广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1278号上诉人（原审原告）：马锐明，男。上诉人（原审原告）：马顺英，女。上诉人（原审原告）：马桂明，男。三上诉人共同委托代理人：孙海吾，北京市康达（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州开发区土地开发储备交易中心。住所地：广州科学城揽月路****。法定代表人：吕喜龙，主任。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府九佛街道办事处。住所地：广州市黄埔区*******。法定代表人：陈少初，书记。委托代理人：刘小桂，广东合拓律师事务所律师。原审第三人：知识城（广州）投资集团有限公司。。住所地：广州经济技术开发区志诚大道**融汇大厦**法定代表人：陈长新，董事长。委托代理人：任颖，该公司律师。上诉人马锐明、马顺英、马桂明因诉被上诉人广州开发区土地开发储备交易中心、广州市黄埔区人民政府九佛街道办事处履行行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4693号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，马锐明是马顺英的丈夫，是马桂明的哥哥。根据《二○○七年九龙大道改造工程枫下村（社）房屋补偿安置预审表》显示：业主姓名为马锐明，业主家庭人口事项为马锐明（户主）、马顺英（妻）、马冬妮（女）、马健怡（女）、马泳通（子）、马健鸿（子）、马锡祥（父）、陈三（母）、马桂明（弟）、吴芳（弟妇）、马杰辉（侄子）、马晓群（侄女）、马晓君（侄女），共十三人。1994年12月18日，广州市白云区九佛镇人民政府向马锐明核发《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证号处有手改痕迹，改后的证号为穗云佛字第391646号，该证载明：宅基地座落九佛镇枫下村太和经济合作社，面积为136.89平方米，混合结构，层数为两层半，建筑面积为342.22平方米。1996年2月14日，广州市白云区九佛镇人民政府向马桂明核发《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证号处有手改痕迹，改后的证号为穗云佛建字第0A1569号，该证载明：宅基地座落九佛镇枫下村太和社，建筑面积为36平方米，砖木结构平房。1996年3月8日，广州市白云区九佛镇人民政府向马桂明核发《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证号处有手改痕迹，改后的证号为穗云佛建字第0A1570号，该证载明：宅基地座落九佛镇枫下村太和社，建筑面积为70平方米，砖木结构平房。1996年6月10日，广州市白云区九佛镇人民政府向马顺英核发《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证号处有手改痕迹，改后的证号为穗云佛建字第0A1362号，该证载明：宅基地座落九佛镇枫下村太和社，面积为80.5平方米，混合框架结构，层数为三层半，建筑面积为280平方米。2006年6月7日，广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局作出穗萝国土征预字〔2006〕6号《征收土地预公告》，公告拟征收位于广州市萝岗区*******两侧140公顷（合2100亩）土地，用于九佛公路改造项目用地。上述四栋房屋位于征收范围内。2007年3月28日，马顺英、马桂明委托马锐明全权代理收取补偿款及其他业务工作手续，并出具《委托书》。马锐明、马顺英、马桂明在《委托书》上签名捺印。诉讼中，马锐明陈述该《委托书》上“马桂明、马顺英”的签名是马锐明代签的。2007年3月30日，广州市开发区********（拆迁人、甲方）、广州市萝岗区九龙镇人民政府（代理人、乙方）、广州开发区商业发展集团有限公司（代理人、乙方）与马锐明（被拆迁人、丙方）签订穗开土迁〔2007〕165号《房屋拆迁补偿安置协议》称：“……甲方委托乙方对枫下村太安街八巷2号、太安街七巷1号、太安街、太和社路边马锐明的房屋（以下简称原址房屋）拆迁补偿安置等事宜进行协商。