内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0603行初53号 原告白某1，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。 委托代理人白某2（白某1之子），公民身份号码×××，现住址同上。 委托代理人李某1，内蒙古永晟律师事务所律师。 被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府，统一社会信用代码11152727O11738828U。 法定代表人白某3。 出庭负责人斯某。 委托代理人谢某。 委托代理人李某2，内蒙古振友律师事务所律师。 第三人乌某。 负责人郭某。 委托代理人罗某，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。 委托代理人白某4，内蒙古振友律师事务所律师。 原告白某1因认为被告乌审旗乌兰陶勒盖镇人民政府（以下简称乌兰陶勒盖镇政府）不履行土地行政确权职责，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月19日立案后，于2020年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告白某1的委托代理人白某2、李某1，被告乌兰陶勒盖镇政府的负责人斯某及其委托代理人谢某、李某2，第三人乌某（以下简称前进村三社）的负责人郭某及其委托代理人罗某、白某4到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月8日，原告白某1向被告乌兰陶勒盖镇政府提出土地使用权确权申请，请求确认前进村三社北至巴音高勒嘎查、东至胜利村、南至巴音高勒煤矿油路北面（旧路北面）、西至跃进村的土地由白某1享有使用权。被告乌兰陶勒盖镇政府于2019年12月11日对原告白某1作出《乌兰陶勒盖镇人民政府关于白某1“土地使用权确权申请”的答复意见》（以下简称《答复意见》），前进村三社全体社员于2017年10月28日向乌兰陶勒盖镇政府提起确权申请，乌兰陶勒盖镇政府出具《行政裁决书》，后经乌审旗人民法院审理发现，于2006年4月29日，前进村三社经社员会将东沙已分配，并签订了《前进村三社分东沙全体社员合同书》（以下简称《分东沙合同书》）。且在（2018）内0626行初3号《行政判决书》所述“原告白某1是否取得《前进村三社分东沙全体社员合同书》中的土地承包经营权应通过有关程序认定，被告乌兰陶勒盖镇政府不具有确认土地承包经营权的职责。”乌兰陶勒盖镇政府无法向白某1作出确认该土地的承包经营权。《分东沙合同书》明确的四至界线中包含白某1所提申请请求的确权地块，因此该合同中约定了具体方案及利益分得等内容，参会人员中也有白某1的签字确认。对此合同书白某1作为利害关系人如有不同意见，依法向乌审旗人民法院提起确认合同效力之诉来维权。 原告白某1诉称，请求判令被告乌兰陶勒盖镇政府履行土地使用权行政确权义务。事实和理由：被告乌兰陶勒盖镇政府出具的《答复意见》属于被告的行政不作为的违法行为。原告系前进村三社的村民，在80年代初，政府为了鼓励全民进行植树造林，尤其是党员干部带头植树造林，当时政策是“谁栽种、谁拥有、谁受益”的政策，原告根据政府指示，将2000多亩争议地进行植树造林，现在荒漠变绿洲了，被告不给颁发林权证还不给林地确权。2017年，第三人前进村三社申请确权，被告受理后没有按照法定程序和事实进行调查作出行政决定，原告诉至法院，法院将被告的决定撤销后，原告提出确权申请，被告出具了不予受理的决定书，原告申请复议，复议撤销了被告于2019年6月26日作出的乌兰镇政不受决字〔2019〕1号《不予受理决定书》，之后，被告就又出具了土地使用权确权申请书的答复函。原告与第三人之间系集体与个人的承包合同关系，不是平等主体之间的民事法律关系，根据《江西省高级人民法院农村土地承包纠纷案件审判工作指引》赣高法〔2019〕1号“一、农村土地承包纠纷案件受理范围3.下列纠纷不属于人民法院农村土地承包纠纷民事案件受理范围：（2）当事人起诉要求确认承包土地的四至范围的；”规定，原告请求土地使用权的争议由人民政府来确权，并确定四至界限的范围，原告的请求符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定。