贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初201号 原告贵州航铁旅行社有限公司，住所地：遵义市新蒲新区高铁新城西广场第****商铺。 统一社会信用代码：9152019033735471XF（1-1）。 法定代表人郑强，董事长。 委托代理人韦旭，贵州佳信律师事务所律师。 被告习水县综合行政执法局，住，住所地：习水县东皇办事处府东路/div> 统一社会信用代码：11520330775314590J。 法定代表人陈利军，局长。 出庭行政机关负责人曲永峰，副局长。 委托代理人张波。 委托代理人何鑫，贵州鸿志律师事务所律师。 原告贵州航铁旅行社有限公司（以下简称“航铁公司”）不服被告习水县综合行政执法局（以下简称“习水县执法局”）作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月19日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼期间，因新冠肺炎疫情原因，本院依法中止审理，8月5日恢复诉讼，并依法组成合议庭，于8月21日公开开庭进行了审理。原告航铁公司之委托代理人韦旭、被告习水执法局副局长曲永峰及委托代理人张波、何鑫均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月30日，习水县执法局作出（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，该决定书载明：“现已查明，贵州杭铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚”，并载明八组证据予以证明。为此习水县执法局认为，该网点收取费用主要是乘客的车费，难以计算违法所得，按违法所得不足10万元或者没有违法所得计算。杭铁公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动违反了《旅行社条例》第十一条第二款的规定，依照《旅行社条例》第四十六条第（三）项关于“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅行社行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款：（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的”的规定，经集体讨论，决定给予杭铁公司罚款人民币200000.00的行政处罚。对此航铁公司不服，向本院提起行政诉讼。 原告航铁公司诉称，（一）处罚决定认定事实不清。被告以原告在习水县的服务网点从事招徕、咨询以外的活动，于2019年10月30日作出（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，但该决定书除了第一页载明“现已查明，贵州杭（航）铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚”字样外，并无被告关于查明原告违法的事实。（二）处罚决定适用法律、法规错误。被告处罚依据是《旅行社条例》第四十六条第（三）项的规定，但原告在习水县的服务网点是涉嫌从事招徕、咨询以外的活动，但并不是从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动。综上所述，被告作出的行政处罚决定明显存在认定事实不清，适用法律法规错误，原告为维护自身合法权益，向人民法院提起诉讼，请求依法判决：1、撤销被告作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。 被告习水县执法局辩称，（一）根据习水县委办公室《关于印发习水县综合执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》习委办〔2018〕80号之规定，我局是法律法规授权的依法行使文化、履行发展管理方面法律法规规章的行政处罚权的行政主体，且相关的执法人员亦具备相应的执法资格。（二）从立案到作出行政处罚决定，我局严格依照相关法律法规规定开展执法活动，依法告知和保障了行政相对人依法享有的包括陈述、申辩及申请组织听证等在内的相关权利，同时，行政处罚决定系经过了集体讨论后作出，程序合法。（三）行政处罚认定事实清楚。2019年7月31日，我局文化旅游大队在旅行社专项整治活动中依法对原告在习水县杉王街道希望社区服务网点进行检查时发现，该网点存在违法组织散客运输至遵义，属于只能由旅行社经营的组织接待业务中的安排交通服务这一具体经营项目的违法行为，属于从事了招徕、咨询以外的活动。在接受原告服务的散客中有一部分与原告或者其服务网点签订了《委托服务确认书》并形成了游客服务及运输服务的合同管辖，这也就说明原告设立的该网点在提供招徕、咨询的经营业务范围的情况下，从事了属于旅行社经营范围的组织安排旅客交通服务、招徕旅游者、提供旅游咨询服务以外的活动，且该行为是以网点名义进行的。原告设立的服务网点违法从事招徕、咨询以外的活动认定事实清楚，证据充分。