湖北省黄石市西塞山区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0203行初37号公益诉讼起诉人：黄石市西塞山区人民检察院。法定代表人：徐定伟，检察长。被告：黄石市水利和湖泊局，住所地：黄石市黄石港区湖滨大道南湖闸。法定代表人：宛小林，局长。委托诉讼代理人：伍小明、刘童，湖北磁湖律师事务所律师，代理权限：一般代理。公益诉讼起诉人黄石市西塞山区人民检察院认为被告黄石市水利和湖泊局未依法履行职责，于2019年11月13日向法院提起行政公益诉讼。黄石市中级人民法院指定本案由本院管辖。本院立案后，于2019年11月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人委派检察官王晓京、检察官助理田恬，被告黄石市水利和湖泊局的副局长余炳华及其委托诉讼代理人刘童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人黄石市西塞山区人民检察院诉称：2009年1月12日，黄石市水利和湖泊局（原黄石市水利水产局）作出《关于黄石市众成黄砂站选址涉及堤防管理事宜的回复》[黄水函（2009）7号]。2009年6月12日，黄石市水利和湖泊局下属黄石市河道堤防管理局作出《关于黄石市众成黄砂站选址涉及堤防管理事宜的回复》[黄堤函（2009）03号]，同意黄石市众成黄砂站（经营者：卫细应）临时在长江干堤××山堤段外侧（44+100-44+200）护岸林以外河道管理范围内的选址，并要求该项目须符合港口总体规划并办理相关许可手续，按照管理规范要求缩小占地面积，按建设程序另行报批具体施工设施方案，在使用砂场前必须与堤防管理部门签订安全管理协议，协调好相邻镇、村关系。2009年6月29日，黄石市众成黄砂站与黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段签订了《安全管理协议》，要求黄石市众成黄砂站在场地使用期间，必须服从管理，不得有碍行洪，砂堆限高五米，滩地上除码头必须的生产设施和临时转运堆场外，不得搭建影响行洪的其他建（构）筑物或填滩。2009年10月26日，黄石市众成黄砂站与黄石市西塞道仕袱村民委员会签订滩涂用地补偿协议书。黄石市众成黄砂站在取得黄石市河道堤防管理局批复后，在长江干堤××山堤段外侧（44+100-44+200）护岸林以外河道管理范围内长江岸线上进行了黄砂堆积以外的平整场地，铺设道路以及搭建皮带机廊道等港口业务的建设活动。2010年5月18日，黄石市交通运输局港航管理局西塞港航管理所发现黄石市众成黄砂站的上述违法建设行为后，依法对黄石市众成黄砂站下达《责令改正交通违法行为通知书》（鄂黄责令港字2010001号），责令其立即停止违法建设行为，并于30日内依法改正。黄石市众成黄砂站经营者卫细应在接到《责令改正交通违法行为通知书》后，向黄石市港航管理局提出了办理港口许可经营申请。黄石市港航管理局告知其需要待《黄石港总体规划》获批后才能受理申请。2010年6月26日，黄石市众成黄砂站与黄石市河道堤防管理局郊区总段签订了《场地租赁合同》，合同约定黄石市众成黄砂站必须接受黄石市河道堤防管理局郊区总段管理，租用场地用途为临时性堆放和转运货物，严禁将货物长期堆放；汛期必须按防汛要求不能堆放任何货物，不得在场内乱搭乱建建筑物，在租赁期间黄石市众成黄砂站负责使用场地内相关范围的堤防安全、禁止损坏护坡；黄石市众成黄砂站使用场地期限暂定4年，自2010年6月26日至2014年6月25日止。2011年上半年，黄石市港航管理局在对黄石市众成黄砂站经营者卫细应申请岸线进行核查时发现该岸线为非港口岸线，遂依据《中华人民共和国港口法》规定作出不予受理港口许可经营申请的决定。黄石市众成黄砂站继续违法在江滩场地从事非法港口施工建设。2011年8月，卫细应将浮吊趸船停泊于长江干堤××山堤段（44+100-200）岸线内，从事黄砂装卸作业，黄石市交通运输局港航管理局西塞港航管理所发现后，依法对卫细应下达了《责令改正通知书》[（2011）001号]，责令其停止违法行为并于30日内改正。黄石市众成黄砂站并未依法停止非法码头建设经营行为。2015年6月7日，黄石市众成黄砂站擅自在长江干堤××山堤段外滩地（堤防桩号44+100）老生产线上游旁边用砼硬化基础，重新建设生产线替代原生产线。2015年6月9日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段向黄石市众成黄砂站下达《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》，责令黄石市众成黄砂站立即停止违章行为。黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段将《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》抄送黄石市河道堤防管理局与西塞山工业园区综合行政执法队。2015年6月10日，黄石市河道堤防管理局向黄石市水利和湖泊局、长江沿线码头清理整治领导小组书面报告了黄石市众成黄砂站违法改（扩）建生产线的违法行为。