黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终288号上诉人（原审原告）方秀芹。上诉人（原审第三人）康善云。委托代理人康为锋（康善云之子）。被上诉人（原审被告）佳木斯市人民政府，住所地佳木斯市长安西路**。法定代表人邵国强，该市市长。委托代理人刘锡刚，佳木斯市司法局行政复议与应诉科主任科员。被上诉人（原审被告）抚远市人民政府，住，住所地抚远镇迎宾路/div>法定代表人葛立彬，该市市长。委托代理人殷太波，抚远市自然资源局执法监察局副局长。上诉人方秀芹诉抚远市人民政府（下称抚远市政府）、佳木斯市人民政府（下称佳木斯市政府）土地撤销决定及复议决定一案，佳木斯市中级人民法院作出（2019）黑08行初33号行政判决，方秀芹及原审第三人康善云不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，1998年11月3日，抚远市国土资源局为方秀芹颁发位于抚××市××村东侧，面积280亩荒原的后备资源开发许可证。因康善云向抚远县土地管理局提交申请，要求撤销该许可证。抚远市政府依据《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行，1988年2月29日修正）第十七条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1987年11月1日施行）第十三条的规定，于2014年9月22日作出抚政土决字[2014]7号关于撤销申请人为方秀芹土地后备资源开发许可证的决定。方秀芹向黑龙江省人民政府申请行政复议，黑龙江省人民政府于2015年4月23日作出黑政复决[2015]36号行政复议决定，以1987年11月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》并不存在，抚政土决字[2014]7号决定中适用法律依据错误为由，撤销抚政土决字[2014]7号决定，责令抚远市政府依法重新作出具体行政行为。因抚远市政府未及时履行该行政复议决定，黑龙江省人民政府于2018年10月15日作出黑政复责履[2018]1号责令履行行政复议决定通知，责令抚远市政府在收到通知之日起30日内履行。抚远市政府于2018年11月14日作出抚政土决字[2018]2号决定，该决定认定，1998年时任别拉洪乡土管所所长孙德周（方秀芹的丈夫）于1998年11月3日经原抚远县土地管理局审批为方秀芹办理位于别拉洪乡民丰村东侧面积280亩的土地后备资源开发许可证,没有经过抚远市政府批准，属于超越法定职权的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第十七条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条的规定，决定撤销该土地后备资源开发许可证。方秀芹于2018年12月12日向佳木斯市政府申请行政复议，佳木斯市政府依法受理后，因案情复杂，于2019年2月1日作出佳政复延[2019]4号延期审理通知，延长审理期限三十日，并将该通知书向行政复议各方当事人送达。因方秀芹提出中止审理的请求，佳木斯市政府于2019年2月18日作出佳政复中[2019]1号中止审理通知，中止该案审理，并将该中止审理通知书向行政复议各方当事人送达。佳木斯市政府于2019年2月21日作出佳政复恢[2019]1号恢复审理通知，恢复该案审理，并将恢复审理通知书向行政复议各方当事人送达。佳木斯市政府于2019年2月25日召开听证会，于2019年3月11日作出佳政复决[2019]1号行政复议决定，认定原抚远县土地管理局于1998年为方秀芹颁发土地后备资源开发许可证，审批程序超越法定职权，且审批材料中有涂改地方，无批准文号，违反法定程序，应依法纠正；抚远市政府作出的抚政土决字[2018]2号撤销决定与抚政土决字[2014]7号撤销决定中认定事实与理由虽大致相同，但适用法律依据不相同，适用法律进行了调整，不属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持抚政土决字[2018]2号撤销决定。方秀芹于2019年3月15日收到该行政复议决定，于2019年3月29日提起行政诉讼请求撤销抚远市政府作出的抚政土决字[2018]2号决定及佳木斯市政府作出的佳政复决[2019]1号行政复议决定。原审法院认为，1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定，开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。第四十八条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效……非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。1991年2月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条规定，开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。根据上述规定，方秀芹于1998年开发位于抚××市××村东侧280亩的荒原，应当经当地县级以上人民政府批准，方可办理土地后备资源开发许可证。方秀芹未经原抚远县人民政府批准，于1998年11月3日取得由抚远市国土资源局办理的后备资源开发许可证，违反法定程序，且抚远市国土资源局的颁证行为属超越职权，应予撤销。抚远市政府于2014年9月22日作出抚政土决字[2014]7号关于撤销申请人为方秀芹土地后备资源开发许可证的决定，因适用法律错误，被黑龙江省人民政府以黑政复决[2015]36号行政复议决定予以撤销，并责令抚远市政府重新作出行政行为。