广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初477号原告虞灵华，男，1955年12月16日出生，汉族，住清远市连山壮族瑶族自治县。委托代理人陈国华、曾存良，均系广东御福律师事务所律师。被告连山壮族瑶族自治县吉田镇人民政府。住所地：清远市连山壮族瑶族自治县吉田镇鹿鸣路。法定代表人郭剑龙，镇长。出庭应诉负责人林坚，副镇长。被告连山壮族瑶族自治县人民政府。住所地：清远市连山壮族瑶族自治县吉田镇鹿鸣中路连山壮族瑶族自治县行政办公大楼。法定代表人冯红云，县长。委托代理人唐远金，连山壮族瑶族自治县司法局干部。上述两被告的共同委托代理人陈百贤，广东贤祥律师事务所律师。第三人张喜新，男，1973年12月6日出生，汉族，住清远市连山壮族瑶族自治县。原告虞灵华不服被告连山壮族瑶族自治县吉田镇人民政府（以下简称吉田镇政府）、连山壮族瑶族自治县人民政府（以下简称连山县政府）林业行政管理纠纷一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月15日立案后，于同年11月20日向被告吉田镇政府、连山县政府，第三人张喜新送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告虞灵华及其委托代理人曾存良，被告吉田镇政府的副镇长林坚，被告连山县政府的委托代理人唐远金，两被告的共同委托代理人陈百贤，第三人张喜新均到庭参加诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。2019年8月5日，被告吉田镇政府作出吉府决〔2019〕002号《关于新庆村山尾冲林地纠纷的行政裁决书》（以下简称涉案行政裁决）。原告不服，向被告连山县政府申请行政复议。被告连山县政府于同年10月31日作出山府行复〔2019〕7号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），维持了涉案行政裁决。原告虞灵华诉称，一、涉案行政裁决和涉案复议决定程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，行政复议机关受理行政复议申请前，应当审查申请人的主体资格，否则不予受理该复议申请。本案中，原告持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证，地名为山尾海思田旁西边，四至为东至茶山止，南至海活自留山边上，西至白石岐眷止，北至海廷田旁茶山岐直上，户主姓名为虞海经，人口为10人。该证登记在虞海经名下，其于2010年5月6日死亡，继承人为虞海经的妻子邓石仙，儿子虞灵华、虞灵卫、虞灵双，女儿邓莲芳、虞小兰、虞晚莲、虞俊葵、虞俊惠共9人，根据《中华人民共和国继承法》第十条的规定，该林地依法应当由虞灵华、虞灵卫等9人共同继承，继承人应当为涉案行政裁决、涉案复议决定程序的适格申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款的规定，被告吉田镇政府在调处涉案山林权纠纷及被告连山县政府在复议过程中，均未审查和明确申请人主体资格，漏列其他适格主体作为涉案行政裁决和涉案复议决定程序的申请人，严重违反法定程序。二、涉案行政裁决和涉案复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误。（一）两被告单凭第三人张喜新的陈述，认定案外人卢彰翠与第三人双方互换经营事实明显证据不足。原告持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证，地名为山尾海思田旁西边，北面为海廷田旁茶山岐直上，与同村村民卢彰翠持有的山府证字第oN0*****8社员自留山使用证，地名为山尾冲，南面为海廷田旁茶山岐直上一致，即原告林地的北面与卢彰翠林地的南面相邻，分界线的参照物为海廷田旁茶山岐直上。第三人持有的山府证字第oN0*****9社员自留山使用证，地名为山尾冲，四至为东至田止，南至彰翠自留山边止，西至界脊，北至惠珍，即卢彰翠与第三人的林地也是南北相邻。涉案行政裁决和涉案复议决定中认定卢彰翠与第三人为了便于管理，双方调换位置经营，调换后原告的林地与第三人的林地相邻。