河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫14行初75号原告虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组，住所地虞城县杜集镇玉皇村。负责人刁翠平，该村民组组长。委托代理人高保山，上海顺辉律师事务所律师。被告虞城县人民政府，住所地虞城县嵩山路。法定代表人白超，该县县长。委托代理人孙靖，虞城县国土资源局工作人员。委托代理人杨国栋，虞城县国土资源局工作人员。第三人虞城县杜集供销社，住所地虞城县杜集镇。负责人陈允聚，该供销社主任。委托代理人刘颖新，河南福聚律师事务所律师。原告虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组（以下简称李楼村民组）不服被告虞城县人民政府土地处理决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月3日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告李楼村民组负责人刁翠平及委托代理人高保山，被告虞城县人民政府之委托代理人孙靖、杨国栋，第三人虞城县杜集供销社（以下简称杜集供销社）之委托代理人刘颖新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告虞城县人民政府于2020年1月15日作出的虞政（2020）4号《虞城县人民政府关于对杜集供销合作社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理的决定》（以下简称处理决定）。原告李楼村民组起诉称，2017年3月7日，杜集供销社向被告提出土地确权申请，要求确认位于杜集玉皇小学东的面积6.525亩土地使用权。被告于2017年8月作出虞政（2017）60号土地处理决定。原告不服，起诉至法院，经过法院二审判决，撤销了该土地处理决定，并责令被告重新作出行政行为。被告虞城县政府于2020年1月15日作出土地处理决定。原告认为涉案争议土地坐落在原告承包的土地范围内，有关证人证言可以证明其中的2.525亩土地属于原告所有。1995年6月16日，杜集供销社与虞城县杜集镇玉皇村委会签订的土地征用合同书，根据当时实行的《土地管理法》第二十五条的规定，涉案2.525亩土地的征用应经过虞城县政府批准，但本案征地至今未经批准，不产生征用的法律效力。根据《土地管理法》第十一条的规定，涉案土地仍属于原告所有，被诉土地处理决定认定事实错误。被告作出的被诉处理决定应当严格适用《土地管理法》第九条的规定，和《土地权属争议调查处理办法》的规定，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史、面对现实是对以法律、法规和土地管理规章为依据的补充，不能过分强调从实际出发而忽略法律、法规和土地管理规章的有限适用。杜集供销社和玉皇村委会在1995年6月签订的土地征用合同书，名为征用，实为买卖。杜集供销社作为集体所有制企业明知土地不能买卖，但依然购买使用。被告虞城县政府违反法律规定进行土地处理并违反法定程序，剥夺了原告的陈述、答辩和提交证据等权利，被诉行政行为应当撤销。原告李楼村民组向本院提交证据如下：第一组证据，土地确权申请书、被诉土地处理决定，证明本案被诉行政行为客观存在，原告与本案所诉行政行为存在利害关系，具有诉权。同时证明都是供销社，在申请确权时仅仅是申请土地使用权确权，并没有申请土地所有权确权。第二组证据，李楼村民组推荐村民代表及推荐人员名单，玉皇村委会出具的证明，证明刁翠平系李楼村民组村民推荐的代表其职责是代表全组村民以原告名义对被告提起诉讼。第三组证据是2017年8月12日玉皇村委会出具的证明，证明涉案争议土地2.52亩所有权人为原告。第四组证据是河南省高级人民法院（2018）豫行终363号行政判决书，证明涉案土地因没有经虞城县人民政府批准，不产生土地征用的法律效力。1995年6月16日由杜集供销社与玉皇村委会签订的土地征收合同书为无效合同。