丙方提供（房产证）宅基地证（穗云佛字：391646），批准建筑面积为342.22㎡（穗云佛建字：0A1362），批准建筑面积为280㎡（穗云佛建字：0A1570），批准建筑面积为70㎡（穗云佛建字：0A1569），批准建筑面积为36㎡，乙方委托测绘建筑面积为303.49㎡、273.99㎡、60.68㎡、36.45㎡。经乙、丙双方协商同意，甲方确认，现达成协议如下：……一、临迁……2.签订本协议，自丙方迁出原址房屋后，将原址房屋交付甲方之月起，甲方向丙方支付临时安置补助费。核发临时安置补助费的面积为520平方米，按每月12元/平方米计付临时安置补助费，每月为6240元。临时安置补助费按季度发放，不能按季度发放时，则按月发放。该临时安置补助费发放至枫下安置新村安置房交付使用之月止……七、关于安置方式根据《方案》的规定，丙方的安置面积为520平方米。在该安置面积内的安置房购房价为600元/平方米，超出安置面积的部分以建筑成本价1000元/平方米购买。安置房的实际面积及位置，待丙方选择安置房后，在《安置房购房合同》中予以约定。安置新村建成后，甲方书面通知丙方签订《安置房购房合同》，办理购房手续。在甲方发出书面通知后一个月内，丙方不与甲方签订《安置房购房合同》并办理购房手续的，视为丙方放弃回购安置房……十、本协议所涉及的‘书面通知丙方’应符合下列条件之一：（1）书面通知送达至丙方，经丙方签收。（2）书面通知送达至丙方所在村（居）委、社，经村（居）委、社有关人员签收。（3）按前两款均不能送达时，在丙方被拆除房屋外墙张贴……”该协议丙方处有马锐明、马顺英、马桂明的签字捺印。马锐明陈述该协议上马顺英的签名是由马锐明代签。2007年8月1日，广州市开发区********（拆迁人、甲方）、广州市萝岗区九龙镇人民政府（代理人、乙方）、广州开发区商业发展集团有限公司（代理人、乙方）与马锐明（被拆迁人、丙方）签订穗开土补迁〔2007〕188号《房屋拆迁补偿安置补充协议》，约定丙方按原协议约定期限交付房屋给拆迁人拆除后，甲方按被拆迁房屋批准建筑面积（728.22㎡）内的房屋实测面积674.61㎡，给予丙方人民币71461.00元奖励款等。马锐明在该协议上签名捺印。2008年3月18日，广州市萝岗区拆迁管理办公室委托广州开发区商业发展集团有限公司作为涉案九龙大道改造工程拆迁补偿项目的拆迁、新村建设代业主。2011年7月20日，广州市萝岗区拆迁管理办公室（甲方）、广州市萝岗区九龙镇人民政府（乙方）、广州开发区商业发展集团有限公司（乙方）与马锐明（丙方）签订穗萝迁补〔2011〕185号《房屋拆迁补偿安置补充协议》，协议如下：“一、自2011年7月开始，丙方临时安置补助费发放标准调整为每月每平方米18元，核发临时安置补助费的面积按原协议约定执行，调整后丙方每月临时安置补助费9360.00元。调整后的临时安置补助费发放按原协议约定执行……”马锐明在该协议上签名捺印。2014年9月29日，中新广州知识城社会事务管理中心向区拆迁办作出穗知社管函〔2014〕124号《关于协助停发临迁费的函》。该函第三点载明：“附件2所列的被拆迁人，其中第11至20序号被拆迁人拒绝办理房屋交接手续，建议给予停发全部临迁费。其他被拆迁人已完成房屋交接手续，按照安置比例给予停发临迁费。”附件2第25序号显示：户主（原始户）为马锐明，拆迁安置面积为520，已安置面积为340，已安置比例为65.4%，临迁费发放比例为34.6%，备注为拒交房屋。当日，中新广州知识城社会事务管理中心出具〔2014〕143号《收款证明》，称“兹于2014年9月29日收到马锐明（马顺英）购置知识城安置房：1.中安置（凤山花园）1-2栋12楼04房123.08平方米；2.中安置（凤山花园）1-1栋6楼03房123.08平方米；3.中安置（凤山花园）5-2栋4楼04房102.27平方米，总计348.43平方米的暂收款合计212478.00元。”当日，中新广州知识城社会事务管理中心出具上述三套房屋的《领取安置房锁匙凭证》。根据《广州开发区商业发展集团有限公司制作的《九龙大道临迁费发放明细表》第18项载明：被拆迁人马锐明协议编号：穗开土迁〔2007〕165号、穗萝迁补〔2011〕073号，月临迁费为3238.56元，开始日期为2014.10.22，结束日期为2015.12.31，等。2017年12月4日，知识城（广州）投资集团有限公司作出《九龙大道扩建工程房屋拆迁项目安置房分配选房通知书》，将九龙大道扩建工程房屋拆迁项目范围内（何棠下村、枫下村）安置房分配选房的日期、地点、、地点料等事项进行通知，安置房包括凤山花园（中安置区）和凤美花园（北安置区）。