广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1150号上诉人（原审原告）：广州市君安运输有限公司。住所地：广州市白云区*******西侧夏茅蔬菜批发市场南面自编1号（土名：夏岗头）。法定代表人：邱战池，执行董事兼总经理。委托代理人：易琼，广东经国律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市番禺区城市管理和综合执法局。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：贺建文，局长。委托代理人：袁凤，该局公职律师。上诉人广州市君安运输有限公司（以下简称“君安公司”）因诉上诉人广州市番禺区城市管理和综合执法局（以下简称“番禺区城管执法局”）行政处罚决定一案，双方均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5021号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，查阅了卷宗材料和上诉材料，对案件当事人进行了询问，上诉人君安公司的委托代理人易琼、上诉人番禺区城管执法局的委托代理人袁凤到庭接受询问。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月22日晚，被告番禺区城管执法局的执法人员巡查至广州市番禺区******人行天桥西侧时，发现原告君安公司名下的粤A*****号轻型自卸货车即涉案车辆正在运输建筑废弃物，现场未能提供《广州市建筑废弃物处置证（运输）》，执法人员当场发出《责令限期改正通知书》《询问通知书》《行政强制措施决定书》《广东省暂时扣留、冻结财物收据》《广州市城市管理综合执法局番禺区分局复议机关信息告知书》，并暂扣了涉案车辆。2018年7月27日，原告委托张祥生到被告处接受调查询问，张祥生称涉案车辆未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》，从广州市海珠区石榴岗承运了一车次砖渣，该车总核定载质量1.495吨。2018年8月8日，被告向广州市余泥渣土管理处发出番城管函〔2018〕1493号《番禺区城市管理局关于协助提供广州市君安运输有限公司办理处置证情况的函》；广州市余泥渣土管理处于2018年9月5日作出穗泥管函〔2018〕32号《广州市余泥渣土管理处关于协助提供相关运输公司办理处置证情况的复函》函复被告，截止2018年7月22日，君安公司没有在本市建筑废弃物管理机构办理《广州市建筑废弃物处置证(运输)》。2018年8月8日，被告向广州市白云区交通管理总站发出番城管函〔2018〕1492号《番禺区城市管理局关于协助提供广州市君安运输有限公司运输车辆总核定载质量数的函》；广州市白云区交通管理总站于2018年8月17日作出《关于协助查询广州市君安运输有限公司相关车辆信息的回复》函复被告，君安公司总核定载质量数为2936.41吨。2018年11月7日，被告向原告发出穗综番告字〔2017〕第1400125号《告知书》，告知原告存在的违法行为及拟对原告作出罚款24万元的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利；但当事人拒签，现场有见证人见证。2018年12月25日，被告向原告发出《关于撤销告知书的通知》，因发现影响案件处罚的新的事实，决定撤销穗综番告字〔2018〕第1400125号《告知书》；上述《关于撤销告知书的通知》于2019年1月3日送达原告。2019年1月31日，被告向原告发出穗综番告字〔2018〕第1400125号《告知书》，告知原告存在的违法行为及拟对原告作出罚款30万元的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利；该《告知书》于2019年2月15日送达原告。2019年4月22日，被告发出《更正通知书》告知原告，该局于2019年1月31日作出的《告知书》存在笔误，该告知书告知事项二、《广州市建筑废弃物管理条例》（2012年广州市第十四届人大常委会公告第7号）第三十四条第（一）项的规定更正为第九条的规定，并再次告知原告享有听证的权利；该《更正通知书》于2019年4月24日送达原告。2019年6月17日，被告向原告作出穗综番处字〔2018〕第1400125号《行政处罚决定书》即被诉处罚决定书，主要内容为：2018年7月22日22时47分，君安公司所属的涉案车辆在未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》的情况下，在广州市番禺区****浦三桥人行天桥西侧路段运输建筑废弃物，违反了《广州市建筑废弃物管理条例》第九条规定，依据《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条第（一）项规定，责令原告限期改正，作出罚款叁拾万元的行政处罚。被告于2019年6月19日向原告邮寄送达上述处罚决定书，原告于次日签收邮件。后原告不服，诉至原审法院。另查明，被告的执法人员于2018年9月15日晚巡查至广州市番禺区***********侧时，发现原告名下的粤A*****号轻型自卸货车正在倾倒建筑废弃物，现场未能提供《广州市建筑废弃物处置证（运输）》，执法人员当场发出《责令限期改正通知书》《询问通知书》《行政强制措施决定书》等，并暂扣了该车辆。原告委托罗国平到被告处接受调查询问，罗国平称粤A*****号轻型自卸货车未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》，从广州市海珠区石榴岗承运了一车次砖渣，该车总核定载质量1.495吨。