济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初1号 原告张建林，男，1972年11月27日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 被告济南市人民政府，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 被告济南市历下区人民政府，住所地山东省济南市历下区解放东路**。 法定代表人李国强，区长。 委托代理人于海洋，济南市历下区智远街道办事处平安建设办公室副主任。 委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。 原告张建林不服被告济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）制定的拆迁房屋补偿标准及被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的（2019）383号行政复议决定，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于1月3日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因受新型冠状病毒肺炎影响，本案于2月4日中止审理，于3月13日恢复审理。本院依法组成合议庭，于3月19日公开开庭审理了本案。原告张建林，被告济南市政府的委托代理人张华林，被告历下区政府的委托代理人于海洋、侯本庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月6日，历下区政府成立的济南市历下区盛福片区项目开发建设工程指挥部（以下简称盛福片区指挥部）就姜家庄拆迁、补偿等工作作出《致广大村民的一封信》（以下简称《一封信》），主要内容为：一、安置房为多层建筑，安置户型分为60平方米、80平方米、100平方米、120平方米、140平方米5种，户型由被安置人按标准自行选择。安置标准为每人建筑面积40平方米，每个自然户允许以成本价2600元/平方米购买20平方米安置房。享受安置待遇人员按照2006年姜家庄旧村改造工作（住宅房屋）调查表计算总补偿款，每人享受40平方米部分按照700元/平方米的价格从总补偿款中扣除。享有高于成本价，低于市场价优惠购房的价格为3500元/平方米。二、本次享受安置待遇人员的确定参照济政发[2011]42号、济政发[2014]7号文件执行。不享受安置待遇的拆迁户，按照济政发[2015]16号文规定的标准给予货币补偿。三、拆迁的住户按照400元/人的标准计算搬家费，一人户按600元/人计算……四、平台公司仅承担安置房2016年冬季取暖费。八、符合房屋安置补偿条件的被拆迁村民，也可以选择货币安置补偿。一个选房主体只能选择房屋安置补偿或货币安置补偿，对于享受安置待遇、符合购买条件的不得选择货币安置补偿，选择货币补偿的，按照每人安置面积40平方米的安置标准给予补偿。十、在拆迁期限内签订拆迁协议并验收合格的，闭合圈内的拆迁奖励费200元/平方米……《一封信》还规定选房登记工作以一个户口本为一个选房主体，拆迁补偿协议户主签订，户主无法到现场签订的，户口本内全部成员出具授权委托书委托一人签订，补偿款统一发放给拆迁补偿协议签订人等内容。张建林对《一封信》确定的拆迁房屋的补偿标准不服，向济南市人民政府申请行政复议。 2019年12月4日，济南市政府作出济政复决字[2019]383号行政复议决定书。复议机关认为，《一封信》的内容与申请人存在利害关系，属于行政复议受案范围。历下区政府成立的临时机构盛福片区指挥部作出的《一封信》，历下区政府是被申请人。历下区政府为城中村改造的责任主体和实施主体，主体适格。申请人对《一封信》中有关拆迁房屋的补偿标准不服，要求参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿。根据申请人提交的证据证明，案涉姜家庄土地在2010年被批准征收，为推动该片区安置补偿工作，历下区政府于2016年将该片区按照城中村改造项目的相关规定安排拆迁及补偿安置工作。按照《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》“三、安置补偿。7.安置保障标准。原集体经济组织成员可获得享有完全产权的安置房屋。安置房在充分考虑公共面积分摊的情况下，多层建筑按人均建筑面积40平方米安置，小高层建筑按人均建筑面积43平方米安置，高层建筑按人均建筑面积47平方米安置”之规定，盛福片区指挥部所作《一封信》，选择以被安置人口数量作为安置依据，提供了房屋安置和货币安置两种安置方式，关于地上附着物和青苗补偿标准规定按照济政办发[2015]16号《济南市人民政府办公厅关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》执行，符合我市城中村改造有关政策规定，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，维持被申请人2016年12月6日所作《一封信》的行政行为。 原告张建林诉称，1.请求法院撤销济南市政府作出的济政复决字[2019]383号行政复议决定书；2.判令被告历下区政府参照国有土地上房屋的征收补偿标准给予原告补偿；3.