江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏06行终260号 上诉人（原审原告）如皋市拉马河砖瓦厂，住所地如皋市江安镇黄市新村**。 法定代表人丁海东，厂长。 委托代理人殷勇，江苏金皋律师事务所律师。 上诉人（原审被告）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇府前路。 法定代表人王鹏，镇长。 委托代理人冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 上诉人如皋市拉马河砖瓦厂（以下简称拉马河厂）、上诉人如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2020年7月15日公开开庭审理了本案，上诉人拉马河厂的法定代表人丁海东、委托代理人殷勇，上诉人江安镇政府的法定代表人王鹏、委托代理人冒萍萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，拉马河厂于1998年6月18日工商登记，系个人独资企业，经营范围为建筑材料销售、砖瓦生产（烧结多孔砖），企业使用的土地为租赁。2011年6月1日，拉马河厂原投资人应华清将厂所有资产出售给丁海东，买卖协议载明固定资产中轮窑为24门。购买上述轮窑后，在后续经营中丁海东进行了必要的日常维护修缮。2016年，拉马河厂的采矿许可证载明，开采矿种为砖瓦用粘土，有效期为2016年3月18日至2017年3月18日。 2017年1月10日，江安镇政府按照上级政府要求，发布江政发[2017]5号文，规定按照省市文件要求，对无工商、国土、环保审批手续的砖瓦企业一律按照“五个彻底”的要求予以取缔关闭，在此文所附的整治要求表中载明，截止2017年1月10日，拉马河厂有环保审批手续，无烟气净化装置，需要停产整顿。而后，如皋市市镇两级政府和黄市新社区与拉马河厂负责人丁海东就轮窑关停事项进行商谈，商谈未果。2017年1月，如皋市环境保护局向拉马河厂送达了《责令改正环境违法行为通知书》和《行政处罚事先告知书》，因砖瓦生产项目需配套的环境保护设施未建成，从2010年5月擅自投入使用至今，责令拉马河厂立即停止砖瓦生产项目的使用，限于2月8日前完成项目整改，逾期未整改和验收的，不得擅自恢复使用。2017年2月14日，如皋市环境保护局向各乡镇出具函，载明各镇相关企业在轮窑基础上改建、增加的部分防治设施，不能达到超过的排放限值。2017年农历春节前，供电部门切断了对各砖瓦生产企业的生产用电。但拉马河厂仍然自行安装相应的设备进行生产。2017年3月13日，如皋市环境保护局针对拉马河厂的违法行为作出皋环罚字[2017]27号行政处罚决定书，责令拉马河厂立即停止砖瓦生产项目的使用，罚款人民币2000元。2017年3月23日，江苏先河房地产土地评估有限公司按照皋政办发[2009]24号文件（《市建设局物价局国土局关于如皋市房屋拆迁补偿价评估技术规范及补助费标准指导意见的通知》），对拉马河厂的窑体、房屋及附属设施进行了评估，经评估房屋建筑物评估价为1768927元，附属设施1077939元（其中窑体实测建筑面积878.26平米，评估价518525元、窑体上层估价205829元）。2017年4月7日，黄市新社区发布公告和通知，表明各级组织均与公司负责人进行商谈，但商谈无效，断电后私自点火烧砖，要求拉马河厂立即停火停止烧砖，限4月10日前自行拆除窑体，复垦后将租赁的集体土地交还集体，逾期黄市新社区将组织强行关闭。2017年4月11日，拉马河厂的轮窑窑体被组织强制拆除。上述强制拆除窑体的行为，已经海安市人民法院（2017）苏0621行初163号行政判决确认违法，南通市中级人民法院（2018）苏06行终93号行政判决予以维持，但撤销了一审判决中有关赔偿部分。2018年5月15日，拉马河厂向江安镇政府提出赔偿申请，要求赔偿违法强拆产生的各项损失合计13110075.64元。江安镇政府收悉后，于2018年7月5日作出（2018）皋江赔答字第002号国家赔偿答复书，以拉马河厂未提供相应证据为由，驳回了拉马河厂的赔偿申请。拉马河厂不服向一审法院提起诉讼，请求法院判令江安镇政府赔偿补偿拉马河厂各项损失合计13110075.64元（房屋建筑物、构筑物、附属设施损失4525875.64元；停产整改损失486200元；机械设施损失1070300元；材料损失1930000元；土地租金115500元；区位基准价、停产补贴、搬迁补偿费、在册在岗人员补助等补偿1711800元；土地复垦补偿3270400元）。 在江安镇政府处理国家赔偿期间，江苏先河房地产土地评估有限公司按照皋政办发[2012]26号文、皋政规[2012]3号文的估价依据，对被拆除的窑体进行了重置成新价的评估，评估价格为898373元。