北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0109行初6号原告张文龙，男，1953年4月8日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人李金足（曾用名李有荣，系张文龙之妻），女，1952年7月5日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人郭广平，北京市华泰律师事务所律师。被告北京市门头沟区妙峰山镇人民政府，住所地北京市门头沟区妙峰山镇陇驾庄村。法定代表人陈连军，镇长。行政机关负责人李凯，副镇长。委托代理人陈洁，北京市门头沟区妙峰山镇人民政府干部。委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。原告张文龙诉被告北京市门头沟区妙峰山镇人民政府（以下简称妙峰山镇政府）撤销限期拆除决定一案，本院于2020年1月7日立案，于同月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告张文龙及其委托代理人李金足、郭广平，被告妙峰山镇政府的行政机关负责人李凯、委托代理人杨练兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告妙峰山镇政府于2019年9月27日向原告张文龙作出2019拆决字第200号《责令限期拆除违法建设决定书》，主要内容为：经查，你在上苇甸村北老爷庙附近擅自搭建建筑物（构筑物），未依法取得规划许可证擅自建设，建筑物（构筑物）占地面积240.1平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十条等有关法律法规规定。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第七十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条等有关法律法规规定，本机关决定：责令你在本决定书送达之日起五日内自行拆除该违法建设；逾期不拆除的，本机关将依法组织拆除。原告张文龙诉称，一、被诉决定书认定事实错误。涉案房屋位于北京市门头沟区妙峰山镇上苇甸村43号院，该院落系原告妻子李金足家的祖宅，有新中国成立前的买卖契约及《土地房产所有证》作为证明，目前系原告妻子李金足及原告的宅基地，有北京市规划和自然资源委员会盖章的《北京市地籍调查表》为证。该调查表为2013年12月16日作出，记载土地使用权人为李金足，权属性质为宅基地使用权，宗地面积528.30平方米，实际用途为农村宅基地，附有宗地草图，地籍调查结果审核意见为“合格”。东院的涉案房屋属于43号院落的一部分，在上世纪50年代就建有房屋、猪圈等建筑物。被诉决定书中认定的东院建筑物占地面积240.1平方米，属于在原有宅基地基础上的翻建行为，且并未超出《北京市地籍调查表》认定的宅基地面积528.30平方米，不属于一户多宅的情形。被诉的决定书认定张文龙为行政行为相对人显然是错误的，也反映出被告在未调查案件基本事实的情况下，错误作出《责令限期拆除违法建设决定书》的事实。二、被诉决定书适用法律错误。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十条规定，认定原告属于“未依法取得规划许可证擅自建设”是错误的。对于“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设”，上述法规并未要求办理乡村建设规划许可证。只对占用农用地建住宅行为，要求办理乡村建设规划许可证。既然被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定、《北京市城乡规划条例》第四十条规定，认定涉案房屋属于乡村规划区，对应的处罚条款应当是六十五条而不是六十四条，被告适用法律显然存在错误。《北京市城乡规划条例》第七十八条是关于“执法机关责令违法建设当事人限期拆除或者回填”的规定，显然不适用于本案，本案应适用《北京市城乡规划条例》第七十七条规定，即原告未经批准在宅基地进行住宅建设，应当补办审批手续，而不是责令限期拆除。三、被诉决定书作出程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被告在作出该处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被告显然没有告知原告申请听证的法定权利，剥夺了原告的申请听证权，属于处罚程序上的严重违法。四、被诉决定书载明“复议期间、诉讼期间不停止执行”是严重违法的。本案中，原告已经在法定期限内依法提起行政诉讼，被告没有进行强拆的前提条件。综上所述，被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。诉讼请求：1、撤销被告于2019年9月27日作出的2019拆决字第200号《责令限期拆除违法建设决定书》；2、诉讼费由被告承担。经庭前质证，原告张文龙出示了如下证据：1、2019拆决字第200号《责令限期拆除违法建设决定书》，证明被告认定事实错误,适用法律错误,依法应予撤销。2、《土地买卖契约》、《土地房产所有证》，证明涉案房屋位于北京市门头沟区妙峰山镇上苇甸村43号院，该院落系原告妻子李金足家的祖宅。3、《北京市地籍调查表》，证明涉案的43号院落目前系原告妻子李金足及原告的宅基地，该调查表为2013年12月16日作出，记载土地使用权人为李金足，权属性质为宅基地使用权，宗地面积528.30平方米，实际用途为农村宅基地，附有宗地草图，地籍调查结果审核意见为“合格”。