广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行申15号再审申请人（原审原告）：黎转华，女。委托代理人：方加德，广东星凯律师事务所律师。被申请人（原审被告）：广州市南沙区南沙街道办事处。住所地：广州市南沙区***********。法定代表人：曾祥洪，主任。委托代理人：陈景文，该办工作人员。委托代理人：贺拥军，广东凯成律师事务所律师。被申请人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区******。法定代表人：董可，区长。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局工作人员。原审第三人：广州市南沙区南沙街板头村民委员会。住所地：广州市南沙区***********。负责人：黎志权。原审第三人：广州南沙经济技术开发区板头经济发展公司。住所地：广州市南沙区***。法定代表人：黎志权。再审申请人黎转华因与被申请人广州市南沙区南沙街道办事处（以下简称南沙街道办）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府），以及原审第三人广州市南沙区南沙街板头村民委员会（以下简称板头村委会）、广州南沙经济技术开发区板头经济发展公司（以下简称板头公司）村民福利待遇分配行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初378号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院经审理查明：黎转华于1988年8月18日出生，出生后即落户广东省广州市南沙区********，即板头村处。板头村委会、板头公司以黎转华为违反计划生育政策超生子女为由，自黎转华落户之日起拒绝向其发放村民福利待遇直至2005年才恢复其分配。2018年8月6日，黎转华向南沙街道办递交行政处理申请，请求：1.确认村规民约第二大点第一款第5条超生孩子14年不享受村福利分配违法；2.责令板头村委会、板头公司补发黎转华1992年征地分配款2078元，1993年-1995年分配款10800元，1996年至2004年分配款2700元，合计请求分配款15578元。2018年9月28日，南沙街道办作出南南行处2018（17）号行政处理决定（以下简称17号处理决定），认为《板头村村规民约》于2009年1月15日正式实施执行，历次《广东省计划生育条例》修改版并无限制超生子女享受农村集体福利分配的规定，且《板头村村规民约》（2009年1月15日）当中“超生孩子14年不享受村福利分配”的规定违反《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）、（三）项之规定，违反公平原则，不具有法律效力。关于黎转华要求责令板头村委会、板头公司补发其1992年至2004年期间分配款的问题，黎转华于2018年8月6日提起本案申请，其中自1992年至1998年8月6日期间的福利分配至今均已超过20年，依法不予保护，故对黎转华要求责令板头村委会、板头公司补发1992年至1998年8月6日期间分配款的请求不予支持。至于1998年8月7日起至2004年期间的分配款，该期间内黎转华为未成年人，其父亲黎广球作为法定监护人于1993年即知道黎转华的权利受侵害，黎转华于2018年5月15日向板头村委会提出书面请求，要求补发福利分配款。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条及《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条之规定，黎转华对于自1998年8月7日起至2004年期间的分配款的申请适用两年诉讼时效。黎转华提出时效抗辩意见，本案无证据证明黎转华或其法定监护人在诉讼时效内向南沙街道办、南沙区政府或有关政府部门主张其权利受侵害，亦未出现诉讼时效中断或中止的情形，黎转华请求补发自1998年8月7日起至2004年期间的分配款超出两年的诉讼时效，故南沙街道办对黎转华要求责令板头村委会、板头公司补发1998年8月7日起至2004年期间分配款的请求亦不予支持。综上，南沙街道办决定：一、《板头村村规民约》（2009年1月15日版）第二条第一款第五项“超生孩子14年不享受村福利分配”的规定不具有法律效力；二、对黎转华的其他请求事项不予支持。黎转华不服，于2018年11月7日向南沙区政府申请行政复议，请求：1.维持南沙街道办认定板头村委会、板头公司村规民约第5条超生孩子14年不享受村民福利分配违法的行政处理决定；2.撤销南沙街道办作出的17号行政处理决定中第二项对黎转华的其他请求事项不予支持的决定；3.责令南沙街道办重新作出行政处理决定，并支持其请求板头村委会、板头公司补发1992年至2003年福利分配款合计15278元的请求。2018年12月11日，南沙区政府作出穗南府复决（2018）107号行政复议决定（以下简称107号复议决定），决定维持南沙街道办作出的17号行政处理决定书。黎转华不服，诉至原审法院。另查明，《板头村村规民约》（2009年1月15日起执行）第二大点第一小点第（5）点规定：“对违反计划生育政策、措施的村民，除了合理出生的孩子继续享受福利分配外，其超生的孩子14年内不享受村的福利分配……”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”。第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，南沙街道办作为南沙区人民政府的派出机关，有权对黎转华提出的关于村民福利待遇的申请作出行政处理决定。2009年1月15日施行的《板头村村规民约》第二大点第1小点第（5）点规定：“对违反计划生育政策、措施的村民，除了合理出生的孩子继续享受福利分配外，其超生的孩子14年内不享受村的福利分配……”当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省人口与计划生育条例》（2008年修订）并没有规定剥夺违反计划生育政策的子女享受的村民福利待遇。南沙街道办作出的17号处理决定中第一项决定，确认《板头村村规民约》的上述条款不具有法律效力，并无不当，予以支持。