山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终670号上诉人（原审原告）史某，住长治市。上诉人（原审原告）王某，住长治市。上诉人（原审原告）刘某，住长治市。被上诉人（原审被告）长治市上党区人民政府，住所地长治市上党区迎宾西街**。法定代表人段某，该区区长。上诉人史某、王某、刘某因诉长治市上党区人民政府（以下简称上党区政府）征收补偿决定一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，太原至焦作城际铁路项目，是国家规划的快速铁路网的重要组成部分，也是山西省“十二五”规划的重大交通基础设施建设项目之一。该项目通过山西省国土资源厅建设项目用地预审初审，通过中华人民共和国国土资源部用地预审；该项目符合城乡规划要求，获得《建设项目选址意见书》；该项目获得国家发展和改革委员会可行性研究报告的同意批复。该铁路项目在山西境内长328.178公里，途经长治市上党区。为推进铁路项目建设，2015年前后，山西省长治市推进太焦高铁项目建设领导组，长治市上党区人民政府（当时为长治县人民政府）成立长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组（后也称长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组，以下简称上党区领导组）。案涉铁路项目在长治市上党区共需要征收拆迁14家企业、115户民宅。2017年1月17日，长治县人民政府制定《太焦城际铁路长治县段征迁补偿工作实施方案》，并附有《太焦铁路长治县段地面附着物和建（构）筑物补偿标准》。2017年8月10日又发文对补偿进行了调整及补充。2017年9月，被告开始与部分被拆迁户签订《太焦客专铁路建设长治县征迁补偿协议》，需要征收拆迁的14家企业、115户民宅中，截止开庭之日，尚有8户未与被告达成拆迁补偿协议，原告即是其中一户。对被拆迁户的补偿内容包括被征收房屋及附着物的评估价格、重置补偿费、搬家补偿费、过渡安置补助费及奖金。2019年3月10日，上党区领导组作出《关于限期推进太焦城际铁路辛呈村征迁工作的通知》，开始加快征收工作，限被征收户于2019年3月15日前积极配合征拆工作；2019年3月26日，上党区领导组作出《关于限期取消太焦城际铁路辛呈村房屋拆迁奖励的通知》，确定搬迁奖励截止时间为2019年3月31日18点；2019年3月31日，被告作出《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》，明确了征收项目、征收范围、征收人及征收实施部门，明确征收的对象为征收范围内的集体土地及地上附着物，并告知复议及起诉的权利。2019年4月1日，长治县综合行政执法局筹备组向原告史某作出《告知书》，要求原告户7日内搬离，否则将予强制执行。2019年4月9日，长治县综合行政执法局筹备组向原告史某作出《催告书》，要求原告户于10日内自行搬离，否则将强制执行。2019年4月9日，被告向原告刘某作出《房屋征收补偿决定书》，对原告户房屋征收、重置等共补偿款额1053360元，补偿内容与他人征收补偿协议的补偿类别一致，缺少奖励部分，房屋的补偿价值依据是2018年3月作出的以2017年6月24日为基准日的资产评估报告，决定书还明确了重置的宅基地200平方米。2019年4月11日上党区人民政府召开“辛呈村高铁拆迁的专题会议”，确定上党区综合执法局负责拆除工作，并负责对不执行拆迁通知书和催告书的启动强制拆迁程序。2019年4月20日，上党区领导组作出《告知书》，确定4月22日将随时拆迁被征收房屋，要求住户清空房屋内财产，同日，上党区领导组又向被征收人作出《关于领取拆迁过渡安置费的通知》，要求被征收人于4月23日上午8点前将屋内物品搬离，并带证件领取过渡安置费。2019年4月23日，原告房屋被强制拆除，拆除前，拆除人员对房屋内物品进行了搬离，并进行了录像。2019年4月24日，上党区领导组对被拆迁户作出《告示》，要求被拆迁户至上党区领导组办理补偿款领取手续。原告不服，以上党区人民政府为被告，提起请求撤销《房屋征收补偿决定书》之诉，针对强制拆除提起确认违法之诉。另查明，2019年4月1日，与本案合并审理的郑合兵等8人向长治市人民政府就《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》申请行政复议。在诉讼中，长治市人民政府于2019年5月22日作出长政行复〔2019〕第6号行政复议决定，以长治市上党区人民政府征收土地未经山西省人民政府或国务院批准为由，确认《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》违法。