江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终263号 上诉人（原审原告）曹永新，男，1955年8月4日出生，汉族，住江苏省苏州市金阊区。 上诉人（原审原告）顾云龙，男，1970年1月23日出生，汉族，住江苏省苏州市虎丘区。 委托代理人曹迪、可旭光，江苏新天伦律师事务所律师，代理上述二上诉人。 被上诉人（原审被告）昆山市千灯镇人民政府,住所地江苏省昆山市千灯镇炎东路**。 法定代表人陆剑峰，镇长。 委托代理人周游，江苏漫修（上海）律师事务所律师。 原审第三人昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司，，住所地江苏省昆山市千灯镇秦峰中路** 法定代表人张剑，经理。 上诉人曹永新、顾云龙因行政协议附带行政赔偿一案，不服昆山市人民法院（2019）苏0583行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月21日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1987年4月4日，昆山县人民政府向昆山市千灯镇人民政府下发《关于批准晋昆联合电站使用土地的通知》。1989年7月，晋昆发电站对其位于昆山市千灯镇北郊南湾村的12幢厂房(建筑面积4037.66平方米)取得房屋所有权证，所有权性质为集体产，所属地块为集体土地使用权，但未办理集体土地证。后因晋昆发电站经营不善，1993年4月21日昆山市千灯镇农工商总公司作出对晋昆发电站歇业清理工作的决定。 1998年9月18日，昆山市千灯镇农工商总公司与农行签订协议书，约定将位于千灯镇苏虹机场路北侧的原晋昆发电站（后由昆山市千灯热电有限公司承租）的124413.6平方米即36.657亩土地使用权及地面所有4037.66平方米房产及围墙等基础设施有偿出让给农行用以折抵昆山市千灯镇农工商总公司下属企业结欠农行的贷款本息，双方还约定了权证办理、变更等事宜。同年11月28日，农行与原晋昆发电站厂房及土地的承租人昆山千灯热电有限公司签订租赁协议，约定租赁期限为1998年12月至2031年6月。后农行与昆山市千灯镇农工商总公司未办理相应的产权变更手续。 2000年，中国农业银行苏州分行委托苏州紫东拍卖有限公司将上述抵债的不动产进行公开拍卖，拍卖公告明确系昆山市千灯镇晋昆发电厂抵债房地产且权证未过户至委托人名下，土地性质为集体划拨无初始权证及存在租赁的情况。同年10月，顾云龙通过拍卖方式取得前述资产。同年11月28日，顾云龙与昆山千灯热电有限公司签订租赁协议约定租赁期限为2007年10月12日至2031年6月。 2014年8月，曹永新、顾云龙及案外人等向昆山市千灯镇人民政府出具情况说明，内容为2012年3月其收到了昆山千灯热电有限公司解除租赁合同的通知，因租赁合同不能履行，不得以将原晋昆发电厂的场地及部分厂房出租出去，导致乱象，希望昆山市千灯镇人民政府和其协商处理。苏州华衡资产评估事务所以评估基准日为2014年9月9日，对涉案顾云龙经拍卖后所持资产进行评估。 经协商，2015年11月25日，昆山市千灯镇人民政府口头委托第三人昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司（甲方）与原千灯热电厂（顾云龙所持资产）（乙方）签订《千灯镇厂房拆迁协议书》一份，内容为：为了推进我镇经济社会的协调发展，加快小城镇建设的步伐，改善和提高人民群众的生活质量，因建设项目及公共利益的需要，对座落于千灯镇南湾村的厂房涉及到拆迁和补偿，镇政府拆迁管理部门已将有关拆迁事宜由昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司负责实施。根据我国的有关法律法规及厂房拆迁的有关政策，已通过昆山市有资质的房屋评估所对拆迁厂房进行评估，现经双方协商后，一致同意签定如下协议，1、拆迁厂房补偿总额为人民币11518110元(附房屋拆迁补偿明细表)；2、根据昆价[2004]第24号、千政发[2004]第26号文件精神规定，统一以房屋评估价，装修附属物等进行计算补偿，实行货币补偿。同时根据企业实际情况，企业设备只补偿搬迁费，企业停业损失费等不作补偿；3、协议签定后，旧房属甲方拆除，由乙方负责其房产内出租企业的搬迁工作，乙方必须在三个月内将租赁户清理完毕，并将相关资产自行搬迁结束，按时腾空房屋后邀请甲方进行现场验收确认；4、为确保拆迁的安全，使之顺利进行，乙方不得将己作价的房屋附属物、装修等物品自行拆除，否则甲方将在厂房拆迁补偿款中扣除拆除物品的补偿款；5、付款方式：签协后10天内乙方将相关产权资料移交给甲方，甲方支付乙方补偿款总额的30%，乙方将所有租赁户清理完毕，经甲方现场验收确认后再支付补偿款总额的20%，剩余的50%的补偿款在签定协议后一年内付清。…该协议上乙方处顾云龙在法人处签名、曹永新在股东处签名。协议签订后，昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司按协议支付了补偿款350万元给了顾云龙、曹永新。因涉案地块上部分承租人至今未搬迁，故昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司未支付剩余款项。昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司在庭审中表示因签订协议书时间紧迫，重新拟定经济补偿协议书模板需时间，因此套用了以往拆迁协议的模板。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理目标,在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中，昆山市千灯镇人民政府作为镇政府负有执行本行政区域内经济社会发展计划，管理本行政区域内经济、建设等职责。基于2014年8月顾云龙、曹永新等向昆山市千灯镇人民政府出具的情况说明，其希望政府与其协商处理解决原晋昆发电厂地块及厂房租赁乱象问题，再结合涉案厂房及土地因私下转让、拍卖等历史原因导致所有权与使用权分离，因此昆山市千灯镇人民政府为解决历史遗留问题从履行行政管理职责角度委托昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司与曹永新、顾云龙签订的《厂房拆迁协议书》应属行政协议。