辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终843号上诉人（一审原告）：营口奥大房地产开发有限公司，住所地营口市鲅鱼圈绿色工业园。法定代表人：徐娜，该公司总经理。委托诉讼代理人：申小曼，该公司法律顾问。被上诉人（一审被告）：营口市鲅鱼圈区人民政府，住所地营口市鲅鱼圈区日月大道**。法定代表人：孟鑫，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：夏吉峰，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：曲武昌，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市自然资源局鲅鱼圈区分局（原营口市鲅鱼圈区住房和城乡建设局），住所地营口市鲅鱼圈区辽东湾大街南段**。法定代表人：范春儒，该局局长。委托诉讼代理人：戴士彬，该局工作人员。营口奥大房地产开发有限公司（以下简称奥大公司）诉营口市鲅鱼圈区人民政府（以下简称鲅鱼圈区政府）、营口市自然资源局鲅鱼圈区分局（以下简称鲅鱼圈区自然局）行政补偿一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织各方当事人进行了询问。奥大公司的委托诉讼代理人申小曼，鲅鱼圈区政府的委托诉讼代理人夏吉峰、曲武昌，鲅鱼圈区自然局的委托诉讼代理人戴士彬到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：2006年4月21日，鲅鱼圈区管委会召开建设项目规划联审会，会议决定在鲅鱼圈区南部建集中供热站，以保证南部新开发城区供暖。2006年4月26日鲅鱼圈区政府规划建设局与奥大公司签订了《红海河以南主城区供热范围的协议》，协议约定奥大公司享有鲅鱼圈区红海河以南，高速公路以西，望海路以北，西至海岸范围内的集中供热经营管理权，负责集中供热征地、供暖、设备和建筑安装及供热管线的安装施工。同日，鲅鱼圈区红海办事处与奥大公司签订了《集中供热用地协议》。协议约定，同意出让5万平方米土地给奥大公司，征地价格200元/平方米，出让金1000万元，土地面积以实际测量为准，用地性质为综合用地。合同约定红海办事处在收到土地出让金两个月内奥大公司办理完土地使用证。协议签订后，奥大公司向红海办事处交纳了土地出让金1000万元，红海办事处履行了土地交付义务，未给奥大公司办理土地使用证。2006年奥大公司开始施工建设供热锅炉的基础设施及附属建筑。2007年5月奥大公司接到鲅鱼圈区政府通知，要求其立即停止按原设计方案建设投入，以方便、节约为原则，今年改为临时安装一台80t/n热水锅炉及配套设施，保证南部新区今冬正常供暖，明年春天拆毁。2008年国家对国有土地出让出台了新规，凡征用国有土地必须经招拍挂方可取得土地使用权，取消综合用地变为商住用地。为此，奥大公司重新履行了招拍挂程序，并于2008年摘牌。已经实际占用的土地50090平方米，定价1163.63元/平方米，土地出让金为58255170元。2008年1月29日，奥大公司及远大供热公司与区财政局签订了“协议”，协议约定58255170元土地出让金暂由奥大公司垫付，之后由管委会将此款返还给奥大公司。奥大公司于2008年1月28日向财政局交纳了土地出让金58255170元。之后，辽宁中盛联盟资产评估有限公司对地上附着物的损失出具了评估报告，奥大公司在2015年对锅炉进行了拆除。2008年1月31日奥大公司向营口经济技术开发区财政局提交“请款报告”内容为：“根据党工委2007年10月23日办公会议精神，位于红海新区素质教育基地北侧50090.43平方米土地出让给我公司，并已摘牌成功。现申请退还拨付我公司动迁补偿费，望给予办理。”鲅鱼圈区财政局于2008年2月1日支付给奥大公司57902033元，拨款备注为“动迁费”。奥大公司认为57902033元实质是履行奥大公司及远大供热公司与区财政局签订的“协议”，以动迁补偿的名义退还的土地出让金，动迁补偿款实际未予补偿，遂诉至法院。一审法院认为：奥大公司在该地建设锅炉房，并在之前取得了该地的使用权，当时是为鲅鱼圈区南部红海新区供暖，由于鲅鱼圈区供暖政策改变，奥大公司所建锅炉房已经没有必要存在，鲅鱼圈区政府对该地进行招拍挂并按照法律规定变更土地的性质。因为土地性质发生变化，原锅炉房也不符合鲅鱼圈区供暖政策，对于锅炉房的拆迁补偿，奥大公司与鲅鱼圈区政府已经进行了协商，并已组织进行了评估。