广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0126行初71号 原告何其生，男，1962年10月15日出生，壮族，住广西壮族自治区上林县。 委托代理人杨炳权，男，1962年4月17日出生，壮族，住广西壮族自治区马山县。 被告上林县农业农村局，所在地上林县大丰镇银泉路**。 法定代表人李振俭，该局局长。 委托代理人黄恩泽，该局工作人员。 委托代理人戴传刚，广西达兰律师事务所律师。 被告上林县人民政府，所在地上林县大丰镇明山大道**。 法定代表人蓝宗耿，该县县长。 委托代理人覃香杰、覃秋菊，上林县司法局工作人员。 原告何其生不服被告上林县农业农村局行政处罚及上林县人民政府行政复议纠纷一案，于2019年11月17日向本院提起行政诉讼。经补正材料后，本院于2020年2月24日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨炳权，被告上林县农业农村局委托代理人黄恩泽、戴传刚，被告上林县人民政府委托代理人覃香杰、覃秋菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月26日，被告作出上农林（渔业）罚【2017】16号《行政处罚决定书》，载明：当事人何其生在大龙洞水库进行鱼类网箱养殖未依法办理《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，遂根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定作出限其于15日内自行拆除养殖设施的行政处罚决定。何其生不服，向上林县人民政府提起行政复议，上林县人民政府于2019年11月4日作出上府复议【2017】85号《行政复议决定书》，维持上林县农业农村局作出的上农林（渔业）罚【2017】16号《行政处罚决定书》。 原告何其生诉称，涉案《行政处罚决定书》称，“本机关执法人员在县政府的统一部署下，于2017年6月30日对上林县西燕镇大龙洞水库进行渔业养殖情况调查时发现……网箱养殖。”可是仅隔两个多月，即2017年9月26日被告就作出《行政处罚决定书》，限期原告在15天内自行拆除养殖设施。原告认为被告不顾库区人民采取一刀切的方式拆除网箱养殖设施，违反了广西南宁地区行政公署文件（行署发【1979】57号），因为该文件第二条明确规定：“同意大龙洞大队执行以渔业为主，多种经营，逐步提高粮食自给率的发展生产的方针。大龙洞水库水面，为水库所有，但可给大龙洞大队发展渔业生产。”根据这个文件，在大龙洞水库发展渔业生产，直至生产责任制落实到户后，各户才从事网箱养鱼。但被告在《行政处罚决定书》中却谎称“于2017年6月30日发现……网箱养鱼。”无奈之下原告才将小鱼低价上市出售，经济损失极为惨重。实际上，被告简单适用《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款禁止原告从事长年赖以生存的传统渔业生产，从未考虑生产方式的转型，及给予原告足够的售鱼过渡期，拆除期限仅为15天。况且行署发【1979】57号文件没有被宣布废除，由此可见，库区人民的生活仍与渔业息息相关。综上所述，原告认为两被告的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》片面适用法律，未能考虑行署发【1979】57号文件的现行效力，且限制拆除养鱼网箱的期间过短，造成原告经济损失严重。为了维护原告合法权益，原告诉至法院，请求：1、确认被告上林县农业农村局作出的上农林（渔业）罚【2017】16号《行政处罚决定书》违法；2、依法撤销被告上林县人民政府作出的上府复议【2017】85号《行政复议决定书》；3、本案受理费由两被告负担。 原告何其生向本院提供了以下证据： 1、身份证复印件，证明原告是适格诉讼主体； 2、《行政处罚决定书》复印件，证明被告上林县农业农村局对原告作出具体行政行为； 3、《行政复议决定书》复印件，证明被告上林县人民政府复议决定维持被告上林县农业农村局作出的《行政处罚决定书》。 被告上林县农业农村局辩称，一、被告是本案的适格主体。根据《中华人民共和国渔业法》第六条“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构可以设渔政检查人员。渔政检查人员执行渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构交付的任务”、以及《南宁市水库管理条例》第六条“市、县（区）水行政主管部门负责本行政区域内水库的监督管理工作”的规定。