广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终404号上诉人（原审原告）佛山市南海区大沥镇沙溪社区北约股份经济合作社，住所地佛山市南海区大沥镇沙溪社区。负责人何惠玲，社长。委托代理人范瑞金，广东信广律师事务所律师。上诉人（原审第三人）周嘉玮，女，2000年10月1日出生，汉族，住佛山市南海区*************，公民身份号码440************344。委托代理人麦智宁，广东金舵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人潘永生，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区************。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人曾晓璐，佛山市南海区司法局工作人员。上诉人佛山市南海区大沥镇沙溪社区北约股份经济合作社（以下简称北约经济社）、周嘉玮因北约经济社诉被上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）行政处理及被上诉人佛山市南海区人民政府(以下简称南海区政府)行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1311号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：周嘉玮的母亲何倩洁是北约经济社的成员股东，户籍登记在北约经济社所在地。1994年10月5日，何倩洁与非佛山市户籍的周耀南登记结婚，婚后分别于1996年9月17日生育周文苇，于2000年10月1日生育周嘉玮，周嘉玮的出生符合计划生育政策。2000年12月7日，周嘉玮随母出生入户北约经济社所在地，户口至今未迁移。2018年6月12日，北约经济社向周嘉玮母亲所在户核发了户内股权及成员证，证载确权时点为“2017年12月15日”，股权户代表为何倩洁，记载成员姓名为何倩洁、周文苇、周嘉玮，其中何倩洁、周文苇各持1股。因北约经济社没有为周嘉玮配置股权，周嘉玮于2019年3月向大沥镇政府提出行政处理申请，请求大沥镇政府责令北约经济社对周嘉玮的集体经济组织成员身份、股东资格进行确认，并确认周嘉玮享受与其他集体经济组织成员同等的股份分配和福利待遇。大沥镇政府受理周嘉玮的申请后，向北约经济社的社长何惠玲进行询问并制作谈话笔录，何惠玲反映，北约经济社承认周嘉玮的非股东成员资格，但是不享有股权分红，即使在户内股权及成员证上有登记名字也不代表是股东成员，只有在农村土地承包经营权证上有登记名字的才是成员股东，另北约经济社在2016年1月曾向周嘉玮发放过2015年分红。经调查，大沥镇政府于2019年7月1日作出沥府行决〔2019〕52号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），并于同日送达给周嘉玮，同年7月18日送达给北约经济社。北约经济社对上述处理决定不服，于2019年9月12日向南海区政府申请行政复议。南海区政府于同日受理后，向大沥镇政府发出《提出行政复议答复通知书》。大沥镇政府于2019年9月25日提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年9月27日，南海区政府向周嘉玮发出《第三人参加行政复议通知书》，通知其作为第三人参加行政复议。周嘉玮于2019年10月10日提交书面意见。2019年11月8日，南海区政府作出行政复议决定，决定维持大沥镇政府作出的《行政处理决定书》，同时指出大沥镇政府在《行政处理决定书》中仅确认周嘉玮具有北约经济社成员资格和享受成员同等待遇，未确认周嘉玮享受成员同等待遇的具体起算时点存在不当，将上述《行政处理决定书》决定内容中的“享受该社股东成员同等待遇”更正为“自该决定作出之日起享受该社股东成员同等待遇”。2019年11月11日，南海区政府将南海府行复〔2019〕722号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）分别邮寄送达北约经济社、大沥镇政府及周嘉玮。北约经济社于2019年11月13日收到《行政复议决定书》。另查，北约经济社于2003年4月1日起实施的《沙溪村经济合作社股份章程》（以下简称《2003年章程》）第五条规定：“股东分配股的构成：5.1凡二〇〇三年三月三十一日晚上十二点前在本经济社属农业户口有资格配给固化股权的人都享有固化股权。