山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁05行初15号 原告：魏玉光，男，1970年04月16日出生，汉族，住东营市东营区。 委托诉讼代理人：高金凤，山东齐征律师事务所律师。 委托诉讼代理人:高钊,山东省齐征律师事务所实习律师。 被告：东营经济技术开发区管理委员会。住所：东营市经济开发区府前街**，统一社会信用代码：133705000045051026。 法定代表人：常淮诚，主任。 出庭负责人：宿元冬。 委托诉讼代理人：朱雪宁，山东钧钰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张伟。 被告：东营市东营区胜利街道办事处。。住所：东营市东营区北一路**统一社会信用代码：11370502004507335F。 负责人：李玉峰，主任。 出庭负责人：宋海珍，副主任。 委托诉讼代理人：赵帅，山东齐鲁（东营）律师事务所律师。 原告魏玉光诉东营经济技术开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)、东营市东营区胜利街道办事处(以下简称胜利街道办)城市管理行政强制一案，于2020年6月17日向本院提起诉讼，本院于同日立案后依法向被告开发区管委会、胜利街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告魏玉光及其委托诉讼代理人高金凤、高钊，被告开发区管委会的出庭负责人宿元冬、委托诉讼代理人朱雪宁，被告胜利街道办的出庭负责人宋海珍、委托诉讼代理人赵帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告魏玉光诉称，原告于2016年5月17日注册成立了名为“东营区福慧酸汤鱼店”的饭店，位于东营区汾河路与兰州路交叉路口南侧。2019年12月17日开发区管委会向原告发出责令限期改正通知书，要求限期提供房屋合法手续，逾期不提供，将依法拆除。2019年12月31日，在未向原告发出拆除决定，未告知原告何时拆除的情况下，两被告联合将房屋拆除，将原告房屋内的财物扣押至今。被告的行为违反了相关法律规定，给原告造成了损失，请求确认两被告拆除原告房屋的行政行为违法，并承担本案的诉讼费用。 被告开发区管委会辩称：开发区管委会通过对原告进行调查询问，依法作出《责令限期改正通知书》并送达给原告，主体适格，程序合法。开发区管委会作出的《责令限期改正通知书》，要求原告提供相关合法手续，根据工作安排，并没有进行下一步的行政处罚程序，未对原告造成利益损害，也没有参与对原告房屋的拆除，原告诉两被告联合将房屋拆除不属实，开发区管委会不存在违法强制拆除行为。因此，原告对开发区管委会的诉讼请求没有事实和法律依据。 被告胜利街道办辩称：一、原告所诉无事实及法律依据。原告未经批准在东营经济技术开发区××路××路交叉路口南侧搭建违章建筑，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的强制性规定，胜利街道办安排东营市城市管理行政执法监察支队胜利街道执法大队（以下简称胜利街道执法大队）在职权范围内依法拆除违章建筑，证据充分、适用法律正确。二、胜利街道执法大队对魏玉光的违法建筑的拆除程序合法。2019年12月6日，胜利街道执法大队执法人员依法对原告的涉案违法建筑进行情况调查。原告承认其涉案建筑系其自行建设，无土地使用权、规划审批、房产证，并认可其违法事实。同日，胜利街道执法大队执法人员依法向原告发放《责令限期改正通知书》，并且告知原告在2019年12月12日8时前对其违法情况进行整改，逾期将依法处置，并依法送达，原告予以签收。截至2019年12月31日，原告没有任何整改措施，未自行拆除违法建筑，也未提出行政复议、行政诉讼。同日，胜利街道执法大队依法对原告的涉案建筑进行拆除，并聘请公证处将违法建筑内的所有物品进行依法公证，并且妥善保管，原告可随时取回。原告明知其所建建筑无土地使用权、无规划，胜利街道办依法保障其陈述申辩权。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。 被告开发区管委会向本院提交以下证据、依据： 1.