河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初323号原告：宁晋县佳源热力有限公司，住所地：河北省邢台市宁晋县天宝东街交警大队东邻亚威领郡商住**。统一社会信用代码911305285619947114。法定代表人：高永群，公司总经理。委托诉讼代理人：张东、赵莹，北京大成律师事务所律师，特别授权。被告：河南省延津县人民政府，住所地：河南省延津县平安大道**。法定代表人：李泽宙，县长。委托诉讼代理人：郭振杰，该县住建局工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：牛红江，河南中原法汇律师事务所律师，特别授权。第三人：延津县恒源热力有限公司，住所地：河南省延津县城区西干道路西。统一社会信用代码91410726317507192G（1-1）。法定代表人：高广宇，公司董事长。委托诉讼代理人：刘新财，公司员工，特别授权。原告宁晋县佳源热力有限公司（以下简称宁晋佳源公司）诉被告河南省延津县人民政府（以下简称延津县政府）以及第三人延津县恒源热力有限公司（以下简称延津恒源公司）行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告宁晋佳源公司委托诉讼代理人张东、赵莹，被告延津县政府委托诉讼代理人郭振杰、牛红江，第三人延津恒源公司委托诉讼代理人刘新财到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。宁晋佳源公司诉讼请求：1.确认被告单方解除《延津县集中供热热源及供热管网投资协议书》及《延津县集中供热热源及供热管网投资建设补充协议》的行为违法。2.判令被告补偿原告为履行协议建设延津县城区集中供热热源项目的供热厂区、购买热源设施的损失4085.8127万元及利息1045.5935万元，共计5131.4062万元。3.判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：（一）、本案基本事实。2014年8月，原告与被告签订《延津县集中供热热源及供热管网投资建设协议书》（以下简称《投资建设协议》），明确约定原告利用燃煤锅炉作为热源建设供暖系统，2014年原告开始筹建项目公司延津县恒源热力有限公司，并建立厂区，于2015年冬季供暖季正式投产。原告建设延津县城区集中供热热源项目的供热厂区、购买热源设施共计4085.8127万元。2015年5月27日，被告与原告签订延津县集中供热热源及供热网管投资建设补充协议》（以下简称《补充协议》），明确约定延津县政府授予原告投资建设和经营管理供热区域内的供热管网的特许经营权，年限为28年，自2015年11月15日——2043年11月15日。2017年3月27日，新乡市环保局下发《关于加快推进集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造的通知》，将延津恒源公司列入治理名单，要求在2017年8月底前完成煤改气替代或超低排放改造。2017年5月16日，财政部、住建部、环保部以及国家能源局发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，规定试点工作为3年，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年安排是10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元。2017年6月5日，财政部、住建部、环保部和国家能源局联合发布《关于对2017年北方地区冬季清洁取暖试点城市名单进行公示的通知》载明：新乡市入围2017年北方地区冬季清洁取暖试点范围。2017年7月，延津县住房和城乡规划建设局（以下简称延津住建局）先后两次发布《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目竞争性谈判公告》，对延津县集中供暖燃气锅炉采购项目进行招标，并且已于2017年8月9日与新乡工神锅炉有限公司签订了《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目合同》，被告实际上已经解除了与原告签订的特许经营协议。2017年11月7日，原告发现位于（延津县）小潭乡政府地表下的暖气供热管道设施被故意挖掘、截断、毁损，程度严重至无法供热。（二）即使存在情势变更的情形，被告也应给予原告相应补偿，被告忽略原告利益，单方解除协议、另起炉灶的行为属于严重违法，严重侵犯了原告合法权益。双方签订的投资建设协议中明文约定以燃煤锅炉作为热源，如果继续履行，将对原告极大不公平，且被告的行为已实体解除了双方签订的协议，撤销了原告的排他性特许经营权。