银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初97号原告保建林，现住宁夏回族自治区银川市兴庆区。委托代理人金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师。被告贺兰县金贵镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人黄**兰，镇长。行政机关出庭负责人张占林，副镇长。委托代理人王璐、白帆，宁夏方和圆律师事务所律师。原告保建林不服被告贺兰县金贵镇人民政府（以下简称金贵镇政府）的房屋强制行为，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2020年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告保建林及其委托代理人金雪岩，被告贺兰县金贵镇人民政府副镇长张占林及委托代理人王璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2008年1月，原告通过被告招商引资在银通公路以北、汉延渠以西租地150亩，建设设施温棚1300间，建设现代化蔬菜生产、储藏配送中心、冷库、清洗包装脱水车间、蔬菜种子化验室等农业生态园区。2008年3月30日，联星村村委会与原告签订《土地租赁合同》，流转取得130多亩的土地使用权后开始平整土地，建设现代化蔬菜生态、储藏配送中心、冷库、清洗包装脱水车间等集种植、旅游休闲、动物观赏、蔬菜采摘配送中心的农业生态园区。2019年1月31日，被告作出《责令拆除违法建筑物通知书》，认为原告未经批准擅自占用土地建设脱水车间和包装车间，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，并根据该法第五十条、第六十八条的规定，责令原告收到本通知之日起自行拆除违法的建筑物。2019年2月5日，被告没有事实依据及未依照法定程序，强制拆除原告经营的生态园区温棚、车间、房屋及相关建筑物共计4500平方米，应确认违法。理由如下：一、没有事实依据。原告农业生态产业园中的设施系经被告规划报告申请及县农牧局等部门批准建设的合法建筑。原告的脱水、包装、配送车间建成后，被告承诺的配套资金和设备一直不到位，为了减少损失原告暂时将这些车间出租，等待被告的扶持资金和设备到位后按批准方案进行。其次，原告是政府招商引资的，因此原告的农业生态园相关建筑物、构筑物、设施具有合法性，被告未依法实施强拆行为，有失政府公信力。二、程序违法。被告强制拆除原告农业生态园的建筑物、构筑物、设施的行为是一种行政强制执行行为。依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，强制拆除前，行政机关应当进行书面催告、听取陈述申辩、作出强制拆除决定等法定程序后，且当事人既不诉讼又不复议的，才能依法公告责令改正，逾期不改正的拆除房屋。被告未依法履行上述程序系程序违法。三、被告作出的《责令拆除违法建筑物通知书》认为，原告建设的脱水车间和包装车间违反法律规定，但却将原告农业生态园的温棚、冷库、配送储藏中心、房屋、观赏动物棚等其他建筑物、构筑物、设施进行行政强制，且未对原告建筑内的物品进行清点、制作现场笔录，也未妥善保管和移交，造成原告合法财产损失。为维护原告的合法权益，请求：1.确认被告强制拆除原告位于贺兰县联星村农业生态园区的温棚、车间、房屋及相关建筑物、构筑物及设施的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：证据一：《关于认真做好2008年农业农村工作的扶持意见》金党【2008】4号金贵镇委员会文件。证明目的:2008年1月，被告依据相关政策，招商引进大户建设园区并给予奖励补助，承担土地租赁费，道路供水供电等多项扶持政策。原告的农业生态园区属于上述文件招商邀请引进的建设项目。证据二：关于呈报《西北绿色蔬菜生产、调配、储藏加工中心项目》贺农发【2008】55号贺兰县农牧局文件。证明目的:2008年3月贺兰县人民政府为在金贵镇联星村建设一个高标准绿色蔬菜生产、调配、储藏加工中心，通过贺兰县农牧局将原告的农业生态园区项目建设成科技楼、化验室、清洗、脱水、包装、储藏，中心总规划用地30亩，育苗蔬菜生产用地100亩并向银川市农牧局及相关上级部门呈报关于《西北绿色蔬菜生产、调配、储藏加工中心项目》。证据三：3-1《关于在联星村建设绿色储藏配送中心的报告》；3-2金政发【2008】32号金贵镇人民政府文件。证明目的:2008年3月18日，被告通过招商引资要求原告投资，在联星村12组银通公路以北，汉延渠以西租地150亩，建设设施温棚1300间，建设现代化蔬菜生产、储藏配送中心、冷库、清洗包装脱水车间、蔬菜种子化验室等农业生态园区，并将建设项目报告给贺兰县政府，时任主管农业的副县长刘鹏批示“同意建设”。