关于黎转华要求板头村委会、板头公司补发1992年至2004年的村民集体福利待遇的申请，南沙街道办主张根据《中华人民共和国民法总则》及《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》，黎转华的申请已过两年诉讼时效。由于本案不属于民事诉讼，不应当适用民事诉讼有关诉讼时效的规定，故对于南沙街道办的上述主张，不予采纳。黎转华于1988年8月18日出生，被板头村委会、板头公司停发村民福利待遇直至2005年春节，黎转华当时虽未成年，但其父亲于1993年已知悉黎转华村民待遇被停发的事实而怠于主张申请补发黎转华村民福利待遇，直至2018年黎转华方才向板头村委会、板头公司及南沙街道办提出补发村民待遇的申请，但1992年至2004年的村民集体待遇福利待遇早已分配完毕，板头村委会、板头公司也不同意补发，黎转华迟至数十年后申请补发1992年至2004年的村民待遇的请求缺乏法律依据，南沙街道办决定驳回黎转华的上述申请事项，并无不当，应予支持。综上所述，黎转华请求撤销南沙街道办作出的17号行政处理决定并重新作出处理，于法无据，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”本案中，南沙区政府作为南沙街道办的上一级人民政府，有权受理黎转华的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”据此，南沙区政府决定维持17号行政处理决定，并无不当，经审查，南沙区政府作出复议决定的程序合法，黎转华请求撤销107号复议决定并由南沙区政府重新作出复议决定，亦不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决：驳回黎转华的诉讼请求。黎转华申请再审称：原审第三人制定的《板头村村规民约》第5条中规定超生孩子14年不享受村民福利分配，扣发申请人1992年至2003年12月31日的12年间的福利分配待遇。被申请人南沙街道办对于原审第三人制定的《板头村村规民约》第5条的违法的行政处理行为于2018年9月28日作出。原审判决认定申请人丧失诉讼时效，与事实及法律规定不符。理由：1.监护人未能及时为未成年人代为提起未发村民福利请求，不等于未成年人丧失行政请求权利，也就不等于申请人丧失行政请求权利；2.《人口和计划生育法》没有修改前，再审申请人及监护人均不知道原审第三人制定的《板头村村规民约》第5条违法。监护人未能及时行使申请人村民福利未发的行政纠正请求权，是受到违法行为不清楚的局限限制，根据诉讼时效规定，从权利人知道权利被侵犯之日起，计算时效开始时间，申请人诉讼时效不过期；3.原审第三人村民福利分配未公布妨害了再审申请人知情权，确认其村民福利未分配的行政纠正请求权未过期；4.南沙街道办对原审第三人制定的《板头村村规民约》第5条是否违法的行政处理时间是2018年9月28日，根据行政诉讼法第四十六条的规定，再审申请人的村民福利待遇分配行政纠正请求时效未过期。综上，请求裁定：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初378号行政判决，发回重新审理；2.撤销南沙区政府作出的107号复议决定与南沙街道办作出的17号行政处理决定，责令南沙街道办重新作出行政处理决定；3.一、二审诉讼费用由被申请人或原审第三人负担。南沙街道办提交意见称：原审查明的事实清楚，适用法律正确，判决驳回再审申请人的诉讼请求正确。再审申请人申请再审的理由缺乏事实根据和法律依据，其没有提供证据证明原审第三人未公布村民福利分配及妨害其知情权；再审申请人对于“补发村民集体福利待遇分配权”进行维权，并不以村规民约相关条款被认定违法为前提，且对本案行政处理决定并无实质影响。请求依法裁定驳回再审申请人的再审申请。南沙区政府提交意见称：其作出的107号复议决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。根据民法总则有关诉讼时效的规定，再审申请人于2018年8月6日向南沙街道办提出行政处理申请，要求补发自1992年至2004年期间的福利分配，该期间再审申请人是未成年人，其父亲黎广球作为法定监护人，已于1993年知道再审申请人的福利被停发，2005年被恢复，故再审申请人提出的申请已经超过法律规定的期限。原审第三人1992年至2004年期间的村民集体福利待遇已经分配完毕且不同意补发，再审申请人迟至十余年后申请补发缺乏法律依据。请求维持原审判决，驳回黎转华的再审申请。再审第三人板头村委会、板头公司未提交意见。本院经审查认为，首先，对于黎转华再审所提“原审判决认定黎转华丧失诉讼时效，与事实及法律不符”的主张，经查，原审判决并未认定本案起诉超过法定起诉期限，相关裁判理由亦未涉及诉讼时效问题，有关“诉讼时效”的问题系被申请人南沙街道办在原审中所提抗辩理由，该主张并未被原审裁判所采纳，故黎转华的相关主张不能成立。其次，黎转华诉请的实质是要求补发其历史分红。对超生子女历史上被扣发的福利分红、现今是否应予补发这一问题，因集体经济组织的分红行为本质上属于其自由处分其集体资产的行为，分配的通常是集体固定资产的经营收益，如果无限制的支持当事人能够追溯性地获得全部历史分红，不但会稀释集体经济组织历史上的每股分红金额，且将涉及众多成员多年来分红金额的重新核算及再次分配，既不具备现实可操作性，其实施成本相较于欲保护的法益亦明显不相适应。综合上述考虑，人民法院在司法实践中对于相关补发主张予以有限的支持，即自当事人提出申请行政处理之日起、其后的历史分红应予补发。本案中，没有证据显示板头村1992年至2004年间的分红是对征地补偿款的分配，故相关“分红”的性质可视为是经营性收入分红，黎转华于2018年提出涉案行政处理申请，申请补发1992年至2004年期间的福利分红，南沙街道办、南沙区政府对其相关申请不予支持，处理并无不当。原审判决驳回黎转华的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。黎转华有关应补发其全部历史分红的主张不能成立，本院不予支持。综上，再审申请人黎转华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回黎转华的再审申请。审判长 朱 琳审判员 王 荣审判员 闵天挺二〇二〇年八月三十一日书记员 罗子晴