上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初127号原告上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司，住所地上海市静安区。法定代表人钟彪云。委托代理人陈弘，上海盈仑律师事务所律师。委托代理人钟敬超，女。被告上海市静安区城市管理行政执法局，住所地上海市静安区。法定代表人王月庆。参加诉讼行政机关负责人王立南，副局长。委托代理人王海菲，女。委托代理人姚军，上海市海燕律师事务所律师。被告上海市城市管理行政执法局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐志虎。委托代理人钱飞，男。委托代理人谢文哲，北京天驰君泰律师事务所上海分所律师。原告上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司(以下简称：山泉花卉市场)诉被告上海市静安区城市管理行政执法局(以下简称：静安城管局)责令限期拆除违法建筑决定及诉被告上海市城市管理行政执法局(以下简称：市城管局)行政复议决定一案，本院于2020年2月21日立案后，于同年2月26日、2月25日分别向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告山泉花卉市场的法定代表人钟彪云及委托代理人陈弘、钟敬超，被告静安城管局的副局长王立南及委托代理人姚军、王海菲，被告市城管局的委托代理人钱飞、谢文哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告静安城管局于2019年7月12日作出编号为(静)城管责拆决字[2019]第070001号的《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称：被诉责令限拆决定)，主要内容如下：被告静安城管局执法人员于2019年3月13日对上海市静安区三泉路XXX号进行执法检查，发现原告山泉花卉市场在该地址内建设了18处建筑物，建筑物的方位与建筑面积分别为：1#建筑面积252平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路**北外墙向北4米处；2#建筑面积233平方米，3层砖瓦结构，位，位于三泉路**北外墙向北4米处#建筑面积99平方米，1层砖瓦结构，位于三，位于三泉路**北外墙向北4米处筑面积132平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路，位于三泉路**北外墙向北4米处积84平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XX，位于三泉路**北外墙向北4米处48.5平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号，位于三泉路**北外墙向北27米处方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外，位于三泉路**北外墙向北40米处，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向，位于三泉路**北外墙向北40米处层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向北4，位于三泉路**北外墙向北40米处1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向北45米，位于三泉路**北外墙向北45米处瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向北50米处；，位于三泉路**北外墙向北50米处构，位于三泉路XXX号北外墙向北40米处；13，位于三泉路**北外墙向北40米处于三泉路XXX号北外墙向北35米处；14#建，位于三泉路**北外墙向北35米处三泉路XXX号北外墙向北4米处；15#建筑面积，位于三泉路**北外墙向北4米处路XXX号北外墙向北60米处；16#建筑面积1，位于三泉路**北外墙向北60米处路XXX号北外墙向北65米处；17#建筑面积34.，位于三泉路**北外墙向北65米处X号北外墙向北65米处；18#建筑面积114平方，位于三泉路**北外墙向北65米处外墙向北65米处。经静安城管局向静安区规划和自，位于三泉路**北外墙向北65米处建设工程规划许可证。