福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终141号 上诉人（原审被告）厦门市湖里区人民政府金山街道办事处，住所地福建省厦门市湖里区云顶北路**。 法定代表人林长发，主任。 出庭应诉负责人赖伟金，主任助理。 委托代理人谢岳、叶明，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙永安，男，汉族，1941年8月4日出生，住福建省厦门市湖里区。 委托代理人孙志昆，男，汉族，1971年8月16日出生，住福建省厦门市湖里区，系孙永安的儿子。 委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。 原审第三人孙炳雷，男，1937年8月13日出生。 原审第三人孙振福，男，1964年9月6日出生。 原审第三人白玲玲，女，1952年6月5日出生。 上诉人厦门市湖里区人民政府金山街道办事处（下称金山街道办）因被上诉人孙永安诉其行政强制一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2016年6月22日，厦门市湖里区人民政府发布《湖里区人民政府关于厦门两岸金融中心核心启动区三期项目集体土地上房屋征收公告》（厦湖府［2016］98号）（下称《98号征收公告》），通告征收湖里区金山街道五通社区部分土地[五通社区东宅社范围内的房屋及附属物（具体以征收范围图实地放样为准）]作为厦门两岸金融中心核心启动区三期项目用地，并确定房屋征收管理部门为厦门市湖里区土地房屋征收办公室，房屋征收组织实施单位为金山街道办，房屋征收具体实施单位为厦门禾丰房屋征迁服务有限公司。案涉五通村东宅社房屋在上述征收范围内。 就东宅社房屋进行征收期间，金山街道办和厦门禾丰房屋征迁服务有限公司向厦门市湖里区土地房屋征收办公室提交《关于申请批准湖里区五通村东宅社孙清海（已故）房产的征迁补偿安置方案的报告》，载明经查档，东宅社房屋的宅基地为孙清海（已故）所有，继承人为孙炳森（已故）、孙炳解（已故）、孙炳进（已故）、孙瑞意、孙瑞英、孙炳雷、孙永安七人，未办理继承公证。由于该房屋的继承人及其后代对房屋产权的分配及补偿无法达成一致，因此几次商谈均未能达成协议，故申请拟补偿安置方案的报批。并在该报告第三项中载明，“本征收补偿安置方案经湖里区土地房屋征收办公室批准并送达房屋使用人7天内搬迁完毕，将房屋交给征收人拆除。逾期不搬迁，将依法申请强制搬迁。”2017年8月23日，厦门市湖里区土地房屋征收办公室作出厦湖征〔2017〕107号《关于孙清海（已故）房屋征迁补偿安置方案的复函》，同意报批的房屋征收拟补偿安置方案。 2017年8月17日，金山街道办作为甲方与乙方孙炳雷、孙元福就案涉东宅社房屋签订禾（核三）征住202号《两岸金融中心核心启动区三期项目集体土地上住宅房屋征收与补偿意向书》，该意向书上签字方为孙元福、孙炳雷、白玲玲、孙振福。金山街道办在案件审理过程中确认孙元福系孙炳雷的委托代理人，白玲玲系孙瑞意的委托代理人，孙振福系孙瑞英之子。白玲玲、孙元福、孙振福分别于2017年10月9日、2017年10月21日、2017年11月29日签署交房单，同意将案涉房屋交付拆除。白玲玲、孙元福、孙振福于2018年2月9日在相关《收款凭证》上签名确认各自收到房屋拆迁补偿款260514元。 2018年12月18日，厦门市湖里公证处对案涉东宅社房屋的现状进行保全证据公证，后该房屋被拆除。当日，孙永安就拆除一事报警。据厦门市公安局指挥情报中心接处警综合单记载，民警接警后出警核实，了解到现场系由金山街道办组织对案涉房屋进行拆除，金山街道办及城管部门相关负责人均在现场。金山街道办确认拆除当日，街道有相关工作人员在拆除现场，具体实施拆除单位系金山街道办、行政执法部门及相关拆除公司。 原审另查明，案涉东宅社房屋所涉地块包括业经厦门市佳图测绘有限公司《成果报告书》（成果编号：测022017077），测绘编号为S65和S66地块。根据前述《成果报告书》等在案证据，案涉东宅社房屋在2018年12月18日案涉拆除行为发生时，占地面积为370.818平方米，，地上建筑物有孙永安提供的《房屋测量平面图》（S66地块）上标注的**、05-08夹层以及09-16夹层其中，S65地块占地面积110.464平方米，S66地块占地面积260.354平方米（01-04单元240.797平方米+天井19.557平方米）。