广东省东莞市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤19行终270号 上诉人（原审原告）：东莞旭科电子制品有限公司。住所地：广东省东莞市******************。 法定代表人：邓健伟，总经理。 委托代理人：何标，广东诚邦律师事务所律师。 委托代理人：叶绮君，广东诚邦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：东莞市*********。住所地：广东省东莞市南城区*******正腾大厦（原三联大厦）五楼。 法定代表人：林儒森，主任。 委托代理人：陆倩，该中心工作人员。 委托代理人：罗丽珍，北京德恒（东莞）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市******。 法定代表人：肖亚非，市长。 委托代理人：李慧桦，东莞市司法局工作人员。 委托代理人：李振玉，东莞市司法局工作人员。 原审第三人：王春萌，男，1976年1月11日出生，汉族，身份证住址：广东省和平县**************，公民身份号码：441************。 上诉人东莞旭科电子制品有限公司（以下简称“旭科公司”）因与被上诉人东莞市*********（以下简称“东莞公积金中心”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人王春萌责令补缴住房公积金及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初922号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2019年11月27日，旭科公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞公积金中心作出的东公积金责[2019]1483号《责令限期改正违法行为通知书》；2.撤销东莞市政府作出的东府行复[2019]658号行政复议决定书；3.诉讼费用由东莞公积金中心、东莞市政府承担。 原审法院查明：王春萌于2012年10月入职旭科公司，于2019年2月离职。2019年5月23日，王春萌向东莞公积金中心投诉，称旭科公司未按规定为王春萌缴存住房公积金，王春萌向东莞公积金中心提交了《劳动合同》《参保人险种缴费明细表》、个人所得税纳税清单等材料。东莞公积金中心收到投诉后，于2019年6月18日对于王春萌的投诉事项予以立案受理。2019年6月19日，东莞公积金中心向旭科公司发出《调查函》并送达，称王春萌投诉旭科公司未按规定为其缴存2011年5月至2019年1月期间的住房公积金，认为旭科公司涉嫌违反《住房公积金管理条例》第二十条的规定，并要求旭科公司在收到调查函15日内就王春萌与旭科公司之间存在劳动关系是否属实、劳动关系的起始及终止时间、王春萌在职期间的工资等情况向其提交相关证据及相关书面意见。东莞公积金中心在核查过程中，发现王春萌2011年4月至2012年8月期间的社会保险为省内转入，并已致电王春萌核实该时间段其并未就职旭科公司处。2019年6月27日，旭科公司针对东莞公积金中心作出的《调查函》予以回复，确认了王春萌的劳动关系的起止时间、在职期间的工资奖金及补贴。2019年7月25日，东莞公积金中心向旭科公司发出《核查通知书》并送达，要求旭科公司就王春萌在旭科公司的工作年限、劳动关系起始时间和终止时间以及职工相关年度住房公积金缴存基数、比例正确与否等情况进行核实，并提交意见。上述《核查通知书》的附件为《住房公积金应缴数额表》，载明旭科公司欠缴或少缴的单位部分住房公积金为人民币32764元。旭科公司在收到《核查通知书》及《住房公积金应缴数额表》后并未作出回复。2019年9月26日，东莞公积金中心作出东公积金责[2019]1483号《责令限期改正违法行为通知书》，认为旭科公司未为王春萌缴存2012年11月至2019年1月期间的住房公积金，违反了《住房公积金管理条例》第二十条的规定，责令旭科公司在十五个工作日内为王春萌缴存2012年11月至2019年1月期间的住房公积金合计人民币32764元，并送达旭科公司。旭科公司不服，于2019年10月11日向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府于2019年10月17日受理其行政复议申请后，经审理，于2019年11月11日作出东府行复[2019]658号行政复议决定书。该复议决定认为，东莞公积金中心作出的案涉《责令限期改正违法行为通知书》，适用法律正确，处理恰当，旭科公司请求撤销该通知书，于法无据，东莞市政府不予支持。但依据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条的规定，公民申请行政机关履行保护财产权等法定职责，对法律法规没有规定履行期限的，行政机关履行法定职责的合理期限是60日。而东莞公积金中心自收到王春萌投诉申请，在立案后直至作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》，超过了60日期限，属于程序违法。遂东莞市政府复议决定确认东莞公积金中心作出的案涉《责令限期改正违法行为通知书》程序违法。旭科公司收到东莞市政府的上述复议决定后不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为：本案为住房公积金行政监督管理及行政复议纠纷。本案的争议焦点为东莞公积金中心作出的案涉《责令限期改正违法行为通知书》及东莞市政府作出的案涉行政复议决定书是否合法有据。 