广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终1140号上诉人（原审原告）：李焕璋，女，1948年10月20日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区*********街38号，公民身份号码440************344。委托代理人：杨振锋、黎宝颜，广东嘉茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区凤凰大道******。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：冯劲飞，该中心工作人员。委托代理人：朱延，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区黄阁镇麒麟安置区黄阁直1巷**首层商铺。法定代表人：周亮，主任。委托代理人：郭志锋，该办工作人员。委托代理人：苏俊源，广东广信君达律师事务所律师。上诉人李焕璋因诉被上诉人广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室行政协议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4576号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月17日组织了庭询，上诉人李焕璋及杨振锋、黎宝颜，被上诉人广州南沙开发区土地开发中心的委托代理人冯劲飞、朱延，被上诉人广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室的委托代理人郭志锋、苏俊源到庭接受询问，本案现已审理终结。原审法院审理查明，根据2015年3月4日发布的穗府征〔2015〕22号《广州市人民政府征收土地公告》上的公布内容显示，广州市南沙区黄阁镇乌洲村范围内915.306亩集体土地已被征收为国有土地。黄阁镇乌洲村中心街25号房屋及该房屋所在的集体土地属于被征收范围。2013年11月13日，李焕璋（乙方）与广州南沙开发区土地开发中心（甲方）、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《集体土地房屋征收补偿安置合同》，该合同约定：“一、被征收房屋的地址、面积、补偿标准和补偿金额：1.黄阁镇乌洲村中心街25号，房屋登记面积55.13平方米，土地使用证：番府集建字〔1988〕第12-001447号，房屋所有权证：粤房字第24119**，建筑时间1981年，结构类型混合；核定房屋面积55.13平方米，等级三，补偿标准每平方米630元，补偿金额34731.90元。2.黄阁镇乌洲村中心街25号，房屋登记面积、土地使用证、房屋所有权证、建筑时间为空，结构类型混合；核定房屋面积132.65平方米，等级三，补偿标准每平方米630元，补偿金额83569.50元。3.黄阁镇乌洲村中心街25号，房屋登记面积、土地使用证、房屋所有权证、建筑时间为空，结构类型混合；核定房屋面积112.43平方米，等级二，补偿标准每平方米680元，补偿金额76452.40元。以上各项补偿金额合计为人民币：194753.80元（大写壹拾玖万肆仟柒佰伍拾叁元捌角零分）。二、农村住宅土地使用权、基础设施补偿标准和补偿金额：1、甲方征收乙方上述房屋经确认2002年1月30日前的房屋补偿面积（土地使用权面积）212.51平方米，农村住宅土地使用权补偿标准每平方米700元，补偿金额合计人民币148757.00元（大写：壹拾肆万捌仟柒佰伍拾柒元整）。乙方同意在收到农村住宅土地使用权补偿费后，不再享有所在村宅基地的分配权。2、甲方征收乙方上述房屋经确认2002年1月30日前的房屋补偿面积（土地使用权面积）212.51平方米，基础设施补偿标准每平方米200元，补偿金额合计为人民币42502.00元（大写：肆万贰仟伍佰零贰元整。三、其他补偿费及奖励补贴：1.甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用）。2.如乙方按本合同约定期限搬迁并交房完毕，甲方根据乙方上述房屋经确认2002年1月30日前的房屋补偿面积（土地使用权面积），按每平方米100元奖励。乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）212.51平方米，奖励金额合计为人民币21251.00元（大写：贰万壹仟贰佰伍拾壹元整）。四、安置方式和搬迁期限：乙方自愿选择以下第2种补偿安置方式。1.