广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终292号上诉人（原审原告）惠州市小超互联网上网服务有限公司。法定代表人黄锦汉。委托代理人黄景辉，广东惠泰律师事务所律师。委托代理人杨湘平，广东惠泰（惠阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市公安局仲恺高新技术产业开发区分局。。负责人严德良，局长。诉讼负责人黄得才，该分局副局长。委托代理人郭学民，广东伟伦律师事务所律师。委托代理人刘霞，广东伟伦律师事务所律师。上诉人惠州市小超互联网上网服务有限公司因撤销行政决定及行政赔偿一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市小超互联网上网服务有限公司（以下简称小超公司）委托代理人黄景辉、杨湘平，被上诉人惠州市公安局仲恺高新技术产业开发区分局（以下简称仲恺公安分局）诉讼负责人黄得才及其委托代理人郭学民、刘霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告小超公司成立于2007年7月18日，系自然人投资或控股的有限责任公司，经营范围为互联网上网服务，法定代表人为黄锦汉。2018年10月27日晚16时许，被告的民警到惠州市沥林镇小超网吧（即原告）进行检查时，发现该网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，且冒用他人身份证提供给苏*华等十八名无身份证人员（其中十六名未成年人）进行登记上网。原告的工作人员黄*梅、易*、杨*非法储存30多份他人身份信息，为未提供有效身份证件的上网人员开通上网使用，提供人次数不详，仅2018年10月27日被现场查获提供十八人次数。2018年10月28日，被告查明上述事实后对原告的法定代表人黄锦汉作出行政处罚告知笔录，告知其享有的陈述和申辩的权利，被告知人的落款签名为“黄*梅”，明确不提出陈述和申辩。同日，被告对原告作出（仲恺）行罚决字[2018]01604号《行政处罚决定书》（以下简称[2018]01604号处罚决定），根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条第一款第三项之规定，决定对原告处以罚款壹万伍仟元并处以停业整顿三个月（期限自2018年10月28日至2019年1月27日止。停业整顿已执行完毕。原告不服，向惠州市人民政府申请行政复议。2019年2月18日，惠州市人民政府作出惠府行复[2018]118号《行政复议决定书》，认定被告未对原告进行听证权利告知，严重违反法定程序，决定撤销被告作出[2018]01604号处罚决定，并责令被告对原告的违法行为重新作出具体行政行为。2019年3月29日，被告对原告作出（仲恺）责通字[2019]00005号《责令停业整顿通知书》，认定原告存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件及冒用他人居民身份证的行为，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条第一款第三项之规定，决定责令原告停业整顿自2018年10月28日至2019年1月27日止。原告仍不服，向惠州市人民政府申请行政复议。2019年7月9日，惠州市人民政府作出惠府行复[2019]42号《行政复议决定书》，认定被告未对原告进行听证权利告知，程序违法，决定撤销被告作出的（仲恺）责通字[2019]00005号《责令停业整顿通知书》。2019年4月12日，被告对原告作出（仲恺）行罚决字[2019]00607号《行政处罚决定书》，查明的事实与[2018]01604号处罚决定查明的一致，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条第一款第三项之规定，决定对原告予以警告。2019年5月5日，原告向被告提出行政赔偿申请，请求被告归还被扣押的监控主机，赔偿原告停业3个月期间必要的经常性费用支出87721元，赔偿网吧倒闭的实际损失1474729元。2019年7月1日，被告作出惠州仲公行赔决字[2019]1号《行政赔偿决定书》，决定对原告的申请赔偿事项不予赔偿。原告仍不服，向原审法院提起诉讼。诉讼过程中，原告向原审法院申请对行政处罚告知笔录中的签名“黄*梅”进行笔迹鉴定，以确认是否为黄*梅本人书写，用于证明被告的行政行为违法。