广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终842号上诉人（原审原告）龙川县义都镇中心村茶头排经济合作社（以下简称茶头排合作社）。负责人骆佛林，社长。上诉人（原审原告）龙川县义都镇中心村老屋里经济合作社（以下简称老屋里合作社）。负责人骆周**，社长。上诉人（原审原告）龙川县义都镇中心村水沥头经济合作社（以下简称水沥头合作社）。负责人骆国明，社长。上诉人（原审原告）龙川县义都镇中心村照壁屋经济合作社（以下简称照壁屋合作社）。负责人骆水全，社长。上述原告的共同委托代理人邹明葛，广东唐龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙川县人民政府。法定代表人杨利华，县长。被上诉人（原审被告）河源市人民政府。法定代表人：叶梅芬，市长。委托代理人黄旭赟、黎新荣，河源市法制局干部。原审第三人龙川县义都镇红旗村长塘经济合作社（以下简称长塘合作社）。负责人叶春友，社长。原审第三人龙川县义都镇红旗村街道经济合作社（以下简称街道合作社）。负责人叶惠庭，社长。原审第三人龙川县义都镇红旗村幸福经济合作社（以下简称幸福合作社）。负责人叶焕荣，社长。原审第三人骆伟东(曾用名骆振达)，男，龙川县义都镇义都街道居民。上诉人茶头排合作社、老屋里合作社、水沥头合作社、照壁屋合作社因与被上诉人龙川县人民政府、河源市人民政府、原审第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社、原审第三人骆伟东林木林地权属争议处理纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2018）粤16行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：争议山坐落于龙川县义都镇红旗村，地名为“打石坑”，四至为东至山峎、南至山峎、西至山峎、北至山脚，争议山植被大部分为天然林，树种主要为松树、杉树，有少部分油茶树，亩积约7亩。2012年，因第三人村民在争议山范围内修建坟墓，原告村民予以制止，从而引发山林权属争议。之后，第三人幸福合作社向龙川县人民政府申请调处。2018年1月24日，龙川县人民政府作出龙府林决字（2018）第2号《林木林地权属争议处理决定书》（下称《处理决定》），认为根据1964年老隆法庭《调解书》记载，“打石坑山林”已经确权归第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社共同所有，而争议山属“打石坑山林”的一部分，所以将争议山权属确权给第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社共同所有。原告不服，向河源市人民政府申请行政复议。2015年5月26日，河源市人民政府作出河府行复（2018）9号《行政复议决定》（下称《行政复议决定》），维持《处理决定》。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销《行政复议决定》和《处理决定》。上世纪60年代，原田心大队长塘生产队、围龙生产队与原义都大队北星生产队因“打石坑”和“庵背”两处山林权属发生争议，诉请龙川县老隆人民法庭裁决。1964年3月12日，经龙川县老隆人民法庭传集各方调解，达成一致意见，1964年3月13日，龙川县老隆人民法庭根据各方的调解意见制作了《调解书》。现争议各方当事人均提交了《调解书》作为权属依据载明各方达成的如下协议：“1、打石坑山林(四至：东，由羊囚顶顺横排坑沥直下；西，由崩山顶顺昂天海罗峎直下；南，由羊囚顶至崩山顶之间天水；北，由杉里峎直上，至与寨南岗交界处的山沟)划归田心大队长塘生产队使用和管理。2、崽輋尾山林(四至：东，由后塘窝顶顺竹子峎直下，至龙潭庵；西，由羊囚顶顺横坑沥直下；南，由后堂窝顶至羊囚顶之间天水；北，由龙潭庵顺横排路接寨南岗，至与杉里峎交界处的沟)划归义都大队北星生产队使用和管理。3、庵背山林(四至：东，由后堂窝顶顺杉里排直下，接坪岗峎，至龙潭横排路；西，由后堂窝顶竹子峎直下，转弯顺路入后堂窝，接窝沥直下，至龙潭横排路；南，后堂窝顶天水；北，龙潭横排路)划归田心大队围龙生产队使用和管理。4、火场下山林(四至：东，龙潭孔窝横排路为界；西，庵脚下田直下横排路为止；南，后堂窝之接后堂窝横路；北，龙潭小河)由公社掌握使用”。原告认为争议山西至界址的山峎为“杉里良”的一部分，争议山与“打石坑山林”是以山峎为界相邻，争议山不在“打石坑山林”范围内，更不在《调解书》确定的山林范围内。