广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终236号上诉人（原审原告）黄运生，男。委托代理人严有文，广东正大联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人叶德基，惠州市自然资源局惠阳分局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省自然资源厅。法定代表人陈光荣，厅长。委托代理人杨天源，广东省自然资源厅政策法规处处长。委托代理人刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人黄运生因与被上诉人惠州市自然资源局（以下称市自然局）、广东省自然资源厅（以下称省自然厅）行政处罚暨行政复议纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初156号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄运生委托代理人严有文，被上诉人市自然局委托代理人叶德基、严剑润，被上诉人省自然厅委托代理人杨天源、刘海辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明,原告黄运生系永湖镇吊沥村人，1979年1月参军入伍，1982年1月退伍。2001年7月28日，永湖镇吊沥村委会向永湖镇府提交《关于扩建尖峰（丰源）水库工程项目解决村民饮用水和保护生态环境的申请》，设想利用本村黄运生的民间资金，投资850万元，扩建成90万立方米蓄水能力的新库区，从根本上解决本村村民饮用水难及1000多亩农田灌溉用水。2001年8月、9月、11月间，永湖镇府与相关的吊沥村牛角岭村小组、吊沥围小组、凤龙窝小组、凤咀村西门小组等签订《协议书》，相关村小组无偿将尖峰水库扩建范围内的土地无偿给水库使用。2001年10月30日，永湖镇人民政府（甲方）、吊沥村委会（甲方）、惠阳市运行发展有限公司（乙方）（原告黄运生代表乙方签字）签订《尖峰（丰源）水库扩建及管理合约》，合约第4条约定：整个工程竣工后，水库及库区集雨范围的土地和周边山（以山顶分水界为止：东面山顶至良井分水界，西面、南面山顶至与大坑水库分水界，北面至水库坝底线外50米处为界、见现状图）由乙方管理、使用，从事绿化、旅游、房地产开发项目……。2001年11月5日，当时的惠阳市人民政府办公室作出惠阳府办函〔2001〕101号《关于同意实施尖峰水库扩建工程的批复》，同意采取民营企业出资筹建并参与库区管理的方式扩建尖峰水库。2002年5月28日，永湖镇府与上述村小组又分别签订《补充协议》，第1条约定：扩建水库过程中已被使用的土地，一律不作补偿。第2条约定：甲方（镇府）按畲地3500元/亩进行补偿。第3条约定：甲方拥有库区范围内所有土地使用权。永湖镇府已按《补充协议》向相关村小组村民支付了补偿款，而该补偿款实际由惠阳市运行发展有限公司支付到永湖镇府城建办的。2002年6月5日，当时的惠阳市人民政府办公室作出惠阳府办函〔2002〕55号《关于惠阳市永湖镇府征用土地的批复》，同意永湖镇府征用土地47.8亩（其中凤咀村15.8亩，吊沥村32亩）作为尖峰水库扩建及配套设施用地。同时强调“有关手续，请按规定程序办理”。2003年3月31日，原告向永湖镇府递交《建设用地规划申请书》，永湖镇府于2003年4月16日批准。2003年4月23日，原告取得当时的惠阳市人民政府核发的《村镇规划选址意见书》，意见书记载内容：建设项目名称：私人住宅，建设单位：黄运生（户主），建筑规模：框架二层360平方米，用地面积：180平方米，项目选定的地点和位置：惠阳市永湖镇吊沥村。意见书还特别注明“按镇规划进行建设、管理，由城建办定出建设用地位置”。2003年7月25日，惠州市惠阳区人民政府向原告颁发惠阳集用（2003）第132*****00008号《集体土地使用证》证载：土地使用权人：黄运生，土地所有权利人：永湖镇吊沥村尖峰下骑龙坳，座落：永湖镇吊沥村尖峰下骑龙坳，地类：住宅用地，使用权类型：划拨，使用权面积：120平方米。2003年7月25日，当时的惠阳市建设局向原告核发《广东省乡（镇）村建筑许可证》（建许字第030939号）。2018年9月30日，被告市自然局的工作人员巡查时，发现原告在吊沥村凤龙窝村小组地段建设房屋，建房用地面积354平方米，其中120平方米原已批准并领取了第08号《集体土地使用证》。