安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终804号 上诉人（一审原告）牛惠凤，女，1963年6月13日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆路**。统一社会信用代码11340403355206091Q。 法定代表人从永刚，该区区长。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处，住，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳街道舜耕镇社居委一社会信用代码11340403MB0T24252U。 法定代表人陈方敬，该街道办事处主任。 委托代理人蓝祝，安徽震一律师事务所律师。 上诉人牛惠凤因诉安徽省淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）、安徽省淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处（简称朝阳街道办）不履行行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 牛惠凤向一审法院诉称，原告向人民法院起诉要求田家庵区政府、朝阳街道办履行双方与2013年10月9日签订的《产权调换房屋征迁安置协议》中约定的临时安置费以50元/平方米计算，期限暂为15个月（2019年4月1日至2020年6月30日）。主要理由为：1、被诉征迁补偿安置协议有明确规定。该协议第五条规定，临时安置补助费的期限自2014年1月1日起，费用每半年支付一次。至征收方发布还原安置交房公告之日止。前期的临时安置费用已经按照上述规定支付，原告要求继续履行2019年4月1日至起诉时的支付义务，符合上述规定。2、被诉征迁协议约定的临时安置费和停产停业损失费用各自独立，都应当支付。首先，协议中约定的一次性停产停业损失是低于地方规范性文件所确定的标准。其次，根据《淮南市城市拆迁管理办法》的规定，非住宅房屋的过渡期不超过24个月，现已远远超过24个月，还原房还未交付。最后，原告于2017年另案起诉要求征收部门支付停产停业损失的诉讼与本次要求支付的临时安置费是相关独立的，都应当支付。征收部门混淆了临时安置费和停产停业损失，属于认定事实错误。3、还原房交房遥遥无期，原告精神受到打击，征收部门应当赔偿其精神损失。综上，请求人民法院判令：1、支付擅扣的临时安置补助费23685元（2019年4月1日-2020年6月30日，15个月，15×31.85平方米×50元/平方米=23685元）；2、按《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）第五条继续履行；3、赔偿原告精神损害抚慰金5万元；4、本案涉及的所有费用由被告承担。 一审法院审理查明，2006年8月，淮南市土地储备中心取得拆许字（2006）第20号房屋拆迁许可证，拆迁期限为2006年8月14日至2016年12月31日。原告位于田家庵区朝阳西路朝阳村2#一层8号商铺在拆迁范围内。淮南市土地储备中心在未与原告达成拆迁安置补偿协议的情况下拆除了上述房屋。后原告多次到相关部门反映问题，主张权利。2013年10月9日，田家庵区政府作为甲方与原告（乙方）签订了《房屋征迁安置协议》（产权调换方式），约定主要内容为：第二条，关于补偿方式，乙方选择房屋产权调换方式，就地安置还原，按被征迁房屋的实测面积实行同楼层拆一还一，不找结构和新旧差价。甲方向乙方提供还原安置房为鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）壹层东03室；还原安置房建筑面积42㎡（最终以房地产管理局实测面积为准，少面积要补，多面积不退，其中10.42㎡为奖励面积）铺面开口向朝阳中路。第三条，关于各种补偿、补助费，1、被征迁房屋内装潢及附属物补偿费30000元；2、搬迁补助费632元；3、临时安置补助费24个月（2006年8月至2008年7月）18948元；4、临时安置补助费65个月（2008年8月至2013年8月）102635元；5、停产停业补偿49265元。以上五项补偿合计201488元。第四条，在签订协议后三日内付款（款到交原房产证）。第五条，临时安置补助费的补助时限，从2014年1月1日起，费用半年支付一次，9474元；至甲方发布还原安置房交房公告之日止。交付房时增发临时安置费4个月6316元……。朝阳街道办事处在该协议落款处加盖公章，原告在该协议上签字确认。