江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行初84号原告安福县严田镇江口砖瓦用页岩矿。住所地：安福镇严田镇江口村。法定代表人彭桃开，总经理。委托诉讼代理人吴玉晖，江西钨都律师事务所律师。委托诉讼代理人陈鹭，江西钨都律师事务所律师。被告安福县人民政府。住所地：江西省吉安市安福县经一路。法定代表人毛江虎，县长。委托诉讼代理人周海兰，安福县旅游快速通道工程指挥部工作人员。委托诉讼代理人肖登峰，江西吉泰律师事务所律师。原告安福县严田镇江口砖瓦用页岩矿（以下简称江口页岩矿）诉请确认安福县人民政府（以下简称安福县政府）压覆行为违法及行政赔偿一案，于2019年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日受理后，于2019年9月9日向被告安福县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告江口页岩矿的法定代表人彭桃开及其委托诉讼代理人吴玉晖，被告安福县政府的委托诉讼代理人周海兰、肖登峰到庭参加诉讼。因案情复杂，经江西省高级人民法院批准延长审理期限至2020年9月2日。本案现已审理终结。原告江口页岩矿诉称：江口页岩矿原系周芳春设立的个人独资企业，经营范围为：砖瓦用页岩开采、加工、销售，于2011年通过拍卖获得了位于安福县页岩矿的采矿权。2012年6月，投资人变更为彭桃开，彭桃开及隐在其名下的投资人共支付了转让价款280万元（因部分票据灭失，江西联信会计师事务所《报告书》审核金额为2585400.00元）。为经营该矿，江口页岩矿还投入了大量资金用于矿区周边整修、林地租赁、苗木补偿、铺路通电、浮土剥离、支付行政性收费和税收等（经江西联信会计师事务所《报告书》审核，支出损失金额为2293850.60元）。因采矿权将于2017年10月21日届满，江口页岩矿于2017年9月26日向安福县国土资源局申请办理采矿权延期并缴纳了相关费用，安福县国土资源局当日受理并开具办结单，但一直未发放新的许可证。江口页岩矿于2018年7月重新开始了采矿，一个月后安福县政府组建的临时机构安福县旅游快速通道工程指挥部（以下简称指挥部）口头通知停止作业，等待处理。2018年9月26日，该指挥部与江口页岩矿签订了《Ｇ322安福县横龙至严段公路改建工程项目用地压矿补偿意向协议书》（以下简称《补偿意向协议书》），约定：1.指挥部对压覆页岩矿予以补偿，并按省政府办公厅赣府厅〔2013〕15号文件确定具体补偿费用，具体补偿协议可另行签订；2.若指挥部未按江口页岩矿要求补偿，江口页岩矿有权阻止项目施工并依法追究责任。同时，双方还签订了《互保安全协议书》，承诺双方互相保证公路改建项目的正常建设和江口页岩矿的正常生产。江口页岩矿基于信赖一直积极与指挥部协商，但双方对补偿内容及金额未能达成一致，指挥部便委托评估机构赣州荣达投资咨询有限公司，仅对江口页岩矿采矿权价值进行了评估，其评估结果为58.72万元，置江口页岩矿投资损失、支出损失和预计利润损失于不顾（江西联信会计师事务所审核该页岩矿投资损失、支出损失和预计利润合计金额为5051870.6元）。2019年6月2日，指挥部向江口页岩矿发出《通知函》，无端将未办理采矿权延续的责任归于江口页岩矿，只补偿采矿权价款58.72万元，并将于2019年7月1日开始压覆江口页岩矿。对此，江口页岩矿于同月25日进行了回复，坚决不同意指挥部的违法行政行为。2019年8月2日指挥部的挖机进驻矿场，强行对江口页岩矿进行了压覆，对江口页岩矿造成了不可逆转的损害。综上，江口页岩矿依法享有采矿权，现指挥部无视协议规定，不顾法律规定，错误理解江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》的精神，将压覆矿场损失补偿片面理解为单纯的采矿权价款补偿，未对江口页岩矿的投资损失、支出损失和利润损失进行补偿，强行压覆了江口页岩矿，侵犯了江口页岩矿的合法权益。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，江口页岩矿不服指挥部的行政行为，遂提起本诉。诉讼请求：1.确认安福县政府压覆江口页岩矿行为违法，判令安福县政府赔偿损失（含投资损失、支出损失和预计利润损失）5051870.6元。2.本案诉讼费用由安福县政府负担。原告江口页岩矿向本院提交了以下证据：一、营业执照、采矿许可证、关于转让企业和变更法人代表的协议书。证明：1.江口页岩矿的诉讼主体资格；2.江口页岩矿依法享有采矿权，采矿权期限自2014年10月21日至2017年10月21日；3.2012年6月2日，江口页岩矿投资人及法定代表人变更为彭桃开，转让款为280万元。