浙江省岱山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0921行初1号 原告柴意成等75人（名单附后）。 诉讼代表人柴意成，男，1961年12月11日出生，汉族，住岱山县。 诉讼代表人夏贤昌，男，1961年5月20日出生，汉族，住岱山县。 诉讼代表人张银珠，男，1950年3月18日生，汉族，住岱山县。 诉讼代表人李松国，男，1969年3月5日出生，汉族，住岱山县。 诉讼代表人唐定安，男，1954年8月9日出生，汉族，住岱山县。 共同委托代理人（一般授权）佟玉华，北京首地律师事务所律师。 共同委托代理人（一般授权）王燕静，北京首地律师事务所律师。 被告岱山县自然资源和规划局，住所地岱山县高亭镇衢山大 道609号。 法定代表人金安业，局长。 出庭应诉负责人洪涛，该局副局长。 委托代理人（一般授权）林汉身。 委托代理人（一般授权）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 第三人岱山县人力资源和社会保障局，住所地岱山县高亭镇鱼山大道**。 法定代表人金磊，局长。 出庭应诉负责人何盛波，该局副局长。 委托代理人（一般授权）陈展诺，该局干部。 原告柴意成等75人诉被告岱山县自然资源和规划局（以下简称“县自规局”）国土其他行政行为一案，于2019年12月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月1日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月8日公开开庭审理了本案，原告暨诉讼代表人夏贤昌、张银珠、李松国、唐定安及75名原告共同委托代理人佟玉华、王燕静、被告出庭应诉负责人洪涛及委托代理人林汉身、王焦山到庭参加诉讼。因岱山县人力资源和社会保障局（以下简称“县人社局”）与被诉行政行为有利害关系，本院于同年7月17日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于同年8月11日第二次公开开庭审理了本案，原告暨诉讼代表人柴意成、夏贤昌、张银珠、李松国、唐定安及75名原告共同委托代理人佟玉华、王燕静、被告委托代理人林汉身、王焦山、第三人出庭应诉负责人何盛波及委托代理人陈展诺到庭参加诉讼。本案在审理期间进行了调解，调解期限为二个月。本案现已审理终结。 被告县自规局于2019年6月21日就原告柴意成等75人提出的落实被征地农民社会保障申请作出《岱山县自然资源和规划局关于申请落实被征地农民社会保障事宜复函》，主要内容为：一、关于依法落实被征地农民的社会保障问题。渔山村征地项目涉及的被征地农民社会保障已依法全面落实；二、关于返还政府承担的参保资金问题。按个体平均寿命计算，由于个人缴纳的社保资金远远少于领取的社保资金，产生的资金缺口需政府予以保障。该62350元是政府根据人的平均寿命，按被征地农民养老保险参保标准D档进行测算的数值。根据岱人社发（2014）36号文件规定，D档为个人缴费8000元，享受标准335元/月。按D档标准、可享受平均年龄17.5年（即男性从60周岁领取养老金，女性从55周岁领取养老金，按平均寿命75周岁，男性享受年限为15年，女性享受年限为20年，平均享受年限为17.5年）进行测算的数值，个人领取金额335元/月×12个月×17.5年=70350元,缴纳8000元，相差的62350元由政府在17.5年里予以统筹保障，故62350元不是被征地农民参保后一次性领取的，而是被征地农民参保后按月领取的养老金中扣除个人缴费金额后的政府补贴部分。因参保时间、个人缴费标准及寿命的差别，每位被征地农民实际享受金额存在差别；三、关于转轨补贴问题。转轨补贴根据岱人社发（2015）1号文件规定在被征地农民办理转轨手续时已落实。 原告柴意成等75人诉称，原告均原系岱山县高亭镇渔山村村民。2015年，因建设需要，原告所在的渔山村整村被搬迁，搬迁后原告再无其他土地。根据原岱山县国土资源局征地补偿安置方案公告及征收土地补偿安置协议的相关内容，被征地农民基本生活保障制度的参保资金由政府、集体、个人共同承担，其中政府按照66550元/人标准承担，参保人员可选择参加被征地农民养老保障和被征地农民转轨（职保、居保）基本养老保险，转轨补贴标准11120元/人由政府承担。