广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初13号原告：英德市***********民小组。负责人：谭志权，该村民小组组长。委托诉讼代理人：莫秀芳，广东浈阳律师事务所律师。委托诉讼代理人：龙昌，广东浈阳律师事务所实习律师。被告：英德市人民政府，住所地：广东省英德市*******新行政中心综合楼。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：周伟强，英德市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。被告：清远市人民政府，住所地：广东省清远市清城区*******。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：黄杰均，清远市司法局工作人员。委托诉讼代理人：辛琦，清远市自然资源局工作人员。第三人：英德市***********民小组（又名英德市***********民小组）。负责人：谭学前，该村民小组组长。委托诉讼代理人：刘永坤，广东德众律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘思妤，广东德众律师事务所律师。原告英德市***********民小组（以下简称下楼村民小组）因土地权属争议不服被告英德市人民政府（以下简称英德市政府）行政裁决及被告清远市人民政府（以下简称清远市政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月25日受理后，向两被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭审理了本案。原告下楼村民小组的负责人谭志权及其委托诉讼代理人莫秀芳、龙昌，被告英德市政府的委托诉讼代理人周伟强、刘文静，被告清远市政府的委托诉讼代理人辛琦、黄杰均，第三人英德市***********民小组（以下简称二村村民小组）的负责人谭学前及其委托诉讼代理人刘永坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告下楼村民小组起诉请求：1.撤销被告英德市政府于2019年10月4日作出的英府决〔2019〕22号《英德市人民政府关于铜古岩土地权属的行政裁决》（以下简称涉案处理决定书）及被告清远市政府于2020年1月19日作出的清府复决〔2020〕11号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定书），并判令被告英德市政府对争议土地重新作出确权处理；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、涉案争议地是原江湾大队灰厂用地的一部分，与涉案争议地西面的原江湾大队灰厂石场用地均在原江湾大队灰厂的用地范围内。2000年，在辖区政府部门的协调下，原江湾大队灰厂用地及灰厂石场用地整体归还给原告。自此，涉案争议地一直由原告经营管理至今长达20年。涉案处理决定书对此历史事实不予认定，脱离了历史事实和客观证据。原告提供了较为完整的证据链，充分客观地还原了涉案争议地的历史权属、地形地貌、经营管理等变迁状况，被告英德市政府却不予认定。被告英德市政府仅凭几份证人证言即认定第三人拥有对涉案争议地的长期耕种管理事实，属于认定事实错误。二、原告持有涉案争议地的多份权属凭证，其四至范围比涉案争议地大，包含了原江湾大队灰厂用地及灰厂石场用地。对上述权证所涉及的东至“山脚”“山脚围墙”“大队灰厂石场”具体位置的认定是原告上述权证是否包含涉案争议地的关键。但被告英德市政府在调处过程中未对原告的上述权证进行现场指认，即认定原告上述权证不包含涉案争议地，亦属于认定事实错误。三、被告英德市政府如无法出示1976年调绘、1978年出版的1:10000地形图用于证明涉案争议地在70年代中后期为旱耕地，应承担举证不能的不利后果。即使被告英德市政府能出具该调绘地形图，对涉案争议地的历史地貌的认定，也应结合客观证据，不能唯调绘地形图论。四、涉案争议地的四至范围是被告英德市政府组织第三人现场踏查确定的，被告英德市政府未询问原告的意见，直接让原告签名确认，原告鉴于上述原因才未在该四至范围图上签名确认，并非不配合涉案争议地的调处工作。另外，被告英德市政府未组织过争议双方进行协商，亦未对原告提供的权属凭证、经营管理合同的四至范围进行现场指认，程序违法。五、涉案处理决定书适用法律错误，确权显失公平。因此，涉案处理决定书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。被告清远市政府在未查清事实的情况下作出维持涉案处理决定书的涉案复议决定书亦属认定事实不清，适用法律错误。原告下楼村民小组为证其主张向本院提供如下证据：1.1962年《英德县生产队土地房产所有证》；2.1981年英林证字№0004251号《林权所有证》；3.1981年英林证字№0004702号《山权所有证》；4.《证明》；5.英府林证字（2011）第25428号《林权证》；6.《证明》；7.《农副产品仓库申请书》；8.争议地现状照片；9.《租用石场使用合约书》；10.《土地租赁合同》；11.《证明》；12.英府决〔2019〕22号《英德市人民政府关于铜古岩土地权属的行政裁决》、清府复决〔2020〕11号《清远市人民政府行政复议决定书》；13.《收据》。被告英德市政府答辩称：答辩人受理申请后，依法送达相关材料，进行调查取证，并到现场进行踏查，组织双方多次调解协商，故涉案处理决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。（具体理由如涉案处理决定书所述）被告英德市政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.