云南省楚雄市人民法院行 政 判 决 书（2020）云2301行初30号原告禄丰县金山家具制品厂，住所地：禄丰县金山镇新大街，注册号：21764051-9。诉讼代表人禄丰县金山家具制品厂清算组，负责人赵光明，男，1970年6月22日生，汉族，初中文化，禄丰县人，农民，住禄丰县。委托代理人王树基，云南求对律师事务所律师（特别授权）。被告禄丰县住房和城乡建设局，住所地：禄丰县金山镇龙城路**，统一社会信用代码：11532331015179795A。法定代表人张留新，局长。出庭负责人江绍国，副局长。委托代理人夏迎中，云南迎中律师事务所律师（特别授权）。第三人禄丰县金山镇人民政府，，住所地：禄丰县金山镇联络线东侧统一社会信用代码：11532331015180024Y。法定代表人高丽鸣，镇长。原告禄丰县金山家具制品厂（以下简称金山家具厂）与被告禄丰县住房和城乡建设局（以下简称禄丰县住建局）、第三人禄丰县金山镇人民政府（以下简称金山镇政府）征收补偿协议一案，本院于2019年8月1日立案后，于2019年11月22日作出（2019）云2301行初60号行政裁定，驳回原告金山家具厂的起诉。原告金山家具厂不服，向楚雄彝族自治州中级人民法院提起上诉，楚雄彝族自治州中级人民法院于2020年2月24日作出（2020）云23行终6号行政裁定，撤销本院（2019）云2301行初60号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2020年3月13日立案后，另行组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭进行了审理，原告金山家具厂的诉讼代表人负责人赵光明及委托代理人王树基、被告禄丰县住建局副局长江绍国、委托代理人夏迎中到庭参加诉讼，第三人金山镇政府经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金山家具厂诉称，1984年9月11日，金山家具厂由阳家骍等农民集体成员集资成立，并领取了营业执照，性质为乡镇集体企业。1988年，该厂为扩大生产经营规模，自筹资金40000元、贷款60000元，申请征地并建盖编号为ＮＯ.007771号的禄丰县集体房产所有证项下的房屋。1990年5月30日、6月18日，金山家具厂在换发企业法人营业执照时，金山镇社队企业办公室和金山镇政府分别出具证明和批复，证明金山家具厂现有的房屋、固定资产全系该厂所有，并享有独立管理、生产经营的权利。1995年9月29日，该厂办理了使用权人为金山家具厂的禄国用1995（0392）号国有土地使用证。1996年9月27日，该厂办理了所有权人为金山家具厂的禄丰县集体房产所有证。1999年，因生产工艺、市场等原因，该厂停产歇业，但未对外差欠债务。2001年9月27日，该厂的营业执照被吊销，但未处理房屋，仍为该厂财产，并延续至今。然而，2018年1月30日，金山镇政府却以上述房屋产权人的名义与禄丰县住建局、禄丰县县城旧城棚户区改造工作指挥部（以下简称棚改指挥部）签订了禄丰县2017年县城旧城棚户区改造（二期）单位产权户房屋征收补偿协议书（以下简称征补协议）。金山家具厂是上述房屋的产权人，金山镇政府不是产权人，不能替金山家具厂与他人签订征补协议，且金山家具厂全体职工不是不服行政征收，而是不服金山镇政府作为被征收房屋的产权人签订征补协议，鉴于金山家具厂虽未注销登记，但已被吊销营业执照和没收企业印章并歇业至今17年，金山家具厂的全体职工依据《中华人民共和国乡镇企业法》关于乡镇企业的财产属于全体农民集体所有的规定，于2018年5月25日以金山家具厂全体职工为原告向禄丰县人民法院提起确认合同效力之诉，请求确认案涉征补协议无效，该院一审驳回了全体职工的诉讼请求，全体职工不服提起上诉，2019年4月25日，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2019）云23民终571号民事裁定，认为金山家具厂虽被吊销营业执照，但仍享有诉讼主体资格，该厂全体职工不是适格主体，裁定驳回金山家具厂全体职工的起诉。