云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨辉，男，1971年3月7日生，汉族，云南省文山市人，住文山市。委托代理人陈子标，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨云茜，云南博引律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）文山市城乡管理综合执法局（原文山市城市管理综合行政执法局，以下简称综合执法局），统一社会信用代码：11532621574655129W。住所地：文山市西正街**。法定代表人邱昌海，局长。委托代理人高保平、木生将，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。再审申请人杨辉诉被申请人综合执法局行政处罚一案，原经云南省文山市人民法院于2018年11月14日作出（2018）云2601行初25号行政裁定，驳回杨辉的起诉。杨辉不服，向本院提出上诉，本院于2019年3月19日作出（2019）云26行终2号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裁定已经发生法律效力。杨辉不服，向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2020年3月4日作出（2019）云行申455号行政裁定，指令本院再审，本院于2020年6月29日受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人杨辉及委托代理人杨云茜、陈子标,被申请人综合执法局委托代理人高保平到庭参加诉讼。被申请人综合执法局经传票合法传唤，未出庭应诉，也未委托相应的工作人员出庭应诉。本案现已审理终结。杨辉起诉称，2018年3月1日，综合执法局未经查实向其作出文综执罚责改通〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》,限期自行拆除违法简易房。2018年3月8日上午，综合执法局强制拆除位于文山市（文新路—开化中路交叉口）已建盖好钢架结构简易房。杨辉认为综合执法局作出的《责令改正通知书》违法，请求法院撤销该通知书并承担本案诉讼费。一审法院裁定认定：2018年3月1日，综合执法局向杨辉作出文综执罚责改通〔2018〕第287号（开）文山市城乡管理综合执法局《责令改正通知书》，该通知书载有：“杨辉：经调查，你在文山市（文新路—开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，本机关责令你改正下列违法行为：限你户于2018年3月8日24时前自行拆除违法搭建钢架结构简易房，并恢复原样。逾期不改正的，本机关将依法处罚”。2018年3月8日上午，综合执法局强制拆除位于文山市（文新路—开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房。经查：文山市（文新路—开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房，系杨辉的父亲杨自发建盖。一审法院裁定认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”和《中华人民共和国行政强制法》第七十条“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定”。文山市人民政府为了加强城市管理，提高行政效能，解决城市管理和执法中职责不清、职能交叉、执法缺位、部门合力不够等问题，依法成立综合执法局，属法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，综合执法局有权在法定授权范围内行使职权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，经本院查实，文山市（文新路—开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房，系杨辉的父亲杨自发建盖。杨辉对该违法建筑没有所有权或使用权，综合执法局针对该违法建筑作出的责令改正通知书，对杨辉没有任何约束力，其与被诉行政行为无任何利害关系，属于对其权利义务不产生实际影响的行为。杨辉在本案中没有诉讼主体资格，裁定驳回杨辉起诉。杨辉不服一审裁定，上诉至本院，本院二审审查认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料审核认定正确。一审法院的审判程序合法。二审查明的事实与一审法院审理认定的事实一致。二审认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”综合执法局负责履行本地区城市管理和综合执法的法定职责，依法享有城市管理相对集中行政处罚的主体资格及权限。文山市（文新路—开化中路交叉口）违法搭建的钢架结构简易房，系杨辉的父亲杨自发建盖，综合执法局作出的〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》属责令对象错误。杨辉虽然是〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》的行政相对人，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”杨辉对文山市（文新路—开化中路交叉口）的违法建筑没有所有权或使用权，综合执法局作出的〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》对杨辉没有任何约束力，属于对杨辉权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围,裁定驳回上诉，维持原裁定。二审裁定生效后，杨辉不服，向云南省高级人民法院申请再审请求：1、撤销原审裁定；2、对本案予以再审并撤销〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》；3、由综合执法局承担本案诉讼费。云南省高级人民法院经审查认为，综执局作出的[2018]第287号（开）《责令改正通知书》认定杨辉违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定违法搭建钢架结构简易房，责令杨辉限期拆除该房屋并恢复原样，该认定对杨辉的权利义务产生实际影响。原裁定认为〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》对杨辉的权利义务不产生实际影响，适用法律错误，裁定驳回杨辉的起诉错误。指令我院对本案进行再审。杨辉再审称，1.〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》是向杨辉做出的，杨辉是该通知书的相对人、是认定的直接违法行为人，具有本案的诉讼主体资格。2.文政办发〔2015〕139号文件复印件是文山市人民政府办公室印发给各乡（镇）人民政府、街道办事处、直属各部门的内部文件，是关于内设机构和人员编制的通知，并非向社会公开的公告，故综合执法局不具有执法主体资格和权限。3.综合执法局作出的文综执罚责改通〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》认定杨辉违法搭建钢架结构简易房，责令其限期拆除房屋并恢复原状，不仅仅是程序上的告知，还给行政相对人杨辉直接设定了限期自行拆除的义务，约束了其行为，已经对杨辉的权利义务产生了实际影响。