山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终313号上诉人（原审原告）张福花，女，1960年5月5日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。上诉人（原审原告）徐英萍，女，1960年2月14日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。上诉人（原审原告）原润开，女，1963年7月15日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。上诉人（原审原告）李彩红，女，1965年12月16日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。上诉人（原审原告）白巧林，女，1969年8月11日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。上诉人（原审原告）吴玉莲，女，1962年10月11日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。共同委托代理人乔四红，山西天建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市晋源区义井街道办事处，住所地太原市晋源区西峪东街**。负责人薛良瑞，该办事处主任。委托代理人郝竹青、张芊芊，山西正泽律师事务所律师。原审原告张秀丽，女，1965年3月14日出生，汉族，太原市晋源区义井街道北堰社区居民，住太原市。上诉人张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、吴玉莲诉被上诉人太原市晋源区义井街道办事处政府信息公开一案，不服太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲系案外人太原市晋源区义井街道办事处北偃村村民委员会的居民。2019年6月24日，七原告以邮寄的方式分别向案外人太原市人民政府、案外人太原市晋源区人民政府、被告太原市晋源区义井街道办事处，申请政府信息公开。2019年7月3日，案外人太原市人民政府办公室向原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲作出《政府信息依申请公开告知书》，告知原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲向太原市晋源区人民政府提起申请。2019年7月17日，案外人太原市晋源区人民政府作出晋源公复函【2019】5号《太原市晋源区人民政府办公室关于对白巧林等7人申请信息公开有关情况的答复书》。主要内容是：“您申请公开的第一至五项的信息，经与自然资源局查询核实，申请人反映的信息不在2015年北偃城中村征收范围内，项目未预审。您申请公开的第六、七项信息，经核实，不是由政府制作或保存，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条关于‘所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由的相关规定，请您向北偃村村委会进行申请公开。’”因被告太原市晋源区义井街道办事处未给原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲书面答复，原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲又向案外人太原市晋源区人民政府申请行政复议。2019年10月24日，案外人太原市晋源区人民政府作出（2019）晋源复议字第2号《太原市晋源区人民政府行政复议决定书》，责令被告太原市晋源区义井街道办事处依法审查申请人的政府信息公开申请书，在接到本决定书二十日内依法向申请人作出书面答复。2019年10月27日，被告太原市晋源区义井街道办事处作出《关于对白巧林等7户申请信息公开有关情况的答复书》。主要内容：“经与晋源区政府核实，你们于2019年6月24日因同一理由、同一事实提出信息公开申请，区政府已回复，以区政府公开结果为准。”同日，被告太原市晋源区义井街道办事处对案外人太原市晋源区义井街道办事处北偃村村民委员会作出义井街办函（2019）308号《关于对白巧林等7户申请信息公开有关情况的答复书》。主要内容：“晋源区义井街办北偃村村民白巧林等7人于2019年6月24日向区政府提交《晋源区政府信息公开申请表》，义井街道高度重视，请贵单位认真核实申请人身份，并按照《政府信息公开条例》及《山西省政府信息公开规定》相关要求，对申请人申请信息公开的内容进行研究，按照区政府要求进行执行。”原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲不服被告太原市晋源区义井街道办事处的书面答复，向本院提起本案诉讼。原审法院认为，《政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条：“行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。”第二十一条：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，2019年6月24日，原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲已向被告太原市晋源区义井街道办事处的上级案外人太原市晋源区人民政府对同一理由、同一事实提出信息公开申请，该案外人已对原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲的申请事项作出符合规定的书面答复。