内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终198号上诉人（原审被告）内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府。法定代表人张海明，旗长。委托诉讼代理人刘斌，1968年11月18日出生，汉族，内蒙古自治区科尔沁左翼中旗农牧局副局长，住内蒙古自治区通辽市。委托诉讼代理人曹**荣，北京市尚衡律师事务所通辽分所律师。被上诉人（原审原告）科左中旗康远养殖场（个人独资企业）。投资人康纪昌，男，1974年8月6日出生，满族，住内蒙古自治区科尔沁左翼中旗花吐古拉镇腰伯吐养猪小区。上诉人内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府（以下简称科左中旗政府）因被上诉人科左中旗康远养殖场（以下简称康远养殖场）诉其畜牧行政补偿一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2019）内05行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人科左中旗政府的委托诉讼代理人刘斌、曹**荣，被上诉人康远养殖场的投资人康纪昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区通辽市中级人民法院经审理查明，科左中旗政府2018年5月29日印发《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字〔2018〕26号），主要内容为：“敖包苏木腰宝日吐嘎查康大（康远）养猪场：经营人：康纪昌，为全面落实国务院《水污染防治行动计划》，推动农业源减排，推进畜禽养殖污染防治，促进全旗畜禽养殖业持续健康发展，保障人民群众身体健康，推动生态文明建设，依据《中华人民共和国环境保护法》……《畜禽规模养殖污染防治条例》……等有关法律、法规、文件。经查，你养殖场位于禁养区内，设计养殖规模已经达到《内蒙古自治区畜禽规模养殖(小区)规模标准(试行)》标准，按相关法律、法规、文件要求，请你养殖场自行停止畜禽养殖”。并于2018年6月2日向康纪昌送达。科左中旗政府2018年5月25日印发《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字〔2018〕27号），该方案“（二）加强工作部署，循序推进落实”中规定“2.组织实施（2018年7月1日-12月31日）。（1）下达关停通知书，要求拟关闭或搬迁的养殖场停止畜禽养殖活动。（2）聘请评估公司对拟关闭或搬迁养殖场进行资产评估。（3）签订《关闭或搬迁协议》，要求养殖场业主在规定期限内自行做好关闭或搬迁工作。（4）依法吊销或变更已经关闭或搬迁养殖场营业执照。（5）对规定期限内不自行关闭或搬迁的养殖场，由旗政府牵头，组织有关单位部门依法实施强制关闭或搬迁。（6）对已经完成关闭或搬迁工作的养殖场，进行为期7天的公示，无异议后，申请旗财政局及时拨付补偿资金。（7）对关闭或搬迁工作的相关资料进行梳理汇总建档，档案移交旗档案局存档。（8）各苏木乡镇要加强对辖区内已关闭养殖场的日常巡查和监管，严防‘反弹’和‘复养’现象发生。”另查明，2018年11月24日，科左中旗政府作出《关于报送科左中旗畜禽禁养区、限养区划定情况的函》（左政函〔2018〕68号），将停产的康远养殖场划为限养区。2019年4月18日康远养殖场到原审法院起诉，原审法院告知原告可以先与被告协商或者依法提交原告向被告提出申请的证据材料。康远养殖场于2019年5月27日向被告邮寄补偿申请书，科左中旗政府于5月28日签收。2019年8月7日，康远养殖场向原审法院补齐材料，原审法院立案。内蒙古自治区通辽市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。一、康远养殖场的起诉未超过起诉期限。2019年4月18日康远养殖场到原审法院起诉，原审法院告知原告可以先与被告协商或者依法提交原告向被告提出申请的证据材料。康远养殖场于2019年5月27日向被告邮寄补偿申请书，科左中旗政府于5月28日签收。因科左中旗政府在收到申请之日起两个月内未答复，2019年8月7日，康远养殖场向原审法院补齐向被告提出申请的证据材料，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，未超过起诉期限。二、科左中旗政府应当对康远养殖场进行补偿。科左中旗政府2018年5月25日印发《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字〔2018〕27号），该工作方案中明确了关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场的程序……。而科左中旗政府2018年5月29日对康远养殖场作出的《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字〔2018〕26号）系在科左中旗政府作出上述工作方案的日期之后作出，且被告认定原告位于禁养区内。原告已按照要求自行停止养殖活动，故被告应当执行上述工作方案。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，判决：被告科左中旗政府自判决生效之日起三个月内按照《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字〔2018〕27号）对原告康远养殖场进行评估补偿。