海南省万宁市人民法院   行政判决书   （2020）琼9006行初33号   原告张淑菊，女，1962年6月6日出生，汉族，现住万宁市。   原告崔经宝（系原告张淑菊的长子），男，1987年1月23日出生，汉族，农民，现住万宁市。   原告崔经斌（系原告张淑菊的次子），男，1990年12月21日出生，汉族，现住万宁市。   原告崔娟娟（系原告张淑菊的女儿），女，1986年12月26日出生，汉族，现住万宁市。   原告崔勇（与原告张淑菊系叔嫂关系），男，1974年4月18日出生，黎族，现住陵水黎族自治县国营南平农场直属区。   原告殷彩杏（系原告崔勇的妻子），女，1982年2月3日出生，汉族，现住陵水黎族自治县国营南平农场直属区。   原告崔经斌、崔娟娟、崔勇、殷彩杏的共同委托代理人张淑菊、崔经宝，基本情况同上。   被告万宁市东澳镇人民政府，住所地：万宁市东澳镇东澳墟。   法定代表人林明飞，该镇镇长。   委托代理人方朝霞，万宁市东澳镇党委主任科员。   第三人文清泉，男，1950年4月23日出生，汉族，现住万宁市。   委托代理人文国宁（系第三人文清泉的儿子），男，1989年2月18日出生，黎族，现住万宁市。   原告张淑菊、崔经宝、崔经斌、崔娟娟、崔勇、殷彩杏因认为被告万宁市东澳镇人民政府（以下简称东澳镇政府）不履行法定职责对涉案土地权属争议作出处理决定，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，于2019年6月21日作出（2019）琼9006行初13号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至海南省第一中级人民法院，海南省第一中级人民法院于2020年2月26日作出（2019）琼96行终149号行政判决，撤销了本院（2019）琼9006行初13号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年5月11日立案继续审理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告张淑菊和崔经宝（同时系原告崔经斌、崔娟娟、崔勇、殷彩杏的委托代理人）、被告东澳镇政府的委托代理人方朝霞、第三人文清泉及其委托代理人文国宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年3月26日，原告张淑菊等人向东澳镇政府再次申请处理涉案土地权属争议问题，请求东澳镇政府将涉案土地的使用权确权给原告张淑菊等人。东澳镇政府收到原告张淑菊等人的申请书后，认为原告张淑菊等人再次申请处理涉案土地权属争议的问题已经法院终审判决，于2018年11月6日作出《关于张淑菊等人再次请求处理土地权属争议的答复意见书》（以下简称《答复意见书》），拒绝受理原告张淑菊等人提出的重新处理涉案土地权属争议的请求。   原告张淑菊等人诉称，原告为万宁市东澳镇××村委会第六村民小组（以下简称第六村民小组）村民。1978年，第六村民小组依法将位于第六村民小组集体约0.6亩生产园地即本案争议地分配给原告一家人使用。当年，原告一家以先辈崔某1(已故）为户主。原告一家当年分得的土地四至为东至崔某2用地，西至文某1用地，南至防沙渠道，北至现在的东裕街公路界，总面积约0.6亩。此后，该地一直由原告一家使用耕作。1990年，原告先辈崔某1在该地上建起瓦房三间。在第二轮土地承包时，第六村民小组没有重新分配而施行顺延承包，各户继续使用原来承包的土地。1994年，原告一家户口虽然迁回祖宗村即万宁市东澳镇××村委会第一村民小组（以下简称第一村民小组），但是迁回至今，第一村民小组一直没有安排新的土地给原告全家耕作、使用。原告全家继续使用的生产用地仍然是第六村民小组原先安排的耕作地，本案争议地属于其中的一块。2015年，第三人侵占原告家的涉案土地建房，由此引发双方土地争议。被告在第一次处理原告与第三人的土地权属争议时，依法作出处理将争议土地使用权归原告家使用。后来第三人不服提起行政诉讼。最终，该处理决定因为程序不当被人民法院依法予以撤销。被告的处理决定被撤销后，涉案土地恢复到权属争议状态。为了明确涉案土地使用权，原告多次向被告申请依法作出处理决定，但是被告却以法院已经对该涉案土地争议问题作出处理为由，拒绝对该土地争议问题作出处理，并于2018年11月6日作出《答复意见书》，明确不予受理原告提出的处理涉案土地权属争议的申请。