四川省荣县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川0321行赔初1号 原告荣县复兴乡世伟屠宰点，住所地：四川省自贡市荣县。 经营者朱世伟，男，汉族，1972年2月20日出生，住四川省荣县。 委托诉讼代理人刘国军，四川悬衡知平律师事务所律师。 被告荣县观山镇人民政府，住所地：四川省自贡市荣县观山镇正街**。 法定代表人唐砚，镇长。 参加诉讼负责人范平付，党委副书记。 委托诉讼代理人李晓兵，该单位工作人员。 委托诉讼代理人曾琳雅，四川鼎博律师事务所律师。 原告荣县复兴乡世伟屠宰点（以下简称世伟屠宰点）诉被告荣县观山镇人民政府（以下简称观山镇政府）畜牧管理行政赔偿一案，本院于2020年4月2日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月15日与原告世伟屠宰点诉被告观山镇政府行政处罚违法一案公开开庭进行了合并审理。原告世伟屠宰点的经营者朱世伟及委托诉讼代理人刘国军，被告观山镇政府的出庭负责人范平付及委托诉讼代理人李晓兵、曾琳雅，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告世伟屠宰点提出诉讼请求：请求判决确认被告赔偿原告损失153.91万元，并由被告承担本案诉讼费。原告屠宰场投资110.25万元，其中：征用土地8万元，修建房屋200㎡50万元，天然气锅炉3万元，安装天然气及户头费4万元，摄像头0.25万元，装修安装20万元，机械设备15万元，化粪池50立方米10万元。原告被停业整改前一年屠宰生猪1800头，平均每月150头。从责令停业的2019年4月4日至排污许可证到期的2021年9月21日共29个月，造成原告屠宰生猪服务费损失却150×100×29=43.5万元。综上所述，被告违法责令原告停产停业，给原告造成了巨大的经济损失。 原告世伟屠宰点在法定举证期限内提供了以下证据，用以支持原告主张： 原告出示以下证据和依据： 1.世伟屠宰点的营业执照复印件，拟证明原告的诉讼主体资格。 2.朱世伟身份证复印件，拟证明经营者身份。 3.《关于荣县复兴乡世伟屠宰点停业整改的通知》复印件，拟证明被告有具体行政行为。 4.生猪定点屠宰证复印件，拟证明原告是B类屠宰场，具有合法的屠宰生猪资格。 5.四川省排放污染物许可证复印件，拟证明原告的排污许可证件并未到期。 6.生猪屠宰服务收费文件复印件，拟证明生猪屠宰的服务费是100元每头。 7.证明复印件，拟证明屠宰场关闭前，2018年原告的屠宰量是1800头。 8.房产证复印件。 9.土地使用权证复印件，以上两个证件拟证明该房屋是专门为屠宰场设置的房地产。 10.照片复印件6张，拟证明屠宰场处于停业状态，屠宰场有设施设备。 11.《荣县生猪屠宰领导小组办公室关于同意荣县复兴乡世伟屠宰点屠宰工艺技改项目的批复》（荣屠宰办函[2016]18号）复印件； 12.荣县复兴乡世伟屠宰点关于屠宰工艺技改项目的请示复印件； 13.荣县复兴乡世伟屠宰点屠宰工艺技改项目方案复印件； 14.世伟屠宰场损失赔偿清单一份。 被告观山镇政府辩称：一、2019年4月4日向原告发出“关于世伟屠宰场停业整改的通知”（以下简称“通知”）是为了督促原告落实整改措施而传达会议精神和会议要求的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 原告作为一家生猪定点屠宰场，其开展生产经营活动应当具备法定条件、达到资质标准、符合环保要求，但经相关部门联合检查，原告荣县复兴乡世伟屠宰点始终存在未配备废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）、未依法取得新版排污许可证的情形，且一直未按要求落实整改。为此，荣县生猪屠宰领导小组办公室、荣县农业农村局、荣县环境保护局等部门多次召集各乡镇人民政府参加推进整改的工作会议，会议通报了原告等生猪屠宰企业存在的各项问题，并提出了停业整改的处理要求。荣县复兴乡人民政府作为乡镇人民政府，在环境保护方面具有“督促指导辖区内企事业单位和个体工商户落实环境保护的法律法规及政策措施”的工作职责。荣县复兴乡人民政府为督促指导原告落实整改措施，通过发出“通知”的形式将会议精神及会议研究的内容书面告知了原告，意在让原告了解当前形势，意识到问题的严重性，按照行业主管部门的要求及时申领新证，自主积极地完成整改。