江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终375号上诉人（原审被告）：瑞金市城市建设综合执法大队。法定代表人：张瑞玲，该大队大队长。出庭应诉负责人：曾平，该大队副大队长。委托代理人：钟子健,江西赣瑞律师事务所律师。上诉人（原审被告）：瑞金市自然资源局。法定代表人：汤春生,该局局长。出庭应诉负责人：曾春山，该局党组成员。委托代理人：高慧权,该局法律顾问。委托代理人：刘智群,该局法规科科长。被上诉人（原审原告）：马小军,男,1978年2月7日出生,汉族,瑞金市人，现住瑞金市。委托代理人：李长东,北京市京师律师事务所律师。上诉人瑞金市城市建设综合执法大队、瑞金市自然资源局因土地行政处罚一案，不服江西省于都县人民法院（2020）赣0731行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告马小军于象湖镇瑞明村野湖塘建有一处房屋，该房屋在2016年七彩大道拓宽工程征收中被部分征收和拆除。尚余未拆除的房屋中一部分存在屋顶，一部分系围墙形成的院落，无屋顶。案涉房产在被告作出被诉行政行为时处于瑞金市城市规划区范围内，且原告在未取得规划许可的前提下对上述剩余房屋进行了修建，对围墙形成的院落加盖了混泥土屋顶。被告瑞金市城市建设综合执法大队成立于2016年2月29日，系事业单位法人，负责城市规划监察。二被告于2019年10月11日向原告联合作出瑞自然限拆字[120047]号《限期拆除通知书》,认定原告在象湖镇瑞明村野湖塘未经批准擅自兴建房屋一层，面积约100平方米,未取得建设工程规划许可证(或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的)属违法建筑。并要求原告于2019年10月14日内自行拆除,限期内未自行拆除的,予以实施强制拆除。该拆除通知书还依照《中华人民共和国行政处罚法》有关规定交代了原告可以享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告请求撤销被告于2019年10月11日向原告作出的瑞自然限拆字[120047]号《限期拆除通知书》，诉讼费由被告承担。原审法院认为，被告瑞金市自然资源局作为建设规划许可的行政管理机关，有权对违反行政规划的建设行为进行执法。被告瑞金市城市建设综合执法大队属于综合执法机关，但其成立和职能并无省级人民政府的批准，不具有行使案涉行政行为的资格。该《限期拆除通知书》影响了原告的权利义务，属于可诉的行政行为，原告有权提起诉讼。被告对原告的行为认为违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定责令限期拆除，该行政行为属于行政强制，作出该行政行为必须依照《中华人民共和国行政强制法》有关规定。二被告作出案涉行政行为必须对原告的行为充分调查取证和依照法定程序进行，通知当事人到场、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等，二被告在作出案涉《限期拆除通知书》前未依照法定程序进行调查和实施，被告行政强制程序违法。原告马小军系在原有未拆除的房屋基础上修建和加盖混泥土屋顶，被告提交的证据不能证明原告系在规划区内违法占地兴建房屋一层、面积约100平方米，主要证据不足。故，被告作出案涉行政行为超越职权、程序违法、主要证据不足、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项的规定，案涉行政行为应当予以撤销，但本案案涉房屋已经被实际拆除，已不具有可撤销的内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告瑞金市城市建设综合执法大队、瑞金市自然资源局作出的瑞自然限拆字[120047]号《限期拆除通知书》违法。案件受理费50元，由被告瑞金市城市建设综合执法大队、瑞金市自然资源局各负担25元。上诉人瑞金市城市建设综合执法大队向本院提起上诉，要求：1.请求撤销于都县人民法院（2020)赣0731行初56号行政判决，裁定发回重审或查明事实，改判驳回被上诉人原审诉讼请求。