广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1040号上诉人（原审第三人）：彭宏中，男，1976年9月23日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人：陆华平，广东佳业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：彭上富，男，1968年3月1日出生，汉族，住广东省吴川市。被上诉人（原审原告）：彭晓锋，男，1988年11月4日出生，汉族，住广东省吴川市。被上诉人（原审原告）：彭土明，男，1998年7月10日出生，汉族，住广东省吴川市。上列被上诉人共同的委托代理人：冼日生、冼琼炜，均为广东仁乐律师事务所律师。原审被告：吴川人民政府。住所地：广东省吴川市文明路**。法定代表人：曹栋，市长。委托代理人：詹树迅，吴川市法制局干部。委托代理人：黄潮进，吴川市国土资源局干部。上诉人彭宏中因与被上诉人彭上富、彭晓锋、彭土明、原审被告吴川市人民政府土地登记行为纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2015）湛中法行初字第251号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年，彭宏中以“三户人同住一屋，面积窄人口增多，急需解决住房”为由向吴川市振文镇大桥村委会彭屋村民小组申请使用涉案土地，吴川市振文镇大桥村委会彭屋村民小组同意了上述申请。2009年2月11日至2009年11月4日，彭宏中的上述申请逐级经吴川市振文镇大桥村民委员会、吴川市国土资源局振文管理所、吴川市振文镇人民政府同意报批，2010年1月21日吴川市国土资源局审批意见为“同意呈批”。2010年1月21日，吴川市国土资源局向彭宏中作出吴国土资（集建）字[2010]495号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意其使用涉案土地。编号吴府集用（2010）XX土地登记申请书显示：彭宏中向吴川市国土资源局申请涉案土地集体土地使用权设定登记，内容为：土地使用者彭宏中，权利人性质个人，土地坐落吴川市振文镇大桥村委会彭屋村，权属性质集体土地使用权，土地所有者农民，使用权类型拨用，土地用途住宅，使用权面积120平方米，申请登记依据：1、吴国土资（集建）字[2010]495号，2、吴川市城乡建房用地审批表，3、彭宏中身份证复印件，四至：东至5米路、彭亚路，南至6米路，西至8米路，北至2.5米巷、空地。2010年1月至4月，吴川市国土资源局对彭宏中提交土地登记申请的地籍调查表进行审查：土地使用者彭宏中，权利人性质个人，土地坐落吴川市振文镇大桥村委会彭屋村，权属性质集体土地使用权，土地所有者农民，使用权类型拨用，土地用途住宅，使用权面积120平方米，四至：东至5米路、彭亚路，南至6米路，西至8米路，北至2.5米巷、空地。土地权属来源文件：1、吴国土资（集建）字[2010]495号，2、吴川市城乡建房用地审批表，3、彭宏中身份证复印件。2010年4月6日初审意见同意，而审核意见栏及批准意见栏均盖有负责人杨智私章及吴川市国土资源局公章，但是审核意见栏及批准意见栏均没有注明是何意见。2010年4月13日，吴川市人民政府向彭宏中颁发了吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》，该证土地使用权人彭宏中，土地坐落吴川市振文镇大桥村委会彭屋新村，，地类用途）住宅，使用权类型拨用，使用权面积壹佰贰拾平方米，四至：东至彭亚路距5米，南至六米路，西至八米路，北至空地距2.5米。2010年2月8日，吴川市国土资源局对涉案土地登记申请的审核情况进行了公告，其中第14项为：“土地使用者彭宏中，土地所有者彭屋新村小组，面积120㎡，土地坐落振文镇大桥村民委员会彭屋新村民小组，四至：东：5米路、彭亚路，南：6米路，西：8米路，北：2.5米巷、空地”。该公告提到对土地使用权、所有权有异议者，请于2010年2月28日前到吴川市国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为公布的权益有效，将准予登记注册。吴川市人民政府对涉案集体土地使用权经过公告、初审、审核和审批，对涉案土地使用权进行了登记注册，于2010年4月13日向彭宏中颁发了吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》。另查，2010年1月21日，吴川市国土资源局向彭宏中作出吴国土资（集建）字[2010]495号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，内容为：“彭宏中：根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》和吴府[2009]72号文的规定，经我局审查，同意你户使用位于振文镇大桥村民委员会彭屋村民小组的集体建设用地，面积壹佰贰拾平方米给你户作住宅用地。其四至是：东至彭亚路距5米，南至6米路，西至8米路，北至空地距2.5米。有关补偿问题，按有关规定办理。你户必须及时办理土地登记手续。”彭上富、彭晓锋、彭土明不服该批复，于2015年11月26日向湛江经济技术开发区人民法院起诉请求撤销该批复，湛江经济技术开发区人民法院于2015年12月29日作出（2015）湛开法行初字第368号行政判决：驳回彭上富、彭晓锋、彭土明的诉讼请求。彭上富、彭晓锋、彭土明不服该判决向原审法院提起上诉，原审法院于2017年10月29日作出（2016）粤08行终23号行政判决：驳回上诉，维持原判。彭上富、彭晓锋、彭土明于2016年5月4日向原审法院邮寄中止诉讼申请，原审法院经审查认为本案的审判须以（2016）粤08行终23号案的审理结果为依据，并于2016年5月9日作出（2016）粤08行终125号行政裁定中止诉讼，而原审法院于2017年10月29日作出了（2016）粤08行终23号行政判决。