内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内09行初98号 原告张某。 被告乌兰察布市集宁区人民政府（以下简称集宁区人民政府）。 法定代表人冀某，区长。 委托代理人马某。 委托代理人徐某，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。 原告张某不服被告集宁区人民政府房屋征收补偿决定向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因新冠肺炎疫情影响，本案2020年3月23日中止审理。2020年5月22日恢复审理后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张某、被告集宁区人民政府委托代理人马某、徐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告集宁区人民政府于2018年8月29日作出《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》，决定对集宁区泉山北街以北、怀远路以东、集宁古城以西涉及征收范围内的所有建筑物和构筑物进行征收。原告张某集房权证XX字第XXXX号《房屋所有权证》项下房屋在此征收范围之内。2018年12月3日，被告集宁区人民政府针对案涉原告张某被征收房屋作出集政征补字（2018）第246号《房屋征收补偿决定书》，于2019年6月15日向原告张某送达。张某对该《房屋征收补偿决定书》不服，提起本案诉讼。 原告张某诉称。一、被告作出被诉《房屋征收补偿决定书》是在相关房屋征收决定违法前提下作出的违法行政行为。二、被告作出征收补偿决定实体与程序均违法。1.房屋补偿价格过低，违背应按类似房地产市场价进行评估的法律规定。2.评估前，被告房屋征收部门未对房屋征收范围内原告房屋组织调查登记并将调查结果进行公布。3.分户评估报告和整体评估报告至今未送达原告，损害原告的知情权、评估异议复核权及要求重新评估的权利。4.根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》：国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。被告作出的评估没有将原告的合法院落、空地纳入评估范围。5.被告作出的《房屋征收补偿决定书》在产权置换安置中，没有将原告合法的房屋按照《内蒙古自治区国有土地上房屋征收补偿条例》第二十七条规定的由平房调换至多层住宅或高层住宅的，分别按照建筑面积不低于1:1.2和1:1.3的比例给原告调换，给原告造成很大损失。6.被告房屋征收部门并未就补偿协议进行“多次协商”，而是拒绝和原告协商，作出《征收补偿决定书》前未听取原告的陈述。故请求：依法确认被告乌兰察布市集宁区人民政府作出的集政征补字（2018）第246号《房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销；诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交两份证据：1.集房权证98字第XXXX号《房屋所有权证》（房屋所有权人为张某），拟证明：房屋是原告的合法财产；2.乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初13号《行政判决书》，拟证明：征收行为违法，则征收补偿决定也是违法的。 被告集宁区人民政府辩称，一、被告在实施案涉征收项目前履行了相应的前置程序。首先，案涉征收项目具有公益性，此次征收经被告常务会议讨论决定，并经内蒙古自治区住房和城乡建设厅同意，已列入2018年自治区棚户区改造计划；其次，被告在实施前委托北京国宏英杰国际咨询股份有限公司对案涉征收项目进行了社会稳定风险评估，并作出社会稳定风险评估报告；再次，被告于2018年7月2日发布关于案涉征收项目安置方案的公告征求意见通知，就安置补偿方案（草案）广泛征求了公众意见，征求意见期限为2018年7月2日至2018年8月2日，期限已满30日；最后，集宁区房屋征收管理办公室作为案涉征收项目的实施单位，在征收补偿费用和产权置换房屋上，已做到了金额、房源足额到位、专款专用。二、被告对原告房屋征收补偿的评估程序合法、评估结果客观公正，可以作为征收补偿决定的依据。本案中，被告在实施案涉征收项目过程中，确定5家具有资质的房地产价格评估机构，并在《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》进行公示，截止2019年7月，已由492户采取协商方式选定评估机构对被征收房屋进行价值评估，并与集宁区房屋征收管理办公室签订协议。剩余被征收户因协商选定评估机构不成，故由被征收人投票选定，被告根据投票的情况最终确定内蒙古金通房地产评估有限公司作为案涉征收项目的评估机构。该评估机构接受集宁区房屋征收管理办公室的委托，经过市场调查、收集相关资料现场勘查等程序，采取成本法的评估方法，作出内金通估字[2018]第集0095号《房屋征收评估报告书》，并由集宁区房屋征收管理办公室转送原告，原告拒签，集宁房屋征收管理办公室采取公告送达，并不存在未送达情形。故被告的评估程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条和《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，评估结果客观、正确。原告如对上述评估报告中的评估结果存在异议，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款、第二十二条的规定申请复核评估和鉴定，原告因自身原因放弃行使评估异议权利而在诉讼期间对评估结果提出质疑，诉讼理由显然不能成立。三、被告于2018年12月3日对原告所做的集政征补（2018）第246号房屋征收补偿决定程序和内容符合法规规定。本案中，被告经集宁区房屋征收管理办公室多次动迁，没有与原告在《安置方案》中确定的签约期内达成协议，故经房屋征收实施单位的报请，被告作为房屋征收主体，对报请材料依法审查后，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《物权法》第二十五条的规定作出案涉房屋征收补偿决定并送达原告，程序符合法律规定。