湖南省涟源市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1382行初61号 原告谢武剑，男，1967年9月18日出生，汉族，住冷水江市。 被告冷水江市自然资源局，住所地冷水江市布溪体育东路**。 法定代表人曾庆华，该局局长。 委托代理人吴晶，该局法规股副股长。 委托代理人曹军，该局法规股工作人员。 被告娄底市自然资源和规划局，，住所地娄底市湘中大道** 法定代表人朱昌美，该局局长。 特别授权委托代理人肖瑞玉，该局法规科工作人员。 委托代理人刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。 原告谢武剑诉被告冷水江市自然资源局、娄底市自然资源和规划局信息公开一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。第一次开庭原告谢武剑，被告冷水江市自然资源局的委托代理人吴晶，被告娄底市自然资源和规划局的委托代理人肖瑞玉、刘长中到庭参加诉讼。第二次开庭原告谢武剑，被告冷水江市自然资源局的委托代理人曹军到庭参加诉讼，被告娄底市自然资源和规划局经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告谢武剑诉称，请求判决：一、确认被告娄底市自然资源和规划局作出娄自然资复决定﹝2019﹞5号《行政复议决定书》的行为违法并予以撤销；二、确认被告冷水江市自然资源局作出国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》的行为违法并予以撤销；三、责令被告冷水江市自然资源局重新向原告公开冷水江市铎山镇花桥牛市综合开发建设用地项目“一书四方案”中涉及到的相关内容［具体指：1.原娄底市国土资源局的（娄）国土资预安［2005］第03号批文，2.补充耕地方案中的验收单位及文号为原娄底市国土资源局2003年432502第001号的文件，3.花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块的详细地址］，四、被告承担诉讼费用。事实和理由：冷水江市铎山镇人民政府2004年11月为建设花桥牛市及实施综合开发，涉及到原告的土地，可牛市综合市场至今没有营业，损害国家、集体和原告的利益。2019年1月20日，原告向省政府申请公开（2005）政国土第字441号《农业用地、土地征收审批单》等信息。2月12日，省自然资源厅作出﹝2019﹞43号告知书，提供了该项目的审批单和冷水江市国土资源局制作的“一书四方案”。3月17日，原告向娄底市自然资源和规划局申请公开前述诉请的相关信息。4月8日，娄底市自然资源和规划局作出﹝2019﹞6号告知书，要原告向冷水江市自然资源局申请公开。4月23日，原告向冷水江市自然资源局申请政府信息公开。2019年5月8日，冷水江市自然资源局作出国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》，称“属于内部管理信息及过程性信息”，不予公开。原告6月8日向娄底市自然资源和规划局申请行政复议，于7月31日收到娄自然资复决字第﹝2019﹞5号《行政复议决定书》。二被告没有履行《政府信息公开条例》所赋予的义务，实际是行政不作为，故此起诉。 原告谢武剑向本院提交了以下证据： 身份证、户口簿复印件。拟证明原告的身份，原告谢武剑的户口所在地是冷水江市铎山镇花桥村****。 2019年4月23日通过邮政特快专递的形式向被告冷水江市自然资源局申请政府信息公开。 被告冷水江市自然资源局政府信息公开受理回执，编号：（2019）08号和顺丰速运的快递单：294504712155复印件。拟证明被告受理了原告的政府信息公开，通过顺丰速运快递的形式向原告邮寄了受理回执，编号为（2019）08号。 2019年5月8日“国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》和顺丰速运的快递单：283312896888”复印件。拟证明原告在2019年5月9日收到被告冷水江市自然资源局在2019年5月8日作出的“属于内部管理信息及过程性信息”，不予公开的决定。 2019年6月8日EMS邮政快递单号：103242288819复印件。拟证明原告通过邮政快递的形式向被告娄底市自然资源和规划局申请行政复议。 娄底市自然资源和规划局在2019年7月29日作出的娄自然资复决字﹝2019﹞第5号《行政复议决定书》复印件。拟证明原告对被告冷水江市自然资源局在2019年5月8日作出的国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》不服，原告于2019年6月8日申请娄底市自然资源和规划局行政复议。 2004年11月18日《关于召开花桥临街面建房户主会议的通知》、2015年11月15日铎山镇人民政府《证明》、2005年11月8日铎山镇国土资源所《证明》、2005年1月5日《证明》复印件。拟证明政府征收了原告的土地，又收了原告的押金两万元，政府又卖了四个门面地基给原告，据此，原告有知情权和监督权。 2019年1月20日的EMS邮政快递信封，单号为：1072842971221和湘公开告知﹝2019﹞18号《告知书》、湖南省自然资源厅在2019年2月12日作出湘自然资公开告知﹝2019﹞43号《政府信息公开告知书》复印件。拟证明原告于2019年1月20日通过邮政特快专递的形式向湖南省人民政府申请政府信息公开，省政府在2019年1月24日告知原告，由湖南省自然资源厅向原告作出答复。