福建省南平市建阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0703行初6号 原告俞鸿萍，男，1959年1月6日出生，汉族，住浦城县。 原告伊小妹，女，1960年5月4日出生，汉族，住浦城县。 上述两原告共同委托代理人陆进仁，上海永松健律师事务所律师。 被告浦城县城市管理局，住所地浦城县五一三路**。 法定代表人余爱国，局长。 委托代理人林芬芬。 委托代理人陈晓武，福建皇华律师事务所律师。 第三人浦城县竹木制品厂，住所地，住所地浦城县工业路**iv> 法定代表人施斌，厂长。 原告俞鸿萍、伊小妹要求确认被告浦城县城市管理局于2018年10月2日在浦城县加建模板进行行政强制拆除行为违法一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于2019年8月28日作出（2019）闽0703行初14号行政判决。原告俞鸿萍、伊小妹不服，提起上诉，南平市中级人民法院于2019年12月11日作出（2019）闽07行终114号行政裁定，裁定：一、撤销南平市建阳区人民法院（2019）闽0703行初14号行政判决；二、本案发回南平市建阳区人民法院重审。本院于2020年3月3日重新立案后，因浦城县竹木制品厂与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，分别于2020年3月8日、12日向被告浦城县城市管理局、第三人浦城县竹木制品厂送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行审理。原告俞鸿萍、伊小妹及其委托代理人陆进仁，被告浦城县城市管理局出庭负责人张国文（副局长）、委托代理人林芬芬、陈晓武，第三人浦城县竹木制品厂法定代表人施斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告浦城县城市管理局于2018年10月2日作出浦执法（2018）责改字3-130号《责令限期改正通知书》、浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》，认为伊小妹未经审批在浦城县建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条的规定，责令伊小妹于10月7日12时前立即停止上述行为，自行整改，恢复原貌，并于10月8日10时携带上述情况的书面情况说明、身份证明材料到浦城县行政执法局接受调查。同日，浦城县城市管理局强制拆除了俞鸿萍、伊小妹在浦城县加建的模板。原告俞鸿萍、伊小妹共同诉称，请求：1.依法撤销浦执法（2018）责改字3-18号《责令限期改正通知书》、浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》决定；2.判令被告将强行拆除的屋内隔层装饰恢复原样。本案重审过程中，原告变更诉讼请求为：请求确认被告于2018年10月2日在浦城县房屋上的强制拆除行为违法，并判令被告将被其强行拆除的屋内隔层装饰恢复原状。主要理由：2018年10月2号，被告以接到举报为由，派不明身份人员强闯工业路158-1号民宅，将民宅内的第三个隔层的顶部装饰建筑设施实行强行拆除，同时向原告发出：浦执法（2018）责改字3-130号《责令限期改正通知书》、浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》二张，施政人员没有出示执法身份证件公务文件。事后，被告没有安排原执法人员对其行为进行法释，而是安排其他人员解释，由此引发“1.工业路158-1号民宅是不是违纪违法房；2.房内空间的规划设计施工，是否纳入浦城县城市设计规划管理内容；3.法律有没有授予被告有行政强制拆除的执行权”的行政争议。原告认为，单位安排入住的、通过房改政策落实购买的、经住建局当时领导下的建议除险解危修缮治理后的房屋四界和房顶高度界限都争议的、县委两违建房清理调查过的工业路158-1号民宅,经县公安机关的迁移落户审核办理再次证明:原告的入住行为和独立的工业路158-1号民宅是合法的。根据《行政处罚法》第30条规定，在工业路158-1号民宅“违纪违法”房屋定性未清楚前，或该房顶的空间高度“违纪违法”定性未清楚前，被告不得给予行政处罚。如果该民宅的存在，与被告履职时期的经批准的新一轮城市规划内容有冲突，或确系违纪违法的房屋，确需拆除的，根据《城市设计管理办法》《行政强制法》和《城乡规划法》第64条、第66条、第68条的规定，原告认为，被告也没有强制拆除权力（强制执行权），只有“责令停止建设、限期拆除”通知权力（强制措施权）。