甘肃省武威市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘06行终86号 上诉人（原审原告）李秀莲，女，1951年1月2日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。 委托代理人史觐荣，男，1976年8月28日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。 委托代理人史天彦，男，1950年8月12日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。 上诉人（原审被告）凉州区金沙镇人民政府。住所地甘肃省武威市凉州区金沙镇金沙村**。 法定代表人周吉元，该政府镇长。 被上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局。住所地甘肃省武威市凉州区宣武街武威市土地勘测技术服务楼**。 法定代表人齐加旭，该分局局长。 委托代理人顾拓祖，该局工作人员。 委托代理人张荣，甘肃致为律师事务所律师。 上诉人李秀莲与上诉人凉州区金沙镇人民政府（以下简称金沙镇政府）因李秀莲诉武威市自然资源局凉州分局（以下简称自然资源局凉州分局）、金沙镇政府确认行政行为违法一案，不服武威市凉州区人民法院（2020）甘0602行初5号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李秀莲的委托代理人史觐荣、史天彦，被上诉人自然资源局凉州分局的委托代理人顾拓祖、张荣到庭参加了诉讼。上诉人李秀莲在二审上诉中撤回了一审请求确认损害之事实及赔偿的诉讼请求。本案现已审理终结。 原审查明，2017年3月9日，李秀莲（乙方）与金沙镇新中沟村第一村民小组（甲方）签订土地流转租赁协议，约定甲方将本组土地8.96亩租赁给乙方修建养殖暖棚，租赁期20年等。同时，李秀莲与金沙镇政府、金沙镇新中沟村村民委员会、金沙镇新中沟村第一村民小组签订设施农业用地协议，约定李秀莲必须按金沙镇政府规定的标准修建，严禁在养殖场内修建住宅及其他永久性建筑物，不得改变农用地用途等。同年5月9日,武威市土地勘测规划院出具《项目用地规划审核书》。同年5月11日，李秀莲养殖场项目完成环境影响登记备案。同年5月14日，经凉州区林业局核对，李秀莲等人养殖场用地为非林地。同年5月17日，经凉州区文化体育广播影视局核查，李秀莲等人养殖用地不在文物保护范围。同年5月31日，经凉州区农牧局核查，李秀莲养殖用地不在基本草原区域内。同年6月6日，经凉州区水务局复核，李秀莲等人养殖场须在西营河二干渠右岸18米以外修建。同年6月19日，凉州区国土资源局金羊国土资源所在武威市凉州区设施农用地申请表上加注意见：该宗地拟从事设施农业建设，经现场勘查，该宗地符合土地利用总体规划，经国土、农业部门许可后，方可动工建设，否则，视为违法占地行为。同日,金沙镇政府同意李秀莲养殖场用地登记备案，向凉州区国土资源局上报《关于中沟村一组李秀莲养殖场用地申请登记备案的报告》，要求该局予以备案。同年8月，李秀莲开始动工修建。同年10月11日，凉州区国土资源局对李秀莲等人修建的建筑物进行了现场勘测，作出（2017）第51号责令停止土地违法行为通知书及国土资源违法后果预先告知书。（2017）第51号责令停止土地违法行为通知书的主要内容为：你未经批准，擅自占用金沙镇新中沟村一组耕地修建厂房（占地面积约17亩，合伙修建）的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十二条及《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令你在接到本通知之日，立即停工，拆除占用耕地上修建的建筑物和构筑物，恢复土地原貌，拒不履行，将依法处理。国土资源违法后果预先告知书主要内容为：你未经批准，非法占用集体土地修建建筑物、构筑物的行为，属违法占地行为，如不及时停止该违法占地行为，恢复土地原状或办理有关审批手续，可能会导致国土资源行政处罚。现将违法占地可能导致的后果预先告知如下：1、责令退还非法占用的土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等。并将该通知书送达李秀莲之子史觐荣。2018年11月14日，凉州区人民政府将史觐荣案涉建（构）筑物列入“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目范围。2018年12月4日，上述建筑物被拆除。现原告提起诉讼。另查明，凉州区国土资源局、武威市规划局凉州分局职能由新组建的武威市自然资源局凉州分局承接。 原审认为，拆除建筑物应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告对李秀莲修建的建筑物进行拆除，仅作出责令停止土地违法行为通知书，未遵循作出限期拆除决定、履行催告义务、告知当事人陈述申辩权、作出强制拆除决定、予以公告等法定程序，故被告拆除原告建筑物程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”武威市自然资源局凉州分局作出责令停止土地违法行为通知书及国土资源违法后果预先告知书，原告未自行拆除建筑物，此种情况下，被告应申请人民法院强制执行，但其采取了自行拆除行为，违反了上述法律规定，故被告拆除行为违法。关于金沙镇政府是否系本案适格被告的问题，因该镇政府未提交证明其未实施拆除行为的证据，原告、武威市自然资源局凉州分局均陈述金沙镇政府实施了拆迁行为，故金沙镇政府是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定，在农用地上修建建筑物和其他设施，需办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续。