吉林省榆树市人民法院行政判决书（2020）吉0182行初22号原告大连齐澺制盐厂（原瓦房店五岛粉洗盐厂）。法定代表人张某1委托代理人徐某户籍地榆树市环城乡朱家村**，现住榆树市。委托代理人曹某，1958年3月15日生，法律顾问，户籍地吉林省松原市宁江区临江街3委，现住吉林省松原市宁江区。被告榆树市粮食和物资储备局。法定代表人谢某委托代理人张某2。委托代理人孙某。原告大连齐澺制盐厂不服被告榆树市粮食和物资储备局作出的（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定，于2020年8月3日向本院起诉行政诉讼，本院于当日立案，于2020年8月4日向被告榆树市粮食和物资储备局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告大连齐澺制盐厂委托代理人徐某、曹某、被告榆树市粮食和物资储备局委托代理人张某2、孙某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告榆树市粮食和物资储备局于2019年5月17日作出（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定，该决定认定：（宋立娟）违法购进瓦房店五岛粉洗盐厂生产的小包装精制盐、小包装粉洗盐。主要证据有五岛牌小包装精制盐160公斤，小包装粉洗盐60公斤。其行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，现依据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项规定，决定对你作出如下处罚：1.责令改正违法行为，2.没收小包装精制盐160公斤，小包装粉洗盐60公斤。原告大连齐澺制盐厂诉称，（一）被告于2019年5月17日以宋立娟“违法购进瓦房店五岛粉洗盐厂生产的小包装精制盐、小包装粉洗盐”的行为，“违反了《食盐专营办法》第十六条规定”为由，没收了原告于2019年4月8日销售给宋立娟精制盐160公斤、粉洗盐60公斤的行政行为，被告的行为完全恶意扭曲了客观事实，违反了《食盐专营办法》第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐”的规定，违反了国家《盐业体制改革方案》及“工信厅联消费[2019]92号”文件等国家盐改大政方针的具体规定，有被告于2019年5月17日作出的（榆粮）盐罚[2019]010号《行政处罚决定书》及《吉林省没收和追缴物品票据》等为证。被告这一违法行政行为，导致原告受到直接经济损失400元，有原告赔偿榆树市黑林镇谢家街道宋立娟的《赔款收据》为证。（二）原告是辽宁省内一家民营企业，成立于1997年4月17日，原企业名称为瓦房店五岛粉洗盐厂，2018年11月27日变更为大连齐澺制盐厂，有2018年11月27日瓦房店市市场监督管理局为其核发的《变更登记核准通知书》为证。原告既是国家食盐定点生产企业，也是国家食盐定点批发企业，食盐经营范围是全国，原告按照“工信厅联消费[2016]211号”文件规定，于2017年9月20日在榆树市成立了销售网点--大连齐澺制盐厂榆树市分部，并在吉林省盐务管理局和吉林省粮食和物资储备局履行了告知义务且备案，可跨省从事本企业食盐产品经销活动。取得食盐定点批发企业证书的食盐定点生产企业和省级食盐定点批发企业可通过与其他食盐定点批发企业合作、自建分公司或销售网点、委托第三方物流配送等方式，以本企业名义开展跨省经营食盐业务。完全符合盐业体制改革过渡期的工信厅联消费函[2016]585号文件规定。（三）榆树市黑林镇谢家街道食盐终端商户宋立娟于2019年4月8日从原告设立的大连齐澺制盐厂榆树分部购进食盐再行零售行为，完全符合《食盐专营办法》第十六条规定，根本不存在“违法购进瓦房店五岛粉洗盐厂生产的小包装精制盐、小包装粉洗盐”的不法行为。（四）被告作出的行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第四条第二款、第三十条、《食盐专营办法》第十四条第二款、《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款及盐业体制改革过渡期“发改办经体[2017]604号”文件第三条第（四）项等规定。综上，原告作为本案直接利害关系人，根据吉林省长春市中级人民法院（2020）吉01行终108号行政裁定及吉林省榆树市人民法院（2019）吉0182行初29号行政裁定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（一）项、第（八）项和第二十五条第一款规定，提起诉讼，诉讼请求如下：1.