葫芦岛市连山区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1402行初76号原告赵希田，曾用名赵胜利，男，1973年10月28日生，汉族，现住辽宁省兴城市。委托诉讼代理人韦皑，系北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人周家庆，系北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南街**。统一社会信用代码：112114810012173831。法定代表人沈朝辉，系该局局长。委托诉讼代理人卢宏，系辽宁卢宏律师事务所律师。原告赵希田不服被告兴城市自然资源局行政处罚决定一案，本院立案后，向被告兴城市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日、2020年6月16日公开、合并开庭进行了审理。原告赵希田及其委托诉讼代理人韦皑、周家庆，被告兴城市自然资源局机关负责人李荣臣、委托诉讼代理人卢宏均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告兴城市自然资源局于2019年4月30日作出兴林罚决字[2019]第3号林业行政处罚决定书，内容为：案件性质：擅自改变林地用途，被处罚人姓名：赵希田（曾用名赵胜利），性别：男，年龄：47岁，住址：兴城市沙后所××号。违法事实和证据：2012年，赵胜利合伙宋志刚未办理林地征占手续，擅自在刘台子乡山东村承包林地内修建蔬菜养殖大棚20座，2016年赵胜利将6座蔬菜大棚改建成鱼棚，所建鱼棚占林地面积为3.72亩，该鱼棚位于兴城市××林场××工区××班1小班，，地类阔叶林，林种：防护林，森林类别为地方公益林。当事人笔录、证人笔录、现场勘查、辽宁名阳林业规划设计有限公司勘验报告、林业勘测图、现场指认照片附后。其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条之规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条之规定，决定给予如下行政处罚：1、限2019年9月30日前，拆除违法建筑，恢复林地原状。2、按每平方米20元处罚，面积3.72亩（2480m2）,即罚款:20元×2480m2=49600元。原告赵希田诉称，原告的棚室位于辽宁省××城市××乡，原告依法享有土地使用权及棚室所有权。被告兴城市自然资源局于2019年4月30日针对原告作出行政处罚决定，要求原告自行拆除刘台子工区内的棚室。2019年10月15日，被告作出履行行政决定催告书，要求原告于2019年10月30日前拆除刘台子工区内的棚室。原告认为，上述行政处罚决定无事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益，理由如下：一、该行政处罚决定认定事实不清，涉案土地为农业用地，并非林地。兴城市自然资源局于2019年4月30作出的《林业行政处罚决定书》中，将案件性质定为“擅自改变林地用途”。事实上，涉案土地的性质为农业用地，自2011年起由农户承包，每年度均由国家发放种植补助，且依法持有〈农村土地承包经营权证〉，土地性质毫无疑问。而兴城市自然资源局在没有查明事实的情况下，违法作出行政处罚决定，对案件基本事实认定不清，严重损害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。行政机关作出行政决定的先决条件必须是查明事实情况，在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，且这种事实必须清楚、明确，并有相应的证据证明。被告作出的〈决定书〉并未有任何证据、依据和其他有关材料，就不负责任地认定“违法建筑”，显属不当。二、兴城市自然资源局作出的《行政处罚决定书》证据不足，适用法律错误。被告在作出《行政处罚决定书》时，没有向原告告知事实及理由，亦未出示任何关于土地性质的相关合法证据。原告为确定涉案土地为农业用地这一事实，曾向兴城市自然资源局提出信息公开申请，要求公开涉案土地性质，但兴城市自然资源局未依法履行法定职责。故原告向萌芦岛市自然资源局提起行政复议，要求责令兴城市自然资源局对涉案土地性质予以公开。