福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终119号 上诉人(原审原告）厦门众力德纸业有限公司（原名称厦门市同安吕厝纸业有限公司、后又改为厦门市华璋纸业有限公司），住所地福建省厦门市同安区西柯镇吕厝村何厝里**。 法定代表人何中华，总经理。 委托代理人吴钟灵、方志雄，福建磊达律师事务所律师。 上诉人（原审被告)厦门市同安区西柯镇人民政府，住，住所地福建省厦门市同安区西柯镇西柯街**/div> 法定代表人叶耀南，镇长。 委托代理人张金龙。 委托代理人曾小有，福建英合律师事务所律师。 上诉人厦门众力德纸业有限公司（下称众力德公司）因诉上诉人厦门市同安区西柯镇人民政府（下称西柯镇政府）要求履行行政补偿法定职责一案，双方均不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人众力德公司的委托代理人方志雄，上诉人西柯镇政府的委托代理人曾小有、张金龙，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2007年2月13日，西柯镇政府向厦门市同安吕厝纸业有限公司下发《停产通知》：告知该公司属于环东海域整治范围内，现因环东海域整治的需要，需对该公司进行拆迁，根据2007年2月10日区政府召开会议的会议纪要精神，现通知该公司接到通知后即刻停产，并接受评估单位评估。 2008年5月22日，厦门市国土资源与房产管理局发布厦国土房拆[2008]58号《关于“西福二路东段”项目建设用地房屋拆迁通告》。 2009年7月1日，西柯镇政府与厦门市同安吕厝纸业有限公司签订《环东海域西福二路东段项目建设用地拆迁集体土地非住宅房屋补偿协议书》（下称《集体土地非住宅房屋补偿协议书》），该协议第七条补充条款第1项约定，“厦门市同安吕厝纸业有限公司的引水管工程、污水处理厂、税后利润及员工社保未纳入本协议，另行签订补充协议”。 2017年11月28日，西柯镇政府与厦门市同安吕厝纸业有限公司签订《环东海域西福二路东段项目建设用地拆迁集体土地非住宅房屋补充协议书》（下称《集体土地非住宅房屋补充协议书》），该协议第二条约定造成经营者停产、停业各项补助费共计1965725.13元，其中包括非住宅经营者职工生活补偿费，按全年社保登记526人次，上年度职工月平均工资640.73元，补偿六个月共计168499.18元；企业上年度月平均税后利润，基于经营者六个月经济补偿共计1797225.95元。在前述两份协议书签订的过程中，众力德公司要求西柯镇政府对2007年2月13日至2008年5月22日期间的停产损失及物料损失进行补偿。 2017年12月1日，西柯镇政府向厦门市同安吕厝纸业有限公司出具答复函，该答复函载明“你厂主张的西柯镇人民政府于2007年2月13日对纸厂下发停产通知书，至2008年5月22日正式启动征收，期间的停产损失及物料损失等无法纳入征收补助范畴内”。 2018年4月20日，厦门市华璋纸业有限公司向厦门市集美区人民法院提起（2018）闽0211行初79号行政诉讼中，法院经审理于2018年9月30日判决驳回厦门市华璋纸业有限公司的诉讼请求。厦门市华璋纸业有限公司不服前述判决提起上诉，福建省厦门市中级人民法院于2019年1月22日作出的（2018）闽02行终297号行政判决，该判决主文第三项为“责令厦门市同安区西柯镇人民政府于判决生效之日起三个月内对厦门市华璋纸业有限公司提出的2007年2月13日至2008年5月22日期间的停产停业损失进行补偿的申请作出处理。” 因西柯镇政府在生效判决所确定的期间内未作出处理，厦门市华璋纸业有限公司向法院申请强制执行。2019年7月17日，西柯镇政府作出《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》，其处理意见为：“因环东海域‘西福二路东段’项目建设需要，虽然本单位于2007年2月13日向贵司发去《停产通知》，但贵司并无证据证明存在实际停产停业，抑或基于本通知原因而停产停业造成相应的直接损失，本单位依法无法给予补偿”。2019年7月31日，众力德公司向法院提起行政诉讼，请求判令西柯镇政府依法履行停产停业补偿法定职责，即支付2007年2月13日至2008年5月22日期间经营者补偿424056.27元和一次性经济补偿4523018.64元，合计4947075元。 