江苏省昆山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0583行初31号 原告昆山市城市建设综合开发总公司，住所地江苏省昆山市玉山镇昆城中欣广场**楼**。 法定代表人张雪良，该公司董事长。 委托代理人王斌，北京盈科（昆山）律师事务所律师。 委托代理人钱文强，北京盈科（昆山）律师事务所律师。 被告昆山市综合行政执法局，住所地，住所地江苏省昆山市长江北路**iv> 法定代表人陈强，该局局长。 出庭负责人张建平，该局副局长。 委托代理人杜元元，江苏瀛成律师事务所律师。 委托代理人张**阳，江苏瀛成律师事务所律师。 第三人昆山市自然资源和规划局，住所地江，住所地江苏省昆山市同丰西路**v> 法定代表人李铭，该局局长。 委托代理人陆拥军，江苏嘉昆律师事务所律师。 原告昆山市城市建设综合开发总公司（下称城建公司）诉被告昆山市综合行政执法局、第三人昆山市自然资源和规划局（下称昆山资规局）城建行政处罚一案，本院于2020年3月2日立案后，向被告昆山市综合行政执法局、第三人昆山资规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王斌、钱文强，被告昆山市综合行政执法局行政机关负责人张建平及委托代理人杜元元、张**阳，第三人昆山资规局委托代理人陆拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月11日，原昆山市城市管理行政执法局作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》：经查，位于昆山市玉山镇××路南侧××昆城××小区××楼、××楼底层搭建的建筑物、构筑物（详见附件《昆城博奥苑违法建设认定及案件移交函明细》），未依法办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，本机关决定对你（单位）作出限期拆除的决定，期限为七日。现责令你（单位）收到本决定书后在规定的期限内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。 原告城建公司诉称，一、被告及第三人认定昆城博奥苑（南块）地面车库属于）地面车库属于违法建设明显不当1月22日，原告的《昆城博奥苑规划建筑设计方案*总平面图》获批，主要经济技术指标（南块）8：其中地面车库279辆；并依法办理规划许可和建设许可，按规定申报地面车库的建筑面积。由于上述地面车库为敞开式，交付使用后，连续发生失窃事件，业主财产安全和小区环境得不到有效保障，老百姓反响非常强烈。原告口头请示社区街道同意，按照民主自治的原则，于2012年6月15日进行公示后由物业公司委托工程队统一施工，整体美观实用。上述地面车库改造后，昆城博奥苑基本杜绝车辆失窃事件，业主财产安全得到有效保障，社会治安明显好转。昆城博奥苑（南块）地面车库的改）地面车库的改造积、建筑总高度、建筑层数，也不改变建筑结构和使用性质，无须申请规划许可。被告及第三人无视上述车库改造所带来的社会效果，错误理解、适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条等法律规定，将这种有利于全体小区业主、且不需要申领建设工程规划许可证的改造行为认定为违法建设，明显不当。二、被告的行政强制执行行为程序违法应予撤销。2016年4月7日，第三人作出昆高规移字[2016]第17号《违法建设认定及案件移交函》，被告据此于2019年5月29日作出昆城违建决字[2019]GXQN第051001号《限期拆除决定书》。2019年7月2日，被告撤销上述《限期拆除决定书》；同日作出昆城违建告字[2019]GXQN第070201号《限期拆除事先告知书》。2019年7月11日，被告再次作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》，告知原告可在60日内申请复议或6个月内提起行政诉讼。2019年11月26日，在上述期限未满的情况下，包括被告在内的有关部门和人员对昆城博奥苑（南块）地面车库的改）地面车库的改造部分进行了强拆年的4月22日，再次出动上千执法人员进一步实施强制拆除。被告在六个月的诉讼期限未届满的情况下，采取了强制拆除的执行行为，程序严重违法应予撤销。此外，昆城博奥苑（南块）地面车库的改）地面车库的改造公司利益，更涉及众多业主的利益。对此，被告及第三人在实施行政强制执行前，应当组织小区业主、街道办事处、社会公众、知名人士等参与听证，公开听取社会各方的意见后慎重作出处理决定。