河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终4023号上诉人（一审原告）大商集团河南超市连锁发展有限公司郑州富田店，住所地郑州市管城区航海东路****楼。法定代表人罗春锋，总经理。委托代理人金新涛，河南博颂律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府，，住所地郑州市商城路**法定代表人张艳敏，区长。委托代理人朱明哲，郑州市管城回族区人民政府行政复议中心工作人员。委托代理人范世伟，河南正臻律师事务所律师。一审第三人郑州市管城回族区市场监督管理局（原郑州市管城回族区食品药品监督管理局），住所，住所地郑州市管城回族区陇海东路**div>法定代表人苏保军，局长。委托代理人白晨旭，郑州市管城回族区市场监督管理局工作人员。委托代理人段微微，北京大成（郑州）律师事务所律师。一审第三人赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，住址河南省巩义市。上诉人大商集团河南超市连锁发展有限公司郑州富田店（以下简称大商郑州富田店）因诉被上诉人郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）及第三人郑州市管城回族区市场监督管理局（以下简称管城区市场监管局）、赵正军行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初463号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年12月14日，管城区政府作出管政复决字［2018］第074号行政复议决定，撤销管城区市场监管局作出的不予处罚决定（郑管食药监举复函［2018］477号投诉举报回复）并责令其重新依法处理。大商郑州富田店一审诉称：一、管城区政府作出的复议决定认定“850g恩济堂甘草菊花秋梨膏”标签违法属于事实认定错误。1．大商郑州富田店销售的该秋梨膏标签上三处显示“甘草、菊花”字样，标签内容符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》4.1.4.3“食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定，不构成对“甘草、菊花”的特别强调。2．食品标签已经过多个检验机构检测合格。不同批次产品的标签内容相同、适用标准一致，其他批次标签合格则标签相同的所有批次产品标签均应合格。3．食品生产单位主动完善标签，在后期使用的新版商品标签中主动公示了部分配料含量，是企业主动承担社会责任的表现，不是改正错误，不能以此认定未标注含量的旧版标签为非法。二、管城区市场监管局作出的不予处罚决定（郑管食药监举复函［2018］477号投诉举报回复），并未对投诉人赵正军设定权利义务，赵正军不具有针对不予处罚决定提起行政复议的主体资格，管城区政府针对不符合受理条件的复议申请作出复议决定依法应予撤销。综上，复议决定认定事实及适用法律错误，请求判决：1.责令管城区政府撤销管政复决字［2018］第074号行政复议决定书，并确认管城区市场监管局对涉案食品的不予处罚行为合法；2.本案诉讼费用由管城区政府承担。郑州铁路运输中级法院一审查明：2018年5月28日，赵正军向管城区市场监管局投诉大商郑州富田店销售的恩济堂秋梨膏（生产日期为2017年3月2日）强调甘草、菊花但未标注含量不符合国家食品安全规定，请求依法查处。同年9月6日管城区市场监管局作出郑管食药监举复函［2018］477号投诉举报回复，向赵正军书面告知，认为违法事实不成立，对其举报的大商郑州富田店销售850g恩济堂甘草菊花秋梨膏的行为不予处罚。赵正军不服，于2018年9月18日向管城区政府申请行政复议，请求撤销管城区市场监管局作出不予处罚的投诉举报回复，并责令其重新依法处理。2018年11月12日，管城区政府作出行政复议延期审理通知书，决定延长行政复议期限三十日。2018年12月14日，管城区政府作出管政复决字［2018］第074号行政复议决定书，认为：大商郑州富田店销售的涉案食品850g恩济堂甘草菊花秋梨膏的标签上共有三处显示“甘草菊花”字样，其中在标签正面更是以较大的字体做出显著标识，属于强调该秋梨膏添加了甘草和菊花的配料，生产商强调甘草、菊花的配料但未标注甘草、菊花含量的行为，不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》4.1.4.1的规定，构成食品标签标示违法行为；生产厂家提供的检测报告中检测样品与投诉产品并非同一生产批号的产品，检测结论不予采纳；依照《中华人民共和国食品安全法》的裁量标准4中货值不足2000元的为轻微违法，管城区市场监管局不予处罚的决定错误；根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款的规定，管城区市场监管局办理该案超出法定办理期限，程序违法，故决定撤销管城区市场监管局作出的不予处罚决定（郑管食药监举复函［2018］477号投诉举报回复）并责令其重新依法处理。并向赵正军、管城区市场监管局及大商郑州富田店送达了该行政复议决定书。大商郑州富田店不服，向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼。大商郑州富田店当庭自认在赵正军投诉举报前，生产厂家已对850g恩济堂甘草菊花秋梨膏的标签配料上标示了甘草（0.05%）、菊花（0.05%）的含量；大商郑州富田店销售的涉案850g恩济堂甘草菊花秋梨膏属于市场上仍存在的未过保质期、未标示甘草、菊花含量的850g恩济堂甘草菊花秋梨膏。