诉讼费由二被告承担。事实与理由：原告因不服历下区政府的拆迁补偿安置方案向济南市政府提起行政复议,济南市政府于2019年9月12日受理了原告的申请，并于12月4日作出济政复决字[2019]383号复议决定书。2010年济南市政府因征收案涉土地发布[2010]97号征地公告，但当时被告历下区政府并未按照[2010]106号补偿安置方案给予原告补偿。直到2016年12月6日历下区政府才通过《一封信》告知补偿标准，但此时案涉土地早已被纳入城市规划区，而房屋的补偿标准还是沿用七年前征收集体土地时的补偿安置标准，是违反2011年《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》中第12条第2款的规定。所以原告不服被告历下区政府的补偿安置方案中的补偿标准，向济南市政府提起复议申请，济南市政府因适用法律错误维持了被告历下区政府的行政决定，故依据《行政诉讼法》第二条、第二十六条的规定提起诉讼。 原告张建林向本院提交了如下证据： 1.济政复决字[2019]383号行政复议决定书，证明提起本次诉讼的原因； 2.鲁政土字[2010]374号《关于济南市历下区2009年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称鲁政土字[2010]374号批复）、济南市人民政府[2010]97号《征收土地公告》（以下简称[2010]97号征地公告）、济南市国土资源局[2010]106号《征收土地补偿安置方案公告》（以下简称[2010]106号安置公告）、《一封信》、政府信息公开告知书、2010年土地征收范围示意图，证明2010年案涉土地被征收，2016年12月6日才实施补偿安置； 3.案涉土地利用现状图、济南市城市总体规划图、盛福片区控制性详细规划，证明拆迁前案涉土地已被纳入城市规划区； 4.户口本、产权证，证明原告作为诉讼主体的资格。 被告济南市政府辩称，2019年9月5日，济南市政府收悉张建林复议申请。因原告提交材料不齐全，9月9日作出《补正行政复议申请通知书》。9月11日，原告提交补正材料。9月17日，作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。9月23日，被告历下区政府向济南市政府提交答复书和相关证据材料。11月7日，作出《延期审理通知书》。11月15日，作出《行政复议听证通知书》，11月21日组织召开听证会。12月4日，作出济政复决字[2019]383号《行政复议决定书》，并依法送达。综上，济南市政府作出的决定符合法律规定。 被告济南市政府向本院提交了如下证据、依据： 1.行政复议申请书； 2.补正行政复议申请通知书； 3.行政复议申请书（补正后）； 4.行政复议受理通知书； 5.提出行政复议答复通知书； 6.行政复议答复书； 7.延期审理通知书； 8.听证通知、听证笔录； 9.行政复议决定书； 10.送达回证。 证据1-10证明济南市政府作出的复议决定符合相关法律规定。 被告历下区政府辩称，一、张建林要求撤销济南市政府作出的济政复决字[2019]383号行政复议决定书，没有法律依据，应依法驳回其诉讼请求。2019年12月4日，济南市政府作出济政复决字[2019]383号行政复议决定书，认为历下区政府所作《一封信》的行政行为符合我市城中村改造有关政策规定，并无不当，对张建林的行政复议请求不予支持。对此，历下区政府认为，《一封信》是根据济南市历下区盛福片区改造的要求，并结合济南市城中村改造有关政策规定，结合姜家村拆迁范围内实际情况作出拆迁补偿安置方案，既符合当时政策规定也符合法律规定，不存在侵害被拆迁人合法权益的情形存在。并且《一封信》发出后，姜家庄的村民几乎均接受了拆迁补偿安置方案，也已补偿安置完毕，仅剩张建林在内的几户村民未签订拆迁补偿安置协议。二、张建林要求参照国有土地上房屋的征收补偿标准给予补偿无事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。（一）《一封信》是就姜家庄村民的实际情况，并根据济南市历下区盛福片区改造政策要求所作出的拆迁补偿安置方案，提供了房屋安置和货币安置两种方式供被拆迁人选择。这种方案的制定符合《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）的规定，也保护了广大村民的合法利益。（二）张建林已就该请求分别向济南市中级人民法院（以下简称济南中院）、山东省高级人民法院（以下简称山东高院）提起行政诉讼。经过该两级法院的审理，均做出相应的裁决。在经过两审后，张建林再次就相同的诉讼请求提起行政复议、行政诉讼，严重浪费司法资源。三、张建林要求被告历下区政府参照国有土地上房屋的征收补偿标准给予其补偿属于错列诉讼主体，历下区政府并非是房屋征收补偿安置方案的制定主体。根据《土地管理法》《济南市土地征收管理办法》关于土地征收补偿安置的有关规定，土地征收补偿安置标准及方案的制定主体是国土资源局即现在的自然资源和规划局，并非是被告历下区政府。因此，张建林要求历下区政府参照国有土地上房屋的征收补偿标准给予其补偿没有法律依据。四、张建林诉称的《一封信》是广而告之的安置补偿方案，并不是针对张建林或具体某个人所制作的。事实上，张建林诉称的案涉房屋并未予以拆除，其相应的权益也并未受到侵犯，其主张要求按照国有土地上房屋进行补偿没有事实根据及法律依据。 