原告在积极寻求与原告商讨未付补贴欠款以及解决方案的同时，不仅没有得到明确答复，反而等到的是被告另起炉灶、自行决定实施煤改气方案。原告基于对被告的信任，投巨额资金建设的燃煤供热厂区及设施面临报废，未来20多年的可期待利益化为乌有。被告此举严重侵犯了原告的利益，亦属于严重违法。1.被告行为属于严重程序违法。我国《行政许可法》第八条明文规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，环保政策发生变化显然属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的”情形，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》再次强调：政府必须诚实守信。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。因此，被告只能依法变更或者撤回已经生效的行政许可，并依法补偿原告的合理损失。但在环保政策发生变化后，被告从未向原告提出依法变更或者撤回已经生效的行政许可，而且拒绝给予任何补偿，即事实上剥夺原告的特许经营权，属于严重违法。2.被告同时构成严重违约。案涉《投资建设协议》第四条第二款明确约定：延津县政府授予宁晋佳源公司供热特许经营许可权，同期不再审批同类企业。随后，双方在《补充协议》第四条中约定：延津县政府授予宁晋佳源公司的特许经营权自2015年11月15日至2043年11月15日。被告于协议履行期内，在未与原告进行协商解除协议的情况下，擅自重新就供暖事宜进行招投标，无疑在事实上剥夺了宁晋佳源公司的特许经营权，业已构成了严重违约。3.被告另行招标未对原告履行必要协助改造义务同样属于违约。情势变更的情况发生后，为符合环保新政策要求，供热方可以选择对燃煤锅炉进行超低排放改造，也可以选择将燃煤锅炉替换成气锅炉，原告作为特许经营权利人，前期基础投入巨大，为了最大限度保障协议的继续履行，原告一直积极与被告沟通协商，但是被告在未作沟通的前提下，另起炉灶擅自决定实施煤改气方案，另行进行招投标程序，侵犯了原告的特许经营权，构成根本违约。延津县政府辩称，一、被答辩人要求确认答辩人单方解除《投资建设协议》及《补充协议》的行为违法，依法不能成立。答辩人严格按照协议约定履行了全部义务。2017年3月27日，新乡市环保局下发《关于加快推进集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造的通知》，将第三人延津恒源公司列入治理名单，要求其在2017年8月底前完成煤改气替代或超低排放改造。之后，答辩人多次找被答辩人协商，希望其按照上级要求对锅炉进行改造，继续履行合同。但被答辩人明确予以拒绝。被答辩人至今未对锅炉进行改造的客观事实足以证明这一点。因此，本案中不是答辩人单方解除合同，而是被答辩人已经自己的行为表明被答辩人单方解除合同，违约方为被答辩人，而非答辩人。根据郑州铁路运输中级（人民）法院（2018）豫71行初490号行政判决书认定的事实，答辩人与被答辩人双方均同意解除合同，且法院对答辩人未按照约定履行行政协议义务是否违法及承担赔偿责任问题作出确认，认为答辩人解除合同行为合法，虽然河南省高级人民法院（2018）豫行终2995号行政判决书撤销上述判决，但以认定事实清楚，适用法律错误为由。二、答辩人寻找新的热源，是为了广大群众的切身利益着想，是对被答辩人违约行为的救济，是法律上的减损止损行为，不构成违约。由于被答辩人明确表示不愿意按照新乡市环保局的要求对锅炉进行改造，且至今没有对锅炉进行改造，就意味着被答辩人单方违约，不再履行合同约定的供热义务（不改造就无法供热）。供热是一项公益行为，涉及千家万户群众的切身利益，如果不能保证正常的供热，则势必会损害广大群众的利益，甚至会引发社会不稳定因素。为了弥补被答辩人违约行为造成的恶劣影响，将广大群众的损失降低至最低程度，延津县政府万不得已，只好另辟途径，寻找新的热源，确保群众能够用热取暖。故答辩人的行为是对被答辩人违约行为的一种补救措施，目的是将被答辩人违约行为可能造成的损失降低至最低限度，没有丝毫的过错，不构成违约。三、答辩人要求答辩人补偿其所谓的购买热源设施损失4085.8127万元及利息1045.5935万元，没有事实与法律依据，依法不能成立。1、答辩人没有支付义务。2、被答辩人违约在先，既没有按照协议约定足额投资建设，也不能保障及时、保质供热。在国家要求其对锅炉进行改造的情况下，明确拒绝履行合同义务，单方解除合同，依法应当承担违约责任。3、被答辩人要求的所谓购买热源设施损失4085.8127万元及利息均是被答辩人自己的单方主张，并无证据予以支持。请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。延津恒源公司述称，同意原告意见。