湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘31行初27号 原告花垣县佳锌有限责任公司，住所地花垣县龙潭镇李梅村。 法定代表人吴海平，该公司总经理。 委托代理人刘超，北京市两高律师事务所律师。 被告花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南社区赶秋南路**。 法定代表人隆立新，该县县长。 委托代理人龙再流。 委托代理人张莉，湖南众铭律师事务所律师。 原告花垣县佳锌有限责任公司因与被告花垣县人民政府行政补救措施一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月25日立案受理后向被告送达起诉状副本、应诉通知书，本院依法组成合议庭。于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告花垣县佳锌有限责任公司的法定代表人吴海平、委托代理人刘超，被告花垣县人民政府的委托代理人龙再流、张莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告于2006年9月6日注册成立。2018年2月25日，被告强行拆除原告厂房、设备设施，给原告造成巨大经济损失。2018年8月，原告向贵院依法提起行政诉讼，经一、二审法院审理，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1942号行政判决，认为被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县佳锌有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》，实际上已就赔偿问题作出了新的行政行为，原告若对此不服，可另行主张权利。鉴于行政补救通知中所述原告自行拆除厂房设备设施等，均与事实严重不符，且5万元的赔偿数额显著低于原告的损失，为此，原告提起诉讼。请求：1.确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县佳锌有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》违法；2.判决被告赔偿因其关闭强拆行为给原告造成的厂房、设备设施等损失1080万元；3.判决被告赔偿原告的停产停业损失8000万元；4.由被告承担诉讼费用。 原告向法庭提交证据如下（共44份）： 1.球磨机等购置合同，拟证明原告建厂所购置的机械设备数量和费用；2.打砂机单据，拟证明原告破碎车间所用的打砂机的数量及费用；3.铲车购置发票，拟证明原告建厂时所用铲车的数量及费用；4.变压器及计量器单据，拟证明原告建厂所配用的变压器和计量器的费用；5.抽水安装过境等协议，拟证明原告抽水系统（两条）及水泵房所花掉费用；6.抽水系统用材料发票，拟证明原告抽水系统（两条）所用的材料费用；7.电子地磅购置合同，拟证明原告购置地磅器材所用的费用；8.生活采购车发票及用油发票。拟证明原告厂里必备的生活及采购用车所有费用；9.厂房承建合同及结帐领条，拟证明原告的厂房等所用的费用；10.厂内逐次完善自修所用材料及费用单据，拟证明原告的厂内逐次完善扩建自修所花去的费用；11.厂用电路等所投入的单据，拟证明原告厂用两高压线路的用电资格，线路设施及搭火，误工补偿所花费的费用；12.水池及房舍承建合同，拟证明原告在扩建规模所投入的建设费用，13.浮选厂用地租赁协议，拟证明原告建厂所用场地都是租赁的荒山并为此所花去的费用；14.土建及厂用公路合同及结帐领条，拟证明原告在建厂时的土建及修公路所用的费用；15.厂内配电线路所用材料发票，拟证明原告厂内用电各线路所花去的材料费用；16.油罐单据及储油发票，拟证明原告在厂内的储油遭到强拆而损失的费用；17.运输车和柴油发票及给养路单据，拟证明原告车队的用油量巨大且交有养路费而可佐证运输车队并非4辆而是25辆及其所有费用；18.钢球发票及收据，拟证明原告球磨机必用的钢球所花去的费用；19.电容补偿装置购销合同，拟证明原告购置电容补偿装置所花费的费用；20.化验器材及配用品，拟证明原告购置化验器材及必用品所花的费用；21.启动柜电机水泵单据，拟证明原告各车间所用的启动柜电机水泵的费用；22.电机减速机及材料发票；拟证明原告抽水球磨车间及必用物质等的费用；23.电焊机及配件单据，拟证明原告建厂时所购置的电焊机等所花费用；24.柴油发票，拟证明原告建厂及扩大矿坪时空压机铲车运碴车所耗去的柴油费用；25.空压机及运费单据，拟证明原告在扩建厂矿坪时所购置空压机等的费用；26.铲车轮胎配件维修单据，拟证明原告在建厂时铲车所损耗的各项费用；27.仓库物质材料单据，拟证明原告被强拆所损毁丢失的厂内仓库物质费用；28.轮胎发票，拟证明原告存放于厂内仓库的轮胎被强拆而损毁丢失的数量及费用；29.