山西省侯马市人民法院行政裁定书（2020）晋1081行初29号原告吉军，男，1967年5月20日出生，汉族，住山西省翼城县。委托诉讼代理人郝苹，女，住山西省翼城县，系吉军之妻。委托诉讼代理人杨琳，山西平强律师事务所律师。被告翼城县农业农村局（原翼城县农业林业委员会）。法定代表人张天柱，局长。参加诉讼行政机关负责人亢树文，该局副局长。委托诉讼代理人张子峰，男，该局下属翼城县经营服务站站长。委托诉讼代理人张俊，山西恒帅律师事务所律师。第三人郝青才，男，1962年5月23日出生，汉族，住山西省翼城县。原告吉军诉被告翼城县农业农村局、第三人郝青才农业行政登记一案，本院于2020年7月3日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告吉军诉称，1、请求依法撤销被告以翼城县人民政府名义颁发给第三人的[编号D1410220061759]晋（2018）第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》；2、请求被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告和第三人郝青才同属翼城县浇底乡油庄村村民。1999年二轮土地时，原告承包本村集体土地即口粮田3.7亩。2007年本村两委搞新农村建设时，需占用原告承包土地3.7亩（地名：石头坟），经村两委研究决定：将第三人退耕的4.94亩承包地置换给原告，有《证明》为凭，第三人享受了经济补偿待遇。2018年，国家进行农村土地确权登记，原告要求将涉案承包地予以确权，第三人也提出了同样的要求，时任村委主任吉顺波答复，你们两家承包地存在纠纷，按政策规定暂不能确权。2018年6月27日，时任翼城县浇底乡党委书记的××县民委员会主任吉顺波、支部书记续建写信，指示他们将涉案土地确权给第三人。原告得知后找贾永伟理论，贾永伟又当众表态“先处理纠纷，暂时都不土地确权。”然而，翼城县浇底乡政府说一套、做一套，在《土地确权汇总表》中，把涉案土地违法填写到了第三人名下，显而易见，政府官员在徇私舞弊......。鉴此，原告多次向县、市、省有关部门反映并上访，在原告上访期间，被告违反土地确权法规，一未处理纠纷，二未公示，三没有原告签字的情况下，于2018年8月12日违法给第三人颁发了晋（2018）第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》。为此，特诉至法院，请法院明察公断，判如所请。各方当事人对案件是否符合起诉条件有争议：原告认为，原、被告均符合行政诉讼主体资格，起诉未超过法定期间。理由为：2007年7月2日至今涉案土地一直由原告耕种，我与第三人置换的承包经营权，有双方写的协议，还有浇底乡政府出具的的账目为证；被告颁发的农村土地承包经营权证书后面有翼城县农业林业委员会盖的章，虽以县政府名义颁发，根据行政管辖规定被告是适格的被告；我在2019年7月知道给第三人发证，当时一直找农委，还去过信访局，由于不懂法律规定的期限没有及时起诉，我认为根据《行诉法》第46条规定不超过法定诉讼时效。被告认为：1、被告不是本案的适格被告，应依法驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。在本案中，原告起诉的郝青才的土地承包经营权证书上的发证机关是翼城县人民政府，作出行政行为的行政机关是翼城县人民政府，并非翼城县农业农村局。2、原告不具有本案原告资格，应依法驳回原告起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”。在本案中，原告无证据证明对涉案地块享有承包经营权，翼城县人民政府把涉案地块登记在郝青才农户名下，与吉军无利害关系。故吉军不具有本案原告资格，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，应依法裁定驳回吉军的起诉。3、原告的起诉超过了起诉期限，根据原告起诉状，原告在2018年就知道翼城县人民政府为第三人颁发了土地承包经营权证书。第三人认为，我没有和原告置换，我没有种他的地；我让他种20年，20年后再还给我。经审理查明，2018年8月12日，被告以翼城县人民政府名义颁发给第三人晋（2018）翼城县农村土地承包经营权第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（承包期为1999年3月20日至2029年3月19日），该证书中发证机关签章处盖有翼城县人民政府的公章，填表机关签章处盖有翼城县农业林业委员会的公章。庭审中，原告自认其于2019年7月23日从翼城县浇底乡油庄村村民委员会主任吉顺田处得知第三人晋（2018）翼城县农村土地承包经营权第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的内容，并于2019年8月14日到被告处反映过情况。同时查明，2007年7月2日，原告作为“接地人”，第三人作为“转让人”，双方及证明人共同签署了“证明”一份，证明内容为：郝青财（应为郝青才）将后耕牛心树地两块（郝青财下地2.47，吉大贵地2.47）转让给吉俊耕种，耕种时间20年。庭审中，原告及第三人双方均认可该证明中的两块地包含在第三人晋（2018）翼城县农村土地承包经营权第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中。