广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行初17号 原告禤世珍家庭承包经营户。 代表人禤世珍（户主），女，1952年7月4日出生，壮族，住钦州市钦**。 委托代理人杨醒树，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人章康妮，广西桂信律师事务所实习律师。 被告（原行政机关）钦州市钦北区人民政府，住所地钦州市钦**行政信息中心**，统一社会信用代码114507035871137598。 法定代表人黄治华，区长。 委托代理人许莹，钦州市钦北区司法局工作人员。 委托代理人黄辉，广西环洋律师事务所律师。 被告（复议机关）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**，统一社会信用代码114507007852417279。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人王丹，钦州市司法局工作人员。 委托代理人王文聪，广西源群律师事务所律师。 第三人张忠发家庭承包经营户。 代表人张忠发（户主），男，1955年7月18日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人覃秀兰，女，1958年9月10日出生，壮族，住广西钦州市钦**，系张忠发的妻子。 委托代理人梁永发，广西三鸿律师事务所律师。 第三人韦艳珠家庭承包经营户。 代表人韦艳珠（户主），女，1959年1月1日出生，壮族，住钦州市钦**。 第三人张忠河家庭承包经营户。 代表人张忠河（户主），男，1958年4月24日出生，汉族，住钦州市钦**。 原告禤世珍家庭承包经营户（以下简称禤世珍户）不服被告钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）土地行政裁决及被告钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议，于2020年2月18日向本院起诉。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告禤世珍户的委托代理人杨醒树，被告钦北区政府的委托代理人许莹、黄辉，被告钦州市政府的委托代理人王丹、王文聪，第三人张忠发家庭承包经营户(以下简称张忠发户）的委托代理人覃秀兰、梁永发到庭参加诉讼，第三人韦艳珠家庭承包经营户（以下简称韦艳珠户）、张忠河家庭承包经营户（以下简称张忠河户）经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告钦北区政府依第三人张忠发户的申请，于2018年12月6日作出北政处〔2018〕4号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称处理决定）。该决定认为，农村承包户为更好的管理、使用农田，有权通过互换的方式对承包土地进行流转，但根据《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条的规定“……互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权……”，互换仅限于同一集体经济组织的承包地块。本案被申请人与申请人、第三人分属不同的两个村民小组，虽然双方当年是经平等协商后自愿达成的互换协议，但双方互换的地块分属不同的村民小组，已经超出可以互换的范围。因此，申请人要求取消兑换行为，回复到换地前的权属状态应予支持。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第（一）项的规定决定：争议的三角田土地使用权属张忠发、韦艳珠、张忠河等三个家庭承包经营户共同所有。原告禤世珍户不服，向被告钦州市政府提起行政复议。2020年1月8日，被告钦州市政府作出钦政复决字〔2020〕1号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），维持被告钦北区政府的处理决定。 原告禤世珍户诉称，被告钦州市政府作出复议决定，维持被告钦北区政府的处理决定，即取消原告与三个第三人土地承包经营权兑换行为，恢复到换地前的权属状态给于支持，是认定事实不清，证据不足，适用法律法规不正确，依法应予撤销。理由如下：一、原告与三个第三人当年是经过平等协商后自愿达成的互换协议，通过家庭承包土地承包经营权已流转各自经营三十多年，并没有任何纠纷，属依法流转，农村土地承包经营权中依法形成的流转关系应当受到保护。