湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终475号上诉人（原审原告）：谭志宇，男，1964年9月16日出生，土家族，住湖北省巴东县，系黄元强女婿。委托诉讼代理人：柳古良，湖北龙禧律师事务所律师。委托诉讼代理人：张慧，湖北龙禧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：巴东县人民政府。住所地：湖北省巴东县巫峡路**。法定代表人：郭玲，县长。上诉人谭志宇因与被上诉人巴东县人民政府土地行政处理一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初84号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。谭志宇一审诉请：撤销巴东县人民政府于2019年7月22日作出的巴政行决不字[2019]1号《行政处理不予受理决定书》，判令巴东县人民政府依法按谭志宇向巴东县人民政府提交的土地确权申请书的请求作出土地确权决定。一审法院查明，1995年6月6日，原巴东县土地管理局对谭志宇作出巴土罚字（1995）第10号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明谭志宇未经批准，擅自在营沱村四组大营公路北面动工建房基，虽被责令停工，但谭志宇仍于1995年5月2日建成砖混住房一层。该处罚决定书认定谭志宇的行为构成未经批准非法用地，决定给予下列处罚：限谭志宇在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法占用的109.76平方米土地上的房屋及其他设施，退还非法占用的109.76平方米土地，并将占用的18.67平方米耕地复耕。1995年9月13日，巴东县人民法院在执行房屋拆除的过程中记录，谭志宇应退还非法占用109.76平方米土地上的房屋四间，拆除三间，暂时保留一间供谭志宇居住，期限2个月，逾期不拆除的应予处罚。黄元强、谭志宇对本案诉称的争议土地均未签订相关土地承包经营合同，也未获得土地承包经营权证。1997年9月2日，巴东县国税分局《划拨土地分类分户补偿表》中载明对谭志宇予以补偿666.40元。后黄元强以谭志宇为委托代理人提起民事诉讼，请求确认巴东县信陵镇营沱社区居民委员会将其“老宅边（自留地）”发包给黄金智并签订农村土地承包合同无效。2016年7月14日，巴东县人民法院作出（2016）鄂2823民初129号民事判决，认定黄元强承包经营户提交的证据无法证实其主张的“老宅边（自留地）”界址起止于何处，无法证实是否与黄金智承包户的界址存在重合，不足以证明黄金智承包的土地包含了黄元强的土地，判决驳回黄元强承包经营户的诉讼请求。湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院二审作出（2016）鄂28民终1375号民事判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月22日，谭志宇向巴东县人民政府提交《土地确权申请书》，请求撤销巴东县人民政府颁发的（2005）字第121581号《土地承包经营权证》，确认《土地承包经营权证》记载的“老宅边（自留地）”土地经营权归谭志宇所有。2019年7月22日，巴东县人民政府作出巴政行决不字[2019]1号《行政处理不予受理决定书》，决定不予受理，并送达给谭志宇。谭志宇不服，遂提起本案诉讼。一审法院另查明，谭志宇在巴东县人民法院审理（2016）鄂2823民初129号一案时提交的证据包括了本案一审中提交的证据3至证据10，巴东县人民法院（2016）鄂2823民初129号民事判决认定上述证据不足以证明黄金智承包的土地包含了黄元强的土地。一审法院认为，巴东县人民政府接到谭志宇提交的《土地确权申请书》后，作出了相应的书面回复，是本案的适格被告。依据《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项的规定，申请人与争议的土地有直接利害关系的，才能申请调查处理土地权属争议。本案中，无论是黄元强还是谭志宇，对本案诉称的争议土地均未签订相关土地承包经营合同，也未获得土地承包经营权证，已经生效的民事判决也认定其提交的证据不能证明其诉称的争议土地的四至界限，故而不能证明其诉称的争议土地被包含在黄金智的承包土地中。谭志宇在本案中提交的其他证据只能证实其曾经存在违法建房的事实，不能证实其诉称的争议土地归其合法所有。