货币补偿，乙方同意选择货币补偿方式，由甲方将各项补偿款支付给乙方，并由乙方自行解决住房。乙方保证今后不再要求甲方解决住房和购买安置房。2.购买安置房（1）乙方同意选择购买安置房方式，按甲方在麒麟新城安置区提供的一期现有房源、二期、三期在建或拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积登记如下：类型一：低层联体住宅约180平方米（壹套）……类型三：小高层电梯公寓约140平方米（壹套）……（2）乙方暂按房屋单价（多层公寓1100元/平方米、小高层电梯公寓1250元/平方米、低层联体住宅1450元/平方米）计算，认购房款（预计，未计上浮部分）为人民币436000.00元（大写：肆拾叁万陆仟元整）。房价最终按《广州南沙区集体土地房屋征收补偿安置指导意见》规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补……乙方经确认2002年1月30日前的房屋补偿面积为187.78平方米，按每月每平方米15元标准（含交通补助费），乙方3个月临迁安置补助费为人民币8450.10元……（4）对暂时没有房源安置，过渡期内由乙方自行解决居住的，三方同意甲方另行按每户500元向乙方支付二次搬迁补助费用，以后甲方不再支付任何搬迁费用给乙方……五、合同总金额及支付方式：本合同补偿总金额为人民币419213.90元（大写：肆拾壹万玖仟贰佰壹拾叁元玖角零分），其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、搬迁费、奖励金、3个月的临迁安置补助费。支付方式：本合同签订后60天内，甲方将上述补偿款一次性支付给丙方，丙方收款后再转付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但选择购买安置房的，须将认购的安置房购房款存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取……”合同签订后，因李焕璋等人认为补偿标准过低，合同未能履行。2013年5月1日起施行的穗南开管办〔2013〕8号《印发的通知》，对房屋征收补偿和安置进行了规定，其中第六条规定：“房屋实际面积超出房地产权证记载的面积或产权证不全或无产权证，需要补偿安置的，按以下办法确定房屋补偿面积：（一）1988年12月31日前（含1988年12月31日）建成的，按实测计算面积的100%确定房屋补偿面积。（二）1989年1月1日后至2002年1月30日（含2002年1月30日）前建成，且所建房屋符合原镇村规划的，按实测计算面积的95%确定房屋补偿面积……”第八条规定了征收住宅房屋的补偿费的标准，其中混合结构等级为二等，装修标准为“外墙贴釉面砖，内墙面及天花抹灰扫白，楼地面铺彩釉地砖；厨厕铺马赛克，门窗采用铝合金窗，镶板或夹板门，室内水电排水设施齐备；含各类型桩基础设施（桩平均深度30米）或条形基础”，补偿标准为1760元/㎡；混合结构等级为三等，装修标准为“外墙贴玻璃马赛克，内墙面及天花抹灰扫白，楼地面铺彩釉地砖；厨厕铺马赛克，门窗采用铝合金窗，镶板或夹板门，室内水电排水设施齐备；含各类型桩基础设施（桩平均深度30米）或条形基础”，补偿标准为1660元/㎡。第十条规定了征收住宅房屋给予农村住宅土地使用权补偿标准，其中黄阁镇农村住宅土地使用权补偿标准为1300元/㎡。第十一条规定了征收住宅房屋，被征收人在规定的房屋征收期限内登记并搬迁的，按经确定的应补偿房屋面积或合法农村住宅土地使用权面积，给予被征收人100元/平方米的奖励。第十二条规定了征收住宅房屋，按3000元/户的标准给予被征收人搬迁补助费。第十四条规定了征收住宅房屋的临迁安置补助费，按经确定的应补偿房屋面积，按15元/平方米计算。第三十四条规定，本指导意见由广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局负责解释，有效期为5年。第三十五条规定，本指导意见自2013年5月1日起施行，原南沙区（含南沙开发区）已发布的相关文件与本指导意见有冲突的，以本指导意见为准。2015年8月5日，案涉房屋被拆除。李焕璋等人向原审法院提起行政诉讼，要求赔偿案涉房屋被拆除造成的损失，原审法院于2018年4月13日以（2018）粤7101行赔初5号案件受理。该案审理过程中，法庭询问李焕璋等人是否按照之前签订的《集体土地房屋征收补偿安置合同》购买安置房，李焕璋等人要求该案被告赔偿货币。原审法院于2018年10月11日作出（2018）粤7101行赔初5号行政赔偿判决，将《集体土地房屋征收补偿安置合同》所约定的全部货币补偿金额作为原告的损失予以认定，并判决该案被告予以赔偿。