河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初518号原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司，住所地河南省郑州市金水区黄河路**。法定代表人李高阳，董事长。委托代理人郑磊，河南师道律师事务所律师。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被告郑州市人民政府，，住所地河南省郑州市中原区中原路**法定代表人王新伟，市长。委托代理人江涛，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。第三人郑州市自然资源和规划局，住所，住所地河南省郑州市中原区淮河西路**div>法定代表人孙建功，局长。委托代理人江涛，该局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司因诉被告郑州市人民政府履行法定职责一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司的委托代理人郑磊、陈盼盼，被告郑州市人民政府的委托代理人江涛、黄琨，第三人郑州市自然资源和规划局的委托代理人江涛、黄琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司诉称：诉讼请求：1.依法判决被告履行豫政办〔2003〕110号、豫经贸企改〔2003〕372号改制文件及《郑州市人民政府关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》规定的按宗地地价60%并扣除570.87万元的标准收取土地出让金的法定职责；2.本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2003年，为推进工程勘察设计单位改制，《河南省人民政府办公厅关于转发省建设厅等部门河南省工程勘察设计单位改制实施意见的通知》（豫政办〔2003〕110号）规定，改制中涉及国有土地使用权处置的，“按原省经贸委等12部门《印发的通知》（豫经贸企改〔2003〕372号）执行”，即“工业生产类企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价20%-40%的土地出让金。其他企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价40%-60%的土地出让金。”2006年11月22日，为明确省属工程勘察设计单位改制中土地出让金收取标准问题，河南省建设厅曾专门致函被告进行确认。2006年12月25日，被告回复《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（以下简称《函》）：“同意省属有土地的勘察设计单位均按宗地地价的60%缴纳土地出让金，职工安置由省属勘察单位负责。”原告改制前系隶属于河南省住房和城乡建设厅（原建设厅）的工程勘察设计事业单位，自2003年起依据豫政办〔2003〕110号改制文件和《河南省建设厅关于河南省冶金规划设计研究院改制方案的批复》（豫建〔2006〕64号）实施事转企产权制度改革。鉴于豫政办〔2003〕110号、豫经贸企改〔2003〕372号改制文件及被告上述《函》中有关土地出让的政策承诺，原告于2007年6月将单位名称变更登记为现有名称，并于2008年7月在省产权交易中心受让了河南省冶金规划设计院土地资产外的100%国有产权。河南省财政厅在拨付改制成本费用时，将原告使用的黄河北街北、黄河路北土地查询号为1348、地号为、地号为JSB-209-172354.99平方米的办公用地，按净资产扣除了土地出让金570.87万元，没有补贴给原告（豫财建函（2017）53号）。对上述土地已纳入改制资产的事实，被告也是明知的。原告按照改制文件和被告《函》的要求，妥善完成了职工安置，并办理了地上建筑物产权的过户手续，但土地一直没过户。经原告多次请求，被告于2017年2月7日下发《关于河南省冶金规划设计院有限责任公司土地过户的通知》（郑政文〔2017〕28号），同意将上述土地过户至原告名下。上述土地经河南中土房地产评估有限公司评估，评估价为1875.77万元。需要说明的是，评估过程原告并不知情。2018年4月16日，第三人郑州市自然资源和规划局就《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置审批方案》（以下简称“《审批方案》”）向被告请示，《审批方案》建议土地出让金按1875.77万元收取。2018年5月9日，被告作出《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案（郑国土资行政审批第2018003号）的批复》，同意郑州市国土资源局依据相关法律、法规的规定，依法按程序办理相关土地手续。