广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行初6号 原告辜彩（户主），女，1948年4月22日出生，汉族，住浦北县。 委托代理人张湘东，广西三振律师事务所律师。 被告浦北县人民政府，住所地浦北县解放路**。 法定代表人李遥，县长。 出庭负责人赖晓东，副县长。 委托代理人刘昭琪，浦北县司法局工作人员。 委托代理人邓溪，浦北县征地拆迁中心工作人员。 原告辜彩（户主）诉被告浦北县人民政府行政征收一案，于2020年1月9日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日、27日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张湘东，被告的出庭负责人赖晓东及委托代理人刘昭琪、邓溪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，坐落于浦北县村民小组集体所有的林地，在上世纪八十年代实行家庭联产承包责任制时由该村民小组依法发给以宁松庆为户主的农户作为自留山经营，1983年7月3日登记颁发自留山使用证。因户主宁松庆于2020年3月2日去世，其妻子辜彩可作为该户的户主代表该农户，现该农户共有11名家庭成员，一直对牛头塘岭林地进行生产经营。被告未经法定程序便强行征收原告的上述林地，原告村民曾多次向相关部门反映，均未得到合理解决及满意答复，致使问题久拖未决。具体违法表现如下：一、被告在没有征得有审批权的人民政府或其土地主管部门的批复下，将原告承包的牛头塘岭自留山的林地私自侵占并出让给浦北县奥园广场有限公司进行房地产开发建设。2011年至2015年的四次征地批复文件，均没有将本案涉案林地牛头塘岭列入征地批复范围内。被告在没有出示任何批准文件的情况下，将原告的可耕林地征收为非农建设用地是违法征收行为的体现。二、2013年3月3日《征地补偿协议书》的前言部分是列举式的拟征收的土地为塘底垌、坡山屋底垌、坡山对面岭、后背岭、马儿塘岭的土地，可以充分证实当时征地面积不包括原告的牛头塘林地。且该协议书伪造了原告及村民小组其他村民的签字按印，内容、落款时间都存在瑕疵，充分确定该协议书是违法的。三、浦北县征地拆迁中心是被告的内设机构，根据1986年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第二款的规定，被告作为征地主体是无法律规定具体征地权限的一级人民政府，也没有具有征地权限的人民政府作出相应的委托授权或法律授权及相应的征地审判手续。四、被告征收涉案土地是出让给房地产公司开发房地产，出于商业目的，不符合公共利益的需要，严重违反宪法第十条的规定。同时没有按照现实际林地上的附着物、林地实测面积支付征地补偿款、安置补偿款和解决失地农民的社会保险、就业用地安置等，且被告是未安置补偿先征地使用，严重违反了法律、法规和政府关于征地补偿政策文件的规定。原告认为，林地征收应当依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《占用征用林地审核批准管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，依法依规进行，包括但不限于经过建设单位向县级以上林业主管部门申请征用林地、省级林业主管部门审核同意后发放《使用林地审核同意书》、预征地土地公告、制作拟征土地调查结果确认表、省级人民政府签发《农用地转用、土地征收审批单》、绘制《勘测定界图》、征收土地方案公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告、签订补偿协议并发放补偿款等程序。结合本案，被告所征收的牛头塘岭林地在没有出示任何批准问价你的情况下，将原告的可耕林地征收为非农建设用地是违法征收行为，是违反法定程序的征地行为并严重背离法律规定，侵犯了原告的合法权益。为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的规定，提起诉讼，请求：1、判决确认被告超出有审批权的人民政府批复的范围征收原告承包经营的位于浦北县牛头塘岭林地的征地行为违法；2、判决确认被告未进行妥善安置、补偿给原告的征地行为违法；3、责令被告采取相应的补救措施；4、本案的诉讼费用由被告承担。 原告为证实其主张，在法定举证期限内向本院提交了如下证据： 1、身份证复印件，证明原告与涉案林地具有利害关系，具备诉讼主体资格的事实； 2、自留山使用证，证明涉案牛头塘林地系宁松庆承包经营的事实； 3、桂政土批函〔2011〕687号批复及定界图、桂国土批函[2014]1033号批复及定界图、桂国土批函〔2015〕232号批复及定界图、桂政土批函〔2015〕412号批复及定界图，证明案涉牛头塘林地未经有审批权人民政府或职能部门审批，被告实施的征地行为违法； 4、征地补偿协议书、征地拆迁补偿安置协议书、签字说明三份，证明涉案牛头塘林地不在征地补偿范围内，两份补偿协议的签字均不是宁松庆本人签署，是伪造签字的，被告实施的征地行为违法。 