湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1102行初25号 原告：雷德元。 委托诉讼代理人：佘国满。 委托诉讼代理人：刘东华。 被告：永州市自然资源和规划局。 法定代表人：蒋良铁。 委托诉讼代理人：薛水亮。 委托诉讼代理人：郑安陵。 第三人：黄雅旻。 委托诉讼代理人：胡斌。 第三人：邓锦阳。 第三人：黄思贤。 原告雷德元不服被告永州市自然资源和规划局、第三人黄雅旻、邓锦阳、黄思贤行政登记及行政许可一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案受理后，于2020年1月8日向被告永州市自然资源和规划局、第三人黄雅旻、邓锦阳、黄思贤送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日、8月26日公开开庭审理了本案。原告雷德元及其委托诉讼代理人佘国满、刘东华，被告永州市自然资源和规划局的委托诉讼代理人薛水亮、郑安陵，第三人黄雅旻及其委托诉讼代理人胡斌到庭参加诉讼。第三人邓锦阳、黄思贤经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。被告永州市自然资源和规划局的行政负责人经本院通知没有到庭参加诉讼，但提交了书面情况说明。因本案案情复杂，本案经湖南省高级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。 原告向本院提出如下诉讼请求：1.依法判令被告限期撤销为第三人颁发的永(冷)国用(2011)第001029号国有土地使用证及冷[2019]0018号建设工程规划许可证;2.本案的诉讼费由被告承担。事实和理由:1999年8月28日永州市冷水滩河东商贸街指挥部(以下简称河东商贸街指挥部)与被告(原为永州市国土管理局)签订了一份《国有土地使用权出让合同》，约定由被告出让永州市冷水滩区沿江南路140.23亩国有土地给河东商贸街指挥部，出让金为每平方米180元人民币，总计782.76万元整，经永州市人民政府有关领导批示，用工程款抵付出让金(75亩道路除外)。同日，永州市人民政府以(1999)政地出字第39号《国有土地使用权出让审批单》审批同意将该宗地出让给河东商贸街指挥部，河东商贸街指挥部取得了(1999)永政土出字第45号《建设用地批准书》。2000年7月17日原告以20万元的价格从河东商贸街指挥部受让了其中1200平方米的土地(现位于冷水滩区河东商贸街)，并取得了永(冷)国用(2000)字第492号国有土地使用证。2019年7月底一个偶然的机会，原告得知第三人等四人在原告的土地上联合报建，随即向被告反映，但被告一直未予回复和处理。后经原告委托律师调查了解到，被告于2011年为第三人颁发了面积为102.4平方米的永(冷)国用[2011]第001029号国有土地使用证，而该土地与原告的土地重叠，属于原告土地的一部分。同时，2019年被告还为第三人等四人颁发了冷[2019]0018号建设工程规划许可证。原告认为，原告取得涉案宗地的来源及程序合法，且该宗土地自取得至今，一直抵押于永州农村商业银行股份有限公司营业部(原为永州市冷水滩农村信用合作社营业部)，并办理了合法的抵押登记手续，原告的永(冷)国用(2000)字第492号国有土地使用证未经法定程序撤销或注销，合法有效。现被告违法重复发证，严重侵犯了原告的土地使用权。为维护原告的合法权益，特具状人民法院，恳请依法判处。 原告向本院提供了以下证据：证据一、永(冷)国用(2000)字第492号国有土地使用证，拟证明原告于2000年7月17日取得了冷水滩河东商贸街1200平方米土地的使用权；证据二、永州市国土资源局地籍档案，拟证明原告取得永(冷)国用(2000)字第492号国有土地使用权的来源及程序合法；证据三、转账存款单，拟证明原告从河东商贸街指挥部受让了1200平方米的国有土地并支付了购地款20万元；证据四、信用社贷款借据，拟证明原告贷款45万元，其中20万元用于支付土地转让金；证据五、土地他项权利证明书，拟证明2000年9月14日原告将永(冷)国用(2000)字第492号国有土地使用证登记的1200平方米的土地抵押给永州市冷水滩农村信用社合作社营业部(现为永州农村商业银行股份有限公司营业部)用于贷款45万元，并办理了抵押登记手续，至今抵押仍未解除；证据六、《国有土地使用权出让合同》，拟证明河东商贸街指挥部于1999年8月28日与被告(原为永州市国土管理局)签订了《国有土地使用权出让合同》，以出让的方式受让了位于冷水滩区沿江南路面积为140.23亩的国有土地；证据七、土地宗地图，拟证明永(冷)国用(2000)字第492号国有土地使用证范围内的土地使用权人为原告；证据八、土地登记卡，拟证明2011年被告为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤颁发了永(冷)国用(2011)第001029号国有土地使用证，登记面积为102.4平方米；证据九、郑淑媛等四人联建项目规划总平面图，拟证明该规划总平面图显示第三人黄雅旻等四人联建项目土地红线范围与原告的土地重叠。 