广西壮族自治区桂平市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0881行初41号 原告江秀珍，女，1948年11月11日出生，住桂平市。 委托代理人沈慧，男，广西纵华律师事务所律师。 委托代理人郑醒兰，女，广西纵华律师事务所实习律师。 被告桂平市自然资源局。 法定代表人谭颂今，局长。 委托代理人全家辉，男，桂平市自然资源局干部。 委托代理人冼金海，男，广西桂力律师事务所律师。 被告桂平市人民政府。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人陆健刚，男，桂平市司法局干部。 原告江秀珍不服被告桂平市自然资源局行政处罚及行政复议纠纷一案，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年4月28日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告江秀珍的委托代理人沈慧，被告桂平市自然资源局的委托代理人全家辉、冼金海，被告桂平市人民政府的委托代理人陆健刚到庭参加诉讼。本案已审理终结。 被告桂平市自然资源局于2019年8月23日向原告作出《责令限期拆除通知书》，原告不服，于2019年9月23日向被告桂平市人民政府申请行政复议，被告桂平市人民政府于2020年4月6日作出浔政复决〔2020〕6号行政复议决定书，维持被告桂平市自然资源局于2019年8月23日对原告作出的《责令限期拆除通知书》。 原告诉称，原告对位于广西桂平市××××屯的房屋拥有合法权益。长期在各自住处居住并合法经营，现因荔浦至玉林高速公路（桂平段）项目被征收，征地拆迁前期，原告未通过正规途径获知任何政府方面的相关征收或补偿安置的通知及决定，在没有正式文件下发的情况下，也没有进行的合法程序的评估，更未走合法程序的征拆合法流程，相关人员谈的补偿金额明显偏低，不能保障原告的基本生活。更为严重的是，政府征收方为了逼迁多次以不同理由来达到拆迁的目的，已经严重影响了原告的正常生活。被告桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》，并要求原告限期自行拆除。原告认为，桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》的具体行政行为没有事实和法律依据，其实体、程序均违法:一、从事实上看，原告的房屋是合法有效的，根本不存在违建之说，没有查清事实，不符合现实情况。原告的房子是祖宅，无论何种情况均不存在违法建筑事实，被告桂平市自然资源局作出的限期拆除决定毫无事实依据。退一万步说，假设涉案地块存在违反土地规划问题，结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十八条之规定，对于违反规划建设行为应该由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门负责，桂平市自然资源局作出《责令限期拆除通知书》系超越职权，属于行政违法。桂平市自然资源局不具备行政处罚职能，因而，桂平市自然资源局作出《责令限期拆除通知书》的行政行为属超越职权，是行政违法行为。二、从程序上看，桂平市自然资源局作出上述处罚未依法履行调查告知等义务，未履行法定程序，程序违法。根据《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条，第三十七条，第四十一条之规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，应向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，而桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》不符合法定程序。根据《行政处罚法》第三条之规定，没有法定依据或者不遵守法定程序作出的行政处罚无效。三、从实质上看，涉案行政处罚行为意图以拆除违建名义代替行政征收搬迁工作，其行政目的严重违法，侵害原告的合法物权。本案中，原告对涉案房屋拥有合法所有权，现房屋因荔浦至玉林高速公路（桂平段）被征收，征收部门多次与当事人协商，但未拿出任何补偿依据，并且补偿数额极其不合理，原告的基本生活水平得不到保障。由此双方仍未对补偿安置事宜达成一致，原告亦未得到任何补偿安置。现桂平市自然资源局突然作出《责令限期拆除通知书》，原告认为，桂平市自然资源局以违法建筑名义，逼迫原告拆除房屋，其本质上是对行政征收搬迁工作的一种策略配合，即以拆违名义进行拆迁，在原告等广大被搬迁人毫不知情的情况下，以达到少补偿，甚至不予补偿的非法行政目的，该种做法极易侵害公民的合法权益，其合法性更值得质疑。综上，桂平市自然资源局作出《责令限期拆除通知书》在实体、程序上均严重违法。为维护原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向被告桂平市人民政府提起行政复议，被告桂平市人民政府对被告桂平市自然资源局的行政行为予以维持，原告认为被告桂平市人民政府属于认定事实不清，适用法律错误。为了维护原告的合法权益，请求法院判决：一、撤销被告桂平市人民政府2020年4月6日作出的浔政复决〔2020〕6号《桂平市人民政府行政复议决定书》并责令限期重新作出复议决定。二、撤销被告桂平市自然资源局作出的对江秀珍的《责令限期拆除通知书》。 原告向本院提供了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体资格和身份情况。2、原告房屋照片，证明原告对涉案房屋拥有合法权益，在征收范围内。3、责令限期拆除通知书，证明桂平市自然资源局给原告下发了责令限期拆除通知书的事实情况，请求法院撤销。4、桂平市人民政府行政复议决定书，证明原告对桂平市人民政府对桂平市自然资源局的责令限期拆除通知书进行了复议，桂平市予以维持，请求法院撤销。5、情况说明，（1）证明涉案的土地性质为宅基地用地，以及原告（含原告祖辈）取得该宅基地使用权的来源。