贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0423行初246号 原告李龙华，男，1963年12月25日生，汉族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。 委托代理人李厚江，男，1989年10月16日生，汉族，住贵州省关岭布依族苗族自治县，系原告李龙华之子。 委托代理人李樵，贵州继革律师事务所律师。 被告关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称“关岭县政府”），住所地关岭自治县关索街道办玉屏路**。 法定代表人韦朝虎，县长。 委托代理人杨兴娟。 委托代理人潘继材，贵州巨人律师事务所律师。 第三人关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府（以下简称“上关镇政府”），，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县上关镇场坝村交通路** 法定代表人何雄，镇长。 委托代理人：邹美涛。 第三人卢章学，男，1949年8月20日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。 原告李龙华诉被告关岭县政府土地行政复议一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月19日受理后，于同年11月25日向被告关岭县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭进行了审理。原告李龙华及其委托代理人李厚江、李樵，被告关岭县政府委托代理人杨兴娟、潘继材，第三人上关镇政府镇党委副书记邹美涛，第三人卢章学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告关岭县政府于2019年10月21日作出关行复决字［2019］第5号《行政复议决定书》，决定撤销上关镇政府于2019年6月26日作出的《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理决定书》，并责令上关镇政府3个月内重新作出处理决定。 原告李龙华诉称：一、因原告家庭人口增多，原告户于2016年11月在自留地为分户而建房。自建房始，第三人卢章学即称原告自留地归属于其，且不时寻衅阻挠。原告于2017年4月5日就该纠纷向上关镇政府递交确权申请书及相关材料，提出处理申请。二、争议土地的所有权属于落哨组集体所有。争议土地坐落上关镇落哨村落哨组地界——自原告户老房地基基岸和现住房屋后阳沟向后沿斜坡向上至上乐公路路基基岸，东抵本组彭仕权户承包地、西抵本组李龙学户自留地，长约35米，宽约29米。三、争议土地是原告户自留地。1952年11月，原告父亲李兴正户分得的包括现争议土地在内的土地和原自有座落半坡脚的一间草房确定为其私产。后原告父亲户土改分得的土地交给生产合作社统一使用，保留了现争议土地为自留地；组织人民公社后，原告父亲户交由原生产合作社统一使用的土地和保留的自留地，全部收归生产队所有，由队集体分配小块的土地（含现争议土地）为原告父亲户自留地归家庭长期使用。自1982年始，该自留地属于落哨组集体所有，由原告户管理使用至今。四、上关镇政府对案涉确权行政案件先后作出三次处理决定；被告先后两次撤销。上关镇政府受理案件后，于2018年7月10日作出《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的确权决定》（上府确权［2018］01号）。原告不服该决定，向被告提出行政复议申请，被告作出关行复受字［2018］9号《行政复议受理通知书》。2018年10月9日，上关镇政府以程序不合法为由，撤销其所作第一次决定。因上关镇政府在行政复议期间撤销了原决定，被告于同年10月12日以关行复终字［2018］第3号《终止行政复议案件决定书》终止对行政复议案件的审查。上关镇政府于2018年12月17日以《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理意见书》（上府发［2018］80号）作出与其自行撤销的第一次决定内容相同的决定。原告不服该决定，向被告提出行政复议申请，被告于2019年3月27日作出关行复决字［2019］第1号《行政复议决定书》，撤销上关镇政府第二次决定，责令其重新作出处理决定。上关镇政府于2019年6月26日以《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理决定书》作出与复议机关撤销的决定内容相同的决定。原告不服该决定，再次向被告提出行政复议申请，被告于2019年10月21日作出关行复决字［2019］第5号《行政复议决定书》，撤销上关镇政府第三次决定，责令其重新作出处理决定。五、上关镇政府滥用职权确权。虚构争议土地座落，将争议土地的座落，虚构至瓦厂组和落哨组交界处以制造争议土地的所有权于两组之间归属不明的假象，掩盖瓦厂组卢章学对争议土地主张权利的非正当性。虚构分割争议土地的分界物，将平行于原告户房屋前方的通乡小路的一段，虚构至原告户房屋后方的争议土地内，谎称靠小路距离（李龙华）房屋后阳沟三至四米以其虚构方位的一段小路划界，分割、掠夺原告户自留地。除了虚构前述事实外，上关镇政府将卢章学所称争议土地系其父于民国时期购买的陈述和丧失权属证明效力的证据充作确权依据。六、原告向被告申请行政复议的请求事项是变更上关镇政府作出的相关决定，被告明知上关镇政府以同一事实和理由作出与其撤销的原决定内容相同的决定，而被告不根据案件事实，不依照法律规定，不依法行使其作为上一级政府的行政职责对上关镇政府的决定作出变更的复议决定，不纠正上关镇政府的违法行为。综上，请求判决撤销被告2019年10月21日作出的关行复决字［2019］第5号《行政复议决定书》；判决被告于法定期限重新作出复议决定（变更原具体行政行为），将争议土地确权给原告管理使用。 