重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终669号 上诉人（一审原告）黄自英，女，汉族，1954年2月10日出生，住重庆市万盛区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 一审第三人重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住，住所地重庆市万盛经开区新田路**/div> 法定代表人袁光灿，主任。 黄自英因诉重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初763号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年9月16日，重庆市万盛经开区国土房管局作出《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征〔2013〕116号，以下简称116号通告）并进行公示。该通告第十条载明：“被征地的农村集体经济组织和农民如对本通告的补偿标准有异议或者要求听证的，限2013年9月18日下午6:00前向万盛经开区农村土地征收中心提交书面材料，逾期未提出的，将按本通告的补偿安置方案予以实施。”2013年9月24日，重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（以下简称万盛经开区管委会）作出《重庆市万盛经济技术开发区管委会关于实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（万盛经开〔2013〕94号），同意按万盛经开区国土房管局请示的方案实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置。2019年8月19日，黄自英向重庆市政府提交《行政复议申请书》，要求撤销上述116号通告中的补偿安置方案，重庆市政府于2019年8月22日受理，于2019年10月12日作出渝府复〔2019〕852号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》）并送达黄自英。该《复议决定》认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”的规定，因万盛区国土房管局是被申请人的内设机构，重庆市万盛经济技术开发区管理委员会是本案的适格被申请人。二、根据本案查明的事实，《通告》的主要内容是万盛区国土房管局将其拟定的补偿安置方案向被征地的农村集体经济组织和农民进行告知，目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见。《通告》本身只是发布区国土房管局拟定的补偿安置方案的载体，尚未对被征收人的权利义务产生实际影响。因此，《通告》不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人黄自英的行政复议申请。黄自英对此不服，诉至一审法院。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，万盛经开区国土房管局系万盛经开区管委会的内设机构，对其所作行政行为不服，应当以万盛经开区管委会作为被申请人，向其上一级人民政府申请行政复议。因此，重庆市政府具有作出本案《驳回行政复议申请决定书》的职权与职责。重庆市政府受理黄自英的行政复议申请后，在复议期限内作出《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。 本案中，黄自英申请复议要求撤销的是116号通告中拟定的补偿安置方案。而该通告系国土房管局根据法律的规定，对有关部门拟定的征地补偿安置方案在征地范围内，向被征地的农村集体经济组织和农民征求意见。因此，该拟征地补偿安置方案通告属于征地报批前的准备性工作之一，系过程性行为，不对被征收人的权利义务产生实际影响。黄自英申请复议的事项不属于行政复议法规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。《复议决定》符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定。黄自英提出的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院遂判决驳回黄自英的诉讼请求；本案案件受理费50元，由黄自英负担。 黄自英上诉称：其以耕种案涉承包土地为生，并在该承包地附近居住生活，因政府的征收行为，承包地基本被占用。其通过向第三人申请信息公开，得到答复称116号通告即是补偿安置方案，通告中的补偿安置方案对其权利义务产生了实际影响。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销一审判决和《复议决定》。 重庆市政府答辩称：其所作《复议决定》程序合法，万盛经开区管委会是适格的复议被申请人。116号通告是为告知相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见而作，未对被征收人的权利义务产生实际影响。故《复议决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。 黄自英在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.土地承包证复印件，拟证明黄自英具有本案的诉讼主体资格；2.土地现状照片，拟证明其原告主体适格，仍在继续耕种承包地。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证；3.行政复议答复书；4.驳回行政复议申请决定书、送达回证及邮寄凭证。证据1-4拟证明行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。5.《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征[2013]116号）；6.《协议书》、《补充协议书》；7.（2016）渝05民终2242号《民事判决书》；8.情况说明。证据5-8拟证明重庆市政府作出复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 第三人万盛经开区管委会在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征〔2013〕116号）及张贴照片，拟证明万盛经开区国土房管局印发并张贴了征地方案，黄自英已经知道项目征地的事实，其行政复议申请超过法定时限；2.《重庆市万盛经济技术开发区管委会关于实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（万盛经开〔2013〕94号），拟证明征地拆迁补偿安置方案按程序经万盛经开区管委会审批通过；3.（2016）渝05民终2242号《民事判决书》，拟证明陈家沟社已收回黄自英在陈家沟社的承包地，黄自英不是适格主体；4.申请书、协议书、补充协议书，拟证明陈家沟社按一事一议原则，同意将土地转为国有，并与万盛经开区农村土地征收中心和万东镇人民政府达成一致意见；5.重庆市万盛区农转非人员明细表，拟证明黄自英已转非。 经一审庭审质证，黄自英对重庆市政府举示的证据1-4的真实性、关联性认可，对证明目的不认可；对证据5的真实性、关联性认可，合法性不认可，认为没有看到通告张贴的照片；对证据6真实性认可，合法性和关联性不认可，认为程序没有村民参与；对证据7的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可；对证据8不认可。黄自英对第三人举示的证据1的真实性、关联性无异议，合法性不认可；对证据2的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可；对证据3的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；对证据4真实性认可，合法性和关联性不认可；对证据5的真实性和证明目的认可，合法性和关联性不认可。重庆市政府对黄自英举示的证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对第三人举示的证据无异议。第三人对黄自英举示的证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对重庆市政府举示的证据无异议。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：黄自英举示的证据不能达到其证明目的，依法不予采信；重庆市政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，依法予以采信；第三人举示的证据真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。 上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，《复议决定》的合法性是本案的审查对象。黄自英向重庆市政府提出的行政复议申请为：“依法撤销被申请人（万盛经开区管委会）批准作出的重庆市万盛经开区国土房管局《关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开区国土房管征〔2013〕116号）中的安置补偿方案”。故黄自英的复议申请明确指向的是116号通告中的安置补偿方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决。”本案中，万盛经开区国土房管局将实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案在116号通告中予以公告，告知被征地的农村集体经济组织和农民对该通告中的补偿标准有异议或者要求听证的，限2013年9月18日下午6:00前向万盛经开区农村土地征收中心提交书面材料。因此，116号通告是万盛经开区国土房管局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定作出的拟安置补偿方案公告，该通告中的补偿安置方案尚需征求意见并报市、县人民政府批准后才能予以组织实施，该补偿安置方案并未对黄自英的权利义务产生实际影响；另外，对于市、县人民政府批准后的征地补偿安置标准、方案有异议的，被征收土地的农村集体经济组织和农民可以依据前述规定申请协调裁决，即法律规定了明确的救济渠道，黄自英直接就116号通告中的拟征地拆迁补偿安置方案向重庆市政府申请行政复议没有法律依据。重庆市政府作出的《复议决定》认为黄自英的复议申请不属于行政复议的受案范围而驳回其复议申请并无不当。一审法院经审查认为重庆市政府作出的《复议决定》符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，判决驳回黄自英的诉讼请求正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。黄自英的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由黄自英负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴永铭 审判员  龙贤仲 审判员  许 鹏 二〇二〇年八月三十一日 书记员  熊安琪