四川省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）川民终942号 上诉人（原审原告）：领地集团股份有限公司，住所地四川省成都市高新区天府二街**领地环球金融中心**。 法定代表人：刘玉辉，总裁。 委托诉讼代理人：肖涛奇，北京金诚同达（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周锐，北京金诚同达（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：眉山市自然资源局（原眉山市国土资源局），住所，住所地四川省眉山市东坡区眉州大道东二段**div> 法定代表人：王泽文，局长。 委托诉讼代理人：曾泽君，男。 委托诉讼代理人：刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人领地集团股份有限公司（以下简称领地公司）因与被上诉人眉山市自然资源局（原眉山市国土资源局，以下简称自然资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2018）川14民初73号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 领地公司上诉请求：1.请求判决撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即确认上诉人因领地·凯旋国际公馆项目应当向被上诉人补交土地出让金4733.6948万元（含因增加容积率应补交土地出让金4059.0648万元，增加土地面积、改变土地用途、建筑面积减少品迭后应补交土地出让金674.63万元）；或者裁定将本案发回重审。2.请求判令被上诉人承担本案的案件受理费。事实与理由：一、本案应当建立在“领地公司根据眉山市城市规划委员会和眉山市城乡规划局降低凯旋国际公馆项目未建部分开发强度和建筑高度之要求，被动调整2013年6月经法定程序批准通过的项目规划设计方案，将计容建筑面积由688020.82平方米（对应2.676容积率）降低至583120.79平方米（对应2.268容积率）”之基本事实认定基础上，对双方当事人的权利义务进行判定。（一）领地公司系根据眉山市城市规划委员会和眉山市城乡规划局的要求被动而非主动降低案涉项目的容积率。（二）2013年6月眉山市城乡规划局审批通过的并非是一个设定容积率上限（≤1.998）的规划设计条件，而是领地公司具体的项目规划设计方案（含总平面图），根据该方案中计容建筑面积688020.82平方米计算，得出项目容积率为2.676。（三）领地公司于2016年3月18日眉山市城市规划委员会57次会议之后对项目规划设计方案进行调整并重新申报，并非是“领地公司接受规划部门的指导下自愿报的结果”，而是为了实现项目未建部分开发之目的而采取的无奈之举。二、因案涉项目计容建设面积由688020.82平方米降低至583120.79平方米，领地公司由此造成了巨大损失。本案应当充分考虑这一实际情况，对双方当事人的权利义务进行判定。领地公司委托银信资产评估有限公司四川分公司出具的“银信川价值测算函字（2019）第10001号”《价值测算报告》可以证明，领地公司因案涉项目计容面积减少104900.03平方米，造成了22091.95万元开发损失。关于容积率减少与用地单位是否由此造成损失是本案应当审查的事实问题，并作为合理界定双方当事人权利义务的依据。一审法院在未依法查清该事实问题的情况下，仅以“容积率与单位面积商品房产值并不是简单的对应关系”草率进行认定和处理，显属不当。三、因案涉项目容积率因非领地公司的原因由2.676调减至2.268，根据《中华人民共和国合同法》第五条规定的公平原则，本案应当按照最终容积率2.268来确定领地公司应补交的土地出让金金额。四、原审判决所列当事人不适格。眉山市国土资源局（以下简称国土局）于2019年1月已因眉山市机构改革并入眉山市自然资源局，其民事主体资格已不复存在。原审法院未对当事人的主体资格依职权进行审查，将国土局错列为本案当事人，二审法院应予纠正。