山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终514号上诉人（原审被告）：平遥县人民政府。住所地：山西省平遥县曙光路**。法定代表人：石某，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：范某，平遥县古陶镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：苗某，山西轩明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：冀某1，女，1950年4月29日出生，汉族，住内蒙古包头市。委托诉讼代理人：冀某2（系冀某1之女），住内蒙古包头市。上诉人平遥县人民政府、冀某1因冀某1诉收回集体土地使用权公告一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，原告冀某1通过继承方式取得山西省××县两间房屋的所有权，并于1992年1月领取了集体土地建设用地使用权证。2017年4月，城南堡村党支部、村委会启动了城中村改造拆迁工作。经村两委会、村民代表会议讨论，表决通过了《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。2018年9月6日，城南堡村委会向古陶镇人民政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》。同年9月7日，古陶镇人民政府向平遥县人民政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》（镇政发〔2018〕51号）。同年9月10日，平遥县人民政府向古陶镇人民政府作出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权请示的批复》（平政函发[2018]123号），主要内容是：经县政府研究，原则同意《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》；由城南堡村委会对收回的集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿，补偿标准按照《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》执行；集体使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间本批复不停止执行。原告冀某1在城南堡村享有使用权的集体土地建设用地在城南堡村改造拆迁范围。2018年9月12日，平遥县人民政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》。公告的主要内容是：为改善城南堡区域居民居住环境，加快提升平遥县文化产业发展水平，建设大美古城，小康平遥，国际旅游城市，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《平遥县城市棚户区(城中村)改造实施方案》等法律法规，县政府决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回并拆除所有地上附着物。同时，公告对拆除置换范围、实施期限、签约期限、奖励期限等内容作了规定。2018年11月26日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告平遥县人民政府作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》违法并予以撤销。原审法院认为，本案原告拥有所有权的房屋即使如被告主张的已经灭失且重建，但集体土地建设用地使用权仍然登记在原告名下，在登记未被依法注销前，被告发布收回包括原告集体土地使用权的公告与原告有利害关系，原告提起诉讼，具备原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见，法律规定收回集体土地使用权的主体，是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。根据平政函发[2018]123号批复和2018年9月12日公告的具体内容，本案被诉行政行为公告改变了批复内容：从批复同意城南堡村委会收回城中村改造项目范围的土地使用权及拆除置换地上附着物，直接决定由平遥县人民政府收回城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权及置换地上附着物。被告平遥县人民政府2018年9月12日公告以城南堡城中村改造项目范围包括原告在内的土地使用权人为行政相对人，直接决定收回集体土地建设用地使用权，缺乏法律依据，该行政行为违法。本案被诉行政行为发生在平遥县城南堡城中村改造的过程中，城中村改造符合大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，所以平遥县人民政府发布的2018年9月12日公告决定将原告集体土地建设用地使用权收回的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故依法确认被诉行政行为涉原告集体土地建设用地使用权部分违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认平遥县人民政府于2018年9月12日发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》涉原告冀某1集体土地建设用地使用权部分违法。平遥县人民政府、冀某1均不服一审判决，向本院提起上诉。平遥县人民政府上诉请求：一、请求撤销山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初122号行政判决并依法改判，或者将本案发还重审；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实理由：一审法院认定事实错误，冀某1已经丧失了涉案宅基地及房屋的物权，平遥县人民政府发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与冀某1无法律上的利害关系。冀某1并非城南堡村村民，其是通过继承的方式取得涉案房屋的所有权，进而获得房屋所占宅基地的使用权。