庭审过程中原告补充提交了以下证据：证据十、地产公司目标责任承包合同，拟证明1999年2月18日永州市国土管理局与永州市地产公司签订了《地产公司目标责任承包合同》，约定永州市地产公司实行承包经营；证据十一、项目经营承包合同及项目授权委托书，拟证明1999年4月6日原告与永州市地产公司签订了《项目经营承包合同》，约定由原告承包河东商贸街土地开发及配套设施，自负盈亏，税费由原告承担，承包期间享受地产公司职工同等待遇，并与永州市第三城市开发建设有限公司(蒋荣智负责)共同开发。 被告辩称：一、原告的第一项诉求不能得到法院的支持，被告为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤颁发的永（冷）国用（2011）第001029号国有土地使用证，登记行为合法，程序和内容合法；二、原告诉状所述与事实不符。原告诉称其2000年9月14日支付20万元给河东商贸街指挥部购买1200平方米的土地，与事实不符；三、原告的土地证的来源不合法，其主张的土地使用权证不受国家法律保护；四、原告提起的诉讼超过了起诉期限。因此，请求法院依法裁定驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。 被告经本院准许延期向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：（一）申忠英、邓申煜地籍档案，拟证明申忠英、邓申煜取得490.5平方米的土地使用权程序合法，内容合法，权属清晰，资料齐全。1.土地登记审批表永（冷）2000-0135，拟证明市政府审批申忠英、邓申煜取得位于冷水滩区育才路国有出让地面积490.5平方米，用途为商住：门面、住宅。审批准予登记发证；2.土地登记申请书永（冷）2000-0135，拟证明申忠英、邓申煜向市政府申请办理位于冷水滩育才路490.5平方米门面住宅国有出让土地登记；3.审批单（2000）政地出字第30号，拟证明永州市人民政府批准出让490.5平方米国有出让地给申忠英、邓申煜作商住用地，出让地单价每平方米240元，出让金总额11.772万元；4.图纸（宗地红线图），拟证明市政府批示“同意出让红线内土地490.5平方米给申忠英、邓申煜使用”市国土测绘队制作宗地红线图内定点，总面积为490.5平方米；5.出让合同，拟证明原永州市国土管理局与申忠英、邓申煜于1999年12月27日签订《国有土地使用权出让合同》约定宗地位于育才路西侧，面积490.5平方米，用途为门面住宅，出让金每平方米240元，总金额为11.772万元；6.规费交纳清单，拟证明申忠英、邓申煜土地登记规费交纳清单；7.村（居）民商住用地批准书，拟证明原永州市国土管理局于2000年1月17日向申忠英、邓申煜颁发位于育才路490.5平方米用途为商住的新建房屋的用地批准书，建设期限自2000年1月至2001年1月。（二）邓申煜地籍档案，拟证明邓申煜取得102.4平方米的土地使用权程序、内容合法，权属清晰。1.土地登记审批表，拟证明市政府审批邓申煜取得位于河东商贸街国有出让地面积102.4平方米，用途为商住：门面、住宅。批示准予登记发证，土地置换；2.土地登记申请书，拟证明邓申煜向市政府申请办理位于河东商贸街102.4平方米门面住宅国有出让地登记；3.审批单（永土）政地出字（2008）第125号，拟证明永州市人民政府批准出让102.4平方米国有出让地给邓申煜作商住用地，协议置换，多出的4.9平方米出让金按每平方米450元计付0.2205万元支付；4.图纸，拟证明出让102.4平方为用地红线图；5.出让合同（永土）政地出字（2008）第125号、宗地图，拟证明原永州市国土资源局与邓申煜于2008年5月7日签订《国有土地使用权出让合同》约定宗地位于河东商贸街，面积102.4平方米，用途为城镇混合住宅，协议置换，多出的4.9平方米出让金按每平方米450元计付0.2205万元；6.送审表，拟证明同意出库102.4平方米给邓申煜，土地位于冷水滩河东商贸街道，土地置换，多出4.9平方米土地按现行基准地价的450元补交出让金0.2205万元，其他费用按规交纳；7.会审表，拟证明市国土资源局对邓申煜土地置换上会审会议讨论；8.会议纪要，拟证明会议决定第十三项议题：关于申忠英、邓申煜土地置换问题，同意土地置换，原发证中道路面积不予补偿，余下面积97.5平方米予以置换，多出4.9平方米土地面积按基准地价每平方米450元购买；9.