安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖02行初23号 原告南陵县烟墩锑矿，住所地安徽省南陵县烟墩镇格外村，统一社会信用代码91340223748944458X（1-1）。 投资人张文刚，该锑矿负责人。 委托代理人朱超，安徽江南律师事务所律师。 被告南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县籍山镇籍山路党政大楼。 法定代表人李新宇，该县县长。 委托代理人程培来，南陵县司法局工作人员。 委托代理人吴焕澄，安徽籍山律师事务所律师。 第三人南陵县经济和信息化局，住所地安徽省南陵县市民服务中心**，统一社会信用代码113402230030288856。 法定代表人周吉来，该局局长。 委托代理人周宏，安徽皖陵律师事务所律师。 原告南陵县烟墩锑矿（以下简称烟墩锑矿）与被告南陵县人民政府（以下简称南陵县政府）、第三人南陵县经济和信息化局（南陵经信局）地质矿产行政管理(地矿)行政补偿一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告烟墩锑矿的委托代理人朱超，被告南陵县政府的委托代理人程培来、吴焕澄，第三人南陵经信局的出庭负责人周吉来及其委托代理人周宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月19日，南陵县政府作出南政秘〔2020〕2号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》，决定按照实际投入的损失确定补偿数额补偿烟墩锑矿329.34万元，对于采矿权不予补偿。 原告烟墩锑矿诉称，原告系经市场监督管理机关依法核准设立的并由安徽省国土资源厅颁发采矿许可证的由自然人张文刚设立的个人独资企业。多年来,企业逐步发展,生产能力相应扩展,市场前景良好,产品价格不断趋高,正在企业为适应新形势而增投设备、资金、准备再发力之际,却在2015年12月收到被告制发的南政〔2015〕36号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的决定》文件,称原告矿山位于省级森林公园,不符合相关开采准入条件,决定关闭,关闭手续按相关文件要求办理。同时,被告责成第三人负责落实具体工作,并及时化解各类矛盾,维护社会稳定。第三人在被告授意下与原告达成《协议》,协议载明:1、双方就原告的损失补偿(赔偿)问题达成一致意见,第三人通过招投标形式确定一家有国土资源部颁发资质的评估机构进行采矿权评估;2、原告采矿权以外的其他资产由双方共同认可的其它有相应资质的评估机构进行评估。3、双方完全认同评估结果。基此,第三人在2015年12月30日与武汉天地源咨询评估有限公司签订矿业权评估委托合同书,明确表述为矿山退出目的,委托天地源公司对南陵县烟墩锑矿采矿权进行评估,约定在2016年2月15日前,天地源公司向第三人提交评估正式报告一式叁份。正当天地源公司依约履行职责之时,第三人却委托安徽皖陵律师事务所发函给天地源公司,称第三人对天地源公司出具的(2016)第038号采矿权评估报告不予接受,并不正当的阻挠采矿权报告向原告通报。为维护自身合法权益原告依法诉求人民法院。2019年4月,安徽省高级人民法院终审认定:因被告终止原告生产经营活动造成的损失,应予行政补偿,但依“行政首次判断权原则”判决被告3个月内作出补偿方案。2020年1月19日,被告作出南政秘〔2020〕2号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》:1、采矿权不予补偿;2、固定资产、资源价款等其他损失补偿329.34万元。被告于生效判决后作出的补偿决定严重背离了《协议》所达成的权利义务约定事项,逃避补偿义务的承担,违背了行政机关信赖保护利益原则,进一步加大了原告损失的程度。为此诉请法院：1.判令撤销被告作出的南政秘〔2020〕2号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》；2.判令被告、第三人依法依约履行2015年10月13日《协议》中约定的采矿权及其他资产评估行为,并按评估结果补偿原告财产损失；3.判令被告因不履行《协议》向原告承担违约责任300万元；4.判令被告承担本案诉讼费用。 原告烟墩锑矿为证明自己的诉讼主张，向本院提供以下证据材料： 证据一：营业执照和负责人身份证明，证明原告诉讼主体资格。 