被告市自然局工作人员即进行现场勘测并制作了《现场勘测笔录》（原告签名捺指模确认），拍摄了现场照片（房屋并不是正常住房用途，而是原告私人祖祠，俗称祠堂）。当日，被告市自然局向原告进行了调查，并制作了《调查笔录》，原告陈述：1.我在吊沥凤龙窝村小组建房；2.我的祖先、父辈就劳作生息在该地（指凤龙窝），土改时并归至凤龙窝村小组。我的家、祖祠就在该处，解放前已是居住点，于2002年征用，权属是凤龙窝村小组。3.作居住用房。2003年建有房屋约354平方米，两层半，因地基下沉，2017年1月拆除在原地重建一层354平方米。4.土地已征用，补偿款已在2003年全部付清。5.有征地批文、土地使用证、建筑许可证、选址手续。在《调查笔录》中，被告市自然局工作人员告知了原告其所建房屋占用土地中有234平方米没有取得合法用地手续，并责令在2018年10月5日前对在凤龙窝村小组地段违规用地上的建筑物全部拆除并恢复土地原貌。也在当日，被告市自然局向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》，认为原告的行为违反了《土地管理法》第二条的规定，根据该法第六十七条的规定，责令原告立即停止土地违法行为，听候处理。原告签收了该通知书。随后，被告市自然局调取了永湖镇吊沥村凤龙窝及周边的卫片。2018年11月8日，被告市自然局对原告涉嫌违法用地行为进行立案，制作了《土地违法案件立案呈批表》。2018年11月27日，公安机关向被告市自然局作出《关于对的回复》：黄运生、李某杏、黄某业、黄某芳四人户口登记在同**，黄运生、李秋杏、黄丽芳于1987年农转非迁入惠州市惠阳区，黄宏业于1988年农转非迁入惠州市惠阳区。四人均不属于农村户口。2018年12月3日，被告市自然局向原告发出惠市国土资（惠阳）（监）字〔2018〕YH109-1号《土地行政处罚听证告知书》，告知书有原告的违法事实、所违反的相关法律规定、拟作出的行政处罚及法律依据、原告享有的陈述和申辩及申请听证的权利及期限、不行使权利的后果等内容。原告签收该告知书，但原告未进行申辩，未申请听证。2018年12月10日，被告市自然局对原告作出《行政处罚决定书》，依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》的规定，决定对黄运生的非法占地行为给予以下行政处罚：“没收其非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，并对其非法占用的234平方米土地处以每平方米10元罚款，共2340元”。决定书还有被处罚人的基本情况、违法事实及证据、违反的相关法律规定、不履行处罚决定的后果、不服处罚决定进行行政和司法救济的途径及期限、不行使权利的后果、作出处罚决定的机关及时间等内容。因原告拒绝签收，被告于2018年12月22日以留置送达的方式向原告送达处罚决定书。原告不服被告市自然局作出的《行政处罚决定书》，于2019年2月27日向被告省自然厅提出行政复议申请，被告省自然厅于2019年3月5日受理原告的行政复议申请。同日，省自然厅向原告发出《行政复议受理通知书》、向被告市自然局发出《提出答复通知书》和行政复议申请书副本及相关申请复议证据材料。2019年3月15日，被告市自然局向被告省自然厅提交《行政复议答复书》及当初作出行政处罚的证据、依据。2019年4月29日，被告省自然厅向原告发出《延长行政复议审查期限通知书》,“因案情复杂，相关证据、依据需进一步核实”，根据《行政复议法》第三十一条的规定，审查期限延长30日。根据原告的申请，2019年5月14日，被告省自然厅举行了行政复议听证会，原告及其委托代理律师、被告市自然局相关工作人员参加了听证会。2019年6月5日，被告省自然厅作出《行政复议决定书》，“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持原惠州市国土资源局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（惠市国土资（惠阳）（监）字〔2018〕YH109-2号）”。复议决定书还有当事人的基本情况、申请人请求、申请人和被申请人的意见、复议机关查明的事实、复议机关的观点、不服行政复议决定进行司法救济的途径及期限、作出复议决定的机关及时间等内容。随后，被告省自然厅将行政复议决定书送达给了原告。原告不服被告市自然局作出的《行政处罚决定书》和被告省自然厅作出的《行政复议决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院认为,本案当事人争议的焦点主要是：一、原告是否合法用地？