山西省临汾市中级人民法院行政裁定书（2020）晋10行终59号上诉人（原审原告）临汾顺泰实业有限公司，住所地：襄汾县邓庄镇小韩村。法定代表人杨梅生，总经理。委托代理人陈永志，男，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）襄汾县自然资源局，住所地：襄汾县车站街**。法定代表人顾黎波，局长。参加诉讼行政机关负责人尉文杰，副局长。委托代理人郭宝爱，山西华尧律师事务所律师。上诉人临汾顺泰实业有限公司（以下简称顺泰公司）因与被上诉人襄汾县自然资源局土地行政处罚一案，不服山西省侯马市人民法院（2020）晋1081行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原判认定，2019年10月8日，襄汾县自然资源局作出襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书，决定对顺泰公司作出如下行政处罚：一、责令十五日内将非法占用的13.22亩土地退还给邓庄镇鄢里村集体；二、限十五日内拆除违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的非法占用的13.22亩土地上建设的道路，恢复土地原状。当日，襄汾县自然资源局工作人员到顺泰公司直接送达襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书时，因顺泰公司门卫不让进也不接受法律文书，未能送达。2019年10月9日，襄汾县自然资源局以邮寄送达方式向顺泰公司邮寄襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书，因邮递员无法电话联系到收件人，且门卫不让进顺泰公司，邮件被退回，未能送达。2019年10月16日，襄汾县自然资源局作出襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书送达公告，并于当日将该公告张贴于顺泰公司门口，向顺泰公司送达襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书。公告中载明了处罚内容，同时载明：如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向襄汾县人民政府或临汾市规划和自然资源局申请行政复议，或者六个月内直接向人民法院起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，当事人可以自收到本行政处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉），逾期不申请行政复议，不提出行政诉讼，又不履行本行政处罚决定，我局将依法申请人民法院强制执行。同时载明：本公告自发布之日起，经过60日内视为送达。同时查明，2019年11月29日，襄汾县自然资源局将襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书送达公告在襄汾县人民政府网站上进行了信息公开。2020年5月7日，襄汾县自然资源局向襄汾县人民法院申请强制执行襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书。2020年5月19日，顺泰公司将襄汾县自然资源局诉至侯马市人民法院。2020年5月27日，襄汾县人民法院作出（2020）晋1023行审12号行政裁定：对襄汾县自然局作出的襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定准予强制执行，由襄汾县自然资源局组织实施拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案中，襄汾县自然资源局在采用直接送达、邮寄送达方式均无法向顺泰公司送达襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书的情形下，依法向顺泰公司公告送达襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书，符合法律规定。襄汾县自然资源局作出的襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定书已于2019年10月16日对顺泰公司进行了公告送达，2019年12月16日公告期满即视为送达。本案中襄汾县自然资源局的行政处罚决定中有“责令限期拆除的行政处罚”内容，根据上述规定，本案的起诉期限应为15日，起诉期限已于2019年12月31日届满。顺泰公司于2020年5月19日提起诉讼已超过法定起诉期限，其起诉不符合法定起诉条件，对其起诉应依法予以驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定：驳回原告临汾顺泰实业有限公司的起诉。原告顺泰实业公司已预交的案件受理费50元，退还原告顺泰实业公司。上诉人顺泰公司上诉请求，撤销襄汾县自然资源局行政处罚决定书及一审法院行政裁定书，并由被上诉人襄汾县自然资源局承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由，1、一审适用法律错误。其不存在非法占用土地的情况，该道路非建筑物，亦非新建的，其没有违反《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，不应适用该条关于起诉期限的规定。2、其起诉期限尚未届满。根据被上诉人襄汾县自然资源局于2019年11月29日在政府网站上发布的行政处罚决定书送达公告，起诉期限届满应为2020年1月29日之后的六个月，即2020年7月29日。即使按照被上诉人主张的2019年10月16日送达，起诉期限届满应是2019年12月16日之后的六个月，即2020年6月16日届满，其于2020年5月19日起诉，并未超起诉期限。3、被上诉人襄汾县自然资源局所作的行政处罚决定，认定事实和适用法律均严重错误，应予撤销。涉案土地原系农村道路，其租用该道路并进行翻新，改善了通行条件，但并未改变土地性质和用途，也未擅自将农用地改为建设用地，且不属于所谓的“新建的建筑物和其他设施”。同时其租用行为发生在2005年，在《襄汾县邓庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》之前。被上诉人襄汾县自然资源局辩称，1、其作出的行政处罚决定依法有据。顺泰公司修建道路时未经过任何土地审批，也未经过任何部门批准擅自将农业用地变为非农业用地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，系非法占地行为。另外，土地管理法第八十三条规定的不仅包括“非法占用的土地上的新建建筑物”，还包括“其他设施”，本案道路建设即属于其他设施范畴。2、顺泰公司向一审法院起诉已超过法定起诉期限，其在直接送达、邮寄送达、留置送达无法送达的情况下，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条的规定，公告送达并无不当。其在襄汾县人民政府网站上发布行政处罚决定的行为属政府信息公开行为，而非公告送达行为，其公告送达期满的时间为2019年12月16日，顺泰公司应于2019年12月31日前提起行政诉讼，其于2020年5月19日向人民法院起诉已超过法定起诉期限，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为，上诉人顺泰公司起诉是否超过起诉期限。本案被上诉人襄汾县自然资源局于2019年10月8日作出襄自然资罚字（2019）第70号行政处罚决定，该处罚决定责令上诉人顺泰公司限期拆除违反规划在非法占用土地修建的道路，并责令将非法占用的土地退还给邓庄镇鄢里村集体。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉。故上诉人顺泰公司对于行政处罚决定的起诉期限为十五天。上诉人顺泰公司认为一审法院适用上述规定认定十五天起诉期限属适用法律错误的理由不能成立。关于起诉期限的起算点问题，被上诉人襄汾县自然资源局在其他送达方式均无法送达的情况下，于2019年10月16日对上诉人顺泰公司进行了公告送达，该公告送达经过六十日，于2019年12月16日公告期满即视为送达。起诉期限应从2019年12月17日起算，至2019年12月31日即届满。上诉人顺泰公司于2020年5月19日起诉超过法定起诉期限，一审法院认为上诉人顺泰公司起诉不符合起诉条件，对其起诉予以驳回的理由正确，本院依法予以维持。同时，起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的权利，因顺泰公司起诉超过起诉期限，其所诉行政处罚决定认定事实和适用法律等实体内容均不属于本院审查范围，故上诉人顺泰公司要求撤销一审裁定的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 柴卫红审判员 梁 荣审判员 梁祥伟 二〇二〇年八月三十一日书记员 张婷婷