省自然厅向原告公开了牛市综合市场项目的审批单和被告冷水江市自然资源局制作的“一书四方案”。 2019年3月17日邮政挂号单：XA29510299743和湘公开告﹝2019﹞42号省人民政府《告知书》复印件。拟证明原告按照“一书四方案”上的内容再次于2019年3月17日向湖南省人民政府办公室申请公开“一书四方案”中涉及到的相关内容，2019年3月20日省人民政府作出湘公开告﹝2019﹞42号告知书，告知原告向冷水江市发展和改革局申请公开冷计[2004]24号文件；娄政发[2003]29号；2003年432502第001号；花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块的详细地址向自然资源部门申请公开。 2019年3月17日邮政挂号单：XA29510297043和娄自然资公开告知﹝2019﹞6号《娄底市自然资源和规划局政府信息公开告知书》复印件。拟证明被告告知原告，申请公开花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块的详细地址，向冷水江市自然资源局申请公开。 2019年4月11日EMS邮政快递信封，单号：1087157497629和铎山镇人民政府《关于政府信息公开交办函的回复》，拟证明被告通过邮政快递的形式，向原告公开了被告冷水江市自然资源局制作的“一书四方案”中9名安置农业人员的名字。 2019年4月30日顺丰速运快递单号：1000335745289和冷水江市发展计划局文件：冷计[2004]24号复印件。拟证明冷水江市发展计划局现更名为（冷水江市发展和改革局）通过顺丰速运快递的形式向原告公开了被告冷水江市自然资源局制作的“一书四方案”中，涉及到冷计[2004]24号文件，于2019年4月30日和2019年5月15日两次向原告公开了批准文号为冷计[2004]24号文件。 2019年4月15日EMS邮政快递信封，单号：1070548966432和娄政发[2003]29号娄底市人民政府文件复印件。拟证明原告通过邮政快递形式，邮政挂号单为XA29519298343；于2019年3月17日申请娄底市人民政府信息公开“一书四方案”中相关内容信息；娄底市行政审批服务局收到后转冷水江市政务办，该政务办监督被告冷水江市自然资源局于2019年4月15日向原告公开了娄政发[2003]29号文件。 铎政发[2004]29号《关于请求批准花桥牛市综合开发工程立项的报告》复印件。拟证明铎山镇人民政府申请冷水江市发展改革局立项。 铎山镇人民政府征地协议复印件。拟证明铎山镇人民政府征收花桥村五、六、八组村民的土地开发花桥牛市综合项目。 铎山镇人民政府征地明细表复印件。拟证明铎山镇人民政府征收了26户村民的土地计15.39亩。 一书四方案中的“征用土地方案”复印件。拟证明实际征用的土地面积为0.2670亩公顷。 一书四方案中的“农用地转用方案”复印件。拟证明铎山镇人民政府征用地总面积为15.39亩，而实际只办理了0.2670公顷的农用地转用审批手续。 冷国土资调（2018）9号《接受调查通知书》复印件。拟证明原告被人陷害，申请被告公开有关政府信息，是为了证明原告的土地权属来源合法、审批合法，维护自身合法权益，具有法律上的“利害关系”。 《政府信息公开申请书》、《关于谢武剑申请公开铎山镇花桥牛市项目相关规划审批信息的答复》、冷水江市自然资源局自然资公开告知﹝2019﹞18号《政府信息部分公开告知书》复印件。拟证明花桥牛市综合项目未按照我国法律程序办理用地审批及相关行政许可的事实。 冷自然资公开告知﹝2020﹞7号《政府信息公开告知书》复印。件。拟证明花桥牛市综合项目违法征地。 被告冷水江市自然资源局辩称，首先，（娄）国土资预安［2005］第03号、2003年432502第001号文件不是其制作的，本应向现娄底市自然资源和规划局申请公开，但娄底市自然资源和规划局已明确上述信息不属于依申请应当公开的信息，故可以不向原告公开。其次，对原告实体权利产生影响的是湖南省人民政府的（2005）政国土字第441号审批单，而原告申请公开的上述二项信息以及花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块的详细地址信息，均系获取441号审批单的层报信息，属于内部管理信息和过程性信息，依照有关规定可不予公开。再次，原告明确表示申请政府信息公开的目的是用于检举和控告，明显与其本人的生产、生活和科研等特殊需要无关，按国办发［2008］36号《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条的规定可不予提供。因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 冷水江市自然资源局为证明其行政行为的合法性，向本提交了以下证据： 1.《娄底市自然资源和规划局政府信息公开告知书》娄自然资公开告知﹝2019﹞6号。拟证明（娄）国土次预安［2005］第03号文件、原娄底市国土资源局2003年432502第001号文件不是依申请应当公开的信息。 冷水江市国土资源局依申请公开信息申请表。拟证明原告谢武剑的目的是用于检举、控告。 （2019）08号冷水江市国土资源局政府信息依申请公开受理回执。 （2019）08号依申请公开政府信息审批表。 证据3-4拟证明国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》的形成过程。 国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》。