山东省济南市章丘区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0181行初58号原告徐新江，男，1981年5月26日出生，汉族，住山东省济南市章丘区双山街道办事处鲍庄村环村南路**，现住章丘区。委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。委托代理人李阳，北京万典律师事务所实习律师。被告济南市章丘区双山街道办事处，住所地济南市章丘区绣水大街**。法定代表人刘万银，主任。出庭负责人王世梅，副主任。委托代理人赵学博，该单位工作人员。委托代理人于忠，山东翔宇法律服务所法律工作者。原告徐新江因要求确认被告济南市章丘区双山街道办事处于2019年4月10日强制拆除其房屋的行为违法一案，原告认为系济南市章丘区人民政府组织人员将涉案房屋进行了强制拆除，遂于2019年6月11日以济南市章丘区人民政府、济南市章丘区双山街道办为被告向济南市中级人民法院提起行政诉讼。2019年8月14日，济南市中级人民法院作出（2019）鲁01行初593号行政裁定书，驳回原告对济南市章丘区人民政府的起诉并裁定移送本院审理。原告不服，提起上诉，山东省高级人民法院2019年10月8日作出（2019）鲁行终1697号行政裁定书，驳回上诉维持原判。2020年4月21日，原告以济南市章丘区双山街道办事处为被告向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年4月23日向被告济南市章丘区双山街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭进行了审理，原告徐新江及委托代理人肖以荣、李阳，被告济南市章丘区双山街道办事处副主任王世梅及委托代理人赵学博、于忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告徐新江诉称，原告系济南市××区××办事处鲍庄村村民，在该村享有合法的集体土地使用权及地上房屋的所有权。原告的房屋被划入被告实施的章丘区棚改旧改双山街道办事处鲍庄、滕朋村旧村改造安置房建设项目的征收范围之内，因济南市章丘区人民政府实施该项目的征收程序不合法，补偿标准不合理，原告一直未与济南市章丘区人民政府签订补偿安置协议。2019年4月10日，趁原告未在涉案房屋之时，济南市章丘区人民政府组织人员将原告的房屋强制拆除。2019年4月17日，原告得知其房屋被强制拆除，原告认为济南市章丘区人民政府强制拆除其房屋的行为严重违法，具体理由如下：一、济南市章丘区人民政府是涉案征收项目的法定实施主体，济南市章丘区人民政府作为被告主体适格。《中华人民共和国土地管理》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《山东省土地征收管理办法》第五条：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”依据《土地管理法》及《山东省土地征收管理办法》的规定，济南市章丘区人民政府负责其行政区域内的土地征收工作，其以强拆的形式强制征收原告的房屋，济南市章丘区人民政府应对其强制拆除原告房屋的行为承担相应的法律责任，其作为本案被告主体适格。被告与济南市章丘区人民政府共同实施了强制拆除原告房屋的行政行为，其作为本案被告主体适格。二、被告实施涉案项目征收原告的房屋及土地未获得有权机关的征地批准文件，被告无权征收原告的房屋及土地，更无权以强拆的方式进行强制征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《山东省土地征收管理办法》第三条：“本办法所称土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法、合理予以补偿和安置的行为。”本案中，被告实施涉案章丘区棚改旧改双山街道办事处鲍庄、滕朋村旧村改造安置房建设项目，应依法报经国务院或者山东省人民政府批准，但从征收项目实施至今，原告从未见过涉案项目征地批准文件，没有经依法批准的征地文件，被告无权征收原告的房屋及土地，其更无权以强拆的形式强制征收原告的房屋及土地。三、被告未发布房屋征收公告、征收决定，也未发布征收补偿安置方案，被告征收行为违法，被告无权强制拆除原告房屋。《征收土地公告办法》第三条：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”《征收土地公告办法》第四条：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”四、被告未与原告签订补偿安置协议，也未对原告做出房屋征收决定，被告对原告房屋强制拆除的行为严重违反先安置后拆迁的规定。