重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终410号 上诉人(一审原告）易小华等25人，其基本情况附后。 诉讼代表人易小华，男，1979年11月24日出生，汉族，住重庆市丰都县。 诉讼代表人秦学理，男，1968年7月15日出生，汉族，住重庆市丰都县。 诉讼代表人代继华，女，1970年1月12日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审被告）重庆市丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**。 法定代表人罗成，县长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，，住所地重庆市渝中区人民路** 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 一审原告胡文强等5人，其基本情况附后。 易小华等25人因诉重庆市丰都县人民政府（简称丰都县政府）履行作出国有土地上房屋征收决定职责、重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第三中级人民法院（2019）渝03行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2017年10月27日，丰都县政府发布《关于实施丰都县北岸城区棚户区（二期）改造项目的公告》（丰都府告〔2017〕20号），其公告内容主要有：为改善群众居住条件，提升城市整体形象，加快城市建设步伐，根据国发〔2015〕37号文件、渝府办〔2015〕12号文件以及丰都府办发〔2017〕99号文件的相关规定，丰都县政府决定实施北岸城区棚户区（二期）改造项目；改造范围包括，名山街道双桂、连新路、花园、东作门等社区内纳入年度改造计划的危旧房屋，改造房屋情况以实际调查确认为准；申请改造签约搬迁期限，改造签约搬迁期限分年度确定，2017年申请签约期限为2017年11月1日至2017年12月31日；拆除补偿安置方案详见附件1、2。 其附件1《丰都县北岸城区棚户区改造项目A区房屋拆除补偿安置方案》所载内容主要有：“一、范围及目标。改造范围：包括名山街道双桂社区10号至102号，连新路社区2号至108号，花园社区1号至45号、48号至55号、57号至60号。拆除及综合整治房屋3955户34.5918万平方米，占地面积155.9亩。具体拆除范围以划定的网格单元为准……该项目纳入2017年棚改计划，实施期自2017年至2019年。二、补偿原则。1.坚持政府引导、房屋所有权人自愿申请原则。2.坚持网格单元内的被拆除人全部申请完毕后，再实施拆除、补偿的原则。3.坚持网格单元内的被拆除人先申请、先签约、先纳入当年改造计划，当年改造计划用完后不再受理的原则。……四、补偿安置方式。被拆除人自主选择购买政府组织的房源进行安置。拆除补偿是住宅的，购房面积应大于拆除房屋补偿面积的80%；拆除补偿是非住宅的，购房价值应大于被拆除房屋补偿价值的80%。……”此外，该方案还就安置房源、补偿安置结算、补偿安置奖项、被拆除房屋用途的面积认定、未办证房屋的处置等事项进了明确。 其附件2《丰都县北岸城区棚户区改造项目B区房屋拆除补偿安置方案》所载主要内容，除改造范围为，名山街道花园社区46号至219号，东作门社区1号至25号，拆除及综合整治房屋3739户34.5789万平方米，占地面积183.79亩外，其余事项与附件1方案明确的主要内容基本一致。 2018年9月27日，丰都县政府办公室作出《关于北岸城区棚户区二期改造项目房屋拆除补偿安置有关问题的补充通知》（丰都府办〔2018〕87号），就棚改安置房源、安置方式和结算、子女入学、低保发放、保障房安置等事项作补充通知。2018年9月27日，丰都县政府作出《关于消除北岸城区棚户区危险房屋安全隐患的通告》（丰都府发〔2018〕37号），通告内容主要有：“……根据《重庆市城镇房屋使用安全管理办法》（渝府令第284号），现就消除北岸城区棚户区范围内房屋公共安全隐患有关事项的通知如下：一、本通告所称危险房屋是指北岸城区棚户区内经房屋安全鉴定机构鉴定为D级的危房。二、房屋所有权人是房屋使用安全责任人，应当承担房屋使用安全主体责任。所有权人下落不明或者房屋权属不明的，房屋承租人、借用人、经营管理人等实际使用或者代为管理人为房屋使用安全责任人。三、危险房屋应当停止使用，对于整幢危险且无修缮价值的房屋，需立即整幢拆除。……五、房屋使用安全责任人对危险房屋拒不停止使用、整幢拆除，且危险房屋危及公共安全的，由名山街道办事处依法责令停止使用，并强制搬离，必要时可采取整幢拆除的方式予以治理，确保公共安全。强制搬离、整幢拆除所发生的费用由房屋所有权人承担。同时，县国土房管局对房屋使用安全责任人按规定予以罚款。……” 2018年11月29日，原丰都县国土房管局针对曾小中的信访作出《关于曾小中信访事项的回复》，就此次棚改补偿价格、购房房价问题进行了回复。