广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终229号上诉人（原审原告）黎伟松，男。委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审被告）惠州市惠城区********办事处。法定代表人梁志辉，主任。诉讼负责人宋景平，人大工委副主任。委托代理人冯计明，广东宇伦律师事务所律师。委托代理人李沿桦，广东宇伦律师事务所律师。上诉人黎伟松、上诉人惠州市惠城区********办事处（以下称龙丰街道办）因行政强制拆除纠纷一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322行初325号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黎伟松、委托代理人王庆，上诉人龙丰街道办诉讼负责人宋景平、委托代理人冯计明、李沿桦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2012年11月9日，惠州市人民政府作出惠府[2012]120号《惠州市人民政府关于惠城区一场三馆建设项目用地征地的预公告》，拟征收惠城区龙丰街道办事处龙丰新村经济合作社、龙丰大黄塘经济合作社约129亩集体土地，作为惠城区文体广场、文化馆、图书馆、青少年宫建设项目用地。原告黎伟松家庭的房屋位于惠州市惠城区*****，在拟征收范围内。2015年12月28日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2015]1453号《广东省国土资源厅关于惠州市2013年度第十一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意惠州市将惠城区********、大黄塘经济合作社属下的集体农用地转为建设用地，并使用上述有关集体建设用地。2016年6月28日，惠州市惠城区人民政府办公室向被告和惠州市国土资源局惠城区分局发出惠城府办函[2016]81号《关于组织实施惠城区“一场三馆”建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的通知》，明确被告为本辖区征收集体土地的房屋拆迁实施单位，承担房屋拆迁补偿安置的具体工作。惠州市国土资源局惠城区分局分别于2017年1月6日和2017年10月11日，与惠州市惠城区****办事处龙丰新村经济合作社签订两份《集体土地征收协议书》。2018年5月起，被告多次向原告发出《通知》，通知原告到指定地点对其房屋及地上附着物等进行权属确认、测绘结果确认、协商补偿事宜等。但因原告未配合确认，被告遂委托第三方对原告的房屋及地上附着物等进行测绘和评估，并将最终测绘和评估结果通知了原告。2018年6月6日，被告向原告发出《催促签约通知书》，通知原告前来签订《征收补偿安置协议书》。2018年7月31日，被告向原告发出《搬迁敦促书》，载明：我单位工作人员已于2018年6月8日将搬迁通知书送达你户，为保障你的自身权益，我征拆工作人员现再次向你户发送搬迁敦促书，请你户必须于2018年8月3日前将位于惠城区一场三馆建设项目红线范围内的被征收房屋自行搬迁腾空并交由我单位拆除。否则因逾期未搬迁所造成的经济损失等一切后果，自行负责。之后原告未搬迁腾房，被告于2018年8月6日将原告的房屋强制拆除。原告认为被告拆除其房屋的行为违法，侵害了其合法权益，遂向原审法院提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条“本法所称的行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行”、第八条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼……”、第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”以及第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”的规定，本案中，被告于2018年8月6日作出强制拆除原告房屋的行为，其行为的性质属行政强制执行，被告对此并未作出行政决定，也没有告知原告享有陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，故被告作出的强制拆除原告房屋的行为属程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告惠州市惠城区********办事处于2018年8月6日强制拆除原告黎伟松房屋的行为程序违法。案件受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠城区********办事处负担。上诉人黎伟松上诉称，一、一审法院对本案基础法律关系的认定存在错误，从而导致适用法律错误。一审法院单纯地以《中华人民共和国行政强制法》第二条、第八条、第三十四条为法律依据，对本案事实进行认定，并作出判决，明显存在错误。