广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终243号上诉人（原审原告）：单建伟,男，汉族，1996年6月28日出生，住湖南省衡东县*********，公民身份号码：430************。委托代理人：吴小辉，广东博顿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市生态环境局，住所地：东莞市南城区******，统一社会信用代码：11441900MB2C90178X。法定代表人：蒋亚军，该局局长。委托代理人：罗志成,该局工作人员。委托代理人：吴淑仪，广东众达律师事务所律师。上诉人单建伟因与被上诉人东莞市生态环境局环境保护行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初801号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年10月15日，单建伟向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞市生态环境局作出的东环罚字（2019）3114号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由东莞市生态环境局承担。原审法院经审理查明，2019年6月22日，东莞市生态环境局执法人员到东莞市精熠五金科技有限公司（以下简称“精熠公司”）进行现场检查及调查，发现该公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加上色工序及上色机2台等设备，其中1台上色机已经投入使用，擅自增加的上色工序产生的废气未经收集处理无组织排放。执法人员制作了现场检查（勘察）笔录及询问笔录，有该公司法定代表人张厚柱签名确认并加按指模。2019年7月18日，东莞市生态环境局分别作出东环罚告字[2019]2374号、2375号、2376号三份《行政处罚告知书》，拟决定分别对精熠公司、张厚柱、精熠公司处贰拾万元、伍万元、叁仟元罚款及事实理由、依据，并告知精熠公司、张厚柱有申请听证及提出陈述和申辩的权利。2019年7月23日，精熠公司及张厚柱向东莞市生态环境局提出申辩，主张上述两台上色机并非其所有，是单建伟承租其公司部分场地后自行购置，单建伟为独立经营，不受其公司管理。2019年7月30日、8月6日，东莞市生态环境局执法人员再次到精熠公司进行现场检查及调查，并制作了《询问笔录》，有单建伟及张厚柱签名确认并加按指模。单建伟在询问笔录中确认其在精熠公司承租场地做五金产品，并购置上述两台上色机用来自己经营，并于2019年6月15日投入生产使用。2019年8月19日，东莞市生态环境局作出东环罚告字[2019]2784号《行政处罚告知书》，认为单建伟主要从事五金制品加工，在未经生态环境主管部门审批同意的情况下，擅自开工建设，设有上色等工序和上色机等设备。上述建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类“金属制品业”第67项“金属制品加工制造”行业的“其他（仅切割组装除外）”，应当编制环境影响报告表，需要配套建设的污染防治设施未建成，未对配套建设的环境保护设施进行自主验收，上述设备已投入使用。单建伟的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，拟决定对单建伟处贰拾伍万元罚款，并告知单建伟有申请听证及提出陈述和申辩的权利。单建伟于2019年8月20日签收上述告知书。2019年8月25日，单建伟在法定期限内向东莞市生态环境局提出陈述申辩。经审查，东莞市生态环境局认为单建伟的陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2019年9月19日，东莞市生态环境局作出东环罚字[2019]3114号《行政处罚决定书》并送达单建伟，依据上述《行政处罚告知书》中认定的事实和法律依据，决定对单建伟处贰拾伍万元罚款。单建伟于2019年9月29日签收上述决定书。单建伟不服该《行政处罚决定书》，向原审法院提起行政诉讼。另查，精熠公司的经营范围为五金制品、五金配件（不含电镀），法定代表人为张厚柱。东莞市生态环境局于2018年8月28日向精熠公司作出东环建[2018]7016号《关于精熠公司建设项目环境影响报告表的批复》，批复意见主要为：允许精熠公司设有冲床10台、钻床5台、铣床2台、手动冲床10台、压铸机（自带熔炉）1台、电烤箱8台等设备。2018年12月24日，东莞市生态环境局向精熠公司作出东环建[2018]13424号《关于精熠公司建设项目噪声、固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见的函》，同意精熠公司噪声、固体废物污染防治设施通过环保验收。