青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行初36号原告张树品，男，汉族，1972年10月19日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。原告叶玉莲，女，汉族，1972年3月24日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。原告黄永忠，男，土族，1963年8月4日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。被告西宁市城北区人民政府，住所地西宁市城**朝阳西路**。统一社会信用代码：XXX。法定代表人杨占仓，该区区长。出庭负责人刘文军，该区副区长。委托诉讼代理人魏乾、任宏谦，青海树人律师事务所律师。第三人西宁市城北区人民政府朝阳街道办事处，，住所地西宁市城**朝阳西路**统一社会信用代码：XXX。负责人苏奇龙,该办事处主任。出庭负责人朱照霞，该办事处副主任。委托诉讼代理人魏岩麟、王万胜，青海立詹律师事务所律师。原告张树品、叶玉莲、黄永忠不服西宁市城北区人民政府朝阳街道办事处（以下简称朝阳街道办事处）朝办字〔2020〕60号《关于锦绣江南小区成立“第二届”业主委员会的批复》（以下简称60号批复）一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张树品、叶玉莲、黄永忠诉称，原告于2020年5月7日向第三人朝阳街道办事处邮寄业委会备案材料申请备案，但朝阳街道办事处未向原告作出任何告知，却于2020年5月15日非法向祁连路西社区作出60号批复。该批复认定事实错误，朝阳街道办事处未告知原告其调查了解的第一届业主委员会是如何依法履行职责的真实情况。第一届业主委员会的委员在履行职责的过程中存在《青海省物业管理条例》第三十八终止委员资格的情形。第二届业主委员会选举程序合法并依法向朝阳街道办事处审请备案，根据《物业管理条例》第十六条及《青海省物业管理条例》第三十五条之规定，朝阳街道办事处应当履行法定职责给第二届业主委员会予以备案。请求：1.确认被告城北区政府、第三人朝阳街道办事处行政行为违法,并撤销60号批复。2.判决被告城北区政府、第三人朝阳街道办事处履行法定职责给第二届业主委员会备案。3.由被告城北区政府、第三人朝阳街道办事处承担本案的诉讼费。被告西宁市城北区政府答辩称，1.张树品、叶玉莲、黄永忠不具备原告主体资格。60号批复涉及的是锦绣江南小区全体业主的共有利益，行政相对人应当为锦绣江南小区业主委员会，而非张树品、叶玉莲、黄永忠。张树品、叶玉莲、黄永忠以个人名义起诉，实质上行使了业主共有权，但未提供证据证明其已取得符合法律规定相关比例的业主授权，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款规定的起诉条件。2.60号批复系第三人朝阳街道办事处作出，城北区政府未作出任何行政行为，不是本案适格的被告。3.依据《物业管理条例》第十六条：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”的规定，锦绣江南小区业主委员会选举产生后，应当向城北区政府房地产行政主管部门和第三人备案。为业主委员会备案并非城北区政府的法定职职责，张树品、叶玉莲、黄永忠请求城北区政府履行备案职责于法无据。请求驳回原告的起诉。第三人朝阳街道办事处述称，1.锦绣江南小区第二届业主委员会备案资料不符合法律规定，第三人未予备案符合法律规定，原告无权撤销。2.锦绣江南小区第二届业主委员会产生程序违法，不符合备案条件。3.原告并非60号批复的相对人，其无权提出本案诉讼。60号批复系行政指导行为，不产生外部法律效力，不属于行政受案范围。4.依据《物业管理条例》第十六条及《青海省物业管理条例》第三十五条的规定，街道办事处具有为业主委员会备案的职责，城北区政府作为本案被告不适格。请求驳回原告的起诉。经审理查明，2020年5月14日，第三人朝阳街道办事处向祁连路西社区作出60号批复，内容为“你社区锦绣江南小区报来罢免第一届业主委员会及成立‘第二届’业主委员会的申请报告已于2020年5月8日收悉。经办事处及社区调查了解,锦绣江南小区第一届业主委员会不存在不履职等情况,罢免第一届业主委员会的行为不符合法定程序,违反了《青海省物业管理条例》第三十八条相关规定,故对于‘第二届’业主委员会的成立不予承认,且锦绣江南小区在选举‘第二届’业主委员会过程中未按照法定程序进行,违反了《青海省物业管理条例》第二十四条、二十五条相关规定,请锦绣江南小区第一届业主委员会继续履职,遵守相关法律规定,请祁连路西社区做好指导、监督相关工作,依法履职。”原告不服第三人朝阳街道办事处作出60号批复，于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织......。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。依据上述规定，提起行政诉讼，应当具备原告诉讼主体资格。业主个人对物业小区拥有共同管理权利，应通过业主委员会或者达到法定条件的其他业主共同行使。本案中，朝阳街道办事处作出的60号批复属于对涉及业主共有利益事项作出的行政行为，并非对张树品、叶玉莲、黄永忠区别于其他业主共有利益的个人权益事项作出的行政行为。只有业主委员会以及专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主，才可以对该批复提起行政诉讼。张树品、叶玉莲、黄永忠并未提供相应证据证实自己专有部分的建筑面积占建筑总面积的过半数，不具有原告主体资格。张树品、叶玉莲、黄永忠提出其三人系业主委员会选举的委员代表过半数的业主提起诉讼应具有原告诉讼主体资格的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。根据上述规定，行政诉讼的正确被告应当是作出行政行为的行政机关，街道办事处作为地方人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但代表派出它的地方人民政府行使行政职权，与派出它的行政机关之间不是委托关系，能够以自己名义独立作出行政行为并对外承担责任，可以成为行政诉讼的适格被告。案涉60号批复作出的主体是第三人朝阳街道办事处，第三人朝阳街道办事处具有履行备案的法定职责。且本案无相关证据证实该批复行为系第三人朝阳街道办事处受城北区政府委托而实施，城北区政府不是本案适格的被告。张树品、叶玉莲、黄永忠否定街道办事处的被告主体资格，认为街道办事处是城北区政府的派出机关，城北区政府应履行监督职责，主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定。本院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定向张树品、叶玉莲、黄永忠释明后，张树品、叶玉莲、黄永忠拒绝变更被告，仍坚持以城北区政府为被告，故应裁定驳回起诉。综上，张树品、叶玉莲、黄永忠的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定如下：驳回原告张树品、叶玉莲、黄永忠的起诉。案件受理费各50元，退回张树品、叶玉莲、黄永忠。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 丁笑曦人民陪审员 王秀芬人民陪审员 陈 祎 二〇二〇年八月四日书记员 马 媛附：本判决适用的法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。