福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终433号 上诉人（原审原告）平和县小溪镇旧楼村新安村民小组，住所地福建省平和县小溪镇旧楼村。 主要负责人周妙水，小组长。 委托代理人叶庆瑞、周逸鸣，福建尚坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平和县人民政府，住所地福建省平和县小溪镇东大路288号。 法定代表人吴丁顺，县长。 委托代理人邱骏腾，男。 委托代理人陈文勇，福建中仑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平和县小溪镇人民政府，住所地福建省平和县小溪镇东风路47号。 法定代表人林荣建，镇长。 委托代理人赖志灵，男。 委托代理人陈文勇，福建中仑律师事务所律师。 上诉人平和县小溪镇旧楼村新安村民小组（以下简称新安村民小组）因诉平和县人民政府、平和县小溪镇人民政府（以下简称小溪镇政府）土地征收决定一案，不服泉州市中级人民法院（2019）闽05行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（〔2006〕民立他字第23号）规定，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第十七条履行民主议定程序。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民小组履行民主议定程序作了明确的规定。该法第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”据此，本案原告的小组长周妙水以新安村民小组的名义提起行政诉讼，应当依照上述规定履行民主议定程序。原告提供的旧楼村村委会出具的《证明》仅能证明新安村民小组现任组长周妙水的当选情况。根据原告起诉时提供的《旧楼村新安村民小组决议》（以下简称《决议》）中载明的内容，可以认定决议的事项仅系本案土地的承包事项，而未涉及本案土地的征收补偿事项，且原告已就本案土地承包事项先行提起诉讼。上述决议中并未载明会议时间，也未明确载明参会人员，而仅有同意决议的人员签名。另原告在起诉时既未能提供身份证等证据证明在上述决议中的签名人员均已达到十八周岁以上，也未能提供小组总户数、各户成员花名册、各户代表花名册、户口簿等相关证据证明参会人员均属于本村民小组村民且均属于户代表，以及参会的户代表总数已达到该村民小组三分之二以上的户的代表总数。因此，原告起诉时提供的上述《证明》及《决议》均不足以证明原告提起本案诉讼时，已履行了上述法律规定的民主议定程序。虽然原告在本案开庭审理结束即2020年4月29日后提供了载有会议时间为2020年5月1日的《旧楼村新安村民小组会议决议》（以下简称《会议决议》）及参会人员的相关身份证及户口簿等证据，但原告提供的上述证据，体现的是开庭审理结束后原告履行民主议定程序的情况，并不能证实原告起诉时已依法履行了民主议定程序，且仅根据上述证据同样难以判断参会人员均属于户代表且参会的户代表总数已达到该村民小组三分之二以上的户的代表总数。综上，原告提起本案诉讼时，尚不具备法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原告可依照《村民委员会组织法》的相关规定履行完整合法的民主议定程序后，再依法起诉。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告新安村民小组的起诉。 上诉人新安村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。主要理由是：一、原审裁定驳回起诉，适用法律错误。上诉人系土地所有权人，即被诉行政行为的相对人，原审根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《行诉解释》第六十九条第一款第（一）项规定，以上诉人与被诉行政行为不具有利害关系为由驳回起诉，适用法律错误。二、原审裁定驳回起诉，违反法律规定。根据《行诉解释》第五十五条第二款和第六十九条第二款的规定，原审法院应当告知和给予上诉人补正的机会和期限，并应对起诉条件的材料给予指导和释明，直接裁定驳回起诉，显然错误，而以提起本案诉讼时的时间点作出驳回起诉的裁定，更是错误，违背《行诉解释》第六十九条第二款的规定。三、上诉人起诉和行使诉讼权利已履行民主议定程序。上诉人起诉时提供的《决议》第二项“同意由小组长周妙水以本村民小组的名义起诉和行使诉讼权利”，该项内容并非特指或仅限定于民事诉讼。2020年5月1日上诉人再次作出《会议决议》，对此前起诉时提供的《决议》第二项内容系包括本案行政诉讼进一步明确意见。