广东省东源县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1625行初50号原告叶金山，男，汉族，1954年11月23日出生，住广东省龙川县******委会才子村24号，身份证号码：442************831。委托代理人文玉芬，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告龙川县通衢镇人民政府。法定代表人陈金川，该镇镇长。诉讼负责人李伟东，该镇副镇长。委托代理人张木超、李秋新，广东唯品律师事务所律师。原告叶金山诉被告龙川县通衢镇人民政府（以下简称通衢镇府）信访处理决定纠纷一案，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月31日立案后于2020年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告叶金山委托代理人文玉芬，被告通衢镇府诉讼负责人李伟东及其委托代理人张木超、李秋新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告通衢镇府于2019年12月5日作出《信访事项处理意见书》，主要载明：叶艺文：你于2019年10月16日通过来信（信访件编号：国网信[2019]117004号）反映其承包的村集体土地，经村委会同意挖成鱼塘，也得到了县农业局批准。按照政策，该鱼塘可以确权,信访人要求确权，办理土地承包经营权证书。对你反映的问题，经认真调查核实，根据相关法律法规，本机关作出处理意见如下：1998年，梅城村根据《转发中央办公厅、国务院办公厅〈关于进一步稳固和完善农村土地承包关系的通知〉》的文件精神，进行土地承包调整后再顺延30年承包期，符合相关政策法律规定，位于河背的弃耕地，即鱼塘的原耕地(以下简称“耕地”）的承包经营权属于叶谦章、叶国昌、叶金辉、叶康**等农户，不属于叶金山（你父亲），面积约为12亩。此次调整，为梅城村在政策规定范围内最后一次土地承包调整。2000年11月19日，梅城村才子一经济合作社（以下简称“合作社”）与叶金山户签订《合同》，将耕地租给叶金山户经营，合同期限为2001年1月1日至2021年1月1日,2003年起，叶金山户需每年向合作社按照国家公粮价格缴纳租金。2003年-2015年期间，叶金山户没有每年向经济合作社缴纳相应的租金。根据调查情况，调查组认为：合作社并没有在1998年将耕地分包至叶金山户下，1998年梅城村已进行最后—次土地承包调整。2000年叶金山户与合作社签订的合同，不属于土地经营权流转合同，不是政策支持下的土地承包权调整。因此，上述耕地承包权应属于原耕地的农户，你可按合同继续行使经营权。你要求将鱼塘确权到户下的诉求不合理，如你对此异议，可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告叶金山诉称，原告于1996年左右承包龙川县******才子第一生产队所属的河背荒地，后经原告数年投资开挖修整，将该部分承包地挖为鱼塘长期养殖经营使用，直至2000年原告与梅城村委会补签土地承包合同，开挖鱼塘过程中因开挖鱼塘面积限制需要与部分村民置换零星土地面积，经村集体协调置换，原告共计承包约15亩土地，原告将其中约12亩开挖为鱼塘并经村集体向县农业办进行审批备案。此前原告承包该鱼塘20多年期间从未产生过任何土地权属争议。国家第三轮土地确权趋势下因原告所属村集体一直未办理村集体土地产权证书登记更换，原告向被告申请予以发证，被告向原告作出“鱼塘原耕地承包经营权属于叶谦章、叶国昌等农户”，不属于原告的认定，系属于对承包地权属的确认。并告知，如果对办理结果不服，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成功的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。现行法律法规并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权属争议进行确权的法定职权，基层人民镇府只享有调解权，被告对原告委托儿子信访事项确权登记根本不具备主体资格，被告作出的信访事项处理意见属于超出权限作出的具体行政行为，不具有合法性，应当依法予以撤销。且原告委托儿子的确权申请并非是信访行为，被告按照《信访条例》的相关规定，按照信访程序作出被诉信访答复，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。此外，被告作出的意见书实质上影响了原告承包鱼塘的经营权，影响了原告合法权益，原告的诉讼范围属于行政诉讼范围，被告的答复形式对原告作出的意见书，但是，在对原告权利义务产生的影响下具有可诉性，在答复意见书中提及的事实查明和处理意见，属于超越权限作出的具体行政行为，程序违法，不具有合法性，应当予以撤销。