云南省富宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云2628行初17号 原告广西南宁凯善饲料有限公司。住所地：广西南宁市江**那洪大道**。统一社会信用代码：91450100MA5KXBN863。 法定代表人马平平，该公司经理。 委托代理人张闯，女，该公司员工，特别授权代理。 被告富宁县市场监督管理局。。住所地：富宁县新华镇文华社区东风路**统一社会信用代码：1153262856033647E。 法定代表人张义勇，该局局长。 出庭应诉负责人，文芳鹏，该局副局长。 委托代理人韦天发，云南玉泉律师事务所执业律师，特别授权代理。 原告广西南宁凯善饲料有限公司不服被告富宁县市场监督管理局工商行政管理行政处罚一案，于2020年4月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告富宁县市场监督管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告广西南宁凯善饲料有限公司的法定代表人马平平及其委托代理人张闯，被告富宁县市场监督管理局出庭应诉负责人文芳鹏、委托代理人韦天发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年9月20日作出富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》，认定：当事人于2019年9月1日，在广西新秋粮食有限公司以1400元／吨的价格购进了300吨玉米，其中19吨玉米统一包装，之后于2019年9月17日下午18时许将上述19吨标签、说明书不全的预包装食品（玉米，价值26600元）委托驾驶员臧小伟驾驶“晋Ｍ×××××”重型仓栅式货车，在钦州市钦州港广西南宁凯善饲料有限公司装载，准备运往云南省蒙自市进行销售，2019年9月18日，途经云南省富宁县时，被富宁县公安局警务站查获，其后移交本局依法处理。案件调查中，当事人前来本局接受调查，陈述了其经营状况，表明上述产品出现标签、说明书不全的原因是由于法律意识不到位所导致，同时表明其愿意就上述事项，采取有效措施弥补和更正，并要求本局在查明事实的基础上，依法从轻或减轻行政处罚。上述情况有《现场检查笔录》、《询问笔录》、《现场图片》、《富宁县市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（富市监行强字〔2019〕8-59号）等材料证实。综上所述：当事人生产经营标签、说明书不全的预包装食品（玉米）的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款的规定，已构成违法行为。鉴于当事人的违法行为未造成较大危害后果或不具有明显潜在危害后果，并在案发后能积极配合查处，主动消除危害后果或隐患，认错态度积极，具有减轻处罚情节。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《云南省食品药品监督管理行政处罚自由裁量权适用规则》第十条的规定，决定责令当事人立即停止生产经营无任何标签、说明书的预包装食品（玉米）的违法行为，在本局的现场监督下，对查获并依法随案扣押的19吨预包装食品（玉米）重新如实标注标签，并作如下处罚：罚款15000元上缴国库。 原告诉称，富宁县市场监督管理局对我公司就2019年9月17日在广西新秋粮食有限公司以1400元／吨的价格购进了19吨玉米，之后由驾驶员臧小伟驾驶“晋Ｍ×××××”重型仓栅式货车在钦州市钦州港广西南宁凯善饲料有限公司装载，准备运往云南省蒙自市销售，货值26600元，途经云南省富宁县时，由于上述预包装食品（玉米）标签、说明书不全，被富宁县公安局警务站查获，其后移交富宁县市场监督管理局依法处理。行政处罚决定书上明确指出，处罚我公司的理由是“当事人经营标识不全的预包装食品（玉米）的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款规定，已构成违法行为。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款的规定，鉴于当事人的违法行为未造成较大危害后果或不具有明显潜在危害后果，并在案发后能积极配合查处，主动消除危害后果或隐患，认错态度积极，具有减轻处罚情节。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《云南省食品药品监督管理行政处罚自由裁量权适用规则》第十条的规定，对我公司处以罚款15000元。”