河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终114号上诉人（一审原告）驻马店市中机置业有限公司。法定代表人高瑞丽，董事长。委托代理人杨春生，河南华珠律师事务所律师。被上诉人（一审被告）驻马店市人民政府。法定代表人朱是西，市长。委托代理人雷宁宁，工作人员被上诉人（一审被告）驻马店市城乡一体化示范区管理委员会。法定代表人马桂荣，主任。委托代理人崔新忠，工作人员。委托代理人刘红平，河南胜蓝律师事务所律师。上诉人驻马店市中机置业有限公司（以下简称中机置业公司）因与被上诉人驻马店市人民政府、驻马店市城乡一体化示范区管理委员会物业管理区域备案行政争议一案，不服信阳市中级人民法院（2019）豫15行初297号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。中机置业公司请求确认《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》关于“示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，不得对外出售”之行政认定违法。信阳市中级人民法院一审审理查明：（一）2015年12月24日，驻马店市城乡规划局作出《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置项目预审意见》（驻规〔2015〕73号），确定“驻马店市城乡一体化示范区起步区安置项目可在金雀路、团结路、阳城路、白云山大道围合区域内选址建设”。后驻马店市国土资源局作出《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置小区用地审查意见》（驻国土〔2015〕491号），驻马店市发展和改革委员会作出《关于驻马店市城乡一体化示范区起步区安置小区项目可行性研究报告核标准的批复》（驻发改城镇〔2016〕27号），对示范区起步区安置小区建设用地位置作了进一步确定。2016年8月29日，驻马店市人民政府《常务会议纪要》（〔2016〕109号）决定“对于示范区起步区（铜山大道、中华大道、平山大道、洪河大道围合区域）内拆迁群众和开源大道西延工程涉及的吴楼村151户拆迁群众要求采取统一标准，政府采购价统一确定为3250元／平方米（减免45元／平方米配套费）”。2016年9月8日《市长办公会议纪要》（〔2016〕111号）、2017年1月3日《市长办公会议纪要》（〔2017〕1号），进一步确定“对起步区被征地拆迁群众安置，……采取市场化运作方式进行安置”。2017年8月17日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室《关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》（豫保安居办〔2017〕46号）、2018年12月7日《关于调整驻马店市城市棚户区改造项目计划的复函》（豫保安居办函〔2018〕37号），确定驻马店市城乡一体化示范区起步区棚户区改造项目“可按征收及建设规划享受各级财政资金补助和相关优惠政策，并可申请金融机关棚户区改造贷款”。（二）2018年1月26日，驻马店市中机置业有限公司与驻马店市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（ZMDSFCR-2018-02号）。关于双方争议的“安置小区”及“政府回购”问题，该《合同》第十三条约定“①宗地坐落于驻马店市规划白云山大道与团结路交叉口西北角，面积7.817708万平方米，用途为：其他普通商品住房用地面积6.254166万平方米、批发零售用地面积1.563542万平方米。②出让价款16886.24928万元。③其他土地利用要求：按照驻马店市人民政府〔2016〕109号《常务会议纪要》要求，对于示范区起步区（铜山大道、中华大道、平山大道、洪河大道围合区域）内拆迁群众和开源大道西延工程涉及的吴楼村151户拆迁群众要求采取统一标准，政府采购价统一确定为3250元／平方米（减免45元／平方米配套费）”。第十四条约定“本合同项下宗地范围内配套建设的经济适用住房、廉租房等政府保障性住房，受让人同意建成后按本项下第2种方式履行：…2、由政府回购…”。中机置业公司取得了“商位小区”建设用地规划、工程规划、工程施工等行政许可并办理了不动产登记。