广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终250号上诉人（原审原告）：汕尾市城区红草镇海梧村后湾村民小组，住所地：广东省汕尾市城区红草镇海梧村委会海头村。负责人吴娘坎，组长。委托代理人吴乃伟，男，1954年5月23日出生，汉族。上诉人（原审原告）：汕尾市城区红草镇海梧村中兴村民小组，住所地：广东省汕尾市城区红草镇海梧村委会海头村。负责人吴超武，组长。委托代理人吴景南，男，1949年7月25日出生，汉族。上诉人（原审原告）：汕尾市城区红草镇海梧村前埔村民小组，住所地：广东省汕尾市城区红草镇海梧村委会海头村。负责人吴汉招，组长。委托代理人吴泽能，男，1969年3月22日出生，汉族。上诉人（原审原告）：汕尾市城区红草镇海梧村新厝村民小组，住所地：广东省汕尾市城区红草镇海梧村委会海头村。负责人吴木蚕，组长。委托代理人吴火孝，男，1950年2月26日出生，汉族。四上诉人共同委托代理人杨多默，广东洋洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕尾市人民政府，住所地：广东省汕尾市汕尾大道北市政府大院。法定代表人杨绪松，市长。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，住所地：广东省广州市越秀区东风中路**行政大楼。法定代表人马兴瑞，省长。委托代理人黄允鑫、邓凯，均系省司法厅工作人员。原审第三人：汕尾市城区红草镇人民政府，住，住所地：广东省汕尾市城区红草镇埔边工业区办公楼/div>法定代表人陈宏开，镇长。应诉负责人洪向泊，副镇长。委托代理人方国基，广东宏进律师事务所律师。上诉人汕尾市城区红草镇海梧村后湾村民小组（以下简称后湾村民小组）、汕尾市城区红草镇海梧村中兴村民小组（以下简称中兴村民小组）、汕尾市城区红草镇海梧村前埔村民小组（以下简称前埔村民小组）、汕尾市城区红草镇海梧村新厝村民小组（以下简称新厝村民小组）因与被上诉人汕尾市人民政府（以下简称汕尾市政府）土地权属争议及被上诉人广东省人民政府（以下简称省政府）行政复议纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院(2018)粤15行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议土地位于1980年版《地形图》“八千亩”范围内，面积约3500亩。“八千亩”与“红海湾”相连，原系海域、滩涂。上世纪七十年代，在“农业学大寨”“围海造田”的政治环境下，原东风公社（现红草镇）党委组织干部、群众及各生产大队、生产队将海域、滩涂通过围海筑堤，改造成农田。后因不适宜种植，公社又将改造后的农田改为鱼塭发包给他人经营，至现一直由红草镇经济组织统一管理、发包经营。涉案争议土地从原滩涂、海域到围海造田形成至今，未被确定为集体所有。汕尾市城区人民政府于2017年8月22日收到申请人后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组提交的《土地权属争议调查处理申请书》，于2017年8月30日对四申请人作出《关于对〈土地权属争议调查处理申请书〉非本府处理告知书》（汕市区府函〔2017〕115号），告知四申请人所申请的土地权属争议调查事项系由汕尾市国土资源局负责。2017年9月8日，四申请人向汕尾市政府递交《土地权属争议调查处理申请书》，请求将汕尾市城区红草镇埔边西北侧（东至宫山到亚洲塭出水口闩窟沟连线、西至石角门到闩窟沟、南至亚洲塭出口的闩窟沟到捞沟、北至宫山至石头角）的土地（现鱼塭）所有权归四申请人，并责令红草镇政府将上述土地交还四申请人经营使用。2017年9月21日，汕尾市国土资源局对四申请人作出《土地权属争议案件受理通知书》，并于2017年10月10日通知红草镇政府答辩及提交证据材料。2018年1月12日，四申请人及红草镇政府双方确认争议土地位于1980年版《地形图》“八千亩”范围内，面积约3500亩。汕尾市国土资源局经调查后，认为涉案土地一直未被确定为集体土地，提出相关处理意见报请汕尾市政府作出决定书。2018年1月29日，汕尾市政府根据《土地权属争议调查处理办法》第二、四条的规定，作出《土地权属争议处理决定书》，认定争议地属于国有土地。后四申请人对该决定书不服，于2018年4月20日向省政府申请行政复议。省政府于2018年4月23日受理，并于同月24日向汕尾市政府送达《提出行政复议答复通知书》，同月25日向红草镇政府送达《第三人参加行政复议通知书》。汕尾市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，延长案件审查期限30日，并向各方送达了《延长行政复议审查期限通知书》。2018年7月3日，省政府认为根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条及《国土资源部办公厅关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》的规定，汕尾市政府作出确定涉案土地为国有土地的处理结果并无不妥，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出粤府行复（2018）171号《行政复议决定书》，维持汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》,并将该《行政复议决定书》依法送达给各方当事人。