缴费凭证，拟证明补交出让金0.2205万元；10.地籍调查表，拟证明该宗地是育才路置换而来，勘测前界址清楚、勘测面积准确、权属无争议；11.身份证复印件，拟证明邓申煜身份证信息；12.收回土地使用权补偿协议、土地置换协议，拟证明市土地储备中心与邓申煜签订合同，原2007年10月15日申忠英、邓申煜二户共有490.5平方米土地，其中申忠英占3门面，面积370.5平方米，邓申煜一间门面，面积120平方米，因规划调整需给予土地置换，邓申煜用地补道路占用22.5平方米，可置换97.5平方米，置换土地规划面积102.4平方米，多出4.9平方米按基准地价每平方米450元购买；13.建设用地规划许可证编号2008005号，拟证明邓申煜取得建设用地102.4平方米的规划许可位于河东商贸街，商住用地；14.土地使用证编号永（冷）国用（2000）字第0135号，拟证明2000年1月18日，申忠英、邓申煜取得位于育才路商住出让490.5平方米的土地使用权证；15.相关文件，拟证明市规委会纪要同意冷水滩河东商贸街安置方案作为个人用地置换的地点；（三）黄雅旻、邓开开、黄思贤地籍档案，拟证明邓申煜位于河东商贸街102.4平方米的土地转给黄雅旻、邓开开、黄思贤三人的土地转让登记。1.土地登记审批表，拟证明市政府同意转让；2.土地登记申请表，拟证明邓申煜与黄雅旻、邓开开、黄思贤申请土地转让登记；3.土地证附图，拟证明转让宗地测绘图；4.出（转）让审批表，拟证明市政府审批同意转让；5.身份证、法人代表证明、组织机构代码等，拟证明邓申煜与黄雅旻、邓开开、黄思贤四人身份户籍登记信息；6.交易合同，拟证明邓申煜与黄雅旻等四人与土地交易中心签订交易委托协议，入场转让102.4平方米土地使用权；7.评估表，拟证明中介机构对转让宗地价值评估单价为1628元，土地总价为16.59万元；8.建设用地规划审批单、规划意见，拟证明102.4平方米建设用地经过规划审批，出具规划要件，取得规划许可证；9.原证档案资料，拟证明永州市人民政府土地登记发证办公室证明邓申煜于2008年5月20日办理位于河东商贸街102.4平方米的土地登记，证号永冷国用（2008）第376号；10.土地证，拟证明邓申煜于2008年6月4日取得102.4平方米的国有土地使用权证书；11.会审表，拟证明，土地转让经会审会议通过；12.缴款凭证，拟证明受让方缴纳土地转让费16.59万元及转让契税等发票。依据：《土地登记规则》第六条、《土地登记办法》第九条，拟证明被告的登记行为程序和内容合法。第二组证据：（一）蒋荣智、雷德元地籍档案，拟证明1.2000年7月，蒋荣智和雷德元共同以个人名义，从河东商贸街指挥部140.26亩土地中各办出1200平方米的国有土地使用权证，雷德元登记的1200平方米土地证就是涉案宗地。两人办证情况完全一致，同一地籍档案；2.蒋荣智、雷德元两人以个人名义办出的1200平方米土地证只有指挥部140.23亩的审批单、用地批准书、出让合同这三份资料，此外指挥部没有其他资料，蒋荣智、雷德元个人没有任何权属合法来源资料；3.印证永州市自然资源和规划局机关党委对蒋荣智、匡兴旺的调查笔录内容真实，指挥部开发项目缺资金，以指挥部工作人员个人的名义并用指挥部的土地抵押贷款，贷出来的款给指挥部使用，雷德元和蒋荣智各办出的1200平方米土地实际上是指挥部的，不是蒋荣智、雷德元个人的。1.土地登记审批表，拟证明蒋荣智审批办证编号永（冷）2000-0491，雷德元审批办证编号永（冷）2000-0492，批准文号（1999）政地出字第39号（市政府批给指挥部的文件），宗地位于河东商贸街，国有出让商住，面积各1200平方米；2.土地登记申请书，拟证明蒋荣智、雷德元两人申请土地登记内容与审批表相同；3.图纸，拟证明图纸标示蒋荣智、雷德元两人各1200平方米的宗地位于河东商贸街临街门面地及该两宗地的四至界限；4.永州市人民政府国有土地使用权出让审批单（1999）政地出字第39号，拟证明市政府审批国有出让土地140.23亩给河东商贸街指挥部作开发用地，土地用途为综合用地，出让金单价每平方米180元，出让金总额782.76万元；5.出让合同，拟证明1999年8月28日，永州市国土管理局与河东商贸街指挥部签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让位于冷水滩区沿江南路140.23亩土地给指挥部作开发用地，出让金单价每平方米180元，出让金总额782.76万元等条款；6.建设用地批准书[1999]永政土出字第45号，拟证明批准书用地单位为河东商贸街指挥部，建设项目名称为开发用地，土地用途综合，面积140.23亩，批准书有效期1999年8月至2001年8月。四至见红线图；7.房权证复印件，拟证明张桂芳的房产证建筑面积124.08平方米，1990年7月购买，砖木结构。