但实际上，原告等被征地农民的参保资金全部自行承担，且政府部门也未按照11120元/人的标准向原告支付转轨补贴，故原告向被告提出落实被征地农民社会保障申请，被告于2019年6月21日作出复函。按照被告复函，被征地农民个人缴纳部分仅为8000元，但实际交纳的金额从4万元到12万元不等。原告认为，被告应依法将应当政府承担的参保资金返还给原告，并支付原告转轨补贴。被告所作答复内容与事实不符，依法应予以撤销，其行为已构成行政不作为，侵犯了原告的合法权益。故提起诉讼，请求法院撤销被告作出的《岱山县自然资源和规划局关于申请落实被征地农民社会保障事宜复函》。 原告柴意成等75人向本院提供了以下证据： 1、复函快递单及物流查询单，证明原告于2019年6月25日收到被告的复函，在法定期限内提起行政诉讼； 2、征地补偿安置方案公告及征收土地补偿安置协议若干份，证明被征地农民基本生活保障参保资金由政府、集体、个人共同承担，政府应按66550元/人标准向原告返还政府承担部分，并支付转轨补贴，及被告主体适格； 3、农村集体土地承包权证、集体土地建设用地使用证及原告出具的土地及房屋证书被收回的证明，证明原告被征收土地的位置及面积，原告等村民依法应纳入被征地农民基本生活保障范围； 4、落实被征地农民社会保障申请书，证明原告向被告提出过申请。 被告县自规局辩称，被告于2019年6月21日作出的复函不具有可诉性，该复函仅是被告对原告申请内容的说明和解释，并未侵犯原告的合法权益，不涉及原告的实质性利益，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告提交的申请要求落实被征地农民的社会保障、返还政府承担的参保资金、支付转轨补贴，该些内容并不是被告的法定职责范围。原告提起本案诉讼无事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告县自规局向本院提供了以下证据： 1、舟集复决（2019）3号行政复议决定，证明本案事实过程。 被告县自规局向本院提供的依据有：《中共岱山县委、岱山县人民政府关于印发的通知》[岱委发（2019）2号]、《岱山县人力资源和社会保障局、岱山县财政局转发》[岱人社发（2014）36号]、《岱山县人民政府转发的通知》[岱政发（2014）52号]、《岱山县人力资源和社会保障局、岱山县财政局、岱山县国土资源局关于印发岱山县被征地农民参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险实施细则的通知》[岱人社发（2015）1号]、《岱山县人力资源和社会保障局、岱山县财政局转发》[岱人社发（2015）47号]、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。 第三人县人社局陈述意见，一、《征收土地补偿安置协议》中“其中政府按照66550元/人标准承担”是指参加被征地农民基本养老保障，征地后所有原告均没有参加被征地农民基本养老保障，故没有享受条件。其中72名原告选择了转轨参加职工基本养老保险；原告方阿文享受遗属生活困难补助，不属于参保范围；原告柴舟燕已有其用人单位参加了职工基本养老保险，未办理被征地农民参保手续；原告曹密送在本市无参保信息，户籍已迁出，未办理被征地农民参保手续。二、协议中“转轨补贴标准为11120元/人由政府承担”，根据岱人社发（2015）1号文件规定，转轨 职保人员其政府补贴应转入职工基本养老保险，而不是发放给个人，其中72名原告的转轨补贴均已转入职工基本养老保险。 第三人县人社局向本院提供了以下证据： 1、各原告（除曹密送外）的参保证明，证明72名原告的政府转轨补贴已转入职工基本养老保险且未参加被征地农民基本养老保障，原告柴舟燕由其用人单位参加职工基本养老保险且未参加被征地农民基本养老保障，原告方阿文享受遗属生活困难补助。 第三人县人社局向本院提供的依据有：《岱山县人民政府关于印发岱山县被征地农民基本养老保障实施办法的通知》[岱政发（2004）25号]、岱人社发（2015）1号(被告已提供)。 