陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕03行初100号 原告徐桂红，女，汉族，1963年2月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市新城区。 被告宝鸡市人民政府，住所地：宝鸡市行政中心**楼。 法定代表人惠进才，任市长。 委托代理人彭培泳，宝鸡市司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人王小颖，宝鸡市司法局行政复议应诉科副科长。 原告徐桂红不服被告宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）宝府复驳字[2019]2号驳回行政复议申请决定，于2019年11月13日向本院提起诉讼。本院于2019年11月14日立案后，依法组成合议庭对本案进行审理。因原告起诉状上列麟游县人民政府为共同被告错误，向原告徐桂红释明，原告拒绝变更，遂于2019年11月28日作出裁定，驳回原告对麟游县人民政府的起诉，并于2019年11月29日向被告宝鸡市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。原告徐桂红不服上述驳回裁定，上诉至陕西省高级人民法院。2020年3月27日，陕西省高级人民法院作出裁定，驳回上诉维持原裁定。2020年6月30日、7月20日，本院两次公开开庭审理了本案。原告徐桂红，被告宝鸡市政府的委托代理人彭培泳、王小颖参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月9日，被告宝鸡市政府作出宝府复驳字[2019]2号驳回行政复议申请决定。该决定认定的事实为：2001年4月19日，原麟游县文化教育局（以下简称县文教局）与申请人徐桂红签订《协议书》，约定由县文教局为申请人修建幼儿园无偿提供建设用地3亩，园址选取在县砖厂内。2001年7月2日，被申请人麟游县人民政府（以下简称麟游县政府）作出《纪要》，将县宏达建材有限责任公司3亩地无偿划拨给县文教局，由县文教局办理划拨的3亩土地使用权证书，并将此宗土地无偿提供给陕西惠西文化有限公司用于新建幼儿园一所等事宜。2001年10月28日，原麟游县文化教育局、幼儿园取得坐落于碧城路贰仟平方米文教用地《国有土地使用证》。2002年8月2日，县文教局又与申请人签订《补充协议书》，约定县文教局负责2005年8月31日前将砖厂占用的幼儿园土地收回。被告认为：被申请人作出的《纪要》属于内部文件，其中议决事项涉及申请人权利和义务的，只有在相关部门依据法律规定作出行政执法文书后，才转化为对外行政行为。因此，《纪要》对申请人权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议范围。申请人提出的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告徐桂红诉称，2019年8月16日，原告不服被告麟游县政府在2001年7月2日作出的《麟游县人民政府（专题协调会议）纪要）》，向被告宝鸡市政府提起行政复议，要求麟游县政府重新作出会议纪要或批准文件将划拨给麟游县教育体育局的3亩土地，用途批准为用于与原告徐桂红新建县幼儿园。2019年11月12日，原告徐桂红收到了被告宝鸡市政府作出的宝府复驳字﹝2019﹞2号《驳回行政复议申请决定书》，以《纪要》对原告徐桂红权利义务不产生影响，依法不属于行政复议范围为由，作出决定：驳回原告徐桂红的行政复议申请。原告徐桂红认为：原告徐桂红经营的麟游县幼儿园占用的为其占用土地的使用权人。县文教局以麟游县幼儿园占用的土地为经被告麟游县政府《纪要》批准的用于徐桂红进行合作的划拨土地为由，要求无偿收回原告徐桂红经营的麟游县幼儿园，因此该《纪要》对徐桂红产生了实际影响，被告宝鸡市政府应对此进行受理。另外，宝鸡市政府在案件调查过程中，并未向原告徐桂红了解相关情况，就依据被告麟游县政府单方证据和陈述认定案件事实，显然是程序违法。原告的诉讼请求：1.撤销被告作出的宝府复驳字[2019]2号《驳回行政复议申请决定书》，并责令其重新作出行政复议决定。2.由被告承担案件受理费。 原告徐桂红提供了以下证据材料：1号为2001年7月2日《麟游县人民政府（专题协调会议）纪要》，2号为宝府复驳字[2019]2号《驳回行政复议申请决定书》，3号为民事起诉状。 被告宝鸡市政府辩称，2001年7月2日，《麟游县人民政府（专题协调会议）纪要》属于内部文件，涉及徐桂红权利义务的会议决议事项一、三业已通过县文教局与徐桂红签订的《协议书》、《补充协议书》和麟国用（2001）字第249号《国有土地使用证》转化为对外行政行为，《纪要》对徐桂红的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围，徐桂红对此提出行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，市政府受理后经审查，根据《行政复议法》第四十八条第一款第（二）项规定，作出宝府复驳字﹝2019﹞2号《驳回行政复议申请书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求依法驳回徐桂红的诉讼请求。 被告宝鸡市政府提交了以下证据材料：第一组1号为行政复议申请书，2号为邮政快递运单，快递查询记录。第二组3号为补正行政复议申请通知书。第三组4号为行政复议答复通知书，5号为行政复议受理通知书。第四组6号为行政复议答复意见书。第五组7号为《麟游县人民政府（专题协调会议）纪要》，8号为协议书，9号为补偿协议书，10号为国有土地使用证。第六组11号为文书送达回证。 