萌芦岛市自然资源局于2019年9月19日作出（萌自然资行复决[2019]26号）萌芦岛市自然资源局行政复议决定书，决定书中明确支持了原告的复议请求，责令兴城市自然资源局在法定期限内对原告所申请的信息予以公开。但目前为止兴城市自然资源局仍然没有履行法定职责，对涉案土地的土地性质依法进行公开。在没有任何证据作为依据的情况下对原告作出的《行政处罚决定》及《催告书》毫无事实和法律依据，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益。三、兴城市自然资源局作出的《行政处罚决定》及《催告书》属于超越职权；根据《中华人民共和国森林管理实施条例》第四十三条之规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”根据上述法律规定及行政机关职权法定原则，擅自改变林地用途的，应有县级以上林业主管部门作出处罚，既兴城市林业局。本案中，兴城市自然资源局并非县级以上林业主管部门，其超越职权作出《限期拆除通知书》，明显违反上述法律规定，依法应当予以撤销。四、兴城市自然资源局作出的《行政处罚决定》及《催告书》违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定.“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定，”当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定，”行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，兴城市自然资源局于2019年4月30日作出《林业行政处罚决定书》，直到2019年10月15日才告知原告提起陈述申辩的权利。这种处罚在先、告知在后的本末倒置行为严重违反了法律规定，变相剥夺了原告提起陈述申辩的法定权利。上述法律规定明确表明，在作出处罚决定前就应当告知当事人处罚决定的事实、理由及依据，而兴城市自然资源局从未告知原告任何事实及证据；此外，法律明确规定当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须听取，当事人提出的事实理由成立的，行政机关应当采纳。本案中，原告曾多次向兴城市自然资源局说明涉案土地性质问题，而兴城市自然资源局从未就原告所提出的申辩理由及证据进行核实，而是一意孤行，在严重违反法律规定的情况下依然利用职权侵害原告的合法权益。综上所述，原告依法享有土地使用权及棚室所有权，而涉土地的性质并非林地，兴城市自然资源局所作出的《林业行政处罚决定书》及《催告书》无事实和法律依据，程序违法且没有任何证据支持，请求依法撤销被告于2019年4月30日作出的（兴林罚决字2019第（3)号）林业行政处罚决定书；本案诉讼费由被告承担。原告赵希田向本院提交了以下证据：1-2、兴城市自然资源局组织机构代码核查信息、兴城市森林公安局组织机构代码核查信息，证明兴城市自然资源局与兴城市森林公安局系两个独立的行政机关，森林公安局不属于自然资源局的内设机构或下设机关。3-5、土地承租协议、土地承包明细账、证明，证明：（1）案涉土地系自山东村村民处依法承包；（2）案涉土地性质自始为承包田，直至2015年海水倒灌不满足耕种条件，原告才将蔬菜大棚改为鱼棚，提升其使用价值；（3）原告已就承包土地地上物办理物权证并抵押贷款。6-8、农村土地承包经营权证书、温室物权证、申请物权证审批登记表、借款合同、抵押合同，证明：（1）案涉土地系自山东村村民处依法承包；（2）案涉土地性质自始为承包田，直至2015年海水倒灌不满足耕种条件，原告才将蔬菜大棚改为鱼棚，提升其使用价值；（3）原告已就承包土地地上物办理物权证并抵押贷款。9、证人张某、刘某1、杨某、刘某2证言，证明案涉土地一直为承包田，二轮承包时由32名村民承包，没有树木。被告兴城市自然资源局辩称，一、答辩人有对改变林地用途进行行政处罚的职权。《中华人民共和国森林法》第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。根据《兴城市机构改革方案》的部署，原兴城市林业局的职责已与相关部门职责整合，组建成立兴城市自然资源局，所以答辩人是县级以上林业主管部门，有对改变林地用途进行行政处罚的职权。