广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终614号上诉人（原审原告）：冯伟洪，男，汉族，1954年7月15日出生。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路**。法定代表人：陈德俊，区长。委托代理人：李肇雄、陈茵茵，该府工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住。住所地：广州市越秀区府前路**/div>法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周恩莹，该府工作人员。上诉人冯伟洪因与被上诉人广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）、广州市人民政府（以下简称广州市政府）政府信息公开答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年2月23日，原告向被告番禺区政府邮件申请政府信息公开，所需政府信息描述为：XX巷XX号房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果。被告番禺区政府于2018年3月12日作出被诉《关于政府信息公开申请的答复》，主要内容为：经审查，本机关保存的档案资料中无以本机关名义制作的您所申请公开的XX巷XX号房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果。被告于2018年3月12日将上述答复邮寄给原告，原告于次日收到该答复。原告不服上述答复，于2018年4月28日向被告广州市政府申请行政复议，被告广州市政府经审查于当日决定受理原告行政复议申请，并于2018年5月2日向被告番禺区政府发出《提出行政复议答复通知书》。2018年5月8日，被告番禺区政府提交穗府行复〔2018〕590号《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查相关证据、依据和其他有关材料，2017年6月2日，被告广州市政府在法定期限内作出穗府行复〔2018〕590号《行政复议决定书》，决定维持被告番禺区政府作出的〔2018〕第12号《关于政府信息公开申请的答复》，并告知原告“申请人如不服本决定，可以在收到《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉”。被告广州市政府6月6日将上述决定书邮寄给原告，通过电子公文交换系统送给被告番禺区政府。原告收到上述《行政复议决定书》后不服，遂诉至原审法院，请求：1.撤销被告番禺区政府作出的〔2018〕第12号《关于政府信息公开申请的答复》及被告广州市政府作出的穗府行复〔2018〕590号《行政复议决定书》；2.判令被告番禺区政府履行法定职责并追究直接负责的主管人员和其他直接负责人员的法律责任；3.本案诉讼费用由二被告负担。另查明，被告番禺区政府于2018年2月24日向番禺区国规局、番禺区土发中心、化龙镇政府发出《关于协助办理冯伟洪申请政府信息公开事项的函》，要求上述单位按申请内容提供相关文件信息。番禺区国规局于2018年2月28日回函答复：申请公开事项不属于我局的职能，因此无相关资料和意见提供。番禺区土发中心于2018年3月2日回函答复：我中心没有上述文件，因此无材料和意见提供。化龙镇政府于2018年3月1日回函答复：我镇没有制作或保存此文件及信息。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”被告番禺区政府依法负有公开其制作或保存的政府信息的职责，对原告提出的政府信息公开申请，依法有权作出答复。《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”；第七条第二款规定：“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知当事人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，人民政府的房屋拆迁管理行政部门负有核发房屋拆迁许可证的职责。按照广州市番禺区机构编制委员会的有关文件，原广州市番禺区国土资源和房屋管理局负责广州市番禺区建设项目涉及的房屋拆迁的管理工作、审核并颁发房屋拆迁许可证、发布房屋拆迁公告、对城市房屋拆迁纠纷依法进行裁决。因此，被告番禺区政府不是房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果的制作单位，也不是信息公开义务主体。同时，被告番禺区政府在作出被诉答复前，亦向番禺区国规局、番禺区土发中心、化龙镇政府发出《关于协助办理冯伟洪申请政府信息公开事项的函》，要求上述单位按申请内容提供相关文件信息。上述单位均回函表示没有原告申请公开的相关材料和文件，被告番禺区政府无法确定原告所申请公开信息是否由其他行政机关制作或保存，也无法确定公开的义务机关。因此，被告番禺区政府在法定期限内作出被诉答复，仅告知本行政机关无原告所申请信息，未对原告作出指引并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查……。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”本案中，原告不服被告番禺区政府作出的涉案被诉答复，向被告广州市政府申请行政复议。被告广州市政府受理复议后，经审查相关证据、依据和其他有关材料，在法定期限内作出维持被告番禺区政府答复的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告起诉请求撤销被告番禺区政府作出的《关于政府信息公开申请的答复》和被告广州市政府作出的《行政复议决定书》，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告冯伟洪的诉讼请求。