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、涉案限期拆除房屋全部系违法建筑物，原审仅认定被上诉人对围墙形成的院落加盖了混凝土屋顶，系认定事实错误。涉案限期拆除房屋处于瑞金市城市规划区范围内，既未取得建设工程规划许可，全部占地也未取得土地使用证。在2016年瑞金市七彩大道（现为瑞金大道）拓宽工程中，被上诉人的主体房屋被征收并拆除后，被上诉人又将未列入七彩大道扩宽工程项目中的违法占地之上建成的简易房、钢棚等构筑物自行拆除后，擅自改、扩建并在空坪进行新建，建成了涉案限期拆除的房屋，而原有的构筑物并无混凝土屋顶，均系改、扩、新建时统一浇筑而成的，因此，涉案限期拆除房屋整体属于违法建筑，原审仅认定被上诉人对围墙形成的院落加盖了混凝土屋顶，显然与客观事实不符，认定事实有误。二、上诉人并未超越职权实施行政行为，原审适用法律错误。上诉人系由原瑞金市城乡规划监察大队更名而来，2015年，中央编办《关于印发综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》将瑞金市列为综合行政执法体制改革试点城市，同年，瑞金市编委根据省编办《关于转发〈中央编办关于印发综合行政执法体制改革试点工作意见的通知〉》（赣编办发［2015］24号）向省编委进行了将“瑞金市城乡规划监察大队”变更为“瑞金市城市建设综合执法大队”的更名备案，因此，上诉人是根据中央、省级人民政府要求设立的综合性行政执法机构。退一步而言，即使未经省级批准，在城乡规划行政机关作出限期拆除行政决定的情形下，上诉人协助、配合主管城乡规划行政机关实施事务性工作，也不应归于超越职权。三、上诉人实施的行政行为并不存在主要证据不足的问题，原审认定事实错误。涉案限期拆除房屋未取得建设工程规划许可及用地手续是客观事实，也是被上诉人须向行政机关举证证明的事实以及上诉人瑞金市自然资源局作出限期拆除通知的最主要的事实依据。因此，原审认定上诉人行为主要证据不足，适用法律有误。综上，上诉人特提出上诉，请求二审法院依法裁判，支持上诉人上诉请求。上诉人瑞金市自然资源局向本院提起上诉，要求：1.依法撤销于都县人民法院2020年6月15日作出的（2020）赣0731行初56号行政判决，改判驳回被上诉人马小军的一审诉讼请求。2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决基本事实认定错误。一审判决认定：“被上诉人在未取得规划许可的前提下对案涉房屋进行了修建，对围墙形成的院落加盖了混凝土房顶。”与事实不符。1、根据上诉人向一审法院提交的证据二《房产幢平面图》载明：被上诉人案涉房屋位置在2016年11月24日前搭建的是钢棚、简易房、石棉瓦等临时简易构筑物及空院。2、根据上诉人向一审提供证据二《2016年12月瑞金市象湖镇野湖塘影像图》、《2020年1月瑞金市象湖镇野湖塘影像图》对照显示：被上诉人在2016年签订《瑞金市土地房屋征收补偿安置协议书》后对原搭建的钢棚、简易房、石棉瓦等临时简易构筑物及空院统一改建和新建了一层建筑物，并浇倒了水泥楼面，不是混凝土房顶。二、一审判决认定涉诉行政行为主要证据不足与客观事实不符。被上诉人的案涉房屋位于瑞金市城市规划区范围内，被上诉人未依法申请核发建设用地规划许可证及申请办理建设工程规划许可证的情况下，擅自实施改建、新建房屋的建设行为并建成案涉房屋，该房屋整体属于违法建筑。上诉人和瑞金市城市建设综合执法大队作出涉诉行政行为有充分的事实依据，证据确凿。三、上诉人作出涉诉行政行为符合法定程序。上诉人瑞金市城市建设综合执法大队在涉诉行政行为作出前对被上诉人的违法建筑行为进行了必要调查，上诉人作出涉诉行政行为时已经告知被上诉人享有陈述、申辩、听证权利，并告知被上诉人陈述和申辩及申请听证期限，完全是依法定程序进行。四、上诉人作出涉诉行政行为没有超越职权，一审判决适用法律错误。2019年1月20日，中共瑞金市委办公室、瑞金市政府办公室联合印发了《瑞金市机构改革实施方案》(瑞办字［2019］6号)，该方案规定：（18）组建市自然资源局。将市国土局的职责,市城乡规划建设局的规划职责，……行政职能等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门”。