但是，第三人在调处以及复议过程中均未提供双方互换经营的证据予以佐证，涉案行政裁决和涉案复议决定也未列有双方互换经营的证据，单凭第三人的陈述，就认定其与卢彰翠双方互换经营事实明显缺乏依据，属证据不足。（二）即使双方互换经营为事实，第三人与涉案争议林地也无法律上的利害关系。依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，林权证、不动产权证书、自留山证或者依法变更的林木林地权属证书是林权争议处理的依据。本案中，即使或者假设卢彰翠与第三人存在互换经营事实，但互换经营，属于使用方式的交易，不属于物权交易，不改变自留山的物权，且依据《广东省林地保护管理条例》第十条的规定，变更林木使用权必须办理权属变更登记，未依法办理变更手续的，即使双方具有互换经营的事实，由于双方林地的使用权未发生变更，也不能作为林权争议的处理依据。据此，依据原告、卢彰翠以及第三人持有的社员自留山使用证，涉案争议的界线名称为海廷田旁茶山岐直上，该界线位于原告林地的北面，卢彰翠林地的南面，争议双方为原告与卢彰翠，而第三人的林地与卢彰翠林地的北面相邻，与涉案争议林地无利害关系。综上，涉案行政裁决和涉案复议决定认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决：1.撤销涉案行政裁决；2.撤销涉案复议决定；3.本案诉讼费由两被告负担。原告虞灵华向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明原告主体适格；2.统一社会信用代码，证明被告主体适格；3.虞海经、卢彰翠、张统乾三人的社员自留山使用证、争议林地草图，证明依据原告虞灵华、卢彰翠与第三人张喜新持有的社员自留山使用证，第三人的林地与卢彰翠北面相邻，与涉案争议林地无利害关系；4.户口注销证明，证明虞海经于2010年5月6日死亡；5.涉案行政裁决、涉案复议决定及送达回证，证明原告在法定期限内起诉；6.现场照片、视频，证明涉案争议界线的参照物为卢彰翠种植的杉木。被告吉田镇政府辩称，一、涉案行政裁决认定事实清楚，程序合法，证据充分，裁决正确。二、原告虞灵华的诉请理由不成立。（一）涉案行政裁决程序是合法的，原告在诉状中认为遗漏了其他权利人，如果其他继承人的主张权利与原告一样，应一起作为申请人，但本案的申请人只有原告一人，由此可见原告已代表了其家庭的其他成员。原告在其调查笔录（证据第68页）中也证实虞海经的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证中地名为山尾海思田塝的林地由其经营。受案后被告吉田镇政府作出公告，除原告对争议地主张权利外没有其他人提出，故原告作为申请人主体适格，不存在遗漏其他权利人。（二）第三人张喜新与案外人卢彰翠互换经营林地的事实清楚，有卢彰翠、虞海裕、虞灵东等人的调查笔录（证据第81、85、94页），第三人持有的山府证字第oN0*****9社员自留山使用证及卢彰翠持有的山府证字第oN0*****8社员自留山使用证为证。事实上，争议林地在卢彰翠持有的山府证字第oN0*****8社员自留山使用证的四至范围内，不在原告持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证的四至范围内，第三人与卢彰翠是否互换林地是他们双方的事，如果没有互换，第三人侵占的是卢彰翠的权利，与原告没有关系。三、涉案争议林地是卢彰翠的自留山，不在原告持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证的四至范围内，现由第三人经营，事实清楚，证据充分，界线争议现场图（证据第64、65页），虞俊杰、虞灵双、虞海裕等人调查笔录（证据第71、75、81-90、94-96页）均可以证实。综上所述，涉案行政裁决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，裁决正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告吉田镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.吉府决〔2019〕002号连山壮族瑶族自治县吉田镇人民政府发文稿纸；2.涉案行政裁决；证据1、2均证明被告吉田镇政府作出涉案行政裁决；3.《涉案行政裁决送达回执》，证明原告及第三人签收涉案行政裁决；4.