湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初83号原告龙志发。原告滕建辉。共同委托代理人宁军，男，湖南金垣律师事务所律师。共同委托代理人高永清，男，湘西自治州武陵法律服务所法律工作者。被告吉首市城市管理和综合执法局，统一社会信用代码：114331016803167029，住所地吉首市乾州新区市政大楼****。法定代表人陈勋，该局局长。委托代理人田波，男，湖南四维律师事务所律师。原告龙志发、滕建辉诉被告吉首市城市管理和综合执法局确认强拆行为违法一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，并于同日向被告吉首市城市管理和综合执法局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告龙志发、滕建辉及其共同委托代理人宁军、高永清，被告吉首市城市管理和综合执法局委托代理人田波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告龙志发、滕建辉诉称，两原告系夫妻关系，系湘西州七一磷化有限责任公司下岗职工，也是该公司安置帮扶对象。2001年4月下岗后，夫妻二人与该公司建立了生产经营租赁关系，利用该公司停产停业的厂房、场地从事木制品加工经营。2018年底，因厂房、场地被纳入征收拆迁范围，双方租赁关系被迫终止。由于在长期经营的租赁经营中投入的资产较大，合同解除前未就相关的装饰装修及拆迁等相关补偿与出租人达成一致。加之在前期的征收评估中，因出租人隐瞒，错误将原告维修装饰的厂房棚顶错评在出租人补偿权益之中，企图排除原告依法享有的拆迁补偿权益。为此，原告拒绝搬离租赁场所，并进行民事诉讼。在民事诉讼过程中，经吉首市人民法院委托的评估机构正在进行部分构筑物和物品的重新评估期间，2019年12月9日，吉首市城市管理和综合执法局向原告作出《责令限期拆除通知书》，限期自行拆除。2020年1月6日，被告出动近200人的执法队伍，强行对原告租赁的厂房及设施进行了强制拆毁。原告多台加工机械被拖走扣押，至今未归还；未拖走的家具、电器、木料等物品被付之一炬；其他物品被砸得七零八落，全部损毁，致使原告蒙受近百万元的重大财产损失。原告认为，被告对原告采取行政强制措施和强制执行行为没有事实和法律依据，剥夺原告申辩权和陈述权，程序违法。特诉至人民法院，请求：1.请求依法确认被告强行拆除原告租赁厂房和设施、强制扣押、损毁机械设备、设施和木材及物品的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告龙志发、滕建辉为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.吉首市城市管理和综合执法局吉城综执拆字（2019）[乾]第1004号《责令限期拆除通知书》；现场照片；手机视频录像；拟证明被告于2019年12月9日责令原告限期拆除厂房设施；2020年1月6日，被告强制限制原告人身自由，拆除厂房设施，扣押、烧毁的物品事实。2.评估报告及评估前实物图片，拟证明原告厂房、物品来源合法，已进入民事诉讼程序评估登记的事实。3.湖南省吉首市人民法院（2019）湘3101民初2544号民事调解书，拟证明原告厂房设施物品的合法性，已得到人民法院的确认。4.龙志发租赁场地机械设备、木料物品毁损明细表，拟证明原告财产损失数额。5.湖南新融达评估有限责任公司报告书。6.（2019）湘31民终1159号民事裁定书，证据5-6拟证明原告的物品和被告拆毁的建筑物是正在进行民事诉讼中的标的物。被告吉首市城市管理和综合执法局辩称，吉城综执拆字（2019）[乾]第1004号《责令限期拆除通知书》为阶段性告知函，并非强拆行为的处理决定，被答辩人就此起诉答辩人没有事实和法律依据。答辩人并未实施强拆行为，被答辩人将答辩人列为被告是错误的，答辩人并非本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告吉首市城市管理和综合执法局为证明作出行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.吉首市两违办《关于处置“两违”建设的函》，吉首市城市管理和综合执法局吉城综执拆字（2019）[乾]第1004号《责令限期拆除通知书》；拟证明涉案拆除通知并非最终强拆的行为，而是吉首市两违办要求被告配合“两违”整治工作需要下达的限期原告自行拆除的通知。并非最终的强拆处理决定书，为阶段性通知，最终的强拆行为并非被告实施，该通知并未侵害原告权益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条起诉的前提条件。2.