浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初143号 原告梅观清，男，1955年1月19日出生，汉族，住龙泉市。 原告何秀英，女，1958年4月9日出生，汉族，住龙泉市。 原告沈光娥，女，1956年10月9日出生，汉族，住龙泉市。 原告徐海根，男，1953年10月21日出生，汉族，住龙泉市。 原告李建华，男，1962年2月28日出生，汉族，住龙泉市。 上述原告的共同委托代理人吴津、蓝哲涵，浙江汇时律师事务所律师。 被告龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路**。 法定代表人吴松平,市长。 出庭负责人张长山,副市长. 委托代理人吴伟健。 委托代理人黄晓敏,浙江泽大(丽水)律师事务所律师. 原告梅观清等人诉被告龙泉市人民政府土地行政管理(土地)行政补偿一案，本院于2019年12月11日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月12日公开开庭审理了本案。原告梅观清、何秀英、沈光娥、徐海根、李建华的共同委托代理人吴津、蓝哲涵，被告龙泉市人民政府的出庭负责人张长山、委托代理人吴伟健、黄晓敏到庭参加诉讼。因本案须以（2019）浙11行初119号案件的审理结果为依据，而该案浙江省高级人民法院尚在二审审理中，故本案裁定中止，2020年7月22日，本院收到浙江省高级人民法院判决书，遂恢复本案的审理。本案现已审理终结。 2019年8月9日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2019]-0077),同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地7.6118公顷(征收集体土地7.6118公顷)。龙泉市自然资源和规划局拟定《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的请示》向被告龙泉市人民政府请示，2019年10月8日被告作出《龙泉市人民政府关于同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的批复》（龙政函[2019]23号），2019年10月10日龙泉市自然资源和规划局作出《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的公告》（龙自然资规告字[2019]37号）并进行了公告。 原告梅观清等人诉称：原告是龙泉市龙渊街道四村村民。2003年，该村所有的位于大洋畈集体土地被征收，导致该村可利用土地均被征收殆尽。当时征地主管机关龙泉市国资源局已经安排国有土地予以安置，但是之后又单方要求收回。作为条件，四村村委会与当时龙泉市国土资源局达成一致意见，同意将四村拆迁安置地统一安排在城东安置区A组团，并确定具体位置和栋数，用于四村全体村民房屋的拆迁安置。后龙泉市国土资源局根据协商意见于2003年7月22日正式作出决定，并出具《四村拆迁安置地及留地安排情况》，对以上内容予以确定并作出承诺。2004年，龙泉市规划设计院出具《后沙路安置小区A地块规划平面图—龙渊街道四村拆迁户安置房规划定点图》，对安排给四村的11栋安置房屋进行确定。之后，四村村民的房屋被陆续拆迁，均在该地点迁建安置，现尚有5栋房屋地基留作拆迁安置留地。2019年10月10日，龙泉市自然资源和规划局发布龙自然资规告字【2019】37号公告，公告写明，被告龙泉市人民政府于2019年10月8日作出龙政函【2019】23号《龙泉市人民政府关于同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的批复》，当中批准了龙渊街道四村地块的征地补偿安置方案按照《关于印发龙泉市征收集体土地房屋补偿暂行办法的通知》（龙政办发【2015】75号）文件执行，对村民实行货币安置和公寓安置，不包含迁建安置。原告认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，原龙泉市国土资源局作为市、县人民政府土地行政主管部门，具有代表政府组织实施征收补偿安置和土地利用审批的职权。该局在征收集体土地过程中向被征收集体组织作出承诺并形成决定且实际履行，具有法律效力。