江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初190号 原告陆某，男，1975年4月11日生，××族，住海门市。 原告杨某（陆某妻子），女，1977年6月4日生，××族，住址同上。 被告海门市公安局，住所地海门市海门街道政法南路**。 法定代表人胡文瑞，职务局长。 应诉负责人江新忠，职务副局长。 委托代理人黄海滨，该局工作人员。 委托代理人薛国新，该局工作人员。 原告陆某不服被告海门市公安局治安行政处罚，于2020年2月28日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于3月23日立案后，于3月24日向被告海门市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭审理了本案。原告陆某及委托代理人杨某，被告海门市公安局的应诉负责人江新忠及委托代理人黄海滨、薛国新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月16日，海门市公安局作出海公（星）行罚决字[2019]1856号《行政处罚决定书》（以下简称1856号处罚决定书），认定2018年10月及2019年1月，陆某以海门市国土资源局（以下简称海门国土局）伪造海门市三星砖瓦厂（以下简称三星砖瓦厂）的集体土地使用证为由，向江苏省信访局、江苏省自然资源厅信访。经海门国土局答复陆某，三星砖瓦厂的集体土地使用证系合法批准取得，并告知陆某如不服可以通过法定途径予以解决。陆某不服海门国土局的答复意见，先后于2019年4月8日、6月20日、6月21日，三次到北京市国家信访局上访登记，扰乱了国家信访局的正常工作秩序，已构成扰乱单位秩序，且属于情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项之规定，决定给予陆某行政拘留五日，并处罚款二百元的处罚。 原告陆某诉称，原告购买了一张2019年9月16日南通到北京的火车票，海门市公安局三星派出所（以下简称三星派出所）于9月11日下午传唤原告。原告妻子于9月15日下午去海门火车站改签火车票，因无法改签，帮原告取回火车票，三星派出所于9月15日下午再次传唤原告。原告购票和取回火车票并不违法，三星派出所两次传唤原告，滥用职权。原告依法逐级上访的行为并不违法，也未扰乱国家信访局的正常工作秩序，被告认定原告违法事实不清，证据不足，且被告没有管辖权。请求：1.撤销被告2019年9月16日作出的1856号处罚决定书。2.判令被告赔偿原告两次传唤和拘留期间的经济损失和精神损失费9500元。3.诉讼费由被告承担。 被告海门市公安局辩称，1.被告认定原告的行为构成扰乱单位秩序的事实清楚，证据确凿。原告提出的“海门国土局伪造三星砖瓦厂的集体土地使用证”的信访诉求，经行政主管部门书面答复并告知应当通过法定途径解决，原告仍于2019年4月8日到国家信访局进行登记，相关工作人员亦告知原告如对颁证行为不服，可以通过行政诉讼的方式撤销。原告经教育后仍不听从该处理意见，为同一诉求又于6月20日、21日到国家信访局重复上访登记。原告的行为已在客观上对国家信访局的工作秩序造成危害，亦对其他合理信访人员主张权利造成了影响，其行为已构成扰乱国家机关的正常工作秩序。2.被诉处罚决定程序合法，适用法律正确。2019年9月11日，三星派出所在工作中发现原告曾于2018年10月、2019年1月向江苏省信访局、江苏省自然资源厅信访，在经海门国土局答复并告知可以通过法定途径解决的情况下，仍先后于2019年4月8日、6月20日、21日，三次到国家信访局上访登记。三星派出所受理为行政案件，后于9月11日、9月15日两次传唤原告接受询问。原告承认前述到国家信访局上访登记的事实。9月16日，被告对原告涉嫌扰乱单位秩序的违法行为进行处罚前告知，并对原告的陈述申辩意见进行了复核。同日，被告作出被诉处罚决定。请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年9月，原告向海门国土局申请政府信息公开，要求公开三星砖瓦厂地块使用情况，海门国土局作出信息公开答复，答复三星砖瓦厂于1989年取得合法批准手续，2002年11月26日，领取了集体土地使用证，证号为海集用（2002）字第010121号等内容。2018年10月、2019年1月，原告先后向江苏省信访局信访、江苏省自然资源厅上访，反映三星砖瓦厂土地使用证问题。海门国土局根据上级信访部门转办，作出《关于陆某信访事项答复意见书》，答复原告三星砖瓦厂于1989年取得合法批准手续，批文号为海土使补（89）第18号，批准面积69.75亩。2002年11月26日，三星砖瓦厂领取了集体土地使用证，证号为海集用（2002）字第010121号等内容。2019年4月8日，原告至国家信访局上访，国家信访局工作人员告知原告提出的有关事项，应通过诉讼途径解决。6月20日、21日，原告又到国家信访局上访登记。2019年9月11日，海门市公安局以原告涉嫌扰乱单位秩序予以受案调查，并书面传唤原告。对原告制作了询问笔录，原告承认前述上访事实。9月15日，海门市公安局再次传唤原告。9月16日，海门市公安局就有关情况向海门国土局、信访局调取了原告的信访材料。同日，海门市公安局制作了行政处罚告知笔录，向原告告知了拟作出处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权。原告提出其到北京信访是正常上访，没有闹访和过激行为，海门市公安局没有管辖权。同日，海门市公安局对原告的申辩意见经复核后作出了1856号行政处罚决定书，向原告宣告并送达。 以上事实有当事人提供的证据及各方当庭陈述等予以证实。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.海门市公安局对本案是否具有管辖权。2.被诉处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确和量罚是否适当。 关于海门市公安局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在原告的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告到北京非正常上访、扰乱单位秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关进行处罚的办案压力。故本案由被告海门市公安局管辖并无不当。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和处罚是否准确适当的问题。原告到国家信访局非正常上访的事实有询问笔录、信访答复意见书、信访登记表等内容予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。原告曾向江苏省信访局、江苏省自然资源厅信访或上访，相关有权处理的机关已经对其信访事项作出答复，原告仍反复越级上访，该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的扰乱单位秩序的情形，构成扰乱单位秩序的治安违法行为，海门市公安局对原告处以行政拘留五日，并处罚款二百元的处罚适用法律正确，处罚适当。海门市公安局依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。 综上，被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陆某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陆某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  顾春宇 二〇二〇年八月三日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。