云南省丽江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云07行终29号上诉人（原审原告）谷万芬，女，傈僳族，1966年5月17日出生，云南省华坪县人，务工，住华坪县。委托代理人（特别授权代理）谷友华，男，傈僳族，1959年9月19日出生，初中文化，云南省华坪县人，务农，住华坪县。被上诉人（原审被告）华坪县人民政府。法定代表人庞新秀，县长。委托代理人（特别授权代理）谢飞凤，云南伸诉律师事务所律师。原审第三人谷天财，男，傈僳族，1971年7月20日出生，初中文化，务农，云南省华坪县人，住华坪县。原审第三人贺才芬，女，傈僳族，1971年10月22日出生，小学文化，务农，云南省华坪县人，住华坪县。原审第三人谷正斌，男，傈僳族，1996年1月20日出生，中专文化，云南省华坪县人，务农，住华坪县。原审第三人谷正东，男，傈僳族，1999年2月8日出生，学生，云南省华坪县人，住华坪县。原审第三人贺洁，女，傈僳族，1982年2月19日出生，云南省华坪县人，住华坪县。上诉人谷万芬因土地行政登记一案，不服华坪县人民法院（2019）云0723行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定：1991年谷云才以家庭联产承包责任制的方式与华坪县永兴乡思木村第十四队签订合同书编号04《农业承包合同书》，取得承包地7.2亩，承包期限自1991年10月1日至2006年10月1日止。谷云才于2006年死亡。原告于1995年结婚，将户口迁到四川省隆昌县石碾镇彭家祠村****，2013年1月8日迁到华坪县。2018年2月25日，第三人与华坪县永兴乡思木村委会十四小组签订编码：530723207206140004Ｊ《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式），该合同内登记有14块承包土地，面积46.26亩，承包期限1996年1月1日至2025年12月31日止，被告于2018年8月27日向第三人谷天财颁发滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《农村土地承包经营权证》，该证内包含上述14块承包土地，承包方家庭成员为贺才芬、谷正斌、谷正东、贺洁。经庭审核实，谷云才的部分承包土地登记在滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《农村土地承包经营权证》内，但原告、第三人均不清楚具体的四至边界和面积。原告与第三人谷天财因土地使用产生纠纷，原告认为被告向第三人谷天财颁发《农村土地承包经营权证》，颁证行为是错误的，侵害了原告的合法权益，请求撤销被告向第三人谷天财颁发的滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《农村土地承包经营权证》。案件受理费由被告承担。另查明，2019年6月24日谷书华、谷万珍提交书面声明：“放弃诉讼，由谷万芬一人参与诉讼”。（2019）云07民终1024号民事判决认定：“谷万芬的父亲谷云才（谷荣才）与第三人贺才芬的父母贺兴付、谷万菊签订《合同》，约定谷荣才户腊支平山地三类1.2亩转让给贺兴付户，由贺兴付支付现金30元、一只大山羊、一只架子猪、两只鸡给谷荣才作为转让价款。谷荣才、贺兴付、谷万菊均已故”。生效法律文书确认合同签订后双方已实际履行，并且该土地已经由华坪县永兴乡思木村民委员会十四村民小组重新承包给了第三人，华坪县人民政府也向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》。原审认为，关于原告诉讼主体的问题，谷书华、谷万珍书面明确表示“放弃诉讼，由谷万芬一人参与诉讼”系二人的真实意思表示，予以确认。关于谷友华的代理资格问题，华坪县永兴乡思木村民委员会出具了谷友华的推荐信和亲属证明书。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。因此，行政机关登记发放农村土地承包经营权证的基础是依据发包方与承包方签订的农村土地承包合同。本案中，华坪县永兴乡思木村委会十四小组与第三人谷天财户于2018年2月25日签订编码530723207206140004J《农村土地（耕地）承包合同》，第三人谷天财取得涉案土地的承包经营权。