因金山家具厂的营业执照已吊销，依据相关法律规定，企业注销应依法成立清算组，企业注销前清算组可以以自己的名义参加诉讼，故金山家具厂以清算组为原告起诉。另外，征补协议的形成系源于行政征收行为,本案不仅涉及物权所有人的民事权益，还涉及评价行政行为的效力，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项的规定提起本案诉讼，请求人民法院判决确认禄丰县住建××与金山镇政府、棚改指挥部于2018年1月30日签订的征补协议无效，由禄丰县住建局承担本案诉讼费。原告金山家具厂向本院提交了以下证据：1.（2018）云2331民初1201号受理案件通知书，欲证明原告的36名职工于2018年6月22日向禄丰县人民法院提起诉讼，请求确认案涉征补协议无效；2.（2019）云23民终571号民事裁定书，欲证明原告于2001年9月27日被吊销营业执照，但未注销，要确认案涉征补协议无效应由原告来主张；3.营业执照，欲证明原告于1984年9月11日设立，系集体企业；4.企业法人登记档案卡、关于金山家具厂重新登记注册换发营业执照情况说明、职工花名册，欲证明经工商部门调查，原告属乡镇企业，时有职工人数41人，不是三人，同时证明参与推举清算组的职工和清算组成员均是原告的职工；5.禄丰县城乡建设环保局《关于金山家具厂建盖门市部征地的批复》（含征地手续复印件5页、、地形图1份、国家建设征（拨）用土地呈报表，欲证明原告自筹资金40000元、贷款60000元，申请征地0.427亩用于建盖现登记在原告名下的房屋；6.禄国用1995（0392）号国有土地使用证、ＮＯ.007771号禄丰县集体房产所有证、禄丰县旧城棚户区改造（二期）房屋征收房屋状况调查表、禄丰县房地产管理所档案摘抄表，欲证明案涉征补协议征收的房屋是原告的；7.金山家具厂财产证明、《关于同意金山家具厂办理企业法人营业执照报告的批复》，欲证明1990年5月30日、6月18日，金山镇政府出具证明和批复，证实原告现有的房屋、固定资产全属原告所有，由原告独立管理并进行生产经营；8.征补协议，欲证明禄丰县住建××与金山镇政府签订的案涉征补协议违法处分了原告的房屋；9.《云南省人民政府关于印发乡镇集体企业清产核资若干规定的通知》（云政发〔1999〕4号）及《云南省人民政府关于乡镇集体企业清产核资的若干规定》、金山镇政府《关于金山家具厂改制有关问题的办公会议纪要》（〔2000〕02号）、金山镇政府《关于〈金山家具厂深化企业改革实施方案的请示〉的批复》（金政发〔2003〕137号），欲证明云南省人民政府于1999年1月8日下发的云政发〔1999〕4号文件，要求各地、各部门认真贯彻执行《云南省人民政府关于乡镇集体企业清产核资的若干规定》，该规定对产权界定的范围、原则以及清产核资后企业改革、改制方案应报县级乡镇企事业主管部门或政府制定的机构审批等内容进行了明确，金山镇政府的会议纪要及对改革方案请示的批复违反政策法规，属无效文件；10.《禄丰县人民政府转发〈楚雄州人民政府关于深化乡镇集体企业产权制度改革的决定〉的通知》（禄政发〔2001〕158号）及所附《楚雄州人民政府关于深化乡镇集体企业产权制度改革的决定》，欲证明禄丰县人民政府于2001年8月1日发布通知并转发《楚雄州人民政府关于深化乡镇集体企业产权制度改革的决定》到各乡镇人民政府和县属各委、办、局，要求认真贯彻执行，《楚雄州人民政府关于深化乡镇集体企业产权制度改革的决定》的原则是“公退民进”，目标是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，并规定已按出让方式取得国有土地使用权的企业，土地使用权应按企业法人资产处置，金山镇政府的会议纪要及对改革方案请示的批复违反政策法规，属无效文件；11.