（注：与本案无关联，只是保持原始档案页码的完整性）；8.土地价格评估结果表，拟证明永州市土地估价所对张桂芳房屋的土地价格评估结果为人民币2.63万元（注:与本案无关联，只是保持原始档案页码的完整性）；第三组证据：1.永州市国土管理局班干部花名册，拟证明雷德元是永州市国土管理局下属永州市地产公司的工作人员；2.永州市国土管理局关于郑选民等同志职务任命的通知（永国土字[1999]08号），拟证明1999年3月15日雷德元被市国土管理局任命为市地产公司副总经理，郑选民为总经理；3.永州市人民政府办公室关于成立永州市冷水滩河东商贸街工程指挥部的通知（永政办函[1998]55号），拟证明1998年12月28日市政府决定成立河东商贸街指挥部，由廖才耀同志任指挥长，唐际绍同志任政委，黄世顺、刘依期同志任副指挥长，由蒋荣智同志任工程建设办公室主任，由郑选民同志任征地拆迁办公室主任；4.关于印发《永州市地产公司资产处置方案》的通知（永国土资发[2002]69号)，拟证明永州市地产公司的资产是国有资产。2002年原永州市国土资源局根据市纪委的安排，对地产公司清产核资，处置公司资产；5.关于成立《永州市地产公司清算组》的通知（永国土资发[2002]73号），拟证明2002年11月12日原永州市国土资源局根据市纪委的安排成立市地产公司清算组，负责处理地产公司债权债务问题；6.国有土地使用证永（冷）国用（2000）字第492号，拟证明2000年7月17日，指挥部将自己的土地以雷德元个人名义办出1200平方米的土地证用于为指挥部到银行贷款；7.雷德元银行转账凭单，拟证明2000年9月14日雷德元转市农商行银行贷款20万至指挥部账户。办土地证在前，以雷德元的名义办出贷款后转款20万给指挥部在后，佐证以雷德元个人名义虚构的土地证用于抵押为指挥部借款属实；8.雷德元信用社定期股票、保险费专用发票，拟证明雷德元于2000年9月14日向银行贷款45万元办理贷款的开支的费用向指挥部报账，由指挥部承担，佐证实为指挥部贷款；9.雷德元市农商行贷款按期计息清单，拟证明雷德元向市农商行贷款45万，自2000年9月14日至2002年11月25日的全部利息向指挥部报账，由指挥部承担，佐证为指挥部贷款；10.蒋荣智银行转账存款单、银行贷款付出凭证，拟证明2000年8月21日，蒋荣智向市农商行贷款20万，转给指挥部，备注蒋荣智贷款，商贸街开发；11.蒋荣智保险费发票、银行利息清单，拟证明蒋荣智贷款20万元的办理贷款费用和贷款利息全部到指挥部报账由指挥部承担；12.王小毛银行贷款付出凭证、银行利息清单，拟证明2001年5月9日，指挥部聘请人员王小毛与蒋荣智、雷德元同样方式到市农商行贷款48万元，贷款利息全部到指挥部报账由指挥部承担；13.收据，拟证明指挥部收取购地户购买土地款的收据或发票，佐证雷德元银行转账20万元的贷款不是购地款。购地款应有收据或发票，而不是雷德元贷款；14.指挥部开支报账凭单，拟证明①蒋荣智代表市住建局，雷德元代表市国土局，对指挥部所有的开支行使管理权审批权，非两人签字，不得支付；②雷德元在指挥部工作期间有关指挥部开发项目等行为属于履行职务行为；15.工资表、指挥部干部经理养老保险金结算单，拟证明雷德元在指挥部享受2000年至2002年三年工资和养老保险等待遇。雷德元在指挥部工作期间的有关行为属于履行职务行为；16.关于原冷水滩市保华实业有限公司土地置换问题等事项的会议纪要[2014]01号，拟证明永州市城市规划区有关土地问题协调处理领导小组2014年3月5日会议纪要第11项议题关于冷水滩河东商贸街雷德元、周新军土地贷款问题的会议决定：1.由市检察院牵头，市公安、市住建、市财政、市国土、市信访、市城投、冷水滩区政府参与，组成联合调查组，调查河东商贸街雷德元、周新军土地贷款问题，分门别类做出处理，涉及违纪违法的，依法依规进行处理等；17.关于河东商贸街刘开恕、王哲兰用地权属核实情况的复函永自然资函[2019]3号，拟证明被告给市住建局的复函，经调查核实，雷德元名下的永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》是原河东商贸街指挥部为了融资，于2000年7月以原河东商贸街指挥部的职工雷德元个人名义在被告处办理的国有土地使用证。雷德元个人没有交纳土地出让金，没有与被告签订《国有土地使用权出让合同》，没有办理土地使用权出让审批手续，没有办理规划审批手续；18.市自然资源和规划局机关党组对蒋荣智的调查笔录，拟证明原河东商贸街指挥部工作人员雷德元、蒋荣智等人为指挥部开发，以个人名义用指挥部140.23亩中的土地共同办理了各为1200平方米的土地证，用于抵押贷款，蒋荣智用土地证贷款20万元全部交给了指挥部，后因银行将其列为不良信用名单，蒋荣智向政府报告讲明实情，由政府偿还银行20万贷款，蒋荣智将土地证交国土部门注销；19.