广东省汕头市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤05民终626号上诉人（原审原告）：汕头市******管理处，住所地汕头市*******。法定代表人：陈某1。委托诉讼代理人：何振勇，广东有净土律师事务所律师。委托诉讼代理人：何振海，广东有净土律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕头市百欣旅游投资有限公司，住所地汕头市*******湖西南角。法定代表人：丁某1。委托诉讼代理人：郭斯娜，女，1987年5月16日出生，系该司员工。上诉人汕头市******管理处（下称**管理处）因与被上诉人汕头市百欣旅游投资有限公司（下称百欣公司）土地租赁合同纠纷一案，不服汕头市濠江区人民法院（2020）粤0512民初540号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人公园管理处的法定代表人陈某1和委托诉讼代理人何振勇、何振海，被上诉人百欣公司的委托诉讼代理人郭斯娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公园管理处上诉请求：一、撤销一审判决主文一有关确认合同无效的判决，改判确认公园管理处与百欣公司于2016年5月19日签订的《合作协议书》和2019年1月29日签订的《补充协议书》属于有效合同；二、撤销一审判决主文二有关驳回诉讼请求及有关案件受理费的判决，改判百欣公司偿还公园管理处欠款108万元；三、判决本案一审、二审的案件受理费由百欣公司全额承担。事实与理由：一、关于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《土地划拨条例》）第四十四条、第四十五条强制性规定是效力性规定还是管理性规定问题。一审法院认为，《土地划拨条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”、第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”，这两条强制性规定为效力性强制性规定，但在判决书中没有依据《全国法院民商事审判工作会议纪要》﹝法（2019）254号﹞第30条第2款的规定，没有慎重判断“强制性规定”的性质及其他因素，没有充分说明这样认定的理由，只是简单表明我国实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，仅此而已。根本没有考虑到本案所涉划拨土地是属于旅游业发展用地，没有与当前党中央、国务院有关大力发展旅游业的政策法规相结合。依据《全国法院民商事审判工作会议纪要》﹝法（2019）254号﹞第30条第2款“人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”的规定精神，《土地划拨条例》第四十四条、第四十五条应当属于“管理性强制性规定”。理由还有：1.从《土地划拨条例》第一条立法目的“为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例”的规定看，该第四十四条、第四十五条的强制性规定完全属于有关土地管理的规定，并不能作为确定本案土地租赁合同效力的依据，而且，条款中也没有明确违反该条款规定时即导致合同无效的规定。实践中该种涉及划拨土地有关的合同有效及履行，也未见损害国家和社会公共利益及公序良俗。2.《土地划拨条例》第四十六条“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”的处罚规定可知，违反这样规定由土地管理部门作出相应行政处罚，但不影响合同的效力。3.本案所涉划拨土地属于风景区旅游业配套发展用地，十八届五中全会以来，党中央明确旅游业是现代服务业的重要组成部分。为此，国务院分别颁发《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》﹝国发（2014）31号﹞、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》﹝国发（2015）62号﹞。为了落实党中央、国务院这些政策，原国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局制定了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》﹝国土资规（2015）10号﹞，该《意见》第（四）条“多方式供应建设用地。旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应……鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地”。可见，国家在旅游建设用地中对划拨土地的利用有特殊的政策规定。因此，一审法院认定《土地划拨条例》第四十四条、第四十五条的强制性规定属于效力性强制性规定是错误的，该两条规定明显属于管理性强制性规定。故双方签订的与划拨土地有关的两份协议是有效合同。请求二审法院予以纠正。二、其实公园管理处早已履行《土地划拨条例》第四十五条的规定，故双方签订的与划拨土地有关的两份协议是有效合同。依据公园管理处在一审提交的以下证据：汕府办综文〔2016〕9-37号汕头市政府办公室《关于百欣欧洲文化园项目建设有关问题的签报件》、汕府办综文〔2016〕10号《市政府工作会议纪要》、汕府办综文〔2016〕9-120号汕头市政府办公室《关于百欣欧洲文化园项目用地供地问题的报告》的批示、汕府办综文〔2016〕9-154号汕头市政府办公室《关于推进百欣欧洲文化园（礐石百欣旅游区）项目建设有关问题的签报件》、《关于办理礐石百欣旅游区项目用地规划手续的申请》可见，本案两份协议书所指向合作项目“礐石百欣旅游区”（原来拟称“欧洲文化园”）位于礐石风景区主入口，分为东湖、西湖片区。合作模式是百欣公司负责投资运营，公园管理处提供项目用地，以扶持项目开发和支持礐石风景区建设为出发点，公园管理处获取保底投资回报加固定盈利分成的合作模式。该两份协议书在公园管理处与百欣公司双方未签订之前，汕头市政府已批准该项目立项、划拨用地使用、双方如何合作等事宜，且特别强调项目用地约150亩，由市国土部门按照景区配套用地按程序划拨给礐石风景名胜区管理局，项目按中外合作项目有关优惠政策予以全力支持，项目享受华侨经济文化合作试验区有关优惠政策（详见〔2016〕10号市政府工作会议纪要）。这些情况不容置疑可见，公园管理处在涉及到用划拨土地与百欣公司合作经营时，有关划拨用地审批手续已由市政府、汕头市土地管理部门、濠江区土地管理部门依法按章办理在案。依据一审判决书第9页第1段可知，濠江区自然资源局答复一审法院：“一、汕头市礐石风景区东、西湖二块地块合计用地105743.675平方米，折158.615亩，其中西湖用地面积53588.823平方米，折80.383亩，东湖用地面积52154.852平方米，折78.232亩。二、上述国有土地使用权人为汕头市礐石风景名胜区管理局；上述土地用途为景区配套用地，用地性质为划拨性质”。可见，本案中公园管理处所涉划拨土地的使用上完全符合《土地划拨条例》第四十五条的规定。既然符合该强制性规定，则本案所涉两份协议就是有效合同。三、法院在审理合同纠纷案件时，要坚持鼓励交易原则，充分尊重当事人的意思自治，要依法审慎认定合同效力，以利于市场交易稳定、安全。汕头市政府及有关行政部门对本案合同指向的旅游项目高度重视并全程协调论证立项，认为礐石风景区作为广东省首批风景名胜区、汕头市首批国家AAAA级旅游景区，在海内外潮人中具有很高的影响力。在礐石风景区开发建设百欣欧洲文化园项目，对于加快礐石风景旅游资源的开发与利用，打造内海湾滨海旅游圈，推进汕头“一湾两岸”城市核心区建设，提升汕头滨海旅游吸引力具有积极的意义。在政府大力主导下，公园管理处与百欣公司已于2016年5月19日、2019年1月29日签订《合作协议书》、《补充协议书》，明确约定双方的权利、义务，再由政府有关部门审查同意后实施。一审也已查明，合同内容都是双方真实意思表示，双方已依合同履行自己的权利义务将近5年，双方已投入了大量人力、物力、财力，且双方从无认为合同无效。若法院认定为合同无效，将与《全国法院民商事审判工作会议纪要》﹝法（2019）254号﹞第三章“会议认为，合同是市场化配置资源的主要方式，合同纠纷也是民商事纠纷的主要类型。人民法院在审理合同纠纷案件时，要坚持鼓励交易原则，充分尊重当事人的意思自治。要依法审慎认定合同效力。要根据诚实信用原则，合理解释合同条款、确定履行内容，合理确定当事人的权利义务关系，审慎适用合同解除制度，依法调整过高的违约金，强化对守约者诚信行为的保护力度，提高违法违约成本，促进诚信社会构建”保持合同有效稳定的基本原则精神相违背。四、一审法院认定事实不清，对作为合作合同有效的最关键证明即汕府办综文〔2016〕9-37号和《关于协调推进百欣欧洲文化园项目建设的会议纪要》（市政府工作会议纪要〔2016〕10号）等文件未予以认定。