抚远市政府于2018年11月14日重新作出抚政土决字[2018]2号关于撤销申请人为方秀芹土地后备资源开发许可证的决定，适用法律正确，且不属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。佳木斯市政府受理行政复议申请后，履行了立案、送达、听证等程序，根据事实作出佳政复决[2019]1号行政复议决定，维持抚政土决字[2018]2号撤销决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。方秀芹的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方秀芹的诉讼请求。方秀芹上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求:1.对原审判决涉诉受益性的行政行为适用法律规范性文件予以全面审查；2.撤销原审判决并依法予以改判。主要理由：抚远市政府仅依据1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第十七条、第四十八条及1991年实施的《中华人民共和国土地法实施条例》第十三条的规定，撤销了其名下20年之前的《土地后备资源开发许可证》，而忽略了1998年实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条及《黑龙江省土地管理条例》第十九条关于鼓励开荒、保护开发者利益的规定。本案中的涉案行政审批许可，依据当年实施的《国家土地管理局关于加强土地后备资源开发项目审批工作的通知》第五条及抚远县人民政府规范性文件的相关规定，经本人申请乡镇政府同意，报县土地管理部门审核审批后，到实地界定用地范围，取得了合法许可，应视为程序合法。至于有关是否有编号及是否未装入档案的问题，那是行政管理的问题，不应在20年后由其来承担后果。康善云上诉称，原审判决在本院认为中表述“方秀芹于1998年开发位于抚××市××村东侧280亩的荒原”明显错误，损害了其开发耕种此地20年的合法权益，请求撤销或更正原审判决事实认定部分存在的错误或瑕疵，维持原审判决结果。抚远市政府辩称，抚远市政府于2018年11月14日作出的抚政土决字[2018]2号《关于撤销申请人为方秀芹的土地后备资源开发许可证的决定》正确且事实清楚。1998年11月3日，由时任别拉洪乡土管员孙德周（系方秀芹的前夫，2010年离婚）申报，经原抚远县土地管理局审批为方秀芹办理了位于别拉洪乡民丰村东侧荒原280亩土地的土地后备资源开发许可证。该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条的规定，未经抚远市政府的批准，属于超越法定职权的行为。该决定只是纠正抚远市土地管理局越权颁发土地后备资源开发许可证的行政行为，并且有法可依。该决定经佳木斯市政府复议并决定予以维持，故该决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求驳回方秀芹的上诉，维持原判。佳木斯市政府辩称，佳木斯市政府受理方秀芹提出的行政复议申请后，严格依照《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，履行了依法延长行政复议审理期限、召开听证会、送达等程序，并在法定期限内作出行政复议决定，故审理该案的程序合法。原抚远县国土资源局超越法定职权为方秀芹发放的《土地后备资源开发许可证》，违反法定审批程序，且该审批材料中有涂改，无批准文号，应依法纠正。抚远市政府作出的抚政土决字[2018]2号《关于撤销申请人为方秀芹的的决定》符合法律规定。佳木斯市政府作出的佳政复决[2019]1号行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，请求驳回方秀芹的上诉，维持原判。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十七条“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用”及第四十八条“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效……非法批准占用的土地按照非法占用土地处理”和1991年2月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条“开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准”的规定，抚远市国土资源局于1998年为方秀芹办理的位于抚××市××村东侧280亩荒原的《土地后备资源开发许可证》及《农业用地审批表》，应当经当地县级以上人民政府批准，但该审批表及许可证未经原抚远县人民政府批准即给方秀芹办理并发放许可证，属超越职权，违反法定程序，故抚远市政府作出《关于撤销申请人为方秀芹的的决定》符合法律规定。佳木斯市政府作出佳政复决[2019]1号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。因该许可证载明的别拉洪乡民丰村东侧280亩荒原的开发者和土地权属尚存争议，故原审判决在论理部分认为“方秀芹于1998年开发位于抚××市××村东侧280亩的荒原”确属表述不当，康善云对此提出的上诉理由成立，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。方秀芹的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回方秀芹的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人方秀芹负担。本判决为终审判决。审判长  赵良宇审判员  张云强审判员  李 刚二〇二〇年八月三十一日法官助理郭婧书记员潘薇