甘肃省武威市凉州区人民法院行政判决书（2020）甘0602行初22号原告：李武山，男，1966年7月10日出生，住甘肃省武威市凉州区。被告：凉州区城市管理综合执法局，住所地：甘肃省武威市凉州区东大街贡元巷**。法定代表人：刘浩，该局局长。委托诉讼代理人：周鹏，该局法规处主任。委托诉讼代理人：韩发先，甘肃濂继胜律师事务所律师。被告：凉州区市场监督管理局，住所地：甘肃省武威市凉州区西大街**。法定代表人：陈国虎，该局局长。委托诉讼代理人：刘文霞，该局法规执法股股长。委托诉讼代理人：银守安，该局法律顾问。原告李武山诉被告凉州区城市管理综合执法局确认行政行为违法一案，本院于2020年4月9日受理后，经凉州区城市管理综合执法局申请，追加凉州区市场监督管理局为本案被告，依法组成合议庭，于同年7月16日公开开庭审理了本案。原告李武山，被告凉州区城市管理综合执法局委托代理人周鹏、韩发先，被告凉州区市场监督管理局委托代理人刘文霞、银守安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出的诉讼请求：确认被告对原告位于天马市场1号商业楼平台附属1-102号、1-103号、1-105号、1-107号、1-108号、1-109号简易棚6间的强制拆除行为违法。事实与理由:原告于2003年12月18日从武威兴业资产经营有限公司购买了位于凉州区天马市场1号商业楼平台及1-102号、1-103号、1-105号、1-107号、1-108号、1-109号简易棚6间，面积共计138.72平方米的财产所有权，双方签订了买卖协议，原告依约支付了全部购房款。2003年12月25日双方就上述房产买卖协议在武威市凉州区公证处作了公证，原告购买后一直使用至2019年7月。2019?年7月13日，被告突然派拆迁队前来，在没有任何告知前提下，强制拆除了原告所有的1-102号、1-103号、1-105号、1-107号、1-108号、1-109号简易棚6间，其行为严重违法，依据《行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”之规定，被告作出强制拆除行为，没有履行听证等任何法定程序，被告在强制拆除前未向申请人进行法定的通知、催告、听取陈述申辩、送达和公告，其行为严重违反法律规定，系无效行为。同时，原告房屋并非违建，2002年左右，曾有人以涉案房产建筑物违法、侵权为由，向凉州区人民法院提起民事诉讼，经法庭审理认定上述建筑物系合法建筑。后原告才于2003年购买了涉案6间房产，一直使用至今。因此，涉案房产不属于违法建筑，系原告合法财产，被告强拆行为严重侵犯了原告合法财产权益。基于上述事实，原告认为被告的强拆行为程序严重违法，特依法提起行政诉讼，恳请依法确认被告的强拆行为违法，并依据《国家赔偿法》之规定责令被告予以赔偿。原告为证明其诉讼请求成立提交了下列证据：1、收款收据一份；2、一号楼平台及简易棚买卖协议一份；3、公证书一份；4、通知一份；5、甘肃省武威地区计划委员会文件一份。证明原告房屋是买来的，合法的。被告凉州区城市管理综合执法局辩称，一、本案应依法追加凉州区市场监督管理局为本案的共同被告。2019年6月19日，武威市住房城乡建设局向我局转发了《关于转发武威市市场监督管理局关于移交涉嫌违法建设问题线索的函的通知》（武建函字〔2019〕236号），将武威市市场监督管理局为全面整顿和规范市场秩序，创造良好营商环境移交涉案违法建设问题线索的函转给我局，称在整治工作中发现2个市场内设违法建设的问题线索，具体情况包括天马市场涉嫌违法建设问题线索。天马市场及周边发现涉嫌违法建设18处，面积195平方米，其中本案涉诉的房屋就在其中。随后我局依据职权展开调查，同时，凉州区市场监督管理局作为该市场的行政监督主体，积极配合我局依法对该市场违法建设进行调查、规范和清理，并于2019年7月10日向凉州区人民政府呈报《关于天马市场违章建筑排查摸底情况报告》，双方共同查出天马市场违法建设2100平方米，凉州区市场监督管理局配合我局拆除违法建设500平方米，其中包括涉案房屋。鉴于以上事实，我局认为，涉案房屋的强制拆除，一方面是原告不规范经营，违反市场管理法规，属于被整治清理的对象，实施的行政行为属于凉州区市场监督管理局的法定职责。另一方面是因原告经营的房屋未办理建设工程规划许可证属于违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建设。