发电机组电机各型水泵，拟证明原告被强拆而损毁丢失的发电机组电机及各型水泵的数量和费用；30.厂用工具及其它单据，拟证明原告在建厂时所用工具及其它配件的费用；31.厂用钢材单据，拟证明原告的车间所用的钢材费用；32.厂用零配件等单据，拟证明原告在建厂时所用零配件的费用；33.厂内各车间所用材料，拟证明原告建厂时用于车间的材料及费用；34.原始单及收（领）条，拟证明原告建厂时所花费的部分费用；35.原始凭证贴单，拟证明原告建厂时所用去的各种材料的费用，36.材料入库单，拟证明原告建厂时购置的材料遭强拆损毁丢失的数量及费用；37.厂用办公及电视等单据，拟证明原告厂内办公及员工生活区所花的设施费用；38.安装及吊车费用单据，拟证明原告建厂时的各项安装所用的费用；39.县国土测绘队领据，拟证明原告曾办过国土使用，另有厂的环境批复；40.进帐单等单据，拟证明原告的生产经营获得许可或（认可）；41.照片，拟证明原告的损失惨重，特别是所剩的壹拾多万吨的原矿石无法生产加工，而造成的巨大损失；42.湘西自治州环境保护局关于花垣县佳锌矿业有限责任公司400吨/日铅锌矿石浮选项目环境影响报告表的批复，拟证明原告投资400万元建设400吨/日铅锌选矿生产线，已获得自治州环境保护局的批复，同意项目建设；43.情况说明书，拟证明原告的实际情况；44.营业执照税务登记证，拟证明原告的主体资格。 被告辩称：一、被答辩人诉请确认答辩人于2019年11月26日作出的补救方案及补救措施违法，该诉请不应得到支持，答辩人所作出的上述具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。作出该具体行政行为主要依据以下事实：根据花垣县同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本，核算其能纳入补救措施核算的合法财产价值作为补偿金额的主要考量指标，再综合浮选厂相关手续办理情况、厂房及其设备使用年限、经营现状等指标进行综合考量后作出合理的补救措施。基于调查的事实并根据花办发（2018）3号文件规定，确定给予被答辩人5万元的补偿，该补偿符合客观事实、符合合理行政的原则。二、被答辩人诉讼请求第二项、第三项“判决答辩人赔偿被答辩人9080万元”，该主张系重复起诉，应依法予以驳回。三、被答辩人诉请判令答辩人给予赔偿9080万元无事实和法律根据，不应得到法院的支持。被答辩人诉请的损失数额均系被答辩人单方估算，不具有合法性。综上所述，答辩人作出的补救措施行为事实清楚、程序合法、适用法律正确、符合合法行政、合理行政的要求，应当依法予以维持，被答辩人诉请答辩人赔偿9080万元系重复起诉，依法应予驳回。 被告向法庭提交证据如下（共3组）： 第一组证据，1.2015年航摄数字正射影像图、国土资源局证明；2.城乡规划局证明；3.林业局证明、选厂和尾矿库占用林地统计表、佳锌选厂占用林地位置图。拟证明原告未办理建设用地审批和建设规划许可手续，非法占用国家公益林5.2亩，违法征用当地农民集体土地，其浮选厂房建筑属于违法建筑。第二组证据，1.工商登记吊销信息情况表；2.非税收入证明。拟证明原告已于2013年12月10日被工商行政部门吊销营业执照，吊销后开展的经营行为属于违法经营行为。证明原告自2008年12月31日至今无铅、锌精矿缴费记录，一直处于停产状态。证明原告不存在停产停业损失。第三组证据，调查笔录，拟证明原告的设施设备系自行拆除。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： （一）对原告提交的证据 被告的质证意见：对证据1－38的真实性、合法性和关联性提出异议，原告非法占用国家公益林5.2亩修建浮选厂厂房及其附属设施，上述证据系原告违法生产所投入的经营成本，不是强拆行为发生时的实际损失；对证据39的真实性无异议，合法性、关联性有异议，国土测绘不是农用地转建设用地审批的批复，不是行政机关的审批公文；对证据40的真实性、合法性、关联性提出异议，进账单并不是行政许可的公文，不能证明原告生产经营行为合法；对证据41真实性、合法性、关联性三性均提出异议，该证据未注明证据制作人、拍摄时间、拍摄地点，不符合证据规则的要求，证据形式上不合法，再者该份证据无法证明原告的损失金额，不能达到证明被告补救措施行为违法的目的；对证据42真实性、合法性无异议，关联性提出异议，原告获得环评批复仅能证明原告的浮选厂建设符合三同时要求，不能证明原告生产经营期间污染排放符合国家标准；对证据43真实性、合法性、关联性均提出异议，系原告单方制作，并非第三方具备资产评估资质的会计师事务所出具的评估报告，该证据系原告违法生产所投入的成本，并非原告的合法损失。另外其建设成本投入经多年生产经营未剔除折旧费，故不能作为计算其损失的依据；对证据44真实性、合法性、关联性三性无异议。 （二）对被告提交的证据 原告的质证意见：第一组证据，不具有真实性、合法性、关联性，被告的证明目的不成立。1.