根据我国土地管理法和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款的规定，原告与第三人之间的土地权属争议属于被告负责处理的辖区范围内，负责处理原告与第三人之间的土地权属争议，是法律法规赋予被告的职责。被告适用信访条例第十四条的规定，对原告提出的处理土地权属争议的申请不予受理，是对该法条的误解，毫无事实根据。首先，原告是在与第三人发生土地权属争议纠纷之后，为了解决与第三人之间的土地权属争议，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款和第三十八条的规定，依法向被告提出处理该纠纷的申请，并不属于信访事项。被告应当依法立案调查，并依法作出处理决定。其次，人民法院在行政诉讼中所审理的只是被告第一次作出的处理决定是否合法的问题，并未对涉案土地权属作出实体上的处理。综上所述，被告不予受理原告申请处理土地权属纠纷是违法的。为此，原告依法提起诉讼，请求如下：1、撤销被告作出的《答复意见书》；2、判令确认被告怠于受理原告与第三人发生的土地使用权争议而提出的处理申请的行政不作为违法；3、判决责令被告受理原告提出土地权属争议处理申请，并依法作出处理决定即争议地使用权归原告使用。   原告为证明其主张，向本院提交证据如下：证据1、户口簿复印件，证明原告是××村委会的村民。证据2、《答复意见书》，证明东澳镇政府作出的行政行为不合法。证据3、2015年拍摄的争议地现场照片一张，证明原告与第三人发生争议时的涉案土地的现状和位置。证据4、农村土地承包经营权证，证据5、万宁市东澳镇××村委会××经济社崔经宝承包地块示意图，证据4和证据5证明本案的争议地是丰登村分配给原告的承包地，分配给原告是用于生产。证据6、（2016）琼9006行初58号行政判决书，证据7、（2017）琼96行终59号行政判决书，证据8、（2017）琼行申81号行政裁定书，证据6-8共同证明东澳镇政府将涉案土地使用权确权给原告时，法院的生效判决予以撤销东澳镇政府的确权决定。证据9、第一村民小组出具的证明书复印件，证明原告家在第一村民小组时没有分配过任何土地，原告家现在的土地以及田地都是由第六村民小组分配的。   被告东澳镇政府辩称，一、原告申请的事项不属于被告行政职权受理的范围，涉案土地在2009年时曾经进行过宅基地的登记调查，后查明属于城镇建设用地，按照土地管理法和城乡规划法的规定，城镇建设用地需先取得规划之后再处理土地权属，东澳镇政府没有对城镇建设用地的使用权进行确权的职权，所以无法受理原告和第三人之间的土地权属争议并进行处理。二、原告不具有涉案土地权属争议的申请人资格。涉案土地所有权属于第六村民小组，经调查，原告已迁移到第一村民小组，原告没有提交证据证明其具有第六村民小组成员资格，所以其不具有对涉案土地权属争议的申请人资格。三、关于本案被告举证问题。以上事实已经法院生效判决认定，原告、被告及第三人对以上的判决认定的事实是知道的，而且原告也提交了法院生效判决书，所以被告不需要举证证明以上的事实，请求法院驳回原告的起诉。   第三人文清泉述称，一、被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据。被答辩人于2018年3月26日向东澳镇政府再次申请处理涉案土地权属争议问题，被答辩人张淑菊一家早在2016年2月就已经向东澳镇政府提出处理申请。东澳镇政府在2016年4月18日依法作出《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》。因被告东澳镇政府当时的处理决定在认定事实和适用法律等方面均存在错误，答辩人文清泉不服该处理决定而向万宁市人民政府申请行政复议，万宁市人民政府于2016年8月22日作出万府复决字（2016）15号《行政复议决定书》，决定维持了东澳镇政府的处理决定，答辩人文清泉不服，向万宁市人民法院提起行政诉讼。万宁市人民法院依法受理了该行政诉讼案件，经过认真、仔细的调查取证，在全面细致查明客观事实的基础上，依法作出（2016）琼9006行初58号《行政判决书》，判决：1、撤销东澳镇政府于2016年4月18日作出的《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》；2、撤销万宁市人民政府于2016年8月22日作出的万府复决字（2016）15号《行政复议决定书》。被答辩人张淑菊不服该判决，向海南省第一中级人民法院提起上诉，请求撤销该判决，维持东澳镇政府的处理决定和万宁市人民政府的复议决定。