福建省莆田市涵江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0303行初21号 原告：林朝明，男，1972年12月19日出生，汉族，住福建省仙游县。 委托诉讼代理人：林丽香，福建众益律师事务所执业律师。 被告：福建省仙游县林业局，住所地福建省仙游县鲤城街道东大街**。 负责人：邱金宇，局长。 委托诉讼代理人：刘志亮，男。 委托诉讼代理人：傅伟仙，福建升恒律师事务所执业律师。 原告林朝明不服被告福建省仙游县林业局（以下简称仙游县林业局）不履行颁发林业采伐许可证一案，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告林朝明的委托诉讼代理人林丽香，被告仙游县林业局的副局长苏燕洪、委托诉讼代理人刘志亮、傅伟仙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 林朝明诉称，1998年间,度尾镇后埔村委会将权属集体所有,坐落于仙游县××镇××村红土岭的一片面积为521.6亩的山地发包给原承包人林启祥造林经营收益,承包期限自1998年10月1日至2020年10月。承包后,原承包人林启祥即种植了巨尾桉,并于2005年依法办理采伐许可证进行了第一轮采伐。仙游县人民政府于2007年5月30日为原承包人林启祥颁发了仙林字2007第0××3号林权证，后经合法流转，林启祥承包的山地及林权转让给林朝明，林朝明依法办理了仙政林证字（2015）第0××9号林权证。但就在原承包人林启祥获发了林权证后,度尾镇后埔村民林青志与林丽平夫妇却无理取闹,以仙游县人民政府违反程序办理林权证为由,向莆田市人民政府申请了行政复议,要求撤销本林权证,市政府依法维持本林权证，后林青志与林丽平又向法院提起行政诉讼，请求法院撤销林启祥的林权证，该诉讼经一审二审判决后，林青志、林丽平诉讼终被驳回，生效判决确认原承包人林启祥持有的林权证为合法的。后经省长信箱闽信电邮（2013）第11905号信访处理意见，仙游县林业局同意了原承包人林启祥承包的林地上巨尾桉进行了第二轮采伐。林朝明受让的巨尾桉林木承包合同期限及林权证期限将至，为了响应莆田市政府关于库区饮水环保需要的文件精神，于2018年林朝明开始多次申请第三轮采伐，按规定完成了伐区调查设计，设计费用已缴纳23650元，也进行了伐前公示，仙游县林业局度尾林业工作站在上报审批的过程中，度尾镇政府不依法履行应尽的行政职责，以林青志、林丽平多次上访为由，千方百计卡住林朝明申请办理林木采伐证的关口，仙游县林业局又以采伐许可必须经度尾镇党委层批为由，不为林朝明审批办理采伐许可证，使办证多次半途而废。林朝明因与采伐承包人林剑宁签订了《巨尾桉采伐承包合同》，现林朝明违约，应双倍赔偿林剑宁合同押金即二十万元。2020年1月8日，林朝明再次向仙游县林业局及度尾镇政府提交了《伐区调查设计书》、《林权证》，申请按照设计书的范围采伐承包经营的巨尾桉林木，但至今仙游县林业局和度尾镇政府依然没有为林朝明办理“林木采伐许可证”。仙游县林业局、度尾镇政府的行为违反了《中华人民共和国森林法》第五十七条、第五十九条《行政许可法》第三十二条、第三十八条之规定，属于行政不作为，严重侵犯了林朝明作为林业承包者的合法权益，造成林朝明经济受到严重损失。故请求法院依法判决：仙游县林业局依法履行应尽的行政职责，立即为林朝明办理坐落于福建省仙游县××镇××村××亩巨尾桉的林木采伐许可证。 林朝明向本院提交了以下证据、依据： 1.林权证一份，证明：林朝明对申请采伐的林木享有所有权； 2.伐区调查设计书一份，证明：林朝明已经按照采伐许可证的办理要求提前做好了伐区调查设计； 3.收款收据一份，证明：林朝明已缴纳二次设计的费用23650元，因仙游县林业局不予许可办证，林朝明二次设计，产生费用损失； 4.公示一份，证明：2018年时，仙游县度尾镇林业工作站就已接收林朝明的采伐许可申请，并进行了伐前公示； 5.