另查，《九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁补偿安置方案》载明：“第一条为保证九龙大道扩建工程的顺利实施，妥善做好九龙大道扩建工程沿线集体土地房屋的拆迁补偿安置工作，保障拆迁当事人的合法权益，制定本方案。第二条区土地开发建设中心是九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁的拆迁人（业主），九龙镇政府、区工业发展集体有限公司、建设发展集团有限公司、商业发展集团有限公司为拆迁人的代理人（代业主），以九龙镇政府为主组织实施动迁工作。代业主的管理费分配问题按相关会议纪要执行……第四条奖励及临时安置补助费……（三）临时安置补助费：需临迁安置的，自被拆迁人迁出原址房屋，将原址房屋交付拆迁人之月起按如下规定，给予每月每平方米12元的临时安置补助费。1.在核定的安置面积内，拆迁房屋批准建设面积大于房屋建设面积的，以房屋建设（实测）面积作核发临迁费面积。2.在核定的安置面积内，拆迁房屋批准建设面积小于房屋建设面积的，以批准建设面积作核发临迁费面积……第十三条持证家庭户的安置面积为：所有房屋批准建设面积低于人均40平方米的，按实际批准的人均建设面积核定安置面积，所有房屋批准建设面积高于人均40平方米的，按40平方米核定安置面积。在规定期限或补偿安置协议的期限内自行搬迁，将原址房屋交付拆迁人拆除的，安置面积内的购房价为600元/平方米……第十四条被拆迁人按以下规定购买新村安置房：……（二）被拆迁人按第十三条规定核定的安置面积在新村安置房屋两种面积区间可选择增大或减少安置面积。选择增加面积部分按建筑成本价1000元/平方米购买；选择减少安置的，减少部分每平方米奖励400元……”2007年8月2日，广州市萝岗区机构编制委员会经研究决定成立广州市萝岗区拆迁管理办公室，与广州市萝岗区建设安置指挥部办公室、广州市开发区拆迁管理办公室、广州市开发区建设安置指挥部办公室合署办公，负责统一管理和规范监督全区的土地征收、拆迁及村庄改造搬迁的补偿安置工作。2015年8月10日，广州经济技术开发区机构编制委员会经研究决定将广州开发区土地储备交易中心更名为广州开发区土地开发储备交易中心，将原广州开发区拆迁管理办公室承担的知识城范围以外的征地拆迁任务（新增财政投资建设项目的征地拆迁任务除外）划入广州开发区土地开发储备交易中心。诉讼中，广州开发区土地开发储备交易中心陈述涉案九龙大道拆迁安置补偿任务划入广州开发区土地开发储备交易中心。2017年7月31日，广州市工商行政管理局作出穗工商（市局）内变字〔2017〕第012********002号《准予变更登记（备案）通知书》，变更事项包括将名称由广州开发区商业发展集团有限公司变更为知识城（广州）投资集团有限公司。2019年6月6日，广州市黄埔区人民政府作出穗埔府〔2019〕5号《广州市黄埔区人民政府关于黄埔区部分镇街行政区划调整的公告》，公告：“一、经省人民政府同意，撤销广州市黄埔区九龙镇，设立黄埔区新龙镇、九佛街道、龙湖街道……以原九龙镇管辖的燕塘、佛塱、莲塘、重岗、枫下、蟹庄、红卫、凤尾、山龙等9个村委会和穗北社区居委会为九佛街道的行政管辖范围……”诉讼中，各方当事人均确认马锐明、马顺英、马桂明有部分房屋未交付。马锐明陈述其收到涉案三份协议约定的款项后，按照马桂明的宅基地面积分钱给马桂明，并将已选的三套安置房分别分给马锐明二儿子马泳通、马锐明大儿子马健鸿以及马桂明的儿子马杰辉所有。马桂明对此予以确认。知识城（广州）投资集团有限公司陈述其已于2017年11月至2019年期间通知马锐明、马顺英、马桂明进行第二批安置房的选购，并提交现场照片和手机截图，以证明知识城（广州）投资集团有限公司在2017年12月1日将包括马锐明、马顺英、马桂明在内的第二批安置房人员及选房通知，张贴在枫下村党群服务中心。马锐明亦陈述因马锐明在2014年选购意向表上填写了选择南区安置房，故马锐明在知晓选房时间、地点的、地点的情况下，并未前去选房iv>马锐明、马顺英、马桂明认为家庭人口增加，故要求广州开发区土地开发储备交易中心、广州市黄埔区********办事处按600元/平方米的价格重新签订协议，由马锐明、马顺英、马桂明购买2400平方米安置房，广州开发区土地开发储备交易中心、广州市黄埔区********办事处依法交付2400平方米安置房并办理产权证，以及未履行涉案协议约定，未支付2019年1月至实际交付安置房之月止的180平方米未安置面积的临时安置补助费，遂诉至原审法院。