将该房屋出售给华中领，苏某、华中领向原济宁市房产管理局申请房屋所有权转移登记，原济宁市房产管理局于2012年5月14日颁发了济宁市房权证中区字第**房产证，将涉案房屋转移登记为华中领、周某共同共有。华中领因与他人存在债务纠纷，济宁市房权证中区字第**涉案房产被任城区人民法院拍卖，以(2015)任执字第280号执行裁定书裁定涉案房屋归案外人李某所有。原济宁市房产管理局依据拍卖成交书将涉案房产登记在竞买人李某、王某名下，并颁发了济字第20××1**房产证。原告满士忠认为被告颁发济字第02××46号房产证、济宁市房房权证中区字第**产证的行政行为违法，于2015年4月30日向曲阜市人民法院提起行政诉讼，曲阜市人民法院作出（2015）曲行初字第66号行政判决书，以原济宁市房产管理局颁发的上述房产证依据事实不清、程序违法为由，确认原济宁市房产管理局颁发济字第02××46号房产证、济宁市房权房权证中区字第**证的行政行为违法。原济宁市房产管理局不服上述判决，向济宁市中级人民法院提出上诉。济宁市中级人民法院审理认为原审事实清楚，证据充分，于2016年11月2日作出（2016）鲁08行终352号行政判决书，维持了曲阜市人民法院作出的（2015）曲行初字第66号行政判决书。原济宁市市中区人民法院（2013）济中区民初字第1074号民事判决书判决新技术公司向原告支付工程款1073606.30元，经任城区法院多次查询，目前济宁市新技术建筑开发公司无财产可供执行。原告于2019年4月30日向济宁市自然资源和规划局提出国家赔偿申请，济宁市自然资源和规划局以原告不是房屋权利人、请求赔偿超过法定期限为由作出不予赔偿的决定。另查明，2016年9月22日济宁市人民政府发布《关于济宁市区实施不动产统一登记的通告》，由原济宁市国土资源局(现济宁市自然资源和规划局)负责全市不动产登记工作。原审法院认为，原济宁市房产管理局颁发济字第02××46号房产证、济宁市房权证房权证中区字第**书的行政行为违法，原告起诉并未超过赔偿请求人请求国家赔偿的时效，已为人民法院生效判决确认。原告满士忠提供的证明能够证实新技术公司承诺待结算时以涉案房屋冲抵工程欠款的事实，并且被告提供的为苏某办理房屋产权登记时苏某提交的房屋销售合同、商品房结算移交协议所载明的时间并不一致，无法确认苏某购买该涉案房屋的时间早于原告与新技术公司约定以房冲抵工程款的时间。原告与新技术公司的约定系待结算时以房屋冲抵部分工程款，该约定并不违反法律规定，且原告一直占有使用该房屋，原告虽不能依此约定直接取得该房屋的所有权，但其债权利益是与该涉案房屋相关联的，如果不出现已被确认违法的房屋登记行政行为，在新技术公司无力偿还原告债务的情况下，原告完全可以依托该房屋的价值实现部分债权利益。因此，原告对涉案房屋的期待权益即使不是所有权，也至少存在抵押权利益。抵押权作为担保物权，其优先的内容在于抵押物的价值而非抵押物的所有权，原告主张的损失应当以抵押债权价值为限，即26万元。被告称原告未取得涉案房屋所有权并无不当，但辩解工程款债权不因被告的行政行为而消除或减损与事实不符，不予采纳。《中华人民共和国物权法》第二十一条规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。被告辩解原告可通过民事诉讼途径救济因而不承担行政赔偿的观点，亦与法律规定不符，法院不予采纳。且原告起诉、申请强制执行新技术公司已经数年，执行法院明确被执行人现无财产无可供执行。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。因此，被告济宁市自然资源和规划局因违法颁发涉案房屋产权证给原告满士忠造成的财产损失，应依法予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被告济宁市自然资源和规划局违法颁发房屋所有权证给原告造成损失26万元应予赔偿。原告满士忠要求被告赔偿该损失，法院予以支持。原告主张以房屋现有价值确定损失，无法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第(四)项、第九条、第三十六条第(八)项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定，判决：一、被告济宁市自然资源和规划局于本判决生效后三十日内一次性赔偿原告满士忠损失26万元；二、驳回原告满士忠其他赔偿请求。上诉人满士忠不服上述判决，向本院提起上诉称，一审判决对直接损失概念理解不当。在2003年12月29日，新技术公司将包括涉案房屋在内的两套房屋作价52万元抵偿给上诉人满士忠，其中一套房屋抵偿工程款26万元工程款属实。上诉人满士忠提交的证据充分证实，目前新技术公司无任何偿还能力。根据约定，涉案房屋应归上诉人满士忠所有，上诉人满士忠受到的直接损失为涉案房屋目前的市场价值而非当初的抵偿价值26万元。综上，一审判决结果不当，请求二审法院改判被上诉人给予上诉人国家赔偿总计94.4万元（118平方米*8000元/平方米）。上诉人济宁市自然资源和规划局不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认为满士忠对涉案房屋存在抵押权利益，系认定事实不清，适用法律错误。满士忠提交《证明》仅系双方债权债务关系的证明，不是房屋抵押合同，且该《证明》未到房产登记机构作抵押登记，不产生房屋抵押权的法律效力。