《依法拆除原七一化工厂何鹏、龙志发、彭明浩3户“两违”建筑工作方案》，拟证明该工作方案为吉首市关于强制拆除“两违”建筑所制作的实施方案，在该方案中，被告并非强制拆除的实施主体，被告主要负责外围警戒保卫、清理现场等事项，原告的起诉没有事实依据。3.湖南省花垣县人民法院（2019）湘3124行初118号行政裁定书，拟证明同类型的案件，人民法院裁定认定因国家建设征地引发的强拆行为，在没有充分、直接证据证明系其他部门实施之外，应向具有实施征地补偿、安置方案职责的土地行政主管部门主张权利。故被告并非实施强拆行为的主体，原告的起诉没有事实依据。经庭审质证，对于原告龙志发、滕建辉提交的证据，被告吉首市城市管理和综合执法局质证认为：证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，只能证明执法局要求原告自行拆除，不是一份强拆的处理决定，不能证明本案被告实施了强拆行为。照片、视频真实性无异议，对合法性有异议，不清楚拍摄的时间、地点、地点能达到原告的证明目的，只能证明本案被告到了现场，不能证明被告实施了强拆行为；证据2真实性、合法性有异议，评估报告不能证明原告对该物品享有所有权，原告只是租赁使用权人，并不是上述财产的所有权人，达不到原告的证明目的；证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，调解书中没有确认原告对上述物品享有所有权；证据4不符合证据的三性，对该证据不发表质证意见；证据5真实性请合议庭依法核实，合法性、关联性有异议，不能证明报告中的物品，原告对其享有所有权，达不到原告的证明目的；证据6真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该民事裁定书的案由是返还原物纠纷，是湘西州七一磷化有限责任公司诉原告返还原物，该份证据恰恰证明本案原告不具备主体资格。对于被告吉首市城市管理和综合执法局提交的证据，原告龙志发、滕建辉质证认为：证据1真实性、关联性无异议，但是达不到被告的证明目的，《责令限期拆除通知书》与《关于处置“两违”建设的函》的时间不一致；证据2真实性、关联性无异议，恰恰证明了被告积极参与了此次强拆；证据3与本案无关联性，不能证明被告的行为合法。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认：（一）对于原告龙志发、滕建辉提交的证据。证据1中的吉城综执拆字（2019）[乾]第1004号《责令限期拆除通知书》系书证，来源合法，被告对其三性亦无异议，本院予以采信；现场照片、手机视频录像虽不符合行政诉讼的证据要求，但能在一定程度上反映案发现场的相关情况，本院将结合本案事实进行综合分析,在认定事实时予以参考采用。证据2系评估报告，与本案不具有关联性，本院不作为本案证据使用。证据3、6均系人民法院裁判文书，且能证明原告租赁湘西州七一磷化有限责任公司厂房、场地进行生产经营活动，本院予以采信。证据4系原告自行书写明细，不符合行政诉讼证据要求，本院不作为本案证据使用。证据5虽系书证，但来源不明，不符合行政诉讼的证据要求，本院不作为本案证据使用。（二）对于被告吉首市城市管理和综合执法局提交的证据。证据1均系书证，来源合法，本院予以采信。证据2系工作方案，但无印章及落款时间，本院将结合本案事实，根据其真实性、合法性、关联性和有无证明力及证明力的大小，进行综合分析,在认定事实时予以参考采用。证据3系人民法院裁判文书，但与本案不具有关联性，本院不作为本案证据使用。经审理查明，原告龙志发、滕建辉夫妇下岗后，租用湘西自治州七一磷化有限责任公司厂房、场地，修建了临时厂房，经营木材加工，没有约定租期，亦未签订租赁协议。2018年9月，吉首市人民政府决定征收竹园片区棚户区改造(旧城区改建)项目国有土地上的房屋及附属物，湘西自治州七一磷化有限责任公司土地被吉首市人民政府征收。后湘西自治州七一磷化有限责任公司要求龙志发搬出物品并返还土地，龙志发、滕建辉认为没有得到征收补偿款，不同意搬物腾地。2019年12月18日，吉首市两违办向吉首市城市管理和综合执法局下达《关于处置“两违”建设的函》，要求该局对乾州街道办事处原七一化工厂地段包括龙志发在内的五户疑似“两违”建设进行查处，并下达拆除文书。次日，吉首市城市管理和综合执法局作出吉城综执拆字（2019）[乾]第1004号《责令限期拆除通知书》，认为龙志发、滕建辉在七一磷化厂地段修建木架棚的行为未经审批，违反了《吉首市城市综合管理条例》第三十七条第一款之规定，限其于2019年12月30日8时前自行拆除，逾期不拆除，将依法予以强制拆除。并告知了申请行政复议和提起诉讼的权利及期限。2020年1月6日，龙志发、滕建辉租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司用于木材加工经营的设施、设备被强制拆除。龙志发、滕建辉不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，根据原、被告双方的诉辩观点，本案的焦点问题是：1.