陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕08行初21号 原告李治强，男，1958年10月8日出生，汉族，现住子长县。 被告延安市人民政府，住所地：延安市新区为民服务中心。 法定代表人薛占海，市长。 委托代理人常荣，延安市司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人白梓儒，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。 原告李治强诉被告延安市人民政府、延安市城市管理执法局、延安市子长县城市管理执法局行政复议一案，陕西省高级人民法院于2019年7月8日作出（2019）陕行辖63号行政裁定书，裁定本案由榆林市中级人民法院管辖。本院立案后，于2019年11月27日作出（2019）陕08行初56号行政裁定书，裁定驳回原告李治强的起诉。原告李治强不服，上诉于陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院于2020年3月24日作出（2020）陕行终223号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2019）陕08行初56号行政裁定，并指令本院继续审理本案。本院依法另行组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告李治强，被告延安市人民政府的委托代理人常荣、白梓儒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 李治强因不服延安市城市管理执法局作出的《关于李治强反映问题的答复》，向延安市人民政府申请行政复议。2018年10月8日，延安市人民政府作出延政复不受字〔2018〕5号《不予受理决定书》（以下简称5号不予受理决定），并于同日邮寄送达李治强。该5号不予受理决定的主要内容为：“李治强申请复议的事项不属于《中华人民法共和国行政复议法》规定的复议范围，不符合行政复议受理的条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条之规定，决定不予受理。” 原告李治强向本院提出诉讼请求：一、依法审理确认被告延安市人民政府延政复不受字〔2018〕5号不予受理行政复议申请决定书的违法性并撤销；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2010年6月3日，原告在子长县开元广场对面，租赁冯家屯村委会门面房，2010年6月22日到工商局办理了营业执照，2013年12月10日到烟草公司办理了烟草专卖证，开业后，生意不错，能维持家庭生活。子长县城市管理执法局（以下简称县城管局）法人调整后，广场变成农贸市场，有好几家无证违法卖香烟，导致原告生意一天不如一天，连房费都卖不够，县城管局不保护合法经营权。原告多次举报，但县城管局一直对广场、街道、人行道流动商贩不处理，侵犯了原告的合法经营权益。2017年4月20日，原告赔不起房费的情况下，只好转开饭馆。2018年5月15日原告用邮政快递形式，将监督申请邮寄给延安市城市管理执法局，请求按行政监督法监督县城管局，对城市人行道路、开元广场无证违法经营的小商小贩、乱停乱放取消并整顿。延安市城市管理执法局于2018年8月24日作出答复，所答复内容走过程、讲形式主义，认为县城管局已配备专人，目前小商小贩占道经营的行为得到有效遏制，市容市貌有了明显改善。延安市城市管理执法局未到县城管局督查看现场，未尽到监督责任，并未针对申请人的请求进行答复。无奈，为维护申请人的权益不受侵犯，原告请求延安市人民政府法制办依法公裁。而延安市人民政府违反行政复议法，于2018年10月8日，作出延政复不受字〔2018〕5号不予受理决定书。综上，原告认为延安市人民政府、延安市城市管理执法局、延安市子长县城市管理执法局不积极履行其法定职责，不按照法律规定进行办理，属违法行为，请求人民法院依法撤销，维护当事人的合法权益。 被告延安市人民政府辩称：一、原告提起行政复议申请要求确认延安市城市管理执法局作出的答复违法，明显不属于行政复议的受案范围。法律也并没有赋予司法审判权调整上下级行政权力之间运行关系的职能，人民法院不能突破法律规定而将司法审查的范围延伸到行政机关的内部管理中去。上级行政机关对下级行政机关的监督管理，并不直接设定当事人的权力义务。因此，被告延安市城市管理执法局是否履行作为上级行政机关的层级监督不属司法监督范畴。延安市城市管理执法局针对原告要求监督子长县城市管理局不履行法定职责而进行的答复，依法不属于行政复议规定的受案范围。二、延安市人民政府作出延政复不受字〔2018〕5号《延安市人民政府不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，引导告知申请人向有关行政复议机关提出。”原告于2018年10月8日向我府提起行政复议，我府于2018年10月8日作出不予受理决定书并于同日邮寄送达原告。综上，延安市城市管理执法局作出的关于李治强反映问题的答复系行政机关内部的监督行为，并不对原告的实际权力义务造成任何影响。我局作出的《不予受理决定书》程序合法，认定事实清楚，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告延安市人民政府在法定期限内向本院提举了一组证据：1、行政复议申请书；2、行政复议审批表；3、行政复议告知书、送达回执。证明目的：延安市人民政府作出《不予受理决定书》程序合法。 原告李治强为支持其诉讼请求向本院提举了以下证据： 第一组：1、2017年6月26日子长县城管给李治强出具的编号为2017051498443812220文件；2、2017年6月20日子长县城管局出具的关于李治强同志信访事项受理告知单；3、从陕西信访网站上调取的投诉内容及信访办理过程材料三份；4、2016年8月11日延安市城管局向马芳芳出具的回复一份（马芳芳系李治强之妻）。证明目的：证明原告所反映的问题属于延安市人民政府行政复议的受案范围。 第二组：1、2016、2017、2018年拍摄的部分照片共7张；2、延安市中级人民法院（2018）陕06行初83号行政裁定书复印件一份；3、陕西省高级人民法院（2019）陕行终104号行政裁定书复印件一份。证明目的：证明原告的申请事项属于行政复议受案范围。 在庭审过程中，原告李治强对被告延安市人民政府所提举证据的质证意见为：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为延安市人民政府作出的《不予受理决定书》不合法。 