2015年9月2日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段向黄石市众成黄砂站发出《关于黄石西塞堤场地租赁合同有关事宜的函告》，告知黄石市众成黄砂站租赁合同于2014年6月25日已到期，要求黄石市众成黄砂站自行拆除或搬迁出租场地的设施及设备，保持场地完好等。2016年3月10日，黄石市召开了全市长江沿线非法码头和采石场专项整治工作动员大会，并成立了黄石市长江沿线码头专项整治工作领导小组及办公室，办公室设在原黄石市港航管理局，负责指导、协调、督办长江干线非法码头整治工作的开展。根据《黄石市长江沿线码头专项整治工作方案》的要求，西塞相应成立了西塞长江沿线码头专项整治指挥部负责对辖区内非法码头进行专项整治。2016年4月16日起至4月30日，西塞长江沿线码头专项整治指挥部对黄石市众成黄砂站进行拆除，黄石市众成黄砂站所有3艘趸船全部拖离该码头岸线集中停泊于牯牛洲锚地，该码头皮带作业线全部拆除，高压电切断。2016年4月19日，西塞防汛抗旱指挥部向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物告知书》，认定黄石市众成黄砂站非法占用河道经营黄砂，责令对阻碍行洪障碍物下堤路、磅房、活动板房、皮带传动机及构筑设施、堆积黄砂自行清除，恢复原状。2016年4月25日，西塞防汛抗旱指挥部向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物决定》，责令黄石市众成黄砂站自收到决定之日起七日之内自行清除阻碍行洪障碍物，恢复原状；如逾期未自行清除，将依法组织强行清除。如不服该决定，可以在收到决定书之日起六十日内向黄石市人民政府行政复议委员会或黄石市防汛抗旱指挥部申请行政复议，也可以在六个月内直接向黄石市西塞山区人民法院提起行政诉讼。2016年5月3日，西塞防汛抗旱指挥部因黄石市众成黄砂站未在规定期限内履行自行清除阻碍行洪障碍物、恢复原状的决定，向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物催告书》，催告黄石市众成黄砂站自收到催告书之日起三日内履行义务，黄石市众成黄砂站仍未履行。2019年9月10日，公益诉讼起诉人依法对黄石市水利和湖泊局发出检察建议书，建议其依照相关法律法规规定积极履职，依法回收黄石市众成黄砂站到期的租赁场地并开展复绿工作，修复长江干堤西塞山段生态环境。2019年11月7日，黄石市水利和湖泊局回复称其在与黄石市众成黄砂站租赁合同到期后，多次要求黄石市众成黄砂站退出场地并拆除设施，同时向黄石市长江沿线码头整治领导小组办公室进行书面报告。随后黄石市众成黄砂站虽停止生产，但场地上设施设备依然没有拆除。在收到检察建议后，黄石市水利和湖泊局协调西塞山区政府相关部门，于2019年11月4日至5日对黄石市众成黄砂站385平米的违法建筑物进行了强制拆除。下一步，黄石市水利和湖泊局将继续协调西塞水利部门对水泥硬化地面进行破除和回填，完成对堤段的生态复绿，推进水土流失综合治理。2019年11月11日，公益诉讼起诉人到黄石市众成黄砂场进行调查，发现河道管理范围内的违法建筑物已被拆除，但硬化的下堤路、混凝土构筑设施至今尚未破除和回填，妨碍行洪，影响河道安全以及长江干堤生态环境的修复。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款：“在河道管理范围内建设防碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”的规定，黄石市水利和湖泊局在发现黄石市众成黄砂站在河道管理范围内非法建设港口设施行为后，虽然自2015年6月9日向黄石市众成黄砂站下达《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》，在2015年9月2日向黄石市众成黄砂站函告租赁合同于2014年6月25日已到期，要求黄石市众成黄砂站自行拆除或搬迁出租场地的设施及设备，保持场地完好等，但黄石市水利和湖泊局未依法对黄石市众成黄砂站在河道管理范围内非法建设港口设施的行为责令限期拆除、恢复原状，也未在黄石市众成黄砂站未拆除违法设施情况下进行强制拆除，致使黄石市众成黄砂站非法占据河道长达约9年之久，严重影响河道安全。2019年11月4至5日虽在西塞山区人民政府推动下拆除磅房、活动板房，但黄石市众成黄砂站在河道管理范围内违法建设的硬化下堤路与混凝土构筑物至今尚未拆除，极大的影响了长江干堤的生态修复工作和水利防洪安全，使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。为督促黄石市水利和湖泊局依法履行职责，保护河流生态资源及长江河道行洪防洪安全，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，向法院提起行政公益诉讼，请求依法确认黄石市水利和湖泊局对黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等违法行为，未依法正确履行职责违法。公益诉讼起诉人向本院提交了以下证据：第一组证据、黄石市众成黄砂站经营者未经依法批准违法建设港口设施使用港口岸线，长期非法作业的证据材料。