福建省福州市鼓楼区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽0102民初7313号 原告：福州市鼓楼区教育局，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**。 法定代表人：翁晖，该局局长。 委托诉讼代理人：陈彧，福建建达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何山，福建建达律师事务所律师。 被告：福建仁文建设有限公司，住，住所地福建省福州市鼓楼区梅亭路****楼**/div> 法定代表人：李雄虎，该公司总经理。 委托诉讼代理人：黄承国，该公司职员。 委托诉讼代理人：陈燕端，该公司职员。 原告福州市鼓楼区教育局与被告福建仁文建设有限公司物权确认纠纷一案，本院于2020年7月21日立案后，依法组成合议庭适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人何山，被告委托诉讼代理人黄承国、陈燕端到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 福州市鼓楼区教育局向本院提出诉讼请求：1.判令确认坐落于福州市鼓楼区班），占地面积3500平方米，建筑面积3000平方米小区配套幼儿园用房（土地所有权证：榕国用（2014）第30533300064）的所有权属于福州市鼓楼区教育局；2.判令福建仁文建设有限公司协助福州市鼓楼区教育局将前述房屋登记至福州市鼓楼区教育局名下；3.判令福建仁文建设有限公司向福州市鼓楼区教育局交还前述小区配套幼儿园用房；4.判令福建仁文建设有限公司承担本案全部诉讼费用。事实与理由：福建仁文建设有限公司与福州市土地管理局就受让福州市鼓楼区向150340平方米（合225.51亩）土地使用权事宜于2004年12月29日签订了《福州市国有土地使用权出让合同》（编号：榕地合【2004】138号）、于2005年3月签订了《福州市国有土地使用出让补充合同》（编号：榕地合【2004】138号补01-2005）。根据《福州市国有土地使用权出让合同》（编号：榕地合【2004】138号）的约定，一、宗地2004挂-18-旧屋改07号（梅亭北地块）出让土地面积：54510平方米（合81.77亩），规划要求：……本地块需配套：12班幼儿园1处，用地面积3500平方米（合5.25亩），建筑面积3000平方米……。福建仁文建设有限公司取得土地使用权后，用于开发建设了大儒世家，其中的规划总平图独栋幼儿园，占地面积3500平方米，建筑面积3000平方米小区配套幼儿园用房。根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条的规定，新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。依照前述规定，福建仁文建设有限公司本应于建设项目竣工后将小区的配套幼儿园不动产所有权移交福州市鼓楼区教育局用于办成公办园或办成普惠性民办园，但福建仁文建设有限公司始终未依法将小区配套幼儿园用房的产权登记至福州市鼓楼区教育局名下，亦从未实际向福州市鼓楼区教育局进行幼儿园用房的移交。福建仁文建设有限公司的行为不仅违反了规范性文件的规定且已经严重损害了社会公共利益。福州市鼓楼区教育局依照《民事诉讼法》的有关规定，特诉至法院，请求依法判如所请。 福建仁文建设有限公司辩称，一、福建仁文建设有限公司系通过合法方式受让取得包括讼争幼儿园地块在内的土地使用权，按出让合同约定支付了土地出让金，并取得土地使用权证。福建仁文建设有限公司举示与案外人陈梅钦、张晓娜就案涉地块单元分别签订了《商品房买卖合同》印证，福建仁文建设有限公司通过合法方式受让取得包括讼争幼儿园地块在内的土地使用权并合法建设获得所有权。合同附件六第五条第2款明确约定：“本社区内的有关设施，包括但不限于会所、学校、运动场、商铺、物业用房、停车场、架空层等的产权归甲方所有并且不计入公摊。出卖人方有权根据社区的实际情况自行或者委托物业公司（或专业机构）对前述设施进行经营管理以服务社区。买受人有权有偿使用并享受作为社区业主应该拥有的优惠条件。”根据《物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”及一百四十二条“设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”规定，福建仁文建设有限公司应享有包括讼争幼儿园在内的建筑物及其附属设施的所有权。二、福州市鼓楼区教育局诉请确认讼争幼儿园的所有权归其所有，无依据。（一）福州市鼓楼区教育局起诉要求确认讼争幼儿园的所有权属于福州市鼓楼区教育局，依据的是《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年）第七条规定，其法律依据不足。第一，该规定属于福州市地方性法规，根据《立法法》的第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性、地方性法规根据《物权法》第五条规定，物权的种类和内容由法律规定，因此，地方性，地方性法规无权创设物权于幼儿园产权归属的规定无效。且该地方性法规对于幼儿园产权归属的规定与《物权法》第三十条跟第一百四十二条的规定相悖，因此，其关于幼儿园产权归属的规定亦无效。该地方性法规关于幼儿园权属移交的规定，本质上是政府征收。根据《中华人民共和国立法法》第八条“对非国有财产的征收、征用只能制定法律。”的规定，该地方性法规关于幼儿园权属移交的规定亦无效。第二，即便该地方性法规关于幼儿园产权归属的规定有效，结合其他地区关于幼儿园权属的规定以及国务院办公厅2019年《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，可知，地方性，地方性法规或规章等规定幼儿园权属移交教育部门的建设用地均为划拨，但涉案幼儿园的建设用地并非划拨，因此，1993年的地方性法规不适用于涉案幼儿园。第三，再退一步讲，即便该地方性法规适用于讼争幼儿园，那么鉴于该地方性法规已于2010年经省人大修改--修改后第七条明确规定“建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属”。根据修改后的规定及出让合同等的内容均未明确幼儿园产权归属。这恰恰说明，1993年文件未明确规定配套幼儿园的权属，2010年修改后文件对权属规定作了原则性规定，且需在土地出让合同等文件中明确因此案涉地块的土地出让合同没有明确幼儿园权属归教育部门，应按物权法认定为建设单位即福建仁文建设有限公司所有。