冯伟洪不服一审判决向本院提起上诉称：穗府行复[2018]590号行政复议决定中认定：“被申请人无法确定申请人所申请公开信息是否有其他行政机关制作或保存，也无法确定公开的义务机关，……”根据穗国土规划番法字[2008]6号行政复议答复书的“《收回国有土地、拆迁补偿协议》是由广州市番禺区土地开发中心与广东省珠江甘蔗试验场签订的，而广州市番禺区土地开发中心隶属广州市番禺区人民政府，不属于答复人属下广州市番禺区国土资源和规划局的事业单位，故答复人不是该合同的签订主体。”和(2012)穗番法民三初字第1835号案认定的：“广州市番禺区人民政府征收包括涉讼房屋”和“被告提供的《关于番禺区土地开发中心下周二（6月7日）进行剩余房屋拆迁的通知》的内容，（即番禺区土地开发中心对被告场内剩余房屋进行拆除）”，签汀《收回国有土地、拆迁补偿协议》、房屋征收、拆除工程的责任主体是番禺区人民政府。国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发[2010]5号）、广东省政府信息依申请公开工作规程第三条规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人……可以在诉讼……作为书证使用。”作为签订《收回国有土地、房屋征收》、房屋征收、拆除工程责任主体的番禺区人民政府，作出“被申请人无法确定申请人所申请公开信息是否有其他行政机关制作或保存，也无法确定公开的义务机关”即不是正式、准确、完整的政府信息，又不能在诉讼中作为书证使用，不符合相关的规定，对上诉人依法维权造成障碍，侵犯了上诉人的合法权益。综上，请求：l、撤销（2018）粤71行初223号行政判决书。2、撤销穗府行复[2018]590号行政复议决定书的“被申请人无法确定申请人所申请公开信息是否有其他行政机关制作或保存，也无法确定公开的义务机关。”3、本案诉讼费由被告承担。被上诉人广州市番禺区人民政府二审辩称：一、答辩人作出的《关于政府信息公开申请的答复》([2018]第12号）内容合法。（一）答辩人不是房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果的制作或保存主体。《城市房屋拆迁管理条例》(2011年1月21日失效)第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”、第七条第二款规定：“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证”，以及《国务院法制办公室对江西省人民政府法制办公室第五条第二款具体含义的请示>的答复》：“《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定：‘县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。’根据这一规定，负责城市房屋拆迁工作的部门，应当是地方人民政府的行政管理部门”，由此可见，县级人民政府拆迁管理部门负责审查并颁发房屋拆迁许可证，房屋拆迁评估结果由拆迁工作的具体实施单位负责制作。按照番禺区机构编制委员会的有关文件，房屋拆迁许可证是番禺区国土资源和房屋管理局保留核准或审核的事项，该局负责番禺区建设项目涉及的房屋拆迁的管理工作、审核并颁发房屋拆迁许可证、发布房屋拆迁公告、对城市房屋拆迁纠纷依法进行裁决。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）第十七条的规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”，因此，答辩人不是房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果的公开义务主体。（二）答辩人已为被答辩人充分向相关行政管理部门搜索、查找其所申请公开的政府信息。答辩人在收到被答辩人提交的政府信息公开申请后，当即书面要求申请内容涉及的广州市番禺区国土资源和规划局、广州市番禺区人民政府征用土地办公室（广州市番禺区土地开发中心、广州市番禺区人民政府国有土地上房屋征收办公室）、番禺区化龙镇人民政府核实答辩人或本单位是否有制作或保存被答辩人所申请公开的房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果的信息，并向答辩人提供与申请内容相关的材料。上述单位均回复没有被答辩人所申请公开的信息或材料。根据《条例》第二十一条第（三）项的规定：“（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”，由于相关行政管理部门均回复答辩人无被答辩人所申请公开的信息，因此，答辩人由于无法告知被答辩人公开机关的名称及联系方式而在《关于政府信息公开申请的答复》([2018]第12号）（下称《答复》）中未对被答辩人作出指引，符合《条例》的规定。二、答辩人作出的《答复》程序合法。答辩人于2018年2月23日收到被答辩人现场提交的《广州市番禺区政府信息公开申请表》，经审核后于2018年3月12日向被答辩人作出《答复》并于2018年3月12日邮寄送达给被答辩人，符合《条例》第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定，答辩人已按时向被答辩人作出书面答复，履行了法定职责。三、被答辩人在事实和理由中提出的确认征收行为违法的请求已另案处理。被答辩人于2017年12月26日向广州市人民政府申请行政复议，请求确认原广州市番禺区国土资源和房屋管理局于2002年收回广东省珠江甘蔗试验场2792.789亩土地使用权、于2007年收回广东省珠江甘蔗试验场1679.923亩土地使用权的行为违法。广州市人民政府经复议后，作出穗府行复(2018)3号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回被答辩人的行政复议申请。因此，被答辩人对于确认征收行为违法的请求已通过该案进行处理，征收行为是否违法并非本案审理的范围。综上所述，被答辩人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求广东省高级人民法院依法维持一审判决，驳回被答辩人的上诉请求。