甘肃省武威市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘06行终80号 上诉人（原审原告）民勤县百盛养殖专业合作社，住所地甘肃省民勤县西渠镇扶拱村六社。 法定代表人姬林花，该合作社董事长。 委托诉讼代理人王景道，男，1964年4月24日出生，汉族，住址甘肃省民勤县，该合作社股东。 被上诉人（原审被告）武威市自然资源局，住所地甘肃省武威市凉州区北二环路土地勘测规划技术服务楼**。 法定代表人丁煦，该局局长。 委托诉讼代理人马尚武，该局法规科副科长。 委托诉讼代理人王依蕊，甘肃致为律师事务所律师。 上诉人民勤县百盛养殖专业合作社（以下简称百盛养殖合作社）因诉武威市自然资源局不履行法定职责一案，不服武威市凉州区人民法院（2020）甘0602行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人百盛养殖合作社的法定代表人姬林花及委托诉讼代理人王景道，被上诉人武威市自然资源局的委托诉讼代理人马尚武、王依蕊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2016年6月，民勤县西渠镇政府计划建设“扶拱新村”农村新型社区项目，项目选址确定在西渠镇北沟村二、四、六社集体土地范围内。2016年6月28日，西渠镇政府按“一户一宅”用地方式向民勤县国土资源局呈报了《关于西渠镇扶拱新村建设项目用地的审批报告》，申请批准项目用地320亩，规划修建小康住宅650户，配套建设幼儿园等公共服务设施和给排水、供暖等基础设施。2016年12月26日，民勤县人民政府作出《关于西渠镇扶拱新农村社区集体建设用地供地方案的批复》（民政（土）字〔2016〕77号），批准将位于西渠镇北沟村的291.57亩集体土地，作为西渠镇北沟村扶拱社区用地。2017年12月11日，民勤县人民政府向武威市人民政府上报《关于民勤县2017年度村镇建设用地的请示》，2017年12月31日，武威市人民政府作出《关于民勤县2017年村镇建设第1批次建设用地的批复》（武政国土发〔2017〕123号），该批复批准农用地转用范围内涉及西渠镇北沟村农用地81.09亩。由于该宗地在武威市人民政府作出批复前已由扶拱新村项目建设实际使用，原民勤县国土资源局于2018年1月18日对西渠镇人民政府以扶拱新村项目未经批准使用土地建设作出（民国土资监〔2018〕4号《行政处罚书》，并已经民勤县人民法院裁定准予强制执行。 另查明，扶拱新村项目用地范围内涉及百盛养殖合作社2015年2月与西渠镇北沟村六组签订《农村耕地流转合同》流转该组的集体未利用地200亩。2016年10月20日，西渠镇人民政府与百盛养殖合作社（姬林花）签订《补偿协议》，协议约定西渠镇政府一次性付给百盛养殖合作社流转土地补偿费用120万元。自2016年12月以来，百盛养殖合作社及法定代表人姬林花通过原国土资源部部长信箱和向原甘肃省国土资源厅、原武威市国土资源局递交立案查处申请书、举报材料等形式向相关部门反映民勤县西渠镇“扶拱新村”项目建设中存在的未批先建、违法强占农用地、伪造《征地协议》等问题。2018年6月28日，原武威市国土资源局向原民勤县国土资源局发出武国土资督字〔2018〕1号《督办通知》，责成该局在7月10日前向市局上报查处执行追责情况及向举报人姬林花进行答复的情况。2018年7月4日，原民勤县国土资源局作出《关于姬林花反映西渠镇在建设扶拱社区存在违法征占农用地问题的答复意见》，并向姬林花送达。2018年10月16日，百盛养殖合作社及法定代表人姬林花向原武威市国土资源局递交违法占用耕地举报材料，举报反映原民勤县国土资源局在查处民勤县西渠镇“扶拱新村”农村新型社区项目违法征占土地一案中存在履行法定职责不力、查处工作不到位等问题。原武威市国土资源局受理后，向举报人送达了《违法举报线索核查受理通知书》。经核查，武威市自然资源局于2019年8月27日作出《关于民勤县西渠镇“扶拱新村”农村新型社区用地情况的说明》。同年9月17日，武威市自然资源局作出《关于民勤县百盛养殖专业合作社（姬林花）举报反映有关问题的答复书》，对百盛养殖合作社举报反映民勤县国土资源局在查处民勤县西渠镇“扶拱新村”农村新型社区项目违法占地一案查处过程中“对违法责任主体认定错误、违法事实认定不清、土地权属未认定以及违法案件处理敷衍塞责”等问题进行了答复。武威市自然资源局的核查意见为：民勤县自然资源局严格依照土地管理法律法规的规定对“扶拱新村”农村新型社区项目用地情况进行了核查，并对西渠镇政府违法占地一案进行了查处，查处程序合法，违法责任主体认定准确，事实清楚，处罚适当。在核查过程中，未发现民勤县国土资源局工作人员履职不到位和敷衍塞责等问题。百盛养殖合作社对该答复不服，遂提起行政诉讼。