山东省高唐县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁1526行初7号 原告陈伟，男，1987年6月24日出生，汉族，农民，住山东省高唐县。 委托诉讼代理人李含聪，山东舜天律师事务所律师。 被告高唐县公安局，住所地山东省高唐县鼓楼西路**。 法定代表人李**，局长。 出庭行政负责人殷国梁，副局长。 委托诉讼代理人郭红春，女，高唐县公安局法制大队副大队长。 委托诉讼代理人郭建温，男，高唐县公安局法制大队副大队长。 被告高唐县人民政府，住，住所地山东省高唐县政通路**/div> 法定代表人刘奎忠，县长。 出庭行政负责人张怀恒，副县长。 委托诉讼代理人王立德，男，高唐县司法局副局长。 委托诉讼代理人曹建国，山东天地长安律师事务所律师。 原告陈伟与被告高唐县公安局（以下称公安局）、被告高唐县人民政府（以下称县政府）治安行政处罚行政复议纠纷一案，本院于2020年3月5日受理后，于2020年3月26日、27日分别向被告公安局、县政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告陈伟及其委托诉讼代理人李含聪，被告公安局出庭行政负责人殷国梁及委托诉讼代理人郭红春、郭建温，被告县政府出庭行政负责人张怀恒及委托诉讼代理人王立德、曹建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告公安局于2019年9月30日作出高公（姜店）行罚决字[2020]308号《行政处罚决定书》，认为陈伟2019年9月26日到国家信访局越级走访，属于寻衅滋事行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定给予陈伟行政拘留七日的行政处罚。 原告诉称，本案原告信访的原因系由于政府长时间不履行发放土地流转补贴的义务，导致原告的合法权益受到损害，且损失正在持续扩大，原告多次向相关政府部门反映情况均不予解决，从而不得已向上级政府信访部门反映问题，希望能够得到有效解决问题。原告的信访诉求合法、有据，信访属事出有因，并非无中生有、无事生非，更不是为了制造影响；原告在信访过程中始终保持克制、冷静，遵守社会公共秩序和信访秩序，没有任何扰乱社会秩序或寻衅滋事的行为。被告认定事实错误，证据不足。《信访条例》第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而本案原告未违反《信访条例》第十八条之规定，且也没有作出《信访条例》第二十条规定的任何违法行为。《治安管理处罚法》第二十六条第四项规定的“其他寻衅滋事行为”，至少应当与该条前三项所列举的寻衅滋事行为具有相似性或同质性，而不能对其范围进行无限扩大。被告公安局以原告越级走访，即认定其构成寻衅滋事违法行为，予以治安拘留行政处罚，被告县政府复议维持原行政处罚决定书，属适用法律错误。请求依法撤销被告公安局作出的高公(姜店)行罚决字[2019]308号《行政处罚决定书》和被告县政府作出的高政复决字[2020]1号《行政复议决定书》。 被告公安局辩称，原告是在山东省信访局正在处理此信访案件过程中，为引起重视，违反信访条例规定，在国庆70周年安全保卫的重大敏感时刻，到国家信访局越级走访，答辩人受理后依法进行调查，严格执法程序，综合考虑原告行为的性质、情节、社会危害程度，适用《治安管理处罚法》第二十六条第四项规定作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告公安局在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1、关于陈伟到姜店镇林业站咨询的情况说明；2、县领导接待群众来访登记表；3、陈伟、杜亚东信访事项说明，拟证明陈伟等曾于2018年5月及2018年6月22日两次到县信访局走访、2019年9月6日到山东省信访局走访、2019年9月26日到国家信访局越级走访、2019年9月26日通过国家信访局网上投诉，反映同一信访事项。第二组证据：4、信访系统查询记录，拟证明2019年9月6日陈伟、杜亚东到山东省信访局上访，此信访事项省信访局已受理，限办时间2019年12月5日，陈伟、杜亚东二人在省信访局正在办理过程中，于9月26日就同一信访事项，到国家信访局上访，为越级上访；5、信访件查询记录。