二、被答辩人诉称的2003年与乡政府签订的行政协议不能作为确认土地用途的依据。依据我国《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管理制度，包括林地在内的土地使用权人必须严格按照国家规定的用途使用土地。又根据我国《森林法》第十条和第十三条之规定，对于林地的具体管理和调查是森林行政主管部门的职权范围，因此，所谓乡政府的行政协议不能作为确认依据。三、答辩人对被答辩人进行处罚的事实清楚、证据充分。答辩人自受理本案以后，调取兴城市涉案林业区划图、委托了相关鉴定等，能够确实的认定被答辩人实施建设行为占用的地块用途为林地及被答辩人存在擅自改变林地用途的行为。四、不存在被答辩人诉状中提到的处罚在先，告知在后的情况，答辩人在对被答辩人进行处罚前，已于依法提前通过兴森公林行罚先告字【2019】第08号林业行政处罚先行告知书，告知被答辩人有提出陈述和申辩的权利。因此，答辩人行政处罚决定书和催告书处罚等程序符合法律程序，不存在违法。被告向本院提交了以下证据：证据1-2、林业行政处罚案件受理登记表、林业处罚立案登记表，证明本案受理和立案以及案件来源情况；证据3-4、林业行政处罚勘验、检查笔录及现场照片，作为本案被告在作出立案之后处罚之前进行现场勘察过程，涉及到到底建棚的面积及数量，有现场照片；证据5、林业行政处罚案件延期审批表；证据6、工程师聘请书及鉴定结论，卷宗中8-22页均系其内容，有聘请书，作出的鉴定报告，鉴定意见是房屋建筑、森棚，共占用林地3.72亩，改变林地原有用途，林业造成毁坏，植被恢复困难等鉴定意见；证据7、询问笔录，证明其承包转包以及建棚过程；证据8、证明材料，其中包括赵胜利大棚占地面积及表格，土地明细账，之后还有关于李永东等人的所谓的不合规物权证；证据9-10、案件集体讨论笔录、林业行政处罚意见书，按照程序对于我们立案后调查的相关事实，最终对于涉案性质作为自然资源局集体讨论的意见内容，支持处罚意见；证据11-13、林业行政处罚先行告知书、听证权利告知书、行政处罚文书送达回证；证据14、听证报告书，原告提出了听证申请，在举行听证过程中，双方当事人所陈述的意见形成了该报告；证据15、行政处罚决定书，适用法律最终决定予以作出两项行政处罚，2019年4月前拆除，每平20元处罚等，2019年4月30日是行政处罚决定形成的时间；证据16-19、责令限期恢复原状通知书、林业行政处罚文书邮寄送达凭证、履行行政决定催告书、林业行政处罚文书送达回证，证明作出责令限期恢复原状通知书、履行行政决定催告书并向原告送达的情况。以上是本案被告作出本案行政处罚决定所形成的事实材料，客观材料。经庭审质证，原告的质证意见：一、针对兴城市自然资源局提供的兴委办发（2019）30号文件，该文件显示森林公安局系自然资源局直属机构，具有独立的行政主体资格，被告代理人刘志国应属森林公安局工作人员，不具有代理资格。另一方面，根据森林法208条，森林公安机关只能在国务院林业主管部门授权范围内代森林法规定的29条、42条、43条以及44条规定的行政处罚权，不包括本行政处罚事项，森林公安局无权查处。二、1、关于自然资源局提供的事实认定相关证据，行政处罚勘验检查笔录，该勘验笔录并非作出行政处罚机关所制作，不能直接作为自然资源局认定事实的证据，2、勘验笔录中办案人李梦涵并未现场勘验，该勘验笔录并无被处罚人签字，见证人仅有一名并且是林业站工作人员并非无关人员，不具有见证资格，勘验笔录形式不合法。兴城市刘台子乡山东村占用林地鉴定，自然资源局自行制作的图表不能作为鉴定机构认定案涉土地为林地的依据，鉴定意见中地类性质与自然资源局提供的林业小范表不符，鉴定机构并无案涉土地地类性质授权。在被告与信息公安案件中向原告提供的表格显示，其向鉴定机构提供的林业小范表系2015年形成，鉴定机构使用2015年信息认定原告2003年2007年行为无事实依据。自然资源局工作人员未参与本次鉴定。综上鉴定结论不具有合法性。关于事实认定3讯问笔录，讯问机关并非处罚机关，同样不能作为处罚机关认定事实的证据，从笔录内容看，原告2003年承包土地后开始养殖，如此大规模如果列入林地保护规划范围内，被告应随时可以发现并告知原告，但其并未告知占地行为，在两年处罚期限内未处罚并且向原告发放权属证书，从乡政府作为所有权人明确案涉土地9为荒滩以及双方签订合同招商引资政策，原告不止不知悉也不存在过错。