安徽省当涂县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0521行初6号 原告：当涂县华平苗木种植园,住所地安徽省当涂县姑孰镇小桥村，统一社会信用代码91340521395800271D。 负责人：涂德华，该公司经理。 委托代理人：桂金龙，北京市东卫（南京）律师事务所律师。 被告：当涂县太白镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市当涂县太白镇，统一社会信用代码113405217647636735。 法定代表人：李宏，该镇镇长。 出庭负责人：魏国。 委托代理人：王健,安徽民主律师事务所律师。 委托代理人：方晨,安徽民主律师事务所实习律师。 原告当涂县华平苗木种植园(以下简称华平种植园)因要求确认被告当涂县太白镇人民政府（以下简称太白镇政府）组织人员于2019年11月26日拔除原告栽种树木的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月11日立案后，于2020年3月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告华平种植园的负责人涂德华及委托代理人桂金龙，被告太白镇政府的出庭负责人魏国、委托代理人王健、方晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华平种植园诉称,2019年4月25日至2019年7月19日期间，原告与太白××振兴村××自然村21户村民签订租赁合同，租赁取得位于太白××振兴村××自然村69.745亩土地的承包经营权。前述租赁合同签订后，原告对土地进行平整、疏通水路，并采购树苗在上述土地上进行栽种、养护。自2019年4月至2019年11月26日，原告共计栽种树木近四万棵。在租赁合同签订前以及履行过程中，没有任何单位或个人告知原告该土地禁止植树。2019年11月26日上午11时许，被告工作人员电话通知原告，上述土地禁止栽种树木，限原告一小时内将上述土地上已栽种树木拔除，否则被告将组织人员到现场强制执行。随即，在当天中午12时许，被告组织百余名村民到达现场，将原告在上述土地已栽种的树木破坏性拔除。虽经原告百般劝阻，仍无力阻止。2019年11月26日，原告拨打110报警电话报警，并拨打12345市民服务热线，反映被告上述违法行为。2019年12月5日，12345市民服务热线短信答复原告：“个人流转土地需经村委会研究同意并报镇政府备案。您未履行土地流转程序，且有在拟征区域内抢栽抢种行为。我镇（太白镇）第一时间予以制止，并已督促您限期拔除。”除此之外，没有任何部门在任何时间向原告送达任何通知、决定或任何文件。原告自太白××振兴村村民处租赁取得的土地承包经营权受法律保护，原告在租赁土地上栽种树木并不违法，被告强行拔除树木的行为没有任何法律依据。被告通过12345市民服务热线给原告作出的短信答复缺乏事实和法律依据。被告在未作任何告知、未给原告任何申辩机会的情况下，直接到现场拔除原告栽种的树木，此行为违反了正当的行政程序。请求：1.确认被告组织人员于2019年11月26日拔除原告栽种在太白××振兴村××自然村租赁土地上的树木的行为违法；2.判令本案全部诉讼费用由被告承担。 原告华平种植园为支持其主张，向本院提交了以下证据： 一、营业执照、身份证复印件各1份，证明原告主体适格。 二、租赁合同、土地承包经营权流转合同及收据，2019年12月4日涂德华与村民组长的谈话视频录像。证明：1、原告自太白××振兴村××自然村21户村民处租赁取得69.745亩土地的承包经营权并支付了承包费；2、除承包费外，原告还向村民组支付了排灌费等其他费用；3、村民组对原告取得涉案土地承包经营权以及在土地上栽种树木是知情的。 三、2019年11月26日现场照片及视频录像，双塔自然村与高庄背景照片。证明被告组织百余名村民于2019年11月26日将原告栽种在上述土地上的树木破坏性拔除，被告此前从没到高庄现场告知任何事项。 四、12345市民服务热线通话记录、回复短信及110的通话记录，报警电话是138××××5426。证明被告的案涉行为并非指导行为，而是具有强制性的行政行为，该回复短信的内容虽然与实际情况并不完全一致，但是该短信内容实际认可了2019年11月26日拔除树木的行为系被告实施。原告的投资人穷尽合法手段依然无法阻拦多部门联合执法以及现场的百余名村民。 五、被告2019年11月26日拔除树木后树立在现场的告知牌。此告知的落款时间为2019年11月26日，间接证明此前被告未告知原告该土地上禁止植树。 被告太白镇政府辩称，一、华平种植园不具有原告资格，依法应当驳回起诉。1、原告华平种植园是个人独资企业，与投资人涂德华属于不同的民事主体和诉讼主体。原告提供的《租赁合同》和《当涂县土地承包经营权流转合同》都是以涂德华个人名义签订的，收条上支付田亩租金的也是涂德华个人。虽然合同上盖有“当涂县华平苗木种植园”的印章，但其不是合同所列的当事人，并非合同主体，与本案不具有法律上的利害关系，不具有原告资格。