安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行初105号 原告郭爱军，女，汉族，1969年7月2日出生，住安徽省宿松县。 委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。 被告宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县东北新城综合楼。 法定代表人王赵春，该县县长。 出庭负责人周永久，该县副县长。 委托代理人郭年德，该县东北新城管理委员会征迁科副科长。 委托代理人何东华，安徽松圣律师事务所律师。 第三人宿松县玉龙拆迁公司。 法定代表人杨柒，该公司经理。 原告郭爱军诉被告宿松县人民政府房屋拆迁行政强制一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告郭爱军及其委托代理人郭琴婷，被告宿松县人民政府的出庭负责人周永久及委托代理人何东华到庭参加诉讼。第三人宿松县玉龙拆迁公司经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告诉称：原告系宿松县孚玉镇××社区××组村民，1997年在该村建设有房屋二层，建筑面积约200平方米左右。2015年原告在原有房屋的基础上又修建了4间铁皮结构的房屋，原告全家一直在该地生活居住。因宿松县东北新城建设的需要，原告的宅基地房屋位于涉案项目征收范围内。然而时至今日，原告尚未与征地部门就房屋征收补偿安置事宜达成一致。2018年9月29日，原告的涉案房屋被强制拆除，房屋内的家具物品等亦被毁坏殆尽，个人财产损失惨重。经原告报案后得知，拆除行为系宿松县玉龙拆迁公司、东北新城中队以及玉龙社区共同实施，原告在起诉宿松县行政执法局一案中获知第三人系接受被告的委托实施征收范围内的房屋拆除工作。原告认为，在原告尚未获得补偿安置的情况下，被告委托第三人实施了对涉案原告房屋的拆除行为，程序严重违法，且侵害了原告的合法权益，相关的违法后果应当由委托人即被告来承担。诉讼请求：一、请求依法确认被告于2018年9月29日强制拆除原告位于宿松县孚玉镇××社区××组××号的宅基地房屋的行政行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 一、证人证言。证明位于宿松县孚玉镇××社区××组村××号的涉案楼房系原告所有的事实。 二、房屋原貌照片。 三、房屋内部装修照片。证据二、三证明原告的涉案房屋被强制拆除前的外部情况以及内部装修情况。 四、房屋强拆现场视频 五、房屋强拆之后视频。证据四、五证明2018年9月29日，被告利用挖土机等将原告的房屋全部拆除。个人财产损失巨大的事实。 六、行政裁定书、房屋拆除合同。证明宿松县东北新城管理委员会委托宿松县玉龙拆迁公司，并指令东北新城中队将原告的宅基地房屋进行了拆除的事实。 被告辩称：一、郭爱军不是行政行为利害关系人，不具备原告主体资格。1．房屋由郭某1建造。涉案房屋由郭爱军父亲郭某1于1997年建造，建成后郭某1夫妻一直居住。郭爱军于1994年2月之前与许岭镇村民黄洋结婚，1993年10月生子黄斌，因此1995年郭爱军因出嫁没有资格在郭大屋承包田地，根本没有宅基地建房，2005年郭爱军全家从许岭镇迁移到郭大组，郭某1夫妻才让郭爱军夫妻搬进房屋居住，郭大组了解情况的村民均出具证明对上述情况予以证实。2．没有将房屋转让或赠与郭爱军。郭爱军不能证明其合法取得房屋产权。二、宿松县人民法院将本案作为民事案件审理，不宜再作行政案件受理。郭爱军以财产损害为由向宿松县人民法院提起民事诉讼，要求玉龙社区、玉龙拆迁公司承担民事赔偿责任。该案在宿松县人民法院案号为（2019）皖0826民初1175号，案件正在审理之中，法院还未查明损害财产主体、案件性质等基本事实，郭爱军以同一事实提起行政诉讼，明显自相矛盾，完全滥用诉权浪费司法资源，请求法院驳回诉讼请求，等待民事案情审结后郭爱军才能提起诉讼。