因此，该房屋的强制拆除并非我局单独实施，而是由凉州区市场监督管理局和我局共同联合执法实施的具体行政行为。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。二、原告经营的涉案房屋未取得建设工程规划许可证属于违法建设，事实清楚，证据充分，我局依法强制拆除，符合法律规定。2019年6月19日，武威市住房和城乡建设局向我局转发了《关于转发武威市市场监督管理局关于移交涉嫌违法建设问题线索的函的通知》（武建函字〔2019〕236号），将武威市市场监督管理局关于移交涉案违法建设问题线索的函转给我局，该函明确指出整治工作中发现天马市场涉嫌违法建设问题线索，其中本案涉诉的房屋就在其中。2019年7月10日，经凉州区市场监督管理局依法摸底调查，向凉州区人民政府呈报了《关于天马市场违章建筑排查摸底情况报告》，其中包括本案涉诉房屋。随后我局依职权展开调查核实，经调查查明，原告所经营的房屋未取得建设工程规划许可证，也未能提供合法建造的审批许可手续。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，原告的房屋未申请办理建设工程规划许可证，系违法建设。故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，原告的房屋属于依法应当被拆除且不能采取措施消除影响的建筑物，我局依法向其下发了《违法建设限期拆除通知书》并进行了公告，可原告并未在规定的期限内自行拆除，因此，我局依法对其进行了强制拆除。综上所述，原告的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，事实清楚，证据充分，我局依法查处并强制拆除符合法律规定，并无不当，依法应予以维持。原告所诉请求无事实依据和法律依据，请求依法驳回。被告凉州区城市管理综合执法局提供了下列证据：第一组证据：1、武威市市场监督管理局关于移交涉嫌违法建设问题线索的函一份；2、凉州区市场监督管理局关于天马市场违章建筑排查摸底情况报告一份；3、凉州区市场监督管理局信访事项处理意见书一份；4、凉州区人民政府信访事项复查意见书一份；5、公证书一份。证明目的：1、证明原告的涉案房屋未办理建设工程许可证属于违法建设。2、证明被告认定原告涉案房屋违法建设事实清楚、证据充分。3、证明凉州区市场监督管理局是本案适格的被告。第二组证据：1、关于天马市场违章建筑摸底及拆除情况报告一份；2、违章建筑限期拆除通知书一份；3、限期拆除公告照片一组。证明目的：1、证明原告的涉案房屋属于必须强制拆除的违法建设。2、证明被告依法强制拆除原告涉案房屋程序正当，符合法律规定。被告凉州区市场监督管理局辩称，一、原告诉凉州区城市管理综合执法局确认行政行为违法一案中，我局只是配合部门，并不是主管部门和执法主体，因此追加我局为被告不适格。本案的诉讼请求是“确认被告拆除原告购买的天马市场1号楼平台附属简易房和1号商业楼平台简易棚6间的行为违法。”本案拆除依据是《中华人民共和国城市规划法》、1991年10月25日颁布实施的《甘肃省实施城市规划法办法》和《武威市人民政府关于开展违法建设清零专项行动的通知》（武政办发〔2019〕1号）文件精神。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，执法主体是规划部门。根据武政办发〔2019〕1号文件精神，“建设部门要发挥牵头抓总作用，加强对城市规划区和乡镇政府所在地违法治理的督促指导。国土、交通、水利、林业、规划等部门和单位要依据相关法律法规对违法建设进行甄别认定，督促指导县区进行治理；各县区城管执法部门、乡镇为实施拆除的主体，依据各行业主管部门下达的决定书，对违法建筑实施拆除、整治。”本次拆除因涉及天马市场经营户的安置，我局积极进行了配合。但根据“谁主管，谁负责”原则和上述法律法规和规范文件的规定，实施拆除的主体并不是我局，因此追加我局为本案被告，诉讼主体不适格。二、本次拆除行为适用法律法规和规范性文件正确，程序合法，不存在违法问题。