海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初17号 原告琼某1。 负责人王某1，该合作社组长。 委托代理人王某2，海南维特律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局（以下简称琼中县自规局）。住所地：海南省琼中县县城海榆路134公里处与环城路交界处。统一社会信用代码：11468846MB1633168W。 法定代表人：王某3，该局局长。 委托代理人赵某，海南椰城律师事务所律师。 委托代理人冯某，该局法规督察和执法股负责人。 第三人琼某2。住所地：海南省琼中县。 负责人王某4，该合作社组长。 原告琼某1不服被告琼中县自规局向第三人琼某2作出的琼（2017）琼中县不动产权第0001067号《不动产权证书》行政登记，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月28日立案后，于2020年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告琼某1的负责人王某1及其委托代理人王某2，被告琼中县自规局的委托代理人赵某、冯某以及第三人琼某2的负责人王某4到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告琼中县自规局于2017年12月29日向第三人琼某2颁发了琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，坐落于××镇西南面，不动产单元号为xx，权利类型为集体土地所有权，面积为667640.32平方米。 原告琼某1诉称，其诉讼请求：1.撤销被告琼中县自规局（原琼中县国土资源局）于2017年12月29日颁发的琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》；2.责令被告重新勘验核定位于“面巾山”一带的土地权属界线，更正2017年12月20日原告与第三人签订的《土地权属界线协议书》确认的土地权属界线。事实与理由：1987年1月18日，琼中县黎母山镇干埇村与琼中县黎母山镇大坡村为处理两村土地纠纷，在干埇乡政府及乡、村干部的鉴证下实地勘察划界，并于同年7月7日签署《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》，该决定划定两村的土地界线为：以九队公路为界线,直至大丰九队岭脚止；大丰九队公路南边属于干埇村土地，北边属于大坡村土地，还同时明确了“不划分土地之前陈少宁（能）种植为干埇村土地；1995年3月12日，为明确陈少能种植的相关事宜，在干埇管区村委会及相关人员的鉴证下，签署了《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》，明确陈少能种植使用干埇村土地“种植期限为三十年，自1987年7月7日至2017年7月7日止；种植期满后，如乙方（陈少能）的植物还有经济效益，甲（干埇村）乙双方必须重新协议，或延长种植期限”等。2017年12月29日，被告颁发的琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》涉及“面巾山”一带大丰九队公路南侧土地，根据87年两村土地划界《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》及《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》，已明确划归原告村民集体。2017年12月20日，原告与第三人共同勘界时，原告新任组长王某1因不了解历史划界情况，错误指界并与第三人签订《土地权属界线协议书》，导致涉案“面巾山”一带土地（含陈少能承包的48.42亩土地）落入第三人村民集体。鉴于上述情形，为避免双方因土地权属再起纷争,恳请人民法院依法撤销被告颁发的琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，并以历史划界协议为据，重新勘验核定位于“面巾山”一带的土地权属界线，更正2017年12月20日原告与第三人签订的《土地权属界线协议书》确认的权属界线。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.琼中县人民政府《驳回行政复议决定书》，证明原告曾向琼中县人民政府申请行政复议，请求事项同本案的起诉请求，其行政复议请求事项被琼中县人民政府驳回，故向人民法院提起行政诉讼。 2.琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，证明该不动产权证书颁发给第三人，涉及“面巾山”一带大丰九队公路南侧土地的权利人为第三人琼某2。 3.《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》，证明1987年1月18日干埇村与大坡村划定土地界线：以九队公路为界线，直至大丰九队岭脚止；大丰九队公路南边属于干埇村土地，北边属于大坡村土地。 4.《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》，证明陈少能种植使用干埇村土地“种植期限为三十年，自1987年7月7日至2017年7月7日止”，也就是陈少能所种植使用的土地，即已经使用干埇村的土地承包年限已经届满，至2017年7月7日届满。 5.2017年12月20日《土地权属界线协议书》，证明《协议书》勘定的界线走向与《决定》及《补充决定》划定的界线明显不符，致使涉案“面巾山”48.42亩土地落入第三人村民集体。 