广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1498号 上诉人（一审原告）甘小秀，女，1993年10月18日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海文，男，1990年5月9日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃足，男，1945年3月10日出生，户籍地址防城港市港口区。 上诉人（一审原告）凌广英，女，1945年9月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海权，男，1987年11月14日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃标，男，1952年5月2日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海斌，男，1996年7月27日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）骆佩娟，女，1964年10月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄乃越，男，1965年4月5日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）陈丽华，女，1996年8月18日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）陈华珍，女，1966年4月7日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海洋，男，1990年12月20日出生，住广西防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海菲，女，1989年1月15日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）唐国梅，女，1971年12月8日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）杨姚新，女，1949年8月16日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海宝，男，1979年1月4日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄雪良，女，1986年8月9日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海风，女，1977年11月25日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）陈家鑫，男，1999年3月31日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄海玲，女，1974年9月26日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄妹，女，1995年2月6日出生，户籍地防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄黎明，男，1997年12月2日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）韦淑英，女，1960年7月3日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄继才，男，1951年12月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄晓红，女，1979年9月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄晓华，女，1980年8月10日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）黄晓峰，男，1984年8月23日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）杨桃，女，1973年10月11日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）周林艳，女，1992年8月6日出生，住防城港市港口区。 上诉人（一审原告）暨上列上诉人诉讼代表人黄晓东，男，1983年2月10日出生，户籍地：防城港市港口区，住防城港市东兴市。 上诉人（一审原告）暨上列上诉人诉讼代表人黄乃部，男，1968年3月10日出生，住防城港市港口区。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区人民政府。住所地：防城港市港口区渔州城建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托诉讼代理人阮洪涛，防城港市港口区司法局干部。 委托诉讼代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区土地征收储备中心。 法定代表人甘文堂，主任。 委托诉讼代理人曾宜栋，防城港市港口区土地征收储备中心副主任。 委托诉讼代理人许家华，广西南港律师事务所律师。 一审原告禤明珠，女，1996年8月6日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄乃碧，男，1953年2月27日出生，住防城港市港口区。 