原审判决另查明，厦门市同安吕厝纸业有限公司于2008年8月4日变更名称为厦门市华璋纸业有限公司，而后厦门市华璋纸业有限公司于2019年6月10日变更名称为厦门众力德纸业有限公司。 原审判决再查明，在西柯镇政府下发《停产通知》后，众力德公司于2007年2月27日、4月30日分别向厦门市同安电力公司缴纳电费123996.86元、9471.13元。2007年5月至2008年5月期间，众力德公司每月缴纳电费均在1000元左右。众力德公司在本案审理过程中提交情况说明一份，确认2007年2月13日，该《停产通知》下发后，该公司继续进行两个月的收尾工作，故2007年1、2月份所缴纳的电费相同，3月份无缴纳电费，2007年3月15日至4月15日缴纳电费9471.13元。 原审法院认为，关于众力德公司的起诉是否超过起诉期限方面。根据已生效的福建省厦门市中级人民法院（2018）闽02行终297号行政判决，西柯镇政府于2019年7月17日作出《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》，对该公司提出的停产停业期间损失不予补偿。众力德公司于2019年7月31日诉至法院，要求西柯镇政府履行法定职责，对其停产停业期间产生的损失进行补偿，未超过法定的起诉期限。 本案争议焦点在于西柯镇政府是否应就其发出停产通知之行为向众力德公司进行补偿。涉及征拆部分，西柯镇政府已与众力德公司就拆迁补偿达成协议，双方就拆迁补偿等事宜并无争议。本案中，众力德公司主张的系拆迁公告发布前，也即2007年2月13日至2008年5月22日期间的停产停业损失。西柯镇政府作出的通知停产的行政行为与众力德公司的厂房列入拆迁范围仅存在事实上的关联，属于不同的法律关系，应根据相关的法律规定进行不同的处置。根据已查明之事实，众力德公司在2007年4月30日向厦门市同安电力公司缴纳电费9471.13元，较上一次缴纳的电费金额123996.86元大幅下降。2007年5月至2008年5月期间，众力德公司每月缴纳电费均在1000元左右。从用电方面可以看出，案涉厂房用电规模在2007年4月开始大幅降低，用电锐减的时间段与西柯镇政府发出停产通知的时间亦基本吻合，且西柯镇政府未能举证证明众力德公司系因其他原因在其发出停产通知后开始减少生产，故西柯镇政府应对其作出停产通知而给众力德公司造成的相应损失予以补偿。西柯镇政府在福建省厦门市中级人民法院（2018）闽02行终297号行政判决生效后并未积极履职调查，未要求众力德公司就停产停业期间及停产停业期间的具体损失向其提供相关的证据材料以进行进一步核定，而是径行以该公司无证据证明实际存在停产停业为由不予补偿，该做法缺乏事实依据，显属不当，故西柯镇政府于2019年7月17日作出《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》依法应予撤销。 西柯镇政府应按何标准对众力德公司进行补偿，涉及实际停产停业期间与补偿项目的确定。关于实际停产停业期间。案涉厂房用电规模在2007年4月锐减，但2007年5月至2008年5月仍存在每月1000元左右的用电，也即原大规模下降后呈现相对较低用电量平稳持续的情形。厂房作为企业的重要生产资料，在未进行主要产品生产时，亦可用于出租。仅从众力德公司提交的案涉厂房电费缴纳数据分析，是否存在其他承租人的用电情况无法判断，亦难以确定众力德公司实际停产的具体日期。补偿项目标准方面。众力德公司主张应根据《福建省城市房屋拆迁管理条例》第三十条的规定进行补偿，但前述规定系适用于国有土地，众力德公司在本案中并未举证证明其公司所在地块为国有土地。退一步言，根据前文分析，本案仅系与征收存在关联，并不属于征收拆迁法律关系，直接适用《城市房屋拆迁管理条例》缺乏依据。原审法院认为，对于因停产通知而导致的损失应为停产停业期间必要的经常性费用开支，主要是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。关于众力德公司在2007年2月13日至2008年5月22日期间的经常性费用支出在行政机关未先行调查的情况下，不应由人民法院径行予以裁判。众力德公司要求由法院径行依照征收标准直接判决西柯镇政府按《城市房屋拆迁管理条例》之规定，以停产通知发出之日至被征收之日为计算期间予以补偿，证据不充分，亦缺乏法律依据，不予支持。 因本案涉及行政补偿事项法律并不禁止双方协商解决，双方应本着尊重历史、实事求是的态度，共同确认实际停产停业期间与补偿项目。