首先，行政机关的《会议纪要》是行政机关公文的一种，是具有法定效力的文书，也是行政机关制定和发布的规范性文件之一，与同一机关制发的“决定”、“命令”等具有相同的法律效力。《会议纪要》有纪实性、概括性、条理性和可执行性的特点，具有情况通报、执行依据等作用。本案中的汕府办综文〔2016〕9-37号和市政府工作会议纪要〔2016〕10号是参会各方的真实意思表示，所涉及的内容在没有与我国现行法律法规相抵触时，是合法有效的。在未依法定程序否定《会议纪要》等文件的效力之前，应秉持诚实守信的原则，确保市政府工作会议纪要的贯彻落实。其次，上述两份市政府相关文件中都明确指出“礐石百欣项目为合作开发建设项目”、采用的是“风景区管理局获取保底投资回报加固定盈利分成的合作模式”，并没有任何涉及土地租赁的意思表示。文件还具体要求项目相关立项、规划、环评、报建等手续原则上在濠江区办理，该项目享受华侨经济合作试验区有关优惠政策，税费在濠江区缴纳等事项。当时参会各市级职能部门对上述合作模式和相关事项并未提出异议。作为市直派出机构，市礐石风景名胜区管理局落实公园管理处与百欣公司之间签订的合作合同是依法依规、严格按照市政府的文件精神执行的。第三，市礐石风景名胜区管理局作为市政府派出机构，依职权行使对礐石风景名胜区的土地管理职责，完成市委、市政府和上级有关部门交办的其他事项（汕机编[200132号]），且根据《风景名胜区条例》第三十三条第一款“风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划,合理利用风景名胜资源,改善交通、服务设施和游览条件”及“同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政管理职能”的规定，市礐石风景名胜区管理局落实所属事业单位汕头礐石海滨公园管理处与汕头市百欣旅游投资有限公司于2016年5月19日签订《合作协议书》，就“礐石百欣旅游区”合作事宜达成合作协议并无不妥，并且公园管理处作为签约主体，市礐石风景名胜区管理局作为“礐石百欣项目”的有效监管方，杜绝了行政管理上的瑕疵。合同签订前，市礐石风景名胜区管理局将合同文本送当时的主管部门市住建局征求意见，住建局回复为“由你局按照市政府有关决策、决定，依法审核把关即可”，说明当时的主管部门对市政府决策予以支持。第四，从双方合同的执行过程和庭审中双方坚持不在本案中主张返回财产或赔偿损失的行为来看，双方对合同效力是认可并希望继续实施的。合作协议执行过程中双方签订了《补充协议》对相关合同条款进行了细化，市礐石风景名胜区管理局加快办理了项目用地规划条件手续等工作，并取得了濠江区自然资源局《关于确认汕头市礐石风景区东、西湖建设用地使用权的批复》（汕濠自然资地[2019]52号），明确土地性质为划拨。第五，一审中已查明，讼争的土地用途为“景区配套用地”，该地块用于“礐石百欣旅游项目”的建设，不应脱离《风景名胜区条例》和国家有关风景区建设的法律法规框架。在《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资源部住房和城乡建设部国家旅游局国土资规〔2015〕10号）中特别指出：风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院规定。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地”，可见所讼争土地退一步说不是不可以出租，即旅游项目建设用地出租与法律强制性规定没有相悖，不必然导致合同无效。因此，市政府相关会议纪要是公园管理处与百欣公司之间合作协议签订的前提条件和基础。双方是以市政府提出的“加快礐石风景区旅游资源的开发与利用，打造内海湾滨海旅游圈，提升汕头滨海旅游吸引力”的宗旨为出发点，不是以获取“固定回报”为目的，更不能脱离讼争的土地是风景名胜区旅游配套用地这一特殊用地性质，单纯从合同个别条款推定合同性质为土地出租，从而认定合同无效。五、一审法院立案的案由为建设用地使用权转让纠纷，我们认为这个案由是不正确的，一审法院的立案庭不应以该案由，案由决定了适用的法律，一审审理过程当中法院把这个案由认定为土地租赁合同纠纷公园管理处认为也是不妥的，整个案卷材料都没有提到土地租赁的方式作为双方合同的权利义务，合同是在市委市政府的指导下，是一个合作，风景区用它的资源和百欣公司合作，并不是土地纠纷案件，请二审法院予以查明。