被告敦促原告尽快投资进行项目建设。证据四：《贺兰县金贵镇联星村土地租赁合同》。证明目的:2008年被告为涉案建设项目用地进行迁坟和将联星村村委会的沙荒地以流转方式为原告提供用地，2008年3月30日，被告安排原告与联星村村委会签订《土地租赁合同》取得130.64亩的土地使用权，并将该合同在被告处备案，被告按扶持政策承担三年的土地租赁费，原告按被告的要求建设涉案项目。证据五：《关于申请金贵镇联星村设施农业园区电力设施补助资金的报告》金政发【2008】97号金贵镇人民政府文件。证明目的:2008年7月12日，被告按照扶持政策给予原告电力设备补偿资金，在该报告中明确记载“保建林按照政府大力发展农业设施的工作安排，自筹资金在联星村租赁土地150亩建设了一个集设施温棚种植、蔬菜保鲜配送、农家乐休闲观光为一体的设施农业园区，目前园区土建工程已全部完工，农家乐基础项目全面开工建设......”，与前四份证据形成证据链，证明涉案的建设项目是经过县委、政府及被告的审批规划安排建设的合法建设。证据六：贺兰县自然资源局全力做好用地保障积极服务重点项目建设。证明目的:2019年7月5日贺兰县自然资源局发布政务公开信息中记载原告的涉案建设项目系招商引资引进的重点项目，为推进县乡村振兴战略的实施，促进农业农村产业发展增加就业，银沙堡现代农业科技示范园区不是涉案强拆项目，该项目经审批符合县土地利用总体规划。被告因发展农业邀请批准原告建设后却不考虑历史原因和政策采用一刀切的方法予以拆除与相关法律政策精神相悖。证据七：《关于金贵镇银沙堡现代农业科技示范园区项目征地函》金政发【2020】33号金贵镇人民政府文件。证明目的:涉案建设项目用地不属于永久性基本农田，且被告没有对地上附着物的被征收人进行补偿，将涉案土地进行挂牌属于违法行为。证据八：《责令拆除违法建筑物通知书》金政拆字2019号。证明目的:2019年1月31日被告未依法对原告作出违法建筑物认定的决定，也未进行听证、催告、申辩及行政强制等法定程序，对原告仅下发一张《责令拆除违法建筑物通知书》以“未经批准擅自占用土地建设脱水车间和包装车间”违反《城乡规划法》第四十条的规定并于2019年2月5日对原告农业生态园区的4500多平方米的建筑物、构筑物及设施进行拆除，证明被告的拆除行为违法。证据九：银川市中级人民法院行政裁定书（2020）宁01行初4号。证明目的:2019年1月31日被告向原告发强拆通知，同年2月5日实施强拆行为，2020年1月1日原告向银川市中级人民法院提起诉讼，中院以管辖级别在银川铁路运输法院为由对原告进行释明，原告于3月16日撤诉，后于3月25日提起本案诉讼，由此证明本案并未超过起诉期限。证据十：照片、视频影像资料。证明目的：按照被告规划批准实施的方案，原告建成农业生态园的状况及被被告违法拆除后的现状图。由此证明被告的违法行为给原告造成巨大损失。被告辩称，一、事实方面。原告虽曾计划在联星村建设蔬菜温棚中心，但其申请并未通过相关部门的合法审批。原告是在耕地上，未经用地和建设审批，擅自建设大棚及其围墙、库房等附着物。建筑物并非设施农业用途，而是用于经营餐饮、娱乐和存放物资等。根据国家农业部、自然资源部、自治区农业厅、自然资源厅关于“大棚房”专项清理整治文件精神要求，针对各类占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施、或者改变土地性质和用途进行非农经营;在农业大棚内违法违规占用耕地进行非农业建设;农业大棚看护房超面积或违法建设经营等行为，进行专项清理整治。答辩人为完成地方政府的整治职责，按照上级部门要求，制定了工作方案，经过调查落实，要求原告限期自行拆除。原告自行拆除了部分设施，但不彻底。答辩人针对未清理完毕的违建设施进行了强制拆除。二、拆除依据方面。根据《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村规划区内进行建设的，需向乡镇政府申请，并报经上级主管部门许可。案涉建筑物没有合法建设审批手续，贺兰县自然资源局经过调查认定为违法建设，并通报了答辩人。根据《城乡规划法》第六十五条规定，乡、镇政府有权对违建进行拆除。同时，拆除违建也是各级政府关于“大棚房”专项清理整治政策的要求。三、起诉期限。案涉拆除行为发生于2019年2月，原告对于拆除事实当日便已经知道，其于2020年1月才提起诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，人民法院应当依法裁定驳回起诉。被告向本院提交以下证据：证据一：1-1农发[2018]3号农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知1份；1-2宁农（种）发[2018]32号关于印发《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准》及《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准解释说明》的通知1份；1-3关于印发《深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》的通知1份；1-4关于转发《关于印发的通知》1份；1-5农报[2018]60号文件1份；1-6国土资发[2014]127号文件1份。