2014年12月上林县人民政府办公室上政发[2014]242号文件《关于印发原上林县农林水利局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原上林县农林水利局是上林县渔业行政主管部门，是本案行政行为的行政主体。根据2019年3月中共上林县党委办公室、上林县人民政府办公室上政发[2019]42号文件《关于印发上林县农村农业局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，上林县农村农业局的主要职责包含“渔政管理；畜牧水产监督管理”，是本案行政管理职责职能部门。二、原告诉称的“原南宁地区行政公署的批复允许其养鱼，生产责任制落实到户后才从事网箱养鱼”不是事实。原南宁地区革命委员会《南革发[1975]99号文》和原南宁地区行政公署《南署[1981]1号关于委托上林县管理大龙洞水利工程的通知》明确大龙洞水库于1958年由上林县、宾阳县共同兴建，为上林县、宾阳县的农业灌溉提供必须的水源，同时也是利用水资源进行发电的功能水利枢纽，其主要的管理机构是上林县大龙洞工程管理处。上林县人民政府于1986年2月颁发的《山界林权证》确定大龙洞水面、荒山共15885亩权属为上林县大龙洞工程管理处，大龙洞水库自建造以来，各级政府各相关部门一直都按照国家财政部的移民政策对库区移民发放扶持资金，原告诉称的原南宁地区行政公署的文件允许其发展渔业，网箱养鱼是库区人民生存之道不是事实，1979年4月原南宁地区行政公署的批复文件内容为“同意大龙洞水库大龙洞大队以集体经济形式发展渔业生产”。三、涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。为了落实党中央的“保护生态环境，保持可持续发展战略”精神，2013年12月16日上林县人民政府发布《关于划定网箱养殖禁养区的通告》，将上林县辖区内的“大龙洞水库、东敢水库、南岩水库”划定为网箱养殖禁养区，并要求必须在2014年3月31日前自行清理完毕；出台《上林县网箱养殖禁养区清理工作补助办法》，对按照《通告》规定的时间内自行清理并经验收通过的，按照不同的网箱材料、配套设备给与相应的一次性补助。在上林县人民政府统一部署下，原上林县农林水利局联合相关职能部门、西燕镇人民政府、大龙洞村委会组成专门工作队开展清理网箱专项工作，工作队在2014年1月基本完成大龙洞水库网箱养殖的清理任务，2014年1月9日上林县西燕镇人民政府委托银行向自行清理的养殖户支付“网箱清理补助款”。但是，由于清理工作落实不够彻底以及存在监管难度等诸多原因，从2016年开始，包括原告在内的大量养殖户再次在大龙洞库区水面搭建网箱从事非法养殖的违法行为，2017年4月上林县环境保护局对大龙洞水库进行水质监测，经分析得出4月至7月，大龙洞水库的水质为四类水，超过《地表水环境质量标准》（CB3838-2002）III类标准，水质为轻度污染，水质污染的原因是网箱养鱼大量投放鱼料和鱼类排泄物而导致的。大龙洞水污染引起了上级各相关部门和县人民政府的重视，责成原上林县农林水利局加大力度进行整改，加强监控力度。上林县人民政府办公室在2017年10月27日再次发布上政发[2017]233号文件《关于印发上林县水产养殖禁养区划定方案的通知》，将“大龙洞水库上游来水河流、大龙洞水库全部水面”划定为水产养殖禁养区。在上林县政府的统一部署安排下，2017年5月起由原上林县农林水利局作为牵头单位，联合各单位部门组成专项工作组开展相关的实地调查工作，经执法工作人员进行调查、现场勘察后得出以下事实：2017年6月原告在大龙洞库区水面搭建的网箱，网箱内养殖草鱼、埃及塘角鱼等鱼类，现场有养鱼的各类配套设备以及饲料若干，经查询，原告并未办理《中华人民共和国水域养殖证》，亦未办理任何工商营业执照等之类的证件，属于涉嫌未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产行为。四、涉案《行政处罚决定书》适用法律、法规正确，严格依照法定程序做出行政处罚决定。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产；第四十条……未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下的罚款；以及《南宁市水库管理条例》第二十九条，在水库管理范围内除禁止本条例第二十八条规定的行为外，还禁止下列行为：…（六）在禁止的区域进行水产、畜禽等养殖活动；”根据以上法律法规以及《上林县水产养殖禁养区划定方案》、《上林县养殖水域滩涂规划》（2010-2020年）之规定，原告在大龙洞水库水域搭建网箱养鱼，未经渔业主管部门许可并办理《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，属于未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的违法行为。