湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行初26号原告：刘衍新，男，汉族，1969年10月29日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：刘衍国，男，汉族，1972年9月13日出生，住岳阳市岳阳楼区，系刘衍新之弟被告：岳阳市南湖新区管理委员会，住所地岳阳市南湖街道南湖游路**。法定代表人：雷欣，该管委会主任。委托诉讼代理人：刘文宇。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。第三人：刘慧林，女，汉族，1997年2月1日出生，住岳阳市岳阳楼区，系原告刘衍新之女。第三人：岳阳市南湖新区求索街道办事处，住所地岳阳市云梦路**。法定代表人：曾新良，该街道办主任。委托诉讼代理人：李磊。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。第三人：岳阳市国土资源局南湖新区分局，住，住所地岳阳市南湖新区街道南湖游路**/div>法定代表人：刘易峰，该国土分局局长。委托诉讼代理人：雷祖敏。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原告刘衍新因与被告岳阳市南湖新区管理委员会（下称南湖新区管委会）及第三人刘慧林、岳阳市南湖新区求索街道办事处（下称求索街道办）、岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局（下称南湖新区自然资源和规划局）确认行政协议无效一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月27日作出（2019）湘06行初215号行政裁定后，刘衍新不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院经审理于2019年11月12日裁定撤销本院裁定，指定本院继续审理。本院重新立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘衍新及其委托诉讼代理人刘衍国，被告南湖新区管委会的委托诉讼代理人刘文宇，第三人刘慧林，第三人求索街道办的委托诉讼代理人李磊，第三人南湖新区自然资源和规划局的委托诉讼代理人雷祖敏及被告和前述两位第三人的共同委托诉讼代理人刘律宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘衍新诉称，一、原告所有房屋的所在地没有获得湖南省人民政府征地批文、没有征地公告和补偿安置方案公告，亦未告知听证途径等相关事宜，违反《土地管理法》、《土地法事实条例》、《征用土地公告办法》等相关规定；二、评估申请报告上的签名并非原告本人或其女刘慧林所签，系征拆人员冒充所签，其二人也从未出具自愿提前征收的报告。评估机构是拆迁方单方面指定的，不是被征收方协商选定的，也从未通知房屋所有人参与评估机构的选定，评估机构没有依法告知和送达给原告；三、原告房屋在征拆红线外，征拆项目部没有通知房屋所有权人丈量房屋，并冒充刘慧林签名。房屋2017年12月7日被非法强拆，涉案协议是2018年1月20日所签，房屋合法认定表2018年5月4日才作出，程序违法；四、原告所在地的房屋征收非公共利益的需要；五、涉案协议在签订时是空白的，并且该空白协议是在受欺诈、胁迫的情况下所签订的。综上，原告所签协议没有事实和法律依据，不具有合法性，应确定无效。故请求：确认刘衍新以刘慧林的名义与南湖新区天灯二期指挥部所签《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁评估补偿安置协议》无效。为支持自己的诉讼请求，刘衍新向本院提交了下列证据：第一组证据：1、房屋拆迁前后照片；2、《补偿安置协议》，第一组证据拟证明原告在求索天灯咀拥有私房一栋，已签订空白协议和拆除。第二组证据：1、录音光盘及文字翻译；2、街道办信访件，第二组证据拟证明原告在2018年1月20日受欺诈、胁迫的情况下，在空白协议上签了名，内容都是拆迁方2018年4月份填补的。第三组证据：1、报警记录；2、房屋丈量登记表；3、房屋合法认定表；4、《房屋征收分户评估报告》，第三组证据拟证明：被告没有通知房屋所有人到现场丈量房屋，房主签名是冒充的，房屋违法强拆在前，协议签订在前，不法认定在后，程序违法，评估机构不是被征收人协商选定的或者通过多数决定随机选定等方式确定的，而是由拆迁方指定的，评估报告也没有评估师的签名，案涉《协议》丧失合法性基础。第四组证据：1、《岳土网挂（2017）14、15、16、17、18号出让公告》，拟证明此次征地行为不是公共利益需要，而是从事房地产开发。第五组证据：《湖南省高级人民法院调查询问笔录》、《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》、《关于请求参照国有土地上房屋征收补偿的申请报告》、分户评估报告，拟证明申请人签名是冒充的，天灯咀棚改项目没有湖南省征地批文，案涉《协议》丧失合法性基础，且分户评估报告日期是2019年5月4日，证明签订协议在前，评估结果在后。第六组证据：2019年11月6日湖南省高级人民法院调查笔录，拟证明协议是原告2018年1月20日在空白处签名，内容是被告4月28日填补的。南湖新区管委会辩称，案涉协议不违反法律的规定，未损害原告的合法权益，应属合法有效。1、2017年4月14日，原岳阳市国土资源局（下称国土局）发布天灯咀半岛棚户区改造项目拟征地告知书（2017）23号，8月23日，岳阳市政府依据1993年8月25日省政府批单和12月3日岳阳市政府用地审批单，发布岳土征告（2017）17号征收土地公告，征收南湖新区天灯社区525亩集体土地。