云南省广南县人民法院行 政 判 决 书（2020）云2627行初6号原告胡泽祥，男，汉族，1978年9月13日生，云南省开远市人，现住广南县。委托代理人解家玺，云南亮剑律师事务所执业律师，代理权限：特别授权。被告广南县自然资源局。统一社会信用代码：11532627015216103X。机构地址：广南县莲城镇南秀社区南秀路171号。法人代表人丁视启，局长。出庭负责人王建祥，副局长。委托代理人侬蕾，云南七乡律师事务所执业律师，代理权限：特别授权。原告胡泽祥诉被告广南县自然资源局（以下简称县资源局）土地行政管理行政处罚一案，原告胡泽祥于2020年2月18日向本院提起诉讼，本院受理后，于2月19日向县资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，县资源局于3月2日向本院提交了据以作出行政处罚的证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告胡泽祥及其委托代理人解家玺，被告县资源局出庭负责人王建祥及其法定代表人丁视启的委托代理人侬蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月22日，县资源局作出广自然资决字（2019）第155号《行政处罚决定书》，对胡泽祥作出如下处罚：1.没收非法买卖集体土地违法所得人民币158000元；2.处予违法所得百分之十的罚款人民币15800元；3.2-3项合计处予罚款人民币173800元，胡泽祥不服提起行政诉讼。原告胡泽祥诉称：2014年1月29日，原告胡泽祥与案外人胡贵平（原土地权利人）签署《土地承包协议书》，原告胡泽祥以43600元将胡贵平一亩多土地转包过来。此后，原告胡泽祥为治理水土流失投资2.9万元雇请挖机平整土地，使得土地资源增值。2016年5月8日，原告胡泽祥以158000元将该宗土地转包给唐修兰。2019年11月22日，被告县资源局作出广自然资决字（2019）第155号行政处罚决定书，决定：1、认定违法所得为158000元；2、罚款15800元；3、合计处以罚款173800元（罚没和罚款相加总额）。原告胡泽祥认为该行为违法，理由：1、违法所得计算认定错误，只计算收入，没有考虑成本，实际上就算不考虑利息，在该宗土地上的“违法所得”也就是85400元（计算公式为：158000-43600-29000元=85400元）；2、将没收和罚款混同为“罚款”，这是性质完全不同的行政处罚措施，而被告在处罚决定书中混同了；3、《处罚決定书》3中所列2-3项合计处罚173800元，这可能是笔误，但是也说明被告极其不严谨；4、《处罚决定书》适用法律错误，《土地管理法》第八十一条之规定擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；《土地管理法实施条例》第三十九条规定依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下本条适用前提是合同目的是“非农业建设”，而原告胡泽祥与唐修兰的协议恰好能证明双方的合同目的是养殖管理使用（这属于农业）；5、被告县资源局执法的时效已过，依据《行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。的规定，本案不属于最高法院司法解释规定的不计时效的违法占地等，在诸多“土地违法案件中”，非法转让是其中一种，本案已过处罚时效；6、被告并未遵守中共中央文件本案属于“行政机关重大决策事项”，必先经过合法性审査。但被告县资源局显然并未遵循这一程序，如果经过合法性审査被告县资源局也许就会不至于犯这些常识性错误了；7、原告胡泽祥的行为符合法律和社会利益，并无过错，依据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第十一条人民法院在审理涉及承包经营荒山、荒沟、荒丘、荒滩的农业承包合同纠纷案件中，对承包方所种植的林木及收获的果实的所有权和因治理水土流失而新增加的土地使用权，应当予以保护。胡泽祥把荒地承包过来，开发成台地，耗资2.9万，结果遭被告县资源局的罚单。请求依法判决确认被告县资源局作出的广自然资决字（2019）第155号《行政处罚决定书》违法，予以撤销，并承担受理费。