河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初451号原告赵闪闪，女，汉族，1991年8月10日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人赵正山，男，汉族，1971年11月13日出生，住河南省商丘市睢阳区。委托代理人冷国明，北京京师律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人江山，郑州市自然资源和规划局管城分局工作人员。委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。被告郑州市自然资源和规划局管城分局（原郑州市管城回族区自然资源局），住，住所地郑州市管城回族区东大街**/div>法定代表人袁涛，局长。委托代理人江山，工作人员。委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地，住所地郑州市商城路**iv>法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区司法局工作人员。委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。原告赵闪闪因要求被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、郑州市自然资源和规划局管城分局（以下简称管城分局）、郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）作出补偿决定一案，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月11日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告赵闪闪的委托代理人赵正山、冷国明，被告郑州市政府的委托代理人江山、岳增超，被告管城分局的委托代理人江山、岳增超，被告管城区政府的委托代理人李晨炜、刘凤彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵闪闪诉称：1．请求被告对原告坐落于南曹乡宜和路16号房屋共七层半约1750平方米作出征收补偿决定；2．案件受理费用由被告承担。事实与理由：原告所有的房屋坐落于管城回族区南曹乡宜和路区域，九十年代南曹乡人民政府为发展经济在此地开发建设，原告从小湖村村委会购得宜和路商品建设用地用于建房并进行商业经营。2019年12月20日小湖村村民委员会发布通知，称小湖村合村并城建设项目原告房屋已被征收，要求原告搬迁。在该通知发布之前，原告对小湖村合村并城建设项目并不知情，因2018年小湖村拆迁过程中，以原告房屋不在征收范围之内为由，未对原告房屋进行勘测和评估。现被告通知原告房屋被征收后，又以原告所建房屋违建为由，拒绝进行拆迁安置补偿。被告通知原告房屋被征收后，又以原告所建房屋违建为由，拒绝进行拆迁安置补偿。原告通过政府信息公开，得知被告于2018年5月26日作出的郑政通〔2018〕14号《通告》和郑州市国土资源局〔2018〕532号征收土地补偿安置方案，以及被告提供的征地红线图说明原告所有的房屋在第十二批次征收范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”河南省实施《土地管理法》办法第三十三条：“建设占用土地应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内为实施城市规划占用土地的，市、县（市）人民政府对建设用地实行统一规划、统一征用、统一开发、统一按项目供地。具体工作由市、县（市）人民政府土地行政主管部门会同有关部门组织实施。”根据上述法律规定，县级以上人民政府及土地行政主管部门具有组织实施征地并向被征收人进行安置补偿的法定职责；征收集体土地的补偿安置对象应当是被征收土地的所有权人、使用权人。本案中河南省人民政府批准郑州市政府征收管城回族区南曹乡小湖村集体土地，郑州市政府和管城区政府系涉案项目的征收主体，管城回族区自然资源局是涉案项目的实施主体，依法应当在管城回族区行政管理辖区内履行征地拆迁、补偿与安置的法定职责。但被告在实施郑州市2017年度第十二批乡镇建设用地过程中，以原告房屋违建为由拒绝予以补偿。综上，根据《行政诉讼法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规的规定，提起行政诉讼，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交下列证据、依据：1．协议；2．收据。证明：2007年10月14日，原告父亲从村民李西强处受让取得土地一块，该地现已转给原告，原告为土地的合法使用人。3．土地利用规划图。证明：该土地的性质是集体建设用地。4．房屋照片、录像；5．营业执照。证明：原告在土地上进行建房，用于商业经营。房屋共七层半约1750平方米，原告是其合法所有权人。6．郑政通〔2018〕14号《通告》；7．郑州市国土资源局〔2018〕532号；8．征地红线图；9．完成征地证明。证明：原告购得土地被纳入郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地范围。2019年8月22日土地完成征收，土地性质由集体建设用地变为国有土地。10．房屋具体位置示意图；11．通知。