关于物权证明罚款证明等，原告依法承包合法经营，并领取了物权证书，原告行为具有合法性，虽然部门生棚缴纳了罚款，但是并无责令改正，限其拆除，证明客观上其允许其存在，此外根据山东村96年的土地台账显示，案涉土地一直为承包田，现原告通过村民以及村委会承包案涉土地，在2015年左右，将因海水灌溉无法种植蔬菜等作为的蔬菜大棚改造为鱼棚，提升其使用功能及价值，均系依据乡政府及兴城市招商引资政策。针对事实证据，被告并未提交案涉土地被认定为林地的证据，认定事实缺乏主要证据。针对其法律适用，原告在2012年开始承包土地，被告在未认定案涉土地纳入林地保护利用规划范围时间及认定原告擅自改变土地用途无法律依据，法律适用错误。最后关于其程序证据，处罚机关并未进行事实调查，程序不合法，进入自然资源局程序后办案人由为森林公安局民警，办案人主体不适合。林业处罚决定书以及责令恢复林地原状通知、行政决定催告书原告并未收到，被告所提供的证据送达回证中显示原告拒签，但并未留置送达，亦无2名相关见证人以上见证，送达形式不合法，应视为原告未收到上述材料。针对森林公安局的职权，根据中办、国办印发的《行业公安机关管理体制调整工作方案》，已明确将森林公安由双重领导调整为公安部领导，不再隶属林业主管部门，根据国务院行政机构设置和编制管理条例第六条，直属机构具有独立的行政管理职能，其因独立只能在法律法规授权或依法委托范围内行使职权，被告在其答辩状中陈述森林公安局系依据其授权行使本案立案调查的权力，但根据行政处罚法，行政授权必须由法律法规明确规定，现森林法（2009年实行）并未将擅自改变林地用途相关行政处罚案件授权森林公安局行使自然资源局作为机关无权授权，根据被告质证意见中提到森林公安局系依据其委托，但是根据林业行政处罚规定第六条，被告提供的证据不足以证明其在本案调查之前已经书面授权兴城市森林公安局，并报上一级林业主管部门备案，其所述授权无法律依据且程序违法，该授权不生效。行政委托也就是说自然资源局委托了森林公安局对本案调查，针对行政委托的概念明确一下，按照法律规定，行政委托的要素，第一是事前委托，第二是要式委托，第三是上报一级主管部门备案，同时受委托单位具有相关的职能，应该具备相关的权利清单范围内，结合本案看来，被告并未提供上述的相关证明文件，即其主张的行政委托不成立。被告所述2013年国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知，该通知明确本通知有效期至2018年12月31日，而本案立案受理是在2019年2月28日，该文件不适用于本案，此外，森林法仅授权森林公安局代行森林法规定的第39条、42条、43条、44条的林业处罚权，不包括本案擅自改变林地用途的行为，需要提醒被告代理人的是根据2019年施行的森林法并没有擅自改变林地用途的相关规定，该规定是2020年新修改的森林法新增部门。被告主张的与森林公安局之间的关系，要么是行政授权，要么是行政委托，如果是前一种应该有法律法规明确的授权规定，如果是后一种，应该履行法定的要式程序和提供法定的要件，这两个本案当中被告都没有提供相应证明，这两个都不能成立。被告对原告提供证据的质证意见，原告向法庭提供的证据目录中的证据名称一和二对真实性和合法性被告没有异议，只是对他的关联性、证明观点被告认为不成立，因为森林公安局是一个机关，这一点我们没有异议，但是森林公安局从他的设置来看，他是被告的直属机构，按照相关的森林法规定，作为森林公安局对辖区范围内的违反森林法的行政案件依法有相关的执法权，同时按照依据行政诉讼法的规定，一个行政机关可以委托另一个行政机关实施行政行为，森林公安局完全具备，也就是说森林公安局对本案的调查执法权并且最终以被告名义出具，或者被告以他的调查材料出具相关的涉案行政处罚是符合法律规定的，另外从兴城市委根据中央及省关于机构改革的精神，也就是提到的“三定方案”，已明确规定了森林公安局对辖区内的违反森林法规定的行为具有执法权，所以从本质来看，森林公安局既担负着从公安的角度对森林违法犯罪行政治安案件的执法责任，同时对违反森林法的行政方面的执法权限是由明确的法律规定和授权规定。对于原告方提到的关于森林公安系统的改制所谓方案，这个方案是一个政策性文件，目前辽宁系统对森林公安系统最终要归国家总体的公安机通改制尚未结束，目前的体制应该是原有体制，因此我们认为对方前两个证据的证明目的是不成立的，关于证据目录三、四、五，该证据均不是能够认定案涉土地到底是林地还是其他土地性质的法定证明文件，也不能作为认定的依据，因此该证据与本案不具有关联性。