奥大公司于2008年1月31日向营口经济技术开发区财政局提交“请款报告”，次日鲅鱼圈区财政局于2008年2月1日支付给奥大公司57902033元，拨款备注明确为“动迁费”。虽然奥大公司在之后向鲅鱼圈区政府及鲅鱼圈区自然资源局提出过给付动迁款的申请，但二行政机关并没有接受其申请。不能以单方的意思表示证明行政机关存在应给付奥大公司动迁补偿款的义务。奥大公司起诉要求给付的理由不成立。同时奥大公司重审时已经变更了原诉讼请求，对于原诉讼请求中其他部分不再予以论述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告营口奥大房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由营口奥大房地产开发有限公司承担。奥大公司上诉称：一、奥大公司是根据鲅鱼圈区政府的要求为解决红海河以南区域供热问题修建锅炉、购置配套设施，此后又发生停建、改建等事实，基于以上产生的动迁损失，应由鲅鱼圈政府承担。2007年11月13日鲅鱼圈区政府经研究决定，同意对奥大公司所建供热锅炉的拆、建予以评估补偿。同年年底，辽宁中盛联盟资产评估有限公司对奥大公司所建锅炉作出了造价评估，计48236518万元。因此，鲅鱼圈区政府应按评估价格对奥大公司进行赔偿。二、一审法院将财政局返还给奥大公司的土地出让金认定为动迁款没有事实依据。1.价格不符，附着物动迁补偿款评估价总计48236518元；而土地出让金是58255170元（此款奥大公司分两笔交纳57902033元和353137元）两笔款项相差近一千万。另外，财政局返还给奥大公司的57902033元土地出让金与奥大公司交纳的其中一笔出让金相吻合。鲅鱼圈区政府既没有证据证明，也没有作出合理解释。2.奥大公司提供的证据足以证明财政局返还款项为土地出让金而非动迁补偿款。2008年1月29日，营口经济技术开发区财政局、奥大公司及营口经济技术开发区远大供热有限公司签订了三方“协议”，确定需要重复交纳58255170元的土地出让金暂由奥大公司垫付，之后由鲅鱼圈区政府将此款返还给奥大公司。“协议”签订后，奥大公司于2008年1月31日向财政局递交请款报告，经鲅鱼圈区政府领导批准“同意此款先退，土地证暂放财政局。”2008年2月1日，财政局根据三方协议及领导批示的“请款报告”以动迁补偿款的名义向奥大公司返还土地出让金57902033元（详见付款凭证）。事隔五年之后，为了证明区政府并没向奥大公司支付动迁补偿费的问题，财政局于2013年11月19日向鲅鱼圈区政府出具了汇报意见，详细说明了当年是以动迁补偿款的名义返还的土地出让金及返还理由。上述三份证据足以有效证明鲅鱼圈区政府支付给奥大公司的款项是土地出让金，并非动迁补偿款。因此，一审法院认定事实不清、证据不足，请求二审法院改判支持奥大公司的诉讼请求。鲅鱼圈区政府辩称：1.奥大公司起诉要求支付动迁补偿费，但依据鲅鱼圈区财政局出具的拨款凭证的备注中已明确标明该款属于动迁费，因此，其再行主张由政府支付动迁费没有依据。2.奥大公司主张的评估价格是其单方委托作出，已超出有效期，不能作为定案依据。一审判决结果正确，请求二审法院予以维持。鲅鱼圈区自然资源局辩称其与奥大公司的答辩意见一致。本院经审理查明，各方当事人对一审查明的事实予以认可，本院予以确认。另查明：2012年12月24日，营口经济技术开发区规划建设局向营口经济技术开发区管理委员会提出营开建发[2012]56号《关于营口奥大房地产开发有限公司申请素质教育基地北侧地块开发损失费用的情况汇报》（以下简称《情况汇报》）中载明：“……上述四项诉求总额为13982万元，根据奥大地产上述四方面诉求，我局建议管委会安排区审计等相关部门对上述前三项评估报告进行相关审计，核实相关事宜及补偿数额。”2015年8月，鲅鱼圈区政府对营口市国土资源局鲅鱼圈分局作出《关于营口奥大房地产开发有限公司素质教育基地北侧地块未开发情况说明》（以下简称《情况说明》）明确：“奥大公司2008年3月20日取得商住性质的《国有土地使用证》。2007年前按鲅鱼圈区政府要求该公司开工建设了集中供热锅炉房、供热管网等设施，该锅炉房2008年冬并网停用，为防止电厂供热不稳定，政府决定该锅炉房作为备用热源不拆除，造成土地闲置，因城市规划建设的调整影响了土地及时开发利用导致无法开工……由于上述问题没有及时解决导致土地动迁工作未能及时完成影响了土地及时开发利用，因此该宗土地未开发是因城市规划建设微调造成，因动迁工作而出现的问题与企业无关，由政府承担……”。