银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初270号原告宁夏众康和医疗器械有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市。法定代表人任晓蕾，该公司总经理。委托代理人韩智、王小宇，宁夏言宗律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市市场监督管理局兴庆区分局，住所地：宁夏回族自治区银川市。法定代表人杨文东，该分局局长。行政机关负责人丁向军，该分局副局长。委托代理人彭敏，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人杨婷婷，宁夏天器律师事务所律师，特别授权代理。原告宁夏众康和医疗器械有限公司不服被告银川市市场监督管理局兴庆区分局作出的银市监兴罚字[2020]79号《行政处罚决定书》，于2020年4月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告宁夏众康和医疗器械有限公司的法定代表人任晓蕾及委托代理人韩智、王小宇，被告银川市市场监督管理局兴庆区分局副局长丁向军及委托代理人彭敏、杨婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月1日，被告作出银市监兴罚字[2020]79号《行政处罚决定书》，认定原告在进货成本无明显变化的前提下借疫情大幅提高三种防疫用品销售价格，进销差价率均高于2020年1月19日前最后一次实际交易，属于在疫情期间哄抬价格，该行为违反《中华人民共和国价格法》第十四条和《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》（以下简称《指导意见》）第五条的规定，依据《价格违法行为行政处罚规定》第六条的规定，对原告作出罚款450000元的行政处罚。原告宁夏众康和医疗器械有限公司诉称，一、原告不存在“捏造、散步涨价信息，哄抬价格，推定商品价格过高上涨”的行为。原告经银川市行政审批服务管理局核准取得了《第二类医疗器械备案凭证》，经营方式为批零兼营。在以往的销售过程中，原告主要是以批发为主。随着新冠肺炎疫情的爆发，出现大量个体到原告处购买口罩等物品的情况。对于个体的购买，原告按照市场零售价进行出售，完全符合自主经营及相关规定的要求。批发与零售的价格存在很大差距，被告在未查实原告所售物品究竟是批发还是零售的情况下，认定原告存在“哄抬价格、推动商品价格过高上涨”的行为，明显错误。二、被告对原告进行处罚的法律依据错误。(一)《指导意见》不应作为本案行政处罚的依据。其一，该指导意见于2020年2月1日发布，被告却对2020年1月19日的交易情况进行了认定，违背了“法不溯及既往”的基本原则；其二，指导意见并未载明生效日期，生效条件，对于没有生效的规范性文件，不应作为行政处罚的依据。(二)被告的法律依据自相矛盾，且明显错误。被告以原告违反《中华人民共和国价格法》第十四条第(三)项的规定，根据《价格违法行为行政处罚规定》第六条第一条第(三)项对原告进行处罚。但根据《中华人民共和国价格法》的规定可以看出，“捏造、散布涨价信息，哄抬价格”应是违法手段，“推动商品价格过高上涨的”才是违法结果，根据被告的处罚决定书可以看出原告不存在“捏造、散布涨价信息，哄抬价格”的行为。商品价格过快、过高上涨是疫情原因导致，不是原告一己之力能够做到。被告既然认为原告违反了《中华人民共和国价格法》第十四条第(三)项，但在处罚时却没有适用与《中华人民共和国价格法》相对应的条款，即《价格违法行为行政处罚规定》第六条第一款第（一）项，而是适用了第六条第一款第（三）项，且《价格违法行为行政处罚规定》第六条只是对于推动商品价格过快、过高上涨行为进行的处罚，与被告认为的违法行为无关，更与原告的销售行为无关。三、被告作出的行政处罚程序违法。被告在作出行政处罚过程中，没有按照规定进行调查、核实，导致本案事实不清，证据不足，属程序违法。综上，原告认为，被告作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，程序违法。原告起诉请求判令：1.