安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行初54号 原告天津胜岭旅游开发有限公司，住所地天津市蓟县渔阳镇上闸村，统一社会信用代码91120225783304763J。 法定代表人李士敏，总经理。 委托代理人程林，安徽盛鸿律师事务所律师。 被告砀山县人民政府，住所地安徽省宿州市砀山县政务新区，统一社会信用代码11341321752950906K。 法定代表人陶广宏，县长。 出庭负责人熊晏峰，副县长。 委托代理人朱怀良，安徽梨苑律师事务所律师。 原告天津胜岭旅游开发有限公司（以下简称天津胜岭公司）诉被告砀山县人民政府履行协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月14日立案受理受理后，依法向被告砀山县人民政府送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭进行了审理。原告天津胜岭公司的法定代表人李士敏及委托代理人程林，被告砀山县人民政府的负责人熊宴峰及委托代理人朱怀良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 天津胜岭公司起诉称，2008年砀山县委县政府主要领导多次前往北京，与李士敏洽谈招商引资事宜。经过多轮协商，2008年10月13日，天津胜岭公司与砀山县人民政府签订《关于合作开发黄河故道风景区的协议》，协议约定天津胜岭公司一期投资3000万元独自建设砀山梨展馆、梨神庙、大觉寺等，后又与砀山县水务局签订了两份黄河故道水面经营合同。协议签订后，天津胜岭公司投资进行建设。2008年11月份，砀山县委县政府五大班领导参加开工奠基仪式，2009年景区全面建成。2009年8月25日，砀山县委副书记李朝晖召开关于《古黄驿站风景区4A申报需要县委、县政府解决的问题》的协调会，会议决议：1、关于停车场、游客中心定位问题。由砀城镇负责落实用地,林业局全力支持地面树木清理，力争尽早定位；2、桃园流转问题。由林业局具体负责协调，做好林场职工工作；3、水面西至桥征用问题。由水务局负责协调落实；4、梨展馆装修布置问题。由农委负责，列出计划，聘请专业人员进行整体设计，具体落实；5、景区内土地租赁及建设用地办证问题。由国土局牵头，林业局配合，费用由企业负担；6、景区内道路问题。由企业负责道路的设计,要按照景点规定，建造生态路、景观路。但相关需要申报的证件无一落实。2014年，天津胜岭公司花巨资建设的水上乐园被拆除，渔船渔具被抢走，随后景区宾馆、饭店、浴场被迫停业。2015年，砀山县水务局发函要求归还涉案河道。 天津胜岭公司认为同砀山县人民政府签订的《关于合作开发黄河故道风景区的协议》合法有效，其投入5000余万元资金进行了建设，对砀山人文、经济的振兴起到了巨大的促进作用，但现在砀山县人民政府违背合同，公然的破坏、没收、强制关闭。砀山县人民政府应当全面履行协议的内容，依据《关于合作开发黄河故道风景区的协议》及会议纪要，请求依法判令砀山县人民政府继续履行协议，办理砀山县人民政府无偿提供的20亩土地使用权证，编号发改投资（2010）24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证，工商行政许可，产权证等，诉讼费由砀山县人民政府负担。 天津胜岭公司向本院提交以下证据：1、《关于合作开发黄河故道风景区的协议》，证明双方于2008年10月13日签署招商引资协议，砀山县人民政府承诺无偿提供建设用地20亩，负责申报办理有关手续，成立专门组织，负责协调建设过程中的一切问题；2、砀山县水务局同天津胜岭公司签订的两份招商引资协议书，证明砀山县水务局将2570米黄河故道无偿交给天津胜岭公司经营30年及38年，由天津胜岭公司投资2200万元；3、中共砀山县委办公室2009年8月28日《会议纪要》一份，证明由县委副书记李朝辉主持的协调会对古黄驿站项目的建设落实负责，分别由砀城镇、林业局、水务局、县农委、国土局各单位负责其业务范围内的职责；4、发改投资（2010）24号《关于砀山县古黄驿站景区建设工程备案的通知》，证明砀山县发改委对古黄驿站项目进行全面备案；5、2010中国砀山梨花旅游节暨民俗文