山东省济南市章丘区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0181行初25号 原告贾洪军，男，1971年3月25日出生，汉族，住济南市章丘区。 原告袁俊清（贾洪军之妻），女，1969年4月22日出生，汉族，住址同上。 委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托代理人李安南，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 被告济南市章丘区住房和城乡建设局，住所地济南市章丘区民泰路**。 法定代表人高勇，局长。 委托代理人张明剑，该单位工作人员。 委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。 第三人济南市章丘区房屋征收服务中心，住，住所地济南市章丘区明水街道办事处铁道北路**/div> 法定代表人李发浩，主任。 委托代理人张浩，该单位工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 原告贾洪军、袁俊清诉被告济南市章丘区住房和城乡建设局(以下简称章丘住建局)行政协议一案,于2020年3月3日向本院提起诉讼,本院同日受理后,因原告所诉主体不当，依法向原告释明后原告变更被告为章丘住建局。本院于2020年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市章丘区房屋征收服务中心（以下简称章丘房屋征收中心）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行了审理。原告贾洪军、袁俊清及委托代理人周雪林和李安南、被告章丘住建局副调研员张本东及委托代理人张明剑和于忠、第三人章丘房屋征收中心副主任孟祥胜及委托代理人张浩和范仲新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告在章丘区××街道××路北××沿街房。2018年这里要进行章丘区绣惠街道驻地改造提升项目改造，2018年12月31日原告与第三人签订征收补偿协议书，该协议第二条（二）中书写扣除出让金和税的条款，扣除了原告的征收补偿款项，原告自己建设的房屋也没有给予补偿。原告认为第三人的行政行为事实不清，程序违法，法律适用错误，应该予以撤销并履行补偿义务。现具状起诉，请求判决：一、判令撤销原告与第三人签订的《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房房屋征收补偿协议书》第二条（二）中扣除土地出让金、扣除税款的内容约定；二、判令第三人归还扣除的出让金、税款合计371688.36元，并自2018年12月31日起至履行完毕之日止按照贷款利率支付利息；三、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.2018年12月31日原告与第三人签订的《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房房屋征收补偿协议书》，证明第三人在协议书第二条中未经原告同意手写扣除出让金和税，该条款没有相应的法律依据，应予撤销； 2.建设工程许可申请表，证实建设许可； 3.图片一张，证实绣惠镇政府出售房产时是绣惠镇政府出售的房产，开发的是商住楼。 被告章丘住建局辩称，一、被告诉讼主体不适格。原被告从未签订过补偿协议书，被告不是涉案项目的征收实施单位，被告并未参与涉案项目的征收和补偿工作，故被告主体不适格；二、原告所诉已超起诉期限。被告所收到的起诉状载明的时间是2020年4月8日，原告在诉状中称2018年12月31日就已签订了补偿协议书，原告现请求法院撤销该协议已超过一年的诉讼时效。综上，请求法院依法驳回原告对被告的各项诉求。 被告章丘住建局未向本院提交证据。 第三人章丘房屋征收中心述称，一、第三人具有签订涉案征收补偿的法定职权。第三人是章丘区范围内的法定征收实施单位，是涉案《征收决定》确定的征收实施单位，是与原告签订征收补偿协议的唯一合法主体。二、第三人履行了征收的法定程序。涉案房屋是征收工作中的特例，本着特事特办、让利于民的原则，第三人参照济南市章丘区人民政府[2017]（20号）会议纪要的规定，结合涉案房屋的特殊情况，起草了请示，报经济南市章丘区旧城村改造指挥部批准后，确定了涉案房屋、土地的具体处理办法。