证据二：采矿许可证，南陵县烟墩锑矿采矿权基本情况，关于南陵县烟墩锑矿的产能情况说明。证明原告拥有的财产权之基础和来源。 证据三：南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的决定、南陵县人民政府关于南陵县烟墩锑矿采矿许可证到期未及时延续的情况说明、不予办理采矿登记通知。证明被告实施的行政行为导致原告财产权益受损。 证据四：关于烟墩锑矿依法退出自然保护、缓冲区不再组织生产的函、协议。证明被告作出损失补偿的依据基础方法和途径。 证据五：南陵县烟墩锑矿采矿权评估招标、矿业权评估委托合同书。证明第三人按照协议与武汉天地源公司就原告采矿权价值评估达成合意并履行。 证据六：律师函，天地源矿评报字2016第038号采矿权评估报告方面。证明第三人不正当的阻挠通报评估结果。 证据七：两级行政判决书各一份。证明1.被告及第三人诉讼主体资格；2.被告应为关闭的具体行政行为造成的损失承担补偿责任的司法结论。 证据八：南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定通知。证明1.被告违反协议行为约定；2.原告不服被告作出的补偿决定。 证据九：行政裁定书。证明原告另诉的法律基础。 被告南陵县政府辩称，南陵县政府作出的南政秘〔2020〕2号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》程序合法、内容客观公正。原告主张的“判令被告、第三人依法依约履行2015年10月13日《协议》中约定的采矿权及其他资产评估行为,并按评估结果补偿原告财产损失”缺乏事实与法律依据。原告单方委托四川立诚矿业评估咨询有限公司所作出的《南陵县烟墩锑矿采矿权评估报告书》不能作为法院裁判确定被告关闭企业经济补偿的依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告南陵县政府向本院提交以下证据及法律依据： 证据一：南陵县人民政府办公室代码。证明被告诉讼主体资格。 证据二：1.个人独资企业变更登记申请书；2.关于同意将南陵县烟墩铁矿采矿权、浮选厂及矿山资产转让给浙江张文刚的合同；3.私营企业基本信息查询单。证明1.南陵县烟墩锑矿于2008年1月通过让转让的方式由谢则标转让给张文刚；2.转让时采矿许可证期限至2008年12月31。 证据三：1.关于同意建立小格里省级森林公园的批示；2.小格里省级森林总体规划，土地利用现状图。证明1.2004年安徽省林业厅批复同意建立小格里森林省级公园，面积241.8公顷；2.烟墩锑矿与森林公园重叠情形。 证据四：1.安徽省森林公园管理条例；2.中华人民共和国行政许可法；3、中华人民共和国矿产资源法；4、中华人民共和国矿产资源是法实施细则。证明1.根据安徽森林公园条例规定，森林公园内的地形地貌应当严格保护，禁止在森林公园内采石、采矿、挖沙、取土；2.县政府作出关闭补偿决定的法律法规依据。 证据五：安徽省钨钼铁矿采选行业准入条件，皖经信非煤〔2015〕107号、国土资发（2011）14号文，证明1.根据标准规定，2001年年底前锑矿年生产能力低于10000吨，含10000吨的予以关闭；2.采矿权延续审批必须符合国土资源部相关规定。 证据六：关于南陵县烟墩锑矿要求办理采矿权延续登记报告的复函。证明复函中明确要求南陵县烟墩锑矿采取取得采矿许可证后，必须按规定向有关部门申请办理技改扩建工程项目核准等相关手续。 证据七：南陵县烟墩铁矿采矿许可证，证号xxxxxxx号。证明烟墩锑矿采矿许可证有效期限自2012年12月31日至2013年12月31日，在南陵县政府作出关闭决定前，原告矿山采矿权已到期且未获延续、许可。 证据八：关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知。证明国家环境保护部等十部门联合下文要求自然保护区内的矿山，依法退出保护区和缓冲区。 证据九：关于烟墩锑矿依法退出自然保护缓冲区不再组织生产的函。证明南陵县经济和信息化委员会根据上级环保要求发函要求烟墩锑矿依法退出自然保护缓冲区，不再组织生产。 证据十：不予办理采矿登记通知（皖国土资矿采字〔2015〕41号）。证明安徽省国土资源厅对南陵县烟墩锑矿不予办理采矿登记。 证据十一：南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩铁矿的决定，南政〔2015〕36号。