2018年7月，第三人向原告送达土地出让合同，要求原告按1875.77万元缴纳土地出让金，此时原告才知道被告并未依据改制文件和《函》按宗地地价的60%收取土地出让金，也没有扣除已经抵扣的570.87万元。基于以上事实，原告认为，被告作出的批复，明确拒绝履行按宗地地价60%并扣除570.87万元的标准收取土地出让金的法定职责，这既不符合改制文件和改制事实，也与被告的《函》相矛盾。现原告已按国家及省政府有关政策完成改制，妥善安置职工，被告却违背当时的改制文件，拒不兑现政策承诺。2020年1月17日，原告向被告邮寄请求被告履行豫政办〔2003〕110号、豫经贸企改〔2003〕372号改制文件及被告所作《函》规定的按宗地地价60%并扣除570.87万元的标准收取土地出让金的法定职责的申请材料，被告于2020年1月18日签收了该邮件。截至目前，被告未向原告作出任何答复，构成不履行法定职责。综上，依据《行政诉讼法》第十二条及第四十七条的规定，为维护原告的合法权益，特此提起诉讼，请贵院依法裁判，判如所请。原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司向本院提交了以下证据：第一组证据：被告作出的行政允诺证明。证据1.《河南省人民政府办公厅关于转发省建设厅等部门河南省工程勘察设计单位体制改革实施意见的通知》（豫政办〔2003〕110号）；证据2.《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）》（豫经贸企改〔2003〕372号）；证据3.《河南省建设厅关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（豫建函〔2006〕187号）；证据4.《郑州市人民政府关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（2006年12月25日）。证明目的：原告改制前系隶属于河南省住房和城乡建设厅（原建设厅）的工程勘察设计事业单位，自2003年实施事转企产权制度改革。根据相关改制文件，被告同意原告按宗地地价的60%缴纳土地出让金，构成行政允诺，且具有履行的现实可能性。第二组证据：被告不履行行政允诺的证明。证据5.《关于对河南省冶金规划设计研究院改制成本的批复》（豫财办建〔2009〕343号）；证据6.国有资产评估项目备案表；证据7.《河南省财政厅关于追加河南省冶金规划设计研究院改制成本缺口补助资金支出预算的通知》（豫财建〔2011〕434号）；证据8.《河南省财政厅关于河南省冶金规划设计研究院改制资产事宜的函》（豫财建〔2017〕53号）；证据9.《郑州市人民政府关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案（郑国土资行政审批第2018003号）的批复》（郑政函〔2018〕168号）；证据10.《郑州市金水区国土资源局关于（金国土资利用审批第201710号）的请示》（金国土资〔2017〕185号）；证据11.《郑州市国土资源局关于河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置审批方案（郑国土资行政审批第2018003号）的请示》（郑国土资〔2018〕340号）。证明目的：河南省财政厅在拨付改制成本费用时，按净资产扣除了案涉宗地的土地出让金570.87万元，但原告按照当时的改制文件先行垫付了570.87万元优先用于安置职工，被告在收取土地出让金时应予扣除。然而，被告经第三人请示作出批复，同意向原告收取土地出让金1875.77万元，违反了按宗地地价的60%收取土地出让金并扣除570.87万元的行政允诺。第三组证据：原告申请被告履行法定职责未得到回复的证明。证据12.原告通过EMS向被告邮寄请求其履行法定职责的文件及邮寄证明；证据13.被告签收邮件的证明。证明目的：2020年1月17日，原告向被告邮寄申请材料，请求被告履行行政允诺，按宗地地价的60%收取土地出让金并扣除原告先行垫付的570.87万元。被告于2020年1月18日签收了该邮件，但至今未向原告作出任何答复，构成不履行法定职责。被告郑州市人民政府答辩称：一、核定案涉土地使用权出让金的金额，并非答辩人的法定职权。1.答辩人依法并不负责案涉土地使用权出让金的核定工作。被答辩人改制前系隶属于河南省住房和城乡建设厅的工程勘察设计事业单位。案涉的豫经贸企改【2003】372号文颁布于2003年4月30日，豫政办【2003】110号文颁布于2003年12月15日。河南省冶金规划设计研究院于此后申请改制。被答辩人于2007年6月1日成立，于2008年7月受让了河南省冶金规划设计院土地资产以外的100%国有产权，其他改制工作陆续进行。