广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终1495号上诉人（原审原告）：罗志昭，男，汉族，1961年2月18日出生，住广州市海珠区*********，公民身份号码440************13X。委托代理人：詹鸿斌，广东南方福瑞德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，该局局长。委托代理人：李宏、刘天明，该单位工作人员。上诉人罗志昭因诉被上诉人广州市规划和自然资源局不予行政许可一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：2000年7月7日，番禺市人民政府向原告核发《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者为原告，地址市桥镇迎宾路龙美路段金龙花园4街**，用途为住宅，批准使用期限至2065年2月15日止，用地面积120平方米。2017年1月3日，原广州市国土资源和规划委员会向原告核发粤（2017）广州市不动产权第07247430号不动产权证。该证载明：权利人为原告，共有情况为单独所有，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，面积为120.00平方米，座落广州市番禺区****************，用途为城镇住宅用地。2019年9月16日，原告向被告申请办理位于广州市番禺区****************个人住宅建筑工程的建设工程规划许可。2019年9月20日，被告向原告作出穗规划资源业务函﹝2019﹞11934号《关于不予行政许可的决定书》，称“……经核：该宗地在2016年2月国务院批复的总规、《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》中位于限制建设区内。综上，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《广东省城乡规划条例》第四十一条规定，我局决定不予核发位于广州市番禺区****************的个人住宅建筑工程《建设工程规划许可证》。”原告于2019年9月24日收到该《关于不予行政许可的决定书》后不服，遂诉至原审法院。另查明，根据广州市人民政府于2011年7月22日批准施行的《广州市控制性详细规划（全覆盖）》显示，涉案土地的控制性详细规划为规划道路用地。根据广州市人民政府批准施行的《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》显示，涉案土地位于限制建设区范围内。2019年6月，广东粤建设计研究院有限公司作出的穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号建筑设计方案总平面图中显示，涉案土地处标明“示意范围，非调整区域”字样。2019年9月3日，被告对广州市番禺区金龙房地产开发有限公司金龙花园项目的建筑工程设计方案进行批后公布，文件批准号为穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号，规划地块位置位于广州市番禺区*********，规划用地面积为33773.8平方米，计算容积率建筑面积为45670平方米，等。该《建筑工程设计方案批后公布》附注第1点载明：该图主要体现建筑的空间布局和关系，仅为示意图，图上所展示的建筑外轮廓线及未尽之细部应以《建设工程规划许可证》核定为准。其中消防车道设置以消防部门最终意见为准。原审法院认为，《广东省城乡规划条例》第四十一条规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程设计方案总平面图。建设单位或者个人应当在建设项目施工现场或者其他显著地点设置建设工程规划许可公告牌，载明建设工程规划许可的主要内容和图件。公告内容应当真实、有效，不得隐瞒、虚构。取得建设工程规划许可证一年后尚未开工的，应当向原许可机关办理延期手续，延长期限不得超过六个月。未办理延期手续或者办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。”根据上述规定，被告作为辖区内规划主管部门，有权对原告提出的申请作出处理。本案中，原告于2019年9月16日向被告申请办理涉案土地的个人住宅建筑工程的建设工程规划许可。根据《广州市控制性详细规划（全覆盖）》显示，涉案土地为规划道路用地，以及《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》显示，涉案土地位于限制建设区范围内。被告据此认定原告提出的涉案建设用地规划许可申请不符合规划许可条件和要求，作出被诉《关于不予行政许可的决定书》，对原告的申请不予许可，并未违反上述规定。关于原告认为涉案土地在被告已批准公示的穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号中已有建设轮廓，被允许建设的意见。根据广东粤建设计研究院有限公司作出的穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号设计方案规划范围图纸显示，涉案土地并非位于穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号建筑工程设计方案调整范围内，在图纸中亦标明建设轮廓仅是为了在图中示意位置，并不代表涉案土地被允许建设房屋，故对原告提出的该项意见，原审法院不予采纳。