被上诉人广州市人民政府二审辩称：一、答辩人的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查……”，第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”。上诉人不服广州市番禺区人民政府于2018年3月12日作出的《关于政府信息公开申请的答复》。([2018]第12号)，于2018年4月28日向答辩人申请行政复议，答辩人经审查于当日决定受理其行政复议申请，并于2018年5月2日向被申请人广州市番禺区人民政府发出《提出行政复议答复通知书》。答辩人相关行政复议受理程序，符合前述规定。二、答辩人的行政复议审查程序合法。复议被申请人广州市番禺区人民政府（以下简称“被申请人”）收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查相关证据、依据和其他有关材料，答辩人查明：被申请人作出的《关于政府信息公开申请的答复》([2018]第12号）认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，2018年6月2日，答辩人在法定期限内，依法作出“涉案行政复议决定书”，决定维持原具体行政行为，并分别送达上诉人、被申请人广州市番禺区人民政府。答辩人作出“涉案行政复议决定书”的行为符合前述规定。三、答辩人的行政复议审查认定事实清楚。上诉人申请公开的信息为有关房屋拆迁许可证和房屋拆迁评估结果，依据《城市房屋拆迁管理条例》(2011年1月21日失效）第五条、第七条第二款规定，人民政府的房屋拆迁管理行政部门负有核发房屋拆迁许可证的职责。按照广州市番禺区机构编制委员会的有关文件，原广州市番禺区国土资源和房屋管理局负责广州市番禺区建设项目涉及的房屋拆迁的管理工作、审核并颁发房屋拆迁许可证、发布房屋拆迁公告、对城市房屋拆迁纠纷依法进行裁决。因此，被申请人不是房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果的制作单位，也不是信息公开义务主体。据此，被申请人作出涉案答复书，告知申请人无以本机关名义制作的申请人所申请公开的信息，答复内容认定事实清楚，符合上述法律规定，并无不当。被申请人于2018年2月24日向广州市番禺区国土规划局、广州市番禺区土地开发中心、广州市化龙镇人民政府发出《关于协助办理冯伟洪申请政府信息公开事项的函》，要求上述单位按申请内容提供相关文件信息。广州市番禺区国土规划局于2018年2月28日回函答复：申请公开事项不属于我局的职能，因此无相关材料和意见提供。广州市番禺区土地开发中心于2018年3月2日回函答复：我中心没有上述文件，因此无材料和意见提供。广州市化龙镇人民政府于2018年3月1日回函答复：我镇没有制作或保存此文件及信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，被申请人在作出答复前，向广州市番禺区国土规划局、广州市番禺区土地开发中心、广州市化龙镇人民政府发出《关于协助办理冯伟洪申请政府信息公开事项的函》，要求上述单位按申请内容提供相关文件信息，上述单位均回函表示没有申请的相关材料和文件，被申请人无法确定申请人所申请公开信息是否有其他行政机关制作或保存，也无法确定公开的义务机关，因此，被申请人在涉案答复书中仅告知本行政机关无申请人所申请信息，未对申请人作出指引并无不当。综上所述，我府作出涉案穗府行复[2018]590号《行政复议决定书>认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院维持一审判决，依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为政府信息公开答复及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人番禺区政府作出的〔2018〕第12号《关于政府信息公开申请的答复》及广州市政府作出的穗府行复〔2018〕590号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据上述规定，确定政府信息公开义务主体，通常遵循的是“谁制作、谁公开；谁保存、谁公开”的原则。本案中，上诉人向被上诉人申请公开的政府信息为：XX巷XX号房屋拆迁许可证、房屋拆迁评估结果。原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。……”第三款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。”又根据广州市番禺区机构编制委员会的有关文件，原广州市番禺区国土资源和房屋管理局负责广州市番禺区建设项目涉及的房屋拆迁管理工作、审核并颁发房屋拆迁许可证、发布房屋拆迁公告、对城市房屋拆迁纠纷依法进行裁决。据此，被上诉人作为区县一级地方政府，并非核发房屋拆迁许可证的义务机关，当然也不能成为本案政府信息公开的义务主体。再者，被上诉人番禺区政府在作出被诉答复前，向番禺区国规局、番禺区土发中心、化龙镇政府发出《关于协助办理冯伟洪申请政府信息公开事项的函》，要求上述单位按申请内容提供相关文件信息。上述单位均回复称没有上诉人申请公开的相关材料和文件，番禺区政府在无法确定上诉人所申请公开信息是否由其他行政机关制作或保存，也无法确定公开义务机关的情况下，作出被诉的〔2018〕第12号《关于政府信息公开申请的答复》，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条有关“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知当事人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”的规定，广州市政府行政复议维持上述《答复》并无不当，原审判决驳回上诉人有关撤销《关于政府信息公开申请的答复》和《行政复议决定书》的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人冯伟洪负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月十八日书记员  陈玲茹