安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终782号 上诉人(一审原告)安庆市冲浪能源科技有限责任公司，住所地安徽省安庆市怀宁县工业园，统一社会信用代码91340822764761993F。 法定代表人何宏瑞，该公司总经理。 委托代理人杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 委托代理人亓琪，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心**，组织机构代码33686903-3。 法定代表人张孝成，该市市长。 委托代理人朱永乐，该市司法局工作人员。 委托代理人谢璐，该市人民政府法律顾问。 被上诉人(一审被告)安徽省凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道，统一社会信用代码113404210030658899。 法定代表人熊寿宏，该县代县长。 委托代理人刘磊，该县应急管理局工作人员。 委托代理人汤毅，安徽法戈律师事务所律师。 被上诉人(一审第三人)安徽省凤台县应急管理局，住所地安徽省凤台县政府**718。统一社会信用代码11340421MB1730486Q。 法定代表人刘涛，该局局长。 上诉人安庆市冲浪能源科技有限责任公司（简称冲浪公司）因诉安徽省凤台县人民政府（简称凤台县政府）行政批复及安徽省淮南市人民政府（简称淮南市政府）行政复议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 冲浪公司向一审法院诉称，2017年5月，其与安徽良木农业发展有限公司（简称良木公司）签订《规模养殖沼气工程设备合同书》，合同签订后，良木公司向原告公司购买沼气设备，原告按合同约定提供了设备并安装调试后投入生产。2018年8月4日，良木公司发生了一起一死两伤的沼气中毒事故（即“84”沼气中毒事故，以下简称“84”事故）。事发后，凤台县政府成立了事故调查组，出具了《安徽良木农业发展有限公司“84”沼气中毒事故调查报告》（简称《调查报告》）。该报告认定原告公司对该起事故负主要责任。原告认为，凤台县政府批复确认的《关于安徽良木农业发展有限公司“84”沼气中毒事故调查报告的请示》（凤安监[2019]4号，以下简称4号《请示》）严重侵犯原告合法权益，程序违法且认定事实不清。主要理由如下：一、凤台县政府作出的21号《批复》，事故调查程序违法。（一）事故调查组的组成不合法。1、依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（简称《事故处理条例》）第二十一条规定：特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。《调查报告》将原告认定为事故责任单位，《生产安全事故报告罚款处罚规定（试行）》第三条规定:“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”。故原告所在地人民政府应当派人参加，但凤台县政府未通知怀宁县人民政府派人参加。2、《事故处理条例》第二十二条和《安徽省生产安全事故报告和调查处理办法》第十九条的规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。但本案中，凤台县政府组建的事故调查组没有监察机关人员，也未邀请凤台县人民检察院派人参加。（二）事故调查超过法定期限。根据《调查报告》，事故发生在2018年8月4日，当月6日即成立事故调查组，次月6日委托安徽省安全生产科学研究院做沼气检测分析，2018年11月20日，凤台县农业委员会（简称县农委）委托农业农村部沼气科学研究所（简称沼气科研所）2019年11月24日作出《安徽良木农业发展有限公司沼气中毒事故分析报告》(简称《分析报告》)。当月28日，调查组作出《调查报告》。2019年3月11日，县安监局将该份《调查报告》作为附件，向凤台县政府报送4号《请示》，其作出案涉《批复》的时间为当月20日。《事故处理条例》第二十九条规定:“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告;特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日”。