辽宁省庄河市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0283行初26号原告金丰维，男，汉族，住瓦房店市。被告瓦房店市农业农村局，住所地瓦房店市世纪广场**。统一社会信用代码11210281001658875C。法定代表人曲世东，系该局局长。委托代理人吴祖田，系该局工作人员。委托代理人肖建瓴，系辽宁光莹律师事务所律师。原告金丰维诉被告瓦房店市农业农村局不履行法定职责一案，于2020年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月21日立案后，于2020年5月25日向被告瓦房店市农业农村局送达起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书，被告瓦房店市农业农村局在法定期限内向本院提交了答辩状及有关证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告金丰维，被告瓦房店市农业农村局的委托代理人吴祖田、肖建瓴到庭参加了诉讼。本院现已审理终结。2020年3月13日，金丰维向瓦房店市农业农村局提交土地承包经营权确权申请。瓦房店市农业农村局于2020年4月27日作出“关于对‘土地承包经营权确权申请书’的答复”，主要内容为：金丰维，本机关于2020年3月16日收到你《土地承包经营权确权申请书》，现答复如下：经核实，你反应（映）的问题属于家庭内部对土地承包经营权的分割问题，适于通过家庭承包共有人协商方式解决争议地块承包权问题。待协商解决争议后，履行变更登记。金丰维诉称，1．撤销瓦房店市农业农村局2020年4月27日作出的“关于对‘土地承包经营权确权申请书’的答复”；2．判决确认位于××××屯大古子变更登记为6.16亩，占地变更登记为3.54亩，合计9.7亩土地确权为金丰维所有，并颁发农村土地承包经营权证；3．本案诉讼费用由瓦房店市农业农村局承担。事实与理由：依据2005年6月20日签订的耕地（果树）承包合同和2005年6月20日颁发的农村土地承包经营权证，金丰维取得××××屯大古子5.4亩，占地2.7亩土地承包权，合计8.1亩。金丰维原始土地清册大古子5.54亩，占地3.4亩，合计8.94亩。2016年土地确权确认丈量大古子6.16亩，占地3.54亩，合计9.7亩。土地确权应以实际丈量面积为准。2017年7月13日第069403农村土地承包经营权证大古子仅登记2.94亩，比原土地承包证少3.22亩，占地登记1.77亩，比原土地承包面积少1.77亩，合计少登记4.99亩。经金丰维查询了解得知，2004年完善土地承包合同时，丁屯村未经金丰维同意将登记在金丰维名下大古子2.77亩，占地1.7亩，合计4.47亩土地重复发包给案外人姜XX，侵害了金丰维的权益，导致土地确权时金丰维少登记4.99亩（实际丈量数）。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”金丰维于2020年3月13日向瓦房店市农业农村局邮寄土地承包经营权确权申请，瓦房店市农业农村局2020年4月27日作出书面答复，金丰维于2020年5月1日收到该答复。瓦房店市农业农村局的答复搪塞回避实质问题，没有对土地作出确权决定，答非所问。故金丰维不服瓦房店市农业农村局的答复意见，特向人民法院提起诉讼。请判如所请。金丰维向本院提交如下证据：证据1.1983年土地承包合同、证据2．土地清册，拟证明第一轮土地承包情况。证据3．耕地（果树）承包合同、证据4．农村土地承包经营权证1，拟证明金丰维是1998年二轮土地承包人。证据5.2016年地块丈量面积表，拟证明大古子是6.16亩，占地3.54亩。证据6．农村土地承包经营权证2，拟证明已登记大古子2.94亩，占地1.77亩。证据7．瓦房店市驼山乡农村土地承包调解委员会驼农调字（2017）第2号纠纷调解书，拟证明1998年-2016年，纠纷地块大古子和占地是金丰维先承包经营的，2017年姜XX抢种，同时也证明瓦房店市驼山乡人民政府、瓦房店市农业农村局没有正确履行职责的行为。证据8．《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（瓦证发〔2015〕25号文件），拟证明农村土地确权登记颁证是依据1998年二轮土地承包合同为基础进行的。证据9．土地承包经营权确权申请书、关于对“土地承包经营权确权申请书”的答复，拟证明瓦房店市农业农村局少给金丰维登记4.99亩土地面积。瓦房店市农业农村局辩称，不同意金丰维的诉讼请求。一、目前金丰维的土地确权工作并未完成，原因即其与原家庭联产承包成员间内部对土地经营权分割存在争议，故我局在收到其提交的申请后对其进行答复，要求其协商解决争议后，履行变更登记。