四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1635号 上诉人（原审原告）熊慧如，女，1967年8月9日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人胡元坤，市长。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街**。 法定代表人尹力，省长。 上诉人熊慧如因诉眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）、四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政补偿一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初844号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年12月3日，熊慧如等人向眉山市政府递交申请，请求其按照补偿安置方案的规定，履行商业用房10平方米／人的安置承诺。2019年2月1日，眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）受眉山市政府委托，以《关于回复彭涛、雷宇等9人申请履行安置商业用房承诺意见的函》（以下简称回复函），回复熊慧如等人：“一、眉山市人民政府有权制定眉山城市规划区集体土地征收涉及农业人员的具体安置途径和政策......二、眉山市城市规划区集体土地征收涉及农业人员的具体安置途径和政策优于四川省征地补偿安置政策标准......三、东坡岛被征地拆迁居民93%左右已办理安置入住手续，眉山市人民政府已依法对你们进行拆迁补偿，履行了你们申请所述的安置义务，你们系因自身原因未办理安置手续。政府在实施征地拆迁时已依法足额对你们的集体土地上房屋及地面附着物进行了补偿，并按时计发了生产生活过渡费，被征地人员全部纳入城镇社会保障体系，政府无偿给予每人40平方米安置住房。在落实安置过程中，因公共利益需要，东坡岛规划优化调整，原规划用于建设就业安置的综合商业用房用地依法调整为公共绿地，东坡岛被征地拆迁居民就业安置一律实行货币化安置，根据10平方米／人的商业服务用房就业安置指标可置换20平方米／人安置住房的政策和眉山市房地产服务中心提供的2017年4月1日至2018年3月31日东坡岛普通商品住房备案均价7362元／平方米计算，补偿安置方案中10平方米／人商业服务用房就业安置依法调整为14.724万元／人的就业安置补助，并对在规定时间内签订就业安置合同的，一次性奖励1万元／人，其他具体安置政策详见东坡区政府2018年5月《东坡岛白虎滩、金龙安置小区安置入住宣传提纲》。前述安置政策未降低你们的安置利益......市、区政府还将继续组织抽签选房，请你们按以下联系方式及时到工作组办理安置手续......切实维护自身合法权益。”熊慧如不服，于2019年3月25日向省政府申请行政复议，请求责令眉山市政府履行10平方米／人商业用房的补偿安置方案规定，如无法履行，请求按照该地段商业用房的市场价格进行货币补偿。2019年3月26日，省政府收到申请，于4月1日受理，并向熊慧如和眉山市政府分别发送《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。2019年5月29日，省政府以案件情况复杂为由，决定延长复议期限30日。延长复议期限决定均向熊慧如、眉山市政府告知。2019年6月27日，省政府作出川府复驳〔2019〕94号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称94号复议决定），主要内容为：本案中，原眉山市国土资源局东坡区分局（以下简称东坡国土分局）以眉东国土资公〔2010〕2号《眉山市国土资源局东坡区分局关于眉山市2009年第二批城市建设用地征地补偿、安置方案的公告》（以下简称2号补偿方案公告）和眉东国土资公〔2010〕3号《关于眉山市2009年第四批城市建设用地征地补偿、安置方案的公告》（以下简称3号补偿方案公告）发布的安置途径为统建安置或货币安置，具体安置政策按眉府发〔2006〕22号《眉山市人民政府关于印发的通知》（以下简称22号补偿安置办法）的规定执行，而22号补偿安置办法规定安置方式为货币安置和统建安置，对选择统建安置方式的，政府按住房30平方米／人和商业用房10平方米／人的标准对农民进行安置。但2号补偿方案公告、3号补偿方案公告发布的补偿方案，眉山市政府并未作出批复。