湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0691行初28号原告黄次度，男，1933年7月20日出生，汉族，住湖南省平江县。委托诉讼代理人陈忠德，男，1945年4月27日出生，汉族，住湖南省平江县。委托代理权限：特别授权。被告平江县自然资源局。住所地：湖南省平江县城关镇石碧潭路**。法定代表人李炎平，局长。委托诉讼代理人汤稳舟。委托诉讼代理人李律己，湖南湘杰律师事务所律师。原告黄次度不服被告平江县自然资源局土地行政处罚决定一案，于2019年5月14日向本院提起诉讼。本院于2019年7月31日作出（2019）湘0691行初21号行政判决，原告黄次度不服，上诉至岳阳市中级人民法院，岳阳市中级人民法院于2019年12月11日作出裁定，撤销本院（2019）湘0691行初21号行政判决，发回重审。本院依法重新组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭进行了审理。原、被告委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。平江县自然资源局以黄次度非法占用土地建酒店为由，于2019年5月5日对黄次度作出平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定：1.限黄次度15日之内自行拆除非法占用1484㎡土地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状；2.责令黄次度自行将非法占用的1484㎡土地退还至平江县幕阜国有林场。原告黄次度诉称，一、被告平江县自然资源局的行政处罚决定书认定原“平江县天上人间休闲中心酒店”的经营者黄次度现占地1770㎡，除已办证的286㎡外，其余1484㎡均属非法占地，不符合事实。上述177㎡土地中，有0.988亩土地系根据土地转让协议合法占用，该部分中有286㎡土地办理了土地使用权证，剩下部分已交9575元租赁费，却因政府原因未办理使用权证：其余配套用房，路面和林下休闲场所、停车场等土地，也依法缴纳了22828.8元耕地占用税，政府征税系默认许可的合法占用；二、被告所作行政处罚决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误。诉讼请求：1.请求依法判决撤销被告所作的平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定；2.本案诉讼费由被告承担。原告黄次度向本院提供以下证据：1.原告身份证明；2.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书；3.平江县人民政府征收决定(征收红线图)；4.陈忠德与幕阜林场土地转让协议；5.黄次度与陈忠德土地转让协议；6.南江镇土地利用总体规划云腾寺地块建设项目关系位置图；7.公共区间现状图片；8.耕地1189㎡占用税完税证；9.关于幕阜山天上人间酒店耕地占用税征收范围明细；10.黄次度土地使用权证；11.黄次度房产证；12.平发[2018]1号《关于高度垄断土地一级市场，加强土地储备管理的决定》；13.平政办发[2018]12号《关于印发的通知》；14.陈忠德与幕阜林场地转让协议中未办证转让土地的租赁费收据；15.转让协议第二项1款证明受让土地系荒地不是有林地；16.幕阜山国家森林公园旅游控制性详细规划；17.幕阜林场“天岳幕阜山第二批入股地块历史性占地情况说明”。原告针对被告答辩意见而提供的补充证据；第一组：18.陈忠德与幕阜林场签订的土地转让协议；19.土地转让使用申请书；黄次度与陈忠德土地转让协议：20.黄次度与陈忠德在建房屋转让协议；21.转让协议公证书；第二组：22.平江县人民政府国有土地192㎡使用权转让审批单；23.幕阜林场192㎡转让费收费凭证；24.国土局土地测量费凭证；25.国土局收土管费、出让金、证费凭证；26.国有土地192㎡使用证；第三组：27.国有土地286㎡使用权转让申请表；28.平江县人民政府国有土地286㎡使用权转让审批单；29.幕阜林场94㎡转让费收费凭证；30国土局94㎡土地评估费收费凭证；31.国土局出让金收费凭证；31.变更后的286㎡国有土地使用权证；32.房屋所有权证；第四组：33.关于调整有偿用地面积的报告；34.关于调整有偿用地面积及变更登记有关事项的报告；平发[2018]1号《关于高度垄断土地一级市场，加强土地储备管理的决定》；平政办发[2018]12号《关于印发的通知》；平政办发[2018]12号《关于印发的通知》；陈忠德与幕阜林场土地转让协议中未办证转让土地的租赁费收据；耕地1189㎡占用税完税证；关于幕阜山天上人间酒店耕地占用税征收范围明细；35.