黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑01行初27号原告张会礼，男，1964年7月5日出生，回族，哈尔滨市阿城区老营群星奶牛养殖场经营者，住哈尔滨市香坊区。委托代理人吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。被告哈尔滨市阿城区人民政府，住所地哈尔滨市阿城区上京大道**。法定代表人李成志，区长。行政负责人吕海东，副区长。委托代理人王頔，黑龙江鹏顺律师事务所律师。委托代理人胡业明，黑龙江酬勤律师事务所律师。原告张会礼与被告哈尔滨市阿城区人民政府（以下简称阿城区政府）确认强制拆除房屋行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张会礼及其委托代理人吴洪涛，被告阿城区政府行政负责人吕海东及其委托代理人王頔、胡业明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张会礼诉称，请求依法确认阿城区政府于2019年10月15日强制拆除张会礼位于哈尔滨市××城区××老营村矿山××组养殖场（以下简称案涉建筑）的行为违法。事实和理由：案涉建筑的原权利人为哈尔滨市阿城区老营群星奶牛养殖场（以下简称群星奶牛场）。群星奶牛场在建设前，经过了林业及其他有关部门实地踏查，阿城市发展计划局[2003]105号作出的《关于玉泉镇群星奶牛养殖场项目的批复》抄送了建设局、规划局、国土局等部门，相关部门均给予认可且并未提出任何异议，后依法建设并取得了林权证、营业执照、动物防疫合格证等证件。群星奶牛场整个建设过程完全合法，后因原权利人经营不善，张会礼于2012年购入部分建筑，并开始经营。2019年，阿城区政府告知张会礼案涉林地和地上附着物将被征收，并由阿城区政府与张会礼协商补偿事宜，但未提供任何征收和评估的手续、文件等，故双方无法达成一致。2019年9月28日，哈尔滨市阿城区玉泉街道办事处（以下简称玉泉街道办）向张会礼送达了阿城区政府作出的案涉哈阿政补字[2019]7号《房屋征收补偿决定书》（以下简称补偿决定书）和黑龙江仁杰房地产资产价格评估有限公司作出的黑仁杰价评字（2019）第009号《价格评估报告书》（以下简称评估报告书）。就该补偿决定书张会礼已经向哈尔滨市人民政府提起了行政复议。2019年10月15日，阿城区政府组织带领近40人来到张会礼的养殖场，开始对张会礼的建筑进行拆除。张会礼报警后，公安机关到达现场，但告知张会礼此属于政府的行政强制行为，公安机关无法处理，日后通过司法途径解决。阿城区政府于当日将张会礼的建筑完全拆除。在拆除过程中，张会礼曾对强拆行为进行拍照和录像，但是设备被阿城区政府的工作人员夺走，相关照片和视频均被删除。阿城区政府强制拆除张会礼地上建筑的行政行为违法，理由如下：一、阿城区政府是本案的适格被告。根据最高人民法院相关判例的指导：“《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第二项的规定，提起诉讼应当有明确的被告。所谓有明确的被告，主要是指起诉状所列被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关或者法律法规规章授权的组织相区别，以使人民法院能够送达起诉状副本，保障诉讼程序顺利进行。在立案登记制的背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。”“不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土体使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职责。因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。”本案中，阿城区政府于2019年7月23日发布了案涉征收项目《征收补偿安置方案》，并于同年9月27日向张会礼送达了补偿决定书。阿城区政府作为本次征收项目的征收主体，其作出的案涉行政强制行为，属于本案适格被告，张会礼的起诉符合立案条件。二、阿城区政府作出强制拆除行为没有职权依据，程序违法，更违反了“先补偿，后搬迁”的原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条和二十八条之规定，实施征收应当先补偿、后搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁等非法方式迫使被征收人搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，阿城区政府强制拆除案涉建筑前，仅仅在补偿决定书中给张会礼设定了三天的搬离期限，未事先催告张会礼，也未听取张会礼陈述申辩，更未制作、送达强制执行决定书，不仅侵犯了张会礼陈述申辩权利，张会礼不具有搬离的现实可能性，且张会礼就前述补偿决定书已提起行政复议，现处于审理中，阿城区政府此时拆除案涉建筑的行为即无法律依据，也违反法定程序。张会礼向本院提交了以下证据：证据A1.关于玉泉镇群星奶牛养殖场项目的批复复印件，拟证明群星奶牛场的建设已经过发改局等部门的同意，建设行为完全合法。证据A2.营业执照证据A3.林权证证据A4.