北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初334号原告书香大院（北京）文化传媒有限公司，住所地北京市通州区。法定代表人付朝民，经理。委托代理人郭稳波，天津庆江律师事务所律师。委托代理人翟刚，男，书香大院（北京）文化传媒有限公司副总经理。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。负责人王艳，镇长。委托代理人吴井志，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李**，北京嘉润律师事务所律师。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号负责人赵磊，区长。委托代理人莫天新，北京市通州区司法局工作人员。委托代理人秦桀，北京市通州区司法局工作人员。原告书香大院（北京）文化传媒有限公司（以下简称书香大院公司）诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）、北京市通州区人民政府（以下简称区政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法向宋庄镇政府和区政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案，原告书香大院公司的法定代表人付朝民及其委托代理人郭稳波、翟刚，宋庄镇政府委托代理人吴井志、李**，区政府委托代理人莫天新、秦桀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月20日，宋庄镇政府作出京通宋限拆字[2020]第011号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），主要内容为：经查，书香大院公司在通州区宋庄镇后夏公庄村北，京榆路南侧所建设的构筑物（建筑面积约3000平方米）（以下简称涉案建筑）未取得建设工程规划许可证，宋庄镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，限书香大院公司务必于2020年3月25日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时宋庄镇政府将组织实施强制拆除。后书香大院公司不服，向区政府提起行政复议，区政府于2020年5月18日作出通政复字〔2020〕26号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）。原告书香大院公司诉称，书香大院公司是宋庄镇政府的招商企业，1999年经双方协商，书香大院公司同意20万元收购北京培蒙西服厂（以下简称培蒙西服厂）的企业资产，包括土地使用权、地上物所有权等权益，书香大院公司已一次性支付地上物所有权费用。由于历史原因，当时房屋及土地手续不全，宋庄镇政府承诺会给书香大院公司办理房产土地手续，后经书香大院公司多次催促办理，至今未果。由于双方签订的土地租赁合同于2019年8月到期，该合同约定，书香大院公司继续向宋庄镇政府申请土地使用权。宋庄镇政府回复书香大院公司到期不再续租，收回土地使用权，并同意收购书香大院公司的地上物，对此，双方协商未果，曾起诉到法院，后宋庄镇政府当庭撤诉。2019年12月9日，宋庄镇政府给书香大院公司下发谈话告知书，2019年12月10日，书香大院公司接受询问，2020年3月20日，宋庄镇政府依据《城乡规划法》第六十五条的规定向书香大院公司下发了《限期拆除决定书》。后书香大院公司对《限期拆除决定书》不服，向区政府申请行政复议，区政府维持了《限期拆除决定书》，书香大院公司认为，宋庄镇政府认定涉案建筑属于违法建筑缺乏事实及法律依据，涉案建筑是1978年由宋庄镇政府建造，建造之时，《城乡规划法》还未实施，当时并不要求办理规划许可证，宋庄镇政府不能依据《城乡规划法》及已经废止的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）的规定，以涉案建筑无建设工程规划许可证及乡村建设规划许可证为由进行处罚，根据“法不溯及既往”的原则，《限期拆除决定书》适用法律明显不当，且该决定书未对书香大院公司收购企业的合同及涉案建筑的建造时间、房产手续进行核实，认定事实不清。并且，书香大院公司已经就涉案建筑办理了营业执照，书香大院公司的营业执照上载明的地址即为涉案建筑的坐落地址，由此可见，涉案建筑是合法的，已经经过市场监督管理部门的认定。此外，宋庄镇政府存在选择性执法情形，涉案建筑已存在40余年，宋庄镇政府一直未进行处理，反而选择在未与书香大院公司达成收购协议之时执法，显然是为了强迫书香大院公司签订收购协议。