江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终314号 上诉人（原审原告）陈海兵，男，1970年1月7日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）如东县公安局，住所地如东县掘港镇长江路**。 法定代表人程军，局长。 应诉负责人徐新华，政委。 委托代理人徐晓青，如东县公安局法制大队教导员。 委托代理人吴波，如东县公安局法制大队民警。 上诉人陈海兵因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1407号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，如东县公安局于2019年3月14日、2019年4月25日、2019年8月16日分别作出如公（曹）行罚决字[2019]326号、如公（曹）行罚决字[2019]468号、如东（曹）行罚决字[2019]939号行政处罚决定书，认定陈海兵多次在国家信访局、公安部等相关部门非法上访，且不听劝阻，扰乱了相关单位的正常工作秩序，对陈海兵分别处以罚款、拘留等相应的行政处罚。陈海兵对上述行政处罚决定不服，分别提起行政诉讼，一、二审经审理，均未支持其诉求。 本案中，陈海兵在接受如东县公安局调查时陈述：2019年10月10日抵京后，至公安部、中纪委、国家信访局、最高检察院、最高法院等部门进行信访登记，直至10月15日经如东县公安局工作人员劝返。2019年10月23日，如东县公安局曹埠派出所对陈海兵进行立案受理，并于11月20日对陈海兵进行行政处罚告知，告知其在国家信访局、公安部等相关部门越级上访、反复登记且不听劝阻的行为，扰乱了相关单位的正常工作秩序，拟给予其五日以上十日以下行政拘留的处罚。陈海兵提出其信访系因如东县公安局工作人员的错误导致，不应被处罚。如东县公安局未采纳其陈述申辩意见，于2019年11月20日作出案涉如东（曹）行罚决字〔2019〕1301号行政处罚决定书（以下简称为1301号行政处罚决定书），决定给予陈海兵行政拘留十日的处罚。该处罚已经执行完毕。陈海兵不服，向一审法院提起诉讼，要求撤销1301号行政处罚决定书。 另查明，2008年6月6日，陈海兵因故意损毁公私财物，被如东县公安局处以行政拘留七日。2015年4月29日，陈海兵因犯拒不执行判决、裁定罪，被如东法院判处有期徒刑一年六个月。2017年9月22日，陈海兵因殴打他人，被如东县公安局处以行政拘留八日、并处罚款二百元。 一审法院认为，1.根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定；公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在陈海兵的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陈海兵到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由如东县公安局管辖并无不当。2.陈海兵本人认可其到最高法、最高检、公安部、国家信访局、中纪委等多个部门重复登记、上访，故被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条、第十四条第二款、第十六条、第二十条的规定，公民有权通过信访提出投诉请求，但应当按照一定的方法和途径进行，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，陈海兵信访的主要诉求系起源于其与朱春山之间的纠纷，但针对陈海兵对朱春山故意伤害罪的控告，一、二审法院已经作出裁判，且陈海兵已经向四级法院、两级检察院提出申诉，其申诉理由均被认定为不成立。就陈海兵的各项费用，双方已达成《协议》对陈海兵进行了补偿、救济，且两级法院均对陈海兵就协议提出的行政诉讼裁定不予立案。在此情况下，陈海兵仍然到数个国家机关部门越级上访、重复登记上访，其行为已在客观上对相关单位的工作秩序造成危害，亦对其他合理信访人员主张权利造成了影响。陈海兵明知其申诉均已被驳回，却仍坚持非正常上访的行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的治安违法行为。如东县公安局曾于2019年3月14日、4月25日、8月16日针对陈海兵重复登记的上访行为作出过行政处罚，其行为属于《治安管理处罚法》第二十条第四项规定的“六个月内曾受过治安管理处罚”之应从重处罚的情形。故如东县公安局对其处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，处罚适当。如东县公安局对违反治安管理的行为依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。综上，如东县公安局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、量罚适当。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈海兵的诉讼请求。 上诉人陈海兵上诉称，案涉行政处罚没有事实依据，上诉人到北京申诉，向有关部门反映问题、邮寄信件，既不是非法上访，也没有扰乱相关部门的正常工作秩序，并且处罚程序和适用法律均不当。请求本院撤销一审判决，撤销如东县公安局作出的1301号行政处罚决定。 被上诉人如东县公安局辩称，根据《治安管理处罚法》第七条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人对该案具有管辖权。上诉人认为自己不是非法上访的理由不成立，上诉人不应通过信访途径解决投诉请求，上诉人越级上访、反复上访并滞留北京的行为扰乱了信访秩序。上诉人曾多次因扰乱单位秩序被处罚，但仍坚持赴京违法上访，其违法行为属于情节较重，且具有从重处罚的情形。综上，被上诉人作出的案涉行政处罚决定合法，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，2019年6月5日，最高人民检察院作出高检控申审通〔2019〕23号《刑事申诉审查结果通知书》，认定陈海兵的申诉理由不能成立，不予支持。 本院认为，从本案双方诉辩意见来看，陈海兵对行政处罚中“2019年10月9日陈海兵出发去北京，在国家信访局、公安部等国家机关部门越级上访、重复登记，且不听劝阻”的事实认定没有异议。双方争议的焦主要有以下两点，一是上诉人的上述行为是否构成扰乱相关单位的信访工作秩序，即如东县公安局对陈海兵行为的定性是否正确；二是被诉行政处罚程序是否符合法律规定。 在对陈海兵行为定性上。根据本院查明的事实，上诉人陈海兵已经多次到国家信访局、公安部等相关部门越级上访，并长时间滞留北京。陈海兵因此数次被行政处罚，其曾以本人向有关部门反映问题，并未扰乱相关单位正常的工作秩序为由，就行政处罚提起诉讼，但均未得到法院支持，故陈海兵对其行为的违法性及后果应已明知。本案中，2019年10月9日，陈海兵再次以同样的信访事项进京上访，在京期间陈海兵到多个国家机关反复登记，向多位国家领导人和国家机关负责人邮寄信件，这与陈海兵以往在京上访所作所为基本相同，都是意图通过重复不断的信访登记、邮寄信件，引起国家领导人和有关国家机关的重视，满足自己的信访诉求。《信访条例》第十六条对信访人采用走访形式提出信访事项作了规定，第二十条对信访人在信访过程中应自觉维护社会公共秩序和信访秩序作了规定，显然陈海兵的上述信访行为已经违反了这些规定，如东县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定给予陈海兵行政拘留十日的治安管理处罚，符合《信访条例》第四十七条的规定，定性正确，并无不当。 在被诉行政处罚程序上。如东县公安局于2019年10月23日立案受理后，对上诉人进行了传唤、询问，为查清案件事实对曹埠镇工作人员进行了调查，并制作了询问笔录。在作出行政处罚前向上诉人送达了《行政处罚告知笔录》，并且上诉人在该份笔录上也作出了书面的陈述和申辩。2019年11月20日，如东县公安局作出案涉《行政处罚决定书》，并依法向上诉人进行了送达。因此，案涉行政处罚程序符合法律规定，并无不当。 综上，上诉人陈海兵的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈海兵负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨德华 审 判 员 郁 娟 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年八月十日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；