市自然资源和规划局机关党组对匡兴旺的调查笔录，拟证明2000年时匡兴旺任市国土管理局地籍科科长，证明土地证办出的所有资料都在档案里，是领导要求办的；20.湖南省永州市冷水滩区人民法院（2005）永冷民二初字第101号案卷，拟证明2005年5月，冷水滩区信用社合作联社诉雷德元借款合同纠纷案，雷德元用指挥部1200平方米土地证永（冷）国用（2000）字第492号，向银行抵押贷款45万元。贷款原因是指挥部开发建设已投入300多万元尚缺部分资金。用指挥部的土地使用权作为抵押，用于商贸街开发，还款来源出售土地款。银行工作人员对雷德元的借款申请和贷款报告涉及的内容作了调查，证明雷德元本次贷款用途确实抵押物足价，具有一定的偿还能力。案卷资料与上述证据证明内容相吻合，涉案宗地1200平方米土地使用权实属指挥部的，应归还指挥部，永（冷）国用（2000）字第492号土地证应予撤销。 在庭审过程中，经本院责令，被告补充提交了以下证据：即第四组证据：第三人的永（冷）国用（2011）第001029号国有土地使用证。 第三人述称：第三人提供的登记资料是真实合法的，第三人是善意取得涉案土地使用权，并无过错，恳请法院依法判决。 第三人向本院提交了以下证据：收款收据，拟证明邓申煜于2000年1月30日支付测绘队购地款14万元，该款为支付的购地款。 经庭前会议及庭审质证，当事人的质证意见如下： 一、原告对被告证据的质证意见为：对第一组证据：1.申忠英、邓申煜地籍档案无异议，即对申忠英、邓申煜取得冷水滩区育才路西侧的土地使用权没有异议，但该证据与本案无关联性；2.对邓申煜地籍档案,黄雅旻、邓开开、黄思贤地籍档案的真实性无异议，但对合法性有异议；3.被告没有提供第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤的永（冷）国用（2011）第0010289号国有土地使用证以及冷（2019）0018号建设工程规划许可证，视为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤没有实际取得以上两证。因此，不能对抗已实际取得土地使用证的原告；对第二组证据蒋荣智、雷德元地籍档案的真实性、合法性没有异议，但对被告的证明内容及目的有异议，不能达到被告的证明目的；对第三组据中的证据1、2、3、4、5的真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性；证据6、7、8、9、12、13、14、15、16、20的真实性、合法性无异议，但对被告的证明内容及目的有异议；证据10、11的真实性、合法性无异议，但对关联性及被告的证明内容、目的有异议，不能达到被告的证明目的；证据17的真实性无异议，但这是被告单方作出的文字材料，而且没有依法送达给具有利害关系的原告，不具有法律约束力和证明力；证据18的真实性、合法性、证明内容及目的均有异议；证据19的真实性无异议，但证明不了被告的所主张的“以指挥部的土地贷款”的事实；第四组证据已过举证期限。 第三人对被告证据的质证意见为：无异议。 二、被告对原告证据的质证意见为：对证据一、二、五、七的合法性、真实性、证明目的有异议，对证据三、四、六、九的真实性无异议，证明目的及内容有异议；对证据八无异议，但对黄雅旻、邓开开、黄思贤的土地登记卡里的登记面积的数字有异议；对证据十、十一的真实性、关联性、合法性有异议，原告没有提交证据原件，且已过举证期限。 第三人对原告证据的质证意见为：对证据一的合法性有异议；对证据二至证据十一均有异议。 三、原、被告对第三人证据的质证意见为：无异议。 经庭审质证，本院通过审查，依法对当事人提供的证据认证如下：原告及第三人的证据符合证据的三性，本院予以采信；被告第二组证据中的证据7、8，第三组证据中的证据10、11、12、13与本案无关联性，第四组证据系本院要求被告补充的证据，该组证据与其他证据均符合证据的三性，本院予以采信。 经审理查明:原告雷德元系原永州市国土管理局开办的下属企业永州市地产公司的职工。1999年3月15日，永州市国土管理局下发永国土字[1999]08号《关于郑选民等同志职务任命的通知》，郑选民任永州市地产公司总经理，雷德元任永州市地产公司副总经理。1998年12月28日，永州市人民政府决定成立河东商贸街指挥部，由廖才耀同志任指挥长，唐际绍同志任政委，黄世顺、刘依期同志任副指挥长，由蒋荣智同志任工程建设办公室主任，由郑选民同志任征地拆迁办公室主任。2002年10月26日，永州市国土资源局下发永国土资发[2002]69号关于印发《永州市地产公司资产处置方案》的通知，处置永州市地产公司的国有资产。2002年11月12日，永州市国土资源局下发永国土资发[2002]73号文件，成立永州市地产公司清算组。 