广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终1631号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地:广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：向奔，该局副局长。委托代理人：候丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：周永华，女，1972年9月17日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码：420************626。委托代理人：杨炯，广东正诺律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人周永华不动产登记不予受理告知纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5995号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”本案中，广州市黄埔区*******为被告的派出机构广州开发区规划和自然资源局下属的事业单位，因此，原告对广州市黄埔区*******作出的不予受理告知不服，广州市规划和自然资源局为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；……”原告曾于2019年4月15日、2019年11月12日两次申请广州市黄埔区************（以下简称涉案房屋）的转移登记，被告亦两次作出书面回复。原告对第一次申请的结果申请过行政复议，因主体问题被驳回复议申请，又曾提起行政诉讼，后撤诉结案，因此均未获得实体处理。现原告对第二次申请的结果起诉，并未受生效裁判所拘束，不属于重复起诉，第二次起诉与第一次起诉的诉讼请求亦不同，不属于撤诉后再次起诉的情形。综上，本案不属于应驳回起诉的情形。《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；（六）申请更正登记或者异议登记的；（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。”本案中，原告申请涉案房屋的转移登记，并提交身份证、《房地产权证》、离婚证明材料、盖有“广州市黄埔区民政局婚姻登记档案专用章”的《离婚协议书》（约定涉案房屋归原告所有）等材料，被告认为原告的《离婚协议书》未经公证或法院判决生效，因此不符合单方申请的情形。对此，原告本应与前夫毛嘉强一起申请房屋转移登记，但因毛嘉强已于2008年逝世，因此双方申请房屋转移登记或对《离婚协议书》进行公证，在客观上已经不可能。本案争议的焦点是未经公证或法院判决生效情况下涉案《离婚协议书》的效力问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》第八条规定：“离婚协议中关于财产分割的条款或者当事人因离婚就财产分割达成的协议，对男女双方具有法律约束力。当事人因履行上述财产分割协议发生纠纷提起诉讼的，人民法院应当受理。”第九条规定：“男女双方协议离婚后一年内就财产分割问题反悔，请求变更或者撤销财产分割协议的，人民法院应当受理。人民法院审理后，未发现订立财产分割协议时存在欺诈、胁迫等情形的，应当依法驳回当事人的诉讼请求。”《中华人民共和国公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”原告与毛嘉强于2005年8月22日离婚析产，《离婚协议书》在广州市黄埔区民政局婚姻登记处备案留存，原告提交的《离婚协议书》加盖“广州市黄埔区民政局婚姻登记档案专用章”，可证明该协议书的真实性；该协议书约定自双方取得《离婚证》时生效，原告与毛嘉强已于签署协议当日离婚，因此该协议已生效；从协议书的内容来看亦无违法之处。综上，原告提交的《离婚协议书》虽然未经公证或诉讼程序，但其真实性、合法性可以确认。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”本案中，原告申请的房屋转移登记本属于双方共同申请的情形，但因毛嘉强已逝世，客观上只能由原告单方申请，在原告提交的《离婚协议书》真实、合法、已生效的情形下，被告应考虑原告的实际情况，受理原告单方提出的申请，而非要求原告再次通过诉讼程序确定《离婚协议书》的效力，增加原告的负担。在被告受理原告的申请后，是否能够办理原告申请的转移登记，还应当考虑涉案房屋的实际情况，如是否已存在转移登记、抵押登记的善意第三人等情形再作出具体处理。