2019年6月17日，眉山市政府以眉府函〔2019〕40号《眉山市人民政府关于眉山市东坡区征地就业安置方案的批复》（以下简称40号安置方案批复），确定的正式补偿安置方案中并没有按10平方米／人标准为被安置对象提供商业用房的内容。根据眉山市政府向省政府报送的眉府〔2009〕28号《眉山市人民政府关于眉山市2009年第二批城市建设用地补偿安置方案的报告》（以下简称28号征地方案报告）、眉府〔2009〕68号《眉山市人民政府关于眉山市2009年第四批城市建设用地补偿安置方案的报告》（以下简称68号征地方案报告），以及《东坡岛、东坡湖南片区征地拆迁补偿安置工作宣传提纲》（以下简称拆迁补偿宣传提纲）和相关规划，眉山市政府确曾规划在东坡岛和东坡湖南片区内建设商业用房并按10平方米／人提供给被安置对象，但因《关于保护东坡城市湿地公园的决定》等规划调整，原商业用地调整为公共绿地，因此，眉山市政府不具有按照10平方米／人履行商业用房安置的职责。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回熊慧如的行政复议申请。熊慧如仍不服提起诉讼，请求：撤销省政府94号复议决定；责令眉山市政府履行商业用房10平方米／人的补偿安置方案，如无法履行，按照该地段商业用房的市场价格进行货币补偿。 一审法院另查明，2006年8月17日，眉山市政府制定发布了22号补偿安置办法，其中规定有货币安置、统建安置两种方式，由征地拆迁农民自愿选择。对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人，无需商业用房的，可将10平方米商业用房置换为20平方米住房或将10平方米商业用房按政府与开发业主约定的返购价回购。 2009年4月28日、9月17日，眉山市政府分别向省政府提交28号征地方案报告和68号征地方案报告，明确农房拆除后采取货币安置和统建安置方式安置，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府除按政策支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋拆迁补偿费外，无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人。2009年7月7日、2010年1月16日，省政府分别作出川府土〔2009〕74号《四川省人民政府关于眉山市2009年第二批城市建设用地的批复》（以下简称74号用地批复）和川府土〔2010〕3号《四川省人民政府关于眉山市2009年第四批城市建设用地的批复》（以下简称3号用地批复），对眉山市政府呈报的征收土地方案予以批准，方案中的安置途径均明确为货币安置。 2010年4月7日，眉山市政府作出眉府函〔2010〕65号《关于眉山东坡岛控制性详细规划的批复》，载明规划东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地。 2010年7月1日，眉山市政府作出眉府通〔2010〕2号《关于2009年第二批城市建设用地征收土地的通告》和〔2010〕3号《关于2009年第四批城市建设用地征收土地的通告》。 2010年7月8日，东坡国土分局作出2号补偿安置方案公告和3号补偿安置方案公告，其安置途径为统建安置或者货币安置，具体安置政策按22号拆迁安置办法规定执行。同时规定被征地村组、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，应当在公告之日起10个工作日内提出。 2011年3月18日，眉山市政府同意《东坡岛开发建设工作方案》，该方案货币安置操作细则中规定政府向征收土地拆迁安置对象支付住房货币安置费，同时无偿提供每人10平方米的商业用房用于解决就业安置，具体由政府投资在东坡岛内规划建设2个综合商贸市场。 2012年7月，东坡区政府发布拆迁补偿宣传提纲，宣传由东坡区政府在东坡岛和东坡湖南片区内按眉山市城市规划委员会批准的片区控制详规、规划设计等条件选址和建设经营性商业服务业用房，就业安置不实行单间门市安置，对符合条件的征地拆迁安置对象无偿提供经营性商业服务业用房解决就业安置。 2013年7月8日，眉山市政府作出眉府函〔2013〕106号《关于眉山城市东坡湖片区控制性详细规划和城市设计的批复》，载明规划东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地。 2016年4月21日，眉山市城市规划委员会作出会议纪要，将东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地调整为公园绿地。 