被告历下区政府向本院提交了如下证据、依据： 1.鲁政土字[2010]374号批复、[2010]97号征地公告、[2010]106号安置公告，证明2010年案涉土地经山东省人民政府批复同意征收，2010年5月济南市政府发布征收公告，原济南市国土资源局（现济南市自然资源和规划局）依照当时的相关规定制定并发布案涉土地的征收补偿安置方案，案涉集体土地征收、补偿的主体均不是历下区政府； 2.（2018）鲁01行初489号行政裁定书、（2018）鲁行终2345号行政裁定书，证明张建林就其诉称的案涉房屋以其父亲张学德的名义，以同样的案由，以历下区政府为被告向济南中院和山东高院提起诉讼，均被驳回了起诉，张建林再次以同样的诉讼请求，同一案涉房屋提起诉讼，属于重复起诉，应依法驳回其诉讼请求； 3.情况说明，系当庭补充提交，证明案涉土地上大约有280户左右的村民，其中270户左右的村民均按照该补偿安置方案签订了补偿安置协议拆除了案涉房屋，仅有包括原告在内的11户村民未签订安置补偿协议，且房屋也未予以拆除； 4.《济南市土地征收管理办法》、济南市人民政府关于实施《济南市土地征收管理办法》若干问题的意见、《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》，上述证据及提交的证据1，是制作《一封信》拆迁补偿安置方案的依据。 经庭审质证，张建林对济南市政府提交的证据1-10所证明的复议程序没有异议，但认为济南市政府在作出复议决定时未阐明相关地方性文件作为认定被复议行政行为合法性的依据，未阐明不支持其复议请求的原因。张建林对历下区政府提交的证据1的证明目的有异议，认为历下区政府主体适格；对证据2的证明目的有异议，认为两次诉讼均是张建林作为其父代理人提起的诉讼，与现在的诉讼请求不一致，且二审法院未对实体性问题作出裁决；对证据3真实性无异议，证明目的有异议，认为其他村民签订补偿安置方案不是张建林必须签订补偿安置方案的依据；对证据4有异议，认为被告历下区政府所适用的行政规定与原告的实际情况不符，案涉土地在2010年被国家征收，土地性质变更为国有土地，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿安置。 济南市政府对张建林提交的证据的质证意见同被告历下区政府的质证意见。对被告历下区政府提交的证据均无异议。 历下区政府对张建林提交的证据1的真实性无异议；对证据2中鲁政土字[2010]374号批复、[2010]97号征地公告及[2010]106号安置公告的真实性无异议，对证明目的有异议，认为案涉土地的征收、补偿标准均不是历下区政府制定的，对《一封信》的真实性无异议，对证明目的有异议，认为《一封信》是针对案涉土地上近280户村民广而告之的补偿安置方案，不是针对张建林个人做出的，且案涉房屋仍未被拆除，已经拆除房屋的村民的补偿费不是历下区政府支付的；对证据3的真实性及来源有异议，认为该证据系复印件，不能作为有效证据予以采信；对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，认为私房所有权证所载案涉房屋所有权人为张学德，并非张建林，案涉土地为集体土地，并非国有土地。历下区政府对济南市政府提交的证据的真实性及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：张建林提交的证据2中土地征收范围示意图、证据3中案涉土地利用现状图，其证明案涉的土地被征收且纳入城市规划区，当事人对此事实无争议，本院不再对上述证据作出认定。张建林提交的其他证据及济南市政府、历下区政府提交的全部证据，其来源合法，内容真实，与案件有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，张建林系济南市历下区姜家庄村民，其父张学德在该村北街东头路南拥有房屋一处，张建林为户籍登记常住人口。2010年2月1日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]374号批复，同意征收济南市历下区龙洞街道办事处和智远街道办事处集体建设用地293379平方米，用于城市建设。5月15日，济南市人民政府发布[2010]97号征地公告，征收姜家村集体土地27.0464公顷，并对执行征地补偿标准所依据的规范性文件予以明确。同日，济南市国土资源局作出[2010]106号安置公告，载明根据省政府374号批复等拟定征收土地补偿安置方案。2016年12月6日，盛福片区指挥部作出《一封信》，对姜家庄拆迁、补偿安置工作予以明确，为村民提供房屋安置补偿或货币安置补偿二种补偿方案（具体内容同前述），还对享受安置待遇人员的确定、搬家费、过渡费、取暖费、拆迁补偿协议的签订、选房登记、拆迁奖励费等予以明确。《一封信》发布后，张建林与历下区政府进行协商，因张建林对补偿标准不满意未能签订拆迁安置补偿协议，后张建林通过法律途径寻求救济。 2019年9月5日，张建林以历下区政府为被申请人向济南市政府提起行政复议申请，请求对《一封信》中拆迁补偿标准进行调整，要求参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿。9月9日，济南市政府作出《补正行政复议申请通知书》并向张建林送达。9月11日，张建林提交补正后《行政复议申请书》。