河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初389号原告时明强，男，1963年9月5日出生，汉族，住郑州市。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告时明强不服被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）撤销协议决定一案，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月28日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告时明强，被告二七区政府的委托代理人陈冬菊、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郑州市二七区人民政府于2019年12月2日作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，致王秀荣（时明强）：2013年10月30日，因郑州市二七区刘胡垌村整体拆迁改造，您与郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078）。合同签订后，指挥部按照合同的约定向您支付过渡费96595.2元。指挥部在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在子女未随父母安置等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。因此，指挥部正式书面函告如下：一、指挥部决定，自本通知发出之日起，撤销与您在2013年10月30日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078），该协议不再履行，过渡费不再发放；二、请您自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由您本人自行承担。并告知原告行政复议和诉讼的权利。原告时明强诉称：原告在郑州二七区马寨镇刘胡垌村合法拥有宅基地，被告进行合村并城项目拆迁，与原告签订了拆迁安置补偿协议。后来，被告以原告的宅院子女未随父母安置为由，单方拒绝履行拆迁安置补偿协议，并停止发放过渡费。因此原告就履行拆迁安置补偿协议提起行政诉讼。经多个程序审理，均确认涉案协议合法有效，并作出有效判决，均判决继续履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》。现被告以同样的理由，向原告送达《撤销协议决定通知书》，其行为严重违法。为维护自身合法权益，诉至法院，请求依法支持原告的诉讼请求。请求：1.依法确认被告2019年12月2日作出的《撤销协议决定通知书》违法，并予以撤销；2.依法判令被告履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078），即向原告给予安置房安置并支付过渡费；3.对滥用职权的主管责任人通过司法建议予以追责；4.诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1.《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（063号、078号）；2.《撤销协议决定通知书》；3.郑州铁路运输中级法院行政判决书（2018）豫71行初700号及699号（另案）；4.河南省高级人民法院行政判决书（2018）豫行终2871号及2866号（另案）、及生效证明；5.最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申6818号及6819号（另案）；6.2016年4月29日，指挥部下发的拆迁安置问题整改通知书。综合证明：原告已经过了多次诉讼，法院已作出了公正判决，而且区政府和镇政府又按照判决的协议继续履行。被告二七区政府答辩称：一、本案涉案协议违反了拆迁安置补偿办法关于有效人口的认定“一户一宅”的规定，理应撤销，并重新签订。涉案编号为LHD-04-078号拆迁安置协议，系被答辩人母亲王秀荣于2013年10月30日与答辩人拆迁指挥部签订的，该协议有效人口为一人，宅基地面积0.274亩，补偿面积为548平方米。之后，有人举报被答辩人及其母亲王秀荣不符合《马寨镇刘胡垌合村并城拆迁安置补偿办法》规定的“一户一宅”及“子女随父母、不能单独为户”的原则。经过复查，被答辩人母亲王秀荣有三个儿子，各有各自的宅院，均同指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。因王秀荣所居住的宅院有宅基地使用权证，在其丈夫时小盈（己去世）名下，其单独与指挥部签订了一份安置协议。王秀荣实际与被答辩人时明强一起生活。而被答辩人另一案件涉及的编号为LHD-04-063号拆迁安置协议系被答辩人与拆迁指挥部于2013年10月28日签订的，该涉案宅院属于无证宅院，涉案协议有效人口为六人，补偿面积为660平方米，其中有效人口包括时明强的儿媳李致青。经过核查，发现李致青的落户时间是2013年10月30日，即落户时间晚于签订协议的时间，不属于有效人口。《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；河南省实施《土地管理法》办法第五十三条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，及《马寨镇刘胡垌合村并城拆迁安置补偿办法》第四条第一项“按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）”、第四项“以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的公安户和批准的宅基地核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户”。该办法第五条第三项还规定了“一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”。