安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1522行初41号 原告霍邱县付东水产养殖家庭农场，住所地安徽省霍邱县龙潭镇三里村，统一社会信用代码91341522MA2T2ABH41（1-1）。 负责人：孙玉付。 委托代理人袁瑞松，安徽霍达律师事务所律师，代理权限特别授权。 被告霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。 法定代表人任家杰，系该局局长。 出庭负责人肖学余，系该局副局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师，代理权限一般代理。 原告霍邱县付东水产养殖家庭农场（以下简称付东家庭农场）诉被告霍邱县自然资源和规划局（以下简称霍邱资源规划局）撤销行政处罚决定纠纷一案，于2020年7月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人袁瑞松，霍邱资源规划局出庭负责人肖学余、委托代理人王贤德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 付东家庭农场诉称：2020年1月23日，被告霍邱资源规划局作出的皖霍自然资监决［2020］2103号行政处罚决定书，以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款和我国《基本农田保护条例》第十七条规定为由，给予原告行政处罚：1、责令退还非法占用的889平方米的集体土地；2、限期十五日内自行拆除在非法占用的889平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处30元/平方米，计26670元罚款。 一、该处罚属于选择性执法，不具有合理性与合法性。原告所建的水产养殖塑料保温大棚四周有多个与原告一样的大棚，且有比原告大棚建设时间早的，也有比原告大棚大的，而被告却选择对原告的大棚进行处罚，这显然是选择性执法，不具有合理性与合法性，显失公正。 二、被告违法对原告进行处罚，该处罚无效。原告大棚在2016年就已经建成，被告查证的时间为2020年1月，并称原告2017年11月在霍邱县××××村民组集体土地上新建水产养殖塑料保温大棚。假设原告建设的大棚属于违法行为，按照被告查证的时间，被告对原告处罚的时间也超过2年，已经超过行政处罚2年的时效，依照法律规定不再给予行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。 三、处罚的程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。无论何种程序，做出行政处罚决定之前都必须满足以下条件：1、查明事实，充分调查取证，查清事实真相后才可以依法作出处罚决定。2、履行告知义务。3、充分听取意见，赋予当事人陈述申辩权，充分听取当事人意见，而且不得因为当事人申辩而加重处罚。否则，该行政处罚不成立。作为本案而言，罚款26670元应该按照普通程序作出行政处罚，普通程序包括：立案、调查取证、决定、制作行政处罚决定书、送达决定书等几个阶段。本案事发后，被告未听取原告的陈述和申辩，未按原告提出的事实、理由进行复核，更没有采纳原告的理由便对原告进行处罚，程序上不合法。 四、原告的土地属于设施农业用地，系原告可以使用的承包地。原告是残疾人，为了尽早脱贫，举债几十万元修建大棚，进行水产养殖，该设施用地属于农业内部结构调整，不属于农用地转为建设用地，也不需要办理农用地转批手续，也不存在非法占地的情形。申请人使用的土地原属于申请人的宅基地，根据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规［2019］14号通知精神，原告的水产养殖设施用地属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需要落实占补平衡。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。因此，对于申请人的大棚，即使存在占地情形的，也不必然导致拆除相应养殖设施。 五、被告提供虚假送达回证。原告在2020年4月21日提出行政复议申请期间，被告提交了2020年1月23日制作的皖霍自然资监决［2020］12103号行政处罚决定书送达回证，且签收的时间为2020年1月23日，2020年1月23日为中国农历年二十九，按照传统习惯，作为国家机关单位不可能在这个时间节点，被告会立即将决定书从霍邱县城关拿到乡下去送达，关键是送达回证上面的时间不是原告所签，被告提供虚假证据属实。另外，正月期间全国疫情严重，直到2020年3月底，原告才收到皖霍自然资监决［2020］12103号行政处罚决定书，并且于2020年4月便提起行政复议申请，通过与向原告送达的工作人员核实，其也证实送达时间为2020年3月份，被告弄虚作假的目的就是为了掩盖事实，对原告进行违规处罚。综合以上几个方面，被告霍邱县自然资源和规划局作为执法机构未能本着执法为民、依法执法的理念，执法方式简单，作出处罚时超过处罚时效、程序违法。因此，对其作出的处罚决定自然不存在法律效力，请求法院确认该行政行为违法，依法撤销被告作出的行政处罚决定。 霍邱资源规划局辩称：1、其作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告未经批准于2017年11月在霍邱县××××村民组集体土地上新建水产养殖塑料保温大棚。经现场勘测，共占用用地889平方米，建筑面积889平方米。该宗地现状地类为水田，比对霍邱县龙潭镇土地利用总体规划用途为基本农田，不符合霍邱县龙潭镇土地利用总体规划，且原告未取得该宗地块用地审批手续。其于2020年1月19日向原告送达了自然资源行政处罚（听证）告知书，告知原告拟处罚决定内容以及享有陈述、申辩、听证的权利，原告在规定期限内未提出陈述、申辩，未申请听证。2020年1月23日向原告送达了行政处罚决定书。2、原告提出的诉讼理由不能成立。原告占用的系基本农田，《基本农田保护条例》第十七条明确规定，禁止任何单位和个人发展林果业和挖塘养鱼等破坏基本农田的活动。其作出的行政处罚具有合法性。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因此行政处罚未超时效。