河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)冀06行终173号上诉人（原审原告）马纪连，男，1964年1月14日出生，汉族，住河北省保定市莲池区。上诉人（原审原告）杨朋来，男，1943年12月18日出生，汉族，住河北省保定市莲池区。上诉人（原审原告）汪树军，男，1964年5月16日出生，汉族，住河北省保定市莲池区。被上诉人（原审被告）保定市不动产登记中心，住所地河北省保定市恒祥南大街**。法定代表人许保刚，该中心主任。委托代理人刘晓雷。委托代理人陈锋，该中心法律顾问。被上诉人（原审被告）保定市人民政府，，住所地河北省保定市东风西路**法定代表人郭建英，该市市长。委托代理人李哲。委托代理人张银巍，河北保嘉律师事务所律师。上诉人马纪连、杨朋来、汪树军因被上诉人保定市不动产登记中心土地登记答复、被上诉人保定市人民政府行政复议一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2020）冀0602行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,原告等人于2018年7月26日通过邮寄方式向被告保定市不动产登记中心递交《不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书》，被告保定市不动产登记中心复函称“根据《不动产登记暂行条例》第十五条规定，你们的申请需要当事人及其受委托的合法代理人，持有关材料到不动产登记中心受理窗口现场，以邮寄方式不符合相关受理规定”。原告等人于2018年8月2日到不动产登记中心窗口申请。被告保定市不动产登记中心于2018年8月3日作出了编号为2018080200037号《不动产登记不予受理告知书》，载明马纪连、盛宝良、杜金良、王立军、汪树军：2018年8月2日，您们作为申请代表人到保定市不动产登记中心递交《不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书》收悉，您提交材料清单为不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书。经核查，该申请书所涉土地（宅基地）非国有土地、非国有建设用地，根据《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定，保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务为：“国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权，国有建设用地使用权……”，在市政府的通告中规定的我中心的业务范围内不包括非国有土地、非国有建设用地的不动产登记。故根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定对您们的申请不予受理。原告不服，向保定市人民政府申请行政复议。被告保定市人民政府受理复议申请后，向被告保定市不动产登记中心发送了行政答复通知书，该中心依法进行了书面答复，同时提交了当初作出具体行政行为的证据、依据及相关材料，保定市人民政府经审查后于2018年10月17日作出保政行复决[2018]67号行政复议决定书，认为保定市不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，维持保定市不动产登记中心作出的编号为2018080200037号《不动产登记不予受理告知书》，并进行了送达。原审法院经审理认为，原告对二被告的执法主体无异议，对二被告主体资格予以确认。被告保定市不动产登记中心，基于《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定，其业务范围不包括非国有土地、非国有建设用地登记，主张本市对非国有建设用地的不动产登记，暂时尚未开展办理，依据《不动产登记暂行条例》第十七条规定作出的不动产登记不予受理告知书并无不妥。原告不服被告保定市不动产登记中心作出的不予受理告知书提出复议，保定市人民政府受理后，向被告保定市不动产登记中心送达行政复议申请书、行政答复通知书，收到答复书及作出具体行政行为的证据、依据后，经书面审查，作出行政复议决定书，维持了保定市不动产登记中心的行政行为，其程序合法。被告保定市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出的行政复议决定亦无不妥。综上，二被告行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马纪连、杨朋来、汪树军的诉讼请求。上诉人马纪连、杨朋来、汪树军不服上诉称，保定市不动产登记中心于2018年8月1日依据《不动产登记暂行条例》第十五条函复上诉人，要求其到办公地点申请不动产宅基地使用权登记。次日，上诉人到现场办理，被当面告知按照《不动产登记暂行条例》第十七条不予受理，但未给予书面答复。上诉人申请宅基地使用权登记符合《不动产登记暂行条例》第五条第（六）项规定，亦属于保定市不动产登记中心登记职责范围内，其作出《不动产登记不予受理告知书》系不履行法定义务的行为，应予撤销。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条、《河北省国土资源厅关于加快推行全省不动产统一登记工作的指导意见》第三部分、第五部分规定，保定市不动产登记中心依据《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定作出的行为，违反法律法规及国家政策宗旨。根据相关规定，对农村的土地确权登记宅基地登记应当同时进行。上述通告第二条摘除了宅基地登记项目，违反立法目的、原则与法律法规规定，亦没有证据证明上述通告公布的合法性，应给予合法审查。保定市不动产登记中心是法律授权的不动产登记机构，其在行使职权中未对通告出现的抵触法律法规问题尽到审查义务。一审判决也没有对上述通告进行合法性审查评述以明确，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款第（二）、（三）、（四）项之规定，上述通告不能作为定案依据。依照《不动产登记暂行条例》第七条、《不动产登记条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等规定看，应当依照行政诉讼附带规范性文件审查的有关规定，对上述通告进行审查纠正。保定市人民政府所作复议决定未对本案事实进行全面审查。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，程序违法。请求1.撤销一审行政判决，依法审理改判；2.撤销保定市不动产登记中心《不动产登记不予受理告知书》和保定市人民政府保政行复决[2018]67号行政复议决定书，责令保定市不动产登记中心受理宅基地登记职责；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人保定市不动产登记中心答辩称，一、2018年7月26日,马纪连、杨朋来等人以特快专递的方式向保定市不动产登记中心邮寄一份申请,该申请涉及内容较多，其核心内容是申请对宅基地进行不动产登记。