证明南陵县政府根据环保要求，在上级不予办理烟墩锑矿采矿登记的前提下，决定关闭烟墩锑矿并要求有关单位按照相关文件要求办理关闭手续。 证据十二：1.芜湖市中级人民法院行政判决书、安徽省高级人民法院行政判决书；2.铜陵蓝天房地产估价有限责任公司出具的烟墩锑矿资产评估咨询报告；3.南陵县人民政府关于南陵县烟墩地块的补偿决定（南政秘〔2020〕2号）；证明南陵县人民政府授权第三人履行安徽省高级人民法院生效判决，通过委托有资质的评估机构对烟墩锑矿矿产进行评估，并依法向并依据相关法律法规和规范性文件的规定作出补偿决定和程序合法，内容客观公正。 被告南陵县政府申请证人王某出庭作证，证明原告在决定关闭之前就已经处于停产状态和当时的部分资产现状。 第三人南陵经信局述称，自2008年以后，案涉矿山一直没有经营，在南陵县政府作出关闭决定前，该矿山采矿许可证已经到期，且未获延续。南陵县政府所作的补偿决定事实清楚、程序公正、适用法律正确。原告要求履行评估协议，并按照评估结果进行补偿的诉讼请求没有法律依据，且违背“一事不再理”原则。原告要求支付违约金的请求无事实和法律依据。 第三人向本院提交以下证据： 证据一：统一社会信用代码、法定代表人证明。证明第三人诉讼主体资格。 证据二：南陵县政府南政〔2015〕36号文件。证明1.原告矿山已被南陵县政府决定关闭；2.第三人受上级政府指派处理本案涉案的关闭补偿工作。 证据三：芜湖市中级人民法院2018皖02行初48号行政判决书。 证据四：安徽省高级人民法院2019皖行终187号行政判决书。证据3、4共同证明1.第三人与武汉天地源评估公司的协议未就其他未成就；2.根据生效判决确定南陵县政府应当在规定期限内作出关闭南陵县烟墩锑矿的退出和补偿方案。 证据五：芜湖市中级人民法院2020皖02行初4号行政裁定书。证明在诉讼期间被告南陵县人民政府作出补偿决定，原告撤诉。 证据六：南陵县政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿方案及EMS详情单。证明被告南陵县政府作出补偿方案，并由第三人依法送达。 证据七：评估公司资质等。证据8八：关于确定对你单位资产评估机构的告知函及EMS详情单、签收标签。证据七、八共同证明第三人选定评估机构后，已经采取合理方式送达原告。 证据九：资产评估委托合同。证明确定评估机构后，第三人与评估机构签订合同。 证据十：关于采矿权外资产评估的事项说明。证据十一：固定资产无形资产评估明细表。证据十、十一共同证明原告已经知晓第三人确定了评估机构并提交资产汇总表。 证据十二：征求意见函、关于《征求意见函》的恢复、烟墩锑矿位置图公示。证明就原告资产范围内土地价值第三人依法函询，并由职能部门予以回复。 证据十三：资产评估咨询报告。证明第三人委托的评估机构对原告资产进行评估并出具报告。 证据十四：南陵县供电公司及税务局证明。证明原告自2008年以来未生产经营。 证据十五：关于依法烟墩锑矿作出补偿决定的报告。证明第三人提请县政府作出补偿决定。 证据十六：南陵县政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定和EMS详情单。证明南陵县政府依法作出补偿决定，并依法送达。 经庭审质证，原告对被告证据一、二、六无异议；对证据三真实性、合法性及证明目的存在异议；对证据四关联性及证明目的存在异议，不是法定证据形式不予质证；对证据五关联性及证明目的存在异议；证据七《采矿许可证》只能说明采矿权到期，达不到到期未获延续的证明目的；对证据八、九、十一的证明目的存在异议；证据十《不予办理采矿登记通知》内容表明一是原告就采矿许可证的延续向矿产资源主管部门申请了延续登记；二是不予延续系因被告和第三人提出的所谓森林公园与矿山位置重合的原因，这一原因和被告出具证明内容不符；对第十二组证据中的第一份证据《行政判决书》一是芜湖中院判决书第4页倒数第4行：被告南陵县政府就第三人与原告签订书面协议以及闭矿决定，认为行政行为已经发生法律效力，即被告认为《协议》真实合法有效；二是第5页倒数第5行原告仅在200512向国土厅支付过62500元采矿权款，应在该款项所对应矿产资源剩余储量范围内核减已经开采的矿产量进行赔偿，即被告认为采矿权应当给予原告赔偿，而不是如2020年1月19日制发的《补偿决定》以采矿权到期决定不予赔偿，并且赔偿的基础是矿产储量；三是该判决书第9页中第三人提交的第四组评估公告证据，证实在2018年1月16日第三人发布通知继续开展评估工作，行为表现是对合法有效《协议》约定事项的履行。