广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1671号上诉人（原审原告）：广州光轩电子有限公司。住所地：广州市南沙区*****。法定代表人：巫守书，总经理。委托代理人：周可爱、梁钊明，均系广东中穗律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：广州住房公积金管理中心。住所地：广州市天河区*****号2-4楼。法定代表人：夏卫兵，主任。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：严光松，男，汉族，1992年1月4日出生，身份证住址四川省兴文县**************，公民身份号码511**************7。上诉人广州光轩电子有限公司（以下简称光轩电子公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称广州公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）住房公积金管理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6024号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月16日，严光松向广州公积金中心递交投诉信，请求广州公积金中心为其追讨2010年2月至2016年2月光轩电子公司欠缴部分住房公积金。严光松向广州公积金中心提交了解除劳动社会保险关系证明、协议书、养老保险缴费历史明细表、广东省地方税务局个人所得税纳税清单、历年工资总额明细表等证据材料。广州公积金中心当场对严光松进行询问，并制作了笔录。2019年5月28日，广州公积金中心向光轩电子公司作出穗公积金中心南沙核通字〔2018〕667-1号《核查通知书》，通知光轩电子公司严光松反映其少缴/未缴2010年2月至2016年2月期间住房公积金10970元，要求光轩电子公司对其与严光松之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为严光松缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，严光松相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知光轩电子公司如对严光松所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议及相关证明资料，并附上《住房公积金应缴数额统计表》，该统计表以相关期间严光松的纳税清单证明的个人收入及缴费历史明细表证明的养老保险缴费基数作为其住房公积金缴存基数。光轩电子公司收到后未提出异议。2019年7月18日，广州公积金中心经核查向光轩电子公司作出穗公积金中心南沙责字〔2018〕1863-2号《责令限期办理决定书》，查实光轩电子公司未按规定为严光松缴存2010年2月至2016年2月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、建金管〔2005〕5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条、建金管〔2006〕52号《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》等有关规定，责令光轩电子公司在收到责令限期办理决定书之日起10个工作日内为严光松补缴2010年2月至2016年2月期间的单位应缴存部分住房公积金合计10970元到职工住房公积金账户内。光轩电子公司不服该责令限期办理决定书，于2019年9月11日向市政府申请行政复议。市政府受理后于2019年9月11日向严光松作出穗府行复〔2019〕1590号《第三人参加行政复议通知书》，向广州公积金中心作出穗府行复〔2019〕1590号《提出行政复议答复通知书》。2019年9月18日，广州公积金中心作出《行政复议答复书》并提交市政府。2019年10月30日，市政府作出穗府行复〔2019〕1590号《行政复议决定书》，决定维持广州公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书。光轩电子公司仍不服，遂诉至原审法院。原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，广州公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行建金管〔2005〕5号文《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，广州公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向光轩电子公司发出《核查通知书》，要求光轩电子公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予光轩电子公司陈述、申辩的机会及举证的权利。光轩电子公司接到核查通知后，未提出异议。依据上述规定，由于《广东省地方税务局个人所得税纳税清单》明确记载了光轩电子公司为严光松所发工资的具体数额，广州公积金中心以此作为严光松住房公积金缴存基数，在纳税信息记录缺失时，应补缴期间以严光松所认可的《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，并无不当。光轩电子公司对《缴费历史明细表》的数据作为住房公积金存缴基数存在异议，认为应当依据其确认的严光松收入情况作为住房公积金存缴基数，但未能提交证据证明《缴费历史明细表》的数据与严光松实际收入不同，亦未提供能够反映严光松工资情况的证据材料，故对其意见，原审法院不予采纳。广州公积金中心以严光松提供的相关证据作为基础，初步查明光轩电子公司欠缴严光松的住房公积金情况后向光轩电子公司发出《核查通知书》，光轩电子公司接到核查通知后，未为严光松缴存劳动关系存续期间的住房公积金，广州公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定并依法送达光轩电子公司，具有事实和法律依据，行政行为合法。对于光轩电子公司提出的责令补缴住房公积金应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的相关规定，补缴住房公积金将造成企业经济负担严重以及《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》并非强制性要求补缴等主张。首先，责令补缴住房公积金不属于劳动保障监察，不适用《劳动保障监察条例》中关于时效的规定；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此光轩电子公司的上述主张于法无据，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚、程序合法，原审法院予以支持。综上所述，光轩电子公司请求撤销涉案责令限期办理决定及行政复议决定的理据不足，原审法院不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条之规定，判决驳回广州光轩电子有限公司的诉讼请求。上诉人光轩电子公司不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院没有适用两年追溯时效的法律规定错误。被上诉人广州公积金中心在履行公积金追缴职责时，应遵守、参照《劳动保障监察条例》的规定，对于超出两年追溯时效的请求不应受理、处理。刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼均有设立时效制度，若补缴公积金没有时效限制，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。二、被上诉人广州公积金中心无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间，原审判决未查清上诉人与原审第三人在追缴时间段是否存在劳动关系，事实不清。三、针对单位不提供职工工资或职工对提供的工资情况有异议的情况，按规定应按当地劳动部门、司法部门核定的工资或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算，被上诉人广州公积金中心不应以养老保险缴费基数作为缴存基数。四、原审判决罔顾追溯时效的有关法律规定，判决上诉人补缴长达十余年的公积金，将会造成重大的社会影响，损害上诉人的合法权益。综上，故上诉请求：1.撤销原判；2.撤销被上诉人广州公积金中心作出的被诉《责令限期办理决定书》及被上诉人市政府作出的被诉《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人广州公积金中心坚持原审答辩意见。被上诉人市政府坚持原审答辩意见。原审第三人严光松在二审期间未提交书面陈述意见。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点主要有以下三点：一、上诉人与原审第三人是否存在劳动关系。本案《广州光轩电子有限公司证明》《协议书》《缴费历史明细表》《广东省地方税务局个人所得税纳税清单》等证据可证实上诉人与原审第三人之间存在劳动关系。上诉人认为其与原审第三人不存在劳动关系的主张不能成立，本院不予采纳。二、被上诉人广州公积金中心责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间住房公积金的依据是否充分。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”据此，为职工按时、足额缴纳住房公积金是用人单位的法定义务。本案原审第三人在职期间，上诉人未为其缴存住房公积金，该违法行为一直处于持续状态，故被上诉人广州公积金中心受理原审第三人的投诉并无不当。被上诉人广州公积金中心在受理投诉后，作出《核查通知书》，要求上诉人核实劳动关系、住房公积金缴存时间、基数、比例等信息，并附《住房公积金应缴数额统计表》一份，上诉人未提出异议。根据上述建设部、财政部、中国人民银行的指导意见，被上诉人广州公积金中心依照原审第三人的养老保险缴费基数及纳税清单证明的工资作为住房公积金缴存依据并无不当，本院予以支持。上诉人认为被诉《责令限期办理决定书》公积金缴存基数依据不足的意见无事实和法律依据，本院不予支持。三、追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人广州公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人广州公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项以及第三十一条第一款的规定，复议机关市政府的复议程序合法，其对被诉责令限期办理决定作出维持的行政复议决定，处理适当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州光轩电子有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 付洪林审 判 员 石晓利审 判 员 林 彦二〇二〇年八月五日法官助理 陈嘉祥书 记 员 黄骏敏