山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行初3号原告柴×(小名柴铁锁)，公民身份号码×××，住山西省晋中市。委托代理人王×1，公民身份号码×××，住山西省晋中市。系原告柴×的妻子。委托代理人满×，北京创为律师事务所律师。被告晋中市人民政府。法定代表人常×，市长。出庭负责人赵×。委托代理人王×2。委托代理人李×，山西正名律师事务所律师。原告柴×诉被告晋中市人民政府拆除院墙行为违法一案，本院于2020年1月7日立案受理。同年1月15日，向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。同年4月16日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告柴×及其委托代理人王×1、满×，被告晋中市人民政府的负责人赵×、委托代理人王×2、李×到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告柴×诉称，其在山西省晋中市××区合法拥有房屋，自1989年起一直居住于此，对该土地及土地上的房屋依法享有土地使用权和房屋所有权。2019年6月6日，被告作出《关于晋中市城区东大街（岭南路）改造项目房屋征收决定的公告》，将原告房屋和土地纳入征收范围。6月份以来，征收部门工作人员多次上门与原告就相关安置补偿进行协商，但因补偿标准过低一直未能达成协议。2019年10月19日，被告相关工作人员在未履行通知、告知并出示强制拆除决定书的情况下就对原告院墙进行强制拆除并强行占用了原告部分院落。原告认为，被告强制拆除原告院墙并占用部分土地的行政行为违反相关法律规定，侵犯原告的合法权益。请求：一、确认被告强制拆除原告位于山西省晋中市××区房屋院墙并强行占用原告土地的行政行为违法；二、判令被告将原告位于山西省晋中市××区因违法强拆导致毁损的院墙恢复原状。庭审中，经本院释明，原告自愿撤回第一项中“强行占用原告土地的行政行为违法”的诉讼请求，本院依法予以准许。原告根据诉讼请求提供证据：1.《关于晋中市城区东大街（岭南路）改造项目房屋征收决定的公告》;2.强拆房屋视频及图片光盘一张;3.地籍调查表；4.大东关居委会的证明；5.直隶庄村委会的证明二份；6.榆次市市政工程处设施管理证明;7.证人证言,以上证据用以证明原告房屋建造面积，实际用途是农村宅基地，土地权属性质是集体土地使用权，原告的房产证正在办理中。被告是原告案涉房屋的征收主体，在征收过程中因征收实施行政行为，故应当由被告承担责任。被告相关工作人员具体实施了强制拆除行为，原告诉求的强拆事实存在，被告应当承担强拆的法律后果。被告晋中市人民政府辩称，答辩人不是本案适格被告。行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义：一是形式上适格，亦即行政诉讼法第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，原告以答辩人对其房屋院墙实施了强制拆除行为为由提起本案诉讼不符合实质性适格的要求。答辩人并未参与涉案的强拆行为，亦未责成相关部门实施该行为。按照“谁行为，谁被告”的行政原则，答辩人不是适格被告。根据行政诉讼法第四十九条第（二）项的规定，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为不是所诉行政机关作出，被告不适格的，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款的规定，人民法院应当向原告释明，要求其变更正确的被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。请求法院查明有关事实，驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期间提供证据：1.关于柴×违法建筑拆除情况的说明。被告在举证期限届满后提供证据：2.国有土地使用证；3.晋中市城区城建重点工程建设领导组办公室关于配合东大街改造施工的函；4.