并且，宋庄镇政府只针对书香大院公司进行行政处罚，未对与书香大院公司相关的15家行政事业单位的房产进行处罚，属于选择性执法，违反了法律规定。区政府在缺乏证据支持的情况下，维持了宋庄镇政府作出的《限期拆除决定书》，属于明显错误，故书香大院公司诉至法院，请求撤销宋庄镇政府于2020年3月20日对书香大院公司作出的《限期拆除决定书》；请求撤销区政府于2020年5月18日对书香大院公司作出的《复议决定书》；本案的诉讼费用由宋庄镇政府、区政府共同承担。原告书香大院公司在举证期限内向本院提交如下证据：1.《限期拆除决定书》，证明宋庄镇政府于2020年3月20日作出具体行政行为，认为涉案建筑属于违法建筑，要求书香大院公司拆除，该决定书违反法律规定，侵害了书香大院公司的合法权益；2.《复议决定书》，证明区政府于2020年5月18日作出复议决定，维持了宋庄镇政府的拆除决定；3.资产有偿转让协议、土地使用权租赁合同及补充协议，证明涉案建筑是书香大院公司收购宋庄镇政府所办企业的合法资产；4.培蒙西服厂的企业查询信息，证明书香大院公司收购的培蒙西服厂于1988注册，地上物是《城市规划法》和《城乡规划法》实施之前建造的；5.北京市民成电器设备有限公司（以下简称民成电器公司）致宋庄镇政府的函，证明书香大院公司向宋庄镇政府申请过收购的培蒙西服厂的地上物手续；6.名称变更通知，证明经登记机关批准，民成电器公司于2016年9月14日将名称变更为书香大院公司；7.原告书香大院公司与宋庄镇政府协调会录音及文字材料三份，证明宋庄镇政府确定书香大院公司的合法性，经党委决定，收回书香大院公司的土地使用权并给予书香大院公司地上物补偿；8.12345录音及文字材料三份，证明宋庄镇政府选择性执法。经书香大院公司举报，宋庄镇资产管理中心与前夏公庄村村委会签订16家企业机关均没有规划双证，但宋庄镇政府只对书香大院公司下发《限期拆除决定书》，对其他15家相关单位不予处理。9.协议书，证明培蒙西服厂属于宋庄镇政府所办的企业，培蒙服装厂的地上建筑物是宋庄镇政府70年代建造，该建筑物合法存在，宋庄镇政府是认可的，此外，宋庄镇政府存在选择性执法问题；10.京通宋（2019）第22号-告《政府信息公开告知书》，证明书香大院公司向宋庄镇政府申请土地性质及使用权的转让，书香大院公司才能办理房产手续，因宋庄镇政府不提供土地使用权证明，导致书香大院公司无法办理地上物的合法手续。被告宋庄镇政府辩称，第一，无论是根据已废止的《城市规划法》还是现行《城乡规划法》的规定，在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于“乡村违法建设”。第二，经调查，本案中，书香大院公司建设的涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，因此，属于乡村违法建设。第三，根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违反建设若干规定》第四条、第十五条的规定，宋庄镇政府就涉案建筑作出的《限期拆除决定书》的行为系其依法履行职责行为，并无不当。被告宋庄镇政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1.谈话通知书及照片2张，证明宋庄镇政府就涉案违法建设，告知书香大院公司接受调查；2.询问笔录，证明案涉建筑所有人依法接受调查，自认案涉建筑未取得规划许可手续；3.《宋庄镇政府关于后夏公庄村西北京榆路南侧书香大院（北京）文化传媒有限公司（付朝民）无批示建设的认定申请函》（以下简称《申请函》），证明宋庄镇政府向北京市规划和自然资源管理委员会通州分局（以下简称通州规自委）发函核实案涉违法建设情况；4.京规通执函[2020]第004号《关于书香大院（北京）文化传媒有限公司（付朝民）规划审批情况的函》（以下简称《审批函》），证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；5.《限期拆除决定书》、送达回证及照片，证明宋庄镇政府作出案涉行为内容及程序合法，并告知当事人救济权利。其中法律依据为：1.《城市规划法》第三十一条、第三十二条；2.《城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十五条；3.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第一条、第二条、第五条；4.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（2018年）第二条；5.