贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行再1号再审上诉人（原审原告、再审申请人）黄平县谷陇镇山坪村原白斋六组。诉讼代表人潘继文。诉讼代表人雷东海。再审上诉人（原审第三人）潘继文，男，1951年3月9日生，苗族，住贵州省黄平县。二再审上诉人共同委托代理人雷斌，北京大成（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告、被申请人）黄平县人民政府。法定代表人杨智，该县县长。委托代理人杨健。委托代理人吴小和。被上诉人（原审被告、被申请人）黔东南州人民政府。法定代表人罗强，该州州长。委托代理人莫我进。原审第三人黄平县新州镇东坡村茅草坪十组。诉讼代表人吴前州，该组组长。原审第三人黄平县新州镇东坡村村民委员会。法定代表人张兴友，该村委会主任。原审第三人黄平县谷陇镇山坪村村民委员会。法定代表人潘家权，该村委会主任。原审原告黄平县谷陇镇山坪村原白斋六组（以下简称白斋六组）诉原审被告黄平县人民政府（以下简称县政府）、黔东南州人民政府（以下简称州政府）及原审第三人黄平县新州镇东坡村茅草坪十组（以下简称茅草坪十组）、黄平县新州镇东坡村村民委员会、黄平县谷陇镇山坪村村民委员会、潘继文林木林地权属处理决定及行政复议决定一案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）于2017年12月26日作出（2017）黔26行初433号行政裁定，准许原审原告白斋六组撤回起诉，该裁定已经发生法律效力。白斋六组不服该裁定，向本院申请再审。本院于2018年10月16日作出（2018）黔行申301号行政裁定，指令一审法院再审本案。一审法院再审后，于2019年8月9日作出（2019）黔26行再2号行政判决。白斋六组及潘继文仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审原告白斋六组诉讼请求：一、请求依法撤销县政府作出的黄府林权处字[2016]13号《关于东坡村茅草坪组与白斋村六组大龙头林木林地权属争议的处理决定》（以下简称13号处理决定），撤销州政府作出的黔东南府复议字[2017]61号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称61号复议决定）；二、本案的诉讼费用由被告负担。一审法院于2017年12月12日公开开庭审理原审原告白斋六组诉原审被告县政府、州政府林木林地权属处理决定及行政复议决定一案，一审法院当庭以白斋六组超过起诉期限为由，裁定驳回原审原告白斋六组的起诉。2017年12月26日，白斋六组组长潘继文向一审法院提交撤诉申请书，一审法院当日作出（2017）黔26行初433号行政裁定，准许原审原告白斋六组撤回起诉。再审申请人白斋六组再审中诉称：该案已经在2017年12月12日当庭以白斋六组超过起诉期限为由，驳回原审原告白斋六组的起诉，当庭宣告的裁定已产生法律效力。根据行政诉讼法相关规定，当事人申请撤诉，必须在人民法院对案件进行判决或者裁定前，过后不能申请撤诉。因此，一审法院作出的（2017）黔26行初433号行政裁定，准许白斋六组撤回起诉，确有错误，应予以撤销。原审原告组长潘继文并不懂法律的具体规定，基于各种考虑，而申请撤诉，其撤诉申请并不是白斋六组的真实意思表示。根据司法解释的相关规定，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。州政府除了提交案外人龙明镜签收的邮政快递单外，并没有其他的证据，证明已及时将行政复议决定书交给了本组组长潘继文，故原审原告的起诉没有超过起诉期限。本组与原审第三人茅草坪十组因“大龙头”林地发生权属纠纷，经人民政府多次作出处理及人民法院多次作出判决。县政府于2016年11月16日作出的13号处理决定，只对当事人提供的书证或证言等证据的有效性及效力作出评判，对争议林地的历史和现状并未作实质性的认定。在解放前争议林地就是本组所有，本组从1975年到2008年一直对争议的“大龙头”林地进行管理和使用，直到2008年林改时期，才发生纠纷。本组连续管理和使用超过20年，按照相关法律、法规规定，争议的“大龙头”林地应归本组所有和使用。县政府作出的13号处理决定和州政府作出的61号复议决定，认定事实不清、证据不足、适用法律法规错误。请求裁定撤销（2017）黔26行初433号行政裁定，判决撤销县政府作出的13号处理决定和州政府作出的61号复议决定，并判决县政府重新对争议林地作出处理决定。