但由于冀某1从未在该房屋内居住，加之房屋年久失修，该房屋从上世纪90年代开始陆续坍塌，至2012年完全灭失。该房屋灭失后，城南堡村村民冀振斌（冀某1堂弟）于2014年在该宅基地上重新修建房屋并一直居住至今，对此冀某1从未提出异议。按照物权法的规定，冀某1自房屋灭失这一事实行为发生时就已经丧失了涉案宅基地及房屋的物权。因此，平遥县人民政府发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与冀某1无法律上的利害关系。二、平遥县人民政府发布的《关于城南堡村城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是对自己“批复”的公示，该公告适用法律正确，程序合法，内容适当。综上所述，一审法院认定事实不清，判决错误，请求二审法院撤销原判并依法改判，或者将本案发还重审。冀某1上诉请求：一、依法撤销山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初122号行政判决，改判确认平遥县人民政府2018年9月12日发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》违法并予以撤销；二、诉讼费用由被告负担。一、原审法院对案涉事实的定性错误。本案中平遥县人民政府的行为系典型的土地征收行为，而非农村集体经济组织收回土地使用权的行为，平遥县人民政府以收回土地使用权的方式代替土地征收的行为，明显是在规避法律强制性规定，从而达到其不合法的目的。同时，平遥县人民政府作为上级政府，无权代替下级政府又或者是村民自治组织履行相关职权。二、原审法院适用法律错误。原审法院对案涉事实定性错误，进而导致其使用法律错误。另，原审判令平遥县人民政府的行为行政行为违法却不予撤销是错误的。单纯撤销上诉人《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》中涉及冀某1的部分，并不会对社会公共利益造成重大损害，亦不会给城中村改造负面影响。平遥县人民政府答辩称，平遥县人民政府发布的公告程序合法，内容正确。冀某1的房屋在2014年已经灭失，其堂弟在原址上修建了宾馆，根据法律规定，因房屋灭失其权利在灭失之日已经消灭。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本案争议的焦点是：一、冀某1是否具有提起本案诉讼原告主体资格。二、平遥县人民政府于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是否违法。三、《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是否应予以撤销。一、关于冀某1是否具有本案诉讼原告主体资格问题。《最高人民法院的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。在本案中，冀某1通过继承方式取得山西省××县两间房屋的所有权，并于1992年1月领取了集体土地建设用地使用权证，冀某1拥有所有权的房屋即使如平遥县人民政府主张的已经灭失且重建，但集体土地建设用地使用权仍然登记在冀某1名下。因此，在冀某1集体土地建设用地使用权证未被依法注销前，冀某1仍然是涉案农村集体土地使用权人，对平遥县人民政府于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》行为，可以以自己的名义提起诉讼，具有提起本案诉讼原告主体资格。上诉人平遥县政府主张，冀某1已经丧失了涉案宅基地及房屋的物权，平遥县人民政府作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与冀某1无法律上的利害关系的上诉理由，不能成立。二、关于平遥县人民政府于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。根据上述规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。在本案中，根据平遥县人民政府平政函发[2018]123号批复和2018年9月12日《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》的具体内容，本案被诉行政行为公告改变了批复内容，从批复同意城南堡村委会收回城中村改造项目范围的土地使用权及拆除置换地上附着物，直接决定由平遥县人民政府收回城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权及置换地上附着物。因此，平遥县人民政府2018年9月12日作出《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》以城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权人为行政相对人，以自己的名义直接决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回，违反上述法律规定，原审确认该行政行为违法，并无不当。上诉人平遥县人民政府主张的《关于城南堡村城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》适用法律正确，程序合法，内容适当的上诉主张，不能成立。三、《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》是否应予以撤销问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。在本案中，被诉行政行为发生在平遥县城南堡城中村改造的过程中，城中村改造符合大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。因此，原审判决确认被诉行政行为涉冀某1集体土地建设用地使用权部分违法但不予撤销，符合法律规定。冀某1主张原审法院对案涉事实的定性错误、适用法律错误的上诉理由，不能成立。综上所述，原审判决正确，平遥县人民政府、冀某1的上诉理由均不能成立，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由平遥县人民政府、冀某1各负担25元。本判决为终审判决。审判长 闫成先审判员 魏晓俊审判员 石春英 二〇二〇年八月二十七日书记员 高 天