安徽省高级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)皖民终659号 上诉人（一审原告）：安徽中意塑胶有限公司，住所地安徽省舒城县经济技术开发区古城北路，统一社会信用代码91341523566366917E。 法定代表人：张**能，该公司董事长。 委托诉讼代理人：韦文津，安徽华人律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张政，安徽华人律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：舒城县房地产管理局，住所地安徽省舒城县城关镇春秋路，统一社会信用代码12341425486255846W。 法定代表人：程增柱，该局局长。 被上诉人（一审被告）：舒城县城镇建设投资有限责任公司，住所地安徽省舒城县城关镇，统一社会信用代码913415237865386617。 法定代表人：王众，该公司董事长。 上诉人安徽中意塑胶有限公司（以下简称中意公司）因与被上诉人舒城县房地产管理局（以下简称舒城县房管局）、舒城县城镇建设投资有限责任公司（舒城县城投公司）房屋买卖合同纠纷一案，不服安徽省六安市中级人民法院(2020)皖15民初29号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 中意公司上诉请求：撤销安徽省六安市中级人民法院(2020)皖15民初29号民事裁定。事实及理由：1、案涉项目为企业自主投资建设,并非政府投资、企业代建项目,案涉《保障房收购协议》不属于行政协议。中意公司于2011年依法登记取得案涉国有建设用地使用权,为解决企业职工的住宿问题,稳定就业人员,根据《安徽省人民政府办公厅关于加快发展公共租赁住房的实施意见》(皖政办2011-13号)等文件,在企业用地范围内,利用其中的25772.9m2土地以自有资金投资建设公共租赁住房项目,共1224套,总建筑面积72950.4m2。中意公司应舒城县房管局的要求,为稳定当地房地产市场价格,与舒城县房管局分别于2015年2月15日、2016年1月29日、2017年1月16日先后签订三份公共租赁房回购《协议书》,协议约定由舒城县房管局收购由中意公司投资建设的案涉公共租赁房。2018年6月27日,中意公司与舒城县房管局、舒城县城投公司最终签订《保障房收购协议》,协议约定由舒城县房管局和舒城县城投公司共同收购中意公司开发建设的中意家园部分公共租赁房,共524套,建筑面积28379.73m。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第四款之规定,政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议属于行政协议。而根据《安徽省保障性住房建设和管理办法(试行)》(安徽省人民政府令第248号)第七条“政府投资建设保障性住房,应当通过竞争选择具备相应资质的企业代建,主要方式为:(一)由政府确定建设标准、回购价格和建设期限等,竞争土地使用权出让价格；(二)由政府确定设计方案、建设标准和建设期限等,竞争回购价格;(三)由政府确定配建套数、建设标准、套型结构、建设期限等,在公开出让土地的商品住房项目中配建。”本案中，中意公司于2012年开始自筹资金、自主开发建设，并最终独立完成案涉房屋的勘察、设计、施工、监理和验收。舒城县房管局于2015年才有意购买案涉部分房屋作为公共租赁住房,直到2018年才由中意公司与舒城县房管局、舒城县城投公司三方签订购买合同,因此,案涉项目属于企业自主投资建设的保障房项目,并非政府投资、企业代建的性质,不应纳入行政协议案件受理范围。2、本案争议焦点为案涉房屋回购款的支付依据和价款金额的认定问题,不涉及具体行政行为。首先,舒城县房管局的行政主体的身份不影响本案争议的独立性。案涉《保障房收购协议》履行过程中,交织着相关行政主体的具体行政行为,而两种性质不同的法律关系中,双方主体重叠，不能因此否认双方民事合同关系的独立性。影响回购发生及方式的行政行为,与回购过程中就回购价款依据及价款金额认定产生的争议,分属不同的法律关系、相互独立。其次,舒城县房管局行政主体身份,不能当然决定本案争议为行政法律关系。本案需判断争议是否与行政主体行使行政职权相关,应结合争议的具体内容及所针对的行为性质认定。双方争议的回购款依据及价款金额认定问题,不涉及具体行政行为。3、本案《保障房收购协议》是遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则签订,各方处于平等的法律地位,属于民事法律关系。首先,案涉《保障房收购协议》为三方共同签订,舒城县房管局、舒城县城投公司仅收购其中部分房产,其余房产均由中意公司正常向社会出售或者出租,并按照相关规定,因企业投资建设公租房,而享受专项补贴政策。