综合全案，一审法院在未查清案件事实的情况下驳回领地公司的诉讼请求，事实认定不清、法律适用错误，领地公司请求二审法院在查明案件事实的基础上依法改判或将本案发回重审，维护领地公司的合法权益。 自然资源局辩称，领地公司开发建设的领地·凯旋国际公馆建设项目法定规划设计条件所涉及的容积率指标为2.676，其诉请将项目应补缴的土地出让金确定为4733.6948万元没有事实和法律依据，一审判决对此认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应驳回领地公司上诉，维持原判决。 领地公司向一审法院提出的诉讼请求：确认因原国土局改变出让宗地的土地用途、土地使用条件、增加土地面积等，领地公司按《国有土地使用权出让合同》及相关后续补充约定应当补交的土地出让金共计人民币4733.6948万元。 一审法院认定事实：2004年10月26日国土局（出让人）与领地公司（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人出让位于东坡湖湖滨路宗地编号为Ｍ××4-09号地，面积为112229㎡的土地面积给受让人，出让宗地的用途为住宅。出让宗地的土地使用权出让金为3956万元（以实测面积按实结算）。受让人于2004年10月21日前向出让人支付土地出让金300万元，于2005年12月30日前支付出让金300元，剩余的2382.7万元交地时一次性付清。出让宗地的建筑容积率为≤1.4，建筑密度为≤30%，建筑限高：40米；绿地比例≥40%。 2006年11月13日，领地公司（受让人）与国土局（出让人）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人出让位于××街××文安中路以南，宗地编号为Ｍ××6-24号地，面积为122639.84㎡的土地面积给受让人（如实地面积有误，以竞得时该宗地的实际坐标图为实测面积按实计算），出让宗地的用途为住宅、商业，出让人于2008年12月31日前将出让宗地交付受让人。出让宗地的土地使用权出让金为456.6元／㎡，总额为5600万元。受让人于2006年11月7日前向出让人支付土地出让金2800万元，于交地时缴清剩余土地出让金2800万元；出让宗地的建筑容积率为≤1.6（多层）；≤2.5（多层与高层混合），建筑密度为≤30%（多层）；≤27%（多层与高层混合），建筑限高：多层34米、高层30-100米；绿地比例≥35%（多层）；≥38%（多层与高层混合）。同日，双方再次签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定：受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意受让宗地容积率不低于按规划要求，建筑系数不低于按规划要求。 2007年2月11日领地公司（受让人）与国土局（出让人）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人出让位于东坡区湖滨北路以西，宗地编号为Ｍ××6-65号地，面积为3800㎡的土地面积给受让人（以颁布发土地证面积为准），出让宗地的用途为住宅、商业，出让人于2007年12月31日前将出让宗地交付受让人。出让宗地的土地使用权出让金为737元／㎡，总额为280万元。受让人于2007年2月8日前向出让人支付土地出让金140万元，于交地时缴清剩余土地出让金140万元；出让宗地的建筑容积率为≤1.6（多层）；≤2.5（多层与高层混合），建筑密度为≤30%（多层）；≤27%（多层与高层混合），建筑限高：多层24米、高层30-100米；绿地比例≥35%（多层）；≥38%（多层与高层混合）。受让人同意在本合同项下宗地范围内按规划设计要求一并修建工程。同日，双方再次签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定：受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意受让宗地容积率不低于按规划要求，建筑系数不低于按规划要求。 