5、户口簿、身份证，证明原告辜彩、宁珏钧系宁松庆的近亲属，依法具备原告诉讼主体资格； 6、政府信息公开答复书，证明政府没有依法向宁珏添公开其向法院提交的证据一《桂政土批函》〔2010〕543号和《桂政土批函》〔2012〕358号政府批复，原告起诉不超起诉期限； 7、关于宁东反映情况的说明、关于开投大厦西向地块征地拆迁情况报告，证明被告未依法对被征地农民完全补偿，未补偿安置就实施征地是违法行为的表现； 8、（2019）桂0722民初1524号民事判决书、不予受理决定书、（2019）桂07行初161号行政判决书，证明原告一直通过法律途径进行维权，提起本案诉讼未超过起诉期限；涉案土地存在争议和生效法律文书确认被告不予受理原告的土地确权申请的行为违法的事实；证实涉案牛头塘林地的征收行为违法； 9、公证书，证明涉案土地现状，政府未补偿先征地的行为违法。 被告辩称，一、原告不具有原告诉讼主体资格。坡山村一队作为被征收对象没有提起诉讼，土地使用权依附于所有权，集体土地经征收后所有权已变为国有，使用权一并征收为国有，原告作为村民无权单独提起诉讼请求确认答辩人的征收行为违法。二、原告起诉已超过六个月的起诉期间。原告于2011年3月3日在征地补偿协议签名并领取征地补偿款，但却在2019年12月31日才提起行政诉讼，已超过六个月的起诉期限。三、答辩人征收行为合法，原告的诉讼请求不成立。答辩人根据《广西壮族自治区人民政府关于浦北县2010年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2010〕543号）、《广西壮族自治区人民政府关于浦北县2011年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2012〕358号），将包含坡山村一队的牛头塘岭征收为国有。2、答辩人依法公告《浦北县人民政府征收土地方案公告》《〔2010〕17号》、《浦北县国土资源局征地补偿安置方案公告》（浦国土资公字〔2010〕37号）、《浦北县人民政府征收土地方案公告》（公告〔2012〕2号）、《浦北县国土资源局征地补偿安置方案公告》（浦国土资公字〔2012〕11号），通告和公告包含征收坡山村一队的牛头塘岭。3、坡山村二队共有21户，村民以各户户主为代表分别签订征收塘底垌、屋底垌、对面岭、山塘岭、后背岭、马儿塘等处的征地补偿协议书，坡山一队在征地协议上签字的村民代表27人，户主签名共11户已达到村民代表的三分之二以上，原告作为村民小组的组长签名，其儿子宁钰添等亲属8人也签名。4、2011年至2013年件，共依法征收金浦新区二期项目范围涉及坡山一、二队土地534.9814亩，坡山村二队被征收土地占总亩数的43.85%，共向该两村发放了征地补偿款和安置补助费、青苗费及其他地上附着物等补偿费用，合计11513665.8元。5、原告、宁南（原告的二弟）、赖莲（原告大弟宁东的妻子）等一大户被征收林地2宗共36.054亩，其中，牛头塘岭为该大户与车垌塘村民小组宁良节户之间地块，面积计18.2980亩（此间4.9515亩存在争议，经调处，宁良节户放弃山林权属）。6、该大户已领取补偿款和安置补助费。该大户在浦北县征拆中心共签领土地、被征果山青苗及地上附着物等补偿金额计807510.8元，其中土地补偿款572858元，房拆补偿款107992.8元，其他126660元，涉及该大户牛头塘岭地块上的附着物补偿达131262.8元。7、该大户已领取误工补助。据统计，该大户3户人在征收土地过程中，共有17人分38笔签领了会议、指界、迁坟、助征等误工补助15830元。8、地、地块安置至三轮最后公榜日，原告户共有11人获得失地安置资格，获得安置地块面积为220平方米。四、宁松庆于2020年3月去世，本案应中止诉讼。