广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1763号上诉人（原审原告）：刘江红，女，汉族，1974年5月4日出生，住广州市南沙区*******************，公民身份号码：360************023。委托代理人：李成富，广东尚情律师事务所律师。委托代理人：郑肯真，广东尚情律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：张温馨，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上诉人刘江红因诉被上诉人广州市规划和自然资源局建筑工程规划设计行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初305号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：不动产权属登记部门于2019年5月9日作出的（2019）广州市不动产权第112024**房地产权证明载明：权利人：刘江红（身份证：360************023）；共有情况：单独所有；坐落：南沙区珠江管理区新广六路福安一街40号；权利类型：国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权；用途：土地：/房屋：住宅；面积：房屋（建筑面积）47.5平方米；房屋结构：混合结构：砖木结构；房屋总层数2；房屋所有权取得方式：购买；已收取国有土地使用权出让金，使用年限70年等等。该房地产权证明的房地产平面附图显示，该房产用地104.0580㎡。建基31.8126㎡等等。2019年6月13日，原广州市国土资源和规划委员会作出《政府信息公开申请告知书》，告知刘江红：南沙区珠江管理区新广六路福安一街40号地块的控制性详细规划图正在修编中。原告填写《广州市城市规划局南沙分局立案申请表》，就广州南沙珠江管理区新广六路福安一街40号房屋申请办理单体建筑工程规划设计条件或调整业务，拟建住宅一幢，地上**，面积280㎡。2019年9月12日，广州南沙政务服务中心出具办件流水号为1900174557的《南沙区政务服务中心材料接收通知书》，记载：刘江红申请办理“国有土地上私人建房申领或调整建筑工程单体规划设计条件”审批事项，收到了：立案申请表、房地产证及其附图附件、房地产证明文件的持证人的身份证和户口簿、位置图等材料。根据本案诉讼中被告提供的“04控规”图显示，原告申请办理“国有土地上私人建房申领或调整建筑工程单体规划设计条件”地块所在位置的控制性规划内容，部分为水域（E1），部分为绿地（G1）。2019年10月28日，被告就原告的申请作出了穗规划资源业务函〔2019〕14139号《广州市规划和自然资源局关于申领建筑工程单体规划设计条件的复函》（以下简称被诉复函），复函主要内容如下：刘江红：你在广州市南沙区珠江管理区*************拟建住宅工程申领建筑工程单体规划设计条件的申请及相关资料收悉。经审查，答复如下：该地块位于自贸区南沙枢纽区块，可进行原状维修或原址重建，具体为：一、若该建筑物经房屋质量安全部门鉴定为危房,可进行原状维修,根据广州市人民政府令第59号《广州市城乡规划程序规定》第35条,原状维修工程不需申领《建设工程规划许可证》。二、原址重建需待领取《建设工程规划许可证》后才能建设，并满足:（一）重建建筑的基底面积、总建筑面积、层数不得超出现有建筑规模(以《不动产权证》粤（2019）广州市不动产权第11202465号及其附图登记为准),即基底面积不得大于31.81平方米,总建筑面积不得大于47.50平方米。不得改变四至关系和使用性质,原则上不得超出现有高度。（二）应按规定进行建筑施工图设计后委托有相关资质的测量机构进行放线和现有房屋高度测量,到我局办理申领《建设工程规划许可证》的有关手续,领取《建设工程规划许可证》后方可开工。（三）涉及消防问题应自行征求消防管理部门的意见并按其要求办理。（四）涉及现有绿树、交通通道、地上地下管线、人防设施、测量水文标志、文物古墓等问题,应直接与有关专业主管部门联系,并按其要求办理。（五）若所持产权已抵押给第三方,需取得抵押权人同意或者涂销抵押后方可申领《建设工程规划许可证》,并应附送我委立案申请资料规定的一般资料。三、本设计条件有效期为一年。此复。原告不服上述复函，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”据此，被告作为本市城乡规划主管部门，有权对原告调整建筑工程单体规划设计条件的申请作出处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”本案中，在原告提出涉案申请事项时，该地块区域的新的控制性规划内容正在修编中，因此应以原控制性规划内容为准。涉案房屋所在地块位于“04控规”部分为水域（E1），部分为绿地（G1）的区域。