海南省三亚市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼02行终58号   上诉人（原审原告）黎向荣，男，黎族，住海南省三亚市吉阳区。   上诉人（原审原告）黎庆高，男，黎族，住海南省三亚市吉阳区。   上诉人（原审原告）苏庆保，男，黎族，住海南省三亚市吉阳区。   上诉人（原审原告）巢武桂，男,汉族，住湖南省益阳市资阳区。   上诉人共同委托代理人李寒松，北京岳成（三亚）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局。住所地：海南省三亚市吉阳区榆亚路**。   法定代表人仇小林，该局局长。   委托代理人梁静，该局工作人员。   委托代理人孙瑶，海南言必信律师事务所律师。   上诉人黎向荣、黎庆高、苏庆保、巢武桂（以下简称黎向荣等四人）共同诉被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳区执法局）行政强制执行一案，不服三亚市城郊人民法院（2020）琼0271行初38号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人巢武桂及其与黎向荣、黎庆高、苏庆保共同委托代理人李寒松，被上诉人吉阳区执法局委托代理人梁静、孙瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2019年12月26日，吉阳区执法局对黎向荣等四人作出并送达吉综执（执法三队）执决字〔2011〕第341号《强制执行决定书》（以下简称341号强制执行决定），载明：黎向荣等四人在三亚市吉阳区榆红村龙虎园旁擅自建成两栋房屋（以下简称案涉房屋），案涉房屋占地面积合计500平方米，均为四层半封顶的框架结构，总建筑面积为2250平方米，且未按照该局作出的三综执（田独）罚决字[2011]第341号《行政处罚决定书》（以下简称341号处罚决定）和吉综执（执法三队）催字〔2011〕第341号《强制执行催告书》（以下简称341号《强制执行催告书》）的要求，履行拆除上述违法建设建筑物的义务，决定于2019年12月30日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。黎向荣等四人不服，提起本案诉讼，请求：1、依法撤销341号强制执行决定；2、诉讼费用由吉阳区执法局承担。   原审法院查明：2009年7月3日，黎向荣和黎庆高以黎向荣弟弟要成家，原住房不够为由，共同申请联合建房，并填报了《三亚市村镇私宅建设申报表》。同日，苏庆保也以原有住房住不下为由填报了《三亚市村镇私宅建设申报表》，申请建房。对黎庆高、黎向荣及苏庆保的建房申请，2009年7月4日，村小组在上述《三亚市村镇私宅建设申报表》中签署了情况属实，请领导审批的意见。2009年7月7日，村委会签署了经班子讨论同意黎庆高、黎向荣等两位农户给予报建的意见。2009年7月27日，三亚市规划建设局田独规划建设所（以下简称田独规划所）签署了经现场踏勘，该地块建设私宅基本符合榆红新农村建设规划，请按照《三亚市农村建房管理办法》的程序和要求申报的意见。2009年8月6日，三亚市田独镇人民政府签署了同意规划所意见的意见。之后，黎向荣、黎庆高、苏庆保与巢武桂于当年8月在三亚市吉阳区榆红村龙虎园旁合作建成两栋房屋。第一栋占地面积为200平方米，框架结构，四层半封顶，建筑面积为900平方米。第二栋占地面积为300平方米，框架结构，四层半封顶，建筑面积为1350平方米。两栋房屋总建筑面积为2250平方米。2011年4月11日，三亚市综合行政执法局巡查发现。2011年8月21日，三亚市综合行政执法局对黎向荣等四人作出341号处罚决定，认定其建设案涉房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第二条第一款、第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条之规定，责令其自接到处罚决定书之日起七日内自行拆除上述违章建筑。黎向荣等四人不服该处罚决定，向本院提起诉讼，请求撤销341号处罚决定。2012年11月1日，原审法院作出（2012）城行初字第396号行政判决，判决驳回黎向荣等四人的诉讼请求。黎向荣等四人不服判决，向三亚市中级人民法院提起上诉。2015年8月24日，三亚市中级人民法院作出（2013）三亚行终字第15号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年12月16日，吉阳区执法局对黎向荣等四人作出并送达341号《强制执行催告书》和《三亚市吉阳区综合行政执法局关于责令巢武桂、黎向荣、黎庆高、苏庆保拆除违法建筑的公告》，催告其于2019年12月20日24时前履行341号处罚决定的义务，自行拆除上述两栋总建筑面积为2250平方米的违法建筑物，如逾期仍不执行将进行强制拆除，由此造成的一切法律后果自行承担。并告知其有权进行陈述和申辩。2019年12月26日，吉阳区执法局对黎向荣等四人作出并送达341号强制执行决定，根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条之规定，决定于2019年12月30日对上述两栋2250平方米的违法建筑实施强制拆除。   