原告未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称：《城乡规划法》)第四十条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称：《城管执法条例》)第十一条第一款第(八)项、《城乡规划法》第六十四条和《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称：《拆违若干规定》)第八条的规定，被告静安城管局责令原告于2019年8月1日17时00分前，自行拆除位于静安区三泉路XXX号的上述18处违法建筑物(附现场勘验图)。原告山泉花卉市场不服，向被告市城管局申请行政复议，市城管局经审查，于2019年11月2日作出沪城管复字(2019)第7号《行政复议决定书》(以下简称：被诉行政复议决定)，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称：《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，维持静安城管局所作的被诉责令限拆决定。原告山泉花卉市场诉称，2001年经原闸北区政府招商引资，原告与原闸北区商业网点办公室联合开发，在本市三泉路XXX号所在地块投资建造了山泉花卉市场，相关建筑物均根据双方合同以及政府相关职能部门要求建造，一直合法经营至今。现被告静安城管局简单地将这些临时建筑物定性为违法建筑，责令限期拆除，违反了先前的合同约定和相关法律规定。目前该市场内有120家经营商户，都有合法的营业执照，与原告签订了书面租赁协议，现在拆除这些建筑物，提前终止租赁协议，会产生不必要的法律纠纷，影响经营户的利益和社会稳定。三泉路XXX号地块开发前是荒地、垃圾场，为建造商业市场，原告花费了大量人力、物力、财力，平整土地、开通水电、建设用房、完成消防及环境影响测评，经过不断投资开发，建设成一个具有稳定经营商户和消费群体的成熟市场，现在距离租赁期限届满还有三年多，被诉责令限拆决定对原告利益造成极大损害。此外，原告当庭提出：被告静安城管局作出责令限拆决定系超越法定职权。原告2003年已就案涉18处建筑物取得了建设工程设计方案审核意见，按照《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称：《实施办法》)第六条，当事人取得该审核意见的，由规划和国土资源管理部门管理，故本案不属于被告城管执法范围。且被告静安城管局作出被诉责令限拆决定之前未告知原告可以申请听证的权利，原告书面提出要求听证后，被告直接拒绝，违反了《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称：《行政处罚法》)第四十二条之规定，系程序违法。故原告起诉至法院，请求撤销静安城管局作出的被诉责令限拆决定和市城管局作出的被诉行政复议决定。原告山泉花卉市场为证明其诉请事由，向本院提供了如下证据：1、《上海市建筑工程设计方案送审单》《建筑工程设计方案审核意见单》，证明涉案建筑物符合《实施办法》第六条第一款第四项规定的但书情形，不属于被告城管执法的职权范围。2、协议书四份、租赁协议，证明原告先后与上海闸北区招商服务中心第七分中心、上海雷勃贸易有限公司签订开发合作协议，原告以此取得了三泉路XXX号地块的土地使用权以及三泉路XXX-XXX号房屋的承租权。3、编订(变更)门弄号牌通知，证明公安机关为三泉路XXX号地块编订了门牌号。4、授权书，证明原闸北区商业网点管理办公室授权上海龙群贸易有限公司在案涉地点开办花卉经营公司。5、建筑工程消防设计的审核意见书、闸北区工业消费品市场并联审核表，证明原告在三泉路XXX号地块建造花卉市场取得了原闸北区政府、规划、环保等部门的一致同意。被告静安城管局辩称，2019年3月13日，被告下属彭浦新村街道执法中队对三泉路XXX号擅自搭建建筑物的行为进行现场检查，发现该处有证建筑1处，涉嫌擅自搭建的建筑物共18处。执法人员制作了现场检查笔录、绘制了现场勘验图，拍摄了现场照片，现场检查测得违法建筑数据与静安区拆违办先前在此进行违法建筑普查的数据一致。2019年3月14日，被告静安城管局向上海市静安区住房保障和房屋管理局(以下简称：静安房管局)发出《执法协助通知书》，查证位于三泉路XXX号涉嫌擅自搭建的建筑物产权情况及合法性，静安房管局回复“该行为未经我局许可”。同日，被告亦向上海市静安区规划和自然资源局(以下简称：静安规划局)发出《执法协助通知书》，2019年3月29日该局发出《协助调查回复函》，答复该18处建筑物未取得建设工程规划许可证。被告静安城管局对原告公司的法定代表人和员工进行调查询问，被询问人均表示该18处建筑物是原告于2002年建设，曾于2004年取得《闸北区工业消费品市场并联审核表》，经过原闸北区政府的许可。同年4月30日，静安城管局对花卉市场内的经营商户进行调查，部分商户提供了租赁合同，表示一直在此经营。2019年5月9日，被告静安城管局作出责令限期拆除违法建筑事先告知书及关于违法建筑可能涉及的负面影响清单告知书。次日，原告公司工作人员提交了陈述、申辩意见。