林权争议受理呈批表，证明立案受理呈批表；5.受理事项详表，证明立案受理事项详表；6.原告提交的《证据材料目录清单》，证明被告吉田镇政府签收原告提交的确权申请证据目录清单；7.《林权争议调解处理申请书》；8.《填写说明》；证据7、8均证明受理程序；9.原告居民身份证，证明原告身份；10.虞海经的社员自留山使用证；11.卢彰翠的社员自留山使用证；12.张统坤的社员自留山使用证；13.余惠珍的社员自留山使用证；14.张统乾的社员自留山使用证；15.虞灵如的社员自留山使用证；16.虞海活的社员自留山使用证；证据10-16均证明原告提交上述虞海经等七人的自留山四至范围；17.《授权委托书》，证明原告委托虞灵卫为诉讼代理人；18.虞灵卫居民身份证，证明虞灵卫身份；19.第三人提交的《证据材料目录清单》，证明被告吉田镇政府签收第三人提交的材料目录清单；20.《林权争议确权处理答辩书》，证明第三人确认“海廷田旁茶山岐直上”为原告与第三人双方林地的相邻界线；21.《授权委托书》，证明第三人委托张喜全为代理人；22.队分山尾自留山现状图，证明第三人提供队分山时的茶山岐位置图，有证人村民签名；23.第三人居民身份证，证明第三人身份；24.张喜全居民身份证，证明张喜全身份；25.张统坤的社员自留山使用证；26.卢彰翠的社员自留山使用证；27.张统乾的社员自留山使用证；证据25-27均证明第三人提供上述张统坤等三人的自留山使用证；28.《人民调解笔录》，证明调解程序，原告与第三人双方主张由政府确权；29.《调解会议签到表》，证明调解程序，调解签到表；30.《送达回执》；31.《林权争议调解终结书》；证据30、31均证明调解程序，原告与第三人双方签收《林权争议调解终结书》；32.《送达回执》；33.《通知》；42.《送达回执》；43.《通知》；证据32、33、42、43均证明调解程序，原告与第三人双方签收调解通知；34.《送达回执》；35.《林权受理通知书》；39.《送达回执》；40.《林权受理通知书》；证据34、35、39、40均证明受理程序，原告与第三人双方签收《林权受理通知书》；36.《林权争议受理公告》，证明受理程序，林权争议受理公告，公示图片，争议地万分之一地形图；37.《送达回执》；38.《维持争议林木林地现状通知书》；证据37、38均证明受理程序，原告与第三人双方签收《维持争议林木林地现状通知书》；41.《提交书面答复通知书》，证明被告吉田镇政府要求第三人提交书面答复；44.《吉田镇沙田村委会新庆村山尾冲山争议林地鉴定书》，证明调解程序，林业局提供的鉴定书，争议地万分之一地形图，争议地地理位置万分之一地形图；45.原告与第三人在山尾冲自留山界线争议现场图（自留山顺序），证明确权程序，原告与第三人在山尾冲自留山界线争议现场图；46.原告与第三人在山尾冲自留山界线争议现场图（调整对换耕种顺序），证明确权程序，原告与第三人在山尾冲自留山界线争议现场图；47.现场勘查记录，证明确权程序，现场勘查记录；48.原告的《调查笔录》，证明原告提供其亲属关系和其自留山的四至范围；49.虞俊杰的《调查笔录》，证明虞俊杰提供确有卢彰翠小组内部自行调整林地耕作，原告提供的证人与原告的关系；50.张统坤的《调查笔录》，证明张统坤提供队分山时情况、林地调整情况和双方林地交界的地点情况；51.虞灵双的《调查笔录》，证明虞灵双提供在2003年双方勾松香都以茶山岐为界线，2018年兄弟几人才将山尾冲林地分给原告经营；52.《受理事项详表》，证明虞俊坚初次山尾冲林地纠纷受理事项详表；53.《人民调解申请书》，证明虞俊坚提交调解申请书；54.《关于连山吉田镇新庆村之山尾冲自留山地界情况说明》，证明虞俊坚主张其山尾冲自留山界线北边的海廷田旁茶山岐直上与卢彰翠林地交界；55.虞海裕的《调查笔录》，证明虞海裕证实原告与张喜全双方林地都是以茶山岐直上为界线和原茶山的位置；56.虞灵艳的《调查笔录》，证明虞灵艳证实卢彰翠与张统坤林地调换情况；57.虞灵东的《调查笔录》，证明虞灵东证实在其户管理的茶山林地内有条岭岐直上大岭岐统称茶山岐；58.虞灵东指证茶山岐草图，证明虞灵东提供的茶山岐位置地形草图；59.莫善林的《调查笔录》，证明莫善林证实队分山是以茶山岐为界线；60.莫善林指证茶山岐草图，证明莫善林指证证实茶山岐草图；61.张喜全的《调查笔录》，证明张喜全证明队分自留山后，组自行调整林地耕种和2005年采割松脂至今经营事实；62.