请求依法判决被告榆树市粮食和物资储备局于2019年5月17日作出的（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定非法无效并立即依法予以撤销；2.请求判决被告榆树市粮食和物资储备局立即返还原告销售的食盐产品220公斤，其中精制盐160公斤，粉洗盐60公斤；3.请求判决被告榆树市粮食和物资储备局给付原告造成直接经济损失400元；4.判决被告承担由此引发的一切诉讼费用。原告提供了如下经庭审举证、质证的证据：1.营业执照三份；2.食盐定点生产企业证书；3.食盐定点批发企业证书；4.企业名称变更登记核准通知书；5.省外食盐批发企业告知名单；6.大连齐澺制盐厂商品盐调拨单；7.产品检验报告单；8.大连齐澺制盐厂榆树市分部牌匾照片；9.大连齐澺制盐厂与员工徐某、张淑生签订的劳动合同等文书；10.大连齐澺制盐厂榆树市分部销售凭证；11.赔偿收据一枚；12.房屋租赁协议；13.榆树市粮食和物资储备局（榆粮）盐罚[2019]010号《行政处罚决定书》及《吉林省没收和追缴物品票据》；14.榆树市人民法院作出的（2019）吉0182行初22号行政裁定书、（2019）吉0182行初29号行政裁定书，长春市中级人民法院作出的（2019）吉01行终223号行政裁定书、（2020）吉01行终108号行政裁定书.被告榆树市粮食和物资储备局答辩称，（一）原告不具有行政诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；”按照此条规定，诉讼主体应该是被处罚当事人，而此案的原告并不是被处罚的主体，被告没有对原告进行行政处罚也没有作过行政强制，故原告不具有诉讼主体资格。（二）原告的诉讼超出法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告于2019年4月16日作出行政处罚决定，到2020年8月10日已经过去15个月，并且行政处罚决定明确告知了诉权。（三）被告作出的行政处罚决定程序合法，内容适当，适用法律正确。被告在监管市场过程中，发现执法相对人的经营行为违反了《食盐专营办法》第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐”，在调查取证过程中，执法相对人不能提供购进食盐的有关证据，不能说明食盐来源。被告依据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项规定，对执法相对人进行了行政处罚。在行政处罚过程中，完全按照《中华人民共和国行政处罚法》相关要求开展工作，并对执法相对人制作了《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》，并且均依法送达。（四）原告在榆树市不具有食盐批发资质，不能在榆树市行政区域内开展食盐批发业务。按照《食盐专营办法》第十三条规定，到目前为止，原告没有取得吉林省盐业主管部门颁发的食盐定点批发企业证书，故在榆树市区域内不能开展食盐批发，该企业只能在颁发食盐定点批发证书的所在地向全国开展食盐批发业务。（五）原告在榆树市设立分部不具有食盐批发资质，不能开展食盐批发业务。原告在榆树市设立了分部，并经市场监督管理局进行了注册，颁发了《营业执照》，但经营范围核定为食盐经营业务，不包括食盐批发业务。同时榆树市分部也没有取得吉林省食盐批发资质，不能在榆树市行政区域内开展食盐批发业务。（六）原告对《食盐专营办法》第十四条有错误的理解。本条要求食盐定点批发企业在全国规定的范围内销售。“国家规定的范围”指区域范围，一方面《盐业体制改革方案》明确要求“取消食盐批发企业只能在指定范围内销售的规定，允许食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营；”另一方面《食盐加碘消除碘缺乏病危害管理办法》要求“在缺碘地域销售的碘盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场。”《盐业体制改革方案》取消对食盐批发活动的区域限制，食盐定点批发企业可以向全国批发销售食盐，并不是原告理解的在全国各地可以开展食盐批发业务。再有《关于进一步加强食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费[2019]92号）中第三项明确规定，规范食盐定点企业生产经营行为，具体要求“取得食盐定点批发企业证书的食盐定点生产企业和省级食盐定点批发企业可通过与其他食盐定点批发企业合作、自建分公司、委托第三方物流配送等方式，以本企业名义（获证名称）开展跨省经营食盐业务。”更加进一步明确了大连齐澺制盐厂榆树分部不具有批发食盐资质，不能以榆树市分部对外批发食盐。