三、涉案的征收补偿协议内容合法，是当时双方真实的意思表示。四、原告请求撤销补偿协议的部分条款，没有事实依据和法律依据。征收补偿协议是一个整体，相互关联，各条款之间具有不可分割的内在联系。仅关注某一条款，而不考虑协议签订的背景会产生片面的、错误的认识。五、原告所诉自建房部分已测量，按照征收决定规定的价格确定了补偿数额，在双方签订的补偿协议中有明确约定。 第三人章丘房屋征收中心向本院提交了如下证据、依据： 1.《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房决字[2018]9号）； 2.房屋征收决定公告（章征告[2018]9号）; 3.《济南市章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（二期）房屋征收补偿方案》，证明根据方案第五条第一款第二项的规定，商业房在合法用地范围内且房产证上未注明的其他房屋适当补偿，不再安置，具体补偿标准为500元/平方米; 4.济南市人民政府《关于章丘市人民政府2002年度第8批次建设用地的批复》； 5.章丘区人民政府《关于绣惠镇人民政府大桥路集贸市场及配套设施用地的批复》； 6.章集用（2006）第0418037号土地使用权证书，证实涉案土地所有权人为绣惠镇农民集体，土地使用权人为绣惠镇人民政府，地类（用，地类集贸市场，使用权类型为批准拨用企业用地； 上述证据证实涉案房屋的用地批复，土地权属性质为集体，用途为建集贸市场及配套服务设施。 7.济南市章丘区人民政府[2017]20号《关于研究棚改旧改有关问题的会议纪要》，证明该纪要第六项规定，老四中周边集体性质土地上的商业房，选择货币安置的参照外地先进地区补偿价格和比例，按照国有土地上商业用房评估价格的70%确定，《纪要》同时规定，以上情况如有类似参照执行； 8.贾洪军房权证一份，证明涉案房屋的土地性质、规划用途； 9.《关于绣惠街道驻地提升项目国有土地征收拆迁补偿安置等有关问题的请示》； 10.济南市章丘区旧城村改造指挥部《批复》； 11.涉案房屋评估报告； 12.涉案土地评估报告； 13.济南市章丘旧城村改造指挥部成立文件； 14.附属物调查表、房屋基本情况表、征收补偿协议书各一份。 上述证据证实：1.房权证载明的面积和自建面积均经过专业测量并经原告认可；2.参照会议纪要，本着让利于民的原则，经有权机关决定，当事双方协商一致，确定了征收补偿数额；3.原告签订补偿协议的意思表示真实。 经庭审质证，原告对第三人提交证据的真实性无异议，但对证明目的提出异议。认为：1.章丘区政府发布了房屋征收决定并履行了国有土地上房屋征收与补偿的程序，应按照国有土地上的标准进行补偿。2.国有土地上房屋征收与补偿条例第17条规定“……”，房屋征收过程中没有扣除出让金和税款的法律规定，原告与第三人签订的协议中关于出让金和税款的约定违犯征收程序和补偿规定。3.这两份证据证实原告与第三人签订的合同为有效合同，除了不符合法律规定的条款外，其他的条款均应继续履行。部分条款被撤销或无效，不影响其他条款和合同的效力。合同法第54、56、57条也有相应规定。该补偿方案经过相应的法律程序有法律效力，征收人和被征收人履行补偿职责应在补偿方案内履行。4.补偿方案中找不到扣除出让金的规定，也找不到扣除税款的规定，恰证明第三人扣除出让金和税款不符合安置方案的规定。5.本案审理的是协议纠纷，原告的诉讼请求也仅限于第二条中约定的出让金和税款，协议其他的内容不是本案审理的内容。6.按照城市房地产管理法第九条：集体土地变更为国有以后才可进行出让，才可能产生土地出让金。在第三人提交的证据中只有集体的土地使用证，没有提供变更为国有的相应文件，因此土地出让金根本没有产生。扣除原告土地出让金不合法。7.证据7是为了进行拆迁而进行了会议；会议纪要不是法律法规，会议纪要的内容仅仅是指导，具体的补偿数额、补偿内容、标准，应以国务院制定的条例或者山东省人大制定的条例依法进行征收，而不是以会议纪要来行政；该证据与本案没有关联性，对于协议中房屋补偿的价格，原被告都没有提出异议，被告也没有申请过解除；会议纪要中没有让被告扣除出让金和税款，即使作为证据使用，被告也超出会议纪要的内容使用。8.