鞍山市千山区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0311行初81号原告鞍山市众阔操场改造运营有限公司，住所地辽宁省鞍山市铁**解放西路****。法定代表人花明伟，经理。委托诉讼代理人王某某，系该单位工作人员。委托诉讼代理人于宝冶，系辽宁正方圆律师事务所律师。被告鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局，住所，住所地鞍山市铁**千山西路**div>法定代表人付云峰，局长。委托诉讼代理人刘某某，系该局工作人员。委托诉讼代理人唐某某，系该局工作人员。被告鞍山市铁西区人民政府，住所地，住所地鞍山市铁**人民路**iv>法定代表人范丹宇，区长。委托工作人员李某，鞍山市铁西区司法局工作人员。委托诉讼代理人丁姝春，系辽宁翟铁羽律师事务所律师。委托诉讼代理人张冬雨，系辽宁翟铁羽律师事务所律师。原告鞍山市众阔操场改造运营有限公司（以下简称：众阔公司）不服被告鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局（以下简称：综合执法局）、被告鞍山市铁西区人民政府（以下简称：铁西区政府）行政处罚一案，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告众阔公司委托诉讼代理人王某某、于某某，被告综合执法局委托诉讼代理人刘某某、唐某某，被告铁西区政府法定代表人的委托工作人员李某、铁西区政府委托诉讼代理人丁姝春、张冬雨，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告综合执法局于2020年1月6日作出鞍西城综罚字[2019]0023号行政处罚决定书，经综合执法局调查核实，众阔公司在鞍山市××12所中小学操场改造PPP项目建设中，擅自雇佣234名不具备资质的农民工进行工程收尾的行为，违反了《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第一款、第二款规定，《建设工程质量管理条例》第七条的规定，其情形属于违法发包，根据《建设工程质量管理条例》第五十四条的规定，对众阔公司作出罚款人民币X万圆(￥X元。)的行政处罚决定。众阔公司不服，于2020年1月13日向铁西区政府提出行政复议申请，铁西区政府于2020年1月17日受理后依法进行了审查，于2020年4月2日作出鞍西政复决[2020]2号行政复议决定书，维持综合执法局2020年1月6日作出的《行政处罚决定书》(鞍西城综罚字[2019]第0023号)。原告众阔公司提出诉讼请求：1、撤销被告鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局作出的鞍西城综罚字[2019]0023号《行政处罚决定书》和鞍山市铁西区人民政府作出的鞍西政复决[2020]2号《行政复议决定书》；2、由被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：被告对原告作出的鞍西城综罚字[2019]0023号《行政处罚决定书》是错误的；其理由如下：原告系鞍山市铁西区人民政府指定的平台公司与社会资本方组建的项目公司；政府授权项目的实施机构为鞍山市铁西区教育局。由于鞍山市铁西区教育局未按照《鞍山市铁西区中小学操场改造工程政府与社会资本合作（PPP）项目合作协议》的约定按期支付“配套建设资金”，导致承包单位中国三冶集团有限公司向原告及鞍山市铁西区教育局下发了“停工通知”。出现上述情况后，鞍山市铁西区教育局为了学校尽快使用塑胶操场和冬季取暖，保障学生的正常上课，强烈要求原告尽快完成工程的收尾工作，原告在万般无奈的情况下才将工程的收尾工作招录农民工进行施工，并与234名农民工分别签订了无固定期限的《劳动合同》；因此，原告的行为不属于违法发包。被告对原告的处罚即无事实依据也无法律依据，依法应给予撤销。众阔公司向本院提交以下证据：证据1、234份劳动合同，证明原告与234名农民工建立了劳动关系，而不是承包关系，这些合同都是真实的；证据2、处罚决定书、行政复议决定书，证明被告处罚依据适用法律错误，铁西区政府维持综合执法局的行政处罚也是错误的。被告综合执法局辩称，我单位对鞍山市众阔操场改造运营有限公司做出的行政处罚,事实清楚、证据确凿、符合法律程序。