二、被告市自然局作出的《行政处罚决定书》适用法律是否正确？三、被告市自然局作出《行政处罚决定书》程序是否合法？四、被告省自然厅作出的《行政复议决定书》是否合法？关于原告是否合法用地的问题。（一）原告于2003年7月25日取得的第08号《集体土地使用证》，载明土地使用权面积是120平方米。被告市自然局在作出行政处罚决定之前，在现场进行实测，原告建筑占地面积是354平方米。对此，在被告市自然局对原告进行调查时，原告亦予以确认。（二）原告强调其使用的土地已经征收，但是，原告未能提供有权人民政府的征地批准文件。同时，不管案涉土地是国有性质还是集体性质，原告未经批准超出第08号《集体土地使用证》载明面积（120平方米）占用、使用土地（234平方米）行为，且未经规划建设主管部门批准，都构成非法占用土地。（三）原告强调其系拆危房建新屋，是在原址上建筑，用于解决住房问题。但是，根据被告市自然局查明的事实，案涉新建筑物占用土地比原建筑物占用土地超出234平方米，且新建筑物的用途不是住房，而是原告家的祖词（俗称祠堂）。综上，原告占用土地行为不具合法性。关于被告市自然局作出的《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。根据原告上述的土地违法行为，同时考虑原告案涉建筑物占用的土地符合土地利用总体规划的情形，被告市自然局认定原告违反了《土地管理法》第二条第三款的规定，并根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条等的规定，对原告作出“没收其非法占用土地上新建的建筑物及其他设施。并对其非法占用的234平方米土地处以每平方米10元罚”的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。关于被告市自然局作出的《行政处罚决定书》程序是否合法的问题。被告市自然局对原告的土地违法行为于2018年11月8日立案，进行了调查取证后，向原告发出《行政处罚听证告知书》，告知书的内容详实适当。在过了陈述和申辩及申请听证期限后，被告市自然局于2018年12月10日作出《行政处罚决定书》，决定书内容详实适当。因原告拒绝签收决定书，被告市自然局将决定书张贴在原告家墙壁上，送达方式没有不当。审查被告市自然局被诉行政行为整个程序，不违反《行政处罚法》第三十二条、第四十二条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条、第三十二条的规定。原告认为被告市自然局行政程序违法，但却没有证据证明。原告认为被告市自然局适用《土地管理法》第七十六条进行处罚错误，但提出的“理由”不能支持其观点。关于被告省自然厅作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。2019年2月27日，原告向被告省自然厅提出行政复议申请。2019年3月5日，省自然厅受理，并向原告发出行政复议受理通知书，向被告市自然局发出提出答复通知书。2019年3月15日，被告市自然局向省自然厅提交《行政复议答复书》及当初作出行政处罚的证据、依据。因案情复杂，需要延长复议期限，2019年4月29日，省自然厅向原告发出《延长行政复议审查期限通知书》。根据原告的申请，被告省自然厅举行了行政复议听证会。2019年6月5日，被告省自然厅作出《行政复议决定书》，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告市自然局作出的第08号《行政处罚决定书》，复议决定书内容详实适当。随后，被告省自然厅向当事人送达了复议决定书。审查被告省自然厅被诉行政行为，符合《行政复议法》第十二条第一款、第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条、第四十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条等法律法规的规定。综上所述，被告市自然局、省自然厅被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，系合法的行政行为；原告的诉请，理由不足，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、法规、规章的规定，判决如下：驳回原告黄运生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄运生负担。