（三）2017年12月28日，驻马店市城乡一体化示范区管委会《会议纪要》（〔2017〕34号）载明：“（1.1）关于回购范围和价格的确定：会议决定，待项目建成后，根据驻政文〔2017〕270号批复精神，按照3250元／平方米的回购价格对驻马店市中机置业有限公司安置小区项目的全部住宅和公共配套设施进行回购。地下车位部分由于不在市政府明确的回购面积范围内，且不属于公共设施配套，会议决定由相关设计机构进行测算核准，按照建设成本价和有关文件关于车位配比出售给安置群众（企业建议在3250元／平方米回购价的基础上，每平方米增加400元，按照3650元／平方米的价格出售地下车位）需经市政府研究确定”。2018年1月5日《会议纪要》（〔2018〕1号）载明：“一是待项目建成后，根据驻政文〔2017〕270号批复精神，按照3250元／平方米的回购价格对驻马店市中机置业有限公司安置小区项目的全部住宅和公共配套设施进行回购。二是地下车位由相关设计机构进行测算核准后按照成本价（3650元／平方米）出售。三是安置小区项目商业部分（设计建筑面积约4.3万平方米，以规委会通知的面积为准）由驻马店市中机置业有限公司按照集中商业模式的要求进行设计、开发，建成后所有商业部分由驻马店市中机置业有限公司自行支配。四是争取免缴该项目的合同履行保证金。如确需交纳，建议按0.5%的比例缴纳。五是争取享受所有关于安置项目类的优惠政策和补贴”。中机置业公司单位项目经理及法律顾问参加了上述会议。2018年2月6日，中机置业公司向驻马店市城乡一体化示范区管委会作出《关于解决城乡一体化示范区管委会起步区安置小区项目问题的请示》，提出“（1.1）安置房回购问题：按政府回购价3250元／平方米，我公司亏损15584.57万元。建议对涉及151户拆迁群众安置房按文件要求的3250元／平方米进行回购，剩余的按照3450元／平方米的价格回购。地下车位按3650元／平方米的价格回购。（4）享受安置项目优惠政策和补贴：按照中央、省、市和上级部门关于安置类项目的有关规定，享受减免45元／平方米配套费等所有上级对安置房类项目的优惠和补贴”。2018年12月11日中机置业公司又作出《关于申请驻马店市城乡一体化示范区起步区安置商住小区项目配套基础设施项目（小区红线内）中央预算内资金的请示》，提出“该小区红线内配套基础设施工程主要包括：项目区道路工程、给排水工程、电力工程、天然气工程、地下车库工程、配套服务用房、绿化工程及充电桩等基础设施工程，总投资为7830.76万元，资金来源为申请中央预算内资金及地方财政配套资金。请求给予审核批准”。（四）2019年6月10日，中机置业公司申请办理“商住小区物业管理区域备案”，6月13日驻马店市城乡一体化示范区管理委员会作出《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》（驻示范管函〔2019〕137号），称“商住小区（驻马店市城乡一体化示范区起步区安置商住小区）为示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，你公司不得自行对外出售。由于回购合同尚未签订，不满足《河南省物业管理条例》第十条和《河南省物业管理区域管理办法》第七条的条件，不予以备案”。中机置业公司向驻马店市人民政府申请复议，请求确认《复函》违法并责令该管委会履行备案职责。驻马店市人民政府组织了听证，后中机置业公司撤回复议申请，2019年8月5日驻马店市人民政府作出驻政复决字〔2019〕92号行政复议决定：终止复议。2019年7月15日中机置业公司以驻马店市城乡一体化示范区管理委员会为被告、驻马店市人民政府为第三人，向信阳市中级人民法院起诉请求：“（一）确认被告阻挠原告商品房销售行为违法，责令被告不得阻挠干涉原告合法的商品房销售；（二）确认原告开发建设的白云山大道与团结路交叉口西北侧商住小区项目不属于安置房建设项目，没有安置房建设内容”。后中机置业公司申请撤诉，信阳市中级人民法院于2019年7月29日作出（2019）豫15行初258号行政裁定：准许撤诉。《河南省物业管理区域管理办法》第七条规定“新建物业出售前，建设单位应当通过‘河南省房地产开发行业综合管理平台’向物业所在地的县（市、区）人民政府物业管理行政主管部门进行物业管理区域备案，并提交以下材料：（一）河南省物业管理区域备案表；（二）土地权属证明；（三）《建设工程规划许可证》及规划总平面图。