省长信箱闽信电邮(2013)第11905号信访处理意见一份，证明：经原承包人林启祥申请，仙游县林业局许可原承包人林启祥承包的林地巨尾桉进行了第二轮采伐； 6.仙游县林业局信访回复文件、莆田市12345便民服务台度尾镇政府回复意见各一份，证明：因仙游县林业局、仙游县度尾镇人民政府不给予林朝明办理采伐许可，林朝明经多次申请、信访，仙游县度尾镇人民政府答复暂缓办理，仙游县林业局推卸责任，亦不予许可采伐办证； 7.仙游县林业局仙林[2019]69号文件一份，证明：林朝明申请采伐完全符合政府关于保护库区水源和桉树林改造优化生态环境的政策需要，但仙游县林业局却违背自己发布的政策文件的要求，构成行政不作为； 8.行政裁定书一份，证明：案外人林青志、林丽平与原承包人林启祥的纠纷早已被生效判决确认驳回，其上访理由没有法律依据，不能构成林朝明不能办理的原因； 9.巨尾桉树采伐承包合同一份，证明：林朝明已经与案外人林剑宁签订采伐承包合同，收取采伐押金，如不能办证采伐，林朝明需要双倍赔偿二十万元给承包方； 10.林木采伐申请表、邮件交寄单各一份，证明：2020年1月8日，林朝明向仙游县林业局、仙游县度尾镇人民政府提出林木采伐申请，并按规定提交了申请材料，但仙游县林业局、仙游县度尾镇人民政府至今未给予办理； 11.林木采伐许可证一份，证明：2018年，仙游县林业局向林朝明同一个镇的林国贵等20户、吴建生颁发林木采伐许可证，不存在2018年禁伐一年的事实； 12.党政联席会议记录、2019年12月13日林朝明与陈晨通话录音各一份，证明：2019年10月，林朝明向度尾镇林业工作站提交林木采伐许可申请，林业站将其呈报仙游县度尾镇人民政府，仙游县度尾镇人民政府对林朝明的采伐许可申请不予审批； 13.度尾镇2020年林木采伐伐区安排一览表、2020年3月18日林朝明与陈晨通话录音各一份，证明：2020年1月8日，度尾镇林业站收到林朝明的采伐许可申请的材料后，已再次报给仙游县度尾镇人民政府审批； 14.桉树采伐改造合同一份，证明林朝明申请采伐涉案林木符合政府生态改造的政策，且林朝明已与后埔村委会签订改造合同，约定的采伐时限要在2020年12月31日前完成。 仙游县林业局辩称，对于2018年度林朝明申请办理林木采伐许可证事宜，林朝明还曾向信访局进行了信访，仙游县林业局依据信访条例规定，依法向其进行了答复[《关于林朝明信访事项办理情况报告》（详见所附的仙林信报「2018」11号文件）]，不存在不作为。2018年度，是因为案涉林木所在村庄自2015年后发生多起森林刑事案件，信访举报破坏森林资源的问题突出，引起有关部门的高度重视，仙游县公安局森林分局决定自2018年5月28日起至2019年5月29日止，将案涉林木所在村庄列入林区治安禁伐整治重点地带，实施开展为期一年的禁伐整治，故仙游县林业局暂缓审批案涉林木所在村庄的林木采伐。该信访答复依法向林朝明送达后，林朝明也没有异议，也不存在仙游县林业局不作为的情形。2019年度林朝明并不曾向仙游县林业局提交《福建省森林采伐管理办法》之规定的办理林木采伐许可证的申请材料，其只是以林木采伐事宜进行信访，对此仙游县林业局也已按照规定进行了信访回复，即《关于林朝明反映办理林木许可证信访事项答复意见书》（详见所附的仙林信复[2019]13号文件）。在该答复意见书中，明确告知了林朝明不能以信访代替申请，即明确告知林朝明未向仙游县林业局提交林木采伐相关申请材料，建议林朝明先向林业站提交申请材料并按程序伐前公示，乡镇党委政府将根据公示是否存在异议等情况决定是否申报仙游县林业局，仙游县林业局将按规定决定是否给予受理审批。同样的，该答复依法向林朝明送达后，林朝明也没有异议，此后也没有提交相应的申请，因不存在办理林木采伐许可证的申请前提，也就不存在仙游县林业局应在行政上的作为或不作为的后续的行为。