淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行初368号 原告金军，男，汉族，1971年12月18日出生，住淮安市淮安区。 原告陶红兰，女，汉族，1973年5月15日出生，住淮安市淮安区。 委托代理人孙超，北京京平律师事务所律师。 被告淮安市淮安区综合行政执法局，住所地淮安市淮安区西门大街**。 法定代表人何德飞，职务局长。 出庭负责人王建民，该局党委委员、副局长。 委托代理人王金发，江苏山阳律师事务所律师。 原告金军、陶红兰与被告淮安市淮安区综合行政执法局（以下简称“淮安区行政执法局”）行政处罚一案，于2019年8月22日向本院提起诉讼。本院于8月28日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告金军、陶红兰及其委托代理人孙超，被告淮安区行政执法局的出庭负责人王建民、委托代理人王金发到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。 淮安区行政执法局于2019年5月30日作出淮综执罚字[2019]第0256号行政处罚决定书，认定金军、陶红兰未取得《建设工程规划许可证》，于2008年1月在淮安市××区××城郊社区××（经四路西侧)建设一处砖混二层房屋580.42平方米，同年7月在砖混二层西北侧建设一处平房44.51平方米，2009年9月在砖混二层最西侧建设一处平房29.17平方米，2010年4月在砖混二层西侧建设一处平房66.87平方米，2010年6月在砖混二层西侧建设一处钢架大棚244.51平方米，面积合计965.48平方米(其中房屋720.97平方米、钢架大棚244.51平方米)。当事人金军未取得《建设工程规划许可证》,于2015年年初在砖混二层西北侧建设一处平房444.93平方米，2015年10月在砖混二层东侧建设一处平房87.44平方米，面积合计532.37平方米。金军、陶红兰几年内多次实施违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对金军、陶红兰处以下行政处罚：1、限金军、陶红兰自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述720.97平方米房屋和244.51平方米钢架大棚；2、限金军自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述532.37平方米房屋。 原告金军、陶红兰诉称：原告在淮安市××区××城郊社区××组拥有房屋，2019年5月31日，原告收到被告作出的淮综执罚字[2019]第0256号《行政处罚决定书》。原告认为，被告作出的该处罚决定书违反法律规定，侵害了原告的合法权益，请求人民法院撤销被告于2019年5月30日作出的淮综执罚字[2019]第0256号《行政处罚决定书》。 原告为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据： 1、《行政处罚决定书》；2、申请报告，证明2002年3月14日，原告金军向城郊居民委员会提交申请搭建“现场勘验记录”中7号彩钢棚，且城郊居委会已经同意；3、证人证言12份，证明“现场勘验记录”中2号房的所有人是陶美林，且建造年限为2006至2007年；4、王某2的证人证言，证明“现场勘验记录”中，2号房屋所有人是陶美林，与原告金军、陶红兰无关，且建房年限为2008年以前，被告提供的证人证言与事实不符。另外，王某2在被告提供的证人证言中也发表了意见，原告拿到了与被告提交的针对现场勘验记录中2号房屋的建房时间、所有人是有出入的。 被告淮安区行政执法局辩称：一、被告作出的案涉处罚决定书事实清楚，证据确实充分。原告违法建设的事实有相关证据予以证实，在本案查处中，当事人没有证据证明案涉建设的合法性。二、被告作出的案涉处罚决定书适用法律依据正确、处罚合法合理。原告的建设行为没有取得合法建设手续，且原告的违法建设发生在城市规划区范围内的土地上，是无法采取改正措施的违建行为，应予拆除。三、被告作出的案涉处罚决定书处罚程序正确。被告依法对原告的违法建设行为立案查处后，对现场进行了勘验，与原告进行了谈话，向有关单位和个人进行调查了解，在查明违法建设事实后，告知原告拟作出的处罚，对原告的陈述、申辩作出了处理，最后做出了行政处罚决定，并依法进行送达。 综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，被告作出的淮综执罚字[2019]第0256号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，处罚内容适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告淮安区行政执法局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据和法律依据： 一、事实证据：1、案件立案审批表；2、现场勘验记录一份；3、违法建设照片7张；4、当事人身份证复印件、家庭人口情况一份；5、对金军的调查询问笔录一份；6、证人证言笔录及身份证7份，证人分别是王汝红、邓某,4、王某1、陈某1、王某2、花某,4、陈某2；7、协助调查函、淮安市规划局淮安分局《关于协助调查的复函》各一份；8、淮安区河下街道办事处城郊社区居委会证明一份；9、案件处理审批表；10、淮综执告字[2019]第0256号行政处罚告知书及送达回证、照片；11、当事人离婚资料一组4页、当事人提供的报告、缓拆协议书、协议书各一份；12、陈述、申辩处理审批表一份；13、淮综执告字[2019]第0256号行政处罚告知书及送达回证、照片；14、淮综执罚字[2019]第0256号行政处罚决定书及送达回证、挂号信回执。