根据《城市设计管理办法》和《城乡规划法》第1条立法原则规定，原告认为，在房屋内平面上的空间规划设计施工，不受《城乡规划法》制约，如若是在房屋扩建（屋顶上加层，或房屋四周扩建）上施工，原告势必接受被告的责令处罚通知。原告认为：被告的强制拆除行为是超越职权行为；被告的两个责令通知要求，是滥用职权的行为，是在事实认定不清楚的前提下实施的行政行为，侵犯了原告改善居家环境的合法权益。原告俞鸿萍、伊小妹向本院提交以下证据： 证据1，原告俞鸿萍、伊小妹户口本复印件，用以证明：工业路158--1号地址上独立房屋为合法房屋，俞鸿萍与伊小妹为夫妻关系； 证据2，福建省浦城县人民法院（1998）浦民初字第9号《民事判决书》，用以证明：工业路158--1号地址上的房屋，房屋初始登记的房产证编号为浦房证字第××号，集体性质公房，原告的入住是单位安排； 证据3，浦林信访复查[2011]2号《关于俞鸿萍提出的信访事项复查意见书》，用以证明：工业路158-1号的房屋涉嫌危险房屋，是危险房屋鉴定的事实依据； 证据4，《浦城县出售公有住房买卖合同》浦房改（2006）号，收款单据、（当庭补充）会议纪要一份，用以证明：从浦房证001号的《房屋所有权证》分割出的房屋，原告享有编号为浦房证字第××号房屋的实际所有权和房屋所占土地的使用权； 证据5，浦城县公安局《治安调解书》（打架时间、原因、伤残照片）、住院材料及疾病证明书，用以证明：2018年4月27日没有施工事实； 证据6，编号为浦房证字第××号房屋所有权证（1998年1月15日颁发），用以证明：该房屋的登记产权人为第三人，与证据4共同证明原告的权利； 证据7，浦执法（2018)责改字3-18号《责令限期改正通知书》和浦执法（2018)责停字3--118号《责令停止建设通知书》和被拆除的事实，用以证明：被告对原告实施强制措施和强制执行的处罚。 被告浦城县城市管理局辩称，请求：依法驳回原告俞鸿萍、伊小妹的诉讼请求。主要理由：一、原告俞鸿萍、伊小妹未取得建设工程规划许可证（浦建规［2019］04文件认定），擅自在浦城县建设房屋，其行为属于违法建设行为。被告对原告的违法建设采取强制拆除的措施是依法履行行政职责，被告对违法建设的处置并无不当。浦城县房屋原系福建省浦城县木材厂下属浦城县制材综合厂集体所有的房产，砖木结构，平层，面积为83.89平方米。1994年6月该厂分配其中3间给其职工伊小妹居住所有。2006年6月23日福建省浦城县木材厂与俞鸿萍签订内部房改合同，未办理房产权属变更登记。2011年，原告俞鸿萍、伊小妹在未取得建设工程规划许可证的情况下，在原址拆旧修建一层房屋。2013年抢建二层水泥平板、2014年抢建钢架，城建监察大队多次到现场，户主门房关闭拒不配合。2015年抢建第三层模板，被告行政执法人员阻止其抢建。2018年4月26日，被告执法人员接到投诉，原告在抢建第三层模板，即开展调查询问、现场勘验、拍照取证等执法活动，并向原告发出《浦城县行政执法局责令停止建设通知书》和《浦城县行政执法局责令限期改正通知书》，通知原告接受调查，要求原告立即停止上述违法行为，自行整改、恢复原貌。2018年10月2日，群众举报浦城县存在抢建第三层水泥楼板的行为，被告执法人员立即赶往现场，将原告已抢建的第三层水泥楼板全部拆除，并再次向原告发出《浦城县行政执法局责令停止建设通知书》和《浦城县行政执法局责令限期改正通知书》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款规定：市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门（以下简称违法建设处置部门）负责城镇违法建设处置工作。《福建省违法建设处置若干规定》第十三条规定：违法建设处置部门或者乡（镇）人民政府发现正在进行的违法建设行为，应当责令违法建设当事人停止建设、限期自行拆除；对不停止建设或者逾期不拆除的，可以依法查封施工现场，并可以对违法建设部分依法立即拆除。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款、第十三条规定，有权对原告的违法建设进行处置。二、原告在未取得《建设工程规划许可证》的前提下，擅自进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，为保障城乡规划的实施，推进宜居环境建设，打击“两违”行为，将原告违建部分予以拆除是完全合法的执法行为。