故，2003年3月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》、2006年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》均适用于被答辩人。而且在被答辩人基于同一事实起诉答辩人，要求判决撤销答辩人作出的同意第三人郑州市自然资源和规划局报送的案涉土地使用权协议出让方案之郑政函[2018]168号批复，责令答辩人重新决定案涉土地使用权出让金的[2018]豫07行初233号、[2019]豫行终1422号案件中，被答辩人也均是以《协议出让国有土地使用权规范（试行）》为依据主张其诉请。该二案件中，新乡市中级人民法院、河南省高级人民法院裁判依据的也是前述《协议出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》这两份规章。（1）根据《协议出让国有土地使用权规定》，案涉土地使用权出让金的最终核定，并非答辩人的法定职权。由于《协议出让国有土地使用权规定》中并未区分“供地环节的协议出让”之协议出让方式、“原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让”之协议出让方式以及“划拨土地使用权转让中的协议出让”之协议出让方式，该三种具体的协议出让方式均应适用该规定。无论是哪一种具体的协议出让方式，所涉及的最低价的决定权属于省、自治区、直辖市人民政府，底价的决定权属于市、县人民政府，但最终的土地使用权出让金是在市、县人民政府批准的底价基础之上由市、县人民政府国土资源行政主管部门与企业充分协商、谈判的结果。（2）根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，案涉土地使用权出让金的核定，仍非答辩人的法定职权。第一，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》作为《协议出让国有土地使用权规定》施行之后颁布的特别法，其规定与《协议出让国有土地使用权规定》不一致时，应执行《协议出让国有土地使用权规范（试行）》相关规定。第二，案涉土地出让金的价格是直接根据第6.3.3.1款规定的“公式”由本案第三人郑州市自然资源和规划局核定，而且对于该“公式”本身，无论是本案第三人郑州市自然资源和规划局，还是答辩人，以及被答辩人，甚至是行政复议机关或人民法院均无权提出异议。第三，对于第6.3.3.1款规定的该“公式”中涉及的各种土地市场价格，均是由本案第三人郑州市自然资源和规划局组织实施地价评估的结果，而对于该地价评估工作，也只是由本案第三人郑州市自然资源和规划局独立组织实施，不仅非答辩人的法定职权，而且与被答辩人无关，被答辩人对评估机构的选择、评估方式、评估结果等事项，均无需事先知情，无权提出异议，无权要求本案第三人郑州市自然资源和规划局重新组织评估，或由被答辩人自行委托评估，甚至无权在行政复议或行政诉讼中要求进行司法鉴定。第四，答辩人仅对本案第三人郑州市自然资源和规划局报送的协议出让方案进行审批，并不对本案第三人郑州市自然资源和规划局核定的协议出让金额进行审批。本案中直接影响被答辩人所主张的“依据改制政策按宗地地价60%并扣除570.87万元缴纳土地出让金的权利”实现的原因，是被答辩人主张的定价方法与前述《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第6.3.3款规定的定价机制冲突，并非答辩人不履行自己本就不存在的职权。2、河南省高级人民法院所做出的与案涉土地相关的生效判决中，也已认定案涉土地使用权的协议出让定价并非答辩人的职权。在前述【2019】豫行终1422号案件中，河南省高级人民法院已经明确认定：“根据《协议出让国有土地使用权规定》（原国土资源部令第21号）和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（原国土资源部国土资发【2006114号】）的规定，国有土地使用权协议出让由市、县国土资源管理部门组织实施，且对协议出让的国有土地具有确定底价和议价的职权”。因此，被答辩人的起诉应予驳回。二、案涉土地使用权出让金的征收工作，也非答辩人的法定职责。根据国务院办公厅于2006年12月17日颁布施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条第三款的规定，答辩人并无征收案涉土地使用权出让金的职权。三、被答辩人针对答辩人于2006年12月25日对河南省建设厅所提建议做出的复函提起的行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。