若经调查仍存在无法核实或无法达成共识的情形，西柯镇政府应对其发出停产停业通知至案涉地块被依法征收期间众力德公司的损失行使行政裁量权先行予以核定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（六）项、第七十二条之规定，判决：一、撤销西柯镇政府于2019年7月17日作出的《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》。二、责令西柯镇政府于本判决生效之日起六十日内对众力德公司自2007年2月13日至2008年5月22日期间的停产停业损失予以核定并作出补偿决定。三、驳回众力德公司其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由西柯镇政府负担。 上诉人众力德公司向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持其原审提起的全部诉讼请求。具体理由：1.西柯镇政府于2007年2月13日通知上诉人停产，即本案的征拆行为开始，至2008年8月进行评估、2009年签订补偿协议、2017年签订补充协议，是一个完整的征拆行为的组成部分。原审判决以2008年5月22日征拆公告发布为界限，将完整的征拆行为分割成两部分，缺乏事实和法律依据；2.西柯镇政府只对2008年5月22日后上诉人的停产停业损失进行补偿，对于2007年2月13日至2008年5月22日之间的停产停业损失未予补偿，而原审判决却认为“涉及征拆部分，西柯镇政府与众力德公司已经达成协议”，该认定与事实不符；3.上诉人提交相关的证据足以证实其存在停产停业，西柯镇政府也认可上诉人存在停产的事实，只是认为系第三方施工铲断上诉人的抽水设备而停产，是否停产的举证责任在于西柯镇政府，其应承担不利的法律后果；4.本案系征拆引发，应按照征拆的法律规定标准进行补偿。原审判决认为本案不属于征收法律关系，不能直接适用征拆法律规定的认定是错误的。 上诉人西柯镇政府向本院提起上诉，请求撤销原审判决，裁定驳回众力德公司的起诉或诉讼请求。理由：1.原审判决超越众力德公司的诉讼请求，违反不告不理原则。众力德公司原审的诉求是要求上诉人履行法定职责，而非要求撤销上诉人的答复；2.原审判决要求上诉人对众力德公司提供的材料进一步核定，从而撤销上诉人作出的答复，是错误的；3.众力德公司提起本案诉讼超过法定起诉期限。众力德公司对上诉人2007年2月13日作出的《停产通知》不服，应在2008年5月22日知道补偿期限并提出补偿主张，其起诉明显超过当时司法解释规定的2年的规定；4.上诉人已就征收案涉非住宅房屋依法进行补偿，不存在再行补偿情形；5.原审判决已认定众力德公司提出的诉讼请求没有事实与法律依据，依法应驳回众力德公司的诉讼请求。 众力德公司对西柯镇政府的上诉答辩称，1.其于一审提出的诉讼请求系要求对2007年2月13日至2008年5月22日期间的停产损失进行补偿，包含要求撤销西柯镇政府作出的《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》，一审的判决正确，不存在违反不告不理的问题；2.西柯镇政府依法应承担要求众力德公司停产的补偿责任；3.众力德公司的起诉不存在超过起诉期限的问题；4.众力德公司2008年5月22日后的损失双方无争议，对此前2007年2月13日至2008年5月22日期间的损失未补偿，西柯镇政府主张其补偿已到位，不能成立。综上，西柯镇政府的上诉请求依法依据，应予驳回。 西柯镇政府对众力德公司的上诉答辩称，1.根据厦门市征用集体土地的规定，涉及停产损失按照六个月进行补偿，双方签订的补偿协议也是按此规定约定的，计算金额参照2006年的经营情况作为标准。西柯镇政府无须再对众力德公司进行补偿；2.按照众力德公司提供的其每月还有上千元的电费支出，不能证明该公司已完全停产停业；3.本案系征收集体土地，结合经营者上年度税后利润进行补偿，补偿标准为六个月，本案不适用国务院和福建省的拆迁规定；4.众力德公司的诉讼请求并没有明确载明要求撤销《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》，不能通过推论的方式得出包含诉求的观点。 双方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。双方当事人二审没有提交新证据，且对原审判决查明的事实没有异议。本院根据本案证据认定的事实与原审判决认定的事实一致。 