安徽省淮南市潘集区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0406行初14号原告高久清，男，1948年10月9日出生，汉族，农民，住安徽省淮南市潘集区。委托诉讼代理人翟亚龙，北京京师律师事务所律师。委托诉讼代理人周婧，北京京师律师事务所实习律师。被告淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地淮南市潘集区古沟回族乡，统一社会信用代码113404060030637878。法定代表人方涛，该乡人民政府乡长。委托诉讼代理人罗浩，该乡人民政府工作人员。委托诉讼代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。第三人高志双，男，1978年1月4日出生，汉族，农民，住安徽省淮南市。原告高久清因与淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（以下简称古沟乡政府）、第三人高志双行政协议一案，经安徽省淮南市中级人民法院于2020年3月16日作出（2020）皖04行初13号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年6月8日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告高久清及其委托诉讼代理人翟亚龙、周婧，被告古沟乡政府的委托诉讼代理人罗浩、居多韬，第三人高志双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高久清向本院提出诉讼请求：1、请求确认古沟乡政府与第三人高志双于2019年7月30日签订的《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》（以下简称安置协议）无效；2、本案诉讼费由古沟乡政府承担。事实和理由：高久清系淮南市潘集区古沟回族乡高湖村村民，合法拥有一处位于古沟回族乡高湖村的房屋，并长期在此正常生活。2019年7月30日，在没有看到任何征收公告、征地补偿安置方案公告，也没有经过高久清同意的情况下，古沟乡政府与第三人高志双签订《安置协议》，高久清作为房屋所有权人，第三人高志双没有签订房屋拆迁货币补偿安置协议的主体资格，且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。古沟乡政府在未办理相关征收手续的情况下，与第三人高志双签订房屋拆迁货币补偿安置协议，其行为符合《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”。综上，高久清为维护自身合法权益，根据《行政诉讼法》等法律法规规定，诉至法院，请求支持高久清的诉讼请求。高久清向本院提交以下证据、依据：1、高久清身份证复印件、集体土地建设用地使用证，证明潘集区土地管理局1992年7月30日向高家月颁发集体土地建设用地使用证，使用期限为50年，高家月去世后，高家月之子高久清合法拥有房屋所有权，第三人高志双没有签订《安置协议》的主体资格。2、《安置协议》，证明2019年7月30日古沟乡政府与第三人高志双签订该协议，该协议依据潘政办（2016）66号文件，明确表明潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇实施，签订该协议应以委托方的名义，古沟乡政府作为被委托方没有签订该协议的主体资格。3、淮南市自然资源和规划局《关于高久军、高久根申请政府信息公开情况的答复》复印件，证明信息公开答复称不存在征地情况，在未办理相关征收手续的情况下，古沟乡政府与第三人高志双签订的《安置协议》符合《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，应属于无效。被告古沟乡辩称：一、高久清不具有诉讼主体资格。高久清要求确认古沟乡政府与第三人高志双之前签订的《安置协议》无效，但高久清并未提供任何合法有效的证据证明其是涉案拆除物的权利主体，故其不具有本案的诉讼主体资格。二、高久清的诉请与其陈述的理由自相矛盾，不能并存。高久清诉请的确认古沟乡政府与第三人高志双签订的协议无效，理由是其是拆除物的权利主体，第三人高志双无权与古沟乡政府签订协议，但其在事实和理由中陈述的另一理由是因征地手续不全导致行政行为违法而要求确认无效，因高久清不具有权利及诉讼主体资格，其无权主张涉案协议是否违法。