河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初790号原告李小立，男，汉族，1957年1月25日出生，住郑州市惠济区。委托代理人李伟、张国超，河南迅迪律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人樊英丽，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住，住所地郑州市惠济区开元路**/div>法定代表人丁文霞，区长。委托代理人赵宏杰，郑州市惠济区新城街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。原告李小立因要求确认被告郑州市惠济区人民政府（以下简称“惠济区政府”）、郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）强拆行为违法一案，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告李小立及其委托代理人李伟、张国超，被告惠济区政府的委托代理人赵宏杰、马国杰，被告郑州市政府的委托代理人樊英丽、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李小立诉称：郑州市四环线及大河路快速化工程是郑州市政府投资建设的重点工程，2017年7月26日，郑州市政府作出《关于郑州市四环线及大河路快速化工程征拆工作的通告》(〔2017〕21号文），通知称该工程规划范围内的征拆工作将全面展开，要求沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿。四环线及大河路快速化工程的征拆范围包括东赵龙泽文苑小区内的A1、A2、A3、A4四栋楼，该小区已经纳入城市规划区。2010年3月4日和12月3日，原告出资购买了龙泽文苑小区2号楼20号房屋和1号楼19号房屋，该两套房屋均位于征拆范围内。2020年4月27日，郑州市政府下发督查通知（郑政查〔2020〕2049号），该通知要求惠济区政府在5月10日前完成东赵小区的征拆工作。随后，惠济区政府发布拆迁补偿安置方案，安置方案要求各被拆迁户必须接受按建筑面积进行1:1房屋置换的方式进行安置，没有提供货币补偿方案。同时，惠济区政府要求原告同东赵村村委会签订《拆迁补偿安置协议》，原告对该安置方案有异议，没有同意签订《拆迁补偿安置协议》。2020年6月24日，在未通知原告，未履行任何法定程序，未出示任何合法手续的情况下，被告惠济区政府安排人员对龙泽文苑小区征拆范围内的楼栋进行了强制拆除，原告的两套房屋均被强拆。被告郑州市政府作为四环线及大河路快速化工程的投资方，组织安排被告惠济区政府对涉案房屋强制拆除。因涉案房屋所在区域已经被纳入城市规划区内，根据相关司法解释和最高人民法院判例，二被告应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和标准对涉案房屋进行征收和补偿。河南省许昌市、商丘市、周口市、南阳市等城市也发布了相应的《城市规划区内集体土地上房屋征收补偿办法》，相关的征收程序和标准均参照了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，二被告的征拆工作存在以下违法之处：1.未按照要求向被征收人提供可自主选择的货币补偿和房屋产权调换两种安置方案，而是强制要求被征收人接受房屋产权调换一种方案；2.未对被征收的房屋进行价值评估；3.未以自己或其职能部门名义与被征收人签订补偿协议，而是强制被征收人与村委会签订补偿协议；4.在对涉案房屋进行强制拆除前，未履行相关的法定程序和告知义务。郑州市四环线及大河路快速化工程作为郑州市政府投资建设的重点工程，被告郑州市政府依法是涉案房屋征收补偿的主体。被告郑州市政府组织实施了对涉案房屋的强拆，被告惠济区政府直接实施了对涉案房屋强制拆除，二被告强制拆除行为存在多处违法之处，严重违反了相关法律、法规对房屋征收工作的规定。特依照《中华人民共和国行政诉讼法》等有关规定提起诉讼，请求：一、依法判令确认二被告强制拆除原告购买的位于惠济区东赵龙泽文苑1号楼19号房屋和2号楼20号房屋的行为违法；二、本案诉讼费用由二被告承担。原告李小立在法定期限内提交的证据有：第一组：1.东赵村拆迁安置住宅楼售房表2份；2.郑州市惠济区东赵龙泽文苑社区建设指挥部出具的收据2份。证明原告分别于2010年3月4日和12月3日出资购买了龙泽文苑小区2号楼20号房屋和1号楼19号房屋，该两套房屋均位于征拆范围内，原告系被拆迁房屋的所有权人。第二组：1.2017年7月26日，郑州市政府作出的《关于郑州市四环线及大河路快速化工程征拆工作的通告》（〔2017〕21号文）复印件；2.2020年4月27日，郑州市政府下发的督查通知（郑政查〔2020〕2049号）复印件。证明郑州市政府为郑州市四环线及大河路快速化工程的投资主体，是该工程所占土地的用地单位，故郑州市政府应当系涉案工程所占土地的征收主体及相关权利义务的概括承受主体，其向工程规划范围内的区政府发布通告，要求区政府按照有关规划依法予以征拆补偿，并要求相关单位积极配合区政府征收工作的开展，该发布通告的行为应当是委托行为，被告惠济区政府作为被委托方，其所实施的征拆行为产生的法律后果应当由委托方即郑州市政府承担。郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会只是受郑州市政府和惠济区政府的要求，积极配合区政府征收工作的开展，二者并不是本次征收拆迁的主体，二者也不具备强制拆迁的权力。第三组：涉案房屋被拆前后照片五张。证明二被告在未履行相关的法定程序和告知义务的前提下对原告的房屋进行强制拆除，二被告的强拆行为违法。第四组：《惠济区新城街道四环线（大河路）快速化工程东赵龙泽文苑安置房再拆迁补偿安置协议》复印件一份。证明该协议的甲方为郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，乙方为被拆迁人，见证方为郑州市惠济区新城街道办事处。被告郑州市政府以村民委员会的名义与被征收人签订安置协议的做法违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款：征收时应由县级以上地方人民政府与被征收人签订补偿、安置协议的规定；同时，被告郑州市政府只提供了按建筑面积进行1:1房屋置换的方式进行安置一种方案，该决定违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款：对征收农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿的规定，没有赋予被征收人对安置方式的选择权。郑州市政府对原告房屋的强拆行为违反了法律关于征收的程序性要求，其强拆行为违法。第五组：1.2020年3月10日，河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终2999号行政判决书复印件；2.2018年8月31日，最高人民法院作出的（2018）最高法行再106号行政裁定书复印件。