建设住宅本不符合申请时有效的控制性规划的要求，原告提交的规划条件变更申请又属于扩建房屋的规划条件变更申请，变更内容更不符合控制性规划要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，城乡规划主管部门不得批准。被告作出被诉复函，不同意原告进行扩建，但基于尊重历史等原因，同意其进行原址按原规模重建或原状维修，并无不当，该复函各项内容符合法律规定。原告诉讼中提及的其他规划许可行为的合法性不属于本案审查范围，因此不具有与本案被诉规划许可行为进行类比的逻辑基础。综上所述，原告请求撤销被诉复函的理据不足，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘江红的诉讼请求。上诉人刘江红不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决在认定事实和适用法律上均存在重大错误，应依法撤销和改判。一、原审判决认定涉案房屋所在地位于“04控规”区域，部分为水域，部分为绿地，属认定事实错误。本案中，有充分证据证明涉案房屋所在地块的控规是住宅建设用地，而不是绿地和水域。被上诉人在对涉案房屋所在地块相同区域的其他地块居民申请建设工程规划设计条件的行政审批事务中均审核确认该区域地块的控规是住宅建设用地，足以证实涉案区域地块的详细控规是住宅建设用地。但是原审判决却认定该地段区域的现行控规是绿地和水域，明显与被上诉人之前颁发的《建设工程规划许可证》所反映的事实不符。上诉人提交的被上诉人对其他居民颁发的《建设工程规划许可证》及相关审批材料，属于上诉人用于证明被诉行政行为违法的证据，原审判决对此未予认定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定。二、原审判决认定被上诉人作出的被诉复函合法明显适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，设定和实施行政许可应当依照法定条件、范围，按照统一标准，公平公正且不得歧视。原审判决无视上述规定，导致错误认定和判决。在被上诉人已对涉案房屋所涉区域其他居民准予建设工程规划条件变更并颁发建设工程规划许可证的情况下，上诉人依法享有获得相同行政许可的平等权利。被上诉人作出不公平、不公正的被诉复函，违反了法律相关规定。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.改判撤销被上诉人作出的被诉复函，并判决被上诉人重新作出准予申领建筑工程单体规划设计条件的决定；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，并无不当。上诉人申请单体规划涉及条件的广州市南沙区***********块，根据现行有效的控制性规划即《广州南沙珠江分区控制性规划》，控规为绿地和水域，已不能按照建设用地性质批复规划设计条件。但是考虑到土地权属人的居住使用问题，被上诉人同意上诉人进行原址原规模重建或者进行原状重建。故被诉复函有明确的法律依据，同时兼顾历史情况，保证了上诉人的居住使用权。二、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。首先，上诉人在上诉状中所列举的居民报建情况与上诉人申请用地并非同一地块，与本案规划设计条件的被诉复函没有关联性和可比性。其次，涉案地块正在进行控制性规划的修编，修编控规为“公建混合用地”，但是修编程序尚未完成，所以涉案地块现行有效的控规仍是《广州南沙珠江分区控制性规划》。因此，涉案地块的控规情况前后答复并不矛盾。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”《广东省城乡规划条例》第三十八条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。……”《广州市城乡规划程序规定》第三十六条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑工程建设的，建设单位或者个人应当取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外。……”本案中，上诉人拟在广州南沙珠江管理区新广六路福安一街40号地块变更原规划条件建设住宅，向被上诉人提出申请。根据本案查明事实，上述地块位于《广州南沙珠江分区控制性规划》部分为水域（E1）、部分为绿地（G1）区域，上诉人提出的上述申请不符合控制性详细规划。被上诉人据此作出被诉复函，答复上诉人可进行原状维修或原址重建，重建建筑面积的基底面积、总建筑面积、层数不得超出现有建筑规模等，符合上述法律法规和规章的规定，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人刘江红负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年八月二十五日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