第五组是虞城县杜集供销社玉皇综合门市部工商查询档案，证明玉皇综合门市部营业执照已经于2011年4月12日被管理部门吊销，经营主体已经不存在，杜集供销社已经失去继续使用的必要性、正当性。第六组是现场照片一组，证明涉案土地位于原告村，涉案土地东面是孔庆亮，西边、南边是路，北边是耕地。被告虞城县政府答辩称，1、刁翠平不是原告的负责人。根据杜集镇民政所提供的杜集镇玉皇村民选举委员会的选举报告单和玉皇村委会证明，玉皇村李楼村民组没有另设村民组长，而是由玉皇村委会委员卞爱芹分管李楼村民组。由于玉皇村委会往年公章管理混乱，村委会开出的证明要求必须有四名委员签字才能生效，刁翠平不是李楼村民组的负责人。2、原告起诉已经超出法定起诉期限。被告在2020年1月15日作出被诉处理决定后，1月17即向李楼组负责人卞爱芹送达并签收。根据《土地管理法》的规定，原告应当在接到处理决定之日起三十日内向人民法院起诉。原告本次起诉已经超出起诉期限。3、被告作出被诉处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据处理决定查明的事实，杜集供销社原在常楼门市部，因交通不便，需另选新址搬迁。当时，很多村都希望供销社门市部落到本村，玉皇村委会找到杜集供销社，表示愿意提供场地，要求供销社将门市部建在玉皇村。当时供销社看中了玉皇村李楼组的一块土地，需要四亩，经过协商，玉皇村委会就拿出村林场4亩土地与李楼组进行调换。因为该块土地总共6.525亩，李楼组认为剩余土地不方便使用，就要求将剩余的2.525亩一并给杜集供销社。经过村、组与杜集供销社三方协商，在1995年6月16日由杜集司法所见证，由玉皇村委会出面与杜集供销社签订了土地征用合同书。合同书约定供销社征用杜集镇玉皇村委会土地6.525亩建门市部，土地位于杜集玉皇小学东、柏油路北，东边长76米、西边74米、南边58米，北边58米。合同签订后，杜集供销社一次性向玉皇村委会支付4亩土地补偿款，向李楼村民组支付2.525亩土地补偿款（有收据），玉皇村委会和李楼村民组各自收到了补偿款，将6.525亩土地交给杜集供销社使用。杜集供销社在土地上建门市部经营二十多年，未发生任何争议。2017年2月，在杜集供销社因门市部房屋破旧，拆除重建时，原告的部分村民以其中的2.525亩是租种的为由，要求退还土地。经杜集镇政府多次调解未果，杜集供销社申请被告土地确权。经过现场勘测，争议土地实际现状为“东边长75米，南边长54米，西边长74米，北边长58米，面积4172平方米，折合6.528亩”。杜集供销社属于集体单位，使用的土地也位于杜集镇辖区内。考虑到李楼村民组接受杜集供销社一次性土地补偿的客观事实存在，二十多年来双方并未发生土地争议，本着有利于生产生活和社会稳定原则，在组织双方调解不能达成协议后，依法作出的土地处理决定。根据《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。根据上述规定，结合《土地权属争议调查处理办法》规定的“应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，作出被诉土地处理决定。被告虞城县政府请求驳回原告的诉讼请求。被告虞城县人民政府在法定举证期限内向本院提供作出被诉行政行为的证据。第一组证据，申请人与被申请人提供的材料。确权申请书、法定代表人身份证明、土地征用合同书、杜集供销社情况说明、原杜集乡司法所见证费收据复印件、玉皇村委会和李楼组收到杜集供销社土地补偿款收据复印件、原杜集乡土管所向杜集供销社和玉皇村委会开具的行政事业性票据复印件、现场照片一组。第二组证据，1、虞城县来访事项程序性告知书；2、李忠良调查笔录1份；3、李传社调查笔录1份；4、陈允聚调查笔录1份；5、虞城县杜集供销社营业执照、部分人员汇总表、职工养老金流水；6、争议土地现状测量图；7、原玉皇村委会主任吴运周调查笔录一份；8、原玉皇村委会主任苏文礼调查笔录1份；9、杜集供销社情况说明一份；10、玉皇村委会选举结果报告单及证明一份；11、卞爱芹询问笔录一份；12、杜集供销社玉皇门市部位置图；13、国土资源局、中华全国供销合作总社国土资发（2009）173号文件。