对该组第二份证据《资产评估报告》合法性存在异议，铜陵蓝天房地产估价有限责任公司只是资产评估公司，不能涉及诸如采矿权关联性评估事务。对该组第三份证据《补偿决定》本身违法违约。对庭审证人证言的三性及证明目的均存在异议。 被告对原告的证据一无异议；对证据二、五、六、七、八、九的证明目的有异议，达不到原告证明之目的；对证据三的关联性和证明目的有异议；对证据四中的《关于烟墩锑矿依法退出自然保护缓冲区不再组织生产的函》没有异议，对《协议》的证明的目的有异议； 原告对第三人的证据一不持异议；对证据二、三、四、十六同对被告的质证意见；对证据五达不到证明目的；对证据六、七、八、九、十、十一、十二的合法性和证明目的存在异议；对证据十三、十四合法性存在异议；对证据十五关联性存在异议。 第三人对原告的证据一没有异议；对证据二的采矿许可证和产能情况的说明真实性没有异议，但对于采矿权基本情况真实性有异议，且该组不能够达到原告的证明目的；对第证据三、四、五、六、七、八、九达不到原告证明目的。 被告与第三人对对方提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、三、四、五、七、九真实合法，本院予以认定；证据六、八本院将综合全案情况审查认定。被告提交的证据一、二、三、六、七、九、十、十一真实合法，本院予以认定；证据四、五、八为法律法规及规范性文件，仅作为行政行为的依据，不宜作为证据；证据十二本院将综合全案情况审查认定。第三人提交的证据一、二、三、四、五、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四真实合法，本院予以认定；证据六、十五、十六本院将综合全案及庭审调查情况审查认定。证人王某的证言与南陵县供电公司及税务局证明能够相互印证，且原告未提供2008年后实际生产经营的相关证明材料，故对该证人证言本院予以采信。 经审理查明，南陵县烟墩锑矿成立于2002年11月，投资人谢则标，采矿许可证有效期至2013年12月31日,开采范围与南陵县小格里省级森林公园有重叠。2008年3月，张文刚通过与谢则标协议，取得南陵县烟墩锑矿，矿山资产转让费用协议约定35万元，现为南陵县烟墩锑矿的投资人。2015年5月6日，环保部、国家发改委等10部委联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，规定“禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动……对自然保护区设立前已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区”。2015年7月21日，第三人向南陵县安监局发函，根据上述通知要求“经请示县政府分管领导，同意烟墩锑矿依法退出自然保护缓冲区，不再组织生产”。2015年10月30日，第三人与原告签订补偿协议，启动关闭矿山的补偿事宜，根据协议约定由第三人通过招标的形式进行采矿权评估，双方对评估结果完全认同。2015年12月1日，安徽省国土资源厅对南陵县烟墩锑矿作出皖国土资矿采字〔2015〕41号不予办理采矿登记通知，决定不予办理延续、变更登记；2015年12月25日，被告作出南政〔2015〕36号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的决定》，明确“经研究，决定依法关闭南陵县烟墩锑矿，关闭手续按照相关文件要求办理”、“县经信委负责落实与该矿2015年10月30日签订的协议所确定的工作内容”。2015年12月30日，第三人经招投标程序后与武汉天地源咨询评估有限公司签订矿业权评估委托合同，委托该公司对原告采矿权进行评估，后双方因合同履行问题发生争议，正式评估报告未能出具。2016年4月26日，第三人单方面同芜湖诚兴资产评估事务所签订资产评估业务约定书，拟了解烟墩锑矿现有实物资产的市场价值，并于2018年1月16日公告通知原告提交相关材料。2016年5月20日，原告单方委托四川立诚矿业评估咨询有限公司对采矿权价值进行评估，该公司于同年6月12日提交评估报告认为原告采矿权价值3110.88万元。原告因与被告、第三人间未能就补偿数额达成合意，于2018年5月9日向本院提起行政诉讼，案经安徽省高级人民法院二审，于2019年4月17日作出（2019）皖行终187号生效行政判决，判令被告南陵县政府在该判决生效后三个月内对原告作出补偿和退出方案。