河南省辉县市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0782行初17号原告：河南省新乡市起重运输有限责任公司，住所地新乡市卫滨区八里铺村东，组织机构代码：17291114-2。法定代表人：王海燕，该公司董事长。委托诉讼代理人：岑东福，河南宁璋律师事务所律师。被告：新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市人民东路**，统一社会信用代码：11410700MB17304197。法定代表人：牛守军，该局局长。委托诉讼代理人：姜文平，该局工作人员。委托诉讼代理人：任保国，河南普建律师事务所律师。第三人：新乡市鼎新房地产开发有限公司，，住所地新乡市解放大道**（解放路**楼**）统一社会信用代码：91410700726992811C。法定代表人：张杰，该公司总经理。委托诉讼代理人：邓琦，河南联盟律师事务所律师。原告河南省新乡市起重运输有限责任公司（以下简称起重运输有限责任公司）不服新乡市人民政府为第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司（以下简称鼎新公司）颁发新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》一案，于2010年6月17日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼。新乡市中级人民法院于2010年7月1日作出（2010）新中行辖字第52号行政裁定书，裁定本案由新乡市红旗区人民法院管辖。新乡市红旗区人民法院于2010年7月16日受理本案，在审理过程中，原告起重运输有限责任公司提出异议，该院报请新乡市中级人民法院另行指定管辖，新乡市中级人民法院2010年7月27日作出（2010）新中行辖字第62号行政裁定书，裁定撤销（2010）新中行辖字第52号行政裁定，指定本案由新乡市牧野区人民法院管辖。新乡市牧野区人民法院2010年9月28日受理本案，该院在审理期间，以双方当事人明确表示要求协调解决争议并同意对案件中止审理为由，于2011年3月1日作出（2010）牧行初字第14-1号行政裁定书，裁定本案中止诉讼，待中止诉讼的原因消除后恢复诉讼。2014年10月21日，起重运输有限责任公司申请恢复诉讼，新乡市牧野区人民法院于2014年10月24日作出（2010）牧行初字第14号行政判决书，判决确认新乡市人民政府于2006年11月1日为鼎新公司颁发的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法。新乡市人民政府不服，上诉至新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2015年9月6日作出（2015）新中行终字第125号行政裁定书，裁定撤销新乡市牧野区人民法院（2010）牧行初字第14号行政判决，本案发回新乡市牧野区人民法院重新审理。新乡市牧野区人民法院以本案需要指定管辖为由报请新乡市中级人民法院指定管辖，新乡市中级人民法院于2016年5月23日作出（2016）新中行辖字第4号行政裁定书，裁定本案由卫辉市人民法院管辖。卫辉市人民法院于2016年7月12日受理本案，于2016年12月18日作出（2016）豫0781行初22号行政裁定书，裁定驳回原告起重运输有限责任公司的起诉。原告起重运输有限责任公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，该院2017年3月23日作出（2017）豫07行终60号行政裁定书，裁定撤销卫辉市人民法院（2016）豫0781行初22号行政裁定书，指令卫辉市人民法院继续审理。卫辉市人民法院2017年4月10日立案，经过审理，于2017年6月27日作出（2017）豫0781行初7号行政裁定书，裁定驳回原告起重运输有限责任公司的起诉。原告起重运输有限责任公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，该院2017年12月20日作出（2017）豫07行终205号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告起重运输有限责任公司不服，向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院2018年10月17日作出（2018）豫行再125号行政裁定书，裁定撤销新乡市中级人民法院（2017）豫07行终205号行政裁定及卫辉市人民法院（2017）豫0781行初7号行政裁定，指令新乡市中级人民法院审理。