湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终487号上诉人（原审原告）：万胜荣，男，1968年4月11日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。被上诉人（原审被告）：荆州市沙市区人民政府。住所地：湖北省荆州市沙市区长港路**。法定代表人：黄勇，区长。上诉人万胜荣因与被上诉人荆州市沙市区人民政府（以下简称沙市区政府）行政征收决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初88号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。万胜荣一审诉称，2017年以来，沙市区辖区立新街道办打着十号路升级的名义对万胜荣所有的虹桥小区4栋1-3-3号、商铺6-7号房屋进行征收，但万胜荣并未收到任何征收决定或补偿方案等材料。2018年12月26日，万胜荣在另案的诉讼过程中才得知所在小区的征收项目并非十号路升级改造项目，而是沙北新区土地一级开发项目。土地一级开发项目不属于国有土地上房屋征收的调整范畴，沙市区政府不具有行政主体资格，于2013年2月18日作出的沙政发〔2013〕5号《沙北新区国有土地上房屋征收决定》（以下简称5号征收决定）缺乏法律依据。5号征收决定严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，确定的征收范围既包括国有土地上房屋，也包含集体土地上房屋，货币补偿标准过低，产权调换方式不合情理，亦没有依法履行社会风险评估、现场勘测、价值评估、公告送达等程序，导致万胜荣直至提起行政诉讼时才知道该征收决定的内容。综上，请求确认沙市区政府作出的征收决定违法并予以撤销，诉讼费由沙市区政府承担。在一审庭审过程中，万胜荣当庭变更诉讼请求为：确认沙市区政府作出的5号征收决定无效。一审法院查明，沙市区政府于2013年2月18日作出《沙市区人民政府关于沙北新区国有土地上房屋征收决定的通告》（沙政发〔2013〕5号）及附件《沙北新区土地一级开发项目国有土地上房屋征收与补偿方案》，该征收决定载明的项目名称：沙北新区土地一级开发项目；征收部门：荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室；征收范围：东起红星路，南至荆沙大道，西到襄荆高速公路，北抵荆岳铁路线；征收期限：以各项目房屋征收通告时间计算为准。2014年2月21日，上述通告及附件在沙市区政府网站上予以公示。2017年11月5日，荆州市沙北新区张沟片区拆迁指挥部作出《房屋征迁公告》：因十号路升级改造，征收十号路道路东侧边线延伸三十米（张沟村范围内）的房屋，并载明房屋征收补偿标准。万胜荣在沙市区××乡××路有两间房屋位于本次征收红线范围内。2017年11月28日，万胜荣因认为装修费用过低，申请进行评估。2018年3月9日，荆州市沙北新区张沟片区拆迁指挥部再次做出《房屋征迁公告》：根据荆州市城市建设要求，对十号路以东（张沟村范围内）地）地块上房屋进行征收载明房屋征收补偿标准。荆州市沙北新区张沟片区拆迁指挥部工作人员后于2018年5月17日、7月8日两次与万胜荣协商征收补偿事宜。一审另查明，2017年11月30日，沙市区政府房屋征收与补偿办公室作出《关于沙北新区国有土地上房屋征收期限有关问题的批复》回复原立新乡人民政府（现立新街道办），按照《沙市区人民政府关于沙北新区国有土地上房屋征收决定的通告》（沙政发〔2013〕5号）的内容，因项目未能如期完成征收等原因，将有关问题批复如下：一、征收范围：南至荆沙大道，北至铁路，红门北路中心线45米范围，所涉及的国有土地上所有建筑物（含企事业单位）具体范围参照沙北新区控制性详细规划图。二、实施单位：立新乡人民政府。三、征收期限：2017年12月1日—2018年5月31日。四、征收方案内容不变。一审法院认为，万胜荣请求确认涉案征收决定无效，故人民法院应当审查被诉行政行为是否属于无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被诉行政行为的实施主体为沙市区政府，其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，有权作出涉案征收决定，具备行政主体资格。沙市区政府作出涉案征收决定具有法律上的依据，没有重大且明显违法情形，故本案被诉行政行为不属于无效行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案经释明后，万胜荣仍坚持确认被诉行政行为无效的诉请，拒绝变更诉讼请求，依法应当驳回其诉讼请求。