从《四村拆迁安置地及留地安排情况》的内容和之后的规划以及迁建情况看，当时四村村民拆迁安置留地明确是针对全村村民拆迁安置进行约定和规划的，并不是仅仅针对当时被拆迁村民的，即后沙路安置小区A地块11栋房屋是经批准专门用于四村村民拆迁安置的，并以此作为当时征地的协商条件。行政决定作出生效后，政府应当依法执行，并遵守诚实信用原则恪守承诺。现在被告龙泉市人民政府未经任何法定程序和正当程序，也未听取任何意见，就批准对龙渊街道四村地块的房屋征收补偿安置按照龙政办发【2015】75号文件执行，不再适用原行政决定中确定的迁建安置方式，对涉及原告等重大利害关系的行政决定未经任何法定程序就确定不予执行，明显违法，严重侵害原告的合法权益，请求:1、撤销被告龙泉市人民政府批准的龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案中对龙渊街道四村地块的征地补偿安置方案；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告提交的证据有：1、原告身份证复印件。待证原告的诉讼主体资格；2、被告统一社会信用代码,待证被告诉讼主体资格；3、《四村拆迂安置地及留地安排情况》;4、后沙路安置小区A地块规划平面图—龙渊街道四村拆迁户安置房规划定点图,以上两证据待证2003年龙泉市国土资源局作出决定，将四村拆迁安置地统一安排在城东安置区A组团，并确定具体位置和栋数，用于四村全体村民房屋的拆迁安置；5、龙自然资规告字【2019】37号文件;6、龙政办发【2015】75号文件，以上两证据待证龙泉市自然资源和规划局发布龙自然资规告宇【2019】37号公告，龙泉市人民政府批准了龙渊街道四村地块的征地补偿安置方案按照《龙政办发【2015】75号文件执行，对村民实行货币安置和公寓安置，不包含迁建安置。补充证据：1、政府信息公开答复书；2、龙泉市土地利用总体规划局部图（2006-2020）2014年调整完善版；3、龙泉市市域总体规划(2006-2020)，以上三证据待证后沙路安置区A地块及东侧空地的规划用途为城市用地，总体规划用途为居住用地；4、政府信息公开答复书；5、四村征地协议书(2002年—至今)；6、龙泉市城东安置A组团规划图，以上三证据待证政府规划在后沙路安置区A地块建造19幢住宅楼，政府之前征收龙泉四村土地时，均遵守行政承诺，将四村村民迁建安置到该地块，目前该地块仍然保持原规划用途，属于安置保留地块；7、征地拆迁办公室留地计划清单、审批表，待证政府在征收四村以及其他村的土地时，均遵守行政承诺，保留安置地块，实行迁建安置；8、龙渊街道四村五粒石玄区块农户拆迁户请示意见；9、关于凤起路拆迁、四村拆迁户要求按照《四村拆迁安置地及留地安排情况》安排拆迁安置的申请报告，以上两证据待证案涉四村房屋因政府原因一直延后拆迁工作，导致至今未能拆迁，而四村拆迁户一直要求政府在拆迁时实行迁建安置；10、政府信息公开申请答复书；11、龙泉市人民政府公告【2019】第17号；12、江滨北岸凤起路区块集体土地房屋征收补偿方案（征求意见稿），以上三证据待证政府在征收集体土地上房屋时应当制作征收补偿方案并公示；13、关于龙渊街道(2019)12-14#地块规划用途的情况说明；14、控制性详细规划图；15、龙渊街道（2019）12-14号地块规划情况；16、建设用地项目呈报说明书，以上四证据待证案涉地块的规划用途为商住用地，与被告上报批准公共设施用地的规划用途不一致；17、申请书；18、政府信息告知书，以上两证据待证原告曾向龙泉市自然资源和规划局申请告知《四村拆迁安置地及留地安排情况》是否继续有效，龙泉市自然资源和规划局答复称需要另行制作信息答复，但至今仍未就该文件的效力问题进行答复；19、龙泉市自然资源和规划局关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的公告（批前），待证公告要求提异议主体为村委会，但村委会不肯提出异议；20、卫星图；21、照片，以上两证据待证案涉安置地块目前仍然属于空地。 被告龙泉市人民政府答辩称：一、因龙泉市江滨北岸凤起路区块棚户区、城中村改造及凤起路建设用地需要，对包括龙渊街道(2019)12-14#地块在内的龙渊街道四村的三个集体建设用地地块启动了土地征收，并于2019年8月9日经浙江省人民政府批准征收（浙土字A[2019]-0077号）。