南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行初43号 原告华燕，女，1967年4月16日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人傅广德，男，1963年4月3日出生，汉族，住柳州市，现住柳州市跃进路**锦绣园顺风区。与原告华燕系夫妻关系。 被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人李晓芝，柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室工作人员。 委托代理人韦介宏，广西华尚律师事务所律师。 第三人柳州市鱼峰区人民政府，，住所地柳州市静兰路** 法定代表人孙晋，区长。 委托代理人兰鹏丞，柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室工作人员。 委托代理人韦国劲，广西旺业律师事务所律师。 原告华燕诉被告柳州市人民政府(以下称柳州市政府)不履行法定职责一案，原告于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，经补正材料后，本院于2020年4月 -2- 30日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告华燕及委托代理人傅广德，被告柳州市政府的委托代理人李晓芝、韦介宏，第三人柳州市鱼峰区人民政府的委托代理人韦国劲到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告华燕于2019年11月14日向被告柳州市政府邮寄一份《申请报告》，内容为：柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室拆迁位于社湾村××队原告的房屋，至今仅补偿原告每平方米500元。没有对原告的《村镇建设开工通知单》作出认定，侵犯了原告的合法权利。原告已于2018年11月7日已向被告提出申请，要求履行法定职责，对原告的房屋作出补偿决定，现再次向被告提出申请，要求履行法定职责，作出补偿决定。被告收到该申请报告后未对原告作出答复。2019年12月2日，柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室向原告作出《信访事项不予受理告知书》，要求其向柳州市鱼峰区人民法院提出诉讼。 原告华燕诉称，原告在柳州市郊区，持有柳州市郊区羊角山人民政府1996年12月20日颁发的《柳州市村镇建设工程开工通知单》，该通知单在柳州市城市规划档案馆有存根。2016年因柳州市阳和工业新区社湾村城中村改造建设项目需要，被告柳州市政府需对原告的房屋进行拆迁。被告未与原告协商，未对原告的房屋作出补偿决定，对原告的房屋强制拆除。被告在强制拆除原告房屋后，由被告下属的柳州市阳和新区征地拆迁安置办公室于同年10月21日与原告签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，按违法建筑给予原告每平方米500元补偿，严重侵犯了原告的合法权益。2019年6月，经广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终字552号《行政裁定书》认定“柳州市政府在实施补偿过程中，对涉案房屋是否合法建筑问题存疑的情况下，与华燕协议暂时给予货币补偿，对涉案房屋是否合法建筑问题暂予搁置，即涉案房屋拆迁补偿结果尚处于待定状态……被拆迁补偿行为目前尚属于阶段性行政行为”，“建筑物是否合法的认定和处理， -3- 属于行政机关法定职责范围”，“本案……均属于行政机关行政法定职责范围，行政机关应当依法穷尽程序和手段履职作出终结性处理意见，并在此基础上决定是否可按合法建筑给予全额或差额补偿”，据此驳回原告的起诉。2019年11月14日，原告向被告申请履行法定职责，对拆除原告的房屋作出补偿决定，被告至今没有答复。原告认为，被告具有法定职责，对原告的房屋作出补偿决定，但被告拒绝履行法定职责，构成行政不作为，依法应当承担法律责任。第三人柳州市鱼峰区人民政府作为郊区羊角山乡人民政府的上级政府，在原郊区政府撤销后，应当承担相应的行政责任。为此原告向法院起诉，请求判令：被告履行法定职责，对拆除原告的房屋作出补偿决定，并由被告承担诉讼费用。经本院释明，原告明确其诉讼请求为：判令被告履行法定职责，由被告在认定原告房屋性质的基础上对原告作出补偿决定，即使不补偿，也要作出决定。 原告华燕向本院提供的证据有：1.