江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终281号 上诉人（原审原告）南通市通州区金新街道城东雅苑业主委员会，住所地南通市通州区碧华东路**。 负责人张磊，主任。 委托代理人施峰，上海知谦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，，住所地南通市工农南路** 法定代表人魏钦稳，局长。 应诉负责人冯平，副局长。 委托代理人张卫东，南通市通州自然资源和规划局副局长。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通盛鑫置业有限公司，住所，住所地南通市通州区金沙街道希望路**div> 法定代表人王胜发，董事长。 委托代理人王清，南通盛鑫置业有限公司职员。 上诉人南通市通州区金新街道城东雅苑业主委员会（以下简称城东雅苑业委会）因不动产行政登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1177号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月1日立案受理后依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人城东雅苑业委会负责人张磊及委托代理人施峰，被上诉人南通市自然资源和规划局的负责人冯平及委托代理人张卫东、吴丽华，原审第三人南通盛鑫置业有限公司（以下简称盛鑫公司）的委托代理人王清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年12月1日，盛鑫公司通过挂牌出让方式取得城东雅苑项目用地，出让合同号为32×××88号，出让土地用途为住宅。2013年，盛鑫公司开发建设的城东雅苑项目竣工，该小区共建有六幢住宅楼，小区大门左侧建有两层独立的案涉房屋，右侧建有独立的物业服务用房。案涉房屋独立核算成本，并经南通市通州区物价局价格备案。2013年9月23日，原南通市规划局向盛鑫公司颁发的建设工程规划许可证中，建设规模一栏载明计容面积包括住宅、物管用房、小区配套用房（296.9平米）。同年12月9日，盛鑫公司办理了案涉296.9平米房屋的房产证，权证号为通州房权证金沙字第13×××40号。该证载明：房屋所有权人为盛鑫公司，房屋坐落金沙镇南通高新技术产业开发区碧华东路99号盛鑫城东雅苑小区，房屋性质非居住用房，规划用途为配套用房以及房屋状况等内容。 2014年2月，原南通市规划局通州分局致函原南通市国土资源局通州分局，主要内容为：1.城东雅苑地块规划用地性质为二类居住（R2），南通市规划局通州分局根据土地出让合同及规划设计要点，对项目进行了规划审批，发放了建设工程规划许可证，计容建筑面积包括小区配套用房296.9平米。2.根据GBJ137-90《城市用地分类与规划建设用地标准》，二类居住用地包括住宅用地、公共服务设施用地、道路用地及绿化用地，其中公共服务设施包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等八类设施。城东雅苑小区总户数为358户，按3.5人/户计算，根据GB50180-93《城市居住区规划设计规范》规定，城东雅苑应配建公共服务用房188-463平米。目前该项目配建的296.9平米小区配套用房可作为配套商业用房，符合二类居住用地功能，符合国家相关法律规定。 2014年3月，盛鑫公司向原南通市国土资源局通州分局提出《关于2010-058号宗地变更部分土地使用性质的申请》，请求将296.9平米的土地使用性质变更为商业用途。2014年8月25日，原南通市国土资源局通州分局向南通市通州区人民政府作出通土资[2014]66号《关于城东雅苑部分改变用途补缴土地出让价款的请示》，原南通市国土资源局通州分局认为，因土地挂牌时该地用途为住宅用地，经规划部门许可调整为商业用途，仍需补缴土地出让金。对于补差价格，建议按楼面差价1180元/平米补缴土地出让价款35.0342万元，并缴纳相应税费。南通市通州区人民政府经审核后签署了“拟同意同意按规定交纳”的意见。2014年7月24日，原南通市国土资源局通州分局就城东雅苑改变用途补缴出让金事项在第九次地价讨论会上会审讨论，会审意见为，根据规划部门出具的改变用途的函，经评估及地价讨论，同意按1180元/平米楼面差地价补缴，即35.0342万元。同年9月1日，盛鑫公司向南通市通州区财政局缴纳土地出让金350342元并向税务部门缴纳契税10510.26元。 2014年9月16日，盛鑫公司向南通市通州区房屋产权监理所提出书面申请，请求将通州房权证金沙字第13×××40号房屋所有权证中的规划用途变更为商业。9月18日，盛鑫公司将申请表、原产权证等提交给南通市通州区房屋产权监理所。9月22日，南通市通州区房屋产权监理所经审核，认为房屋变更登记权属清晰，手续齐全，可以确权。同日，南通市通州区房屋产权监理所向盛鑫公司颁发了房产证，权证号为通州房权证金沙字第14×××9B号，该证除将规划用途栏由“配套用房”变更为“配套商业用房，商业”外，其余内容与原房屋所有权证内容相同。城东雅苑业委会不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销通州房权证金沙字第14×××9B号产权证。 一审法院认为，2008年7月1日施行的《房屋登记办法》第七条规定，办理房屋登记，一般依照申请、受理、审核、记载于登记簿、发证的程序进行。