黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终111号上诉人（原审原告）宋家林。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市龙沙区人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区卜奎大街**。法定代表人王树文，该区区长。委托代理人凌凯，该区征收办工作人员。委托代理人李众，该区政府法律顾问。上诉人宋家林因诉被上诉人齐齐哈尔市龙沙区人民政府（下称龙沙区政府）房屋征收决定一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，2014年11月24日，齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室作出《齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室关于龙沙区跃进小学南等4个地段实施棚户区改造的批复》，批复对煤建一营地段进行征收。2014年12月12日，齐齐哈尔市发展和改革委员会作出《齐齐哈尔市发展和改革委员会关于龙沙区跃进小学南等4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划的证明函》，包括煤建一营地段4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划。2015年6月16日，黑龙江省非煤矿地区改造推进办公室作出《关于下达2015年城市和国有工矿棚户区改造计划的通知》，煤建一营二期地段列入项目计划。2015年7月13日，齐齐哈尔市城乡规划局作出《关于龙沙区辖区11个棚户区地段规划意见的函》，认为煤建一营一期等地段征收符合城市总体规划。2015年9月17日，齐齐哈尔市国土资源局作出《关于煤建一营二期地段土地利用总体规划审查意见》，经审查煤建一营二期地段符合《齐齐哈尔市中心城区土地利用总体规划》。2015年9月3日，齐齐哈尔市房屋征收办公室作出《龙沙区煤建一营二期地段房屋征收补偿方案可行性论证报告》，被征收房屋状况包括非住宅房屋24户。2015年10月9日，齐齐哈尔市房屋征收办公室作出《龙沙区煤建一营二期地段房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，征收房屋状况包括非住宅房屋。2015年10月23日，龙沙区政府作出《关于煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》，决定对东至煤建一营东墙向北延至铁道线，南至民航路，西至铁道线，北至铁道线地段进行征收。征收决定记载，2015年8月21日，向征收范围内的居民和单位发布了《齐齐哈尔市龙沙区人民政府煤建一营二期地段住宅房屋征收补偿方案》。2019年3月11日，龙沙区政府作出《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》，对煤建一营二期地段非住宅房屋下达房屋征收决定补充公告，对该地段非住宅房屋进行征收。补偿方案非住宅安置办法中规定，非住宅房屋采取货币补偿方式（在新规划的商服用房能满足被征收房屋安置的前提下，允许被征收人进行房屋产权调换）。2019年5月27日，齐齐哈尔市鹤城公证处作出公证书，现场监督龙沙区房屋征收与补偿办公室对煤建一营二期非住宅评估公司选择的过程进行监督公证。2019年6月18日，齐齐哈尔市亿达房地产估价咨询有限公司对宋家林商服评估市场价值798,624.00元。宋家林是龙沙区煤建一营地段居民，在该地段有两处房屋，一处为住宅，一处为商服用房。住宅房屋建筑面积37.13平方米；商服房屋建筑面积为112.8平方米。土地使用权面积284.60平方米。宋家林两处房屋均未与征收部门达成补偿安置协议，龙沙区政府亦未作出房屋征收补偿决定。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。根据《征补条例》第八条的规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，龙沙区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。本案龙沙区政府于2015年10月23日作出《关于煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》与2019年3月11日作出《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》系两个行政行为。宋家林起诉龙沙区政府于2015年10月23日作出的征收决定已经超过起诉期限，对该决定的起诉应驳回起诉。关于龙沙区政府于2019年3月11日作出的《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》的问题。