证据1-14证明，被告对原告作出的行政处罚和行政强拆的事实依据、查处经过及处罚程序。 二、法律依据：1、《城乡规划法》；2、《行政强制法》；3、《淮安市人民政府关于停止审批规划区范围内个人住宅建设的通告》（淮政发[2003]157号），证明被告对原告查处的法律依据充分，原告的建设行为无法办理相关许可手续，只能予以拆除。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告金军、陶红兰是淮安市××区××城郊社区××组的村民，在此地建设有房屋若干间。 2018年11月14日，接领导交办，被告淮安区行政执法局对金军在淮安区河下街道城郊二组违法建设一案予以立案审查。11月16日，进行了现场勘验，绘制了勘验图，对编号1-7号违法建设进行了标注，并对违法建设进行了现场拍照取证。 2018年11月20日，河下街道城郊社区居委会作出关于金军户家庭人口情况，金军、陶红兰共育有一女二子，岳父陶美林，岳母严桂芳。 2019年3月19日，被告工作人员对金军进行了调查询问，金军对其建设1-7号房屋及未取得建设工程规划许可证的事实不表异议。但对于违法建设的建设时间，其陈述为：1号房2007年10月建设，2号房2006年4月建设，3号房2005年6月建设，4号房2005年3月建设，5号房2013年4月建设，6号房2008年7月建设，7号房2004年4月建设。 2019年3月23日，被告执法人员对河下街道及社区工作人员王汝宏、邓某,4、王某1、陈某1、王某2、花某,4进行了询问，了解金军户违法建设相关情况。 2019年4月2日，淮安区行政执法局向淮安市规划局淮安分局作出淮城执函字[2019]第010号《协助调查函》，请求协助查明：淮安区河下街道办城郊社区二组（经四路西侧）金军建设的砖混结构房屋分别为580.42平方米、29.17平方米、44.51平方米、87.44平方米、66.87平方米、444.93平方米，钢架大棚244.51平方米，以上建设是否取得《建设工程规划许可证》，可否采取改正措施消除其对规划实施的影响。淮安市规划局淮安分局于4月3日作出淮区规协查复函字第20190007号《关于协助调查的复函》，载明：“经调查，上述建筑未经规划部门许可”。 2019年4月4日，河下街道城郊社区居委会出具证明一份，载明：“兹有我社区居民金军，男，系本社区**居民。该居民于2008年以后，在二、七组境内所建有房屋约1400平米左右，没有在本社区办理过申报手续”。 2019年4月10日，被告单位负责人就本案行政处罚进行了集体讨论。 2019年4月28日，被告执法人员与河下街道办防违大队大队长陈某2进行了询问，其陈述涉案的1号房建设时间为2015年10月。 2019年5月7日，淮安区行政执法局作出淮综执告字[2019]第0201号行政处罚告知书，对原告金军几年内多次实施违法建设1253.34平方米房屋和244.51平方米钢架大棚的行为，拟处以限期拆除，并告知其有权进行陈述和申辩。5月8日，金军向被告递交了其与妻子陶红兰的离婚协议、金寿春的暂缓拆除协议、金军协议书、陶美林的报告等材料，金军、陶红兰已于2013年4月10日协议离婚。金军未提出其他陈述、申辩意见。5月24日，被告对金军提交的上述材料进行了审核，淮安区行政执法局作出淮综执告字[2019]第0256号行政处罚告知书，查明2008年至2010年期间违法建设720.97平方米房屋和244.51平方米钢架大棚，2015年违法建设532.37平方米房屋，告知金军、陶红兰因上述违法建设行为，拟作出限期拆除金军、陶红兰上述720.97平方米房屋和244.51平方米钢架大棚，限期拆除金军上述532.37平方米房屋。 2019年5月30日，淮安区行政执法局作出淮综执罚字[2019]第0256号行政处罚决定书，认定金军、陶红兰未取得《建设工程规划许可证》，于2008年1月在淮安市××区××城郊社区××（经四路西侧)建设一处砖混二层房屋580.42平方米，同年7月在砖混二层西北侧建设一处平房44.51平方米，2009年9月在砖混二层最西侧建设一处平房29.17平方米，2010年4月在砖混二层西侧建设一处平房66.87平方米，2010年6月在砖混二层西侧建设一处钢架大棚244.51平方米，面积合计965.48平方米(其中房屋720.97平方米、钢架大棚244.51平方米)。当事人金军未取得《建设工程规划许可证》,于2015年年初在砖混二层西北侧建设一处平房444.93平方米，2015年10月在砖混二层东侧建设一处平房87.44平方米，面积合计532.37平方米。金军、陶红兰几年内多次实施违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对金军、陶红兰处以下行政处罚：1、限金军、陶红兰自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述720.97平方米房屋和244.51平方米钢架大棚；2、限金军自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述532.37平方米房屋。 2019年6月12日，淮安区行政执法局作出淮综执催字[2019]第0256号履行行政处罚决定催告书。2019年7月17日，淮安市淮安区人民政府作出责令强制拆除违法建设通知，责令淮安区防违办、河下街道办、淮安区综合行政执法局依据《行政强制法》对金军、陶红兰的无证违法建设实施强制拆除措施。 8月2日，淮安区行政执法局作出淮综执强执字[2019]第0003号行政强制执行决定书，决定对金军、陶红兰的违法建设依法强制拆除。