协议签订后，被告依据协议第三条的约定，将相关补偿、补助费用支付给原告。但因协议确定的安置房处于停建状态，安置房一直未交付。2017年4月，原告以田家庵区政府、朝阳街道办事处为被告提起另案诉讼，请求依法判决被告履行《房屋征迁安置协议》（产权调换方式），从立案之日起6个月内向原告交付验收合格的回迁安置房；并向原告支付2015年10月9日至2017年5月8日逾期交房期间停产停业损失207480元（260元/㎡×42㎡×19月），以后每延长一个月以260元/㎡为标准，每月增加10920元（260元/㎡×42㎡）及逾期支付利息。该案经一审法院审理后作出（2017）皖04行初26号行政判决，判决田家庵区政府、朝阳街道办事处采取补救措施，按照《房屋征迁安置协议》的约定，尽早履行安置房的交付义务；田家庵区政府、朝阳街道办事处自判决生效之日起十五日内向牛惠凤赔付逾期交付回迁安置房的经济损失207480元（自2015年10月9日至2017年5月8日，按每月260元/㎡×42㎡标准计算）；自2017年5月9日起，按每月260元/㎡×42㎡的标准，向牛惠凤赔付逾期交付回迁安置房的经济损失，直至回迁安置房交付之日止；驳回了原告牛惠凤的其他诉讼请求。牛惠凤不服一审判决，提起上诉。安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终70号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。后被告依据生效判决支付了原告33个月的逾期经济损失费360360元（2015年10月9日至2018年6月9日）。原告认为自2018年7月1日起两被告混淆临时安置补助费和逾期经济损失费概念，擅自扣除其临时安置补助费，即每月52元/平方米米，暂计23685元，提起本案诉讼。 一审另查明，牛惠凤曾于2019年7月9日向该院提起诉讼，要求两被告继续履行《房屋拆迁安置协议》（产权调换方式）中第五条，即每半年支付临时安置费9474元。审理过程中，原告以被告主动向其支付了2019年下半年的临时安置费9474元为由，自愿申请撤回起诉，该院作出（2019）皖04行初53号行政裁定，准许其撤回起诉。 一审再查明，双方协议约定的安置房即鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）尚不具备交付条件，目前处于停工状态。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括临时安置的补偿。第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。另根据《淮南市国有土地上房屋征收补偿标准》规定，非住宅被征收人临时安置费标准是30元/㎡；选择期房安置的，房屋征收部门按前标准给付被征收人临时安置费，按征收补偿方案确定的过渡期限计算，周转房由被征收人自行解决；超期安置的，自逾期之月起，房屋征收部门按原标准给予被征收人增发100%的临时安置费。因征收非住宅房屋造成的停产停业而引发经济损失的，由房屋征收部门按照房屋征收决定公告发布前6个月，税务机关核发的税后月平均利润60%的标准给予补偿，补偿期为6个月。由上述规定可知，在国有土地上房屋征收与补偿中，商业用房的停产停业损失系一次性补偿项目，若征收部门逾期交付安置房，则通过增发100%临时安置费的方式承担违约责任。本案中，田家庵区政府、朝阳街道办事处已根据涉案协议约定给予牛惠凤一次性停产停业补偿和相应临时安置费，并约定自2014年1月1日起每半年支付9474元临时安置费。鉴于安置房迟迟不能交付势必会给牛惠凤造成一定租金损失，该院（2017）皖04行初26号行政判决结合协议确定的安置房坐落位置、面积以及参照周边类似商业用房的租金标准，酌情按照每月260元/㎡的标准判令田家庵区政府、朝阳街道办事处向牛惠凤赔偿租金损失，符合客观情况、合情合理。 综上，牛惠凤逾期交房期间的相应经济损失已经得到公平弥补，其再行主张田家庵区政府、朝阳街道办事处向其支付逾期交房期间临时安置补助费的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。本案是行政协议案件，牛惠凤要求两被告赔偿其5万元精神损害抚慰金的诉讼请求于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回牛惠凤的诉讼请求。 牛惠凤上诉称，1、案涉协议约定自2014年1月1日起，临时安置费每半年支付一次计9474元（经换算为50元/平方米），支付期限至征收人发布还原安置房公告之日止。