第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社认为争议山东至界址的山峎为“杉里良”的一部分，所以争议山在“打石坑山林”范围内。争议各方均无提交有关争议山的其他权属凭证。管理事实方面，第三人骆伟东在争议山东北角有种植少量油茶，第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社没有提供其管理使用争议山的书面证据。另查明，在《调解书》作出之后，原义都大队北星生产队进行了分队，分为原茶头排生产队、原中心屋生产队、原水沥头生产队和原照壁屋生产队。在原义都大队演变为中心村民委会后，原茶头排生产队、原中心屋生产队、原水沥头生产队和原照壁屋生产队演变为原告茶头排合作社、中心屋合作社、水沥头合作社和照壁屋合作社。第三人骆伟东为原告茶头排合作社的社员。在《调解书》作出之后，原田心大队长塘生产队进行了分队，分为原街道生产队、原长塘生产队和原幸福生产队。在原田心大队演变为红旗村民委会后，原街道生产队、原长塘生产队和原幸福生产队演变为第三人街道合作社、长塘合作社和幸福合作社。但原田心大队长塘生产队分队时未对“打石坑”山林地进行划分，其山林地仍属第三人街道合作社、长塘合作社和幸福合作社共同所有共同管理。另原审法院于2018年11月28日组织各方当事人到争议山现场进行勘查，争议山林地呈三角形状，从争议山地所处的地形看，山顶为寨南岗，直下的峎是杉里峎，各方对杉里峎为争议山的分界线没有异议。争议山底部接水库，两边有两条微峎交叉于从寨南岗至下的杉里峎，面积约7亩，交叉点以上没有争议。1994年因桐輋村修建村道而贯穿于争议山地，村道的上半部是自然林，有松树、杉树及其他杂树，下半部种植有部分油茶树和杂树。原告与第三人争议的山林以杉里峎为分界线，原告主张杉里峎是从寨南岗直下至两微峎的交叉点后从左边微峎直下至水库为界，第三人主张杉里峎是从寨南岗直下至两微峎的交叉点从右边微峎直下至水库。原审法院认为：本案争议焦点是《处理决定》及《行政复议决定》是否合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条“各级人民政府依法负责本行政区域的林权争议调处工作，为林权争议调处工作提供保障。县级以上人民政府调处林权争议机构，负责本级人民政府调处林权争议的具体工作。有关部门按照各自职责配合做好林权争议调处工作。乡镇人民政府、街道办事处依照管辖权和本条例的规定做好林权争议调处工作。”第五条“发生林权争议，应当通过协商、调解方式解决；当事人协商不成的，可以申请行政调处；对人民政府处理决定不服的，依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，被告龙川县人民政府、河源市人民政府具有本行政区域的林权争议调处工作调处的职权。从争议山林地的现场看，双方争议的山林处于打石坑山林一带，争议山林地呈三角形状，从争议山地所处的地形看，山顶为寨南岗，直下的峎是杉里峎，各方对杉里峎为争议山的分界线没有异议。争议山底部接水库，两边有两条微峎交叉于从寨南岗至下的杉里峎，面积约7亩，交叉点以上没有争议。1994年因桐輋村修建村道而贯穿于争议山地，村道的上半部是自然林，有松树、杉树及其他杂树，下半部种植有杂树和部分种植的油茶树。原告主张杉里峎是从寨南岗直下至两微峎的交叉点后从左边微峎直下至水库为界，第三人主张杉里峎是从寨南岗直下至两微峎的交叉点从右边微峎直下至水库。因此，确定杉里峎的走向即可确定争议山林地的权属归属。原告和第三人除提供1964年3月13日《调解书》作为权属依据外，并没有提供争议林地的《林权证》、《自留山证》等有效的书面权属依据，依据《广东省林木利地权属争议调解处理条例》第十条“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：‥‥（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；‥‥”的规定，因此，上述《调解书》可以作为处理林木林地的权属依据。根据《调解书》第一项“打石坑山林(四至：东，由羊囚顶顺横排坑沥直下；西，由崩山顶顺昂天海罗峎直下；南，由羊囚顶至崩山顶之间天水；北，由杉里峎直上，至与寨南岗交界处的山沟)划归田心大队长塘生产队（即现在的第三人）使用和管理”的约定，“杉里峎”是确定调解书第一项“打石坑山林”的北面的主要界址。结合争议山的现状，杉里峎从寨南岗直下至两微峎的交叉点，原告与第三人没有异议，但从交叉点到水库是左边的微峎还是右边的微峎，原告与第三人出现争议，《调解书》也没有附图予以说明。