河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初190号原告李红，女，1974年1月9日出生，汉族，住郑州市惠济区。原告李伟，男，1966年10月22日出生，汉族，住郑州市惠济区。委托代理人李红，女，1974年1月9日出生，汉族，住郑州市惠济区。原告李黔，男，1969年3月2日出生，汉族，住郑州市惠济区。委托代理人李红，女，1974年1月9日出生，汉族，住郑州市惠济区。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人邹飞一，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王骞，河南荟智源策律师事务所律师。原告李红、李伟、李黔因诉被告郑州市人民政府批准出让土地使用权的行为无效一案，于2020年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月27日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告李红、李伟、李黔，被告郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）的委托代理人邹飞一、王骞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李红、李伟、李黔诉称：原告之父李学智于2019年8月23日去世，之母张兰英于2019年1月18日去世。李学智生前在郑州市惠济区迎宾路街道办事处金洼村开元路以南、荷花街以东、英才街以北、田园路以西范围内拥有合法的集体土地使用权（见集建字第340号《集体土地建设用地使用证》），与子女即原告建有住房长年一直居住生活于此，是原告唯一住房。被告郑州市政府、郑州市自然资源和规划局将原告合法建设用地使用权批复出让给他人。2019年12月7日原告向河南省人民政府提起行政复议申请。2020年2月11日河南省人民政府做出行政复议决定书豫政复决〔2019〕1032-1034号：“……本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。……”原告认为，在其未得到任何补偿与安置，被告将原告合法建设用地使用权批复出让给他人的行为无效，其行为侵犯了原告的合法权益。请求：1、依法判决郑州市政府将原告合法建设用地使用权批准出让给他人的行为无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告李红、李伟、李黔向本院提交了以下证据：第一组证据：1.原告身份证复印件。2.父母子女关系证明。3.原告户籍证明。4.《集体土地建设用地使用证》。5.（2018）豫71行初758号行政判决书。6.原告于2020年2月16日、4月17日拍摄的被毁后而又重新搭建的临时家园照片。7.《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款：征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。第四款：对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。8.《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。9.《土地管理法实施条例》第二十五条：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。10.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条：因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。11.《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造规定试行的通知》郑政文〔2003〕32号第23条规定，城中村集体土地转为国有土地的合法使用人、土地用途不变，宅基地的使用人可以继续使用原宅基地。证明目的：证明原告身份情况以及原告依法享有涉案土地合法建设用地使用权，原告拥有合法的住房财产权益，原告一直使用涉案土地至今，全家人长期居住生活于此，涉案土地性质无论是国有土地性质还是集体土地性质，原告都享有合法建设用地使用权。原告涉案合法权益受法律保护，任何单位及个人不得侵犯其生存居住权利和财产权益。另外，在本案中，征收土地对补偿标准有争议，但县级以上政府从未协调过，批准征地的省政府也从未裁决过，所以，被告就将有争议的涉案土地擅自批准出让给他人的行政行为违法。第二组证据：12.原告合法建设用地位置示意图。13.《郑州市人民政府关于落实2010年度第二批城市建设用地的通告》郑政通〔2011〕16号（下称：16号公告）。证明目的：证明河南省人民政府于2011年3月23日作出豫郑土〔2011〕126号《关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（下称：126号批复）与本案无关，126号批复批准征收的土地范围在英才街南，原告宅基地在英才街北，两者不是同一宗土地，并且两者方向相反。被告引用126号批复将涉案原告宅基地转为国有，于法无据，实属指鹿为马、张冠李戴、驴唇不对马嘴，把狼筋拉到狗腿上。第三组证据：14.