江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏06行赔终2号 上诉人（原审原告）孙泉，男，1974年8月13日生，住启东市。 委托代理人孙玉芳，女，1941年3月29日生，住址同上，系上诉人母亲。 委托代理人赵一心，江苏江花律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）启东市住房和城乡建设局，住所地启东市汇龙镇公园中路**。 法定代表人朱海荣，局长。 应诉负责人施建生，副局长。 委托代理人梅陆斌，江苏东晋律师事务所律师。 上诉人孙泉因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人孙泉及其委托代理人孙玉芳、赵一心，被上诉人启东市住房和城乡建设局（以下简称启东住建局）的应诉负责人施建生、委托代理人梅陆斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2004年3月6日，启东住建局向启东市土地储备中心（以下简称储备中心）颁发了启建拆许字（2004）第07号房屋拆迁许可证，拆迁范围为启东市东至建设路、西至庙港河、南至规划道路、北至长江路。孙泉的原住房坐落于××新村××号，房屋产权证登记为砖木结构平房二间，建筑面积为63.05平方米，在该拆迁范围内。 2005年4月10日，储备中心以未能与孙泉协商解决拆迁事宜为由向启东住建局申请裁决。启东住建局于2005年5月8日作出启建拆裁[2005]第19号房屋拆迁补偿安置裁决书（以下简称19号裁决书），裁决：1.申请人于2005年5月31日前向被申请人提供用于产权调换的××村安居房××号楼××室作安置房屋，被申请人按房屋总价81755元结清房价；2.被申请人在裁决书送达之日起十五天内腾空本市汇龙镇××新村××号房屋交申请人拆除。申请人在接收被申请人房屋前向被申请人支付被拆迁房屋的货币补偿款66856元，搬迁补助费200元，误工补助费180元，合计67236元，并提供位于本市汇龙镇××村过渡房××幢××号房屋作为临时过渡用房。 孙泉不服19号裁决书，于2005年5月23日向启东市人民政府申请行政复议。启东市人民政府于2005年7月16日作出启政复[2005]第12号行政复议决定书，维持了启东住建局的19号裁决书。孙泉不服，于2005年8月5日向启东市人民法院起诉，该院以超过起诉期限为由作出（2005）启行初字第0051号一审裁定，裁定驳回起诉。孙泉不服，上诉至本院，本院作出（2005）通中行终字第0122号二审裁定，维持了原裁定。孙泉仍不服，于2005年11月26日向本院申请再审，本院驳回了再审申请。孙泉仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院作出（2009）苏行再终字第0001号再审裁定，撤销一、二审行政裁定，指定启东市人民法院审理。启东市人民法院审理后作出（2009）启行再字第0001号行政判决，驳回了孙泉的诉讼请求。孙泉不服，向启东市人民法院申请再审，该院驳回了孙泉的再审申请。孙泉继续申诉至本院，本院作出（2014）通中行监字第0002号行政裁定，撤销了启东市人民法院（2009）启行再字第0001号行政判决并发回重审。后启东市人民法院经报本院同意，将本案移送海门市人民法院审理。海门市人民法院于2015年10月12日作出（2015）门行初字第00083号行政判决，撤销了启东住建局作出的19号裁决书。 2017年10月5日，孙泉向启东住建局提交赔偿申请，申请事项为：1.要求启东住建局承担违法侵权赔偿责任；2.要求按照（2004年）第07号拆迁公告范围内的被拆迁户安置赔偿待遇进行安置赔偿；3.要求享受同一拆迁公告、同一地块、同一时间段同等待遇。2017年12月7日，启东住建局作出书面回复，要求孙泉明确内容并办理××花园××#××室的结算交接手续。2017年12月24日，孙泉再次给启东住建局寄信，提出要求1.享受××新村（2004年）第7号拆迁公告范围内的被拆迁户安置补偿待遇；2.赔偿暴力强拆的所有损失；3.原地安置（现××花苑）。2018年3月23日，启东住建局作出书面回复，称对孙泉的赔偿申请作出如下安排：1.给予房屋及附属设施补偿费66856元；2.以××花园××号××室作为产权调换房，计价168997.40元，车库另计；3.如孙泉认为存在其他室内外财产损失的，需提供详细明细及价值依据，由第三方评估后另行安排补偿事宜。2018年4月20日，孙泉再次致信启东住建局，提出要求1.安置在原地区位置（现××花苑××号楼位置）；2.赔偿被强拆的两层楼房及赔偿款和室内外所有财物损失；3.赔偿因强拆14年之久造成的损失。2018年6月15日，启东住建局作出不予受理告知书，告知对孙泉提出的信访事项已经在2018年3月23日有处理意见，根据《信访条例》的规定，不予另行受理。 另查明，2005年6月7日，储备中心根据19号裁决书将孙泉的房屋补偿款向启东市公证处提存。因孙泉在法定期限内未履行19号裁决书第二项规定的义务，启东住建局于2005年11月10日向启东市人民法院申请强制执行。启东市人民法院经审查后作出（2005）启非诉行审字第0119号行政裁定，对19号裁决书第二项准予强制执行。2005年11月22日，启东市人民法院对孙泉的房屋予以强制拆除。后储备中心提供了位于启东市汇龙镇××花园××号××室供孙泉居住。 