原告胡泽祥对自己提出的主张，向本院提交了以下证据：1.土地承包协议书，证明该土地的用途未改变，是养殖属于农业，没有改变土地用途，该土地是承包方式，没有买卖属性，违法所得只有8万多，计算有误；2.行政处罚决定书，证明县资源局行政行为违法性。被告县资源局辩称：1、县资源局作出行政处罚的主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，县资源局有权对原告胡泽祥非法买卖土地的行为进行处罚。因此，县资源局作出行政行为的主体合法；2、县资源局作出行政处罚的程序合法。2019年7月1日，县资源局经巡查发现原告胡泽祥涉嫌非法买卖集体土地，并于当日立案处理本案。县资源局作出行政处罚之前，向胡泽祥下发了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，在规定的期限内，胡泽祥未提出陈述申辩事由，但向县资源局提出听证申请，县资源局同意胡泽祥的申请后，于2019年9月27日向胡泽祥下发了《听证通知书》，县资源局依法组织召开听证会，制作了《行政处罚听证会报告书》，报告书中明确该案的违法事实清楚、证据充分、适用法律正确，建议作出处罚；3、县资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。胡泽祥在接受询问时明确表示：涉案土地是胡泽祥从胡贵平手里转让而来，转让费为43600元，转让年限是永久性转让，转让费用已经全部付清，胡泽祥将涉案土地再次转让给唐修兰、梁正权，转让费为158000元，转让费用已经全部付清，上述内容与梁正权、唐修兰及胡贵平所作的《询问笔录》可以相互印证。虽然胡泽祥与胡贵平之间以及与唐修兰、梁正权之间签订的都是《土地承包协议书》，但是，两份协议书中约定的“承包期限”均是永久性承包，并且，关于国家征用的土地补偿款都约定为归承包方享有。由此可知，上述两份《土地承包协议书》均是以承包土地的形式掩盖非法买卖土地的目的。除此之外，胡贵平、唐修兰、梁正权均认为与胡泽祥之间属于土地买卖关系，而非土地承包关系。并且，唐修兰、梁正权已经认可其违法行为，接受了县资源局对其作出的行政处罚，也依法缴纳了罚款。综上，胡泽祥非法买卖土地的违法事实清楚，县资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十一条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条对胡泽祥进行处罚，适用法律正确；4、原告胡泽祥提出的事实和理由不能成立，理由如下：县资源局作出的行政处罚并未将没收违法所得与罚款混同，而是作出“没收违法所得，并处罚款”的处罚。胡泽祥认为适用《土地管理法》第八十一条的前提是，合同目的为非农业建设，系对法律规定的理解错误。《土地管理法》第八十一条规定的违法事实有三种：出让农民集体土地使用权；转让农民集体土地使用权；出租农民集体土地使用权并用于非农业建设。原告胡泽祥所说的以非农业建设为前提的是出租农民集体土地使用权的行为，而本案的违法事实属于转让农民集体土地使用权。虽然原告胡泽祥非法买卖土地的行为已经完成，但是非法买卖土地的关系已经形成并持续至今，因此，本案的违法行为不应适用两年的时效规定。行政处罚并不属于行政机关重大决策事项，且县资源局是依照法律规定作出的行政处罚，是合法合规的。综上所述，县资源局作出的行政处罚主体适格、程序合法、事实认定清楚、适用法律正确，恳请人民法院依法驳回原胡泽祥的诉讼请求。被告县资源局对自己提出的主张提供以下证据证明：1.《违法线索登记表》《立案呈批表》，证明被告县资源局巡查发现胡泽祥的违法行为后，于2019年7月1日对胡泽祥非法买卖集体土地的违法事实立案处理的事实；2.胡泽祥《询问笔录》、梁正权《询问笔录》及补充笔录、唐修兰《询问笔录》及补充笔录、胡贵平《询问笔录》、郑瑞明《询问笔录》，证明经被告县资源局依法对本案的当事人及相关人员进行询问，并制作了《询问笔录》。胡泽祥的笔录中已经认可、且其他相关人员的笔录中也能够印证以下事实：胡泽祥与胡贵平之间及胡泽祥与梁正权、唐修兰之间是买卖关系，而非承包关系；3.《土地承包协议书》《关于土地承包的协议书》，证明两份承包协议书约定的关于“承包年限、承包费用及土地征用款受益人”等内容，符合买卖关系的性质。