第十一条规定，申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。第十二条规定，有变更登记情形之一的，可以由当事人单方申请房屋登记。第十八条规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。第三十六条规定，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记。第三十七条规定，申请房屋所有权变更登记应提交登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证或房地产权证书、证明发生变更事实的材料、其他必要材料。从上述规定可以看出，办理房屋所有权变更登记应当符合以下要求：1.应由当事人提出申请并填写申请书；2.申请人应当提供符合法律规定形式要件的申请材料且申请人应当对申请材料的真实性负责；3.不动产登记机关应当按照法律规定的内容进行查验。本案中，盛鑫公司在办理被诉不动产所有权证规划用途变更时向登记机关提出了登记申请，提供了法律规定的申请书、企业法人营业执照复印件、授权委托书及受托人身份证明、原房屋产权证等其他符合法律规定的形式要件，登记机关已在职责范围内履行了审慎审查义务。 关于城东雅苑业委会主张案涉房产的规划用途变更未经法定程序的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条对改变土地使用权出让合同约定的土地用途需履行的相关审批程序作了详细规定，即应当取得规划行政主管部门和土地行政主管部门同意，由土地行政主管部门报原批准用地人民政府批准，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。在颁证之前，原南通市规划局通州分局曾致函原南通市国土资源局通州分局，明确案涉296.9平方米小区配套用房可作为配套商业用房，符合二类居住用地功能。原南通市国土资源局通州分局就案涉改变用途补缴出让金事项委托评估机构作市场价值评估并在讨论会上会审通过，且以通土资[2014]66号文的形式向南通市通州区人民政府作出书面请示报告，南通市通州区人民政府亦签署了同意的意见，盛鑫公司也补缴了相应的土地出让金差价和契税。上述资料均在房地产档案中存档留存，可见案涉房产规划调整事宜已经过相应审批程序，符合上述法律规定。有无签署新的土地出让合同并不影响规划调整的合法性，客观上双方已对出让合同进行了践行补充。在规划调整符合法定程序的情形下，登记机关依照盛鑫公司的申请对案涉房产的规划用途变更登记于法不悖。 关于城东雅苑业委会主张案涉房产应登记在全体业主名下的问题。首先，被诉登记行为系变更登记，并非转移登记，也就是在房屋所有权不发生转移的前提下，当房屋出现了《房屋登记办法》第三十六条规定的情形时，申请人可以单方申请进行变更登记。本案中，被诉通州房权证金沙字第14×××9B号产权证与原所有权证相比，仅是规划用途发生变更，并不涉及所有权归属问题。其次，小区配套用房的用途有多种区分，对于各种不同用途的各类配套用房的权属，目前法律上并没有设立统一、明确的区分标准。在案涉小区已经设置单独的物业服务用房的情况下，不能仅因为规划设计为配套用房就直接推定为全体业主共有，是否为全体业主共有应当依照法律规定确定。案涉房屋系单独核算成本并计算容积面积的建筑，一般应当按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则确定归属。因此，在没有法院或仲裁委生效的法律文书确定归属的前提下，城东雅苑业委会主张案涉房屋属于全体业主共有，应登记至全体业主名下缺乏事实和法律依据。 综上，城东雅苑业委会要求撤销通州房权证金沙字第14×××9B号产权证的理由不能成立。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回城东雅苑业委会的诉讼请求。 城东雅苑业委会不服，向本院提起上诉称：1.根据建设工程规划许可及土地转让合同等，案涉房屋性质为住宅，用途为小区配套，案涉房屋应属全体业主共有，而非盛鑫公司所有。2.规划部门向国土部门出具的函件并非法定的批准文件，国土部门据此即作出土地用途变更登记有违法律规定。3、登记机关作出被诉产权证未履行公示、听证程序，构成程序违法。请求撤销一审判决及被诉通州房权证金沙字第14×××9B号产权证。 被上诉人南通市自然资源和规划局辩称，1、案涉房屋规划用途变更经过规划部门和土管部门的审批同意，所作房屋用途变更符合法律规定。2、盛鑫公司在申请变更登记时提交了法定的相关材料，登记机关经审核后向盛鑫公司颁发被诉产权证程序合法。3、案涉房屋系单独核算成本并计算相应容积面积的建筑，按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，在案涉小区已经设置单独物业用房的情况下，不能仅因规划设计为配套用房即推定为全体业主共有，上诉人认为案涉房屋系全体业主共有缺乏事实依据和法律根据。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人盛鑫公司辩称，1、根据物权法相关规定，盛鑫公司就城东雅苑小区未出售的所有房屋（包括地下车位）具有初始所有权。登记机关将案涉房屋登记在盛鑫公司名下具有事实和法律依据，办理程序亦不违法。