安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终878号 上诉人（一审原告）范春霞，女，1967年7月8日出生，汉族，住安徽省太湖县新城电影院公司宿舍区。 委托代理人吴用，安徽临湖律师事务所律师。 委托代理人李恒庆，安徽临湖律师事务所实习律师。 被上诉人(一审被告)安徽省太湖县人民政府，住所地安徽省太湖县晋熙镇普贤路**。 法定代表人朱小兵，该县县长。 被上诉人(一审被告)安徽省太湖县自然资源和规划局，住所地安徽省太湖县晋熙镇建设路。 法定代表人江金保，该局局长。 上诉人范春霞因诉安徽省太湖县人民政府（简称太湖县政府）、安徽省太湖县自然资源和规划局（简称太湖县自然资源和规划局）确认行政行为违法一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 范春霞向一审法院诉称，1999年5月，太湖县电影事业有限责任公司（简称电影公司）与原告丈夫陈华林（已去世）等户签订《土地使用权转让协议》。同年6月，陈华林与原太湖县土地管理局（简称太湖县土地局）签订《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》（简称《出让合同》），并办理了划拨土地使用权补办出让手续及变更土地登记申请审批手续，原告根据被告的要求及国家的相关规定交纳了土地出让金和相关税费，被告也完成了土地丈量和查勘手续。此后，原告一直等待被告给原告发证。由于被告既未通知原告前往办证，也未得到被告其它任何形式的通知或文件，原告遂与其他住户一起，于2019年6月10日向被告书面报告请求发证。2019年11月29日，原告收到太湖县自然资源和规划局书面答复，撤销原告等人的用地批件，退还原告1999年交纳的费用本息。原告认为，其已经按当时的法律完成了土地出让审批和交费的所有手续，被告应依法为原告办理国有土地使用权证。至于太湖县自然资源和规划局对原告等住户的答复中称其于2000年元月27日下发了《关于撤销县电影有限责任公司李萍等十户用地批件的通知》，原告未收到，即便被告已下发也是违法的。原告为维护自己的合法权益，特依法提起诉讼，请求：1、判决确认被告太湖县自然资源和规划局2019年11月27日书面答复及撤销用地批件的行政行为违法（开庭时原告明确太湖县自然资源和规划局撤销用地批件的行政行为就是指1999年6月9日太湖县土地管理局作出的太土字[1999]27号通知）；2、判决被告履行法定职责，为原告办理案涉土地的国有土地使用权登记证件；3、被告承担本案诉讼费。 一审法院审理查明，1999年5月，电影公司与罗强、陈华林、张义成（张毅成称是其曾用名）签订《土地使用权转让协议》，约定：“电影公司将坐落在龙山路5号电影公司大门东西两侧土地总面积372平方米有偿转让给罗强等人；转让过程中所需费用、手续，罗强等人将依照国家政策的有关规定缴纳、办理；转让的价格及付款方式将根据具体情况，双方另行商议。”同年6月1日，罗强、张毅成、陈华林与太湖县土地局签订《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》，该合同约定的出让土地面积为84平方米。同日罗强、张毅成、陈华林办理划拨土地使用权补办出让手续及变更土地登记申请审批手续，并交纳了土地出让金和相关税费。1999年6月9日，电影公司相关负责人召开会议，讨论为维护国有资产不流失，如何纠正李萍户、罗强等三户及杨康根等六户转让土地的问题，并表示将与县土地、城建部门联系。1999年6月9日，太湖县土地局向电影公司作出《关于县电影有限责任公司李萍等十户用地批件作废的通知》（太土字[1999]27号），该通知称：“县电影公司在未经请示县政府和主管部门同意的情况下，擅自将该公司院内空闲地1092平方米出让给李萍户195平方米，出让给罗强等三户372平方米和出让给杨康根等六户525平方米，属不当行政行为。现根据县政府的指示，该十户出让用地的批件全部作废。”该通知记载抄送李萍、罗强、杨康根等户及相关单位。2000年1月27日，太湖县政府向太湖县土地局作出《关于撤销县电影有限责任公司李萍等十户用地批件的通知》（太政秘[2000]7号），该通知称：“你局对县电影公司将该公司院内空闲地1092平方米转让给李萍等十户，经查，未经县政府同意和公司董事会集体讨论决定，属采取欺骗手段签订转让协议，办理出让手续，骗取土地使用权。造成严重后果。根据土地管理法和国务院55号令的有关规定，现经研究决定：撤销李萍等十户出让土地批件，出让土地上新建房屋另行处理。”该通知记载抄送李萍等10户及相关单位。2019年6月10日，原告与罗强、张毅成向太湖县自然资源和规划局书面报告请求发证。