后被告对上述行为作不予处罚处理，理由为原告的同一违法行为已在被诉行政处罚案中进行处罚。诉讼中，原告主张涉案车辆是张祥生挂靠在原告名下经营的，并提交了其与张祥生签订的挂靠服务协议。被告陈述称2018年11月7日发出的穗综番告字〔2017〕第1400125号《告知书》存在笔误，应为穗综番告字〔2018〕第1400125号；经查询原告名下营运车辆的总核定载质量数为2936.41吨，故该局适用《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》第56项严重档次的规定，对原告作出罚款30万元的行政处罚。原审法院认为：《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”第五条规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。城市管理综合执法机关行使行政处罚权的具体范围，由市人民政府向社会公布。”《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条规定：“运输人违反本条例运输建筑废弃物，有下列行为的，由城市管理综合执法机关按照以下规定进行处罚：（一）违反本条例第九条规定，未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，责令限期补办，暂扣运输车辆，并对运输单位处以十万元以上三十万元以下罚款……”根据上述规定，被告对未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的行为具有查处的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”《广州市建筑废弃物管理条例》第九条规定：“建筑废弃物的排放人、运输人、消纳人，应当依法向建筑废弃物管理机构申请办理《广州市建筑废弃物处置证》，居民住宅装饰装修排放建筑废弃物的除外。”第五十八条规定：“运输人违反本条例运输建筑废弃物，有下列行为的，由城市管理综合执法机关按照以下规定进行处罚：（一）违反本条例第九条规定，未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，责令限期补办，暂扣运输车辆，并对运输单位处以十万元以上三十万元以下罚款；……”《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权暂行规定》第三条规定：“城市管理综合执法机关行使行政处罚自由裁量权，应当遵循处罚法定、公开、公正原则，坚持处罚与教育相结合，注重对违法行为的纠正和对违法行为人的教育。”第四条规定：“城市管理综合执法机关行使行政处罚自由裁量权，应当遵循行政合理性原则，综合衡量违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相关因素。”第六条规定：“《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》（以下简称基准表）为本规定的附件，是城市管理综合执法机关行使行政处罚自由裁量权的标准。”《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》第56项“未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，运输车辆总核定载质量达到150吨以下的，责令限期补办，暂扣运输车辆，罚款100000-160000元；运输车辆总核定载质量达到150吨以上300吨以下的，责令限期补办，暂扣运输车辆，罚款160000-240000元；运输车辆总核定载质量达到300吨以上的，责令限期补办，暂扣运输车辆，罚款240000-300000元。”本案中，原告在未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》的情况下，其名下的涉案车辆在广州市番禺区******人行天桥西侧运输建筑废弃物，违反上述规定，违法事实清楚。但被告作出被诉行政处罚查明的事实仅表明原告名下的涉案车辆违法运输建筑废弃物一车次的情形，该车核定吨位1.495吨，被告却以原告名下营运车辆的总核定载质量数2936.41吨作为被诉处罚决定的裁量情节，适用24万元至30万元的处罚档次对原告处罚款30万元，属认定事实错误，处罚明显不当。根据本案被告查明的事实，行政处罚应适用10万元至16万元的处罚档次，鉴于被告作出被诉行政处罚查明的原告违法运输建筑废弃物仅为一车次，该车总核定载质量1.495吨，虽被告后又查出原告名下的粤A*****车辆（运输一车次，该车总核定载质量1.495吨）存在违法倾倒建筑废弃物的行为，但原告的违法行为显著轻微，变更罚款30万元为10万元更为适当。至于原告提出的涉案车辆为张祥生挂靠在原告名下，被告将原告作为处罚对象错误的主张。因在被告对涉案车辆的违法行为调查过程中，原告委托张祥生接受被告的调查询问，张祥生并未陈述涉案车辆为其个人所有，即使涉案车辆为挂靠经营，原告对涉案车辆亦负有管理责任，原告的上述主张于法无据，原审法院不予采纳。被告在作出被诉行政处罚前，告知了原告陈述、申辩及听证权利，程序合法。原告主张被告作出被诉行政处罚未给予原告陈述、申辩及听证权利，无事实依据，原审法院不予采纳。综上，原告请求撤销被诉处罚决定的理由不能成立，原审法院不予支持，但被诉处罚决定明显不当，原审法院应予变更。