2018年10月10日，孙泉向一审法院提起诉讼，请求：1.在原来七号拆迁公告范围内，对孙泉安置设施完备（类似于商品房的精装修）的450平方米房屋；2.赔偿孙泉拆迁补偿款787.5万元；3.赔偿财物损失及人身损失、精神损失（明细详见损失清单，共十三项）。 一审法院认为，孙泉无权就启东住建局作出的19号裁决书直接提起行政赔偿。 第一，生效裁判文书的既判力指向的是裁判文书的判决主文，并非指向裁判文书的裁判理由。换言之，裁判文书的裁判理由对于双方当事人和法院并不具有强制拘束力。本案中，（2015）门行初字第00083号行政判决的判决主文表述为“撤销启东住建局于2005年5月8日作出的19号裁决书”，基于此，19号裁决书被撤销对当事人和法院具有拘束力。而对于该判决中所述的裁判理由，即认为启东住建局重新评估的前提和基础不存在，责令启东住建局重作无实际意义，孙泉可依据相关规定向启东住建局提出行政赔偿请求，该理由属合议庭的合议见解，对双方当事人和法院不具有强制拘束力。 第二，案涉拆迁项目拆迁许可证发放于2004年,《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布于2011年，根据该条例第三十五条的规定，该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有规定办理。因此，本案的拆迁补偿事项应当沿用原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称原《拆迁条例》）的规定办理。根据原《拆迁条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。本案中，启东住建局作为房屋拆迁管理部门，有权对拆迁人的申请作出裁决决定，各方对裁决不服的，可依法向法院提起诉讼，但原《拆迁条例》并未课以房屋拆迁管理部门赔偿义务。在拆迁项目中，受益人为拆迁人，房屋拆迁管理部门仅担任裁决角色，裁决错误的，应当继续裁决，而不应让房屋拆迁管理部门承担行政赔偿责任，如若让房屋拆迁管理部门成为赔偿义务主体，会使得拆迁人从中获益，对房屋拆迁管理部门显失公平。基于上述两点，启东住建局作为房屋拆迁管理部门因裁决错误并不承担行政赔偿责任，只需重新裁决即可。 第三，“房屋灭失”不能成为不予裁决的法定情形。首先，原《拆迁条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。由此可知，只要拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，当事人均可申请裁决，并未将房屋灭失的情形排除在裁决范围之外。其次，案涉房屋虽然灭失，但是房屋产权证、房屋被拆除时的相应视频、法院执行档案均尚在，启东住建局可以依据上述材料，并结合走访调查等方式确认孙泉被拆迁房屋的实际面积和其他相关事实。在对孙泉被拆迁房屋相关事实充分调查清楚后，启东住建局可以根据行政裁决申请并结合被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、装饰装修等因素，对补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡费等一并作出裁决。 综上，启东住建局作为房屋拆迁管理部门因裁决错误并不承担行政赔偿责任，孙泉无权就启东住建局作出的19号裁决书直接提起行政赔偿。据此，一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回孙泉的诉讼请求。 孙泉不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人启东住建局违法裁决导致上诉人的房屋被法院强制拆除，上诉人根据（2015）门行初字第00083号行政判决书的指引向被上诉人启东住建局提起行政赔偿申请于法有据。被上诉人启东住建局理应对上诉人因房屋强制拆除导致的房屋及财产等损失承担赔偿责任，一审法院要求被上诉人启东住建局再次作出裁决明显违法。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉请。 被上诉人启东住建局辩称，上诉人孙泉无权就已被撤销的19号裁决书提起行政赔偿，被上诉人仅是裁决机关，并非拆迁义务人，上诉人孙泉的拆迁安置问题应由拆迁义务人承担拆迁安置责任。事实上，上诉人孙泉房屋被拆除后，拆迁人已经提供130多平方米的安置房且上诉人孙泉已实际使用。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案系原《拆迁条例》施行期间，启东住建局就储备中心与孙泉之间的房屋拆迁补偿安置纠纷作出的19号裁决书被人民法院生效判决撤销、孙泉主张补偿安置权利而引发。孙泉提出的“判令启东住建局在原来七号拆迁公告范围内对孙泉安置设施完备（类似于商品房的精装修）的450平方米房屋，赔偿孙泉拆迁补偿款787.5万元，赔偿财物损失及人身损失、精神损失（明细详见损失清单，共十三页）”的诉讼请求，应否得到支持，应结合孙泉的补偿安置权利有无实现、如何实现、启东住建局有无作为以及如何作为等方面进行综合评判。 首先，孙泉依法享有的补偿安置权利至今未能依法实现。