4、村民及村干部的《证明》、原告及妻子的户口本、李有连的户口本及身份证，证明涉案的43号院落属于李金足一家的祖宅，涉案房屋所在的东院属于43号院的一部分，在上世纪50年代就建有房屋、猪圈等建筑物；决定书认定的东院建筑物占地240.1平方米,属于在原有宅基地基础上的翻建行为,且并未超出《北京市地籍调查表》认定的宅基地面积528.30平方米，也不属于一户多宅的情形；原告及李金足系夫妻关系，李金足的哥哥李有连户口登记的院落为涉案的**院落。5、《证明》，证明原告及其妻子虽然户户口在北京市朝阳区来广营乡清河营村**,两人均不属于该村集体经济组织成员,不享受集体经济组织成员待遇,不享有林权待遇；二人仍属于妙峰山镇上苇甸村集体经济组织成员,享有集体经济组织成员待遇。6、《声明》及声明人之身份证复印件、《证明信》，证明李金足按照继承法取得43号院内房屋的继承权及宅基地使用权。7、北京市统一银钱收据、北京市农商银行一本通储蓄存折，证明原告一直是村集体经济组织成员，1983年交纳提留款，2019年仍取得1154.36元林地补贴款。8、林权证、民事判决书，证明涉案宅基地西侧与王德存之林权证涉及土地相接；涉案240.1平方米房屋在李有连43号院落之内。被告妙峰山镇政府辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告作为镇级人民政府，有权向原告作出责令限期拆除违法建设决定书。二、原告与其妻李金足户籍管户籍管理机关均为北京市公安局来广营派出所，户口所在地为朝阳区来广营乡清河营村**，涉案房屋所在地的集体经济组织成员，无权在本村取得宅基地。三、经调查原告所建房屋属于违章建筑，应予拆除。经被告2015年、2017年前期调查，原告出资建设了位于上苇甸后街东头房屋，包括二层房屋一处，彩钢房一处，老爷庙一处，且被原告自认未取得建设规划审批手续。经实地勘测，面积共240.1平方米。被告于2019年6月向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局调查，得知涉案房屋未取得规划审批手续，遂于2019年8月13日对原告做出《责令限期拆除违法建设事先告知书》，要求原告于2019年8月25日前补交一户一宅手续，限期内不能补齐手续被告将做出责令拆除违法建设的决定。后原告逾期未提出书面陈述申辩意见，并且未履行补交一户一宅手续的规定。被告遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第七十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条等有关法律法规规定，决定责令原告在本决定书送达之日起五日内自行拆除违法建设；逾期不拆除的，被告将依法组织拆除。另，依据“北京市国土资源局门头沟分局关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函”，涉案房屋所占土地性质为村镇建设用地，非农村宅基地。在该地上建设房屋又未取得规划审批手续，所建房屋为违章建筑，应予拆除。原告的请求不符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前质证，被告妙峰山镇政府在法定期限内提交了如下证据：1、北京市门头沟区人民政府关于印发门头沟区创建“基本无违法建设区”暨全面创建“基本无违建镇（街道）”工作方案（试行）的通知（门政发〔2019〕7号）、北京市规划和自然资源委员会关于印发《北京市“基本无违法建设区、街道（乡镇）”创建工作方案》及开展2019年度创建工作有关事项的通知（京规自发〔2019〕208号），证明被告有权对辖区内违章建筑拆除，拆除违法建筑的政策依据。2、张文龙与李金足户口本复印户口本复印件，妻二人户口所在地户口所在地均未在涉案房屋所在村庄，机户籍管理机关为北京市公安局来广营派出所，涉案房屋所在村村集体成员。3、李有连身份证及户口本复印户口本复印件，屋地址登记户主姓名为李有连。4、关于协助我辖区涉嫌违法建设行为的函（妙政函〔2019〕62号）、北京市规划和自然资源委员会门头沟分局《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，证明涉案房屋未取得规划审批手续。5、相关案件调查材料，证明原告认可其在涉案房屋所在地出资建设了房屋，认可建设房屋未取得乡村建设规划审批手续，认可所建房屋面积。6、北京市国土资源局门头沟分局关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函，证明涉案房屋所占土地性质为村镇建设用地，非农村宅基地。7、张文龙建房前后变化说明，证明违章房屋建设位置及变化情况，确认的违章建筑系原告新建。8、责令限期拆除违法建设事先告知书（2019拆告字第200号），证明被告进行了事先告知。9、责令限期拆除违法建设决定书（2019拆决字第200号）及送达记录、限期拆除违法建设强制执行催告函（2019强催字第200号）及送达记录、光盘，证明被告按照相关规定对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》以及催告并依法进行了送达，程序合法。对于上述证据，本院经审查认为，原告提交的证据1、被告提交证据9中的《责令限期拆除违法建设决定书》（2019拆决字第200号），系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；原告提交的其他证据真实性本院予以认可，但达不到其证明目的；被告提交的其他证据内容真实、合法，但达不到行政行为程序合法的证明目的。