2020年1月9日仙游县林业局局长是收到了林朝明邮寄的邮件一份，邮件中共有3份材料，分别为：林权证复印件1份、伐区调查设计书复印件1份、（乡）镇林业站和（乡）镇政府没有签意见的林木采伐申请表1份。经审查，林木采伐申请表中（乡）镇林业站和（乡）镇政府意见栏并没有签署意见。《福建省采伐管理办法》之规定和仙游县林业局关于印发《仙游县2020年度林木采伐指标分配实施方案》的函（仙林[2020]6号）第五条关于采伐申请及资格审查要求，2020年度需办理林木采伐的林权单位（个人）应于2020年3月30日前向林木所在地乡镇人民政府提交书面采伐申请书，申请2020年度采伐指标；林权单位（个人）申请后，林木所在地乡镇人民政府将进行资格审查、采伐指标分配等程序，而后再提交给仙游县林业局。对于上述2020年度办理林木采伐证的程序及所需的材料，在2019年10月送达给林朝明的《关于林朝明反映办理林木许可证信访事项答复意见书》就己明确告知了林朝明，林朝明却在乡镇尚未完成资格审查的情况下，就直接向仙游县林业局邮寄申请办理采伐申请，明显违反了申请人申请行政审批应遵循的程序，这也致使仙游县林业局无法进行后续的行政审批行为，这是依法行政的表现，不存在行政上的不作为。 仙游县林业局向本院提交了以下证据、依据： 1.仙林信报[2018]11号文件《关于林朝明信访事项办理情况报告》、仙游县公安局森林分局仙公森[2018]08文件各一份，证明：对于2018年度林朝明申请办理林木采伐许可证事宜，林朝明还曾向信访局进行了信访，林朝明依据信访条例规定，依法向其进行了答复[《关于林朝明信访事项办理情况报告》（详见所附的仙林信报「2018」11号文件），不存在不作为。2018年度，因为案涉林木所在村庄自2015年后发生多起森林刑事案件，信访举报破坏森林资源的问题突出，引起有关部门的高度重视，仙游县公安局决定自2018年5月28日起至2019年5月29日止，将案涉林木所在村庄列入林区治安禁伐整治重点地带，实施开展为期一年的禁伐整治，故暂缓审批案涉林木所在村庄的林木采伐； 2.仙林信复[2019]13号文件《关于林朝明反映办理林木许可证信访事项答复意见书》一份，证明：2019年度林朝明并不曾向仙游县林业局提交办理林木采伐许可证的申请材料，其只是以林木采伐事宜进行信访，对此仙游县林业局也已按照规定进行了信访回复，在该答复意见书中，仙游县林业局明确告知了不能以信访代替申请，即明确告知林朝明未向仙游县林业局提交林木采伐相关申请材料，建议林朝明先向林业站提交申请材料并按程序伐前公示，乡镇党委政府将根据公示是否存在异议等情况决定是否申报仙游县林业局，仙游县林业局将按规定决定是否给予受理审批； 3.《福建省采伐管理办法》、仙游县林业局关于印发《仙游县2020年度林木采伐指标分配实施方案》的函（仙林[2020]6号）、福建省林业厅闽林政[2015]36号文件各一份，证明：根据《福建省林业厅关于完善采伐指标“三公”分配工作的通知》，仙游县林业局将2020年度采伐指标分配给各个乡镇，2020年度需办理林木采伐的林权单位（个人）应于2020年3月30日前向林木所在地乡镇人民政府提交书面采伐申请书，申请2020年度采伐指标；林权单位（个人）申请后，林木所在地乡镇人民政府将进行资格审查、采伐指标分配等程序，而后再提交给仙游县林业局审批；为了使采伐指标分配公正公平，福建省林业厅制定了采伐指标及指标分配授权给基层人民政府的事实，证明办理林木采伐许可的程序； 4.林国贵林木采伐申请书一份，证明：2018年禁伐一年的事实是存在的，核发给林国贵的原因是林国贵向仙游县森林公安分局申请，所以仙游县林业局才核发给林国贵。 