（四）我局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确，根据《旅行社条例实施细则》第二条、第二十二条第三款，以及《旅行社条例》第十一条、第四十六条第（三）项的规定，我局据此对原告作出的处罚决定适用法律、法规正确。此外，即使原告认为习水网点实施的安排、组织旅游者的交通服务，系从事招徕、咨询以外的且超过了设立社的经营范围属与旅游无关的活动，依据《旅行社实施细则》第五十八条“违反本实施细则第二十二条第二款、第二十八条的规定，服务网点超过设立社经营范围招徕旅游者、提供旅游咨询服务，或者旅行社的办事处、联络处、代表处等从事旅行社业务经营活动的，由县级以上旅游行政管理部门依照《条例》第四十六条的规定处罚”的规定，我局以《旅行社条例》第四十六条之规定为依据作出行政处罚适用法律、法规正确。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告习水县执法局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 第一组：职权类证据。 1、《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（习委办（2018）80号）； 2、执法人员执法证复印件。 第一组证据证明目的：证明被告具备本案的行政处罚权。 第二组：程序性证据。 1、立案审批表； 2、立案通知书及回证； 3、谢道彩调查询问通知书及回证； 4、罗金伦调查询问通知书及回证； 5、案件办理延期审批表； 6、案件集体讨论记录； 7、行政处罚告知书及回证； 8、处罚决定审批表； 9、行政处罚决定书及回证； 10、原告的申辩陈述及回复。 第二组证据证明目的：（1）证明被告依照法定程序办理案件并送达了相关法律文书；（2）证明了被告在行政处罚过程中，依法告知并保障了行政相对人依法享有的陈述、申辩及申请组织听证的权利；（3）证明了本案行政处罚决定系由被告单位集中讨论后作出。 第三组：违法事实证据。 1、现场检查笔录、《旅客包车名单》、《旅客委托服务确认书》。证明原告习水网点部分服务确认书中系以其网点名义直接与旅游者签订旅游服务和安排交通服务合同的事实，和原告习水网点在未与旅游者签订旅游合同的情况下提供安排交通服务的事实； 2、网点服务员谢道彩询问笔录。笔录中谢道彩承认从上班到被检查前台登记收费的习水往返遵义的客人中，少数是游客但没有签订旅游合同，多数是去看病、办事或转乘其他车的。证明了网点以旅行社的名义开展了招徕、咨询以外的旅行社组织、安排和提供交通服务业务； 3、网点负责人罗金伦询问笔录。笔录中罗金伦承认该网点从成立到被检查所开展的业务中，多数是网点组织客人由运输公司车辆往返运送习水至遵义，双方越过了旅行社直接与客人成立旅游合同关系或交通服务关系。证明了网点以旅行社的名义开展了招徕、咨询以外的旅行社组织、安排和提供交通服务业务； 4、航铁旅行社旅游部经理杨丽的询问笔录。笔录中杨丽确认航铁旅行社习水网点只能开展旅游招徕、咨询以及代订票业务，也确认了习水网点自成立到被调查时组织的旅游只有4-5次，每次3-5人由习水网点组织到遵义后再成团。证明了该网点的业务范围仅为招徕、咨询和代订票业务，同时也证明了习水网点的经营业务情况； 5、旅客许德祥、许碧、袁政慧的询问笔录及身份证明。证明旅客与习水网点之间存在事实的服务合同关系的事实，同时证明了原告从事招徕、咨询以外的属于旅行社安排、组织、提供交通服务经营范围的活动的事实； 6、罗金伦询问笔录2份。证明了贵Ｃ×××××号车2019年5月13日及贵Ｃ×××××号车2019年6月5日所乘的客人系航铁旅行社习水网点罗金伦组织并提供交通服务的客观事实； 7、县文旅局提供的网点备案证打印件。证明该网点开展的业务只能是旅游招徕和咨询。 第四组：相关法律、法规。 《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》。 经举证、质证，原告对被告提供的证据质证意见是：对第一组证据“三性”及证明目的无异议；对第二组证据“三性”及证明目的无异议，该组证据由人民法院依法审查其程序问题；对第三组证据中2、3、4号询问笔录有异议，其中没有载明询问地点，存在程序瑕疵，第三组证据不能达到被告的证明目的，与被告作出的行政处罚决定书中认定事实存在自相矛盾的地方；对第四组法律适用有异议，本案应当认定为非法营运的性质，不能以《旅行社条例》来进行处罚。 经庭审举证、质证，综合全案证据，结合当事人陈述，本院认证如下：被告提供的第一组、第二组证据符合证据“三性”，能够达到其证明目的。第三组证据能够相互印证，形成证据链，能够充分证明原告设立的习水网点从事招徕、咨询以外的组织散客在习水至遵义之间提供交通服务并收取一定费用，故对被告提供的第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以确认。质证中原告提出询问笔录没有询问地点的问题，被告对此作出合理解释，因被询问人是完全民事行为能力人，询问笔录没有询问地点虽然存在一点瑕疵，但不影响询问笔录的合法性、真实性、关联性。 经审理查明，2015年4月2日，原告航铁公司依法成立并取得《营业执照》，经营范围：入境旅游业务、国内旅游服务、旅游信息咨询、旅游相关业务、票务代理、会务服务、汽车租赁、酒店预订、景区门票预订、散客服务、停车服务、销售工艺品（象牙及其制品除外）和农产品及预包装食品。