安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行初30号 原告萧县腾飞蛇生态观光有限公司，住所地安徽省宿州市萧县白土镇董店行政村，统一社会信用代码91341322MA2NJE0C18。 法定代表人任红侠，总经理。 委托代理人周新明，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人曾佳伟，北京市京师律师事务所实习律师。 被告萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街**，统一社会信用代码11341322752962659M。 法定代表人武戈，县长。 出庭负责人刘聪，副县长。 委托代理人谢肖杰，萧县人民政府四送一服办公室工作人员。 委托代理人曹耿，萧县司法局行政复议和应诉股负责人。 原告萧县腾飞蛇生态观光有限公司（以下简称腾飞蛇公司）因其诉被告萧县人民政府不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月24日立案受理后，依法向被告萧县人民政府送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年6月1日公开开庭审理了本案。原告腾飞蛇公司的委托代理人周新明、曾佳伟，被告萧县人民政府的负责人刘聪、委托代理人谢肖杰、曹耿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 腾飞蛇公司起诉称，腾飞蛇公司位于安徽省宿州市萧县。2012年至2014年，腾飞蛇公司主要投资人之一赵保产征得萧县白土镇人民政府（以下简称白土镇政府）及相关部门准许成立萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社（以下简称创亿合作社）用于养殖肉牛，先后投入资金累计2400余万元。后因萧县人民政府对萧县皇藏峪景区规划扩展的需要，要求将肉牛养殖转产为蛇类养殖、旅游观光项目，更名为腾飞蛇公司。由于以养牛为主的畜类养殖设施不适合蛇类养殖需要，腾飞蛇公司又投入大量资金进行养殖设施改造。由于设施改造、工程量、资金量太大，难以面面俱到，导致蛇类大量死亡。腾飞蛇公司于是又拟恢复肉牛养殖，但萧县人民政府下属机构“四送一服”双千工程领导小组办公室（以下简称萧县四送一服办公室）以该地属于禁养区为由坚决否决，并从此不准腾飞蛇公司在此进行任何养殖经营，致使腾飞蛇公司投入的所有资金全部遭受损失。腾飞蛇公司养殖场的开办建设是萧县人民政府及其下属机构支持和引导的结果，最终关停也是萧县人民政府下属机构萧县四送一服办公室所为。腾飞蛇公司由此遭受的经济损失经评估、统计为3468.84万元，为此腾飞蛇公司曾于2019年12月20日就该损失向萧县人民政府申请补偿，但至今没有得到答复。为维护自身合法权益，特提起诉讼。请求判决萧县人民政府对腾飞蛇公司提起的补偿申请限期作出答复并承担本案诉讼费用。 腾飞蛇公司向本院提供的证据如下：1.腾飞蛇公司营业执照；2.白土镇政府作出的（白字﹝2012﹞34号）《关于核准创亿合作社设施农用地建设项目的请示》；3.萧县人民政府设施农用地批复［萧政地（设施农业）﹝2012﹞50号］《关于萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社设施农用地的批复》；4.原萧县国土资源局设施农用地卷宗［萧政地（设施农业）﹝2012﹞50号］；5.萧县发展和改革委员会作出的（萧发改农经﹝2012﹞11号）《关于同意萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社优质肉牛养殖基地建设项目备案的函》；6.萧县委会出具的关于创亿合作社租用的土地不在皇藏峪风景区管理范围内的证明；证据1-6证明创亿合作社经白土镇政府、萧县人民政府、原萧县国土资源局、萧县发展和改革委员会等部门的同意开展养殖肉牛产业；7.孙州副县长批示的《萧县腾飞蛇生态观光有限公司申请报告》；8.白政﹝2018﹞113号《关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司新建改建的函》；9.