2019年3月29日，中共瑞金市委办公室、瑞金市政府办公室联合印发了《瑞金市自然资源局职能配置、内设机构、人员编制规定》（瑞办字［2019］83号），该规定三条“市自然资源局……主要职责是：（八）……建立健全国土空间用途管理制度，负责建设用地、建设工程的规划管理工作，负责土地许可、建设项目的规划管理。”上诉人作为城乡规划管理职能的主管部门，上诉人作出涉诉行政行为没有超越职权。一审判决认定上诉人超越职权实施涉诉行行为，适用法律明显错误。综上所述，望贵院查证事实后，依法裁判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人马小军答辩意见，一审判决事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，应当依法予以驳回。二审中，上诉人瑞金市城市建设综合执法大队向本院提交了如下证据：1.江西省编办关于转发《中央编办关于印发开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》的通知、《关于瑞金市城乡规划监察大队更名为瑞金市城市建设综合执法大队的备案请示》，证明上诉人系按中央、省综合行政执法体制改革试点工作要求设立，属于经省级政府批准的综合行政执法机构。2.2016年12月瑞金市象湖镇野湖塘影像图和2020年1月瑞金市象湖镇野湖塘影像图，证明原审仅认定被上诉人对围墙形成的院落加盖了混凝土屋顶，认定事实有误。上诉人瑞金市自然资源局向本院提交了瑞办字[2019]83号市委办公室、市政府办公室关于印发《瑞金市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知1份、瑞办字[2019]6号市委办公室、市政府办公室关于印发《瑞金市机构改革实施方案》的通知1份，证明上诉人瑞金市自然资源局作出的行政行为没有超越职权。被上诉人马小军经质证认为，两上诉人提交的证据不符合新证据规则，因此对一审的判决没有影响。对于照片，上诉人作出的行政行为是在2019年11月，2020年1月的影像不是作出具体行政行为时的证据，是后面取证的。2016年12月的照片不是2016年的，在那个时间点房子已经被拆掉了。另查明,被上诉人马小军于象湖镇瑞明村野湖塘建有的房屋在2016年七彩大道拓宽工程征收中,主房部分被征收和拆除,尚余未拆除的部分为附属房屋4间及院落,后被上诉人对上述剩余房屋及院落加盖了水泥屋顶,形成房屋一层，面积约100平方米。2020年5月15日，马小军已就该强拆行为的合法性另行向于都县人民法院提起行政诉讼。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，关于被诉行政行为主体资格问题，本案中瑞金市自然资源局作为建设规划许可的行政管理机关，具有对违反行政规划的建设行为执法的法定职权，且《限期拆除通知书》上有其盖章，本案被上诉人瑞金市自然资源局作为被告主体适格。因本案中瑞金市城市建设综合执法大队虽属于综合执法机关，但其成立和职能并无省级人民政府的批准，不具有行使案涉行政行为的资格。关于《限期拆除通知书》的合法性问题，因上述通知书对被上诉人的权利义务产生实质性影响，且其后上诉人依据该通知书对本案被上诉人马小军的房屋建筑实施了拆除行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，属于可诉的具体行政行为，被上诉人有权提起诉讼。因上诉人实施了房屋行政强制行政行为，该行为的实施过程必须按照《中华人民共和国行政强制法》的有关程序规定规定，因两上诉人在作出案涉《限期拆除通知书》前未依照法定程序进行调查和实施，行政强制程序违反法律规定。因此，原审法院认定上诉人瑞金市城市建设综合执法大队作出案涉行政行为超越职权且程序违法，上诉人瑞金市自然资源局作出案涉行政行为程序违法，应予撤销，但考虑到案涉房屋已被拆除，撤销已无实际意义，且被上诉人马小军就房屋强拆行为另行向于都县人民法院提起行政诉讼，故确认为违法。综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，分别由上诉人瑞金市城市建设综合执法大队、瑞金市自然资源局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年八月十九日法官助理王豪书记员黄婷