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，百盛养殖合作社及其法定代表人姬林花认为原民勤县国土资源局在查处民勤县西渠镇“扶拱新村”农村新型社区项目违法征占土地一案查处过程中存在“对违法责任主体认定错误、违法事实认定不清、土地权属未认定以及违法案件处理敷衍塞责”等问题，向有关部门举报，武威市自然资源局针对百盛养殖合作社及其法定代表人姬林花举报反映的问题，经核查后作出书面答复，该答复书的内容仍然是坚持既往的处理意见，对百盛养殖合作社的权利义务没有产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，百盛养殖合作社的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。遂依照《最高人民法院关于适用解释》第一条第二款第九项、第十项、第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回民勤县百盛养殖专业合作社的起诉。 百盛养殖合作社不服,以原审裁定认定事实不清，适用法律不当，裁定驳回其起诉错误为由，向本院提出上诉。百盛养殖合作社认为，武威市自然资源局作为主管自然资源的执法部门，有履行耕地保护，查处违法建设的法定职责，同时对下级行政机关有监督、监查的法定职责。民勤县自然资源局在民勤县西渠镇扶拱新村项目中存在不作为、乱作为的违法行为，上诉人申请武威市自然资源局进行督查，武威市自然资源局对上诉人申请查处的问题避而不查、查而不办，包庇民勤县自然资源局的违法行为。上诉人为维护自身合法权益，故诉至原审法院，请求判令武威市自然资源局依法履行法定职责，而原审法院将上诉人诉请的事项定性为信访行为，认为对上诉人的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围而裁定驳回起诉错误。据上事实和理由，上诉人请求二审法院撤销原审裁定，判决支持上诉人的诉讼请求。 武威市自然资源局口头辩称：一、其对上诉人反映的问题已进行了核查，并向上诉人作出了答复，不存在不履行法定职责的情形；二、其对上诉人作出的答复，系对信访事项作出的复查复核意见，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，应当予以驳回。据此，武威市自然资源局认为原审认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果适当，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审时，双方当事人对原审查明的案件事实均无异议。二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，二审予以确认。 本院认为，行政相对人对下级行政机关的行为不服，申请上级行政机关进行监督，属于申诉或控告行为。虽然申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴，不属于行政诉讼受案范围，除非行政特别法明确规定上级行政机关不履行对下级行政机关的监督职责可诉。因此，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。具体到本案，百盛养殖合作社认为民勤县自然资源局在民勤县西渠镇扶拱新村项目中存在诸多违法行为，侵害了其合法权益，故而申请武威市自然资源局履行对下监督法定职责，实质上是向武威市自然资源局提出申诉或控告的行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《甘肃省实施办法》第二条第二款规定，州、市人民政府（地区行署）土地行政主管部门和县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。《国土资源执法监督规定》第七条第二款规定，上级国土资源主管部门应当加强对下级国土资源主管部门行政执法行为的监督和指导。上述法规虽规定上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门有监督的职责，但只是一般意义上的监督职责，并不必然启动内部层级监督的程序，且上述规定亦未明确规定上级国土资源主管部门不履行对下级国土资源主管部门的监督职责可诉的情形。若百盛养殖合作社认为民勤县自然资源局的行政行为侵害了其合法权益，完全可以针对其行为提起行政诉讼，以维护自身合法权益，而没有必要对武威市自然资源局提起履行层级监督职责的诉讼。 综上，上诉人百盛养殖合作社诉请被上诉人武威市自然资源局履行层级监督职责的起诉不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回其起诉的结果正确，应予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李明武 审判员  刘清云 审判员  王天雄 二〇二〇年八月十三日 书记员  蒋玉冰