原告谷万芬认为其应取得土地承包经营权，发包的华坪县永兴乡思木村委会十四小组或者第三人谷天财侵犯其承包经营权，应当依照土地承包法的相关规定申请仲裁或提起民事诉讼。承包方谷天财与发包方于2018年2月29日签订《农村土地（耕地）承包合同》，2018年8月27日华坪县人民政府向第三人颁发《农村土地承包经营权证》。本案中，谷万芬系谷云才（已故）户的家庭成员，因婚嫁户户口外迁，从《华坪县农村土地承包经营权确权登记颁证工作中相关问题的处理意见》来看，其与被告颁发给第三人谷天财的滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《农村土地承包经营权证》具有利害关系。生效法律文书明确，原告的父亲与第三人的父母签订的《合同》双方已经实际履行，并且该土地已经由村民小组重新发包，被告颁发了《农村土地承包经营权证》。故原告主张撤销被告颁发给第三人的滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《土地承包经营权证》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告谷万芬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谷万芬负担。谷万芬上诉请求：1.撤销一审判决，撤销被上诉人颁发给第三人谷天财的滇(2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《农村土地承包经营权证》；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定事实不清，判决错误上诉人起诉撤销被上诉人颁发给第三人的滇(2018)华坪县农村土地承包经营权第031626号《农村土地承包经营权证》（下称《土地承包经营权证》），一审法院应围绕被上诉人颁证行为，这一被诉行政行为的合法性进行审查，但一审判决审非所诉，对行政行为的合法性并未进行认定，而是以“原告的父亲与第三人的父母签订的《合同》，双方已经实际履行，并且该土地已经由小组重新发包，被告颁发了《农村土地承包经营权证》”这种牵强的理由，驳回上诉人的诉讼请求，对被诉行政行为是否合法只字不提，故一审判决认定事实不清，判决错误。二、被上诉人颁发给第三人《土地承包经营权证》这一行政行为，认定事实错误，违反法定程序，理应被撤销。1.第三人持有的《土地承包经营权证》中包含上诉人的承包地，被上诉人将上诉人的承包地错误的确认给第三人户认定事实错误。上诉人户在1991年通过承包的方式，取得了位于永兴乡思木村承包地4块，面积共计7.2亩，当时家庭成员共计6人，因家中子女外出打工，只留下父亲在家中，1991年上诉人的父亲谷云才，未经家庭共有权人同意，私自将家庭承包的土地1.2亩承包给了第三人户，2015年上诉人回到永兴思木14组才知晓，上诉人户的土地一直由第三人代为管理耕种，因面临新一轮的土地确权颁证工作，上诉人就向第三人提出，要求归还其户转包的土地，但第三人却认为该土地是上诉人父亲转让给他的，拒绝归还。上诉人认为，当时上诉人父亲与第三人户签订的《合同》中，流转方式为承包（转包），并非转让，双方对土地的权属发生争议，向永兴乡思木村委会申请调解，但一直未达成一致意见。2018年，上诉人向承包土地登记工作小组提出申请，要求对其户承包地块进行调查，经调查后，上诉人在承包地块调查表上签字，但作为思木村14组的组长谷天财也就是本案的第三人拒绝签字。之后第三人擅自将上诉人户的承包地块调查表更改成自己的名字，自己与自己签订了《农村土地（耕地）承包合同》，并向被上诉人申请办理《土地承包经营权证》，被上诉人未经调查核实，将上诉人户的承包地错误的确认给了第三人户，认定事实错误。2.被上诉人颁发给第三人的《土地承包经营权证》颁证程序违法。首先根据《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》中“二、工作任务（二）开展农村土地承包经营权调查”中已明确规定，“因地制宜开展农村土地承包经营权地箱调查，查实承包地块权、面积、四至和空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经村（组）公示，确认无异议后，作为土地承包经营权确权的现实依据”，但被上诉人颁发给第三人户的《土地承包经营权证》，并未对第三人户申请登记的承包地的调查成果进行公示，故该行政行为程序违法。