江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终165号 上诉人（原审原告）江苏省海亚贸易有限公司，住所地江苏省南京市鼓楼区云南路**。 法定代表人刘华，执行董事。 委托代理人乜颖，江苏德擎律师事务所律师。 委托代理人刘帅，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泰州市自然资源和规划局，，住所地江苏省泰州市凤凰东路** 法定代表人李兴国，该局局长。 委托代理人刘斌，该局姜堰分局工作人员。 委托代理人朱学利，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。 原审第三人常浩，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人周丽娟，性别××年××月××日生，××族，系常浩之妻。 上诉人江苏省海亚贸易有限公司（以下简称海亚公司）、泰州市自然资源和规划局（以下简称泰州市自规局）与原审第三人常浩、周丽娟不动产行政登记一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，常浩、周丽娟系夫妻关系，两人于2008年从开发商姜堰市锦华房地产开发有限公司处购得位于泰州市××区××室房屋（××泰州市××区××街××楼××室），支付价款1075000元。2012年12月7日，常浩、周丽娟向原姜堰市房地产管理处申请办理房屋所有权登记，并提交了销售不动产统一发票、现金完税证、居民身份证、常浩、周丽娟结婚证、委托书、具结书、开发商土地使用权证书、单位工程竣工验收证明书、报告、测量报告等材料。其中姜堰市锦华房地产开发有限公司出具给原姜堰市规划局的《报告》内容为：该公司开发建设的锦华商业街1-3号楼按照有关部门审查通过的图纸进行施工，现已竣工验收合格；该项目原规划许可证建筑面积为10702.17平方米，现实际测量建筑面积为11011.82平方米，两者有一定偏差，但该公司是根据批准的规划实施的。原姜堰市规划局在报告中加盖印章，另手写“该项目严格按照审批的规划方案实施，建筑面积与有关部门核定的结果一致”。原姜堰市房地产管理处经审核，于2012年12月12日为常浩、周丽娟办理房屋所有权登记，并发放房屋所有权证，登记房屋面积为172.98平方米，规划用途为“非住宅”，所有权证号分别为80050282、80050283。 2016年12月15日，海亚公司与案外人江苏省苏汇典当行有限公司签订姜堰区不动产交易协议，海亚公司以1715万元购得位于泰州市××区××、××号不动产，其中178号为锦华街1号楼109室、201室、301室、401室、402室，180号为锦华街1号楼108室。2017年1月，海亚公司领取上述不动产权属证书。海亚公司拟装修使用上述房屋时发现整栋房屋从一楼上二楼只有一处楼梯，在1号楼109室。海亚公司另陈述其于2019年5月调取了涉案房屋的竣工图。该竣工图显示锦华街1号楼101室、105室、108室为“门厅”，102-104、106、107、109室显示为“店铺”。后海亚公司提起本起行政诉讼，要求判决确认泰州市自规局对泰州市姜堰区上海路200号1-101室不动产登记违法，撤销该不动产登记行为。海亚公司同时对105室、108室的登记行为提起行政诉讼。 另查明，姜堰市锦华房地产开发有限公司于2013年3月29日注销。涉案房屋现由常浩、周丽娟出租给他人使用。 又查明，2015年7月21日，泰州市姜堰区印发《中共泰州市姜堰区委、泰州市姜堰区人民政府关于印发的通知》，2016年5月1日，泰州市姜堰区人民政府发出《泰州市姜堰区人民政府关于实施不动产统一登记的公告》，原泰州市国土资源局姜堰分局下属泰州市姜堰区不动产登记局负责姜堰全区不动产的统一登记，2019年6月，原泰州市国土资源局姜堰分局变更为泰州市自然资源和规划局姜堰分局。因职权发生变更，本案被告依法变更为泰州市自规局。 本案审理过程中，泰州市自规局陈述原房屋登记部门在进行房屋权属登记时，一般不到现场进行查看，因申请人申请房屋权属登记时，应当提交相应测绘报告，测绘公司是原房屋登记部门的下属单位，登记部门一般以测绘公司现场查看、测量的面积作为登记资料，无需重复到现场进行查看；本案中，申请人资料中包含规划部门出具的审核意见；《房屋登记办法》第三十条规定的是应当提交建设工程符合规划的证明，竣工图并不是房屋权属登记时应当提交登记部门必须审核的必要材料。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。涉案不动产登记的职能转移后，继续行使房屋登记职权的泰州市自规局是本案适格被告。 本案的争议焦点涉案不动产登记是否违法，是否应予撤销。《房屋登记办法》第十条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记。非住房以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。第十九条规定，办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看：（一）房屋所有权初始登记……。房屋登记机构实地查看时，申请人应当予以配合。第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第九条规定，被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。