湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂0281行初28号原告刘祖香，男，1961年8月20日出生，汉族，系大冶市还地桥镇祖香养殖场（个体工商户）经营者，住大冶市。委托诉讼代理人（特别授权）陈敬义，黄石市磁湖法律服务所法律工作者。被告大冶经济技术开发区管理委员会，住所地大冶市长乐大道**总部经济中心**楼**。负责人王细军，主任。委托诉讼代理人陈家麒，大冶市罗桥法律服务所法律工作者。第三人大冶华晨铝业科技有限公司（以下简称华晨铝业），住所地大冶市锦冶大道**。法定代表人华锋，执行董事。第三人大冶市罗家桥街道办事处松山村村民委员会（以下简称松山村）。法定代表人刘小杰，主任。原告刘祖香与被告大冶市经济技术开发区管理委员会、第三人华晨铝业、第三人松山村其他行政纠纷一案，本院于2020年5月11日受理立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人陈敬义、被告委托诉讼代理人陈家麒均到庭参加了诉讼；第三人华晨铝业、第三人松山村经传票传唤，无正当理由均未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告提出以下诉讼请求：1、依法确认被告强行占用原告承包土地的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2005年，原告与第三人松山村协商，承包经营第三人松山村集体土地48.6亩，经营期间为2005年4月20日至2028年12月31日。大冶市人民政府为原告颁发了承包经营权证。2009年11月13日，原告登记注册成立大冶市还地桥镇祖香养殖场，经营业绩多次获得表彰。2018年1月30日，原告积极响应大冶市金桥工业园建设指挥部的号召，与该指挥部签订了征收补偿协议，同意征收原告经营的承包土地。因当时建设用地应当办理农用地转用审批手续而未办理，大冶市金桥工业园建设指挥部只能补偿地面附着物及资产，无法就原告承包经营权损失作出补偿。2019年9月19日，被告未经原告同意办理农用地转建设用地审批手续，强行指令第三人华晨铝业在原告经营的土地上建设。原告报警后仍未能阻止施工，又向被告反映，要求作出经营权损失赔偿处理意见。被告受理后，作出不予受理的回复。原告申请复议，复议机构告知通过诉讼途经解决，复议申请不予受理。原告提交了以下证据（均为复印件）证明：第一组证据：1、原告身份证明；2、华晨铝业的企业信息。证实原告、第三人华晨铝业、被告主体适格。第二组证据:1、农村土地承包经营权证；2、营业执照;3、荣誉证书及招牌照片8张。证实：1、原告承包经营松山村集体土地（位于刘汤臣湾）48.6亩，承包经营期限2005年4月20日至2028年12月31日，并获得大冶市人民政府核准；2、原告在2009年11月13日登记成立大冶市还地桥镇祖香养殖场合法经营的事实；3、原告的经营多次获得表彰和荣誉称号的事实。第三组证据：1、评估报告书；2、征用补偿协议。证明原告积极响应政府精神，同意对经营的养殖场房屋、地上附着物、养殖畜禽等进行评估，对评估价值7135967元认可，双方达成征用补偿协议书，但并未对土地经营损失予以评估征用。第四组证据：1、会议纪要，证明大冶市人民政府同意包括华晨公司在内的39家企业进入工业园；2、大冶市环保局审查意见，证明环保部门2019年8月15日作出涉案土地项目环评没有报批前不得开工建设；3、大冶市自然资源和规划局复函，证明土地管理部门2019年7月30日作出涉案土地项目应当做好征用地补偿前期工作，切实维护征地农民合法权益。未取得征用地批准手续的，不得开工建设;4、被告要求办理土地征用手续的申请函，证明被告2019年9月12日向土地收储中心出具虚假征用土地函，在未征得原告同意和农用承包地转用审批手续的情形下，虚构土地已经征收、各项补偿款已发放到位的事实，提请审批，违反法律规定。第五组证据:1、信访事项处理意见书，证明被告征地手续未获批准，于2019年9月19日指令第三人华晨铝业强行在原告承包经营土地上施工。