2008年10月24日眉山市人民政府向领地公司颁发了眉市国用【2008】22570号国有土地使用权证，载明：地号01-08-04-0018，地类为城镇单一住宅用地，土地使用权面积为17948.9㎡。 领土公司已于2012年4月28日支付完上述宗地的土地出让金。 2007年11月22日国土局出具眉市国土资函【2007】157号“关于领地房地产集团有限公司眉山分公司要求改变土地容积率有关问题的复函”载明：根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等法律、法规、政策规定：对出让土地，凡改变土地用途、容积率等土地使用条件的，原土地使用权人应当经得出让方和规划管理部门同意后，及时补交土地使用权出让金，完善土地出让合同，并按规定办理土地变更登记。具体土地出让金补缴金额=批准改变时新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。 2010年9月20日国土局出具眉市国土资登函【2010】54号“关于核实领地·凯旋国际公馆建设项目用地面积的复函”载明：眉山市城乡规划局：领地·凯旋国际公馆项目用地由眉市国用【2008】第22570号、Ｍ××4-09号、Ｍ××6-24号、Ｍ××6-65号四宗地组成，面积共2566616.74㎡。拍卖宗地面积均根据拍卖前贵局提供的红线图或界址点坐标制作，经复核,贵局原提供的红线图和现提供的红线图发现面积误差原因如下：（一）贵局出具的红线图未扣除江乡路与青衣公园交叉口东南角的转角面积约113㎡。（二）贵局现在出具的红线图中所示湖滨路道路红线比拍卖时所示的道路红线向外延伸了25公分，由此造成面积误差约380㎡。两项合计增加面积约493㎡。 同日，眉山市城乡规划局出具眉规函【2010】54号“关于领地·凯旋国际公馆建设项目用地面积增加和提高容积率补交土地出让金的函”载明：经核实，一、用地情况。该项目的三宗拍卖合同和一宗土地证的面积总和为256616.74㎡，根据我局实测的用地红线图的用地面积为257107.93㎡，比办证面积多出491.19㎡。二、容积率提高后的指标情况。（一）因该项目用地由三宗土地拍卖和一个非拍卖用地组成，其中一宗拍卖用地（土地合同编号为2004-00987，土地面积为112229㎡）和非拍卖用地（土地证号为眉市国用【2008】第225**，土地面积为17948.9㎡）的用地性质为住宅用地。按照市政府《关于进一步加强房地产市场管理促进房地产健康发展的意见》（眉府发【2010】12号）精神，我局核算出该项目的容积率基数为1.998，地上总建筑面积为512720.25㎡。（二）调整后的方案的容积率为2.676，地上计入容积率的建筑面积为686815.73㎡，其中商业面积为36716.2㎡，住宅用地646695.03㎡。（三）调整后较调整前的方案地上总建筑面积增加174095.48㎡，商业面积增加36716.2㎡。 2010年10月14日眉山市城乡规划局向国土局出具眉规函【2010】62号“关于领地·凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函”载明：位于城区湖滨路与眉州大道交叉口西南侧的领地·凯旋公馆建设项目，涉及部分用地性质由住宅调整为住宅兼容商业用地，现将该项目用地性质调整后增加的商业面积的指标情况函告如下：（一）用地情况：该项目用地由三宗土地拍卖和一个非拍卖用地组成，其中一宗拍卖用地（土地合同编号为2004-00987，土地面积为112229㎡）和非拍卖用地（土地证证号为眉市国用【2008】第22570号，土地面积为17948.9㎡）的用地性质为住宅用地。二、经我局对照该项目的设计方案及当时拍卖的规划设计条件，该项目在该两宗住宅用地上增加的商业面积为23754.1㎡。我局在对该项目的规划设计方案审批过程中，按照市政府《关于进加强房地产市场管理促进房地产健康发展的意见》（眉府发【2010】12号），需贵局尽快核算业主单位因用地性质调整需补交的土地出让金，上报眉山市城市规划委员会审议。 2010年10月19日国土局向眉山市城乡规划局出具了眉市国土资函【2010】193号“关于领地·凯旋国际公馆建设项目补交土地出让金的函”载明：一、增加土地面积应补交土地出让金153.84万元。