湖南省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）湘民终1042号上诉人（原审原告）：双牌工业集中区管理委员会,住所地湖南省双牌县城北新区。法定代表人：周丽，该委员会主任。委托诉讼代理人：黎洪波，湖南金州（永州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州中农银杏开发有限责任公司，住所地湖南省双牌县城北工业园工业大道**。诉讼代表人：谭晓东。委托诉讼代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。上诉人双牌工业集中区管理委员会（以下简称双牌管委会）因与被上诉人永州中农银杏开发有限责任公司（以下简称中农银杏公司）破产债权确认纠纷一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11民初776号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。双牌管委会上诉请求：依法撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。事实和理由：（一）双牌管委会要求确认的债权属于“国有土地使用权出让金”，该债权性质应当等同税金，不仅属于破产债权，而且是优先债权。（二）双牌管委会要求确认“土地出让金”债权所引发的案件，法律明确规定属于民事纠纷，不是行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条就明确土地使用权出让合同的性质，适用民事法律规定调整。如涉案合同属于行政协议性质，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，双牌管委会将不能提起行政诉讼，一审驳回起诉的裁定将可能导致巨大国有资产的流失。（三）审判实践中有法院认定工业集中区管理委员会具有申报债权的主体资格，且土地出让金属于破产案件中的债权，是破产法庭的受案范围。最高人民法院（2020）最高法民申1138号民事裁定认定，将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事案件审理具有法律依据。宁乡县人民法院（2014）宁民初字第02364号民事判决支持了管委会要求确认土地款的诉讼请求，该案是作为破产案件进行审理。案涉《银杏开发项目投资建设合同书》签订于2009年12月10日，无论是按照合同成立时的法律规定和司法实践，还是按照现行有效的司法解释和操作规范，均应当以民事案件审理。（四）本案不适用诉讼时效。虽然土地出让收入可由国土资源管理部门负责征收，但依《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，土地出让金应当全部上缴财政，列入预算，并未授权给公民、法人经营和管理使用该收入，而《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第170条规定，未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。中农银杏公司辩称：（一）案涉土地出让根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项的规定，自然资源出让的应认定为行政协议，不属于民事案件审理范围。（二）关于案涉债权是否属于优先债权的上诉意见。双牌管委会在债权申报时未提出优先受偿，在一审诉讼请求中也未提出要求优先受偿，由此不应纳入本案二审审理范围。关于其构成优先债权的观点也与《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）第一百一十三条规定相悖。（三）双牌管委会不具备申报债权以及提起诉讼的主体资格。案涉协议明确约定土地由国土部门通过招拍挂的形式予以出让，土地出让金均上缴财政部门，双牌管委会不是国土部门，无权收缴土地出让金。（四）如果本案作为民事诉讼审理，就应适用诉讼时效制度。双牌管委会的起诉也超过了时效。双牌管委会向一审法院起诉请求：1.依法确认双牌管委会对中农银杏公司享有债权162.3525万元；2.本案诉讼费由中农银杏公司承担。一审法院认为：双牌管委会向中农银杏公司主张的债权是未支付的土地成交价款，但双方在《银杏开发项目投资建设合同书》中明确约定“用地依法通过县国土资源局以招、拍、挂方式出让取得”，而国有土地使用权出让合同属于行政协议，不属于民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回双牌管委会的起诉。本院审理查明，双牌管委会是经双牌县委县政府研究，县机构编制委员会同意设立的事业单位，对工业集中区实行统一规划、建设和管理。2009年12月10日，双牌管委会与中农银杏公司签订《银杏开发项目投资建设合同书》，就银杏系列产品开发项目落户双牌工业园的有关事项达成协议，合同对双方的权利义务、用地及付款、违约责任等进行了约定。中农银杏公司取得案涉国有土地使用权后，陆续向双牌县财政账户支付了部分土地出让金，另通过向双牌管委会借款、以及用工程款抵债的形式缴纳了部分土地出让金。2017年5月12日，一审法院裁定受理中国农业银行股份有限公司双牌县支行等债权人对中农银杏公司的破产清算申请，2017年6月20日指定湖南瑞盈律师事务所担任管理人。2017年11月27日，双牌管委会以“债务人向债权人购买土地51.685亩总价款335.9525万元，余款162.3525万元未付”为由，向管理人申报债权本金162.3525万元。管理人对其申报的债权予以确认，并编制债权表提交第二次债权人会议核查。经核查，部分债权人在管理人指定的期限内对前述债权提出异议，管理人于2018年6月1日启动复核程序，经复核于2019年8月18日作出《债权复核决定书》，对双牌管委会申报的债权全部不予确认，并告知其如对管理人确认的债权金额和性质有异议，可依法在收到决定书15日内向一审法院提起民事诉讼。