海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申87号   海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申87号   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）三亚琼南眼科医院。住所地海南省三亚市天涯区文明路**。   法定代表人梁某，该院院长。   委托诉讼代理人杜某，海南中海律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）三亚市生态环境局。住。住所地海南省三亚市吉阳区新月路**/div>   法定代表人樊某，该局局长。   一审被告三亚市人民政府。住。住所地海南省三亚市新风路**/div>   法定代表人包某，该市代市长。   委托诉讼代理人邓某，三亚市司法局工作人员。   再审申请人三亚琼南眼科医院（原三亚东南眼科医院，以下统一简称琼南医院）因其诉三亚市生态环境局及三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政处罚及行政复议纠纷一案，不服三亚市中级人民法院（以下简称二审法院）作出的（2019）琼02行终126号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。   本案被诉行政行为：2018年9月14日，三亚市生态环境局对琼南医院作出三环罚决字〔2018〕24号《三亚市生态环境保护局行政处罚决定书》（以下简称24号处罚决定），以琼南医院在未办理竣工环保验收手续的情况下于2011年建成三亚东南眼科医院并投入使用至今，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十二条第一款的规定，决定对琼南医院处人民币200000元罚款。琼南医院不服该处罚决定向三亚市政府申请行政复议，三亚市政府于2019年1月7日作出三府复决字〔2018〕88号《行政复议决定书》（以下简称88号复议决定），维持三亚市生态环境局作出的24号处罚决定。   琼南医院申请再审，请求撤销（2019）琼02行终126号行政判决，指令三亚市中级人民法院再审。主要事实和理由：一、琼南医院的项目概况。琼南医院（原东南医院）是一家于1999年成立的私营眼科医院。2001年6月28日至2004年6月30日期间，承租海南省汽车租赁总公司三亚公司及陈曦的房屋作为开设眼科医院的场所，租赁期限届满后，又续租至2011年1月。2011年，琼南医院迁至法定代表人梁某家位于三亚市××区房屋（民宅）内经营。该建筑为70年代修建居民房，道路当时未设立排水排污管道系统。2015年6月23日，三亚市政府为了创建卫生文明城市，将医院经营的片区列入“文明路及腾龙片区七街巷改造项目”（其中包含：道路及交通工程、排水工程、路灯工程、绿化工程）。2017年8月7日，该工程改造项目通过政府相关部门的验收，并出具《市政工程竣工验收报告》。2018年初，该工程改造项目开始投入使用。另外，琼南医院的主要治疗行为为检查和治疗小型眼科手术，所产生的废弃输液袋、输液瓶、输液管等全部医疗废品己交由三亚宝齐来医疗废物处置公司处置，琼南医院先自费购买一般污水处理设备进行处理，经市卫建委监督及海南硕清技术有限公司检测合格后，排入三亚市政污水排水管网。2018年8月，琼南医院编制了《现状环境影响评估报告》并通过验收。最后，琼南医院运营自今均通过卫生行政部门的年审，依法、合法经营，无其他违法行为。二、二审法院判决适用法律错误。琼南医院自2011年迁入三亚市天涯区文明路247号投入使用至今，属于2015年新《环保法》实施以前已建成投入使用的建设项目。根据《最高人民法院关于印发的通知》(法〔2004〕96号）关于新旧法律规范的适用规则，行政机关作出的具体行政行为应当依据从旧兼从轻原则适用相关规定。琼南医院项目投入时，三亚市生态环境局作出的24号处罚决定应当适用1998年颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》，而不是2017年10月1日实施的《建设项目环境保护管理条例》。再次，《建设项目环境影响评价分类管理名录》分别于2015年、2017年、2018年修订，琼南医院的项目投入使用在2011年，不受上述管理名录的约束。另外，依据2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》及2008年10月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的内容，医院、专科防治院未依法制作报告表而建设的，依法予以责令停止建设，“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件。对于未验收而投入使用的情形，未明确规定。最后，姑且不谈二审法院依据的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（全国人大常委会法制工作委员会法工委复〔2007〕2号）是否属于司法解释性质文件、出台是否符合《立法法》的规定，从颁布实施的时间来看，远远超出申请人项目投入使用的时间六年之久，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，三亚市生态环境局对琼南医院因“未批先建”的行为作出的行政处罚超过法律规定的两年处罚时效。