综上，原告不具有行政诉讼主体资格，被告对执法相对人作出的行政处罚事实清楚、内容适当、适用法律正确，请人民法院驳回原告的诉讼请求，诉讼费用由原告承担。被告榆树市粮食和物资储备局在法定期限内向本院提交了如下经庭审举证、质证的证据：证据1.榆树市粮食和物资储备局于2019年5月17日作出的（榆粮）盐罚[2019]010号《行政处罚决定书》；证据2.《吉林省没收和追缴物品票据》一枚（编号23147号）；证据3.行政处罚事先告知书（2019年5月11日）；证据4.送达回执；证据5.立案审批表；证据6.行政处罚决定审批表；证据7.宋立娟询问笔录（2019年5月6日）。被告榆树市粮食和物资储备局提供的规范性文件：《食盐专营办法》，工业和信息化部办公厅、国家发展改革委员会办公厅、国家卫生健康委员会办公厅文件［工信厅联消费（2019）92号］。经庭审质证，原告大连齐澺制盐厂代理人对被告榆树市粮食和物资储备局提交的证据1、3、5、6有异议，认为认定的事实理由和法律依据错误；对证据2真实性无异议，认为该票据没有复核人签字或印章，该票据无效；对证据4有异议，认为被告行政执法行为已经对原告的合法销售行为实施了侵害；对证据7有异议，认为该证据来源不清，真实性无法确定。被告榆树市粮食和物资储备局委托代理人对原告大连齐澺制盐厂提交的证据1-9、11-14的真实性无异议，认为证据1、2、4、6-9、12与本案无关联性，认为证据3原告虽取得了食盐批发资质的企业，可以向全国批发食盐，但不能理解为在全国可以开展食盐批发业务；认为证据5不能证明大连齐澺制盐厂榆树市分部直接开展批发食盐业务；对证据10的真实性不予质证，被告在检查市场时，被处罚人提供不出相关进货票据，此票据与本案没有直接关联性；认为证据11能够进一步证实原告销售行为违法；认为证据14可证明原告没有取得诉权的延续。本院对上述证据认证如下：被告榆树市粮食和物资储备局提交的证据，在证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，且与本案被诉行政行为均具有关联性，本院予以采信；原告大连齐澺制盐厂提供的证据11与本案不具有关联性，不予采信；原告大连齐澺制盐厂提供的其他证据在证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，且与本案被诉行政行为均具有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告大连齐澺制盐厂系依法成立的个人独资企业。原告于2019年3月15日经市场监督管理部门核准，在榆树市设立个人独资企业分支机构，名称为大连齐澺制盐厂榆树市分部，该分部经营范围为销售粉碎洗涤盐、粉洗精制盐、分装加碘精制盐、渔业用盐等（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），徐某、张淑生被原告聘为榆树市分部员工。2019年5月17日，榆树市粮食和物资储备局执法人员以“违法购进瓦房店五岛粉洗盐厂生产的小包装精制盐、小包装粉洗盐”，对榆树市黑林镇谢家街道宋立娟作出（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定及《吉林省没收和追缴物品票据》。原告大连齐澺制盐厂对包括（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定在内等九份行政处罚决定不服，于2019年6月18日向本院提交行政起诉状，本院以大连齐澺制盐厂不具备原告主体资格为由，作出（2019）吉0182行初22号行政裁定，裁定不予立案；原告不服提出上诉，长春市中级人民法院于2019年8月20日作出（2019）吉01行终223号行政裁定，裁定撤销本院（2019）吉0182行初22号行政裁定，指令本院依法立案；本院受理此案后，向原告释明应对九起行政处罚决定分别立案，原告不同意，本院于2020年4月10日作出（2019）吉0182行初29号行政裁定，裁定驳回原告大连齐澺制盐厂起诉；原告对此裁定不服提出上诉，长春市中级人民法院于2020年7月21日作出（2020）吉01行终108号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告大连齐澺制盐厂对榆树市粮食和物资储备局于2019年5月17日向行政相对人宋立娟作出的（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据国务院《食盐专营办法》第四条第一款规定，县级以上人民政府确定的盐业主管部门，负责辖区内的盐业监督管理工作，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。