原审法院认为，根据《征收土地预公告》《九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁补偿安置方案》可知，广州市开发区********是九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁的拆迁人，广州市萝岗区九龙镇人民政府、广州开发区商业发展集团有限公司等为拆迁人的代理人，之后，广州市萝岗区拆迁管理办公室负责统一管理全区的土地征收、拆迁的补偿安置工作，故广州市开发区********、广州市萝岗区拆迁管理办公室、广州市萝岗区九龙镇人民政府、广州开发区商业发展集团有限公司有权签订涉案三份协议。根据《二○○七年九龙大道改造工程枫下村（社）房屋补偿安置预审表》《委托书》及马锐明、马顺英、马桂明的陈述可知，其家庭是以马锐明为代表，接受安置补偿，再将款项分给其他家庭成员，且其家庭成员自涉案三份协议签订之日起并未对涉案三份协议提出异议，也接受了相应的安置补偿，故涉案三份协议中两份《房屋拆迁补偿安置补充协议》虽未有马桂明和马顺英的签名，但涉案三份协议均是基于合同各方真实意思的表示，未违反法律法规的强制性规定，故涉案三份协议合法有效，是包括马锐明、马顺英、马桂明家庭在内的各方行使权利，履行义务的基础。广州开发区土地开发储备交易中心、广州市黄埔区********办事处分别为广州市开发区********、广州市萝岗区拆迁管理办公室和广州市萝岗区九龙镇人民政府关于涉案项目职责的承接者，故是适格的被告。关于马锐明、马顺英、马桂明的第一项诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，马锐明、马顺英、马桂明提出的第一项诉讼请求，实质上是对补偿标准有异议，三人对补偿标准不服，根据上述规定，应向政府部门申请协调、裁决，但马锐明、马顺英、马桂明在未向政府部门申请协调、裁决的情况下，径直在行政诉讼中提出对补偿标准的异议，不符合上述规定，且马锐明、马顺英、马桂明若要求变更协议，也未提交证据证明在签订涉案协议后因家庭成员增加应提高补偿标准，故马锐明、马顺英、马桂明提出的该项诉讼请求，应予以驳回。关于马锐明、马顺英、马桂明的第二项诉讼请求。根据《二○○七年九龙大道改造工程枫下村（社）房屋补偿安置预审表》、涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》《房屋拆迁补偿安置补充协议》以及《九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁补偿安置方案》第十三条可知，马锐明、马顺英、马桂明家庭13人，按人均40平方米来核定安置面积，故核定安置面积为520平方米，并从2011年7月开始，马锐明、马顺英、马桂明家庭临时安置补助费发放标准调整为每月每平方米18元，又因为其家庭已经安置三套房屋，故根据涉案《房屋拆迁补偿安置协议》第一点第2小点可知，计算临时安置补助费时应扣减已安置的面积。马锐明、马顺英、马桂明现主张的是2019年1月至实际交付安置房之月止的未安置面积180平方米的临时安置补助费。虽然根据涉案《房屋拆迁补偿安置协议》第一点第2小点可知，临时安置补助费应发放至枫下安置新村安置房交付使用之月止，但根据现场照片、手机截图、马锐明的陈述可知，马锐明在知晓第二批安置房选房时间、地点的、地点的情况下，因为想选择**安置房，而未去选房九龙大道扩建工程房屋拆迁项目安置房分配选房通知书》可知，可供选取的安置房区域并不包括南安置区，故马锐明、马顺英、马桂明以此为由拒绝选房，并无相应的依据。若马锐明、马顺英、马桂明一直不肯选房、领取安置房钥匙，广州开发区土地开发储备交易中心、广州市黄埔区********办事处则根据涉案协议的约定，就要一直支付临时安置补助费，违反公平原则，故广州开发区土地开发储备交易中心、广州市黄埔区********办事处以马锐明、马顺英、马桂明不肯选购安置房为由，停发临时安置补助费，予以支持。对马锐明、马顺英、马桂明提出的该项诉讼请求，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回马顺英、马桂明、马锐明的全部诉讼请求。上诉人马顺英、马桂明、马锐明不服原审判决，上诉称：一、原审法院认定事实错误。