郑州市人民政府于2020年3月23日作出《信息公开答复书》。15.《郑州市发展和改革委员会依申请政府信息公开答复笺》郑发改信息〔2017〕71号、72号、73号、74号、75号、76号。16.郑州市惠济区发展改革和统计局于2017年7月13日作出《关于政府信息公开申请表的回复》。17.《郑州市人民政府关于禁止城中村擅自开工建设有关问题的通知》（郑政文〔2007〕209号文）第一条规定，自本通知下发之日起，全市所有城中村在土地公开出让之前未经市人民政府批准，一律不准擅自进行拆迁和擅自开工建设。18.《郑州市城中村改造管理办法》郑政文〔2011〕258号第九条的规定，三环以外（即涉案金洼村）城中村改造项目必须经郑州市人民政府批准后实施城中村改造。证明目的：证明郑州市政府根本就没有批复涉案土地金洼村城中村改造项目，金洼村城中村改造拆迁项目违法，有关该项目的安置补偿方案自然无效，不得作为定案依据。且涉案土地的改造使用属于非公共利益需要，纯属既得利益集团牟取暴利。第四组证据：19.《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》（郑政土〔2019〕24号）。证明目的：证明郑州市政府将涉案原告合法建设用地使用权批准出让给他人的行为事实存在，其将涉案原告合法建设用地使用权批复准出让给他人与原告有利害关系，原告合法权益被非法侵犯。第五组证据：20.河南省人民政府邮寄行政复议决定书EMS快递单影印件及物流查询单。21.河南省高级人民法院网上诉讼平台截屏。22.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款：行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。23.《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。证明目的：证明原告在法定期限内依法提起本案诉讼，不超过法律规定的诉讼时效期间。第六组证据：24.郑州市国土资源局作出的豫郑土〔2011〕129号批复批准征收土地定界图《郑州市国土资源局定界图》郑国土资测字（2011）第268号（下称：129号批复定界图）。证明目的：证明原告提供的129号批复征地定界图与被告提供的豫政土〔2011〕126号批复征地定界图中的界标、界桩以及绘图文号、出图日期、用地位置、总面积、使用权面积、道路面积、绿地面积、原所有者、土地使用者以及绘图人员、定界人员、校核人员、审定人员等等都一模一样。由此可见，上述两个批复征地定界图必有一假，甚至均假。我申请法庭现对被告提供的上述证据予以保全，封存该证据，进行司法鉴定，待鉴定意见作出后，确定证据真伪，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条规定，诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）伪造隐藏毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在未查明具体真相前，被告提供的126号批复批准征收的土地定界图《郑州市国土资源局定界图》郑国土资测字（2011）第268号文件不能作为证据使用，因为它不具有证据的真实性和排他性，不得作为定案依据。综上，原告提交的证据证明原告享有合法建设土地使用权，被告将涉案原告合法建设用地使用权擅自批准出让给他人，严重侵犯原告合法权益，违反法律的强制性规定，恳请法院依法判决确认被告行政行为无效。被告郑州市政府辩称：一、本案已过诉讼时效期限。原告于2019年6月18日收到〔2019〕201号、220号《郑州市自然资源和规划局政府信息公开告知书》，其上载明涉案宗地已经通过招拍挂方式进行出让，于2019年12月提起行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第9条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”之规定，已经超出了复议申请期限。现原告不服行政复议决定，提起诉讼，同样丧失诉讼权利。原告于2020年2月提起行政诉讼，本身也超出了六个月行政诉讼起诉期限。二、申请人不具有本案原告主体资格。经查，河南省人民政府于2011年3月23日作出豫政土〔2011〕126号《河南省人民政府关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意征收惠济区迎宾路街道办事处金洼村集体建设用地32.5752公顷，其中包含涉案宅基地在内的土地。根据《中华人民共和国物权法》第28条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，原土地权利人已经丧失了原物权，不再是涉案宗地的权利人。至于涉案宗地的挂牌出让行为是另一个法律关系。因涉案宗地在挂牌出让之前是登记在政府名下的国有建设用地，和原告没有任何法律上的利害关系，故该出让行为并未直接侵害原告的任何合法利益，其不具有本案诉讼主体资格。至于原告所称的补偿安置问题，惠济区迎宾路办事处金洼村村委会于2012年9月29日出具《补偿到位证明》，证明豫政土〔2011〕126号文件批准征收该村土地的相应征地补偿费已经全部支付至该村。因原告对补偿标准存有争议，其尚未签订征收补偿协议并领取相关补偿。