诉讼请求：1、撤销被告作出的《信访事项处理意见书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告叶金山向本院提供了如下证据：证据1、《信访事项处理意见书》，证明被告超出权限作出具体行政行为，对原告信访事项的土地承包经营权作出确权。证据2、承包合同、鱼塘租赁合同，证明长期以来原告承包经营争议土地的事实。证据3、收条，原告历年来通过村集体缴纳承包金的事实。证据4、龙川县******民委员会变动证明，原告承包的鱼塘仅存小部分面积的置换调整。被告通衢镇府辩称，一、案涉《信访事项处理意见书》并非具体行政行为，具有不可诉性，应当驳回原告的起诉。（一）《信访事项处理意见书》的出具是基于原告向国家信访局提出的信访诉求、信访行为。2019年10月15日，原告向国家信访局提交信访诉求信件（信访编号：国网信[2019]117004号）。2019年10月17日，国家信访局决定受理该信访案件，并根据原告所反映的信访诉求所在地点将信访案件逐级下移转交至被告处办理。根据《信访条例》第三十三条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结”，被告接到该信访案件后，高度重视，依法组织工作人员开展详细的调查，并将调查到的情况在2019年12月5日制作成了书面材料《信访事项处理意见书》正式答复原告，符合信访案件的答复规定，并无不妥。原告所申请的、启动的是一个信访事项，而非“确权”申请，被告从未收到关于原告的任何确权申请，《信访事项处理意见书》的作为也是基于原告的信访申请。（二）《信访事项处理意见书》系就原告的信访诉求进行答复的行为，并非具体行政行为。鉴于原告的信访申请，被告针对原告提交的信访诉求作出书面答复，《信访事项处理意见书》仅仅是将调查、了解到的情况反馈给原告，以帮助原告更加清晰地认识信访案件涉及的事实情况。纵观整个信访办理案件过程，被告从未作出过任何具体行政行为，故根本不存在“对农村土地承包经营权进行了确权”一说。（三）《信访事项处理意见书》具有不可诉性。1、信访事项处理意见不是行政诉讼的受案范围。首先，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”其次，根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）规定：“一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述法律规定，信访事项处理意见并非具体行政行为，不属于人民法院受理行政诉讼的范围。2、对于行政机关作出的信访事项处理意见不服应当向上一级行政机关请求复查，并非向法院诉讼。原告作为信访人，若对被告作出的信访事项答复意见不服，可以采取合法的方式来提出异议。《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”；第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”因此，原告依法可以采取的异议方式是在法定期限内请求龙川县人民政府复查，若对复查意见还是不服，则可在法定期限内继续向河源市人民政府请求复核。综上，被告作出的答复意见对原告来说并不具有强制力，也不会影响原告的实体权利，被告作出答复意见的行为并非具体的行政行为，不具有可诉性。（四）如原告认为《信访事项处理意见书》系确权行为，原告也应先提起行政复议，而非直接提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”关于土地确权，行政复议是法定前置程序，依法不得跳过行政复议而直接提起行政诉讼。因此，如原告认为其提交的信访诉求系土地确权申请，原告也应先提起行政复议，而非直接提起行政诉讼。原告的起诉，缺乏事实和法律的依据，不应予以受理。二、被告作出的《信访事项处理意见书》记载事实清楚、程序合法。2019年10月15日，原告向国家信访局提交信访诉求信件（信访编号：国网信[2019]117004号）。2019年10月17日，国家信访局决定受理该信访案件，并根据原告所反映的信访诉求转交至被告处办理。根据《信访条例》第三十三条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结”，被告接到该信访案件后，在法定期内，依法组织工作人员开展详细的调查，对原告的信访事项进行处理，并将调查到的情况在2019年12月5日制作成了书面材料《信访事项处理意见书》正式答复原告，《信访事项处理意见书》的记载事实清楚、有相关证据予以证实，答复程序合法。三、依据行政诉讼法及其司法解释之规定应当驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”所以，原告提起本案行政诉讼，不符合法律规定，依法应当驳回原告的起诉。