广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1398号上诉人（原审原告）：茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社。法定代表人：柏华荣，社长。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。法定代表人：廖述毅，区长。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：陈华杰、钟朝峰，均为茂名市司法局工作人员。原审第三人：茂名市第五中学。法定代表人：陈玉琳，校长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇第一中学。法定代表人：林国庆，校长。委托代理人：陈金玉，广东大贤东宇律师事务所律师。上诉人茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社（下称龙江第二经济合作社）因与被上诉人茂名市茂南区人民政府（下称茂南区人民政府）、茂名市人民政府、原审第三人茂名市第五中学(下称茂名五中)、茂名市茂南区公馆镇第一中学（下称公馆一中）土地确权处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院确认如下事实：本案争议地位于茂名市茂南区公馆镇公馆居委龙江村，地名为“后背坡”，四至为：东至龙江村土地，南至龙江村土地，西至原茂名五中用地，北至龙江村土地，面积6.09亩。在原茂名五中校园范围内的东南角位置，争议地现使用者为公馆一中。第三人茂名五中、公馆一中均属茂名市茂**教育局举办的公益性事业单位法人。1959年前，争议土地原由龙江第二经济合作社使用。1960年期间，茂名五中因招生扩容、扩建教室需要，经与原公馆公社蔬菜大队及龙江村生产队代表商量决定，同意划拨龙江村土地给茂名五中使用。故茂名五中从1960年即开始使用争议地。2014年9月，茂名五中因整合教育资源需要而迁移新址，茂南区教育局遂将该校区安排给公馆一中办学使用，由公馆一中自2014年9月起使用至今。原告龙江第二经济合作社认为，争议土地实为第三人借用，至今尚未办理过任何征收和补偿手续，因而与第三人产生权属争议。2010年8月30日，原告以“茂名市茂南区公馆镇公馆居委龙江村”的名义向茂名市国土资源局茂南分局提出争议土地确权申请。在该确权申请书中，原告自述“1960年被申请人（即茂名五中）要建教室，就向申请人（即本案原告）所在的大队提出土地要求，其时，只是经过公社和大队的领导的口头答允，而没有征求申请人的意见并未取得申请人的同意，更没有办理征收土地的任何手续，被申请人就在该地建教室……”。2010年9月7日，茂名市国土资源局茂南分局以争议地属于市直管范围为由，告知其向茂名市国土资源局提出确权申请。时至2015年8月11日，龙江第二经济合作社向茂名市茂南区国土资源与城乡建设局提出确权申请。茂名市茂南区国土资源与城乡建设局于2015年8月20日作出《不予受理告知书》，对其申请不予受理。龙江第二经济合作社不服，向茂南区人民政府申请行政复议。2015年11月2日，茂南区人民政府作出茂南府行复[2015]15号《行政复议决定书》，维持该不予受理决定。龙江第二经济合作社仍不服，于2015年11月30日向茂南区人民法院提起行政诉讼。茂南区人民法院经审理后认为，对于龙江第二经济合作社的确权申请应当由茂南区人民政府作出处理，茂名市茂南区国土资源与城乡建设局作出不予受理决定属超越职权，遂于2016年5月27日作出（2015）茂南法行初字第33号行政判决，撤销上述《不予受理告知书》及茂南府行复[2015]15号《行政复议决定》。2016年11月1日，龙江第二经济合作社就争议地权属向茂南区人民政府提出确权申请。2017年1月25日，茂南区人民政府决定不予受理。龙江第二经济合作社不服，向茂名市人民政府申请行政复议。2017年4月25日，茂名市人民政府作出茂府行复[2017]25号《行政复议决定书》，撤销茂南区人民政府的不予受理决定，并由其依法处理龙江第二经济合作社的确权申请。据此，龙江第二经济合作社遂于2017年5月22日向茂南区人民政府再次提出确权申请，请求将“后背坡”8.63亩坡地（东至村民柏华荣、柏瑞祥等人屋边，南至村民刘统生、柏亚华等人屋边，西至3米村道）的所有权确认归其集体所有。案件由承办机构茂名市茂南区国土环境和城乡建设局立案受理后，经现场勘查，确定争议地四至为：东至龙江村土地，南至龙江村土地，西至原茂名五中用地，北至龙江村土地，面积6.09亩。