郑州铁路运输中级法院一审认为，《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款规定，食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。食品安全国家标准GB7718—2011《预包装食品标签通则》4.1.4.1规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。这里所指的“强调”，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。“有价值、有特性的配料”，是指不同于一般配料的特殊配料，对人体有较高的营养作用，其市场价格、营养成分高于其他配料。本案中，大商郑州富田店认为涉案850g恩济堂甘草菊花秋梨膏标签上标注“甘草、菊花”是为了区别于其他同类商品，并非对该种配料的强调。但从大商郑州富田店销售的涉案恩济堂甘草菊花秋梨膏的标签看，该标签以其名称、字体、字号、色差等方式突出配料中的“甘草、菊花”两种配料，且多次出现、着重标识，强调该款秋梨膏添加了甘草、菊花的配料，引导消费者产生“甘草、菊花”在该款秋梨膏的价值和特性的消费导向，其做法本身实际上就是强调“甘草、菊花”在该产品中的价值和特性有别于其他配料，依法应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量，以保障消费者的知情权和选择权。因此，大商郑州富田店销售的涉案恩济堂甘草菊花秋梨膏未标示“甘草、菊花”的含量，属于违反上述食品安全标准的行为。大商郑州富田店及第三人管城区市场监管局提供的850g恩济堂甘草菊花秋梨膏的检验报告还不能证实被举报的涉案恩济堂甘草菊花秋梨膏的配料定量标示合法。原行政行为认定事实错误，涉案行政复议决定认定构成食品标签标示违法，并无不当。且管城区市场监管局办理该案超出法定办理期限，程序违法。故管城区政府依照法定程序作出的撤销管城区市场监管局不予处罚决定（郑管食药监举复函［2018］477号投诉举报回复）并责令管城区市场监管局重新依法处理的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定。大商郑州富田店的诉讼请求不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大商集团河南超市连锁发展有限公司郑州富田店的诉讼请求。上诉人大商郑州富田店不服一审判决，向本院上诉称：1.一审未对赵正军是否具有本案行政复议的主体资格问题进行认定，查明事实不清。赵正军与不予处罚行为没有利害关系，不具有提起本次行政复议的主体资格。2.上诉人提交的证据能够证明涉案食品标签合法，涉案产品并不违反食品安全标准，一审认定事实错误。3.食药监管部门在本案涉案食品的行政处理过程中，是否有超出法定办理期限等程序违法事实，并不会影响对食品标签的合法认定的准确性。4.食品生产单位主动完善标签，在后期使用的新版商品标签中主动公示了部分配料含量，是企业主动承担社会责任的表现，不是改正错误，不能以此认定未标注含量的旧版标签为非法。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。管城区政府答辩称：1.一审认定涉案产品违反食品安全标准正确。上诉人提交的检测报告检测的并非涉案产品的批次，且涉案产品依法应标示其所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。2.管城区市场监管局办理该案超出法定办理期限，程序违法，管城区政府作出的本案复议决定符合法律规定，程序正当。综上，请求驳回上诉，维持原判。管城区市场监管局称同一审的答辩意见。赵正军称同管城区政府的答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于赵正军是否具有行政复议申请人资格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第五项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人与行政行为之间有利害关系。本案中赵正军购买案涉产品后，认为该产品存在食品标签标示违法，遂以消费者身份向管城区市场监管局进行投诉，管城区市场监管局作出不予处罚决定后，赵正军向管城区政府申请行政复议，符合上述规定，赵正军具有行政复议的申请人资格。（二）关于案涉食品标签标示是否违法的问题。案涉850g恩济堂甘草菊花秋梨膏食品标签上，“甘草、菊花”的字体、字号、颜色均明显区别于其他文字，食品标签标示的“甘草、菊花”构成对两种成分价值、特性的强调。根据《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分,应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”，案涉产品未在标签上标示“甘草、菊花”在成品中含量的行为,违反了上述规定。同时，管城区市场监管局办理该案存在超出法定办理期限的情形，管城区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定作出被诉行政复议决定，撤销管城区市场监管局不予处罚决定并责令管城区市场监管局重新依法处理，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大商集团河南超市连锁发展有限公司郑州富田店承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇二〇年八月二十八日法官助理李晶晶书记员赵文雅