经庭审质证，原告、被告质证意见如下： 林朝明对仙游县林业局提供的证据1的真实性、关联性没有异议，对证明对象有异议，该组证据可证实2018年林朝明在信访前就申请了林木采伐许可，因为仙游县林业局及仙游县度尾镇人民政府不予许可，被迫无奈才去信访，仙游县林业局主张是因林朝明所在村庄列入林区治安禁伐整治重点地带，实施开展为期一年的禁伐整治，实际上是不存在的，在同一年同一区域同一村庄，仙游县林业局有向林朝明之外的其他林木所有权人核发林木许可证；实际上仙游县林业局不予或暂缓对林朝明的林木采伐许可是以案外人林丽平信访、闹访为由暂缓审批，因此仙游县林业局的主张不能成立；林朝明在2019、2020年再次提交采伐申请及再次信访可以看出林朝明是有异议的；对证据2的真实性、关联性没有异议，这份材料是2019年10月11日，该材料是林朝明在2019年9月16日信访前再去提交信访材料不被接受，在仙游县林业局答复当天，林朝明再次按照林业局答复文件中规定的程序向林业站提交了申请材料，在这份材料中并没有告知林朝明要向度尾镇人民政府提交申请材料。林朝明认为该信访答复对乡镇党委政府的行政规定是向度尾镇林业站收取申请书的行政授权，并且授权乡镇政府的层报权；对证据3《福建省采伐管理办法》的真实性、关联性没有异议，对证明对象有异议，林朝明的采伐申请应当向林业站提交申请，因此林朝明向林业站提交申请是符合该管理办法的，如林朝明提交的申请不符合规定，应告知林朝明提交符合申请规定的材料，不予批准也应该书面告知；对仙游县林业局关于印发《仙游县2020年度林木采伐指标分配实施方案》的函（仙林[2020]6号）真实性没有异议，对证明对象有异议，该份文件为内部文件从未向林朝明出示并公开该文件内容，在该文件的内部规定与林朝明在信访时告知林朝明的规定不一致，且这份文件是2020年1月13日印发的，在2020年1月13日前从未告知林朝明要向乡镇人民政府提交申请，按照该程序规定应向乡林业站提交申请，因此林朝明的申请是符合规定的，该文件是在本案开庭前形成的文件，已经明确授权度尾镇人民政府是采伐许可之前的审批机关，根据该文件的规定，可以明确度尾镇政府是有明确的诉讼主体资格；对福建省林业厅闽林政[2015]36号文件真实性、关联性没有异议，对证明对象有异议，这份文件在林朝明多次申请采伐之前，仙游县政府从未向原告出示或公示，该文件是林业厅的指导或政策性文件，不是行政机关的授权文件，文件规定将指标分解到各乡镇，该文件仍然不能违背法律的规定，林木许可证的核发单位依然是林业局。6号文件很明确是发送给各乡镇政府的；对证据4的真实性没有异议，证实仙游县林业局主张的禁伐一年不是事实，除林国贵外，同时期同村庄除林国贵之外也有核发给其他人，根据落款签字也可以看出本案林朝明申请也是应莆田市政府和林业厅的需要进行采伐。 仙游县政府对林朝明提供的证据1的三性没有异议；对证据2-6的真实性没有异议，跟林朝明起诉要求履行2020年的申请采伐许可证的诉求没有关联，具体质证意见按答辩意见；对证据7的真实性、关联性没有异议，对证明对象有异议，不能证明仙游县政府不作为；证据8与本案没有关联性；对证据9的三性均有异议；对证据10的真实性没有异议，林朝明有邮寄给林业局局长，但不能以此代替申请以及申请所应该履行的乡镇人民政府应先进行指标分配的程序要求；对证据11的真实性没有异议，林业局提供的证据4证明林国贵经过审批有经过森林分局批准才予以审批；对证据12的真实性有异议，跟林朝明2020年的诉求没有关联；对证据13的真实性有异议，是在林朝明起诉以后录音的，不能证明林朝明的主张；证据14上并没有乡镇人民政府的印章，不符合采伐改造合同所应该具备的要件，因此是无效的。 本院对上述证据认证如下：对双方无争议的证据本院予以认定，对有异议的证据本院将依据全案予以综合分析认定。 经审理查明，2018年度,林朝明向仙游县林业局申请采伐其位于仙游县××镇××村312亩巨尾桉遭到拒绝后，多次向仙游县信访局、莆田市12345便民服务平台信访，反映关于要求协调解决申请林木采伐证的问题，仙游县林业局在信访回复中表示，出于维护社会安定稳定、林区治安管理和保护森林的需要，决定暂缓审批林朝明的林木采伐申请。