江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终295号 上诉人（原审原告）陈惠先，男，1940年9月16日生，××族，住海门市。 委托代理人王晓燕，北京市炜衡（南通）律师事务所律师，系法律援助律师。 上诉人（原审原告）沈建辉，男，1964年12月16日生，××族，住海门市。 委托代理人周玉如（系沈建辉之妻），女，1965年5月19日生，住址同上。 上诉人（原审原告）徐革，男，1967年7月28日生，××族，住海门市。 上诉人（原审原告）张晓梅，女，1975年10月6日生，××族，住海门市。 上诉人（原审原告）陆兴铭，男，1958年11月14日生，××族，住海门市。 上诉人（原审原告）王生荣，男，1953年11月15日生，××族，住海门市。 被上诉人（原审被告）海门市综合行政执法局，住所地海门市北海东路**。 法定代表人严雪松，局长。 应诉负责人张冲，副局长。 委托代理人王慧，海门市综合行政执法局工作人员。 委托代理人王翔，江苏叠慧律师事务所律师。 上诉人陈惠先、沈建辉、徐革、张晓梅、陆兴铭、王生荣（以下简称陈惠先等人）因诉被上诉人海门市综合行政执法局（以下简称海门执法局）行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈惠先、沈建辉、徐革、张晓梅、陆兴铭、王生荣分别系海门市××花园××幢××室、××室、××室、××室、××室、××室的业主。××幢××室、××室门前有走廊通向电梯间，该走廊为公共区域，走廊南侧为××室、××室。除1楼外，其余楼层走廊两侧均未安装玻璃门窗。2019年4月18日，陈惠先等人（乙方）均与江苏新鑫物业管理有限公司（甲方）签订《装修管理协议》，协议第五条第5款第13项约定，严禁乙方侵占公共和共用部位，搭建建筑物、构筑物，损害、损坏、损毁公共和共用部位（包括相邻业主部分）和设施、设备及装饰装修。协议签订同时，物业公司发放了落款为海门市高新区、海门市城市管理局的《小区居民告知书》，告知书第二条载明不得在公共场地、底楼前后、楼梯空间、退层平台、顶楼等部位擅自进行建筑物或构筑物的搭建，如发现私搭乱建的行为，将根据《中华人民共和国城乡规划法》等依法查处拆除。2019年5月14日，海门市城管一大队、海门市港南社区居委会、海门市新鑫物业管理处联合署名的《告知书》粘贴于××花园，内容为“电梯厅至门口走廊为公共消防通道……请勿将走廊进行改造、加装门窗等。擅自占用或改造消防通道属于违法行为。……如违法擅自改造将由执法部门对违章搭建进行拆除”。 一审另查明，2019年5月13日，海门执法局发现陈惠先在××幢××门口走廊两侧安装铝合金移动玻璃窗，海门执法局于次日将该铝合金移动窗户拆除。6月24日，海门执法局发现××幢××室、××室、××室门口走廊两侧已安装好铝合金窗套，遂致电业主自行拆除，××室、××室业主即张晓梅、沈建辉自行进行了拆除，××室业主即陆兴铭未自行拆除，海门执法局于6月25日将××室门前走廊两侧铝合金窗套拆除。××室、××室门口走廊移动玻璃窗已经制作，但尚未安装。陈惠先等人不服提起诉讼，请求确认海门执法局拆除其门前移动玻璃窗的行为违法。 一审还查明，××花园属海门市城市规划范围内。××室、××室、××室、××室门前走廊安装移动窗户均未经有权部门批准。 一审法院认为，本案主要争议焦点为：1.陈惠先等人主体是否适格；2.拆除行为是否合法。 关于争议焦点1，海门执法局对××室、××室门前走廊的移动窗户进行了拆除，该两户业主即陆兴铭、陈惠先具有原告主体资格。海门执法局称陆兴铭、陈惠先无证据证明走廊两侧的移动窗户系其所有，故不能确定陆兴铭、陈惠先具有原告主体资格的抗辩意见不予采信，理由如下：1.××室、××室门前的走廊系××室、××室至电梯厅的通道，走廊一端连接电梯厅，另一端仅通向××室、××室一户，从常理推断走廊两侧的移动窗户应是××室、××室业主安装。2.从海门执法局致电××室业主，要求其自行拆除来看，海门执法局亦是认为走廊的窗户系陆兴铭安装。3.并无其他人主张走廊两侧窗户系其安装。故一审法院认为，陆兴铭、陈惠先在××室、××室门前走廊两侧安装的移动窗户被海门执法局拆除，陆兴铭、陈惠先具有提起行政诉讼的原告主体资格。××室、××室业主经海门执法局电话要求拆除后自行进行了拆除，海门执法局并未实施拆除行为。××室、××室业主尚未安装，更不存在拆除行为。海门执法局并未对该四户实施强制拆除行为，而××室、××室走廊两侧移动窗户被拆除并未影响其他四户的权益，故沈建辉、徐革、张晓梅、王生荣不具备原告主体资格。 关于争议焦点2，根据江苏省政府办公厅《关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函[2004]49号）、江苏省政府法制办公室《关于海门市城市管理相对集中行政处罚权工作向园区和建制镇延伸的复函》（苏府法函[2012]41号）和海门市委、市政府《关于海门市行政区划调整后机构设置实施意见》（海委发[2012]28号）文件精神，海门市人民政府制作《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》，确定市级规划执法主体为海门市住房和城乡建设局及海门执法局，其中海门执法局的执法职责为查处市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。××花园位于海门市城市规划范围内，海门执法局针对陈惠先等人在公共两侧安装移动玻璃窗的行为具有查处的职权。 