被告延安市人民政府对原告李治强所提举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，认为仅能证明原告关于小商小贩的问题向子长县城管局、延安市城市管理执法局进行过投诉举报，延安市城管局对子长县城管局是一种层级监督关系，至于延安市城管局是否严格履行对子长县城管局的监管责任，属于行政机关内部监督关系，依法不属于行政复议受案范围。对第二组证据的证明目的有异议，认为不能证明原告的申请事项属于行政复议的受案范围。 经庭审质证，本院对被告延安市人民政府提举的证据认证如下：该组证据客观真实，与本案待证事实具有关联性，能够证明延安市人民政府作出《不予受理决定书》程序合法，对其证明目的予以采纳。 对原告李治强提举的证据认证如下：第一组证据与本案待证事实无关联性，对其证明目的不予采纳。对第二组证据的真实性予以确认，证明目的不予采纳，不能证明李治强的申请事项属于行政复议受案范围。 根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，查明如下事实：2018年8月24日，延安市城市管理执法局对李治强作出《关于李治强反映问题的答复》，该答复的主要内容为：“李治强：现就你所反映“请求我局监督子长城管局给申请人拿出处理结果，并责令对子长县开元广场和县城人行道乱停乱放小商小贩占人行道经营取消”的问题答复如下：一、我局于2018年6月4日收到你的《监督申请》，当即责成子长县城管局对你所反映的问题进行办理和答复，6月14日子长县城管局将办理情况上报我局，7月份我局已当面向你口头进行了答复。二、针对你反映开元广场和县城人行道乱停乱放、小商小贩占道经营等问题，子长县城管局已配备专人，夯实责任，开展了整治活动。同时，为加强全县市容市貌管理，2016年5月，子长县城管局会同公安、联创办、食药监等单位联合下发了《关于规范城市广场公共秩序的通告》，并于2016年、2017年两次参与全县城区环境综合整治和城市市容市貌专项整治活动。目前，小商小贩占道经营的行为得到了有效遏制，市容市貌环境有了明显改善。”李治强因不服该《关于李治强反映问题的答复》，于2018年10月7日向延安市人民政府申请行政复议。2018年10月8日，延安市人民政府作出延政复不受字〔2018〕5号《不予受理决定书》，并于同日邮寄送达李治强。在5号不予受理决定中，延安市政府未告知李治强诉权，也未告知李治强起诉期限。李治强不服该5号不予受理决定，提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，2018年10月29日，李治强向延川县人民法院提起诉讼，请求：1.依法审理确认延安市政府作出的5号不予受理决定的违法性；2.本案诉讼费用由被告承担。2018年11月15日，延川县人民法院作出（2018）陕0622行初92号行政裁定，以本案不属于延川县人民法院管辖，应由延安市中级人民法院管辖为由，驳回李治强的起诉。2018年12月5日，李治强向延安市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求为：依法审理确认延安市政府作出的5号不予受理决定的违法性。2018年12月11日，延安市中级人民法院作出（2018）陕06行初83号行政裁定，以5号不予受理决定对李治强不产生实际影响为由，裁定不予立案。李治强不服，提起上诉后，陕西省高级人民法院于2019年3月29日作出（2019）陕行终104号行政裁定，裁定撤销延安市中级人民法院（2018）陕06行初83号行政裁定，指令延安市中级人民法院立案。李治强到延安市中级人民法院立案时，向延安市中级人民法院申请异地审理。2019年7月8日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖63号行政裁定，指定陕西省榆林市中级人民法院管辖本案。本院于2019年9月4日立案后，于2019年11月27日作出（2019）陕08行初56号行政裁定书，以李治强的起诉超过法律规定的起诉期限为由，裁定驳回原告李治强的起诉。原告李治强不服提起上诉，陕西省高级人民法院于2020年3月24日作出（2020）陕行终223号行政裁定书，撤销本院作出的（2019）陕08行初56号行政裁定，指令本院继续审理本案。该行政裁定书亦认定：“本案是李治强针对延安市政府作出的5号不予受理决定提起的诉讼，但延安市城管局和子长县城管局并非作出5号不予受理决定的行政机关，5号不予受理决定也并非维持原行政行为的复议决定。因此，延安市城管局和子长县城管局不是本案适格被告”。本院在庭审中询问原告李治强是否撤回对延安市城管局和子长县城管局的起诉时，原告述称不撤回。 本院认为，本案是李治强针对延安市政府作出的5号不予受理决定提起的诉讼，但延安市城管局和子长县城管局并非作出5号不予受理决定的行政机关，5号不予受理决定也并非维持原行政行为的复议决定。因此，延安市城管局和子长县城管局不是本案适格被告，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，应驳回原告李治强对被告延安市城市管理执法局、延安市子长县城市管理执法局的起诉。 本案的争议的焦点是：被告延安市人民政府作出的5号不予受理决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是提起行政复议申请应当符合的法定条件之一。本案中，原告李治强向延安市城市管理执法局申请监督子长县城管局对城市人行道路、开元广场无证违法经营的小商小贩、乱停乱放取消并整顿，延安市城市管理执法局作出了《关于李治强反映问题的答复》，后原告认为该答复违法，向延安市人民政府提起本案行政复议申请。其所提起的复议申请事项实际上属于要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责，本身不属于行政复议的受理范围，延安市政府作出5号不予受理决定并无不当。原告李治强请求确认该5号不予受理决定违法并撤销的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李治强的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李治强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  苏晓娟 审 判 员  刘红梅 人民陪审员  方 珺 二〇二〇年八月五日 书 记 员  寇艳艳