还查明，2016年6月30日，翼城县人民政府作出“关于实施不动产统一登记的公告”，公告载明：根据国务院《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号），翼城县人民政府决定2016年7月8日起，实施不动产统一登记；农村土地承包经营权予以五年过渡期，过渡期后，由县农业委员会改由县国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。本院认为，关于本案是否符合起诉条件有三个争议焦点：1、翼城县农业农村局是否为本案适格被告？2、吉军是否为本案适格原告？3、本案是否超过法定起诉期限？关于第1个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。本案中，翼城县人民政府虽已于2016年7月8日起实施不动产统一登记，但同时规定农村土地承包经营权予以五年过渡期，过渡期后，由县农业委员会（即农业行政主管部门）改由县国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。其过渡期在2021年7月8日才届满，涉案《农村土地承包经营权证》虽加盖翼城县人民政府公章，但翼城县农业农村局作为农业行政主管部门在过渡期内负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，是实际作出行政行为的行政机关，故原告对本案被告提起诉讼，符合法律规定，被告的诉讼主体资格并无不当。关于第2个争议焦点，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二、三十七、三十九、四十、四十一条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同；承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方和发包方的承包关系不变；承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换；承包方有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。本案中，原告与第三人约定第三人的涉案承包土地自2007年7月2日“转让”给原告耕种20年，双方未对此签订书面合同，第三人并未与发包方油庄村村民委员会协议解除涉案土地承包经营权，原告也未与发包方油庄村村民委员会就涉案土地确立新的承包关系。第三人对涉案土地的承包经营期限为1999年3月20日至2029年3月19日，而双方约定原告耕种第三人土地的时间为20年，即从2007年7月2日至2027年7月1日，两者期限并不吻合，可见原告耕种第三人涉案土地20年不属于土地承包经营权的转让，应为土地承包经营权在一定期限内的转包或者出租。根据上述规定，此种情形下涉案土地的承包方和发包方的承包关系不变，第三人仍为涉案土地的承包经营权人。诉讼中，原告主张其与第三人之间对涉案土地承包经营权进行了“置换”，原告并无证据对其主张的土地承包经营权“置换”的事实予以证明，本院对此不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。本案中，涉案土地以转包或者出租方式进行流转并不改变该土地承包经营权的承包主体，原告吉军作为涉案土地流转的实际耕种人，其并非涉案土地的承包人，其与涉案土地承包经营权无行政法上的利害关系，其与第三人之间的土地流转关系并不受涉案农村土地承包经营权发证确权行政行为的影响。综上，原告吉军既非涉案行政行为的相对人，亦非与涉案行政行为有利害关系的公民，无权以原告身份对涉案行政行为提起行政诉讼，原告的起诉不符合法定起诉受理条件，应依法裁定驳回起诉。对原告与第三人之间因土地流转问题产生的纠纷，原告应另案提起民事诉讼解决双方的土地流转纠纷。关于第3个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中涉案《农村土地承包经营权证》的颁发日期是2018年8月12日，原告自认其于2019年7月23日已知道上述发证事实，并于2019年8月14日到被告处反映过情况。根据上述规定，原告的起诉期限应从2019年7月23日开始计算，于2020年1月23日届满，原告于2020年7月3日才提起本次诉讼，已超过上述规定的法定起诉期间，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，故对原告的起诉应当依法裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项规定，裁定如下：驳回原告吉军的起诉。原告已预交的案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省临汾市中级人民法院。                                                                                                审判  长 杨文兵审 判 员 安 娜人民陪审员 陈晋霞 二O二O年八月二十四日书记员杜亭青