综上诉述，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，为保障农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益是《中华人民共和国宪法》赋予每个农民的权利，任何组织和个人不得侵犯。被告乌兰陶勒盖镇政府两年的三种不同做法，不仅违反法律的规定，也严重损害了人民政府在人民心中的公理性，给原告造成了很大的心理伤害和损失，请求人民法院依据事实和法律纠正被告的不法行为，指令被告作出裁决，并就此向有关上级部门出具司法建议，以保护原告合法权益。原告白某1向本院提供了以下证据：证据一、1.乌兰陶勒盖镇政府乌兰镇裁决字〔2018〕第1号《行政裁决书》；2.乌审旗人民政府乌政复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》；3.乌审旗人民法院（2018）内0626行初3号《行政判决书》；4.2017年5月5日前进村三社的《仲裁申请书》、《仲裁程序终结通知书》。证明1.在2018年1月第三人以原告拖欠照林工资为由，请求将土地承包经营权确认三社社员所有，被告确认原告已经造了林的网围栏内的土地为三社集体土地，原告不服，申请乌审旗人民政府进行行政复议，复议维持了被告作出的裁决，原告起诉到乌审旗人民法院，乌审旗人民法院撤销了被告的裁决和乌审旗人民政府的复议决定。2.第三人在申请确权前曾在乌审旗农村土地承包仲裁委员会进行过仲裁，仲裁委员会认为，原告与第三人的土地纠纷属于土地使用权属纠纷，应当由人民政府处理，不予受理。第三人起诉至乌审旗人民法院，经法院释明后第三人撤诉，后来又请求被告乌兰陶勒盖镇政府进行行政裁决处理。证据二、《草原承包勘测登记表》、《现场勘测记录》、乌兰陶勒盖镇前进村民委员会的《调查说明》、前进村村长王文秀的《记事说明》、《鄂尔多斯市市长热线回复单》、跃进村民委员会的《证明》、乌兰陶勒盖镇胜利村民委员会的《证明》、白占荣的《证明》、王旺成的《证明》、特木尔与白某2的《证明》、《谈话笔录》、《关于前进村三社与白某2土地纠纷一事的处理意见》。证明1.在2018年1月第三人申请确权时，被告组织双方到现场进行了打点勘测，勘测的四至坐标点和原告现在的网围栏位置一致，当初的支书高万发指给原告进行栽树造林，四至界限清楚，且四至没有纠纷。2.原告申请确权的条件符合法律规定，能够进行行政确权，被告不予确权的行为属于行政不作为的违法行为。证据三、2019年1月3日白某1的《土地使用权确权申请书》、乌兰陶勒盖镇政府乌兰镇政不受决字〔2019〕1号《不予受理决定书》、乌审旗人民政府乌政复决字〔2019〕第10号《行政复议决定书》，证明2019年1月3日，原告向被告提出确权申请时，被告作出不予受理决定，原告申请乌审旗人民政府行政复议，复议撤销了被告的不予受理决定，证明被告不作为的违法行为。证据四、乌审旗人民法院（2017）内0626刑初385号《刑事判决书》复印件，证明原告多年的网围栏被三社部分社员破坏，乌审旗人民法院以故意毁坏财物罪判处不同的缓刑，被告不予确权的行政不作为导致矛盾纠纷升级至刑事案件，引发不良后果。 被告乌兰陶勒盖镇政府辩称，一、被告乌兰陶勒盖镇政府不具有确认土地承包经营权的职责。首先，依原告白某1的2019年9月8日土地确权申请，经被告乌兰陶勒盖镇政府调查，2006年，原告之子白某2与前进村三社社员签订了《分东沙合同书》，该合同书明确约定了前进村三社分地总面积、四至界限、人均分地情况、风险负担、利益分得、分配方案等具体内容，该合同中有各社员代表其户签字。本案所涉土地在该合同确定的四至界限内。被告认为，原告白某1之子在《分东沙合同书》有签字确认，若原告对该合同提出异议，可以直接向人民法院起诉。其次，乌审旗人民法院作出的（2018）内0626行初3号《行政判决书》认为“原告白某1是否取得《前进村三社分东沙全体社员合同书》中的土地承包经营权应通过有关程序认定，被告乌兰陶勒盖镇政府不具有确认土地承包经营权的职责。”二、被告乌兰陶勒盖镇政府作出的《答复意见》事实清楚，适用法律正确，符合程序。首先，被告乌兰陶勒盖镇政府作出的乌兰镇裁决字〔2018〕第1号《行政裁决书》被乌审旗人民法院作出的（2018）内0626行初3号《行政判决书》判决予以撤销。撤销理由为：前进村三社村民罗亮民等申请土地确权的主体错误，适用法律错误，而予以撤销；乌审旗人民政府作出的《行政复议决定书》不具有合法性，同时在复议过程中，乌审旗人民政府未依法追加前进村三社为第三人，并且在《行政复议决定书》中未对乌兰陶勒盖镇政府《行政裁决书》中的申请人在复议程序中所处何种地位予以明确，故《行政复议决定书》被依法予以撤销。