无论是依据原《拆迁条例》第四条规定的“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置”还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的“征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”，被拆迁或被征收的房屋所有权人享有补偿安置的权利均应依法保护，任何人不得随意剥夺。本案的拆迁发生在原《拆迁条例》施行期间，根据原《拆迁条例》第十三条第一款、第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人应当就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议；如果达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。从查明的事实看，拆迁人储备中心未能与孙泉达成拆迁补偿安置协议后，启东住建局应储备中心的申请作出19号裁决书。在19号裁决书被海门市人民法院判决撤销后，储备中心未能就拆迁补偿事宜与孙泉再行协商一致并签订拆迁补偿安置协议，启东住建局亦未对双方的拆迁补偿安置纠纷及时作出拆迁补偿安置裁决。虽然启东住建局在诉讼中称，储备中心已安置孙泉××花园××号××室房屋，安置房价格已超过孙泉应得的补偿，但孙泉否认储备中心提供的房屋系安置房，认为该房只是供孙泉休息的临时场所，启东住建局亦未能提供储备中心向孙泉交付安置房以及经结算、安置房价格已经超过房屋拆迁补偿的证据，故应当认定孙泉的房屋拆迁补偿安置权利至今未能依法实现。 其次，孙泉的拆迁补偿安置权利仍应通过行政裁决程序予以保障。根据原《拆迁条例》第十六条、第十七条的规定，在孙泉的补偿安置权利无法通过与储备中心签订拆迁补偿安置协议方式实现的情况下，启东住建局可以根据申请作出裁决，孙泉对裁决不服的，可以向人民法院起诉。原《拆迁条例》对拆迁双方的权利义务以及房屋拆迁管理部门的法定职责都作了明确规定，对孙泉的被拆迁房屋进行补偿安置的法定主体是储备中心，启东住建局在拆迁双方无法达成协议时，负有应申请作出行政裁决的法定职责。因此，在19号裁决书被判决撤销、储备中心未撤回申请的情况下，启东住建局裁决义务依法不能免除，应当对孙泉与储备中心之间的拆迁补偿安置纠纷重新作出行政裁决，即孙泉的拆迁补偿安置权利依法应当通过行政裁决程序予以保障。 再次，启东住建局所作的三份回复均不能视为合法有效的行政裁决。原《拆迁条例》中的拆迁申请人既包括拆迁人也包括被拆迁人，故作为被拆迁人的孙泉亦有权申请启东住建局就拆迁补偿安置纠纷进行处理。孙泉曾于2017年10月5日、2017年12月24日、2018年4月26日三次向启东住建局提交书面申请，申请事项均涉及拆迁补偿安置待遇问题。启东住建局针对孙泉的申请共出具过三份回复，三份回复无论从内容还是形式上看，均不能被视为合法有效的行政裁决。第一份回复只要求孙泉办理××花园××号××室的结算交接手续，未提及孙泉的被拆迁房屋的补偿情况；第二份回复虽载明了被拆迁房屋及附属设施的补偿费、××花园××号××室的安置价格，但未对车库的位置及价格等进行明确，不具有可执行性；第三份回复则直接按信访事项答复不予受理。虽然海门市人民法院在（2015）门行初字第00083号行政判决书的理由部分有要求孙泉向启东住建局提出行政赔偿请求的表述，但这不能代替启东住建局的行政裁决职能，况且启东住建局也未根据生效判决的指引，对孙泉提出的三次赔偿申请作出相应的行政赔偿决定，更未依照原《拆迁条例》规定，对孙泉被拆迁房屋的补偿安置纠纷重新作出裁决。且19号裁决书被撤销后，储备中心的裁决申请未被撤回，孙泉也一直就房屋拆迁补偿安置纠纷要求启东住建局予以处理，说明孙泉与储备中心并未就房屋拆迁补偿安置事宜真正协商一致，纠纷一直未依法得到处理，因此，启东住建局仍应当依法进行裁决。退一步而言，即使孙泉与储备中心达成一致意见，启东住建局也应依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第五项的规定，出具裁决终结书，而不是不依法作为。 最后，启东住建局重新裁决时应充分、全面地考虑孙泉的合法补偿安置利益。在重新作出行政裁决程序的过程中，启东住建局应在确保孙泉依法享有的一系列权利的同时，合理确定案涉房屋及附属设施的补偿，将孙泉在正常的房屋拆迁补偿安置程序中依法和根据补偿安置政策所应得到的补助和奖励等利益，纳入补偿安置裁决的范围，同时还应适当考虑孙泉在房屋被强制拆除又未能及时获得补偿安置的情况下，为维护自身合法权益所发生的合理费用。 综上，对孙泉被拆迁房屋补偿安置的义务主体是储备中心，在19号裁决书被撤销而储备中心与孙泉无法达成一致意见的情况下，启东住建局应依法履行作出房屋拆迁补偿安置裁决的法定义务，但行政裁决的义务依法不能转化为对房屋补偿安置事项的赔偿义务。孙泉在未提供证据证明19号裁决书直接导致其人身、财产损害的情况下，其要求启东住建局提供安置房、赔偿房屋拆迁补偿款及人身、财产等损失，缺乏事实根据和法律依据。一审法院判决驳回孙泉的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。孙泉的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年八月二十六日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；