2019年11月27日，太湖县自然资源和规划局作出回复：根据调查情况，决定退还三户已缴纳的29368元费用，另按中国人民银行同期贷款基准利率支付计息，共计63993.38元，请三户接到通知后在2019年11月30日前至县土地收购储备中心办理退款手续。原告不服，遂提起本案诉讼。 一审另查明，太湖县电影发行放映公司系1992年7月4日成立的全民所有制企业，1997年8月因企业体制改革更名为太湖县电影事业有限责任公司；后因体制改革未成功，公司名称于2004年5月恢复为太湖县电影发行放映公司。太湖县土地局2002年因机构改革变更为太湖县国土资源局，2019年变更为太湖县自然资源和规划局。案涉土地上没有建筑物，一直保持原闲置状态至今。罗强、张毅成、陈华林与电影公司就涉案土地的转让价格及付款方式一直未另行商议。罗强等人也未向电影公司支付土地转让费用。另杨康根等6户于2000年3月到太湖县土地局办理了退还土地出让金的相关手续。陈华林于2015年6月死亡，范春霞为陈华林的妻子。 一审法院认为，本案的争议焦点：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被诉的两个行政行为是否合法；三、原告要求被告为其办理国有土地使用权登记证件的诉求能否成立。 本案中原告要求撤销的行政行为有两个：1999年6月9日太湖县土地局作出的太土字[1999]27号通知；2019年11月27日太湖县自然资源和规划局对原告等人作出的书面答复。 １、关于原告所诉的1999年6月9日太湖县土地局作出的太土字[1999]27号通知。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中1999年6月9日太湖县土地局作出太土字[1999]27号通知，至2020年1月15日原告向该院提起诉讼时，已超过上述规定中最长的二十年起诉期限，故原告提起该项诉求，超过起诉期限，依法应予驳回。 ２、关于2019年11月27日太湖县自然资源和规划局对原告作出的书面答复。 原告、罗强、张毅成于2019年6月向太湖县自然资源和规划局报告，请求该局履行国有土地使用权变更登记及发证职责。太湖县自然资源和规划局在答复中根据调查的情况，决定退还三户已缴纳的土地出让金等相关费用，并支付相应的利息，因陈华林已死亡，原告作为其配偶，该答复内容对原告的权利义务产生了实际影响，原告不服于2020年1月提起诉讼，符合法律规定。 本案中罗强、张毅成、陈华林于1999年5月与电影公司签订《土地使用权转让协议》，并于1999年6月1日与太湖县土地局签订出让合同、申请办理出让、变更登记手续，并交纳了土地出让金等费用。但因电影公司向罗强等人转让的是国有划拨土地使用权，转让时未经有批准权的人民政府审批，违反了法律、法规的规定，故1999年6月9日太湖县土地局作出《关于县电影有限责任公司李萍等十户用地批件作废通知》，2000年元月27日太湖县政府也作出《关于撤销县电影有限责任公司李萍等十户用地批件的通知》。因原告户的出让土地批件已被撤销，故原告现要求被告为其办理国有土地使用权变更登记，没有事实和法律依据，该诉求不能成立。太湖县自然资源和规划局决定退还原告已缴纳的土地出让金等相关费用及利息，不违反法律规定，原告要求撤销太湖县自然资源和规划局作出的书面答复的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回范春霞的诉讼请求。 范春霞上诉称，1、一审法院未对太政秘〔2000〕7号撤销出让土地批件审查，明显违法。原太湖县土地管理部门作出太土字〔1999〕27号及上述太湖县政府太政秘〔2000〕7号通知，均属撤销出让土地批件通知，一审法院仅对太湖县土地管理部门作出的通知进行审查，未对太湖县政府作出的通知审查，属于认定事实不清。同时，起诉期限应当从太政秘〔2000〕7号撤销通知的作出时间2000年1月27日为起诉期限的起点，因此上诉人的起诉尚未超过20年的最长起诉期限。2、涉案土地转让、出让均符合法律规定。涉案土地转让时已经有权人民政府审批，土地管理部门已经与上诉人丈夫陈华林签订了出让合同并依法缴纳了土地出让金，因此土地转让、出让均合法。3、一审法院未庭审直播，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其全部诉讼主张。 太湖县人民政府、太湖县自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 一审被告太湖县人民政府、太湖县自然资源和规划局共同向一审法院提举下列证据：第一组证据：1、2002年9月8日中共太湖县委、太湖县政府《关于太湖县机构改革方案的实施意见》（太发[2002]10号）；2、2019年3月13日中共太湖县委、太湖县政府《关于印发〈太湖县机构改革方案的实施意见〉的通知》（太发[2019]8号）。