南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂71行初35号 原告李小英，女，1964年7月9日生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被告柳州市人民政府，住所地广西柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人卢益阳，柳州市柳东新区行政审批局副局长。 委托代理人林品希，广西众维律师事务所律师。 第三人广西柳州市东城投资开发集团有限公司，，住所地广西柳州市鱼峰区新柳大道**柳东新区企业总部大楼商务写字楼** 法定代表人韦忠，董事长。 委托代理人龙泽嶺，广西国观律师事务所律师。 原告李小英诉被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），第三人广西柳州市东城投资开发集团有限公司（以下简称东城公司）行政许可纠纷一案，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月 -2- 8日公开开庭审理了本案。原告李小英及代理人朱达人,被告柳州市政府委托代理人卢益阳、林品希，第三人东城公司委托代理人龙泽嶺到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原告李小英认为柳州市政府（柳州市柳东新区行政审批局）于2019年11月14日向东城公司颁发的鱼峰区采字[2019]1114005号《林木采伐许可证》（以下简称5号采伐许可证），批准东城公司在雒容镇林场（乡镇）果园村V林班（村）作业区（组）13.1小班（地（地块伐（采伐四至：东岭脊;南路；西荒地；北岭脊。林分起源：人工；林种：短轮伐期用材林；树种：速生桉。权属：集体。采伐类型：主伐；采伐方式：皆伐；采伐强度：100%。采伐面积：0.83公顷。采伐蓄积：97立方米；出材量：79立方米。采伐期限：2019年11月14日至2019年12月31日。更新期限：2020年6月30日。更新面积：0.83公顷）的行为违法，侵犯了其合法权益，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。 原告李小英诉称，原告系柳州市鱼峰区雒容镇果园村龙婆三屯集体成员，2014年在六月庙岭地15亩承包地上种植林木。2018年5月25日东城公司无证偷砍原告在上述承包地上种植的林木。事发后，原告向森林公安报案，森林公安至今未做出处理意见。后原告向柳州市柳东新区申请政府信息公开，得知东城公司伪造申请人申请资料，申请《林木采伐许可证》砍伐原告在承包地种植的林木。被告违反《林木采伐管理办法》规定，不经调查核实，违法为东城公司颁发《林木采伐许可证》，造成原告种植的林木遭到毁坏,损害原告合法权益，依法应予撤销。被告没有依照《林木采伐许可证管理办法》审核申请林木采伐许可证申请资料，违法为东城公司颁发《林木采伐许可证》，损害原告合法权益，存在《行政许可法》第六十 -3- 九条第一款第（一）项、第（四）项的情形。遂提出行政诉讼，请求判令：1撤销柳州市柳东新区行政审批局颁发的5号采伐许可证。 原告李小英在举证期限内向本院提供的证据有： 证据1.鱼峰区采字[2019]1114005号《林木采伐许可证》，拟证明涉案的土地属于原告的集体土地范围，种植的林木已被砍伐的事实；证据2-3.政府信息公开告知书和登记回执，拟证明政府没有提供整个审批过程的资料；证据4.地理测绘图，拟证明涉案种植林木的土地为原告李小英集体所有。 被告柳州市政府答辩称，一、柳州市政府非本案适格的被告，依法应当予以驳回。1.2017年8月2日柳州市鱼峰区农林水利局（以下简称“鱼峰区农水局”）与柳州市柳东新区社会事务局（以下简称“柳东社会事务局”）签订了一份《柳州市鱼峰区农林水利局委托协议》。鱼峰区农水局委托柳东社会事务局负责实施柳东新区范围内的林业行政职能审批许可工作，根据《行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，柳东社会事务局所实施的行为应由鱼峰区农水局承担责任。2.根据《关于成立柳东新区管委会行政审批局相关事宜的批复》(柳编[2017]2号）文件的规定，柳州市柳东新区行政审批局（以下简称“柳东审批局”）的主要职责为根据授权或者委托集中实施柳东新区内行政许可工作，即柳东审批局集中实施包含柳东社会事务局职责范围内的行政许可工作。3.根据鱼峰区人民政府办公室关于印发《柳州市鱼峰区自然资源局职能配置和人员编制规定》的通知（鱼办发[2019]24号）以及《行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，因国家机构改革，关于鱼峰区森林资源的行政职能己转移到柳州市鱼峰区自然资源局（以下简称“鱼峰自然资源局”)，鱼峰自然资源局才是本案适格的被告。