萧国土资函﹝2018﹞89号《萧县国土局关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司新建改建意见的函》；证据7-9证明创亿合作社依照孙洲县长的批示，已依法办理转产手续；10.萧县自然资源和规划局作出的《关于转办函的回复函》；11.萧县四送一服办公室作出的《关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司反映问题的答复》；证据10-11证明萧县人民政府在2012年同意腾飞蛇公司进行肉牛养殖建设后，又于2019年8月29日发文称该地属于禁养区；12.《萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社资产评估报告书》（皖淮评报字﹝2015﹞14号）；13.（2015）萧民一初字第03769号、（2015）宿中民初一字第00043号、（2015）萧民一初字第00024号、（2015）萧民一初字第02457号、（2015）萧民一初字第05352号等判决书；14.萧县委会出具创亿合作社的迁坟移树明细；15.创亿合作社租赁董店村委会土地的租金证明；证据12-15证明建设创亿合作社投入的总资产；16.专利转让协议，证明腾飞蛇公司为养殖厂的运营所购买的专利费；17.腾飞蛇公司建设蛇棚用料的明细及收条，证明腾飞蛇公司因配合成分转产改建养殖设施产生的费用明细；18.支付补偿费申请书、邮寄单和签收证明，证明腾飞蛇公司曾向萧县人民政府提交履行补偿义务的申请。 补充证据：1.创亿合作社营业执照，证明其从事肉牛养殖经相关部门批准办理了合法经营手续；2.建设项目环境影响登记表，证明其经营项目经过环保部门准许，并进行了备案登记；3.萧项组办（2013）18号《关于全县亿元以上重大项目第二次督查考核通报》；4.萧项目组字（2013）9号《关于1-7月全县亿元以上重大项目推进工作周报、旬报报送情况的通报》；5.萧县政府办公室关于进一步规范县政府常务会议县政办公会议制度的通知、萧县亿元以上重大项目第六次调度会项目表；证据3-5证明萧县人民政府认可、准许和支持腾飞蛇公司前身从事肉牛养殖；6.2014年上半年，萧县人民政府领导龙道金书记、白土镇政府领导视察腾飞蛇养殖现场会视频；7.开业现场照片；证据6、7证明萧县人民政府充分认可和肯定腾飞蛇公司在案涉地点从事的肉牛养殖项目；8.腾飞蛇公司前身从事肉牛养殖的宗地效果图，证明从事肉牛养殖投资巨大。 萧县人民政府答辩称，2019年3月，腾飞蛇公司通过省“四送一服”双千工程企业留言处理平台，反映萧县人民政府相关部门不同意其改建养蛇设施，申请政府给予赔偿。相关机构逐级转交至萧县四送一服办公室办理。2019年8月5日，腾飞蛇公司向萧县四送一服办公室递交一份《关于重新恢复养殖肉牛的报告》，萧县四送一服办公室随即分别函询了白土镇政府、萧县皇藏峪国家森林公园管理处、萧县自然资源和规划局，萧县生态环境分局、萧县农业农村局等有关单位和部门，上述单位和部门均回复不能恢复肉牛养殖项目。2019年8月29日，萧县四送一服办公室答复腾飞蛇公司，该公司属于畜禽养殖禁养区，不能恢复肉牛养殖。腾飞蛇公司是否可以恢复肉牛养殖项目，涉及行政机关行政许可和行政管理等事宜，非萧县四送一服办公室能够决定。萧县四送一服办公室的上述答复，仅是综合有关单位和部门的意见，对腾飞蛇公司诉求所做的综合性信访回复，该回复未影响腾飞蛇公司任何实质性合法权益，腾飞蛇公司认为最终关停是萧县四送一服办公室所为，无事实与法律依据，萧县人民政府不应就腾飞蛇公司的有关损失予以补偿。 萧县人民政府在法定期限内向本院提交证据如下：1.腾飞蛇公司递交的《关于重新恢复养殖肉牛的报告》，证明影响该公司蛇类养殖或肉牛养殖的主要因素，系公司养殖设施不符合需求以及有关行政管理机关不予许可和审批，非萧县四送一服办公室行为所致；2.白土镇政府、萧县皇藏峪国家森林公园管理处、萧县自然资源和规划局、萧县生态环境分局、萧县农业农村局等有关单位和部门的意见、回函、报告(共五份)，证明对腾飞蛇公司实质性权益造成影响的是有关单位和部门的行政许可或行政审批，非萧县四送一服办公室的行为所能改变；3.萧县四送一服办公室作出的《关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司申请恢复养殖肉牛项目的答复》，证明该答复仅是综合有关部门和单位的意见、回函和报告，对腾飞蛇公司诉求作的综合性信访回复，未对腾飞蛇公司的任何实质性合法权益造成影响，对于信访回复根据相关的司法解释不可诉；4.