湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终247号 上诉人（原审第三人）张银忠，男，1972年10月5日出生，汉族，住随州市曾都区。 被上诉人（原审原告）钦长波，男，1955年2月16日出生，汉族，住随州市曾都区。 原审被告随州市人民政府，住所地：随州市城南新区迎宾大道**。 法定代表人郭永红，该市人民政府市长。 原审第三人随州市自然资源和规划局，住所地：随州市城南新区迎宾大道**。 法定代表人刘光海，该局局长。 上诉人张银忠因与被上诉人钦长波、原审被告随州市人民政府、原审第三人随州市自然资源和规划局行政复议一案，不服湖北省随州市中级人民法院（2019）鄂13行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，钦长波系随州市××都区北郊九间屋村**居民，其于1987年3月在该村一组自建住宅用房，1992年10月10日原随州市土地管理局作出随土籍字[1992]42491号登记证，批准的登记面积为207.76平方米。其中在初审意见中载明：“该户于1987年3月建房，无证，属违法占地，已处理。现调查面积为207.76平方米，该宗地权属界线实地与图上一致，无纠纷，拟按207.76平方米登记”，后乡镇人民政府、市人民政府均批注同意登记。2018年11月，钦长波因[1992]42491号土地登记证遗失，向行政机关申请补发原遗失的土地登记证，经公告、查询原土地登记信息等程序后，原随州市国土资源局于2018年11月23日向钦长波补发了鄂（2018）随州市不动产权第0018986号不动产权证书，该证书附记上注明：此证系补发。 原审法院另查明，钦长波在随州市曾都区人民法院提起民事诉讼起诉张银忠，要求张银忠将随州市××都区北郊九间屋村一组所占住房归还。张银忠称其委托诉讼代理人在法院查阅案件材料时，发现行政机关为钦长波颁发了涉案的鄂（2018）随州市不动产权第0018986号不动产权证书。张银忠以行政机关将其于1999年购买的钦长波的不动产登记在钦长波名下属于错误登记为由，向随州市人民政府申请行政复议，请求撤销该行政登记。随州市人民政府经审理后于2019年5月24日作出随府行复字（2019）3号《行政复议决定书》，决定撤销鄂（2018）随州市不动产权第0018986号不动产登记。钦长波不服该行政复议决定，向原审法院提起诉讼，请求撤销该复议决定。 原审法院认为，本案的争议焦点为随州市人民政府作出的随府行复字（2019）3号《行政复议决定书》是否存在违法情形？若存在违法情形，是否应当被撤销？对上述争议焦点，原审法院评判如下： 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”，上述规定是公民、法人或者其他组织提起行政复议的必要条件,也是行政复议机关受理行政复议或驳回行政复议申请的重要依据。本案中，行政机关于2018年11月23日向钦长波颁发了涉案的鄂（2018）随州市不动产权第0018986号不动产权证书，但该行为并非涉案土地的初始登记，而是未改变登记内容的补发证书，即将遗失的原[1992]42491号土地登记证作废，补发为现在的鄂（2018）随州市不动产权第0018986号不动产权证书，行政机关对钦长波作出的补发涉案不动产权证书的行为与张银忠没有任何法律上的利害关系。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定:“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”本案虽为土地登记案件,但因土地房屋均属于不动产,当事人针对土地登记行为在申请行政复议或者提起诉讼时,可以参照前述司法解释进行审理。故张银忠要求撤销行政机关补发涉案不动产登记证的行政行为，既不应属于行政机关行政复议的受案范围，亦不属于人民法院的受案范围。因此，行政复议机关应驳回张银忠针对补发行政登记行为提起的行政复议申请。即便张银忠认为其是以被申请行政机关的土地初始登记行为侵害其合法权益而提起行政复议,并非针对行政机关换发、补发权属证书的行为本身提出行政复议，但张银忠自称其于1999年购买了涉案房屋，其与行政机关1992年进行涉案土地初始登记的行政行为之间亦无法律上的利害关系。 另外，因本案中行政机关作出初始登记的[1992]42491号土地登记证的时间为1992年，张银忠于2019年才向行政机关申请行政复议，已超过最长的行政复议期限。对于行政复议期限，虽然《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。对于最长行政复议期限，行政复议法及复议法实施条例均未作出明确规定，但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害，不符合行政复议救济程序设立的立法本义，为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议权，应参照行政诉讼法中关于最长起诉期限的规定确定行政复议最长期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织提起诉讼或申请行政复议时应遵循前述最长起诉期限的规定，该期限属于不变期间，不得中止、中断或延长。本案中行政机关作出初始登记的[1992]42491号土地登记证的时间为1992年，而张银忠于2019年向行政机关申请行政复议时已超过二十年的最长行政复议期限，随州市人民政府受理该行政复议后并对1992年的行政登记行为进行审查属适用法律错误，应依法驳回申请人的行政复议申请。 综上所述，原复议申请人张银忠与行政机关补发不动产登记行政行为没有利害关系，且其提起行政复议时已超过最长行政复议期限，行政复议机关应当依法驳回其复议申请，随州市人民政府作出的随府行复字（2019）3号行政复议决定书适用法律错误，依法应予撤销。此外，对于张银忠与钦长波是否就涉案房屋达成了买卖合同属另一法律关系，当事人应当另行通过民事诉讼主张权利，原审法院对此不予审查。 原审法院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第七十条第一款第（二）项、第八十一条的规定，判决：撤销随州市人民政府于2019年5月24日作出的随府行复字（2019）3号《行政复议决定书》。 张银忠不服该判决，向本院提出上诉称：1、原随州市国土资源局办理（2018）随州市不动产权第0018986号不动产权证名为“补发”，实为变更登记。没有证据证明1992年原随州市土地局制作并向钦长波颁发《集体建设用地使用证》，初始登记并没有完成，不具有外化的法律效力。且0018986号不动产权证载明的内容与1992年登记簿内容不一致，是对没有外化行为的实质性变更。此外，一审法院还存在诸多事实认定不清。2、张银忠申请行政复议并非针对原随州市土地局1992年的登记行为，随州市人民政府也没有对该登记行为作为行政复议案件处理，一审法院对1992年的登记行为进行审查违反了不告不理原则；3、一审法院适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》作为法律依据，属适用法律错误。请求撤销原判决，并驳回钦长波的诉讼请求。 被上诉人钦长波、原审被告随州市人民政府均未提交书面答辩意见。 本院认为，钦长波以[1992]42491号土地登记证遗失为由，申请补发。2018年11月23日，原随州市国土资源局向钦长波颁发鄂（2018）随州市不动产权第0018986号不动产权证书，该证书附记上注明：此证系补发。行政机关针对原证的补发行为，与张银忠没有法律上的利害关系，张银忠对该行为申请复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。原审法院判决撤销随州市人民政府随府行复字（2019）3号《行政复议决定书》并无不当。本院注意到，钦长波与张银忠就案涉土地上的房屋权属存在争议，对此，当事人可通过民事诉讼先行解决该争议，然后根据民事诉讼的裁判结果决定是否继续主张权利。纠结于本案诉讼，并无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张银忠负担。 本判决为终审判决。 审判长 林  志  农 审判员 胡    文 审判员 郭  振  华 二〇二〇年八月十三日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯(兼)