由此可知，胡泽祥是以承包土地的形式掩盖其非法买卖土地的目的，依法应当予以处罚；4.云南省非税收入收款收据，证明梁正权、唐修兰已经承认其非法向原告购买土地的违法事实，并接受原告胡泽祥对其作出的行政处罚，已经依法缴纳罚款的事实；5.独立选址新增建设用地土地利用总体规划审查表及绘制草图、土地勘测定界技术报告书，证明经文山自然地理信息有限公司勘测定界后得出结论，涉案土地用地面积为0.2184公顷；6.《违法案件调查报告》《违法案件会审表》《违法案件处理决定呈批表》《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明执法人员调查结束后，提交调查报告。经行政机关会议讨论及相关领导审批后，被告拟对原告作出行政处罚，并向胡泽祥下发了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩、申请听证的权利；7.《听证申请书》《听证通知书》及送达回证、《案件申请延期呈批表》《听证笔录》《听证报告书》，证明胡泽祥提出听证申请，被告县资源局同意后，申请延长案件办理期限，并及时指派法制部门工作人员组织案件相关人员召开听证会。依法举行听证后，听证主持人认为本案认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，作出同意调查人员拟处理意见的决定；8.《行政处罚案件审批表》《行政处罚决定书》及送达回证，证明本案业经立案、调查、告知、听证等程序，并经相关部门及领导审批后，对胡泽祥作出行政处罚，该行政行为主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。经庭审质证，被告县资源局对胡泽祥提供的1号证据真实性合法性证明内容不认可，认可其关联性，2号证据的三性认可，但对证明内容不认可。经庭审质证，原告胡泽祥对被告县资源局提供的1、2、3号证据的真实性关联性均认可，对合法性与证明内容不认可；4号证据真实性关联性合法性认可，该证据证明与原告胡泽祥处罚金额不一样，显失公平；5号证据的三性及证明内容均认可；6号证据的真实性关联性认可，对合法性不认可；7号证据的真实性关联性认可，对其证明目的及合法性不认可；8号证据的真实性关联性认可，不认可合法性与证明内容。本院对上述证据认证如下：原告胡泽祥提供的1号证据虽然客观真实，但该协议名为土地承包协议，实际是非法买卖土地关系，不予认可证明内容，2号证据虽然客观真实，但不认可证明内容。被告县资源局提供的1、2、3、4、5、6、7、8号证据客观、真实、合法，予以采信。根据上述有效证据，本院认定本案事实如下：违法买卖的土地位于广南县，四至界限为东至底陆祥地界，南至底环路，西至底牟忠发、腾继林地界，北至底牟忠发地界。2014年1月29日，胡贵平（即甲方）与原告胡泽祥（即乙方）签订《土地承包协议书》，协议约定：经甲乙双方协商，甲方胡贵平自愿把座落在二台坡梁杠原的三七地约一亩多承包给乙方胡泽祥永远（久）管理使用。承包费肆万叁仟陆佰元。双方签名后生效。一、地块四至界限为：东至底陆祥地界，南至底环路，西至底牟忠发、腾继林地界，北至底牟忠发地界；二、此地如有村小组和云南归田公司及其他人与乙方发生纠纷，由甲方出面解决；三、乙方无论在养殖业或开发什么，甲方无权干涉，如国家征用，补偿费由乙方享受；四、付款方式一次付清，甲方出据为凭；五、此协议共两份，甲乙双方各持一份，从签订之日起具有法律效力，望双方共同遵守，如有一方违反，按承包费的总额加罚百分之十的滞纳金。协议签订后，原告胡泽祥在该地里栽种了一些杉树。2016年5月8日，原告胡泽祥（即甲方）与唐修兰（即乙方）签订《关于土地承包的协议书》，协议约定：一、地块四至界限为：东至底陆祥地界，南至底环路，西至底牟忠发、腾继林地界，北至底牟忠发地界；二、承包费共壹拾伍万捌仟元（158000.00）元，乙方一次性支付承包费给甲方，甲方以出据为凭；三、乙方无论养殖或开发什么，甲方无权干涉，如是国家征用，补偿的一切费用归乙方享受；四、甲方将土地承包给乙方后，乙方有权利管理使用；五、此协议共两份，甲乙双方各持一份，从签订之日起生效，具有法律效力，望甲乙双方共同遵守。协议签订后，唐修兰与梁正权共同出资在该土地上建盖彩钢瓦房进行养殖，并在空地里栽种草和杉树。