被告琼中县自规局辩称，一、被告的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告根据第三人的申请，报琼中县人民政府批准后，对涉案土地进行了地籍测绘，并组织第三人及包括原告在内的涉案地相邻宗地单位对涉案地进行了指界，第三人及原告等邻宗地单位全部都在涉案《土地权属界线核定书》上签字确认。而被告于2017年12月8日已进行了涉案地首次登记公告，在公告期限内无人提异议。为此，被告根据地籍调查及审查的结果，依法对涉案地使用权进行了登记，证号为琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》。因此，被告整个颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”并在第十二条中对人民法院受理公民、法人或者其他组织可提起的行政诉讼受案范围作出了具体的规定。但从本案原告起诉的内容看，其主张撤证的理由是因其指界人王某1不了解历史划界情况，错误指界。那么，即使存在该错误，也不是被告的行政行为导致的，因此本案并不属于行政诉讼的受案范围，且涉案不动产权证中登记的土地并不仅仅是涉案土地，故原告诉求撤销涉案不动产权证也没有事实和法律依据。三、原告起诉已超法定期限，应驳回其起诉。本案中，时任原告村民小组组长的王某1参与了涉案不动产权证书颁发的指界，并代表原告与第三人于2017年12月被告也就涉案不动产权利进行了首次登记公告，并于2017年12月29日向第三人颁发了涉案不动产权证，故原告在2017年12月20日签订了《土地权属界线协议书》，2017年12月早就已经知道涉案颁证行为，故琼中县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，驳回原告的行政复议申请是有事实和法律依据的。而根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”故原告于2020年5月25日才提起本案诉讼，其起诉已超一年的法定期限，依法也应驳回其起诉。综上所述，被告的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，而本案并不属于行政诉讼的受案范围，且原告起诉也已超过法定期限，故请求法院依法查明案件事实，驳回原告的起诉或诉求。 被告琼中县自规局向本院提交了以下证据、依据：1.不动产登记申请书，证明第三人按规定于2017年12月6日向被告提交了不动产登记申请书。 2.《关于办理黎母山镇加玉角经济合作社等27宗土地不动产权证书的批复》，证明琼中县政府同意为第三人办理涉案不动产权证。 3.阳江农场《营业执照》、法定代表人身份证明、李布千身份证复印件；朱雅文、符雄清、周阳彪的《授权委托书》及身份证复印件；王某1的《当选证明》及身份证复印件；王某4的《证明》及身份证复印件；指界通知书回执单，以上证据共同证明被告已依法向包括原告在内的涉案地相邻各方送达了指界通知书，该相邻各方也提交了其参与指界人员的身份信息以证明其指界身份合法、有效。 4.《土地权属界线协议书》（L1、L2、L3、L4、L5）、不动产权籍调查表、不动产权利首次登记公告，以上证据共同证明被告通过聘请第三方现场勘验，依据包含原告在内的相邻各方的四至指界，依法制作了不动产权籍调查表，也依法进行了首次登记公告，在公告法定期限内无人提出异议。 5.琼（2017）琼中县不动产权第0001067号不动产权证，证明经被告审核，报琼中县人民政府审批同意，于2017年12月29日向第三人颁发了琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，其发证的事实清楚，程序合法。 第三人琼某2陈述，关于原告提供的《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》，我方不认可其定界，该决定中确认的两份土地，包括当时阳江农场、大丰农场均有证据，原国土局认可指界的土地性质，因此在2017年12月20日琼中县人民政府组织阳江农场、大丰分场、大坡村三方一起指界并签订了《土地权属界线协议书》，该流程合法合理，我方已取得不动产权证书。原告提交的《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》和《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》受雇陈少能现种的土地，当时为响应政府号召，开荒种植，发展农业种植、开荒种植，陈少能于1980年落户我村，有户口本为证，是我大坡村村民。1982年开荒“面巾山”地块，1986年种植橡胶，2018年1月份砍伐橡胶更新种植，陈少能证上记录种植时间早于1987年签订《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》，逻辑不合理，内容界限不清，先后矛盾，且非我村民陈少能本人意愿签订。 第三人琼某2无证据向本院提交。 经庭审质证，原、被告以及第三人对各方提供的证据，发表质证意见如下： 原告对被告提交的证据1的真实性及证明内容无异议。对证据2的真实性没有异议，但对其合法性、证明内容有异议，原告认为该批复涉及本案的“面巾山”一带的土地，原告与第三人早在1987年7月7日达成了土地划界协议，该协议应作为历史上形成的权属证明材料确认双方的权属界线。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4中的《土地权属界线协议书》的真实性和合法性以及被告所主张的证明内容均有异议，《土地权属界线协议书》是根据双方法定代表人的指界后签订的协议书，该协议书涉及到“面巾山”一带土地的历史划界问题。