新乡市中级人民法院2019年6月6日作出（2019）豫07行初7号行政裁定书，裁定本案由卫辉市人民法院管辖。卫辉市人民法院2019年7月11日受理本案，经过审理，于2019年9月23日作出（2019）豫0781行初33号行政判决书，判决确认新乡市人民政府2006年11月1日作出的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法。原告起重运输有限责任公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，该院于2020年1月3日作出（2019）豫07行终249号行政裁定书，裁定撤销卫辉市人民法院（2019）豫0781行初33号行政判决，发回卫辉市人民法院重审。卫辉市人民法院于2020年2月4日受理本案，于2020年3月26日报请新乡市中级人民法院指定管辖。新乡市中级人民法院于2020年4月21日作出（2020）豫07行辖1号行政裁定书，裁定本案由辉县市人民法院管辖。本院于2020年5月25日立案后，分别通知原告、被告、第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告起重运输有限责任公司法定代表人王海燕及其委托诉讼代理人岑东福，被告新乡市自然资源和规划局的委托诉讼代理人姜文平、任保国，第三人鼎新公司的委托诉讼代理人邓琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新乡市人民政府于2006年11月1日作出新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权人鼎新公司，座落市八里铺林东引黄路北规划化工路南，地类住宅，地类住宅用地型划拨，使用权面积11856.10平方米。原告起重运输有限责任公司诉称，原告是经新乡市人民政府企改办、市交通局于1998年批准由集体企业新乡市起重运输公司改制为有限责任公司。2005年5月12日，原告单位个别股东擅自通过非法手段将公司还在使用的土地及房屋转让他人。原告于2006年5月8日向人民法院提起诉讼，请求判决该转让协议无效，新乡市中级人民法院于2008年作出（2008）新中民二终字第216号终审民事判决，判决确认该转让协议无效。在原告民事诉讼期间，新乡市人民政府依据土地及房屋转让协议将其尚在使用的国有土地以请示、批复形式划拨给他人使用。现转让协议已被新乡市中级人民法院终审判决无效。故新乡市人民政府为他人办理的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》没有事实和法律依据，严重侵犯了原告的国有土地使用权，给原告造成重大损失，并致数百名工人失业。诉讼请求：1.依法撤销新乡市人民政府颁发新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，恢复原告的国有土地使用权；2.本案诉讼费由被告承担。被告新乡市自然资源和规划局辩称，1.原告不具有本案行政诉讼主体资格。本案被诉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》项下的土地为国有划拨用地，2006年10月20日，其依据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第二项、第五十八条第一款第二项及《划拨用地目录》的规定，作出新政土（2006）142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》，案涉土地的收回是政府依职权作出的，因此，原告起诉称其依据土地及房屋转让协议作出的批复不符合事实。2.答辩人为鼎新公司办理的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》是依据法定职权和程序作出的。在办理过程中，其根据《土地登记规则》进行了地籍调查、权属审核、注册登记，并向第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，其办理该土地使用证的行政行为合法。3.原告起诉超过法定期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，其为鼎新公司颁发土地使用证的时间为2006年11月，而原告起诉时间为2010年5月，因此，原告起诉超过法律规定的六个月起诉期限。综上，答辩人认为新乡市人民政府为第三人颁发的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法，且原告起诉又超过法定起诉期限，请求依法驳回原告的诉讼请求。