1999年2月18日，永州市国土管理局法定代表人唐际绍与永州市地产公司法定代表人郑选明签订了《地产公司目标责任承包合同》，该合同明确了承包合同的时间；甲方的责任及义务；乙方的责任及义务。承包合同时间：从1999年1月至12月。1999年4月6日，发包人永州市地产公司作为甲方与承包人雷德元作为乙方签订了《项目经营承包合同》。该合同明确了承包项目的名称；承包期限；上交利润；双方的权利和义务等内容。1999年4月7日，永州市地产公司给雷德元出具了项目授权委托书，冷水滩河东商贸城开发，由雷德元代表市地产公司法定代表人全权办理。 1999年8月28日，出让方永州市国土管理局与受让方永州市冷水滩商贸街指挥部签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同第二条约定，甲方出让给乙方的宗地位于冷水滩区沿江南路，面积为140.23亩。其位置与四至范围及现状的具体情况如本合同附图所示。附图已经甲、乙方签字确认。第七条约定，该宗地的土地使用出让金为每平方米180元人民币，总额（大写）柒佰捌拾贰万柒仟陆佰元整。（此出让金经市政府有关领导指示，以地抵工程款，其中道路75亩除外）。永州市人民政府国有土地使用权出让审批单（1999）政地出字第39号记载：“申请出让单位：永州市国土局，受让单位：永州市冷水滩商贸街指挥部。建设项目及建设规模：开发建设用地；出让方式：协议，出让地价180元/㎡;土地用途：综合；出让年限：伍拾年；出让面积：140.23亩；出让金总额：782.76万元；备注：此出让金经市政府有关领导指示，以地抵工程款，其中道路75亩除外。”1999年8月28日，永州市国土管理局为河东商贸街指挥部颁发了永州市[1999]永政土出字第45号建设用地批准书。 2000年7月17日，雷德元申请土地登记（编号：永（冷）2000-0492号）。同日，永州市国土管理局对雷德元的土地登记申请进行了审批（编号：永（冷）2000-0492），同意登记。2000年7月17日，永州市国土管理局为原告颁发了永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证（地址：永州市冷水滩河东商贸街，使用权类型：出让，使用面积：壹仟贰佰平方米）。2000年9月14日，雷德元以国有土地使用权抵押向永州市冷水滩区农村信用合作社联合社营业部申请贷款45万元，用于地产开发。2000年9月，永州市国土管理局颁发了永（冷）他项（2000）字第44号土地他项权利证明书。2000年9月14日，原告将贷款中获得的其中20万元存入河东商贸街指挥部。雷德元将定期股票200元及人身保险费2250元作为办理贷款开支向河东商贸街指挥部进行了报销。2000年9月14日至2002年11月25日，雷德元的银行贷款利息由河东商贸街指挥部负责支付。2000年至2002年，雷德元在河东商贸街指挥部享受工资及养老保险待遇。 另查明：一、1999年12月27日，永州市国土管理局作为出让方（甲方）与申忠英、邓申煜作为受让方（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，永州市国土管理局将位于冷水滩区河东育才路西侧面积为490.5平方米的土地出让给申忠英、邓申煜，出让金为每平方米240元人民币，总金额壹拾壹万柒仟柒佰贰拾元人民币（此地为政府以土地抵测绘费，由测绘队直接转给申忠英、邓申煜）。同日，申忠英、邓申煜申请土地登记（编号：永（冷）2000-0135）。2000年1月17日，永州市国土管理局向第三人申忠英、邓申煜出具了（2000）政地出字第30号国有土地使用权出让审批单。2000年1月18日，永州市国土管理局对申忠英、邓申煜的土地登记申请进行了审批（编号：永（冷）2000-0135），同意登记发证。四至为东邻育才路，南与彭翠华土地相连，西为空地，北与郑淑媛土地相连。2000年1月17日，永州市国土管理局为原告颁发了（2000）永个建批字第41号永州市村（居）民商住用地批准书。2000年1月18日，永州市国土管理局为申忠英、邓申煜颁发了永冷国用（2000）字第0135号《国有土地使用证》。由于永州市冷水滩区城市建设需要，邓申煜的土地被永州市人民政府收回。2008年4月1日，永州市土地储备中心与邓申煜签订了《收回国有土地使用权补偿协议》。按照永政发[2004]33号文件精神及2007年10月22日永州市国土资源局会审会议纪要，甲方永州市河东路网工程开发建设有限责任公司与乙方邓申煜经过协商同意于2007年12月6日签订了土地置换协议。甲方将位于河东商贸街的Wc栋8-2、9号门面用地，面积102.4平方米与乙方原购位于冷水滩区河东育才路与中兴路交叉处，总面积120平方米（根据市国土资源局会会议纪要认定净土地置换面积为97.5平方米）的土地予以置换，乙方进行土地补差。