证明：原告房屋位于郑州市管城回族区南曹乡宜和路16号，2019年12月20日小湖村村委会发布《通知》，该房屋被纳入小湖村合村并城改造项目征收范围，原告被要求搬迁。12．照片。证明：虽然该房屋目前并未被拆除，但为迫使原告搬迁，被告组织不法人员对原告进行威胁、驱赶，采取封门、堵路等手段，导致原告根本无法正常居住和生活，原告权利受到侵害。被告郑州市政府辩称：一、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格，应通过民事诉讼解决。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。原告并非征收土地的合法所有权人或使用权人，其租赁土地因征收所造成的土地上附着物损失，应由该土地所有权人或使用权人向区、县人民政府申请征地补偿。本案的被诉行政行为是管城区政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营因政府征收行为无法实现租赁合同目的系民事争议，至于原告因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以提起民事诉讼途径解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，不是本案适格主体，应裁定驳回原告起诉。二、2018年3月26日，郑州市政府作出的《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），征地报批程序合法有效，保障了申请人依法享有的知情权、确认权及听证权，适用法律正确。1.2017年9月22日，管城区政府委托郑州市国土资源调查测绘院对拟征地块的权属、地类、面积、地类了实地勘测，出具了《土地勘测定界技术报告书》。2017年9月管城回族区国土资源局在南曹乡小湖村合村并城指挥部办公室就拟征收南曹乡小湖村集体土地的权属、地类、数量、地类标准等召开会议，相关人员及农户代表签字确认《签到表》，2017年9月30日，郑州市国土资源局就拟征土地的用途、范围、地类及面积、地类及面积准、安置途径，向小湖村下发了《征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号），并予以在南曹乡小湖村合村并城指挥部张贴公告；2017年10月9日郑州市管城回族区国土资源局南曹国土资源所、郑州市管城回族区南曹乡人民政府、郑州市管城回族区南曹乡小湖村委会及农户代表四方签字、盖章做出了《征地调查结果确认表》；2017年10月10日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地方案向管城回族区南曹乡小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2017〕第135号）；受送达单位予以签收并且在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证；2017年10月19日郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》；2017年12月28日，郑州市政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号），同日郑州市政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）；2018年3月7日，河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。2．依据河南省人民政府的批复，郑州市政府依法作出了郑政通〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》。并于2018年3月26日张贴在郑州市管城回族区南曹乡小湖村委会公共张贴栏进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会人员及群众现场观看阅读情况照片为证。2018年5月郑州市管城回族区国土资源局、管城回族区南曹国土资源所、郑州市管城回族区南曹乡人民政府、郑州市管城回族区南曹乡小湖村委会及农户代表四方就该村集体土地征收补偿事宜召开了会议，参会人员签有《签到表》；2018年5月29日郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2018年5月31日郑州市国土资源局作出了《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号）；于2018年6月4日张贴在郑州市管城回族区南曹乡小湖村委会办公院内进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会人员及群众现场观看阅读情况照片为证，2018年6月19日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案向管城回族区南曹乡小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号）；受送达单位及农户代表予以签收，并且在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证；2018年6月26日郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》；2018年6月27日郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕第643号）上报郑州市政府，于2018年7月2日市政府批准同意。