山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁05行终37号 上诉人（一审原告）：万卫方，男，1970年10月3日出生，汉族，住东营市东营区。 被上诉人（一审被告）：东营市公安局东营分局。住所地：东营市东营区宁阳路**。 法定代表人：张红军，局长。 出庭负责人：钟世雨，副局长。 委托诉讼代理人：蒋振凯，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东营市人民政府。。住所地：东营市府前大街** 法定代表人：赵志远，市长。 出庭负责人：徐炜。 委托诉讼代理人：董醒儒。 委托诉讼代理人：李蕊，山东康桥（东营）律师事务所律师。 上诉人万卫方与被上诉人东营市公安局东营分局（以下简称东营分局）、东营市人民政府（以下简称市政府）治安管理行政处罚一案，上诉人万卫方不服山东省东营市东营区人民法院（2020）鲁0502行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭进行了审理。上诉人万卫方，被上诉人东营分局的出庭负责人种世雨、委托诉讼代理人蒋振凯，被上诉人市政府的出庭负责人徐炜、委托诉讼代理人董醒儒、李蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，万卫方因不服东营市东营区人民法院（2014）东行初字第41号行政判决、东营市中级人民法院（2015）东行终字第15号行政判决、山东省高级人民法院（2015）鲁行申字第60号行政裁定及东营市人民检察院不支持监督申请决定，于2016年8月15日、2017年1月9日、2017年12月13日到北京市天安门地区非正常上访，被天安门分局治安大队训诫。东营分局于2016年8月16日、2017年1月10日、2017年12月14日分别作出行政处罚决定，认定万卫方的行为扰乱了公共场所秩序，违法行为成立，分别给予万卫方行政拘留9日的行政处罚。2018年1月8日，万卫方再次到北京市天安门地区非正常上访，被天安门分局治安大队训诫，并送往北京市久敬庄接济服务中心。东营分局经过立案、调查取证，于2018年1月9日作出被诉处罚决定，认定万卫方严重扰乱了公共场所秩序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，决定给予万卫方行政拘留9日的行政处罚，并已执行。 另查明，万卫方于2018年1月19日再次因建房问题携带上访材料到北京市天安门地区非正常上访，再次被天安门分局治安大队训诫，东营分局于2019年1月20日作出东公东分（六户）行罚决字﹝2018﹞44号行政处罚决定，认定万卫方扰乱了公共场所秩序的违法行为成立，给予万卫方行政拘留9日的行政处罚。2018年1月29日，万卫方因涉嫌犯寻衅滋事罪被东营分局刑事拘留。经审理，于2018年8月31日作出(2018)鲁0502刑初264号刑事判决：万卫方犯寻衅滋事罪，判处有期徒刑一年六个月（刑期自2018年1月29日起至2019年6月13日止）。万卫方不服，提起上诉，2018年12月12日东营市中级人民法院作出（2018）鲁05刑终110号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。万卫方于2019年6月13日刑满释放。2019年6月24日，万卫方就被诉处罚决定在内的三起行政处罚决定向市政府申请行政复议，市政府以超过申请期限为由作出不予受理决定。万卫方不服，向东营市中级人民法院提起诉讼，2019年10月18日，东营市中级人民法院作出（2019）鲁05行初9号行政判决，撤销市政府作出的不予受理行政复议通知书。2019年11月13日，市政府受理万卫方的行政复议申请，经审查，于2020年2月6日作出被诉复议决定维持被诉处罚决定。 一审法院认为：公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……。”据此，被营分局作为原告居住地公安机关，对本案享有管辖权。 一、关于被诉处罚决定的合法性问题。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，……”，第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。北京市天安门地区不属于《信访条例》规定的信访接待场所。万卫方在明知天安门地区不是信访接待场所、不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，并因此多次受到东营分局处以治安拘留行政处罚的情况下，仍无视《信访条例》等法规规定及公安机关的训诫，再次于2017年12月13日故意到北京市天安门地区非正常上访，东营分局综合本案有效证据认定万卫方严重扰乱公共场所秩序事实清楚，证据充分。东营分局经立案受理、调查、处罚前进行告知，保障了万卫方的陈述申辩权利，虽然在告知万卫方救济途径时存在瑕疵，但是被诉复议决定已予指正，且该告知行为并未影响万卫方的救济权利，被诉处罚决定程序符合法律规定。 二、关于被诉复议决定合法性问题。市政府对万卫方的行政复议申请，依法受理，经审查，依法作出被诉复议决定，认定事实清楚，程序符合法律规定。 综上，被诉处罚决定、被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。