本案中常浩、周丽娟申请的房屋所有权是初始登记，根据《房屋登记办法》的规定，房屋登记机构应实地查看，但泰州市自规局未提交原房屋登记机构工作人员实地查看的证据材料，测绘公司现场测量形成的测绘报告并不能视为房屋登记机构已实施实地查看的行为；同时，《房屋登记办法》还规定了“非住房以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记”，未实地查看亦不能保证所登记房屋是有固定界限的基本单元。此外，泰州市自规局主张申请人申请涉案房屋登记时提供了符合规划的审批意见，经查，该审批意见为房屋开发商姜堰市锦华房地产开发有限公司出具《报告》后由原姜堰市规划局在其上手书相应内容并加盖印章，从报告及手书内容看，存在原规划许可证面积与实际测量面积偏差现象且报告人对此无任何合理说明，申请人或房屋开发商亦未提供规划设计图以及竣工图予以佐证，故该证据并不能达到建设工程符合规划的证明目的。而海亚公司提供的涉案房屋的竣工图则证明登记的“门厅”显然不应等同于“店铺”作为房屋基本单元进行登记。故被诉登记行为主要证据不足，存在登记违法情形。 关于该登记行为是否应当撤销的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，善意取得需要具备三个要件：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。根据本案现已查明事实，常浩、周丽娟支付合理对价从开发商姜堰市锦华房地产开发有限公司处购买涉案房屋，后又办理了房屋登记，领取了房屋所有权证，此后常浩、周丽娟即作为所有权人对房屋进行占有、使用、收益，已经符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案中，被诉的房屋登记行为违法，但涉案房屋已由第三人常浩、周丽娟善意取得。如果撤销涉案房屋登记行为，取消第三人善意取得的房屋所有权，不仅会损害善意第三人的合法权益，影响商品房市场相关交易规则的确立，势必破坏交易秩序，将给社会公共利益造成重大损害，故本案确认被诉登记行为违法但不予撤销。 关于泰州市自规局主张的海亚公司起诉不符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中海亚公司通过受让取得原锦华街1号楼1楼部分以及二层以上全部房屋的所有权，因该1号楼在建筑空间上具有整体性，门厅、通道等能否正常使用涉及海亚公司所有权的实现，故海亚公司与涉案登记行为具有法律上的利害关系，主体适格。泰州市自规局此项主张，不予支持。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决：一、确认原姜堰市房地产管理处对位于泰州市××区××室（××泰州市××区××街××楼××室）的房屋登记行为违法；二、驳回海亚公司的其他诉讼请求。 海亚公司及泰州市自规局均不服一审判决，分别向本院提起上诉。 海亚公司上诉称：1.一审判决认定原审第三人常浩、周丽娟属于善于取得完全忽视房屋违法登记的前提。案涉房屋的不动产登记行为属于违法登记行为，常浩、周丽娟获取物权的基础是基于违法登记行为，如何适用善意取得之规定？《物权法》规定的善意取得的适用前提是无权处分行为，本案中开发商因违法登记获取了物权，在房产登记被撤销之前，开发商是有权处分行为。2.一审法院混淆个体利益与社会公共利益的概念，撤销案涉行政行为不会造成对社会公共利益的损害，反而如若不撤销登记，继续让存在重大安全隐患的大楼维持现状才会对国家利益和社会公共利益造成严重损害，如将来有重大安全事故发生，行政机关因违法履职依然要被追责。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销泰州市姜堰区上海路200号1-101室的不动产登记行为。 针对海亚公司的上诉，泰州市自规局答辩称：1.海亚公司请求二审法院改判撤销案涉不动产登记行为的上诉请求不能成立。2.海亚公司认为一审法院混淆个体利益与公共利益的概念，主张撤销案涉登记行为，理由不能成立。综上，请求驳回海亚公司的上诉请求。 泰州市自规局上诉称：1.海亚公司购买锦华街1号楼房屋时应已知晓该幢楼房一楼101-107室临街门面已被他人购买的事实，而海亚公司自己的房屋登记行为发生于2017年1月4日，根据行政诉讼法及司法解释关于起诉期限的规定，如海亚公司对锦华街200号1-101室房屋登记行为不服，至迟应当于2018年1月4日前提起诉讼。显然，海亚公司于2019年9月提起一审诉讼时已超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回其起诉。2.案涉房屋登记时，测绘公司为登记机构下属部门，全部工作内容围绕、配合登记机构的工作需要而开展，不涉及其他业务，且测绘公司业务审核人员系登记机构在编工作人员。测绘公司工作人员已至现场进行测量并形成测绘报告，该测量行为应视为登记机构已完成实地查看义务。3.海亚公司提交的竣工图来源不合法，未注明相应出处，且该证据原件非泰州市自规局保管，对其真实性无法核查。退一步思考，该竣工图仅仅反映案涉房屋的设计内容，而非反映登记行为，且竣工图与本案的起诉期限及其中止、延长毫无关联，故不能发生阻却本案起诉期限的效力。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误。请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判驳回海亚公司的起诉。 针对泰州市自规局的上诉，海亚公司答辩称：1.关于起诉期限问题，海亚公司拿到自己的房产证并不代表已经知道被诉行政行为的具体内容，海亚公司拿到的只是自己的产权证书，对行政机关未依据规划图及房屋登记办法作出的被诉行政行为内容，海亚公司无从知晓。