广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终809号 上诉人（一审原告）浦北县张黄镇学堂村民委员会计头山村民小组。 诉讼代表人潘祖宇，组长。 委托代理人潘泽喜，村民。 委托代理人吴世林，广西钰锦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告、原行政机关）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路**。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人温志华，浦北县自然资源局工作人员。 委托代理人刘昭琪，浦北县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告、复议机关）钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人袁弘，广西东方意远律师事务所律师。 一审第三人广西农垦东方农场有限公司（原广西农垦国有东方农场），住所，住所地浦北县张黄镇div> 法定代表人吴均庆，总经理。 委托代理人黎云，广西金湾律师事务所律师。 上诉人浦北县张黄镇学堂村民委员会计头山村民小组（以下简称计头山村民小组）因与被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府、一审第三人广西农垦东方农场有限公司（原广西农垦国有东方农场，以下简称东方农场）林地权属纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初158号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2020年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人计头山村民小组的诉讼代表人潘祖宇及委托代理人潘泽喜、吴世林，被上诉人浦北县政府的委托代理人温志华、刘昭琪、钦州市人民政府的委托代理人邓红、袁弘，一审第三人东方农场的委托代理人黎云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 浦北县政府于2019年1月23日作出浦政决字〔2019〕2号《浦北县人民政府关于张黄镇学堂村民委员会计头山村民小组与广西农垦国有东方农场林地权属争议的处理决定》（以下简称2号《处理决定》）。该决定认定：申请人与被申请人（第三人东方农场）争议的林地共两幅，均坐落在张旺镇学堂村委会辖区，其中一幅（以下称1号林地）地名）地名申请人称佛子岭，被申请人称**1山，面积约65亩，四至：东至小麓槽直上岭颈至水泥路边为界，南至从水泥路边沿岭顶经岭岐至岭顶直落岭咀田坎为界，西至岭咀田坎为界，北至岭脚田坎为界。地上附。地上附着物为剑麻请人所种。第二幅（以下称2号林地）地名申）地名申请人称汤猪岭人称东二区19号山，面积约26.6亩，四至：东至岭颈为界，南至机耕路为界，西至小麓槽为界，北至岭脚田坎为界。地上附。地上附着物为剑麻，系被申请人所种；竹、荔枝树系申请人所种。广西农垦国有东方农场（原名合浦垦殖所张黄垦殖场）创建于1952年2月，1955年4月14日，浦北县张黄乡学堂片平角山组与垦殖场签订《林地利用合同书》，明确除大沙排岭、大岭留作放牧、打柴地外，其余林地同意政府利用。经有关部门规划，浦北县人民委员会于1956年6月4日作出《（56）浦林字第01号批复函》，此时争议林地已依法划拨给张黄垦殖场。1990年被申请人对争议林地申请登记并领取了浦北县人民政府核发的《土地山界林权证》，其持有的证号为74721、74722的《土地山界林权证》记载的内容包含了1号林地，证号为74736的《土地山界林权证》记载的内容包含了2号林地。上世纪五十年代，被申请人在争议林地上种植橡胶树。1966年3月，农场组建成立新东队，接管上述争议林地的橡胶树的经营管理和收益，1984年改种剑麻。1999年4月20日将2号林地承包给黄辉经营，2000年10月10日将1号林地承包给黄道平经营管理至今。申请人以其持有的计头山生产队1962年《合浦县生产队土地房产所有证》倒数第三栏记载的内容主张1号林地权属。该栏记载的内容为：坐落“学堂肚”，地名&，地名&ldquo”，类别“山林”，数量“壹幅”，面积“0亩”。四至：“东至橡胶树一丈，南至岭顶，西至岭岐，北至岭坎”。经核查，该栏记载的四至包含了争议的1号林地，但面积为0亩。