江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初72号 原告田井华，性别××年××月××日生，××族。 原告田春旺，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人田井华（特别授权），系原告田春旺之子。 被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会，住所地地泰州市姜堰区科技路**。 法定代表人申兵，主任。 出庭负责人张泽海，副主任。 被告泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处，住，住所地泰州市姜堰区科技路**/div> 法定代表人左丞，主任。 出庭负责人刘志勇，副主任。 两被告共同委托代理人钱宝军（特别授权），江苏锦泰律师事务所律师。 原告田井华、田春旺诉被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会、泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处拆迁行政协议一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年4月3月日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告田井华、原告田春旺的诉讼代理人田井华，被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会（以下简称管委会）的出庭负责人张泽海及诉讼代理人钱宝军，被告泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处（以下简称街道办）的出庭负责人刘志勇及诉讼代理人钱宝军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告田井华、田春旺诉称，2018年12月10日，原告因陆庄村××组的家庭共有房拆迁事宜，与被告协商并签订协议，约定在对原告房屋进行拆迁后，被告除应向原告支付399800元搬迁补偿款外，还应补偿田春旺小户型房1套。协议签订后原告按照协议约定搬离房屋，并配合对房屋进行拆除。但被告未按照协议约定进行补偿，未经原告许可私自修改安置协议，将“照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型房壹套”改为“不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型房壹套”，由此拒不补偿田春旺小户型房一套。被告的违法行为严重违背政府公信力形象，也违反了法律规定的诚实守信原则，经原告多次索求无果，现诉至法院，请求依法确认被告私自修改房屋拆迁补偿安置协议第二条第六项的行为无效，判令被告继续履行原安置协议，按照协议约定补偿原告小户型住房一套。 原告田井华、田春旺向本院提供了以下证据：1、原告于2019年3月7日与开发区拆迁办副主任王顺祥的通话录音及整理资料；2、2019年3月7日原告与陆庄村村支书石秀芳的通话录音；3、2019年7月11日姜堰开发区信访办张XX与原告的通话录音；证据1-3证明涉案安置协议是后来被告修改，原告签订协议时第二条第6项条没有“不”字，没有第二条第7项，其他内容没有变化；4、房屋搬迁补偿安置协议复印件两份，一份是村支书石秀芳在2019年3月10日左右通过手机发送，一份是原告田井华在2019年7月左右到结算单位开发区财政所拍摄；5、陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋搬迁补偿安置方案（姜开管委发[2018]44号），证明涉案房屋所在地拆迁是被告管委会的行为；6、公寓楼安置房号定点通知书，证明被告管委会负责本次拆迁安置；7、2018年陆庄村1/2组搬迁户公寓楼现房安置选房顺序公示表，证明协议第二条第2项的两套房子已经公示给原告，时间是2019年2月底，张贴在村委会；8、拆迁过程中张贴在陆庄村委会的名单两份，证明有照顾安置小户型的事实，被告明知原告田井华户口不在村里还按照相关规定签订协议。 被告管委会及街道办辩称，被告管委会是涉案补偿方案的制定单位，并非搬迁组织和实施单位。被告街道办是房屋搬迁组织机关，非搬迁人。被告管委会于2018年12月4日作出《陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》和《专题会议纪要》就涉案地段搬迁安置的补偿及安置方式等作出相关规定。房屋搬迁组织机关是被告街道办，房屋搬迁补偿安置签约单位即搬迁人是泰州市姜堰区鑫源建设有限公司，协议相对人并非两被告，原告的起诉不符合行政案件受理条件，应予驳回。另外，原告已确认并自愿接受上述方案和纪要，原告于2018年12月10日签订的搬迁补偿安置协议中约定的补偿及安置方式应受安置方案和纪要的约束。涉案搬迁补偿安置协议内容是根据上述方案和纪要的内容协商确定，根据原告的自然信息，因田井华本人户籍已不在陆庄村，原告不属于方案中的标准宅基地安排户，对照方案和纪要，对原告的安置只能享受一套约130-150平方米的公寓楼和照顾一套约75平方米的小户型，考虑安置的方便，结合原告当时诉求，协议约定给原告安置两套约130平方米的公寓楼。