（即将在二〇〇三年三月三十一日晚上十二点前有资格配给股权的股东名额固定下来，以后不再变更。也即是二〇〇三年四月一日零时后无论新生、嫁入、入赘都一律再无股权配给。）……5.5股东嫁出非农业户口和境外人员的外嫁女股权，保留其本人和一个子女的股权。”2017年12月9日，北约经济社经股东成员大会表决通过《南海区大沥镇沙溪村北约股份合作经济社章程》（以下简称《2017年章程》），该章程第八条规定：“本社以2017年12月15日24时为确权到户时点（时点1），以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。户内每个在册股东的股权数核定按本章程第九条至第十三条办法处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称‘本社成员’）共享；本社的总股数长久不变，实行‘增员不增股，减员不减股’，不随本社成员人数的增减而变动。政策、法律、法规另有规定的，按相关规定执行。”第九条规定：“核定在2017年12月15日24时（确权到户时点，时点1）原登记在册的股东人数及每人的股权数，该部分股东自然过渡至各自户内。”第十条规定：“按法律法规和原章程规定可购（配）置股权的对象：在2017年12月15日24时（确权到户时点，时点1）按原章程符合无偿配股或出资购股条件，但尚未办理配（购）股的人员；上述人员应在2018年4月30日17时（确权时点之后，时点2）前办理配（购）股手续。对章程规定需要出资购股的，购股价格按章程相关规定确定。当事人逾期没有办理配（购）股手续的，视为自动放弃配（购）股资格。”第十四条规定：“本社股权确权到户时点（时点1）后，以下人员应当具有本社成员资格：（一）确权到户时点户口在本社所在地，在册在世的股东及在册在世的成员自然过渡为本社成员；……（五）政策法规和地方规章规定具有集体经济组织成员资格的其他人员。”第六十五条规定：“本章程经本社股东成员大会表决通过后生效，从2017年12月15日24时（确权到户时点）起实施，同时原章程自动废止。”原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，大沥镇政府作为镇级人民政府，具有对周嘉玮提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，南海区政府作为大沥镇政府的上一级人民政府，有权受理北约经济社不服大沥镇政府作出的行政处理决定提出的行政复议申请，并作出行政复议决定，大沥镇政府、南海区政府的主体适格，予以确认。大沥镇政府、南海区政府受理申请后，经调查审核分别作出行政处理决定及行政复议决定，并依法送达相关文书，程序正当，予以确认。案件的争议焦点是周嘉玮是否具有北约经济社的成员资格。周嘉玮的母亲何倩洁是北约经济社的集体经济组织成员，周嘉玮作为北约经济社成员符合计划生育政策生育的子女，出生后于2000年12月7日随母入户北约经济社所在地，根据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，其在履行北约经济社章程规定的义务后可享有北约经济社的成员资格。又因北约经济社《2003年章程》第五条规定，凡2003年3月31日晚上12点前在本经济社属农业户口有资格配给固化股权的人都可无偿享有固化股权，因此，周嘉玮应当属于可以享有固化股权的人员，且无需出资购股。北约经济社提出《2003年章程》自《2017年章程》实施之日起已自动废止，不再产生法律效力。但根据《2017年章程》第十条规定，配（购）股的对象依然适用原章程（即《2003年章程》）的规定，北约经济社的该项主张理由不成立，不予采纳。大沥镇政府确认周嘉玮具有北约经济社集体经济组织成员资格，享有股东成员同等待遇正确，予以支持。北约经济社认为周嘉玮从未履行过集体经济组织及章程规定的义务，未参与过集体经济组织的民主管理活动，且其在2017年12月15日确权时点过后至2019年3月才申请确权，应视为放弃权利。经查，虽然周嘉玮在股权固化时点后才提出书面确权申请，但如上所述，周嘉玮有取得北约经济社成员资格的法定权利，且从《2003年章程》第五条5.5规定可知，北约经济社未将外嫁女所生育的第二个子女列入有资格享有固化股权的人员范围，实质上是将女性股东生育的第二个子女和男性股东生育的第二个子女享有的待遇作出了区别对待。即周嘉玮在确权时点前被排除在可以享有固化股权的人员范围之外，是北约经济社不确认外嫁女生育的第二个子女应享有成员资格所致，并非周嘉玮未提出确权申请造成，故周嘉玮在确权时点后才申请行政处理不能作为认定其已丧失北约经济社成员资格的依据。