回复明确告知，此次棚改坚持“政府引导、居民自愿”的原则。 2018年11月21日，原丰都县国土房管局向北京创为律师事务所作出《关于北岸棚户区改造相关事项的复函》，复函主要告知：北岸城区棚户区（二期）改造项目，不是实施国有土地上房屋征收项目，易小华等30人属北岸城区棚户区（二期）改造的棚改对象，并非国有土地上房屋的被征收人，无房屋征收决定、征收公告、征收补偿方案征求意见公告等文件；北岸城区棚户区（二期）改造项目是根据相关棚户区改造政策实施，坚持“政府引导、居民自愿”的原则，由被改造对象自主选择购买商品房、统建房、城市规划区范围内的二手房予以安置。 2018年11月20日，丰都县发展和改革委员会（简称丰都县发改委）对易小华等人作出《关于易小华等申请公开事项的复函》（丰都县发改信息公开复〔2018〕1号），告知向其提供丰都县北岸城区棚户区改造项目所涉的丰都发改委发〔2017〕304号批复、丰都发改委发〔2017〕305号批复及国土预审、规划选址要件、申请报告部分文本复印件，同时告知其查阅地址。2019年1月15日，易小华等30人向丰都县政府邮寄提交《申请书》，以丰都县政府应对其房屋依法作出征收决定，而不应在以“政府引导、居民自愿”原则进行棚改的同时又称其房屋为危房，要求自行拆除为由，请求丰都县政府对其所有房屋作出国有土地上房屋征收决定。易小华等30人同时提交了丰都府告〔2017〕20号文件、丰都府办〔2018〕87号文件、丰都府发〔2018〕37号文件。丰都县政府办公室2019年1月18日签收该申请后，作为信访事项呈报县政府领导处理。2019年1月25日，丰都县政府副县长批示：“请名山街道、国土局、建委组织法制办、法律顾问约来信人（代表），宣传政策，并报告结果。”2019年2月20日，名山街道办、原丰都县国土房管局、原丰都县城乡建委、丰都县土储中心等单位工作人员，在名山街道双桂居委会会议室，组织召开包括易小华等棚改居民的信访答复会。会上，前述单位工作人员对棚改政策进行了宣讲，宣讲时告知：国有土地上房屋征收具有强制性，而棚户区改造有两种形式，一是对房屋进行撤除搬迁，二是不撤除不搬迁就地改造；目前丰都县棚户区改造主要根据国务院、重庆市以及丰都县政策，二期按照棚户区改造政策实施，主要是自愿申请，不强迫，不强制。 2019年3月25日，易小华等30人以丰都县政府对其申请未予答复为由，向重庆市政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求确认丰都县政府对其提交的申请书不予答复的不作为行为违法，责令丰都县政府履行法定职责，对其房屋依法作出国有土地上房屋征收决定。重庆市政府2019年3月27日收到该申请后，审查认为易小华等人提交的申请材料需要补正，于2019年4月2日作出《行政复议补正通知书》，通知易小华等人补正相关申请材料。2019年4月15日，重庆市政府收到易小华等人提交的行政复议申请补正说明。此后，重庆市政府向丰都县政府邮寄送达行政复议申请书副本、权利义务告知书以及行政复议答复通知书，通知丰都县政府提交书面答复及证据、依据，亦向易小华等人邮寄送达了行政答复通知书、权利义务告知书。2019年4月28日，丰都县政府向重庆市政府提交行政复议答复书等材料。重庆市政府审查认为，丰都县政府收到易小华等人申请后已责令相关行政机关进行处理，相关行政机关在社区会议室通过召开座谈会的方式对其提出的要求作出答复，并释明北岸城区棚改项目并未纳入国有土地征收范围，属于改善居民居住条件的惠民工程，由房屋所有权人自愿申请，丰都县政府已履行答复职责。2019年6月12日，重庆市政府作出渝府复〔2019〕450号驳回行政复议申请决定书，决定驳回易小华等人的行政复议申请。该复议决定书于2019年6月14日邮寄送达丰都县政府以及易小华等30人。易小华等30人不服，向一审法院提起本案诉讼。 一审法院经审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”首先，从前述法条规定来看，即使属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的情形，包括易小华等30人主张的政府组织实施的保障性安居工程建设，或者政府依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，仍然需要同时具备以下要件，政府才能决定征收所涉区域国有土地上的房屋，一是确需征收房屋的；二是应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；三是保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。即在符合前述各要件的情况下，政府才能对所涉区域国有土地上的房屋作出征收决定。