上诉人黄运生上诉称,一、一审法院对于上诉人原建房取得合法手续的行为未作认定：1.上诉人原建房行为得到村委会及镇政府同意，属于合法建住宅用房。2.上诉人原建房行为得到建设主管部门的许可：上诉人向惠阳市建设局申请，该局于2003年4月23日向上诉人颁发了《村镇规划选址意见书》，确定建房地点为惠阳市永湖镇吊沥村及确定用地面积，同时向上诉人颁发《广东省乡(镇)村》。3.上诉人原建房取得村集体土地使用权：2003年7月25日惠阳区人民政府向上诉人颁发“惠阳集用(2003)第1321120900008号”《土地使用证》，该证载用途均为：住宅用地。上诉人认为，一审法院对于合法建房部分事实未作认定。二、一审法院对于上诉人基于危房拆建行为未作认定：上诉人于2003年已在该地上建房。2017年1月，系属原房屋已为危房，上诉人拆旧建新的行为系属在原土地基础上扩建。尽管建房后改变居住的用途，但建设为祠堂的行为符合上诉人居住地村民的社会习俗。三、一审法院认定由上诉人对被上诉人行政行为合法性承担举证责任错误：《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件；”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案当中，被上诉人没有提供其作出行政处罚程序合法的证据，相反，上诉人明确指明其存在程序违法的事实：1.土地(矿产)违法案件现场勘测笔录：该笔录记载内容说明被上诉人并没有实地测量，且勘测人员签名仅一人，存在执法错误的事实。2.土地案件调查笔录：该调查人员没有相应的调查权，调查人员为惠阳区下国土所工作人员，且未提供相应的执法证，没有被调查人员签署的时间。对于调查人员明确责令被调查人员在5天内对建筑物全部拆除并恢复原貌责任行为违法，调查人员不具备要求被调查人员具体行为的权利。3.《土地行政处罚听证告知书》：被上诉人未能提供涉及该处罚决定事项立案、调查、审批、决定是否处罚等商讨决定；且作出告知书的时间为2018年11月8日，但却在2018年12月3日送达，近1个月时间，有违及时送达原则。4.《土地违法案件行政处罚决定书》，该处罚决定书中有证人证言作为证据使用，但被上诉人并没有提供证人证言作为处罚依据；没有证据证实本案上诉人存在拒绝签收的行为，采用留置送达方式错误；被上诉人没有提供证据证实作出处罚决定书的程序合法材料，依据《国土资源行政处罚办法》，作出处罚行为之前应当：发现违法行为、决定是否立案，必需经过：立案-调查-制作调查报告-审理调查报告-决定，但本案被上诉人没有提供证据证实其制作行政处罚决定程序合法；依据《国土资源行政处罚办法》第29条第2款规定，《行政处罚决定书》应当包括行政处罚告知、当事人陈述、申辩或听证的情况，而该被上诉人作出处罚决定遗漏必备告知事项；通过被上诉人广东省自然资源厅答辩，其陈述被上诉人惠州市自然资源局立案时间为2018年11月8日，并于同日作出《土地行政处罚听证告知书》，说明本案被上诉人系立案及行政处罚听证通知系同日进行，显然其立案、调查等程序违法。综上，上诉人认为，一审法院事实认定不清；对于举证责任分配错误，进而作出错误的判决，故而，上诉人向二审法院提出上诉，请依法支持上诉人上诉请求。三、上诉人村民集体组织成员资格应予以确认。行政复议决定作出前，上诉人向复议机关提交了户籍已经迁回了永湖镇吊沥村凤龙窝村民小组的证据，但复议机关却视而不见，对上诉人的村民资格不作审理和认定，按照最高人民法院相关案例的审判精神，村民申请土地建房时不具村民资格，但建房后将户籍迁回村集体组织的，视为对户籍的补正，确认其申请宅基地资格。行政复议决定不但对上诉人的村民资格视而不见，反而认为上诉人不是村民组织成员，这是事实认定上错误。四、行政复议决定适用法律错误。本案应适用《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度维护农民权益的通知》进行处理。行政决定和行政复议决定适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，属于适用法律错误。由于上诉人本身已是村集体组织的成员，事实上已成为涉案土地所在村集体经济组织的成员，涉案土地也处于乡村规划范围内，属于农村村民申请宅基地建房，而国家对农村村民宅基地建房有特殊规定，根据国土资源部国土资发(2010)28号《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第十四条规定，对于超过当地规定的面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国地资发[2008]146号)要求予以登记的，村集体组织可对确认超占部分的面积实施有偿使用。