2015年11月12日，彭宏中在涉案吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》项下土地上动工建房，彭亚富到场阻止引发纠纷，彭亚富要求吴川市振文镇人民政府及吴川市振文镇综治信访维稳中心处理。2015年11月16日，吴川市振文镇综治信访维稳中心通知彭亚富、彭宏中、吴川市振文镇大桥村委会彭屋村村民小组彭观保村长于2015年11月18日到吴川市振文镇综治信访维稳中心对上述纠纷协商调解处理。2015年11月18日，吴川市振文镇综治信访维稳中心召集彭亚富、彭宏中、吴川市振文镇大桥村委会彭屋村村民小组彭观保村长和村干部等人到该中心办公室对上述纠纷进行了调解处理，但当事人未能达成一致意见。2015年12月8日，彭上富、彭晓锋、彭土明向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销吴川市人民政府颁发给彭宏中的吴府集用（2010）第XX号《集体土地使用证》。原审法院认为：本案是土地行政登记纠纷，被诉的是吴川市人民政府2010年4月13日向彭宏中颁发吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”已经发生法律效力的（2015）湛开法行初字第368号行政判决及原审法院（2016）粤08行终23号行政判决中被诉行政行为是吴川市国土资源局对涉案土地使用权向彭宏中作出的吴国土资（集建）字[2010]495号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，上述生效判决均确认本案彭上富、彭晓锋、彭土明具有原告主体资格，综合本案现有证据分析，应认定彭上富、彭晓锋、彭土明与被诉行政行为有利害关系，其具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2015年11月12日，彭宏中在涉案吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》项下土地上动工建房，彭亚富到场阻止引发纠纷后，彭上富、彭晓锋、彭土明于2015年12月8日提起本案诉讼，没有超过上述法律规定的起诉期限。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（六）项规定：“二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序……（六）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府〔2009〕49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、、地类和四至等公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况、包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、、地类和四至等3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”根据上述规定，农村集体成员申请使用农村集体土地作为宅基地，应向本村集体组织提出申请，由集体土地所有权人召开村民会议或者村民代表会议讨论决定，并将相关情况张榜公布。本案现有证据未能证实彭宏中申请涉案集体土地使用权经过村民会议或者村民代表会议讨论决定后的相关情况经过张榜公布，故被诉行政行为违反了上述规定，属于证据不足、程序违法，应予撤销。综上，被诉行政行为证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决：撤销吴川市人民政府2010年4月13日向彭宏中颁发的吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》。上诉人彭宏中不服一审判决，向本院提起上诉：一、一审判决适用法律错误。彭上富等三人一审时提供的《综治信访维稳卷宗》中彭上富自认“2015年正月村干部彭华增拿彭宏中所办理集体土地使用证和乡村建设规划证，才知道对方已办证”，即彭上富等三人自认知道被诉土地证至2015年12月8日提起本案行政诉讼，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限，依法应驳回起诉。一审判决错误认为彭上富等三人在2015年11月12日才知道被诉土地登记行为，起诉没有超过法定期限，二审对此应予纠正。且一审判决已经查明，吴川市人民政府于2010年2月8日对被诉土地登记行为予以公告，公告期间无人对土地权属提出异议。彭上富等三人在2010年2月28日前应当知道被诉土地登记行为，其起诉超过法定期限。二、一审判决认为被诉土地登记行为违反《湛江市农村宅基地管理办法》第十二条规定，并据此判决撤销被诉土地登记行为，属于适用法律错误。该条是规范集体土地所有权人为村民申请用地报批，办理用地批复的要求，已有另案生效判决确认批复行为合法有效。因此，吴川市人民政府作出被诉土地登记行为是合法的，且《湛江市农村宅基地管理办法》第十七条未规定办理土地使用权登记需有村民代表会议记录和相关情况张榜公告的要求，吴川市人民政府在彭宏中取得用地批复后依规颁发被诉土地使用权证给彭宏中，没有违反程序。综上所述，请求：1、撤销一审判决；2、依法改判驳回彭上富、彭晓锋、彭土明的诉讼请求或驳回起诉。被上诉人彭上富、彭晓锋、彭土明于二审时答辩称：争议土地原来属于水涡，是彭上富投资运泥填平用于种植竹木，中间搭盖猪舍猪棚养猪。上世纪八十年代，彭上富砍伐原种植的竹木后，又重新植树，一直使用至今。2014年底，彭宏中擅自砍伐彭上富等人在争议土地上的树木，由此产生纠纷。