一审法院再审查明：再审申请人白斋六组与原审第三人茅草坪十组因“大龙头”林地的所有权发生争议，该林地位于黄平县南面,地形图勾绘面积为2031亩。县政府对双方的纠纷进行调处，在调处的过程中，茅草坪十组向县政府提供吴明建等人的《贵州省黄平县四屏区东坡乡东坡村土地（产量）清册》，主张享有争议“大龙头”林地的所有权。白斋六组向县政府提供潘继文1998年的《土地承包经营权证书》、（63）黄会人字第1945号《黄平县人民委员会山林所有证》，主张享有争议“大龙头”林地的所有权。在调处过程中，县政府调取了保存于档案馆潘继文1998年的《承包土地基本情况登记表》、《承包土地明细表》及《黄平县土地承包经营权调查统计表》。县政府于2016年11月16日作出13号处理决定。该处理决定认定：茅草坪十组提供吴明建等人的《贵州省黄平县四屏区东坡乡东坡村土地（产量）清册》，无加盖县政府的印章，又无其他有效证据予以佐证，不予采信。白斋六组未提供“林业三定”时期登记有“大龙头”的社员自留山证，予以佐证。虽然白斋六组提供有村民潘继文1998年的《土地承包经营权证书》，但档案馆保存的潘继文1998年《承包土地基本情况登记表》、《承包土地明细表》及《黄平县土地承包经营权调查统计表》，没有记载有“大龙头”承包地，故对潘继文1998年《土地承包经营权证书》中记载的“大龙头”承包地，不予采信。白斋六组提供的（63）黄会人字第1945号《黄平县人民委员会山林所有证》，所登记的林地与争议“大龙头”林地，无关联性，不予采信。争议各方当事人均无有效的证据，证明争议“大龙头”林地所有权及使用权归其享有。县政府认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《贵州省林地管理条例》第二十条相关规定，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则，作出处理决定：一、将争议山林“大龙头”,分为两宗地。1号宗地即四至为东抵三岔坳坡顶往中厂河方向沿小龙头分水岭至分水岭分岔处的左面（站在中厂河面山向）分水岭下抵中厂河,南抵中厂河，西抵麻尾冲,北抵大冲坡小路上至坡顶沿分水岭至大东坡沿分水岭至老虎洞小路经三岔坳坡顶接小龙头分水岭,面积1047亩,林地所有权和使用权归茅草坪十组,营造的马尾松基地林的林木所有权和使用权按世行林分成方式执行,其它林木所有权和使用权归茅草坪十组;2号宗地即四至东抵中厂河,南抵中厂河,西抵三岔坳坡顶往中厂河方向沿小龙头分水岭至分水岭分岔处的左面（站在中厂河面山向）分水岭下抵中厂河,北抵三岔坳坡顶至大龙头分水岭下抵野鸭塘接三岔河往中厂河方向第一冲（面山向）中间分水岭下抵中厂河,面积984亩,林木林地所有权和使用权归白斋六组。二、争议地内已有的墓地和合法承包的责任地权属和四至范围保持不变。白斋六组不服该处理决定，向州政府申请行政复议，州政府于2017年6月14日作出61号复议决定认为，争议各方都无有效证据，白斋六组主张使用争议地超过20年，但也未提供有效证据，县政府合理划分“大龙头”林地，符合《贵州省林地管理条例》第二十条第三项规定。州政府作出复议决定，维持县政府作出的13号处理决定。州政府于2017年6月19日将该行政复议决定邮寄给潘继文，2017年6月22日龙明镜代收该邮件，并在邮政回单上注明与潘继文系朋友关系。原审原告白斋六组不服，于2017年8月29日向一审法院提交行政起诉状，一审法院于同年9月8日立案。白斋六组在起诉状中称，于2017年8月14日才收到州政府作出的61号复议决定。一审法院于2017年12月12日公开开庭审理此案，并当庭以白斋六组超过起诉期限为由，裁定驳回白斋六组的起诉。2017年12月26日，白斋六组组长潘继文向一审法院提交撤诉申请书，一审法院于同日作出（2017）黔26行初433号行政裁定，准许原审原告白斋六组撤回起诉。白斋六组不服一审法院于2017年12月26日作出（2017）黔26行初433号准许其撤回起诉的行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年10月16日作出（2018）黔行申301号行政裁定，指令一审法院再审本案。一审法院认为：再审申请人白斋六组与原审第三人茅草坪十组因“大龙头”林地所有权发生争议。按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。国土资源部《土地登记办法》第十六条第一款进一步明确规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。