百欣公司辩称，一审判决合同无效主要从两方面，表明是一个合作协议实际上租赁的方式，认定租赁没有前期手续的话合同是无效的，关于这一点我方认为在政府相关会议纪要文件精神，双方都是以合作的方式进行，最终签订的协议认定是一个租赁性质涉及到固定收益的形式，当初一审上诉方请求我方保底分红108万元归还，从合作协议来看，我方是没有违约也没有错误，到后期18年5月份之后的分红没有交是17年12月份被公园管理处叫停工，在我方承受的损失是更加巨大的，导致合同无效对我方前期投入也是相当大的损失，我方也通过这次吸取教训应当依法依规投资才有保障，如果最终认定无效整个前期投资损失是由谁来承担，一审我方再三强调保底不应当由公园管理处向我方追讨，如果这份合作协议实际不是一份租赁协议，上诉方是没有权利向我方追讨保底回报款。一审判决合同无效的另外一点，作为景区是一个行政部门，在没有拿到土地证件手续不完善是没有权利和投资方合作的，合作前期我方也有考虑到这个问题，在合同第十四条第十八款有写到需要公园管理处办好相关手续，目前为止我方了解到土地的手续还没有办下来并且在刚刚公园管理处提交的补充材料也提到，2019年10月9日与政府部门召开了交流会，到现在将近一年对方取得濠江区自然资源局确认东西湖使用权的批复，明确土地性质为划拨，当时的交流会推动了土地的进展，到现在也是没有拿到土地完善的手续，从2016年签订合同将近五年的时间，甲方没有把它该处理的处理好，我方认为存在比较严重的问题。公园管理处向一审法院起诉请求：1.依法判令百欣公司向公园管理处偿还欠款108万元；2.本案的全部诉讼费用由百欣公司承担。一审法院认定事实：2016年5月19日，公园管理处（甲方）与百欣公司（乙方）签订《合作协议书》，协议主要约定：为响应汕头市市委市政府关于《汕府办综文》[2016]9-37号、《市政府工作会议纪要》[2016]10号等文件精神，甲、乙双方本着平等互利的原则，就“礐石百欣旅游区”合作事宜，达成如下条款：第一条“礐石百欣旅游区”（原拟称“欧洲文化园”）项目位于礐石风景区主入口（礐石轮渡码头对面），项目总面积105768平方米，分为礐石西湖片区项目（面积约53630平方米）、礐石东湖片区项目（面积约为52137平方米）两部分，以礐石风景区主入口道路为项目区域分界线，项目建设内容及其建设规模最终以政府规划建设部门批准的方案为准，土地面积以国土部门出具的项目红线图为准。第二条“礐石百欣旅游区”项目内容以乙方提供的《规划平面图》（符合汕头市城市总体规划及土地利用规划，最终以政府规划部门批准为准）为蓝本，总投资额预算为人民币2.8亿元，其中西湖片区项目为人民币1.34亿元（计划分二期投入进行开发建设，于2018年4月30日前全面完成开发建设工作）东湖片区项目为人民币1.46亿元。“礐石百欣旅游区”项目必须二年内完成开发建设，若非乙方原因导致项目逾期竣工，则工期顺延，具体顺延工期由双方书面确认。第四条第1款甲方以其现管理的东西湖范围、现有基础配套设备设施及其他相关资源等参与合作，具体用地范围以国土部门划拨土地时确定的红线图为准；第2款乙方以《规划平面图》（符合汕头市城市总体规划及土地利用规划，最终以政府规划部门批准为准）为蓝本，依本协议约定负责自筹资金对“礐石百欣旅游区”项目分期进行开发建设、经营管理、维护，盈亏自负。第五条第1款合作期限分为两个阶段执行，每阶段期限为十年。第一阶段期限自2016年5月1日起至2026年4月30日止;第二阶段期限自2026年5月1日起至2036年4月30日止；若第一阶段合作期限内，“礐石百欣旅游区”项目开发建设工作顺利进行，项目累计投资额超过人民币1亿元，则第二阶段合作期限在第一阶段期届满后自动生效延续。第六条第1款依据《汕府办综文》[2016]9-37号、《市政府工作会议纪要》[2016]10号等文件精神，双方本着互惠互利、真诚合作、共同发展的原则，双方约定保底回报款为甲方的固定保底回报收益，乙方应每年支付一次，第一期于本协议签订之日一次性向甲方支付当年的保底回报款，之后于每年的5月1日前一次性向甲方支付该年度的保底回报款。