淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初385号原告牛忠，男，汉族，1968年4月11日出生，住淮安经济技术开发区。委托代理人牛家伟（系原告牛忠之子），住淮安经济技术开发区。被告淮安经济技术开发区管理委员会，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道**。法定代表人周青，职务主任。出庭负责人秦博，职务副主任。委托代理人戴佳泽，该委员会工作人员。委托代理人滕庆红，江苏六仁律师事务所律师。被告淮安经济技术开发区徐杨街道办事处，住所地淮安经济技术开发区徐杨路**。法定代表人朱松，职务主任。出庭负责人刘伟，职务副主任。委托代理人包伏军，该办事处工作人员。委托代理人吴国雨，江苏六仁律师事务所律师。原告牛忠诉被告淮安经济技术开发区管理委员会（以下至裁判主文前简称“开发区管委会”）、淮安经济技术开发区徐杨街道办事处（以下至裁判主文前简称“徐杨街道办”）确认行政协议无效一案，于2019年9月3日向本院提起诉讼。本院于9月9日立案受理后，于次日向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告牛忠及委托代理人牛家伟，被告开发区管委会行政机关出庭负责人秦博及委托代理人戴佳泽、滕庆红，被告徐杨街道办行政机关出庭负责人刘伟及委托代理人包伏军、吴国雨到庭参加了诉讼。因案件疑难复杂，报经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。本案现已审理终结。原告牛忠诉称：被告开发区管委会于2019年3月12日以徐杨乡村环境整治项目，将原告家房屋作为估价对象，委托江苏同方房地产资产评估规划勘测有限公司，作出评估报告。被告徐杨街道办以胁迫手段逼原告牛忠在空白协议书上签字后于2019年4月23日对原告房屋实施强制拆除。原告认为，原告所在村组未经依法征收实施拆迁，两被告实施拆迁，属于违法行为。根据合同法相关规定，涉案协议书自始无效，请求确认原告与被告签订的《淮安经济技术开发区房屋拆迁补偿安置协议书》无效，判令两被告依法恢复原告房屋原状。为支持其诉请，原告向本院提交以下证据：1，开发区管委会发布的拆迁通告、工作通知，证明两被告共同实施土地征收的违法行为。2，原告关于要求公开房屋拆迁协议和评估报告的两份政府信息申请书，证明原告在房屋被拆后才收到涉案房屋评估报告和房屋拆迁协议书，被告逼迫原告与其签订房屋拆迁协议，原告不知道协议的具体内容，被告的行为违反合同法的规定。3，房屋评估报告中图片，证明原告房屋实际面积是126.3平方,被告航拍图描述不准确，被告以该航拍图补偿安置错误。4，被拆迁房屋交接验收单3张，分别出自公安机关、被告街道办和土地局,内容均不相同，证明是被告编造，原告不予认可。5，赵其进询问笔录，证明原告与被告在签订安置协议时，全程有录像，被告应当提供录像。6，原告户口簿，证明涉案房屋建设在原告宅基地上，是合法建筑。7，淮政公[2019]第43号答复告知书、淮自然资公开告知﹝2019﹞0090号淮安市自然资源和规划局政府信息公开告知书，证明涉及原告房屋的土地，未经依法征收，被告实施的拆迁行为违法。8，《土地管理法》第十三条、第四十三条、第四十六条、第四十八条。9，《土地管理法实施条例》第二十五条。10，《征用土地公告办法》第三、四、五条。11，《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条，证明被告拆迁行为违法。12，《行政许可法》第五条第二款，第二十二至二十四条，证明两被告擅自对原告房屋实施的拆迁行为违法，是滥用职权和违法行政。被告开发区管委会、徐杨街道办共同辩称：一、二被告并未实施土地征收的违法行为。福康村朱口片区群众为了改善居住环境，自愿与徐杨街道办签订《淮安经济技术开发区房屋拆迁补偿安置协议书》，二被告并未违法征地，案涉房屋区域所占土地性质仍为集体所有。二、原告与徐杨街道办签订的案涉协议书真实、合法、有效。原告与徐杨街道办是在自愿、平等协商基础上签订的协议书，徐杨街道办作为协议一方，主体适格，协议内容也不损害原告或他方利益。