根据2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”及第三十三条“土地承包经营权流转应当遵守以下原则：……（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”的规定，法律是许可通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转的，至于是否限同一集体经济组织内流转，法律只是规定同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权，根据法不禁止即可为的原则，原告与三个第三人通过家庭承包取得的土地承包经营权的流转并不违反法律强制性规定。《农村土地承包经营权流转管理办法》属于部门规章，在法律体系中处于最低位阶，两被告根据该办法的规定认定流转无效，违反了我国法律体系位阶原则。同时根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”，参照以上规定，原告连续使用三个第三人所有土地承包经营权的土地满二十年的，该土地承包经营权应视为由连续使用了二十年以上的原告所有，不需要县级以上人民政府再进行确权，双方应维护现状，按已兑换的事实继续耕种管理。任何一方不能因为二级公路建设经过，土地升值而把兑换几十年的田地随意毁约要回。二、被告钦州市政府维持4号《处理决定》违反了“法不溯及既往”的基本法治原则，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”的原则。《农村土地承包经营权流转管理办法》属于部门规章，由农业部于2003年11月14日发布，自2005年3月施行。原告与三个第三人之间的土地承包经营权的流转发生于上世纪八十年代，根据“法不溯及既往”原则，两被告均不能用《农村土地承包经营权流转管理办法》指导和否定过去的行为。为了维护社会秩序的稳定，保护原告期待的信赖利益，应限制两被告权力的扩张和滥用。同时根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐的原则”的规定。上世纪八十年代，农村承包户为了便于管理使用，有权通过互换的方式对承包土地进行流转，原告与三个第三人自愿协商，将三角田与那蚌田、风里逢田互换，期间一直无争议，到2012年因修路需要征收到三角田，原告已依法领取了征地补偿款。第三人张忠发户在利益的驱使下，就提出取消互换，恢复到换地前权属状态，两被告支持其主张，是支持其随意毁约行为。并且由于三角田已被征收了部分，原告已不掌握该土地全部权属，也无法恢复到互换前的权属状态，故两被告的处理结果必然会产生新的一系列矛盾，不利于生产生活，不利于经营管理，不利于社会和谐稳定。三、被告钦州市政府维持4号《处理决定》程序违法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条的规定，因农村土地承包经营权流转发生纠纷的，当事人协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。虽然《土地管理法》也是调整土地使用权争议的基本法律，但是《土地承包法》与《土地管理法》属于同一位阶，前者是特别法，后者是普通法，根据法的适用规则，特别法优于普通法，故本案争议应优先适用《土地承包法》。本案是因土地承包经营发生的纠纷或农村土地承包经营权流转发生的争议，依法应由当事人协商或调解，不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，不应由县级以上人民政府受理处理。被告钦州市政府维持处理决定程序违法。基于以上事实和理由，被告钦州市政府作出的复议决定及被告钦北区政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，裁决不当，侵害了原告的期待的信赖利益，应予纠正。本案中，原告与三个第三人土地承包经营权流转交换已三十多年无争议，已得到当地村委会及镇政府的认可，原告对该土地形成了稳定的土地承包关系，应当综合考虑当时的历史背景及从有利于维护现有土地承包经营稳定关系、占有关系，确认原告与三个第三人土地承包经营权流转交换有效为宜。恳请钦州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定：一、撤销被告钦州市政府于2020年1月8日作出的钦政复决字〔2020〕1号《钦州市人民政府行政复议决定书》及被告钦北区政府于2018年12月6日作出的北政处〔2018〕4号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》；二、判令被告钦北区政府对本案争议的事项重新作出行政行为；三、本案诉讼费由被告钦州市政府及被告钦北区政府承担。 