西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1406号 原告张有记，男，汉族，1946年12月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住甘肃省庆阳市西峰区。委托代理人沈磊,北京市盈科（西安）律师事务所律师。委托代理人宋广浩,北京市盈科（西安）律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地陕西省西安市长安区兴隆街道西太路高新区大项目建设指挥部。法定代表人齐海兵,主任。委托代理人张文彬，工作人员。委托代理人吕智平，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市高新区兴隆街道办事处，住所地西安市高新区交叉口西北角。法定代表人常彦真，主任负责人张森鹏，副主任。委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。原告张有记因认为被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）未履行向其安置补偿的法定职责，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月1日受理后，于2020年7月5日向被告高新管委会送达了起诉状副本及应诉通知书，并追加西安市高新区兴隆街道办事处（以下简称兴隆街办）为本案共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭进行了审理，原告张有记及其委托代理人沈磊、宋广浩，被告高新管委会的委托代理人张文彬、吕智平，被告兴隆街办负责人张森鹏、委托代理人李超到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告张有记诉称，2012年8月17日，原告与被告高新管委会签订《拆迁安置补偿协议书》，约定该被告拆迁原告所有的位于长安区XX街道XX村（14-45）房屋，并对原告作以下一次性安置:给原告贰套面积为105㎡的安置房，共计210㎡。2015年，安置房建成，原告向该被告主张安置，该被告却以拆迁房屋存在民事争议为由，拒绝给原告安置房屋。此后原告一直与该被告协商此事，该被告始终承诺给原告安置但均未予兑现。直至2020年4月15日，被告兴隆街办出具《告知书》，称无法解决原告安置事宜，让原告诉讼解决。但因二被告违约，原告一家五口这些年来一直租房度日，遭受重大经济损失，综上所述，原告认为，被告作为政府不诚信、无担当，不履行双方签订的拆迁安置协议，故意拖延落实原告补偿的做法严重侵害了原告的合法权益，导致原告额外负担一家租房损失。因此原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，诉至法院，请求：1、判令被告依法履行与原告签订的《拆迁安置补偿协议书》，向原告兑现房屋安置义务;2、判令被告补偿原告因未享受安置住房导致的租房损失80000元（暂从2015年2月17日计算至2020年6月8日，共计1938天，约合64个月——计算至实际安置之日）；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组：1、西安市人民政府征收土地方案公告【2012】第84-1号、【2012】第86-1号、【2012】第88-1号；2、西安市高新区长安区通讯产业园三星闪存项目长安区XX街XX村拆迁安置实施方案。该组证据证明1、西安市XX村集体土地为国有，规定土地使用权人的登记时间为2012年7月16日至2012年7月25日，复核时间2012年7月26日；2、原告在长安区XX街XX村拥有合法宅基地，应当按照实施方案获得拆迁安置补偿。第二组：1、《拆迁安置补偿协议书》、《房屋评估明细表》、《附着物评估明细表》；2、过继协议；3、证明（XX村XX组代表）；4、《西甘河拆迁安置房屋移交验收单》（编号：1929）。该组证据证明1、原告与被告高新管委会签订《拆迁安置补偿协议》，关于西甘河村14-45号房屋的拆迁安置事宜应当按照该协议履行；2、原告之父张天喜将原告过继给兄长张天福，张天福遗留的宅基地及地上房屋应当由原告继承；3、原告为西甘河村在外职工，《拆迁安置补偿协议》所涉的西甘河村14-45号房屋为原告祖遗产并获得拆迁安置补偿；4、原告为西甘河村14-45号房屋的所有权人及使用权人，原告已于2012年10月将拆迁安置房屋移交被告指定的拆迁安置机构，履行完拆迁安置补偿协议书确定的交房义务。