重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0102行初62号原告垫江县耀华汽车修理厂（普通合伙），统一社会信用代码915002317562171467，住所地重庆市垫江县桂阳街道桂东大道南段**（旧车交易市场）。执行事务合伙人谭小燕，该厂厂长。委托代理人周夏志，重庆圣石牛律师事务所律师。被告垫江县规划和自然资源局，统一社会信用代码11500231MB1676168M，住，住所地重庆市垫江县桂西大道南段**/div>法定代表人夏育林，该局局长。出庭负责人熊宜伟，该局副局长。委托代理人钟显胜，该局综合行政执法局法规科科长。委托代理人王平，重庆连赞律师事务所律师。第三人重庆垫江水务有限公司，统一社会信用代码91500000MA60AM7QXW，住所地，住所地重庆市垫江县桂溪街道人民西路**iv>法定代表人黄中万，该公司董事长。委托代理人廖江波，男，1981年11月16日出生，汉族，该公司职工，住重庆市垫江县。原告垫江县耀华汽车修理厂（普通合伙）（以下简称耀华修理厂）诉被告垫江县规划和自然资源局（以下简称垫江规资局）、第三人重庆垫江水务有限公司（以下简称垫江水务公司）规划行政强制一案，本院于2020年4月9日依法受理后，由审判员叶路辉担任审判长，与审判员常洪艳、人民陪审员罗于秋组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭进行了审理，并与本院（2020）渝0102行初65号案件进行了合并审理，原告耀华修理厂执行事务合伙人谭小燕及其委托代理人周夏志、被告垫江规资局委托代理人钟显胜、王平、第三人垫江水务公司委托代理人廖江波均到庭参加诉讼，被告垫江规资局副局长熊宜伟作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告诉讼请求为：请求确认被告责令垫江水务公司对原告于2020年3月20日作出停止供水服务的具体行为违法。原告提出的事实和理由为：2020年1月10日，原垫江县城乡建设综合行政执法局向垫江县交通开发公司作出垫建综执[限期拆除][2020]7号限期拆除违法建筑决定书，责令在该决定书送达起三日内，自行拆除该违法建筑，逾期不拆除的，将依据《重庆市城乡规划条例》提请垫江县人民政府强制拆除。原垫江县城乡建设综合行政执法局在作出该决定后，原告作为利害关系人，于2020年3月7日向垫江县人民政府申请复议，垫江县人民政府于同月10日受理，并于同月12日向原垫江县城乡建设综合行政执法局送达了行政复议答复通知书。但原垫江县城乡建设综合行政执法局却于当日向垫江水务公司发出电子公文，要求该公司强制停止向原告供水，该公司为协助被告的行政强制行为，于2020年3月30日强行停止供水，导致原告生产经营行为停止，断绝正常的经营收入来源，为此，特提起诉讼，请求支持原告诉讼请求。被告辩称，“函”的行为不具有可诉性。函，属于平行文，适用于不相隶属机关之间的商洽、告知、咨询和答复等事项。被告根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十九条的情形，去函告第三人严格遵守法律规定，属于建议性的便函，不具有责令的行政指令行为。是否最终停止供应水电气，系第三人独立判断的，是基于双方的供应合同。被告发函也符合法律法规规定，具有相应行政职能。原告涉案房屋系违法建筑，不对供应水电气享有合法权利，应驳回起诉。第三人述称，被告作出的停止供应水的函是具体行政行为，根据重庆市查处违法建筑若干规定责令第三人停止供水，并非商请建议性质，我们是依法协助被告完成的行政行为，且不得不履行，被告多次发函，最终还依照规定向纪委提请报告，并非商讨性的，我们只能协助停电，因此属于具体行政行为，具有可诉性。但停止供水服务有明确的依据，是依法实施，并不存在不当。经审理查明，涉案建筑物修建于2002年。2020年1月10日，原垫江县城乡建设综合行政执法局向垫江县交通开发公司作出垫建综执[限期拆除][2020]7号限期拆除违法建筑决定书，责令在该决定书送达起三日内，自行拆除违法修建的房屋（占地面积、建筑面积均为2733.21平方米），逾期不拆除的，将依据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款规定，提请垫江县人民政府强制拆除。2020年3月12日，原垫江县城乡建设综合行政执法局向第三人发出垫建综执函[2020]20号《关于停止向违法建筑提供服务的函》，根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第九条之规定，请第三人对原告使用的违法建筑停止供水服务。后原告作为利害关系人，对原垫江县城乡建设综合行政执法局2020年1月10日作出的上述限期拆除违法建筑决定书向垫江县人民政府申请复议，垫江县人民政府受理后于2020年3月12日作出了垫江府复[2020]9号《行政复议答复告知书》，并向原垫江县城乡建设综合行政执法局进行了送达。