南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初597号原告南昌县蒋巷建平建筑材料厂，住所地：江西省南昌市南昌县蒋巷镇高梧陶村，统一社会信用代码：92360121L170831248。经营人陶建平，个体工商户。委托代理人吴艳平，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201211429999。委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410547866。被告南昌县人民政府，住所地：江西省南昌市南昌县莲塘镇澄湖北大道**，统一社会信用代码：113601216779913957。法定代表人陈翔，该县县长。委托代理人万保华，北京大成（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601199310296997。原告南昌县蒋巷建平建筑材料厂因要求确认被告南昌县人民政府行政强制行为违法一案，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告经营人陶建平及委托代理人吴艳平、董峰，被告出庭负责人殷红光、出庭工作人员杨纪国及委托代理人万保华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2007年，南昌县蒋巷镇高梧陶村村民陶建平投资成立南昌县蒋巷建平建筑材料厂，后取得了码头的港口岸线使用以及货物装卸的立项、环境评估、规划等行政批准及许可一直经营至今。2019年4月3日，南昌市人民政府就整合全市范围内的码头岸线资源及补偿等问题下发了《南昌市现有码头专项整治补偿方案》（以下简称《补偿方案》），根据该方案的附件1南昌市码头拆迁补偿对象登记表，港航处意见为取缔类，原告经营的码头作为补偿对象，而被告作为责任主体单位。经南昌县房屋征收与补偿安置工作总指挥部办公室代表被告组织原告随机抽取资产评估机构。经抽签选定银信资产评估有限公司为评估机构。2019年5月10日，银信资产评估公司向南昌县房管局出具了《南昌县蒋巷建平建筑材料厂部分资产征收补偿价值资产评估报告》（以下简称《评估报告》），后原告取得了该评估报告的初稿。后被告在未经任何法定程序且未与原告达成一致的情况下，组织下属工作部门多次对原告的资产（除码头岸线外）进行拆除，故请求法院依法判令被告拆除原告码头资产及港口岸线的行为违法。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.2017年6月5日《中华人民共和国港口经营许可证》；2.2015年7月10日《关于南昌县蒋巷建平建筑材料厂普通货物装卸项目备案的申请报告》；3.2015年7月14日南昌县发改委《关于南昌县蒋巷建平建筑材料厂普通货物装卸项目备案的申请》；4.2015年7月14日南昌县蒋巷镇人民政府《证明》；5.2016年11月11日南昌市港航管理处《关于临时使用港口岸线申请的批复》；6.2017年11月30日南昌县环境保护局《关于南昌县蒋巷建平建筑材料厂普通货物装卸项目环境影响评价的复函》；7.2017年12月18日南昌县鄱阳湖渔政局《关于南昌县蒋巷建平建筑材料厂项目渔业资源影响评价意见书》；8.2017年12月14日《南昌县蒋巷建平建筑材料厂临时使用赣江中支港口岸线对渔业资源影响专家咨询意见》，用以证明原告已经取得经营码头所必须的各项行政审批手续，原告对码头、岸线以及码头内资产拥有合法的使用权及经营权。第二组证据：9.2019年4月2日《南昌县码头专项整治涉及建华材料（江西）有限公司及建平建筑材料厂确定资产评估机构随机抽取记录》；10.南昌市人民政府的《补偿方案》；11.2019年5月10日银信资产评估有限公司《评估报告》；12.赔偿清单、漏评及少评项目清单；13.关于《南昌县房产管理局拟码头专项整治涉及的南昌县蒋巷建平建筑材料厂部分资产征收补偿价值资产评估报告》的异议、邮寄单及投递记录，用以证明被告已按照南昌市人民政府的文件及政策对原告的部门码头进行资产评估并予以补偿，但评估初稿后却不再开展后续工作，该评估初稿存在漏评及少评问题，原告就该问题向被告提出异议，但被告拒绝补偿，也未对遗漏问题作出回复。第三组证据：14.2019年5月9日南昌市非法码头专项整治工作领导小组办公室《关于启用应急保障码头的紧急通知》，用以证明南昌市非法码头专项整治工作领导小组通知被告，原告的码头将作为应急保障码头使用并再次重申原告的码头应当参照南昌市《补偿方案》的要求和程序进行处理。第四组证据：15.现场照片四张，用以证明被告在未进行任何补偿的情况下，强制拆除原告码头内附属设施，破坏原告铺设的水泥路面等，导致原告无法经营至今。被告质证认为，对第一组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性持有异议，部分建筑都是临时使用的，拆除时已过有效期；对第二组证据中证据9的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的持有异议，原告已经签字确认，是同意拆除码头的，被告的拆除行为合法，对证据10的真实性无异议，但对合法性、关联性持有异议，不应当按照市里文件进行处理，对证据11.12.13的三性持有异议，评估报告没有盖章，被告没有收到该评估报告；对第三组证据的真实性无异议，对合法性、关联性持有异议，该文件没有执行，不能达到原告的证明目的；对第四组证据的真实性持有异议，只有两张照片是拆除码头的，其他与被告无关。