证明目的：2018年农业农村部、自然资源局，自治区农业农村厅、自然资源厅陆续下文要求整治清理借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久性农田，违法违规建设非农设施经营性场所等问题，贺兰县农村农业局依据国家及自治区文件出具具体的工作指导意见，清理整治工作落实到各乡镇、村组。金贵镇人民政府作为金贵镇辖区主管机关，依据上级政府工作要求开展大棚房清理整治工作。工作中发现原告在其大棚内从事娱乐经营项目，占用土地进行非农建设，改变了土地和大棚的用途，依据以上各文件要求，应予以清理整治。涉案拆除行为合法有据。证据二：2-1责令拆除违法建筑物通知书1份；2-2照片5页；2-3贺兰县“大棚房”问题再排查再清理情况统计表1份。证明目的：原告在涉案土地上修建房屋经营采摘娱乐园，放置娱乐设施等，改变了大棚及土地的用途，违反了第一组证据中的相关规定，金贵镇人民政府作为辖区管辖单位于2019年1月31日向原告出具《责令拆除违法建筑物通知书》，要求其自行整改。2019年2月1日再排查时发现原告未按期全面拆除。经庭审质证，原告对被告提交的证据一中1-1、1-2、1-4、1-5的真实性、合法性没有异议，对关联性与证明目的有异议。认为该文件是打击遏制借建农业大棚之名占用耕地制定的专项整治清理行动方案，而原告建设的农业生态园是根据政府批准规划方案而建设的，故不是该文件的整治对象。且原告所占用的土地不属于永久基本农田，故被告不能依据该文件认定原告建设项目违法；1-3的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的有异议。认为该份文件中是以2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑相加作为工作底图而案涉建设项目系2008年建设完成。故涉案项目不属于清理整治的范围；1-6真实性、合法性和关联性没有异议，对证明目的有异议，认为该证据正好证明原告的建设项目符合规定。对证据二中2-1、2-2有异议，认为该证据证明被告金贵镇政府没有事实依据也未履行法定程序强制拆除的行为违法；2-3的真实性、关联性没有异议，对合法性及证明目的有异议，认为该证据可以看出登记面积是0.8亩，且占用的不是永久性基本农田，而被告却拆除原告4500多平方米的建造物，明显没有事实和法律依据。被告对原告提交的证据一的关联性、合法性无异议，证明目的有异议。认为该文件并没有农业生态园区建设，不能够达到原告的证明目的；证据二的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。认为该份证据系原告建设申请没有批示意见，且原告申请中不包含在涉案土地上进行娱乐项目经营等；证据三的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。认为该证据与本案无关，且事实上原告未建设蔬菜种子化验室；证据四真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不予认可。认为该份合同与本案拆除的建筑无关；证据五的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。认为文件上没有贺兰县人民政府的批示，与本案拆除行为无关；证据六的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的不予认可。认为该证据形成于本案拆除行为之后，内容中明确贺兰县七个重点项目存在用地问题，且内容中提到的银沙堡现代农业科技示范园项目是否为本案拆除的违建，原告未提交相关证据证明其关联性；证据七的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不予认可。认为该份文件发生在涉案拆除之后，与本案不具有关联性；证据八的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。认为原告收到该通知书后自行进行了部分拆除行为，证明原告认可该通知书上的内容；证据九的真实性、合法性和关联性无异议，证明目的不予认可。认为原告起诉超过起诉期限；证据十不予认可。认为与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、三、九、十符合证据的真实性、合法性和关联性，予以认定；证据四、五真实合法，但不能实现其证明目的，不予认定；证据六的发布时间在本案拆除行为之后，不能作为审查被诉行政行为合法性的依据；证据七与本案无关，不予认定；证据八内容真实合法，与本案有关，但只能实现被告拆除行为违法的证明目的。