《征补条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。具体到本案，《齐齐哈尔市棚户区改造领导小组办公室关于龙沙区跃进小学南等4个地段实施棚户区改造的批复》齐齐哈尔市发展和改革委员会关于龙沙区跃进小学南等4个棚改地段符合国民经济和社会发展规划的证明函》《关于下达2015年城市和国有工矿棚户区改造计划的通知》《关于龙沙区辖区11个棚户区地段规划意见的函》《关于煤建一营二期地段土地利用总体规划审查意见》《齐齐哈尔市中心城区土地利用总体规划》等证据，证明煤建一营二期项目是棚户区改造项目，符合公共利益的需要，有利于改善居民居住条件，提高生活质量，是惠民工程，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。在具体实施过程中，龙沙区政府对涉案项目进行社会稳定风险评估。上述程序符合《征补条例》的规定。《征补条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”该规定对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《征补条例》的规定。2019年5月27日，齐齐哈尔市鹤城公证处出具的公证书记载，评估公司选取过程采取群众共同协商方式，选定评估机构。评估机构的选定不违反《征补条例》的规定。宋家林主张龙沙区政府在征收决定作出之后选择评估机构，属于程序违法，没有法律依据。《征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”根据上述规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，即征收房屋的补偿方式有两种，即货币补偿和产权调换。无论是居住房屋还是非居住房屋均应采用货币补偿与产权调换两种方式。被征收人选择产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。具体到本案，龙沙区政府作出的非住宅房屋征收补偿方案的补充通知，虽然规定了货币补偿和产权调换两种补偿方式由被征收人选择。但该方案第九条规定，非住宅房屋采取货币补偿方式，该规定剥夺了被征收人对补偿方式的选择权。对此建议龙沙区政府在与宋家林不能达成补偿安置协议的情况下，作出征收补偿决定时，应给与宋家林补偿方式的选择权，保障宋家林的合法权益。综上，宋家林要求确认龙沙区政府作出的征收决定违法的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宋家林的诉讼请求。宋家林上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，确认征收决定违法，并依法纠正补偿方案及评估存在的错误。1.龙沙区政府提供的2015年征收决定公示的证据是2019年录制的，且该公示与扫黑除恶宣传单张贴在一起，扫黑除恶工作是2018年开始的，故征收决定应于2018年以后张贴的。2.直到2019年其才知道龙沙区政府于2015年作出的征收决定，故其起诉不超过起诉期限。3.龙沙区政府于2015年作出的征收补偿方案未征求意见，也没有进行公示。4.龙沙区政府于2015年征收时未选定评估机构。5.龙沙区政府于2015年制定的征收补偿方案不含非住宅房屋，与征收决定不符。6.龙沙区政府于2019年制定的征收补偿方案是伪造的，且征求意见少于30天；该方案只规定货币补偿，未规定产权调换的补偿方式，剥夺其选择权。7.征收补偿方案存在对土地使用权未依法补偿、对房屋货币补偿低于市场价格，对未登记建筑没有调查评估，只按重置价格补偿，程序和实体均违法，故征收决定亦应认定违法。8.龙沙区政府分别于2015年及2019年作出征收决定，同一区域存在一个征收住宅房屋的决定和一个征收非住宅房屋的征收决定，相互矛盾，属于重复征收。9.法律规定因不可抗力等正当原因，经准许可以延期举证，原审法院在无不可抗力的情况下准许龙沙区政府延期举证程序违法。10.龙沙区政府作出征收决定前，没有资金存储证明。征收决定违法。11.评估机构的选择和评估程序违法。12.原审法院未采信其提交的证据不当。龙沙区政府答辩称，龙沙区政府作出征收决定符合法律规定，请求法院驳回宋家林的上诉请求。主要理由：1.为尽快改善居民环境，龙沙区政府于2015年对住宅房屋作出征收决定，于2019年作出非住宅房屋征收决定。两次征收均符合法律规定。2.根据2015年可行性研究报告，该征收地段的补偿款来源采取在国开行贷款的方式，龙沙区政府与被征收人达成安置协议后，由国开行直接补偿给被征收人，齐齐哈尔市房屋征收办公室为龙沙区政府出具了情况说明，证明的资金来源问题。3.2015年，在住宅房屋征收过程中，龙沙区政府按法律规定程序进行征收工作。2019年，龙沙区政府又一次对2015年的征收决定及征收方案进行公示。4.