广东省佛山市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤06民终5488号上诉人（原审被告）：杨绍凌，男，汉族，住广东省佛山市禅城区**********，公民身份号码440************916。上诉人（原审被告）：黄少娟，女，汉族，住广东省佛山市禅城区**********，公民身份号码440************922。被上诉人（原审原告）：佛山市禅城区住房保障中心，住所地广东省佛山市禅城区****************,统一社会信用代码124**********217X1。法定代表人：胡国明，主任。委托诉讼代理人：黄志强，广东慧港律师事务所律师。委托诉讼代理人：李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。原审被告：杨毅汉，男，汉族，住广东省佛山市禅城区*************，公民身份号码440************114。上诉人杨绍凌、黄少娟因与被上诉人佛山市禅城区住房保障中心（以下简称禅城住房保障中心）、原审被告杨毅汉房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2019）粤0604民初24222号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。杨绍凌、黄少娟上诉请求：撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。事实和理由：（一）处理本案纠纷前应先解决双方之间的行政纠纷。禅城住房保障中心是行政机关，与杨绍凌、黄少娟不是平等的民事主体。2015年8月10日，禅城住房保障中心作出《申诉答复通知书》直接改变了《广东省公共租赁住房租赁合同》的租金计算方式，是一个新的行政行为，其在作出该行为时并未告知杨绍凌、黄少娟申诉、复议或诉讼的权利，剥夺了杨绍凌、黄少娟复议和提起诉讼的权利。杨绍凌、黄少娟一直反对该《申诉答复通知书》并向相关部门提出异议，在未收到答复的情况下，已准备向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼。（二）杨绍凌签订《广东省公共租赁住房租赁合同》后按禅城住房保障中心的要求开设了固定账户并在该账户中预留了足额租金，可供禅城住房保障中心扣缴租金，其在2016年前也一直定时扣款。杨绍凌、黄少娟虽然不同意《申诉答复通知书》所述的扣款方式，但该账户始终余额充足，不存在禅城住房保障中心所陈的拒付租金的说法。（三）根据合同相对性原则，合同系由杨绍凌签订，涉案房屋系杨绍凌使用，本案没有证据证明黄少娟在涉案房屋中居住。禅城住房保障中心以黄少娟另有房产为由增加租金，但又不能证明黄少娟占有使用涉案房屋，其无权要求黄少娟返还房屋及支付房租。禅城住房保障中心辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。二审期间，杨毅汉未发表答辩意见。禅城住房保障中心向一审法院起诉请求：1.确认禅城住房保障中心与杨绍凌承租佛山市禅城区*************的租赁关系自2019年6月24日起解除；2.杨绍凌、黄少娟、杨毅汉立即向禅城住房保障中心返还位于佛山市禅城区*************的房屋；3.杨绍凌、黄少娟、杨毅汉立即向禅城住房保障中心支付自2016年2月起至2019年8月的租金、占用费合计34353.40元，此后至实际返还房屋之日止按佛山市禅城区*******指导租金标准每月每平方米18.70元（即每月1613.40元）的标准向禅城住房保障中心支付房屋占用费；4.杨绍凌、黄少娟、杨毅汉从2016年2月21日起每日按拖欠的月租金的2‰分别分段累计计算至实际清偿之日止向禅城住房保障中心支付滞纳金（暂计算至2019年8月31日为42300.57元）；5.本案诉讼费用全部由杨绍凌、黄少娟、杨毅汉承担。一审法院认定事实：禅城住房保障中心是经佛山市禅城区人民政府批准设立的事业单位，负责佛山市禅城区保障性住房的管理等工作。2011年5月26日，杨绍凌向禅城住房保障中心提交《佛山市禅城区低收入住房困难家庭住房保障申请表》，申请保障性住房。2012年9月4日，杨绍凌提交《变更保障方式确认书》，确认书载明“本人杨绍凌因家庭人均可支配收入发生改变，已超出廉租房住房的保障条件，现自愿将保障方式变更为经济适用住房”。禅城住房保障中心与杨绍凌于2013年签订了《广东省公共租赁住房租赁合同》，约定：承租人承租位于佛山市禅城区*************的公房作为住宅使用，双方确认租赁面积为86.28平方米，租赁期自2013年4月1日至2016年3月31日；每月租金429.60元，每月20日前支付当月租金；同时杨绍凌支付了履约保证金1289元。同时，上述《广东省公共租赁住房租赁合同》第四条约定，逾期支付租金的，出租方有权按欠交租金每日收取2‰的滞纳金。第七条约定：租赁期满不再续租或者申请续租未予批准，以及租赁期间承租人不再符合公共租赁住房租住条件须提前返还房屋的，承租人应自通知之日起15日内返还房屋。第十条第二款约定承租人有下列行为的，出租方可书面通知承租人解除合同，保证金不予退回：乙方不再符合公共租赁住房承租条件却不主动退房的；承租人逾期支付租金等累计超过3个月的。