《中国乡镇企业报》、金山镇政府《关于原金山家具厂厂长阳家骍同志上访问题的答复》，欲证明阳家骍因不服金山镇政府对原告的违法改制行为长期上访，2000年9月，阳家骍向《中国乡镇企业报》投诉金山镇政府原领导强行对原告进行改制，违反政策法规、禄丰县县委书记及相关领导指示，侵占乡镇集体企业财产，上述事实经《中国乡镇企业报》记者燕玉海调查核实后，以“是企业产权不清，还是镇领导糊涂”为题，于2000年11月14日发表于《中国乡镇企业报》，进一步证实改革方案请示是在违背阳家骍真实意思的情况下形成的，金山镇政府的会议纪要、对改革方案请示的批复是在违反政策法规、上级领导指示的情况下形成的，属无效文件，金山镇政府时任镇长接受记者采访时，承认政府从未向原告投过钱；12.金山镇政府《关于对原金山家具厂黄建波等同志信访问题的答复》，欲证明禄丰县金山建筑建材公司（以下简称金山建材公司）与原告经金山镇政府作出的《关于金山建材公司分支机构隶属关系及有关问题的决定》（金政发〔1991〕号）明确为两个独立核算的企业，分立前原告向金山建材公司承担的义务是交纳1%的管理费，即金山建材公司对原告享有的权利仅是收取1%的管理费而不是投资人权利。被告禄丰县住建局辩称，一、原告在诉状中认可我局的行政征收行为，仅认为金山镇政府不能作为被征收房屋产权人，故我局作出的征收行为主体合法。二、经禄丰龙河会计师事务所于2000年4月5日对原告资产进行评估，确定了评估基准日2000年3月29日止的资产、债权、债务，据此，原告以企业的名义于2003年12月5日向金山镇政府呈报《金山家具厂深化企业改革实施方案的请示》，请示中载明了企业资产和债权债务处置方案，明确要求金山镇政府于2004年10月31日前向企业厂长阳家骍分两次支付79838.3元，阳家骍负责偿还企业债务及安置职工，并将房屋于2004年年底交给金山镇政府任意处置。2003年12月16日，金山镇政府以金政发〔2003〕137号文件批复同意原告的改革方案，并于2004年10月29日向原告付清79838.3元安置、改制费。至此，原告改制结束，金山镇政府取得案涉房屋的处置权。三、企业改制行为符合当时的国情，属于国家方针。2000年9月，原告的厂长向《中国乡镇企业报》投诉金山镇政府违法及违反政策法规、上级指示强行收回企业资产，该报于同年11月14日进行了报道，后原告自行于2003年12月5日以《金山家具厂深化企业改革实施方案的请示》向金山镇政府提出其自2000年1月起停产且无任何职工在上班，并自行根据资产评估报告提出由金山镇政府于2004年10月31日前分两次支付厂长阳家骍79838.3元后由阳家骍负责偿还债务及安置职工，原告于2004年年底前将其房屋、土地移交金山镇政府处置。金山镇政府取得案涉房屋的权利证书及管理使用权和处分权。因此，金山镇政府按原告提出的条件和要求履行义务后，原告自愿将案涉房屋交付金山镇政府。原告关于企业违法改制、金山镇政府侵占其合法财产的主张不能成立，金山镇政府根据原告的改制情况支付了价款，并取得对案涉房屋的处置权，有权与我局签订案涉征补协议。四、内资企业登记基本情况表表明，原告系非法人企业，其出资人为“金山镇”而非村民或其他投资主体，所以，不论投资主体曾将房屋登记在何人名下，其都是最终受益人。我局征收标的是案涉房屋而不是企业本身，案涉房屋是投资主体即金山镇政府的。在被征收主体即金山镇政府能够依据约定、权利证书或相关文件证明其享有案涉房屋权利的情况下，我局与其签订的征补协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，系有效协议，且我局签订征补协议行为本身与原告的企业改制及其他资产无关。五、原告提出的改革方案及金山镇政府对该方案的批复至今未被撤销或宣布无效，因此，金山镇政府根据此方案并作为非法人企业的投资主体合法取得案涉房屋，是案涉房屋的法定被征收人，故征补协议合法有效。六、根据《中华人民共和国合同法》第一百三十条、第一百三十三条、第一百四十二条的规定，金山镇政府于2004年10月支付价款并实际占有、使用案涉房屋之日起该房屋所有权即转移，金山镇政府作为占有人即享有相应的征收补偿权益。