河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1054号上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区管理委员会，住所地郑州市经济技术开发区航海东路**。法定代表人樊福太，主任。委托代理人朱政赫，该单位工作人员。委托代理人李世鹏，河南贞实律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郑州市红孩儿奶牛养殖有限责任公司，住所，住所地郑州市经济开发区京航办事处黄商村015div>法定代表人高宪西，总经理。被上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区京航办事处，住所，住所地郑州市经济技术开发区航海东路与经开第二十二大街交叉口div>法定代表人梁小军，主任。郑州市红孩儿奶牛养殖有限责任公司（以下简称红孩儿奶牛养殖公司）因要求确认郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、郑州经济技术开发区京航办事处（以下简称京航办事处）拆除行为违法及行政赔偿一案，于2018年12月28日向一审法院提起行政诉讼。一审法院作出（2018）豫01行初755号行政判决，红孩儿奶牛养殖公司及经开区管委会不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年10月17日作出（2019）豫行终2613号行政裁定，撤销一审判决，发回一审法院重审。一审法院于2019年11月11日重新立案并依法另行组成合议庭审理了本案，并于2020年2月21日作出（2019）豫01行初760号行政判决。经开区管委会不服该行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：红孩儿奶牛养殖公司成立于2007年11月7日，地址，地址位于郑州经济开发区京航办事处黄商村16年7月18日,经开区管委会办公室下发《关于经开区畜禽养殖禁养区域划定的通知》（郑经管办〔2016〕60号），将全区划定为禁养区。该文件要求禁养区内现有的养殖场，由所在办事处负责，依法逐步实现关停或搬迁，力争2017年基本实现禁养目标。2017年1月26日，郑州市人民政府下发《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案的通知》郑政文〔2017〕21号文件，明确实行属地管理、部门配合原则，畜禽养殖禁养区关闭搬迁由各县（市、区）政府统一领导，相关部门、单位根据各自职责，主动配合做好辖区内禁养区养殖场（小区）关闭搬迁工作。2017年5月24日，经开区管委会办公室下发《关于印发经开区畜禽养殖清理整治工作方案的通知》（郑经管办〔2017〕56号），该方案在第一项整治原则中确定，坚决关闭或搬迁位于禁养区内的所有畜禽养殖场。各办事处负责辖区内畜禽养殖场的清理工作。由于红孩儿奶牛养殖公司位于禁养区，2017年11月18日，京航办事处向红孩儿奶牛场（高宪西）下发《限期拆除通知书》，该通知书载明，因上汽集团供应商园区项目征地，你处养殖场在征地范围内，依据经开区国土分局、规划分局认定，你处养殖场所占土地未取得相关土地、规划审批手续，属于违法占地、违法建设行为。根据项目建设需要，结合郑州市养殖业清理整治要求，现通知你处于2017年11月20日前完成拆迁，请积极配合，逾期，办事处将上报区相关部门依法拆除。2018年6月24日，京航办事处农业办公室下发京航办事处辖区养殖户清理整治通知，该通知书第三条载明，对于在6月27日后继续养殖的，管委会将组织畜牧、规划、土地、环保等有关部门和办事处进行依法查处并组织拆除。2017年6月27日，郑州经济技术开发区环境污染防治攻坚战领导小组办公室出具情况说明，载明该养殖场污水未经处理直接排放，严重超标，属于渗坑排放，建议对该养殖场关停，并对经营者移交公安机关予以拘留。2018年2月9日，河南省人民政府下发《关于中牟县2017年度第六十九批乡镇建设征收土地的批复》。黄商村一组组长贾粪堆出具情况说明，上汽占地的占地款及附属物款已发放到户。2018年7月2日，红孩儿奶牛养殖场有关建筑物被拆除。2018年12月28日，红孩儿奶牛养殖场以请求确认一审二被告强制拆除行为违法并请求赔偿经济损失9100万元为由，向一审法院提起诉讼。2019年6月18日，一审法院对涉案现场勘验，勘验时到场的各方当事人均认可被拆除的房屋共三处，最东头有一间平方被拆，面积约20平方米，西北角有一处两层的房屋被拆，各方对占地面积未提交证据，现场估算占地面积约100平方米。养殖场大门外面有一处四层房屋被拆，高宪西称系办公和经营用房，建设于2014年，占地面积约500平方米。整个养殖场所占用土地为高宪西租用的村民的承包地。高宪西认可养殖场内所有房屋均未取得规划许可。三处被拆除房屋的建筑材料仍在原处堆放。养殖场北侧牛棚被强制拆除8个，顶棚和用于支撑的金属支撑架仍在原处。其余倒塌的牛棚，高宪西称因被强拆后，无法继续维护，所以导致其余的牛棚倒塌。一审法院作出（2018）豫01行初755号行政判决，确认经开区管委会和京航办事处强制拆除红孩儿奶牛养殖公司内三处房屋和八个牛棚的行为违法；判令经开区管委会和京航办事处赔偿红孩儿奶牛养殖公司人民币170000元。红孩儿奶牛养殖公司及经开区管委会不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年10月17日作出（2019）豫行终2613号行政裁定，认为本案确认违法部分与赔偿部分未分别立案，程序违法，赔偿依据的事实不清，裁定撤销一审判决，发回一审法院重审。