河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1100号上诉人（一审原告）尚玉平，女，汉族，1964年1月28日出生，住新乡市。上诉人（一审原告）新乡市牧野区人民政府，住所地新乡市牧野区学院路南段。法定代表人王开元，区长。委托代理人张科，该区人民政府法制办工作人员。委托代理人徐小淦，河南牧野律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市人民路**。法定代表人牛守军，局长。委托代理人刘遂平，该局工作人员。委托代理人侯立东，河南宇华大众律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新乡市牧野区牧野镇人民政府，，住所地新乡市北环路**法定代表人李登科，镇长。委托代理人张玉洲，该镇人民政府工作人员。委托代理人杜晨光，河南新雅琪律师事务所律师。上诉人尚玉平、新乡市牧野区人民政府（以下简称牧野区政府）因尚玉平诉新乡市自然资源和规划局、牧野区政府、新乡市牧野区牧野镇人民政府（以下简称牧野镇政府）要求确认行政强制行为违法并赔偿一案，不服新乡市中级人民法院（2019）豫07行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明：尚玉平曾在新乡市牧野区西牧村二横巷2号的房屋内长期生活，其原持有新乡市郊区牧野乡人民政府颁发的《社员宅基地使用证》、新乡市郊区城乡建设环境保护局颁发的建筑许可证，新乡市房产管理局颁发的03××80号房产证，该房产证载明建筑面积421.01平方米。2011年新乡市宏力大道西牧村段开工建设，尚玉平上述房屋位于村内安置区拆除范围，2012年9月20日该房屋被拆除。2012年9月22日，尚玉平将上述房屋的《社员宅基地使用证》、建筑许可证、房产证交给拆迁指挥部，并签署《承诺书》，承诺将房屋交由拆迁指挥部处置，一切后果自行承担。尚玉平以产权调换的方式获得四套商品房，其中两套已建成交付。尚玉平从2017年9月开始向新乡市领导反映其被拆迁的房屋未依法安置补偿等情况，并于2017年11月16日以牧野区政府为被告提起诉讼，要求确认对其房屋及土地的征收行为违法，经审理，一审法院于2018年7月3日作出（2017）豫07行初137号行政判决书，确认牧野区政府对尚玉平的上述房屋征收行为违法，河南省高级人民法院二审予以维持。尚玉平称其于2018年9月24日向某政府部门“追回”原房屋的上述“三证”（《社员宅基地使用证》、建筑许可证、房产证），在原址重新开始建设，形成了二层钢结构房屋，2018年10月4日，原新乡市城乡规划局对尚玉平作出《责令停止违法行为通知书》，称“尚玉平在宏力大道彩虹桥向西路南建房，未办理《建设工程规划许可证》，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令立即停止”，2018年10月8日，原新乡市城乡规划局向尚玉平下达了《责令限期拆除通知书》，责令尚玉平三日内拆除违法建筑，但尚玉平未停止相关建设行为。2018年10月12日，原新乡市城乡规划局向牧野区政府作出《关于对尚玉平在宏力大道西牧村违法建设进行源头控制的函》，称：“近期，新乡市城乡规划监察支队日常巡查中发现，尚玉平在宏力大道路南西牧村建设二层钢结构房屋，要求其立即停止违法行为，于2018年10月8日下达了《责令限期拆除通知书》。经研究，请贵区按照《新乡市规划监察管理办法》相关规定，实行源头控制、快速处置，并将处理结果函复新乡市城乡规划局”。2019年9月6日，牧野区政府、牧野镇政府等部门在新乡市自然资源和规划局的现场监督下，对尚玉平案涉二层钢结构房屋进行部分拆除，卸掉安好的门窗，在地基周围挖掘深沟，房屋四周设置围挡等，但二层钢结构主体部分尚存。强制行为发生时，部分建筑材料、施工器械和杂物等被放置丢弃在案涉建筑物内，一审被告对现场物品未进行登记保存、制作清单。尚玉平对强制拆除行为不服，于2019年10月8日诉至一审法院，请求确认一审被告对其房屋实施的拆除行为违法，判令赔偿因拆除房屋造成的经济损失190741元。