河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初422号原告吴兰英，女，1933年10月15日出生，汉族，住郑州市。委托代理人马郑梅，女，1955年1月15日出生，汉族，住河南省洛阳市西工区。委托代理人王广林，河南舒展律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，职务区长。委托代理人王权，郑州市五里堡街道办事处工作人员。委托代理人张春举，河南亚太人律师事务所律师。被告郑州市二七区河医片区改造指挥部，住，住所地郑州市**五里堡街道办事处/div>法定代表人杨振河，职务指挥长。委托代理人王权，郑州市五里堡街道办事处工作人员。委托代理人赵岩，北京大成（郑州）律师事务所律师。原告吴兰英诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、郑州市二七区河医片区改造指挥部（以下简称改造指挥部）不履行行政协议违法一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告吴兰英的委托代理人马郑梅、王广林，被告二七区政府的委托代理人王权、张春举，被告改造指挥部的委托代理人王权、赵岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴兰英诉称，请求：1.判决被告拖延履行《王立砦村房屋拆迁安置补偿协议》的行为违法；判令被告向原告支付过渡费、拆迁临时安置补助费、搬迁补助费、搬迁奖励共计280000元。2.诉讼费由被告承担。事实和理由：2014年3月因房屋涉及拆迁，根据《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》，原被告双方签订了《王立砦村房屋拆迁安置补偿协议》，“安置补偿结算”选择117.64平方米按照1：1的比例置换和三层补齐费用按面积1：1进行置换。并约定被告向原告支付过渡费、拆迁临时安置补助费、搬迁补助费、搬迁奖励。原告交付了房产证、结清各项费用并交付了腾空的房屋，被告对涉案房屋进行了拆迁。在履行《王立砦村房屋拆迁安置补偿协议》时，被告寻找借口，拖延向原告支付相关费用，致使原告生活受到严重影响，造成原告生活困难。经多次与被告协商无果，诉至法院，请求依法判决。原告吴兰英向本院提交了以下证据：第一组、王立砦村房屋拆迁安置补偿方案。证明郑州市二七区医学院高阳桥周边于2014年3月16日制定了拆迁王立砦村房屋的安置标准、拆迁临时安置补偿等内容。第二组、二七区王立砦村拆迁安置补偿协议。证明签订协议的双方当事人一方为吴兰英，另一方为指挥部；以吴兰英为被拆迁人；双方约定了相应的条款，该条款是吴兰英提出主张的依据；双方签约时间是2014年3月19日。第三组、1.房屋所有权证。2.吴兰英申请书。3.房屋证件收据。4.电费收据。5.自来水费收据。6.王立砦社区居委会证明。7.王立砦村改造空房验收单。证明指挥部认定吴兰英为涉案房屋的被拆迁人。2014年3月19日，指挥部收到吴兰英所交涉案房屋的产权证，2014年3月22日，吴兰英交回涉案房屋，并履行全部约定义务，指挥部验收合格。第四组、1.吴静委托书。2.吴连奎死亡医学证明书。3.于桂英死亡医学证明书。4.吴静邮寄信封。5.2014年4月12日，王立砦村民一组出具的证明。6.2008年9月4日，吴静收到85000元的中国工商银行个人业务凭证。7.吴桂荣证明。8.王毅、张秀芝、王英民、王爱芝的证明。证明吴静将涉案房屋以85000元卖给吴兰英，吴兰英支付了房款。第五组、视听资料，通话录音（光盘一张、U盘一个）。证明2008年9月李庆军知道吴静卖房不再收取房租。关于涉案房屋，李庆军都交给吴静全权处理。李庆军对2014年3月19日原被告的协议在2014年就知道此事，对此协议没有提出异议。第六组、交房租，转账条家信，吴连奎委托书。第七组、房屋照片三张、申请书一份。证明1.指挥部拆除吴兰英在案涉房屋上所建的第三层房屋的行为违法；2.指挥部拆除吴兰英在案涉房屋上所建的第三层房屋不与吴兰英签订补偿协议的行为违法；3.指挥部隐瞒或销毁拆除吴兰英在案涉房屋上所建的第三层房屋的证据，欺骗法院和政府、侵害吴兰英的合法权益。