两次决议连同旧楼村委会出具的《证明》，可以证实上诉人已履行民主议定程序，且在原审裁定作出之前已经提供，原审法院应当释明并给予补正时间，而不应直接驳回起诉。四、对履行民主议定程序，原告已穷尽举证能力。旧楼村委会出具的《证明》确定民主议定户数为100，起诉时提供的《决议》和2020年5月1日的《会议决议》表明户代表均对100户的总户数进行确认，况且被上诉人小溪镇政府在平小政信答〔2018〕11号文件中载明上诉人总共90户。而且，上诉人也提供了村民代表身份证和户口簿，证实了参与决议的村民所在户籍，系小组户代表。上诉人已穷尽举证义务，被上诉人存有异议，应提供反驳证据。五、不应以未经村民小组会议讨论决定为由否定该村民小组起诉的效力。村民小组会议属于村民小组内部议事程序，村民小组长作为村民小组负责人，为维护村民小组集体利益，有权在未经村民小组会议讨论情况下以村民小组名义提起行政诉讼。 被上诉人平和县人民政府、小溪镇政府共同答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，请求驳回上诉，维持原审裁定。主要理由是：一、小组长以村民小组名义就重大事项起诉需经民主议定程序。村民小组作为我国农村最基层的群众性自治组织，与法人等其他单位在成立目的、性质地位、议事程序、管理模式等方面存在明显不同。小组长的职责与法人的法定代表人有很大区别，主要是自我管理，行使代表权有严格限制。因此，村民小组的组长并不必然享有代表村民小组提起诉讼的权利，其应当履行民主议定程序，召开村民小组会议，根据村民小组会议决定行使诉权。二、本案上诉人并未按规定履行民主议定程序，依法应当裁定驳回起诉。1．上诉人起诉时提供的《决议》系用于起诉陈小平等人农村土地承包合同纠纷一案，并不是用于本案，根据该《决议》载明的内容，可以认定决议的事项仅系土地承包事项，并未涉及本案。2．上诉人起诉时提供的《决议》未载明会议时间、未明确参会人员。3．上诉人未能提供村民小组十八周岁以上的村民的花名册和总户数、各户成员花名册、各户代表花名册、户口簿、无法证明参会人员和决议上所签字的人员系上诉人的村民或者户代表，无法证明上诉人召开村民小组会议，有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定经到会人员过半数同意。4．上诉人在原审庭审结束后于2020年5月1日提交的《会议决议》不能证明上诉人在起诉时已依法履行民主议定程序，且该份决议也存在第3点的问题。 本院认为，根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（〔2006〕民立他字第23号）的规定，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《村民委员会组织法》的相关规定履行民主议定程序。本案中，上诉人起诉时提供的旧楼村委会《证明》表明周妙水当选为上诉人的小组长，小组长周妙水以村民小组名义提起诉讼，应通过《村民委员会组织法》的民主议定程序决定。虽然上诉人起诉时提供的《决议》未明确会议时间、起诉事项等内容，上诉人也没有提供签名村民的户口簿、身份证等予以印证，但原审庭审之后、裁定作出之前，上诉人提供了形成于2020年5月1日的《会议决议》，该决议明确同意由小组长以本村民小组名义提起本案诉讼，且明确上诉人总户数100户，实到80户，有户主签名，并提供了签名户的户口簿、身份证予以印证，已经履行了《村民委员会组织法》规定的民主议定程序。故上诉人的原告主体适格。 公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，除了原告主体适格之外，还应当符合其他法定起诉条件。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和第四十六条的规定，国务院或者省级人民政府是土地征收决定的作出主体，县级以上地方人民政府是公告并组织实施土地征收的主体。根据起诉状和原审庭审情况，上诉人提出的诉讼请求是撤销两被上诉人对其土地的“征收决定”，而两被上诉人分别是县人民政府和镇人民政府，明显不具有作出土地征收决定的权限。因此，上诉人提起本案诉讼没有《行政诉讼法》第四十九条第（三）项所要求的“事实根据”，不符合法定起诉条件。原审裁定驳回起诉的结论正确，可予维持。上诉人关于撤销原审裁定，指令继续审理的上诉请求，不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年八月二十四日 书 记 员  陈美明 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……