银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初186号原告肖朝平，男，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市生态环境局贺兰分局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人杨学生，该分局局长。委托代理人汤沐、耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师，一般授权代理。原告肖朝平不服银川市生态环境局贺兰分局作出的贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》，于2020年5月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告肖朝平及其委托代理人黄立娥，被告银川市生态环境局贺兰分局副局长陈伏贵及委托代理人耿靖婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告银川市生态环境局贺兰分局于2019年9月5日作出贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》，认定原告在常信乡谭渠村租赁的225亩鱼池，位于南梁水源地准保护区禁养范围内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条和《饮用水水源地保护区污染防治管理规定》第十九条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条的规定，责令原告于2019年9月20日之前搬迁出水源地。原告肖朝平诉称，2005年4月10日原告的父亲肖登万分别与孙万银；李峰、李明；孙新民签订了鱼池承包合同近200多亩，承包期限均到2025年5月1日止，总计交纳承包费16.6万元。后交由原告进行生产经营，原告先后增添了增氧机、水泵、投料机、电缆电线、住房库房并对鱼池和沟渠进行改造。2018年4月28日，银川市人大常委会作出调整水源地决定后，银川市人民政府将水源地的保护范围由原来的北至北绕城调整到南梁区域。2019年9月5日，被告作出《环境违法行为限期整改通知书》，责令原告于2019年9月20日之前搬出水源地。原告认为，1、被告作出限期整改通知书中未告知原告的陈述、申辩以及提起行政复议和行政诉讼的权利，严重剥夺了原告依法享有的正当权利；2、被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定处罚原告，明显违背了处罚种类法定的原则，被告的限期整改通知书适用法律错误；3、被告作出的限期整改通知书，导致原告卖鱼和转池从而造成巨大的损失。原告起诉请求判令：1、确认被告银川市生态环境局贺兰分局作出的贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》违法，并赔偿由此给原告造成的损失60万元（从孙万银处承包80亩鱼池花费7.6万元；从李峰处承包60亩花费5.4万元；从孙新民处承包40亩花费3.6万元；改造鱼池花费20.32万元；燃油费20.8896万元；架设线缆、购买水管水机花费2.952万元；养鱼设备购置费16.09万元；提前贱卖鱼损失12万元）；2、本案诉讼费用由被告承担。被告银川市生态环境局贺兰县分局辩称，1、被告于2019年9月5日向原告送达贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》，原告在2020年5月29日才针对该通知书提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限；2、被告作出的《环境违法行为限期整改通知书》主要发挥的是教育和救济的作用，而不是行政处罚的种类，因此并不存在原告所诉的被告违背了处罚种类法定的原则；3、涉案养殖区域位于银川市一级水源地保护区范围内，并且该区域设立有界标，原告在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的鱼池建设，已经违反了法律规定，被告作出的《环境违法行为限期整改通知书》中载明的违法地点、行为内容以及违法依据等要素齐全准确，并向原告进行了送达，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告银川市生态环境局贺兰县分局向本院提交以下证据：证据一：贺兰县人民政府作出的贺政发[2019]39号《贺兰县人民政府关于印发贺兰县水源地禁养工作实施方案的通知》。证明目的：涉案区域为银川市一级水源地保护区，该文件要求贺兰县辖区水源地范围内全面禁止养殖，水源地涉及的养殖场必须将饲养的畜禽及水产品在限定期限内自行处理。证据二：南梁水源地保护区位置关系图6张、宁夏回族自治区人民政府作出的宁政函[2008]130号《自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复》。证明目的：原告的鱼池位于一级水源地保护区内的事实。