一审法院另查明，尚玉平在向一审法院提起诉讼后，为避免损失的扩大，申请一审法院勘验现场，组织见证将原被放置丢弃在建筑物内的相关物品取出，一审法院通知各方当事人于2019年11月18日到现场进行勘验，经见证，尚玉平进入案涉建筑物内，自行取出了部分物品。随后尚玉平填埋了建筑物周边的部分深沟、修建临时道路，将案外人所有的搅拌机搬离。新乡市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点为新乡市自然资源和规划局、牧野区政府、牧野镇政府是否系适格被告，案涉强制拆除行为是否合法，尚玉平的赔偿请求是否成立。关于新乡市自然资源和规划局、牧野区政府、牧野镇政府是否系适格被告的问题。尚玉平对案涉强制拆除行为不服提起诉讼，故一审三被告是否实施了案涉强制拆除行为、是否应对此承担相应法律责任等，是考量一审三被告主体是否适格的关键。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”，第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。尚玉平在未取得规划建设手续的情况下，擅自开工建设二层钢结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，新乡市自然资源和规划局对此具有责令停止建设的法定职权，其于2018年10月4日对尚玉平作出《责令停止违法行为通知书》、2018年10月8日对尚玉平作出《责令限期拆除通知书》、2018年10月12日对牧野区政府作出《关于对尚玉平在宏力大道西牧村违法建设进行源头控制的函》、2019年9月6日在强制拆除现场进行监督等，上述行为均系依法履行责令当事人停止建设违章建筑的职责，在案证据不能证明新乡市自然资源和规划局实施了被诉强制拆除行为，故尚玉平对新乡市自然资源和规划局提起本案诉讼，属错列被告。根据上述法律规定，牧野区政府具有责成有关部门强制拆除违章建筑的法定职权，且在案证据能够证实牧野区政府组织实施了被诉强制拆除行为，其依法应对此承担法律责任。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”，第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，本案中，牧野区政府在责成牧野镇政府拆除尚玉平案涉建筑物时，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定，但是，牧野区政府提交的证据均不能证明其履行了法定程序，且在强制拆除的同时，未对该建筑物内的相关物品进行登记保存，致使尚玉平及案外人的部分财物、建筑材料、施工器械等被放置丢弃在建筑物内，无法及时取出，故牧野区政府上述行为违反了法定程序，应当确认违法并据此承担相应的赔偿责任。至于牧野镇政府是否应当承担法律责任的问题，一审法院认为，牧野镇政府作为牧野区政府的下级，被责成去具体实施强制拆除行为，其行为应视为接受牧野区政府的委托，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，该行为后果应由牧野区政府承担。综上，因被诉强制拆除行为已实施完毕，无可撤销内容，故尚玉平请求确认牧野区政府强制拆除行为违法的诉讼请求，应予支持。关于尚玉平的赔偿请求是否应予支持、赔偿数额如何计算的问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，对于牧野区政府违法强制拆除案涉建筑物，尚玉平有取得赔偿的权利，但是，国家赔偿必须以行政相对人的合法权益受到损害为前提。尚玉平称其向某政府部门“追回”的《社员宅基地使用证》、建筑许可证和房产证，是2012年9月20日前尚玉平的原宅基房产的权属证明，与本案被强制拆除的尚玉平新建建筑物不具有关联性，且尚玉平未能举证证明案涉建筑物具有合法的规划建设手续，在案涉二层钢结构建筑物主体尚存的情况下，现尚玉平就该建筑物本身提出的建造装修款、施工工程款等赔偿请求，于法无据，一审法院不予支持。但是，由于牧野区政府在实施强制行为过程中，未遵循合法程序，导致该建筑物内存放的案外人财物丢失或毁损，尚玉平为此需赔付案外人的相关款项应属尚玉平的直接损失范围。