为此，提起诉讼，请求：1、确认被告作出的昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告城建公司向本院提供的证据、依据：1、昆城博奥苑规划建筑设计方案*总平面图；2、公示照片；3、昆城违建决字[2019]GXQN第051001号《限期拆除决定书》及附件昆城博奥苑《违法建设认定及案件移交函》；4、撤销限期拆除决定书；5、昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》及附件《昆城博奥苑违法建设认定及案件移交函明细》；6、告知书。 被告昆山市综合行政执法局辩称，一、我局对原告作出的《限期拆除决定书》（昆城违建决字[2019]GXQN第070201号）依据合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，我局作为昆山市城市管理行政执法部门，在昆山市辖区内，对违法建设具有行政处罚权。原昆山市规划局在2019年6月14日、17日作出的《关于违法建设认定及案件移交函》以及附后的违建照片（详见昆高规移字[2019]第354号等288份移交函及对应违建照片），可以清楚的显示违法建设的形态以及具体位置，并且上述材料已经明确认定违建的理由是原告未能依法取得规划部门的审批，故我局对原告做出的昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》法律适用正确，依据合法。二、我局对原告作出的《限期拆除决定书》（昆城违建决字[2019]GXQN第070201号）程序合法。我局在收到昆山市规划局《关于违法建设认定及案件移交函》及附件照片后（详见昆高规移字[2019]第354号等288份），安排工作人员前往现场实际调查，确认上述违建车库均系原告自行建设。后我局又前往原告处调查此事，原告辩称在2012年为防止电动车发生盗窃而统一进行改建。2019年7月3日我局向原告送达了《限期拆除事先告知书》（昆城违建告字[2019]GXQN第070201号），告知了原告我局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据，并告知其如何行使陈述和申辩的权利。7月4日原告向我局提交了《陈述申辩书》，7月11日我局向原告回复了《复核意见通知书》，并于当日向原告送达了《限期拆除决定书》（昆城违建决字[2019]GXQN第070201号），并载明了权利救济途径，告知原告可申请行政复议和提起行政诉讼。至于原告所述的前一次《限期拆除决定书》（昆城违建决字[2019]GXQN第051001号），该决定书我局已经函告原告予以撤销，已经不再发生法律效力。目前唯一生效的案涉决定书仅有昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》。我局不存在所谓重复处罚的问题。三、我局并未对原告实施过强制拆除行为，不应承担强制拆除的法律责任。我局虽在2019年7月11日对原告送达了《限期拆除决定书》（昆城违建决字[2019]GXQN第070201号），告知原告在7日内自行拆除否则将进行强制拆除，但截至起诉之日，我局并未对上述违建车库采取任何强制拆除行为。在2019年11月26、27日的隐患整治现场，我局只是协助维护现场秩序，并无任何强拆行为。原告对我局的诉讼明显主体不适格。概言之，我局虽然对原告做出过《限期拆除决定书》，但并未采取任何强制拆除行为，不应成为本案的被告，亦无需承担法律责任。综上所述，我局对原告作出的《限期拆除决定书》，适用法律正确、程序合法。同时我局并未对原告采取过任何强制拆除行为，不是本案强拆事件的适格被告，请法院依法查明，驳回原告诉讼。 被告昆山综合执法局向本院提供的证据、依据：1、《违法建设认定及案件移交函》（昆高规[2019]第354号等288份）及对应违章设施现场照片、原规划报建平面图；2、现场检查勘验笔录、调查询问笔录、《限期拆除事先告知书》（昆城违建告字[2019]GXQN第070201号）及送达回证；3、《关于限期拆除昆城博奥苑底层架空车库的陈述申辩》及附件《竣工备案意见书》、平面图《陈述申辩复核意见通知书》及送达回证、照片；4、《限期拆除决定书》(昆城违建告字[2019]GXQN第070201号)及附件《案件移交函明细》送达回证、照片、《公告》；5、小区业主调查笔录、《违建车位明细表》、《委托车位改造协议》、《购车位协议》；6、《违法建设认定及案件移交函》（昆高规移字[2016]第17号）、《限期拆除决定书》（昆城违建决字[2019]GXQN第051001号）、《关于撤销违法建筑限期拆除决定书的函》；7、《博奥苑架空层违建投诉清单》、安全隐患的照片；8、《告示》。 第三人昆山资规局述称，一、涉诉行政行为系被告作出，第三人昆山资规局不是作出涉诉行政行为的行政机关，不是本案适格被告，且昆山资规局被列为本案第三人不具有相应的法律依据，恳请法院驳回或纠正原告将昆山资规局列为第三人的主张。二、第三人昆山资规局作出的有关违法建设认定及移交函，系行政机关之间的内部行为，并不向当事人送达，只是作为城管部门进行行政处罚的证据。