化节开幕式组织方案、2010中国砀山梨花旅游节暨民俗文化观光组工作方案，证明李士敏为观光领导组成员，观光路线图第四项为砀城镇碧清庄园古黄驿站风景区-梨韵山庄；6、砀山县水务局通知一份，证明砀山县水务局毫无理由地通知收回涉案河道；7、宿州市中级人民法院、安徽省高级人民法院判决书及裁定书各一份，证明砀山县水务局要求收回涉案河道的诉讼及再审申请被驳回；8、砀山县废黄河治理工程施工合同一份，证明砀山县水务局将天津胜岭公司承包的河道发包给第三方清淤治理，直接导致其2500余米长河道内价值数十万元的渔业资源被毁；9、照片7组，第一组、2008年12月份砀山梨花文化馆奠基仪式照片，证明古黄驿站景区是砀山县人民政府大力引进招商引资项目，合同签订后就在砀山县委县政府的催促下快速上马（图为张祥根书记，朱学亮县长、宣传部长、国土局长、旅游局长、宗教局长等权限，主要单位一把手参加奠基仪式）；第二组、涉案黄河故道治理前治理过程中及治理后现场情景，证明古黄驿站项目由荒凉之地变成宿州市最早成熟的4A级风景区之一；第三组、古黄驿站风景区宣传彩页，证明古黄驿站项目的建成是当地招商引资的成功，2010年旅游文化节万人空巷极大的提振了砀山县人文经济水平；第四组、大觉寺构造概貌，证明大觉寺无论是设计理念还是施工精度都是国内寺庙及其他古建筑中的精品；第五组、黄健刚现场滋事照片，证明以黄健刚为首的黑恶势力长期寄生于景区内随意殴打企业员工，敲诈勒索欺行霸市；第六组、古黄驿站二楼玻璃枪击遗痕，证明黄健刚滋事现场；第七组、古黄驿站景区内现场图一组，证明大觉寺被宗教局长亲自钉死封闭，快艇被损坏报废。 砀山县人民政府答辩称，一、天津胜岭公司要求履行办理20亩土地使用权的请求不能支持。砀山县人民政府与天津胜岭公司签订开发协议后，一直积极履行合同，协调各部门解决黄河故道风景区存在的问题，但天津胜岭公司怠于申报。由于天津胜岭公司未报即用的违法占地事实，砀山县国土资源局已作出砀国土资罚（2015）第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并罚款10万元。故砀山县人民政府无偿提供20亩土地的义务已经履行完毕，其要求办理土地证应向国土部门依法提出申请，由国土部门依法审批。二、天津胜岭公司办理备案表中的相关证件，因砀山县人民政府没有此行政职权，且并非协议约定范畴，应不予支持。宗教事务条例规定，办理宗教场所许可证，必须有宗教团体提出申请，逐级上报市、省级人民政府宗教事务审批，砀山县人民政府无审批权限；关于工商行政许可，应按市场监督管理部门规定予以办理；关于产权证，因违法占地事实，建筑物已被没收并移交财政局，不具备办理产权证的条件。综上，请求驳回天津胜岭公司的诉讼请求。 砀山县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、《关于合作开发黄河故道风景区的协议》，证明协议约定砀山县人民政府对在职权范围内的事项予以协调；2、砀山县水务局同天津胜岭公司签订的两份招商引资协议书，证明该两份协议签订主体是砀山县水务局，合同纠纷已经被人民法院判决认定，尊重法院判决；3、中共砀山县委办公室2009年8月28日《会议纪要》一份，证明砀山县人民政府积极履行协议约定义务，专门召开会议，协调各职能部门为天津胜岭公司解决在开发过程中遇到的各种问题；4、发改投资（2010）24号《关于砀山县古黄驿站景区建设工程备案的通知》，证明砀山县人民政府积极履行协议约定义务，办理备案通知，同时该通知明确规定应履行规划用地、环评等相关手续，并经主管部门审查通过后，方可开工建设；5、砀山县委统战部《关于砀山县大觉寺有关情况报告》，证明针对天津胜岭公司要求办理宗教许的请求，砀山县委统战部已经向上级机关进行了报告，该职责不属于砀山县人民政府职责范围；6、砀山县国土资源局砀国土资罚（2015）第254号行政处罚案件卷宗材料，证明砀山县国土资源局对天津胜岭公司的违法占地事实进行了查处，并作出行政处罚决定，该处罚决定已生效，其要求办理相关证件客观上已不能。 