云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终317号上诉人（一审原告）李泽元，男，汉族，1964年2月10日生，住云南省楚雄州双柏县。委托代理人李宁，北京梵清律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）双柏县人民政府。住所地：双柏县妥甸镇东兴路**。法定代表人梁文林，县长。出庭负责人金彦平，副县长。委托代理人连勇、杨丽琼，云南精益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人李泽元因诉双柏县人民政府（以下简称县政府）行政协议一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院作出的（2019）云23行初38号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭通过互联网公开开庭对本案进行了审理。上诉人李泽元及委托代理人李宁，被上诉人县政府出庭负责人副县长金彦平及委托代理人连勇、杨丽琼参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，经双柏县妥甸镇妥甸办事处和双柏县妥甸镇人民政府审核同意，1994年10月21日，李泽元与妥甸办事处上村村民小组签订《双柏县有偿出让集体荒山土地使用权合同》，约定李泽元承包村民小组位于瓦窑阱230亩荒山，出让期限为70年，自1994年10月21日至2064年10月21日。1997年2月20日，双柏县土地管理局向李泽元颁发双农用（1997）字第01号开发农业用地土地使用权证。2008年经云南省人民政府批准，楚雄州人民政府决定修建元双二级公路。根据双柏县城规划，经楚雄州人民政府同意，县政府将县城东河大道作为元双公路联络线统一纳入修建，并由元双公路协调办开始根据东河大道规划设计开展征地工作。2008年楚雄州人民政府楚政通〔2008〕20号文件《关于印发元双二级公路征地拆迁工作实施方案》，制定了元双公路征地拆迁补偿标准。2010年6月9日，中共双柏县委会议纪要决定修建东河大道。2011年3月3日，原双柏县国土资源局与双柏县妥甸镇西城社区上村居民小组签订《元双二级公路建设工程正式土地协议书》和《元双公路建设工程建筑物、构筑物拆迁及零星树木砍伐补充协议书》，对上村居民小组32.6亩集体土地和地上构筑物及部分零星树木进行征收，并支付上村居民小组土地补偿费190200元、安置补偿费5400元，以及拆迁地上建筑物、构筑物补偿费16500元和砍伐零星树木补偿金2900元。因县政府征收的上村居民小组的32.6亩土地位于李泽元承包经营土地范围内，在东河大道项目建设过程中，李泽元户与县政府未能达成征收协议，导致东河大道建设施工不畅。经县政府和相关部门与李泽元进行沟通协商，双方就征地补偿基本达成共识。2011年2月9日，县政府召集相关职能部门和李泽元召开了元双公路（双柏段）联络线征收李泽元户土地有关问题会议，形成县政府第1期会议纪要于2月17日印发，会议决定：（一）元双公路（双柏段）联络线需征收李泽元户集体土地面积为32.603亩，补偿标准为20000元／亩（含青苗补偿费和地上附着物），合计补偿金额为652060元；（二）鉴于李泽元户在荒山承包期内投入较大，在今后的李泽元户所属未征收土地中，若需再征收李泽元户元双公路联络线未征收土地，沿道路控制线每米给予1000元的弥补；（三）在未征收的李泽元户土地面积中，李泽元户临时性建筑不得影响街面美观，且必须符合县城总体规划，在不改变土地性质基础上，临时建筑必须按有关规定进行审批，若城市建设或者国家建设需要，必须无条件拆除，不予补偿。同年2月11日，县政府和李泽元就土地征收补偿事宜签订《征地合同》，约定“一、征用乙方土地面积543.66米，宽40米，暂补偿每亩20000元，总面积32.603亩，合计补偿金额为652060元，集体提留部分由政府另行承担。二、鉴于乙方在购买荒山后，投资开发较大，甲方同意在今后乙方所属征用土地中，如需再征用乙方位于东河××××大街绿化带两旁的土地，甲方必须按当年国家土地征收标准征收后，另沿道路控制线（两侧1087.32米）补偿乙方每米1000元。三、在未征收的乙方所属土地中，甲方必须沿道路为乙方无偿挖出长100米、宽25米的场地，在该土地以及下方未征用的乙方土地上，同意建临时性建筑，在不影响街面美观情况下，甲方不得干涉，如城市建设需要，乙方必须无条件拆除，不予补偿……”后县政府分别于2010年8月26日和2011年2月14日两次支付李泽元《征地合同》第一条约定的征收补偿款652060元。