其次，上诉人与第三人户的承包地权属纠纷，已于2015年经村委会多次调解，双方一直未协商一致，被上诉人将本存在权属争议的承包地确认给了第三人户，违反了《华坪县农村土地承包经营权确权登记颁证工作中相关问题的处理意见》“（二）存在承包经营纠纷土地的登记。对于承包土地块、四至边界及承包经营权存在争议的，由村民小组组织土地承包登记工作小组根据实际情况拿出处理意见协商解决，协商解决不成的，可通过调解、仲裁、诉讼等法定程序依法解决，待纠纷解决后再进行登记。承包经营纠纷一时难以解决的，可以对纠纷农户或者纠纷地块暂缓登记。”的规定。三、上诉人与第三人户的承包地权属纠纷，应根据土地承包法的规定申请仲裁或提起民事诉讼，并非由人民法院判决维持《土地承包经营权证》进行确认。根据《物权法》第127条：“土地承包经营权设立和登记土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被申请人颁发的《土地承包经营权证》具有确认权属的性质，针对本案上诉人与第三人户的土地权属纠纷，因被上诉人颁发给了第三人户《土地承包经营权证》，错将具有权属争议的承包地确认给了第三人户，一审判决还维持了被上诉人颁发的《土地承包经营权证》，这是错误的对权属争议的土地进行确认。四、一审判决确定的上诉期限错误。华坪县人民政府答辩请求：1.维持华坪县人民法院作出的（2019）云0723行初35号行政判决，驳回被答辩人谷万芬的上诉请求；2.案件受理费由被答辩人承担。事实及理由：一、答辩人给第三人颁证的政策依据及事实依据。2018年的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是在农村集体土地所有权确权登记发证的基础上，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，明确承包土地的面积和权属等。确权登记颁证工作坚持原土地承包关系不变、承包户承包地块不变、二轮土地延包合同的起止年限不变。依法对因承包土地被征用、占用面积发生变化的，分户、人口变动导致经营权分割、合并的，经营权转让、互换的，以及承包土地灭失或全户消亡等情形实施变更登记。被答辩人谷万芬的父亲谷云才系永兴乡思木村委会**村民。1981年包产到户时，谷云才为户主分有承包土地。1991年，谷云才作为户主，以家庭联产承包责任制的方式与华坪县永兴乡思木村第十四队签订合同书编号04《云南省华坪县农业承包合同书》，取得承包地7.2亩，承包期限自1991年10月1日至2006年10月l日止。根据国家的政策，1991年第二轮承包土地延长了土地承包期限，即谷云才户土地承包期限自1996年1月1日至2025年12月31日。承包期间，被答辩人及被答辩人的兄妹因婚姻关系离开或外出打工，家中只有谷云才居住。后谷云才于2006年死亡。被答辩人于1995年结婚，将户户口迁到四川省隆昌县，013年1月8日迁回到华坪县思木村委会二组。2015年，被答辩人谷万芬向华坪县永兴乡思木村委会、华坪县永兴乡政府土地确权领导办申请对被答辩人等户的农村土地承包经营权进行确权颁证。2018年2月25日，第三人户与华坪县永兴乡思木村委会十四小组签订《农村土地（耕地）承包合同》，承包期限自1996年1月1日至2025年12月31日止。被答辩人华坪县人民政府于2018年8月27日向第三人颁发《农村土地承包经营权证》。据永兴乡政府反应2016年、2017年土地确权试点工作初，因第三人谷天财为争议土地实际经营管理人，争议土地确权资料登记为第三人谷天财户，2018年8月22日谷万芬到永兴乡确权办反映自己情况并要求将与第三人谷天财争议的土地确权给自己，永兴乡确权办在未调查核实具体情况下就将争议土地确权登记资料上的信息进行更换，后根据县确权办〔2018年〕19号文件要求，经过调查核实后最终将争议土地确权登记为第三人谷天财。