广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终889号 上诉人（一审原告）桂林市独秀化肥有限责任公司，住所地：桂林市铁山路**。 法定代表人朱满旺，总经理。 委托诉讼代理人李秀满，女，1964年5月20日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托诉讼代理人马燕，桂林市司法局工作人员。 委托诉讼代理人张征祥，桂林市七星区人民政府办公室公职律师。 上诉人桂林市独秀化肥有限责任公司（以下简称独秀化肥公司）因其诉被上诉人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政补偿一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2019）桂03行初472号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人独秀化肥公司的法定代表人朱满旺及其委托诉讼代理人李秀满，被上诉人桂林市政府的委托诉讼代理人马燕、张征祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院（以下简称桂林中院）一审判决查明：独秀化肥公司于1998年建厂，经扩建，至涉案土地收回之前，该公司原拥有两处厂房，该两处厂房所在土地均被收回或征收。该公司一处厂房建设在湖塘××马鞍村，广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1202号行政裁定认定，该公司于2012年5月22日收到《朝阳乡湖塘××马鞍村征地范围内桂林市独秀化肥有限责任公司地上附着物补偿协议》上约定的补偿款1651200元。该公司另一处厂房（涉案厂房）建设在广西第五劳教所围墙以外的土地上，该公司1998年4月8日与桂林市××星区××乡××村委三甲村签订承包荒地协议建分厂的土地，属于广西壮族自治区第五劳教所1996年取得国有土地使用权证范围内的划拨土地。2007年7月9日，广西壮族自治区司法厅（以下简称广西区司法厅）与桂林市政府作出《关于广西区第五劳教所部分闲置土地开发利用问题专题会议纪要》，广西区司法厅同意将广西第五劳教所管理区以北约1000亩土地移交桂林市政府用于桂林高新区工业园区建设。该会议纪要第九条规定，广西区司法厅全权委托自治区劳教局、广西第五劳教所。桂林市政府全权委托桂林国家高新区管理委员会另行办理土地协议移交手续。2008年1月16日，广西第五劳教所与桂林国家高新区管委会经广西区司法厅和桂林市政府鉴证同意签订了《关于土地利用开发的协议》和《补充协议》。2008年5月26日，广西壮族自治区劳教工作管理局作出《关于收回第五劳教所租赁土地的通知》，要求广西第五劳教所将1000亩土地移交桂林市政府统一规划使用。2008年8月19日，桂林市政府作出《关于收回广西第五劳教所闲置土地的批复》，同意桂林市国土资源局收回广西第五劳教所管理的上述土地，作为国有建设用地储备，落实项目后以招拍挂方式出让国有土地使用权。2010年8月，桂林国家高新区管委会指示桂林漓东科技投资有限公司依据桂林市政府《关于收回广西第五劳教所闲置土地的批复》与朝阳乡湖塘村委三甲村民小组签订《扶持发展协议书》，收回上述范围内被三甲村民小组占用的171.7亩土地。独秀化肥公司的分厂在该收回的土地范围内，桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）对独秀化肥公司涉案土地上的地上附着物进行了清点。独秀化肥公司通过当面递交报告或特快专递的方式向七星区政府多次申请涉案土地上附着物的补偿及停产停业损失无果。2017年1月12日，独秀化肥公司向桂林中院提起诉讼，请求判决七星区政府履行支付补偿款的义务，即支付独秀化肥公司在桂林市××星区××乡××村委三甲村承包荒地上的所有建筑物、机械设备、搬迁费、停产、停业损失费和环保、工建费等费用，共计1626万元。桂林中院告知独秀化肥公司作出收回土地决定的主体是桂林市政府，应当变更被告为桂林市政府，但独秀化肥公司坚持以七星区政府为被告进行诉讼。桂林中院遂于2017年5月9日作出（2017）桂03行初19号行政裁定，驳回独秀化肥公司的起诉。独秀化肥公司不服该裁定上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年5月14日作出（2017）桂行终1201号行政裁定，驳回其上诉，维持原裁定。现独秀化肥公司依据上述裁定，将被告列为桂林市政府提起本案之诉。 另查明，因独秀化肥公司未就其涉案土地上的厂房办理规划审批手续，桂林市规划局于2011年8月8日作出市规行决字〔2011〕七星第75号广西建设行政处罚决定书（以下简称75号处罚决定），认定独秀化肥公司涉案土地上的厂房为违法建筑，限期拆除。独秀化肥公司不服75号处罚决定，向桂林市政府申请复议，桂林市政府作出市政复决字〔2011〕109号复议决定，维持75号处罚决定。独秀化肥公司仍不服，向桂林市七星区人民法院起诉桂林市规划局，请求撤销75号处罚决定。桂林市七星区人民法院作出（2011）星行初字第5号行政判决，维持75号处罚决定。独秀化肥公司上诉至桂林中院，后因双方协商，独秀化肥公司申请撤回上诉。 