其次，从本案查明的事实来看，易小华等30人房屋位于丰都县北岸城区棚户区（二期）改造项目范围，对于该区域的房屋，丰都县政府组织实施的是棚户区改造，其改造原则是“政府引导、居民自愿”，丰都县政府并未决定对该区域国有土地上的房屋实施征收。因此，易小华等30人诉请判令丰都县政府对其涉案房屋作出国有土地上房屋征收决定的理由不成立。丰都县政府收到易小华等30人向其提交的申请书后，已责成相关部门工作人员以座谈会的方式进行答复和政策解释，答复中亦明确告知该区域没有实施国有土地上房屋的征收。因此，易小华等30人诉称丰都县政府对其申请未予答复的理由亦不成立。重庆市政府收到易小华等30人提交的行政复议申请后，依法要求其补正申请材料，通知丰都县政府提交书面答复意见和证据依据，审查后在法定期限内作出行政复议决定并送达，其行政程序合法。综上，易小华等30人的诉讼理由均不成立，对其诉讼请求该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回易小华等30人的诉讼请求。 易小华等25人上诉称：一审判决认定事实不清。丰都县政府没有履行答复职责，政府若依法依规进行棚户区改造，就应当作出房屋征收决定，一审法院未全面审查本案的证据材料。一审判决适用法律错误。本案是典型的行政不作为案件，丰都县政府具有作出征收决定的职责而未履行，且该府作出征收决定具有可能性和现实性，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和有关国家政策首先作出征收决定。故请求撤销一审判决，将本案发回重审或者直接改判。 重庆市政府答辩称：本府作出渝府复〔2019〕450号驳回行政复议申请决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。 丰都县政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 易小华等30人向一审法院提交了以下证据： 第一组1.房屋产权证明材料，拟证明其对涉案房屋拥有所有权且属涉案棚户区改造范围，其原告主体适格。 第二组2.《丰都县人民政府关于实施丰都县北岸城区棚户区（二期）改造项目的公告》（丰都府告〔2017〕20号）；3.《丰都县人民政府办公室关于北岸城区棚户区二期改造项目房屋拆除补偿安置有关问题的补充通知》（丰都府办〔2018〕87号）；4.《丰都县人民政府关于消除北岸城区棚户区危险房屋安全隐患的通知》（丰都府发〔2018〕37号）。该组证据拟证明，丰都县政府决定实施北岸城区棚户区改造后，为尽快完成棚户改造工作又以涉案房屋系危房，将要进行整栋拆除。 第三组5.《丰都县国土房管局关于曾小中信访事项的回复》；6.《丰都县国土房管局关于北岸棚户区改造相关事项的复函》（丰都国土房管函〔2018〕382号）；7.《丰都县国土房管局关于易小华等30人申请政府信息公开情况的告知书》。该组证据拟证明，据原丰都县国土房管局出具的材料，丰都县政府对涉案地块的棚户区改造并未通过国家征收程序的进行，而是以“政府主导、居民自愿”的原则实施，此次棚改不具有强制性，可由当地居民自愿选择是否与棚改实施单位签订房屋拆除补偿协议。 第四组8.《丰都县发展和改革委员会关于易小华等申请公开事项的复函》（丰都发改信息公开复〔2018〕1号），拟证明涉案地块属棚户区改造工程，该项目的可行性研究报告经丰都县发展和改革委员会批准，丰都县政府应当依照国发〔2015〕37号文件规定推进棚改，做好土地征收补偿安置工作。 第五组9.鉴定报告，拟证明丰都县政府以过期作废的鉴定报告强制要求其签订房屋拆除协议，但鉴定报告存在诸多错误不能作为棚改依据。 第六组10.申请书及邮政特快专递底单；11.行政复议申请书及邮寄快递底单；12.重庆市人民政府渝府复〔2019〕450号驳回行政复议申请决定书。该组证据拟证明，丰都县政府怠于履行法定职责，对于棚改所涉房屋未作房屋征收决定，易小华等30人申请其履行法定职责，丰都县政府却不予答复，其向重庆市政府申请复议，重庆市政府未依法确认丰都县政府不作为行为违法。 第七组13.照片，拟证明此次棚改并非居民自愿行为，是政府强制行为。 经一审庭审质证，丰都县政府对易小华等30人提交证据的真实性均予认可，同时提出如下质证意见：对第一组、第六组证据无异议；对第二组证据中的证据2、3无异议，对证据4关联性不认可，对第二组证据的证明目的不予认可；对第三组、第四组证据的合法性、关联性予以认可，对其证明目的不认可；对第五组证据的证明目的不认可；对第七组证据的关联性及证明目的不认可。重庆市政府同意丰都县政府的质证意见。 丰都县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据及依据： 证据1.《申请书》，拟证明易小华等30人申请内容；2.丰都县人民政府办公室信访事项处理单；3.会议签到册；4.信访回复；5.照片；6.视频资料及文字整理资料。证据2－6拟证明丰都县政府按信访处理程序，在分管副县长批示后由名山街道办事处组织相关部门在名山街道双桂社区会议室约访信访人（代表）进行政策宣传，易小华等25人参加会议，相关部门负责人在会上对其申请明确答复不能支持并作了政策解释和宣传。