安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终754号 上诉人（一审原告）陈夕桃，男，1961年8月15日出生，汉族，住安徽省无为市。 上诉人（一审原告）李加凤，女，1965年7月21日出生，汉族，住安徽省无为市。 被上诉人（一审被告）无为市人民政府，住所地安徽省无为市无城镇二坝路政府大楼。 法定代表人吴瑞新，该市市长。 被上诉人（一审被告）无为市福渡镇人民政府，住所地安徽省无为市福渡镇福渡街道，统一社会信用代码11340217003274082Q。 法定代表人范平，该镇镇长。 委托代理人肖仁贵，安徽铭盛律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）无为市福渡镇石碑村民委员会。 法定代表人王德祥，该村民委员会主任。 上诉人陈夕桃、李加凤因诉无为市人民政府、无为市福渡镇人民政府、无为市福渡镇石碑村民委员会农村土地承包经营权纠纷一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2020）皖02行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 陈夕桃、李加凤向一审法院起诉称，陈夕桃系无为市××石碑行政村××自然村村民，1982年退伍复员，1986年与李加凤结婚并于1987年育有一子。陈夕桃退伍后一直没有口粮田，三被告一直让原告没有口粮田的事实存在，侵害原告基本生存权，故请求确认三被告假借村民自治剥夺两原告基本生存权的事实行为违法，责令三被告限期作出补救措施；责令三被告相关责任人赔礼道歉；本案诉讼费由三被告承担。 无为市人民政府向一审法院答辩称，1、陈夕桃、李加凤曾于2017年7月6日向无为县县长提出行政复议申请，同年10月7日向芜湖市人民政府法制办公室申请行政复议，芜湖市人民政府于12月11日作出芜市行复字〔2017〕100号驳回行政复议申请决定，同时告知陈夕桃、李加凤诉权和起诉期限，但陈夕桃、李加凤未在法定期限内向人民法院提起诉讼，故陈夕桃、李加凤提起本案之诉依法应驳回起诉。2、2019年10月5日，陈夕桃、李加凤向其提交《履行法定职责申请书》，并于2020年1月3日向芜湖市人民政府申请行政复议，现又向人民法院提起诉讼，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，应不予立案，由行政复议机关芜湖市人民政府管辖。3、其未曾作出任何具体行政行为剥夺陈夕桃、李加凤基本生存保障，陈夕桃、李加凤诉请没有事实和法律依据。4、2019年10月5日，陈夕桃向其提出履行法定职责申请，该申请内容属重复信访事项，无为市福渡镇人民政府2017年即就相关事项作出过信访回复，并于2019年6月公开了相关土地征收、拆迁补偿、安置方案等信息。5、法律未赋予其撤销村民委员会决定的职权。综上，请求驳回陈夕桃、李加凤的起诉。 无为市福渡镇人民政府向一审法院答辩称，1、陈夕桃、李加凤在无为市××石碑行政村××自然村没有承包土地是因陈夕桃、李加凤自身原因造成，其从未有剥夺陈夕桃、李加凤基本生存保障的行为。在1995年5月6日马城行政村第二轮农村土地承包期间，陈夕桃未将户口落户到原马城行政村元友自然村，直至2016年陈夕桃才要求落户元友自然村。2、侵权责任属于民事案由，不是行政案件的受理范围。请求驳回陈夕桃、李加凤的起诉。 无为市福渡镇石碑村民委员会未作书面答辩。 一审法院经审理查明，陈夕桃原系无为县马城大队元友生产队成员，1978年应征入伍，1982年退伍。2017年6月12日，陈夕桃提出“其系退伍军人，在其服役期间80年国家土地改革，大队里没有给其分土地”的信访申请，同年6月24日，无为市福渡镇人民政府作出福政信［2017］31号《关于陈夕桃来访事项答复意见书》，载明因陈夕桃退伍后户口一直没有落户元友自然村，且当时自然村拟商量给其分配土地，但因陈夕桃拒绝接受承包土地，故至今一直没有土地，其户口随后迁至原自然村。因没有承包土地，元友自然村经村民会议讨论决定的土地补偿款分配方案未给其分配补偿款。2017年10月9日，陈夕桃、李加凤以无为市人民政府为被申请人向芜湖市人民政府申请行政复议，请求要求书面形式给予确权并发给承包权证，向其道歉及赔偿损失。芜湖市人民政府于2017年12月11日作出芜市行复字〔2017〕100号驳回行政复议申请决定，以陈夕桃、李加凤未向无为市人民政府提出过任何确权申请，且申请不符合受理条件为由，驳回其复议申请。2019年10月5日，陈夕桃向无为市人民政府提出《履行法定职责申请》，要求无为市人民政府责令无为市福渡镇石碑村民委员会对村民会议的决定予以改正并追回已经发放的土地补偿费等，因未收到处理回复，陈夕桃又于2020年1月3日向芜湖市人民政府申请行政复议，确认无为市人民政府不履行法定职责违法，责令限期履行，目前该行政复议案件正在审理过程中。 