原审第三人茅草坪十组提供的吴明建等人《贵州省黄平县四屏区东坡乡东坡村土地（产量）清册》，不是人民政府核发的土地所有权证书，不能作为茅草坪十组享有争议“大龙头”林地所有权的权属依据。再审申请人白斋六组提供的（63）黄会人字第1945号《黄平县人民委员会山林所有证》，虽属人民政府颁发的土地所有权证书，但该证并未登记有“大龙头”林地，与争议“大龙头”无关联性，不能作为白斋六组享有争议地所有权的权属依据。因此，争议双方均未提供人民政府颁发的土地所有权证书，证明其享有争议“大龙头”林地的所有权。对争议“大龙头”林地管理方面，原审第三人茅草坪十组未提供相关的土地使用权证书，证明其村民享有争议地的管理使用权。根据国土资源部《土地登记办法》第十六条第二款的规定，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。再审申请人白斋六组提供潘继文1998年《土地承包经营权证书》，但在档案馆调取的《承包土地基本情况登记表》、《承包土地明细表》及《黄平县土地承包经营权调查统计表》，并未记载有“大龙头”承包地，故该土地承包经营权证不能作为白斋六组村民潘继文享有争议“大龙头”林地承包经营权的依据。因此，争议双方均未提供有效的使用权证书，证明其享有争议地的管理使用权，也未提供充分、确凿的证据，证明对“大龙头”林地进行实际管理。综上所述，争议各方均未提供有效的证据，证明其享有争议“大龙头”林地所有权及使用权。按照《贵州省林地管理条例》第二十条第三款的规定，争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。县政府在争议各方均未提供有效证据，证明其享有争议“大龙头”林地所有权及使用权的情况下，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则，作出13号处理决定，对争议林地进行合理划分，符合法律、法规的规定。州政府作出61号复议决定，维持县政府作出的处理决定正确。再审申请人白斋六组请求判决撤销被申请人县政府作出的13号处理决定和被申请人州政府作出的61号复议决定，判决县政府重新对争议林地作出确权处理的诉讼请求，一审法院不予支持。一审法院于2017年12月12日在开庭审理过程中，以白斋六组超过起诉期限为由，当庭裁定驳回白斋六组的起诉，证据不足，应依法予以撤销。一审法院在当庭裁定驳回白斋六组起诉后，又于2017年12月26日作出（2017）黔26行初433号行政裁定书，准许白斋六组撤回起诉，属程序违法，应依法予以撤销。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第二款、第一百二十二条的规定，经一审法院审判委员会讨论，于2019年8月9日作出（2019）黔26行再2号行政判决：一、撤销一审法院于2017年12月12日当庭驳回原告贵州省黄平县起诉的裁定。二、撤销一审法院于2017年12月26日作出的（2017）黔26行初433号行政裁定书。三、驳回再审申请人白斋六组请求判决撤销黄平县人民政府作出的黄府林权处字（2016）13号《关于东坡村茅草坪组与白斋村六组大龙头林木林地权属争议的处理决定》和黔东南州人民政府作出的黔东南府复议字（2017）61号《行政复议决定书》，并判决黄平县人民政府重新对争议林地作出处理决定的诉讼请求。一审宣判后，白斋六组和潘继文不服，向本院提出上诉。二上诉人再审上诉请求：1、维持一审判决第一、二项；2、撤销一审判决第三项；3、撤销被上诉人县政府作出的13号处理决定和被上诉人州政府作出的61号复议决定；4、判决县政府重新对涉案林地的所有权和使用权作出确权行政处理决定；5、判决一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。上诉理由：（一）一审判决认定事实错误。1、一审判决认定各方当事人均无有效证据证明争议林地归其所有错误。再审上诉人在再审期间提交了新的证据，即本组村民潘朝明、雷安芳、雷安廷、雷风云、潘礼敬、潘继文六人的《黄平县社员自留山证》，证明争议林地在1983年林权“三定”时期已确定归白斋六组村民承包的事实。而一审判决虽然在证据认证部分不予采纳，但在事实查明部分却有意忽略该新证据。2、上诉人提交的前述新证据依法应当采纳，作为认定事实的证据。