原告亦向被告徐杨街道办提交了申请房屋拆迁的报告，并将案涉房屋主动交付拆除。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告开发区管委会、徐杨街道办于法定举证期限内共同向本院提交以下事实证据：1，附属物调查丈量及补偿明细、航拍图、《淮安经济技术开发区房屋拆迁补偿安置协议书》、签订协议书的现场照片。证明原告与徐杨街道办是在平等、自愿协商基础上签订的协议，协议内容并不侵犯原告合法权益，亦不存在无效情形。2，《关于申请提前拆迁的报告》，《被拆迁房屋交割验收单》，证明涉案房屋由原告主动交付拆除。经庭审质证，结合双方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告牛忠系徐杨街道办福康村村民。2019年3月13日，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出《房屋拆迁通告》（淮开拆通字[2019]第04号），主要内容为：因改善群众住房条件需要，需拆迁徐杨街道福康村朱口片范围内部分房屋及附属物。具体拆迁工作由淮安经济技术开发区徐杨街道办事处负责实施……一、项目名称：福康村朱口片农居改善（三标段）；二、拆迁范围：徐杨路以北、迎宾大道以南，237省道以东，京沪高速以西范围内部分房屋；三、拆迁期限：2019年3月14日至2019年5月20日。受被告开发区管委会委托，江苏同方房地产资产评估规划勘测有限公司（以下简称“同方评估公司”）对上述项目拆迁范围内涉及的原告牛忠拥有的房产进行评估。2019年3月11日，同方评估公司对原告户房屋进行调查丈量并出具《被拆迁户房屋调查丈量勘察表》，载明1号房屋建筑面积63.67平方米、2号房屋面积39.26平方米、3号房屋面积23.37平方米。同日，同方评估公司向原告出具《附属物调查丈量及补偿明细表》，徐杨街道办工作人员、原告签字予以确认。2019年3月12日，同方评估公司出具了《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》，评估结果为1号房屋523元/平方米、2号房屋549元/平方米、3号房屋368元/平方米，同时载明该报告估价结果仅作为估价对象在合法前提下的拆迁补偿依据。2019年3月21日，原告牛忠向被告徐杨街道办递交《关于申请提前拆迁的报告》，主要内容为：现我全家协商一致由我代表全家请求办事处将我家房屋及附属物提前拆迁补偿安置。我同意按照开发区现行的拆迁政策规定无异议……房屋宅基地周围五米范围内我家的花木在我户签订协议后三日内移走，如不移走作为放弃处理，本人无异议……同日，原告牛忠与被告徐杨街道办签订《淮安经济技术开发区房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称“《协议书》”），约定因项目建设需要，需拆迁原告位于徐杨乡××××组房屋，面积125.33平方米（合法面积56.43平方米）。协议中对原告家房屋补偿款，装修、装潢、附属物补偿款，其他补助费用（包括搬迁补助费、农机具及牲畜搬迁费、奖金、临时安置补助费、无合法手续建筑面积补助费）以及安置房面积、房款等内容进行约定。其中，被告应当提供原告安置房面积为202.5平方米。同日，原告牛忠在注明房屋内外已搬空的《被拆迁房屋交割验收单》签字，将房屋交由拆除单位陕西勇华建设工程有限公司。按照《协议书》约定，被告徐杨街道办向原告提供了安澜花苑小区的期房，东湖锦绣小区、徐杨小区等小区的现房供原告自由选择，但原告牛忠一直拒绝前往被告徐杨街道办处选择安置房。现原告牛忠提起行政诉讼，请求判决确认原告与被告徐杨街道办签订的《协议书》无效。在案件审理期间，原告牛忠对《协议书》、《被拆迁房屋交割验收单》上签名不予认可，申请笔迹鉴定。但原告牛忠无法提供鉴定比对样本，且不同意法院调取2019年3月22日（签订《协议书》的次日）公安机关询问笔录中的签名作为鉴定比对样本，要求以诉状上的签名和现场书写的签名作为鉴定比对样本，但不愿意接受鉴定机构出具的倾向性意见，导致无法启动鉴定程序。此外，本院依法向原告释明案涉《协议书》不存在无效情形，并询问原告是否变更诉讼请求，原告明确表示不同意变更。