综上，原告在企业改制中自愿将案涉房屋及权益转移给金山镇政府处置，金山镇政府依据改革方案在棚户区改造过程中与我局签订的征补协议不侵害原告任何权益，故原告虽与征收补偿行为有利害关系，但其并非案涉房屋的权利主体，且征补协议不存在无效情形，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告禄丰县住建局向本院提交了以下证据：1.2018年5月25日阳家骍等36人的民事诉状，2.（2018）云2331民初1201号民事判决书，3.（2019）云23民终571号民事裁定书，4.内资企业登记基本情况表，以上证据欲证明民事判决及裁定确认了原告被吊销营业执照的时间和事实，禄丰县金山镇系原告的投资人，金山镇政府于2004年向阳家骍支付79838.3元后取得登记在原告名下的案涉房屋；5.金山镇政府《关于金山家具厂改制有关问题的办公会议纪要》（〔2000〕02号），6.《金山家具厂深化企业改革实施方案的请示》，7.资产评估报告，8.金山镇政府《关于的批复》（金政发〔2003〕137号），以上证据欲证明原告的改革方案系其自行提出，方案明确金山镇政府支付79838.3元后取得案涉房屋，有权自由处置房屋，金山镇政府同意该方案，并在改制过程中再一次明确了企业资产及债权债务；9.收款发票1份，10.支款申请1份，11.用款申请表1份，12.拨付金山家具厂改制费用的请示1份，以上证据欲证明金山镇政府按照原告提出的改革方案支付了资产处置资金79838.3元，已取得对涉案房屋的处置权；13.对《生产经营承包合同》（1988年4月16日）的公证书，14.《承包经营合同》（1991年3月20日），15.《上缴绝对值递增包干合同》（1994年8月12日），16.《风险抵押承包经营合同》（1997年1月30日），以上证据欲证明原告的产权人、开办人系禄丰县金山镇，原告属于镇办集体企业而非其他投资主体投资的企业。第三人金山镇政府未到庭参加诉讼，亦未向本院提交陈述意见和证据。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：对于被告提交的证据，原告对证据1-3的合法性无异议，对曾提起诉讼的事实无异议，民事判决书已被撤销，对其认定的事实不予认可，对关联性和证明目的不予认可，（2020）云23行终6号行政裁定认定案涉房屋登记的所有权人是原告；对证据4的三性无异议，对证明目的不予认可，认为企业的主管部门不等于出资人和房屋登记所有人；对证据5的三性及证明目的不予认可，理由如下：（1）会议纪要与云南省政府、楚雄州政府关于深化乡镇集体企业改革的决定及禄政发〔2001〕158号文件规定相背；（2）阳家骍未经原告职工代表大会授权及清算，不享有认定资产数额和界定产权比例的权力；（3）改革方案仅由阳家骍个人负责，未经原告职工代表大会讨论通过；（4）会议纪要与阳家骍不配合改制、不间断上访以及2000年11月14日《中国乡镇企业报》刊载的报道相矛盾，原告的职工在诉讼前，不知道有会议纪要及其内容；（5）产权界定应以政策和法律为依据，而不是以会议纪要为依据瓜分企业产权；对证据6的三性及证明目的不予认可，理由如下：（1）请示于2003年12月5日形成并呈报，此时，原告已被吊销营业执照，阳家骍未经原告职工代表大会授权，无权以原告法定代表人名义制定改革方案并呈报；（2）请示形成前，原告没有进行清算，请示没有经职工代表大会讨论通过的职工安置方案；（3）请示是依据无效的会议纪要和资产评估报告作出的；（4）请示将阳家骍的个人承包金75000元、未产生的税金117000元等项目作为原告的负债进行扣减，还包含了未发生承包并已吊销营业执照的2000年1月1日至2004年12月31日期间的承包金50000元，且房屋、土地是增值的，不存在每年折减3％，资产数额来源无明细；（5）请示将乡镇集体企业财产转变为政府资产违反政策，