2、盛鑫公司补缴了土地出让金及相关税款后，依法申请将房屋用途变更为商业，是作为所有权人对产权处分的行为。登记机关向盛鑫公司颁发产权证于法不悖。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院二审中，各方当事人对一审判决认定的事实均不持异议，本院经审理，对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，从本案查明的事实可见，案涉房屋的所有权已于2013年12月确权登记为被上诉人盛鑫公司所有，本案上诉人城东雅苑业委会诉请人民法院审查的是南通市通州区房屋产权监理所于2014年9月向盛鑫公司颁发的通州房权证金沙字第14×××9B号产权证，该产权证仅将原产权证中规划用途由“配套用房”变更为“配套商业用房，商业”。因此，本案审查的焦点问题有两个方面，一是案涉房屋变更规划用途的条件是否成立，二是被上诉人南通市自然资源和规划局作出被诉产权登记是否遵守了法定程序。 关于案涉房屋变更规划用途的条件是否成立的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。本案中，原南通市规划局通州分局向原南通市国土资源局通州分局出具的书面函件中载明，案涉296.9平方米房屋可作为配套商业用房，符合二类居住用地功能，符合国家相关法律规定。在相关法律规范未对规划主管部门同意变更规划的形式作出明确规定的情形下，原南通市规划局通州分局的上述书面函件足以表明，规划行政主管部门同意盛鑫公司将案涉房屋用途变更为商业。原南通市国土资源局通州分局在收到规划部门同意变更的意见后，经报南通市通州区人民政府批准，盛鑫公司亦补缴了土地出让金及契税，南通市通州区房屋产权监理所据此向盛鑫公司颁发被诉产权证,将原所有权证规划用途栏由“配套用房”变更为“配套商业用房，商业”符合上述法律规定。 对于上诉人提出的案涉房屋系小区配套用房，应属小区业主共同所有的问题。首先，从《中华人民共和国城乡规划法》《城市用地分类与规划建设用地标准》《城市居住区规划设计规范》等法律规范看，城乡规划的制定和实施，应当遵循布局合理的原则，以适应居民的活动规律，确保居民的居住环境。其中，城市居住区还应当根据人口规模与住宅规模配建相应的公共服务设施，以满足该区域居民物质、文化生活需要。本案所涉建设工程规划许可证中所载“小区配套用房（296.9平方米）”即属于上述规定中配套建设的用于居住区公共服务的建筑。该“配套用房”仅仅体现了房屋的用途和功能系配套公建而非居住，并不表明该配建的所有权归属于居住区居民共有。上诉人提出的案涉房屋系小区配套用房即应系小区全体业主共有的主张缺乏法律依据，本院不予支持。其次，鉴于本案审查的重点是变更登记行为的合法性，针对上诉人提出的案涉房屋的所有权问题，被上诉人南通市自然资源和规划局提交了南通市通州区价格认证中心通价认[2011]19号《关于盛鑫城东雅苑1-6号住宅商品房、阁楼、车库及会所的成本认证结论书》、南通市通州区物价局通价备[2011]27号《关于城东雅苑商品房价格备案的答复》等证据材料，上述材料表明，南通市通州区价格认证中心对案涉小区住宅商品房、地上车库、地上车库案涉房屋）、阁楼及地下车库分别进行了价格认证，南通市通州区物价局根据价格认证结论亦分别确定了案涉小区住宅商品房、地上车库、地上车库案涉房屋）、阁楼及地下车库的备案价格。结合《中华人民共和国物权法》关于建筑物区分所有权的规定，在上诉人城东雅苑业委会未能就案涉房屋系业主共有提交任何证据，且案涉房屋已于2013年12月登记确权为被上诉人盛鑫公司所有的情况下，本院根据在案证据无法确认案涉房屋的所有权应归小区业主共有。上诉人城东雅苑业委会提出的案涉房屋系小区业主共同所有的主张，本院不予支持。 关于被上诉人南通市自然资源和规划局作出被诉产权证是否遵守了法定程序的问题。2008年7月1日施行的《房屋登记办法》第七条规定，办理房屋登记一般依照申请、受理、审核、记载于登记簿、发证的程序进行。房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。第三十六条、第三十七条规定，权利人在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记的，应当提交登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书或者其他房地产权证书、证明发生变更事实的材料及其他必要材料。本案中，被上诉人南通市自然资源和规划局在收到被上诉人盛鑫公司的变更登记申请材料后，经审核认定，盛鑫公司变更房屋规划用途已经规划主管部门同意，且补缴了土地出让金及相应税费。被上诉人南通市自然资源和规划局向盛鑫公司颁发被诉产权证履行了申请、受理、审核、记载于登记簿、发证的程序，所作颁证行为程序合法。上诉人提出的被上诉人南通市自然资源和规划局在颁证前应当履行公示、听证程序于法无据，本院不予采信。 综上，被上诉人南通市自然资源和规划局所作被诉颁证行为事实清楚，程序合法。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区金新街道城东雅苑业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  刘海燕 审 判 员  刘羽梅 二〇二〇年八月十八日 法官助理  冯禹源 书 记 员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；