广东省云浮市云城区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤5302行初38号原告：罗定市天元房地产开发有限公司。住所地：广东省罗定市********。法定代表人：彭炳元。委托代理人：李光汉，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：王志健，广东法制盛邦律师事务所律师。被告：罗定市自然资源局。住所地：广东省罗定市***********。法定代表人：李金坚，局长。行政机关负责人：谭灿荣，该局党组成员。委托代理人：陈超彦，该局政策法规股副股长。原告罗定市天元房地产开发有限公司(下简称天元房地产公司)诉被告罗定市自然资源局规划行政管理纠纷一案，本院于2020年3月2日立案后，向被告罗定市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月7日对本案公开开庭进行了审理。原告天元房地产公司的委托代理人李光汉、被告罗定市自然资源局的行政机关负责人谭灿荣及委托代理人陈超彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告天元房地产公司诉称，原告是罗定市天元雅苑商住楼（二期）的建设单位，2013年4月10日，罗定市人民政府办公室出具《关于重新审批罗定市天元雅苑二期规划建筑设计方案的批复》，同意罗定市城乡建设规划局就涉案项目报批的主要技术经济指标，其中包括涉案项目总建筑面积为42436.66平方米（其中地下室总建筑面积为5199平方米）、用地面积为1904.5平方米及容积率19.51，改变职能前的罗定市城乡建设规划局根据前述罗定市人民政府的批复文件在2013年7月8日核发了具备正式法律效力的《建设用地规划许可证》给原告，根据《建设用地规划许可证》的记载，涉案项目用地面积为1904.5平方米，总建筑面积为42436.66平方米（其中地下室总建筑面积为5199平方米），容积率维持19.51不变。随后，原告分别取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等行政许可后依法对天元雅苑商住楼（二期）进行施工建设，天元雅苑商住楼（二期）项目早在2014年间即已建设完成，原告取得天元雅苑商住楼（二期）商品房预售许可后，绝大部分房屋开始陆续出售并交付给买受人使用。项目建设完成后，原告在2014年间即依法向原罗定市城乡建设规划局申请建设工程规划竣工验收，但被告却以种种理由至今已拖延长达6年时间拒绝为原告办理建设工程规划竣工验收。经原告再三分别向罗定市人民政府反映原告的合法请求和向原罗定市城乡建设规划局申请建设工程规划竣工验收，罗定市人民政府于2019年5月6日作出《关于协调解决罗定市天元雅苑二期竣工验收工作的会议纪要》，明确由于目前天元雅苑二期已建成，且不改变外立面布局，本着尊重历史事实、解决问题，化解房地产行业风险，维护社会大局稳定的原则，同意原告向被告提交竣工验收申请，由被告按照2013年4月2日原罗定市城乡建设规划局报经罗定市人民政府批准的规划方案中的车位数和竣工验收程序，依法依规进行竣工验收。2020年1月13日，原告发现被告在罗定市人民政府再次就规划竣工验收发出明确指令的基础上仍未展开对涉案工程的规划竣工验收工作，无奈就涉案项目再次书面向被告提出规划竣工验收申请，被告于2020年1月14日作出《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》，以《关于重新审批罗定市天元雅苑二期规划建筑设计方案的批复》所调整后的容积率和计容建筑面积分别超出12.51和22873.04平方米，且原告未有补缴相应的土地出让金为由，暂不受理原告竣工规划验收申请。原告认为，涉案项目的容积率及建筑面积是经原罗定市城乡建设规划局报经罗定市人民政府批准的，在此之后，原告也依法取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，三证均确认涉案项目的容积率为19.51、总建筑面积为42436.66平方米（其中地下室总建筑面积为5199平方米），原告不存在超容积率或超建筑面积的情形。该一系列的技术经济指标是依法核准，且原告依法有权在该指标范围内进行建设开发。原告在取得前述一系列许可证时，就已经依法缴纳土地出让金，不存在拖欠或补缴土地出让金之说。现被告在没有任何事实和法律依据的情况下，以原告未有缴纳完毕土地出让金为由拒绝受理原告的规划竣工验收申请，显属错误和违法，应当予以撤销并立即对原告就“天元雅苑（二期）开发项目”提出的规划竣工验收申请予以受理。