且违法；（6）将原告的改制资金支付给阳家骍个人，不进入企业对公账户；（7）原告的职工是41人，不是3人；（8）2000年时，原告已停产两年，不是2000年1月停产；（9）原告的职工在诉讼前不知道有请示及其内容；（10）请示与案涉房屋产权登记和产权人无关，请示不能等同于产权登记和公示；对证据7的三性及证明目的不予认可，未经原告职工代表大会授权，阳家骍无权以改制为目的委托进行资产评估，评估数值没有分类明细，未分析说明如何开展评估，评估报告有效期截至2001年4月5日，评估报告不能替代清算报告作为改制依据，属于依法应当清算而未清算，不能证实改制真实、合法；对证据8的三性及证明目的不予认可，批复违反上级人民政府制定的政策和法律，未依法上报县级人民政府乡镇企事业主管部门审批，无清算报告和职工安置方案，未召集原告全体职工讨论通过或征求意见，且系依据失效的资产评估报告，存在虚增债务的情形，违法将个人债务按企业债务处理，将未产生的税金在企业资产中进行扣减，原告的职工在诉讼前，不知道有批复及其内容，批复与案涉房屋产权登记和产权人无关，不能等同于产权登记和公示；对证据9-12的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的不予认可，认为79838.3元不是金山镇政府获得原告资产的对价，而是金山镇政府按自己意志将原告的资产当作阳家骍的个人资产处理的结果，款项未进入原告的对公账户，金山镇政府付款行为与案涉房屋产权登记和产权人无关，付了款不等于取得了案涉房屋产权；对证据13的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，认为行政发包人不等于财产所有人；对证据14-16的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的不予认可，认为根据金政发〔1991〕1号文件，金山建材公司已于1990年年底分离，其无权作为发包方进行发包，合同存在承包人记载前后不一致的情形，金山镇政府以投资人自居并约定投资回报，还可以作出关于企业设立、变更、终止的决定，但行政发包人不等于财产所有人。对于原告提交的证据，被告对证据1、2的三性无异议，对证明目的不予认可，认为无法说明禄丰县金山家具厂是否等同于禄丰县金山家具制品厂，关于征补协议的效力之诉属于民事诉讼而非行政诉讼，被告是征收案涉房屋而非企业，裁定书已经明确原告已将案涉房屋转移、交付给金山镇政府，金山镇政府对案涉房屋享有物权，有权进行处置，对原告的清产、核资早已结束，债权债务在改制时已清算处理；对证据3、4的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为根据《企业法人登记管理条例》的规定，企业法人营业执照被吊销后，应当由其开办单位包括股东或者企业组织清算组进行清算，停止清算范围外的活动，要证实职工身份还应当提交劳动合同及备案登记，改制后企业存续经营应提供税务登记等以确认改制时未清算，以证明现在成立清算组的合法性，案涉资产属于设立集体企业的投资人金山镇政府而非职工；对证据5-8的三性无异议，对证明目的不予认可，认为企业法人享有独立的财产权，有权处置财产，因此，企业改制时原告将房屋转移、交付给金山镇政府的行为合法有效，交付后金山镇政府即享有处置权，其与被告签订的征补协议合法有效；对证据9-10的三性无异议，对证明目的不予认可，认为原告的房屋由其自行处置归金山镇政府享有，符合全部改制文件要求，金山镇政府享有原告的房屋是原告自行提出改革方案并处置归金山镇政府的结果，对改革方案请示的批复及会议纪要的效力问题属另外法律关系，不是本案审理范畴；对证据11的三性不予认可，认为该报反映的情况是2000年9月以前的情形，情况反映人是阳家骍而非企业自身，原告于2003年自愿处置资产而非政府强制，原告的起诉已超过诉讼时效；对证据12的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，征补协议补偿的对象是享有应当取得补偿款的主体，而不是登记的物权所有人。