被告提交的证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，予以认定。经审理查明，2008年1月8日，被告下发金党发【2008】4号文件《关于认真做好2008年农业农村工作的扶持意见》，在重点工作任务及扶持政策部分提到要进行二代温棚建设。于是被告通过招商引资邀请原告回乡建设温棚及现代化蔬菜储藏配送中心。2008年3月18日，被告就原告计划在联星村12组银通公路以北、汉延渠以西租地150亩，建设设施温棚1300间，建设现代化蔬菜储藏配送中心一个。配送中心规划占地20亩，配套建设冷库一座、清洗包装脱水车间一座、蔬菜种子化验室一座，向贺兰县人民政府请示（金政发【2008】32号文件《关于在联星村建设绿色蔬菜储藏配送中心的报告》）。2008年3月30日，原告与联星村村委会签订《土地租赁合同》，流转取得130.64亩的土地使用权。后原告平整土地，硬化路面，开始建设包装车间、脱水车间。2008年9月10日，贺兰县人民政府原副县长刘鹏在被告就原告建设项目的请示上批示“同意建设”。2019年1月31日，被告作出《责令拆除违法建筑物通知书》，内容为：你（单位）未经批准擅自占用土地建设脱水车间和包装车间的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据该法第五十条、第六十八条的规定，现责令你（单位）收到本通知之日起予以改正，自行拆除违法的建筑物。逾期不拆除的，将依法予以拆除，又不自行拆除违法建筑物和构筑物，将依法强制拆除，所造成的一切后果由你户承担。原告收到该通知书后自行拆除了部分建筑物和构筑物。2019年2月5日，被告强制拆除了原告的包装车间、脱水车间各一间，彩钢库房一座。另查明，原告于2020年1月1日向银川市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2020年3月9日作出（2020）宁01行初4号行政裁定书，以管辖级别在银川铁路运输法院为由对原告进行释明，原告于3月16日撤诉。后原告于3月25日向银川铁路运输法院提起本案诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2019年1月31日作出《责令拆除违法建筑物通知书》，要求原告自行拆除违法建筑物，但未告知原告起诉期限。同年2月5日，被告对案涉建筑物实施了强制拆除。原告针对被告的拆除行为于2020年1月1日提起诉讼，依据上述法律规定其并未超过法定起诉期限。故被告关于原告的起诉已超过起诉期限的意见不能成立。被告金贵镇政府在2019年2月5日对原告保建林的包装车间、脱水车间及彩钢库房实施的强制拆除行为，属于行政强制执行，该拆除行为是否合法，应从行政机关的拆除职权、事实依据和拆除程序等方面进行审查，对此分述如下：一、被告金贵镇政府是否享有法定拆除职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，原告在联星村建设的包装车间、脱水车间、彩钢库房未依法取得乡村建设规划许可证，依据上述法律规定，被告具有相应的拆除职权。二、被告金贵镇政府实施拆除行为的事实依据是否充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划部门核发乡村建设规划许可证。本案中，原告所建设的包装车间、脱水车间、彩钢库房未经贺兰县人民政府城乡规划部门核发乡村建设规划许可证，属于未批先建的违法建筑物。且原告建设包装车间和脱水车间时将地面硬化，租赁给他人从事木桶制作；拆除的彩钢库房也是用于木材加工，故原告建设的上述建筑物改变了土地的性质。根据国家“大棚房”问题清理整治的文件精神和宁夏回族自治区“大棚房”问题违法违规用地整改标准及对标准的解释说明，应当属于清理整治范围，故被告实施拆除的事实依据充分。三、被告金贵镇政府的拆除行为是否符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。本案中，被告未按照上述法律规定履行相应程序，直接将原告的脱水车间、包装车间及彩钢库房进行了强制拆除，该拆除行为违反法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告贺兰县金贵镇人民政府于2019年2月5日实施拆除原告保建林的脱水车间、包装车间和彩钢库房的行为违法；二、案件受理费50元，由被告贺兰县金贵镇人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 朱 武审判员 冯桂杰审判员 胡小兵 二〇二〇年八月十日法官助理 郭 芳书记员 叶 惠 附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；