福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终487号 上诉人（原审原告）薛细祥，男，1956年4月10日出生，汉族，住福建省福安市。 被上诉人（原审被告）宁德市人民政府，住所地福建省宁德市闽东中路**。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人李立春，男。 委托代理人郑延峰，福建惠尔律师事务所律师。 上诉人薛细祥因诉宁德市人民政府不予受理行政复议决定一案，不服福州市中级人民法院（2020）闽01行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，2018年7月9日，原福安市住房和城乡规划建设局（以下简称福安市住建局）核发了甘棠镇西门新村建设项目（高埕地块）2-1#项目《乡村建设规划许可证》（乡字第3509XXXX1809003号），核准建设甘棠镇西门村村民住宅小区配套活动场地。原告薛细祥系福安市甘棠镇西门村村民。2018年11月4日，原告等人向宁德市城乡规划局邮寄《紧急请求》，举报福安市住建局违法核发上述《乡村建设规划许可证》。2018年11月14日原告收到宁德市城乡规划局于2018年11月9日作出的宁规便函〔2018〕86号《告知单》，主要内容为：“薛细祥等人：2018年11月5日你们来信反映福安市住建局违法核发《乡村建设规划许可证》，请求撤销乡村建设规划许可证的事项，我局已将你们反映事项转福安市住房和城乡规划建设局办理，请直接与其联系。特此告知。”原告不服，于2018年12月2日向被告宁德市人民政府申请行政复议。2018年12月11日原告收到被告于2018年12月7日作出的宁政行复不〔2018〕第65号《行政复议不予受理决定书》，对原告的复议申请决定不予受理。原告对该决定不服，提起行政诉讼。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告作为被诉不予受理行政复议决定的相对人，有权提起本案诉讼。宁德市人民政府以原告的申请不符合行政复议受理条件为由作出被诉不予受理决定，是本案的适格被告。 本案中，原告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款之规定，宁德市城乡规划局负有对相关违反城乡规划行为举报、控告的核查、处理职责，向宁德市城乡规划局邮寄《紧急请求》，请求宁德市城乡规划局撤销或责令福安市住建局撤销《乡村建设规划许可证》，后其认为宁德市城乡规划局未履行上述核查、处理的职责，提起行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请行政复议的条件之一，系申请人与具体行政行为有利害关系。虽然原告为该村村民，但原告要求撤销的《乡村建设规划许可证》（乡字第3509XXXX1809003号）使用的土地为福安市甘棠镇西门村集体建设用地，虽然原告主张该《乡村建设规划许可证》建设在村民集体所有的小区内，但该小区建设并未实际完工，房屋也未实际分配给原告等村民使用，原告仅以该村村民的名义主张其相关权益受到案涉《乡村建设规划许可证》的侵害，该主张不能成立。案涉《乡村建设规划许可证》对原告的相关权益并不产生实际影响。宁德市人民政府认为原告的行政复议申请不符合受理条件，驳回其复议申请，并无不当。宁德市人民政府在受理原告的复议申请后，依法通知了被申请人，审查双方材料后，于法定期限内作出被诉不予受理决定书并送达原告，程序合法。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告薛细祥的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告薛细祥负担。 上诉人薛细祥不服原审判决，提起上诉称：一、被上诉人作出宁政行复不〔2018〕第65号《行政复议不予受理决定书》不具有合法性。首先，被上诉人仅以被申请人作出宁规便函〔2018〕86号《告知单》的行为对上诉人的权利义务未产生实际影响为由就作出宁政行复不〔2018〕第65号《行政复议不予受理决定书》，没有对被申请人未履行职责对上诉人的权利义务是否产生实际影响进行认定，未尽行政复议审查职责，属认定事实错误。其次，被上诉人适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定，而不是适用第（二）项规定不予受理上诉人的复议申请，属适用法律错误。再次，被上诉人收到行政复议申请材料后，没有要求上诉人补正与被申请人履职的具体行政行为有利害关系的材料而迳直作出不予受理决定，程序严重违法。二、上诉人申请行政复议符合行政复议法规定的受案范围，且上诉人与被申请人履行职责的具体行政行为具有利害关系。上诉人申请被申请人履行责令改正的职责，提交的证据和所依据的法律、法规规定，充分证实上诉人与住宅小区内配套活动用房建设规划许可行为之间具有直接的利害关系，上诉人申请行政复议，完全符合行政复议法规定的受案范围。三、原审判决认定事实、适用法律错误。首先，原审判决对上诉人提交的证据9－13村民书面证言等的认定，没有任何事实和法律依据。