撤销被告作出的银市监兴罚字[2020]79号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。被告银川市市场监督管理局兴庆区分局辩称，一、被告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。2020年2月5日，被告在对原告进行检查时发现原告存在在疫情期间哄抬价格销售防疫用品的违法行为。经查，原告在新冠肺炎疫情期间向银川市及周边地区多家药店、医院、个体销售河南安邦一次性口罩、3M口罩、防护服等三种防疫用品过程中，在进货成本无明显变化的前提下，借疫情大幅提高销售价格，河南安邦一次性口罩的进销差价率由45%提高至89%，3M口罩进销差价率由60%提高至88%，防护服价格进销差价率由15.25%提高至51.57%和68.75%，三种防疫用品的进销差价率均高于2020年1月19日前最后一次实际交易的进销差价率，属于《指导意见》规定的在疫情期间哄抬价格的违法行为。二、被告作出的行政处罚适用法律正确。原告的行为属于《指导意见》第五条第一款第（三）项规定的哄抬价格的违法行为，被告先后四次向原告送达《限期提供材料通知书》，要求原告提供完整的进销货票据，但原告无法提供全部销售记录的合法销售发票、收费票据凭证或者财务账簿等证据，依据《指导意见》第六条第（一）项的规定，应按没有违法所得论处。被告依据《价格违法行为行政处罚规定》第六条第一款第（三）项规定的5万元以上50万元以下的幅度内对被原告作出罚款，适用法律正确。三、被告作出的行政处罚程序合法。被告于2020年2月5日立案后，依法进行了调查、询问，向原告告知陈述、申辩、听证、复议、诉讼等权利，于2020年4月1日作出行政处罚决定，充分保障了原告的权利，行政处罚程序合法。综上，被告作出的银市监兴罚字[2020]79号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告银川市市场监督管理局兴庆区分局向本院提交以下证据：第一组证据：1.现场笔录三份；2.询问笔录五份、执法证四份；3.众康和公司营业执照一份、任晓蕾身份证一份、第二类医疗器械经营备案凭证一份；4.银川市兴庆区（南）德泰劳保经销部营业执照一份、宁夏银行网上银行电子回单一份、宁夏增值税普通发票一份、山东增值税专用发票一份、河南省安邦卫材有限公司销货清单两份；5.银川市兴庆区博康铭大药房营业执照、药品经营许可证各一份、纳静身份证一份、宁夏众康和医疗器械有限公司随货同行单一份、宁夏众康和医疗器械有限公司零售单一份；6.银川市兴庆区（南）宝生堂药店营业执照一份、情况说明一份、朱敏身份证一份、昌晓雯身份证一份、宁夏众康和医疗器械有限公司销售清单一份、宁夏众康和医疗器械有限公司随货同行单一份；7.宁夏众康和医疗器械有限公司零售单十三份；8.取证单两份、照片两张、单品流向查询七份、河南省安邦卫材有限公司营业执照一份、河南省安邦卫材有限公司医疗器械生产许可证一份、第二类医疗器械经营备案凭证一份、医疗器械质量保证协议书一份、河南省医疗器械检验所检验报告一份、宁夏增值税专用发票和销货清单各一份。证明目的：本案行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。证据1、2证明被告对原告现场检查情况以及对原告公司法定代表人确认涉案防疫物品进货价格、销售价格及违法所得情况、金额及相应的合法票据情况。证据3-7证明原告向上述证据载明的药店销售案涉防疫物品的事实及销售的时间、金额。证据8证明原告销售的案涉物品的销售单价及一次性口罩的货物来源情况。原告对第一组证据的质证意见如下：对证据1中2月5日、2月18日的现场笔录的真实性没有异议，合法性不予认可，2月5日笔录的检查人员存在矛盾之处，且当事人陈述、申辩均为无，这不符合本案真实情况及常理，程序违法。2020年2月24日对银川市兴庆区（南）宝生堂药店的笔录未对被调查人身份进行核实，也没有相关证据能够证实其身份及陈述的真实性。且陈述为该320个口罩在销售后进行返还，但被告却没有对上述情况进行核实，事实认定不清；对证据2中的2020年3月21日的询问笔录的三性不予认可，该询问笔录没有任晓蕾的签字，也没有其他执法记录等证据证明该笔录的真实性。