目前，因被告迟迟拒绝为原告办理建设工程规划竣工验收，直接导致原告无法为购买原告出售的商品房的业主办理不动产权证，原告面临群体诉讼和巨额违约赔偿的客观情况，部分小业主也不断滥用上访、群访的方式对原告、各级政府部门施加巨大的压力要求原告办理商品房的不动产权证，严重影响原告的经营管理，为维护原告的合法权益和解决社会不稳定因素，现原告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律法规的规定，诉至法院，请求：一、依法判令撤销被告于2020年1月14日作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》。二、依法判令被告对原告就“天元雅苑（二期）开发项目”提出的规划竣工验收申请予以受理。三、依法判令被告承担本案案件诉讼费。原告天元房地产公司在庭审中补充以下内容：原告进一步明确请求人民法院确认被告于2020年1月14日作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》行为违法，应予以撤销，另外请求人民法院责令被告重新作出对原告的申请予以受理的行政行为。补充以下事实、理由：一、根据《行政许可法》的规定，受理行政许可的相关条件是可以通过提交具体的申请材料，同时是受理的行政机关职责范围，作为被告应当予以受理，根据《广东省城乡规划条例》第四十六条规定，本案作为申请人的原告只要依法提供该条例规定的材料（包括建设工程规划许可，建设工程验线文件及相应的测绘报告以及各专业职能单位如消防、质监等验收结论）后，被告即应该予以受理，《广东省城乡规划条例》及《中华人民共和国城乡规划法》均予以明确并没有将被告所称的补缴土地出让金的完成情况作为提交的材料之一，亦即代表原告所申请的规划验收的行政许可与原告是否应该缴交或补交调整容积率所涉及的土地出让金有关，回复意见将受理原告的申请与所谓的补缴土地出让金挂钩并作为前置条件，明显是创设行政许可，是违法的，而回复意见所称的2013年4月10日罗定市人民政府批复的（2013）**号文是一个规范性文件，并不是地方法规，根据立法法的规定，不能对抗《广东省城乡规划条例》及《中华人民共和国城乡规划法》；二、《行政许可法》、《广东省城乡规划条例》及《中华人民共和国城乡规划法》规定行政机关收到原告的申请时，如发现申请材料不符合行政许可要求时可以通知申请人补交或修正申请材料，但不能直接答复不予受理，只有经过向申请人释明修改提交文件或补交申请材料，申请人不能完成时才能明确答复不予受理，本案是申请人向被告申请规划验收实际是经数年、数次，其中有书面亦有口头申请，还有向被告的上级主管部门罗定市人民政府多次提出规划验收的申请，被告及其上级主管部门从来没有向申请人释明申请本行政许可需要提供的材料内容、种类，一直告知申请人不受理本案的申请仅是由于项目调整容积率需补缴的土地出让金至今还未补缴完毕，而基于上述第一点观点，被告以上述理由拒绝对原告的申请明显是违法的，亦违反《行政许可法》的规定；三、由于被告多年拒绝原告的申请，导致原告开发的商品房不能办理后续的产权登记，目前已经有超过80户以上的业主通过民事诉讼对被告进行起诉，目前一审、二审判决已经生效，被告面临巨额的赔偿，而在近期由于被告拒绝受理原告的申请，部分小业主得知该情况后，甚至在楼盘的外立面挂大幅广告及大量人员聚集事件，向被告及当地政府提出相关的抗议的诉求，而目前的事件还没有平息，引发社会一系列不稳定因素，原告在此郑重希望被告考虑本项目的实际情况，立即受理本行政许可，否则由此造成的相关行政及民事责任原告保留相关的法律主张权利。原告天元房地产公司向本院提供了以下证据：证据一、《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》，证明被告以调整后的容积率和计容建筑面积分别超出12.51和22873.04平方米，且原告未补缴相应的土地出让金为由，暂不受理原告竣工规划验收申请。证据二、申请书，证明原告就涉案项目向被告提出规划竣工验收申请。证据三、关于重新审批罗定市天元雅苑二期规划建筑设计方案的批复，证明罗定市人民政府同意罗定市城乡建设规划局就涉案项目报批的主要技术经济指标，其中包括涉案项目总建筑面积为42436.66平方米（其中地下室总建筑面积为5199平方米）、用地面积为1904.5平方米及容积率19.51。