山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1096号 上诉人（原审原告）申文臻。 被上诉人（原审被告）日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路**。 法定代表人刘祥龙，区长。 委托代理人杨复超。 委托代理人刘强，山东宝元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市东港区北京路街道大韩家村村民委员会，，住所地山东省东港区北京路街道大韩家村 法定代表人刘加利，主任。 上诉人申文臻与被上诉人日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）、日照市东港区北京路街道大韩家村村民委员会（以下简称大韩家村委会）房屋行政强制及行政赔偿一案，申文臻不服日照市中级人民法院（2020）鲁11行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定以下事实：为改善村民居住条件和生活环境，2017年4月，日照市东港区北京路街道大韩家村启动旧城改造。原告申文臻拥有的涉案房屋位于该拆迁安置范围内。2019年8月20日，涉案房屋被拆除，原告主张系东港区政府、大韩家村村委会实施了涉案房屋的拆除行为，被告东港区政府称不属于其地域管辖，被告大韩家村村委会认为系基于委托刘加江、刘祥锋承揽楼基础土方工程，在2019年1月21日，刘加江、刘祥锋与申文臻等人签订买卖房屋的《协议书》之后，又与刘加江签订了《大韩家村房屋拆迁安置补偿协议》和《房屋残值验收确认单》，实施涉案房屋的拆除行为程序正当。2020年1月22日，原告申文臻提起行政诉讼，主张涉案被拆除的房屋行为违法并要求行政赔偿。 原审法院认为：本案争议焦点是原告起诉所列被告主体是否适格的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，根据东港区政府提交的《日照市人民政府拟征收土地公告》(日征公告〔2019〕23号)规定，日照市东港区北京路街道大韩家村具体土地征收补偿安置方案，由日照市自然资源和规划局开发区分局会同日照经济技术开发区财政、人力资源社会保障等有关部门制定并公示。被告东港区政府主张不具备涉案区域的行政管理职权且并非涉案房屋的拆除主体，事实清楚、证据充分，应予确认。大韩家村村委会虽然确认实施了涉案房屋的拆除行为，但根据现有证据，其实施涉案拆除行为不能单独认定为依据法律、法规、规章的授权实施，其亦不能单独作为本案适格的被告，因此，原告所列的被告均不符合行政诉讼法的相关规定，在依法予以释明的情况下，原告拒绝变更适格的主体为被告，应当裁定驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项的规定，裁定驳回原告申文臻的起诉。 申文臻不服一审裁定，提起上诉。请求：1.依法判决撤销(2020)鲁11行初33号行政裁定；2.请求法院依法判决确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法，并补偿一切损失；3.因被上诉人工作违法造成上诉人的损失，应由被上诉人承担行政行为违法责任，本案受理费由被上诉人承担。 事实和理由：1.涉案房屋未按照法定拆迁程序进行拆除，强拆行为违法。原审法院未对涉案协议与房屋拆除行为进行审理不正确。2018年11月刘家利村书记兼村长伙同土方作业人员对涉案房屋周围强行进行施工，并采取了断电、断路等措施，2019年1月21日本人与刘加江被迫签订了不平等协议，一直未收到协议约定的房价款。2019年3月21日、2019年3月26日、2019年3月30日刘家江三次带人想拆涉案房屋，本人曾报警。2019年8月20日涉案房屋被强拆。2.要求将东港区人民政府、大韩家村村委作为适格被告。涉案房屋在鲁政土字〔2017〕1291号(日征公告〔2017〕43号)征地批文所征收地块范围内，已经向原审法庭提交，以上征地批文明确写明土地征收范围，涉案土地所属东港区。原审裁定书明确写明2017年4月日照市东港区北京路街道大韩家村启动旧城改造。2019年7月10日中国共产党山东省第十一届委员会第九次全体会议，审议通过《关于推进开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，明确要求2019年底开发区剥离社会事务管理职能，剥离开发运营职能。根据土地管理法等规定，土地征收过程中，有且仅有市、县人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。综上所述，东港区人民政府是适格被告。3.原审裁定书中所依据的《日照市人民政府拟征收土地公告》(日征公告〔2019〕23号)征收的土地地块不是涉案房屋所在地块，与本案无关。 