第三组证据，1、受理通知书及送达回执；2、调解情况记录1份；3、听证告知书送达回执；4、案件研讨会议记录1份；5、土地权属调查报告复印件1份；6、2017年土地处理决定一份；7、处理决定送达回执；8、河南省高级人民法院（2018）豫行终363号行政判决书；9、本次调解情况记录一份；10、办案人员达成意见一份；11、自然资源局向虞城县政府报告一份；12、被诉土地处理决定及送达回执。上述证据证明被告作出的被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。第三人杜集供销社陈述称，1.1995年第三人与玉皇村委会签订土地征用合同，该涉案争议土地与原告李楼村民组没有关系，原告也没有提供证据证明其对涉案土地享有合法权益。2.涉案土地第三人自1995年以来，已经连续管理使用20多年，在涉案土地上建造有门市部经营使用，被告将涉案争议土地确权给第三人管理使用，符合尊重历史、面对现实的原则。3.第三人在1995年管理使用涉案土地时，杜集乡政府土管所已收取了相关费用，这也说明政府对于第三人管理使用涉案土地的情形是认可的。4.原告负责人身份不合法。5.原告起诉已经超出起诉期限。第三人请求驳回原告诉讼请求。第三人向本院提供证据如下：第一组证据虞城县人民政府豫政20204号文件及送达回证，证明虞城县人民政府作出被诉土地处理决定，已明确告知双方当事人如不服本决定可自接到本决定之日起60日内申请复议，或30日内人民法院起诉。被诉土地处理决定作出后，于2020年1月20日向杜集镇玉皇村委会李楼村民组负责人卞爱琴送达，有卞爱琴签收的送达回证为准。自2020年1月20日签收，至2020年7月1日起诉时长达五个多月，本案明显已超过30日的诉讼时效期间。第二组证据，虞城县杜镇供销社营业执照复印件一份、杜集镇供销社主任陈允聚身份证复印件一份证明第三人是集体所有制企业。第三组证据，土地征用合同书复印件一份、虞城县杜集镇见证费收据一份、虞城县杜集镇供销玉皇村委会缴纳土地补偿款及赔偿树苗款收据两份杜集供销社交纳土地使用费票据两份、照片六张、国土部门文件两份，证明本案土地在征用时，玉皇村委会对土地进行了调整，征用合同是杜集供销社和玉皇村委会签订的，并向村委会交纳了土地及树苗补偿款，原告不是合同一方当事人，村委会将调整后的土地给了杜集镇供销社，杜集供销社已对此进行了补偿。该地是李楼村民组交给村委会的，是杜集供销社从玉皇村委征收的，与李楼村民组无任何关系。第二，第三人杜集供销社已使用该土地二十多年，期间无任何争议，说明李楼村民组群众均认可这一事实，现在个别人想利用此地提出争议，虞城县政府依照法律法规规定，依法将该争议土地确权给第三人经营管理，是完全正确的，法院应依法予以维持。经庭审质证，本院对当事人提供的证据认证如下：原告提供的第一、二、四、六组证据具备真实性、客观性、合法性的要求，本院予以采信。第三组证据、第五组证据不能达到其证明目的，不予采信。被告提供的证据具备真实性、客观性、合法性的要求，本院予以采信。第三人提供的第二、三组证据真实、客观，且与本案有关联，本院予以采信。第一组证据不能达到其证明原告起诉超出起诉期限的目的，不予采信。经审理查明，第三人虞城县杜集供销社成立于1984年9月21日，系集体所有制企业。1995年，为经营需要，杜集供销社与杜集乡玉皇村委会协商，玉皇村委会愿意提供场地，要求杜集供销社将门市部落到本村。杜集供销社选中李楼村委会一块四亩土地，玉皇村委会与李楼村民组协商，拿出玉皇村林场四亩土地与李楼村民组进行了调换。因该块土地约6.525亩，李楼村民组认为剩余土地不方便使用，要求将剩余2.525亩土地一并给杜集供销社。经过协商，1995年6月16日，在虞城县杜集镇司法所见证下，第三人杜集供销社与虞城县杜集镇玉皇村委会签订土地征用合同，约定第三人征用玉皇村委会李楼村民组土地一处，建供销社门市部，土地坐落位置位于杜集玉皇小学东、柏油路北，东边76米，西边74米，南北58米，北边58米，折合6.525亩。