江西省上饶市广信区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1121行初30号原告虞顺生，男，1957年3月25日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。原告虞秋生，男，1954年8月14日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。原告虞梅生，男，1951年12月17日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。原告陈维良，男，1963年8月20日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。原告朱国兵，男，1966年10月9日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。以上五原告共同委托代理人刘国熊，江西饶诚律师事务所律师，特别授权。被告铅山县自然资源局，住所地铅山县河口镇城西新区，统一社会信用代码11360924MB18405387。法定代表人丁芳水，该局局长，委托代理人詹田均，该局法律顾问，特别授权。委托代理人吴笑飞，该局法制股股长，特别授权。第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会，住所地铅山县河口镇虞家村综合大楼，统一社会信用代码54361124ME29916545。法定代表人费文辉，该村村长。委托代理人刘枢均，该村委会法律顾问，特别授权。委托代理人虞克文，该村村干部，特别授权。原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵诉被告铅山县自然资源局、第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会要求确认行政协议无效一案，原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年4月1日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵及其委托代理人刘国熊，被告铅山县自然资源局托代理人詹田均、吴笑飞，第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会委托代理人刘枢均、虞克文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵诉称，2006年铅山县人民政府向原告颁发了林权证，依法确认了林木所有权和林地使用权，并一直由原告经营管理。2018年原告发现莲花山、垅糠坞的林地被他人全部铲平，并且连带树木强制清表，擅自改变土地用途从事商业活动，严重侵害原告的合法权益。为此，原告立即上报铅山县森林公安局，请求调查破坏林地资源的违法犯罪行为。2019年10月铅山县森林公安局告知原告，2017年铅山县工业园区为拓园建设，铅山县国土资源局与河口镇虞家村委会签订了铅征地(2017)8号《征收土地协议书》，对虞家村范围内210.5363亩林地进行征收。然而，原告多次要求被告和第三人给予相应的补偿，但被告及第三人互相推诿，拒绝按照铅征地(2017)8号《征收土地协议书》履行法定义务，至今未给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案被告与第三人私自签订(2017)8号《征收土地协议书》，擅自砍伐原告所有的林木，并且使用推土机连带树木全部铲平，严重侵害原告的林地使用权和林木所有权。现诉请：1、请求确认被告与第三人签订的《征收土地协议书》无效；2、本案诉讼相关费用由被告和第三人承担。原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵提交下列证据：1、五原告身份证复印件、证明一份。证明原告主体适格；2、林权证。证明被告与第三人签订的征收土地协议书之后，强制清除原告的林地及地上附着物；3、涉案林地现状照片打印件（拍摄时间本案起诉之后拍摄）。证明被告与第三人将原告林地地上附着物清除的客观事实；4、征收土地协议书。证明原告在起诉后，才知道该份征收土地协议书，系被告以工业园区拓园建设需要征收原告的林地及地上附着物；5、政府信息公开申请书。证明原告依法向被告以及铅山县人民政府已经申请政府信息公开，但被告以及铅山县人民政府都拒绝公开，导致原告对征收土地的行为根本不知情。6、证人虞某证言。证明2009年、2011年的征收土地协议不是虞某与被告签订。被告铅山县自然资源局辩称，一、原告起诉已过行政诉讼时效，依法应当驳回起诉。根据最高院关于适用行政诉讼法的司法解释及最高院行政法官专业会议纪要(五)的规定，征收土地公告、行政补偿安置方案公告未明确告之起诉期限的，其应当自公告之日起2年内提起行政诉讼。本案编号铅征土(2017)8号征收土地公告最晚时间为2017年3月25日，而原告行政诉状的落款时间为2019年12月26日，其已过行政诉讼时效，依法应当驳回原告的起诉。原告在诉状中称不知情于客观事实不符、于理更不符，被告将公告张贴于虞家村的公示处，任何村民均可知晓，同时村委会也多次要求各原告领取征地补偿款，但其以金额低为由至今拒不领取。二、原告主体不适格，原告持有林权证的林地已于2009年、2011年度被征收，而非本案2017年度的征收行为。根据原告的林权证及2017年度的征地范围图，原告的林权所处位置已分别于2009年、2011年度被征收。