双牌管委会遂向一审法院提起本案诉讼，要求确认破产债权。本院认为，破产债权确认纠纷是就债权是否成立、是否有效、是否超过诉讼时效、债权数额多少、债权性质及清偿顺位等存在争议而产生的诉讼。企业破产法第五十八条第三款规定，“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用若干问题的规定（三）》第八条的规定，“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，应当说明理由和法律依据。经管理人解释或调整后，异议人仍然不服的，或者管理人不予解释或调整的，异议人应当在债权人会议核查结束后十五日内向人民法院提起债权确认的诉讼。”本案的起因是，双牌管委会与中农银杏公司签订《银杏开发项目投资建设合同》后，中农银杏公司取得了国有土地使用权，双牌管委会认可中农银杏公司缴纳了部分出让金，剩余土地出让金未支付完毕，在破产程序中向管理人申报债权。管理人编制债权表提交第二次债权人会议核查时，部分债权人提出异议，管理人进行复核后，决定对双牌管委会申报的案涉债权不予确认，并告知其如有异议向法院提起民事诉讼，双牌管委会遂向一审法院起诉要求确认破产债权。从上述情况看，双牌管委会与中农银杏公司之间的争议属于典型的破产债权确认纠纷，双牌管委会提起本案诉讼亦符合企业破产法及司法解释规定的条件，一审法院应当作为破产债权确认纠纷受理。需要指出的是，破产债权确认诉讼的目的在于允许或排除当事人参与破产财产分配，该类诉讼属于在破产程序中有关当事人的实体争议民事诉讼，应适用民事诉讼程序进行审理。在破产程序中，对债务人而言，可能存在多个种类或性质的债权，既可能有财产性债权，也可能有人身损害赔偿债权，既可能存在私法债权，也可能存在公法债权。无论是哪种债权，如对债权表记载有异议，异议人均可依照企业破产法及司法解释的规定提起破产债权确认之诉。也即法律并未限定只有对私法债权有异议，才能提起破产债权确认之诉；对于公法债权有争议，必须提起行政诉讼，而不能提起破产债权确认之诉。故即使是将中农银杏公司所欠的土地出让金作为公法债权，也不影响异议人提起有关破产债权确认的民事诉讼。另外，关于国有土地使用权出让合同是否属于行政协议，相关行为引发的争议应当通过民事诉讼还是行政诉讼解决的问题。本院注意到，目前在理论界和司法实践中对于国有土地使用权出让合同系行政合同还是民事合同尚有争议。确有观点认为因签订行政协议行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，需要对行政行为的合法性与合同争议一并审查，故应当通过行政诉讼的途径解决。但是，本案主要是就欠付的土地出让金数额及谁享有债权的争议，也即本案主要是关于破产程序中有关债务人的债权是否存在和数额大小的争议，并非是对行政协议合法性及有关行政行为等引发的争议，无需通过行政诉讼确认债权。另应当注意的是，目前《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效，该司法解释将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受理，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确。而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项仅规定就“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”提起行政诉讼的，人民法院应当受理，尚未明确国有土地出让合同纠纷属于行政诉讼的受案范围。从该条规定的文义解释分析，如果对一切自然资源出让协议发生的纠纷均应作为行政诉讼受理，则不必在“国有自然资源使用权出让协议”前加“矿业权”的限定词，或是表述上增加“土地、森林、草原”等资源种类，该司法解释只明确了矿业权等国有自然资源使用权出让协议作为行政协议，不能随意扩大解释。因此，在行政诉讼法和相关司法解释尚未明确国有土地出让合同纠纷属于行政诉讼受案范围的情况下，当事人选择民事诉讼途径解决争议的，人民法院应当尊重当事人的选择。综上所述，本案中双牌管委会与中农银杏公司签订的《银杏开发项目投资建设合同》虽然约定“用地依法通过县国土资源局以招、拍、挂方式出让取得”,但合同同时约定了供地价格及中农银杏公司按合同约定及时缴纳土地出让金的义务,在破产程序中因中农银杏公司欠付部分土地出让金而产生的破产债权确认纠纷，属于民事诉讼受案范围,应当作为民事案件审理。一审法院以国有土地使用权出让合同属于行政协议，不属于民事案件受案范围为由，驳回双牌管委会的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。顺予指出的是，双牌管委会与中农银杏公司因破产债权确认发生的纠纷，实际争议标的额不大，中农银杏公司系在原双牌县工商行政管理局注册登记的企业，案涉土地及出让金的缴纳亦在双牌县。为便于该类案件的处理，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第四十七条第二款“受理破产申请的人民法院管辖的有关债务人的第一审民事案件，可以依据民事诉讼法第三十八条的规定，由上级人民法院提审，或者报请上级人民法院批准后交下级人民法院审理”的规定，对于双牌管委会与中农银杏公司之间因普通破产债权确认产生的争议，受理破产申请的法院可以依法交下级法院审理。综上，双牌管委会的上诉请求成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11民初776号民事裁定；二、本案指令湖南省永州市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  邓志伟审判员  朱湘归审判员  覃开艳二〇二〇年八月四日法官助理周洲书记员谢昊皓