原告延津佳源公司提交以下证据：1、《延津县集中供热热源及供热管网投资建设协议书》；2、《延津县集中供热热源及供热管网投资建设补充协议》，拟共同证明原告与延津县政府存在合同关系，并且延津县政府负有向原告支付各类款项的义务。3、供热经营许可证复印件，拟证明原告具有经营供热资质。4、新乡市环保局新环【2017】82号《关于加快推进集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造的通知》，拟证明原告被纳入整改名单。5、《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》财建238号。6、财政部经建司、住建部建筑节能与科技司、环保部规财政司、国家能源局综合司2017年6月5日《关于对2017年北方地区冬季清洁取暖试点城市名单进行公示的通知》。7、东方今报新闻《河南4城市试点清洁取暖3年可获66亿元中央财政补贴》，证据5到7拟共同证明延津县政府可获得中央财政针对燃煤供暖企业特定的专项补贴。8、延津住建局《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目竞争性谈判公告》。9、延津住建局《延津县集中供暖汽水换热器及水处理系统采购项目竞争性谈判公告》复印件。10、延津住建局《延津县新建热源站燃气锅炉房项目竞争性谈判公告》。11、2017年8月9日《锅炉成套设备供货合同》。12、延津住建局2017年7月21日《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目结果公示》。13、延津住建局2017年7月21日《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目招标公告[变更]延津县集中供暖燃气锅炉采购项目结果公示》。14、延津住建局2017年7月24日《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目二次招标公告[变更]》。15、延津住建局2017年7月28日《延津县集中供暖燃气锅炉采购项目（二次）结果公告》。证据8到15拟共同证明延津县政府已经采取替代方案取代原告在延津县的供暖事业。16、照片一套，拟证明延津县政府为取代原告已经开工建设供热厂区。17、延津县恒源热力有限公司建设情况，拟证明原告建设厂区及生产系统产生的损失及被告应给予原告损失予以补偿。18、照片一套（6张），拟证明原告管道被挖断，无法供暖。19、《延津住建局外派人员审批单》及工作日记，拟证明被告在原告进行改造前已经决定替代原告，另行启动建设供热项目。被告延津县政府质证意见：证据1、2没有异议，但不能证明原告的诉讼主张；证据3有异议，原告提供的供热许可证仅限于原告在河北宁晋县范围，与本案没有关系；证据4至7真实性、合法性没有异议，证明目的有异议，所谓的政府财政补贴是要具备一定条件的，本案中原告明确拒绝对锅炉进行改造，以自己的实际行为单方毁约，是一种严重的违约行为，在其对锅炉没有进行改造的情况下要求所谓的补贴是没有任何道理和依据的；证据8至15真实性没有异议，只能证明在原告根本性违约明确拒绝对锅炉进行改造升级无法保障供暖的情况下，延津县政府迫不得已为了民生、为了群众利益寻找其他热源的行为，并不是被告单方解除合同，不存在被告单方解除合同的情形；证据16有异议，该组照片不能证明延津县政府为取代原告已经开工建设供热厂区；证据17有异议，不能证明原告生产系统的损失情况，也不能证明被告应当给原告予以补偿，本案中原告首先违约，并且是根本性违约，不存在补偿问题；证据18原告管道是否被挖断与被告无关；证据19真实性没有异议，被告在原告被列入整改名单后多次找原告协商，原告拒绝整改，拒绝履行合同，以自己的行为单方撕毁了合同，存在根本违约行为。第三人延津恒源公司：同意原告提交证据意见。本院认为，证据1、2、4、19与被告延津县政府证据一致，予以认可；证据3、证据5至15，被告延津县政府对其客观性无异议，本院予以认可，但能否证明原告观点详见下面本院认为部分；证据16、18仅为照片，不能证明原告观点，不予采信；证据17系第三人延津恒源公司单方出具，客观性无法确定，不予采信。被告延津县政府提交以下证据：1、郑州铁路运输中级（人民）法院（2018）豫71行初490号行政判决书。2、河南省高级人民法院（2018）豫行终2995号行政判决书，拟共同证明答辩人解除《投资建设协议》及《补充协议》的行为合法。3、《投资建设协议》（同原告证据1）。4、《补充协议》（同原告证据2），拟共同证明答辩人与被答辩人签订的协议只是对投资项目、金额、建设周期等约定。5、《延津县城市供热热网经营及施工协议书》。拟证明负有向被答辩人支付工程款项义务的是延津县城市资产开发经营有限公司，而非答辩人。6、《河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室文件》（豫环攻坚办【2017】71号）。