海南省第一中级人民法院经审理查明后，认定东澳镇政府的处理决定和万宁市政府的复议决定属于错误决定，作出（2017）琼96行终59号行政判决，维持了万宁市人民法院（2016）琼9006行初58号行政判决。被答辩人张淑菊不服该终审判决，向海南省高级人民法院申请再审，海南省高级人民法院在查明事实后，依法裁定驳回了张淑菊的再审申请。综上，本案涉案土地权属争议历经东澳镇政府作出处理决定、万宁市人民政府作出复议决定、万宁市人民法院作出一审判决、海南省第一中级人民法院作出终审判决，海南省高级人民法院作出驳回再审申请裁定。三级法院的裁判均确认涉案土地权属归答辩人文清泉所有。东澳镇政府于2018年11月5日作出的《答复意见书》完全是尊重客观事实和法律的答复意见。东澳镇政府已经依法履行了法定职责。被答辩人诬告东澳镇政府不作为没有任何的事实和法律依据。二、被答辩人不具备第六村民小组村民成员资格，没有资格分配第六村民小组的集体土地。答辩人文清泉一家均为第六村民小组成员，已经连续耕作、居住使用涉案土地超过20年，被答辩人无权对涉案土地主张任何权益。被答辩人崔勇、殷彩杏均是陵水县国营南平农场职工，户口在陵水县国营南平农场，不具备本案原告主体资格。法院应当驳回崔勇、殷彩杏的起诉。综上，请依法驳回被答辩人的全部诉讼请求，责令东澳镇政府依法将涉案土地使用权确权给答辩人文清泉。   经庭审质证，被告东澳镇政府对原告提交的证据质证如下：对证据1的三性没有异议，证明内容有异议，该户口簿正好证明原告的户口都不在第六村民小组，与本案涉案土地权属争议没有利害关系，原告不具备本案原告主体资格。对证据2的三性没有异议，答辩人作出的答复是合法的。对证据3的三性没有异议，证明内容有异议，该照片正好证明涉案土地不是农用地，也不是农村承包地，而是城镇建设用地。对证据4和证据5的三性没有异议，证明内容有异议，在（2016）琼9006行初58号行政判决书的第20页里，法院已经认定原告在第一村民小组分配到土地，即使第六村民小组没有收回原来的承包土地，原告也应该是属于第一村民小组的成员。对证据6-8的三性均无异议，该部分证据正好证明了东澳镇政府于2016年对涉案土地权属作出归原告所有的决定是基于涉案土地属于承包地，而且原告是第六村民小组村民的事实，而现在该事实已被法院生效判决否定，所以东澳镇政府于2018年作出的答复是合法的。证据9是复印件，真实性无法确认。   第三人文清泉对原告提交的证据质证如下：对证据1的合法性和真实性没有异议，关联性有异议，这恰好证明张淑菊一家是第一村民小组成员，不具备本案原告主体资格。其没有资格主张享有第六村民小组土地的任何权利。对证据2的三性均认可，这是东澳镇政府尊重事实作出的答复意见。东澳镇政府已经履行法定职责，原告起诉东澳镇政府不作为完全是诬告。对证据3的真实性和合法性认可，但该证据与本案没有关联性。对证据4和证据5的三性及证明内容均不认可，该农村土地承包经营权证制作时间为2017年10月18日，在海南省第一中级人民法院2017年6月27日作出的终审判决时，该农村土地承包经营权证不存在，而且该农村土地承包经营权证的内容与人民法院生效的判决确认的内容不相符，与本案涉案土地没有任何关系。对证据6-8的三性予以认可，三级法院的生效裁判一致判定涉案土地的权属归第三人所有，东澳镇政府就张淑菊等人再次请求处理土地权属争议问题作出的答复意见是正确的，东澳镇政府已经依法履行了其法定职责。证据9是复印件，无法确认其真实性，对其三性有异议，该证据正好证明原告一家在第一村民小组已分配到土地，根据国家相关法律法规规定，一个村民不能同时在两个村民小组享有集体土地使用权。   被告东澳镇政府、第三人文清泉没有证据提交。   本院对原告提交的证据认证如下：对证据1的真实性予以确认。对证据2的真实性、合法性、关联性予以确认，该证据可以作为认定被告针对原告张淑菊等请求再次处理涉案争议地权属问题作出答复意见的事实依据。对证据3-5的真实性予以确认，该证据显示的是涉案土地所处的位置，以及原告与第三人发生争议时现状；证据4和证据5虽然能够证实原告张淑菊一家以家庭承包方式在××经济社承包几块基本农田用于种植，但涉案土地并没有记载在该农村土地承包经营权证内，该两份证据正好印证了涉案土地并非是原告张淑菊一家的承包耕地，同时结合证据3可以证明原告与第三人发生争议时涉案土地已属东澳镇城镇规划区建设用地，不属于农村耕作用地的事实，原告以此证明涉案土地属于其家庭承包耕地没有事实和法律依据，本院不予采信。