上述四至、面积经过了各方当事人的确认。2018年1月26日，茂南区人民政府作出被诉的茂南府决字〔2018〕1号处理决定，将争议地所有权确定属国家所有，使用权归公馆一中。龙江第二经济合作社不服，向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府于2018年5月28日作出被诉的茂府行复[2018]27号行政复议决定，维持该处理决定。龙江第二经济合作社仍不服，诉至原审法院，请求：1、撤销茂南区人民政府茂南府决字〔2018〕1号《关于茂名市第五中学旧校址部分土地权属争议的处理决定》和茂名市人民政府茂府行复[2018]27号《行政复议决定》；2、发回被告茂南区人民政府重作，确定涉案土地所有权为原告所有。另查明：龙江第二经济合作社2015年8月11日向茂名市茂南区国土资源与城乡建设局提出确权申请后不久，其亦于2015年10月19日以茂名市茂南区城乡规划建设局2015年1月26日向茂名五中颁发的[茂南]建字第（2015）11号《建设工程规划许可证》项下土地包含属其所有的争议地为由，向茂南区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《建设工程规划许可证》。茂南区人民法院经审理后认为，龙江第二经济合作社据以主张权利的柯肇忠、刘庆的1953年《土地房产所有证存根》所登记的土地位置、面积、四至范围与争议现状不符，也与被诉的《建设工程规划许可证》记载的不符，不能证实《土地房产所有证存根》项下土地为即为争议土地，且该《土地房产所有证存根》系1953年颁发给个人的，非为土地权利证书，只能作为集体土地权属来源的参考依据，不能直接证明土地权属。而龙江第二经济合作社提交的三张收款专用收据，则分别列明为代收2001年、2002年、2003年公粮项目（征用龙江村土地8.63亩，每亩38.08公斤），并不能证实借用土地的事实。因此，茂南区人民法院于2016年4月18日作出（2015）茂南法行初字第28号行政判决，驳回龙江第二经济合作社的诉讼请求。龙江第二经济合作社不服提起上诉，原审法院在确认（2015）茂南法行初字第28号行政判决所认定事实的基础上，以龙江第二经济合作社列错被告，其起诉应予驳回为由，于2016年6月21日作出（2016）粤09行终76号行政裁定，撤销原审判决并驳回龙江第二经济合作社的起诉。该裁定现已发生法律效力。原审法院认为：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”本案中，在一九六二年九月《六十条》公布以前，争议地就已经由第三人茂名五中管理使用，从1960年起至2014年8月迁移新址时止。茂名五中迁移后，争议地即由公馆一中继续管理使用，迄今没有退给农民集体。以上使用事实，原告龙江第二经济合作社在2010年8月30日的确权申请书中也已自认。原告在本次确权申请时改称为茂名五中1963年才开始使用争议地，显然是为了规避《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款所规定的“一九六二年九月《六十条》公布以前”时间节点，也与事实不符，原审法院不予采信。因此，被告茂南区人民政府根据以上事实，将争议地的所有权确为国有，使用权确给第三人公馆一中，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款的规定，亦符合有利于生产、有利于生活和有利于管理的原则。被告茂名市人民政府复议予以维持，并无不当。至于原告以其社员1953年《土地房产所有证存根》作为主张争议地权属的依据。首先，该《土地房产所有证存根》系土地房产私有化时期颁发给个人的权属凭证，经过土地改革后，我国现行土地所有制形式只有国家所有和集体所有两种，原告龙江第二经济合作社在1962年“三包四固定”时期并未取得争议地的权属凭证。在无其他现行有效的权利凭证佐证的情况下，1953年《土地房产所有证存根》只能作为土地权属来源的参考材料，不能直接作为土地权属证明或确权的依据。况且，已有生效的（2015）茂南法行初字第28号行政判决确认该《土地房产所有证存根》所登记的土地位置、面积、四至范围与争议地的现状不符，不能证实《土地房产所有证存根》项下土地即为争议土地，阻却了该《土地房产所有证存根》与本案争议地的关联性，原审法院不予采纳。而原告提交的《广东省收款专用收据》，欲证明土地属于借用。姑且不论其形式要件是否完备，即便从其载明的“征用龙江村土地”内容来看，争议地亦是“征用”而非原告所主张的“借用”，原告所主张的事实并不成立。