7、新乡市环保局新环【2017】82号文件及送达回证（同原告证据4）；拟共同证明被答辩人被列入治理任务名单，系国家政策变化，答辩人没有过错。8、延津住建局工作日志及派出单（同原告证据19）。9、现场图照片，拟共同证明答辩人派工作人员和被答辩人法定代表人沟通，被答辩人法定代表人放弃对锅炉进行改造，迄今为止，被答辩人一直没有对其锅炉进行超低排放改造。10、首站参数记录表。11、网友投诉供暖的投诉信。12、延津住建局提供的被答辩人的供热不达标明细，拟共同证明被答辩人没有按时、保质供暖，违反合同约定。原告宁晋佳源公司质证意见：证据1至6三性（客观、合法、关联性）认可，证明目的不认可；证据7证明目的不认可，原告被列为整改名单，并非是原告的过错，而是国家的环保政策有了变化；证据8真实性认可，证明目的不认可。首先从工作日志已经反映出被告找原告协商的并不是如何协助原告进行整改，而是被告要单方重新建立燃气锅炉房。我们认为是因为环保政策导致的情势变更，应该对原始的合同进行修改之后继续履行合同，所以被告的证明目的与事实不符；证据9现场图片、照片证明目的不认可，因为基于本案的被告已经另行采取了燃气锅炉的这种供暖方式，作为本案的原告已经无从再履行原来的合同，所以做任何的整改是没有基础的；证据10至12真实性不予认可，也不能达到证明目的，因为作为供暖参数是要以达到具体的用户的购买设备温度做一个评价标准，另外一个城市里的供暖可能有很多的问题，可能是作为用户他自身的暖气的问题，或者小区的存在的一些问题，即便有一些投诉的，实际上也都是属于供暖季中的一个正常的一个情况，而且本案对方所提的这些证据不能证明真实的情况。第三人延津恒源公司：同意原告的质证意见。本院认为，证据1、2系人民法院生效法律文书，且与本案争执事实具有关联性，予以采信；证据3、4、7、8与原告证据一致，予以采信；证据5、6，被告对其客观性、合法性以及关联性均无异议，予以采信；证据9仅为现场图照片，不能证明被告观点；证据10至12均系复印件，客观性无法确定，不予采信。第三人延津恒源公司提交票据、合同、账目及结算凭证若干，拟证明原告方诉求第二项的损失。被告延津县政府质证意见：真实性、合法性、关联性均存在异议，按照延津县政府与原告签订的协议，延津县政府授予原告供热特许经营权，原告投资建设相关设施是其法定的合同义务，不存在延津县政府赔偿的问题。该组证据全部是第三人单方制作，没有经相关方面认可，绝大多数是所谓的预算书，没有任何的编制人员、施工单位。该组证据不能证明被告具有支付利息的义务。原告宁晋佳源公司认可第三人提交的证据。本院认为，首先，第三人未提出明确诉求，其举证与否不影响原告诉求；其次，该上述证据客观性不明，不予采信。经审理查明，2014年8月，原告宁晋佳源公司与被告延津县政府签订《投资建设协议》，批准由原告负责投资建设燃煤供热锅炉作为热源，并负责投资建设和经营管理供热区域内的供热管网。投资范围：锅炉建设及锅炉至分配站间的热力管网铺设及站内的设施安装由乙方负责。供热方式：乙方利用燃煤锅炉作为热源。甲方作为对该项目的支持，将已申请的集中供热项目中央财政补贴（2000万元）作为供热管网建设资金，按招投标程序及施工进度逐步拨付给施工单位。热源价格：原有热力公司热源价格按原延化公司热源价格执行，并遵循煤热联动机制，由价格部门参与，根据储煤期市场当前煤价，参考周边城市热源价格确定当年的额热源价格。价格补贴：甲方每吉焦补贴给乙方6.6元（原蒸汽供热政府补贴20元/吨，相当于每吉焦6.6元）政策不变。建设周期自签订合同之日起，于2015年11月1日前建成，确保2015年11月15日按时供热。违约责任：1、如乙方未在合同规定时间内建成并按时供热，甲方有权解除合同，给甲方造成损失的，乙方应按照实际损失给甲方予以补偿。2、因乙方责任未按照合同约定期限向用热方供热的，除按照延误供热时间，折算标准热价减收或者退还用热人采暖费外，还应当向用热人支付采暖费10%的违约金。3、乙方的共供热设施出现故障，应及时通知用热方并在48小时内恢复供暖，不承担赔偿责任；若连续停热超过48小时，乙方承担赔偿责任。4、由于不可抗因素造成停止供热，使用热方遭受损失的，乙方不承担责任。2015年5月27日，原被告签订《补充协议》，约定甲方为热力公司（即原告宁晋佳源公司，下同）提供建设用地59.21亩，热力公司按地价3万元/亩取得28年土地使用权，土地附属物由热力公司进行补偿，土地所有权归属甲方。按照原协议书约定，乙方确保于2015年10月底完成热源站建设工作；于2015年11月5日前进行设备供热调试，每逾期一天支付给甲方违约金1万元；于2015年11月15日前，开始按期正式供暖，每逾期一天支付给甲方违约金5万元，并承担由此造成的用热户所有损失，直至甲方解除《投资建设协议》。