前述《成果报告书》中体现的S65地块上的两层钢架结构房屋已于2017年8月由孙永安与金山街道办等相关单位签订协议后拆除。该S65地块在本案拆除行为发生时仅有外围围墙。 根据孙永安向厦门市国土房产测绘档案管理中心调取的厦门市禾山区户地原图，可见：案涉东宅社房屋所涉的S66地块记载的宅号为“206”，占地面积为“0.365亩”，姓名为“孙清海”；S65地块记载的宅号为“209”，占地面积为“0.152亩”，姓名为“业主无姓名记载”。案涉东宅社房屋所涉地块S66、S65地块在2018年12月18日案涉拆除行为发生时的实际使用、管理人系孙永安等孙清海（已故）的相关亲属。 原审再查明，孙清海（已故）与其妻林珊瑚（已故）育有七子女：孙炳森、孙炳解、孙炳进、孙炳雷、孙永安和孙瑞意、孙瑞英。孙清海于1980年2月去世，林珊瑚于1994年6月去世。至案涉房屋被拆除前，孙炳雷、孙永安等相关法定继承人未办理案涉房屋的相关继承公证。孙炳雷、孙元福、白玲玲、孙振福的日常居住地均在中国香港。 本案争议焦点为：一、案涉房屋拆除行为的性质及是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、金山街道办是否适格的被告主体；三、案涉房屋拆除行为是否合法。 原审法院认为，首先，孙清海育有孙炳雷、孙永安等七子女，金山街道办虽与孙炳雷、孙元福、白玲玲、孙振福等四人签订《两岸金融中心核心启动区三期项目集体土地上住宅房屋征收与补偿意向书》，但孙炳雷等四人在签订该意向书时并未取得包括孙永安在内的孙清海全部法定继承人的授权或同意，故孙永安主张该意向书的效力待定，暂不能作为处分案涉房屋的依据，理由充分，予以采纳。其次，孙永安及其子等人的日常居住地在厦门市，孙清海的其他法定继承人的日常居住地并不在厦门市，在本案中与金山街道办签订意向书的孙炳雷、孙元福、白玲玲、孙振福的日常居住地均在中国香港。金山街道办主张白玲玲、孙元福、孙振福交付案涉房屋的日期为2017年11月29日，但本案实施拆除案涉房屋的日期为2018年12月18日，两者相距一年有余，根据在案证据及庭审调查，案涉房屋在被拆除前均有人管理、使用和打扫，故孙永安主张案涉房屋被拆除前，其是实际管理人，其在拆除前并没有腾空交付房屋，白玲玲、孙元福、孙振福也未向相关征收单位实际交付案涉房屋，符合常理，亦与在案证据相符，予以采信。再次，案发当日，孙永安及其子孙志昆到达案涉房屋现场试图阻止房屋被拆除行为，孙永安一方就此多次向公安机关报警要求处理，民警亦到达现场核实了解情况并对孙永安及孙志昆等人进行劝阻安抚。因此，案涉房屋拆除行为应属于行政强制拆除，而非民事拆除行为。孙永安作为案涉房屋的法定继承人之一，对该行政强制拆除行为不服，有权提起行政诉讼，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。 根据在案证据，金山街道办系案涉房屋的组织实施拆除单位，其作为本案被告主体适格，理由如下：1.根据金山街道办提供的厦门市湖里区公证处出具的（2019）厦湖证内字第41号《公证书》记载，金山街道办于2018年12月17日以为避免争议、保全相应证据为由申请厦门市湖里区公证处对案涉房屋的现状进行拍摄保全证据公证，在该公证处及金山街道办的相关工作人员于2018年12月18日到现场先行对案涉房屋进行拍照、摄像保全证据后，于当日即发生案涉拆除行为。2.根据孙永安提供的《厦门市公安局指挥情报中心接处警综合单》等在案证据可见：案发当日，金山街道办及城管部门相关负责人均在现场；公安民警接警后出警到现场对孙永安等相关人员进行劝阻安抚，并向各相关部门核实了解相关情况，相关部门向公安机关最终的反馈意见为：“该处系金山街道组织的拆迁行动”。3.金山街道办在庭审中主张对案涉房屋组织实施拆除的单位是厦门市湖里区人民政府，并确认具体实施拆除单位系其和相关拆除公司及行政执法部门共同参与。鉴于案涉拆除行为属于行政强制拆除，拆除公司等民事主体并无实施强制拆除的职权，且实施案涉行政强制拆除时金山街道办的工作人员在场知悉了解相关强制拆除情况，故相关拆除公司并非本案的适格被告。至于金山街道办提出案涉强制拆除行为系其受厦门市湖里区人民政府委托所实施及行政执法部门共同参与强制拆除之主张，因金山街道办并未提供有证明力的证据证明该主张，且与（2019）厦湖证内字第41号《公证书》等在案证据不符，该意见不予采纳。 