市区调整事项移交协议一份，证明：开发区管委会对原告进行调查询问并依法作出责令限期改正通知书主体适格。 2.询问调查笔录一份、责令限期改正通知书及送达回证各一份。证明：原告认可涉案房屋没有规划审批手续，其擅自建设房屋违反了《山东省城乡规划条例》第四十九条的规定，开发区管委会依法向其作出责令限期改正通知书，程序合法。 原告质证意见如下： 对于证据1：对该份证据真实性没有异议，对证明目的有异议。行政机关的行政职权应由法律规定或者法律授权，该协议仅仅是东营市住房和城乡建设管理局与开发区管委会的管理协议。开发区管委会不是城乡主管部门，没有执法权。 对于证据2：责令限期改正通知书与原告手中的文号、执法人员、时间均不一致，内容上也不一致。原告持有的通知书的改正事项是依法拆除，被告通知书的改正事项是依法处置，而依法处置范围更广。被告提供的调查笔录，原告手上也有一份，但是原告持有的调查笔录有多个选项是空白的，上面的签字是原告本人签的，在签字之前多个选项空白。胜利街道办提供的视频证据中可以证明执法人员没有向原告出示证件，足以证明其程序违法。最主要的是被告仅仅送达原告责令限期改正通知书，但其后并没有依法作出涉案房屋系违法建筑的认定，也没有依法作出拆除决定，在拆除前，也没有依法催告公告，没有告知原告享有陈述申辩权，就擅自将原告经营的饭店断电，造成原告饭店内巨额食材损坏。在拆除时，不但没有告知原告，而且将原告室内、室外的价值70余万元的财产扣留至今，没有出具扣押证及扣押清单，因此被告的行政行为违法。 被告胜利街道办对上述证据均无意见。 被告胜利街道办向本院提供以下证据、依据： 1.卫星图片及原告搭建违法建筑现场图片各一份。证明：原告搭建房屋的状况。 2.东营市城市管理行政执法调查笔录一份。证明：2019年12月6日，胜利街道执法大队执法人员依法向原告魏玉光调查东营经济技术开发区××路××路交叉路口南侧魏玉光搭建建筑情况。魏玉光陈述，涉案建筑由其自行建设，没有土地使用权，没有规划审批，没有房产证。 3.《责令限期改正通知书》及《送达回证》各一份。证明：2019年12月6日，胜利街道执法大队执法人员依法向原告魏玉光发出《责令限期改正通知书》，告知原告魏玉光于2019年12月12日8时前对其违法情况进行整改，逾期将依法处置。原告魏玉光签署《送达回证》。 4.东营市自然资源局东营分局胜利自然资源所《关于汾河路与兰州路交叉口南侧房屋土地权属及规划审批情况的说明》一份。证明：涉案房屋没有土地使用权，没有规划审批，系违法建筑。 5.视频影像资料四段。证明：被告执法人员运用执法记录仪，记录执法过程。 6.东营市渤海公证处（2019）鲁东营渤海证民字第1882号《公证书》一份。证明：执法过程中，胜利街道办聘请公证处依法公证，妥善保管原告魏玉光的相关财产。 7.适用法律法规节选打印件一份。证明：胜利街道办处理原告违法行为所适用的法律法规。 8.中共东营市委办公室、东营市人民政府办公室印发《关于进一步强化拆违拆临工作的实施方案》的通知，开发区管委会调整《关于进一步强化拆违拆临工作的实施方案》的通知复印件各一份。证明：东营市开展拆违拆临工作，要求街道办事处作为工作责任主体，实现新增和存量违法建设“双清零”。 原告魏玉光质证意见如下： 对证据1：对该组证据真实性、合法性、证明目的均不认可，被告提交的卫星照片不能证明其制作时间、制作人员、制作地点等情况，不能证明原告房屋的搭建情况。 对证据2：对该组证据的真实性、合法性均有异议，该询问笔录也充分印证了原告对开发区管委会询问笔录质证意见，时间、地点、询问人、记录人等均为空白，与胜利街道办提供的证据五视频可以证实在执法过程中没有依法出示证件。 对证据3：对该组证据的质证意见同对开发区管委会所提供的相同的证据质证的意见。 对证据4：对该组证据的合法性有异议。该证据是单位出具的书面证明，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或盖章，并加盖单位印章，但是该证据只有单位印章，而没有单位负责人及制作人的签名，该证据不符合单位出具证明的形式要件，所以该证据不能作为定案依据。 对证据5：对该组证据中四段视频的真实性、关联性、合法性均有异议。四段视频均不完整，仅仅记录了执法过程的片段，不能反映完整的执法过程，而且也没有注明制作时间、制作人和制作方法，并且没有相应的文字说明，不符合行政证据规则要求，因此该证据不具有证明效力。 