第三组：1、关于张有记、张某某、张左记、张全记等兄弟四人反映老宅基地安置及财产归属问题的处理答复；2、《关于撤销（编号：1929）》的决定书》；3、房屋租赁合同、刘恩庆证明、西甘河村委会证明、视频（出租人刘恩庆情况说明）。该组证据证明1、张有记兄弟张某某、张左记、张全记反映老宅基地权属争议，其张某某、张左记、张全记家均有宅基地并已完成安置补偿。原告所有的老宅基地也已安置，被告以家庭内部争议为由多年未将安置房屋移交原告；2、被告滥用行政权力，未查明实际情况，仅依据个人反映即撤销1929号拆迁安置房屋移交验收单，违反拆迁安置补偿协议，扣留原告应享有的安置房屋，损害了原告的合法权益，应当向原告兑现安置义务，并承担原告未及时获得安置导致的租房损失；3、因被告违反拆迁安置补偿协议，未如约安置原告，致使原告自2015年至今在外租房居住，已花费租金5.5万元。第四组：1、西安铁路运输法院行政裁定书；2、《告知书》。证明1、原告于2018年诉讼中获取《拆迁安置补偿协议》，发现所诉被告主体不适格；2、原告第一次起诉发现被告主体错误后，向本案被告请求安置，但被告长期拖延推诿，经原告多次催促，告知原告向法院起诉。被告高新管委会辩称，一、原告起诉超过法定起诉期限。本案所涉房屋安置工作于2015年开始组织回迁，因本案原告与其兄弟张某某等人就安置房屋归属产生争议，并多次到该被告下属机构XX园管理办公室（以下简称长安园管办）主张诉求。因其家庭内部纠纷，被告下属机构长安园管办暂停原告房屋回迁分配，明确要求包括原告在内的所有权利主张人通过司法途径确定各自的继承权限后再行分配安置房屋。但原告等一直没有以合法、合理手段就房屋继承进行协商或者请求司法裁决并拖延至今。从2015年房屋回迁至今已有5年时间，不管根据《行政诉讼法》第四十六条所确定的六个月最长一年的起诉期限，或者根据《民法总则》第一百八十八条所确定的3年诉讼时效，被答辩人起诉均已超过法定起诉期限；二、原告兄弟四人因继承纠纷对房屋归属产生争议，被告暂停房屋分配基于解决纠纷化解矛盾的客观需要。本案所涉被拆迁房屋为原告等祖遗房产。原告在签订安置协议时明确承诺“本人披露的张有记户的家庭构成、户籍情况，以及该户及其所有被拆迁房屋的共有人和权利人的情况，真实、完整、有效、无疏漏”。承诺“若户内部或与他人有纠纷，或者张有记户内部对本协议内容有争议，或者本人疏漏相关权利人或财产造成纠纷的，本人承诺自行妥善解决并承担责任”，并承诺“如因上述确认事宜存在虚假，不完整，无效等情况，或者违反本承诺，因此给贵办及相关单位、个人造成损失的，由本人承担全部损失”。但事实上，原告隐瞒了有关该院房屋的其他权利人信息，其理应承担相应责任。签订协议后，原告兄弟张某某等就该院房产归属向被告下属机构长安园管办提出异议，要求将该院安置房屋等归其所有，并向长安园管办提供了1995年5月30日分书遗嘱，遗嘱显示老屋房产及老人所有财产归赡养人张某某所有，与其他人无关。本协议即日起以前所有分书、协议、条款等同时作废。该分书遗嘱与原告提供的1962年、1986年分书文件内容矛盾，由此，案涉房产归属产生争议。为避免矛盾激化，高新管委会、兴隆街办、西甘河村、动迁公司等与原告四兄弟多次谈话调解，但无果。为避免矛盾激化，长安园管办暂缓了原告在XX基地XX房XX房工作，并要求原告等以协商或者司法途径明确各自的继承权限及份额，在解决好内部争议后再行分配安置房屋。截止目前，原告并未解决上述问题，其要求安置房屋的主张因家庭内部争议的存在并不能成立，并应按其承诺内容承担责任；三、原告要求租房损失80000元不能成立。首先，原告并非原西甘河村村民，其居住地在甘肃，并不存在租赁房屋居住的事实。其次，原告等以种种理由拖延解决其家庭内部继承纠纷，造成直至今日不能确定房屋归属的现状，责在原告一方。其主张租房损失与事实不符，与法律相悖。综上所述，原告的诉求没有事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。被告高新管委会未向本院提交证据。被告兴隆街办辩称，该被告作为原告所在行政村的征收主体，西安市高新区XX园管理办公室作为实施单位（拆迁人），负责原告的拆迁安置和补偿。2012年5月，被告制订了《西安市高新区XX园三星闪存项目高新区XX街XX村拆迁安置方案》，确定由西安市高新区XX园管理办公室作为“西安市高新区XX园三星闪存项目”的实施单位（拆迁人），负责对于原告进行拆迁安置和补偿，并向被答辩人下发了《西甘河拆迁安置房屋移交验收单》。后经西安市高新区XX园管理办公室核实，由于原告以所有权人身份参与拆迁活动并要求安置依据不足，向原告送达了《关于撤销西甘河拆迁安置房屋移交验收单>（编号：1929）的决定书》。