拟证明不予公开政府信息的理由及依据。 被告娄底市自然资源和规划局辩称，受理复议申请的主体适格；作出的行政复议决定合法合规：（娄）国土资预安［2005］第03号文件为用地预审意见，2003年432502第001号为已完成耕地补充的验收文件，花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块的详细地址信息则为已完成的耕地补充的地块图及地块地址，均系“一书四方案”中的过程性信息，不属于应当公开的信息；复议决定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告娄底市自然资源和规划局为证明其行政复议行为的合法性，向本院提交了以下证据： 1.申请娄底市自然资源和规划局行政复议（行政复议申请书）、身份证复印件、政府信息不予公开告知书、快递单、政府信息依申请公开受理回执、湖南省自然资源厅政府信息公开告知书、农用地转用土地征收审批单、建设用地项目呈报材料“一书四方案”、娄政发[2003]29号文件、冷水江市发展计划局文件、《房屋鉴定书》情况说明、通知、证明。拟证明原告谢武剑向被告娄底市自然资源和规划局提出复议申请，提交了相应的证据，启动了行政复议案。 2.行政复议案件立案呈报表。拟证明被告娄底市自然资源和规划局于2019年6月11日收到行政复议申请书，于2019年6月12日予以立案受理。 3.行政复议答复通知书存根、邮寄送达查询记录。拟证明被告于2019年6月12日向被告冷水江市自然资源局邮寄送达了娄自然资复答字﹝2019﹞第5号《行政复议答复通知书》及复议申请书副本。 4.行政复议答复书、授权委托书、证据目录及相应证据。拟证明被告冷水江市自然资源局根据事实和法律规定，对谢武剑的行政复议申请作出了答复意见，提交了行政复议答复书。 5.娄底市自然资源和规划局发文处理笺、娄自然资复决字﹝2019﹞第5号《行政复议决定书》。拟证明①娄底市自然资源和规划局法规科经审查拟定处理意见，作出行政复议决定书，经局领导审核通过，形成正式文稿，于2019年7月29日签发。②行政复议决定维持了《政府信息不予公开告知书》，驳回了谢武剑的复议申请。 6.邮寄送达查询记录。拟证明2019年7月29日《行政复议决定书》送达给了谢武剑、冷水江市自然资源局。经庭审质证，被告娄底市自然资源和规划局对原告提交的证据1-6三性均认可，证明目的不予认可，达不到原告的证明目的；证据7-21部分证据真实性无法确定，均与本案无关联性。 被告冷水江市自然资源局对原告提交的证据与被告娄底市自然资源和规划局的质证意见一致。 原告谢武剑对被告冷水江市自然资源局提交的证据1有异议，这份证据是原告申请被告娄底市自然资源和规划局公开作出的答复，现在被告拿这个告知书来证明自己的行政行为合法是错误的，也无法实现被告的证明目的，原告不予认可；证据2真实性、关联性、合法性无异议，对被告曲解原告的证据有异议，因为原告在政府信息公开申请书中明确指出，利用政府信息主张合法权益，且19号证据《接收调查通知书》证明原告是利害关系人；证据3真实性有异议，因为这份《受理回执》未加盖被告单位的公章，不具有合法性；证据4真实性、关联性、合法性、证明目的均有异议；证据5真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明其依法履行了职责，被告滥权答复，从被告提供的证据来看，未提供能证明原告申请公开政府信息属于内部管理信息、过程性信息的证据，也未提供能证明原告申请公开的信息属于内部管理信息以及属于过程性信息的规范性文件。 原告谢武剑对被告娄底市自然资源和规划局移交的证据1-3真实性、合法性、关联性不持异议，但不能证明被告娄底市自然资源和规划局依法从实体上履行了行政职责；证据4不能证明被告冷水江市自然资源局依法从实体上履行了自己的行政职责，从证据清单上看，未发现被告冷水江市自然资源局向被告娄底市自然资源和规划局提供原告申请公开的信息属于内部管理信息和过程性信息的证据和规范性文件，而被告娄底市自然资源和规划局未对原告申请公开的事项实行全面审查和调查取证，原告认为被告娄底市自然资源和规划局作出的复议决定，属证据不足；证据5的发文处理笺有异议，未加盖被告娄底市自然资源和规划局单位的行政公章，不能证明发文处理笺上的签名就是被告娄底市自然资源和规划局的负责人，又无联系电话。故，不具备真实性、合法性。对“娄自然资复决字﹝2019﹞第5号《行政复议决定书》”持有异议，从被告娄底市自然资源和规划局提供的证据清单上看，未发现被告冷水江市自然资源局向被告娄底市自然资源和规划局提供原告申请公开信息属于内部管理信息和过程性信息的证据和规范性文件，只有被告娄底市自然资源和规划局的单方陈述，无其他证据相印证。故，被告娄底市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》不能证明其依法依规依程序从实体上履行了行政审查之职责；证据6不持异议。 本院对上述证据认证如下：对真实性当事人没有争议的证据，本院对与本案相关的部分予以采信，对与本案没有关联性的部分不予采信。对真实性当事人存在争议的证据，其中原告提的证人证言、证明等证据，因被告提出异议、没有其他证据可以佐证，且与本案没有关联性，故不予采信。 根据各方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实： 2004年11月18日，铎山镇人民政府发出通知称，为尽快开发花桥牛业市场，请要求在花桥牛市建房的谢武剑等村民于当月22日到镇政府参加会议。谢武剑交纳部分款项后，铎山镇国土资源所明确谢武剑在花桥村五组牛市地段占有门面地基。