证据8证明按照房地产管理法13-16条规定，缴纳土地出让金的是开发商，城镇建设开发公司是本次房屋的开发人，出让金的缴纳者应该是城镇建设开发公司，而不是购房者，王恩暴、贾洪军、袁俊清没有义务缴纳土地出让金；在房地产开发建设过程中，王恩暴、贾洪军、袁俊清除了缴纳办理房屋所有权证应该缴纳的税以外，其他的税，比如印花税、城市建设税、土地增值税、企业所得税等都是由开发商缴纳，也不是李明、王恩暴、贾洪军、袁俊清缴纳的范围。综上，该证据恰证明了协议约定的扣除出让金和税都违反法律规定。对王恩暴、贾洪军、袁俊清来说显失公平，应该撤销。9.证据9从未进行张贴公告，在安置补偿方案中也未体现请示的内容，补偿方案是2018年12月10日作出，该请示是2018年12月13日，说明在安置补偿方案生效以前没有请示，该请示不包含在安置补偿方案中，对本次的补偿不产生效力；该请示中所记载的参照国有划拨土地征收政策进行，没有法律依据，征收过程中只有集体和国有土地，国有土地征收过程中类型不作区分，没有法律予以规定区分；在国有土地房屋征收过程中是依据评估公司的评估价格作出的补偿，不是依据请示，更不是依据单方面的规定，假设该请示是真实的，也不能作为补偿的依据使用。10.证据10除了证据9的意见外，补充一点，该批复时间为2018年12月17日，该时间段补偿方案已经生效，在征收过程中所依据的补偿只能是补偿方案，不能依据征收过程中的批复。11.对证据11，该报告记载的评估时间2018年12月10日，第三人提供的批复是2018年12月17日，说明批复不适用于该评估报告；评估报告中所评估的房屋单价为8350元/平方米，明确记载的是商业用房的补偿价值，而此时周边的商业房价格已经达到了13000-14000元之间，原告与第三人依据评估报告确定的房屋价值签订协议，第三人应该履行协议的内容。12.对证据12土地评估报告，该报告没有向原告送达，原告对内容不知情。以上两份证据与本案没有关联性。13.证据13与本案没有关联性。章丘市委市政府没有让第三人扣除出让金和税。14.证据14不能证明可以扣除出让金和税。 被告对第三人提交的证据无异议。 被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对证据2、3的真实性均有异议，对证据1、2、3的证明目的均有异议。认为：证据2是建设工程施工许可申请表，通过该申请表无法证实原告所言的涉案土地系国有土地，涉案土地已经取得了建设施工许可；证据3图片名称是绣惠商业街，开发商载明是绣惠镇政府，济南市村镇建设服务中心和济南市城镇建设开发公司，上述三单位均不具备房地产开发资质，也就不可能取得合法的房地产手续，所以说原告所言的上述房产土地系国有且五证齐全与事实不符。原告陈述协议第二条扣除出让金和税款未经其同意，与事实不符。我们清楚的看到协议书中明确有原告的捺印，原告对于扣除出让金、税金及扣除数额是明知的。通过第三人的举证，足以证实原告的土地性质为集体土地，原告认可其是按照国有土地房屋征收与补偿条例进行补偿，原告是无异议的，显然原告采取的是对其有利其就认可，对其不利其就否认，一切均以自己利益为准。第三人在庭审中已经讲明，之所以参照国有土地房屋征收与补偿条例对其补偿，是依据特事特办，让利于民的原则来执行的。对原告进行房屋征收与补偿参照国有土地房屋征收与补偿条例进行补偿和征收前提是原告要缴纳土地出让金和相应税款，使涉案土地转为国有出让土地，这是适用该条例的前提，第三人依据该条例进行补偿，也是基于原告同意缴纳上述出让金及税款后，符合条例的规定。既然原告认为土地性质是集体土地，又要求返还其出让金和税款，我们认为原告与第三人依据国有土地上房屋征收与补偿条例签订补偿协议就是无效的。这一点刚才原告代理人也认为其不符合国务院国有土地上的房屋征收补偿条例的规定，第三人与其签订补偿协议明显是一种违法行为。对于原告鉴于其土地性质是集体土地，集体土地上的房屋征收和补偿在绣惠街道驻地改造提升项目中实施单位是由绣惠街道办事处来负责。根据绣惠驻地改造提升项目集体土地上的房屋安置补偿方案的规定，原告所应享受的拆迁补偿和安置利益与原告现与第三人签订协议而所得的拆迁补偿利益有天壤之别。也就是说原告因土地系集体性质，但其与第三人参照国有土地拆迁补偿，其所得的利益已远远大于其应得的利益。被告认为，这对其他集体土地上房屋被拆迁人是不公平的。如原告坚持，我们将向济南市章丘区人民政府提出请示，撤销该协议，由绣惠办事处按照集体土地上房屋安置补偿方案与其重新签订协议。 