一审原告陈雪梅，女，1961年2月10日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄日敏，男，1984年9月10日出生，住防城港市港口区。 一审原告秦玲，女，1989年8月26日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄日高，男，1986年11月20日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄小芳，女，1988年9月2日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄凤梅，女，1994年4月10日出生，住防城港市港口区。 一审原告梁海梅，女，1991年9月7日出生，住防城港市港口区。 一审原告廖陈芳，女，1985年11月13日出生，住防城港市港口区。 一审原告黄乃亮，男，1955年7月27日出生，户籍地防城港市港口区。 一审原告刘惠春，女，1963年4月17日出生，户籍地防城港市港口区。 一审原告黄玉华，女，1967年4月8日出生，住广西防城港市港口区。 一审原告黄施英，女，1964年6月22日出生，住防城港市港口区。 一审第三人黄勤才，住防城港市港口区。 一审第三人黄日启，住防城港市港口区。 一审第三人暨一审第三人黄勤才、黄日启的共同委托诉讼代理人黄乃永，住防城港市港口区。 一审第三人防城港市港口区沙潭江街道冲孔村下二组。 诉讼代表人黄乃活，组长。 黄晓东等45人诉防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）、防城港市港口区土地征收储备中心（以下简称港口区征储中心）确认土地征收协议无效一案，防城港市中级人民法院于2019年7月30日作出的（2017）桂06行初59号行政判决，黄晓东等31人不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：2008年9月22日至2012年6月12日期间，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函【2008】251、【2009】520号、【2010】76号、【2010】339号、【2010】660号、【2010】750号、【2011】41号、【2012】633号关于防城港市城市建设用地批复，同意将包含防城港市港口区沙潭江街道冲孔村下二组（以下简称下二组）集体农用地在内的土地转为建设用地并征收为国有土地。2008年11月5日至2012年8月6日期间，防城港市人民政府根据广西壮族自治区人民政府的上述批复，先后发布相关的征收土地公告。防城港市国土资源局、港口区人民政府等随后也陆续发布了相关的征地补偿安置方案公告。2017年1月21日，港口区征地拆迁办公室（以下简称港口区征地办）为甲方，下二组为乙方，双方签订《土地征收协议书》，其中载有以下内容：因防城港市中心片区集体土地统征项目建设，涉及到乙方位于港口区沙潭江街道冲孔村下二组的部分集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《广西壮族自治区实施办法》、《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知》（防政发［2016］3号）的有关补偿标准，结合我市当地的实际，甲方就征用补偿问题与乙方协商一致，签订如下协议：一、根据市规划部门提供的规划蓝线图，经被征地的各个生产组现场踏界确认，由甲方测量技术人员测绘成征地红线图（见附图），并经乙方确认。甲方征收乙方土地面积共926.591亩（其中：农用地926.591亩）。二、征收乙方农用地共926.591亩，土地补偿费合计为每亩30000.00元，补偿总金额为人民币贰仟柒佰柒拾玖万柒仟柒佰叁拾元整（￥：27797730.00）。以上征地补偿费用共计人民币贰仟柒佰柒拾玖万柒仟柒佰叁拾元整（￥：27797730.00）。甲方在协议生效后十五个工作日内将以上补偿款拨至乙方账号：户名：港口区公车镇冲孔村委会（冲孔下二组），开户行：防城港市区农村信用合作联社公车信用社，账号:89×××11。三、乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。四、本协议一式陆份，甲、乙双方各执一份，其他送有关部门各存。五、本协议经甲、乙双方签字盖章之日起生效。附：征地红线图。在该《土地征收协议书》上，甲方有港口区征地办主任甘文堂为代表及经办人签字、盖章，乙方有组长黄乃活为代表及群众代表签字、盖手模，并有村委会、街道办在“意见栏”签字“同意”、盖章。黄晓东等人认为该行政协议行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，于2017年7月21日提起行政诉讼，请求确认该行政协议无效，一并审查《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发［2016］3号）（以下简称3号《征补办法》）的合法性。 防城港市中级人民法院一审另查明：3号《征补办法》系于2016年1月21日防城港市五届人民政府第68次常务会议审议通过，2016年2月14日由防城港市人民政府印发。其中，该3号《征补办法》第三十三条规定，本办法涉及的土地补偿标准（含土地补偿费、安置补助费）自2016年1月1日起执行，其他条款自发布之日起执行。 防城港市市中级人民法院一审认为：一、关于本案是否符合行政诉讼受案范围。