经庭审质证，被告宝鸡市政府提交的第一、二、三、四、六组证据材料，原告质证对真实性、合法性、关联性认可；被告第五组证据材料，原告质证对真实性、合法性无异议，但对关联性部分不认可，理由是原告签订协议是在纪要前。原告提交的1—3号证据材料，被告宝鸡市政府质证均对其真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告宝鸡市政府提供的第一至六组证据材料，原告提供的1—3号证据材料，均具有真实性、合法性、关联性，可以做为认定案件事实的根据，双方当事人庭审中的陈述，经对方认可后，可以作为认定事实的根据。 经审理查明，2001年4月19日，麟游县文教局与时任陕西惠西文化有限公司总经理的原告徐桂红签订《协议书》，约定由原告徐桂红投资在麟游县新建一所幼儿园，县文教局为原告修建幼儿园无偿提供建设用地3亩，园址选取在县砖厂内。该《协议书》另约定，原告对幼儿园的经营期限为16年，从第17年起，幼儿园固定资产无偿移交县文教局。2001年7月2日，麟游县政府作出《麟游县人民政府（专题协调会议）纪要》，第一项为“将县宏达建材有限责任公司3亩土地无偿划拨给县文教局，用于陕西惠西文化有限公司新建幼儿园”，第二项为给予县宏达建材有限责任公司拆迁补助资金6万元，第三项为“由县文教局办理划拨的3亩土地使用权证书，并将此宗土地无偿提供给陕西惠西文化有限公司用于新建幼儿园一所”，第四项为要求麟游县有关部门提供良好服务，保证幼儿园建设顺利进行。2001年10月28日，县文教局、幼儿园取得坐落于碧城路、面积为2000㎡文教用地的《国有土地使用证》。2002年8月2日，县文教局与申请人签订《补充协议书》，约定：1.原告经营幼儿园的起始时间为2002年8月20日；2.县文教局负责2005年8月31日前将砖厂占用的幼儿园土地收回。之后，原告建成幼儿园并开始经营。 2019年1月，麟游县教育体育局提起民事诉讼，请求判令原告徐桂红按照协议约定移交麟游县幼儿园场地及相关固定资产。在该案诉讼过程中，原告徐桂红于2019年8月8日见到了麟游县政府2001年7月2日《（专题协调会议）纪要》，遂于2019年8月15日向被告宝鸡市政府邮寄行政复议申请书，请求撤销该《纪要》，重新作出会议纪要或批准文件将划拨给麟游县教育体育局的3亩土地用途批准为用于申请人徐桂红新建县幼儿园。被告宝鸡市政府于2019年8月16日收到行政复议申请书后，认为原告申请材料不齐全，于2019年8月22日书面通知原告补正。原告补正后，被告于2019年8月28日向原告作出复议受理通知书，向被申请人麟游县政府作出行政复议答复通知书，并于当日向双方邮寄送达。2019年9月6日，麟游县政府向被告宝鸡市政府提交行政复议答复意见书及证据。2019年10月9日，被告宝鸡市政府作出宝府复驳字[2019]2号《驳回行政复议申请决定书》，并于次日向原告徐桂红和麟游县政府邮寄送达。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”。关于行政复议范围，《中华人民共和国行政复议法》第二章作了专门规定，然而，列举式的规定并不能囊括所有的具体行政行为类型，本案被诉的会议纪要即不在行政复议范围明确列举的可申请复议或不可申请复议的行为之列。但是，行政复议法第六条第十一项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”结合该法第一条关于立法目的及第二条适用范围之规定，可以看出，作为一种权利救济机制，是否属于行政复议范围的判断标准在于被申请复议的行为是否会（或可能会）对申请人的合法权益产生影响，而对合法权益产生影响即该行为的作出会致使申请人权利的减少或义务的增加。综观本案，县文教局与原告徐桂红签订的《协议书》约定由县文教局无偿提供3亩建设用地供原告新建幼儿园，麟游县政府作出会议纪要的主要内容是将3亩建设用地划拨给县文教局，县文教局在进行国有土地使用权登记后将上述建设用地交于原告建设幼儿园。会议纪要本身不确定权利义务，只有落实会议纪要的其他行政行为才会确定权利义务。比如，对县文教局的土地登记行为，对宏达建材有限责任公司的补偿行为等。尽管在文字表述上，会议纪要表述为将建设用地“无偿提供给陕西惠西文化有限公司用于新建幼儿园一所”不当，因为幼儿园的建设者为原告徐桂红而非陕西惠西文化有限公司，但从后续的履行情况来看，会议纪要的作出还是为了《协议书》的落实。而后，原告获得了建设用地并建设了幼儿园。因此，被申请复议的会议纪要并未造成原告权利的减少或义务的增加，亦即该会议纪要未对原告的合法权益产生影响。此外，根据原告提交的民事起诉状，麟游县教育体育局起诉请求判令原告移交幼儿园场地及固定资产的原因在于协议书有相关约定，与会议纪要无关。所以，该会议纪要不属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被告在受理后发现原告之申请不符合受理条件，作出驳回复议申请决定证据确凿，适用法律、法规正确。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”被告受理原告的复议申请后，通知被申请人麟游县政府答复，之后采取书面审查的方式，在考虑复议双方当事人的意见并根据被申请人提供的证据的基础上，在法定期限内作出驳回复议申请决定，程序合法。 综上，被诉驳回行政复议申请决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐桂红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐桂红承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年八月十八日 法官助理  冯建华 书 记 员  王 蕾 1