本院认证认为，对真实性无异议的证据予以确认，对其他异议为本案争议焦点问题，即被告的拆除行为是否合法，将在本院说理部分予以分析。被告辩称，原告于2007年成立，成立后因经营需要，曾向南昌市港航管理处申请港口经营许可。2013年4月8日，原告向南昌市港航管理处出具了书面的《承诺书》，承诺“本厂承诺在岸线批复后，不在岸线内建设永久性建筑物设施，不装卸河沙、卵石，保证不影响水利防洪，不排污入赣江，若政府征用该岸线，无条件撤出。”2018年11月18日、29日，南昌市人民政府办公厅分别下发《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市印发南昌市非法码头专项整治工作方案的通知》《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市码头整治工作协调会议纪要的通知》，2019年4月2日，南昌市非法码头专项整治工作领导小组办公室下发《南昌市非法码头专项整治工作领导小组办公室关于下达南昌市非法码头专项整治任务清单的通知》等文件，根据上述文件规定，原告使用的码头岸线属于取缔类须拆除的码头岸线。2019年3月26日，南昌县人民政府作出《公告》，通知“违建业主应当在执法部门规定的期限（2019年4月30日前）内自行拆除码头相关作业设施，逾期未拆除的，我县相关执法部门将依法进行强制拆除”经被告工作人员对原告进行政策宣传，原告对拆除其码头岸线表示理解，并配合政府工作人员、评估机构工作人员于2019年4月16日共同对相关构筑物、设施进行现场丈量和登记。案涉码头于2019年5月被拆除，并于6月交由南昌水利投资发展有限公司接收。被告依据法律和上级政府文件拆除非法码头岸线并未违法，原告对当时的拆除行为也无异议，双方仅对补偿金额产生争议。现案涉码头岸线已经拆除一年多，原告提起行政诉讼超过了法律规定的起诉期限，故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据、依据：1.《中华人民共和国港口法》《江西省港口管理办法》《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市非法码头专项整治工作方案的通知》《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市码头整治工作协调会议纪要的通知》《南昌市非法码头整治工作领导小组办公室关于下达南昌市非法码头专项整治任务清单的通知》《关于明确赣江风光带南延工程涉及码头、沙场、搅拌站征收补偿标准的通知》，用以证明拆除案涉码头岸线的法律依据和政策依据；2.《中华人民共和国港口经营许可证（副本）》，用以证明原告港口许可证的有效期为2018年4月30日，码头整治时许可证已经过期，原告之后没有取得合法的经营许可；3.原告向南昌市港航管理处出具的《承诺书》，用以证明原告于2013年4月8日承诺不再岸线内建设永久性建筑物设施，不装卸河沙、卵石，保证不影响水利防洪等，若政府征用该岸线，无条件撤出；4.南昌县人民政府《公告》及张贴照片，用以证明被告张贴公告，告知在规定期限内自行拆除，逾期不拆除，将组织执法人员进行强制拆除；5.丈量照片两张，用以证明2019年4月16日，原告和被告相关职能部门、评估机构的工作人员共同对案涉码头有关构筑物、设施进行现场丈量和登记；6.拆除照片两张，用以证明案涉码头岸线在2019年5月被拆除，同年6月3日交付南昌水利投资发展有限公司接收，但在拆除码头一年后，原告才向法院起诉，已经超过了起诉期限。原告质证认为，对证据1中《中华人民共和国港口法》《江西省港口管理办法》属于法律及政府规章，不属于证据，对其他的文件真实性无异议，但对合法性持有异议，该文件仅为行政机关内部工作文件，不能作为强拆码头的依据，且时间早于南昌市政府发布的《补偿方案》，故该文件与本案拆除无关；对证据2的三性无异议，但对其证明目的持有异议，经营许可证的获得意味着原告当时建设码头得到了各行政职能机关的认可，其建设经营完全合法，故其财产的合法显然已经得到确认，经营许可未延续也因政府部门的政策变动，并将该码头交给了南昌市水利公司经营，退一步说，即便原告的码头不具有合法经营的权利，也不代表不能在继续经营，不是被告以此为由强拆码头的理由，侵犯了原告的合法权益；对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，被告混淆了征收与征用的概念，两者都需要特定法律规定的情形出现，征用有期限且不会彻底改变所有权和使用权，而征收会彻底改变使用权和所有权，但两者都需要依法给予补偿，从本次政府作出的行为来看，是将私有财产变为国有，这就是征收的概念，被告错误地理解为征用，要求原告无条件退出是错误的；对证据4的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的持有异议，公告仅是一种告知，并不涉及具体的权利义务处置，不能作为强拆依据，被告也不是适格的执法主体，若原告码头是非法的，那么双方对码头资产进行评估又存在什么意义；对证据5的真实性、关联性没有异议，但对合法性及证明目的持有异议，被告前期进行了一系列的补偿准备工作，包括评估机构的选定、现场丈量登记等，让原告有予以配合，但被告拿到评估初评报告后却叫停了补偿工作，显然违反法定程序；对证据6的三性持有异议，行政诉讼法规定知道或者应当知道行政行为内容却不知道起诉期限的为一年，故起诉期限应当自被告收到原告要求重新评估的异议起算，被告提交的施工场地移交单显示移交时间为2019年6月3日，而原告起诉时间为2020年5月14日，没有超过起诉期限。