广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1314号上诉人（原审原告）：徐惠，女，1971年5月15日出生，汉族，住广州市花都区********美景楼806房，公民身份号码412************147。委托代理人：张远东，男，1972年7月30日出生，汉族，住广州市花都区********美景楼806房，公民身份号码360************739，与上诉人系夫妻关系。上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府花城街道办事处。住所地：广州市花都区******。法定代表人：黎汝坚，主任。委托代理人：江志荣，该办事处工作人员。委托代理人：刘成坚，广东誉理律师事务所律师。上诉人徐惠、广州市花都区人民政府花城街道办事处（以下简称花城街道办）因行政强制拆除及行政赔偿一案，均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3832号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年7月4日，广州花卉之都农业有限公司（甲方，出租人）与王海华（乙方，原承租人）、徐惠（丙方，现承租人）签订《合同转让协议》，约定甲方与乙方于2010年12月9日签订的《土地租用合同》，由乙方承租甲方位于花卉之都区域内W27地块，现乙方自愿将原合同的权利义务一并转让给丙方，丙方愿意受让，甲方表示同意，等等。2018年7月18日，广州花卉之都农业有限公司（甲方）与徐惠（乙方）签订《广州花卉之都农业有限公司土地租用合同》，约定：乙方租用甲方位于广州花卉之都区域内W27地块土地（以下简称涉案W27地块），合计面积3.17亩，其中，可独立使用的面积为2.88亩，公摊用地面积为0.29亩，租用期限自2011年1月1日起至2025年12月31日止，共15年，等等；第九条乙方的义务包括本合同期限内，不得擅自改变用地性质、土地用途及经营范围，不得经营与花卉园艺及其相关产业无关的行业，等等；第十二条特别约定，租用期间，如乙方需在租用地块上兴建生产、生活所用配套设施，须事先向甲方提出书面申请，经甲方书面同意后方可按照合同约定及花卉之都园区的相关规定予以施工，具体流程：乙方需兴建生产、生活所需配套设施的（仅限温室、荫生棚，不得兴建混凝土或墙体的建筑物）具体流程及规定按《广州花卉之都园区管理细则》中花场建设管理规定的内容予以进行，兴建所需的费用由乙方自行承担，等等。2019年2月27日，花城街道办作出《关于清理整治花卉之都“大棚房”的通知》，载明：“W27：请你单位于2019年3月1日前按要求自行清理整改：除必要2米内机耕路外，项目内占耕地硬底化及构建筑物全部拆除，恢复土地原状或农业生产条件。整改到位后可再建‘单层、15平方米以内’看护房一座。逾期不整改的，我街将按上级要求组织相关部门进行整治。”2019年3月18至21日，花城街道办组织人员拆除了涉案W27地块上一座100m²的花卉温室大棚。2019年3月27日夜晚，花城街道办组织人员将涉案W27地块上一座建筑（看护房）强制拆除。徐惠对花城街道办于2019年3月27日实施的强制拆除行为不服，诉至原审法院。另查明，徐惠庭审中明确要求花城街道办赔偿徐惠的损失共计978512.8元，包括：实木衣柜10000元，佳能远摄像头13488元，佳能F4摄像头8399元，SKII护肤品3370元，冲击钻工具328元，嘉丁拿水枪头329元，嘉丁拿园艺工具834.8元，洗手池1200元，3M净水器800元，拆大棚留下的钢架10000元，桌子1340元，拖车380元，实木床8000元，凤尾竹3200元，三角梅8年树8000元，进口绣球大苗10500元，珍贵菊花奇石一座50000元，场地道路15200元，围栏1200元，喷灌系统1200元，花城街道办占用土地的租金61244元，房屋的建筑材料31500元，房屋的门窗3000元，亲人遗物被毁100000元，营业损失200000元，房屋转让费140000元，房屋建筑装修费178000元，育苗花棚建设费117000元。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，花城街道办花城街道办实施了涉案强制拆除行为，其为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”上述规定并未赋予花城街道办对违法用地、违法建设进行强制拆除的职权，因此徐惠请求确认涉案强制拆除行为违法，予以支持。《广州市违法建设查处条例》第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”第二十三条规定：“城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当书面通知当事人在强制拆除违法建筑物、构筑物前自行搬出财物。当事人拒不搬出财物的，应当对其财物进行登记、制作物品清单。物品清单应当加盖行政机关印章，并载明下列事项：（一）当事人姓名或者名称、地址；（二）财物的名称、种类、规格、数量和完好程度；（三）当事人取回财物的途径和时间；（四）行政机关的名称、日期。物品清单应当经当事人签名或者盖章，当场交付当事人。当事人不到场或者拒绝签名的，可以由无利害关系的见证人签名或者盖章见证或者由公证机构现场公证后，由执法机关代为临时保管。当事人应当在强制拆除之日起三十日内到指定的地点领取，逾期不领取的，执法机关应当发布招领公告，当事人应当在发布招领公告之日起六十日内领取，临时保管费用和因逾期不领取造成的损失，由当事人承担，但是因执法机关的过错造成损失的，执法机关应当依法赔偿。”《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”花城街道办强制拆除涉案建筑前，没有对涉案建筑是否属于违法建设及是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形的违法建设情形进行认定，也没有向徐惠发放任何书面文件，说明强制拆除的理由，而且没有履行催告、送达，听取徐惠陈述和申辩、公告等程序并告知徐惠相应的救济权利，花城街道办于2019年3月27日夜间实施涉案强拆行为，且在强制拆除过程中亦没有制作执法笔录、物品清单等对涉案建筑内物品予以登记，故花城街道办对涉案建筑进行强制拆除行为违反了上述程序规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第六款规定：“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。