原告后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组不服上述《土地权属争议处理决定书》及《行政复议决定书》，于2018年7月16日提起本案行政诉讼，并提出以下诉讼请求：1.请求依法撤销被告汕尾市政府《土地权属争议处理决定书》及被告省政府粤府行复（2018）171号《行政复议决定书》，由被告汕尾市政府重新作出处理决定，将第三人占用的鱼塭土地3500亩归还原告经营所有；2.由二被告承担本案诉讼费用。原审法院认为，本案的争议焦点：1.被告汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》是否合法；2.被告省政府作出的《行政复议决定书》是否合法。第一、被告汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告汕尾市政府具有对涉案争议土地权属作出处理决定的法定职责；国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”本案中，后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组受汕尾市城区人民政府的指引，向汕尾市政府提出涉案土地权属争议调查处理申请，汕尾市国土资源局进行调查处理后，拟定处理意见报送汕尾市政府作出《土地权属争议处理决定书》，符合前述规定。根据原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”及《国土资源部办公厅关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函［2004］281号）“根据《宪法》、《土地管理法》等有关法律、法规以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有”的规定，涉案争议土地系在七十年代，由原东风公社（现红草镇）党委组织各方力量将海域、滩涂围海造田形成，该土地形成至今，未被确定为集体所有，且一直由红草镇经济组织统一管理、发包经营。汕尾市政府作出《土地权属争议处理决定书》，认定争议地属于国有土地的处理结果并无不当。原告主张涉案争议土地权属归其集体所有的意见，未能提供充分的证据和法律依据予以证实，原审法院对该意见不予采纳。综上，被告汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。第二、被告省政府作出的《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告省政府具有根据复议申请人的申请，对下一级地方人民政府作出的具体行政行为进行行政复议的法定职责。被告省政府于2018年4月23日决定受理原告的复议申请后，通知汕尾市政府提交作出行政行为的证据、依据和有关材料，并向红草镇政府送达《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，延长案件审查期限30日，并向各方送达了《延长行政复议审查期限通知书》。2018年7月3日，省政府认为根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条及《国土资源部办公厅关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》的规定，汕尾市政府作出确定涉案土地为国有土地的处理结果并无不妥，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出粤府行复（2018）171号《行政复议决定书》，维持汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》,并将该《行政复议决定书》依法送达给各方当事人。被告省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。综上所述，原告认为被告汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》和被告省政府作出的粤府行复（2018）171号《行政复议决定书》认定事实及适用法律错误的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告汕尾市城区红草镇海梧村后湾村民小组、汕尾市城区红草镇海梧村中兴村民小组、汕尾市城区红草镇海梧村前埔村民小组、汕尾市城区红草镇海梧村新厝村民小组的诉讼请求。后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：1、涉案鱼塭土地在上诉人村前三十米，属于上诉人村集体所有,上诉人祖祖辈辈依靠村门前的鱼塭土地从事养殖作业，一审偏重被上诉人省政府、汕尾市政府对涉案鱼塭土地的认定，忽视上诉人历史以来使用和依靠涉案鱼塭土地为生的客观事实。2、涉案争议鱼塭土地土改时分配给上诉人村（原海梧）集体经济组织，人民公社时的土地确定也是归村集体所有，虽没有村集体土地权证（当时各地普遍都没颁发村集体土地权证），但有《红草镇志》的记载为依据。