二、申请延续采矿许可证报告、采矿权延续申请登记书、安福县国土资源局行政审批服务跟踪卡、安福县行政服务中心窗口限时办结单。证明：江口页岩矿于2017年9月26日向安福县国土资源局申请了采矿权延期，安福县国土资源局受理并于当日开出办结单，但一直未发放新的采矿许可证。三、《补偿意向协议书》、《互保安全协议书》、《律师函》、《关于同意委托赣州荣达投资咨询有限公司进行矿业权评估的函》、《江口页岩矿采矿权咨询报告》。证明：1.2018年9月26日，指挥部与江口页岩矿签订《补偿意向协议书》，同时，双方还签订了《互保安全协议书》；2.2019年3月26日，江口页岩矿发律师函催促指挥部依协议及省政府办公厅文件与江口页岩矿对矿产价值委托评估机构进行评估。3.2019年4月15日，江口页岩矿同意指挥部选择赣州荣达投资咨询公司对江口页岩矿矿业权价值进行评估；4.指挥部无视江口页岩矿函中对“矿业权价值进行评估”，置江口页岩矿投资损失、支出损失和预计利润于不顾，委托评估机构仅对江口页岩矿采矿权价值进行了评估，其评估结果为58.72万元。四、《通知函》、《回复函》、《安福县严田镇江口砖瓦用页岩矿审核报告》及相关凭证。证明：1.2019年6月21日指挥部发送《通知函》，将办理采矿权延续的责任归于江口页岩矿，通知江口页岩矿只补偿采矿权价款58.72万元，并将于2019年7月1日开始压覆江口页岩矿；2.江口页岩矿于同月25日进行了回复，坚决不同意指挥部的违法行政行为；3.江口页岩矿委托江西联信会计师事务所审核江口页岩矿投资损失、支出损失和预计利润合计金额为5051870.6元。被告安福县政府辩称：1.安福县政府不是本案适格被告。本案是因G322公路安福瓜畲至严田段旅游快速通道项目建设在彭桃开曾经取得采矿权的矿区范围内作业引发的纠纷，建设项目的业主单位原系安福县公路分局。2018年10月11日，业主单位调整变更为安福县交通运输局，包括对江口页岩矿采矿权的矿区范围内的作业都是由安福县交通运输局负责。根据原国土部的有关文件和赣府厅字〔2013〕15号文件的相关规定，申报建设项目压覆矿产资源的主体是建设单位，压覆矿产资源也是该建设单位在施工过程中的行为，该行为不属于指挥部的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案中安福县交通运输局是实施压覆行为的行政机关，江口页岩矿诉请确认该压覆行为违法，安福县政府不是适格被告。指挥部虽在2019年6月21日向江口页岩矿下达过作业施工的通知函，但只是履行协调项目纠纷的职能，该函本身并不能证明指挥部自身实施过压覆行为，因此该通知函不能成为安福县政府是适格被告的充分证据。2.江口页岩矿不是本案的适格原告。本案系因压覆矿产资源引发的纠纷，涉案矿产资源的采矿许可证的采矿权人为彭桃开个人。而本案的原告却是个人独资企业江口页岩矿。江口页岩矿以采矿权人起诉，与事实不符，江口页岩矿不是本案的适格原告。另外，彭桃开的采矿权有效期限为2014年10月21日至2017年10月21日，2019年6月21日指挥部发函时，彭桃开已经不具有合法有效的采矿权。彭桃开虽在2017年9月26日向安福县国土资源局提出了延续采矿许可证的申请，但因其在水土保持、安全生产许可、林地使用许可等均已经到期且未延续的情况下，即其未完成采矿权的相关前置审批手续的情况下，依法也不能办理延期采矿许可。因此，在彭桃开也已丧失矿业权的前提下，江口页岩矿不具备采矿权益。3.本案案由应为行政协议纠纷。江口页岩矿与指挥部签订了《补偿意向协议书》和《互保安全协议》，江口页岩矿同意指挥部压覆矿区，指挥部对江口页岩矿予以补偿。只是由于相关条件不符，江口页岩矿主张补偿数额过高，双方未能就补偿数额达成一致。因此，双方属于履行补偿意向协议过程中发生的争议，本案案由应为行政协议纠纷。4.安福县交通运输局的压覆行为是合法的。（1）安福县交通运输局的压覆和施工作业是补偿意向协议赋予的权利。《补偿意向协议书》明确允许指挥部在江口页岩矿矿区进行正常建设，即允许压覆和施工作业。因此，作为建设单位的安福县交通运输局依协议有权实施压覆。（2）根据赣府厅字〔2013〕15号《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》的规定，安福县交通运输局作为建设单位，经报请江西省自然资源厅审批，该厅于2019年6月4日下发了赣自然资压储备字〔2019〕22号文，确认已经完成G322安福县横龙至严田段公路改建工程项目压覆矿产资源评审并备案。因此，无论是从补偿意向协议赋予的合同权利还是行政审批的角度，安福县交通运输局进行压覆和施工作业均是合法行为。