河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫15行初38号原告张家玲，女，汉族，1968年11月20日出生，住河南省固始县。委托代理人王慧娟、秦雪婷，北京创为律师事务所律师。被告商城县人民政府。法定代表人周哲，县长。出庭负责人许涛，该县副县长。委托代理人陈前彬、王科，商城县司法局工作人员。原告张家玲要求确认被告商城县人民政府强制拆除行为违法行政争议一案，于2020年3月17日向本院提起诉讼，本院受理后，于2020年3月25日向各方当事人送达了受理通知书、应诉（举证）通知书、起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王慧娟、秦雪婷，被告的出庭负责人许涛及委托代理人陈前彬、王科到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张家玲诉称，2008年为响应省、市、县级政府对商城县瓦窑整顿的号召，经政府各部门批准并验收，商城县鲶鱼山乡土门砖厂成立，并依法办理了《营业执照》和《采矿许可证》，从事砖窑生产经营活动，后依法变更登记为商城县陈中湾砖厂。原告张家玲是该砖厂投资人，对砖厂依法享有合法权益。2017年信阳市、商城县环境和保护局提倡环境保护，鼓励商城县包含商城县陈中湾砖厂在内的10家砖厂进行整改，并组织学习。原告响应号召，学习各项整改措施，并按照信阳市环境和保护局的整改清单，引进了大量相关设备，花费了巨资，至2019年，达到了市、县环境和保护局此次整改要求，并准备进行正常投产。然而，2019年6月9日，被告商城县人民政府工作人员突然带领在量不明身份人员及特警强行进入原告厂区，在未出示任何执法资格证及身份证明，未出示强制拆除文书的情况下，使用大型机械设备对原告的砖厂直接进行了强制拆除，造成原告砖厂、附属设施及其他财物全部被损毁灭失。原告起诉请求确认被告商城县人民政府强制拆除原告砖厂及其他附属设施的行为违法。原告提交了以下证据复印件：第一组证据：1、原告营业执照复印件；2、执行事务合伙人身份证复印页；3、执行事务合伙人资格证明书。以上证据用以证明原告诉讼主体资格适格。第二组证据：1、商城县人民政府作出的商政文【2010】99号文件《商城县人民政府关于调整商城县新型墙体材料产能布局规划的通知》；2、工作简报第四期《商城县治理整顿黏土砖瓦窑厂工作联席办公会议纪要》；3、信阳市环境保护局作出的审批意见信环审【2010】173号文件；4、信阳市发展和改革委员会作出的信发改工业【2011】24号文件《关于商城县李集乡卢寨页岩砖厂年产6000万块页岩砖项目核准的批复》；5、省联席办作出的内部明电豫整办明电【2011】1号文件《省联席会议办公室关于黏土砖瓦窑厂治理整顿检查验收工作的补充通知》；6、河南省治理整顿黏土砖瓦窑厂工作办公室作出的豫整发【2012】1号文件《省治理整顿黏土砖瓦窑厂工作联席会议关于公布黄河滩区外黏土砖瓦窑厂通过省级检查验收城市名单的通知》；7、信阳市治理整顿黏土砖瓦窑厂工作联席会议文件信整联【2012】1号文件《信阳市联席会议关于转发〈省治理整顿黏土砖瓦窑厂工作联席会议关于公布黄河滩区外黏土砖瓦窑厂通过省级检查验收城市名单的通知〉的通知》。以上证据用以证明原告为响应河南省、信阳市、商城县人民政府对商城县瓦窑整顿的号召，经淘汰重建，经过了环保、发改、国土等部门审批、办理了相应的合法手续，并经信阳市、河南省验收合格，投入生产，原告具备合法的砖厂资质。关于被告所主张的批建不符，根据原告提交的证据5，内部明电补充通知的第三点明确规定，黏土砖瓦窑厂治理整顿检查验收的基本标准是：辖区内的黏土砖瓦窑厂已全部拆除到位，现有烧结类砖厂已彻底淘汰传统黏土砖生产工艺，已全部使用烘干轮窑或隧道窑，无晾坯场。故原告并不存在批建不符情况。第三组证据：1、原告砖厂未拆之前的照片；2、原告砖厂被被告强拆及强拆后的照片；3、光盘一张。以上证据用以证明原告被拆除前后的状态，被告对原告实施了暴力强拆，并对原告的工作人员进行暴力殴打，不仅给原告造成了巨大财产损失，更造成了员工人身损害。第四组证据：1、检测监控联网证明；2、信阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室文件信环指办【2019】110号文件。以上证据用以证明原告经积极配合环保部门整改，达到了省级联网检测标准，2019年4月11日，按照省级、市级通知，均投入试点，其中，张家玲开办的陈中湾砖厂，经整改，已经全部验收合格，并已恢复生产，其他砖厂也顺利联网，经环保合格后，方能恢复生产。被告商城县人民政府辩称：（一）原告的砖厂存在大量违法行为，属于重污染企业，原告存在建设、生产与发改部门批复不一致的情况，即“批建不符”。环评文件批复内容与建设不符，被县生态环境分局行政处罚，且没有排污许可证。（二）其依法依规对原告的违法砖厂予以拆除，事实清楚，法律依据充分，程序合法。早在2005年河南省出台豫政［2005］54号《关于治理整顿黏土砖瓦厂加快发展新型墙体材料的通知》要求“禁止占用耕地生产实心黏土砖”，2017年9月信阳市环保局下发《关于印发全市砖瓦行业环保专项整治方案的通知》要求“按照自证守法的原则”，按照排污许可相关规定，依法申领排污许可证，并按证排污，对问题严重，达标无望的，要依法提请人民政府责令关闭。原告未取得排污许可。