原告报警但无济于事。原告向被告申请赔偿，被告以“原告的土地承包经营权没有发生转移”为由，推翻大冶市人民政府的上位决定，不予补偿；2、申请复查不予受理告知书，证明原告不服被告的决定，向大冶市人民政府申请复查，复查机关于2019年12月9日作出不予受理的通知；被告提出以下答辩意见：应当驳回原告起诉或诉讼请求。事实和理由：1、原告所诉不实，无权提起诉讼。原告与其他征收单位于2018年1月30日签订了征收补偿协议书并领取了全部补偿款，原告自行退出案涉地块，承包经营终止，该地块与原告没有关联；2014年以后，上级相关文件规定，以前的土地经营权证需重新确权后再颁发新证。因农户不同意将上述土地经营权流转给原告，原告没有取得新的经营权证，此后至征收期间，原告处于非法经营状态。2、原告主体错误。征用补偿协议主体是大冶市还地桥镇祖香养殖场，与本案原告主体不一致。3、我方不是本案适格当事人。2018年1月30日与原告签订征用补偿协议的是大冶市金桥工业园建设指挥部，该地块行政区划是2019才划归我方管辖；第三人华晨铝业使用的案涉地块征用程序已经完成，也不是我方提供；我方全称是“大冶经济技术开发区管理委员会”而不是原告所列“大冶经济开发区管理委员会”。4、原告起诉超过起诉期限。原告签订新征用补偿协议时间是2018年1月30日，协议生效后未行使撤销权，提起诉讼时已经超过一年的起诉期限。被告提交了以下证据（均为复印件）证明：1、统一社会信用代码证书复印件，证明被告身份情况；2、征用补偿协议书、评估报告、电子承兑汇票、松山村与村民的征地补偿协议、民政部门批准文件，证明原告2018年1月30日同意征用案涉地块，与大冶市金桥工业园建设指挥部签订协议，后已领取协议全部补偿款7135367元；案涉地块征用在管辖变更之前已经完成；3、中央、省、市相关文件、卫星图片，证明原告2005年的经营权证不再是合法有效的经营权证；4、湖北省固定资产投资项目备案证，大冶市自然资源和规划局规划条件及附图、批复华晨铝业用地函，环保、建设主管部门的批准文函件，被告申请办理含案涉地块用地手续的函，证明华晨铝业合法取得案涉地块使用权。第三人华晨铝业、松山村均未提交书面答辩意见，亦未举证。经庭审质证，原告对被告证据1无异议，对其余证据均有异议。认为证据2没有包括全部补偿项目，松山村和村民的补偿协议与原告经营的土地无关；证据3不是证据，与本案无关；原告经营权证经营期限未满或未经依法撤销，具有法律效力。证据4不能证明被告征用土地合法，原告经营的案涉地块没有依法办理建设用地审批手续，该地块被华晨铝业强占与被告有直接的关联。被告对原告证据均有异议，认为证据1、2反而证明原告主体有误，原告现有的经营权证不合法（理由同答辩意见），其余部分与本案无关；认为证据3的证明目的不能成立，土地承包经营权与经营权流转有区别；认为证据4的证明目的不能成立，华晨铝业是合法取得案涉地块的使用权；认为证据5的证明目的不能成立，原告现有经营权证无效。本院认为，第三人无正当理由不到庭参加诉讼，视为对质证权利的放弃。对双方没有异议的证据，本院予以认可；本院认为，本案诉争的焦点是被告是否实施强行占用案涉地块的行政行为，凡是不能证明此项事实的证据，除证明案件事实经过外，均对案件处理结果不具有证明效力。因此，原告除证据1外，证据2、3与本案无关，其余证据均不能证明被告实施了强占行为，不具有证明效力。根据举证责任分配原则，被告证据4能够证明华晨铝业取得案涉地块使用权并非由被告授予或批准，与本案处理结果具有关联性，可以认定；证据2、3与本案无关。经审理查明，2005年，原告与第三人松山村达成意见，承包经营第三人松山村8组（黄大元地块）集体土地48.60亩，承包期限2005年4月20日至2028年12月31日。2006年，大冶市人民政府为原告颁发了大冶市农地承包权（2005）第01111408078号农村土地承包经营权证。2009年11月13日，原告注册成立大冶市还地桥镇祖香养殖场，为个体工商户，从事种养殖业。