对证据6：对该组证据中公证书的真实性没有异议，对证明目的有异议。从公证书可以看出被告在执法中，将原告室内外的财物一并扣押，虽然他们称是公证处做了物品清单，其实是被告扣押的财物。行政机关在执法过程中扣押物品的应当依法出具扣押证、列明扣押清单，但被告仅仅是委托公证处列了物品清单，该物品清单也仅仅是原告物品的一部分，并没有列清原告所有的物品。无论原告的房屋是否属于违法建筑，但原告室内外的财产是其合法财产，依法受到法律保护，被告非法扣押原告财物明显违法。 对证据7：对被告提供的法律依据真实性没有异议，但是也可以说明胜利街道办主体不合法，且程序违法。被告胜利街道办在实施代履行前应当依法公告，但是被告没有证据证明拆除前予以公告，证明其行政强制行为程序违法。 对证据8：对该组证据中的两份规范性文件，被告没有证据证明两份规范性文件是否进行备案，因此两份规范性文件不能作为其执法依据。被告开发区管委会对上述证据均无意见。 原告魏玉光向本院提供以下证据、依据： 1.营业执照、食品经营许可证原件、复印件各一份。证明：原告2016年5月17日注册成立以“东营区福慧酸汤鱼店”为字号的个体工商户，取得营业执照，并取得了食品经营许可证，二证登记机关均为东营经济技术开发区市场监督管理局，证实原告在东营区××路××号经营的“东营区福慧酸汤鱼店”依法成立，其营业行为及该店内的物品属原告所有，其合法权益受法律保护。 2.用电许可证原件、复印件各一份。证明：2015年2月4日，原告取得了用电许可证，可以证实原告经营过程使用109线路供电合法。 3.2019年12月6日，被告给原告制作的调查（询问）笔录照片一份。证明：证实被告并没有依法出示证件，且在让原告魏玉光签名前许多内容没有填写完整，执法不规范。 4.原告魏玉光拍摄的照片及视频截图打印件1份，共11页：被告工作人员强行给原告经营的酸汤鱼店断电。证明：2019年12月11日下午、2019年12月17日下午，被告工作人员乘坐鲁Ｅ6××××货车来到东营区××路××号，强行给原告经营的酸汤鱼店断电，造成原告无法正常经营，试图强迫原告搬离经营场所，为强拆做准备。 5.胜利街道执法大队强制拆除原告经营的酸汤鱼店的现场照片打印件1份，共8页。证明：2019年12月20日，胜利街道执法大队拆除酸汤鱼店房顶的招牌；2019年12月31日，胜利街道执法大队强制拆除原告的酸汤鱼店。 6.原告整理的酸汤鱼店拆除前店内物资详单打印件1份、店内物品照片原件1份。证明：东营市渤海公证处出具（2019）鲁东营渤海证民字第1882号《公证书》没有全面、详细列明酸汤鱼店拆除前店内物资，经原告核实，大量店内物资没有在《公证书》中列明。同时，被告执法过程中依法应当制作扣押清单，虽然《公证书》中列明了物品清单，但是不能替代被告执法过程中应当制作扣押清单的法定职责。 7.被告向原告送达的《责令限期改正通知书》原件、复印件各一份。证明：《责令限期改正通知书》中通知原告“2019年12月18日前提供相关合法手续，逾期未提供相关手续的视为无手续，依法处置”没有说明具体处置措施，也没有告知原告可以申请行政复议、提起行政诉讼的救济权利。2019年12月31日，在未向原告送达催告书、未听取原告陈述申辩、未送达拆除决定书等程序严重违法的情况下，被告强制拆除原告的房屋，被告的行为违反《中华人民共和国行政强制法》第36条、第37条、第38条、第44条的规定。 被告开发区管委会质证意见如下： 对于证据1、2：对该两组证据的真实性没有异议，但是该两组证据并不能证实被告侵犯了其作为物品所有权人的合法权益。 对于证据3：对该组证据的真实性不予认可。原告自己也认可该证据是在原告签名前有些内容还没有填写完整的情况下原告拍摄的，并不是最终的、完整的笔录内容，对于该笔录应当以开发区管委会提交的经原告签字认可的调查笔录为准。 对于证据4、5：对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。 对于证据6：对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。该组证据系原告单方制作，不能准确证明拆除时店内外的具体物品情况。 对于证据7：对该组证据的真实性没有异议。原告违法建设房屋的事实清楚，开发区管委会向其送达责令限期改正通知书的行为是合法的，但该证据并不能证明开发区管委会组织或者参与了强制拆除行为。 