根据《土地管理法实施条例》第25条第3款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”之规定，对于征收补偿及安置争议有专门的救济途径，该争议不影响土地征收行为，更不影响后续的土地出让行为。因此，原告不能以其未得到任何补偿与安置为由，请求确认涉案土地批准出让行为无效。三、本案不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国房地产管理法》第12条“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土部39号令）第6条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”之规定，市、县人民政府对出让方案履行法定审查批准职责，系对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项“下列行为不属于人民法院受理的范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案不属于行政诉讼受案范围。四、涉案宗地的挂牌出让行为合法有效。依据前述《中华人民共和国房地产管理法》第12条及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土部39号令）第6条之规定，郑州市自然资源和规划局会同规划、房管等有关部门意见后，于2018年9月5日形成郑国土资文〔2018〕996号出让方案上报被申请人，被申请人于2018年9月19日作出郑政函〔2018〕334号批复，批准了前述出让方案。2018年9月27日，郑州市自然资源和规划局作出郑国土资交易告字〔2018〕91号挂牌出让公告，出让了涉案宗地。因此，涉案宗地的挂牌出让行为合法有效。综上，原告的起诉依法应予驳回。另补充，河南建业恒信置业有限公司竞得相应土地使用权后依法签订成交确认书，签订国有建设用地使用权出让合同并缴纳相应出让金，郑州市政府依法作出（2019）24号批复并无不当。被告郑州市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.豫政土〔2011〕126号《河南省人民政府关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》；2.郑州市2010年度第二批城市建设征收土地分类情况表；3.郑州市国土资源局定界图8份（涉案宗地位于郑国土资测字（2011）268号定界图范围内）；4.郑国土资文〔2011〕455号《郑州市国土资源局关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》；5.补偿到位证明。第二组证据：6.土地登记情况证明；7.委托出让申请书；8.承诺书；9.宗地出让建议起始价；10.建设用地规划设计条件通知书；11.郑规函〔2018〕361号《郑州市城乡规划局关于重新确认郑规建字第410100201500059号建设用地规划设计条件通知书的复函》；12.郑房规函〔2018〕118号《关于明确“郑储函〔2018〕118号”对应地块土地出让前置条件的复函》；13.出让地块有关情况说明；14.出让宗地开发程度、交付和交款时间的说明；15.关于郑华程测字〔2017〕第G046号宗地耕地占用税的情况说明；16.关于郑华程测字〔2017〕第G046号宗地不含文勘费用的情况说明；17.平面界止图；18.出让宗地复垦券使用登记表；19.《郑州市人民防空办公室关于英才街北、田园路西郑华程测字〔2017〕第G046号地块土地出让的意见》；20.郑文物出让〔2018〕第163号《郑州市文物局拟出让土地考古调查勘探发掘意见书》；21.土地估价报告；22.关于郑华程测字〔2017〕第G046号地块是否符合国家安全控制的选址意见；23.地类情况表；24.惠政文〔2015〕17号《郑州市惠济区人民政府关于惠济区金洼村城中村改造方案的批复》；25.迎政文〔2014〕43号《迎宾路街道办事处关于审批金洼村城中村改造方案的请示》及附件；26.豫政土〔2011〕130号《河南省人民政府关于郑州市实施2010年度第三批城市建设用地的批复》；27.豫政土〔2011〕126号《河南省人民政府关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》；28.豫政土〔2011〕139号《河南省人民政府关于郑州市2010年度第五批乡镇建设征收土地的批复》；29.郑政函〔2014〕451号《郑州市人民政府关于惠济区金洼村城中村改造控制性详细规划（修改）的批复》；30.惠政文〔2017〕46号《郑州市惠济区人民政府关于金洼村城中村改造土地出让有关问题的批复》；31.惠政函〔2018〕67号《郑州市惠济区人民政府关于金洼村城中村改造项目N7-1地块土地现状出让情况说明的函》及附件；32.现场勘察报告单；33.现场照片；34.建设用地会审表；35.郑国土资会纪〔2018〕66号《郑州市国土资源局会议纪要》；36.郑国土资会纪〔2018〕70号《郑州市国土资源局会议纪要》；37.郑政会纪〔2018〕46号《郑州市人民政府专题会议纪要》；38.郑国土资文〔2018〕996号《郑州市国土资源局关于一宗国有建设用地使用权出让方案（郑国土资交易审批第2018115号）的请示》；39.郑政函〔2018〕334号《郑州市人民政府关于一宗国有建设用地使用权出让方案（郑国土资交易审批第2018115号）的批复》；40.挂牌出让公告；41.招拍挂出让成交公示；42.