综上所述，原告在起诉状中所述没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、《广西壮族自治区人民政府关于浦北县2010年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函543号）、《广西壮族自治区人民政府关于浦北县2011年第二批次城市建设用地的批复》（桂政土批函358号），证明将包含坡山村一队的牛头塘岭征收为国有； 2、《浦北县人民政府征收土地方案公告》、《浦北县国土资源局征地补偿安置方案公告》、《浦北县人民政府征收土地方案公告》、《浦北县国土资源局征地补偿安置方案公告》，证明通告和公告包含征收坡山村一队的牛头塘岭； 3、《征地补偿协议》，证明（1）坡山一队共有14户，户主签名共11户已达到村民代表的三分二以上，宁松庆作为村民小组的组长签名，其儿子宁钰添等亲属8人也签名，同意征收包含牛头塘岭的土地（2）《征地补偿协议于2011年3月3日签订，原告超过六个月的起诉期限才起诉； 4、征收牛头塘岭林地草图，证明坡山一队牛头塘岭坐落的基本情况； 5、《小江镇田山村委坡山一队征地付款登记表》、《田山村委坡山队土地地上物补偿表》、转账凭证，证明宁松庆及其弟宁东领取牛头塘岭征地及地上作物等补偿款； 6、失地安置图（尚未分配到户），证明原告户共有11人获得失地安置资格，获得安置地块面积为220平方米。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据1，两份批复是在2018年11月宁珏添向政府申请信息公开的时候，被告没有及时提供该两份批复，因此原告对该两份证据的真实性、合法性无法确定，由法院确认，对其关联性有异议，两份批复列举的征收是没有本案的原告所在的坡山一、二队的土地，恰好证实了被告的批复超出了征地范围；对证据2，三性不予认可，被告作出超出批复征地的违法行为，因此一系列的公告程序都是违法的；证据3，三性不予认可，是伪造的，征地补偿协议没有列举征收的牛头塘的范围；证据4，三性不予认可，只有一份没有任何人签名、盖章进行确定的手续，来源不真实合法，与本案没有关联；对证据5，认可只补偿牛头塘少部分的补偿款，尚有大部分费用和安置未进行落实明确给被征地的农民和原告；证据6，与本案无关。 被告对原告提交证据的质证意见：证据1，三性无异议，不能证明原告主体适格；证据2，三性无异议；证据3，三性无异议，不能证明原告的证明目的；证据4，佐证了原告主张的涉案土地是在批复范围内的，不能证明原告的证明目的；证据5，不予质证；证据6，三性无异议，该份证据证明原告滥用知情权，申请政府信息公开不能成为超过起诉期限的理由，因为涉案土地在2012年进行公示明确征收范围，原告明显已经知道征收范围，但是直到2020年才提起本案的行政诉讼，不能证明原告的主张；证据7，三性无异议，该报告是县政府土地征收部门向实施主体汇报的情况说明，原告是否与被告达成协议，不属于人民法院受理的范围，应该由原告与被告进行协调，由被告作出裁决，因此原告主张的有关安置补偿的问题与本案无关。证据8，这些法律文书足以证实涉案土地由于现状已发生改变，是不能确认具体位置的，所以原告主张被告超出批复范围进行征地没有事实依据；证据9，公证、证据保全是不能发生在诉讼之前的，因此公证书不能作为证据使用，该公证书是根据申请人的申请到现场根据申请人的指认进行证据保全的活动，不能证明涉案土地在该位置。 本院对各方当事人举证并经质证的证据综合认证如下： 被告提交的证据1、2系政府部门印发的征地文件，真实性、合法性予以认可，但不能证实这些文件把本案争议的牛头塘林地列入征地范围，对其关联性不予认可，本院不予；证据3协议书上宁松庆作为坡山一队的代表签字，签订时间为2011年3月3日，但无法证实征地范围包含本案涉案的牛头塘岭，该证据无法证实与本案有关，本院不予采信；证据4是牛头塘的草图，不是正式图纸，其合法性不予认可；证据5证实原告领取了牛头塘征地及附着物补偿款，原告也认可领取了部分补偿款，本院予以采信；证据6安置地分配方案是属于就业用地的安置方案，没有宁松庆的签字确认，失地安置图虽标注有宁松庆，但没有其他证据佐证对宁松庆进行过安置的事实，本院不予采信。 原告提交的证据1、2是原告的身份信息，证据5是自留山证，均具备真实性、合法性和关联性，本院予以认可；证据3是四份征地批复文件，真实性和合法性予以认可，对关联性问题，结合证据7中浦北县国土资源局答复的内容，可知该四份征地批复文件即为案涉土地的征地批复文件，证据3、7相互佐证，共同证实了案涉土地的征地依据问题，本院予以采信；证据4的征地补偿协议书及征地拆迁补偿安置协议书上有宁松庆的签字，证实宁松庆在2011年征地期间已经知悉了征地行为以及补偿的相关事宜，本院予以采信，签字说明无法否认征地补偿协议上的签字的真实性，本院不予采信；证据6、8证实了原告主张权利的时间从2018年开始，超过了起诉期限，而且原告2018年起主张的是民事权利，以及因土地使用权争议申请政府确权的事项，与本案的征地行为无关，本院不予采信；证据9证实了涉案土地现状通过公证程序进行了证据保全，具备真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 经审理查明，2011年11月8日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2011〕687号《广西壮族自治区人民政府关于浦北县2011年第五批次城市建设用地的批复》，同意征收浦北县小江镇田山村委车垌塘、佛子山、坡山村民小组的集体农用地6.5858公顷转为建设用地并征收为国有。