原告禤世珍户向本院提供如下证据： 1、北政处〔2018〕4号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》，证明钦北区政府对本案自然资源权属纠纷作出处理决定的事实； 2、钦政复决字〔2019〕42号《钦州市人民政府行政复议决定书》，证明钦州市政府撤销钦北区政府的〔2018〕5号处理决定； 3、（2019）桂07行初131号钦州市中级人民法院行政判决书，证明钦州市中级人民法院撤销钦州市政府的〔2019〕43号复议决定； 4、钦政复决字〔2020〕1号《钦州市人民政府行政复议决定书》，证明钦州市政府维持钦北区政府的〔2018〕5号处理决定； 5、钦北区人民政府关于大直镇大直村委会东风村张忠发《请求帮助解决耕地被侵占、破坏和被征用未获征地补偿问题的申请》的答复，证明钦北区政府认为双方应维护现状，按已兑换的事实进行继续耕种管理。 被告钦北区政府辩称，一、处理决定认定事实清楚，程序合法。2017年9月2日，经第三人张忠发户提出确权申请，答辩人依法立案受理，在处理程序中，依法追加了韦艳珠和张忠河两户作为涉案第三人参加行政程序处理活动。答辩人查明，原告和第三人分别属长滩和东风两个不同的农村集体，涉案的三角田位于东风村民小组西南面约300米处，四至为东至山麓合水，南至岭脚，西至岭脚，北至山麓合水，面积约1亩。该三角田原属东风村民小组集体所有，上世纪八十年代初由集体发包给第三人张忠发、韦艳珠、张忠河原共同家户承包经营。而与三角田相兑换的那蚌田、风里蓬田属长滩村民小组集体所有，在联产承包期间落实给禤世珍户承包经营。上世纪八十年代中期，为便于经营管理使用，禤世珍户与第三人家庭户经共同协商，双方将涉案的三角田与那蚌田、风里蓬田兑换经营管理，期间并无异议。直到2012年，禤世珍户与张忠发户因其他山岭权属及涉案的三角田被征收等问题引发矛盾纠纷，张忠发户及其他点人便提出取消水田的兑换，主张收回涉案的三角田，禤世珍户对第三人提出的收回三角田的主张，予以拒绝。在行政处理中，经组织调解，双方无法达成调解协议。此外，答辩人于2015年5月20日曾对三角田使用权作出北政处〔2015〕17号《自然资源权属纠纷处理决定书》，后因争议主体资格问题，钦州市政府于2015年9月14日作出钦政复决字〔2015〕65号《行政复议决定书》予以撤销，此后张忠发再次申请答辩人处理。基于前述事实，答辩人认为，双方的案涉水田兑换仅限于经营权使用交换，未经原各自所在集体的所有权人同意，并不必然因家庭户之间的经营权互换导致所有权属和使用权属的变更，否则出现或发生相应土地权益处分时，必然会损害他人（所有权人）的合法权益。因此，经答辩人集体讨论，并根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第（一）项的规定，作出了处理决定，认定事实是清楚的。行政处理程序也无不当。答辩人作出处理决定的行政处理程序合法。二、答辩人依法作出的涉案具体行政行为于法有据。在行政处理程序中，答辩人根据调查认定的主要事实，适用上述法律规定，显然法律适用正确，处理结果并无不妥。综上，建议人民法院在审理及查明主要事实基础上，依法驳回原告的起诉请求，并判决维持答辩人作出的具体行政行为。 被告钦北区政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、自然资源权属纠纷处理决定书； 2、确权申请书，证明申请人提出确权申请； 3、受理通知书，证明立案受理； 4、答复通知书，证明通知被申请人答复； 5、答辩意见，证明被申请人的答辩意见； 6、证明、委托书及身份证复印件，证明当事人身份； 7、追加通知书； 8、申请人提供的证据：大直镇财政所证明，证明申请人享受农资综合补贴面积为3.05亩； 9、被申请人提供的证据：大直村委证明一份，证明东风村唐上英没有起诉过钦州市政府和胡洪期； 10、本府依职权调取的材料：勘界笔录及争议现场勘界图、张忠发、禤世珍、胡刚铭、胡刚玮、韦艳珠、冯月娥调查笔录各一份，证明了解第三人的主张，三角田的兑换是经各方协商一致后作出的，是各方真实意思表示，第三人不同意参加调解； 11、送达回证，证明相关材料的送达情况； 12、复议、诉讼材料。 被告钦州市政府辩称，一、答辩人作出的复议决定程序合法。二、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。 