2006年11月22日，原河南省建设厅向答辩人发出《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（豫建函【2006】187号）:“建议，省直11家勘察设计单位均按宗地地价的最高比例60%向省财政厅交纳土地出让金，郑州市相关部门凭财政厅相关证明办理土地出让手续。”2006年12月25日，答辩人对此向原河南省建设厅复函:“同意省属有土地的勘察设计单位均按宗地地价的60%缴纳土地出让金”,“上述省属勘察设计单位涉及的土地出让金上缴市级财政管理，由市财政按照国家和省、市的有关规定使用”。显然，答辩人2006年12月25日函只是答辩人与河南省建设厅这两个政府和行政机关之间的内部沟通文件，涉及的也是包括被答辩人在内的众多“省属有土地的勘察设计单位”而非被答辩人这一特定对象，而且答辩人也并未完全认可原河南省建设厅的建议，因此，该函并非被答辩人所称的答辩人对其做出的“行政允诺”。同时，即使不考虑在该两份文件交接期间，国务院办公厅于2006年12月17日颁布施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》已对原河南省建设厅的该两项建议均予以了否定的事实，如前所述，由于核定案涉土地使用权出让金的金额，并非答辩人的法定职权，因此，答辩人该函件中关于案涉土地使用权出让金的意见，依法也只能通过第三人郑州市自然资源和规划局履行其职责才能实施。而本案中，被答辩人的诉求之所以未能实现，除因为其诉求本身违法之外，是因为第三人郑州市自然资源和规划局在履行其对案涉土地协议出让时核定出让金的法定职责过程中，对其诉求不予认可。故对被答辩人的权利义务产生影响的是第三人郑州市自然资源和规划局作出的对案涉土地使用权出让金的核定工作，而非答辩人不履行2006年12月25日《函》。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法律或其他组织的权利不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，被答辩人针对答辩人2006年12月25日函提起的履行职责之诉，与被答辩人要求撤销答辩人于2018年5月9日做出的同意第三人郑州市自然资源和规划局所报送案涉土地协议出让方案的郑政函（2018）168号批复之诉一样，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，被答辩人诉请判决由答辩人按其主张的方式确定案涉土地使用权出让金的金额并进行收取，于法无据，而且也受生效判决的羁束，故答辩人并无其诉请的职权，非本案适格的被告；同时，其诉请求非行政诉讼的受案范围，故敬请驳回被答辩人的起诉。被告郑州市人民政府向本院提交了以下证据：1.2018年12月10日《起诉状》；2.2019年3月27日《上诉状》；3.（2018）豫07行初223号行政裁定书；4.（2019）豫行终1422号行政裁定书。此四份证据用于证明案涉土地协议出让适用2003年3月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》、2006年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》、2006年12月17日颁布施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，郑州市政府对原告的诉讼请求所涉及事项无法定职权，而且这一事实已被生效裁定确认，故郑州市政府非本案适格的被告，原告起诉应予驳回。5.豫建函【2006】187号；6.郑州市政府2006年12月25日《郑州市人民政府关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》；7（2018）豫行终880号行政裁定书。此三份证据用于证明郑州市政府2006年12月25日非对原告的行政允诺，作为与原河南省建设厅之间的往来文件，原告针对该文件提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。第三人郑州市自然资源和规划局陈述称：一、虽然案涉土地使用权出让金的核定、征收均是第三人的职权，但是原告的起诉已超过法定起诉期限。根据2003年3月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》、2006年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，以及2006年12月17日施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）之规定，案涉土地使用权出让金的核定、征收均是第三人的职权。