在协议内容上的所写“不照顾”的内容，应同时结合第7点的描述，“因田井华虽有宅基地，但本人户籍不在陆庄村”，说明田井华无权在安置两套约130平方米公寓楼基础上再享受此照顾权益，签约单位当时才明确写明不照顾，对此原告当时是知情的。协议实质上己照顾原告，原告在安置两套约130平方米的公寓楼基础上再要求照顾安排一套约75平方米的小户型本身违反方案和纪要内容，不公平、不合法。如果照顾原告再安排一套约75平方米的小户型则侵犯了补偿安置秩序，对其他搬迁户不公正、公平，也损害社会公共利益。如有此照顾约定，也属于无效，搬迁人也有权变更。综上，涉案协议内容整体合法有效，不存在私自修改，原告要求补偿安置小户型住房一套的诉求不符方案内容，不应得到支持，请求驳回原告的诉讼请求。 被告江苏省姜堰经济开发区管委会、泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处向本院提供了以下证据、依据：1、陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋搬迁补偿安置方案（姜开管委发[2018]44号）、关于2018年陆庄村房屋搬迁安置工作的专题会议纪要，证明被告管委会制定陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋搬迁补偿安置方案及会议纪要，包括搬迁范围、搬迁期限、搬迁组织机关、搬迁实施单位、房屋建筑权属面积计算办法、搬迁补偿安置方式等供被搬迁人协商，根据原告的家庭成员及自然信息，按照会议纪要原告享受补偿安置为安置一套130-150平方米的公寓楼和照顾一套75平方米的小户型，由于实施单位对原告家庭信息情况没有全面掌握，导致协议之初按照标准户进行，后期未进行变通，仍实际执行对原告的倾斜按照两套130平方米房子进行安置，但田井华不属于本集体组织经济组织成员；2、房屋搬迁补偿安置协议、估价表、田井华身份证、放弃宅基地承诺书等，证明2018年12月10日原告与搬迁人经协商签订房屋搬迁补偿安置协议，结合补偿安置方案说明最终形成的协议符合安置方案总体原则，如果按原告诉求则侵犯其他集体组织成员的公平安置，原告同意搬迁并约定在签约10日内搬家腾空交房交搬迁人拆除，补偿安置协议中明确不照顾小户型；3、公寓楼安置房号定点通知书，证明2019年3月9日原告已按房屋搬迁补偿安置协议约定接受安置进行选房，补偿安置协议已履行完毕。 经庭审质证，原告提供的证据，被告对证据1-3的证明力有异议，认为该证据均是相关工作人员以自己的判断和认识与原告进行的对话，这些答复或者对话的内容应符合安置方案和会议纪要规定，超出上述方案和纪要内容的答复均不具有证明效力，证据3只是反映安置协议形成的部分过程并非全部；对证据4认可协议的形成确实存在第二条第6项、第7项文字形成的先后顺序，认为是由于协议中的实施单位对原告家庭和自然信息的状况和摸底不到位，造成在初期与原告见面安置两套130平方米和照顾小户型一套的情况，但根据方案要求将照顾小户型进行公示后收到其他村民电话异议，后进行复核，发现该公示照顾小户型与安置两套130平方米单元公寓楼的安置内容不符合安置方案及纪要规定，实施单位发现后当即向原告说明，其安置标准不符合安置方案和会议纪要的原因，根据原告家庭成员信息，按照补偿安置方案及会议纪要原告应享有一套130-150平方米和照顾一套小户型的安置标准，并要求原告重新签订，原告不予配合，并坚持要求两套130平方米的公寓楼，实施单位经过向相关搬迁领导小组报告后，会商认为可以根据原告的要求适当倾斜按照两套130平方米的标准进行安置，后安置单位向原告明确告知，该补偿安置协议如不重新签订，相关的告知内容和理由将在安置协议上进行体现，就出现了补偿安置协议的第六项中加了一个“不”，第七项说明了“不”的理由，该协议虽然存在形成过程的先后，但原告知情，且协议内容不管如何签订，安置标准和方案应在管委会出台的补偿安置方案和会议纪要的范围和框架下，否则有违拆迁公平；对证据5的真实性无异议；对证据6、7的真实性无异议，认为原告已按照协议约定接受补偿安置，双方关于此协议的履行已结束；对证据8的公示事实无异议，认为正是在照顾小户型名单公示表上备注有以上人员有多种情况的不可重复享受，公示后接到其他村民的电话异议出现涉案协议的变化。 被告提供的证据，原告对证据1-3无异议，但认为原告田井华的身份证复印件在拆迁部门，其明知户口不在村里，同时认为被告提供的证据2协议及自愿放弃宅基地承诺书系伪造。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告对证据1-3、5-8的真实性无异议，本院依法均予以认定；证据4系涉案行为，对其合法性将在说理部分予以阐述。被告提供的证据，原告对证据1、3未提出异议，本院依法予以认定；证据2中的协议系涉案行为，对其合法性将在说理部分予以阐述；原告对估价表、身份证等未提出异议，依法均予以认定；宅基地承诺书与本案不具有关联性，依法不予认定。 经审理查明，2018年12月4日，被告管委会发布陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋搬迁补偿安置方案（姜开管委发[2018]44号），对陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋与附属物实施搬迁。