广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1427号上诉人（原审原告）：黄秋荣，男，汉族，1976年3月10日出生，身份证住址广州市**********，公民身份号码：440************053。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路**。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：谢子杨，该单位工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。上诉人黄秋荣因与被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4815号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年7月15日，广州市南沙区横沥镇规划建设办公室出具《情况说明》，注明原告黄秋荣在广州市南沙区义沙村大安北街51-1号地址房屋于2009年新建，在《广州市南沙区横沥镇义沙村村庄规划（2008-2013）》范围内，并未按照广州市农村村民住宅规划报建的要求依法办理报建手续。同月17日，被告横沥镇政府工作人员到涉案房屋现场检查，发出穗南横政府询字〔2019〕00056号《询问通知书》和穗南横政府责字〔2019〕00056号《责令限期改正通知书》并制作笔录、拍照。2019年8月21日，被告向原告发出穗南横政府告字〔2019〕00056号《违法建设处理事先告知书》及制作笔录、拍照，告知原告拟对上述违法建设采取强制拆除措施，并告知原告陈述和申辩权利等。2019年8月23日，原告接受询问调查时陈述涉案房屋屋主是其本人，于2009年初开工建设两层，用于自住。2009年3月开始申请办理报建手续，但当时父亲房产证上身份证登记错误，导致原告无法分户，不符合报建条件以及没有取得相关规划许可文书等。2019年9月4日，被告进行现场检查，发现涉案房屋已建成，该建筑物长9.7米，宽8.8米，占地面积约为85.36平方米，两层建筑面积约为170.72平方米。2019年9月4日，被告向原告作出穗南横政府处字〔2019〕00056号《违法建设行政处理决定书》，认定原告上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令原告于2019年9月6日前自行拆除上述违法建设等。另查明，在本案审理过程中，原告陈述广州市南沙区义沙村大安北街53号是原告父亲名下地址的房屋，是否有宅基地不清楚；51-1号是经分户后属于原告的房屋，是在53号父亲宅基地范围内建设，没有宅基地证。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”从上述法律规定可知，被告横沥镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；……”第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”本案中，据原告陈述广州市南沙区义沙村大安北街53号是其父亲名下地址的房屋，虽然51-1号是原告新建的房屋，但该涉案房屋是在53号父亲宅基地范围内建设，没有另行取得宅基地证。由于涉案房屋原告并不能提供充分证据证实属于其户下的“一户一宅”房屋，而且未办理相关规划许可手续进行建设，故已构成违法建设，被告在查明违法事实后告知了相对人相关权利义务并依据上述有关规定作出涉案处理决定并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄秋荣的诉讼请求。上诉人黄秋荣不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人合法拥有位于广州市南沙区横沥镇大安北街51-1号房屋，为在上诉人合法拥有的基地上，符合国家规定农村农民建房“一户一宅”制度而建设的房屋。房屋由上诉人建成并居住已有十年，不可能把上诉人合法拥有的房屋认定为违法建筑物并拆除。二、上诉人合法拥有涉案房屋所在位置为广州市南沙区横沥镇义沙村第八生产队，原有土地面积500多亩，自90年代至2017年己全部被国家征收为国有土地，土地不符合村庄规划之规定。原审法院主观支持被上诉人，把上诉人合法拥有涉案房屋认定为在村庄规划范围，属于严重的认定事实不清。三、广州市南沙区横沥镇横沥岛尖开发建设，横沥镇义沙村为需要全征地拆迁的村，其为广州市城市规划范围内的村。上诉人合法拥有涉案房屋位于该城市规划区范围内。被上诉人无权对上诉人合法拥有的涉案房屋进行查处。被上诉人对上诉人合法拥有的房屋作出涉案行政处理决定书及之前作出一系列执法文书的行为超越法律职权，在违法情况下作出的决定书应予撤销。四、上诉人合法拥有的涉案房屋为位于广州南沙区横沥岛尖征地拆迁范围内的房屋。被上诉人在国家对上诉人房屋征收并正在谈判征收拆迁补偿之时前来对上诉人房屋认定为违法建筑进行查处，其接受上级政府的委托实施征地拆迁，其行为实际上是假借查处违法建筑之名而行征地拆迁之实，其行为有违国家征地拆迁补偿，要与被征收人充分协商，不能强迫被征收人交出宅基地。原审法院作出的行政判决认定事实不清、适用法律错误，请求法院判令：1.撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初4815号行政判决，并依法确认被上诉人作出的穗南横政府处字〔2019〕00056号《违法建设行政处理决定书》行为违法并撤销；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府答辩称：一、原审法院认为涉案决定书并无不当并驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。2019年9月4日，我府向上诉人送达涉案决定书，并张贴在违法建设房屋的外墙，现场拍照取证，并由见证人义沙村治保主任梁桂新在执法文书上签名见证。二、我府对涉案违法建设具有查处职能，上诉人认为涉案房屋不属于村庄规划的上诉理由不成立。涉案房屋于2009年建设，根据《广州市南沙区横沥义沙村村庄规划(2008-2013)》，涉案房屋建设之时属于村庄规划，我府对上诉人涉案违法建设行为具有查处权。三、上诉人认为我府对涉案违法建设查处行为“有违国家征地拆迁补偿”的上诉请求不成立。承前所述，对违法建设的查处是我府行政职能之一。涉案执法与征地拆迁无关，是我府履行行政职能对违法建设查处的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收是为公共利益所需要的政府行为，土地征收与违法建设查处两种行政行为的同时存在，并不存在法律上的障碍。根据南沙区有关政策规定，涉案房屋所在的横沥岛尖范围内的房屋征收补偿标准可以选择适用《关于印发的通知>（穗南开管办〔2018〕2号，下称“2号文”）或《印发的通知》（穗南开管办〔2013〕8号，下称“8号文”），执行时间至2019年12月31日止）进行补偿。对于2007年7月1日后无相关用地和报建手续建设的房屋，根据8号文第六条第四款，本可参照地上附着物进行补偿。根据2号文第二十六条，本可按房屋重置成本价给予建安成本补偿。上诉人以征地拆迁为由主张涉案决定书违法，缺乏法律依据和事实根据。综上，原审法院查明事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判决。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府作出被诉处理决定的职权依据，原审判决已作论述，各方当事人均无异议，本院二审不再赘述。本案的审查重点是被诉处理决定是否合法恰当。对此应结合有关农村集体土地征收、城乡规划管理等方面的法律法规，综合衡量社会公共利益及个人生存权益予以考察判断。被诉处理决定作出前，涉案建筑所在地块已划入横沥岛尖征收范围之内。涉案建筑的拆除和补偿问题，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退问题。参照本院已生效判决，被诉处理决定属于重复处理，明显不当。且本案证据显示涉案房屋可能存在一户一宅情形，被上诉人未对上述情形进行准确核实。原审判决处理不当，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院(2019)粤7101行初4815号行政判决；二、撤销被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府于2019年9月4日作出的穗南横政府处字〔2019〕00056号《违法建设行政处理决定书》。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月十九日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华