三、二审法院认定三亚市生态环境局未滥用职权的事实错误。基于琼南医院迁入建筑物的历史原因、“未批先建”及投入使用均系在2015年《环保法》实施以前、琼南医院的行为属于违反编制环境影响报告的程序性规定且事后及时编制了《现状环境影响评估报告》及琼南医院对于环保方面等工作管理规范未有损害环境的违法行为等原因，恳请再审法院能从行政行为的合理性原则出发，参照《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》作出合理裁判。   三亚市生态环境局答辩称：一、二审判决认定事实清楚，证据充足。（一）琼南医院有配套建设的环境保护设施。根据三亚市生态环境局于2018年8月7日调查琼南医院委托代理人梁颖的《询问笔录》记载，在医院二楼中部建设了污水处理设施，处理后的污水排入市政水管网；申请人《污水处理设计方案》《使用设备说明书》《现状环境影响评估报告》证明琼南医院有配套建设的正在使用的水污染环境保护设施。但这些配套建设的环境保护设施未经验收合格即投入使用。（二）琼南医院的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定。《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。琼南医院的床位为28张，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日启用），其建设项目属于应当编制环境影响报告表的建设项目，但其正在使用的配套建设的环境保护设施未经验收，即投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。对于琼南医院的违法行为，三亚市生态环境局提交了充分的证据证实，二审判决根据证据对案件事实作出了正确的认定。二、二审判决适用法律、法规正确。（一）琼南医院的违法行为有继续状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。三亚市生态环境局作出行政处罚，根据的事实是琼南医院在未办理竣工环保验收手续的情况下于2011年改建完成并投入使用至今。期间自作出行政处罚决定之日往前推2年的时间段，琼南医院有违法行为，且其违法行为有继续状态，应受行政处罚。（二）三亚市生态环境局向琼南医院送达《责令改正违法行为决定书》对其作出行政处罚决定符合法律、行政法规的规定。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款……根据该条例的规定，三亚市生态环境局有权根据调查查明的违法行为，对琼南医院作出责令改正违法行为的决定，也有权立即对其作出处20万元以上100万元以下罚款的行政处罚决定。责令改正违法行为决定和行政处罚决定是并行的，不必等到改正期限届满后才作出处罚决定。根据该条例，如琼南医院逾期不改正，三亚市生态环境局将根据该条例对其作出处100万元以上200万元以下罚款的行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》规定了处20万元以上100万元以下罚款处罚幅度，为了解决违法行为人的违法行为被查实时行政机关如何处罚的问题；规定处100万元以上200万元以下罚款幅度，是为了解决违法行为人逾期不改正时如何处罚的问题。前者是后者的必经程序，后者是前者可能发生的延续。至于是否要处100万元以上200万元以下罚款，行政机关要根据违法行为人是否逾期不改正来决定。如果责令改正违法行为后，不能对违法行为人处以20万元以上100万元以下罚款，则此规定就没有存在的意义。因此，一审判决的分析论证是错误的。二审法院经过审理，认为24号处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，从而撤销一审判决，改判驳回申请人的诉讼请求，适用法律正确。三、三亚市生态环境局在向琼南医院送达《责令改正违法行为决定书》后一个月内作出24号处罚决定，不存在滥用职权、违反法定程序的情形。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。综上所述，二审判决认定事实清楚、证据充足，适用法律、法规正确，琼南医院申请再审的理由不成立。请人民法院依法审查，驳回再审申请。   三亚市政府述称：一、一审判决错误是二审改判的主要原因。具体为：首先，一审判决本身存在逻辑错误。在本院认为部分的第一点认定中，已得出责令改正决定书和行政处罚决定是“并行”的认定结论，所谓“并行”即指平行并立或相互独立的，即意味着这两个决定行为之间并非处于同一条时间线上，即无时间顺序上的先后之分。然在第二个认定中，一审判决却又强制要求一定要待责令改正决定书作出6个月后才能作出行政处罚，并将直接作出行政处罚认定为滥用行政职权，却未引用相关法律规定，可见并无法律根据，显然是错误的。根据《环境行政处罚办法》第12条规定，责令改正决定书属于行政命令，不属于行政处罚，也不能等同或替代行政处罚。责令改正决定是一种及时纠错、及时防控、及时消除危害以免危害扩大的行政强制机制，而行政处罚则是对当事人行为错误的处罚，是当事人需对其行为错误应付出的代价。