贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终620号上诉人（一审原告）贵州省福泉市金山街道双谷村小寨组。负责人杨大兴，组长。被上诉人（一审被告）福泉市人民政府，住所地福泉市金山街道洒金北路。法定代表人曾薇，市长。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路**。法定代表人吴胜华，州长。一审第三人梁昌友，男，汉族。一审第三人福泉市金山办事处双谷社区村民委员会。法定代表人姚其学，主任。上诉人福泉市金山街道双谷村小寨组（以下简称小寨组）因与被上诉人福泉市人民政府（以下简称福泉市政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）及一审第三人梁昌友、福泉市金山办事处双谷社区村民委员会（以下简称双谷村委会）土地行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初525号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，本案争议地位于金山街道双谷村××组燕子窝村寨辖区范围内，，地名为“燕子窝老虎山塘”面积约1.5亩。2015年小寨组与梁昌友发生土地使用权争议后向福泉市政府申请确权。福泉市政府先后作出福府发〔2016〕20号、福府发〔2017〕38号和福府发〔2018〕1号《关于金山街道双谷村小寨组与本组村民梁昌友土地使用权争议的处理决定》，均将争议地燕子窝老虎山塘的所有权确认归金山街道双谷村集体所有，争议地燕子窝老虎山塘的管理使用权确认归小寨组享有。梁昌友均不服向黔南州政府申请行政复议，黔南州政府经复议后均予以撤销并责令福泉市政府重新作出。福泉市政府于2018年8月28日重新作出案涉〔2018〕30号处理决定，确认争议地燕子窝老虎山塘的所有权归金山街道双谷村集体所有，争议地燕子窝老虎山塘的管理使用权归梁昌友享有。小寨组不服，向黔南州政府申请行政复议，黔南州政府于2018年11月27日受理后决定延期至2019年2月25日前作出，并于2019年2月22日作出案涉〔2019〕15号行政复议决定，维持福泉市政府作出的〔2018〕30号处理决定。小寨组仍不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销黔南州政府作出的〔2019〕15号行政复议决定；2.撤销福泉市政府作出的〔2018〕30号处理决定。一审另查明，争议地“燕子窝老虎山塘”系1956年时集体投资投工修建，于1957年完工后投入使用，用于周边农田灌溉。后该山塘因疏于管理等原因逐渐荒废。梁昌友系小寨组村民，其于1981年开始开挖老虎山塘土地并耕种至双方发生争议时。原燕子窝组群众曾向原双谷公社递交《申请解决恢复山塘的报告》，要求对梁昌友占用燕子窝老虎山塘的行为进行处理，但未得到解决。2015年7月30日，福泉市金山街道办事处综治办出具的《关于双谷村燕子窝老虎山塘纠纷调处意见书》载明：2014年11月26日燕子窝组31户村民向双谷村委会、金山办事处反映要求收回第三人梁昌友占用的属于集体的燕子窝老虎山塘，经双谷村委会调查调解未果；金山街道办事处综治办通过走访调查、组织现场指认后于2015年7月28日组织各方当事人进行调解处理，并作出处理意见如下：老虎山山塘属于小型山塘水库，是燕子窝自然组集体财产，梁昌友将2015年种植在塘内的水稻收割后由燕子窝组集体收回，统一对老虎山山塘进行规划、维修，恢复蓄水功能进行管护使用。2015年11月4日，双谷村××组燕子窝村寨的25户村民代表召开会议，梁昌友未参加，会议议定重新修缮燕子窝老虎山塘，解决燕子窝村寨的人畜饮水及农田灌溉。2016年4月5日，在小寨组村民代表和梁昌友参加的《人民调解现场记录中》载明：“在1982年至2014年期间，没有小寨组村民就梁昌友耕种山塘的事宜向相关部门反映过。”2016年10月13日，双谷村委会向福泉市政府出具《关于双谷村小寨组“燕子窝老虎山塘”土地所有权情况的说明》，载明燕子窝老虎山塘位于小寨组辖区范围内，认为根据“农村土地属于农村集体所有”的规定，燕子窝老虎山塘的土地所有权属于双谷村委会。一审法院认为，本案中，双方当事人对本案争议地“燕子窝老虎山塘”位于双谷村小寨组辖区范围内，系1956年集体投工修建、1957年完工后投入使用，后该山塘因疏于管理逐渐荒废，梁昌友于1981年开始开挖山塘土地并耕种至双方发生争议时，以及争议地的面积、四至范围、一审二被告将争议土地所有权确认归双谷村集体所有的处理意见和作出处理决定、复议决定的程序的合法性均无异议，依法予以确认。本案的争议焦点是福泉市政府作出的〔2018〕30号处理决定将争议地“燕子窝老虎山塘”的土地使用权确认归梁昌友享有，黔南州政府作出的〔2019〕15号行政复议决定予以维持的实体处理是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，本案中，小寨组与梁昌友因案涉争议地“燕子窝老虎山塘”土地使用权发生争议向福泉市政府申请确权，福泉市政府有权作出处理决定。