河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终188号上诉人（原审原告）新乡县盐业公司，住所地：新乡县七里营镇青年路，统一社会信用代码：9141072117315995XW。法定代表人陈玉党，该公司经理。委托代理人赵永亮，工作人员，特别授权。委托代理人刘军谊，河南宁璋律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）洛阳市工业和信息化局，住所地：河南省洛阳市洛龙区开元大道**，统一社会信用代码：11410300005372700D。法定代表人赵站伟，该局局长。应诉负责人王跃武，该局副局长。委托代理人于雷，工作人员，特别授权。委托代理人郁鹏，河南金义丹律师事务所律师，一般代理。上诉人新乡县盐业公司不服河南省洛阳市洛龙区人民法院作出的(2020)豫0311行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人新乡县盐业公司的委托代理人赵永亮、刘军谊,被上诉人洛阳市工业和信息化局（以下简称市工信局）的应诉负责人王跃武，委托代理人于雷、郁鹏到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年8月15日下午，被告市工信局接群众举报，称宏进市场C区22栋23号门面房外存放有“嘉典牌”非碘盐。被告市工信局执法人员赶至现场，未发现举报所称该批非碘盐。次日，被告执法人员和刘汉生（系新乡县盐业公司在洛租赁的仓库所有人）沟通了解后，在老城区中沟工业园区8号院3号仓库内发现一批“嘉典牌”非碘盐，共计614箱，12280公斤。其中“嘉典牌”精纯盐186箱，“嘉典牌”低钠精纯盐428箱；“嘉典牌”精纯盐售出14箱，“嘉典牌”低钠精纯盐售出22箱，价格分别为20元一箱和40元一箱。该事实在之后的2019年8月20日，市工信局工作人员询问原告新乡县盐业公司营销部经理赵永亮时，得到进一步确认，“嘉典牌”精纯盐186箱是2019年8月3日运至洛阳，“嘉典牌”低钠精纯盐428箱是2019年8月12日运至洛阳。2019年8月16日，被告市工信局对该案立案调查。查明刘汉生将租赁的老城区中沟工业园区8号院3号仓库，转租给原告新乡县盐业公司，用于存放食盐。当日，市工信局作出豫洛工信查（扣）决字（2019）第001号查封（扣押）决定书，对原告单位的无碘盐614箱，12280公斤予以查封、扣押。查封期限自2019年8月16日至2019年9月14日。因案件复杂，2019年9月14日查封到期后，被告作出豫洛工信查（扣）延决字（2019）第001号延长查封（扣押）期限决定书，延长查封、扣押期限，查封期限自2019年9月15日至2019年10月14日。2019年10月13日，被告作出豫洛工信查（扣）处决字（2019）第001号查封（扣押）财物处理决定书，根据行政强制法的有关规定，决定对原告单位的无碘盐614箱，12280公斤予以解除。从新乡县盐业公司向被告市工信局提供的流通环节食品经营者销货台账，可以确认原告自2019年8月13日至2019年8月16日共销售未加碘盐36箱，销售的商户不在洛阳市工业和信息化局公布的60家未加碘食盐定点供应商户名单中。2019年10月11日，被告作出洛工信认（2019）1号价格认定协助书，委托洛阳市价格认证中心对“嘉碘牌”精纯盐（未加碘）在2019年8月16日的市场价格进行认定。2019年10月21日，洛阳市价格认证中心出具洛价认政2019-10号《价格认定结论书》，价格认定标的于价格认定基准日2019年8月16日的市场价格共计人民币陆拾元整。其中“嘉典牌”精纯盐（未加碘）20元，“嘉典”牌低钠精纯盐（未加碘）40元。2019年11月4日，被告市工信局分别作出豫洛工信罚先告字【2019】第001号《行政处罚事先告知书》、豫洛工信罚听告字【2019】第001号《行政处罚听证告知书》，通过邮寄方式送达原告。2019年11月5日，新乡县盐业公司向被告提交书面申请要求听证。同年11月25日，被告市工信局作出行政处罚听证通知书并通过邮寄方式送达原告。听证会当日(2019年12月9日)，新乡县盐业公司未到会参加听证，亦未事先说明理由，被告市工信局将未到会听证情况形成笔录记录在案。