（3）不能将补偿协议纠纷中违约行为确认为行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十五条也规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉请确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”。据此，即使江口页岩矿认为指挥部没有按照《补偿意向协议书》履行补偿义务构成违约，法院也不能依据行政协议判决确认安福县政府压覆行为违法，而只能判决继续履行，即履行补偿义务，并依法确认补偿的具体数额。5.江口页岩矿不符合相关补偿条件，依法应不予补偿。（1）江口页岩矿和彭桃开无合法有效的矿业权。双方签订的补偿意向协议一致确认赣府厅字〔2013〕15号《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》作为补偿依据。根据该文件，建设单位应对矿业权人进行补偿。所谓矿业权人，是指压覆时实际取得矿业权的单位和个人。但江口页岩矿不是矿业权人，彭桃开虽为矿业权人，但其采矿许可已在2017年10月21日届满。虽然彭桃开于2017年9月26日提出了延续申请，但至今为止未获得安福县国土资源局的批准。因此，在没有颁发新的有效采矿许可证前，不能直接认定彭桃开具有合法的采矿权。事实上，彭桃开的采矿也于2017年9月停止，此后由于安全生产许可、林地许可、水土保持、环评影响报告等审批均已到期，根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，彭桃开已不符合延续办理采矿许可证的条件。因此，根据上述省政府文件规定，上述压覆应不予补偿。此外，江口页岩矿在起诉状中称指挥部要求其在2018年停止采矿，与事实不符，并且与《互保安全协议书》的约定不符。（2）江口页岩矿和彭桃开也没有其他可以补偿的财产权益。根据现场勘察，江口页岩矿和彭桃开在矿区范围内既无任何开采设施，也无房屋等不动产。其虽提供了江西联信会计事务所有限公司的审核报告，但该报告系江口页岩矿单方委托，不具有合法性。同时，该报告第五项“报告的使用范围”也表明该报告不得提供给其他任何单位和个人。因此，该审核报告不能作为江口页岩矿主张财产权益损失的有效证据。6.鉴于安福县政府不是压覆行为的直接实施者，安福县政府与江口页岩矿之间最多只存在行政协议的法律关系。江口页岩矿的诉请是确认压覆行为违法和行政赔偿，则本案应列安福县交通运输局为当事人，由基层法院管辖。如江口页岩矿依据行政协议要求安福县政府履行协议，则应变更诉请。如江口页岩矿拒绝变更，则应驳回起诉。被告安福县政府向本院提交以下证据：一、中共安福县委办公室安办字〔2016〕183号《县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》、安福县政府办公室安府办发〔2018〕73号《关于印发G322业主单位调整交接会议纪要的通知》。证明：1.指挥部是安福县政府临时设立的为协调安福县旅游快速通道建设的协调机构；2.安福县旅游快速通道的原业主单位是安福县公路分局，2018年10月11日变更为安福县交通运输局。二、采矿许可证。证明：涉案矿区的原采矿权人是彭桃开个人，且彭桃开的采矿许可证已经在2017年10月21日到期，至今未延续。三、《补偿意向协议书》、《互保安全协议书》以及江西省自然资源厅自然资征〔2019〕407号《关于印发G322安福横龙至严田段公路改建工程建设用地的批复》、江西省自然资源厅赣自然资压储备字〔2019〕22号《关于评审备案的证明》。证明：1.彭桃开、江口页岩矿与指挥部签订了协议，允许在江口页岩矿矿区与旅游快速通道重叠范围内进行施工，彭桃开、江口页岩矿将保证项目的正常建设。安福县交通运输局的压覆行为得到了彭桃开、江口页岩矿的同意；2.2019年6月5日，江西省自然资源厅批复同意将江口页岩矿矿区范围与旅游快速通道重叠范围的土地征收并转为建设用地，土地征收手续合法；3.2019年6月4日，江西省自然资源厅备案批复，已经完成对江口页岩矿的采矿权的压覆批准。四、吉安市安福生态环境局的说明材料、安福县水利局的说明材料、江西省林业厅赣林地审〔2016〕0747号《使用林地审核同意书》。证明：1.江口页岩矿于2011年9月至今，未能按照安环行建〔2011〕53号要求建设配套环境保护设施，也没有办理竣工环境保护验收。根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定，该矿不具备申请采矿许可证的条件；2.江口页岩矿于2011年9月至今，未按照《安福县严田镇江口村砖瓦用页岩矿水土保持方案报告书》完善水土保持工程。根据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条的规定，依法不得投产使用；3.2016年经江西省林业厅审核，许可彭桃开的矿临时使用林地，现该使用林地许可已经届满，彭桃开依法不能在林地许可延续前进行采矿作业。