三、征地补偿款项已补偿到位。2018年7月10日受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了《土地征收补偿协议书》就土地补偿各项费用进行了确定，2018年7月19日各项补偿款共计2345.3204万元全部支付小湖村，该村开具了相关票据，征收工作阶段性完成。四、原告诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。1．郑州市政府仅于2018年3月26日作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），而不是具体行政行为的实施者，对于通告范围土地征收也是由所在地人民政府组织实施。2．依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。原告所谓的建筑物没有依法办理审批手续，系违章违法建筑，依法应不予补偿。综上，郑州市政府仅作出了〔2018〕14号通告的行为，对于征地补偿具体由区、县人民政府部门进行。所以原告的诉请郑州市政府作出房屋补偿决定，主体不适格，且无事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市政府向本院提交下列证据、依据：第一组：1.2017年12月28日郑州市政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）；2.2018年3月7日河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。证明：2018年3月26日郑州市政府依法作出了郑政通〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》的事实。第二组：1.2018年5月29日郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2.2018年6月27日郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）文件。证明：郑政通〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》，对《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》系由郑州市国土资源局作出的事实。第三组：1.2018年7月6日、7月10日先后签订了《集体土地委托征收补偿协议书》、《土地征收补偿协议书》；2.2018年7月19日和7月20日的收据及存根。证明：受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了《土地征收补偿协议书》就土地补偿各项费用进行了确定的事实，实际补偿安置行政主体非郑州市政府。被告管城分局辩称：一、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格，应通过民事诉讼解决。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。原告并非征收集体土地的合法所有权人或使用权人，其租赁土地因征收所造成的土地上附着物损失，应由该土地所有权人或使用权人向区、县人民政府申请征地补偿。本案的被诉行政行为是管城区政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营因政府征收行为无法实现租赁合同目的系民事争议，至于原告因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以提起民事诉讼途径解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，不是本案适格主体，应裁定驳回原告起诉。二、原告起诉被告“管城回族区自然资源局”主体错误，应依法驳回原告对管城分局诉请。“管城回族区自然资源局”单位名称错误，按原单位名称也是“郑州市管城回族区自然资源局”。另依据2020年3月6日中共郑州市委机构编制委员会郑编（2020）17号文件中，由原来的郑州市管城回族区自然资源局，设立为现在的郑州市自然资源和规划局管城分局，所以本案原告诉讼主体错误，依法应予驳回。三、管城分局不是具体实施该批次土地征收主体。依据（2020）豫01行初252号案件中查明的事实，2018年5月29日，郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2018年5月31日郑州市国土资源局作出了《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号），并于2018年6月4日张贴在郑州市管城回族区南曹乡小湖村委会办公院内进行告。四、征地补偿款项已补偿到位。2018年7月10日受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了土地征收补偿协议书，就土地补偿各项费用进行了确定，2018年7月19日各项补偿款共计2345.3204万元全部支付给小湖村，该村开具了相关票据，征收工作阶段性完成。五、原告涉案房屋已经违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，属于违法建筑，其诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。