广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终478号 上诉人（原审原告）贵港市港北区港城街道龙井村双井屯13村民小组。 诉讼代表人戴月伦，组长。 委托代理人粟雁，贵港市金格法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）贵港市港北区人民政府，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人黄英梅，区长。 委托代理人李真才，该区林业局工作人员。 委托代理人姚绪，该区林业局工作人员。 上诉人贵港市港北区港城街道龙井村双井屯13村民小组（以下简称双井屯13组）与被上诉人贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）不履行土地行政裁决职责一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人双井屯13组的委托代理人粟雁，被上诉人港北区政府的委托代理人李真才、姚绪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，1982年10月23日原贵县人民政府向双井屯13组颁发《贵县山林权属证》，座落在社会岭、九牛山、葫芦山、屋背山的林地林权分别是双井屯12、13组所有。1997年7月，富岭村罗岭屯1、6-10村民小组以香港回归，双井屯13组位于社会岭的山林是其祖宗山，也要回归，双方因此发生纠纷。2001年11月，原港北区农林局作出《关于调处港城镇富岭村罗岭屯与龙井村双井屯山林纠纷的报告》，主要内容：“由区政府安排我们负责富岭村罗岭屯与龙井村双井屯的山林纠纷调处工作。我们了解到双方的纠纷主要是罗岭屯的一些族头在香港回归后，祖宗山也要回归，想争回双井屯管理多年的社会岭（山根山）。经调查，三龙大队四固定、三落实时确认社会岭（山根山）为双井屯两个生产队集体所有，经营管理几十年从未发生过纠纷，原三龙大队分为两个村时社会岭（屋背山）、葫芦岭、蛇神山划分为双井屯两个生产队（原三龙12、13队）所有，原三龙大队副支书陈啟昌，现任龙井村支书作证实，经林业部门从三龙大队山林权属平面图上查对社会岭（屋背山）、葫芦山（铜鼓岭）属双井屯原三龙大队12队的。九牛山、屋背山属双井屯原三龙大队13队的，1982年双井屯集体把此山划分承包到农户，有农户承包土地、林地证。为了确定山根山的位置，林业部门查对山根山就是社会岭即富岭-林班十九小班，三龙大队山林权属平面图上也没有山根山这个名，图上的社会岭、葫芦山、九牛山、屋背山已于1982年由贵县人民政府发的山林权属证，也是双井屯12、13队的。2000年元月8日双井屯向港北区农林局打报告请示间伐林木并得到了批准，证明社会岭权属是清楚的。11月27日通知争议双方代表到港城镇政府进行调解，双方都不互让，无法协商。根据以上证据我们的意见是：富岭村罗岭屯争双井屯的山根山（社会岭）是没有理由的，山根山（社会岭）是双井屯的。经调解无效，请区政府作行政处理决定。”2001年12月20日，原港北区农林局作出《证明》，主要内容：“关于富岭村罗岭屯与龙井村双井屯山林纠纷一案，经港北区农林局、港城镇政府调查，从原三龙大队山林权属平面图上与山林权属证查对无误，确认社会山（又名屋背岭、罗岭称山根山）是原三龙大队12队的。九牛山（又名三堆坟脚、蛇神山）是原三龙大队13队的。以上山林确属龙井村双井屯的。”因贵隆高速公路建设项目征地，需要征收涉案山林土地，政府在开展征地时，富岭村罗岭屯1、6-10村民小组提出权属争议，负责征地补偿的港城镇人民政府于2017年9月26日将涉案山林征地补偿款、征地奖励款共计1881512.1元进行提存。虽经双井屯13组多次申请，港城镇人民政府（现已更名为港城街道办事处）仍以山林权属存在纠纷为由，不予支付征地补偿款。双井屯13组不服，向港北区相关部门提出信访事项。2018年4月16日，港北区林业局向陈喜志、农海、谢茂全等三名人大代表作出港北林函[2018]13号《港北区第五届人民代表大会第三次会议代表建议（第59号）的答复》，主要内容：“你们在区五届人大三次会议上提出的‘关于尽快解决港城街道龙井村双井屯山林权属纠纷的建议’收悉。现答复如下：你们所提出的建议系港北区港城镇龙井村双井屯于社会岭、葫芦山一带的山林权属纠纷。据调查，原附城公社三龙大队共34个生产队，1982年林业‘三定’时，已将原三龙大队管辖范围内的林地权属以生产队为单位落实到34个生产队，至1987年三龙大队分为龙井村和富岭村，龙井村管辖原三龙大队1-13生产队，富岭村管辖原三龙大队14-34生产队。经查阅1982年林业‘三定’时档案资料可知，你们提出的社会岭、葫芦山一带在1982年时分别属于原三龙大队12、13生产队所有，其中12生产队分得面积为97亩，13生产队分得面积为121亩，1987年分村后，12、13生产队归龙井村管辖，鉴于1982年时山林权属已经明确给12、13生产队，且与富岭村罗岭屯的山林权属无重叠现象，我局认为：你们所提出的社会岭、葫芦山一带山林权属清楚，依法应予以维护，且该案已于早年经过调查处理等阶段，已进入区政府裁决阶段，建议你们向区政府提出建议，申请尽快依法对该案作出裁决，我局也将积极配合你们提出的意见和建议，向港北区政府沟通协商，从对群众负责、维护群众合法利益的角度出发，争取对该案早日作出裁决”。2018年6月5日，双井屯13组按照港北林函[2018]13号答复，通过邮寄向港北区政府递交《申请书》请求对争议山林权属作出处理决定，港北区政府工作人员于2018年6月6日签收《申请书》。至目前为止，港北区政府仍未对涉案山林权属纠纷作出处理决定或者重新立案。双井屯13组不服，向该院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第一款规定：“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作。”第三十一条规定：“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”本案中，双井屯13组于1982年取得原贵县人民政府颁发的林权证，并由双井屯13组村民一直进行经营管理。1997年因富岭村罗岭屯1、6-10村民小组提出对涉案林地权属争议，港北区政府安排原港北区农林局负责具体调解、处理工作。