山东省德州市德城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁1402行初70号原告江苏建兴建工集团有限公司，地址江苏省盐城市大庆东路**。法定代表人孙建强，董事长。委托代理人刘山陵,山东铜镜律师事务所律师。被告德州市住房和城乡建设局，地址德州市经济技术开发区长河大道**。法定代表人马文喜，局长。出庭负责人崔全岳，二级调研员。委托代理人张风月，山东慨而慷律师事务所律师。委托代理人李旭羿，山东慨而慷律师事务所律师。第三人德州绿能电力有限公司，地，地址德城区运河办事处钟辛庄/div>法定代表人王廷军，执行董事。委托代理人张奉海，德州绿能电力有限公司工作人员。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告江苏建兴建工集团有限公司（以下简称江苏建兴集团）诉被告德州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函”一案，本院受理后，2020年7月8日进行了证据交换，2020年7月30日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告江苏建兴集团诉称，其诉讼请求:1、请求撤销被告2020年2月作出“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函”的行政撤回行为；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2011年8月15日，江苏建兴集团与桑德环境资源股份有限公司（2015年11月6日更名为启迪桑德环境资源股份有限公司，后于2019年5月31日又更名为启迪环境科技发展股份有限公司）签订的关于德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）项目建筑施工合同。合同签订后，原告按照合同约定履行了施工义务，施工期间启迪公司将工程交由关联企业德州绿能公司具体负责，该工程于2013年5月施工完毕，未经合法竣工验收即投入生产。原告通过德州市住建局城建档案馆查询得知，德州绿能公司、启迪公司可能采用伪造原告单位公章，伪造竣工验收备案表上原告的单位公章印文、负责人签字等欺骗手段，对德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）建设项目在德州市住建局通过竣工验收备案。原告就德州绿能公司、启迪公司涉嫌伪造原告单位印章行为于2019年1月3日向德州市公安局运河分局报案，该局8月12日向原告下发运河公（刑）鉴通字［2019］60号鉴定意见通知书，显示办案机关在德州市住建局调取的鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案表上原告的公章印文与原告提供的公章印文不是同一枚印章印。同时原告了解到此次竣工验收备案材料中关于竣工报告、清欠工程款审查表二份材料中的印章文也同样是伪造。原告2019年9月对被告申请主张“被告2015年12月21日对涉案工程建设进行竣工验收备案的行政确认行为，存在基本事实认定错误，适用法律不当，应予确认无效，同时责令停止使用涉案工程，重新组织竣工验收”。被告于2019年9月19日作出“德州市住房和城乡建设局关于‘德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）建设单位涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案’投诉事项办理情况的回复”，决定撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号，同时作出“德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）项目属区管项目，后续工作由运河开发区办理”的撤销行政行为。2020年2月被告又以第三人德州绿能公司重新提供了《竣工验收备案表》和德公物鉴字［2019］2107号文件检验鉴定书为据，同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案，同时撤回被告2019年9月19日关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见。被告行政撤回行为，对包括原告在内的利害关系人权利义务产生重大影响，原告认为该行为存在主要事实认定错误，程序严重违法，法律适用错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、被告2020年2月作出的行政撤回行为，关键证据不真实，没有进行实质审查，致使主要事实认定错误。1、被告以德公物鉴字［2019］2107号文件检验鉴定书为据，证实第三人德州绿能公司重新提供的《竣工验收备案表》中加盖的“江苏建兴建工集团有限公司”印文与江苏建兴建工集团有限公司提供的样本印文系同一枚公章印文，是真实的，但该《竣工验收备案表》上的原告印文，是在空白《竣工验收备案表》盖章，用途是第三人德州绿能公司用于安监检查应急，不是用于备案，用于备案不是原告的真实意思表示；其次《竣工验收备案表》的单位负责人没有签字，即使存在签字也不是原告方代表人或代理人，因而德州绿能公司重新提供的《竣工验收备案表》不是原告的真实意思表示，不真实，没有法律效力。2、第三人德州绿能公司2020年1月23日重新提供的《竣工验收备案表》中涉及的备案时间应是2020年。依据2020年德州绿能公司提供的《竣工验收备案表》作出恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案手续，不符合客观事实，也不符合正常逻辑。3、《建设工程质量管理条例》第16条规定了建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；建设工程竣工验收应当具备的条件；建设工程经验收合格的，方可交付使用。