申请报告，证明原告已经向被告提出申请。2.邮件交寄单，证明原告向被告提出申请，但是被告不收，只能通过邮局寄送。3.信访事项不予受理告知书，证明被告表明其不履行法定职责。4.房屋拆迁安置协议书，证明被告按照违法建筑给原告房屋进行补偿。5.柳州市村镇建设工程开工通知单，证明原告在1996年办了房屋的开工证。6.开工通知单存根，证明开工通知单已经录入了柳州市规划档案馆。7.广西壮族自治区高级人民法院行政裁定书，证明该案件经高院审判，认为原告请求确认房屋的合法性不是由法院处理，而是政府职责范围。 当庭提交证据：柳州市人民政府柳政发（2001）38号文件，证明对于原告所建的房屋如何处理，政府已经作出相关文件予以认定。在文件的第五大点第（四）小点说明原告所在的土地经文件确认可以由集体土地变更为国有土地。 被告柳州市政府答辩称，一、房屋拆迁补偿决定与确认房屋的合法性是两个不同的行政行为，在这两个不同的行政行为中，确认房屋的合法性行为又是必须先进行 -4- 的行为。只有在房屋的合法性先得到确认后，才能对房屋的补偿作出决定。本案中，原告在房屋的合法性尚未得到确认的情况下就要求被告履行法定职责，对拆除其房屋作出补偿决定，是跨越程序的行为，是无事实根据和无法律依据的请求。在原告房屋的合法性尚待确认和被告并未作出过能够影响原告的权利义务的具体行政行为的情况下原告就提起诉讼要求被告履行法定职责，对拆除其房屋作出补偿决定，其起诉应不属于法院行政诉讼的受案范围。因此请法院依法驳回原告的起诉。二、本案中原告在未要求对其涉案房屋的合法性进行认定的情况下却直接请求被告履行法定职责，对拆除其房屋作出补偿决定既违反了审批程序，也违反了双方签订《房屋拆迁补偿安置协议书》时先对房屋合法性进行确认后再作出补偿决定的约定。2016年10月21日，被告的下属机构柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室在与原告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》时，由于原告当时所提供的拆迁补偿材料中其身份证户籍所在地为广西柳州市鱼峰区，而其被拆迁的房屋所在地却为“社湾村××队”，系集体土地，原告却无法提供证据证明其系社湾村××队集体组织成员，也无法拿出其所取得的房屋是符合当时《土地管理法》第六十二条、第六十三条的规定及其他法律规定合法取得的依据，只有一张《柳州市村镇建设开工单》可提供之外，就再未能提供出能证明其房屋合法性的其他证明材料，亦未能拿得出符合《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八所规定的在村庄、集镇规划区内使用集体土地建房的合法的审批材料。由于原告缺少认定其房屋合法性所需的上述完整的证明材料，因此在其房屋是否为合法建筑存疑的情况下，双方在签订协议中的第四条第2点就特别约定：乙方（原告）就拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如乙方胜诉甲方则按照有关拆迁补偿的规定补偿乙方应得的差价。根据这个约定，原告就应当先就对其房屋合法性的问题提出行政确认的请求，在房屋合法性问题得到认可后被告才能按照有关拆迁补偿的规定补偿乙方应得的差价。但原告并未要求对其房屋合法性的问题进行认定，而是于2019年11月13日直接要求被告作出 -5- 补偿决定，既不符合拆迁补偿的审查程序又违反了双方的约定。而且协议签订后，被告依约向原告暂时支付了367112元的房屋拆迁补偿金，原告也签收认可收到此款。三、原告因房屋拆迁补偿一案，己于2017年6月2日，以柳州市政府为被告，向柳州市中级人民法院提起过行政诉讼，要求法院判决被告按合法房屋标准予以补偿。柳州市中级人民法院审理后以“在被告尚未最终决定以何种房屋标准对原告进行补偿的情况下，原告起诉认为被告拆迁其房屋未按合法房屋标准予以补偿的行为违法，要求被告按合法房屋标准对原告予以补偿亦无事实根据”为由，于2018年9月25日作出了(2017)桂02行初198号行政裁定书，裁定：驳回原告华燕的起诉。原告不服该裁定，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院经审理后认为：本案被诉拆迁补偿行为尚不属于人民法院主管的案件范围，原告的起诉不符合行政诉讼受理条件，于2019年6月28日作出了(2019)桂行终552号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。但原告这次又再次提起行政诉讼要求被告履行法定职责，对拆除其房屋作出补偿决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，原告的起诉系重复起诉。