动物防疫合格证证据A2-A4拟证明案涉养殖场的经营行为已获得相应许可，张会礼在合法有效期内从事奶牛养殖活动的行为，完全合法。证据A5.补偿决定书复印件，证明该决定说明案涉区域存在征收土地预公告，阿城区政府出于征收目的实施强制行为，阿城区政府为征收的实际利益既得者，系本案的适格被告。证据A6.照片1证据A7.照片2证据A6、A7拟证明张会礼案涉建筑被阿城区政府强制拆除后的客观事实状态。证据A8.张会礼与张红梅之前签订的转让合同书，拟证明张会礼是现在案涉养殖场的实际经营者。阿城区政府辩称，一、张会礼所诉被强制拆除的案涉建筑系阿城区政府依据法律规定及国家建设需要征收集体土地上的附着物，征收张会礼集体土地行为有充分的事实依据及法律规定。因哈尔滨市玉泉固体废物综合处理园区垃圾焚烧发电项目建设需要，哈尔滨市人民政府于2019年7月31日作出《哈尔滨市人民政府征收土地预公告》（以下简称征收土地预公告），决定对玉泉街道办老营村部分集体土地实施征收，张会礼使用的集体土地在征收范围内。受阿城区政府委托，玉泉街道办与张会礼就征收土地附着物、林地补偿问题进行协商，但未达成一致意见，张会礼未在规定签约期限内与玉泉街道办达成补偿协议。为了维护公共利益，保障项目顺利进行，保障张会礼的合法权益，依据《中华人民共和国土地管理法》、《黑龙江省土地管理条例》、《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》、《哈尔滨市人民政府关于实施哈尔滨市征地区片综合地价标准的公告》等规定，阿城区政府于2019年9月27日作出补偿决定书，并于同年9月28日依法送达张会礼。补偿决定书中明确：一、对被征收人张会礼林地补偿493,283元；二、大棚、房屋、车库、职工宿舍等补偿228,942元；三、被征收人张会礼应于本决定书送达之日起三日内与玉泉街道办办理腾地与补偿手续。逾期不履行的，阿城区政府将依法强制执行。补偿决定书通知了张会礼应履行的义务，并催告其履行期限，同时明确不履行的法律后果。但张会礼并未履行，故阿城区政府依法进行了行政强制执行。在实施上述行政行为过程中，阿城区政府依据事实与法律规定，依法定程序实施行政行为，并无违法行为，故应驳回张会礼的诉讼请求。二、从程序上讲，张会礼在起诉状中自述就补偿决定书不服已申请行政复议，依据法律规定本行政诉讼案件应当中止审理。阿城区政府对张会礼使用的集体土地进行征收，对土地附着物进行补偿，实施行政强制执行行政行为的依据是补偿决定书，但张会礼对补偿决定书的合法性正在审查过程中，而补偿决定书是否合法这一问题，直接影响到行政强制执行行为是否合法，也决定了本案的审理结果。依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定，请求人民法院中止本案审理，待行政复议案件审结后，再恢复对本案的审理。阿城区政府向本院提交以下证据：证据B1.征收土地预公告，拟证明根据土地管理法第四十七条规定，哈尔滨市人民政府依法发布征地公告，张会礼使用的集体土地在国家征收范围之内。证据B2.评估报告书，拟证明根据哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见规定，阿城区政府作为征地工作的主体委托玉泉街道办实施具体征地工作，委托具有资质的评估机构对张会礼使用土地上附着物进行评估，评估机构出具价格评估报告书。证据B3.补偿决定书，拟证明经与张会礼多次协商不成后，阿城区政府依据国家强制法的规定及评估结论作出补偿决定书，催告张会礼在3日内履行义务，同时告知张会礼如不履行义务，将依法强制执行的决定。证据B4.送达回执二份，证明阿城区政府将评估报告书及补偿决定书于2019年9月28日送达给张会礼，张会礼予以签收。证据B5.经公证的视频资料一份，拟证明张会礼未在补偿决定书催告期限内履行义务，阿城区政府依法对地上附着物拆除。证据B6.行政复议中止通知书，拟证明张会礼对补偿决定书不服，已向哈尔滨市人民政府申请复议，鉴于张会礼本案主张的强制拆除行为与阿城区政府作出补偿决定书系同一行政行为，张会礼已提起行政复议，依据行政复议法第十六条规定，公民、法人或其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。依据该规定，人民法院应驳回张会礼诉请。经庭审质证，阿城区政府对证据A1真实性有异议，该证据是复印件，无法与原件核对。因不能确定其真实性，故对其不予质证；对证据A2真实性没有异议，关联性有异议。该营业执照上面的经营者是张红梅，张会礼目前没有证据证实其与张红梅或者与群星奶牛场之间有任何的关联性；对证据A3的真实性没有异议，对张会礼的补偿应当以评估报告结论为准；对证据A4真实性有异议,因提供不了原件，复印件无法辨识真伪，不予质证；对证据A5真实性无异议，该补偿决定书中不仅仅显示对张会礼经济补偿部分，同时催告张会礼在3日内履行相关义务，并且告知张会礼不履行法定义务的法律后果是强制执行。这份补偿决定书的性质属于行政强制过程当中的法律文书；对证据A6、A7真实性没有异议，但是仅从照片的内容不能证实显示的房屋与本案涉案被拆除的房屋就是同一房屋;对证据A8真实性无异议，阿城区政府没办法和张红梅核实，协议书转让内容是林地转让，不是关于牛舍或者厂房的转让。张会礼对于证据B1的真实性认可，张会礼的案涉土地和建筑是在本次征收范围之内；对证据B2真实性无异议，但不合法，根据相关的征收法规，评估机构的选定应当由被征收人进行选择，在被征收人无法达成一致的情况下，才由征收方进行摇号或者是抽签进行确定。