原告作为施工人，从没有收到建设单位德州绿能公司或启迪公司组织竣工验收的要求，没有提供过建设工程竣工报告，也没有参与涉案工程的竣工验收活动，否则也就无法解释运河公（刑）鉴通字［2019］60号鉴定意见通知书涉及的第三人德州绿能公司造假事实，因而被告在2019年9月19日作出关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见后，明知原告是利害关系人情况下，被告在作出行政撤回行为前，应当调查德州绿能公司组织的涉案工程竣工验收行为施工单位是否参与，是否符合建设工程竣工验收应当具备的条件，进行实质审查，而不是形式审查。二、被告2020年2月的行政撤回行为，为第三人随意更换竣工验收备案关键证据，抹杀第三人造假行为作掩护，执法程序不公正，严重违反法定程序，违反程序公正原则。1、被告依据2020年德州绿能公司提供的《竣工验收备案表》作出恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案手续的行政撤回行为，其法律后果是认可鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案的法律效力，而鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案因涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案被撤销，依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第11条“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，被告应责令建设单位停止使用，并责令建设单位重新组织竣工验收，作出新的竣工验收备案的行政确认行为，而不是依据德州绿能公司2020年提供的《竣工验收备案表》作出恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案手续的法律效力行政撤回行为，该行政撤回行为为第三人随意更换竣工验收备案关键证据，抹杀第三人造假行为作掩护，执法程序不公正。2、被告于2019年9月19日作出关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见后，明知作出行政撤回行为，对原告在内的利害关系人权利义务产生重大影响，却没有依法询问原告的意见，剥夺原告的陈述权、申辩权，违反“先调查，后裁决”的调查原则，属于严重程序违法，应依法撤销被告作出的行政撤回行为。三、被告依据2020年第三人德州绿能公司提供的《竣工验收备案表》，适用《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第6条，2020年2月作出行政撤回行为-恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案手续，属于适用法律错误。被告2020年2月作出的行政撤回行为依据的是2000年建设部令第78号文《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，应适用2009年住房和城乡建设部令第2号文《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第11条，在2009年住房和城乡建设部令2号文颁布实施之后，2000年建设部令第78号文已失效，被告适用失效的法律法规文件作出行政行为，明显适用法律错误。综上所述，原告认为被告2020年2月作出的行政撤回行为，主要事实认定错误，严重违反法定程序，法律适用错误，侵犯了原告的合法权益，特依法提起诉讼，请求支持原告诉求。原告认为其与本案有利害关系，具有诉讼主体资格。在被告提交的竣工验收备案表中有原告的盖章和负责人的签字，本案被告和第三人都认可原告是涉案工程施工单位，第三人德州绿能电力有限公司作为建设单位在组织竣工验收时，其竣工验收备案表需要原告签字盖章，涉及原告施工项目质量验收，基于此原告具有诉讼主体资格。为此，原告向本院提交以下证据：原告证据清单中证据三、鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案表，证明施工单位包括原告，实际情况也是原告完成德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）项目建筑施工行为。证据五、德州市住房和城乡建设局回复1份，证明建设单位伪造虚假公章印文，被告撤销鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案涉及到原告的权利义务。证据九、关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函，证明被告的行政撤回行为对原告权利义务产生实质性影响，原告具有诉权，有合法的诉讼主体资格。被告市住建局认为原告不具有诉讼主体资格，原告作为案涉工程的施工单位，与被告对第三人作为建设单位申请的竣工验收备案表无直接利害关系，对原告的权利义务并不产生实质性影响。为此，被告提供第三人德州绿能电力有限公司恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的请示、竣工验收备案表、鉴定文书各一份。证明本案原告并非该竣工验收备案表的利害关系人，其诉权不应保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。该条例中其他与行政行为有利害关系是指起诉人与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的利害关系。在本案中，被告作为建设主管部门所进行的备案行为只对申请人即本案第三人（建设单位）产生行政法上的效力，工程的竣工验收备案只能由建设单位申请，其产生的法律后果，也应由建设单位承担，而本案原告只是案涉项目的施工单位，并非建设单位。因此，被告备案行为对原告权利义务并不产生直接因果关系，其无权提起诉讼。同时，被告出具的同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函，所针对的对象是本案第三人，而非本案原告。第三人德州绿能电力有限公司认为原告与德州市住房和城乡建设局所作的“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函”不具有利害关系，原告主体不适格。涉案工程竣工验收备案行为，是建设单位持相关资料实施的行为，虽然有关资料中加盖有原告的印章，但这并不代表涉案工程竣工验收备案行为与原告具有利害关系，如果原告认为其印章有问题，也只有向德州市住房和城乡建设局进行举报、投诉的权利，而不具有提起撤销行政诉讼的权利。竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，备案行为本身对原告权利义务不产生实际影响。原告提交的上述证据三、五、九也可以证明原告与竣工验收备案不具有利害关系，原告以上述证据证明自己具有利害关系，但也没有说明为什么具有利害关系，对其权利义务产生了什么影响。经审理查明，被告市住建局于2020年2月3日对第三人德州绿能电力有限公司作出《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，主要内容为：德州绿能电力有限公司，你单位于2020年1月23日提交的《关于申请恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的请示》已收悉，现将有关情况函告如下：2019年9月19日，我局根据德州市公安局运河经济开发区分局于2019年8月6日出具的《鉴定意见通知书》{运河公（刑）鉴通字[2019]60号}：“在德州市住建局调取的《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号]中加盖的江苏建兴建工集团有限公司印文与江苏建兴建工集团提供的公章印文不是同一枚印章盖印”，依据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第十一条：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效”之规定，撤销了德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案手续。2020年1月23日，你单位向我局重新提供了《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号，该表为2015年办理竣工备案时建设单位留存]和2019年7月3日《德州市公安局物证鉴定研究中心文件检验鉴定书》（德公物鉴字[2019]2107号）。根据鉴定结果：《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号]中加盖的“江苏建兴建工集团有限公司”印文与江苏建兴建工集团有限公司提供的样本印文系同一枚公章印文。鉴于你单位提供的《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号]中江苏建兴建工集团有限公司公章真实有效，现我局依据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条之规定，同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案，同时撤回我局2019年9月19日关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见。被告市住建局2019年9月19日作出的关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见，载于市住建局在收到原告江苏建兴集团向其提交的德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）建设单位涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案的相关材料后对原告江苏建兴集团作出的《德州市住房和城乡建设局关于“德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）建设单位涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案”投诉事项办理情况的回复》（以下简称《回复》）中。该《回复》主要内容为：“江苏建兴建工集团有限公司，……依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效”的规定，我局决定撤销竣工验收备案[鲁（2015）德建备1221号]。根据《德州市住房和城乡建设局关于中心城区施工许可等五项行政权力事项实行市区分级管理的通知》（德建通(2017)218号），德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）项目属于区管项目，后续工作由运河开发区办理”。原告认为被告作出的《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》侵犯了其合法权益，遂提起本案之诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行政行为为被告2020年2月3日对德州绿能电力有限公司作出的《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，该函包括了两个行政行为，其一为恢复市住建局于2015年12月21日对第三人德州绿能电力有限公司作出的鲁（2015）德建备1221号房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案行政行为；其二为撤销市住建局于2019年9月19日对原告所作《回复》中关于“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为。原告诉请撤销被告2020年2月作出的“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函”的行政撤回行为，根据原告的起诉状及庭审意见可知，原告所称行政撤回行为既包括恢复工程竣工验收备案的行政行为，也包括撤销涉案《回复》中有关“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行为。因为上述两个行政行为联系密切，且原告在诉讼中并未加以区分，本院决定一并审理，分开评判。一、关于恢复被告2015年12月21日对第三人德州绿能电力有限公司作出的鲁（2015）德建备1221号房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案行政行为。