至2015年春节后，村干部介入调解，彭上富等人才发现彭宏中已办理了吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》，侵犯了其土地使用权利，显然违法。彭宏中未经村民小组会议讨论同意，便向吴川市人民政府申请办理土地登记，违反民主议定程序。吴川市人民政府未经调查和土地权属审核，未有地上附着物证明，未经彭上富等人指界，未先取得乡村规划许可证，便登记发证给彭宏中吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》等法律法规的规定，应予撤销。原审被告吴川市人民政府于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：2015年11月18日，村小组干部组织各方在振文镇维稳及综治办公室进行协商调解处理时，彭上富承认“2015年正月村干部彭华增拿彭宏中所办理集体土地使用证和乡村建设规划证，才知道对方已办证”，彭华增则称“去年正月和彭宏中拿集体土地使用证和乡村建设规划证去彭泽荣家做对方思想工作，但对方连证都无看”。一审庭审时，彭上富、彭晓锋、彭土明主张其于2015年11月18日协商调解处理时才看到彭宏中持有的吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》。本院认为：本案是土地行政登记纠纷。二审需审查吴川市人民政府于2010年4月13日向彭宏中颁发吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》的行政行为是否合法。由于已经发生法律效力的（2015）湛开法行初字第368号行政判决及原审法院（2016）粤08行终23号行政判决所涉及的被诉行政行为是吴川市国土资源局向彭宏中作出的吴国土资（集建）字[2010]495号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，上述生效判决均已确认本案彭上富、彭晓锋、彭土明具有原告主体资格，因此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，认定彭上富、彭晓锋、彭土明与本案被诉土地登记行为有利害关系，具有原告主体资格，理据充分，本院予以维持。2015年11月12日，彭宏中在吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》所涉土地动工建房，彭亚富到场阻止引发纠纷。之后，村小组干部于2015年11月18日组织各方在振文镇维稳及综治办公室进行协商调解处理时，彭上富虽然承认“2015年正月村干部彭华增拿彭宏中所办理集体土地使用证和乡村建设规划证，才知道对方已办证”，但彭华增也称“去年正月和彭宏中拿集体土地使用证和乡村建设规划证去彭泽荣家做对方思想工作，但对方连证都无看”。一审庭审时，彭上富、彭晓锋、彭土明主张其于2015年11月18日协商调解处理时才看到彭宏中持有的吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，行政诉讼时效的起算应从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为的内容起开始计算，彭上富、彭晓锋、彭土明于2015年11月18日才明确知道本案被诉土地登记行为的内容，至其于2015年12月8日提起本案诉讼时未超过法定六个月的起诉期限，原审法院对此认定正确，本院予以维持。彭宏中上诉主张彭上富等人于2015年正月已经知道彭宏中持有的吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》，起诉明显超过法定期限的主张，依据不足，本院不予采纳。本案被诉土地登记行为作出时生效的《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（六）项规定：“二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序……（六）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府〔2009〕49号）第十二条亦规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、、地类和四至等公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况、包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、、地类和四至等3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”根据上述规定，农村集体成员申请使用农村集体土地作为宅基地，应向本村集体组织提出申请，由集体土地所有权人召开村民会议或者村民代表会议讨论决定，并将相关情况张榜公布。虽然彭宏中提出的使用宅基地申请逐级经村民委员会、国土所、镇政府及吴川市国土资源局同意报批，吴川市国土资源局亦作出用地批复并对涉案土地登记申请的审核情况进行了公告，但本案现有证据未能证实彭宏中申请涉案集体土地使用权经过村民会议或者村民代表会议讨论及决定后张榜公布的情况，故吴川市人民政府向彭宏中颁发吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》，存在证据不足、程序违法的情形。原审法院据此判决撤销彭宏中持有的吴府集用（2010）XX号《集体土地使用证》，事实和法律依据充分，本院予以维持。彭宏中上诉请求撤销一审判决，改判驳回彭上富、彭晓锋、彭土明的诉讼请求或驳回起诉等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭宏中负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年八月三十一日书记员  肖 威王秋喆