2020年1月23日是正常工作日，行政处罚决定书上的送达回证日期是真实的。 霍邱资源规划局向本院提交证据如下： 证据1行政处罚卷宗，证明行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。一、案件来源于卫片检测；二、被告向原告进行调查时，原告认可用地手续没有办理；三、原告所建设的保温养殖大棚处于基本农田范围内，被告向原告下达了停止违法行为通知书，听证告知书和处罚决定，从送达回证看为本案原告负责人孙玉付签收，关于原告所称时间问题，在送达回证已经有记载，且该时间的签署并没有影响到原告权利的行使，因而不应当对行政处罚的效力产生影响。 证据2、法律法规，证明行政处罚决定适用法律正确。土地管理法实施办法以及基本农田保护条例。在此被告重点对基本农田保护条例做说明，基本农田是国家的红线，如果在设施农业建设过程中，对永久基本农田难以避让的，允许使用，但是必须补划，该规定原告显然知情，但是使用的前提条件有两个：一是难以避让，二是必须补划，涉案的大棚是直接坐落在基本农田范围内，并非属于其他农用地，而基本农田只是少量不可避免的情形，被告认为对于原告的行政处罚适用法律正确，同时从现场勘测图片看，原告的违法用地行为一直处于连续状态。 付东家庭农场对上述证据质证意见为：对证据1、2，从现场登记表可知被告发现原告的违法行为是在2020年1月9日，而原告大棚建设在2017年11月，且2017年已经建成，并不是一直在建设中，因此被告在2020年进行行政处罚超过时效；呈批表是在2020年1月23日进行上报呈批，被告部门负责人并没有签署处罚意见，在这样的情况下被告也不可能于当天做出行政处罚决定书，也不可能于当天送达行政处罚决定书，程序显然违法，被告提交的送达回证，签字时间是2020年1月23日，该回证的签署时间并不是原告所签。原告要求对该时间的签字进行鉴定，因为该送达时间影响了原告提起行政复议，导致原告的行政复议申请被驳回。其他证据不具有合理性，是选择性执法的显著标志，原告所在的大棚地方是原告几代人居住的宅基地，并不是基本农田，原告塑料大棚附近有多处塑料大棚，而被告仅对原告的塑料大棚进行处罚是选择性执法，不具有行政合理性。原告所建大棚是进行水产养殖，提高其农业收入并不是永久性建筑，原告兄弟俩都是残疾人，也是为了尽早脱贫，举债几十万建设大棚，因此对原告大棚进行拆除也不具有合理性，并且该地块不属于基本农田，该设施属于农业内部结构调整，不属于农用地转为建设用地，也不需要办理相关审批手续，被告的勘测也标识，该大棚属于原告兄弟俩合伙进行养殖，综上原告方认为被告的行政处罚程序违法，且处罚不具有合法以及合理性，应依法确认该行政处罚无效。 付东家庭农场向本院提交证据如下： 证据1、申请人营业执照，证明原告诉讼主体资格，基本身份。 证据2、水域滩涂养殖证，证明原告在2012年12月份就开始进行水产养殖并且办理的有水域滩涂养殖证，属于合法养殖。在养殖证上标明非常清楚的是养殖的范围，原告一直从事淡水水域水产养殖，系合法行为，霍邱县人民政府已经颁证，被告作为霍邱县人民政府下属机关不能对原告取得合法养殖证的塑料大棚进行处罚。 证据3、行政处罚决定书复印件，证明被告违反法定程序，对原告进行处罚，请求撤销该处罚。 霍邱资源规划局对上述证据质证意见为： 对证据1，营业执照真实性无异议，营业执照取得时间是2018年9月。 对证据2，水域滩涂养殖证真实性无异议，是水产物权的表述，该水域与涉案大棚是否具有关联性，原告没有做进一步说明。养殖证与本案没有关联性。 对证据3，不具有证据的属性，因为该处罚决定书本身就是今天审查的内容，做出司法评判的对象。 本院对原、被告双方所举证据综合认证如下：对霍邱资源规划局提交的证据1、2真实性、合法性、关联性及证明目予以认定。对付东家庭农场提交的证据1、3真实性、合法性、关联性予以认定，对证据2真实性、合法性予以认定。 经审理查明，原告付东家庭农场未经批准于2017年11月在霍邱县××××村民组集体土地上建设水产养殖塑料保温大棚。经现场勘测，共占用用地889平方米，建筑面积889平方米。该宗地现状地类为水田，比对霍邱县龙潭镇土地利用总体规划用途为基本农田，不符合霍邱县龙潭镇土地利用总体规划，且原告未取得该宗地块用地审批手续。2020年1月23日，霍邱资源规划局作出霍自然资监决［2020］2103号行政处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十三条和《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的规定，对付东家庭农场处罚如下：1、责令退还非法占用的889平方米的集体土地；2、限期十五日内自行拆除在非法占用的889平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状；3、并处30／平方米，计26670元罚款。十五日内履行案涉处罚决定。被告于2020年1月23日向原告送达了案涉处罚决定书。原告不服处罚决定，诉至本院。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条第（四）项规定，查处非法占用土地，是法律赋予霍邱资源规划局的法定职责。原告在基本农田建塑料大棚进行水产养殖，违反《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和养殖业，霍邱资源规划局对其进行处罚，系履行法定职责。原告称被告送达不规范，送达回证有改动痕迹，合议庭认定行政行为程序有轻微瑕疵，但对原告权利未产生实际影响。原告认为被告行政处罚行为超过2年时效的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，因此被告对原告的行政处罚未超时效。故原告诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决如下： 驳回原告霍邱县付东水产养殖家庭农场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告霍邱县付东水产养殖家庭农场负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  周遵江 人民陪审员  段卫霞 人民陪审员  卞林敏 二〇二〇年八月二十五日 书 记 员  王谦榕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。