安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初94号 原告贾全初，男，1976年11月3日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人周贵明，安徽姜尚律师事务所律师。 被告临泉县高塘镇人民政府，住所地安徽省临泉县高塘集西镇政府大院，统一社会信用代码11341221003172828N。 法定代表人骆强，该镇镇长。 其他参与分管负责人庄广怀，该镇党委委员。 委托代理人周海振，该镇司法所工作人员。 委托代理人刘涛，河南良策律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县前进东路自然资源和规划局，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人刘庆安，该局局长。 副职负责人柳兆红，该局副局长。 委托代理人耿涛，该局监察大队副大队长。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 原告贾全初诉被告临泉县高塘镇政府、临泉县自然资源和规划局撤销退还土地通知一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年6月4日、6月15日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告贾全初及其委托代理人周贵明，被告临泉县高塘镇政府其他参与分管负责人庄广怀及其委托代理人周海振、刘涛，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人柳兆红及其委托代理人耿涛、张海申到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告贾全初诉称，原高塘乡“五七”修配厂建于1974年，当时与高塘乡贾王庄村签订协议，以每亩120元地价购买25亩。涉案25亩土地已经不属于贾王村。原告父亲贾永斌在1978年至1985年因“五七”修配厂缺技术人员被请到厂里上班，由于工资未付，厂里决定把厂里土地分给贾永斌。1986年1月底，贾永斌承包了该厂，在原5间厂房的基础上，后续建了14间平房、19间两层楼房和9间厂棚。1997年，贾永斌依法办理了房产证。2014年，贾永斌去世，原告依法继承贾永斌的遗产。被告临泉县高塘镇人民政府作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》认定事实错误，必然导致适用法律错误。请求法院依法撤销临泉县高塘镇人民政府于2020年5月12日作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》。 原告贾全初向本院提交了以下主要证据： 第一组：身份证复印件；证明原告的自然情况及诉讼主体资格。 第二组：临土（监）字[1990]第200号《关于对老集区高塘乡农机修配厂违法用地的处理决定》；证明该处理决定已经查明“五七”修配厂建于1974年，当时与高塘乡贾王庄村签订协议，以每亩120元地价购买25亩，涉案25亩土地已经不属于贾王村。 第三组：《营业执照》复印件、个体经营证复印件、《业务合同》复印件、贾永斌身份证复印件、照片五张、1987年《乡镇企业之声》复印件；证明原告的父亲贾永斌在涉案土地上办厂及经营的事实，说明贾永斌在承包经营之后，涉案土地上的厂房是由贾永斌所建。 第四组：1993年12月18日收条；证明原告的父亲贾永斌按照临土（监）字[1990]第200号《处理决定》办理相关用地手续，提交申请的事实。 第五组：2019年6月4日临泉县不动产登记中心出具的《不动产登记资料查询结果证明》。证明原告的父亲贾永斌依法办理涉案土地上的房产登记，原告不存在侵占集体土地的事实。 被告临泉县高塘镇人民政府辩称，1974年，知识青年下乡，临泉县高塘人民公社革命委员会决定建立高塘人民公社五七农机修配厂。1975年5月21日，临泉县高塘人民公社革命委员会研究决定，五七厂建房（占）用西贾王庄西队的土地5.4亩，按照国家的价格付款；允许五七厂的变压器供西贾王庄西队使用，其他生产队不准再使用。因厂房扩建，1976年4月，五七修配厂与西贾王庄西队签订了《关于高塘五七厂购买西贾王庄西队土地的合同》，土地四至为，西至界南河（连临泉至滑集镇的南北公路均算入在内），东至西队耕地，南到东西走向的路中心，北到东西走向的闫九沟底；连同1974年厂里占用的土地共计25.04亩，120元/亩，总计是叁仟零肆元捌角整（3004.8元）。后来经协商，修配厂退给贾西王庄西队约18亩土地，剩余的土地仍被修配厂占用。1990年，经临泉县土地管理局查处，同年12月15日，县土地管理局对修配厂依法作出临土（监）字（1990）第200号《处理决定》，认定修配厂实际占地面积5.548亩，属于违法用地。