虽然一审判决根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，对上诉人在再审期间提交的新证据不予采纳，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条规定：“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”，该条规定强调行政机关要有证据证明其在行政程序中要求原告或者第三人提供证据，而原告或者第三人应提供而未提供。而本案在行政程序中，被上诉人县政府并没有告知上诉人应当提供哪些证据。由于上诉人在行政程序中没有委托律师，不知道黄平县档案馆保存有1983年的自留山证，上诉人也没有该自留山证提交，不是拒绝提供证据。因上诉人在再审期间才委托律师调取到该证据，且该证据与案件基本事实密切相关，故应予采纳。3、一审判决仅凭黄平县档案馆存档资料即认定潘继文持有的1998年《土地承包经营权证书》为无效证据，也是对事实的错误认定。（二）一审判决适用法律错误。1、一审判决错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。县政府对涉案林地纠纷应全面调查，却未调取自留山证，只对各方当事人提交的有限证据进行审查，导致本案事实不清，证据不足，县政府直接将争议林地一分为二，侵害了上诉人的合法财产权益。州政府同样未查清事实，即维持县政府的处理决定。因此，二被上诉人的行政行为均应予以撤销。2、本案是林地确权纠纷，不是单纯的土地确权纠纷，应适用《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《林木林地权属登记管理办法》等规定审理，而一审判决却适用《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》进行审理，也属于适用法律错误。被上诉人县政府答辩称，（一）一审认定事实清楚，证据充分。1、二上诉人与茅草坪十组为“大龙头”林地发生权属争议由来已久，且历经十年有余，反复经本府、州政府、黄平县人民法院、黔东南州中级人民法院确权、审判，争议各方始终提供不出自己拥有争议林地权属的合法有效证据，即是本案的客观事实。2、关于潘继文持有的1998年《土地承包经营权证书》。本府调取潘继文1998年《土地基本情况登记表》、《承包土地明细表》及《承包经营权调查统计表》等档案资料后，发现前述存档资料没有记载争议林地“大龙头”，而潘继文持有的《土地承包经营权证书》却记载有争议林地“大龙头”，与存档资料不符，故本府对该证据未予采信。（二）二上诉人所提一审判决适用法律错误的上诉理由不能成立。1、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》审理行政案件，是常识。2、适用《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《林木林地权属登记管理办法》等法律法规，是本府的确权机构在调处林木林地争议案件进行确权时适用。综上，虽然争议双方均没有合法有效依据，但本着化解纷争，兼顾各方利益，本府才将争议林地一分为二进行确权，若将争议林地全部确权给一方，必然导致另一方无休止诉争下去。请求二审法院查明本案事实，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人茅草坪十组述称，（一）一审判决认定事实清楚，证据确实充分。我组与白斋六组为“大龙头”林地发生权属争议，从2008年开始至今已长达十一年，争议一开始县政府根据双方均没有权属凭证，但按使用管理林地的实际情况，将争议林地全部确定归我组使用，后县政府为平息纠纷，劝说将争议林地一分为二来管理，我组接受了政府的方案。不曾想潘继文假借多数村民的名义，却想把近二千亩的争议林地全争为己有，而且一争就是十多年，导致我组花钱费时陷入没完没了的纠纷之中。一审法院对本案再审事实的认定，主要源于各级人民政府反复调查核实后确定的客观事实。（二）二上诉人称再审引用《中华人民共和国行政诉讼法》的条款进行判决是适用法律错误，该上诉理由站不住脚。综上，请求驳回二上诉人的无理上诉，维持一审判决。被上诉人州政府二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人黄平县新州镇东坡村村民委员会、黄平县谷陇镇山坪村村民委员会二审期间未提交书面陈述意见。本院经审理，确认一审查明的基本事实。本院另查明，2010年8月4日，白斋六组因不服县政府作出的黄府地权处字（2009）7号《县政府关于新州镇东坡村茅草坪组与谷陇镇白斋村六组“大马房、大龙头”等地山林权属争议的处理决定》（经行政复议维持），向黄平县人民法院提起行政诉讼。