2020年1月9日,林朝明通过向仙游县林业局局长及仙游县度尾镇林业工作站站长邮寄方式再次向仙游县林业局递交《林木采伐申请表》,申请采伐上述争议林木,仙游县林业局以申请表中没有村委、林业站、镇政府签署意见,不符合办证程序为由而未作出处置。林朝明遂于2020年2月24日向本院提起行政诉讼。 本案审理过程中，林朝明自愿撤回对另一被告仙游县度尾镇人民政府的起诉，本院已另行制作行政裁定书。 本院认为,根据《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款规定“采伐林木必须申请采伐许可证”、第五款“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”仙游县林业局作为县级林业行政主管部门,对本辖区内林木采伐具有办理林木采伐许可证的职责。本案中,仙游县林业局、林朝明对于林朝明于2018年和2020年1月9日向仙游县林业局提交采伐申请并无异议。仙游县林业局以出于维护社会安定稳定、林区治安管理和保护森林的需要，决定暂缓审批林朝明于2018年度提出的林木采伐申请，但并未在规定时间内向林朝明出具书面文件予以说明，又以林朝明于2020年1月9日提交的申请没有村委、林业站、镇政府签署意见,不符合办证程序为由而未对林朝明的采伐申请作出处置。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理”，“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”。仙游县林业局逾期未告知,应视为其自收到申请材料之日即2020年1月9日受理了林朝明的申请。此外,仙游县林业局以林朝明的申请不符合2019年3月12日颁发的《福建省林业局关于修订森林采伐管理办法的通知》及2020年1月13日颁发的《仙游县林业局关于印发的函》的规定为由拒绝受理林朝明的申请,属于以事后的规范性文件约束原告事先的行为,属于适用错误。仙游县林业局在受理林朝明的申请后,至今未作出具体行政行为,不符合法律规定,构成行政不作为。但由于对林朝明的申请作出何种处理是仙游县林业局行政职权的范围,依法应由仙游县林业局根据具体情况作出,因此,仙游县林业局应当对林朝明的申请作出具体行政行为。综上所述,依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项规定,判决如下: 福建省仙游县林业局应于本判决生效之日起30日内对林朝明申请颁发林木采伐许可证予以处理。 本案受理费50元，由福建省仙游县林业局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  钟晓珍 人民陪审员  曾金木 人民陪审员  李剑萍 二〇二〇年八月二十一日 书 记 员  李珊珊 附：本案适用相关的法律： 《中华人民共和国行政许可法》 第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理： （一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理； （二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请； （三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正； （四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理； （五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。 行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第(三)项(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。