因《不动产登记暂行条例》第十五条规定,保定市不动产登记中心于同年8月1日复函申请人:“应……现场申请登记。以邮寄方式递交的申请书及相关材料不能代替现场申请”，并将提交不动产登记申请的具体方式告知了申请人。二、2018年8月2日,马纪连、杨朋来等按上述复函中告知的方式到保定市不动产登记中心办公现场递交了《不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证申请书》。经核查,该申请书所涉土地(宅基地)不属于国有土地。因《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定,根据保定市人民政府的安排,我市目前办理不动产统一登记业务的开展范围只有国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权、国有建设用地使用权的登记工作；对非国有建设用地的不动产登记,暂时尚未开始办理。保定市不动产登记中心按照《不动产登记暂行条例》第十七条规定,向申请人送达了《不动产登记不予受理告知书》，决定对其申请不予受理”。在保定市人民政府尚未就我市主城区范围内集体土地的相关登记工作作出新的布置和决定之前,申请人的申请事项暂时无法办理。故保定市不动产登记中心于2018年8月3日作出的《不动产登记不予受理告知书》并无不当。保定市人民政府作出行政复议决定,对其予以维持正确。综上,一审判决认定事实清楚,判决结果正确。请二审法院驳回上诉,维持原判。被上诉人保定市人民政府答辩称，《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定“保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务为：国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权；国有建设用地使用权……”，不包括集体建设用地（宅基地）。保定市不动产登记中心依据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，作出的《不动产登记不予受理告知书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法维持保定市不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》。建议人民法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,本案主要争议焦点为：一、《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》是否合法的问题；二、保定市不动产登记中心所作《不动产登记不予受理告知书》的合法性问题。关于第一个焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”所谓规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示的行政规范。《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》系保定市人民政府依照法定程序制定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的行政规范性文件，属于行政诉讼审查的范围。根据《不动产登记不予受理告知书》载明内容及二审询问确认，该《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》是保定市不动产登记中心对上诉人作出《不动产登记不予受理告知书》的依据，上诉人认为该《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条关于保定市不动产登记中心办理不动产统一登记的业务中未包括集体建设用地（宅基地）不合法。诉争行为发生时有效的《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权……。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定，建设用地使用权、宅基地使用权属于不动产登记范围。本案中，保定市人民政府在二审询问中表示，根据《不动产登记暂行条例》相关规定和国务院、省政府对不动产统一登记工作的安排部署，因考虑保定市实际情况，优先对国有土地、国有建设用地办理不动产登记，下一步工作会逐渐安排部署集体土地登记制度，其并未排除相关集体建设用地、宅基地的不动产登记工作，系暂时尚未开展办理。故保定市人民政府作出《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》，暂时将保定市不动产登记中心不动产统一登记业务规定为“国有土地上的房屋等建筑物、构筑物所有权；国有建设用地使用权；；地役权森林、林木所有权；抵押权和法律规定需要登记的其他不动产权利的登记发证工作”具有合理性，内容并不违法。关于第二个焦点。《不动产登记暂行条例》第十七条第第一款第（四）项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请……。”根据《保定市人民政府关于在保定市主城区实施不动产统一登记的通告》第二条规定，上诉人申请不动产登记集体建设用地宅基地登记颁证，不属于保定市不动产登记中心现有登记范围。保定市不动产登记中心虽未当场书面告知，但上诉人在上诉状中亦表示其当场口头告知，且于次日作出书面不予受理告知书，该行为虽有瑕疵，但未影响上诉人的实际权益。同时，经本院在二审询问中多次向保定市不动产登记中心、保定市人民政府确认，市政府现未就集体土地（宅基地）的相关登记工作作出安排，现保定市主城区内集体建设用地、宅基地登记工作暂时均无法办理。待保定市政府就该方面作出新的部署，将该方面登记业务纳入保定市不动产登记中心业务范围内，申请人可申请办理。故保定市不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》并无不当。保定市人民政府在收到上诉人的复议申请后，依法履行程序，经审查，对保定市不动产登记中心《不动产登记不予受理告知书》予以维持，亦无不当。综上，二被上诉人行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审法院判决驳回马纪连、杨朋来、汪树军诉讼请求正确。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马纪连、杨朋来、汪树军负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 明审 判 员  别道齐审 判 员  褚铁军二〇二〇年八月十一日法官助理  南佳凤书 记 员  宋海东