另查明，海南省人民政府同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作。吉阳区执法局系三亚市吉阳区人民政府负责城市管理、综合行政执法的行政机关。   原审法院认为：黎向荣等四人建设案涉房屋虽然已填报了《三亚市村镇私宅建设申报表》，田独规划所也签署了经现场踏勘，该地块建设私宅基本符合榆红新农村建设规划，请按照《三亚市农村建房管理办法》的程序和要求申报的意见。三亚市田独镇人民政府也签署了同意规划所意见的意见。但黎向荣等四人并未按田独规划所的意见继续履行申报审批义务，没有继续完成相关的建房规划报建审批手续。现有证据也不能证明其建设案涉房屋已取得了建设工程规划许可证。三亚市综合行政执法局认定案涉房屋为未取得建设工程规划许可证的违法建筑，并对黎向荣等四人作出限期自行拆除案涉房屋的341号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，并已取得了人民法院生效判决的支持，合法有效。   吉阳区执法局为三亚市吉阳区人民政府负责城市管理综合行政执法的行政机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。因黎向荣等四人在341号处罚决定确定的履行期限内，逾期未履行自动拆除案涉房屋的义务，吉阳区执法局作为具有行政强制执行权的行政机关，对黎向荣等四人已被认定为违法建筑物的案涉房屋作出限期拆除的341号强制执行决定，认定事实清楚，符合《行政强制法》第三十四条的规定，适用法律正确。吉阳区执法局在对黎向荣等四人作出被诉强制执行决定前，已依照《行政强制法》第三十五条的规定，作出强制执行催告书，告知黎向荣等四人履行行政处罚决定确定的拆除违法建筑物义务的期限、方式以及享有的陈述和申辩权，行政强制执行决定程序合法。综上所述，吉阳区执法局对黎向荣等四人作出的341号强制执行决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予以支持。巢武桂系案涉房屋的合作建设人，系案涉房屋及被诉行政行为的利害关系人，也是被诉行政行为的行政管理相对人，黎向荣等四人主张巢武桂与本案无关，没有事实根据，不予采信。黎向荣等四人的诉讼事由及诉讼请求，没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回黎向荣等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由黎向荣等四人承担。   上诉人黎向荣等四人共同上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决遗漏送达违反法定程序的事实。被上诉人提供的送达回证显示，341号《强制执行催告书》的接收人为刘岚，341号强制执行决定的收件人均为巢武桂，送达行为违反《行政强制法》第三十八条的规定，属无效送达。但原审判决对该事实没有予以认定。（二）案涉土地的规划情况未查清。根据（2012）城行初字第396号行政判决可知，案涉房屋其建设用地均在三亚市城市规划区内，但被上诉人未予查清该土地在2009年建设案涉房屋时的土地规划及土地性质，而查清这些基础情况是被上诉人的职责。二、原审判决适用法律错误。（一）巢武桂不是本案的合格当事人。案涉房屋所在土地是黎向荣、黎庆高、苏庆保向村委会申请的宅基地，虽然巢武桂盖楼时出资，但其与黎向荣、黎庆高、苏庆保三人之间是债权债务关系。按法律规定，案涉房屋仍然属于黎向荣、黎庆高、苏庆保三人所有，与巢武桂无关，巢武桂不是案涉房屋的合法所有权人，亦不是本案被诉行政行为的行政相对人，被上诉人错列当事人，属于认定主体错误，341号强制执行决定应予撤销。（二）镇政府有权对宅基地进行审批。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项、《三亚市农村建房管理办法》第十四条的规定以及信赖利益保护原则，在田独规划所已经批准报建申请的情况下，黎向荣、黎庆高、苏庆保的建房行为于法有据，案涉房屋在田独规划所批准的四层半范围内，应属合法建筑。黎向荣、黎庆高、苏庆保三人为建设宅基地，履行了必要的程序，有村委会审批同意，镇政府盖章同意，程序合法。三、被上诉人拟强制拆除全部案涉房屋违反比例原则。《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条规定，可以通过局部拆除等整改措施达到审批要求。被上诉人拟对全部案涉房屋实施强制拆除，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，明显不当。综上所述，请求二审法院：依法撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，即撤销被诉341号强制执行决定，并判令被上诉人承担诉讼费用。   