被告对大龙洞无证养殖开展行政执法活动，是依照《行政处罚法》及相关的法规所规定的程序进行，从立案、调查取证，现场（勘察）检查，经过询问当事人并制作询问笔录、勘察笔录；经过审批后作出处理意见，并将《行政处罚事先告知书》送达给原告，告知其有权陈述申辩，原告亦给被告提交《行政申辩书》和提供证据，经审查复核原告的陈述申辩意见和证据，被告认为其理由不成立，与现行的法律法规、政策相违背，决定不予采纳；因为大龙洞水库划定为禁养区，不是“责令改正，补办养殖证”的处罚决定，根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定，被告作出限期（15日内）自行拆除的决定，依法作出涉案《行政处罚决定书》，并送达给原告。五、涉案《行政处罚决定书》所作出的处罚决定正当、合理。包括原告在内的170多养殖户未经许可并办理《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，擅自在上林县大龙洞水库大量搭建网箱，严重泛滥和扩张，每天投放大量的饲料并产生鱼类的排泄物，导致大龙洞水库水质严重受到污染，给上林县、宾阳县广大人民群众健康造成巨大的危害，严重影响生态环境，阻碍上林县、宾阳县的农业经济发展。根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定“可以并处一万元以下的罚款”，被告考虑到大龙洞库区耕地少，经济比较困难的实际情况，本着教育与处罚相结合的原则，决定采用比较轻的处罚；况且，上林县人民政府从2013年开始发布《关于划定网箱养殖禁养区的通告》，并开展了清理网箱养鱼的工作，到2017年历经4年，原告应知道未经许可擅自在大龙洞养殖是违法的，应结合自身的实际情况，逐步考虑生产思路，进行生产方式良性转型，2017年上林县政府组成的各工作小组、执法队联合开展调查、思想动员工作时，亦多次向包括原告在内的众多养殖户宣传解释法律、法规和国家政策，动员原告自行拆除，从开始调查取证到作出行政处罚决定，历时经过了4个月，所决定给予15日的期限亦是合理的。综上所述，被告认为原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当依法予以驳回。 被告上林县农业农村局向本院提交了以下证据及适用法律法规： 1、上政发【2014】242号文件、上政发【2019】42号文件，证明被告上林县农业农村局的主体资格； 2、南革发【1975】99号文件、南署函【1981】1号通知、山界林权证，证明大龙洞水库属于全民所有，由上林县大龙洞工程管理处管理的事实； 3、证明、明细清单，证明原告享受库区移民扶持资金的事实； 4、通告、补助办法、资金发放表、清单，证明上林县政府2014年已清理网箱并发放补助的事实； 5、南农委办发【2017】4号通知、环保局函、水质说明、报告，证明因众多原告大量违法养殖导致大龙洞水库水质污染的事实； 6、上林县养殖水域滩涂规划，证明大龙洞水库属于禁养区的事实； 7、上林县水产养殖禁养区划定方案，证明上林县政府在2017年将大龙洞水库划定为禁养区的事实； 8、身份证复印件，证明原告主体； 9、询问笔录，证明被告调查取证的事实； 10、勘察笔录、图片，证明原告涉嫌违法行为的事实； 11、审批表、处理意见，证明被告依法立案的事实； 12、事先告知书、送达回执（业务单），证明被告依法事先告知的事实； 13、审批表、处罚决定书、通知书，证明被告作出行政处罚决定的事实； 14、送达回执，证明被告依照法定程序将《行政处罚决定书》送达被告的事实； 15、催告书、告知书，证明被告依照程序催告原告履行决定书的事实； 16、申辩书、文件，证明原告提出申辩意见、证据的事实。 被告上林县人民政府辩称，一、涉案行政复议决定，认定事实清楚。上林县农业农村局具备行政执法资格，即对辖区内的江河、水库、滩涂、河堤的治理、开发及渔政管理等职能。2017年6月23日至7月31日，按照上林县政府统一部署，上林县农业农村局对大龙洞水库无证网箱养殖开展行政执法，发现原告未经许可在水库网箱养鱼，执法人员按照程序进行立案、现场（勘察）检查、制作询问笔录及现场拍照收集证据。与原告相关的询问笔录、现场检查（勘察）笔录及网箱养鱼现场照片等，原告均签字认可，并对网箱养鱼事实不予否认。