平办发［2002]26号《关于印发幕阜山森林公园开发现场办公会议纪要的通知》；36.幕阜山国家森林公园关于吸引外来投资的若干规定：幕阜山国家森林公园旅游控制性详细规划：37.平江县政府与岳阳市城投公司签订的幕阜山开发合同；第五组：38.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书两种版本不同之处；39.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书与平国土资罚决字(2017)96号行政处罚决定书证据内容雷同2处：40.被告提供的本案立案呈批表系(2017)96号行政处罚的立案呈批表，与黄次度无关联性，本案黄次度并没有被立案；41.王订元证明原告不是占地建房，而是维修的书面证词：42.活动板房现场照片：43.卫生监督意见书：44.原鸡圈、猪圈、厕所装修前后图片：45.现场图片：46.王海军证明原告不是占地建房，而是维修的书面证词：47.听证笔录证明听证未采信原告陈述申辩意见：陈忠德与幕阜林场土地转让协议：黄次度与陈忠德土地转让协议：耕地1189㎡占用税完税证：黄次度土地使用权证：48.东侧溪流现场照片：50.林下休息空间现场照片；51.平自然资罚催字［2019］第40号履行行政处罚决定催告书；52.原告的陈述和申辩意见。原告提供的法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》；《国土资源违法案件査处办法》；《国土资源部关于印发的通知》；《湖南省国有土地使用权租赁管理办法》。被告平江县自然资源局辩称，一、我局作出平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定所依据的事实清楚：1998年6月8日，原告黄次度的女婿陈忠德与国有幕阜林场签订了0.988亩土地转让协议，陈忠德随即开始建设平江县天上人间宾馆。2003年12月29日，该建筑物土地使用权转让后被登记至黄次度名下，登记国有土地使用权面积286㎡。2003年10月起至2016年6月，平江县天上人间酒店在未经国土部门和县人民政府批准，先后建设洗衣房等设施，经我局现场勘验，平江县天上人间酒店共计占地面积1770㎡，扣除已办理《国有土地使用证》的286㎡，非法占地面积1484㎡，且平江县天上人间酒店的建设不符合平江县南江镇土地利用总体规划；二、我局作出的平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定程序完全符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定；三、我局平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定适用法律准确：原告未办理申请使用国有土地和农用地转用审批手续即使用土地进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定处罚，作出的处罚符合前述法律规定，适用法律准确；四、原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回：1.行政处罚程序与行政征收程序是两种不同行政程序，迄今为止，行政征收中并未认定原告全部建构筑物为合法建设；2.按照法律规定，占地行为无论是否合法，税务部门均应收取耕地占用税，故收取了该税，并不表明原告黄次度的占地系合法占用；3.按照法律规定，原告未办理建设用地审批手续即进行建设显属违法行为；4.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”，原告诉称没有行政处罚权的理由不能成立。我局作出平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定所依据的事实清楚、程序合法，适用法律准确，应予维持；原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。被告在法定举证期限内向本院提交如下证据：一、事实证据：1、工商登记材料及经营业主身份证复印件，证实违法主体；2对黄丹丹、陈忠德询问笔录，证实占地情况及历史沿革；3、对陈茂林、陈旋风、陈雄军询问笔录，证明违法用地情况；4、现场勘测图，违法用地勘测定界图，证实违法用地现场情况及用地面积；5、平江县南江镇土地利用总体规划图，用以证明违法用地不符合土地利用总体规划；6、现场照片，证实违法建设情况；7、土地转让协议，国有土地使用权证，证实违法用地的范围及面积：8、国家林业局准(2005)952号准予行政许可决定书，用以证明幕阜林场已于2005年经批准为国家森林公园。