五、《江口页岩矿采矿权转让协议》。证明：2012年6月5日，彭桃开以39万元的价格从周芳春处受让了采矿权，彭桃开称280万元的转让价格与事实不符。六、《关于同意赣州荣达投资咨询有限公司进行矿业权评估的函》。证明：江口页岩矿在2019年4月15日同意指挥部委托赣州荣达投资咨询有限公司进行矿业权评估，后因江口页岩矿中途反悔，退出委托。安福县政府未按协议进行补偿的过错在江口页岩矿。经庭审质证，一、对于原告江口页岩矿提交的证据，被告安福县政府质证认为，证据一营业执照、采矿许可证的真实性、合法性无异议，关联性有异议。采矿权人应是彭桃开个人，不能证明江口页岩矿具有本案原告主体资格。变更法人协议书的真实性、关联性有异议。协议书只是针对江口页岩矿转让，并没有针对压覆的矿业权转让，不能作为江口页岩矿主张压覆行为违法的证据。证据二限时办结单的真实性无异议，其他证据的真实性有异议，证明内容有异议。即使这组证据都是真实的，也不能作为江口页岩矿拥有合法矿业权的有效证据。在限时办结单上以及其他报告中都没有注明同意江口页岩矿提出的延期申请，即江口页岩矿的该项申请至今都没有许可。证据三的真实性无异议，证明目的第4项有异议。指挥部和江口页岩矿前期协商中，指挥部是依据省政府的相关文件并且经过江口页岩矿同意，共同选定赣州荣达投资咨询公司对本案的矿业权价值进行评估，并没有置江口页岩矿损失不顾，只是投资损失并不属补偿范围。证据四《通知函》无异议，《回复函》有异议。指挥部是向江口页岩矿和矿业权人彭桃开下达《通知函》，而不是针对江口页岩矿下达《通知函》，《通知函》的内容不能证明安福县政府是压覆行为的实施者。对《审核报告》及相关凭证有异议。1.该《审核报告》明确指出，对江口页岩矿提供的相关资料的真实性没有进行审核，且江口页岩矿提供的凭证、票据均为个人手写的收条、领条等，故对该证据的真实性提出异议。2.即使上述证据及相关凭证的真实性被认定，也有如下意见：（1）转让费损失。江口页岩矿提供的相关票据中周芳春39.36万元、蔡蕙荣21.05万元有银行流水，但收款方是否为原始股东无法确定。且该转让费主要是原股东基于未来的预期利益而估算的价格，并无实质性投入。根据赣府厅字〔2013〕15号文，该转让费不属于直接损失的范畴，不在压覆矿业权补偿范围内。（2）行政性缴费。缴纳的相关费用属于企业经营过程中履行企业行政缴费义务，不在压覆矿业权补偿范围内，且属于按年缴纳，已到期限，无残余价值。（3）税收支出。依法纳税属于企业义务，不在压覆矿业权补偿范围内。（4）日常经营支出。该项是企业当年为经营生产投入的开支，属于期间费用，在发生的当期就计入当期的损益，过期不予补偿，不在压覆矿业权补偿范围内。（5）林地租赁费、苗木补偿款。根据合同相对性原则，租地、苗木补偿系江口页岩矿向合同当事人缴纳，损失原因系当事人违约，政府在土地征收中已经支付了土地补偿款，矿业权人的该损失与政府征收并无直接因果关系，不符合补偿条件。（6）矿区周边平整费用。挖机费用934630元，因剥离表土和开挖矿产资源均是采用挖机作业，故对其中用于开挖矿产资源部分属于企业当年生产支出，不属于可分摊的直接损失，不在压覆矿业权补偿范围内。运费、货场运费、转运费合计671213元，从用途和转运地点为货场、洋溪镇来看，该费用应当是江口页岩矿开挖出矿产资源后转卖他人而支出的费用，为江口页岩矿带来了收益，并不存在任何运费损失，即使运费高于售价也是江口页岩矿自身的经营行为导致，该出售矿产资源发生的运费不在压覆矿业权补偿范围内。（7）其他费用。管理费、赞助费及购买铲车费用，其中前两项属于必要费用，后一项铲车未被破坏，不存在损失，故均不在压覆矿业权补偿范围内。（8）有合同无付款收据的费用。上述合同均未提供支付款项履行合同的证据，且大部分租赁土地费在前面第5项均有领条，故该项存在重复部分，应当予以核定。此外，即使是租赁土地费用，由于该损失系土地承包权人违约导致，应当由企业向土地承包权人主张。3.根据2011年3月的《江口页岩矿地资源储量地质报告》和2018年7月《江口村压覆矿产资源储量估算图》可以确定，该矿原有储量35.34万立方米，现压覆储量21.56万立方米，已经动用储量13.78万立方米，剩余储量比例为61％。4.即使江口页岩矿的凭证、票据的真实性被认定，因为出具审核报告已经明确注明，该报告不得作为第三方使用，因此在本案中不得作为证据。二、对于被告安福县政府提交的证据，原告江口页岩矿质证认为，证据一安办字〔2016〕183号文恰好证明了指挥部系由安福县委、县政府组建的具有行政管理职能但不具备独立承担法律责任能力的临时机构；办发〔2018〕73号文属于管理性文件，G322业主单位的调整与本案无关联性。