安徽省四送一服双千工程企业留言处理标签；证明萧县四送一服办公室已履行了答复义务，腾飞蛇公司如认为其公司有损失需要有关单位予以赔偿或者补偿可以依法通过诉讼维护自认合法权益。 经庭审质证，萧县人民政府对腾飞蛇公司提供的证据发表如下质证意见：证据1-5，真实性不持异议，该部分证据只是证明创亿合作社设施农用地建设项目审批事宜，并未允许其可以扩大用地规模。该用地审批并非企业生产经营的唯一条件，其仍需获得其他方面许可；证据6，对其真实性请求法庭依法核查，不发表意见，但对证明目的持有异议。该证据出具于2014年5月5日，尽管当时创亿合作社的经营范围不在风景管理区范围内，但随着社会的发展，管理区范围的调整，不能证明现在不在管理区范围内。证据7-11，对真实性不持异议，但该证据只能证明萧县人民政府及其有关负责人对于腾飞蛇公司的要求或者诉求，指示有关单位依法依规按程序办理，未曾阻止腾飞蛇公司办理生产经营手续，也未干预办理生产经营手续。2019年8月29日萧县四送一服办公室的答复，仅是对腾飞蛇公司的诉求所做的综合性的信访回复。证据12-17，与本案不具有无关联性，对其真实性不发表意见。证据18，对真实性不持异议，但萧县四送一服办公室是萧县人民政府的办事机构，是一个服务的平台，其已经就腾飞蛇公司的申请通过电话或其他方式的形式予以回复。对补充证据1、2，真实性无异议，达不到证明目的；证据3-8，无论是否真实、合法，均与本案无关联，证明目的不予认可，萧县四送一服办公室已明确回复腾飞蛇公司的诉求，不存在怠于履行。 腾飞蛇公司对萧县人民政府提供的证据发表如下质证意见：证据1，真实性认可，证明目的不认可。腾飞蛇公司不能够进行养殖不是因为设施不过关，而是因为属于禁养区，是萧县人民政府批准腾飞蛇公司在禁养区从事养殖业，造成的损失。证据2，真实性、合法性、证明目的都不认可。首先这些证据均是复印件，无法确定真实性，如果能够提供原件，真实性认可，但证明目的、合法性仍不认可，这些文件都是向萧县人民政府提出处理意见的文件，如何定夺，是由萧县人民政府来决定。且五个部门无一个部门给腾飞蛇公司下达停产停业通知书，或者处罚决定书、拆除决定书等。只有萧县四送一服办公室给腾飞蛇公司答复属于禁养不准恢复养殖，造成损失。证据3，真实性认可，证明目的和合法性不认可。证据4，逾期举证，不予质证。 本院对上述证据认证如下：对腾飞蛇公司提供的证据1-11的真实性予以认可；证据12-17的关联性不予认可，本案主要审查萧县人民政府是否应履行作出答复的职责，对于补偿数额不予审查；证据18的关联性、真实性均予以认定，可以证明萧县人民政府收到了其邮寄的申请。对于补充证据1-2的真实性予以认可，证据3-8的关联性不予认可。对萧县人民政府提供的证据1-3的真实性予以认可；证据4，萧县人民政府在法定举证期限内向本院举证了该证据的首页，庭审中对该证据的全部内容应予举证，故该证据不属于逾期举证，对其真实性、合法性、关联性予以认定。 经审理查明，创亿合作社成立于2012年9月，位于萧县，法定代表人为赵保产，企业类型为农民专业合作社，现在的登记状态为吊销。2012年9月27日，萧县发展和改革委员会对创亿合作社申请建设的优质肉牛养殖基地建设项目予以备案。2012年11月12日，萧县人民政府对白土镇政府作出萧政地（设施农业）［2012］50号《关于创亿合作社设施农用地的批复》，批复同意创亿合作社使用萧县白土镇董店行政村集体土地10.5625公顷进行农业设施建设。该项目建成后一直未用于养牛，于2017年转产养殖蛇。2017年4月20日，腾飞蛇公司成立，该公司的法定代表人为任红侠，企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股），股东为任红侠、赵保产，现在的登记状态为吊销。2018年4月3日，腾飞蛇公司以因畜禽养殖设施及配套设施不适合蛇类养殖，需重新改建及重新建设配套设施，需清运改建厂房及凭证场地产生的建设垃圾向萧县人民政府提出申请。该申请经孙洲县长批示，要求白土镇政府商萧县国土资源局提出意见。白土镇政府函商萧县国土资源局后，萧县国土资源局回复，腾飞蛇公司需要建设水深2米的蓄水池等设施，涉及山石资源约60万方，需要向萧县人民政府申请，由萧县建设公司按程序予以处置。