对于该行政处罚决定，我公司有异议，理由是：第一，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条食用农产品的例外中的第1点不适用《食品安全法》规定，供食用的源于农业的初级食品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。根据《中华人民共和国农产品质量法》第二十八条“农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容，使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称。具体办法由国务院农业行政主管部门制定。”和第四十八条“违反本法第二十八条规定，销售的农产品未按照规定进行包装、标识的，责令限期改正，逾期不改正的，可以处二千元以下罚款。”玉米系最根本的农产品之一，而被告在做出行政处罚时，根本无视法律依据，强行套用不适用的法律依据，强行进行罚款为15000元的处罚，此行为也违反了《行政法》的基本原则，即合理行政原则。第二，根据《中华人民共和国产品质量法》第二条，在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动必须遵守本法。本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用于本法规定。1.本条是关于产品质量法调整范围的规定。2.本法适用的地域是中华人民共和国境内。3.本法主要调整在产品生产、销售活动中发生的权利、义务、责任关系。4.本法调整的产品范围包括销售目的，通过工业加工、手工制作等生产方式所获得的具有特定使用性能的物品。未经加工的天然形成的产品，如原矿，原煤，石油，天然气等；以及初级农产品，农、林、牧、渔等产品，不适用本法规定。第三，原告作为饲料有限公司，所经营饲料原料玉米，是获得有关部门认可，有正规的营业执照许可。现代社会中各行各业都有相应的法规法则对其进行约束。除此以外，原告与云南省农业局通过电话咨询过、云南省本省内并没有做出关于玉米包装销售需要进行合格证这么一项规定，而被告在云南省省内乃至全国各地都没有相关规定的情况下，率先实施相关查处，给广西地区从事的饲料原料销售行业带来了巨大损失。原告为大学生创业类型的公司，正值发展初期，受到国家重点支持。饲料原料销售行业利润微薄，被告超出规定限制的处罚原告难以承担。第四，根据国家质量监督检验检疫总局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》中第七条关于低频、烟草、化妆品、农药、兽药等产品的监督检查问题，其中第（六）条，其他产品的监督检查问题，对医疗器械、饲料和饲料添加剂等产品的监督检查，国务院制定了专门行政法规的，对这些产品的监督检查应当适用行政法规的规定，没有规定的，应当适用其他法律法规。原告认为被告对上述该车货物强行套用《中华人民共和国产品质量安全法》来进行约束，存在法律适用错误，应当用饲料行业的专门法律法规进行约束，而现在饲料行业方面的法律法规并没有对作为饲料原料进行销售的玉米包装不规范做出相应的强制规定，从这一角度出发，原告在包装玉米标签、说明书不全一事上情有可原。原告曾就本次事件咨询过广西饲料办与广西市场监督管理局，回复称饲料原料目录及初级农产品目录中都有明确指出，玉米粒属于饲料原料及初级农产品，在没有改变其性状的前提下对玉米粒进行的简单包装是在全国猪瘟疫情肆虐的环境下，以“避免玉米粒在运输过程中免受外界因素污染”为目的，并没有改变玉米粒作为饲料原料和初级农产品的性质，是为了能够更好的服务于云南省的养殖业。我国玉米南北调运历史悠久，从产区到销区，玉米包装要求一直以简单便捷，干净卫生为主要准则。近几年来，各种疫情不断已严重影响到了该行业的市场活跃与积极性，去繁从简，降低成本，提高效率才得以艰难维系，被告的不当处罚，对广西到云南的玉米调运行业来讲。无疑是雪上加霜。故请求人民法院撤销富宁县市场监督管理局做出的富市监罚字〔2019〕201号行政处罚决定，并返还罚款15000元；本案诉讼费及其他相关费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1号证据：公司营业执照，用以证明原告经营范围。 2号证据：富宁县市场监督管理局行政处罚决定书（206号），206号，用以证明富宁县市场监督管理局处罚内容。 3号证据：身份证复印件，用以证明原告公司法定代表人身份及委托人身份。 4号证据：劳务合同，用以证明受委托人与原告是职工关系。 5号证据：录音，原告与广西省饲料办与文山州食品安全科的沟通过程，以及相关部门对于饲料经营企业中包装玉米属于饲料的认定。 