至于周嘉玮有否履行成员义务的问题，因北约经济社未能提供证据证明周嘉玮没有履行何种义务，北约经济社以周嘉玮未在确权时点前提出确权申请及没有履行成员义务为由否认周嘉玮的成员资格，理据不足，不予支持。北约经济社又认为《2017年章程》已明确“增员不增股，减员不减股”，南海区政府认定周嘉玮自行政处理决定作出之日起享受股东同等待遇，是对集体经济组织自治、民主管理、自主管理的破坏，影响其他登记在册股东的合法权益，直接确认周嘉玮具有北约经济社集体经济组织成员资格，违反集体经济组织自治原则，干预了村民自治。对此，法院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，但其自主管理的活动不得违反相关法律规定。北约经济社通过章程限制外嫁女生育的第二个子女享有成员资格、不给予其集体经济组织成员同等待遇，违反《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，大沥镇政府依职权对北约经济社的违法行为予以纠正，并不违反集体经济组织自治原则。北约经济社的主张于法无据，不予采纳。至于周嘉玮享受集体经济组织成员待遇的起算时间问题，法院认为，当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。因此，南海区政府将《行政处理决定书》决定内容中的“享受该社股东成员同等待遇”更正为“自该决定作出之日起享受该社股东成员同等待遇”处理正确，予以支持。综上，大沥镇政府根据周嘉玮的户口簿、出生医学证明、周嘉玮母亲的户内股权及成员证、户口簿、结婚证、南海区大沥镇计划生育情况审核表、《2003年章程》《2017年章程》等证据，认为周嘉玮享有北约经济社的成员资格及成员同等待遇，事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确。虽然大沥镇政府作出的《行政处理决定书》中仅确认周嘉玮具有北约经济社成员资格和享受成员同等待遇，未确认享受成员同等待遇的具体起算时点存在瑕疵，但该瑕疵不影响行政处理决定的合法性。南海区政府在《行政复议决定书》中予以指正后，决定予以维持处理正确，予以支持。北约经济社要求撤销大沥镇政府、南海区政府作出的《行政处理决定书》及《行政复议决定书》的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回北约经济社的诉讼请求；案件受理费50元由北约经济社负担。上诉人北约经济社上诉称：一、证明不履行义务的举证难度较证明已经履行义务更为困难，且按照“谁主张、谁举证”的原则，上诉人周嘉玮是否履行成员义务、是否符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的成员资格条件，依法应由被上诉人大沥镇政府、南海区政府及周嘉玮承担举证责任。原审判决认定应由北约经济社举证证明周嘉玮未履行成员义务，违背举证责任原则。二、《2003年章程》在《2017年章程》生效实施之后不再产生法律效力。虽然《2017年章程》关于配（购）股的对象依然适用《2003年章程》的规定，但仍需履行《2017年章程》规定的新旧章程之间的衔接手续。原审法院未认定《2017年章程》关于配股手续的规定，侵犯了集体经济组织的民主管理与自治原则。虽然《2003年章程》未将外嫁女股东所生育的第二个子女列入有资格享有股权人员范围内，但《2017年章程》并未将女性股东所生育的第二个子女排除在可以申请无偿配股的人员范围之外。《2017年章程》是对过去历史遗留问题作出的一系列修正，将原章程排除在外的人员但符合法律规定可享受无偿配股人员均可履行配股手续，该规定应认定为北约经济社催促符合无偿配股人员及时行使权利，而非限制或排除周嘉玮享有固化股权。原审法院认为北约经济社在确权时点前已排除周嘉玮可享受固化股权，属于事实认定错误。三、周嘉玮未按《2017年章程》规定时间办理配股手续，已放弃配股资格。周嘉玮对已放弃的权利不得重复主张，不具有集体经济组织成员资格及享受股东同等待遇。周嘉玮自出生至2017年12月，从未向北约经济社提出过异议或申请确认成员资格。周嘉玮的母亲是北约经济社股东，清楚知悉股权固化的时间，但周嘉玮未按照《2017年章程》第十条规定办理配股手续，视为自行放弃配股资格。周嘉玮在北约经济社2017年12月15日股权固化后近一年半才向大沥镇政府申请确认具有成员资格及享有股东成员同等待遇，是对已放弃权利的重复主张。