河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2103号上诉人（一审原告）元东锋，男，汉族，1959年2月3日出生，住汤阴县。被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。上诉人元东锋因诉汤阴县人民政府（以下简称汤阴县政府）不主动履行作出征收国有土地上房屋决定法定职责的行为违法一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初281号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。元东锋一审诉称：元东锋系汤阴县长虹路北西苏庄村村民，在该村拥有合法的宅基地和永久性居住的房屋等建筑物。2018年8月，汤阴县政府启动了“汤阴县长虹路北棚户区改造项目”工程建设，并于2018年9月2日在其网站上公告了《汤阴县长虹路北棚区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案》（汤政文〔2018〕75号）。后汤阴县政府领导、组织汤阴县韩庄镇人民政府拆除了西苏庄村内合法建筑，对元东锋尚未被拆除的部分建筑物进行了毁坏。汤阴县政府早在2018年9月2日就对西苏庄村包括元东锋在内的十八户“作出了搬迁决定”,但其并未履行作出国有土地上房屋征收决定的法定职责，该不作为行为明显违法。请求：确认汤阴县政府自2018年8月启动“汤阴县长虹路北棚户区改造项目”至今，不依职权主动履行作出国有土地上房屋征收决定法定职责的不作为行为违法。安阳市中级人民法院一审查明，元东锋系汤阴县韩庄镇西苏庄村村民，在西苏庄村内拥有房屋。2019年10月28日，元东锋以汤阴县政府为被告，向安阳市中级人民法院提起四案诉讼，分别要求确认汤阴县政府强制拆除毁坏房屋设施行为、强制停电行为、未依法履行作出集体土地征收决定及本案未依法履行作出国有土地上房屋征收决定的行为违法。另查明，汤阴县政府在安阳市中级人民法院受理的元东锋要求确认其未依法履行作出集体土地征收决定的法定职责不作为行为违法一案中，提交了《河南省人民政府关于汤阴县2014年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2014〕846号）、《汤阴县人民政府征收土地方案公告》（〔2014〕第15号）、《汤阴县人民政府关于印发汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案的通知》（汤政文〔2018〕75号）作为证据。上述证据显示，2014年7月4日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于汤阴县2014年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2014〕846号），同意汤阴县征收城关镇等5个乡镇张庄村等12个农村集体经济组织集体土地共计33.6601公顷，作为该县2014年度第二批城乡挂钩试点项目建新区用地。其中，包括韩庄镇西苏庄村的集体土地。同年7月29日，汤阴县政府发布《汤阴县人民政府征收土地方案公告》（〔2014〕第15号），针对上述被批准征收的集体土地位置、面积、土地及地上附着物补偿标准等进行了公告。2018年8月，汤阴县政府启动“汤阴县长虹路北棚户区改造”项目，改造范围包括西苏庄村等。2018年8月28日，汤阴县政府发布《汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案》。元东锋在西苏庄村的房屋位于上述土地征收及棚户区改造的范围之内。安阳市中级人民法院一审认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具备合法的诉讼要件。对于公民、法人和其他组织提起的行政诉讼，人民法院既要充分保障其正当诉权的行使，也有义务识别、判断其请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。本案中，从元东锋在起诉状和庭审中对事实和理由的陈述看，元东锋提起本案诉讼的主要原因，是认为汤阴县政府在西苏庄村改造过程中没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对案涉房屋进行补偿安置，侵犯其合法权益。