在征收非住宅房屋过程中，征收补偿方案第九条规定，在与被征收人签订安置补偿协议时，龙沙区政府会征求被征收人意见，由被征收人选择货币补偿或产权调换，切实保障被征收人合法权益，故不存在遗漏补偿方式问题。5.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，龙沙区政府公开选取了房地产评估机构，并将评估报告送达给上诉人，上诉人如有异议，可申请复估和鉴定。上诉人亲自参加了煤建一营二期地段非住宅房屋搬迁动员大会，及选举评估公司大会，会上龙沙区政府宣读了征收决定及征收补偿方案，上诉人未提出异议。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本案审理期间，宋家林向本院提交了五组证据，第一组：2015年房屋征收决定视频及截图、社区居委会组长音频、龙沙区公示程序光盘视频截图、2015年10月10日和2019年征收现场办公室视频截图及省市扫黑除恶专项斗争会议截图，煤建一营二期地段回迁安置方案。第二组证据：回迁小区惠丰园市场价为每平方米5100元、政府文件、院落面积土地使用情况音频，煤建一营二期地段征收范围内新建非住宅施工现场截图。第三组证据：非住宅房屋征收补偿方案的补充通知音频。第四组证据：关于征收补偿款申请流程及发放的情况说明及货币补偿音频。第五组证据：房屋征收决定的视频及录音、录像光盘。本院审查认为，宋家林提交的上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，本院不予采纳。本院认为，龙沙区政府分别于2015年10月23日及2019年3月11日对同一区域的住宅房屋和非住宅房屋作出征收决定。本案分别审查上述房屋征收决定是否超过起诉期限和合法性。关于龙沙区政府于2015年10月23日作出的住宅房屋征收决定是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。当时有效的法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定内容。也就是说，行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，且公告一并告知利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限的，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。所有利害关系人的起诉期限，自知道行政决定内容之日起开始计算。本案中，2015年10月23日，龙沙区政府作出案涉《齐齐哈尔市龙沙区人民政府煤建一营二期地段房屋征收决定的公告》，该征收决定规定被征收人对房屋征收决定不服的，可在本公告发布之日起在法定期限内依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。该征收决定虽向被征收人交待了申请行政复议或提起行政诉讼的权利，但未告知被征收人提起行政复议或提起行政诉讼的法定期限，也未明确公告期限。故自征收决定公告张帖之日起10个工作日，也就是2015年11月7日起,视为宋家林知道被诉征收决定的内容，开始计算宋家林的起诉期限。又因龙沙区政府未在征收决定公告中告知起诉期限，宋家林的起诉期限应当自知道公告内容之日起最长2年，即应至2017年11月7日其起诉期限届满。宋家林于2019年7月30日提起本案诉讼，超过起诉期限，原审驳回其起诉并无不当。关于龙沙区政府于2019年3月11日作出的非住宅房屋征收决定是否符合法律规定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，龙沙区政府提供的公示光盘证据无张贴的时间，不足以证明其对征收补偿方案进行论证、予以公布并征求公众意见以及是否需要举行听证会并修改方案，亦未履行征收补偿款足额存储到专用账户的法定程序义务。所附征收补偿方案第九条规定“非住宅房屋采取货币补偿方式（在新规划的商服用房能满足被征收房屋安置的前提下，允许被征收人进行房屋产权调换）”，虽然规定了产权调换，但附加一定条件，一定程序上剥夺了被征收人的选择权。据此，龙沙区政府作出征收决定违反前述法律规定，应予撤销。由于案涉征收项目符合公共利益的需要，撤销被诉行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应确认违法，保留效力。综上，原审判决适用法律错误。宋家林的上诉理由和请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初83号行政判决；二、确认齐齐哈尔市龙沙区人民政府于2019年3月11日作出的《关于煤建一营二期地段非住宅房屋征收决定的补充公告》违法。一、二审案件受理费100元，由被上诉人齐齐哈尔市龙沙区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年八月十七日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。