其中：原告虞梅生、陈维良、朱国兵三人所提交的林权于2009年被政府征收，当年仅征收了该三人的林地，有征地协议为证，但该三人至今拒不领取征地补偿款；原告虞顺生、虞秋生二人所提交的林权于2011年被政府征收，除该原告二人外还有其他村民也系该年度被征收，其他村民均已领取了土地补偿款，但该二原告至今拒不领取。三、本案土地征收中涉及到被告的具体行政行为实体、程序合法，并不存在违法性，依法应当得到法律的支持。从上级的文件、发布征地公告、征地方案以及签订补偿协议等，被告均严格依法实施，原告起诉称“补偿不足、未公告、补偿协议主体错误”等均系其一面之词及对法律的曲解。原告的林地分别于2009年、2011年被征收，其无权要求政府按2015年底的标准赔偿，且并非被告等不支付补偿款给原告，而是各原告拒不领取。被告将相关公告均张贴在虞家村民委员会的公示处，是众所周知的事实。同时，当时的法律并未规定签订征收土地补偿协议的主体必须是各村民或者村民小组，原告曲解了法律所规定的内容。四、双方所签订的征收协议合法有效，应当得到法院支持，该征收都是办了补报批手续的，实践也是这样操作的。综上，请求查明事实，依法驳回原告的起诉。被告铅山县自然资源局提交下列证据：1、中共铅山县委常委(扩大)会议纪要(铅会扩字［2017］4号)文件。证明工业园区拓园工程项目于2017年2月26日根据县委常委会决定实施的，要求责任单位及责任人按时完成征地工作，征地工作开始启动。2、铅山县人民政府关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告。证明被告将铅山县人民政府于2017年3月24日发布的征收公告予以张贴，并告之批文、用途、征地位置、面积、权属单位、补偿标准及救济权利与途径，并要求权属人办理补偿登记。3、铅山县人民政府关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告。证明被告将铅山县人民政府于2017年3月24日发布的征收安置方案公告之征地位置、面积、补偿标准与费用、安置政策及争议救济权利与途径。4、2017年征收土地协议书及其附件。证明被告依法同被征收单位第三人会签订了征收土地协议书，补偿标准按省政府2015年81号文件执行，其附件勘测定界图、土地权属地类、面积调查结果确认及青苗、附着物现场调查确认表等事项。5、拨付征地款清单及账单。证明被告已按征收土地协议将全部征地补偿款及费用拨付到位。6、2009年、2011年征收土地协议书。证明2017年征用的土地范围在此之前有已被征用的范围，当年的建设项目分别是河口福利院、县老年公寓，因涉及多方面的原因，经上级立项已用于工业园区拓园项目。7、江西省自然资源厅关于铅山县2019年度第四批次城市建设用地的批复文件。证明涉案土地经过省里批复征收。第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会陈述，第一、本案已超过法定起诉期限。行政诉讼起诉期限的起算点是相关权利人知道或应知行政行为存在之日，而非知道或应知行政行为违法之日。根据国务院法制办公室《关于被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条、第三条、第四条规定，可以认定本案被征地农民于2017年3月知道该行政征收土地决定。根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要》(五)规定，未告知被征收人起诉期限的，参考国务院法制办公室《关于被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》，从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。被告于2017年3月24日发布土地征收公告(铅征告字(2017)8号)，该公告在河口镇虞家村村委会公示栏公示，同时虞家村村委会工作人员多次上门告知村民有关该公告内容，征求村民意见。原告直至2019年12月26日向法院起诉，已经超过最长2年的起诉期限。第二、原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告虞顺生、虞秋生的林地于2011年被依法征收，原告虞梅生、陈维良、朱国兵的林地于2009年被依法征收，2017年4月25日被告和第三人签订的征收土地协议书，未涉及征收五原告的土地。第三、本案五原告的林地分别于2009年、2011年被依法征收，第三人多次通知五原告领取土地征收款，但五原告均拒不领取。第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会提交下列证据：1、铅山县人民政府关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告。证明被告将铅山县人民政府于2017年3月24日发布的征收公告予以张贴，并告之批文、用途、征地位置、面积、权属单位、补偿标准及救济权利与途径，并要求权属人办理补偿登记。2、铅山县人民政府关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告。证明被告将铅山县人民政府于2017年3月24日发布的征收安置方案公告之征地位置、面积、补偿标准与费用、安置政策及争议救济权利与途径。3、2017年征收土地协议书及其附件。证明被告依法与第三人签订了征收土地协议书，补偿标准按省政府2015年81号文件执行，其附件勘测定界图、土地权属地类、面积调查结果确认及青苗、附着物现场调查确认表等事项。4、2017年虞家村被征收土地人员名单、征收土地一级附属补助款发放表。证明2017年被征收的土地未涉及到5位原告土地。