2019年8月5日，腾飞蛇公司向萧县人民政府提出申请，认为2019年7月萧县自然资源和规划局书面告知其，因养殖项目中125亩在生态保护红线内，改建方案不能继续进行。目前公司养殖设施无法进行改建，蛇类养殖项目已确定无法继续，申请恢复肉牛养殖项目。2019年8月份，白土镇政府、萧县皇藏峪国家森林公园管理处、萧县自然资源和规划局、宿州市萧县生态环境分局、萧县农业农村局均分别向萧县四送一服办公室复函，腾飞蛇公司在禁养区内，不能恢复肉牛养殖项目。2019年8月29日，萧县四送一服办公室向腾飞蛇公司作出答复，腾飞蛇公司养殖基地位于“皇藏峪风景名胜区核心区”内，属于畜禽养殖禁养区，不能恢复肉牛养殖。2019年12月19日，腾飞蛇公司向萧县人民政府邮寄了补偿申请书，其认为创亿合作社系征得白土镇政府及相关部门批准成立，先后投入资金2400余万元，后因萧县人民政府对皇藏峪风景区规划扩展需要，经皇藏峪国家森林公园管理处及白土镇政府同意，其变更为腾飞蛇公司，由于以养牛为主的畜类养殖设施不符合蛇类养殖需要，现萧县自然国土资源局不同意其改建，其无法继续养殖蛇，申请恢复肉牛养殖亦未获批准。其遭受的损失3468.84万元应由萧县人民政府予以补偿。萧县人民政府收到该申请后一直未予答复，腾飞蛇公司故提起诉讼，要求判决萧县人民政府限期作出答复。 本院认为，本案的争议焦点为萧县人民政府是否应当对腾飞蛇公司的申请履行作出答复的职责。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，腾飞蛇公司以其位于禁养区不能进行养殖为由向萧县人民政府提出补偿申请。根据上述法律规定，县级以上地方人民政府为禁止养殖区域内确需关闭或者搬迁的畜禽养殖场所，所遭受经济损失的补偿主体，则萧县人民政府对腾飞蛇公司提出的申请具有审查并予以答复的职责。在本案庭审中，萧县人民政府已明确对腾飞蛇公司的补偿申请的答复同其答辩意见，即腾飞蛇公司不符合补偿条件。而从腾飞蛇公司诉请的事实及理由并结合本案中的证据来看，腾飞蛇公司停止养蛇的原因系其申请改建养殖场的请求因涉及山石资源未获批准，其认为现有设施不适合养蛇而停止养殖，并非萧县人民政府及相关部门通知其禁养区不能养蛇。故其申请萧县人民政府对其进行补偿不合符上述法律规定。至于其提出的创亿合作社建设肉牛养殖项目的损失，腾飞蛇公司与创亿合作社均系各自独立的法人，两法人企业性质、法定代表人、股东均不相同，现两法人均系吊销状态，均具备独立的法人资格，即使腾飞蛇公司与创亿合作社存在资产和债务的继承关系，其也不具备对创亿合作社的投资损失要求萧县人民政府补偿的权利。萧县人民政府是否应对创亿合作社投资的损失予以补偿，与腾飞蛇公司不具有法律上的利害关系，故萧县人民政府不具有向其履行答复的义务。 综上，萧县人民政府虽然对腾飞蛇公司的补偿申请具有法定的答复职责，但鉴于腾飞蛇公司的补偿申请不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的规定，且萧县人民政府在庭审中已明确答复其不符合补偿条件，判决确认萧县人民政府予以答复已无实际意义，故确认萧县人民政府在法定期限内未对萧县腾飞蛇有限公司的申请作出答复的行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下： 确认萧县人民政府在法定期限内未对萧县腾飞蛇有限公司的补偿申请作出答复的行为违法。 案件受理费50元，由被告萧县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款人：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户行：中国农业银行合肥市庐阳支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，递交上诉状5份及汇款凭证复印件1份）。 审 判 长  程 旭 审 判 员  郝菊香 人民陪审员  李奕佳 二〇二〇年八月十三日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《畜禽规模养殖污染防治条例》 第二十五条因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖秘集区域进行综合整治，确需关闭或者变迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。