鉴于巴东县人民法院在执行房屋拆除的过程中记录谭志宇非法占地修建的房屋可先拆除三间，暂时保留一间以供居住，但期限只有2个月，逾期不拆除的应予处罚，故巴东县国税分局的补偿行为不能充分证明黄元强或谭志宇对争议土地享有合法的承包经营权。因此，鉴于谭志宇不能证明其与争议土地有直接利害关系，巴东县人民政府不予受理其土地确权申请，结论无误，可予支持。一审判决：驳回谭志宇的诉讼请求。案件受理费50元，由谭志宇负担。谭志宇不服一审判决，上诉请求：1、请求撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）鄂28行初84号行政判决，改判巴东县人民政府依法作出土地确权决定；2、本案诉讼费由巴东县人民政府承担。事实与理由如下：（一）一审判决认定事实错误。1、根据一审中提交的证人黄源权、原村书记向国锦、黄厚贵、李远雄、黄家海等人的证言和1997年《征地补偿安置协议》等证据可以证明案涉土地一直由谭志宇经营和管理，虽然没有签订土地承包合同，也无土地承包经营权证，但谭志宇作为实际管理人，依法应当认定其为案涉土地的经营权所有人。巴东县人民法院作出的（2016）鄂2823民初129号民事判决与本案属于不同法律关系，该案审理结果与本案无关联性。2、根据巴东县土地局巴土罚字（1995）第10号《土地违法案件行政处罚决定书》、法院强制执行笔录、巴东县新城建设管理委员会巴新城建临字（1995）第9号《临时建设工程规划许可证》等证据可证明，在案涉四至土地范围内，谭志宇至少还享有53.7平方土地的经营权。上述行政处罚决定书以及执行文书针对的是谭志宇在未取得合法建房手续情况下建房行为的处罚，而非对谭志宇不享有房屋违建所占土地的经营权的认定。因此，一审法院认为谭志宇不能证明与争议土地有直接利害关系属认定事实错误，并且巴东县人民政府应当就其作出的将案涉土地重新发包给案外人黄金智这一行政行为的相关法律和事实依据承担举证责任。（二）一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款，《中华人民共和国行政复议法》第三十条及《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”因此，巴东县人民政府依法负有受理谭志宇土地确权申请的职责，即使巴东县人民政府认为谭志宇的诉请无事实与法律依据，也应当在依法受理后就土地经营权的归属作出认定，巴东县人民政府在没有经过任何调查取证的情况下，直接作出不予受理决定，属于违法行政行为，应当予以撤销。经审理，一审查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第二十三条、原农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会发包，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。即农村土地承包经营权证的颁发基于发包方与承包方之间的农村土地承包合同，而非政府单方基于行政权的行使对土地所有权或使用权归属予以确定或承认。根据巴东县人民政府巴政行决不字[2019]1号行政处理不予受理决定书记载，黄元强经营户向巴东县人民政府提出申请，请求撤销巴东县人民政府颁发的（2005）字第121581号《土地承包经营权证书》，确认该证书记载的“老宅边（自留地）”土地经营权归其所有。而谭志宇在起诉与上诉状中均陈述就争议土地未与相关集体经济组织签订书面的承包合同，也没有在土地承包经营权证中予以记载，因此，黄元强承包经营户申请政府处理的仍然是其与案外人土地承包经营范围纠纷问题，即案外人签订的土地承包合同及由此取得的承包经营权证是否侵害其合法权益。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。也就是说，黄元强经营户或者谭志宇认为他人取得的农村土地承包经营权侵犯其合法权益，可通过向法定仲裁机构仲裁或提起民事诉讼救济，黄元强经营户实际也已经提起过民事诉讼，人民法院也作出了生效判决。因此，巴东县人民政府对黄元强承包经营户提出的上述确权申请作出不予受理的行政处理决定，具有事实和法律依据，并无不当。一审法院判决驳回谭志宇的诉讼请求，处理结果亦无不当。综上，谭志宇的上诉理由不能成立，依法不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由谭志宇负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二〇年八月十一日书记员 董晓晗