本案中，原告在租赁土地上修建建筑物，未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，故被告认定未经批准，非法占用集体土地修建建筑物、构筑物的行为，属违法占地行为的事实清楚，本院依法予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行驶职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，公民的合法权益受到侵犯是取得国家赔偿的前提条件。本案中，虽然被告拆除原告建筑物的行政行为违法，但原告提供的证据不能证明其建筑物系合法建筑，也不能证明其财产物品在拆除时被被告毁损、毁损了哪些财物、财物价值是多少，且被告否认拆除时损毁了原告物品，故对原告请求确认被告因强拆行政行为造成原告巨大经济损失的事实存在并进行赔偿的请求不予支持，应当依法予以驳回。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题，本案是因拆迁建筑物提起的诉讼，建筑物属不动产，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告于2020年1月21日提起诉讼，并未超过上述规定期限，故原告起诉未超过起诉期限。综上，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：（一）、确认武威市自然资源局凉州分局、凉州区金沙镇人民政府拆除李秀莲建筑物的行政行为违法；（二）、驳回李秀莲的其它诉讼请求。案件受理费50元，由武威市自然资源局凉州分局、凉州区金沙镇人民政府负担25元，李秀莲负担25元。 宣判后，李秀莲和金沙镇政府均不服，向本院提起上诉。 李秀莲上诉称，1.一审法院将其合法修建养殖场用地认定为违法占地行为，属认定事实错误。2.一审法院适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，以其修建的养殖场未办理乡村规划许可证和农用地转用审批手续为由，认定为“违法占地行为”，适用法律错误。故请求二审法院依法改判上诉人修建养殖场属于合法用地行为。 金沙镇政府上诉称，1.原审判决认定事实错误，我镇不是本案适格被告；2.我镇只是按区委区政府的要求配合自然资源局凉州分局的工作，我镇在本案中的行为不具有违法性。故请求撤销原审判决，确认我镇不是本案适格被告。 自然资源局凉州分局答辩称，1.涉案建筑物属于非法建筑物的事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、原《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，李秀莲修建的涉案建筑物未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续，违法占地，其修建的涉案建筑物属于非法建筑物的事实清楚。2.我局与金沙镇政府对涉案非法建筑物的拆除符合法律规定和政策要求。 二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点主要有三个方面：一是李秀莲修建养殖场是否属于违法占地行为；二是拆除李秀莲养殖场的行为是否合法；三是金沙镇政府是否为本案适格被告。 关于上诉人李秀莲修建养殖场是否属于违法占地行为的问题。根据国土资源部、农业部（国土资发〔2014〕127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地利用条件、向社会公告并无异议的，乡政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据上规定，设施农用地的使用虽无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。原凉州区国土资源局金羊国土资源所在上诉人李秀莲办理设施农用地申请表上亦加注意见：该宗地拟从事设施农业建设，经现场勘查，该宗地符合土地利用总体规划，经国土、农业部门许可后，方可动工建设，否则，视为违法占地行为。本案中，上诉人李秀莲并未依照上述规定取得相应的用地备案手续，其擅自在流转土地上修建养殖场的行为，属于未经批准擅自在集体土地上违法修建建筑物的情形。原审法院据此对自然资源局凉州分局认定李秀莲修建养殖场属违法占地行为的事实进行确认，原审认定的该事实清楚。关于拆除上诉人李秀莲养殖场的行为是否合法的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。本案中，涉案养殖场被认定为违法占地行为后，上诉人李秀莲逾期没有自行拆除，之后由自然资源局凉州分局与金沙镇政府共同对涉案违法占地上的建筑物强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，自然资源局凉州分局与金沙镇政府在未履行上述法定程序的情形下，直接实施强制拆除行为程序违法。关于金沙镇政府的主体资格问题。本案中自然资源局凉州分局认可，在凉州区人民政府的指导下，其与金沙镇政府等单位对涉案违法建筑进行拆除。在本案审理中，金沙镇政府亦未举出其未参与该拆除活动的证据。故金沙镇政府作为本案被告，主体适格。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确。上诉人李秀莲、上诉人金沙镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。由于上诉人李秀莲在二审上诉中已经撤回了一审请求确认损害之事实及赔偿的诉讼请求，故在本案一、二审中，对上诉人李秀莲请求确认损害之事实及赔偿的诉讼请求不作审理和论处，在一审中已经对该事实审理的部分和原审判决主文的第二项均自动失效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人李秀莲负担50元、上诉人凉州区金沙镇人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  赵成维 审判员  李明武 审判员  王天雄 二〇二〇年八月二十九日 书记员  李玉萍