三、房屋被拆为排除安全隐患，并非安置拆迁。涉案房屋位于拆迁区域内，宿松县东北新城管理委员会没有与产权人郭青松达成拆迁协议，房屋一直完好无损保存，东北新城管理委员会没有强制拆除房屋，因此郭爱军以东北新城征地违法强拆与实际情况不符。宿松县安全生产委员会国庆节排查安全发现位于东北新城华阳中路房屋，四周被挖空、孤立悬空落差近5米，随时可能倒塌，而且距离新实验中学近，经过学生及行人较多，认定具有重大安全隐患。2018年9月29日，宿松县安全生产委员会以宿安办（2018）41号《宿松县安全生产委员会办公室安全生产重大隐患挂牌督办通知书》要求宿松县东北新城管理委员会迅速采取安全可靠的措施，立即消除安全隐患，确保人民群众生产财产安全。同日，东北新城管理委员会安全生产小组向玉龙社区下发重大安全隐患督办通知书，要求其采取安全可靠措施，消除安全隐患，确保群众生命财产安全，接指令后，玉龙社区迅速召开两委会，认为郭某1房屋系危房，存在随时倒塌的危险，只有拆除才能消除安全隐患，当天玉龙社区组织社区两委人员，玉龙拆迁公司对危房进行拆除。四、答辩人没有实施行政行为。一是没有明示拆除房屋。宿松县安全生产委员会要求东北新城管理委员会迅速采取安全可靠的措施，立即消除安全隐患，答辩人没有明确指示拆迁房屋。至于采取何种措施均由各机关根据实际情况自行决定，玉龙社区研究决定只有拆除房屋才能彻底消除隐患，完全自主作出决定，没有征求答辩人意见，东北新城管理委员会在消除安全隐患后才书面报告安全生产委员会，答辩人对于怎样消除隐患始终没有参与决策。二是没有委托玉龙拆迁公司拆迁房屋。东北新城管理委员会与玉龙拆迁公司签订房屋拆迁合同，约定由拆迁公司负责拆迁区域内财产房屋。尽管由拆迁公司实施拆迁房屋行为，拆迁公司接受玉龙社区委托，为了消除安全隐患才拆除房屋，并非履行协议中征地拆迁拆除房屋，况且所有费用均由玉龙社区支付，与答辩人无关。因此答辩人没有参加消除隐患活动，也没有委托其他单位拆迁房屋，根本没有违法行政行为，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 一、情况说明、农业承包合同书。证明目的1.郭爱军在郭大组没有承包土地，没有资格在土地上建房2．证明房屋由郭某1建造，郭某1为房屋产权人 二、宿松县安全生产委员会文件、重大安全隐患督办通知书、高绿洲询问笔录。证明目的：1．因房屋存在安全隐患而被拆除，并非委托东北新城管理委员会房屋征收拆迁；2.安全生产委员会要求消除安全隐患，没有明确拆除房屋，采取消除隐患措施由单位自行决定；3．玉龙社区自主作出拆除的决定；4．房屋产权人为郭某1。 三、玉龙拆迁公司证明。证明目的：证明拆迁公司接受玉龙社区委托，因消除隐患而拆迁房屋，并非接受东北新城管理委员会委托，履行房屋征收拆迁义务。 四、评估结果分户报告单、证明郭某1为房屋产权人 五、民事诉状、应诉通知书、证明原告将案件作为民事案件起诉，不宜以行政案件起诉。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：对证据一，三性及证明目的均异议，情况说明均是郭大组部分村民对于相关事实的自行臆测，属于传闻证据，不具有证明力。对证据二，宿松县安全生产委员会文件、通知书均没有原件进行核实，真实性无法确认，且该两份文件均是强拆当天出具，从安全委的督办到东北新城管委会的下发通知以及玉龙社区做出强拆决定这一系列的事件均只用了一天。该几份文件也互相矛盾，涉案房屋的拆除行为是2018年9月29日上午十点开始，而玉龙社区做出拆除决定的时间是2018年9月29日下午，玉龙社区开会时高绿洲作为负责人还声称涉案房屋评估结果尚未出来，但结合被告所提交的评估报告可以看出评估报告2018年9月28日已经做出，这一系列违反常理的行为足以可见被告系为了推脱法律责任所制作的虚假证据。