山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2020）晋05行终46号上诉人晋城市农业农村局，住所地晋城市城区泽州路**。法定代表人武某，任局长。出庭负责人刘某，任副局长。委托代理人原某，系原晋城市农业行政综合执法支队队长。委托代理人刘某，山西高斯通律师事务所律师。被上诉人山西中农坤玉种业有限公司，住所，住所地晋城市城区泽州南路西侧铭基凤凰城********div>法定代表人张某，任经理。委托代理人李某，任公司总经理。委托代理人李某，北京盈科（晋城）律师事务所律师。原审被告晋城市人民政府，住所地晋城市，住所地晋城市凤台西街**法定代表人王某，任市长。委托代理人闫某，晋城市司法局行政复议与应诉科科长。上诉人晋城市农业农村局因行政处罚一案，不服阳城县人民法院（2020）晋0522行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人晋城市农业农村局出庭负责人刘某，委托代理人原某、刘某，被上诉人山西中农坤玉种业有限公司的委托代理人李某、李某，原审被告晋城市人民政府委托代理人闫某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，原告于2016年9月18日取得《农作物种子生产经营许可证》，生产经营范围为小麦、大豆、蔬菜、高粱、小杂粮。2016年11月至2017年3月间，原告从甘肃等地购进玉米种子。晋城市公安局于2017年4月20日立案侦查，确认原告从甘肃购进153200斤玉米种子进行包装、销售，共计生产已包装好的不再分装玉米种子24235小袋（桶）、散种子80496斤，共计价值605013元。其中，已销售不再分装的玉米种子14225小袋（桶）、散种子12516斤，价值250923元；在库房内被公安机关依法扣押的不再分装玉米种子10010小袋、散种子67980斤，价值354090元。2017年12月19日，晋城市公安局以原告及李怀斌涉嫌非法经营罪移送晋城市人民检察院审查起诉。晋城市人民检察院交由晋城市城区人民检察院处理。晋城市城区人民检察院于2018年6月27日作出城检刑不诉（2018）14号相对不起诉决定。晋城市公安局于2019年7月8日作出晋市公（食药）移字（2019）002号案件移送书，将案件材料移送被告晋城市农业农村局处理。被告晋城市农业农村局立案调查后，认定原告的行为属于未按照种子经营许可证的规定生产经营玉米种子，并以晋城市公安局确认的种子数量、金额认定货值金额，于2019年12月31日对原告作出晋市农（种子）罚（2019）2号行政处罚决定书。原告不服，向被告晋城市人民政府申请行政复议。被告晋城市人民政府于2020年3月19日作出[2020]7号行政复议决定书。原告仍不服，现诉至本院。另查明，2019年，原告在未取得玉米种子生产经营许可证的情况下，该公司负责人李某于2月21日、2月24日、3月24日分3次将存放于河南温县李庆某（李某四弟）家中的2600小袋“晋单58”玉米种子送往陵川县鑫欣种子经销部进行销售。2019年5月10日，李某又将存放于河南温县李庆某（李某四弟）家中的400小袋“泽玉54”玉米种子拉至陵川县鑫欣种子经销部进行调换，共计调换380小袋。当天下午，李某将调换后的380小袋“晋单58”玉米种子和未调换的“泽玉54”玉米种子拉到该公司仓库内，将外包装拆除，形成包衣散装玉米种子，共计1050斤。被告晋城市农业农村局于2019年12月18日对原告作出晋市农（种子）罚（2019）1号行政处罚决定书。审理中，原告陈述，其2019年运往陵川县的玉米种子系2017年从甘肃购进的存放在河南的种子。二被告认为，两个行政案件办理过程中查封的种子系不同时间、不同地点查封的种子，不存在重复。原审法院认为，《中华人民共和国种子法》第三十三条第三款规定“…禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。”本案中，原告已取得的《农作物种子生产经营许可证》中载明的经营范围没有玉米种子，原告却进行玉米种子的生产、销售，其行为已明显构成违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子的违法行为，应当给予行政处罚。但涉案货物数量、货值金额的认定应当严格、准确，原告2019年将玉米种子运往陵川县销售的行为已经被告晋城市农业农村局依法作出罚款等行政处罚，本行政案件系公安、检察机关对原告2016年11月至2017年3月间从甘肃等地购进玉米种子进行生产销售的行为决定不予处理后移送至被告晋城市农业农村局进行处理的，两个行政案件中对涉案玉米种子的查封时间、地点虽不同，但、地点虽不同部分种子并非全部，本次处罚直接以公安机关确认的数量、金额认定，其中是否与晋市农（种子）罚（2019）1号行政处罚决定书中认定的数量、金额存在重合，被告方未能举证证实。