万卫方关于东营分局在没有北京市公安机关移交案件手续、训诫书送达依据不明确的情况下，作出被诉处罚决定违反程序规定等主张，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决：驳回万卫方的诉讼请求。案件受理费50元，由万卫方负担。 上诉人万卫方不服一审判决，上诉称：上诉人因其他原因到北京市公安局天安门分局寻求帮助,北京警方制作了训诫书，后认为万卫方诉求合法，就不让万卫方签字。北京警方当时没有录音录像，更没有把训诫书给万卫方。北京警方把万卫方移送到国家信访局接济服务中心，由六户镇人民政府带回东营。东营分局依据北京警方五份训诫书，以非访、扰乱公共秩序作出了被诉处罚决定。北京警方天公(2018)第334号-回《登记回执》显示：“2018年11月28日，北京警方收到万卫方申请公开天安门公安分局制作的2017年1月9日、2018年1月8日万卫方在天安门地区扰乱公共秩序，被查获、立案、移交东营市公安局东营分局的信息的申请。”作出天公（2018）第260号-不存《政府信息不存在告知书》，告知：“2017年1月9日、2018年1月8日，你在天安门地区非正常上访，天安门地区公安分局于当日对你进行了训诫后，将你送往国家信访局服务经济中心，未以扰乱公共秩序，对你进行处罚。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，你申请的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。”就本案而言，北京警方已经做出训诫后，东营分局再给予万卫方行政拘留处罚，属于重复处理。同时，东营分局不是北京市天安门地区现场公安机关，没有执法权，作出被诉行政拘留处罚决定，属于越权加重处理行为。综上，被诉处罚决定是对上诉人打击报复行为，应予纠正。故请求撤销一审法院行政判决书，撤销市政府（2019）东政复（决）字第166号行政复议决定，撤销东营分局作出的东公东分（六户）行罚决字（2018）17号行政拘留决定。 被上诉东营分局答辩称，一审判决认定清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由与一审基本一致，引用的《司法鉴定程序通则》不能适用于本案，其上诉理由不能成立。 被上诉人市政府答辩称，上诉人于2019年11月22日提起行政复议，市政府于次日立案后，由两名工作人员承办。市政府依法向上诉人送达了行政复议受理通知书，并根据行政复议法规定，向东营分局送达了行政复议提出答复通知书及行政复议申请书副本，东营分局在法定期限内提交了书面答复意见及当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。在案件审查期间市政府组织上诉人对东营分局提交的证据进行质证，充分保障了上诉人的各项权利，因案情复杂，该案于2020年1月9日延期，并书面通知各方当事人。2020年2月6日，市政府作出（2019）东政复（决）字第166号《行政复议决定书》，并依法送达各方当事人。上诉人在一审中对市政府提交的程序证据无异议，故市政府作出的行政复议决定程序合法。 双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审查，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，一、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……。”东营分局作为上诉人居住地公安机关，对本案享有管辖权，不存在越权处理的情形。 二、关于被诉处罚决定的合法性问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，……”，第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。本案中，万卫方曾多次到天安门地区上访，并受到东营分局处以治安拘留行政处罚，其明知天安门地区不是信访接待场所、不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，仍无视《信访条例》等法规规定及公安机关的训诫，再次于2018年1月8日故意到北京市天安门地区非正常上访，东营分局综合本案有效证据认定万卫方严重扰乱公共场所秩序事实清楚，证据充分。东营分局经立案受理、调查、处罚前进行告知，保障了万卫方的陈述申辩权利，程序合法。东营分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。 三、关于被诉行政复议决定合法性问题。市政府对万卫方的行政复议申请，依法受理，经审查，依法作出被诉复议决定，认定事实清楚，程序符合法律规定。 综上，被上诉人东营分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人市政府作出的复议决定程序合法。上诉人的上诉主张无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人万卫方负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  李 敏 二〇二〇年八月二十七日 书记员  杨全月