其次，原告白某1于2019年1月3日向被告乌兰陶勒盖镇政府提交土地使用权确权申请，要求被告乌兰陶勒盖镇政府确认位于××村北2426.74亩林地使用经营权归白某1所有。被告乌兰陶勒盖镇政府作出了乌兰镇政不受决字〔2019〕1号《不予受理决定书》。原告白某1不服，向乌审旗人民政府申请行政复议，作出了乌政复决字〔2019〕第10号《行政复议决定书》，因被告乌兰陶勒盖镇政府未在收到申请书副本或者申请笔录复印件起十日内提出书面答复，并未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，视为无证据、无依据，撤销了被告乌兰陶勒盖镇政府作出的乌兰镇政不受决字〔2019〕1号《不予受理决定书》。再者，原告白某1分别于2019年1月3日、2019年9月8日两次向被告乌兰陶勒盖镇政府提交了《土地确权申请书》，但申请事项均为不同，第一次请求系林地经营使用权的请求，第二次是土地使用权的请求，被告乌兰陶勒盖镇政府于2019年12月11日向原告白某1出具的《答复意见》依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、农村土地承包合同系民事法律关系。根据最高人民法院关于审理农村土地纠纷司法解释第一条第一款规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。原告所述《江西省高级人民法院农村土地承包纠纷案件审判工作指引》不是被告乌兰陶勒盖镇政府所依据的法律根据。综上所述，被告乌兰陶勒盖镇政府作出的《答复意见》事实清楚，适用法律正确，程序合法，望驳回原告的诉讼请求。 被告乌兰陶勒盖镇政府向本院提交了以下证据：证据一、《分东沙合同书》复印件，证明2006年4月29日原告的儿子白某2与前进村三社社员签订了《分东沙合同书》，该合同书明确约定了前进村三社分地总面积、四至界限、人均分地情况、风险负担、利益分得、分配方案等具体内容，该合同书中有各社员代表其户签字。本案所涉土地在该合同确定的四至界限内。证据二、乌审旗人民法院（2018）内0626行初3号《行政判决书》，证明被告乌兰陶勒盖镇政府应在确定土地权属纠纷的争议人未实际取得土地承包经营权的前提下进行土地行政确权。原告白某1是否取得《分东沙合同书》的土地承包经营权应通过有关程序认定，被告乌兰陶勒盖镇政府不具有认定土地承包经营权的职责，同时该份判决书认定的事实也证明被告出具的《答复意见》所确定的事实依据。证据三、乌审旗公安局白某2林地纠纷案调查材料复印件，证明调查说明的公章及所述事实是由白某2自己制作，私自加盖，与实际事实并不相符。 第三人前进村三社述称内容同被告乌兰陶勒盖镇政府辩称内容。 第三人前进村三社未向本院提供证据。 经庭审质证，原告白某1对被告乌兰陶勒盖镇政府提交的证据一的真实性、合法性、关联性及证明问题均不认可，原告没有在合同书上签过字，该会议在2006年举行，违反土地管理法及村民自治的相关规定，且与本案没有关联。对证据二的真实性认可，对证明问题不认可，乌审旗人民法院认定被告不具有确定土地承包经营权是法律规定的，但原告现请求确认的是土地使用权。对证据三的真实性认可，对证明问题不认可，询问笔录中的当事人是前进村三社的相关人员，是犯罪嫌疑人作的陈述，不能作为证据使用，该证据与被告是否存在行政不作为没有任何关联。第三人前进村三社对被告乌兰陶勒盖镇政府提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明问题均认可。 被告乌兰陶勒盖镇政府对原告白某1提供的证据一的真实性认可，对证明问题不认可，《行政裁决书》及《行政复议决定书》都被乌审旗人民法院的判决书所撤销，乌兰陶勒盖镇政府作出的《答复意见》也是依据行政判决书及相关法律依据作出的。对证据二中的《草原承包勘测登记表》、《现场勘测记录》、《关于前进村三社与白某2土地纠纷一事处理意见》《鄂尔多斯市市长热线回复单》的真实性认可；对证据二中的其他证据的真实性及证明问题均不认可，调查说明是白某2自己制作，自己加盖公章，未经村委会同意；证人的证明应当庭予以作证，并经当庭质证后才能作为证据使用；村民委会的证明，没有经办人签字，不能作为证据使用；证人及村民委会证明的事实与本案客观事实不符，同时违背了判决书认定的事实的相关内容。