宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终89号 上诉人（原审原告）徐某，男，1978年3月8日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 委托代理人武文昊，宁夏北地律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人段其锋，宁夏北地律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市公安局兴庆区分局，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。 法定代表人王建荣，局长。 行政机关出庭负责人李明，该局副局长。 委托代理人周佳宁，该局法制大队民警（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市公安局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。 法定代表人吴琦东，局长。 委托代理人梁秋枫，该局法制支队民警（特别授权）。 上诉人徐某因与被上诉人银川市公安局兴庆区分局（以下简称兴庆分局）、银川市公安局行政强制及行政复议一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初543号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年2月5日，原告徐某因吸食毒品“海洛因”被银川市公安局金凤区分局强制隔离戒毒二年。2019年2月20日，银川市公安局金凤区分局作出银金公（北）社康决字[2019]第1号《社区康复决定书》，责令原告徐某社区康复三年（自2019年2月20日至2022年2月19日）。2019年3月1日，原告徐某与银川市兴庆区丽景街街道办事处签订《社区康复协议书》，约定社区康复人员的定期检测三年内不得少于12次，第一年至少每2个月检测1次（2019年3月、5月、7月、9月、11月和2020年1月），每月1日为检测日；第二年至少每3个月检测1次……；社区康复人员每2个月至少向社区康复工作小组报告康复情况1次；社区康复人员在社区康复期间不得擅自离开社区康复执行地所在的区、县（市），暂时离开3天以上的，填写《社区康复人员外出请假审批表》，社区康复小组发出《社区康复人员外出准假通知书》后方能外出，并必须按时返回销假。2019年5月8日，原告徐某进行了尿样检测，随后提起外出福州市的请假申请，假期时间为2019年5月22日至2019年6月1日，社区康复小组予以批准。2019年7月24日，银川市兴庆区丽景街街道办事处以原告徐某逃避2019年6月5日的定期不定时检测为由，向原告徐某发出《社区戒毒社区康复人员违规行为告诫书》，因原告徐某在福建省，由其父亲徐金山签收。2019年8月16日，银川市兴庆区丽景街街道办事处工作人员通过微信告知原告徐某“……从6月1日到现在私自离开银川70天，且拒绝接受尿检及抽查，已经严重违反社区康复协议。《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条规定，被责令接受社区康复的人员拒绝接受社区康复或者有严重违反社区康复协议行为的，县级以上人民政府公安机关可以责令其接受社区戒毒或者强制隔离戒毒……”的内容。2019年8月22日，原告徐某回到银川市，银川市兴庆区丽景街街道办事处将原告徐某向银川市公安局兴庆区分局丽景街派出所进行移交。丽景街派出所立案后对原告徐某、原告父亲徐金山、社区康复工作人员进行询问，查询吸毒人员动态管控详细信息，认定原告徐某在2019年6月1日至2019年8月22日期间未到社区报到，作出行政处罚告知，原告徐某拒绝签字。2019年8月23日，被告兴庆分局认定徐某严重违反社区戒毒协议，依据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项、第四十七条第一款的规定，作出银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》，决定对原告徐某强制隔离戒毒二年（自2019年8月23日至2021年8月22日）。原告徐某不服，于2019年9月5日向被告银川市公安局提交行政复议申请，被告银川市公安局于当日受理，于2019年9月10日向被告兴庆分局送达《行政复议受理通知书》《提出答复通知书》，被告兴庆分局于2019年10月8日向被告银川市公安局提交《行政复议答复书》及行政处罚案卷和法律依据。银川市公安局审查后于2019年10月21日作出银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》，维持被告兴庆分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》。原告徐某不服，向法院提起行政诉讼。请求依法判令：1.撤销被告银川市公安局作出的银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》；2.撤销被告兴庆分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》，并对原告解除强制隔离戒毒措施；3.被告兴庆分局向原告徐某支付侵犯公民人身自由赔偿金23379.56元（按照2018年职工日平均工资315.94元/日，自2019年8月23日暂计算至2019年11月5日），赔偿金计算至原告徐某被解除强制隔离戒毒措施止。 一审法院认为，各方当事人对案件事实方面没有争议，主要争议焦点在于两个方面，一是强制隔离戒毒决定的法律适用方面，即强制隔离戒毒是否必须以认定原告徐某吸毒成瘾为前提，二是复议结果是否正确，即被告兴庆分局逾期提交答复的情形下，被告银川市公安局是否应当直接撤销原行政行为。分述如下： 一、被告兴庆分局对原告徐某作出强制隔离戒毒决定之前，是否必须先行确定原告徐某是吸毒成瘾人员。《中华人民共和国禁毒法》第三十三条规定，对吸毒成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒。第三十八条第一款第（三）项规定，吸毒成瘾人员严重违反社区戒毒协议的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定。第四十八条规定，对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。