9月17日，济南市政府作出《行政复议申请受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，并分别向张建林及历下区政府送达。9月23日，历下区政府向济南市政府提交答复书和相关证据材料。11月7日，济南市政府作出《延期审理通知书》，并于次日向张建林、历下区政府送达，将行政复议决定延期至2019年12月10日前作出。11月15日，济南市政府作出《行政复议听证通知书》，并向张建林、历下区政府送达。11月21日，济南市政府组织召开听证会。12月4日，济南市政府作出济政复决字[2019]383号《行政复议决定书》，向张建林、历下区政府送达。张建林不服复议决定，在法定期间内向本院提起诉讼。 另查明，2018年4月20日，张建林作为其父亲张学德的委托代理人向济南中院提起诉讼，所诉内容虽涉及案涉房屋，但诉讼请求不同于本案，不构成重复诉讼。 再查明，姜家庄于2016年12月开始拆迁安置，截至2019年12月2日，全村大约280户，已有约270户左右的村民按照《一封信》的内容签订拆迁安置补偿协议并安置完毕。含张建林在内的11户村民未签订拆迁安置补偿协议，且房屋也未拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述规定，结合双方当事人争议的焦点，本院对济政复决字[2019]383号行政复议决定的合法性进行审查，分述为三个方面： 一、关于行政复议决定的程序是否合法问题。济南市政府收到张建林行政复议申请后，履行了形式审查、通知补正职责，保障了张建林申请复议的程序权利。张建林于2019年9月11日补正《行政复议申请书》后，济南市政府决定受理张建林的复议申请，并在两个月的复议处理期限届满前，于11月7日作出延期决定，将复议决定延期至12月10日前作出,符合法律规定。11月21日组织召开听证会，于12月4日作出行政复议决定并依法送达，未超出依法延长后的复议审理期限。本院对复议程序合法性予以确认。 二、关于张建林与历下区政府主体是否适格问题。案涉房屋征收前，张建林系姜家庄村集体经济组织成员，其父张学德在该村建有房屋，张建林的户籍与其父登记在同**口簿下。《一封信》涉及姜家庄村民房屋安置补偿问题，与张建林有利害关系，影响其实体权利，因此张建林具备原告主体资格。《一封信》系历下区政府下设历下区政府成立的临时机构盛福片区指挥部作出，且根据《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》，历下区政府为城中村改造的拆迁安置主体，故历下区政府是本案适格的被告。 三、《一封信》中房屋拆迁安置补偿标准是否合法问题。案涉房屋土地征收系济南市政府为加快推进城中村建设而为，本质上是为了公共利益的需要。2010年5月15日，济南市政府根据山东省政府鲁政土字[2010]374号批复发布[2010]97号征地公告，征收姜家村集体土地，并对征收补偿标准依据予以明确。同日，济南市国土资源局作出106号征收土地补偿安置方案公告。2016年12月6日，盛福片区指挥部作出《一封信》，对拆迁安置补偿作出具体规定。其选择以被安置人口数量作为安置依据，提供房屋安置补偿或货币安置补偿二种补偿方案，符合济政办发[2015]16号《济南市人民政府办公厅关于调整征地地上物附着物和青苗补偿标准的通知》以及济政发[2014]7号《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》的规定，故《一封信》中所涉房屋拆迁安置补偿标准合法。 《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》的第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在旧村改造过程中，历下区政府在获得征地批准后，济南市国土资源局作出了补偿安置方案公告，且姜家庄村约280户中已有约270户的村民签订拆迁安置补偿协议并安置补偿完毕。张建林因对补偿标准有异议，所以其未能与政府相关部门达成补偿安置协议，且案涉张建林的房屋至今未被拆除，故本案不符合上述条款规定的情形。 为从根本上化解矛盾、解决纠纷，历下区政府应在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，考量其他被拆迁人补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性，同时综合考量张建林近几年来因未能拆迁安置补偿所带来的种种生活上的不利，参照现行有效的法律法规、、地方政府规章及相关政策给予张建林安置。 本院综合上述三个方面的分析意见，认定张建林的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张建林的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张建林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  杜晓杰 审 判 员  蔡珂伟 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年八月十日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