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条；法律依据1至5共同证明书香大院公司在规划区建设应当取得规划许可手续，否则系违法建设，宋庄镇政府具有查处和拆除涉案建筑的职责，亦依法履行了相应的程序。被告区政府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款的规定，区政府作为宋庄镇政府的上一级政府，具有受理宋庄镇政府提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。并且，被诉《复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回书香大院公司的诉讼请求。被告区政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据和法律依据材料，其中证据材料为：1.行政复议申请书、书香大院公司营业执照、付朝民身份证复印件、《限期拆除决定书》，证明区政府于2020年3月24日收到书香大院公司提交的复议申请书及证明具体行政行为存在的证明材料；2.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明区政府在受理行政复议申请后，于2020年3月27日通知宋庄镇政府，并向其送达行政复议申请书副本；3.《行政复议答复书》、证据目录及法律依据清单，证明2020年4月3日宋庄镇政府针对书香大院公司作出的答复及所提交的作出该具体行政行为的证据和法律依据材料；4.《行政复议案卷查阅记录》、《申明》，证明2020年4月27日区政府同意书香大院公司提出的阅卷申请及宋庄镇政府的申明；5.《复议决定书》及送达回证，证明2020年5月18日，区政府经过审理作出行政复议决定，并依法进行了送达。其中法律依据为：1.《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款，证明区政府具有行政复议职责；2.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，证明区政府依法受理了书香大院公司的复议申请；3.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款、第十五条第一款第（一）项、《城市规划法》第三十二条、《城乡规划法》第六十五条、《行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，证明区政府作出的《复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。在本案审理过程中，本院依职权调取了涉案土地的规划图。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：针对书香大院公司提交的的证据，宋庄镇政府对证据1的真实性认可，证明目的不认可，认为《限期拆除决定书》并未侵犯书香大院公司的合法权益；对证据2认可；对证据3、4的真实性认可，关联性不认可；对证据5的真实性认可，证明目的不认可，该证据无法证明宋庄镇政府签收了该函件；对证据6、9、10的真实性认可，证明目的不认可；对证据7、8的真实性认可，证明目的不认可，认为录音不完整，无法证明涉案建筑的合法性。区政府认为书香大院公司提交的证据4系通过企查查检索的信息，不具有权威性；对证据9关联性不认可；其他质证意见同宋庄镇政府的质证意见。针对宋庄镇政府提交的证据及法律依据，书香大院公司对证据1的真实性认可，书香大院公司收到了该份证据；对证据2的真实性认可，证明目的不认可，认可书香大院公司于1999年收购了培蒙西服厂，地上建筑物确实是宋庄镇政府于1978年建设；对证据3、4的真实性认可，涉案建筑未能取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证是由于历史原因造成的，涉案建筑是宋庄镇政府于70年代建造的，宋庄镇政府后续未补办相关手续，对此，书香大院公司向宋庄镇政府提出过办理申请，但宋庄镇政府一直未办理相关手续；对证据5的真实性认可，但认为涉案建筑并非违法建筑，宋庄镇政府作出的违法建筑认定缺乏证据支持，且不符合法律规定和程序要求，宋庄镇政府作出《限期拆除决定书》之前未告知书香大院公司具有申请听证的权利，在作出认定后亦未告知书香大院公司相关的救济权利；对宋庄镇政府提交的法律依据认可，但认为宋庄镇政府依据的法律是在涉案建筑建设完成之后实施的，对于涉案建筑的认定无溯及力。区证据对宋庄镇政府提交的所有证据及法律依据均认可。针对区政府提交的证据及法律依据，书香大院公司对证据1至4认可；对证据5的真实性认可，但认为区政府仅进行了书面审理；对所有法律依据均认可，但认为上述法律依据在涉案建筑的认定上没有溯及力。宋庄镇政府对区政府提交的所有证据及法律依据均认可。