本案中，调查组自事故发生之日到《调查报告》提交，长达219天，超过了最长期限，违反了事故调查提交的时间规定。（三）《调查报告》依据的沼气科研所作出的《分析报告》的形成不合法。《事故处理条例》第二十七条规定:“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定”。但《分析报告》并非由事故调查组委托，而是由县农委委托的，且该报告非具备资质的机构出具，无鉴定专家签名。《调查报告》据此认定冲浪公司负事故主要责任，违反法律规定。听证时，原告要求凤台县政府提供《分析报告》原件，但其拒不提供，仅用一份彩印件就声称是原件。二、凤台县政府作出的21号《批复》关于事故责任的认定事实不清，证据不足。(一)《调查报告》的形成未经过专业的技术鉴定，无任何现场照片、勘验资料、现场简图等证据。《调查报告》关于责任的认定完全依据案涉《分析报告》，但该《分析报告》本身前后矛盾。该报告分析事故的原因为“沼气间歇性溢出”，后在无证据和说理的情况下，又改为“沼气间歇性泄露”。“溢出”和“泄漏”是两个不同的概念，该报告完全无视我国水压式沼气安全原理，对不同概念移花接木混淆视听。另外，《分析报告》中也未提供沼气科研所的资质证书，无专家姓名和签名。另外，《安徽省生产安全事故报告和调查处理办法》第二十四条规定，事故调查报告应当要附有现场照片、视听资料、勘验资料等证据材料。但本案中，事故调查报告没有事故现场的照片、简图等证据，只照搬照抄一份难辨真伪、主观的《分析报告》来认定事故发生原因并划分责任，是不负责、主观的。(二)《调查报告》中对事故直接原因的认定无事实与理论依据。其照搬照抄《分析报告》认为直接原因是“……沼气发生间歇性泄露，进入沼气生产区域人员吸入含甲烷、二氧化碳、氰化氢和硫化氢的沼气而中毒窒息，造成一死二伤的意外事故”。该说法含糊其词，疑点重重，缺乏依据。且《分析报告》与《调查报告》均回避重要事实，即良木公司在未告知原告的情况下，在沼气罐上又自行加盖了低矮密闭棚(棚内也未有气体报警和通风设施)。事发现场，公安和安监人员均确认3名事故死伤者是在密闭棚内发现的，溢出沼气在密闭棚之外，显然因为间歇性溢出沼气中毒的结论，无事实与理论依据。实际上，本案造成中毒的原因可能有两点:一是良木公司在沼气设备上自行加盖密闭棚，构成了受限空间，且未设置通风和气体报警装置，形成沼气聚集的条件。二是良木公司不遵守进入受限空间作业的规范(GB30871受限空间作业安全规范)，因不当操作致在受限空间里沼气中毒。(三)《调查报告》中认定原告存在技术指导错误致事故发生，也没有依据。《调查报告》中关于原告的“指导行为”具体是什么，以及事故发生与该指导行为之间是否存在因果联系，调查组没有提供证据证明。实际上，原告的工作人员微信指导关闭部分沼气阀门的时间是2018年7月31日，而事故发生时间是同年8月4日，也就是说，良木公司按原告指导“关闭沼气阀门”时，没有发生危险。(四)《调查报告》认为原告负有沼气工程设计、施工等合同义务但没有相关资质，毫无根据。一方面，原告与良木公司之间仅有一份《工程设备合同》，根据该《合同》，原告仅负责供货和安装调试义务，原告也早已履行了自身的合同义务。原告未与良木公司签订相关的《设计合同》与《施工合同》，不承担施工图纸的设计和土建工程的施工。该项目的土建工程、发电机、发电机房等，均由良木公司自行安排实施。另一方面，原告已按照《安徽省农村能源建设与管理条例》第一条规定，对生产产品办理了《产品生产经营许可证》和《营业执照》，并由安徽省科技厅组织中国沼气学会、清华大学等科研院所的教授专家进行了产品科技成果鉴定，同时也制定了产品企业标准并备案，并通过检验机构检验，已按规定办理了投入生产前鉴定工作。《调查报告》关于原告应当负有义务方面，完全照搬照抄《分析报告》，该说法没有任何证据。原告2019年10月22日向市政府提起行政复议，其组织原告与凤台县政府、县应急局2019年12月19日举行了听证会。但淮南市政府在无任何理由的情况下，复议决定维持21号《批复》，明显错误。综上，冲浪公司认为凤台县政府作出的21号《批复》程序违法且事实不清、证据不足，淮南市政府没有查清事实，复议决定予以维持，明显不合法。