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，东莞市生态环境局作为东莞市行政区域内的环境保护行政主管部门，依法享有对本行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处理的法定职权，其执法主体适格，原审法院依法予以确认。本案的争议焦点是：东莞市生态环境局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法有据。单建伟租赁精熠公司的场地，在未经环保部门审批同意的情况下，擅自购置上色机并设有上色等工序，上述建设项目已投入使用的事实，有询问笔录、现场照片等证据证实，原审法院予以确认。关于单建伟主张其建设项目的项目类别为工艺品制造的问题。单建伟在《询问笔录》中确认其是做五金产品的上色工序，单建伟作为实际的经营者和生产者，即使对专业性的建设项目并不能做出明确的区分，但对其加工产品的材质应当有清楚的认识。《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）中对“金属制品业”中的“金属表面处理及热处理加工”的定义是：“对外来的金属物件表面进行的电镀、镀层、抛光、喷涂、着色等专业性作业加工”。本案中，从单建伟在笔录中确认的内容来看，单建伟的加工就是在金属物件表面进行着色，该加工工艺符合上述对“金属表面处理及热处理加工”的定义，故单建伟的建设项目类别为金属制品加工制造，而非工艺品制造。退一步说，即使单建伟的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）中第十三类“文教、工美、体育和娱乐用品制造业”中的“工艺品制造”类，因其采用机器加工，也至少应当属于其中的“有喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨以下的，或使用水性漆的；有机加工的”类，应当属编制环境影响报告表的建设项目。综上，单建伟在未编制环境影响评价报告表、未建成需要配套建设的污染防治设施、未验收配套建设的环境保护设施的情况下，将上述上色机投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，东莞市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”的规定，决定对单建伟作出罚款25万元的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度适当，原审法院予以确认。另，关于单建伟主张：一、被处罚对象错误；二、精熠公司已取得环保批复，故其建设项目无需再报批；三、东莞市生态环境局违反一事不再罚原则；四、东莞市生态环境局对其处罚未予以立案。原审法院认为，一、单建伟作为涉案两台上色机的所有权人，虽然是租用精熠公司的场地，但其是自主经营，由于其并没有办理工商营业执照，故东莞市生态环境局以单建伟作为行政处罚对象，并无不当。二、单建伟仅是租用精熠公司的场地，与精熠公司并非同一主体，即使如单建伟所述与精熠公司之间存在相关的共同生产经营约定，也不能由此免除单建伟保护环境的义务，单建伟应当对其建设项目重新进行报批、验收，故对单建伟的主张，原审法院不予采纳。三、单建伟存在“未批先建”和“未验先投”两个违法行为，东莞市生态环境局分别给予单建伟相应处罚，符合法律法规的相关规定，故对单建伟的主张，原审法院不予采纳。四、东莞市生态环境局在收到精熠公司的申辩后，又对单建伟进行了《调查询问》，且在对单建伟作出涉案的处罚决定前又另行向单建伟作出并送达了《行政处罚告知书》，同时也告知了单建伟相应陈述申辩、提出听证的权利，并非在原对精熠公司作出的《行政处罚告知书》的基础上直接作出的处罚决定，由此可知东莞市生态环境局对单建伟的处罚是另行立案。综上，东莞市生态环境局作出的东环罚字[2019]3114号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以确认。单建伟的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回单建伟的全部诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由单建伟承担。一审宣判后，单建伟不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决书，依法改判；2.本案诉讼费用由东莞市生态环境局承担。