银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初38号原告宁夏昂立光伏科技有限公司。法定代表人殷某。委托代理人孙某，山东康桥（枣庄）律师事务所律师（特别授权）。委托代理人文某，山东康桥（枣庄）律师事务所律师（特别授权）。被告灵武市自然资源局。法定代表人马某1，局长。委托代理人赵某，宁夏三略律师事务所律师（一般授权）。被告灵武市人民政府。法定代表人马某2，市长。委托代理人李某，该市司法局工作人员（一般授权）。委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（一般授权）。原告宁夏昂立光伏科技有限公司（以下简称昂立公司）不服被告灵武市自然资源局（以下简称自然资源局）作出的《国土资源行政处罚决定书》及被告灵武市人民政府（以下简称灵武市政府）作出的《行政复议决定书》，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月13日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告昂立公司的法定代表人殷某及其委托代理人孙某、文某，被告自然资源局的委托代理人赵某，被告灵武市政府的委托代理人李某、莫某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告自然资源局于2019年8月28日作出灵自然资行处字[2019]42号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定原告昂立公司未经批准，擅自在灵武市××镇非法占用国有建设用地122800平方米（184.2亩）建设生产厂房的行为，属于非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）及《宁夏回族自治区土地管理条例》（以下简称《宁夏土地条例》）相关规定，对原告昂立公司作出如下处罚决定：1.退还非法占用的土地122800平方米，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施16122.36平方米；2.对非法占用国有建设用地122800平方米（184.2亩）的土地违法行为处以每平方米5元罚款，合计614000元。原告昂立公司不服该处罚决定，向被告灵武市政府申请行政复议，灵武市政府于2019年12月23日作出灵政复决字[2019]4号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持上述《处罚决定书》。原告昂立公司诉称，一、被告自然资源局作出的涉案《处罚决定书》程序违法。根据被告自然资源局提交的证据显示，涉案违法行为属于情节复杂且给予较重行政处罚的情形。据此，被告自然资源局作出行政处罚决定前应当进行集体讨论，但涉案集体讨论的时间、参加人员均不符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）相关规定，属于程序严重违法。二、被诉处罚决定认定事实不清，处罚不当。原告是灵武市政府在2010年招商引资之机成立并进驻灵武市全民创业园的企业。之后在灵武市政府下设全民创业工作领导小组的指导帮助下，灵武市住房和城乡建设局（以下简称住建局）先后为原告核发了《建设项目选址意见书》（以下简称《选址书》）、《建设用地规划许可证》（以下简称《用地许可证》）、《建设工程规划许可证》（以下简称《工程许可证》），原告遂在创业园内建造厂房从事生产。原告认为占有使用涉案土地系经过灵武市政府事先许可，不属于未经批准非法占用；原告在涉案土地进行的投资建设也取得了行政许可与行政规划，涉案厂房等地上建筑物及其他设施属于合法建筑。综上，被告自然资源局作出的行政处罚决定与灵武市政府及相关主管部门先前作出的行政许可相互冲突，该处罚决定既不合理也损害了地方政府的权威；被告灵武市政府的维持决定也没有兼顾依法行政与“合理行政”的法治要求，侵害了原告昂立公司的合法权益，请求法院依法判令：1.撤销或者部分撤销被告自然资源局作出的灵自然资行处字[2019]42号《处罚决定书》；2.撤销被告灵武市政府灵政复决字[2019]4号《复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告承担。原告昂立公司为证实自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一：营业执照副本、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件各一份。证明原告的主体身份及诉讼主体适格。被告自然资源局、灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据二：灵自然资行处字[2019]42号《处罚决定书》一份。证明被告自然资源局于2019年8月28日，对原告作出行政处罚决定的事实。被告自然资源局、灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据三：灵政复决字[2019]4号《复议决定书》一份。证明原告不服被告自然资源局作出的行政处罚决定，向灵武政府申请行政复议，灵武市政府于2019年12月23日作出行政复议决定，维持了行政处罚决定的事实。被告自然资源局、灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据四：灵武市全民创业工作领导小组办公室（以下简称创业办）出具的生产经营地址证明一份。证明创业办于2010年6月17日向灵武市工商行政管理局出具证明一份，说明原告系灵武市政府招商引资入驻灵武市全民创业园以及允许原告使用国有建设用地的事实。被告自然资源局、灵武市政府对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该证据不能证明原告系合法占用土地的事实。