二审还查明，众力德公司原系造纸企业，企业的生产需要大量用水，该公司的用水系从同安官浔溪自行引水使用，在本案审理中，该公司陈述其用水设备因被他方铲断导致无水可以生产。西柯镇政府认可众力德公司的用水系外接，在通知该公司停产期间，确实存在由他方铲断设备而无法生产的事实。 本院认为，关于起诉期限问题。从本案查明的事实可以认定，2007年2月13日，西柯镇政府向众力德公司下发《停产通知》。2008年5月22日，原厦门市国土资源与房产管理局发布厦国土房拆［2008］58号《关于“西福二路东段”项目建设用地房屋拆迁通告》，众力德公司的厂房在该拆迁通告范围内，为此，众力德公司与西柯镇政府于2009年7月1日和2017年11月28日签订了《集体土地非住宅房屋补偿协议书》和《集体土地非住宅房屋补充协议书》。2017年12月1日，西柯镇政府向众力德公司作出答复函，载明：“你厂主张的西柯镇人民政府于2007年2月13日对纸厂下发停产通知书，至2008年5月22日正式启动征收，期间的停产损失及物料损失等无法纳入征收补助范畴内”。众力德公司遂于2018年4月20日提起行政诉讼。至此，虽然西柯镇政府作出的《停产通知》系在2007年，但至2017年11月28日众力德公司与西柯镇政府签订《集体土地非住宅房屋补充协议书》后，双方对2007年2月13日至2008年5月22日期间的停产损失问题未能达成一致，众力德公司因西柯镇政府的《停产通知》，而要求停产补偿起诉期限的起算点应为2017年11月28日，在西柯镇政府于2017年12月1日作出答复不予补偿后，众力德公司于2018年4月提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限最长不得超过一年的规定。西柯镇政府上诉主张众力德公司起诉超期的理由不予支持。至于本案的起诉源于西柯镇政府2019年7月17日作出的《关于厦门市华璋纸业有限公司提出停产停业损失补偿申请的处理》，众力德公司于2019年7月31日再次诉至法院，更未超过法定起诉期限的规定。上诉人西柯镇政府主张众力德公司起诉超期的理由，不予支持。 关于《停产通知》是否符合法律规定的问题。本案引发在于西柯镇政府2007年2月13日作出的《停产通知》，该通知以征拆需要，通知众力德公司即刻停产，接受评估，但实际上征拆通告是在2008年5月22日才正式发布公告。根据相关法律法规规定，土地征收应在公告发布后，方可实施征收行为。因此，对众力德公司的征收行为应认定系在土地征收公告发布后才产生，对之前即2007年2月13日至2008年5月22日期间，西柯镇政府发文要求众力德公司停产接受评估，该要求没有法律规定为依据，该《停产通知》法律依据不足。上诉人众力德公司上诉主张《停产通知》作出后，征迁工作即开始，没有法律依据，该观点不能成立。 众力德公司是否按照西柯镇政府的《停产通知》予以实际停产的问题。从本案各方无异议的事实可以认定，2007年2月13日西柯镇政府发出《停产通知》后，2007年5月至2008年5月期间众力德公司每月缴交电费骤减的事实，以及各方当事人认可的众力德公司向同安官浔溪引水设备因施工被铲断而无法引水生产，可以证明众力德公司确存在停产的事实。至于众力德公司在停产期间是否存在厂房出租的问题，目前为止，双方均无提交证据证明该事实，因此，原审判决认定“是否存在其他承租人的用电情况无法判断”的理由不当，本院予以指出。 关于众力德公司因《停产通知》而产生的损失认定问题。因西柯镇政府的《停产通知》，众力德公司已提供相应的证据证明其确实存在停产的事实，对于停产期间必须的费用支出及停产期间造成的损失，西柯镇政府应承担起相应的审查核实义务，并对其因作出《停产通知》致众力德公司造成的损失承担相应的责任，而不能简单以没有证据证明存在直接损失等为由予以处理。原审判决认定西柯镇政府应对其因《停产通知》造成众力德公司实际停业时间的认定及停业期间存在的损失先行处理，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。上诉人西柯镇政府的上诉请求，不予支持；上诉人众力德公司的上诉理由，亦不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由西柯镇政府、众力德公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年八月十三日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；