事实及理由：东莞市生态环境局没有证据证明单建伟所经营的机器属于应当编制环境影响报告表的建设项目，没有处罚依据。单建伟在一审庭审中明确陈述自己经营的是工艺品制造，东莞市生态环境局未举证证明单建伟所从事的不是工艺品制造。且东莞市生态环境局没有提供任何证据证明单建伟在生产过程中有使用油性或者水性油漆，符合需要编制环境影响报告表的情形。原审判决确定事实错误，适用法律错误，应当予以改判。1.单建伟在本案中所涉的行为并不会产生新的污染，且并不是一个新的建设项目，适用东莞市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第一条、第二条的规定进行处罚错误。2.现场发现的两台上色机设备确实归单建伟所有，但是单建伟是从精熠公司租赁的场地，该公司有相应的环评资质。承租时单建伟与精熠公司负责人约定在其公司内部经营，不需要另外办理工商营业执照和环评设施，单建伟并不具备对外独立的主体，而是以精熠公司的名义经营，所以对单建伟的处罚没有事实依据，处罚对象错误。3.东莞市生态环境局对单建伟擅自增加上色工序和上色机设备这一个行为对同一个主体作出两个处罚，违反了行政处罚法第24条的规定。4.没有证据证明擅自增加上色工序和上色机设备的行为会造成污染后果或者已经造成污染。单建伟从2019年6月15日调试机器完毕，至执法人员在2019年6月22日进场查处，并未实际生产。5.上色工序和上色机设备并非一个独立的新增建设项目，处罚决定无视了精熠公司是在经过东莞市生态环境主管部门审批验证同意后建设这一前提，仅对上色工序和上色机对单建伟处以高额罚款显然错误，违反了合理性原则。而且本来东莞市生态环境局对精熠公司处罚20万元，但却对单建伟处罚25万元，明显不合理。综上，请求二审法院撤销原审判决并予以改判。东莞市生态环境局二审答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。原审法院认定的事实有现场检查时制作的询问笔录、拍摄的现场照片等证据予以证明。东莞市生态环境局对单建伟的处罚程序合法，处罚幅度适当。单建伟在第一次接受询问时询问笔录中就主动确认了其是做五金产品的上色工序，原审法院将其环评类别认定为“金属制品加工制造”并无不当。即使案涉的建设项目属于“工艺品制品”类别，因为单建伟采用机器加工，也属于应当编制环境影响报告表的建设项目，仍存在“未验先投”的环境违法行为，违法事实清楚、证据确凿，东莞市生态环境局对其作出案涉处罚，适用法律法规正确。二、单建伟请求撤销原审判决的理由不成立。（一）关于法律依据问题。单建伟擅自使用上色机对五金产品进行上色，该建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》的“金属制品加工制造”行业，应当编制环境影响报告表，也需要建设配套环境保护设施。单建伟既没有编制环境影响评价报告表，也没有配套建设相应的环境保护设施，建设项目就投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，东莞市生态环境局根据该条例第二十三条第一款的规定作出案涉行政处罚，于法有据。（二）关于处罚对象问题。单建伟仅是租用了精熠公司的场地，与该公司并非同一主体，即使单建伟与精熠公司之间存在相关共同生产经营的约定，也不能由此免除单建伟保护环境的义务，单建伟应当对其投资建设和使用的建设项目开展环境影响评价以及配套相应的环境保护设施，并对环境保护设施开展竣工环保验收。因此，单建伟作为案涉建设项目的实际经营主体，没有对建设项目开展环评报批及竣工环保验收手续的情况下，建设项目就开工建设并已投入生产或使用，依法应当承担环境违法责任，案涉处罚对象无误。（三）单建伟同时存在“未批先建”、“未验先投”的两个违法行为，东莞市生态环境局对其分别予以处罚，符合行政处罚法的相关规定，不属于“一事不再罚”。（四）东莞市生态环境局在原审中提交的证据材料足以证明单建伟实施了“未验先投”的违法行为，原审法院经审理也全部采信，不存在证据不足的情形。案涉建设项目属于应当编制环境影响报告表的情形，按照法律规定，应当编制环境影响报告表的建设项目，是可能对环境影响造成轻度影响的建设项目，而不是影响很小或者没有影响。案涉建设项目对五金产品进行上色，上色过程中会产生废气，而单建伟既没有编制环境影响报告表，也没有配套建设相应的环境保护设施，更没有对环境保护设施进行验收，建设项目就已经投入生产使用，生产过程中的废气一直处于无组织排放状态，其对环境造成的影响是显而易见的，绝非单建伟所称的没有污染后果。综上可知，本案行政处罚证据确凿，适用法律正确，程序合法，原审判决也处理无误，请求二审法院驳回上诉。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。