合作期限内，乙方无论盈亏，均应按如下约定数额向甲方支付保底回报款：第1年度至第5年度西湖片区项目为人民币390000元/年，东湖片区项目为人民币200000元/年（基于项目筹建需要，东湖第1年度实际时间仅为半年，故双方同意东湖第1年度保底回报款为人民币100000元）；第6年度至第10年度西湖片区项目为人民币468000元/年，东湖片区项目为人民币240000元/年；第11年度至第15年度西湖片区项目为人民币514800元/年，东湖片区项目为人民币264000元/年；第16年度至第20年度西湖片区项目为人民币561600元/年，东湖片区项目为人民币288000元/年；第2款为确保项目投资建设顺利进行，在本协议签订之日起30日内，乙方自愿一次性向甲方支付补偿款人民币70万元，作为项目范围内因开发建设需要所必须拆除相关商铺、建筑物的补偿，商铺、建筑物（不包括东湖发球台、东湖餐厅、西湖大岛活动室，这三处的建筑物属甲方的财产，但可供乙方在不改变结构的情况下使用）、园区围墙的拆迁等费用，今后不再就前述内容另作补偿或赔偿：其他存在权利争议的，乙方应妥善解决，所需费用由乙方另行支付；第3款若当年度实际合作期不足12个月，则按月计算保底回报款（月保底回报款＝当年保底回报款÷12）。第七条第1款为了加快礐石西湖片区项目的开发建设，也为了“礐石百欣旅游区”项目的良性开发建设，更为了保护礐石风景名胜区旅游资源，实现可持续发展，乙方应在协议签订之日起30日内，将人民币100万元保函提供给甲方，作为项目的履约保证金，待解除合作关系、终止协议，双方结算后方予退还；第2款本协议第六条所述礐石西湖片区项目分二期投入进行开发建设具体为：乙方第一期应于2017年4月份前投入资金累计达到人民币9700万元，主要建设“百欣水上欢乐世界”;第二期应于2018年4月份前投入资金累计达到人民币3700万元，主要建设“威尼斯景观小镇”及旅游公厕、停车场等配套设施；第3款为体现乙方的投资行为，自本协议签订之日起30日内，乙方应提交项目建设资金1000万元到账的资金凭证供甲方存档；第4款乙方投入所形成的固定建筑物未经甲方同意不得转让，合作期间由乙方管理使用，一切权属归乙方所有。第八条第12款“礐石百欣旅游区”项目因建设及经营需要所产生的一切费用、税费、经营风险均由乙方自行承担，甲方概不负责。第十四条第3款若合作期满前一年项目仍正常运营，且在合作期间没有出现任何导致双方合作关系提前终止的情况，则合作期满后双方可继续合作二十年，合作条款另议，确保在原的合作基础及模式上，原则上合作保底回报款上下浮动不超过10％。协议还约定了其他事项。协议签订后，公园管理处依约将项目用地移交给百欣公司施工建设，现项目处于停工状态。自2016年5月至今，公园管理处共收取百欣公司保底回报款118万元；尚欠2018年度的保底回报款49万元、2019年度的保底回报款59万元，合计108万元。2019年1月29日，公园管理处（甲方）与百欣公司（乙方）签订《补充协议书》，对上述《合作协议书》相关条款作出修订。协议主要约定：1.项目协议书第四条第1款：“甲方以其现管理的东西湖范围、现有基础配套设备设施及其他相关资源等参与合作，具体用地范围以国土部门划拨土地时确定的红线图为准；”，更改为：“甲方以其现管理的东西湖范围、现有基础配套设备设施及其他相关资源等所有权益参与合作，具体用地范围以国土部门划拨土地时确定的红线图为准；”2.项目协议书第七条第1款“为了加快礐石西湖片区项目的开发建设，‘礐石百欣旅游区’项目的良性开发建设，更为了保护礐石风景名胜区旅游资源，实现可持续发展，乙方应在协议签订之日起30日内，将人民币100万元保函提供给甲方，作为项目的履约保证金，待解除合作关系、终止协议，双方结算后方予退还；”更改为“为了加快礐石西湖片区项目的开发建设，也为了‘礐石百欣旅游区’项目的良性开发建设，更为了保护礐石风景名胜区旅游资源，实现可持续发展，乙方应在协议签订后将人民币50万元保证金提交给甲方，作为项目的履约保证金，取得项目全部施工许可后二年内，投资额达到人民币2.8亿元时，30天内无条件予以退还（不计息）。”3.项目协议书第七条第二款：“本协议第六条所述礐石西湖片区项目分二期投入进行开发建设具体为：乙方第一期应于2017年4月份前投入资金累计达到人民币9700万元，主要建设‘百欣水上欢乐世界’；第二期应于2018年4月份前投入资金累计达到人民币3700万元，主要建设‘威尼斯景观小镇’及旅游公厕、停车场等配套设施；”，更改为：“本协议第六条所述礐石西湖片区项目分二期投入进行开发建设具体为：乙方第一期应于2019年12月份前投入资金累计达到人民币9700万元，主要建设‘百欣水上欢乐世界’；第二期应于2020年12月份前投入资金累计达到人民币3700万元，主要建设‘威尼斯景观小镇’及旅游公厕、停车场等配套设施；”4.项目协议书第八条第12款：“‘礐石百欣旅游区’项目因建设及经营需要所产生的一切费用、税费、经营风险均由乙方自行承担，甲方概不负责；”更改为：“‘礐石百欣旅游区’项目因建设及经营需要所产生的一切费用、税费（包括但不限于土地使用税）、经营风险均由乙方自行承担，甲方概不负责；”5.