原审法院认为：（一）关于长治市上党区人民政府被告主体资格问题。长治市上党区人民政府是被诉《房屋征收补偿决定书》的作出机关，因此是本案适格被告。（二）关于被诉《房屋征收补偿决定书》是否违法的问题。被诉《房屋征收补偿决定书》违法。理由如下：其一，根据长治市人民政府2019年5月22日作出的长政行复〔2019〕第6号行政复议决定认定，长治市上党区人民政府征收土地未经山西省人民政府或国务院批准，确认上党区人民政府《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》违法，征收决定违法，征收补偿决定失去合法的基础。其二，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，行政机关征收土地应当进行征地公告、征地补偿登记、对征地补偿安置方案进行公告，即所谓的“两公告一登记”程序，被告未提交证据证明其进行过征地补偿登记、就征地补偿安置方案的制定进行公告和听取被征收土地村集体经济组织和农民的意见，视为其未进行这些程序。在这些程序缺失情况下制定的补偿标准和依据这个补偿标准制定的《房屋征收补偿决定书》程序违法。（三）案涉《房屋征收补偿决定书》是否应予撤销。其一，征收决定违法不会必然导致征收程序的终结。长治市人民政府复议确认被告征收决定公告违法，而未予撤销，即是宣告违法的同时，保留了征收决定的效力，这就意味着，征收程序将继续，也就意味着征收程序自然延伸到征收补偿。其二，《房屋征收补偿决定书》是否应撤销，应考察其是否对被征收人进行了合理的补偿，如果其对被征收人的损失进行了合理充分的补偿，便无必要进行撤销、另外进行赔偿程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，被征收土地上的附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定，目前山西省尚无统一的标准；根据该条规定，补偿的要求有两个，一是按照原用途补偿，二是能够使被征地农民保持原有生活水平。被告对原告房屋进行评估，并以评估为基础进行补偿，并不违反法律规定。根据被告提供的证据9《太焦城际铁路上党区辛呈村11户房屋补偿明细表》所载，《房屋征收补偿决定书》中对原告补偿包括：房屋评估费、重置费、搬迁费、过渡安置费（包括个人和家庭）和200平方米宅基地。其中重置费比房屋评估费还要高，这也就意味着，对原告房屋评估补偿的基础上，又按照评估面积重置房屋进行了补偿，这一标准远远高于国家赔偿的直接损失标准。根据正常社会经验即可知，这种补偿标准是充分的，充分的程度可以吸收评估基准日与补偿决定作出日的时间差，可以弥补因搬迁重置造成的部分物品拆损及额外费用。这种补偿标准可以保证被征收人原有的生活水平，而且还会有富余。其三，原告主张其补偿的宅基地太少缺乏依据。原告家虽然三个户头，但是却是一家人，并且只有一个合法有效的宅基地使用证，其原有合法宅基地只有一处，补偿一处并无不妥。关于补偿的宅基地面积，根据《山西省实施办法》第三十九条第二款规定：“农村村民宅基地的面积标准如下：（一）平原地区人均耕地在0.067公顷以下的，每户住宅用地不得超过133平方米；（二）人均耕地在0.067公顷以上，在平川地上建住宅的，每户用地不得超过200平方米；在山坡薄地上建住宅的，可适当放宽，但最多不得超过266平方米。”被告补偿原告200平方米宅基地，未侵害原告合法利益。原告所凭据的《土地房产所有证》已经自然失效，其主张应当补偿800平方米宅基地不予支持。其四，从原告提交的照片证据来看，原告房屋确实较新，质量较好，但是并不足以说明其获得补偿不足。被告本次拆迁中补偿被征收人均超过法定标准，在公平性上存在瑕疵，但这属于政府为追求效率进行的自由裁量，不足以构成违法。根据以上四点，案涉《房屋征收补偿决定书》没有撤销的必要。综上，被告制定补偿安置方案未征求村集体和村民的意见，作出《房屋征收补偿决定书》违反法定程序，但该《房屋征收补偿决定书》从实体上对原告征收房屋所造成的所有损失进行了充分补偿，维护了原告的合法利益，从实质解决争议、维护重大公共利益的角度出发，对其不予撤销，而确认违法，保留其效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被告长治市上党区人民政府对原告户作出的《房屋征收补偿决定书》违法。