4.本案行政行为属于复议前置，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，原告应先行复议，因原告没有经过复议程序，应当依法驳回其起诉。第三人鼎新公司述称，同被告的答辩意见。在给我公司颁发土地使用证之前，原涉案土地的土地使用权是新乡市起重运输公司的，并不是原告。根据当事人诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：1.本案所涉行政行为是否属于复议前置，人民法院是否能够直接受理；2.起重运输有限责任公司是否具有本案原告诉讼主体资格；3.原告起诉是否超过法定起诉期限，是否具有法定的应当扣除起诉期限的情形；4.新乡市人民政府为第三人颁发土地使用证是否合法。针对争议焦点1，被告向本院提交以下证据材料：被告陈述：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，本案涉及到土地使用权问题，属于应当先申请行政复议，作为被诉行政机关，从未收到过原告向被告的上一级行政机关提出复议申请的请求。本案属于应当先申请行政复议的行政案件，原告没有经过该程序直接向法院起诉，应当驳回原告起诉。经庭审质证，原告对被告陈述的异议是，原告的诉讼请求是要求撤销颁发土地使用证的行政行为，对颁发土地使用证行为是否违法，是否应予以撤销，与土地使用权争议不同，本案诉讼不存在复议前置程序。第三人对被告陈述无异议。针对争议焦点2，原告向本院提交以下证据材料：1.新乡市交通局新交运〔1998〕199文件（关于新乡市起重运输公司改制方案的批复）一份；2.新乡市企业改制领导小组办公室新企改办字（1998）12文件（关于同意新乡市起重运输公司改制的批复）一份；以上证据1-2证明：原告由新乡市起重运输公司经新乡市人民政府批准改制而来，改制后全称即原告，原新乡市起重运输公司的权利由原告承继，原告对本案所涉划拨土地使用证有利害关系，具有原告主体资格。3.新乡市工商行政管理局专业分局档案室出具证明一份；证明：原告由新乡市起重运输公司改制而来，原告具有诉讼主体资格。4.河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书一份：证明：我公司与本案有利害关系。被告向本院提交以下证据材料：关于新乡市起重运输公司房产土地转移协议书一份；证明：新乡市起重运输公司在原告成立时，仍为企业主体，原告称名称变更是不成立的，且新乡市起重运输公司至今仍未注销。经庭审质证，被告对原告提交的证据1-4的真实性无异议；对证据1、2证明目的的异议是，不能证明新乡市起重运输公司更名为本案原告；对证据3证明目的的异议是，不能够真实反映客观事实，原告成立时，新乡市起重运输公司是本案原告股东之一，仍然存在，新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》颁发前原土地使用权属于新乡市起重运输公司，而非本案原告，原告不具有本案的诉讼主体资格；对证据4证明目的的异议是，现在案件回到一审，不能用原先的裁判文书作为依据。第三人对原告提交的证据1-4的质证意见同被告，对证据4补充，原告说法不能成立。原告对被告提交的证据的异议是，该转移协议书是企业之间的合同行为，该转移协议已被法院民事判决确认无效，原告系名称变更，由工商部门注册予以证明，被告所称新乡市起重运输公司未注销，应提供证据予以证明。第三人对被告提交的证据无异议。针对争议焦点3，被告向本院提交以下证据材料：1.2006年11月1日新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》一份；2.关于新乡市起重运输公司房产土地转移协议书一份。证明：新乡市人民政府为第三人颁发土地使用证的时间是2006年11月1日，原告自称其对案涉土地有使用权，却在2010年5月才第一次提起诉讼，中间相隔三年半时间，远超过原行政诉讼法第四十六条所规定的六个月的起诉期限。原告向本院提交以下证据材料：新乡市中级人民法院（2008）新中民二终字216号民事判决书一份，证明：案涉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》是2008年该案二审开庭时第三人提供的，原告此时才知道行政行为存在及内容，应从2008年9月开始计算起诉期限。