广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终1444号上诉人（原审原告）：王庆哲，男，1977年7月19日出生，汉族，身份证住址广州市白云区****************，公民身份号码210************312。被上诉人（原审被告）：广州市教育局。住所地：广州市越秀区西湖路**。法定代表人：陈爽，局长。委托代理人：周诗根，该局工作人员。委托代理人：郝岳华，广东海云天律师事务所律师。上诉人王庆哲因与被上诉人广州市教育局教育信访答复纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1394号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。原审法院经审查查明，2019年7月，原告向白云区教育局提出信访申请，白云区教育局于2019年9月18日作出云教复〔2019〕155号《关于王庆哲信访事项的答复意见》，针对原告反映的东方明珠花苑小区学位划分不合理和新市教育指导中心存在有漠视群众、官僚主义等问题的信访材料进行答复。原告不服，于2019年10月14日向被告申请复查该信访答复。同日，被告作出穗教访〔2019〕17号《不予受理告知书》，告知原告其所反映的事项属于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议途径解决的事项，不属于信访受理范围。原告不服，向广州市人民政府申请信访复核，广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2019年11月18日作出穗府复查复核〔2019〕191号《处理意见告知书》，告知原告“市教育局作为白云区教育局的上级主管部门，未履行其监督职责，对白云区教育局的学位划分是否合法合规予以认定，而是以不属于信访受理范围为由，作出不予受理告知，不符合有关规定，现将市教育局作出的穗教访〔2019〕17号《不予受理告知书》予以撤销，已要求该局重新研究办理。”等内容。2019年11月26日，被告广州市教育局作出穗教信复〔2019〕20号《不再处理告知书》，告知原告其反映的问题白云区教育局已经于2019年9月18日适用信访程序以外的其他法定途径处理，并出具答复意见，被告不再重复处理。2019年12月24日，被告广州市教育局作出穗教信〔2019〕840号《信访不予受理告知书》，告知原告，市信访局转来原告的信访事项已收悉，关于请求撤销其作出穗教信复〔2019〕20号《不再处理告知书》不属于被告职权范围，请原告向广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室提出复查复核请求；关于原告反映的学区划分问题，根据公办小学招生地段由当地区政府审定，请原告向有权处理的机关提出。原告对两告知书不服，向广州市人民政府申请信访复核，广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2020年1月22日作出穗府复查复核〔2020〕13号《处理意见告知书》，告知原告穗教信复〔2019〕20号《不再处理告知书》和穗教信〔2019〕840号《信访不予受理告知书》均未能体现被告相应的履职情况。现将被告作出穗教信复〔2019〕20号《不再处理告知书》和穗教信〔2019〕840号《信访不予受理告知书》予以撤销，并已要求该局重新研究办理该事项。被告于2020年2月13日作出〔2020〕46号《处理意见告知书》，告知书的主要内容为：关于负责招生片区划分的职能部门及管理法定程序，义务教育实行区人民政府为主的管理体制；区教育行政部门进行审慎论证划分公办小学招生地段后，由当地区政府审定。市教育行政部门是教育教学业务指导部门，指导普通中小学幼儿园招生、学籍管理工作，不是区教育行政部门的上级行政主管单位。原告申请查处行政机关违法行为，应当向该行政机关的上级行政主管单位提出。关于原告反映的招生片区划分问题，根据白云区义务教育阶段公办学校招生片区划分原则，东方明珠花苑小区属于萧岗村地块，隶属于云城街管理，纳入同一街道的萧岗小学招生片区，符合就近入学的原则；广州市培英中学附属小学隶属于景泰街管理，招生范围为竹园社区、隆康社区人户一致地段生及各类符合条件的统筹生。原告不服〔2020〕46号《处理意见告知书》，向原审法院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]规定：“……二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告通过信访途径提交信访材料反映的信访事项实质上是向政府相关职能部门反映东方明珠花苑小区学位划分不合理和新市教育指导中心存在有漠视群众、官僚主义等问题，属于信访人向人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉的信访行为。对白云区教育局作出的云教复〔2019〕155号《关于王庆哲信访事项的答复意见》不服，原告依照信访事项复查复核办法，向被告提出复查申请。原告在本案中请求撤销的〔2020〕46号《处理意见告知书》系被告根据广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2020年1月22日作出的穗府复查复核〔2020〕13号《处理意见告知书》要求，重新作出的处理意见和复查意见。原告对信访处理意见不服的，可以根据《信访条例》规定走复查程序，对复查程序不服的可根据《信访条例》走复核程序。原告要求复查复核，实际上系要求被告履行内部监督职能，其信访事项，不属于可诉的行政处理职权范围。因此，依上述规定，案涉信访告知意见不属于法院行政诉讼的受案范围，信访人对此不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，已经受理的应当驳回起诉。此外，广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2020年1月22日作出穗府复查复核〔2020〕13号《处理意见告知书》，明确原告的核心诉求是认为东方明珠花苑小区学位划分不合理，请求上级教育行政主管部门予以监管。广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室认为被告的两份答复文书均未能体现市教育局相应的履职情况，将两答复文书撤销，并要求被告重新研究办理。对于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责等行为依法不属于行政诉讼的受案范围。被告作出的涉案告知书只是对招生片区划分的职能部门、管理程序、招生片区划分问题的相关情况向原告陈述与告知，并未创设新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，故原告本次起诉不属于法院行政诉讼受案范围，对其起诉依法应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项及第三款的规定，裁定驳回原告王庆哲的起诉。