在本案重审中，红孩儿奶牛养殖公司将赔偿部分另行立案。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案适格被告问题。从在卷证据来看，从2016年开始，郑州市人民政府和经开区管委会办公室下发多份畜禽养殖关闭搬迁的通知，对全区畜禽养殖清理整治工作做出了具体规定，已经明确畜禽养殖关闭搬迁实行属地原则，由各县（市、区）政府统一领导，且经开区管委会成立了经开区畜禽养殖清理整治专项领导小组，负责清理整治组织工作。庭审中京航路办事处亦明确对辖区内清理非法畜禽养殖、非法占地等相关情况向上级机关予以汇报并根据上级机关的文件要求开展整治清除工作，因此京航路办事处作为经开区管委会的派出机构，执行的是经开区管委会的意志，应视为受经开区管委会委托所实施本案拆除行为，故经开区管委会是本案适格被告，京航路办事处不是本案适格被告，对京航路办事处的起诉应予以驳回。经开区管委会辩称其不是适格被告，但其并未提供证据证明本案所涉拆除行为系京航路办事处自己决定实施，也不能证明京航路办事处的行为超越其授权或意志，故其答辩意见一审法院不予支持。二、关于本案被诉的强制拆除行为是否违法问题。在一审法院现场勘验中，各方均认可被拆除的是三处房屋（西北角一处、门口一处、最东侧一处）和养殖场北侧八个牛棚。涉案奶牛场所在地块虽然在征收范围内，但经开区管委会未与红孩儿奶牛养殖公司就附属物补偿事宜达成一致情况下即强制拆除，没有法律依据。即便涉案奶牛场未取得相应资质，存在违法建设行为，对此也应当依法进行强制拆除行为。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政强制执行程序进行了具体规定，包括作出行政决定、催告当事人履行义务、听取当事人陈述和申辩、作出行政强制执行决定等，经开区管委会未提供证据证明其在实施强制拆除之前履行了上述法定程序，故应当确认经开区管委会拆除前述建筑物的行为违反法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认郑州市经济技术开发区管理委员会强制拆除郑州市红孩儿奶牛养殖有限责任公司内三处房屋和八个牛棚的行为违法。一审案件受理费50元，由郑州市经济技术开发区管理委员会负担。经开区管委会不服一审判决，向本院上诉称:首先,被上诉人起诉的强制拆除行为为事实行为,被上诉人若对强制拆除的事实行为不服,应当由具体实施的部门作为适格主体。本案涉案奶牛养殖场的部分房屋及牛棚并非上诉人实施或者主导实施的拆除行为,根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第二十一条的规定,上诉人作为国务院批准设立开发区管理机构,被上诉人若对强制拆除行为不服,应当由实施部门作为适格主体。因此,上诉人作为本案主体不适格。其次,本案涉诉养殖场系违法建设,没有办理相关用地及建设手续。根据郑州市文件,本案涉诉养殖场位于禁养区,依照文件要求均应当关停办理,京航办事处已多次向其下达了限期搬离通知等文书,要求其搬离。辖区办事处已经履行了相关程序。综上,上诉人认为,原审法院事实认定错误,适用法律错误,请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人红孩儿奶牛养殖公司答辩称，一审法院判决确认经开区管委会强拆违法正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人京航办事处答辩称，涉案养殖场未经许可而非法建设的房屋系违章建筑，且未办理任何环评审批手续。答辩人已反复通知涉案奶牛场并向其送达了限期拆除和清理整治的通知书。养殖场所占土地早已被依法征收，其拒绝搬迁的行为属非法占用土地。答辩人已经履行了相关程序。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：首先，红孩儿奶牛养殖公司被拆除系基于经开区管委会组织实施的畜禽养殖清理工作加之土地被征收。经开区管委会先后下发多份畜禽养殖关闭搬迁的通知，对全区畜禽养殖清理整治工作作出了具体规定，并成立了经开区畜禽养殖清理整治专项领导小组，负责清理整治组织工作。其下属各相关职能部门，各乡（镇）、街道办事处包括京航路办事处均是按照该方案的职责分工具体实施各自的职责。同时，经开区管委会也是案涉上汽集团供应商园区项目征地的法定征收主体，京航路办事处作为经开区管委会的派出机构，其具体实施的拆除行为的法律后果应由经开区管委会来承担,故本案应当以经开区管委会为被告,京航办事处不是本案的适格被告。其次，经开区管委会在未与红孩儿奶牛养殖公司就附属物补偿事宜达成一致的情况下即实施强制拆除，未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，应当确认经开区管委会该强制拆除行为违法，故一审法院判决确认经开区管委会被诉拆除行为违法，处理正确，依法应予维持。经开区管委会的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2019）豫01行初760号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州经济技术开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月十四日法官助理刘月华书记员杨析锟