云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终371号上诉人（一审被告）宁蒗彝族自治县人民政府。住所地：云南省宁蒗县大兴镇万格镇**。法定代表人杨明武，县长。出庭负责人杨鹏云，副县长。委托代理人谭继红，云南瑾鹏律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）张万林，男，汉族，1972年9月13日生，住，住云南省丽江市宁蒗县/div>委托代理人李廷友，云南新秀律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人宁蒗彝族自治县人民政府（以下简称县政府）因张万林诉其土地行政补偿一案，不服云南省丽江市中级人民法院作出的（2019）云07行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人县政府出庭负责人副县长杨鹏云及委托代理人谭继红，被上诉人张万林及委托代理人李廷友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2016年1月18日，经云南省人民政府批准，县政府发布〔2016〕第1号《宁蒗县人民政府征收土地公告》，将位于宁蒗县段工程项目建设用地”。2018年5月11日，宁蒗县土地收购储备中心与郑满松、郭有财签订了《泸沽湖大道改扩建（小河边至阿家坝大桥××）建设项目征地协议书》。在该块被征用土地上，张万林于2017年向郭有财、郑满松租来种植天麻2.02亩及麻种繁育2.02亩。2016年7月26日，县政府印发了宁政办发〔2016〕66号通知，发出了《宁蒗县城东过境线二级公路建设工程征地拆迁补偿标准》（以下简称《征地拆迁补偿标准》），对征地过程涉及到的补偿标准进行确定。2018年3月1日，县政府在普调中发现，三棵树一带有农户种植药材天麻，《征地拆迁补偿标准》中对青苗补偿费中的药材类（续断、木香、独定子、秦桂、附子等）补偿标准为2000元／亩，对药材天麻并未作出具体的补偿标准。县政府从现有的市场情况出发，认为以2000元／亩的价格作为补偿标准偏低，故向宁蒗县知识产权局发出关于征询天麻亩产价值的函，对天麻的亩产价值进行咨询。宁蒗县知识产权局于2018年3月4日作出复函，确认天麻药材的亩产价值为4800元-5000元。2018年3月5日，县政府又向宁蒗县科学技术协会咨询，宁蒗县科学技术协会作出天麻药材亩产价值的复函，确认天麻药材的亩产价值为5100元。县政府于2018年5月23日，在未与张万林达成一致补偿意见的情况下，用挖机挖掉张万林种植的天麻2.02亩，另外的2.02亩天麻菌种也因此被水淹后毁坏。后县政府征地拆迁工作领导小组于2018年8月16日形成会议纪要，决定给张万林户天麻补偿价格为7000元／亩。2018年12月27日，县政府向张万林下达了《通知书》，确定其天麻的补偿价格为7000元／亩，且按张万林种植的全面积给予补偿（实际被征用面积为1.48亩），即4.04×7000＝28280元，并告知其若限期内不签订补偿协议或者不采收天麻，将依法组织施工方对泸沽湖大道扩建需占用的1.48亩土地进行施工并铲除，因此造成的损失由张万林户自行承担。张万林认为其租种郑满松、郭有财的4.04亩土地种植天麻，县政府需要征地，其是支持的，但是在没有与其协商补偿一致的情况下，强行挖掉张万林种植的天麻后才下达补偿通知，其强拆行为程序违法，而且补偿的依据不足。张万林认为县政府的行为侵犯了其合法权益并没有给予足额补偿，故起诉至法院，请求确认县政府2018年12月27日下达的《通知书》违法并撤销；由县政府支付张万林2亩的天麻损失30万元及2.02亩的天麻种子成本损失12万元；本案诉讼费及评估费由县政府承担。经一审法院依职权委托昭通市天麻生物产业协会，对涉案天麻种植成本和麻种繁育成本损失进行评估，结果为：商品麻种植成本估价为每亩13200元，麻种繁育成本估价为每亩32160元。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（本案系指2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》，以下同）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，县级人民政府是土地征收的合法主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。