2016年10月21日，眉山市第三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《关于保护东坡城市湿地公园的决定》，划定东坡城市湿地公园的保护范围，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地在保护范围内。 2017年12月29日，东坡区政府、原眉山市国土资源局向眉山市政府提交眉东府〔2017〕176号《关于启动东坡岛商业安置工作的请示》，请示对东坡岛商业安置一律采用货币化方式安置。2018年1月11日，眉山市政府作出原则同意的批示。2018年1月12日，眉山市城市规划委员会研究讨论，原则同意《眉山市主城区控制性详细规划维护》，将东坡岛中部北侧、南侧原商业用地规划为公共绿地。2018年5月31日，眉山市政府作出关于《眉山市主城区控制性详细规划维护》的批复，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地规划被确定为公共绿地。 2019年6月17日，眉山市政府作出40号安置方案批复，明确东坡岛（金龙、白虎滩社区及所属居民小组）征地拆迁居民就业安置一律实行货币化安置，对符合条件的就业安置对象，按14.724万元/人的标准给予就业安置补助，对在规定时间内签订就业安置合同的，一次性奖励1万元/人，就业安置指标不允许置换安置住房，其他内容仍按2号补偿方案公告、3号补偿方案公告执行。 一审法院认为，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，东坡国土分局发布的2号补偿方案公告、3号补偿方案公告，载明的安置途径虽然有统建安置或货币安置，具体安置政策按眉山市政府22号补偿安置办法规定执行的内容，而22号补偿安置办法也确有对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人的具体规定，但眉山市政府并未对2号补偿方案公告和3号补偿方案公告发布的补偿安置方案作出过批复。直至2019年6月17日，眉山市政府才作出40号安置方案批复，其中没有无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人的规定。40号安置方案批复是本案中征地补偿安置方案的正式法律文件，眉山市政府在实施东坡岛征地拆迁时，已按该批复确定的标准履行了安置职责。根据眉山市政府向省政府报送的28号征地方案报告、68号征地方案报告、拆迁补偿宣传提纲以及相关规划，眉山市政府确曾规划在东坡岛和东坡湖南片区内建设商业用房并按10平方米/人无偿向被安置对象提供，但因《关于保护东坡城市湿地公园的决定》的作出，相关规划已发生改变，原商业用地被调整为公共绿地。眉山市政府不具有按照28号征地方案报告、68号征地方案报告等履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责。且省政府作出的74号批复和3号批复中，安置途径中也明确为货币安置，因此，眉山市政府不具有履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责。 对于熊慧如提出的行政复议申请，省政府及时受理，并向眉山市政府发送通知，要求其作出答复、提交证据材料。经依法办理延期的审批后，省政府在法定期限内作出94号复议决定，其行政复议程序合法。行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，眉山市政府不具有履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的法定职责，省政府据此作出94号复议决定，驳回熊慧如的行政复议申请，适用法律正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回熊慧如的诉讼请求。 熊慧如上诉称：（一）本案的核心问题是政府撕毁自己对村民的承诺怎样承担法律后果。本案的核心事实是,东坡区政府和眉山市政府分别用书面、公开的方式向村民承诺:每人给予10平方米商业用房安置。但眉山市政府公然撕毁承诺,单方将补偿安置方案中就业安置方式由10平方米/人商业服务用房安置调整为14.724万元／人的货币安置，而10平方米商业房现价值40多万元。眉山市政府不履行职责的行为严重侵害了村民利益，法院有义务对政府的毁约行为进行监督,并判令眉山市政府兑现相关承诺，按10平方米商业用房的市场价值补偿熊慧如的损失。（二）一审法院关于眉山市政府确定的安置方式为货币安置的认定，没有事实根据。