江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终259号 上诉人（原审原告）洪锋锋，男，1982年12月16日生，××族，住启东市，送达地址南通市港闸区××广场××号楼××室。 委托代理人陆佳璐，江苏海越（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市水务局，住所地启东市汇龙镇民乐中路**。 法定代表人宋亚昌，局长。 应诉负责人龚英，副局长。 委托代理人宋远飞，启东市水务局政策法规科工作人员。 委托代理人周峰，江苏江海明珠律师事务所律师。 原审第三人卢金金，男，1986年11月10日生，××族，住启东市。 上诉人洪锋锋诉启东市水务局不履行法定职责一案，不服江苏省南通经济技术开发人民法院（2020）苏0691行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年6月，洪锋锋向启东市水务局举报吕四港镇××村村民卢金金私自堵住河道，在河道上铺设水泥路。启东市水务局于2019年6月17日回复洪锋锋，启东市水务局已于2019年6月15日现场勘查，洪锋锋所举报的河道属于村级自有河道，根据《启东市水利工程管理条例》规定，村级水利工程由村民委员会负责管理，其已将该举报信移送给吕四港镇人民政府及吕四港镇××村村民委员会处理，并要求上述单位将处理结果及时答复举报人。洪锋锋认为启东市水务局未能履行法定查处职责，遂提起本案诉讼，请求判决，1.确认启东市水务局未按洪锋锋申请履行查处卢金金违章的行为违法；2.要求启东市水务局依法作出处罚决定，限期拆除卢金金违章搭建的位于启东市××斧头村四级河道上的堤坝，恢复河道的泄洪功能；3.依法对启东市水务局所依据的规范性文件《市政府关于调整和赋予吕四港镇第二批县级经济社会管理权限的通知》(启政发[2018]73号)和《市政府关于印发启东市水利工程管理实施办法的通知》(启政规[2019]4号)进行合法性审查；4.本案诉讼费由启东市水务局承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的”的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“有利害关系”情形。该利害关系就是指有可能会受到行政行为的不利影响。本案中，洪锋锋与第三人系隔河相邻，第三人在河道上修路的行为有可能会损害到洪锋锋自身的合法权益，故其作为原告提起行政诉讼并无不当，启东市水务局主张洪锋锋不具备起诉主体资格不成立。但是，启东市水务局已不具有洪锋锋所主张的法定职责。根据中央编办、中央农办、国家发展改委、公安部、民政办、财政部《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发[2010]50号）和《省委办公厅、省政府办公厅关于印发江苏省经济发展镇行政管理体制改革试点工作意见的通知》（苏办发[2010]24号），2011年12月29日江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于如皋市长江镇和启东市吕四港镇行政管理体制改革试点方案的批复》（苏办[2011]76号），原则上同意了如皋市长江镇和启东市吕四港镇行政管理体制改革试点方案，下放经济社会管理权限，启东市市级职能部门下放的具体管理权限，以启东市政府文件形式下达。2012年10月22日启东市人民政府印发了《市政府关于赋予吕四港镇部分经济社会管理权限的决定》（启政发[2012]88号），将“对擅自在水利工程管理范围内盖房、圈围墙、堆放物料、开采沙石土料、埋设管道、电缆或兴建其他的建筑物的行为进行查处”的行政处罚权由启东市水务局下放至吕四港镇人民政府。2014年1月9日江苏省委办公厅、省政府办公厅再次印发《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办发〔2014〕1号）的通知，明确“对于法律、法规、规章明确规定县级政府及部门行使的经济社会管理权限，由试点镇所在县级政府组织清理确认后，直接赋予试点镇政府在辖区范围内行使”。2016年12月19日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（厅字〔2016〕49号），规定了省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。2018年11月22日启东市政府印发《市政府关于调整和赋予吕四港镇第二批县级经济社会管理权限的通知》（启政发[2018]73号），除了前述已下放的行政处罚权外，另新增49项原由市水务局行使的行政处罚权。由此可以看出，洪锋锋所举报第三人妨碍河道的行为的行政处罚权行使主体，已由启东市水务局下放至启东市吕四港镇人民政府。启东市水务局已不再具有行使洪锋锋所举报案件的调查处理的法定职责，故洪锋锋的起诉应予驳回。综上，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回洪锋锋的起诉。 上诉人洪锋锋上诉称，一审裁定没有以法律和行政法规、地、地方性法规为裁判依据是在未对规范性文件进行合法性审查的情况下，直接依据与上位法相抵触的规范性文件，认定案涉行政处罚权被下放至启东市吕四港镇人民政府，违悖了行政诉讼法的规定。即便行政管理体制改革试点的理由成立，启东市水务局对此仍具有监督职责，并且根据《行政处罚法》第十八条规定，行政管理体制改革中将事权下放应属于行政委托。请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人启东市水务局辩称，1.根据行政诉讼法司法解释第一百四十九条规定，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为行政行为合法的依据。