被告龙川县人民政府根据自然地形等实际情况确定“杉里峎”是从寨南岗直下至两微峎交叉点从右边微峎直下至水库，将争议地确定为“打石坑山林”的一部分，并确权给第三人，并不违反《调解书》第一项的约定，也符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”的规定。龙川县人民政府依法受理第三人的调处申请后，到现场进行勘查，组织争议各方召开调解会议，后根据调查的情况，作出《处理决定》，龙川县人民政府的上述行为符合法律规定，程序合法。被告河源市人民政府受理原告的复议申请后，依法履行了法律规定的程序，并根据查明的事实作出《行政复议决定》正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告龙川县义都镇中心村茶头排经济合作社、龙川县义都镇中心村老屋里经济合作社、龙川县义都镇中心村水沥头经济合作社、龙川县义都镇中心村照壁屋经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙川县义都镇中心村茶头排经济合作社、龙川县义都镇中心村老屋里经济合作社、龙川县义都镇中心村水沥头经济合作社、龙川县义都镇中心村照壁屋经济合作社共同负担。上诉人茶头排合作社、老屋里合作社、水沥头合作社、照壁屋合作社不服上述原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，撤销《处理决定》及《行政复议决定》，本案诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由为：一、原审法院认定争议山地名为“打石坑”并进而认定“打石坑”为“打石坑山林”的一部分，属于认定事实错误。本案的争执山林地名为“杉里峎”，包括一条山脊和山脊末端的一块小空地，按《调解书》约定，“杉里峎”作为“打石坑”北面的界线双方都没有争议，争执的核心问题是，“杉里峎”作为界线的部分是哪里?原审法院经审理认为确定“杉里良”的走向即可确定争议山林地地权属归属，且最终认为现有证据不能认定争议山林地属于“打石坑”山林。原审庭审中以及现场勘察中，第三人红旗村三个经济合作社和各方村民均称争议山林地名为“杉里峎”而不是“打石坑”。二、上诉人对争议山有长期经营管理事实。上诉人社员骆荣新、骆伟东自1984年起就在争议山上种植油茶，龙川县政府虽然只确认骆伟东自1994年开始在争议山上种植油茶，但即便如此，至第三人申请调处时也已经超过20年。这么多年来，争议山一直由原告管理使用，第三人从未提出异议。另外，1994年桐輋村因改建村道，将建材堆积在争议山上，桐輋村还向骆荣新支付了青苗补偿款，第三人也从来没有过问。上诉人在《调解书》后仍然长期经营管理争议山林，第三人也未提出异议，足以说明《调解书》内容不涉及本案争议山林。第三人在一审诉讼期间提出的经营管理证据是临时人为制造的，第三人所称多次引起纠纷并不属实。三、龙川县政府受理调处申请后，没有通知上诉人一方到现场指认争议范围，也没有走访群众，损害上诉人利益。四、被上诉人单方追加申请人有违调处程序。第三人所提交的《申请书》中载明的申请人是龙川县义都镇红旗村幸福经济合作社，但在《处理决定》中却出现三个申请人，龙川县政府直接依职权追加了另外两个申请人，且处理结果也是把争执山林地确权给三个申请人共同所有，整个过程从来没有通知过另一方当事人，更没有征询过其他各方的意见。五、原审法院判决适用法规错误。《处理决定》适用的是《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条的规定，原审法院适用的却是《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款。被上诉人龙川县人民政府二审未作答辩。被上诉人河源市人民政府二审答辩称：本案实际焦点是“杉里峎”的具体走向问题。上诉人和第三人骆伟东认为争议山西至界址的山峎为“杉里峎”的一部分，第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社认为东至界址的山峎为“杉里峎”的一部分，争议双方各执一词，在没有其他证据证明“杉里峎”具体走向的情况下，龙川县人民政府认定争议山东至界址的山峎为“杉里峎”的一部分，从而认定争议山在“打石坑山林”的四至范围内，并无不妥。上诉人没有其他证据证明其对争议山的权属主张，其请求不应予以支持。第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社陈述称：《调解书》已经确定争议山是“打石坑”不可分割林地的一部分，为长塘合作社、街道合作社、幸福合作社共同所有。