综合质证意见：由于房屋所有人死亡，其女儿出售涉案房屋，吴兰英支付房款，从而取得房屋所有权，成为实际房屋所有人，并以被拆迁人名义与指挥部签订协议，履行协议约定义务，从而享有协议约定的权利，因此，指挥部依法应当履行协议约定的义务。指挥部拆除吴兰英在案涉房屋上所建的第三层房屋的行为违法，且不与吴兰英签订补偿协议的行为违法。被告二七区政府辩称，一、本案案涉房屋所有权人为吴连奎，房屋坐落位置为郑州市二七区王立砦北街23号，地号，地号为1690-3022建筑面积为117.64平方米，间数6间。吴连奎于1997年4月10日因病死亡，被答辩人在2014年3月19日向答辩人提供了房产证原件及相关委托手续，称其己经购买该房屋并获得产权。在核实其房产证的真实性及被答辩人身份信息后（吴兰英的身份证住址与房产证地址一致）认为吴兰英具有相关的权利，与其签订了安置补偿协议。但在发放拆迁补偿时，案外第三人该案涉房产法定继承人吴静、李庆军提出异议，向答辩人提交证据证明该房屋属于其法定继承的遗产，应当获得相关被征收权益。二、答辩人认为，基于答辩人与被答辩人签订的《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》因被拆迁房屋所有权与第三人存在争议的事实，在答辩人不能确定实际权利人的情况下，为切实保护实际权利人的合法权益，根据《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》第七条，在产权不明、产权纠纷尚未解决的规定，做出暂停履行补偿款发放，提存相关补偿款项，有事实和补偿方案依据。被告二七区政府向本院提交了以下证据：一、《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》、《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》、吴连奎郑房权字第**《房屋所有权证》、吴兰英身份证复印件、吴连奎委托吴兰英管理房屋《委托书》。证明1.原告以房屋登记人吴连奎的名义签订拆迁补偿协议。2.吴兰英身份证信息与被拆迁房屋为同一地址，有房屋所有权人的形式。3.拆迁安置补偿方案明确了，产权不明、产权纠纷尚未解决，提存相关补偿款项的规定。二、2014年9月25日沈阳市公安局和平分局八经公安派出所关于吴连奎、于桂英、吴静、吴大明身份关系的《情况说明》、2014年9月19日沈阳市公民婚姻信息数据中心关于李庆军、吴大明的《婚姻登记档案证明》、吴兰英诉吴静、李庆军房产纠纷的《郑州市二七区人民法院立案信息表》及《民事起诉状》。证明案涉拆迁房屋发生所有权出现因继承及买卖关系争议的事实，被告依据《郑州市城市建设拆迁管理条例》二十条、《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》第七条，在产权不明、产权纠纷尚未解决的规定，做出暂停履行补偿款发放，提存相关补偿款项，有事实和法律依据。被告改造指挥部辩称，一、答辩人与被答辩人签订的《房屋拆迁安置补偿协议》，因主体存在争议，效力待定，无法履行相关义务。涉案房屋所有权人为吴连奎，房屋坐落位置为郑州市二七区王立砦北街23号，地号，地号为1690-3022建筑面积为117.64平方米，间数6间。吴连奎于1997年4月10日因病死亡，该房产本应当由其法定继承人或现房屋产权人办理相关拆迁手续。被答辩人在2014年3月19日向答辩人提供了房产证原件及相关委托手续，称其已经购买该房屋并获得产权。答辩人的工作人员并不是法律职业出身，在核实其房产证的真实性后认为吴兰英具有相关的权利，与其签订了《房屋拆迁安置补偿协议》。但在应发放拆迁补偿时，案外第三人吴静、李庆军与吴兰英发生诉讼，并向答辩人提出异议，提交相关证据证明该房屋属于其法定继承的遗产，应当获得相关被征收权益。故答辩人认为，该被征收房屋的产权主体存在争议，该合同的效力待定，答辩人也无法对主体不明的合同履行相关义务。二、根据《房屋征收与补偿条例》的规定及《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》双方的约定，答辩人有权提存相关权益，直至产权明晰。答辩人认为，根据《房屋征收与补偿条例》第二条、第十五条规定，房屋所有权人为被征收人。被征收人拥有国家征收土地后所获得的补偿及相关权益。