广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终282号上诉人（原审原告）：韶关市曲江区马坝镇水文村民委员会老厅三村民小组。负责人:何展清，小组长。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区人民政府。地址：广东省韶关市曲江区马坝镇府前路。法定代表人:伍文，区长。委托代理人:黎德成、邓树士，均系韶关市曲江区人民政府调处山林纠纷办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人:殷焕明，市长。委托代理人:侯永桢、李嘉，均系韶关市法制局行政复议应诉科工作人员。原审第三人：韶关市曲江区马坝镇水文村民委员会。负责人:何保贡，主任。原审第三人：韶关市曲江区马坝镇水文村民委员会上头村民小组。负责人:林金平，小组长。上诉人韶关市曲江区马坝镇水文村民委员会老厅三村民小组（以下简称老厅三村小组）因与被上诉人韶关市曲江区人民政府（以下简称曲江区政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）林权争议调处及行政复议决定纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议山三方称“川龙山”，其中三方争议的范围为：东至川龙山山顶埂到吹风坳；南至佰公塅坑；西至川龙坑和六合山塘田；北至六合山塘大坑，面积约850亩；上头村小组与水文村委会两方争议的范围为：东至川龙坑和六合山塘田；南至山脚田边；西至林场火路；北至埂，面积约313亩。两块争议山现状为荒山。老厅三村小组提交的1953年11月10日的《土地房产所有证》，持证人为老厅三队村民何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊，该证“土地”栏中第15列记载的“川龙山”，“东至山顶；南至坑；西至六合田；北至大坑”，四至与三方争议的范围相符。上头村小组只提供何昌华（已故）、何宗祥（已故）、何宗亮（已故）、曾彩胜、罗会安（已故）、何保坤、何宗时、曾祥胜、何寿平、林金昌、何九华（已故）、何保春（已故）、林新来共13份证言证词。水文村委会提交1981年林业三定时期的XX号山林证，在曲江区档案馆有存档，该证第一栏记载的“川龙”山，“东至新厅佰公塅大坑；南至林场火路；西至山顶火路；北至大坑到山顶六合山塘”，包括了两块争议山。水文村委会提交的XX号林权证，虽然登记的四至与XX号山林证一致，也已办理打印好林权证，但由于老厅三村小组提出异议而没有颁发。水文村委会在2006年6月6日与廖志鸿签订的《林地租赁合同书》，是按照2006年6月3日召开的各村村民代表会议确定《关于水文村委川龙山的出租决议》进行签订的，该《合同》且在2006年12月5日经曲江区公证处公证，其四至包括争议山。水文村委会在2003年9月25日与刘其最签订的《水文村煤山山金及装车收费承包合同书》，在2003年10月9日经曲江县公证处公证。水文村委会提供的13份账册，清楚记录其在1994年至1996年间在争议山经营管理发生费用开支和收益情况。2013年4月28日，老厅三村小组向韶关市曲江区马坝镇人民政府提交《森林林木林地争议案件调解处理申请书》，请求确认争议地“川龙山”的林地所有权。曲江区政府于2015年6月24日立案受理后，于2017年12月28日作出韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》，认为：“申请人老厅三村小组虽持有村民何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊在1953年11月10日的《土地房产所有证》，四至也与三方争议的范围相符，该范围的山归何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊所有，但经过初级社、高级社、人民公社化后已由个人私有变为集体所有，且自人民公社化后争议山一直由大队管理收益，而申请人提供不出对争议山进行管理的事实凭证，根据1981年6月17日粤发〔1981〕34号《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一款‘应以现在的权属和经营范围为基础，个别地方确实需要调整，也不要牵动面过宽，以免造成新的破坏。原则上要坚持‘五个维护、五个不准’，即维护生产队所有的集体山林，不准分山毁林；维护‘四固定’时和‘四固定’后签订的山林合约、协议，不准要回‘土改山、祖宗山’；维护现有的国营林场、社队林场，不准分割侵占……’的规定，该《土地房产所有证》已不具有法律效力。因此，申请人以《土地房产所有证》为依据主张三方争议的山岭林地权属理由不足，本府不予支持。