山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁17行终248号 上诉人：菏泽农村商业银行股份有限公司；住所地：山东省菏泽市牡丹区中华路2009号；统一社会信用代码：91371700168904505E。 法定代表人：时伟，董事长。 委托代理人：袁继强。 被上诉人：菏泽市自然资源和规划局；住所地：菏泽市牡丹区中华路659号；统一社会信用代码：11371700MB2854894A。 法定代表人：李建刚，局长。 被上诉人：菏泽市人民政府，住所地：菏泽市中华路1009号。 法定代表人：陈平，市长。 原审第三人：菏泽昊翔房地产开发有限公司，住所地：菏泽市中华西路南侧南城办事处家属楼602室，统一社会信用代码：91371700664405086P。 法定代表人钱达，董事长。 上诉人菏泽农村商业银行股份有限公司(以下简称菏泽农商行)诉被上诉人菏泽市自然资源和规划局(以下简称菏泽市资源局)、菏泽市人民政府、第三人菏泽昊翔房地产开发有限公司(以下简称昊翔房地产公司)不动产登记及行政复议一案，不服牡丹区人民法院（2020）鲁1702行初59号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案土地位于菏泽市双井南街西侧，面积2996.76平方米，原菏泽市土管局于1999年7月26日向原告颁发了菏国用（99）字第0××5号国有土地使用证，将该宗土地确权到原告下属机构菏泽市汇通城市信用合作社名下。2005年，由于环城公园开发，政府拆迁了部分土地，并给予了原告经济补偿，剩余近三分土地。2011年，原告将剩余土地转让给案外人赵建华。2007年5月，菏泽市人民政府作出了《关于同意收回并挂牌出让2007-01号宗地国有土地使用权的批复》（菏政复2007］24号），同意收回牡丹区柏青花园以北、解放街以东、环城公园以南、双井街以西100389平方米土地使用权，注销该范围内所有土地登记，并将该宗地的土地使用权进行挂牌出让，涉案土地在该批复范围内。后南通昊翔房地产开发有限公司竞得2007-01号地块的国有土地使用权，与原菏泽市国土资源局签订了《挂牌出让成交确认书》。2007年7月，昊翔房地产公司注册成立。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发2006］114号）规定，依据南通昊翔房地产开发有限责任公司的申请，原菏泽市国土资源局与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，第三人缴纳了土地出让价款。2008年，第三人持土地登记申请书、挂牌出让成交确认书等材料申请国有土地使用权登记。菏泽市人民政府为第三人颁发了菏国用（2008）字第1××5号国有土地使用证。2019年11月，原告向被告菏泽市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被告向第三人颁发的菏国用（2008）字第1××5号国有土地使用证。2020年1月13日，被告菏泽市人民政府作出菏政复决字〔2019〕265号复议决定书，以原告与该颁证行为没有利害关系，没有侵犯原告合法权益为由，驳回了原告的行政复议申请。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；......”；第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据以上规定，提起行政诉讼的原告应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，一、原告涉案土地证的土地在2005年由于环城公园开发而大部分被政府拆迁，并给予了经济补偿。2011年，原告将剩余的小部分土地(近三分)转让给案外人赵建华。二、2007年5月，菏泽市人民政府作出了《关于同意收回并挂牌出让2007-01号宗地国有土地使用权的批复》(菏政复[2007]24号)，将涉案土地在内的牡丹区柏青花园以北、解放街以东、环城公园以南，双井街以西100389平方米范围内的土地使用权全部收回，并注销了该范围内的所有土地权属登记。综上，涉案土地无论是基于原告2011年的自行转让给赵建华，还是2007年的政府收回，该土地的使用权均发生了转移，原告与涉案土地没有利害关系。因此，原告与该后来的土地登记行为已不再具有利害关系，亦不具备原告主体资格。被告菏泽市人民政府作出的驳回原告申请的复议决定符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款，第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告菏泽农商行的起诉。 上诉人菏泽农商行诉称，原审裁定关于上诉人对本案所涉案土地登记行为己不具有利害关系的认定完全错误。首先，以2007年5月，菏泽市人民政府作出的《关于同意收回并挂牌出让2007-01号宗地国有土地使用权的批复》(菏政复【2007】24号) 来认定政府部门已注销了该范围土内的所有土地权属登记是完全错误的。该批复仅是菏泽市政府对原菏泽市国土资源局下发的批复意见，不是面向行政相对人做出的产生外部法律效力的具体行政行为。其只是政府内部为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。根本不能根据此批复，就简单认定为该区域内的所有土地使用权就自动注销。该批复只是原菏泽市土地管理局依法做出具体行政行为的前提条件，而该局在取得该条件后，并没有依法对该片区的土地启动征收补偿程序，更不能在补偿未到位的情况下，无故撤销原土地权属登记。《土地储备管理办法》第十二条规定：因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。该条文明确规定，做出注销土地登记手续的具体行政行为主体是国土资源管理部门而非市政府，被告菏泽市自然资源和规划局不应拿着市政府的批复来掩盖自身的错误行政行为。同时，该条文明确规定，只有在依法对土地使用权人给予补偿后才能能收回土地使用权，才能注销登记并重新登记。原菏泽市国土资源局(现菏泽市自然资源和规划局)，在取得市政府批准后，没有正确履行自身职权，没有及时依法对其行做出补偿，在没有真正收回土地使用权的情况下，而直接将该宗土地于2008年拍卖给了本案第三人，严重侵犯了其合法权益。其次，被上诉人菏泽市自然资源和规划局在不通知其的情况下，违规将其所有的土地使用权登记在他人名下，给其造成重大经济和名誉损失。上诉人在不知情的情况下，将该宗土地使用权于2011年转让给了赵建华，由于该宗土地已于2008年就已登记在了第三人名下，致使该转让合同无法履行。我行的名誉和经济均受到不同程度的损失，这均是被告菏泽市自然资源和规划局在2008年违规将我行所拥有土地使用权的土地违规向第三人发证所致。上诉人同赵建华签订土地使用权转让协议无法履行，一审判决认定其2011年的自行转让行为发生了土地使用权的转移效力，是错误的。再次，判令被告向第三人颁证行为违法，涉及其重大权益。如果能确认被告向第三人颁证行为违法，被告依法履行职权，及时履行补偿责任，完善原具体行为，上诉人依法主张相应赔偿权，能够及时化解其同第三人赵建华土地使用权纠纷，挽回其名誉损失。综上，上诉人认为一审裁定认定事实完全错误。 被上诉人菏泽市资源局、菏泽市人民政府坚持一审答辩意见。 原审期间当事人提交的证据材料均经庭审质证并入卷备查。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，菏泽市人民政府于2007年5月作出的《关于同意收回并挂牌出让2007-01号宗地国有土地使用权的批复》（菏政复24号）的行为在前，菏泽市人民政府于2008年为原审第三人菏泽昊翔房地产开发有限公司颁发菏国用（2008）字第1××5号国有土地使用证的行为在后。上诉人具有使用权的土地被收回，直接影响其权益的是土地收回及补偿行为。因此，原审法院认定“原告与该后来的土地登记行为已不再具有利害关系”，并据此“驳回原告的起诉”，并无不当。上诉人要求撤销原审裁定的理由不足，对其上诉请求，本院不予支持。上诉人可根据土地收回的相关规定，直接向应予以补偿的主体，主张补偿利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孔令健 审 判 员 楚 军 审 判 员 吴慧星 二〇二〇年八月六日 法官助理 贾振超 书 记 员 冯子珍