淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初298号原告李德强，男，汉族，1963年2月25日出生，住盱眙县。委托代理人朱春成，江苏衡胜律师事务所律师。被告盱眙县穆店镇人民政府，住所地盱眙县穆店镇维桥街道。法定代表人谢春新，职务镇长。出庭负责人郑飞，该镇政法委员。委托代理人刘曼莉，该镇司法所长。原告李德强诉被告盱眙县穆店镇人民政府（以下简称“穆店镇政府”）强制拆除行为违法及行政赔偿一案，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于7月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。原告李德强及委托代理人朱春成，被告穆店镇政府出庭负责人郑飞、委托代理人刘曼莉均到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限，因受新冠疫情影响扣除审限，现已审理终结。原告李德强诉称：原告是盱眙县维桥乡高桥河码头站的合法所有人。2018年9月，被告在没有合法依据、没有履行相关的法律手续更没有征得原告同意的情况下，强行将原告合法拥有并正常经营的码头站拆除，期间虽经原告与被告协商并阻止被告的违法行为，但被告拒不理睬并强行拆除了原告合法拥有并正常经营的码头站，给原告造成巨大经济损失。请求人民法院依法确认被告强制拆除行为违法并赔偿原告财产损失500万元（包括码头站财产损失200万元、租金损失300万元）。为支持其诉讼主张，原告向本院提供以下证据：1、产权转让合同3份；2、土地使用权证（期限50年）1份；3、营业执照1份；4、协议书3份，证据1-4证明原告经合法转让，现在是该码头的合法权利人，办理了工商营业执照，持有土地使用权证书。原告的码头是租赁给他人使用，从2014年开始年租金收入是每年10万元。5、强拆现场照片一组，证明被告组织实施了本次强拆。被告穆店镇政府辩称：一、被告不具有河道管理职责，亦不具有对违法行为作出行政处罚的权力。根据《河道管理条例》第四条、第五条、第四十四条，《江苏省河道管理实施办法》第三条、第四条的规定，对非法码头、非法采沙等行为，应由县级以上河道管理部门处理。被告作为乡镇人民政府，无执法和处罚权。二、本案限期拆除决定及强制拆除的行为均非被告作出，被告不是本案行政行为的实施主体，不是本案的适格被告。根据省政府办公厅下发的《全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案》、《关于加强内河干线航道沿线非法码头整治工作的意见》文件要求，淮安市、盱眙县政府分别下发了行政区域内《航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案》。根据上述文件规定，对于非法码头和浮吊船作业点的查处、强制拆除，由各整治办牵头，组织安监、水利、环保、交通、公安、城管、质监、供电等部门开展联合执法。在该项整治活动中，并未赋予乡镇级政府开展执法工作的权力。另限期拆除的通告由县整治办作出，与被告无关。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供以下证据：一、规范性文件：1、江苏省人民政府办公厅苏政办发（2017）31号文件，《全省交通干线环境综合整治五项行动方案》；2、江苏省人民政府办公厅苏政办发（2017）75号文件，《省政府办公厅关于加强内河干线航道沿线非法码头整治工作的意见》；3、淮安市人民政府办公室淮政办发（2017）71号文件，《淮安市航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案》；4、盱眙县人民政府办公室盱政办发（2017）74号文件，《盱眙县航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案》。以上文件证明，对于非法码头和浮吊船作业点的查处、强制拆除，由各整治办牵头，组织安监、水利、环保、交通、公安、城管、质监、供电等部门开展联合执法。而被告作为乡镇级别政府不是专门的职能机构，文件也未规定其进行执法工作。二、盱眙县航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治办公室、盱眙县河长制办公室、盱眙县“263”专项行动领导小组联合发布的限期拆除公告，证明限期拆除的通告均由县整治办作出，与被告无关，被告并未实施原告诉状诉称的具体行政行为。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：1998年2月26日，盱眙县维桥乡人民政府与秦开富签订企业产权转让合同，将盱眙县维桥乡高桥河码头站的企业产权转让给秦开富，转让价格为4.4万元，该协议约定了码头站的具体范围及范围内一切附属物同时转让。