证据四、建设工程规划许可证；证据五、建设工程施工许可证；证据六、建设用地规划许可证，证据四至六共同证明原告就涉案项目已依法取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《建设用地规范许可证》。根据前述相关许可证的记载，涉案项目用地面积为1904.5平方米，总建筑面积为42436.66平方米（其中地下室总建筑面积为5199平方米）。证据七、《关于协调解决罗定市天元雅苑二期竣工验收工作的会议纪要》，证明罗定市人民政府同意原告向被告提交竣工验收申请，由被告按照2013年4月2日原罗定市城乡建设规划局报经罗定市人民政府批准的规划方案中的车位数和竣工验收程序，依法依规进行竣工验收。证据八、广东省罗定市商品房预售许可证，证明原告就涉案项目已依法取得《商品房预售许可证》，根据许可证的记载，涉案项目预售建筑面积为35180.52平方米，达到预售条件。2020年5月7日补充以下证据：证据九、关于将罗定999大酒店地块纳入“三旧”改造项目实施改造建设的批复，证明罗定市人民政府办公室已经明确涉案地块的开发建设部列入罗定市“三旧”改造计划。证据十、图片，证明由于被告的不作为，导致涉案楼盘无法办理产权登记，导致广大购房者怨声四起，严重损害原告的商誉。被告罗定市自然资源局辩称，依法驳回原告的诉讼请求，维持被告于2020年1月14日作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》具体行政行为。一、被告依法对原告的申请事项不予受理。根据《广东省城乡规划条例》第四十六条和《罗定市建设用地调整容积率缴纳土地出让金有关问题的规定》的具体规定，原告天元房地产公司名下的天元雅苑建设工程既未依法提交建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料申请规划条件核实，又未缴纳关于建设用地调整容积率的相关土地出让金，因此被告依法对原告的规划竣工验收申请事项不予受理。二、原告称“原告不存在超容积率的情形”的说法不成立。原告天元房地产公司于2012年1月3日向罗定市人民政府提交的《申请书》已明确自认该地块存在超容积率的情形，当时的地块容积率为7.5，现容积率为19.51。根据《关于印发罗定市“三旧”改造项目容积率控制办法的通知》（罗府办[2011]76号）的规定，符合规定标准的前提下，在规划设计方案获得批准后，可通过补交土地价差的办法适当提高容积率，具体补交办法按罗定市有关规定执行。三、原罗定市城乡建设规划局已经通过发函告知原罗定市国土资源局关于天元雅苑商住楼（二期）项目超容积率的具体情况。原罗定市国土资源局已发出《关于罗定市天元雅苑商住楼（二期）项目处理超容积率事项的通知》，天元房地产公司已派代表进行签收。天元房地产公司既没有按要求依法向原罗定市国土资源局提交地价评估报告，也没有缴纳关于建设用地调整容积率的相关土地出让金。综上所述，被告作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。当庭补充如下答辩意见：一、规划竣工验收是属于行政确认行为，而不是行政许可行为，不属于行政许可法的适用对象，原告已领取其项目对应建设工程规划许可证，行政许可行为已经完结；二、原告提交的证据八、证据十，与本案的争议焦点及事实没有关联性；关于2002年建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划管理的通知》第四条规定，如因特殊原因确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出申请，经批准后方可实施，城乡规划行政主管部门应当告知国有土地管理部门依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交，这是进一步明确原告需要补交提高容积率对应的土地出让金的相关依据。被告罗定市自然资源局向本院提供了以下证据：证据一、罗定市建设用地调整容积率缴纳土地出让金有关问题的规定，证明罗定市人民政府关于征收建设用地调整容积率的相关土地出让金的依据。证据二、申请书，证明原告申请免收容积率土地出让金。证据三、关于印发罗定市“三旧”改造项目容积率控制办法的通知（罗府办[2011]**号），证明罗定市关于“三旧”改造项目容积率控制办法的通知规定。证据四、关于天元雅苑商住楼（二期）项目容积率的函，证明原罗定市城乡建设规划局依法向原罗定市国土资源局函告天元雅苑二期项目容积率的具体情况。证据五、关于罗定市天元雅苑商住楼（二期）项目处理超容积率事项的通知及送达回证，证明原罗定市国土资源局已依法向原告天元房地产开发有限公司发出通知要求提交地价评估报告。