北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初385号原告田玉海，男，1962年12月14日出生，汉族，住北京市通州区。委托代理人朱玉栋，男，1954年9月18日出生，汉族，住北京市通州区。委托代理人陈有才，男，1933年3月29日出生，汉族，住北京市通州区。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区胡各庄大街**。法定代表人赵磊，区长。委托代理人陈欣玉，北京市通州区司法局工作人员。委托代理人张伟，北京市通州区司法局工作人员。原告田玉海因认为被告北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案，原告田玉海及其委托代理人朱玉栋、陈有才，被告通州区政府之委托代理人陈欣玉、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田玉海诉称：原告是北京市通州区潞城镇兴各庄村农民，在本村应享有数亩土地承包经营权资格。原告请求办理土地承包经营证理由正当，依据明确。被告不依法行政，在2004年发给原告土地承包经营权收益证5年后换成农村土地经营权流转协议。自土地实行家庭承包责任制以来，农民没有承包土地，也没有承包合同。被告应依据农业部等六部门印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》和中共北京市农村工作委员会等五部门制定的《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的规定，为原告办理土地承包经营权证。故诉至法院，请求确认被告通州区政府于2020年3月28日收到原告田玉海申请书未给予答复的行为违法；请求被告通州区政府立即给原告办理位于北京市通州区潞城镇兴各庄村数亩土地承包经营权证；诉讼费由被告承担。原告在指定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1．《申请书》、邮件交寄单及投递记录，证明原告于2020年3月26日向被告通州区政府提交申请书，要求被告履责办理土地承包经营权证，理由正当，依据明确，被告未给予答复行为违法，应履行法定职责；2．（1）中办发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发（2014）61号文件）二、稳定完善农村土地承包关系：（三）（四），三、规范引导农村土地经营权有序流转：（六），五、建立健全农村社会化服务体系：（十九）第二款；（2）2017、2018年承包地、房屋租赁合同缴费明细；土地租赁合同；（3）朱某某与北京市通州区甘棠镇兴各庄村委会签订的土地承包合同；证据2证明北京市通州区潞城镇兴各庄村村委会主任朱某某侵占全村集体土地3800余亩非法流转、对外招商经营，私相授受，谋取私利。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情况之一的，合同无效：（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；3．（1）土地承包经营权收益证；（2）农村土地经营权流转协议（确权确收益）；（3）银行客户回单；证据3证明依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；4．（1）农业部六部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见（农经发〔2015〕2号），一、进一步统一思想认识：第二款，二、进一步明确总体要求：第一款、第二款，三、进一步把握政策原则：第一款第（二）（三）（四）（六）项，四、进一步抓好重点任务:第一款（三）（五）项，五、进一步加强组织领导:第一款（一）（五）项，证明各省（区、市）按照本《意见》的要求，结合当地实际制定具体的实施方案，用五年左右时间基本完成土地承包经营权确权颁证工作；（2）中共北京市农村工作委员会、北京市农村工作委员会、北京市国土资源局、北京市人民政府法制办公室、北京市档案局关于印发《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知（京农发〔2015〕17号），二、工作流程：第一款第（一）（二）（三）（四）（六）项，三、时间安排：第（一）（二）（三）（四）项，四、保障措施：第（一）（二）（三）（四）（五）项，证明被告通州区政府应按照中共北京市农村工作委员会六部门制定的《北京市农村土地承包经营权确权登记颁发工作实施方案》的通知（京农发〔2015〕17号），认真履行法定职责；（3）最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，证明人民法院应判决被告在一定期限内履行法定职责；（4）中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》三、逐步形成“三权分置”格局：第一款第（二）项，四、确保“三权分置”有序实施第一款第（一）项、第二款，证明要确认土地“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，真正实现“确实权颁铁证”的政策目标；5．通州农村土地确权登记颁证工作流程，通州区农村合作经济经营管理站与《通州时讯》联合于2018年5月以连载的形式公布了北京市通州区人民政府结合区城实际对确权登记颁证工作进行了总体部署计划用五年时间完成全部工作，证明依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告通州区政府辩称：被告具有向土地承包经营权人发放土地承包经营权证的法定职责；被告并不存在收到原告申请未予答复的情形；原告要求被告立即给其办理位于北京市通州区潞城镇兴各庄村数亩土地承包经营权证没有事实与法律依据，且不符合法律程序。