另查明，《关于印发进一步规范淮安经济技术开发区房屋拆迁（征收）补偿安置工作实施意见的通知》，明确“被拆迁人无房屋权属证书或者合法建房手续（徐杨乡），可参照淮安市2005年地籍图确定，2005年地籍图上有标注的房屋，实际丈量数打九折后的面积可视为合法面积予以补偿安置。地籍图上无标注的房屋一律是违法建筑，不予补偿安置，只给予每平方米130元的建筑材料回购和助拆补助。”项目实施过程中，原告牛忠未能提供房屋权属证书或者合法建房手续。根据2005年航拍图显示，原告户仅建有1号房屋，面积为63.67平方米。再查明，经区划调整，原淮安经济技术开发区徐杨乡人民政府合并为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，《房屋拆迁通告》明确具体拆迁工作由被告徐杨街道办负责实施，案涉《协议书》亦由原告牛忠与被告徐杨街道办双方签订，被告开发区管委会并未参与被诉《协议书》的签订工作。被告徐杨街道办作为派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。开发区管委会作为本案被告主体不适格，应当裁定驳回对被告开发区管委会的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告徐杨街道办具有负责本辖区城市管理的行政职能，其以村庄环境整治、改善群众住房条件为目的，与原告在自愿、协商一致的基础上签订案涉《协议书》，未超出法律法规的授权范围，具备行政主体资格。原告牛忠作为案涉房屋的所有权人，其有权处分自己的房屋。在被告徐杨街道办的动员下，原告主动向被告徐杨街道办申请提前拆迁，而后双方签订案涉《协议书》就房屋补偿款、安置房费用等进行约定，符合法律规定。案涉《协议书》内容也不存在违反法律法规的强制性规定，损害国家、集体利益的情形。被告徐杨街道办根据《协议书》的约定向原告提供安置房房源供原告自行选择，原告牛忠反悔至今未选择安置房，并不影响《协议书》的效力。原告牛忠虽否认《协议书》、《被拆迁房屋交割验收单》上的签名，并申请笔迹鉴定，但因其既无法提供鉴定比对样本，又拒绝法院调取符合鉴定相关要求的签名作为比对样本，仅要求以诉状上的签名和现场书写的签名作为鉴定比对样本，但又不认可鉴定机构出具的倾向性意见，导致不符合鉴定相关规范要求，无法启动鉴定程序。本院结合被告徐杨街道办提供的《协议书》以及协议签订现场照片等证据，依法确认《协议书》、《被拆迁房屋交割验收单》签名是原告牛忠所签，是其真实意思表示。原告主张其是在受到胁迫情况下签订的空白协议，未提供证据证明，本院不予支持。关于原告提出《协议书》认定房屋合法面积为56.43平方米与事实不符的诉讼观点，由于原告未能提供房屋权属证明或合法手续，被告徐杨街道办根据2005年航拍图认定原告房屋合法面积，符合补偿安置政策规定，故原告该项观点本院不予支持。由于案涉房屋征收拆迁系因村庄环境整治、改善群众住房条件而开展，并未涉及集体土地征收，案涉土地仍为集体土地的性质，故原告认为被告未依法征收土地而实施拆迁行为违法的观点，本院亦不予支持。综上，原告与被告徐杨街道办签订的案涉《协议书》，不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，本院依法向原告释明案涉《协议书》不存在无效情形，并向原告询问是否变更诉讼请求，原告明确表示不同意变更，故应当判决驳回其诉讼请求。关于原告要求被告恢复原告房屋原状的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告牛忠的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告牛忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，账号：62×××63）。审 判 长  邹晓琴人民陪审员  袁梅珍人民陪审员  路娜娜二〇二〇年八月十二日书 记 员  胡 琪附：相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。