申请人上头村小组以何昌华、何宗祥、何宗亮、曾彩胜、罗会安、何保坤、何宗时、曾祥胜、何寿平、林金昌、何九华、何保春、林新来等13人的证词主张整个争议山的林地权属，而没有法定的权属凭证，其证言证词不具有法律效力。因此，其主张争议山的理由不足，本府也不予支持。被申请人水文村委会从1958年开始便组织人到争议山挖煤，1967年左右又组织水口、龙岗的社员到川龙山种杉树并成立了大队林场，一直由大队管理。1981年林业三定时期被申请人水文村委会领取了XX号山林证，该山林证包括了两块争议山。被申请人水文村委会提供的2003年9月25日与刘其最签订的《水文村煤山山金及装车收费承包合同书》、2006年6月6日与廖志鸿签订的《林地租赁合同书》和13份1994年至1996年期间的账册，充分证明对其争议山的管理收益事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条‘《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据’和第十条第（十）项‘当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明’的规定，被申请人以XX号山林证和自人民公社化后一直以来对争议山的管理收益事实依据来主张争议山的权属理由充分，本府予以支持。”曲江区政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条和根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条第（十）项的规定，处理决定：争议山东至新厅佰公塅大坑为界；南至林场火路为界；西至山顶火路为界；北至六合山塘大坑到吹风坳到川龙山山顶埂为界，面积约1160亩（详见附图），其林地权属归水文村委集体所有。”原告老厅三村小组不服上述处理决定，向韶关市政府申请复议。韶关市政府于2018年4月18日作出韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》，维持曲江区政府于2017年12月28日作出的韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》。另查明，水文村委会在1964年冬之前称为水口大队，1964年冬水口大队与龙岗大队合并为龙岗大队，1980年冬龙岗大队分开为水口大队和龙岗大队，后水口大队改为水文大队，再后来改为水文村委会。又据从1960年到1980年在龙岗大队任书记的甘步银和从1965年至1990年在龙岗大队先后任过民兵营长、治保主任、村委主任的杨言祥回忆：从1958年开始由大队组织人去川龙山挖煤增加收入，1967年左右由大队组织水口、龙岗的社员按生产队分片包干带着中午饭到川龙山种杉树，一直种到乌泥塘，且还经过了评比验收，种了杉树后为方便管理就成立了大队林场，一直由大队管理，1980年冬龙岗大队分为龙岗大队和水口大队时，原龙岗大队的财产如油厂、医疗站、拖拉机房、川龙山大队林场归水口大队，礼堂归龙岗大队。大队林场一直由大队管理，在他们任职期间，从来没有那个村前来提出过异议。2018年5月11日，原告老厅三村小组向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销曲江区政府作出韶曲府[2007]34号《林地权属争议处理决定》及韶关市政府作出的韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》。二、责令曲江区政府重新作出行政处理决定书并依法确认东至川龙山山顶埂到吹风坳；南至佰公塅坑；西至川龙坑和六合山塘田；北至六合山塘大坑，面积约850亩的川龙山林地权属归老厅三村小组所有。原审法院认为，曲江区政府于2017年12月28日作出的韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》及韶关市政府于2018年4月18日作出韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》合法。一、依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明……。”的规定，林权证是林权争议的处理依据，本案中，水文村委会提交了1981年林业三定时期的XX号《山林证》，该山林证在曲江区档案馆有存档，包括了本案争议山，应当作为本案争议林地的权属依据。老厅三村小组虽然提供了村民何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊在1953年11月10日领取的《土地房产所有证》，四至也与三方争议范围相符，但不足以对抗水文村委会所提交的林权证的证明效力。上头村小组以何昌华等13人的证词主张本案争议山的林地权属，不能否定水文村委会林权证的确权效力，这些证词仅称争议林地解放前后的情况，并不否定土改、公社化、四固定、林业三定权属的历史变迁。