山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终874号 上诉人（原审原告）刘本福。 上诉人（原审原告）刘志权。 上诉人（原审原告）刘志勇。。 被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市兰山区北京路**。 法定代表人孟庆斌，市长。 委托代理人李厚银。 上诉人刘志权、刘志勇、刘本福因诉临沂市人民政府行政复议决定一案，不服临沂市中级人民法院（2019）鲁13行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案争议由来如下：原告诉称其在山东省临沂市罗庄区××庄××村××房××，现在当地政府提出因百花湖片区项目建设需要对该地段进行征收拆迁，但未出具任何征地文件和征收补偿安置方案，原告认为临沂市罗庄区人民政府实施的征收拆迁行为违法，2019年5月原告通过邮寄方式向被告临沂市人民政府申请行政复议。2019年8月14日，原告收到被告作出的临政复字（2019）154号行政复议决定书，该决定以涉案土地尚未进入征收环节，征迁行为不存在为由驳回原告的复议申请。原告的复议申请请求为“依法确认被申请人对罗庄区××庄街道××庄××区进行征收拆迁的行为违法”，被告作出的复议决定错误的将申请人的复议请求记载为“要求确认被申请人实施的征收行为违法”，没有记载“拆迁”二字，故意曲解原告的复议请求，原告的复议请求是具体明确的，指向的是被申请人正在实施的征收拆迁行为，因此原告的复议申请属于行政复议受案范围。请求法院依法撤销被告作出的临政复字（2019）154号行政复议决定，判令被告受理原告的行政复议申请并实体作出行政复议决定。 原审法院认定以下事实：原告在山东省临沂市罗庄区××庄××村××房××。2019年5月13日，原告向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人临沂市罗庄区××庄××庄街道××庄××区进行征收拆迁的行为违法。2019年8月13日，被告作出临政复字（2019）154号行政复议决定，该决定认为根据申请人及被申请人提交的证据材料，涉案地块尚未进入征收环节，申请人的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为：行政诉讼法以及其司法解释规定的行政诉讼受理条件与行政复议法及其实施条例规定的行政复议受理条件基本一致。通常情况下，行政复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定属于行政诉讼受案范围，行政复议申请是否符合复议受理条件是行政案件的实体审查内容，法院一般应进入实体审查后方能得出结论。但如果相关行政复议申请明显不符合行政复议受理条件，其亦不符合行政诉讼的受理条件。行政复议机关对此作出驳回复议申请决定，当事人就该行政复议机关作出的驳回复议申请决定提起行政诉讼，人民法院无须再对该驳回复议申请决定进行实体审理，可以直接裁定驳回起诉。本案中，原告向被告临沂市人民政府申请复议请求系确认被申请人临沂市罗庄区××庄××庄街道××庄××区进行征收拆迁的行为违法。但相关证据材料证明涉案土地尚未进入征收环节，原告申请复议的征收拆迁行为尚未实施。并且，集体征收拆迁行为是由不同行政机关依法定程序、先后组织实施的多个行为形成的复合性行政行为，包括行政批复、征地公告、征地补偿登记、征地补偿、安置方案拟定、公示和报请批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等一系列彼此相关但实施主体、实施内容等相互有别的行为，原告笼统的以征收拆迁行为违法提出复议申请亦属于复议请求不具备明确。综上，原告的复议申请明显不符合复议受理条件。复议机关据此作出驳回其复议申请决定对原告的权利义务并不产生实际影响，不应纳入行政诉讼受案范围。故为保障司法资源的有效使用，本院对本案不作实体审理，对原告的起诉依法裁定驳回起诉。原告可待相关法定条件具备后再依照法定程序主张权利。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告刘本福、刘志权、刘志勇的起诉。案件受理费50元，退还原告。 刘本福、刘志权、刘志勇不服原审裁定，提起上诉，请求：1.依法撤销临沂市中级人民法院作出的(2019)鲁13行初114号行政裁定书；2.判令临沂市中级人民法院继续审理本案；3.本案的一审、二审诉讼费用由被告承担。事实与理由如下：一审裁定书认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法。第一，一审法院涉嫌采信非法证据。根据行政诉讼法的证据规则，未经质证的证据不得依法采纳为定案的依据。