同时，2020年2月21日的询问笔录证实，原告所购买的物品遭遇进货价大幅增长的情况，因此，原告的销售价也应进行调整。该份询问笔录（上面书写原告未签字要调查核实）2月21日是将原本的2月24日经过涂改改为2月21日，没有原告负责人或法定代表人签字。对执法证四份的三性没有异议；对证据3中众康和公司营业执照一份、任晓蕾身份证份、第二类医疗器械经营备案凭证一份的三性没有异议，该组证据能够证实，原告的经营方式为批零兼售，因此，对原告销售物品的价格应根据批发还是零售进行区分；对证据4中银川市兴庆区(南)德泰劳保经销部营业执照一份、宁夏银行网上银行电子回单一份、宁夏增值税普通发票一份的三性没有异议，该组证据能够证明，原告与银川市兴庆区(南)德泰劳保经销部的交易时间在2020年1月22日，不应以2020年1月19日之前的价格作为处罚标准。对山东增值税专用发票一份真实性没有异议，对河南省安邦卫材有限公司销货清单两份真实性没有异议，对关联性不予认可；对证据5中的真实性没有异议，对于该价格的认定，应结合原告批零兼售的经营模式进行认定；对证据6中银川市兴庆区(南)宝生堂药店营业执照一份的真实性没有异议，情况说明一份不符合证据规则的规定，对于法人出具的证明文件，应由法人加盖印章，由法定代表人签字确认。该药店的法定代表人为朱敏，但在证明文件上签字的人为吕晓雯。吕晓雯自己给自己出具证明，不仅违反法律规定，更无法证明相关内容的真实性。对朱敏身份证、吕晓雯身份证没有异议。对宁夏众康和医疗器械有限公司销售清单一份、宁夏众康和医疗器械有限公司随货同行单的真实性没有异议，但在被告出示的证据1的现场笔录中，2020年2月24日对银川市兴庆区（南）宝生堂药店的笔录中明确陈述为该320个口罩在销售后进行返还，被告对于未经查实的事实作为认定原告违法的依据，明显错误；对证据7中宁夏众康和医疗器械有限公司零售单十三份，原告收到的复印件只有十二份，对真实性没有异议，该组证据能够证实原告批零兼售且其销售价格不违法。被告对证据调查原件与复印件并不一致，调查事实不清；对证据8中取证单两份、照片两张的三性不予认可，执法人员在听证中陈述取证时间为2月5日，但该证据却显示时间为2月9日。证明原告按照市场零售价进行销售，符合相关法律规定。对单品流向查询七份、河南省安邦卫材有限公司营业执照一份、河南省安邦卫材有限公司医疗器械生产许可证一份、第二类医疗器械经营备案凭证一份、医疗器械质量保证协议书一份、河南省医疗器械检验所检验报告一份、宁夏增值税专用发票和销货清单各一份的真实性没有异议，但对于原告的销售行为，应结合其批零兼营的销售方式进行认定。因此，被告的证据达不到其证明目的。第二组证据：1.案件来源登记表一份、立案审批表一份；2.限期提供材料通知书及送达回证各四份；3.案件审理记录一份；4.《行政处罚案件有关事项审批表》一份、行政处罚听证告知书及送达回证一份；5.《行政处罚案件有关事项审批表》一份、行政处罚听证通知书及送达回证一份；6.听证笔录一份、听证申辩意见一份、代理词一份；7.听证报告一份、《行政处罚案件有关事项审批表》一份、行政处罚听证告知书及送达回证一份、部门负责人集体讨论会议记录一份、行政处理决定审批表一份、行政处罚决定书及送达回证一份。证明目的：被告依据法律规定告知了原告享有的陈述、申辩、听证、复议、诉讼等权利，行政处罚程序合法。原告对第二组证据的质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，王小宁不是办案机构负责人，案件登记、立案程序违法；对证据2的真实性认可；证据3的程序不合法，不认可；对证据4、5没有异议；对证据6中听证笔录一份的三性没有异议，该证据能够证实被告认定事实不清。被告没有对原告2020年1月19日之前与之后进货的数量、销售的数量进行核实，更没有对2020年1月19日之前与之后的进货价格进行对比，无法区分进货成本，更无法计算所谓的进销价差率。直接以2020年1月19日作为对比时间节点，没有事实及法律依据。对听证申辩意见一份、代理词一份没有异议；对证据7中听证报告一份的真实性没有异议，该听证报告在最终的处理意见及建议中明确载明“建议针对当事人及其委托代理人在听证过程中提出的陈述申辩意见及听证结束后提交的代理词，进行进一步调查核实”。