首先，上诉人在庭审中提出对《九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁补偿安置方案》成文时间和印章真假的鉴定请求，但原审法院未予准许，迳行在判决中确认该文作为裁判依据；其次，对代理权限肆意认定，上诉人一审时提交的证据不少文件仅有马锐明签字，在无其他证据佐证的情况下，原审法院认定马锐明对马顺英、马桂明具有代理权，认定选房等告知文件有效，根据穗开土迁〔2017〕165号《房屋拆迁补偿安置协议》第七条关于安置方式的约定，上诉人有权选址安置房，且需拆迁人书面通知被拆迁人签订《安置房购房合同》，被上诉人既未履行约定义务，也未履行交付合法物业的法定义务，事实上，被上诉人已经交付的房屋并无合法手续，至今无法办理房产证，且物业管理混乱，不适合居住。二、原审法院裁判依据不足。首先，本案中上诉人第一项诉讼请求并非对补偿标准有异议，而是因被上诉人违约迟迟未交付合法物业，且上诉人人口增加、无房可住，依据情势变更原则，上诉人一审提交了人口增加的证据和新政策文件，即使依据《九龙大道扩建工程集体土地房屋拆迁补偿安置方案（讨论稿）》，原审法院未对马锐明儿子马健鸿的情况予以考虑，遗漏了对上诉人第一项诉讼请求的处理不当；其次，合同中明确约定了上诉人具有选择权，且被上诉人需要履行告知、发放临时安置补助费至安置房交付使用之日止等义务，其在一审中亦未提交相关证据。综上，二审请求：1.撤销原审判决，发回重审或者依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市黄埔区********办事处二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，庭审中对上诉人与被上诉人签署《房屋拆迁补偿安置协议》的过程和履行情况作了详细调查，也保障了双方充分论述，查明本案事实，证据确实、充分，且清晰、准确，不存在不清或有误的情形。二、原审判决适用法律正确，上诉人以家庭成员增加、发生情势变更为由，要求《房屋拆迁补偿安置协议》按现有政策作出变更，没有事实和法律依据。一审已经查明被上诉人多次向上诉人发出选房通知的事实，但上诉人均以各种理由拒绝，该责任应归咎于上诉人自身，在此期间被上诉人仍依约向上诉人发放安置费，被上诉人保留追回安置费的相关权利，被上诉人对上诉人家庭成员增加没有义务调整补偿方案，上诉人的主张无合同依据和法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人广州开发区土地开发储备交易中心二审未提交答辩意见。原审第三人知识城（广州）投资集团有限公司二审未陈述意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，原审判决认定涉案三份补偿安置协议是基于合同各方真实意思表示，且未违反法律法规的强制性规定，故三份协议均合法有效，对此，本院经审查亦予认可，不再赘述。结合上诉人的诉讼请求，本案二审争议焦点有二：一是上诉人以情势变更为由请求变更涉案补偿安置协议的诉请是否成立，二是被上诉人自2019年1月停止向上诉人发放临时安置补助费是否违约。就第一个争议问题，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中，上诉人基于家庭人口增加、原有安置面积无法保证居住权为由，请求增加购买安置房的面积,而上诉人家庭人口的自然增长，显不属于订立合同时无法预见的重大变化；涉案补偿安置协议中并未约定安置房的交付使用时间，但约定了安置房未交付使用期间被安置人可按月领取临迁补助，故继续履行涉案补偿安置协议并未造成对上诉人一方的明显不公平。综上，上诉人以情势变更为由请求变更涉案补偿安置协议的诉请不能成立，本院不予支持。就第二个争议问题，临时补偿安置费是为了解决被拆迁人获得安置房之前临时居住问题而支付的补助，涉案安置补偿协议亦约定“该临时补助费发放至枫下安置新村安置房交付使用之月止”。本案中，有证据证明，安置房已经交付使用且被上诉人已依约通知上诉人选房，但上诉人因其自身原因未前往选房。在此情况下，被上诉人停止向上诉人支付临时安置补助费，符合涉案安置补偿协议之约定，并无不当。上诉人请求继续支付其临时安置补助费的相关诉请缺乏合同依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人马锐明、马顺英、马桂明的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人马锐明、马顺英、马桂明负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年八月三十一日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