因此，上头村小组主张争议山权属理由亦不充分。二、曲江区政府查明水文村委会从1958年开始便组织人到争议山挖煤，1967年左右组织水口、龙岗的社员到川龙山种杉树并成立了大队林场，及水文村委会提供的1994年至1996年间争议山经营管理发生费用开支和收益情况的13份账册、2003年9月25日与刘其最签订的《水文村煤山山金及装车收费承包合同书》及2006年6月6日与廖志鸿签订《林地租赁合同书》，以上事实充分证明水文村委会对争议山进行了长期的经营管理。而老厅三村小组及上头村小组均没有充分证据证实对争议山进行了经营管理。因此，曲江区政府根据查明的事实及证据，作出韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》将争议山权属依法裁定归水文村委会所有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，老厅三村小组起诉要求撤销理由不充分，不予支持。韶关市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定作出韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》，维持曲江区政府作出的《林地权属争议处理决定》亦并无不当，老厅三村小组起诉要求撤销亦不予支持。综上所述，曲江区政府于2017年12月28日作出的韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》及韶关市政府于2018年4月18日作出韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告老厅三村小组的诉讼请求理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告韶关市曲江区马坝镇水文村民委员会老厅三村民小组的诉讼请求。老厅三村小组不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审法院在上诉人持有的《土地房产所有证》以及原审第三人水文村委会取得的《山林证》均由政府部门合法颁发的情况下，即认为上诉人持有的《土地房产所有证》不足以对抗原审第三入水文村委会所取得的《山林证》的证明效力有误，上诉人是争议山的权属证明的最先亦是第一权利主体，在上诉人所取得的《土地房产所有证》未被依法撤销前，均应为合法有效，上诉人为争议山的合法权利主体，原审法院认定山林权属归原审第三人有误，依法应予以纠正。二、原审法院并未对原审第三人水文村委会取得的XX号《山林证》是否在韶关市曲江区档案馆存档进行核实调档，即片面采纳被上诉人陈述的涉案山林权证在档案馆有存档的事实，另本案原审法院并未对水文村委会所取得的《山林证》程序是否违法问题依法进行审理，即认定《山林证》合法有效，从而认定被上诉人作出的行政处理决定及复议决定合法有效有误，依法应予以纠正。水文村委会于1981年取得的XX号《山林证》程序违法，并未经过法定公告程序且与上诉人存在权属争议，依法应予以撤销，该山林证依法不可作为认定原审水文村委会对争议山享有林地权属的法定依据。三、上诉人于一审期间提交了《老厅三村关于川龙山的经营与管理过程》及申请证人何保金及何宗强出庭作证证明对争议山的经营管理，而原审法院并未依法进行核实采纳即认定上诉人并未提交证据证明上诉人对争议山进行了经营管理有误，依法应予以纠正。四、水文村委会并未举出充分证据证明其对争议山进行经营管理，而原审法院却认为水文村委会已提出充分证据证明其对争议山经营管理从而认定其对争议山享有权属有误，依法应予以纠正。五、原审法院将涉案争议山林地权属认定归水文村委会所有，混淆了权利主体，明显属于认定林地权属有误，因水文村委会属于村民自治组织，其本身只能是集体资产的管理者而非集体资产所有者，只有集体经济组织方能为集体资产所有者，而上诉人作为集体经济组织，理应享有争议山林地权属，恳请贵院依法应予以纠正。综上，请求二审法院：1、依法撤销韶关市中级人民法院作出的(2018)粤02行初55号行政判决书；2、依法改判撤销曲江区政府作出的韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》以及韶关市政府作出的韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》；3、依法改判责令曲江区政府重新作出行政处理决定并依法确认东至川龙山山顶埂到吹风坳；南至佰公塅坑；西至川龙坑和六合山塘田；北至六合山塘大坑，面积约850亩的川龙山林地权属归上诉人所有。4、本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人曲江区政府二审辩称：我府处理决定认定的证据事实清楚正确。