江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终355号 上诉人（原审原告）郁美娟，女，1977年6月8日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市综合行政执法局，住所地如皋市行政中心****。 法定代表人何福平，局长。 应诉负责人杨小卫，如皋市综合行政执法局执法大队大队长。 委托代理人缪卫华，如皋市综合行政执法局工作人员。 上诉人郁美娟因规划行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1373号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，郁美娟与钱德志系夫妻，二人住如皋市××××室。2017年8月19日，郁美娟在上述房屋的北侧阳台搭建钢架彩钢瓦棚一间，长3.4米，宽3.2米，高1.7-1.8米，建筑面积10.88平方米。如皋市综合行政执法局（以下简称如皋执法局）接举报后经检查，郁美娟未能提供相关规划审批手续。如皋执法局于同日向钱德志、郁美娟发出皋城综罚字〔规划2017〕第921号《责令改正通知书》，主要内容为：你于2017年8月19日在××街道××苑××幢××室北阳台进行未经批准擅自搭建钢架彩钢瓦棚的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令立即停止上述行为，三日内自行恢复原样。2017年8月28日，如皋执法局对该案进行了立案，案号为皋城综罚字〔2017〕第169号。 2017年8月30日，如皋执法局致函原如皋市规划局咨询郁美娟上述建设行为的相关规划手续办理情况等。2017年9月1日，如皋市规划局作出皋规函〔2017〕49号函（以下简称49号函），答复如皋执法局“函中所述的钢架彩钢瓦棚未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响”。郁美娟获知该函内容后，于2017年10月26日向如皋市规划局递交申请，要求如皋市规划局对49号函作出解释并予以撤销。同月29日，郁美娟向如皋市规划局递交申请，要求如皋市规划局批准其在居住房顶层搭建彩钢瓦进行防漏的维修申请。2017年11月21日，如皋市规划局作出《关于郁美娟来信的答复》（以下简称1121答复），主要内容为：1.关于申请屋面维修，根据法律法规及我局“三定”方案，屋面维修审批非我局职能范围。2.关于49号函，你擅自在建筑物楼顶、退层平台搭建彩钢瓦棚的建设行为已超出屋面“维修”范围，违反了《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。对如皋执法局的来函咨询，我局作为规划主管部门，根据如皋市相对集中行政处罚权相关的规定，配合如皋执法局依法履行职能作出函复。郁美娟不服，于2018年1月25日向如皋市人民政府申请行政复议。2018年4月13日，如皋市人民政府作出〔2018〕皋行复第10号行政复议决定，维持了如皋市规划局所作的1121答复。郁美娟不服，向海安市人民法院提起行政诉讼，2018年7月10日，海安市人民法院作出（2018）苏0621行初102号行政裁定，裁定驳回郁美娟的起诉。郁美娟上诉后，南通市中级人民法院于2018年10月23日作出（2018）苏06行终593号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。郁美娟仍不服，向江苏省高级人民法院提起再审，江苏省高级人民法院于2020年1月14日作出（2019）苏行申677号行政裁定，裁定驳回郁美娟的再审申请。 2017年9月26日，如皋执法局作出皋城综罚字〔2017〕第169号《行政处罚听证告知书》，告知郁美娟如皋执法局拟对其上述建设行为作出行政处罚的事实、理由、依据以及被处罚人应享有的权利。郁美娟于2017年9月27日提出听证申请，如皋执法局于2017年10月17日举行听证。2017年10月26日，如皋执法局延长办理期限一个月。2017年11月27日，因郁美娟对如皋市规划局的认定函不服提出行政复议及诉讼，如皋执法局遂对该案件中止办理。2019年5月22日，如皋执法局恢复案件处理，并作出皋城综罚字〔2017〕第169号行政处罚决定书（以下简称169号处罚决定），责令郁美娟在接到行政处罚决定之日起七日内自行拆除10.88平方米的违法建设。2019年5月27日，如皋执法局向郁美娟直接送达了上述处罚决定。郁美娟不服提起诉讼，请求撤销如皋执法局作出的169号处罚决定。 一审法院认为，双方当事人对郁美娟未取得建设工程规划许可证搭建案涉钢架彩钢瓦棚的位置、面积等事实没有异议，同时依据如皋市规划文件、如皋市规划局的函，能证实郁美娟的建设属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。案涉违法建筑虽然在作出处罚决定二年前建成，因郁美娟一直未办理规划手续,其违法行为处于继续状态,不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效情形，故对于郁美娟提出如皋执法局所作的案涉决定超过两年处罚时效的主张，法院不予采纳。