湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终916号 上诉人（原审原告）大冶市润物生态农业园，住所地湖北省大冶市还地桥镇长岭村。 法定代表人皮咏屋，经理。 委托代理人胡建国、张志强，湖北忠三（黄石）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）大冶市人民政府，住所地湖北省大冶市湖滨路特**。 法定代表人周军，市长。 委托代理人罗爱娇，市司法局工作人员。 上诉人大冶市润物生态农业园因诉大冶市人民政府畜牧行政命令一案，不服湖北省黄石市中级人民法院(2019)鄂02行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 大冶市润物生态农业园原审诉称，其从事含牛类养殖的综合性企业，并已养殖肉牛9头、孕期母牛36头，为扩大养殖规模，原告从吉林省四平市伊通县又购得牛犊26头，后部分牛犊相继死亡，经黄石市畜牧兽医局技术人员现场采样调查并检测，认定为牛群感染“口蹄疫”，该局即向大冶市畜牧兽医局下发《关于大冶市还地桥镇润物生态农业园牛检出口蹄疫病毒核酸阳性的处置意见》（畜牧医函[2018]21号），该意见第二条为“扑杀该养殖场内所有病牛和同群易感牛……”，6月18日，被告下发《封锁扑杀令》（冶政防办[2018]1号），要求对原告养殖基地剩余活牛共计60头全部扑杀。原告认为，根据《大冶市突发动物疫情应急预案》的规定，口蹄疫在14日内出现3个以下疫点被认定为较大突发动物疫情（Ⅲ级），其应急响应预案为由市畜牧兽医局提出有效防控措施，被告采取相应的综合应急防控措施。市畜牧兽医局的《处置意见》为“扑杀该养殖场内所有病牛和同群易感牛……”被告作出的《封锁扑杀令》将所有牛全部扑杀没有事实和法律依据，原告不服该行政行为，向法院提起诉讼，要求确认被告作出的《封锁扑杀令》（冶政防办[2018]1号）行政行为违法。 原审法院审理查明，原告是从事含肉牛养殖和销售的个人独资企业，原有养殖牛45头，为继续扩大养殖规模，2018年6月10日原告又从吉林省四平市伊通县购得牛犊26头。6月17日，黄石市畜牧兽医局接到反映原告处饲养牛出现不明原因相继死亡11头。该局派出技术人员现场采样调查，检出口蹄疫病毒核酸阳性，该局即向大冶市畜牧兽医局下发《关于大冶市还地桥镇润物生态农业园牛检出口蹄疫病毒核酸阳性的处置意见》（畜牧医函[2018]21号），该意见第二条为“扑杀该养殖场内所有病牛和同群易感牛……”，6月18日，大冶市人民政府防治重大动物疫病指挥部办公室发布《封锁扑杀令》（冶政防办[2018]1号），令大冶市还地桥镇人民政府立即启动应急预案，组织镇内机构及队伍24小时内扑杀原告处病牛及同群牛共计60头。封锁疫点，21天内禁止无关人员进出。2018年8月24日，原告领取补偿款十八万元。 原审法院认为，关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条规定发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。疫区范围涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府对疫区实行封锁，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同对疫区实行封锁。必要时，上级人民政府可以责成下级人民政府对疫区实行封锁。（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。（三）在封锁期间，禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区，并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。另《一、二、三类动物疫病病种名录》规定：口蹄疫属于一类动物疫病，县级以上人民政府及兽医主管部门有控制和扑灭的职责。本案中，原告处发生口蹄疫疫情，大冶市人民政府防治重大动物疫病指挥部办公室发布《封锁扑杀令》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，原告以组建该机构的大冶市人民政府为被告提起诉讼符合法律规定。 关于本案起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告于2018年6月18日作出被诉行政行为，原告于2019年1月21日向本院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。 关于《封锁扑杀令》合法性的问题。原被告争议的焦点在于扑杀的60头牛是否属于同群易感牛，即被告的扑杀范围是否超出了合理的限度。根据《口蹄疫防治技术规范》（农医发[2007]12号）3.3.2.1、3.3.3.6规定对于疫点内所有病畜及同群易感畜进行扑杀，并对病死畜、被扑杀畜及其产品进行无害化处理，必要时，可对疫区内所有易感动物进行扑杀和无害化处理。大冶市润物生态农业园总经理皮书超在接受调查询问时，也承认新购买的牛犊和原饲养牛存在混养。至于原告举证证明原饲养牛已经接种相关疫苗，接种疫苗的牛并非同群易感牛的观点，动物注射疫苗后，有无产生免疫效果，受动物自身和疫苗本身等多种因素影响，并非一定具有100%的免疫力。故被告结合饲养环境等因素综合认定扑杀的60头牛属于同群易感牛并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告大冶市润物生态农业园的诉讼请求。 大冶市润物生态农业园上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。农业部的农医发[2007]12号文件并非《口蹄疫防治技术规范》，不属于法律法规，且适用断章取义。原审询问笔录和皮书超的证言不合法，不应采信。政府不应该扩大适用群体，将上诉人已经注射过动物疫苗的其它牛全部扑杀。请求撤销原审判决，改判并由被上诉人承担诉讼费用。 上诉人大冶市润物生态农业园及被上诉人大冶市人民政府向原审法院提交的证据材料，已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。 中华人民共和国动物防疫法三十一条行政强制法本院认为，口蹄疫为国家农业部公布的一类动物疫病，本案中，根据《》的规定，疫区所在地大冶市人民政府是依法具有本案行政命令、强制职权的行政机关，大冶市畜牧兽医局作为专门机构，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。该法第规定，发生一类动物疫病时，应当采取控制和扑灭措施。当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。据此，当大冶市人民政府发现上诉人大冶市润物生态农业园的牛犊发生口蹄疫疫情后，立即作出行政决定，依法采取相应强制措施，扑灭疫情的行政行为，符合《》以及前述法律的相关规定。至于大冶市润物生态农业园所称扑杀超越范围，对于已经注射疫苗的牛不应扑杀的理由，因为原审已经查明新购买的牛犊和原饲养牛存在混养，有交叉感染风险，对于此类专业判断应该充分尊重专业技术部门的意见，专业技术部门结合饲养环境等因素综合认定扑杀的60头牛属于同群易感牛并无不当。需要指出的是，今年刚刚经历的新冠××疫情防控经验，充分说明了对待这种重大公共卫生安全事件，必须在保护个人利益的同时更加要注重集体、区域安全，尤其在疫情萌芽阶段，要果断采取措施，阻断疫情的蔓延。 中华人民共和国动物防疫法三十一条行政强制法综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人大冶市润物生态农业园负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 婷 审判员 王志荣 审判员 张思化 二〇二〇年八月十日 书记员 董晓晗