被上诉人吉阳区执法局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、对于案涉土地在城市规划范围内，黎向荣等四人不具有合法的土地使用权，黎向荣等四人没有完成相关规划报建手续，未取得建设工程规划许可证，案涉房屋不属于尚可采取改正措施的情形这些事实，已经三亚市中级人民法院（2013）三亚行终字第15号行政判决予以确认。二、吉阳区执法局依据已经发生法律效力的341号处罚决定对案涉房屋作出341号强制执行决定，认定事实清楚，适用法律正确，在查处过程中严格按照法律的规定履行相关手续，送达程序亦符合法律规定。关于送达程序的问题，上诉人在原审阶段没有提出过异议，显然被上诉人送达文书后，上诉人是收到执法文书的。三、巢武桂是本案被诉行政行为的行政相对人。首先，巢武桂系341号处罚决定的被处罚人，在黎向荣、黎庆高、苏庆保诉341号处罚决定的诉讼过程中，巢武桂没有对自己的身份提出任何异议，并且341号处罚决定已被生效判决确认为合法。其次，巢武桂系案涉房屋的出资建设人，其跟黎向荣、黎庆高、苏庆保是合作建房的关系。根据《城乡规划法》的规定，被上诉人处罚的是违法建筑的建设行为，故巢武桂作为出资人，参与了案涉房屋的建设，其应是本案被诉行政行为的相对人。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   二审中，上诉人黎向荣等四人向本院补充提交了证据：《竞得房地产承租权通知书》，证明案涉房屋所在土地及地上附着物（包括案涉房屋）已被中朋（北京）资产管理有限公司竞得，如果黎向荣等四人与该公司达成协议，则案涉房屋可以不予拆除。   经庭审质证，被上诉人吉阳区执法局对上诉人黎向荣等四人二审补充提交证据的关联性不予认可，认为该证据与本案无关。   本院认为，上诉人黎向荣等四人二审补充提交的证据与本案审查被诉341号强制执行决定的合法性无关，不予采纳该证据。   经审理查明：2012年3月12日，黎向荣、黎庆高、苏庆保以三亚市综合行政执法局为被告，以广州军区房地产管理局及巢武桂为第三人，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销341号处罚决定。原审法院经审理认为黎向荣、黎庆高、苏庆保擅自建设案涉房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，三亚市综合行政执法局对其作出处罚符合法律规定，故于2012年11月1日作出（2012）城行初字第396号行政判决，判决驳回黎向荣、黎庆高、苏庆保的诉讼请求。黎向荣、黎庆高、苏庆保不服，向本院提起上诉。本院经审理于2015年8月24日作出（2013）三亚行终字第15号行政判决，判决驳回黎向荣、黎庆高、苏庆保上诉，维持原判。2019年12月16日，吉阳区执法局对黎向荣等四人作出341号《强制执行催告书》，催告其于2019年12月20日24时前履行341号处罚决定的义务，自行拆除案涉房屋，如逾期仍不执行将进行强制拆除，由此造成的一切法律后果自行承担。案外人刘岚签收了全部341号《强制执行催告书》，并在送达回证上备注“物业”。2019年12月26日，吉阳区执法局对黎向荣等四人作出341号强制执行决定，决定于2019年12月30日对案涉房屋实施强制拆除。由巢武桂签收了全部341号强制执行决定。   另查明，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。案涉房屋位于三亚市主城区规划范围内。   二审庭审中，巢武桂称其与黎向荣、黎庆高、苏庆保合作建房，系案涉房屋的主要出资建设人，在房屋建成后，第一层由黎向荣、黎庆高、苏庆保居住使用，第二层至第四层半由巢武桂居住使用，案外人刘岚系案涉房屋的住户之一。案涉房屋至今尚未被拆除。   本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的主要争议焦点为吉阳区执法局作出341号强制执行决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。   根据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章的规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，黎向荣等四人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在城市规划区范围内合作建设案涉房屋，该房屋存续至今已是不争的事实，且有生效的（2012）城行初字第396号行政判决及（2013）三亚行终字第15号行政判决认定三亚市综合行政执法局作出处罚符合法律规定。因黎向荣等四人未在规定的期限内履行自行拆除案涉房屋的义务，吉阳区执法局向黎向荣等四人作出341号《强制执行催告书》《三亚市吉阳区综合行政执法局关于责令巢武桂、黎向荣、黎庆高、苏庆保拆除违法建筑的公告》，催告公告其限期履行341号处罚决定确定的拆除义务。之后，吉阳区执法局经催告无果后，根据案涉房屋一直未取得建设工程规划许可证，违反规划的事实状态持续至今的实际情况，依据《城乡规划法》及《行政强制法》的相关规定作出341号强制执行决定，决定于2019年12月30日对案涉房屋实施强制拆除，其行政行为依据充分，适用法律正确，程序基本符合《行政强制法》的上述规定。