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-4能够证实阳家骍等36人曾提起民事诉讼要求确认案涉征补协议无效，后生效裁定认定金山家具厂虽被吊销营业执照，但未被注销登记，具有诉讼主体资格，阳家骍等36人不具有诉讼主体资格，起诉被驳回的事实，本院予以采信；证据5-16能够证实金山家具厂设立、发展情况及经营模式，同时证实金山家具厂为着手进行改制，委托禄丰龙河会计师事务所对其资产进行评估，后金山镇政府相关领导及金山家具厂时任厂长阳家骍经讨论研究提出改制措施，金山家具厂向金山镇政府提出改革方案，后金山镇政府批复同意了该方案，并按该方案对金山家具厂进行相应改制，向阳家骍支付了金山家具厂的职工安置费及其本人应得资产款79838.3元的事实，本院予以采信。原告提交的证据1、2能够证实阳家骍等36人曾提起民事诉讼要求确认案涉征补协议无效，后生效裁定认定金山家具厂虽被吊销营业执照，但未被注销登记，具有诉讼主体资格，阳家骍等36人不具有诉讼主体资格，起诉被驳回的事实，本院予以采信；证据3、4、7能够证实金山家具厂取得营业执照及其营业执照到期前1990年5、6月份厂里从业人员情况，同时证实金山镇社队企业为金山家具厂出具证明，金山镇政府同意金山家具厂更换新的营业执照的事实，本院予以采信；证据5、6能够证实案涉房屋土地证、房产证办理情况，本院予以采信；证据8能够证实征补协议签订的主体、协议内容等，本院予以采信；证据9、10属于政府文件，本院予以采信，但不能证实原告的证明目的；证据11中的《中国乡镇企业报》属于新闻报道，对于该报曾对金山家具厂改制事宜进行报道的事实，本院予以采信，因新闻报道系新闻作者个人意志的反映，对于报道内容的真实性本院结合其他证据，对能够与其他证据相印证的部分，本院予以采信，对其余不予采信，证据11中的答复能够证实阳家骍就金山家具厂改制事宜向相关部门信访，后由金山镇政府进行答复的事实，本院予以采信；证据12能够证实金山镇政府对黄建波等人的信访进行了答复，本院予以采信。经审理查明，1983年10月，金山镇政府报经禄丰县人民政府批准，筹建金山建材公司。1984年5月，金山建材公司为扩大生产经营范围，决定筹建金山家具制品厂，7月10日，经昆明市计经委介绍和联系，金山镇政府派企业办主任李光荣等人进行项目考察论证后，由金山建材公司选派阳家骍等7人到昆明市家具厂学习沙发生产技术，为期两个半月，同时该项目经金山镇政府批准同意成立金山家具厂，建厂初期暂时由阳家骍负责，后任命阳家骍为厂长，厂址确定在金山建材公司院内，利用金山建材公司厂房作为生产车间，生产经营情况由金山建材公司统一核算，启动资金由金山建材公司投入。1987年9月15日，为扩大销售网点，金山家具厂在征得金山镇政府同意后，向原禄丰县城建局递交《金山家具厂关于搬迁申请建盖门市的报告》，同年10月6日，禄丰县城建局以禄建征字[1987]第39号文件批复同意征用金山镇南门四社的菜地105.9平方米作为建设用地，并明确土地使用权属国家。1988年4月16日，经金山镇政府同意，金山建材公司与其下属企业即金山家具厂的承包人阳家骍签订了1988年1月1日至1990年12月30日为期三年的《生产承包经营合同》，该合同规定：为增强企业活力，按照企业所有权与经营权分离的原则，给企业有充分的生产经营自主权，经请示上级主管领导同意，对金山家具厂全面实行厂长负责制，明确厂长是企业的法人代表，并对承包企业的生产经营全面负责，以承包者（厂长）为企业法人代表的生产经营承包负责制，企业经营承包者（厂长）和企业所有者代表（金山建材公司）要忠实履行承包合同条款，合同还明确了承包人阳家骍和企业所有人金山建材公司的其他权利义务关系，5月12日，禄丰县公证处对该承包合同进行公证并出具了（88）禄证字第233号公证书；4月21日，金山家具厂又以城建规划需拆除旧门市为由，在征得金山镇政府同意后，向禄丰县城建局递交《金山家具厂关于重新建盖门市部的征用土地报告》；9月16日，禄丰县城建局以禄建土复字[1988]第36号文件批复同意金山家具厂再征用南门四社的菜地0.339亩、宅基地0.088亩作为建设用地，并明确土地使用权属国家。