同时，县土地管理局还依法作出如下处罚：罚款2000元；补签协议后，上报补办用地手续。但修配厂一直没有依法办理用地手续，西贾王庄西队不断为此上访。上级责令县公安局调查处理，县公安局向县自然资源和规划局发函，请求对修配厂所占土地予以定性，2019年9月10日，县自然资源和规划局函告县公安局（《关于临公函[2019]172号办理情况的复函》，即临自然资源和规划[2019]363号函）：贾全初未经依法批准，擅自将高塘镇原“五七厂”5.4亩高塘农民集体所有土地和1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地占为己有的行为涉嫌侵占集体资产。建议高塘镇政府收回高塘镇原“五七厂”5.4亩高塘农民集体所有土地，同时对贾全初占用的1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地作出进一步处理。2019年12月3日，高塘镇人民政府依法向临泉县人民政府报送《关于对高塘镇贾王庄原五七修配厂涉及地块依法确权的请示》（高政[2019]232号文件），请求临泉县人民政府对争议的土地所有权确权。2020年1月6日，县政府向高塘镇人民政府送达《不予受理决定书》（临政秘[2020]4号），认定贾全初占用高塘乡农机修理厂镇农民集体土地和高塘镇贾王庄集体土地构成侵权，决定不予受理。2020年5月12日，高塘镇人民政府向贾全初作出《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》，责令其于2020年6月15日前退出原高塘乡“五七厂”集体土地5.4亩。该通知作出的主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。贾全初的起诉理由不能成立。请求法院依法驳回贾全初的起诉。 被告临泉县高塘镇人民政府向本院提交了以下证据和依据： 第一组：机构代码证；法定代表人身份。证明被告的主体适格。 第二组：1、临泉县高塘人民公社革命委员会1975年5月21日《会议记录》；2、1976年4月，临泉县高塘镇人民公社五七农机修配厂与西贾王庄西队签订了《关于高塘五七厂购买西贾王庄西队土地的合同》；3、1990年12月15日，临泉县土地管理局对修配厂依法作出的临土（监）字（1990）第200号《处理决定》；4、2019年9月10日，县自然资源和规划局函告县公安局（《关于临公函[2019]172号办理情况的复函》，即临自然资源和规划[2019]363号函）；5、2019年9月11日，自然资源和规划局向高塘镇人民政府发临自然资源和规划[2019]365号公函；附：《临泉县高塘镇贾王庄村五七农场用地范围图》：6、2019年12月3日，高塘镇人民政府依法向临泉县人民政府报送《关于对高塘镇贾王庄原五七修配厂涉及地块依法确权的请示》（高政[2019]232号文件）；7、2020年1月6日，县政府向高塘镇人民政府送达《不予受理决定书》（临政秘[2020]4号）；8、2019年8月27日，临泉县自然资源和规划局工作人员的《询问笔录》（5页）；9、2020年4月20日，高塘镇人民政府向贾全初送达的《关于限期提供相关说明及证据的通知》；10、2019年10月26日，高塘镇人民政府工作人员的《询问笔录》（3页）；11、2020年5月12日，高塘镇人民政府作出并向贾全初送达的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》；12、1997年贾全初办理的《房产证》。证明高塘镇人民政府2020年5月12日作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》的主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确适当。 被告临泉县自然资源和规划局在法定期限内未提出答辩状，但当庭辩称，根据调查结果向临泉县高塘镇人民政府提出建议，最终作出涉案《通知》的是高塘镇人民政府，临泉县自然资源和规划局不是本案适格被告。请求法院依法判决。 被告临泉县自然资源和规划局向本院提交了以下证据和依据： 第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明。证明被告的应诉主体资格。 第二组：1、贾全初人口信息表；2、105号卷宗1号目录396卷第108页；3、贾全初提供的关于五七厂的情况说明一份；4、不动产登记资料查询结果证明（编号：201903290）一份；5、临泉县高塘镇贾王庄村五七农场用地范围图、临泉县高塘镇贾王庄村五七农场用地在土地利用现状上位置、高塘镇土地利用总体规划图（2010-2020年）；6、房屋所有权证存根临房字第××号、贾永彬房屋产权平面图、安徽省房屋四至墙界申报表；7、安徽省国有土地使用权申请登记表；8、安徽省临泉县私有房屋所有权申请登记表；9、贾永东证明书一份；10、房屋所有权具结书；11、对贾全初询问笔录一份；12、临泉县土地管理局文件临土（监）字［1990］第200号关于对老集区高塘乡农机修配厂违法用地的处理决定；13、临泉县自然资源和规划局临自然资源和规划函［2019］365号函。