8月13日，淮安区行政执法局发布行政强制拆除公告，要求金军、陶红兰于8月16日前自行拆除，逾期仍不拆除的，将依法实施强制拆除。 原告对被告作出的处罚决定书不服，诉至本院。 另查明，原告金军、陶红兰于1995年5月19日登记结婚，因感情不和，于2013年4月10日在淮安市××区民政局登记离婚。 2002年3月14日，金军向城郊居委会提交了申请报告一份，载明：因本人家庭人口众多，无固定收入，生活负担过重。在现有承包鱼塘边的自由地上搭建临时两间简易房，搞一些副产来增加家庭收入，特请领导照顾批准。居委会在该申请上盖章同意。根据2005年测绘图的显示，在本案违法建设所在地，2005年时该处仅有2处很小的简易房，主体房屋占地部分原先是一个水塘。 再查明：根据国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、国务院法制办《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府法制办《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、淮安市《城市管理相对集中行政处罚试点工作方案》等文件的规定，淮安区行政执法局作为淮安区城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具有独立的行政执法主体资格，有权对辖区内未经城市规划行政主管部门审批的建筑物、构筑物或其他设施作出查处的法定职责。 本案的争议焦点是：被告作出的行政处罚决定是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定：第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，淮安区行政执法局作为行使相对集中行政处罚权的行政机关，立案调查后，通过调查当事人、询问证人证言、对比测绘图标示情况等方式，认定原告2008年至2015年间在淮安市××规划控制区范围内多次实施违法建设，合计1165.9平方米房屋和244.51平方米的钢架大棚，均未取得《建设工程规划许可证》，属于无法采取改正措施消除影响的情形，依照《城乡规划法》的规定应予限期拆除。被告的处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，本院予以支持。原告主张被告无处罚权，没有法律依据，本院不予支持。 原告主张被告认定的房屋建设时间与实际不符，7号彩钢瓦棚建设于2002年，2号房屋的建设时间是2006年至2007年，被告认定事实错误、适用法律亦错误。本院认为，查处违法建设主要的因素包括处罚对象、违法建设坐标、面积、结构、四至范围、用途、是否取得建设规划许可等因素。违法建设的时间虽是查处的内容之一，但不是主要因素，因涉案违法建设存在查处拆除后反复建设而成的情况，因未办理相关许可手续，客观上存在建设时间无法准确判定的情况。如仅因违法建设的时间不能准确确定，就不能对违法建设进行处罚，显然违背了行政处罚的立法本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。关于7号彩钢瓦棚，经与2005年测绘图对比，显然该7号彩钢瓦棚不是2002年建设的简易棚。《城乡规划法》于2008年1月1日实施，因违法建设的状态处于持续状态，即使该违法建筑建设于2008年1月1日之前，适用《城乡规划法》进行处罚亦无不当。故本院对原告的该主张不予支持。 原告提出被告处罚对象错误的问题。本院认为，根据两原告提供的离婚协议书，两原告于2013年4月离婚。金军在询问中明确表示上述房屋均为其所建，故对于2015年之后建设的532.37平方米房屋认定为金军单独建设，对之前建设的违法建设认定为金军、陶红兰共同建设，该认定并无不当。原告提出涉案2号房属于陶美林所有，1号房属于金寿春所有，本院认为，上述房屋均无相关建设许可、产权证照，原告称为他人所有没有事实依据，且涉案房屋目前仍在金军、陶红兰实际管理使用之中，本院对该主张不予支持。 关于原告提出被告处罚程序不当的问题。经查，被告单位负责人于2019年4月10日就本案行政处罚进行了集体讨论，听取了案件承办人对该案的调查处理情况，并明确了案件处理结论，此后调查的事实并未改变主体事实认定。2019年5月23日，被告对两原告在陈述、申辩阶段提出的证据材料进行了复核，并根据情况重新进行了处罚告知，亦保障了原告的程序性权利，故该处罚程序并无不当。但需要指出的是，被告并未向本院举证调查终结报告，确有不当，但从本案在案证据看，被告已全面履行调查责任，对此本院予以指正。原告主张被告处罚程序违法，本院不予支持。 综上，被告淮安区行政执法局对原告金军、陶红兰作出的淮综执罚字[2019]第0256号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告金军、陶红兰的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告金军、陶红兰的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告金军、陶红兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××76） 审 判 长  江兴安 审 判 员  邹晓琴 人民陪审员  高东生 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  李欣越 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。