河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀行终481号 上诉人（原审被告）河北省保定市满城区人民政府。住所地：河北省保定市满城区中山西路**。 法定代表人程杰，该区区长。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 上诉人（原审被告）河北省保定市满城区方顺桥镇人民政府。住所地：河北省保定市满城区方顺桥镇东方顺村。 法定代表人闫冀斌，该镇镇长。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）崔训，男，汉族，1953年2月15日出生，住河北省保定市满城区。 上诉人河北省保定市满城区人民政府（以下简称“满城区政府”）、河北省保定市满城区方顺桥镇人民政府（以下简称“方顺桥镇政府”）因房屋行政强制一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，崔训系保定市满城区方顺桥镇大赛村村民。1998年原满城县人民政府为崔训颁发编号为09-09-07191号宅基地使用证。2011年，崔训在该宅基地上建设房屋。2018年11月27日，方顺桥镇政府对崔训作出[2018]第6号《责令限期拆除违法建设决定书》，经保定市中级人民法院（2019）冀06行终124号生效行政判决，确认崔训住宅为违法建筑，方顺桥镇政府作出[2018]第6号《责令限期拆除违法建设决定书》的行为合法。2018年12月3日，方顺桥镇政府对崔训作出方镇政罚催字[2018]第6号《责令限期拆除催告通知书》，载明“你应自接到本《催告通知书》之日起2日内腾空建筑物内所有物品并履行上述义务。逾期无正当理由，本机关将强制执行。”2018年12月12日，方顺桥镇政府对崔训作出方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》、方镇政强告字[2018]第6号《强制拆除违法建设公告》，均要求崔训在接到决定书之日起1日内腾空建筑物内所有物品并自行拆除，强制拆除的费用由崔训承担，并告知所涉补偿款项及安置房事宜持身份证到大赛村委会办理。两份材料的送达回证均显示直接送达，受送达人拒签且两份材料均被张贴至崔训家门口。2019年1月15日，方顺桥镇政府对崔训作出方镇政强通字[2019]第6号《强制拆除违法建设通知》，通知载明“现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定通知如下：本机关现在将依法强制拆除你处的违法建设，所涉物品将现场清点并办理手续，请你和你的家人配合并远离该建筑物。”当日，崔训涉案房屋被拆除。 原审认为，关于满城区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该条规定的责成行为对当事人的权利义务不产生实际影响，不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。但根据崔训提交的证据，本案中满城区政府的行为不仅限于责成，还实际现场指挥并组织参与了强拆。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的机关是共同被告。满城区政府与方顺桥镇政府共同实施了强制拆除行为，故满城区政府应当属于本案的适格被告。 关于本案所诉行政强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据该条规定，行政机关的强制拆除行为，应当在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼期限届满之后。本案中，方顺桥镇政府作出方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》及张贴方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设公告》的时间均为2018年12月12日，方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》中写明“如不服本决定的，可依法在60日内申请行政复议，或者6个月内向人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，本决定不停止执行。”虽然方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》中写明“复议和诉讼期间，本决定不停止执行”，但是该决定的内容不能违背相关法律规定，因此，方顺桥镇政府在复议和诉讼期间内无权实施强制拆除行为。而方顺桥镇政府和满城区政府于2019年1月15日即对崔训的房屋实施了强制拆除行为，显然其拆除时，崔训申请行政复议或者提起行政诉讼的期限并未届满。因此，方顺桥镇政府的强制拆除行为违法，满城区政府作为强制拆除行为的参与主体，其行为亦违法。 