同时，被告在房屋征收补偿决定中给予原告选择货币补偿及产权调换房屋的权利，也向原告告知了行政复议和行政诉讼的权利。故被告据此作出的征收补偿决定书的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定。综上，应驳回原告的全部诉讼请求。被告集宁区人民政府向本院提交五组证据证明其主张。第一组1.内蒙古自治区住房和城乡建设厅《关于同意乌兰察布市部分棚户区改造项目列入2018年自治区棚户区改造计划的批复》（内建保函[2018]435号）；2.《乌兰察布市集宁区丰泰升顺苑小区【伴山一城小区《二期》棚户区改造】项目社会稳定风险评估报告》。拟证明：涉案征收项目得到内蒙古自治区住房和城乡建设厅的同意，并列入2018年自治区棚户区改造计划；被告在征收前委托北京国宏英杰国际咨询股份有限公司对案涉征收项目进行了社会稳定风险评估，并作出社会稳定风险评估报告。第二组1.关于《集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》公开征求意见的通知；2.集宁区伴山一城小区（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见版）；3、房屋征收补偿方案《征求意见稿》征求意见表；4.《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》（作出时间2018年8月29日）；5.集宁区伴山一城（二期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案；6.照片复印件；7.房屋产权档案。拟证明：1.被告于2018年7月2日发布关于补偿安置方案的公开征求意见的通知，征求公众意见。征求意见时间为2018年7月2日至2018年8月2日，期限已满30日，符合法律规定；2.被告因公众利益需要，于2018年8月29日作出《征收决定》和《补偿安置方案》，决定对伴山一城小区（二期）棚户区改造项目涉及国有土地地上房屋、地上设施和附着物进行征收，项目设定的签约期限为：2018年8月29日至2018年10月31日，原告房屋位于该征收范围内；3.集宁区房屋征收管理办公室选取五家具有相应资质的房地产评估机构作为此次房屋征收过程中备选的房地产价格评估机构；4.补偿安置方案明确载明：自房屋征收部门公布房地产价格评估机构名单之日起十日内不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人投票选定。第三组1.关于《伴山一城小区（二期）棚户区改造》项目征收进度说明；2.101份《征收项目评估投票表》。拟证明：1.截止2019年7月。案涉征收项目中已有492户采取协商方式选定评估机构对被征收房屋进行价值评估，并与乌兰察布市集宁区房屋征收管理办公室签订协议；2.剩余被征收户就评估机构选定无法协商一致的，评估机构的选定采取投票方式确定；3.投票表上的备选房地产评估机构为五家，符合《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条第二款之规定。第四组1.《房屋征收估价报告书》（内金通估字[2018]第集0095号）；2.评估报告书送达回执；3.照片复印件。拟证明：1.内蒙古金通房地产评估有限公司具有房地产价格评估二级资质，该公司估价师詹伯霞、岳绘萍具有注册评估师资格，该评估机构由集宁区房屋征收管理办公室委托，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定；2.评估报告中对原告房屋价值评估时点为2018年8月29日，评估符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定；3.作出评估报告前，集宁区房屋征收管理办公室组织了评估机构对原告房屋进行调查的工作，明确了评估对象。估价师对原告所有的被征收房屋进行了实地勘察，调查了被征收房屋状况，同时也拍摄了影像资料，评估符合《国有土地上房屋征收评估办法》第九条、第十二条的规定；4.此次评估采取成本法对原告房屋进行价值评估，评估方法符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条的规定，评估结果正确；5.评估报告由估价师詹伯霞、岳绘萍签字并加盖评估机构公章，集宁区房屋征收管理办公室也向原告转交了该评估报告，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定。第五组1.谈话笔录；2.房屋征收补偿决定申请；3.集政征补字（2018）第246号《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收补偿决定书》4.房屋征收补偿决定书补偿内容计算详表；5.房屋征收补偿决定书送达回执及照片复议件。拟证明：1.集宁区房屋征收管理办公室与原告在签约期内达不成补偿协议，集宁区房屋征收管理办公室于2018年11月20日报请被告作出补偿决定，被告于2018年12月3日作出房屋征收补偿决定书，并送达原告的事实；2.被告作出征收补偿决定的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条的规定；3.补偿决定书中根据房地产估价报告结果作出，载明货币补偿和房屋产权调换的补偿方式，也向原告告知了申请行政复议和行政诉讼的权利，故补偿决定书内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条和第二十六条第三款的规定；4.被告作出的房屋征收补偿决定书程序和内容合法。 经庭审质证，原告张某对被告集宁区人民政府的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性不予认可，因被告没有公示过，原告没有见过。对第二组证据1-5的真实性、合法性、关联性均不认可，因不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告没有公开征集过证据2补偿安置方案（征求意见版）；对证据6照片中的内容不予认可；证据7房屋产籍档案予以认可。