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的异议是，本案第三人不服新乡市红旗区人民法院（2006）红民二初第168号民事判决，提出上诉，在二审期间（2008年9月），第三人出示本案案涉土地使用证，原告才知道自己使用的土地在两年前由新乡市人民政府为第三人颁发了土地使用证；对证据2的异议是，该协议是原告与第三人之间关于房屋土地转让的民事行为，与收回案涉土地使用权为第三人颁发土地使用证行政行为没有法律关系，被告收回原告土地使用权没有行使告知权，也没有以书面形式形成决定书。第三人对被告提交的证据1、2无异议。被告对原告提交的证据的真实性无异议，对证明目的的异议是，本案涉及的土地转移在2006年，第三人与原告和新乡市起重运输公司签订的房产、土地转移协议书已经涉及到案涉土地问题，而且原告自然人股东系协议主体，属于原告公司人员，故原告应当在当时就知道案涉土地在转移后，土地使用证会发生变更问题，不可能到两年后才知道这一事实。第三人对原告提交的证据的质证意见同被告。针对争议焦点4，被告向本院提交以下证据材料：（一）职权依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十八条，《划拨用地目录》第十条第一项，证明：被告具有颁发案涉土地使用证的职权。经庭审质证，原告、第三人对被告提交的职权依据无异议。（二）办理程序依据：《土地登记规则》第六条、第七条；具体程序是：⑴申请；⑵地籍调查；⑶权属审核；⑷注册登记；⑸颁发土地证书。具体办理程序证据材料：第一组：土地登记申请材料一套，包括：2006年8月24日申请、土地登记申请书、指界委托书、土地登记委托书、土地登记法人代表身份证明书、鼎新公司组织机构代码证、房地产开发企业资质证书、税务登记证、第三人企业法人营业执照、郭长保身份证复印件、代理人郭洪泉身份证复印件；该组证据证明：第三人对案涉土地提出申请、登记的事实。第二组：1.新乡市发展和改革委员会文件关于新乡市鼎新陶然佳苑经济适用房建设项目可行性研究报告的批复（新发改城镇〔2006〕342号）；2.新乡市城市规划局文件二〇〇六年第七次建设项目审批委员会会议纪要（新规业〔2006〕7号）；3.新乡市城市规划委员会文件二〇〇六年新乡市规划委员会第三次会议纪要（新规委〔2006〕3号）；4.新乡市城市规划委员会文件二〇〇六年新乡市规划委员会第一次会议纪要（新规委〔2006〕1号）；5.新乡市人民政府住房安居工程办公室文件关于建设鼎新陶然佳经济适用房项目的请示（新房安字〔2006〕7号）；6.新乡市经济适用房建设管理中心文件陶然佳苑经济适用房项目中标通知书（新房经字〔2006〕12号）；以上六份证据证明：案涉土地是用于经济适用房建设，属于安居工程，为公益性用地的事实；案涉地块由第三人依据法定程序通过招、投标取得建设资格。第三组证据：1.土地登记审批表一份；2.地籍调查表一份；3.宗地审（调）查意见表一份；4.宗地图勘测定界技术报告一份；5.建设用地规划许可证一份；6.建设用地规划许可证附件一页；7.新乡市国土资源局国有土地缴费清单一份；8.关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书一份；9.建设用地清查登记证一份；10.新乡市人民政府土地管理文件关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复（新政土〔2006〕142号）；11.土地注销登记证一份；以上11份证据证明：案涉土地是经过法定程序、履行了法定手续，并对土地附着物通过协议进行了补偿，符合法定程序。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的异议是，我方不知道被告办理的是划拨土地初始登记，还是一般土地登记，两个登记规定的程序不同；登记材料不全，按照《土地登记规则》第六条和《土地登记办法》第二十六条规定，缺少土地权属来源证明和地上附着物权属证明；办理划拨土地初始登记必须具有国有土地划拨决定书，被告提供的证据没有，被告土地登记材料缺少关键材料，不符合有关登记的规定。对第二组证据的异议是，被告提供的证据与办理土地登记没有关联性，与被告颁发土地使用证程序的要求也没有关系。对第三组证据的异议是，所依据的新政土〔2006〕142号批复，不是颁发土地使用证的合法依据，因为该批复不是行政决定，故该批复与颁发土地使用证没有关系；注销原告土地证，没有提供注销土地证程序的事由证据；房产、土地转让协议书与被告颁发划拨土地使用证没有法律关系；关于被告称土地转让时进行了补偿，这是民事法律关系，不是行政法律关系，不属于行政诉讼的范围。第三人对被告提交的三组证据无异议。（三）认定事实证据材料：1.新乡市人民政府土地管理文件关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复（新政土〔2006〕142号）；2.土地注销登记证一份；3.