项目协议书第十四条第3款：“若合作期满前一年项目仍正常运营，且在合作期间没有出现任何导致双方合作关系提前终止的情况，则合作期满后双方可继续合作二十年，合作条款另议，确保在原的合作基础及模式上，原则上合作保底回报款上下浮动不超过10％。”，更改为：“若乙方在合作期间累计投资额不低于投资额预算人民币2.8亿元（以共同委托的第三方评估机构的评估报告为准，评估费用各负责50％），且合作期满前一年项目仍正常运营，在合作期间没有出现任何导致双方合作关系提前终止的情况，则在第二十年合作期满后双方直接继续合作二十年。合作条款另议，确保在原的合作基础及模式上，原则上合作保底回报款上下浮动不超过10％。四十年合作期满后，“礐石百欣旅游区”项目范围内一切有形和无形的资源、资产无偿归甲方所有。若甲方继续寻求合作，在同等条件下乙方享有优先权，合作条款另议。”协议还对《合作协议书》的其他部分条款进行修订。另查明，2016年5月19日，公园管理处的举办单位汕头市礐石风景名胜区******管理处发出汕礐景[2016]18号《关于对审查的批复》，内容为对公园管理处《关于申请对进行审查的请示》收悉，原则同意公园管理处与百欣公司开展“礐石百欣旅游区”项目的合作，请公园管理处依法依规履行好合作协议。此后，汕头市礐石风景名胜区管理局多次向相关部门发文请示，要求无偿划拨确认礐石风景区东、西湖土地使用权；2018年12月29日，汕头市礐石风景名胜区管理局又向汕头市濠江区人民政府发出汕礐景函[2018]32号《关于请求尽快划拨并确认礐石风景区东、西湖土地使用权的函》，以百欣旅游区项目建设由于土地划拨并确权问题至今无法推进为由，请求濠江区政府予以明确土地划拨并确权应缴地价款数额，以便其筹措资金，尽快办理土地确认。案在审理过程中，汕头市濠江区自然资源局向一审法院复函，内容为：一、汕头市礐石风景区东、西湖的二块地块合计用地面积为105743.675平方米，折158.615亩，其中西湖用地面积53588.823平方米，折80.383亩，东湖用地面积52154.852平方米，折78.232亩。二、上述国有土地使用权人为汕头市礐石风景名胜区管理局；上述土地用途为景区配套用地；用地性质为划拨性质。一审法院认为，对于双方的真实法律关系，应当从双方签订合同的真实意思表示和合同目的来进行认定，不能仅从合同名称确定双方的法律关系。根据本案中双方《合作协议书》及《补充协议书》的约定，公园管理处提供土地，定期定额收取保底回报款，经营风险均由百欣公司自行承担，公园管理处概不负责，到期一切有形和无形的资源、资产无偿归公园管理处所有，符合租赁关系的特征。故双方签订的虽名为《合作协议书》，实际应为租赁合同关系，本案应为土地租赁合同纠纷。关于双方于2016年5月19日签订的《合作协议书》及2019年1月29日签订的《补充协议书》的效力问题。我国实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。虽然上述协议的签订系当事人的真实意思表示，但由于案涉土地系国有划拨土地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”及第四十五条的规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”上述条例为效力性强制性规定，公园管理处将国有划拨土地出租给百欣公司，双方签订的协议违反上述法律规定，应为无效。无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力，故公园管理处依据《合作协议书》、《补充协议书》的约定要求百欣公司支付保底回收款108万元的主张，没有事实和法律依据，依法予以驳回。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案《合作协议书》、《补充协议书》被认定无效后，公园管理处、百欣公司有权依法主张返还财产或赔偿损失。因公园管理处、百欣公司在法官释明后，坚持不在本案中主张返回财产或赔偿损失，故一审法院对本案合同无效后的财产返还及损失赔偿问题不予处理，公园管理处、百欣公司可另行主张。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，一审法院判决如下：一、确认公园管理处与百欣公司于2016年5月19日签订的《合作协议书》和于2019年1月29日签订的《补充协议书》无效；二、驳回公园管理处的诉讼请求。