现请求依法判决：一、确认淮南市政府作出的淮府复决[2019]40号行政复议决定（简称40号复议决定）违法并撤销；二、确认凤台县政府作出的21号《批复》违法并责令其重新作出；三、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2018年8月4日11时左右，安徽省淮南市凤台县尚塘镇境内的良木公司沼气站发生一起中毒事故，致死亡1人，2人重伤和直接经济损失，即案涉“84”事故。事发后，为尽快查明事故原因，妥善处理事故，凤台县政府研究决定成立凤台县“84”安全事故调查组。该县政府办公室当月6日作出的凤政办秘[2018]51号《关于成立凤台县“84”安全事故调查组的通知》显示，该调查组由县安全监管局（即原县安监局，现为县应急管理局）牵头，县监察委、县公安局、县总工会、县农委等有关单位派员参加，同时邀请安全专家人员参与调查。开展事故调查期间，县农委委托农业农村部沼气科学研究所组织沼气工程设计、检测和安全相关专家于2018年11月22日-23日对良木公司沼气中毒事故进行技术评价并签订了委托协议。该所于同年11月24日作出《分析报告》。当月28日，事故调查组在经现场勘察、调查取证、查阅资料、询问有关人员、实验验证，查明良木公司、冲浪公司和良木公司沼气工程情况，对事故发生经过和应急处置情况、事故发生的原因和基本情况、发生的经过、原因，认定了事故性质和责任，提出了事故防范和整改措施，形成《调查报告》。《报告》认定“84”事故系一起生产安全事故，对事故责任人员和单位提出了处理建议。其中认定：冲浪公司承担良木公司沼气设备安装等。未按照《安徽省农村能源建设与管理条例》和《安徽省大中型畜禽养殖场沼气工程建设与管理要点》等规定办理涉及、施工、投入生产前鉴定等，未对用户开展安全培训和技术交底，产品售后服务指导不到位。对事故的发生负有主要责任。建议其所在地安庆市怀宁县安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项和第一百零九条第（一）项，对冲浪公司及其主要负责人进行处罚。2019年3月11日，该县安监局将该《调查报告》作为附件，向凤台县政府报送4号《请示》。该县政府收悉后，于同月20日作出21号《批复》。原告对该《批复》不服，于2019年10月15日向淮南市政府申请行政复议。期间，淮南市政府于2019年10月22日将该县应急管理局作为第三人参加行政复议，于2019年12月19日举行听证，于同年12月16日告知冲浪公司行政复议决定延期29日作出后，于2020年1月3日向各方当事人作出并邮寄送达40号复议决定书，维持21号《批复》，并告知了申请人冲浪公司依法提起行政诉讼的权利。冲浪公司对该行政复议决定仍不服，提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 一审另查明，2017年5月6日，需求方（甲方）良木公司与供应方（乙方）冲浪公司签订《沼气工程合同》，双方约定：“设备名称：良木公司沼气设备安装工程，设备安装地点：良木公司养殖场内，工作内容及范围：沼气设备及安装调试……，质量要求：1、乙方应严格按照养殖沼气工程规范及安全操作规程进行安装；2、发酵罐、贮气柜、脱硫塔、阻火塔应不漏水、不漏气，设备安装完毕后，可承受10kpa的试验压力，应符合沼气工程设备质量与要求，工程合格，正常运行。……乙方职责：1、安排专业安装队伍，文明安装，安全生产，保证合格工程，进行正常的维护和检修”。 一审再查明，因“84”事故引发的产品责任纠纷和生命权、健康权、身体权纠纷等系列民事案件正在凤台县人民法院审理期间，冲浪公司作为被告，被要求承担赔偿责任。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为，是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简言之，行政行为就是给行政行为相对人就特定事项设定权利义务的行为。批复本身是一个内部行为。但本案中，案涉事故的《调查报告》认定了冲浪公司在事故中的责任，提出了处罚建议，凤台县政府作出21号《批复》，对此予以同意和确认。因此，该《批复》对冲浪公司设定了特定的义务，且该《批复》已作为相关民事案件的证据，对冲浪公司的权利义务产生了实际影响，已外化为具有可诉性的行政行为。