4.柳东审批局所 -4- 实施的行政许可行为实为柳东社会事务局的行政许可行为，而柳东社会事务局所实施的行为应由鱼峰区农水局承担责任。因机构改革，鱼峰自然资源局己承接本案行政许可的职能，其才是本案适格被告。柳州市政府并非本案行政许可行为的实施机关，不是本案适格的被告，依法应当予以驳回。二、原告诉称本案《林木采伐许可证》中采伐的林木为原告所种植，但却未提供任何山林权证等证据予以证实，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”的规定，原告负有初步举证的义务，但原告却并未提供任何证据证实其为该行政许可行为的利害关系人。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，原告既不是本案行政许可行为的相对人也不是利害关系人，非本案适格主体，依法应当予以驳回。综上，请依法驳回原告的起诉。 被告柳州市政府向本院提供的证据有： 证据1.鱼峰区人民政府办公室关于印发鱼峰区农林水利局主要职责和人员编制规定的通知(鱼政办发[2011]54号），拟证明柳州市鱼峰区农林水利局为林业主管部门；证据2.柳州市鱼峰区农林水利局委托协议，拟证明柳州市柳东新区社会事务局受柳州市鱼峰区农林水利局的委托负责柳东新区范围内林木采伐许可证的核发；证据3.关于成立柳东新区管委会行政审批局相关事宜的批复(柳编[2017]2号)，拟证明柳州市柳东新区行政审批局根据授权或委托集中实施柳东新区内行政许可工作；证据4.鱼峰区人民政府办公室关于印发《柳州市鱼峰区自然资源局职能配置 -5- 和人员编制规定》的通知（鱼办发[2019]24号），拟证明因机构改革关于鱼峰区森林资源的有关行政职能己转移到柳州市鱼峰区自然资源局。 第三人东城公司当庭陈述意见称，原告李小英的起诉不符合《行政诉法》规定的起诉的条件。《行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告主张其在位于六月庙岭地15亩承包地上种植的林木，因被告柳州市政府违法给第三人东城公司颁发《林木采伐许可证》，砍伐了其种植的林木，损害了其合法权益，但原告既不能提供《土地承包经营证》，也不能提供《林权证》，无法证实位于六月庙岭地的林木属于其本人所有，也无法证实有关行政行为与其有利害关系。综上，原告的起诉不符合法定条件，请求驳回原告的起诉。 第三人东城公司没有证据提交。 经庭审质证，原告认为被告提交的证据1与本案无关。对于证据2的合法性不予认可，鱼峰区农水局系委托协议甲方，乙方柳东社会事务局是柳州市人民政府派出机构柳州市柳东新区管委会的一个下属机关，它的职能是根据被告的政府职能来行使职权。作为林业采伐证的审批是被告的职能，所以不需要鱼峰区农水局的授权委托来行使林业许可审批的行政行为，所以这份授权委托是不合法的，不能作为本案的定案依据。对于证据3充分说明被告具有涉案林业许可审批的行政职能，所以这份证据恰恰证明柳州市政府是本案的适格被告。对于证据4的无关联性有异议。 被告对原告提交的证据1真实性、合法性无异议，不认可其关联性和证明目的。对于证据2- -6- 3的真实性、合法性无异议，不认可其关联性和证明目的。对于证据4的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。 第三人对原告提交的证据1真实性、合法性无异议，不认可其关联性和证明目的。对于证据2-3的真实性、合法性无异议，不认可其关联性和证明目的。对于证据4的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原、被告提交的证据，来源合法，且与本案具有关联性，可作为认定本案事实的证据，但对证据的证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。 经审理审明，2019年11月14日，柳东审批局向东城公司颁发的5号采伐许可证，批准东城公司在雒容镇林场（乡镇）果园村V林班（村）作业区（组）13.1小班（地（地块伐。采伐四至：东岭脊;南路；西荒地；北岭脊。后原告认为柳东审批局违反《林木采伐管理办法》规定，不经调查核实，违法为东城公司颁发《林木采伐许可证》，造成原告种植的林木遭到毁坏,损害原告合法权益。于2019年11月29日向柳州市柳东新区政务服务监督管理办公室进行“申请柳东征地办鲁金强办理果园村龙婆三屯李小英的桉树砍伐证。地。地名亩山田底3.6亩，六月庙岭地15亩左右，一共两宗地”的政府信息公开申请。