宿松县安全委其职责是针对从事生产经营主体的经营行为实行督办整治，并没有职权对于民居是否属于危房或者存在安全隐患作出挂牌督办决定，而民居是否属于危房应当由相关鉴定机构进行鉴定，并作出出面鉴定结论，确系危房的也应由县级以上房产管理部门作出处理，无论是安全委还是管委会都没有职权去自行臆测认定危房，而玉龙社区作为居民自治组织更无权决定拆除涉案房屋。对证据三，第三人未到庭，视为自行放弃答辩权利，其作出的证明内容法庭无法予以核实，鉴于第三人与被告签订拆除合同，且被告是县级人民政府的强势地位，第三人迫于被告的强势出具该份证明也在情理中，但该份证明并没有被告所说的玉龙社区的委托以及支付相关报酬的证据予以佐证，明显属于孤证，达不到证明目的。玉龙社区属于居民自治组织，其无权决定拆除原告涉案房屋或者委托第三人拆除。对证据四，三性均不予认可，该评估公司是接受东北新城管委会委托进行的评估，没有按照评估机构的职责对涉案房屋进行实地勘验测量，也没有调查过涉案房屋的权属情况，评估报告中载明的产权人为郭某1也是听取管委会的一面之词，未经产权人或利害关系人签字确认，与被诉行为不具备直接关联。评估机构也不能代替房管部门认定涉案房屋的权属情况，无法达到证明目的。对证据五，真实性无异议，证明目的不认可，原告之所以提起民事诉讼是基于从宿松县公安局提供的报案材料，因宿松县行政执法局在民事案件中提交了管委会自认系其指令执法中队参与强拆的说明，及拆迁公司与管委会签订的拆迁合同，原告基于获得的新证据，提起本案诉讼不存在滥用诉权的行为。原告对行政裁定予以上诉，并非对法院认定的事实不认可，而是对法院适用的法律规定以及程序违法提起的上诉。而民事案件在原告提起本案诉讼后，宿松县人民法院已经于2019年9月17日作出中止审理的民事裁定，因此并不影响本案的诉讼以及事实的认定。 对原告提交的证据，被告认为：对证据一，三性均有异议，证人蒋某证言与事实不符，被告已经在另案提供相关证据证明。现当庭提供另案中蒋某的证言。证人郭某1、蔡某是原告的父母，证人齐某、郭某2是原告亲属，均与原告有利害关系，且证明内容不真实，该房屋是由该房屋由原告的父亲建造，并非原告建造。对证据二、三不能证明该房屋是原告的房屋，房屋产权为郭某1，内部装修情况以当时的评估报告为准。对证据四、五视频的真实性无异议。但达不到证明目的，无法证明拆除的是原告的房屋，也不能证明是被告实施强制拆迁行为。对证据六行政裁定书的真实性无异议，由于本案被告没有参加诉讼，裁定书中相关事实认定错误，另外原告已就该案提起上诉，该裁定书尚未发生法律效力，不能证明宿松县东北新城管委会指定新城中队拆除房屋，况且，原告在宿松县法院提起的民事诉讼中认为是玉龙社区拆除房屋，原告对谁拆除房屋前后不一致，自相矛盾。房屋拆除合同与本案没有关联性，玉龙拆迁公司并非依据合同拆除房屋。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据能够证明涉案房屋被拆除的事实，但不能证明涉案房屋产权人为原告郭爱军。 被告提交的证据能够证明宿松县安全生产委员会文件发出重大安全隐患督办通知书要求宿松县东北新城管理委员会消除安全隐患，东北新城安全生产领导小组要求玉龙社区采取安全可靠措施消除安全隐患，玉龙社区对涉案危房进行了拆除的事实。 经审理查明：郭爱军出生在宿松县孚玉镇××社区××组，户籍登记地为宿松县孚玉镇××社区××组。1995年7月27日郭爱军与宿松县许岭镇许杨村（现为灯塔村）黄洋登记结婚。1997年10月郭青松户用自家自留地经与他人调换后建造一幢三间二层楼房，2005年郭爱军、黄洋入住该楼房。2014年起因宿松县东北新城建设需要，宿松县人民政府对郭大组的土地实施征收，郭爱军、黄洋所居住的房屋××东北新城建设需要的项目征收范围内。 2018年9月29日,宿松县安全生产委员会办公室认定郭爱军居住的涉案房屋具有重大安全隐患，作出宿安办[2018]41号《宿松县安全生产委员会办公室安全生产重大隐患挂牌督办通知书》，要求宿松县东北新城管理委员会迅速采取安全可靠的措施，立即消除安全隐患，确保人民群众生命财产安全。