河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫16行终119号上诉人（一审第三人）秦洪军，男，汉族，1963年2月6日生，户籍地项城市，现住周口市。委托代理人付一坤，河南恒润律师事务所律师，特别授权。委托代理人刘怡博，河南恒润律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审原告）秦世岭，男，汉族，1963年8月23日生，住项城市。委托代理人陈洪亮，项城市义正法律服务所法律工作者，特别授权。被上诉人（一审被告）项城市自然资源和规划局；统一社会信用代码：114117810059373535。法定代表人栗金钟，局长。委托代理人涂勇，该局工作人员，一般代理。委托代理人刘印普，河南圣凡律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）项城市永丰镇人民政府；统一社会信用代码：114117810059378392。法定代表人杨文林，镇长。委托代理人郭辉，该政府工作人员，一般代理。委托代理人张怀林，河南平原律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）项城市永丰镇凡冲行政村村民委员会（以下简称凡冲村委会）。法定代表人樊全振，该村委会主任。上诉人秦洪军因土地行政处理决定一案，不服项城市人民法院（2020）豫1681行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人秦洪军及其委托代理人付一坤，被上诉人秦世岭的委托代理人陈洪亮，被上诉人项城市自然资源和规划局的委托代理人涂勇、刘印普，被上诉人项城市永丰镇人民政府的委托代理人郭辉、张怀林，被上诉人凡冲村委会的法定代表人樊全振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：项城市自然资源和规划局、项城市永丰镇人民政府、项城市永丰镇凡冲行政村村民委员会2019年10月29日作出《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》，该意见主要内容为：经调查，1990年12月20日，秦洪军办理的项集建土字第10-11-03596号集体土地建设用地使用权证书，南北长17米，东西宽14.2米，用地面积241平方米。由于颁证时间太久，界址点无法找到具体位置。2019年10月28日，项城市永丰镇凡冲行政村证明：“秦世岭和其弟秦世朋是一片宅基地分开的。秦世朋（秦世岭的东邻）宅权证显示东西长14.8米，含1.5米出路在内，他俩之间胡同是3米，由他兄弟二人各分摊1.5米，秦世岭的宅基点应该从胡同中间1.5米处向西14.1米。再向西按秦洪军宅权证实施。秦洪军土地使用权证书显示为东西14.2米，南北17米。东边界的南、北两处界址点为：秦世岭和秦世朋宅基地胡同中间1.5米向西14.1米处；西边界的南、北两处界址点为：从秦洪军宅基地东界址点向西14.2米处。”联合调查组认为，该处宅基地所有权属于集体所有，规划宅基地的职权属村民所在的农村集体经济组织，本案秦洪军所在的永丰镇凡冲行政村出具了具体意见，界定了秦洪军宅基地边界具体界址点。东边界的南、北两处界址点为：秦世岭和秦世朋宅基地胡同中间1.5米向西14.1米处；西边界的南、北两处界址点为：从秦洪军宅基地东界址点向西14.2米处。原审查明，2019年5月，秦洪军不服项城市国土资源局于2018年12月10日作出的项国土资字（2018）185号《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》和项城市人民政府于2019年3月28日作出的项政复决字（2019)5号行政复议决定书；不服项城市人民政府于2019年4月8日项政复决字（2019)6号行政复议决定书。沈丘县人民法院于2019年6月27日分别作出了（2019)豫1624行初34号判决、第35号判决：一、撤销项城市国土资源局作出的项国土资字（2018)185号《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》和项城市人民政府项政复决字（2019)5号行政复议决定书（35号）、项城市人民政府项政复决字（2019)6号行政复议决定书（34号）；二、责令项城市国土资源局在法定期限内重新作出行政行为（35号、34号）。2019年5月，秦世岭不服项城市国土资源局作出的项国土资字（2018)185号《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》和项城市人民政府项政复决字（2019)5号行政复议决定书也提起行政诉讼。2019年6月27日，沈丘县人民法院作出（2019)豫1624行初37号判决，认定项城市国土资源局作出的项国土资字（2018)185号《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》没有按照周口市中级人民法院（2018)豫16行终168号行政裁定书的内容要求对秦洪军的宅基地东西南北四个方向的界址点进行明确经纬度坐标界定和标记。判决一、撤销项城市国土资源局作出的项国土资字（2018)185号《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》和项城市人民政府项政复决字（2019)5号行政复议决定书；二、责令项城市国土资源局在法定期限内重新作出行政行为。