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发电[2010]15号）规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农民的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，审远生计有保障。《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国土资电发〔2011〕72号）中规定，补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障或者违法违规强制征地拆迁等行为的，必须立即予以制止，并采取有力措施进行整改，整改到位以前，不得继续实施征地拆迁。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号）要督促认真落实补偿安置政策规定，做到先安置后拆迁，住房安置要充分考虑农民的生活习惯和生产需要，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。被告对原告房屋实施征收，应依法履行征收程序，保障原告对征收补偿的选择权，被告与原告协商不成则应依法对原告做出征收补偿决定，而被告既未与原告签订补偿协议，也未依法做出征收补偿决定，却直接非法强制拆除原告房屋，属于典型的越权执法，不符合先安置后拆迁的原则，也严重侵害原告的合法权益。五、被告既未依法对原告做出强制执行决定，也未依法申请人民法院强制执行，被告无权对原告房屋实施强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。法律并未授予被告对于征收行为的强制执行权，被告只有在履行法定征收程序后申请人民法院强制执行被裁定准许后才可以强制执行，被告未履行法定程序，严重超越法定职权，属于越权执法、滥用国家公权力，是对原告合法权利的严重侵害。综上，原告认为，行政机关应该依法行政，而非依仗国家公器肆意侵犯公民合法权益，被告作为一级人民政府本应依法实施涉案项目征收工作，但被告却在不具备法定条件且未履行法定程序的情况下非法拆除原告房屋，被告实施的强制拆除行为严重违法，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定向贵院提起行政诉讼，望贵院依法维护原告合法权益，公正判决。依法判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告徐新江向本院提交了以下证据：1.房屋所有权证；2.集体土地建设用地使用证；3.证明，证明原告原本在双山街道办事处××环村××号拥有合法房屋及建设用地使用权，2005年因修建明埠路经过鲍庄，原房屋签订拆迁协议被征收，原告与其他几十户被征收人被统一安排在鲍庄村东，批给原告与原来面积大小一致的宅基地，同年原告盖好房屋，也就是涉案被强制拆除的房屋；4.房屋基本情况表，2018年9月9日，被告双山街道办事处实施双山街道旧村改造拆迁工作人员对原告的房屋基本情况进行调查核实，证明原告是涉案房屋的合法产权人，被告因实施双山街道旧村改造项目对原告的房屋进行了拆迁；5.原告家庭户口薄，原告是涉案房屋的所有权人。原告家庭原户主为其父亲徐居坤先生，原告的父母均已经去世，原告是涉案房屋合法所有权人，其房屋被违法强制拆除，原告是本案适格被告；上述证据证实原告房屋的来源；6.照片10张（原告房屋被强拆前），证实原告房屋被强拆前的客观样态，原告因未同意被告双山街道办事处拆迁补偿条件，一直未签订协议进行搬迁；7.原告房屋被强拆后照片1张，证明被告实施了强制拆除原告房屋的行政行为，被告主体适格；8.原告徐新江因强拆行为遭受财产损失清单，证明被告实施的强制拆除行为给被告造成的财产损失，被告应依法承担相应的赔偿责任；9.山东省高级人民法院行政裁定书（2019）鲁行终1697号，证实山东省高级人民法院生效裁定已经查明，被告济南市××区双山街道办事处是涉案房屋的拆除和补偿责任主体，双山街道办事处对此亦不否认。被告双山街道办事处为实施济南市××区双山街道街村改造项目，因原告不同意其搬迁征收补偿，被告即对原告房屋实施强制拆除；10.济南市××区双山街道办事处行政程序处理决定书（双处字[2019]6号），证明因被告实施的鲍庄村旧村改造项目，被告在强制拆除原告房屋之前对原告实施了断水断电、道路封闭等逼迫拆迁的行为。被告济南市××区双山街道办事处辩称，一、原告所诉纠纷非人民法院行政案件受案范围。1、原告所诉纠纷实质上是因集体土地上房屋拆迁安置补偿问题所引发的争议。双山××××村旧村改造项目2018年列入济南市××区棚户区改造任务。