（2）证明原告（含原告祖辈）在该宅基地上所建设房屋的占地面积、建筑面积等情况。（3）证明原告所属生产队三份之二的户代表确认，关于对原告祖辈和原告取得、享有案涉土地宅基地权属以及在该宅基地建房、居住生活的相关事宜，数十年来从未有人提出任何异议。（4）证明根据现行土地法律法规以及中央政策的规定，原告符合获得宅基地（含地上房屋）确权权属证书的条件，被告未按中央要求依法办法权属证书系其不作为，原告的房屋不可能是违法建筑。6、地契、亲属关系证明，（1）证明原告合法取得并享有案涉土地宅基地使用权，享有在该宅基地建设、翻新房屋、居住生活等合法权益。（2）证明原告不存在非法占用土地建设住宅事实。原告在案涉宅基地上建设、翻新房屋的行为合法，案涉房屋不属于违法建筑。 被告桂平市自然资源局辩称，一、被告作出的责令限期拆除通知，事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律法规的规定。被告的工作人员于2019年5月22日在监督检查工作中发现原告存在非法占用土地进行建设的行为，于2019年8月23日向其发出《责令限期拆除通知书》，责令其自行拆除违法建设的建筑物、构筑物和其它设施，恢复土地原状。被告的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第(四)项关于“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施:……责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六十条关于“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现非法占用土地进行建设的，应当责令其停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”的规定。二、被告对原告作出的责令限期拆除通知，目的是要求其自行拆除违法建设的建筑物、构筑物和其它设施，恢复土地原状，以达到其纠正违法行为、消除违法状态。该通知并不是行政处罚法中的行政处罚行为，并不具有强制性。三、桂平市人民政府根据查明的事实，作出维持被告于2019年8月23日对原告作出的《责令限期拆除通知书》，事实清楚，证据充分，程序合法，处理结果正确。综上所述，被告对原告作出的责令限期拆除通知，要求其自行拆除违法建设的建筑物，恢复土地原状，以达到其纠正违法行为、消除违法状态，符合法律、法规的规定;该通知不是行政处罚法中的行政处罚行为，并不具有强制性。请求法院依法驳回原告的起诉。 被告桂平市自然资源局向本院提供了发下证据及依据：1、现场勘测笔录、询问笔录、照片，证明被告的工作人员于2019年5月22日在监督检查工作中发现原告存在非法占用土地进行建设的行为的事实。2、《责令限期拆除通知书》及送达回证、照片，证实被告依法于2019年8月23日向江秀珍发出责令限期拆除通知，责令其自行拆除违法建设的建筑物、构筑物和其它设施，恢复土地原状等事实。 被告桂平市人民政府辩称，一、原告没能证实其对诉称被拆除的建筑物具有合法的用地手续和权属凭证。原告诉称其房屋被强制拆除，但没有提供合法的权属凭证证实被拆除的房屋属自己所有。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力”，原告诉称其房屋被拆除，也未能提供房屋所有权的任何凭证或批准建设的文件。根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”，原告使用非耕地建房应当由马皮乡人民政府批准。根据2004年修正的《中华人民共和国士地管理法》第六十二条第四款规定“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。而原告未能提供马皮乡人民政府或桂平市人民政府批准其建房的文件和凭证。鉴于原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自在桂平市××××村民小组进行建设，该违法建设行为事实清楚，证据确凿。被告桂平市自然资源局对其作出《责令限期拆除通知书》，符合相关法律规定。二、被告作出的浔政复决〔2020〕6号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。鉴于桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》符合相关法律规定。被告作出浔政复决〔2020〕6号行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持该《责令限期拆除通知书》属认定事实清楚，适用依据正确。被告在行政复议中履行了立案、审理、作出行政复议决定、送达等程序属程序合法。综上所述，桂平市自然资源局对原告作出的《责令限期拆除通知书》及被告作出的浔政复决〔2020〕6号行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告桂平市人民政府向本院提供了发下证据及依据：1、江秀珍行政复议申请书等材料，证明原告江秀珍不服桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》申请行政复议。2、桂平市政府行政复议立案呈批表、复议案件答复通知书、送达回证等，证明桂平市政府受理行政复议申请并通知当事人答复。3、桂平市自然资源局提供的行政复议答复书和证据，证明桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》符合相关的法律规定。4、浔政复决〔2020〕6号行政复议决定书，及相关送达回证，证明桂平市政府作出行政复议决定并送达当事人。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定：一、原告提供的证据：1、原告身份证复印件，证明原告诉讼主体资格。2、责令限期拆除通知书，证明被告桂平市自然资源局作出了被诉行政行为。