按照这个规定，只需由村集体组织对超出规定部分的面积实施有偿使用即可，而不应该按国土法的规定，对上诉人的超出部分的面积进行没收处理。综上，上诉人认为行政决定和复议决定事实认定不清，适用法律错误，一审法院维持了上述错误的行政决定进而作出错误的判决，故而，上诉人向二审法院上诉，请依法予以支持上诉请求。上诉请求:1.请求二审法院撤销广东省惠州市惠城区人民法院(2019)粤1302行初156号行政判决书；2.请求二审法院改判为撤销被上诉人惠州市自然资源局作出的“惠市国土资(惠阳)(监)字(2018)YHl09-2《土地违法案件行政处罚决定书》；3.请求二审法院改判为撤销被上诉人广东省自然资源厅作出的粤自然行复[2019]141号行政复议决定书；4.上诉费用及一审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人市自然局辩称，一、一审法院认定事实清楚，被答辩人新建房屋未办理相关建房手续及事实上存在超建行为，已构成非法占用土地。一方面，虽然被答辩人主张其原建房具有合法手续，在2003年就已在涉案土地上建有房屋，而2017年的建房属于拆旧建新，但就被答辩人所提供《村镇规划选址意见书》等报建相关证据材料仅是有关部门对其2003年建房行为的审批，而非其2017年建房行为的审批，不能证明其2017年的建房行为、占用土地行为的合法性。根据现行《广东省城乡规划条例》第五十一条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”之规定，建设农村村民住宅前应取得乡村建设规划许可证，然而被答辩人在2017年建房时并未取得该乡村建设规划许可证，足可见其拆旧建新行为并未办理相关建房手续。另一方面，被答辩人取得的《集体土地使用权证》[惠阳集用(2003)第132*****00008号]明确记载用地面积为120平方米，但是事实上，被答辩人的实际建设占地面积为354平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”之规定，其超批准面积234平方米占用土地的行为仍构成非法占用土地。综上，被答辩人并未办理其所建筑房屋的报建手续及其非法占用土地的用地手续，其行为已构成非法占用土地。二、答辩人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为依据事实清楚、程序合法2018年9月30日，答辩人工作人员巡查发现被答辩人于永湖镇吊沥村凤龙窝村小组地段动工建房，建房用地面积为354平方米(其中120平方米办理了用地手续)。同日，答辩人两名工作人员对现场进行勘察、拍摄照片，形成勘测笔录，并就涉案土地违法建房事宜向被答辩人进行调查询问，调查过程中也出示了执法证件(详见被答辩人签名确认的调查笔录)，尔后形成调查笔录，确认被答辩人涉嫌非法用地占地面积234平方米，占用土地地类为居民点。同日，根据《国土资源行政处罚办法》第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”之规定，因被答辩人涉嫌非法占用土地，答辩人故向其下发《责令停止土地违法行为通知书》，责令其停止违法行为。2018年11月8日，为告知被答辩人其具有陈述、申辩及要求举行听证的权利，答辩人向被答辩人发出《土地行政处罚听证告知书》，被答辩人于2018年12月3日签收。被答辩人在规定期限内未向答辩人提出听证、申辩的要求。2018年12月10日，答辩人向被答辩人作出《土地违法案件行政处罚决定书》。因被答辩人拒绝签收，答辩人故采取留置送达的方式于2018年12月22日送达《土地违法案件行政处罚决定书》，在告知被答辩人其违法事实和处罚依据的前提下，对其违法行为作出行政处罚，同时告知其申请复议或提起诉讼的权利和相应期限。至于被答辩人所列举的所谓程序违法事项，都属于行政机关作出行政行为的内部程序，并不影响其实体权利。综上，答辩人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为，依据事实清楚、程序合法。