经审核，被告静安城管局于2019年5月20日撤销上述事先告知书，并重新作出责令限期拆除违法建筑事先告知书。后原告再次提交陈述申辩意见，被告静安城管局予以回复。同年7月12日，被告静安城管局作出被诉责令限拆决定并向原告送达。针对原告就被告执法权限等方面的意见，被告静安城管局认为，根据静安规划局出具的协助调查回复函，可以证明原告就案涉18处建筑物并未取得建设工程设计方案审核意见，静安城管局对案涉18处建筑物具有执法权限。且责令限期拆除违法建筑决定并非《行政处罚法》第四十二条规定的应当告知当事人听证权利的情形，被诉责令限拆决定并未违反程序规定。而原告提交的租赁协议和闸北区工业消费品市场并联审核表不能证明案涉18处建筑物的合法性。综上，被诉责令限拆决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告静安城管局在法定举证期限内向本院提交了作出被诉责令限拆决定的依据、证据如下：一、职权依据：《城管执法条例》第二条、第十一条第一款第(八)项，《实施办法》第六条第一款之规定。二、适用法律依据：《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《拆违若干规定》第八条。三、认定事实和执法程序方面的证据：第一组：1、现场检查笔录，2、现场勘验图，3、证据照片(图片)登记表，证明被告静安城管局在三泉路XXX号查有未取得建设工程规划许可证的建筑物18处，对建筑物的方位及占地面积情况进行了确认，并拍摄了建筑物照片，原告公司员工对上述调查事实予以确认。第二组：4、执法协助通知书，5、执法协助通知书及送达回证,6、协助调查回复函，证明被告静安城管局于2019年3月13日分别向静安房管局和静安规划局发出执法协助通知书，请求查询案涉18处建筑物是否取得经过房管部门许可建造、是否取得建设工程规划许可证。静安房管局答复该18处建筑物未经该局许可，静安规划局答复未取得建设工程规划许可证。第三组：7、原告送达地址确认书，8、原告法定代表人、员工的询问笔录一组，9、原告公司出具的情况说明，10、原告公司员工的委托书及身份证明，11、山泉花卉市场租户的询问笔录一组，12、租赁协议一组，证明经调查询问，原告公司的法定代表人和员工确认案涉市场内18处建筑物是原告公司建造并用于对外出租经营。第四组：13、(静)城管责拆告字[2019]第070082号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证，14、关于违法建筑可能涉及的负面影响清单告知书及送达回证，15、原告的陈述申辩笔录及陈述申辩材料，16、撤销通知，17、(静)城管责拆告字[2019]第070083号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证，18、陈述申辩笔录及陈述申辩材料，19、陈述申辩回复及送达回证，20、更正通知及送达回证，证明被告静安城管局履行了事先告知程序，听取了原告陈述和申辩。第五组：21、被诉责令限拆决定及送达回证，22、责令限期拆违公告及照片，证明被告静安城管局作出被诉责令限拆决定并送达原告，后依法予以公告。第六组：23、立案审批表，24、案件调查终结审批表，证明被告静安城管局于2019年3月14日对案涉18处建筑物立案调查，于同年4月30日调查终结。四、执法程序依据：《上海市城市管理行政执法程序规定》第二十一条、第三十八条，《拆违若干规定》第八条之规定。被告市城管局辩称，原告山泉花卉市场于2019年7月30日向其提出复议申请，后经原告补正申请材料，市城管局于同年8月7日予以受理。静安城管局于2019年8月9日向被告市城管局提交了书面答复意见。因案情复杂，市城管局依法延长了行政复议审理期限。后经审理，市城管局认定静安城管局作出的被诉责令限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故在法定期限内作出予以维持的行政复议决定。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合程序规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市城管局在法定举证期限内向本院提交了如下证据：行政复议申请书、补正通知及送达回证，行政复议申请受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书、行政复议意见书、延长行政复议审理期限通知书及送达回证，行政复议决定书及送达回证，证明市城管局受理原告山泉花卉市场的行政复议申请后，依法进行审查，经延长行政复议审理期限，在法定期限内作出被诉行政复议决定并送达原告，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定。