但该评估价格拉马河厂不予认可，且江安镇政府在庭审中也表明并非由其委托进行评估。在本案诉讼过程中，法院经过多轮委托鉴定，对拉马河厂的窑体进行了重置成本价的鉴定。在鉴定过程中，法院及各方均多次至实地进行勘察确认，江安镇政府提供了相应的窑体部分照片以供鉴定使用，一审法院搜集了同类16门轮窑的设计图纸供鉴定使用，在各方在场的情况下对有关20多项的事项（包括窑体内的物品损失）进行了现场踏勘确认。在此基础上，鉴定机构江阴市天润建设工程咨询有限公司（以下简称天润公司）出具天润司鉴（2019）003号鉴定意见书，该鉴定意见书载明，“1.拉马河厂窑体工程（无争议）鉴定价为2298433.13元；2.拉马河厂窑体工程（江安镇政府方提出二层争议）鉴定价为247135.42元；3.拉马河厂窑体工程（江安镇政府方提出烟囱争议项）鉴定价格593126.66元；4.拉马河厂窑体工程（拉马河厂方提出二层争议）鉴定价为520177.70元；5.拉马河厂窑体工程（拉马河厂方提出烟囱争议项）鉴定价格763063.23元。……经过多次核对后无争议的部分计入《拉马河厂窑体工程（无争议）鉴定价》。窑体二层外墙厚度，钢屋架型材规格及屋面做法。因现场已拆除，双方存在分歧，故按照拉马河厂、江安镇政府意见分别加以鉴定。……窑体烟囱是否需要鉴定，烟囱内是否有耐火砖内衬，双方存在分歧，按江安镇政府意见鉴定的计入《拉马河厂窑体工程（江安镇政府提出烟囱争议项）鉴定价》……鉴定意见未考虑折旧年限……” 一审法院认为，行政赔偿遵循赔偿直接损失的基本原则，强调损害的是合法权益，且合法权益的损害与侵权行为之间具有因果关联。江安镇政府直接强制拆除的拉马河厂的轮窑窑体及窑体内的物品等应当予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，拉马河厂所主张的侵权事实存在，窑体及窑体内的物品属于拉马河厂享有的合法财产，窑体及窑体内物品毁坏与江安镇政府的违法强制拆除行为具有直接因果关系,拉马河厂要求江安镇政府予以赔偿于法有据。除被毁损的窑体及窑体内物品之外的损失，拉马河厂所主张的停产整改损失，不在窑体内的机械设施损失、材料损失、其他房屋建筑物损失，土地租金，区位基准价、停产补贴、搬迁补偿费、在册在岗人员补助等补偿，土地复垦补偿等，江安镇政府在2017年4月11日组织强制拆除时，并未对拉马河厂主张的上述范围内的物品进行拆除或者毁损，拉马河厂主张予以赔偿缺乏事实和法律依据，依法不属于本案行政赔偿的范围。 关于赔偿的具体数额问题，主要是涉及到窑体重置成本价及折旧问题。本案中，对于拉马河厂窑体工程（无争议）鉴定价为2298433.13元，因是各方在现场踏勘时确认无争议的部分，对于该部分的鉴定价予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿案件中，原告应对行政行为造成的损害提供相应的证据，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在窑体工程的二层争议部分（主要涉及到踏勘记录第13条和第15条），因窑体拆除时是江安镇政府强制予以拆除，导致拉马河厂无法提供相应证据，故二层争议的外墙厚度和钢屋架型材及屋面做法理应由江安镇政府进行举证说明。在鉴定过程中，在法院要求下江安镇政府虽提交了相应的照片供鉴定机构使用，但是最终还是不能排除各方争议，为此，按照鉴定机构确定的拉马河厂窑体工程（江安镇政府提出二层争议）鉴定价247135.42元和拉马河厂窑体工程（拉马河厂提出二层争议）鉴定价520177.70元，加权平均计算为383656.56元。故江安镇政府强制拆除拉马河厂窑体的最终重置成本价确定为2682089.69元（2298433.13元+383656.56元）。上述确定的成本重置价系建造相当规模崭新的轮窑的价格，综合本案审理的情况，因窑体灭失鉴定机构表示其无法出具相应折旧后价格，考虑到该厂成立时间、丁海东购买该厂时间、使用情况、正常运营情况、修缮等因素，参照《企业所得税法》、《企业会计准则第4号－－固定资产》、《＜政府会计准则第3号—固定资产＞应用指南》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关规定，在最终重置成本价2682089.69元的基础上，酌定按照从其登记时间起按不低于40年的折旧年限，按50%计提应赔偿数额为1341044.845元，已最大化保护了拉马河厂合法权益。 另外，对于拉马河厂所述的当天窑体二楼顶层堆放的约有50吨焙烧煤炭未能及时妥善清理被掩埋，应赔偿3.75万元（50吨*750元/吨）的主张，法院经与江安镇政府工作人员、如皋市搬经镇人民政府工作人员等一同走访问询如皋地区存续生产经营的窑厂，对拉马河厂所述的煤炭数量和煤炭价格予以采信，对此赔偿数额予以照准。 