上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初723号原告上海永凝防水涂料工程有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人葛恒强。委托代理人曹竹平，上海市汇业律师事务所律师。委托代理人曾能棋，上海市汇业律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人董清,镇长。委托代理人张梦帆。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。第三人松江区九亭镇金吴社区XXX委员会，住所地上海市松江区。法定代表人龚明星。原告上海永凝防水涂料工程有限公司(以下简称永凝公司)诉被告上海市松江区九亭镇人民政府(以下简称九亭镇政府)行政强制拆除行为并要求行政赔偿一案。本院于2019年8月5日受理后，依法组成合议庭进行审理。鉴于松江区九亭镇金吴社区XXX委员会(以下简称金吴居委会)与本案讼争的行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2020年6月16日、8月3日两次公开开庭审理本案。原告永凝公司的法定代表人葛恒强及委托代理人曹竹平，被告九亭镇政府的工作人员(袁从玉参加第一次庭审、张梦帆参加第二次庭审)及委托代理人许静雯，第三人金吴居委会的法定代表人龚明星，两次开庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告永凝公司诉称：1994年上海沧盛实业公司(以下简称沧盛公司)与原告签订协议书，由原告使用沧盛公司土地6.13亩(以下简称涉案土地)建造生活小区；1996年4月29日双方签订土地使用转让协议；同年,原告出资在涉案土地上建造盛富路XXX号-4房屋(包括平房一层，以下简称涉案房屋),建筑面积为478.88平方米。原告既是涉案房屋的建设单位,也是所有权人，但因房屋建造于集体土地之上,故未办理不动产登记。1998年11月23日上海市松江区计划委员会向被告作出批复,“同意你镇办理沧石桥村村民委员会(以下简称沧石桥村委)在计家生产队建造农民住宅房项目计划,项目建筑面积2000平方米,投资120万,资金来源自筹”；1998年12月20日上海市松江区人民政府向被告作出批复,“同意你镇沧石桥村委等十六个单位办理用地手续”；1998年12月30日上海市松江区规划管理局向沧石桥村委作出通知,“许可你单位办理使用九亭镇沧石桥村计家队土地4095平方米,同时发给沪松规地(98)0532号《建设用地规划许可证》,用地项目名称为住宅”；1999年1月8日原告向沧石桥村委支付房屋出让费、土地办证费款项；1999年2月10日沧盛公司与原告签订《关于土地使用转让协议的补充协议》,明确六亩住宅用地的费用已缴纳完毕。2000年12月9日沧盛公司与原告签订《意向书》,明确“甲方(沧盛公司)按沧石桥村民委员会的名义办妥了农民住宅用地手续,并由乙方(永凝公司)于1996年出资在该土地上建造了五幢别墅,总建筑面积为2000平方米”；2001年2月15日沧石桥村委与原告签订《关于上海永凝防水涂料工程有限公司在沧石桥村开发土地期间遇架设高压线后的善后会谈纪要》,明确6亩别墅用地的手续办理和费用承担。2018年8月20日,被告强制拆除涉案房屋(以下简称被诉拆除行为)。原告认为,1、被诉拆除行为认定事实不清。第三人与原告就在其土地上建造涉案房屋一事已达成一致；且被告也曾多次就建造涉案房屋事宜向有关部门报批；涉案房屋已取得《建设用地规划许可证》，系合法建造。2、被诉拆除行为适用法律错误。涉案房屋建造时间早于《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)的颁布实施，法不应溯及既往。3、被诉拆除行为程序严重违法。被告未能全面查明涉案房屋的权属情况,致使原告无法行使法定的陈述申辩权。综上,原告请求法院依法确认被诉拆除行为违法，并判令被告向原告赔偿涉案房屋损失人民币16，760，800元(478.88平方米*35，000元/平方米)。被告九亭镇政府辩称：涉案房屋由第三人建造，占用土地是第三人农村集体土地且为农用地，但未取得合法建设审批手续，根据《城乡规划法》的规定属于违法建筑，应当拆除。因涉案房屋在被告的行政辖区内，被告有权拆除涉案房屋。