新乡市经济适用房建设管理中心文件陶然佳苑经济适用房项目中标通知书（新房经字〔2006〕12号）；4.新乡市人民政府住房安居工程办公室文件关于建设鼎新陶然佳苑经济适用房项目的请示（新房安字〔2006〕7号）；5.新乡市城市规划委员会文件二〇〇六年新乡市规划委员会第一次会议纪要（新规委〔2006〕1号）；6.新乡市城市规划委员会文件二〇〇六年新乡市规划委员会第三次会议纪要（新规委〔2006〕3号）；7.新乡市城市规划局文件二〇〇六年第七次建设项目审批委员会会议纪要（新规业〔2006〕7号）；以上证据证明：案涉土地用于公益性建设，是政府经过充分论证商讨，并最终由第三人依法取得该地块的建设权，符合划拨土地的利用精神，体现了政府慎重处置划拨土地的工作过程。经庭审质证，原告对被告提交的上述七份证据的异议是，与颁发土地使用证没有关系，从收回土地程序看，没有履行告知行为，没有形成书面决定书等符合法律规定的书面文件，只是以内部请示、批复进行收回土地，其行为不符合法律规定。第三人对被告提交的七份证据无异议。（四）适用法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十八条；证明：被告基于公共利益的需要，通过向新乡市人民政府申请、报告，由新乡市人民政府作出批复，推动了案涉土地用于公益事业，并依照《土地登记规则》规定的法定程序，对案涉土地进行收回并用于公益性建设，完全符合法律规定。经庭审质证，原告对被告提交的法律依据的异议是，被告依据上述法律规定为第三人颁发的土地使用证不符合国家土地划拨使用权的规定，公益事业土地使用证应由国家行政机关掌控，应由国家安置房使用部门进行使用，不应当由第三人对该土地行使使用权，被告将土地使用权依据《土地管理法》的规定划拨给第三人，本身就存在错误。第三人对被告提交的法律依据无异议。原告针对认定事实向本院提交以下证据材料：新乡市中级人民法院（2008）新中民二终字第216号民事判决书一份：证明：1.原告在该案二审审理期间，于2008年9月才知道被告为第三人颁发的土地使用证；2.原告与第三人之间签订的房产、土地转移协议是民事行为，与本案行政行为没有法律关系。经庭审质证，被告对原告提交的证据的异议是，本案土地涉及到公益性使用，而第三人取得该土地的建设权正是政府进行公益性建设的过程，故房产、土地转移协议虽然是民事主体之间的协议，但其具有政府补偿的意思表示，因此不能简单地理解为一般性民事协议，与本案行政行为具有密不可分的关系。第三人对原告提交的证据的异议是，根据该民事判决书的事实，原告成立时，原新乡市起重运输公司是其一个法人股东，也就是说此时这两个公司是并存的，而此时案涉土地使用证的使用权人是新乡市起重运输公司，与原告没有关系。本院对上述证据认证如下：围绕争议焦点1，根据《最高人民法院关于适用，＜行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）和《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为否属于确认行政行为的答复》（〔2005〕行他字第4号）规定，被告为第三人颁发土地使用证的行为属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，该颁发土地使用权证的行为不属于复议前置的情形；被告陈述的本案属于复议前置，应驳回原告起诉的理由不能成立，本院不予支持；原告对被告陈述的异议理由成立，本院予以采纳。围绕争议焦点2，被告、第三人对原告提交的证据1-4的真实性无异议，经本院审核，本院确认其真实性；原告、第三人对被告提交的证据的真实性无异议，经本院审核，本院确认其真实性；被告、第三人的主要异议理由是：不能证明新乡市起重运输公司更名为本案原告，新乡市中级人民法院(2008)新中民二终字第216号民事判决书已经认定新乡市起重运输公司是该案原告之一，新乡市起重运输公司仍然存在，案涉土地使用权在收回之前属于新乡市起重运输公司，而非本案原告，其不具有本案原告诉讼主体资格；本院认为，卫辉市人民法院（2016）豫0781行初22号行政裁定书认为，(2008)新中民二终字第216号民事判决书已经认定1998年新乡市起重运输公司经改制，成立了由法人股东新乡市起重运输公司与王海燕等十二位自然人股东组成的原告，1999年2月2日，新乡市起重运输公司出具证明，将公司的房屋提供给原告无偿使用，因此，涉案土地的原使用权人是新乡市起重运输公司，而不是原告，原告与被诉行政行为不存在利害关系，裁定驳回其起诉。