港口区政府、港口区征地办主张，本案实际是对土地征地是否进行补偿以及补偿标准引发的纠纷，依法应当先由黄晓东等人与港口区政府协调，协调不成的再经过行政裁决，不服裁决的才可以进入诉讼程序。本案没有证据证实涉案土地进行过相应的协调和裁决程序，不符合法院受理的情形。经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”以及第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：其中，（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的。黄晓东等人认为港口区征地办和下二组签订的案涉土地征收协议违法，侵犯其房屋等地上附着物的财产权和农村土地经营权等合法权益，请求确认无效，符合上述法律规定的受案范围。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。但本案提起行政诉讼是典型的行政协议，虽跟土地、房屋等补偿相关，但并非主要针对补偿标准提出异议，而是独立的行政诉讼，故港口区政府、港口区征地办这一诉讼意见，没有事实根据和法律依据。 二、关于港口区征地办和下二组签订的案涉土地征收协议是否明显违法，构成无效。行政协议作为行政活动的一种方式，既要遵守依法行政的原理，也要遵守契约的基本原则。行政协议无效的判定需要在依法行政原理与契约严守原则、法律优位与信赖保护原则等之间进行价值衡量。首先，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决认定无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。经审查，其一，根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，土地征收方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，根据港口区政府提供的《事业单位法人证书》《防城港市港口区机构编制委员会关于设立港口区征地拆迁办公室的通知》（港区编发【2007】23号）、防政办【2016】第7号文件，证实防城港市政府指令港口区政府具体组织实施冲孔村的征拆工作，由港口区征地办具体落实，这也与港口区政府委托港口区征地办具体落实征地、安置补偿的协议签订等工作惯例相一致，故此，港口区政府具有行政主体资格，其委托港口区征地办与下二组签订征地补偿协议并无不当。港口区政府委托港口区征地办所作的行政行为，其行政责任依法由港口区政府承担。其二，港口区政府委托港口区征地办和下二组签订的案涉土地征收协议中，第一、二项涉及政府征收下二组集体所有的土地926.591亩为城市建设用地，土地面积明确、具体，土地补偿款符合3号《征补办法》规定的补偿标准，即按每亩30000元（含土地补偿费、安置补偿费）执行，在签订协议主体方面，甲方港口区征地办系受港口区政府委托，而乙方系下二组的组长及半数以上的土地承包户户主（村民代表）签名，符合村民小组的行为规定和习惯，且涉及的内容直接与下二组农村集体土地所有权的行使以及被征用后属于下二组土地补偿费、安置补偿费的落实相关，故案涉土地征收协议中，第一、二项的内容有相应的规范性文件依据，既没有给下二组减损权利或者增加义务，也没有其他重大且明显违法的情形，依法不属于无效情形。至于案涉土地征收协议中的第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。”根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，港口区政府将土地补偿费、安置补助费支付给下二组，并与下二组签订相应的协议不违反上述规定，但是由于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故案涉集体土地的地上附着物及青苗补偿费依法应由有权的人民政府及其相关部门和“地上附着物及青苗的所有者”签订相应的协议，并明确补偿、支付方式、数额、时间等。黄晓东等人是案涉集体土地的“地上附着物及青苗的所有者”，部分人并没有在现诉争的征地补偿协议签字认可，且案涉土地征收协议中的第三项也没有明确补偿、支付地上附着物及青苗补偿费的具体补偿对象、补偿方式、补偿数额等，既违背了行政协议双方自愿合意的原则，亦违反了征地补偿的原则，损害了黄晓东等人的财产权益和参与、陈述、申辩等权利。同时，该协议约定“对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”的内容于法无据，与土地管理法、行政强制法关于征收农村集体土地的强制拆除主体、程序等规定相悖，存在重大且明显违法。据此，案涉土地征收协议第三项存在重大且明显违反法律规定的情形，减损黄晓东等人的权利，也无形中增加其义务，依法应确认无效。其次，案涉土地征收协议除第三项应确认无效之外，其他条款无其他重大且明显违法的情形，也不存在受胁迫等签订协议情况，故案涉土地征收协议除第三项之外，应系下二组组长及半数以上的土地承包户户主（村民代表）的真实意思表示，且协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故黄晓东等人请求确认该案涉土地征收协议全部无效的诉讼请求不能成立。 三、关于案涉土地征收协议所依据的规范性文件3号《征补办法》是否合法。行政诉讼法第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。经审查，首先，案涉土地征收协议所适用的3号《征补办法》名称错误，应当予以纠正为：《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(防政发[2016]3号)。