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告对被告罗定市自然资源局提供的证据质证如下：对证据一的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，该规定于2016年12月21日施行，但涉案楼盘项目于2012年就立项，2013年4月10日，罗定市人民政府办公室出具《关于重新审批罗定市天元雅苑二期规划建筑设计方案的批复》，同意罗定市城乡建设规划局就涉案项目报批的主要技术经济指标，其中包括涉案项目总建筑面积为42436.66平方米（其中地下室总建筑面积为5199平方米）、用地面积为1904.5平方米及容积率19.51。因此，该规定不适用于本案及涉案项目。对证据二的真实性认可，但对合法性、关联性均不予认可，未有法定文件认定涉案项目就是属于“三旧改造”，涉案项目是否属于“三旧改造”不能以原告自认为准。而且《申请书》的内容与实际情况也不相符，《申请书》记载占地面积为1775平方米，但项目的占地面积为1904平方米。对证据三的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，罗定市人民政府已明确涉案项目不列入“三旧”改造计划，因此，不适用该办法。对证据四的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，该函件只是规划部门就容积率调整前后对比进行描述，不涉及到补缴土地出让金事宜，更不能为被告不予受理原告竣工规划验收申请的依据。证据四称项目的容积率为7.5是错误的，本项目的容积率应当是19.51，而项目的容积率的确认已经由建设项目规划许可证及建筑规划许可证予以确认，对比超12.51不是事实，目前对涉案的规划并没有展开验收，因此无法得到涉案是否超容积率，被告只是根据其个别的理解、人为创设及认定项目的容积率为7.5没有事实及法律依据，而且其认定项目容积率为7.5适用的是相关行政许可颁布后的规范性文件，是违法的。对证据五的《关于罗定市天元雅苑商住楼（二期）项目处理超容积率事项的通知》的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，原告不认可该通知的内容，涉案项目不适用《罗定市建设用地调整容积率缴纳土地出让金有关问题的规定》，罗定市国土资源局以上述规定要求原告补缴土地出让金，缺乏法律依据。对于送达回证的真实性没有异议，但对关联性有异议，不能证明被告所主张的事实。被告罗定市自然资源局对原告提供的证据质证如下：对证据一至七、证据九的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据八、十认为与本案的争议焦点及事实没有关联性。本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据的真实性没有异议，对被告提交的证据的真实性，本院予以确认。被告罗定市自然资源局对原告提交的证据一至证据九的真实性没有异议，对上述证据的真实性，本院予以确认。原告提交的证据十，与本案无关。经本院审理查明：原告是罗定市天元雅苑商住楼（二期）的建设单位。2013年4月10日，罗定市人民政府办公室出具罗府办复[2013]**号《关于重新审批罗定市天元雅苑二期规划建筑设计方案的批复》载明：“市城乡建设规划局：报来《关于重新审批罗定市天元雅苑二期规划建筑设计方案的请示》（罗城规[2013]**号）收悉。经市政府研究，原则同意你局报来的方案（主要技术经济指标见附件）。……”附件《罗定市天元雅苑二期项目主要技术经济指标呈批表》载明：总建筑面积42436.66m2，用地面积1904.5m2，计算容积率面积37150.79m2，容积率19.51。2013年7月8日，罗定市城乡建设规划局向原告颁发了罗城规证[2013]建字第**号《建筑工程规划许可证》，建设单位为罗定市天元房地产开发有限公司，建设项目名称为天元雅苑商住楼（二期）新建，建设规模为地上三十二层，地下**，基底面积：壹仟壹佰柒拾贰点壹柒平方米。注：1、该天元雅苑商住楼（二期）建筑面积为42436.66m2；其中地下室建筑面积为5199m2。2、建筑施工按送我局审批图纸施工。同日，原告取得罗城规证[2013]地字第**号《建筑用地规划许可证》，2014年1月16日，原告取得编号为445************101《建筑工程施工许可证》。目前，罗定市天元雅苑二期项目已建成。