经庭审质证，各方当事人对证据质证意见如下：原告提供的证据1、2、4，被告、第三人均无异议，证据3，被告、第三人认为真实性由法院核实，被告对关联性有异议；被告提供的证据，原告对真实性无异议，对合法性、关联性有异议，第三人无异议；第三人提供的证据，原、被告均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4、被告提供的证据及第三人提供的证据，均真实、合法，与本案有关联，予以采信；原告提供的证据3中的农村集体土地承包权证、集体土地建设用地使用证，对真实性予以采信，原告出具的土地及房屋证书被收回的证明，与本案不具关联性，不予采信。 经审理查明，2015年，因建设需要，原岱山县国土资源局（因机构改革，其职责已由被告岱山县自然资源和规划局承继）委托岱山县统一征地事务所征收岱山县高亭镇渔山村集体所有的土地，该事务所作为征地单位、岱山县高亭镇渔山村村民委员会作为被征地单位、岱山县高亭镇人民政府作为征地参与单位三方就该村多个地块的征地补偿安置事宜分别签订了《征收土地补偿安置协议》，其中第四条“被征地农民社会保障”均明确：本次征地所涉及被征地农业人员采用货币安置方式，根据岱政发（2014）52号、岱人社发（2015）47号文件规定，被征地农民基本生活保障制度的参保资金由政府、集体、个人共同承担，其中政府按照66550元/人标准承担，参保人员可选择参加被征地农民养老保障和被征地农民转轨（职保、居保）基本养老保险，转轨补贴标准为11120元/人由政府承担。后原岱山县国土资源局发布的相关地块《征地补偿安置方案公告》中亦有相应内容。 2019年6月，原告柴意成等75人向被告提交《落实被征地农民社会保障申请书》，请求事项为：一、请求依法落实申请人等被征地农民的社会保障；二、请求将应当由政府承担的参保资金按照62350元/人（诉讼中原告明确实际应为66550元/人）的标准给申请人；三、请求将转轨补贴按照11120元/人的标准支付给申请人。被告收到申请后，于当月21日作出《岱山县自然资源和规划局关于申请落实被征地农民社会保障事宜复函》。原告不服该复函，向舟山市自然资源和规划局申请行政复议。该局于同年11月6日作出舟集复决（2019）3号行政复议决定，认为本案实为行政协议纠纷，此类纠纷目前尚未纳入行政复议范畴，不是行政复议法规定的受案范围，且该复函不会对当事人权益产生新的实际影响，决定驳回其复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告柴意成等75人均原系岱山县高亭镇渔山村村民。至涉案土地征收时，原告曹密送户口已迁出舟山市，在本市未有参保信息，原告方阿文已享受生活困难补助的遗属待遇，原告柴舟燕已由用人单位为其参加职工基本养老保险。其余72名原告均选择参加被征地农民转轨（职保）基本养老保险，该些原告的政府转轨补贴已转入职工基本养老保险。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，被告作为土地行政主管部门，依法具有组织实施征地补偿安置方案的法定职责。本案中，被告委托岱山县统一征地事务所与渔山村村民委员会及当地乡镇人民政府签订的征收土地补偿安置协议中对被征地农民的社会保障事宜进行约定，征地补偿安置方案公告中亦有相应内容，现各原告基于协议及公告内容要求被告落实被征地农民社会保障待遇，故县自规局系本案适格被告。被告在复函中认为渔山村征地项目涉及的被征地农民社会保障已依法全面落实，该复函内容对原告的权利义务产生实际影响，故本案依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，被告认为该复函不具有可诉性的主张不成立。被诉答复虽仅有一份，但实际应视作被告对75名原告分别作出相同内容的答复，各原告理应分别起诉。鉴于本案原告人数众多，各原告请求事项及被告均相同，本质上属于同类型行政行为，为节约司法资源、减少当事人诉累，本院对此作为共同诉讼在同案中予以审理。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门”之规定，本案中至涉案土地征收时，原告曹密送户口已迁出舟山市，在本市未有参保信息，原告方阿文已享受生活困难补助的遗属待遇，原告柴舟燕已由用人单位为其参加职工基本养老保险。现未有原告方阿文、曹密送、柴舟燕已被确定为参加基本生活保障对象的相关证据，故该三人要求落实被征地农民社会保障的条件不具备，该三人不具备提起本案的主体资格，依法应予以驳回起诉。 本案的争议焦点系被告作出的涉案复函是否合法，即另72名原告的被征地农民社会保障实际是否已依法落实。