5、2009年、2011年征收土地协议书及被征收名单。证明五原告的林地分别在2009年、2011年被征用，用于建设项目河口镇福利院、铅山县老年公寓，但因涉及多方面的原因，经上级立项已用于工业园区拓园项目。经庭审质证，被告铅山县自然资源局对原告提交证据质证意见为：证据1真实性无异议，关联性有异议，原告与该案没有利害关系；证据2真实性、合法性无异议，因五原告的林地2009年、2011年就已经征收，不是2017年征收范围，所以不能达到原告证明目的；证据3没有拍摄时间、地点，不能达到原告证明目的；证据4、5真实性、合法性无异议，不能达到原告证明目的；证据6证人证言证明的是2009年、2011年征收协议效力问题，与本案不是同一法律关系，所以不能达到原告证明目的。第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会同意被告铅山县自然资源局质证意见。原告对被告铅山县自然资源局提交证据的质证意见如下：证据1真实性、关联性有异议，不能达到其证明目的；证据2是复印件，没有批准机关、批准文号、批准时间、批准用途，不具有法律效力，没有证据佐证被告在河口镇虞家村张贴公告的事实；证据3不符合征收土地补偿安置公告的法定形式，不具法律效力，没有证据佐证被告在河口镇虞家村张贴公告的事实；证据4未办理任何征收土地的法定审批手续，违法行政法规的强制性规定，两份调查表只有调查人员虞克文1人签字，调查程序不合法；证据5真实性有异议，两份拨付征地款清单数额不一致，也未经第三人盖章确认，不能证明被告已按照协议支付征地补偿款；证据6未经法定程序批准，没有征地文件等，至今超过5年时间未使用土地，依法自动失效；证据7是复印件，不能证明被告征收林地已经批准的客观事实。第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会对被告铅山县自然资源局提交的证据无异议。原告对第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会提交证据的质证意见如下：证据1、2、3质证意见同被告提交证据1、2、3质证意见一致；证据4是第三人单方出具，且是复印件，内容涂改严重，模糊不清，不能达到其证明目的；证据5系复印件，第三人并非是林地的所有权人和使用权人，无权代表原告与被告签订协议。本院对以上经质证无异议的证据予以确认。对质证有异议的证据认证如下：原告提交证据3不符合证据形式，不予采纳；证据5与本案不具关联性，不予采纳；其余证据符合证据客观性，予以采信。被告铅山县自然资源局提交证据6与本案不具关联性，不予采纳；其余证据符合证据客观性，能够达到其证明目的，予以采信。第三人铅山县河口镇虞家村村民委员会提交证据5与本案不具关联性，不予采纳；其余证据符合证据客观性，能够达到其证明目的，予以采信。经审理查明，五原告系铅山县河口镇虞家村虞家店自然村村民。2006年11月11日铅山县人民政府分别向五原告颁发林地所有权权利人××河口镇虞家村××组的林权证。原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱水生（系原告朱国兵父亲，已亡）是坐落该林地小地名为莲花山、垅糠坞的林地使用权人、林木使用权和所有权人。2017年2月26日铅会扩字（2017）4号《中共铅山县第10次县委常委（扩大）会议纪要》，通过了工业园区拓园工程项目。2017年3月24日铅山县人民政府发布铅征告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告》，将工业园区金属加工片区拓园预征收土地方案的批准文号、规划用途、征地位置、被征收权属单位、征地面积、征地补偿标准和补偿费用、安置政策、公告期限等有关事项进行了公告。2017年3月24日铅山县人民政府发布铅补告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告》，就河口镇韩家村、虞家村、洋田村、城西社区（原鱼种场、河口茶场、原种场）范围内的土地预征收补偿安置方案进行了公告，内容包括规划用途、征地位置、征地面积及青苗、附作物数量、本次标准、本次费用及支付对象、安置政策、公告期限、告知被征地的农村集体经济组织和农户对征收土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利等。2017年4月25日，被告（原铅山县国土资源局）作为征收单位与被征收单位的第三人签订《征收土地协议书》，征收第三人位于河口镇虞家村范围内的土地用于工业园区金属加工片区拓园用地建设，协议内容包括征收土地范围、征收土地面积、青苗和附作物数量、征地补偿标准和补偿金额、支付对象、支付方式、土地交付使用要求等。并附征收红线图，2017年4月28日由调查人员和河口镇虞家村代表、河口镇人民政府工作人员签名确认的工业园区金属加工片区拓园用地征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认表，征用山地面积、名单，五原告未在该征用山地名单内。该次征地的补偿款均已发放。另查明，1、2019年12月24日江西省自然资源厅赣自然资征（2019）736号《关于铅山县2019年度第四批次城市建设用地的批复》，该批复同意铅山县将河口镇龙角湖村、虞家村、洋田村的农村集体农用地48.1210公顷（其中耕地27.5255公顷）和未利用地1.2546公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.9705公顷。同意将国有农用地2.5125公顷（其中耕地1.1022公顷）转为建设用地。