山西省高级人民法院民事裁定书（2020）晋民申600号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安泽县天轶老年公寓有限公司（原名称为安泽县天轶老年公寓发展有限公司）。住所地：安泽县府城镇风池村。法定代表人：孙某，该公司总经理。委托诉讼代理人：赵某，安泽县唐城镇法律服务所法律服务工作者。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：安泽县自然资源局。住所地：安泽县府城镇泽明路。法定代表人：毋某，该局局长。委托诉讼代理人：刘某，山西骁骥律师事务所律师。再审申请人安泽县天轶养老公寓有限公司因与被申请人安泽县自然资源局建设用地使用权合同纠纷一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10民终1494号民事判决，向本院申请再审，本院受理后，依法组成合议庭，由姬芳担任审判长、王国平主审、刘志刚参加合议庭评议，对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人安泽县天轶老年公寓有限公司再审请求：1.撤销山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10民终1494号民事判决；2.依法改判驳回被申请人的起诉；3.诉讼费用由被申请人承担。事实与理由：（一）原判决认定的基本事实缺乏证据证明。涉诉《国有建设用地适用权出让合同》系行政协议，而非民事合同，属行政诉讼受案范围，再审被申请人主体不适格。二审法院判决结果于法无据。首先从合同签订目的上及主体上看，再审被申请人作为《国有建设用地使用权出让合同》中协议的一方主体，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条的规定，代表国家与申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》是为了实现土地资源使用管理，高效配置有限土地资源，行使的是行政职能。其次申请人与被申请人签订合同的目的是为实现社会公共利益，再审申请人为了老有所依、老有所养的社会公共利益而成立。根据国务院、民政部、财政部、国家税务总局、山西省人民政府等发布的政策文件中，确定安泽县天轶老年公寓项目是社会投资类公益事业。再次本案涉诉土地为国有建设用地性质，被申请人根据行政许可法的规定通过招标、拍卖等竞争性方式确定中标人，买受人后，应当作出准予行政许可的决定或者订立协议。行政机关违反上述规定，申请人可以申请行政复议或提起行政诉讼。充分体现了涉诉合同的行政法属性。由此根据上述规定该合同调整的系行政法上的权利义务关系。属行政法调整范畴，非属民事诉讼法调整范围。最后，从申请人开始申请减免出让金及违约金起，安泽县政府相关负责人、分管国土资源的刘副县长等等政府工作人员签字、确认，充分体现了政府机关行使土地行政管理职权的性质。（二）原判决适用法律确有错误。（1）申请人在本案中并不构成违约，不应承担违约责任。二审法院认定事实不清，适用法律错误。首先，针对本案延期付款及减免违约金的事项，申请人多次向县政府申请，安泽县政府相关负责人作了批示，将该批复送交被申请人，被申请人同意并受理后，根据毛县长的批示要求申请人书面上报了分期支付的计划并送交被申请人。后双方就合同中约定的违约金标准过高事项，申请人向安泽县人民政府提出“关于申请减免老年公寓项目土地出让金违约金的报告”，现任政府分管国土资源的刘副县长在该报告上批示“请国土局依据相关政策法规拿出解决意见，并提交政府常务会议研究”。2018年6月11日被申请人安泽县国土资源局向安泽县人民政府党组作出会议汇报材料，针对土地违约金过高分别提出了两个建议解决方案。内容为：违约金过高，根据《合同法》裁决，违约金可按银行利率计算缴纳；可参照长沙市出台的土地违约金遗留问题处理措施解决。2018年6月11日，县政府常务会议（县长办公会）议题申报表中，对被申请人所提以上两个建议解决方案，分别由政府办主任、政府法制办、分管副县长签字确认。就土地出让金缓交事宜，双方自愿协商一致，是双方对原合同履行方式的合意变更。其次，经过一审、二审庭审，已查明未足额缴纳土地出让金事出有因。结合申请人已支付土地出让金326万合同履行情况，双方当事人的履约程度以及预期利益等等综合因素申请人并不构成合同违约。（2）本案中二审法院判决由申请人每日按欠缴建设用地使用权出让价款数额的1‰，支付迟延缴纳建设用地使用权出让价款期间的违约金，不符合《行政强制法》四十五条的规定。首先，再审申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定只是对滞纳之日起60日内，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，而未约定60日之后的滞纳金。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。本案违约金已远超本金，违反了《行政强制法》的规定。再次，从民事的范畴上看，我国法律关于违约金的设置是以弥补损失为主要目的，该土地出让合同中约定的每日1‰的违约金标准相当于月利率3%，与民间高利贷相比，已经大大超过了同息且根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释二》第二十九条规定中当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况，当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实守信原则予以衡量。最后，不论从行政法的范畴上看，或是民事范畴看，二审法院判决申请人支付的违约金不符合法律规定，有失公正。