而且，从茂名五中1960年建校使用之后，原告龙江第二经济合作社对争议地已毫无占有管理使用的行为。据此，原告龙江第二经济合作社主张争议地的权属，缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，被告茂南区人民政府作出的茂南府决字〔2018〕1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；被告茂名市人民政府作出的茂府行复[2018]27号行政复议决定维持上述处理决定，亦属合法行政行为。原告龙江第二经济合作社的诉讼请求缺乏依据，理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的诉讼请求。上诉人龙江第二经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原判决认定争议地从1960年起己由茂名五中使用，属于认定基本事实不清、证据不足。原审判决以茂南区公馆镇公馆居委龙江村一队、二队于2010年8月28日向上级各有关部门提交的《确认土地权属申请书》中写有“1960年被申请人要建教室……”的内容，便认定为上诉人已自认原审第三人茂名五中从1960年起使用争议地，是认定基本事实不清、证据不足。《确认土地权属申请书》是一份无效申请书，决不能代表上诉人经济组织提交的土地确权申请书。该份申请是确认土地权属申请书，是确认之诉的民事案件，而不属行政案件，其实质是龙江村第一、第二队个人向政府有关部门信访的材料，并不是依法向县级以上人民政府递交土地确权申请书，实属信访材料。申请书的申请人是茂南区公馆镇公馆居委龙江村一队、二队及村民个人，而上诉人经济组织原属龙江村二队，1958年合作化时期全称为公馆公社公馆蔬菜大队龙江村第二生产队，现为茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社，该份申请书不能代表上诉人提出的申请书。申请书没盖有上诉人法人印章，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十条的规定，依法是无效的，是龙江村第一队、第二队村民的个人信访行为、但茂南区人民政府、茂名市人民政府及原审法院均以该份无效的申请书的内容为据确认原审第三人茂名五中于1960年起使用争议地的事实是错误的。原审法院适用《确认土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款属适用法律错误。二、原判决认定争议地是征用，也是认定基本事实不清，证据不足。原判决以上诉人提交的《广东省收款专用收据》中载有“征用龙江村土地”字样便认定争议地是“征用”而非上诉人所主张“借用”，是未经查清事实片面认定的。1963年7月间，因茂名五中扩班教室不够用，由公馆镇主管教育的领导和五中校长梁式荣与公馆蔬菜大队（现为公馆居委会）支部书记柯绍伟商量借用争议地建简易教室，由柯绍伟与上诉人（龙江村第二生产队）队长吴福章商量，并答应由茂名五中代交公粮，减少龙江二队供应蔬菜任务，保证国家供应粮、油和补贴费，于是经吴福章队长答应同意将争议地借给茂名五中临时使用，公粮由五中代交，当时还有公馆大队石滩村第一、第二、第三生产队的土也同时借给茂名五中使用。时至1982年，因茂名五中欲征用原借用的石滩村和龙江村的土地，而石滩村三个经济合作社都同意由政府征用给茂名五中使用，但上诉人的土地不同意被征用，故公馆居委会在向茂名五中代收公粮代金的收据载有“征用龙江村土地”内容，但事实上上诉人的土地并未被征用。这一事实公馆居委石滩第一、第二、第三经济合作社也出具证明证实，而茂名五中无法提交征收或者划拨龙江村土地的任何证据。据此，原审判决认定争议地是被征用是没有事实依据的。基于以上事实，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第四款“凡属上述情况（即本条第一款、第二款、第三款的情况）以外未办理征地手续使用农民的集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”的规定，依法争议地应补办征地手续或退还给上诉人。三、上诉人提交的《土地房产所有证存根》只是上诉人村民刘庆妻在后背坡争议地的0.54亩、柯炳南1.73亩的面积，不可能与争议地8.63亩的四至、面积和现状相符。综上所述，争议地是1963年7月间由茂名五中向上诉人借用的，时至1982年茂名五中只与同时借用土地的石滩村第一、第二、第三经济合作社补办了征地手续，而上诉人的土地尚未办理。