三、答辩人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为适用法律正确如前所述，被答辩人占用超批准面积234平方米土地的行为事实上违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”之规定，属构成非法占用土地。因被答辩人占用涉案土地建设房屋符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，答辩人遂对其作出“没收非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，并对其非法占用的234平方米土地处以每平方米10元罚款，共2340元”的行政处罚。答辩人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为适用法律正确。鉴于本案原告非法占用土地系基于现实原因，具有一定的合理性，本局将在法定职权范围内，依法与原告积极协调处理，力争做到“案结事了”。但答辩人作出《土地违法案件行政处罚决定书》的行政行为依据事实清楚、程序合法，复议机关已作出维持答辩人行政行为的复议决定。恳请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被上诉人省自然厅辩称，一、答辩人作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复[2019]141号)符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条的规定，答辩人于2019年2月27日收到被答辩人递交的行政复议申请书及材料，经审查于2019年3月5日作出《行政复议受理通知书》，并依法向被答辩人送达《行政复议受理通知书》以及向惠州市自然资源局送达《提出答复通知书》、涉案行政复议申请书副本及材料。惠州市自然资源局依法向答辩人提交《行政复议答复书》其作出《土地违法案件行政处罚决定书》(惠市国土资(惠阳)(监)字[2018]YHl09-2号)(以下简称“涉案决定书”)的证据材料及相关法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，答辩人于2019年3月10日收到被答辩人提出的听证申请后，于2019年5月7日作出《行政复议听证通知书》，并于2019年5月14日举行复议听证会，听取被答辩人与惠州市自然资源局陈述答辩意见，制作听证笔录，符合前述法律规定。答辩人依法审查惠州市自然资源局提交的答复意见和证据材料，因案情复杂，相关证据、依据需要进一步核实，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，答辩人于2019年4月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对该案的审查期限延长30日。在查明相关行政复议案件事实后，于2019年6月5日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复[2019]141号),并分别送达给被答辩人及惠州市自然资源局。上述事实表明，答辩人自收到被答辩人提交的行政复议申请至作出复议决定的整个过程，均严格按照行政复议法律法规的规定办理，程序合法。原审判决对以上事实进行审查，并认定答辩人作出行政复议决定的整个过程符合法定程序，以上事实认定正确。二、答辩人作出维持涉案决定书的决定实体合法，认定事实清楚，适用法律正确。因市级机构改革，原惠州市国土资源局的行政职责已由新组建的惠州市自然资源局承接。答辩人依法对被答辩人、惠州市自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对行政复议案件事实进行查明，并对行政复议案件事实依法认定如下：(一)关于违法事实的认定。被答辩人并非涉案土地所有权人所在村集体经济组织的村民，自2017年开始超出其取得的宅基地使用权证合法用地范围在涉案土地上建房，建筑占地面积354平方米，其中，经原惠州市国土资源局对超出面积部分的涉案土地进行实地勘测占地234平方米，该现状地类为居民点，根据《惠阳区土地利用总体规划(2010-2020年)》，位于建设用地区内，符合土地利用总体规划。被答辩人主张涉案地块已被征收，但未能提供有关人民政府的征地批准文件。同时，不管涉案土地的土地性质为国有还是集体所有，被答辩人未经批准超出宅基地使用权证面积部分占用土地，且未经报建擅自进行建房已构成非法占地的事实。