二审期间，上诉人补充意见称，1.当事人当庭出示的刘加江与刘祥峰签订的《大韩家村房屋拆迁安置补偿协议》存在明显涂改。《房屋残置验收确认单》未出示。2.对原审法院审判程序的异议，被告未在开庭前提交答辩书、未证实协议书是否合法，是否已经履行。在审理过程中，裁定书中个别问题未审理。对提交的证据未采用，也未做任何说明。 被上诉人日照市东港区人民政府答辩称，上诉人房屋不在其管辖范围内，东港区政府未拆除上诉人房屋，不是本案适格被上诉人。根据日照市人民政府拟征收土地公告（日征公告〔2019〕23号）第一条“;地块十九位置范围秦皇岛路以北、遵义路以东；具体征地范围以该项目勘测定界图为准；涉及的农村集体经济组织：北京路街道大韩家村”，第二条第二款“被征收土地村的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由日照市自然资源和规划局开发区分局会同日照经济技术开发区财政、人力资源社会保障等有关部门制定并公示”等内容，可以认定被告未参与涉案房屋拆除行为。二、东港区政府不具备涉案区域的行政管理职权。（一）山东省机构编制委员会《关于印发〈日照经济开发区行政管理体制和机构改革试点方案〉的通知》（鲁编〔1997〕24号）：1.理顺开发区与东港区关系。将东港区石臼街道办事处海滨五路以西的村（居）划归开发区领导和管理。2.以现开发区为中心，北至海曲东路、南到海边，海滨五路以西36个村居，全部由开发区管理。3.开发区管委会负责开发区土地的统一规划、征用、划拨、土地使用权转让、出让，受市政府委托发放国有土地使用证，并实施地政地籍管理。（二）《日照市人民政府关于同意设立北京路街道办事处的批复》（日政字〔2004〕10号）：同意设立北京路街道办事处，所辖区域东濒北京路，北到××路××路××发居委会），西与奎山街道毗邻，南到××路××首，辖42个村（居），区域面积47平方公里，由日照经济技术开发区代管。（三）根据日照市经济技术开发区官方网站信息，大韩家村归北京路街道管辖（证据目录1）。三、日照经济技术开发区北京路街道人大代表在东港区人代会发言与本案拆迁无关联。人民代表大会体系和政府管理体系是两套系统，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”之规定，日照经济技术开发区不能设置区（县）级人民代表大会,人民代表大会也无权直接实施行政管理行为，应由政府（管委会）及其职能部门实施。因此开发区代表参加东港区人大会与该案无关联。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回被答辩人的上诉。 被上诉人大韩家村委会未提出答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。 二审期间，上诉人提供以下证据：1.房屋产权证复印件一份，载明房产证号为：房产证日房字第9××2号，，地号1-72-228）11-98-151，使用权面积251.10平方米。用途住宅，使用权类型拨用。证明其房屋用地性质属于建设用地，当事人在涉案鲁政土字〔2017〕1291号文件批复的被征收范围内拥有合法住宅。2.日照政务网载有：2020年6月22日日照市第十八届人民代表大会第五次会议上的政府工作报告复印件一份（2页），内容与本案有关的表述为：“三、开发区不代管乡镇街道，不负责管理社会事务，社会事务管理职能交由属地所在行政区管理……”3.山东财经界面新闻（2019年11月6日）：新闻标题为日照市“六个突破创新”推进开发区体制机制改革，与本案有关主要内容为日照市经济技术开发区实行公司化改革，原有内设机构全部取消。开发区不代管乡镇街道，不负责管理社会事务，社会事务管理职能交由属地所在行政区管理。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”因上诉人提供的证据2、3在一审中并无正当理由未提出，本院不予审查。 被上诉人提出证据：1.《开发区行政区划》，证明答辩人不具备涉案区域的行政管理职权，不是该案的适格被告。《开发区行政区划》并无书面证据；2.法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》；3.《日照市人民政府关于设立北京路街道办事处的批复》（日政字〔2004〕10号）文件复印件一份，该文件主要内容为：“……同意设立东港区北京路街道办事处，……由日照经济开发区代管。北京路街道所辖村居（42个）……韩家村……”；4.山东省机构编制委员会《关于印发的通知》（鲁编发〔1997〕24号）文件复印件一份。该文件内容规定设立日照经济开发区工作委员会和日照经济开发区管理委员会（一个机构两块牌子），分别为中共日照市委日照市人民政府的派出机构，处级建制，代表市委、市政府对开发区政治、经济、行政和社会事务实行统一领导和管理。 