江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终340号 上诉人（原审原告）南通市通州区川港砖瓦厂，住所地南通市通州区川姜镇双桥村。 法定代表人胡瑞斌，总经理。 委托代理人刘鹏，江苏维业律师事务所律师。 委托代理人胡燕飞，南通市通州区川港砖瓦厂工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市通州区川姜镇人民政府，住所地南通市通州区川姜镇叠石桥家纺城。 法定代表人丁志岗，镇长。 应诉负责人张新荣，副镇长。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 上诉人南通市通州区川港砖瓦厂（以下简称川港厂）因要求被上诉人南通市通州区川姜镇人民政府（以下简称川姜镇政府）履行行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1242号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，因川姜镇政府开展砖瓦生产企业专项整治行动，在2017年5月11日和2019年2月1日，经过评估、协商，川港厂、川姜镇政府双方自愿达成两份协议。2017年5月11日的协议约定，川姜镇政府对拆除范围内的窑体烟囱、平房、楼房、钢结构等建筑物共计2915.62平米建筑补偿人民币2673000元，回购川港厂的土方金额为504280元，回购川港厂的煤渣金额为77280元。2019年2月1日的协议约定，川姜镇政府对川港厂建筑面积4833.53平米生活仓储等用房及相关附属设施补偿人民币5350198元。后双方又就2017年5月11日签订的协议中土方和煤渣的数额进行了变更，煤渣变更为289800元，土方中的黄泥为268875元，淤泥为500214元。上述合计人民币9082087元川姜镇政府已经向川港厂进行了支付。 2017年4月17日，川姜镇政府对川港厂的窑体烟囱、平房、楼房、钢结构等建筑物进行评估，形成中莲估价川姜非[2016]第001号房屋搬迁估价报告，评估报告对房屋建筑物重置成新价、装潢装饰及附属设施补偿、资产搬迁损失补偿等进行评估，合计2673000元。2017年5月11日，双方形成协议，协议约定“一、甲方补助乙方人民币2673000.00元，拆除范围内土方、煤渣、建筑物附属物拆除残值等由甲方处置。二、甲方回购乙方土方总量计25214立方米，暂按每立方20元计人民币504280.00元，待区内其他乡镇标准出来后，重新对照，就高不就低，多退少补。三、甲方回购乙方煤渣总量计4830立方米，约3864吨，暂按每吨20元计77280.00元。待区内其他乡镇标准出来后，重新对照，就高不就低，多退少补。四、以上共计人民币3254560.00元，协议签订后五日内，甲方支付乙方人民币。区内砖瓦企业整治如有新的赔偿标准且高于本协议标准，则按新标准执行。”2017年6月2日和2017年10月30日，川姜镇政府分别向川港厂支付1627280元，合计3254560元。 2018年5月24日，川姜镇政府对川港厂剩余生活仓储房屋等进行评估，形成了中莲估价川姜非[2018]第002号房屋搬迁估价报告，房屋重置成新价、装潢及附属设施补偿、资产搬迁损失补偿合计为3944659元。同时还形成补充说明一份，搬迁补助费生产用房为83756元、办公仓储用房为84493元，停产停业补助费为213767元，一次性综合补贴为1023523元，以上合计1405539元。2019年2月1日，双方形成协议，协议载明“一、乙方自愿将其所有的建筑面积计4833.53平米……交由甲方拆除。上述建筑及附属设施共计补偿人民币5350198元，具体详细详见评估报告及补充说明。”2019年2月1日，川姜镇政府向川港厂支付了2675099元，2019年7月8日，川姜镇政府向川港厂支付了1675099元，2019年8月5日,川姜镇政府向川港厂支付了1000000元。 后川港厂、川姜镇政府双方对第一次协议中的土方、煤渣进行了价格调整，煤渣变更为支付289800元，土方中的黄泥为支付268875元，淤泥为支付500284元。土方、煤渣变更补差价款川姜镇政府于2018年11月16日支付177329元，于2018年12月13日支付300000元，补差价款合计477329元。 2019年11月6日，川港厂向一审法院提起诉讼认为，根据双方协议约定及通州区相关政策规定，川姜镇政府还应当向川港厂支付人民币3311917元（2017年还应给拆迁补助费131203元、停产停业补助费145781元、一次性综合补贴932998元，奖励233250元，土地补贴1526642元；2019年应给奖励342044元）。请求法院判令川姜镇政府向川港厂依约支付人民币3311917元。