故一审判决：驳回万胜荣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由万胜荣承担。万胜荣不服一审判决，上诉请求：1、撤销湖北省荆州市中级人民法院作出的（2019）鄂10行初88号行政判决书；2、依法发回重审或改判确认沙市区政府作出的涉案征收决定无效；3、沙市区政府承担本案诉讼费。事实和理由如下：（一）一审判决认定事实不清、证据不足，存在违法收集证据的情形。1、沙市区政府在举证期间并未就涉案征收决定的公示情况、征收期限的延期情况向一审法院提供相关证据，上述事实对判断万胜荣起诉是否超过法定期限、涉案征收决定合法性等具有重要证明作用，一审法院未经依法举证质证，直接调查认定上述案件主要事实，违反法律规定。2、万胜荣拥有沙市区立新乡红桥住宅小区独立且完整的房屋及土地产权，但在征收过程中被分别划入两个征收项目即沙北新土地一级开发项目与十号路升级改造项目，征收补偿标准混乱，合法权益无法得到维护，一审法院未对该关键事实进行合法性审查和认定。3、一审认定被诉行政行为的实施主体为沙市区政府，但案涉征收决定的实施主体实际为荆州市沙市区人民政府征收与补偿办公室，一审法院对征收主体、征收部门、征收实施主体等概念模糊不清，沙市区政府亦未提供与房屋征收实施部门之间的委托合同以证明委托权限、范围、权利义务等，据此作出的判决属于基本事实不清、证据不足。（二）一审判决适用法律法规错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市县级人民政府有权作出房屋征收与补偿决定，但没有授予市县级人民政府将任何征地事项都以国有土地上房屋征收的形式进行，沙市区政府作出的征收决定为沙北新区土地一级开发项目，属于土地储备范畴，根据《土地储备管理办法》第一条规定，应统一归口国土资源主管部门管理和实施，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的征收事项。沙市区政府以国有土地上房屋征收的方式实施土地一级开发项目，明显属于行政行为的实施主体不具有行政主体资格的情形，征收决定没有法律依据，一审法院认定征收决定不存在违法情形，属于适用法律错误。经审理，一审查明的事实属实，本院依法予以确认。另据一审在卷证据及一审庭审记录，沙市区政府一审提供的第一组证据为沙市区政府关于沙北新区国有土地上房屋征收决定通告（沙政发[2013]5号）及沙市区政府网站公布通告和补偿方案的网页页面，万胜荣对该组证据质证表示对作出征收决定的事实予以认可，但不认可沙市区政府主张超过起诉期限的证明目的。经审理，本院认为，行政法意义上的行政主体资格是指享有行政权，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，故沙市区政府是房屋征收决定的有权作出机关，且能以自己的名义对外行使该项行政职权并独立承担由此产生的相应法律责任。行政行为因不具有行政主体资格或者没有依据而无效与行政机关超越法定职权是两个不同的概念，确认行政行为无效需存在行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者行为本身没有法律依据等此类重大且明显的违法情形，而行政行为超越法定职权则属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的可撤销行政行为的情形和审查范围。根据一审庭审记录记载，万胜荣在庭审中明确其诉请为确认沙市区政府于2013年2月18日作出的《沙北新区国有土地上房屋征收决定》无效，经一审法院释明，其坚持要求确认行政行为无效，故一审法院围绕万胜荣诉请行政行为无效理由是否成立予以审查，并依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，驳回万胜荣的诉讼请求，并无不当。万胜荣上诉主张一审法院违法调查取证，与一审在卷证据和庭审记录记载的举证、质证经过不符，其该项上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，万胜荣的上诉请求依法不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由万胜荣负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二〇年八月十一日书记员 董晓晗