证明临泉县自然资源和规划局只是根据调查结果向临泉县高塘镇政府提出处理建议，最终作出《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》是高塘镇人民政府，临泉县自然资源和规划局不是本案的适格被告。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下： 贾全初对临泉县高塘镇政府提举的证据提出异议，认为第一组证据根据土地管理法第77条规定，关于非法占用土地的是由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，高塘镇政府无权作出责令贾全初退还土地，其主体不适格；第二组证据1，该份记录与购地合同关于土地的亩数相矛盾，足以说明该25亩土地已经不属于西贾王村西队；证据3中认定事实部分有异议，土地管理法是1986年通过，于1987年1月1日颁布实施，该份处理决定是1990年12月15日作出，并未依据已经颁布实施的土地管理法，而是依照文件作出的处理决定，显然该份处理决定是违法的；证据4、5真实性无异议，但是对其内容及证明目的有异议，复函认可了该五七厂用地的事实和支付土地价款的事实，但对原告陈述的事实未进行调查核实，仅因原告没有拿出证据便不支持原告的陈述，显然是不正确的，临泉县自然资源和规划局不是作出该案具体行政行为的行政机关，不具备适格的诉讼主体资格；证据6该份请示的真实性无异议，但是对内容有异议，贾全初所使用土地是原五七修配厂并不是高塘镇农民集体土地所有；证据7真实性无异议，对内容有异议，该不予受理决定书在未进行调查、核实的情况下就已经认定贾全初占用贾王村的土地显然是不客观、不真实的；证据8笔录是由自然资源规划局进行询问，高塘镇政府调取询问笔录未有该局进行签章确认，其形式不合法、证据来源不合法；证据10真实性无异议，从该份笔录中可以反映出贾全初的父亲贾永斌曾以八万多元钱将五七厂买断的事实，有贾付发和贾桂清可以证明；证据12足以证明贾全初的父亲办理了产权登记，依法享有所有权和使用权，不存在侵占的事实。临泉县高塘镇政府反驳认为，高塘镇政府是本案的适格被告；土地原来是贾王村西队的土地，1975年人民公社建设修配厂，研究的是5.4亩，实际1976年签订合同是25.04亩，这个过程由集体土地变成国有土地，五七厂对这块土地享有使用权，后来因该厂停止经营，由原告的父亲承包该厂，从演变过程看，原告在使用该土地时一直未办理用地手续；临泉县国土局作出的（1990）200号文件，土地管理法是87年元月1日生效，为了纠正土地管理法实施之前的违法占地行为，安徽省人民政府下达86003号文件，要求对原来用地没有审批手续的要求补办手续，所以该文件是弥补了法律的不足，文件要求原告父亲办理手续，至今都未办理，所以国土资源局对违法占地的认定是正确的；贾全初家庭用八万多元买地与客观事实不符，且原告也拿不出捌万元的有效证据，实际这几万块钱是公社出的；房产证办理时适用的是当时建设部颁发的规章《城市房屋登记管理办法》，规章规定的是城市房屋，而非本案涉及的农村建房，因此该证不能证明其房屋用地合法；临泉县政府临政秘[2020]4号文件，其中经审查认为的内容，间接证明产权是清晰的，不存在土地权属争议，贾全初系侵权案件。 贾全初对临泉县自然资源和规划局提举的证据提出异议，认为第一组本身无异议，但其不是本案适格被告；第二组证据2、11-13同临泉县高塘镇政府举证的质证意见；证据5是复印件，无法核实真实性，达不到其证明目的；证据6-10足以证明原告对涉案的房屋及土地享有合法的所有权及使用权。临泉县自然资源和规划局反驳认为，除了同高塘镇政府的意见外，补充一点，其提交的第二组6-10号证据，当时原告父亲系贾王村委会支部书记，村委会公章由他保管，对于申报文件上的村委会公章是他本人所盖还是村委会组织意见不明确，当时办证是否存在提供虚假材料不清楚。 临泉县高塘镇政府、临泉县自然资源和规划局对贾全初提举的证据除了第一组无异议，其他证据均提出异议，认为第二组证据真实性无异议，但是证明目的有异议，涉案土地虽然曾转化为国有土地，但是由于厂不经营又变成集体土地；第三、四、五组证据真实性无异议，但是对证明目的有异议，都不能证明原告对土地的使用是合法的。贾全初反驳认为，没有任何证据证明五七厂不经营的情况下，原属于五七厂的土地性质又变成集体土地；当时原告的父亲虽然按照200号文件去落实并不能就认定200号文件就是正确的。 本院对上述证据认证如下： 临泉县高塘镇政府提举的第一组证据需结合本案及法律规定进行认定；其提举的第二组证据符合证据三性要求，予以确认。 