综上，被告晋城市农业农村局作出的晋市农（种子）罚（2019）2号行政处罚决定书、被告晋城市人民政府作出的（2020）7号行政复议决定书认定事实不清、证据不足。原告要求撤销上述行政处罚决定书及行政复议决定书的主张，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决，1、撤销被告晋城市农业农村局作出的晋市农（种子）罚（2019）2号行政处罚决定书。2、撤销被告晋城市人民政府作出的（2020）7号行政复议决定书。3、责令被告晋城市农业农村局在本判决生效后30日内重新作出行政行为。原审被告晋城市农业农村局不服，提起上诉，请求1、撤销阳城县人民法院(2020)晋0522行初29号行政判决书，请求上级人民法院依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由一、一审判决认定事实不清，上诉人做出的晋市农（种子）罚(2019)2号行政处罚决定针对的是被上诉人2016年11月至2017年3月期间的违法行为，此前做出的晋市农（种子）罚(2019)1号行政处罚决定针对的是被上诉人2019年的违法行为。被上诉人实施了两个独立的违法行为，上诉人分别对其作出行政处罚，不存在“数量”、“金额”重合的问题。（一）2号行政处罚决定与1号行政处罚决定分别是针对被上诉人两个违法行为作出的处罚。2016生11月至2017年3月，被上诉人从甘肃等地购进玉米种子。晋城币公安局亍2017年4月20日立案侦查，确认被±诉人从甘肃等地购进153200斤玉米种子进行包装、销售，共计生产已包装好的不再分装玉米种子24235小袋（桶）、散种子80496斤，共计价值605013元。其甲，已销售不再分装玉采种子14225小袋（桶），散种子12516斤，价值250923元：在库房内被公安机关依法扣押的不再分装玉米种子10010小袋，散种子67980斤，价值354090元。2019年12月19日，晋城市公安局以被上诉人涉嫌非法经营罪移送晋城市人民检察院审查起诉。后晋城市人民检察院移交给晋城市城区人民检察院处理。晋城市城区人民检察院于2018午6月27日作出城检刑刑不诉(2018)14号不起诉决定，2019年7月9日晋城市公安局将本案的案件材料移送晋城市农业农村局进行处理。原审法院在29号原审判决“经审理查明”以及“本院认为”部分均对上述事实作出了认定。据此可以得知，2号行政处罚决定书是对被上诉人在2016生11月至2017年3月违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子的违法行为进行处罚，而l号行政处罚决定处罚的是被上诉人于2019年初心存侥幸，再次实施了非法经营玉米种子的违法行为。因此，上诉人所作出的l号、2号行政处罚决定分别处罚的是被上诉人两个独立的违法行为。此外，原甲法院在(2020)晋0522行初28号行政判决书（以下简称“28号原审判决”）中的本院认为部分认定“l号行政处罚决定与2号行政处罚决定不构成重复处罚”，确认被上诉人在2016年11月至2017年3月非法经营玉米种子的违法行为和被上诉人在2019年非法经营玉米种子的违法行为是两个独立、互不牵扯的违法行为。但原审法院又在29号行政决定书中认为“……本次处罚直接以公安机关确认的数量、金额认定，其中是否与晋市农（种子）罚(2019)1号行政处罚决定书中认定的数量、金额存在重合，被告方未能举证证实”，混淆两次违法行为。综上所述，2号行政处罚决定与1号行政处罚决定处罚的是被诉人两个违法行为，不存在“数量、金额”重合的问题。（二）检察机关出具的对外公示的不起诉决定书，对本案事实的认定具有免证效力。2号《行政处罚决定书》认定的数量、金额是经公安机关调查统计，认定被上诟人违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子的数量为“不再分装玉米种子24235小袋（桶）、散种子80496斤”、金额为“共计价值605013元”。后检察机关出具法律文书，即城检刑刑不诉(2018)14号不起诉决定书，进一步予以确认。检察机关作出的《不起诉决定书》是审查起诉后的处理方式之一，作出后对外公示，一经宣布即生效，刑事诉讼即告终结，且被上诉人也未在收到《不起诉决定书》后七日内向晋城市人民检察院申诉。因此检察机关认定被上诉人非法经营的玉米种子金额、数量是依法证明的事实，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干1日题的规定》第六十八条第4项的规定，法庭可以直接认定该事实，无需上诉人另行举证证明。为了确认检察机关认定的事实，上诉人特地于2019年7月30日，对被上诉人的法定代表人（实际控制人）李某进行询问，李某多次承认2016年l1月至2017年3月非法经营玉米种子的数量、金额以《不起诉决定书》认定的玉米种子购进数量、销售数量、扣押数量及相关货值为准。