贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0102行初111号 原告：李仕忠，男，汉族，1946年1月11日生，住清镇市。 原告：吴学芬，女，汉族，1948年5月10日生，住址同上。 原告：李文贵，男，汉族，1974年11月9月生，住址同上。 原告共同委托代理人：何蕾，贵州润澜律师事务所律师，执业证号：15201201511353869。 原告共同委托代理人：吴庆勇，贵州润澜律师事务所律师，执业证号：15201201910098290。 被告：清镇市农业农村局。 住所地址：清镇市云岭中路142号。 法定代表人：张劲松，局长。 出庭负责人：朱汝坤，副局长。 委托代理人：孙志，贵州圣思律师事务所律师，执业证号：15201201710924786。 被告：清镇市人民政府。 住所地址：清镇市百花新城百花路27号。 法定代表人：王鸣明，市长。 负责人出庭代表：周琦，清镇市司法局工作人员。 第三人：清镇市卫城镇凤凰村村民委员会。 住所地址：清镇市卫城镇凤凰村。 负责人：涂祖伦，主任。 第三人：周林，男，汉族，1982年6月14日生，住清镇市。 第三人：尤昌菊，女，汉族，1996年11月26日生，住址同上。 第三人：李和秀，女，汉族，1953年6月12日生，住址同上。 第三人：周琼，女，汉族，1975年10月12日生，住址同上。 第三人：周梅，女，汉族，1977年8月2日生，住址同上。 第三人共同委托代理人：邓家丽，泰和泰（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201911095197。 第三人共同委托代理人：兰卡，泰和泰（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201711953030。 原告李仕忠、吴学芬、李文贵诉被告清镇市农业农村局、清镇市人民政府及第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会、周林、尤昌菊、李和秀、周琼、周梅土地行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告李仕忠、吴学芬、李文贵诉称，1998年二轮承包时，第三人周林父亲周贞祥作为农村家庭承包经营户的户主在位于清镇市卫城镇凤凰村地名为马房边承包经营了0.3亩等土地，由于当时家庭劳动力较少，无力耕种等原因，与原告吴学芬父亲吴维发商议后，将该地无偿拿给同样在马房边开有荒地及耕种有饲料地的吴维发家进行耕种。吴维发去世后，马房边的土地一直由三原告耕种至今。2019年6月24日，周林等人将三原告诉至清镇市人民法院要求返还位于马房边的土地。一审中，第三人向法院提交其本人的农村土地承包经营权证。此时，原告才得知周林在2016年12月1日取得了由被告清镇市人民政府颁发的承包经营权证，该证对于涉案土地登记的面积与实际面积严重不符，由原告的0.3亩扩大到13.05亩，系将原告开垦的荒地、耕种的饲料地一并计算在内。第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会在一审庭审中也表示第三轮土地确权时，因该涉案土地具有特殊性，除周林在马房边有承包地外，旁边为不能上证的荒地、饲料地（由原告开垦耕种至今），测绘、指认边界时并没有通知原告到场参与。结合相关土地法律、法规规定，要求在农村土地承包经营权登记颁证过程中保证农民的知情权和参与权，程序、方法、内容、结果四公开。涉案土地的农村土地承包经营权证没有依法履行公示程序，未保障原告的知情权、参与权，导致原告开垦耕种的荒地、饲料地被错误认定为第三人的承包经营地，严重侵害了原告的合法权益。现请求：1、确认清镇市人民政府于2016年12月1日颁发给周林编号为52018110223402050J的《农村土地承包经营权证》行政行为程序违法；2、撤销编号为52018110223402050J的《农村土地承包经营权证》；3、本案的诉讼费由被告承担。 被告清镇市农业局辩称，被告既不是土地承包合同之签约主体，也不是土地承包证登记颁发主体，被告与被诉行为没有任何法律上的利害关系，非本案适格被告。农村土地承包经营权是合同授权，基础关系是民事法律关系，取得土地承包经营权基础是土地承包合同生效。行政机关颁发证书的行为属于政府主动履行职权的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权变动公示作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属功能。故被告只有有限审查职责，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权只有形式审查职能，不具有从实体审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权，只有先确认土地承包合同效力后，权利人方可持生效相关法律文书向行政机关申请更正登记。故原告诉请不属于行政诉讼审理范围，依照相关法律法规，请求驳回原告的起诉。 被告清镇市人民政府辩称，2016年11月11日，发包方与第三人周林签订的贵阳市农村土地承包合同中显示，地块编号为0258的马房边承包地，13.05亩，该亩数为实际丈量亩，自承包合同签订且生效后，清镇市政府依据职权根据以上合同颁发承包经营权证属于政府主动履行职权和职责的行政登记行为，且承包证载内容与合同内容完全一致。