证明处罚程序合法证据：9、(2015)32号责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证：10.(2016)198号责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证；11任务交办函：12.立案呈报表；13.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请书；14.听证通知书及送达回证：15.听证笔录；16.平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定书及送达回证。被告欲用上述证据证明：被告作出的平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定所依据的事实清楚、程序合法，适用法律准确。行政处罚的法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四、五、四十三、四十四、五十三、五十四、五十五、五十六、七十六条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；《中华人民共和国森林法》第十八条；4、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十ー条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院依法组织了庭审质证。对被告平江县自然资源局提供的证据，原告黄次度书面质证意见认为：一、证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12系对黄丹丹行政处罚而收集的证据，现改为本案行政处罚证据，没有关联性、合法性。二、以下证据无真实性：证据4将原告合法受让的372.66㎡土地、公共通道所用585㎡土地、已收取耕地占用税的林下公休场所土地、东侧小溪的水土治理认定为非法占地，与事实不符；证据5系2015年才适用，而原告建设项目在2005年全部完工，根据法不溯及既往的原则，本案不能适用该规划；证据9、10的认定与事实不符，与本案无关联性；证据12表明被立案的是陈忠德，并不是黄次度；证据11表明被告用行政处罚代替行政征收；证据16多处严重错误，存在两个版本，被告工作人员涉嫌伪造公文。对原告黄次度提供的证据，被告平江县自然资源局书面质证意见认为：证据1.原告身份证明无异议；证据2.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书不能证明原告的证明目的；证据3.平江县人民政府征收决定(征收红线图)与本案无关联性；证据4.陈忠德与幕阜林场土地转让协议、证据5.黄次度与陈忠德土地转让协议不具备合法性及关联性；证据6.与本案无关联性；证据7.公共区间现状图片证明目的有异议；证据8.耕地1189㎡占用税完税证及证据9.关于幕阜山天上人间酒店耕地占用税征收范围明细不能证明原告的证明目的；证据10.黄次度土地使用权证及证据11.黄次度房产证不具备关联性，不能证明原告的证明目的；证据平发[2018]1号《关于高度垄断土地一级市场，加强土地储备管理的决定》及证据13.平政办发[2018]12号《关于印发的通知》不能证明原告的证明目的；证据14.陈忠德与幕阜林场土地转让协议中未办证转让土地的租赁费收据不能证明原告的证明目的；证据15.转让协议第二项证明受让土地系荒地不是有林地，合法性有异议；证据16.幕阜山国家森林公园旅游控制性详细规划不能证明原告的证明目的；证据17.幕阜林场“天岳幕阜山第二批入股地块历史性占地情况说明”不能证明原告的证明目的；证据18南江镇土地利用总体规划云腾寺地块建设项目关系位置图不能证明原告的证明目的；原告补充证据第一组证据不能证明原告的证明目的；第二组、第三组证据与本案无关联性；第四组证据中，证据33.关于调整有偿用地面积的报告及证据34.关于调整有偿用地面积及变更登记有关事项的报告不具有真实性与第三组证据时间明显矛盾；第五组证据中，证据38.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书两种版本；证据39.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书与平国土资罚决字(2017)96号行政处罚决定书证据内容雷同无异议；证据40.本案立案呈批表不能证明原告的证明目的；证据41.王订元书面证词及证据42.