2019年12月17日，被告市工信局对该案件进行集体讨论，最终认定新乡县盐业公司违反《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款之规定，根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条及《行政处罚法》的相关规定，参照《河南省盐业行政处罚裁量标准》中关于《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条的规定，市工信局作出豫洛工信罚决字（2019）第001号《行政处罚决定书》，对新乡县盐业公司作出如下行政处罚：1、没收违法盐产品12280公斤：其中“嘉典牌”精纯盐（未加碘）3720公斤、“嘉典牌”低钠精纯盐（未加碘）8560公斤；没收违法所得人民币壹仟壹佰陆拾元整（￥：1,160元）。2、罚款人民币陆万贰仟伍佰贰拾元整（￥：62,520元）：其中“嘉典牌”精纯盐（未加碘）罚款人民币壹万壹仟壹佰陆拾元整（￥：11,160元）、“嘉典牌”低钠精纯盐（未加碘）罚款人民币伍万壹仟叁佰陆拾元整（￥：51,360元）。原告新乡县盐业公司认为被告市工信局作出的（豫洛）工信罚决字（2019）第001号行政处罚决定书，违反《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》[国发（2016）25号]文件精神，且在原告已经召回全部销售的非碘盐，未造成危害后果的情况下，依据原告存放未销售的全部非碘盐进行处罚，明显不当。请求依法撤销洛阳市工业和信息化局（豫洛）工信罚决字（2019）第001号行政处罚决定书；本案的诉讼费由被告承担。需说明事项：一、2019年2月1日，市工信局向洛阳市盐业执法支队出具盐业行政执法委托书一份，被告作为委托机关，洛阳市盐业执法支队作为受委托组织，委托事项为指导和管理全市辖区内的行政处罚、行政强制、行政检查等执法监督工作，委托期限自2019年2月1日至2019年12月31日，法律责任：委托机关对受委托组织在委托范围内实施的行政处罚、行政强制、行政检查行为所产生的法律后果承担责任，包括行政诉讼的被告责任等。二、2020年4月14日，洛阳市司法局向被告市工信局出具洛阳市司法局关于盐业行政执法主体资格的复函一份，载明“贵单位《工作沟通函》已经收悉，经研究回复如下：1、《食盐专营办法》第四条规定，县级以上人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作，表明洛阳市政府可以确定本地区的盐业主管部门。2、洛阳市机构编制委员会在《关于盐业体制改革机构编制事项的通知》洛编（2017）52号中明确，撤销市盐业管理局及其派出机构，收回经费自理事业编制70名。组建市盐业执法大队，隶属于市工信委。市政府《关于印发洛阳市盐业体制改革实施方案的通知》洛政（2017）48号明确了市工信委为市政府盐业主管机构，负责做好深化全市盐业体制改革。盐业行政管理和盐业市场执法监督工作。3、根据党政机构改革情况，原洛阳市工业和信息委员会更名为洛阳市工业和信息化局。三、2019年4月1日，刘汉生作为出租方，新乡县盐业公司作为承租方签订仓库租赁合同一份，约定甲方将位于宏进市场C区22栋23号仓库租赁给乙方使用；本租赁物的功能为食盐存放。租赁期间为2019年4月1日至2019年12月30日。2019年8月1日，刘汉生作为出租方，新乡县盐业公司作为承租方签订仓库租赁合同一份，甲方将位于魏紫路西段中沟工业园八号院的仓库租赁给乙方使用；本租赁物的功能为食盐存放。租赁期间为2019年8月1日至2020年8月9日。四、2019年8月16日，被告市工信局执法人员对刘汉生进行询问并制作询问笔录，被询问对象是刘汉生笔录，签字显示刘亚龙（刘汉生代），因为签字时刘汉生要求签儿子刘亚龙名字，刘亚龙系新乡县盐业公司驻洛阳市办事处办公室主任，以上事实被告市工信局提供视频可确认。原审法院认为，被告市工信局作为洛阳市人民政府确定的盐业主管机构，有权对在缺碘地区销售非典盐的违法行为进行行政处罚，亦有授权其下属具有管理公共事务职能的二级机构市盐业执法支队，以市工信局名义实施盐业行政处罚。被告作为盐业行政管理的行政机关，具有行政执法主体资格，可以依法独立行使行政执法职权并承担相应义务。原告认为被告执法人员单位系市盐业执法支队，市工信局没有行政处罚权没有事实与法律依据，本院不予支持。被告市工信局通过立案调查，确认新乡县盐业公司存在在缺碘地区售卖非碘盐36箱、违法所得1160元的违法行为，且所销售的商户也不在洛阳市工业和信息化局公布的60家未加碘食盐定点供应商户名单内。市工信局依据洛阳市价格认证中心出具的价格认定结论书（洛价认政2019-10号），认定“嘉典牌”精纯盐（未加碘）每箱价格20元，“嘉典”牌低钠精纯盐（未加碘）每箱价格40元，确认原告罚款数额为62520元，事实清楚。