三、高久清诉请确认协议无效，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条及《行政诉讼法》第七十五天规定的重大且明显违法的情形，古沟乡政府与第三人高志双签订的协议合法有效，并已履行完毕。综上，古沟乡政府认为高久清无诉讼主体资格，其起诉无事实和法律依据，请求人民法院驳回高久清的起诉。古沟乡政府提交如下证据、依据：1、古沟乡政府统一社会信用代码、法人身份证明、法人身份证复印件，证明古沟回族乡的身份情况。2、高志双集体土地建设用地使用证宗地图档案（古沟回族乡国土资源所档案材料）、高志双家庭户籍资料（7人）、古沟乡政府与第三人高志双签订的《安置协议》、财政授权支付凭证及补偿款打卡花名册，证明第三人高志双是签订补偿安置协议的权利主体，高久清不是涉案补偿安置协议的权利主体，高久清无权主张确认古沟乡政府与第三人高志双之间签订的补偿安置协议无效；第三人高志双与古沟乡政府签订该协议是双方在自愿、协商一致的基础上签订的，协议合法有效，且该协议已经实际全部履行。3、淮南市发展和改革委员会（2011）594号文件、安徽省发改委《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》、中安联合煤化工项目管理部《关于中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及所附的安全防护距离拆迁补偿标准与安全防护距离测量红线图、2019年1月19日淮南市人民政府8号专题会议纪要、2019年5月22日淮南市人民政府43号专题会议纪要、安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会（2019）13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及安全防护区图、潘集区政府文件处理标签、房屋拆除补偿标准文件（包括淮府2013.39号文、淮府2015.95号、潘政办2016.66号文），证明古沟乡政府与第三人高志双协商拆除的房屋位于中安煤化联合一体化项目的安全、卫生防护距离红线范围之内，该项目系经安徽省发改委批复同意建设的淮南市转型发展一号工程，为维护该项目安全距离红线范围内的居民的健康和安全，淮南市政府多次召开专题会议研究决定和部署红线范围内居民房屋的拆除和搬迁工作，古沟乡政府与第三人高志双签订协议的原因是出于保护高志双及其家人的生命安全和身体健康；古沟乡政府根据上级政府的指示，根据本地区拆迁补偿标准，由市产发集团出资，古沟乡政府出面与第三人高志双在协商一致的基础上签订的，该协议合法有效。第三人高志双述称：之前签订的货币补偿安置协议是古沟乡政府逼迫我签订的，在我本人不同意的情况下，古沟乡政府把挖掘机开到我的养牛场，用我的养牛场威胁我签订的，把我家人控制起来，逼迫我签字，我要求确认协议无效；协议上所指房屋是经我父亲高久清盖的，房屋是我父亲的，不是我的，我虽然签订了协议，但是逼迫签字的。第三人高志双未提供证据。经庭审质证，古沟乡政府对高久清证据1质证意见：针对高久清身份证，对其真实性无异议，对证明观点有异议，不能证明高久清具有本案的诉讼主体资格；土地使用证载明土地使用者是高家月，不是本案高久清，高久清不能证明继承关系，更不能证明高久清对土地使用证上载明的土地拥有使用权；该土地使用证载明的房屋建筑面积是27.3平方米，与本案中高久清主张的房屋不是一个房屋，该土地使用证上载明的建筑已经不存在；该使用证与本案高久清诉请内容不具有关联性，提请法庭注意，使用证上四至与本案签订协议拆除的房屋四至完全不同，不是同一处的土地或者建筑，综上三点，所以高久清依据此土地使用证主张权利不能成立。第三人高志双质证意见：对真实性无异议，土地使用证上载明的房屋是经我爷爷高家月盖的两间草房，1993年翻建的四间平房，2008年我父亲高久清翻建成每层四间的三层楼房，2015年左右，我们整个家庭才开始分家，我哥哥高志根住东边一半，我住西边一半。古沟乡政府对高久清证据2质证意见：对真实性无异议，高久清没有权利主张涉案协议是否有效，因为高久清不能证明该协议拆除的房屋是其自己的，古沟乡政府与第三人高志双签订协议，第三人高志双是被拆除房屋及其所占土地的合法权利主体，协议是双方自愿协商一致签订，合法有效，并且已履行完毕。第三人高志双质证意见：协议是无效的，我是被迫签订的。