在实施拆除行为之前被告依法向第三人作出并送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》等。综上，被告作出被诉拆除行为认定事实清楚、适用法律正确、执法程序合法，请求法院依法判决。第三人金吴居委会述称：与被告意见一致。被告为证明被诉拆除行为合法，提供了下列依据、证据：(一)依据：1、职权依据：《城乡规划法》第六十五条；《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第三十四条。2、适用法律法规正确的依据：《城乡规划法》第四十一条。3、程序合法的法律法规依据：《上海市拆除违法建筑若干规定》(2011年修订，以下简称《若干规定》)第八条第一款、第九条；《行政强制法》第三十五条、第三十七条。经质证，原告对上述依据均不认可。涉案房屋建造于1996年，《城乡规划法》出台在后，被告适用法律错误。另，被告未向相关的权利人包括占有使用人告知，剥夺了原告陈述申辩的权利，行政程序严重违法。(二)证据：事实证据：1、《图示》，证明涉案房屋大致的四至范围及所占土地为金吴村集体土地且为农用地；2、《证据照片(图片)登记表》，证明涉案房屋在被告查处过程中的情况；3、《现场复查笔录》，证明2017年11月8日被告执法队员至现场进行复查情况。程序文本证据：1、《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回执，证明被告向第三人作出并送达文书，要求第三人自行拆除涉案房屋；2、《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称涉案限拆决定)及送达回执，证明被告向第三人作出并送达文书，要求第三人限期拆除涉案房屋；3、《限期拆除违法建筑催告书》及送达回执，证明被告向第三人作出并送达文书，给予第三人陈述申辩机会；4、《强制拆除违法建筑决定书》(以下简称涉案强拆决定)及送达回执，证明被告向第三人作出并送达文书，告知将组织强拆涉案房屋。经质证，原告认为，关于事实证据：对证据1中涉案房屋所在范围认可，但房屋占用土地性质是农村集体土地上的建设用地，另松江区相关行政部门出具批文也将涉案土地作为建设用地，图示材料无法证明占用土地为农用地；如果涉案土地目前系农用地，应当查明1996年至今是否从集体建设用地又变回农用地；对证据2的真实性、合法性和关联性(以下简称三性)不认可，对照片收集人员李卿身份无法核实，且执法应当由两个人完成；对证据3的真实性无法确认，对合法性、关联性也不认可，但对示意图中标识的位置确认。对程序证据的真实性均无法核实，因为不是发给原告的。第三人对被告举证的依据、证据均无异议。被告质辩认为，涉案房屋未取得乡村建设规划许可证，违法状态一直持续，被告适用法律正确。李卿是被告的执法人员。现场拍摄照片及复查笔录都是被告根据现场实际情况制作。根据图示，涉案房屋占用土地是第三人的农用地，并非集体建设用地，也从未被征收为国有土地。庭审中，原告提供以下证据：1、松计字[98]第792号《关于补办沧石桥村建造农民住宅房项目计划的批复》，证明涉案房屋所占土地被列入沧石桥村计家生产队农民住宅房项目计划，不是农用地；2、沪松府土用字[1998]第181号《关于批准九亭镇上海田富实业有限公司等补办使用土地的批复》及附表，证明补办用地就是补办1996年原告在涉案土地上建造农民住宅的土地手续；3、松规建字[1998]第0569号《关于核发九亭镇沧石桥村村民委员会农民住宅工程建设用地规划许可证的通知》(以下简称569号文)，证明涉案土地规划性质是居住用地，原告将相应钱款支付给第三人申办用地手续；4、《建设用地规划许可证》及附图(沪松规地(98)0532号)，证明涉案房屋所在区域以及占用土地性质是住宅用地；5、记账凭证、收款凭证，证明原告向第三人支付办证费11万元、土地使用权出让金12.5万元，后者又将办证费款项支付给九亭镇土地管理所；6、《关于土地使用转让协议的补充协议》，证明原告公司在涉案土地上建造房屋的权利得到第三人的认可，原告支付相应的土地使用费；7、《意向书》，证明原告在涉案土地上建造房屋手续合法并得到第三人认可，且明确由第三人办妥相关手续，原告对涉案房屋享有相应权利义务；8、《关于上海永凝防水涂料工程有限公司在沧石桥村开发土地期间遇架设高压线后的善后会谈纪要》，证明第三人确认6亩地可以用于建造住宅并获得了规划、计委等多部门的批复和许可，未曾告知原告涉案房屋是违章建筑；