申请书、法定代表人身份证明书、委托代表人身份证明书、身份证复印件、承诺书、土地纠纷案件交件清单、照片、民事调解终结书；2.调处土地纠纷立案呈批表、提出答辩通知书、受理通知书、通知书；3.答辩状、法定代表人身份证明书、身份证复印件、土地纠纷案件交件清单、租用石场使用合约书、1962年《英德县生产队土地房产所有证》、英林证字№0004251号《林权所有证》、英府林证字（2011）第25428号《林权证》；4.土地纠纷案件现场签到表、英德市***铜古岩土地权属争议范围图、调查笔录、旁证笔录（3份）；5.关于对《英德市人民政府关于铜古岩土地权属的行政裁决》的合法性审查意见、英府决〔2019〕22号《英德市人民政府关于铜古岩土地权属的行政裁决》、法律依据。被告清远市政府答辩称：答辩人作出的涉案复议决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求人民法院予以驳回，并判令原告承担本案全部诉讼费用。（具体理由如涉案复议决定书所述）被告清远市政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书及相关内容；2.行政复议程序性文书及相关送达记录；3.英德市政府提交的《行政答复书》相关内容；4.第三人提交的行政复议答复材料；5.《行政复议决定书》相关内容及送达记录；6.《中华人民共和国行政复议法》摘录。第三人二村村民小组陈述称：一、从1978年出版的1:10000地形图显示，涉案争议地在70年代中后期为旱耕地，并非林地，本案属于土地权属纠纷，故被告英德市政府依据土地确权的相关法律法规进行裁决，适用法律正确。二、原告提交的土地房产所有证、山权所有证、林权证均无法证明其拥有涉案争议地的合法权属依据，故其主张涉案争议地权属没有依据。三、第三人于1952年对涉案争议地进行开荒耕种，体制下放时分给各家各户耕种，之后逐步丢荒。2006年6月，英城街道办事处对涉案争议地东面进行开发，并与第三人签订《征用土地协议书》，现涉案争议地就是当时政府征收后剩余的土地，第三人对涉案争议地拥有经营管理事实。故被告英德市政府根据查明的经营管理事实作出涉案处理决定书，属认定事实清楚。四、如按原告现主张的界线，其“林地”必然有部分在当时的征地范围内，可原告当时并未提出异议，亦未申请参与征地款的分配，可证明其主张涉案争议地的界线错误。因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人二村村民小组向本院提交如下证据：1.征用土地协议书；2.征地登记表；3.征地附着物清点表；4.关于支付江湾村二、三村民小组征地款的承诺。对原、被告及第三人提供的证据，本院组织了各方当事人进行举证和质证。对于当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，本院将在以下部分进行分析评判。本院经审理查明：一、争议土地的基本情况争议地名铜古岩（下楼村民小组称大路山、二路山、榜口山、原江湾大队灰场），经争议双方负责人及代表实地指定位置，被告英德市政府工作人员用GPS测定并制成《英德市***铜古岩土地权属争议范围图》，面积11.52亩。该地发生争议时部分土地已硬底化，部分为桉树及自然生长的树木。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，争议地在70年代中后期为旱耕地。二、争议土地的纠纷处理过程第三人二村村民小组因与原告下楼村民小组发生土地权属纠纷向被告英德市政府提出确权调处申请，被告英德市政府于2019年6月4日组织争议双方进行现场勘查，并制作了争议土地的现场踏查图，原告下楼村民小组没有在该现场踏查图上签名确认。其后，被告英德市政府于2019年10月4日作出英府决〔2019〕22号行政裁决。原告下楼村民小组不服该行政裁决，向被告清远市政府提出复议申请，被告清远市政府于2020年1月19日作出清府复决〔2020〕11号复议决定，决定维持被告英德市政府作出的涉案处理决定书。三、涉案行政裁决的主要内容1.第三人二村村民小组提供的现状图不能作为土地确权的依据；提供的2019年4月8日英德市****办事处人民调解委员会作出的《民事调解终结书》没有作出任何调解意见。2.原告下楼村民小组提供的2007年5月21日与江湾何彩林签订的《租用石场使用合约书》载明：山名：榜口山，大路山，二路山，原有石场，四至：东至山脚，南至上楼村为界，西至石场西陡壁，北至过迳路，该合约注明的四至范围不包括争议地在内也不在争议地范围中；提供的1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》存根载明：单位名称：下楼生产队，住址：附城公社江湾大队，编号：39，坐落：江湾，类别：非耕地，来源：荒山，数量：壹段，地基面积：叁拾亩零分零厘，四至：东至山脚，南至上楼，西至山顶，北至几杵洌，该栏证载明的四至范围不包括争议地在内也不在争议地范围中；提供的1981年原英德县人民政府颁发的英林证字№0004251《山权林权所有证》载明：持证单位：江湾大队、下楼队，山名：大路山、二路山、风树坜，面积：150亩，四至：东至大队灰场石场，南至狮头山，西至黄峰山，北至山脚，该证四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中，且该证备注栏注明山权单位为江湾大队；提供的2011年英德市人民政府颁发的英府林证字（2011）第25428号《林权证》载明，东：大路山二路山脚围墙为界，南：枫杵列以南最高峰山南面山脚山梗分水为界，西：与黄蜂山脚分水为界，北：山脚为界，该证表述的四至范围包括争议地在内，但四至范围图红线圈定的范围不包括争议地在内，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条：《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。