即便其存在建筑房屋，已经违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律的规定，未经所辖部门批准，擅自搭建或建筑的建筑物、构筑物和设施，明显属于违章违法建筑。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。原告土地上的建筑物系违法建筑，不符合任何补偿条件。综上，原告不具有诉讼主体资格，起诉管城分局名称错误，对于征地补偿具体由区、县人民政府进行，也非国土资源管理部门。所以原告诉请管城分局作出房屋补偿决定无事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。被告管城分局向本院提交下列证据、依据：第一组：1．郑州市管城回族区自然资源局统一社会信用代码证（11410104005254130A）；2.2020年3月6日中共郑州市委机构编制委员会郑编（2020）17号文件。证明：被告诉讼主体“管城回族区自然资源局”错误，实际系郑州市管城回族区自然资源局，现诉讼主体为郑州市自然资源和规划局管城分局的事实。第二组：1.2018年6月19日郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案向管城回族区南曹乡小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号）；2.2018年6月19日受送达单位及农户代表签收的《听证送达回证》；3.2018年6月27日郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。证明：作出拟定征收土地补偿安置方案、征地补偿安置方案的主体均非郑州市自然资源和规划局管城分局的事实。第三组：1.2018年7月6日、7月10日先后签订了《集体土地委托征收补偿协议书》、《土地征收补偿协议书》；2.2018年7月19日和7月20日的收据及存根。证明：2018年3月26日郑州市政府依法作出了郑政通〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》中涉及原告所在范围关于征地补偿款项已补偿到位，不存在对违法建筑征收补偿的事实。被告管城区政府辩称：一、原告的房屋并未拆除，并由原告实际占有和使用，其相关权益未受影响，不符合行政诉讼受案范围。二、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格。三、原告诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。四、郑州市政府不是适格主体。被告管城区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1．《土地勘测定界技术报告书》；2．《郑州市国土资源局征地告知书》张贴图片；3．《郑州市国土资源局征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号）；4．《征地调查结果确认表》；5．《郑州市国土资源局征地听证告知》（郑国土资听告字〔2017〕第135号）、听证送达回证及征地听证情况说明；6．《郑州市人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号）；7．《河南省人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。第二组证据：1．《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）；2．郑政通〔2018〕14号通告张贴图片及签到表；3．《郑州市国土资源局关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；4．征地补偿安置方案公告张贴图片；5．听证告知书及听证送达回证、征地听证情况说明；6．《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿方案时的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。第三组证据：1．集体土地委托征收补偿协议书；2．土地征收补偿协议书；3．征地费用转账支票存根、征收征地附属物款收据、征收征地补偿款收据；4．补偿到位证明；5．完成征收证明。第四组证据：1．管城回族区合村并城房屋调查登记表；2．房屋图片。证明：管城区政府对征收土地的所有程序均按照法定程序履行，土地征收公告及安置补偿公告依照法定程序进行了公告，小湖村委会作为核算单位，收到公告后放弃了听证的权利，征收行为和程序并没有侵犯被征收核算单位小湖村委会的任何权利，程序合法。郑州市政府、管城分局、管城区政府对原告提交的证据质证称：1．对原告身份证真实性无异议，但对证明目的有异议，身份证仅能证明原告现住址，不能证明其系村（农）民。2．协议、收据的真实性、合法性均由异议，收据不能证明收取的款项目的和用途，更不能证明原告享有合法所有权；土地流转未经合法程序，也未经集体经济组织全体村民三分之二以上同意进行流转，应属于无效，又系2007年10月14日原告父亲所谓“受让”取得土地一块？受让的法律依据何在，又如何转让给原告？原告更不能成为土地合法使用人。3．土地利用规划图有异议，不能证明该证据的合法来源和证明目的，也不能证明与本案的关联性，更不能证明该土地性质为集体建设用地。