《广东省公共租赁住房租赁合同》签订后，杨绍凌家庭（妻子黄少娟，儿子杨毅汉）搬入居住。2014年11月18日，禅城住房保障中心向杨绍凌发出《保障性住房解除合同及限期清退通知书》，通知书载明：你家庭租赁我中心座落于佛山市禅城区*************的保障性住房。现经核查，发现你家庭拥有位于禅城区****************的房屋，建筑面积共94.06㎡，人均居住面积已不符合保障性住房的保障条件。根据《佛山市保障性住房管理办法》和《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施办法》的法律法规规定，我中心决定从2014年12月31日终止与你家庭的保障性住房的租赁关系。请你家庭在2014年12月31日前搬迁房屋全部财产并迁出户口，将腾空的保障性住房交回祖庙房管所……。2015年8月10日，在杨绍凌提出申诉之后，禅城住房保障中心方对杨绍凌申诉作出《申诉答复通知书》，认为经审核杨绍凌符合保障资格，不作清退，根据《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》24、25、42条规定，核定其享受租金优惠的面积为总承租面积扣除自有产权面积（20.496平方米），其余面积按市场租金计收，即月租金为20.496×20.85+（86.28-20.496）×4.98=754.90元。后杨绍凌一直按照月租金755元（754.90取整收取）支付租金至2016年1月。自2016年2月起杨绍凌就一直未支付租金，禅城住房保障中心多次通过EMS邮寄、房屋现场张贴等方式催租，但杨绍凌一直未支付。合同到期后，双方没有续签合同，涉案房屋一直由杨绍凌家庭实际使用。2017年9月12日，禅城住房保障中心向杨绍凌发出《清退预通知》，通知称杨绍凌家庭自2016年2月开始拖欠租金，累计拖欠租金14345元（暂计算至2017年8月）。你家庭人累计拖欠租金六个月以上，依据《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》第六十一条之规定，应予以清退。2019年6月6日，佛山市禅城区住房城乡建设和水利局作出《取消公共租赁房屋保障资格通知书》，通知载明杨绍凌累计欠租6个月以上，取消其承租资格。2019年6月17日，禅城住房保障中心作出《解除租赁关系通知书》，通知称杨绍凌已不符合公共租赁住房承租条件，禅城区住房城乡建设和水利局已取消你公共租赁住房保障资格，我中心决定与你解除租赁合同关系。请你收到本通知后1个月内到祖庙房管所办理退房手续。逾期退房的，自本通知送达之日起按市场租金标准计收房屋占用费。前述《取消公共租赁房屋保障资格通知书》、《解除租赁关系通知书》于2019年6月24日在涉案房屋门口张贴，同时于2019年7月11日通过EMS送达。2019年7月12日，禅城住房保障中心向杨绍凌作出《调整租金通知书》，通知书载明：你承租我中心位于*****************房（公共租赁住房）。我房管所于2019年6月24日通过门口张贴（已拍照留存）发出《佛山市禅城区******解除租赁关系通知书》《佛山市禅城区国土城建和水务局取消公共租赁房屋保障资格通知书》，2019年7月8日下午再次致电你户联系情况及解释保障政策，知悉你户已于2019年6月24日当天收取通知书。现根据上述两份通知书的内容，在收到通知书后30天内未办理退房手续，需从2019年6月25日起按市场租金（18.70元／平方）计收房屋占用费，每月租金调整为1613.40元／月。你户承租建筑面积86.28平方米，原月租金755元／月。故6月份的租金变更为：755／30*24+1613.40／30*6=926.60元；从7月份开始月租金按1613.40元／月收取。请你户收到本通知后于下个扣费周期（8月5日前）将足额的租金（包含8月）存到扣费账户内……。同年7月13日，杨绍凌收到上述通知书。一审法院认为，本案为房屋租赁合同纠纷。杨绍凌承租禅城住房保障中心管理的保障性住房并订立了房屋租赁合同，合同对双方的权利义务作出了明确约定，双方均应依约行事。合同约定承租人应于每月20日前缴纳当月租金，逾期不支付租金累计超过三个月的，禅城住房保障中心有权单方解除合同。而杨绍凌从2016年2月起开始逾期未缴纳租金，已构成根本性违约，禅城住房保障中心依约依法有权解除合同。杨绍凌在2019年6月24日收到禅城住房保障中心发出的解除通知，一审法院确认禅城住房保障中心与杨绍凌之间的房屋租赁合同关系于2019年6月24日解除。关于返还涉案房屋的问题。涉案房屋由杨绍凌、黄少娟、杨毅汉共同居住使用，现房屋租赁合同已解除，杨绍凌、黄少娟、杨毅汉已无权继续居住在涉案房屋，应承担向禅城住房保障中心返还涉案房屋的责任。关于租金和占有费的问题。禅城住房保障中心与杨绍凌之间的合同关系已于2019年6月24日解除，杨绍凌应按合同约定的755元／月的租金标准支付合同关系存续期间内即2016年2月-2019年6月24日的租金30804元（755元／月×40+755元／月÷30天×24天）。合同关系解除后，杨绍凌已不享有租金优惠价格计算租金的资格，应参照同地段市场租金标准1613.40元／月计算占有使用费至实际返还涉案房屋之日止。关于滞纳金的问题。