（1）2009年1月12日，黄石市水利和湖泊局（原黄石市水利水产局）作出《关于黄石市众成黄砂站选址涉及堤防管理事宜的回复》[黄水函（2009）7号]；2009年6月12日，黄石市水利和湖泊局下属黄石市河道堤防管理局作出《关于黄石市众成黄砂站选址涉及堤防的事宜》[黄堤函（2009）03号]。证实黄石市众成黄砂站业务范围为在规定的岸线范围内临时堆放黄砂。（2）2009年6月29日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段与黄石市众成黄砂站签订了《安全管理协议》。证实黄石市众成黄砂站在场地使用期间，必须服从管理，不得有碍行洪，砂堆限高5米，滩地上除码头必须的生产设施和临时转运堆场外，不得搭建影响行洪的其他建（构）筑物或填滩。（3）2010年6月26日，黄石市河道堤防管理局郊区总段与黄石市众成黄砂站签订的场地租赁合同。证实黄石市众成黄砂站使用场地期限暂定4年，自2010年6月26日至2014年6月25日止；黄石市众成黄砂站租用场地用途为临时性堆放和转运货物，严禁将货物长期堆放；汛期必须按防汛要求不能堆放任何货物，不得在场内乱搭乱建建筑物，在租赁期间黄石市众成黄砂站负责使用场地内相关范围的堤防安全、禁止损坏护坡。（4）2010年5月18日，黄石市港航管理局西塞港航管理所依法对黄石市众成黄砂站经营者卫细应下达的《责令改正交通违法行为通知书》（鄂黄责令港字2010001号）、黄石市众成黄砂站经营者卫细应关于办理港口经营许可申请书、黄石市港航管理局作出不予受理的决定书、黄石市港航管理局2011年8月22日依法对卫细应下达《责令改正通知书》[（2011）001号]；以上四份文书证实黄石市众成黄砂站经营者卫细应在租赁长江干堤××山堤段（桩号44+100-200）期间，在未取得港口经营许可的情况下，违法在河道管理范围内建设港口设施，进行非法作业。（5）2015年6月9日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段向黄石市众成黄砂站经营者卫细应下达《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》；证实黄石市众成黄砂站经营者卫细应2011年在未取得港口经营许可的情况下进行非法码头建设与经营被黄石市港航管理局责令整改后，黄石市众成黄砂站依然擅自在老生产线上游旁边用砼硬化基础，重新建设生产线替代原生产线。（6）2015年9月2日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段向黄石市众成黄砂站发出《关于黄石西塞堤场地租赁合同有关事宜的函告》；证实黄石市众成黄砂站在2014年6月25日租赁合同已到期后，仍未自行拆除或搬迁出租场地的设施及设备。第二组证据、黄石市水利和湖泊局对黄石市众成黄砂站在河道管理范围内违法建设港口设施的行为未完全依法履职，致使国家和社会公共利益持续遭受侵害的证据。（1）《中华人民共和国水法》第十二条第一、四款规定:“国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制。县级以上地方人民政府水行政管理部门按照规定的权利，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”中共黄石市委、黄石市人民政府《关于黄石市市级机构改革的实施意见》[黄发（2019）5号]、中共黄石市委办公室《关于印发黄石市水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》[黄办文（2019）12号]，证明黄石市水利和湖泊局对全市行政辖区内的水资源负有管理和监督职责。（2）2016年4月16日至4月30日，西塞长江沿线码头专项整治指挥部对黄石市众成黄砂站进行拆除的现场照片及拆除清单；2016年4月19日、25日、5月3日，西塞防汛抗旱指挥部向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物告知书》、《责令限期清除阻碍行洪障碍物决定》、《责令限期清除阻碍行洪障碍物催告书》。上述证据证明黄石市众成黄砂站直至2016年4月才在西塞长江沿线码头专项整治指挥部推动下停止非法码头装卸作业，且黄石市众成黄砂站违法建设的阻碍行洪障碍物下堤路、磅房、活动板房、堆积黄砂未清除。（3）2019年9月6日，公益诉讼起诉人到黄石市众成黄砂站调查时拍摄的黄石市众成黄砂站经营者占据非法码头，仍未拆除非法港口设施的现场照片。该证据证明黄石市水利和湖泊局2015年6月9日向黄石市众成黄砂站下达《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》于2015年9月2日向黄石市众成黄砂站函告租赁合同已到期，要求黄石市众成黄砂站自行拆除或搬迁出租场地的设施及设备，保持场地完好后，黄石市水利和湖泊局未依法对黄石市众成黄砂站在河道管理范围内非法建设港口设施的行为责令限期拆除、恢复原状，也未在黄石市众成黄砂站未拆除违法设施情况下进行强制拆除，致使黄石市众成黄砂站长期非法占用河道，严重影响河道安全，国家和社会公共利益持续遭受侵害。