一审法院认为，一、陈夕桃、李加凤诉讼请求不具体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”两原告提起本案之诉最初的诉讼请求为确认三被告剥夺原告基本生存保障行为违法，责令三被告限期作出补救措施，经该院释明后，其将诉讼请求变更为要求确认三被告假借村民自治剥夺原告基本生存权的事实行为违法，责令三被告限期作出补救措施，结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条之规定，该诉讼请求仍属于诉讼请求不具体，故陈夕桃、李加凤提起本案之诉不符合行政诉讼法第四十九条之规定，应予驳回。二、本案三被告不符合共同被告之情形。依据行政诉讼法等相关法律法规之规定，行政诉讼领域共同被告一般存在于行政复议维持原行政行为的案件，多行政单位共同作出行政行为等案件中，本案陈夕桃、李加凤将三被告列为共同被告，没有法律依据，鉴于陈夕桃、李加凤提起本案之诉不符合法定受理条件，故本案不再要求陈夕桃、李加凤变更被告。三、陈夕桃、李加凤提起本案之诉不属于行政诉讼的受案范围。通过陈夕桃、李加凤起诉状事实和理由部分的阐述，可以得知陈夕桃、李加凤系对其未取得农村土地承包经营权有异议，认为其符合享受土地承包经营权的条件依法应当取得承包经营权，认为三被告存在不履行法定职责之情形。我国农村土地承包经营领域实行的是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”之规定，拥有发包权的是村集体经济组织、村民委员会、村民小组等，本案中拥有发包权的是陈夕桃、李加凤所在地的村民委员会或村民小组。发包方在发包时制定的方案依法需经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。该法第五十七条还规定发包方如有干涉承包方依法享有的生产经营自主权、违反该法规定收回、调整承包地、强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的互换、转让或者土地经营权流转等行为的，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任。故无论是陈夕桃、李加凤要求取得土地承包经营权还是认为村民委员会有侵害其土地承包经营权的行为，均不属于行政诉讼的受案范围。无为市人民政府及无为市福渡镇人民政府均不是法定的土地发包权人，其并无赋予陈夕桃、李加凤土地经营权的法定职责，陈夕桃、李加凤的诉求不属于行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中并不存在行政违法之情形，故陈夕桃、李加凤要求三被告相关责任人赔礼道歉，于法无据。 综上，陈夕桃、李加凤提起本案之诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第九十三条第二款之规定，裁定驳回陈夕桃、李加凤的起诉。 陈夕桃、李加凤上诉称，1、其有户口本且户口一直在村里没有迁移过，且户口归公安管理是常识，村民组认为村民户口由村民组说了算，无为市福渡镇人民政府根据村民组代表所说确认户口，实质上就是行政侵权，导致其全家时至今日都没有口粮田。2、一审法院未向其释明，即以诉讼请求不具体裁定驳回起诉，程序违法。3、其母亲王恩兰、儿子陈申申在2020年5月17日向一审法院申请追加为原告，裁定书中只字未提。请求撤销一审裁定，依法改判支持其一审全部诉讼请求。 无为市人民政府、无为市福渡镇人民政府、无为市福渡镇石碑村民委员会未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，行政诉讼的审查对象应是行政行为。该法第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，陈夕桃、李加凤以无为市人民政府、无为市福渡镇人民政府、无为市福渡镇石碑村民委员会为共同被告，请求确认三被告剥夺其基本生存保障行为违法，责令三被告限期作出补救措施；三被告承担侵权赔偿责任，限期作出赔偿决定。经一审法院告知明确诉讼请求后，陈夕桃、李加凤变更诉讼请求为“确认三被告假借村民自治剥夺其基本生存权的事实行为违法，责令三被告限期作出补救措施；责令三被告相关责任人赔礼道歉”。但陈夕桃、李加凤变更后的诉讼请求仍不明确、具体，人民法院无法判断其是对三被告的什么行为不服提起诉讼，依法应予驳回。根据陈夕桃、李加凤的起诉理由，其提起本案之诉主要是因为没有分得承包地。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。陈夕桃、李加凤如认为其应有土地承包经营权而未实际取得土地承包经营权，可向有关行政主管部门申请解决，其直接提起行政诉讼，不符合法律规定。鉴于陈夕桃、李加凤起诉不符合起诉条件，其母王恩兰、其子陈申申申请追加为原告，既无必要，也不影响案件的处理结果。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。陈夕桃、李加凤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月十日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。