古沟乡政府对高久清证据3质证意见：该证据不是原件，我方可以不予质证，假如文件属实，与本案高久清无关联性，从内容看，淮南市自然资源和规划局的回复也证明了我方的证明观点，本案不是征地拆迁补偿，而是为了居民的安全，综上，对该证据的三性均有异议。第三人高志双无异议。高久清、第三人高志双对古沟乡政府证据1质证意见：无异议。高久清对古沟乡政府证据2质证意见：宗地图来源不清，对三性均不予认可，高久清从未见过该宗地图，且有明显涂改现象，只有宗地图，没有集体土地建设使用证，不能证明涉案房屋与第三人高志双的关系；对于户籍资料的关联性不予认可，该证据仅证明7人的基本情况，与本案无关；对于补偿安置协议的合法性关联性及证明目的均不予认可，高久清系涉案房屋的合法所有人，第三人高志双不是涉案房屋的合法所有人，古沟乡政府没有提交证据证明其接受相关部门委托，且其作为委托人也没有签订协议的主体资格，未经有权机关批准征地，行政机关同村民签订补偿协议行为无效；对财政支付凭证及打卡花名册，关联性及证明目的不予认可，支付凭证及打卡花名册均不能证明古沟乡政府依法对高久清房屋进行了征收补偿，与本案无关，且不能证明拆迁行为合法。第三人高志双对该证据未发表质证意见。高久清对古沟乡政府证据3质证意见：对淮南市发改委2011.594号文件的关联性和证明目的不认可，报告显示建设地点与涉案房屋位置不一致，与本案无关；对安徽省发改委批复的关联性合法性及证明目的不认可，发改委的公章不清晰，该批复仅证明对甲醇深加工项目同意备案，并不能证明征地行为被依法批准，且附件中项目建设地址与涉案房屋地址不一致；对中安联合煤化工项目管理部的函关联性及证明目的均不予认可，对所附的安全防护距离执行标准与安全防护距离测量红线图的三性均不认可，函不能证明涉案土地被依法征收，不能证明涉案协议的签订有合法依据，函最后一句表明，由现代煤化工产业园区管理委员会来完成居民居住点的拆迁工作，现代煤化工产业园区管理委员会并没有授权委托书，委托古沟乡政府与卫生防护距离内居民签订补偿协议，更证明了古沟乡政府没有签订协议的资格，红线图图片内容模糊，没有标明与案件相关的任何内容；对淮南市政府8号专题会议纪要和43号专题会议纪要及安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会13号文的证明目的不予认可，会议应该由煤化工产业园区管理委员会上报用地报批资料，没有提供用地文件，不能证明涉案房屋被依法征收；对潘集区政府文件处理标签、房屋拆除补偿标准参考文件，不能证明涉案土地被依法征收，签订协议没有合法依据。第三人高志双对该证据未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：对高久清证据1，本院认为，对高久清身份证复印件，证明高久清的身份情况，本院予以确认；对古沟乡政府质证认为高久清不具有本案诉讼主体资格的意见，本院将结合本案案情予以分析认定。对载明土地使用者高家月的集体土地建设用地使用证，本案双方当事人争议的是《安置协议》的效力问题，经审查，该协议是针对房屋拆迁的货币补偿安置，故该集体土地建设用地使用证与本案无关联性。对高久清证据2，本院认为，潘集区政府潘政办（2016）66号关于印发《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》的通知第三条规定，潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施，因本案是行政协议纠纷，合同相对人是古沟回族乡和第三人高志双，该协议是双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的规定，是合法有效合同，对该证据的真实性，本院予以确认，对高久清该证明观点，本院不予采纳。对高久清证据3，本院认为，该证据系复印件，高久清未提供相应证据加以证明，对其真实性，本院无法确认，且从内容看，是他人向淮南市自然资源和规划局申请要求公开与中安联合煤化工项目有关的事项，该证据与本案无关联性。对古沟乡政府证据1，证明古沟乡政府具有本案的诉讼主体资格，本院予以确认。对古沟乡政府证据2，本院认为，对第三人高志双宗地图，因本案双方当事人争议的是《补偿协议》的效力问题，经审查，该协议是针对房屋拆迁的货币补偿安置，故该宗地图与本案无关联性；庭审中，第三人高志双认可高久清随其生活，对此高久清亦予以认可，对第三人高志双家庭户籍资料，其家庭人口7人，第三人高志双予以认可，对其真实性，本院予以确认；财政授权支付凭证载明用途为高湖村房屋拆除补偿款，花名册台头注明的是中安一体化项目安全防护距离内高湖村房屋拆除补偿款打卡花名册，该花名册中有第三人高志双房屋拆除补偿款数额，与古沟乡政府与第三人高志双签订的货币补偿安置协议补偿数额一致，且第三人高志双对补偿款已履行完毕予以认可，对其真实性，本院予以确认。