经庭审质证，天津胜岭公司对砀山人民政府提供的证据发表质证意见：证据1，真实性、合法性、关联性无异议，从协议约定可以证明砀山县人民政府负有办理有关手续的义务；证据2，真实性、合法性、关联性无异议；证据3，会议纪要第五条明确载明景区内土地租赁及建设用地办证问题，由国土局牵头，林业局配合，费用由企业承担，结合合作开发协议第二条第二项约定由砀山县人民政府负责申报办理有关手续，可以证明砀山县人民政府应当承担办理土地证以及相关证件的责任；证据4，真实性没有异议，但合法性有异议，项目建设于2008年年底开始建设，2009年4月份建成，该份备案系后补；证据5，报告内容不真实，并非违法建设，当时的砀山县委县政府主要领导都参与了景区奠基仪式，宗教事务条例于2018年实施，而本案涉及项目是2009年完全建成使用，宗教事务管理条例不应作为砀山县人民政府违反约定的依据，且该报告载明属于历史遗留问题，既然是历史遗留的问题，就不能用现在的规定去衡量；证据6，不予认可，首先没收古黄驿站的所有资产，是种滥用职权的行为，且行政处罚过程中，是在砀山县国土资源局工作人员多次欺骗的基础上作出，告知李士敏处罚是为了应付中央巡视组，处罚过后就予以颁证，另一方面该处罚决定并未送达，相关的处罚内容李士敏并不知情，罚款李士敏亦未缴纳。 砀山县人民政府对天津胜岭公司提供的证据发表质证意见：证据1，真实性没有异议，协议书约定由砀山县人民政府负责申报办理有关手续，但并非办理有关手续，应当由天津胜岭公司按照相关法律规定先行进行申请；证据2，无异议；证据3，可以证明砀山县人民政府积极履行协议约定，组织相关职能部门解决问题；证据4，真实性无异议，可以证明砀山县人民政府积极履行协议约定内容；证据5，真实性无异议，能够证明砀山县人民政府对天津胜岭公司所经营开发项目积极予以扶持；证据6-8，真实性无异议；证据9，对第一组照片真实性无异议，反映了砀山县人民政府对该项目的重视程度，关于其所主张的经营场所受到黑社会威胁，与本案没有关联性，对于其他照片因照片中没有显示拍摄人、时间和地点，不能确定照片真实性、关联性。 本院对上述证据认证如下：天津胜岭公司提供的证据1-8真实性、合法性、关联性予以确认，证据9中的第五组、第六组照片所要证明的事实与本案无关联性，不予认定，其余照片予以认定。砀山县人民政府提供的证据1-6，真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明，2008年10月13日，砀山县人民政府（甲方）与天津胜岭公司（乙方）签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，协议约定乙方责任：1、一期投资3000万元独资建设砀山梨展馆、“梨神庙”、恢复建设“大觉寺”等；2、2009年4月1日前完工；3、建成后自主经营管理；4、为县委、政府重大活动，无偿提供场所。协议约定甲方责任：1、无偿提供乙方建设用地20亩，县旅游局负责办理(现地价每亩660元/年)；2、负责申报办理有关手续；3、成立专门组织，协调有关部门解决建设过程中的一切问题，确保施工顺利进行，免除建设过程中的一切地方性税费；4、08年底前县水务局收回黄河故道风景区的河段水面、供 电公司负责协调高压线路改架问题；5、负责开工奠基仪式的筹备工作。协议签定后，天津胜岭公司进行投资建设，于2009建成。 2009年8月25日，砀山县委副书记李朝晖召开关于《古黄驿站风景区4A申报需要县委、县政府解决的问题》的协调会，会议决议：1、关于停车场、游客中心定位问题。由砀城镇负责落实用地，林业局全力支持地面树木清理，力争尽早定位；2、桃园流转问题。由林业局具体负责协调，做好林场职工工作；3、水面西至桥征用问题。由水务局负责协调落实；4、梨展馆装修布置问题。由农委负责，列出计划，聘请专业人员进行整体设计，具体落实；5、景区内土地租赁及建设用地办证问题。由国土局牵头，林业局配合，费用由企业负担；6、景区内道路问题。由企业负责道路的设计，要按照景点规定，建造生态路、景观路。 2015年7月1日，原砀山县国土资源局作出砀国土资罚（2015）第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并罚款10万元。 天津胜岭公司认为其已按照协议约定进行投资建设，但砀山县人民政府未履行协议约定，相关手续无一办理，请求继续履行协议，遂诉讼来院。 本院认为，本案的争议焦点为砀山县人民政府是否应当履行行行政协议。 