原审法院未经查明，却认定争议地是1960年起由茂名五中使用，并认定争议地已被征用，属于认定基本事实不清，证据不足，判决错误。请求二审法院撤销一审判决，发回原审法院重审或者查清事实后改判。被上诉人茂名市人民政府二审答辩称：原判决认定事实清楚，茂南府决字(2018)1号决定、茂府行复(2018)27号决定和原判决适用法律、法规正确。《确认土地权属申请书》是以上诉人村集体名义由上诉人自行自愿书写完成的，无胁迫、威逼、利诱等情况。同时，《确认土地权属申请书》有上诉人法定代表人柏华荣以及上诉人大部分社员的签名确认。因此，《确认土地权属申请书》所载内容就是上诉人自认的事实以及权利主张。上诉人以书写错误等理由否定《确认土地权属申请书》的效力完全是为了规避法律规定的时间节点。因此，上诉人的上诉理由没有法律和事实依据，应不予采纳。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。原审第三人公馆一中二审答辩称：一、一审认定茂名五中自1960年起使用案涉土地有充分的事实依据，该事实经上诉人多次提交材料确认，在该案一审期间，上诉人提交的证据对该事实再次确认。二、一审认定该《土地房产所有证存根》与我方使用的国有土地没有关联，有充分的事实依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。被上诉人茂南区人民政府、原审第三人茂名五中二审期间均未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为土地确权处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人茂南区人民政府作出的茂南府决字〔2018〕1号《关于茂名市第五中学旧校址部分土地权属争议的处理决定》和茂名市人民政府作出的茂府行复[2018]27号《行政复议决定》是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”本案中，上诉人龙江第二经济合作社在2010年8月30日的《确认土地权属申请书》中已自认，争议地从1960年起就已经由原审第三人茂名五中管理使用，该《确认土地权属申请书》是以上诉人村集体龙江一队、二队名义书写，由上诉人法定代表人柏华荣及其他村民签名确认。因此，《确认土地权属申请书》所载内容就是上诉人自认的事实。即，在一九六二年九月《六十条》公布以前，争议地已经由茂名五中管理使用，从1960年起至2014年8月迁移新址时止。茂名五中迁移后，争议地由公馆一中继续管理使用，迄今没有退给农民集体。关于上诉人以其社员1953年《土地房产所有证存根》作为主张争议地权属依据的问题。（2015）茂南法行初字第28号《行政判决书》已确认该《土地房产所有证存根》所登记的土地位置、面积、四至范围与争议地的现状不符，不能证实《土地房产所有证存根》项下土地即为争议土地。已生效的（2016）粤09行终76号《行政裁定书》虽然撤销了（2015）茂南法行初字第28号《行政判决书》，驳回上诉人龙江第二经济合作社的起诉，但确认了（2015）茂南法行初字第28号《行政判决书》查明的事实。因此，应当认定上述《土地房产所有证存根》与本案争议地没有关联性。上诉人提交的《广东省收款专用收据》，从其载明的“征用龙江村土地”内容来看，争议地并非上诉人所主张的“借用”性质。被上诉人茂南区人民政府根据以上事实，作出本案被诉《处理决定》，将争议地的所有权确定为国有，使用权确定归原审第三人公馆一中，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二十六条的规定，亦符合有利于生产、生活和管理的原则。被上诉人茂名市人民政府作出茂府行复[2018]27号《行政复议决定》，对上述《处理决定》予以维持，程序合法，处理结果恰当。原审判决驳回上诉人龙江第二经济合作社的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人龙江第二经济合作社上诉主张茂名五中1963年才开始使用争议地，与其在2010年8月30日的《确认土地权属申请书》中自认的事实不符。上诉人上诉主张茂名五中使用涉案争议地属于“借用”性质，缺乏事实与法律依据，本院不予采信。其上诉请求撤销一审判决，发回原审法院重审或者查清事实后改判，理据不足，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年八月二十六日书记员  钟能英