2017年县政府发布《关于土地、林地及房屋征收补偿办法（试行）的通知》（双政通〔2017〕55号）。经云南省自然资源厅2019年5月15日核实，双柏县中石化加油站建设项目属双柏县2017年度第二批城镇建设用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2018〕133号批准该项目农用地转用及土地征收；双柏县文化体育中心建设项目属双柏县妥甸镇等六个乡镇项目区城乡建设用地增减挂钩试点项目新建区集体土地征收、双柏县2017年度第二批城镇建设农用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2013〕492号、〔2018〕133号批准该项目农用地转用及土地征收；双柏县彝源路建设项目属双柏县2013年度第一批城镇建设用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2013〕888号批准该项目农用地转用及土地征收。2018年，县政府先后启动中石化加油站、文化体育中心和彝源路三个项目建设，需征收李泽元承包的部分土地，李泽元遂向县政府主张支付《征地合同》第二条约定的经济补偿1087320元，县政府拒绝支付，双方发生争议。2018年6月22日，原双柏县国土资源局作出《关于李泽元户土地征用核查情况报告》，对县政府与李泽元签订《征地合同》的过程、计算方法、测算标准、执行情况、签订背景及“1087.32米”来源等情况进行调查核实情况为：在征地过程中，双柏县元双公路协调办、妥甸镇及西城社区多次与李泽元户协商征地都未成功，由于元双公路建设工期紧，任务重，协调办向县政府汇报。2011年2月9日县政府召开会议决定，所需征收李泽元户的集体土地按照20000元／亩，共征收32.603亩，征收补偿费652060元由协调办支付；鉴于李泽元户在承包荒山期内投入较大，若需再征收李泽元户元双公路联络线未征收土地，沿道路控制线每米给予1000元的弥补；1087.32米是沿东河大道每侧543.66米计算，两侧共1087.32米。2018年11月15日，原双柏县国土资源局委托楚雄金峰测绘科技有限公司对上述三个项目建设用地分别征收李泽元户土地面积界限测绘，并对测绘面积、补偿标准，以在李泽元户大门上粘贴的方式向李泽元进行公示，公示时间自2018年11月15日至11月20日，其中中石化加油站项目征收李泽元林地面积1.76亩、补偿标准19000元／亩、补偿金额33440元（村集体提留3344元，李泽元30096元）；文化中心项目征收李泽元耕地1.1145亩、补偿标准59310元／亩、青苗补偿标准999元／亩、补偿费67204.35元（村集体提留7944.15元，李泽元59260.2元），林地20.818亩、补偿标准19000元／亩、补偿金额395542元（村集体提留39544.2元，李泽元355987.8元），园地0.357亩、补偿标准53379元／亩、补偿金额19056.3元（村集体提留1905.63元，李泽元17150.67元），未利用地0.309亩、补偿标准3954元／亩、补偿金额1221.79元（村集体提留122.18元，李泽元1099.61元）。公示期间，李泽元对上述征收土地面积、种类、补偿标准、补偿金额和征收程序均未提出异议，上述三个项目建设征收李泽元的土地已被实际征收使用。2018年11月26日，双柏县县城建设征地拆迁工作领导小组向李泽元送达补偿款兑付通知书，已将上述三个项目征收土地的补偿款全部兑付至李泽元账户（开户行：云南省农村信用合作联社妥甸信用社，账号：29×××89）。此后李泽元多次向县政府要求补偿108万余元，县政府拒绝支付。为此，李泽元于2019年5月13日向一审法院提起行政诉讼，主张县政府履行行政协议向其支付经济补偿1087320元，一审法院受理后立为（2019）云23行初16号案件审理，并于2019年7月9日公开开庭进行了审理。2019年8月7日，双柏县自然资源局作出《关于请求审定并解除2011年县政府与李泽元户签订的请示》，认为《征地合同》第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》（系指2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》，以下同）第四十七条第二款的规定，同时与县政府双政通〔2017〕55号《关于土地、林地及房屋征收补偿办法（试行）的通知》规定的补偿标准严重不符，以及《征地合同》第三条违反了行政审批程序，报请县政府解除。2019年8月13日，县政府第十七届政府第58次常务会议讨论，会议决定：1.同意解除《征地合同》；2.