涉案土地被收回后，因桂林市工商行政管理局（以下简称桂林市工商局）未予独秀化肥公司通过2011年度年检，该公司于2012年8月7日向桂林市秀峰区人民法院起诉桂林市工商局，请求确认桂林市工商局不予年检的行政行为违法。桂林市秀峰区人民法院作出（2012）秀行初字第2号行政判决，确认桂林市工商局不予独秀化肥公司通过2011年企业年度检验的具体行政行为违法。 桂林中院一审判决认为：独秀化肥公司涉案土地性质为国有划拨土地，该土地的使用权人是广西第五劳教所，并非为朝阳乡湖塘村委三甲村集体土地。所以，独秀化肥公司并未与土地使用权人建立土地租赁关系，独秀化肥公司不是涉案土地法律上的使用权人，独秀化肥公司在涉案土地上建设的厂房也属于违法建筑，独秀化肥公司亦没有证实其存在停产停业损失，但独秀化肥公司违法建设项目违法状态持续存在十余年，是否仅因独秀化肥公司自身原因造成、独秀化肥公司是否有正当的信赖利益值得维护，桂林市政府并没有举证予以证实。在涉案土地被收回后，独秀化肥公司一直与七星区政府协商寻求解决，至独秀化肥公司提起本案诉讼之前，还先后发生独秀化肥公司诉桂林市规划局行政处罚决定、独秀化肥公司诉桂林市工商局确认行政行为违法、独秀化肥公司诉七星区政府履行给付补偿义务等三个关联案件，但政府一方既未与独秀化肥公司达成协议，也始终未作出相应的答复，因此，桂林市政府因收回涉案土地而产生的补偿作为义务一直存在。 鉴于桂林市政府未对独秀化肥公司的补偿诉求作出决定，因此，是否应当予以补偿、有关补偿事项和补偿数额等问题仍需要桂林市政府进一步审查核实，桂林中院现就补偿问题直接作出裁判的时机尚不成熟。本案在损失补偿处理问题上，宜由桂林市政府在查清独秀化肥公司违法建设项目的成因，充分考虑独秀化肥公司的合理诉求、自身过错责任、维护正当的信赖利益等合理因素，依法履行补偿作为义务，及时作出处理决定。独秀化肥公司如对补偿决定不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、由桂林市政府于本判决生效之日起九十日内对独秀化肥公司依法作出补偿决定。二、驳回独秀化肥公司的其他诉讼请求。 上诉人独秀化肥公司上诉称：上诉人租用桂林市××星区××乡××村委三甲村的荒地（广西第五劳教所围墙外）建厂，是得到七星区政府红头文件批复同意和得到七星区政府有关部门认可的。建厂十几年来正常生产，广西第五劳教所从未提出上诉人侵占它的土地，上诉人的厂房并非违法建筑。被上诉人桂林市政府收回涉案土地，上诉人是涉案土地的实际使用人，有资格得到应有的补偿。请求二审法院撤销一审判决，判决桂林市政府补偿上诉人在桂林市××星区××乡××村委三甲村承包荒地上的所有建筑物、机械设备、搬迁费、停产、停业损失费和环保等费用，共计4043.4万元（以省级补偿标准为依据）。 被上诉人桂林市政府二审庭上口头答辩称：涉案建筑属于违法建筑，不应得到补偿。上诉人独秀化肥公司2010年以前处于停产、半停产状态，严重亏损，不存在停产停业损失，其要求补偿4043.4万元，没有事实和法律依据。一审法院判决被上诉人进一步核实上诉人的损失情况后作出补偿决定，被上诉人尊重该判决。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人独秀化肥公司的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院另查明：针对本案，桂林中院于2018年12月7日曾作出过（2018）桂03行初206号行政裁定，以独秀化肥公司未向桂林市政府申请过补偿及独秀化肥公司不是涉案土地法律上的使用权人，无原告主体资格为由，裁定驳回独秀化肥公司的起诉。本院于2019年8月16日作出（2019）桂行终504号行政裁定，撤销桂林中院作出的（2018）桂03行初206号行政裁定，指令桂林中院继续审理。 本院认为：根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案被上诉人桂林市政府2008年批复同意收回涉案国有土地时，需对地上附着物作出处理，给予土地使用权人适当补偿。在被上诉人桂林市政府与上诉人独秀化肥公司就涉案补偿问题协商不成的情况下，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”以及第三款“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，被上诉人桂林市政府应作出补偿决定，上诉人独秀化肥公司不服补偿决定，可依法寻求司法救济。一审法院判决桂林市政府依法作出补偿决定，并无不当，上诉人独秀化肥公司请求人民法院对补偿问题直接作出裁判，缺乏法律依据。 综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律正确，结果恰当。上诉人独秀化肥公司的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人桂林市独秀化肥有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年八月十二日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