山东省费县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁1325行初64号 原告郭宪军，男，1944年9月13日出生，汉族，居民，住费县。 委托代理人郭道杰、杨东，山东钟罗律师事务所律师。 被告费县经济开发区管理委员会，住所地：费县经济开发区。 法定代表人谭成亮，主任。 出庭行政负责人王东海，费县人民政府费城街道办事处副主任。 委托代理人李占燕，山东信誉永恒律师事务所律师。 第三人郭巨良（郭宪军长子），1980年1月28日出生，汉族，居民，住费县。 原告郭宪军因要求确认其与被告费县经济开发区管理委员会（下称费县经济开发区）于2018年9月14日签订的房屋征收补偿选购协议无效，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郭巨良与案件处理有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郭道杰，被告行政负责人王东海、委托代理人李占燕及第三人郭巨良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月14日，第三人郭巨良作为原告郭宪军的委托代理人同被告费县经济开发区签订费县东城新区核心区项目西洪沟村未登记住宅房屋土地征收补偿选购协议，序号为C类第四百一十三号（下称413号协议）。主要内容为：乙方（郭宪军）涉案房屋、土地、地上附着物补偿总额为179043.00元；乙方在2018年9月21日前腾空房屋并交付的，可在蒙阳社区南区选购124㎡楼房一套；乙方在选房结算时要求办理房屋所有权证的，80㎡按照2520元/㎡结算，超出面积按照3520元/㎡结算；乙方在选房结算时不要求办理房屋所有权证的，80㎡按照1520元/㎡结算，超出面积按照2520元/㎡结算；乙方必须在2018年9月14日前搬迁腾空且交付房屋，按照签订协议先后顺序选择购买房。 原告诉称，原告于1944年出生于费县，16岁时将户口迁至吉林省白山市江源县湾沟镇宝山村，并在此生活。2008年，原告回到费县西洪沟村居住。2009年，西洪沟村民委员会划给原告宅基一处，2011年原告向村委交纳建房押金10000元，后原告在该宅基地上建设砖混结构平房（下称涉案房屋）。2017年11月份，费县人民政府启动东城新区核心区项目建设，并确定被告为该项目的房屋征收部门。原告涉案房屋位于征收范围内。2018年9月14日，在原告不知情的情况下，被告和第三人郭巨良签订涉案413号协议。原告认为该协议系第三人签署，第三人未取得原告授权，未征得原告同意，且第三人对涉案房屋的来源等情况不清楚，致使原告涉案房屋应作为合法建筑签订Ａ类协议，却签订了Ｃ类协议，损害了原告的合法权益。特提起诉讼，请求依法判决确认被告同第三人签订的涉案征收补偿选购协议无效。 原告向本院提供下列证据：1.涉案413号征收补偿选购协议；2.原告向村委交纳涉案房屋建设押金10000元的票据；3.西洪沟村2009年规划宅基地投票结果公示表。 被告辩称，（一）涉案协议签订于2018年9月14日，协议签订当日，原告就清楚知晓协议内容，且原告于2018年9月19日主动将涉案房屋内物品清空将房屋交于被告并拆除，而原告迟至2020年7月13日才提起诉讼，超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。（二）涉案协议不存在行政法上无效的事由。被告系费县人民政府确定的费县东城新区核心区项目建设房屋征收部门，具有同被拆迁人签订征收补偿协议的行政主体资格，同时被告依据补偿方案、被拆迁房屋产权认定结果，通过协商同原告签订涉案征收补偿协议，具有法律依据。（三）涉案协议不存在民事法律规范中关于合同无效的情形。原告及第三人系父子关系，第三人代理原告签订涉案协议时，向被告提交原告签字捺印的授权委托书及双方户口本、身份证，并称原告因年老体弱不能亲自到场签订协议，故由其作为原告代理人代签涉案协议。原告称其未向第三人授权，与事实不符。同时，涉案协议也不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。（四）涉案房屋不符合认定合法面积的条件，不能按照A类协议予以补偿。根据《费县产权认定及补偿安置指导意见》，宅基地或房屋能够认定为合法面积，必须具有规划许可证、土地使用证、房屋所有权证等政府批文或者虽没有上述手续但建设于2002年12月31日前并符合申请人户口在西洪沟村、且年满18周岁等条件。涉案房屋没有任何审批手续，且建设于2010年前后，当时原告户口尚在吉林省，故涉案房屋不符合认定合法面积的条件。综上，请求法院查清事实，驳回原告起诉。 被告向本院提交了以下证据：1.费县产权认定及补偿安置指导意见、费县东城新区核心区项目未登记住宅房屋的补偿与选购办法；2.住宅户入户摸底调查表、涉案房屋照片；3.涉案房屋征收评估明细表；4.费县东城新区核心区项目西洪沟村房屋选购初步认定投票结果、费县东城新区核心区项目征收补偿资格确认单、排队领取协议顺序号确认单；5.