自签订合同之日起，土地使用权属供销社所有，由乡土管所办理有关手续。付款方式，按每亩1500元付款，共计现金9787.5元，应当在6月30号前将钱付给甲方（玉皇村委会）。随后，杜集供销社向玉皇村委会支付了土地补偿款及树木补偿款，并向杜集土地管理所缴纳了土地使用费500元。其中，应当支付给李楼村民组的2.525亩土地补偿款已经发放给村民。之后，第三人杜集供销社即在涉案土地上建造门市部经营直至2017年2月。因第三人杜集供销社拆除门市部房屋重建，2017年3月，李楼村民组村民李忠良、卞秀琴、秦桂芝等人认为杜集供销社所占用李楼村民组土地系每亩1500元租用，要求归还为由进行信访，引发争议。2017年3月7日，第三人杜集供销社向虞城县人民政府提出土地确权申请。2017年8月4日，被告虞城县人民政府作出虞政文（2017）60号《虞城县人民政府关于杜集供销社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理决定》，将涉案土地所有权确权为国家所有，土地使用权确定给杜集供销社使用。原告不服，提起诉讼，经一、二审审理，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终363号行政判决，撤销被告虞城县政府作出的虞政文（2017）60号《虞城县人民政府关于杜集供销社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理决定》，并责令虞城县政府在三个月内重新予以处理。2020年1月15日，被告虞城县政府经过重新调查等程序后，依据查明的事实，认定包括争议的2.525亩土地在内的共6.525亩土地属于杜集镇集体所有，由第三人杜集供销社管理使用。原告仍不服，提起本次诉讼。本院认为，一、关于原告负责人刁翠平的身份及起诉期限问题。虽然李楼村民组没有选举出组长，而是由玉皇村委会委员卞爱芹分管李楼村民组工作，但本次土地处理程序中，被告对双方进行调解时，其明确表示“我不问土地事”，明显属于农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。原告已经提交李楼村民组村民推举村民代表以李楼村民组起诉的记录，刁翠平可以代表原告李楼村民组起诉。当事人对自己的主张应当提供证据证明，因被告及第三人无法证明刁翠平知道被诉行政行为的时间超出起诉期限，原告起诉不超出法定起诉期限。二、关于被诉行政行为合法性问题。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条则规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。根据被诉行政行为认定及庭审查明的事实，涉案土地在1995年6月16日杜集供销社和玉皇村委会签订土地征用合同书，杜集供销社支付土地及树木补偿款后，即由杜集供销社管理使用，直至2017年3月双方争议发生时。杜集供销社作为杜集镇集体组织，在涉案土地上建房经营已20多年，故被告将涉案土地确权为集体所有并确权给第三人管理使用，符合“尊重历史、面对现实”的处理原则。被告虞城县人民政府接到第三人杜集供销社的确权申请后，通过调查、现场勘验、询问证人和调解等程序，作出被诉处理决定，程序合法。三、原告诉请撤销被诉行政行为的理由不能成立。原告称争议的2.525亩土地系杜集供销社租种的李楼村民组的土地，但涉案土地共系6.525亩，另外4亩土地已经由玉皇村委会使用林场地调换，原告已经领取了剩余的2.525亩土地补偿款，且原告也无法区分清楚4亩与2.525亩土地的实际界限，其主张系租种没有事实依据。同时，原告提供的证人所称租种期限是30年，但自1995年第三人杜集供销社使用土地开始，到双方发生争议的2017年尚不足30年，同样不能证明其租种行为的存在。原告据此要求撤销被诉行政行为的理由不足。综上所述，原告诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何彬审判员  牛杰审判员  宋冲二〇二〇年八月十八日书记员  崔璐