2017年9月7日，国土局发布（2014）24号征地补偿安置方案公告，并进行了张贴。2018年4月28日，经协商，与原告女儿刘慧林（乙方）签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》，协议约定了房屋主体结构补偿、装饰装修补偿等。协议签订后，原告领取了上述补偿款；2、刘衍新作为家庭一家之长，刘慧林在签订协议时尚未结婚成家，被告有理由相信是原告真实意思表示，且被告允许原告以其女儿名义拆迁，实际上也是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为。从上述事实来看，原告签订协议并领取补偿款项，可以看出其对协议的签订、协议的内容均无异议。协议内容未违反行政法的公平合理及比例原则，未损害原告的合法权益，应属合法有效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。南湖新区管委会向本院提交了下列证据：第一组证据：征收项目资料：1、2017年4月14日，国土局发布天灯咀半岛棚户区改造项目拟征地告知书（2017）23号；2、2017年8月23日，岳阳市人民政府发布的岳土征告（2017）17号征收土地公告；3、2017年9月7日，国土局发布（2014）24号征地补偿安置方案公告；4、1993年8月25日省政府批单和12月3日岳阳市人民政府用地审批单。证明目的：案涉天灯二期项目征收程序符合法律规定。第二组证据：补偿资料：1、关于请求参照国有土地上房屋征收补偿的申请报告；2、户籍资料；3、房屋合法性认定表；4、房屋丈量登记表（一）、（二）；5、补偿计算表；6、评估报告；7、《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》；8、领款凭单2张。证明目的：证明被告已依法对原告房屋进行了补偿，原告已获得案涉房屋征收合法利益最大化。第三组证据：生效判决：1、（2018）湘06行初105号《行政裁定书》；2、（2019）湘行终420号《行政裁定书》。证明目的：证明上述证据所证明的事实均已被生效判决予以确认。原告对补偿的金额是认可的，并领取了补偿款，对于补偿款计算依据和标准原告是知情的。第三人刘慧林未发表意见，第三人求索街道办、南湖新区自然资源和规划局的意见与被告南湖新区管委会的答辩意见一致。三位第三人均未向本院提交证据。经庭审质证，南湖新区管委会、求索街道办、南湖新区自然资源和规划局对原告提交的证据质证认为：对第一组证据的证据1关联性有异议，本案只起诉了协议的效力，不涉及房屋的拆除，因此房屋拆除的照片与本案无关。对补偿协议真实性、合法性无异议，但并非签订的空白协议。对第二组证据1三性均有异议，对证据2、3真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，街道办的信访件不能反映出协议存在欺诈以及空白协议。第三组证据的证据1与本案无关，对证据2、3、4真实性、合法性无异议，由于本案所涉及的土地性质为集体土地，鉴于原告家庭和房屋的特殊情况，经原告申请，参照国有土地的补偿标准进行评估，并非按照国有土地的征收流程进行征收，法律没有规定参照国有土地补偿时必须按照国有土地的征收流程予以处理，因此对于本案评估机构的选定不需要通过多数决定，随机选定。第四组证据与本案无关。第五组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原国土厅对张义希的回复告知书并没有说明本案征收程序存在违法，张义希就征收行为已经岳阳市中级人民法院，湖南省高级人民法院二审及最高人民法院再审均确定了本案征地行为合法，对于第五组证据中的申请报告，在原告的其他案件中生效判决对其进行了评判，对评估报告，真实性合法性无异议，对证明目的有异议，在签订补偿协议之前，被告委托评估公司曾出具一份初评报告，记录了原告房屋的评估金额，基于该份初评报告签订的补偿协议只是在事后完善了该评估程序，由评估机构出具的正式评估报告，但是对于评估报告所确定的金额，原告通过签订协议以及领取补偿款的行为方式对补偿金额予以认可。对第七组证据真实性无异议，对证明目的有异议，被告并没有认可本案的协议属于空白协议，被告代理人在该份证据第三页明确，原告作为乙方是1月20日签字，原告签字后需要经过盖章和审批程序，被告作为甲方签字盖章的时间是4月28日，前述协议的签订程序符合法律规定。刘衍新对被告提交的证据质证认为：对被告第一组证据的证据1证明目的不予认可，对证据2、3真实性、合法性不予认可，因为在2019年4月22日，省高院调查询问笔录中被告代理人已经明确陈述了2018年4月28日，征地公告和补偿公告都没有出来，只有预征地公告。当时在审理过程中，所以才会让原告出具自愿征收报告，也就是说没有征地批文和征地两公告。对证据4合法性、证明目的有异议，根据湖南省113号文件第9条、10条、12条规定，取得征地批文的时间应该在拟征地公告发布日之后，程序违法。对第二组证据的证据1三性均有异议，该报告不是刘慧林和刘衍新所签，也非其真实意思的表达，他们从未申请提前征收，报告上的签名系伪造，属于伪证；对证据2三性均无异议；对证据3、4、5真实性、合法性均有异议，因为房屋丈量时，没有通知房屋所有权人到场，该登记表上的房屋形状与面积与实际不符，由于登记表系伪造，因此根据该登记表作出的补偿表也不合法；对证据6合法性及证明目的有异议，原告未参与评估机构的选定，评估机构未到现场查勘，评估报告也未依法送达给原告，评估面积是伪造的；对证据7合法性及证明目的有异议，因为空白协议在1月20日已经签订完毕，被告委托代理人陈述内容是2018年1月20日后填补的，评估报告5月4日才完成；对证据8合法性及证明目的有异议，1月20日签订的空白领条，内容是1月20日后被告任意填补的。