此后，谢武剑在此处的门面房屋，已经建成。花桥牛市综合开发项目，至今尚有部分没有投入正常使用。 2019年1月20日，原告谢武剑向湖南省人民政府申请政府信息公开。1月24日，湖南省人民政府作出湘公开告﹝2019﹞18号《告知书》，告知已经转省自然资源厅办理。2月12日，湖南省自然资源厅作出湘自然资公开告知﹝2019﹞43号《湖南省自然资源厅信息公开告知书》：谢武剑申请公开的湖南省人民政府批准作出的（2005）政国土第字441号《农用地转用、土地征收审批单》信息资料，因没有明确具体的申请信息，故提供该项目的审批单和冷水江市国土资源局制作的“一书四方案”。湖南省人民政府2005年6月20日批准的（2005）政国土第字441号《农用地转用、土地征收审批单》记载：申请用地单位为冷水江市国土资源局，被用地单位为托山镇花桥村，建设项目名称为冷水江市托山花桥牛市综合开发，申请用地总面积、农用地转用面积、土地征用面积均为0.2670公顷。为办理前述441号审批单，冷水江市国土资源局于2005年3月31日编制的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》记载：建设项目用地预审批复文件号为（娄）国土资预安［2005］第03号，项目批准文号为冷计［2004］24号，验收单位及文件号为娄底市国土资源局2003年432502第001号，补充耕地地块情况为补充耕地图幅号及地块编号为G－49－7（55）189#、土地现状为旱土、补充面积为0.2670公顷，需要安置的农业人员总人数为9人，补偿标准参照娄政发［2003］29号文件执行。 原告谢武剑在多次向有关部门申请政府信息公开后，于2019年4月23日向冷水江市国土资源局申请政府信息公开。2019年5月8日，冷水江市国土资源局向谢武剑作出国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》：你申请公开的“（娄）国土资预安［2005］第03号文件”、“娄底市国土局2003年432502第001号文件”、“花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块地址”，属于内部管理信息及过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，不予公开。 谢武剑不服上述告知，于2019年6月8日以冷水江市国土资源局是“一书四方案”的制作机关，“一书四方案”已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部信息等为由，向娄底市自然资源和规划局申请行政复议。2019年7月29日，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资复决字第﹝2019﹞5号《行政复议决定书》：（娄）国土资预安［2005］第03号文件为花桥牛市综合开发项目的用地预审意见，娄底市国土资源局2003年432502第001号文为花桥牛市综合开发项目补充耕地方案中完成耕地补充的验收文件，花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块地址则为补充耕地方案中完成耕地补充的地块图及地块地址；《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二条规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息；本案中，（娄）国土资预安［2005］第03号文件、娄底市国土资源局2003年432502第001号文件，以及花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块地址，属于冷水江市铎山镇花桥牛市综合开发项目“一书四方案”中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息；决定维持冷水江市国土资源局国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》，并同时驳回了谢武剑的其他复议申请。 本院认为，《中华人民共和国信息公开条例》第十六条规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。冷水江市自然资源局作出的国土资公开告知﹝2019﹞8号《政府信息不予公开告知书》认定原告申请公开的“（娄）国土资预安［2005］第03号文件”、“娄底市国土局2003年432502第001号文件”和“花桥牛市项目补充耕地的地块图及地块地址”属于过程性信息，不予公开，符合法律、法规的规定，娄底市自然资源和规划局作出的娄自然资复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》，程序合法，结论正确，依法应予支持。原告谢武剑的诉求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告谢武剑的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告谢武剑负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。 审 判 长  刘建雄 人民陪审员  吴少雄 人民陪审员  刘兆军 二〇二〇年八月十一日 代理书记员  何 敏 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。