综上，被告作出的《不予受理告知书（不符合法定形式）》证据不足，明显不当，原告请求撤销该告知书，原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，原审法院判决如下：一、撤销被告广州市规划和自然资源局的下属单位广州市黄埔区*******于2019年11月12日对原告周永华作出《不予受理告知书（不符合法定形式）》；二、被告广州市规划和自然资源局于该判决生效之日起三十个工作日内对原告周永华关于涉案房屋的转移登记申请重新作出处理。该案受理费50元，由被告广州市规划和自然资源局负担。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法规错误。（一）原审判决未查明被上诉人可通过民事诉讼途径解决涉案房屋权属这一重要事实，且本案争议焦点应当是被上诉人持未经公证的涉案《离婚协议书》能否单方申请涉案房屋转移登记。根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款的规定，涉案《离婚协议书》的真实性是由被上诉人负责而非上诉人。自2005年8月22日被上诉人与毛嘉强离婚并签订《离婚协议书》至2008年7月9日毛嘉强去世，被上诉人在长达近三年的时间内未对上述《离婚协议书》进行公证，且上诉人也未收到被上诉人和毛嘉强共同申请办理涉案房屋的转移登记。时至今日，在长达数十年之后，被上诉人才持未经公证的《离婚协议书》单方向上诉人办理涉案房屋的转移登记，在上诉人对此毫无过错的情况下，被上诉人应当承担怠于行使权利的相应法律后果。（二）原审判决适用法规错误。依据住房和城乡建设部2008年11月28日关于对铜陵市房地产市*管理处《关于适用有关规定的请示》的复函中载明：“根据《物权法》、《婚姻法》及《房屋登记办法》等法律法规的规定，夫妻双方经民政部门协议离婚时，离婚协议对夫妻共有房产进行了约定处理的，在办理房屋所有权转移登记时，需离婚双方到场共同申请。”以及《广州市不动产登记规程》（穗国土规划规字〔2018〕4号）第七十七条第七款规定：“办理离婚析产、夫妻析产等其他转移登记，应当提交下列资料：……序号：4……备注：析产导致房屋部分所有权转移的，当事人一方申请的，协议必须经公证……”等规定，被上诉人持未经公证的涉案《离婚协议书》单方提出的涉案房屋转移登记申请显然不符合上述法定形式。因此，上诉人依据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，作出《不予受理告知书》依据充足，并无不当。二、虽然涉案房屋在不动产登记簿上登记的权属人毛嘉强已去世，但其仍有法定继承人在世，为充分保障毛嘉强法定继承人的合法权益，被上诉人应当是通过民事诉讼途径解决涉案房屋权属后，再另行向上诉人提出转移登记申请。依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款和《中华人民共和国继承法》第三条第（二）项的规定，原审判决已查明，涉案房屋登记在毛嘉强名下，且权属证书显示为毛嘉强单独所有。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第八条第一款的规定，涉案《离婚协议书》对外并不产生物权效力。故涉案房屋应当属于毛嘉强的遗产，毛嘉强的法定继承人对于涉案房屋依法享有法定继承权。并且，广东省东莞市公证处对《被继承人毛嘉强遗产分配处理协议书》出具的《公证书》中并未载明已对涉案房屋进行处理。因此，被上诉人在通过民事诉讼途径确认涉案房屋属于其单独所有的情况下，其可依据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（三）项以及《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第一款的规定，单方向上诉人提出涉案房屋的转移登记申请。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人周永华二审辩称：一、原审法院认定事实清楚，不存在上诉人所述的“认定事实不清”的情形。首先，被上诉人是否可以通过民事途径解决涉案房屋权属的问题，和本案无关。被上诉人有权选择通过何种方法来解决涉案房屋的过户问题。上诉人一再要求被上诉人通过民事诉讼途径解决，其根本目的是推卸责任，属于典型行政不作为。其次，上诉人一再强调的“权属争议问题”，事实上也无法通过民事诉讼途径解决。根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，涉案房屋在毛嘉强死亡之前即以离婚协议的方式归属被上诉人，不属于毛嘉强的遗产。并且，根据被上诉人提交的《公证书》《被继承人毛嘉强遗产分配处理协议书》以及（2009）天法民一初第796号《民事判决书》，均显示毛嘉强的遗产已经处理完毕。从常理上可推断涉案房屋并无继承权属争议，故上诉人不可能通过继承程序来主张权利。