综上所述，请依法驳回原告的起诉。被告龙川县通衢镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、国网信[2019]117004号信访案件办理记录，受理告知书及送达回证、妥投记录，证明：1、原告向国家信访局提起的信访诉求案件；2、被告接到信访线索后依法办理信访案件，并已将信访权利义务告知原告。证据2、河源市12345政府热线投诉案办理记录、调查取证笔录，证明：1、原告已经就同一问题进行多次信访，被告每次都已予回复；2、就原告反映的信访诉求，被告已经向相关人员询问、了解情况。证据3、信访事项处理意见书及送达回证、妥投记录、办理情况说明，证明：1、被告依法办理国网信[2019]117004号信访案件，书面答复并送达原告；2、被告办结国网信[2019]117004号信访案，依法向龙川县信访局书面汇报；3、被告向原告出具《信访事项处理意见书》，是对此信访案件的答复，并非具体行政行为。证据4、被告作出国网信[2019]117004号信访案件书面答复意见的法律依据，证明：1、被告作出《信访事实处理意见书》所涉及的法律规定；2、被告作出《信访事项处理意见书》是对此信访案件的答复，并非具体行政行为。经庭审质证，原告叶金山对被告通衢镇府提供的证据质证认为：对证据1真实性、合法性无异议，原告并没有收到；对证据2有两份投诉意见不属于原告，原告没有向12345反映该问题；对证据3真实性、合法性无异议，本案作出的意见书涉及原告实际的权利义务，本案属于被告具体的行政行为；对证据4真实性无异议，合法性、关联性有异议，该行为属于具体行政行为，但是无法律依据，超出其行政范围的行政行为，应当予以撤销。对原告叶金山提供的证据，被告通衢镇府质证认为：对证据1三性无异议，证明内容有异议，被告向原告提起的是非具体的行政行为，具有不可诉性；对证据2真实性不予认可，合法性、关联性有异议；对证据3真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据4关联性不予认可，与本案没有关联。本院对上述证据认证如下：被告龙川县通衢镇人民政府提供的证据1-4具备真实性和关联性，本院予以采纳。对于原告叶金山提供的证据1-3具备关联性，本院予以采纳，对证据4的关联性不予采信。经审理查明，2018年，龙川县*******土地承包经营权确权登记颁证工作，原告叶金山及其儿子叶艺文在2018年8月份开始多次通过河源市12345政府热线进行投诉，认为梅城村委会没进行确权公示和要求对其承包的15亩耕地进行确权颁证等，通衢镇府农业办公室受理后进行调查并作了答复。2019年10月15日，叶艺文通过国家网络信访的方式反映其承包的村集体土地，经村委会同意挖成鱼塘，也得到了县农业局批准。按照政策，该鱼塘可以确权，信访人要求确权，办理土地承包经营权证书。主要理由是：“在1998年的时候，由于我村很多村民户口迁走留下大量的弃耕地，当时还需要缴公粮，由原生产队干部把其中的大约15亩农田发包给我承包，并交纳公粮，在耕种了一年左右，由于忙不过来，就跟生产队干部商量挖成鱼塘，经生产队和全村村民同意，由县农业局盖章，并挖成了鱼塘。并重新签订合同，原合同已经没有了。现根据当地政府回复，此鱼塘可办理土地承包经营权证。一、根据《农村土地承包法》第23条规定，承包方与发包方签订承包合同后，不用主动向有关部门申请登记发证，而是由县级以上地方人民政府依法向承包方颁发土地承包经营权证书，同时将土地的使用权属、用途、面积、坐落等情况登记在专门的册簿上，以确认土地承包经营权。二、农村土地承包是指采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，通过签订农村土地承包经营合同的方式取得农村集体土地的经营权和使用权。根据以上情况，我是农村集体经济组织内部成员，承包农村土地进行经营（不得进行非农业建设），应当为土地承包经营行为，其合同为土地承包经营合同。希望有关部门依照法律法规帮我办理土地承包经营权证书。”2019年10月24日，被告通衢镇府向原告作出并邮寄了《受理告知书》，对叶艺文提出的信访事项予以受理。2019年12月5日，被告通衢镇府向叶艺文作出《信访事项处理意见书》，主要载明：“对你反映的问題，经认真调查核实，根据相关法律法规，本机关作出处理意见如下：1998年，梅城村根据《转发中央办公厅、国务院办公厅〈关于进一步稳固和完善农村土地承包关系的通知〉》的文件精神，进行土地承包调整后再顺延30年承包期，符合相关政策法律规定，位于河背的弃耕地，即鱼塘的原耕地(以下简称‘耕地’）的承包经营权属于叶谦章、叶国昌、叶金辉、叶康**等农户，不属于叶金山（你父亲），面积约为12亩。此次调整，为梅城村在政策规定范围内最后一次土地承包调整。2000年11月19日，梅城村才子一经济合作社（以下简称‘合作社’）与叶金山户签订《合同》，将耕地租给叶金山户经营，合同期限为2001年1月1日至2021年1月1日，2003年起，叶金山户需每年向合作社按照国家公粮价格缴纳租金。