由县政府、双柏县自然资源局、妥甸镇人民政府等相关部门配合，按照法定程序依法办理解除《征地合同》手续，依法按时限送达解除决定。2019年8月14日，县政府作出《关于解除2011年与李泽元户签订的的通知书》并于当日送达李泽元，该通知载明“《征地合同》第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”的规定，且与县政府《关于土地、林地及房屋征收补偿办法（试行）的通知》规定的征收补偿标准严重不符；第三条属于行政审批内容，需向相关行政职能部门申请后按流程审批。以上合同内容严重违反法律、法规规定，不具有合法性。经县政府研究，决定解除与李泽元户签订的《征地合同》。如你户对通知事项有异议，有权在收到通知书之日起五日内可向县政府提出陈述、申辩或者提出听证书面申请，逾期则视为放弃上述权利”。2019年8月16日，李泽元向县政府申请听证，县政府同日收到李泽元的申请后，于8月20日作出受理听证申请通知书，并于8月22日送达李泽元；9月10日县政府作出《关于举行听证会议的通知》并于次日送达李泽元，通知举行听证会的时间、地点和要求提交与听证有关的证据材料，9月12日李泽元向县政府提交听证证据材料，9月17日县政府向李泽元送达县政府听证证据材料；9月18日县政府举行听证会并制作听证笔录。听证会后，2019年10月21日，县政府召开政府办公会，专题研究关于解除《征地合同》听证会相关情况，认为《征地合同》第二条、第三条内容因违反法律、法规强制性规定以及国家征地补偿相关政策性规定而无效，县政府不予履行，决定：1.同意《关于解除听证报告》内容及建议，即《征地合同》第二条、第三条因违反《中华人民共和国土地管理法》以及国家征地补偿的相关政策性规定而无效；2.同意及时按照程序依法解除《征地合同》。2019年11月1日，县政府作出《解除决定》，决定解除县政府与李泽元户签订的《征地合同》，同时告知如对本决定不服，可以自收到本决定书之日起六十日内向楚雄州人民政府申请行政复议或在六个月内向一审法院提起行政诉讼；11月4日，县政府向李泽元送达《解除决定》。李泽元不服，提起本案诉讼，要求撤销县政府作出的《解除决定》。2019年11月15日，因（2019）云23行初16号案件需以本案审理结果为依据，中止了该案诉讼。庭审中，双方对案涉《征地合同》属于行政协议的事实均无异议。结合诉、辩双方的观点和主张，本案争议焦点为：1.县政府作出案涉《解除决定》是否合法；2.李泽元撤销案涉《解除决定》的诉讼请求是否成立。一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内与相对人经过协商达成具有行政法上权利义务内容的合同或协议，属于法律规定的行政协议。行政协议的法律属性和本质特征，决定了行政机关在行政协议签订、履行过程中享有行政优益权，即在履行行政协议过程中，行政机关有权根据实现行政管理目的的需要单方变更或解除协议，但行政机关行使行政优益权必须符合法律规定，非因公共利益或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权。本案案涉《征地合同》属于行政诉讼法规定的行政协议，虽然签订于2011年2月11日，但该合同第二条内容属于附条件、附期限的约定，即只有县政府2018年因项目建设再次征收李泽元户位于东河××××大街绿化带两旁的承包土地时，才负有履行《征地合同》第二条约定的补偿义务，故本案应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进行审查。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”和第十一条第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”的规定，本案应对县政府作出案涉《解除决定》的行为合法性进行审查，即县政府是否有权作出案涉《解除决定》，县政府作出《解除决定》事实是否清楚、证据是否充分，以及《解除决定》是否遵循法定程序、滥用职权和明显不当。根据本案查明的案件事实，一审法院认为，县政府2011年因县城东河大道建设项目征收李泽元承包的部分土地时，与李泽元签订《征地合同》的原因系李泽元不服当时的补偿费用拒不签订征收协议，造成工程建设施工受阻，县政府迫于压力而与其协商签订了《征地合同》，约定“鉴于乙方在购买荒山后，投资开发较大，甲方同意在今后乙方所属征用土地中，如需再征用乙方位于东河××××大街绿化带两旁的土地，甲方必须按当年国家土地征收标准征收后，另沿道路控制线（两侧1087.32米）补偿乙方每米1000元。”