满士忠与新技术公司建筑工程施工合同纠纷，已通过民事诉讼方式解决，生效裁判文书已确认了满士忠的包括涉案抵偿房屋债权在内的全部债权，现正在执行中。在该民事诉讼中，满士忠并未主张《证明》中约定的以涉案房屋抵偿债权的内容，生效民事裁判也未处理及认定满士忠与新技术公司的以房抵债的事实。据此，满士忠已放弃了以房抵偿债权的主张，且法院也判决新技术公司以支付欠款而不是抵偿房屋的方式消灭满士忠的债权。二、一审判决对《证明》的真实性认定事实不清。对于《证明》所记载的涉案房屋以外的另一套房屋“东二单元三楼东户”，满士忠从未占有、使用、收益，更未取得房屋所有权，满士忠亦从未就该套房屋主张抵偿债务，获取房屋产权。《证明》中的印章与该小区所有业主办理房屋登记时所加盖的“济宁市新技术建筑公司”的印章不一致，印章真伪不明，结合满士忠对涉案房屋外的另一套房产“东二单元三楼东户”的归属不闻不问，说明该《证明》记载的抵偿内容不真实。三、满士忠诉称的损失与房屋登记行为没有因果关系。满士忠对涉案房屋不享有抵押权利益，且房屋转移登记在先，满士忠提起的施工合同民事诉讼及执行在后，房屋登记与执行不存在法定的联系，满士忠诉称的损失系由新技术公司违约造成的，满士忠应向新技术公司主张违约责任。四、满士忠无财产损失。其一审提交的证据，如属实，则说明满士忠从2003年就实际控制并使用、收益涉案房屋，其诉称的损失即使存在，也已得到弥补，一审判决赔偿其26万元的损失，没有事实根据和法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判上诉人不承担赔偿责任。各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。本院认为，根据审理查明的事实显示，涉案房屋登记颁证行为已被人民法院生效判决确认违法，本案中双方当事人争议的焦点问题是：涉案违法登记颁证行为是否给上诉人满士忠的合法权益造成损害，即上诉人满士忠所主张的损失与涉案违法登记颁证行为之间是否具有因果关系。上诉人满士忠主张新技术公司将包括涉案房屋在内的两套房屋作价52万元抵给上诉人满士忠，并约定待结算完毕后冲抵工程欠款，涉案违法登记颁证行为致使上诉人满士忠无法取得涉案房屋物权，亦无法通过涉案房屋实现部分债权，故涉案违法登记颁证行为对其合法权益造成了损害。本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。本案中，即使上诉人满士忠与新技术公司之间存在以房抵工程款的约定，但因双方并未办理不动产物权的设立、变更、转让或者预告登记等登记手续，故上诉人满士忠并未取得涉案房屋的物权（包括所有权、用益物权和担保物权），虽然上诉人满士忠可能实际占有涉案房屋，但其对涉案房屋并没有法律意义上的直接支配和排他的合法权益，一审法院认定上诉人满士忠对涉案房屋存在抵押权利益不当，本院予以纠正。涉案违法登记颁证行为发生时，上诉人满士忠并不享有涉案房屋物权，故其关于涉案违法登记颁证行为侵犯其物权合法权益的主张无事实依据，本院不予支持。对于涉案违法登记颁证行为是否损害上诉人满士忠的债权实现问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，在涉案房屋违法登记颁证行为作出之前，上诉人满士忠并未曾对涉案房屋办理预告登记、抵押权登记等保护其债权实现的登记手续，亦未提供证据证明其属于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形，上诉人满士忠的债权不能实现的原因系因新技术公司不具有偿还能力，即使不存在涉案违法登记颁证行为，上诉人满士忠的债权依然具有不能实现的可能性，故其债权不能实现与涉案违法登记颁证行为之间不具有直接因果关系。综上，上诉人满士忠不能取得涉案房屋的所有权及债权不能实现与涉案违法登记颁证行为之间不具有因果关系，上诉人满士忠要求上诉人济宁市自然资源和规划局承担赔偿责任的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。同时，本院（2019）鲁08行赔终7号行政裁定中仅认定了上诉人满士忠提起本案诉讼并未超过行政诉讼起诉期限，但并未对其向行政机关请求国家赔偿是否超过赔偿时效作出认定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行政职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。本案中，确认涉案房屋登记颁证行为违法的生效判决即本院（2016）鲁08行终352号行政判决于2016年11月2日作出，上诉人满士忠如认为涉案违法登记颁证行为侵犯其合法权益，其收到上述判决之日就应当为其申请国家赔偿的起算时间，其于2019年4月30日向上诉人济宁市自然资源和规划局提出国家赔偿申请显然也已超过请求国家赔偿的时效。综上，上诉人满士忠要求上诉人济宁市自然资源和规划局赔偿的请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销济宁高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0891行赔初1号行政赔偿判决；二、驳回上诉人满士忠的诉讼请求。本判决为终审判决。审判长 张 玲审判员 李传平审判员 惠 慧二〇二〇年八月二十七日法官助理刘娟书记员颜素音