临泉县自然资源和规划局提举的第一组、第二组证据具有真实性，与本案具有关联性，予以确认。 贾全初提举的第一组至第五组证据具有真实性，与本案具有关联性，予以确认。 经审理查明，涉案土地位于临泉县××××五七修配厂内。因多年遗留问题，部分群众对原五七修配厂的土地引起争议。临泉县公安局在核查中央扫黑除恶督导组转办的“关于高塘镇贾王行政村原书记贾全初非法占用原五七厂土地”线索时，向临泉县自然资源和规划局发函要求协助核查涉案土地的性质、面积、是否履行报批手续等。2019年9月10日，临泉县自然资源和规划局向临泉县公安局作出临自然资源和规划函［2019］363号《关于临公函﹤2019﹥172号办理情况的复函》，该复函认定贾全初未经依法批准，擅自将高塘镇原“五七厂”5.4亩高塘镇农民集体所有土地和1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地占为己有的行为涉嫌侵占集体资产。鉴于此，已经将该违法违纪线索移交县纪委监委调查处理。并建议高塘镇政府收回高塘镇原“五七厂”5.4亩属于高塘镇农民集体所有土地，对贾全初占用的1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地作进一步处理。2019年9月11日，临泉县自然资源和规划局向高塘镇政府作出临自然资源和规划函［2019］365号《函》，建议高塘镇政府收回高塘镇原“五七厂”5.4亩属于高塘镇农民集体所有土地依法处置，对贾全初占用的1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地作进一步处理，并将处理结果及时函告该局。2019年12月3日，高塘镇政府向县政府作出高政［2019］232号《关于对高塘镇贾王庄村原五七修配厂涉及地块依法确权的请示》，要求对贾全初所占土地使用权进行依法确权。2020年1月6日，临泉县政府作出临政秘［2020］4号《不予受理决定书》，认为贾全初占用原高塘乡农机修配厂镇农民集体土地和高塘镇贾王村集体土地构成侵权，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，决定对镇政府提出的确权材料不予受理。2020年5月12日，高塘镇政府向贾全初下发《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》，责令贾全初于2020年6月15日前退出原高塘乡“五七厂”集体土地5.4亩。贾全初不服，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年2月，临泉县国土资源局的职责并入临泉县自然资源和规划局。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条第二款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，本案被诉行政行为是高塘镇政府根据临泉县自然资源和规划局向其作出的临自然资源和规划函［2019］365号《函》作出的，临泉县自然资源和规划局与高塘镇政府之间构成委托关系，故临泉县自然资源和规划局是本案适格的被告。贾全初认为高塘镇政府不具有作出涉案被诉行为的相应职权，不能独立承担相应的法律责任，其理由成立，予以支持。 本案通过举证质证查明，贾全初实际占用的土地面积4840.4平方米（合7.26亩），其中旱地67.4平方米（合0.1亩）、建设用地4773平方米（合7.16亩），除去原“五七厂”属高塘镇农民集体所有土地5.4亩建设用地，其余1.86亩（包括0.1亩耕地）土地性质为高塘镇贾王村委会集体所有。高塘镇政府根据《中华人民共和国物权法》第三十九条及临自然资源和规划函［2019］365号《函》的规定，作出《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》的事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。贾全初请求撤销被告作出的涉案被诉通知，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贾全初的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告贾全初负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  李煌真 审 判 员  王 敏 人民陪审员  王庆庆 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  马阳阳 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。