安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终859号 上诉人（一审原告）吴化银，男，1934年1月5日出生，汉族，住安徽省淮南市大通区。 委托代理人吴怀付，系吴化银侄子，户籍地安徽省淮南市大通区，住安徽省淮南市。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路**，统一社会信用代码113404025815171465。 法定代表人张友贤，该区区长。 上诉人吴化银因诉安徽省淮南市大通区人民政府（简称大通区政府）土地征收补偿决定一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 吴化银向一审法院诉称，2020年4月10日，大通区政府对吴化银作出《关于对吴化银被征收房屋依法补偿的决定》，该决定书称，吴化银系淮南市大通区孔店乡新华村村民，系五保户。政府于2006年出资为原告建设了20余平方米住房。2014年1月，涉案房屋被纳入征收范围。大通区政府召开专题会议研究，并于2015年6月3日作出《专题会议纪要》，明确：……鉴于五保户为特殊困难群体，根据自愿原则，由本人提出申请，村委会出具证明，经乡政府审核后按以下规定办理：1、可进入乡敬老院或参照公租房、廉租房政策给予安置；2、可选择货币化实物安置，其亲属若自愿出资帮其购买产权调换以外的房屋面积，并书面承诺自愿承担五保户生老病死等一切赡养扶助义务，房屋权属可由双方协议确定。否则，由政府出资帮其购买产权调换以外的房屋面积并给予其生活救助，房屋权属归政府所有。原告的前述住房于2015年7月拆除，在安置过程中，原告选择房屋货币化安置，但又不出资购买产权调换以外房屋面积，又无亲属出面为你购买，双方一直未达成安置协议。后因房价上涨，货币化安置房源分配完毕等因素，原告户未能安置。为解决问题，经孔店乡人民政府建议以审计部门确定的控制价（3500元/平方米）对征迁户安置面积给予货币补偿，大通区政府将包括原告户在内的8户采取货币补偿的方案经区政府常务会研究通过，并向用地单位淮南市土地储备中心分别去函征求货币补偿意见，用地单位同意后给该8户打卡发放货币补偿款，补偿面积按照《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府[2013]9号）第十七条征收农户住宅的货币补偿标准；人均建筑面积小于30平方米的，按30平方米计算按补偿标准100%补偿。但上述货币补偿方案被原告予以拒绝。综上，经研究决定：依照上述相关文件的要求和会议精神，按3500元/平方米对你进行货币补偿，补偿面积为30平方米，合计补偿金额：壹拾万伍仟元整（￥105000元）。原告对上述补偿决定不服，向人民法院起诉。请求：1、撤销上述补偿决定；2、判令被告对原告的房屋安置补偿110平方米房屋，并支付搬迁补助费、临时安置补助费及奖励共计20万元。 一审法院审理查明，吴化银系安徽省淮南市大通区孔店乡新华村村民，系五保户。当地政府于2006年出资为其建设了住房20余平方米，其日常与侄子吴怀付一家共同生活。2014年1月，安徽省人民政府作出8号《征地批复》，批准同意依法征收建设用地52.6118公顷，原告的前述住房在该征地范围内。2014年3月7日，淮南市政府作出23号《征地公告》，就此次征收土地事宜进行了公告；2014年3月21日，淮南市国土局作出29号《安置方案公告》，明确对原告等被征收人应予依法安置。为推进、实施此次征地补偿安置工作，大通区政府2015年6月3日作出的《会议纪要》明确：……鉴于五保户为特殊困难群体，根据自愿原则，由本人提出申请，村委会出具证明，经乡政府审核后按以下规定办理：1、可进入乡敬老院或参照公租房、廉租房政策给予安置；2、可选择货币化实物安置，其亲属若自愿出资帮其购买产权调换以外的房屋面积，并书面承诺自愿承担五保户生老病死等一切赡养扶助义务，房屋权属可由双方协议确定。否则，由政府出资帮其购买产权调换以外的房屋面积并给予其生活救助，房屋权属归政府所有。