同时根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地费、安置费、地上附着物等费用。县政府实施土地征收补偿，依法应确保被征收人及时获得公平补偿。本案中，张万林租用的土地被征收后，张万林应依法得到地上附着物和青苗的补偿费。虽然张万林种植天麻的时间在县政府发布征收土地公告之后，泸沽湖大道扩建占用张万林种植天麻的土地面积为1.48亩，但鉴于本案的实际情况，未被破坏的天麻已过采收节令，为了顺利推进征地拆迁工作，县政府还是对张万林种植天麻的行为予以认可，并对张万林种植的天麻给予了全面积4.04亩的补偿，按每亩7000元的补偿标准，向张万林作出了补偿费28280元的《通知书》。对于每亩7000元的补偿标准是否合理的问题。从本院查明的案件事实来看，由于张万林种植天麻的时间是在县政府发布征收土地公告之后，致使县政府在执行征地拆迁补偿标准过程中，发现张万林种植的天麻，没有具体的补偿标准。县政府依据《征地拆迁补偿标准》并结合张万林种植天麻的实际情况，以及向其职能部门征询价格后，通过县政府会议讨论研究后作出每亩补偿7000元的补偿标准。该补偿标准虽然比县政府作出的宁政办发〔2016〕66号文件中的征地拆迁补偿标准药材类每亩2000元要高，但根据昭通市天麻生物产业协会对涉案天麻种植和繁育成本及销售价值进行评估后提供的估价结果及张万林提交的证据材料上看，张万林种植每亩天麻的损失要大于每亩7000元的价格。县政府于2018年12月27日，向张万林发出的《通知书》，虽然在补偿标准上存在一定的合理性问题，但从天麻种植的实际情况看，各地种植的情况均不一样，价格也高低不一，昭通市天麻生物产业协会出具的评估函也是在通常情况下的一个估价，还需要结合本案的实际情况来加以评判，故县政府作出的补偿《通知书》并没有违反法律法规规定，是合法的行政行为，依法不应撤销。对张万林请求确认县政府2018年12月27日下达的征地补偿《通知书》违法，并且撤销该《通知书》的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，酌情确定赔偿数额。由于张万林受损现场已被土填埋，无法进行鉴定，从公平原则出发，参照昭通市天麻生物产业协会出具的《关于天麻商品麻种植和麻种繁育成本及销售价值评估的函》（以下简称《评估函》）中，商品麻种植成本估价为每亩13200元、每亩麻种繁育成本估价为32160元来计算张万林的天麻和麻种繁育的损失补偿费，较为合理。对于该《通知书》中每亩补偿7000元的补偿标准，根据本案的实际酌情予以变更。鉴于张万林栽种的天麻尚未成熟，按种植商品麻成本来计算补偿费较为合理，即张万林种植商品麻成本损失计算为2.02（亩）×13200（元）＝26664元；对张万林麻种繁育成本的计算问题，由于县政府铲除天麻行为造成对张万林损失无法鉴定，仅有张万林单方面出具的证据材料，难以确定损失数额，县政府对此应承担不利的法律后果。鉴于张万林要求县政府支付其种植天麻和麻种繁育的实际损失为42万元，而县政府未提交充分的证据予以反驳，为此，参照昭通市天麻生物产业协会出具的《评估函》的评估价，对2.02亩麻种繁育成本损失计算为2.02（亩）×32160（元）＝64963.2元。以上两项合计应由县政府支付给张万林种植天麻及繁育麻种的损失补偿费为91627.20元（26664元＋64963.2元）。对张万林提出的评估费由县政府承担的诉讼请求，因张万林未提交已交纳评估费的相关单据，对该诉讼请求不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、由县政府在本判决发生法律效力之日起十日内支付张万林在被征收土地4.04亩上种植天麻及麻种繁育的损失补偿费人民币91627.20元。二、驳回张万林的其他诉讼请求。案件受理费100元，由县政府承担。上诉人县政府上诉称，昭通天麻种植协会并不是法定的农业司法鉴定机构，其出具的用于行业之间交流的《评估函》不符合证据三性。一审庭审结束后，双方确定由一审法院委托云南农业科学院司法鉴定中心对被上诉人的天麻损失进行了评估，但因客观原因，无法评估损失，对此被上诉人应当承担不利的法律后果。县政府自2016年7月26日发布了宁政办发〔2016〕66通知，制定了《征地拆迁补偿标准》，宁蒗县范围内的农户必须按照此标准进行征地拆迁补偿。