集体经济组织成员资格及股东成员同等待遇属于民事权利，周嘉玮作为成年人具有完全民事行为能力，应当对其处分权利的行为自行承担相应法律后果。既然周嘉玮已放弃配股资格，则不再享有该项民事权利，也不存在北约经济社损害其民事权利的事实。综上，周嘉玮并不具备北约经济社的成员资格，不能享受股东同等待遇。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销大沥镇政府作出的《行政处理决定书》；3.撤销南海区政府作出的《行政复议决定书》；4.责令大沥镇政府在判决生效之日起三十日内对周嘉玮提出的申请重新作出行政行为；5.本案上诉费用由大沥镇政府、南海区政府共同负担。上诉人周嘉玮上诉称：原审判决认定周嘉玮自《行政处理决定书》作出之日起享有上诉人北约经济社股东成员同等待遇错误，周嘉玮应当自入户之日起享受股东成员同等待遇。2015年底，经济社起草并向周嘉玮出具承诺书，宣称“外嫁女子女一方放弃2015年下半年之前的一切股份分红及福利待遇，就可以获得2015年下半年之后的配股分红”。2016年初，经济社按约定向外嫁女子女发放2015年下半年的股份分红。然而，在上述约定履行过程中，经济社基于各种原因并未继续发放外嫁女子女2016年至2019年的分红，而是将外嫁女子女的相关分红款作提留处理，先发放其他普通股东成员的股份分红，待外嫁女子女取得相关行政机关处理决定及人民法院生效裁判后，再另行发放。故周嘉玮应当自入户之日起享受股东成员同等待遇。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判确认周嘉玮自入户之日起享受北约经济社股东成员同等待遇，诉讼费用由北约经济社、大沥镇政府、南海区政府承担。被上诉人大沥镇政府辩称：一、大沥镇政府作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人北约经济社的上诉主张不能成立。北约经济社一直不认可上诉人周嘉玮成员资格和成员同等待遇的情况下，周嘉玮实际上无法履行北约经济社组织章程规定的义务，无法按照《2017年章程》规定办理配股手续。北约经济社在实际排除周嘉玮的成员资格及成员同等待遇后再要求周嘉玮及大沥镇政府举证周嘉玮履行成员义务的情况，该要求明显自相矛盾且不能实现。二、周嘉玮提出的其应当自入户之日起享受股东成员同等待遇的主张，不能成立。行政机关对农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题的处理属于行政确认，不具有溯及既往的效力，且佛山市对此类案件的通常做法是“自行政处理决定之日起享有成员待遇”。综上，北约经济社、周嘉玮的上诉理由缺乏法律依据，不应支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人南海区政府辩称：一、南海区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人北约经济社、周嘉玮的上诉主张不能成立。北约经济社述称应由周嘉玮举证证实其已履行集体经济组织章程规定的义务，由于周嘉玮未在《2017年章程》规定时间办理配股手续，应视为放弃配股资格。但在北约经济社《2003年章程》规定外嫁女仅保留其本人及一个子女的股权的情况下，该经济社事实上一直不认可周嘉玮成员资格和成员同等待遇，周嘉玮客观上无法履行北约经济社组织章程规定的义务、无法按《2017年章程》规定办理配股手续。北约经济社的该项理由实质上是以组织章程的名义排除周嘉玮的成员资格和成员同等待遇，明显缺乏法律依据，不能成立。周嘉玮上诉称其应当自入户之日起享受股东成员同等待遇，但行政机关对农村集体经济组织与其成员之间成员资格和股权争议的处理本质上属于行政确认，即对当前是否具有农村集体经济组织成员资格、享有相应股权待遇的确认，该确认不具有溯及既往的效力。故应确认周嘉玮自《行政处理决定书》作出之日起享有北约经济社成员同等待遇。综上，北约经济社、周嘉玮的上诉理由缺乏法律依据，不应支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，佛山市南海区大沥镇沙溪村北约股份合作经济社于2019年8月24日更名为佛山市南海区大沥镇沙溪社区北约股份经济合作社。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定,被上诉人大沥镇政府作为乡镇一级人民政府，具有对上诉人周嘉玮提出的申请事项作出行政处理的法定职权。