2019年7月1日，被告县资源局工作人员巡查发现，原告胡泽祥涉嫌非法买卖集体土地的违法事实，即立案调查，2019年11月22日，县资源局作出广自然资决字（2019）第155号《行政处罚决定书》，对胡泽祥作出如下处罚：1.没收非法买卖集体土地违法所得人民币158000元；2.处予违法所得百分之十的罚款人民币15800元；3.2-3项合计处予罚款人民币173800元，胡泽祥不服提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《云南省土地管理条例》第三条第二款第七项“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作，其主要职责是：实施土地监督检查，依法查处辖区内的土地违法案件”的规定，被告县资源局作为县级土地行政主管部门，有权对本辖区内涉及土地买卖的违法行为依法进行查处，其对原告胡泽祥非法买卖集体土地的行为作出处罚，行政执法主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。……”、第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条“依照《土地管理法》第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”的规定，原告胡泽祥与胡贵平和与唐修兰分别签订的《土地承包协议书》和《关于土地承包协议书》，名为土地承包协议书，实为非法买卖集体土地的行为，被告县资源局对胡泽祥作出没收违法所得和处予违法所得百分之十的罚款符合法律、条例的规定。原告胡泽祥认为违法所得计算认错误，违法所得应该是85400元而不是158000元，依据《国土资源部关于印发的通知》第9.2.6.1条第一款规定“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得”的规定，原告胡泽祥违法取得的土地使用权系胡贵平违法转让其开荒集体的土地，后原告胡泽祥又将违法取得的土地使用权以158000元违法转让给唐修兰，违法所得应为158000元，县资源局认定原告胡泽祥的违法所得符合法律规定；原告胡泽祥认为县资源局将没收和罚款混同为“罚款”，这是性质完全不同的行政处罚措施，实际上在处罚决定书中处罚1、没收非法买卖集体土地违法所得15800元，2、处予违法所得百分之十的罚款，没收非法所得与罚款是分开的；至于《处罚決定书》3中所列2-3项合计处罚173800元，这是笔误，但不影响实际处罚的结果，对原告胡泽祥的权利也不产生实际影响；原告胡泽祥认为《处罚决定书》适用法律错误，土地使用人胡贵平以承包的方式将土地非法转让给原告胡泽祥，原告胡泽祥又以同样的方式将土地非法转让给唐修兰，被告县资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定对原告胡泽祥作出处罚，适用法律是正确；原告胡泽祥认为执法的时效已过，依据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，2014年1月29日，原告胡泽祥以非法买卖的形式取得该地的使用权，2016年5月8日，原告胡泽祥又以非法买卖的形式将该土地转让给唐修兰，从2014年1月29日起违法买卖土地的行为一直在连续状态中，县资源局对原告胡泽祥作出的处罚符合法律规定；本案不属于行政机关重大决策事项，而是行政机关对违法案件作出的行政处罚，所以原告胡泽祥及其委托代理人的主张无事实和法律依据，本院不予支持。被告县资源局及其委托代理人的辩解行政处罚和认定违法所得金额合法，行政处罚具备合法的时效性，本案行政处罚不属于重大行政决策范围，不应按照重大行政决策的规定程序执行，请求驳回原告胡泽祥的诉讼请求的理由有理，本院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决如下：驳回原告胡泽祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡泽祥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审判长  杨海英审判员  李善东审判员  晏明秋二〇二〇年八月十日书记员  邹显隆