原告认为该《批复》侵犯其合法权益，诉请予以撤销，属于行政诉讼受案范围。 沼气科研所出具的《分析报告》中，对事故发生的直接原因和间接原因，均认定良木公司负有责任，该《分析报告》是专业性的认定，《调查报告》以此为依据，认定相关事故责任，有事实和法律根据。凤台县政府在法定期限内，依照《中华人民共和国安全生产法》和《事故处理条例》等法律规定，作出《批复》，对其安全责任予以确认，其行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律规定正确。淮南市政府在依法受理冲浪公司的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》及其相关规定，按法定程序进行审查，并在规定期限内作出40号复议决定送达给各方当事人，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冲浪公司的诉讼请求。 冲浪公司上诉称，1、一审判决认定事实不清，证据不足。涉案分析报告、调查报告事实不清。上诉人作为生产厂家已经依照合同交付了符合规定、没有缺陷的沼气设备。案涉调查报告认定涉案人员系沼气中毒死亡，但未附相关确凿、直接的证据。该调查报告程序违法。调查组没有监察机关、检察机关人员参与违法、调查报告的作出超过法定期限。2、经营单位良木公司应当负主要责任。良木公司未建立健全安全生产制度、未对其工作人员进行安全教育、擅自加盖密闭棚等应当对事故负主要责任。3、一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼主张。 凤台县政府答辩称，1、凤台县政府有权对事故调查并作出相应调查报告，因鉴定耽误的时间应当予以扣除，调查报告没有超出法定期限。2、调查报告认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告凤台县政府向一审法院提举下列证据：1、51号《通知》，证明事故发生在2018年8月4日，案涉事故调查组于2018年8月6日成立，时间合法；2、对良木公司人员及其他相关人员的调查询问笔录，证明调查时间在2018年8月7日-8月24日，符合规定；3、安徽安全生产科学研究院2018年9月12日出具的《检测报告》（报告编号：18SJ48500278001），证明2018年9月6日开始，对事故进入鉴定阶段；4、沼气科研所出具的《分析报告》，证明该《分析报告》于2018年11月24日作出；5、事故调查组作出的案涉《调查报告》，证明该报告于2018年11月28日完成；6、淮南市安全生产委员会2019年1月7日作出的《关于安徽良木农业发展有限公司“8.4”沼气中毒事故调查报告审核意见的函》（淮安办函[2019]3号，以下简称3号《函》），证明在报送前曾于2019年1月7日经内部汇报；7、21号《批复》，证明县政府作出批复的事实；8、《沼气工程合同》及其《设计方案》，证明经调查，原告属于超出经营范围；9、立案处罚及相应程序和文书，证明针对良木公司的行政处罚行为合理合法；10、处罚建议函，证明并未对原告作出相应的处罚，而是建议原告所在地的安监部门对其进行相关的处理。 一审被告淮南市政府向一审法院提举下列证据：1、行政复议申请书，证明原告申请行政复议；2、行政复议答复通知书，证明其依法向被申请人及第三人寄送了行政复议通知书；3、行政复议答复书，证明县政府向市政府提交了行政复议答复书；4、第三人参加行政复议通知书，证明市政府依法通知第三人参加了行政复议；5、情况说明，证明第三人针对复议的情况进行了说明；6、行政复议听证通知书，证明市政府依法举行了听证；7、延期审理通知书，证明根据行政复议法等相关法律规定，依法进行了延期；8、40号复议决定书，证明综合相关各方证据，市政府依法作出复议决定并依法送达给各方当事人；9、40号复议决定书的送达回证；以上证据综合证明其复议的程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。 