荣县复兴乡人民政府的行为是督促原告贯彻落实政策要求的行政指导行为，并非“责令停产停业”的行政处罚行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、原告主张行政赔偿没有事实依握。首先，原告未配备废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）、未依法取得新版排污许可证，本就未达到资质标准、不符合环保要求，其生产经营行为不属于合法经营，何来经济损失之说？其次，荣县复兴乡人民政府的“通知”发出后，原告仍在继续从事生猪屠宰活动，直到2019年7月12日——自贡市人民政府以自府函[2019]89号“批复”取消了其生猪定点屠宰场资格，荣县复兴乡人民政府向原告发出的“通知”没有给原告造成任何损失。因此，原告向荣县观山镇人民政府主张行政赔偿没有事实依据。综上所述，原告的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告观山镇政府在法定举证期限内提供了以下证据及依据： 第一组证据： 1.被告的社会信用代码证书复印件； 2.法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件； 3.《自贡市人民政府关于同意荣县调整部分乡镇行政区划的批复》（自府函[2019]117号）； 以上证据证明被告的身份信息和主体资格。 第二组证据： 4.荣县复兴乡人民政府关于世伟屠宰场停业整改的“通知”复印件； 5.荣县生猪屠宰领导小组办公室关于转发《自贡市生猪屠宰领导小组办公室关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》的通知（荣屠宰办发[2018]2号）复印件； 6.荣县环境保护督查工作领导小组办公室关于屠宰行业申报并领取新版排污许可证的通知（荣环督办函[2019]1号）复印件； 7.荣县生猪屠宰领导小组办公室关于召开推进屠宰场按资质标准和环保要求实施整改工作的会议通知（荣屠宰办发[2019]1号）复印件； 8.荣县环境保护委员会办公室关于进一步督促旭水河、越溪河流域涉水企业环境问题整改的通知（荣环委办[2019]8号）复印件； 9.2019年4月1日会议记录复印件； 以上证据拟证明被告履行其督促指导职能职责的事实依据。经相关部门联合检查，原告世伟屠宰点始终存在未配备废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）、未依法取得新版排污许可证的情形，且一直未按要求落实整改，被告根据各文件要求及会议精神，通过发出“通知”的方式行使了督促原告贯彻落实政策要求的行政指导行为，并未责令原告停产停业，该通知也不是行政处罚。 10.屠宰检疫申报单复印件； 11.荣县动物检疫申报登记簿复印件； 12.屠宰检疫工作情况日记录表复印件； 13.动物产地检疫工作情况日汇总表复印件； 14.荣县生猪屠宰领导小组办公室关于荣县未取得新版排污许可证生猪定点屠宰企业进行依法查处的通知（荣屠宰办发[2019]2号）复印件； 15.自贡市人民政府关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复（自府函[2019]89号）复印件； 以上证据拟证明，“通知”发出后原告仍在继续从事生猪屠宰活动，直到2019年6月底、7月初自贡市人民政府“批复”取消了原告的生猪定点屠宰场资格，原告才停止了生猪屠宰工作。被告的“通知”没有让原告停产停业，也没有给原告造成任何损失。 第三组证据： 16.中华人民共和国环境保护法； 17.中共四川省委办公厅，四川省人民政府办公厅关于印发《四川省环境保护工作职责分工方案》的通知（川委厅[2016]87号），该规定明确乡镇政府有督促指导辖区内经营者落实环保政策的职责。 18.中共荣县县委办公室、荣县人民政府办公室关于印发《荣县环境保护工作职责分工方案》的通知（荣委办[2017]10号）。 第三组证据：证明被告履行其督促指导职能职责的法律依据。 本院审查全案证据和双方质证意见，对世伟屠宰点提交的证据，观山镇政府的质证意见为：1.对原告提交的营业执照和身份证无异议；2.对“通知”真实性无异议，但是该通知的内容是整改而不是责令停产停业，该通知不是行政处罚。3.对生猪定点屠宰证和四川省排放污染物许可证，真实性无异议，但该证据只能证明原告是符合取得证件时的资质标准，原告不符合现行的资质、标准和环保要求。4.对生猪屠宰服务收费文件的真实性无异议，关联性有异议，该文件说明的是屠宰收费的最高标准，不是原告实际执行的收费标准。