湖北省公安县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1022行初7号原告陈祖平，男，1962年4月15日出生，汉族，无职业，住公安县。委托代理人孙涵，北京冠领律师事务所律师。委托代理人徐曙光，北京金问律师事务所律师。被告公安县自然资源和规划局，统一社会信用代码11421022MB161926X6，住所地,公安县斗湖堤镇孱陵大道**。法定代表人李勇，该局局长。负责人杨宏燕，该局副局长。委托代理人张家坦，湖北荆辉律师事务所律师。被告公安县人民政府，住所地公安县斗湖堤镇青年路**。法定代表人杨运春，该县县长。负责人林庭武，该县副县长。委托代理人郑远国，公安县司法局工会主席。原告陈祖平不服被告公安县自然资源和规划局土地行政处罚决定及被告公安县人民政府行政复议决定一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2020年1月14日分别向被告公安县自然资源和规划局、公安县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。新型冠状病毒疫情期间扣除审限51日。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告陈祖平及委托代理人孙涵、被告公安县自然资源和规划局负责人杨宏燕及委托代理人张家坦、被告公安县人民政府负责人林庭武及委托代理人郑远国到庭参加诉讼。现已审理终结。被告公安县自然资源和规划局于2019年9月10日对原告陈祖平作出公自然资执罚（2019）66号行政处罚决定书，认定原告于1984年在公安县××××号动工修建房屋，1986年在原址扩建一栋砖混结构房屋，1995年8月9日与公安县农业科学研究所签订《公安县农科所新建居民区建房协议书》并在原址扩建三间平房，2007年在原址扩建砖木结构猪舍，2012年3月将三间平房改建为两层砖混钢结构房屋并新建两层砖混钢结构房屋用作仓库、办公室和住宅。原告在上述建设中，未经批准占用1340.48㎡土地（其中国有储备土地1216.66㎡、集体土地123.82㎡，属允许建设区，符合2010-2020公安县斗湖堤镇土地利用总体规划），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第五十九条的规定，构成非法占地。依据该法第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处以如下行政处罚：1责令原告10日内将非法占用的公安县××××号123.82㎡集体土地退还公安县农业科学研究所；2.责令原告10日内将非法占用的公安县××××号1216.66㎡国有储备土地退还公安县人民政府；3.没收原告在公安县××××号非法占用1340.48㎡土地上新建的建筑物及其他设施；4.对原告在公安县××××号非法占用1340.48㎡土地的行为按5元/㎡的标准处以罚款人民币6702.40元。原告不服，向被告公安县人民政府申请复议,公安县人民政府经复议后，于2019年12月17日作出公政行复决字（2019）第14号行政复议决定，维持上述被告公安县自然资源和规划局作出的公自然资执罚（2019）66号行政处罚决定。原告陈祖平诉称，原告自父辈起在公安县农科所务农，并分得5.8亩承包土地。原告于1984年向农科所申请到两处宅基地，同时从本所农工陈仁富手中购买了一处宅基地，建造了住房。2007年，在农科所的支持下，原告发展养猪业，建造了400㎡的猪舍，后又陆续建造了仓库和办公室。2010年，公安县人民政府征收了原告4.3亩土地，现剩余1.5亩土地和宅基地。2015年因公安县经济发展和农科所留地安置项目建设需要，原告的土地和房屋被纳入征收范围，因补偿问题未达成一致意见，被告公安县自然资源和规划局即以非法占地对原告进行行政处罚，原告向公安县人民政府申请复议后，得到维持原行政处罚的结果。被告公安县自然资源和规划局的行政处罚决定和被告公安县人民政府的复议决定，在实体和程序上均存在违法之处。要求本院分别撤销二被告的行政处罚决定和复议决定。原告陈祖平为证明其诉请，向本院提供了如下证据：1.陈祖平身份证复印件，证明原告个人基本情况；2.被告公安县自然资源和规划局的行政处罚决定书、被告公安县人民政府的行政复议决定书，证明原告系行政行为相对人，有提起行政诉讼主体资格；3.公安县农科所新建居民区建房协议书，证明原告的建筑经过部门批准，属合法建筑；4股份公司合同，证明原告的部分建筑用于出资入股；5陈仁富土地使用权证复印件，证明原告拥有合法的土地使用权。被告公安县自然资源和规划局辩称：1.