广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终149号 上诉人（一审原告）唐明枝，女，1973年5月29日出生，汉族，住桂林市临桂区。 委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人吴玲君，北京市盛廷律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）桂林市临桂区自然资源局，住所地：桂林市临桂区世纪东路**国土大厦。 法定代表人于荣升，局长。 委托代理人骆艳，该局政策法规与执法监察股工作人员。 委托代理人姚建才，广西金桂律师事务所律师。 上诉人唐明枝因被上诉人桂林市临桂区自然资源局行政处罚一案，不服桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐明枝及其委托代理人马娜、吴玲君，被上诉人桂林市临桂区自然资源局的委托代理人骆艳、姚建才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，原桂林市临桂区住房和城乡建设局于2019年4月9日对唐明枝位于桂林市××山头村××层砖混结构房屋（编号为××号）进行立案调查，制作了现场勘验检查笔录和照片，同日向唐明枝送达了《公告》，公告要求房屋户主携相关资料于2019年4月24日9时到桂林市临桂区住房和城乡建设局接受调查处理。2019年4月18日，唐明枝到桂林市临桂区住房和城乡建设局接受调查并承认案涉房屋是其于2012年建设但未办理建房许可手续的事实。同日，桂林市临桂区住房和城乡建设局向唐明枝作出并送达了《桂林市临桂区住房和城乡建设局行政处罚（听证）告知书》。唐明枝向桂林市临桂区住房和城乡建设局提交了《申辩书》和《听证申请书》。桂林市临桂区住房和城乡建设局向桂林市临桂区临桂镇人民政府发函询问涉案房屋办理建房手续的情况，桂林市临桂区临桂镇人民政府回函确认案涉房屋未在国土和建设部门办理过建房审批手续。2019年5月13日，桂林市临桂区住房和城乡建设局向原告作出并送达了《行政处罚听证通知书》。2019年5月21日，桂林市临桂区住房和城乡建设局举行了处罚听证会。2019年5月29日，桂林市临桂区住房和城乡建设局作出临建行决字（2019）第31号《建设行政处罚决定书》，认定：唐明枝未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在桂林市××山头村××层砖混结构房屋（编号为××号，建筑面积约为322.7平方米），此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限唐明枝在2019年6月1日前自行拆除违法建筑。唐明枝不服，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。因政府机构改革，原属于桂林市临桂区住房和城乡建设局的城市规划监察职权，于2019年9月1日移交桂林市临桂区自然资源局，经本院向唐明枝释明后，唐明枝将本案被告变更为桂林市临桂区自然资源局。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、市、自治区直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据上述法律规定，在城市、镇规划区内进行建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。如未取得建设工程规划许可证的，有权机关可以依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定进行处理。本案中，唐明枝的房屋位于桂林市临桂区秧塘片区规划区范围，根据上述法律规定，唐明枝在建房前应向桂林市临桂区住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可证，取得建筑建设工程规划许可证后方可建设。唐明枝在未向桂林市临桂区住房和城乡建设局申请办理并取得建设工程规划许可证的情况下建设房屋，明显违反了上述法律规定。桂林市临桂区住房和城乡建设局作为桂林市临桂区城市规划监察主管部门，在管理过程中发现唐明枝在未取得建设工程规划许可证的情况下建设房屋涉嫌违法，有权进行立案处理。被告对案涉房屋立案调查并张贴了公告，向唐明枝依法送达了行政处罚（听证）告知书，告知其有申请听证的权利。2019年5月13日，桂林市临桂区住房和城乡建设局向唐明枝送达行政处罚听证告知书，并于2019年5月21日上午10点在住建局五楼会议室举行关于涉案房屋的听证会，充分听取了被答辩人的陈述、申辩意见。2019年5月29日，桂林市临桂区住房和城乡建设局对唐明枝作出并送达了《建设行政处罚决定书》，认定唐明枝未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在桂林市××山头村××层砖混结构房屋（编号为××号，建筑面积约为322.7平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限唐明枝在2019年6月1日前自行拆除违法建筑。《建设行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据充分，适用法律、法规准确，程序合法。唐明枝请求撤销《建设行政处罚决定书》缺少事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回唐明枝的诉讼请求。 上诉人唐明枝上诉称：上诉人系临桂区临桂镇兰塘村委会小山头村人，在该村拥有唯一合法房屋。2018年11月20日，因秧二路、秧九路项目建设，上诉人房屋被纳入本次征收范围内，因补偿过低，上诉人未与拆迁方签订安置补偿协议。2019年6月11日，桂林市临桂区住房与城乡建设局对上诉人作出的临建行决字（2019）第31号《行政处罚决定书》，认为上诉人房屋违反《城乡规划法》第四十条的规定，为违法建设，责令上诉人在2019年6月1日前自行拆除。一审法院认为临建行决字（2019）第31号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律、法规准确，程序合法，判决驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为一审法院事实认定和适用法律错误。一、一审法院认定事实错误。（一）上诉人房屋不应被认定为违法建设，且上诉人应该在征收程序中获得相应的补偿。（二）被上诉人作出《行政处罚决定书》，涉嫌以拆违代替拆迁，执法目的不当。（三）被上诉人作出被诉《行政处罚决定书》对上诉人房屋作出拆除决定，违反比例原则。1.被上诉人作出该《行政处罚决定书》违反行政执法比例原则，结果明显不当。2.