对原告已发生的超出合法产权的违建情形和面积，被告将依照有关规定作出具体认定，依据严厉打击“两违”的政策和《城乡规划法》及《福建省违法建设处置若干规定》予以处罚和打击。对屡次违法者不执行执法机关提出的整改要求，绝不容忍，依法采取必要的强制措施是维护社会公平公正的需要，对国家公职人员的违建行为必须从严查处，并移交有关机关依法依规追究责任。综上，被告对发现正在进行的违法建设行为采取措施及时制止，并拆除，是依法履行行政职责，原告要求确认强制拆除行为违法并且恢复原状，该诉讼请求不能成立。被告浦城县城市管理局在举证期限内向本院提供以下证据： 证据1，浦城县人民政府办公室文件（浦委办发〔2018〕14号）一份，用以证明：2018年12月28日组建县城市管理局，将浦城县行政执法局的职责、园林绿化等管理职责整合，不再保留县行政执法局； 证据2，浦城县人民政府办公室文件（浦政办〔2015〕84号）一份、福建省行政执法证二本，用以证明：根据2015年4月14日《浦城县人民政府办公室关于印发浦城县行政执法局主要职责内设机构和人员编制的通知》，浦城县城市管理局在县城市规划区、仙阳镇规划区、荣华山组团规划区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的部分行政处罚权，主体适格，现场执法人员享有城市管理行政执法资格； 证据3，浦城县规划建设和旅游局关于俞鸿萍在工业路158-1号进行建设的规划认定函（浦建规[2019]04号）一份，用以证明：经浦城县规划建设和旅游局认定原告俞鸿萍在工业路158-1号进行宅建设，没有相关的审批档案资料，未取得建设工程规划许可证； 证据4，责令停止建设通知书、责令限期改正通知书各两份，用以证明：2018年4月27日下午浦城县城市管理局执法人员在巡查中发现原告俞鸿萍在工业路158-1号进行建设，即向原告发出《浦城县行政执法局责令停止建设通知书》浦执法(2018)责停字1-14号，通知原告接受调查，向原告发出《浦城县行政执法局责令限期改正通知书》浦执法(2018)责改字1-16号，要求原告立即停止上述违法行为，自行整改、恢复原貌。2018年10月2日，被告的执法人员在巡查中发现原告俞鸿萍在工业路158-1号进行建设，即向原告发出《浦城县行政执法局责令停止建设通知书》浦执法(2018)责停字3-118号，通知原告接受调查，向原告发出《浦城县行政执法局责令限期改正通知书》浦执法(2018)责改字3-130号，要求原告立即停止上述违法行为，自行整改、恢复原貌； 证据5，调查询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘验）附图、现场证据材料（照片），用以证明：原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设，被告于2018年4月26日、27日对坐落于浦城县的建筑进行了现场勘验，并告知原告违法的事实、依据和理由。 被告浦城县城市管理局向本院提供以下依据： 1.《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 2.《福建省违法建设处置若干规定》 第六条省人民政府城乡规划主管部门负责指导、监督全省违法建设处置工作。 市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门(以下简称违法建设处置部门)负责城镇违法建设处置工作。 乡(镇)人民政府负责本行政区域内乡村违法建设处置工作。 建设、国土资源、水利、文化体育、卫生、林业、食品药品监督、工商、公安、消防、环境保护等部门在各自的职责范围内，做好违法建设处置的相关工作。 第十三条违法建设处置部门或者乡(镇)人民政府发现正在进行的违法建设行为，应当责令违法建设当事人停止建设、限期自行拆除;对不停止建设或者逾期不拆除的，可以依法查封施工现场，并可以对违法建设部分依法立即拆除。 第三人浦城县竹木制品厂述称，请求：依法判决。主要理由：讼争的浦城县房产原系第三人所有，后又给了浦城县木材厂，浦城县木材厂分给了原告伊小妹等人，1998年又登记到了第三人名下，房屋交付给原告时是房产证记载的平层砖木结构。同意被告浦城县城市管理局的意见。第三人在庭审过程中向本院提供浦房证字第××号房屋所有权证，并提交原件核对。 经庭审质证，原告对被告浦城县城市管理局提供的证据1、2无异议。对证据3有异议，认为原告的行为不是住宅建设，而是危房进行修缮，按照相关规定没有要求原告要去取得许可证，原告也没有去取得许可证；对证据4的真实性无异议，但认为适用法律存在错误。