原告不服上诉后，新乡市中级人民法院经审理认为，原告系由新乡市起重运输公司改制而来，本案所涉土地原使用权人为新乡市起重运输公司，虽然该土地使用权人未变更，但新乡市起重运输公司改制为原告，原新乡市起重运输公司的权利义务应由原告承继，其与本案所涉的国有土地使用证有利害关系，具有原告主体资格，并作出（2017）豫07行终60号行政裁定书，裁定撤销（2016）豫0781行初22号行政裁定，指令卫辉市人民法院继续审理。故被告、第三人的异议理由不能成立，本院不予支持。围绕争议焦点3，原告、第三人对被告提交的证据的真实性无异议，经本院审核，本院确认其真实性；被告、第三人对原告提交的证据的真实性无异议，经本院审核，本院确认其真实性；被告、第三人的主要异议理由是：2005年5月12日原告、第三人、新乡市起重运输公司签订房产、土地转移协议书时，已经涉及到案涉土地问题，原告当时应知道案涉土地在转移后，土地使用权证会发生变更问题，案涉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》的颁证时间是2006年11月，原告2010年6月起诉，远远超过修改前的《行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限；本院认为，依据1990年10月1日施行的《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。2000年3月8日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起起过5年提出诉讼的，人民法院不予受理。本案中，新乡市人民政府颁发新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》的颁证时间是2006年11月1日，被告未提交证据证明已告知原告行政行为的内容，原告自认其于（2008）新中民二终字216号民事案件二审开庭时，因第三人提交该《国有土地使用证》时，知道该《国有土地使用证》的内容，（2008）新中民二终字216号民事判决书作出的时间是2008年9月10日，原告于2010年6月17日提起诉讼，不超过上述司法解释规定的起诉期限，被告认为应从颁证日期2006年11月1日开始计算起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。围绕争议焦点4，第三人对被告提交的证据、依据无异议，原告对被告提交的证据、依据的真实性无异议，经本院审核，本院对被告提交的证据、依据的真实性予以确认。被告、第三人对原告提交的证据的真实性无异议，经本院审核，本院对原告提交的证据的真实性予以确认。针对原告对被告提交的证据的证明目的的异议，被告、第三人对原告提交的证据的证明目的的异议，本院认为，被告提交的办理程序方面及认定事实方面的证据，与涉案土地使用权经新乡市人民政府收回划拨给第三人进行经济适用房建设具有关联性，原告认为没有关联性的理由不能成立，本院不予采纳；关于新乡市人民政府为第三人颁发土地使用证是否合法的问题，经审查，本院认为，河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书认定，新乡市人民政府新政土（2006）142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》是新乡市人民政府对新乡市国土资源局的请示作出的处理，属于上下级之间的内部行政管理行为，并且该批复及内容没有向原告送达，该行为没有外化的特征，该批复行为不对原告产生法律效力，不能构成阻断原告主张案涉土地权益的事由；新乡市人民政府未履行国有划拨土地收回的法定程序，根据法律规定，对国有划拨土地的收回，应当就土地上的附属物同时作出处理，并对原土地使用权凭证作出注销和收回的决定，本案中，新乡市人民政府及其土地管理部门未履行对原土地使用权凭证注销的程序，直接将案涉土地出让给鼎新公司并颁发土地证书，该行为虽然事实上致使原告的土地权益灭失，但因原土地证书并未注销，其在法律上对案涉土地的权益仍然存在，形成一地两证的情形。经审查被告提交的证据，新乡市起重运输公司《建设用地清查登记证》上加盖了“注销登记”印鉴，客观上已经发生该登记证注销的事实；虽然《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》被新乡市中级人民法院生效民事判决确认无效，但根据原告当庭陈述，第三人已经按该协议书的约定，将涉及的土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计500万元支付给原告，该协议约定的补偿问题已实际履行；新乡市人民政府2006年为第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，新的土地登记行为已经作出，土地登记管理部门已按照注销后的土地登记进行处置；新乡市人民政府及其土地管理部门为第三人鼎新公司办理土地登记过程中未履行对原土地使用权凭证注销的程序，属于行政行为程序轻微违法，但对原告起重运输有限责任公司权利不产生实际影响。