湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终1030号上诉人（原审原告）徐泽惠，女，1950年1月27日出生，汉族，住湖北省远安县。被上诉人（原审被告）远安县人民政府，住所地湖北省远安县鸣凤镇解放路**。法定代表人汤明，该县县长。上诉人徐泽惠因与被上诉人远安县人民政府（以下简称远安县政府）土地行政征收一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。徐泽惠向原审法院起诉请求：1.确认远安县政府以2016年远安县绕城路及城区接线段项目为名实施少批多占村集体农用地的行为违法。2.由远安县政府承担诉讼费用。原审法院经审理查明：徐泽惠系远安县鸣凤镇双利村村民。2006年4月3日，徐泽惠与双利村村民委员会签订《堰塘承包合同》，承包小地名为店子垅的堰塘0.5亩，旱地4亩，承包期限为2006年1月1日至2018年12月31日。该承包合同范围内的堰塘和土地在远安县2012年度第51批次城市建设用地和远安县绕城路及城区接线段项目土地征收范围内。由于未能协商一致，徐泽惠尚未签订征收补偿协议。2014年起，徐泽惠开始在店子垅堰塘边修建房屋。2018年1月17日，远安县城管局根据2014年12月10日《规划建设管理现场检查记录》、现场照片及对徐泽惠的《调查笔录》等证据，作出远城管行决字[2018]第001号《行政处罚决定书》，限其收到《行政处罚决定书》之日起十五日内自行拆除位于双利村××组的违法建筑。徐泽惠不服该处罚决定，向宜昌市城管局申请行政复议，该局于2018年5月25日作出宜城复决字[2018]2号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由，撤销了远安县城管局作出的行政处罚决定。2018年5月25日，远安县城管局对徐泽惠位于店子垅处的违法建筑进行了强制拆除。徐泽惠自述其在店子垅共修建房屋三处，分别为牛栏屋、厕所和看守房，远安县城管局认定的违法建筑仅指看守房的一部分。2018年5月25日三处房屋均被拆除，一同被挖毁的还有徐泽惠的果树和菜地。2018年4月，双利社区村民委员会向远安县人民法院提起农村土地承包合同纠纷诉讼。远安县人民法院经审理于2018年6月11日作出（2018）鄂0525民初362号民事判决，确认双利社区村民委员会解除与原告《堰塘承包合同》的行为有效，合同已于2018年3月17日解除；徐泽惠于判决生效之日起3日内清除原承包土地上附着物和鱼塘内成鱼、鱼苗，并将土地及堰塘交还给双利社区村民委员会。徐泽惠不服，提出上诉，湖北省宜昌市中级人民法院作出（2018)鄂05民终2241号民事判决，维持原判。由于徐泽惠家庭仍占有使用店子垅处的堰塘和土地，双利社区村民委员会于2018年10月16日向远安县人民法院申请强制执行。远安县人民法院于2018年10月26日对徐泽惠作出（2018）鄂0525执577号《执行通知书》。由于徐泽惠在限期内仍未自觉履行，远安县人民法院于2018年11月8日就双利社区村民委员会申请执行的事项进行了强制执行，将徐泽惠占用店子垅处的土地交给双利社区村民委员会。后双利社区村民委员会将该土地交给远安县政府施工。另查明，因远安县绕城路及城区接线段建设项目需要，2016年5月12日，原远安县国土资源局发布远国土征告字[2016]11号《拟征收土地告知书》。涉案的部分土地（鱼塘）在被征收范围内。2016年7月28日，原远安县国土资源局与双利社区村民委员会签订《拟征地协议书》，内容为：因远安县绕城路及城区接线段项目建设需要对你村的土地予以征收，土地面积18.351亩。远安县政府向湖北省人民政府提请远政文〔2016〕37号《关于远安县绕城路及城区接线段建设项目用地的请示》。2016年11月22日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2016〕1301号《省人民政府关于远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地批复》，内容为：同意你县呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《征收土地方案》；同意将你县旧县镇安鹿村，花林寺镇桃李村，鸣凤镇北门村、东庄坪社区、南门村、花园村、双利村、双泉村集体农用地24.2998公顷（含耕地13.4442公顷）、未利用地0.9994公顷转为建设用地并办理征地手续，征收集体建设用地3.2342公顷，将旧县镇国有未利用地0.2503公顷转为建设用地，另使用国有建设用地9.6927公顷。该项目批准建设用地38.4764公顷。土地用途为公路，你县要严格执行国家产业政策和供地政策，以划拨方式供地。2016年11月28日，远安县政府发布远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》。对征收土地基本情况、征收土地补偿标准、征收土地涉及的农业人员安置途径以及相关的权利义务等进行了公告。同日，原远安县国土资源局发布远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》。徐泽惠认为远安县政府作为征地主体，在2016年远安县绕城路及城区接线段项目征收土地时，存在少批多占、未批先占村集体农用地的情形，损害各村集体及农户的利益，为此提起诉讼。远安县政府网站公开的《2018年远安县鸣凤镇征地搬迁情况统计表》中远安县绕城路鸣凤段涉及双利村的征地总亩数为59.62亩，已完成59.62亩。