原告认为其作为施工单位，第三人组织竣工验收，原告需要在验收备案表上签字盖章，因此与恢复竣工验收备案行政行为具有利害关系。被告和第三人认为法律规定应当由建设单位，也即本案的第三人，进行验收备案，涉案验收备案行为只对第三人产生行政法上的效力，法律后果也由建设单位承担，对原告施工单位的权利义务不产生实质影响，原告与恢复竣工验收备案的行为不具有利害关系。本院认为原告是否与恢复工程竣工验收备案的行政行为具有利害关系，其是否具备原告资格是各方争议所在，也是本案审查的重点。当事人是否具有法律保护的权益是判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准。换言之，原告主张的权益是否为行政规范保护，即被告作出恢复竣工验收备案行政行为时是否应当考虑和保护原告所主张的权益。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告向本院提交了鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案表、德州市住房和城乡建设局回复、关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函作为其具有原告资格的证据。根据《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。第五条第一款规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。上述法律规定可以看出，工程竣工验收备案由第三人德州绿能电力有限公司办理，工程竣工验收备案表并非办理工程竣工验收备案所需的唯一文件。且根据相关法律规定竣工验收备案产生的法律后果也由第三人建设单位承担。因此本院认为，工程竣工验收备案表中施工单位意见处虽然需要原告公司签章，但是原告在涉案工程竣工验收备案行政行为中不存在行政法上的权益，而竣工验收备案行政行为产生的法律后果也不需要原告承担，涉案竣工验收备案行为不会对原告产生行政法规范上的影响。基于原告对工程竣工验收备案的行政行为不存在合法权益，其对被告作出的恢复工程竣工验收备案的行政行为也不存在合法权益，进而要求被告在作出涉案恢复工程竣工验收备案行为时对于原告的权益予以考虑和保护也就无从谈起。原告主张其存在合法权益，但未明确其具有何种合法权益，原告提供的三份证据也无法证明其在涉案恢复工程竣工备案行政行为中有行政法规范上的合法权益存在，因此原告与被告市住建局作出的恢复工程竣工备案的行政行为不具有利害关系，不具备原告主体资格。至于原告对于涉案工程竣工验收备案表上的签章是否有除行政法规范上的其他权益存在，可通过其他合法途径予以解决，而非通过本案行政诉讼。二、关于撤销市住建局于2019年9月19日对原告所作《回复》中关于“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为。2019年9月原告向被告主张第三人涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案，被告于2019年9月19日向原告作出涉案《回复》，决定撤销鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案。2020年2月3日被告又撤销了上述《回复》中的撤销竣工验收备案的决定。首先，涉案《回复》中关于撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号的决定对第三人德州绿能电力有限公司并非成立生效的行政行为。行政行为只有经行政主体向行政相对人作出具有效果意思的表示并按照法律规定的期限和方式将行政行为的内容送达行政相对人以使其知晓后方可成立。竣工验收备案由建设单位即本案第三人，在工程竣工验收合格后按照法律规定向被告进行备案，被告撤销该备案也应当向第三人德州绿能电力有限公司作出，而非在对原告的《回复》中作出，因此涉案《回复》中的撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号的决定不对第三人产生法律效力。其次，原告是否有权就被告撤销《回复》中关于“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为提起诉讼。被告在对原告所作的《回复》中决定撤销第三人的工程竣工验收备案，该工程竣工验收备案行为与原告并无利害关系，原告在该工程竣工验收备案中不存在合法权益，本院已于前文中进行论述，此处不再赘述。行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。被告是否撤销工程竣工验收备案均与原告无利害关系，其撤销《回复》中“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为属于自我纠错的行为，原告对不涉及自身合法权益的行政行为并没有提起行政诉讼的权利。需要指出的是，引发本案之诉的本源是原告不服被告2015年12月21日对第三人作出的工程竣工验收备案的行政行为。原告向被告主张第三人涉嫌使用虚假的公章印文进行工程竣工验收备案，被告作为备案机关有权依法作出相应处理。但是被告在对原告的《回复》中决定撤销第三人的工程竣工验收备案于法无据，被告经过调查后认为作出的撤销决定有误遂作出《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，该函是针对第三人德州绿能电力有限公司作出，在该函中被告又撤销了其对原告的《回复》中的部分内容。被告上述行政行为均应当对行政相对人作出，而非其他公民、法人或者组织，本院对此予以指正。综上，原告江苏建兴集团对上述两个行政行为均不存在合法权益，与其无利害关系，不具有原告主体资格。至于原告主张的被告作出的案涉行政行为适用法律错误、程序违法等诸般违法情形，因原告不具有原告主体资格，本院无从对被诉行政行为的合法性进行审查判断。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一项）规定，裁定如下：驳回原告江苏建兴建工集团有限公司的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  王艳丽人民陪审员  张珊珊人民陪审员  武晓霞二〇二〇年八月二十六日法官助理王怡斐书记员孙楷雯