2019年10月10日龙泉市自然资源和规划局根据答辩人于2019年10月8日作出的《龙泉市人民政府关于同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的批复》（龙政函[2019]23号），对该《征地补偿安置方案》（龙自然资规告字[2019]37号）进行了公告。根据《龙泉市人民政府办公室关于印发龙泉市征收Ⅰ、Ⅱ级区片集体土地补偿补充规定的通知》（龙政办发[2013]76号）第二条“征收Ⅰ、Ⅱ级区片集体土地取消10%划拨土地，实行货币补助“的规定以及《龙泉市人民政府办公室关于印发龙泉市[集体土地房屋补偿暂行办法的通知]（龙政办发[2015]75号）第四十八条第二款“区域一范围内征地房屋不实行迁建安置”的规定，龙渊街道属于区域一范围内，不再符合迁建安置的条件；二、案涉地块当时未启动征收程序，原龙泉市国土资源局于2003年7月22作出的《四村拆迁安置地及留地安排情况》（以下简称《留地安排》）条件未成就。《留地安排》是基于2003年的政策，案涉地块当时并未启动征收程序，也未签订土地征收协议，根据该《留地安排》第五条，一切优惠条件按征地时协商（征地协议）的条款执行。案涉地块直至2019年才正式启动征收，《留地安排》已明显不符合征地时（现行）的征收政策。原告提到《留地安排》是当时征地的协商条件，但本案中最核心的问题正是当时并未启动征收，征收这一条件未成就。同时原告提到的四村其他村民房屋被陆续拆迁，均在上述《留地安排》的地点迁建安置，那正是基于征收相对应时间节点的政策，也正是因为当时征收这一关键核心条件成就，且符合当时的征收政策条件。本案中原告并不在当时被征收人的行列，所以现在不能再适用该《留地安排》；三、利益相对方己作出明确意思表示，原告与《留地安排》已不存在实体上的利害关系。《留地安排》针对的主体是龙泉市龙渊街道四村村民委员会，留地安排指向的利益主体亦是村民委员会，而非原告等自然人。2019年8月28日，四村村民代表已召开村民代表会议并形成“凤起路区块征迁政策坚决执行市委市政府现有征收政策，不再提其他与现有政策不相符的要求”的会议决议。且不论原有政策能否继续享受，四村村民委员会已以村民自治的形式作出了放弃原有政策、按照现有政策执行的承诺，该处分意见当然对四村村民委员会成员之一的原告具有约束力。另，按照现有政策实行货币补偿或产权调換，并未实际损害原告任何合法权益；四、37号方案作为不对原告产生实际影响的行为，不具有可诉性。根据原告提出的诉讼请求，系对龙泉市人民政府批准的37号方案不服，请求贵院予以撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉37号方案作为不对原告产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。请人民法院依法驳回原告的起诉。 被告提交的证据有：1、龙泉市人民政府组织机构代码证、法定代表人证明书复印件，待证被告的诉讼主体资格；2、龙渊四村村民代表（股东代表）会议决议，待证利益相对方四村村民委员会已作出明确的意思表示，承诺不再提与现有政策不相符的要求；3、龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案（龙自然资规告字[2019]37号）；4、《龙泉市人民政府办公室关于印发龙泉市征收Ⅰ、Ⅱ级区片集体土地补偿补充规定的通知》（龙政办发[2013]76号）；5、《龙泉市人民政府办公室关于印发龙泉市征收集体土地房屋补偿暂行办法的通知》（龙政办发[2015]75号），以上三份证据共同待证原告已不符合迁建安置的条件。 原告对被告提供的证据质证认为，证据１，三性无异议；证据２，三性均有异议，该证据无法证明系全村村民代表签字认可；证据3，真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议；证据4，三性无异议；证据5，真实性、合法性无异议，但被告应当按照该规定实施日前已经依法签订征收协议，尚未补偿安置的，按照该规定执行。 被告对原告提供的证据质证认为，证据1-6，三性无异议；补充证据1-7，与本案不具有关联性；证据8、9，不符合证据的形式要件；证据10-18，与本案没有关联性；证据19，三性无异议；证据20、21，与本案不具有关联性。