综上，被答辩人的行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，原惠州市国土资源局认定非法占地的违法事实清楚、证据充分，并无不妥。(二)关于涉案决定书的作出程序。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第七十六条和《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60号)第二条的规定，原惠州市国土资源局有权对被答辩人上述非法占地的违法行为作出行政处罚。根据《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60号)第三十二条的规定，原惠州市国土资源局于2018年11月8日予以立案，在依法履行了土地勘测定界、调查询问、立案审批、处罚前听证告知、处罚前听证等法定程序后，于2018年12月1O日作出涉案决定书，因被答辩人拒绝签收，原惠州市国土资源局采用留置送达的方式于2018年12月22日在涉案房屋张贴涉案处罚决定书的做法并无不妥，程序合法。被答辩人主张并未收到涉案的听证告知，但被答辩人已于2018年l2月3日在《土地行政处罚听证告知书》(惠市国土资(惠阳)(监)字[2018]YHl09-1)上签名并加盖指模，表明被答辩人已确认签收。因此，答辩人对被答辩人的主张不予认可。(三)关于涉案决定书的处罚内容。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第七十六条的规定，被答辩人构成非法占地进行建房的行为，因涉案土地符合土地利用总体规划，原惠州市国土资源局处以被答辩人没收其非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，符合前述规定，并无不妥。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，原惠州市国土资源局对于被答辩人非法占用234平方米建设用地处以每平方米1O元的罚款，共计2340元罚款，符合前述规定，并无不妥。三、原审判决认定答辩人作出维持涉案决定书的决定实体合法，事实清楚、适用法律正确、程序正当。(一)原审判决认定被答辩人占用土地行为不具有合法性。被答辩人于2003年7月25日取得的第08号《集体土地使用证》，载明土地使用权面积是120平方米。原惠州市国土资源局作出涉案决定书之前，在现场进行实测，被答辩人建筑占地面积是354平方米。对此，在原惠州市国土资源局对被答辩人进行调查时，被答辩人亦予以确认。被答辩人强调其使用的土地已经征收，但是，被答辩人未能提供有权人民政府的征地批准文件。同时，不管涉案土地是国有性质还是集体性质，被答辩人未经批准超出第08号《集体土地使用证》载明面积(120平方米)占用、使用土地(234平方米)行为，且未经规划建设主管部门批准，都构成非法占用土地。被答辩人强调其系拆危房建新屋，是在原址上建筑，用于解决住房问题。但是，根据原惠州市国土资源局查明的事实，涉案新建筑物占用土地比原建筑物占用土地超出234平方米，且新建筑物的用途不是住房，而是被答辩人家的祖祠(俗称祠堂)。综上，被答辩人占用土地行为不具合法性。(二)原审判决认定原惠州市国土资源局作出的涉案决定书适用法律正确。根据被答辩人上述的土地违法行为，同时考虑被答辩人案涉建筑物占用的土地符合土地利用总体规划的情形，原惠州市国土资源局认定被答辩人违反了《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第二条第三款的规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等的规定，对被答辩人作出的行政处罚适用法律正确。(三)原审判决认定原惠州市国土资源局作出的涉案决定书程序合法。原惠州市国土资源局对被答辩人的土地违法行为于2018年11月8日立案，进行了调查取证后，向被答辩人发出《行政处罚听证告知书》，告知书的内容详实适当。在过了陈述和申辩及申请听证期限后，原惠州市国土资源局于2018年12月1O日作出《行政处罚决定书》，涉案决定书内容详实适当。因被答辩人拒绝签收涉案决定书，原惠州市国土资源局将涉案决定书张贴在被答辩人家墙壁上，送达方式没有不当。原惠州市国土资源局被诉行政行为整个程序，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条、第三十二条的规定。(四)原审判决认定答辩人作出的复议决定书内容详实适当，行政复议程序合法，适用法律、法规正确。