同时还以禾场岭生产队1962年《合浦县生产队土地房产所有证》倒数第五栏记载的内容主张2号林地权属。该栏记载的内容为：坐落“汤猪岭”，地名&，地名“地&rdquo“坡地”，数量“壹拾坵”，面积“伍亩伍分伍厘”。四至：“东至地坎，南至地堘，西至地坎，北至地堘”。经核查，该栏记载的类别是坡地，与争议林地不符，且四至不明确，无法确认包含争议林地。2018年，因政府征收，申请人以持有1962年土地证为由不同意被申请人出让而发生纠纷，案经调解未果。另查明，1967年左右，计头山生产队、中间村生产队、禾场岭生产队、平角山生产队和坡督下生产队合并成东风生产队，约1979年，东风生产队又分回原来的五个生产队，现其他村民小组不主张上述争议林地。浦北县政府认为，争议林地经有关部门规划并于1965年6月4日报经浦北县人民委员会批复同意后，已经依法转为国有。之后就一直有被申请人经营管理，没有调整或者变更过。被申请人提供的1955年的《林地利用合同书》《（56）浦林字第01号批复函》《土地山界林权证》《经营权内部转让承包合同书》等书证已经形成一条紧密的证据链条，充分证实了这一历史客观事实，被申请人以此主张两幅争议林地的权属理由成立，予以支持。而申请人提供的《合浦县生产队土地房产所有证》，虽然主张权属栏记载的内容包含了争议的1号林地，但由于该林地依法转为国有在前，登记在后，且没有调整或变更的事实，这些栏目的登记内容不符合当时“四固定”的政策要求。因此，不能作为本案定案的依据。同时，申请人对争议林地已没有经营管理事实，仅以上述书证主张争议林地的权属理由不成立，不予支持。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项、第三十四条第（三）（六）（七）（十一）项和第三十五条第（二）项的规定，并经2019年1月22日县十七届人民政府第41次常务会议讨论通过，作出决定：争议的1、2号林地权属国家所有，由东方农场使用。计头山村民小组不服，向钦州市政府申请复议。2019年5月22日，钦州市政府作出钦政复决字〔2019〕67号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称67号《复议决定》），维持了浦北县政府作出的2号《处理决定》。 钦州市中级人民法院一审查明：原告计头山村民小组与第三人东方农场争议的林地共两幅，均坐落在张旺镇学堂村委会辖区，其中1号林地地名原告称佛子岭，第三人称东三区1、2号山，面积约65亩，四至：东至小麓槽直上岭颈至水泥路边为界，南至从水泥路边沿岭顶经岭岐至岭顶直落岭咀田坎为界，西至岭咀田坎为界，北至岭脚田坎为界。地上附。地上附着物为剑麻人种植。2号林地地名原告称汤猪岭，第三人称东二区19号山，面积约26.6亩，四至：东至岭颈为界，南至机耕路为界，西至小麓槽为界，北至岭脚田坎为界。地上附。地上附着物剑麻，系第三人种植，竹、荔枝树系原告种植。1955年4月14日，浦北县张黄乡学堂片平角山组与浦北县垦殖所张黄垦殖场（以下简称张黄垦殖场，后更名为广西农垦东方农场有限公司）签订《林地利用合同书》，明确除大沙排岭、大岭留作放牧、打柴地外，其余林地同意政府利用。1956年6月4日，经有关部门规划并报原人民委员会作出《（56）浦林字第01号批复函》，将争议林地划拨给张黄垦殖场经营管理。从此，第三人对争议林地进行经营管理收益至今。上世纪五十年代种植橡胶树，1966年3月，第三人农场组建新东队，接管经营管理争议林地上的橡胶树，1984年改种剑麻。1999年4月，将2号林地发包给本场职工黄辉经营，2000年10月10日，将1号林地发包给本场职工黄道平经营管理。1990年第三人对争议林地申请登记并领取了被告浦北县政府核发的《土地山界林权证》，其中证号为74721、74722的《土地山界林权证》记载的内容包含了1号林地，证号为74736的《土地山界林权证》记载的内容包含了2号林地。2018年，因政府征收，原告主张上述争议林地权属,遂与第三人发生纠纷。在被告浦北县政府调处期间，原告以其持有的计头山生产队1962年《合浦县生产队土地房产所有证》倒数第三栏记载的内容主张1号林地权属。该栏记载的内容为：坐落“学堂肚”，地名&，地名&ldquo”，类别“山林”，数量“壹幅”，面积“0亩”。四至：“东至橡胶树一丈，南至岭顶，西至岭岐，北至岭坎”。该栏记载的四至虽然包含1号林地，但面积为“0亩”，且该登记在原人民委员会批复同意将争议林地划拨给第三人经营管理之后，该登记权属来源事实不清。原告还以禾场岭生产队1962年《合浦县生产队土地房产所有证》倒数第五栏记载的内容主张2号林地权属。