被征收人应配合征收人对其产权的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查。被答辩人虽然与答辩人签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，但案外人吴静、李庆军提供的证据能够证明吴静及其弟弟吴大明为涉案房屋的法定继承人。被答辩人未提供房屋过户及房屋买卖协议，且与吴静、李庆军之间存在产权争议。该种情形，答辩人无法确定产权的归属，更不是产权归属的认定主体，应认定为产权不明，由人民法院先行解决房屋产权归属问题，后进行发放过渡费等相关权益。根据2014年3月16日答辩人公布的《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》第七条特殊情况房屋的处理办法，产权不明或所有权人下落不明的，经指挥部、办事处、社区（居委会）三方认证，相关证据存档、补偿费提存后，先行拆迁。答辩人认为提存补偿费用是依照《房屋征收与补偿条例》及《王立岩村房屋拆迁安置补偿方案》进行，该方案经过村民集体大会讨论通过并公告，答辩人并未有任何行政违法行为，请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告改造指挥部向本院提交了以下证据：一、《关于调整指挥部指挥长的通知》。证明指挥部属于郑州市二七区的临时设置机构，无法承担行政责任，指挥长已经调整为杨振河。二、《委托书及银行凭证》、《授权委托书》、《承诺书》、《王立砦村村民代表大会决议》、公告照片两张、《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》、《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》、吴连奎奎郑房权字第**房屋所有权证》、吴兰英身份证复印件、吴连奎委托吴兰英管理房屋《委托书》。证明1.原告以房屋登记人吴连奎的名义签订拆迁补偿协议。2.该次拆迁属于集体土地拆迁，并在拆迁前经村民代表大会通过，公告村民相关方案，村民并未对拆迁方案产生异议。3.拆迁安置补偿方案明确了对于产权不明、产权纠纷尚未解决的处理方式，应当提存相关补偿款项的规定。4.原告提供相关手续，以吴静已经将房屋出卖给自己为由要求获得相关拆迁补偿。三、《户口本》、李庆军身份证、吴秋阳身份证、2014年沈阳市公安局和平分局八经公安派出所《情况说明》；死亡医学证明书；《公证书》。证明1.李庆军、吴静、吴秋阳、吴大明的身份及相互之间的关系。2.吴大明失踪、本人为该房产的法定继承人之一。3.吴连奎的法定继承人有吴大明、吴静。4.该部分证据为2014年吴静到指挥部反映情况时提交指挥部，指挥部无法确定产权归属，只能提存相关权益。四、吴兰英诉吴静、李庆军房产纠纷的《郑州市二七区人民法院立案信息表》及《民事起诉状》。证明涉案房屋双方已经产生诉讼，在双方未对产权确定前，指挥部根据《拆迁方案》，有权对相关拆迁补偿提存，不给予任何一方。经庭审质证，被告二七区政府对原告的证据质证称：对第一组证据真实性没有异议。对第二组证据真实性没有异议，但证明目的有异议。根据《物权法》物权法定的原则，房屋所有权人登记在谁名下就是为谁所有，除非提供充分的证据能够证明。对第三组证据真实性没有异议，对证明目的有异议。不能证明房屋的所有权人为原告吴兰英。对第四组的证据7与本案无关。原告提供的该四组证据与本案所争议的房屋所有权没有相关性，不能证明其主张。被告改造指挥部对原告的证据质证称：对第一组证据真实性无异议。对第二组证据真实性无异议，但证明目的有异议。双方签订的条款约定当涉案房屋发生产权争议或产权不明时，指挥部有权对涉案房屋所涉及到的相关权益进行提存。指挥部正是按照拆迁安置补偿协议所约定的条款进行处理，并不存在不履行相关行政协议的事项。对第三组的证据1无异议，但证明目的有异议。房屋所有权证上显示该案的所有权人为吴连奎，并不是吴兰英本人。对证据2在指挥部的原件中并未找到。对证据4、5的真实性无异议，但证明目的有异议。只能证明吴兰英在该房屋居住并交纳了水电费，不能证明房屋的所有权归属于吴兰英。对证据6居委会证明主体有异议。房屋的所有权应当由不动产登记中心或房产管理局出具证明，不应由王立砦社区的居委会出具。对证据7的真实性无异议。