史某、王某、刘某不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销被上诉人2019年4月9日向刘某作出的《房屋征收补偿决定书》；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：（一）案涉《房屋征收补偿决定书》应予撤销。1.征收决定违法应导致征收程序的终结。本案中，征收决定公告已被长治市人民政府确认违法，原审再次对其违法性进行了明确，且进一步认定因征收决定违法，征收补偿决定失去合法的基础，且程序违法，违法的行为理应停止或终结。2.《房屋征收补偿决定书》未对上诉人进行合理补偿。（1）《房屋征收补偿决定书》依据的评估报告违法，导致补偿不合理。该评估行为系被上诉人单方委托，资产评估明细表涉嫌伪造，剥夺了上诉人享有的复核评估和申请鉴定的权利，且报告内容不实，对院内面积、院外林木、装潢装饰等没有进行评估，其他评估资产所认定的质量标准不符合实情，也未对土地补偿作出评估，内容缺失。（2）《房屋征收补偿决定书》将不在征迁范围内也就是红线外的土地、南房、东房进行了违法征收，面积高达580多平方米，严重侵犯了上诉人的合法权益。（3）未进行等面积安置。被上诉人征收上诉人800余平方米的宅基地，仅补偿200平方米，显失公平。该处宅基地居住着史某、刘某、王某三户人，理应按照三户进行安置。因此《房屋征收补偿决定书》违法，对上诉人的补偿不合理不充分，理应予以撤销。（二）原审程序违法。原审中，被上诉人未在法定举证期间向法庭提供《房屋征收补偿决定书》所依据的《评估报告》，而是当庭进行了举证，按照《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。原审法院认为《评估报告》系主要证据，强行要求上诉人对逾期提交的该证据予以质证，可在判决中却对该报告存在的种种程序及实体问题只字未提，全盘采纳，显然属于程序违法。（三）原审适用法律错误。《房屋征收补偿决定书》仅是针对上诉人个人所作出的补偿决定，其效力和结果仅与上诉人的具体利益具有利害关系，并不会对国家利益和社会公共利益造成重大损害，不符合《行政诉讼法》第七十四条的规定，理应确认违法并撤销。综上，原审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审查明的事实相同。本院认为，本案的核心争议是被上诉人作出的《房屋征收补偿决定书》是否合法，是否应予撤销。具体包括以下几个问题：土地征收决定被确认违法后对后续行政行为的效力影响问题。根据我国土地管理法律法规的规定，市、县级人民政府作出的集体土地征收决定是正式启动土地征收程序、实施土地征收行为的前提或者根据。通常情况下，土地征收决定的效力决定着后续土地征收各个环节行政行为的效力。一般而言，一个可撤销的行政行为如果仅被确认违法而没有被撤销，并且确认违法后并没有要求原行政机关重新作出新的行政行为，则意味着该行政行为只是被赋予了一个法律上的否定性评价，其行为效力仍然保留。本案中，被上诉人作出的《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》经长治市人民政府行政复议程序已经被确认违法。上诉人主张该征收决定已经无效，据此作出的本案被诉征收补偿决定也是违法的并应予撤销。但由于长治市人民政府的行政复议决定只是确认上党区政府作出的征收决定违法并且没有要求其重新作出新的行政行为，因此，应当认为该征收决定依然具有法律效力，并可以据此启动征收程序，作出征收补偿决定。上诉人的该项主张依法不能成立。关于在集体土地征收程序中能否委托评估和作出征收补偿决定的问题。与国有土地上房屋征收补偿程序不同，根据我国土地管理法律法规的规定，行政机关征收土地应当进行征地公告、征地补偿登记、对征地补偿安置方案进行公告，即所谓的“两公告一登记”程序。对被征收人的房屋等地上附着物进行评估、与被征收人签订安置补偿协议、达不成协议的作出征收补偿决定等程序在土地管理法律法规中未作规定。但是从有利于及时、有序推进土地征收程序、有利于被征收人权利得到充分救济，有利于最大程度维护被征收人合法权益等因素考虑，应当提倡和鼓励行政机关在土地征收程序中采取以上方式。本案中，上党区政府在集体土地征收程序中，委托评估机构对被征收人的房屋等地上附着物进行评估，在平等协商基础上依据评估结果和安置补偿方案与绝大多数被征收人签订征收补偿协议并予以奖励，对达不成协议的根据评估报告作出征收补偿决定不违反土地管理法律法规的规定，符合依法行政、规范行政、合理行政的原则，应当予以支持。上诉人关于被上诉人作出征收补偿决定没有任何法律依据的上诉主张，依法不能成立，本院不予支持。关于评估报告的合法性问题。集体土地征收程序中虽然没有规定评估程序，但是如果行政机关在选择通过评估方式来确定被征收集体土地上房屋等附着物的价值时，也应当参照相关规定，遵循正当程序原则，以确保被征收人的合法权益得到切实维护。