2008年1月3日，永州市规划建设局为邓申煜颁发了编号2008005《建设用地规划许可证》。2008年5月7日，永州市国土资源局与邓申煜签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于冷水滩区河东商贸街120.4平方米的土地出让给邓申煜。经过土地储备入库、国有土地使用权出让审批、土地登记申请、土地登记审批等程序后，2008年5月20日，邓申煜取得了永（冷）国用（2008）第376号《国有土地使用证》。2011年9月27日，邓申煜与第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤签订永国土入字[2011-09]第66号《国有土地使用权入场交易合同》，邓申煜将位于冷水滩河东商贸街，面积为102.4平方米的国有土地[国有土地证号为永（冷）国用[2008]第3**]转让给第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤。2011年9月27日，邓申煜与第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤共同申请土地转让登记，2011年10月19日，永州市国土资源局进行了土地登记审批。2011年，第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤取得了永冷国用（2011）第001029号《国有土地使用证》。2019年7月16日，被告将《郑淑媛、黄雅旻、黄思贤、邓开开总平面布置图》进行公示。2019年9月17日，冷水滩区城乡规划分局为郑淑媛、黄雅旻、黄思贤、邓开开颁发了建规[建]字第冷[2019]0018号《建设工程规划许可证》。其中，置换并颁证给郑淑媛、黄雅旻、黄思贤、邓开开等四人的土地使用权与原告雷德元名下永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》的部分土地使用权重叠。 二、雷德元名下的永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》，没有交纳土地出让金，没有与原永州市国土管理局签订《国有土地使用权出让合同》，没有办理土地使用权出让审批手续，没有办理规划审批手续。 三、因机构改革，原永州市住房和城乡规划建设局的城乡规划行政职能已于2019年5月31日划归被告永州市自然资源和规划局。 2019年7月，原告雷德元自述一偶然机会发现自己名下的土地使用权与颁证给黄雅旻、黄思贤、邓开开的土地使用权存在重叠，遂向被告反映并要求处理，但被告一直未作出书面处理决定。为此，原告对被告为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤等四人作出的行政登记及行政许可行为不服，分别于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。 在本案的审理过程中，被告永州市自然资源和规划局于2020年7月30日以原告雷德元所持有的永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》地籍档案中，土地出让审批单受让单位、土地出让合同受让方均为河东商贸街指挥部，雷德元本人既没有交纳土地出让金，也没有与该局签订《国有土地使用权出让合同》，也没有办理土地使用权出让审批手续等为由，作出《行政处理决定书》，决定限雷德元在7日内到被告处办理更正登记手续，逾期则公告永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》作废。原告收到该处理决定后不服，已向人民法院另行提起诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告为第三人颁发的永(冷)国用(2011)第001029号《国有土地使用证》及建规[建]字第冷[2019]0018号《建设工程规划许可证》是否合法，是否应当撤销。现评析如下： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案系因不动产而提起的行政诉讼，在本案中，被告为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤颁发永(冷)国用(2011)第001029号《国有土地使用证》的时间为2011年，因被告未提供原告知道或者应当知道被诉具体行政行为作出的具体时间的证据，起诉期限应当适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长二十年的保护期限。