上诉人虽持有村民何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊在1953年11月10日的《土地房产所有证》，四至也与三方争议的范围相符，该范围的山归何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊个人所有，但经过初级社、高级社、人民公社化后已由个人私有变为集体所有，且自人民公社化后争议山一直由水文村委会管理收益，而上诉人提供不出对争议山进行管理的事实凭证，根据1981年6月17日粤发[1981]34号《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一款“应以现在的权属和经营范围为基础，个别地方确实需要调整，也不要牵动面过宽，以免造成新的破坏。原则上要坚持‘五个维护、五个不准’，即维护生产队所有的集体山林，不准分山毁林；维护‘四固定’时和‘四固定’后签订的山林合约、协议，不准要回‘土改山、祖宗山’；维护现有的国营林场、社队林场，不准分割侵占……”的规定，该《土地房产所有证》已不具有法律效力。水文村委会依据挖煤、办林场的二十余年的管理事实领取了XX号山林证。因此，上诉人仅以《土地房产所有证》为依据主张三方争议的山岭林地权属理由不足。另外，上头村以何昌华、何宗祥、何宗亮、曾彩胜、罗会安、何保坤、何宗时、曾祥胜、何寿平、林金昌、何九华、何保春、林新来等13人的证词主张整个争议山的林地权属，其证言证词不具有法律效力，又无法定的权属凭证和管理事实依据。因此，其主张争议山的理由不足。水文村委会在1981年领取的XX号山林证，是符合1981年6月17日粤发[1981]34号《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》的规定，是合法有效的法定凭证，且在曲江区档案馆有存档。该山林证包括了全部争议山。在管理事实方面，水文村委会从1958年开始便组织人到争议山挖煤，1967年左右又组织水口、龙岗的社员到川龙山种杉树并成立了大队林场（即是社队林场），一直由大队管理，且提供有如下证据凭证：1.2003年9月25日与刘其最签订的《水文村煤山山金及装车收费承包合同书》；2.2006年6月6日与廖志鸿签订的《林地租赁合同书》；3.2006年6月3日《关于水文村委川龙山的出租决议》；4.13份1994年至1996年期间的账册；5.2017年12月7日水文村委会原未分大队前的龙岗大队书记甘步银、大队长杨年祥的《调查笔录》。因此，水文村委会以XX号山林证和自人民公社化后一直以来对争议山的管理收益事实为依据来主张争议山的权属，理由充分。综上所述，我府作出的韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》程序合法，认定事实清楚，适用的法律法规正确，韶关市人民政府和韶关市中级人民法院予以维持是正确的，请求二审法院予以维持。被上诉人韶关市政府二审辩称：本案中，从曲江区政府依职权调查所取得的证据可以证实，上诉人对争议山林主张权属虽然提供了村民何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊在1953年11月10日领取的《土地房产所有证》，四至也与三方争议的范围相符，该范围的山归何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊所有，但经过初级社、高级社、人民公社化后已由个人私有变为集体所有，且自人民公社化后争议山一直由大队管理收益，而上诉人提供不出对争议山进行管理的事实凭证，所以依据上述有关规定，该证不足以证实“四固定”以后该争议山林仍归其所有和使用，因此其权属主张明显证据不足、理由不充分。上头村小组以何昌华、何宗祥、何宗亮、曾彩胜、罗会安、何保坤、何宗时、曾祥胜、何寿平、林金昌、何九华、何保春、林新来等13人的证词主张整个争议山的林地权属，而没有法定的权属凭证，因此，其主张争议山权属同样是证据不足、理由不充分。水文村委会从1958年开始便组织人到争议山挖煤，1967年左右又组织水口、龙岗的社员到川龙山种杉树并成立了大队林场，该争议山林一直由大队管理。1981年林业三定时期其又领取了XX号山林证，该山林证包括了两块争议山。其提供的一系列经营管理证据，亦充分证明其对争议山的长期以来存在的经营管理事实。因此，曲江区政府依据有关规定，将争议山林依法裁定归水文村委会并无不当，应予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，韶关市政府维持了曲江区政府2017年12月28日作出的《林地权属争议处理决定》（韶曲府[2017]34号）。