综合执法局辩称，1.依据《文山市人民政府办公室关于印发综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（文政办发〔2015〕139号）“一、主要执法权限及职责”的规定：文山市人民政府为了加强城市管理，提高行政效能，依法成立综合执法局，属法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，其在法定授权范围内行使职权，应认定为主体适格。2.综合执法局于2016年12月8日作出并向杨自发送达了文综执罚责改通〔2016〕046号《责令改正通知书》，限杨自发在2016年12月16日24时前自行拆除并恢复原样，之后杨自发未履行相应义务，2018年3月1日，其再次向杨自发送达文综执罚责改通〔2018〕第287号（开）《责令改正通知书》，其上载明：“限你户于2018年3月8日24时前自行拆除违法建盖钢架结构简易房。”因杨自发不在家，将文书发给其儿子杨辉签收，杨辉系杨自发儿子并长期居住在一起，从上述看，综合执法局作出的《责令改正通知书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，依法应予以确认。3.根据杨辉一审提交的起诉状、证据及法庭调查可知，杨辉的父亲杨自发才是简易房范围地块的使用权人和简易房的所有人，杨辉与本案责令改正行为无任何利害关系；且该简易房已被认定为违法建筑，责令改正通知书不是行政处罚决定书，只有行为人不履行通知书内容时，行政处罚决定书才对行为人具有法律上的强制力，故杨辉不是本案适格主体。再审中，杨辉提交两份证据：1.云南省高级人民法院（2019）云行申455号《行政裁定书》。拟证明综合执法局作出的《责令改正通知书》认定杨辉违法，责令其限期拆除并恢复原状，该认定对其权利义务产生实际影响。2.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院（2002）17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中处罚权和实行综合行政执法工作的通知》。拟证明根据这三个规定，综合执法局未经云南省人民政府批准决定行使综合行政执法工作，不是法律、法规授权具有管理公共事务职能的机关或组织，不具有执法主体资格及权限。经庭审质证，综合执法局对杨辉提供的第一组证据三性无异议，但不能证明其的证明观点。对第二组证据三性无异议，但该组证据不能作为证据使用，根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定，法律法规不能作为证据使用，杨辉的证明观点不能成立，不认可其证明观点。综合执法局未提交新证据。本院对再审中杨辉提交的证据认证如下：第一组证据不应作为证据使用，本院不予认证；第二组证据不能证明其观点，本院不予采纳。再审查明的事实与一、二审法院审理认定的事实一致，本院予以确认。再审认为，一、二审对证据的认证基本正确。本院再审认为，本案的争议焦点：1.杨辉的主体资格、综合执法局的主体资格及执法权限的问题。2.《责令改正通知书》是否对杨辉的权利义务产生实际影响。关于综合执法局的主体资格及执法权限的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院（2002）17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》的规定，文山州人民政府就文山市推进城市管理相对集中行政处罚和实行综合行政执法工作制定了实施方案，向省人民政府请示，云南省人民政府作出了云政复[2012]85号批复：一、同意经省法制办审查的《文山市推进城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作综合实施方案》，在文山市城市规划区内开展城市管理综合行政执法工作。二、按照“精简、统一、效能”原则，同意成立文山市城市管理综合行政执法机构，并严格按照《文山市推进城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作综合实施方案》，集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用设施、环境保护、工伤行政、房地产、牲畜定点屠宰、城市道路等管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政执法权……。中共文山州委机构编制办公室对文山市委编办关于调整文山市人民政府工作部门的请示，作出文机编办[2013]31号批复：经州委编办研究，同意设置综合执法局，为文山市人民政府工作部门。文山市人民政府办公室作出了文政办发[2015]139号文山市人民政府办公室关于印发综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。综上，本院认为，综合执法局依法成立，是法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织。本案中，综合执法局向杨辉发出的《责令改正通知书》，是在法定授权的范围内行使职权，具有执法主体资格及执法权限。杨辉提出综合执法局不具备主体资格和执法权限的理由不成立，依法不予支持。关于杨辉的主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，杨辉属于《责令改正通知书》行政行为的相对人，其依法具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。综合执法局认为杨辉不具备原告主体资格的理由不成立，本院不予采纳。关于综合执法局作出的［2018］第287号（开）《责令改正通知书》对杨辉的权利义务是否产生实际影响的问题。综合执法局作出的［2018］第287号（开）《责令改正通知书》认定杨辉违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定违法搭建钢架结构简易房，责令杨辉限期拆除该房屋并恢复原样。本案中，查明位于文山市开化中路交叉口）的房屋是杨辉的父亲杨自发建盖，《责令改正通知书》应针对杨自发发出，而综合执法局向杨辉发出了《责令改正通知书》，属于责令对象错误，该认定对杨辉的权利义务产生实际影响。因此，杨辉的起诉属于行政诉讼受案范围。综合执法局认为《责令改正通知书》对杨辉的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围的理由不成立，依法不予支持。综上所述，综合执法局具有主体资格及执法权限，杨辉具有原告主体资格，综合执法局向杨辉发出的《责令改正通知书》对杨辉的权利义务产生了实际影响，属于人民法院受案范围。原一、二审裁定认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误。原一审认为杨辉不具备原告主体资格裁定驳回起诉、原二审认为本案不属于人民法院受案范围裁定驳回上诉，维持原裁定错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，案经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：一、撤销本院（2019）云26行终2号行政裁定及云南省文山市人民法院（2018）云2601行初25号行政裁定；二、本案指令云南省文山市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  黄巧玲审判员  李继文审判员  吴延昌二〇二〇年八月三十一日书记员  张国菲