而该份评估报告是由玉泉街道办直接指定的评估机构作出，程序违法；对证据B3真实性无异议，但是张会礼已经就该份决定提起行政复议，故该决定并未生效，不具有强制执行的效力；对证据B4无异议；对证据B5真实性无异议，证明目的有异议，证明不了阿城区政府获得拆除案涉建筑物的权利；对证据B6真实性认可，证明目的不认可，本案起诉的案由是行政强制行为，张会礼提起复议的是针对补偿决定书，与案涉的诉求是不同的行政行为，并不重复。本院对上述证据认证如下：当事人对证据A2、A3、A5、A6、A7、A8、B1-B6的真实性无异议，上述证据与本案具有关联性，证据的取得亦不违法，本院予以采信；证据A1系阿城市发展计划局于2003年7月21日向玉泉镇人民政府出具的关于同意建设群星奶牛场的批复，原件应保存在镇政府，张会礼仅可提供复印件，阿城区政府未举证证明该证据不真实，本院对该证据予以采信；证据A4因张会礼无法提供原件予以核对，本院对该证据不予采信。经审理查明，2003年7月21日，阿城市发展计划局向玉泉镇人民政府出具阿计发[2003]105号《关于玉泉镇建设群星奶牛养殖场项目的批复》，同意在玉泉镇××矿山村西山（属宜林地））地址建设群星奶牛养殖场2009年12月17日，案外人张红梅取得了群星奶牛场营业执照。2012年6月25日，张红梅与张会礼签订《林地转让合同》约定，张红梅将坐落在阿城区玉泉镇老营村矿山屯（毛子营）的林地56亩（以下简称案涉林地）转让给张会礼经营管理，转让期限从2009年12月31日起至2059年12月31日止。转让后，张会礼享有林地使用权、林木所有权，以及在其林地上的养殖场所有权和带有建筑物批文的所有权，另包括水井、变压器及电权、5栋牛舍及家属房等林地现状附属物的所有权等内容。同年，张会礼取得了案涉林地林权证。因哈尔滨市玉泉固体废物综合处理园区垃圾焚烧发电项目建设需要，哈尔滨市人民政府于2019年7月31日作出征收土地预公告（[2019]033号），决定对玉泉街道办老营村部分集体土地实施征收，张会礼使用的集体土地和群星奶牛场在征收范围内。征收过程中，阿城区政府未与张会礼达成征收补偿协议。2019年9月27日，阿城区政府对被征收人张会礼作出补偿决定：一、对被征收人张会礼10067㎡林地，补偿493,283元。二、一处660㎡大棚，补偿46,200元；一处437㎡大棚，补偿32,800元；一处640㎡房屋，补偿30,000元；一处20.40㎡房屋，补偿4080元；一个车库，补偿12,240元；一处321.30㎡职工宿舍，补偿30000元；一口井，补偿200元；云杉树1788株，作价11,622元；合计228,942元。三、被征收人张会礼应在本征收补偿决定书送达之日起三日内与玉泉镇办事处办理腾地与补偿手续。逾期不履行，阿城区政府将依法强制执行。次日，阿城区政府将补偿决定书送达张会礼，张会礼不服上述补偿决定，向哈尔滨市人民政府提起行政复议。2020年1月3日，哈尔滨市人民政府作出哈政复中[2020]1号行政复议中止通知书，以尚有需要调查核实的事实为由，决定中止行政复议，至今未有复议结论。阿城区政府庭审中自认，2019年10月15日其依据补偿决定书，将案涉建筑强制拆除，具体实施部门是阿城区行政综合执法局。2020年1月20日，张会礼向本院起诉请求确认强制拆除行为违法。本院认为，《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，阿城区政府认可其强制拆除张会礼案涉建筑，故阿城区政府是本案适格被告。关于阿城区政府辩解本案应中止审理的问题。本院认为，阿城区政府依职权作出补偿决定书与其后强制拆除张会礼案涉建筑的行为并非同一行政行为，张会礼起诉要求确认后一行政行为违法与前一行政行为是否合法并无必然联系，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款规定的中止情形，对阿城区政府该项辩解，本院不予支持。关于阿城区政府强制拆除张会礼案涉建筑是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，法律并未规定阿城区政府在征收集体土地过程中，对于被征收人拒不交出土地的，有强制拆除房屋的法定职权。在此情形下，阿城区政府未向人民法院申请强制执行，自行对张会礼的案涉建筑实施强制拆除，超越职权，因该行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款第（一）项规定，判决如下：确认被告哈尔滨市阿城区人民政府强制拆除原告张会礼位于哈尔滨市阿城区玉泉老营村矿山三组养殖场的行为违法。案件受理费50元，由被告哈尔滨市阿城区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  郑家龙审判员  李 健审判员  牛若男（）二〇二〇年八月十日法官助理孟晨雨书记员刘赛奇园附：相关法律、司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；（五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（七）其他应当中止诉讼的情形。中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。