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，被告对于履行协议行为的合法性承担举证责任，第十一条规定，原告认为被告未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应的义务或者履行相应义务等进行审查。本案争议在于川姜镇政府有无将协议约定的款项给付完毕，通过审理，能够证实川姜镇政府已经将全部款项支付完毕，不存在不履行协议的情形。首先，两份协议载明的款项川姜镇政府已经分批全部给付完毕。从双方提交的协议、川姜镇政府提交的款项支付凭证，足以证实，且川港厂对此予以认可。其次，案涉两份协议支付的范围是既定的，不存在既定范围之外的其他款项支付。川港厂所述的川姜镇政府还应当在第一次协议的基础上按照第二次协议评估项目支付2017年拆迁补助费131203元、停产停业补助费145781元、一次性综合补贴932998元，并支付奖励233250元、土地补贴1526642，2019年签订的协议还应支付奖励342044元，以上合计支付3311918元，并无相应的事实根据。案涉协议的形成，乃是全省开展砖瓦行业生产整治行动背景下的产物。两份协议均是分别在评估的基础上协商一致达成的，不存有协议约定支付项目之外的其他支付款项范围，川港厂所述的2017年签订的协议，应当按照2019年签订的协议支付拆迁补助费131203元、停产停业补助费145781元、一次性综合补贴932998元，显然缺乏证据支撑。案涉协议的签订也并非基于国有或者集体土地上房屋搬迁补偿安置，川港厂所述的应当按照相应搬迁补偿安置文件给予奖励和土地补贴等，亦缺乏事实根据，其主张亦不能成立。再次，川港厂在庭审中述称按照2017年签订的协议约定，要就高不就低，多退少补。但在本案中，川港厂亦无证据说明在案涉区域内有其他乡镇的补偿标准高于案涉的补偿标准，两份协议所涉项目组成的价格均是按照评估报告形成，双方之间也不存在因新的标准而达成新协议之情形，相应的土方、煤渣的支付对价川姜镇政府业已进行调整，且已经支付完毕。因此，川姜镇政府已按照协议约定履行了款项支付义务，不存在不履行义务或者履行义务不到位之情形。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回川港厂的诉讼请求。 川港厂不服一审判决，向本院提起上诉称,行政机关签订拆迁协议并非双方协商一致即可，而是应以征收补偿法律规范、政策性文件为基础，在《通州区企业拆迁补偿办法的通知》《通州区城区国有土地上房屋征收相关补助标准规定》《通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见》有明确规定的情况下，川姜镇政府对川港厂的补偿标准应严格按照规定实施。川港厂在拆迁时对拆迁政策不了解，故同意了第一次协议，在第二次协议前的评估报告中明确按50元/平方米支付停产停业补助、按320元/平方米支付一次性综合补贴、按45元/平方米支付搬迁补助费，但是在第一次协议中却没有支付。川姜镇政府明知拆迁标准，却故意隐瞒，严重侵害了川港厂的利益。川港厂的拆迁经过了两次协议，第二次的标准明显高于第一次，第一次协议中明确“区内砖瓦企业整治如有新的赔偿标准且高于本协议标准，则按新标准执行，”第一次2915.62平方米面积至少应适用第二次的标准，第二次的标准就是新的标准，协议应当继续履行。综上，一审法院认为案涉协议已履行完毕无事实和法律依据，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人川姜镇政府辩称，川姜镇政府不存在不履行协议或者履行不到位的情形，全省开展砖瓦生产企业专项整治活动，本案是落实省政府产业调整依法实施的拆除行为，并非政府的征收或者搬迁行为，并不适用通州区征迁补偿相应的规范性文件。川姜镇政府通过协商的方式与川港厂就拆除砖瓦生产设施设备等达成两份补偿协议，并分批次将所有的补偿款全部足额支付给了川港厂，川港厂要求再补偿合计3311917元的主张不能成立。到目前为止，区内的砖瓦企业并没有新的标准，也没有其他砖瓦企业赔偿标准高于川港厂，第二次协议赔偿的项目并不属于新的标准，仅仅是对川港厂没有拆除部分协商之后达成的赔偿金额。即便川港厂认为案涉协议存在显失公平、重大误解等情形，也超过了一年行使撤销权的期间。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2016年12月24日，江苏省人民政府办公厅发布《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，决定在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作，2017年1月13日，南通市通州区人民政府办公室发布《区政府办公室关于进一步明确砖瓦生产企业专项整治工作职责的通知》，明确了通州区砖瓦生产企业专项整治工作的有关事项，2017年10月9日，南通市通州区人民政府办公室发布了《通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案》。