因城东花园安置小区的土地征用是按征收的标准补偿，加之征用土地的性质及利用类型未发生变化，无征收批次的名称，无法予以单独统计，且该安置点涉及到绕城路及城区接线段村民的安置，故将城东花园居民安置点已征用的土地统计在远安县绕城路及城区接线段项目土地征收的亩数中，导致远安县绕城路涉及双利村统计的土地征收亩数大于实际征收的情形。原审法院认为：本案争议焦点是徐泽惠与远安县绕城路及城区接线段项目的土地征收以及城东花园安置点的占地是否有法律上的利害关系，即徐泽惠是否具有提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第（二）项、第（三）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在以及原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般仅指公法上的法律关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服的，有权提起行政诉讼。本案中，因远安县绕城路及城区接线段建设项目需要，远安县政府决定征收远安县绕城路及城区接线段项目范围内的土地，已经过湖北省人民政府批准，原远安县国土资源局与各村村民委员会签订了征地协议，实际征地面积与审批的面积相符，不存在少批多占的情形，其征地行为合法。关于徐泽惠所主张在征收范围内的土地系其与双利社区村民委员会签订《堰塘承包合同》承包的土地，该承包合同已于2018年3月17日解除，已被远安县人民法院作出的（2018）鄂0525民初362号以及湖北省宜昌市中级人民法院作出的（2018）鄂05民终2241号民事判决确认，判决生效后，双利社区村民委员会向远安县人民法院申请执行。2018年11月8日，远安县人民法院对徐泽惠承包经营的店子垅处堰塘和土地实施了强制执行，将其位于店子垅处的土地交给双利社区村民委员会。后双利社区村民委员会将该土地交给远安县政府施工。至此，徐泽惠与该土地无公法上的权利义务关系。另外，徐泽惠未就远安县绕城路及城区接线段多占土地提供证据，也未提交证据证明其与多占土地之间存在法律上利害关系的材料。关于徐泽惠提出远安县政府网站公开的《2018年远安县鸣凤镇征地搬迁情况统计表》中绕城路涉及双利村的实际征地亩数与征地批复的亩数不一致的问题。因城东花园安置小区的土地征用是按征收的标准补偿，加之征用土地的性质及利用类型未发生变化，无征收批次的名称，无法予以单独统计，且该安置点涉及到绕城路及城区接线段村民的安置，故将城东花园居民安置点已征用的土地统计在远安县绕城路及城区接线段项目土地征收的亩数中，导致远安县绕城路涉及双利村统计的土地征收亩数大于实际征收的情形。远安县政府为了安置被征收土地的农民，修建安置点占用集体土地，属另一法律关系，与本案无关，不属于本案的审查范围。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项、第（三）项，第六十九条第一款第（一）项，第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回徐泽惠的起诉。案件受理费免予收取。徐泽惠上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误：1.2016年绕城路及城区接线段项目用地和城东花园居民安置点占用徐泽惠承包的店子垅处土地，徐泽惠具有本案原告主体资格；2.原审有意颠倒案涉征地程序，拒绝对征地行为依法审查。请求本院：1.撤销湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初73号行政裁定；2.改判支持徐泽惠的原审全部诉讼请求。远安县政府未提交二审答辩意见。本院二审查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据徐泽惠原审起诉状载明的诉讼请求及理由，本案系徐泽惠因认为远安县政府的远安县绕城路及城区接线段项目土地征收中批少征多、未批先占等违法行为而提起的行政诉讼。根据原审查明的事实，对于案涉征收项目，原远安县国土资源局于2016年5月12日发布远国土征告字[2016]11号《拟征收土地告知书》，远安县政府于2016年11月28日在当地发布了远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》，公告内容包括征收土地基本情况、征收土地补偿标准、征收土地涉及的农业人员安置途径以及相关的权利义务等，原远安县国土资源局也于同日发布了远土征补偿告〔2016〕9号《征地补偿安置方案公告》。据此，应视为徐泽惠至迟于2016年11月28日即知晓了案涉征地决定的具体内容，其如认为该征收行为存在违法情形，依照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第二款的规定，应在公告之日起2年内提起行政诉讼，但徐泽惠于2019年5月才提起本案诉讼，超过了法定起诉期限。原审认为徐泽惠不具有本案原告主体资格虽有不当，但裁定驳回其起诉的处理结果正确。徐泽惠的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄莹审判员  李伟审判员  周杏二〇二〇年八月五日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）