金山街道办在本案中并无实施强制拆除的法定职权。根据《98号征收公告》，案涉东宅社房屋位于该征收范围内。孙永安系案涉东宅社房屋原权属人孙清海（已故）的法定继承人之一。在案证据表明，案涉房屋被拆除前，金山街道办等相关征收单位并未与包括孙永安在内的案涉房屋的全部继承人签订征收补偿安置协议。根据《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》第十六条“因未按照依法批准的征收补偿、安置方案进行补偿安置引发争议的，由区人民政府协调；协调不成的，由当事人向市人民政府申请裁决。市人民政府作出裁决后，被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不在裁决规定的期限内搬迁的，由作出裁决的人民政府依法申请房屋所在地的人民法院强制执行”的规定，金山街道办在本案中并无直接对案涉东宅社房屋实施征收并强制拆除的法定职权。 金山街道办在本案中主张可以对案涉房屋实施先行征收和拆除，缺乏法律依据。金山街道办在本案中提及根据《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》第十五条的规定，在厦门市湖里区土地房屋征收办公室审核出具《关于孙清海（已故）房屋征迁补偿安置方案的复函》后，其可以以报送的征收补偿安置方案对案涉房屋先行征收，补偿安置权益待案涉房屋的权属明确后再行分配的主张。鉴于金山街道办在本案中并未根据《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》第十五条“征收产权不明确的房屋，区土地房屋征收管理部门应当提出具体的补偿安置方案，报市土地房屋征收主管部门审核同意后实施征收”的规定，将具体的补偿安置方案报市土地房屋征收主管部门审核同意，故金山街道办提出的经厦门市湖里区土地房屋征收办公室审核同意，即可对案涉东宅社房屋先行征收和拆除之主张，缺乏法律依据，不能成立。 金山街道办在本案中对案涉房屋实施强制拆除违反法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条之规定，对于已经建设完成并投入使用的建筑物、构筑物，即便该建筑物、构筑物系违法建设，行政机关实施强制拆除的，亦应依法作出行政决定，并履行催告、听取陈述申辩意见、制作强制执行决定、公告等程序性行为。本案中，金山街道办在实施强制拆除前并未依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出书面行政决定，亦未取得有权机关准予执行的行政裁定或行政强制决定，也未履行催告、听取陈述申辩意见、公告等程序性前置行为，即直接实施案涉强制拆除行为，明显违反强制执行的法定程序，不具有合法性。 综上，金山街道办不具有对案涉东宅社房屋直接实施强制拆除行为的法定职权，其对案涉房屋直接实施强制拆除亦违反法定程序，不具有合法性。因案涉拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，孙永安诉请确认××街道××号房屋实施强制拆除行为违法，具有事实和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认金山街道办于2018年12月18日强制拆除厦门市湖里区五通社区东宅社房屋的行为违法。案件受理费人民币50元由金山街道办负担。 上诉人金山街道办不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人孙永安的起诉。理由：1.案涉房屋拆除行为属于民事拆除行为，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。虽然案涉房屋产权人孙清海（已故）育有孙炳雷、孙永安等七子女，但孙瑞意、孙瑞英、孙炳雷作为法定继承人，系案涉房屋的共同共有人，其三人已经签订了《两岸金融服务中心核心启动区三期项目集体土地上住宅房屋征收与补偿意向书》，取得相应的补偿款，并将案涉房屋交付拆除。该意向书虽侵犯个别权利人的物权，但系为了公共利益、公共行政需要。案涉房屋的拆除系民事拆除行为，不属于人民法院行政受案范围；2.即使本案属于行政受案范围，金山街道办也不是本案适格的被告。上诉人系厦门市湖里区人民政府的派出机构，受区人民政府领导，行使区人民政府赋予的职权，且上诉人是受厦门市湖里区房屋征收办公室委托承担集体土地上房屋征收与补偿的事务性工作。