但根据被告提交的后续证据可以证明，被告在意识到其行政行为需进一步调查核实的情况下，没有调查核实的证据，直接作出了本案行政处罚决定，该处罚决定明显事实不清。对《行政处罚案件有关事项审批表》一份的真实性没有异议。对部门负责人集体讨论会议记录的真实性没有异议，直至2020年3月30日，被告才最终决定对原告进行罚款，但被告直至其2020年4月1日作出本案行政处罚决定时，均没有向原告进行告知，该行为程序严重违法。对行政处理决定审批表一份、行政处罚决定书及送达回证的三性没有异议，但被告行政处罚行为事实不清、证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。原告宁夏众康和医疗器械有限公司向本院提交以下证据：第一组证据：介绍信一份，证明九份。证明目的：被告认定的原告哄抬物价的河南省安邦卫材有限公司生产的一次性医用口罩，系原告对外零售，且符合市场零售价格。原告不存在哄抬物价的行为。被告对第一组证据中介绍信的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可。该介绍信与被告调取的单品流向单及零售单上载明的购货人一致，恰恰能够证明原告在2020年1月19日之后，向博康铭大药房销售一次性医用口罩，以及相应的价格的事实。对原告向法庭提交的证明9份的三性及证明目的均不予认可。该证明系案外人宁夏一正药业有限公司等出具，上述公司与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的。通过被告向法庭提交的单品流向单以及零售单均可以显示原告向证明中所载明的9家医药公司出售一次性口罩的事实。第二组证据：感谢信三份，银川市红十字会接受捐赠物资回执单、荣誉证书、捐赠证书、爱心捐赠证书、照片打印件各一份。证明目的：在疫情防控期间，原告向包括被告在内的多家主体捐赠了一次性医用口罩、一次性医用手套、84消毒液等多项防疫物资。原告不存在哄抬物价的行为。原告积极履行其社会责任，不存在哄抬物价、牟取暴利的行为。被告认为第二组证据的真实性和合法性因与本案不具有关联性，被告无法判定上述证据的真实性及合法性。被告对该组证据的证明目的不予认可。因为该组证据在证据具有真实性的情况下，仅能够证明其捐赠行为，但是原告在疫情期间销售涉案防疫物品超过市场监管总局哄抬物价的指导意见中确定的相关行为，构成哄抬物价的违法行为。因此上述证据不能够证明其证明目的。以上证据，经当事人当庭质证，本院审查认为，被告提交的证据，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。原告提交的第一组证据中介绍信能够证明原告对外零售的事实，但不能达到原告的证明目的。第一组证据中的九份证明，内容与原告业务管理系统中单品流向查询信息相悖，本院不予采信。原告的第二组证据与本案所涉行政处罚无关联性，亦不能达到原告的证明目的，故本院不予采信。经审理查明，2020年2月5日，被告对原告进行检查，发现原告出售的一次性口罩、3M口罩、防护服存在涉嫌疫情期间哄抬物价的行为。被告进行现场检查及询问调查，结合原告法定代表人任晓蕾的陈述及原告采购系统《单品流向查询》，确认原告于2020年1月13日从河南省安邦卫材有限公司购进25000个一次性口罩，进货价为0.11元/个。2020年1月15日售价0.2元/个，1月23日起售价1元/个，直至2020年1月24日全部售完。2020年1月20日，原告从个人手中进货3M口罩1000个，进货价1.2元/个，单个售价从2.5元、3元、5元、8元、10元不等。2020年1月21日，原告从个人手中分两次进货3M口罩，第一批进货269个，进货价2元/个，第二批进货448个，进货价4.3元/个，单个售价从5元、10元、15元不等。2020年1月21日，原告从个人手中购入100个护目镜，进货价为8.8元/个，单个售价从15元、20元、25元不等。2020年1月23日原告从银川市兴庆区（南）德泰劳保经销部购入432个护目镜，进价10元/个，单个售价从20元、25元、35元不等。被告当日决定立案调查，进行调查、询问，制作了相应的笔录，并告知原告陈述、申辩及听证的权利。2020年2月26日，被告作出《行政处罚听证告知书》，同日送达原告。2020年2月27日，原告提出听证申请。