由于牛惠凤起诉时，被上诉人尚未发布还原安置房公告，因此，上诉人要求按50元/平方米的标准支付2019年4月份至起诉时的安置补助费，符合合同约定。2、上诉人通过前次诉讼取得的逾期交房（至今未交房）造成停产停业损失260元/平方米与本案临时安置费并无关联性。涉案协议分别约定了临时安置费的补偿和停产停业损失的补偿。前次诉讼取得的停产停业损失260元/平方米是基于协议中约定的停产停业损失；本次诉讼是基于协议中约定的安置补助费，一审法院混淆了两者的区别，属认定事实不清，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼主张。 朝阳街道办事处答辩称，牛惠凤另案提起的请求支付停产停业损失的诉讼，已经生效的安徽省高级人民法院（2018）皖行终70号行政判决，已经判决该街道办按租金损失260元/平方米的标准支付停产停业损失，远远超过临时安置费的补偿标准，根据当事人损失填补原则，牛惠凤的合法权益已经得到保障。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 田家庵区政府未向本院提交书面答辩意见。 一审原告牛惠凤向一审法院提交下列证据：1、原告身份证，证明其适格主体。2、拆许字（2006）第20号《拆迁许可证》；证明原告房屋纳入拆迁范围。3、安徽省淮南市田家庵区人民法院（2010）田行初字第00038号行政判决书；证明估价时间错误，估价价格严重偏离当时的市场价格，在没有签订协议的情况下，将房屋拆除，应当赔偿损失。4、《房产证》；证明房屋属系商铺，建筑面积31.58平方米，零公摊。5、信访材料；证明谈到房屋经济损失问题。6、淮南市东方国际广场商铺售价；证明当时淮南市房屋售价。7、《房屋拆迁安置协议（产权调换方式）》、数据来源等；证明双方签订了补偿协议。8、关于2#商住楼施工项目；证明约定2015年10月1日交房。9、2017年淮南市田家庵区金地环球港租金宣传册；证明商铺租金是18.9万元。10、田家庵区政府专题会议纪要（44）；证明房屋动工后到2014年停工。11、2018年10月19日银行流水；证明给付原告33个月经济损失，支付至2018年6月9日。12、安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初26号及安徽省高级人民法院（2018）皖行终70号行政判决书；证明拟还原安置房屋42平方米是零公摊，有图纸标注，逾期交房的经济损失按每月260元/平米计算。13、2018年7月1至2019年6月30日2次半年支付一次的安置费凭证；证明临时安置费不同于逾期交房经济损失，两项都应单独支付。14、淮南市田家庵朝阳村拆迁户写给书记、市长的信；证明原告房屋被拆除，应当给原告安置房屋。15、淮南市中级人民法院受理申请执行案件通知书（2019）皖04执60号结案书、银行流水；证明被告朝阳街道办事处擅自扣除50元每平米×42平米×9=18900元，与临时安置费不是一个概念。16、淮南市中级人民法院（2019）皖04执127号受理案件通知书、结案书、银行流水；证明逾期经济损失和临时安置补助费不是一个概念。17、淮南市中级人民法院（2019）皖04行初53号受案通知书、行政裁定书、银行流水；证明2019年7月23日被告支付9474元（2019年7月1日至2019年12月31日）临时安置费。18、安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04执177号受案通知书、结案书、银行流水；证明被告混淆临时安置费和逾期经济损失概念。19、安徽省淮南市田家庵区人民法院（2015）田民一初字第03349号公告；证明两地块2011年办理土地使用证，原告房屋于2006年拆除，至今没有安置，给原告造成了经济损失和精神伤害。20、鑫诚公司淮南项目历史遗留问题解决方案汇报、淮南市房地产领域突出问题处置工作小组文件、市房地产领域历史遗留问题巡视整改工作推进调度会会议纪要；证明2号楼还原房屋不知何时能够交付。 一审被告田家庵区政府向一审法院提交了以下证据：1、组织机构代码证；证明被告主体身份。2、（2017）皖04行初26号、（2018）皖行终70号行政判决书；证明房屋征收安置协议涉及的临时安置补助费以及停产停业损失已被生效判决变更，答辩人及答辩人派出机关无义务继续支付临时安置补助费用。如果再行支付临时安置费，有失公允。3、停产停业损失发放凭证；证明对原告的停产停业损失一直发放，并无拖欠。 一审被告朝阳街道办向一审法院提交以下证据：1、房屋征迁安置补偿协议；证明约定临时安置补助费每半年发放一次。