综合本案查明的事实，争议土地“燕子窝老虎山塘”虽系1957年时由集体在集体所有的土地上投资投劳修建的用于灌溉周边农田的山塘，不属于《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中明确的未利用的“四荒”土地，但各方当事人对山塘自1957年投入使用后因疏于管理等原因逐渐荒废，梁昌友于1981年开始在荒废的山塘耕种管理至双方发生争议时的事实均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”之规定，福泉市政府经过调查，在组织双方多次调解未果和小寨组与梁昌友都不能提供证据证明对争议地燕子窝老虎山塘享有土地承包经营权等权属依据的情形下，综合争议土地的历史和现实实际情况，从有利于保护、培育和合理利用土地资源、有利于群众的生产生活的原则出发，充分考虑梁昌友从1981年开始对争议地燕子窝老虎山塘进行开荒耕种时山塘已经荒废、梁昌友对争议地长期进行管理、维护、耕种的实际情况，将争议地土地管理使用权确认归梁昌友享有并无不当。故，福泉市政府作出的〔2018〕30号处理决定认定事实清楚，有事实及法律上的依据，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十三条第一款的规定，黔南州政府具有受理涉案复议申请的法定职权。黔南州政府受理复议申请后，经过审查各方当事人提交的证据，在查明的事实、处理意见与福泉市政府处理决定一致的情况下，作出案涉〔2019〕15号行政复议决定，维持福泉市政府的处理决定，并无不当。综上，小寨组请求撤销一审二被告作出的〔2018〕30号处理决定和〔2019〕15号行政复议决定的理由不能成立，不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回小寨组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由小寨组承担。一审宣判后，小寨组不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一审判决事实不清，适用法律不当，损害上诉人的合法权益。争议的土地是小寨组集体于1957年左右修建的灌溉山塘，用于山塘附近的农田灌溉，一直由燕子窝村寨互相管理和使用，大约1981年，梁昌友私自将燕子窝老虎山塘开挖进行耕种。梁昌友开挖时，造成燕子窝村寨的人畜饮水困难，上诉人多次劝阻和反映，但时至今日都没有得到处理。上诉人认为，梁昌友私自占有集体土地，侵犯上诉人的使用权和所有权，却从未与集体办理相关承包手续，属于侵权行为。被上诉人福泉市政府二审答辩称：1.燕子窝老虎山塘是1957年小寨组集体投工投劳修建用于农田灌溉的水利设施，位于双谷村××组燕子窝村寨内，且不是县级以上水利部门直接管理的水库，故争议地燕子窝老虎山塘的所有权归双谷村民集体所有；争议地修建后因疏于管理和长期荒废导致杂草丛生，梁昌友对荒废的部分土地开荒连续利用30余年，长期耕种的历史应予尊重。故福泉市政府作出的〔2018〕30号处理决定并无不当。2.福泉市政府在经过调查，组织双方多次调解未果和小寨组与梁昌友都不能提供证据证明对争议地土地享有承包经营权等权属依据的情形下，综合争议土地的历史和现实实际情况，从有利于保护、培育和合理利用土地资源、有利于群众生产生活的原则出发，充分考虑梁昌友从1981年开始就对争议地进行管理、维护、耕种的实际情况，将争议地使用权确认归梁昌友并无不当。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人黔南州政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人梁昌友、双谷村委会二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于争议土地使用权的归属问题。在小寨组与梁昌友都不能提供证据证明对争议地享有权属的情况下，综合争议土地的历史和现实情况，从有利于保护和合理利用土地资源、有利于群众生产生活的原则出发，充分考虑梁昌友从1981年进行开荒时争议地已经荒废，且梁昌友长期对争议地进行管理、维护和耕种的实际情况，福泉市政府作出福府发〔2018〕30号处理决定，将争议地土地使用权确认归梁昌友享有，并无不当。黔南州政府作出黔南府行复决字〔2019〕15号复议决定，维持前述处理决定，亦无不当。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省福泉市金山街道双谷村小寨组承担。本判决为终审判决。审判长 孟 婷审判员 陈显杰审判员 柏龙金二〇二〇年八月二十七日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可