答辩人同意将土地承包经营权确权给谷天财户的依据是：首先谷天财户耕种该土地已经多年，所种经济林木已有收益，且该户有与其他四户相关人员书写了联名申请：耕种争议土地的五家人提出，被答辩人的父亲在1995年已经将土地分别转让给了五家人，五家人一直耕种到现在，被答辩人的父亲在当时就将该户的第二轮土地承包合同和自留山证一并交给了他们，并且他们能提交第二轮土地承包合同和自留山证。其次本次颁证是由村民小组组长带领技术人员和相邻农户勘界后，村民小组三名代表进行签字确认登记；最后所登土地已经第一轮、第二轮公示，均无异议，谷天财户与村民小组均签订有农村土地承包合同书。二、颁证的行政程序。本次颁证均按以下程序实施：1.摸底调查；2.农户申请；3.工作底图，供农户现场指界；4.现场指界；5.制作宗地图；6.农户确认，对承包地块宗地图进行最终确认；7.结果公示，公示期为7天；8.结果审核，以村民小组为单位，上报乡农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室审核；9.完善农村土地承包合同；10.建立登记簿；11.颁发承包经营权证，由县人民政府将制作好的《农村土地承包经营权证》，委托乡人民政府以村民小组为单位召开村民大会，统一颁发。该户2016年5月13日通知指界，2017年10月11日进行承包地块指认，2018年2月25日村民小组进行审核、户主声明、公示、签订承包合同，承包期限自1996年1月1日起至2025年12月31日，2018年8月20日华坪县农业局编制农村土地承包经营权登记簿，被答辩人华坪县人民政府于2018年8月27日向第三人颁发《农村土地承包经营权证》。三、颁证的法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。因此，答辩人华坪县人民政府登记发放农村土地承包经营权证的基础是依据发包方与承包方签订的农村土地承包合同。本案中，华坪县永兴乡思木村委会十四小组与第三人谷天财户于2018年2月25日签订编码为530723207206140004J的《农村土地（耕地）承包合同》，第三人谷天财取得了涉案土地的承包经营权。被答辩人谷万芬认为其应取得土地承包经营权，或者发包的华坪县永兴乡思木村委会十四小组、第三人谷天财侵犯其承包经营权，应当依照土地承包法的相关规定申请仲裁或提起民事诉讼。本案中，被答辩人的父亲与第三人的父母签订的《合同》双方已经实际履行，并且该土地已经由村民小组重新发包，答辩人颁发了《农村土地承包经营权证》。故答辩人认为被答辩人主张撒销发给第三人的滇(2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《土地承包经营权证》的诉讼请求应予以驳回。谷天财等原审第三人答辩请求：1.请求二审法院依法维持华坪县人民法院作出的（2019）云0723行初35号《行政判决书》。2.案件受理费由被答辩人承担。事实及理由：一、华坪县人民政府登记颁发给答辩人的滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号土地承包经营权证的颁证程序合法、权属来源合法，应依法予以维持。华坪县人民政府颁发给答辩人户滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号土地承包经营权证是以2018年2月25日思木村委会十四组与答辩人户签订的编号为农村土地（耕地）承包合同书为权属登记来源，华坪县人民政府的颁发经营权证并不直接创设土地承包经营权，颁发土地经营权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具备行政确权功能，农村土地的经营权证的取得是基于村小组的发包行为，华坪县人民政府的颁证行为是以承包合同为基础，其答辩人取得经营证的基础关系是答辩人与思木村十四组签订的承包合同。政府颁发农村土地承包经营权证的来源是村小组的发包行为，政府对于村小组的发包行为没有任何的干预权，颁证行为只是个固定行为，政府颁证行为只根据村小组的发包行为颁证，而且（2019）云07民终1024号民事判决认定华坪县永兴乡思木村十四组村民小组重新承包给了答辩人，华坪县人民政府向答辩人颁发了《农村土地承包经营权证》，主张合同有效己经没有可诉性为由驳回了答辩人确认合同有效之诉的上诉，那么该判决也认可村小组发包行为的合法性，所以华坪县人民政府基于村小组的发包行为颁发给答辩人的经营权证的程序是合法的，应依法予以维持。