此后，秦开富与杨舫年签订资产转让协议，将该码头站以4.9万元价格转让给杨舫年。2006年3月2日，杨舫年与原告李德强签订协议，将该码头站以10万元价格进行转让，约定土地四至范围以土地证载明为准，地上的一切附属物为受让方李德强所有。现李德强持有该码头站的国有土地使用权证书，证号为盱土国用权（1998）子第202号，土地使用者为盱眙县高桥河码头经营管理站，用地面积1296平方米，建筑占地193.96平方米，发证日期为1998年6月10日。后李德强在经营过程中，因占用码头站北侧土地与维桥乡永华村顾李组村民发生土地争议，于2006年4月28日达成调解意见，由李德强支付一次性补偿款8500元给顾李组，土地使用期限为2006年5月1日至2036年5月1日。2017年2月28日，李德强与永华村委会就占用土地一事达成补充协议，将土地占用费改为每年5000元。期限为2017年1月1日至2037年12月31日。当日，李德强支付了租金6万元，包括2017年以前的1万元和至2017年至2026年底前的租金5万元。2014年4月20日，李德强与李永猛签订码头站租赁协议，租期为2014年4月20日至2024年4月20日，年租金10万元。该协议载明的现有固定资产包括：砖瓦房8间，吊机两台（含吊机空调2台）、配电房1间、变压器1台。2017年2月17日，李德强取得了个体工商户营业执照，经营场所为维桥乡高桥河码头，经营范围是黄沙销售。2018年9月7日，盱眙县“263”专项行动领导小组办公室、盱眙县河长制办公室、盱眙县航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治办公室联合发布通告，整治对象为：全县各级航道内不符合港口规划、未依法履行基本建设程序、未依法取得港口经营许可证、未经海事管理机构批准、未取得工商营业执照、未通过环保“三同时”验收、不符合饮用水源地保护或生态红线管控相关要求等非法从事港口经营的码头、浮吊船作业点。整治内容：依法取缔整治范围内非法建设、非法经营以及对生态环境、防洪安全、供水安全、航运安全和河势稳定等造成严重影响必须拆除的码头和浮吊船作业点。2018年9月21日，李德强的两台码头吊机被一众人员强制拆除，现场人员中有着公安、城管制服的工作人员，亦有镇其他工作人员，被告单位镇长、党委副书记在现场指挥。本案审理过程中，经现场勘查，该被拆除的两台码头吊机仍在码头现场，拆除行为是将码头吊机从基座上拆离，吊臂拆除后放在码头内，导致基座、电缆、码头吊机部分损坏。该两台码头吊机均为无锡市凯达机械制造厂生产，最大起重量为5吨。关于购买时间，李德强陈述为2012年、2013年前后购买，单台购买价格在20万元左右。经走访相关评估机构，对于吊机类机械的折旧年限一般参考为10年左右。另查明：江苏省人民政府办公厅于2017年2月25日下发了苏政办发[2017]31号文件《省政府办公厅关于印发全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案的通知》，其中涉及到深化非法码头专项整治。2017年5月19日，江苏省人民政府办公厅下发了苏政办发[2017]75号文件《省政府办公厅关于加强内河干线航道沿线非法码头整治工作的意见》，其中，对非法码头要求严格执法、分类处置，其中载明：对列入本次整治范围、在《中华人民共和国港口法》和《江苏省港口条例》颁布前客观存在的非法码头，可参照相关法规或规定进行限期整改、搬迁整合或回收补偿。淮安市人民政府办公室于2017年8月3日下发了淮政办发[2017]71号《市政府办公室关于印发淮安市航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案的通知》。盱眙县人民政府办公室于2017年8月28日下发了盱政办发[2017]74号《县政府办公室关于印发盱眙县航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案的通知》，该通知明确了各乡镇人民政府是该项整治工作的责任主体和实施主体。经现场查看，该被拆除的两台吊机仍在码头现场，拆除行为是将吊机从基座上拆离，吊臂拆除后在现场旁边。该两台吊机均为无锡市凯达机械制造厂生产，最大起重量为5吨。关于购买时间，李德强陈述为2012年、2013年前后购买，单台购买价格在20万元左右。经走访相关评估机构，对于吊机类机械的折旧年限一般参考为15年左右。在庭审后，被告向本院提交了2018年6月2日由维桥乡政府下发的拆除通知书，要求接到通知后，立即停止经营并在6月30日前拆除码头吊等设施，同时将河床上堆集的砂石运离并清除干净，否则县乡“263”办公室将联合县水政执法大队依法予以强制拆除，届时一切损失将由你户自行承担，并称该通知已经送达。