因规划红线调整增加土地面积491.19㎡，按照规划设计方案土地使用条件下市场评估价3132.02元/㎡（208.80万元/亩），应补交土地出让金153.84万元。具体计算公式为：153.84万元=491.19㎡×3132.02元/㎡。二、改变土地用途应补交土地出让金599.17万元。按照市城乡规划局《关于领地·凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函》（眉规函【2010】62号，该项目在两宗住宅用地上增加商业面积23754.1㎡，则有8876.72㎡（13.32亩）土地由住宅用地变更为商业用地。不同用途市场评估价格的差额为599.17万元（44.98万元/亩）。项目用地业主应按市场评估价的差额补交土地出让金599.17万元。三、增加容积率应补交土地出让金9829.22万元。该项目容积率从1.998提升至2.676，共计补交土地出让金9829.22万元。包括：(一)住宅用地提高容积率补交出让金8340.71万元。1.取得土地成本（按基准地价修正值计算）：80.87万元/亩。根据2010年《眉山城市规划区土地定级及基准地价更新》，该片区住宅用地基准地价为85.13万元/亩，住宅容积率1.998的修正系数为0.950；2010年基准地价修正指数为1.0，基准地价修正值80.87万元=85.13万元×0.950×1.0。2.原楼面地价：607.13元/㎡（607.13元/㎡=80.87万元÷666.667㎡÷1.998）。3.增加的建筑面积（市规划和建设局核定面积）：137379.28㎡。应补交土地出让金8340.71万元（8340.71万元=607.13元/㎡×137379.28㎡）。（二）商业用地提高容积率补交出让金1488.51万元。1.取得土地成本（按基准地价修正值计算）：54.00万元/亩。根据2010年《眉山城市规划区土地定级及基准地价更新》，该片区商业用地基准地价为60万元/亩，商业容积率1.998的修正系数为0.900；2010年基准地价修正指数为1.0。基准地价修正值54.00万元=60万元×0.900×1.0。2.原楼面地价：405.41元÷（405.41元/㎡=54.00万元÷666.667㎡÷1.998）。3.增加的建筑面积（市规划和建设局核定面积）：36716.2㎡。应补交土地出让金1488.51万元（1488.51万元=405.41元/㎡×36716.2㎡）。四、增加的建筑面积减小相应扣减土地出让金78.38万元。用地业主按照规划设计方案土地使用条件下市场评估价208.80万元/亩，补交增加土地面积491.19㎡的土地出让金153.84万元后，应相应扣减增加的建筑面积1314.42㎡（1314.42㎡=491.19㎡×2.676）。按照住宅与商业建筑面积的权重，住宅扣减1243.81㎡，商业扣减70.62㎡。据此扣减土地出让金78.38万元，其中：住宅扣减75.52万元，商业扣减2.86万元。综上，该项目土地面积增加、变更土地用途、增加容积率累计应补交土地出让金10503.85万元。 2010年11月11日眉山市城市规划委员会形成第二十五期会议纪要，载明：1.同意领地·凯旋国际公馆的容积率由1.998提高到2.676，部分住宅用地增加商业用地兼容性质。2.同意领地·凯旋国际公馆规划设计方案。3.领地公司按规定向国土局补交提高容积率和部分住宅用地增加商业用地兼容性质等的10503.85万元土地出让金。4.补交土地出让金后，眉山市城乡规划局方可按程序审批规划设计方案，市规划、建设、国土部门按规定办理相关手续。 2011年8月18日领地公司向国土局出具“关于根据拆迁进度支付容积率补差款的承诺”，载明：根据眉山市城市规划委员会第二十五期会议审批通过，批准领地·国际公馆项目容积率由1.998提高到2.676，领地公司需补交提高容积率和部分住宅用地增加商业用地兼容性质等的土地款共计10503.85万元。现已支付增容款2003.85万元。由于拆迁工作缓慢，影响了领地公司对该项目的开发计划，并且已造成了相应的损失，请求国土局尽快交地，领地公司承诺将根据拆迁进程同步支付该土地出让金。 