另外，由于涉案《离婚协议书》的一方当事人已经死亡，客观上已经不存在履行离婚协议的异议人，故被上诉人也无法通过诉讼的途径确认涉案《离婚协议书》的效力。根据《中华人民共和国物权法》第三十三条的规定，涉案房屋并没有因物权归属发生争议，没有异议人，无法确定被告，客观上也无法提起确认之诉。关于上诉人一再强调的除继承权纠纷以外的其他权属纠纷问题，事实上，在长达数十年的时间内，从未有第三人持涉案房屋的转让协议向被上诉人主张过权利，至于其他权属争议如涉案房屋是否存在抵押等情况，上诉人的内部系统是可以查询的，而且根据《中华人民共和国物权法》第十二条的规定，房屋登记机关有核实相关事实的义务。所以，上诉人只需确认死亡证明和离婚协议的真实性以及涉案房屋无抵押登记的事实，即可以办理房屋变更登记手续。如果按照上诉人的要求循民事诉讼途径解决，那么涉案房屋将面临永远无法过户的局面。二、上诉人主张涉案《离婚协议书》的效力问题并非本案争议的焦点，本案的争议焦点应当是被上诉人持未经公证的涉案《离婚协议书》能否单方申请涉案房屋转移登记，显然是在偷换概念。上诉人要求被上诉人提供经过公证的《离婚协议书》，其本质问题就是《离婚协议书》的效力问题。首先，从事实情况看，涉案《离婚协议书》是从广州市黄埔区民政局调档查询而来，该份协议有被上诉人与毛嘉强的签名，并经婚姻登记管理部门认可加盖了公章，其真实性无需置疑。其次，从法律上讲，根据《中华人民共和国婚姻法》第十九条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第八条的规定，夫妻间财产分割约定无需另行经过物权变动，在婚姻关系内部已经发生法律效力。另根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，离婚协议中关于不动产归属的约定虽未办理变更登记，但不影响其效力。被上诉人与毛嘉强签订的涉案《离婚协议书》已备案登记，合法有效，且被上诉人对房屋实际占有，不存在善意第三人，应认定双方合意真实有效，发生物权变更效力，被上诉人应为实际产权人。三、原审判决适用法规正确，不存上诉人所述的“适用法规错误的”的情形。住房和城乡建设部2008年11月28日关于对铜陵市房地产市*管理处《关于适用有关规定的请示》的复函要求离婚双方共同到场方可办理，指的是双方当事人均健在的情况下，而对一方已死亡如何办理并未作出规定。《不动产登记暂行条例》第三章第十四条规定了可以由当事人单方申请办理不动产登记的情形，而现实生活中不是所有的申请依据都具有人民法院、仲裁委员会或人民政府生效的法律文书或是决定。民政局作为婚姻登记机关，是具有法定职权的，经由民政局办理的离婚登记及确定的离婚协议，依照法律规定具有法律效力，无须再另外通过诉讼途经确定涉案《离婚协议书》的效力。另该条第（七）项亦规定了兜底条款，上诉人在处理被上诉人的申请时，应充分考虑实际情况，灵活运用前述兜底条款进行处理。原审判决充分考虑了本案的实际情况，适用法律正确。四、上诉人作为政府部门，应始终坚持执政为民的理念，在依法行政的前提下，也应充分考虑个案的实际情况，分类进行处理。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。本院经审查查明，1993年10月6日，被上诉人与毛嘉强领取了结婚证。2002年12月，毛嘉强领取了位于广州市黄埔区************即涉案房屋的《房地产权证》（粤房地证字第C1494039号）。2005年8月22日，毛嘉强与被上诉人离婚并签订《离婚协议书》，约定：“……一、毛嘉强与被上诉人自愿离婚。……六、双方共同拥有的房产，即广州市黄埔区************，电器，家具、生活用品，通讯设备归女方所有。七、双方共同拥有的房产，即广园东凤凰城凤仪苑6街11座501房，电器、家具、生活用品，通讯设备归男方所有。……十三、本协议书为双方自愿签订，对男女双方具有法律约束力，违约方应负法律责任。十四、本协议自双方取得《离婚证》之日起生效。等等。”2008年7月9日，毛嘉强去世。2009年8月14日，广州市黄埔区民政局婚姻登记处出具《离婚登记记录证明》，内容为：根据该婚姻登记机关的婚姻登记档案记载：毛嘉强与周永华于2005年8月22日在广州市黄埔区民政局婚姻登记处依法登记离婚，离婚证编号为（2005）穗埔离字第213号。2010年11月11日，广东省东莞市公证处对《被继承人毛嘉强遗产分配处理协议书》（2010年11月9日签订）出具《公证书》，协议书甲方为毛若衡，乙方为毛子香、陈汉招，丙方为毛琳君，丁方为毛加胜、卢玲珍，内容为根据（2009）天法民一初字第796号民事判决书，本协议各方当事人经协商一致，同意采取协议书中所列方式处理和分配被继承人毛嘉强的遗产及抚恤金等，该协议书中所列遗产并无涉案房屋。2019年4月15日，被上诉人向广州市黄埔区*******申请涉案房屋的析产登记，并提交申请材料《广州市不动产登记申请表》《房地产权证》、身份证、离婚证、《离婚协议书》。