而昆山市千灯镇人民政府作为委托人，基于《厂房拆迁协议书》而产生的法律责任应由昆山市千灯镇人民政府承担，其是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中，顾云龙经拍卖取得了涉案资产，顾云龙认可曹永新系涉案资产的股东，顾云龙、曹永新作为资产方共同在《厂房拆迁协议书》及付款支票存根上签字，因此，顾云龙、曹永新与本案均有利害关系，其作为本案共同原告主体适格。 行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。因此,人民法院在审查行政协议效力除了适用行政法律规范的同时,也可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。本案中,涉案《厂房拆迁协议书》虽名为“拆迁”，但实际为昆山市千灯镇人民政府委托昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司向曹永新、顾云龙回购涉案资产以解决历史遗留问题所协商签订，更多地具有合意的性质通过协商方式实施搬迁与补偿，故该协议书并非法律意义上的“拆迁协议”，因此昆山市千灯镇人民政府在履行行政职责中无重大且明显违法的情形,不应当认定为无效。但昆山市千灯镇人民政府在委托昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司与签订协议时未对协议书名称、内容、形式尽到充分审核的义务，确有不当，予以指正，望在今后的工作中应当予以注意。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;（二）恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，曹永新、顾云龙及昆山市千灯镇人民政府在涉案资产评估后经充分协商的基础下双方签订协议书，该协议书内容系双方真实意思表示，不存在合同法规定的上述无效情形,故应为有效。因此，曹永新、顾云龙要求确认《厂房拆迁协议书》无效并赔偿损失的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曹永新、顾云龙的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由曹永新、顾云龙负担。 上诉人曹永新、顾云龙上诉称，原审判决在认定拆迁协议法律效力方面前后矛盾，案涉的拆迁协议实质上就是被上诉人对案涉的房地产进行拆迁后对上诉人进行补偿的协议，该协议的成立和生效应当同时符合行政法和合同法的规定。本案所涉的拆迁协议并非单纯的民事补偿协议，被上诉人或原审第三人也无权就房地产拆迁事宜与相对人签订民事补偿协议，原审判决错误认定该份协议系民事协议，而仅简单罗列了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，从合同法的角度考虑其效力问题，也没有对上诉人一直在诉讼中坚持的该拆迁协议严重违反土地拆迁行政法律强制性规定的意见进行任何评价应属重大错误，依法应予纠正。在本案中，被上诉人自始至终从未履行相关征地补偿程序，仅由原审第三人与上诉人签订了拆迁协议，其做法属于严重的程序违法，严重损害了上诉人作为被拆迁人和其他案涉房地产权利人的合法权益，应当依法认定其拆迁行为无效，上诉人与原审第三人签订的拆迁协议也应属无效合同。被上诉人自始至终没有提交其与原审第三人的行政委托文件，也没有依法将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告，原审第三人无权与上诉人签订行政拆迁协议。被上诉人违反法定程序实施拆迁行为给上诉人的合法权益造成了损害，上诉人因履行无效拆迁协议受到的利益损失应当由被上诉人赔偿。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人全部诉讼请求；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人昆山市千灯镇人民政府辩称，涉案协议是行政协议，原审判决强调行政协议有民事合同的性质，符合司法解释有关行政协议可以适用民事法律规范审理的规定。上诉人既不是涉案土地厂房的登记的权利人，其只是通过私下拍卖的行为获取了所谓的财产。被上诉人在行政管理过程中，考虑到历史情况复杂，当时才与顾云龙签订了此协议。当时协议签订显示是原千灯热电厂（顾云龙所持资产），该协议不涉及土地征收行为。被上诉人可以委托第三方主体签订该协议，并不违反法律规定，同时也不存在违法合同法上规定之合同无效情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司未作陈述。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 本案中，被上诉人昆山市千灯镇人民政府向上诉人回购原晋昆发电厂相应资产，实质系通过协商方式实施的搬迁与补偿，属于镇政府履行管理城乡建设事业职责的情形。其委托原审第三人昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司与上诉人签订的《千灯镇厂房拆迁协议书》是具有行政法上权利义务内容的行政协议。有关原审法院指出的被上诉人未对协议名称、形式等尽充分审核义务的问题，本院认为上述问题确属被上诉人工作中的不严谨之处，但就协议内容而言，尚不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的情形。另，涉案协议系经协商、评估之后由双方自愿签订，且不损害国家、集体或第三人利益，也不损害社会公共利益。该协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的能够导致协议无效的情形。因此，上诉人顾云龙、曹永新要求确认涉案拆迁协议无效的诉请，无事实及法律依据。 综上，上诉人顾云龙、曹永新的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾云龙、曹永新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年八月十九日 法官助理 杨心刚 书 记 员 张 雷