由此证明,该协议并非行政协议。其次,依据《中华人民共和国政府采购法》第四十三条之规定,政府采购合同适用合同法,双方应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。而本案中舒城县房管局、舒城县城投公司的购买行为也应属一种政府采购行为,在采购过程中,并未出现具体的行政行为予以干预,完全是按照市场经济的规律及准则而订立的《保障房收购协议》。一审裁定混淆了上述协议履行过程中涉及的行政行为与协议中的回购款支付行为的性质。本案争议内容为案涉保障房回购款的支付依据及价款金额认定问题,应独立于相关协议中的行政行为,各方当事人在回购款的支付问题上,处于平等的法律地位,不能排除民事法律规范的适用。综上,案涉《保障房收购协议》是平等主体之间的房屋买卖合同关系,属于民事法律关系。 中意公司向一审法院提出诉讼请求：1、判令舒城县房管局支付中意公司代建保障房收购价款30330596.16元；2、判令舒城县房管局支付中意公司因涉案工程贷款利息、罚息、复利等损失暂定7116113.25元（利息等暂计至2020年1月20日，实际金额至收购款付清之日止）；3、判令舒城县城投公司对上述款项的给付承担连带责任；4、本案诉讼费、评估费等费用由舒城县房管局、舒城县城投公司承担。 一审法院认为，根据在卷材料显示：2015年2月12日，舒城县人民政府召开回购社会力量投资建设的公租房专题会议，并于2015年2月15日形成会议纪要如下：会议要求，回购社会力量投资建设的公共租赁住房工作要坚持“企业申请、整幢回购、成本价格、约定期限、工程验收、审计决算”的原则。2018年2月5日，舒城县人民政府就回购社会力量投资建设的公共租赁住房工作召开专题会议，并于2018年2月11日形成会议纪要如下：会议认为，企业代建公共租赁住房缓解了我县土地的压力、财政的压力，为我县住房保障工作做出了一定贡献。回购社会力量投资建设的公共租赁住房是落实国家有关保障性住房政策，既要依法依规，又要公正公平、合情合理，促进企业更好的发展。会议决定，以安徽亚通评估所评估价格为参照，结合政府建设的民生花园公租房的综合决算价格，按照2606元／平方米预回购中意公司公租房549套（以实际成交为准）。会议要求，由县房管局与两家企业商谈，做好过户工作，产权划至县城投公司，并与城投公司签订回购合同。回购过程中，各相关部门要密切配合，通力合作，严格工作程序，尽快落实好回购的各项工作。2018年6月27日，舒城县房管局、中意公司及舒城县城投公司签订《保障房收购协议》，协议约定：根据舒城县人民政府专题会议纪要精神，甲方收购乙方代建的位于舒城县经济开发区的建筑面积28379.73㎡……。据此可知，案涉协议系依据政府专题会议纪要确定的收购原则、程序、价格而签订。根据舒城县房管局庭审中陈述的“政府也想缓解企业的现实困境，也防止企业将公租房流入市场进行交易，才决定回购”的陈述可知，案涉协议的签订体现了行政机关实现行政管理或公共服务目标的意志，行政机关对于案涉公租房是否收购、收购多少、如何收购享有主导权，故案涉协议符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，应属行政协议。就该协议履行发生的争议，应属行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回安徽中意塑胶有限公司的起诉。 二审中，双方所举证据及证明目的同一审，相对方质证意见亦同一审。 本院经审查认为，案涉房屋系以“公共租赁住房”的名义申报建设，所涉土地的性质为“工业用地”，可见，该房屋用途具有特定性、产权转让具有限制性，中意公司不能擅自对外出售房屋。舒城县人民政府为了“缓解企业的现实困境，也防止企业将公租房流入市场进行交易”以及落实国家有关保障性住房政策，分别于2015年2月15日、2018年2月11日形成两次专题会议纪要，决定收购案涉房屋。可见，舒城县人民政府收购案涉房屋的目的是为了公共管理以及社会服务的需要。况且案涉《保障房收购协议》的签订主体、签订流程、收购价格的确定方案等均遵循了上述两次会议纪要要求。据此，本案行政机关对于案涉公共租赁住房是否收购、收购多少、如何确定收购价格享有主导权，中意公司在案涉《保障房收购协议》签订过程中与合同相对方地位并不平等。据上，一审法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定，认定案涉《保障房收购协议》为行政协议，有事实及法律依据。中意公司主张案涉《保障房收购协议》为平等主体之间签订的民事协议，依据不足，不予采信。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪绍平 审判员  陶宝定 审判员  余乃荣 二〇二〇年八月三日 法官助理杨福来 书记员江亚芸