现在征地补偿已经完成，县政府作出的行政行为具有普遍性，并不只是针对被上诉人一户作出的补偿标准。被上诉人单方面主张损失，没有合法的依据。被上诉人只能以县政府发出的文件为依据主张权利。法院支持被上诉人的特殊化要求，会使县政府作出的规范性文件失去效力，否定了县政府作出的补偿标准。人民政府作出的是征地拆迁补偿，而不是赔偿。一审法院按照《评估函》确定的价值让县政府对被上诉人的损失作出赔偿，不符合法律规定。县政府一审时申请法院对被上诉人实际亩积数进行测量。一审法院并未进行测量，依据《评估函》计算被上诉人的损失不合法也不合理。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人张万林答辩称，本案县政府2018年5月23日强行挖除了被上诉人的天麻，程序违法。县政府提交的《征地拆迁补偿标准》是关于东过境线建设征收过程中的标准，而被上诉人栽种天麻的地点是在宁蒗县，故县政府提交的补偿标准不能作为本案的补偿依据。本案关于损失的举证责任应由县政府承担。被上诉人的实际损失应有20多万。本案应该属于赔偿而不是补偿。请求驳回上诉，维持原判。本案一审法院对各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县政府系实施本案所涉土地征收行为的法定主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被上诉人张万林针对栽种于被征收土地范围内天麻及麻种有获得补偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。本案县政府在对被上诉人张万林进行补偿前实施了强制挖除行为，存在上述规定应当由被告就损害情况承担举证责任的情形。而本案中县政府也对其如何确定被上诉人张万林的损失进行了举证，但因被上诉人张万林不认可，且依法申请法院进行了鉴定，为客观确定被上诉人张万林的损失，一审法院委托昭通市天麻生物产业协会对被上诉人张万林种植天麻的损失标准进行评估并根据昭通市天麻生物产业协会出具的《评估函》确认被上诉人张万林的补偿标准并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案县政府对被上诉人张万林种植的天麻进行挖除的行为不符合上述法律规定，作出《通知书》对被上诉人张万林进行补偿时，确定的补偿标准亦是其酌定的标准，同时也未对张万林种植天麻的具体情况进行区分（天麻及麻种），则该《通知书》的事实依据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。县政府作出的《通知书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。本案县政府提交的《征地拆迁补偿标准》中并无关于天麻及麻种种植的补偿标准，其作出《通知书》对张万林进行补偿的标准亦未根据其制定的《征地拆迁补偿标准》进行确定，故其认为法院支持被上诉人的特殊化要求，会使县政府作出的规范性文件失去效力，否定了县政府作出的补偿标准等观点不能成立。综上，一审判决未依法撤销县政府的《通知书》，属适用法律错误，本院依法予以纠正，但判决由县政府支付张万林天麻及麻种补偿费91627.20元的判决结果正确，应予维持。另，因张万林并未提交其交纳评估费的相关单据，对其提出由县政府承担评估费的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初53号行政判决的第一项，即“由宁蒗彝族自治县人民政府在本判决发生法律效力之日起十日内支付原告张万林在被征收土地4.04亩上种植天麻及麻种繁育的损失补偿费人民币91627.20元”；二、撤销云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初53号行政判决第二项，即“驳回原告其他诉讼请求”；三、撤销宁蒗彝族自治县人民政府2018年12月27日作出的《通知书》；四、驳回张万林要求宁蒗彝族自治县人民政府承担评估费的诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由宁蒗彝族自治县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 赵学军审判员张导审判员惠琼二〇二〇年八月十三日书记员 王           娜