在第三人履行该职权过程中，2018年4月16日，第三人向郑州市人民政府报送《河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置审批方案》。该方案中未同意按豫政办[2003]110号、豫经贸企改[2003]372号改制文件及《郑州市人民政府关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》中“按宗地价60%并扣除570.87万元”的方式核定案涉土地使用权出让金。2018年5月9日，郑州市人民政府做出郑政函（2018）168号批复，同意了第三人报送的该划拨土地的协议出让方案。2018年6月25日，原告向第三人报送《关于落实的函》，仍要求第三人按“按宗地价60%并扣除570.87万元”的方式为原告办理案涉土地使用权的过户登记。第三人对此未予同意，于2018年7月按第三人依法核定的1875.77万元标准要求原告缴纳土地使用权出让金并签订《国有建设用地使用权出让合同》。此后，原告于2018年12月10日以郑州市人民政府为被告提起了[2018]豫07行初233号行政案件，要求撤销郑州市人民政府做出的郑政函（2018）168号批复，并要求责令郑州市人民政府重新决定涉案宗地的土地使用权出让金。该案件经新乡市中级人民法院审理并裁定驳回原告起诉后，河南省高级人民法院经二审审理做（2019）豫行终1422号行政裁定，驳回了原告在该案中的上诉，维持一审裁定。依据《行政诉讼法》第四十六条以及《法释〔2018〕1号》第六十四条之规定，对于原告在本案中提出的诉讼请求，其法定起诉期限最长为其“知道或者应当知道作出行政行为内容之日起”一年。第三人2018年6月25日收到原告要求按“按宗地价60%并扣除570.87万元”的方式为原告办理案涉土地使用权的过户登记的申请后于2018年7月明确拒绝。对此行为及内容，原告当时即已明知。根据原告在[2018]豫07行初233号行政案件中提交的日期为2018年12月10日的行政起诉状之内容，显然，原告最迟在2018年12月10日也已明知郑州市人民政府不同意原告诉请的案涉土地使用权出让金之核定方式，并且原告在该案中明确主张郑州市人民政府按其在本案诉讼请求中的要求的方式“重新作出决定”。显然，原告对本案的起诉期限最迟应自2018年12月10日起算。因此，原告于2020年5月12日提出本案诉讼已超出法定起诉期限。原告此前诉讼中自身的诉讼策略，并不属于《行政诉讼法》第四十八条所规定的可以延长起诉期限的事由。虽然原告曾于2020年1月17日向郑州市人民政府邮寄通知，要求郑州市人民政府履行“职权”，但是，姑且不说郑州市人民政府并无该职权，原告发出该通知之时，无论是对郑州市人民政府，还是对第三人，均已超出了法定起诉期限。原告在超出法定起诉期限之后的所谓申请郑州市人民政府履行“职权”的行为，并不能否定此前其已超出法定起诉期限的事实，更不是法定的可以延长起诉期限的事由。二、原告要求按“按宗地价60%并扣除570.87万元”的方式为其核定案涉土地使用权的出让金，与法相悖。1.案涉土地使用权的定价机制是法定机制，任何单位和个人，包括人民法院均无权变更该定价机制。第一，根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第6.3.2款、第6.3.3.款、第6.3.3.1款、第6.4款规定，案涉土地出让金的价格只能直接根据第6.3.3.1款规定的“公式”核定，而且对于该“公式”本身，无论是第三人，还是郑州市人民政府，以及原告，甚至是行政复议机关或人民法院均无权提出异议。第二，对于第6.3.3.1款规定的该“公式”中涉及的各种土地市场价格，只能由第三人独立组织实施，对于评估机构的选择、评估方式等事项，均无需事先通知郑州市人民政府、原告，更无需征求郑州市人民政府、原告的同意。对于评估结果，郑州市人民政府、原告也均无权提出异议，无权要求第三人重新组织评估，或由原告自行委托评估，甚至无权在行政复议或行政诉讼中要求进行司法鉴定。第三，郑州市人民政府仅能对第三人报送的协议出让方案进行审批，并不能对第三人依前述定价方式核定的协议出让金额进行审批。2.国有土地使用权出让征收机制同样是法定机制，任何单位和个人，包括人民法院均无权变更该征收机制。国务院办公厅于2006年12月17日颁布施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条第三款、第二条均作出了明确规定。3.原告所要求的按“按宗地价60%并扣除570.87万元”的方式，直接改变了涉案土地使用权出让金的法定定价和征收机制。（1）原告要求在第三人所核定的1875.77万元基础之上，再按60%确定最终的金额，显然不仅与前述《协议出让国有土地使用权规范（试行）》规定的国有土地使用权出让金定价机制相悖，而且直接违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条中“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”之规定。