另查，2019年4月26日，被告制作《发还清单》，该清单载明：“电脑主机，壹台，机身黑色，金达（kintar）”。当天，黄*梅在该清单上签名确认领取。2019年8月3日，原告的法定代表人黄锦汉出具《授权委托书》，委托黄*梅领取被告退回给原告的行政处罚罚款人民币15000元。2019年8月4日，黄*梅出具《收条》，确认收到上述款项现金15000元。原告向原审法院提供只标注了顾客名称为“网吧”的未盖公章的《沥林镇独竹综合市场专用收款单》（以下简称《收款单》）以及于2018年11月10日、2018年12月12日、2019年1月15日的只备注“转账给房东”的微信转账记录，用于证明其已支付2018年11月至2019年1月的房屋租金、水电费。其中，2018年11月12日的《收款单》的备注“11月份租金6500元、电745.8元、水113元、损耗350元”的总金额应为7708.8元与该单据上备注“合计14421元”不一致。2019年1月7日，惠州市景*物业管理有限公司向“小超网吧”发出通知，限其于本月底前补缴2018年11月至2019年1月的房屋租金水电费共计29086元。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；……”和第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”，本案中，被告作出的（仲恺）责通字[2019]00005号《责令停业整顿通知书》经惠州市人民政府作出的行政复议决定确认程序违法，并被予以撤销，且涉案的停业整顿三个月已执行完毕，故被告应当对原告的损失予以赔偿。因此，被告作出的不予赔偿的涉案行政赔偿决定书依法应予撤销。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“国家赔偿法第三十六条第六项规定的停产停业期间必要的经常性费用开支，是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。”关于被告诉请停业整顿三个月期间造成的必要的经常性费用开支87721元（房租水电费29992元、工人工资57729元）的问题。关于房屋租金、水电费。《收款单》的顾客名称不是原告小超公司，且2018年11月份租金水电费损耗的合计数额计算有误，微信转账记录未载明转账人及用途，原告凭《收款单》和微信转账记录主张已支付2018年11月至2019年1月的房屋租金、水电费等，与惠州市景*物业管理有限公司发出通知认为原告仍欠缴上述费用的情况相矛盾，故上述证据不符合证据的真实性、关联性要求，原审法院不予采信。关于员工工资。根据上述规定，停产停业期间必要的经常性费用开支包括留守职工工资。而本案原告主张的员工工资为全部员工的工资，与上述规定不符。原告提供单方制作的员工2018年11月份工资表及2018年12月的部分微信转账记录，该微信转账记录亦未载明转账人及用途，且缺乏劳动合同等其他充分有效的证据予以佐证，故原审法院不予采信。关于原告诉请网吧倒闭的实际损失1474729元（电脑、路由器、桌凳等固定资产费用、房子合同押金等费用、装修费用、员工补贴补偿费）的问题。关于固定资产的损失。原告诉请的固定资产损失为其购买涉案物品的价格，原告停业整顿结束后，其所有的电脑、路由器、桌凳等固定资产仍可再次利用，也可进行相应处置，故对该诉请，原审法院不予支持。关于房子合同押金等费用、装修费用、员工补贴补偿费。原告诉请赔偿该费用，缺乏法律依据，原审法院不予支持。综上，鉴于被告作出的责令停业整顿决定程序违法，被告应当对原告的损失酌情予以赔偿。原审法院结合案件具体情况，在全面、充分考虑到当事人各项损失的情况下，酌情确定给原告赔偿金为20000元。关于原告诉请被告返还监控主机的问题。原告主张被告扣押其监控主机，仅提交被告民警到原告处执法的照片以及员工杨鹏的微信聊天记录，缺乏其他充分有效的证据予以佐证，且原告在被告制作的《发还清单》中确认领取了电脑主机，故原告的主张缺乏事实依据，原审法院不予支持。至于原告申请对行政处罚告知笔录中的签名“黄*梅”进行笔迹鉴定的问题。原告主张该告知书的签名非黄*梅本人签名，认为被告的行政行为违法，但因该行政处罚告知笔录作出后的行政处罚决定的违法性已经由复议决定确认被予以撤销，故对该鉴定申请不予准许。