9、《关于沧石桥村农民住宅项目增加面积及投资的批复》，证明涉案房屋并非违法建筑；10、地维房估咨字(2017)第**《松江区九亭镇生态环境综合整治居住房屋补偿咨询分户单》(以下简称《咨询分户单》)，证明涉案房屋建筑面积478.88平方米；11、《盛富路XXX号无证建筑补偿金额测算表》，证明被告认定原告是涉案房屋的房主；12、照片，证明涉案房屋被强制拆除前后的情况；13、安居客网页截图，证明涉案房屋所在地区的房屋均价为每平方米36000元，原告选择以35000元价格作为赔偿依据；14、《房屋土地权属调查报告书》，证明涉案土地用途是工业建设用地，相关规划批复文件即569号文；15、(2019)沪0112行初121号、(2019)沪01行终281号行政裁定书，证明葛恒强曾作起诉九亭镇政府，法院裁定不予受理；永凝公司是本案适格原告，与被诉行政行为具有行政法上的利害关系。经质证，被告认为，对证据1-4、9的合法性和关联性不予认可，对形式上的真实性认可，但都不能证明涉案房屋是合法建筑。对证据5-8不清楚。对证据10的三性认可，该分户单系第三人与葛恒强协商处理涉案房屋时提供，葛恒强只是认为金额过低。对证据11不清楚，但该表中限期搬离签约的奖励费目前已经不适用原告。另，证据10-11上载明葛恒强并非原告公司，第三人未和原告公司谈过涉案房屋事宜。对证据12无异议，涉案房屋确实是被告拆除的。对证据13的三性不予认可。对证据14的三性不予认可，涉案土地是农用地。对证据15的三性无异议，但不认同证明目的，该裁定书中未认定永凝公司是适格原告。第三人认为，对证据5-8的真实性认可，其他证据意见同被告。原告质辩认为，被告应该实事求是，不应否认相关批复。庭审中，第三人未提供证据。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-9的真实性本院予以确认，但上述证据及证据14不足以证明涉案房屋的合法性，本院不予采纳；证据10-12的真实性本院予以认可；证据13与涉案房屋缺乏关联性，本院不予确认；证据15的真实性、合法性，本院亦予以确认。被告提供的《若干规定》在其作出涉案限拆决定时合法有效，本院予以确认，被告提供的其他法律规范在作出被诉行为时均合法有效，本院予以确认；被告提供的事实证据能反映涉案房屋所在位置，本院予以确认；被告提供的程序文本证据真实性本院予以认可。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2017年11月1日，被告就涉案房屋对第三人作出并送达涉案限拆决定，载明“经查，你(单位)在盛富路38-4擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定。依据《城乡规划法》第六十五条和《若干规定》第二十四条的规定，责令你(单位)于2017年11月6日16时之前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，本机关将依法强制拆除。”。2017年11月8日，被告组织相关执法人员进行现场复查，确认涉案房屋未拆除完毕。2018年7月23日，被告以第三人未在限期内拆除涉案房屋为由，对第三人作出涉案强拆决定，载明“经查，你(单位)在位于盛富路38-4擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，本机关于2017年11月1日向你发出《责令限期拆除违法建筑决定书》(沪松九府责限拆决字2017第100004号)。本机关于2017年11月6日向你发出《限期拆除违法建筑催告书》(沪松九府限拆催字2017第100004号)和《限期拆除违法建筑公告》(沪松九府限拆告字2017第100004号)，限你拆除上述违法建筑。经查，你在规定期限内未拆除上述违法建筑，现依据《若干规定》第十一条的规定，本机关将于2018年7月27日组织强制拆除。届时，请你取走上述违法建筑内的财物。”2018年8月20日，被告依据涉案限拆决定、涉案强拆决定等强制拆除涉案房屋，并将拆除后的材料等清理。原告对被诉拆除行为不服，诉至本院。另查明，诉讼中，原告法定代表人葛恒强明确，涉案房屋是其以当时筹备中的永凝公司名义于1996年建造完毕，但实际是由其本人全部出资；涉案房屋的权利属于永凝公司。第三人陈述，其对涉案房屋不享有权利。原告未对涉案限拆决定及涉案强拆决定申请行政复议或提起行政诉讼。