山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行初157号原告董×1，现住太原市。委托代理人董×2，现住太原市。系董×1长女。被告榆社县人民政府。法定代表人韩×。委托代理人李×。委托代理人樊×，山西杜聿律师事务所律师。原告董×1诉被告榆社县人民政府行政决定一案，本院于2020年5月22日立案受理后，向榆社县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人审理了本案。原告董×1的委托代理人董×2，被告榆社县人民政府的委托代理人李×、樊×到庭参加了询问。本案现已审理终结。被告榆社县人民政府于2009年10月20日作出了《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》【榆政函（2009）51号】，同意山西永昌盛农牧科技有限公司在榆社县开展4.8万千瓦风电项目前期工作。原告董×1起诉称，1.榆社县人民政府严重违反国家能源产业政策，给山西永昌盛农牧科技有限公司（下称山西永昌盛公司，法人是义守忠）签发行政许可文件【榆政函（2009）51号】，此公司是一个注册资金只有100万元，根本就没有资格经营风力发电项目的皮包公司。被告给义守忠签发行政许可文件，就是给其提供了作案工具，此许可给太原市的离退休老干部老职工们造成了严重的经济损失和精神伤害，被告负有不能推卸的行政责任。2.山西永昌盛公司于2009年7月10日成立，没有任何经营项目，没有自有资金投入风力发电项目，属于皮包公司。法人义守忠拿着被告签发的红头文件，于2012-2013年在太原和榆次等地，以政府项目需要资金为由，向原告借款并签订了“榆社县禅山岭风力发电项目借款合同”，至今没有偿还。2014年9月，原告向太原市公安局小店分局报案，此案已于2018年由太原市中级人民法院二审审结，判决认定的赔偿金额是45万元，全部被害人的赔偿金额是280万元。3.山西省发展和改革委员会（下称山西省发改委）曾经给办案的司法部门出具过两份情况说明：①国家的能源产业政策是，风力发电项目只能交给大型央企承做，山西省只有山西国际电力和山西国际能源两家公司能做，山西永昌盛公司是个体私人企业，不在规划范围内。这份情况说明的原件在太原市公安局经济技术开发区分局，复印件在卷宗。小店区人民法院（2016)晋0105刑初214号判决书的第16页第28条写明，山西省发改委出具的情况说明证实，山西永昌盛公司等小企业的项目一律没有进入规划，因此山西省发改委没有给榆社禅山岭4.8万千瓦风力发电项目办理过任何文件。②从2010年6月21日起至今，山西省发改委没有批准榆社县禅山岭风力发电项目。小店区人民法院（2017)晋0105刑初757号判决书的第11页第17条写明，山西省发改委出具的说明证实，2010年6月21日至今，该委未批复过山西永昌盛公司任何风力发电项目。由此可见，义守忠从根本上就没有资格经营风力发电项目，被告给他签发许可文件就是纯粹的行政违法行为。4.2016年12月22日，榆社县禅山岭风力发电项目已经由特变电工新疆新能源股份有限公司获得了山西省发改委的正式批准，现在已经实施了第二期工程，由此证明只有大型电力企业才能承做风力发电项目。义守忠的公司没有资格经营风力发电项目，进一步证明被告给义守忠签发许可文件就是行政违法行为。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项之规定，提起行政诉讼。请求1.判决撤销榆社县人民政府作出的榆政函（2009)51号文件；2.判令被告承担国家行政赔偿；3.诉讼费由被告全部承担。被告榆社县人民政府认为，1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条（五）(十）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受理范围。本案中，榆社县人民政府并无风电项目审批权限，也未给山西永昌盛公司审批过风电项目。《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》(榆政函【2009】51号）中涉及的风电项目具体工作的开展需要层报具有风电项目审批权限的机关审批立项后方能实施，该函不产生外部的法律效力，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响，不是具体的行政行为，不具有可诉性，故原告提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.原告与涉案榆政函【2009】51号文件没有法律上的利害关系，其诉讼主体不适格。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，榆社县人民政府作出榆政函【2009】51号文件的对象是山西永昌盛公司，董×1不是榆政函【2009】51号文件的相对人，也与该文件无法律上的利害关系，其诉讼主体不适格。3.原告起诉不符合行政诉讼受理条件，违反“一案一诉”的行政诉讼原则，依法应当驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人不应在一案中提起涉及多个不同行政行为的诉讼请求，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则。本案中，原告请求撤销榆政函【2009】51号文件与请求行政赔偿属于两个不同诉讼请求，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定和“一案一诉”的诉讼原则。4.原告请求行政赔偿无事实和法律依据，依法应予驳回。根据山西省太原市小店区人民法院（2016)晋0105刑初214号和（2017)晋0105刑初757号刑事判决查明的犯罪事实和判决结果，认定义守忠、王连珠犯非法吸收公众存款罪，追缴义守忠、王连珠的犯罪所得，按比例退还受害人。如原告是该刑事案件的受害人，其损失应当通过刑事追赃程序获得救济，故原告请求行政赔偿无事实和法律依据，依法应予驳回。5.本案已超过法定的起诉期限。2009年10月20日，榆社县人民政府作出的榆政函【2009】51号文件至今已十一年之久，在此期间，均无任何人提出异议。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。据此，本案已超过法定的起诉期限，依法应驳回原告的起诉。本院经审理查明，2009年7月10日，义守忠注册成立了山西永昌盛公司。被告榆社县人民政府于2009年10月20日作出了《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》【榆政函（2009）51号】，同意山西永昌盛公司在榆社县开展4.8万千瓦风电项目前期工作。2018年4月9日，山西省太原市小店区人民法院作出（2017）晋0105刑初757号刑事判决，认为义守忠以投资榆社县禅山岭4.8万千瓦风电项目为名义，犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑四年十一个月，并处罚金五万元。原告董×1为上述刑事案件的受害人，董×1认为榆社县人民政府作出的关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函【榆政函（2009）51号】属于违法许可行政行为，导致其被山西永昌盛公司法人义守忠诈骗钱财。因此提起诉讼，请求撤销榆社县人民政府作出的【榆政函（2009）51号】文件并赔偿其损失。本院认为，榆社县人民政府作出的《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》【榆政函（2009）51号】属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生任何实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）（十）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告董×1并非榆社县人民政府作出《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目**工作的函》的相对人，榆社县人民政府作出该文件也与其不具有利害关系。因此，董×1提起本案诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条第（一）项，“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，不具备本案原告主体资格。本案依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告董×1的起诉。案件受理费50元，退还原告董×1。如不服本裁定，可在接到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 王建栋审判员 李俊泓审判员 刘慧平二〇二〇年八月十四日书记员 李佳欣附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。