2、《农村土地承包法》第三十六条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。涉案土地流转均未向发包方备案，华平种植园与涂德华不享有合法的利益，不具有原告资格。二、被告实施的是行政指导行为，并未采取行政强制措施，不具有可诉性。涂德华个人流转土地未履行备案手续，改变了土地的农业用途，且有在拟征区域内抢栽抢种的行为，被告督促其自行拔除，属于行政指导行为。涂德华认可被告的指导行为，并自行移除了部分苗木。在其他村民帮助其移除苗木时，涂德华没有提出异议，更没有任何阻止行为，属于自愿接受行政指导。涂德华在苗木移除后改变态度不影响当时自愿接受被告指导的事实，也不能改变被告督促行为的行政指导行为性质。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、被告作出行政指导的证据确凿，适用法律、法规正确，符合正当程序。1、具有法定职权。《农村土地承包法》第十二条第三项规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保护各种经济组织的合法权益，办理上级人民政府交办的其他事项的职权。南部新城建设指挥部规定，太白镇要加强控违工作。负责涉案土地承包经营管理和控违工作，既是法律明确赋予的职责，也是上级人民政府交办的事项，被告具有法定责任。2、认定事实清楚。涂德华流转土地未向发包人振兴村备案，改变耕地的农业用途为林业用途。3、适用法律、法规正确。《农村土地承包法》第三十六条、第三十八条第二项规定，流转土地经营权应当向发包方备案，土地经营权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。涂德华因流转土地未依法备案，发包人及被告不掌握流转情况，导致其未能及时获得上述书面告知。4、符合正当程序。被告发现涂德华的行为后，多次与其沟通，向其宣传政策法规，引导其自行采取措施避免损失扩大。四、原告在诉状中陈述的事实与客观情况存在较大的出入，其陈述的理由均不能成立。1、原告诉称接到被告工作人员的电话通知，至村民到现场拔树仅间隔一个多小时，严重违背事实。被告工作人员2019年11月19日到抢载抢种现场，向涂德华宣传政策法规，建议其主动移除树木，涂德华当场表示同意自行移除。2019年11月20日，涂德华与被告工作人员到太白××会议室，具体讨论移除的细节。2、原告诉称村民“破坏性拔除”与事实不符，从原告提供的视频看，绝大多数村民都是用铁锨将苗木小心地挖出来，村民挖树时，包括涂德华在内，没有任何人劝阻或以其他方式阻止村民挖树。涂德华2016年在安工大工商学院项目用地获得征地补偿后，在东部新城抢栽被姑孰镇制止并拔除，此后又在太白镇区域内栽植树苗，抢栽抢种的故意明显。综上所述，原告请求确认行政行为违法缺乏事实依据，其所主张的理由均不能成立，请求依法驳回其起诉或诉讼请求。 被告太白镇政府针对其抗辩，提交以下证据、依据： 一、实施行政指导的照片4张及其详细信息。证明被告自2019年11月19日起，多次对原告实施行政指导。 二、《征地附着物补偿协议》1份。证明涂德华在获得征地补偿后实施抢栽枪种行为。 三、《农村土地承包法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于成立南部新城建设指挥部的通知》（党办[2018]52号）、《南部新城建设指挥部第一次全体会议会议纪要》、《关于印发的通知》（南城指[2019]2号）。证明被告作出行政行为的法律依据。 经庭审质证，被告太白镇政府对原告华平种植园提供的证据发表以下质证意见：对证据一的真实性无异议，只能证明两者各自的身份，不能证明是适格的原告。对证据二的真实性不清楚，由于涂德华自行移除了一部分树木，光凭这些合同与收据是不能够和被告的行政行为相对应。法律规定流转土地应当向发包人即振兴村委会备案，村民组是否知情，不影响备案。关于证据三，视频显示没有任何人反对或阻止村民挖树，相反在尾号为1869的视频中有村民在介绍哪些范围是禁止栽种、建设的，证明禁止抢栽抢种的范围群众是知道的。关于补充的对比照片，我们认为照片恰恰反映太白镇政府工作人员去的是涂德华在南部新城种树的地块。对证据四的真实性无异议，但是上面反映督促其拔除，反映的是行政指导行为。对12345短信回复无异议，但打电话的时间不清楚。对110通话记录是否真实不清楚，即使通话真实也不能反映事实。对证据五的真实性无异议，牌子2019年11月26号才开始树立，但不能证明从11月26号才开始宣传禁止抢栽抢种，事实上也不是从那一天才开始宣传告知。 原告华平种植园对被告太白镇政府提供的证据发表以下质证意见：对证据一的真实性、合法性无异议，不认可关联性，也无法达到被告主张的证明目的。第一张、第二张田间照片拍摄地点不是案涉土地，而是振兴村双塔自然村在凌云××边××振兴路东侧，照片显示位于莲云路，而案涉土地位于高庄，两张照片不在案涉土地拍摄，与本案没有联系。