对证据6-8的真实性、合法性、关联性予以确认，上述证据证明了被告曾将涉案土地确权给原告张淑菊，后经法院生效判决确认被告作出的土地确权决定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序，依法予以撤销的事实。证据9是复印件，真实性无法确认，本院不予采信。   经审理查明，原告张淑菊、崔经宝、崔经斌、崔娟娟系第一村民小组村民，原告崔勇是陵水县国营南平农场职工，原告殷彩杏系原告崔勇的妻子，两人的户口均在陵水县国营南平农场。第三人文清泉系第六村民小组村民。原告张淑菊等6人与第三人文清泉系亲戚关系。涉案土地位于第六村民小组（即××村）的甘蔗坡，现称东澳镇××街，属于东澳镇城镇规划区，四至为东至陈某某家，西至文某家，南至文某2家，北至东裕街路面，面积约为500多平方米，涉案土地属于第六村民小组集体所有，一直由第三人文清泉耕作、使用。上世纪70年代末第六村民小组（原第六生产队）进行了第一轮农村土地承包经营，时任队长文某3主持土地分配，当时将涉案土地分配给村民文某1、崔某1、文清泉三户共同耕作。土地分配后，因文清泉系崔某1的女婿，崔某1将其在争议地上所分配的土地一直交由文清泉耕作、使用。1990年文清泉在涉案土地的中间建起了三间瓦房居住至今。1994年崔某1及原告张淑菊等人将户口迁回第一村民小组（原第一生产队）。2015年5月文清泉在三间瓦房前的原地基上施工建造楼房。2015年9月9日，张淑菊一家向东澳镇国土所反映文清泉占用涉案土地建房，要求东澳镇国土所予以处理。2016年2月19日，张淑菊等人向东澳镇政府申请处理其与文清泉之间的土地权属纠纷，2016年4月18日,东澳镇政府作出《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》，认定涉案土地使用权属于原告张淑菊的家庭成员集体所有，继续由张淑菊家庭使用，文清泉应立即停止在该地上建造建筑物等侵权行为。文清泉不服，向万宁市人民政府提出行政复议申请，万宁市人民政府于2016年8月22日作出万府复决字（2016）15号《行政复议决定书》，决定维持被告东澳镇政府作出的《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》。文清泉不服该决定，遂向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告东澳镇政府作出的《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》和万宁市人民政府万府复决字（2016）15号《行政复议决定书》。本院依法受理了该行政诉讼案件，经审查后，认定被告东澳镇政府作出的《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》所认定的事实主要证据不足，违反法定程序，于2017年2月28日作出（2016）琼9006行初58号行政判决书，判决撤销万宁市东澳镇人民政府于2016年4月18日作出的《关于张淑菊和文清泉土地权属争议的处理决定》和万宁市人民政府于2016年8月22日作出的万府复决字（2016）15号《行政复议决定书》。原告张淑菊不服，向海南省第一中级人民法院提起上诉，海南省第一中级人民法院经审理后，于2017年6月27日作出（2017）琼96行终59号行政判决，维持了本院（2016）琼9006行初58号行政判决。原告张淑菊不服海南省第一中级人民法院的（2017）琼96行终59号行政判决（以下简称二审判决），向海南省高级人民法院提出再审申请，海南省高级人民法院经审查后，认定二审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当，于2017年12月26日作出（2017）琼行申81号行政裁定，驳回了张淑菊的再审申请。该案判决已生效。2018年3月26日，原告张淑菊等人向东澳镇政府再次申请处理涉案土地权属争议问题，请求将涉案土地的使用权确权给原告张淑菊等人。东澳镇政府收到申请书后，认为原告张淑菊等人再次申请处理涉案土地权属争议的问题已经法院终审判决，遂于2018年11月6日作出《答复意见书》，拒绝受理原告张淑菊等再次人提出处理涉案土地权属争议的请求。原告张淑菊等人不服，向本院提起行政诉讼，请求如下：1、撤销被告作出的《答复意见书》；2、判令确认被告怠于受理原告与第三人发生的土地使用权争议而提出的处理申请的行政不作为违法；3、判决责令被告受理原告提出土地权属争议处理申请，并依法作出处理决定即争议地使用权归原告使用。   