(一)本案中被上诉人所实施的行政强制拆除行为，系因未依法给予征收补偿而引起的。本案中被上诉人强制拆除行为的起因，系被上诉人在征收过程中，未依法给予上诉人合法合理的征收补偿，被上诉人在一审中也辩称，上诉人的房屋为合法房屋，只是由于在征收过程中未能就补偿安置标准达成一致，而实施了强制拆除房屋的行为。由此可知，本案并非简单的行政强制行为，而是由于房屋征收引起的强制拆除行为，则一审法院仅以《行政强制法》认定事实和作出判决存在适用法律的缺失。(二)一审法院应当依法适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定，对案件事实进行认定。涉案强制拆除行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法事实条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，由于本案强制拆除行为的起因系集体土地上房屋的征收补偿矛盾，而在此背景下，一审法院应当准确适用《土地管理法实施条例》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的上述规定，对被上诉人实施的强制拆除行为是否合法进行审查，而非仅仅适用《行政强制法》对事实作出认定，并作出最终的判决。二、被上诉人实施的强制拆除行为，不仅仅如一审法院认定的程序违法，该强制拆除行为在主体及程序上均违法。(一)被上诉人并无强制拆除上诉人房屋的法定职权和权力。无论是从行政强制的角度来讲，还是土地征收的角度来讲，被上诉人并无对上诉人房屋实施强制拆除的权力。被上诉人在没有法律依据和法定职权的情况下，拆除上诉人房屋的行为违法。1．被上诉人在一审中辩称，上诉人的房屋并非违法建筑，是经认定为合法的房屋，只是由于双方对征收补偿标准未达成一致而引起的强制拆除。因此，在征收补偿过程中，在未签署征收补偿安置协议、未就补偿标准达成一致的此情形下，被上诉人并不具备强制拆除上诉人房屋的法定职权和权力。2．根据《土地管理法实施条例》第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，对于集体土地征收过程中被征收人拒不交出土地的，应当依法申请人民法院强制执行，作为征收实施单位的被上诉人并无直接实施强制拆除行为的法定职权和权力。(二)被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违反法定程序。1.上诉人并未签订补偿安置协议，强制拆除行为是在未完成征收补偿工作的情况下实施的。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条规定：“对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地……征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”《国土部关于进一步做好征地管理工作的通知》第(七)项规定：“要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为”。上诉人认为，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制拆除房屋。即征收房屋除了应当遵守“无补偿则无征收”的原则以外，还应当遵守“先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁。本案中，上诉人并未签订征收补偿安置协议，也未就补偿安置标准与被上诉人达成一致，在此情形下，被上诉人直接拆除上诉人房屋的行为违法。2．被上诉人辩称将房屋征收补偿款提存于惠州市惠城区公证处的行为，并不能认定为补偿安置职责已经履行完毕。首先，上诉人并不存在拒绝领取征收补偿款的情形，也并非是不愿签署补偿安置协议，而是在对房屋征收补偿明显过低、无法保障房屋征收后正常生活的情形下，无法与被上诉人签订补偿协议。未签协议不能作为强拆房屋的理由和依据，被上诉人在未与原告签署协议的情况下，强制拆除了上诉人的房屋，强拆行为违法。其次，被上诉人给予的补偿标准较低，剥夺了上诉人对于被征收房屋应享有的安置选择权利，降低了上诉人的生活居住水平。上诉人认为，被上诉人虽已提存补偿款，但是提存的补偿款并不能作为最终的补偿费用，而提存行为也并非最终的补偿方式，在上诉人未签订补偿安置协议的前提下，上诉人仍应当享有对补偿标准提出异议的权利，且仍享有申请协调和裁决的权利。最后，合理补偿安置宅基地上住房，切实解决被拆迁农户的居住问题。征地涉及拆迁农民宅基地住房的，应先安置后拆迁，并做到被征地农户居住水平不降低。宅基地上住房的补偿应因地制宜采取多元化安置方式，既可重新安排宅基地建房，也可采取迁建安置方式；既可以采取货币，也可以由被拆迁农户自行选购房屋或选择政府提供的安置房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。