二、上诉人作出的晋市农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》程序合法。2019年10月30日，上诉人依法向被上诉人送达了《行政处罚事先告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据以及陈述申辩、听证权利，并于2019年12月30日同意被上诉2019]听证的申请；2019年12月31日作出晋审农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》，并于2020年1月6日向被上诉人送达。综上，上诉人作出晋市农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》程序合法。三、上诉人作出晋市农（种子）罚[201912号《行政处罚决定书》适用法律正确，处罚适当。根据农业农村部《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第十四条的规定，有违法行为轻微等量刑情节的，农业农村主管部门依法从轻或减轻处罚。上诉人正是考虑到李怀斌主动到公安机关投案并如实供述违法事实，也未发现种植后严重影响收获的情况等情节，依照《中华人民共和国种子法》第七十七条第一款第（三）项对披上诉人下限处罚，即货值三倍的罚款，处罚适当。综上，一审判决认定事实不清，上诉人所作的1号、2号行政处罚决定书是针对被上诉人两次违法行为的两次处罚，上诉人作出晋市农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当、程序合法。故请求人民法院撤销阳城县人民法院(2020)晋0522行初29号行政判决书'依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人山西中农坤玉种业有限公司答辩意见，一、一审法院作出的判决所依据的事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，应予以维持。本案庭审过程中，被答辩人仅仅提供了进行行政处罚的证据，但并未提供行政处罚前调查核实阶段收集的证据。被答辩人认为检察院作出的不起诉决定书已经确认了违法数额，可以直接引用。但是根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条之规定，不起诉决定书并不属于法庭可以直接认定的事实。本案涉及到的行政处罚关系到企业的生存，关于涉案货物数量、货值金额的认定应当严格准确，但是被答辩人并未提供任何证据证明。因此，一审法院以被答辩人作出的行政处罚事实不清、证据不足为由予以撤符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应当撤销被答辩人作出的行政处罚。二、被答辩人作出的行政处罚决定程序违法，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条之规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”行政处罚涉及人民群众的切身利益，在作出行政处罚之前必须全面、客观、公正的进行调查。而本案中，被答辩人直接根据公安机关确认的种子数量认定货值金额，属于行政不作为。此外，答辩人在被答辩人作出行政处罚期间、市政府复议期间，多次书面陈述自己的意见，反映涉案种子重复、部分种子未用于经营等问题，但是被答辩人从未认真进行过调查核实。综上，被答辩人在作出行政处罚之前，未按照法律规定进行调查核实，属于程序重大违法，应依法予以撤销。三、答辩人做出的行攻处罚决定处罚过重，明显不当。根据农业农村部《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第十三条第四款的规定，违法行为轻微并及时纠正，未造成危害后果的，不予处罚。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定：“事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”事情发生后，答辩人主动投案收回已销售的玉米种子并进行销毁，尽最大努力去纠正违法行为，而且经过鉴定，原告销售的种子的净度、纯度、水分、发芽率等各项指标符合国家标准要求，并未产生危害社会的后果。综上，答辩人积极主动的投案配合调查，并主动消除危害后果，符合《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第十四条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的应予减轻、从轻处罚的情形。