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十六条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销被告惠州市公安局仲恺高新技术产业开发区分局于2019年7月1日作出的惠州仲公行赔决字[2019]1号《行政赔偿决定书》；二、责令被告惠州市公安局仲恺高新技术产业开发区分局于本判决发生法律效力之日起十五日内一次性支付原告惠州市小超互联网上网服务有限公司赔偿金20000元；三、驳回原告惠州市小超互联网上网服务有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。上诉人小超公司向本院上诉称，一、原审法院认为小超公司主张仲恺公安分局返还扣押监控主机的诉请缺乏其他充分有效的证据佐证，故不予支持，属于认定事实不清，法律适用错误。仲恺公安分局在扣押小超公司电脑主机及监控主机的行政执法过程中并未依法依规执法，未出具任何扣押登记材料给小超公司，根据惠府行复〔2018〕118号行政复议决定书中仲恺公安分局陈述“由于工作疏忽未及时制作证据保全的材料送达给小超网吧”可知，小超公司无法对仲恺公安分局的扣押行为及扣押物件进行举证是基于仲恺公安分局的违法行政执法行为导致的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，该举证责任由仲恺公安分局承担，若仲恺公安分局无法进行举证应由其承担不利后果。因此，原审法院以小超公司未提供其他充分的证据为由驳回小超公司该项请求属于举证责任分配错误，法律适用错误，依法应当予以改判。二、停业整顿三个月期间造成的必要经常性费用开支87721元是真实发生，有充分的事实和法律依据，应予支持。小超公司网吧2018年11月份的租金水电费损耗的合计数额并未计算错误，11月份的租金6500元、电费7458元、水费113元、损耗3500元，编号为0008337的沥林镇独竹综合市场专用收款单，因该单据的金额单位仅有仟，房东李*云在出具该单据时未对齐金额单位，但数额14421元是真实正确，并注明了大写的总数额，且有微信转账凭证，能相互印证，因此，原审法院在未查明事实前，认定小超公司数额计算错误系属于事实认定错误。同时，小超公司网吧2018年11月份至2019年1月份房屋租金、水电费损耗费等，与惠州市景*物业管理有限公司发出的催缴通知并不存在矛盾的情形，物业催收的2018年11月份至2019年1月份房屋租金水电损耗费共计29086元，是小超公司网吧的经营场所的房屋租金水电费用，与小超公司在原审时提交的票据是对应的，数额亦能相互印证，同时员工宿舍房租水电费2018年12月份为436元、2019年1月份为470元，上述网吧房屋租金水电损耗费及员工宿舍房屋租金水电损耗费总计为29992元，小超公司的证据六中的明细已列明，因此，原审法院未查明事实前，认定小超公司数额计算有误，对相应证据的真实性及关联性不予认可属于事实认定错误，法律适用错误。另外，小超公司在被停业整顿的三个月期间均有向全部员工支付工资，且2018年11月份的工资表均有员工签名确认，2018年12月份均有微信转账工资，该费用是维系停产停业期间运营发生的必要的经常性开支，属于合法合理的损失，应由仲恺公安分局承担；但原审法院以小超公司主张的是全部员工的工资，且工资表是由小超公司制作的理由不予支持，该裁判理由没有任何事实依据及法律依据；小超公司认为，首先，小超公司被停业整顿三个月系因仲恺公安分局违法行政处罚导致的，期间的员工工资也是实际发生的合理合法支出，其次，因仲恺公安分局扣押小超公司的电脑主机及监控主机，导致网吧所有的安全保障都仅能通过员工值班留守来人为监控，花费大量人力物力；再者，小超公司提供2018年11月份职工工资表、2018年12月份微信转账记录及仲恺公安分局所提供证据询问笔录均可以相互印证员工在小超公司处工作并获取劳动报酬的事实，因此，原审法院以小超公司主张全部员工工资为由，不予支持停业期间全部职工工资或部分员工工资属于事实未查明，适用法律错误，根据《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定，应结合实际情形，区分留守职工工资的范围及小超公司停业整顿期间运营所需的人力物力，依法支持小超公司的诉讼请求。三、小超公司网吧倒闭的实际损失1474729元（电脑、路由器、桌凳等固定资产费用、房子合同押金等费用、续租费用、装修费用、员工补贴补偿费等）系仲恺公安分局违反行政处罚导致发生的损失，仲恺公安分局应承担与其违法行政行为相应的赔偿责任。