第三人对原告提交证据的质证意见为：证据1协议书是定约双方的真实意思表示，无异议；证据2施工许可申请表系复印件，不符合法律形式，不予质证；证据3涉案房屋土地的性质以房产证和土地证的载明为准。 本院对上述证据认证如下：原告、第三人提供的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告贾洪军、袁俊清系章丘区绣惠街道船南村村民，在绣××街道××北侧明××路××综合楼××楼××室房屋一套，2010年12月10日办理房产证，证号为章房权证绣字第××号。该房屋为2层商住房，总建筑面积为177.28㎡。 2006年6月16日，原章丘市人民政府为绣惠镇大桥路北侧土地颁发了章集用（2006）第0418037号土地使用权证，土地使用权人为绣惠镇人民政府，土地所有权人为绣惠镇农民集体，用途为集贸市场，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积为34115.6㎡。后绣惠镇人民政府委托济南市城镇建设开发公司开发建设大桥路北侧部分商住楼房并由该公司出售给个人。 2018年12月10日，《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房征决字[2018]9号），决定对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上的房屋实施征收。原告的涉案房屋位于上述征收范围内。 2018年12月12日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司接受章丘房屋征收中心的委托，对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上商业用房作出山国章房估字（2018）第Z067号征收估价报告，估价结果为被征收商业用房的评估单价为8350元/平方米；对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有建设用地使用权市场咨询价格作出评估报告，估价结果为国有土地使用权土地单价800元/平方米、补交出让金单价320元/平方米。 2018年12月13日，第三人章丘房屋征收中心向章丘区旧城（村）改造指挥部就绣惠街道驻地提升项目国有土地征收拆迁补偿安置有关问题请示，建议：1、对被征收房屋参照国有划拨土地上国有商业房屋的征收政策执行；2、土地部分按照评估的国有土地出让价值扣减百分之四十；3、房屋部分，有房产证的按照商业房评估价格的78%确定；无房产证的按照商业房评估价格的75%确定。2018年12月17日，章丘区旧城（村）改造指挥部下发批复，同意按照上述请示的方案执行。 2018年12月31日，原告（乙方）与第三人章丘房屋征收中心（甲方）签订了《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房征收补偿协议书》，该协议中约定：“一、乙方被征收房屋位置、建筑面积及安置补偿：乙方房屋位于绣××北，经实际测量，并经乙方确认，乙方商业房屋177.28平方米。……经过双方确认，乙方放弃安置的商业房面积177.28平方米，甲方应付给乙方补偿费人民币1480288.00元；二、附属物、补助费等相关补偿费用：(一)乙方附属物补偿费用总额人民币97916.6元（详见附表）。（二）商业房按照双方认定的被征收商业房建筑面积每平方米700元标准给予一次性停产、停业补偿及临时周转补助费，周转期暂按36个月计算，不再享受周转房租费。乙方商业房面积0平方米，合计人民币0元。扣出让金（55.19㎡+88.64㎡）*320元/㎡=46025.6元、扣税177.28㎡*8350元*22%=325663.36元。以上费用总计人民币-273772.36元。……”原告对该协议第二条（二）中扣除土地出让金和税款的内容约定不服，诉至本院。 本院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，当事人对行政机关职权变更前作出的行政行为不服，应当以继续行使其职权的行政机关为被告。