农村土地承包经营权是合同授权，基础关系是民事法律关系，取得土地承包经营权证基础是土地承包合同生效。原告诉请不属于行政诉讼审理范围。依照相关法律法规规定，请求驳回原告的起诉。 第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会述称，周林在马房边原有责任地0.3亩，二轮承包证户主是周贞祥（已死亡），吴学芬的父亲吴维发（已死亡）在土地下放前在马房边开有荒地，一直耕种至今，1994年周贞祥因无劳动力耕种，将马房边的土地0.3亩无偿交由吴维发经营管理至2016年，2002年修路双方土地都被征用，在2016年第三轮土地延包期间，当时村委会委托代表和勘界公司及农户本人参与界限指认，由于马房边土地属于和下摆多组的交界，此处只有周林家有责任地0.3亩，根据勘界资料录入系统13.05亩。在2017年周林要收回原转给吴维发耕种的土地，吴学芬只交还原来的0.3亩土地给周林，其余的土地不交，说是自己家耕种几十年的开荒地，周林拿出第三轮土地确权证，马房边土地登记的是13.05亩，经村委会多次协调，周林说他有土地承包证，土地是他家的。吴学芬说：她家二轮土地承包证上登记的只有0.3亩，现在变成13.05亩，把我家耕种几十年耕种的开荒地量在你家证上，这是不合理的，村两委根据双方的意见，测绘和指界人是否有误，需要进一步核实，作出协商处理无效。 第三人周林、尤昌菊、李和秀、周琼、周梅述称，原告并非涉案行政行为的相对方，在整个土地承包经营权证颁证的行政行为过程中，行政行为的相对方一直是第三人，与原告无关。颁证只是一种公示登记行为，并不涉及到土地的权属确认，该行政行为并不会导致原告的土地权益受损，实质损害原告合法利益，原告并非利害关系人。故原告不是本案的适格主体。根据相关法律规定，第三人提交真实有效的申请资料请求办理证件，政府部门对前述材料审核后进行了实地勘查，第三人符合办理土地承包经营权证的条件，清镇市人民政府行政行为程序合法、资料齐全，原告主张于法无据。本案中，涉案承包经营合同真实有效，清镇市人民政府在其职责范围对合同的真实有效性已基本尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无明显不当。至于第三人承包的土地是否有误，主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，原告没有提供相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，原告对此持有异议，可通过其他法律途径予以解决。综上，请求驳回原告的起诉。 经审理查明，原告李仕忠、吴学芬系夫妻关系，原告李文贵系李仕忠、吴学芬之子。原告及第三人周林、尤昌菊、李和秀、周琼、周梅均系清镇市犁倭镇老院村大冲组村民。2016年11月11日，第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会（发包方）与周林（承包方户主）签订农村土地承包合同（合同编号：52018110223402050J），其中包括涉案土地马房边（地块编号：0285），四至：东至土坎、南至吴学芬土、西至路、北至路坎上。2016年12月1日，被告清镇市人民政府向第三人周林户核发清镇市人民政府农地承包权（2016）第115134号农村土地承包经营权证，承包方土地承包经营权共有人周林（户主）、尤昌菊、李和秀、周琼、周梅，其中地块名称马房边，地块编号0285，实测面积13.05亩，四至为东至土坎、南至吴学芬土、西至路、北至路坎上。原告认为被告颁发土地承包经营权证的行为违法，向贵阳市中级人民法院提起诉讼，贵阳市中级人民法院于2019年12月5日将该案指定本院审理，诉请如前。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会与第三人周林户签订了包括争议土地马房边在内的土地承包合同，且该土地承包合同未经法定程序依法撤销或被确认无效。被告清镇市人民政府依据上述土地承包合同的约定为第三人周林户颁发农地承包权（2016）第115134号农村土地承包经营权证。原告认为该土地承包经营权证中根据承包合同约定所记载的内容侵犯其承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼。现原告直接对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，对原告的起诉，本院依法应予驳回。关于被告清镇市农业农村局的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。案涉的土地承包经营权证的发证机关系被告清镇市人民政府，清镇市农业农村局系填表机关。且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”的规定，被告清镇市农业农村局不具有颁发土地承包经营权证的职权，故清镇市农业农村局不是本案的适格被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告李仕忠、吴学芬、李文贵的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  欧阳灵 人民陪审员  秦 丽 人民陪审员  崔玉娣 二〇二〇年八月十四日  法官助理 黄鹏菲 书记员秦光莹