2、经济损失发放凭证；证明对方的经济损失一直在发放中，并无拖欠。3、（2017）皖04行初26号、（2018）皖行终70号行政判决书；证明原告就包括临时安置补助费在内的损失已经过人民法院判决，其无权再行起诉。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是，牛惠凤要求田家庵区政府、朝阳街道办履行行政协议约定的临时安置费是否合法有据，该问题主要涉及当事人提出请求履行行政协议之诉，人民法院是优先适用行政法律规范进行合法性审查还是优先参照民事法律规范进行合约性审查。 一、行政协议本身具有公法属性，应当以合法性审查为基本原则。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议。据此，从行政机关签订行政协议的目的和行政协议的内容上看，行政协议是行政机关管理社会事务的方式，本质上是以协议形式表现出的行政行为，具有公法属性。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条明确规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，对当事人请求履行行政协议的案件，应当优先适用行政法律规范进行合法性审查。 二、牛惠凤提出的临时安置费损失与前次诉讼主张的停产停业损失产生竞合，一审法院对临时安置费不予支持并无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定了征收部门应当对因征收房屋造成的停产停业损失和临时安置费进行补偿，但具体到本案中，上述两种补偿费用产生竞合。停产停业损失，是指因房屋征收，导致非住宅的权利人停止生产、停止营业发生的经济损失，其中包括因停业使被征收人在一定期限内失去了获得利润的损失。临时安置费损失，是指选择产权调换补偿方式的被征收人，在原房屋被征收后还原房尚未交付的期间内，无法按原用途使用房屋而产生的经济损失。一般来说，住宅用途的房屋，临时安置费与房屋租金损失不得同时补偿；对非住宅用途的房屋，临时安置费与停产停业损失不得同时补偿。本案中，牛惠凤在提起本次诉讼之前，于2017年就涉案同一房屋的补偿问题提起过行政诉讼，在该案中，其中有一项诉讼请求为要求征收部门支付逾期交房期间停产停业损失，以每个月按260元/㎡为标准，计算至交付还原房之日止。对此，本院生效的（2018）皖行终70号行政判决对其该诉讼请求，予以支持，田家庵区政府亦按该生效判决履行至今。牛惠凤提起的本次临时安置费损失与前次诉讼的停产停业损失有以下相同点：其一、截止期限相同。均要求履行至还原房交付之日止。其二、目的相同。临时安置费补偿的是，原房屋被征收后至还原房交付前，上诉人无法自己经营或者出租给他人经营，导致的无法获得利润的损失。而在前次诉讼中，牛惠凤主张的因逾期交房期间的停产停业损失，本质上也是因逾期交房，上诉人无法自己经营或出租被他人经营产生的损失。因此，牛惠凤本次诉讼中提出的临时安置费损失与前次诉讼中提出的停产停业损失产生竞合。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收部门应当对被征收人给予公平补偿。由于在前次诉讼中，牛惠凤已经获得了因逾期交房导致无法获得利润的损失，现其要求征收部门履行行政协议支付临时安置费的损失，不符合法律规定，一审法院不予支持并无不当。 三、需要说明的是，对履行行政协议进行合法性审查，要兼顾对行政相对人合法权益的保护。 人民法院认为行政协议约定的部分条款不符合法律规定，判决不予履行的，可以同时责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案不存在上述情况，虽然一审法院对牛惠凤请求的临时安置费合约但不合法未予支持，但上诉人的实体权益并未受到侵犯，上诉人已经通过前次诉讼取得了每月260元/平方米的损失直至交房之日止，现提出的每月50元/平方米的临时安置费损失欠缺可保护的利益。因此，一审法院判决驳回牛惠凤的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人牛惠凤的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人牛惠凤负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月二十日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。