（2）原告要求将河南省财政厅在拨付其改制成本费用时，从其净资产中扣除的土地出让金570.87万元，在被答辩人向第三人缴纳案涉土地使用权出让金时予以扣除，显然违背了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中严格执行“收支两条线”之规定。综上所述，被答辩人诉请判决由答辩人按其主张的方式确定案涉土地使用权出让金的金额并进行收取，于法相悖。而且其起诉已超出法定起诉期限。故请驳回被答辩人的起诉。第三人郑州市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.郑国土资文[2018]340号文；2.郑政函[2018]168号文；3.电子监管号为4101052018B00017的《国有建设用地使用权出让合同》；4.2018年12月10日《起诉状》；5.2019年3月27日《上诉状》；6.（2018）豫07行初223号行政裁定书；7.（2019）豫行终1422号行政裁定书。此七份证据，结合原告起诉状，用于证明：1.原告对本案的起诉期限最迟应自2018年12月10日起算。原告于2020年5月12日提出本案诉讼已超出法定起诉期限。2.案涉土地协议出让适用2003年3月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》、2006年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》、2006年12月17日颁布施行的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，原告提出的土地使用权出让金核定及征收方式违法。第二组证据：8.备案号为4102718IA0010的《土地估价报告》；9.金国土资会纪[2017]22号会议纪要；10.金国土资文[2017]185号请示；11.郑国土资会纪[2018]5号会议纪要；12.郑国土资会纪[20187号会议纪要。此5份证据用于证明第三人就案涉土地进行协议出让时的土地使用权出让金价格核定工作符合相关规定。原告提出的土地使用权出让金核定方式违法。经庭审质证，原告对被告郑州市人民政府证据发表如下质证意见：对证据1-4的真实性、合法性没有异议，但对其关联性和证明目的有异议。首先，证据1-4系原告起诉要求撤销被告郑州市人民政府作出的《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案的批复》（郑政函[2018]168号）一案形成的材料，证据1-2为一审起诉状和二审上诉状，证据3-4是两审法院作出的行政裁定。该案的诉讼类型是撤销之诉，诉讼标的是郑政函[2018]168号批复的合法性，诉的理由是郑州市人民政府违法行使职权。而本案的诉讼类型是履行法定职责之诉，诉讼标的是行政允诺法律关系及原告申请被告履行法定职责的实体请求，诉的理由是郑州市人民政府不履行行政允诺形成的法定职责。因此，两案的诉讼类型、诉讼标的及诉的理由均不相同，不具有关联性。故证据3-4即两份生效裁定对本案不具有羁束力。其次，本案并非要求郑州市人民政府确定宗地地价的法定职权，而是要求郑州市人民政府兑现其作出的《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（以下简称“《函》”）所自设的按照宗地地价的60%收取土地出让金的法定职责，因此，郑州市人民政府为本案的适格被告。对证据5-6的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明目的有异议。证据5-6证明，郑州市人民政府作出的《函》，系依据豫政办[2003]110号改制文件、豫经贸企改[2003]372号文，针对河南省工程勘察设计单位体制改革过程中的国有土地使用权处置这一特定问题，基于自由裁量权向11家具有土地的工程勘察设计单位等特定对象，单方作出的按照宗地地价的60%收取土地出让金的真实意思表示。该意思表示经改制主管部门即河南省建设厅唯一途径到达原告后即生效并具有拘束力。原告知悉该意思表示后并据此完成改革，妥善安置职工并办理了地上建筑物产权的过户手续，原被告双方之间形成行政允诺法律关系，属于行政诉讼的受案范围。证据7系被告向法院提交的参考案例，不属于证据。该判决所涉内部行政行为外部化的问题，与本案所涉行政允诺的问题，系相互独立的法律问题，没有关联性，不能作为本案的参考案例。第三人对郑州市人民政府提供的证据和证明目的等均无异议。被告郑州市人民政府对原告证据发表如下质证意见：对原告证据1到3的真实性没有异议。但是证据1是河南省政府办公厅针对各市县人民政府和省人民政府有关部门河南省工程勘察设计单位体制改革所涉及的不特定对象发布的一份文件。