郁美娟提到的其他违章建筑未被处理,则需要执法部门加大执法力度,以进行相应的处理。但郁美娟以此为由,认为如皋执法局选择性执法的主张不能成立。如皋执法局作出案涉决定前，向郁美娟告知了陈述、申辩权利，并就拟作出处罚决定的事实、理由、依据向郁美娟作出了说明，也组织了听证会，并听取了郁美娟的意见，程序合法。综上，如皋执法局所作的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郁美娟的诉讼请求。 郁美娟不服一审判决，向本院提起上诉称,1.如皋执法局对郁美娟选择性执法，郁美娟所在小区其他居民也存在与郁美娟同样的防漏行为，但如皋执法局未进行处罚，郁美娟是因为屋顶漏雨没有部门解决，才被迫实施的建设行为，符合情理，且举报人举报动机不良，存在恶意举报的情形；2.南通市中级人民法院于2018年10月23日作出（2018）苏06行终593号行政裁定，如皋执法局于2019年5月才作出169号处罚决定，超过办案期限，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持郁美娟的诉讼请求。 被上诉人如皋执法局辩称，建设行为是否违法，除了法律明确规定外，如皋执法局是根据如皋市规划局的意见作出的认定，故169号处罚决定结论正确，如皋执法局主观上没有选择性执法的意图，本案来源于举报，而非如皋执法局工作中发现，由于郁美娟申请了再审，故如皋执法局延长办案期限，是为了保护当事人的合法权益。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.如皋执法局作出的169号处罚决定是否具有事实根据和法律依据，程序是否合法；2.如皋执法局是否存在滥用职权的情形。 关于如皋执法局作出169号处罚决定是否具有事实根据和法律依据，程序是否合法的问题。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，根据如皋执法局的现场检查笔录、现场照片、对郁美娟的调查询问笔录、如皋市规划局的《函》等可以证明，2017年8月19日，郁美娟户未经批准在如皋市××××室的北侧阳台搭建钢架彩钢瓦棚一间，长3.4米，宽3.2米，高1.7-1.8米，建筑面积10.88平方米，如皋市规划局明确上述钢架彩钢瓦棚未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。如皋执法局据此作出169号处罚决定，具有事实根据和法律依据。如皋执法局于2017年8月28日立案，在办理案件过程中，郁美娟对如皋市规划局作出的49号函不服，先后申请行政复议、提起行政诉讼，如皋执法局遂中止案件办理，虽然本院于2018年10月23日作出（2018）苏06行终593号行政裁定，如皋执法局于2019年5月才作出169号处罚决定，但是，法律法规对规划管理部门中止办理案件的期限并未明确规定，且中止期限的延长，对作为被处罚人的郁美娟而言，并无明显不利的影响，故不能据此认定如皋执法局的办案程序违法。 关于如皋执法局是否存在滥用职权的情形。郁美娟对如皋执法局的执法动机存在质疑，主要是认为如皋执法局存在选择性执法的情形，以及郁美娟的建设行为系屋顶漏雨、迫不得已所致，如皋执法局的处罚不符合情理。对此本院认为，首先，违法行为普遍存在，不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前，对某一特定行为人的违法行为进行查处，就是不公正执法。公正执法并不能机械性地理解为，要求对所有同类违法行为同时处理，特别是在违法行为普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法行为进行查处，既不现实，事实上也无法实现。如皋执法局对郁美娟的查处来源于举报，而非如皋执法局日常巡查中发现，由于郁美娟与同小区的其他业主不是同一个行政法律关系中的当事人，无论其他业主是否存在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，都不影响如皋执法局对郁美娟的违法建设行为进行查处，故不能认定如皋执法局对郁美娟选择性执法。其次，行为人实施违法建设的动机很多，既可能基于扩大建筑物使用面积，也可能基于保护设施设备，还可能基于诸如郁美娟所称的防止漏雨。但是，无论行为人违法建设的动机如何，是否符合情理，规划主管部门对违法建设查处的唯一标准就是法律。如果将行为人违法建设的动机作为规划主管部门执法的考虑因素，不仅可能导致执法尺度不一、难以执法，还可能导致对违法建设的查处流于形式。如皋执法局也表示，郁美娟屋顶漏雨的情况如客观存在，将会协调其他途径予以解决。郁美娟为防止漏雨而实施的违法建设行为，并不是撤销如皋执法局依法作出的处罚决定的法定理由。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。郁美娟的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郁美娟负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年八月二十七日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。