湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂05行初15号原告赵开祥，男，汉族，1955年2月28日出生，住宜昌市伍家岗区。被告宜昌市伍家岗区人民政府，住所地：宜昌市伍家岗区八一路**。法定代表人李伦华，区长。出庭负责人杨磊，副区长。委托诉讼代理人余顺清，宜昌市伍家岗区住房和城乡建设局副局长。一般授权代理。委托诉讼代理人杨定德，湖北至成律师事务所律师。一般授权代理。原告赵开祥诉被告宜昌市伍家岗区人民政府危房疏散公告一案，本院于2020年1月13日立案受理后，向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了《延期举证申请书》，并在申请延期的期限内向本院提交了答辩状和证据材料。本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成由审判员甘杨担任审判长，审判员曹斌、胡振元参加的合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案，原告赵开祥，被告宜昌市伍家岗区人民政府的出庭负责人杨磊及委托诉讼代理人余顺清、杨定德到庭参加诉讼。其间，因新型冠状病毒××疫情影响统一扣除审理期限66天。本案现已审理终结。被诉行政行为：原告系宜昌市××岗区大公桥街××号房屋的所有权人之一。2019年12月6日，被告作出《公告》，内容为：“经宜昌市房屋安全鉴定中心对位于大公桥街44、45、46、47、48、49、50、51、52号共9户房屋进行鉴定，鉴定结果为D级危房。为确保人民群众生命财产安全，彻底消除安全隐患，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《宜昌市城区房屋安全管理办法》（市人民政府令167号）等相关要求，需要立即排除危险。现将有关事项公告如下：一、请上述房屋所有权人，自本通知发布之日起30日内，到宜昌市××岗区住房保障服务中心（现场办公地址：沿江大道128号国中堂肝病医院，联系人：黄山，电话：186××******）办理搬迁安置事宜，并在规定的时间内搬离房屋。搬迁补偿标准参照宜昌市国有土地上房屋征收与补偿标准执行。二、上述房屋所有权人在本公告发布之日起30日内不主动配合疏散搬迁的，所产生的不利后果由其自行负责；造成公共安全事故的，将依法追究其法律责任。同时，伍家岗区人民政府将依法采取强制措施及时排除危险。”原告诉称：原告系位于宜昌市××岗区大公桥街××号房屋的所有权人。2019年12月6日，被告在原告居住的房屋外张贴《公告》，载明，经宜昌市房屋安全鉴定中心对原告房屋在内的相邻共9户房屋进行鉴定，鉴定结果为D级危房。据此，被告要求原告：一、自该公告发布之日起30日内，到宜昌市××岗区住房保障服务中心办理搬迁安置事宜，并在规定的时间内搬离房屋，搬迁补偿标准参照宜昌市国有土地上房屋征收与补偿标准执行。二、房屋所有权人在本公告发布之日起30日内不主动配合疏散搬迁的，所产生的不利后果由其自行负责；造成公共安全事故的，将依法追究其法律责任。同时，伍家岗区人民政府将依法采取强制措施及时排除危险。被告在作出疏散搬迁决定前以及执行疏散搬迁决定的过程中，均未向原告提供作出行政行为的依据《房屋安全鉴定报告》，在原告的一再要求下，被告工作人员黄山让原告自行前往宜昌市房屋安全鉴定管理中心，该中心提供了原告房屋的鉴定报告复印件，但拒绝提供原件或在复印件上签章，原告不得已自行拍照留存了该《房屋安全鉴定报告》。原告认为，被告基于错误的鉴定结论，以《公告》的形式作出要求原告搬迁疏散，否则将采取强制措施的决定，该行政行为程序违法、依据的事实错误，应确认违法并予以撤销。理由如下：1.宜昌市房屋安全鉴定管理中心于2017年4月28日作出的宜房鉴字（2017）64号《房屋安全鉴定报告》程序违法、鉴定方法不当、结论错误，属于无效鉴定结论。第一，该鉴定报告是在原告完全不知情的情况下作出的，其鉴定程序、方法和过程，多处违反住房和城乡建设部2016年发布的《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）。并且，该鉴定报告载明，委托日期为2017年4月26日，而出具鉴定结论的日期是2017年4月28日，在没有任何房屋原设计资料、没有原告配合实地踏勘的情况下，短短两日即作出原告房屋属D级危房，建议停止使用的鉴定结论，草率匆忙且违反鉴定程序和标准。同时，鉴定报告作出后，未依法送达原告，原告丧失了知情权和申请重新鉴定的权利。