经审理查明，1988年5月15日，新乡市人民政府为新乡市起重运输公司颁发《建设用地清查登记证》，该证载明：土地使用者新乡市起重运输公司，使用者性质集体，用途工厂用地，土地性质国有，批准机关新乡市人民政府，证号新华清证字第014033号，用地面积24.9亩。1998年5月25日，新乡市企业改制领导小组办公室作出新企改办字（1998）12号《关于同意“新乡市起重运输公司改制”的批复》，该批复载明“……同意新乡市起重运输公司集体资产通过存量量化，匹配增量的方式进行改制，选用股份合作制的组织形式……”；1998年12月30日，新乡市交通局作出新交运〔1998〕199号《关于新乡市起重运输公司改制方案的批复》，该批复载明“新乡市起重运输公司……一、同意你公司改制为‘新乡市起重运输有限责任公司’……五、接到批复后，尽快办理相关变更登记事宜……”。2005年5月12日，新乡市起重运输公司、起重运输有限责任公司及鼎新公司签订《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》，该协议书载明“甲方：新乡市起重运输公司、起重运输有限责任公司，乙方：鼎新公司。为使国有土地使用权合理流动，同时最大限度保护企业职工合法权益，新乡市起重运输公司拟将本企业享有的位于新乡市卫滨区八里铺村东，24.9亩的国有划拨土地让予鼎新公司，作为市政府安居工程土地使用，现双方达成如下协议：一、该宗土地使用权的转移按国家法定程序办理，乙方负责办理土地转移的全部手续，甲方应将合法的土地有关手续全部提供给乙方，甲方负有协助乙方办理土地转移手续的义务；二、土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计人民币500万元；三、本协议签订之日起三个工作日内，乙方将上述补偿费款中不低于人民币300万元拨付新乡市社会保险经办机构的账户，余款在本协议签订之日起十个工作日内拨付至甲方指定的账户；四、甲方职工安置问题由甲方负责，乙方不予干涉……”，该协议签订后，第三人鼎新公司按照协议约定支付原告起重运输有限责任公司人民币500万元，原告起重运输有限责任公司收到第三人鼎新公司共计500万元。新乡市国土资源局收到第三人鼎新公司办理土地使用证申请及相关材料后，作出新国土资〔2006〕298号请示，向新乡市人民政府请示。2006年10月20日，新乡市人民政府作出新政土〔2006〕142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》，该批复载明：“新乡市国土资源局：新国土资〔2006〕298号请示收悉……经研究，批复如下：同意收回新乡市起重运输公司位于八里铺村东，土地面积11856.09平方米的工业用地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司进行经济适用房建设。二、土地用途为住宅用地。请接文后，依法办理上述宗地的土地划拨及登记手续。”；新乡市国土资源局在新乡市起重运输公司《建设用地清查登记证》上加盖了“注销登记”印鉴，与此同时，新乡市人民政府在其土地管理部门履行地籍调查、权属审核的基础上于2006年11月1日向第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》。原告不服，向法院提起行政诉讼，诉讼请求为：请求依法撤销新乡市人民政府颁发的新国用（2006）第010226号国有土地使用证，恢复原告的国有土地使用权。诉讼期间，原告明确放弃恢复原告的国有土地使用权的诉讼请求。同时查明，王海燕、付建新等人因与起重运输有限责任公司、鼎新公司、新乡市起重运输公司确认合同效力纠纷一案，于2006年向新乡市红旗区人民法院提起民事诉讼，新乡市红旗区人民法院作出（2006）红民二初字第168号民事判决书，判决确认2005年5月12日起重运输有限责任公司、新乡市起重运输公司工会与鼎新公司签订的关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书为无效协议。鼎新公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2008年9月10日作出（2008）新中民二终字第216号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。