证据二《采矿许可证》正在办理延续手续，江口页岩矿提供了相关申请材料并缴纳了延续费用，不足以证明江口页岩矿采矿权灭失或未延续的事实。证据三《补偿意向协议书》只是一份预约合同，且有“具体补偿协议可另行签订”及“若甲方未按乙方要求补偿，乙方有权阻止项目方施工并依法追究的权利”的约定，不能证明江口页岩矿同意其压覆矿山的事实。对《互保安全协议书》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该《协议书》的合同目的是“互保安全”，与安福县政府违法压覆江口页岩矿造成损失没有关联性。江西省自然资源厅自然资征〔2019〕407号文要求安福县依法履行征地批准程序，按照征收土地方案及时足额支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地群众的生产生活。征地补偿安置不落实的，不得动工用地，正好印证安福县政府未签协议压覆矿山的行为违法。对江西省自然资源厅赣自然资压储备〔2019〕22号文的真实性不持异议，但对合法性和关联性持有异议。该文系对《关于G322安福县横龙至严田段公路改建工程建设项目用地压覆矿产资源评估报告》的评审备案证明，而安福县政府向江西省自然资源厅提交的《评审意见》所称“评估区范围与江口页岩矿全部重叠，建设单位与采矿权人签署了补偿协议，采矿权人同意放弃重叠压覆范围”不是事实，因此该文因为安福县政府的虚假陈述而不能反映客观事实，不具备合法性。该文是同意对该建设项目压覆矿产资源评审报告进行备案的文件，并不是确认压覆施工是合法行为的法律依据。因此，也与本案没有关联性，不具备证明指挥部压覆行为合法的证明力。证据四吉安市安福生态环境局的说明、安福县水利局的说明，证据三性均有异议。该证据系安福县政府在诉讼过程中收集，属于无效证据。对赣林地审字〔2016〕0747号文的真实性、合法性没有意见，对关联性、证明目的有异议。该文审批时间是2016年某月某日，有效期为2年，江口页岩矿申请延期时间为2019年9月26日，不存在有效期过期一说。而且法律、法规并未禁止办理林地许可延续申请手续，即使林地许可手续过期，也是可以进行补办的。证据五的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的有异议。该协议证明周芳春个人在矿山的份额以39万元转让给了彭桃开，属于总转让价款280万元中的一小部分。证据六没有异议。但作以下说明:江口页岩矿同意赣州荣达投资咨询有限公司对矿业权进行评估，评估结果作为矿产资源补偿的依据，并不是作为安福县政府赔偿江口页岩矿全部损失的依据。江口页岩矿在《采矿权咨询报告》出台后仍然向指挥部表达了应对江口页岩矿所有投入、支出和可得利益进行评估的意愿，但指挥部置之不理。江口页岩矿在指挥部下发压覆矿山的《通知函》后，立即书面回函告知“我矿将于近日启动法律程序提起诉讼主张权利，请你部立即停止对我矿的压覆工作，以免引起不必要的法律纠纷”，并向法院递交了行政起诉状，而指挥部正是在此期间实施了违法压覆矿山的行为。本院对上述证据认证如下：一、对于原告江口页岩矿提交的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。二、对于被告安福县政府提交的证据，证据四中的吉安市安福生态环境局的说明材料、安福县水利局的说明材料，系在压覆江口页岩矿矿产资源之后收集，依法不予确认；其他证据符合证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。经审理查明，江口页岩矿于2011年10月26日成立，原投资人为周芳春。2011年11月，周芳春通过拍卖取得采矿权。2012年6月2日，周芳春与彭桃开签订《关于转让企业和变更法人代表的协议书》，将江口页岩矿一次性转让给彭桃开开采经营，整个企业的转让款为280万元。2012年6月5日，周芳春与彭桃开签订《江口页岩矿采矿权转让协议》，将江口页岩矿以39万元转让给彭桃开。安福县市场监督管理局向江口页岩矿核发了营业执照，企业类型为个人独自企业，投资人为彭桃开，经营范围为砖瓦用页岩开采、加工、销售。2014年，安福县国土资源局向采矿权人彭桃开核发了采矿许可证，生产规模为3万吨/年，矿区面积0.0325平方公里，有效期限三年，自2014年10月21日至2017年10月21日。2016年，江西省林业厅作出赣林地审字〔2016〕0747号《使用林地审核同意书》：同意江口页岩矿开采砖瓦用页岩建设项目使用安福县严田镇江口村集体林地0.6167公顷，本使用林地审核同意书有效期为2年，项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，应当在有效期届满前3个月向我厅申请延期。