在查明，2014年12月10日，一审法院作出（2014）营民一终字第1544号民事判决，该判决查明：2006年8月3日，奥大公司与案外人辽宁红伟建筑工程有限公司（以下简称红伟公司）签订建筑工程施工合同书，由红伟公司承建奥大公司在鲅鱼圈区南部区域的供暖锅炉房。双方签订的《建筑工程施工合同补充协议》约定：……工程总价为人民币580万元，开工日期为2006年8月5日，竣工日期为2007年6月30日……。2007年4月28日，奥大公司口头通知红伟公司停止施工。2007年5月1日，营口经济开发区远大供热有限公司（隶属奥大公司，以下简称远大公司）书面通知红伟公司，从5月1日起至5月10日止暂停施工，待方案确定后恢复施工，工期顺延。2007年5月7日，远大公司书面通知红伟公司，从5月8日起恢复施工。2007年5月19日、6月13日，奥大公司分别书面通知红伟公司，按通知规定的土建项目进行施工，其余项目立即停止施工。2007年6月20日，营口经济开发区管委会作出《办公会议纪要》，其中就南部热力有限公司集中供热站问题指出，远大公司立即停止按原设计方案建设投入……。对停建、改建和拆除等遗留问题进行专门研究，合理补偿远大公司损失。2007年7月1日，奥大公司书面通知红伟公司，6月21日双方已协商开始了工程盘点，请红伟公司做好机械设备拆除、人员安排等各项工作。2014年2月17日，红伟公司向法庭提供2012年8月7日由辽宁诚信工程造价咨询有限公司（以下简称诚信公司）作出的《报告书》（原件）一份，该报告审核南部区域供暖锅炉房实际完成工程造价为4714977.36元。该判决已发生法律效力。又查明：奥大公司向鲅鱼圈区财政局交纳案涉58255170元土地出让金时系分两笔款项支付，该两笔金额分别为57902033元及353137元。2013年11月19日，营口经济技术开发区财政局形成《关于营口奥大房地产开发有限公司申请素质教育基地北侧地块开发损失费用的情况汇报意见》（以下简称《情况汇报意见》），其中明确：“……财政在2008年2月1日以动迁补偿费退还土地出让金。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。奥大公司认为其根据鲅鱼圈区政府的要求修、改建供热锅炉配套设施产生的动迁费用应由鲅鱼圈区政府承担而提起本案诉讼符合法定条件。奥大公司于本案中明确的诉讼请求是判令鲅鱼圈区政府支付案涉锅炉配套设施动迁补偿款及相应利息。故本案应为请求行政补偿之诉，一审法院将本案案由列为行政赔偿不当，应予纠正。根据奥大公司的诉讼请求以及双方诉辩意见，本案的争议焦点为：鲅鱼圈区政府应否支付奥大公司修、改建案涉锅炉配套设施的动迁补偿款及利息。关于鲅鱼圈区政府应否支付奥大公司修、改建案涉锅炉配套设施的动迁补偿款问题。本案中，奥大公司根据其与鲅鱼圈区政府规划建设局签订的协议，在案涉地实施供暖设施建设。2007年4月30日，中共营口经济技术开发区工作委员会办公室形成的第七期《党工委管委会办公室会议纪要》（以下简称第七期《会议纪要》）明确，要求奥大公司立即停止原设计方案建设投入，以方便、节约为原则，改为临时安装一台80t/n热水锅炉及配套设施，保证南部新区冬天正常供暖，次年春天拆毁。对停建、改建和拆除等遗留问题进行专门研究，合理补偿奥大公司损失。鲅鱼圈区政府于2015年8月出具的《情况说明》也明确奥大公司对案涉锅炉配套设施进行修、改建系鲅鱼圈区政府因城市规划建设而作出的调整。据此，鲅鱼圈区政府基于对城市规划建设调整，要求奥大公司对案涉锅炉配套设施进行修、改建而行使的行政行为致奥大公司发生投入损失，应承担奥大公司据其要求修、改建案涉锅炉配套设施而发生的经济损失的行政补偿责任。即鲅鱼圈区政府应依法支付奥大公司就案涉锅炉配套动迁产生的补偿款。关于鲅鱼圈区财政局已返还奥大公司57902033元款项问题。2008年2月1日鲅鱼圈区财政局支付奥大公司57902033元。对此，奥大公司主张该款项为鲅鱼圈区财政局返还其预先支付的土地出让金，鲅鱼圈区政府则主张该款项为案涉锅炉配套设施的动迁补偿款。尽管该笔支付款的备注为“动迁费”，但，根据奥大公司于一审时提交的两张一般缴款书（收据）及营口经济技术开发区财政局作出的《情况汇报意见》，该57902033元的金额与奥大公司预先支付的两笔土地出让金中的一笔金额相吻合，且与《情况汇报意见》形成证据链条，能够证明该款项系鲅鱼圈区财政局退还给大奥公司的土地出让金。诉讼中，鲅鱼圈区政府仅以备注“动迁费”字样主张此款为动迁补偿款，但未能提交有效证据对该款项确系动迁补偿款作出合理解释或对《情况汇报意见》中的表达作出否定性说明，其此项主张没有依据。