对于被上诉人提交的证据1，因无书面证据，本院不予审查。 对于被上诉人提交的证据3与证据4，东港区政府一审期间并未提交。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条规定：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。”第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”根据以上相关规定，被上诉人在二审期间提出的日政字〔2004〕10号与鲁编发〔1997〕24号文件不属于新证据，且无正当理由在一审期间并未提出，本院不予审查。被上诉人二审期间提出的关于日照市经济技术开发区官方网站信息可以证明大韩家村归北京路街道管辖观点，并无书面证据予以证明，本院不予审查。 需要指出的是，经向东港区政府调查询问，其对《日照市人民政府拟征收土地公告》(日征公告〔2019〕23号)中所涉及的大韩村征收地块是否包含涉案申文臻房屋不清楚，证明目的仅为北京路街道大韩村由日照经济技术开发区管理。申文臻主张其房屋并未包含在日征公告〔2019〕23号文件征收范围内。行政诉讼证据作为认定案件事实的依据需要具备真实性、关联性与合法性，因日征公告〔2019〕23号文件与本案所涉房屋的关联性无法确定，故其不能作为本案定案依据，原审法院依据日征公告〔2019〕23号文件认定东港区政府不具备涉案区域的行政管理职权且并非涉案房屋的拆除主体，属于证据认定不当，现予以指出。 本案查明，2017年12月29日，山东省人民政府发布《关于日照经济技术开发区2017年第12批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2017〕1291号）文件，同意将大韩家村农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地。征收用地中包含农用地1.8627公顷，建设用地15.8336公顷，总计17.6963公顷。申文臻所有住宅用地属性属于上述批复征收范围内的建设用地。2018年1月8日，根据鲁政土字〔2017〕1291号文件，日照市人民政府发布涉案征收地块的征收土地公告（2018年第1号）。2018年10月20日，日照市国土资源局日照经济技术开发区分局发布《日照市国土资源局日照市经济技术开发区分局关于大韩家村拟征收土地补偿安置方案》（日开国土公告〔2018〕34号）。2018年10月31日，日照市房屋征收管理办公室发布《日照经济技术开发区北京路街道片区棚户区改造项目房屋征收房屋调查登记公示》。2019年1月21日，刘加江、刘祥锋与申文臻签订涉案房屋买卖协议。2019年3月21日，刘加江、刘祥锋就涉案房屋与大韩家村村民委员会签订了拆迁安置补偿协议。2019年8月20日涉案房屋被拆除。 本院认为，本案争议焦点是被诉主体是否适格的问题。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或者指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。 本案中，根据涉案山东省人民政府《关于日照经济技术开发区2017年第12批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2017〕1291号）、《日照市国土资源局日照市经济技术开发区分局关于大韩家村拟征收土地补偿安置方案》以及《日照经济技术开发区北京路街道片区棚户区改造项目房屋征收房屋调查登记公示》等相关文件内容，没有充分证据显示东港区政府参与了涉案地块的征收推进工作。综上，按照“谁行为，谁为被告；行为者，能为处分”的法定主体原则，本案并无有效证据表明东港区政府具有对涉案被拆迁区域的管辖权，亦或是本案被诉行政行为的实施主体或参与主体，因此东港区政府不是本案适格被诉主体。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）第二十四条第一款与第二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本案，大韩家村村委会虽然确认实施了涉案房屋的拆除行为，但其实施涉案拆除行为不能单独认定为依据法律、法规、规章的授权实施，其亦不能单独作为本案适格的被诉主体。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”，本案中被上诉人均不符合行政诉讼法的相关规定，在原审法院依法予以释明的情况下，上诉人拒绝变更被上诉人，原审法院裁定驳回当事人起诉并无不当。 综上，原审法院审理结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年八月四日 书记员  王超群