2019年1月3日，信阳市环境污染防治攻坚指挥部办公室发信环指办［2019］1号《关于进一步明确重点涉气环境问题有关工作的通知》，明确指出“散乱污”企业取缔不彻底，还存在不少“散乱污”企业排查取缔到位，要求抓紧整改，该取缔要立即取缔，确保“两断三清”。同年1月9日，该文件送达原告。2019年2月27日，信阳市环境污染防治攻坚指挥部办公室再次发信环指办［2019］48号《信阳市砖瓦窑行业大气污染治理工作方案的通知》，要求对全市范围内砖瓦窑行业进行整治，明确了整治任务和要求。3月2日，商城县环保局再次召集辖区内砖瓦行业各企业主含原告，召开砖瓦行业污染防治攻坚工作推进会，进一步对各企业存在的问题提出要求，并将整改标准介绍给原告。5月15日，接群众投诉和新闻记者暗访后，省环保厅厅长指示要求“务必站在讲政治的高度看待生态建设和环境保护工作，小型轮窑烧制黏土砖，资源消耗多，生态破坏大，污染环境重，必须依法淘汰”。6月5日，商城县环境污染防治攻坚指挥部办公室向有关乡镇下达《关于限期拆除未达标砖窑厂的通知》，再次要求“所涉乡镇（处）高度重视，务必于2019年6月10日前完成全县10家未达标砖窑厂拆除工作”。随后，各乡镇分别组织人员对原告的未达标砖厂予以强制拆除。请求驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据复印件：1、涉案企业私营企业基本注册信息查询单，证明涉案砖厂主要经营范围为页岩砖生产、销售。2、涉案企业项目核准请示文件，证明社区砖厂项目申报为页岩砖生产线，主要建设内容为隧道窑，环境保护及节能降耗要求。3、涉案企业《环境影响报告》审批文件，环评审批文件要求：①务必彻底关停原有轮窑并复耕后，才能建设新隧道窑；②严格履行环保“三同时”验收后，方可投入运营；③项目运营期间要采取有效措施除尘降噪，减少制备破坏和水土流失，避免生态破坏和环境污染；④项目期满，要及时对项目区生态修复。4、商城县砖厂采矿登记基本信息表，证明涉案企业在拆除前采矿许可证已到期且并未获得延续，现已全部注销。5、涉案企业采矿许可证信息在自然资源部网站信息公开查询结果，证明涉案企业在拆除前采矿许可证已到期并未获得延续，现已全部注销。6、商城县自然资源局关于注销商城县北山页岩砖厂等16家企业采矿许可证的通知，证明涉案企业在拆除前采矿许可证已到期并不符合延续条件，现已全部注销。7、行政处罚决定书（商国土资罚决字［2018］第007号）及送达回证、非税收入票据，证明商城县姜棚新型建材厂未经依法批准擅自取土，未办理合法采矿手续。经测量，合计取土量31244立方米，该违法行为经商城县自然资源局处罚。8、行政处罚决定书（商国土资罚决字［2018］第009号）及送达回证，证明商城县陈中湾砖厂未经依法批准擅自在位于鲇鱼山街道土门村陈中湾组的土地上取土，超出采矿许可证批准矿区范围。经测量，合计取土量23944立方米。该违法行为经商城县自然资源局处罚。9、行政处罚决定书（商国土资罚决字［2018］第011号）及送达回证，证明商城县姜棚新型建材厂擅自占用李集乡姜棚湾村清塘组的土地取土，已破坏耕作层。经测量，取土面积8928平方米（13.39亩），占地类型为基本农田和林地，其中基本农田面积8816平方米（13.2亩），该违法行为已经商城县自然资源局处罚。10、行政处罚决定书（商国土资罚决字［2018］第013号）及送达回证，证明商城县陈中湾砖厂未经依法批准擅自在位于鲇鱼山街道土门村陈中湾组的土地上取土，超出采矿许可证批准的矿区范围。经测量，取土面积为11997.48平方米（18亩），其中耕地面积11745平方米（17.6亩），该违法行为已经商城县自然资源局处罚。11、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］077号）及送达回证，证明商城县鲍冲页岩砖厂建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或验收不合格，主体工程正式投入生产或使用。商城县环境保护局责令其立即停止生产。12、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］117号）及送达回证，证明陈中湾页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局责令其立即停止生产。13、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］118号）及送达回证，证明商城县姜棚新型建材厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局责令其立即停止生产。14、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］119号）及送达回证，证明卢寨页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局责令其立即停止生产。15、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］124号）及送达回证，证明兴华新型建材厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局责令其立即停止生产。