广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂08行初150号 原告贵港市银光房地产开发有限公司。 法定代表人陈兴光，经理。 委托代理人陆延军，广西万益（贵港）律师事务所律师。 委托代理人覃干丽，广西万益（贵港）律师事务所实习律师。 被告贵港市人民政府，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人梁艺超、林锦华，贵港市司法局干部。 第三人贵港市自然资源局。 法定代表人张健文，局长。 委托代理人谢登险，该局所有权益与开发利用科干部。 委托代理人黄伟，广西桂力律师事务所律师。 原告贵港市银光房地产开发有限公司（以下简称银光房地产公司）诉被告贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）驳回行政复议申请决定一案，于2020年5月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人贵港市自然资源局（以下简称市资源局）送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陆延军，被告委托代理人林锦华，第三人委托代理人谢登险、黄伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月30日，被告贵港市政府作出贵政复决（2020）18号驳回行政复议申请决定书（以下简称18号驳回决定），认为原告银光房地产公司与第三人市资源局签订的国有土地使用权出让合同纠纷应为民事合同纠纷，因此，原告提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，决定驳回原告提出的行政复议申请。 原告银光房地产公司诉称，第三人于2019年11月7日向原告发出《行政处理事前告知书》，称原告开发的龙凤江城项目，容积率由2.6调整为7.63，可建计容建筑面积共计77184.60平方米（其中增加的计容建筑面积50881.44平方米），需补缴土地出让价款4737.0621万元。并称，如果原告不按要求补缴土地出让价款，将继续不给龙凤江城项目办理商品房预售许可证。迫于政府部门的行政压力以及迟迟办不下商品房预售许可证从而无法对外销售商品房造成的资金压力，原告不得不于2019年12月3日与第三人签订了《贵国地出合[2003]033号〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》（以下简称033号补充协议），并于12月4日转帐支付了4737.0621万元土地出让价款。 第三人要求补缴4737.0621万元的土地出让价款，存在事实错误；补充协议的签订过程，存在着受胁迫和显失公平的情形。一、原告不应按照4737.0621万元的标准补缴土地出让金。（一）项目的延迟开发，责任不全在原告。龙凤江城项目是在原贵港市看守所地块上进行的开发，由于看守所搬迁及建设路人防地下项目建设等历史遗留问题，而这些因素，都不是原告公司所能解决的，这些因素导致了龙凤江城项目不得不延迟开发。（二）龙凤江城项目增加容积率，于2010年得到了贵港市城市规划委员会的同意，并形成了会议纪要。根据《立法法》第九十三条“法律、行政法规、地、地方性法规治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”及《贵港市国有建设用地改变土地使用条件管理办法》（贵政办发[2015]63号）第十三条“补交土地出让价款评估期日的设定。（一）有规划委会议纪要，以规委会会议审议通过的时间为评估期日”的规定，龙凤江城项目的土地出让金价款评估期日，应该是2010年贵港市城市规划委员会同意龙凤江城项目增加容积率的日期，而不是2019年才实际进行评估的日期，而按2019年评估日期的价格为4737.0621万元。二、补充协议是在原告受到胁迫的情形下签订的，并且协议没有尊重历史遗留问题，没有实事求是，土地出让价款金额也显失公平。原告为开发龙凤江城项目，已经投入了近三亿元，因没有取得商品房预售许可证，无法销售商品房，致使资金无法回笼，每天为此支付融资利息就需要10万元，导致原告经营举步维艰，拖欠了农民工工资、工程进度款、材料款等。在此情况下，原告多次请求贵港市政府和市资源局，希望能够先给龙凤江城项目办理商品房预售许可证，待重新评估结果出来后，原告再按新的评估结果补缴土地出让价款。市资源局却一刀切要求原告必须先按2019年评估期日的评估价格补缴土地出让价款，否则不给办理商品房预售许可证。为了尽快让资金回笼，缓解公司资金压力，支付农民工工资、工程进度款、材料款，原告不得不先与市资源局按照2019年评估日期进行价格评估。并且，随着贵港市城市建设的发展，城市发展主要在市政府等城市西部新区，位于老城区的龙凤江城项目土地由于城市配套设施不足，已经远远比不上市政府附近的新区地块价值，房价也远远低于新区房价，而龙凤江城项目地块评估地价却远高于新区土地地价的四倍，这样的地价评估标准是不公平的。补充协议存在着胁迫和显失公平的情形，依法应予以撤销。三、贵港市政府驳回原告的复议申请，属于适用法律错误。贵港市政府作出的18号驳回决定，原告认为，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”，原告与第三人2019年12月3日签订的033号补充协议，应当属于行政协议，且第三人于2019年11月7日就案涉土地出让金补交事宜向原告发出的《行政处理事前告知书》也认定是属于行政行为。另，根据《立法法》第九十三条规定，行政行为的处理应当适用行政发生时法律，即本案中第三人应当根据2010年贵港市规划委同意龙凤江城项目增容的日期重新进行价格评估，但第三人没有按照该法律规定执行，显然是错误的。所以，贵港市政府认为该协议不属于行政协议，从而认定原告提起的行政复议申请不属于行政复议受理范围，驳回原告的行政复议申请，属于事实认定和法律适用错误，依法应予以撤销。 