福州市人民政府2002年5月21日颁布施行的《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》（榕政综〔2002〕106号）的第二条第4款规定“小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位”，确认幼儿园产权归属于开发建设单位。福州市人民政府2011年12月29日颁布实施的《福州市人民政府关于居住区公共配套设施建设使用管理的意见》（榕政综〔2011〕209号）明确规定土地出让合同等文件应当对居住区用地规划确定的公共配套设施权属作出约定。因此，福州市鼓楼区教育局诉求幼儿园产权归其所有没有依据。（二）福建仁文建设有限公司与福州市国土资源局签订的《土地使用权出让合同》及补充协议，虽然要求明确本地块需配套：12班幼儿园1处，用地面积3500平方米，但合同中并未约定福建仁文建设有限公司建设的讼争幼儿园产权属于区政府所有，且相关部门并没有减免讼争幼儿园建设用地的土地出让金，故不论区政府或是福州市鼓楼区教育局诉请确认讼争幼儿园属于其所有均无合同依据。《厦门市国土资源与房产管理局关于出让用地内幼儿园权属认定问题的处理意见》（厦国土房【2009】82号）第一条明确规定，属招拍挂出让的项目，凡土地出让合同明确约定幼儿园建成后无偿移交政府相关部门或由政府收购的，用地性质按划拨认定；凡土地出让合同未明确约定幼儿园建成后无偿移交政府相关部门或由政府收购的，用地性质按出让认定，由受让人办理整体产权”。虽然各地政策可根据当地情况作相应调整，但福建仁文建设有限公司认为厦门市国土资源与房产管理局该项规定符合物权法定及民事主体之民事权益受法律保护的精神。综上，福建仁文建设有限公司基于受让取得包括讼争幼儿园地块在内的土地使用权并合法建造，在出让合同或出让公告等文件均未明确约定幼儿园产权归属的情况下，福州市鼓楼区教育局诉求确认讼争幼儿园的所有权归其所有，无依据。三、福州市鼓楼区教育局依据福州市地方性法规要求确认讼争幼儿园产权归属其所有，既无法律依据，也无合同依据。相对应的，福州市鼓楼区教育局诉请协助进行产权登记及交还幼儿园均无依据，依法应予以全部驳回。四、退一万步讲，假设依据最新的政策规定，福建仁文建设有限公司负有移交讼争幼儿园的义务，但相关政策并未规定无偿移交，福州市鼓楼区教育局应与福建仁文建设有限公司协商处理。1、国务院办公厅2019年发布的通知要求循序渐进、实事求是逐步解决小区配套幼儿园移交工作，可选择回收、置换、购置等方式协商处理。2019年1月9日国务院办公厅发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》第三条第2项已明确规定，“从实际出发，认真制定有针对性的整改措施，按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改。对于已经建成、需要办理移交手续的，原则上于2019年6月底前完成；对于需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；对于需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，2020年12月底前完成项目竣工验收。”由此可见，小区配套幼儿园并非全部无偿移交，而是要根据实际情况“一事一议”、“一园一案”的方式，逐一协商移交方式。因此，福州市鼓楼区教育局可以通过置换、购置等方式与福建仁文建设有限公司协商处理移交方式。2、福州市鼓楼区教育局主张讼争幼儿园权属的依据--《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》并未约定无偿移交。依据市政府的规范性文件及地方性法规并未规定无偿移交。不管是1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》还是2010年修改实施的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》均未明确规定无偿移交。3、关于幼儿园权属移交的规定本质属于政府征收，征收事项应由法律规定且应给予被征收人补偿，福州市鼓楼区教育局若要讼争幼儿园权属则需与福建仁文建设有限公司协商补偿事宜。前述福州市政府规范性文件、福建省地方性法规关于移交小区配套幼儿园产权的规定，本质上属于政府征收。根据《物权法》第四十二条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条均规定征收应当给予补偿。福建仁文建设有限公司与市国土局签订的出让合同第十七条也明确约定土地使用年限届满前如为公共利益需要提前收回合同项下宗地使用权的，出让人应当依法给予受让人相应补偿。福州市地方性法规、福州市政府规范性文件的要求明显违反了上位法的法律规定，福州市鼓楼区教育局据此要求福建仁文建设有限公司无偿移交无依据。福州市鼓楼区教育局若要讼争幼儿园权属则需与福建仁文建设有限公司协商补偿事宜。如上，福建仁文建设有限公司基于合法建造取得讼争幼儿园的所有权，其与福州市国土资源局签订的土地出让合同既未约定幼儿园产权归属，且政府并未以划拨或减免出让金等方式将小区幼儿园作为公共教育资源进行配置，福州市鼓楼区教育局诉请确认前述幼儿园产权归其所有无依据，其根据福建省地方性法规、福州市政府规范性文件要求无偿移交亦无依据。根据《民法总则》第三条“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”的规定，讼争幼儿园属于福建仁文建设有限公司所有，任何组织或个人不得侵犯。因此对于福州市鼓楼区教育局的诉讼请求应予以全部驳回。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2007年5月21日，福州市人民政府批复榕政地［2007］226号文件，同意将位于鼓楼区向，编号为宗地2004挂-18-旧屋改07号，面积150210.8平方米的国有土地使用权出让给福建仁文建设有限公司，作为商业、居住、教育的建设用地，上述地块的出让具体手续，由市国土资源局负责办理，在批准的期限和范围内，其建设应符合城市规划、环境保护及文物保护等要求，并办理建设工程许可手续。2007年10月10日，福州市人民政府补充批复榕政地［2007］432号文件，同意将位于鼓楼区向，编号为2004挂-18-旧屋改07号的宗地范围内梅亭北地块部分土地（面积966平方米）与中国人民解放军61716部队部分营区土地（面积为946平方米）进行置换，仍作为商业、居住、教育的建设用地。