项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，本使用林地审核同意书自动失效。2016年12月22日，安福县委办公室下发安办字〔2016〕183号《关于印发的通知》，该《实施方案》明确：为确保旅游快速通道工程建设任务顺利完成，安福县委、县政府决定成立旅游快速通道工程建设指挥部。指挥部下设办公室，设在安福县公路分局。2018年10月22日，安福县政府办公室下发安府办发〔2018〕73号《关于G322业主单位调整交接会议纪要的通知》，从2018年10月11日起，G322业主单位正式由安福县公路分局调整为安福县交通运输局。2018年9月26日，指挥部与江口页岩矿、彭桃开签订《补偿意向协议书》：1.指挥部同意对压覆江口页岩矿的采矿权予以补偿，并按省政府办公厅文件（赣府厅〔2013〕15号）确定具体补偿费用，具体补偿协议可另行签订；2.若指挥部未按江口页岩矿要求补偿，江口页岩矿有权阻止项目施工并依法追究的权利；3.如指挥部建设项目施工未压覆江口页岩矿采矿权，本协议无效。同时，双方还签订了《互保安全协议书》：1.指挥部在实施的G322安福县横龙至严田段公路改建工程建设项目的建设过程及工程运行中采取必要的措施，保证江口页岩矿对评估范围与矿权的重叠范围内的矿产资源进行正常的生产活动。2.江口页岩矿对评估范围与矿权的重叠范围内的矿产资源进行生产活动时采取必要措施，保证G322安福县横龙至严田段公路改建工程建设项目的正常建设及运行。2018年10月20日，江西省煤田地质局二二七地质队作出《G322安福县横龙至严田段公路改建工程压覆矿产资源评估报告》。2019年1月8日，江西省国土资源交易中心组织有关专家对该《评估报告》进行了评审，结论为：评估报告文字简练、图件较规范。调查评估范围和内容均符合原国土资源部及江西省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源调查评估的有关规定。专家组认为，同意报告通过评审。2019年4月15日，江口页岩矿向指挥部作出《关于同意委托赣州荣达投资咨询有限公司进行矿业权评估的函》，我矿同意指挥部选择赣州荣达投资咨询有限公司对我矿矿业权进行评估，评估费用由指挥部负责，评估结果作为矿产资源补偿的依据。2019年5月26日，赣州荣达投资咨询有限公司根据指挥部的委托出具《江口页岩矿采矿权咨询报告》，确定江口页岩矿采矿权咨询价值为58.72万元。2019年6月4日，江西省自然资源厅出具赣自然资压储备字〔2019〕22号《关于评审备案证明》，承担压覆矿产评估的单位所提交的材料齐全，评估方法正确；评审专家均具有相应资格；评审程序符合要求。按照有关规定，江西省自然资源厅已完成对该建设项目压覆矿产资源评审报告的备案。2019年6月5日，江西省自然资源厅作出赣自然资征〔2019〕407号《关于G322安福县横龙至严田段公路改建工程建设用地的批复》，同意安福县将横龙镇壶丘村、枫塘村、洲里村、东谷村，严田镇易家村、江口村、严田村、横屋村的农村集体农用地60.7633公顷和未利用地1.0545公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.2538公顷。同意国有未利用地0.3166公顷转为建设用地。2019年6月21日，指挥部向江口页岩矿及采矿权人彭桃开发出《通知函》：鉴于安福县启动安福县旅游快速通道建设项目，需对江口页岩矿进行相应的压覆。1.鉴于江口页岩矿采矿权有效期截止至2017年10月31日，该期限现已届满，尚未办理延期事项，因此我部将于2019年7月1日正式在你矿范围内开展作业，请你矿予以配合，不得采取任何非法方式阻止我部的正常作业施工。2.经赣州荣达投资咨询有限公司评估，你矿采矿权价值为58.72万元，请你于收到本函三日内以该价款与我部签订补偿协议。如你矿不同意该补偿价款，请通过合法途径与我部解决采矿权补偿事宜。2019年6月21日，江西联信会计事务所根据江口页岩矿的委托出具《江口页岩矿审核报告》，江口页岩矿因场地被征用修路造成的损失预计为5051870.60元，其中：投资损失2585400元、支出损失2293850.60元、预计利润损失172620元。2019年6月25日，江口页岩矿向该指挥部作出《回复函》：一、我方认为投资损失应为压覆矿山补偿的主要内容。二、赣州荣达投资咨询有限公司只对矿业权价值进行了评估，没有对我矿投资进行审核，不能真实反映我方的投资损失、支出损失和预计利润等经济损失。我方对赣州荣达投资咨询有限公司的《采矿权咨询报告》不予认可。三、因对压覆矿山的补偿内容、补偿金额分歧过大，我方无法与贵部达成补偿协议。我矿亦委托了江西联信会计事务所对我矿损失进行了审核，得出我矿损失预计为5051870.61元。故我矿将于近日提起诉讼依法主张权利，请你部立即停止对我矿的压覆工作，以免引起不必要的法律纠纷。