虽然吉阳区执法局在送达341号《强制执行催告书》及341号强制执行决定的程序存在瑕疵，但因案涉房屋的建设未取得建设工程规划许可证，属违法建筑物，且案涉房屋至今尚未被拆除，黎向荣等四人也对341号强制执行决定提起本案诉讼，故吉阳区执法局送达程序上的瑕疵不影响其决定强制拆除案涉房屋的处理结果的正确性，亦不影响黎向荣等四人主张救济的权利。   黎向荣等四人主张吉阳区执法局未查清案涉房屋所占土地在2009年建房时的土地性质及土地规划，镇政府有权对案涉房屋所占宅基地进行审批。《三亚市农村建房管理办法》第十四条规定，农村村民建房，应当经批准后方可动工建设。凡在三亚市城市规划区范围内的，区、镇规划建设所审批后，应报市规划建设主管部门备案。不属于三亚市城市规划区范围内的，经镇规划建设所批准后即可建房。经查，根据1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）显示，案涉房屋位于三亚市吉阳区榆红村龙虎园旁，在三亚市主城区规划范围内。根据《三亚市农村建房管理办法》第十四条的规定，案涉房屋的建设在镇规划建设所审批后，应报市规划建设主管部门备案。但根据本案现有证据显示，黎向荣等四人建设案涉房屋并未向市规划建设主管部门备案，未完全履行建房申报义务并取得建设工程规划许可证。已经发生法律效力的（2012）城行初字第396号行政判决及（2013）三亚行终字第15号行政判决中，也认定案涉房屋为违法建设建筑物。故黎向荣等四人的前述主张，本院不予支持。   巢武桂主张其不是341号强制执行决定的行政相对人，吉阳区执法局错列当事人，341号强制执行决定应予撤销。经查，巢武桂与黎向荣、黎庆高、苏庆保合作建设案涉房屋，系案涉房屋的主要出资建设人，在房屋建成后，第二层至第四层半由其居住使用。且三亚市综合行政执法局针对巢武桂、黎向荣等人案涉违法建设行为作出的341号处罚决定已经生效判决认定合法，故吉阳区执法局作出的**强制执行决定将巢武桂列为行政相对人，符合法律规定，并无不当。巢武桂的前述主张无事实和法律依据，本院不予支持。   黎向荣等四人另主张吉阳区执法局拟强制拆除全部案涉房屋违反比例原则。《海南省查处违法建筑若干规定》第九条规定，负有查处职责的机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建筑，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当责令限期改正；改正后处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。对逾期不改正或者无法采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑，能够拆除的，应当责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。第二十二条第（一）项规定，未取得建设工程规划许可证，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的城镇违法建筑，属于本规定所称尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑。第二十三条规定，违法建筑具有下列情形之一的，属于本规定第九条所称不能拆除的城镇违法建筑：（一）部分拆除影响建筑物、构筑物主体结构安全或者整体拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全的；（二）现有拆除技术条件和地理环境无法实施拆除的；（三）拆除将对公共利益造成重大损害或者其他严重后果的。根据现有证据显示，本案中，案涉房屋位于三亚市城市规划区内，黎向荣等四人建设案涉房屋未取得建设工程规划许可证，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，对三亚市城市总体规划造成严重影响，不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条和第二十三条规定的可采取改正措施或不能拆除的情形。黎向荣等四人的前述主张无事实和法律依据，本院不予支持。   综上所述，黎向荣等四人据以主张权利的案涉房屋系违法建设建筑物，吉阳区执法局送达341号强制执行决定的程序虽然存在瑕疵，但341号强制执行决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，拟强制拆除案涉房屋的处理结果并无不当。原审判决据此驳回黎向荣等四人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。黎向荣等四人的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人巢武桂、黎向荣、黎庆高、苏庆保共同负担。   本判决为终审判决。   审判长 王 娜   审判员 吉 红   审判员 李 利      二〇二〇年八月二十一日   书记员 邢诗诗   附:本判决适用的相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。