山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终513号上诉人（原审被告）：平遥县人民政府。住所地：山西省平遥县曙光路**。法定代表人：石某，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：范某，平遥县古陶镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：苗某，山西轩明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张某，男，汉族，1980年6月21日出生，住山西省平遥县。委托诉讼代理人：郭某，北京市华泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈某，北京市浩东律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨某，男，汉族，1981年8月3日出生，住山西省平遥县。委托诉讼代理人：郭某，北京市华泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈某，北京市浩东律师事务所律师。上诉人平遥县人民政府因张某、杨某诉收回集体土地使用权公告一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明，原告张某、杨某是平遥县古陶镇城南堡村村民，均在涉案宅基地上的房屋内居住，涉案宅基地分别登记在张云亮（系张某的父亲）和杨克让（系杨某的爷爷）名下。张某和杨某各自分户后，仍然落户在涉案的宅基地名下，且二原告除涉案宅基地外均未分得新的宅基地。2017年4月，城南堡村党支部、村委会启动了城中村改造拆迁工作。经村两委会、村民代表会议讨论，表决通过了《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。2018年9月6日，城南堡村委会向古陶镇人民政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》。同年9月7日，古陶镇政府向平遥县政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》（镇政发〔2018〕51号）。同年9月10日，平遥县政府向古陶镇政府作出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权请示的批复》（平政函发[2018]123号），主要内容是：经县政府研究，原则同意《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》；由城南堡村委会对收回的集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿，补偿标准按照《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》执行；集体使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间本批复不停止执行。二原告在城南堡村实际使用的宅基地在城南堡村改造拆迁范围内。2018年9月12日，平遥县政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》。公告的主要内容是：为改善城南堡区域居民居住环境，加快提升平遥县文化产业发展水平，建设大美古城，小康平遥，国际旅游城市，根据《土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《平遥县城市棚户区（城中村）改造实施方案》等法律法规，县政府决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回并拆除所有地上附着物。同时，公告对拆除置换范围、实施期限、签约期限、奖励期限等内容作了规定。2019年3月7日，二原告向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告平遥县政府作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》违法并予以撤销。原审法院认为，《最高人民法院的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，虽然二原告主张的宅基地没有登记在二原告名下，但二原告分户后仍落户于涉案的宅基地上，且二原告均实际居住在涉案宅基地上的房屋内，分户后也未分得新的宅基地。故，二原告提起诉讼，具备原告主体资格。根据平政函发[2018]123号批复和2018年9月12日公告的具体内容，本案被诉行政行为公告改变了批复内容：从批复同意城南堡村委会收回城中村改造项目范围的土地使用权及拆除置换地上附着物，直接决定由平遥县人民政府收回城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权及置换地上附着物。《土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见，法律规定收回集体土地使用权的主体，是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。本案中，被告平遥县人民政府2018年9月12日公告以城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权人为行政相对人，平遥县政府以自己的名义直接决定收回集体土地使用权，违反上述法律规定，该行政行为违法。本案被诉行政行为发生在平遥县城南堡城中村改造的过程中，城中村改造符合大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，所以平遥县政府发布的2018年9月12日公告决定将二原告集体土地使用权收回的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故依法确认被诉行政行为违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告平遥县人民政府于2018年9月12日发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》中涉及收回原告张某、杨某土地使用权的行政行为违法。平遥县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、请求撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初123号行政判决并依法改判，或者将本案发还重审；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，被上诉人张某、杨某均不是涉案宅基地的使用权人和涉案房屋的所有权人，平遥县人民政府发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与张某、杨某无法律上的利害关系。本案中涉案宅基地以及地上附着物的使用权人和实际使用人均为被上诉人的父母，而非被上诉人本人。因此，平遥县人民政府发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与二位被上诉人无法律上的利害关系。二、平遥县人民政府发布的《关于城南堡村城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是对自己“批复”的公示，该公告适用法律正确，程序合法，内容适当。综上，一审法院认定事实不清，判决错误，请求撤销原判并依法改判，或者将本案发还重审。张某、杨某答辩称：一、张某提交的《集体土地使用权证》登记的土地使用权人为张云亮（系张某的父亲），杨某提交的《集体土地使用权证》登记的土地使用权人为杨克让（系杨某的爷爷），且各自分户，但都仍然落户在涉案的宅基地名下，也均在涉案宅基地上的房屋内居住，除涉案宅基地外均未分得新的宅基地。张某、杨某的涉案宅基地在该次征收范围内，作为其中成员，是合法的被征收人，平遥县人民政府发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与张某、杨某具有法律上的利害关系，张某、杨某原告主体适格，并无不当，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、平遥县人民政府2018年9月12日公告以城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权人为行政相对人，平遥县人民政府以自己的名义直接决定收回集体土地使用权，违法《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，该行政行为当然违法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，平遥县人民政府的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法应予驳回。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：一、张某、杨某是否具有提起本案诉讼原告主体资格。二、平遥县人民政府于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是否合法。一、关于张某、杨某是否具有本案诉讼原告主体资格问题。《最高人民法院的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”在本案中，张某、杨某系平遥县古陶镇城南堡村村民，涉案宅基地分别登记在张云亮（系张某的父亲）和杨克让（系杨某的爷爷）名下。虽张某、杨某主张的宅基地没有登记在其二人名下，但张某、杨某分户后仍落户于涉案的宅基地上，且张某、杨某均实际居住在涉案宅基地上的房屋内，分户后也未分得新的宅基地。因此，张某、杨某作为涉案农村集体土地的实际使用人，对平遥县人民政府于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》行为可以以自己的名义提起诉讼，具有本案诉讼原告主体资格。上诉人平遥县政府主张，张某、杨某均不是涉案宅基地的使用权人和涉案房屋的所有权人，其发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与张某、杨某无法律上的利害关系的上诉理由，不能成立。二、关于平遥县人民政府于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。根据上述规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。在本案中，根据平遥县人民政府平政函发[2018]123号批复和2018年9月12日《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》的具体内容，本案被诉行政行为公告改变了批复内容，从批复同意城南堡村委会收回城中村改造项目范围的土地使用权及拆除置换地上附着物，直接决定由平遥县人民政府收回城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权及置换地上附着物。因此，平遥县人民政府2018年9月12日作出《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》以城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权人为行政相对人，以自己的名义直接决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回，违反上述法律规定，原审确认该行政行为违法，并无不当。上诉人平遥县人民政府主张的《关于城南堡村城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》适用法律正确，程序合法，内容适当的上诉主张，不能成立。综上所述，原审判决正确，平遥县人民政府的上诉理由不成立，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平遥县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 闫成先审判员 魏晓俊审判员 石春英 二〇二〇年八月二十七日书记员 高 天