第三组证据、在公益诉讼起诉人发出诉前检察建议后，黄石市水利和湖泊局仍未依法有效履行起职责。（1）检察建议书[西检行公（2019）42020300024号]、送达回证。该证据证明，公益诉讼起诉人对黄石市众成黄砂站在河道管理范围内违法建设港口设施的行为，于2019年9月10日向黄石市水利和湖泊局送达诉前检察建议，督促其履行法定监管职责。（2）黄石市水利和湖泊局于2019年11月7日对检察建议书[西检行公（2019）42020300024号]检察建议书作出的回复。证明黄石市水利和湖泊局在接到公益诉讼起诉人的检察建议书后，在两个月的回复整改期限内协调西塞山区政府部门，于2019年11月4日至5日对黄石市众成黄砂站违建磅房、活动板房进行拆除，但硬化的下堤路、混凝土构筑设施尚未破除和回填。（3）本院于2019年11月11日到黄石市众成黄砂站调查时拍摄的现场照片。证明从检察建议整改回复期直至2019年11月6日，黄石市众成黄砂站的违建磅房、活动板房已拆除，但硬化的下堤路、混凝土构筑设施尚未破除和回填，极大的影响了长江干堤的生态修复工作和水利防洪安全，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。第四组证据、2019年12月14日在黄石市众成黄砂站整治现场照片。证明黄石市众成黄砂站场地的现状。第五组证据：《关于长江干堤鼎丰堤存在防汛安全渡汛隐患的紧急通知》、《关于解决长江干堤鼎丰堤有关度汛隐患的回复》《违章拆除通知》。证明2013年黄石市水利水产局将长江西塞山段的水执法权下放给西塞山区政府以后，黄石市河道堤防管理局依然在负责××××段的水执法工作，黄石市水利局的指导、监管职责依然存在。第六组证据：两法衔接平台调取的记录之一《行政处罚决定书》，证明西塞水利和湖泊局目前没有一起执法记录，黄石市水利和湖泊局有40多起执法记录。被告黄石市水利和湖泊局辩称：一、本案中的行政不作为并不存在，西塞山区人民检察院的起诉不符合公益诉讼的起诉条件。从实体而言，本案诉争的行政行为正在由有关部门履行，且没有导致公共利益受损或即将受损的情形，西塞山区人民检察院的起诉缺乏事实依据；从程序而言，消除妨碍行洪物由防汛指挥机构履行，修复长江生态环境由西塞山区人民政府履行，此系两个前后衔接的不同的行政行为，检察院对此应当分别起诉，其一并起诉不符合“一案一诉”的原则。另根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。本案系针对行政机关不作为而诉，故只应在行政机关不作为，导致公共利益正在受到侵害或者即将受到侵害时提起。然而根据庭审查明的事实，本案诉争的行政行为即：1、拆除黄石市众成黄砂站在河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物，该行政行为早在公益诉讼人提起检查建议前就由西塞山区人民政府相关部门履行，后因2019年军运会召开期间维稳需要，暂未迅速推进，但在本案诉讼提起前（2019年11月4日至5日）已由西塞山区人民政府相关部门履行完毕。至于本案所涉的下堤路与混凝土构筑物（平台），因相关拆除物、渣土需经该下堤路和平台运出，故该部分需最后拆除。经庭审查明，该部分也于庭审前拆除完毕；2、恢复长江干堤西塞山段原貌。该项工作在本案诉讼提起前西塞山区人民政府相关部门已对此做好安排，并处于持续履行过程中，预计将于2020年1月履行完毕。故此，由于被诉具体行政行为的作为是有计划且连续实施的，不存在行政不作为的情形，公益诉讼人提起公益诉讼缺乏事实依据，应予驳回。二、黄石市水利和湖泊局不是涉案事宜的履职主体，亦不是本案适格被告。1、从法律规定看，黄石市水利和湖泊局不是诉争行政行为的履职主体。《中华人民共和国防洪法》第42条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物。由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。《河道管理条例》（注：该条例系国务院根据水法制定）第7条规定，河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。该条例第36条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物。由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除，逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除。可知，排除河道范围内阻碍行洪障碍物系防汛指挥机构职责。公益诉讼起诉人诉称的西塞防汛抗旱指挥部履职并不免除被告依法履行其他保护水资源的职能的观点违反了行政诉讼针对具体行政行为进行审查的原则，与法律适用规则和实践也不相符，不能成立，理由是：（1）本案诉争行政行为是拆除黄石市众成黄砂站在河道管理范围内违法建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物，恢复长江干堤西塞山段原貌。至于公益诉讼人所称被告应履行的其他保护水资源的职能，并不在本案审理范围之列，不应混淆。