再审申请人认为，涉诉《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议而非民事合同，属行政诉讼受案范围，申请人在本案中并不构成违约，不应承担违约责任。二审法院认定事实不清，适用法律错误。综上所述，再审申请人的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（二）、（六）的规定，请求高级人民法院对本案进行再审并依法改判，以维护再审申请人的合法权益。被申请人安泽县自然资原局答辩称，（一）二审判决对本案认定事实清楚，法律关系定性及运用法律准确，适用证据恰当，审理程序合法，请求再审法院依法予以维持答辩人的合法权益。1.双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》系民事合同，属于民事诉讼受案范围。国有土地使用权出让合同系当事人双方通过招拍挂订立的合同，遵循了平等、自愿、有偿原则。国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等，现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，因此本案属于民事诉讼范围，二审法院对本案的定性正确。2.被答辩人取得涉诉合同中的国有土地并非为了公共利益，而是用于房地产开发经营、餐饮等盈利性行业，与答辩人签订的《国有建设用地使用权出让合同》并不符合《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释第11条中有关行政协议的两个规定，即：为实现公共利益或者行政管理目标。（二）答辩人按合同约定向被答辩人主张违约责任合法有据，被答辩人应当承担未按时履行合同的违约责任。1.双方在2015年签订的《国有建设用地使用权出让合同》中已明确约定了在合同签订之日起30日内一次性付清土地出让金，并在合同第三十条约定违约责任。根据我国《合同法》的规定，被答辩人已构成违约，应当按合同约定的内容承担违约责任。2.被答辩人要求减免违约金的理由不能成立。其所称的向县政府申请延期付款及减免违约金，只是县政府相关负责人作了批示，但安泽县人民政府并没有予以研究确定，没有进行会议讨论，没有形成决议，没有以文件的形式下达给自然资源局，所以被答辩人以此为理由要求减免违约的理由不能成立。3.被答辩人对滞纳金的缴纳期限理解有误。在《国有建设用地使用权出让合同》第十条第一项已规定，被答辩人缴纳出让金的时间为三十日。第三十条明确规定，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰。向出让人缴纳违约金。延期付款60日，出让人是有权解除合同，并不返还定金的。本条款的意思并不是被答辩人理解的只缴纳60日的违约金，而是延期就要缴纳违约金，60日不付款则可解除合同。况且《国有建设用地使用权出让合同》是涉及国家利益的合同，在整个合同条款的约定上不可能视国家利益于不顾，违约金也不会只约定60天的。所以答辩人按合同约定要求被答辩人缴纳相应违约金合法有据，被答辩人依法应当履行缴纳义务。4.二审判决生效后，被答辩人已按判决内容缴纳了欠缴的土地出让金163万元、交易费7.89万元。可见，二审法院的判决事实清楚，适用法律正确，判决公正，被答辩人也认可。在对违约金的承担上，二审法院也已最大限度地考虑到了被答辩人的困难，并以此作出有利于被答辩人的判决，被答辩人应当按二审判决缴纳违约金，履行自己的义务。综上所述，国有土地使用权是通过合同取得，并不是通过行政审批取得，答辩人是代表国家行使国有土地所有权，不是行使行政管理权，所以涉案《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，并不是行政协议。答辩人依合同约定向被答辩人主张违约金是在自愿平等的基础上履行自己的权利，维护国家的利益，违约金的主张合法有据，应依法支持。而被答辩人逃避违约责任的理由过于牵强，有损国家利益，对其再审申请应当依法驳回。本院经审查认为，安泽县天轶老年公寓有限公司在原一审的答辩及二审的上诉中均未提出案涉合同应按行政协议处理的问题，再审申请中提出相关主张依法不属于本案再审审查的范围，据此提出的事由也不属于《中华人民共和国民事诉讼》第二百条第二项规定的原判决认定案件基本事实缺乏证据证明的情形。关于违约金的问题，双方在合同明确约定的自滞纳之日起每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期60日后出让人有权解除。合同中约定出让人在条件成就时享有解除权，不能据此理解为出让人有解除合同的义务，也不能推定延期60日后受让人应承担的迟延付款违约金责任而免除。国务院《国有土地收支通知》对于土地使用者不按时缴纳土地出让收入的违约金作了明确规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，原二审判决据此对安泽县天轶老年公寓有限公司提出调整违约金标准的主张不予支持并无不当。同时，综合本案实际情况，根据公平原则，对安泽县自然资原局主张的违约金过高进行了调整，系依法行使自由裁量权，对相互冲突的利益进行了权衡与取舍，不存在显著不当，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十条规定的适用法律确有错误的情形。综上，再审申请人安泽县天轶老年公寓有限公司申请再审的事由不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项规定的情形，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：驳回安泽县天轶老年公寓有限公司的再审申请。审判长 姬 芳审判员 刘志刚审判员 王国平 二〇二〇年八月三十日书记员 张静宇