综上，请求人民法院：1.撤销18号驳回决定；2.撤销原告与第三人签订的033号补充协议；3.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1.营业执照，证明原告的诉讼主体资格；2.行政处理事前告知书，证明市资源局对原告发出缴交土地出让金告知书，证明第三人也认为补充协议属于行政行为；3.033号补充协议，证明原告与市资源局签订了贵国地出合[2003]033号国有土地使用权出让合同的补充协议；4.18号驳回决定书，证明贵港市政府以033号补充协议不属于行政行为驳回原告的复议申请。 被告贵港市政府答辩称，18号驳回决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用依据正确。关于国有土地使用权出让合同的性质，根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]第5号）的有关规定精神，国有土地使用权出让合同纠纷应属于民事案件；而最高人民法院《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权合同纠纷作为民事纠纷处理；且《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条又规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。据此，国有土地使用权出让合同应为民事合同，国有土地使用权出让合同纠纷亦应为民事合同纠纷。就本案而言，被答辩人与市资源局签订的033号补充协议是对贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》进行的补充约定，属国有土地使用权出让合同性质，且双方在该补充协议中明确：经充分协商达成一致意见达成补充协议；因履行本合同发生争议依法向有管辖权的人民法院起诉。据此，双方签订该033号补充协议的行为是民事合同行为，是民法调整的范畴，而不属于具体行政行为。而根据《行政复议法》的有关规定，行政相对人对符合该法第六条规定情形的具体行政行为提起行政复议申请，行政复议机关才应该予以受理。因此，被答辩人提出的本案行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。为此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告提出的行政复议申请，是正确的，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告贵港市政府向本院提交以下证据、依据：1.行政复议申请书，证明复议申请人向复议机关提出行政复议申请；2.补正行政复议申请通知书、行政复议受理通知书（贵政复受[2020]18号）、送达回证、挂号信函收据，证明复议机关已依法受理申请人提出的行政复议并依法送达各方当事人；3.当事人的授权委托书及有关身份，证明当事人已向复议机关提交身份证明及授权委托书；4.申请人提交的相关证据材料，证明复议申请人已向复议机关提交相关证据材料，证明其主张依据；5.市资源局提交的答复书及证据材料，证明市资源局就签订的《国有土地使用权出让合同》补充协议已向复议机关提交书面答复及证据材料；6.18号驳回决定、送达回证，证明复议机关已依法作出复议决定并依法送达各方当事人。法律依据：《行政复议法》第二、三、十三条，证明复议机关有作出18号驳回决定的主体资格；《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项，证明18号驳回决定适用依据正确。 第三人市资源局答辩称，一、贵港市政府的复议决定认定事实清楚，适用法律准确。1.涉案补充协议不是具体行政行为，依法不属于行政复议受理范围。补充协议是贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》的补充合同，两者为同一民事行为，同属民事合同范畴，不属于行政复议法及其实施条例规定的行政复议受案范围。2.补充协议是双方依法协商签订的，并不存在答辩人胁迫被答辩人的情形。补充协议是双方对贵国地出合（2003）033《国有土地使用权出让合同》约定的宗地位置、宗地用途、出让年限、建筑容积率、争议解决和补缴土地出让价款等事项作出的变更约定，是从合同，不属于完整的协议，更不能独立成为行政协议。3.被答辩人称为了办理涉案地块的商品房预售许可证被胁迫签订补充协议，没有事实和法律依据。办理商品房预售许可证有法定的前置条件，不是签订涉案补充协议，而是缴清土地出让价款。答辩人向被答辩人释明：根据《城市房地产管理法》第四十五条规定，已交付全部土地使用权出让金，才可以办理商品房预售许可证等手续，不构成胁迫。4.最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]第5号）、《民事案件案由规定》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规都将国有土地使用权出让合同确定为民事合同，复议机关据此适用《行政复议法》和《行政复议法实施条例》相关规定驳回被答辩人的复议申请，适用法律正确。二、被答辩人诉讼理由不成立。被答辩人认为补缴的土地出让金额不正确，补充协议显失公平都是源于其公司迟延开发和公司对商业风险的预判防控不够准确所致。首先，对于补缴土地出让金额的确定，答辩人是依据相关的法律法规规定的程序，组织第三方评估后与被答辩人通过补充协议的方式确认，被答辩人反悔行为是不诚信的表现；其次，被答辩人认为自己受到胁迫、协议显失公平，但却没有任何证据予以证明，违反谁主张谁举证的原则；第三，根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》6.4的规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准，答辩人以依法受理被答辩人补缴地价申请时点，即2019年5月14日作为评估期日，符合相关规定。