《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如果行政机关未履行上述程序，造成当事人财产损失的，则该行政强制行为应当被确认为违法。本案中，方顺桥镇政府及满城区政府均无证据表明其在强制拆除行为过程中履行了上述职责，因此其强制拆除行为违法。综合上述情况，方顺桥镇政府和满城区政府对崔训涉案房屋实施的强制拆除行为程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认满城区政府、方顺桥镇政府对崔训房屋的强制拆除的行为违法。 上诉人满城区政府上诉称，一、一审法院确定本案为“行政强制清除行为”不当。本案系因被上诉人的房屋为违法建筑，方顺桥镇政府依法进行行政处罚和行政强制执行，不存在“行政强制清除行为”。二、一审法院以“满城区政府的行为不仅限于责成，还实际现场指挥并组织参与了强拆”认定上诉人实施强制拆除行为，明显错误。在强制拆除当天，上诉人的一名副区长在现场，只是彰显上诉人对本次强拆事件的重视，防范发生安全事故，不能推断为“实际现场指挥并组织参与了强拆”，故一审法院的认定属于认定事实错误。三、上诉人的批准和组织行为不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人对满城区政府的起诉。 上诉人方顺桥镇政府上诉称，一、一审法院确定本案为“行政强制清除行为”不当。本案系因被上诉人的房屋为违法建筑，方顺桥镇政府依法进行行政处罚和行政强制执行，不存在“行政强制清除行为”。二、上诉人所作出的行政强制拆除行为合法。1.生效判决书已确认上诉人方顺桥镇政府对被上诉人做出的《限期拆除违法建设决定书》合法。2，依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题批复》的相关规定，方顺桥镇政府具备进行行政强制拆除的法定职权和主体资格。3.一审法院适用《行政强制法》第44条规定属于适用法律错误。《行政强制法》第四十四条规定是针对法律规定没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的期限限制。而方顺桥镇政府根据法律规定具有对违法建设的行政处罚权和行政强制权，一审法院认为必须在法定复议或诉讼期满后才能强制拆除其违法建筑，是对法律的错误理解。4.强制拆除前已经对建筑物内全部物品予以搬离并妥善安置到被上诉人指定位置，并未对被上诉人财产造成任何损失，符合行政强制的适当性原则，且已经对被上诉人做出安置补偿。综上所述，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于满城区政府是否为本案适格被告的问题。本案崔训的诉讼请求为依法确认满城区政府和方顺桥镇政府于2019年1月15日强拆崔训房屋的行为违法。满城区政府认可强制拆除当天其一名副区长在强拆现场。虽然满城区政府主张副区长到场只是彰显对强拆事件的重视，防范发生安全事故。但在无其他有效证据证明满城区政府上述主张的情况下，一审认定满城区政府在实际现场指挥并组织参与强拆并无不当。 关于强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 本案中，方顺桥镇政府2018年11月27日对崔训作出方镇政罚决字[2018]第6号《责令限期拆除违法建设决定书》。后崔训在法定期限内对上述决定提起行政诉讼，一审法院已作出生效行政判决，驳回了崔训的诉讼请求。因此，本案中已不存在需要待当事人申请行政复议或提起行政诉讼后行政机关方可实施拆除措施的情形。一审判决认为方顺桥镇政府作出方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设决定书》及张贴方镇政强决字[2018]第6号《强制拆除违法建设公告》后，上述决定及公告尚在复议和诉讼期间内，行政机关无权实施强制拆除行为的理由不能成立，本院予以指正。 另外，方顺桥镇政府对崔训作出的方镇政强通字[2019]第6号《强制拆除违法建设通知》载明“本机关现在将依法强制拆除你处的违法建设，所涉物品将现场清点并办理手续，请你和你的家人配合并远离该建筑物。”但其并未提供有效证据证实其在拆除当日履行了上述职责。一审参照《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定精神，认为行政机关对违法建筑实施强制拆除的，对于建筑内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。方顺桥镇政府及满城区政府均无证据表明其在强制拆除行为过程中履行了上述职责，因此其强制拆除行为违法的理由并无不妥。 综上，一审确认满城区政府和方顺桥镇政府对崔训的房屋实施强制拆除行为违法的结果并无不妥。满城区政府和方顺桥镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河北省保定市满城区人民政府与河北省保定市满城区方顺桥镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  韩锦霞 审判员  江 悦 二〇二〇年八月二十五日 书记员  李 鼎