1991年3月20日，金山建材公司作为发包人与承包人阳家骍（主要承包人）、李正德、柯岗三人签订了1991年1月1日至1993年12月31日为期三年的《承包经营合同》，但该合同仅有阳家骍作为主要承包人签名及加盖金山家具厂印章，无李正德、柯岗二人签字，该合同明确规定承包期间企业的所有制性质隶属关系不变，承包企业实行集体所有、承包经营。1994年8月12日，金山镇政府作为发包人与承包人阳家骍（主要承包人、法人代表）、李正德签订了期限为1994年1月1日至1996年12月31日为期三年的《上缴绝对值递增包干合同》，但该合同仅有阳家骍作为主要承包人及法人代表签名并加盖金山家具厂印章，无李正德签字，该合同明确规定金山家具厂属镇办集体企业，承包期间企业所有制性质不变，承包人包交承包金1994年10000元、1995年12000元、1996年14400元。1995年9月，原禄丰县土地管理局为金山家具厂颁发了禄国用1995（0392）号国有土地使用证，用地面积543平方米。1996年9月17日，原禄丰县城乡建设环境保护局为金山家具厂颁发了编号为NO.007771号的禄丰县集体房产所有证，面积为562.03平方米，用途为非住宅。1997年1月30日，金山镇政府作为发包人与承包人阳家骍签订《风险抵押承包经营合同》，规定金山家具厂属镇办集体企业，承包期间企业所有制性质不变，承包期为三年，从1997年1月1日至1999年12月31日，承包金为每年10000元。2000年，金山家具厂停产两年后委托禄丰龙河会计师事务所进行资产评估，为企业改制做好前期准备。禄丰龙河会计师事务所于2000年4月5日作出禄龙会评报字〔2000〕第4号资产评估报告，评估结果为金山家具厂资产调整后账面值为184800元，负债评估值为225000元，净资产评估值为335411元。2000年6月8日，金山镇政府和阳家骍召开现场办公会，对金山家具厂进行清产核资、产权制度改革等问题进行研究和讨论，形成了〔2000〕02号会议纪要，明确：资产评估报告中所列20万元贷款属私人贷款，由阳家骍私人负责偿还，与金山家具厂无关；共同认定金山家具厂的净资产为535411元，产权比例界定为3︰7，即金山镇政府占30%，金山家具厂占70%；由阳家骍负责偿还企业改制前的所有债务，妥善安置职工。由于各种原因企业改制未能进行。2001年9月27日，金山家具厂被吊销营业执照。2003年12月5日，金山家具厂向金山镇政府上报《金山家具厂深化企业改革实施方案的请示》，12月16日，金山镇政府以金政发〔2003〕137号文件作了同意的批复，该请示中的改革方案明确：该厂原有职工3人，2000年1月停产后至今已无工人在厂内上班。经禄丰龙河会计师事务所审计评估后，截至2000年3月29日，企业资产总额560411元，负债总额225000元，净资产评估值335411元。在负债总额225000元中金山家具厂所借贷款200000元，属金山家具厂厂长阳家骍贷款，由阳家骍负责偿还，与金山家具厂无关，资产评估报告所列200000元贷款应扣除。土地资产评估值为378650元；建筑物资产评估值为151281元；厂内机器设备和低值易耗品评估值为6866元；厂内存货和银行存款23614元（其中银行存款13139.30元），以上可供改制的资产合计为560411元，按3︰7的产权界定比例进行改制，对可供改制资产560411元实行对外出售，按560411元价格计，在扣除房屋土地产权交易税117000元、房屋土地折旧费49254.48元、金山建材公司在金山家具厂创办期间投入的132389.95元，实际可供改制的资产为261766.57元。