和“在未征收的乙方所属土地中，甲方必须沿道路为乙方无偿挖出长100米、宽25米的场地，在该土地以及下方未征用的乙方土地上，同意建临时性建筑，在不影响街面美观情况下，甲方不得干涉，如城市建设需要，乙方必须无条件拆除，不予补偿。……”。2018年，县政府因案涉三个项目建设再次征收李泽元的其他部分承包土地时，双方因上述《征地合同》第二条约定内容的履行发生争议。如前所述，案涉《征地合同》具有行政协议的基本法律属性和本质特征，县政府在履行过程中，认为《征地合同》违反法律规定或者损害公共利益的，有权行使行政优益权单方解除行政合同，故县政府具有作出《解除决定》的法定职权。现行法律和行政法规尚未对行政机关行使行政优益权的条件、法定情形及程序作出明确规定，但根据依法行政原则和建设法治政府的要求，行政机关应当依法行使行政优益权并遵循程序正当原则。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第四十七条第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”第三款“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”、第四款“征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。”、第五款“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。”以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、城镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证。”的规定，本案县政府提交的证据能证明，2011年、2018年县政府两次征收李泽元户部分承包土地时，都已按照相关补偿标准和法律规定向李泽元分别支付了土地补偿费和安置补助费，县政府两次向李泽元支付的补偿费中，已包含了被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。根据上述法律规定，李泽元作为被征收土地的使用权人仅能取得安置补助费和地上附着物及青苗补偿费，但本案县政府实际支付李泽元的费用中已包含部分土地补偿费和安置补助费，故《征地合同》约定县政府需额外再补偿李泽元1087320元没有事实和法律依据，且损害公共利益，其中第一条违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款关于土地补偿费归集体经济组织所有的规定，第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第五款关于土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的规定，第三条违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款进行建筑物、构筑物建设需取得规划主管部门审批和许可的规定。因此，县政府作出案涉解除决定事实清楚、证据充分。最后，县政府2018年再次征收李泽元部分承包土地过程中，双柏县自然资源局调查后认为案涉《征地合同》违法，遂向县政府请示予以解除，县政府常务会议讨论同意解除。县政府在作出《解除决定》前，履行了由土地行政主管部门调查核实、事先告知和采取听证程序听取李泽元的陈述申辩后，经县政府办公会议集体讨论作出《解除决定》，并送达李泽元，同时告知李泽元救济途径和期限等程序，并不违反程序正当原则和依法行政的规定。因此，县政府作《解除决定》程序合法。同时，虽然《中华人民共和国土地管理法》（2019版）第四十八条取消了《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第四十七条第五款关于土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的规定，但本案土地征收行为和争议发生于2018年，根据法的溯及力以及“程序从新，实体从旧”的法律适用原则，本案应适用《中华人民共和国土地管理法》（2004版）的规定。因此，县政府作出《解除决定》适用法律正确。综上所述，一审法院认为，县政府作出《解除决定》主体适格，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。李泽元以《解除决定》事实不清、程序违法、适用法律错误，要求撤销的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，判决驳回李泽元的诉讼请求。