因此，第三人昆山资规局作出的有关违法建设认定及移交函，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，原告的诉讼请求，也不是针对昆山资规局的行政行为。综上所述，本案适格被告明确，第三人昆山资规局不是本案适格被告，也不应当作为第三人参与诉讼。 第三人昆山资规局向本院提供的证据、依据：违法建设认定及案件移交函（288份）。 经庭审质证，原告所举证据，被告、第三人对证据1、3真实性、合法性无异议，但关联性和证明目的不予认可；对证据2真实性、合法性、关联性均不认可；对证据4真实性、合法性、关联性均认可，对证据5真实性无异议，不存在所谓重复处罚的问题；对证据6真实性予以认可，但关联性和证明目的不予认可。被告所举证据，原告对证据1-2、4、6、8真实性认可，但合法性、证明目的不予认可；对证据3、5真实性认可，证明目的不认可；对证据7真实性、关联性均不认可；第三人对所有证据真实性、合法性、关联性均无异议。第三人所举证据，原告对证据真实性认可，但合法性、证明目的不予认可；被告对证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据1、3-6、被告所举证据1-6、8，第三人所举证据，本院予以认定。原告所举证据2公示照片，被告和第三人均不认可，且原告无其他证据相印证，本院不予认定。被告所举证据7中《博奥苑架空层违建投诉清单》系被告单方制作，原告不认可，本院不予认定，关于安全隐患的照片系被告至现场拍摄，本院予以认定。 经审理查明，2016年4月7日，原昆山市规划局向原昆山市城市管理行政执法局作出昆高规移字[2016]第17号《违法建设认定及案件移交函》：经我局现场调查核实，昆山市城市建设综合开发总公司开发建设的昆城博奥苑1-21#、23#楼（公安编号）底层架空车库存在改变使用性质、私自封围的现象，属于违法建设。该项目未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，现认定为违法建设行为。依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交贵单位处理。 2019年5月29日，原昆山市城市管理行政执法局向原告城建公司作出昆城违建决字[2019]GXQN第051001号《限期拆除决定书》并向原告城建公司送达，原告城建公司总经理陈建龙拒绝签字。 2019年6月4日，原昆山市规划局向原昆山市城市管理行政执法局作出昆高规移字[2019]第354-373、386-405、422-433、447-462、474-485、499-510、521-536、549-564、612-631、647-666、685-696、707-722、739-754、766-785、805-816、859-874、892-907、921-936号计288份《违法建设认定及案件移交函》：接市民举报，博奥苑小区1-10号楼、13-20号楼底层车库涉嫌违法建设，经我局调查及现场核查，位于朝阳××路南侧××小区底层车库业主的建设行为，未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，属违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为。现依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交你局进行行政处罚。 2019年6月25-27日，原昆山市城市管理行政执法局执法人员对昆城博奥苑小区部分业主进行调查并制作询问笔录。 2019年7月2日，原昆山市城市管理行政执法局作出《关于撤销违法建筑限期拆除决定书的函》：因昆山市规划部门对昆城博奧苑小区底层架空层车库作出新的违法建设认定，为了保护当事人的合法权益，需要对你（单位）在昆城博奥苑小区内违法建设一案的案件事实、情节等情况予以进一步调查取证。现撤销我局向你单位发放的《昆山市城市管理行政执法局限期拆除决定书》（编号：昆城违建决字[2019]GXQN第051001号），待相关事实、证据和情节调查清楚确凿后，我局将依法对你单位违法建设行为作出相应的决定。该《关于撤销违法建筑限期拆除决定书的函》于2019年7月3日送达原告城建公司。 2019年7月2日，原昆山市城市管理行政执法局执法人员对昆山市昆城博奥苑小区进行现场检查、勘察并制作勘验笔录，发现昆城博奥苑小区1-10号、13-20号楼底层车库存在违法建设，经测量面积约为6912平方米，执法人员对该建筑物进行了拍照取证。同日，执法人员对原告城建公司总经理陈建龙进行调查并制作询问笔录，陈建龙陈述：“昆高规移字[2019]第354号等288份《违法建设认定及案件移交函》所指的建筑物在昆城博奥苑小区，是原告公司于2013年建设，改造费用是原告公司出的，没有经过相关政府主管部门的审批同意。” 