证据五：《选址书》（选字第2010-43号）一份。证明住建局于2010年9月21日，向原告颁发建设项目选址意见书，核定建设项目名称为宁夏昂立光伏科技有限公司新建厂区项目，建设项目拟选位置为灵武市中银大道北侧，拟用地面积12.313公顷（合184.7亩），拟建设规模4.3万平方米，说明涉案地上建筑物及其他设施在建设前经过灵武市政府主管部门的选址批准，项目建设合法。被告自然资源局、灵武市政府对该证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不予认可，认为该证据不能证明原告合法取得涉案土地的使用权。证据六：《用地许可证》（地字第**）一份。证明原告取得涉案建设项目选址审批文件后，于2010年9月25日取得住建局颁发的《用地许可证》，说明涉案地上建筑物及其他设施在建设前经过主管部门的审批，建设行为合法。被告自然资源局、灵武市政府对该证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不予认可，认为该证据不能证明原告的建设及用地行为合法。证据七：《工程许可证》（建字第2011-13号）一份。证明：原告取得涉案建设项目选址批准和建设用地规划许可证后，于2011年5月12日取得住建局颁发的《工程许可证》，说明涉案地上建筑物及其他设施经过了项目选址、用地规划、建设工程规划等行政许可后进行的建设，建设行为合法，系地上建筑物及其他设施的合法产权人，被告自然资源局以行政处罚的方式没收原告地上建筑物的行政行为违法。被告自然资源局、灵武市政府对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为原告在没有取得土地使用权证的情况下，申领建设工程规划许可证的行为系恶意取得，不产生合法取得的法律效力。证据八：《宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书》（宁灵发改备案[2010]95号）一份。证明原告于2010年12月28日向灵武市发展和改革局（以下简称发改局）进行项目备案，发改局出具备案通知书，载明“申请备案企业凭本通知书办理项目建设有关后续手续…”等内容，原告据此进行后续建设项目的审批和建设，说明涉案地上建筑物及其他设施是原告经过审批后建设的，原告依法享有所有权。被告自然资源局、灵武市政府对该证据的真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可，认为原告对进入全民创业园投资办企业应当办理建设用地审批手续是明知的，故其应承担未办理用地手续导致的违法后果。证据九：灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议（以下简称《入园协议》）一份。证明原告于2011年6月14日与创业办签订《入园协议》，约定原告按照双方商定的预估占地184.7亩进行建设，创业办做好园区的基础工作和各类审批的报批协调事宜；还约定“已建成的企业因故无法经营的，经研究同意可以按中介机构评估价公开出售，土地出售价值按原价退给企业，增值部分上交财政，地上附着物，地上附着物出售价值归项目投资者所有…”分证实原告在全民创业园内的用地和项目建设均是按照其与创业办签订的合同履行，不存在非法占用土地和违法建设的事实。被告自然资源局、灵武市政府对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为创业办无权与原告约定免除其缴纳土地出让金及不签订土地使用权出让合同的义务。证据十：昂立公司付款单一份、电子银行交易回单三份、记账凭证一份二页。证明原告于2011年8月25日将土地挂牌保证金14786400元汇入宁夏土地和矿业权交易中心（以下简称交易中心）账号，作为竞拍涉案土地的保证金。因全民创业园不具备办理土地挂牌手续所需的条件导致原告未参加涉案土地竞拍，交易中心于2011年8月31日将土地未挂牌保证金退给原告。被告自然资源局、灵武市政府对该份证据的真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可，认为该组证据与涉案行政处罚无关，且原告未参与涉案土地竞拍系自身原因所致，与被告无关。证据十一：11-1中瑞咨字[2018]第001号《灵武市国土资源局拟收回宁夏昂立光伏科技有限公司占用灵武市全民创业园区国有建设用地项目补偿合理性分析报告》（以下简称《分析报告》）；11-2正业通评报字（2018）第20号《灵武市国土资源局拟核实没收宁夏昂立光伏科技有限公司建设的资产价值评估报告》（以下简称《评估报告》）。证明被告灵武市政府在与原告协商有偿退出涉案土地建设项目时，由被告自然资源局委托第三方对涉案地上建筑物及其他设施进行了评估，并在评估后出具分析报告，充分说明原告地上建筑物及其他设施系合法建筑，合法建筑物行政机关可采取协商的方式有偿征收，不应当以罚没的行政处罚方式来处理。被告自然资源局、灵武市政府对该组证据的真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的不予认可，认为该组证据系法庭辩论终结后原告申请法院调取的证据，已经超过法定举证期限不能作为定案证据使用；被告在作出涉案行政处罚决定、行政复议决定过程中，原告未提交上述证据，故该组证据不能作为撤销行政处罚决定及行政复议决定的依据。被告自然资源局辩称：一、被告作出的行政处罚决定程序合法。2018年1月，被告在执法巡查中发现原告具有非法占用土地并建设厂房的违法行为，遂立案调查，向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，根据原告的申请组织了听证，依据调查结果作出行政处罚决定，充分保障了原告陈述和申辩的权利。二、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。