辽宁省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）辽民终1685号上诉人（原审被告）：沈阳志城房地产开发有限公司，住所地沈阳市铁**凌空二街**1701。法定代表人：王朝志，该公司总经理。委托诉讼代理人：蔡尧，该公司工作人员。委托诉讼代理人：赵长威，辽宁良友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：清原满族自治县自然资源局（原清原满族自治县国土资源局），住所地清原满族自治县清原镇清河路**。负责人：赵磊，该局局长。委托诉讼代理人：童海仲，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。上诉人沈阳志城房地产开发有限公司（以下简称志城公司）因与被上诉人清原满族自治县自然资源局（以下简称清原县资源局）国有土地使用权出让纠纷一案，不服抚顺市中级人民法院（2019）辽04民初26号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月5日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。志城公司的委托诉讼代理人蔡尧、赵长威，清原县资源局的委托诉讼代理人童海仲参加了诉讼。本案现已审理终结。志城公司上诉请求：1.撤销（2019）辽04民初26号民事判决；2.依法驳回清原县资源局全部诉讼请求；3.清原县资源局承担一、二审全部诉讼费用。事实与理由：一审判决存在诸多不符合法律规定之处，事实认定失实，法律适用不当。1.一审法院根据清原县资源局单方提出的土地出让金调整及利息（违约金）的诉请进行裁判，于理无凭、于法无据。土地出让金调整变更是《国有土地使用权出让合同》核心条款，涉及双方当事人重大民事权利的行使。2008年6月志城公司即已全部履行完合同义务，按照当时法律法规取得了出让的案涉土地地块，随即依法进行拆迁，包括未能协议拆迁而向进行招商引资且具有拆迁强制裁决权的清原县人民政府（以下简称清原县政府）及相关部门申请行政及法律程序强制拆迁。由于清原县政府及相关部门效率低下等原因，至2013年5月，案涉出让土地尚有170余户没有腾迁（征收）完结。其间，志城公司因经济损失巨大，五年多未实际取得案涉地块，不间断的催促清原县资源局及清原县政府。清原县政府通知志城公司可申请调整土地规划，并保证2013年年内负责征收全部案涉土地动迁户。从2013年5月志城公司申请调整土地规划，到2014年5月21日及2014年8月12日收到新的建设规划用地许可及新的建设工程施工许可，清原县资源局及清原县政府从未就土地规划调整出让金标准和数额告知过志城公司或协商变更原合同相应条款。志城公司因政府承诺给予土地出让金及相关配套费减免作为补偿而配合进行了土地使用规划的调整，至今所能利用的土地（尚有17户未腾迁）只是政府为安置回迁户、稳定上访而用。一审法院所认定的2013年5月20日至2014年批准土地规划调整、定价土地出让金等，志城公司不知情。直至2015年在部分土地上新建的四栋工程（6000平方米）竣工时，清原县资源局才提出加收土地出让金。清原县资源局并没有在志城公司申请变更土地规划及取得土地规划、建设工程规划许可时提出变更土地出让金。否则，清原县资源局相关部门不会颁发上述两项许可。因志城公司不同意变更土地出让金，清原县资源局方以行政命令性思维，以事后收缴的方式试图单方改变签订的合同。志城公司不同意变更土地出让金的理由如下：第一，因政府承诺对因五年之久尚未实际取得案涉转让土地而造成的经济损失给予补偿，志城公司才同意改变原合同土地规划；第二，实际使用部分土地约6000平方米，而至2019年9月末尚有8000多平方米因政府征收（拆迁）不能，依据现行法规政策无法取得。而清原县资源局不考虑情势变更，继续索取全部变更规划后的土地出让金，不合理、不公平；第三，一审法院引用的清原县规划委员会2013年作出的土地规划调整标准和计算方式，均以当年度“净地”出让为适用对象，这与志城公司原来实际“毛地”受让在适用条件、价格计算上存有巨大差距，志城公司无法接受；第四，清原县资源局没有在新建工程事前、事中告知变更原合同核心条款，志城公司不存在违约行为，承担利息（违约金）更是于法无据。2.一审法院没有公平适用法律审判方式，没有给予志城公司法庭辩论等必要的合理充分表达的时间和程序，也妨害了当事人合理正当行使民事诉讼权利。3.一审判决在事实认定上有三处重大错误：第一，一审判决“合同虽约定按《抚顺市地价管理暂行办法》的规定测算缴纳土地出让金，但该办法具有时效性”的认定没有事实和法律依据。首先《抚顺市地价管理暂行办法》没有废止，清原县资源局理应按此执行。该暂行办法是适用包括志城公司在内的，依照当时国家法律法规而取得出让“毛地”这一历史遗留问题的有效文件，而并非2011年国家取消“毛地”改为“净地”出让所颁布的不同适用对象的法规政策。“毛地”即为出让地块未腾空，受让人的土地出让成本构成与现行“净地”相差巨大。国家相关法律也明确规定，历史遗留问题按当时政策和法规办理。