综上，江安镇政府在违法强拆拉马河厂窑体过程中，对拉马河厂合法财产造成的损失应当予以赔偿，赔偿的数额应为1378544.845元（1341044.845元+37500元）。江安镇政府以拉马河厂未能提供相应证据为由，作出（2018）皋江赔答字第002号国家赔偿答复书，驳回拉马河厂的赔偿申请，于法无据。对于拉马河厂所主张的其他赔偿或补偿部分，因不是本案强制拆除行为所涉的赔偿范围部分，法院不予理涉。但是江安镇政府作为一级人民政府，应当本着以人为本，以企业为本的原则，从维护社会稳定、实质解决矛盾纠纷的角度出发，主动与拉马河厂就有关问题妥善进行协商处理，在求同存异的基础上，逐项进行清理，以期最终解决矛盾纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定，判决：一、撤销江安镇政府作出的（2018）皋江赔答字第002号国家赔偿答复书；二、责令江安镇政府于判决生效后十五日内赔偿拉马河厂各项损失合计人民币1378544.845元；三、驳回拉马河厂其他诉讼请求。 拉马河厂不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决确定的赔偿范围错误，一审判决仅将拉马河厂轮窑窑体及窑体内物品认定为直接损失。拉马河厂相关资产都是与生产、销售砖瓦相配套的，因江安镇政府的违法强拆行为导致不能恢复生产经营，包括房屋、建筑物、设施设备、土地在内的全部资产及权益都将失去价值或者严重贬值，拉马河厂的停产停业损失亦相当巨大。因此，拉马河厂主张的各项损失，均系因江安镇政府强拆造成的必然损失。南通市中级人民法院（2018）苏06行终93号行政判决就案涉赔偿问题作出了明确指引，即包括厂房、附属设施、土地复垦等一系列问题，但一审法院仍狭隘的认定直接损失的范畴，导致案涉纠纷无法从根本上化解。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 江安镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称,1.窑体折旧应当考虑到窑体的现状、损耗、可使用年限等因素，由法院委托专业机构进行鉴定，一审法院采用自由裁量的方式确定折旧比例于法无据。一审法院未要求鉴定机构明确窑体的折旧价格，重置成本鉴定法中应当计算折旧，且会计折旧不等于实物折旧。2.造价公司所出具的工程造价，部分与事实不符，且部分鉴定结论不明确，一审法院不应予以采纳。对于拉马河厂窑体工程二层部分，一审法院无权通过加权平均的方式计算，一审法院未通知鉴定人出庭接受询问，程序违法，工程造价所计算的企业管理费、利润、规费、税金等费用不应计入赔偿部分，且工程造价不等于合同价，也不等于实际工程价。3.一审法院确定的赔偿金额未考虑残值问题，拉马河厂将钢结构进行拆除和变卖，一审法院未予剔除。综上，一审法院确定的江安镇政府赔偿的数额错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者改判驳回拉马河厂的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，在江安镇政府对拉马河厂的窑体实施的拆除行为被确认违法的情况下，江安镇政府是否应当赔偿拉马河厂的损失，拉马河厂的各项赔偿请求是否应予支持。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。国家赔偿是对直接损失予以赔偿。所谓直接损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；而间接损失，则是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可能获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等。非因违法行政行为造成的损失,或者将来可得利益损失,均不属于“直接损失”范围。 本案中，江安镇政府拆除拉马河厂窑体的行为已被生效判决确认违法，拉马河厂系合法领取营业执照及相关生产经营许可证的生产企业，虽然拉马河厂的生产经营已不符合污染防治、治理砖瓦企业的相关法律法规以及各级政府规范性文件的规定，但拉马河厂的窑体系其合法财产，江安镇政府应当依法赔偿损失。拉马河厂的窑体及窑体内的物品损坏，系江安镇政府的强拆行为直接导致，属于直接损失的范围，应予赔偿。拉马河厂主张的窑体损坏以外的其他损失，虽然从某种程度上来看，确实因强拆行为受到一定的影响，与强拆行为存在一定的关联性，但这种关联性，并非直接因强拆行为导致的财产损毁、减少，因而不属于行政赔偿直接损失的范围。同时，本案系赔偿案件而非补偿案件，拉马河厂主张的搬迁补偿费、在册在岗人员补助、土地复垦补偿等也非赔偿范畴。 