县（市、区）物业管理行政主管部门应当通过‘河南省物业管理综合监管平台’在三个工作日内完成备案工作，在线打印河南省物业管理区域备案证明”。信阳市中级人民法院一审认为，2019年7月15日，中机置业公司以驻马店市城乡一体化示范区管理委员会为被告、驻马店市人民政府为第三人，向信阳市中级人民法院起诉请求：“确认被告阻挠原告商品房销售行为违法，责令被告不得阻挠干涉原告合法的商品房销售；确认原告开发建设的白云山大道与团结路交叉口西北侧商住小区项目不属于安置房建设项目，没有安置房建设内容”。因中机置业公司申请撤诉，驻马店市中级人民法院于2019年7月29日作出（2019）豫15行初258号行政裁定准许撤诉。现中机置业公司于2019年8月30日向本院起诉驻马店市人民政府、驻马店市城乡一体化示范区管理委员会，请求“确认被告驻马店市城乡一体化示范区管理委员会2019年6月13日驻示范管函〔2019〕137号《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》关于‘示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，不得对外出售’之行政认定违法”，属于人民法院裁定准许中机置业公司撤诉后，中机置业公司以同一事实和理由重新起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款、第六十九条第一款第六项之规定，裁定驳回驻马店市中机置业有限公司的起诉。中机置业有限公司不服一审裁定，向本院上诉称：一审认为上诉人属于人民法院裁定准予撤诉后以同一事实和理由重新起诉错误。上诉人第一次起诉前提是确认被上诉人阻挠上诉人商品房销售的行为违法，被上诉人阻挠行为是行政侵权行为，要求人民法院确认该侵权行为违法，第二项诉讼请求是确认该涉案宗地不属于安置房建设项目。本次诉讼是因为驻马店市城乡一体化示范区管委会把上诉人竞拍的应被驻马店市人民政府确认是商住用地的土地用途认定为“示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁以西区域的拆迁群众，不得对外出售”。该认定侵犯上诉人合法权益并违反法律规定，改变了驻马店市国土资源局原确认的土地用途，允许另一土地竞拍人以商住用地性质对外销售商品房，本次诉讼请求和依据与前诉不同。一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款、第六十九条第一款第六项裁定驳回其诉错误。驻马店市人民政府答辩称，驻马店市人民政府没有作出行政行为，不是适格被告，对国务院批准设立的开发区提起诉讼的应以管委会为被告。请求驳回上诉。驻马店市城乡一体化示范区管理委员会答辩称：（一）中机置业公司前后两诉诉讼请求、当事人、事实理由相同，针对的均是“示范区不予备案的复函”，事实理由均是认为其符合办理物业区域备案的条件。一审认为其构成撤回起诉后无正当理由再行起诉并驳回起诉正确。（二）起步区安置小区住房从立项、规划、土地出让等各个环节，以及政府涉及该项目的历次会议均证明该项目属于示范区安置房，应由政府回购。（三）复函中的陈述是不予备案的理由，不是独立行政行为。对原告权利产生实际影响的是不予备案的行政行为，而不是据以作出行政行为的理由，原告诉讼不属于行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，中机置业公司请求确认违法的内容不属于行政诉讼的受案范围。理由是，属于行政诉讼受案范围的行政行为应当是一个完整的、独立的行政行为。不对完整的行政行为提起诉讼，而仅就行政行为的部分内容，比如所依据的事实理由提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。中机置业公司提起本案诉讼的诉讼请求是确认《关于对驻马店市中机置业有限公司申请物业管理区域备案证明的复函》关于“示范区起步区安置小区项目，用于安置起步区高铁西区域的拆迁群众，除配套商业外，全部由政府回购，不得对外出售”之行政认定违法。该诉讼请求针对的并非是完整的行政行为，仅仅是驻马店市城乡一体化示范区管理委员会作出行政决定所依据的理由，因而不属于行政诉讼受案范围。综上，一审裁判理由不当，应予纠正，但裁定结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年八月一日法官助理刘龙书记员刘慧蒙