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条（五）项规定，符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议的受理范围。本案中，砀山县人民政府作为行政机关与天津胜岭公司签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，砀山县人民政府作为地方人民政府具有对辖区内旅游建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进黄河故道人文旅游发展，因此该协议实质上系砀山县人民政府为实现相应的行政管理目标，履行行政职责，而与天津胜岭公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的特征，属于人民法院行政诉讼的受理范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，天津胜岭公司与砀山县人民政府在平等、协商的基础上签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，该协议合法有效，双方均应按照协议的约定履行相关的义务。天津胜岭公司在协议签订后已经履行了协议约定的投资建设项目，其诉讼请求为要求砀山县人民政府继续履行行政协议，具体的诉讼请求为办理20亩土地使用权证，按编号发改投资（2010）24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证、工商行政许可、产权证等。协议中对应该请求的约定为负责申报办理有关手续，该约定不明确具体。对于有关手续的理解，结合砀山县委于2009年8月25日召开协调会形成的会议纪要以及砀山县发改委作出的发改投资（2010）24号备案通知，该负责申报的有关手续应当理解为该投资项目经营符合法律规定所需要的相关手续，应涵盖了天津胜岭公司提出的相关具体诉讼请求。 天津胜岭公司要求履行行政协议的诉讼请求能否成立。结合本案的具体案情，砀山县国土资源局针对天津胜岭公司投资建设的相关项目已作出砀国土资罚（2015）第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并罚款10万元。在天津胜岭公司投资所建的相关建筑物被处罚决定没收的情形下，其要求砀山县人民政府履行协议已不具备事实基础，属客观不能，砀山县人民政府已无法继续履行协议，应驳回其诉讼请求。同时本院注意到，天津胜岭公司系砀山县人民政府招商引资而来，签订了行政协议，协议明确约定“砀山县人民政府成立专门组织，协调有关部门解决建设过程中的一切问题，确保施工顺利进行，免除建设过程中的一切地方性税费”，而后其职能部门以未批先建为由予以行政处罚，天津胜岭公司具备可信赖的保护利益。由于行政协议的一方主体恒定为行政机关，且行政协议均系为实现公共利益而签订，砀山县人民政府应发挥行政权统一性和行政机关间的协同性，主动协调相关行政职能部门，尽力促进矛盾化解。另，如上所述，在行政协议无法履行的情形下，天津胜岭公司另行主张权利。 综上，天津胜岭公司起诉要求砀山县人民政府履行行政协议已不具备履行条件，应驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告天津胜岭旅游开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告天津胜岭旅游开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款人：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户行：中国农业银行合肥市庐阳支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，递交上诉状5份及汇款凭证复印件1份）。 审 判 长  潘庆飞 审 判 员  庄明义 人民陪审员  刘双贵 二〇二〇年八月二十五日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。