第二，在原告完全可以联系的情况下，宜昌市××岗区大公桥街道大公桥社区居民委员会（以下简称大公桥社区居委会）在原告毫不知情的情况下，绕过原告向宜昌市房屋安全鉴定管理中心申请对原告的房屋进行安全鉴定，其鉴定本身就是违法的。依据《宜昌市城区房屋安全管理办法》第五条、第六条、第十三条、第十四条之规定，大公桥社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不具备房屋安全管理的职责，不能代替政府行使房屋安全日常管理的职责，也不能代表原告行使、处分民事权利或履行民事义务，且其也并非原告房屋安全的利害关系人，不具备代表房屋所有权人申请房屋安全鉴定的资格。2.被告基于前述《房屋安全鉴定报告》于2019年12月6日以张贴《公告》的方式作出要求原告在规定期限内疏散搬离涉案房屋，否则将采取强制措施的决定，该行政行为的基础错误，导致该行为本身必然错误。综上所述，请求人民法院对上述事实进行全面审查，依法确认被告于2019年12月6日以《公告》的形式作出的危房疏散决定违法，并撤销该《公告》作出的要求大公桥街48号房屋立即疏散搬离的决定。被告辩称：1.对于原告所有并居住的位于大公桥街48号的D级危险房屋，被告有责任要求原告自行解危或由被告协助其解危。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条，《宜昌市城区房屋安全管理办法》第五条的规定，被告负有城市危险房屋排查、解除危险之责和相应的行政职权。2.被告对原告的房屋要求作解危处理有事实依据。第一，原告2014年1月就曾向其所在社区反映自己的房屋遭受损失，存在裂缝和漏雨现象。第二，原告在2016年4月向宜昌市市长热线投诉反映其房屋受损，有关部门未予以解决。对此，大公桥社区居委会进行了书面回复，回复内容反映原告房屋存在危险的事实。第三，宜房鉴字（2017）64号《房屋安全鉴定报告》的鉴定结论亦可作为认定原告房屋为危房的事实依据。故原告的房屋属于危房的事实客观存在，《房屋安全鉴定报告》进一步确认了原告危险房屋的等级。3.被告对原告的房屋作危房处理有法律依据。根据《宜昌市城区房屋安全管理办法》第二十五条第二款的规定，被告可以要求原告停止使用或整体拆除危险房屋，否则，应承担相应的法律责任。4.被告所发《公告》程序合法。被告向原告等发出涉案《公告》是依法履行督促职责。并且，《房屋安全鉴定报告》的送达不是被告的义务，亦不是被告发布《公告》的必备前提。被告的《公告》行为不影响原告根据《宜昌市城区房屋安全管理办法》第十九条的规定，向宜昌市房屋安全鉴定技术委员会申请复核。5.原告的诉讼请求及事实和理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，被告的公告行为不具有可诉性。第一，被告发布的《公告》从形式到内容，均属于告知性通知，一是告知原告其房屋属于D级危险性房屋；二是原告作为危险房屋的所有权人，依法应该怎么做（即解除房屋危险的路径）；三是告知原告，不履行消除危险房屋的后果。该《公告》不具有行政处罚、行政处理、行政强制的性质及相应的法律效力。第二，《公告》没有具体的强制执行内容，不具有可执行性，该行为性质属于过程性行为，不对原告的权利义务产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（十）项之规定，被告发布的《公告》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对于原告的诉讼请求应予以驳回。综上所述，原告的诉请不成立，应依法驳回其起诉。被告依法向本院提交了以下证据：证据一、被告2019年12月6日作出的《公告》复印件，证明：被告告知原告，其房屋属D级危险性房屋的事实以及原告作为危险房屋的所有人，依法应该怎么做（即解除房屋危险的路径），原告若不履行将产生什么样的后果；公告的内容不具有决定性和强制性，其性质类似于作出行政处罚和行政强制前的告知，不具有终局的效力。证据二、原告2014年1月12日的《申请报告》复印件，证明：原告的房屋在2014年就存在裂缝和漏雨现象，已经属于危房。证据三、原告2016年4月21日向市长热线投诉的网页截图以及大公桥社区居委会2016年4月29日作出的《关于赵开祥投诉市长热线的回复》复印件；证据四、《房屋安全鉴定报告》[报告编号：宜房鉴字（2017）64号]复印件，证据三、四证明：原告房屋已是危房的事实，也即被告向原告发出《公告》的事实依据。