4．房屋照片、录像，真实性、合法性有异议，不能仅用照片就证明其进行了商业经营，不能证明房屋建筑面积1750平方米为合法建筑物，更不能证明原告系合法所有权人，连最起码的任何物权有效凭证都不存在。5．营业执照真实性无异议，但同理不能证明4的证明目的。6．对郑政通〔2018〕14号文件真实性无异议；但对证明目的有异议，该公告不能证明原告“商铺”在征收范围内，更不能证明征收主体未履行法律规定程序情况下征收土地。7．对2018年5月29日郑州市国土资源局《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）真实性无异议，但对证明目的有异议，2019年8月22日仅仅是完成土地阶段性征收，并非征收已经完成、土地性质为国有土地。8．对郑土测字（2018）第G157号宗地图真实性无异议，同理不能证明证据6、7证明内容。9．完成征收证明真实性无异议，仅仅是完成土地阶段性征收，并非征收已经完成。10．对宜和路16号照片、郑州警民通智慧门牌地址详情真实性无异议，但对原告房屋位于宜和路16号有异议，没有证据证明其合法所有。11．对2019年12月20日小湖村委会《通知》真实性有异议，不是市政府、市自然资源和规划局管城分局制作，是否纳入小湖村合村并城项目征收范围，并非市政府、市自然资源和规划局管城分局职权与职责。12．对照片、视频资料有异议，照片时间、来源无法确认，也无法确认系其所有，更能证明现在楼房仍存在，不存在征收补偿前提；视频中不能证明为迫使原告搬迁，被告组织不法人员对原告进行威胁、驱赶，采取封门、堵路等手段，更不存在导致原告根本无法居住和生活的情况，反而证明原告诉请房屋非商业用途，竟在此居住和生活。原告对被告郑州市政府提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。从文件1请示及文件2批复中看出，该批次土地征收涉及到农用地1.4934公顷。根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，涉及到占用农用地，应当先办理农用地转用审批手续再进行征地，农用地转用审批手续由国务院批准。但在该批次土地征收过程中，农用地仅经郑州市政府批准就转为建设用地，并无国务院批准的审批手续，存在违法征地的情况。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。对拟征收集体土地的补偿标准，要召开村民代表会议征求集体经济组织和村民的意见，但小湖村委会未曾举行过关于补偿安置方案的听证会，未保障原告作为土地使用权人的知情权和参与权。小湖村村民委员会在原告不知情的情况下同意以村委会为核算单位，原告对此是不认可的。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。因被告征收前置程序违法，南曹乡人民政府受区政府委托与小湖村委会签订的《土地征收补偿协议书》亦不合法，损害国家、集体和被拆迁人的合法利益，应认定为无效。房屋征收过程中，政府对原告房屋无违法建筑认定，原告房屋系合法建筑，原告房屋被纳入征收范围，被告应按国有土地上房屋征收与补偿的合法程序对原告房屋进行征收补偿。管城分局对郑州市政府提交的证据质证称：对郑州市政府提交的证据没有异议。管城区政府对郑州市政府提交的质证称：对郑州市政府提交的证据没有异议。原告对管城分局提交的证据质证称：对于第一组证据的真实性、合法性认可，关联性不认可。文件1统一社会信用代码证的名称为“郑州市管城回族区自然资源局”，原告起诉“管城回族区自然资源局”与“郑州市管城回族区自然资源局”系同一主体，不存在起诉主体错误。文件2郑编〔2020〕17号文件，2020年3月6日中共郑州市委机构编制委员会下发的内部通知文件，拟将机构编制改为“郑州市自然资源和规划局管城分局”，但依据文件内容机构名称尚未正式变更，故原告将原具体行政行为主体“管城回族区自然资源局”列为诉讼主体正确。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。原告未收到被告提交的《听证告知书》，也未委托代表签收《听证送达回证》，《听证送达回证》上的代表并不是由被征地村民推荐选举产生，其签字行为不能代表被征地村民。且小湖村委会未举行关于补偿安置方案的听证会，剥夺了原告作为土地使用权人的知情权和参与权。对于第三组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。由于被告征收前置程序违法，南曹乡人民政府受区政府委托与小湖村委会签订的《土地征收补偿协议书》亦不合法，损害国家、集体、公众利益，应认定为无效。且在征收过程中，被告没有对原告房屋做出过违法建筑认定，故原告房屋系合法建筑，被告应给予征收补偿。郑州市政府对管城分局提交的证据质证称：无异议。管城区政府对管城分局提交的证据质证称：无异议，同意举证目的。原告对管城区政府的提交的证据发表质证称：对于第一组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。原告未收到被告提交的《征地告知书》，未收到被告送达的《征地听证告知》，也未委托代表签收听证送达回证，小湖村委会未举行征地告知书的听证会，剥夺原告作为土地使用权人的知情权和参与权。从文件6审查意见中看出，该批次土地征收涉及建设用地47.1043公顷，经郑州市国土资源部门现场查看，并查阅相关资料，认定申报的建设用地属合法用地，不存在因违法形成的建设用地。原告房屋所在地块属建设用地，其地上房屋系合法建筑，应给予征收补偿。