2019年9月16日,铁西综合执法局接到鞍山市铁西区住房和城乡建设局、铁西区劳动和社会保障执法队移交案件,关于鞍山市众阔操场改造运营有限公司在鞍山市××12所中小学操场改造PPP项目建设中,擅自雇佣234名不具备资质的农民工进行工程收尾的行为,违反了《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第一款、第二款规定、《建设工程质量管理条例》第七条规定,涉嫌违法发包,立案处理。并附有询问调查笔录,授权委托代理人金某某承认雇佣了不具备资质的234名工人进行施工。同时在我局对施工工人的调查中施工工人也证明了这一情况。2020年1月3日,我局对鞍山市众阔操场改造运营有限公司下达了《行政处罚先行告知书》(鞍西城综行罚告字[2019]第0023号)和《听证告知书》(鞍西城综罚听告字[2019]第0023号),2020年1月6日,对其下达《行政处罚决定书》(鞍西城综行罚告字[2019]第0023号)。鞍山市众阔操场改造运营有限公司在鞍山市××12所中小学操场改造PPP项目建设中,擅自雇佣234名不具备资质的农民工进行工程收尾的行为证据确凿。该企业行为违反了《建设工程质量管理条例》第七条,《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条之规定,依据《建设工程质量管理条例》第五十四条的规定,本局决定对众阔公司作出罚款人民币X圆(￥X元)的行政处罚。鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局是鞍山市铁西区人民政府法律授权的行政机构,所以鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局是符合执行行政行为的主体,程序合法。综上所述,请法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、职权依据：根据《鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局职能配置与人员编制规定》第三条。2、法律依据：《建设工程质量管理条例》第七条、《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第一款、第二款法律规定、《建设工程质量管理条例》第五十四条。证据1（一组）、会议纪要、铁西住建局的调查询问笔录、劳动监察大队对7名农民工作的询问笔录、金某某的询问笔录、马某某的询问笔录、陈述书，证明原告将其工程发包给不具有建筑资质的个人；证据2、立案调查表、询问笔录、告知书、集体讨论笔录、处罚决定，证明对众阔公司处罚的程序合法。被告铁西区政府辩称，原告没有起诉鞍山市铁西区人民政府为被告,也没有撤销《行政复议决定书》的事实理由,应驳回起诉。鞍山市铁西区人民政府依据事实法律作出行政复议决定,符合《行政复议法》规定,不具备撤销的法律依据。综上所述,请求人民法院依驳回原告起诉。铁西区政府提交以下证据：1、职权依据：《中华人民共和国行政复议法》第三十八条第一款、第二十一条第一款；2、法律依据：《建设工程质量管理条例》第七条、《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第一款、第二款法律规定、《建设工程质量管理条例》第五十四条、第五十六条。证据1、处罚决定和复议决定书，证明处罚认定事实正确、处罚适当、程序合法，复议决定书也是正确的。众阔公司对综合执法局提供的职权依据无异议；对法律依据没有异议，但该法律依据适用的前提条件必须认定原告违法发包给个人，故该法律依据不应适用于本处罚决定；对证据1中金某某的询问笔录没有异议，但该这份证据不能证明原告将涉案工程发包给234名农民工；对劳动监察对于马某某、潘某某、苏某某、李某、范某某、刘某某、杨某某的询问笔录的真实性没有异议，对关联性不认可，这份证据不能证明原告将涉案工程发包给上述个人；对综合执法于2019年10月28日给金某某的笔录真实性、关联性、合法性有异议，该份笔录没有金某某签字，所以该笔录不能证明原告将涉案工程发包给234名工人；对综合执法给马某某的笔录真实性、合法性没有异议，该笔录不能证明原告将涉案工程违法发包这样的事实；对会议纪要不予认可，该份笔录系被告自己制作的，并没有认定违法发包行为；对陈述书不予认可，其中存在自相矛盾的说法，达不到证明目的；对证据2中案件来源登记表、立案审批表、集体讨论笔录真实性、合法性、关联性均有异议，该证据系综合执法局自行制作的，不能证明原告将涉案工程发包给234名农民工；对行政处罚先行告知书、行政处罚决定书的送达回证、听证告知书的送达回证的真实性、合法性有异议，不能证明被告履行了行政处罚先行告知及送达的义务，受送达人不是本案原告，所以程序违法。