后原告将其拆迁安置遗留问题反映至该被告处，经被告调查，依据上述该决定书依法向原告送达了《告知书》，并告知其权利义务，并无不当，故依法应当驳回原告的诉讼请求。综上，被告兴隆街办向原告送达的《告知书》并无不当，请求依法应当驳回原告的诉讼请求。被告兴隆街办向本院提交的证据为：第一组：1、《关于张有计、张某某、张左记、张全记等兄弟四人反映老宅基地及财产归属问题的处理答复》；2、关于撤销《西甘河拆迁安置房屋移交验收单》（编号：1929）的决定书；3、关于张某某反映老宅基地安置问题的信访事项答复意见书；4、《房屋拆迁安置申请书》；5、《协议书》。证明被告作为涉案项目征收主体，西安市高新区XX园管理管理办公室作为实施单位，负责对原告予以拆迁安置补偿；第二组：1、《告知书》。证明兴隆街办依据高新区XX园管理办公室下发的“关于撤销《西甘河拆迁安置房屋移交验收单》（编号：1929）的决定书”向原告送达了《告知书》。经庭审质证，原告对被告兴隆街办提交的证据真实性均认可，证明目的均不认可。认为拆迁安置房的分配由兴隆街办实际掌控，因此其应当作为本案的适格被告以及义务承担者之一，且原告方起诉期限尚在法律规定的起诉期限内。被告高新管委会对原告提交的第一组证据、第二组证据1、2；第三组证据1、2及3中的租赁合同；第四组证据的真实性无异议，对其余证据的真实性均不认可，对所有证据的证明目的均不认可，认为原告只是涉案房屋的继承人之一，原告未解决家庭内部继承份额问题，且不能证明原告实际发生的租金数额。被告兴隆街办与被告高新管委会的质证意见相同，且认为该被告与涉案安置房屋义务无关。本院对原告提交的第二组证据1；第三组证据3中的房屋租赁合同、刘恩庆证明、视频资料；第四组证据1、2及被告兴隆街办提交的证据《房屋拆迁安置申请书》、《协议书》及《告知书》因来源合法、内容真实，故对其真实性予以确认；对原告及该被告提交的其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信。经审理查明，2012年8月17日，原告张有记（乙方：被拆迁人）与西安市高新区XX园管理办公室（甲方：拆迁人）签订《拆迁安置补偿协议书》，约定甲方对乙方予以住房安置总面积210㎡并给予经济补偿费106133元，并向原告出具《西甘河拆迁安置房屋移交验收单》，该单据记载“被拆迁人：张有记；移交时间：2012年10月1日。制卡单位：西安高新区XX园管理办公室。”后该办公室于2018年7月13日向原告作出《关于撤销〈西甘河拆迁安置房屋移交验收单〉的决定书》，原告张有记于2018年8月向本院提起行政诉讼，要求撤销上述《决定书》，该案审理过程中，本院向本案被告高新管委会依法调取了（2012-永久-拆迁办-3551）《长安区XX乡XX村拆迁安置协议》，后原告于2018年10月24日向本院递交撤诉申请，自愿撤回该案的起诉。2019年4月19日，原告向该办公室递交《房屋拆迁安置申请书》，要求后者按照与原告签订的《拆迁安置补偿协议书》向原告办理拆迁安置房屋手续，2020年4月15日，被告兴隆街办向原告作出《告知书》，认为因2018年7月13日西安高新区XX园管理办公室向原告下发了《关于撤销〈西甘河拆迁安置房屋移交验收单〉的决定书》，该被告只能执行该决定书，如原告对该决定书有异议，建议其通过司法程序维护其权益。2020年4月28日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告高新管委会履行向其安置房屋的法定职责并补偿原告因未享受安置住房导致的租房损失80000元。另查明，根据高新党发【2008】22号《中共西安高新区工委 西安高新区委员会关于设立西安高新区长安通讯产业基地管理办公室的通知》被告设立西安技术产业园开发区长安通讯产业基地管理办公室，且被告认可其已向原告发放其安置协议书中涉及的经济补偿款，但协议中所涉210㎡房屋未予安置，该协议未被撤销，亦未与其辩称的原告其他兄弟户签订涉案拆迁房屋的安置补偿协议。原告述称其因未被安置房屋，于2015年至今租房度日，并提供其房东刘恩庆视频证言及书面证言，其中2016年房屋租金8000元、2017年10000元，2018年12000元、2019年15000元，并已预支付2019年10月至2020年10月房屋租金15000元。再查明，经本院询问，原告述称其于2018年11月曾向其所属管辖法院提起民事诉讼，要求被告高新管委会根据涉案协议履行为其安置房屋的法定职责，但被告知其诉请不属于民事诉讼受案范围而未予立案。本院认为，本案的争议焦点为1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、本案原告起诉是否超过法定起诉期限；3、二被告是否存在不履行法定职责的情形，是否应当向原告履行安置补偿的法定职责并补偿原告主张的租金损失。