原港北区农林局经调查，虽然已作出处理意见报告，但至今为止，未见港北区政府以其名义对涉案林地权属作出任何处理决定。2017年双方因征地补偿再次发生纠纷，双井屯13组按照港北区林业局港北林函［2018］13号答复意见，于2018年6月5日再次申请港北区政府对山林纠纷作出处理决定，但港北区政府亦未作出处理决定或者重新立案处理，且未提供进行调解等需延期调处的证据或者作出合理解释，因此，港北区政府存在行政不作为情形。故，双井屯13组起诉要求港北区政府对争议山林及时作出处理决定，理由成立，该院予以采纳。本案涉及山林权属纠纷虽已由港北区政府的下属部门原港北区农林局于2001年形成处理意见报告，但该处理意见报告并不属于最终的处理决定，最终的处理决定仍应由港北区政府依法作出。又考虑到本案双井屯13组与富岭村罗岭屯1、6-10村民小组山林权属纠纷已经由原港北区农林局进行立案调处，并形成了处理意见报告，但港北区政府未作出最后的处理决定，造成本案山林纠纷一直处于悬而未决状态。鉴于负责山林权属纠纷调处职能具体工作已由港北区林业局承担，故，应由港北区林业局重新对原港北区农林局调处材料进行核实及进行相关调查后，重新形成调查处理意见并呈报港北区政府，由港北区政府及时依法作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：港北区政府于本××之日××月内对××与××、××村民小组的山林权属纠纷作出处理决定。案件受理费50元，由港北区政府负担。 双井屯13组上诉称，双井屯13组在原审请求确认港北区的山林权属纠纷作出处理决定为不作为违法，但原审判决遗漏处理该诉请。故请求：1、撤销原审判决；2、本案的诉讼费用由港北区政府承担。 港北区政府辩称，1.原审判决港北区政府在3个月内作出处理决定缺乏事实和法律依据。原附城公社三龙大队共有34个生产队，1982年林业“三定”时已将原三龙大队管辖范围内的林地权属以生产队为单位落实到34个生产队。1987年机构改革，原三龙大队分为龙井和富岭两个行政村，龙井村管辖原三龙大队1-13生产队，富岭村管辖原三龙大队14-34生产队。双井屯12、13组持有1982年林业“三定”时贵县人民政府颁发的《贵县山林权属证》，其他生产队亦持有《贵县山林权属证》。国土资源部办公厅发布的国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属，四至范围界线清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。本案争议双方各自经营几十年来未发生过林地权属纠纷，且双方当事人亦未正式向港北区政府提出确权申请，导致港北区政府没有任何依据启动立案调查程序。2.本案一直由乡镇街道办或人民调解委员会进行调解，按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，调解的期限不计入办理期限。综上，港北区政府在处理本案纠纷中不存在不作为的情形，请求二审法院依法撤销原审判决。 二审中，双方当事人均未提交新的证据，并对原审判决查明的事实均无异议。本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：1.港北区政府是否存在行政不作为的问题。2.原审程序是否违法。 本院认为，关于港北区政府是否存在行政不作为的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第一款规定：“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作。”第三十一条规定：“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”本案中，双井屯13组于1982年取得原贵县人民政府颁发的林权证，并由双井屯13组村民一直进行经营管理。1997年因富岭村罗岭屯1、6-10村民小组提出对涉案林地权属争议，港北区政府安排原港北区农林局负责具体调解、处理工作。原港北区农林局经调查，虽然已作出处理意见报告，但至今为止，未见港北区政府以其名义对涉案林地权属作出任何处理决定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条、第二十一条的规定，申请确权应该提交申请书及能够证明权属归属的有关证明材料、权属争议四至范围及利用现状、请求确定权属的界线图等材料，如处理机关认为当事人提交的材料不符合上述规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。本案中，双井屯13组按照港北区林业局港北林函[2018]13号答复意见，于2018年6月5日再次申请港北区政府对山林纠纷作出处理决定，该申请书已明确请求港北区政府对双井屯13组与富岭村罗岭屯1、6-10村民小组的山林权属纠纷进行裁决，如港北区政府认为双井屯13组提交的材料不符合规定，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。而港北区政府既未立案处理，亦未按上述规定告知双井屯13组进行补正，确实存在行政不作为的情形。 关于原审××××组的诉请的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”即在不履行法定职责的行政案件中，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的情形下，方由人民法院作出确认违法的判决。而本案中，原审法院经过审理，查明港北区政府未依法履行法定职责，且其依法履行职责，就本案的权属纠纷作出处理决定仍具有稳定山林权属及化解争议双方矛盾的积极意义，故原审法院综合全案情况，酌定判决港北区政府于本××之日××月内对××与××、××村民小组的山林权属纠纷作出处理决定，未违反上述法律规定，亦不属于遗漏当事人诉讼请求的情形。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。双井屯13组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵港市港北区港城街道龙井村双井屯13村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  蒋新江 二〇二〇年七月二十七日 法官助理  彭绍征 书 记 员  马素蓉