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求广东省高级人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人韶关市曲江区马坝镇水文村委会二审辩称：韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》和韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》，以及广东省韶关市中级人民法院一审判决认定事实清楚、适用法律正确、作出的裁决决定正确。请求二审法院予以维持。原审第三人韶关市曲江区马坝镇水文村委会上头村小组二审辩称：被上诉人对水文村委会所取得的《山林证》程序是否违法问题依法未予审查而直接认定《山林证》合法有效有误，水文村委会于1981年取得的XX号《山林证》程序违法，依法予以撤销，该山林证依法不可作为认定水文村委会对争议山享有林地权属的法定依据，而原审法院仍以该山林证认定林地权属从而导致作出错误的判决，依法应予以纠正。水文村委会并未举出充分证据证明其对争议山进行经营管理，原审判决却认为水文村委会己提出充分证据证明其对争议山经营管理从而认定其对争议山享有权属有误，依法应予纠正。水文村委会属于村民自治组织，其本身只能是集体资产的管理者而非集体资产所有者，只有集体经济组织方能为集体资产所有者，而答辩人作为集体经济组织，理应享有争议山林地权属，而原审法院将涉案争议山林地权属确认归水文村委会所有，混淆了权利主体，属于认定林地权属有误，依法应予以纠正。综上所述，恳请二审法院以事实为依据，以法律为准绳，依法撤销广东省韶关市中级人民法院(2018)粤02行初55号行政判决书，撤销韶曲府[2018]34号《林地权属争议处理决定》以及韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》，依法确认争议山林地权属归上头村小组所有。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为林权争议调处及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人曲江区政府作出的韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》及韶关市政府作出的韶府行复[2018]26号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明……。”本案中，对于争议山，水文村委会持有1981年林业三定时期核发的XX号《山林证》，且该证第一栏记载的“川龙”山四至包括了争议山范围，根据上述规定应作为本案争议林地的权属依据。老厅三村小组主张争议山权属，提供了村民何经文、孙淑珍、何保池、何保祥、何唐菊在1953年11月10日领取的《土地房产所有证》，虽然上述证书记载的四至范围也与三方争议范围相符，但是，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定，只有在没有林权证、山权林权所有证、自留山证等权属凭据的情况下，才能将土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册作为调处林权争议的权属来源证据。因此，在水文村委会持有1981年林业三定时期核发的XX号《山林证》的情况下，曲江区政府不采纳老厅三村小组提供的《土地房产所有证》作为调处本案争议的证据，并无不当。上头村小组主张争议山权属，仅提供了何昌华等13人的证词，但是，这些证词仅反映争议林地解放前后的情况，无法反映土改、公社化、四固定以及林业三定时期争议山的权属变迁情况。而且，如前所述，在水文村委会持有1981年林业三定时期核发的XX号《山林证》的情况下，仅凭上述证词，不足以支持上头村小组的权属主张。此外，从水文村委会1958年开始组织人到争议山挖煤，1967年左右组织水口、龙岗的社员到川龙山种杉树并成立了大队林场，以及水文村委会提供的1994年至1996年间争议山经营管理发生费用开支和收益情况、2003年9月25日与刘其最签订《水文村煤山山金及装车收费承包合同书》、2006年6月6日与廖志鸿签订《林地租赁合同书》等事实看，可以证明水文村委会对争议山进行了长期的经营管理，而老厅三村小组及上头村小组均未能提供充分证据证明其对争议山进行了管理使用。基于上述事实和理由，曲江区政府作出韶曲府[2017]34号《林地权属争议处理决定》将争议山权属依法裁定归水文村委会所有，具有事实和法律依据，韶关市政府复议决定维持曲江区政府的《林地权属争议处理决定》，并无不当，原审判决驳回上诉人老厅三村民小组的诉讼请求，亦无不妥，本院依法予以维持。综上，老厅三村小组的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人老厅三村小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月二十八日书记员  陈玲茹