5.2018年生猪屠宰量的证明与本案并无关联。6.对房产证和土地使用权证，房产证的产权人不是朱世伟，土地使用权证的产权人未注明，不能说明这些证件与本案有关。7.原告提供的照片复印件，照片形成时间、拍摄地点等无法看出，也无法实现原告的证明目的。8.对屠宰工艺技改项目的批复，对该证据的三性无异议，但是不能实现原告的证明目的，原告达不到现行的环保要求和生产资质。9.对世伟屠宰点屠宰工艺技改项目方案，该证据是原告单方面制作的，不符合证据形式要求也不能实现原告的证明目的。 对观山镇政府提交的证据，世伟屠宰点的质证意见为：1.对身份信息材料无异议。2.对“通知”的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，该通知内容明确告知原告停业整改，并不是行政指导，就是具体的行政行为。被告陈述是依据荣县生猪屠宰领导小组等相关部门的文件精神作出的通知，但被告的通知并没有法律依据，也没有在通知中告知当事人有听证、复议、诉讼等相关的权利，该通知程序违法。3.《荣县生猪屠宰领导小组办公室关于转发的通知》（荣屠宰办发[2018]2号）、《荣县环境保护督查工作领导小组办公室关于屠宰行业申报并领取新版排污许可证的通知》（荣环督办函[2019]1号）、《荣县生猪屠宰领导小组办公室关于召开推进屠宰场按资质标准和环保要求实施整改工作的会议通知》（荣屠宰办发[2019]1号）没有原件，无法核实真实性，对这三个文件的真实性有异议，对证明目的也有异议，不能证明原告没有合法进行生猪屠宰的资格，部分文件对原告屠宰场的名称记录也有误。4.对2019年4月1日会议记录的真实性有异议，该会议记录只是个人的笔记，不能证明政府的行政行为合法，对该证据的三性和证明目的均有异议。5.对第10-13项证据，不能证明原告在6月29日后停业就和被告无关了，原告的停业也是基于被告之前的通知。6.对《中共四川省委办公厅，四川省人民政府办公厅关于印发的通知》（川委厅[2016]87号）是复印件，对真实性有异议，证明目的有异议，被告的行政行为在该文件之前作出，被告不可能未卜先知，被告行为之后的文件不能证明被告行为的合法性。市政府的文件是内部行为，是发给下属机构的，不能把被告给原告造成的损失归责于市政府。7.对第三组证据无异议。被告也清楚其只能履行督促职责，正说明被告的行政行为违法。 综合评判证据的可采信性和证明力，对案件事实作如下认定：经审理查明，2004年6月17日，朱世伟作为经营者注册成立世伟屠宰点，类型为个体工商户，经营范围为生猪屠宰、鲜肉销售。2011年7月20日，自贡市人民政府向世伟屠宰点颁发了生猪定点屠宰证（批准号：XXXXXX），定点屠宰代码为XXXXX。2016年9月22日，荣县环境保护局向世伟屠宰点颁发了四川省排放污染物许可证（证书编号：XXXXX），有效期限为2016年9月22日至2021年9月21日。 2018年8月3日自贡市生猪屠宰领导小组办公室发布了《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》（自屠宰办发[2018]1号）、2018年9月3日荣县生猪屠宰领导小组办公室发布了《荣县生猪屠宰领导小组办公室关于转发的通知》（荣屠宰办发[2018]2号）、荣县环境保护督查工作领导小组办公室发布了《荣县环境保护督查工作领导小组办公室关于屠宰行业申报并领取新版排污许可证的通知》（荣环督办函[2019]1号）、荣县生猪屠宰领导小组办公室发布了《荣县生猪屠宰领导小组办公室关于召开推进屠宰场按资质标准和环保要求实施整改工作的会议通知》（荣屠宰办发[2019]1号）、荣县环境保护委员会办公室发布了《荣县环境保护委员会办公室关于进一步督促旭水河、越溪河流域涉水企业环境问题整改的通知》（荣环委办[2019]8号），相关部门先后出台了上述系列文件对自贡市生猪定点屠宰资格审核清理工作进行指导，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔。2019年，受非洲猪瘟疫情影响，农业农村部也要求对生猪定点屠宰企业进行全面清理，对未取得排污许可证、不符合动物防疫要求的企业一律立即停产整改，整改不达标的，依法取消生猪定点屠宰资格。荣县人民政府等也多次召开相关工作会议，传达生猪定点屠宰资格审核清理工作要求。 