安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖02行终121号 上诉人（原审原告）吴玉明，男，1973年10月7日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴新明，男，1947年8月27日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴世保，男，1964年5月15日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴世贵，男，1957年9月12日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴新福，男，1953年2月3日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴世福，男，1967年11月12日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴森林，男，1981年12月8日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴世友，男，1957年5月29日出生，汉族,住安徽省无为市。 上诉人（原审原告）吴立荣，男，1967年6月2日出生，汉族,住安徽省铜陵县。 上诉人（原审原告）吴兴义，男，1947年10月22日出生，汉族,住安徽省巢湖市。 上诉人（原审原告）吴天志，男，1979年3月15日出生，汉族,住安徽省无为市。 上列十一名上诉人共同委托代理人康文华，安徽联君律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无为市民政局，住所地安徽省无为市无城镇金塔东路,统一社会信用代码113402170032739281。 法定代表人汪为东，该局局长。 委托代理人沈小弟，安徽祥骏律师事务所律师。 委托代理人丁文燕，安徽祥骏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无为市蜀山镇人民政府，住所地安徽省无为市蜀山镇蜀山街道,统一社会信用代码113402170032741707。 法定代表人王继生，该镇镇长。 上诉人吴玉明、吴新明、吴立荣等十一人因土地管理行政强制一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，上诉人吴氏祖坟位于无为市××镇××河行政村××自然村东边，2018年吴氏宗族续谱后发现祖坟已自然降平了，并且由他人在上面种植了树木，于是同树木主人徐青松协商，支付3000元，砍伐数棵树木，建了围墙、墓门，立了一对石狮，正对着朱林忠家大门。朱林忠觉得修缮后的墓地有点怕人，有碍风俗，2019年3月24日遂雇佣挖掘机采取掩埋的方式将围墙、大门、石狮等坟墓设施毁坏，后经镇、村有关人员调解，由朱林忠出资，重新修复了吴氏祖坟墓地。2019年6月10日，无为市民政局对全县违规建设殡葬设施进行排查，发现蜀山镇关河行政村吴村自然村有一处违规私建宗族式墓地，遂向蜀山镇人民政府发出“整改通知书”要求三十个工作日内完成整改任务。2019年6月18日，蜀山镇人民政府根据无为市民政局的通知要求，作出《责令整改通知书》责令原告将违规私建墓穴深埋不留坟头或迁至公益性公墓，限期在六月三十日前整改到位，但原告在通知书确定的期限内并没有自行整改。2019年7月3日，蜀山镇政府组织相关部门工作人员，动用挖掘机，在无为市民政局有关人员的参与下实施了平毁吴氏宗族墓地。原告向一审法院提起确认行政行为违法并赔偿损失之诉。一审法院作出一审判决后原告及被告无为市民政局提出上诉，芜湖市中级人民法院审理认为，并无证据证明无为市民政局与蜀山镇政府共同实施了强制拆除行为，因此无为市民政局与蜀山镇政府不符合本案共同被告的情形。一审法院重审中向原告书面释明，认为无为市民政局非本案适格被告，应当撤回对被告无为市民政局的起诉，并要求原告就赔偿请求另案诉讼。原告书面表示不撤回对被告无为市民政局的起诉，对赔偿请求依法另行起诉。 原审认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政行为作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告，无为市民政局向蜀山镇政府下达《整改通知书》是行政机关内部所作的行为，并不对外发生法律效力，也无证据证明无为市民政局与蜀山镇政府共同实施强制拆除行为。因此，无为市民政局非本案适格的被告，原告起诉被告无为市民政局是错列被告。另指出，国务院《殡葬管理条例》第九条规定禁止建立或者恢复宗族墓地。《安徽省殡葬管理办法》第十一条也规定：禁止占用耕地（包括个人承包耕地和自留地）作墓地。已占有耕地的坟墓，应限期迁出或就地深埋。禁止买卖或非法转让、出租墓地、墓穴。禁止恢复或建立宗族墓地。因国家基本建设或农田基本建设而迁移或平毁的坟墓，禁止返迁或重建。因此，原告吴玉明、吴新明、吴立荣等人未经批准擅自恢复建设宗族墓地属于违法建设。蜀山镇政府对原告违法恢复建宗族墓地进行强拆未依据《中华人民共和国行政强制法》相关行政强制程序的法律规定虽程序违法，但对原告权利不产生实际影响，因此该强制拆除的行政行为应当承认其效力，原告提出行政赔偿的请求应依法不予支持。综上，原告起诉被告无为市民政局是错列被告，且经本院释明后拒绝变更。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项之规定,裁定驳回原告吴玉明、吴新明、吴立荣等人的起诉 上诉人吴玉明、吴新明、吴立荣等十一人上诉称，一、一审判决以原告拒绝变更无为市民政局的主体为由，裁定驳回上诉人的起诉，确有不当。无为市民政局(原无为县民政局)虽然对蜀山镇人民政府具有案涉的内部行文,对上诉人没有下达具体的通知,但是,在蜀山镇人民政府对上诉人祖坟实施强拆时,无为市民政局也是共同参与的,而且其参与的不仅包括其本机关人员,而且包括蜀山镇人民政府民政办的有关人员,因此,虽然无为市民政局在名义上只是对蜀山镇人民政府下达了内部行文,但是实际上其与蜀山镇人民政府是共同参与拆的实施主体,因此,上诉人将两个机关列为共同被告,符合本案事实。2、退一步说,即使按照一审判决认定,无为市民政局并非本案适格主体,认为上诉人错列被告,也不应该驳回上诉人起诉,因为,上诉人起诉的主体并非单独无为市民政局,对于蜀山镇人民政府的诉请,依法应当进行进行实体审查。二、一审判决一方面认定蜀山镇人民政府存在违法行为,但是,另一方面认定承认其违法行政行为的效力,这分明是自相矛盾的。上诉人认为,既然认定了蜀山镇人民政府存在违法,不论是程序违法,还是实体上的违法,均应当依法作出实体判决。三、一审判决认定上诉人违法建设,是片面和错误的。上诉人修缮祖坟,并非新建或恢复,案涉祖坟,早年就存有,认定新建是错误的,再者,上诉人修缮的并非宗族墓地,而是普遍存在的祖墓,且是因为年代久远,为了不忘祖先,缅怀祖先,瞻仰安全,加以修缮和加固,出发点并没有不对,从一定意义上说,具有积极的社会意义。况且,案涉祖墓的修缮系经村镇两级调解后组织实施的。一审判决断然的认定上诉人的行为违法,显然是片面的,而且如此认定,将存在一定的负面影响,因而也是不当的。综上，请求二审依法撤销无为市人民法院(2020)皖0225行初45号行政裁定,对被告的违法行政行为予以实体审查,并依法作出公正的裁判。 被上诉人无为市民政局辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分。无为市民政局并不是本案适格的被告主体。一审法院适用法律正确。 被上诉人无为市蜀山镇人民政府二审未提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，原审原告的诉讼请求是确认强拆祖坟墓地的行政行为违法，但现有证据并不能证明无为市民政局与无为市蜀山镇人民政府共同实施了强制拆除行为，故无为市民政局与无为市蜀山镇人民政府不符合本案共同被告的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，原审原告经一审法院释明后仍拒绝并更被告，故一审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  查 鹏 审判员  徐 琳 二〇二〇年八月三十一日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。