第三组证据：6、给陈伟的权利义务告知书、询问笔录各一份；7、给杜亚东的权利义务告知书、询问笔录各一份；8、2019年9月26日原告和杜亚东在国家信访局上访时，提交的同版信访材料。第四组证据：受案登记表、审批行政处理审批表、重大复杂案件集体讨论记录、传唤证、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、送达回执、行政拘留家属通知书等。被告县政府无异议，原告质证认为，对证据1真实性认可，证明目的不认可，该证据记载了陈伟咨询有关事项的行为，不是信访行为，且该证据记载的土地流转补贴未发放到位的情况，证明了原告后续的信访行为所反应的情况属实，并非无中生有或寻衅滋事；对证据2的真实性、合法性认可，对证明目的不认可，该证据不能证明信访部门对原告的信访请求给予答复，仅能证明其内部的批示；对证据3形式上真实性认可，对证明目的不予认可，该证据为高唐县信访局单方出具的情况说明，应当由相关的证据材料才能证明其记载的事项是否属实，即使该证据记载事项均属实，该证据也直接证明了2018年5月份、2018年6月22日、2019年9月6日原告的信访未能得到答复，这也证实原告到国家信访局信访的重要原因；对第二组证据中的证据4真实性予以认可，对证明目的不认可，上述证据仅仅能证明原告信访的事实，不能证明因原告在所谓的国庆安保保卫重大敏感时期到北京上访就是制造影响，从而受到处罚，实际上原告到北京信访的行为不是危害公共安全的行为，原告全程听从国家信访部门的指挥和安排，始终保持克制和冷静，没有冲击国家机关工作秩序且信访现场。实际的信访人为杜亚东，并不是原告陈伟，原告陈伟甚至没有进入信访局的大门，即使原告存在这一次越级上访行为，根据信访条例第47条第一款之规定其后果应当是劝阻、批评和教育，而不是治安拘留行政处罚；对第三组证据中的两份告知书予以认可，对于陈伟的询问笔录真实性、合法性认可，对证明目的不认可，根据该询问笔录的内容能够证明原告的信访行为政府不发放土地流转补贴导致相关村民毁损树木，影响原告对树木的管理所致，为事出有因；询问原告笔录第5页记载其2018年上半年到高唐县信访局上访过，2018年下半年到聊城市信访局上访过，2019年9月初到省信访局，但是这些部门上访后都没有给答复，也没有给解决问题，这一陈述与案外人杜亚东询问笔录上的陈述基本一致，能够相互印证，从而证明了原告的上述信访行为均不是越级上访，而是逐级信访。此外，原告的询问笔录也反应了被告在此次行政执法过程中存在违法行为，如没有履行公安机关办理行政案件程序规定第67条规定的通知家属的义务；对于杜亚东的笔录真实性、合法性认可，能够印证原告除到北京信访以外，其余信访都不是越级信访。第四组证据的受案登记表和集体讨论记录（2019年9月29日），这两份证据真实性认可，其证明目的不认可，根据受案登记表的记载此次案件的接报时间是2019年9月29日14时58分，而陈伟的询问笔录记载的询问的开始时间是同日的14时36分，同时案件接报后，受案审批时间以及后续的关于案件管辖的集体讨论并作出决定的时间必定还在接报时间之后，这就说明了被告此次在案件还没有受案的情况下就由姜店派出所实际管辖，并对原告进行了询问查证，严重违反了公安机关办理行政案件程序规定，属行政程序违法；此外，据案件集体讨论案件记载该案件的管辖问题最终需要呈局长审批，但是没有局长审批的证据和材料，此处也是程序违法；关于处理审批表和9月30日的集体讨论记录对其真实性认可，对证明目的不认可，上述相关决定都不是基于案件事实和证据作出的，且行政执法过程中存在程序违法行为，不能证明原告构成寻衅滋事。对2019年9月29日的传唤证认可，对于2019年9月30日的传唤证及真实性认可，但是该证据反映了被告在执行过程中存在违法情形，即没有证据证明其保证原告饮食和必要休息的情况，存在轻微违法行为。关于处罚决定书真实性认可，质证意见同起诉状。关于送达回证及家属通知书认可。 被告县政府辩称，答辩人收到原告陈伟的复议申请，依法审查后予以立案，答辩人向原告制发了受理通知，向公安局制发了答复通知书，公安局在法定期限内提出书面答复，并提交了作出行政行为的证据、依据等。