被告太原市晋源区义井街道办事处收到其上级案外人太原市晋源区人民政府的《行政复议决定书》后，向原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲作出书面答复并书面责令案外人太原市晋源区义井街道办事处北偃村村民委员会执行区政府的要求。原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲申请的政府信息公开事项，并非由被告太原市晋源区义井街道办事处制作或获取，原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲的诉讼请求，不符合相关规章，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、张秀丽、吴玉莲的诉讼请求。上诉人原告张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、吴玉莲上诉称：一、被上诉人未按照《政府信息公开条例》第三十六条之规定向上诉人进行答复，而原审法院对此未予审查。被上诉人在其为答复上诉人而制作的《关于对白巧林等7户申请信息公开有关情况的答复》是上诉人等“因同一理由，同一事实提出信息公开申请，区政府也已回复，以区政府公开结果为准。”被上诉人未依照《政府信息公开条例》第三十六条之规定依法进行答复，而是试图将其信息公开责任以“踢皮球”的方式予以推诿。上诉人等在一审中已就被上诉人的答复不符合《政府信息公开条例》第三十六条之规定，书面向原审法院提出意见，而原审法院却未依照《政府信息公开条例》第三十六条之规定，对被上诉人的答复是否符合法定形式在裁判文书中作出回应，即原审法院未对被上诉人的答复是否符合相关规定进行审查。二、原审法院未依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第十二条的规定依法裁判。按照《若干规定》第十二条第（一）项之规定：“有下列情形之一，被上诉人已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回上诉人的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被上诉人公开的；”。从一审法院的判决理由来看（一审法院认为：上诉人申请的政府信息“并非由被上诉人太原市晋源区义井街道办事处制作或获取，”上诉人的“诉讼请求不符合相关规章，本院不予支持。”），其裁判理由实质系以该规定中“不属于被上诉人公开”为判决理由。但原审法院却未对被上诉人是否履行了“告知或者说明理由义务”进行审查。而根据《政府信息公开条例》第三十六条的规定，被上诉人不公开相应政府信息的，必须履行“告知或说明义务”，而被上诉人实际上是既未履行“告知”义务，也未履行“说明”义务，而《若干规定》第十二条作为裁判规则，原审法院本应严格按照该规定对被上诉人不公开相关信息是否履行了“告知和说明义务”进行审查并作出裁判，但原审法院在一审判决中只字不提被上诉人是否履行了“告知或说明义务”，既原审法院实质上未对被上诉人是否履行了该义务进行审查。三、从被上诉人答辩理由来看，其既未否认上诉人申请信息非其制作，也未否认非其获取，应当认定被上诉人制作或获取了上诉人所申请的政府信息。四、上诉人所申请的政府信息均系由被上诉人全程参与制作，有些信息更是由其全权负责，该信息应由其公开，其负有不可推卸的公开职责。被上诉人在城中村改造中全程参与，并负有初审、审核、指导、监督等全面的职能和责任，其是负有公开上诉人申请政府信息法定职责的行政主体，其毫无理由推卸、推诿。（一）被上诉人辩称北堰村城中村改造的主体是北堰村委会，信息公开职责属于北堰村委会的依据应当来自于其提供的【晋源委发[2018]28号】文《晋源区城中村改造实施细则（试行）》（以下简称新《细则》）。在该新《细则》第九条规定：“各城中村是本村城中村改造的实施和责任主体。……”根据中共太原市晋源区委于2013年1月7日印发的《晋源区晋阳湖片区城中村改造实施细则》（以下简称旧《细则》）第四条明确规定：“区政府为晋阳湖片区城中村改造的领导主体；各镇（街道）人民政府（办事处）为辖区内城改工作的组织实施主体。”第九条明确规定：“所涉镇（街道）人民政府（办事处）是晋阳湖片区城中村改造的组织实施单位。……”第十六条明确规定：“各城中村纳入城改年度计划后，必须组建项目指挥部。指挥部总指挥由所属镇（街道）党政主要领导担任，常务副总指挥由所属镇（街道）指定一名班子成员担任，……”该旧《细则》方方面面均明确了被上诉人的全程领导、指挥责任。因此，被上诉人推诿说，上诉人申请信息不是其法定职责的说法完全不能成立。无论是旧《细则》还是2018年新《细则》均明确了城中村改造工程被上诉人是全程参与指挥、监督等诸多职责的行政主体，上诉人所申请公开的政府信息系由被上诉人全程参与了制作和保存，由其承担政府信息公开系其职责所在，其推诿拒绝无理。（二）该新《细则》第二条也明确规定：“全区城中村改造在区委、区政府的领导下，在区城改改造领导组和改造村所属镇人民政府（街道办事处）的全程指导和监督下进行。”第十三条规定：“……各村上报书面申请及‘四议两公开’有关资料后，由所属镇（街道）对相关内容和程序进行初审，通过后报区城改办审查，后经区政府常务会议认为符合相关法律和政策的，方可启动城中村改造。……”可见，被上诉人作为下属城中村改造的指导和监督机构，同样在城中村改造中负有相应职责，对本村城中村改造形成的政府信息全程参与制作并全程保存。其将政府信息公开的责任全部推诿给北堰村委会的说法不能成立。（三）另据该新《细则》第十七条的规定：“各改造村要……。所有资料应确保数据的准确性并在村内进行公示。经公示无异议后，报所属镇（街道）和区城改办进行资料备案。”另外，该新《细则》第二十一条、第二十七条、第二十八条、第二十九条之5等规定均明确了被上诉人在城中村改造全程中的初审、全程参与、监督、指导等职责。