卢彰翠的《调查笔录》，证明卢彰翠主张分山时其界线是从茶山岐直上和其本组对换林地耕种经营状况事实；63.沙田村民委员会新庆村一队虞俊坚与张喜全山尾林地争议现场图，证明第一次调解程序现场图；64.卢彰翠、虞少玲、张喜全、第三人、虞卫芳、唐红莲、张喜秀、原告、邓连芳、虞灵卫等十人的《调查笔录》，证明在新庆村文化室第一次调解，原告主张按分山自留山证记载，张喜全、第三人、卢彰翠主张按其组调整耕种事实经营按原茶山岐为界；65.《人民调解签到表》，证明第一次调解程序；66.《送达回执》；67.《林权纠纷调解终结告知书》；证据66、67均证明调解程序；68.卢彰翠的社员自留山使用证；69.张统坤的社员自留山使用证；70.虞海经的社员自留山使用证；71.余惠珍的社员自留山使用证；72.张统乾的社员自留山使用证；证据68-72均证明虞俊坚申请调解，提供上述卢彰翠等五人自留山使用证四至；73.张喜全居民身份证，证明张喜全身份；74.张统坤的社员自留山使用证，证明张喜全的父亲张统坤自留山证；75.调解现场图片，证明现场勘查；76.吉田镇人民调解室调解图片，证明调解程序；77.《虞海经与张统坤两户亲属关系》，证明虞海经与张统坤两户亲属关系；78.《虞灵华亲属关系》，证明原告亲属关系；79.现场勘查图片，证明现场勘查；80.图片，证明调查调解；81.涉案地航拍照片，证明茶山岐的位置。法律依据：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十五条、第三十三条。被告连山县政府辩称，一、涉案行政裁决和涉案复议决定程序合法。被告连山县政府依法立案受理原告行政复议申请后，查明被告吉田镇政府履行了公示程序，经公示后，并没有其他人对涉案林地权属提出异议，原告提及的虞灵卫一直是以其代理人的身份参与本案的现场踏查、调解等过程，原告也明确告知被告吉田镇政府其持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证中登记为“山尾海思田旁西边”的范围归原告经营，登记为“乎养冲”的范围归其弟虞灵双、虞灵卫经营。被告连山县政府依法审理查明事实后作出涉案复议决定，并依法送达给当事人。在复议期间，被告连山县政府从来没有收到任何人提出参加复议的申请。因此，涉案行政裁决和涉案复议决定程序合法，不存在原告所称程序违法问题。二、原告持有的权属证据并不包括争议林地。争议林地的四至范围为东至田止、南至海廷田旁茶山岐直上止、西至界脊、北至统坤自留山止。原告持有社员自留山使用证登记的四至范围为东至茶山止、南至海活自留山边上、西至白石岐脊止、北至海廷田旁茶山岐直上止。原告权属证书中的北面与涉案林地南面的位置都是“海廷田旁茶山岐直上止”，说明原告的林地只是与涉案林地相邻，并不包括涉案林地，分界线的参照物是“海廷田旁茶山岐直上”。涉案林地的四至范围和原告持有的社员自留山使用证登记的四至范围，经被告吉田镇政府组织涉案当事人于2019年7月3日在现场签名确认。综上所述，涉案行政裁决和涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告连山县政府向本院提交了以下证据、依据：1.涉案复议决定；2.涉案行政裁决；证据1、2均证明涉案复议决定和涉案行政裁决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确；3.行政复议申请书，证明原告向被告连山县政府申请行政复议；4.原告提供的行政复议证据目录，证明原告向被告连山县政府申请行政复议提交的材料；5.《答辩书》，证明被告吉田镇政府根据本案的事实作出答辩；6.被告吉田镇政府提供的行政复议证据目录，证明被告吉田镇政府作出的涉案行政裁决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确；7.《答辩状》《证据目录》，证明第三人就原告提出的复议理由向被告连山县政府提交答辩意见；8.公示图片，证明被告吉田镇政府的裁决程序合法；9.《调查笔录》，证明原告自己承认是本案的主体；10.现场踏查图，证明争议林地位置及茶山岐的位置；11.《立案审批表》等；12.《送达回执》；证据11、12均证明被告连山县政府处理本案程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人张喜新述称：一、涉案行政裁决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、裁决正确。