第三人刘慧林未发表质证意见。本院经审查认为，双方所提交的证据真实性，本院予以确认，至于是否合法及能否达到各自的证明目的，本院将结合事实予以综合认定。经审理查明，2017年4月14日，国土局发布天灯咀半岛棚户区改造项目拟征地告知书[2017]23号，2017年8月23日，岳阳市人民政府根据1993年8月25日省政府批单和12月3日岳阳市人民政府用地审批单，发布岳土征告字[2017]17号征收土地公告，征收南湖新区天灯社区525亩集体土地。2017年9月7日，国土局发布（2017）24号天灯咀半岛棚户区改造（二期）项目征地补偿安置方案公告，征收土地公告与征地补偿安置方案公告在征地区域进行了张贴。2017年7月9日，项目部及街道办等对名义为刘衍新女儿刘慧林的房屋进行了丈量登记，确认面积为244.78平方米，但户主栏刘慧林名字由他人代签。2018年5月7日，项目部最终确认刘慧林房屋补偿金额为1196499元。2017年12月5日，南湖新区管委会将原告在天灯一期项目中未拆除的房屋及本案诉争房屋一并予以拆除。后经协商，2018年4月28日，刘衍新以儿女刘慧林的名义（乙方）与天灯咀（二期）棚户区改造项目指挥部签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（刘衍新称，协议签订时间为2018年1月20日，为空白协议），协议约定房屋面积为244.78平方米，房屋主体结构补偿861894元、装饰装修补偿144420元、奖金补偿159107元、附属设施补偿24478元、搬家过渡费6600元，合计补偿1196499元。同日，刘衍新以刘慧林的名义出具了领款凭条，领取了补偿款。南湖管委会称拆迁补偿表最终确认补偿款为1196499元的时间为2018年5月7日，而协议签订时间为4月28日，协议签订时间在前的原因是先签订的协议，后走的审批流程。2018年6月13日，刘衍新就涉案房屋被强拆向本院提起诉讼，要求确认被告强拆其房屋行政行为违法，本院于2018年11月20日作出（2018）湘06行初105号行政裁定书，裁定驳回了刘衍新的起诉。刘衍新不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，2019年5月15日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终420号行政裁定，维持了本院（2018）湘06行初105号行政裁定。湖南省高级人民法院（2019）湘行终420号行政裁定书中认定刘衍新作为刘慧林的家长，代表女儿刘慧林签订协议，行政机关有理由相信是刘衍新的真实意思表示，且行政机关在二期项目中允许刘衍新以刘慧林名义拆迁，实际上是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为，如刘衍新对拆迁协议有异议，可另行主张权利。另查明，2011年6月30日，刘衍新与南湖风景区拆迁指挥部签订了房屋收购协议，面积为201.16平方米，其母胡珍云签约面积为242.56平方米，其弟刘衍国的签约面积为214.81平方米。上述房屋属于天灯一期被收购的房屋。2018年4月28日，另案刘衍国以其儿子刘权的名义签订了214.81平方米的补偿安置协议，加上本案签约面积244.78平方米，刘衍国一家一、二期房屋面积总计为945.87平方米。刘衍新称其父母房屋有600多平方米，自己房屋面积大约有200多平方米，其弟刘衍国房屋面积150多平方米。本案审理过程中，经本院释明，刘衍新不同意变更诉讼请求，坚持要求确认行政协议无效。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权，是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，首先，刘衍新对南湖新区管委会行政主体资格没有提出异议，南湖新区管委会具有征收补偿的法定职权和签约的行政主体资格；其次，南湖新区管委会在协议中依据湖南省人民政府[2014]113号文件确定刘衍新应予补偿的项目及金额适用法律法规正确；再次，南湖新区管委会在程序上对刘衍新的房屋进行了调查、丈量和合法性认定，并对房屋补偿金额依据相关文件进行了计算，虽然在房屋丈量时，刘慧林的名字由他人代签，房屋补偿金额的计算时间在签订协议之后，程序上存在瑕疵，但并不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。二、本案中的协议是为安置刘衍新的女儿刘慧林而以刘慧林的名义签订，目的是为使被拆迁人利益最大化，这与湖南省高级人民法院（2019）湘行终420号行政裁定书中认定一致。湖南省高级人民法院在该裁定书中认定刘衍新作为刘慧林的家长，代表女儿刘慧林签订协议，行政机关有理由相信是刘衍新的真实意思表示，且行政机关在二期项目中允许刘衍新以刘慧林名义拆迁，实际上是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为。因此，刘衍新代其女儿刘慧林签订协议并领取补偿款的行为，并未损害刘衍新的合法权益。三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《最高人民法院关于适用驳回原告刘衍新的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘衍新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年八月二十日书记员  许子恒