社区康复参照本法关于社区戒毒的规定实施。《戒毒条例》第二十条规定，社区戒毒人员在社区戒毒期间，逃避或者拒绝接受检测3次以上，擅自离开社区戒毒执行地所在县（市、区）3次以上或者累计超过30日的，属于《中华人民共和国禁毒法》规定的“严重违反社区戒毒协议”。根据上述规定，社区戒毒和社区康复的适用对象和条件是不相同的，但在管理上是一致的，即社区康复人员的管理参照社区戒毒的规定进行，只要社区康复人员存在《戒毒条例》第二十条规定情形，公安机关就可以参照《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项的规定对其作出强制隔离戒毒决定。这样的立法本意，在《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条规定的“社区康复人员在社区康复期间，逃避或者拒绝接受检测三次以上，或者擅自离开社区康复执行地所在设区的市三次以上或者累计超过三十日的，属于严重违反社区康复协议的行为。被责令接受社区康复的人员拒绝接受社区康复或者有严重违反社区康复协议行为的，县级以上人民政府公安机关可以责令其接受社区戒毒或者强制隔离戒毒……”内容中得到了直接体现。原告徐某属于社区康复人员，经社区康复机构批准，于2019年5月22日离开社区康复执行地银川市前往福建省福州市，假期至2019年6月1日结束。假期结束后，徐某未按期返回银川市销假，未向社区康复机构汇报自己的康复情况，联系电话变更后未向社区康复机构告知，导致工作人员长期无法联系徐某，至2019年8月22日返回银川时，脱离监管近三个月，违反了《社区康复协议书》中请假销假、按期进行检测、按期向社区康复工作小组报告康复情况等约定内容，属于《戒毒条例》第二十条规定的情形，被告兴庆分局依据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项、第四十七条第一款的规定，对原告徐某作出强制隔离戒毒二年的决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告徐某提出的“原告不符合《吸毒成瘾认定办法》第七条规定中吸毒成瘾人员的认定条件，被告兴庆分局未对原告进行吸毒成瘾认定，原告徐某在2018年5月22日尿样检测为阴性，对原告徐某决定强制隔离戒毒违反了《中华人民共和国禁毒法》第三十八条中吸毒成瘾人员的前提”的抗辩意见，不予采纳。二、被告兴庆分局逾期提交答复和证据的情形下，被告银川市公安局作为复议机关，是否应当依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，直接撤销被告兴庆分局作出的强制隔离决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，申请人、第三人可以查阅。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关可以决定撤销该具体行政行为。原告徐某于2019年9月5日提交行政复议申请，被告银川市公安局于当日决定受理，于2019年9月10日向被告兴庆分局送达《行政复议受理通知书》《提出答复通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，被告兴庆分局应当在2019年9月21日之前向被告银川市公安局提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据。被告兴庆分局实际于2019年10月8日提交《行政复议答复书》及证据、依据，超过上述规定中的十日期限。 在行政复议过程中，下级机关向上级机关就行政行为是否合法、适当，向复议机关提出书面答复并提交证据、依据，既是下级机关的法定义务，也是下级机关服从上级机关指挥的行政责任和纪律，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和第二十八条第一款第（四）项的规定，旨在督促下级机关及时提交材料，以保证上级机关及时查明案件事实，并在法定期限内结案，如果下级机关拒绝提交答复和证据，对复议活动消极抵制，上级机关可以通过撤销下级机关具体行政行为的方式对下级机关给予制裁，以维护法律权威，这样的规定与《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的立法目的完全一致。如果下级机关提交了答复和证据，只是超过了规定的十日期限，复议机关直接以超期提供证据为由撤销下级机关的行政行为，反而不能达到保护复议申请人的合法权益的目的，也不能达到防止和纠正违法行政行为的目的，与立法精神相悖。被告兴庆分局提交答复书、证据和依据的时间虽然明显超出法律规定的期限，但该延迟提交行为并未影响到原告徐某查阅案卷材料、行使相关权利，被告银川市公安局也并未因此影响到案件的及时审结，故原告徐某以被告银川市公安局适用法律错误、程序违法为由提出撤销行政复议决定的请求，不予支持。三、关于原告的赔偿请求。因被告兴庆分局作出的银兴公（丽景）强戒决字[2019]10011号《强制隔离戒毒决定书》和被告银川市公安局作出的银公行复决字[2019]29号《行政复议决定书》均符合法律规定，故原告徐某提出的赔偿请求缺乏事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告徐某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐某负担。 宣判后，徐某不服，向本院提起上诉称，一、一审判决违反《中华人民共和国禁毒法》立法本意，应当适用《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国立法法》。《中华人民共和国禁毒法》设立强制隔离戒毒的立法本意是帮助吸毒人员戒除毒瘾，而非对吸毒人员进行惩罚。“吸毒成瘾人员”实施了特定行为或符合了特定条件的情况下方可采取强制隔离戒毒措施。行政机关作出任何行政强制措施都应当依据明确的、有效的法律法规，公安机关仅“参照”某项法律规定就可以作出限制人身自由的强制措施明显是错误的。一审判决引用《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条的规定是错误的，该条例系地方性法规，不应违反上位法对限制人身自由强制措施的条件进行扩大。故根据《中华人民共和国立法法》相关规定，一审判决引用《宁夏回族自治区禁毒条例》第三十四条是违反上位法和立法法规定的无效法规条款，不能体现《中华人民共和国禁毒法》的立法本意。