晋中市潇河流域管理局（以下简称“潇河管理局”）2019年10月12日对原告下发的自行拆除通知；5.潇河管理局与保安服务公司签订的保安服务合同；6.潇河管理局给付的保安服务费及银行支付凭证；7.晋中市潇河流域管理处法人证书；8.（2018）晋行终30号行政裁定书。举证期限届满后提供的证据是对证据1的补充，证明本案拆除行为是潇河管理局对自己权属范围内的建筑物实施的自主拆除行为，被告对拆迁事件既不是组织实施者，也没有实施拆除行为，不是本案的适格被告。庭审质证中，被告对原告的证据质证认为，证据1真实性无异议，关联性有异议，涉案房屋并没有合法的不动产权证，原告不是合法的征收范围内的被征收户，不存在利害关系；证据2缺乏合法性、关联性、客观性，没有还原案发事件的现场，不能证明答辩人直接实施拆除行为或者组织拆除行为，实际是涉案土地的使用权人为了配合改造项目实施的自拆行为，并通知相关单位进行督导。潇河管理局是合法的权属单位，晋中市城区城建重点工程建设领导组办公室才书面下函由潇河管理局自行拆除。地籍调查表为什么没有取得批准，因为潇河管理局在调查之前已经合法取得了权属证。原告所举证据只能证明居住时间长久，其他都没有体现到合法的土地使用证明，既然是行政行为则要有具体的事实，原告始终没有一个能证明被告具体有什么行政行为的证据。原告对被告的证据质证认为，被告否认其实施行为，提供证据让其他机关部门来承担法律责任，用其他单位的自述在无法核实的前提下否认其行为，不能达到证明目的。证据1不予认可，该份证据系潇河管理局自述行为，证明效力无法确定，达不到其证明目的，且说明的内容与被告的答辩相互矛盾，该说明明确了强拆参与的单位，有市住建局、区公安局、晋中市拆迁办、郭家堡乡政府、潇河管理局。作为事业单位的潇河管理局是无权召集市住建局等上级单位或部门，且内容明确反映了由于东大街（岭南路）改造项目实施的拆除行为，该项目是由被告作出的征收土地决定，其作为征收的法定主体以及公告的行为主体必然要在征收过程中产生与征收有关的行政行为，并承担法律后果。证据2-8为超出了举证期限提供的证据，相关证据系内部行政行为，对原告不产生利害关系，不予认可。结合被告当庭的陈述和举证，明显潇河管理局的自述与原告建房的事实相互矛盾。原告在此居住长达30年之久，原告无其他宅基地，且涉案地块与原告类似的其他两户均办理了土地证，并得到了补偿。原告符合土地管理法等相关法律、法规中规定的一户一宅的要求，潇河管理局自述2005年取得土地证但是直到本次征收实施发生，潇河管理局在长达14年的时间内，没有主张过任何权利，情况说明不能形成证据链，不能解释另外两户已经拆除并得到补偿的原因。同时，该事实与原告的证据矛盾。证据2-8既然是辅助证据1，但是证据1已经明确有其他行政部门参与实施。为查清案件事实,本院依法就原告提供的地籍调查表向晋中市规划和自然资源局、榆次区自然资源局调查：地籍调查表是否是对柴×现有房屋及院落所占土地的调查，是否是柴×农村宅基地确权过程的调查资料。晋中市规划和自然资源局、榆次区自然资源局出具关于调查情况的回复并附原告所在××区委会的证明。对本院调取的证据原告质证认为，真实性无异议，从回复可以得知对原告的摸底调查表是全国第二次摸底调查中形成的，至于所称与存档电子资料不一致，相关部门也未向法庭出示电子资料，未明确哪里不一致；原告未办理相关手续系历史遗留问题，行政机关的不作为是很大一部分原因，在调查后未及时进行后续相关工作，该过错不应由原告承担。证明仅仅说明原告涉案土地和房屋没有办理审批手续的客观事实，不能证明其他内容。在1996年至2002年间，郭家堡乡有补办证件的政策，但是村委会没有通知到原告，是村委会的失职。被告对证据的真实性、合法性无异议，该证据证明地籍调查表是全国土地摸底调查的过程性资料，不能作为土地确权依据，原告所占土地为非法占地。针对原告、被告提供的证据、本院调取的证据及双方的质证意见，本院认为，行政诉讼中，原告方往往相对弱势，掌握的资源与证据有限，只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且有可能系起诉状所列被告实施，即可视为基本履行了举证义务。而被告方有义务提供证据证明自身是否实施了强制行为，按照何种程序如何实施；在必要的情况下，人民法院也可以依职权调查，对强制主体等事宜作出认定或者推定。