对古沟乡政府证据3，本院认为，该组证据能够证实涉诉项目是经有权机关依法批准建设的，该项目属于化工项目，淮南市政府根据维护周边群众生命健康和环境安全卫生的需要，决定将该区域搬迁范围内的居民搬离，对其真实性，本院予以确认。经审理查明，高久清与第三人高志双均系古沟回族乡高湖村村民，系父子关系，在该村境内建有房屋居住，高久清夫妻二人，其妻曹怀凤，生育三子，长子高志根、次子第三人高志双，三子高志飞，第三人高志双家庭人口5人，其妻高勤虹，生育两女一子。庭审中，第三人高志双自称土地证载明的住宅是其爷爷高家月盖的两间草房，1993年其父亲高久清翻盖四间平房，2008年高久清翻建成每层四间的三层楼房，2015年左右，整个家庭开始分家，高志根居住在东边，其居住在西边，第三人高志双认可房屋拆除前和拆除后高久清均随其生活，高久清亦认可房屋拆除前和房屋拆除后随第三人高志双生活。2019年7月30日，甲方古沟乡政府与乙方第三人高志双就涉案房屋签订了《安置协议》，其中言明：……为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设步伐，全面推进煤化工园区项目拆迁安置工作，确保工程建设顺利进行，需要对乙方房屋进行拆迁安置。依据淮府〔2013〕39号、淮府〔2015〕95号、淮府秘〔2015〕117号文件淮南市农村宅基地管理办法及潘政办〔2016〕66号文件煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）和有关规定，经甲、乙双方协商自愿达成如下拆迁补偿安置协议：一、乙方同意拆迁坐落于古沟回族乡政府高湖村东队内住房，经甲方丈量，其房屋总面积288.96平方米，其中楼房181.06平方米（框架楼房－、一楼楼房181.06平方米），平房107.9平方米……。二、乙方选择货币补偿方式安置。……四、乙方符合安置条件的认可7人，人均建筑面积30平方米按潘集区商品房网备价格（3237元）补偿，乙方所得补偿款为379970元。超出人均面积30平方米的部分按淮府〔2013〕39号、淮府〔2015〕95号文件规定给予补偿，乙方所得补偿款为47770.8元，两项合计为727540.8元。五、乙方自行解决搬家和临时租房安置。甲方一次性支付6个月的房租费，标准每人每月200元，独人户每月300元，甲方应支付乙方7人房租费8400元。六、甲方一次性支付两次搬家费每户1200元，照明费每户160元。七、乙方附属物经甲乙双方现场据实清点、核算和乙方签字确认，应得补偿款60357.29元。……九、以上费用合计797658.09元，协议签订并满足拆迁条件后十五个工作日内打卡到户。……十三、本协议一式四份，经甲乙双方签字后生效。上述补偿款797658.09元已补偿给第三人高志双。2019年8月高志双的涉诉房屋被拆除，第三人高志双认可拆除房屋时，其家人没有阻止。另查明，本案所涉的安徽省中安联合煤业煤化工有限公司甲醇深加工项目，由淮南市发改委向安徽省发改委报送594号关于报请审批安徽省中安联合煤业煤化工有限公司《甲醇深加工项目可行性研究报告》的请示，安徽省发改委于2011年12月31日作出皖发改产业函〔2011〕1311号《关于安徽省中安联合煤业煤化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复，明确：……该项目属于企业投资建设实行备案制的项目。经研究，同意予以备案。该项目建设期间，中安联合煤化工项目管理部于2019年1月14日向安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会作出中安项目设计〔2019〕1号《关于中安联合煤化工项目安全卫生防护间距要求的函》（附图），对该项目的安全、卫生防护距离及其红线范围内事宜提出了具体要求。言明：“为保证中安项目建设的合规、合法，符合项目建设安全、卫生、环保项目三同时的要求，请贵委于2019年2月底前完成上述安全、卫生防护距离内居民居住点的拆迁工作”。同月17日，安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会向潘集区政府作出淮煤化函〔2019〕13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》（附图），对该项目安全、卫生防护距离以及红线范围等事项进一步明确。