一审案件受理费50元，由被告科左中旗政府负担。上诉人科左中旗政府上诉称，一、一审法院认定事实错误,适用法律错误。康远养殖场没有迁移，也未被吊销营业执照,其关闭的原因是市场生猪行情不好(非洲猪瘟疫情)导致经营亏损。上诉人给其下达关停通知书之前就已经是停产状态。上诉人对康远养殖场下发关停通知书为合法行为且没有给原告造成任何损失,康远养殖场也未提供任何证据证明其遭受了损失,被告依法不予承担补偿责任。上诉人无法给其评估损失,上诉人无法按照一审判决履行左政字〔2018〕27号文件。该文件是政府内部规范性文件,不具备外部行政效力,其只对行政机关内部产生效力,规范的是内部行政权力的行使流程,该文件未对原告产生任何外部行政效力，该文件不具备可诉性。一审法院据此要求上诉人履行法定职责,属于适用法律错误。二、上诉人现不具备履行一审法院判决的条件。在上诉人给康远养殖场下达关停通知书后(2018年6月2日),因上级政策作出了调整,康远养殖场从禁养区内重新划入限养区,不需要关停,上诉人下属的旗农牧局工作人员及时采用电话通知、亲自向康远养殖场口头告知、约其到旗农牧局面谈告知等方式,告知养猪场可以继续生产经营。在本案一审结束后,上诉人于2019年12月29日对康远养殖场下达书面通知告知其继续经营。三、上诉人与康远养殖场之间未签署补偿协议,上诉人没有对康远养殖场进行评估损失的职责。四、康远养殖场如果有经营损失，至多能计算5个月。从送达关停通知书到明确康远养殖场为限养区，两个文件时间跨度为5个月。五、康远养殖场已经从禁养区划归限养区，可以继续生产经营。左政字〔2018〕27号文件没有继续执行的事实和法律依据，继续执行将给科左中旗财政带来巨大经济损失，不利于地方经济的发展。六、科左中旗政府的行为没有违法、失当之处，其依法履职行为应获法律正面评价。请求撤销一审判决,驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人康远养殖场答辩称，一、一审法院认定事实清楚,法律适用正确。答辩人不存在被答辩人所称的因生猪行情不好而停产关闭的情形。被答辩人向答辩人下达了《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》,在该通知中被答辩人明确称答辩人的养殖场是位于禁养区内的规模养殖场,并要求答辩人自行停止畜禽养殖。被答辩人自己也称是按国家环保政策下达关停通知,因此,答辩人的养殖场是因位于禁养区而被被答辩人要求关闭的。左政字〔2018〕27号《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》是被答辩人制作的规范性文件,文件中明确要求对禁养区内养殖场实施关闭及补偿工作。根据该文件要求,被答辩人也向答辩人作出了关停通知,答辩人也按照要求停止养殖。现被答辩人以该文件是内部文件为由,不作为补偿依据,明显不合法。而根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定,县级人民政府具有履行因禁养关停造成当事人损失的补偿职责。一审法院依据上述文件认定被答辩人具有履行法定补偿职责的义务,适用法律正确。二、被答辩人以不具备履行补偿的条件为由而不予补偿,明显缺乏事实和法律依据。答辩人已经根据被答辩人的要求关停养殖场,对生猪进行处理,无论之后涉案养殖场是否被划定为限养区,答辩人是否能够重新进行生猪养殖,都不妨碍被答辩人按照上述工作方案对答辩人进行关停补偿。三、被答辩人以其给答辩人下达的关停通知书合法且没有给答辩人造成任何损失为由,认为不需要承担补偿责任,明显无事实和法律依据。《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》中,并未以养殖场的损失作为评估补偿的前提。在该方案中,明确“聘请评估公司对拟关闭或搬迁养殖场进行资产评估”,根据该条所述,评估公司应当对养殖场的所有资产进行整体评估。而答辩人根据被答辩人的关停通知,在7日内低价处理养殖场内的所有生猪,并且从关停到现在,已经经过两年多时间,这两年多因无法正常生产经营而造成的营业损失以及养殖场内设施部分毁损老化的损失等,都是答辩人实际的损失。上诉人科左中旗政府在二审程序中向本院提交“关于禁养区调整情况的通知”，拟证明2019年12月29日书面通知康远养殖场可以继续经营。康远养殖场质证意见为没有收到该通知。因科左中旗政府未能提供证据证明该通知已依法送达，故对其证明目的本院不予采信。上诉人科左中旗政府在二审程序中向本院提交的敖包苏木腰宝日吐嘎查、敖包苏木动防站出具的两份证明，属于无正当理由逾期提供的证据，不能作为本案中科左中旗政府拒绝履行补偿职责的证据。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，科左中旗政府以康远养殖场位于禁养区为由作出关停决定，并由工作人员告知七日内处理完现有生猪，客观上导致康远养殖场不能正常经营。由此造成的损失，应由科左中旗政府依法评估后予以补偿。科左中旗政府提出的康远养殖场受猪瘟疫情停产、已依法告知可以继续经营等主张，在查明属实的前提下，可以作为确定补偿数额的参考因素。综上所述，一审判决结果于法有据，本院予以维持。科左中旗政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 博赫审判员 李庆审判员 张艳二○二○年八月六日法官助理 张硕书记员 关荇本判决所依据的法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……