吴兰英确实在王立砦改造空房验收单上签字确认，但在签署王立砦拆迁安置补偿协议时，乙方确定的是吴连奎，最后签署的为吴兰英。工作人员仅是将吴兰英作为授权委托人，进行签署相关协议。但在吴连奎的法定继承人吴静及李庆军与吴兰英产生法律争议后，我们建议双方通过法院先进行确权纠纷，双方事实上已经产生过诉讼，但诉讼结果为撤诉。指挥部验收合格，也仅是对吴连奎的财产验收合格。对第四组的证据5、8的真实性有异议，吴静出具过两份委托书，一份是出具给受委托人夏洛，另一份出具给吴桂荣，但委托事项不明。吴静本人到指挥部反映当时确有卖房的相关意愿，但最终没有付诸行动。这些证据仅能在双方确权纠纷中作为证据使用，对本案仅能凭双方的行政协议条款以及主体履行相关的法律义务。对第五组证据，没有在法庭出示，在郑州市二七区人民法院侯寨法庭已有一次质证，李庆军在庭上对该视听资料认为并无任何交给吴静全权处理的表示，该录音中也不能反映李庆军得到了吴静或者授权吴静进行处理的相关表示，所以证明目的有异议。对第六组证据，交房租、转账条真实性无异议，但和本案无关。××期间由吴兰英对他所持有的房屋进行租赁和管理，并未出具其他的授权。对第七组证据，房屋照片和本案没有关联性，也无法反映房屋的坐落位置及归属。申请书在原告提交给征收办的证据中并没有见到，也不能证明其目的。原告对被告二七区政府的证据质证称：对第一组证据的真实性没有异议，对其证明目的有异议。根据二七区王立砦村拆迁安置补偿协议的内容，可以看出没有约定产权不明、产权纠纷尚未解决，提存相关补偿款项的规定。根据该补偿协议，被告以吴兰英为拆迁人、而不是以房屋登记人吴连奎的名义签订拆迁补偿协议，而且被告进行了严格审核后，以吴兰英为被拆迁人与之签订的拆迁补偿协议。吴兰英的身份信息与被拆迁房屋是同一地址，同时被告不可能仅以此简单认为吴兰英是被拆迁人，或者吴兰英能够代表吴连奎签订补偿协议，而是经过慎重考虑后，与吴兰英自愿达成。该协议合法、真实有效，被告有义务履行该协议。对第二组证据，来源不明且为复印件，取得程序不合法，也不能证明双方之间有产权不明、产权纠纷。关于吴兰英诉吴静、李庆军房产纠纷一案，被告作为行政机关，仍然存在取得证据程序不合法，证据来源不明，而且证据不完整、不客观，不能证明其目的。原告对被告改造指挥部的证据质证称：第一组证据是复印件，不予质证。关于对王立砦村实施拆迁改造的通告，来源不合法，作为拆迁指挥部应当有通告的原件留作备案，与本案没有关系。对第二组证据中的拆迁安置补偿协议、拆迁安置补偿方案、吴连奎房屋所权证、吴兰英身份证复印件、吴连奎委托吴兰英管理的委托书的真实性均没有异议，但是不能证明其目的。对承诺书的真实性有异议，不是吴兰英所签，系伪造。其他同对二七区政府的质证意见。对第三组证据中的死亡医学证明书原件真实性无异议，其他证据取得形式违反法律程序，来源不合法，也不能证明其目的。对第四组证据同二七区政府的质证意见。根据其提供的王立砦村拆迁补偿协议证明，原告吴兰英应当是拆迁协议的合同相对人即被拆迁人，被告应当依法履行其行政行为，向原告吴兰英支付拆迁补偿款，履行拆迁补偿协议。被告二七区政府与被告改造指挥部对双方证据无异议。本院对上述证据认证如下：对各方证据的真实性均无异议的，本院予以采信，但是否与本案具有关联性，是否能证明待证事实，将结合其他证据予以综合认证。经审理查明，为加快推进二七区王立砦村城中村改造工作，由二七区政府成立的郑州市二七区医学院高阳桥周边片区改造项目指挥部（简称高阳桥片区改造项目指挥部）于2014年3月16日制定了《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》，对安置补偿原则、安置标准、补偿标准、安置办法等予以明确规定。其中第七条特殊情况的处理，载明：“拆迁房屋及其附属物有下列情况之一的，经指挥部、办事处、社区（居委会）三方认证，相关证据存档、补偿费提存后，先行拆迁：1.产权不明或所有权人下落不明的；2.产权有纠纷尚未解决的；3.产权共有人对补偿安置达不成协议的；4.房产管理部门代管的”。2014年3月19日，高阳桥片区改造项目指挥部作为甲方与吴连奎作为乙方签订了《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》，载明：“一、乙方合法房屋位于王立砦村拆迁改造范围之内。