该土地权属划界协议书并非是土地权属的证明文件，而只是根据历史达成的划界前土地权属划界的协议，在尊重历史情况下由双方指派的人员对历史达成的划界协议进行指界，而该土地权属界线协议书所涉及的涉案土地的界线明显违反了1987年7月7日原告和第三人达成的土地划界协议，该土地权属界线协议书应依法进行修正。对证据4中的不动产权籍调查表的合法性、真实性以及证明内容均有异议，质证意见同《土地权属界线协议书》。对证据4中的不动产权利首次登记公告的真实性没有异议，对合法性以及被告主张的证明内容有异议。原告认为该不动产权利首次登记公告是原告与第三人错误指界后在15日内提出异议的这个公告，本案原告提起的行政诉讼是对被告的发证行为提起的，是主张对被告的发证行为撤销，该公告不能证明原告确已知晓被告向第三人颁发不动产权证书的具体行政行为。对证据5的真实性没有异议，但对其合法性以及被告主张的证明内容有异议，关于琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，原告向被告已经提交了原告与第三人在1987年达成的土地划界协议的决定，该证据是土地争议双方所形成的历史划界的决定，在尊重历史、避免纷争的情况下，被告应根据有关法律规定对该已颁发的不动产权证所出现的错误报告给县人民政府，并在人民政府批准后进行更正登记，但被告在明知原告与第三人历史上形成的划界协议存在的情况下，仍拒绝予以更正并将相关情况报告给县人民政府，导致了原告不得不提起本案的行政诉讼是明显行政不作为行为。 第三人对被告提交的证据1至证据5的真实性、合法性和关联性均无意见。 被告对原告提交的对证据1的三性无异议，对证据2的三性无异议，该证颁发事实清楚、适用法律正确、程序合法，对证据3的真实性由法院依法认定，对合法性、关联性和证明内容均有异议，因为九队公路两侧的土地不仅涉及到原告和第三人还有阳江农场，该决定在只有原告和第三人两方参与的情况下撇开了阳江农场作出，故该决定无效，而且该决定是在1987年作出，而原告和第三人签订的涉案土地权属界线协议书在2017年作出，根据法律规定，后签订的涉案协议书视为对之前的决定的补充或者变更，应该以涉案协议书为准，对证据4的真实性由法院认定，对合法性、关联性及证明内容有异议，该补充决定不能说明涉案争议地为原告所有，而且经被告测量，现在陈少能种植的地有属于原告、第三人还有阳江农场的，因此该补充决定在没有阳江农场参与的情况下作出是无效的，对证据5的三性无异议，对证明内容有异议，该协议书是原告和第三人真实意思表示，合法有效。 第三人对原告提交的证据1至证据5的真实性、合法性以及关联性均没有意见。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1至证据2，证据5的来源合法，客观真实，且与待证事实具有关联性，本院予以采信；证据3系由琼中县干埇乡人民政府于1987年7月作出的，并约定土地划分于1987年1月18日起生效。本院认为，根据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”的规定可知，集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，即应该由琼中县人民政府处理，而本案中，该决定系由琼中县干埇乡人民政府对干埇村和大坡村之间发生的土地纠纷进行处理时作出的，琼中县干埇乡人民政府并非为处理村集体因土地所有权和使用权发生争议的职能单位。因此，本院对该证据的真实性予以认可，但对其效力不予认可。同理，对证据4的真实性予以认可，但对其效力不予认可。 对被告提交的证据1至证据5，其来源合法，能够客观真实反映颁证的过程，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，1987年7月7日，干埇村（即原告）与大坡村（即第三人）因土地发生纠纷，并由琼中县干埇乡人民政府针对双方的纠纷作出了处理，并出具了一份书面的《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》，主要内容为：①划分土地地区于九队公路为界线，直至大丰九队岭脚止。②大丰九队公路南边属于干埇村土地。③大丰九队公路北边属于大坡村土地。④大丰九队室基干埇村、大坡村各一半。⑤不划分土地之前陈少宁种植为干埇村土地，上交土地租为干埇村所有，按当地本村税收。划分于1987年1月18日起生效。1995年3月12日，干埇村、大坡村、琼中县黎母山镇干埇管区委员会作出了《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》，主要内容为：①依据1987年7月7日经原干埇乡人民政府与干埇村、大坡村二村关于土地纠纷意见第五条：不划分土地之前，陈少能所种植的橡胶地为干埇村所有，上交的土地税必由干埇村收纳，收纳方法必须同干埇村群众税收同等。②种植期限为三十年，自一九八七年七月七日至二O一七年七月七日止。③种植期满后，如乙方的植物还有经济效益，甲乙双方必须重新协议，或延长种植期限，重新协议后，所交纳的税收必须同干埇村群众所缴的税款一样缴交。 2017年，经过琼中县国土资源局组织涉案宗地及相邻宗地使用者包括原告、第三人在内亲自到现场共同指界后，并在《土地权属界线协议书》签名确认。同时，制作了《不动产权籍调查表》，并由琼中县国土资源局下属单位琼中县不动产登记中心于2017年12月8日对涉案不动产权利首次登记公告，公告权利人为第三人，不动产权利类型为国有农用地使用权首次登记，不动产坐落于××镇西南面，宗地编号为469036102009JA10002，不动产面积为667640.32平方米，用途为农用地（其他园地）。