所以，一审法院认定合同选择该暂行办法具有时效性而不予采信，适用法律错误，违背公平公正及自愿原则，应予纠正。第二，志城公司在一审中提交的清原县城乡建设局地字第210423200800043号建设用地规划许可证核定志城公司案涉项目建设规模为37,474平方米，一审法院并没有在判决中列明。也就是说案涉出让土地经包括清原县资源局在内相关部门核准批复是37,474平方米，并非清原县资源局自认的22,983.4平方米。这一重要事实的漏查，严重影响事实认定的准确及诉争的基础数据的真实性。第三，清原县资源局主张所依据的是清原县政府《关于土地出让金会议纪要》，截至四栋建设项目竣工，没有任何部门和相关人员通知志城公司按清原县资源局提出的标准补交出让金。因清原县资源局所持该纪要中有历史遗留问题，明确按原合同执行，志城公司才同意动工新建施工的。所以，原合同的约定是双方调整出让金问题的唯一有效文件，并非是清原县资源局及清原县政府可以单方决定，一审法院推定志城公司默认是错误的。清原县资源局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，志城公司的上诉应予驳回。1.志城公司认为清原县资源局单方调整土地出让金，所以对其不发生法律效力，这种说法没有依据。一审中清原县资源局向法院出示了2013年志城公司向清原满族自治县城乡建设管理局（以下简称清原县城建局）提交的《关于尚居?亚美利加园区修改规划设计的申请》，该份证据证明志城公司向主管部门要求将容积率调整为3.9，将总建筑面积调整到57,742平方米。另外，志城公司与清原县资源局的《国有土地使用权出让合同》第16条也明确约定了“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权……，必须按届时有效的规划执行”。合同附件也约定，确需调整规划而增加建筑面积按照《抚顺市地价管理暂行办法》的规定测算并缴纳土地出让金。清原县资源局收到清原县城建局的《规划条件变更情况联系单》和县政府地价委员会《2013年以前上市地块增加容积率补交出让金会审表》后，要求志城公司补交土地出让金，并且在2016年和2018年做了两次催缴，志城公司的经理已经签收。以上事实表明，是志城公司要求调整容积率，其必须缴纳因调整容积率而增加的土地出让金。2.一审法院没有判决志城公司按照《土地使用权出让合同》第29条关于“按照自滞纳付款之日起，每日按照迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳滞纳金”的约定给付违约金，已经是充分考虑了该公司的利益，判决减少了3000余万元的违约金。实际上日千分之一的滞纳金来源于《关于规范国有土地使用权收支管理的通知》中关于违约金标准的规定，系针对国有土地市场交易作出的政策性规定，不属于双方能够任意约定的条款，原则上不宜以司法判决的方式否认其效力，无特殊情形不应调减。一审没有按照约定判决违约金，已经属于错判。志城公司主张利息都不应承担，没有任何依据。3.一审经过开庭审理，程序正当合法，没有剥夺志城公司的任何权利。综上，一审判决认定事实正确，程序合法，应依法驳回志城公司的上诉请求。清原县资源局向一审法院起诉请求：1.判令志城公司缴纳土地出让金17,889,812.4元；2.判令志城公司支付违约金33,382,389.9元（自2013年7月12日始至2018年8月21日），应计算至实际给付之日，每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金；3、诉讼费用由志城公司负担。一审法院认定事实：2008年6月30日，清原县资源局与志城公司签订了编号为2008-2-2《国有土地使用权出让合同》，合同主要条款约定，出让土地面积为18,828平方米，用途为商住，期限40年；交齐出让金后60日内将出让宗地交付给志城公司，按土地现状交付；出让金每平方米512.54元，总额为760万元，合同签订之日起60日内付清土地使用权出让金；建筑容积率为1.55，建筑面积为22,983.4平方米；志城公司同意在2009年4月1日之前动工。还约定，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订变更协议或者重新签订出让合同，相应的调整土地使用权出让金，办理土地变更登记；政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权；受让人应当按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地。志城公司取得拆迁许可，对出让地实施拆迁，开发建设，开发项目命名为《尚居·亚美利加园区》。2013年5月10日，志城公司向清原县城建局提交了“关于尚居·亚美利加园区修改规划设计”申请书，申请总建筑面积变更为57,742平方米，容积率变更为3.9。