同年8月24日国土局向领地公司出具“关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函”载明：1.领地公司应按拆迁进度支付土地出让金，并在土地交付时全额缴清。2.眉山市城市规划委员会第25期会议已审议通过领地·凯旋国际公馆项目提高容积率应补交土地出让金10503.85万元，领地公司已支付2003.85万元。领地公司可依法向眉山市城乡规划局申请方案审批，并按土地出让金交付进度，申请办理与土地出让金缴纳比例相对应面积的《建设工程规划许可证》及《施工许可证》。同日，国土局再次向领地公司出具“关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函”载明：1.领地公司应按拆迁进度支付土地出让金，并在土地交付时全额缴清。2.眉山市城市规划委员会第25期会议已审议通过领地·凯旋国际公馆项目提高容积率应补交土地出让金10503.85万元，领地公司已支付2003.85万元。领地公司可依法向眉山市城乡规划局申请报建，开发建设面积应与已补交的土地出让金相对应。 截止2012年12月31日，领地公司已支付因提高容积率、改变土地用途等应补交的土地出让金4953.85万元。 2016年4月21日眉山市城市规划委员会形成第五十七期会议纪要载明：1.降低领地·凯旋国际公馆未建部分的开发强度和建筑高度，尽量规划多低层建筑，增加通透性，减少对公园的围合感和压迫感。2.鼓励开发业主将A-11地块开发强度进行降低，并按城市设计要求，规划一栋公共建筑，成为该片区的高点地标。由眉山市城乡规划局负责，指导开展规划设计方案调整优化工作。 尔后，眉山市城乡规划局在案涉项目及其官网上作出“关于凯旋国际公馆设计调整方案的批前公示”，载明：领地·凯旋国际公馆规划设计方案于2013年6月6日经法定程序审批。按照眉山市城市规划委员会第57次会议要求，拟将原方案未建区域降低开发强度。方案调整后容积率由原来的2.676调整为2.268，减少0.408；未建区域容积率调整为1.908，减少0.768；总建筑面积由原来的899243.89㎡调整为758975.48㎡，减少140268.41㎡；计容建筑面积由原来的688020.82㎡调整为583120.79㎡，减少104900.03㎡；建筑密度由原来的21.23%调整为21.02%，减少0.21个百分点；绿地率由原来的44.16%调整为46.15%，增加1.99个百分点，总户数由原来的6670户调整为5239户，减少1431户。 2017年10月9日，领地公司作出领地眉司（2017）12号“息诉信访承诺”，载明:一、2016年3月18日眉山市城市规划委员会形成意见要求：降低该项目开发强度、建筑高度，增加通透性，多布底层、多层建筑，减少对公园的围合感。领地公司一直在调整方案，并已按眉山市城市规划委员会精神进行了方案调整，与眉山市城乡规划局进行了多轮沟通并确认了该调整方案。现方案调整后总建筑面积减少约14万㎡，调整部分的容积率为1.908，符合现有眉山规划技术管理规定。为配合政府滨江大道拓宽工程中向西退10米作道路建设，占用项目用地约15亩。为支持市政绿化建设，增加城市通透性，项目北面临眉州大道以南退50米作为城市绿地建设，占用项目用地约13亩，共计退让土地约28亩，造成企业损失约1亿，方案调整造成企业损失约3.5亿。二、从社会稳定角度加快调整方案的审批。因方案调整，项目从2016年3月停止开发建设至今，导致项目从2016年5月已无房可售，严重影响企业形象和企业在眉山的发展。从2016年至今，已有许多业主向市规划局、市住建局、市政府以及省政府投诉，要求我司加快开发建设，尽快为业主提供更好到时候舒适的生活环境，为眉山城市建设和城市发展作出贡献等内容。 2018年3月23日，领地公司眉山分公司向国土局发出领地眉分【2018】002号“关于领地·凯旋国际公馆建设项目按照规委会纪要补交土地出让金的情况报告”载明：1.同意按照眉山市城市规划委员会第二十五期会议纪要补缴增容的土地出让金；2.眉山市城市规划委员会第五十七次会议纪要要求降容的对应土地出让金应当予以扣减。降减金额为5704.84万元。 