2019年1月11日，淮南市政府召开中安联合煤化一体化项目调度会，研究推进项目建设事宜，并于同月19日印发第8号《会议纪要》，对该项目拆迁问题提出了明确要求，同年5月17日，淮南市政府召开中安煤化一体化项目全面试车推进协调会，研究解决影响中安煤化一体化项目全面试车有关问题，并于同月22日第43号《会议纪要》，会议议定关于周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题等事项。中安联合煤化影响责任公司出具的《安全及卫生防护距离搬迁执行标准》显示，该项目安全条件评价、环境影响评价关于安全及卫生防护距离拆迁执行《石油化工设计防火规范》和《石油化工企业卫生防护距离》标准。第三人高志双的房屋在该项目搬迁范围内。本案争议焦点：1、高久清是否具有本案的原告主体资格。2、高久清要求确认古沟乡政府与第三人高志双于2019年7月30日签订的《安置协议》无效，有无事实和法律依据。针对焦点1，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法或者其他组织，有权提起诉讼。本案高久清提供初始证据，认为依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效，古沟乡政府在未办理相关征收手续的情况下，与第三人高志双签订《安置协议》，其行为符合前述规定中“重大且明显违法的”情形，应属于无效，依据前述法律规定，高久清符合本案原告的诉讼主体资格。对古沟乡政府辩称高久清不符合本案诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。针对焦点2，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。本案中，高久清虽提供其父亲高家月的集体土地建设用地使用证，以证明其是涉案房屋的所有权人，其对涉案拆除的房屋拥有所有权，并认为涉诉的《安置协议》因为没有征收行为，根据行政诉讼法第七十五条的规定，应当属于无效。根据已查明事实，涉诉项目是经过有权机关依法批准建设的，该项目属于化工类项目，淮南市政府根据维护周边群众生命健康和环境安全卫生的需要，决定将该区域符合搬迁范围内的居民搬离，据此，古沟乡政府依据前述规定与第三人高志双签订《安置协议》，不属于行政诉讼法第七十五条规定的没有依据等重大且明显违法的情形。同时，本案古沟乡政府在与第三人高志双签订《安置协议》时，第三人高志双选择货币补偿方式安置，该协议是针对涉诉房屋拆迁安置，且经双方协商自愿达成的房屋拆迁补偿安置协议，并未涉诉房屋土地补偿内容。第三人高志双认可房屋拆除前和房屋拆除后高久清随其生活，高久清亦认可房屋拆除前和房屋拆除后随第三人高志双生活，并认可拆除涉案房屋前一直随第三人高志双生活，同时，第三人高志双认可拆除房屋时，其和家人没有阻止，故可以推定高久清对第三人高志双与古沟乡政府签订《安置协议》是知情的，且货币补偿已履行完毕，案诉房屋已拆除。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人合法权益；（三）以合法的形式掩盖非法目；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第三人高志双称其与古沟乡政府签订《安置协议》受到古沟乡政府的逼迫，仅是个人陈述，未提供证据加以证明，对第三人高志双该陈述理由，本院不予采信。综上，高久清要求确认古沟乡政府与第三人高志双签订的《安置协议》无效，其提供的证据不足以证明，且涉诉行政协议不存在无效的情形且已履行完毕，第三人高志双已收到房屋拆迁货币补偿款，搬迁工作已结束。高久清诉请确认安置协议无效，无事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高久清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高久清负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。审 判 长  苏志元人民陪审员  李子玉人民陪审员  刘 琴二〇二〇年八月五日书 记 员  杨 琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。