河北省承德市双桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0802行初80号 原告承德富华房地产开发集团有限公司，地址承德市双桥区石洞子沟富华山庄内。 诉讼代表人洪继瑞。 委托代理人索晓军。 委托代理人董海洋。 被告承德市自然资源和规划局，住所地承德市双桥区东环路南武阳小区**。 法定代表人王鹤松，职务局长。 委托代理人尹琳山。 委托代理人王洪达，河北骥腾律师事务所律师。 被告承德市人民政府，住所地承德市行政中心。 法定代表人常丽虹，职务市长。 委托代理人王玉凤。 原告承德富华房地产开发集团有限公司不服被告承德市自然资源和规划局、承德市人民政府自然资源其他行政行为一案，于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月17日立案后，于2020年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告承德富华房地产开发集团有限公司的委托代理人索晓军、董海洋，被告承德市自然资源和规划局的委托代理人尹琳山、王洪达，被告承德市人民政府的委托代理人王玉凤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告承德市自然资源和规划局于2020年1月17日作出关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定，确认承德富华房地产开发集团有限公司因云山南地块（富华新天地项目）提高容积率总共应补缴土地出让金4249.72万元。原告不服，向被告承德市人民政府申请行政复议。2020年6月4日被告承德市人民政府作出承政复决字[2020]22号行政复议决定书，决定维持被告承德市自然资源和规划局作出的关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定。 原告承德富华房地产开发集团有限公司诉称：一、被告承德市自然资源和规划局于2020年1月17日作出了《关于收缴云山南地块(富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定》，程序违法且适用依据存在错误。l、补缴土地出让金行为属于侵益型行政行为，且涉案数额巨大，对原告的权益影响较大。根据行政程序中行政相对人参与原则，行政机关在作出对相对人不利的行政行为前，应当事先通知相对人，保障其知情权、陈述权、申辩权。 本案被告承德市自然资源和规划局向原告送达的《关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定》，要求原告补缴土地出让金高达4249.72万元，但被告承德市自然资源和规划局在该《决定》中，并未载明补交土地出让金的计算方式。同时，被告承德市自然资源和规划局委托土地评估机构作出的《土地估价报告》，系其要求原告补缴土地出让金的唯一依据，原告对此理应享有知情权、异议权，但承德市自然资源和规划局在作出要求原告补缴土地出让金这一具体行政行为时，却未向原告提供《土地估价报告》，剥夺了原告的上述权利。因此，承德市自然资源和规划局作出的具体行政行为程序违法。 2、承德市自然资源和规划局所依据的评估报告存在错误，不应作为承德市自然资源和规划局作出具体行政行为的依据。首先，评估机构是在将被评估地块设定为“六通一平”的前提下进行评估的，但实际上该地块原告是以生地受让的，并在签订《土地出让合同》后投入了大量的资金进行拆迁、建设。因此，对该地块应该在核减拆迁和“六通一平”的开发建设费用后进行评估，承德市自然资源和规划局委托的评估机构对上述费用未予扣减存在错误。其次，评估报告中列明的基础设施建设费是200元/平方米，但承德市规定的市政配套费总和为342元/平方米。由此可见，评估报告中的取费标准与承德市的相关标准不符，并进而影响了评估结果的准确性，因此应予调整。 二、承德市人民政府在被告承德市自然资源和规划局程序违法且适用依据错误的前提下，依然维持其错误决定，没有事实和法律依据，亦属错误。 综上所述，二被告作出的决定错误，为维护原告合法权益，特诉至法院，请求撤销被告承德市自然资源和规划局作出的《关于收缴云山南地块(富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定》;撤销被告承德市人民政府承政复决字[2020]22号行政复议决定书。 原告承德富华房地产开发集团有限公司向本院提交了以下证据：2006年8月30日买受人邹勇立与原告签订的商品房买卖合同及内部员工预订房交款通知；2009年4月7日买受人闫宏德与原告签订的商品房买卖合同及内部员工预订房交款通知；2009年11月23日买受人赵若淇与原告签订的商品房买卖合同及内部员工预订房交款通知；2011年1月20日买受人韩习春与原告签订的商品房买卖合同及内部员工预订房交款通知，证明评估报告中适用的单价为4500元/平方米，而邹勇立等4人商品房买卖合同中商品房单价均低于评估价。 被告承德市自然资源和规划局、承德市人民政府辩称：被告认为，被告作出的该《决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，依法应予维持。 一、被告作出的《决定》具有法律依据。1、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”;2、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发[2010]204号)规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款;3、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》第六条，对于已出让土地因改变土地用途或容积率补缴地价款的估价方式作出了规定，进一步说明调整容积率应补缴土地出让价款。 二、被告作出的《决定》具有事实依据。《承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组专题会议纪要》([2019]2-5号)确认了原告的富华新天地项目容积率整的事实，原告对此也予以认可。既然原告的建设项目改变了容积率，依照法律和政策规定，就应当补缴土地出让价款。 