二、第三人没有侵占原告的林地、林木，事实清楚、证据充分。第三人目前经营的林地及林木是与卢彰翠互换的林地及种植的林木，即第三人持有的山府证字第oN0*****9社员自留山使用证的林地与卢彰翠持有的山府证字第oN0*****8社员自留山使用证的林地互换经营，并不在原告持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证的范围内。原告持有的社员自留山使用证的户主为虞海经，地名为山尾海思田旁边，面积四亩，四至为东至茶山止、南至海活自留山边止、西至白石岐脊止、北至海廷田旁茶山岐直上。卢彰翠持有的社员自留山使用证地名为山尾冲，面积宣亩陆分，四至为东至田止、南至海廷田旁茶山岐直上止、西至界脊、北至统坤。原告的自留山与卢彰翠的自留山南北相邻，卢彰翠的自留山在原告自留山的北面，双方均以海廷田旁茶山岐直上为界，双方对界线没有异议。第三人持有的社员自留山使用证户主是张统坤，地名为山尾冲，面积或亩拥分，四至为东为田止、南至彰翠自留山边、西为界脊、北至惠珍。第三人的自留山在卢彰翠自留山的北面，第三人的自留山与卢彰翠的自留山北南相邻，界线无争议。分了自留山后第三人与卢彰翠互换经营，但不改变各自自留山的权属，现在实际经营上变成第三人与原告北南相邻，第三人实际经营的林地在原告自留山的北面，没有越过海廷田旁茶山岐这条界线，也就没有侵占原告的林地。原告认为其的林地与卢彰翠林地相邻，第三人与卢彰翠换地后，卢彰翠实际经营第三人自留山的林地，第三人实际经营卢彰翠自留山的林地，因此界线就延伸至目前卢彰翠实际经营的界线。把原属卢彰翠自留山的范围，现第三人实际经营的林地使用权、林木所有权归原告所有是毫无事实及法律依据的。三、第三人与卢彰翠的自留山互换经营是事实，有充分的证据予以证实。（一）第三人目前经营的林地就是卢彰翠的自留山林地，卢彰翠从来没有提出过异议，也没有其他人提出异议。（二）原告与第三人发生争议后，原告向被告吉田镇政府申请确权，卢彰翠承认与第三人互换自留山经营(证据94-96页)，自留山的权属不变，有镇政府的询问笔录、第三人与卢彰翠的社员自留山使用证为证，事实清楚、证据充分。四、涉案林地是卢彰翠的自留山，不在原告自留山证范围内，第三人目前实际经营的林地在卢彰翠的自留山地范围内，没有侵占到原告的自留山，第三人经营的林地、林木与卢彰翠有利害关系，与原告无关。综上所述，涉案行政裁决和涉案复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、裁决正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人张喜新向本院提交了以下证据：1.队分山尾自留山现状图，证明原告的自留山北面以茶山岐为界，卢彰翠的自留山南面也是以茶山岐为界，第三人实际经营的是卢彰翠的自留山，与原告无关。经庭审质证，一、对于原告虞灵华提交的证据，（一）被告吉田镇政府的质证意见是：证据1、2、4、5无异议；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据6的真实性、合法性、关联性及证明内容有异议，拍摄范围太窄，不能看清全景，另不应该以杉木作为界线。（二）被告连山县政府的质证意见是：与被告吉田镇政府的质证意见一致；另外，根据原告提供的附图，正好说明原告所持有的自留山使用证是不包括争议林地的。（三）第三人张喜新的质证意见是：与被告吉田镇政府的质证意见一致。二、对于被告吉田镇政府提交的证据、依据，（一）原告虞灵华的质证意见是：证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据2的真实性、合法性、关联性有异议，涉案行政裁决认定事实不清、证据不充分、适用法律错误（理由详见《行政起诉状》）；证据3-5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据6-18的真实性、合法性、关联性均无异议，涉案争议地在原告持有的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证的范围内，该地的权属人为原告；证据19-27的真实性、合法性、关联性均有异议，第三人所持的山府证字第oN0*****9社员自留山使用