（一）关于本案原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”根据上述法律及司法解释的规定，大连齐澺制盐厂作为食盐的销售者，被诉行政行为涉及其公平竞争权，其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，故大连齐澺制盐厂是本案适格原告。（二）本案是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”行政诉讼法确定的起诉期限的目的在于督促与行政行为有利害关系的当事人及时行使诉权，提升行政机关的执法效率。当事人通过法定的诉讼途径解决争议是依法维护自身权利的积极表现，因此而耽误的期限情形，属于前述法律规定的应予扣除起诉期限的正当事由。本案中，榆树市粮食和物资储备局于2019年5月17日对行政相对人宋立娟作出（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定，大连齐澺制盐厂于2019年5月31日给付宋立娟被没收盐产品款，说明此日原告知道作出涉诉行政行为，其于2019年6月18日以榆树市粮食和物资储备局为被告向本院起诉主张权利时，未超过法定的六个月的起诉期限，该案于2020年7月21日长春市中级人民法院作出终审裁定，此审理期限属于法律规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，应从法定的起诉期限中予以扣除。至此，大连齐澺制盐厂于2020年8月3日提起本诉，仍在法定的六个月起诉期限之内。故本案原告大连齐澺制盐厂提起本案诉讼不超过法定起诉期限。（三）大连齐澺制盐厂榆树市分部是否具有批发食盐资质问题。国发[2019]25号《国务院关于印发盐业体制改革方案通知》规定，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证。允许现有食盐定点生产企业进入流通领域销售，食盐批发企业可开展跨区域经营。工业和信息化部办公厅、国家发展与改革委员会办公厅为贯彻落实《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》所制发的通知等文件均规定食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点的形式进行食盐销售业务。本案中，大连齐澺制盐厂依照盐业体制改革的相关规定，取得了食盐定点批发企业证书，经营范围为全国，大连齐澺制盐厂已经履行了向吉林省盐业主管机关告知食盐跨区域经营信息的程序，故大连齐澺制盐厂可以在吉林省范围内进行跨区域经营食盐。大连齐澺制盐厂按照上述规定于2019年3月15日在榆树市设立了分支机构--大连齐澺制盐厂榆树市分部，因该分部不具备承担民事责任的资格，其对外作出的行为应视为大连齐澺制盐厂的行为，该分部亦可以在榆树市进行食盐批发业务。故大连齐澺制盐厂榆树市分部在榆树市区域内进行食盐批发并未违反法律、法规的强制性规定。（四）涉案的（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定合法性审查问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，榆树市粮食和物资储备局仅询问了宋立娟，再无其他证据印证，就认定行政相对人宋立娟“违法购进瓦房店五岛粉洗盐厂生产的小包装精制盐、小包装粉洗盐”，便依据《食盐专营办法》第二十八条第二款规定，作出涉案行政行为，故涉案的行政行为应属主要证据不足、适用法律错误。综上，原告系本案适格的当事人，原告大连齐澺制盐厂的起诉未超过法定的起诉期限，大连齐澺制盐厂榆树市分部在榆树市区域内进行食盐批发并未违反行政法律、法规的强制性规定，榆树市粮食和物资储备局作出的（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定主要证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。因涉案的行政处罚决定是针对行政相对人宋立娟作出的，原告大连齐澺制盐厂请求返还被没收的盐产品及赔偿损失，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告榆树市粮食和物资储备局于2019年5月17日对行政相对人宋立娟作出（榆粮）盐罚[2019]010号行政处罚决定。二、驳回原告大连齐澺制盐厂其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告榆树市粮食和物资储备局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。审判长 申家超人民陪审员 王立朋人民陪审员 崔彦荣二〇二〇年八月二十四日书记员 肖 瑶