证据三：《环境违法行为限期整改通知书》。证明目的：被告根据法律规定作出该通知书，其中载明的违法地点、行为内容以及违法依据等要素齐全准确，且送达程序合法。原告对证据一的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。该文件产生于2019年4月17日，且依据的是2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》及2010年修订的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，不能对之前已经取得合法手续的养殖户产生约束力。原告对证据二的三性及证明目的不认可。原告认为位置关系图没有出具单位，没有盖章签字，没有来源，没有依据，故不能作为本案定案依据，证明目的不能成立。宁政函[2008]130号《自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复》，该文件是在举证期限届满后被告提交，违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。且该文件与本案没有关系，原告的土地不在该地界范围内。原告对证据三的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。原告认为该通知超越环保局的职能和职责范围，不具有合法性，且该通知中没有向原告本人送达，未告知原告陈述、申辩、听证救济的途径及相关权利义务，且适用法律错误，在作出之前没有相关询问、调查笔录、勘验笔录，故该通知无论是作出程序及实体上均违反法律规定，应当确认违法。原告肖朝平向本院提交以下证据：证据一：1、孙万银与肖登万（肖朝平之父）于2005年4月10日签订的《鱼池承包合同书》1份、孙万银于2005年4月20日出具的收条1张、贺兰县人民政府于2004年9月17日向孙万银颁发的《水域滩涂养殖使用证》1份、（2005）贺证字第xxx号《公证书》1份；2、李峰、李明与肖登万于2005年4月10日签订的《鱼池承包合同书》1份、李峰、李明于2005年4月20日出具的收条1张、贺兰县人民政府于2004年9月17日向李峰、李明颁发的《水域滩涂养殖使用证》1份、（2005）贺证字第xxy号《公证书》1份；3、孙新民与肖登万于2005年4月10日签订的《鱼池承包合同书》1份、孙新民于2005年4月20日出具的收条1张、贺兰县人民政府于2007年8月15日向孙新民颁发的《水域滩涂养殖使用证》1份、（2005）贺证字第xxz号《公证书》1份。证明目的：1、2005年4月肖登万从孙万银手中承包谭渠村鱼池80亩，承包期20年，承包费7.6万元，养殖使用证记载养殖年限为30年，至2034年9月17日期限届满；2、2005年4月肖登万从李峰、李明手中承包谭渠村鱼池60亩，承包期20年，承包费5.4万元，养殖使用证记载养殖年限为30年，至2034年9月17日期限届满；3、2005年4月肖登万从孙新民手中承包谭渠村鱼池40亩，承包期20年，承包费3.6万元，养殖使用证记载养殖年限为30年，至2037年8月15日期限届满；4、原告所承包以上鱼池均早于水源地保护的调整，原告对涉案的鱼池享有合法的经营权。证据二：王海岭分别于2014年、2016年、2017年出具收条3张。证明目的：原告分别于2014年、2016年、2017年雇佣王海岭进行鱼池改造，共计花费20.32万元。证据三：柴油款收据3张。证明目的：原告为进行鱼池改造，从贺兰县宝塔新华油品有限责任公司加油站购买柴油费用20.8896万元。证据四：收据6张，发票4张。证明目的：原告为改造鱼池购买电缆线，水节，水管等共花费2.952万元。证据五：2013年4月28日购买增氧机销货单1张、2013年5月2日购置投料机销货单1张、2015年7月8日购增氧机、投料机销货单1张、2016年6月10日购增氧机、投料机销货单1张、2018年5月20日购增氧机、投饵机送货单1张、2016年6月17日购增氧机、投饵机送货单1张、2015年4月20日购增氧机、投饵机送货单1张。证明目的：原告购置养鱼设备16.09万元，因被告行为成废弃物品，致使原告损失的事实。证据六：宁夏渔业产业协会出具的2020年鱼价4-6月份情况说明原件1份。证明目的：由于被告行为，致使原告从2019年9月至2020年4月提前将养殖的鱼贱卖，总计损失12多万元。证据七：证人王海岭当庭证言1份。证明目的：王海岭给原告进行鱼池改造，花费人工及机械费共计20.32万元。被告对证据一的真实性无异议，关联性及合法性有异议，根据相关法律规定，一级水源地为禁养区，因此，原告在该水源地养殖行为违反法律规定，与其是否取得准许没有关系。被告对证据二至证据七的三性及证明目的均不认可，原告上述证据证实的仅是其在鱼池经营过程中的陆续投入，该投入与被告所做涉案整改通知书之间没有必然联系，整改通知书所要求的是停止违法行为，并不影响原告投入的原有价值，也没有发生全部价值灭失的直接经济损失，故原告该组证据不能证明其证明目的。以上证据，经当事人当庭质证，本院审查认为，被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。