（2）从法律冲突适用上看，《中华人民共和国防洪法》相较于《中华人民共和国水法》属于特别法和一般法的关系，应当优先适用，对此《中华人民共和国水法》第65条第2款、第66条和第72条均作了“且《中华人民共和国防洪法》未作规定的”提示，表明《中华人民共和国防洪法》已作出规定的，应优先按《中华人民共和国防洪法》规定办理。本案中，《中华人民共和国防洪法》第42条以及《河道管理条例》第3条、第36条均已明确规定了诉争行政行为由防汛抗旱指挥机构履职。（3）从行政执法的实践看，防汛抗旱指挥机构一般是由政府牵头组织多个执法部门成立的综合执法机构，部门联动密切，执法力度强，而水行政部门则是单一执法部门，执法力度相对薄弱。在面对“拆除妨碍行洪建筑物、构筑物”这种执法难度高、时间要求紧、维稳压力大的执法事件时，由政府牵头成立的防汛抗旱指挥机构履职显然更为合理，实践中均是如此。2、从我市行政职能安排看，仍应由西塞水行政主管部门行使相应职能。理由如下：（1）根据《中华人民共和国水法》第65条规定，县级以上人民政府水行政主管部门或流域管理机构亦对妨碍河道行洪的行为具有相应的管理职责，县级水行政主管部门享有法定执法权。（2）结合黄石市的实际情况来看，早在2013年，黄石市政府就明确将长江干堤西塞山段的管理执法权下放至西塞，并由西塞山区政府承担相应的经济、行政和法律责任。为此，黄石市水利水产局与西塞山区人民政府于2013年12月30日签订了《西塞辖区堤防管理事务交接协议书》，再次明确西塞山区辖区堤防管理范围内的水行政执法（包括辖区内沿江码头的管理执法）由西塞山区政府负责，本案诉争行政行为即在此之列，故西塞水行政主管部门享有相应执法权。3、黄石市水利和湖泊局系区域内水行政工作的指导、监督单位，不应对诉争行政行为直接执法。根据黄石市委市政府下发的《黄石市水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》[黄办文（2019）12号]第三条第六款、第十一款规定，黄石市水利和湖泊局对区域内的水行政工作履行指导、监督职能，而非直接执法。事实上，被告在收到《西塞山区人民检察院检察建议书》后，已积极履行了相应的指导、监督职责，一是积极对接西塞山区人民政府推动黄石市众成黄砂站拆除工作，主要领导还亲临现场督办；二是协调西塞农业农村局对下堤水泥路和混凝土构筑平台进行破除和回填，该段长江干堤预计在2020年1月恢复原貌。故就本案而言，被告已履行了相应的职责。如上所述，早在公益诉讼起诉人提起检察建议前，西塞山区人民政府就已牵头对诉争行政行为履职，该履职行为一直未间断，若再要求被告对此履职，不仅构成重复执法，而且违反法律规定，违反市政府有关职能划分，违背了行政效率和行政便民的原则。综上，请求人民法院依法判决驳回公益诉讼人的起诉。被告黄石市水利和湖泊局向本院提交了以下证据：第一组证据：黄石市人民政府关于取缔长江沿线非法码头的通告[黄政发（2016）10号]、关于取缔长江沿线非法码头通告发放的通知、黄石市西塞长江沿线非法码头情况表、西塞防汛抗旱指挥部责令限期清除阻碍行洪障碍物决定[西防指决字（2016）7号]、责令限期清除阻碍行洪障碍物公告、西塞防汛抗旱指挥部责令限期清除阻碍行洪障碍物催告书[西防指催字（2016）7号]及送达回执、西塞防汛抗旱指挥部清除阻碍行洪障碍物立即代履行决定书[西防指立代决字（2016）7]号及送达回执、西塞人民法院（2017）鄂0203行初2号判决书、黄石市中级人民法院（2017）鄂02行终73号判决书、湖北省高级人民法院（2018）鄂行申118号裁定书、《中共黄石市委黄石市政府关于支持西塞加快发展的若干意见》[黄发（2013）14号]、西塞辖区堤防管理事务交接协议书。证明：1、涉案黄石市众成黄砂站已于2016年4月被西塞防汛抗旱指挥部责令限期拆除违法建筑物、构筑物，且该行政行为已经生效判决确认，被告不是对黄石市众成黄砂站建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物依法履职的主体。2、西塞防汛抗旱指挥部上述行政行为包含了本案诉争的行政行为。第二组证据：西塞山区人民检察院检察建议书[西检行公（2019）42020300024号]、黄石市水利和湖泊局关于西塞山区人民检察院建议书落实情况的回复、黄石市众成黄砂站“11.4”行政强制执法行动工作方案、高位推进主题教育入深入细，行政强拆盘踞长江岸线的非法码头工作简报、黄石市水利和湖泊局局长检查涉案拆除工作报道、现场照片4张、西塞山区农业农村局与湖北亚非亿达矿产品进出口有限公司签订《众成码头渣石清运工程合同书》、关于调整黄石市长江沿岸造林绿化工程实施方案的报告、西塞山区人民政府[2019]第24期专题会议纪要。证明：1、被告不是涉案事宜的执法主体，但接到西塞山区人民检察院检察建议后，积极回应部署。对接协调西塞山区人民政府，该政府于2019年11月4日至5日组成联合执法专班对黄石市众成黄砂站进行强制拆除，同时被告单位领导还亲临现场督办，协调西塞水利部门即西塞农业农村局对包括涉案下坡路、混凝土构筑物在内的水泥地面等进行破除和清运。2、本案诉争的对黄石市众成黄砂站建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物拆除行为，正在由有关部门履行。