综上，原告要求撤销被诉《关于不予行政许可的决定书》的理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗志昭的诉讼请求。上诉人罗志昭不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人以广州市番禺区****************在《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》中位于限制建设区为由，不予核发《建设工程规划许可证》属于适用法律法规错误。根据粤府办【2013】3号《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实施管理规定的通知》第二十二条，如建设项目不涉及占用基本农田，属于按城镇批次用地报批的建设项目用地，且不符合土地利用总体规划确定的规划用途的面积在400平方米以内的，可以视作符合土地利用总体规划。上诉人的建设项目符合该规定，被上诉人以上诉人的建设项目违反总体规划为由不予核发许可证属于适用法律法规错误。二、被上诉人在原审过程中另以涉案土地在控制性详细规划中为规划道路为由，主张不予核发许可证，进一步证明被上诉人作出被诉不予行政许可决定的依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，被诉不予行政许可决定应予撤销。三、被上诉人提交的原审证据3“涉案土地详细性控制规划”不应作为本案的判决依据。首先，上述证据3不是被上诉人作出被诉不予行政许可决定的证据和所依据的规范性文件，本案不应审查。其次，该规划图显示，涉案土地附近还有“福田汽车广州晖驰汽车销售中心”“图卫大厦”等建筑均在被上诉人所称的禁止建设的规划道路范围内。故被上诉人和原审法院认为涉案土地属于禁止建设的规划道路范围与实际是矛盾的、存疑的。综上，原审判决认定事实不清、适用法律法规错误，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉不予行政许可决定书，责令被上诉人限期对上诉人的申请重新作出处理；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、被上诉人作出被诉不予行政许可决定具有职权依据。二、被上诉人作出的被诉不予行政许可决定认定事实清楚、法律依据充分、符合相关技术标准和规范。上诉人申请办理涉案土地新建建筑工程规划许可证，因涉案土地在控制性详细规划中为规划道路用地，且在《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》中位于限制建设区内，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款、《广州市城乡规划程序规定》第二十二条第二款，被上诉人作出不予行政许可决定，并送达上诉人。三、上诉人提出的诉讼理由不成立，依法应予驳回。1、上诉人提出的粤府办【2013】3号《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实施管理规定的通知》第二十二条是关于城镇批次用地报批时是否符合土地利用规划的认定标准，不适用于办理个人建房的《建设工程规划许可证》。2、关于上诉人提出的“涉案土地控制性详细规划”不应作为本案的判决依据的情况。首先，被上诉人在作出被诉不予行政许可决定时将土地利用总体规划等不符合规划的情况以不完全列举方式进行阐述，并不意味着可以忽视涉案土地不符合控制性详细规划的客观情况。其次，上诉人提及的涉案土地附近存在“福田汽车广州晖驰汽车销售中心”“图卫大厦”等建筑，是因为上述建筑均在控制性详细规划和《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》实施前已完成报建手续，而涉案土地申请建设许可在前述规划实施后，已不符合现行规划，故不能进行建设工程规划许可。综上，被上诉人作出被诉不予行政许可决定合法，请求法院判决驳回上诉人的诉讼请求。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人向上诉人作出被诉不予行政许可决定的合法性，原审判决理由阐述充分，本院不再赘述。关于上诉人认为依据粤府办【2013】3号《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实施管理规定的通知》第二十二条，涉案土地建设项目可以视作符合土地利用总体规划的问题。该条款是关于城镇批次用地报批时是否符合土地利用规划的认定标准，不适用于个人住宅建设工程申请核发《建设工程规划许可证》的情形。上诉人据此认为被上诉人作出被诉不予行政许可决定适用法律法规错误的理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人主张涉案土地附近存在“福田汽车广州晖驰汽车销售中心”“图卫大厦”等建筑不属本案审查范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗志昭负担。本判决为终审判决。审 判 长 侯建文审 判 员 金 霞审 判 员 王 荣二〇二〇年八月二十四日法官助理 梁玉玲书 记 员 林润华