3号《征补办法》系于2016年1月21日防城港市五届人民政府第68次常务会议审议通过，2016年2月14日由防城港市人民政府印发。黄晓东等人认为案涉土地征收协议所适用的3号《征补办法》不合法，请求对该文件一并审查，符合上述行政诉讼法应当一并审查的规定。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人或者其他组织义务或者减损公民、法人或者其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。就本案而言，一是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条、《广西壮族自治区实施办法》第五十一条、第五十二条的规定，防城港市人民政府作为国家征用土地组织实施的县级以上的地方人民政府，有权根据上述的法律、法规的规定，结合本市城区内被征用前三年的平均年产值的实际情况，统一制定、实施3号《征补办法》。二是3号《征补办法》没有与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，也没有违法增加黄晓东等人义务或者减损其合法权益。3号《征补办法》第十五条规定，实施征地统一年产值标准，征收集体土地不区分区域、不分地类，统一按每亩30000元（含土地补偿费、安置补偿费）标准执行。制定这一补偿标准，符合防城港城区实际，现无证据证实执行该补偿标准，存在低于《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《广西壮族自治区实施办法》所规定的补偿标准，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的事实，故3号《征补办法》无明显违法或损害被征地农民的合法权益。三是没有证据证实3号《征补办法》未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的或者存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。据此，黄晓东等人主张适用3号《征补办法》第十五条规定，违反法律、法规等规定，根本不可能使被征地农民保持原有生活水平，但缺乏事实根据和法律依据，不予支持。 综上，案涉土地征收协议第三项存在减损黄晓东等人权利、增加其义务等重大且明显违法的情形，依法应当确认该项协议内容无效，此外，案涉土地征收协议其他事项及内容不存在重大且明显违法的事实，依法应当合法有效。案涉土地征收协议所适用的3号《征补办法》，未存在违法情形。黄晓东等人请求确认案涉土地征收协议无效，除该土地征收协议第三项属无效部分应依法判决确认无效之外，其提出的其他诉讼请求，没有事实根据和法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，驳回黄晓东等人的其他诉讼请求。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时责令被告采取补救措施”的规定，对于涉案集体土地的征用行为，港口区政府除了与下二组签订土地征收协议，落实案涉集体土地的土地补偿款和安置补助费之外，还应当与黄晓东等下二组的村民就其承包经营土地的青苗补偿费和房屋等地上附着物的补偿费达成协议，及时化解行政争议，并依法安置、及时全额支付，黄晓东等下二组的村民亦应按照相关的法律、法规、规章以及政策的规定，及时配合人民政府及其相关部门的征地、安置补偿的登记、勘测、申辩、签订协议以及落实安置、领取补偿款等事项，以维护自身的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第五十三条、第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条、第一百四十八条第二款的规定，判决：一、涉案《土地征收协议书》第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工。”无效；二、驳回黄晓东等人的其他诉讼请求。 上诉人黄晓东等人上诉称：1.港口区政府不具有签订涉案《土地征收协议书》的职权，其无权委托港口区征地办签订协议，港口区征地办以自己名义签订征地补偿协议属私下行为。2.村民小组签订涉案协议未经召开村民小组会议进行民主议定，协议上的签名存在代签造假现象，明显减损下二组村民的合法权益，应为无效。3.本案征地行为未经任何审批以及经过公示告知程序，未经权利人现场确定界址，程序违法。4.涉案《土地征收协议书》不能适用3号《征补办法》，应适用相应批文确定的征地补偿方案。5.本案征地行为尚未完成，被上诉人强拆强填行为不能视为对被征收土地的合法使用。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。 被上诉人港口区政府未提交书面答辩，口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人港口区征储中心的答辩意见与港口区政府答辩意见一致。 一审第三人下二组未向本院提交书面答辩，口头述称：对一审判决认定的事实和判决结果没有意见。 一审第三人黄勤才、黄日启、黄乃永未向本院提交书面答辩，口头述称：与上诉人的上诉意见一致。 一审原告禤明珠等14人未作答辩。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明：根据机构改革工作部署，原防城港市港口区征地拆迁办公室已于2019年3月更名为防城港市港口区土地征收储备中心。 