贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1861号上诉人（原审第三人）吴廷友，女，土家族。委托代理人张超，贵州如松律师事务所律师。被上诉人（原审原告）沿河土家族自治县黄土乡汤家村牟家组。负责人李江，组长。被上诉人（原审原告）牟正生，男，土家族。原审被告沿河土家族自治县人民政府。法定代表人何支刚，县长。委托代理人杜江勇，贵州黔锐律师事务所律师。原审被告铜仁市人民政府。法定代表人陈少荣，市长。委托代理人罗小英。原审第三人牟天海，男，土家族。原审第三人宋光富，男，土家族。原审第三人肖时富，男，土家族。原审第三人沿河土家族自治县黄土乡××村肖家三组。负责人肖治堂，组长。上诉人吴廷友与被上诉人沿河土家族自治县黄土乡汤家村牟家组（以下简称牟家组）、牟正生，原审被告沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府），以及原审第三人牟天海、宋光富、肖时富、沿河土家族自治县黄土乡××村肖家三组（以下简称肖家三组）土地行政处理及行政复议一案，2016年9月27日经贵州省铜仁市中级人民法院（以下简称一审法院）作出（2016）黔06行初22号行政判决，撤销沿河县政府作出的处理决定及铜仁市政府作出的复议决定，责令沿河县政府重新作出行政行为。吴廷友不服，向本院提起上诉，本院作出（2017）黔行终767号行政裁定，将该案发回重审。一审法院经审理于2019年6月6日作出（2019）黔06行初12号行政判决，吴廷友仍不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。牟家组、牟正生一审诉请：1.依法撤销沿河县政府作出的沿府行决字第〔2015〕17号《行政案件处理决定书》（以下简称17号处理决定）；2.撤销铜仁市政府作出的铜府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定）；3.判令沿河县政府重新作出处理决定。事实和理由：1.沿河县政府作出的17号处理决定认定事实错误，证据不足。首先，沿河县政府连基本的争议地地名都没有查清。其次，沿河县政府认定争议地四至范围、界限等严重错误。再次，沿河县政府认定争议地在肖家三组，所有权属于肖家三组完全置事实与法律于不顾。争议地四周的土地均是汤家村所有，不是大元村在汤家村的飞地。因此，该地并不在大元村肖家三组的范围内。沿河县政府在土地利用现状图中，所指定一个地方为本案争议地并没有得到各方当事人的确认。同时，沿河县政府完全颠倒了权属界限协议书中的界点、界限，该协议书恰恰可以证明本案争议地不在肖家三组范围内。肖家三组、吴廷友从土地改革以来均无对争议地管理使用的事实。最后，沿河县政府以牟正生提供的《土地承包经营权证》、1954年《土地房产所有证》中登记的四至界限与争议地不符，否定牟正生享有争议地使用权完全错误。2.沿河县政府处理程序严重违法。沿河县政府在处理过程中，依法不应受理吴廷友的申请。吴廷友未持有任何有效的权属凭证，而牟正生持有1984年、1998年颁发的土地承包证。因此，在不能证明本案权属存在实质争议的情况下，沿河县政府不应受理吴廷友的申请。3.因沿河县政府作出的处理决定认定事实错误，程序违法，铜仁市政府于2016年2月1日作出的4号复议决定亦应依法撤销。一审法院经审理查明：本案争议地位于沿河县思渠镇至黄土乡公路边，地类为空闲地，四至抵界：东以土坎为界、南以肖国权住宅为界、西以思渠镇到黄土乡公路为界、北以陈文禄住宅边古路为界，面积约666平方米。牟家组、牟正生称“打老丫”，吴廷友、肖家三组称“生基堡”。吴廷友持有其父肖朝荣1954年的《土地房产所有证》记载：生基堡毛坡，四至抵界为东汤、南汤、西肖、北坎。牟正生持有其父亲牟国廷的《土地房产所有证》记载：打老丫毛坡，四至抵界为东抵沟、西抵肖、南抵潘、北抵桥；同时持有1999年的《土地承包证》记载：打路丫荒山，四至抵界为东抵高坎、西抵桥、南抵沟、北抵沟。2002年，牟正生之父牟国廷将该争议地以6000元人民币转让给牟天海；2012年，牟天海又将争议地部分转卖给肖时富、宋光富用于建房，由此引发权属纠纷。2015年2月10日，吴廷友向沿河县政府申请确权，该府于2015年9月16日作出17号处理决定，明确争议地由肖家三组集体所有，吴廷友使用。牟家组、牟正生不服，于2015年11月16日向铜仁市政府申请行政复议，请求撤销17号处理决定。该府于2016年2月1日作出4号复议决定，维持17号处理决定。牟家组、牟正生不服，诉至一审法院，诉请如前。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”沿河县政府对本案土地权属争议具有处理职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”铜仁市政府是本案法定的行政复议机关。本案的争议焦点为沿河县政府作出的17号处理决定及铜仁市政府作出的4号复议决定是否合法。