三、被告委托土地估价机构作出《土地估价报告》，程序合法，估价金额准确。1、被告委托的土地估价机构具有法律规定的土地估价资质。2、《承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组专题会议纪要》([2019]2-5号)明确了原告富华新天地项目容积率的调整情况、调整的面积和评估基准日，案涉的《土地估价报告》完全是依据《纪要》的内容作出，估价金额准确。 四、原告提出的估价报告的错误并不存在。原告认为估价报告的错误之处有两个方面，一是未扣减拆迁和“六通一平”费用，二是基础设施建设费的取费标准与规定不符。而实际上，本次土地估价并不涉及到这两项，对估价结果也没有任何影响。土地估价机构是依据《国有建设用地使用权出让低价评估技术规范》进行的土地估价，根据该规范6.4条，调整容积率补缴的价款，等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。 因此，估价报告不涉及原告提出的拆迁和“六通一平”费用以及基础设施建设费的取费标准，该两项对估价结果不产生影响，更谈不上估计报告错误的问题。 五、被告作出的该《决定》不存在程序违法的问题。首先，并非行政机关作出的所有具体行政行为都需要履行告知相对人陈述、申辩、异议等程序。根据现行法律规定，只有在行政机关对行政相对人作出行政处罚、采取行政强制措施时，才需要根据《行政处罚法》、《行政强制法》等规定，告知相对人享有上述权利。现行关于追缴土地出让金的规定中并未规定上述程序。其次，从实践上看，行政机关的具体行政行为都有行政相对人，大量的非处罚性、非强制性行政行为都是行政机关根据政策、法律的规定结合实际情况做出，不可能事事都要履行告知、陈述、申辩、异议等程序。法律之所以未做规定，就是考虑到具体行政行为的时效性以及行政机关的效率原则。因此，原告的理由于法无据。 综上，被告作出的《关于收缴云山南地块(富华新天地项目)提高容积率土地出让金的决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，依法应予维持。被告承德市人民政府作出的行政复议决定程序及结论符合相关法律规定，原告的诉讼请求无事实和法律根据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告承德市自然资源和规划局及承德市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1、国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发[2001]15号）。2、国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知（国土资发[2010]204号）。1-2号证据证明被告要求原告补缴土地出让金具有法律依据。3、国有建设用地使用权出让地价评估技术规范。4、承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组专题会议纪要（[2019]2-5号）。5、承德市自然资源和规划局关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定。6、土地估价报告。3-6号证据证明被告要求原告补缴土地出让金具有法律依据，并证明补缴土地出让金的计算方式符合法律规定。 被告承德市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书。2、行政复议受理通知书。3、送达回证。1-3号证据证明被告在法定期间内作出受理行政复议案件决定并向原告送达了行政复议受理通知书。4、行政复议提出答复通知书。5、EMS快递单。6、行政复议答复书。4-6号证据证明被告在法定期间内向被申请人送达了行政复议申请书副本，并要求被申请人提出答复。7、行政复议延期审理通知书。8、送达回证。7-8号证据证明经批准，本案延长审理30日。9、承德市政府行政复议决定书。10、送达回证。9-10号证据证明被告依照法定程序审查行政复议当事人提交的相关证据材料，依法作出行政复议决定书，并向当事人送达了行政复议决定书，同时证明被告作出的行政复议决定系在法定期限内作出。 经庭审质证，原告对被告承德市自然资源和规划局及承德市人民政府向本院提交证明原行政行为合法性的1号证据真实性无异议，但认为该通知的第2页第2条规定严格实行土地有偿使用制度，综合被告提交的材料没有提交市政府关于土地容积率改变的批准文件。2号证据真实性无异议，但认为该文件的第4条第1段规定经依法批准调整容积率补缴土地出让价款的前提应该有市政府批准调整容积率的审批手续，但是被告没有提交相关的手续。3号证据真实性无异议，但认为该证据并不是法律，不能作为被告作出决定的规范性文件。4号证据有异议，认为该纪要不是法律、行政法规，仅是在纪要中表述了容积率调整的程序。根据建设用地容积率管理办法第5条规定任何单位和个人都应遵守经依法批准的详细规划确定的容积率指标，确需调整的应按照本办法进行，不得以政府会议纪要等程序代替规定程序调整容积率。因此该纪要不能作为事实的认定以及法律依据。5号证据真实性无异议，对确认的事实、适用的依据有异议。6号证据真实性有异议，认为该报告没有任何涉及到本案原告的参与，评估机构没有进行现场勘查却在报告中表述了已经勘查的内容，评估报告中适用的土地登记办法，该办法于2017年废止。委托评估的日期为2019年，当时该办法已经失效。评估报告中选取的实例与原告的实际情况不相符，富华新天地的项目在2006年开始建设，当时有部分人按照4000元/平方米缴纳购房款是具有一定的投资性质。这个价格低于评估选取实例的价格。 原告对被告承德市人民政府向本院提交证明复议程序合法性的1-5、7-8、10号证据真实性无异议，6号、9号证据有异议。 被告承德市自然资源和规划局及承德市人民政府对原告提供的证据认为无法确定合同的真实性，原告提交的证据属于个例，属于内部员工的投资性质，原告选取的合同一定是对其有利的价格，而评估机构选取的样本根据评估程序进行选取，是按照平均值进行的选取。评估机构作出的报告具有专业性，商品房买卖合同当时的市价只具有系数修订的作用，评估报告结论中没有体现当时商品房的价格对评估结果有很大的影响，商品房的市价对评估结果影响不大。