柳州市柳东新区政务服务监督管理办公室受理原告的政府信息公开申请后，于2019年12月18日向原告作出[2019]第014号《政府信息公开告知书》并向原告提供鱼峰区采字[2019]111005、鱼峰区采[2019]111006两份林木采伐许可证存根复印件。原告认为柳东审批局 -7- 颁发的5号采伐许可证行为违法，侵犯了其合法权益，为此向本院起诉，提出上述诉讼请求。 另查明，2011年8月8日，柳州市鱼峰区人民政府办公室作出《关于印发鱼峰区农林水利局主要职责和人员编制规定的通知》(鱼政办发[2011]54号），鱼峰区农水局作为柳州市鱼峰区的林业主管部门，主要职责为：协调、指导和监督植树造林；承担森林资源保护发展监督管理的责任；协调组织编制并实施森林采伐限额方案；指导辖区各产业对森林、湿地、荒漠、陆生野生动物资源的开发利用和木材、竹类、林产品加工及综合利用等。 2017年1月22日，柳州市机构编制委员会作出《关于成立柳东新区管委会行政审批局相关事宜的批复》(柳编[2017]2号），柳东审批局的主要职责为：负责辖区内行政审批、政务服务、政务公开工作；根据授权或者委托集中实施柳东新区内行政许可工作；推进新区行政审批制度改革，提高审批效率，优化政务服务；承担新区政务公开、政府信息公开工作。 2017年8月2日鱼峰区农水局与柳东社会事务局签订了一份《柳州市鱼峰区农林水利局委托协议》，将柳东新区范围内的林业行政职能审批许可工作（含林木采伐许可证核发等事项）委托给柳东社会事务局负责实施。 2019年3月21日，根据鱼峰区人民政府办公室关于印发《柳州市鱼峰区自然资源局职能配置和人员编制规定》的通知（鱼办发[2019]24号），因机构改革的原因，鱼峰区森林资源的有关行政职能已移转到鱼峰区自然资源局。 2020年6月8日，在本案的庭审中，合议庭曾向原告释明是否需要变更鱼峰区自然资源局作为本案的被告，并向其释明了不同意变更被告可能会导致的法律后果。原告明确表示不同意变更被告，坚持以柳州市政府作为本案的被告。 -8- 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告必须是行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，原告向法院提起本案行政诉讼，实质想解决的问题涉案土地上种植的林木被侵害，但是纵观本案证据来看，原告未提供土地经营承包证等证据证明其作为涉案土地的合法承包人，亦未提供林权证等证据证实涉案的林木为原告所种植。同时，案涉的5号采伐许可证是柳东审批局向第三人东城公司颁发，而柳东审批局实施的行政许可行为实为柳东社会事务局的行政许可行为，根据鱼峰区农水局与柳东社会事务局的委托协议，柳东社会事务局所实施的行政许可应由鱼峰区农水局承担责任。又因机构改革的原因，鱼峰区森林资源的有关行政职能已移转到鱼峰区自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故，本案柳东审批局颁发的5号采伐许可证，其行政行为应由鱼峰区自然资源局承担责任。据此，鱼峰区自然资源局才是本案的适格被告，柳州市政府并非本案被诉行政行为的实施机关，不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。经本院释明，原告仍坚持柳州市政府是本案的适格被告，不同意变更鱼峰区自然资源局为被告。 综上，本案涉及的具体行政行为相对人非原告，原告与被诉行政行为之间没有直接利害关系，被诉行政行为实施者也不是柳州市政府。因此李小英不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格，即不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。根据《最高人民法院 -9- 关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对李小英的起诉，应当依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告李小英的起诉。 案件受理费50元（原告李小英已预交），退还原告李小英。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 廖防修 审 判 员 杨 斌 二〇二〇年八月七日 法官助理 邓蔚长 书 记 员 陈斯涛 -10- 附：相关法律法规条文及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； -11- （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； -12- （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。