其对原告违法占地行为作出的行政处罚决定，从立案调查、下发改正违法行为通知、行政处罚告知及听证告知、进行行政处罚听证、作出行政处罚决定及送达等程序上均符合法律规定。2.其作出的行政处罚决定认定事实准确。原告从1984年至2012年间，未取得用地审批手续，不断的改、扩建房屋，非法占用土地共计1340.48㎡，均有相应的证据证实。3.其作出行政处罚决定适用法律正确，处罚结果适当。要求驳回原告的诉讼请求。被告公安县自然资源和规划局在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据：第一组证据，证明被告基本情况：统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书。第二组证据，证明被告在行政处罚程序上符合法律规定：1.立案呈批表。证明被告公安县自然资源和规划局于2019年8月12日对原告违法占地行为进行立案查处；2.公自然资执责改（2019）66号《责令改正违法行为通知书、送达回证及照片。证明被告公安县自然资源和规划局履行了对原告责令改正违法行为的职责；3.《关于陈祖平非法占地的调查报告》、《违法案件审理记录》，证明被告公安县自然资源和规划局对原告违法占地案件进行了审理；4.《法制审核意见书》，证明被告公安县自然资源和规划局政策法规股对处理意见进行了内部法制审核；5.《案件会审纪要》、《案件会商签表》，证明被告于2019年8月20日召开业务会审会，决定对原告土地违法行为给予行政处罚；6.公自然资执听告（2019）66号《行政处罚告知暨听证告知书》、送达回证及照片，证明被告履行了处罚告知程序；7.听证申请书，证明原告于2019年8月22日申请听证；8.《听证告知书》，证明被告就听证时间、、地点进行了告知9.行政处罚听证会记录、《行政处罚听证会处理意见书》，证明被告履行了行政处罚听证程序；10.公自然资执罚（2019）66号《行政处罚决定书》、送达回证及照片，证明被告对原告土地违法行为作出了行政处罚决定并依法进行送达；11.邱勇、严爱国行政执法证件复印件，证明案件承办人员具有行政执法资格。第三组证据，证明原告违法占用土地事实：1.原告陈祖平身份证复印件，证明原告个人基本情况；2.询问笔录一份，证明原告自认其用于建设的土地为县农科所分得的承包地，分别于1984年建设住房4间、3间住宅门面楼，2007年建设猪舍15间，2012年建设仓库、住宅、办公室共21间，建筑占地面积共计1340.48㎡；3.现场勘验笔录及照片；4.现场检查笔录，证明原告建筑物占地分布情况；5.营业执照、测绘资质证书、占地勘测图、公安县2010年第一批次地块四与原告陈祖平宗地套合图、界址点成果表，证明第三方土地勘测机构勘测结论，原告的建筑占地面积1340.48㎡，其中属于已被征收的国有土地面积为1216.66㎡、属于县农科所集体所有的土地123.82㎡；6.县农科所《关于陈祖平在农科所域内斗瓦段用地和建设情况的函》，证明原告自1982年以来在其承包的土地上建设房屋均未呈报相关审批手续；7.《省国土资源厅批准公安县2010年度第一批次建设用地的函》、、地块四附图界址点成果表、县农科所地块土地征前告知、县农科所地块征地听证告知书、县农科所对土地征前告知的确认函、征地协议，证明涉案地块中1216.66㎡系征收后的国有土地；8.县农科所《集体所有权证》、县农科所新建居民建房协议书、房屋地集款复印件，证明涉案地块中123.82㎡属于县农科所集体所有；9.临时建筑协议书复印件、承诺书复印件，证明原告改建房屋为临时建筑；10.公安县土地利用总体规划图、陈祖平用地范围土地利用现状图，证明涉案地块均为建设用地。被告公安县人民政府辩称：公安县自然资源和规划局对原告陈祖平违法占地行为作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚内容适当。其维持该处罚决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定。同时，其于2019年10月30日受理原告行政复议申请，并于当日给公安县自然资源和规划局送达答复通知书，经审理后于2019年12月17日作出行政复议决定，同月19日送达原告和公安县自然资源和规划局。符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条之规定。原告起诉的事实和理由不能成立，请求本院驳回原告诉讼请求。被告公安县人民政府在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据：第一组证据，证明被告公安县人民政府基本情况：公安县第十七届人民代表大会第一次会议公告、法定代表人身份证明书及身份证复印件。