二、上诉人在上诉事实和理由的第二部分承认答辩人的父母和被答辩人父亲确实签订过土地流转合同，只是辩解土地只是转包关系而非转让关系，但从村小组重新与答辩人签订的承包合同来看，该合同是转让行为而非转包行为，而且被答辩人的父亲谷云才作为被答辩人户的承包方，与对外签订的合同构成表见代理，被答辩人以自己不知情为由主张自己的承包地错误登记在答辩人的经营权证上的理由不能成立。1991年2月10日，因被答辩人户经济困难，就以其父亲谷荣才作为家庭代表与答辩人的父亲贺兴付户签订了一份土地转让合同：“约定将谷荣才户腊支平山地三类地1.2亩转让给贺兴付，由贺兴付支付现金30元、一只大山羊、一只架子猪、两只鸡给谷荣才作为转让价款。”其余土地也转让给了本村四户村民：谷兴友、贺兴杰、谷兴明、贺友成，后谷云才就搬到冷山居住。答辩人的父亲与谷云才协议后各自履行了义务，由答辩人户支付价款，被答辩人的父亲交付土地，以表明土地流转的事实。答辩人户与被答辩人的父亲谷云才协议后各自履行了义务，至今己经管理耕种20多年，花椒树已成林挂果，享有收益。眼看答辩人经营的土地得到收益后，被答辩人谷万芬歪曲将土地已转让的事实，向人民法院提起诉讼，要求华坪县人民政府撤销答辩人已经合法取得的土地承包经营权证的主张是不能成立的。三、本案被答辩人谷万芬的第三部分的上诉理由与自己提起行政诉讼的起诉理由自相矛盾，既然本案应该先由民事诉讼或仲裁来解决，那么被答辩人谷万芬又何必多此一举提起行政诉讼。在本案中，答辩人一审阶段答辩理由也是被答辩人谷万芬未先提起民事诉讼，确认据以颁证行为的承包合同（即答辩人户与思木村十四组签订的《农业承包合同书》）是否有效，就直接提起行政诉讼，要求撤销华坪县人民政府颁发给答辩人户的经营权证没有法律依据。华坪县人民政府土地行政登记所依据的是基础民事法律关系，行政相对人对其有异议的，应先通过民事诉讼或者仲裁途径予以解决。现被答辩人以此理由来上诉与自己的行政诉讼的理由自相矛盾。四、被答辩人谷万芬不是该具体行政行为的利害关系人，不具备提起诉讼的原告主体资格，应依法裁定驳回起诉。被答辩人谷万芬于1995年结婚并把户户口迁至四川省隆昌县，013年1月8日迁回到华坪县永兴乡思木村二组，而涉案土地是思木村十四组的土地，根据《土地承包法》的规定，只有本集体经济组织成员的农户才有权承包本集体经济组织的土地，被答辩人谷万芬是思木村二组的村民无权再承包十四组的土地，而且华坪县人民政府颁发给答辩人户的经营权证是思木村十四组的土地，被答辩人谷万芬不具备行政诉讼原告主体资格，不是行政法上的利害关系人，应依法裁定驳回起诉。五、一审判决的上诉期10日属笔误，请求二审法院予以纠正。二审中，当事人没有提交新证据。本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方办理土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”被诉行政机关华坪县人民政府具有相应的行政管理职权，且华坪县人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提条件为发包方与承包方签订农村土地承包合同。本案中，华坪县永兴乡思木村委会十四小组与第三人谷天财户于2018年2月25日签订编码为530723207206140004J的《农村土地（耕地）承包合同》，第三人谷天财取得了涉案土地的承包经营权，华坪县人民政府以此为谷天财颁发农村土地承包经营权证，并无不妥。另外，原审原告谷万芬的父亲作为户主，与原审第三人的父母签订的《合同》，双方已经实际履行，且该土地已经由村民小组重新发包，原审原告谷万芬要求撤销原审被告颁发给原审第三人的滇（2018）华坪县农村土地承包经营权第031626号《土地承包经营权证》的诉讼请求无事实和法律依据。至于上诉期限的问题，当事人不服一审行政判决的上诉期限为判决书送达之日起十五日内，原审判决将其确定为十日内有误，应予指正，但该错误未对当事人的权利造成实质影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由谷万芬负担。本判决为终审判决。审判长  谢旭东审判员  蔡江英审判员  胡强胜二〇二〇年八月十三日书记员  颜杉珊