李泽元上诉称，一、案涉《征地合同》并未损害公共利益的实现，行政机关不具备行政优益权的行使基础。1.本案《征地合同》是县政府为推动元双公路这一公共利益或者行政目标而产生的，该《征地合同》第二款为附条件给付条款，在条件成就之时，《征地合同》所要追求的元双公路这一行政管理目标和公共服务目标已实现。因此，该条款并未影响到该公共利益目标的实现；至于“彝源路建设项目”、“中石化加油站项目”、“双柏县文化体育场馆项目”三个项目，县政府并未提交证据证明《征地合同》第二款的给付行为将直接导致三项目无法正常开工，亦未对公共利益或行政目标而解除合同进行释明，仅以“公共利益”为由解除合同，实际上主观臆断，并且是对优益权的滥用；二、《征地合同》并未违反土地管理相关法律规定，县政府不具备单方解除该合同的条件：1.根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，土地补偿款费用虽是集体所有，但并不意味着作为村集体组织成员不能获取相应的份额。本案《征地合同》第一款约定，土地补偿费中集体提留部分已由政府来拨付，李泽元获得被征地的补偿金额为652060元，并不违反相关法律规定；2.《征地合同》第二款主要是对李泽元在涉案土地上投资开发费用的补偿，是县政府基于李泽元在其承包经营的土地上的投资损失进行的补偿，并非《中华人民共和国土地管理法》中所规定的土地补偿费、安置补助费，青苗以及其他地上附着物费用，而对于投资开发费用，我国现行法律并未规定补偿的上限。此外，承包地出让合同、会议纪要及双柏县国土资源局调查核实报告等证据，均能证实县政府具有支付《征地合同》第二款约定的经济补偿义务。并且，县政府在解除合同决定之时，新修订的《中华人民共和国土地管理法》已出台，取消了土地补偿费及安置补助费的上限。县政府在解除合同之时，为了更好的保护行政相对人的合法权益，应当适用“从旧兼从轻”的原则，不应以该条款违反旧法作为解除的依据之一。此外，参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款的规定，本案在2020年1月14日开庭时，新修订的《中华人民共和国土地管理法》已经生效，本案《征地合同》违法原因已经在一审法庭辩论前消除，一审法院仍以《征地合同》违反原《中华人民共和国土地管理法》规定的土地补偿费及安置补助费的上限，并且将其作为解除合同的依据，属于适用法律错误。三、《征地合同》并未违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。根据李泽元提交的《双柏县人民政府关于元双公路（双柏段）联络线征收妥甸镇西城社区上村村民小组李泽元户土地有关问题的会议纪要》的内容可以明确，李泽元所建的临时建筑需要履行报批手续，该会议纪要应视为《征地合同》的一部分，对《征地合同》的第三款，“同意建设临时建筑”进行了补充，且召开会议时有规划及建设部门的人参与，可视为是规划及建设部门同意建设临时建筑；四、本案解除合同的决定系在李泽元起诉履行合同的诉讼案件中作出，不排除县政府以解除合同为名怠于履行合同的事实。另，本案李泽元就解除合同事宜申请县政府听证，但县政府召集与本案无关的双柏县自然资源局进行听证，听证程序不合法。并且县政府作为争议一方，自行组织召开听证程序，不符合法律规定。综上，县政府解除《征地合同》程序严重违法；五、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律法规。而《征地合同》签订于2011年2月11日，应当适用当时的法律、法规和司法解释，但一审法院却以《征地合同》第二条为附条件、附期限的条款为由适用前述司法解释，属于适用法律错误。综上，县政府在不具备行政优益权的基础上，适用法律错误，解除程序严重违法的情况下作出解除《征地合同》的决定严重违反法律规定，一审法院认定事实不清，适用法律错误，严重侵害李泽元的合法权益。请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。县政府提交书面答辩意见称，1.无论是2009年元双公路项目建设土地征收，还是2018年彝源路等项目建设土地征收中，李泽元均已按照县政府公示的征收补偿标准足额获得补偿。2009年征用32.603亩，补偿652050元，集体部分215000元由政府另付；2018年征用28.2085亩，补偿给李泽元个人565189.44元，补偿给集体65312元，以上补偿款项包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，上述费用已涵盖了李泽元因土地被征收可能会有的所有损失。