对于原告提到的农村土地经营协议书，该证据与本案不具有关联性，该证据虽然记载土地性质的基本农田，但是与本案被告所查出并认定为林地的土地他们的坐标互相不重合，因此与本案不具有关联性。对于原告所提供的证据七、八、九，该证据均不能作为认定涉案的证据，因此该证据不具有证明力。关于授权委托的问题，之前关于森林公安局到底能不能实施行政执法的问题，在2013年国家林业局关于森林公安机关办理行政案件有关通知，该通知中第一条，从该通知来看足以说明森林公安机关可以以其所述的林业主管部门的名义进行林业执法，这也足以说明森林公安机关和其归属的林业主管部门之间的行政隶属关系，也就是说他是他的一个直属机构，另外在2018年兴城市森林公安局和兴城市林业局合并至兴城市自然资源局之前，那么兴城市林业局在2018年3月28日有一份关于加强林业行政执法工作若干问题的决定，该决定中明确了对兴城市森林公安局授权他对违反行政的行为有执法权的一个授权委托，在2019年兴城市林业局及森林公安局归口或合并兴城市自然资源局之后，兴城市自然资源局同样对就兴城市森林公安局的执法问题关于加强林业行政执法的决定，其中授权了森林公安局对违反森林法的相关行为进行的执法查处的两份文件。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-9，被告提供的证据1-19，除被诉行政行为，均具备证据的三性，本院予以采信。经审理查明，2011年5月19至2026月5月19日，原告张胜利曾与案外人宋志刚从兴城市刘台子乡山东村村民赵继贤、刘文付等32户村民处承租45.12亩土地用于建设蔬菜大棚，双方签订了《土地承租协议》，该32户村民对承租土地享有合法的承包经营权。2015年由于海水倒灌不满足耕种条件，原告将部分蔬菜大棚改建成鱼棚。2019年4月30日，被告兴城市自然资源局认为赵胜利合伙宋志刚未办理林地征占手续，擅自在刘台子乡山东村承包林地内修建蔬菜养殖大棚20座，2016年赵胜利将6座蔬菜大棚改建成鱼棚，所建鱼棚占林地面积为3.72亩，该鱼棚位于兴城市××林场××工区××班1小班，，地类阔叶林，林种：防护林，森林类别为地方公益林。其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条之规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条之规定作出兴林罚决字[2019]第3号林业行政处罚决定书，原告不服该行政处罚，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，被告兴城市自然资源局具有作出行政处罚的法定行政职权。被告认定原告擅自改变林地用途并进行处罚，提供了森林资源区划图，并依据辽宁名阳林业规划设计有限公司作出的鉴定意见确认案涉地块为林地事实清楚。根据《中华人民共和国森林法》（2009年）的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，林业处罚权由县级以上林业主管部门行使，其他行政机关无权行使，且行政职权的行使是由法律、法规规定，非法律、法规的授权，行政机关不得行使自己职权范围以外的行政职权。兴城市森林公安局在职能转变过程中，仍为被告内部的一个职能机构，其对本案进行的勘验检查，对原告做的询问笔录，能够直接做为被告兴城市自然资源局作出行政处罚的事实依据。虽然被告为原告送达的林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书均标注拒签字样，但并未剥夺了原告的相关权利，原告已经通过诉讼寻求了救济途径。综上，被告认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，对原告的诉讼请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告赵希田的诉讼请求。案件受理费50.00元，邮寄费40元，由原告赵希田承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审判长  王连廷审判员  徐士江审判员  荀巍巍二〇二〇年八月二十七日法官助理张晴书记员吕昕燃