原审法院以固定资产的损失可以再次利用或处置为由不予支持该损失没有法律依据，根据《国家赔偿法》第三十六条、《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定，涉案的电脑、路由器、桌凳等固定资产设备即便不能按原购置价格赔偿，亦应当依法获得该设备的折旧费及处置费的赔偿，但原审法院以可再次利用或处置为由，对该损失均不予支持，属于未依法查明事实，适用法律错误，同时忽略仲恺公安分局违法行政行为应当承担的赔偿责任，亦忽略小超公司因该违法行政行为导致网吧倒闭所承受的损害。其次，房屋合同押金、装修费用、员工补偿费用的损失均是因仲恺公安分局的违法行政行为导致小超公司停业整顿三个月，因无法经营导致倒闭而发生的损失，因此该损失与仲恺公安分局存在关联性，仲恺公安分局应承担与其违法行政过错相应的赔偿责任；但原审法院未考虑到停业整顿三个月对于小超公司这些中小企业所带来的影响和后果，亦未考虑到违法行政行为与小超公司网吧倒闭的关联性，简单的以缺乏法律依据为由驳回该项费用请求，对小超公司是不公平不合理的。综上所述，原审判决未查明事实，且适用法律错误，小超公司因仲恺公安分局的违法行政行为，被停业整顿三个月且导致企业倒闭的严重后果，在确认仲恺公安分局行政违法的前提下，小超公司却仅获得20000元的赔偿，该判决根本未充分、全面考虑到小超公司在本次行政违法中所遭受的各项损失，严重不符合公平公正的原则。二审庭审中补充如下：原审法院未查明仲恺公安分局的行政违法行为，仲恺公安分局的行政违法行为与本案有直接关联性，应予查明本案仲恺公安分局在行政执法过程中存在多种行政违法行为，其违法行政行为的违法程度直接影响到小超公司受损害的大小以及举证责任的分配问题，其中仲恺公安分局实施行政强制措施，扣押小超公司电脑主机、监控主机时，未出具任何扣押文书。根据《行政强制法》第25条的规定，其未出具扣押查封文书，属于违法行政行为，并且其扣押电脑主机，在原审所提交的证据中可以显示。仲恺公安分局于2019年4月26日归还，已远远超出扣押期限。根据《行政强制法》第25条，查封扣押的期限不得超过30日，情况复杂的，经行政机关负责人批准可以延长，但延长期限不得超过30日。仲恺公安分局扣押监控主机已达半年之久，而电脑主机作为小超公司经营网吧所必备的设施设备，如果没有该设备，即便整改三个月的期限到了，小超公司依旧没有办法进行经营，因此仲恺公安分局的行政违法行为应当予以查明，其直接关联到仲恺公安分局的违法行政行为影响下的损害结果问题。上诉请求：一、撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初340号行政判决；二、改判支持小超公司一审全部诉讼请求；三、本案二审诉讼费用由仲恺公安分局承担。被上诉人仲恺公安分局答辩称，一、根据《国家赔偿法》第十五条以及第三十六条的规定，小超网吧诉请行政赔偿，其应当举证证明停业期间必要的经常性费用开支的真实存在以及实际发生。二、一审判决在审查小超网吧提交的证据材料的基础上，查明小超网吧诉请的停业期间三个月的房租水电29992元证据不足且证据之间存在矛盾与冲突、无法确认其真实性、关联性，工人工资57729元证据不足且不符合法律规定的“必要性支出”，认定正确，应当由小超网吧自身承担举证不利的后果。小超网吧上诉理由不成立，应当予以驳回。三、一审判决认定小超网吧诉请的倒闭损失1474729元等固定资产、合同押金、装修费用、员工补偿等，缺乏法律依据，认定正确。小超网吧实际上并没有有举证证明该部分损失，即使损失存在，也并不是法律规定的赔偿范围。小超网吧上诉理由不成立，应当予以驳回。四、一审判决认定小超网吧诉请返还监控主机证据不足，认定正确。小超网吧诉请该损失，应当举证证明其损失的存在，否则由其承担举证不利的后果。小超网吧上诉理由不成立，应当予以驳回。二审庭审中补充如下：第一、关于我局是否存在行政行为违法的问题，小超公司已经在2018年申请行政复议，惠州市人民政府也已经作出了行政复议决定书，其中认定了我局在处罚前未告知听证权利，没有其他行政违法行为。第二，本案小超公司提起的是关于行政赔偿的行政诉讼，关于我局的行政行为是否违法，不属于本案审理范围。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系行政赔偿纠纷，二审争议的焦点问题是小超公司请求赔偿的项目和金额，理由是否成立。