授权委托书、原告及第三人身份证复印件；6.涉案413号征收补偿协议及原告将涉案房屋腾空的声明。 第三人述称，2018年9月14日，我以代理人身份代我父亲郭宪军同被告签订涉案征收补偿协议时，未取得我父亲授权，授权委托书上“郭宪军”的名字并非我父亲书写，其上手印亦非我父亲所按。综上，涉案协议无效。 第三人未向法庭提供证据。 经庭审质证，原告对被告提供证据1、2及6中的涉案征收补偿协议无异议，对证据3、4、5及6中的腾空声明有异议，认为以上四份证据中均无原告签字，原告对此均不予认可。被告对原告提供证据1、2无异议，对原告提供证据3有异议，认为证据3仅是涉案房屋产权认定中的一个中间步骤，并不是涉案房屋的最终产权认定结果。第三人对原告提供的证据无异议，第三人对被告提供证据的质证意见同原告。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据内容真实，来源并形式合法，与本案相关联，均为有效证据。 经审理查明，2017年11月，费县人民政府启动东城新区核心区项目建设，对包括西洪沟村在内的五个村庄进行拆迁改造，涉案房屋位于拆迁范围内。费县人民政府确定被告费县经济开发区为该项目的房屋征收部门，具体负责拆迁范围内的房屋拆迁及补偿工作。被告费县经济开发区制定并公布了《费县东城新区核心区项目土地征收补偿安置实施方案》、《费县产权认定及补偿安置指导意见》、《费县东城新区核心区项目未登记住宅房屋的补偿与选购办法》等文件，被告依据上述方案及办法，针对征收范围内被征收房屋是否办理合法登记，分别拟定合法房屋土地征收补偿安置协议（A类协议）、未登记住宅房屋土地征收补偿选购协议（C类协议），A类协议的补偿优于C类协议。拆迁过程中，被告组织人员对拆迁范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公示，对其中无合法手续的房屋进行分类甄别认定，对所有被拆迁房屋价值进行分户评估认定，制作了西洪沟村符合本村集体组织成员及非本村集体组织成员选购资格认定明细表及费县东城新区核心区项目征收补偿资格确认单，确认单载明涉案房屋应签订C类征收补偿选购协议。2018年9月14日，第三人郭巨良持载有原告郭宪军签字捺印的授权委托书及原告身份证，以原告代理人的身份代理原告同被告签订了涉案413号协议。2018年9月19日，原告将涉案房屋内物品腾空。2018年9月底，被告拆除了涉案房屋。 还查明，原告于2011年2月1日向当时费县费城镇西洪沟村民委员会交纳涉案房屋建房押金10000元。涉案房屋建成后，因无审批手续，一直未到房管部门办理登记。在该次拆迁中，涉案房屋权利人登记为原告郭宪军。 本院认为，本案争议焦点有三，（一）原告起诉是否超过法定起诉期限；（二）第三人郭巨良的代理行为是否对原告发生效力；（三）被诉征收补偿选购协议是否存在法定无效情形。 关于起诉期限问题。根据行政法理论，无效行政行为自始、当然、绝对无效，利害关系人起诉行政协议无效，不受行政诉讼法规定的六个月起诉期限的限制。故原告郭宪军起诉要求判决确认被诉行政协议无效，未超过法定期限。 关于第三人的代理行为是否对原告发生效力问题。《中华人民共和国民法总则》第一百七十二条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。本案中，原告与第三人系父子关系，第三人持载有“原告签字捺印”的书面授权委托书及原告身份证，代理原告同被告签订涉案协议，被告有理由相信第三人具有代理权，故第三人的代理行为对原告发生效力。即使本案第三人的代理不构成表见代理，原告腾空涉案房屋交付被告并同意由被告拆除的行为，亦应视为原告对第三人的代理行为已予以追认，故该代理行为亦对原告发生效力。 关于被诉征收补偿选购协议是否存在法定无效情形问题。基于行政协议既属行政行为，又具有合同特征的双重属性，人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告费县经济开发区系费县人民政府确定的费县东城新区核心区项目建设房屋征收部门，被告依法具有签订被诉征收补偿选购协议的法定资格，其通过协商，与被拆迁人郭宪军签订征收补偿协议，以顺利完成征收拆迁行为，符合有关法律规定，其行为具有法律依据，亦无其他重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告无证据证明、本院亦未能审查出被诉征收补偿选购协议具有上述法律规定的无效情形。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告郭宪军要求确认其与被告费县经济开发区管理委员会签订的第413号征收补偿选购协议无效的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郭宪军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  马淑福 人民陪审员  徐建军 人民陪审员  徐兴国 二〇二〇年八月十七日 书 记 员  郭田艳