原、被告间的拆迁安置补偿纠纷并非城市房屋拆迁安置补偿纠纷，也非政府依法征收农村集体土地上的房屋补偿协议纠纷，其性质是政府按照统一规划改造整合村庄，拆迁集体土地上的房屋，进行旧村改造。对集体土地上的房屋拆迁安置补偿问题，我国目前尚无明确的立法规定，由此产生的争议能否通过诉讼程序予以处理，也并无明确立法依据，故人民法院受理此类行政诉讼于法无据。2、虽然国务院发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，就城镇国有土地上的房屋拆迁安置补偿问题作了具体规定，但就本案而言，原告主张的是宅基地上的房屋拆迁补偿安置即农村集体土地上的房屋补偿安置，显然无法参照该行政法规来处理因集体土地上的房屋补偿安置所产生的纠纷。3、鲍庄村旧村改造涉及居民2000余人，户数500余户，此种大规模的、大面积的旧村改造、房屋拆迁安置，都是政府及其派出机构按照我市经济社会发展和城市建设的需要，遵照上级人民政府的要求来推动和实施的，被拆迁房屋的安置补偿问题也应当由政府统筹作出安排。原告作为涉案宅基地的原使用权人是否属于拆迁安置补偿对象或范围，其是否享有涉案宅基地的拆迁安置补偿权利等问题，均应由政府相关部门予以认定，故本案不属于人民法院行政案件的审理范围。二、被告未实际实施强拆行为，诉讼主体不适格。被告双山办事处虽然与济南鸿雯建筑工程有限公司签署了拆除协议，但被告在双方的协议中已明确约定：其拆除的范围是被告与相应的拆迁户签订拆迁补偿协议后，相应的拆迁户向被告双山办事处提交申请，被告双山办事处依拆迁户申请交由鸿雯公司实施拆除行为。原告所诉的拆除行为系鸿雯公司所实施，非被告双山办事处所实施。鸿雯公司系独立的法人单位，相应的法律后果理应由鸿雯公司自行承担，与被告双山办事处无关，原告如认为鸿雯公司侵犯了其合法权益，原告应通过民事诉讼予以解决。综上所述，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告济南市××区双山街道办事处向本院提交了以下证据：1.中共济南市××区委文件章发（2018）9号文；2.鲍庄村拆迁明白纸；证实涉案的房屋坐落于双山××××村，属于鲍庄村旧城村改造项目，而非原告所言的土地征收，因原告是宅基地房屋拆迁安置，属于集体土地上的房屋拆迁安置补偿纠纷，该纠纷我国目前尚未明确立法规定，故不属于人民法院行政诉讼的范围；3.拆除清运施工合同一份；4.济南鸿雯建筑工程有限公司企业信用公示报告一份，证实济南鸿雯建筑工程有限公司经济南市××区旧城村改造指挥部组织招投标，中的涉案旧村改造项目的建筑物拆除及渣土清运工程，双山街道办依据旧城村改造指挥部的指令与其签订了该合同，涉案房屋双山街道办事处并未实施拆除行为，如已拆除，也系济南鸿雯建筑工程公司所为，原告如认为其权利受到侵害，应向济南鸿雯建筑公司主张权利。证据在济南中院审理2019鲁01行初593号案件中已提交。经庭审质证，原告对被告提交的1号证据的真实性、关联性无异议，对合法性提出异议，根据该证据可以显示对原告房屋所在村的旧改也是政府实施的行为，章丘区政府区委专门下达了该份文件，对其行政区域内的旧改工作进行规范，其中该文件第二页第二大项工作任务里明确规定双山街道旧村改造项目是章丘区2018年实施的30个旧村改造项目之一，对该政府实施的旧村改造行为过程中发生的案件，如被告否认不属于行政诉讼受案范围，那么被告认为属于什么范围？原告依法提起本案的行政诉讼是完全符合行政诉讼的相关规定的，本案依法属于行政诉讼的受案范围；原告对被告提交的2号证据的真实性、关联性、合法性提出异议，该证据第一页明确写明了是根据国家省市棚改文件的精神，按照区委、区政府的统一部署以及济南市人民政府第238号令及相关政策决定的对包括原告房屋所在村所进行的旧村改造，而济南市第238号令也就是济南市土地征收管理办法，该办法是依据我国土地管理法和土地管理法实施条例以及山东省实施土地管理法办法制定的对于济南市土地征收所进行的地方政府规范性文件，很明显对原告房屋在旧村改造过程中所进行的拆除行为，是政府行为，对政府的行为不服提起诉讼必然属于行政诉讼受案范围，同时我国对集体土地上房屋的拆迁、安置补偿问题早已经有明确法律规定，在全国范围是土地管理法和土地管理法实施条例，山东省制定了山东省实施土地管理法办法，对集体土地的征收、补偿、安置问题做了明确规定。无论是被告所称的因旧改对原告房屋所做的拆迁安置补偿，还是棚户区改造行为均应依据土地管理法的相关规定进行，在被告实施的旧改项目，被告作为一个实施主体，应承担强制拆除原告房屋的责任；对3号证据提出异议，认为该证据是被告与济南鸿雯建筑工程有限公司签订的一份民事合同，该民事合同在法律上可以视为一种委托，也即被告作为拆除和补偿的责任主体委托其所称的该公司进行相应的工作，根据我国行政诉讼法第26条第五款的规定，行政机关委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告，且不说被告并没有证据证明是由该公司实施的拆除行为，即使本案的拆除行为系该公司实施，被告也应承担拆除原告房屋行为的法律责任。