针对焦点1，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该项规定系2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》所增加。尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。本案中，原告称其在拿到拆迁安置协议后即向其所属管辖法院提起民事诉讼，但被告知属于行政诉讼范畴而未被立案的主张符合常理及现实情况，且本案所涉安置协议一方主体为行使行政权力对案涉房屋实施拆迁并应当履行安置补偿义务的行政机关而非其他民事主体，故在此情况下，将原告的诉权再次阻挡在行政诉讼门槛之外，原告的安置补偿救济途径将无路可循，故本院对涉案安置补偿协议作为行政协议予以审查，符合实质性解决原告诉争权益的行政诉讼立法精神。针对焦点2，起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。因行政协议兼具公法性与私法性的双重属性，故应当区分适用起诉期限和诉讼时效的规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”之规定，对于行政机关基于单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，原告认为被告未履行与其所签协议中的向原告安置房屋义务，则应当适用诉讼时效制度。经本院询问并结合本案证据审查，原告与被告高新管委会虽早于2012年8月已签订涉案安置补偿协议，但结合协议中关于过渡期三十个月的约定、被告高新管委会于2018年7月向原告作出撤销《关于撤销〈西甘河拆迁安置房屋移交验收单〉的决定书》、原告于2018年底拿到涉案安置补偿协议，于2019年4月向被告高新管委会申请履行协议内容，被告兴隆街办于2020年4月始向原告作出告知其寻求司法救济的回复，即原告基于安置协议及信赖利益等待被告高新管委会安置房屋，被告高新管委会在未撤销涉案协议、亦未与其辩称的原告其他亲属户签订涉案拆迁房屋安置补偿协议的情况下，其怠于履行安置补偿义务并对原告信赖期待的拒绝应构成对诉讼时效的合理中断事由，其告知原告通过司法途径维权的行为，应当构成原告未超过本案诉讼时效的合理抗辩事由。针对焦点3，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”及本案查明的事实，被告高新管委作为涉案安置协议一方行政主体，在该协议仍合法有效且未被撤销、该被告亦向原告部分履行协议约定的给付补偿款的情况下，应当依照《合同法》、《行政诉讼法》及上述条例的规定诚信、依约履行涉案协议中的相关义务，故对被告认为原告兄弟亲属间存在继承权益纠纷的辩称因不能抗辩该协议合法有效的事实且不属于本院审查范畴，本院对该辩称依法不予认可，对原告认为该被告应当依约履行协议的主张依法予以支持。因涉案协议约定的过渡期满截至2015年2月17日，故截至该日止被告应当依约向原告履行房屋安置义务，故原告主张被告至今未能履约造成原告租房度日的主张符合常理，本院依法予以支持。但因原告向本院提交的2020年租房合同、房主证言等不足以完全印证其主张租金80000元的损失具体数额，故本院结合今年度房屋租赁行情、其租房年限等合理因素，将其未被安置房屋导致的租金年损失暂定10000元/年为宜，其损失共计应计算至被告最终实际向其安置房屋时止。综上，如行政机关存在依职权应履行的法定职责，其即应持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而归于消灭，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、被告西安高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起六十日内按照其与原告张有记签订的拆迁安置补偿协议内容向原告依法履行安置房屋的法定职责；二、被告西安高新技术产业开发区管理委员会向原告张有记补偿其因未被及时安置房屋造成的租金损失10000元/年（计算自2015年2月17日至被告实际向原告安置房屋之日止）。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      王  建人民陪审员      强智才 二Ο二Ο年八月二十五日 书  记  员      郝建号附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 1