2019年8月2日，江口页岩矿被压覆。江口页岩矿遂向本院提起行政诉讼。另查明，江口页岩矿范围内及附近的道路一系江口页岩矿修建的一条林间砂石路，长度213.47米，宽度4.49米，面积1021.7平方米。道路二系案外人李新明修建的一条水泥路，长度252.77米，宽度4米，面积1011.35平方米。道路三系江口页岩矿修建，长574.74米，宽3.63米，面积2087.31平方米，其中约300米的水泥路，其余为砂石路。道路四系江口页岩矿修建的砂石路，长度799.83平方米，宽度2.50平方米，面积2011.37平方米。安福县交通运输局出具证明：2012年至2013年间修建水泥路的造价为30万元/公里（宽4.5米，厚20厘米）；砂石路造价6万元/公里（宽5.5米）。江口页岩矿对该造价不持异议。江口页岩矿架设电线约600米，双方均同意造价为6000元。江口页岩矿原有资源储量为35.344万立方米，压覆资源储量为21.56万立方米，已经开采储量为13.78万立方米，剩余储量的比例为61％。江口页岩矿还修建了一座桥，但未提供相关支出凭证。2019年12月14日，指挥部与江口页岩矿相邻矿区安福县严田镇江口村坛母山砖瓦用碳质页岩矿的《压覆矿补偿协议》：页岩资源量为30.94万立方米，页岩资源补偿831100元，地面设施费用补偿3241000元，剥土及探矿支出补偿149168元，租赁林地补偿494520元，共计1798788元。其中建桥费用为50000元。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，安福县政府为确保旅游快速通道工程建设任务顺利完成，成立指挥部。该指挥部系临时机构，不具有独立承担法律责任能力，江口页岩不服该指挥部压覆其矿产资源行为并要求行政赔偿，依法应当以安福县政府为被告，故安福县政府应当为本案适格被告。关于安福县政府压覆江口页岩矿矿产资源行为是否合法的问题。江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》规定，建设单位在实际压覆之前应当按照国家有关规定与矿业权人签订补偿协议。本案中，安福县政府为了旅游快速通道项目建设，需要压覆江口页岩矿矿产资源，指挥部与江口页岩矿、彭桃开达成《补偿意向协议书》及《互保安全协议书》，江口页岩矿、彭桃开同意压覆其矿产资源，指挥部同意按江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》予以补偿。江口页岩矿及彭桃开也同意共同委托赣州荣达投资咨询有限公司对江口页岩矿矿业权价值进行咨询，该咨询机构也出具了咨询报告，但该咨询机构只是对江口页岩矿的矿业权价值进行了评估。因此，指挥部通知江口页岩矿及彭桃开只按咨询机构的咨询结果予以补偿，不符合江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》关于压覆矿产资源补偿内容的相关规定。指挥部在双方未达成补偿协议，也未依法足额支付补偿款的情况下，对江口页岩矿的矿产资源进行压覆，侵犯了江口页岩矿合法权益，违反了江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》的相关规定。因此，安福县政府对江口页岩矿的压覆行为依法应当确认为违法。关于安福县政府应否对江口页岩矿进行赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利”及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令保管采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，安福县政府违法压覆江口页岩矿的矿产资源，造成了江口页岩矿的财产损失，江口页岩矿有取得赔偿的权利，安福县政府依法应当承担赔偿责任，对江口页岩矿进行赔偿。关于安福县政府如何对江口页岩矿进行赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，给付相应的赔偿金”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告违法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，酌情确定赔偿数额”。