原告是否具备提起本案诉讼的原告主体资格及被告主体是否适格；2.被诉强制拆除行为是否合法。关于第一个焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。国有土地上房屋征收引起的是房屋所有权的转移，一般而言仅对土地使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，普通承租人与征收行为之间不具有利害关系，不能针对征收行为提起行政诉讼。强制拆除行为是将房屋等归于消灭的行为，具有独立存在的价值，其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围内的其他权益。因为如果用于经营的房屋被拆除，则承租人的经营设施及经营利益等存在遭受强制拆除行为损害的可能。故，拆除行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害。因此，人民政府在实施拆除行为时，对房屋实际承租人可能存在的权益予以考虑并采取必要措施避免损失发生是其应尽的义务。本案中，龙志发、滕建辉租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司厂房、场地经营木材加工，并对部分厂房进行装修维修，相关职能部门以“拆违”为名实施拆除案涉房屋、设备设施的行为存在给原告的经营设施、经营利益等合法权益造成损害的可能。因此,原告龙志发、滕建辉与被诉拆除行为之间具有法律上的利害关系，具备本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，提起诉讼应有明确的被告。本案中，原告提交了吉首市城市管理和综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》、现场照片及手机视频录像，已经完成了适格被告的初次证明责任。如果吉首市城市管理和综合执法局予以否定，基于举证责任的转移，其应提交证据予以证明。吉首市城市管理和综合执法局虽然否认其实施了拆除行为，但并未提充分交证据予以反驳，其提交的《依法拆除原七一化工厂何鹏、龙志发、彭明浩3户“两违”建筑工作方案》证明吉首市城市管理和综合执法局亦是主要参与者之一，亦充分证明被诉强拆行为是行政强制行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，查处违法建筑，应由相关的职能部门实施。根据《湖南省人民政府关于在吉首市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2003]233号）、《湘西土家族苗族自治州吉首市城市综合管理条例》及吉首市人民政府办公室吉政办发[2015]56号《关于印发的通知》规定，吉首市城市管理和执法局具有吉首市辖区内规划管理方面法律规定的行政处罚权。在此情形下，无论是基于职责法定原则，还是属地管理原则，吉首市城市管理和综合执法局作为属地行使城市管理集中处罚权的机构均应作为适格被告。关于第二个焦点。《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式、金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、复议或者诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。本案中，被拆除的厂房及设施被行政机关以“两违”为由强制拆除，作为本案适格被告的吉首市城市管理和综合执法局未提供能够证明强拆行为合法性的证据，没有证据证明在实施强制拆除前，履行催告、作出强制执行决定，给予原告陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。鉴于吉首市城市管理和综合执法局实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。综上，对于原告龙志发、滕建辉诉请确认被告吉首市城市管理和综合执法局强制拆除原告厂房及相关设施设备的行为违法的请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告吉首市城市管理和综合执法局拆除原告龙志发、滕建辉租赁湘西自治州七一磷化有限责任公司用于木材加工的经营场所及相关设施的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告吉首市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴 辉人民陪审员  龙昌满人民陪审员  彭 靖二〇二〇年八月二十四日法官助理龙瑜书记员姚梦附本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。