活动板房现场照片不能证明原告的证明目的，且证人未出庭作证；证据43.卫生监督意见书与本案无关联性；证据44.原鸡圈、猪圈、厕所装修前后图片及证据45.现场图片不能证明原告的证明目的；证据46.王海军书面证词不能证明原告的证明目的，且证人未出庭作证；证据47.听证笔录无质证意见；陈忠德与幕阜林场土地转让协议及黄次度与陈忠德土地让协议不具备合法性；耕地1189㎡占用税完税证、黄次度土地使用权证、证据48.东侧溪流现场照片、证据50.林下休息空间现场照片真实性无异议，不能证明原告的证明目的；证据5、52与本案无关。对当事人提供的证据，本院认证如下：对被告提供的证据，证据13.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请书，证据14.听证通知书及送达回证、证据15.听证笔录，原告黄次度未提出异议，本院认定为有效证据并随卷佐证。对于原告提供的证据1.原告身份证明、证据38.平国土资罚决字(2019)10号行政处罚决定书两种版本、证据39.平国土资罚决字(2019)40号行政处罚决定书与平国土资罚决字(2017)96号行政处罚决定书涉及证据雷同，被告平江县自然资源局未提出异议，以上证据本院认定为有效证据并随卷佐证。对于原、被告提出异议的证据，本院在本文事实认定时予以相应的分析与认定。本院经审理认定事实如下，1998年6月8日，陈忠德与平江幕阜林场达成土地转让协议，约定由幕阜林场转让土地0.988亩(658.6㎡)给陈忠德，其中有偿转让192㎡宅基地一块(该地块由陈忠德办理了权属登记)，剩余土地(373.06+93.6合计466.66㎡)作为“配套用地”无偿由陈忠德使用。该协议对“配套用地”的具体内容以及“使用”的形式均没有明确约定。对上述土地，幕阜林场主管单位平江县林业局同意转让。1998年8月8日，陈忠德缴纳土地转让费1728元。此后，根据陈忠德的申请，1998年9月11日，平江县人民政府批准同意转让国有荒地192㎡给陈忠德建住宅，并于同日出具了国有土地使用权转让审批单，该审批单记载：受让面积192㎡，类别为荒地，用途为住宅，受让年限60年。2002年10月15日，平江县国土资源局向陈忠德发了192㎡的国有土地使用证后，陈忠德在该土地上建住宅。2003年8月16日，陈忠德将上述在建房屋转让给黄次度（陈忠德岳父），双方订立协议后于2003年10月17日进行了公证。2003年8月18日，陈忠德转让上述房屋所在的土地285.6㎡给黄次度。2003年9月5日平江县幕阜山森林公园（幕阜林场）收取陈忠德扩建房屋93.6㎡的费用708元。2003年11月，陈忠德、黄次度申请国有土地使用权转让，申请面积为285.6㎡（192㎡＋93.6㎡），同年12月29日，双方办理了土地使用权变更登记，平江县国土资源局向黄次度颁发了286㎡国有土地使用证。2004年5月30日，黄次度作为经营者在上述房屋处设立“平江县天上人间休闲中心酒店”，为个体工商户。2004年12月28日，黄次度办理了房屋所有权证，证号为平房权证南字第**。后幕阜林场对无偿由陈忠德使用的372.66㎡土地改为租赁使用，于2011年12月6日，按每亩17128元的标准收取租赁费9575元。该土地上此时已建酒店的配套服务设施，如餐厅、配电房、麻将房等。2012年3月18日，黄次度之女黄丹丹（陈忠德之妻）与黄次度订立租赁合同，租赁建筑面积485.39㎡的平房房权证南字第**房，设立“平江县天上人间酒店”。2012年9月1日，黄次度交纳土地占用税22828.8元。2012年12月12日，黄丹丹申请工商登记取得了个体工商户营业执照。2017年5月21日，平江县国土资源局(经机构改革，该局职能现由被告平江县自然资源局承继)以违法占用土地建宾馆为由，以陈忠德为当事人予以立案，2017年5月23日经现场勘测，认定天上人间酒店非法占地1484㎡，且不符合平江县南江镇土地利用总体规划(2006-2020年、2015年修订版)。对于天上人间占用土地的面积及四界，陈忠德在现场勘测笔录及勘测定界图上签名予以确认。2017年11月30日，平江县国土资源局认为违法行为系经营者黄丹丹经营酒店所为，遂对黄丹丹作出行政处罚。黄丹丹不服该处罚决定，向平江县人民法院提起行政诉讼。2018年11月2日，平江县人民法院(2018)湘0626行初33号行政判决书认定，黄丹丹于2012年12月才租赁黄次度房屋设立“天上人间酒店”，而未依照土地管理法律法规批准使用土地的行为主要发生在2003年至2005年期间，根据国务院《个体工商户条例》第十条，黄丹丹与黄次度设立的“平江县天上人间休闲中心酒店”并非同一主体，平江县国土资源局认定违法行为系经营者黄丹丹经营酒店所为，没有证据证实，所以被告将黄丹丹作为行政处罚对象没有事实依据，遂判决撤销被告平江县国土资源局于2017年11月30日对平江县天上人间酒店经营者黄丹丹所作的平国土资罚决字(2017)96号政处罚决定。