以上规定均说明被上诉人是上诉人申请政府信息的共同制作方和保存方，其负有的公开城中村改造的相关政府信息不可推卸、推诿。（四）被上诉人辩称上诉人申请的第（五）、（六）、（七）项信息应由北堰村委会承担的理由不能成立，其应当公开此信息。按照该新《细则》第七章“资金管理”一章的规定，被上诉人对拆迁资金的使用、发放等工作负有管理、审核、拨付、发放、结算、报告职责。其还要派人与改造村、合作方共同组成“改造村专项账户财务管理人员”（第三十五条之3）。按照该新《细则》第八章“动迁、拆迁”一章第三十八条的规定，需“由改造村向所属镇（街）提出启动整村拆除的申请，……”。因此，被上诉人对上诉人申请的第（五）、（六）、（七）项信息，其不仅是该信息的制作方，即使其不是制作方，其亦从村委会处获取了相关信息。其应当向上诉人公开以上信息，该职责不容推卸、推诿。综上，原审判决错误，请求二审人民法院撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初2号行政判决书。被上诉人太原市晋源区义井街道办事处答辩称：一、答辩人并非上诉人申请信息公开的主体。上诉人指称根据2013年1月7日旧《细则》第四条、第九条之规定，明确答辩人为上诉人申请信息的公开主体。而新《细则》第九条规定：“各城中村是本村城中村改造的实施和责任主体。”新、旧细则对于城中村改造的实施主体明显冲突。答辩人认为，根据《立法法》第九十二条：“同一机关制定的法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”之规定，在新《细则》已实施的情况下，新、旧细则规定不一致的，适用新《细则》的规定，即本案中，城中村改造的主体是北堰村村委会，在城中村改造过程中制作或保存的信息由北堰村村委会进行公开。上诉人指称新《细则》第二条、第十三条赋予答辩人对城中村改造的指导、监督职责；第十七条明确经公示无异议的所有资料报答辩人处备案。以上规定均说明答辩人是上诉人申请政府信息的共同制作方和保存方。因此，答辩人对城中村改造的相关政府信息应予公开。然根据《政府信息公开条例》第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”之规定，答辩人作为监督、指导与备案机构，非城中村改造的直接实施主体，应当由最初制作、最初获取以及牵头制作城中村改造相关政府信息的北堰村村委会对相关信息进行公开。二、上诉人所申请公开信息的第一项至第五项公开主体为太原市晋源区人民政府；第六项至第七项公开主体是北堰村村民委员会。依据《土地管理法》第四十七条、《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第二条之规定，太原市晋源区人民政府是北堰村土地征收的实际主体，相关文件均由太原市晋源区人民政府报批和实施，故上诉人所申请公开信息的第一项至第五项公开主体为太原市晋源区人民政府，而非答辩人。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、第二十四条第七款之规定，北堰村作为城中村改造的实施与责任主体，故上诉人申请公开信息的第六项至第七项公开主体是北堰村村民委员会，而非答辩人。三、答辩人的答复符合《政府信息公开条例》的规定且已履行说明告知义务。2019年6月24日，上诉人等人同时向太原市人民政府、太原市晋源区人民政府及义井街道办事处申请信息公开。2019年7月3日，太原市人民政府答复上诉人向太原市晋源区人民政府申请。2019年7月17日，太原市晋源区人民政府已经根据《政府信息公开条例》第三十六条第（四）、（五）项以及北堰村村委会的拆迁实际情况对上诉人等人的申请进行了答复。因针对同一申请内容，太原市晋源区人民政府已于2019年7月17日进行了答复，因此，答辩人收到太原市晋源区人民政府于2019年10月24日作出（2019）晋源复议字第2号行政复议决定书后，依据《政府信息公开条例》第三十六条第（六）项之规定，于2019年10月27日书面答复上诉人等人，明确告知因上诉人等人基于同一理由、同一事实申请公开，故答复以区政府的公开结果为准。同时，要求北堰村村委会对上诉人等人申请的信息进行研究并按照区政府要求进行执行。综上，上诉人申请公开的信息不属于答辩人的职权范围，也并非答辩人制作或保存的政府信息。答辩人已经依法向上诉人进行了答复，并向其进行了必要的解释说明。一审法院裁判正确，请求二审法院予以维持。经二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《政府信息公开条例》第十一条规定：“行政机关应当建立健全政府信息公开协调机制。行政机关公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，保证行政机关公开的政府信息准确一致。”第三十六条第（六）项规定：“行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。”本案中，上诉人张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、吴玉莲及原审原告张秀丽，同时向太原市晋源区人民政府和被上诉人太原市晋源区义井街道办事处提出相同内容的信息公开申请，在太原市晋源区人民政府于2019年7月17日作出答复后，被上诉人于2019年10月27日作出案涉答复“经与晋源区政府核实，你们于2019年6月24日因同一理由、同一事实提出信息公开申请，区政府已回复，以区政府公开结果为准”，符合上述条例规定。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人张福花、徐英萍、原润开、李彩红、白巧林、吴玉莲负担。本判决为终审判决。审判长 高保民审判员 刘 栋审判员 陈 聪 二0二0年八月二十日书记员 班 珂