上诉人王庆哲不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院在询问当事人时，只收到了被上诉人关于受案范围的相关陈述，未就受案范围向上诉人进行询问，未经开庭直接驳回了上诉人的起诉，导致收集到的情况与案件事实不符，影响了裁定的公正性。二、原审裁定书对涉案告知书是按《信访条例》作出的这一认定是错误的，与事实不符。根据国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》的相关规定，并非所有经信访程序提出的事项均为信访事项并按《信访条例》进行处理。本案最初是由上诉人向被上诉人申请信访复查而引起，但经过几次被上诉人出具意见，上诉人向广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室申请撤销后，上诉人反映的事项已被广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室甄别认定为属于申请行政机关依法履职的诉求，根据国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》第六条第（一）项的规定，适用信访程序以外的其他法定途径办理，办理职责部门为被上诉人。涉案告知书系根据穗府复查复核〔2020〕13号文件（下称13号文）的要求作出的，符合《依法分类处理信访诉求工作规则》第十二条的规定，且涉案告知书列明的救济途径包括提起行政诉讼。另外对比《依法分类处理信访诉求工作规则》第十三条规定可以看出这与涉案告知书的形式明显不同。故涉案告知书是被上诉人按信访程序以外的其他法定途径作出的行政处理，并非是根据《信访条例》作出的，属于法院行政诉讼的受案范围。三、原审裁定书对上诉人涉案诉求是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责行为的这一认定是错误的，与事实不符。被上诉人与白云区教育局不存在直接的上下级关系。上诉人涉案诉求所要求是基于多项法律法规对其职责的要求和广州市人民政府的职责分工。13号文已明确上诉人及映的事项属于教育行政部门的职责范围并要求被上诉人按照信访程序以外的其他法定途径研究办理，这并非是出于上下级的监督关系，而是上一级教育行政主管部门基于自身职责所必须履行的。就上诉人反映的事项，对白云区教育局直接提起行政诉讼不成立。根据行政复议与行政诉讼受案范围一致的现实，无法对白云区教育局直接提起行政诉讼。被上诉人在答辩状中所称的其他救济途径不存在。四、原审裁定书认定的涉案告知书内容不全面，与事实不符；原审裁定书认定被上诉人的行为对上诉人的权利义务不产生实际影响与事实不符。涉案告知书的核心内容有两个，一是认为被上诉人不是区教育行政部门的上级行政主管单位，上诉人不应当向其提出查处区教育行政部门的违法行为。二是在未对违法行为是否存在的情况进行调查的前提下，直接以不合理理由认定白云区教育局的招生片区划分符合就近入学原则。这两个内容不是简单的陈述和告知，而是被上诉人相对于上诉人的一种不作为和乱作为的行政行为，均对上诉人的权利产生了实际影响。被上诉人如果认为查处区教育行政部门的违法行为不属于其职责，应当在收到13号文后按规定向广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室提出异议，而不是向上诉人进行此类答复，如此违规操作直接影响了对上诉人相关诉求的办理，对上诉人的权利造成了实际影响。请求法院，以事实为根据，以法律为准绳，支持上诉人的上诉请求，判决：1.撤销(2020)粤7101行初1394号行政裁定书；2.支持上诉人的三项原审请求。被上诉人广州市教育局答辩称：一、上诉人要求我局履行对白云区教育局的违法违规进行查处的法定责任，其性质属于行政机关的内部监督管理范畴，并非行政诉讼法规定的法定职责，该诉请不属于行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。此外，我局已按广州市人民政府信访事项复查复核委员会要求作出“穗教信〔2020〕第46号”《广州市教育局关于王庆哲反映事项的处理意见告知书》（以下涉案告知书），我局已充分履行告知、答复职责，不存在不履职情形。三、我局作出的涉案告知书所涉事项属于行政机关的内部监督管理范畴，无论我局如何答复，如何处理，明显不会对其合法权益产生实际影响，亦不会直接为上诉人设定新的权利义务，与上诉人不具有法律上的利害关系。另外，上诉人已不属于《义务教育法》规定的接受教育的范围，白云区教育局对学位的划分不会对其合法权益产生直接影响，我局就该事项的回复亦不会对其合法权益产生直接影响。综上所述，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。原审裁定查明事实清楚，适用法律准确，应予维持。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案审查的重点为被上诉人作出的涉案告知是否属于行政诉讼的受案范围。上诉人通过信访提出的诉求系对东方明珠花苑小区学位划分不合理的问题，向被上诉人及广州市白云区教育局反映情况，提出投诉与建议。涉案告知书系被上诉人根据广州市人民政府信访事项复查复核办公室的要求重新对上诉人的信访事项作出，涉案告知书针对上诉人投诉反映的事项作出的答复告知，未设定上诉人的权利义务，亦未对上诉人的权利义务作出处理决定或行政决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人认为被上诉人作出涉案告知书的履职行为并非基于上下内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责的主张，广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室作出13号文，认为被上诉人作出的两份告知未体现履职情况，要求被上诉人重新研究办理。该13号文系对信访事项答复行为的复查复核监督而要求被上诉人重新研究办理，属于行政机关内部层级的信访监督行为。上诉人因东方明珠花苑小区学位划分的不合理问题，向广州市白云区教育局投诉信访未果继而向被上诉人申请监督，亦属于要求上级部门对下级部门的行为进行的监督管理，即无论从信访事项的投诉答复抑或业务层级的督促履责，本案均属于上级信访机关与业务机关对下级信访机关与业务机关的内部监督管理，上诉人的该项主张，本院不予采纳。但被上诉人在涉案告知书中指引上诉人寻求诉讼救济，属于不当履行教示义务，应予指正。综上，原审认定事实清楚，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月十日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华