本院认为：一、关于防城港市港口区土地征收储备中心是否本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，港口区政府具体组织实施冲孔村的征收工作，港口区政府委托港口区征储中心即原港口区征地办具体落实征地、安置补偿的协议签订等工作，其行政责任依法由港口区政府承担，被上诉人防城港市港口区土地征收储备中心不是本案适格被告，一审法院未裁定驳回对防城港市港口区土地征收储备中心的起诉不当，本院另行裁定处理。 关于被诉《土地征收协议书》是否明显违法、无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形，以及《中华人民共和国合同法》第五十六条“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定。本案中，港口区政府根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，作为县级人民政府是组织实施涉案土地征收工作的主体，其设立的专门负责征地拆迁事宜的原港口区征地办具体落实征地、安置补偿等工作符合法律的规定，港口区政府委托原港口区征地办与下二组签订征地补偿协议并无不当，其行政责任依法由港口区政府承担。原港口区征地办和下二组签订的被诉《土地征收协议书》第一、二项，是双方约定涉案土地补偿、安置费的落实问题。经核实，该两项协议是经下二组组长、半数以上土地承包户以及村民代表的签字认可，是双方的真实意思表示，没有证据证明该协议第一、二项内容存在重大误解或违背一方真实意思的情形。协议所约定征收的土地在广西自治区政府批准征收的范围内，所确定的土地补偿款符合3号《征补办法》规定的补偿标准，没有减损下二组权利或者增加其义务。该项协议签订前，防城港市人民政府、港口区政府已经按照集体土地征收程序的规定，履行发布了征收土地公告和征地补偿安置方案公告。因此，被诉《土地征收协议书》第一、二项不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，一审判决确认该协议第一、二项约定合法有效，有事实和法律依据。 至于被诉《土地征收协议书》第三项，即“乙方自收到征地补偿款及所得青苗款之日三日内自行清除地上的青苗及附着物并将土地交给甲方使用。对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”约定是否合法的问题。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。故涉案地上附着物及青苗补偿费依法应由有权的人民政府及其相关部门和“地上附着物及青苗的所有者”签订相应的协议，明确补偿、支付方式、数额、时间等内容并给予补偿。本案上诉人并没有在被诉《土地征收协议书》签字认可，且被诉《土地征收协议书》第三项也没有明确补偿、支付地上附着物及青苗补偿费的具体补偿对象、补偿方式、补偿数额等。同时，《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。该项协议约定“对不按时清除而影响甲方组织施工的，由甲方组织清除，实行以料抵工”的内容与上述规定相悖，存在重大且明显违法，一审判决确认被诉《土地征收协议书》第三项协议无效并无不妥。 三、关于被诉《土地征收协议书》所依据的3号《征补办法》的合法性问题。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”规定，防城港市政府作为国家征用土地组织实施的县级以上的地方人民政府，有权根据上述的法律、法规的规定，结合本市城区内被征用前三年的平均年产值的实际情况，统一制定和实施3号《征补办法》。经审查，3号《征补办法》没有与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触。也无证据证实该补偿标准低于《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《广西壮族自治区实施办法》所规定的补偿标准，故3号《征补办法》无明显违法或损害被征地农民的合法权益。在程序方面，没有证据证实3号《征补办法》未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的或者存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。因此，上诉人主张3号《征补办法》违法没有事实依据，本院不予支持。 至于涉案集体土地的地上附着物及青苗补偿问题。港口区政府土地行政主管部门除了与下二组签订土地征收协议，落实涉案土地的补偿款和安置补助费之外，还应当与涉案被征收土地的青苗和房屋等地上附着物的所有者达成补偿协议，及时化解行政争议和依法安置补偿。上诉人亦应按照相关的法律、法规和政策的规定，配合人民政府及其相关部门的征地、安置补偿的登记、勘测、申辩、签订协议以及落实安置、领取补偿款等事项，以维护自身的合法权益。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人黄晓东、甘小秀、黄海文、黄乃足、凌广英、黄海权、黄乃标、黄海斌、骆佩娟、黄乃越、陈丽华、陈华珍、黄海洋、黄海菲、黄乃部、唐国梅、杨姚新、黄海宝、黄雪良、黄海风、陈家鑫、黄海玲、黄妹、黄黎明、韦淑英、黄继才、黄晓红、黄晓华、黄晓峰、杨桃、周林艳共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二〇年八月二十一日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