被告逾期提供的证据，是对证据情况说明的补充证据，而且证明的是自身是否实施了强制行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定的导致证据失权的证明行政行为合法性的情形，依法应当予以准许。被告的证据1-7及本院调取的证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，应当作为认定案件事实的根据。证据8为另案裁定书，与本案无关联，不能作为本案证据使用。原告提交的相关证明，能够反映原告在××区居住以及院墙被拆除的事实，本院予以确认。根据以上确认的有效证据及当事人陈述的对方无异议的事实，本院确认如下事实：原告居住在晋中市××区。潇河管理局于2020年1月17日出具的《关于柴×违法建筑拆除情况的说明》，对原告居住的房屋、院落所占土地为潇河管理局民丰一支渠（黄龙江）水利工程用地范围,该土地于2005年11月18日由晋中市人民政府颁发国有土地使用证及原告私自占用土地修建以上建筑的事实予以说明。晋中市规划和自然资源局、榆次区自然资源局关于调查情况的回复及原告所在直隶庄村委会的证明，证明原告居住的晋中市××区房屋及院落的地籍调查表是全国第二次土地调查时，原晋中市国土资源局委托中介单位对城市建成区范围内土地利用情况进行摸底调查形成的，该表不是确权调查的资料，原告所在的直隶庄村委会证明对原告占地一事未出具任何确认依据。2019年6月6日，被告作出《关于晋中市城区东大街（岭南路）改造项目房屋征收决定的公告》，被告为该项目国有土地上房屋征收主体，晋中市人民政府房屋征收管理办公室为房屋征收部门。2019年9月23日，晋中市城区城建重点工程建设领导组办公室给潇河管理局出具关于配合东大街改造施工的函，说明潇河管理局民丰干渠一支渠（黄龙江）上建筑物（围墙）压占东大街（岭南路）改造项目道路红线，需要拆除，要求潇河管理局于2019年10月10日前完成围墙拆迁腾退工作。2019年10月12日，潇河管理局给原告下达通知，要求原告拆除占用该局民丰一支渠（黄龙江）水利工程用地内的建筑，限一日内先拆除南围墙及附属物。为此，潇河管理局雇佣保安30人用于拆迁，并支付相关费用。2019年10月19日，原告院墙被拆除。潇河管理局出具的关于柴×违法建筑拆除情况的说明中还说明，执法及参与单位有“晋中市住建局、榆次区公安局、晋中市拆迁办、郭家堡乡政府、我局、直隶庄村委会等”。潇河管理局委机构编制委员会市文件中更名为晋中市潇河流域管理处。晋中市潇河流域管理处为事业单位法人。本院认为，根据被告提供的证据及晋中市规划和自然资源局、榆次区自然资源局对本院调查情况的回复及原告所在直隶庄村委会的证明，证明原告提供的地籍调查表是在全国第二次土地调查时，国土部门委托中介单位对城市建成区土地利用情况摸底调查形成的资料，不是确权调查资料。原告提供的证据不足以证明涉案院墙为原告农村宅基地范围内的建筑。原潇河管理局依据已取得的国有土地使用证确认涉案院墙为其管理范围内的违法建筑，在通知原告拆除未果后，自行雇佣保安主导拆除，是出于物权保护的自力救济行为，并非行使潇河流域管理职权的行政行为。本案并无证据证明原告为被告实施项目的被征收人，亦无证据证明被告晋中市人民政府实施征收过程中对涉案院墙实施了拆除行为。虽然情况说明中陈述有多家单位参与拆除工作，但仅凭案外人的陈述，尚不足以认定拆除行为与哪一行政机关行使职权有关，故对该陈述不予认定。综上所述，原告起诉被告晋中市人民政府强制拆除院墙违法及恢复原状无事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，不应当予以立案，立案后，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告柴×的起诉。案件受理费50元，退还原告柴×。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 李俊泓人民陪审员 李文华人民陪审员 王智华二○二○年八月三日书记员 王雅丽附：本裁定适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。