在二审法庭调查中，单建伟确认，东莞市生态环境局在对其进行调查时所制作的《调查询问笔录》中记载的上色机即为收款收据中记载的全自动智能点胶机，租赁案涉场地是为了对冰箱贴、徽章、奖牌等进行上色。本院认为：本案系环境保护行政处罚纠纷。本案的争议焦点为东莞市生态环境局作出的东环罚字[2019]3114号《行政处罚决定书》是否合法有据。首先，关于本案行政处罚对象的问题。本案中，单建伟自2019年3月起租赁精熠公司的场地从事五金产品上色，并签订了《生产场地租赁协议》，但未办理工商登记注册。2019年7月30日，东莞市生态环境局前往精熠公司检查时，单建伟确认其自行购买了案涉的2台上色机，并于2019年4月将其中1台投入生产使用，自行对外接单经营，且不会为精熠公司加工产品。精熠公司法定代表人张厚柱亦确认精熠公司将部分厂房租赁给单建伟独立经营，生产情况不受该公司管理，也没有业务往来。以上调查询问笔录均有被调查人单建伟、张厚柱签名捺印确认。综合调查询问情况和现场检查情况可知，单建伟系案涉2台上色机的经营者，东莞市生态环境局认定单建伟为案涉环境保护违法主体并给予行政处罚，并无不当。其次，关于本案建设项目是否需要编制环境影响报告表进而是否需要配套建设环境保护设施的问题。2019年7月30日，东莞市生态环境局对单建伟的案涉建设项目进行检查时，单建伟确认其生产内容为五金产品上色，在二审法庭调查中，单建伟确认案涉收款收据中记载的2台全自动智能点胶机即为《调查询问笔录》中所记载的上色机，并再次确认承租案涉场地系为对冰箱贴、徽章、奖牌等进行上色。结合东莞市生态环境局现场调查时所拍摄的照片上显示案涉的1台上色机正在进行上色操作的情况，本院认定单建伟的案涉建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第二十二类“金属制品业”第67项“金属制品加工制造”中的“其他（仅切割组装除外）”，环评类别为应当依法编制环境影响报告表，并且依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”之规定，案涉建设项目需配套建设环境保护设施并经验收合格后，方可投入生产或者使用。另，参照《国民经济行业分类》中对“金属工艺品制造”的说明：“指以金、银、铜、铁、锡等各种金属为原料，经过制胎、浇铸、锻打、錾刻、搓丝、焊接、纺织、镶嵌、点兰、烧制、打磨、电镀等各种工艺加工制成的造型美观、花纹图案精致的各种供欣赏、实用和礼仪用的工艺美术品制作活动”的描述，金属工艺品制造需要对金属进行各类工艺操作，以赋予其美观性，而成为工艺产品，但单建伟的生产工序仅为对冰箱贴、徽章、奖牌等五金制品进行上色操作，并未增加加工对象的工艺属性，不符合前述对“金属工艺品制造”的说明，单建伟主张的案涉建设项目所属行业为工艺品制造，仅需编制环境影响登记表，没有事实和法律依据，本院不予采信。至于单建伟主张的精熠公司已经具有相应的环评资质，其与精熠公司约定可以使用该公司的环评资质，无需另行设置环评设施的问题。本院认为，精熠公司的环境影响评价批复中的设备并不包含上色机，且精熠公司的建设项目与案涉设置两台上色机的建设项目系两个不同的建设项目，精熠公司已取得环评资质，并不免除单建伟对案涉2台上色机的建设项目申请环境影响评价的义务，单建伟仍需依照《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，配套建设环境保护设施并进行验收。综上所述，单建伟未经环保部门批准擅自设置2台上色机，并在未配套建设环境保护设施的情况下将其中1台上色机投入使用，明显违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，东莞市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，作出东环罚字[2019]3114号《行政处罚决定书》，对单建伟处以25万元的罚款，合法有据。关于单建伟主张的东莞市生态环境局作出案涉处罚违反了一事不再罚原则的问题。本院认为，在东莞市生态环境局对单建伟的案涉建设项目进行环保检查时，其既存在未经依法报批建设项目环境影响报告表而擅自设置上色工序的环境违法行为，也存在需要配套建设的环境保护设施未建设，案涉的建设项目就已投入生产的情形。前者违反的是建设项目未经环评报批擅自开工建设的法律规范，后者违反的是环境保护设施未经验收即投入生产的法律规范，违法行为并不一致，东莞市生态环境局分别依据不同的法律规范进行行政处罚，并不违反一事不再罚的原则。综上，单建伟的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人单建伟负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  宋坤鹤审判员  杨 浩二〇二〇年八月五日书记员  王建海