2020年2月28日，被告作出《行政处罚听证通知书》，决定于2020年3月12日举行听证会，该通知书于2020年3月2日送达原告。2020年2月5日、2月18日、3月23日，被告分别向原告下达《限期提供材料通知书》，要求原告提供相应期间内河南安邦一次性口罩、3M口罩、防护服、护目镜的全部进货、销售发票及其他相关交易凭证、单据、账簿复印件等材料，至听证会前，原告未能提供。2020年4月1日，被告作出《行政处罚决定书》，认定原告在新冠肺炎疫情期间向银川及周边地区多家药店、医院、个体销售河南安邦一次性口罩、3M口罩、防护服这三种防疫用品过程中，在进货成本无明显变化的前提下借疫情大幅提高销售价格，河南安邦一次性口罩的进销差价率由45%提高至89%，3M口罩进销差价率由60%提高至88%，防护服价格进销差价率由15.25%提高至51.57%和68.75%，三种防疫用品的进销差价率均高于2020年1月19日前最后一次实际交易的进销差价率，属于《指导意见》规定的在疫情期间哄抬价格的违法行为，因原告未提供全部销售记录的证据材料，故按没有违法所得认定，决定对其处罚450000元罚款。该处罚决定于2020年4月2日送达原告。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国价格法》第十四条第（三）项规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：.....（三）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的。”《指导意见》第五条规定：“经营者出现下列情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（三）项所规定的哄抬价格违法行为。......（三）经营者销售同品种商品，超过1月19日前（含当日，下同）最后一次实际交易的进销差价率的；......经营者有本条第（三）项情形，未造成实际危害后果，经市场监管部门告诫立即改正的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。”根据上述规定，经营者不得有哄抬价格，推动商品价格过高上涨的不正当价格行为。市场监管总局在疫情期间更是出台明确指导意见对哄抬价格作出规定，即疫情期间同种商品的进销差价率以2020年1月19日为分界点认定是否属于哄抬价格行为。本案中，原告销售的一次性口罩、3M口罩、护目镜的售价均在1月19日大幅提升，符合上述规定的“哄抬价格”行为。对于原告提出被告应先行对原告予以告诫，原告不改正方能处罚的意见，本院认为，上述规定明确“未造成实际危害后果”的，市场监管部门应告诫立即改正。而新冠肺炎疫情期间属于特殊时期，经营者抬高物价的行为不可避免的造成公众恐慌心理，产生了一定的危害后果，故原告的意见本院不予采纳。《价格违法行为行政处罚规定》第六条规定：“经营者违反价格法第十四条的规定，有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照：......（三）利用其他手段哄抬价格，推动商品价格过快、过高上涨的。”本案中，被告多次向原告下达《限期提供材料通知书》，要求原告提供相应期间内河南安邦一次性口罩、3M口罩、防护服、护目镜的全部进货、销售发票及其他相关交易凭证、单据、账簿复印件等材料，但原告未提供，致使被告无法核算原告哄抬价格行为的违法所得，故被告按照“没有违法所得”确定处罚数额，并无不当。综上，被告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚结果适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宁夏众康和医疗器械有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告宁夏众康和医疗器械有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉人民陪审员 范中元 二〇二〇年八月二十四日法官助理 马晓雪书记员 刘 娜 附：本判决适用的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。