上诉人为达到霸占争议山的目的而设出“杉里峎”的东西走向和南北走向的论据，实际上“打石坑”山林地一旁没有林地存在。骆振达主张其在1984年就在争议地种植油茶没有事实依据，本院对原审法院查明事实予以确认。本院二审另查明，龙川县人民政府在本案一二审期间均未提交对争议地进行现场勘察时，茶头排合作社、老屋里合作社、水沥头合作社、照壁屋合作社有到现场指认的现场图、勘察记录等证据。本院认为：本案为山林确权及行政复议纠纷，二审争议焦点为《处理决定》及《行政复议决定》的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；…………”。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十六条第二、三款规定：“调处机构进行现场调查勘验，应当通知当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人、村（居）法律顾问到场，同时通知当地有关乡镇人民政府、街道办事处或者村（居）负责人参与见证。调处机构应当制作现场勘验笔录，并绘制权属争议界线图，由勘验人、当事人、见证人及有关到场人员签名或者盖章。必要时，可邀请有关单位协助。调处机构进行现场调查勘验，”。根据本案查明事实，龙川县人民政府没有提供上诉人或者其代表人、代理人签名的勘验笔录、争议界线图或者其他证据可以证明其在进行现场勘验时履行了上述义务，其在此基础上作出本案《处理决定》存在程序违法。此外，本案争议的关键事实问题是“打石坑”是否为《调解书》第１项“打石坑山林”的一部分，由于双方都没有权属证明，而且《调解书》又没有附图说明，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款关于“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权”的规定，在争议双方均无权属证明的情况下，龙川县人民政府具有结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定争议山林权属的权利，但是前提应当是在查清历史情况、经营现状和自然地形的情况下作出综合判断。而根据原审查明事实看，争议山场地名为“打石坑”，东西南至均为山峎，北至为山脚，《调解书》第１项记载：“打石坑山林(四至：东，由羊囚顶顺横排坑沥直下；西，由崩山顶顺昂天海罗峎直下；南，由羊囚顶至崩山顶之间天水；北，由杉里峎直上，至与寨南岗交界处的山沟)划归田心大队长塘生产队（即本案第三人）使用和管理”。《处理决定》将“打石坑”确权给长塘合作社、街道合作社、幸福合作社的主要理由是将“打石坑”认定为《调解书》第１项“打石坑山林”的一部分。但是，由于没有充分在案证据证明争议地“打石坑”和《调解书》记载的“打石坑山林”四至中的任何一至保持一致，在《调解书》并没有附图说明、长塘合作社、街道合作社、幸福合作社没有提供任何证据证明“打石坑”为“打石坑山林”一部分的情况下，《处理决定》简单以一句根据现场实地勘查为由，直接认定“现争议山林地“打石坑”是“打石坑山林”中的一部分，”对原审第三人骆伟东在争议山东北角有种植少量油茶，原审第三人长塘合作社、街道合作社、幸福合作社没有提供其管理使用争议山书面证据的经营管理情况没有作出实质调查回应，没有对历史情况、经营现状或者是自然地形给予任何确权理由予以具体说明，存在因主要证据不足导致的事实认定不清的问题。综合上述事实，《处理决定》因存在程序违法和认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。河源市人民政府作出维持《处理决定》的《行政复议决定书》亦因同样事由应予撤销。综上，原审法院以《处理决定》和《行政复议决定书》符合法律规定，程序合法为由驳回了茶头排合作社、老屋里合作社、水沥头合作社、照壁屋合作社关于撤销《处理决定》和《行政复议决定书》的诉讼请求，属于认定事实错误，适用法律错误，本院予以纠正。茶头排合作社、老屋里合作社、水沥头合作社、照壁屋合作社的上诉主张，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省河源市中级人民法院（2018）粤16行初52号行政判决；二、撤销龙川县人民政府龙府林决字（2018）第2号《林木林地权属争议处理决定书》和河源市人民政府河府行复（2018）9号行政复议决定。本案一二审案件受理费用各人民币50元，均由龙川县人民政府和河源市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年八月二十六日书记员  钟能英