湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终351号上诉人（原审被告）：黄冈市自然资源和规划局。住所地：湖北省黄冈市黄州大道**。法定代表人：彭文胜，局长。委托诉讼代理人：王仲原，黄冈市自然资源和规划局征地中心主任。被上诉人（原审原告）：佘建设，男，汉族，1955年1月17日出生，住湖北省黄冈市黄州区。委托诉讼代理人：刘继霞，北京京师律师事务所律师。原审被告：黄冈市人民政府。。住所地：湖北省黄冈市黄州区七一路**法定代表人：邱丽新，市长。委托诉讼代理人：舒捷，黄冈市司法局复议与应诉科科长。委托诉讼代理人：李秋元，湖北齐安律师事务所律师。上诉人黄冈市自然资源和规划局因与被上诉人佘建设、一审被告黄冈市人民政府（以下简称黄冈市政府）确认行政行为违法一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初77号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭进行了审理。上诉人黄冈市自然资源和规划局委托诉讼代理人王仲原、被上诉人佘建设及其委托诉讼代理人刘继霞、一审被告黄冈市政府委托诉讼代理人李秋元到庭参加了诉讼。黄冈市政府及黄冈市自然资源和规划局负责人因防汛工作要求未出庭，也无委托的工作人员到庭。本案现已审理终结。佘建设一审诉称，佘建设系黄冈市黄州区禹王街道办事处禹王城村村民，在该村拥有合法的集体土地，并有《农村土地承包经营权证》为证，现因“实地?黄冈蔷薇国际”房地产项目被列入土地征收范围，但征收单位至今未对佘建设进行任何的补偿安置工作。2019年5月11日、20日，黄冈市政府、黄冈市自然资源和规划局组织了大量工作人员在未出示证件及合法手续的情况下，强行进入佘建设的承包地进行清除工作，佘建设的承包地上的看护房、蔬菜大棚及其他地上附着物均被清除一空。佘建设认为，黄冈市政府、黄冈市自然资源和规划局在没有征收土地合法手续的情况下强制拆除了佘建设承包地上的所有地上物，程序违法，缺乏法律依据，侵犯了佘建设的合法权益。故请求：确认黄冈市政府、黄冈市自然资源和规划局于2019年5月11日、20日强制征收土地及强制清除地上附着物的行政行为违法，并由黄冈市政府、黄冈市自然资源和规划局承担本案的诉讼费用。一审法院查明，佘建设系黄冈市黄州区禹王街道办事处禹王城村村民，在本村拥有家庭承包土地14.01亩，承包期限为2002年12月31日至2028年2月31日。2016年9月14日，黄冈市自然资源和规划局（原黄冈市国土资源局）发布黄征前告[2016]36号、37号《土地征前告知书》，告知黄冈市黄州区禹王街道办事处禹王城村，因建设需要，依照法律规定拟征收禹王城村集体农用地。2017年12月28日，湖北省人民政府下发鄂政土批[2017]1685号《省人民政府关于黄冈市2016年度第37批次城市建设用地的批复》，同意征收黄冈市黄州区禹王办事处禹王城村、刘家大屋村和张家湾村集体农用地30.9211公顷（含耕地27.6395公顷）转为建设用地并办理征收手续，土地用途为商服、城镇住宅。2018年1月2日，黄冈市人民政府发布征收土地方案公告及征地补偿安置方案公告，拟征收黄冈市黄州区禹王街道办事处禹王城村、张湾村、刘家大屋村范围内集体农用地共计30.9211公顷，征地补偿标准执行鄂政发[2014]第12号文件，土地补偿费22.2万元/公顷，安置补助费33.3万元/公顷，青苗补偿费2.775万元/公顷。安置途径为货币安置与社会保险安置（（地面附着物另行补偿。佘建设的家庭承包土地位于被征收集体农用地范围内，因其对征收补偿标准及补偿金额有异议，佘建设未与征收单位签订补偿安置协议。2019年5月11日、20日，佘建设的承包地及地上附着物被强制拆除。一审法院认为，本案的争议焦点有两个：一、黄冈市政府及黄冈市自然资源和规划局是否本案适格被告；二、案涉征收土地及拆除行为是否合法。一、黄冈市政府及黄冈市自然资源和规划局是否本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”农村集体土地征收的具体实施过程中，应当遵循“谁实施、谁负责”原则，市、县人民政府土地行政主管部门系补偿安置义务的主体，被征收人对征收补偿过程中的拆除、搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的实施部门为被告。本案中，黄冈市政府发布征收土地方案公告及征地补偿安置方案公告，具体征收补偿安置工作应当由黄冈市自然资源和规划局组织实施。佘建设对案涉土地及地上附着物的拆除行为不服，应当以征收实施部门即黄冈市自然资源和规划局为被告，黄冈市政府不是本案的适格被告，佘建设对黄冈市政府的起诉依法应予驳回。二、案涉征收土地及拆除行为是否合法。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一、二款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。……”本案中，黄冈市自然资源和规划局在案涉土地征收过程中，应当依照正当程序对佘建设合法承包的土地及地上附着物履行支付补偿款的义务。黄冈市自然资源和规划局在未与佘建设协商一致、未对佘建设进行补偿的情况下，对案涉土地和地上附着物实施拆除，不符合法定程序，依法应当确认违法。综上，一审判决：一、确认黄冈市自然资源和规划局对佘建设合法承包的土地及地上附着物实施拆除的行为违法；二、驳回佘建设的其他诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由黄冈市自然资源和规划局承担。黄冈市自然资源和规划局不服一审判决，上诉请求：1、撤销湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初77号行政判决，改判驳回佘建设对黄冈市自然资源和规划局的起诉；2、一、二审诉讼费用由佘建设承担。