乙方合法房屋位于王立砦村北街23号，合法建筑面积为117.64平方米，证号628177号。”落款处有高阳桥片区改造项目指挥部在甲方处盖章，吴兰英在乙方处签字按指印。在该协议签订时，吴兰英持有吴连奎的房屋所有权证原件及相关委托手续，称其已经购买该房屋并获得产权。在该指挥部工作人员核实其房产证的真实性后认为吴兰英具有相关的权利，即与其签订了上述协议。但在发放拆迁补偿款时，案外人吴静、李庆军与吴兰英发生民事诉讼，并向该指挥部提出异议，提交相关证据证明该房产属于吴静、李庆军法定继承的遗产，应当获得相关拆迁权益。二被告据此暂停向原告支付过渡费、拆迁临时安置补助费、搬迁补助费及搬迁奖励等补偿款。由于吴连奎及其妻子于桂英均已去世，其有女儿吴静及儿子吴大明，吴静于庭后电话中称其现在国外，并称吴大明已失踪，由于疫情原因及其他原因均无法到庭说明情况，但不认可涉案房屋已卖给吴兰英的事实。另查明，高阳桥片区改造项目指挥部之后变更为本案被告郑州市二七区河医片区改造指挥部。本院认为，本案焦点问题为：原告是否超过诉讼时效；二被告拖延履行《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》是否违法，是否应该按照协议履行支付补偿款的义务。关于原告是否超过诉讼时效。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。由于本案涉及二被告不履行行政协议问题，故诉讼时效应参照民事法律规范确定。依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定”。但是由于案外人对涉案房屋产权提出异议，并要求获得相关拆迁权益，同时原告亦提起民事诉讼主张涉案房屋的相关权益，二被告暂停履行补偿款发放。因此该事实均阻碍了原告拆迁权益的实现，符合民事诉讼时效中止或中断的事由，原告起诉不超过诉讼时效。关于二被告是否拖延履行《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》，是否构成违法，是否应该按照协议履行支付补偿款的义务。虽然原告在签订涉案《二七区王立砦村拆迁安置补偿协议》时，持有吴连奎的房屋所有权证原件及相关委托手续，并称其已经购买该房屋并获得产权，在协议落款处签字按指印，高阳桥片区改造项目指挥部也对该房产证的真实性予以核实，认为吴兰英具有相关的权利，从而签订了涉案协议。但由于涉案协议首部乙方处写明是吴连奎，且房屋所有权证上依然载明所有权人是吴连奎，在发放拆迁补偿款时，原告与案外人吴静、李庆军发生民事诉讼，案外人吴静、李庆军作为吴连奎的女儿、儿媳向该指挥部提出异议，并提交相关证据证明该房产属于吴静、李庆军法定继承的遗产，应当获得相关拆迁权益。依据《王立砦村房屋拆迁安置补偿方案》，如果存在产权不明或所有权人下落不明，产权有纠纷尚未解决等情况的，相关证据存档、补偿费提存后先行拆迁。故二被告暂停向原告支付过渡费、拆迁临时安置补助费、搬迁补助费及搬迁奖励等补偿款，有事实依据，理由正当，不构成拖延履行协议，行为并未违反协议约定，不构成违法。待所涉房屋确定权属后，再行支付补偿款，有利于保护真正权利人的合法权益，同时减少司法资源和当事人诉累。另，由于改造指挥部系二七区政府成立，根据郑州市人民政府的文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区的城中村改造工作，并对城中村改造的拆迁补偿安置负总责，改造指挥部与原告签订的安置补偿协议是王立砦村城中村改造过程中实施的拆迁安置行为，应视为受二七区政府的委托，故其产生的法律责任应由二七区政府承担。综上，原告诉请要求按照安置补偿协议履行支付过渡费、拆迁临时安置补助费、搬迁补助费及搬迁奖励等补偿款的诉讼请求事实及法律依据不足，本院不予支持。原告诉称涉案房屋其已经购买，但案外人吴静不予认可，其可另行解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴兰英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴兰英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  姚付良审判员  王 冰二〇二〇年八月二十六日书记员  邵志强