搬迁范围：陆庄村许陆河东1、2组地段集体土地上的村民房屋与附属物等。搬迁期限2018年11月20日至2019年1月20日；搬迁组织机关：泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处；房屋搬迁补偿安置签约单位：泰州市姜堰区鑫源建设有限公司；房屋搬迁委托实施单位：泰州市嘉德房屋征收服务中心；房屋搬迁委托评估单位：江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司。2018年12月4日，被告管委会作出关于2018年陆庄村房屋搬迁安置工作的专题会议纪要，明确出嫁女安置问题、老年户安置问题、选择货币补偿自行安置的搬迁户不享受照顾小户型、非本集体经济组织成员的房屋补偿安置问题等。 2018年12月2日，江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司作出泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿评估表，载明房屋座落：姜堰经济开发区陆庄村1组；被搬迁人：田井华；估价目的：房屋搬迁补偿；价值时点：2018年11月30日；房屋评估价格63947元（认定面积）、63169元（未认定面积）、26273元（未认定面积）；委托单位：泰州市姜堰区鑫源建设有限公司……。2018年12月10日，原告（乙方）与泰州市姜堰区鑫源建设有限公司（甲方）、泰州市嘉德房屋征收服务中心（丙方）签订《房屋搬迁补偿安置协议》，载明：为加快新农村建设步伐……甲方委托丙方对乙方的房屋实施搬迁，并参照相关法律法规、上级文件及相关搬迁补偿安置方案予以补偿和安置。为此，各方经协商一致，自愿签订本协议如下条款：一、被搬迁房屋系乙方座落在陆庄村××组的家庭共有房屋，其中房屋认定面积91.62㎡，未认定建筑面积118.23㎡；二、乙方自愿选择以下第（2）（6）（此项被划除）种方式进行搬迁补偿和安置：……（2）许陆新区两套约130㎡单元式公寓楼住宅房屋产权调换安置……（6）其他照顾安置：不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套；（7）因田井华虽有宅基地，但本人户籍不在陆庄村……2019年3月9日江苏省姜堰经济开发区拆迁安置办公室出具公寓楼安置房号定点通知书，田井华（田春旺）搬迁户选择许陆新区二期XX号楼504室、三期YY号楼508室安置房，通知书领取人签字为田井华。现原告认为其于2018年12月10日签订的房屋搬迁补偿安置协议存在被私自修改的情形，诉至本院请求依法确认被告私自修改房屋拆迁补偿安置协议第二条第六项的行为无效，判令被告继续履行原安置协议，按照协议约定补偿原告小户型住房一套。 庭审中，被告管委会确认上述房屋搬迁补偿安置协议第二条第六项原为“照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”，但在公示过程中因其他村民提出异议，经复核发现协议内容不符合前述安置方案和会议纪要的规定，遂在协议第二条第六项内容前添加“不”，形成“不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”的表述。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。被告管委会为改善村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设，制定房屋搬迁补偿安置方案，并委托被告街道办具体组织搬迁工作，委托相关单位与原告签订搬迁补偿安置协议，是为了实现公共利益或者行政管理目标在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。原告因该搬迁补偿协议的履行而提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。但被告街道办系受被告管委会委托具体组织搬迁工作，应由委托人即被告管委会承担相关法律责任，故街道办并非本案适格被告。 行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法律、法规和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。关于原告主张的被告私自修改协议第二条第六项行为无效的问题。根据本案查明的事实，泰州市姜堰区鑫源建设有限公司与原告于2018年12月10日签订的原协议内容与作为证据提交的“房屋搬迁补偿安置协议”内容存在出入，原告签字确认的协议所载明的第二条第六项内容为“其他照顾安置：照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”。被告管委会委托的相关工作人员在未与原告协商一致的情况下，直接修改上述款项内容为“其他照顾安置：不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”。