河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初537号原告张凯，男，1978年10月19日出生，汉族，住郑州市中原区。原告张百安，男，1951年1月19日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人刘伟，郑州市中原区中原西路街道办事处工作人员。委托代理人高清晓，河南荣元律师事务所律师。第三人郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会，住，住所地郑州市中原区中原中路**和昌大厦**/div>法定代表人罗沛松，村主任。委托代理人高清晓，河南荣元律师事务所律师。委托代理人郭照方，河南荣元律师事务所律师。原告张凯、张百安诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、第三人郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会（以下简称罗庄村委会）行政协议一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月6日公开开庭审理了本案。原告张凯及其委托代理人杨念平、李群杰，被告中原区政府的委托代理人刘伟、高清晓，第三人罗庄村委会的委托代理人高清晓、郭照方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张凯、张百安诉称：原告为郑州市中原区罗庄村（以下简称罗庄村）村民并在该村拥有合法房屋，因罗庄村城中村改造拆迁安置项目被纳入征收范围内，原告于2010年5月与被告设立的临时机构中原区罗庄村城中村改造指挥部（以下简称罗庄城中村改造指挥部）签订了《拆迁补偿安置协议》（协议编号：160），对原告宅基地及地上房屋等附属物的补偿安置及过渡费发放等均作了明确约定。2015年4月2日，罗庄城中村改造指挥部及罗庄村委会进行公示，告知被征收人：经村委会与区城中村改造指挥部积极协调，指挥部同意回迁户以1：1的比例用安置住宅用房置换商务办公房。要置换的商务办公房位于：秦岭路以西、伊河路以北、华山路以东、洛河西路以南周新庄罗庄安置区内5号楼南单元5-20层。原告于2015年4月8日与罗庄城中村改造指挥部及罗庄村委会签订了《罗庄城中村改造安置区项目个人住宅面积置换商务办公面积协议》（编号：整层005，以下简称《置换协议》）。根据该协议约定，被告应当依约向原告给予置换位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼15层1515号商务办公用房，置换商务办公面积为93.4平方米，置换后乙方（即原告）应安置住宅面积为657.2平方米。甲方（即被告）负责安置房屋的建设，按国家规定建设标准建成后交付乙方。目前，前述置换商务办公用房于2018年底建设完成，然而被告在已经具备对原告进行置换房屋的条件下，拒绝履行对原告置换商务办公房的协议义务。原告认为，原告与被告就置换商务办公房问题充分协商并与其达成被诉协议，该协议应受到我国《合同法》保护。同时，作为行政协议又应当保持行政行为的严肃性和保护公民信赖利益。因此，行政协议双方均应当严格履行。现被告在无法定正当事由的情况下，无故拒绝履行协议，违反法律规定和协议约定。综上所述，被告怠于履行行政协议的行为侵害了原告的合法权益，原告为维护自身合法权益，提出本诉，请求：1.依法判令被告履行与原告签订的《置换协议》（编号：整层005），即向原告给予置换位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼15层1515号商务办公用房；2.本案的诉讼费用由被告承担。原告张凯、张百安向本院提交了以下证据、依据：1.罗庄村置换商务办公房实施方案；2.致广大群众的一封信；3.《置换协议》，以上证据证明原、被告按照被告制定的置换方案，签订了对涉案商务办公用房的置换协议；原告对涉案房屋享有合法物权，且如对外出租，应当由原告与承租人签订租赁合同，被告擅自出租，构成违约；4.关于周新庄安置区5号楼租赁招标情况的公告，证明罗庄城中村改造指挥部与罗庄村委会于2019年7月31日发布《公告》，然而早在2019年6月28日即与河南巨正公司签订租赁合同，侵害原告基本知情权；5.涉案房屋周边房源招租网络截图，证明被告与承租人签订租赁协议的租金标准，严重低于市场租赁价格。被告中原区政府答辩称：一、张凯、张百安与罗庄城中村改造指挥部、罗庄村委会签订《置换协议》的时间为2015年4月8日，早于现行《中华人民共和国行政诉讼法》的实施时间，故本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》的实施时间为2015年5月1日，《置换协议》的签订日期为2015年4月8日。对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。