综上所述，答辩人作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复[2019]141号)维持涉案决定书，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。恳请法院依法驳回被答辩人的全部上诉请求。黄运生向本院提交一份证据：《惠州市惠阳区******民委员会出具的证明》。市自然局对黄运生提交的证据发表质证意见如下：对于上诉人所提供证据的真实性、合法性无法确认，对于其关联性有异议，涉案行政处罚的作出时间为2018年，被上诉人于2019年将户口迁回涉案村集体的情况，与涉案行政行为无关。另外，该份证明只是说明了上诉人的户口迁移情况，并不能证明其具有集体经济组织成员身份。省自然厅对黄运生提交的证据发表质证意见如下：我们的意见基本上跟地方局的一致，另外是复议机关审查涉案的行政处罚决定的合法性，就地方局做出行政处罚决定时，原告并不有村民资格，我们认为它并不可以通过后续对自己身份的补救来规避相关的行政处罚。本院对该证据认证如下：市自然局、省自然厅针对该证据的三性，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院二审另查明，惠州市惠阳区******民委员会于2020年6月15日出具《证明》，该《证明》载明“兹有黄运生，男，身份证号码为：442************055，原籍系惠阳区永湖镇吊沥村委会凤龙窝村民。于2003年3月份在惠阳区永湖镇吊沥村委会凤龙窝村小组68号居住至今，户口已于2019年1月29日从惠阳区淡水镇古井上圩居委会美华街东六巷**迁回惠阳区永湖镇吊沥村委会凤龙窝村小组。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手续骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，黄运生在2003年已经获发《集体土地使用证》，证载面积为120平方米。同年，黄运生在包含该120平方米在内的土地上建设建筑物，直至2017年拆旧建新（祠堂）。黄运生未经有关部门批准，超标准进行建设，黄运生代理人二审亦当庭确认其存在超建行为。市自然局在《听证告知书》中认定“涉案地类属居民点，符合土地利用总体规划，至今仍未取得合法用地手续。”市自然局经过调查、现场勘验后，认定黄运生存在超建、违法占用土地234平方米的违法行为，并据此作出被诉《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。省自然厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”之规定，依法受理复议申请，并采用听证审查的方式调查事实，作出被诉《复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当。原审判决驳回黄运生的诉讼请求正确，本院予以维持。市自然局在二审答辩状中称，鉴于黄运生非法占用土地系基于现实原因，具有一定的合理性，本局将在法定职权范围内，依法积极协调处理，力争做到“案结事了”。关于涉案建筑物没收以后如何处置的问题，市自然局二审当庭陈述“现行法律法规，并未做明确规定，按照其土地的权属情况，代理人认为移交给村集体进行处理较为合适。”省自然厅二审当庭陈述“与市自然局的上述意见一致。”由此可见，市自然局、省自然厅已经注意到本案与一般的违法占用土地行为不同，本院亦有所察觉，体现在：1.黄运生的户籍已经迁回其原籍（即涉案建筑物所在地的村集体），时间发生在行政处罚决定作出以后，复议决定作出之前。黄运生在该集体组织没有其他宅基地。2.涉案建筑物为整栋连体建筑，其占地面积有《集体土地使用证》120平方米，还有违法占用土地234平方米，如何区分该120平方米和234平方米的具体位置。3.黄运生在2003年已经建有房屋，涉案建筑物是在2017年拆除旧建筑物后新建的建筑物。4.涉案建筑物为祠堂，没收祠堂是否需要考虑当地习俗。综上所述，上诉人黄运生上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人黄运生负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年八月十八日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