被告钦州市政府在法定期限内提供了以下证据： 1、行政复议申请书、钦州市人民政府行政复议受理通知书（钦政复受字〔2019〕26-1号），证明钦州市政府根据原告的申请受理了行政复议； 2、提出答复通知书（钦政复受字〔2019〕26-2号）、行政复议答复书，证明钦州市政府已按程序要求钦北区政府作出书面答辩，履行了复议机关的义务； 3、钦州市人民政府行政复议告知书（钦政复受字〔2019〕26-3、26-4、26-5号），证明钦州市政府已按程序将受理行政复议的决定告知原告及其他第三人； 4、关于征求行政调解、和解意愿的通知，证明钦州市政府已按程序征求原告及第三人是否同意调解； 5、钦州市人民政府行政复议案件延期通知书（钦政复延字〔2019〕32-1、32-2、32-3、32-4、32-5号），证明钦州市政府已按程序通知各方当事人延期作出复议决定； 6、全球邮政特快专递回执单、律师事务所函，证明钦州市政府已依法将本案相关文书送达给各方当事人； 7、钦州市人民政府行政复议决定书（钦政复决字〔2020〕1号）、全球邮政特快专递回执单，证明钦州市政府已在法律规定的期限内作出复议决定并送达，复议程序合法。 第三人张忠发户述称，一、禤世珍户提起行政诉讼没有事实依据。处理决定和复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。二、禤世珍户提起行政诉讼没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定承包经营权可以流转，但该法三十三条明确规定，流转不得改变土地所有权的性质，胡洪期与张忠发的兑换，已改变土地所有权的性质，违反了该条规定，是违法的，是无效的。该法第三十七条规定，互换应签订书面合同，但胡洪期与张忠发的兑换没有签订书面合同，违反了该条规定，是无效的。该法第四十条规定，属于同一集体组织的土地的承包经营权才能进行互换，胡洪期与张忠发不属于同一集体组织，张忠发用三角田与胡洪期互换，超出了互换的范围，违法了该条规定，是无效的。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条，互换的对象仅限于同一集体经济组织的承包地块，那蚌田、风里蓬田与三角田分属于两个不同的集体，兑换已经超出了范围。钦北区政府的处理是正确的。恳请钦州市中级人民法院依法驳回禤世珍户的诉讼请求，维持处理决定和复议决定。 第三人张忠发户无证据向本院提供。 第三人韦艳珠户、张忠河户均无书面陈述意见和证据向本院提交。 各方当事人对证据的质证意见： 原告禤世珍户对被告钦北区政府提供的证据1，真实性、关联性予以认可；对证据2，该申请书与本案无关；对证据3-7，三性无异议；对证据8，与本案无关联性；对证据9，三性无异议，证实了张忠发曾经冒名以东风村民小组的名义提起过虚假诉讼；对证据10，胡刚玮调查笔录，三性无异议，根据相关调查笔录证实了争议是因为修路征地引起的，第三人对交换的田一直是丢荒的，取消兑换不是发展农业生产，原告禤世珍户对交换后的三角田一直是开发利用的，直到部分被征收后，对剩余的田也进行农业开发；对证据11、12，三性无异议。 被告钦州市政府、第三人张忠发户对被告钦北区政府提供的证据均无异议。 原告禤世珍户认为被告钦州市政府的证据属程序性证据，对这些程序性证据的三性无异议；被告钦北区政府、第三人张忠发户对被告钦州市政府的证据均无异议。 被告钦北区政府对原告禤世珍户提供的证据1、2，三性无异议；对证据3，被告钦北区政府正是根据该份材料，重新作出处理决定；对证据4，三性无异议，不清楚其证明目的；对证据5，双方利益和权属调整应当以本级人民政府查明的事实重新作出的处理决定为准。 被告钦州市政府对原告禤世珍户提供的证据对证据1、2、3、4，三性无异议；对证据5，虽然大直镇政府答复继续维持，但是经过钦北区政府调处，应当以最后的处理决定为准。 第三人张忠发户对原告禤世珍户提供的证据的质证意见与被告钦州市政府的质证意见一致。 本院对各方当事人举证的证据认证如下： 被告钦北区政府提供的证据1是本案被诉行政行为，不属于证据；证据2-7、11、12是受理确权申请的程序性证据，各方没有异议，本院予以认可；证据8、9、10共同证实了三角田岭是东风村民小组分给张忠发户使用的事实，具备合法性、真实性和关联性，本院予以认可。 被告钦州市政府提供的证据1-6符合采信证据的三性，证明了被告钦州市政府的复议程序合法，各方没有异议，本院予以采信；证据7只能证明复议决定送达程序合法，但复议决定是本案的被诉行政行为，不属于证据。 原告禤世珍户提供的证据1、4是本案被诉行政行为，不属于证据；证据2、3证实了案件处理的过程，本院予以认可；证据5，具备证据三性，但仅是争议地所在镇政府的观点，不能作为定案依据，本院不予认可。 经审理查明，原告禤世珍户与第三人张忠发户分属两个不同的村民小组集体。