3、关于恢复长江干堤西塞山段原貌即该段复绿造林工作，已经市政府拟定方案，并责成西塞山区人民政府具体落实，西塞山区人民政府也召开了专题会进行部署，被告亦不是该项工作的履职主体。4、本案没有行政不作为，且没有导致公共利益受损或即将受损的情形，公益诉讼起诉人的起诉缺乏事实和法律依据。第三组证据：1、《中共黄石市委黄石市政府关于支持西塞加快发展若干意见》[黄发92013]14号]；2、西塞辖区堤防管理事务交接协议书及移交说明。证明内容：2013年，黄石市政府明确将长江干堤西塞山段的管理执法权下发西塞，并由西塞承担相应的经济、行政和法律责任。为此，黄石市水利局与西塞山区政府于2013年12月30日签订了《西塞辖区堤防管理事务交接协议书》，再次明确西塞山区辖区堤防管理范围内的水行政执法由西塞山区政府负责，故该区水行政主管部门对诉争行政行为享有执法权。第四组证据：市委办公室市政府办公室关于印发《黄石市水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知[黄办文[2019]12号]。证明内容：黄石市水利和湖泊局对辖区内水行政工作履行指导、监督职能。第五组证据：《关于管理事务移交后西塞堤防管理执法工作相关建议的函》[黄水函（2014）9号]。证明内容：黄石市水利和湖泊局对巡查西塞山区堤防管理发现的相关问题向西塞山区人民政府反馈，请西塞山区人民政府依法执法。经庭审举证、质证，公益诉讼起诉人对被告提交的所有证据的真实性均无异议，但认为被告将长江西塞山段的水执法权利下放给西塞山区政府以后，对该区域的水执法工作依然负有指导、监管职责，并且其下属事业单位黄石市河道堤防管理局仍在该区域开展水执法工作。被告对公益诉讼起诉人提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据、第四组证据的三性均无异议，对第五组证据、第六组证据的关联性有异议，被告认为第五组证据、第六组证据与本次诉讼无关。对双方当事人无异议的证据本院依法予以采信，对有异议的证据，本院将结合本案事实综合予以认定。经本院审理查明，2009年1月21日，黄石市水利和湖泊局（原黄石市水利水产局）作出《关于黄石市众成黄砂站选址涉及堤防管理事宜的回复》[黄水函（2009）7号]，主要内容为：1、基本同意该项目在刘家坝角堤外的选址；2、该项目符合港口总体规划，并办理相关许可手续；3、按照管理规范要求，该砂站选址岸线过长，占地面积过大，要求缩小占地面积，具体施工设施方案按建设程序另行报批；4、使用砂场前，必须与堤防管理部门签订安全管理协议，协调好相邻镇、村关系。同年6月12日，黄石市水利和湖泊局下属黄石市河道堤防管理局作出《关于黄石市众成黄砂站选址涉及堤防管理事宜的回复》[黄堤函（2009）03号]，同意黄石市众成黄砂站（经营者：卫细应）临时在长江干堤××山堤段外侧（44+100-44+200）护岸林以外河道管理范围内的选址，并要求该项目须符合港口总体规划并办理相关许可手续。2010年6月26日，黄石市河道堤防管理局郊区总段与黄石市众成黄砂站签订了《安全管理协议》，主要内容有：黄石市众成黄砂站在场地使用期间，必须服从管理，汛期服从黄石市河道堤防管理局郊区总段指令转运货物的调度，不得有碍行洪，砂堆限高五米；滩地上除码头必须的生产设施和临时转运堆场外，不得搭建影响行洪的其他建（构）筑物或填滩；黄石市众成黄砂站场地日常运行必须对该堤段堤防采取有效的保护措施。同日，双方还签订了一份《场地租赁合同》，合同约定：黄石市河道堤防管理局郊区总段将其管理范围内的长江干堤××山堤段（桩号44+100-200），堤外护岸林以外河道管理范围内出租给黄石市众成黄砂站使用；黄石市众成黄砂站不得在场内乱搭乱建建筑物，使用场地期间必须遵守《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国防洪法》等法律法规的有关规定；使用期限自2010年6月26日起至2014年6月25日止，暂定4年，到期后根据实际情况另行商定。2015年6月7日，黄石市众成黄砂站擅自在长江干堤××山堤段外滩地（堤防桩号44+100）老生产线上游旁边用砼硬化基础，重新建设生产线替代原生产线。2015年6月9日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段向黄石市众成黄砂站下达《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》，认定黄石市众成黄砂站的上述行为违反了《湖北省河道管理实施办法》的规定，责令其立即停止违章行为。2015年9月2日，黄石市河道堤防管理局郊区堤防管理总段向黄石市众成黄砂站发出《关于黄石西塞堤场地租赁合同有关事宜的函告》，告知黄石市众成黄砂站租赁合同于2014年6月25日已到期，要求黄石市众成黄砂站自行拆除或搬迁出租场地的设施及设备，保持场地完好等。2016年4月19日，西塞防汛抗旱指挥部向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物告知书》，认定黄石市众成黄砂站非法占用河道经营黄砂，责令对阻碍行洪障碍物下堤路、磅房、活动板房、皮带传动机及构筑设施、堆积黄砂自行清除，恢复原状。