另查明，河南省高级人民法院2017年2月22日作出《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》载明“……一、被告。河南省人民政府办公厅《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》规定国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于‘行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告’的规定，对县级以上人民政府和其他行政机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁发的权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门作被告……”，因此，本案被告为新乡市自然资源和规划局。本院认为，新乡市人民政府及其土地管理部门应当依照法定程序办理土地登记案件。新乡市人民政府在办理案涉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》行政登记程序中，存在土地登记程序不符合法律规定的情形，即河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书认定，新乡市人民政府批复行为不对起重运输有限责任公司产生法律效力，不能构成阻断起重运输有限责任公司主张案涉土地权益的事由；新乡市人民政府未履行国有划拨土地收回的法定程序，根据法律规定，对国有划拨土地的收回，应当就土地上的附属物作出处理，并对原土地使用权凭证作出注销和收回的决定，起重运输有限责任公司对案涉土地的权益在法律上未消灭，与被诉行政行为具有法律上的利害关系。本院审理后认为，虽然《建设用地清查登记证》上加盖有“注销登记”印鉴，但加盖的该“注销登记”印鉴是注销程序的法律结果，注销行为应当履行认定出现注销的法定事由、告知利害关系人、作出注销决定的程序和义务，从被告提供的证据材料能够判断出新乡市人民政府及其土地管理部门未履行对案涉《建设用地清查登记证》注销的程序，直接将案涉土地划拨给第三人鼎新公司并颁发土地证书，因此，起重运输有限责任公司对案涉土地权益在法律上并未消灭，该公司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地证的行政行为属于行政许可性质，该颁发土地使用证的行为不属于《行政复议法》第三十条规定的复议前置的情形。原告于2008年9月份在（2008）新中民二终字第216号案件开庭时才知道新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地证的行政行为，其于2010年6月份提起诉讼，起诉不超过法定起诉期限。本院同时认为，虽然新乡市人民政府及其土地管理部门对案涉土地作出行政登记过程中未履行对《建设用地清查登记证》注销的程序，但事实上已经发生《建设用地清查登记证》被注销事实，当事人签订的《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》对土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费数额进行了约定，尽管该协议被新乡市中级人民法院生效民事判决确认无效，但该协议约定的土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计人民币500万元已经由第三人支付给原告起重运输有限责任公司，该协议已经实际履行，新乡市人民政府的土地管理部门业已根据第三人提供的申请及相关材料，报请新乡市人民政府批复同意后，按照注销后的土地登记处置，且新乡市人民政府就案涉土地为第三人鼎新公司办理了土地登记行为，新的土地登记已经作出，因此，尽管新乡市人民政府为第三人鼎新公司办理案涉土地登记时未履行国有划拨土地收回的法定程序，但这属于行政行为程序轻微违法，对原告起重运输有限责任公司权利不产生实际影响，不能成为撤销案涉土地使用证的理由，该土地登记的效力应予保留。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：确认新乡市人民政府2006年11月1日作出的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法。案件受理费50元，由被告新乡市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  侯玉庆人民陪审员  张利苹人民陪审员  王海芳二〇二〇年八月三日书 记 员  李亚楠