城乡结合部和城中村被拆迁农户合法房屋的补偿，虽不宜按照邻近国有土地上房屋的市场交易价格作为评估基础，但拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购面积相当、位置适中的国有划拨土地或者国有出让土地上建成的房屋。本案中，上诉人与被上诉人未达成房屋拆迁补偿安置协议情况下，既不作出补偿决定也未作出补偿行为，故被上诉人的补偿安置职责没有完成。因此，被上诉人虽存在提存房屋征收补偿费的行为，但并没有实际依法完成补偿安置职责，其实施强制拆除上诉人房屋的行为违反法定程序。3．被上诉人未依法作出责令交出土地决定，未依法申请人民法院强制执行。即便如被上诉人在一审中辩称的，认为上诉人未签署补偿协议、未腾房的行为影响了征收及建设项目的进行，也应当依据《土地管理法》第四十五条的规定，向上诉人作出责令交出土地的决定，并申请人民法院强制执行。而被上诉人在强制拆除上诉人房屋之前，并未作出任何正式具有法律效力的责令交出土地决定，也未依法向人民法院提出强制执行的申请。被上诉人跳过法定程序，直接强制拆除上诉人房屋的行为，违反法定程序，该行为违法。4．被上诉人在强制拆除上诉人房屋之前，未保障上诉人依法享有的陈述申辩权利，未告知依法享有的提出行政复议和提起行政诉讼的权利。根据《行政强制法》第三十四条、三十六条、三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关在强制执行前应当作出行政决定，履行催告的义务，保障当事人的陈述、申辩权。本案中，被上诉人没有依照《土地管理法实施条例》的规定作出责令交出土地的决定，上诉人未收到任何行政机关作出的行政决定，也没有收到任何的通知、告知，更没有进行任何的陈述、申辩。被上诉人在未依法保障上诉人法定权利的情况下，强制拆除上诉人合法房屋的行为，严重违反法定程序。三、一审法院并未对土地审批中的违法问题予以审查。被上诉人在一审中提交的证据存在明显的矛盾；其未提交确凿证据证明上诉人的房屋位于土地审批文件批准征收的范围内。一审法院未就该基本问题予以审查，径直以被上诉人违反法定的行政强制程序而做出一审判决，明显存在错误。四、一审判决与《行政诉讼法》第七十四条规定不符。一审法院依据《行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，判决确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为程序违法。上诉人认为，即便一审法院认为被上诉人的强制拆除行为仅仅违反了法定程序，而根据《行政诉讼法》第七十条的规定，违反法定程序即为行政行为违法、撤销行政行为的法定条件。即便依据第七十四条第二款第(一)项的规定，认为不具有可撤销的内容，也应当对行政行为整体确认违法，而不应仅对程序确认违法。一审法院作出的判决明显与法律规定不符。综上所述，被上诉人在未完成补偿安置职责、未与上诉人签订补偿安置协议的情况下，实施的强制拆除上诉人房屋的行为缺乏法定职权、违反法定程序，该强制拆除行为从主体和程序上均违法。一审法院作出的一审判决，认定事实、适用法律错误，恳请贵院依法支持上诉人的上诉请求。上诉请求：1.请求依法撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初325号行政判决；2.请求并依法将“确认被告惠州市惠城区********办事处于2018年8月6日强制拆除原告黎伟松房屋的行为程序违法。”改判为“确认被告惠州市惠城区********办事处于2018年8月6日强制拆除原告黎伟松房屋的行为违法。”上诉人龙丰街道办上诉称，一、本案案由应当确定为土地行政管理纠纷，而非行政强制纠纷。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”及该条第三款规定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”上述规定系对违法建筑实施行政强制执行程序的特别规定。本案政府基于公共利益需要管理土地(集体土地转换为国有土地)过程中发生房屋补偿纠纷。被上诉人涉案房屋是合法房屋，不是违法建筑，且被上诉人不愿意交还土地的主要原因是对补偿有异议，即本案所涉的争议实质为土地管理过程中的补偿纠纷。案涉拆除行为不是行政机关处理违法行为，也不是执行行政决定，故不能适用《行政强制法》作为处理本案的法律依据，本案的案由依法应当确定为土地行政管理纠纷。二、原审法院适用法律错误。本案中，涉案土地征收是惠州市惠城区人民政府办公室根据广东省人民政府、广东省国土资源厅及惠州市人民政府相关文件精神，向惠城区国土资源分局和上诉人发出惠城府办函(2016)81号《关于组织实施惠城区“一场三馆”建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的通知》，通知关于做好惠城区“一场三馆”建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置等工作，并将经惠州市国土资源局和区政府批准的《惠城区“一场三馆”建设项目征收集体土地的房屋拆迁补偿安置实施方案》印发。