对于第三、四张照片（会议室），也与本案无关。四张照片仅仅能够证明在2019年11月19、20日这两天被告方曾经与涂德华见过面谈过话而已，谈话内容无法体现。对证据二的真实性、合法性无异议，但与本案无关，无法达到证明目的。该协议签订于2016年且涉及土地也不是本案土地，与本案没有任何关联。这份协议不仅与本案无关，更不能证明涂德华有抢栽抢种的行为。对证据三的真实性、合法性无异议，与本案无关，该组证据不仅无法证明其决策有合法依据更不能证明其程序合法，只能证明有这些法律文件。指导意见与本案无关，通知和会议纪要，原告无从知晓政府的内部会议与内容。上述文件涉及的征迁范围是否确定，案涉土地是否在红线范围内，安置方案是否作出，何时实施、是否告知、向何人告知等均无法体现，该组证据没有关联性。 本院对原告华平种植园提交的证据认证如下：鉴于被告太白镇政府对原告提供的证据一、三、四、五的真实性没有异议，本院予以认定。原告提交的证据二具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以认定。 原告华平种植园对被告太白镇政府提交的证据一、二、三的真实性、合法性无异议，本院对其予以认定。 为查明案件事实，本院向张**（太白镇党委委员）、季必武（时任太白镇党委副书记）、杨天阳（时任太白镇副镇长）、刘家文（振兴村书记）调查原告华平种植园栽种的树木被拔除情况。张**、季必武、杨天阳陈述其告知涂德华不能在南部新城待征区域栽种树木，要求涂德华自行拔除华平种植园在振兴村栽种的树木，太白镇政府没有组织人员强行拔除。刘家文认为是太白镇政府组织人员拔除华平种植园栽种的树木。 原告华平种植园补充提交太白派出所出警记录。2019年11月26日14时44分许，当涂县公安局110指挥中心接到报警电话（号码138××××5426，机主涂德华）反映因拆迁发生纠纷，指派太白派出所出警处理。太白派出所出警查明：系田内违规栽种苗木，政府组织市容执法人员对田内苗木进行拔除。 原告华平种植园认为张**、季必武、杨天阳、刘家文陈述不属实，太白镇政府作出案涉行政行为无法律依据，严重违反行政程序。太白镇政府对本院调查笔录无异议。涂德华自行拔除树木，村民帮助其拔除，不属于政府的强制行为。报警记录是警方单方面制作，有关政府组织市容执法人员拔除田内苗木的说法应结合其他证据综合认定。 经审理查明，2019年4月25日至2019年7月19日，原告华平种植园与太白××振兴村张有明等21户村民签订《租赁合同》、《当涂县土地承包经营权流转合同》，流转太白××振兴村东高庄、碾进自然村张有明等21户村民69.745亩土地的承包经营权。流转土地性质属于农用地，非基本农田，土地流转期限为15年，流转承包地只能用作农业用途，具体用途为玉米、大豆种植、苗木培育等。原告华平种植园与村民签订土地承包经营权流转合同后，没有在土地发包方太白××振兴村委会办理土地流转备案手续。合同签订后，原告华平种植园在流转的土地上栽种紫微、红叶石楠、桂花等树苗。2019年11月19日，太白镇政府在巡查中发现原告华平种植园在南部新城开发建设范围内栽种树木后，要求原告华平种植园将栽种在太白××振兴村土地中的树木移除。2019年11月20日，太白镇政府相关领导及振兴村书记在太白××会议室与原告华平种植园的负责人涂德华谈话，询问涂德华流转土地有无办理备案手续，要求其移除栽种的树木。2019年11月26日，太白镇政府组织人员将原告华平种植园栽种的树木拔除。2019年11月26日，原告华平种植园的负责人涂德华拨打110报警电话向警方报警，同时拨打12345市民服务热线反映被告组织人员拔除其栽种的树木。2019年12月5日，12345市民服务热线短信答复涂德华：“个人流转土地需经村委会研究同意并报镇政府备案。您并未履行土地流转程序，且有在拟征区域内抢栽抢种行为。我镇第一时间予以制止，并已督促您限期拔除。”2019年11月26日，太白××振兴村在案涉现场设立严禁未经允许在南部新城规划区范围内从事苗木种植行为的告知牌。 另查明，原告华平种植园流转的太白××振兴村东高庄、碾进自然村土地位于当涂县南部新城开发建设范围内。2018年12月24日，为加快推进南部新城建设，当涂县成立南部新城建设指挥部，县人大常委会主任为指挥长，县政府副县长为常务副指挥长。南部新城涉及的姑孰镇、太白镇党政负责人为副指挥长，姑孰镇、太白镇及相关县政府相关职能局的领导为指挥部及其下设办公室的成员。2019年4月5日，当涂县南部新城建设指挥部办公室印发南部新城建设指挥部2019年工作要点，要求加快推进征迁安置工作，尽快拟定控违拆违方案，加强南部新城两个片区的控违工作，集中组织开展拆违活动。 本院认为，本案的争议焦点为：1、原告华平种植园主体资格是否适格；2、被告太白镇政府行政行为的性质；3、被告太白镇人民政府行政行为是否符合法律规定。案涉《租赁合同》、《当涂县土地承包经营权流转合同》的承租方（受让方）有涂德华签名同时加盖“当涂县华平苗木种植园”的印章，可以认定是原告华平种植园与农户签订流转合同，涂德华作为华平种植园的负责人也有权代表华平种植园与农户签订合同。