河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初725号原告郑州市中牟县农林牧发展有限公司，住所地中牟县青年路西段。法定代表人许丽影。委托代理人苏建林，男，汉族，1947年10月5日出生，住郑州市金水区。该公司工作人员。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22路。统一社会信用代码：11410100737405256J。法定代表人王鹏。委托代理人李丽莎，郑东新区管委会工作人员。委托代理人王林楠，河南荟智源策律师事务所律师。原告郑州市中牟县农林牧发展有限公司（以下简称农林牧公司）因诉被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）政府信息公开一案，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告农林牧公司的委托代理人苏建林，被告郑东新区管委会的委托代理人李丽莎、王林楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：一、法律依据。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五、六、十、二十一、五十一条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条以及《河南省人民政府关于中牟县2014年度第二十七批乡镇建设征收土地的批复》第二条的规定，在涉案征收中，对原告履行公开涉案征收信息，是被告的法定职责。二、事实根据。（一）原告对涉案土地合法拥有承包使用权和附属物财产权。（二）涉案土地被征收的事实存在。（三）被告是实施涉案征收的主体，也是公开涉案征收信息的主体。1.白沙园区国土局就是郑东新区国土分局，郑东新区国土分局的行政行为就是郑东新区管委会的行政行为。2.郑东新区国土分局（白沙园区国土局）《关于办理中牟县2014年度第27等批乡镇征收卷宗相关手续的函（涉案土地）》（白管国土资函〔2015〕116号）证明发布涉案征地《通告》、《公告》，为房产公司办理《国有土地所有权证》均是被告所为。3.郑东新区管委会公开了省政府批准征收涉案土地的事实。4.郑东新区管委会负责批准组织实施涉案征收实施方案。（四）被告具体征收涉案土地的事实存在。1.郑东新区国土分局（白沙园区国土局）委托中牟县国土局发布征地《通告》并由郑东新区国土分局负责办理涉案征收补偿登记。2.郑东新区国土分局（白沙园区国土局）委托中牟县国土局发布征地《公告》并由郑东新区管委会批准组织实施涉案征收实施方案。3.郑东新区国土分局（白沙园区国土局）委托中牟县国土局为房产公司办理《国有土地所有权证》。4.郑东新区管委会就涉案征收拆迁发布《征迁任务通知书》。5.郑东新区管委会为涉案征收拨付征收补偿款。6.郑东新区管委会取得省林业厅批复的使用林地申请，并为融创美盛房产公司办理《林木采伐许可证》。（五）被告不履行公开涉案征收信息法定职责的不作为行为事实存在。1.被告不履行公开涉案征收信息的法定职责——没有对原告等涉案征收当事人主动公开涉案征收信息。2.被告不履行公开土地权属调查信息的法定职责——没有通知原告等涉案当事人进行土地权属调查。3.被告不履行公开涉案征收附属物补偿登记信息的法定职责——没有通知原告办理附属物补偿登记。4.被告不履行公开涉案附属物清点核查信息的法定职责——没有通知原告进行附属物清点核查。5.被告不履行公开涉案附属物拆除信息的法定职责——没有告知原告附属物拆除的有关政策规定。6.被告不履行公开涉案征收附属物补偿信息的法定职责——没有告知原告附属物补偿的有关政策规定，也未对原告履行补偿职责。7.被告不履行公开涉案征收信息的法定职责，拒绝提交原告申请公开涉案征收的信息。综上，请求：1.依法判决确认被告不履行、拖延履行公开涉案征收信息法定职责的不作为行为违法。2.依法判令被告向原告书面道歉（法人签字的）。3.依法判令被告承担本案诉讼法及其他相关费用。原告当庭明确：其第一项诉讼请求分三部分，第一部分是应该主动公开的，被告没有主动公开，原告没有提申请；第二部分是原告申请公开，被告拖延四年四个多月才公开（2019年8月22日政府信息公开作出告知书）；第三部分是原告在2020年1月9日申请公开涉案补偿登记的原始资料书面材料，被告拒绝公开，答复我找豫兴路办事处。其中不履行、拒绝履行就是不履行，重点是不履行。被告答辩称：一、农林牧公司的诉讼请求不明确，依法应予驳回。农林牧公司起诉涉及的7项政府信息，涉及由中牟县人民政府、中牟县国土资源局、河南省林业厅等多个主体作出的不同的政府信息，而且其中有依法应主动公开的政府信息，也有依申请才公开的政府信息。另外，部分信息此前农林牧公司已申请公开且已得到答复，农林牧公司如有异议可以申请复议或提起诉讼。