对此，本院认为：一、关于小超公司请求返还被扣押的监控主机问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在本案中，小超公司请求仲恺公安分局返还监控主机的前提条件是能证实存在扣押的行为。在仲恺公安分局否认有存在扣押行为情况下，小超公司应提交有效证据证明确实有发生扣押行为，例如能提供扣押时的照片、视频以及现场证人证言等，而其提交的现场照片等证据，不能充分证明仲恺公安分局有扣押监控主机的行为。本案亦不存在因仲恺公安分局的原因导致原告无法举证的情形，因此，原审法院以小超公司的该项请求缺乏事实依据为由，不予支持该项请求，并无不当，本院予以维持。二、关于小超公司请求赔偿网吧倒闭所产生的相关损失问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。本案中，小超公司在仲恺公安分局责令停业整顿三个月后，自行处置网吧财产、不再租赁房屋和继续经营所产生的损失，应视为小超公司的自主经营行为，仲恺公安分局没有侵犯小超公司的上述合法权益，其损失与仲恺公安分局作出的责令停业整顿行为并不存在必然的因果关系，请求的赔偿项目亦不属于国家赔偿法所规定的直接损失赔偿范围。因此，原审法院对小超公司的该项请求不予支持，亦无不当，本院予以维持。三、关于小超公司请求赔偿留守职工工资、房屋场地租金、水电费、设备折旧费等损失问题。本案中，小超公司违反《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条第（三）项的规定，在经营过程中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息，违法事实清楚，证据确凿。同时，小超公司还违反《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（二）项的规定，在经营过程中接纳未成年人进入营业场所，仅在2018年10月27日检查当天就违法接纳16名未成年人上网，违法事实清楚，证据确凿。且从公安机关对黄*梅、杨*、易*等人的询问笔录看，小超公司的上述违法行为不只是检查当天才存在，之前也存在该违法行为，且为了增加收入，明知该行为违法仍予以实施，应由有权机关予以查处，具体实施者黄*梅、杨*、易*等人亦因此被公安机关处以行政拘留的行政处罚。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（六）项规定，行政机关作出责令停产停业的行政行为，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述法律及司法解释的规定，行政行为违法并不必然产生国家赔偿，应结合案件的情况作出认定。本案中，虽然仲恺公安分局做出的责令停业整顿三个月的行政行为因违反法定程序被复议机关撤销，但不能就此否认小超公司的违法行为确实存在，因此，小超公司请求仲恺公安分局承担全部赔偿责任，不符合法律规定。本案应根据仲恺公安分局实施的行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小、小超公司提交的证明损失的证据等实际情况，综合确定仲恺公安分局应承担的相应赔偿责任。原审法院结合案件的具体情况，酌情确定由仲恺公安分局赔偿小超公司各项损失20000元，并无不当，仲恺公安分局亦未对此提起上诉，本院予以维持。综上所述，惠州市小超互联网上网服务有限公司的上诉无理，本院予以驳回。原审法院对小超公司的各项诉讼请求予以区分并作出相应评判，符合法律规定，处理结果亦无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市小超互联网上网服务有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年八月二十五日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；二、《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（二）项互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》：（二）接纳未成年人进入营业场所的；第三十二条第（三）项互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的；