该栏记载的内容为：坐落“汤猪岭”，地名&，地名“地&rdquo“坡地”，数量“壹拾坵”，面积“伍亩伍分伍厘”。四至：“东至地坎，南至地堘，西至地坎，北至地堘”。该栏记载的类别是“坡地”，与争议林地类别不符，且四至无法确认，不能证实该登记包含2号林地。经组织调解未果，调处部门提出确权建议并报被告浦北县政府讨论，2019年1月23日，被告浦北县政府作出2号《处理决定》。原告不服，向被告钦州市政府申请复议。被告钦州市政府受理原告的复议申请后，履行了通知、延期审理、审查核实，于2019年5月22日作出67号《复议决定》并送达争议双方当事人。 另查明，1967年左右，计头山生产队、中间村生产队、禾场岭生产队、平角山生产队和坡督下生产队合并成东风生产队，约1979年，东风生产队又分回原来的五个生产队，现其他村民小组不主张上述争议林地。 又查明，2019年1月23日，第三人广西农垦国有东方农场经核准变更为广西农垦东方农场有限公司。 钦州市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；（七）当事人达成的协议；……。”第三十五条规定，“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；……。”本案中，被告浦北县政府作出2号《处理决定》的主要证据是张黄垦殖场设计图、1955年浦北县张黄乡学堂片平角山组与浦北县张黄垦殖场签订的《林地利用合同书》、浦北县人民委员会（56）浦林字01号批复函、第三人东方农场1990年《土地山界林权证》以及第三人分别于1999年4月、2000年10月10日与本场职工签订的《经营权内部转让承包合同书》，上述证据充分证明原告计头山村民小组与第三人东方农场争议的1、2号两幅林地通过签订协议、1956年6月4日浦北县人民委员会批复同意，规划给浦北县张黄垦殖场（第三人的前身）管理使用，1990年取得了县级人民政府核发的权属证书，第三人从上世纪五十年代一直对争议林地经营管理收益至今。原告提供本村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张1号林地权属，提供禾场岭村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张2号林地权属。经核查，原告1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张权属栏登记的内容虽然包含1号林地，但该登记在原人民委员会1956年批复同意将争议林地划拨给第三人经营管理之后，该登记权属来源事实不清，且原告没有提供证据证明1号林地在1956年之后又调整归原告所有；禾场岭村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张权属栏登记的内容不能证明与争议的2号林地有关联，原告提供的上述证据均不能作为确定本案权属的依据。在管理事实方面，第三人对争议的林地自上世纪五十年代开始进行了长期的管理收益，而原告不能提供充分的证据证明其对争议林地有经营管理的事实。 综上所述，被告浦北县政府作出的2号《处理决定》、被告钦州市政府作出的67号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告计头山村民小组主张争议林地权属没有事实根据和法律、法规依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告浦北县张黄镇学堂村民委员会计头山村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告浦北县张黄镇学堂村民委员会计头山村民小组负担。 上诉人计头山村民小组上诉称：1、一审法院认为争议的林地，于1956年6月4日，已经当时的浦北县人民委员会规划并作出《(56)浦林字第01号》批复函确权归合浦垦殖所张黄垦殖场管理使用，并一直由更名后的第三人东方农场长期管理收益，上诉人没有管理的事实错误。（1）四固定是中国60年代初国家重要的农业政策之一。以土地改革确权和农业合作化为基础，根据实际情况对农村集体所有的土地（山林、水面、草原）、牲畜、农具、劳动力进行统一调整和固定。四固定本着属地原则，兼顾有利生产、方便管理，将土地等生产资料划归就近的生产队集体所有。当时土地改革政策是：凡经四固定确定权属的以四固定确定的权属为准，未经四固定确定权属的，参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定。