一审法院未结合《情况汇报意见》，仅以鲅鱼圈区财政局出具的《预算拨付款凭证》中用途一栏标明的“退动迁费”作为认定该笔款项属性的依据，属认定事实不清，应予纠正。关于案涉动迁补偿款的数额及利息问题。诉讼中，奥大公司主张鲅鱼圈区政府应按辽宁中盛联盟资产评估有限公司出具的辽中盛评报字[2007]第029号、第030号、第031号《资产评估报告书》（以下简称《评估报告》）中确定的评估总价款48236518元给予其补偿。鲅鱼圈区政府则认为其中第030号《评估报告》中对锅炉主厂房的评估值与（2014）营民一终字第1544号生效民事判决中认定的锅炉主厂房工程量评估值差距较大，进而主张该三份《评估报告》不能作为认定案涉动迁补偿款数额的依据。关于上述三份《评估报告》，其中第029号《评估报告》是对烟道、厂区排水等工程的评估，评估价值为3720024元；第030号《评估报告》是对锅炉主厂房及附属设施的评估，评估价值为11837049元；第031号《评估报告》是对机械设备的评估，评估价值为32679445元。对于第030《评估报告》，其评估对象及范围包括锅炉主厂房、轻钢屋顶、土建及工艺设计费、皮带机授煤间和变电所土建工程。根据（2014）营民一终字第1544号民事判决查明的事实，红伟公司并未将锅炉主厂房的主体工程实施完毕，该判决认定的工程款数额为红伟公司实际完成工程的锅炉主厂房造价。奥大公司主张该民事判决除此之外并未包含第030《评估报告》中所列的其他评估对象及奥大公司主张的由其后期修、改建的内容。诉讼中，鲅鱼圈区政府未能提交证据证明第030《评估报告》中的其他评估对象及奥大公司主张的由其后期修改建设施的实际价值即为民事判决认定的工程款额，其此项主张没有依据。另外，根据原营口经济技术开发区规划建设局出具的《情况汇报》，上述三份《评估报告》在作出后，已由奥大公司交予原营口经济技术开发区规划建设局，并由原营口经济技术开发区规划建设局上报营口经济技术开发区管理委员会提请建议审计。由于鲅鱼圈区政府未能提交证据证明其相关部门已及时对该《评估报告》进行审计认定，在案涉锅炉配套设施已全部拆除的情况下，已无法再由鉴定机构就修建、改建锅炉配套设施的建设成本及实际损失等重新作出评估，鲅鱼圈区政府应承担其不利后果。由此，在鲅鱼圈区政府未能提供有效证据证明该《评估报告》违反法律规定的情况下，奥大公司主张以该《评估报告》确定的价值作为补偿依据的主张则成立。对于奥大公司主张的案涉动迁补偿款的利息问题。因案涉土地经协议出让，已由奥大公司负责施工建设以及在建设过程中因政府规划调整而修、改建，对于该支付款产生的利息，奥大公司主张以案涉土地挂牌出让使用权公告发布之日（2007年12月12日）作为动迁补偿款利息支付的起算时间并未违反法律规定。对于鲅鱼圈区政府应支付的动迁补偿款，参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，鲅鱼圈区政府应按中国人民银行同期存款利息支付奥大公司案涉动迁补偿款的利息。另外，奥大公司诉讼主张鲅鱼圈区政府始终未对其供暖设施的修、改建损失进行补偿，致设施一度处于搁置状态。鲅鱼圈区政府亦未提交证据证明奥大公司供暖设施的修、改建存在设备残值，故本案对是否存在残值部分不予认定。若鲅鱼圈区政府有证据证明此部分价值存在，应当依法另行主张权利。此外，本案中，鲅鱼圈区自然局并无支付动迁补偿的法定职责，奥大公司将其列为本案被告没有依据。经释明，各方当事人对此均无异议。综上所述，一审判决认定事实错误，应予纠正。奥大公司的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及第七十三条之规定，判决如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初7号行政判决；二、营口市鲅鱼圈区人民政府自本判决生效之日起三十日内支付营口奥大房地产开发有限公司动迁补偿款48236518元；三、营口市鲅鱼圈区人民政府于本判决生效之日起三十日内向营口奥大房地产开发有限公司支付动迁补偿款利息，以48236518元为基数，自2007年12月12日起按中国人民银行同期存款利息支付至本判决生效之日止。如未按本判决执行，双方当事人应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定执行。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由营口市鲅鱼圈区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年八月二十八日法官助理高书涵书记员孟慧