3、七十年代农业学大寨运动中，为扩大耕地面积，第三人（原东风公社）利用人民公社“一大二公”大集体的优势，号召动员，组织干部、社员群众支援、帮助村（原生产大队）在涉案争议土地筑堤围，搞所谓围海造田3500亩，围垦作为水田种植水稻。后因水质碱性不能种植水稻，但仍是上诉人村集体在经管管理所有，说明内塭地的改造是第三人在当时的历史条件下，没有出资雇请民工筑堤，无非是利用村集体的力量在内塭筑堤，围垦的面积岂能据为己有，何况是上诉人祖祖辈辈历代生存谋生的衣钵。既已转化为耕作的农田，已不属于滩涂归国有的性质。4、同于一辖区内的晨洲等村的鱼塭土地，同类性质、同样的历史事实，为何鱼塭土地属于该村集体所有？5、八十年代中期，第三人在没有与上诉人村集体经济组织签订过任何用地协议，也没有进行过适当的土地调整或者经过一定补偿的情形下，将范围内的土地以行政手段据为已有，改造为六个鱼塭发包他人经营，一直占用至现在。每年只发给上诉人村委会分红款3200元。6、当年海丰县水产养殖公司为建示范养殖基地，与上诉人协商，要求相让与涉案土地靠外相邻部分土地支持养殖基地，经上诉人同意，划归了179亩土地给予建养殖场至现在。7、根据原国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》、国土资源部办公厅《关于确认海涂，滩涂土地权属问题的复函》，海涂滩涂属土地，土改和人民公社属集体的权属为集体，不属集体的国有海涂滩涂谁开发谁有长期使用权，依法收回农民使用权也应适当补偿。综上所述的理由和相关法规、部门文件等依据，足以证明涉案争议的鱼塭土地权属于上诉人村集体所有，应归还上诉人村集体使用管理。请求二审法院撤销原审对本案的判决，依法改判，撤销被上诉人汕尾市政府《土地权属争议处理决定书》及被上诉人省政府粤府行复(2018)171号《行政复议决定书》，由被上诉人汕尾市政府重新作出处理决定，将第三人汕尾市城区红草镇人民政府占用的鱼塭土地3500亩归还上诉人经营所有。被上诉人汕尾市政府二审未提交书面答辩意见。被上诉人省政府二审辩称：一、答辩人的行政复议受理程序、审查程序、决定程序合法，作出的《行政复议决定书》(粤府行复（2018)171号）认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，一审法院作出驳回诉讼请求的判决符合法律规定，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求及判令上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人汕尾市城区红草镇人民政府二审辩称：1、上诉人提出涉案土地属其村集体所有没有事实和法律依据，涉案土地所有权属国家所有，由镇经济组织统一经营和管理，符合历史事实和法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。位于广东省汕尾市城区红草镇辖区“上围八千亩”渔塭及“下围五千亩”养殖虾池，原是一片海域和滩涂，属国家所有，而上诉人所称的涉案蟹头渔塭属于“上围八千亩”中的一部分。1969年原东风公社（现红草镇）党委为响应上级开展“农业学大寨向山要田向海要粮”的号召，集中全社干部职工以及各大队、生产队的人力物力投入到海滩涂的围海造田中，分别从青草前的五千亩至辰州、亚洲、海梧宫山畔的八千亩为主战场，用近2年的时间，筑起一条长5公里的拦海大堤。1972年，继续对北侧海滩进行安田大会战，经历四年时间，从辰州蟹地山到海梧宫山筑起一条长4.5公里的拦海大堤。从1970年至1976年连续7年的时间，东风公社党委带领辖区全体干部群众，共完成围海堤9.5公里，造田约12000亩的壮举（《红草镇志》第三章第五节农田水利记载）。1979年至1982年期间，由于水质变差不适宜种植水稻而陆续丢荒，公社为合理调整全社农业生产布局，决定对围垦的海滩涂实行退田还养，其中水源充足、土质良好可以继续保留为农田的分配到各生产大队耕作，其余的由公社统一管理，并将农田改为渔塭、虾池等海水养殖场（俗称“公社媪”）。1985年6月开始，为落实党的十一届三中全会精神，实行农村联产承包责任制，当时的红草区公所结合实际情况将渔塭直接发包给承包户经营，并将所得利益的一部分发放到各个大队（现村委会），剩余部分主要用于帮助群众发展农业生产，包括清理排洪沟渠，维修堤围，涵闸等农业水利设施等。因此，原审判决认定涉案土地是七十年代由海域和滩涂围垦形成认定事实清楚，证据充分。上诉人称：“上诉人海头村面前是成片的塭地，包括争议的3500亩塭地，……当中有高速公路经过，地，地理条件的形成可说明争议的渔塭土地属上诉人村集体所有与事实不符，上诉人在申请行政复议的听证会中已确认涉案土地以前是浅海滩，小时候还经常去捕鱼，那么该土地的性质实际上就应当是海域、滩涂，之后经过围海造田形成。上诉人仅凭涉案土地在上诉人村附近便认为涉案土地归上诉人所有没有事实依据，涉案土地是海域、滩涂经过“农业学大寨”、“围海造田”形成的，一直以来都未确权给上诉人，如果按上诉人所称涉案土地为村集体所有，那么上诉人应提供有效的证明，或在土改时有将该土地确权给村集体，显然，上诉人一直都无法证明涉案土地属村集体所有。上诉人引用《红草镇志》第四章渔业第一节生产体制的描述，称红草镇的渔塭在1953蚝业改革后已转变为村集体所有。然而，涉案土地是1969年之后围海形成的，与解放初期已形成的蚝町收归集体所有的情况、地、地方完全不同此，广东省人民政府作出《行政复议决定书》和汕尾市政府于2018年1月29日作出的《土地权属争议处理决定书》认定涉案土地为国有土地事实清楚，证据充分。