为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤等四人颁发建规[建]字冷[2019]0018号《建设工程规划许可证》的时间是2019年9月17日，因原告自述在2019年7月才知道被告将自己名下的土地使用权和即将颁发给第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤等四人的建设工程规划许可证红线范围内的土地部分重叠，故原告在知道后的六个月内，即在2020年1月6日向人民法院提起本案诉讼并没有超过起诉期限。因此，被告提出原告提起的本案诉讼超过了起诉期限的抗辩理由不能成立，本院不予采信和支持。 二、本案中，原永州市国土管理局于2000年7月17日已为原告雷德元颁发了永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》，在该证未被撤销或者注销的情况下，被告又为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤颁发永(冷)国用(2011)第001029号《国有土地使用证》，属于主要证据不足，程序违法。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释还明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记行政案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。善意取得，是指受让人以财产所有权转移为目的，善意、对价受让且占有该财产，即使出让人无转移所有权的权利，受让人仍取得其所有权。善意取得既适用于动产，又可适用于不动产。善意取得的条件：第一，受让人须是善意的，不知出让人是无处分权人。第二，受让人支付了合理的价款。第三，转让的财产应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。三项条件必须同时具备，否则不构成善意取得。构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。本案中，被告在原告的永（冷）国用（2000）字第492号《国有土地使用证》未被撤销或注销的情况下即为案外人邓申煜颁发永（冷）国用（2008）第376号《国有土地使用证》，致使两证项下部分土地使用权重叠，该处分行为属于无权处分。本案第三人通过受让邓申煜置换的国有土地使用权，并取得永（冷）国用（2011）第001029号《国有土地使用证》，第三人基于对行政机关的信赖而取得的国有土地使用证虽与原告持有的国有土地使用证上的部分土地使用权重叠，但第三人取得永(冷)国用(2011)第001029号《国有土地使用证》项下的土地使用权完全符合善意取得的全部构成要件，故应当依法认定为善意取得。因建规[建]字第冷[2019]0018号《建设工程规划许可证》系第三人永(冷)国用(2011)第001029号《国有土地使用证》合法权益的延伸，在该证未被撤销的前提下，亦不应当予以撤销。 另，在本案审理过程中，被告作出行政处理决定，将公告原告持有的永(冷)国用(2000)第492号《国有土地使用证》作废，原告因不服该决定已另行提起行政诉讼，虽然该案的审理结果尚未作出，但该案的审理结果并不影响本案的审理，本案给予对善意取得第三人合法权益的保护，为了不影响善意取得第三人的工程建设，本院对本案应当依法及时作出判决。因此，原告在诉讼中提出本案应当中止审理，待该案的处理结果作出并发生法律效力后，才能恢复本案审理的诉讼理由不能成立，本院不予采纳。 综上所述，被告为第三人颁发的永(冷)国用(2011)第001029号《国有土地使用证》及建规[建]字第冷[2019]0018号《建设工程规划许可证》主要证据不足，程序违法，但因第三人已善意取得，故对上述行政登记行为和行政许可行为，应当依法确认违法但不撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决如下： 确认被告永州市自然资源和规划局为第三人黄雅旻、邓开开、黄思贤颁发永（冷）国用（2011）第001029号国有土地使用证及建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告永州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  康明正 人民陪审员  黄尚鹏 人民陪审员  蒋 宏 二〇二〇年八月二十六日 法官 助理  王君辉 书 记 员  熊文敏 附件相关法律、司法解释条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。