之后，原垫江县城乡建设综合行政执法局再次于2020年3月20日向第三人发出垫建综执函[2020]40号《关于督促停止向违法建筑提供服务的函》，根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十九条，督促第三人对该违法建筑停止供水服务。2020年3月27日，原垫江县城乡建设综合行政执法局向垫江县纪监委报送《关于停止供电服务的说明》，第三人被垫江县纪监委约谈后于2020年3月30日向原告发出《关于依法停止向垫江县耀华汽车修理厂提供自来水服务的函》，根据原垫江县城乡建设综合行政执法局《关于督促停止向违法建筑提供服务的函》，将执行对原告停止供水服务的指令，并实际于同日停止了对原告的供水。2020年3月31日，原垫江县城乡建设综合行政执法局认为2020年1月10日作出的限期拆除违法建筑决定书要件缺失，遂作出垫建综执[撤销][2020]第7号《撤销限期拆除违法建筑决定书》，决定对垫建综执[限期拆除][2020]7号《限期拆除违法建筑决定书》予以撤销。2020年4月17日，原垫江县城乡建设综合行政执法局更名为垫江县规划和自然资源综合行政执法支队，为县规划和自然资源局管理的行政执法机构。2020年4月27日，被告垫江规资局重新作出了垫规资[拆除决定][2020]9号《限期拆除违法建筑决定书》，决定3日内由重庆市垫江县交通开发有限公司自行拆除违法修建的房屋。本院确认的以上事实，有原、被告及第三人庭审陈述笔录，有被告在法定期限内提交的垫江委编委发[2020]14号《关于垫江县规划和自然资源综合行政执法支队机构编制事项的通知》、垫建综执函[2020]3号《关于是否办理规划手续的函》、垫规资函[2020]10号《关于美豪预景建设项目（垫江县桂阳街道南段南侧旧车交易市场）规划许可手续办理情况的复函》、垫规资[拆除决定][2020]9号拆除决定、垫建综执函[2020]40号《关于停止向违法建筑提供服务的函》，有原告提供的第三人作出的《关于停止向垫江县耀华汽车修理厂提供自来水服务的函》、水费缴费发票、垫建综执[撤销][2020]第7号《撤销限期拆除违法建筑决定书》，有第三人提供垫建综执函[2020]20号《关于停止向违法建筑提供服务的函》、40号《关于督促停止向违法建筑提供服务的函》等证据在卷佐证，上述证据并经庭审质证和本院审查，足以采信。本院认为，被告垫江规资局在政府机构改革后作为原垫江县城乡建设综合行政执法局相关职能的继受单位，系本案适格被告，本案实质性争议焦点有两个：1、被诉行政行为是否具有可诉性；2、被诉行政行为是否合法。1、被诉行政行为是否具有可诉性。行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。本案中被诉行政行为的内容，实质上是针对停止供水行为。而停止供水行为，是通过原垫江县城乡建设综合行政执法局多次函告第三人，并且上报垫江县纪监委等一系列行为后，由第三人实际实施了停水行为。原垫江县城乡建设综合行政执法局上述一系列行为均系行使行政权能的行政行为，也是其推进违法建筑拆除工作的一部分，具体运用了行政权，且依据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十九条规定，足以对第三人产生强制约束，第三人作出的停水行为系行政行为的辅助性行为，故该行为整体上构成了一种行政事实行为，且对原告的实际权利产生了直接影响，具有可诉性。2、停止供水的行政事实行为的合法性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条明确规定了规制对象为“进行建设的”行为，即立法规制的是源头打击，不允许未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定而进行的建设。根据《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定：“未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处；（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。”该条即明确了进行违法建设行为后形成的违法建筑的查处部门。《重庆市城乡规划条例》第七十五条规定：“乡（镇）人民政府和街道办事处对本条例第七十四条所列违法建筑，应当建立日常巡查机制，及时发现、制止在建违法建筑的行为，并向负有查处职责的主管部门报告；对在建违法建筑，负有查处职责的主管部门应当责令停止建设并限期自行消除违法建筑，由乡（镇）人民政府、街道办事处对建设现场实施监管，对拒不停工或者逾期未自行消除的，可以采取以下措施：（一）负有查处职责的主管部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处书面通知供水、供电、供气、物业服务等企业依法停止供水、供电、供气服务；（二）区县（自治县）人民政府作出消除在建违法建筑的公告，并责成乡（镇）人民政府、街道办事处或者综合执法机构实施强行制止直至消除在建违法建筑；对存量违法建筑，区县（自治县）人民政府应当制定整治计划，可以采取集中调查、集中公示等方式收集、公布违法建筑信息。”