综上所述，原告的起诉既不属于法院行政案件的受理范围，又属于重复起诉，因此请法院依法驳回原告的起诉。 被告柳州市政府向本院提供的证据有： 1.（2017）桂02行初198号行政裁定书、（2019）桂行终552号行政裁定书，证明原告系重复诉讼。2.收条、《房屋拆迁补偿安置协议》，证明原告已收到部分补偿款，协议双方约定了确认房屋合法性的手段。3.原告身份证件，证明原告不是涉案房屋所占土地集体组织的成员。4.信访事项不予受理告知书，证明被告明确告知原告该走的程序。 第三人柳州市鱼峰区人民政府陈述称，1.第三人不是原告房屋征收的具体施行部门，没有对原告作出具体行政行为。2.原告在起诉状中提到广西壮族自治区高级 -6- 人民法院（2019）桂行终552号行政裁定书中，裁定：驳回上诉，维持原裁定。裁定书中没有明确责令第三人在何期限应履行何义务。3.至今第三人并没有收到原告要求第三人解决涉及本案诉求事项的相关口头或书面的报告，所以原告的诉请缺乏事实及法律依据，第三人在本案中无需承担任何责任，请法院驳回其对第三人的诉讼请求。 第三人没有证据提交。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下： 原告对被告提交的证据1真实性无异议，但是不认可证明目的。对证据2的收条、《房屋拆迁补偿安置协议》真实性、合法性、关联性没有异议，对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据4的真实性没有异议，但是对其合法性及证明目的有异议。 第三人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。 被告对原告提交的证据1至7真实性没有异议，但是不认可其证明目的。对于当庭提交的证据，认为超过了举证期限，与本案没有关联性，所以不予质证。 第三人同意被告的质证意见。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 原告提交的证据1-7、被告提交的证据，来源合法，且与本案具有关联性，本院对上述证据予以确认，可作为认定本案事实的证据，但对证据的证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。原告当庭提交的证据柳州市人民政府柳政发（2001）38号文件，与本案并无直接的关联性，对该证据不予采信。 经审理查明，原告华燕非柳州市郊区羊角山乡社湾村××队（以下简称社湾十一队）村民。原告在社湾十一队修建的涉案房屋持有记载时间为1996年12月20日、加盖柳州市郊区羊角山乡人民政府（以下简称羊角山乡政府）公章的《柳州市村 -7- 镇建设工程开工通知单》。该通知单存根在柳州市城市规划档案馆有登记在档。2016年，因柳州市阳和工业新区社湾村城中村改造（一期）建设项目需要，原告与被告柳州市政府下属的柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室（以下简称阳和新区拆迁办）协商拆迁其在工程范围内集体土地上的房屋及附属物，双方确认拆迁涉案房屋的面积为729.2平方米。同年10月21日，双方签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定阳和新区拆迁办暂时给予原告被拆迁房屋货币补偿及其他各种补偿安置费用总计367112元。同时，该协议还载明原告就被拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如其胜诉，阳和新区拆迁办将按照有关拆迁补偿的规定补偿原告应得的差价。协议签订后，阳和新区拆迁办已支付房屋拆迁补偿安置款367112元给原告。之后，原告以其涉案房屋系经合法批准建设，无需再另行确认为由，以柳州市政府为被告，向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院确认被告拆迁原告房屋未按合法房屋标准予以补偿的行为违法，判决被告按合法房屋标准对原告予以补偿。柳州市中级人民法院于2018年9月25日作出（2017）桂02行初198号行政裁定书认为，涉案房屋的合法性判断与房屋拆迁补偿行为是不同的行政行为，原告关于请求法院判决被告按合法房屋标准对其予以补偿的请求不属于人民法院受案范围和行政审判权限范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年6月28日作出（2019）桂行终552号行政裁定书认为，被告在实施补偿过程中，在对涉案房屋是否合法建筑存疑的情况下，与原告协议暂时给予货币补偿，对涉案房屋是否合法建筑问题暂予搁置，即涉案房屋拆迁补偿结果尚处于待定状态。