2016年4月25日，西塞防汛抗旱指挥部向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物决定》，责令黄石市众成黄砂站自收到决定之日起七日之内自行清除阻碍行洪障碍物，恢复原状；如逾期未自行清除，将依法组织强行清除。如不服该决定，可以在收到决定书之日起六十日内向黄石市人民政府行政复议委员会或黄石市防汛抗旱指挥部申请行政复议，也可以在六个月内直接向黄石市西塞山区人民法院提起行政诉讼。2016年4月16日起至4月30日期间，西塞山区政府相关部门对黄石市众成黄砂站开展强制清理工作，将黄石市众成黄砂站所有的3艘趸船全部拖离该码头岸线集中停泊于牯牛洲锚地，并拆除了该码头的皮带作业线，切断了高压电线路。2016年5月3日，西塞防汛抗旱指挥部因黄石市众成黄砂站未在规定期限内履行自行清除阻碍行洪障碍物、恢复原状的决定，向黄石市众成黄砂站下达了《责令限期清除阻碍行洪障碍物催告书》，催告黄石市众成黄砂站自收到催告书之日起三日内履行义务，黄石市众成黄砂站仍未履行。2019年9月10日，公益诉讼起诉人依法对黄石市水利和湖泊局发出检察建议书，建议其依照相关法律法规规定积极履职，依法回收黄石市众成黄砂站到期的租赁场地并开展复绿工作，修复长江干堤西塞山段生态环境。2019年11月4日至5日，西塞防汛抗旱指挥部对黄石市众成黄砂站385平米的违法建筑物进行了强制拆除、清理，清理违法建筑物面积达26000平方米，强制收回了黄石市众成黄砂站非法超期占用的长江干堤××山堤段（桩号44+100-200），堤外护岸林以外河道管理范围内的租赁场地。2019年11月11日，公益诉讼起诉人的工作人员到黄石市众成黄砂站调查时发现，黄石市众成黄砂站的磅房、活动板房等违章建筑已被拆除，但其违法建设的硬化下堤路和混凝土构筑物仍未破除和回填，极大的影响了长江干堤生态修复工作和水利防洪安全，使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，向法院提起行政公益诉讼，请求判令黄石市水利和湖泊局依法对黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物依法继续履行职责，恢复长江干堤西塞山段原貌。其后，2019年12月14日，公益诉讼起诉人再次到黄石市众成黄砂站调查时发现，黄石市水利和湖泊局在本案审理期间已积极开展拆除非法码头的执法行为，履职属实，遂根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，决定变更诉讼请求为：依法确认黄石市水利和湖泊局依法对黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等违法行为，未依法正确履行职责违法。另查明，根据《中共黄石市委黄石市人民政府关于支持西塞加快发展的若干意见》[黄发（2013）14号]规定，将长江干堤西塞山段的管理执行权下放至西塞；西塞山段的建设项目，由西塞办理预审，市水利行政主管部门依规审核后予以上报。市直相关部门必须在2013年12月31日前将下放权限移交到位。权限下放后要加强行业管理和指导，发现问题及时纠正；西塞要切实做好下放权限的承接工作，积极推进各项配套改革，坚持依法行政，确保下放权限依法依规运行。凡授权西塞行使的权限，由西塞承担相应的经济、行政和法律责任。其后，根据该文件的精神，黄石市水利水产局与西塞山区人民政府签署了《西塞辖区堤防管理事务交接协议书》，该协议书第二条约定，黄石市水利水产局将西塞辖区堤防管理范围内的水行政执行工作（包括辖区内沿江码头的管理执法），交由西塞山区人民政府负责。西塞山区人民政府应完善相应执法机构做好堤防管理范围内的巡查执法工作，并依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等水事法律法规授权开展工作。涉及长江干堤重大违法案件，黄石市水利水产局全力配合西塞山区人民政府依法查处。根据《中共黄石市委黄石市人民政府关于黄石市市级机构改革的实施意见》[黄发（2019）5号]的规定，根据上下基本对应和因地制宜相结合的原则，新组建或重新组建市水利和湖泊局，不再保留市水利水产局；市水利和湖泊局不再保留市防汛抗旱指挥部办公室牌子。黄石市河道堤防管理局是被告黄石市水利和湖泊局的下属事业单位。本院认为：根据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河堤安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位承担或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。黄石市众成黄砂站擅自在长江干堤××山堤段外滩地（堤防桩号44+100）老生产线上游旁边用砼硬化基础，重新建设生产线替代原生产线。该行为违反了上述法律的相关规定，黄石市河道堤防管理局作为被告黄石市水利和湖泊局的下属事业单位，虽于2015年6月9日向黄石市众成黄砂站下达了《责令停止河道管理范围内违章行为通知书》，但其仅根据《湖北省河道管理实施办法》的规定责令黄石市众成黄砂站立即停止违章行为，并未依照《中华人民共和国水法》第六十五条的规定责令黄石市众成黄砂站限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状，亦未强行拆除相关违法建（构）筑物，以至于该违法行为持续数年之久，及至公益诉讼起诉人向本院提起诉讼之时，该违法情形仍未完全消除，黄石市众成黄砂站违法建设的硬化下堤路和混凝土构筑物尚未破除和回填，既影响长江干堤生态环境，亦影响水利防洪安全。