原告提交的证据一来源合法、内容真实，本院予以采信。原告提交的证据二至证据七，均系证明原告为经营鱼池进行投入和售卖鱼的情况，不能证明其因被告行政行为遭受经营损失，故对其证明目的不予采信。经审理查明，2005年4月10日，原告的父亲肖登万分别与孙万银、李峰和李明、孙新民签订了《鱼池承包合同书》，其中从孙万银处承包鱼池面积为80亩，从李峰和李明处承包鱼池面积为60亩，从孙新民处承包鱼池面积为40亩，承包期均为20年，自2005年5月1日至2025年5月1日。后肖登万将上述鱼池交由原告进行生产经营，原告投入资金对鱼池和沟渠进行改造，建设了住房和库房，购置了增氧机、水泵、投料机等养鱼设备。2019年4月17日，贺兰县人民政府作出贺政发[2019]39号《贺兰县人民政府关于印发贺兰县水源地禁养工作实施方案的通知》，该通知明确南梁水源地为市级一级水源地保护区，保护区范围内全面禁止养殖，南梁水源地涉及乡镇为南梁台子、常信乡、洪广镇，要求被告对限定期限内未将畜禽及水产品搬离水源地的养殖场户下发处罚通知书，责令拆除或者关闭。2019年9月5日，被告作出贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》，责令原告于2019年9月20日之前搬迁出水源地。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2008年7月15日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政函[2018]130号批复，认定银川南梁水源地为水源保护区，且规定“以布井区向外100米范围为一级保护区，以一级保护区边界向外50米范围为准保护区”。2018年4月28日，银川市人民代表大会常务委员会作出《关于调整南梁饮用水水源地保护范围的决定》，对南梁水源地保护区的范围进行了调整，调整了银川市南梁饮用水水源地一级保护区总面积为25.25平方千米及保护区的坐标。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，行政案件的起诉期限为相对人自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2019年9月5日作出《环境违法行为限期整改通知书》并向原告送达时，未告知原告起诉期限，原告于2020年5月29日提起本案诉讼，未超过起诉期限。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。第九十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；（三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。根据上述法律规定，对于水源地保护区内的污染行为，环境保护主管部门享有责令停止违法行为，处以罚款的权限，县级以上人民政府享有责令拆除或者关闭的权限，且对于饮用水水源一级保护区和饮用水水源准保护区内的行为是否违法在认定标准上并不相同。本案中，被告作出的限期整改通知书认定原告的225亩鱼池位于南梁水源地准保护区禁养范围内，而被告当庭提交的证据证明原告经营的鱼池位于南梁水源地水源一级保护区范围内，故通知书中的事实认定存在错误；被告在该通知书中责令原告搬迁出水源地，超越了法律规定的职权范围。综上，被告作出的《环境违法行为限期整改通知书》认定事实不清，超越职权，原告诉请要求确认违法，本院予以支持。关于原告提出的赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，被告虽对原告作出《环境违法行为限期整改通知书》，责令原告于2019年9月20日之前搬迁出水源地，但原告在收到限期整改通知书后并未按照该期限将鱼池搬迁出水源地，期限届满后，被告亦未采取强制措施迁移原告的鱼池或变卖鱼产品。原告承包、改造225亩鱼池的投入并未遭受损失，其售卖鱼产品的行为属于原告的自主经营活动，即使存在低价售卖，也非因被告作出的整改通知直接造成。根据上述法律规定，被告作出具体行政行为虽然违法，但与原告所诉赔偿不存在直接因果关系，故原告要求被告赔偿因行政行为违法造成原告低价售卖鱼、鱼苗和原告承包、改造鱼池的费用遭受损失共计60万元的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告银川市生态环境局贺兰县分局于2019年9月5日作出的贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》违法；二、驳回原告肖朝平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市生态环境局贺兰县分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉人民陪审员 尹志新 二〇二〇年八月十七日法官助理 马晓雪书记员 刘 娜 附：本判决适用的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》