合同约定逾期支付租金按每日2‰计算滞纳金，一审法院认为，杨绍凌未按约支付租金给禅城住房保障中心造成相应的租金利息损失，禅城住房保障中心主张的滞纳金过高，一审法院综合合同履行情况、当事人的过错程度等因素，酌定按年利率6%分段计算滞纳金，禅城住房保障中心诉请超出部分一审法院不予支持。至于占有使用费的滞纳金，没有合同依据，一审法院不予支持。关于黄少娟、杨毅汉的责任问题。杨绍凌与黄少娟为夫妻关系，上述租金和占有费、滞纳金的债务发生在其夫妻关系存续期间，构成夫妻共同债务，黄少娟应承担共同清偿责任。对于上述债务，杨毅汉并非合同相对方，其不应承担上述债务。综上，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十六条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、禅城住房保障中心与杨绍凌之间就佛山市禅城区*************形成的房屋租赁合同关系于2019年6月24日解除；二、杨绍凌、黄少娟、杨毅汉在判决发生法律效力之日起十五日内向禅城住房保障中心返还佛山市禅城区*************；三、杨绍凌、黄少娟在判决发生法律效力之日起十五日内向禅城住房保障中心支付租金30804元及占有使用费（占有使用费按1613.40元／月从2019年6月25日计至实际返还房屋之日止）；四、杨绍凌、黄少娟在判决发生法律效力之日起十五日内向禅城住房保障中心支付2016年2月-2019年6月24日的租金滞纳金（以当月应付租金为本金、从每月21日起按年利率6%分段累计至实际清偿之日止）；五、驳回禅城住房保障中心其他诉讼请求。若未按生效判决指定的期间履行义务，应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息及迟延履行金。一审案件适用简易程序审理，受理费减半收取858元，由禅城住房保障中心负担300元，由杨绍凌、黄少娟、杨毅汉负担558元。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为:本案中，禅城住房保障中心以杨绍凌、黄少娟、杨毅汉违反涉案《广东省公共租赁住房合同》为由向法院提起民事诉讼，综合双方当事人的诉辩，本案争议的焦点为本案是否属于民事诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。经审查，禅城住房保障中心系禅城区公有资产管理办公室管理的公益类事业单位，主要职责包括负责保障性住房的房源筹集、申请审核、分配安置、调整及退出管理等工作，负责辖区直管公房的租赁、管理和维修养护工作等。而根据一审查明事实，涉案房屋属于保障性住房，该《广东省公共租赁住房合同》为保障性住房租赁合同。因保障性住房的出租是政府为解决特定群体住房问题而采取的惠民举措，具有行政管理和公共服务目的，不以营利为目的。在保障性住房租赁合同中，承租人的资格、租赁面积、租金标准、租赁期限等主要内容均由行政职能部门依照相关规定确定，行政职能部门居于主导和支配地位，承租人缺乏平等磋商的空间。所以，保障性住房的租赁合同不能体现当事人法律地位平等的民法原则，性质上属于行政协议，由该类合同履行引发的相关纠纷不属于民事法律所调整的平等主体之间的人身关系或财产关系，理应不属于民事诉讼的受案范围，此其一；其二，《广东省城镇住房保障办法》第三十二条规定：“住房保障对象有下列情形之一的，应当按照合同约定支付违约金，住房保障实施机构应当根据合同约定或者法定情形，解除合同并收回保障房：（一）无正当理由连续6个月以上未在保障房内居住的；（二）无正当理由连续2个月或者累计6个月以上未缴纳租金的；（三）擅自互换、出借、转租、抵押保障房的；（四）将保障房用于经营性用途或者改变使用功能的；（五）因故意或者重大过失，造成租赁的保障房严重毁损的；（六）存款、股票基金等资产价值超过规定数额或者经审核不再符合保障条件的；（七）法律、法规规定或者合同约定的其他违法、违约情形。”第三十五条规定：“保障房被收回的，原租赁保障房的家庭或者个人，应当自收到解除合同或者终止合同通知之日起30日内搬迁，并办理相关手续。有正当理由无法按期搬迁的，可以申请最长不超过6个月的延长居住期限。延长期内，按照同期同区域同类型住房的市场租金收取租金。无正当理由逾期不搬迁的，住房保障实施机构应当责令其搬迁，拒不执行的，可以依法申请人民法院强制执行，并按照同期同区域同类型住房的市场租金的2倍收取租金。”即行政法规已明确类似本案情形的救济途径，禅城住房保障中心可依据上述规定以行政途径收回符合收回条件的保障房及追缴欠付租金等费用。综上所述，本案纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院以民事案件受理该案并对其进行了实体审理，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市禅城区人民法院（2019）粤0604民初24222号民事判决；二、驳回佛山市禅城区住房保障中心的起诉。一审案件受理费858元，由原审法院退还佛山市禅城区住房保障中心；上诉人杨绍凌、黄少娟预交的二审案件受理费1716元，由本院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 吴行政审 判 员 姜欣欣审 判 员 吴媛媛二〇二〇年八月十七日法官助理 梁启星书 记 员 杨思韫