2019年5月，海亚公司委托律师调查取证，发现违法行为后当月就委托律师立案，“知道或者应当知道行政行为内容”应当从知道被诉行政行为违法登记之日起起算，且涉及常浩、周丽娟的房产登记，海亚公司也无从获取房产登记的内容。以海亚公司拿到自己的房产证计算起诉期限无据，泰州市自规局以此抗辩违反行政诉讼的本意。2.关于实地查看问题，海亚公司起诉的是首次违法登记，不动产登记条例明确规定首次登记需要现场实地查看，并依据规划图及相关证明文件进行依法登记，泰州市自规局一再想证明其已经实地查看，但客观事实是房屋登记的内容与竣工图严重不符，是否实地查看也无法否认违法登记的客观事实，该事实也能直接证明行政机关未依法履行职责。3.针对竣工图能否作为证据采信，该竣工图是海亚公司代理律师于2019年5月前往泰州市姜堰区建设档案馆调取，虽为复印件但有多个部门签字盖章，且与泰州市自规局在一审中提供的图纸一致，能够证明该竣工图确为案涉楼房竣工图。海亚公司调取证据的时间为2019年5月，知道具体行政行为内容也是2019年5月，所以本案起诉期限应以获取竣工图的时间为起算点。综上，请求驳回泰州市自规局上诉请求，依法改判撤销被诉行政行为。 原审第三人常浩、周丽娟述称，请求二审法院不支持撤销原审第三人购买房屋的产权证。 二审中泰州市自规局提供了泰姜编办〔2014〕55号《关于明确泰州市姜堰区房地产管理处职责、职数、内设机构的批复》、泰州市姜堰区房地产管理处情况说明各1份，主要内容为原房屋登记部门泰州市姜堰区房地产管理处负责全区房屋登记、发证工作，负责全区商品房面积认证、房产测绘成果的认定、使用工作；姜堰区房地产管理处内设房产测绘成果审核股等。原姜堰市公信房产测绘有限公司系原姜堰市房地产管理处下属单位，其与房产测绘审核股为两块牌子、一套班子，房屋测绘勘查现场是为房屋登记提供测量图和建筑面积，代表房屋登记的现场勘查。 海亚公司对此质证认为：对该文件的形式真实性认可，泰州市自规局一再强调测绘公司的测量报告代表房屋登记部门已经现场查验，但本案中竣工图与房产证不一致是无法否认的客观事实，即使推定行政机关进行了现场查验，但行政机关将应当登记为门厅的过道登记为有独立产权的房屋，该文件并不能代表行政机关已经依法履行职责；对案涉测绘公司是否就是原姜堰市房地产管理处的内设机构房产测绘成果审核股，由法院依职权认定。常浩、周丽娟亦表示由法院认定。 本院认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》相关规定，一审中泰州市自规局未在法定期限内提供上述证据，该证据不属于上述司法解释所规定的新证据，且证据内容亦与二审争议焦点无关，故本院对此不予接纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系海亚公司针对原审第三人常浩、周丽娟名下房屋的不动产登记行为提起的诉讼,故首先应审查海亚公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格,即海亚公司与被诉不动产登记行为是否具有利害关系。综合评判如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，只有在公民、法人或者其他组织与被诉行政行为具有行政诉讼法上的利害关系时，才有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。而行政诉讼法中规定的利害关系，其形成时点应当是在行政行为作出之时或者之前，事后形成的或者已经消失的利害关系不属于行政诉讼的司法保护范畴，当事人无权据此提起行政诉讼。本案中，案涉泰州市姜堰区锦华街1号楼101室房屋的不动产登记行为发生于2012年12月12日，而海亚公司系在2016年12月就该1号楼的108室、109室及二层以上房屋与案外人订立不动产交易协议、2017年1月取得不动产权属证书后，才与案涉1号楼101室房屋产生了一定的关联。海亚公司向案外人购买相关房屋时，该幢楼房的整体结构及各个独立单元的内部结构早已确定，常浩夫妇也早已取得案涉1号楼101室的不动产权属证书并实际使用该临街门面房，海亚公司一审庭审中陈述购买案涉房屋前现场实际查看过，故买卖双方对该幢楼房及交易房屋的现状均应为明知。海亚公司在此之后向案外人购买相关房屋,对其权益产生影响的是双方之间的买卖行为这一民事法律行为,而非被诉不动产登记这一行政行为。故，被诉不动产登记行为作出时，海亚公司与该行政行为之间不具有任何利害关系，海亚公司无权对该行政行为提起本起行政诉讼。对海亚公司认为其所购买房屋不符合公共建筑消防规定的情况，无论是卖方故意隐瞒还是买方疏于注意,均系民事责任的承担范畴,与被诉不动产登记行为不具有关联性。 综上，海亚公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格,应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回海亚公司的起诉。一审法院进行实体审理并作出判决不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初190号行政判决； 二、驳回江苏省海亚贸易有限公司的起诉。 本案无需交纳案件受理费。江苏省海亚贸易有限公司预交的一审案件受理费50元，由泰州市海陵区人民法院退还；江苏省海亚贸易有限公司、泰州市自然资源和规划局各自预交的二审案件受理费50元，由本院分别退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  曹海霞 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年八月三十一日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；…