被告胜利街道办质证意见与开发区管委会的质证意见基本一致，并补充如下： 对证据1、2：开发区管委会实行经营场所使用权合法性自行承诺制，发放营业执照等证件时，并不会对经营场所合法性进行检查，因此该组证据不能证明原告经营场所合法。 对证据4：根据该组证据中实施强行断电的工作人员所穿制服推断，他们应该是胜利油田工作人员 对证据7：对该组证据的真实性没有异议。但该组证据只能证明被告开发区管委会于2019年12月17日又向原告发出了《限期改正通知书》，也证明了在原告房屋拆除以前经过了多次催告。 本院对以上证据认证如下：对被告开发区管委会提交的证据1、2能够证明案件事实和被告开发区管委会的行政主体合法资格，且《询问调查笔录》、《责令限期改正通知书》及《送达回证》均由原告签字确认，本院予以采信。对被告胜利街道办提交的证据1，原告不予认可，且不能证明制作的时间、人员、地点等相关情况，本院不予采信。对被告胜利街道办提交的证据4，原告不予认可，且不符合证人证言的形式要件，本院不予认可。对于被告胜利街道办提交的证据2、3、5、6、7能够证明案件情况和行政执法过程，本院予以采信。对于原告魏玉光提供的证据1、2、4，两被告均不予认可，且与本案无关联性，本院不予采信。对于原告魏玉光提供的证据3，两被告均不予认可，且该笔录为询问过程中拍摄的，并非正式笔录，本院不予采信。对于原告魏玉光提供的证据5，两被告均不予认可，且不能证明被告的全部行政执法过程，本院不予采信。对于原告魏玉光提供的证据6，两被告均不予认可，且原告不能证明其制作的时间，无法证明被告在行政执法前涉案房屋内外的物品全貌，且与本案无关联性，本案不予采信。对于原告魏玉光提供的证据7，能够证明案件的执法过程，且经过原告签字确认，本院予以采信。 经审理查明，涉案房屋所在地为东营经济技术开发区××路××路交叉路口南侧，原告在涉案房屋内经营酸汤鱼饭馆。 2019年12月6日,开发区管委会行政执法人员依法向原告魏玉光调查其涉案建筑的情况,并向其发出《责令限期改正通知书》，要求原告于2019年12月12日8时前对其违法情况进行整改，逾期将依法处置，原告也签署《送达回执》。至2019年12月31日，原告魏玉光未进行任何整改措施，同时也未提起行政复议或者行政诉讼。同日，胜利街道执法大队依法对原告魏玉光的涉案违章建筑依法进行拆除。 本院认为，一、关于本案被告开发区管委会的诉讼主体资格问题。本案所诉的是原告的房屋被强制拆除的行为。开发区管委会虽然进行了前期工作，作出了《责令限期改正通知书》，但对涉案房屋的拆除行为，并未参与。因此开发区管委会未参与强制拆除房屋的行为，不是本案适格的被告。 二、关于胜利街道办实施的拆除行为合法性的问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十七条的规定，对违法建筑实施的行政强制行为系由“行政决定”、“强制执行决定”、具体实施强制的“事实行为”三部分组成。其中行政决定，系强制拆违行为的基础。强制执行决定，是拆违实施行为的前置行为，强制执行决定一经作出，即具有强制力和执行力。事实行为，是拆违实施部门对强制执行决定的具体执行。行政相对人在此过程中，认为该三个阶段的行政行为有侵害其合法权益情形的，均具有获得司法救济的权利。本案中，胜利街道办在未履行上述行政程序前，即安排行政执法人员对涉案房屋进行了强制拆除行为，该强制执行行为严重违反了城乡规划法和行政强制法规定的法定程序，应予撤销。但胜利街道办已经对有关的房屋实施了拆除行为，不具有可撤销内容，依法应予确认违法。 综上，原告起诉开发区管委会无事实和法律依据，本院不予支持。胜利街道办的强制拆除行为，违反了有关法律规定的程序，依法应予确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认东营市东营区胜利街道办事处拆除原告位于东营经济技术开发区××路××路交叉路口南侧建筑的行为违法。 二、驳回原告对东营经济技术开发区管理委员会的起诉。 案件受理费50元，由东营市东营区胜利街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  马曰全 人民陪审员  张灵敏 二〇二〇年八月二十六日 书 记 员  杨全月