广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行申101号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：中山市黄圃镇吴栏村乌珠第四股份合作经济社。住所地：广东省中山市黄圃镇吴栏村。诉讼代表人：刘汉辉，男，1981年7月6日出生，汉族。诉讼代表人：黄炎胜，男，1969年2月8日出生，汉族。诉讼代表人：文枝南，男，1984年1月2日出生，汉族。被申请人（一审被告、二审上诉人）：中山市黄圃镇人民政府。住所地：广东省中山市黄圃镇，统一社会信用代码11442000007333393K。法定代表人：林东，镇长。委托代理人：冯注章，该政府工作人员。委托代理人：梁蕴姿，广东邦仁律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：中山市土地储备中心。住所地：广东省中山市兴中道**，统一社会信用代码124420007480462602。法定代表人：邓柏棠，主任。原审第三人：中山市黄圃镇吴栏村民委员会（以下简称吴栏村委会）。住所地：广东省中山市黄圃镇良涌北街**，统一社会信用代码54442090727044805M。法定代表人：吴建华，主任。申请人中山市黄圃镇吴栏村乌珠第四股份合作经济社（以下简称乌珠第四经济社）因诉中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）、中山市土地储备中心行政协议纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2019）粤20行终493号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。申请人乌珠第四经济社申请再审称：涉案《征地补偿协议》违反法定程序和实体性法律规定，未经有关机关批准征收，违背经济社绝大多数成员的意愿，损害了集体经济组织利益，属于应当撤销的法定情形，且撤销该协议不会影响公共利益等，请求撤销原一、二审判决，指令一审法院重新审理。被申请人黄圃镇政府提交意见称：涉案《征地补偿协议》系经经济社民主议事程序后作出，符合法律规定，足以代表集体意志。该协议并未损害村集体组织及其成员的利益。撤销该协议将对征地项目的审批和申请人成员造成重大损害。申请人对一审判决并未提起上诉，其滥用再审程序的行为不应得到支持，请求驳回再审申请。被申请人中山市土地储备中心、原审第三人吴栏村委会未提交书面意见。本院认为，根据乌珠第四经济社申请再审提交的材料反映，2017年8月17日，乌珠第四经济社召开户代表会议，讨论土地征收问题。41户户代表全部参加了会议。会议形成了会议纪要，载明：“会议内容：一、因中山市现代物流业平台（黄圃园）建设，需要征收、收回项目红线范围内乌珠第四经济社土地共约180亩……征地补偿标准为8万元/亩（含土地补偿费、安置补助费）；留用地按征地面积10%计提，采取现金折算方式兑现，按40万元/亩作价补偿（按实际征地面积折算价为4万元/亩），合计征地补偿为12万元/亩。（备注：该补偿方案也适用于本村集体收回土地，如需本村收回的，不需另行表决）……”29户户代表同意上述内容并签名确认。2018年3月29日，中山市土地储备中心（甲方）、黄圃镇政府（乙方）、乌珠第四经济社（丙方）和吴栏村委会（丁方）签订涉案004《征地补偿协议》，协议载明：“因城市建设需要，经甲、乙、丙、丁四方协商，甲、乙双方合作征收丙方的土地，现就土地的征收补偿事宜签订本协议以供共同遵守执行，具体如下：一、征收土地面积、位置及使用时间。甲、乙双方合作征收丙方位于乌珠第四经济社的土地，面积166.6648亩……二、征收土地的各类补偿费标准及支付方式。1、征地补偿标准。征地补偿标准按8万元/亩（含土地补偿费、安置补助费等）……若今后土地办证时国家、省、市制定的征地补偿保护标准出现调整且高于上述补偿标准的，则按调整后的标准对未办证部分进行差额补偿……三、四方责任。（一）甲方责任：1、负责办理上述所征收土地的农转用报批手续；2、按照协议约定时间向丙方支付征地补偿款及留用地折算货币补偿款。