众阔公司对铁西区政府的职权依据没有异议，对法律依据没有异议，但对证明目的有异议，认为铁西区政府不应该适用该法律规定处罚原告；对铁西区政府提供的234名工资明细的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据能够证明原告与234名农民工建立了是劳动关系而不是承包关系。综合执法局及铁西区政府对众阔公司提供的证据1的真实性不予认可，因为原告与234名农民工没有保险关系证明无法核实劳动合同的真实性，且这些合同也无法证明双方存在劳动关系；对证据2的真实性、合法性、关联性均予以认可，认为该处罚决定与行政复议决定均是正确的。经审理查明，众阔公司于2017年2月14日成立，并申领了营业执照，公司类型为有限责任公司，经营范围为学校操场改造工程服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年3月2日，鞍山市铁西区教育局与辽宁中驰众力新材料有限公司签订鞍山市铁西区中小学操场改造工程政府与社会资本合作（PPP）项目合作协议，该协议中确定了众阔公司是由铁西区人民政府指定的平台与社会资本方按照《公司法》组建的项目公司，负责铁西区12所中小学操场改造项目进行融资建设服务及移交等工作。2017年9月20日，众阔公司通过招投标方式将鞍山市铁西区中小学操场改造工程，发包给中国三冶集团有限公司并签订合同协议书，计划开工日期为2017年8月24日，计划竣工日期为2017年11月30日。该工程进行期间因资金使用问题导致中国三冶集团有限公司在未完成全部工程的情况下停工，但众阔公司与中国三冶集团有限公司签订的合同协议书并未解除。2019年年末，众阔公司在中国三冶集团有限公司没有继续施工的情况下，自行将工程进行收尾工作，在此过程中众阔公司将剩余工程分割为绿化、沥青路面、土建、弱电、人造草坪、塑胶跑道、收尾工程等七个部分，由众阔公司工程项目负责人金某某分别找到马春风等7人，要求其各自负责各个部分的工程，然后由上述7人各自招录工人进行施工，共计工人234名。后因为众阔公司拖欠工资，在劳动监察介入后，直接向234名工人进行了工资支付。2019年9月16日，综合执法局接到鞍山市铁西区住房和城乡建设局、铁西区劳动和社会保障执法队移交案件，关于众阔公司在鞍山市××12所中小学操场改造PPP项目建设中擅自雇佣234名不具备资质的农民工进行工程收尾的行为，涉嫌违法发包。综合执法局接到案件后进行了立案调查，调取了劳动监察大队的相关证据材料，对部分工程的负责人进行了询问并制作询问笔录，对众阔公司工程负责人金某某已作出询问笔录，金某某于2019年10月30日出具授权委托书，委托内容为花某某系众阔公司法定代表人授权金某某代表众阔公司办理鞍山市××12所中小学操场改造，PPP项目农民工欠薪及其他案件相关事宜，该委托代理人的授权范围：代表众阔公司进行磋商、签署文件和处理与之有关的事务。在整个过程中，该委托代理人的一切行为，单位均予承认，与本单位的行为具有同等法律效力。而后综合执法局经过权利义务告知，听证告知、案件集体讨论等程序后，于2020年1月6日作出鞍西城综罚字[2019]0023号行政处罚决定书，对众阔公司罚款X万元。众阔公司不服该处罚决定，于2020年1月13日向铁西区政府提出行政复议申请，铁西区政府于2020年1月17日受理后依法进行了审查，于2020年4月2日作出鞍西政复决[2020]2号行政复议决定书，维持综合执法局2020年1月6日作出的《行政处罚决定书》(鞍西城综罚字[2019]第0023号)。本院认为，根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第三条规定的，住房和城乡建设部对全国建筑工程施工发包与承包违法行为的认定查处工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门在其职责范围内具体负责本行政区域内建筑工程施工发包与承包违法行为的认定查处工作。本办法所称的发包与承包违法行为具体是指违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为。《鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局职能配置和人员编制》第三条第（二）项规定的，综合执法局的主要职责是，负责城市规划、区容环境卫生、房产、城市园林绿化、公共事业、建筑市场和施工，城市公共客运、交通、客运出租汽车、民政殡葬等方面的行政执法职能，以及工商行政环境保护、公共交通等方面的部分行政执法职能，在城区和农村管理领域相对集中行使行政处罚权，实行综合执法。综合执法局对众阔公司是否涉及工程的违法发包进行查处具有法定职权。本案中，根据众阔公司营业执照所登记的经营范围，其是不具备建筑工程施工资质的。众阔公司通过招投标方式将操场改造项目发包中国三冶集团有限公司并无不当。众阔公司在中国三冶集团有限公司出具停工通知后，众阔公司未与中国三冶集团有限公司解除合同，亦未经过法定程序将工程进行发包，而是自行将操场改造操场项目尾部工程分成分割为绿化、沥青路面、土建、弱电、人造草坪、塑胶跑道、收尾工程等七个部分，分别安排给7人负责，再由该7人分别雇佣工人进行施工。通过证人的询问笔录可知，众阔公司与该7人约定的结算方式，先由众阔公司向7人按照各自负责的整体工程进行结算，然后该7人分别向各自雇佣的工人支付工资报酬。根据《建设工程质量管理条例》第七条规定的，建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。建设单位不得将建设工程肢解发包。众阔公司在处理操场改造的尾部工程中违反了上述规定，将工程肢解后发包给七个不具备建筑工程施工资质的个人。根据《建设工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第（一）项第（二）项规定的，存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单位将工程发包给个人的；（二）建设单位将工程发包给不具有相应资质的单位的。众阔公司的上述行为系违法发包，根据《建设工程质量管理条例》第五十四条规定的，违反本条例规定，建设单位将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的工程监理单位的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款。综合执法局，在经过调查调取相关证据、询问证人，履行了向公司进行权利义务告知，听证告知等义务后，进行案件集体讨论，于2020年1月6日作出鞍西城综罚字[2019]0023号行政处罚决定，认定事实清楚证据确实充分，程序合法，适用法律正确。铁西区政府经过审查，于2020年4月2日作出鞍西政复决[2020]2号行政复议决定书，维持综合执法局2020年1月6日作出的《行政处罚决定书》(鞍西城综罚字[2019]第0023号)，并无不当。关于众阔公司主张其与全部即234名农民工签订劳动合同，与234名农民工属于雇佣关系，而非发包的关系一节，虽然众阔公司同所有工人签订了劳动合同，但综合本案的证据及原被告的陈述来看，众阔公司将操场改造项目尾部工程进行肢解成七个部分，与七个部分负责人约定的工人招录、整体工程结算方式等情况，原告提供的证据不足以证明其主张。关于众阔公司主张综合执法局在查处案件的过程中权利义务听证等告知程序，均向金某某履行而非众阔公司系程序违法一节，金某某在该案调查过程中出具了具备所有代理权限的授权委托书，故综合执法局向众阔公司送达各项程序的告知书，由金某某代为签收，符合法定程序。故众阔公司的上述主张均没有事实与法律依据，本院不予支持。关于铁西区政府辩称的众阔公司在起诉时并未列其为被告，故其不应作本案被告一节，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因铁西区政府维持了综合执法局作出的行政处罚决定，故本院在众阔公司起诉时没有列铁西区政府为被告的情况下，依法追加其为被告，符合法律规定，铁西区政府的该项辩解本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回鞍山市众阔操场改造运营有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鞍山市众阔操场改造运营有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。审 判 长  侯 俊人民陪审员  苏苗苗人民陪审员  王爱华二〇二〇年八月二十七日法官助理傅兴书记员项彤