证登记的地名为“山尾冲”，不在涉案争议范围；虽然第三人提出与卢彰翠互换经营自留地的事实，但其并未提供互换经营的证据予以佐证，故第三人非涉案争议林地的权属人，对涉案争议林地无法律上的利害关系；证据28-43的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该组证据为调处过程的程序性文件，不能作为认定涉案行政裁决事实清楚、证据充足的依据；证据44-47的真实性、合法性、关联性均有异议，勘验现场制作的现场图没有经纬线，无法确定争议界线“海廷田旁茶山岐直上”的具体位置，不能作为调处的依据；证据48-63的真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据仅能证明涉案争议界线为“海廷田旁茶山岐直上”，但均不能确定争议界线具体的位置；另外，虽然第三人与卢彰翠具有互换经营的事实，但由于第三人与卢彰翠没有办理林地变更手续，各方的林地使用权亦未发生变更，故第三人与涉案争议地根本没有法律上关系；证据64-74的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能作为被告吉田镇政府作出涉案行政裁决的依据；证据75-80的真实性、合法性、关联性均有异议，现场勘查图没有争议各方、勘查人员及见证人的签字，不能证明其真实性，且仅能证明调处程序是否合法，不能作为确权的依据；被告吉田镇政府在调处过程中并无对本案其余权属人进行调查了解，故被告吉田镇政府作出涉案行政裁决程序不合法；另外，根据被告吉田镇政府提供的证据第65页，对比原告持有的社员自留山使用证，其北面是“海廷田旁茶山岐直上”，按字面意思就是界线应为直线，与被告吉田镇政府所述界线不一致；另结合原告持有的社员自留山使用证东至“田止”的位置，亦能确定原告主张；证据81的真实性、合法性、关联性有异议，茶山岐界线并非图片指出的位置，根据原告持有的社员自留山使用证载明，界线应该为图片红线右手边；另第三人山林证上记载是2亩左右，原告山林证上记载是4.2亩，航拍图的比例明显要大很多，故被告吉田镇政府确认的界线有误。被告吉田镇政府适用法律错误。（二）被告连山县政府的质证意见是：均无异议。被告吉田镇政府适用法律正确。（三）第三人张喜新的质证意见是：均无异议。被告吉田镇政府适用法律正确。三、对于被告连山县政府提交的证据、依据，（一）原告虞灵华的质证意见是：证据1、2的真实性、合法性、关联性有异议，涉案行政裁决和涉案复议决定漏列其他适格的申请人，违反法定程序，且认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应当予以撤销；证据3、4的真实性、合法性、关联性无异议，原告依法申请行政复议并提交其主张的证据；证据5、6的质证意见与前述原告对被告吉田镇政府的质证意见一致；证据7、8的真实性、合法性、关联性有异议，该证据不能作为认定被告连山县政府作出涉案行政复议事实清楚、证据充分的依据；证据9的真实性、合法性无异议，关联性有异议，本案除了原告之外，其他继承人与涉案争议地具有利害关系，并未放弃申请复议的权利，故被告连山县政府应当通知其他权属人参与复议程序，但被告连山县政府没有通知，故复议程序违法；证据10的真实性、合法性、关联性有异议，现场勘验图没有经纬线，无法确定案涉争议界线“海廷田旁茶山岐直上”的具体位置；证据11-12无异议。被告连山县政府适用法律错误。（二）被告吉田镇政府的质证意见是：均无异议。被告连山县政府适用法律正确。（三）第三人张喜新的质证意见是：均无异议。被告连山县政府适用法律正确。四、对于第三人张喜新提交的证据，（一）原告虞灵华的质证意见是：证据1的真实性、合法性、关联性有异议，该图未标明方位及经纬线，无法确定争议界线的具体位置，不能作为调处依据。（二）被告吉田镇政府的质证意见是：无异议。（三）被告连山县政府的质证意见是：无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告虞灵华的证据1、2、4、6，具有真实性、关联性，本院确认其均具有证据效力；证据3，具有真实性、关联性，但其证明目的本院不予认可；证据5，为涉案行政裁决及涉案复议决定，具有真实性、关联性，其合法性将在本院认为部分进行认证。二、被告吉田镇政府的证据2,为涉案行政裁决，已认证；其余证据，具有真实性、关联性，本院确认其均具有证据效力。