原告华平种植园是个人独资企业，投资人是涂德华，涂德华可以代表华平种植园支付农户田亩租金。农户出具的收条上载明收到涂德华田亩租金，证明涂德华已将田亩租金支付给农户，不能证明华平种植园不是合同主体。华平种植园在流转农户土地栽种树木，太白镇政府组织人员拔除其栽种的树木，华平种植园诉请确认太白镇政府行为违法并要求赔偿损失，华平种植园与本案具有法律上的利害关系，华平种植园的主体资格适格。《农村土地承包法》第三十六条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。涉案土地流转虽未向发包方备案，但土地流转合同并非无效，华平种植园对其栽种的树木享有相应的权益，华平种植园在本案中具有原告资格。 行政指导行为是指行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为或不作为的活动。行政指导行为的主要特点是非强制性，要取得行政相对方的同意或配合，由行政相对方主动采取行动。本案中，太白镇政府工作人员虽向原告宣传法律、政策，要求其移除栽种的树木，但原告华平种植园并未听从太白镇政府的劝告主动移除栽种的树木，也没有请求太白镇政府协助其移除栽种的树木。太白镇政府组织人员拔除原告栽种的树木，该行为是一种行政强制行为，而不是行政指导行为，该行为具有可诉行。根据土地管理法规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。案涉土地属于农用地中的耕地，原告华平种植园在流转耕地上种植树苗，其目的是等树苗生长到一定程度后出售，并不是要树苗长大成林，属于农业用途下面的种植业，不属于从事林业生产，没有改变流转土地的农业用途。此外，案涉土地不是基本农田，没有法律规定禁止在非基本农田的耕地上栽种树木。 南部新城开发建设是拓展县城规模，提升县城品质，增强人民群众幸福感获得感的重要民生工程。太白镇政府作为南部新城建设指挥部的成员单位，根据南部新城建设指挥部的统一部署，太白镇政府对发生在南部新城太白镇范围内的控违拆违实行属地责任管理制，太白镇政府有责任开展日常巡查，加强控违工作，切实解决影响南部新城开发建设的征地、拆迁和拆违问题，确保各项工作顺利推进。但行政机关应当依法行政，在行使行政职权时应严格遵守法律规定，严格遵循正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施前应向行政机关负责人报告并经过批准，行政执法人员应出示执法身份证件，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录等。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人享有的陈述权和申辩权。太白镇政府在组织人员拔除原告华平种植园栽种的树木时并没有遵守《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，没有作出并送达行政决定和强制执行决定,也未履行告知、催告等法定程序,属于程序违法。同时，被告太白镇政府组织人员拔除树木的行为也超出其法定职权范围。原告华平种植园诉请符合法律规定，本院予以支持。 综上所述，被告太白镇政府组织人员拔除案涉树木的行为，既违反法定程序，也超出其职权范围，其行为违法。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告当涂县太白镇人民政府组织人员拔除原告当涂县华平苗木种植园在太白××振兴村流转土地上栽种的树木的行为违法。 本案受理费50元，由被告当涂县太白镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  章遵忠 人民陪审员  周忠保 人民陪审员  夏建新 二〇二〇年八月二十四日 书 记 员  吴文静 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政强制法》 第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： （一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准； （二）由两名以上行政执法人员实施； （三）出示执法身份证件； （四）通知当事人到场； （五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径； （六）听取当事人的陈述和申辩； （七）制作现场笔录； （八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； （九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章； （十）法律、法规规定的其他程序。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。