2019年，被告以陈中德为行政相对人继续立案查处，2019年4月18日，平江县国土资源局向原告黄次度送达行政处罚告知书及听证告知书。同年4月20日，原告申请听证。同年4月22日，平江县国土资源局向原告送达听证通知书。同年4月30日，原告委托陈忠德参加了行政处罚听证，听证记录表明：被告仅介绍案情，无出示证据的记录。2019年5月5日，被告平江县自然资源局以原告黄次度违反法律法规的规定，超出批准面积非法占用土地1484㎡为由，作出平国土资罚决字[2019]40号行政处罚决定。该处罚决定列举证据时将天上人间酒店违法占地勘测定界图写成“平江县山水人间酒家违法勘测定界图”，事后未予补正。原告黄次度不服该行政处罚，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月31日作出（2019）湘06911行初21号行政判决，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉至岳阳市中级人民法院，岳阳市中级人民法院于2019年12月11日作出裁定，撤销本院（2019）湘0691行初21号行政判决，发回重审。在本次庭审过程中，原告向本院提出申请，要求本院依法对《平江县南江镇土地利用总体规划》进行合法性审查。另查明，行政处罚决定中有对李寿龙、李剑卫的询问笔录，但应诉举证时被告没有举证，另外在应诉中被告提供的处罚决定书与被告向原告送达的处罚决定书内容不完全一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查，现就被告行政处罚是否合法作如下审查：一、行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否确凿的问题。被告认定原告非法占地1484㎡，有现场勘测笔录及勘测定界图等证据证实，陈忠德在现场勘测笔录及勘测定界图上签字确认，原告所占土地虽然与幕阜林场签订了土地转让协议，但原告未按土地管理法办理建设用地审批，根据土地管理法第七十六条，应认定为非法占地。原告认为道路、林下休闲场所、溪流所占土地不应该计入非法占地范围，因没有证据证明该道路是历史形成的公共出入通道，在林下休闲场所原告建有设施作为旅客休闲之用，应认定为酒店经营的配套设施；溪流两旁原告砌有挡水构筑物，改变了溪流原貌，原告的以上占地行为应认定为非法占地。原告认为用地时已交纳耕地占用税、为合法使用土地，由于没有法律依据，本院不予采纳。由于原告非法占地处于持续状态，原告认为不受南江镇土地利用总体规划调整，本院不予采纳。被告认定原告非法占地的事实清楚、证据确凿。二、行政处罚程序是否合法的问题。被告将原告作为行政相对人，但立案审批表中立案查处的对象是陈忠德；处罚决定中所举证据“平江县山水人间酒家违法勘测定界图”虽然是笔误、但被告没有纠正；处罚决定中举证有对李寿龙、李剑卫的询问笔录，但应诉证据中并不存在；送达原告的处罚决定书与应诉举证的处罚决定书不一致；听证会上未出示行政处罚的证据，未就行政处罚的证据进行质证。以上处罚程序违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第六项、第五十四条第二款及《湖南省行政程序规定》第六十四条、第一百四十二条、第一百四十三条的规定。因该违反程序的行为对原告的权利不产生实际影响，应当认定行政行为程序轻微违法。另外，原告认为处罚决定未经集体讨论的问题，因只有情节复杂或重大违法行为给予较重行政处罚的、根据行政处罚法第三十八条才应集体讨论决定，而本案无证据证实也无法律规定属情节复杂或重大违法行为应给予较重行政处罚的案件，原告该诉称，本院不予采信。三、原告请求对《平江县南江镇土地利用总体规划》合法性审查问题。由于该总体规划的制定机关没有超越法定职权，总体规划与法律、法规、规章等上位法规定相抵触，制定后已依法批准并未严重违反制定程序，原告以为该总体规划不合法，没有事实和法律依据。综上，由于被告行政处罚程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，应判决确认违法但不撤销行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告平江县自然资源局对原告黄次度作出的平国土资罚字（2019）40号行政处罚决定违法，但不撤销该行政处罚决定。本案案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  许建明审 判 员  何建南人民陪审员  杨和安二〇二〇年八月十九日书 记 员  左 磊