事实和理由如下：佘建设一审诉请确认2019年5月11日、5月20日强制征收土地及强制清除地上附着物的行政行违法，但2019年5月11日、5月20日强制征收土地及强制清除地上附着物的行政行为既非黄冈市政府实施，也非黄冈市自然资源和规划局实施。虽然黄冈市自然资源和规划局是征收补偿安置的实施主体，但本案土地被征收后拆除退地工作并不是黄冈市资源资源和规划局组织实施，佘建设也未举证证明系黄冈市资源资源和规划局所为。本案的拆除行为由黄冈市黄州区人民政府（以下简称黄州区政府）及武汉经济技术开发区黄冈产业园管理委员会（以下简称黄冈产业园管委会）等组织实施，黄冈市自然资源和规划局并未参与。武汉经济技术开发区属于国家级经济技术开发区，具有独立的管理权限和职责范围，独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，武汉经济技术开发区黄冈产业园管理委员会作为国务院批准设立的武汉经济技术开发区所属的职能部门，亦具有独立的诉讼主体资格。故一审判决认定事实错误，黄冈市资源资源和规划局不是本案适格被告。被上诉人佘建设答辩称，黄冈市自然资源和规划局上诉理由没有事实和法律依据，案涉土地征收过程中未与佘建设协商一致达成补偿安置协议，也未依法作出责令交出土地决定书即被强制清退，拆除了地上构筑物等，黄冈市政府作为征收主体，黄冈市自然资源和规划局作为征收实施机关，应当承担违法强制清表的主体责任。故一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。黄冈市政府陈述意见称，同意黄冈市自然资源和规划局的上诉理由及事实，法律、法规和政府文件规定的征收土地实施单位与本案所涉土地清表工作的实际实施单位不一致。黄冈市自然资源和规划局上诉提交了以下四组证据：1、黄冈市政府黄政办发[2015]55号《武汉经济技术开发区黄冈产业园管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》；2、《关于蔷薇国际项目退地的专题会议记录》；3、黄冈融创建设投资有限公司（以下简称融创公司）《关于对佘建设大棚等附着物拆除的情况说明》；4、证人李某出庭作证证言。上述证据拟证明案涉强制清退土地行为由黄州区政府组织实施，与黄冈市自然资源和规划局无关。庭审质证时，被上诉人佘建设质证认为黄冈市自然资源和规划局二审提交证据违反了行政诉讼法关于行政机关不得在行政行行为作出后自行收集证据的相关规定；同时，对第1组证据的关联性和证明目的提出异议认为，黄冈产业园管委会不是法定的征地实施机关，案涉土地征收方为黄冈市政府、与村委会签订集体土地征收补偿协议的是黄冈市自然资源和规划局，收回的土地由黄冈市自然资源和规划局挂牌出让，因此，黄冈市自然资源和规划局应当对违法强制清退土地承担主体责任；对第2组、第3组证据真实性、合法性和证明目的均提出异议，认为会议纪要和情况说明内容不合法，也可证明未依照法定程序征收土地，对案涉土地及地上附着物实施了违法清除；对证人李某出庭作证证言提出异议认为，证人所述为单方陈述，无其他证据印证，无法推翻黄冈市政府为征收方、黄冈市自然资源和规划局为征收实施机关的事实，无论清除现场由谁参与，均应视为实施机关的委托行为。黄冈市政府对黄冈市自然资源和规划局提供的证据不持异议。经庭审质证，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定应当是指在诉讼过程中，被告不得自行收集证明行政行为合法性的证据，本案强制清表属于事实行为，黄冈市自然资源和规划局上诉针对其是否具有本案被告主体资格问题提交证据，不应受该条规定的严格拘束，但是，黄冈市自然资源和规划局提交的《关于蔷薇国际项目退地的专题会议记录》除了记录人李某签字外，并无其他会议出席人员签字，也未形成正式的会议纪要文件，而融创公司作为项目建设方、李某作为融创公司的工作人员，其分别出具的情况说明、整理的会议纪要以及李某出庭作证的证言陈述，实际均为同一证据来源，缺乏其他证据予以印证，且黄冈市自然资源和规划局作为行政机关，确有义务在一审程序中充分举证，其在一审中未能及时举证，理由不充分，故上述证据不足以证明其所主张的案涉强制清退土地行为由黄州区政府独立完成、独立承担责任的事实，依法不予采信。二审查明，一审查明事实属实，依法应予确认。经审理，本院认为，本案为集体土地征收过程中强制清除地上附着物引起的争议。涉案集体土地由黄冈市政府发布征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，由黄冈市自然资源和规划局发布土地征前告知书及与集体经济组织签订《集体土地征收协议书》，故一审认定黄冈市政府为征地机关，黄冈市自然资源和规划局为征收补偿安置工作的组织实施机关，具有事实依据，也符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。涉案土地在未与权利人协商一致、未进行安置补偿的情况下被强制清退收回，黄冈市自然资源和规划局上诉主张清除行为由黄州区政府组织实施故应由黄州区政府承担责任，但根据二审庭审调查，涉案土地征收没有对其他参与主体的职能划分，也无针对黄州区政府的职能分工，虽然黄州区政府属于县级以上人民政府，但在本案征收主体、补偿安置组织实施主体明确的情况下，黄州区政府并无独立行使征收及清退土地的职权，根据“谁实施，谁负责，谁受益，谁负责”的原则，一审认定黄冈市自然资源和规划局为违法清除的责任主体，具有法律依据，亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，黄冈市自然资源和规划局的上诉请求依法不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黄冈市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  林志农审判员  张思化审判员  王志荣二〇二〇年八月十四日书记员  董晓晗