公告期为十五个工作日。在公告期内因无人提出异议，琼中县国土资源局于2017年12月29日向第三人作出琼（2017）琼中县不动产权第xx号不动产权证。原告对琼中县国土资源局作出的琼（2017）琼中县不动产权第xx号不动产权证不服，于2020年2月10日向琼中县人民政府申请行政复议，琼中县人民政府政府认为原告已于2017年底得知琼中县国土资源局的颁证行为，应当在法定期限内提出，而原告未提出，已明显超过申请期限。对原告请求更正登记2017年12月20日其与第三人签订的《土地权属界线协议书》的请求，不属于行政复议受案范围，故于2020年5月13日作出琼中复字[2020]7号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告认为被告给第三人的颁证行为属于错误的行政行为，侵犯了其合法权益，向本院提起了行政诉讼。 另查明，2017年12月27日，琼中县人民政府向琼中县国土资源局作出琼中府函[2017]597号《关于办理黎母山镇加玉角经济合作社等27宗土地不动产权证书的批复》，同意办理包括涉案土地不动产权证。琼中县国土资源局现已更名为琼中县自规局。 本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限的问题；二、被告对第三人颁发的琼（2017）琼中县不动产权第0001067号《不动产权证》是否合法，是否应予撤销的问题。 一、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。被告辩称原告的起诉已超过法律规定的起诉期限。本院认为，本案系因土地权属引起的诉讼，属于因不动产提起诉讼的案件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条：“法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案中，行政机关向涉案土地作出颁证行为的最早时间为2017年12月29日，而原告向本院提起行政诉讼的时间为2020年5月28日。因此，其起诉并未超过二十年的法定期限，故对被告的辩称不予支持。 二、关于被告对第三人颁发的琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》是否合法，是否应予撤销的问题。本案中，被告依据琼中府函[2017]597号《关于办理黎母山镇加玉角经济合作社等27宗土地不动产权证书的批复》、不动产权籍调查表、申请人身份证明材料、土地权属界线协议书等有效凭证证实涉案土地权属的来源，且被告根据上述有效凭证，以及相邻各方的四至指界，进行地籍初步调查、审查，确定了涉案土地权属来源合法，故被告认定的主要事实清楚。另，被告根据对地籍的调查、审查，制作了《土地权属界线协议书》和《不动产权籍调查表》，并对涉案不动产权利进行了登记公告。在异议期内未有人提出异议，于2017年12月29日，经琼中县国土环境资源局审核，并报给琼中县人民政府批准登记颁发了琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，符合法定程序。另，原告主张1987年7月的《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》和1995年3月的《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》，已经确定了涉案“面巾山”一带的土地为原告所有，原告与第三人共同勘界时，原告新任组长王某1因不了解历史划界情况，错误指界并与第三人签订《土地权属界线协议书》，导致涉案“面巾山”一带土地（含陈少能承包的48.42亩土地）落入第三人村民集体。本院认为，《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》系由琼中县干埇乡人民政府于1987年7月作出的，并约定土地划分于1987年1月18日起生效。根据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”的规定可知，集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，即应由琼中县人民政府处理，而本案中，该决定系由琼中县干埇乡人民政府对干埇村和大坡村之间发生的土地纠纷进行处理时作出的，琼中县干埇乡人民政府并非土地确权的主体。因此，本院对《关于处理干埇村与大坡村土地纠纷的处理决定》和《关于处理干埇村和大坡村土地纠纷的补充决定》的真实性予以认可，但对其效力不予认可，不能作为认定涉案土地为原告所有的权属来源的有效凭证，故对原告的主张本院不予支持。 综上，被告颁发琼（2017）琼中县不动产权第xx号《不动产权证书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持，故对原告的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告琼某1的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告琼某1负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 谭 丽 丹 审 判 员 黄 灵 钰 人民陪审员 陈 贤 旺 二〇二〇年八月三十一日 法官 助理 （谭晓芳 书 记 员 王 珊 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。