第二组证据，证明被告公安县人民政府作出行政复议决定在程序上符合法律规定：1.行政复议申请书；2.行政复议立案审批表；3.行政复议受理通知书及送达回证；4.行政复议答复通知书及送达回证；5.行政复议答复书及被告公安县自然资源和规划局对原告作出行政处罚的证据材料；6.审批表；7.行政复议决定书及送达回证。经庭审质证，被告公安县自然资源和规划局对原告陈祖平提交的证据1、证据2无异议；对证据3的真实性无异议，但认为该建房协议仅表示县农科所同意原告使用集体土地作宅基地建房，而不能证明其合法取得了建房土地的使用权，因为法律规定任何建设用地都需由土地管理部门办理审批手续；对证据4、证据5认为与本案无关联性。被告公安县人民政府同意公安县自然资源和规划局的质证意见。原告陈祖平对被告公安县自然资源和规划局提交的第一组证据无异议；对第二组证据的证据7、证据8无异议，对其他证据均认为不符合法律规范要求，缺乏合法性、客观性；对第三组证据的证据1无异议，对证据2、证据3不认可，对其他证据的真实性无异议，但认为原告不存在违法占地的事实。原告陈祖平对被告公安县人民政府提交的证据无异议。本院审查认为，原告陈祖平提交的证据1、2、3，被告无异议，本院予以采信，证据4与本案无关联，依法不应采信，对证据5，结合原告陈述及其他相印证的证据，可以认定原告购买陈仁富宅基地的事实，但根据农村宅基地一户一宅并办理使用权审批的规定，不能证明原告对陈仁富的宅基地享有合法使用权。被告公安县自然资源和规划局和被告公安县人民政府提交的证据来源合法，内容客观真实，均与本案存在关联，本院予以采信。经审理查明，原告陈祖平系公安县农业科学研究所农工，1982年县农科所实行土地承包，原告一家取得该所位于公安县××××路北侧5.8亩的集体土地承包经营权。1995年8月，原告与县农科所签订新建居民区建房协议书，该协议约定每户宅基地面积为8M×9M，建房户在办好有关土地、城建及其他方面的批准手续后方可动工建房（（（地址位于斗瓦居民区陈仁富与熊发彬之间2010年1月，原公安县国土资源局与县农科所签订了征地协议，约定的征收土地位置、面积、土地类型为县农科所包含原告承包地在内的集体土地5.5262公顷，同年3月，湖北省国土资源厅批准了上述征地行为。1984年至2013年期间，原告以修建住宅、看护果园、发展生猪养殖生产为由，未经土地管理部门批准，在宅基地及承包责任地上不断地修建、改扩建房屋并硬化场地，共建成住房及猪舍、办公室、仓库等其他房屋共7栋，房屋及场地占地面积共计1340.8㎡，其中房屋占地面积为821.82㎡。被告公安县自然资源和规划局工作中发现原告未经批准进行建设的行为，遂进行调查核实，于2019年9月10日对原告陈祖平作出公自然资执罚（2019）66号行政处罚决定书。原告不服该行政处罚决定，向被告公安县人民政府申请复议，公安县人民政府经复议，于2019年12月17日作出的公政行复决字（2019）第14号行政复议决定，维持被告公安县自然资源和规划局对原告作出的行政处罚。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，原告未经法定机关批准，占用集体土地和被征收后的国有土地修建房屋的行为违反上述法律规定，符合《土地管理法》第七十六条第一款规定的构成要件，被告公安县自然资源和规划局适用该条，对原告实施行政处罚并无不当。被告公安县自然资源和规划局在作出行政处罚前，履行了立案、调查、告知程序，其作出行政处罚的程序合法。被告公安县人民政府受理原告复议申请后，进行书面复议审理，其作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上所述，被告公安县自然资源和规划局作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。被告公安县人民政府作出的复议决定，程序合法，实体结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：一、驳回原告陈祖平要求撤销被告公安县自然资源和规划局于2019年9月10日作出的公自然资执罚（2019）66号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回原告陈祖平要求撤销被告公安县人民政府于2019年12月17日作出的公政行复决字（2019）第14号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈祖平负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  王 峰审 判 员  凡明君人民陪审员  陈 蓉二〇二〇年八月二十七日书 记 员  罗佳佳