二、金丰维目前举证材料中土地承包经营权证2不是我局颁发，其取得原因及途径不明，我局目前仍在调查核实中。按照规定我局颁发土地承包经营权证的前提是土地无纠纷无争议的情况下，权利人提出颁证申请，在颁证单位进行颁证登记、采集颁证的影像资料等信息，并将上述信息录入系统存档，此时经营权人的土地承包经营权才完成确权工作。土地承包经营权证作为政府颁发的合法有效证件，证明权利人享有证书记载的土地承包经营权。本案金丰维的土地承包经营权证因存在争议并未按程序颁发，目前取得的证书不是合法颁发的，不具有合法性、有效性。按照规定，颁发新证后，原已发放的权属证书应当收回销毁，从本案金丰维目前仍持有原证书也可以看出，其并未履行法定程序取得证书。三、金丰维的诉请是要求变更土地承包经营权证书信息。其诉请目前无法达到，原因如下：1．其要求变更的土地承包经营权证存在争议，未经合法程序颁发，不是有效证件，不能作为变更登记的基础。2．变更登记依法需要新的承包经营合同等文件，目前金丰维并未提交。3．其要求变更登记涉及民事争议待解决，目前我局无法进行处理。综上所述，我局在本案中依法答复的行为完全合法，请求法院依法驳回金丰维的诉讼请求或者裁定中止对本案的审理。瓦房店市农业农村局向本院提交如下证据：证据1.2020年6月5日瓦房店市驼山乡经管站证明材料，拟证明金丰维没有按照法律程序领取土地承包经营权证；瓦房店市农业农村局没有对金丰维的土地承包经营权进行确权。证据2.2020年6月2日瓦房店市驼山乡丁屯村民委员会证明，拟证明因为案涉土地有争议，金丰维的土地承包经营权证没有发放。证据3．《辽宁省农委辽宁省政府法制办关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》（辽农经〔2015〕280号），拟证明在该文件到第21条规定，对土地承包经营权存在异议的，未解决问题前暂不予确权。结合本案情况，金丰维的土地承包经营权确权并没有进行，瓦房店市农业农村局也没有向金丰维发证。证据4．《关于印发大连市农村土地承包经营权和农村流转土地经营权登记暂行管理办法的通知》（大农发〔2016〕331号），拟证明按照该文件第四条的规定，瓦房店市农业农村局未依法颁发证书的情况下，也就是未对金丰维的土地承包经营权予以确认，通过金丰维仍持有2005年的承包经营权，也可以证实其没有交回销毁，那么其土地承包经营权也不可能合法的予以确认；按照该规定，目前金丰维要求变更登记，但是未提交该文件第14条要求提交的材料，也不符合第13条规定的条件，故瓦房店市农业农村局不可能按照规定为其办理土地承包经营权变更登记。证据5．土地承包经营权证3，案外人姜翠XX未发放的土地承包权经营证书］，拟证明金丰维持有的证书没有经过法定程序，瓦房店市农业农村局未对其土地进行确权，其持有的证书不具有法律效力，应当待其民事争议解决后按照法律规定的程序办理。经庭审质证，对金丰维提交的证据1，瓦房店市农业农村局对真实性没有异议，认为不能证明金丰维的主张。对金丰维提交的证据2，瓦房店市农业农村局认为真实性无法核实。对金丰维提交的证据3-4，瓦房店市农业农村局对真实性没有异议。对金丰维提交的证据5，瓦房店市农业农村局认为该表格是在经权属调查地块实测之后形成，需公示无异议后形成归户表，且该表中已经载明了占地和大古子两块土地的承包经营权是有争议的，因此不能证明金丰维的主张。对金丰维提交的证据6，瓦房店市农业农村局认为该证据不是其按照法定程序颁发给金丰维的。因金丰维与案外人目前对所承包土地仍存有争议，按照辽农经〔2015〕280号文件中第21条规定，在未解决问题前暂不予以确权，不颁发土地承包经营权确权证书。对金丰维提交的证据7，瓦房店市农业农村局对真实性没有异议，但是认为不能证明金丰维主张的事实，恰恰可以证明金丰维与他人之间目前对土地承包经营权有纠纷未解决。对金丰维提交的证据8，瓦房店市农业农村局对真实性没有异议，认为不能证明金丰维主张的事实。对金丰维提交的证据9，瓦房店市农业农村局认为因为金丰维所承包的土地与他人存在争议，故无法对其主张的土地承包经营权证变更进行处理，该答复明确地告知了上述情况，瓦房店市农业农村局已经依法履行了法定职责。对瓦房店市农业农村局提交的证据1，金丰维对真实性没有异议，认可证书是在村民组长处借用的。对瓦房店市农业农村局提交的证据2-4，金丰维对真实性没有异议。对瓦房店市农业农村局提交的证据5，金丰维认可案涉争议4.99亩土地尚未登记在姜翠荣或其名下。本院对证据认证如下：本院认为，金丰维提交的证据1-4、7-9符合证据的三性原则，可以作为本案的证据使用。金丰维提交的证据5真实性无法核实，本院不予采信。金丰维提交的证据6系本案其申请更正登记的农村土地承包经营权证，根据庭审中双方的陈述可知，该证尚未经权力机关依法颁证，故该份证据不能证明金丰维的主张。