原告前述住房于2015年7月被拆除后，因未获补偿，原告于2019年3月起诉来院，请求判决被告大通区政府对其位于淮南市大通区孔店乡新华村孟东组的房屋依法履行安置补偿职责。该院对此于2019年6月27日作出24号判决，判如所请。大通区政府不服该判决，上诉至本院。本院于2019年9月4日作出（2019）皖行终971号行政判决，驳回上诉，维持原判。前述判决发生法律效力后，吴化银于2019年11月19日向被告作出《申请书》，申请对其依法予以安置补偿。被告于2020年4月10日对吴化银作出案涉《补偿决定》。原告对该决定不服，向人民法院起诉。 一审另查明，2015年6月3日，大通区政府针对特殊困难群体拆迁安置补偿作出第9期《会议纪要》后，经与吴化银协商未达成安置补偿协议。后因房价上涨、安置房源分配完毕等情况，大通区政府未能对吴化银进行安置补偿。为推动解决案涉征收安置补偿事宜，大通区政府于2018年6月11日向市建发集团作出《安置函》，言明：安理大新校区项目拆迁户采取货币化实物（房票）安置，其中剩余八户征迁户因种种原因未及时选房，后期因淮南房价上涨没房源，中标的开发企业不接收安理大新校区项目征迁户房票，至今未安置。如果再次招标采购安置房，一是只剩八户数量较少，开发企业不愿投标；二是房价上涨，以前审计确定的成本价（3500元/平方米）采购不到安置房。本着实事求是的原则，为维护群众利益和社会和谐稳定，经征求征迁群众意见，建议以审计确定的成本价（3500元/平方米）对此8户征迁户安置面积给予货币补偿。该函的附件《安理大新校区项目货币化实物（房票）未兑现户情况明细表》中含原告吴化银。2018年11月4日，大通区政府召开政府常务会议，决定对包括吴化银在内的八户被征迁户以审计确定的成本价3500元/平方米予以货币补偿。吴化银选择货币化实物安置，但对前述补偿方案予以拒绝，致协商未成，亦无亲属自愿出资帮其购买产权调换以外的房屋面积。 一审法院认为，吴化银系五保户，其所居住的房屋系由当地政府为其出资建设，属于救济和福利性质，其并不享有该处房屋的所有权。被告大通区政府在推进、实施案涉项目征地补偿安置工作期间，为依法保障五保户等特殊困难群体的合法权益，于2015年6月3日作出的第9期《会议纪要》中明确：……鉴于五保户为特殊困难群体，根据自愿原则，由本人提出申请，村委会出具证明，经乡政府审核后按以下规定办理：1、可进入乡敬老院或参照公租房、廉租房政策给予安置；2、可选择货币化实物安置，其亲属若自愿出资帮其购买产权调换以外的房屋面积，并书面承诺自愿承担五保户生老病死等一切赡养扶助义务，房屋权属可由双方协议确定。否则，由政府出资帮其购买产权调换以外的房屋面积并给予其生活救助，房屋权属归政府所有。案涉房屋于2015年7月被拆除后，现有生效判决大通区政府对该处房屋依法履行安置补偿职责。在原告未按照前述规定选择具体的安置方式，且经与原告协商安置补偿事宜，被其予以拒绝后，因房价上涨、安置房源分配完毕的情况下，大通区政府应依法对其作出安置补偿决定。经查，该处房屋面积为20余平方米，案涉项目经审计的成本价为3500元/平方米，当地已无房源安置。被告据此决定按照30平方米的总面积对其予以货币补偿105000元，属于依法履行安置补偿的法定职责，符合前述针对五保户的安置政策，且并不违反法律规定。现原告起诉认为该决定违法，进而要求其另行履行给付义务，予以安置补偿110平方米房屋并支付搬迁补助费、临时安置补助费和奖励合计20万元的诉讼请求，没有法律根据，其理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴化银的诉讼请求。 吴化银上诉称，1、被诉《房屋征收补偿决定书》不能保证吴化银的居住权。上诉人要求补偿110平方米的住宅，而被诉补偿决定书给予的105000元不能购买110平方米的房屋。因此上诉人要求大通区政府给付110平方米的住宅以及20万元的补偿款。2、上诉人一直在本村生活，不愿意进入养老院或参照公租房、廉租房进行安置。目前的安置决定，违法并且违反公平补偿原则。