6号证据：饲料原料目录，用以证明玉米在没有经过加工改变性状的前提下属于初级农产品的定位。 7号证据：初级农产品目录，用以证明玉米在没有经过加工改变性状的前提下属于初级农产品的定位。 8号证据：贵港粮食储备局开具的证明，用以证明该玉米属于饲料用玉米。 9号证据：原告与收货方的购销合同，用以证明该玉米作为饲料原料用于养殖的用途。 10号证据：录音文本，用以证明我公司与广西省饲料办与文山州食品安全科的沟通过程，以及相关部门对于饲料经营企业中包装玉米属于饲料的认定。 11号证据：饲料添加剂管理条例，用以证明国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。 12号证据：授权委托书，用以证明原告委托本公司员工张闯处理本案相关内容。 13号证据：法定代表人身份证明，用以证明马平平系原告公司法定代表人。 14号证据：农产品标识和管理办法，用以证明初级农产品玉米，由《中华人民共和国农产品质量安全法》管理。 被告辩称，一、原告违法事实清楚。原告以“晋Ｍ×××××”号车运送预包装食品由富宁县公安局警务站移交到被告，经被告执法人员检查，该车货箱内承运的货物外包装材质为白色透明编织袋，包装上标签标识不全，承运人不知货物情况。其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》的规定，其违法事实清楚，应予以处罚；二、被告依法作出行政处罚。因原告违法事实清楚，被告根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条、第一百二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《云南省食品药品监督管理行政处罚自由裁量权适用规则》的规定，在原告的要求之下，对其处以15000元的处罚。该处罚符合法律规定，并已酌情考虑了原告认罚情节而作出的处罚；三、原告自愿接受处罚。本案作出处罚决定后，告知了原告陈述申辩听证的权利，原告自知其行为违法，自愿作出《申请书》，明确放弃陈述申辩听证权利，自愿接受处罚，其行为表示了其对违法事实及被告作出的处罚决定的认可，是其对自己权利的处分，且已经知悉其行为的法律后果；四、本案处罚决定已经履行完毕。本案被告依法作出行政处罚，并且已充分考虑了原告认罚的情节，原告对处罚没有异议，并已自行履行完毕，本案已经处理终结。综上所述，本案原告违法事实清楚，被告系充分考虑了原告违法情节及违法后表现而作出行政处罚，原告也自愿接受处罚。原告擅自反悔，要求撤销已接受的处罚，没有事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了下列证据： 第一组证据：富宁县市场监督管理局案件来源登记表，用以证明2019年9月18日16时，富宁县公安局警务站执勤官兵在G80广昆高速查缉时发现原告聘请的司机臧小伟运输的预包装食品（玉米）涉嫌违法，被告立案登记。 第二组证据：询问通知书、送达回证、现场笔录、现场照片、询问笔录，用以证明2019年9月18日，被告查获原告物品时，对运输人员询问情况，被询问人明知食品包装不符合法律规定，但其不是货主，不知货物情况的事实。 第三组证据：审批表，用以证明2019年9月18日被告决定对原告运输的19吨不符合规定的预包装食品采取强制措施。 第四组证据：实施行政强制措施决定书、财物清单、送达回证，用以证明2019年9月18日，被告对涉案财物进行扣押措施的情况。 第五组证据：现场照片，用以证明2019年9月18日，被告现场检验情况。 第六组证据：调查笔录，用以证明2019年9月20日，被告对货主调查情况，原告知悉违法事实，并愿意承担责任。 第七组证据：购销合同，用以证明原告购销玉米约定情况，合同约定包装为集装箱，未约定货物用途。 第八组证据：审批表、审核表、登记表，用以证明被告同意立案查处的情况。 第九组证据：听证告知书、送达回证、申请书，用以证明本案被告已告知原告听证权利，原告自愿放弃陈述、申辩、听证的权利。 第十组证据：案件调查终结报告、讨论记录、处罚决定书、结案报告，用以证明被告根据原告违法事实及原告的表现情况作出罚款15000元的行政处罚。 第十一组证据：收据，用以证明原告自愿缴纳15000元罚款的事实。 第十二组证据：审批表、决定书、清单、送达回证、领条、放行条，用以证明原告接受处罚后，原告货物退还情况。 第十三组证据：机动车辆行驶证、身份证、营业执照，用以证明原告资质情况。 经庭审质证，被告对原告提交的1号、2号、3号、4号证据没有异议。5号、10号证据，合法性有异议，这两个录音的提取不符合证据音像提取的要求，没有经过被录音人确认，也没有经过相关部门对录音内容作出确认。6号、7号、11号、14号证据，都是属于法律规范和部门规章，不符合证据要求。