一般情况下，行政机关实施强制措施或强制执行行为需要符合行政强制法的规定。但在特定情形下，出于保护公共利益的需要，行政机关可以采取与通常状态下保障个人权益相冲突的措施。本案中，××室、××室门前的走廊系公共部位，走廊南侧另有住户，将走廊封闭必然对走廊南侧住户的通风产生一定影响。更为严重的是，开发商交付的房屋除一层外，其余楼层走廊两侧均无玻璃窗，走廊墙面是否符合安装玻璃窗的条件、安装玻璃窗是否对承重带来影响均未得以验证。在未经有权部门批准安装的情况下，陈惠先、陆兴铭擅自在高层违规安装移动窗户，会带来高空坠物的危险，会对公共安全带来不利隐患，严重危害公共安全，侵害公共合法权益。陈惠先、陆兴铭的建设行为未经批准，系违法建设行为，且尚有一些业主持观望、跟风的态度。在此情况下，海门执法局作为执法者，对正在建设中的具有安全隐患的移动窗户进行拆除，虽未完全根据行政强制法的程序来进行，但系出于保护不特定多数人公共安全的考虑，不应确认该拆除行为违法。 对于陈惠先等人提出的安装移动窗户的行为系装修行为并非建设行为的意见，陈惠先等人在走廊两侧安装移动玻璃窗，将走廊变成封闭空间，形成新的建筑空间，属于建设行为，并非简单的装修行为。 综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈惠先等人的诉讼请求。 陈惠先等人不服提起上诉称，上诉人户的门设在风口上，刮风下雨无遮挡，上诉人无奈花钱安装玻璃窗改正缺陷。由于被上诉人禁装玻璃窗，住户采用了各种方法，影响通风和采光，也影响美观。上诉人安装移动玻璃窗，虽然未办理相关批准手续，但该移动玻璃窗刚安装不久，并不存在明显的、急迫的需要立即拆除的安全隐患。上诉人安装的玻璃窗可以打开，对整个楼道的功能和使用没有实质性的影响，属于装修行为，开发商在一楼走廊也安装了玻璃窗。退一步讲，本案是确认行政行为违法之诉，即便上诉人安装移动玻璃窗的行为有不当之处，也不能认定被上诉人拆除行为的程序是合法的。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人海门执法局辩称，案涉楼房的竣工验收资料明确“底楼走廊有移动玻璃门，底层以上楼层走廊无玻璃门”，如上诉人认为设计存在缺陷，上诉人应当向验收单位反映，而非自行加建。居民自行封闭走廊，影响走廊南侧的房间通风，同时存在安全隐患。小区居民入住伊始，被上诉人和物业及社区对小区居民进行过书面告知，上诉人也签署了书面“不得随意违规装修”承诺书，本案起因是上诉人违背承诺擅自搭建引起。被上诉人在查处过程中，按照实际情况，通过要求住户自行拆除以及对于拒绝拆除的住户包括其中的部分上诉人采取强行拆除符合公共利益的需要，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在城市规划区内从事任何建设活动，均应当取得建设工程规划许可证，否则应承担相应的法律后果。建筑物的外观及构造，在规划主管部门作出规划许可及规划验收之前均已确定，如果建设单位未按图施工，或者竣工后开发商、业主擅自改建、加建建筑物和构筑物，均属违法建设行为。本案中，上诉人未经规划批准在走廊两侧安装移动玻璃窗，而走廊为公共通道，走廊南侧另有住户。上诉人的行为使得公共通道变成封闭空间，影响南侧住户通风，还可能造成安全隐患，属于违法建设行为，被上诉人有权进行查处。 上诉人认为被上诉人的拆除行为构成程序违法。对此本院认为，就违法建设的查处而言，违法建筑往往建设速度极快，如不及时处理则易造成迅速蔓延的趋势。因此，必须确保拆违程序的便捷、及时、有效。对于正在进行的违法建设，最有效的办法就是行政机关及时发现、及时制止，制止不成的，及时拆除。如果行政机关已经通过适当方式告知或提示行为人禁止从事违法建设，行为人仍拒不听从坚持建设的，或者行为人建设行为完毕后短时间即被行政机关发现的，无论行政机关查处时建筑物、构筑物是否完工，均可认定为违法建设正在进行，而对于正在进行的违法建设的查处应当有别于早已完工的历史建筑，可以采取强制拆除等即时措施，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。根据本案查明的事实，海门市高新区、海门市城市管理局发放的《小区居民告知书》和海门市城管一大队、海门市港南社区居委会、海门市新鑫物业管理处联合署名张贴的《告知书》已经告知上诉人等小区业主，不得从事私搭乱建的违法行为，并告知了违法行为的后果。上诉人作为小区业主，仍然坚持建设，被上诉人在合理时间内予以发现，由于安装移动玻璃窗面积较小、结构简单，建设行为周期短，被上诉人发现后及时拆除，以尽快遏制或者消除违法建设对社会秩序和公共利益所造成的损害，上诉人认为被上诉人的拆除行为构成程序违法，本院不予支持。 至于上诉人提出门设在风口上，刮风下雨无遮挡，上诉人安装玻璃窗改正缺陷实为无奈之举的主张。本院在审理过程中经现场查看，确实发现上诉人所在楼栋存在如上诉人所称的设计缺陷，影响了上诉人的正常生活，对该问题本院将向海门市人民政府发送司法建议，以期切实解决本案中因设计缺陷而给小区业主带来的生活不便。 综上，被上诉人实施的拆除移动玻璃窗的行为不应确认为违法，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈惠先、沈建辉、徐革、张晓梅、陆兴铭、王生荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年八月四日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；