大沥镇政府在收到周嘉玮的书面申请后，经调查后作出《行政处理决定书》送达当事人，且告知了复议或诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。被上诉人南海区政府作为大沥镇政府的上一级地方人民政府，对北约经济社不服大沥镇政府作出的行政处理决定提起的行政复议申请予以受理，经调查后作出《行政复议决定书》送达当事人并告知诉讼权利，主体适格，程序合法，本院亦予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为上诉人周嘉玮是否具备上诉人北约经济社的成员资格及周嘉玮享受成员待遇时间的起算问题。关于周嘉玮是否享有北约经济社的成员资格。本案中，周嘉玮的母亲是北约经济社成员，周嘉玮作为北约经济社成员所生育的子女，于2000年出生入户北约经济社所在地，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，其在履行北约经济社章程义务后享有该社的成员资格和成员同等待遇。经查，北约经济社《2003年章程》第五条规定，凡2003年3月31日晚上12点前在该经济社属农业户口有资格配给固化股权的人都可无偿享有固化股权。周嘉玮于2000年出生入户北约经济社处，符合《2003年章程》规定的无偿享有固化股权的条件，应当具备北约经济社的成员资格，无需出资配股即享有北约经济社固化股权。北约经济社认为周嘉玮从未履行该社章程规定的义务，未参与民主管理活动，且其未在《2017年章程》规定的时间内办理配股手续，应视为放弃权利。原审判决将周嘉玮是否履行成员义务的举证责任分配予北约经济社，违背举证责任原则。虽然周嘉玮在股权固化时点后才提出书面确权申请，但如前所述，周嘉玮作为北约经济社成员所生育的子女享有该社成员资格的法定权利，符合《2003年章程》规定的无偿享有固化股权的条件。另从北约经济社《2003年章程》第五条5.5规定“股东嫁出非农业户口和境外人员的外嫁女股权，保留其本人和一个子女的股权。”可知，北约经济社未将外嫁女所生育的第二个子女列入有资格享有固化股权的人员范围，实质上将女性股东所生育的第二个子女与男性股东生育的第二个子女享有的待遇作出了区别对待，即周嘉玮在确权时点前已被北约经济社排除在可以享有固化股权的人员范围之外。在北约经济社拒不认可周嘉玮的成员资格和成员同等待遇的情况下，周嘉玮客观上无法履行北约经济社章程规定的义务，亦无法按《2017年章程》规定办理配股手续。北约经济社在拒不认可周嘉玮的成员资格和成员待遇的情况下再要求周嘉玮及被上诉人大沥镇政府、南海区政府举证证明周嘉玮已履行成员义务，明显不合乎逻辑。北约经济社以周嘉玮未在确权时点前提出确权申请及未履行成员义务为由否认周嘉玮的成员资格，理据不足，本院不予支持。关于周嘉玮享受成员待遇时间的起算问题。周嘉玮主张北约经济社已将相关外嫁女子女的分红款予以提留，其应自入户之日起享受北约经济社的成员待遇。但北约经济社是否提留未发放的股份分红款与周嘉玮享受成员待遇的起始时间没有关联性，并不能证明周嘉玮应当自入户之日起享受成员待遇。行政机关对农村集体经济组织与其成员之间成员资格和成员待遇争议的处理本质上属于行政确认，即对当前是否具有农村集体经济组织成员资格、享有成员待遇的确认，该确认不具有溯及既往的效力。故大沥镇政府对周嘉玮具有北约经济社成员资格和享有成员待遇的确认并不具有溯及既往的效力。根据成员资格确认与享受待遇同步的原则，周嘉玮享受成员待遇的时间应从处理决定作出之日开始计算。原审判决对此已作出充分论述，本院予以确认，不再赘述。据此，大沥镇政府作出《行政处理决定书》确认周嘉玮具有北约经济社的成员资格及享有成员同等待遇，事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确。虽然大沥镇政府作出的《行政处理决定书》未指出周嘉玮享受成员同等待遇的具体起算时点存在瑕疵，但该瑕疵不影响行政处理决定的合法性。南海区政府在《行政复议决定书》对此予以指正后，决定予以维持大沥镇政府作出的《行政处理决定书》，处理结果正确，本院予以确认。综上所述，北约经济社、周嘉玮的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，分别由上诉人佛山市南海区大沥镇沙溪社区*约股份经济合作社和上诉人周嘉玮各自负担25元。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年八月二十一日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