证明：太湖县土地管理局、太湖县国土资源局、太湖县自然资源和规划局的名称变更情况。第二组证据：1、太湖县电影发行放映公司《营业执照》复印件、太湖县电影发行放映公司《企业信用信息公示报告》；2、太湖县市场监督管理局2020年2月5日《证明》；3、2004年5月13日太湖县电影发行放映公司《关于要求缓办工商营业执照的说明》（注：复印于太湖县市场监督管理局企业档案）；4、2004年5月13日太湖县体改委《关于同意恢复“太湖县电影发行放映公司”的批复》（太体改[2004]第1号）（注：复印于太湖县市场监督管理局企业档案）。证明：太湖县电影发行放映公司系原太湖县文化局于1992年7月4日出资设立的全民所有制企业，1997年8月因企业体制改革更名为太湖县电影事业有限责任公司；后因体制改革未成功，公司名称于2004年5月恢复为太湖县电影发行放映公司。第三组证据：1、太湖县电影发行放映公司《国有土地使用证》（国用字第443号）；2、1999年5月26日《土地转让协议书》复印件（注：复印于原告证据）；3、《划拨土地使用权补办出让手续及变更土地登记申请审批表》（注：复印于原告证据）；4、1999年6月9日上午、6月9日下午、6月14日下午电影公司会议记录；5、1999年6月9日太湖县土地局《关于县电影有限责任公司李萍等十户用地批件作废的通知》（太土字[1999]27号文件）；6、2000年元月27日太湖县政府《关于撤销县电影有限责任公司李萍等十户用地批件的通知》（太政秘[2000]7号文件）；7、2020年2月6日电影公司《情况说明》；8、2020年2月5日李**等5人出具的《情况说明》（附：李**等5人的身份证复印件各一份，李**持有的太土字[1999]27号文件原件、太政秘[2000]7号文件原件及《关于收回用地批件的通知》原件的复印件各1份）；9、2000年3月退还吴根元、杨康根等6户土地出让金的《票据》及2000年5月31日《记账凭证》各1份；10、2019年6月10日罗强等3户《报告》；11、2019年11月27日太湖县自然资源和规划局的通知。证明：（1）涉案土地属国有划拨性质；（2）涉案土地转让及补办出让手续未经太湖县政府批准；（3）太湖县政府撤销“用地批件”及送达各户、太湖县自然资源和规划局通知退款等相关事实。 一审被告太湖县人民政府、太湖县自然资源和规划局共同向一审法院提举的法律依据有：1、《中华人民共和国土地管理法（1998年修订）》第二条第三款；2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院令第55号）第四十四条、第四十五条；3、《中华人民共和国城市房地产管理法（1994年）》第三十九条第一款；4、《国家土地管理局关于执行〈城市房地产管理法〉和国务院55号令有关问题的批复》（国地批[1996]89号）第二条；5、《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》（国发[1989]49号）第二条；6、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条；7、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第十一条；8、《中华人民共和国宪法（1999年）》第一百零八条；9、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（1995年）》第五十九条第（二）项、第（三）项。 一审原告范春霞向一审法院提交下列证据：第一组证据：1、原告范春霞的身份证复印件；2、结婚证复印件；3、陈志明等人的放弃继承声明、太湖县人民法院（2016)皖0825民初1150号民事判决书。证明本案原行政相对人陈华林于2015年6月1日去世，其相关权利由妻子（本案原告）范春霞个人享有，原告主体资格适格。第二组证据：1、电影公司土地转让意向书；2、土地转让协议书；3、电影公司的国有土地使用权证复印件。证明1999年5月26日电影公司经办公会研究决定，将持有国有土地证的坐落于太湖县龙山路5号电影公司大门东西两侧土地转让给原告等人的事实，双方合同成立有效且不违法；有关转让价格及付款方式根据具体情况双方另行商议。第三组证据：1、罗强、张毅成、陈华林与太湖县土地局签订的《出让合同》、罗强、张毅成、罗强共同的《划拨土地使用权补办出让手续及变更土地登记申请审批表》；2、缴纳费用通知单、评估费、土地权属用途变更费的收费收据；3、土地出让金专用发票、国有土地使用权出让金清算单。