合浦县人民政府于1962年向上诉人颁发的《合浦县生产队土地房产所有证》就明确了登记于该证上的耕地、鱼塘山林和房屋的归属，虽然该证的书写不严谨，但上面记载的内容清晰可见，可以根据证书上的内容确定争议林地在1962年时已再次划分给上诉人进行经营管理的事实。（2）争议林地附近已有其他村民小组就与第三人就该处的土地权属争议向被上诉人浦北县政府申请确权，并非仅上诉人申请林地确权。被上诉人浦北县政府称第三人所登记林地与其他村民小组没有争议与事实不符。2、被上诉人浦北县政府处理林地权属程序违法、适用法律错误。（1）所谓争议土地、林地，指的是各方当事人指认的耕地范围相互重叠的部分。科学的确定争议的技术规程是：分别组织各方当事人去现场依据各自的权证指认四至范围，并勾绘地形图，各方当事人指认的范围相互重叠的部分确定为争议区。被上诉人只是组织林业部门去核查，并未组织土地管理部门去核查。（2）核查没有土地管理部门的意见，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条的规定，被上诉人违反了法定程序，仅仅书面核查证据不具有证明力，不能作为认定案件事实的有效证据。各方当事人所提交的证件的四至范围在什么地方，被上诉人并没有查实清楚，上诉人并未认可核查内容，这样认定缺乏事实基础，是错误的。（3）1984年时，新东队在没有经过上诉人同意的情况下私自划分给第三人管理，本村委会内众多村民小组的土地均被以同样的方式被第三人占去种植剑麻，期间双方之间发生过争执。《民法通则》第七十四条规定：集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。上诉人持有争议土地的所有权证，争议土地属上诉人所有，其他单位和个人无权处分该土地。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：（四）土地承包经营方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。广西农垦国有东方农场所签订的《林地利用合同书》、《经营权内部转让承包合同书》等是无效的。 请求：1、撤销钦州市中级人民法院(2019)桂07行初158号行政判决、浦北县政府浦政决字［2019]2号处理决定及钦州市人民政府钦政复决字［2019]67号行政复议决定；2、责令被上诉人浦北县政府对本案重新作出处理决定；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人浦北县政府答辩称：1、上诉人提供的土地房产使用证，记载不符合当时的客观事实，争议的一号地已依法转化为国有，上诉人登记在后，没有变更事实，不符合当时四固定的要求,不能作为本案的定案依据。争议的二号地与上诉人记载的类型不同，四至不明确，同时上诉人对二号争议林地没有相关的经营管理事实，上诉人主张一二号争议地的权属不成立。2、政府接到上诉人的调处申请后组织双方到现场进行勘验工作，申请人、上诉人也在现场笔录签字确认争议的是林地，政府确权正确。请求二审驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人钦州市人民政府答辩称：1、在本案中上诉人提供计头山村民小组1962年土地房产所有证主张争议一号林地权属和1962年浦北县生产队土地房产所有权证主张二号林地权属，但是上诉人1962年土地所有权证当时登记是在浦北县批复同意将林地给第三人使用之后，登记权属来源事实不清，上诉人无法提供其他证据证明又经调整归其所有，且登记类别与争议林地类别不符，上诉人提供的证据不能作为本案的定案依据。2、市政府依法审理，在法定期限内做出复议决定，行政复议决定程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人东方农场答辩称：1、上诉人依据62年浦北县土地房产所有证，对争议地提出所有权的理由不成立。上世纪五十年代第三人农场成立以来，土地就由浦北县人民委员会按照规定划为国有归第三人使用，上世纪五十年代就在争议地种植橡胶，后种植剑麻。90年代将土地发包给农场职工使用，有政府批文，在90年代第三人也取得土地山界林权证，是乡、县政府、村公所、村民代表都进行了现场勘界才颁发这个证给第三人的。这个过程中，上诉人没有提出过异议，直到后面政府征用周边土地作为工业园上诉人才提出异议。