该方案根据《土地管理法》、《城乡规划法》、《物权法》等法律法规及惠州市的相关规定作出，对被征收集体土地的范围、组织及实施单位、房屋分类、房屋价值的确定、房屋拆迁补偿、安置房建设、交付和产权性质、拆迁补助、过渡期安置补助、停产停业损失补偿、奖励等均进行了明确规定。对被拆迁房屋价值，确定由有资质的评估机构进行评估，按照评估价值给予补偿。并提供了安置房(期房)给村民选择房屋置换，同时还给予过渡期安置补助。依法实施了土地征收行为，由惠州市国土资源局惠城区分局与被上诉人所在的惠州市惠城区****办事处龙丰新村经济合作社签订了两份《集体土地征收协议书》。另外，上诉人在对被上诉人房屋实施拆除行为前，对该房屋亦依法进行了委托测绘、评估、清点、拍照及补偿款项公证提存等程序；且在实施拆除当天对房屋及屋内设施、物品进行了拍照及保存，相关的补偿安置义务已基本完成。据此，被上诉人认为拆除行为违法缺乏依据。原审法院认定的本案案由与本案实质争议并不相符，其适用《中华人民共和国行政强制法》的程序评价土地管理过程发生的行为，明显不当。原审法院认定程序错误缺乏事实和法律依据，依法应当予以纠正。综上，原审认定案件的事实清楚，但是适用法律不当而导致处理错误。请求二审法院依法予以纠正。上诉请求：1.请求撤销（2019）粤1322行初325号行政判决，并依法改判驳回黎伟松的全部诉讼请求；2.本案的诉讼费、上诉费由黎伟松承担。针对黎伟松的上诉，龙丰街道办答辩称，一、黎伟松自认其因对本次征收项目的征收补偿方案不服而提起本案诉讼，故本案应定性为土地征收补偿纠纷或土地行政管理纠纷，非行政强制纠纷。二、《中华人共和国土地管理法事实条例》第四十五条规定的是违反土地管理法律、法规规定，违法阻挠国家建设征用土地情形需责令交出土地，但本案不适用该条规定。三、本案所涉集体土地及地上建筑物的征收行为合法。四、土地行政职能部门对被答辩人的被征收项目完成征收行为后，涉案标的物所有权已转移为国家所有，依据《物权法》等法律规定，土地行政职能部门有权将已被征收为国有的土地用于公益项目的建设。针对龙丰街道办的上诉，黎伟松答辩称，1、涉案房屋是否在土地审批范围之内，需要依法核实。2、作为组织实施补偿安置的街道办事处，在落实补偿安置过程当中，对于上诉人被拆迁的房屋及附属物没有认真客观调查清楚，并经一审原告的签字确认，委托评估的价值以及评估方法均不能保障一审原告补偿安置权益，严重降低了一审原告的居住权，街道办事处最终给予的补偿，只是以评估结果计算的货币补偿，并且货币补偿的标准只有4000元，这4000元让一审原告至今也不能理解是按什么标准评估的，到底是按集体土地上农村住房建设成本，还是参考周围商品房的交易均价，但是原告很清楚4000元给予的货币补偿，根本买不到与原居住面积相等的安置房。另外，街道办事处最终给予的安置，没有给予房屋安置，严重侵犯了作为被征收的农民对补偿安置的选择权益。3、在实施强制拆除时，是完全属于暴力强拆，原告根本不能进入拆迁现场，在报警之后仍不能进入，与街道办事处的所述，完全是相矛盾的。我们认为作为政府应该客观真实，如果存在虚假描述，我们认为街道办事处属于渎职行为。4、对于本案所适用的法律规定，以及应该参照的法律依据，我方以提交的上诉状为准。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系因惠城区“一场三馆”建设项目（文体广场、文化馆、图书馆、青少年宫）需要用地，龙丰街道办作为本辖区征收集体土地的房屋拆迁实施单位，承担房屋拆迁补偿安置的具体工作。龙丰街道办委托第三方对涉案标的物进行测绘和评估，并将房屋征收补偿款提交到惠州市惠城区公证处办理了公证提存。黎伟松在一审的诉讼请求并未涉及上述行为，故龙丰街道办的上述行为不是本案审查的范围。本案一审诉讼请求仅针对强制拆除行为，一审法院将该案案由定性为行政强制纠纷并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条规定的内容，具有行政强制执行权的行政机关强制执行的依据是行政决定，只有在行政决定生效后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可以作出行政强制执行决定，且行政机关在作出行政强制执行决定之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。本案中，龙丰街道办未依照上述法条规定的内容完善行政强制执行的程序，原审法院在辨法析理时认定龙丰街道办作出的被诉强制拆除行为程序违法，并无不当。需要指出的是，原审判决在判项文字中表述为“确认……程序违法”，突破了判决确认行政行为违法的一般表述规范。鉴于该判项表述与原审判决辨法析理并无矛盾，再做文字上的更改已无实际意义，故本院对原审判决予以维持。综上所述，上诉人黎伟松、上诉人惠州市惠城区********办事处上诉理由均不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费各50元，由上诉人黎伟松、上诉人惠州市惠城区********办事处各自负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年八月六日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