福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终183号 上诉人（原审被告）南安市自然资源局，住所地福建省南安市溪美街道柳城路**。统一社会信用代码：11350583MB19575415。 法定代表人陈子勇，该局局长。 出庭负责人洪清泉，该局分管领导。 委托代理人黄志明，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 委托代理人陈鸿纬，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吕联平，男，汉族，1962年9月21日出生，住福建省南安市。 上诉人南安市自然资源局与被上诉人吕联平行政处罚一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院(2019)闽0502行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，被告南安市自然资源局于2019年10月9日作出南资源行处[2019]431号行政处罚决定书，该决定书载明：原告“自2012年2月份起，占用水头镇西锦村土地建住宅，现已建成五层砖混结构厝一幢。经实际测量，该土地占地总面积为492.3平方米(合0.74亩)，实际建筑占地面积295.8平方米(合0.44亩)。其中批准建设面积158平方米[已办理的不动产登记证证号：闽(2017)南安不动产权第210090号]，超出批准建设面积334.3平方米，建筑主体超建部分占地面积137.8平方米，厝埕占地面积196.5平方米，非法占地宗地地类为其它土地(建制镇)334.3平方米(合0.5亩)。符合南安市土地利用总体规划面积334.3平方米(合0.5亩)。具体四至为：东至天基石材厂，西至吕良志厝，南至水泥路，北至天基石材厂。”被告认为原告未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅，已构成未经批准非法占用土地的事实。原告不服该处罚决定，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，从被告提供的证据分析，本案的监测技术报告书、测量技术报告书并未送达给原告吕联平，剥夺了原告吕联平的正当权利，被告基于鉴定结论而作出的南资源行处[2019]431号行政处罚决定书，依法应予撤销。原告请求撤销被告作出的南资源行处[2019]431号行政处罚决定书，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销被告南安市自然资源局于2019年10月9日作出的南资源行处[2019]431号行政处罚决定书。 宣判后，南安市自然资源局不服，向本院提起上诉称，上诉人所作行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。1.涉案测量技术报告书等材料测量数据准确，并无不当，并无相关法律规定需将测量技术报告书等材料送达被上诉人；2.上诉人在涉案行政处罚决定作出前，已向被上诉人送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，明确告知测量数据，处罚事实、依据及告知被上诉人相关陈述、听证等权利，充分保障了被上诉人在实体和程序上的权利。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人原审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 吕联平辩称，1.上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对原告宅基地翻建住宅的行为进行处罚错误。宅基地使用权并非“设立登记”产生。答辩人在自家492.3平方米(约0.74亩)宅基地上翻建住宅，宅基地翻建住宅的行为不属于《土地管理法》的调整范畴，无需经过县级土地行政机关的审批。2.答辩人在自家宅基地翻建住宅的行为不构成违法，答辩人多年前翻建住宅时已按要求申报，有关部门也没有限制建造，答辩人主观上并不违法。3.上诉人检查监督的对象是土地，而非土地上的建筑物。本案中的492.3平方米土地是答辩人的宅基地，未侵占村集体或他人的土地。4.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定适用于国有土地，不适用宅基地，上诉人认定答辩人违反该条款错误。该法第六十二条规定农村村民实行一户一宅制，即每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地，而宅基地是可以分开的，但面积应当累计计算。答辩人多年前在建住宅时有十几口人，按当时人口申报建设面积并不违反法律规定，也只有这一处宅基地。上诉人认定答辩人违反该条款错误。5.上诉人行政处罚决定证据不足。上诉人认定答辩人未经批准占地建住宅、侵占本村土地334.3平方米，但都没有证据证明，应承担举证不能的不利后果。上诉人以2017年不动产权登记证的登记面积158平方米来认定多年前批准建设的面积错误。不动产权登记证的登记面积与宅基地面积是两码事，不能混为一谈。6.上诉人处罚程序违法。答辩人于2019年9月28日收到《行政处罚听证告知书》，此前未收到任何法律文书，答辩人并不知道其多年前翻建住宅的行为现已被立案查处，上诉人未履行立案、询问、调查等法律告知程序。且上诉人行政处罚属选择性执法。答辩人的住宅为多年前建好且入住多年，并于2017年2月办理不动产权登记证。答辩人所在村恐怕没有一户能够拿得出翻建住宅时的用地批准手续且大部分都是超面积建设，上诉人只针对原告住宅，而对大部份其他人的违法占地建房不予处理，显失公平。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、《国土资源行政处罚办法》第二十七条之规定，答辩人有权口头提出陈述和申辩。答辩人收到《行政处罚听证告知书》后的2019年9月30日就到该告知书上载明的地点口头提出申辩并要求举行听证，上诉人未充分听取答辩人的申辩并组织听证就作出行政处罚决定。上诉人没有证据证明答辩人未提出申辩和听证，根据“举证责任倒置原则”，其应承担举证不能的不利后果。7.《中华人民共和国土地管理法》第七十七条未对农村村民的范围、经批准的情况和非法占用土地的性质、情节轻重等作出明确的界定，上诉人根据本条款进行处罚错误。该条适用的是村民非法占用本村集体土地建住宅的情况，而答辩人在自家宅基地上翻建住宅，并未占用西锦村的土地。上诉人依据《南安市国土资源局行政自由裁量标准》的有关规定进行处罚也是错误的。首先，上诉人无权制定该法律规范，其次，上诉人未列明具体适用哪一条款，答辩人的行为又属于哪种情节。综上，上诉人行政处罚属认定事实错误、适用法律错误，程序违法。 南安市自然资源局上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。经审理查明，双方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。 另查明，在庭审调查中，吕联平确认其于2019年9月28日收到《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，其仅提出书面申辩书而未要求听证。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，分别情况作出决定”。《国土资源行政处罚办法》第二十三条规定：“为查明事实，需要对案件中的有关问题进行检验鉴定的，国土资源主管部门可以委托具有相应资质的机构进行”。第二十四条规定：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见”。本案中，南安市自然资源局的调查和处罚决定的作出符合上述法律规定，在依法向吕联平送达的《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了吕联平勘测的相关数据。吕联平也确认收到上述告知书，并提出书面申辩意见，申辩理由也只提出已居住多年，并已办理不动产权证，对相关数据等事实未提出异议，也未要求听证。南安市自然资源局在作出处罚决定前依法向吕联平进行了告知，保障了其正当权利，未向其送达监测技术报告书、测量技术报告书并不违反现有法律法规的规定，故南安市自然资源局的这一执法程序并无不当。南安市自然资源局经过调查询问、实地勘查、现状测绘等实地取证，并为查清相关事实委托专业机构进行勘验测量后，认定吕联平违法占用土地的事实清楚、证据确凿。南安市自然资源局在作出被诉处罚决定前履行了立案、调查、委托专业测绘机构对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量、告知拟进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及吕联平享有的相关权利、义务、告知听证、送达等程序，适用法律、法规正确。一审判决撤销被诉行政行为缺乏法律依据，应予撤销。南安市自然资源局的上诉理由有事实和法律依据，本院予以采纳。吕联平的诉讼主张理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销福建省泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初307号行政判决； 二、驳回吕联平的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由吕联平负担。 本判决为终审判决。 审判长 丰 兰 审判员 张爱玲 审判员 邱旭峰 二〇二〇年八月四日 书记员 赵 芳 附本案所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。