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，判决变更被告广州市番禺区城市管理和综合执法局于2019年6月17日作出的穗综番处字〔2018〕第1400125号《行政处罚决定书》中“罚款叁拾万元”为“罚款壹拾万元”。上诉人君安公司上诉称：一、一审法院在没有调查核实张祥生所运输的建筑废弃物是否为居民住宅装饰装修排放建筑废弃物的重要事实就判令对我司罚款壹拾万元明显错误。据我司了解，张祥生案发当天承运的是居民住宅装修排放的建筑废弃物。番禺区城管执法局没有任何证据可以排除张祥生当日承运的不是居民住宅装修排放的建筑废弃物，从本案只处罚运输人而未处罚排放人可以推定排放人是居民，否则，依据《广州市建筑废弃物管理条例》第九条、第十条的规定，如果是合法的排放人，其应当办理废弃物处置证，应当与有处置证的运输单位签订运输合同。番禺区城管执法局不查清就作出行政处罚违反了《行政处罚法》第三十条和《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》第十一条第（五）项的规定。二、一审法院认定运输车辆登记在我司名下，我司对案涉车辆负有管理责任就判令对我司罚款壹拾万元没有法律依据。张祥生既非我司聘请的工人，亦非我司粤A*****的轻型自卸货车的承包人，而是粤A*****的轻型自卸货车的所有权和经营权人，是本案中的实际承运人，即运输人。客观上，我司没有运输建筑废弃物的行为，主观上也没有运输建筑废弃物的意愿，未收取任何运输费用（提成），排放人也没有与我司达成过任何协议，我司也未向排放人出具过任何手续，均是张祥生的个人行为。《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条规定的是运输人违反本条例运输建筑废弃物，应当受处罚，但并未规定管理人应当受处罚，依据“法无明文规定不处罚”的基本原则，一审法院以负有管理责任而判决对我司罚款壹拾万元没有法律依据。三、退一步说，一审法院已经认定了张祥生用总核定载质量仅为1.495吨的轻型自卸货车运输建筑废弃物的行为属显著轻微的行为，依据《行政处罚法》第五条及第二十七条的规定，应当不予处罚。我司及时纠正错误且没有造成任何危害后果，一审法院作出金额达10万元的行政处罚明显有违立法目的。四、一审法院未对涉案行政处罚程序违法进行认定明显错误。（一）一审法院对番禺区城管执法局未依法调查应当收集能直接支持裁量结果（档次）的证据即作出行政处罚的行为不予审查明显错误。依据《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》第二十四条规定，番禺区城管执法局未调查并提交案涉建筑废弃物的来源、排放人与张祥生签订运输合同等足以推翻本案行政处罚的证据明显错误。（二）一审法院对番禺区城管执法局在〔2018〕第1400125号《告知书》被撤销的情况下对申请人作出行政处罚的事实不予认定明显错误。2018年12月25日，番禺区城管执法局向我司送达《关于撤销告知书的通知》中明确撤销〔2018〕第1400125号《告知书》，后又作出穗综番告字〔2018〕第1400125号《告知书》，在番禺区城管执法局没有作出更正并送达给我司的情况下，我司完全有理由相信〔2018〕第1400125号《告知书》已经被撤销，番禺区城管执法局依据该《告知书》而作出《行政处罚决定书》应当视为没有告知，一审法院对此不予认定明显错误。一审法院认为番禺区城管执法局在其他材料中有记载听证权，但是告知听证有严格的时间要求，其他材料不能代替《告知书》。（三）一审法院对执法人员的工作证等信息不予查实明显错误。番禺区城管执法局向我司送达的法律文书上执法人员的签名无法判断其身份，亦不符合公文的书写要求。五、一审法院适用番禺区城管执法局自行制订的《基准表》第59项规定判令对我司罚款10万元明显错误，本案应当适用《中华人民共和国物权法》第二十三条规定，认定张祥生是案涉车辆的所有人和经营人，是本案的运输人。依据《行政处罚法》第二十七条第二款、第三十条、《广州市建筑废弃物管理条例》第九条、《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》第十一条第（三）（五）项的规定，作出不予处罚的决定。综上所述，请求撤销原审判决，撤销番禺区城管执法局作出的被诉《行政处罚决定书》，本案一、二审诉讼费用均由番禺区城管执法局负担。上诉人番禺区城管执法局上诉称：一、我局对君安公司作出的行政处罚决定符合法律规定，适用的裁量标准正确。根据《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条规定，对未持证运输建筑废弃物的运输单位，罚款处罚范围在10万元至30万元之间。君安公司未取得《广州市建筑废弃物运输处置证（运输）》，其所属案涉被扣车辆亦未取得《广州市建筑废弃物运输车辆标识》；君安公司名下已核发道路运输证处于营运状态的营运车辆共计总核定载质量为2936.41吨。据此，我局依照《基准表》第56项的规定认定君安公司存在属于“严重”档次的违法行为，作出罚款30万元的处罚决定，并未违反相关规定。二、一审法院对“总核定载质量”的理解不当。我局认为，《基准表》第56项“运输车辆总核定载质量”是指运输人（君安公司）名下全部营运车辆的总核定载质量。第一，《广州市建筑废弃物管理条例》第九条规定的“运输人”（即《广州市建筑废弃物处置证》的申领主体）是指运输公司而非驾驶司机或运输车辆。因此《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条的处罚对象也是运输公司，而该条“未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物”所评价的对象也是公司管理行为而非单个运输车辆的行为。