该条规定明确区分了在建违法建筑和存量违法建筑，并明确针对在建违法建筑的制止方式和程序，可以采取通知相关企业停止供水、供电、供气、物业服务等。《重庆市城乡规划条例》第八十九条规定：“供水、供电、供气等企业对违法建设提供服务的，由负有查处职责的主管部门依法责令停止服务；拒不停止服务的，由负有查处职责的主管部门处一万元以上三万元以下罚款，并提请监察机关或者其上级单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处理。···”第九十六条规定：“本条例中下列用语的含义：···（五）违法建筑，是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物。”该两条可以明确供水、供电、供气等企业承担法律责任的情形是对违法建设提供服务。参照《重庆市查处违法建筑若干规定》（重庆市人民政府令第282号，2014年10月24日施行），第九条规定：“对正在建设的违法建筑，···可以采取以下措施：（一）由负有查处职责的行政主管部门、乡镇人民政府书面通知供水、供电、供气、物业服务等企业依法停止供水、供电、供气服务；···”，第十条规定：“区县（自治县）人民政府应当对本行政区域内的违法建筑进行调查、核实、登记，指定分期成片整治计划，依法开展违法建筑集中成片整治工作。”第十一条规定：“对已建成的违法建筑，负有查处职责的行政主管部门应当依法作出拆除、回填、没收违法建筑或者没收收入等处理决定；···”，第十二条规定：“决定对违法建筑实施强制拆除或者回填的，按照以下程序执行：（一）···对违法事实进行调查、核实；（二）···作出限期拆除或者回填决定，当事人应当在规定期限内自行拆除或者回填；（三）当事人逾期未自行拆除或者回填的，···提请区县（自治县）人民政府作出强制拆除或者回填决定；（四）区县（自治县）人民政府决定强制拆除或者回填的，应当予以公告并送达当事人，责令当事人限期自行拆除或者回填；（五）当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未拆除或者回填的，由区县（自治县）人民政府责成乡镇人民政府、街道办事处实施强制拆除或者回填。”上述几条规定明确了对非法建筑的分情形处理，即区分为在建非法建筑和已建成非法建筑，并且规定了不同的处理方式，尤其是明确了对已建成违法建筑实施强制拆除或者回填的程序。《重庆市查处违法建筑若干规定》第十九条规定：“供水、供电、供气等企业办理供水、供电、供气等服务手续时，应当查验规划许可证或者房屋产权证明，对未取得规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务。”该条系对《重庆市城乡规划条例》第八十九条的落实规定，仍然是对相应企业应承担的法律责任，针对的仍然是违法建设，并不是对该规定第九条、第十条、第十一条、第十二条规定方法和程序的突破。具体到本案中，所涉违法建筑于2002年已经修建，原告已经实际管理使用多年，此时尚未有对供水、供电、供气等企业的法律责任规定，相关企业的供水、供电、供气等行为具有一定的历史性，原垫江县城乡建设综合行政执法局在作出限期拆除决定后，先是依据《重庆市查处违法建筑若干规定》第九条规定通知相关企业停止服务，明显属于法律、法规适用错误，后又依据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十九条规定再次督促相关企业停止服务，仍然系未按照该规定第十二条明确规定的程序进行执行，同样属于法律、法规适用错误。并且，原垫江县城乡建设综合行政执法局所作出的限期拆除决定，原告已经依法提起行政复议，效力仍未确定，而事实上原垫江县城乡建设综合行政执法局也确实于2020年3月31日自行以要件缺失为由对该限期拆除决定予以了撤销，则应当视为该期间内限期拆除决定不再具有法定效力，由此函告相关企业停止相应服务的行为更加不具有合法性基础。综上所述，被告对原告实施的停止供电行为适用法律、法规错误，违反法定程序，但系行政事实行为，已经成为了既成事实，不具有可撤销内容，应当确认该行政事实行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告垫江县规划和自然资源局（原垫江县城乡建设综合行政执法局）函告第三人重庆垫江水务有限公司并由其协助实施对原告垫江县耀华汽车修理厂（普通合伙）于2020年3月30日停止供水的行政行为违法。案件受理费50元，由被告垫江县规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  叶路辉审 判 员  常洪艳人民陪审员  罗于秋二〇二〇年八月四日书 记 员  关 茜