政府在制定补偿标准时已充分考虑了各种因素，且补偿方案经过公示具有普遍公信力，政府征收补偿面对的是所有涉及被征收的农户，不存在还要额外对某一户进行单独补偿，否则违背“同地同价”原则；2.李泽元主张在被征用土地上有投资开发损失，但其没有提交有效证据证明该损失的存在，即使有损失的存在，政府在对其作出征收补偿时已经包含了这部分损失；3.本案李泽元认为应适用新修订的《中华人民共和国土地管理法》中取消土地补偿费和安置补助费上限的规定，证明李泽元认可《征地合同》第二条中的“开发投资款”属于征收补偿款的范畴，一审适用修改前的《中华人民共和国土地管理法》适用法律正确；4.本案《征地合同》虽签订于2011年2月11日，但《征地合同》第二条约定的条件在2018年彝源路建设项目时才成就，因此本案应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，一审法院适用法律正确；5.本案县政府按照法定程序进行听证后，充分听取了李泽元的陈述和申辩，作出解除《征地合同》决定经过集体的讨论，程序合法。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案县政府与李泽元签订的《征地合同》符合行政协议的特征，属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的而提起的诉讼。本案李泽元不服县政府作出的《解除决定》提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第五款之规定，依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。但本案《征地合同》第二条系针对李泽元的“投资损失”进行的约定，应视为是县政府基于对李泽元在土地上的开发和投资的考虑，认可李泽元在其使用的土地上有投资损失。因此，《征地合同》第二条的内容并非前述法律规定的“土地补偿费和安置补助费”。县政府虽然提出元双路项目和彝源路三个项目中已充分考虑李泽元在土地上的所有投资损失，已足额支付给李泽元相应的补偿款。但根据县政府提交的两个项目的支付明细载明的内容看，并未包括地上附着物和其他投资损失，因此县政府的该项主张不能成立。故县政府以《征地合同》第二条的约定违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定解除《征地合同》没有事实及法律依据。根据2015年修正的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案《征地合同》第三条约定县政府必须沿道路为李泽元挖出长100米、宽25米的场地，在该土地及下方同意李泽元临时性建筑。根据前述法律规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等其他工程建设的，应当向法律规定的相关部门申请办理建设工程规划许可证，本案中，县政府并无“同意”李泽元修建临时建筑的法定职权。因此，《征地合同》第三条的部分约定违反法律规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。参照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。因此，《征地合同》第三条的部分约定系无效约定。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条之规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，县政府不能因该合同部分约定违反法律规定而将整个《征地合同》予以解除。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案县政府与李泽元签订的《征地合同》，并不存在“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，县政府作出《解除决定》不符合法律规定的解除条件。《解除决定》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省楚雄彝族自治州中级人民法院作出的（2019）云23行初38号行政判决；二、撤销双柏县人民政府作出的《双柏县人民政府关于解除2011年与李泽元户签订的决定》。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人双柏县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  苏雪峰审判员  惠 琼二〇二〇年八月三日书记员  张 瑞