2015年5月1日修改实施的《中华人民共和国行政诉讼法》虽然将房屋征收补偿协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，但依据法无明文规定不溯及既往的原则，故本案的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其起诉。二、中原区政府不是本案的适格被告，依法应驳回对中原区政府的起诉。根据2020年5月14日河南省高级人民法院颁发的《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第七款的规定，张凯、张百安属于被征收人，其针对征收与补偿过程中签订的协议提起诉讼，应以房屋征收部门为被告，中原区政府不是本案的适格被告，依法应驳回对中原区人民政府的起诉。三、《置换协议》中约定置换的商务办公房为“欲置换商务办公房”，并非最终确定的商务办公房。并且，安置房屋的分配涉及公共利益，如在未完成整体调查和裁量的情况下贸然进行分配，易引发激烈的社会矛盾、损害社会公众利益，原告的诉讼请求不应予以支持。《置换协议》第二条明确约定“乙方欲置换的商务办公房”，第五条约定“甲方（罗庄城中村改造指挥部）负责安置房屋的建设、分配和调剂”。故《置换协议》约定的办公房只是临时的一种分配，并非最终确定的结果。同时，由于安置房屋的结构、面积、位置等方面的差异，造成房屋的市场价值差异巨大，安置房屋可能造成被安置户之间利益的显著差别，并进而引起各种社会矛盾。为维护社会公共利益，在安置过程中需通过调查和裁量对安置户进行整体分配和调剂，根据利害关系人的选择作出最终的置换决定。原告要求向其交付临时分配的房屋，显然系置广大被安置人员的利益于不顾，依法应驳回其诉讼请求。四、涉案商务楼已取得占绝大部分面积的村民的授权，将涉案商务楼整体出租，并约定由承租方向安置居民支付装修期一年的过渡费（免租期），原告也已收到该过渡费，这在事实上已经证明罗庄城中村改造指挥部和罗庄村委会按《置换协议》的约定向原告履行了交付房屋义务。如单独再向原告分割交付小面积商务房，必将影响商务楼的整体使用价值，损害大部分村民的合法权益。因后期建设资金及安置费紧张，为保障安置户的利益并提高房产使用价值，在房屋主体完成后罗庄村委会根据《置换协议》第六条的约定，已取得占绝大部分面积的村民的授权，将涉案商务楼房屋整体出租，引进“高、新、尖”类企业，获得了一年的安置过渡费，稳定了安置村民并保障了安置户的利益。原告要求单独向其交付小面积办公商务房的义务不利于增加房屋租赁价值，且会损害大部分村民的利益。在考虑社会公共利益的前提条件下，对商务办公房进行整体出租符合行政法的比例原则，最大限度内保护了安置户的利益。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，中原区政府不是本案的适格被告，原告要求中原区政府分割交付小面积商务房损害社会公共利益，故为维护社会稳定及社会公共利益，应驳回原告对中原区政府的起诉。第三人罗庄村委会陈述称：一、张凯、张百安与罗庄城中村改造指挥部、罗庄村委会签订置换协议的时间为2015年4月8日，早于现行《中华人民共和国行政诉讼法》的实施时间，故本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。二、《置换协议》中约定置换的商务办公房为“欲置换商务办公房”，并非最终确定的商务办公房。并且，安置房屋的分配涉及公共利益，如在未完成整体调查和裁量的情况下贸然进行分配，易引发激烈的社会矛盾、损害社会公众利益，原告的诉讼请求不应予以支持。三、涉案商务楼已取得占绝大部分面积的村民的授权，将涉案商务楼整体出租，并约定由承租方向安置居民支付装修期一年的过渡费（免租期），原告也已收到该过渡费，这在事实上已经证明罗庄城中村改造指挥部和罗庄村委会按《置换协议》的约定向原告履行了交付房屋义务。如单独再向原告分割交付小面积商务房，必将影响商务楼的整体使用价值，损害大部分村民的合法权益。综上，应驳回原告对罗庄村委会的起诉。被告中原区政府、第三人罗庄村委会向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.《置换协议》、补偿安置协议；2.罗庄民委会、河南巨正酒店管理有限公司和中原区中原西路街道办事处于2019年6月28日签订的房屋租赁合同。证明：1.中原区政府不是涉案协议的合同相对方，也不是涉案商铺的出租方，更不是协议中约定的向原告交付商铺的主体；2.依据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第七款之规定，中原区政府不是本案适格被告，依法应驳回原告的起诉。第二组证据：1.（2018）最高法行申7744号行政裁定书。证明：1.本案不属于行政诉讼的受案范围；2.《置换协议》的签订日期在2015年5月1日之前。对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济，故本案依法应驳回原告的起诉。