2003年-2015年期间，叶金山户没有每年向经济合作社缴纳相应的租金。根据调查情况，调查组认为：合作社并没有在1998年将耕地分包至叶金山户下，1998年梅城村已进行最后—次土地承包调整。2000年叶金山户与合作社签订的合同，不属于土地经营权流转合同，不是政策支持下的土地承包权调整。因此，上述耕地承包权应属于原耕地的农户，你可按合同继续行使经营权。你要求将鱼塘确权到户下的诉求不合理，如你对此异议，可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”原告叶金山不服该《信访事项处理意见书》，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院认为，国务院《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。对信访事项有权处理的行政机关依据国务院《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见等，不重新设定权利义务关系，不对信访人的实体权利义务产生实质影响，不具有可诉性。但是，当行政机关作出的信访处理意见对当事人的实体权利义务加以限制或者剥夺，且对当事人的权利义务进行了实体处分时，该信访处理意见从性质上是首次行政处理行为，对当事人的权利义务产生实际影响，故属于行政诉讼受案范围。本案中，在2018年龙川县*******土地承包经营权确权登记颁证工作中，原告叶金山及其儿子叶艺文多次通过政府热线要求被告通衢镇府对其承包的案涉耕地办理确权登记颁证。虽然叶艺文在2019年10月15日通过国家网络信访的途径申请被告进行确权并办理土地承包经营权证书，但本质上仍属于申请被告通衢镇府履行确权颁证法定职责的行为，被告通衢镇府受理并进行调查后向叶艺文作出《信访事项处理意见书》，认为叶艺文要求将鱼塘确权登记到其户下的诉求不合理，即被告对叶艺文的申请事项作出了不予确权登记颁证的处理决定行为。由此可见，被告通衢镇府作出的案涉《信访事项处理意见书》对原告设立了权利义务内容，对原告的实体权利产生实质影响，故原告叶金山的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围，对被告通衢镇府辩称案涉《信访事项处理意见书》具有不可诉性，本院不予采纳。至于被告通衢镇府作出的该《信访事项处理意见书》是否合法问题，本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定的“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：……（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请……”被告通衢镇府具有对其辖区内申请颁发农村土地承包经营权证进行受理登记及进行初审的职权，故其对原告提出的土地承包经营权确权颁证申请事项有权作出行政处理行为。同时，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条之规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权证是承包方依法取得农村土地承包经营权后进行确认的法律凭证，换而言之，取得农村土地承包经营权是颁发农村土地承包经营权证的前提。本案中，经被告通衢镇府调查核实，梅城村才子一合作社并没有在1998年将案涉耕地调整分包至叶金山户下，1998年梅城村已进行最后—次土地承包调整。2000年叶金山户与梅城村才子一合作社签订的合同既不是政策下的土地承包经营权调整，亦不是该集体经济组织与叶金山签订的农村土地承包合同，故原告并未实际取得案涉耕地的土地承包经营权。因此，虽然叶艺文通过信访形式向被告提出请求给予农村土地承包经营权确权颁证，但被告通衢镇府作出案涉《信访事项处理意见书》，认定原告不能获得农村土地承包经营权确权登记颁证，具有事实和法律依据，并无不当之处。被告通衢镇府在作出《信访事项处理意见书》后，向原告邮寄送达了该《信访事项处理意见书》，程序符合法律规定。综上所述，原告诉请撤销被告作出的案涉《信访事项处理意见书》理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告叶金山的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告叶金山负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河源市中级人民法院。审 判 长 谢  党  恩审 判 员 熊  春  生审 判 员 刘新发八月七日法官助理 吴  美  玉书 记 员 廖  华  科