本案中，安福县政府、江口页岩矿均同意按江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》的相关规定予以补偿，该《通知》第六条规定：“省重点建设项目压覆矿产资源的补偿内容，包括探矿权补偿和采矿权补偿两个方面：（一）探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价格、实际投入的勘查投资及其相关投入为依据补偿；整个矿区或核心区域被压覆的，应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿。（二）采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1、直接损失的补偿，含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿，通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2、已缴价款补偿，按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）给予补偿”。由于安福县政府在压覆前未进行证据保全，导致无法进行评估鉴定。因此，本案的行政赔偿应当以该《通知》为依据，以相邻矿区的压覆补偿协议为参考，酌定赔偿数额。江口页岩矿主张安福县政府按照江西联信会计师事务所有限公司出具的《审核报告》进行赔偿，因该《审核报告》系江口页岩矿单方委托，与江西省人民政府办公厅《关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》规定的补偿内容不相符，且安福县政府不予认可，故不能作为本案行政赔偿的依据。江口页岩矿主张该矿280万元转让款应当计入其投资损失予以赔偿，因该转让款有部分未通过金融机构转账支付，其中矿产资源价值已计入采矿权价值，且该转让价款包含原权利人对预期利益的估算，并非真正实质性的投入。故不属于直接损失，该赔偿请求依法不予支持。江口页岩矿主张赔偿2018年8月被指挥部通知停止开采至2019年5月矿产资源被压覆期间10个月的预计利润损失172620元，但江口页岩矿并未提供相应证据证实该期间的停产系指挥部所造成，该期间江口页岩矿的采矿权已过期，延期未获批准，依法不能继续采矿，且2017年以后未开采的矿产资源已经计入采矿权价值。故该赔偿请求依法不予支持。江口页岩矿主张赔偿其行政性缴费支出205412元，因系按年缴纳，已到期限，不存在退回问题，故该赔偿请求依法不予支持。江口页岩矿主张赔偿其纳税支出23312.6元，属企业义务，已到期限，不存在退回问题，故该赔偿请求依法不予支持。江口页岩矿主张赔偿其日常经营费用支出10938元及其他支出52500元，因属当年生产经营投入开支，应计入当年的支出，故该赔偿请求依法不予支持。江口页岩矿主张赔偿其剥土费用1607768元，其中运费671213元，因剥土不需要运输，该运费系运输矿产资源的费用，属生产经营开支，故该赔偿请求依法不予支持。江口页岩矿、安福县政府对赣州荣达投资咨询有限公司出具的江口页岩矿采矿权价值为58.72万元的评估结果均无异议，本院予以确认，该采矿权价值列入赔偿范围。江口页岩矿为了开采矿产资源进行了以下投入：1.修建道路116534.77元，其中水泥路72603.63元（1089平方米*66.67元/平方米），砂石路43931.03元（4030.37平方米*10.9元/平方米）；2.修建桥梁50000元，由于江口页岩矿未提供相应票据，参考相邻矿区酌定；3.架设电线6000元；4.支付租用场地、林木赔偿等费用404920元；5.江口页岩矿主张赔偿其剥土费用1607768元，其中挖机费934630元，因该挖机费包含开采矿产资源正常所用挖机费用20万元，核减之后剥土挖机费用应为734630元。上述五项支出共计1312084.77元属直接损失，依法应当按照剩余储量的比例61％予以赔偿，即1312084.77元*61%=800371.71元。以上采矿权价值赔偿、采矿支出赔偿合计1387571.71元。综上，安福县政府压覆江口页岩矿行为违法，依法应当予以赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、确认安福县人民政府压覆安福县严田镇江口砖瓦用页岩矿行为违法；二、安福县人民政府赔偿安福县严田镇江口砖瓦用页岩矿经济损失1387571.71元。案件受理费50元，由安福县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预交案件上诉受理费50元，款汇至江西省高级人民法院，并将缴费凭证交至本院；户名：江西省高级人民法院；账号：14×××42；开户行：农行南昌市环湖支行；诉讼费缴纳时请务必在用途中注明“诉讼费”。如逾期不缴纳，按自动撤回上诉处理）。审判长 吴 山审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年八月十二日法官助理李虎广书记员刘唤珠