诉讼过程中，被告静安城管局针对原告山泉花卉市场就其职权依据所提异议，补充提交了静安规划局出具的协助调查回复函，证明案涉18处建筑物并未取得建设项目选址意见书、建设工程规划设计要求通知单、建设用地规划许可证以及建设工程设计方案审核意见，不属于《实施办法》第六条第一款所指的但书情形，静安城管局具有对案涉18处建筑物进行查处并作出被诉责令限拆决定的行政职权。经庭审质证，原告山泉花卉市场对被告静安城管局的职权依据有异议，认为案涉建筑物属于《实施办法》第六条但书规定中的情形，静安城管局对原告不具有行政处罚职权；对静安城管局适用法律依据无异议。对程序依据无异议，但认为还应适用《城管执法条例》第二十四条第二款关于听证之规定。就静安城管局认定事实和执法程序方面的证据，除第二组证据真实性无法确认之外，原告对其他证据真实性无异议，但不认可其证明目的，询问笔录和租赁协议能证明案涉18处建筑物系原告搭建并由原告实际管理。对被告静安城管局补充提交的协助调查回复函，原告认为超过举证期限，对合法性不予认可。原告对被告市城管局提供的证据、依据无异议。被告静安城管局、被告市城管局对原告山泉花卉市场提供的证据1真实性、关联性、合法性均不认可，认为两份材料均为复印件，审核意见单上无核发机关盖章，且送审单位为上海宝业房地产发展有限公司，与原告和案涉18处违法建筑无关；对原告提供的证据2、3、5真实性无异议，但不认可其关联性和证明目的；对证据4的真实性不予认可。被告静安城管局、被告市城管局对于对方提供的证据、依据均无异议。本院认为，当事人提供的上述证据中经各方质证不持异议的，可认定真实合法，与本案相关联，具有证据效力。关于被告静安城管局提供的执法协助通知书、协助调查回复函等证据，能够反映静安城管局向房管和规划部门核查案涉18处建筑物有无取得规划许可的客观情况，来源和形式合法，与待证事实相关联，本院予以采信。至于当事人就证明目的方面的争议，本院将结合当事人庭审陈述和法律规定综合认定。原告山泉花卉市场提供的《上海市建筑工程设计方案送审单》《建筑工程设计方案审核意见单》均为复印件，无原件供核对，真实性难以确认，且规划部门亦表示未查询到案涉18处建筑的《建设工程规划设计要求通知单》《建设工程设计方案审核意见》等材料，故本院不予采信。综合当事人举证和庭审陈述，本院认定本案事实如下：2019年3月13日，被告静安城管局对本市静安区三泉路XXX号进行执法检查，发现该地址内建造有18处建筑物，建筑面积和位置如下：1#建筑面积252平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向北4米处；2#建筑面积233平方米，3层砖瓦，位于三泉路**北外墙向北4米处米处；3#建筑面积99平方米，1层砖瓦结构，，位于三泉路**北外墙向北4米处4#建筑面积132平方米，1层砖瓦结构，位，位于三泉路**北外墙向北4米处#建筑面积84平方米，1层砖瓦结构，位于三泉，位于三泉路**北外墙向北4米处面积148.5平方米，1层砖瓦结构，位于三，位于三泉路**北外墙向北4米处建筑面积99平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XX，位于三泉路**北外墙向北27米处9平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号，位于三泉路**北外墙向北40米处方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外，位于三泉路**北外墙向北40米处平方米，1层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北，位于三泉路**北外墙向北40米处平方米，2层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向，位于三泉路**北外墙向北45米处，3层砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向北4，位于三泉路**北外墙向北50米处砖瓦结构，位于三泉路XXX号北外墙向北35米处，位于三泉路**北外墙向北40米处结构，位于三泉路XXX号北外墙向北4米处；1，位于三泉路**北外墙向北35米处，位于三泉路XXX号北外墙向北60米处；16#，位于三泉路**北外墙向北4米处构，位于三泉路XXX号北外墙向北65米处；17，位于三泉路**北外墙向北60米处，位于三泉路XXX号北外墙向北65米处；18#建筑，位于三泉路**北外墙向北65米处泉路XXX号北外墙向北65米处。次日，被告静安城，位于三泉路**北外墙向北65米处静安房管局和静安规划局发出《执法协助通知书》，，位于三泉路**北外墙向北65米处以及是否取得建设工程规划许可证请求协助调查。静安房管局当日回复，该行为未经许可。同年3月29日，静安规划局下属执法大队书面回函，答复案涉18处建筑物未取得建设工程规划许可证。