一、关于政府承担的参保资金返还问题。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条“被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成，包括下列部分：……（二）市、县人民政府从土地总收益等财政性资金中安排的不低于三方出资总额30%的资金及其增值收入”及第十四条“被征地农民基本生活保障资金由个人账户、社会统筹账户组成。本办法第八条第（一）项规定的资金进入个人账户，第（二）、（三）项规定的资金进入社会统筹账户”之规定，政府承担的被征地农民的基本生活保障资金进入社会统筹账户，而非直接支付给被征地农民个人，故原告认为被告应当返还该笔资金的主张不成立。关于62350元/人（后调整为66550元/人）的数额由来，系政府按照被征地农民基本养老保障参保标准D档[个人缴费8000元，享受标准335元/月（后调整为355元/月）]、可享受平均年龄17.5年进行测算的数值，故该数额系一个测算值，每位被征地农民实际享受金额因个人情况不同存在差异，被告对此在复函中已作合理解释。而根据查明的事实，本案中另72名原告实际均选择参加被征地农民转轨（职保）基本养老保险，未选择参加被征地农民基本生活保障，故不符合协议约定的66550元/人的享受条件。二、关于转轨补贴问题。岱人社发（2015）1号文件第二条、第三条规定，“转轨职保人员”的政府转轨补贴，按征地时当年度当地个体劳动者参加职工基本养老保险最低月缴费基数×缴费比例×26个月确定，确认为2014年12月31日前的被征地农民，其转轨参加职工基本养老保险的，政府转轨补贴标准为11120元，“转轨职保人员”其政府转轨补贴应转入职工基本养老保险，并按规定比例计入职工基本养老保险个人账户。故“转轨职保人员”的政府转轨补贴应转入职工基本养老保险，并非直接发放给个人。根据该72名原告的参保情况，可确认该些人员的政府转轨补贴均已转入职工基本养老保险账户，原告要求被告支付转轨补贴的主张亦不成立。故实质上该72名原告的被征地农民社会保障已依法落实，发生本案纠纷的主要原因系当事人对协议内容的理解不同，协议中对政府承担资金及转轨补贴的相关表述易造成当事人误解，本院对此予以指正。 综上，本案中原告方阿文、曹密送、柴舟燕三人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回起诉。另72名原告的社会保障待遇已依法落实，被告作出的《岱山县自然资源和规划局关于申请落实被征地农民社会保障事宜复函》并无不当，对该72名原告要求撤销被诉复函的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告方阿文、曹密送、柴舟燕的起诉； 二、驳回原告柴意成等其余72人的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告柴意成等其余72人负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  郑力奋 审 判 员  余金津 人民陪审员  王和平 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  韩超慧 附75名原告名单： 原告柴意成，男，1961年12月11日出生，汉族，住岱山县。 原告夏贤昌，男，1961年5月20日出生，汉族，住岱山县。 原告张银珠，男，1950年3月18日生，汉族，住岱山县。 原告李松国，男，1969年3月5日出生，汉族，住岱山县。 原告唐定安，男，1954年8月9日出生，汉族，住岱山县。 原告柴腊燕，女，1987年12月23日出生，汉族，住岱山县。 原告颜荷叶，女，1964年7月14日出生，汉族，住岱山县。 原告柴舟燕，女，1985年10月6日出生，汉族，住岱山县。 原告陈送华，男，1972年1月20日出生，汉族，住岱山县。 原告应赛琴，女，1965年6月30日出生，汉族，住岱山县。 原告夏瑜谦，女，1999年3月23日出生，汉族，住岱山县 高亭镇小西路56号。 原告方阿文，女，1932年12月30日出生，汉族，住岱山县。 原告唐素娣，女，1952年10月20日出生，汉族，住岱山县。 