对证据5中的笔录真实性有异议，认为2018年4月27日下午调查笔录不是周木生和何兆荣制作的，是杨胜斌制作的，实际上4月26日就在做这件事了；对2018年4月27日发出的两个通知书不是真实的，不能作为本案证据，也不能证明行政行为的合法性，不具有真实性、合法性，与本案没有关联性；对现场照片、附图无异议。对被告提供的法律依据有异议，认为法律依据不适合本案，被告依据的法律法规对事实调查的不清楚，与事实是不相符的。第三人对被告提供的证据均无异议。 被告浦城县城市管理局对原告提供证据1、3的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为判决书证明原告获得使用权，但第三人没有办理所有权变更登记。对证据4中的《浦城县出售公有住房买卖合同》[浦房改（2006）号]、收款单据的合法性有异议；职工会议纪要的真实性、合法性均有异议，没有原告的签名及加盖竹木制品厂的公章。对证据5的关联性有异议。对证据6真实性、关联性及合法性均无异议，但所有权人是第三人，案涉的房屋已经被原告拆除，然后在原址修建房屋，根据物权法的规定，从房屋所有权证登记的信息来看，权利主体不是原告，房屋的基本结构是房间数是6间，平层，建筑面积是115.83平方米。对证据7无异议，但认为原告存在违法建筑的事实发出这两份通知书，是依法履行行政职责，被告向原告发出上述两份通知书，是属于不可诉的行政行为。第三人浦城县竹木制品厂对原告提供的证据的意见为：房产变更情况，按信访意见书上的意见，其他和被告的意见一致。 原、被告对第三人提供的证据均无异议。 本院对原告俞鸿萍、伊小妹提供的证据认证如下：证据1、3、7，被告及第三人均无异议，本院予以确认，可作为本案证据使用。证据2是人民法院生效的判决书，其认定的事实中与本案有关联的部分，可以直接作为证据使用。证据4、5，被告均有异议，与本案无关联，本院不予确认。证据6、7，被告及第三人均无异议，本院予以确认。 对被告浦城县城市管理局提供的证据及依据认证如下：证据1、2，原告无异议，本院予以确认。证据3系浦城县规划建设和旅游局出具的规划认定函，真实、合法，与本案关联，原告虽有异议，但未提供证据予以反驳，本院予以确认。证据4，与原告提供的证据一致，本院予以确认。证据5中的笔录，原告虽有异议，但该笔录中有原告俞鸿萍的签字，原告未提供证据予以反驳，本院对该证据予以确认；证据5中现场照片、附图，原告无异议，本院予以确认。被告提供的法律依据与其行政行为有关，本院予以确认。 对第三人浦城县竹木制品厂提供的证据，真实、合法，与本案关联，本院予以确认。 经审理查明，原告俞鸿萍、伊小妹系夫妻关系。坐落浦城县工业路158号的6间砖木结构的平房（建筑面积115.83平方米）于1992年建造，在浦城县房屋管理所1998年1月15日颁发的浦房证字第××号房屋所有权证记载的所有权人为第三人浦城县竹木制品厂。伊小妹从1994年6月起实际居住和使用其中的三间房改房屋，其后对原房屋进行拆除重建。2018年4月26日，浦城县行政执法局的执法人员接到投诉原告在浦城县模板，于次日即开展调查询问、现场勘验、拍照取证等执法活动，现场检查勘验笔录记载：该建筑为俞鸿萍和伊小妹共同出资修建。于1996年开始将在浦城县进行住宅修建，在张局任职时已将三层浇灌楼道两间水泥平面，目前四间模板完工，俞鸿萍参加了现场勘验，其未能出示相关部门审批文件。经浦城县规划建设和旅游局核实，俞鸿萍在工业路158-1号进行建设，没有相关审批档案资料，我局没有发放《建设工程规划许可证》。同日，被告以原告进行住宅建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向原告俞鸿萍发出浦执法［2018］责停字1-14号《浦城县行政执法局责令停止建设通知书》和浦执法［2018］责改字1-16号《浦城县行政执法局责令限期改正通知书》，通知原告俞鸿萍接受调查，要求原告立即停止上述行为，将违法建设（筑）自行拆除，原告未自动履行。2018年10月2日，浦城县行政执法局又接群众举报浦城县存在抢建第三层水泥楼板的行为，浦城县行政执法局执法人员即赶往现场，将原告俞鸿萍、伊小妹未办理建设许可手续正在建的第三层水泥楼板全部拆除，并以原告在工业路158-1号未经审批擅自进行房屋加层建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，再次向原告伊小妹发出浦执法（2018）责改字3-130号《责令限期改正通知书》和浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》，责令伊小妹在2018年10月7日12时前立即停止上述行为、自行整改、恢复原貌，并责令其于2018年10月8日10时到浦城县行政执法局接受调查。