2、上诉人的土地房产所有证上记载的土地不在本案争议地范围，上诉人的是坡地第三人的是林地，政府的批文和土地山界林权证已经明确了是属于第三人使用的林地，是属于国有的。四固定期间是规定生产队原来使用的集体土地继续固定给生产队而不是将划为国有的土地又确定给生产队。请求：驳回上诉，维持原判。 二审庭审中，上诉人计头山村民小组提出：一审判决查明（1）“原告以其持有的计头山生产队1962年《合浦县生产队土地房产所有证》…且该登记在原人民委员会批复同意将争议林地划拨给第三人经营管理之后，该登记权属来源事实不清”错误，上诉人持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》是当时的合浦县颁发的，来源清楚。（2）查明“原告还以禾场岭生产队1962年《合浦县生产队土地房产所有证》倒数第五栏记载的内容主张2号林地权属。…该栏记载的类别是“坡地”，与争议林地类别不符，且四至无法确认，不能证实该登记包含2号林地。”不当，《合浦县生产队土地房产所有证》登记的四至是清楚的，只是由于当时的技术条件，未能写明具体的边界。 各方当事人对一审判决查明的其它事实未提出异议，本院对当事人无异议的一审认定的事实予以确认。 本院认为，本案东方农场（原名浦北县垦殖所张黄垦殖场，以下简称张黄垦殖场，后更名为广西农垦东方农场有限公司）创建于1952年2月。1955年4月14日，浦北县张黄乡学堂片平角山组与张黄垦殖场签订《林地利用合同书》，明确除大沙排岭、大岭留作放牧、打柴地外，其余林地同意政府利用。1956年6月4日，经有关部门规划并报原人民委员会作出《（56）浦林字第01号批复函》，将争议林地划拨给张黄垦殖场经营管理，并于1990年取得了县级人民政府核发的权属证书，东方农场从上世纪五十年代一直对争议林地经营管理收益至今。2018年，因政府征收，计头山村民小组主张上述争议林地权属,遂与东方农场发生纠纷，一审中，虽然计头山村民小组提供本村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张1号林地权属，提供禾场岭村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张2号林地权属，但由于该登记在原人民委员会1956年批复同意将争议林地划拨给东方农场经营管理之后，且没有证据证明1号林地在1956年之后又调整归计头山村民小组所有；禾场岭村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》主张权属栏登记的内容不能证明与争议的2号林地有关联，因此，一审认定“计头山村民小组提供的上述证据均不能作为确定本案权属的依据”是正确的。 由于东方农场对争议的林地自上世纪五十年代开始进行了长期的管理收益，计头山村民小组并不能提供充分的证据证明其对争议林地有经营管理的事实，且东方林场也于1990年取得了县级人民政府核发的权属证书，虽然本案一审对计头山村民小组1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》认定为“该登记权属来源事实不清”，该认定不准确，但该认定并不影响本案的处理。浦北县政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；……(六)县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；(七)当事人达成的协议；……”及第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；……”的规定，依据张黄垦殖场设计图、1955年浦北县张黄乡学堂片平角山组与张黄垦殖场签订的《林地利用合同书》、浦北县人民委员会（56）浦林字01号批复函、东方农场1990年《土地山界林权证》等证据作出2号《处理决定》及钦州市政府作出的67号《复议决定》认定事实清楚，处理正确，一审判决驳回计头山村民小组的诉讼请求也是正确的。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人计头山村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县张黄镇学堂村民委员会计头山村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 曾亦桦 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年八月五日 法官助理 梁 慧 书 记 员 陈安戈