证据2是河南省经贸委等12个部门，针对的不特定对象颁发的深化国有企业产权制度改革的一份意见。证据3是原河南省建设厅针对包括原告在内的18家单位向郑州市政府出具的一个函件。这三份证据均不是针对原告直接作出的，也没有一份文件是原告向郑州市政府发出的，从而构成原告对郑州市政府的一个要约。证据4的真实性没有异议，但是该文件是郑州市政府针对原告提供的证据3所做的一个答复。这是两个政府和行政机关之间的内部沟通，并不是针对原告这一特定主体而作出的答复。而且郑州市政府在该证据4中，对河南省建设厅所提出的意见也并没有全部的采纳，因此原告证据1到3没有证明自己作出要约。证据4也没有证明郑州市人民政府作出了任何的一个承诺，不存在着原告报告所说的要求被告履行行政承诺的这样一个事实的基础。原告以证据4为基础提出的行政诉讼不在行政诉讼的受案范围之内。另外在郑州市人民政府于2006年12月25日作出该复函之前国务院已经在2006年12月17日明确的规定，不得以零地价等方式进行土地出让。该函件内容本身也违法而无效。即使是构成承诺，该承诺也不具有相应的法律效力。对原告提供的证据5到时10的真实性均无异议，但是这些文件均是原告在办理相关企业改制过程当中与相关单位发生的一些事实所确定的文件，均非郑州市政府作出的，而且也不在郑州市政府的职权范围之内。证据11的真实性没有异议，但是对于第3人根据自己的法定职权，所向郑州市人民政府报批的方案当中，依法确定的价格。郑州市人民政府没有权利进行干涉。这也已经被生效的其他判决加以确认。同时证据11也证明即使原告要求第三人履行了相应的职责，也已经超过了相应的诉讼时效。另外对于原告在改制过程当中被财政厅扣除的570.87万元土地出让金，按照国务院关于土地出让收支两条线的规定，原告要求从应向郑州市国土资源局缴纳的土地出让金当中予以扣除，那么违反了法律规定。对证据12、13的真实性的没有异议，但是原告在对被告的证据进行质证的时候，已经明确的承认了他要求郑州市政府履行的是所谓的行政承诺，而不是法定职责。因此其证明目的自相矛盾，而且根据原告寄出的时间2020年1月17日，那么结合被告以及第三人在此前另案诉讼当中最迟于2018年12月10日提交的证据，已经明确表明拒绝原告所主张的出让金计算和支付方式。那么本案起诉也已经超出了法定的时效。第三人对原告证据的质证意见同郑州市人民政府的意见。原告对第三人的证据的质证意见为：对证据1-3的真实性和关联性没有异议，但对其合法性和证明目的有异议。证据1-3证明郑州市人民政府及其土地主管部门违反郑州市人民政府在先作出的《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（以下简称“《函》”）所自设的按照宗地地价的60%收取土地出让金的法定职责，也未根据河南省财政厅《关于河南省冶金规划设计研究院改制资产事宜的函》（豫财建函[2017]53号）“在拨付改制成本费用时，已按净资产扣除了土地出让金570.87万元”的明示扣除570.87万元，严重侵害了原告的合法财产权益和信赖利益。对证据4-7的真实性、合法性没有异议，但对其关联性和证明目的有异议。首先，证据4-7系原告起诉要求撤销被告郑州市人民政府作出的《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案的批复》（郑政函[2018]168号）一案形成的材料，证据1-2为一审起诉状和二审上诉状，证据3-4是两审法院作出的行政裁定。该案的诉讼类型是撤销之诉，诉讼标的是郑政函〔2018〕168号批复的合法性，诉的理由是郑州市人民政府违法行使职权。而本案的诉讼类型是履行法定职责之诉，诉讼标的是行政允诺法律关系及原告申请被告履行法定职责的实体请求，诉的理由是郑州市人民政府不履行行政允诺形成的法定职责。因此，两案的诉讼类型、诉讼标的及诉的理由均不相同，不具有关联性。其次，证据6-7认为案涉批复系内部行政行为且未对原告的权利义务产生实际影响，不是行政行为，也就不能以此作为起诉期限的起算时点。本案属于不履行法定职责之诉，原告于2020年1月17日向被告郑州市人民政府邮寄履行法定职责的书面材料，被告于2020年1月18日签收，在2020年3月19日期限届满前未作出答复，故原告在2020年5月12日提起本案诉讼，符合《行政诉讼法》第四十六条的规定，未超出法定起诉期限。对证据8-12的真实性和关联性没有异议，但对其合法性和证明目的有异议。对证据8-12的质证意见同对证据1-3的质证意见。被告郑州市人民政府对第三人的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：本案原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司提交的证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。