本院认证认为，对真实性无异议的证据，本院予以确认，对原告提出的其他异议亦为本案争议焦点问题，即起诉是否超过起诉期限及被告的拆除行为是否合法，将在本院说理部分予以分析。经审理查明，2007年起，原告设立并取得相关许可开展了码头岸线经营活动。2019年4月3日，因南昌市对全市范围内码头岸线进行整治并作出《补偿方案》，原告的案涉码头和岸线属于取缔类，原告属于补偿对象，被告属于责任单位。2019年3月26日，被告作出拆除《公告》，后双方就补偿事宜选定了资产评估机构，4月19日，双方就案涉码头及岸线进行了丈量、登记，5月10日，原告取得了《评估报告》（初稿），原告对被告提出漏评、少评异议申请。因双方未就补偿事宜达成一致，码头及岸线于5月起被陆续拆除，12月拆除码头外其他附属设施，上述拆除工作均由蒋巷镇政府及相关职能部门实施。原告不服，遂将被告诉至本院，要求判如所请。本院认为，人民法院在审理行政案件时，重点是对行政行为是否合法进行审查。根据原、被告的诉、辩意见及审理情况，本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.拆除案涉码头及岸线的行政行为是否合法，作如下分析：关于焦点1《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，法律不保护怠于行使诉权之人，但在司法实践中，对确有正当理由或者具有一定争议的情况，又作了特殊规定，并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面，作有利于行政相对人的解释，以切实保障诉权。本案中，虽被告提供了拆除公告，并认可于2019年5月拆除了原告的案涉码头及岸线。而被告提出同年12月码头及岸线外的附属设施拆除系其他行政行为及其他行政机关所为，但对于原告而言，无论是码头、岸线还是服务于经营的其他附属设施，均应当认为系码头、岸线一体范围的，没有码头及岸线的存在，其他附属设施亦没有存在的价值和意义。因此，在被告没有提供证据加以证明原告对上述情况确知的前提下，拆除码头、岸线及其他附属设施应当作为一个连续的过程，且公告及后续拆除过程中均没有告知原告起诉期限，故应认定原告知道且应当知道的时间为2019年12月起。另外，原告曾于2020年4月起已到本院提交起诉材料，因材料不符合立案的要求予以退还，导致最终立案时间为2020年6月12日，故应以原告到本院初次递交材料的时间作为其主张诉权的时间。因此，原告的起诉符合法律规定，故对被告提出超过起诉期限的主张，本院不予支持。关于焦点2首先，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人可能存在违法事宜，行政机关纠正违法行为也应严格按照法定程序履行职责。据此，《中华人民共和国行政强制法》对违法建筑的拆除规定了非常严谨的程序，即有权拆除的行政机关应履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还要求进行公告，并等待行政相对人在行政复议、诉讼期限届满后方可实施。其次，一旦规范性文件依法规定了行政机关权利及义务时，即赋予了行政机关的相关职责，行政机关应当依照法律程序履行该职责。本案中，南昌市人民政府及南昌市非法码头专项整治工作领导小组下发的相关文件及《补偿方案》，均认定原告的码头属于取缔类的补偿对象，并就补偿事宜作出了相关规定。据此，原告具有依法获得补偿的权利，依据行政法理论，在没有得到双方签订补偿协议或者下发补偿决定的前提下，原告有权拒绝交付码头、岸线及相关附属设施。最后，被告组织实施强制拆除案涉码头、岸线及附属物的行为既不符合征收法律规范，也不符合行政强制法律规范，但鉴于取缔码头、岸线确系因公共利益需要，且案涉码头、岸线及附属物已被拆除，该拆除行为不再具备可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，为监督行政机关依法行政，保障当事人合法权益不受侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告南昌县人民政府强制拆除原告南昌县蒋巷建平建筑材料厂位于江西省南昌市南昌县岸线及附属物的行政行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长 楼 赟人民陪审员 邓 霄人民陪审员 崔国平二〇二〇年八月二十四日法官 助理 沈明琪书 记 员 蔡霖颖附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。