同年6月29日国土局作出眉市国土资房函【2018】35号“关于领地·凯旋国际公馆10、11、27、28号楼住宅建设用地情况的复函”载明：按照2010年11月眉山市城市规划委员会《会议纪要》（第25期）议定内容，领地公司应按规定向国土局补交提高容积率和部分住宅用地增加商业用地兼容性等共计10503.85万元，截止目前领地公司已缴纳4953.85万元。由于因拆迁原因未完成全部交地，加之眉山市城市规划委员会第57次会议精神，需项目降低未建部分容积率，出让人和受让人之间就补交出让金事宜存在一定分歧，将通过司法途径解决。 2017年11月17日眉山市城乡规划局向领地公司颁布发了建字2017-71号建设工程许可证，载明：建设规模为：179760.11㎡。2018年4月17日眉山市城乡规划局向领地公司颁布发了建字2018-42号建设工程规划许可证，载明：建设规模：169496.87㎡。 另查明，国土局已于2018年7月13日将案涉四宗土地全部交付领地公司。 一审法院认为，国土局与领地公司签订的《国有土地使用权出让合同》及相关后续补充协议合法有效，双方均应按协议履行。本案双方争议的焦点为：国土局是否有改变出让宗地土地使用条件即变更建筑容积率的行为，领地公司是否有权依据合同的约定或法律规定减缴土地出让金以及减缴的具体数额问题。 首先，国土局通过拍卖和非拍卖出让的四宗国有土地，双方签订的《国有土地使用权出让合同》中虽有建筑容积率的具体标准，但该标准是基于规划行政部门已有的行政许可，合同双方没有也不可能将建筑容积率的调整纳入合同约定；其次，此后眉山市城乡规划局根据领地公司申请将建筑容积率调整为≤2.676，国土局也依据规划行政部门要求通知领地公司补缴土地出让金，应补交的土地出让金10503.85万元已经领地公司于2011年8月18日书面承诺确认，应视为双方在规划行政部门出具调整该项目规划设计条件法定文件后对合同进行的变更，领地公司也认可尚欠5550余万元未缴纳。至2017年领地公司自行申报并经规划主管部门审批通过的规划设计方案将整体容积率调整为≤2.268，规划主管部门并未出具调整该项目规划设计条件即建筑容积率的法定文件，城市规划委员会是政府内部议事机构，其五十七期《会议纪要》并不对外产生法律效力，因此领地公司主张国土局擅自改变出让宗地土地使用条件缺乏事实依据；第三，领地公司现审批通过的规划设计方案整体容积率为2.268，在法定容积率指标2.676范围内，容积率虽是房地产开发领域衡量单位面积可开发商品房面积数量的重要指标，但与单位面积商品房产值并不是简单的对应关系，因为目前通常容积率低的商品房销售价格更高，故对领地公司请求确认因改变出让宗地的土地用途、土地使用条件等应补交的土地出让金为4733.6948万元缺乏科学的计算依据。 综上所述，领地公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：驳回领地集团股份有限公司的诉讼请求。案件受理费278485元，由领地集团股份有限公司负担。 在二审期间，双方当事人对一审查明的案件事实无异议，本院予以确认。 本院认为，确认之诉原则上解决法律关系的性质或法律关系存在与否的问题，其客体是法律关系，不包括事实和事实关系。对于单纯事实的确认并不具备确认之诉的利益，不属于民事诉讼法上的确认之诉。本案领地公司诉请“确认因国土局改变出让宗地的土地用途、土地使用条件、增加土地面积等，领地公司按《国有土地使用权出让合同》及相关后续补充约定应当补交的土地出让金共计人民币4733.6948万元”，只是涉及单纯的事实认定，并不涉及法律关系的性质或法律关系存在与否的确认问题，不属于人民法院确认之诉的受理范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销四川省眉山市中级人民法院（2018）川14民初73号民事判决； 二、驳回领地集团股份有限公司的起诉。 一审案件受理费278485元，退还领地集团股份有限公司；上诉人领地集团股份有限公司预交的二审案件受理费278485元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪秀兰 审判员  刘 云 审判员  雷 伟 二〇二〇年八月七日 书记员  赵 梅