本院认为，本案争议焦点是：一、原告是否具有本案原告主体资格；二、被告是否具有不履行法定职责的情形。   一、关于原告是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合前述有关原告资格的规定，则公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当对其与被诉行政行为有利害关系提供证据材料。本案中，原告张淑菊一家因涉案土地使用权问题与第三人文清泉发生争议，东澳镇政府根据原告张淑菊的申请，于2016年4月18日作出处理决定，将涉案土地使用权确权给原告张淑菊的家庭成员集体所有，继续使用。后因该处理决定认定事实主要证据不足，程序违法被人民法院生效判决予以撤销。由此可见，原告张淑菊、崔经宝、崔经斌、崔娟娟与东澳镇政府对涉案土地权属作出处理决定有法律上利害关系。因此上述原告具有本案原告主体资格，有权提起本案诉讼。原告崔勇是陵水县国营南平农场职工，原告殷彩杏系崔勇的妻子，两人户口均在陵水县国营南平农场，不是第六村民小组的村民，而且亦未提供其与东澳镇政府对涉案土地权属作出处理决定有利害关系的证据材料。根据上述规定，原告崔勇、殷彩杏不具有本案原告主体资格，依法应予驳回其起诉。   二、关于被告是否具有不履行法定职责的情形。本案中，根据本案查明的事实，原告张淑菊一家与第三人文清泉因涉案土地权属发生争议，后经被告东澳镇政府作出处理决定、万宁市人民政府作出复议决定，确认涉案土地使用权属于原告张淑菊及家庭成员集体所有，继续使用。第三人文清泉不服，向本院提起行政诉讼，本院依法判决撤销了东澳镇政府的处理决定和万宁市人民政府的复议决定。原告张淑菊不服上诉，海南省第一中级人民法院经审理后判决维持了本院一审判决。海南省高级人民法院也裁定驳回了原告张淑菊的再审申请。至此，涉案土地权属争议的行政处理决定及复议决定被撤销，涉案土地权属又回到初始争议状态。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条规定，乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内个人之间的土地权属争议案件。被告东澳镇政府作为乡镇一级人民政府对涉案土地权属争议作出处理具有法定职责。原告张淑菊等人据此向东澳镇政府申请重新处理涉案土地权属争议问题，但东澳镇政府以涉案土地权属争议的问题已经法院终审判决为由，拒绝受理原告张淑菊等人提出对涉案土地权属争议重新确权的请求。东澳镇政府的行为违反了上述法律规定，构成行政不作为。因此，原告张淑菊等人请求撤销东澳镇政府作出的《答复意见书》，确认被告东澳镇政府行政不作为违法，并要求被告东澳镇政府履行法定职责对涉案土地权属作出处理，于法可据，本院予以支持。但原告诉请法院责令被告东澳镇政府将涉案土地权属确权给其使用，没有事实和法律依据，本院不予支持。   需要说明的是，为了避免重复诉讼，被告东澳镇政府在受理原告张淑菊等人提出对涉案土地权属争议重新作出处理的申请后，不得以同一的事实和理由作出与之前的行政行为基本相同的行政行为，而是应当尊重历史和现实，根据法院生效判决所认定的事实，依据相关法律法规的规定，对涉案土地权属争议问题作出处理决定。   综上所述，由于被告东澳镇政府不履行法定职责，构成行政违法，因此原告要求被告履行法定职责的请求，理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   一、撤销被告万宁市东澳镇人民政府于2018年11月6日作出的《关于张淑菊等人再次请求处理土地权属争议的答复意见书》；   二、确认被告万宁市东澳镇人民政府不履行法定职责对涉案土地权属争议作出处理决定的行为违法；   三、责令被告万宁市东澳镇人民政府对原告张淑菊、崔经宝、崔经斌、崔娟娟与第三人文清泉争议的土地使用权重新作出处理决定。   四、驳回原告崔勇、殷彩杏的起诉。   本案案件受理费50元，由被告万宁市东澳镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 翁雪花   人民陪审员 陈雄德   人民陪审员 陈君旭     二〇二〇年八月三日   书记员 杨 爱   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。   最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   ……