广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行再14号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：西林县马蚌镇武定村那牙屯村民小组。 负责人：邱荣权，组长。 委托诉讼代理人：甘天平，广西万科律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何剑俊，广西万科律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西林县马蚌镇人民政府。住所地：广西西林县马蚌镇八大河村。 法定代表人：杨创达，镇长。 委托诉讼代理人：黄林泽，副镇长。 委托诉讼代理人：盘天文，西林县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西林县人民政府。住所地：广西西林县八达镇新西路**。 法定代表人：欧阳可爽，县长。 委托诉讼代理人：韦建管，西林县司法局副局长。 委托诉讼代理人：李东硕，广西君从律师事务所律师。 原审第三人：冯光德，男，1954年12月7日出生，汉族，农民，住广西西林县。 -2- 原审第三人：张贵方，男，1964年10月18日出生，汉族，农民，住广西西林县。 原审第三人：冯泳强，男，1977年8月25日出生，汉族，农民，住广西西林县。 原审第三人：赵仁美，女，1967年11月5日出生，汉族，农民，住广西西林县。 原审第三人：冯翠兰，女，1980年6月6日出生，汉族，农民，住广西西林县。 原审第三人：冯明富，男，1988年9月9日出生，汉族，农民，住广西西林县。 原审第三人：冯明有，男，1985年12月17日出生，汉族，农民，住广西西林县。 上述七位原审第三人的共同委托诉讼代理人：黄威，广西知君律师事务所律师。 上述七位原审第三人的共同委托诉讼代理人：李林优，男，壮族，1970年4月9日出生，住广西西林县，系原审第三人冯翠兰之丈夫。 再审申请人广西壮族自治区西林县马蚌镇武定村那牙屯村民小组（简称那牙屯小组）与西林县马蚌镇人民政府、西林县人民政府，原审第三人冯光德、张贵方、冯泳强、赵仁美、冯翠兰、冯明富、冯明有土地权属确权一案，不服广西壮族自治区百色市中级人民法院（2018）桂10行终240号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2019）桂行申394号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人那牙屯小组的负责人邱荣权以及委托诉讼代理人甘 -3- 天平、何剑俊，被申请人西林县马蚌镇人民政府的委托诉讼代理人黄林泽、盘天文，被申请人西林县人民政府的委托诉讼代理人韦建管、李东硕，原审第三人冯光德、张贵方、冯明富以及原审第三人的共同委托诉讼代理人黄威、李林优到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 那牙屯小组向一审法院起诉请求：1.撤销马政处字【2017】第1号《马蚌镇人民政府关于武定村那牙屯冯光德等七户与那牙屯村民小组山林土地权属纠纷的处理决定》及西政复决字（2017）11号《西林县人民政府行政复议决定书》；2.责令西林县马蚌镇人民政府在法定期限内重新作出行政处理决定。 一审法院认定事实：1982年农村土地承包到户时，冯光德等7人为同户家庭成员，现已分为七户。争议地位于那牙屯小组地界内的牧场（（地名，面积为808.2亩。1982年、1985年那牙屯小组两次划分责任山、责任田，西林县人民政府于1985年为那牙屯小组各农户颁发了《自留山使用证》。由于冯光德户人口较多，土地分得较少，冯光德户要求使用牧场的土地，当时小组同意了冯光德的请求，允许该户在牧场的土地上开荒种地。1985年西林县人民政府颁发了《自留山使用证》给冯光德，其中第二栏填有地名：“那牙屯牧场”，但未注明面积和四至范围，只书写内容“牧场内林木属于本证，填内所用。。地盘内属于那牙屯牧场所有原因：分林山时不够分，才补给林木。牧场有松木、毛赖树、红春树”。1998年农村土地第二轮承包时，西林县八大河乡（现马蚌镇）经营管理站颁发给冯光德持有的《西林县农村土地承包合同书》中登记了那牙牧场荒山土地地块1块。1985年以来，冯光德等七户对牧场的土地一直使用，未发生争议。2009年林改时有人提出牧场是集体土地，后经过村民小组会议表决有三分之二的村民认为牧场是集体土地，阻止冯光德等七户办理林权证，引起纠纷。冯光德等七户申请西林县马蚌镇人民政府处理。马蚌镇人民政府于2017年11月3日作出马政处字【2017】第1号《马 -4- 蚌镇人民政府关于武定村那牙屯冯光德等七户与那牙屯村民小组山林土地权属纠纷的处理决定》（简称1号处理决定）认为：冯光德持有1985年西林县人民政府颁发的《自留山使用证》和1998年西林县八大河乡经营管理站颁发的《西林县农村土地承包合同书》，其主张权利有证件作为依据。该争议地自分山以来都是由冯光德等七户使用本屯村民都没有异议。决定：冯光德等七户与那牙屯小组纠纷的牧场地块，面积808.2亩的林木享有权和土地使用权归冯光德等七户共同使用。