三、被告连山县政府的证据1、2，分别为涉案复议决定及涉案行政裁决，已认证；其余证据，具有真实性、关联性，本院确认其均具有证据效力。四、第三人张喜新的证据具有真实性、关联性，本院确认其具有证据效力。经审理查明，原告与第三人争议的林地位于清远市连山壮族瑶族自治县******村民委员会区域内，争议地四至为东至张翠杉幼林、南至路（茶山边）、西至虞海经林地、北至白石岐。原告持有连山县政府1981年颁发的山府证字第oN0*****6社员自留山使用证，户主为虞海经（原告的父亲），该证共载有2栏地名，其中第2栏载明“地名山尾海思田旁西边，面积4亩，东至茶山止、南至海活自留山边止、西至白石岐脊止、北至海廷田旁茶山岐直上”。第三人持有连山县政府1981年颁发的山府证字第oN0*****9社员自留山使用证，户主为张统坤（第三人的父亲），该证共载有2栏地名，其中第2栏载明“地名山尾冲，面积2.8亩，东至田止、南至彰翠自留山边止、西至界脊、北至惠珍”。案外人卢彰翠持有连山县政府1981年颁发的山府证字第oN0*****8社员自留山使用证，户主为卢彰翠，该证共载有2栏地名，其中第2栏载明“地名山尾冲，面积1.6亩，东至田止、南至海廷田旁茶山岐直上止、西至界脊、北至统坤”。上述3个社员自留山使用证的证载林地自南向北排列相邻，证载权属人依次为虞海经、卢彰翠、张乾坤。在连山县政府于1981年向第三人及案外人卢彰翠颁发社员自留山使用证后，第三人及案外人卢彰翠双方交换经营了上述两山尾冲林地。2019年4月，被告吉田镇政府分别对原告、第三人、案外人卢彰翠等人进行了调查询问并制作了《调查笔录》。其中，同年4月25日，在被告吉田镇政府对卢彰翠调查询问中，卢彰翠承认与第三人交换经营山尾冲的经营事实，并对此没有异议。同年5月5日，原告向被告吉田镇政府提出林权确权申请，认为第三人侵占其林地。被告吉田镇政府于同年5月6日立案受理。同年7月3日，被告吉田镇政府召集原告、第三人、连山壮族瑶族自治县林业局工作人员等人到争议现场进行现场调处，并制作了虞灵华与张喜新在山尾冲自留山界线争议现场图（自留山顺序）。该现场图对原告、第三人及案外人等林地顺序进行了明确；另外，亦对“茶山岐”的位置进行了确认。原告及第三人均在该现场图中签字确认。同年8月5日，被告吉田镇政府作出涉案行政裁决，该裁决载明的申请人仅有原告一人，被申请人为第三人，而非张统坤。裁决中“本府查明”部分载明“……由于张统坤（张喜新之父）、余惠珍相互的自留山自愿协商调换耕种经营，致使现在的现状是虞灵华的北线与张统坤（张喜新之父）自留山为邻。卢彰翠、张喜新、余惠珍的自留山为邻。卢彰翠、张喜新、余惠珍的自留山调换林地经营无争议。与虞灵华无关系。”；另裁决中“本府认为”部分载明“本案的林地权属纠纷，应从各自所持的社员自留山使用证记载的四至为准，并依据分山以来的经营事实依据。至于张喜新与卢彰翠调换林地经营并无争议。与虞灵华没有任何关系。”。被告吉田镇政府依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十五条、第三十三条的规定，裁定驳回原告的申请请求。原告不服，遂向被告连山县政府申请行政复议。被告连山县政府于同年10月31日作出涉案复议决定，决定维持被告吉田镇政府作出的涉案行政裁决。原告仍不服，遂向本院提起本案诉讼。另查明，虞海经死后，其继承人除原告外，还有其他继承人；张统坤仍健在，第三人作为山府证字第oN0*****9社员自留山使用证所载林地实际经营人。本院认为，本案系不服林业行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、被告的答辩、第三人的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、被告吉田镇政府作出的涉案行政裁决是否合法；二、被告连山县政府作出的涉案复议决定是否合法。争议焦点一，关于被告吉田镇政府作出的涉案行政裁决是否合法的问题。被告吉田镇政府作出涉案行政裁决的结果是驳回原告的申请请求。被告吉田镇政府依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十五条、第三十三条的规定作出涉案行政裁决。而根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，乡级人民政府具有依法处理个人之间林地使用权争议的职责。