江西省德兴市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣1181行赔初2号原告彭燕，1986年5月27日出生，汉族，江西省万年县人，住万年县。委托代理人杨泽寿，江西正听律师事务所律师。被告万年县自然资源局，住所地：万年县万盛大道与建德大街交叉口西北角，统一社会信用代码11360931014796476J。法定代表人张绿浪，该局局长。委托代理人夏文，该局执法监察大队副大队长。委托代理人汪志雄，江西万年红律师事务所律师。原告彭燕因与被告万年县自然资源局行政赔偿一案，于2020年3月10日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年3月10日立案后，于2020年3月11日向被告万年县自然资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭审理了本案。原告彭燕的委托代理人杨泽寿、被告万年县自然资源局的委托代理人夏文和汪志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告彭燕诉称，方志锋与原告彭燕于2006年10月17日结婚登记。2013年10月2日，方志锋依法取得万年县城万宁路土地使用权证（万国用201-1217号），土地使用面积2025平方米，地类（用途）工业用地。之后，方志锋在该宗土地上进行工业建房。2016年7月19日，被告以方志锋现实际建设为商住目前已建成并超出土地使用使用权范围977平方米为由作出万国土资处决字2016-005行政处罚决定书，决定处罚：责令方志锋将位于万××县××（××白鹭食品有限公司）××（××）土地××于××县人民政府，没收非法占用的土地新建的建筑物10678.5平方米。同年11月22日，被告将前述土地和建筑物全部移交给万年县国土资源储备中心。2016年8月17日，前述地块和及地上建筑物经第三方评估和相关部门审核，万年县人民政府同意将前述地块和地上建筑整体出让。2016年12月26日和2017年2月9日，原告彭燕和彭泗彬分别依法取得前述地块使用权及地上建筑物所有权。2016年1月25日，原告彭燕与方志锋签订了离婚协议，办理了离婚手续，双方约定“夫妻共同财产所有的位于景福公寓3号1单元502室，万年县永康巷的房地产及所有不动产归女方所有，万年县陈营镇石鼓村2号房地产所有权归男方所有”，由此可见，原告彭燕系案涉不动产的合法所有人。被告于2016年7月19日作出万国土资处决字2106-005号行政处罚决定一案，经德兴市人民法院一审、上饶市中级人民法院二审及江西省高级人民法院再审裁定指令上饶市中级人民法院再审，上饶市中级人民法院最终判决维持德兴市人民法院作出的（2018）赣1181行初48行政裁决，即确认被告的前述行政处罚违法。然而，由于被告的违法行为给原告造成了特别巨大的经济损失。2019年11月26日，原告依法向被告申请赔偿。2019年12月31日，被告书面答复认为，其与原告无法协商，可通过司法途径，由人民法院依法裁决。2020年1月15日，原告的经济损失经江西省谷正工程咨询有限公司评估为48851400元整（详见工程预算书）。请求判令被告赔偿其违法没收其土地及地上建筑物给原告造成的经济损失共计人民币48851400元。原告彭燕向本院提供证据如下：1、原告身份证复印件，证明原告的个人身份信息。2、行政裁决书、行政判决书，证明原告与被告行政处罚一案，经德兴市人民法院依法确认被告于2016年7月19日作出的万国土资处字2016-005号行政处罚决定书违法；被告不服向上饶市中级人民法院上诉，该院裁定驳回了原告起诉；原告不服向江西省高级人民法院申请再审，该院指定上饶市中级人民法院再审；上饶市中级人民法院最终作出维持德兴市人民法院作出的（2018）赣1181行初48号行政判决的事实。3、行政赔偿申请书、答复书，证明2019年11月26日，原告依法向被告申请赔偿。同年12月31日，被告书面答复认为，其与原告无法协商，可通过司法途径，由人民法院依法裁决。4、工程预算书，证明2020年1月15日，原告的经济损失经江西省谷正工程咨询有限公司评估为48,851,400元，法律没有规定必要经司法鉴定。5、行政处罚票据，证明2016年3月和2017年万年县城乡规划局已经因案涉建筑物进行了行政处罚，一事不再罚。对原告彭燕的举证，被告万年县自然资源局的质证意见：证据1，无异议；证据2，判决无最终法律效力，判决是错误的。虽确认了违法事实，仅仅因为行政机关适用法律不正确就作出错误判决，对证明目的不认可；证据3，无异议；证据4，对真实性、合法性有异议，不是共同委托的鉴定或法院指定的，机构本身只是咨询机构，没有鉴定资质，没有个人签名。