2004年12月29日，福州市国土资源局（出让人）与福建金帝集团有限公司（受让人）签订《福州市国有土地使用权出让合同》（编号榕地合［2004］138号）一份，约定：出让位于福州市鼓楼区位于鼓楼区向，编号为宗地2004挂-18-旧屋改07号地块，出让面积150340平方米，土地价款222600000元，用途为商业、居住用地；合同项下宗地的规划建设技术经济指标（土地使用条件）包括宗地2004挂-18-旧屋改07号（梅亭北地块）配置幼托12班一处，用地面积3500平方米；宗地2004挂-18-旧屋改07号（原厝北、南两侧地块）配置幼托12班一处，用地面积3500平方米；项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。2005年3月，福州市国土资源局（出让人）与福建金帝集团有限公司（原受让人）、福建仁文建设有限公司（受让人）签订《福州市国有土地使用权补充合同》（编号榕地合［2004］38号补01-2005），确认原编号榕地合［2004］138号《福州市国有土地使用权出让合同》的福建金帝集团有限公司更名为福建仁文建设有限公司，继续履行原合同的一切权利和义务。2014年3月11日，福建仁文建设有限公司获得福州市人民政府颁发的（榕国用2014第30533300064号）《国有土地使用证》。现案涉幼儿园坐落于福州市鼓楼区，已竣工验收并投入使用。 另查，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。2019年3月7日，福州市人民政府发布榕政综〔2019〕78号《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理公司实施方案的通知》，明确1993年3月7日-2007年10月1日期间取得用地批文的，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，在此期间建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，移交给属地区教育局，由市不动产登记中心先确权登记制开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至教育局。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，福建仁文建设有限公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。福建仁文建设有限公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但批复及合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，而根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方规定开发商应配套修建的公益性设施，福建仁文建设有限公司理应依约遵守前述规定将产权当移交给教育行政部门。福建仁文建设有限公司主张1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》已于2010年修改，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，案涉出让合同中没有约定幼儿园权属，应认定属于开发建设单位所有。本院认为，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。本案福建仁文建设有限公司与福州市国土资源局系于2004年签订《福州市国有土地使用权出让合同》，故仍应适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，作为认定产权归属的依据。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性、地方性法规例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中，福建仁文建设有限公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》合法有效，合同的签订及建筑过程施工许可证颁发的时间均在2010年之前，根据前述法律规定，不存在法不溯及既往的例外情形，应当以当时的法规即1993年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为依据来认定案涉幼儿园的权属，故福建仁文建设有限公司的上述主张，本院不予采纳。因此，福州市鼓楼区教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求福建仁文建设有限公司交还及协助办理产权登记，于法有据，本院予以支持。 综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国物权法》第三十三条、第三十四条、第五十六、第一百四十二条之规定，判决如下： 一、依法确认坐落于福州市鼓楼区班）、占地面积3500平方米、建筑面积3000平方米的小区配套幼儿园用房（土地所有权证：榕国用（2014）第30533300064）的所有权属于福州市鼓楼区教育局； 二、福建仁文建设有限公司于本判决生效之日起十日内将前述幼儿园用房交还给福州市鼓楼区教育局，并协助将前述房屋登记至福州市鼓楼区教育局名下。 本案受理费169950元，由福建仁文建设有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长 陈裕锦 审 判 员 赵 毳 审 判 员 陈 婷 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 余 玲 书 记 员 陈梦茜 附法律条文： 《中华人民共和国合同法》 第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 《中华人民共和国物权法》 第三十三条因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。 第三十四条无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。 第五十六条国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。 第一百四十二条建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。 执行提示： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。