原告俞鸿萍、伊小妹不服浦城县行政执法局的该拆除行为，以及浦城县行政执法局向伊小妹发出的浦执法（2018）责改字3-130号《责令限期改正通知书》和浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年12月28日印发的《浦城县机构改革实施方案》，明确将县行政执法局、县规划建设和旅游局有关市政公用、市容环卫、园林绿化等管理职责，以及其他部门承担的与城市管理密切相关的职责整合，组建县城市管理局。浦城县城市管理局是依法行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的部分行政处罚权的执法机构。 本院认为，本案争议焦点为：1.被告的行政行为是否超越职权。2.被告的强制拆除行政行为是否程序违法，应否承担恢复原状的法律责任。 关于争议焦点一：被告是依法成立的城市管理综合行政执法部门，依照《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省违法建设处置若干规定》的规定，县人民政府城市管理综合行政执法部门有权负责城镇违法建设处置工作，故被告对浦城县城镇违法建设依法享有处置的权力。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，原告在浦城县房屋上，对第三层实施加建四间模板的行为，是在原住宅建筑主体上搭建建设的行为，依法应当向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，经浦城县规划建设和旅游局核实，原告的建设行为没有建设工程规划许可，故其行为属违法建设。被告作为浦城县综合行政执法部门有权对原告的违法建设进行处置。原告主张其行为系在房屋内部平面上空间规划设计施工，并不需要工程规划许可证，该主张无事实及法律依据，本院不予采纳。 关于争议焦点二：本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对依法责令停止建设或限期拆除的，当事人拒不依法履行停止建设或者限期拆除的，有权机关依法享有强制拆除的权力。而《福建省违法建设处置若干规定》是福建省地方性法规，其适用范围是福建省内的违法建设行为，即城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。《福建省违法建设处置若干规定》是在《中华人民共和国城乡规划法》规定的法定权力范围内对福建省违法建设处置行为的细化规定，可作为本案行政强制拆除行为的依据。该规定第十三条的着重点在“立即”二字，强调的是行政拆除行为的即时性，是对经依法责令停止建设、限期自行整改后仍拒不改正，甚至仍继续违法建设的行为采取“即查即拆”的即时性强制措施。如前述，原告对浦城县进行建设（加层）的行为属违法建设，被告依法调查后，于2018年4月27日分别向原告发出《责令停止建设通知书》和《责令限期改正通知书》，责令其停止建设、自行整改、恢复原貌。原告不仅未改正，还继续对涉案房屋第三层进行违法抢建，被告根据《福建省违法建设处置若干规定》第十三条，当即对涉案房屋第三层违法搭建的水泥模板进行强制拆除的行为合法。原告请求确认被告行政强制拆除行为违法，于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，申请行政赔偿的前提是行政机关及其工作人员存在违法行为，本案并无证据证明被告的拆除行为违法。原告要求被告恢复房屋原状，本院不予支持。 本案第三人浦城县竹木制品厂虽是涉案房屋的登记所有权人，但涉案房屋实际使用及占有人是原告，原告违法建设的行为与第三人无关，第三人对原告的违法建设行为不承担责任。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告俞鸿萍、伊小妹的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告俞鸿萍、伊小妹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。 审判长  张华铭 审判员  李文华 审判员  廖淑芳 二〇二〇年八月七日 书记员  邹永红 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。