按照上述规定，被答辩人应该和其母亲王秀荣合并签订一份拆迁补偿协议，有效人口应将其儿媳减去，重新计算安置补偿面积、金额及过渡费用等。故本案涉案协议及另外一份编号LHD-04-063的协议，均违背了相关法律及拆迁安置补偿办法，理应撤销，并重新签订。二、答辩人下发“撤销决定”的行政行为合法有效，应予支持。发现问题之后，指挥部多次电话、口头通知被答辩人前来指挥部更改协议，被答辩人均置之不理。无奈，指挥部只好于2016年4月29日向被答辩人发出两份书面通知，一份通知是“安置户人口有误”，一份是“王秀荣不具备单独安置资格”，需要尽快纠正，请被答辩人接到通知后速到指挥部办理相关于续。否则，相应法律责任由其本人承担。后引起相关诉讼。诉状中被答辩人所引用三级法院继续履行协议的判决，并非确认拆迁协议有效，也并不代表判决认可了协议条款的合法、合规性，判决的前因是基于答辩人当时发现错误时，仅仅是通知被答辩人纠正签订的安置补偿协议，并未行使行政协议解除权，未依法对该协议做出处理的情况下的行为，故判决继续履行协议。基于上述判决的建议，答辩人规范了行政行为，依法下达了《关于撤销协议决定通知书》，目的是通过合法的程序纠正拆迁补偿协议的错误。该决定明确告知了协议存在的错误、应如何纠正，并告知其所享有的诉权。希望能够本着实事求是的原则，在不损害公共利益的前提下，依法予以补偿。综上所述，答辩人下发的撤销决定合法有效，编号为LHD-04-078、LHD-04-063号拆迁补偿协议存在安置人口有误、一户只能认定一宅、子女应随父母、老人不能单独安置等问题，如果再继续履行下去，势必造成国有资产的流失。被答辩人只有依据事实和相关规定，重新与答辩人签订拆迁补偿协议，才可以重新启动补偿安置程序。请求法院依法查明事实，维持答辩人的行政行为，驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.河南省实施《土地管理法》办法；3.郑政〔1982〕16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》。第二组证据：4.《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）；5.《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》。证明目的：证据1第六十二条证明“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。证据2第五十三条证明法律、法规均规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过167平方米。证据3证明“一户一般只准有一处宅基地”。证据4证明郑州市人民政府要求各区政府对本区合村并城的拆迁补偿安置负总责，制定拆迁安置方案，确定合村并城的范围、对象及规模。被告制定并公开发布的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置补偿办法》是确定拆迁安置补偿主体及补偿标准的依据。证据5证明按照“一宅一户一证”原则，以公安部门登记的户籍人口信息和镇、村、组三级认定为依据，严格界定享受村民待遇的人口，家庭子女须随父母、不单独为户。一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。第三组证据：1.原告的拆迁安置档案及其儿媳李致青的户籍证明。证明原告的宅院没有宅基地使用权证，属于无证宅院。且协议是于2013年10月28日签订的，有效人口六人，其中包含其儿媳李致青，安置面积为660平方米。当时村委会出具的证明是由于派出所电脑故障没有打印户口证明。可实际情况其儿媳的户口是2013年10月30日转入刘胡垌村的，证明在签订协议时，原告的儿媳不应该作为有效人口被安置。2.原告母亲王秀荣的拆迁档案。证明安置所依据的宅院在原告父亲时小盈的名下，宅基地面积为0.274亩，有效人口为1人。违背了“一户一宅”、“子女随父母”的原则。第四组证据：撤销协议决定和两份通知回执。证明被告在多次通知原告前来更改协议未到的情况下，才于2016年4月29日向原告发出了书面通知，明确告知其“安置户人口有误”“你母亲王秀荣不具备单独安置资格”，要求其到指挥部办理纠正手续，否则，相应的法律责任由其本人承担。引起诉讼后，指挥部于2019年12月2日依据判决书的建议，规范行政行为，下达了撤销协议决定，明确协议违反了法律及补偿办法的规定，存在“有效人口审核有误”“王秀荣不具备单独安置资格、子女须随父母一起安置”的情形，需要撤销和纠正。并详细告知其诉权，且送达到本人，符合法律规定，程序合法有效。经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：被告对原告的证据1两份协议书的真实性没有异议，但对证明目的有异议。其中一份时明强母亲王秀荣的协议，违反了拆迁安置补偿办法，老人不能单独安置的规定。第二份协议里面有效人口有时明强的儿媳李致青，其户口迁入的时间是2013年10月30日，晚于协议签订之日，不能作为有效人口进行计算，按照拆迁安置补偿方案，两份协议应该合并一起安置，有效人口李致青应该去掉。对证据6和证据2的真实性没有异议。整改通知书和撤销决定恰恰证明了从2016年指挥部发现该两份协议违反拆迁安置办法时，要进行纠正，一直拖延至今。对证据3、4、5的真实性没有异议，但对证明目的有异议。该三份判决并没有确认拆迁安置补偿协议的合法性、有效性。判决履行的前因是基于被告当时发现错误了，没有按照相关的程序行使行政协议的解除权，所以才判决继续履行协议，也才有了此次的撤销决定的作出，正是基于这三份判决的建议，才将行政行为予以合法化。原告对被告的证据均不认可。1.当时被告认可李致青可以作为有效人口予以安置，村里还出具有证明。2.原告母亲有自己的宅基地，协议也是被告自愿签订，不存在隐瞒和欺诈行为。虽然原告宅基地没有证，但是原告所在村拆迁时，1982年以后都没有证。3.原告诉到铁路中级法院确认行政协议无效，后来又诉要求履行协议。本院对上述证据认证如下：原告的证据被告对其真实性均无异议，本院予以采信。被告对其证明目的有异议，涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。