甲方批准乙方负责投资建设和经营管理供热区域的供热管网，特许经营权年限为28年，自2015年10月15日至2043年11月15日。之后第三人延津恒源公司作为原告的项目公司负责上述协议约定的供热工作中供热设备的维修、检修、运行，确保供热质量和效果，并负责采暖费收费。另查明，2017年3月27日，新乡市环境保护局作出新环【2017】82号《关于加快推进集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造的通知》，内容为：根据省环境污染防治攻坚战领导小组办公室豫环攻坚办〔2017〕71号《关于印发河南省2017年大气污染防治攻坚战7个实施方案及考核奖惩暂行办法的通知》，对全省现有燃煤供热锅炉要进行“煤改气”替代或进行超低排放改造的要求，通知如下：根据《河南省2017年加快推进供热供暖实施方案》要求，现有燃煤供热锅炉必须在2017年8月底前完成煤改气替代或超低排放改造，逾期未完成改造任务的予以拆除。附件“新乡市2017年集中供热燃煤锅炉治理任务表”序号3即为本案第三人延津县恒源公司。截至目前，延津恒源公司尚未进行煤改气替代或超低排放改造。再查明，2018年3月21日，郑州铁路运输中级人民法院受理原告宁晋佳源公司诉被告延津县政府行政协议一案，并于2018年8月9日作出（2018）豫71行初490号行政判决。该判决书查明显示原告起诉请求解除《投资协议书》及《补充协议》，被告在庭审中表示同意解除，判决结果为驳回原告宁晋佳源公司诉讼请求。原告上诉后，河南省高级人民法院于2018年12月20日出具（2018）豫行终2995号行政裁定书，其中二审查明事实与一审判决认定事实一致，但认为原告在同一诉讼中提出数项诉讼请求，涉及多个法律关系，包括解除行政协议为、支付为合同价款、行政为赔偿等，无法在一个行政诉讼中予以审查确认，应视为没有明确的诉讼请求，起诉不符合法定的起诉条件，裁定撤销一审判决，驳回原告宁晋佳源公司的起诉。此次为河南省高级人民法院指定我院审理本案。又查明，庭审中，本院向原告方释明，是愿意解除合同（协议）的，还是认为对方（被告）已经违约解除了合同，并要求其对郑州铁路运输中级人民法院（2018）豫71行初490号案件中诉求的第一条进行么解释。原告坚持认为对方已经解除这个合同了，称2017年原告收到整改通知的时候，被告已经开始解除合同了。认可在那个案件申请解除合同了，称最大的问题是被告有优益权，被告是有权来解除（协议）的。由于被告的行为已经实际解除了合同导致原告无法履行了，被告又没有一个书面的东西，所以原告需要把合同之间的关系请求法院予以明确，所以提了这么一个请求。庭审后，合议庭组织双方多次进行调解，均未达成一致，延津县政府最终明确表示不再继续合作。本院认为，原告宁晋恒源公司与被告延津县政府所签订的《投资建设协议》及《补充协议》应为政府特许经营协议，协议内容均系双方真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效。双方均应按照上述协议约定内容履行各自义务。双方也已经实际履行数年协议内容。但在2017年3月27日，新乡市环保局下发《关于加快推进集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造的通知》，将第三人延津恒源公司列入治理名单，要求其在2017年8月底前完成煤改气替代或超低排放改造之后，无论是原告宁晋佳源公司还是第三人延津恒源公司均未按照上述通知要求对锅炉进行改造，导致原告事实上无法继续履行供热协议。同时，从此前原告宁晋佳源公司在郑州铁路运输中级人民法院诉被告延津县政府行政协议一案中，原告诉讼请求的第一项也是解除《投资协议书》及《补充协议》，故原告称系被告延津县政府单方违约解除双方之间《投资建设协议》及《补充协议》，并要求延津县政府承担违约责任，既无事实依据，也无法律依据。至于原告宁晋佳源公司诉求判令被告补偿原告为履行协议建设延津县城区集中供热热源项目的供热厂区、购买热源设施的损失4085.8127万元及利息1045.5935万元，共计5131.4062万元一项，鉴于本案目前状况，双方之间协议确无继续履行的可能。原告可就双方协商解除《投资建设协议》及《补充协议》后，就其相关损失问题一并协商，如协商不成，再单就补偿问题提起行政诉讼。本案中原告要求被告承担违约责任并补偿其建设延津县城区集中供热热源项目的供热厂区、购买热源设施的损失5131.4062万元，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告宁晋县佳源热力有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁晋县佳源热力有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 高 玲审判员 吴爱国审判员 索如意二〇二〇年八月七日书记员 吕国卿