河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初772号原告袁瑞清，女，汉族，1960年2月15日出生，住郑州市金水区。被告郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人廉玉琴，工作人员。委托代理人廉建中，金博大律师事务所律师。原告袁瑞清因要求确认被告郑州市金水区人民政府行政协议无效一案，于2020年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告袁瑞清，被告郑州市金水区人民政府的委托代理人廉玉琴、廉建中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁瑞清诉称，请求：1.判决原、被告签订的《房屋产权调换协议》无效；2.判决被告恢复原状、归还房屋产权证件；3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告在郑州市金水区纬五路东段52号院3单元34号有一套合法房产，面积为53.75平米＋29.47平米，2012年被金水区政府纳入房屋拆迁范围之内，2017年1月11日，原、被告签订了产权调换协议，因签订这份协议违法、侵犯了原告的合法权益，因此，原告依据《中华人民共和国合同法》提起诉讼，请求法院依法、公平、公正、公开判决原、被告签订的房屋产权调换协议无效、承担赔偿损失，依法保护原告之合法权益。原告为支持其诉讼主张，提交以下证据：一、光盘。证明被告欺骗原告签订协议。二、转账记录。证明被告称签了协议，将2012年到2016年之间的过渡费一次性转到原告的账户上，结果只给2万，被告违约。三、金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》。证明被告以合法形式掩盖非法目的。此决定首要条件就是依据国务院590号令，被告没有执行590号令的规定，与原告所签的涉案协议是无效的。四、《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》。证明此协议内容严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》27条关于先补偿后搬迁的规定。被告郑州市金水区人民政府辩称，一、袁瑞清起诉超过法定期限，人民法院应该驳回其起诉。金水区政府于2017年1月11日与袁瑞清签订了《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》。协议签订后，金水区政府积极履行协议义务，但是袁瑞清却拒绝履行协议中的腾退房屋义务并极力阻止金水区政府进行拆迁，致使拆迁工作迟迟无法向前推进。之后，金水区政府一直未对袁瑞清房屋进行拆迁，袁瑞清的房屋也并未变成危房，袁瑞清本人也一直居住在其中。协议签订于2017年1月11日，但是袁瑞清起诉书形成于2020年7月7日，已远远超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月期限，因此人民法院应驳回其起诉。二、袁瑞清的起诉属于重复起诉，应依法予以驳回。袁瑞清曾分别向郑州市中级人民法院提起两起行政诉讼，第一次起诉，袁瑞清要求确认拆除其小房子（其实是自行车场库）行政行为违法；第二次起诉，袁瑞清要求确认拆除房屋行政行为违法；第三次起诉即本案，袁瑞清要求确认行政协议无效。在前两次起诉中，金水区政府均将金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》及《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》等作为证据提交，法院均需要审理该行政协议的合法性。因此，前两次的裁判结果必然包含对行政协议的评价。根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，本次诉讼请求必然被前两次诉讼裁判所包含，故本案属于重复起诉，应依法驳回其起诉。另原告曾于2019年向郑州铁路运输法院提起诉讼，要求确认被告征收其房地产的行为违法，并要求恢复原状，该案经郑州铁路运输法院审理，驳回原告的起诉。三、《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》合法有效，不存在无效的情形，应依法驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案所涉《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，双方对房屋征收依据及范围、被征收房屋现状、安置原则、临时过渡、房屋征收补助、奖励、违约责任、协议的其他约定、争议解决方法等做出了明确的约定，在此过程中，金水区政府依据金房征决〔2012〕2号房屋征收决定书同袁瑞清签订上述协议，具有行政主体资格且有法律依据，没有重大且违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条是关于合同无效的规定，金水区政府为了公共利益的需要同袁瑞清签订涉案协议，不存在任何协议无效的情形。四、原告存在严重违约、违法行为，严重妨碍聂庄片区改造项目顺利开展。综上，原告的起诉无事实及法律依据，应依法驳回其起诉或诉讼请求。被告郑州市金水区人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.袁瑞清的本次起诉书；2.2017年1月11日《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》。证明袁瑞清的起诉超过起诉期限，应依法驳回其起诉。第二组证据：3.2020年4月22日袁瑞清的起诉书；4.2020年6月30日，袁瑞清的起诉书。证明袁瑞清已就本案向法院提起两次诉讼，本次起诉属于重复起诉，应依法驳回其起诉。第三组证据：5.2012年10月26日，金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》；6.2016年5月18日，郑州市中级人民法院（2016）豫01民再22号《民事判决书》；7.2017年1月11日《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》。证明金水区政府同袁瑞清签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》是有依据的，且有行政主体资格；上述协议内容没有违反法律、行政法规，合法有效。第四组证据：8.袁瑞清兴业银行卡（卡号62×××19)；9.2017年10月27日，袁瑞清出具的收到条；10.2017年11月6日，金水区政府转给袁瑞清20000元的转款记录；11.2017年1月24日，袁瑞清出具的收到条；12.2017年1月25日，金水区政府转给袁瑞清20000元的转款记录。证明袁瑞清已经收到金水区政府发放的征收补偿款40000元。