同日，东北新城安全生产领导小组向玉龙社区下发重大安全隐患督办通知书，要求玉龙社区迅速采取安全可靠措施，立即消除安全隐患，确保人民群众生命财产安全。玉龙社区当日召开两委会，认为该房屋系危房，存在随时倒塌的危险，只有拆除才能消除安全隐患。当晚，该社区对涉案房屋进行了拆除。 另查明：2019年6月10日，郭爱军以宿松县人民政府为被告，就本案涉案房屋土地征收向本院提起不履行补偿安置职责之诉。本院于2019年10月21日作出（2019）皖08行初61号行政判决，认定涉案房屋产权属于郭爱军父亲郭某1所有，判决驳回郭爱军的诉讼请求。郭爱军不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2020年7月8日作出（2020）皖行终489号行政判决，驳回上诉，维持原判。该生效判决认定，郭爱军拥有拆迁区域合法户籍，1989年出嫁外地，在嫁入地生活，之后常年在外打工，1995年与黄洋补办了结婚登记，2005年其一家三口搬入郭大组居住。涉案房屋产权人为郭某1。2018年9月29日，宿松县孚玉镇玉龙社区以涉案房屋存在安全隐患予以拆除。 再查明:2013年6月8日宿松县机构编制委员会松编字［2013］6号关于设立宿松县东北新城管理委员会（筹）的通知，设立宿松县东北新城管理委员会（筹），为县人民政府管理的正科级事业单位。主要职能职责为：依法受托开展宿松县东北新城规划控制区内征地拆迁、规划建设、工程管理、劳动就业、社会保障等管理服务工作。 本案争议的焦点是：原、被告的主体是否适格；房屋拆除行为是否合法。 关于原告主体问题，原告户籍在宿松县孚玉镇××社区××组，2005年其一家三口搬入涉案房屋居住。因该房屋被拆除，原告虽不享有该房屋所有权，但原告居住权和屋内物品均可能因为房屋的拆除行为受到损害，故应认定其与被诉拆除行为有利害关系，具备本案原告资格。 关于被告主体问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据查明的事实，涉案房屋是东北新城安全生产领导小组向玉龙社区下发重大安全隐患督办通知书，要求玉龙社区迅速采取安全可靠措施，立即消除安全隐患。故玉龙社区实施的强制拆除行为是落实东北新城管理委员会的排危工作指令而组织实施的。依据宿松县机构编制委员会的文件，东北新城管理委员会是受宿松县人民政府委托开展各项工作，故依据上述法律规定，宿松县人民政府应当对房屋拆除行为承担法律责任，是本案适格被告。 关于拆除涉案房屋行为是否合法问题，被告拆除涉案房屋的理由是该房屋具有重大安全隐患。本案中，原告所居住的涉案房屋在××东北新城建设需要的项目征收范围内，在征收过程中，该房屋被作为危房拆除。但房屋是否属于危房，《城市危险房屋管理规定》中有明确的危房认定程序规定，并应当由房屋安全鉴定机构作出房屋的安全鉴定。被告拆除涉案房屋的依据为宿松县安全生产委员会办公室作出的《宿松县安全生产委员会办公室安全生产重大隐患挂牌督办通知书》。宿松县安全生产委员会办公室未经鉴定等程序，即认定郭爱军居住的房屋具有重大安全隐患，其危房认定程序违法。基于此，被告主张的拆除涉案房屋属于依法排除危险的理由也难以成立。本案拆除房屋的行为应当认定为集体土地征收过程中实施的强制拆除行为。涉案房屋被拆除未经法定程序，应当被确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告宿松县人民政府于2018年9月29日对宿松县孚玉镇××社区××组××号房屋的拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告宿松县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  李明 审 判 员  刘鑫 人民陪审员  李芳 二〇二〇年八月十日 法官助理储芳龄 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。