3、桂平市人民政府行政复议决定书，证明原告对桂平市自然资源局的责令限期拆除通知书申请了复议，桂平市人民政府政府复议后予以维持。二、被告桂平市自然资源局提供的证据：1、现场勘测笔录、询问笔录、照片，证明被告的工作人员于2019年5月22日在监督检查工作中，经向原告调查，原告建设的房屋不能提供合法占用土地建设的相关手续。2、《责令限期拆除通知书》及送达回证、照片，证实被告于2019年8月23日向原告发出责令限期拆除通知，责令原告2019年8月28日前自行拆除建设的建筑物、构筑物和其它设施，恢复土地原状。三、被告桂平市人民政府向本院提供了发下证据及依据：1、江秀珍行政复议申请书等材料，证明原告江秀珍不服被告桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》，向被告桂平市人民政府申请行政复议。2、桂平市政府行政复议立案呈批表、复议案件答复通知书、送达回证等，证明桂平市政府受理原告的行政复议申请并通知当事人答复。3、桂平市自然资源局提供的行政复议答复书和证据，证明桂平市自然资源局作出答辩意见，并提供作出《责令限期拆除通知书》的证据。4、浔政复决〔2020〕6行政复议决定书，及相关送达回证，证明桂平市政府作出行政复议决定并送达当事人。四、原告提供的以下证据，因缺少相关证据佐证，本院在本案中不予认定：1、原告房屋照片，原告拟证明对涉案房屋拥有合法权益，在征收范围内。房屋照片只能证明房屋当时现状，并不能证明原告对涉案房屋拥有合法权益。2、情况说明。3、地契、亲属关系证明。对证据2-3原告拟证明原告合法取得并享有案涉土地，案涉房屋不属于违法建筑。本院认为，宅基地使用权取得及房屋建设是否合法，应依据法律规定由具有法定职权部门认定，本院在本案中不予认定。 经审理查明，2019年5月22日，被告桂平市自然资源局的工作人员在监督检查中发现原告在桂平市××××队的集体土地上建设房屋，房屋占地91.80平方米，已建设好一层，经被告向原告询问，其表示没有办理过任何合法建设手续，被告桂平市自然资源局于2019年8月23日对原告发出《责令限期拆除通知书》，责令原告在2019年8月28日前自行拆除违法建筑物，恢复土地原状，逾期不自行拆除的，将依法强制拆除。原告对被告桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》不服，向被告桂平市人民政府申请行政复议，被告桂平市人民政府于2019年9月29日立案后，通知被告桂平市自然资源局答辩，被告桂平市自然资源局进行了答辩并提交了相关证据。经复议后，桂平市人民政府于2020年4月6日作出浔政复决〔2020〕6号行政复议决定，维持被告桂平市自然资源局作出的《责令限期拆除通知书》。原告2020年4月24日向本院提起行政诉讼，请求法院判决：一、撤销被告桂平市人民政府于2020年4月6日作出的浔政复决〔2020〕6号《桂平市人民政府行政复议决定书》并责令限期重新作出复议决定。二、撤销被告桂平市自然资源局作出的对江秀珍的《责令限期拆除通知书》。 本院认为，一、被告桂平市自然资源局对原告作出的《责令限期拆除通知》限期原告拆除房屋，对原告设定了义务，并限期原告履行，其对原告的财产权益产生实际影响,被告桂平市自然资源局认为该通知并不是行政处罚法中的行政处罚行为，本院不予采纳。二、根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他建设,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责人的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”的规定，被告桂平市自然资源作为县级以上人民政府土地行政主管部门，有权对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的违法行为进行处罚的法定职权。本案中，原告建设的房屋虽然不能提供合法占用土地建设的相关手续，但被告桂平市自然资源局没有对原告建设房屋占用的土地地类、是否符合土地利用总体规划进行认定，程序违法。三、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。第三十二条的规定,当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。第四十一条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中,被告桂平市自然资源局对原告作出责令《限期拆除通知书》,未告知原告陈述、申辩、听证权利,且没有立案手续,其程序违法,依法应予撤销；被告桂平市人民政府浔政复决〔2020〕6号行政复议决定维持被告桂平市自然资源局作出《限期拆除通知书》有误，依法也应当撤销。由于根据被告桂平市自然资源局作出《限期拆除通知书》已被判决撤销，原告请求判决被告桂平市人民政府重新作出复议决定的基础已不存在，本院依法驳回原告的该项诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第(三)项、第七十九条的规定,判决如下： 一、撤销被告桂平市自然资源局于2019年8月23日对原告江秀珍作出的《限期拆除通知书》； 二、撤销被告桂平市人民政府于2020年4月6日作出的浔政复决〔2020〕6号行政复议决定； 三、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告桂平市自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户，开户行：农行贵港分行，账号：20×××16，逾期不交也不提出司法救助申请的,则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  甘培乾 审 判 员  杨 胜 人民陪审员  李达球 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  杨 琳