山东省桓台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0321行初33号 原告张玉刚，男，1981年3月20日出生，汉族，住山东省桓台县。 委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 委托代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所实习律师。 被告桓台县果里镇人民政府。住所地：山东省桓台县果里镇义和路**。 负责人张超，镇长。 委托代理人李高修，山东康桥（淄博）律师事务所律师。 原告张玉刚不服被告桓台县果里镇人民政府（以下简称果里镇政府）作出的限期拆除通知提起行政诉讼。本院于2020年4月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告张玉刚及委托代理人吴成军、杨凡梅，被告果里镇政府正科级工作人员胡永安及委托代理人李高修到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告果里镇政府于2019年3月28日对原告张玉刚作出限期拆除通知书，认定张玉刚在东马村盛源酒店东侧擅自建设房屋，该建筑属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》和市、县违法建设治理实施方案的有关要求，责令张玉刚自即日起迅速自行拆除违法建筑，3月31日前必须全部拆除到位。 原告张玉刚诉称，2019年3月28日，被告作出通知书，原告认为该通知书违法，依法应当撤销，具体理由为：一、被告认为原告擅自建设房屋，该建筑属于违法建设认定事实不清。1、原告于2001年与东马村村民委员会签订了土地租赁协议书，该协议书表明：“甲方将原砖厂废弃地”租赁给乙方也就是原告用于第三产业经营。因此原告租赁东马村集体所有建设用地用于发展第三产业经营符合当时政策，不属擅自建设。2、原告于2001年建房获得了东马村村民委员会和桓台县建设委员会批准同意，并非未经批准擅自建房。二、被告适用法律错误。原告于2001年租赁东马村集体土地进行第三产业经营，原告2001年使用土地未在桓台县城市规划区规划范围之内，被告适用法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，根据《中华人民共和国立法法》规定的法无溯及既往的原则，被告适用法律错误。三、被告程序违法。被告于2019年3月28日作出《限期拆除通知书》，未履行任何法定程序，行政行为程序违法。四、被告没有强制拆除原告房屋的法定权限。即使原告房屋在城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证，也只能由桓台县人民政府责成有关部门实施强制拆除措施，被告没有实施行政强制的法定权限。被告做出的通知书未告知原告起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，原告向法院提起诉讼，请求确认被告于2019年3月28日作出的《限期拆除通知书》行为违法并撤销该通知书，诉讼费用由被告承担。 原告张玉刚向本院提交了以下材料：1、土地租赁协议书1份；2、单据3份；3、公证书1份；4、村镇规划选址意见书1份；5、村镇建设工程项目开工申请、审批表1份；6、限期拆除通知书1份。 被告果里镇政府辩称，一、涉案建筑物是原告违法建设，没有任何合法手续。涉案违法建筑是原告在城乡规划法实施以后私自违章建设，原告所称的所谓有合法手续的建筑（有选址意见书的105平米）早在2007年就拆除并给予了原告高额赔偿（其规划的养殖，原告却私自改为超市、酒店），且当时东马村还给原告协调了宅基地一处。二、从原被告之间签订的拆迁协议来看，原告早就知晓自己地上附属物的违法性质。原被告于2007年6月25日签署了拆迁协议，该协议第二条明确约定，道路中心至两侧各15米地上的所有附属物全部清理，不允许存在地上附属物。因此，原告张玉刚在签订该协议之前，早就明确知晓地上附属物的违法性质。三、原告违法建设的房屋（除保留的临时设施5间以外）均在城乡规划法实施以后，且东马村委协助拆除行为也是发生在城乡规划法实施以后，因此，被告根据拆迁协议和城乡规划法的相关约定对原告违法行为进行告知，于法有据。四、本案应为民事合同纠纷，而非行政纠纷，原告提起行政诉讼没有法律依据，应当予以驳回。原被告签署的拆迁协议第二条第4项对于地上附属物（临时设施5间）以后的处置进行了明确的约定，因此镇政府依据该协议对张玉刚进行通知，是履行合同法里面的通知义务，原被告之间的纠纷属于民事合同纠纷，而非行政纠纷。原告张玉刚提起行政诉讼没有任何事实与法律依据。五、原被告之间不存在具体行政行为关系，涉案违法建筑是张玉刚根据拆迁协议的约定自行拆除（村委进行了帮助），被告并未做出强拆的行政决定，也没有任何强拆的行为。原被告之间并不存在具体行政行为关系，首先被告是根据拆迁协议向原告下达的限期拆除通知书，这属于民事法律关系。其次，被告告知原告违法行为法律后果的行为并未对原告的实际权力最终造成任何影响。果里镇人民政府向张玉刚下达的《责令限期拆除通知书》是镇政府在发现张玉刚的违法行为以后对其违法行为及应承担的法律后果的告知，非具体的行政处罚行为，应属于行政处罚的告知程序，而非行政处罚行为，不具有可诉性。且原告违法建设的房屋是东马村在原告同意的情况下，由原告和东马村共同拆除，并非由被告实际拆除，被告并未作出强制拆除的行政决定和最终拆除的具体行政行为。因此，对于原告的诉讼法院应当依法驳回。 