原告依据其与创业办签订的《入园协议》）主张合法占有土地的理由不能成立。首先，《入园协议》未免除原告应当办理土地使用审批手续的义务。其次，虽然原告先后取得了《用地许可证》《工程许可证》，但不能视为其合法取得涉案土地使用权。综上，原告在明知未取得土地审批手续的情况下，对非法占用土地并建设厂房的违法行为具有过错，应当承担行政违法责任，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告自然资源局为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：1-1违法线索登记表一份；1-2立案呈批表一份；1-3询问笔录一份；1-4灵武市人民政府灵政土发﹝2011﹞3号《关于挂牌（拍卖）出让82宗国有建设用地使用权的批复》一份；1-5灵武市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（宁国土资交告字[2011]021号）一份；1-6测绘图一张；1-7昂立公司位置简介二张；1-8昂立公司建设项目现状八张；1-9航拍影像图一张；1-10土地利用总体规划图一张；1-11土地利用现状图一张；1-12国土资源违法案件核查报告一份。证明被告自然资源局对原告擅自在灵武市××镇违法占用土地建设厂房的违法行为，依法进行立案调查并出具核查报告的事实。原告对该组证据的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，认为该组证据不能证明原告未经批准非法占用土地的事实，也不能证明地上建筑物及其他设施属于违法建筑。被告灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据二：2-1《责令停止国土资源违法行为通知书》一份；2-2《国土资源违法案件调查报告》一份；2-3《审理记录》一份；2-4《违法案件处理决定呈批表》一份。证明：被告自然资源局发现原告具有违法行为后，即下发通知责令其停止违法行为，主动纠正并消除违法状态。由于原告未能自行纠正违法行为，被告根据核查的事实和依据经过集体讨论，作出拟处罚意见。原告对证据二中2-1、2-2、2-4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可；对2-3的合法性有异议，认为《审理记录》系被告自然资源局于2018年1月4日集体讨论后形成的记录，涉案行政处罚的听证时间是2018年1月15日。被告自然资源局在听证之前进行的集体讨论不符合《行政处罚法》相关规定，且参会人员也不是被告领导班子的成员。因此，被告作出的行政处罚决定程序违法。被告灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据三：3-1现状测绘图一份；3-2《行政处罚告知书》一份；3-3《行政处罚听证告知书》一份；3-4送达回证一份；3-5询问笔录一份；3-6《听证申请书》一份；3-7送达回证一份；3-8听证笔录一份；3-9《灵武市国土资源行政处罚听证意见书》一份；3-10行政处罚申请延期审批表一份。证明：被告依法履行了相应告知义务，组织了听证，充分听取原告的陈述和申辩，行政处罚程序合法。原告对证据三中3-8的合法性有异议，认为被告对原告提出的辩解未予理睬，违反《行政处罚法》第三十二条的规定；3-9《听证意见书》遗漏了听证员的签字及审批日期，属于程序瑕疵。对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的不予认可。被告灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。证据四：灵自然资行处字［2019］42号《处罚决定书》及送达回证各一份。证明：被告根据调查核实的相关事实认定原告存在违法行为，依法应当给予行政处罚；本案行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。原告对该组证据的真实性无异议，合法性及证明目的有异议。认为涉案《处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。被告灵武市政府对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。被告灵武市政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。被告受理原告昂立公司提出的复议申请后，分别向昂立公司、自然资源局送达了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，根据双方提交的答辩意见及相关证据材料进行审查，作出本案《复议决定书》并送达双方当事人，行政复议程序符合法律规定。二、被告作出的行政复议决定正确，原告诉请理由不能成立，应当驳回其诉讼请求。首先，被告自然资源局作出的涉案行政处罚决定程序合法。根据被告自然资源局复议阶段所举证据，能够证明其处罚过程符合法定程序。其次，被告自然资源局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。虽然原告与创业办签订《入园协议》并取得《用地许可证》和《工程许可证》，但该协议不能等同国有建设用地出让协议；原告取得的两个许可证仅为工程建设前所需的部分前置审批文件，不能据此认定原告取得国有建设用地使用权。因此，被告自然资源局在查明原告未办理土地审批手续，也未取得国有建设用地使用权证的情况下，认定原告非法占用土地的事实清楚，并依据《土地管理法》第七十六条和《宁夏土地管理条例》第七十三条对原告作出本案行政处罚决定，于法有据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告灵武市政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：1-1《行政复议申请书》一份；1-2《行政复议受理通知书》及送达回证各一份；1-3《行政复议答复通知书》及送达回证各一份；1-4《行政复议答复书》一份、《决定延期通知书》一份、送达回证两份；1-5灵政复决字[2019]4号《复议决定书》一份、送达回证两份。