尚玉平主张“物料丢失款”4640元，经一审法院现场勘验，牧野区政府强拆后所设围挡不严密，存在建筑物内财物丢失的可能性，该款项虽尚未实际支出，但尚玉平的请求存在合理性且其向案外人赔付将必然发生，对于数额，因尚玉平举证不充分，一审法院参照相关物料品类的市场行情，酌情支持2000元。对于自强制行为发生时起至搬离之日，搅拌机所产生的租赁费用损失3600元属尚玉平直接损失范围，尚玉平已实际支出，应予支持。搅拌机被放置丢弃在强拆现场无法搬离，为此尚玉平填埋深沟修建临时道路将搅拌机搬离所支出的相关费用，亦属于尚玉平直接损失范围，牧野区政府应一并赔偿，因尚玉平该项举证内容缺失，一审法院结合市场行情，酌定支持1000元。对于尚玉平主张的预计清理现场费等损失，因缺乏有效证据佐证，未实际支出且不属于尚玉平直接损失范围，一审法院不予支持。据此，牧野区政府应赔偿尚玉平相关物品丢失赔付款、搅拌机租赁和搬离费共计6600元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三的规定，一审法院判决：一、确认新乡市牧野区人民政府2019年9月6日对尚玉平位于新乡市牧野区西牧村的二层钢结构建筑物进行部分强制拆除的行为违法；二、新乡市牧野区人民政府于一审判决生效之日起十五个工作日内，赔偿尚玉平6600元；三、驳回尚玉平的其他诉讼请求。尚玉平不服一审判决，向本院上诉称：一、原判决认定事实错误,请依法改判。认定上诉人错列被告错误，认定牧野镇政府是被授权的事实错误。牧野镇政府是行政职权的享有者,又是案涉行政活动的实施者。原审主观臆断认为牧野镇政府不是适格被告,使真正的违法者不受法律追究。二、原审适用法律错误，请依法改判。1、新乡市自然资源和规划局、牧野区政府、牧野镇政府违法拆迁,暴力拆迁,却矢口否认参与强制拆除行为。一审法院理应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定,认定三个被上诉人为共同被告却对新乡市自然资源和规划局以及牧野镇政府两个适格被告不予认定。2、原审掐头去尾适用《中华人民共和国城乡规划法》六十四条规定,导致上诉人被迫出资自建。按照《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定,案涉房屋需要牧野区政府补办手续,不能被认定为违法建筑。原审违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款规定,毫无依据认定新乡市自然资源和规划局在履行责令停止建设的法定职权，又毫无根据地认定牧野镇政府被责成去具体实施强制拆除行为,剥夺了上诉人一直信赖的维权途径。3、原审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条的规定进行判决错误。上诉人的涉案房屋不属于违法建筑物,属于合法财产的范畴,属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的国家赔偿的范围。原审认定“三证”与本案新建筑物不具有关联性、且上诉人未能举证证明案涉建筑物具有合法的规划建设手续判断错误。上诉人的请求有事实根据。本案中,因被上诉人突然强拆,导致了上诉人举证难。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定,应由被上诉人承担举证不能的后果。原审却认定本案二层钢结构建筑物主体尚存的情况下,对上诉人提出的建造装修款、施工工程款等赔偿请求，不予支持，是错误认定。三、原审违反法律规定的程序，请改判或发回重审。上诉人业已穷尽举证手段，以证明动产和不动产损失的存在。原审无正当理由,却不认定上诉人证明损失的证据,也不认定上诉人主张的损失数额。原审人民法院未对上诉人建筑损毁部分委托进行评估,就草率作出判决，严重违反了法律规定程序。四、请二审人民法院依照相关规定,提出司法建议并将有关材料移交省纪检委追究涉案人的违纪违法责任。请求撤销一审行政判决,依法发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。