原告对被告提交证据的质证意见为：对证据一的真实性无异议，合法性、关联性有异议，不能达到其证明目的；对证据二的真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到其证明目的，房屋在2014年确实存在裂缝和漏雨现象，但房屋受损是因为御江一品小区施工所致，原告当时提交申请是为了维权，该申请与本案无关；对证据三、四的真实性无异议，但证据四的合法性有异议，该证据中显示申请人是“大公桥社区居民委员会代为申请”，大公桥社区居委会没有权利代替原告申请房屋安全鉴定，并且该报告形成以后并未向原告送达，原告当时并不知道报告的内容。原告向本院提交了以下证据：证据一、《房屋所有权证存根》及房屋平面图复印件，证明：原告是涉案房屋的所有权人，有权提起诉讼。证据二、《房屋安全鉴定档案》的封面以及《房屋安全鉴定报告》[报告编号：宜房鉴字（2017）64号]复印件，证明：该报告是“大公桥社区居民委员会代为申请”，其没有资格代原告申请；且该《房屋安全鉴定报告》不合法，程序违法、鉴定方法不当、结论错误，属无效鉴定结论。证据三、被告2019年12月6日作出的《公告》复印件，证明：公告不合法。证据四、被告于2020年4月9日作出的《伍家岗区建工局片区危房改造项目未登记建筑拟认定意见》复印件，证明：该《意见》中产权证为05273号的房屋系原告所有，其认定05273号房屋的无证面积为26.13平方米，该认定不属实。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据一的真实性、关联性、证明目的均无异议；对证据二、三的真实性、关联性无异议，但证明目的有异议，从证据二的内容来看，不能证明该《房屋安全鉴定报告》的结论不合法或无效，从《公告》的形式和内容上看，也不能证明其不合法；对证据四的真实性无异议，但该证据与本案无关，这是在《公告》作出之后对原告房屋未登记面积进行测量，并对原告予以告知。本院认为，双方当事人对对方提交证据的真实性均未提出异议，本院对双方当事人提交证据的真实性予以认可，可以作为本案认定事实的根据。根据采信的证据以及双方当事人在庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：原告系宜昌市××岗区大公桥街××号房屋的所有权人之一。2017年4月26日，大公桥社区居委会代原告委托宜昌市房屋安全鉴定管理中心，对上述房屋的危险性等级进行鉴定。同年4月28日，该中心作出《房屋安全鉴定报告》[报告编号：宜房鉴字（2017）64号]，鉴定结论为：依据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）中5.3、5.5条款之规定，经综合分析，判定该房屋的危险性等级属D级（承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房）；处理意见为：建议该房屋停止使用。并附有鉴定单位技术负责人的签名。2019年12月6日，被告作出《公告》，内容为：“经宜昌市房屋安全鉴定中心对位于大公桥街44、45、46、47、48、49、50、51、52号共9户房屋进行鉴定，鉴定结果为D级危房。为确保人民群众生命财产安全，彻底消除安全隐患，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《宜昌市城区房屋安全管理办法》（市人民政府令167号）等相关要求，需要立即排除危险。现将有关事项公告如下：一、请上述房屋所有权人，自本通知发布之日起30日内，到宜昌市××岗区住房保障服务中心（现场办公地址：沿江大道128号国中堂肝病医院，联系人：黄山，电话：186××******）办理搬迁安置事宜，并在规定的时间内搬离房屋。搬迁补偿标准参照宜昌市国有土地上房屋征收与补偿标准执行。二、上述房屋所有权人在本公告发布之日起30日内不主动配合疏散搬迁的，所产生的不利后果由其自行负责；造成公共安全事故的，将依法追究其法律责任。同时，伍家岗区人民政府将依法采取强制措施及时排除危险。”原告不服上述《公告》，认为被告以《公告》的方式要求原告从其合法所有、安全居住的房屋中搬离疏散的行政行为错误，依法应予撤销；宜昌市房屋安全鉴定管理中心在未经原告申请、未遵循鉴定程序、未按照鉴定方法鉴定的情况下作出的涉案《房屋安全鉴定报告》应认定为无效。据此，原告诉至本院，请求依法支持其诉讼请求。另查明，2014年1月12日，原告向“有关单位负责人”提交《申请报告》，就大公桥街48号房屋受损维修一事，向有关单位提出维修和赔偿意见。2016年4月21日，原告就大公桥社区48号房屋受损问题向市长热线投诉。