对证据三的真实性认可，对证明问题不认可，乌兰陶勒盖镇政府出具的法律文书都是依据事实和法律作出的。对证据四的真实性认可，对证明问题不认可，与本案无关。第三人前进村三社对原告白某1提供的证据一、证据三、证据四的质证意见同被告的质证意见，对证据二的真实性及证明问题均不认可，证明所述情况与实际不符，本案所述土地不归白某1所有，其他意见同被告的质证意见。 本院对上述证据认证如下：对原告白某1提供的证据一、证据三、证据四被告及第三人对其真实性均认可，本院对其真实性依法予以确认，证据二因与本案不具有关联性，本院依法不予认证。对被告乌兰陶勒盖镇政府提交的证据一为复印件，本院依法不予认证；对证据二、三原告白某1及第三人对其真实性认可，本院对其真实性依法予以确认。 经审理查明，原告白某1与第三人前进村三社存在土地纠纷。2017年5月5日，前进村三社向乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求确认前进村三社东沙2426.74亩土地承包经营权归前进村三社集体所有。乌审旗农村土地承包仲裁委员会于2017年9月13日作出乌农仲案〔2017〕第19号《仲裁程序终止通知书》，因法律规定该纠纷应当由其他机构受理，决定终止仲裁程序。2017年10月28日，前进村三社社员向乌兰陶勒盖镇政府提出申请请求对争议地确权，乌兰陶勒盖镇政府于2018年2月1日作出乌兰镇裁决字〔2018〕第1号《行政裁决书》，决定争议地使用权归前进村三社集体所有。白某1不服，向乌审旗人民政府申请行政复议,乌审旗人民政府于2018年4月10日作出乌政复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》，认为该宗地的纠纷属于集体土地使用权纠纷，不属于土地所有权纠纷，决定维持乌兰镇裁决字〔2018〕第1号《行政裁决书》。原告白某1不服，于2018年4月23日向乌审旗人民法院提起行政诉讼，乌审旗人民法院于2018年10月25日作出（2018）内0626行初3号《行政判决书》，撤销了被告乌兰陶勒盖镇政府作出的乌兰镇裁决字〔2018〕第1号《行政裁决书》及乌审旗人民政府作出的乌政复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》。2019年1月3日，原告白某1向被告乌兰陶勒盖镇政府提出土地确权申请，请求确认位于××村北2426.74亩林地使用经营权归白某1所有。2019年6月26日，被告乌兰陶勒盖镇政府作出了乌兰镇政不受决字〔2019〕1号《不予受理决定书》，因白某1申请确定事项属于农村土地承包经营权，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，决定不予受理。原告白某1不服，向乌审旗人民政府申请行政复议，乌审旗人民政府于2019年9月9日作出乌政复决字〔2019〕第10号《行政复议决定书》，撤销了被告乌兰陶勒盖镇政府作出的乌兰镇政不受决字〔2019〕1号《不予受理决定书》。2019年9月8日，原告白某1又向被告乌兰陶勒盖镇政府提出土地使用权确权申请，被告乌兰陶勒盖镇政府于2019年12月11日对原告白某1作出《答复意见》，原告白某1不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告乌兰陶勒盖镇政府对原告白某1提出的土地使用权确权申请作出了《答复意见》，该《答复意见》对原告的权利义务产生了实际影响，符合具体行政行为的特征，被告乌兰陶勒盖镇政府不构成行政不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”原告白某1如对该《答复意见》不服，应依法先申请行政复议。故原告白某1请求被告乌兰陶勒盖镇政府履行土地使用权行政确权义务的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告白某1的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告白某1负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  马树枝 审 判 员  王伟强 人民陪审员  张晓霞 二〇二〇年八月十四日 书 记 员  李 敏 本案引用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。