16、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］126号）及送达回证，证明商城县潘湾页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局责令其立即停止生产。17、商城县环境保护局环境违法行为限期改正通知书（商环限改字［2017］128号）及送达回证，证明商城县刚强实业有限公司采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局责令其立即停止生产。18、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第024号）及送达回证，证明陈中湾页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。19、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第026号）及送达回证，证明商城县鲍冲页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。20、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第029号）及送达回证，证明商城县卢寨页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。21、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第030号）及送达回证，证明商城县姜棚岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。22、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第043号）及送达回证，证明商城县潘湾页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。23、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第045号）及送达回证，证明商城县刚强页岩砖厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。24、商城县环境保护局行政处罚决定书（商环罚决字［2017］第048号）及送达回证，证明商城县兴华新型建材厂采用的生产工艺发生变化（未按环境影响评价文件的批复建设，应建隧道窑）。商城县环境保护局作出处罚决定。25、汪桥镇人民政府《整改通知》5份，证明商城县潘湾页岩砖厂因环保不达标多次被汪桥镇人民政府要求停电停产整改，直至关闭。26、环保限期整改通知书，证明商城县刚强实业有限公司被河凤桥乡人民政府发现在停限产期内私自生产，要求其停止烧砖行为。27、整改通知2份，证明商城县苏仙石兴华新型建材厂燃料未覆盖，厂区积土多，形成扬尘污染，苏仙石乡人民政府要求禁止采购劣质燃煤，覆盖燃烧，洒水作业，增加除尘设备，直至上级验收合格后方可生产。28、图片25张，证明涉案砖厂拆除前后概貌。29、信阳市环境保护局《关于印发全市砖瓦行业环保专项整治方案的通知》信环文［2017］322号，证明要求严厉打击全市砖瓦行业企业环境违法行为，快速推进我市砖瓦行业升级改造，对问题严重、达标无望的，要依法提请人民政府责令关闭。30、信阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室《关于进一步明确重点涉气环境问题有关工作的通知》信环指办［2019］1号及送达回执，证明市环境污染攻坚指挥部办公室指出砖瓦窑存在的问题，要求2016年3月15日前未完成整改任务的企业，一律依法停业、关闭。文件已送达涉案企业。31、信阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室关于印发《信阳市砖瓦窑行业大气污染治理工作方案》的通知信环指办［2019］48号，证明通知要求我市砖瓦窑行业生产工艺技术、生产设备、污染防治技术全面提高。对消极推诿、治理无望的企业，由辖区政府实施强制关停。32、会议议程记录及签到表，证明2019年3月2日商城县生态环境局召开会议对涉案企业存在的问题提出整改要求。33、中国大别山新闻网报道及省环保厅厅长批示，证明涉案砖厂生产环境污染，脏乱差，全部都是黏土砖，而且还在使用2009年6月30日前明令禁止、必须拆除的小型轮窑烧砖，环境污染严重。批示“小型轮窑烧制黏土砖，资源小好多，生态破坏大，污染环境重，必须依法淘汰”。34、商城县环境污染防治攻坚战指挥部办公室《关于限期拆除未达标砖窑厂的通知》，证明指挥部要求按照是环境攻坚办关于工业企业无组织排放综合治理相关规定及县政府关于我县黏土砖窑厂整治工作的安排，要求“所涉乡镇（处）高度重视，务必于2019年6月10日前完成全县10家未达标砖窑厂拆除工作”。35、《河南省人民政府关于只整顿黏土砖瓦窑厂加快发展新型墙体材料的通知》豫政［2005］54号，证明省政府要求对全省实心黏土砖窑厂进行全面治理整顿，并对治理整顿提出了具体要求。36、商城县人民政府县长办公会议纪要［2019］31号，证明本县会议提出了确保5月31日前对违法砖瓦窑厂全部整治拆除到位的要求。