吉林省扶余市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉0781行初13号 原告宿海敏，女，1972年5月6日生，汉族，户籍所在地扶余市。 委托代理人刘楠，吉林捷盈律师事务所律师。 被告扶余市自然资源局，地址扶余市。 法定代表人阚佳忠，局长。 委托代理人王洪杰，扶余市自然资源局监察科科员。 委托代理人安波，北京市京翰（长春）律师事务所律师。 原告宿海敏诉被告扶余市自然资源局不履行不动产登记法定职责一案，于2020年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，于2020年8月18日适用简易程序公开开庭审理了本案。原告宿海敏及其委托代理人刘楠，被告扶余市自然资源局委托代理人王洪杰、安波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宿海敏诉称，要求被告依法履行职责，办理不动产登记证（土地使用证和房产证二证合一）。事实和理由：本人到扶余市政务大厅自然资源局窗口办理五家站镇东北村所建楼房不动产登记，该楼房为联合建设，楼房面积约为900平方米，遭到拒绝。2020年3月份到政务大厅自然资源局窗口办理手续，告知：需要自己找测绘公司对楼房测量面积，并给我们写明需要材料的清单，我们认为他在为难我们，我们到自然资源局找到阚佳忠局长，告知等等吧，扶余市人民政府出台文件，再给予办理。一直到现在迟迟不给办。有农民工代表王永峰、建筑商代表方德学二人为证。 原告宿海敏提供的证据有： 第一组证据包括张淑珍（荣波母亲）、刘志平的国有土地使用权证两份，宿海敏与荣波、刘志平的协议书两份。证明原告要求办理登记的土地和地上建筑物系原告联合建设。 第二组证据有乡镇建设工程规划申请审批表两份，证明原告向扶余市自然资源局申请办理不动产登记证，被告没有履行法定职责。 第三组证据有王永峰、方德学的书面证言，证明原告多次找相关部门办理不动产登记证的过程。 第四组证据包括起诉书、扶余市人民检察院扶检刑诉〔2018〕110号起诉书、扶余市公安局不受理信访事项告知书、申请书、投诉请求网上查询单、扶余市人民法院（2019）吉0781刑初342号刑事判决书、证明、扶余市人民法院（2018）吉0781刑初129号刑事判决书、扶余市人民法院（2018）吉0781民初334号、335号、337号、338号、339号民事判决书、安置补偿协议书、扶国土资执罚字〔2015〕049号行政处罚决定书、（2016）吉0781行审10号行政裁定书、关于马志宇违章建筑情况说明、关于马志宇违章建筑所引发的回迁户上访情况汇报、用电检查结果通知书、关于给予马志宇楼盘回迁户恢复生活用电的决定、关于给予21户居民恢复供电的通知、调解协议书、国家电网公司客户服务中心回复两份、证明、扶余市公安局扶公（治）立字〔2018〕719号立案决定书、信访事项处理意见书。证明原告多次找相关部门办理不动产登记证的过程。 被告扶余市自然资源局辩称，请求驳回宿海敏的诉讼请求。事实和理由：一、我局已经一次性告知宿海敏应当提交的不动产登记的申请材料，依法履行了职责。宿海敏在起诉状中叙称：“2020年3月份到政务大厅自然资源局窗口办理手续，告知：需要自己找测绘公司对楼房测量面积，并给我们写明需要材料的清单”。对这一事实，我局无异议。《物权法》第11条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。《不动产登记暂行条例》第16条第1款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。同时，第17条第1款第三项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。按照这些规定，因宿海敏提交的资料不齐全，我局已告知宿海敏应当提供有关申请材料，并列出了清单；其中，不动产界址、空间界限、面积等材料必须由宿海敏自行委托有测绘资质的第三方中介机构测绘取得。此后，宿海敏一直没有向我局提交有关不动产登记申请资料。因此，我局已依法履行了职责。二、案涉土地已被认定为违法用地，权属来源不合法。按照《吉林省土地管理条例》（2015年修改）第21条，新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经县（市）以上人民政府依法审批。建设单位或者个人必须按照批准的用途使用土地。确需改变土地用途的，应当报原批准机关重新审批，并按新的用途补交相应的土地税费。在城市规划区内改变土地用途的，报批前，应当经城市规划行政主管部门同意。据已生效的原扶余市国土资源局的《行政处罚决定书》（扶国土资执罚字〔2015〕049号）认定，案涉土地系违法用地，违法占地者是马志宇，已责令退还土地并给予罚款。吉林省扶余市人民法院（2016）吉0781行审10号《行政裁定书》亦裁定准予强制执行《行政处罚决定书》第1项，即责令退还土地。因此，应当确认案涉土地的权属来源不合法。《不动产登记暂行条例》第22条第1项规定，登记申请有违反法律、行政法规规定的情形的，不动产登记机构应当不予登记。综上所述，我局认为被答辩人的诉讼请求及其事实和理由不成立，故请求人民法院依法驳回宿海敏的诉讼请求。 被告扶余市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.扶国土资执罚字〔2015〕049号行政处罚决定书复印件、（2016）吉0781行审10号行政裁定书复印件一份，证明宿海敏所诉案涉土地已经被认定为违法用地，已责令退还土地并罚款，且实际建房人是马志宇，不是宿海敏。2.法律依据有《中华人民共和国物权法》第十一条、《不动产登记暂行条例》第十六条第一款、第十七条第一款第三项、第二十二条第一款、《吉林省土地管理条例》（2015年修改）第二十一条，证明宿海敏提交的资料不全，我局已告知宿海敏应当提供有关申请材料，并列出清单，此后宿海敏一直没有向我局提交有关不动产登记申请资料，我局已经依法履行了职责。