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，川姜镇政府是否存在未履行或者未完整履行与川港厂所签协议的情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。第三款规定，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。在请求判决行政机关履行行政协议义务的案件中，法院主要审查以下几个方面：一是行政机关是否具有签订协议的法定职权；二是行政机关依法或依约是否具有履行协议义务的职责；三是行政机关是否已经履行或者完整履行了协议义务。 本案中，根据江苏省人民政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知的要求，南通市通州区人民政府制定了砖瓦生产企业专项整治工作的规范性文件，文件明确，通州区砖瓦生产企业专项整治的责任主体为企业所在镇（区、园、街道），各镇（区、园、街道）在砖瓦生产企业专项整治过程中，要参照往年砖瓦企业关闭拆除做法，做好与取缔关闭企业的协商工作，依法依规签订协议。川姜镇政府根据上级政府的要求，具有与作为砖瓦生产企业的川港厂就相关设施设备的拆除、企业关停等问题签订协议的法定职权。案涉两份协议明确约定了双方的权利义务，川姜镇政府应当依法依约履行。 双方于2017年5月11日签订的协议约定，川姜镇政府对拆除范围内的窑体烟囱、平房、楼房、钢结构等建筑物共计2915.62平米建筑补偿人民币2673000元，回购川港厂的土方金额为504280元，回购川港厂的煤渣金额为77280元。2019年2月1日签订的协议约定，川姜镇政府对川港厂建筑面积4833.53平米生活仓储等用房及相关附属设施补偿人民币5350198元。后双方又就2017年5月11日签订的协议中土方和煤渣的数额进行了变更，煤渣变更为289800元，土方中的黄泥为268875元，淤泥为500214元。上述合计人民币9082087元川姜镇政府已经依照约定向川港厂进行了支付。 关于2017年5月11日的协议第四条“区内砖瓦企业整治如有新的赔偿标准且高于本协议标准，则按新标准执行”的解释问题。川港厂将2019年2月1日的协议所约定的标准解释为“区内砖瓦企业新的赔偿标准”。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。结合上述协议的其他条款来看，其中第二条、第三条均约定“待区内其他乡镇标准出来后，重新对照，就高不就低，多退少补。”因此，川姜镇政府解释的第四条约定的“区内砖瓦企业整治新的赔偿标准”即第二、第三条的“区内其他乡镇标准”更为符合协议文本的整体内容，本院予以采信。在没有证据证明通州区范围内其他乡镇出台了砖瓦企业整治新标准的情况下，川港厂要求川姜镇政府按照第二份协议的标准继续履行第一份协议，本院不予支持。 关于两份协议所涉评估报告中停产停业补助、一次性综合补贴、搬迁补助费等的问题。行政协议既有行政性，也有契约性，行政机关签订行政协议不仅仅建立在双方意思表示一致的基础上，还应当符合法律法规规定，遵守法定程序。本案系砖瓦生产企业专项整治过程中产生的补偿，而非房屋征收拆迁过程中产生的补偿，因此，川港厂提及的南通市通州区人民政府制定的有关房屋搬迁补偿、企业拆迁补偿的规范性文件，在本案中并不强制适用。由于南通市通州区人民政府办公室《区政府办公室关于进一步明确砖瓦生产企业专项整治工作职责的通知》对签订协议事宜仅作了原则性规定，故行政机关在砖瓦企业整治过程中，既可以参照通州区拆迁补偿的相关标准签订协议，也可以基于双方意思表示一致签订协议。虽然从与案涉两份协议相关的两份评估报告的内容上看，在补偿项目确有不一致的地方，但两份协议的签订是双方的真实意思表示，川港厂要求川姜镇政履行协议约定之外的内容，理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。川港厂的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区川港砖瓦厂负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年八月二十六日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。