其次，上诉人对西门新村村民住宅建设项目中的房屋享有所有权，是一种期待权。期待权是一项现实的，受法律保护的权利。原审判决认为小区建设未实际完工，房屋也未实际分配给上诉人等村民使用，认为案涉《乡村建设规划许可证》对上诉人的相关权益不产生实际影响，没有任何法律依据，属于适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的宁政行复不〔2018〕第65号《行政复议不予受理决定书》，责令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定，本案全部诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人宁德市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人请求原宁德市城乡规划局责令福安市住建局撤销《乡村建设规划许可证》（乡字第3509XXXX1809003号），该局向上诉人出具了《告知单》，告知其已将反映事项转福安市住建局办理。由于案涉土地的使用权人为西门村村民委员会。虽然上诉人为西门村民，存在参与案涉土地上建设房产分配的可能，但该房产并未实际完工，房屋也未实际分配给上诉人等村民使用，上诉人既无土地或房产的权利凭证，亦未实际使用房产，甚至还存在将来房产完工后未实际分配到房产的可能。因此，当前上诉人与案涉《乡村建设规划许可证》的颁发行为、请求撤销宁德市城乡规划局《乡村建设规划许可证》的处置行为，均不存在利害关系，案涉行政行为对上诉人的权益不产生实际影响，上诉人仅以西门村民的名义主张权益受到案涉《乡村建设规划许可证》的侵害，该主张不能成立。二、上诉人的上诉理由不能成立。首先，上诉人认为其与案涉行政行为具有利害关系的理由不能成立。上诉人认为宁德市城乡规划局的行为侵害其举报、控告权，因此与其具有利害关系。但是，上诉人已经完成了其举报的行为，其举报权已经得以实现。至于接受举报的机关对其举报的处理行为，是否进一步侵害其实体权益，则要视上诉人是否与被举报行政行为具有利害关系。而案涉土地的使用权人为西门村村民委员会，该建设项目为集体建设项目，案涉房产土地应为集体经济组织所有，只是项目建成后村民可以经分配实际使用。上诉人认为其对案涉房产、土地享有期待权性质的土地使用权和房屋所有权是错误的。上诉人与案涉《乡村建设规划许可证》不具有利害关系。其次，上诉人在一审程序中提交的书面证言，没有申请证人出庭作证，导致法院无法判断其真实性，一审法院未采信符合法律规定。三、原宁德市城乡规划局的行为不影响上诉人的实际权利义务，因此，上诉人的行政复议申请不属于受理范围。（一）如果上诉人不服福安市住建局颁发的《乡村建设规划许可证》，应当直接向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼撤销该许可证。但上诉人选择向主管部门申诉的途径，而接受申诉的机关的行政行为不实际影响到申诉人的权利义务，不属于可以行政诉讼的范围，也不属于行政复议的范围。（二）城乡规划法规定的上级规划主管部门对下级规划主管部门的监督，属于上级行政机关对下级行政机关内部之间的层级监督，不属于可以行政诉讼的范围，也不属于行政复议的范围。综上，一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为。本案中，上诉人向宁德市城乡规划局举报，请求宁德市城乡规划局撤销或责令福安市住建局撤销《乡村建设规划许可证》。但上诉人要求撤销的《乡村建设规划许可证》使用的土地为福安市甘棠镇西门村集体建设用地，小区建设并未实际完工，房屋也未实际分配给上诉人等村民使用，尚无证据证明案涉《乡村建设规划许可证》对上诉人的合法权益产生实际影响。另，虽然《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。上诉人也据此规定向宁德市城乡规划局举报，宁德市城乡规划局也作出宁规便函〔2018〕86号《告知单》，但是，因上诉人无法证明其在案涉《乡村建设规划许可证》具有合法权益，故宁德市城乡规划局对于上诉人的举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与上诉人自身合法权益没有直接关系，也不影响上诉人的合法权益，依法不属于行政复议范围。被上诉人决定不予受理上诉人的复议申请，并无不当。上诉人诉请撤销被上诉人作出的宁政行复不〔2018〕第65号《行政复议不予受理决定书》不能成立，应予驳回。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确合法，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费用50元，由上诉人薛细祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年八月二十五日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……