郑州市国有建设用地使用权网上竞得证明；43.国有建设用地使用权挂牌出让竞得结果；44.成交确认书；45.委托手续；46.上海浦东发展银行客户资信证明函；47.资金承诺书；48.总平面图；49.国有建设用地使用权出让合同；50.郑州市土地交易情况表；51.缴款通知书及出让金交款票据；52.交地通知书。第三组证据：53.〔2019〕201号、220号《郑州市自然资源和规划局政府信息公开告知书》；54.邮寄凭证。证明目的：第一组证据证明涉案土地经省政府批复征收后，原告已经丧失了原物权，后续出让行为与原告没有任何法律上的利害关系。第二组证据证明涉案宗地的挂牌出让行为合法有效。第三组证据证明原告最晚于2019年6月已经知晓出让事实，于2020年2月起诉已经超过六个月法定起诉期限。根据各方庭审质证意见，本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的第三组证据，被告对原告提交的第一组证据中的证据1-6、第三组证据、第四组证据、第五组证据的真实性无异议，对上述证据的真实性予以确认。原告提交的第一组证据中的证据7-11均为法律、法规，不属于证据范畴。原告提交的第二组证据被告虽对真实性无法确认，但也无相反证据予以推翻，予以采纳。原告提交的第六组证据经制作单位出具情况说明予以说明，且该证据与最终存档的定界图不符，对该组证据不予采纳。被告提交的第一、二组证据原告并无相反证据予以推翻，且与涉案批准出让行为有关，予以采纳。经审理查明，2011年3月23日，河南省人民政府作出豫政土〔2011〕126号《关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，将包括原告在内的涉案集体土地征收转为国有土地。2018年9月27日，原郑州市国土资源局作出郑国土资交易告字〔2018〕91号国有土地使用权挂牌出让公告，出让涉案宗地，后由河南建业恒新置业有限公司竞得。同年11月16日，原郑州市国土资源局与河南建业恒新置业有限公司签订合同，将涉案宗地的国有建设用地使用权出让于河南建业恒新置业有限公司。2019年2月2日，被告郑州市政府作出郑政土〔2019〕24号《关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》，同意该公司按出让方式办理涉案宗地的国有建设用地使用权用地手续。另查明，原告李红、李伟、李黔不服被告郑州市政府作出的郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府受理后，认为郑州市政府依照有关法律规定，出让涉案国有土地并作出郑政土〔2019〕24号批复的行为，未侵犯申请人的合法权益，与申请人无利害关系，申请人的行政复议申请不符合法定受理条件，于2020年2月11日作出豫政复决〔2019〕1032-1034号行政复议决定书，决定：驳回申请人的行政复议申请。原告李红、李伟、李黔不服，将郑州市政府、河南省人民政府诉至本院，经法院释明，原告李红、李伟、李黔撤回对河南省人民政府的起诉，保留对郑州市政府的起诉，要求判决郑州市政府将其合法建设用地使用权批复给他人的行为无效。又查明，庭后被告郑州市政府提交郑州市国土资源调查测绘院于2020年5月21日出具的情况说明，该情况说明中称：我院于2011年4月29日出具的图号为【郑国土资测字（2011）第268号】的郑州市国土资源局定界图，由于输入失误，将批准文号一栏的批准文号录入成（2011）129号，正确的文号应为（2011）126号。2018年，我院发现该错误后，将该图的批准文号修改为（2011）126号。修改后的定界图为最终的定界图并存档。本院认为：原告李红、李伟、李黔要求判决郑州市政府将其合法建设用地使用权批复给他人的行为无效，根据原告李红、李伟、李黔向河南省人民政府提起行政复议以及提起本案行政诉讼的相关情况，本案审查的范围限定于被告郑州市政府作出的郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》。原告李红、李伟、李黔提出两份定界图存在内容不一致之处，对其真实性存疑，根据该定界图的制作单位郑州市国土资源调查测绘院出具的情况说明可知，出现内容不一致的原因系制作定界图时输入错误所致，故对原告的此项主张不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据上述规定，河南省人民政府作出土地征收决定后，征收范围内的土地性质由集体所有转为国有，原集体土地所有权和使用权人涉及该土地的物权消灭，与征收后土地的出让行为不再具有利害关系，其要求判决被告批准出让土地的行为无效而提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。被告郑州市政府批准出让土地对原告的合法权益不产生实际影响，原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格。另外，被告郑州市政府批准出让土地系对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对原告不直接发生法律效力，本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告李红、李伟、李黔的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 王 冰审判员 付保东二〇二〇年八月十九日书记员 王胜玲