2、2009年10月10日，被告（原铅山县国土资源局）与第三人签订《征收土地协议书》，征收第三人管辖范围内的土地一块用于铅山县河口福利院建设，协议内容包括征收土地地点和四至、征收面积及地类、征收土地补偿标准及计算、付款方式和时间等。原告虞梅生、陈维良、朱水生的林地在该征地范围内被征收，其三人至今未领取征地补偿款。3、2011年12月25日，被告（原铅山县国土资源局）与第三人签订《征收土地协议书》，征收第三人管辖范围内的土地一块用于老年公寓建设用地，协议内容包括征收土地地点和四至、征收面积及地类、征收土地补偿标准及计算、付款方式和时间等。原告虞顺生、虞秋生的林地在该征地范围内被征收，其二人至今未领取征地补偿款。4、2009年《征收土地协议书》和2011年《征收土地协议书》签订后，并未用于建设铅山县河口福利院、老年公寓，因工业园区环境污染被置换作他用。本院认为，被告与第三人签订涉案协议的时间是2017年4月25日，本案审理依据应当为《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）（以下简称修订前土管法）。根据修订前土管法第五条和《江西省征用土地管理办法》第一十条的规定，被告具有辖区内实施征用土地工作的职权。本案的争议焦点是：一、五原告起诉是否已过法定期限。二、五原告与本案被诉具体行政行为是否具有利害关系。三、涉案的征收协议是否无效。关于第一个争议焦点，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。根据上述规定，行政相对人对2015年5月1日之后作出的行政行为提起的确认无效之诉，不受期限限制，即本案五原告的起诉没有超过法定期限。关于第二个争议焦点，根据修订前土管法的相关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，土地承包经营权受法律保护。虞家村村民集体所有的土地依法属于虞家村村民委员会所有，由虞家村村民委员会经营、管理。五原告是虞家村村民委员会的成员，依法承包经营该集体经济组织的林地，是所承包林地的使用权人、林木的所有人和使用权人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，作为虞家村村民委员会的成员，对所有涉及该集体经济组织土地的征收行为，五原告均具有法律上的利害关系。被告和第三人主张其五人的林地已在2009年、2011年被征收，与涉案《征收土地协议书》中的被征收林地不具有法律上的利害关系，理由不成立，不予采纳。关于第三个争议焦点，首先，根据修订前土管法的相关规定，征收农用地的经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用，同时办理征地审批手续后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域）》第11条关于未批先用、少批多用土地案件的裁判方式中明确：市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置，且在人民法院一审辩论终结前已取得征地批复的，视为市、县人民政府已采取补救措施。其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2020年1月1日起施行，其中第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”案涉征收补偿协议签订于2017年4月25日，因此本案的审理应适用该司法解释。上述司法解释第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，案涉四份征收补偿协议是否无效，应当依据该条文指向的法律规定进行判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条还对无民事行为能力人实施的民事行为、通谋虚伪行为导致无效的情形作出了规定。本案中，虽然铅山县人民政府在组织实施涉案土地征收时未取得征地批复，但在2019年12月24日取得了征地批复，可视为其已采取了补救措施，铅山县人民政府在确定工业园区拓园工程项目后，发布铅征告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告》和铅补告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告》并组织实施，应认定铅山县人民政府的征地行为符合法定程序。涉案被征土地属于第三人虞家村村民委员会所有，被告与其签订涉案征地协议系其双方真实意思表示，主体适格，协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。五原告以第三人不是涉案林地所有权人为由，主张第三人无权擅自与被告签订涉案征地协议，无事实和法律依据，不予采纳。综上所述，案涉征补协议不具有上述法律规定的导致合同无效的情形，五原告请求确认涉案征地协议无效于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院，在递交上诉状同时向江西省上饶市中级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江西省上饶市中级人民法院，开户行：中国农业银行江西省上饶市饶东支行，账号：36×××14）,并将预交费凭证随上诉状一并递交。递交上诉状之日起七日内仍未预交，则按自动撤回上诉处理。审 判 长  万淑红人民陪审员  黄在正人民陪审员  李 梅二〇二〇年八月十四日书 记 员  曾 莹