二、上林县农业农村局作出的行政处罚于法有据。2017年9月26日作出涉案行政处罚决定，即限期原告自行拆除养殖设施。主要依据：上林县政府2013年12月16日发布的《上林县人民政府关于划定网箱养殖禁养区的通告》；以南宁市人民政府《南宁市养殖水域滩涂规划（2010-2020）》（修订版）为依据制定的《上林县养殖水域滩涂规划（2010-2020）》（修订版）及《上林县水产养殖禁养区划定方案》。依照以上规定，大龙洞水库属于水产养殖禁养区，未经许可不能从事水产养殖。三、涉案复议决定，程序合法。上林县人民政府具备受理辖区内行政复议案件的主体资格。对原告不服上林县农业农村局作出行政处罚决定的行政复议申请，依法受理，并依照《行政复议法》规定，按程序受理审查案件、权利义务告知、延期审理告知、作出复议决定并送达给当事人。综上，上林县人民政府作出涉案《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，处理程序合法。原告的诉讼请求没有事实理由，也没有法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告上林县人民政府向本院提交了以下证据及适用法律法规： 1、原告提交的行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请； 2、复议案件受理通知书，证明被告依法受理原告的复议申请，并通知原告该复议案件已受理； 3、上林县农业农村局作出的处罚决定书及行政复议答复书，证明上林县农业农村局作出行政处罚并对原告申请行政复议作出答复； 4、《中华人民共和国渔业法》条文； 5、《上林县人民政府关于印发上林县养殖水域滩涂规划（2010-2020年）的通知》（上政办发【2015】296号）； 6、《上林县人民政府关于划定网箱养殖禁养区的通告》，以上证据4、5、6证明上林县农业农村局作出的处罚于法有据； 7、中止通知书、恢复审理通知书、延期审理通知书，证明行政复议案件因案情复杂，依法作出延期审理并通知当事人； 8、行政复议决定书，证明上林县人民政府依法作出行政复议决定； 9、送达回证，证明相关法律文书已依法送达； 10、行政复议被申请人主体变更申请书，证明原农林水利局的渔业、水域养殖管理职能由现上林县农业农村局承担。 经庭审质证，对原告提交的证据的三性，被告上林县农业农村局、上林县人民政府均没有异议。 对被告上林县农业农村局提交的证据，被告上林县人民政府对证据的三性均无异议。原告对证据1、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、14、16的三性均无异议，对证据2真实性没有异议，但认为证据2与本案没有关联；证据13中的《行政处罚决定书》是违法的；证据15的《催告书》违反程序，因为当时原告已经申请复议，被告还进行催告。 对被告上林县人民政府提交的证据，被告上林县农业农村局对证据的三性均没有异议。原告对证据1、2、4、5、7、9、10三性没有异议；对证据3真实性没有异议，但证据3因违反相关法律规定导致其无效；证据6不合法，因其与南府办函【2017】56号文件不符；证据8因为行政处罚决定书违法，所以行政复议决定书也违法。 本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据，被告上林县农业农村局、上林县人民政府均没有异议，且其来源真实、内容合法，与本案具有关联性，本院予以确认。二、被告上林县农业农村局提供的证据，对原告、被告上林县人民政府均没有异议的证据，本院予以认定。原告认为证据2与本案没有关联，经审核，该证据可证明大龙洞水库现在为上林县大龙洞工程管理处管理，应属于全民所有的事实，故与本案有关联性，本院予以认定。证据13中的《行政处罚决定书》作为涉案的行政行为，与原告提供的证据2相一致，互相印证，本院予以认定。证据15的《催告书》在涉案行政行为作出之后，且当时原告已经申请行政复议，故对证据15在本案中不予认定。三、被告上林县人民政府的证据，虽然原告对证据3、6、8的合法性提出异议，但以上证据证明了被告上林县人民政府作出涉案《行政复议决定书》的原因及过程，故本院对被告上林县人民政府提交的证据均予以确认。 经审理查明，2017年6月23日至7月31日，原上林县农林水利局组织执法人员对大龙洞水库网箱养鱼进行调查时发现，原告未经许可在水库搭建网箱养鱼。被告执法人员按照程序进行立案、现场（勘查）检查、询问当事人、现场拍照收集证据。原告对询问笔录、现场检查（勘验）笔录及拍摄网箱（养鱼）现场照片等均签字确认，并对其未经许可从事网箱养殖生产予以承认。