8号、9号证据，没有异议，但是这两组证据针对的是富市监罚字〔2019〕206号行政处罚决定的证据，富市监罚字〔2019〕201号行政处罚决定是没有这两组证据的。也就是富市监罚字〔2019〕201号案件查处时原告不能提供被扣押的玉米是用于饲料或者饲养的证据。12号、13号证据没有异议。 原告对被告提交的第一组、第五组、第七组、第八组、第十二组、第十三组证据无异议。对第二组证据的真实性无异议，对待证的事实有异议，驾驶员做笔录的时候是因为被告的引导，驾驶员才作了这样的陈述，其笔录不具有合法性。对第三组证据的待证事实有异议，因为我方不认为货物是预包装食品。对第四组证据的待证事实有异议，被告不应该对涉案财物进行扣押，因为我方的玉米并不符合按照法律规定进行查封、扣押的产品范围，不是《产品质量法》第四十九条至第五十三条规定禁止生产、销售的产品，产品存在的瑕疵问题、标识不规范的问题不能实施查封扣押。对第六组证据的待证事实有异议，我方不认为我方是违法行为，并且调查笔录是在被告方引导下做出的，包括所用的词语。对第九组证据的待证事实有异议，原告放弃听证、陈述、申辩权利是为了保障驾驶员的利益，让其更早的出发，减少其损失，并未放弃起诉权利。对第十组证据有异议，我方并未违法，之所以承认违法，是为了减轻我方损失，以及对被告的行政单位执法权的尊重。对第十一组证据，我方并没有缴纳罚款的原由，因为我方并没有违法的行为，而且如果不缴纳罚款，被告将继续扣车扣货。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1号、3号、4号、12号、13号证据，被告无异议，且能证明所待证事实，本院予以采信。2号证据中的富市监罚字〔2019〕206号《行政处罚决定书》与本案被诉行政行为无关联性，对该证据本院不作为本案证据使用，富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》被告无异议，本院予以采信。5号、10号证据，来源真实性存疑，且不能证明待证事实，本院不予采信。6号、7号、11号、14号不属于证据范畴，本院不予认证。8号证据贵港粮食储备局开具的证明，该证据证明装载玉米车辆车牌号为云Ｇ×××××，与本案涉案玉米装载车辆“晋Ｍ×××××”号车无关，故与本案无关联，对该证据本院不作为本案证据使用。9号证据“粮食销售合同”签订日期为2019年10月25日，而本案涉案玉米装运及被被告扣押时间为2019年9月18日，故该证据与本案无关联，本院不作为本案证据使用。原告对被告提交的第一组、第五组、第七组、第八组、第十二组、第十三组证据无异议，对被告提交的该六组证据本院予以采信。原告对被告提交的第二组、第三组、第四组、第六组、第九组、第十组、第十一组证据的真实性、关联性无异议，对待证事实有异议，故本院对其真实性、关联性予以确认。但因与本院查明案件事实不符，案件定性错误、处罚不当，不能证明被告所作出的行政行为具有合法性，故对其合法性本院不予确认。 经审理查明，原告广西南宁凯善饲料有限公司成立于2017年1月6日，其经营范围有：销售饲料原料、食品（凭许可证在有效期内开展经营活动，具体项目以审批部门批准的为准）等。2019年9月1日，原告广西南宁凯善饲料有限公司与广西新秋粮食有限公司签订《购销合同》，原告广西南宁凯善饲料有限公司从广西新秋粮食有限公司购进300吨散装玉米粒，每吨1400元。此后，广西南宁凯善饲料有限公司法定代表人马平平与云南省蒙自市村民徐伟口头约定，由广西南宁凯善饲料有限公司向徐伟提供19吨玉米粒，每吨1420元，总价26980元。2019年9月17日，广西南宁凯善饲料有限公司将从广西新秋粮食有限公司购进的19吨散装玉米粒用其在市场上定制的白色透明编织包装袋进行包装，每袋50公斤，并于2019年9月18日上午装载到臧小伟驾驶的晋Ｍ×××××号重型仓栅式货车，委托臧小伟运输至云南蒙自市交付徐伟，2019年9月18日16时许途经富宁县时，被富宁县公安局警务站执勤点公开查缉，发现该车所装载的玉米标签、说明书不全，涉嫌违法而移交被告处理。被告于同日立案受理，经调查核实、告知当事人有权进行陈述、申辩、听证权利、听取当事人陈述、申辩后，当事人自愿放弃听证权利，被告于同年9月20日作出富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》，认定：当事人于2019年9月1日，在广西新秋粮食有限公司以1400元／吨的价格购进了300吨玉米，其中19吨玉米统一包装，之后于2019年9月17日下午18时许将上述19吨标签、说明书不全的预包装食品（玉米，价值26600元）委托驾驶员臧小伟驾驶“晋Ｍ×××××”重型仓栅式半货车，在钦州市钦州港广西南宁凯善饲料有限公司装载，运往云南省蒙自市进行销售，2019年9月18日，途经云南省富宁县时，被富宁县公安局警务站查获，其后移交被告依法处理。