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据因不具有关联性，不具有证明效力。被告承德市自然资源和规划局及承德市人民政府向本院提交证明原行政行为合法性的1-6号证据、被告承德市人民政府向本院提交证明复议程序合法性的1-10号证据具有真实性、合法性、关联性，具有证明效力。 经审理查明，2019年7月8日承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组召开会议，会议议定，鉴于承德富华房地产开发集团有限公司原日报社、印刷厂及周边区域地块（又称云山南地块）富华新天地项目跨越15年之久，历经三年大变样、三年大变样后（三年上水平）、城市中疏、违法违规建设项目集中整治、房地产违法违规专项整治、解决房地产开发遗留问题等多个历史时期，政策发生变化、演变过程复杂的客观实际，依据市《关于解决房地产开发遗留问题实施意见》（承办文[2017]15）号第四部分第（一）条规定，经研究同意国土部门关于容积率调整时点的建议，明确如下解决处理意见：1、富华新天地一期用地面积15059平方米（已建成区域），涉及原印刷厂地段14711平方米土地容积率由3.5调整为5.67，评估基准日为2006年4月；报社西北侧地块348平方米，涉及容积率由2.7调增为5.67，评估基准日为2007年12月。2、富华新天地二期项目并未按照2006年批准方案，而是按照2015年批准方案实际建设，因此企业提出以2006年4月评估基准日进行评估不妥。二期用地面积20771平方米，容积率为3.61；涉及原印刷厂地段14766平方米，其中有3250平方米在2017年出让，出让时容积率按照3.61计算，不计入评估；剩余11516平方米土地容积率由3.5调整为3.61，评估基准日为2015年10月21日[市规委会（[2015]8号纪要）会议召开之日]；报社西北侧地块6005平方米，涉及容积率由2.7调增为3.61，评估基准日为2015年10月21日[市规委会（[2015]8号）会议召开之日]。 被告承德市自然资源和规划局委托保定正达土地评估有限公司对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积348.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格，对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积6005.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格，对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积11561.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格，对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积14711.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格进行评估。2020年1月12日，保定正达土地评估有限公司分别作出保定正达地价［2020］估字第6号、第7号、第8号和第9号土地估价报告。估价结果分别为：承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积348.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额97.77万元；承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积6005.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额1231.16万元；承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积11561.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额274.38万元；承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积14711.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额2646.41万元。总共应补缴地价款金额4249.72万元。 2020年1月17日，被告承德市自然资源和规划局作出关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定，确认承德富华房地产开发集团有限公司因云山南地块（富华新天地项目）提高容积率总共应补缴土地出让金4249.72万元。原告不服，向被告承德市人民政府申请行政复议。2020年6月4日，被告承德市人民政府作出承政复决字[2020]22号行政复议决定书，决定维持被告承德市自然资源和规划局作出的关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告承德市自然资源和规划局作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告承德市人民政府作出的行政复议决定合法。原告承德富华房地产开发集团有限公司诉称被告承德市自然资源和规划局作出关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定程序违法，所依据的土地估价报告存在错误没有事实根据和法律依据。原告诉称被告承德市人民政府作出行政复议决定错误不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告承德富华房地产开发集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承德富华房地产开发集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  权丙华 人民陪审员  王继清 人民陪审员  张 颖 二〇二〇年八月二十七日 书 记 员  曹 雪