重庆市涪陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝0102行初50号 原告：杨平，男，1975年3月2日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。 委托代理人：戴礼华（杨平之妻），女，1974年10月27日出生，汉族，居民，住址同上。 委托代理人：胡宝岭，北京京平律师事务所律师。 被告：丰都县土地储备整治中心（原丰都县土地征用储备整理中心），统一社会信用代码12500230452025815Q，住所地重庆市丰都县平都大道西段**。 法定代表人：赵天兵，该中心主任。 委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。 原告杨平诉被告丰都县土地储备整治中心行政合同纠纷一案，本院于2020年4月3日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 原告杨平提出诉讼请求：确认原、被告于2010年2月21日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效。事实和理由为：丰都县土地整治中心（原丰都县土地征用储备整理中心）利用原告对其的高度信任，依据丰都县人民政府[2010]1号公告，对不属于征地红线范围内的原告实施了征收行为，并于2010年2月21日与原告签订了《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，导致原告承包的集体土地和所属房产被征收的实际结果。被告的该行为存在缺乏事实依据及法律依据等重大且明显违法情形，同时被告也不具有签订集体土地征收拆迁补偿安置协议的行政职权，因此应属于无效协议，故依照行政诉讼法规定，提起诉讼，请求支持诉讼请求。 被告丰都县土地储备整治中心辩称，原告起诉请求确认2010年2月21日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效，人民法院应不予立案，已立案的应驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，对于请求确认2015年5月1日之前作出的行政行为无效的诉讼，人民法院不予立案。已经立案的，应当按照该解释第六十九条规定裁定驳回起诉。同时，被告也不是适格被告，本身就是受委托的机构，不应该作为被告，应当裁定驳回起诉。另外，原告提起诉讼已经超过起诉期限，本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，也应当裁定驳回起诉。综上所述，请求裁定驳回原告的起诉。 经审查查明，2010年2月21日，原丰都县土地征用储备整理中心作为拆迁单位与拆迁户杨平签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》），杨平作为代表进行签字捺印。2018年1月17日，杨平、戴礼华、杨雅婷（杨平之女）以原丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土地储备整治中心为被告提起行政诉讼，请求确认被告对原告所属的土地及房产所实施的行政征收行为违法。本院依法审理后于2018年7月13日作出（2018）渝0102行初23号行政裁定书，认为：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项‘提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖’之规定，本案中，杨发明户房屋所在的集体土地，未经批准征收。原丰都县土地征用储备整理中心无论是否受丰都县国土资源和房屋管理局委托，未取得征地批复与杨发明户签订的土地补偿安置协议不属于行政机关基于行政管理关系与行政相对人签订的协议，不是行政协议，基于未取得征地批复而签订的土地补偿安置协议所实施的行为，不属于行政诉讼的受案范围。”故裁定驳回了原告杨平等3人的起诉。 杨平等3人不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2018年9月13日作出（2018）渝03行终127号行政裁定书，认为：“《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：‘国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施’。征收土地行为是一系列行政行为的组合，包括发布征地公告、发布征地补偿安置方案、签订补偿安置协议等行为。行政行为的相对人如果认为征收土地行为中的某一具体行政行为违法，可以提起行政诉讼，而不应对整个征收行政行为提起诉讼。本案中，杨平等3人请求人民法院确认原审被告的行政征收行为违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项‘有具体的诉讼请求和事实根据’的规定，属于诉讼请求不明确，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回起诉的裁判结论正确，应予维持。”故裁定驳回上诉，维持原裁定。 杨平等3人仍不服，向重庆市高级人民法院提起申诉。该院于2019年9月6日作出（2019）渝行申145号行政裁定书，认为：“杨平等3人至迟于2010年前已知道涉案土地、房屋被占的事实，其于2018年1月才提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，其起诉应当被驳回，原审法院裁定驳回起诉并无不当，杨平等3人申请再审的理由不能成立，本院依法不予支持。”故裁定驳回杨平等3人再审申请。 2019年9月10日，原告杨平向本院提起本案诉讼，本院于2019年9月17日作出（2019）渝0102行初168号行政裁定书，认为涉案协议不属于行政机关基于行政管理关系与行政相对人签订的协议，不属于行政诉讼受案范围，遂裁定不予立案。杨平不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2020年3月23日作出（2020）渝03行终21号行政裁定书，认为本案有证据证明双方签订的协议系行政机关在征地拆迁过程中与被拆迁人签订的补偿协议，依法应当立案，遂裁定撤销原裁定，指令本院立案受理。本院2020年4月3日立案受理，并于2020年5月18日公开开庭对类案进行了审理。2020年5月30日，原告杨平向本院提交“变更诉讼请求申请书”，请求变更为：“撤销丰都县土地储备整治中心与原告杨平于2010年2月21日签订的《征地拆迁协议》”。理由为：“原告原诉讼请求为依法判决确认协议无效，经法院对类案审理释明，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，人民法院对于2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，原告特将诉讼请求变更为依法撤销该协议。 另查明，2016年6月17日，根据《丰都县机构编制委员会关于调整设置丰都县土地储备整治中心的批复》（丰编委〔2016〕17号）将丰都县土地征用储备整理中心更名为丰都县土地储备整治中心。 本院认为，行政协议兼具行政性和协议性的双重属性，是以行政行为为基础的新型行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”该规定的涵义主要包含两点：其一，相对人对2015年5月1日之前作出的行政行为不能请求确认无效；其二，相对人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以请求确认无效。根据法不溯及既往原则，确认行政行为无效的规定系属行政诉讼的新的裁判方式，不具有溯及力，只有修改后的行政诉讼法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。 那么，对于行政协议案件的审查，既适用行政法的相关规定，同时也适用民法的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定；”以及第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”可见，行政协议法律适用的原则是首先适用行政诉讼法的相关规定，如果没有规定的参照适用民事法律规范的相应规定。 而2018年实施的行政诉讼法司法解释第一百六十二条正是行政诉讼法中对无效之诉的明确规定，行政协议无效之诉自然也应当首先适用该条规定，而阻止了抛开行政诉讼法的现有规定而另行适用民事法律规范中关于合同无效的时效规定，即行政协议无效之诉的诉权源点亦为2015年5月1日。 由此，原告杨平提起的请求确认其与被告丰都县土地储备整治中心于2010年2月21日签订的《征地拆迁协议》无效之诉，自然不属于行政诉讼审理范围，应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。 对于原告杨平在诉讼中提出的“变更诉讼请求申请”，认为符合行政诉讼法规定的“人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理……”情形，可以将“无效之诉变更为撤销之诉”，但该条系《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定的内容，针对的是人民法院经审查后实体上认为不属于无效情形时适用的转换制度，而本案中的情形系《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条明确规定的不允许原告对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉，人民法院根本无需审查被诉行政协议是否属于无效情形，也就更不属于释明后转换为撤销之诉的情形了，因此原告的该申请没有法律依据，不符合法律规定，本院依法不予采纳。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十四条、第一百六十二条、第一百六十三条之规定，裁定如下： 驳回原告杨平的起诉。 案件受理费50元，将全额退还给原告杨平。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。 审判长  叶路辉 审判员  常洪艳 审判员  陈 彬 二〇二〇年八月二十四日 书记员  黄文亭