本案中，被上诉人上党区政府没有提供证据证明其在评估机构的选定、评估人员对评估对象的实地查勘、评估基准日的确定、分户评估报告的送达等方面符合法律法规的规定，评估程序应当认定为违法。征收补偿决定的合法性及可撤销性。本案中，被上诉人在征收补偿程序中引入了评估程序，由于评估程序存在违法之处，那么，据此作出的征收补偿决定也应当认定为违法。对一个违法行政行为是否作出撤销判决，主要从三个方面考虑，一是是否具有可撤销的内容；二是撤销有无实际意义；三是是否涉及国家利益、社会公共利益重大损害或者仅是程序轻微违法对原告权利不产生实际影响。本案被诉征收补偿决定显然不在前两种情形讨论之列，主要考量第三种情形，即撤销其是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，以及是否属于程序轻微违法对原告权利不产生实际影响而无须撤销。首先，本案诉涉征地行为虽然是在没有取得征地批复的情况下实施的，但由于诉涉建设项目属于国家重点交通基础设施建设项目，已经被列入国民经济和社会发展规划，并取得了相关立项、规划、用地预审批复等手续，其具有的国家利益、社会公共利益属性不可否认。然而，本案被诉的是对上诉人作出的征收补偿决定，撤销该决定并不是要恢复上诉人已经被拆除的房屋等地上附着物，从而否认诉涉征地行为和工程项目建设，而只是要求被上诉人上党区政府重新依法对上诉人作出公平、合理的补偿。撤销该违法的征收补偿决定并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。原审以维护重大公共利益作为判决确认违法的理由不能成立。其次，本案诉涉评估程序虽然存在违法之处，但是，鉴于评估程序毕竟不是集体土地征收过程中的法定程序，评估报告确定的评估价值与被上诉人依据补偿安置方案确定的房屋重置价格又基本相当，而且征收补偿决定在对上诉人重新安置宅基地的基础上，对其房屋不仅按评估价值进行了补偿，同时也按重置价格进行了补偿，补偿方式和标准远远优于或高于一般情况下集体土地及其房屋征收的补偿。上诉人得到的补偿是足额充分的，其实体权益并未因评估程序的违法而受到实质性影响。而且诉涉范围内绝大多数被征收人已经依据该评估程序确定的评估结果与被上诉人达成了征收补偿协议。从实质性化解行政争议、节省行政资源、并兼顾公平和效率考虑，也没有必要要求被上诉人重新启动评估程序、重新作出评估报告，原审确认征收补偿决定违法的裁判结果并无不当。关于补偿适用标准以及宅基地安置面积差额的问题。上诉人主张被上诉人不应当依据已经失效的《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发〔2013〕22号）作出补偿决定，而应当按照《山西省人民政府办公厅关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发〔2018〕60号）及《长治县人民政府转发山西省人民政府办公厅关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（长县政发〔2018〕33号）作出补偿决定。上述两个省政府的征地统一年产值标准通知及长治县的转发通知主要解决的是征收耕地等农用地的补偿标准问题，对于宅基地的征收两个通知都原则确定依据邻近耕地的标准进行补偿。本案中被上诉人被征收的土地不涉及耕地等农用地，对于宅基地的补偿采取的也是重新划批安置的方式解决，并不涉及适用哪个标准的问题，上诉人的该项主张依法不能成立。至于安置宅基地面积小于原有宅基地面积的问题，《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十九条第一款、第二款第二项规定，农村村民宅基地以户为单位计算，一户只能拥有一处宅基地。超过一处的，应当退出。农村村民宅基地面积标准如下：（二）人均耕地在0.067公顷以上，在平川地上建住宅的，每户用地不得超过200平方米。上党区政府根据以上规定按照每户一处宅基地、每户宅基地200平方米的标准，为上诉人重新划批了宅基地，符合法律规定。至于上诉人在历史上形成的超过法定面积的宅基地应当在重新划批时予以纠正。综上，被上诉人在作出本案被诉的征收补偿决定中评估程序违法，但该违法情形并未对上诉人的权利产生实际影响。原审判决确认违法，裁判结果正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人史某、王某、刘某负担。本判决为终审判决。审 判 长 李克恭审 判 员 耿转成审 判 员 刘 群 二○二○年八月二十六日法官助理 厉 聪书 记 员 田显军