综上，贵港市政府复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 第三人市资源局向本院提交以下证据：1.编号为（2019）045号的行政审批事项办文流程表；2.《银光房地产公司关于龙凤江城项目提交容积率补交土地出让金申请报告》、《关于明确龙凤江城项目增加容积率补交土地出让金评估时间点的复函》、《关于龙凤江城项目办理预售许可证有关问题的意见》；3.贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》；4.2010年5月15日土地使用权转让合同；5.贵港市住房和城乡规划委员会2010第四次例会会议纪要；6.2019年5月14日贵港市政府常务会议纪要（五届第66期）；7.贵港市住房和城乡建设局关于龙凤江城项目规划容积率变更的复函；8.土地评估结果一览表；9.贵港市政府关于同意龙凤江城项目用地改变土地使用条件补缴土地出让价款的批复；10.市资源局关于及时签订补充协议及缴纳土地出让价款的通知及送达回证；11.市资源局行政处理事前告知书及送达回证；12.陈述申辩书；13.033号补充协议；14.缴款书；证据1-14证明补充协议是双方经依法协商签订的，不存在胁迫银光房地产公司的行为。15.国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知，证明答辩人以依法受理被答辩人补缴地价申请时点，即2019年5月14日作为评估期日符合相关规定；16.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《城市房地产管理法》第四十五条，证明补充协议不是具体行政行为，依法不属于行政复议受案范围。 经审查，各方当事人提交的证据，证据来源合法，具有客观真实性，与本案有关联性，符合证据的形式要件，本院予以确认，可作为本案事实认定的证据。 经审理查明，2003年6月20日，贵港市国土资源局（出让人）与贵港市贵城镇房地产开发公司签订国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》，约定将宗地位于建设××、骨科医院西（原贵港市看守所）面积为11846.67㎡的土地出让给贵港市贵城镇房地产开发公司，合同载明：土地用途为商业、住宅综合，土地使用权出让年限为七十年，地，地价为1134万元筑容积率2.6，建筑密度37%，绿化率28%。2010年5月15日，贵港市贵城镇房地产开发公司与银光房地产公司签订《土地使用权转让合同》，将上述宗地转让给银光房地产公司。2010年9月21日，银光房地产公司办理了贵国用（2010）第0760号国有土地使用证，土地面积为10116.72㎡（折合15.175亩）。2010年12月21日，贵港市城乡规划委员会作出贵规阅［2010］4号《贵港市城市规划委员会2010年第四次例会会议纪要》，其中“第十六、关于贵国用（2010）第0760号地块规划问题”载明：会议决定原则同意龙凤江城项目总平面图（其中容积率调整为7.63），并按规定补交土地出让金。2019年5月6日，银光房地产公司向市资源局提交《关于龙凤江城项目提高容积率补交土地出让金申请报告》。市资源局于2019年5月14日受理申请。广西祥浩资产土地房地产评估有限公司经对涉案土地增加容积率出让金进行评估，于2019年5月21日作出桂祥土评（2019）（估）字第0163号《估价报告》，评估应补缴地价款4737.0621万元，估价期日为2019年5月14日。2019年11月7日市资源局向银光房地产公司作出《行政处理事前告知书》，主要内容：经委托评估公司综合评估，评估银光房地产公司增加容积率应补缴土地出让价款为4737.0621万元。2019年12月3日，市资源局（出让人）与银光房地产公司（受让人）签订了033号补充协议，对国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》作出补充，主要内容：原出让合同建筑容积率2.6变更为7.63，可建计容建筑面积共计77184.60㎡（其中增加的计容建筑面积50881.44㎡）；受让人改变土地使用条件，需补缴土地出让价款4737.0621万元，受让人同意在签订本协议之日起30日内付清；因履行合同发生争议，由双方协商解决，协商不成的，依法向有管辖权的人民法院起诉。2019年12月4日，银光房地产公司缴纳了土地出让价款4737.0621万元。2020年2月4日，银光房地产公司向贵港市政府申请行政复议，请求撤销银光房地产公司与市资源局签订的033号补充协议。贵港市政府于2020年4月30日作出18号驳回裁定，主要内容：根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]第5号）的有关规定精神，国有土地使用权出让合同纠纷应属于民事案件；最高人民法院《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权合同纠纷作为民事纠纷处理；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。据此，国有土地使用权出让合同应为民事合同，国有土地使用权出让合同纠纷亦应为民事合同纠纷。033号补充协议是对贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》进行的补充约定，属国有土地使用权出让合同性质，且双方在补充协议中明确：经充分协商达成一致意见达成补充协议；因履行本合同发生争议依法向有管辖权的人民法院起诉。据此，双方签订033号补充协议的行为是民事合同行为，不属于具体行政行为。