沿河县政府作出17号处理决定的主要理由为：牟正生提供的1999年《土地承包经营权证》与其父牟国廷1954年的《土地房屋所有证》中登记的四至界限、地名与争议地不符，根据国土部门提供的地形图、土地利用现状图及农村集体土地登记时大元村与汤家村《权属界限协议书》，可认定争议地在大元村境内，从而排除其他集体经济组织对争议地主张权属。首先，根据国土部门提供的地形图、土地利用现状图并不能反映争议地的具体位置，也不能反映牟正生、吴廷友所持有的权属凭证与争议地的实际关系。其次，大元村集体土地宗地图中所标注争议地位置并未得到争议各方确认，该宗地图中争议地的具体位置无其他证据佐证。再次，根据大元村与汤家村《权属界限协议书》不能确定争议地在黄土乡××村境内。最后，根据查明事实，2002年牟正生之父牟国廷便将争议地以6000元转让给第三人牟天海，而本案是在2012年牟天海又将争议地部分转卖给第三人肖时富、宋光富用于建房时引发争议，本案未查明牟正生、吴廷友是否对争议地进行管理使用的情况。根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”本案大元村集体土地宗地图中所标注争议地位置并未得到争议各方确认，也未对《土地权属界限协议书》中相关界址点、界址线进行实地调查或者组织各方现场确认。综上，沿河县政府作出的17号处理决定认定事实不清，主要证据不足，铜仁市政府作出的4号复议决定亦属不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销沿河县政府作出的17号处理决定；二、撤销铜仁市政府作出的复议决定；三、责令沿河县政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由沿河县政府、铜仁市政府共同负担。一审宣判后，吴廷友不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决并驳回被上诉人一审的全部诉讼请求。其主要上诉理由为：一、沿河县政府作出的17号处理决定认定事实清楚，适用法律准确。1.争议地位于思渠镇至黄土乡公路边，牟正生称“打老丫”，肖家三组和吴廷友称“生基堡”，虽然各方对争议地地名有不同的称法，但并不影响对本案在实体上的处理。2.争议地的地点以及四至界线是各方当事人指认的，政府根据各方当事人的指认制作了勘测草图，明确了争议地的四至界线，各方当事人无异议，并在勘测草图上均签字认可。所以，对争议地四界范围认定准确。3.从地形图和土地利用现状图可知，争议地在大元村境内，是空闲地。同时，根据1991年农村集体土地登记时，吴廷友所在的黄土乡××村和牟正生所在的黄土乡汤家村对村与村之间的集体土地行政区划界线进行了明确，县人民政府对大元村集体土地和汤家村集体土地所有权均颁发了《集体土地所有证》，该证也能证明争议地在大元村集体土地境内。政府提供的证据能够相互印证，均证明争议地在大元村集体土地境内。其次，争议地紧挨着思渠镇到黄土乡的公路，这条公路是经过黄土乡××村行政区域内，而没有经过汤家村行政区域。4.争议地是空闲地。从国家制作的现状图上可体现，同时在2002年农历正月十八日，牟正生的父亲牟国廷将争议地转让给了第三人牟天海时，协议书上也注明争议地属于荒地，牟正生诉称对争议地进行植树造林管护30年的理由不属实。5.牟正生提供的土地承包证中登记地块的地名为“打路丫”，与其对争议地诉称的“打老丫”地名不一致，并且登记的四至边界不包含争议地，该承包证不能作为主张争议地权属的依据。二、一审法院撤销17号处理决定理由不充分。国土部门提交的地形图、土地利用现状图能够反映争议地的位置，大元村集体土地宗地图中所标注位置未得到确认是因为牟正生拒不配合，且一审法院也查明争议地属于空闲地，故不可能核实牟正生或吴廷友是否对争议地进行管理使用的情况。被上诉人牟家组、牟正生二审法定期限内未提交书面答辩意见。原审被告沿河县政府、铜仁市政府二审法定期限内未提交书面陈述意见。原审第三人牟天海、宋光富、肖时富、肖家三组二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为：本案中，争议双方虽对争议地地名、四至称呼不同，但争议地经现场勘界指认，其具体位置、四至及面积可以明确，不影响对争议地的确认。对争议地归属的确认，应首先核实双方提供的权属凭证与争议地是否存在交叉、重合、相邻等关系，在此基础上再进一步核实双方对争议地进行管护的事实。沿河县政府在未查明双方提交的权属依据与争议地的关系和管护事实的情况下，依据未经争议各方确认的地形图、土地利用现状图、《土地权属界限协议书》，确认争议地位于大元村境内，继而确认争议地归大元村肖家三组集体所有、吴廷友使用，作出被诉的17号处理决定，认定事实不清、证据不足。一审判决撤销被诉17号处理决定及4号复议决定，并责令沿河县政府重新作出行政行为并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴廷友负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇二〇年八月二十八日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可