但是，一方面，案涉房屋所在位置原为西苏庄村集体土地，该区域的土地于2014年7月4日被河南省人民政府批准征收，汤阴县政府于同年7月29日发布《征收土地方案公告》，后因该区域被纳入棚户区改造范围，汤阴县政府于2018年8月28日发布《汤阴县长虹路北棚户区改造西苏庄片区搬迁补偿安置方案》。因此，案涉房屋的搬迁是因汤阴县政府征收集体土地和实施棚户区改造造成的，不是因汤县政府实施对国有土地上的房屋征收造成的。元东锋主张汤阴县政府对其补偿安置前应先作出国有土地上房屋征收决定，系其对上述事实的错误认知。另一方面，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，市、县级人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有权对国有土地上的房屋作出征收决定。据此，对于国有土地上房屋征收与否，市、县级人民政府要根据法定的公共利益需要而定，相关国有土地上房屋的权利人无权请求市、县级人民政府对其房屋作出征收决定。即使市、县级人民政府在国有土地上房屋征收过程中没有作出房屋征收决定就直接实施其他房屋征收行为，当事人不服也只能以此为由通过行政复议或行政诉讼确认该房屋征收行为违法，而不能以市、县级人民政府未对其国有土地上房屋作出征收决定属不履行法定职责为由提起确认该行为违法的行政诉讼。就本案而言，元东锋不能单纯以汤阴县政府不依职权主动履行作出国有土地上房屋征收决定法定职责的行为违法为由提起行政诉讼，而应以具体侵犯其案涉房屋合法权益的行政行为提起行政诉讼。结合元东锋提起本案行政诉讼的同时已另案提起了要求确认汤阴县政府实施强制拆除和损毁行为违法的诉讼，其对案涉房屋享有的相关合法权益可以通过该案诉讼得以救济，其本案的诉讼请求缺乏必须通过人民法院审理并作出判决予以解决的实际价值和必要性，不具有行政法上的诉的利益。综上，元东锋的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回元东锋的起诉。上诉人元东锋不服一审裁定，向本院上诉称：1.元东锋的起诉符合法定的起诉条件。汤阴县政府在启动长虹路北棚户区改造项目的建设前,就应当据此规定将西苏庄村棚户区改造需要使用的农村集体土地上的建设用地(宅基地)先变更为国有土地，在汤阴县政府强制拆除和损毁元东锋的房屋设施前,应当先将元东锋的宅基地征收并给予补偿，元东锋具有提起本案行政诉讼的权利。2.一审法院认定事实错误。元东锋在西苏庄村的房屋位于上述棚户区改造的范围之内,但并不是位于上述土地征收的范围之内。3.一审缺乏法律依据。既不能证明元东锋的宅基地已被征收，也不能证明元东锋的宅基地是农用地，更不能证明与已批的农用地是同一区域的土地以及履行了对元东锋宅基用地被征收后的补偿事实存在等，一审裁定理由错误。4.汤阴县政府是否作出国有土地上房屋的征收决定,是元东锋能否获得依法被补偿或者赔偿的前提，元东锋的起诉均具有诉的利益和必要性。综上，原审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令安阳市中级人民法院继续审理本案。本院认为:（一）本案元东锋的一审诉讼请求是确认汤阴县政府自2018年8月启动“汤阴县长虹路北棚户区改造项目”至今，不依职权主动履行作出国有土地上房屋征收决定法定职责的不作为行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，市、县级人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有权对国有土地上的房屋作出征收决定。征收国有土地上的房屋属于依职权行政行为，不属于应申请行政行为。汤阴县政府未作出房屋征收决定，本身并不影响上诉人的合法权益，上诉人在法律上与此并无利害关系，上诉人一审起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回起诉。上诉人可对其认为直接侵犯其合法权益的的行政行为提起诉讼。本案房屋所在位置原为西苏庄村集体土地，该区域的土地于2014年7月4日被河南省人民政府批准征收，所涉房屋是否属于国有土地上房屋，本案不作认定。（二）上诉人提起本案行政诉讼的同时，已另案提起了要求确认汤阴县政府实施强制拆除和损毁行为违法的诉讼，一审认为其本案的诉讼请求不具有行政法上的诉的利益，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  原永杰审判员  于红涛审判员  王盛楠二〇二〇年八月二十七日法官助理李晶晶书记员赵文雅