被告的证据原告均不予认可，对其证明目的涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。经审理查明：原告时明强的父亲时小盈系郑州市**马寨镇刘胡垌村村民，在本村有宅基地及房屋一处，宅基地使用权证号为0065259号，面积为0.274亩（182.4平方米），即本案被诉《撤销协议决定通知书》所涉宅院。因登记人死亡，该宅基地使用权人为原告时明强的母亲王秀荣。被告二七区政府为加快马寨镇合村并城进程，推进产业聚集区建设，成立郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部，具体负责马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁改造及安置补偿工作，原告涉案宅院及房屋在拆迁范围内。2013年10月19日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，其中规定“四、现有宅基地及房屋权属认定（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的公安户和批准的宅基地核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人口不享受补偿。……五、（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”。2013年10月30日，原告时明强的母亲王秀荣（乙方已去世）生前与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（甲方）签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-04-078），确定“乙方位于刘胡垌村四组，家庭人口1人；宅基地使用证编号0065259，面积182.4平方米。”“乙方宅基证面积为182.4平方米，可计算安置房面积为547.2平方米。”“选择货币补偿100平方米，实际安置面积447.2平方米。选择货币补偿的安置面积按3000元/平方米的标准给予货币补偿，每户选择货币补偿的面积不得超过100平方米，选择货币补偿安置的面积不再享有过渡费。”协议还约定了过渡费、奖补标准等。后指挥部支付了2013年10月31日至2015年4月30日期间的过渡费后，停止发放过渡费。2016年4月29日，指挥部分别以“安置人口有误”、“你母亲王秀荣不具备单独安置资格”为由，向原告发出《拆迁安置问题整改通知书》，要求其到原拆迁工作组办理相关手续。原告未去办理，先后起诉确认涉案协议无效、要求履行涉案协议。郑州铁路中级法院、河南省高级人民法院及最高人民法院先后作出裁判。2019年12月2日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部向王秀荣（时明强）作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，书面函告王秀荣（时明强）《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078）不再履行，过渡费不再发放；请其自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由其本人自行承担。并告知其行政复议、行政诉讼的权利。被告指挥部工作人员直接将该《撤销协议决定通知书》送达原告，但原告拒绝签字。原告对被诉《撤销协议决定通知书》不服，于2020年4月28日诉至本院。本院认为，本案争议焦点是被告于2019年12月2日作出的被诉《撤销协议决定通知书》是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”被告作出被诉《撤销协议决定通知书》的理由是“在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向本单位提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在子女未随父母安置等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。”经本院查明，被诉《撤销协议决定通知书》撤销的是原告时明强的母亲王秀荣生前签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-04-078），而本次原告所在马寨镇刘胡垌村拆迁安置时施行的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》明确规定“家庭子女须随父母，不单独为户”、“一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”。由于原告另有宅院，并另行与指挥部签订有拆迁安置补偿协议，依据拆迁安置补偿办法，原告应与其母亲合并签订一份拆迁安置补偿协议，重新计算安置补偿面积、补偿金额及过渡费等。但由于原告及其母亲签订了两份拆迁安置补偿协议，导致原告家多获得了其不应当获得的安置补偿利益，严重损害集体利益、国家利益和社会公共利益，侵害了拆迁安置补偿的公平性，该拆迁安置补偿协议依法应予撤销。关于被诉《撤销协议决定通知书》是否受前诉羁束的问题。原告之前所诉确认协议无效及要求履行协议时，本案所涉《撤销协议决定通知书》还未作出，而是仅作出《拆迁安置问题整改通知书》，本案《撤销协议决定通知书》的作出应视为被告基于维护集体利益、国家利益和社会公共利益而行使的行政协议解除权，因此不受前诉羁束。原告该起诉理由不能成立，不予支持。综上，被告所作《撤销协议决定通知书》并无明显不当，原告诉请撤销的理由不能成立，其诉请本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告时明强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告时明强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年八月十九日书记员  平 航