被告吉田镇政府应当及时、全面的履行调处职责。根据《林木林地权属争议处理办法》及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第一条关于立法目的的规定，人民政府处理林权争议，旨在公正、及时地处理，维护当事人的合法权益，促进林业发展和资源保护，维护社会和谐稳定。为此，对于符合受理条件的确权申请，原则上应当作出将争议林权归属于争议一方或数方当事人的决定，而不仅仅是审查申请人的主张是否成立。这一原则也体现在《林木林地权属争议处理办法》第十一条及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款的规定中。由此观之，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款的规定，是对林权争议申请的一种特殊处理方式。在程序方面，如果申请人与争议林权不具有利害关系，则不具备提出调处申请的主体资格，人民政府可以根据该规定作出驳回申请决定，避免对明显无理由的申请耗费过多的行政资源。但需要注意的是，申请人主体资格仅是一种程序性的权利，申请人对其资格的具备负担初步的证明责任即可，至于是否真正具有实体法上的权益留待实体处理阶段方能确定。在实体方面，林权争议调处过程中，被申请人可以通过抗辩等方式提出反请求，其法律地位及权利义务与申请人并无本质区别，只有在争议各方当事人均不能提供足够的证据证明其权属主张，且根据《林木林地权属争议处理办法》及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》其他规定也难以处理时，才能适用该规定作出驳回申请的决定，避免林权争议久拖不决，影响林业生产和社会稳定。本案中，原告与第三人因涉案林地权属问题发生争议。原告以其持有的1981年社员自留山使用证为主要证据对涉案林地使用权申请处理，已经完成初步证明其与争议林权之间具有利害关系的举证责任，不属于在程序上“提交的证据不足以证明其主张”的情形。在实体上，第三人在调处过程中同时提出了相反的主张，并提交了相应的证据。但被告吉田镇政府并未对难以作出正面处理决定作出合理说明，而是仅对原告的权属主张进行审查认定后，直接作出驳回原告申请的涉案行政裁决，未能明确本案争议林权究竟归属何方，属于认定事实不清、适用法律错误、处理明显不当。此外，涉案行政裁决没有对涉案林地的坐落及具体四至进行认定，同属事实认定不清。程序方面，被告吉田镇政府依法就涉案林地进行调查，且在受理原告的调处申请后进行了现场踏查并召集了原告、第三人等进行调处，程序并无不当。但经本院查明，虞海经除原告外，还有其他继承人。故涉案行政裁决单列原告作为申请人，遗漏主体属程序违法。另外，山府证字第oN0*****9社员自留山使用证的权属人张统坤仍健在，而被告吉田镇政府将第三人列为被申请人，错列主体同属程序违法。综上，涉案行政裁决认定事实不清、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。争议焦点二，关于被告连山县政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。被告连山县政府未对涉案行政裁决作出撤销原行政行为的涉案复议决定，亦应认定该行为违法，涉案复议决定依法亦应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决如下：一、撤销被告连山壮族瑶族自治县吉田镇人民政府于2019年8月5日作出的吉府决〔2019〕002号《关于新庆村山尾冲林地纠纷的行政裁决书》；二、撤销被告连山壮族瑶族自治县人民政府于2019年10月31日作出的山府行复〔2019〕7号《行政复议决定书》；三、限被告连山壮族瑶族自治县吉田镇人民政府在本判决生效之日起六个月内就原告虞灵华的行政处理申请重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告连山壮族瑶族自治县吉田镇人民政府、连山壮族瑶族自治县人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  李立宪人民陪审员  陈 敏二〇二〇年八月十日书 记 员  曾洁莹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。