2019年4月26日，原告航铁公司在习水县设立了航铁公司习水县杉王街道希望社区服务网点（以下简称“习水网点”），习水网点设立后依法向习水县文体旅游局申请了备案登记，并于2019年5月6日取得《备案登记证明》，服务范围：招徕、咨询。 2019年7月31日，习水县执法局文化旅游大队开展旅行社专项整治活动，期间在习水网点进行现场检查，现场检查发现习水网点有：（1）贵州旅行社旅客委托确认书174张（其中2019年7月份有122张，6月份有28张，5月份有4张，未填写日期有20张）、贵州航铁旅客包车名单共计134张，名单登记包车人数为673人，县际包车合同共计11份共43页；（2）检查时发现习水网点门口有习水至遵义的广告牌摆放；（3）调查中习水网点负责人罗金伦提供贵州航铁旅客包车名单10份，贵州航铁旅行社旅客委托服务确认书10份。经被告初步调查后，认为习水网点涉嫌在习水和遵义之间为非旅游者（散客）安排交通服务，遂于2019年8月1日立案调查（因案情复杂，经审批后案件办理期限延长至2019年8月31日），经调查，习水网点处设有贵州奔吧旅游运输公司客运车辆，由贵州奔吧旅游运输公司承运原告联系的旅游者（散客），期间，习水网点通过“贵州境内顺风车群”、“习水便民拼车包车群”等微信群组织不属于旅游者的散客主要从习水送至遵义，并收取一定费用。 经被告习水执法局调查，习水网点负责人罗金伦在习水执法局的询问笔录中陈述，习水网点设立至今都未开展过旅游业务，通过与游客签订旅客委托服务确认书开展包车运送客人的业务，承运服务由贵州奔吧旅游运输公司提供，只负责在习水和遵义之间客人的服务，收取费用每人次100元的交通费，并向有需要的乘客提供奔吧运输公司的发票，同时，从习水至遵义的乘客签订的确认书上盖的是习水网点的印章，从遵义至习水的乘客签订的确认书上盖的是航铁公司的印章。习水网点前台工作人员谢道彩在询问笔录中陈述，网点通过签订委托确认书和包车单为旅客提供客运服务，由贵州奔吧旅游运输公司提供承运服务，并收取每人次100元的车费，但未签订旅游合同；航铁公司清楚此情况。原告航铁公司旅游业务部经理杨丽也在询问笔录中陈述，确认习水网点开展的业务是招徕和咨询业务，网点成立以来申报的旅游团队只有4-5次。 2019年9月29日，被告以原告所设的习水网点从事招徕、咨询以外的活动进行集体讨论，形成行政处罚决定意见。2019年10月9日，被告向原告送达了（2019）习综执行罚告07字第012号《行政处罚告知书》，告知了原告违法事实及有关证据、处罚理由及依据、拟作出的行政处罚结果，并告知原告航铁公司依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告航铁公司当日向被告提交了陈述、申辩意见，被告调查核实后于10月18日对其陈述、申辩意见逐一作出回复，认为其陈述、申辩理由不成立。2019年10月30日，被告依据《旅行社条例》第四十六条第（三）款的规定作出（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，对原告处罚款200000.00元，并于次日向原告送达该处罚决定。 另查明，根据习水县人民政府下发的习委办字〔2018〕80号《关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，由习水县执法局依法行使旅游发展管理方面法律法规规定的行政处罚权及有关的行政强制措施。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体包括认定事实证据是否确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。 一、关于被告认定原告所设习水网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的事实是否证据确凿和适用法律法规是否正确问题。（1）从习水县执法局提交的原告的《营业执照》、习水网点《备案登记证明》、委托服务确认单、旅客包车单，网点负责人罗金伦、前台工作人员谢道彩、奔吧运输公司驾驶员、乘客的询问笔录均足以证明：原告设立习水网点自设立以来，存在超出其招徕、咨询业务范围的其他行为，即通过微信群等方式组织散客在习水和遵义之间为非旅游者安排交通服务，并收取一定费用的事实。（2）被处罚主体正确。习水网点系原告航铁公司依法设立的服务网点。根据《旅行社条例实施细则》第十八条关于“旅行社分社（简称分社，下同）及旅行社服务网点（简称服务网点，下同），不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社（简称设立社，下同）的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担”的规定，习水网点的违法行为依法应当由原告航铁公司承担，被告处罚原告于法有据。（3）《旅行社条例实施细则》第二条第一款规定：“《条例》第二条所称招徕、组织、接待旅游者提供的相关旅游服务，主要包括：（一）安排交通服务；（二）安排住宿服务；（三）安排餐饮服务；（四）安排观光游览、休闲度假等服务；（五）导游、领队服务；（六）旅游咨询、旅游活动设计服务”；《旅行社条例实施细则》第二十八条规定：“旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构，不得从事旅行社业务经营活动。