可见，这是两个完全不同的功能机制。其次，一审判决在“综上所述”最后认定中得出“事实不清，主要证据不足，明显不当”的结论，却完全没有审查论证的过程和基础，也没有相关事实依据，难以使人信服。二、琼南医院相关主张不能成立。1.二审适用法律正确。三亚市生态环境局查处的或本案审理的主要是琼南医院实施的未办理竣工环保验收手续即投入使用行为，该行为明显违反了法定的环保设施三同时验收制度。琼南医院一直强调其是2011年就已投入使用，主张适用1998年版《建设项目环境保护管理条例》。但其忽略了其违法行为的连续性，截至被申请人2018年9月作出行政处罚时，琼南医院仍然持续经营中且仍未依法办理环保设施竣工验收手续，即意味着其仍在实施“未验先投”违反环保设施三同时验收制度的行为。因此，在2018年三亚市生态环境局查处时，2017版《建设项目环境保护管理条例》早已生效，故被申请人适用2017版《建设项目环境保护管理条例》进行查处，适用法律正确。环境保护部于2018年2月22日作出的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》(环政法函〔2018〕31号）中，对违反环保设施三同时验收制度的违法行为连续性的法律适用问题作出明确规定，二审判决的法律适用完全符合该意见的规定精神。因此，琼南医院关于二审判决适用法律错误的主张不能成立。2、琼南医院主张或一审判决认定三亚市生态环境局滥用职权无事实和法律根据。依法查处违反环保法及相关法律法规的违法行为，是环保部门的法定职责，完全在其职权范围之内，故不存在超越职权和滥用职权的问题。至于在查处过程中，各方基于不同的角度和立场对于法律的适用问题有争议，有不同的理解，是完全正常的现象。不能因观点不同或有争议，就将正常的依法施政的行为归入滥用职权。至于琼南医院于项目概况中陈述的有关创建文明卫生城市的市政工程改造项目，与本案查处的违反环保设施三同时验收制度的违法行为，并无行政法意义上的直接关联性，且在行政处罚查处笔录以及行政复议、原审过程中未有任何陈述记录。综上，琼南医院的再审请求及其申请再审的事实理由不能成立，应驳回其再审申请，维持原判。   本院认为：琼南医院作为医疗机构，2008年《建设项目环境影响评价分类管理名录》已明确规定全部类型的医院均应当编制环境影响报告书，属于对环境产生影响的建设项目。无论1998年实施的《建设项目环境保护管理条例》，还是2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》，均要求建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。已查明，琼南医院建设项目从2010年动工重建到2011年投入使用直至三亚生态环境局2018年8月7日对其查处时，医院里需要配套建设的环境保护设施均未经验收自2011年一直使用至2018年8月三亚市生态环境局查处时。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定和参照环境保护部2018年2月22日作出的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》“建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。”的规定，三亚生态环境局作出24号处罚决定认定事实清楚，未超过法定的处罚时效。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三点“关于新旧法律规范的适用规则根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”的规定适用于行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行之后的情形，而本案中，琼南医院项目从2011年建成直至2018年8月止，在需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下直接投入使用，其违法行为一直持续至2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》施行之后，故三亚市生态环境局适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条要求琼南医院责令限期改正，并处20万元罚款并无不当，琼南医院该项再审理由于法不符，本院不予支持。琼南医院再审申请关于其项目概况中陈述的事实并不能说明其在建设琼南医院项目的过程中，已依法采取措施，履行环境保护义务。三亚市政府根据上述事实作出88号复议决定，维持三亚市生态环境局作出的24号处罚决定，认定事实清楚，适用法律及结果正确。综上，二审判决撤销一审判决，改判驳回琼南医院的诉讼请求事实清楚，适用法律及结果正确。琼南医院的再审申请没有事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回三亚琼南眼科医院的再审申请。   审判长 罗金洁   审判员 贺 莺   审判员 唐 进      二〇二〇年八月二十七日   （法官助理 齐 皇   书记员 邢晓萌   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。