被告市工信局按照行政处罚法的规定，依法送达行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，并依照原告申请组织听证，认定新乡县盐业公司违反《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款之规定，根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条及《行政处罚法》的相关规定，对新乡县盐业公司做出豫洛工信罚决字(2019)第001号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，本院予以维持。原告新乡县盐业公司主张公司销售加碘盐符合[国发（2016）25号]《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》精神，充分发挥食盐生产、批发企业的保障供应作用，有效拓宽碘盐供应渠道，确保合格碘盐覆盖率在90%以上，同时满足特定人群非碘盐消费需求，据此原告可以按照10:1的比例销售非碘盐，以满足特定人群需求，故被告市工信局认定事实错误的主张。本院认为，加碘盐和非碘盐的销售属于国家特殊供应物品，没有完全实现市场化，各级盐业主管部门对当地食盐定点批发企业进行监管、要求其按照比例销售非碘盐进行调控是盐业主管部门的工作职责。洛阳市设立60家无碘盐供应点，是对洛阳地区无碘盐销售进行管理的相应措施，新乡县盐业公司作为盐业批发销售企业应当知道无碘盐销售管理政策，其在洛阳地区销售无碘盐应当按照洛阳市的规定，销售给有零售无碘盐资质的单位或个人。新乡县盐业公司将无碘盐销售给被告设立范围外的单位或个人，势必会造成非加碘盐在洛阳地区销售信息的混乱，信息不对等时会让更多的健康人群购买未加碘食盐，××。故此，新乡县盐业公司提出市工信局行政处罚决定，违反《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》[国发（2016）25号]的文件精神，在已召回全部销售的非碘盐，未造成危害后果，依据存放的未销售全部非碘盐进行处罚，明显不当，应予撤销的主张，没有事实和法律依据，不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决：驳回原告新乡县盐业公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告新乡县盐业公司承担。上诉人新乡县盐业公司上诉称：一审判决，认定事实不清，适用法律不当，应当依法撤销。一、盐业主管部门的工作职责由县级以上人民政府确定，一审判决将按照比例销售非碘盐进行调控确定为盐业主管部门工作职责，属于越俎代庖；同时根据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》【国发（2016）25号】文件精神，盐业体制改革于2018年12月31日完成，食盐供应进入食盐专营时代，上诉人作为食盐定点批发企业有权批发销售食盐，依据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十五条第二款之规定：“对于经济区域和行政区域不一致的缺碘地区，应当按照盐业运销渠道组织碘盐的供应”销售非碘盐，符合法律规定。二、一审判决认为：“洛阳巿设立60家无碘盐供应点，是对洛阳地区无碘盐销售进行管理的相应措施”没有法律依据，在盐业体制改革过渡期已完成的情况下，被上诉人未经法律、行政法规、政府规章授权，擅自增设行政许可，指定洛阳市盐业局定点销售非加碘盐，违反《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国反垄断法》第三十三条第（四）项“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”之规定，涉嫌行政垄断，一审判决确认被上诉人可以自行增设行政许可，并据此进行行政处罚，没有法律依据。三、根据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》【国（2016）25号】：“（十二）加强科学补碘工作。充分发挥食盐生产、批发企业的保障供应作用，有效拓宽碘盐供应渠道，确保合格碘盐覆盖率在90％以上，同时满足特定人群非碘盐消费需求。积极做好科学补碘宣传教育，提高孕妇、儿童和碘缺乏地区群众的科学补碘意识。国家卫生计生委负责制定食盐加碘标准，××监测，公布区域人群碘营养状况；省级卫生计生部门负责划定边远贫困碘缺乏地区，做好动态监控，适时调整帮扶地区范围。各地可根据实际情况，灵活选择政府补贴运销费用或直接补贴贫困人口等方式，保证边远贫困地区和经济欠发达的边疆民族地区人口能够吃得上、吃得起合格碘盐，并建立与社会救助标准、物价挂钩的联动机制，及时调整保障标准。”