本案中，其一，《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房决字[2018]9号）明确涉案房屋所在区域的房屋征收部门系济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，济南市章丘区房屋征收服务中心系征收实施单位。其二，根据济南市章丘区机构编制委员会《关于城市更新局等机构编制事项的通知》（章编发[2017]3号），济南市章丘区房屋征收服务中心为区住建委所属财政拨款公益一类事业单位，并不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为后果应当由所属的行政机关承担。故，如对济南市章丘区房屋征收服务中心在房屋征收与补偿工作中的行为有争议，应以济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会为被告。其三，根据《中共济南市章丘区委济南市章丘区人民政府关于济南市章丘区区级机构改革的实施意见》（章发[2019]7号），济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会的职能由济南市章丘区住房和城乡建设局承继。综上，原告因第三人济南市章丘区房屋征收服务中心与其签订的房屋征收补偿协议，提起本案诉讼，济南市章丘区住房和城乡建设局为适格被告。 本案争议的焦点是第三人在与原告签订的征收补偿协议中扣除土地出让金和税款是否合法。 《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房决字[2018]9号）确定的征收范围为：南关、西关两村村域范围内所有建（××）××及××、××、东南××、东北××、西南××、西北××村域范围内剩余的建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。东至绣江路、西至绣江河、南至大桥路、北至文化路规划范围内的太平村、三星村、东关北村、东关南村的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。原告的房屋尽管坐落在征收决定确定的范围内，但其土地性质为集体，不属于国有土地上的建筑。在拆迁过程中，原告在内的多户被征收人不同意按照集体土地的标准赔偿，第三人为妥善解决矛盾，请示并经济南市章丘区旧城村改造指挥部同意，决定对包括原告在内部分拆迁户补偿标准为：一、对上述被征收房屋，参照国有划拨土地上国有商业房屋的征收政策执行；二、土地部分，按照评估的国有土地出让价值，扣减百分之四十；三、房屋部分，对有房产证的，按照商业房评估价格的78%确定补偿标准，对无房产证的，按照商业房评估价格的75%确定补偿标准。第三人确定的该补偿标准高于集体土地上房屋的补偿标准，是对拆迁过程中遇到的特殊情况的灵活处理，并不违反法律禁止性规定。第三人与原告签订协议第二条扣除的出让金是按照该标准执行，即扣除每平方米评估价（国有土地使用权土地单价800元/平方米）的百分之四十（55.19㎡+88.64㎡）*320元/㎡=46025.6元；扣除的税款部分，对有房产证的，按照商业房评估价格的78%确定补偿标准，即扣177.28㎡*8350元*22%=325663.36元。因此，第三人在与原告签订《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房房屋征收补偿协议书》第二条第（二）项中扣除土地出让金、税款的内容约定并无不当，且原告已按协议的约定领取了补偿款，协议已经履行完毕。现原告要求撤销该条款无事实和法律依据，本院不予支持。被告住建局主张原告与第三人于2018年12月31日签订《补偿协议书》，原告起诉状中原告起诉时间为2020年4月8日，故原告起诉超过法定起诉期限。经查明，原告第一次提起网上立案申请的时间为2019年12月1日。被告主张原告起诉超期于法无据，本院不予采信。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贾洪军、袁俊清的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告贾洪军、袁俊清负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  史金花 人民陪审员  刘恩来 人民陪审员  刘 玉 二〇二〇年八月十三日 法官助理董丽娜 书记员纪云梅