答辩人经审查，认为公安局处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确，程序合法，量罚适当，经审批于2020年1月9日作出高政复决字[2020]1号行政复议决定书，维持了公安局的行政处罚决定书，答辩人作出复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府在法定期限内提交了如下证据：1、行政复议案件流程管理信息表；2、行政复议申请书；3、行政处罚决定书；4、行政复议申请受理审批表；5、行政复议申请受理通知书；6、行政复议答复通知书；7、送达答复通知书回证；8、行政复议被申请人答复书；9、行政复议决定审批表；10、行政复议决定书；11、送达复议决定回证。原告、被告公安局均无异议。 经审查，本院对被告公安局、县政府提交的证据予以认定，原告虽对相关证据提出异议，但主要是针对行政处罚的法律适用问题。 经审理，查明：2017年，原告陈伟响应“创建森林城市”号召，承租高唐县姜店镇部分村庄集体土地种植树木，并将部分土地转租给案外人杜亚东。因政府没有及时向村民发放土地流转补贴，2019年5月起，原告以“政府未发放土地流转补贴，导致农民毁林”为由向县政府反映。因对答复不满意，2019年9月6日，原告到山东省信访局走访，要求政府发放创森土地补贴，赔偿因未发放补贴造成的损失。山东省信访局将信访情况转送至高唐县姜店镇政府，限办时间至2019年12月5日。2019年9月26日，原告陈伟与案外人杜亚东一起到国家信访局，杜亚东进入国家信访局反映情况，提交了其与原告陈伟一起准备的文字材料《关于姜店镇政府不作为和要求及时发放创森补贴的上访信》。被告公安局接姜店镇政府信访办工作人员举报后，经审查受理后，传唤、询问了原告陈伟和案外人杜亚东，调取了原告陈伟信访信息，告知并听取了原告的陈述申辩，经集体讨论，于2019年9月30日作出高公（姜店）行罚决字[2020]308号《行政处罚决定书》，给予陈伟行政拘留七日的行政处罚，并执行了处罚。原告不服，申请复议，被告县政府于2020年1月9日作出高政复决字[2020]1号行政复议决定书，维持了公安局的行政处罚决定。原告仍不服，诉来本院。 本院认为，本案中，各方当事人对陈伟承租集体土地用于种植“创森”林木、政府没有足额向流转土地村民发放土地补贴、陈伟两次到县政府上访、2019年9月6日到山东省信访局走访、9月26日和杜亚东一起到国家信访局走访、杜亚东进入国家信访局接访场所反映信访事项、陈伟未进入国家信访局接访场所的事实，均无异议。各方争议的焦点是：原告陈伟是否存在越级走访行为，该行为是否属于寻衅滋事，应否受到治安处罚？ 《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……本案中，原告陈伟到国家信访局信访，属于越级走访，违反了信访条例规定。原告陈伟虽未进入国家信访局提出信访事项，但其与案外人杜亚东反映的信访事项一致，二人亦是事前商议、共同准备信访材料，因此，应认定原告与案外人杜亚东共同实施了越级走访行为。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。第四项是兜底条款，适用前提是所制裁的行为其性质和危害程度，与前三项规定行为相当。本案中，原告陈伟在其信访事项已经被山东省信访局限期办理期间，向国家信访局再提出同一信访事项，显然是为了制造影响，向正在处理其信访事项的基层人民政府施加压力，且正值国庆70周年安全保卫的重大敏感时刻，被告公安局认定原告行为系“越级走访，扰乱社会秩序，制造影响”，构成寻衅滋事行为，予以处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。被告县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，决定维持被告公安局的处罚决定，符合法律规定，其复议程序合法。原告的诉求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈伟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈伟负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。 审 判 长  张士河 人民陪审员  张孝智 人民陪审员  刘 伟 二〇二〇年八月十一日 法官助理李秀红 书记员郭萌