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1-6，被告对该证据三性无异议，能够证明本案事实，本院予以采信；补充证据1-3,可以证明2006年制定的规划是后沙路安置区A地块及东侧空地的规划用途为城市用地，总体规划用途为居住用地的事实，本院予以采信；证据4-7，与本案不具有关联性，本院不予采信；证据8-9，不能证明被告延后拆迁的事实，本院不予采信；证据10-12，可以证明被告已经将房屋征收补偿方案进行了公示，本院予以采信；证据13-16，不能证明其待证目的，本院不予采信；证据17-19与本案没有关联性，本院不予采信；证据20-21，与本案没有关联性，本院不予采信。对被告提供的证据1、3、4、5，原告无异议，可以证明案件事实，本院予以采信；证据2，可以证明四村村民委员会通过村民代表大会表决，不再提与现有政策不相符的要求的事实，本院予以采信。 经审理查明，原告系龙泉市龙渊街道四村村民，2003年，该村土地征用时，龙泉市国土资源局就迁建安置问题向该村出具《四村拆迂安置地及留地安排情况》，该情况表写明“一、四村拆迁安置地安排在城东安置区A组团变河路东首第一排，贤良路起五栋，组团中间贤良路向内第三栋，后沙路西首贤良路起五栋，合计11栋给四村拆迁户安排。具体按实际拆迁审批数执行，多退少补。二、回地安排在B组团，本组团不够或因土地原因无法动工的再另行安排。…四、如本村及个别户不同意收回土地的，由国土局出面直接处理。五、收回国有土地协议为补充协议，一切优惠条件按征地时协商（征地协议）的条款执行”,原告房屋当时未被征迁。2015年9月17日，被告印发《龙泉市征收集体土地房屋补偿暂行办法》，该办法第四十八条第二款规定“区域一范围内征地房屋不实行迁建安置。”并附有《龙泉市征收集体土地房屋补偿区域划分表》，原告所在的区域属于区域一范围内。为实施城市规划,被告拟申请龙泉市2019年度计划第一批次建设项目用地7.6118公顷,其中存量建设用地3.7742公顷、需办理农用地转用3.8376公顷(耕地0.7105公顷、林地2.523公顷、园地0.3535公顷、交通用地0.1852公顷、水域及水利设施用地0.0654公顷),需征收集体土地7.6118公顷。该批次共33个地块,涉及征收原告所在的龙泉市龙渊街道四村集体土地0.5450公顷,拟用于“龙渊街道(2019)12#地块”“龙渊街道(2019)13地块”“龙渊街道(2019)14#地块”项目建设,原告等人的宅基地在上述地块范围内。根据龙泉市土地利用总体规划(2006-2020年),案涉地块规划用途为建设用地。2019年5月24日，龙泉市自然资源和规划局、龙泉市龙渊街道办事处共同作出《征地告知书》(龙自然资规征告字〔2019]5号)并送达四村,告知其拟征收地块的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径等，其中告知拟征收地块的规划用途为“住宅用地”。2019年6月,龙泉市国土规划勘测所对案涉地块进行勘测定界,并出具《龙泉市龙渊街道(2019)7#-14地块用地勘测定界图》。2019年6月14日，龙泉市自然资源和规划局向四村作出《征地听证告知书》(龙自然资规听告字[2019]5号),告知拟征收地块的用途、位置、面积、征地补偿安置方案等内容,同时告知在告知书送达之日起5个工作日内可书面申请听证,并于次日送达。在上述告知书的规定期限内,龙泉市自然资源和规划局没有收到听证申请。龙泉市自然资源和规划局就涉案土地征收事宜与四村进行商议，四村于2019年6月15日召开村民代表会议讨论征地事宜,并形成村民(代表)会议纪要。2019年6月16日,四村村委会与龙泉市统一征地拆迁办公室签订《征地补偿安置协议》(龙土征协字[2019]B0005号)。2019年7月1日,龙泉市自然资源和规划局出具《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地的规划选址意见》,同意涉案地块规划选址。次日,龙泉市自然资源和规划局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》,其中《建设用地项目呈报说明书》载明龙渊街道（2019）12#、13#、14#地块规划用途为“公用设施用地”。经丽水市人民政府审核(其中批准农用地转用3.8376公顷)后上报审批。2019年8月9日，浙江省人民政府作出浙土字A[2019]-0077号《浙江省建设用地审批意见书》,同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地7.6118公顷(征收集体土地7.6118公顷)。