第三组证据：1.安置房屋置换商务办公房申请；2.罗庄村委会及周新庄村民委员会分别出具的说明共两份；3.周新庄与罗庄的村民向周新庄村民委员会及罗庄村委会出具的授权委托书共61份；4.中标通知书（招标编号：WX2019-0430号）一份；5.罗庄村委会、河南巨正酒店管理有限公司和中原区中原西路街道办事处于2019年6月28日签订的《房屋租赁合同》。证明：1.原告提交的申请书中已载明涉案5号商务楼需整体出租；2.**商务楼安置的不仅有罗庄村村民，还有周新庄村民。在房屋主体完成后，罗庄村委会根据《置换协议》第六条的约定取得占总面积58.3%、周新庄村委会取得占总面积97.4%的村民同意的情况下将涉案商务楼房屋整体出租；3.因后期建设资金及安置费紧张，为保障安置户的利益并提高房产使用价值，引进“高、新、尖”类企业，在将房屋进行整体出租的同时获得了一年的安置过渡费，稳定了安置村民并保障了安置户的利益；4.在考虑社会公共利益的前提条件下，对商务办公房进行整体出租符合行政法的比例原则，最大限度内保护了安置户的利益。原告要求向其单独、分割交付商铺的诉讼请求不利于增加房屋租赁价值且会损害大部分村民的利益。第四组证据：1.2019年11月-2020年1月罗庄置换商务楼过渡费名单；2.2019年12月27日、2019年12月30日、2020年4月2日、2020年4月3日的郑州银行企业客户电子回单。证明：原告已收到装修免租期期间的过渡费，这在事实上已经证明指挥部和罗庄村委会按《置换协议》的约定向原告履行了交付房屋义务。经庭审质证，被告对原告的证据发表以下质证意见：对证据1、2：1.对该两项证据的关联性、证明目的有异议；2.该两项证据均与中原区政府无关，中原区政府不是本案适格被告；3.证据2恰恰证明罗庄村委会早已于2015年4月2日告知罗庄村村民，涉案商铺将以毛坯房形式整体出租，由承租方进行装修、管理。事实上，涉案**商务楼安置的不仅有罗庄村村民，还有周新庄村民。在罗庄村委会取得占总面积58.3%、周新庄村委会取得占总面积97.4%的村民同意的情况下，将大楼整体出租，系基于社会公共利益，原告要求向其分割、单独交付商铺的行为显然损害了社会公共利益。对证据3：1.对该证据的关联性、证明目的有异议。2.中原区政府不是该协议的合同相对方，出租涉案商铺的主体也不是中原区人民政府，故中原区政府不可能存在违约行为；3.根据该协议第五条之约定，向原告交付房屋的主体为罗庄城中村改造指挥部，而非中原区政府、罗庄村委会，故无论是从社会公共利益的角度出发还是从合同约定的相对方来看，抑或是依据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一条第七款之规定，原告要求中原区政府向其交付涉案商铺的诉讼请求既损害公共利益又无合同、法律依据，依法应驳回其对中原区政府的起诉。对证据4的关联性有异议，与中原区政府无关。对证据5：1.对该证据的关联性、合法性、真实性均有异议；2.原告提交的证据不能反映涉案商铺的实际市场价格，地理位置，地理位置型、装修等均是导致租金出现差异的因素，且涉案商铺的出租系经过合法的招标程序；同时，该证据与原告的诉讼请求并无关联，依法不应予以采信。第三人罗庄村委会对原告的证据发表以下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，对关联性、证明目的有异议，具体同中原区政府的质证意见。对证据3：1.对该证据的真实性无异议，对关联性、证明目的有异议；2.根据该协议第六条明确约定：“乙方（原告）置换后所得商务办公房原则上由乙方委托甲方（拆迁指挥部）或丙方（罗庄村委会）以毛坯房整体出租，出租后由承租方统一管理经营。”涉案**商务楼安置的不仅有罗庄村村民，还有周新庄村民。在罗庄村委会取得占总面积58.3%、周新庄村委会取得占总面积97.4%的村民同意的情况下，将大楼整体出租，系基于社会公共利益，原告要求向其分割、单独交付商铺的行为显然损害了社会公共利益；3.其余意见同中原区政府的质证意见。对证据4：1.对真实性无异议，证明目的有异议；2.该公告的内容系对5号商务楼的招标结果进行公示，也即罗庄村委会是通过公开招标的方式与河南巨正酒店管理有限公司签订的租赁合同，罗庄村委会已尽到了告知义务。更何况，原告提供的证据1、3中均已证明关于5号商务楼整体出租事宜罗庄村委会早已告知原告，罗庄村委会并未侵犯原告的基本知情权，反而是及时履行了出租结果的告知义务。对证据5：1.对关联性、合法性、真实性均有异议；2.根据罗庄村委会、河南巨正酒店管理有限公司、中原区中原西路街道办事处签订的《房屋租赁合同》第五条约定，巨正酒店享有10个月的免租装修期，在毛坯房整体出租的情况下，租赁方享有装修免租期符合市场的交易习惯。但罗庄村委会为了维护整体村民的利益，在《房屋租赁合同》第八条中同时要求巨正酒店另行支付罗庄村共计75户12个月的过渡费，共计2889884.16元，故该租金标准并未低于市场租赁价格，而是维护了罗庄村安置居民的整体利益；3.