证明涉案行政复议程序合法。原告对该组证据中《复议决定书》的真实性无异议，合法性及证明目的有异议，认为被告自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误，复议机关依法应当予以撤销或变更。因此，被告灵武市政府作出的行政复议决定不合法、不合理。被告自然资源局对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。被告灵武市政府根据本院要求，庭后提交《关于创业园情况的说明》一份，说明灵武市全民创业园及创业办的设立、移交及整合的基本情况。经补充质证，原告昂立公司、被告自然资源局对该证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、证据四至九，上述证据来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信；对证据二《处罚决定书》、证据三《复议决定书》的合法性不予采信；对证据十的真实性予以采信，但该证据与本案不具有关联性，不予采信；证据十一系本院根据原告昂立公司的申请，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定向被告自然资源局调取，其来源合法、内容真实，与本案有关联，应予采信。对被告自然资源局提交的证据一的真实性、合法性、关联性予以采信，证明目的不予采信；证据二中2-1、2-2、2-4的真实性、合法性、关联性予以采信，证明目的不予采信；2-3《审理记录》系在听证程序前作出，不符合《行政处罚法》第三十八条、第四十三条的程序要求，不予采信；证据三的真实性、合法性、关联性予以采信，证明目的不予采信。对被告灵武市政府提交的证据中1-1至1-4以及《关于创业园情况的说明》，其来源合法、内容真实、与本案有关联，予以采信；对1-5《复议决定书》的合法性不予采信。经审理查明：昂立公司经灵武市工商行政管理局注册登记，成立于2010年6月24日，系有限责任公司（自然人投资或控股），公司生产项目主要有太阳能发电、风力发电、年产100MW太阳能电池单片及50MW太阳能电池组件等，属于灵武市政府经济技术合作暨招商引资引入的大唐昂立灵武40MW光伏电站项目的配套企业。2010年9月21日、9月25日，住建局先后为昂立公司位于灵武市全面创业园的上述生产项目核发了《选址书》（选字第2010-43号）、《用地许可证》（地字第20（地字第**：项目占地位置位于灵武市中银大道北侧；用地面积为12.313公顷（合184.7亩）；用地性质为二类工业用地。2011年5月12日，住建局向昂立公司核发了《工程许可证》（建字第**），证书记载：项目名称为办公楼、餐厅、车间；建设位置为灵武市××区内；建设规模为16477.22平方米（框架二～四层，钢结构一层）。2011年6月14日，昂立公司（乙方）与创业办（甲方）签订《入园协议》，约定了双方的权利义务，包含：企业预估占地184.7亩；乙方开工日期2011年6月20日，确保于2011年12月15日前建成生产项目；已建成的企业因故无法经营的，经研究同意可以按中介机构评估价公开出售，土地出售价值按原价退给企业，增值部分上交财政，地上附着物出售价值归项，地上附着物出售价值归项目投资者所有企业，因故需要出售的，经审查并在相关部门监督下实施出售计划，地上附着物出售价值归企，地上附着物出售价值归企业所有企业，增值部分上交财政；甲方做好园区的基础工作和各类审批的报批协调事宜等内容。自2013年11月至今，受全国光伏电池产品市场影响，昂立公司出现资金短缺、经营困难，于是遣散公司所有车间工作人员正式停产，园区内的厂房、办公楼、宿舍楼、门房等建筑物、构筑物及遗留设备均处于闲置状态。2018年3月30日，宁夏正业通资产评估有限责任公司向自然资源局出具正业通评报字（2018）第20号《资产评估报告》，载明：“采用成本法对灵武市国土资源局拟没收所涉及的宁夏昂立光伏科技有限公司的资产进行评估，得出评估资产在评估基准日2018年1月30日的评估净值为3507.13万元；本资产评估报告结论使用有效期为一年，即2018年1月30日至2019年1月29日”。2018年8月6日，北京中瑞诚工程咨询有限公司宁夏分公司向自然资源局出具中瑞咨字[2018]第001号《分析报告》，载明“根据上述合法性分析，宁夏昂立光伏科技有限公司占用灵武市全民创业园区土地上的附着物具有合法性质，应对其予以补偿。区别于取得土地使用权情况下的补偿，该补偿价格应以评估价值为基础，经谈判双方综合多种因素协商，确定出恰当的补偿价格”。2019年8月28日，自然资源局以昂立公司未经批准，擅自在灵武市××镇非法占用国有建设用地122800平方米（184.2亩）建设生产厂房的行为系违法行为，依照《土地管理法》第七十六条第一款、《宁夏土地管理条例》第七十三条第三款的规定，作出灵自然资行处字[2019]42号《处罚决定书》，责令昂立公司退还非法占用的土地122800平方米（184.2亩），没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施16122.36平方米；对非法占用国有建设用地122800平方米（184.2亩）的土地违法行为处以每平方米5元罚款，合计614000元。昂立公司不服该处罚决定，于2019年9月24日向灵武市政府申请行政复议，灵武市政府于2019年12月23日作出灵政复决字[2019]4号《复议决定书》，维持了自然资源局的《处罚决定书》并送达双方当事人。