70%实际可供改制的资产为183236.6元，该款在扣除银行存款13139.3元、库存商品及低值易耗品15259元、欠政府的承包金75000元，金山镇政府在2004年10月31日前应付给金山家具厂厂长阳家骍的款项为79838.3元，金山家具厂发生的一切债务由金山家具厂厂长阳家骍负责偿还，并负责妥善安置职工；阳家骍收到金山镇政府应付款项后，把金山家具厂的土地和房屋产权证交给金山镇政府，并把该厂的房屋于2004年底前交给金山镇政府，自此，阳家骍与金山家具厂无关，金山镇政府可以采取任意方式对金山家具厂的土地和房屋进行处置。2004年10月29日，金山镇政府以支票转账方式向阳家骍的账户支付职工安置费和其本人应得资产价款79838.3元，阳家骍收到款项后向金山镇企业办出具了收条。2016年5月24日，禄丰县人民政府成立棚改指挥部，全面负责旧城棚户区改造项目的实施。2017年，禄丰县实施旧城棚户区改造二期项目，金山家具厂的厂房、土地位于棚改范围。2018年1月30日，金山镇政府（被征收人）与禄丰县住建局（房屋征收部门）、棚改指挥部（房屋征收综合协调部门）共同签订案涉征补协议，协议载明被征收房屋的产权证件及编号为禄国用1995（0392）号、禄丰县集体房产所有证NO.007771号，房屋用途为家具生产、门市部，总建筑面积922.91平方米，土地使用面积409.58平方米，房屋价值1720875元（此款项含除商业营业用房外的土地、房屋、构筑物、附属物等费用）、棚改补助172087.5元、搬迁补助10000元、商业营业用房价值2242589元、停产停业损失92759元，合计4238310.5元。现房屋已被拆除。另查明，2018年6月22日，阳家骍、李正德、柯岗等36人以确认案涉征补协议无效为由，提起确认合同效力纠纷诉讼，禄丰县人民法院于2018年12月13日作出（2018）云2331民初1201号民事判决，驳回阳家骍等36人的诉讼请求；楚雄彝族自治州中级人民法院于2019年4月25日作出（2019）云23民终571号民事裁定，认为金山家具厂虽被吊销营业执照，但未办理工商注销登记，金山家具厂依法享有诉讼主体资格，以阳家骍等36人的名义起诉主体不适格，撤销了禄丰县人民法院（2018）云2331民初1201号民事判决，驳回阳家骍等36人的起诉。本院认为，对于本案原、被告是否适格、是否属于行政诉讼受案范围、是否超过起诉期限等法定起诉条件，楚雄彝族自治州中级人民法院作出的（2020）云23行终6号生效行政裁定已经进行了充分的评判，并指令本院继续审理本案，对此，本院不再赘述。归纳诉辩双方主张，本案争议焦点为案涉征补协议是否具有无效情形。针对争议焦点，本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款的规定，被告禄丰县住建局作为房屋征收部门有权就位于征收范围内的房屋签订征补协议。对案涉房屋所在区域进行征收过程中，被告禄丰县住建局根据第三人金山镇政府提交的禄丰龙河会计师事务对原告金山家具厂的资产评估报告、原告金山家具厂自行出具的改革方案请示、对改革方案请示的批复以及按改革方案请示的批复支付全部改制款项的凭证和案涉房屋的房屋所有权证、国有土地使用证等材料，认定第三人金山镇政府为案涉房屋的被征收人并与其签订案涉征补协议有事实依据，且案涉征补协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，属合法有效，原告要求确认案涉征补协议无效的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：驳回原告禄丰县金山家具制品厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告禄丰县金山家具制品厂负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  普秀梅人民陪审员  马赛仙人民陪审员  杨 萍二〇二〇年八月三十一日书 记 员  阮志燕