那牙屯小组不服，向西林县人民政府申请复议，西林县人民政府作出西政复决字（2017）11号《西林县人民政府行政复议决定书》（简称11号复议决定），维持1号处理决定。 一审法院判决：驳回那牙屯小组的诉讼请求。 那牙屯小组不服，上诉至百色市中级人民法院，上诉请求：撤销一审判决。 二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 二审法院认为，西林县马蚌镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，具有对个人之间、个人与单位之间发生的土地所有权、土地使用权或者林木所有权、林地使用权争议，作出行政确权处理的法定职权。西林县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，作为西林县马蚌镇人民政府的上一级地方人民政府，具有对西林县马蚌镇人民政府作出的具体行政行为作出行政复议决定的法定职权。本案中，那牙屯小组与原审冯光德等七户争议的土（林））地为&ldquo那牙屯牧场（（地名”，面积为808.2亩。1985年1月9日，原审冯光德等七户取得了西林县人民政府颁发的《自留山使用证》。虽然该证书未注明林地使用的面积和四至范围，但自1985年至2009年的第二次林权制度改革期间，那牙屯小组与原审冯光德等 -5- 七户就那牙屯牧场的808.2亩林地使用权从未发生过争议。1998年12月30日，原审冯光德等七户取得了西林县八大河乡（马蚌镇）经营管理站颁发的《西林县农村土地承包合同书》，该合同书也明确记载了原审冯光德等七户享有那牙屯牧场荒山土地（林地）承包经营权。那牙屯小组与原审冯光德等七户为那牙屯牧场林地使用权发生争议后，西林县马蚌镇人民政府于2016年3月3日组织综治办、林业站、国土所、司法所等部门，会同那牙屯小组的法定代表人邱荣权等四人，以及原审冯光德等七户的代表张贵方，到争议××那牙屯牧场实地进行了现场勘查，争议双方代表在《现场勘查笔录》、《马蚌乡武定村那牙村民小组与冯光德农户土地纠纷位置示意图》上签名确认了争议林地的四至范围及808.2亩的林地面积。之后，西林县马蚌镇人民政府基于查明的上述事实，并结合原审冯光德等七户自1985年以来均在争议林地上开荒种植杉木和经济林木的客观事实和土（林））地经营管理使用状况将争议的“那牙屯牧场（（地名”的808.2亩土（林））地使用权确权归原审冯光德等**使用并无不当于法有据。西林县人民政府作出的行政复议决定，适用法律法规正确，程序合法。 二审法院判决：驳回上诉，维持原判。 那牙屯小组申请再审称，1.西林县马蚌镇人民政府认定案涉的争议地面积为808.2亩证据不足，马蚌林业站2016年3月3日出具的位置示意图没有单位公章、绘制图纸人员、绘制人员资质证明，不应作为证据使用;2.西林县马蚌镇人民政府处理决定只确定地块面积，没有确定四至界限，必将给当事人今后纠纷隐患;3.冯翠兰林权证上的三卡姜地块23.39亩林地被划在案涉808.2亩范围内，西林县马蚌镇人民政府存在颁证与确权的重叠现象；4.西林县马蚌镇人民政府作出的处理决定未经集体讨论，违反《自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第25条的规定；5.西林县马蚌镇人民政府作出的处理决定适用《国务院办公厅关于治理开发农村四 -6- 荒资源进一步加强水土保持工作的通知》是错误的。综上请求：1.撤销一、二审判决；2.撤销1号处理决定和11号复议决定；3.判令马蚌镇人民政府重新作出处理决定。 西林县马蚌镇人民政府辩称，1.土地纠纷位置示意图制作程序合法，是有效的证据。该图是经过双方推选的群众代表一起到实地去勘查，当时那牙屯小组推选出的代表都在土地纠纷位置示意图上签字认可争议地的面积为808.2亩，且参与的林业技术人员王文斌已经取得林业图纸的绘制资格，也盖了单位的公章；2.西林县马蚌镇人民政府对争议土地绘制图纸面积和四至范围清楚，不存纠纷隐患。争议土地现在已经种植经济林，而且种植经济林有13年左右的时间，都已经长成林，与周边的群众的经济林存在一定的界线，争议土地周边的群众的林地都已经得到了林权证，已经不存在与争议土地周边的群众纠纷；3.冯翠兰的林权证“三卡姜”（（地名存在勾图错误，经政府核实之后，已经要求收回冯翠兰的“三卡姜”（（地名的林权证；4.那牙屯小组称西林县马蚌镇人民政府没有经过集体讨论决定，与事实不符。西林县马蚌镇人民政府对争议地集体讨论决定的详细过程，是处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息；5.西林县马蚌镇人民政府不存在适用法律错误。西林县马蚌镇人民政府虽然在1号处理决定中提到《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》,但在确认西××马××镇人民政府作为争议地确权主体是否适格，还是适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》相关的规定。