在（2018）苏06行终93号行政判决中，本院虽然明确指出，作为一级行政机关的江安镇政府，应当本着以人为本，以企业为本的原则，主动作为，并协同各方力量，全面、妥善地先行处理好对拉马河厂窑体实施拆除后存在的遗留问题，包括制定职工分流方案、对企业的赔偿、企业原使用土地的复垦整理等。作为拉马河厂，亦应当理解和支持政府的相关工作，先行采取与江安镇政府协商、调解等方式，解决企业目前存在的问题。但是，上述建议旨在指引双方当事人对案涉纠纷进行实质性化解，实现案结事了，对于双方当事人因协调不成而产生的行政赔偿诉讼，法院仍应依照法律规定的赔偿范围和数额进行裁判。拉马河厂认为上述判决确定了赔偿范围的理由不能成立，本院不予采信。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。 本案中，一审法院为确定拉马河厂的损失数额，组织双方当事人多次现场勘察确认，同时，委托评估机构进行了鉴定。2019年12月4日，天润公司出具天润司鉴（2019）003号《关于江安镇政府与拉马河厂行政赔偿一案窑体成本重置价的鉴定意见》，确定：1.拉马河厂窑体工程（无争议）鉴定价为2298433.13元；2.拉马河厂窑体工程（江安镇政府提出二层争议）鉴定价为247135.42元；3.拉马河厂窑体工程（江安镇政府提出烟囱争议项）鉴定价格593126.66元；4.拉马河厂窑体工程（拉马河厂提出二层争议）鉴定价为520177.70元；5.拉马河厂窑体工程（拉马河厂提出烟囱争议项）鉴定价格763063.23元。针对双方当事人的上诉意见，并结合天润公司的鉴定结论，本院对江安镇政府的赔偿数额问题，评判如下： 1.关于评估时点。本案系污染企业整治过程中的违法强拆行政赔偿，而非房屋征收补偿过程中产生的违法强拆行政赔偿，故赔偿标准不低于补偿标准的原则，在本案中并不适用。天润公司出具的鉴定意见将2017年4月，即案涉窑体被拆除的时间作为计算重置成本价的时点，已经综合考虑了拉马河厂窑体建设的实际时间以及违法行为的发生时点，并无不当。拉马河厂认为应当以决定赔偿时作为评估时点的理由不能成立，本院不予支持。 2.关于窑体折旧的计算。《资产评估执业准则——资产评估方法》第十五条规定，成本法是指按照重建或者重置被评估对象的思路，将重建或者重置成本作为确定评估对象价值的基础，扣除相关贬值，以此确定评估对象价值的评估方法的总称。成本法包括多种具体方法。例如，复原重置成本法、更新重置成本法、成本加和法（也称资产基础法）等。第十六条规定，资产评估专业人员选择和使用成本法时应当考虑成本法应用的前提条件：（一）评估对象能正常使用或者在用；（二）评估对象能够通过重置途径获得；（三）评估对象的重置成本以及相关贬值能够合理估算。根据上述规定可见，在重置成本评估中，能够计算贬值的前提条件之一系“评估对象能正常使用或者在用。”本案中，作为评估对象的窑体已灭失，一审法院在委托鉴定过程中，也确有评估机构以标的物已损毁为由退回评估鉴定，因此，天润公司作出的鉴定意见，实际上是对窑体的重置成本，即重建一模一样窑体价格的工程造价进行鉴定，作为法院确定赔偿数额的参考基准。在此情形下，一审法院综合考虑了窑体的建造年代、折旧以及运营过程中的维修维护，结合《＜政府会计准则第3号—固定资产＞应用指南》关于“房屋及构筑物”折旧年限的规定，确定20年为折旧年限，赔偿数额为1341044.845元，符合“遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定。 3.关于双方当事人争议部分的计算。拉马河厂和江安镇政府对于被拆除窑体的争议主要在于建筑物的二层部分以及烟囱部分的结构及材料。对此，天润公司按照双方当事人的主张，分别出具了鉴定价格，由于窑体已灭失，且双方当事人提交的证据均不足以反映被拆窑体的真实情况，一审法院以加权平均的方式计算赔偿数额为383656.56元，公平合理，并无不当。 4.关于工程造价中的企业管理费等。虽然案涉窑体的建设年代久远，但鉴定意见的评估时点为2017年4月，因此，确定赔偿数额时，亦应将该时点工程造价中产生的相关费用纳入。江安镇政府以案涉窑体建成于上世纪八十年代，当时并未产生相关费用为由，认为工程造价中的企业管理费等不应赔偿的理由不能成立，本院不予支持。 5.关于江安镇政府提及的工程合同价和实际工程价。本案之所以通过评估工程造价的方式确定赔偿数额，本身就是基于当事人的损失无法确定，在当事人未提交工程合同价和实际工程价的相关证据的情形下，事实上法院也不可能按照上述两种价格确定赔偿数额。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。拉马河厂、江安镇政府的上诉请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年八月十三日 书记员  陆 颍 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。