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回银光房地产公司提出的行政复议申请。银光房地产公司不服，向本院提起本案行政诉讼，诉请如前所述。 本院认为，关于被告认定原告与第三人签订033号补充协议属于民事合同行为是否符合法律规定的问题。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。根据上述规定，土地出让方与使用者签订的国有土地使用权出让合同符合平等、自愿的民事行为性质。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）开篇及第一条，已经明确将国有土地出让合同纠纷作为民事案件。且最高人民法院《关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号），在《民事案件案由规定》第十点、第77条中，亦明确将国有建设用地使用权出让合同列为民事案由。上述法律法规及司法解释均现行有效。本案中，原告与第三人经协商一致，签订033号补充协议，是对贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》所作的补充协议，该补充协议与原合同均属于国有土地使用权出让合同性质。而且双方在补充协议中明确约定，因履行合同发生争议依法向有管辖权的人民法院起诉。从该约定条文理解，如因履行合同发生争议的，双方均可以原告身份向有管辖权的人民法院起诉。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条规定，只有公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，才有权以原告身份向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法并没有赋予行政机关以原告身份提起行政诉讼的权利。因此，原告与第三人有关合同争议解决的约定，更符合对民事合同纠纷处理途径的约定。故被告贵港市政府认定033号补充协议属于民事合同，不属于行政复议法规定的复议范围，并不违反法律规定，其依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出18号驳回决定，适用法律正确，程序合法，并无不妥。 关于第三人以2019年5月14日为评估期日计算原告应补缴土地出让金4737.0621万元是否符合法律规定的问题。国土资源部办公厅《关于印发〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》（国土资厅发[2018]4号）6.4（1）规定，估价期日的确定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。本案中，虽然贵港市城乡规划委员会于2010年作出贵规阅[2010]4号《贵港市城市规划委员会2010年第四次例会会议纪要》，同意对容积率进行调整，并要求按规定补交土地出让金。但原告于2019年5月6日才提出补交土地出让金申请报告，第三人于2019年5月14日予以受理。按照上述法律法规规定，补交土地出让金估价期日应以市资源局受理补缴申请时点为准。因此，第三人以2019年5月14日作为评估期日委托评估计算原告应补缴土地出让金4737.0621万元，符合法律规定。原告主张应按照2010年贵港市城乡规划委员会同意增加容积率的日期作为评估期日进行评估的意见，没有法律依据，本院不予采纳。综上，原告的诉讼请求理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贵港市银光房地产开发有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告贵港市银光房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行;账号：20×××77。逾期不交上诉受理费也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年八月六日 法官助理 方泽民 书 记 员 李紫莹 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。 3.最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（法释[2005]5号） 根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。 第一条 本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。 4.最高人民法院《关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号） 为了正确适用法律，统一确定案由，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合人民法院民事审判工作实际情况，对民事案件案由规定如下： …… 十、合同纠纷 …… 77、建设用地使用权合同纠纷 （1）建设用地使用权出让合同纠纷 （2）建设用地使用权转让合同纠纷 5.中华人民共和国行政复议法实施条例 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。 6.国土资源部办公厅《关于印发〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》（国土资厅发[2018]4号） 6.4已出让土地补缴地价款 （1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。 （2）调整容积率补缴地价。调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。 ……