省政府批准的征收土地方案载明的安置途径不限于货币安置，眉山市政府在征收土地通告中，对农业人口的安置，明确提出了“统建安置”或“货币安置”的方式，同时，眉山市政府作出的《关于印发〈东坡岛开发建设工作方案〉的通知》，也明确了10平方米/人商业用房的安置标准，包括熊慧如在内的被征地村民,均是按照该文件规定的补偿依据和补偿程序签订的相关协议，等待分配安置房。眉山市政府撕毁之前的补偿安置文件，侵害被征收人利益，从而引发诉讼。一审法院以眉山市政府没有作出对补偿安置方案的批复为由否定补偿安置方案的内容，严重亵渎法律,无视村民基本权利。眉山市政府的行为违反了信赖保护原则，损伤害了熊慧如的利益,也伤害了人民群众对人民政府的信任。熊慧如请求：撤销（2019）川01行初844号行政判决，依法改判支持熊慧如的一审诉讼请求。 眉山市政府答辩称：（一）眉山市政府未与熊慧如达成提供10平方米/人商业用房安置的协议，也不存在侵犯熊慧如房屋产权的问题。（二）本案具体实施补偿安置时，依法确定的安置方式为货币安置，眉山市政府已按确定的安置方式履行了义务。况且，东坡岛现有商业用房在土地取得成本、房屋结构、规划设计、建筑风貌、业态、地段、建设及财务成本等方面与原拟建综合商贸市场安置商业用房均无可比性，且现有商业用房价值与东坡岛规划调整后增加了绿地面积、优化了自然环境等因素密切相关，熊慧如关于按照东坡岛现有商业用房的市场价格进行补偿的请求，无事实及法律依据。（三）熊慧如请求眉山市政府履行安置商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的理由不能成立，一审判决对其请求予以驳回，事实清楚，适用法律正确。眉山市政府答辩请求，驳回熊慧如的上诉，维持一审判决。 省政府答辩称：（一）熊慧如请求眉山市政府履行安置商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的理由不能成立，依法应予驳回。（二）省政府作出的94号复议决定，事实清楚，适用法律正确，结果适当。省政府答辩请求，驳回熊慧如的上诉，维持一审判决。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因是眉山市政府是否依法履行征地补偿安置职责引发的争议，焦点在于眉山市进行安置的法定职责。 根据土地管理法实施条例第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，经法定程序制定的征地补偿安置方案是开展征地补偿安置活动的根据，也是衡量行政机关是否依法履行征地补偿安置职责的标准。本案中，省政府作出74号用地批复、3号用地批复，批准将熊慧如所在集体组织的土地征收为国家所有后，东坡国土分局虽然在随后制定发布的2号补偿安置方案公告、3号补偿安置方案公告中，就征地安置途径提出统建安置或者货币安置，具体安置政策按22号拆迁安置办法规定执行的方案，而22号拆迁安置办法中也确有货币安置和统建安置两种方式，对选择统建安置方式的，政府按住房30平方米/人和商业用房10平方米/人提供给被征地农民的规定，但眉山市政府对2号补偿方案公告、3号补偿方案公告发布的补偿方案，并未作出同意的批复，因此，东坡国土分局以2号补偿安置方案公告、3号补偿安置方案公告发布的补偿安置方案，仅仅是补偿安置方案草案，不是有效的补偿安置方案，不能成为本案中行政机关开展征地补偿活动、履行补偿安置职责的根据。况且，眉山市政府于2010年3月22日以眉府发〔2010〕6号《眉山市人民政府关于印发〈眉山城市规划区征收土地补偿安置办法〉的通知》，已废止了22号拆迁安置办法，新发布的补偿安置办法中就征地补偿安置也仅规定有货币安置一种方式。 就涉及熊慧如所在集体组织土地征收补偿安置，眉山市政府直至2019年6月17日才作出40号补偿方案批复，该批复确定的安置方式为一次性货币安置及额外奖励，因此，一审关于熊慧如请求眉山市政府按10平方米/人商业用房履行安置职责理由不成立的认定，并无不当，判决驳回其诉讼请求，适用法律正确。 省政府受理熊慧如行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》和行政复议法实施条例的规定，履行了相关行政复议程序，也在法定行政复议期限内作出94号复议决定，其行政复议程序合法。驳回熊慧如行政复议申请的处理，适用法律正确。 综上，一审判决事实清楚,适用法律正确，审判程序合法。熊慧如的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人熊慧如负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年八月二十五日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。