山西省高平市人民法院   行政判决书   （2019）晋0581行初88号   原告：晋城市盛福祥牧业有限公司，住所地山西省泽州县金村镇霍秀村村东南220米处。   法定代表人：李永永，任总经理。   委托诉讼代理人：张晓鸿，山西本和律师事务所律师。   委托诉讼代理人：陈雅楠，山西本和律师事务所律师。   被告：泽州县自然资源局（泽州县规划局），住所地晋城市新市东街**。   负责人：侯占方，任局长。   出庭负责人：李珺，任泽州县自然资源局执法大队长。   委托诉讼代理人：王潞潞，山西晋卓律师事务所律师。   原告晋城市盛福祥牧业有限公司诉被告泽州县自然资源局土地行政处罚一案，原告于2019年12月16日向本院提起诉讼。立案后，本院于2019年12月17日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等应诉手续。因新冠肺炎疫情影响，本案于2020年1月25日至同年5月14日中止审理。恢复审理后，本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告晋城市盛福祥牧业有限公司法定代表人李永永及委托诉讼代理人张晓鸿、陈雅楠、被告泽州县自然资源局出庭负责人李珺及委托诉讼代理人王潞潞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告于2019年12月3日作出泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》，载明,“……晋城市盛福祥牧业有限公司出具虚假“四议两公开”会议记录，于2015年12月24日骗取《泽州县国土资源局关于晋城市盛福祥牧业有限公司使用土地的备案意见》（泽国土资设农备[2015]40号），违法占用金村镇霍秀村土地，经2019年11月现场勘测，该宗地占用的土地位于149G012079图幅内金村镇霍秀村0048、0052、0038、0044号图斑，总占地面积24689.75平方米（合37.03亩），其中农用地18099.12平方米（合27.15亩），建设用地5888.19平方米（合8.83亩），未利用地702.58平方米（合1.05亩）。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定属于违法占地。该宗地符合金村镇土地利用总体规划，不符合城乡规划。经泽州县自然资源局局务会研究，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：1、立即停止违法占地；2、拆除在违法占地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对违法占用的农用地18099.12平方米（合27.15亩）处以每平方米20元的罚款，计361982.40元；建设用地5888.19平方米（合8.83亩）处以每平方米10元的罚款，计58881.90元；未利用地702.58平方米（合1.05亩）处以每平方米10元的罚款，计7025.80元；共计427890.10元整。……”。   原告向本院提出诉讼请求：判令撤销被告泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》。事实和理由：原告认为被告被诉处罚决定书中3条处罚认定的主要事实都是错误的，应予撤销。一、认定原告出具“虚假的”“四议两公开”会议记录是错误的。“四议两公开”会议记录，是霍秀村委出具的，不是原告出具的。村委出具的会议记录是否虚假，原告是不知情的，即使是虚假的，原告也不能承担责任。二、认定原告2015年12月24日用虚假的“四议两公开”会议记录“骗取”了《泽州县国土资源局关于晋城市盛福祥牧业有限公司使用土地的备案意见》（下称《备案意见》）是错误的。《备案意见》是被告根据金村镇政府2014年8月20日的申请、经过认真核实后、根据自己的审查意见出具的，应该是合法的。《备案意见》和“四议两公开”会议记录没有必然的因果关系，村委的“四议两公开”会议记录是镇政府审查民主决策的程序性文件，不是被告决定土地《备案意见》的实质性文件。被告是否决定土地备案，主要审查的依据是县政府、发改委、环保局、农业局的立项审批文件。“四议两公开”会议记录也未有向被告申请土地备案事项。原告是2013年3月经村委同意占地的，12月村委确定了原告占地四至及总面积35.16亩。2014年6月，被告现场勘察，盖章同意原告占地33.57亩，此时尚未有2015年8月27日村委的“四议两公开”会议记录，因此即使没有“四议两公开”会议记录，被告也应出具《备案意见》。三、认定原告违法占地是错误的。原告的农业养殖项目是合法的，用地有《土地租赁协议》，项目和用地都是经过村委、镇政府同意、发改委立项、畜牧局选址、国土所审查、国土局备案、环保监测、农业局备案的。四、《泽州县自然资源行政处罚决定书》适用法律错误。1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，建设用地必须使用国有土地，乡镇企业使用农民集体土地必须批准。原告用地是农业综合开发项目用地，不是建设用地，不适用该条款。第四十四条是农用地转为建设用地的规定，原告用地至今是农地农用，该条款也不适用。第七十六条规定未经批准或者骗取批准的处罚方式，该条也不适用；因为批准和备案不同，批准是上级同意，备案是主管部门存档，原告用地是泽州县人民政府发文批准的，所以不存在未经批准或者骗取批准的问题。2、没有法律规定土地备案必须有“四议两公开”会议记录，被告要求提供该会议记录，是超出《中华人民共和国行政许可法》规定范围的额外要求。综上，该《泽州县自然资源行政处罚决定书》认定事实错误，适用法律错误，原告请求撤销。   