该拆除的建筑物系2000年8月3日武威市城乡建设环境保护委员会批准的临时建设工程，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”《甘肃省城乡规划条例》第二十八条第二款规定“临时建筑物、构筑物使用期一般不得超过2年，确需延长使用期的，建设单位或者个人应当在期满前30日内向城乡规划主管部门申请延期，延期只能一次并不得超过一年。临时建设工程期满，使用单位或者个人应当予以拆除。”根据上述事实和法律法规的规定，本案拆除的建筑物是应当拆除的临时建筑物。在这次拆除违法建筑物时，凉州区市场监督管理局根据区政府的安排，将该建筑物报请武威市住房和城乡建设局，经该局审核，2019年6月19日武威市住房和城乡建设局向凉州区城管执法局下发通知，要求依法处理。2019年7月3日，凉州区城市管理综合执法局向原告下发了（凉）城执责停限拆通〔2019〕063号《责令停止违法建设和限期拆除通知书》，限于2019年7月6日前自行拆除违法建设。否则，将依据《中华人民共和国行政强制法》进行强制拆除。由于原告未在规定的期限内自行拆除，2019年7月11日，区住建局、区市场监管局、西大街街道办事处等部门配合城管执法局对天马市场内所有违法违章建筑进行拆除。共计拆除面积为4462平方米。与此同时，我局对市场内原有的食品经营户15家，因经营条件受限，市场管理不到位，导致经营户店内外卫生脏乱差，严重违反食品安全许可标准“食品销售场所和食品贮存场所不得设在易受到污染的区域，距离粪坑、污水池、暴露垃圾场、动物养殖场所、早厕等污染源25米以上”的规定，该市场已完全不具备经营食品的条件，因此，区市场监督管理局动员天马市场经营户积极响应搬迁建议，自主选择符合食品经营条件的经营场所或者尽快搬迁至对面盘旋路市场进行安全卫生经营。2019年7月15日左右，上述15户食品经营户全部自行迁出天马市场。根据上述事实，本次拆除行为适用法律正确，程序合法，应当驳回原告的诉讼请求。综上所述，我局不是适格的被告，同时本次执法适用法律法规和规范性文件正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告凉州区市场监督管理局提交了下列证据：第一组证据：1、《中华人民共和国城市规划法》；2、《甘肃省城乡规划条例》；3、武威市人民政府办公室武政办发〔2019〕1号《关于开展违法建设清零专项行动的通知》；4、武威市创建全国文明城市凉州区工作领导小组关于印发《凉州区城乡拆临拆违治乱工作方案》的通知。证明：1、执法主体是凉州区城市管理综合执法局；2、该建筑物属于临时建筑物，应当依法拆除。第二组证据：1、武威市城乡建设环境保护委员会《临时建设工程规划许可证》；2、武威市住房和城乡建设局《关于转发武威市市场监督管理局关于移交涉嫌违法建设问题线索的函的通知》；3、凉州区城市管理综合执法局《责令停止违法建设和限期拆除通知书》。证明本次拆除行为执法程序合法，符合法律规定。原告、被告对上述证据提出如下质证意见：对原告出示的证据，凉州区城市管理综合执法局对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为公证书是证明双方债权债务的文书，不是合法产权的凭证，公证书恰恰证明该建筑物是临时建筑。收款收据是交易凭据，不能证明房屋的合法性。通知证明涉案房屋是违法建筑。批复文件不能证明房屋的合法性。凉州区市场监督管理局对该组证据的真实性无异议，对证明目的不认可，认为公证书、买卖协议证明涉案建筑物是临时建筑。通知只能证明建筑物存在消防隐患，不能证明建筑物合法。对凉州区城市管理综合执法局出示的第一组证据，原告有异议，认为上述证据没有明确说明平台是违法建设。凉州区市场监督管理局对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为其是配合单位，进行了调查摸底，不是本案适格被告，拆除行为是凉州区城市管理综合执法局实施的。对第二组证据，原告有异议，认为其未接到过拆除通知，也未见过公告。凉州区市场监督管理局对此无异议。对凉州区市场监督管理局出示的第一组证据，原告无异议。凉州区城市管理综合执法局对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为凉州区市场监督管理局是本案适格被告。对第二组证据，原告有异议，认为其未见过限期拆除通知、拆除公告，也没有人给其打电话说要拆除简易棚。凉州区城市管理综合执法局对此无异议。本院认为，原告出示的证据客观真实，与本案有关联，予以确认。