3.经营管理方面：争议地在大集体时期由二村村民小组管理使用，体制下放时分给各家各户耕种，之后逐步丢荒。2017年下楼村民小组将争议地平整发包引发争议。下楼村民小组认为争议地在其所持有的英府林证字（2011）第25428号《林权证》四至范围内为由，不配合本案的调处工作。4.二村村民小组虽未持有争议地合法有效的权属凭证，但其有长期耕种管理争议地的事实，因此，其要求将争议地权属确认归其村民小组集体所有的请求，事实清楚，理由充分，应予支持。下楼村民小组未持有争议地合法有效的权属凭证，也没有耕种管理过争议地，因此，其要求将争议地确认归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。综上，英德市政府决定如下：争议地名铜古岩（大路山、二路山、榜口山、原江湾大队灰场），四至范围以GPS测定的《英德市***铜古岩土地权属争议范围图》为准，面积11.52亩的土地所有权和使用权属英德市****办事处江湾村民委员会二村村民小组集体所有。四、涉案复议决定的主要内容涉案复议决定书查明的基本事实与涉案处理决定书一致。被告清远市政府认为：原告下楼村民小组提供的权属凭证表述的四至范围包括争议地在内，但四至范围图红线圈定的范围不包括争议地在内；原告下楼村民小组在复议期间提供的《证明》《土地租赁合同》，仅仅证明原告下楼村民小组在2016年9月起将争议地出租给李志忠，无法证明其长期经营管理的事实；提供的《证明》为申请方单方面取得，证明力较弱，且与认定的“体制下放后分给各户耕种，之后逐步丢荒”的事实相符合。原告下楼村民小组没有提供其他凭证证实争议地归其所有，也不拥有对争议地长期经营管理的事实。调查笔录证实二村村民小组长期耕作管理该地的事实。综上，涉案处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，作出维持涉案处理决定书的涉案复议决定书。本院认为，本案是土地权属争议行政裁决及行政复议纠纷，审查的是被告英德市政府作出的英府决〔2019〕22号《行政裁决》和被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕11号《复议决定》是否合法。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可进一步归纳为：涉案土地的权属凭证及经营管理事实应如何认定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”和第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，土地权属的确定可以从权属凭证及经营管理事实两方面进行审查。1.对于权属凭证的认定。土地所有权的认定原则上应以县级以上人民政府核发的土地证书予以确定，但对于山中土地或山脚土地，因其地理位置的特殊性及可能因自然或人工原因而造成地形地貌发生改变，故在认定该类土地权属时可将相应的林地权属凭证作为认定依据。现原告提供了1962年的土地房产所有证、1981年的林权所有证和2011年的林权证，上述权属凭证的东至地物标则分别为“山脚”、“大队灰厂石场”和“大路山、二路山山脚围墙为界”。被告英德市政府经审查，认为2011年的林权证的证载四至范围包含争议地，而四至范围红线图圈定的范围则不包含争议地。对此证载四至范围与红线图范围不一致的情况，英德市政府并没有进一步进行审查认定（即没有审查该林权证在发证时是否存在扩大土地范围或者因涉案土地的地形地貌已经发生改变而导致在发证时已不将其认定为林地范围），而仅以红线图不包含争议地为由直接进行认定，该认定的依据确有不足。2.对于经营管理事实的认定。从英德市政府提交的证据及其自身陈述可知，英德市政府认定第三人对涉案土地存在长期耕种管理事实的依据仅为证人谭宜培的证言。该证人并非村委会的干部，而是案外人江湾村委会塘尾村民小组的村民（其于2000年至2009年曾任该村民小组组长），故该证据的证明效力相对较低。英德市政府在没有其他证据佐证的情况下仅以该证人证言作为认定经营管理事实的依据，并据此将涉案土地的权属确定给第三人，此明显依据不足。另外，第三人在庭审中明确表示涉案土地由其村民耕种至江湾大队建造灰窑时止，该灰窑停止经营后，第三人亦没有在涉案土地上重新进行耕种。且根据现已查明的事实，部分涉案土地在进行调处前已经被原告进行平整及硬底化。因此，英德市政府对涉案土地在石灰厂停止经营后的经营管理事实未能予以查清。综上，英德市政府在审查权属凭证时未能就证载四至范围与红线图范围不一致的情况进行审查，在缺乏其他证据予以补强的情况下仅凭单个证人证言认定经营管理事实，其未能履行尽职调查义务，其所作出的处理决定书属认定事实不清，主要证据不足，本院依法予以撤销。被告清远市政府在复议期间未能查清案件主要事实，在此情况下作出维持涉案处理决定的复议决定书，亦属违法，本院依法一并撤销。综上所述，涉案处理决定书及复议决定书认定事实不清，主要证据不足，原告下楼村民小组请求予以撤销，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项和第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕22号《英德市人民政府关于铜古岩土地权属的行政裁决》及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕11号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、责令被告英德市人民政府自本判决发生法律效力之日起六个月内对本案土地权属争议重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月二十日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。