对第三组证据1的情况不清楚；对证据2原告没有参与过评估机构选定，不清楚情况。对第四组证据1的真实性、合法性、关联性均不认可，评估报告没有向原告送达；对证据2原告从不拒签任何文件，送达回执原告不曾见过；对证据3照片上的内容原告不清楚。对第五组证据1不认可，被告没有与原告进行过谈话；对证据2-4不认可，认为不合理、不合法，没有按照《内蒙古自治区国有土地上房屋征收补偿条例》和《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的规定进行，原告的地下室、外墙装饰都没有计算在补偿范围内；对证据5《房屋征收补偿决定书》作出日期为2018年12月3日，但决定书是在2019年6月15日给原告送达。被告集宁区人民政府对原告张某的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性认可，但原告房屋登记面积为131.24平方米，被告征收补偿时的评估面积为175.63平方米，补偿面积远高于登记面积。对证据2的真实性、合法性认可，关联性不予认可，本案被诉行为是征收补偿决定并非征收决定，征收决定虽然被确认违法，但被告正在采取补救措施，且征收决定违法不必然导致征收补偿决定违法。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的第一份、第二份证据的真实性、合法性均予确认，对第一份证据的证明目的予以认可。被告集宁区人民政府向本院提交的第一组、第二组证据1-6等用以证明涉案征收决定合法的系列证据，因该征收决定已被我院（2019）内09行初13号行政判决确认违法，上述证据在该生效判决书中已经作出认定，本案认定相同。对被告提交的第二组证据7、第三组证据1、第四组1、3、第五组证据2-5的真实性予以确认。被告提交的第三组证据2投票人员身份不明，又无其他证据佐证，不予采信。第四组证据2中，载明送达回执原告拒签，但无合法见证人签字见证，故对该证据依法不予确认。第五组证据1《谈话笔录》中无谈话时间记录，原告未签字且不认可，亦无其他证据佐证，故不能实现其证明目的。 经审理查明，被告集宁区人民政府于2018年8月29日作出《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》，决定对泉山北街以北、怀远路以东、集宁古城以西涉及征收范围内的所有建筑物和构筑物进行征收，涉及征收户536户，其中征收项目设定签约期限为2018年8月29日至2018年10月31日。原告张某的集房权证98字第XXXX号《房屋所有权证》项下房屋在此征收范围内。确定房屋评估机构后，乌兰察布市集宁区房屋征收管理办公室委托内蒙古金通房地产评估有限公司对原告张某的被征收房屋作出内金通估字[2018]第集0095号《房屋征收估价报告书》。2018年12月3日，被告集宁区人民政府依据上述估价报告对案涉被征收房屋作出集政征补字（2018）第246号《房屋征收补偿决定书》，并于2019年6月15日送达原告张某。张某对该《房屋征收补偿决定书》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，被告集宁区人民政府于2018年8月29日作出的《乌兰察布市集宁区人民政府房屋征收决定》，已被本院（2019）内09行初13号生效行政判决确认违法。 本院认为，本案的争议焦点为被告集宁区人民政府作出集政征补字（2018）第246号《房屋征收补偿决定书》是否违法应予撤销。本案被诉《房屋征收补偿决定》作出前，案涉征收决定已被本院另案生效行政判决确认违法，但考虑公共利益因素并未被撤销。因未经确认无效和撤销的行政行为对外具有法律上的约束力，故案涉房屋征收决定依然具有相应的法律效力，本案《房屋征收补偿决定》的效力不宜仅因征收决定违法而直接予以否定。故原告的相关诉讼主张不能成立，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定了应先由评估机构作出分户的初步评估结果，房屋征收部门收到分户评估结果后在征收范围内向被征收人进行公示。公示期满后，评估机构作出被征收房屋的整体评估报告和分户报告，再由房屋征收部门将分户评估报告转交被征收人的相关评估程序。本案中，被告集宁区人民政府提交案涉估价报告书、注明原告张某拒签又无合法见证人签字的估价报告送达回执及张贴估价报告的照片，用以证明评估程序的合法性，但该组证据显然不足以证明在案涉估价报告书作出之前房屋征收部门履行了上述评估程序。案涉估价报告书作出后，房屋征收工作人员以原告拒绝签收为由，将案涉估价报告书张贴于原告被征收房屋外墙之上，此种送达方式无法律依据。被告以不确定原告是否能够收悉的方式送达案涉估价报告书侵犯了原告获得该报告及提出异议的权利，属于违反法定程序。故原告对房屋补偿价值有异议，因其复核评估权未能得到保障，依法应予以支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额等事项，应当先进行协商。“协商”为房屋征收补偿的必经程序。本案被告集宁区人民政府未提供有效证据证明其与原告就补偿方式、补偿金额等事项进行过协商，故不能证明被告履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的协议程序。综上，被告集宁区人民政府作出案涉房屋征收补偿决定过程中存在程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告乌兰察布市集宁区人民政府作出的集政征补字（2018）第246号《房屋征收补偿决定书》； 二、被告乌兰察布市集宁区人民政府依法重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告乌兰察布市集宁区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审 判 长 丰晓东 审 判 员 赵晓潇 审 判 员 刘瑞胜 二〇二〇年八月四日 法官助理 苏日娜 书 记 员 高 鹏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的；