当日，广州市黄埔区*******向被上诉人作出《不予受理告知书》，载明：“经核查，你的申请不符合法定形式，具体理由如下：离婚协议书未经公证或法院判决生效；根据《不动产登记暂行条例》第三章第十四条，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：第（三）点：人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利。根据《不动产登记暂行条例》第十七条，现我中心作不予受理处理……”被上诉人不服，以广州市规划和自然资源局黄埔区分局（原广州市黄埔区国土资源和规划局）为复议被申请人向广州市黄埔区人民政府申请行政复议。2019年6月28日，广州市黄埔区人民政府作出穗埔行复〔2019〕37号《行政复议决定书》，认为广州市黄埔区*******为广州开发区规划和自然资源局（原广州开发区国土资源和规划局）下属事业单位，且广州开发区规划和自然资源局与广州市规划和自然资源局黄埔区分局实质为一套机构两块牌子，因此广州市规划和自然资源局黄埔区分局应对其下属业务单位作出的不予受理不动产登记行为承担责任，其可以作为行政复议被申请人，但广州市规划和自然资源局黄埔区分局是广州市规划和自然资源局（本案上诉人）的派出机构，因此被上诉人应当向上诉人或广州市人民政府提出行政复议申请，遂决定驳回该行政复议申请。后被上诉人向原审法院起诉上诉人不予受理告知行为，原审法院立案受理后，被上诉人又于2019年9月29日向原审法院提出撤诉申请，原审法院于2019年10月10日作出（2019）粤7101行初3986号《行政裁定书》，准许被上诉人撤回起诉。2019年11月12日，被上诉人再次向广州市黄埔区*******申请涉案房屋的析产登记，并提交申请材料《广州市不动产登记申请表》《房地产权证》《离婚协议书》。当日，广州市黄埔区*******向被上诉人作出《不予受理告知书（不符合法定形式）》（以下简称被诉不予受理告知书），载明：“经核查：你的申请不符合法定形式，具体理由如下：离婚协议书未经公证或法院判决生效；根据《不动产登记暂行条例》第三章第十四条，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：第（三）点：人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利。根据《不动产登记暂行条例》第十七条，现我中心作不予受理处理……”被上诉人不服上述告知书，诉至原审法院。另查明，广州市黄埔区*******是广州开发区规划和自然资源局下属的事业单位，广州开发区规划和自然资源局是上诉人的派出机构。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”根据本案查明事实，被上诉人曾于2019年4月15日向广州市黄埔区*******申请涉案房屋的析产登记，并提交申请材料《广州市不动产登记申请表》《房地产权证》、身份证、离婚证、《离婚协议书》,广州市黄埔区*******于当日向被上诉人作出《不予受理告知书》，认定被上诉人提交的涉案《离婚协议书》未经公证或法院判决生效，其申请不符合法定形式，根据《不动产登记暂行条例》第十四条、第十七条的规定，作不予受理处理。被上诉人不服上述《不予受理告知书》提起行政复议和行政诉讼，在诉讼期间自行撤诉。之后，被上诉人于2019年11月12日再次向广州市黄埔区*******申请涉案房屋的析产登记，并提交申请材料《广州市不动产登记申请表》《房地产权证》《离婚协议书》。经审查，被上诉人此次申请提交的材料较之其第一次申请时提交的材料并未有补充增加内容，故被上诉人在上诉人已于2019年4月15日作出《不予受理告知书》的情况下，再次向上诉人提出此次申请，属重复申请。上诉人作出被诉不予受理告知书亦与2019年4月15日《不予受理告知书》内容相同，并未在前一《不予受理告知书》基础上为被上诉人创设新的权利义务，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，故被上诉人提起本案诉讼依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院予以受理并作出实体判决，处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求，依法有据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初5995号行政判决；二、驳回被上诉人周永华的起诉。本案一审、二审已交纳的诉讼费在本裁定生效后予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年八月三十一日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