还有，上诉人提出的海丰县水产养殖公司建设示范研制基地与涉案土地没有任何关联，而所谓的《赠送协议书》也没有在本案中出现。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第三十二条笫一款规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。”《中华人民共和国物权法》第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”国土资源部办公厅《关于确定海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土地资厅函【2004]281号）规定：“根据《宪法>《土地管理法》等有关法律、法规以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有；开发国家海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。”上述“上围八千亩”及“下围五千亩”是由海域和滩涂围垦形成的，是原东风公社全体干部群众集体智慧结晶，是全体干部群众千辛万苦奋斗工程的成果，上诉人提出的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定并不能适用于涉案土地。《行政复议决定书》、《土地权属争议处理决定书》认定涉案土地所有权仍然属于国家所有，适用法律正确，依法应予维持。2、涉案土地的使用权自始至终都属于镇经济组织，由镇经济组织经营和管理，原审判决认定涉案争议土地从原滩涂、海域到围海造田形成至今，未被确定为集体所有，属认定事实清楚。上诉人提出：“人民公社动员组织干部群众、社员筑围堤，搞所谓围海造田，目的是支援帮助村集体经济组织扩大耕地面积，仍为村民所有，后因水质碱性不能种植水稻，但仍是上诉人村集体在经营管理所有”与事实不符。围海造田是由原东风公社党委响应上级号召，集中全社人力、物力围海建拦海大堤，目的是为建设原东风公社和整个红草地区，并不是支援上诉人村集体经济组织扩大耕地面积，而且涉案土地中筑起的拦海大堤只是围海造田工程的一部分。若是按照上诉人所称涉案土地只是内塭地的改造，则东风公社不必花费如此巨大的人力、物力和历经八年时间才完成，那么，更不存在上诉人所称的围海造田是利用上诉人集体的力量在内塭筑堤的情形。如上所述，现涉案土地养殖场是由海域、滩涂围垦形成并退田还养以后，由公社、区公所、镇统一管理，并发包给承包户经营，而每年发包所得的部分收益都是发放到镇内各大队（村委会），并没有发放给上诉人，不存在由上诉人村集体在经营管理所有的情形，更不存在上诉人所称的在八十年代答辩人通过行政手段将涉案土地据为已有的情形，那么从历史事实可以看出，上诉人提出涉案土地由上诉人村集体经营管理并非事实。因此，原审判决认定涉案争议土地从原滩涂、海域到围海造田形成至今，未被确定为集体所有，属认定事实清楚。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，以确保国有资产不流失。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地权属争议及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人汕尾市政府作出的《土地权属争议处理决定书》及省政府作出的粤府行复（2018）171号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；……。”原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”《国土资源部办公厅关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函［2004］281号）亦明确：“根据《宪法》、《土地管理法》等有关法律、法规以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有。”本案争议土地原为海域和滩涂，其形成系由上世纪七十年代原东风公社（现红草镇）党委组织各方力量将海域、滩涂围海造田而产生，自争议土地形成以来，一直由红草镇经济组织统一管理、发包经营，历史上并未被确定为任何集体所有。上诉人后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组主张争议土地权属，但不能提供合法、有效、充分的权属凭据，根据上述法律规定，被上诉人汕尾市政府作出《土地权属争议处理决定书》，将争议地认定属国有土地，具有事实和法律依据，并无不当，被上诉人省政府作出复议决定予以维持，亦无不妥，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以支持。综上，上诉人后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组的上诉主张不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人后湾村民小组、中兴村民小组、前埔村民小组、新厝村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月二十八日书记员  陈玲茹