《旅行社条例》第十一条第二款规定：“旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点（以下简称旅行社服务网点）应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续，并向所在地的旅游行政管理部门备案。旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理，不得从事招徕、咨询以外的活动”。习水网点利用其平台，通过微信群等方式组织散客在习水和遵义之间为非旅游者安排交通服务，并收取一定费用，其行为超出了招徕、咨询业务以外的活动，且原告航铁公司经营范围其中有“散客运输服务”，习水网点的行为有为“散客运输服务”的性质，其行为违反前述《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》的有关规定，被告根据《旅行社条例》第四十六条“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款：（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的”的规定，对原告处罚款200000.00元，有其事实根据和法律依据，被告作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，量罚适当。 二、被告的行政行为是否符合法定程序。（1）被告执法主体适格。根据习水县人民政府下发的习委办字〔2018〕80号《关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，习水县执法局依法享有行使旅游发展管理方面法律法规规定的行政处罚权及有关的行政强制措施的职权。（2）被告在行政执法过程中检查发现习水网点涉嫌超出其招徕、咨询业务以外的活动后，依法立案并开展有关调查取证工作，在查清有关事实后，被告根据习水网点的违法事实及情节，依法组织集体讨论，在处罚前对原告作出行政处罚事先告知书，告知了对原告作出行政处罚决定的事实及证据、理由及依据，拟处罚结果，并依法告知原告享有的陈述、申辩和要求听证的权利，充分保障了当事人陈述、申辩权和要求听证权利，且对原告提出的陈述、申辩依法予以核实并回复，被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》符合法定程序。 另，（1）关于原告诉称其在习水县的服务网点所进行的是与旅游无关的活动，不是《旅行社条例》第四十六条第（三）款规定所述的旅行社业务经营活动。本院认为，法律规定及习水网点经备案登记服务范围为招徕、咨询业务，而其超出备案登记服务范围从事与旅游服务无关的安排交通服务经营行为。法律对从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动（包括交通安排服务）都要限制，那超出招徕、咨询业务范围安排其他交通服务当然更应当是法律禁止的范围。且原告航铁公司经营范围其中有“散客服务”，习水网点的行为就有“散客服务”的性质，故原告诉称是对事实及法律、法规适用的理解认识错误，本院不予采纳。（2）关于原告在庭审中辩称习水网点的行为属于非法营运性质，被告应当适用交通管理法律、法规进行处罚。本院认为，非法营运是指没有依法取得营运权而实施了营运行为或者为按照规定领取有关部门核发的营运证件和超越核定范围经营的行为。非法营运处罚对象是从事运输行业的运输企业或者营运经营者，原告是旅行社行业，应当适用《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》对其进行处罚，故原告的辩称理由不成立，本院不予采纳。（3）关于原告诉称决定书除了第一页载明“现已查明，贵州杭（航）铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚”字样外，并无被告关于查明原告违法的事实。本院认为，被告作出的决定书中“现已查明，贵州杭（航）铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚”是一种对原告违法事实的概述，但从决定书列举的事实方面的证据已足以让原告完全知道其具体的违法事实，问题关键是看认定事实的证据是否确凿。为此，原告认为被告作出的处罚决定事实不清，理由不充分，本院不予支持，。 另被告作出的处罚决定书中名称“杭铁公司”应当为“航铁公司”，存在笔误（诉讼中原告对此没有提出异议），本院予以指正。 综上所述，被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，量罚适当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贵州航铁旅行社有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告贵州航铁旅行社有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  张道金 人民陪审员  张家学 二〇二〇年八月二十一日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