证明在（2017）豫行终2999号案件中，被告为郑州市政府及其他政府职能部门，该案与本案类似，也是因建设市政府的重点交通项目而引发的征收补偿纠纷，该案中，省高院认定郑州市政府作为项目的投资主体，实际占有和使用土地，应当是征收行为的主体，从而认定郑州市政府为适格被告。在（2018）最高法行再106号案件中，最高人民法院认为：在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案与上述两案类似，根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》规定，在对本案进行审判时，应当作为参考依据。被告郑州市政府答辩称：郑州市政府没有实施强制拆除行为，不是适格被告，应裁定驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，郑州市政府未对涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目东赵龙泽文苑小区实施强拆行为，不存在强拆行为违法的情形，故市政府不是本案适格被告。综上所述，郑州市政府没有实施强制拆除行为，不是适格被告。请求法院在查明事实的基础上，裁定驳回原告的起诉。被告郑州市政府在法定期限内提交的证据有：1.郑政通〔2017〕21号文件，郑州市政府关于郑州市四环线即大河路快速化工程征迁工作的通告；2.郑州市政府督查通知，郑政查〔2020〕2049号文件。证明根据郑政通〔2017〕21号规定市区管委会相关单位要积极配合征收工作开展的规定，即督查通知，郑州市政府不是四环大河路快速化工程东赵龙泽文苑拆迁安置的实施方，郑州市政府没有对涉案房屋实施强制拆除，故不是本案的适格被告。被告惠济区政府答辩称：惠济区政府没有实施强制拆除行为，不是适格被告，应裁定驳回李小立的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”《河南省高级人民法院印发＜关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）＞的通知》规定如下：“1．法律法规规章规定属于县级以上人民政府职能部门的职权，县级以上人民政府通过召开会议、下发文件等形式进行宏观指导、强调各部门职责，组织相关部门辅助该职能部门实施行政行为，对该行政行为不服的，以职能部门为被告”、“10.街道办事处以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告”、“13．当事人单列县级以上人民政府为被告，或者起诉的多个被告全部是县级以上人民政府，但县级以上人民政府均明显不是案件适格被告的，人民法院应当就错列被告问题向当事人释明，当事人不同意变更被告并坚持起诉的，接收起诉材料的法院应当裁定不予立案。”涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目东赵龙泽文苑小区的征迁工作由郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会负责，责任方、实施方、征迁补偿方等均为新城街道办和郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，故区政府不是实施方、没有对李小立的房屋实施强拆行为，区政府不是适格被告。综上所述，区政府没有实施强制拆除行为，不是适格被告，请求法院在查明事实的基础上，裁定驳回李小立的起诉。被告惠济区政府在法定期限内提交的证据有：1.四环大河路快速化工程东赵龙泽文苑安置房在拆迁补偿安置方案。2.照片11张。证明涉案拆迁补偿安置方案的制定和实施部门是郑州市惠济区新城街道办事处，郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，惠济区政府不是涉案的征迁项目的实施方，惠济区政府没有对涉案房屋实施强制拆除行为，惠济区政府不是本案的适格被告。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：二被告对原告证据1-3组的真实性无异议，原告对郑州市政府证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。原告第4、5组证据及被告惠济区政府的证据与本案没有关联性，本院不予采信。根据上述有效证据，本院经审理查明：2017年7月26日，郑州市政府发布郑政通〔2017〕21号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》，该通告显示，“……目前，该工程规划范围内的征迁工作将全面展开，请沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿，市、区（管委会）相关单位要积极配合征收工作的开展，保障被征收人的合法权益，……。”2020年4月27日，郑州市政府向惠济区政府等五个区政府及高新区管委会等三个管委会下发郑政查〔2020〕2049号《郑州市人民政府督查通知》，明确除惠济区东赵小区5月10日前完成征迁，高新区生茂办公楼再次论证外的29个问题，各相关单位均要确保于5月1日前完成征迁。原告分别于2010年3月4日、2010年12月3日向郑州市惠济区东赵龙洋文苑社区建设指挥部交纳167711元、269189元，确认购买2#楼20号房屋和1#楼19号贰套房屋。原告上述贰套房屋均在郑州市四环线及大河路快速化工程范围内且已被拆除。本院认为：一、关于本案二被告是否是适格被告。被诉强制拆除行为系事实侵权行为，应当遵循“谁行为，谁被告”的基本原则。《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》规定下辖相关区政府、管委会依法予以征迁补偿。《郑州市人民政府督查通知》再次要求各相关单位限期落实征迁任务。被告惠济区政府虽辩称没有实施强制拆除行为，但与上述通告及通知明显相悖，故本院认定惠济区政府应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。郑州市政府并非本案适格被告，原告对郑州市政府的起诉，本院依法予以驳回。二、关于被诉强制拆除行为是否合法。本案中原告房屋被强制拆除前，被告惠济区政府并未征得原告的同意，亦未与原告签订任何协议。被告惠济区政府也未按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，依法予以强制拆除。故依法应确认其被诉拆除行为违法。综上，原告诉请确认被告惠济区政府强制拆除涉案房屋行为违法的请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市惠济区人民政府强制拆除原告李小立涉案贰套房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年八月二十六日书记员 袁鹏燕