经审理查明，2015年8月7日，被告妙峰山镇政府接群众举报在妙峰山镇上苇甸村后街东头有搭建房屋行为。同日，被告工作人员到现场进行勘验检查，经调查张文龙在上述地点建设房屋3处，建筑面积共240.1平方米。2015年8月12日，妙峰山镇政府对张文龙进行了调查询问，询问笔录上记载张文龙拒绝签字。2015年11月20日，原北京市国土资源局门头沟分局向妙峰山镇政府发出《关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函》，在该份函件中载明张文龙在上苇甸村东北侧占地建房，占地面积约0.2亩，所占地现状地类为建设用地，规划地类为村镇建设用地区。2017年12月27日，妙峰山镇政府对张文龙再次进行调查询问，在该次询问中，张文龙认可涉案房屋面积为240.1平方米，并述称建房未有规划的批示，只是取得了上苇甸村书记的同意。2019年6年29日，妙峰山镇政府向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局于2019年8月28日作出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，载明来文所述房屋均未取得由该局核发的规划审批手续。2019年8月13日，妙峰山镇政府作出《责令限期拆除违法建设事先告知书》，告知张文龙于2019年8月25日前补交一户一宅手续，限期不能补齐手续将作出责令拆除违法建设的决定。2019年9月27日，妙峰山镇政府作出本案被诉的《责令限期拆除违法建设决定书》并于同日送达张文龙。张文龙不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，李金足述称其户口于19户口于1986年迁出上苇甸村，金足户籍登记地户籍登记地址为朝阳区来广营乡清河营村**；涉案房屋于2012年开始建设，没有取得规划部门的审批手续，被告于2015年8月7日对涉案房屋进行现场勘验检查时其在现场，对于认定房屋建筑面积240.1平方米没有异议，但是不认可房屋为违法建设。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定，区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。因此，本案被告妙峰山镇政府具有负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。结合诉辩双方的主张，本院认为，本案主要争议焦点为：一是涉案房屋是否为违法建设；二是被告妙峰山镇政府作出本案被诉决定书程序是否合法。关于焦点一，即涉案房屋是否为违法建设。本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，原告并未提供证据证明涉案建筑取得了规划许可审批手续，再结合北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，系违法建设。故被告认定涉案建筑物属违法建设，并无不当。原告张文龙主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于焦点二，即被告妙峰山镇政府作出本案被诉决定书程序是否合法。行政机关应当按照法律、法规规定的程序行使行政职权。根据《北京市城乡规划条例》第七十条的规定，行政机关对于属于本部门职责范围内的违法建设举报，应及时受理并作出处理。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。本案中，因接投诉举报，妙峰山镇政府于2015年8月7日开始调查核实涉案房屋的违法建设情况，且原北京市国土资源局门头沟分局于2015年11月20日曾向妙峰山镇政府发出《关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函》，但妙峰山镇政府于2019年9月27日尚作出本案被诉的决定书，时隔四年之久，有违上述规定，当属程序违法。此外，在原告拒不配合现场勘验检查、拒不接收相关法律文书的情况下，被告应按照规定邀请见证人进行见证、进行留置送达，故被告在送达等程序方面亦存在不符合法律法规规定之处。还需要指出的是，被告在庭审中陈述实施行政行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，但在被诉的决定书中却引用了该法第六十四条，认为在制作决定书时存在笔误，这也反映出被告工作作风不严谨等问题，希望被告在今后的工作中加以注意。鉴于涉案房屋位于妙峰山镇上苇甸村，属于乡、村庄规划区内，被告妙峰山镇政府具有制止和查处乡村违法建设的法定职权，且原告对于涉案房屋的认定面积没有异议，认可被告曾给其送达过相关法律文书，故被告妙峰山镇政府在程序方面的违法之处并未对原告的权利义务造成实际影响，故本院确认被告于2019年9月27日作出的2019拆决字第200号《责令限期拆除违法建设决定书》违法。原告张文龙要求撤销上述决定书的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告北京市门头沟区妙峰山镇人民政府于二○一九年九月二十七日作出的2019拆决字第200号《责令限期拆除违法建设决定书》违法。案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区妙峰山镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  马冬梅人民陪审员  王应婵人民陪审员  王立芹二〇二〇年八月二十八日法官 助理  韩明生书 记 员  刘秉深