文件精神，省级卫生计生部门划定碘缺乏地区，而被上诉人依据洛阳市疾控中心统计数据确认洛阳地区为碘缺乏地区没有法律依据，而上诉人可以根据文件要求按照10:1的比例销售非碘盐，以满足特定人群需求。四、被上诉人作出行政处罚程序违规，在上诉人己经召回全部销售的非碘盐，未造成危害后果的情况下，依据上诉人存放的未销售的全部非碘盐进行处罚，明显不当，一审判决未于纠正，有失偏颇。综上，上诉请求：1、依法撤销河南省洛阳市洛龙区人民法院（2020）豫0311行初17号行政判决，改判撤销洛阳市工业和信息化局(豫洛)工信罚决字（2019）第001号行政处罚决定书。2、本案一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市工信局口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；二、针对上诉人的第一条理由所依据的国务院关于印发盐业体制改革的通知及《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》该两份文件中均未对在碘缺乏地区销售非碘盐予以放开，并且依据我局做出行政处罚的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款及第二十六条均对缺碘地区不能擅自销售非碘盐进行了明确规定，所以其上诉所依据得两份文件属于对规章及法律的片面理解以及未正视国家对非碘盐流通的管控，所以该条理由不能印证上诉人的上诉主张成立。三、××不能使用加碘盐，××的人食用，但又要对非碘盐进行国家要求的管控，不能大面积流入市场，所以在洛阳市地区作为缺碘地区非碘盐是定点销售，这60家非碘盐供应点受洛阳市信息化局的流量管控并不涉及违反上诉人主张的行政的许可法和反垄断法的情况，上诉人没有向工信局提出过申请，要求在洛阳市场销售非碘盐，其销售非碘盐也从未向洛阳市报备，所以上诉人的行为属于在缺碘地区擅自销售非碘盐，国家对缺碘地区非碘盐实施管控及《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》与上诉人主张的法律并不矛盾，所以上诉人该项理由不能成立。四、上诉人对国务院印发改革体制的通知有错误的理解，其以确保合格碘盐达到90%以上，剩余部分可以随意销售非碘盐，这个理解是错误的，非碘盐进入缺碘地区销售必须经过国家管控渠道，保障人民群众生命安全。五、上诉人主张其对非碘盐进行召回与事实不符，并且从未告知行政处罚部门，其非法销售的36箱非碘盐并未有任何召回的现象，而对于执法过程中查封扣押的非碘盐产品，在查封到期后，被上诉人退回了上诉人，这个退回并不是召回，更不是上诉人的主动召回措施，所以其上诉人诉称的召回与事实不符。综上，请驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：根据一、二审查明的事实，被上诉人市工信局向法院提交的证据确认上诉人新乡县盐业公司存在在缺碘地区售卖非碘盐36箱、违法所得1160元的违法行为，且所销售的商户也不在洛阳市工业和信息化局公布的60家未加碘食盐定点供应商户名单内的事实。加碘盐和非碘盐的销售属于国家特殊供应物品，为保障人民群众生命安全，各级盐业主管部门对当地食盐定点批发企业进行监管、要求其按照比例销售非碘盐进行调控是盐业主管部门的工作职责。洛阳市设立60家无碘盐供应点，是对洛阳地区无碘盐销售进行管理的相应措施，上诉人新乡县盐业公司作为盐业批发销售企业应当知道无碘盐销售管理政策，其在洛阳地区销售无碘盐应当按照洛阳市的规定，销售给有零售无碘盐资质的单位或个人。被上诉人市工信局作为盐业行政管理的行政机关，具有行政执法主体资格，可以依法独立行使行政执法职权并承担相应义务。根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条及《行政处罚法》的相关规定，被上诉人市工信局对上诉人新乡县盐业公司作出豫洛工信罚决字(2019)第001号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。上诉人新乡县盐业公司要求撤销该行政处罚决定的上诉理由不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，处理正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人新乡县盐业公司承担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 叶乃君审判员 李太山二〇二〇年八月十八日书记员 戚欣童