2019年5月31日，南陵县政府作出南政秘〔2019〕33号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿方案》。2020年1月19日，南陵县政府作出南政秘〔2020〕2号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》，决定补偿329.34万元，对于采矿权不予补偿。原告烟墩锑矿对该补偿决定不服，遂成讼。 本院认为，被告南陵县政府负有对原告烟墩锑矿具有履行行政补偿的法定职责，本案的争议焦点是南陵县作出的补偿决定是否合法。 一、根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款的规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款的规定，准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。本案中，原告烟墩锑矿在2012年获得有效期一年的采矿许可证，但该许可到期后未获延续，在2015年关闭时亦未获采矿许可，未取得采矿权，故原告主张的采矿权价值补偿缺乏事实根据，本院不予支持。 二、《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案中，锑矿的开发利用属于有限自然资源开发利用，属法定的行政许可项目，2012年12月，烟墩锑矿取得证号为xxxxxxxxxxxxxx的采矿许可证，有限期限为一年，采矿许可到期后，未获延期；2015年12月25日被告南陵县政府因矿山整治，决定关闭烟墩锑矿；自2008年以来，烟墩锑矿一直处于停产状态；综上，被告南陵县政府按照原告的其实际投入的损失来确定补偿数额并无不当。 三、烟墩锑矿被关闭后，与其生产有关的构筑物、辅助设施、机器设备等固定资产应给予补偿；南陵县政府对关闭收回矿山所占集体土地适用权、对烟墩锑矿提升产能的合理支出应予补偿。第三人南陵经信局为此委托铜陵蓝天房地产估价有限责任公司以矿山关闭之日（2015年12月25日）为评估基准日对相应的固定资产、集体土地使用权、提升产能合理支出等价值费用进行评估，铜陵蓝天房地产估价有限责任公司2019年9月4日出具（铜陵蓝天资评咨报字〔2019〕第001号）《资产评估咨询报告》，评估结果为固定资产152.69万元、集体土地使用权、提升产能合理支出等费用预估价值176.65万元，合计329.34万元。第三人南陵经信局通过委托具有资质的评估机构进行相应的评估估价，程序并无不当，评估内容与事实相符，评估结论明确，本院予以支持。 四、《安徽省矿山地质环境保护条例》第二十二条规定：开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山被批准关闭或者闭坑前，采矿权人应当按照矿山地质环境保护与综合治理方案，完成矿山地质环境的治理恢复。据此，烟墩锑矿在被决定关闭后，负有矿山地质环境的治理恢复义务，南陵县政府在作出补偿决定时明确烟墩锑矿完成矿山地质环境整治义务后再支付补偿款，否则将相关治理费用予以扣除的决定并无不当。 五、原告烟墩锑矿与第三人南陵经信局于2015年10月13日签订的《协议》仅是本案原告提供的证据材料之一，并非本案诉讼对象，原告主张被告、第三人履行该协议约定进行采矿权评估及其他资产评估，并要求按此评估结果补偿损失及承担违约责任300万元的诉讼请求不属于本案审理的范围。 综上，被告南陵县政府作出的南政秘〔2020〕2号《南陵县人民政府关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序正当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告南陵县烟墩锑矿的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告南陵县烟墩锑矿负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  吴昭武 审 判 员  汪万荣 人民陪审员  苗青秀 二〇二〇年八月十三日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。