原告李龙华向本院提交了如下证据： 1、上府确权［2018］01号确权决定、上府呈［2018］123号报告、关行复终字［2018］第3号终止行政复议案件决定书、上府发［2018］80号处理意见书、关行复决字［2019］第1号行政复议决定书、关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理决定书、关行复决字［2019］第5号行政复议决定书及送达回执、土地房产所有权证、证人张某（落哨组现任小组长）出具的证明、李某（落哨组前任小组长）出具的证明，以及落哨村民小组组员汪金海等19人出具的证明（附21人身份证复印件），宅基地证、彭仕权土地证，证明案涉争议土地其所有权权属归于上关镇落哨村落哨组集体，由原告户至今四代人管理使用该自留地。2、证人李某的证言，证明争议土地一直由原告户管理使用。3、证人张某的证言，证明争议土地一直由原告户管理使用。 被告关岭县政府辩称：一、原告提起的诉讼主张不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，被诉复议决定书系不对外部产生法律效力的行为，是对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故李龙华起诉关岭县政府要求撤销关行复字[2019]第5号行政复议决定书，同时要求在期限内重新作出改变原具体行政行为的诉请没有法律依据。二、关岭县政府在本案的调查处理中以事实为根据、以法律为准绳，作出的行政决定合法、合理，不存在违法违规之处。被告在受理本案后，充分阅读了本案的在卷资料，为确保案件事实清楚，指派相关的工作人员到现场查看，让李龙华和第三人到现场指认，但是双方指认与土地四至不一致，还是无法查清案件事实。再分析了全案证据后，认为上关镇人民政府作出的处理决定证据不足，故作出了“要求上关镇人民政府3个月内重新作出的处理决定”。该决定并无违反法律的相关规定，同时发回上关镇人民政府重新处理也是为了查明案件事实，分清是非，保障当事人各方的合法权益。三、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条之规定，本案经关岭县政府对全案证据审查，结合现场查看情况，仍未能查明全案事实，故其主张不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》四十七条的法定条件，不予认可。综上所述，李龙华的起诉请求缺乏事实依据和法律依据，依法不能成立。 被告关岭县政府向本院提交了如下证据： 1、统一社会信用代码证书，法定代表人身份证明书，法定代表人身份证复印件，证明被告诉讼主体资格。 2、行政复议申请书（2019.8.23），提交材料清单及材料（授权委托书、李厚江身份证复印件、李龙华身份证复印件、上府确权［2018］01号确权决定、关行复受字［2018］9号受理通知书、上府呈［2018］123号报告、关行复终字［2018］第3号终止行政复议案件决定、上府发［2018］80号处理意见书、关行复受字［2019］第5号受理通知书、关行复决字［2019］第1号行政复议决定书、关于对××村瓦厂组××与××村落××组李龙华土地权属争执的处理决定书、土地房屋所有证、三份证明及身份证复印件），证明收到原告复议申请材料。 3、证明材料（关岭县落哨村村民委员会关于调节卢章学与李龙华土地纠纷的证明材料，调解记录2份，2019年4月22日证明，2019年4月21日证明，2019年10月3日证明）、关行复受字[2019]9号提出行政复议答复通知书及送达回证，证明收到卢章学的答辩书和证据的事实。 4、上关镇人民政府行政复议答辩书、上关镇提交卢章学与李龙华土地确权资料（卢章学身份证、卢章学土地确权申请书、受理告知书及送达回证、贵州省关岭土地房产所有权临时执照第二联、人民调解调查笔录3份，上府确权［2018］01号确权决定及送达回证，上府呈［2018］123号报告及送达回执，人民调解调查笔录4份，上府发［2018］80号处理意见书及送达回证、关行复决字［2019］第1号行政复议决定书、提供证据通知及送达回证、李龙华提供的证明及证明人身份证复印件、卢章学提供的证明三份、调查记录3份、关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理决定书及送达回证），证明收到上关镇人民政府提交的答辩状和证据材料的事实。 5、现场工作记录（2019.10.9），询问笔录（三份），证明被告开展调查工作，土地权属不清。 6、关行复决字[2019]第5号行政复议决定书及送达回证，证明作出决定之后依法送达原告及第三人。 7、行政复议案件立案审批表，受理通知书及送达回执，证明关岭县政府依法立案并送达相关法律文书给原告和第三人。 8、行政复议案件公文处理笺、行政复议案件结案审批表，证明案件已经依法结案的情况。 第三人上关镇政府述称：请求驳回原告李龙华的诉讼请求。 第三人上关镇政府未提交证据。 第三人卢章学：李龙华是落哨组，我家是瓦厂组，而争议土地由卢姓管理使用至今。1982年本村的承包合同是罗运敏、卢光啟填的，彭姓的地是抵卢姓而非李姓，后李龙华拿出1952年的土改证说他家的边界抵上乐公路，而上乐公路是1965年修建的。两家的争议经过村镇调解多次，村镇的意见是在权属没有确定之前双方均不能私自使用土地，但李龙华不听告知在争议土地上建房。2018年10月25日，我向上关镇政府提交确权申请书，我的父亲卢文彬在1948年向李天禄购买该幅土地，1952年进行土改，确权登记为卢文彬所有，一直由卢文彬管理使用，1958年人民公社时期，该土地交给瓦厂组管理使用，1966年卢文彬去世后由我管理至今。李龙华没有证据能够证实该土地是他的，帮李龙华证明的人都是他家族中人，而且这些人都是土地下放后才出生的人，如何晓得土地的经过。 第三人卢章学向本院提交土地房屋所有权证，拟证实争议土地的情况。 