证明1999年6月1日太湖县土地局与原告签订出让合同，将国有土地性质变更为商住建设用地，太湖县土地局在出让和变更登记手续审批表上予以盖章审批，并载明权属来源由电影公司依协议转让，并及时收取了原告包括土地出让金、评估费、土地用途变更费全部缴纳费用；太湖县政府在变更土地登记机关批准意见栏签署同意和盖章，批准同意电影公司与原告之间的土地转让和土地权属的变更事项。原告买受土地行为符合法律规定，合法有效。原告依据法定程序履行了各项义务，取得了土地使用权，被告依法履行了部分法定职责，向原告做出了收费、审批等具体行政行为，具有法律公示效果，受诚实信用、信赖保护、比例原则等约束，仍有为原告继续办理土地权属变更、发放土地使用权证的义务与职责。第四组证据：土地勘测定界技术报告。证明2011年依原告申请，被告几次派员丈量勘查和测绘的事实。2011年和2013年被告仍然在陆续完成土地变更工作，履行法定职责，就有公示效果和信赖利益，视为批件从未撤销和失去法律效力，原告要求发证具有事实和法律依据。第五组证据：1、原告的办证申请报告；2、被告回复（函）。证明原告以自己名义提出办证申请，而被告向陈华林进行答复，而不是向申请人答复，行政相对人主体明显不一致，属程序性错误，行为严重违法，对于原告而言亦属无效行为。该通知时间作为原告唯一知道权利被侵害的事由和起诉期限的计算时间，原告从未超过起诉期限。且被告未申请法院撤销双方行政合同（土地出让），被告撤销文书未经法定程序，也不符合行政许可法第八条规定的情形，更未依法告知申请人听证、申辩、复议等救济权利，侵害了原告的合法权益，程序违法，该通知和被告原作出的作废、撤销批件行为均属违法行为。第六组证据：照片复印件。证明该案中同期的李萍户土地出让合同及审批手续并未作废、撤销，且该户已建房成功。被告撤销原告批件违法，违反了公平公正原则。第七组证据：1、云南省高级人民法院(2015)云高行终字第99号行政判决书；2、江西省高级人民法院(2016)赣行终281号行政判决书。证明本案中原告已取得了被告土地权属变更登记的行政许可，应受法律保护。被告作出的行政行为证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。被告在未履行任何告知或听取权利人申辩意见的情况下作出本案所诉撤销行为，程序违法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是：太湖县自然资源和规划局于2019年11月27日作出的回复是否合法及上诉人对太湖县土地管理部门于1999年6月9日作出的太国土字〔1999〕27号通知起诉是否超过法定起诉。 2019年11月27日，太湖县自然资源和规划局作出的批复主要内容是，根据调查决定退还陈华林（范春霞丈夫）已缴纳的出让金等费用及利息。因此，该争议焦点需要查明的关键问题是，退还出让金等费用是否有事实根据和法律依据。根据一审法院查明的事实：首先，陈华林等三人于1999年5月与太湖电影公司签订了《土地使用权转让协议》，将涉案土地使用权由太湖电影公司转移至陈华林等三人。从协议的内容上看，该协议对具体的转让价格没有约定，嗣后陈华林等三人亦没有支付转让费用。但与土地管理部门签订了土地出让协议，缴纳了土地出让金等费用。其次，上述协议签订之后，1999年6月9日，太湖县土地管理部门作出太土字〔1999〕27号通知，查明太湖县电影公司未经太湖县政府及主管部门的批准擅自转让公司内空闲土地，属于不当行为。决定上述出让土地批件作废。最后，2000年1月27日，太湖县政府重审了上述太土字〔1999〕27号通知的精神，以自己的名义撤销上述出让土地批准文件，并将该通知抄送相关单位和涉及的当事人。综合以上事实，由于涉案土地系划拨土地，原使用权人为太和县电影公司，太湖县土地管理部门查明上述土地未经批准划拨机关的批准，电影公司擅自转让的行为违法，因此撤销土地出让的有关批准手续，属于行政机关的纠错行为。2019年11月27日，在上述自我纠错的基础上，退还陈华林（范春霞丈夫）已缴纳的出让金等费用及利息符合法律规定。 太湖县土地管理部门于1999年6月9日作出太国土字〔1999〕27号通知，范春霞不服于2020年1月15日起诉，显已超过最长起诉期限，一审法院予以驳回并无不当。在一审庭审中，一审法院询问范春霞，对撤销用地批件不服，是否包括对太政秘〔2000〕7号通知不服，范春霞明确回答不包括。因此，范春霞上诉认为一审法院遗漏了对上述通知审查的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人范春霞的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人范春霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月二十四日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。