瓦房店市农业农村局提交的证据1-4符合证据的三性原则，可以作为本案的证据使用。瓦房店市农业农村局提交的证据5与本案无关联性，本院不予采信。根据经审查确认的证据和当事人陈述，查明事实如下：2020年3月13日，金丰维向瓦房店市农业农村局提交土地承包经营权确权申请，请求依法确认其农村土地承包经营权证1上的大古子5.54亩，占地3.4亩，计8.94亩土地承包经营权属于其享有并纠正漏报的4.99亩承包土地。瓦房店市农业农村局于2020年3月16日收到上述申请，于2020年4月27日作出“关于对‘土地承包经营权确权申请书’的答复”，该答复主要内容为：经核实，你反应（映）的问题属于家庭内部对土地承包经营权的分割问题，适于通过家庭承包共有人共同协商方式解决争议地块承包权问题。待协商解决后，履行变更登记。金丰维于2020年5月1日收到该答复，于2020年5月18日向本院提起诉讼，请求判如所请。另查，金丰维提交的本次申请更正的农村土地承包经营权证2记载地块代码XXXX1（金丰维称该地块为占地），面积1.77亩；地块代码XXXX2（金丰维称该地块为大古子），面积2.94亩。庭审中，瓦房店市农业农村局陈述，因金丰维与案外人就土地承包经营权存在争议，故金丰维申请更正登记的农村土地承包经营权证尚未依法颁证发证；金丰维亦认可就上述地块与案外人存在争议，其申请更正的农村土地承包经营权证书尚未实际发放，本案系其从村民组长处借取。本院认为，本案系金丰维向瓦房店市农业农村局申请履行法定职责，瓦房店市农业农村局作出案涉答复引发的纠纷，故本案属不履行法定职责之诉，本院仅就金丰维向瓦房店市农业农村局提出的请求及瓦房店市农业农村局的答复进行审理。关于金丰维要求瓦房店市农业农村局进行土地承包经营权确权的请求。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。故以家庭承包方式取得的土地承包经营权作为一种用益物权，是依据土地承包合同而创设的，且不采纳登记生效主义，土地承包经营权证书仅仅是证明土地承包经营权的凭证，并非设立土地承包经营权的依据。瓦房店市农业农村局作为农村土地承包经营权证的备案、登记、发放机关，无权对土地承包经营权争议予以确权。金丰维要求瓦房店市农业农村局对争议的土地承包经营权予以确权无法律依据，本院不予支持。关于金丰维要求瓦房店市农业农村局更正登记并颁证的请求。本案系推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作中产生的问题。农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局联合印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）提到，“开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，政策性、专业性强，既要解决问题，又要防止引发矛盾，必须把握好政策原则，得到群众认可，经得起历史检验”，“坚持依法依规有序操作。按照物权法定精神，严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法以政策精神进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。加强土地承包经营权确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权利人的隐私”。《辽宁省农委辽宁省政府法制办关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》（辽农经〔2015〕280号）第21条规定，妥善处理确权中出现的各类矛盾和问题，承包农户之间、承包方与发包方之间、承包方与受让方之间如对承包地承包经营权存在异议的，在未解决问题前，暂不予以确权。因此金丰维应首先解决其土地承包经营权纠纷，然后再行要求行政机关予以登记颁证。故瓦房店市农业农村局作出案涉答复告知其先行解决争议并无不当，金丰维直接要求瓦房店市农业农村局更正并颁证，无事实和法律依据，不予支持。对其要求撤销案涉答复的请求，本院亦不予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。为实质性解决争议，当事人可选择上述途径主张权利救济。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告金丰维的诉讼请求。案件受理费50元，由原告金丰维负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  张维唯人民陪审员  郑久玉人民陪审员  刘明爽二〇二〇年八月三日书 记 员  王晓杰