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼主张。 大通区政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告淮南市大通区人民政府向一审法院提举下列证据：1、《统一社会信用代码证》复印件，证明被告身份；2、关于23号《征地公告》、29号《安置方案公告》，证明本案应当适用的安置补偿标准；3、关于38号《集体土地补偿标准》、39号《征收集体土地补偿安置办法》，证明本案安置补偿事宜应适用的具体规定和标准；4、大通区政府第9期《会议纪要》、11号《安置试点方案》、《常务会议纪要》、《安置函》，共同证明其依法作出案涉《补偿决定》的事实及其根据。 一审原告吴化银向一审法院提交下列证据：1、原告的户口本及身份证复印件，证明其是本市大通区孔店乡新华村孟**村民；2、关于8号《批复》、23号《征地公告》，共同证明原告有房屋被征收；3、关于24号和971号《判决书》，共同证明现有生效判决判令被告对原告的案涉房屋依法履行安置补偿法定职责；4、申请人：吴化银2019年11月19日作出的《申请书》，证明其申请被告安置110平方米房屋及支付搬迁补助费、临时安置补助费及奖励共计20万元；5、淮南市孔店乡新华村村民委员会（以下简称新华村委会）2020年3月31日出具的《证明》，证明原告吴化银只有一个女儿，是独生子女户，应享受独生子女户安置奖励30平方米；6、案涉《补偿决定》，证明该《决定》未保障其居住条件，依法应予撤销。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是，大通区政府对吴化银作出房屋征收补偿决定是否合法。 本案是因集体土地征收引发的如何对“五保户”进行征收补偿的行政案件，由于现有的《中华人民共和国土地管理法》及实施条例等均没有明确规定对“五保户”这一特殊群体如何补偿。对此实践中产生的问题，大通区政府于2015年6月3日作出关于《安理大新校区二期东侧地块拆迁安置有关问题专题会议纪要》第三部分对有关困难群体安置问题规定，对于“五保户”，根据自愿原则，由本人提出申请，村委会出具证明，经乡政府审核后按以下规定办理：1、可进入乡敬老院或参照公租房、廉租房政策给予安置；2、可选择货币化实物安置，其亲属若自愿出资帮其购买产权调换以外的房屋面积，并书面承诺自愿承担五保户生老病死等一切赡养扶助义务，房屋权属可由双方协议确定。据此，五保户”可以选择进入乡敬老院或参照公租房、廉租房的安置政策，也可以选择货币化安置。由于上述会议纪要对“五保户”的安置政策保障了“五保户”的安置选择权、居住权，有效的解决了实践中“五保户”如何安置的问题，符合规定，可以作为补偿的依据。本案中，吴化银在一、二中均明确表示，其一直在本村生活，不愿意进入养老院或参照公租房、廉租房进行安置，愿意选择货币化安置。吴化银居住的20余平方米的房屋系政府部门于2006年出资建设，根据上述安置政策规定，“五保户”可以额外出资购买产权调换以外的房屋面积以改善居住坏境，但鉴于上诉人本人及其亲属都不额外出资购买20余平方米以外的房屋面积，加之并无30平方米以及以下的安置房，大通区政府为切实解决吴化银的住房问题，经协调各职能部门，按审计部门确定的控制价3500元/平方米的标准，将其房屋面积上调至30平方米，补偿其105000元（30平方米×3500元/平方米）符合政策规定和客观实际情况，并无不当。上诉人要求补偿其110平方米的住宅及20万元的补偿款，显然缺乏必要的政策依据、事实依据，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人吴化银的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴化银负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月二十日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。