答辩人已深刻的认识到自己所犯的错误，并甘愿接受处罚，但是被答辩人作出的处罚决定对受疫情影”向苦苦挣扎中的民营企业来说可谓是灭顶之灾。综上，被答辩人作出的行政处罚决定过重，明显不当。综上所述，一审法院作出的判决所认定的事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，应依法予以维持，且被答辩人作出的行政处罚决定程序违法、明显不当，应依法予以撤销。原审被告答辩意见，1、被上诉人违反了《农作物种子生产经营许可证》的规定上诉人对其作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，符合法律规定。2、晋城市人民政府作出的行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确。3、一审法院作出的行政判决书事实认定错误，应依法予以撤销。我院查明的事实如下：山西中农坤玉种业有限公司于2016年9月18日取得《农作物种子生产经营许可证》，生产经营范围为小麦、大豆、蔬菜、高粱、小杂粮。2016年11月至2017年3月间，原告从甘肃等地购进玉米种子。晋城市公安局于2017年4月20日立案侦查，确认原告从甘肃购进153200斤玉米种子进行包装、销售，共计生产已包装好的不再分装玉米种子24235小袋（桶）、散种子80496斤，共计价值605013元。其中，已销售不再分装的玉米种子14225小袋（桶）、散种子12516斤，价值250923元；在库房内被公安机关依法扣押的不再分装玉米种子10010小袋、散种子67980斤，价值354090元。2017年12月19日，晋城市公安局以原告及李某涉嫌非法经营罪移送晋城市人民检察院审查起诉。晋城市人民检察院交由晋城市城区人民检察院处理。晋城市城区人民检察院于2018年6月27日作出城检刑不诉（2018）14号相对不起诉决定。晋城市公安局于2019年7月8日作出晋市公（食药）移字（2019）002号案件移送书，将案件材料移送被告晋城市农业农村局处理。被告晋城市农业农村局立案调查后，认定原告的行为属于未按照种子经营许可证的规定生产经营玉米种子，并以晋城市公安局确认的种子数量、金额认定货值金额，于2019年12月31日对原告作出晋市农（种子）罚（2019）2号行政处罚决定书。原告不服，向被告晋城市人民政府申请行政复议。被告晋城市人民政府于2020年3月19日作出[2020]7号行政复议决定书。原告仍不服，诉讼在案。二审当事人均无新证据提供。本院认为，本案争议的焦点是上诉人作出的晋市农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》是否有事实和法律依据及不服处罚的行政复议程序是否合法。本案属于刑事案件作出不起诉决定后，移送行政执法机关处理的案件。上诉人作出的晋市农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》认定的事实中表述的“经统计，山西中农坤玉种业有限公司对从甘肃购进的153200斤玉米种子进行包装、销售，共计生产已包装好的不再分装的玉米种子24235小袋（桶），散种子80496斤，共计价值605013元。其中，已销售不再分装的玉米种子14225小袋（桶），散种子12516斤，价值250923元；在库房内被公安机关扣押的不再分装的玉米种子10010小袋，散种子67980斤，价值354090元。”与《不起诉决定书》认定的事实一致。本案山西中农坤玉种业有限公司的诉求是撤销晋市农（种子）罚[2019]2号《行政处罚决定书》和作出的行政复议决定，并不涉及其他行政处罚的诉求，其他行政处罚没有移送相关行政处罚卷宗材料，无法认定其处罚事实与本案处罚事实是否重叠。就本案讲，在行政处罚前，行政执法机关晋城市农业农村局告知了行政相对人山西中农坤玉种业有限公司行政处罚内容、违法事实、理由和法律依据，依法送达了《行政处罚事先告知书》，并告知其有陈述、申辩和听证的权利及维权救济渠道，行政处罚程序合法。对行政处罚决定的内容，行政复议机关晋城市人民政府予以撤销不符合规定的第三项内容，且撤销的理由法律有明确规定，行政执法机关晋城市农业农村局认可，该复议决定应予维持。综上，原审判决撤销行政处罚及行政复议的事实不清、证据不足理由认定事实错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销阳城县人民法院（2020）晋0522行初29号行政判决书；驳回被上诉人山西中农坤玉种业有限公司的诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人山西中农坤玉种业有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 李先翠审 判 员 李高原审 判 员 赵仁义 二0二0年八月二十五日法官助理 田晨凯书 记 员 闫雪敏