一审裁定书当中在本院认为部分记载(第3页上数第13行)但相关证据材料证明，涉案土地尚未进行征收环节，原告申请复议的征收拆迁行为尚未实施”，本案并没有经过法庭庭审调查，原告虽然提交了政府部门的信息公开申请答复，但是该证据并未由被告进行举证质证。不应当作为一审法院采信的证据。第二，原告诉请的违法征收拆迁行为与涉案地块是否已经进行征收环节，是否有征地批复无关，原告诉请的是客观存在的、已经发生、正在发生的征拆行为。一审法院认为征收行为不存在，应该是按照《土地管理法》流程实施的合法征收行为不存在，并不能排除当地政府部门没有征地手续的情况下实施的违法征地行为。第三，一审法院认定征收拆迁行为是复合行政行为明显不当。征收拆迁本身就是一个整体宏观性的行为，前后要经过征求意见、上门测量、政策沟通、上门谈判等一系列行为构成。按照一审法院理解，原告甚至可以对不同的多次的上门谈判提起行政诉讼、行政复议，应属浪费司法资源。第四，一审法院在裁定书认为如果相关行政复议申请明显不符合行政复议受理条件，其亦不符合行政诉讼的受理条件，属于认定不当。行政复议受案范围与行政诉讼的受案范围虽然可以互相参考，但并非完全一致，行政复议是行政机关之间内部纠错程序，其在法理上和实践上两种救济途径的受案范围并不相同。是否属于“明显不符合受理条件”是需要经过法院开庭审理之后才以得出结论。第五，一审法院审理行政行为对象错误，涉诉的行政行为是被告作出的驳回行政复议申请行为，根据行政诉讼法和行政诉讼法司法解释的规定，起诉驳回行政复议申请的行为属于行政诉讼的受案范围。驳回行政复议申请决定阻却了原告通过行政复议方式获得救济的权利，对原告有实际的权利义务影响，显然属于行政诉讼的受案范围。 被上诉人临沂市人民政府未提供书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。 本院认为，本案的审理重点为被诉行政复议行为是否合法正确，原审法院审理是否合法正确。 首先，关于被诉行政复议行为是否合法正确的问题。 第一，关于行政复议行为的受理问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，行政机关在收到行政复议申请后，应当在五个工作日内对该申请是否符合受理条件进行审查。行政复议申请符合受理条件的，收到之日起即为受理。根据《行政复议法实施条例》第二十九条相关规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案上诉人于2019年5月13日提起行政复议申请，因复议请求不明确，临沂市人民政府予以释明并通知申请人补正行政复议请求，5月19日收到上诉人补正材料后，依法予以受理符合法律规定。 第二，关于涉案行政复议行为的审理期限问题。根据《行政法复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关自受理申请之日起六十内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”涉案相关材料并无证据表明，本案因案情复杂复议机关负责人曾批准延长复议审理期限。临沂市人民政府于2019年5月19日收到上诉人补正材料后受理，并于2019年8月13日作出行政复议决定，明显超出法定审理期限，行政复议程序存在瑕疵，本院予以指出。 第三，本案上诉人在提起行政复议时已经起到初步的证明责任，上诉人涉案房屋包含在涉案《罗庄区人民政府关于的批复》（罗政字〔2018〕49号）文件范围内，虽然涉案地块不存在省政府征地批准文件、一书四方案等信息，但复议机关并未进一步查明涉案地块是否存在事实上的行政征收行为，故复议机关认为“涉案地块尚未进入征收环节”，并以复议申请不符合受理条件为由驳回当事人的复议申请，属于认定事实不清，证据不足，应予纠正。 其次，关于原审法院审理是否合法正确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。对行政行为是否合法进行审查包含实体性和程序性审查。通常情况下，行政机关作出的不予受理行政复议申请决定或者程序性驳回行政复议申请决定，属于行政诉讼受案范围；行政复议申请是否符合复议受理条件是行政案件的实体审查内容，法院一般应进入实体审查后方能得出结论。对于明显不符合行政复议条件的案由诸如信访事项，法院直接裁定驳回对行政复议行为的起诉并无不当。但本案并不属于明显不符合行政复议条件的情形，且本案行政复议决定并未查清案件事实，故原审法院应当对被诉行政复议行为的合法性进行实体审理，以维护当事人合法权益。 综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销临沂市中级人民法院（2019）鲁13行初114号行政裁定； 二、本案指令临沂市中级人民法院继续审理。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年八月四日 书记员  王超群