在一审诉讼中，清原县资源局提交了一份2013年5月13日清原县城建局给清原县资源局规划条件变更联系单，联系单载明“关于尚居·亚美利加园区修改规划设计”变更内容，并在附表中列明，尚居·亚美利加园区地块需要补交土地出让金金额为17,889,812.4元，附表有清原满族自治县规划委员会成员签名确认，签署日期为2013年5月16日。2013年11月6日清原满族自治县规划委员会会议决定调整包括尚居·亚美利加园区地块在内的规划设计并补缴土地出让金，内容同上。清原县资源局分别于2013年8月5日、2013年10月18日、2015年11月19日、2016年7月6日、2018年1月26日向志城公司送达了限期缴纳土地出让金的催告通知书。志城公司2014年5月21日取得建设规划用地许可，2014年8月12日取得建设工程规划许可。按照当时的规定，志城公司取得诉争土地拆迁许可。新的拆迁行政法规实施后，志城公司委托清原满族自治县房屋土地征收中心实施土地拆迁，目前尚有17户居民未拆迁。志城公司实际开发用地近6000平方米。另查明，《国有土地使用权出让合同》附件第4条还约定，受让方确需调整规划增加建筑面积，按《抚顺市地价管理暂行办法》的规定测算缴纳土地出让金。该办法第九条规定：“已出让土地规划面积发生变化的依据规划部门核定的《出让地块增加建筑面积核定表》重新进行评估，重新评估后增加土地出让金的补交地价款。土地评估期日为原土地出让期日。评估时的建筑成本和建筑物的收益测算，采用原土地出让期日的价格”。2013年4月8日国土资源部发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知，文件6.3.2规定：“已出让土地补缴地价款、土地出让后经原出让方批准改变土地用途或容积率等使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估日期应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”。清原满族自治县规划委员会会议决定补缴出让金金额按上述规定计算。一审法院认为，清原县资源局与志城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同依法成立有效。合同对双方当事人均具有羁束力。合同约定改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订变更协议或者重新签订出让合同，相应的调整土地使用权出让金，办理土地变更登记；政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权；受让人应当按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。志城公司提交了“关于尚居·亚美利加园区修改规划设计”申请书，清原满族自治县规划委员会会议决定调整包括尚居·亚美利加园区地块在内的规划设计并补缴土地出让金，符合约定。土地用途是决定土地使用价格的一个重要因素，一旦变更土地用途，土地使用金也必然发生调整，如果不对出让金进行调整，与合理、有偿使用土地的政策相悖。关于调整土地出让金的标准。调整出让金是对合同内容的变更，按照约定合同双方应重新签订或者变更原合同，双方未按此办理致使发生纠纷均有责任。2013年5月志城公司提出出让土地变更规划申请，同时，清原满族自治县规划委员会会议决定变更规划并补缴出让金决定，并及时将决定包括补缴出让金的通知送达志城公司，没有证据证明志城公司提出异议，且志城公司已取得新的建设用地、工程规划许可，应视为同意变更内容。合同虽约定按《抚顺市地价管理暂行办法》的规定测算缴纳土地出让金，但该办法具有时效性，且土地出让金调整受行政法规规制，清原县政府有权对土地出让金的标准进行调整。2013年4月清原县政府发布了《关于调整全县城镇土地级别和基准地价的通知》，按照该规定计算出让金17,889,812.4元。同时，《最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定：“受让方经出让方的市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持”。清原县资源局于2019年3月提起本案诉讼，其主张出让金没有超出上述规定，应予支持。关于清原县资源局主张逾期缴纳出让金应给付滞纳金问题。该院认为，志城公司未缴纳土地出让金违反约定和相关规定，依法应承担违约责任。滞纳金应属合同违约责任，违约金承担受违约方当事人订立合同时预见性规则、减损性规则、损益相抵规则、补偿性规则限制，同时也应考虑利益衡平。本案中，现有证据可证明，志城公司未全部开发建设诉争土地，与被拆迁人或是被征用物权人拒绝交付土地有直接关系，无论之前志城公司协议拆迁还是后来委托清原满族自治县房屋土地征收中心拆迁，都是积极利用建设土地，未能开发建设导致损失非双方意愿，也非双方订立合同必然预见的，在此情形下，志城公司完全按照相关规定标准负担滞纳金有违事实和公平原则。另一方面，清原县资源局作为职能部门，在新的法规实施后，关于诉争土地交付及出让金补缴未与志城公司达成书面协议的情况下，应积极采取补救措施，避免民事权利义务长期处于不确定状态，对损失扩大有一定责任。