适用法律正确，没有存在错误。 西林县人民政府辩称，1.原审判决及1号处理决定认定事实清楚，证据确凿。冯光德等七户执有的《自留山使用证书》及1998年《西林县农村土地承包合同书》为县级人民政府依法核发的土地、山林权属证书，这两份证据的效力未被撤销， -7- 那牙屯小组在没有足以推翻这两份证据证明效力的情况下，西林县马蚌镇人民政府据此认为土地、林木等使用权归冯光德等七户所有并无不当。西林县马蚌镇人民政府在处理决定中错误引用国务院办公厅规范性文件，西林县人民政府已在复议中予以纠正；2.那牙屯小组提出再审申请，没有足以推翻一、二审判决的新事实、新证据，不存在《行政诉讼法》第九十一条规定的情形；3.11号复议决定符合法定权限，没有超越职权。请求人民法院依法驳回再审申请。 冯光德等人辩称，1.1985年分山时村民小组经过讨论，确定把涉案“牧场”;地块分给冯光德等人承包经营且经政府确认后发放《西林县自留山使用证》,再到1998年第二轮土地延长承包时村民小组又再确定把此片山地继续承包给冯光德等人，政府也确认发放《西林县农村土地承包合同书》,到2009年前没有发生过纠纷争议，足以认定争议地经营使用权是属于冯光德等人的；2.2016年3月3日西林县马蚌镇人民政府组织双方当事人和林业技术人员到争议地点，现场指认勾图，确认四至范围和面积，双方当事人确定无误后签字盖手印。现在村民小组却认为不能作为有效证据使用，理由不能成立；3.村民小组称冯翠兰林权证上有“三卡姜”((地名那块地，实际冯翠兰证上是没有的。“三卡姜”;地块正在村民小组的证上也是涉案的一部分，不存在颁证与确权的重叠现象；4.西林县马蚌镇人民政府组织双方当事人到现场调查取证，听取双方意见，组织调解等，程序合法；5.如果没有涉案地块，冯光德等人的土地太少，如果要收回土地，应该全部收回，不应只收回冯光德等人的承包地。 综合各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：本案应否属于行政诉讼的审理范围？ 本院再审认为，案涉争议土地为那牙屯小组所有的土地，冯光德等人为那牙屯小组的集体经济组织成员，各方对此事实均无异议。根据2003年1月1日开始施 -8- 行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的规定以及第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”的规定，我国农村土地实行承包经营方式，冯光德等人作为那牙屯小组集体经济组织的成员，欲取得该集体经济组织内的土地经营权，只能通过承包的方式取得，且只能取得经营权，有承包经营的期限。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”的规定，土地所有权均属集体经济组织所有，不存在集体经济组织成员可以通过对争议土地进行行政确权后取得土地所有权的可能性。本案双方争议的实质为案涉林地那牙屯小组是否发包给了冯光德等人，冯光德等人是否通过承包的方式取得了案涉林地的承包经营权。冯光德在诉讼过程中也提供了其持有1998年12月30日西林县八大河乡（现马蚌镇）经营管理站颁发的《西林县农村土地承包合同书》，拟证实其已经通过合法的承包手续拥有争议林地的承包经营权。因此，本案性质应定性为土地承包经营权纠纷案件，案由应认定为《民事案件案由规定》中的四级案由“土地承包经营权确认纠纷”。由此，本案应属于民事案件的受理范围。西林县马蚌镇人民政府、西林县人民政府、原一审法院、二审法院均将本案认定为土地权属纠纷，由此西林县马蚌镇人民政府作出1号处理决定确定争议山林的权属，西林县人民政府作出11号行政复议决定书维持西林县马蚌镇人民政府的处理决定，原一审判决、二审判决均按行政案件受理并作出相应的判决，均属对案件的性质认定错误，法律适用错误，程序违法，本院予以撤销。那牙屯小组对争议林地的实际诉求，不属于西林县马蚌镇人民政府、西林县人民政府的行 -9- 政机关权限范围，本院驳回那牙屯小组的起诉。那牙屯小组应当根据本案属民事案件的性质，另行提起民事诉讼解决本案纠纷。 综上，原审判决以及行政机关作出的有关处理复议决定，法律适用错误，程序不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第九十三条第二款的规定，判决如下： 一、撤销广西壮族自治区百色市中级人民法院(2018)桂10行终240号行政判决以及西林县人民法院(2018)桂1030行初2号行政判决； 二、撤销西林县人民政府西政复决字（2017）11号《西林县人民政府行政复议决定书》以及西林县马蚌镇人民政府马政处字【2017】第1号《马蚌镇人民政府关于武定村那牙屯冯光德等七户与那牙屯村民小组山林土地权属纠纷的处理决定》； 三、驳回西林县马蚌镇武定村那牙屯村民小组的起诉。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，退回广西壮族自治区西林县马蚌镇武定村那牙屯村民小组。 本判决为终审判决。 审判长 唐 菁 审判员 陈家添 审判员 李 延 -10- 二〇二〇年八月十七日 书记员 罗 誉