上述三判决各方当事人均没有在法定期限内上诉，三份判决书已于2019年7月16日生效。2019年10月29日，三被告作出《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》。秦世岭不服该宅基地界址点界定的意见，诉请本院依法撤销三被告作出的《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》。原判认为，上诉人秦洪军持有有效的集体土地建设用地使用证，说明之前项城市人民政府已经对秦洪军的宅基地的使用权进行了确认。在该证仍然有效的情况下，对该界址点的确定应当由原颁证机关进行重新界定（《不动产登记条例》颁布后，由于职权的转移，现应有项城市自然资源和规划局进行界定）。而本案所诉的《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定意见》，是由项城市自然资源和规划局、项城市永丰镇人民政府、项城市永丰镇凡冲行政村村民委员会共同作出的具体行政行为。在本案中，项城市永丰镇人民政府、项城市永丰镇凡冲行政村村民委员会，不具备行政主体资格，不具有对已经颁证的宅基地进行定界的职权，该《意见》由三被告共同作出，显然不当，应认定无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，确认《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定意见》无效。上诉人秦洪军不服一审判决上诉称，一、一审法院违反法律规定，对秦世岭未经行政复议直接起诉立案受理，并作出行政判决，其程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，依照法律、法规的规定。”本案中，秦世岭不服《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》根据上述法律规定应当先申请行政复议。二、一审判决适用法律错误。项城市自然资源和规划局对秦洪军宅基界址点界定具有合法的行政主体资格。三、被诉《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》程序合法，依据合法。四、《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》认定事实清楚，证据充分，应予实施。五、秦世岭找到的一个灰橛是不成立的。其找到的灰橛是什么时间所楔，系谁所楔均不清楚，凡冲行政村村委会也不认可该灰橛。综上，请求依法撤销一审判决，驳回秦世岭的诉讼请求。被上诉人秦世岭辩称，一、本案并非适用复议前置程序，《土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成由人民政府处理，当事人对人民政府不服的可以直接提起诉讼。《行政诉讼法》第四十四条规定当事人也可向人民法院提起诉讼。二、（2018）豫16行终168号行政裁定书，明确确定对本案进行重新界定应当依据不动产登记条例颁布后由于职权的转移，应当由项城市自然资源和规划局进行界定，而本案三被告共同作出界定处理意见，明显违反法律规定。故原审判决认定事实清楚，判决公正合法，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人项城市自然资源和规划局辩称，一、一审判决遗漏审查项，审查事实不清。一审中我方提出秦世岭不具备诉讼主体资格，应驳回起诉，一审法院未对该问题进行审查。二、我单位、永丰镇人民政府和凡冲行政村联合作出《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》事实清楚、程序合法，符合法律规定，请求撤销一审判决，驳回秦世岭的诉请。被上诉人项城市永丰镇人民政府辩称，除同意项城市自然资源和规划局意见外，另补充，因秦世岭对确认的土地界址的土地无使用权，该行政行为与秦世岭无利害关系，其主体不适格。被上诉人凡冲村委会辩称，秦世岭被注销的宅基证上东西长写的19.3米、南北是13.7，而总面积写的是193，实际上其东西长应该是14.08米，误写成19.3米。秦世岭的宅基地应当算上东面的1.5米出路。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案被诉的《关于对永丰镇凡冲行政村村民秦洪军宅基地界址点界定的意见》，其实质就是对秦洪军与秦世岭两家宅基边界纠纷的处理意见，属于上述法律规定应当先申请行政复议的情形。秦世岭没有先申请复议而是直接提起行政诉讼，应裁定驳回秦世岭的起诉，一审法院直接予以实体判决系适用法律错误，应予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销项城市人民法院（2020）豫1681行初17号行政判决；二、驳回被上诉人秦世岭的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人秦洪军50元，退还被上诉人秦世岭50元。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年八月二十七日书记员  贺媛媛