从文件6请示及文件7批复中看出，该批次土地征收涉及到农用地1.4934公顷。根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，涉及到占用农用地，应当先办理农用地转用审批手续再进行征地，农用地转用审批手续由国务院批准。但在该批次土地征收过程中，农用地仅经郑州市政府批准就转为建设用地，没有国务院批准的审批手续，存在违法征地的情况。对于第二组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。小湖村委会在原告不知情的情况下同意以村委会为核算单位，原告对此是不认可的。原告并未收到过《听证告知书》，也未委托代表签收《听证送达回证》，《听证送达回证》上农户代表并不是由被征地村民选举产生，其签字行为不能代表被征地村民。且小湖村委会未曾举行过关于补偿安置方案的听证会，剥夺了原告作为土地使用权人的知情权和参与权。对于第三组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。郑州市管城回族区自然资源局于2019年8月22日出具完成征收证明，此时土地性质已经变更为国有。原告认为，既然土地性质已于2019年8月22日变更为国有，那么对于原告房屋不应再按集体土地征收补偿安置方案中的标准进行补偿，而应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收程序及征收标准进行征收补偿。对于第四组证据的真实性认可，合法性、关联性不认可。原告房屋虽然尚未被拆除，但现在被告组织不法人员对原告进行威胁、驱赶、封门，导致原告根本无法正常居住和生活。且在征收过程中，被告也没有对原告房屋作出过违法建筑认定，故原告房屋系合法建筑。政府征收公告后，应将原告房屋被纳入征收范围，被告应按国有土地上房屋征收与补偿的合法程序对原告房屋进行征收补偿。郑州市政府、管城分局对管城区政府提交的证据发表质证称：对第一组至第四组证据无异议，但根据第三组证据证明集体土地征收系管城区政府进行征收并补偿，郑州市政府和郑州市自然资源和规划局管城分局并不是征收补偿主体；第四组证据系郑州市管城回族区南曹街道办事处制作，证明原告房屋未进行拆迁无异议。经庭审质证，并综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，根据证据规则，本院认定事实如下：2007年10月14日，李西强（甲方）与赵正山、赵闪闪（乙方）签订《土地转让协议书》，该协议约定：将甲方位于郑尉路与拥军路南200米路西，土地面积为400平方米，用途为商业用地的地块转让给乙方，转让方式为甲方将该土地使用权全部转让给乙方永久使用，该协议书生效后甲方不得就该土地主张任何权利，乙方可自由使用。该土地转让价共计人民币285000元整，签订本协议之日已一次性支付完毕等。2014年赵正山与赵闪闪签订《分家协议书》，约定位于拥军路与郑尉路交叉口南200米路西房屋归长女赵闪闪所有。2018年3月7日，河南省人民政府作出《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号），将上述土地纳入征收范围。依据河南省人民政府的上述批复，郑州市政府于2018年3月26日发布《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），对建设用地项目名称、征收土地位置、被征土地涉及村及面积、土地补偿费、安置补助费标准等进行公告。郑州市管城区南曹乡小湖村被征收土地面积为8.1667公顷。经过一系列法定程序后，2018年7月19日，土地补偿费用2345.3204万元已经支付至小湖村。被告认为原告并非征收集体土地的合法所有权人或使用权人，案涉建筑物没有办理审批手续，系违章违法建筑，依法应不予补偿。原告不服，诉至本院。本院认为：一、关于原告赵闪闪的诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，案涉集体土地被征收时，该土地实际使用人是本案原告赵闪闪，虽然案涉房屋没有建房手续，但是在案证据并未显示案涉房屋被有关行政主管部门认定为违法建筑，且征收主体的不予补偿行为可能使得原告权益受到侵害，故原告赵闪闪具有提起本案诉讼的主体资格。二、关于郑州市政府、管城分局是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修正）》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”即在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。本案中，履行征收补偿义务的法定主体是管城区政府，郑州市政府与管城分局不是本案适格被告，应驳回原告对郑州市政府与管城分局的起诉。三、关于原告要求被告作出补偿决定的请求是否应予支持的问题。按照我国现行法律，国家征收集体土地应对被征收人进行补偿，但现行法律没有关于被征收人可以申请组织征收实施的政府就补偿争议作出补偿决定的规定，故原告要求被告作出补偿决定的诉讼请求没有法律依据，应予驳回，原告提出的补偿问题可以通过其他法律程序解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵闪闪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵闪闪负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年八月十一日书记员  钱梦阳