……当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，徐惠要求花城街道办向其赔偿经济损失978512.8元为涉案建筑转让、装修的费用以及建筑内物品、设施、地上附着物价值等损失，根据上述规定，对于因花城街道办违法强制拆除造成徐惠合法财产损失部分，花城街道办应承担相应的赔偿责任。至于徐惠主张的经营损失200000元、房屋转让费140000元，房屋建筑装修费178000元、花城街道办占用土地的租金61244元，育苗花棚建设费117000元不属于花城街道办强制拆除行政行为造成的直接损失，不予支持，徐惠可另寻法律途径解决。对于徐惠主张的强拆过程中建筑物内物品损失，由于花城街道办在强制拆除过程中并没有制作笔录及物品清单，只有部分照片，故应结合徐惠、花城街道办的陈述及徐惠提供的清单、收据等，依据生活经验、常识予以判定损害情况。其中徐惠主张的亲人遗物损毁的损失100000元，已超出市场正常价格范围，其又不能提供充分证据证实予以证实，故对此项请求不予支持。关于徐惠主张的涉案建筑物内其他物品、设施及地上附着物等损失，徐惠对其主张提交了网上订单详情、收据等，虽不是正规的发票，但符合一般实际情况没有超出合理的市场价，仍具有一定的参考价值，根据公平合理的原则，故酌情按照徐惠所列清单数额的80%（扣除上述不属于赔偿范围项目后折旧取整）判令花城街道办赔偿强制拆除徐惠涉案建筑经济损失146000元。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认广州市花都区********办事处于2019年3月27日强制拆除徐惠承租的位于广州市花都区*******花卉之都区域内W27地块上的一幢建筑（看护房）的行为违法；二、广州市花都区********办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿徐惠经济损失人民币146000元；三、驳回徐惠的其他赔偿请求。上诉人徐惠不服原审判决，上诉称：原审判决已经确定花城街道办强制拆除徐惠建筑物的行为违法，花城街道办应当赔偿因此造成徐惠的全部损失。包括：1.房屋损失435000元（含房屋转让费140000元、房屋建筑装修费178000元、育苗花棚建设费117000元）；2.营业损失200000元；3.强占徐惠合法租用土地的租金61244元；4.徐惠亲人遗物灭失损毁的损失100000元。请求：1.撤销原审判决第二项、第三项，改判花城街道办赔偿徐惠因违法行政行为造成的经济损失978512.8元；2.判令本案上诉费由花城街道办承担。上诉人花城街道办亦不服原审判决，上诉称：1.涉案拆除行为是广州市规划和自然资源局、广州市花都区**********办共同实施。原审判决遗漏共同被告，导致只有其一人承担违法后果，属于程序错误。2.徐惠主张的赔偿缺乏法律和事实根据。获得国家赔偿的范围仅限当事人的合法权益，不包括非法、违法利益，因此，徐惠主张的大棚房钢架10000元、场地硬底化道路15200元、围栏1200元及附属设施属于违法建设，不在国家赔偿的范围内。原审法院将上述几项违建认定为徐惠的合法财产，属于认定事实错误。请求：1.撤销原审判决第一、第二项，发回重审或判决驳回徐惠的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由徐惠承担。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，关于花城街道办是本案适格被告问题，原审法院阐述理由充分，本院予以认可。本案中，虽然广州市规划和自然资源局、广州市花都区****局等部门曾发函通知花城街道办对涉案“花卉之都”大棚房问题进行整治，但是上述行政机关之间并不存在层级隶属关系，亦未有证据表明存在委托关系，故花城街道办所提原审遗漏共同被告的主张，没有事实根据，本院不予采纳。花城街道办在对涉案违法建设采取强制拆除措施前，未作出行政处理决定，未当场告知当事人采取强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，夜间实施强制措施等，其拆除行为均不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，显属程序违法。原审判决确认涉案强制拆除行为违法的处理结果正确，但其以花城街道办没有对违法用地、违法建设进行强制拆除的职权为由确认涉案强制拆除行为违法不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，花城街道办在涉案违法建设强拆过程中造成徐惠的合法财产损失理应赔偿。对于涉案房屋被拆除的损失，徐惠并未提交涉案房屋的产权证明材料或报建手续，不能证实该房屋属于合法建筑，因此对于徐惠主张的房屋损失，本院不予支持。花城街道办未对现场物品进行清点及制作物品清单、未妥善保管和移交物品，应承担举证不能的法律后果。原审法院对涉案建筑内物品、设施、地上附着物的损失，酌情支持146000元，属于合理的赔偿范围，本院予以支持。对于徐惠主张的经营损失的赔偿，因无证据显示其取得营业执照，故不能认定造成其经营损失；对于徐惠主张的房屋转让费、占用土地的租金损失，不属于直接损失；对于房屋建筑装修费、育苗花圃建设费，因徐惠不能提供证据证明涉案被拆除建设的合法性，而相关建设、装修费用属于附着于被拆除违法建设的价值。因此，对于徐惠提出的赔偿请求，本院亦不予支持。综上，原审判决处理结果正确，本院予以维持。徐惠、花城街道办的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐惠、广州市花都区人民政府花城街道办事处各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年八月三十一日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