7.鉴定报告，拟证明北岸城区房屋2012年房屋质量安全鉴定情况；8.丰都府告〔2017〕20号公告，拟证明此次北岸城区棚户区（二期）改造项目的补偿原则是“坚持政府引导、房屋所有权人自愿申请”“网格单元内的补拆除人全部申请完毕后，再实施拆除、补偿”，该《公告》只是对北岸城区棚户区（二期）改造项目工作进行的行政指导，并未对易小华等人增设新的权利义务，不对其权利义务产生直接影响。9.重庆市政府渝府复〔2019〕450号驳回行政复议申请决定书，拟证明本案易小华等30人提出的行政复议申请被驳回。依据：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2.《城市危险房屋管理规定》（中华人民共和国建设部令第4号）；3.《重庆市城镇房屋使用安全管理办法》（重庆市人民政府令第284号）；4.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）。 经一审庭审质证，重庆市政府均无异议。易小华等30人提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性以及证明目的均予认可；对证据2的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的不认可；对证据3的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的不认可；对证据4真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据5、6的真实性认可，对其证明目的不认可；对证据7的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可；对证据8真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。对证据9的真实性、关联性、证明目的认可，合法性不认可。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议补正通知书及送达回证；3.行政复议答复通知书及权利义务须知、送达回证；4.重庆市政府渝府复〔2019〕450号驳回行政复议申请决定书、送达回证及邮寄凭证；5.行政复议申请补正说明；6.行政复议答复书。 经一审庭审质证，丰都县政府均无异议。易小华等30人提出如下质证意见：对所有证据的真实性、关联性无异议，对其合法性和证明目的不认可。 一审法院对各方当事人提交的证据审核认定如下：当事人各方提供的证据均系形成于丰都县政府组织北岸城区棚户区（二期）改造期间，易小华等30人申请丰都县政府作出征收决定期间，以及其申请复议期间的材料，能够客观反映前述期间的相关事实，经庭审质证后各方当事人对其真实性均予以认可，均纳入本案证据使用。 一审法院据以查明案件事实的上述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析、认定正确，其根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。 本院认为，本案系易小华等30人因申请丰都县政府征收其国有土地上房屋，该府未依其申请作出房屋征收决定而提起的请求履行法定职责之诉。人民法院判决行政机关履行法定职责的必要条件是行政相对人请求行政机关履行法定职责的具体内容必须是法律、法规及规章等明确赋予行政机关对外应当行使的行政管理职责，即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为必须有法定的权利依据。对于政府在什么情况可以作出国有土地上房屋征收的决定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条明确规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”因此，政府决定征收国有土地上的房屋，必须具备前述法定条件和情形，并非随意而为之；该条例并未规定行政相对人可以根据自己的意愿申请政府作出国有土地上房屋征收的决定，即政府依据行政相对人申请作出国有土地上房屋征收决定没有法律依据。根据本案查明的事实，易小华等30人的房屋位于丰都县北岸城区棚户区（二期）改造项目范围，丰都县政府组织实施对该区域的房屋进行改造，遵循“政府引导、居民自愿”的原则，并未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定实施房屋征收行为，易小华等30人认为丰都县政府应当以作出房屋征收决定的方式进行棚户区改造，并据此诉请人民法院判令丰都县政府对其涉案房屋作出房屋征收决定的理由依法不能成立。