（二）乙方责任：……2、负责上述所征收土地的监管工作；3.负责协调丙方落实征地事项；4、负责日常监督管理工作。（三）丙方责任：收到甲方补偿款之日，将上述被征收土地交付给乙方，被征收土地由甲、乙双方进行土地开发……（四）丁方责任：1、监督补偿款的落实及使用；2、协助开展征地相关工作……四、附则。1、本协议签订之日起，甲、乙、丙、丁四方要严格履行本协议各项条款，任何一方不得以任何理由为借口违反本协议，否则追究相关的法律及经济责任……3、……本协议自甲、乙、丙、丁四方签字盖章之日即生效”。黄圃镇政府、中山市土地储备中心、乌珠第四经济社、吴栏村委会均在协议上签名盖章。中山市土地储备中心已履行了涉案004《征地补偿协议》的给付义务，于2018年5月31日将19999776元的征地补偿款转账至乌珠第四经济社的中国工商银行账户。乌珠第四经济社部分村民已领取上述补偿款，另一部分村民尚未领取。文枝南于2018年6月22日向原中山市国土资源局申请政府信息公开，申请公开的信息为：“乌珠第四经济社土地（180亩）征收为国有土地的征地批复、征地红线图、征地安置补偿方案公告”。同年7月13日，中山市国土资源局出具中土公告[2018]581号《关于政府信息公开申请的答复》，告知文枝南，其申请公开的政府信息不存在。黄圃镇政府、中山市土地储备中心称相关用地手续已在报批中。刘汉辉、黄炎胜、文枝南等乌珠第四经济社过半数的村民对涉案004《征地补偿协议》不服，以乌珠第四经济社的名义向中山市第一人民法院起诉，请求判令确认涉案004《征地补偿协议》无效。中山市第一人民法院经审理判决确认涉案004《征地补偿协议》违法，责令黄圃镇政府、中山市土地储备中心采取补救措施。黄圃镇政府、中山市土地储备中心不服上诉，请求撤销一审判决，改判驳回乌珠第四经济社的全部诉讼请求。乌珠第四经济社未上诉。中山市中级人民法院二审经审理认定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。征收集体所有的土地有严格的程序规定，被征收土地所在地的市、县人民政府具体组织实施时，需按照经依法批准的征收土地方案实施。本案中，涉案土地并未经有权机关批准征收，不存在经批准的征收土地方案，中山市土地储备中心、黄圃镇政府与乌珠第四经济社签订涉案004《征地补偿协议》违反法定程序，应当确认违法。从我省建设项目征地的实际看，确实存在上级征地批准机关要求市、县人民政府土地行政主管部门在报送征地方案等征地审批方案文件时要求报送与被征收农民集体达成征地补偿协议，并报送按照协议已经发放征地补偿款的实际。上述协议虽然是由中山市土地储备中心、黄圃镇政府与乌珠第四经济社签订，但是并不是涉案土地的最终法定征地补偿决定，鉴于该征收补偿协议已成为涉案征地项目的报送批准方案材料之一报送至征地审批机关审批中，且相关补偿款项已经向乌珠第四经济社发放，撤销该协议将对征地项目的审批工作和该集体经济组织造成影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，对该协议不予撤销。同时，中山市土地储备中心作为中山市人民政府负责土地征收的专业机构、黄圃镇政府作为具体实施机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，应当采取补救措施，依法积极完善土地征收程序，尽快使土地征收获得相关审批机关同意。二审法院据此判决驳回上诉，维持原判，经本院审查，并无不当。申请人申请再审主张，涉案《征地补偿协议》违背经济社绝大多数成员的意愿，损害了集体经济组织利益，依法应当撤销，且撤销该协议不会影响公共利益等，请求撤销原一、二审判决，指令一审法院重新审理，因理据不足，本院不予采纳。综上，乌珠第四经济社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回乌珠第四经济社的再审申请。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年八月二十六日法官助理李穗珍书记员饶晔