针对本院调取的证据，书香大院公司、宋庄镇政府及区政府均认可，涉案建筑占用土地的性质确实属于建设用地。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：原告书香大院公司提交的证据1和2、宋庄镇政府提交的证据5中的《限期拆除决定书》、区政府提交的证据1中的《限期拆除决定书》及证据5中的《复议决定书》均系本案涉诉行政行为，不能作为证据使用,本院不予认证；书香大院公司提交的证据3、4能够证明其租赁涉案土地并购买涉案建筑的过程，本院予以采信；证据5、7至9无法证明其欲证明的问题，本院对其证明目的不予采信；证据6能够证明企业名称的变化过程，本院予以采信；证据10与本案无关，本院不予认证；宋庄镇政府提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明宋庄镇政府就涉案事实进行调查的情况，本院予以采信。区政府提交的其他证据和法律依据能够证明其受理书香大院公司的复议申请，并作出处理的过程，本院予以采信。本院调取的证据能够证明涉案土地的用地性质，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：涉案建筑由宋庄镇政府于1978年左右建造，1999年8月28日，北京市通州区宋庄镇人民政府企业发展办公室（甲方）与民成电器公司（乙方）签订了《土地使用权租赁合同》，约定甲方向乙方出租5.6亩的土地使用权，用于生产电器设备，土地使用权的租赁期限为20年。双方于同日签订了《补充协议》，甲方同意乙方扩展原租赁厂区的南墙与西墙，增加租赁土地1.96亩。同日，双方还签订了《资产有偿转让协议》，约定甲方将所属培蒙西服厂所有者权益一次性有偿转让给乙方，培蒙西服厂地上建筑物及设备总价值20万元，有偿一次性转让给乙方。2016年9月14日，经北京市通州区市场监督管理局（原北京市工商行政管理局通州分局）批准，民成电器公司的名称变更为书香大院公司。书香大院公司购买培蒙西服厂的地上建筑物后，未进行过改建、扩建。为调查涉案建筑的相关情况，宋庄镇政府在涉案建筑外张贴《谈话通知书》，要求建筑物所有权人于2019年12月11日9时前往宋庄镇城管分队312室谈话。2019年12月10日，宋庄镇政府的工作人员向书香大院公司法定代表人付朝民调查核实了涉案建筑的相关情况，并制作了询问笔录。2020年1月6日，宋庄镇政府作出《申请函》，向通州规自委请求协助核实宋庄镇后夏公庄村西北京榆路南侧书香大院公司（付朝民）建筑涉嫌违法建设，建筑面积约3000平方米，建筑结构为砖混彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示。2020年2月10日，北京市规划和自然资源管理委员会作出《审批函》，主要内容为：位于后夏公庄村西北，京榆路南侧，书香大院公司（付朝民）所建的砖混彩钢结构房屋，建筑面积约3000平方米，未依法取得建设工程规划许可证与乡村建设规划许可证。2020年3月20日，宋庄镇政府作出《限期拆除决定书》，书香大院公司对此不服诉至法院。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，宋庄镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的争议焦点为涉案建筑是否为违法建设，对此，本院认为涉案建筑系宋庄镇政府于1978年左右所建，形成年代较早，因为历史原因未取得规划审批手续，但该原因不能归咎于书香大院公司，而系特定历史情况下政策因素所致，宋庄镇政府对涉案建筑的合法性进行判断时，应当进行综合考量，不宜以是否取得规划许可手续作为唯一的评判标准，进而将涉案建筑直接认定为违法建设。并且，涉案建筑的建造者为宋庄镇政府，该建筑至今已存续四十余年，具有一定的历史延续性，现宋庄镇政府将自己原来所建房屋认定为违法建筑，将会对政府公信力造成负面影响，不利于社会治理与稳定发展。综上，本院认为被诉《限期拆除决定书》认定事实不清，应予撤销。对于书香大院公司要求撤销《限期拆除决定书》及《复议决定书》的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2020年3月20日作出的京通宋限拆字[2020]第011号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》；二、撤销被告北京市通州区人民政府于2020年5月18日作出的通政复字〔2020〕26号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 璐人民陪审员  岳凤金人民陪审员  何旭东二〇二〇年八月十九日法官 助理  甄 硕书 记 员  刘云鹏