北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初347号原告伍晓春，女，1967年3月22日出生，汉族，住北京市怀柔区。被告北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街**。法定代表人于庆丰，区长。委托代理人陈杜鹃，北京市怀柔区人民政府工作人员。委托代理人武红梅，北京徐波律师事务所律师。第三人张启森，男，1956年11月16日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托代理人伍晓春（张启森之妻），女，1967年3月22日出生，汉族，住北京市怀柔区。原告伍晓春要求被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月1日受理后，向被告怀柔区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。因张启森与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告伍晓春，被告怀柔区政府的委托代理人陈杜鹃、武红梅，第三人张启森的委托代理人伍晓春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告伍晓春诉称，原告于2019年12月19日向怀柔区政府邮寄了《补发土地经营权证书及林证书的申请书》，要求补发2010年12月30日与北京市怀柔区渤海镇沙峪村集体经济合作社（以下简称沙峪村经济合作社）签订的编号为怀渤农地确权确利协议（2006）第003号《农户土地承包经营权确权确利协议书》（以下简称《协议书》）的9.58亩土地的经营权证书及林权证书。但被告未答复，故起诉要求依法判决被告收到原告2019年12月19日邮寄的申请材料不答复违法，本案诉讼费由被告承担。审理过程中，原告变更诉讼请求为要求被告履行职责，对原告2019年12月19日邮寄的申请材料进行答复。原告在指定期限内向本院提供了以下证据：1.邮寄凭证，证明原告向被告邮寄了《补发土地经营权证书及林证书的申请书》；2.北京市怀柔区渤海镇人民政府（以下简称渤海镇政府）（2019）第5号-告《告知书》，证明渤海镇政府认定原告的宅院被腾退了，没有给补偿，渤海镇政府向原告作出过答复；3.《协议书》，证明渤海镇政府与张启森签订《协议书》；4.渤海镇政府（2019）第4号-告《告知书》，证明渤海镇政府作出关于土地确权的答复；5.（2020）京04行初29号《行政判决书》；6.（2020）京04行初28号《行政判决书》；7.（2020）京04行初122号《行政裁定书》；8.（2019）京04行初1364号《行政判决书》；证据5—8证明原告有土地确权的《协议书》，也要求被告颁发过土地确权证；9.《怀柔区渤海镇畜禽养殖场（户）清退非住宅地上物及附属物腾退补偿协议书》，证明渤海镇政府将原告的房屋、附属物作为违章建设给予清退；10.渤海镇政府渤政赔决〔2020〕8号《不予行政赔偿决定书》，证明原告向渤海镇政府提出过赔偿，渤海镇政府未给予赔偿；11.《北京市房屋评估结果通知书》（张启森），证明被告将张启森作为被搬迁人，对其房屋进行了评估，但没有给予补偿；12.怀政复字〔2019〕61号《行政复议决定书》，证明被告确认渤海镇政府强制拆除原告房屋的行为违法，但未作出赔偿决定；13.（2020）京03民终291号《民事判决书》，证明法院认可张启森的4.29亩土地，村委会说被告参与了土地确权，不认可合同解除。被告辩称，怀柔区政府收到原告提交的申请后，责成渤海镇政府进行处理，渤海镇政府针对原告提出的申请事项逐一进行答复，并依法送达原告。怀柔区政府不存在未履行答复职责的情形；怀柔区政府未实施侵害原告合法权益的行为。请求依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1.2019年12月25日怀柔区政府交办单、伍晓春提交的四份申请书、邮寄凭证复印件，证明怀柔区政府收到伍晓春提交的四份申请书及相关材料，于2019年12月25日转交渤海镇政府办理，怀柔区政府不存在行政不作为的情形；2.怀柔区人民政府信访复查意见书（怀信复查〔2018〕019号）、北京市人民政府信访复核意见书（京信复核[2019]21号）、北京市怀柔区人民法院（2019）京0116民初8571号《民事判决书》、北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行赔初29号《行政赔偿判决书》、北京市第三中级人民法院（2019）京03行赔终230号《行政赔偿判决书》，证明怀柔区政府向原告作出的答复书经过调查核实，具有事实和法律依据，其次怀柔区政府针对原告的申请事项已经作了处理，本次属于重复申请事项，怀柔区政府本次答复行为对原告权利义务不产生任何影响；3.2020年2月7日渤海镇政府答复书、答复书送达回证，证明渤海镇政府于2020年2月7日作出答复书，经怀柔区政府同意后，向原告直接送达答复书的事实；4.渤海镇政府《关于沙峪村土地确权登记颁证工作的情况说明》，证明怀柔区政府不存在不作为的情形。第三人述称，同意原告的起诉意见。第三人在指定的举证期限内向本院提供了以下证据：1.怀政复字〔2020〕3号《行政复议终止通知书》，证明渤海镇政府放火烧毁了原告的房屋；2.怀政复字〔2020〕13号《行政复议决定书》，证明火灾发生在2019年12月27日，是针对北京市怀柔区公安消防支队《火灾事故简易调查认定书》提起的行政复议；3.京公怀解保字（2017）000044号《解除取保候审决定书》；4.北京市公安局怀柔分局《立案决定书》；5.京公怀取保字（2016）000204号《取保候审决定书》；证据3—5证明因维权原告被拘留45天。