被告静安城管局经调查取证并询问原告法定代表人和相关工作人员以及市场内的经营商户，认定原告在三泉路XXX号内未取得建设工程规划许可证即建设了18处建筑物，违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定。经行政处罚事先告知、听取陈述申辩，被告静安城管局于2019年7月12日作出被诉责令限拆决定，依据《城管执法条例》第十一条第一款第(八)项、《城乡规划法》第六十四条和《拆违若干规定》第八条之规定，责令原告于同年8月1日17时前拆除案涉18处违法建筑物。原告山泉花卉市场不服，于2019年7月30日向被告市城管局申请行政复议，经补正申请材料，市城管局于同年8月7日予以受理，并作出行政复议申请受理通知书和行政复议答复通知书。被告静安城管局于2019年8月9日提交行政复议意见书。经审查并延长复议审理期限，被告市城管局认为静安城管局作出的被诉责令限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2019年11月2日根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定作出予以维持的被诉行政复议决定。原告仍不服，遂以诉请事由起诉至法院。另查明，原告山泉花卉市场分别于2004年9月30日和2009年2月18日与案外人上海雷勃贸易有限公司签订租赁协议，约定由原告承租三泉路XXX号地块进行商业开发。其后，原告在该地块擅自搭建了案涉18处建筑物，用于出租经营花卉市场。还查明，静安规划局于2020年4月27日向被告静安城管局出具《协助调查回复函》，答复静安城管局案涉18处建筑物并未取得《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》。本院认为，根据《城管执法条例》第四条、第十一条第一款第(八)项，《实施办法》(2016年1月15日起施行)第六条第一款之规定，被告静安城管局负责本区域内的城市管理行政执法工作，有权对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告市城管局作为静安城管局的上一级主管部门，有权对被诉责令限拆决定进行复议审查，并作出行政复议决定。就原告山泉花卉市场对被告静安城管局执法权限所提异议，本院认为，《实施办法》第六条第一款规定，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，当事人取得《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》之一的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理。根据原告提供的证据，无法证明案涉18处建筑物取得过上述四项材料，且静安规划局出具的《协助调查回复函》明确表明案涉18处建筑物未取得过相关审核意见，不符合《实施办法》第六条第一款中的但书情形。因此，被告静安城管局对案涉18处违法建筑物具有行政处罚的法定职权。根据《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，经静安规划局核查确认，原告山泉花卉市场搭建于三泉路XXX号的18处建筑物并未取得建设工程规划许可证，静安房管局亦回复上述建设未经该局许可。被告静安城管局据此认定该18处建筑物属于违法建筑，进而作出责令原告限期自行拆除的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。对于原告主张案涉18处建筑物曾取得原闸北区工业消费品市场并联审核表，系经行政机关的许可同意建造，并非违法建筑物的观点，本院认为，建筑物的建设行为有无取得规划许可应以规划部门核发的《建设工程规划许可证》作为判断依据，该并联审核表并非取得规划许可建设的证明材料，原告的上述观点不能成立。被告静安城管局对案涉18处违法建筑物予以立案后，进行了现场勘查、调查询问等，听取了原告的陈述申辩，进而作出被诉责令限拆决定，并依法送达和公告，执法程序合法。被诉责令限拆决定并非《行政处罚法》规定应当告知当事人听证权利的情形，且静安城管局作出被诉责令限拆决定前听取了原告的陈述申辩，已充分保障原告的程序性权利，原告认为静安城管局未组织听证系程序违法的观点不能成立。被告市城管局收到原告的行政复议申请后，经审查在法定期限内作出维持被诉责令限拆决定的行政复议决定，亦无不当。综上，原告山泉花卉市场的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张秋萍审 判 员  徐寨华人民陪审员  曹文进二〇二〇年八月十七日法官 助理  吴国超书 记 员  吴国超附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。