被上诉人提供的证据不足以证明涉案房屋对规划造成“严重影响”，不属于“尚可采取改正措施消除影响”的范畴。二、一审法院适用法律、法规错误。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对上诉人作出《行政处罚决定书》属于使用法律错误。三、作出该《行政处罚决定书》程序违法。（一）被上诉人作出《行政处罚决定书》认定事实不清。（二）被上诉人没有进行现场勘验检查，且提供的勘验检查笔录没有当事人或见证人签名，不符合法律规定。（三）被上诉人出具的执法案件调查（询问）笔录没有当事人或见证人签名，不符合法律规定。（四）被上诉人作出行政处罚前缺少向有权主管机关确认规划违法的程序。（五）被上诉人没有向上诉人出具书面案件调查终结报告。（六）被上诉人执法人员在进行执法行为时，未向上诉人出示相关执法证件。（七）被上诉人对上诉人作出《行政处罚决定书》未经行政机关的负责人集体讨论，不符合法律规定。（八）《处罚决定书》送达程序不合法。（九）被上诉人在组织上诉人陈述、申辩和听证时，未完全保障上诉人的相关权利。综上，被上诉人作出的《行政处罚决定书》应当被撤销，请二审法院判决：1.撤销一审法院作出的(2019)桂0312行初135号《行政判决书》；2.撤销被上诉人作出的临建行决字（2019）第31号《行政处罚决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人桂林市临桂区自然资源局辩称：一、一审判决认定事实清楚。涉案房屋位于桂林市临桂区秧塘片区规划区范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人在建房前应向临桂区住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可证，取得建筑建设工程规划许可证方可建设。上诉人在未向桂林市临桂区住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可证并取得许可的情况下建设房屋，明显违反上述法律规定，属违法建筑。一审法院根据被上诉人提交证据认定上诉人在未取得建筑工程规划情况下建房违法，与客观事实相符。二、一审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。桂林市临桂区住建局在日常管理过程中，发现唐明枝在未取得建设工程规划许可证的情况下建设房屋涉嫌违法，便立案调查并张贴公告。2019年4月18日，桂林市临桂区住建局向唐明枝依法送达了行政处罚（听证）告知书，告知其有申请听证的权利。2019年5月13日，桂林市临桂区住建局根据唐明枝的听证申请，依法向其送达行政处罚听证告知书，告知其于2019年5月21日上午10点在住建局五楼会议室举行关于涉案房屋的听证会，充分听取了上诉人的陈述、申辩。2019年5月29日，桂林市临桂区住建局对唐明枝作出《建设行政处罚决定书》，限其在2019年6月1日前自行拆除案涉违法建筑，并将处罚决定书送达给上诉人。在作出行政处罚过程中，临桂区住建局认真遵守《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，严格依法办事，保障上诉人享有的各项权利，符合国家法律法规规定的有关程序，不存在违法。被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规准确，程序合法。一审判决根据事实和法律，驳回上诉人的诉讼请求，符合法律有关规定，并无不当。综上，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，理由不成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，一、被上诉人是否具有作出被诉行政处罚决定的职权及被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案房屋位于《桂林市临桂县城（临桂镇）总体规划（2008-2025）》的镇规划区内，依上述法律规定，作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的原桂林市临桂区住房和城乡建设局（现桂林市临桂区自然资源局）具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。上诉人唐明枝的涉案房屋建设时未依法办理建设工程规划许可证，其上诉认为该房屋为合法建筑与事实不符，桂林市临桂区住房和城乡建设局作出被诉处罚决定认定事实并无不当，适用法律正确。上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。 二、作出被诉行政处罚决定程序是否合法。在作出被诉处罚决定前，桂林市临桂区住房和城乡建设局依法向上诉人送达了《行政处罚（听证）告知书》，告知了拟作出的处罚决定内容及陈述、申辩、申请听证的权利，上诉人也提交了《申辩书》和《听证申请书》，桂林市临桂区住房和城乡建设局举行了行政处罚听证会，保障了上诉人的陈述、申辩、申请听证的权利；作出被诉处罚决定后，桂林市临桂区住房和城乡建设局也依法将被诉处罚决定书送达上诉人，上诉人也及时提起了行政诉讼，桂林市临桂区住房和城乡建设局作出的被诉行政处罚决定程序符合法律规定。 三、被诉行政处罚决定量罚是否适当。涉案房屋未取得建设工程规划许可证，其占地范围处在秧九路、秧二路项目建设用地规划范围内，客观上难以采取改正措施消除对规划实施的影响。且唐明枝系“外嫁女”，其户口在以唐玉成（唐明枝的哥哥）为户主的家庭户内，唐玉成在小山头村建有一栋房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”即“一户一宅”原则，在户主唐玉成已使用一处宅基地建房的情况下，上诉人建设的涉案房屋不符合“一户一宅”原则，故桂林市临桂区住房和城乡建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出被诉行政处罚决定对涉案房屋限期拆除，符合法律规定，在法律规定的量罚幅度范围内，量罚基本适当。 综上，被诉临建行决字（2019）第31号《建设行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚基本适当。上诉人唐明枝的上诉人请求无事实根据和法律依据，本院不予支持，一审判决并无不当。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐明枝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邓少荣 审 判 员 廖 军 审 判 员 吕 明 二〇二〇年七月二十三日 法官助理 万 强 书 记 员 刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。