牧野区政府不服一审判决，向本院上诉称：一、上诉人并非本案的适格主体,原审法院认定事实错误，应当依法驳回被上诉人的诉讼请求。在本案中，被上诉人所诉行为并非上诉人作出，也并非上诉人实施,被上诉人的主张未有充足的证据证明。另外，上诉人所提交证据中的《图片新闻》显示,违法建筑的认定方及对违法建筑的行为主体，均非上诉人。故上诉人并未本案的适格被告。二、强制拆除的行为并非由上诉人实施，上诉人也不应当承担赔偿损失的责任。上诉人在本次强制拆除行为中仅仅是起到传示作用,并不是作出机关,不应承担赔偿责任。同时，被上诉人在收到了责令停止违法通知书后,就应当停止建设、转移财产工具，但其并未实施,故应当承担违法施工造成的法律后果。请求撤销一审行政判决,依法发回重审或驳回被上诉人的诉讼请求；一审、二审诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人新乡市自然资源和规划局答辩称，对违法建设予以拆除的法定主体不是答辩人，而且2019年9月6日对违法建筑进行拆除时，答辩人既不是组织者也不是实施者。被上诉人牧野镇政府答辩称，答辩人在收到新乡市自然资源和规划局的违章建筑源头管控函后，将该函转发至来函载明的违章建筑所在地政府机关，由其源头管控。上诉人所述情况并非答辩人作出的行为。上诉人提交证据中的《图片新闻》显示，违法建筑的认定方及对违法建筑的行为主体均非答辩人。综上，答辩人并非本案的适格主体。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，本院生效的（2018）豫行终2771号行政判决认定“涉案土地原为集体土地，尚玉平持有宅基证、建筑许可证、房产证，牧野区政府至今未提供集体土地转化为国有土地的相关证据，涉案土地应认定为集体土地，牧野区政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对集体土地上房屋进行征收，明显缺乏法律依据，应为无效行政行为，但考虑到涉案征收行为发生在2015年修改后的行政诉讼法之前，旧的行政诉讼法并没有无效制度的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，本院对一审确认违法的判决形式予以认可。牧野区政府对涉案区域可能引起的系列问题，应及时采取补救措施。牧野区政府对其所主张的征收行为，不能提供征收决定及其他履行征收程序的任何证据，本院对其合法性无法支持。尚玉平、李明亮的房屋能否恢复原状及房屋损失等问题，可通过行政赔偿途径解决。”但是，尚玉平并未就其房屋能否恢复原状及房屋损失等问题，提起行政赔偿之诉，就进行建设与法律规定不符。结合本案，根据2018年10月12日新乡市自然资源和规划局对牧野区政府发出的《关于对尚玉平在宏力大道西牧村违法建设进行源头控制的函》，可以认定新乡市自然资源和规划局现场监督系履行责令停止建设违法建筑的职责，不能证明其具体实施了拆除行为。牧野区政府组织牧野镇政府部分拆除尚玉平案涉建筑物时，未履行法定程序，且未对该建筑物内的相关物品进行登记保存，致使尚玉平及案外人的部分财物被放置丢弃在建筑物内，无法及时取出，应当确认该强拆行为违法并予以赔偿。牧野镇政府系受牧野区政府委托而实施的强制拆除行为，其行为后果依法应由牧野区政府承担。故一审法院判决确认牧野区政府对尚玉平部分建筑物实施强制拆除行为违法正确。因牧野区政府组织牧野镇政府对尚玉平案涉建筑物违法强拆时，未对该建筑物内的相关物品进行登记保存，致使尚玉平及案外人的部分财物丢失或损坏，一审法院据此酌定牧野区政府赔偿尚玉平物料丢失款2000元、搅拌机租赁费3600元、搅拌机搬离费1000元，合计6600元，符合一般常理和当地市场行情，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持新乡市中级人民法院（2019）豫07行初142号行政判决。二审案件受理费100元，由上诉人尚玉平、新乡市牧野区人民政府各承担50元。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月十日法官助理刘月华书记员赵文雅