原告提交以下证据：   第一组   1、原告前身泽州县龙圣新型材料建材厂的《营业执照》及《集体土地使用证》；   2、泽州县人民政府泽占土农字(2011)27号《关于泽州县跃宇养殖专业合作社使用土地的通知》；   3、2015年12月7日泽州县人民政府《协调会议纪要》；   第二组   1、2014年6月4日农业养殖业项目现场会商表；   2、泽州县国土资源测绘中心2014年8月16日出具的《土地勘测定界技术报告书》；   3、泽国土资设农备[2015]40号《泽州县国土资源局关于晋城市盛福祥牧业有限公司使用土地的备案意见》；   第三组   泽州县发展和改革局泽发改备[2014]55号《企业投资项目备案证》；   泽州县环境保护局泽环审(2014)52号《关于晋城市盛福祥牧业有限公司农业综合开发项目环境影响报告表的批复》；   泽州县畜牧兽医局《新上养殖项目动物防疫条件选址意见书》；   泽州县农业委员会泽农字[2016]4号《关于晋城市盛福祥牧业有限公司用地的备案意见》；   第四组   金村镇人民政府金政发[2014]96号《关于晋城市盛福祥牧业有限公司设施农用地备案的申请》；   2、2015年8月30日《用地协议》；   3、金村镇人民政府金政发[2015]182号《关于晋城市盛福祥牧业有限公司设施农用地备案的申请》（发给泽州县国土资源局）；   4、金村镇人民政府金政发[2015]182号《关于晋城市盛福祥牧业有限公司设施农用地备案的申请》（发给泽州县农委）；   第五组   1、2013年3月4日金村镇霍秀村村民委员会会议记录；   2、2013年3月17日《土地租赁协议》；   3、霍秀村企业占地测量表；   4、落款为晋城市盛福祥牧业有限公司、盖章为泽州县金村镇霍秀村村民委员会的《晋城市盛福祥牧业有限公司关于使用设施农用地的申请》；   5、泽州县金村镇霍秀村村民委员会2015年8月27日“四议两公开”会议记录及公示；   6、2015年8月30日《用地协议》；   7、泽州县金村镇霍秀村村民委员会2019年12月30日、2020年7月8日收据两支。   经庭审质证，被告认为第一组、第三组2、3、4号、第五组7号与本案无关；第二组、第三组1号、第四组3号、4号真实，但不能证明原告主张；第四组1号、第五组1-3号、5号不认可真实性；第四组2号与第五组6号系同一证据，认可真实性、不认可其合法性；第五组4号不合法，且不能证明原告主张。本院经审核认为，以上证据与被告作出泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》是否合法无关，依法不予采用。   被告辩称，被告泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》应予维持，理由如下：   一、原告通过出具涉案虚假的“四议两公开”会议记录，骗取了泽国土资设农备[2015]40号《泽州县国土资源局关于晋城市盛福祥牧业有限公司使用土地的备案意见》（以下简称《备案意见》）。1、涉案虚假的“四议两公开”会议记录出具的时间为2015年8月份，该时间段李永永既是金村镇霍秀村主任，同时也是原告公司的发起人，李永永具备双重身份。2、按《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第三条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，取得设施农用地备案手续必须有用地协议及相关村委的村民代表大会会议通过的记录等材料，涉案虚假的“四议两公开”会议记录系原告取得《备案意见》向泽州县国土资源局提供的必要材料。如原告没有提供涉案虚假的“四议两公开”会议记录，泽州县国土资源局不可能出具《备案意见》。3、从泽州县监察委员会对郞晋军、李永永的询问笔录及相关材料和被告对郞晋军、李永永等人的询问共计71页可知，涉案虚假的“四议两公开”会议记录系李永永指使郞晋军制作的。4、金村镇党委因涉案虚假的“四议两公开”会议记录处分了作为霍秀村委主任的李永永，依据的是《中国共产党纪律处分条例》，处分的是李永永违反党纪的行为。这不能排除李永永另作为原告公司的发起人，因提供涉案虚假的“四议两公开”会议记录导致原告骗取了《备案意见》而不需要承担违法责任。5、《备案意见》系泽州县国土资源局在对原告提供的相关材料进行程序性审核的基础上出具的，而不是实质性审核。且《备案意见》载明“根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件精神，予以备案”。   二、原告违法占地事实清楚。1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，使用土地必须向土地行政主管部门进行申请和审批，其他部门无权受理使用土地的申请并进行审批。2、原告因提供涉案虚假的“四议两公开”会议记录，骗取被告出具《备案意见》，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定属于非法占用土地，即违法占地。   三、泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。被诉处罚决定书作出的三条具体处罚，适用法律完全正确。   