2016年4月29日，大公桥社区居委会作出《关于赵开祥投诉市长热线的回复》，其中载明，“2012年12月以来，大公桥街44-51号部分居民反映：由于相邻宜昌市鑫正置业有限责任公司开发‘御江一品’项目施工致使房屋出现裂痕，存在重大安全隐患。自此，伍家岗区人民政府、大公桥街道、大公桥社区及有关部门多方协调欲妥善解决此安全隐患，但由于房屋裂缝根本原因很难确定，致使此问题很长时间难以通过协调双方予以圆满解决。……街道社区一直以来高度重视，尽最大力量开展日常监管、防范工作。……2014年5月，市建委出具书面回复意见，指出‘无法判定基坑施工与该处房屋墙体、地面开裂有直接关系’。2014年7月，市房管鉴定部门反馈，该处房屋鉴定为D级危房，建议尽早拆除。2014年8月，大公桥街道办事处向伍家岗区人民政府提交了《关于尽快征收大公桥街44-53号居民D级危房的报告》。2015年，伍家岗区人民政府已将此处危房纳入棚户区改造计划。赵开祥提出的要求‘希望政府协调开发商给与其赔偿’的要求，伍家岗区相关部门已多次答复当事人，因为房屋裂缝根本原因很难确定，市建委2014年5月有明确回复，建议赵开祥走司法程序。”本院认为，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告于2019年12月6日以《公告》形式作出的危房疏散决定违法，并请求撤销该《公告》作出的要求大公桥街48号房屋立即疏散搬离的决定。被告认为涉案房屋系危房，其有责任要求原告自行解危或协助原告解危，被告作出《公告》程序合法，且该《公告》不具有可诉性。故本案的争议焦点主要在于：一、《公告》是否具有可诉性；二、如《公告》具有可诉性，那么，被告作出《公告》是否合法，包括适用法律是否正确，程序是否合法。一、《公告》是否具有可诉性。根据本案查明的事实，原告系涉案大公桥街48号的房屋所有权人之一，被告于2019年12月6日作出《公告》，告知包括涉案大公桥街48号房屋所有权人在内的9户居民，其房屋已被鉴定为D级危房，为确保人民群众生命财产安全，彻底消除安全隐患，根据相关法律规定，需要立即排除危险，要求上述房屋所有权人，自该公告发布之日起30日内，到宜昌市××岗区住房保障服务中心办理搬迁安置事宜，并要求在规定时间内搬离房屋；如在公告发布之日起30日内不主动配合疏散搬迁的，所产生的不利后果由其自行负责，造成公共安全事故的，将依法追究法律责任，同时，被告将依法采取强制措施及时排除危险。由此可知，被告作出上述《公告》，要求大公桥街48号的房屋所有权人在《公告》规定的时间内搬离房屋，否则，被告将依法采取强制措施及时排除危险。被告作出的上述《公告》明显对原告设定了义务，并告知了其不履行义务将产生的不利后果，对原告的权利义务产生了实际影响，故该《公告》具有可诉性。二、被告作出《公告》适用法律是否正确。1.《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条第一款规定：县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。《宜昌市城区房屋安全管理办法》第五条第一款规定：各区人民政府负责本行政区域内房屋安全日常管理工作，组织开展房屋安全巡查、督促和指导房屋使用安全责任人及时排除房屋安全隐患、治理危险房屋、组织房屋应急抢险等工作。依据上述规定，被告有作出涉案《公告》的职权。2.被告作出《公告》适用法律是否正确。《宜昌市城区房屋安全管理办法》第二十三条规定：区人民政府应当定期组织对辖区房屋开展安全巡查，督促房屋使用安全责任人及时排除房屋安全隐患。第二十五条规定：经房屋安全鉴定机构鉴定为观察使用或处理使用的危险房屋，房屋所在地区人民政府应当及时督促指导房屋使用安全责任人采取有效措施治理。房屋使用安全责任人未及时治理危及相邻安全或者公共安全的，区人民政府可以指定第三人代修房屋，或者采取其它治理措施，所发生的费用由房屋使用安全责任人或其他责任人承担。需停止使用或整体拆除的危险房屋，房屋使用安全责任人应及时腾空房屋，不得强行居住或使用。未及时腾空的，由房屋所在地区人民政府组织相关部门依法采取强制措施及时排除危险，房屋使用安全责任人应当承担相应的责任。本案中，依据被告陈述及其提交的证据可知，被告在对其辖区内的房屋进行安全检查的过程中，发现涉案房屋存在安全隐患，遂由大公桥社区居委会代原告提交了房屋安全鉴定申请，之后，宜昌市房屋安全鉴定管理中心作出涉案《房屋安全鉴定报告》，判定涉案房屋的危险性等级属D级，并作出建议涉案房屋停止使用的处理意见，被告依据该《房屋安全鉴定报告》作出《公告》，要求原告等居民在规定期限内搬离房屋，不主动配合疏散搬迁的，被告将依法采取强制措施及时排除危险。