其余意见同中原区政府质证意见。原告对被告及第三人的证据发表以下质证意见：对第一组证据中证据1的证明目的有异议。根据双方协议约定，首先，确定了置换房屋的位置、房号、面积等基本信息，约定确定、唯一。其次，协议亦明确置换后所得商务办公房由原告委托被告或村委会整体出租，租赁的权利义务由原告与承租方另行约定。因此，被告在未获得原告委托的情况下，直接与承租人签订承租合同，违反双方约定，应当先向原告交付房屋，再由原告签订租赁协议。对证据2的合法性、证明目的有异议。罗庄村委会在未取得原告授权的情况下，即开始进行招标以及签订租赁合同行为，一方面证明涉案房屋已经具备交付使用条件，应当交由原告处分；另外，相关主体的招标及对外租赁行为处分了本应当由原告享有物权的房屋，构成物权处分；最后，租赁协议中租金标准严重低于市场价，侵害了原告的合法权益。对第二组证据不予质证。第三组证据中，证据1置换申请恰好证明村委会无权代原告签订相关的合同。对证据2、3、4的关联性、证明目的有异议。根据双方《置换协议》约定，被告在实际向原告交房之前应当按照16元每平方米每月的标准向原告支付过渡费。承租公司向罗庄村委会如何支付租金等款项与原告无关，亦当然不能证明以上款项为原告同意被告出租其办公用房的意思表示。对第三组证据中证据3授权委托书的合法性、关联性、证明目的有异议：1.被告未证明提交的授权委托书系确定与被告签订置换协议的村民，未证明委托人的身份；2.未证明委托人的置换面积是否与第三组证据中证据2的证明内容一致；3.有部分授权委托书系委托给周新庄村民委员会，但签订《房屋租赁合同》的主体为罗庄村委会；4.委托人是否委托招标、是否委托签订承租协议与原告无关，其授权范围仅限于委托人的房屋，与原告无关。第三组证据中证据4中标通知书，因未经原告授权，故被告是无权处分了原告的合法权益。证据5的意见已经发表。对第四组证据的关联性和证明目的有异议，即使是按照协议的约定，被告在实际向原告交房之前也应当按照16元每平方米每月的标准向原告支付过渡费。本院对以上证据认证如下：原告证据5的真实性无法确认，本院不予采信；被告及第三人提交的第二组证据与待证事实无关联性，本院不予采信。原、被告提交的其他证据能够反映案件的真实情况、与待证事实具有关联性，来源、形式符合法律规定，本院予以采信。经审理查明，罗庄城中村改造指挥部（甲方）与原告张凯、张百安（乙方）、罗庄村委会（丙方）于2015年4月8日签订《置换协议》二份，该协议约定：乙方欲置换的商务办公用房位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼15层1515号。乙方自愿将个人在罗庄城中村改造中所得安置住宅用房按照置换面积1：1的比例，置换成商务办公用房。置换商务办公面积93.4平方米。甲方负责安置房屋的建设、分配和调剂，按国家规定建设标准建成后交付乙方。甲方和丙方协调乙方与承租方签订出租合同。乙方置换后所得商务办公房原则上由乙方委托甲方或丙方以毛坯房整体出租。出租后，由承租方统一管理、经营，相关权利和义务在甲方或丙方监督下，由乙方与承租方另行约定。本协议为原拆迁补偿安置协议的补充协议，两协议合并执行有效。回迁安置面积误差的处理和房产证的办理等按原协议条款执行等。经中原区中原西路街道办事处周新庄村民委员会、罗庄村委会招标，河南巨正酒店管理有限公司中标周新庄安置区五号楼（商务楼）招商招租项目。2019年6月28日，罗庄村委会（甲方、出租方）与河南巨正酒店管理有限公司（乙方、承租方）签订房屋租赁合同，该合同约定：甲方将包括案涉房屋在内的房屋出租给乙方。甲方需确保所有租赁标的物的产权所有人授权甲方出租该标的物，甲方有权签署本租赁合同，否则甲方需承担责任。本院认为：一、案涉协议虽然签订于2015年5月1日之前，但是，当时的法律、法规及司法解释并未明确规定该类协议属于民事诉讼的受案范围，现原告提起行政诉讼，人民法院应予受理。二、中原区政府是适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。罗庄城中村改造指挥部系被告中原区政府组建，故本案中，中原区政府是适格被告。三、案涉协议是当事人真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，该协议合法有效，被告中原区政府应当全面履行该协议约定的义务。被告应当向原告交付涉案协议约定的商务办公用房，由原告与承租人具体约定租赁事宜，其擅自将应属于原告所有的房屋进行出租，违反协议约定。但是，考虑罗庄村委会已经将案涉房屋出租给河南巨正酒店管理有限公司，且案涉房屋是否符合交付条件尚不明确，客观上导致原告提出的交付案涉房屋的诉讼请求，无法履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下：责令被告郑州市中原区人民政府在本判决生效后60日内采取补救措施。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 徐 滢二〇二〇年八月十一日书记员 冯月梅