经一、二审法院审理，判决撤销该处理决定，并由县政府重新作出具体行政行为。2013年2月25日，白斋六组对县政府作出的黄府林权处字（2012）10号《关于新州镇东坡村茅草坪组与黄飘乡哈龙村、谷陇镇白斋村六组及潘继文为“黑石坡”、“大龙头”林木林地权属争议的决定》（经行政复议维持）仍不服，向黄平县人民法院继续提起行政诉讼。经一、二审法院审理，判决撤销该决定，并由县政府重新作出处理。2014年10月18日，茅草坪**作为申请人，与白斋六组就“大龙头”林木林地权属争议，继续向县政府请求将“大龙头”林木林地权属明确归其所有。县政府立案受理后，向白斋六组及潘继文送达了应诉通知书，该通知书载明有“你（单位）应当在收到本通知书之日起30日内，提供与本案有关的证据材料，不提供或者无正当理由逾期提供证据的，应当承担举证不能的法律后果”、“你（单位）有权委托代理人参加本案的处理”等内容。上诉人在再审期间提供的六份1983年《黄平县社员自留山证》，每份自留山证均记载宜林荒山荒地面积为9.4亩，共计56.4亩。其中，涉及登记有“大龙头”地名的是：潘朝明1亩，雷安芳2亩，雷安廷1亩，共计4亩。本院认为，关于再审上诉人白斋六组再审审理期间向一审法院提交的六份1983年《黄平县社员自留山证》是否应予采信的问题。第一，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”。本案中，县政府在行政程序中依法向白斋六组及潘继文送达了应诉通知书，并在应诉通知书中告知白斋六组及潘继文应提供与本案有关的证据材料，否则将承担举证不能的法律后果，同时告知二上诉人有权委托代理人。一审庭审中，县政府提交应诉通知书及送达回证等证据举证质证，二上诉人对此亦无异议。但是，二上诉人在行政程序中并未提供前述自留山证，且本案经多次行政处理、行政复议及行政诉讼，二上诉人直到本案再审审理阶段才提交该证据，其所提在行政程序中没有委托律师、再审期间才委托律师调取到该证据的理由，并非此前不能提供该证据的正当、合理事由。第二，从二上诉人提供的六份1983年《黄平县社员自留山证》的内容上看，涉及林地共计56.4亩，其中登记为“大龙头”地名的林地仅4亩，均远远小于双方讼争“大龙头”林地2031亩的面积，亦不足以证明白斋六组对2031亩讼争林木林地享有所有权、使用权的主张。因此，一审判决对二上诉人提交的六份1983年《黄平县社员自留山证》不予采纳，并无不当。关于潘继文持有的1998年《土地承包经营权证书》，经与黄平县档案馆保存的与该承包证对应的《承包土地基本情况登记表》、《黄平县土地承包经营权调查统计表》、《承包土地明细表》比对，承包证与档案资料均记载承包地面积为16.4亩，承包证与档案资料均记载有班鸠坝、文榜等七幅地块，共计16.4亩。承包证除登记班鸠坝、文榜等七幅地块外，还登记有“大龙头”，但面积部分为空白，且位于该承包证登记地块名称的最后一栏，而档案资料并未记载有“大龙头”。因此，潘继文持有的承包证与档案记载不一致，结合《中华人民共和国档案法》第二条“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声象等不同形式的历史记录”的规定，一审判决认定潘继文持有的承包证不能作为其享有“大龙头”林地承包经营权的依据，并无不当。关于一审判决适用法律是否正确的问题。基于上述分析，因争议双方均未提供充分有效的证据，证明其享有争议“大龙头”林地的林木林地所有权、使用权，被上诉人县政府在组织双方调解未果的情况下，作出13号处理决定，对双方争议“大龙头”林地进行划分，明确双方各自的权属范围，符合《贵州省林地管理条例》第二十条第三款“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：……（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”的规定，且程序合法。被上诉人州政府作出61号复议决定，维持13号处理决定，符合法律规定。因此，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回上诉人白斋六组的诉讼请求，适用法律并无不当。综上所述，再审一审判决认定事实清楚，适用法律正确，再审上诉人白斋六组、潘继文的上诉理由均不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由再审上诉人黄平县谷陇镇山坪村原白斋六组和潘继文共同负担。本判决为终审判决。审判长  冉依依审判员  刘珊涌审判员  周 方二〇二〇年八月十九日法官助理罗全龄书记员周玲