二、一审判决没有正确适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。《中华人民共和国行政复议法》是程序法，首先应当保障复议程序符合法律规定。如果被上诉人银川市公安局在行政复议阶段依法复议，涉案强制隔离戒毒决定书在行政复议阶段就应当被撤销。上诉人并不否认自身违反了社区康复相关规定，但上诉人自2019年2月强制隔离戒毒结束后再无吸食毒品行为，已并非吸毒成瘾人员，公安机关也无证据证明上诉人强制隔离戒毒结束后有再次吸食毒品的行为。被上诉人兴庆分局对上诉人采取强制隔离戒毒措施既不合法也不合理。综上，请求二审法院：1.撤销原判，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人兴庆分局辩称，一、本案被诉具体行政行为所认定的事实清楚、证据确凿。上诉人曾于2007年3月份因吸食“海洛因”被石嘴山市公安局大武口分局强制隔离戒毒三个月，此后多次复吸，并被多次强制隔离戒毒。2019年2月7日上诉人因吸食毒品被强制隔离戒毒二年执行完毕后，银川市公安局金凤区分局作出《社区康复决定书》，责令上诉人接受社区康复戒毒三年（2019年2月20日至2022年2月19日），并在社区康复戒毒过程中根据公安机关的要求，定期接受检测。上诉人在社区康复戒毒期间于2019年5月22日至6月1日请假外出。此后，上诉人未按时到社区报到，社区工作人员也无法联系到上诉人本人。因其严重违反社区康复戒毒协议，社区先后通过书面、电话、微信等通知形式下达告诫书，告知上诉人已经违法，严重的会再次对其进行强制隔离戒毒。但上诉人置若罔闻，直至2019年8月22日上诉人返回银川，已擅自离开社区康复戒毒执行地长达80余天，严重违反社区戒毒协议，已构成拒绝接受社区康复戒毒，被上诉人对其作出强制隔离戒毒二年的决定。二、被上诉人适用法律正确、程序合法。首先，被上诉人作出具体行政行为履行了法定程序。被上诉人依照法定程序对该案进行了一系列调查，对涉案当事人及证人进行了充分询问，并对上诉人进行检测。被上诉人于2019年8月23日作出《行政处罚决定书》和《强制隔离戒毒决定书》，将拟作出的具体行政行为依法定程序进行了权利义务告知，并将处罚决定依法送达，原告及其家属在送到回执签字确认。其次，被上诉人作出行政行为适用的法律正确。治安管理处罚必须以事实为依据，且应与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国禁毒法》《宁夏回族自治区禁毒条例》规定，被上诉人于2019年8月23日作出的银兴公（丽景）强戒决字（2019）10011号《强制隔离戒毒决定书》适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人银川市公安局辩称，一、被上诉人银川市公安局作出的行政复议决定事实认定清楚、适用法律正确。上诉人不服被上诉人兴庆分局作出的银兴公（丽景）强戒决字【2019】10011号）《强制隔离戒毒决定书》，于2019年9月5日向被上诉人提起行政复议。针对上诉人提出的事实和理由，被上诉人仔细审查了被上诉人兴庆分局提交的答复书和相关证据、依据，经审查认为，被上诉人兴庆分局作出的银兴公（丽景）强戒决字【2019】10011号）《强制隔离戒毒决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂决定维持被上诉人兴庆分局作出的决定。在行政复议审理过程中，被上诉人银川市公安局在受理申请、复议审查、作出决定、文书送达方面均严格依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，最终作出了银公行复决字【2019】29号《行政复议决定书》，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审审理中，上诉人与二被上诉人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人徐某系社区康复人员，其于2019年5月22日经社区康复机构批准，离开社区康复执行地银川市前往福建省福州市，假期至2019年6月1日结束。假期结束后，上诉人未按期返回银川市销假，至2019年8月22日返回银川时，脱离监管近三个月，违反了《社区康复协议书》中请假销假、按期进行检测、按期向社区康复工作小组报告康复情况等约定内容，属于《戒毒条例》第二十条规定的情形，被上诉人兴庆分局对上诉人作出强制隔离戒毒二年的决定，符合《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（三）项、第四十七条第一款的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定了被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关可以决定撤销该具体行政行为。首先该条法律规定的是“可以”，要视案件的成因、结果等具体情况判断是否撤销相应具体行政行为。其次，该条法律规定的立法目的并非仅仅在于下级机关拒绝提交答复和证据，上级机关就无条件撤销下级机关具体行政行为，而是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。被上诉人兴庆分局提交答复书、证据和依据的时间虽然超过法律规定的期限，但并未影响到上诉人查阅案卷材料、行使相关权利，也并未因此影响到被上诉人银川市公安局对案件的及时审结，被上诉人兴庆分局对上诉人作出强制隔离戒毒二年的决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，因此并不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和第二十八条第一款第四项撤销被上诉人兴庆分局对上诉人作出处罚决定的情形。被上诉人银川市公安局受理上诉人的行政复议后，按照法定程序进行了审理，复议结果正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐某负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年八月十二日 书记员 杨青青 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……