2011年12月27日，2012年5月10日，浦北县征地拆迁中心通过财政账户分别向宁松庆支付土地青苗费321102元、84850元。2012年5月17日，宁松庆出具一份《收据》，载明收到浦北县征地拆迁中心交来征用位于牛头塘土地青苗（荔枝）补偿费10000.00元。2013年1月12日，宁松庆出具三份《收据》，分别载明收到浦北县征地拆迁中心交来征用位于牛头塘土地（林地）面积为4.9515亩的征地补偿及安置补助费59418.00元、牛头岭土地（旱地1.8960亩、林地13.3485亩）面积为15.2445亩的征地补偿及安置补助费190518.00元、牛头塘砖混结构房屋及临时房屋补偿费107992.80元，宁松庆均作为收款人在《收据》上签字确认。2011年10月24日、2011年11月9日、2011年11月24日、2012年5月17日、2013年1月12日，宁松庆对坐落于牛头塘的地上附着物进行现场确认并在《征收田山村委坡山队土地地上物补偿表》上签字。宁松庆户共有人口11人，应得安置地面积220㎡。 另查明，诉讼期间，宁松庆去世，经本院释明，由其妻子辜彩作为户主代表参加本案诉讼。庭审时，原告明确表示起诉请求的安置包括宅基地安置和就业用地安置。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。征收土地行为是由一系列行政行为构成的，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等，包含诸多独立的行政行为，各行政行为作出的主体、法定程序、适用对象均有不同，人民法院进行合法性审查时所适用的审查标准和依据也不同。因此，当事人不服征地行为的，应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼，笼统要求确认征地行为违法，属于诉讼请求不具体，不符合上述法律规定的起诉条件。本案第一次庭审时，本院已向原告释明，要求其将诉讼请求进行具体明确。原告在第二次庭审时变更诉讼请求，把第一项诉讼请求从“请求判决确认被告对原告承包的位于浦北县牛头塘林地实施的征收行为违法”变更为“请求判决确认被告超出有审批权的人民政府批复的范围征收原告承包经营的位于浦北县牛头塘林地的征地行为违法”，实质上仍是对整个征地行为提起诉讼。而且，原告认为被告超范围征地，但超出的范围的具体四至、面积等情况，原告没有具体说明，也没有提供证据证实。原告的第一项诉讼请求不具体，不符合法定的起诉条件。 原告于2011年2013年期间与被告签订了征地补偿协议、签收了支付补偿款的《收据》，与被告共同丈量被征收的土地、清点地上附着物，应认定原告已于2011年开始知悉了被告的征地行为，但原告直至2020年才向人民法院起诉，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限。原告提出其一直主张权利，没有超过起诉期限，经查，原告主张的是排除妨害民事权利，以及因土地使用权争议申请政府确权的事项，且是从2018年开始主张，不仅超过了六个月的起诉期限，而且主张权利的内容与本案不符。因此，应认定原告的起诉超过了法定的起诉期限。 原告的第二、三项诉讼请求实质上要求被告对其进行安置、补偿。根据本案查明的事实，宁松庆于2011年至2013年期间，已经多次签字确认收到被告支付的补偿款，原告在庭审中也承认全部签领了补偿款，现原告再次要求被告补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。本案原告诉请的本质是要求被告对宅基地和就业用地进行安置，被告也承认原告户有11人获得220平方米的就业用地安置资格，但未分配到户。对征地安置补偿问题，本院认为，根据“一行为一诉讼”的原则，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，征地安置补偿是征地行为的一个环节，对征地安置补偿决定或协议不服的，或者认为政府没有履行法定职责的，应当单独提起诉讼，因此，安置补偿的问题不属于本案的审查范围，本院不予审查，原告可通过其他合法途径寻求救济。 综上所述，原告的诉讼请求不明确具体，起诉超过了法定的起诉期限，起诉理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定如下： 驳回原告辜彩（户主）的诉讼。 案件受理费人民币50元，由原告辜彩（户主）负担。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  韦乐熙 审判员  黄应锐 审判员  钟凌意 二〇二〇年八月二十七日 书记员  郭杨兴