（原告不服该批准行为，提起行政诉讼，本院确认该批复行为违法），2019年8月28日，原告所在的四村村民召开代表大会，会议决议“凤起路区块征迁政策坚决执行市委市政府现有征收政策，不再提其他与现有政策不相符的要求”，此后，龙泉市自然资源和规划局拟定《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的请示》，2019年10月8日被告作出《龙泉市人民政府关于同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的批复》（龙政函[2019]23号），2019年10月10日龙泉市自然资源和规划局作出《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的公告》（龙自然资规告字[2019]37号）并进行了公告。2019年12月11日，原告诉至法院，要求撤销被告龙泉市人民政府批准的龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案中对龙渊街道四村地块的征地补偿安置方案。为此被告暂时中止该征迁方案的实施。 本院认为，被告在实施城市规划时，龙泉市自然资源和规划局、龙泉市龙渊街道办事处两单位共同作出《征地告知书》，龙泉市自然资源和规划局作出《征地听证告知书》，告知四村村民委员会及农户被征收土地事宜及听证权利，并与四村村民委员会签订征地补偿安置协议，龙泉市自然资源和规划局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经被告、丽水市自然资源和规划局、丽水市人民政府逐级审查、审核后上报浙江省人民政府，浙江省人民政府审查后作出建设用地审批意见，该行政审批行为程序并无不当。虽然浙江省人民政府在履行征地审批职能时，应当发现而未能发现案涉地块上报规划用途与实际规划用途不一致，其在错误的事实基础上作出的行政批准行为证据不足，鉴于案涉地块批准征收后，涉及原告承包地的12#地块中还含有其他村民及龙渊街道五村、菜村等村的土地，撤销批准行为会给项目的整体建设造成影响，进而会给社会公共利益造成重大损害，故被确认违法，但效力未被撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《浙江省建设用地审批意见书》作出《龙泉市人民政府关于同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的批复》程序上未违反法律规定。对原告提出2003年龙泉市国土资源局出具的《四村拆迂安置地及留地安排情况》问题，由于该《留地安排情况》系2003年由龙泉市国土资源局作出的，是对当时征迁地块安置的具体情况说明，并没有承诺此后的征迁均按此情况进行安排，原告居住的地块在当时也没有列入征迁范围内。且2015年9月17日被告印发《龙泉市征收集体土地房屋补偿暂行办法》，明确原告被征迁的区域不实行迁建安置，该办法是被告根据情势变更原则，对征迁范围内征收集体土地的调整，系合法的行为，根据该《办法》规定，原告不再享有迁建安置的权利，原告所在的四村也已通过村民代表大会作出决议，不再提其他与现有的政策不相符的要求。现原告要求撤销被告作出的《龙泉市人民政府关于同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地征收土地补偿、安置方案的批复》，既与现行政策不符，也与其所在的村民代表大会决议不符，更会给社会公共利益造成重大损害，因此，原告的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告梅观清、何秀英、沈光娥、徐海根、李建华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梅观清、何秀英、沈光娥、徐海根、李建华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：1900××××1001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  李月群 审 判 员  吴金花 人民陪审员  梁宇光 二〇二〇年八月四日 此件与原本核对无异 代书 记员  饶文俊 14- 15-