另，葛恒强曾向本院起诉要求撤销涉案强拆决定，本院于2019年1月28日作出(2019)沪0112行初121号行政裁定书，以其不具有原告主体资格为由裁定不予立案；葛恒强不服，提起上诉，上海市第一中级人民法院于2019年4月18日作出(2019)沪01行终281号行政裁定书，维持原裁定。又查明，2017年5月15日上海地维房地产估价有限公司出具关于涉案房屋的《咨询分户单》。诉讼中，被告表示愿意按照《咨询分户单》中的房屋及装饰装修等咨询价格合计845，507元赔偿。再查明，涉案房屋建筑结构为砖混，建筑面积为478.88平方米，其中38-4房屋为3层，楼板系现浇，门窗系彩铝；平房1层。涉案房屋未取得农村个人住房建设工程许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划许可证。涉案房屋占用的土地属于第三人集体土地。第三人系由松江区九亭镇沧石桥村村民委员会与松江区九亭镇金吴村村民委员会于2001年5月合并而成。在本案审理过程中，经本院释明，原告仍坚持申请对涉案房屋的市场价值进行评估；经本院委托后，上海城市房地产估价有限公司认为，因当事人提供的相关资料不全，又就估价对象的土地性质、房屋状况等难以达成一致，无法进行评估工作。后，本院依职权委托上海东方投资监理有限公司对涉案房屋拆除后可利用材料的价值进行鉴定，该公司以涉案工程已拆除、原告方无法提供相关鉴定材料为由作退回处理。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”。本案被告作为镇一级人民政府,应依法履行对涉案房屋的强制拆除职责。关于被诉拆除行为的合法性。被告称涉案房屋系由第三人建造，但第三人否认涉案房屋为其所建和使用，认为其不享有权利，并认可涉案房屋属于葛恒强的。而葛恒强确认其以原告名义建设涉案房屋，原告对涉案房屋享有全部权利。对此，被告未提供充分证据推翻上述陈述。在此情况下，综合在案证据，本院可予认定原告是涉案房屋的建设人，与被诉拆除行为有利害关系。本案中，被告未提供证据证明其在强制拆除前已依法通知原告自行合理拆除、并在拆除后将可利用材料交还原告，程序严重违法。鉴于涉案房屋已经被拆除，被诉拆除行为不存在可撤销的内容，故应确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)的相关规定，只有在具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为造成的实际损害程度承担赔偿责任，且财产损害赔偿以直接损失为限。本案中涉案房屋未取得相关建设规划许可，被告确认涉案房屋为违法建筑，于法有据，本院予以认可。鉴于此，原告要求按照合法建筑的市场价计算涉案房屋的赔偿金额，缺乏依据，本院难以支持。但涉案房屋被拆除后可利用材料的价值属于原告的合法财产，依法应当予以保护。本案中被告愿意赔偿涉案房屋损失845，507元，结合涉案房屋的建筑面积和结构、建造时间等具体情况，并考虑被告强制拆除违法造成原告损失的实际，足以填补原告涉案房屋可利用建筑材料的价值，于法不悖，本院予以准许。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项及第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第(八)项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定,判决如下：一、确认被告上海市松江区九亭镇人民政府于2018年8月20日强制拆除上海市松江区九亭镇盛富路XXX号-4房屋的行政行为违法；二、被告上海市松江区九亭镇人民政府应于本判决生效之日起十日内赔偿原告上海永凝防水涂料工程有限公司人民币845，507元；三、驳回原告上海永凝防水涂料工程有限公司的其余赔偿请求。案件受理费人民币50元,由被告上海市松江区九亭镇人民政府负担(在本判决生效之日起七日内支付)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  李德仁人民陪审员  袁桂玲二〇二〇年八月二十四日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条人民法院审理行政赔偿案件,就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。