原告颜友娣，女，1938年5月12日出生，汉族，住岱山县。 原告王妙芝，女，1957年11月2日出生，汉族，住岱山县。 原告方兰，女，1985年11月6日出生，汉族，住岱山县。 原告唐磊波，男，1981年11月22日出生，汉族，住岱山县。 原告范其安，男，1956年1月11日出生，汉族，住岱山县。 原告林松养，女，1958年2月12日出生，汉族，住岱山县。 原告沈和合，男，1960年4月6日出生，汉族，住岱山县。 原告王雪成，女，1963年8月2日出生，汉族，住岱山县。 原告沈红燕，女，1986年4月22日出生，汉族，住岱山县。 原告沈桃女，女，1964年5月5日出生，汉族，住岱山县。 原告任建楠，男，I992年5月12日出生，汉族，住岱山县。 原告曹善尧，男，1953年2月6日出生，汉族，住岱山县。 原告夏亚飞，女，1955年11月15日出生，汉族，住岱山县。 原告曹铁伟，男，1981年8月8日出生，汉族，住岱山县。 原告徐卫军，男，1953年2月3日出生，汉族，住岱山县。 原告徐素琴，女，1958年11月14日出生，汉族，住岱山县。 原告徐方磊，男，1984年10月10日出生，汉族，住岱山县。 原告干台根，男，1935年10月20日出生，汉族，住岱山县。 原告沈妙琴，女，1943年3月23日出生，汉族，住岱山县。 原告干自平，男，1971年10月18日出生，汉族，住岱山县。 原告方阿志，男，1935年9月17日出生，汉族，住岱山县。 原告范连桃，女，1937年12月13日出生，汉族，住岱山县。 原告方伦意，男，1960年9月19日出生，汉族，住岱山县。 原告施亨成，男，1944年4月10日出生，汉族，住岱山县。 原告丁追月，女，1953年5月16日出生，汉族，住岱山县。 原告施国昌，男，1972年8月9日出生，汉族，住岱山县。 原告王友菊，女，1948年11月4日出生，汉族，住岱山县。 原告陈善生，男，1943年12月3日出生，汉族，住岱山县。 原告王赛芳，女，1972年3月16日出生，汉族，住岱山县。 原告王华杰，男，1998年10月10日出生，汉族，住岱山县。 原告张根华，男，1942年12月12日出生，汉族，住岱山县。 原告林苏英，女，1950年11月25日出生，汉族，住岱山县。 原告张文珠，女，1971年10月13日出生，汉族，住岱山县。 原告张**珠，女，1976年6月12日出生，汉族，住岱山县。 原告张煜敏，女，1995年2月6日出生，汉族，住岱山县。 原告汪雅琴，女，1952年3月27日出生，汉族，住岱山县。 原告任远，男，1977年3月24日出生，汉族，住岱山县。 原告任密道，女，1974年11月17日出生，汉族，住岱山县。 原告傅贤昌，男，1958年3月27日出生，汉族，住岱山县。 原告张赛飞，女，1962年1月2日出生，汉族，住岱山县。 原告傅维军，男，1990年5月9日出生，汉族，住岱山县。 原告傅维丽，女，1985年1月18日出生，汉族，住岱山县。 原告曹善月，男，1934年11月28日出生，汉族，住岱山县。 原告曹密送，女，1963年11月11日出生，汉族，住宁波市北仑区。 原告夏国平，男，1959年2月21日出生，汉族，住岱山县。 原告方追妙，女，1960年6月9日出生，汉族，住岱山县。 原告夏燕芬，女，1984年10月30日出生，汉族，住岱山县。 原告夏燕云，女，1987年1月27日出生，汉族，住岱山县。 原告徐光明，男，1954年1月7日出生，汉族，住岱山县。 原告王素成，女，1955年6月21日出生，汉族，住岱山县。 原告徐燕，女，1985年4月25日出生，汉族，住岱山县。 原告夏素女，女，1949年3月23日出生，汉族，住岱山县。 原告邱欢明，男，1944年4月13日出生，汉族，住岱山县。 原告任亚娣，女，1952年4月3日出生，汉族，住岱山县。 原告蔡云法，男，1955年3月17日出生，汉族，住岱山县。 原告芦红宇，男，1976年5月26日出生，汉族，住岱山县。 原告张贵红，女，1980年1月15日出生，汉族，住岱山县。 原告芦红，男，1979年11月6日出生，汉族，住岱山县。 原告郑彩儿，女，1971年9月29口出生，汉族，住岱山县。 原告范追道，女，1960年12月23日出生，汉族，住岱山县。 原告张月苗，女，1938年4月24日出生，汉族，住岱山县。 原告范红道，男，1963年12月29日出生，汉族，住岱山县。