2018年8月3日，自贡市生猪屠宰领导小组办公室发布了《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》（自屠宰办[2018]1号）及附件，要求全市范围内包含世伟屠宰场的34家屠宰场必须于2018年12月31日前取得全国统一编码的新版排污许可证并完成废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）的整改，未按期完成整改的依法予以取缔。2019年4月4日荣县复兴乡人民政府发出“通知”，决定复兴乡世伟屠宰场在没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业。“通知”发出后，复兴乡世伟屠宰点仍继续从事生猪屠宰活动至同年6月底。2019年7月12日自贡市人民政府作出《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（自府函[2019]89号），文件附件3《取消生猪定点屠宰场（点）资格的企业名单》中列有荣县复兴乡世伟屠宰点。 另查明，自贡市人民政府自府函[2019]117号《自贡市人民政府关于同意荣县调整部分乡镇行政区划的批复》，撤销复兴乡，将其所属区域划归观山镇管辖。2019年4月4日，原荣县复兴乡人民政府向原告发出《荣县复兴乡人民政府关于世伟屠宰场停业整改的通知》中的“荣县复兴乡世伟屠宰场”实为“荣县复兴乡世伟屠宰点”。 本院认为，本案的争议焦点为：一、荣县复兴乡人民政府发出的“通知”中决定原告在没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业的行为是否违法；二、世伟屠宰点提出的赔偿请求应否得到支持。 关于荣县复兴乡人民政府决定世伟屠宰点实施停业整改的行为是否违法的问题。首先，荣县复兴乡人民政府是否有权作出该行政行为。《生猪屠宰管理条例》第三条规定：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内负责生猪屠宰活动的相关管理工作”。本案中，荣县复兴乡人民政府在无法律、法规授权的情况下决定世伟屠宰点实施停业整改、待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业的行为，系超越职权的行为。其次，荣县复兴乡人民政府决定世伟屠宰点实施停业整改的行为程序是否合法的问题。世伟屠宰点依法取得生猪定点屠宰资格，系行政机关准予其从事特定活动的行为。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”和第三十二条一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。荣县复兴乡人民政府决定世伟屠宰点实施停业整改，属于行政处罚决定，荣县复兴乡人民政府应严格依照法定程序实施，世伟屠宰点也享有陈述权、申辩权等法定权利。但由于荣县复兴乡人民政府在履职过程中未依照法定程序保障世伟屠宰点依法享有的陈述权、申辩权等法定权利，故荣县复兴乡人民政府决定对世伟屠宰点实施停业整改的行为违法，应予撤销。但随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益，若撤销依“通知”会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对“通知”不予撤销。 关于世伟屠宰点提出的赔偿请求应否得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿。行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益。虽然荣县复兴乡人民政府的“通知”发出后原告于同年6月底停业，荣县复兴乡人民政府的“通知”对世伟屠宰场的权利义务产生了实际影响，且因未保障世伟屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利而被确认违法，但世伟屠宰场未能提供出对其造成实际损失的证据，世伟屠宰场的请求没有事实根据。 依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下： 驳回原告荣县复兴乡世伟屠宰点的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省自贡市中级人民法院。 审 判 长  廖路群 审 判 员  李 伶 人民陪审员  谢召弟 二〇二〇年八月六日 书 记 员  胡馨月