首先，实体方面，《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到东莞公积金中心办理缴存登记，并持东莞公积金中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续”、第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴。”根据上述规定，单位按时、足额缴存单位应缴存部分的住房公积金是法定义务。旭科公司提出王春萌不同意缴纳住房公积金，未为王春萌缴纳住房公积金的责任不在旭科公司的说法，其并未提交证据证明，且并无法律依据，原审法院不予支持。其次，根据王春萌向东莞公积金中心提交的《劳动合同》《参保人险种缴费明细表》、个人所得税纳税清单，可以认定旭科公司与王春萌于2012年11月至2019年1月期间存在劳动关系，旭科公司未为王春萌缴存该期间的住房公积金。东莞公积金中心向旭科公司发出《调查函》，旭科公司针对东莞公积金中心作出的《调查函》予以回复，确认了王春萌的劳动关系的起止时间、在职期间的工资奖金及补贴。后东莞公积金中心向旭科公司发出《核查通知书》，旭科公司未作出回复，视为放弃其权利，应承担相应的不利后果。东莞公积金中心根据王春萌的个人所得税纳税清单计算出王春萌的应发工资，并以此作为缴存基数计算出旭科公司单位应向王春萌补缴住房公积金金额为人民币32764元，并无不当。再者，根据《住房公积金管理条例》第三十八条：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由东莞公积金中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，东莞公积金中心据此作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》，责令旭科公司限期补缴，适用法规正确、处理恰当。其次，对于旭科公司提出参照民法相关规定王春萌的主张已超过了诉讼时效的问题。原审法院认为，《住房公积金管理条例》是国务院为加强住房公积金管理而发布的现行有效的行政法规，该条例未对东莞公积金中心履行追缴住房公积金的职责有时效限制，同时对职工举报单位欠缴住房公积金的违法行为亦无时效限制。因此，旭科公司的主张理据不足，原审法院不予支持。 程序方面，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”由于并无其他法律、法规规定东莞公积金中心自收到申请后履行职责的期限，故应适用上述规定的60日期限。本案中，东莞公积金中心于2019年5月23日收到王春萌申请，于同年6月18日立案，直至2019年9月26日作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》，超过上述期限。虽东莞公积金中心超过处理期限履行职责，但没有对旭科公司的权利义务产生实际性影响，属程序轻微违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对旭科公司权利不产生实际影响的”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项：“有下列情形之一，且对旭科公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法”的规定，应确认东莞公积金中心作出的案涉《责令限期改正违法行为通知书》违法。故东莞市政府复议决定确认东莞公积金中心作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》程序违法，符合法律规定，原审法院依法予以确认。因此，旭科公司的诉讼请求没有事实根据及法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项的规定，判决：一、确认东莞公积金中心于2019年9月26日作出的东公积金责[2019]1483号《责令限期改正违法行为通知书》违法；二、驳回旭科公司的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由东莞公积金中心负担。 一审宣判后，旭科公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，改判撤销东莞公积金中心作出的东公积金责[2019]1483号《责令限期改正违法行为通知书》以及东莞市政府作出的东府行复[2019]658号行政复议决定书；2.本案诉讼费由东莞公积金中心、东莞市政府承担。事实与理由：原审判决认定事实不清，依据证据不足，恳请二审法院予以改判。东莞公积金中心作出的《责令限期改正违法行为通知书》程序违法、适用法律错误。首先，旭科公司与王春萌形成的是劳动合同关系，主要受《劳动法》《劳动合同法》等相关法律规定调整。就目前合法有效的相关劳动法律、行政法规、部门规章等文件内并没有强制性规定用人单位应当为劳动者购买住房公积金，也没有明确规定用人单位不为劳动者购买住房公积金的情况下，劳动者可以解除劳动关系，并且要求用人单位支付经济补偿或者赔偿。另外，《劳动合同法》里就明确规定了用人单位应当为劳动者缴纳社会保险，若用人单位未为劳动者缴纳社会保险的，劳动者可以解除劳动关系并要求支付经济补偿。由此可见，购买住房公积金的强制力度远远小于缴纳社会保险的强制力度。其次，《住房公积金管理条例》属于行政法规，其位阶比《劳动合同法》要低，就目前来看，除了北上广深等少数大城市对住房公积金缴存相对严格外，其他城市相对而言，并没有完全强制性缴纳，没有为劳动者缴纳住房公积金目前是较为普遍的现象。再次，旭科公司注册成立至今，均依法经营办理了住房公积金缴存登记，同时为需要购买住房公积金的员工缴纳了住房公积金。