同时该合同被告未提交原件，合同甲乙双方也并未签字，仅仅盖章，依据该合同的规定，涉案合同是双方签字盖章后生效，所以该合同不具有法律效力，与本案不具有关联性，达不到被告的证明目的；对4号证据的真实性和合法性无异议，对其关联性有异议。被告对原告提交的1-3号、5号证据无异议；对4号、10号证据真实性无异议，对其证明目的有异议，根据上述两份证据不能证实被告实施了强制行为，4号证据房屋基本情况表是在旧村改造时由济南市××区旧城村改造指挥部所指定的第三方对涉案房屋进行测量，尺寸认定，这是旧城村改造实施中一个过程性行为，通过该证据不能证实办事处实施了强拆行为；10号证据是原告认为其权利受到侵害后向双山办事处信访部门信访时，双山街道所作出的行政答复，在该处理决定书中已经说明停水停电及道路封闭是在鲍庄村除原告外都已签订协议后在拆除中为防止发生施工事故所采取的必要的安全措施，与原告所言逼迫其与办事处签订协议，对其房屋进行强拆没有必然联系，不能证实其主张。本院对上述证据认证如下：合议庭认为，在案证据具备合法性、真实性，与本案待证事实相关联，可以作为定案依据。经审理查明，原告徐新江在济南市××区××办事处鲍庄村有房产一处。2018年9月2日被告印发《济南市××区双山街道旧村改造项目补偿安置明白纸》，对旧村改造的补偿安置办法、补偿标准及对房屋的拆除等方面作出明确规定。原告涉案房屋位于该项目范围内。2019年4月10日，在没有签订补偿安置协议情况下，原告涉案房屋被强制拆除。原告认为系济南市章丘区人民政府与济南市××区双山街道办事处组织人员将涉案房屋进行了强制拆除，遂以济南市章丘区人民政府、济南市章丘区双山街道办事处为被告向济南市中级人民法院提起行政诉讼。2019年8月14日，济南市中级人民法院作出（2019）鲁01行初593号行政裁定书，驳回原告对济南市章丘区人民政府的起诉并裁定移送本院审理。原告不服，提起上诉，山东省高级人民法院2019年10月8日作出（2019）鲁行终1697号行政裁定书，驳回上诉维持原判。2020年4月21日，原告以济南市××区双山街道办事处为被告，诉至本院。本院认为，本案争议的焦点为：一、济南市××区双山街道办事处是否是本案适格被告；二、被告实施的拆除原告涉案房屋的行为是否合法。关于济南市××区双山街道办事处是否是本案适格被告的问题。本案中，原告房屋位于济南市××区双山街道办事处行政区域内。2018年9月2日被告印发《济南市××区双山街道旧村改造项目补偿安置明白纸》，对旧村改造的补偿安置办法、补偿标准及对房屋的拆除等方面作出明确规定，并载明“……（三）奖励办法……5、拒签协议或签协议后逾期不拆者，依法予以拆除。”原告房屋位于双山××××村旧村改造项目范围内，在未签订协议予以补偿的情况下，原告房屋被强制拆除。被告在庭审中否认拆除了原告的房屋，认为拆除行为系案外人济南鸿雯建筑工程有限公司所为。经查，济南鸿雯建筑工程有限公司与被告签订拆除清运施工合同，负责双山街道旧村改造及拆违拆临项目建筑物的拆除及渣土清运等工作。被诉强制拆除行为虽然在形式上表现为案外人济南鸿雯建筑工程有限公司实施，但济南鸿雯建筑工程有限公司系在法定的职权主体基于征收职权组织、命令的情况下实施的拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，济南鸿雯建筑工程有限公司实施的拆除行为系依被告的委托进行，故应认定济南市××区双山街道办事处实施了该拆除行为，济南市××区双山街道办事处是本案的适格被告。关于被告实施的拆除原告涉案房屋的行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，国家因建设需要可以征用土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，被告未能提供证据证明其依法对原告给予补偿，也未提供证据证明其依法拆除涉案房屋，应当确认被诉拆除行为违法。因此，对原告要求确认被告拆除其房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济南市章丘区双山街道办事处拆除原告徐新江位于济南市章丘区双山街道鲍庄村房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市章丘区双山街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  赵太新人民陪审员  刘恩来人民陪审员  李经波二〇二〇年八月十三日法官助理董丽娜书记员纪云梅