还有部分信息农林牧公司认为郑东新区管委会未主动公开，但起诉前农林牧公司未根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条之规定申请。农林牧公司在一起案件中要求确认多个主体的多个行为违法，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，其起诉依法应予驳回。二、对农林牧公司所诉前6项信息，即使郑东新区管委会具有主动公开的法定职责，在其未提出政府信息公开申请的情况下，直接提起本案诉讼不符合起诉条件。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”。对农林牧公司所诉的郑东新区管委会不主动公开6项其认为应当主动公开的政府信息的行为，在其未申请政府信息公开的情况下直接提起诉讼，不符合起诉条件，依法应予驳回。三、农林牧公司认为郑东新区管委会不主动公开6项征收信息的行为违法缺乏事实和法律依据。对于案涉土地征收信息，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，具有实施土地征收法定职权的主体是市、县级人民政府，郑东新区管委会不具有组织实施征收土地的法定职权，不存在法律意义上组织实施征收土地的行为。案涉土地由中牟县人民政府报请河南省人民政府批准征收，中牟县人民政府已经制作了征收土地公告，中牟县国土资源局已经制作了征地安置补偿方案公告，河南省高级人民法院在（2016）豫行终1938号行政裁定书已经查明并认定郑东新区管委会并非案涉土地征收信息公开的法定主体。并且，中牟县人民政府和中牟县国土资源局也已经对土地征收信息予以了公开。对于土地调查信息，案涉土地权属调查工作由中牟县国土资源局负责，对土地调查信息的公开主体是中牟县国土资源局而非郑东新区管委会。对于附属物登记补偿信息，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第二款“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”之规定，该信息是土地权利人应当主动申请登记的信息，并非政府应当主动公开的信息。对于附属物清点核查信息，由于贺庄村村外附属物补偿按包干价计算，未进行附属物的清点核查，该信息不存在。对于附属物拆除信息，河南省高级人民法院在（2016）豫行终1938号行政裁定中已经认定郑东新区管委会并附属物拆除主体，因此对该信息并不掌握。对于附属物补偿政策，中牟县人民政府发布的征地通告中，已明确告知附属物补偿标准按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）执行。四、农林牧公司并非其所诉第7项中两次申请政府信息公开的申请主体，无权针对该两次答复提起诉讼。对于2020年1月17日立地公司要求郑东新区管委会申请公开案涉土地所有权人、使用权人向白沙园区国土局办理补偿登记原始材料的申请，郑东新区管委会已经告知其该信息不属于本单位公开的范围，建议其向豫兴路办事处了解，即使立地公司对该答复不服，也应以自己名义作为一个独立的政府信息公开案件另行起诉。对于2020年5月7日立地公司要求郑东新区农村工作办公室公开该办向河南省林业厅或郑州市林业局申报使用林地的文件和河南省林业厅使用林地批复的申请，郑东新区农村工作办公室也已经依法予以答复，且立地公司对该答复不服已经通过行政复议方式要求另案处理。农林牧公司并非该两项信息的申请主体，无权针对该两次答复提起诉讼。本院认为：“一行为一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，即一个诉讼程序中仅针对一个行政行为的合法性进行评判。本案中,原告明确其所诉行政行为包含三部分：有应主动公开，不需要申请其亦未提出申请的；也有其提出申请，被告拖延答复的；还有其提出申请，被告拒绝公开的。且从原告陈述可知，其曾向被告提出过六、七次政府信息公开申请，上述申请对应的政府信息公开行为均包含在本案起诉范围内。由此可见，原告提出本案诉讼涉及不同的法律事实,不同的行政法律关系,而人民法院针对上述不同法律关系的审理焦点和裁判方式也存在显著差异。故原告将多个基于不同法律事实和行政法律关系的诉讼请求置于一个案件中,不利于案件事实的查明,将造成诉讼混乱、审判效率降低。此外，原告同时针对多个行政行为在一案中提起诉讼，也因无法确定特定诉讼标的导致本案诉讼请求不具体、不明确。综上，原告的起诉不符合法定受理条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、十项之规定，裁定如下：驳回原告郑州市中牟县农林牧发展有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年八月十七日书记员  王卓奇