2020年1月13日，原告天元房地产公司向被告罗定市自然资源局提交《申请书》，向被告罗定市自然资源局申请对“天元雅苑（二期）开发项目”规划竣工验收。2020年1月14日，被告罗定市自然资源局出具一份《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》，载明：“罗定市天元房地产开发有限公司：你司送来《申请书》收悉。你司位于罗定市********的天元雅苑商住楼（二期）项目，用地面积为1904.5m2，容积率为7.5，即计容建筑面积为14283.75m2，根据2013年4月10日市府批复（罗府办复[2013]**号），该项目容积率为19.51，计容建筑面积为37156.79m2，容积率对比超12.51，计算容积率面积对比超22873.04m2。经我局核查，该项目调整容积率须补缴的土地出让金至今还未缴交完毕。现我局暂不受理你司竣工规划验收的申请。”原告对上述回复不服，起诉至法院。另查明：2017年8月21日，原罗定市国土资源局向原告作出《关于罗定市天元雅苑商住楼（二期）项目处理超容积率事项的通知》，载明：“……根据罗定市人民政府《罗定市建设用地调整容积率缴纳土地出让金有关问题的规定》（罗府[2016]**号）第五条的规定，业主单位应委托有资质的评估公司进行地价评估。请你公司接本通知后15天内向我局递交地价评估报告，逾期不递交则视为放弃评估，计收你公司调整容积率缴交土地出让金的金额以我局委托中介评估机构的评估结果为依据，报罗定市人民政府批准后依法向你公司追缴。特此通知。”被告没有向原告发出补缴土地出让金的通知。再查明：2019年3月新设立罗定市自然资源局，原罗定市城乡建设规划局的职能并入罗定市自然资源局。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《广东省城乡规划条例》第四十六条第一款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实。”依据上述规定，被告具有对辖区内建设工程进行竣工规划核实、验收的法定职责。《广东省城乡规划条例》第四十六条第一、二款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可证、建设工程验线证明文件以及具有相应测绘资质的单位出具的测绘报告等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请规划条件核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当自受理申请之日起二十个工作日内办理核实手续；不予办理核实手续的，应当书面告知理由。”根据上述规定，申请建设工程规划条件核实的有关规定，未规定需要提交已补交增容部分土地出让金差价方可申请规划条件核实。本案中，原告向被告提交了规划条件核实的相关材料，被告应该按照规定对原告提交的材料进行审核。但被告却擅自增设申请规划条件核实的条件，以原告未交清增容部分土地出让金差价为由，不受理原告的申请，依法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，被告作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》应予撤销。对于原告要求被告对原告就“天元雅苑（二期）开发项目”提出的规划竣工验收申请予以受理的主张，由于本案原告并没有提供证据证实其提供的相关材料符合规划条件核实的受理条件，故对原告该项请求，本院不予支持。但被告应就原告提交的相关材料按照上述规定进行审核，并作出是否受理的决定。对于天元雅苑（二期）开发项目是否超容积率，是否应补交增容部分土地出让金差价，应由被告按照法律规定另行处理。综上所述，被告罗定市自然资源局于2020年1月14日作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告罗定市自然资源局于2020年1月14日作出的《关于罗定市天元房地产开发有限公司的回复意见》。二、驳回原告罗定市天元房地产开发有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告罗定市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。审 判 长  陈世玲人民陪审员  彭佐柏人民陪审员  冯文静二〇二〇年八月六日书 记 员  阮健欣附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。