被告提供如下证据：   1、违法线索登记表；   2、2019第0022号《责令停止违法行为通知书》；   3、2019第0022号《责令停止违法行为通知书》送达回证；   4、泽州县国土资源执法监察大队核查报告；   5、自然资源违法案件立案呈批表；   6、接受调查通知书；   7、抄告单；   8、从泽州县档案馆复制的晋城市盛福祥牧业有限公司取得《泽州县国土资源局关于晋城市盛福祥牧业有限公司使用土地的备案意见》（泽国土资设农备[2015]40号）的相关卷宗材料59页（其中包括金村镇霍秀村村民委员会2015年8月份的“四议两公开”会议记录及公告、公示记录和照片等）；   9、晋城市盛福祥牧业有限公司的营业执照复印件、法定代表人李永永的身份证复印件、泽州县监察委员会对郞晋军、李永永的询问笔录及相关材料和泽州县国土资源局对郞晋军、李永永等人的询问共计71页；   10、现场勘测笔录、晋城市盛福祥牧业有限公司违法占地现状图、地类、地类证明div>   11、关于晋城市盛福祥牧业有限公司采取欺骗手段骗取使用土地的备案意见的调查报告；   12、泽州县自然资源局违法案件初审意见卡；   13、违法案件审理记录；   14、泽州县自然资源局上会事项填报单；   15、违法案件处理决定呈批表；   16、泽自然资罚告字[2019]第77号《泽州县自然资源行政处罚告知书》；   17、泽自然资罚告字[2019]第77号）《泽州县自然资源行政处罚告知书》送达回证；   18、自然资源行政处罚听证记录；   19、泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》；   20、泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》送达回证；   21、尹强社、靳中林、司彦飞行政执法证复印件，张建利国土资源执法监察证复印件。   经庭审质证，原告认可1-8、10-21号证据，认可9号证据中陈林林证人证言、李永永的询问笔录，其他人的证人证言内容雷同、语气一致，不予认可。经本院审核，1-8、11-21号证据真实、与本案具有关联性，依法予以采信。9号证据中，泽州县监察委员会对郎晋军、李永永的询问笔录真实、合法、与本案具有关联性，依法予以采信；晋城市生态环境局泽州分局的文件、谢劲松等人及相关单位的情况说明、动物产地检疫工作情况日汇总表、现场照片，与泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》认定的事实无关，依法不予采用；被告对郎晋军、田宏平等人的12份询问笔录，询问人员记载的是靳中林、张建利、司彦飞，但仅向被询问人告知了一个执法证号1406181032（经庭审调查，该证号为张建利的国土资源执法监察证证件编号），违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《国土资源行政处罚办法》第十三条、《山西省行政执法条例》第十七条、《国土资源违法行为查处工作规程》第4.4、第8.2.4.5中关于主动向被询问人出示执法证件的规定，因此对该12份询问笔录合法性不予认定。10号证据现场勘测笔录中列明当事人（见证人）有原告法定代表人李永永，但当事人/见证人签名或盖章处并无李永永签字或盖章，原告法定代表人李永永亦当庭陈述被告并未通知原告2019年11月11日进行现场勘测，现场勘测笔录违反《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6应当告知当事人参加的规定，因此对其合法性不予认定，对10号证据中的其它证据依法予以采信。   经审理查明，2019年11月11日，被告对原告占地现状进行现场勘测，未通知原告到场参加。2019年11月19日，被告收到纪委监委转办的案件线索并立案，案由为“晋城市盛福祥牧业有限公司骗取使用土地的备案意见违法占地案”。同日，被告对郎晋军、陈林林等10人进行询问，收集情况说明、地类、地类证明等材料出《关于晋城市盛福祥牧业有限公司采取欺骗手段骗取使用土地的备案意见的调查报告》；被告工作人员对郎晋军等人询问时未主动出示执法证件。2019年11月21日，被告再次对陈林林进行询问，并对案件进行初审。2019年11月22日，被告案件审理小组会议对“晋城市盛福祥牧业有限公司骗取使用土地的备案意见违法占地案”进行审理。2019年11月25日，被告作出《行政处罚告知书》，并于11月27日送达原告。2019年12月2日，被告就案件组织听证。2019年12月3日，被告作出泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》，并于同日送达原告。   另查，2019年5月5日，泽州县国土资源局更名为泽州县自然资源局（泽州县规划局）。   本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”本案中，被告现场勘测时未通知原告参加，调查询问时询问人未主动出示执法证件，且调查终结并出具《关于晋城市盛福祥牧业有限公司采取欺骗手段骗取使用土地的备案意见的调查报告》在先，对陈林林进行第二次询问在后，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《山西省行政执法条例》第十七条、《国土资源行政处罚办法》第十三条、第二十四条、《国土资源违法行为查处工作规程》第4.4、第8.2.4.5、第8.2.4.6、9.4规定的法定程序，相应泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：   撤销被告泽州县自然资源局泽自然资罚字[2019]77号《泽州县自然资源行政处罚决定书》。   案件受理费50元，由被告泽州县自然资源局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋城市中级人民法院。   审 判 长 秦露露   人民陪审员 徐 瑛   人民陪审员 李国才     二〇二〇年八月十七日   法官 助理 范兰兰   书 记 员 赵 静   书记员赵静