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告通州区政府在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1．《申请书》及EMS信封，证明原告向被告申请为其办理位于北京市通州区潞城镇兴各庄村的数亩土地承包经营权证；2．北京市通州区人民政府办公室信件处理单（2020年3月31日来信33号），证明被告将原告申请事项转区信访办、北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）；3．田玉海件潞城镇办理情况及电话录音（含光盘），证明潞城镇政府在2020年4月8日电话联系原告，告知该项工作相关办理情况，申请人并表示不需要信访书面答复；4．信访事项处理反馈信息表，证明潞城镇政府在2020年4月8日电话联系原告，告知根据通州区农业农村局《关于开展通州区农村土地承包经营权证书发放工作的通知》，潞城镇政府制定了《通州区潞城镇农村土地承包经营权证书发放实施方案》并上报通州区农业农村局。因受新型冠状肺炎疫情影响，该工作暂无法开展。原告表示要求政府主管部门进行书面行政答复，不需要信访部门书面处理意见。因信访办无法出具行政答复，已引导原告向区农业农村局和潞城镇政府申请行政答复。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2、证据4、证据5与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据以及被告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据的真实性、合法性，与原告申请的履责事项具有关联性，可以作为认定本案相关事实的证据，本院予以采信。本院根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，查明如下事实：2020年3月28日被告通州区政府收到原告田玉海寄交的《申请书》，请求通州区政府立即为其办理位于北京市通州区潞城镇兴各庄村数亩土地承包经营权证。后被告将该申请转交信访部门办理，潞城镇政府信访办工作人员电话告知原告，潞城镇政府制定了农村土地承包经营权证书发放实施方案并上报通州区农业农村局，建议原告向通州区农业农村局提出申请获取行政答复。本院认为：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了第一次修正。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对该法进行了第二次修正。根据该法第二十二条第一款、第二十三条、第二十四条第一款的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序以及土地承包经营权证的内容等作出了具体规定。其中，第五条规定：“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。”第六条规定：“农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”可见，申请颁发农村土地承包经营权证，需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中，已经签订土地承包合同且合同已经生效是颁发土地承包经营权证的条件之一。本案中，原告田玉海直接向被告通州区政府邮寄《申请书》，请求被告通州区政府为其颁发位于北京市通州区潞城镇兴各庄村数亩土地承包经营权证。一方面，原告田玉海认可其并未就其所称土地签订土地承包合同，更无法证明所承包土地的具体位置。另一方面，原告田玉海直接向被告通州区政府提出颁发土地承包经营权证的申请，显然不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的申请颁发土地承包经营权证的程序要求。据此，原告田玉海要求本院判令被告通州区政府为其颁发土地承包经营权证的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。被告通州区政府收到原告田玉海的申请后，将该申请转交信访部门办理，潞城镇政府信访办工作人员向原告作出了口头告知。同时，包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》在内的法律、法规、规章均未明确规定县级以上人民政府应当对村民直接向其提出的颁发土地承包经营权证的申请作出答复，更未规定作出答复的具体方式和期限。据此，原告田玉海要求本院判决确认被告通州区政府未对其申请作出答复的行为违法，并请求判令被告通州区政府立即为其办理土地承包经营权证的诉讼请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。同时，本院亦应指出，切实保障农民有关土地合法权益，需各级行政机关共同努力、高效作为，通州区政府作为属地政府，应积极推进土地承包经营权登记及颁证工作，维护农村经济发展和社会稳定。综上，原告田玉海所提诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告田玉海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田玉海负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  王 斌审 判 员  张立鹏人民陪审员  孟庆环二〇二〇年八月二十四日法官 助理  关 珊书 记 员  门 蕊