同日，原昆山市城市管理行政执法局向原告城建公司作出昆城违建告字[2019]GXQN第070201号《限期拆除事先告知书》，告知原告，位于昆山市玉山镇××路南侧××昆城××小区××楼、××楼底层架空层搭建的建筑物、构筑物（详见附件288份《昆城博奥苑违法建设认定及案件移交函明细》），未依法办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，拟对原告城建公司作出限期拆除的决定。《限期拆除事先告知书》告知了原告在收到该告知书之日起三日内享有陈述和申辩的权利，《限期拆除事先告知书》于7月3日直接送达原告城建公司。原告城建公司收到《限期拆除事先告知书》后于2019年7月4日向原昆山市城市管理行政执法局提出陈述和申辩，认为：1、昆城博奥苑地面车库报建、备案手续齐全，权属清晰，系合法建筑；2、将昆城博奥苑底层车库二次装修隔断认定为违法建设，适用法律错误；3、对同一事实或行为，贵局反复多次作出违法建设的认定，相关决定随意做出、撤销、再做出，执法行为简单粗暴，视如儿戏；4、昆城博奥苑（南块）地面车库隔断）地面车库隔断有利于保护业主财产安全治安。2019年7月9日，原昆山市城市管理行政执法局对原告城建公司的陈述和申辩作出陈述申辩复核意见通知书，认为：原昆山市城市管理行政执法局的执法依据是《违法建设认定及案件移交函》，是针对未经审批擅自新建、改建的部分，对于陈述中所说的报建、备案手续齐全的合法建设的部分不在执法的范围。你公司提出的陈述申辩不予采纳，我局将依照法定程序继续查处违法建设。 2019年7月11日，原昆山市城市管理行政执法局作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》：经查，位于昆山市玉山镇××路南侧××昆城××小区××楼、××楼底层搭建的建筑物、构筑物（详见附件288份《昆城博奥苑违法建设认定及案件移交函明细》），未依法办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，决定对原告城建公司作出限期拆除的决定，期限为七日。现责令原告城建公司收到本决定书后在规定的期限内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由原告城建公司承担。该《限期拆除决定书》于2019年7月11日送达原告城建公司，原告城建公司总经理陈建龙拒绝签字。 另查明，根据昆山市机构改革方案，从2019年7月18日起，昆山市城市管理局加挂昆山市综合行政执法局牌子，不再保留昆山市城市管理行政执法局牌子。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。昆山市综合行政执法局作为本行政辖区内的城管执法行政部门，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，是本案的适格被告。 本案的争议焦点：原昆山市城市管理行政执法局于2019年7月11日作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。根据前述法律法规规定，在城市、镇规划区内搭建建筑物、构筑物或其他工程建设等，应当依法取得建设工程规划许可证。因此，建筑物的外观和构造，在规划主管部门作出规划许可及规划验收之前均已确定，竣工后擅自改建、加建建筑物和构筑物，均属违法建设行为。 本案中，原告城建公司未经规划报批，无审批手续对昆城博奥苑小区1-10号楼、13-20号底层架空车库进行改建，改变了原有设计规划及建筑物原有外立面。原昆山市城市管理行政执法局收到原昆山市规划局288份《违法建设认定及案件移交函》后开展调查，进行现场检查、勘察、测量面积，经调查，原昆山市城市管理行政执法局作出《限期拆除事先告知书》，告知原告城建公司，拟对违法建设行为作出限期拆除，并告知原告城建公司享有陈述和申辩的权利。原告城建公司提出陈述申辩后，原昆山市城市管理行政执法局作出了陈述申辩复核意见通知书，后原昆山市城市管理行政执法局依法作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》并送达原告城建公司。原告城建公司诉称昆城博奥苑地面车库的改造，不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，也不改变建筑结构和使用性质，无须申请规划许可的意见，无事实依据，本院不予支持。因此，原昆山市城市管理行政执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告昆山市城市建设综合开发总公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告昆山市城市建设综合开发总公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长 张 若 人民陪审员 朱 维 人民陪审员 周 青 二〇二〇年八月七日 书 记 员 蒋丽欢