贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0321行初354号 原告洪霞，女，汉族，1968年1月15日出生，贵州省湄潭县人，住湄潭县。 委托代理人洪江，男，汉族，1970年3月4日出生，贵州省湄潭县人，住湄潭县。 被告湄潭县自然资源局，地址：湄潭县湄江镇天文大道双拥路。 统一社会信用代码：1152032800953045U. 法人代表人黄卓越，局长。 被告湄潭县永兴镇人民政府，地址：湄潭县永兴镇青龙嘴。 统一社会信用代码：1152032800953018XB. 法人代表人余强，镇长。 原告洪霞诉被告湄潭县自然资源局（以下简称湄潭资源局）、湄潭县永兴镇人民政府（以下简称永兴镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2020年7月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告洪霞诉称，一、请求确认被告不依法履行房屋征收安置补偿协议的行政行为违法；二、判令被告承担本案诉讼费用。 事实与理由：为实施永兴镇茶海大道建设和棚户区改造，根据湄府〔2014〕36号文件，由被告湄潭县资源局为征收部门，湄潭县永兴镇人民政府为征收实施单位，对原告居住的合法房屋、土地实施征收。2014年8月2日，被告永兴镇政府与原告签订了《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿划地安置协议书》，协议约定正负零以下基础及负一层工程由永兴镇人民政府负责完成，并负责三通一平，工程完工检测验收合格后，被告移交基础和完整的验收资料以及工程质量保修书给原告。被告于2017年8月23日发布房屋基础工程招标文件，2018年3月签订施工合同，4月开工建设，7月底完工，2018年9月28日下达《通知》单方面强行要求原告接收基础使用，并终止了协议履行。被告在履行协议及实施房屋基础建设过程中，不断违反国家相关法律法规，导致工程质量不合格，不能按约定时间完成工程移交，给原告造成严重的经济损失。 房屋地基基础是建筑物最关键的部位，地基基础不合格会导致整个建筑物坍塌的危险，给人民生命财产造成不可估量的损失。所以《建筑工程质量管理条例》第四十条规定在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；被告既是房屋征收实施单位又是该基础工程的建设单位，在履行协议的过程中不断违法： 1、被告违反建设部关于加强村镇建设工程质童安全管理的若干意见（建质〔2004〕216号），未严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准对本工程实施监督管理。建质〔2004〕216号文件第三条第（一）款规定：对于建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层（不含两层）以上、以及其它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑（以下称限额以上工程），应严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理”。本工程为多层建筑，整体联建。建筑层数为-1+3层;建筑面积一层为705.12平方米;基础投资额为1586570.55元；属限额以上工程，应严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理。 2、施工队伍是非法挂靠施工，贵州构皮滩建设工程公司中标后,始终未参与该基础工程建设，实际施工人不具备相应的技术资格和能力。被告永兴镇人民政府明知以上情况，仍然不管不问放任自流，不履行质量监督义务，导致工程不合格。 3、被告违反《中华人民共和国建筑法》第七条之规定，工程开工前未申请领取施工许可证。《中华人民共和国建筑法》第七条：建筑工程幵工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；（限额以上）。 4、被告违反《建设工程质量管理条例》第五条之规定，在委托设计和施工前未委托勘察单位进行工程地质勘察。《建设工程质量管理条例》第五条：从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。 5、被告违反《建设工程质童管理条例》第十一条之规定，本工程的施工图未经审査批准就交施工单位使用。《建设工程质量管理条例》第十一条：建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查，施工图设计文件未经审査批准的，不得使用。 6、被告违反《建设工程质量管理条例》第十六条之规定，未组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，且不具备验收条件。《建设工程质量管理条例》第十六条：建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四)有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。 7、被告违反《中华人民共和国建筑法》第六十一条之规定，将未经验收合格的工程违法书面通知原告使用。《中华人民共和国建筑法》第六十一条：交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。 8、被告永兴镇人民政府改变集镇规划和湄府〔2014〕36号文件部分内容实施征收，侵占原告部分过渡费：把低价征收的宅基地违法转让给他人建房（已经在建设中)。 9、被告违反《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿划地安置协议书》，未在约定时间2015年8月31日前交付验收合格地基基础给原告使用，并在2018年8月28日违法终止协议。至今原告没有得到实际安置。 综上所述，原告认为被告在履行行政协议过程中的行政行为严重违反建筑法律法规的规定，导致房屋基础工程质量不合格，原告生命、财产安全得不到保障；为维护自身合法权益，根据相关法律法规规定，特请求人民法院依法判决被告不依法履行房屋征收安置补偿协议的行政行为违法。 被告湄潭资源局辩称，2014年为实施湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目，湄潭县人民政府根据《国有土地上房屋行政与补偿条例》及其他相关法律、法规依法作出〔2014〕36号《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与安置补偿实施方案》，方案确定由我局作为征收部门，永兴镇政府为征收实施单位。2014年8月8日，永兴镇政府与原告签订了《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》，原告选择的安置方式为划地安置，由我局提供位于新建茶海大道梁家坝村公所旁的集体土地170平方米的宅基地予以安置，同时约定基础及负一层建设由我局承建。