据此，黄石市众成黄砂站的违法行为造成社会公共利益受损已是既成事实，被告抗辩本案诉争的行政行为正在由有关部门履行，且没有导致公共利益受损或即将受损的情形，该辩称内容明显与事实不符。故此，本院对于被告此节抗辩理由不予支持。关于被告抗辩的主体不适格的问题。本院认为，被告是涉案事宜的履责主体，且主体适格。理由如下：其一、《中华人民共和国水法》规范的是水资源的开发、使用、管理，《中华人民共和国防洪法》规范的是洪水灾害处置及相关防洪、泄洪设施的保护，两者调整的对象和范围不尽相同。防汛抗旱指挥机构依据《中华人民共和国防洪法》履行强制清除阻碍行洪的障碍物的职责，并不免除水行政主管部门依据《中华人民共和国水法》履行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物的职责。其二、被告黄石市水利和湖泊局虽于2013年将西塞山区辖区堤防管理范围内的水行政执法工作交由西塞山区人民政府负责，但根据双方签订的《西塞辖区堤防管理事务交接协议书》约定，涉及长江干堤重大违法案件，黄石市水利水产局全力配合西塞山区人民政府依法查处。本案黄石市众成黄砂站在河道管理范围内建设妨碍行洪的违章建筑的行为已在我市造成恶劣影响，且违法停靠码头岸线趸船多达3艘，违法建筑物面积近26000余平方米，属于长江干堤的重大违法案件，故黄石市水利和湖泊局仍应全力配合西塞山区人民政府依法开展查处工作。因此，本案中西塞防汛抗旱指挥部对黄石市众成黄砂站采取的一系列执法措施，并不能作为黄石市水利和湖泊局的免责事由，被告将西塞山区辖区堤防管理范围内的水行政执行工作下放至西塞山区政府，亦不能免除黄石市水利和湖泊局在黄石市众成黄砂站违法案件中的履职责任。故此，本院对于被告此节抗辩理由不予支持。关于被告抗辩公益诉讼起诉人的起诉不符合“一案一诉”原则的问题。本院认为，公益诉讼起诉人在庭审中已明确被告黄石市水利和湖泊局未正确履行的职责的具体内容为责令限期拆除并恢复自然岸线的原貌，而《中华人民共和国水法》第六十五条规定责令限期拆除违法建筑物、构筑物以及恢复原状均为水行政主管部门针对行政相对人在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物时所必须同时履行的法定监管职责。因此，拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物和恢复自然岸线原貌并非不同的行政行为，公益诉讼起诉人的起诉并未违反行政案件必须符合“一案一诉”的原则。故此，本院对于被告此节抗辩理由亦不予支持。综上，本院依法确认被告黄石市水利和湖泊局对于黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内违法建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等行为，存在未按《中华人民共和国水法》第六十五条的法律规定履行法定职责，怠于履职的情形。但在本案审理过程中，被告黄石市水利和湖泊局积极推动开展拆除非法码头的执法行为，黄石市众成黄砂站非法超期占用的租赁场地已收回，在长江河道管理范围内违法建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物已基本拆除完毕，长江干堤西塞山段的生态环境修复工作亦在持续施工之中，公益诉讼起诉人在检察建议中要求被告黄石市水利和湖泊局依法继续履职，收回租赁场地以及恢复长江干堤西塞山段原貌的诉讼请求已基本实现。根据法律规定，在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检查院的诉讼请求全部实现，人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。故此，对于公益诉讼起诉人请求确认被告黄石市水利和湖泊局对于黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内违法建设妨碍行洪的建筑物、构筑物未依法正确履行职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，判决如下：确认被告黄石市水利和湖泊局对黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内违法建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的行为未依法全面履行监管职责违法。案件受理费50元，由被告黄石市水利和湖泊局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  赵利荣审 判 员  章国和审 判 员  汪敬华人民陪审员  邹 艳人民陪审员  熊新龙人民陪审员  胡曙英人民陪审员  柯有广二〇二〇年八月十八日书 记 员  肖 方