凉州区城市管理综合执法局出示的证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。凉州区市场监督管理局出示的责令停止违法建设和限期拆除通知书与本案无关联，不予确认，其它证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。根据原告陈述、被告辩解及本院确认的上述证据，查明本案的事实如下：2000年8月30日，原武威市城乡建设环境保护委员会作出武城建规许字（临）（00）第81号临时建设工程规划许可证，同意地区外贸华浦资产经营公司在南关西街院内修建大棚临时工程，建筑面积为440平方米，结构为钢屋架等。2003年12月18日，甘肃省武威兴业资产经营有限公司（甲方）与李武山（乙方）签订一号商业楼平台及简易棚买卖协议，协议约定：甲方将坐落于凉州区南关西路10号天马市场内一号商业楼楼顶用平台及简易棚所有权一次性转让于乙方收益，价款30000元，双方同意在乙方一次性付清款后，将上述商业楼顶商用平台及简易棚移交给乙方，归乙方所有。乙方在使用期间，不得对原平台及简易棚扩建、改建，维持现状。因上述平台及简易棚属简易建筑物，经甲乙双方协议同意不办理过户手续，以双方协议为准等。同年12月19日，李武山交付一号商业楼顶商用平台及简易棚款项30000元。同年12月25日，凉州区公证处对上述一号商业楼平台及简易棚买卖协议进行了公证。2019年6月19日,武威市住房和城乡建设局向凉州区城市管理综合执法局移交《关于转发武威市市场监督管理局关于移交涉嫌违法建设问题线索的函的通知》（武建函字〔2019〕236号），要求其依法处理，于7月8日前将处理情况报市住建局城建科。同年6月25日，凉州区城市管理综合执法局作出（凉）城执责停限拆通〔2019〕927号《责令停止违法建设和限期拆除通知书》，限李武山于2019年7月2日前自行拆除违法建设。否则，将依据《中华人民共和国行政强制法》进行强制拆除等。同年7月5日，凉州区城市管理综合执法局作出违法建（构）筑物强制拆除公告，并在天马市场进行张贴。同年7月13日，由凉州区城市管理综合执法局牵头，凉州区市场监管局等部门配合，对李武山购买的位于天马市场1号商业楼平台附属1-102号、1-103号、1-105号、1-107号、1-108号、1-109号简易棚进行了拆除。现原告提起行政诉讼。另查明，武威市创建全国文明城市凉州区工作领导小组于2018年10月5日作出凉创城组发〔2018〕1号关于印发《凉州区城乡拆临拆违治乱工作方案的通知》，该通知规定：现有市场内违搭乱建拆除工作的牵头单位为区执法局，配合单位为区工商局、区商务局等部门。本院认为，拆除建筑物应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，凉州区城市管理综合执法局对李武山购买的位于武威市凉州区天马市场1号商业楼平台附属1-102号、1-103号、1-105号、1-107号、1-108号、1-109号简易棚进行拆除，仅作出限期拆除通知书、限期拆除公告，未遵循履行催告义务、作出强制拆除决定等法定程序，故其拆除行为程序违法。关于凉州区市场监督管理局是否系本案适格被告的问题，根据武威市创建全国文明城市凉州区工作领导小组《凉州区城乡拆临拆违治乱工作方案的通知》规定，凉州区城市管理综合执法局是拆除工作牵头单位，其它部门是配合单位，责令停止违法建设和限期拆除通知书、公告上加盖的均是凉州区城市管理综合执法局印章，且凉州区城市管理综合执法局提交的证据不能证明凉州区市场监督管理局实施了拆除行为，凉州区市场监督管理局也否认参与了拆除行为，故凉州区市场监督管理局不是本案适格被告。基于以上理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认凉州区城市管理综合执法局拆除李武山位于武威市凉州区天马市场1号商业楼平台附属1-102号、1-103号、1-105号、1-107号、1-108号、1-109号简易棚的行政行为违法。案件受理费50元，由凉州区城市管理综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费，上诉于甘肃省武威市中级人民法院。审 判 长 张中红人民陪审员 梁玉萍人民陪审员 肖登萍二〇二〇年八月五日书 记 员 闫禄起