2017年8月23日，永兴镇政府制定了关于永兴镇棚户区改造梁家坝村洪德友等5户村民联建房基础及负一层工程招标文件，通过公开招投标程序最终确定中标单位为贵州构皮滩建设工程有限责任公司。2018年3月，永兴镇政府与贵州构皮滩建设工程有限责任公司签订了《永兴镇棚户区改造梁家坝村洪德友等5户私人联建房基础及负一层工程施工合同》，同时与贵州万昱工程咨询有限公司签订了《建设工程监理合同》，同年4月开工建设。工程建设期间原告在内的5户安置户分别于2018年5月上旬、6月4日向永兴镇政府辖区综合执法办提出安置点存在的质量具体问题，随及二被告就原告反映的问题立即组织施工单位进行整改，并组织各方包括原告等5户到施工现场进行复查，而原告等5户村民仍坚持认为工程质量存在隐患。永兴镇政府为确保工程质量，2018年8月委托第三方具有质量检测资质的广东越顺建筑工程质量检测鉴定有限公司进行质量鉴定，2018年9月20日出具了越顺鉴字[2018]5134号《建筑工程质量检测鉴定报告》，其结论为：该房屋部分钢筋混凝土柱、梁表面出现麻面、蜂窝质量的缺陷；钢筋混凝土柱、梁及板构件截面尺寸、钢筋配置、保护层及混凝土强度满足原设计图纸要求。永兴镇政府再次组织5户村民进行座谈，明确交付已竣工的基础工程给原告在内的5户村民进行建房，并于2018年9月28日下达书面通知，即日起按图纸设计要求建房，但原告仍拒不接收合格的基础进行房屋建设。 后利害关系人洪德友、洪霞、罗德贤向凤冈县人民法院以房屋征收安置补偿纠纷为由提起行政诉讼，经人民法院作出（2020)黔0327行初17、18、20号《行政判决书》，判决我局在判决生效后六十日内向三人交付验收合格的建房基础。现判决书已送达双方当事人，且发生法律效力。为了确定人民法院判决确定的义务，进一步确定基础合格，2020年4月，贵州鑫华凯建设工程有限公司，通过CMA认证的具有资质的贵州黔北建筑实验测试有限公司作出了《基础持力层认证报告》，根据前期详勘报告、桩孔验槽情况及岩块试验综合分析判断：原告在内的5户私人联建房桩基嵌岩段和桩端以下3d且不小于5m范围均为较破碎的中风化白云岩，无溶洞、破碎带及软弱夹层等不良地质作用，桩端岩层承载力迖到设计要求，同意进入下一道工序，即可进行房屋建设阶段。后向原告送达了《基础持力层认证报告》。二被告积极履行协议确定的义务，就原告提出的各项问题多次组织召开会议并逐一进行整改，且委托鉴定机构作出了科学的质量鉴定检测报告，不存在不依法履行协议的行政违法行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告永兴镇政府辩称，我府受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服的，应以房屋征收部门为被告，我方不是本案的适格被诉主体，请求人民法院依法驳回原告对我方的起诉。 诉讼过程中，本院针对原告诉讼请求和事实及理由，并根据具体案情，认为原告起诉状内容存在缺陷或者错误，依法向原告指导和释明，原、被告双方的法律关系实质是房屋征收补偿安置纠纷（即行政协议纠纷），如果认为被告没有按照行政协议完全履行约定义务，适用合同法有关违约责任的规定明确诉讼请求，可要求被告承担违约责任，同时写明房屋征收补偿安置协议的履行情况及被告的违约事实等相关事实及理由。对此，本院限期要求原告予以补正或者撤诉后重新提起诉讼，原告经本院指导和释明后，当即表示同意撤回起诉重新提起诉讼，但原告在本院限期内没有进行补正，逾期后也不撤回起诉。 本院认为，（一）原告起诉状内容存在缺陷或者错误，即原、被告双方实质是房屋征收补偿安置协议纠纷，但原告在起诉状中诉称事实及理由大部分是被告违反建筑法及建筑质量管理条例等方面的法条内容，并以被告违反建筑法及建筑质量管理条例有关规定，修建的房屋地基不合格为由，诉讼请求确认被告行政行为违法及同时提起行政赔偿诉讼（另案处理）。被告是行政机关，不是建筑施工企业，被告将房屋基础工程发包给建筑公司承包建设是另一个民事法律关系，房屋基础是否合格是建筑公司的责任，是被告与建筑公司之间建设工程承包合同纠纷。 （二）原告与被告之间的直接法律关系是双方签订的房屋征收补偿划地安置协议，属于行政诉讼法第五十二条第一款第十一项规定的行政协议，故原告与被告实质是行政协议法律关系。根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题解释》第二十七条关于“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”的规定，原告如果认为被告违反行政协议有关约定，可以参照合同法有关规定主张权利，要求被告承担违约行为产生的违约责任。违约行为是指合同当事人违反合同义务的行为，是不履行约定而承担的法律责任。违法行为是指国家机关、企业事业组织、社会团体或者公民，因违反法律的规定，致使法律所保护的社会关系和社会秩序受到破坏，依法应当承担的法律责任的行为，是违反了法律强制性规定或者拒不履行法定责任义务的行为。本案根据原告与被告之间的法律关系，原告诉讼请求应当主张被告承担违约责任，原告提起本案诉讼请求确认被告行政行为违法，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”。 （三）诉讼过程中，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条关于“依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由”的规定，依法向原告指导和释明：根据案件性质，原、被告双方的法律关系实质是房屋征收补偿安置纠纷（即行政协议纠纷），如果认为被告没有按照行政协议完全履行其约定义务，适用合同法有关违约责任的规定明确诉讼请求，可要求被告承担违约责任，同时写明房屋征收补偿安置协议的履行情况及被告的违约事实等相关事实及理由。对此，本院限期要求原告予以补正或者撤诉后重新提起诉讼，原告经本院指导和释明后，当即表示同意撤回起诉重新提起诉讼，但原告在本院限期内没有进行补正，逾期后也不撤回起诉。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条、第六十九条第一款第十项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，和第三款关于“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，裁定如下： 驳回原告洪霞的起诉。 案件受理费50.00元，退还原告洪霞。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本裁定则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  杨先伦 人民陪审员  张道金 二〇二〇年八月二十六日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