经庭审质证，原告对被告所提交证据的真实性无异议，但对被告制作的询问笔录、行政复议文书的合法性有异议，原告认为其享有争议土地的使用权，被告应依法变更。第三人卢章学除对被告的证据2中李龙华提交的证明有异议外，对被告提交的其余证据无异议。第三人上关镇政府对被告提交的证据无异议。被告及第三人上关镇政府对原告提交的证据1的真实性无异议，对证据2、3的真实性有异议。第三人卢章学认为原告提交土改证有涂改，证据2、3不真实。 上述证据经庭审举证质证，本院综合采信后予以认定以下事实：原告李龙华与第三人卢章学因就坐落于关岭自治县宗土地的使用权属发生争议，经当地村委多次调解无果后，卢章学依法向上关镇政府申请处理该争议，上关镇政府于2018年6月19日受理该申请，并于2018年7月10日作出上府确权［2018］01号《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的确权决定》，决定将双方所争议的土地李龙华户老房子地基往上3.5米（0.5米为阳沟，3米为小路位置）确权给李龙华户使用管理，离李龙华户老地基3.5米以上确权给卢章学户管理使用。李龙华不服该决定向关岭县政府申请行政复议，在行政复议过程中上关镇政府以上述确权决定不符合法定程序为由自行撤销，关岭县政府终止行政复议审查。上关镇人民政府经补充调查后，于2018年12月17日作出上府发［2018］80号《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理意见书》，决定将双方所争议的土地李龙华户老房子地基往上3.5米（0.5米为阳沟，3米为小路位置）确权给李龙华户使用管理，离李龙华户老地基3.5米以上确权给卢章学户管理使用。李龙华不服该决定向关岭县政府申请行政复议，关岭县政府经审查后认定该决定证据不足、事实不清，于2019年3月27日作出复议决定，撤销《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理意见书》，责令上关镇政府3个月内重新作出处理决定。上关镇人民政府经走访调查、查阅相关资料后查明，卢章学持有的《贵州省关岭县土地房产所有权临时执照》第二联载明半坡脚土地一块，四至为：东抵易姓地、南抵冯性地、西抵大路、北抵牛路；李龙华持有的《贵州省关岭县土地房产所有证》体现其房后箐林一块，四至为：东抵本叶、南抵李姓地、西抵大路、北抵卢姓；而现上乐公路是1965年修建，1965年前通乡小路从落哨乡政府途经李家湾水井坎上小路往花江方向走，李龙华户老房坐落在小路下方，后阳沟距离小路三至四米，小路上方一处斜坡正是双方争议土地。上关镇政府依据上述查明事实于2019年6月26日作出与原决定相同的决定内容。李龙华收到该决定后再次向关岭县政府申请行政复议，关岭县政府经审查后认为被申请人上关镇政府所作决定的证据不符合法律规定，缺乏证实土地权属、四至范围等确权资料，不能认定双方争议的土地四至及面积。关岭县政府遂于2019年10月21日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，撤销上关镇政府于2019年6月26日作出的案涉决定，责令上关镇政府3个月内重新作出处理决定。原告因不服关岭县政府于2019年10月21日所作关行复决字［2019］第5号行政复议决定书，诉至本院。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。原告因不服第三人上关镇政府于2019年6月26日作出的案涉土地确权决定向被告关岭县政府申请行政复议。被告依法具有行政复议的法定职权。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”、第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”、第二十三条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……”及第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”的规定，原告于2019年8月23日向被告申请行政复议，被告于当日受理原告的申请后将行政复议申请书副本发送给被申请人，责成被申请人提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，同时向有关组织和人员调查情况，并于2019年10月21日作出被诉复议决定，符合上述法定程序。被告经书面审查与实地调查后，认定原行政行为即上关镇政府所作案涉确权决定缺乏争议土地权属、四至范围等证据，不能认定双方争议的土地四至及面积等基本事实，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，以上关镇政府所作原行政行为认定事实不清，证据不足为由，撤销上关镇政府所作案涉决定并责令重作，认定事实清楚，适用法律正确。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，对个人与个人之间发生的土地使用权属争议，乡镇一级人民政府作出土地使用权处理决定是法律法规赋予的职权。鉴于案涉争议土地的四至范围、面积等相关基本事实不清，尚需争议土地所在乡镇人民政府依法调查取证，被告作为行政复议机关依法撤销原行政行为，并无不当，故对原告要求被告变更原行政行为的诉请，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，原告的诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李龙华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李龙华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长  张俊军 审 判 员  胡 腾 人民陪审员  伍啟文 二〇二〇年八月二十五日 书 记 员  卢升雪