2018年1月30日，原告（大冶市还地桥镇祖香养殖场）与大冶市金桥工业区建设指挥部（由还地桥镇人民政府设立）签订《征用补偿协议》，原告同意将案涉地块征收。经评估，双方确认，征收地块所涉及的地面附着物及资产评估价值补偿为7135367元。同时还约定了付款时间方式，原告收到补偿款后15日内腾退以及违约责任。原告收到约定的全部补偿款后，退出涉案地块，交付大冶市金桥工业区建设指挥部。2018年11月8日，经湖北省民政厅批准，案涉地块行政区调整到被告辖区。2019年7月，大冶市招商引资项目入园审查领导小组同意第三人华晨铝业进入工业园区，土地主管部门出具了同意用地意见，其他主管部门也出具了同意施工建设的意见。2019年9月12日，被告向大冶市土地收储中心致函，认为包含案涉地块在内的扩展园区面积的土地已经征收，各项补偿已按规定发放到位，请求及时办理用地手续。2019年9月19日，原告认为被告未经其同意，强行指令第三人华晨铝业进入案涉地块施工，强占其承包经营的土地，且该地块征收时没有赔偿其承包经营权损失、没有办理合法审批手续为由进行阻止。被告否认有强占或指令第三人华晨铝业强占案涉地块行为。后原告向被告提出信访意见，认为当时征收时未对经营权损失进行评估和补偿，土地补偿款未发放到位，要求被告补偿经营权损失和其他损失。被告作出原告请求没有事实和法律依据，不应由自己补偿的回复。原告不服，向大冶市人民政府提出复查申请。大冶市人民政府认为原告诉求应当通过诉讼途经解决，不予受理。原告遂向本院提起诉讼。诉讼中，经本院释明，原告同意将被告名称由“大冶经济开发区管理委员会”并更为“大冶经济技术开发区管理委员会”。本院认为：本案审理焦点有二：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被告是否实施了强占的行政行为。本院作如下论述：一、被告提出，原告如果认为与大冶市金桥工业区建设指挥部签订的《征用补偿协议》遗漏了经营权损失补偿，应当依法行使撤销权。原告未行使撤销权，起诉已经超过了起诉期限。本院认为，一案一诉是行政诉讼的基本原则。《征用补偿协议》是原告与其他行政机关签订的行政协议，与本案原告起诉被告强占行为是两个不同的诉，不能合并审理。原告认为被告作出的行政行为是2019年9月19日，且未获得救济期限告知，应当适用最长一年的起诉期限，故原告起诉没有超过起诉期限。二、根据行政诉讼和民事诉讼法律规定以及举证责任分配原则，行政机关对作出的行政行为合法性承担举证责任，原告应当对行政行为是否存在、是否由被诉行政机关作出等基本事实负有举证责任。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的后果。被告不是案涉土地征收的决定者，也不是实施者；被告申请办理土地收储手续，是要求将征收的集体土地转变为国有土地，由政府土地主管部门进行收储，统一规划使用，不能以此认为是被告强占土地。第三人华晨铝业进入工业园在案涉地块施工，并非由被告决定。原告提交的证据不能证明是被告准许或指令第三人华晨铝业进入案涉地块施工建设，也不能证明被告采用其他方式强占案涉土地，应当承担举证不能的后果。签订《征用补偿协议》主体是刘祖香，刘祖香是大冶市还地桥镇祖香养殖场的经营者，征地补偿款也由其领取，故刘祖香作为本案原告主体适格。原告的诉求是要求确认被告行为违法，第三人均与本案处理结果没有法律上的利害关系。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条之规定，判决如下：驳回原告刘祖香的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院。开户行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行。户名：湖北省黄石市中级人民法院。账号：17×××18。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  罗后才人民陪审员  吴玉珍人民陪审员  柯腊凤二〇二〇年八月十二日书 记 员  邹小蒙