被告郑州市人民政府提交的证据7与本案无关，不予采纳。郑州市人民政府的其他证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，予以采纳。第三人郑州市自然资源和规划局的证据3因没有双方当事人的签字，本院不予采纳。第三人提供的其他证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。经审理查明，2003年4月30日，河南省经贸委等十二部门联合印发《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）的通知》（豫经贸企改〔2003〕372号），该通知第（十七）条规定：“工业生产类企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价20%-40%的土地出让金。其他企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价40%-60%的土地出让金。”原告改制前隶属于河南省住房和城乡建设厅（原建设厅），后依据有关规定实施产权制度改革，2007年6月将单位名称变更登记为现有名称。2006年11月22日，原河南省建设厅向郑州市人民政府发出《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（豫建函[2006]187号），“建议省直11家勘察设计单位均按宗地地价的最高比例60%向省财政厅交纳土地出让金，郑州市相关部门凭财政厅相关证明办理土地出让手续”。2006年12月25日，郑州市人民政府向原河南省建设厅作出《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》，回复称：“同意省属有土地的勘察设计单位均按宗地地价的60%缴纳土地出让金”,“上述省属勘察设计单位涉及的土地出让金上缴市级财政管理，由市财政按照国家和省、市的有关规定使用”。原告在申请办理关于涉案土地使用权出让处置审批手续过程中，2018年4月16日，原郑州市国土资源局作出《关于河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置审批方案（郑国土资行政审批第2018003号）的请示》，建议土地出让金按1875.77万元收取，并报请被告郑州市人民政府批准。2018年5月9日，被告郑州市人民政府作出《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案（郑国土资行政审批第2018003号）的批复》，同意依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律、法规的规定，依法按程序办理相关土地手续。原告对被告郑州市人民政府作出的该批复不服，于2018年12月10日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告对《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案》的批准决定，新郑市中级人民法院于2019年3月15日作出（2018）豫07行初223号行政裁定，认为被告郑州市人民政府作出的批复行为并未直接对外发生法律效力，未对原告的权利义务直接产生影响，驳回了原告的起诉。原告不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年11月17日作出（2019）豫行终1422号行政裁定，维持了一审裁定。现原告以被告郑州市人民政府未履行法定职责为由，提起本案诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告对涉案土地出让金收取的数额有异议，于2018年12月10日即提起行政诉讼，要求撤销被告郑州市人民政府作出的批复，河南省高级人民法院于2019年11月17日作出终审裁定，因此涉案土地出让金引发的争议一直处于持续状态，故原告的起诉没有超过起诉期限。被告郑州市人民政府作出的《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》系被告郑州市人民政府向原河南省建设厅作出，属于内部行政行为，并非是对原告作出的允诺，且国有土地使用权出让及出让金的确定应当依法进行，故原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告河南省冶金规划设计研究院有限责任公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 徐 滢审判员 张 启审判员 赵晓涵二〇二〇年八月十二日书记员 郭史璐