因住房公积金员工需按比例缴纳相应费用，多数员工不同意企业扣款缴纳，所以，本案旭科公司多次要求王春萌缴纳住房公积金，其均不同意，没有购买住房公积金的责任不属于旭科公司。为了保护中小型企业，国务院总理李**在2018年9月18日国务院常务会议中作出明确指示：对历史形成的社保费、公积金征缴不齐等问题，严禁任何单位集中清缴。故东莞公积金中心根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，作出《责令限期改正违法行为通知书》是错误的，其没有根据国情及考虑到地方的实际情况，若该《责令限期改正违法行为通知书》被支持后得以执行，会直接导致旭科公司所有员工及东莞市各企业员工新一轮住房公积金补交请求，旭科公司及东莞的所有企业将面临倒闭的风险，导致多数员工面临集体失业的社会不稳定因素，不利于社会稳定与和谐。关于王春萌主张是否超过诉讼时效的问题。虽然《住房公积金管理条例》并未对公积金中心履行追缴住房公积金的职责进行时效限制，同时对职工举报单位欠缴住房公积金的违法行为亦无时效限制。但是，从实际情况和制度法律的目的来看，法律关于追诉时效的规定是为了一定程度上保持社会关系（经济关系）的稳定性，上述没有时效限制的行政法规不利于保持社会关系的稳定性，法院可以本着一定的自由裁量权来均衡旭科公司与王春萌的利益。因此，旭科公司在一审时提出参照民事法规关于时效的相关规定，恳请二审法院予以采纳。东莞市政府作出复议决定，确认东莞公积金中心作出的《责令限期改正违法行为通知书》的程序违法，但未予以撤销。 被上诉人东莞公积金中心辩称：一、住房公积金是用人单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金，其缴存具有强制性、义务性和专属性，不得随意免除。根据《住房公积金管理条例》第二条第二款、第十五条第一款、第二十条第一款之规定，旭科公司主张目前合法有效的法律法规中没有强制规定用人单位应当为劳动者购买住房公积金的观点是错误的。基于住房公积金缴存的强制性，无论王春萌同意与否，旭科公司也应为其缴存住房公积金。二、追缴住房公积金不受《中华人民共和国劳动法》及《中华人民共和国劳动合同法》的规制。住房公积金是住房制度改革的产物，不是劳动法规定的，不受劳动法等法律法规的调整。最高人民法院（2017）最高法民申1125号民事裁定书已明确补缴住房公积金不属于人民法院受理劳动争议案件受案范围，劳动者与用人单位因住房公积金发生争议，由住房公积金管理中心依据《住房公积金管理条例》负责催缴，属于行政管理范畴。三、住房公积金的追缴不受时效的限制。《住房公积金管理条例》是国务院为加强住房公积金管理而发布的现行有效的行政法规，该条例未对公积金中心履行追缴住房公积金的职责有时效限制，同时对职工举报单位欠缴住房公积金的违法行为亦无时效限制。故旭科公司的请求于法无据。 被上诉人东莞市政府答辩称：东莞市政府作出案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 原审第三人王春萌在二审期间未陈述意见。 经审查，本院对原审法院查明事实予以确认。 本院认为：《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”根据第十五条、第三十七条的规定，为单位职工缴存住房公积金是用人单位的法定义务。第三十八条进一步规定，在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，住房公积金管理部门有权责令用人单位限期缴存。可见，住房公积金制度是国家运用法律手段、经济手段和行政手段，对住房公积金进行强制储蓄，并由政府集中支配，定向用于住宅建设和住宅融资的管理制度，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性的特征。因此，该义务不会因用人单位与职工之间的约定而免除。根据上述规定，旭科公司作为用人单位，应当为其员工王春萌缴存2012年11月至2019年1月期间依法应缴存的住房公积金，但旭科公司一直未履行该义务。东莞公积金中心根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》，责令旭科公司为王春萌限期缴存住房公积金，并无不当。 至于追缴年限问题，《住房公积金管理条例》及原建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》的有关规定表明，目前确无追缴年限的限制。在上述规定并无修订或明文指向可参照其他法律法规的规定来设定追缴年限的情况下，东莞公积金中心按照上述条文执行，适用法律正确。 另，本案中东莞公积金中心于2019年5月23日收到王春萌申请，于同年6月18日立案，直至2019年9月26日才作出上述通知书，属于程序轻微违法，但该违法不影响案涉行政复议决定书结论的正确性，亦未实质影响到旭科公司依法享有的重要程序性权利。东莞市政府经复议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认东莞公积金中心作出案涉《责令限期改正违法行为通知书》程序违法，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，处理结果亦无不当，应予维持。 综上所述，旭科公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由东莞旭科电子制品有限公司负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈彩玲 审判员  林冰洁 二〇二〇年八月十日 书记员  梁玮珊