一审原告冲浪公司向一审法院提举下列证据：第一组：1、原告营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明原告主体资格适格；第二组：2、凤政办秘【2018】51号《关于成立凤台县“8.4”安全事故调查组的通知》（以下简称51号《通知》）；3、《分析报告》；4、《调查报告》；5、21号《批复》；共同证明：事故调查组的组成人员不合法，无监察机关和人民检察院人员参加；事故调查报告程序违法，事故调查明显超过法定期限；沼气科研所《分析报告》的形式不合法，不是由事故调查组委托的，报告没有骑缝章和相关专家签字；《调查报告》认定事实不清，没有事故现场照片、视听资料，其关于事故原因与责任认定完全照搬照抄《分析报告》。第三组：6、《规模养殖沼气工程设备合同书》；7、沼气设备发货清单；证明原告与事故发生单位良木公司之间仅为设备买卖合同关系，原告按照约定交付了设备以及安装调试完成，不存在《分析报告》及《事故调查报告》所说的负有设计、施工等合同义务。第四组：8、凤台县人民法院送达回证，证明县政府作出影响原告实体利益的行政行为后，未向原告送达。原告在2019年10月22日收到凤台县人民法院的被诉材料后，方才知道其作出的批复行政行为。第五组：9、40号复议决定书，证明市政府无视县政府21号批复中事实认定错误、程序违法的情形，决定予以维持，明显错误。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是凤台县政府根据事故调查组的调查报告做出的涉案批复是否合法及淮南市政府的复议决定是否合法。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》相关条款的规定，事故调查组应当对事故发生经过、救援情况、人员伤亡情况及经济损失情况进行调查，对事故发生原因、事故性质等进行分析，对事故责任的认定以及对事故责任者的处理提出建议，提出事故防范和整改措施，以此形成事故调查报告，并附具有关证据材料。本案中，凤台县政府的批复载明原则上同意调查组对事故经过、原因分析、事故性质以及事故责任的认定等。根据一审法院查明的事实，事故调查组经现场勘查、调查取证、查阅资料、询问有关人员。调查组一方面根据沼气科研所《分析报告》载明的，根据良木公司提供的王某2018年7月24日至2018年8月1日通话聊天记录，由于沼气不能正常发电，王某在电话咨询冲浪公司后，按该公司的指导关闭沼气池组后6个沼气池的导气阀门，持续产生的沼气导致该6个沼气池中沼气压力升高，池内水位下降，沼气间歇性溢出，导致事故发生。另一方面认为冲浪公司未按照《安徽省农村能源建设与管理条例》和《安徽省大中型畜禽养殖场沼气工程建设与管理要点》等规定办理设计、施工、投入生产前鉴定等，未对用户开展安全培训和技术交底，产品售后服务指导不到位。最终认定冲浪公司对事故发生负有主要责任，并无不当。凤台县政府的批复对该事故调查报告原则上认可，亦无不当。冲浪公司认为沼气科研所于2020年5月16日向其出具了回复函，该函记载事故分析报告中提出的事故直接原因只分析一种可能性，直接原因的分析不具有唯一性，因此要求重新鉴定。对此本院认为，沼气科研所的分析报告叙述了事故发生的经过，认为事故发生的直接原因是沼气间歇性溢出，间接原因是冲浪公司未提供沼气工程相关设计、施工和安装资质等，该报告仅仅是事故调查组的参考依据之一，除此之外事故调查组还参考了安徽安全生产科学院于2018年9月12日出具的《检测报告》。因此，沼气科研所的分析报告仅是原因分析，并未最终做出主、次要责任的认定，冲浪公司要求重新鉴定亦缺乏事实和法律依据，本院不予谁许。 综上，事故调查组在自主调查的前提下，参考相关报告，作出的事故调查报告并无不当。凤台县政府对该调查报告作出的批复亦无不当。冲浪公司不服凤台县政府的调查报告向淮南市政府申请行政复议，淮南市政府经书面审查在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。一审法院驳回冲浪公司的诉讼请求并无不当。冲浪公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安庆市冲浪能源科技有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月十三日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。