该工程预算，以何时为准也没有说明。应当以当时的建筑物市场价为准；证据5，对真实性无异议，对证明目的、关联性有异议。仅仅是规划局作出辅助性的处罚，没有进行主罚。按规定可以并罚。不违背一事不再罚的原则。2017年的票据没有付款人姓名。被告万年县自然资源局辩称，一是上饶市中级人民法院（2019）赣11行再1号行政判决书维持德兴市人民法院（2018）赣1181行初48号行政判决书错误。原告不是本案行政相对人和利害关系人，不具有诉讼主体资格，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定进行行政处罚并无不当；二是本案改变土地性质违法行为确实存在，答辩人无需进行行政赔偿。方志锋将涉案工业用地改成商住用地的违法行为仍然存在，这是无法改变的事实。德兴市人民法院（2018）赣1181行初48号行政判决认为，对此类违章行为的地上建筑物处理，应当适用《城乡规划法》第六十四条规定处罚，而行政机关按该规定处罚，仍然可以没收建筑物。现在若只是因为行政机关适用法律条文错误，而无需对行政相对人的违法行为进行处罚，并且还要行政机关赔偿，则必然违背了法律的初衷，放纵违法行为的发生。贵院判定答辩人适用法律错误，确认答辩人具体行政行为违法，但也没有对被答辩人合法权益造成损害，因为本案违法行为确实存在，所以答辩人无需赔偿；三是被答辩人诉请赔偿标的于法无据。被答辩人不能举证其损失。在行政赔偿中举证责任在原告，原告不能举证，应当承担举证不能的责任。涉案被没收的地上建筑物价值，应按当时建筑成本价进行评定。2016年8月17日，万年县人民政府为拍卖涉案土地及地上建筑物，已经随机抽取三家评估公司对土地进行评估，并委托县政府投资项目管理中心对地上建筑物进行审核，地块一上建筑成本217.149578万元，地块二上建筑成本113.88557万元。2017年2月9日涉案地块一被答辩人之弟彭泗彬竞得（但至今未交地上建筑物成本款217.149578万元），地块二被答辩人自己竞得。综上，请求驳回原告的起诉。被告万年县自然资源局向本院提供证据如下：1、土地使用权证书，证明万年县城万宁路万国用(2013)第1217号土地使用权人为方志锋，地类为工业用地。2、询问笔录，证明2016年7月15日，方志锋向万年县国土资源执法监察大队承认将涉案土地由工业用地改变成商住建设行为，是由土地使用权人和投资其本人。3、公告及承诺书，证明2016年7月14日万年县国土资源局对涉土地及建筑物拟进行没收进行了公告，告知如有纠纷由方志锋自行解决，且方志锋自愿无偿将上述标的交与万年县国土资源局。4、离婚证，证明2016年1月25日原告就方志锋办理了离婚手续，没有告知被告。5、万年县人民政府会议纪要及政府抄告单，证明2016年8月，已经随机抽取三家评估公司对土地进行评估，并委托县政府投资项目管理中心对地上已对涉案土地及地上建筑物进行审核。其中，地块一上建筑面积6176.52平方米，建筑物成本217.149578万元。地块二上建筑面积3172.3平方米，建筑物成本113.88557万元。6、国有建设用地使用权成交确认书，证明2017年2月9日，涉案地块原告之弟彭泗彬竞得(但至今未交地上建筑物成本款217.149578万元)，地块二原告自己竞得。对被告万年县自然资源局的举证，原告彭燕的质证意见：证据1，真实性、合法性、关联性无异议；证据2、3，对证明目的有异议，被告没有充分的证据证明方志锋将工业用地改变为商住用地的行为，调查也没有告知原告彭燕，侵犯了彭燕的合法权益；证据4，真实性、合法性无异议，原告没有义务告知，被告有义务审查；证据5、6，真实性、合法性无异议，均与本案无关。对原告、被告提交的证据，经双方质证，本院综合原告、被告的质证意见分析如下：1、对原告彭燕所提交的1-3，能反映本案的事实情况，本院予以采信；对证据4，缺乏其所证明问题所应具备的形式，对其结论，本院不予采信；对证据5，被告对其真实性无异议，即原万年县城乡规划局收取了罚款，对该证据，本院予以认证。2、被告出示的1-6，能真实的反映本案的事实情况，本院予以认证。经审理查明，原告彭燕与方志锋在2006年10月17日在万年县民政局登记结婚。2013年10月2日，方志锋取得了万年县城万宁路（原白鹭食品有限公司）土地使用权证（万国用201-1217号），土地使用面积2025平方米，地类（用途）工业用地，土地使用权人方志锋。2014年，方志锋未经审批，将原白鹭食品有限公司的厂房改建为带有商铺、住宅性质的建筑物10678.5平方米，另外多占地977平方米（没有办理土地证），合计占地3002平方米（折合4.5亩）。2016年3月3日，万年县城乡规划局收取了方志锋交纳的违章建筑罚没款100,000元,及2017年万年县城乡规划局罚款45,600元。