据此，该院确定违约金自2013年11月6日计算，其标准按银行同期贷款利率执行。现清原满族自治县国土资源局更名为清原县资源局。综上所述，清原县资源局的主要诉讼请求成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条、《中华人民共和国合同法》第七十七条、第一百一十四条规定，判决如下：一、志城公司于本判决生效三十日内给付清原县资源局土地出让金17,889,812.4元；并承担利息（以17,889,812.4元为本金自2013年11月6日起至本判决确定给付之日止按中国人民银行同期贷款利率计算）；二、驳回清原县资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费298,161元，由志城公司负担。本院经审理查明：2013年8月5日，清原县资源局向志城公司送达补缴建设项目拖欠费税通知书，收件人签字处有蔡尧手写签名及联系电话；2013年10月18日，清原县资源局向志城公司送达补缴建设项目拖欠费税通知书，收件人签字处有苏顶林手写签名及联系电话；2015年11月20日，清原县资源局向志城公司送达关于限期缴纳土地出让金的通知，载明了容积率变更为3.9、需补缴土地出让金1788.9812万元及限期补缴等内容，签收人处有蔡尧手写签名；2016年7月6日，清原县资源局向志城公司送达关于限期缴纳土地出让金的通知，亦载明上述关于容积率变更、需补缴土地出让金额度及限期补缴等内容，下有苏顶林手写签名及联系电话；2018年1月26日，清原县资源局向志城公司送达关于限期缴纳土地出让金的催告通知书，亦载明上述内容，收件人签字处有苏顶林手写签名及联系电话。志城公司认可苏顶林为该公司工作人员。除以上事实外，本院对一审法院审理查明的其他事实予以确认。以上事实，有补缴建设项目拖欠费税通知书、关于限期缴纳土地出让金的通知、关于限期缴纳土地出让金的催告通知书及庭审笔录、询问笔录在卷佐证，相关证据业经质证，足资认定。本院认为，虽然《国有土地使用权出让合同》约定受让方确需调整规划增加建筑面积，按《抚顺市地价管理暂行办法》的规定测算缴纳土地出让金，但该合同还约定，政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，相应的调整土地使用权出让金。另外，《抚顺市地价管理暂行办法》规定，已出让土地规划面积发生变化的重新进行地价评估，重新评估后增加土地出让金的补交地价款。2013年4月，清原县政府下发了《关于调整全县城镇土地级别和基准地价的通知》。2013年５月，志城公司向清原县城建局提交了园区修改规划设计的申请，申请将容积率调整为3.9，面积调整到57,742平方米，并在后续取得了57,742平方米的建设用地规划许可证。土地出让金的补缴金额经过规划条件变更情况联系单会签及会议决定等程序予以确定。志城公司在二审中认可其应补缴土地出让金，且清原县资源局主张于2013年至2018年先后对志城公司进行了五次催告，经查，后三次催告通知中明确记载了容积率变更为3.9、需补缴土地出让金1788.9812万元及限期补缴的内容，志城公司工作人员均予签收，应视为该公司对补缴金额的知晓和确认。故一审判决志城公司向清原县资源局缴纳土地出让金17,889,812.4元并无不当。本案一审进行了两次庭审，并在第二次庭审结束前告知双方庭后可提交书面详细意见，故一审程序上不存在志城公司所称没有让其充分表达意见，妨害其合理、正当行使民事诉讼权利的问题。综上所述，志城公司的上诉请求不能成立。但一审判决第一项中关于利息的承担判决“自2013年11月6日起至本判决确定给付之日止按中国人民银行同期贷款利率计算”，鉴于自2019年8月20日起，中国人民银行已经授权全国银行间同业拆借中心于每月20日公布贷款市场报价利率，中国人民银行贷款基准利率这一标准已经取消，故2019年8月20日之后的利息应判决按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持（2019）辽04民初26号民事判决第二项；二、变更（2019）辽04民初26号民事判决第一项为：沈阳志城房地产开发有限公司于本判决生效三十日内给付清原满族自治县自然资源局土地出让金17,889,812.4元并承担利息(以17,889,812.4元为本金自2013年11月6日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行同期贷款利率计付；自2019年8月20日起至本判决确定的给付之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费按一审判决执行；二审案件受理费129,139元，由上诉人沈阳志城房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 蒋 策审判员 苏本营审判员 薛 宁二〇二〇年八月十一日法官助理赵明娇书记员张博涵