经庭审质证，原告对被告的第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议。对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议，被告不作为、乱作为，逼迫原告签字。对第三组证据的证据5的真实性和证明目的均有异议。违反了国务院590号令，因此本协议无效，也充分证明了被告以合法手段掩盖非法目的。对证据6的真实性无异议，证明目的有异议，此证据充分证明了原告的合法房产不容侵犯。对证据7的真实性无异议，证明目的有异议。本协议违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，没有主体资格。对第四组证据的真实性无异议，证明目的有异议。原告是收到了4万元，但是被告让原告写了困难申请后才支付的，证明此协议，应确认无效或采取补救措施。被告对原告的证据一，真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该证据没有原始载体，没有录音时间和地点，不符合行政诉讼法及其司法解释规定的行政证据的规定。录音的内容，尤其是对方发言的内容不能证明原告的证明目的，原告是在断章取义。对证据二的证明目的不予认可。根据双方签订的协议约定，原告应在签订本协议后5日内搬迁完毕，并将空房和房屋钥匙交付给乙方，经乙方验收合格后向原告出具《空房验收单》，乙方在开具《空房验收单》3个工作日内向原告支付相关费用。至此原告才具备领取相关补偿费用的条件。被告给原告转账支付的两笔2万元，共计4万元，是在原告超过5日的期限、尚未交付空房和房屋钥匙的情况下给原告支付的，所以该证据不能证明其证明目的。对证据三的证明目的不予认可。不能证明其所主张的以合法形式掩盖非法目的的证明目的。相反，该证据可以证明被告的征收行为合法，双方签订的《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》合法。对证据四，该协议是双方在自愿平等多次协商的基础上签订的，合法有效。本院对上述证据认证如下：由于被告对原告的证据一的真实性不予认可，故本院对该证据不予认定；由于被告对原告的证据二、三的真实性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可，故本院对其真实性、关联性予以认定；对原告的证据四，因系本案审理的焦点，将在本院认为部分结合查明事实予以综合评价。由于原告对被告的第一、二、四组证据的真实性认可，对其证明目的不予认可，故本院对该三组证据的真实性予以认定，对其证明目的不予认定；对被告的第三组证据，虽然原告对其真实性及证明目的均不予认可，但证据5也在原告举证范围，故对其真实性、关联性应予认定；对证据6的关联性及证明目的不予认定；证据7因系本案审理的焦点，将在本院认为部分结合查明事实予以综合评价。经审理查明，2012年10月26日，被告郑州市金水区人民政府作出金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》，征收项目名称为：金水区聂庄片区改造项目；征收范围为：黄河路以南、金水路以北、东明路以东、未来路以西及周边部分规划区域内设计的国有土地上的房屋及其附属物、构筑物。并附金水区聂庄片区改造项目国有土地房屋征收与补偿安置方案。2017年1月11日，原告袁瑞清作为丙方、郑州市金水区房屋征收与补偿办公室作为甲方、金水区聂庄片区改造项目未来路街道办事处分指挥部作为乙方共同签订了《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，明确载明：“根据城市规划，须征收丙方房屋，为维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国合同法》以及《金水区聂庄片区改造项目国有土地房屋征收与补偿安置方案》的有关规定，各方在平等、合法、自愿的基础上，经协商就房屋征收补偿安置达成如下协议，以资共同遵守”。同时该协议就房屋征收依据及范围、被征收房屋现状、安置原则、临时过渡、房屋征收补助、奖励及违约责任等内容进行了约定。其中该协议第一条载明：“房屋征收依据是金水区人民政府金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》”。该协议第五条房屋征收补助载明：“丙方应在签订本协议后5日内搬迁完毕，并将空房和房屋钥匙交付给乙方，经乙方验收合格后向丙方出具《空房验收单》，乙方在开具《空房验收单》3个工作日内向丙方支付以下费用：搬迁补助及其他补助费、临时安置补助费、装饰装修补偿费、其它无证费用等共计126800元”。协议签订后，原告分别于2017年1月24日、2017年10月27日收到金水区聂庄片区改造项目未来路街道办事处分指挥部通过银行转账支付的拆迁过渡费共计4万元。本院认为，关于原告袁瑞清是否超过起诉期限。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。……”。第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。参照上述法律规定，诉讼时效参考民事诉讼时效的要件，首先须有请求权的存在。而本案系请求确认协议无效，因而不受民事诉讼时效的限制。因此被告辩称理由不成立，不予支持。关于原告是否构成重复起诉。原告曾因请求确认拆除房屋违法为由起诉至本院，虽然被告提供了《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》作为证据，但与本案原告诉请要求确认该协议无效的诉讼标的和请求均不同，故不构成重复起诉。因此被告辩称理由不成立，不予支持。关于本案《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》的效力。依据上述法律规定，同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》系原、被告双方依据金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》及《金水区聂庄片区改造项目国有土地房屋征收与补偿安置方案》的基础上自愿签订的，由于原告的证据不足以证明《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》存在行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，也不足以证明涉案协议存在合同法中的无效情形。同时涉案协议签订后，被告已部分履行协议约定的义务，支付原告过渡费4万元。因此综合上述情况，其诉请要求确认涉案协议无效的理由不能成立，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告袁瑞清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁瑞清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  姚付良审判员  王 冰二〇二〇年八月二十六日书记员  王卓奇