依据上述规定，被告作出《公告》的内容有法律依据。三、被告作出《公告》的行政程序是否合法。1.《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定：房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提出鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。第十四条规定：受理涉及危险房屋纠份案件的仲裁或审判机关，可指定纠纷案件的当事人申请房屋安全鉴定；必要时，亦可直接提出房屋安全鉴定的要求。《宜昌市城区房屋安全管理办法》第六条规定，房屋所有权人是房屋使用安全责任人。第七条规定，房屋使用安全责任人应当按照有关规定，保障房屋的整体结构安全，承担下列房屋安全责任：（四）对存在安全隐患的房屋委托房屋安全鉴定，并及时治理房屋安全隐患。第十一条规定：房屋使用安全责任人应当加强对房屋的安全检查，发现房屋存在安全隐患的，应采取临时性加固、支撑或疏散人、物等安全措施，并及时委托房屋安全鉴定机构进行安全鉴定。第十四条规定，房屋使用安全责任人拒不委托房屋安全鉴定机构鉴定的，利害关系人可以自行委托。也就是说，房屋使用安全责任人对存在安全隐患的房屋，具有委托房屋安全鉴定并及时治理房屋安全隐患的责任和义务。一般情况下，只有房屋所有权人或使用权人可向鉴定机构提出房屋安全鉴定，只有在房屋使用安全责任人拒不委托鉴定的情况下，利害关系人方可自行委托。本案中，系由大公桥社区居委会代原告提交的房屋安全鉴定申请，但大公桥社区居委会并不是涉案房屋的所有权人或使用权人，被告也未提交证据证明大公桥社区居委会是在涉案房屋使用安全责任人拒不委托鉴定的情况下，作为利害关系人代为申请的，故被告无证据证明启动涉案房屋安全鉴定的程序合法。2.宜昌市房屋安全鉴定管理中心于2017年4月28日作出涉案《房屋安全鉴定报告》，判定涉案房屋的危险性等级属D级（承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房），并作出建议涉案房屋停止使用的处理意见，鉴定单位技术负责人在该鉴定报告上予以签字。但根据《宜昌市城区房屋安全管理办法》第十八条、第十九条、第二十二条之规定，鉴定机构在作出涉案《房屋安全鉴定报告》后，应当向鉴定委托人送达。对鉴定结论有异议的，鉴定委托人或者利害关系人可以在30日内向市房屋安全鉴定技术委员会申请复核，市房管部门根据复核意见认定鉴定结论。本案是大公桥社区居委会代原告申请的房屋安全鉴定，但被告并未提交相关证据证明该鉴定报告已送达大公桥社区居委会及原告等房屋所有权人，故涉案《房屋安全鉴定报告》的送达程序违反相关法律规定。3.由于《公告》是依据涉案《房屋安全鉴定报告》作出的，但该《房屋安全鉴定报告》的作出程序违法，被告依据该《房屋安全鉴定报告》作出的《公告》应当予以撤销。但需要说明的是，本案中，原告认可其房屋受损并影响安全居住的事实，其只是认为其房屋受损系御江一品小区施工所致，其应当得到相应的赔偿，并希望能够在维修房屋之后继续居住，而不应该将涉案房屋作为危房要求其搬离。并且，原告自2014年以来，也一直在向有关部门反映其房屋受损，存在重大安全隐患，请求解决问题。同时考虑到，涉案《房屋安全鉴定报告》虽然在作出程序上存在问题，但无证据证实其鉴定结论错误。与此同时，今年5月以来，全市阴雨天气持续时间较长，还时常伴随雷电暴雨，汛期雨水较往年增多。在这种情况下，被告作出《公告》，要求原告搬离涉案房屋，符合相关实际情况，如撤销《公告》，可能会对社会公共利益以及人民群众的生命财产安全造成重大损害，故本案不宜撤销《公告》，应确认该《公告》违法。综上，涉案《房屋安全鉴定报告》的作出程序违反相关法律规定，被告据此作出的《公告》应予撤销，但撤销可能会对社会公共利益以及人民群众的生命财产安全造成重大损害，故本案应确认被告作出的《公告》违法，但不予撤销。原告的诉讼理由部分成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告宜昌市伍家岗区人民政府于2019年12月6日作出的《公告》违法；二、驳回原告赵开祥的其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由被告宜昌市伍家岗区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 甘 杨审判员 曹 斌审判员 胡振元二〇二〇年八月二十五日书记员 陈 悦