根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，当事人协商一致，可以变更合同。即合同签订后，任何一方想进行修改，必须告知对方，经双方协商一致同意后，重新签订合同或在原合同相应条款作修改或补充，否则变更合同的协议不能成立或不能生效，其实质属于行政机关违法变更行政协议。 关于原协议（双方签字确认的协议）是否合法有效的问题。随着现代公共行政的发展，行政协议作为一种成本低廉、对抗轻微、行政相对人更易接受的行政管理模式，以其独有的强调合意、注意平等的特点，弥补了传统行政手段的不足，在越来越多的行政执法领域发挥重要作用。只要在法定的职权范围内，遵守一定的规制，应当允许行政机关采取这种方式进行行政管理，这既是政府职能、管理手段变革的需要，也有效回应社会客观需求。从涉案协议的签订上看，协议签订的目的在于改善村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设，原搬迁补偿安置协议所约定的条款明确，双方在平等、自愿的基础上协商一致，并均在协议上签名或盖章，符合合同成立的形式要件。即原协议系原告作为被搬迁人与搬迁人就房屋搬迁补偿事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且不违背法律、行政法规的强制性规定，原告在协议签订后已自愿腾空房屋交付拆除，故该协议应为合法有效，对协议双方当事人均具有约束力。关于被告主张的原协议内容不符合安置方案及会议纪要，要求原告重新签订拒绝配合等问题，涉案地块并非集体土地征收或国有土地上房屋征收的行政行为，而是被告管委会基于改善村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设所实施的搬迁，搬迁补偿安置方案的制定依据也是“参照相关法律法规和上级文件规定”，在方案的最后也载明“本案方案未尽事宜、产生歧义等特殊情况参照上级相关文件执行，或另行制定相关规定”。事实上，关于出嫁女安置、老年户安置、非本集体经济组织成员的房屋补偿安置等问题也是通过会议纪要的形式予以明确的。且被告单方确认的修改后的协议内容也不完全符合其所作出的安置方案和会议纪要。即涉案地块的搬迁安置更多的侧重于事实行为和自制文件，实质上是对一定范围内集体土地进行改造、建设的一种探索行为，总体上有利于改善原住村民的生活环境，有利于推进城镇建设，有利于提高行政效率。也因此，对于此类行为的审查，更多的是合理性审查，即不违反法律法规的禁止性规定，不侵犯公民的重要财产权，司法应当予以尊重。综上，原协议即使存在与被告管委会现有方案或纪要不相符的情况，也是协议双方基于各自对涉案地块搬迁政策的理解协商一致的结果，被告管委会在协议签订原告交房拆除后，再以不符合安置方案及会议纪要为由主张协议无效，不仅违反诚实守信原则，也不利于社会稳定。合同无效制度的目的在于避免给国家、社会及第三人利益带来损失，维护法治秩序和公共道德。本案中，被告以对其他搬迁户不公为由主张损害社会公共利益，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。另外，政府为实现行政管理目标，与行政相对人签订行政协议、履行行政协议都应当以诚信为前提。维护公共利益与遵守诚信原则作为行政法与民法的共同基本原则，在本质上并无适用的先后或高低之分。如果维护公共利益与遵守诚信原则发生冲突，除非行政协议中约定的内容超出常人能够接受的范围或明显的不合理，一般不能否定其有效性。否定该约定的效力，其实质就是通过行政诉讼的方式，认可了政府不守信行为，不仅违反了行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，更会对整个社会诚信建设起到不可预测的破坏作用。实际上纠正政府的失信行为，也是对公共利益的一种间接维护。 综上，诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类行政行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约等，才能带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关部门兑现向行政相对人作出的政策承诺。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决如下： 一、被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会继续履行涉案的原房屋搬迁补偿安置协议第二条第六项“其他照顾安置：照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”之约定； 二、驳回原告田井华、田春旺对被告泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处的起诉。 案件受理费50元，由被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会负担。此款原告田井华、田春旺已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梅红卫 二〇二〇年八月二十日 法官 助理  周玲云 书 记 员  窦秀梅