本案中，一审法院对被上诉人提供的相关文件进行审查后认为规范性文件合法，一审法院据此认定行政行为合法具有法律依据。2.一审法院根据中央办公厅、江苏省政府办公厅和启东市人民政府印发的相关文件，认定行政处罚权部分已经由启东市水务局下放至吕四港镇政府，启东市水务局对在水利工程管理范围内妨碍河道的行为已经不再具有法定的调查处理职权。3.行政处罚权下放与行政法上的行政委托并非一个概念，被上诉人的相关行政处罚权下放至吕四港镇政府后，被上诉人就不再享有该行政处罚权。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 另查明，启政发〔2012〕88号《市政府关于赋予吕四港镇部分经济社会管理权限的决定》的附件1《启东市第一批下放吕四港镇行政职权事项一览表》中载明，市水务局下放行政处罚权1项，权力事项为“对擅自在水利工程管理范围内盖房、圈围墙、堆放物料、开采沙石土料、埋设管道、电缆或兴建其他的建筑物的行为进行查处”，放权方式为“直接放权”。启政发〔2018〕73号《市政府关于调整和赋予吕四港镇第二批县级经济社会管理权限的通知》附件3《赋予吕四港镇部分县级经济社会管理权限目录》中载明，事权名称“对在河道管理范围内擅自或者未按照批准建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其它妨碍河道行洪的活动处罚”，放权方式为“授权”。 本院认为，依法行政是对行政机关的基本要求，在法定职责范围内作出行政行为是依法行政的应有之义，超越职权或滥用职权都可能构成违法行政。任何公民、法人或组织也不得“强人所难”，要求行政机关在其职权之外作出行政行为。具体到本案中： 首先，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2017年7月4日，江苏省委办公厅、省政府办公厅根据中共中央办公厅、国务院办公厅厅字〔2016〕49号文印发《的通知》（苏办发〔2017〕32号），通知中规定，根据经济发达镇的工作实际和承接能力，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，实行协同联动、精准赋权，完善基层政府功能。对基层管理迫切需要且能够有效承接的部分县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等，可赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，镇政府为权力实施主体。该规定明确了将有关行政处罚权赋予经济发达镇政府行使。启政发〔2018〕73号文系根据苏办发〔2017〕32号文作出，也就是说，启东市政府将“对在河道管理范围内擅自或者未按照批准建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其它妨碍河道行洪的活动处罚”授权给吕四港镇人民政府，是根据国务院和江苏省政府的上述规定作出的，符合行政处罚法的相关规定。且赋权方式是授权，吕四港镇政府是所赋权力的实施主体。故上诉人洪锋锋关于启政发〔2018〕73号文中将相关职责赋予吕四港镇政府与上位法抵触及所赋权力属于委托的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 其次，《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章和其他规范性文件。该规定中所称的其他规范性文件，是指行政机关作出的非立法性文件。由于行政管理领域的广泛性、多样性和复杂性，其他规范性文件往往是对立法性文件（包括法律、法规和规章）的有效补充，实践中，行政机关经常引用其他规范性文件作为行政行为的依据，特别是在没有法律、法规或规章可以直接适用的情形下。对于这些规范性文件，只要合法有效，可以在裁判文书中引用，这与人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地、地方性法规为依据的规定的并不矛盾案一审裁定中引用了国务院有关部门和江苏省、启东市政府制定的相关规范性文件作为认定被上诉人启东市水务局是否具有案涉查处职责的依据，符合经济发达镇行政管理体制改革的实际，也符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款的规定。上诉人洪锋锋上诉称一审裁定没有以法律和行政法规、地、地方性法规为依据对裁判文书中引用其他规范性文件的理解错误，本院不予采纳。 再次，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，虽然根据《中华人民共和国河道管理条例》《江苏省河道管理条例》等的规定，在河道上修建阻水道路、填堵河道的违法行为，属于县级以上地方人民政府水行政部门查处的职责范围，即本案上诉人洪锋锋所举报的卢金金的行为本应属于被上诉人启东市水务局查处的职责范围，但根据国务院有关部门、江苏省政府关于经济发达镇行政管理体制改革试点的要求，启东市水务局已不再具有对案涉举报行为的查处职责。在此情形下，上诉人洪锋锋仍然要求被上诉人启东市水务局查处卢金金在河道上修建道路的行为，显然超出了其权限范围，一审法院据此裁定驳回洪锋锋起诉，于法有据，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人洪锋锋的上诉理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨德华 审 判 员 郁 娟 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年八月十日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对于上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；