经庭审质证，原告提供的证据2、4—13与本案缺乏关联性，本院不予采信。被告提供的证据2中没有怀柔区政府向原告作出的答复书、没有怀柔区政府对原告申请事项已经作出处理的内容，本院不予采信；证据4系被告当庭提供，已超过举证期限，本院不作为证据接纳。第三人提供的证据与本案缺乏关联性，本院不予采信。原、被告提供的其它证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性且与本案具有关联性，本院予以采信。根据上述合法有效证据及各方当事人陈述，本院查明如下事实：张启森系北京市怀柔区渤海镇沙峪村（以下简称沙峪村）村民。2010年12月30日，伍晓春代张启森与沙峪村经济合作社签订《协议书》，约定：家庭确权人口为3.5人，家庭拥有承包经营权份额4.29亩，自愿将1.4亩流转给村集体经济组织经营；流转期限自2005年7月1日起至2027年12月31日止。2019年12月19日，伍晓春、张启森向怀柔区政府邮寄了《补发土地经营权证书及林证书的申请书》，要求补发2010年12月30日与沙峪村经济合作社签订的《协议书》的9.58亩土地的经营权证书及林权证书。怀柔区政府2019年12月20日收到申请后，于2019年12月25日将原告提出的涉案申请交由渤海镇政府处理，渤海镇政府于2020年2月7日向原告作出《答复书》，2020年2月15日送达原告。原告不服，诉至本院。本院认为，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了第一次修正。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对该法进行了第二次修正。根据该法第二十二条第一款、第二十三条、第二十四条第一款的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，原中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序以及土地承包经营权证的内容等作出了具体规定。其中，第五条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。第六条规定，农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。可见，申请颁发农村土地承包经营权证，需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中，乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审是办理程序的必经环节之一。本案中，原告直接向被告怀柔区政府邮寄申请书，请求被告怀柔区政府补发9.58亩土地承包经营权证书及林权证书。一方面，原告认可其并未就其所称的土地签订土地承包合同，原告在诉讼中提交的证据也不足以证明其已经取得所称土地的承包经营权，更不足以证明要求发证土地的具体位置。原告直接向被告怀柔区政府邮寄《补发土地经营权证书及林证书的申请书》，显然不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的申请颁发土地承包经营权证的程序要求。据此，原告要求本院判令被告怀柔区政府为其补发9.58亩土地承包经营权证的诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。被告怀柔区政府收到原告的申请后批转由渤海镇政府处理，原告认可渤海镇政府向原告作出了书面答复。同时，包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》在内的法律、法规、规章均未明确规定县级以上人民政府应当对村民直接向其提出的颁发土地承包经营权证的申请作出答复，更未规定作出答复的期限。据此，原告要求本院判决被告履行职责，对原告2019年12月19日邮寄的申请材料进行答复的诉讼请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。关于原告向被告提出颁发林权证书的申请。《不动产登记暂行条例》第五条第（三）项规定，森林、林木所有权的不动产权利，依照本条例的规定办理登记。第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会于2015年11月6日发布《关于实施不动产统一登记制度有关事项的通告》，载明：本市已完成不动产登记职责机构整合工作，定于2015年11月9日起实施不动产统一登记制度，北京市国土资源局为本市不动产登记机构，市、区县相关部门承担的土地、房屋、林地等不动产登记职责统一交由市国土局承担。2016年7月22日，北京市规划和国土资源管理委员会正式成立，北京市规划委员会、北京市国土资源局不再保留。2018年11月8日，按照《北京市机构改革实施方案》，将北京市规划和国土资源委员会的职责进行整合，组建北京市规划和自然资源委员会。可见，被告不具有颁发林权证书的相应职权。综上，原告直接向被告提出颁发土地承包经营权证的申请，不符合申请颁发土地承包经营权证的法定程序要求。对原告提出颁发林权证书的申请，被告不具有颁发林权证书的相应职权。原告所提诉讼请求的事实根据和法律依据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告伍晓春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告伍晓春负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 张立鹏审 判 员 王 斌审 判 员 程 娜二〇二〇年八月六日法官助理 李振凡书 记 员 牛 然