昂立公司不服上述决定，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼，请求判如所请。另查明，2009年3月，原灵武市工业和商务局报请灵武市政府成立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。2010年3月，经灵武市发展和改革局立项，设立创业办作为该基地的临时议事协调机构。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案争议焦点是被告自然资源作出的行政处罚决定、被告灵武市政府作出的行政复议决定合法性审查问题。人民法院审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案行政处罚决定程序的合法性审查。根据《土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《行政处罚法》第二十条、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被告自然资源局作为县级以上国土资源主管部门，具有对辖区内违反国土资源管理法律法规的行为，作出行政处罚的法定职权。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”、第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”本案中，被告自然资源局拟对原告作出没收价值3507.13万元地上建筑物及其他设施、罚款61.4万元的行政处罚决定，并于2018年1月4日进行集体讨论形成《审理记录》，之后根据原告提交的《听证申请书》，于2018年1月15日组织了听证会。听证结束后，办案人以案件涉及年限长、需要进行评估，案情特别复杂为由，于2018年1月18日报请主管领导批准案件延期审理，经审核，主管领导在《行政处罚申请延期审批表》上签字准许。2018年8月28日，被告自然资源局作出本案《处罚决定书》。据此，原告涉嫌的违法行为具有情节复杂或者给予较重行政处罚的情形，被告自然资源局应在听证结束后组织本机关的负责人集体讨论后作出行政处罚决定，其在听证前组织有关工作人员讨论并形成的《审理记录》，不符合上述法定程序要求，属于程序违法。关于本案行政处罚决定实体的合法性审查。《土地管理法》（2004年修正）第七十六第一的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”该法条对“非法占用土地”的违法行为列举了两种情形：一是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准；二是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。本案中，原告昂立公司投资建设的项目属于灵武市政府招商引资引入的，市政府允许其先入驻灵武市全民创业园区投资建设后办理相关手续，有市政府临设机构创业办与其签订的《入园协议》予以证明。原告昂立公司注册成立后，灵武市住建局根据其提交的用地和建设申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条、第四十条的规定，先后向其核发了《选址书》《用地许可证》《工程许可证》等行政许可文件。因此，原告使用涉案国有建设用地进行投资建设，从项目选址立项到用地规划以及工程建设的每个环节都经过了行政审批。现自然资源局未能举证证明原告是采用欺骗手段获取的上述行政许可。虽然原告最终未能完成涉案土地的挂牌，也未取得土地使用权证，但事出有因，被告自然资源局据此认定原告系未经批准非法占用土地，属于认定事实不清、依据不足。关于本案行政复议决定的合法性审查。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告灵武市人民政府系被告自然资源局的本级人民政府，具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。本案中，被告灵武市政府从受理原告昂立公司提出的行政复议申请到作出行政复议决定，均符合《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。基于被告自然资源局作出的行政处罚决定具有认定事实不清、依据不足，违反法定程序的情形，被告灵武市政府作出维持前述行政处罚的行政复议决定，亦违反《行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，属于实体违法。综上，被告自然资源局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清、依据不足以及程序违法，对原告主张撤销《处罚决定书》的诉讼请求，本院予以支持；被告灵武市人民政府作出行政复议决定的程序合法，但实体违法，对原告主张撤销《复议决定书》的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告灵武市自然资源局于2019年8月28日作出的灵自然资行处字[2019]42号《国土资源行政处罚决定书》；二、撤销被告灵武市人民政府于2019年12月23作出的灵政复决字[2019]4号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告灵武市自然资源局和灵武市人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 马 豪审判员 冯桂杰人民陪审员 刘园园 二〇二〇年八月十四日（法官助理 马 超书记员 叶 惠附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十一条与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。