2016年1月25日，原告彭燕与方志锋签订离婚协议，在万年县民政局婚姻登记处办理了离婚手续，双方在离婚协议书中对房屋的约定“夫妻共同所有的位于景福公寓3号楼1单元502室，万年县永康巷2号的房地产及所有不动产权归女方所有，万年县石古村22号的房地所有权归男方所有”。2016年7月19日，万年县国土资源局向方志锋下达万国土资处决字2016-005号行政处罚决定书，决定书责令方志锋于2016年7月20日17点30分之前将位于万××县城××（××白鹭食品有限公司）××（××）土地××于××县人民政府，没收在非法占用的土地新建的建筑物10678.5平方米并处以29709元罚款。2016年11月22日，方志锋出具承诺书，承诺书记载“对行政处罚事项无异议，服从行政处罚决定，郑重承诺自2016年11月22日起将3002平方米土地及地上建筑物10678.75平方米无偿交与万年县国土资源局，由此所引起的一切法律责任均由本人承担”。同日，万年县国土资源局将位于万××县城××（××白鹭食品有限公司）××土地及地××建筑物××县国土资源储备中心，后上述土地及地上建筑物在2016年12月26日、2017年2月8日均已拍卖，并由原告之弟彭泗彬及原告彭燕购得。另查，案涉万宁东路以东4.5亩地块在现版城市总体规划中属商业、住宅用地，案涉建筑物经万年县政府投资项目管理中心审核，建筑物成本总价为3,310,351.48元（地上建筑物未经相关部门审批，属违章建筑物，未按正常房产进行评估）。原万年县国土资源局与原万年县城乡规划局因机构改革，现变更为万年县自然资源局。上饶市中级人民法院（2019）赣11行再1号行政判决确认万年县国土资源局2016年7月19日作出的万国土资处决字2016-005号行政处罚决定违法。本院认为，本案争议的焦点有二个：一是被告万年县自然资源局的违法行为是否造成了原告彭燕的财产损害；二是赔偿的具体数额。对焦点一问题，本院认为案涉建筑物占地3002平方米，其中2025平方米已经过审批取得了土地使用权证。上饶市中级人民法院在（2019年）赣11行再1号行政判决书中认定被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定没收地上建筑物是适用法律错误。而案涉建筑物在规划区内，虽然未经规划批准，且是在工业用地上建设商住房，按照《江西省实施办法》第三十三条“在依法取得使用权的国有土地上新建、扩建、改建建筑物、构筑物，造成土地使用性质或者用途改变以及扩大土地使用范围的，应当按本办法第二十六条规定的审批权限，到土地主管部门办理审批手续，并到原登记机关办理变更登记。该幅国有土地在城市规划区内的，还应当先经城市规划主管部门同意”，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据上述规定，对2025平方米上建筑物（未批先建）的处理并不必然导致该建筑物会被没收，且原万年县城乡规划局在2016年3月3日以违章建筑为由对方志锋（彭燕）进行罚款，2017年罚款票据上虽然没有写付款人，但该票据由原告提供，应视为原告向原万年县城乡规划局交纳了罚款。虽然原告只提供了罚款的票据，没有提供处罚决定等材料，但是这可以认定为原万年县城乡规划局已经对方志锋（彭燕）的建房行为进行了行政处罚。在原万年县城乡规划局（万年县城乡规划局现已并入万年县自然资源局）已对违法行为作了行政处罚的前提下，被告万年县自然资源局应对原告彭燕的财产损失承担赔偿责任。对焦点二问题，本院认为原告诉请的赔偿数额不合理，其在庭审中要求对案涉建筑物按现在市场价格进行重新鉴定，但该建筑物经万年县政府投资项目管理中心审核，认定建筑物成本总价为3,310,351.48元，原告彭燕在庭审中对行政处罚时认定的建筑物成本总价3,310,351.48元也是认可的，故原告彭燕要求重新鉴定的请求本院不予采纳。对具体的赔偿数额，认为被告应对2025平方米上建筑物的损失承担赔偿责任，但因2025平方米的建筑物与977平方米上的建筑物无法进行单独分割，对其赔偿按2025平方米在3002平方米所占的比例进行赔偿，即赔偿原告2,217,935.49元（3,310,351.48×67%）。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，判决如下：由被告万年县自然资源局赔偿原告彭燕财产损失2,217,935.49元，该款限判决生效后十日内付清。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  张慧珍人民陪审员  毕银光二〇二〇年八月十一日代书 记员  齐祎鸣