上诉人在取得厦门市湖里区房屋征收办公室同意的情况下，办理了案涉房屋的证据保全工作并出现在拆迁现场，并未超出授权范围。实际拆除案涉房屋的行为人系行政执法部门，而非上诉人。上诉人作为厦门市湖里区人民政府的派出机构，在委托的范围内履职，法律后果应由厦门市湖里区人民政府承担。 被上诉人孙永安答辩称，1，案涉拆除行为属于行政强制，是行政诉讼受案范围；2.案涉房屋为孙清海的合法财产，被上诉人孙永安是合法继承人之一，虽然上诉人与其他三继承人签订了补偿意向书，但未取得所有继承人的同意，且被上诉人还是案涉房屋的实际使用管理人，签订协议的其他三个继承人均居住香港，案涉房屋并未实际交付拆除，且被上诉人多次报警要求处理，证明案涉拆除行为是行政强制，而非民事拆除行为；3.上诉人是本案适格的被告，上诉人组织实施了案涉拆除行为。 原审第三人孙炳雷、孙振福、白玲玲于二审期间均未提交书面参加诉讼意见；于一审期间缺席参加案件审理，也未提交证据及参加诉讼的意见。 上诉人金山街道办、被上诉人孙永安向原审法院提交的证据均随案移送本院。双方当事人对原审判决查明的事实均无异议。本院根据本案证据所认定的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，案涉房屋的拆除行为应定性为行政强制行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。理由如下：1.在案证据证明，厦门市湖里区人民政府发布了《98号征收公告》，因厦门两岸金融中心核心启动区三期建设的需要，案涉房屋在征收范围内，该项目系属政府征收项目；2.案涉房屋的产权人孙清海（已故），案涉房屋的征收补偿安置未能与该房屋的所有继承人达成一致。金山街道办作为征收组织实施单位，其只与案涉房屋的部分继承人达成意向书，忽略其他客观存在的继承人的意见，且被上诉人孙永安系案涉房屋的实际管理人，其未就案涉房屋与征收方达成征收补偿安置协议，也未实际交付案涉房屋；3.从本案查明的事实也可以认定，金山街道办在对案涉房屋进行证据保全后，组织相关单位对案涉房屋进行拆除。拆除过程中，遭到孙永安等人的阻止并报警，该事实亦证明案涉房屋的拆除系强行作出的。金山街道办上诉主张案涉房屋的拆除行为系民事行为，与客观事实不符，该上诉理由，不予支持。 本案所诉的行政强制行为系事实行政行为，金山街道办应对其组织实施案涉房屋的行政强制行为承担法律责任。本案查明的事实可以认定，金山街道办为本次征收工作的组织实施单位，案涉房屋的征收工作，包括但不限于与案涉房屋的权益人商谈补偿安置方案、签订补偿安置协议、案涉房屋的证据保全工作等等，均由金山街道办具体操作。2018年12月18日，拆除案涉房屋现场有金山街道办、行政执法部门的工作人员及相关拆除公司的人员。虽然金山街道办上诉主张其系受厦门市湖里区人民政府委托实施的上述工作，应由厦门市湖里区人民政府承担相应的法律后果，但从本案的事实审查，拆除行为的组织者为金山街道办，由其承担强制拆除的法律责任，与法不悖。 金山街道办作为该征收项目的组织实施单位，其已经按照《厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法》（厦府办［2016］220号文）第十四条的规定，向厦门市湖里区土地房屋征收办公室报送案涉房屋的征收补偿安置方案，并得到了厦门市湖里区土地房屋征收办公室的批复同意，且金山街道办亦向厦门市湖里区公证处办理了案涉房屋的证据保全公证，该做法符合规定。原审判决认定征收补偿安置方案应报市土地房屋主管部门审核同意后实施征收的观点，与规定不符，本院予以指出， 综上，金山街道办在案涉房屋不能与被征收人达成补偿安置协议，被征收人未实际交付案涉房屋，且案涉房屋的征收补偿安置未作出裁决的情形下，金山街道办无权对案涉房屋组织实施拆除行为。原审判决认定金山街道办作出行政强制行为没有法定职权，且采取行政强制程序不当的评判正确。上诉人金山街道办的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由金山街道办负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年八月十九日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；