被告果里镇政府向本院提交了以下证据：1、土地租赁协议书1份；2、拆迁协议书1份；3、拆迁明细1份、凭证3份、收到条1份；4、照片5张。 经庭审质证，原、被告质证意见如下： 被告提交1号证据，用以证明东马村与原告张玉刚签署土地租赁协议，协议对于涉案土地的用途进行了明确约定，且协议第五条对于地上附属物的最终拆除也有明确约定，即合同到期，所有地上临时附属物全部拆除交回东马村。原告对该证据真实性、合法性无异议，认为该证据恰恰证明原告租赁的土地是废弃的砖窑地，为建设用地，同时合同也约定原告可以在涉案土地上进行第三产业经营，证明原告所建建筑物并不影响城乡规划。 被告提交2号、3号证据，用以证明原被告于2007年6月25日签署协议，协议明确约定道路中心两侧各15米不能有地上附属物，且协议第二条第四项对于临时保留的五间房屋以后拆除也进行了明确约定，以及证明东马村已经根据拆迁协议的约定，给原告发放了拆迁补偿款225000元，并给原告补偿宅基地一处。原告认为原告所租赁的土地共计6.75亩，而补偿协议只对其中的4亩进行了补偿，2号、3号证据与本案无关联。 被告提交4号证据，用以证明涉案违法建筑是原告自行拆除，因拆除进度较慢，东马村委给予了相应的帮助。原告认为起诉被告是对被告作出的限拆通知不服，被告提交强拆前的照片与本案无关。 原告提交1至5号证据，用以证明原告所建房屋使用的土地是合法租赁的，房屋不是违法建筑。被告对以上证据真实性无异议，但认为里边有合法手续的只有105平米，而且105平米的规划用途也是用于养殖，而不是开超市、酒店，105平米在2007年拆除的时候已经给了原告相应的补偿。 原告提交6号证据，用以证明被告作出被诉行政行为违法。被告认为被告是依据双方2007年6月25日签署的拆迁协议的约定下发的该通知，根据双方签署的拆迁协议第二条第五项的约定不是具体行政行为。 本院对上述证据认证如下：被告提交的4号证据与本案不具有关联性，不作为认定案件事实的证据。原告提交的证据及被告提交的其他证据真实、合法且与本案具有关联性，可以作为认定事实的证据。 经审理查明，被告果里镇政府作为甲方与作为乙方的原告张玉刚于2007年6月25日签订《拆迁协议书》。该协议书载明，“因柳泉西路道路建设，果里镇东马村民张玉刚所承包村委土地部分占用，所属房屋及地上附属物需要拆除，经双方协商，并在自愿的基础上达成以下协议：一、补助数额及付款方式甲方包干性（包括道路占地上所有附属物、房屋）一次性付给乙方22.5万元。二、拆迁标准及时间要求1、以道路中心至两侧各15米，及30米内地上附属物全部清理，达到施工条件，不允许有地上附属物和其他青苗及建筑垃圾影响施工……”。被告果里镇政府于2019年3月28日对原告张玉刚作出限期拆除通知书，载明：“经查，你户在东马村盛源酒店东侧擅自建设房屋，该建筑属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》和市、县违法建设治理实施方案的有关要求，责令你户自即日起迅速自行拆除违法建筑，3月31日前必须全部拆除到位。逾期拒不拆除的，镇政府将组织相关执法部门于4月1日对违法建设实施强制拆除，由此造成的一切损失由你户自行承担。” 本院认为，被告果里镇政府与原告张玉刚于2007年6月25日签订的拆迁协议书属行政协议，行政协议有合意性的特点，亦即需以双方协商一致为前提，且对于协议中相对人义务的履行，行政机关一方并无强制权力。被告果里镇政府于2019年3月28日对原告张玉刚做出的限期拆除通知书，其中责令“自即日起迅速自行拆除违法建筑，3月31日前必须全部拆除到位”的内容，对原告课以一定的作为义务，对原告的权利义务产生影响，鉴于果里镇政府作为镇政府对其辖区建筑具有规划管理的相关职权，属行政命令，具有单方性特点，无需以相对人同意为前提。并且，拆迁协议书并未认定所涉房屋为违法，而限期拆除通知书明确认定所涉房屋为违法建设。以上两行为的性质、认定的事实、所涉法律法规均不相同，限期拆除通知书也未提及之前协议拆迁事项，故果里镇政府下达通知书是另一新的行政行为，其提出的下达限期拆除通知书是根据拆迁协议督促原告拆除，不是具体行政行为，属于合同纠纷，不属于行政纠纷的主张，本院不予支持。 行政机关作出行政行为，应当查明事实，证据确实充分。本案中，被告果里镇政府未能提交充分证据证明原告存在违反规划法律法规擅自建设房屋的行为。另外，被告也未提交证据证明被告在作出涉案通知书之前已向原告告知事实、理由、依据、陈述权、申辩权，违反了正当程序原则以及《山东省行政程序规定》关于作出行政行为所必须遵守的程序规定。并且，被告作出的涉案通知书中，仅载明“根据《中华人民共和国城乡规划法》和市、县违法建设治理实施方案的有关要求”，既未明确违反的具体法律法规规定，也未载明其作出责令内容所依据的法律法规规定，属适用法律法规错误。 综上，被告果里镇政府对原告张玉刚作出限期拆除通知书，主要证据不足，违反法定程序，适用法律法规错误，本院对原告撤销该通知书的主张予以支持。因撤销该通知书自然包含确认该通知书违法的含义，故本院不再对确认该通知书违法单独作出判项。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告桓台县果里镇人民政府于2019年3月28日对原告张玉刚作出的限期拆除通知书。 案件受理费50元，由被告桓台县果里镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  宋 敏 审 判 员  甘丽静 人民陪审员  孙淑君 二〇二〇年八月二十五日 法官助理刘强 书记员孟田