双方争议的三角田位于钦北区大直村委会东风村民小组西南面，四向界至：东至山麓合水，南至岭脚，西至岭脚，北至山麓合水，面积约1亩。上世纪八十年代初期，农村实行家庭联产承包责任制时，争议的三角田由东风村民小组分给张忠发户、韦艳珠户和张忠河户共同使用。那蚌田、风里蓬田均属钦北区大直村委会长滩村民小组所有，长滩村民小组把那蚌田、风里蓬田分给胡洪期（原告禤世珍户）使用。上世纪八十年代中期，禤世珍户与三个第三人经共同协商，将三角田和那蚌田、风里蓬田互相兑换。兑换后各自经营管理，期间无争议。2012年，因政府要修建公路征收三角田时，为征地补偿的经济问题，第三人张忠发户、韦艳珠户、张忠河户提出取消互换，原告禤世珍户不同意，双方发生争议。2017年9月2日，第三人张忠发户向被告钦北区政府提出确权申请。被告钦北区政府经调查，并经调解无果后，于2018年12月6日作出本案处理决定，将争议的三角田使用权归第三人张忠发户、韦艳珠户、张忠河户共同所有。原告禤世珍户不服，向被告钦州市政府申请复议，被告钦州市政府经立案审查，征求各方是否愿意调解无答复后，以被告钦北区政府把土地承包经营权纠纷错误当成土地使用权纠纷立案处理错误为由，于2019年5月28日作出钦政复决字〔2019〕42号《钦州市人民政府行政复议决定书》，撤销本案处理决定。第三人张忠发户不服，向本院起诉。本院经立案受理，于2019年9月23日作出（2019）桂07行初131号行政判决，撤销钦政复决字〔2019〕42号《钦州市人民政府行政复议决定书》，由被告钦州市政府重新作出行政行为。被告钦州市政府于2020年1月9日重新作出本案复议决定，维持了被告钦北区政府的处理决定。原告禤世珍户不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，胡洪期已故，三角田现由其妻禤世珍及子女管理使用。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对被诉行政行为的合法性审查，主要审查被诉行政行为主要证据是否充分、适用法律法规是否正确、程序是否合法等内容。本案中，被告钦北区政府作出处理决定的理由是《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款“互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权”的规定，认为原告禤世珍户与第三人张忠发户分属不同的村民小组，已经超出了可以互换的范围。但根据查明的事实，本案原告禤世珍户与第三人张忠发户兑换经营承包田发生在上世纪八十年代，兑换后各自对兑换的承包田经营管理使用了二十多年，直至2012年因兑换的三角田被征收才引发纠纷，而《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》是2005年3月1日施行。同时，被告钦北区政府也没有提供兑换发生时禁止不同村民小组集体之间家庭承包经营户兑换承包田的法律、法规，根据法不溯及既往原则，被告钦北区政府以此为由作出作出处理决定明显错误。在事实方面，本案兑换的承包田分属不同的村民小组，影响到村民小组集体对承包田的管理、处分等问题，村民小组的态度对被告钦北区政府作出处理决定至关重要，但被告钦**政府没有调查原告禤世珍户所属的长滩村民小组以及第三人张忠发户所属的东风村民小组的相关负责人，了解村民小组对当事人兑换承包田的事实是否认可、是否同意或者反对，故被告钦北区政府作出处理决定主要证据不足。被告钦州市政府虽然履行了受理、调查审核、作出复议决定、送达等法定步骤，程序合法，但作出的复议决定维持被告钦北区政府作出的处理决定不当。 综上所述，被告钦北区政府作出的处理决定主要证据不足，理由不当，被告钦州市政府作出复议决定予以维持错误，依法均应撤销；原告禤世珍户诉请撤销理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告钦州市钦北区人民政府于2018年12月6日作出的北政处〔2018〕4号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》； 二、撤销被告钦州市人民政府于2020年1月8日作出的钦政复决字〔2020〕1号《钦州市人民政府行政复议决定书》； 三、由被告钦州市钦北区人民政府对本案争议的事项重新作出行政行为。 一审案件受理费50元，由被告钦州市钦北区人民政府、被告钦州市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  宁 盛 审 判 员  韦乐熙 审 判 员  钟凌意 二〇二〇年八月二十七日 法官助理  刘平平 书 记 员  郭杨兴