宿海敏所诉案涉的土地已经被认定为违法用地，权属来源不合法，我局应当不予登记。 经庭审质证，被告认为原告的两份国有土地使用权证的使用权人分别是刘志平和张淑珍，所签订的协议书没有明确是转让土地的协议书，宿海敏对案涉土地不存在合法的土地权益，两份乡镇建设工程规划申请审批表中，一份没有乡镇盖章，另一份扶余市级规划部门（自然资源部门）没有盖章，属于没有履行完的审批表。对法院的刑事判决书和民事判决书无异议，对其他证据的证明目的和真实性均有异议，不能证明宿海敏是土地房屋的合法产权人，已经认定为非法建筑的房屋没有取得合法手续的情况下也不能成为合法房屋，宿海敏不是合法的产权人，在申请登记的时候也没有提交任何的申请材料。原告对被告提供的证据的真实性无异议，但被告提交的两份法律文书可以证明原告所诉的建筑物是违章建筑，原告已经通过合法的手续从刘志平、荣波手中取得了建设的权利，因此，可以证明原告方按照合法的手续办理不动产登记。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认。原告提供的两份国有土地使用权证、刑事判决书、民事判决书和公安机关、检察机关公文书证本院予以确认。其他证据因与本案不具有关联性，本院不予采纳。 经审理查明，2015年8月，案外人马志宇在未经有批准权的人民政府批准、没有取得用地手续的情况下，擅自在扶余市五家站镇东北村建楼房，占地面积5,822.4平方米，该地类系建设用地，符合土地利用总体规划。原扶余市国土资源局（现扶余市自然资源局）于2015年12月17日依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、七十七条作出扶国土资执罚字〔2015〕049号行政处罚决定书，对马志宇处罚如下：1.责令退还非法占用的土地；2.对马志宇非法占地处以每平方米5.00元罚款，罚款计为29,112.00元。马志宇收到处罚决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，缴纳了罚款。经扶余市国土资源局催告，马志宇仍未履行处罚决定第1项责令退还非法占用的土地。后扶余市国土资源局申请扶余市人民法院强制执行扶国土资执罚字〔2015〕049号行政处罚决定第1项处罚内容，扶余市人民法院作出（2016）吉0781行审10号行政裁定书，裁定准予强制执行扶国土资执罚字〔2015〕049号行政处罚决定第1项责令退还非法占用的土地，由扶余市人民政府组织实施。2018年11月6日，扶余市人民法院作出（2018）吉0781刑初129号刑事判决书，以拒不支付劳动报酬罪判处马志宇有期徒刑八个月。 2019年12月6日、7日，（甲方）宿海敏分别与（乙方）刘志平、荣波签订协议书，协议书的内容为：经甲乙双方协商，达成协议如下：1.乙方同意将自己的房屋以及国有土地使用权交给甲方建设。2.甲方在乙方的土地上建设三层楼房。3.甲方同意将所建的三层楼，第三层给乙方入住。面积为80平方米。4.乙方入住的第三层的楼房面积，经有关部门出具测量面积图为准。5.剩余的楼房归属于甲方所有。6.双方无意见后，方可签字。地址扶余市五家站镇。2020年3月宿海敏到扶余市政务大厅自然资源局窗口申请办理不动产登记证手续（土地使用证和房产证二证合一），扶余市自然资源局告知其应提供测绘报告，并出具了需要提交的材料清单。宿海敏认为扶余市自然资源局不依法履行法定职责，因而成讼。 另查明，宿海敏申请办理不动产登记的土地及房屋即为2015年案外人马志宇在五家站镇东北街非法占地建楼，并被原扶余市国土资源局行政处罚的同一宗土地及楼房，有宿海敏的当庭陈述为证，该处楼房于2015年在原扶余市国土资源局下达行政处罚决定时已经开始建设，现有部分居民已经入住。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，向一个有管辖权的行政机关提出。本案中，根据原、被告所举证据，宿海敏向扶余市自然资源局申请办理不动产登记的案涉土地及楼房在2015年即被原扶余市国土资源局行政处罚认定为非法用地，并对建设该楼房的马志宇处以行政处罚，并责令退还非法占用的土地。虽然2019年12月6日、7日，宿海敏分别与刘志平、荣波签订协议书，刘志平、荣波同意宿海敏在其土地上建房，并提供了张淑珍、刘志平的国有土使用权证，但根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第一款，土地使用权转让是指土地使用权者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。第二十条规定，土地使用权转让应当签订转让合同。第二十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门批准，并依照规定办理过户登记。根据上述规定，宿海敏与荣波、刘志平虽然签订了协议书，但该协议书不能认定是转让土地使用权合同，且未经土地管理部门批准并依照规定办理过户登记，不能证明宿海敏已经合法取得了案涉土地的使用权，且宿海敏也没有证据证明自己是案涉土地上楼房的合法所有权人，因宿海敏对案涉土地及房屋无实体法上的请求权基础，故其请求被告扶余市自然资源局履行不动产登记的法定职责缺乏请求权基础和权利依据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回宿海敏的起诉。 案件受理费50元，由本院退还宿海敏。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于松原市中级人民法院。 审判员  吕相峰 二〇二〇年八月三十一日 书记员  孙婷婷