原告关于按合法建筑给予补偿的请求应否得到支持，涉及涉案房屋是否系合法建筑，报建手续是否合法，依法应按何种程序进行认定并给予相应处理这一系列事实的认定及处理，均属于行政机关行政法定职责范围，行政机关应当依法穷尽程序和手段履职作出终结性处理意见，并在此基础上决定是否可按合法建筑给予全额或差额补偿。故原告起诉请求人民 -8- 法院判决确认被告未按合法建筑给予补偿的行为违法，并要求判决被告按合法建筑给予补偿，实为请求人民法院代替行政机关行政行政执法权，缺乏法律依据，裁定驳回上诉，维持原裁定。此后，因被告未对涉案房屋是否系合法建筑作出认定，亦未对原告作出补偿决定，为此原告向被告邮寄涉案《申请报告》，内容如前所述，柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室向原告作出《信访事项不予受理告知书》，原告不服，遂诉至本院，提出上述诉讼请求。 双方当事人对于原告主体适格，原告起诉未超过起诉期限均无异议，经审查，本院依法予以确认。根据双方的诉辩意见，本院确认本案的争议焦点为：对涉案房屋的性质作出认定并对原告作出补偿决定，是否是被告的法定职责？ 本院认为，本案中，原告的诉讼请求为要求被告履行法定职责，由被告在认定涉案房屋性质的基础上对原告作出补偿决定。该诉讼请求与其在另案中请求判决被告按合法房屋标准对原告予以补偿并不相同，被告关于原告系重复起诉的主张不能成立，本院不予采纳。 关于被告是否具有对涉案房屋的性质作出认定，并对原告作出补偿决定的法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有案中，因柳州市阳和工业新区社湾村城中村改造（一期）建设项目需要，原告与被告下属的柳州市阳和新区拆迁办协商拆迁其在工程范围内集体土地上的房屋及附属物，因此对原告进行补偿是被告的法定职权，双方签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定柳州市阳和新区拆迁办暂时给予原告被拆迁房屋货币补偿及其他各种补偿安置费用总计367112元，同时约定原告就被拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如其胜诉，阳和新区拆迁办将按照有关拆迁补偿的规定补偿原告应得的差价。被告在对原告实施补偿的过程中 -9- ，在未对涉案房屋是否是合法建筑作出认定的情况下，对涉案房屋是否合法建筑的问题暂予搁置，与原告协议暂时给予一定货币补偿，即被告对原告的拆迁补偿尚未终结。被告辩称原告应当先就对其房屋合法性的问题提出行政确认的请求，在房屋合法性问题得到认可后被告才能按照有关拆迁补偿的规定补偿原告应得的差价，但在本案中，原告就其房屋是否是合法建筑已提供了相应的证明材料，而关于涉案房屋的报建手续是否合法，是否系合法建筑，依法应按何种程序进行认定并给予相应处理，均属于被告的法定职责范围，被告应就对此作出终结性处理意见，并在此基础上对原告作出明确具体的补偿安置方案，即对原告是否可按合法建筑给予全额或差额补偿应予明示。被告作为补偿安置的义务主体，即使认为原告提交的房屋报建材料不齐全，无法将涉案房屋认定为合法建筑，原告的补偿诉求不合理，亦因在合理期限内及时就房屋的性质作出认定，进而作出对原告补偿或不补偿的决定，并依法告知原告救济途径，而不是在原告多次提出申请后，仍怠于履行补偿安置的职责，造成补偿安置问题长期无法解决，从而损害原告的合法权益，因此，原告要求被告在认定涉案房屋性质的基础上对原告作出补偿决定，合法合理。综上，基于本案的实际情况，为实质性解决争议，被告应在合理期限内在认定涉案房屋性质的基础上对原告作出明确具体的补偿安置方案。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告柳州市人民政府于本判决生效之日起六个月内在认定原告华燕被拆除房屋性质的基础上对原告华燕作出补偿安置方案。 案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20- -10- 017301040003777，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  易 妙 审 判 员  贝黄欢 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年八月二十四日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。