一审法院判决驳回易小华等30人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人易小华等25人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴永铭 审 判 员 刘佳佳 审 判 员 谭秋勤 二〇二〇年八月十二日 法官助理 罗华国 书 记 员 熊安琪 附件1：易小华等25名上诉人名单 1.易小华，男，1979年11月24日出生，汉族，地址，地址重庆市丰都县div> 2.秦学理，男，1968年7月15日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 3.代继华，女，1970年1月12日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 4.谭红霞，女，1974年11月13日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 5.秦方云，男，1972年2月18日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 6.王继华，男，1976年9月1日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 7.蒋志国，男，1979年6月14日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 8.李光芳，女，1969年9月30日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 9.秦小琼，女，1968年5月4日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 10.易建国，男，1970年1月8日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 11.谭杰，男，1979年3月17日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 12.何秀琼，女，1982年12月29日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 13.向政华，男，1965年11月8日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 14.曾正忠，男，1973年4月3日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 15.代继华，女，1970年1月12日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 16.余国伟，男，1982年7月16日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 17.陈代云，男，1966年7月8日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 18.皮海琼，女，1973年9月16日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 19.何达美，女，1981年10月23日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 20.郭小平，男，1972年12月6日出生，汉族，住址重庆市忠县。 21.秦学理，男，1968年7月15日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 22.秦华东，男，1967年4月3日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 23.陈美蓉，女，1980年1月13日出生，汉族，住址重庆市江**。 24.陈路红，男，1984年1月5日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 25.隆远和，男，1980年7月26日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 附件2：一审原告胡文强等5人名单 1.胡文强，男，1971年3月24日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 2.陈之芬，女，1968年7月9日出生，土家族，住址重庆市丰都县。 3.杨秀琼，女，1973年4月19日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 4.黄小琼，女，1982年10月26日出生，汉族，住址重庆市丰都县。 5.陶昌明，男，1955年12月13日出生，汉族，住址重庆市丰都县。