经过庭审举证质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：证据1予以认可，可以证明经营事实。证据2、3的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可。该文件能证明原告砖厂经过了发改审批，虽然批复为隧道窑，但2008年淘汰传统窑时，根据内部明电，第三点明确规定，经过验收原告砖厂为合法砖厂。证据4、5、6不予认可。原告的采矿许可证最早到期时间也为2017年，原告易先贵为2018年6月到期，原告张家玲于2019年4月29日到期，原告采矿许可证到期后也向自然资源局申请了延期，也缴纳了费用，但是至今未办理，费用也未退还，该证据显示自然资源局注销2019年7月，未告知直接拆除违反法定程序。证据7、9真实性认可，合法性关联性不予认可。与强拆行为没有关联性，且分别属两个不同的行政行为，证据9因违反了一事不再罚原则，已经被信阳中院撤销。证据8、10，真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。证据11-24，真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，该证据涉及的通知书是商城县环境保护局做出的，原告收到后依法进行了听证，最终认定为一般违法，且已经处理完毕，和被告实施强拆行为无关。证据25、26、27，真实性予以认可，合法性、关联性证明目的不予认可，该组证据只能证明2017年进行大气污染治理，要求原告整改，达不到证明目的。证据28真实性认可，合法性不予认可，该组证据，被告提供也并不全面。但足以证明被告拆除原告砖厂的事实。从该组照片可以看出，原告的砖厂被拆除前的概貌。外观整洁，并安装的脱硫设备，满足了厂区的美化亮化。证据29、30、31，真实性认可，关联性、证明目的不予认可，该三份文件，可以证明2017年，2019年环保局陆续要求整改的事实。原告也进行了整改，联网验收，和被告做出的涉案强拆行为无关。证据32真实性认可，可以证明原告在整改期间积极配合工作，并积极整改学习整改政策，不存在要被强制拆除的违法情形。证据33的真实性、合法性、关联性均不予认可，该组证据没有具体的做出时间，只是媒体报道，不符合证据法定形式，不足以采信。证据34，真实性、合法性、关联性均不予认可，证明目的也不予认可的，该证据是政府内部文件，未依法作出也未公告，对原告不发生法律效力，且该文件于2019年6月5日作出，而强拆行为5月就开始了。证据35的真实性认可，关联性不予认可。该文件作出时间是2005年，文件是为2008年实施淘汰传统砖瓦窑作出的，与涉案强拆行为无关。证据36不予认可，该会议纪要是政府内部文件，对原告不发生法律效力，从该证据可以看出会议思想是整改而非拆除。被告对原告提交的证据的质证意见为：1、证据1的真实性没有异议，营业执照经营范围，投资人也与原告不是同一的。采矿许可证已经过期，不具有合法性。投资是企业内部的关系，与本案无关。2、证据2原告举证不符形式要求，真实性不发表意见，证明目的不能证明是合法批准的砖厂。原告批建不符，与本次拆除不具有关联性。工作简报是复印件，与本案没有关联性。环评文件真实性没有异议，合法有异议，建的时候和报批的不符。恰恰证明原告批建不符。省里的文件是复印件，与本案无关，没有提到涉案砖厂。关于发改委批复文件，还是批建不符。两份通知也与本案无关。3、证据3中照片不符合证据形式要求。不知何时、何地、何人拍摄，关联性有异议。4、证据4都是复印件，真实性不发表意见，与本案拆除行为无关。不能证明事后是否经过达标排放。原被告双方对对方提交的证据真实性无异议的，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，原告张家玲投资的陈中湾砖厂及附属设施在没有收到任何强制拆除文书的情况下被强制拆除。原告不服起诉要求确认该强拆行为违法。案件审理过程中，被告商城县人民政府提交了商城县环境污染防治攻坚指挥部办公室《关于限期拆除未达标砖窑厂的通知》，要求“所涉乡镇（处）高度重视，务必于2019年6月10日前完成全县10家未达标砖窑厂拆除工作”。经庭审质证，被告认可被诉强制拆除行为具体由各乡镇政府实施，商城县人民政府未具体参与。经本院释明，原告拒绝变更被告且坚持起诉。本院认为，行政案件依法应当由基层人民法院管辖，当事人错列县级以上人民政府为被告的，人民法院应当予以释明，告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。本案中，原告张家玲并未提交充分有效的证据证明被告商城县人民政府是案涉行政行为的实施主体，被告商城县人民政府提交的商城县环境污染防治攻坚指挥部办公室《关于限期拆除未达标砖窑厂的通知》，要求“所涉乡镇（处）高度重视，务必于2019年6月10日前完成全县10家未达标砖窑厂拆除工作”，可证明被诉强制拆除行为具体由各乡镇政府实施，商城县人民政府不是本案适格被告。本院向原告明确释明后，原告不同意变更被告并坚持起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，裁定如下：驳回原告张家玲的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年八月二十四日法官助理杨砚犁书记员樊鑫