案件受理费7260元，由公园管理处负担。本案二审期间，公园管理处向本院提交了以下证据：1.一份缴款通知书，关于讼争土地地价款缴款情况，这块划拨土地的地价款已经上缴给政府部门，证明划拨土地的地价款已经交齐，相应的手续正在办理。2.一份编委的文件，证明海滨公园管理处是市政府的派出机构，依职权管理风景区，完成市委市政府交办的其他事项，原件在管理局里面，再提交一份判例作为法庭参考。百欣公司质证认为，对证据1真实性没有异议，办理证件从签约到现在已经五年的时间，后续我方也一直在配合支持，对我方来说不知道什么时候手续才可以办完。对上诉人称需要我方协助才能完成的手续，上诉人一直没有提及到这方面，我方也认为手续应当是上诉人完成，我方也是提供辅助。对证据2编委的文件的真实性合法性是认可的，关联性不予认可。本院对公园管理处提交的证据的真实性、合法性予以确认。本院经审理查明，一审判决认定的事实与本案的证据相一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条规定，第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。本案二审的主要争议问题为：一、一审判决确定本案为土地租赁合同纠纷并认定涉案《合作协议》、《补充协议书》无效是否正确。二、百欣公司是否应向公园管理处偿还欠款108万元。关于一审判决确定本案为土地租赁合同纠纷并认定涉案《合作协议》、《补充协议书》无效是否正确的问题。根据本案查明事实，公园管理处与百欣公司关于“礐石百欣旅游区”的合作项目，系在市政府的牵头和协调下开展，双方贯彻汕头市政府关于《汕府办综文》[2016]9-37号、《市政府工作会议纪要》[2016]10号等文件精神，签订了涉案《合作协议》和《补充协议书》，协议系双方当事人的真实意思表示。审查协议内容，公园管理处“以其现管理的东西湖范围、现有基础配套设备设施及其他相关资源等参与合作”，并不仅限于土地的租赁，相关内容也未违反法律、行政法规强制性规定。因此，涉案《合作协议》和《补充协议书》应认定为有效，一审判决认定《合作协议》、《补充协议书》无效，属认定错误，本院依法予以纠正。另外，一审确定本案案由为土地租赁合同纠纷，属认定不当，本院根据案件事实依法变更案由，将土地租赁合同纠纷变更为合同纠纷。关于百欣公司是否应向公园管理处偿还欠款108万元的问题。依照双方签订的《合作协议》第六条的约定，百欣公司应于每年5月1日前向公园管理处一次性支付该年度的保底回报款，至公园管理处提起本案诉讼时，百欣公司尚欠款108万元。百欣公司对欠款事实予以确认，但认为工程施工过程中因公园管理处用地手续不完善被叫停，现停工近两年，造成百欣公司巨大损失，保底回报款应当予以减免。本院评判认为，每年支付保底回报款系双方协议约定，双方对百欣公司欠款108万的事实均没有异议，因此百欣公司应依约偿还该款项。至于百欣公司关于工程因公园管理处原因导致停工而遭受巨大损失的主张，百欣公司在本案一、二审期间并没有提交相关证据证明损失事实及金额，也没有就该主张提起反诉，因此本院对该主张不予支持。百欣公司可就其上述主张另行法律途径解决。综上所述，公园管理处的上诉请求成立，依法可予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销汕头市濠江区人民法院（2019）粤0512民初540号民事判决；二、汕头市百欣旅游投资有限公司应于本判决发生法律效力之日起十日内向汕头市******管理处偿还欠款人民币108万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费7260元，由汕头市百欣旅游投资有限公司负担，汕头市******管理处已向一审法院预交案件受理费7260元，可书面向一审法院申请退还，汕头市百欣旅游投资有限公司应于本判决发生法律效力之日起七日内向一审法院缴纳一审案件受理费7260元。二审案件受理费14520元（汕头市******管理处已预交14520元），由汕头市百欣旅游投资有限公司负担。汕头市******管理处已预交的二审案件受理费14520元，经其书面申请后，由本院予以退还。汕头市百欣旅游投资有限公司应负担的二审案件受理费14520元，应于本判决发生法律效力之日起七日内向本院交纳；逾期交纳的，本院将依法强制执行。本判决为终审判决。审判长  陈瑞琳审判员  翁汉光审判员  林思浩二〇二〇年八月四日书记员  郑晓芸