富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》，当事人生产经营标签、说明书不全的预包装食品（玉米）的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款的规定，已构成违法行为。鉴于当事人的违法行为未造成较大危害后果或不具有明显潜在危害后果，并在案发后能积极配合查处，主动消除危害后果或隐患，认错态度积极，具有减轻处罚情节。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《云南省食品药品监督管理行政处罚自由裁量权适用规则》第十条的规定，责令当事人立即停止生产经营无任何标签、说明书的预包装食品（玉米）的违法行为，在本局的现场监督下，对查获并依法随案扣押的19吨预包装食品（玉米）重新如实标注标签，并作出如下处罚：罚款15000元上缴国库。该处罚决定书于同年9月20日送达原告公司法定代表人马平平。原告收到处罚决定书当天缴纳罚款15000元。被告于同日解除扣留行政强制措施，并将车辆、货物返还给原告。2020年4月16日，原告向本院提起行政诉讼。 综合原被告的诉辩主张，本案争议焦点主要是：1.原告销售的涉案玉米应归入食用农产品还是一般的食品，被告作出行政处罚的法律依据是否正确？2.被告对原告销售的涉案玉米是否有查处职权？ 本院认为，首先，《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定：“本法下列用语的含义：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。……”《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。本法所称农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。”本案中，原告销售的玉米粒未进行加工（包括初加工和深加工）或者添加其他物质，只是为方便运输和防止污染而采用一定的容器或材料（装袋）加以保护，并未改变其基本自然性状和化学性质，因此案涉玉米应归属于初级农产品，即食用农产品，而不应归属于《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定的“食品”范畴。被告在查实原告销售的玉米粒属于初级农产品后，将其定性为预包装“食品”，从而认定原告实施了生产经营标签、说明书不全的预包装食品（玉米）的行为，进而适用《中华人民共和国食品安全法》进行定性、处罚，属认定事实错误、适用法律错误。其次，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第三条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。《农产品包装和标识管理办法》第三条规定，农业部负责全国农产品包装和标识的监督管理工作。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品包装和标识的监督管理工作。由此可知，县级行政区域内农产品包装和标识的监督管理工作的主管部门是县级以上地方人民政府农业行政主管部门，故被告不具有对原告实施销售涉案玉米未按照规定进行包装、标识的行为进行查处职权。 综上所述，被告作出的富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》认定事实及适用法律错误，且被告对原告销售未按照规定进行包装、标识的玉米粒行为不具有查处职权，因此，其所作出的富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》不合法，原告诉请撤销的理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下： 撤销被告富宁县市场监督管理局于2019年9月20日作出富市监罚字〔2019〕201号《行政处罚决定书》，限被告富宁县市场监督管理局于本判决生效之日起五日内将原告广西南宁凯善饲料有限公司已经缴纳的罚款15000元返还给原告广西南宁凯善饲料有限公司。 案件受理费50元，由被告富宁县市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院。 审判长 师 芳 审判员 黄友恒 审判员 黄志保 二〇二〇年八月十八日 书记员 文 萍