原告对此通知及送达表示不知情。因行政区划调整，2018年8月，维桥乡政府并入穆店镇政府。本院认为，本案的争议焦点系：一、被告穆店镇政府是否实施了本案强制拆除吊机的行为，该拆除行为是否合法。2、原告主张赔偿500万元，是否具有事实和法律依据。对争议焦点一，原告主张被告实施了该强制拆除的行为，被告辩称其不是实施主体。从本案原告提供的现场照片及双方庭审陈述来看，被告虽辩称镇相关领导到场是维持秩序、协调矛盾的，强制拆除行为是县有关部门实施的，但并未提供证据予以证实。而从原告提供的证据可以看出，被告镇政府领导在现场指挥拆除活动，故本院认定系被告组织实施了本次强制拆除行为。关于强制拆除行为是否合法的问题。本案拆除码头吊机的基本背景是省、市、县、乡开展的航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治工作，根据相关文件规定和工作排查结果，原告所有的该码头除了有工商营业执照外，未取得港口经营、河道管理、环境保护等方面的审批手续，属于手续不齐全码头，且不属于可以整改的范围，应依法予以拆除取缔。但强制拆除行为应符合法律规定，《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行程序作了一般性规定，其中，第三十五条至第四十三条对行政机关依法作出行政决定后，实施行政强制执行行为应当履行的程序作出了规定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的程序作了特别规定。由此可见，行政强制法对违法设施的拆除规定了非常严谨的程序，即行政机关应当履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还需进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。本案中，被告穆店镇政府组织实施的强制拆除码头吊机的行为显然未遵循上述程序，违反法律规定，且穆店镇政府并没有相应强制拆除的职权，故该强拆拆除行为应当确认违法。对争议焦点二，原告主张赔偿500万元，其具体的组成为码头站全部附属设施价格为200万元和未来30年的租金损失300万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。穆店镇政府的强制拆除行为构成违法，客观上其也造成了原告部分财产损失，其应就其违法强制拆除对原告合法权益造成的损失承担相应的赔偿责任。第三十二条规定：国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案是基于行政强制行为违法引发的赔偿诉讼，被告实施的强制拆除行为仅限于原告码头站的2台码头吊机，故相关赔偿的范围应限于该拆除行为导致的合法权益损害。本案码头吊机购买价格为20万元左右，购置时间为2012年、2013年，至2018年9月折旧成新率约为35%，本次强拆采取的方式是搬离塔基，在拆除过程中虽造成了一定程度的损害，但并未对码头吊机主体实施损毁，综合考虑码头吊主机、吊臂、基座、电缆等损坏因素，酌定按照码头吊机拆除时价值的20%，由被告赔偿原告2台码头吊机损失共3万元，码头吊机仍归原告所有。因未来租金损失不属于拆除行为导致的直接损失，且该码头本身属于应取缔的范围，本院不予支持。关于原告主张的除码头吊机以外的房屋、土地、电力设备、树木等附属设施的赔偿，目前上述附属设施仍然属于原告控制，不属于本案强拆行为导致的直接损失，本院不予支持。但由于码头已经实际关停，无法开展经营活动，根据相关整治工作方案的文件精神，考虑到该码头原是乡政府公有码头转让而来，属于2004年《港口法》施行前即已存在的码头，原告可另行主张关停补偿责任。基于关停引发的补偿责任与强拆行为引发的赔偿责任不属于同一性质的责任，本案不予理涉。综上，被告违反法定程序、法定职权的强制拆除行为违法，对原告提出的赔偿请求部分支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条之规定，判决如下：一、确认被告盱眙县穆店镇人民政府于2018年9月21日强制拆除原告李德强2台码头吊机的行为违法。二、责令被告盱眙县穆店镇人民政府于本判决生效后五日内支付原告李德强赔偿款3万元。案件受理费50元，由盱眙县穆店镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××43）审 判 长  蒋同一审 判 员  孙士国人民陪审员  张桂珍二〇二〇年八月二十八日书 记 员  胡 琪附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。