国土资源局、规划局、林业局如果认为原告浮选厂未办理审批手续，应通知原告或各自对原告作出行政行为，原告亦有权对国土资源局、规划局、林业局作出的行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，但国土资源局、规划局、林业局从未向原告发出通知，也未对原告作出行政行为。本案被告提交的国土资源局、规划局、林业局证明，是被告为应付诉讼而临时安排下属行政机关出具的证明，并未送达给原告，故证明内容不具有真实性；2.该组证据为被告于2018年实施关闭强拆行政行为之后自行收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第35条、第43条，以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第43条，该组证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据。3.必须经另案司法诉讼程序，方能确认是否属于违法建筑。各行政机关的证明并非行政行为，更不得直接作为认定违法建筑的证据使用；4.在长达20年的时间里，花垣县各行政机关均未通知包括原告在内的浮选厂履行用地、规划等审批手续，并未对原告的浮选厂提出任何异议。因此，作为历史遗留问题，应予充分尊重，承认原告浮选厂的合法性，不得朝令夕改、随心所欲界定违法建筑，并以此作为关闭强拆的理由。如果真是违法建筑，也是被告的原因引起，被告应负责赔偿损失。第二组证据，1.被告的证明目的不成立。被告关闭强拆的行政行为造成永久性停止经营，必然产生停产停业损失，故应予赔偿。花垣县非税收入管理系统证明系被告单方制作的证据，不具有真实性、合法性；2.该组证据不具有合法性。该组证据为被告于2018年实施关闭强拆行政行为之后自行收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第35条之规定，不得作为认定被诉行政行为合法的依据。第三组证据，不具有真实性、合法性，被告的证明目的不成立。该组证据为被告于2018年实施关闭强拆行政行为之后自行收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第35条之规定，不得作为认定被诉行政行为合法的依据。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： （一）对原告提交的证据 原告所提交的证据1-38，被告对证据的“三性”均不予认可，该部分证据均系原告建厂时及期间所投入的经营性成本的相关财务票据的复印件等，没有附相关说明材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第（三）项的要求，也不能直接证明相关财产已经全部遭受涉案强拆行为侵害的客观事实，故，本院不予采信。证据39、40、42、44双方对其真实性无异议，采信。证据41照片复印件，没有说明照片出处以及注明拍摄时间、、地点及拍摄人等不符合证据形式要件的要求，不予采信。证据43情况说明，系原告单方制作，没有其他证据可以印证，不具有证明力，不予采信。 （二）对被告提交的三组证据，均系被告作出补救行为前形成并收集的证据，与案件具有关联性，采信。 经审理查明，为了落实湖南省人民政府、湖南省环境保护厅、省安全生产监督管理局、省国土资源厅等上级政策和文件关于花垣县矿业污染综合整治的要求，2018年2-4月间，被告花垣县人民政府对包括原告在内的花垣县境内全部162家铅锌浮选企业实行政策性关闭。其中，原告自认其厂房于2018年2月25日被强行拆除。原告不服，遂于2018年9月3日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告关闭、强拆行为违法并承担赔偿责任。本院于2019年6月27日作出行政判决：一、确认被告花垣县人民政府对原告作出的强拆行为违法；二、责令花垣县人民政府在本判决生效后六个月内对违法行为而给原告合法权益造成的损失采取补救措施；三、驳回原告的其他诉讼请求。原告不服本院一审判决，上诉至湖南省高级人民法院，该院经审理后作出终审判决：驳回上诉，维持原判。该案在二审期间，被告花垣县人民政府于2019年11月26日作出了《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》（以下简称补救方案），并根据该方案向原告发出了《关于拆除花垣县佳锌有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》（以下简称补救通知），该通知载明：“……经查明，你企业选矿厂位于花垣县龙潭镇李梅村，建厂规模400吨，于2006年9月6日工商登记注册。2013年12月10日被吊销。2008年12月31日至今无铅锌交费记录，一直处于停产状态。