因此，以运输公司所有营运车辆的总核定载质量作为自由裁量情节符合合理性原则。第二，首先，自《广州市建筑废弃物管理条例》及配套《基准表》实施以来，执法部门进行此类案件执法，对“运输车辆总核定载质量”的计算也均以运输公司所有营运车辆的总核定载质量为准（以交通运输部门的登记为证）。其次，《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条的法定处罚幅度为10万元以上130万元以下，但按照《基准表》第56项的规定，适用“严重”档次进行处罚，也要求运输车辆总核定载质量在300吨以上。而执法实践中，同时查扣同一运输公司总核定载质量300吨以上的车辆几乎不可能，则“未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物”的案件只能适用“轻微”档次进行处罚，有变相降低处罚最高限额的嫌疑，不符合《基准表》的制定目的。第三，《广州市建筑废弃物管理条例》第十一条规定的“总核定载质量”明显应理解为运输公司所有营运车辆的总核定载质量。综上所述，我局作出的行政处罚决定适用法律正确，采取的裁量标准符合要求，不存在处罚不当的情况，一审法院判决错误，应予以纠正，恳请贵院依法改判维持我局作出的被诉《行政处罚决定书》。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点在于，一是君安公司是否存在未经许可擅自从事运输建筑废弃物经营活动的违法行为；二是番禺区城管执法局行政处罚程序是否合法；三是番禺区城管执法局对君安公司作出罚款30万元的处罚决定是否适当。关于君安公司是否存在未经许可擅自从事运输建筑废弃物经营活动的违法行为的问题。君安公司在尚未实际取得建筑废弃物处置许可的情况下，使用其名下的涉案车辆擅自运输建筑废弃物，违反《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条第（一）项的规定，违法事实清楚。君安公司主张该涉案车辆装运的是居民装修废弃物，但并未提供任何证据证明，对该主张本院不予采纳。君安公司主张涉案车辆是张祥生所有，系挂靠在其名下，但涉案车辆登记在君安公司名下，属君安公司管理范围，其明显未尽到管理责任；且君安公司主张的挂靠关系本身亦属违法，其基于违法挂靠关系而认为自己不应承担作为建筑废弃物运输人的法律责任，该主张明显不能成立，本院亦不予采纳。关于番禺区城管执法局行政处罚程序是否合法的问题。番禺区城管执法局在作出行政处罚前，依法向君安公司告知了行政处罚的事实和依据，并告知了君安公司陈述申辩和申请听证等权利，其作出行政处罚的程序合法。虽然番禺区城管执法局曾经在2018年12月25日撤销其同年11月7日向君安公司作出的告知书，但其于2019年1月31日已重新作出告知书，因该份新告知书的适用法律依据表述有误又向君安公司发出更正通知书，并重新给予君安公司申请听证的期间，虽然其工作上存在瑕疵，但已经尽到了法定的处罚前告知的义务。君安公司主张番禺区城管执法局程序违法不能成立，本院不予采纳。关于番禺区城管执法局对君安公司罚款30万元是否适当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”依据上述规定，行政机关应在查清事实的基础上行使行政处罚自由裁量权，并遵循过罚相当的原则，根据违法行为的具体情形作出公平、合理的处罚。《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》（2018年修订）及附件《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》系广州市城市管理委员会制定的规范性文件，对于不违反上位法的裁量规定可作为本市城市管理综合执法部门行使行政处罚自由裁量权的执法依据。本案中，君安公司名下涉案车辆核定载质量为12.9吨，被查实违法运输建筑废弃物一车次，属于上述《基准表》规定的轻微违法行为，对应罚款幅度为10万元至16万元。然而，番禺区城管执法局在庭审中明确表示对君安公司处以30万元罚款，是以涉案车辆被查处时君安公司名下已核发道路运输经营许可证的所有营运车辆的总核定载质量作为本案行政处罚的裁量情节，君安公司所有营运车辆的总核定载质量超过300吨，应认定为情节严重。但是，番禺区城管执法局并未提交证据证实君安公司名下其他营运车辆亦存在违法运输建筑废弃物的行为，且现行法律、法规也未规定企业名下全部营运车辆的总核定载质量应作为处罚裁量依据，番禺区城管执法局将君安公司名下其他营运车辆的总核定载质量纳入处罚裁量范围，按照情节严重情形对君安公司作出顶格处罚，缺乏事实根据，属于不当行使自由裁量权，应不予支持。原审法院根据涉案车辆违法运输建筑废弃物的事实、情节及社会危害程度，结合《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》的裁量情节和裁量标准，依法变更对君安公司的处罚为罚款10万元，处理适当，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。处理适当，应予维持。两上诉人的上诉请求均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市君安运输有限公司、广州市番禺区城市管理和综合执法局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年八月十九日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