2017年9月5日，原上林县农林水利局作出《行政处罚事先告知书》,并送达给原告，告知原告可在三日内进行陈述和申辩。原告在期限内向原上林县农林水利局提出《行政申辩书》，经复核，原上林县农林水利局对原告提出的陈述和申辩理由不予采纳。原上林县农林水利局于2017年9月26日作出涉案《行政处罚决定书》，限期原告于15日内自行拆除养殖设施。原告不服，向上林县人民政府申请行政复议。上林县人民政府于2019年11月4日作出《行政复议决定书》，并送达给原告。原告不服，向法院提起行政诉讼。 另查明，上林县人民政府于2013年12月16日发布《上林县人民政府关于划定网箱养殖禁养区的通告》和《上林县网箱养殖禁养区清理工作补助办法》，《上林县人民政府关于划定网箱养殖禁养区的通告》规定，“大龙洞水库等划定为网箱养殖禁养区。自通告发布之日至2014年3月31日前，凡在禁养区域网箱养鱼的，自行清理完毕”；《上林县网箱养殖禁养区清理工作补助办法》规定，“按照自行清理，适当补助原则，凡在规定时间内自行清理的养殖户，按规定给予适当补助”。在清理过程中大部分养殖户主动按期完成清理并得到相应补助。 又查明,大龙洞水利工程于1958年兴建，原属南宁地区直接管理，同时又与上林县分管。1981年2月20日，南宁地区行政公署将大龙洞水库委托给上林县管理。撤销原大龙洞水利工程管理处，由上林县根据需要重新成立大龙洞水库工程管理机构。 再查明，原上林县农林水利局于2014年成立，其主要职能为：“江河、水库、滩涂、河堤的治理和开发；渔政管理；农业农机、林业、水利、畜牧水产监督管理等”。2019年3月，上林县人民政府按照南宁市人民政府机构改革方案及部署，撤销原上林县农林水利局；设上林县水利局、上林县农业农村局等，根据上林县人民政府机构改革及其“三定”方案，原上林县农林水利局的“渔政管理、农业农机、畜牧水产”的行政管理职能由新设的上林县农业农村局行使。 本院认为，《中华人民共和国渔业法》第六条“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作……”的规定，以及《关于印发上林县农村农业局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，上林县农村农业局作为上林县渔业行政主管部门，在辖区内拥有对违反渔业管理法律法规的违法行为进行处理处罚的法定职权。 《中华人民共和国渔业法》第十一条“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。”以及第四十条第二款“依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”本案中，原告在未取得养殖证的情况下在全民所有的大龙洞水库库区水域从事网箱养鱼，其行为违反了法律规定。这一违法事实有《询问笔录》、《现场检查（勘验）笔录》、现场勘验照片予以证实，事实清楚。被告经调查取证、在作出处罚之前告知原告享有陈述、申辩等权利，对原告提出《行政申辩书》经复核后，对原告提出的陈述申辩理由不予采纳，于2017年9月26日作出涉案《行政处罚决定书》，程序并无不当。 被告上林县人民政府根据原告的申请，依法受理了原告的复议申请，通知被告上林县农业农村局提出书面答复及提交相关证据材料，对被告上林县农业农村局作出的行政处罚进行全面审查，作出《行政复议决定书》后依法送达给原告，被告上林县人民政府复议程序符合《行政复议法》的相关规定，程序合法。 关于原告提出根据南宁地区行政公署文件《关于建立大龙洞大队和发展大龙洞水库养鱼意见的报告的批复》（行署发【1979】57号）第二条的规定，大龙洞水库各户能够从事网箱养鱼的主张，虽然按照这一文件，大龙洞大队之前可以大队名义在水库水面发展渔业生产，但发展渔业生产不能与现行法律法规相抵触，故对于原告的主张，本院不予采信。 综上所述，原告请求确认被告上林县农业农村局作出的上农林（渔业）罚【2017】16号《行政处罚决定书》违法，以及依法撤销被告上林县人民政府作出的上府复议【2017】85号《行政复议决定书》的诉讼请求，依据不足，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告何其生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告何其生负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韦继宁 审 判 员  郑之新 人民陪审员  陈 军 二〇二〇年八月二十七日 书 记 员  蒙超梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。