且在实施拆除前已长期处于停产停业状态，浮选厂厂房其设施设备系你企业自行拆除，你企业在建设过程中未按规定办理国土、环保、安监、规划等手续，综上所述，我单位根据上级文件要求在实施拆除的过程中，给你企业合法财产造成实际损失，结合你企业建厂规模、耗损程度、拆除方式等因素，经研究，给予你企业5万元补偿，请你企业在收到本通知之日起10个工作日内县整治整合办申报。”原告不服被告的上述补救行为，于2020年3月25日诉至本院。 另查明，1、截至本案起诉时止，原告未领取相关补偿款。2、原告起诉的第一项诉讼请求为：“确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县佳锌有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》违法”，经本院释明后，原告明确该项诉讼请求为：“确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县佳锌有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》违法并依法撤销”。3、诉讼中，原告申请对其浮选厂及尾矿库因强拆行为而造成的损失等进行评估。本院司法技术科于2020年6月23日作出书面回复，认为申请评估、鉴定的标的物已不复存在，评估机构对评估、鉴定资料无法现场进行勘验、确认和核对，不能得出客观、公正的评估、鉴定结果，对于原告的申请不能启动评估、鉴定程序。 本院认为，本案争议的焦点主要是被诉补救行为是否合法，具体表现在：补救行为的事实依据是否充分。 根据审理查明的事实，被告针对原告所实施的强拆行为已经被人民法院的生效判决确认违法，故原告有权就被告的违法行为给其合法财产所造成的损失主张行政赔偿。司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理原告的赔偿请求时，可以在详细查明事实基础上对原告合法财产的实际损失作出赔偿判决。但是，在针对一些明显缺乏相关证据，或者需要针对特别行业的案涉财产的价值作出专业化评价等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，人民法院亦可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定精神，判令行政机关采取补救措施。至于如何采取补救措施，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，行政机关应当在充分考虑各种因素和各方情况的基础上，遵循对等、适当、足额、到位的原则及时给予补偿。具体到本案而言，对于被告的违法行为给原告合法财产所造成的损失，原、被告双方均不能提供有效证据予以证实，且由于案涉财产已经不复存在，相关损失无法通过司法鉴定、评估的方式予以确定，故人民法院难以根据现有证据对原告的财产损失作出直接判断。为维护原告合法权益，本院在其提起的前诉案件判决中，责令被告对违法行为而给原告合法权益造成的损失采取补救措施。被告作出的补救方案和补救通知，确定给予原告5万元补偿的补救措施。被告辩称，该补救行为的事实依据主要是“根据花垣县同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本，核算其能纳入补救措施核算的合法财产价值作为补偿金额的主要考量指标”。但是，被告没有提交任何第三方“同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本”的相关证据可以证实其答辩主张。故，应当认定被告作出的补救行为主要证据不足，事实依据并不充分。 综上，被告作出的补救行为主要证据不足，依法应予撤销。原告对此提出的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告花垣县人民政府2019年11月26日作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》和《关于拆除花垣县佳锌有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》。 二、限令被告花垣县人民政府于本判决生效后六个月内对原告重新作出补救行为。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 一审案件受理费五十元，由被告花垣县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 陈 学 军 审 判 员 张 宇 开 审 判 员 李 华 华 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 田 玉 莲 书 记 员 谢 晨 曦 书 记 员 彭田辰子 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。