李焕璋等人不服，向本院提出上诉，2019年6月12日，本院作出（2018）粤71行赔终20号行政赔偿判决，认定一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当，判决驳回上诉，维持原判。李焕璋称，其已就（2018）粤71行赔终20号行政赔偿判决申请广东省高级人民法院再审，但未能提供广东省高级人民法院决定对案件进行再审的证据。原审法院认为，李焕璋提起本案诉讼，要求判决本案被告履行《集体土地房屋征收补偿安置合同》中关于购买安置房补偿条款约定的义务。但该安置合同中，货币补偿条款和购买安置房补偿条款，明确约定只能二选其一适用。因此，货币补偿条款约定的补偿对价与购买安置房补偿条款约定的补偿对价，均各自被约定为案涉房产补偿价值的完全对价。虽然合同中约定选择适用购买安置房补偿条款，但李焕璋在之前的行政赔偿诉讼中，已经明确要求按合同货币补偿条款进行赔偿，该赔偿方式已经由人民法院生效判决所确定，并具有强制执行效力，该生效判决的法律效力仍然存续。在此情况下，本案若判决被告再按合同购买安置房补偿条款履行补偿义务，则属于重复补偿，于法于理无据。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李焕璋的诉讼请求。上诉人李焕璋不服原审判决，向本院提起上诉称,原审判决程序错误，事实认定不清，适用法律错误：一、程序错误。一审中，上诉人的起诉状有多项请求，其中的两项请求在立案时被立案庭的工作人员强行要求划去，否则即不予接受资料，更不要说立案，上诉人无奈只能按其要求先行划去，并在案件刚分配给审判庭时立即提出增加诉讼请求。庭审中主审法官(即审判长)表示不受理，我方要求其出具书面不受理的裁定，后来听到我方陈述立案过程及增加诉讼请求的过程，审判长表示会庭后合议后再决定是否受理，但是直至判决都没有给予答复，程序明显违法。即便上诉人没有提出增加请求的内容，人民法院依职权亦应当进行处理，审理征收补偿合同的补偿标准是否低于国家规定的补偿标准。二、先前的行政赔偿诉讼不同于本案的征收补偿。先前的行政赔偿诉讼并不影响本案当事人行使安置合同的权利。另案明确要求按货币进行赔偿是法律规定的唯一选择，上诉人无选择权。由于(2015)穗南法行初字第67号行政判决和(2016)粤71行终1283号行政判决已经驳回上诉人恢复原状的诉讼请求，只能以支付赔偿金的形式进行赔偿，不以当事人的意志为转移。依据《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》第28条，另案赔偿款显然不同于征收补偿款，必须按市场价，且经区房屋征收部门审核批准等一系列程序才能购买，不是法院征求意见就可以完成的。行政赔偿案件中，两被告明确表示其行为是拆除违法建设与土地征收补偿没有任何关系。三、本案认定事实不清。本案是针对农村土地的征收补偿，依法应当查明的事实是：1.征收机关的征收目的是否已经完成，何时完成；2.征收补偿合同所涉的项目征收补偿标准是否低于国家规定的征收标准；3.被征收的补偿对价是否已经足额支付；4.征地涉及拆迁农民住房的，是否先安置后拆迁，是否解决好被征地农户的居住问题；5.征收补偿合同是否存在无效或变更的情形；6.原行政判决的赔偿人和本案的被告是否为同一主体。一审中应当查明下列事实：原行政判决中国家赔偿部分是房屋、房屋内物品，而《集体土地房屋征收补偿安置合同》涉及的项目繁多，远大于原行政赔偿的范围；《集体土地房屋征收补偿安置合同》涉及拆迁农民住房的问题，是否约定如何安置的问题，本案中拆迁前是否已经落实了安置措施；征收补偿合同第四条第1小条约定的货币补偿数额仅为419213.9元，该数额与市场价值相差较远，属无效条款；征收合同是否合法有效，是否已经被撤销或变更，若无变更或撤销，也不存在无效情形的，应当履行。四、适用法律错误。本案是行政征收诉讼，不是行政赔偿。应当依据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》〔国办发(2010)15号〕，参照国土资源部《关于印发的通知》进行处理。综上，原审法院部分事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院:1.依法撤销原审判决，并按上诉人一审诉讼请求做出判决；2.由二被上诉人承担本案所有诉讼费用。被上诉人广州南沙开发区土地开发中心二审答辩称:一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人一审诉请无理无据，应予以驳回。根据现有证据可知，我中心与上诉人、被上诉人广州市南沙区黄阁镇土地补偿与工作办公室于2013年9月6日签订了《集体土地房屋征收补偿安置合同》，约定我中心征收上诉人位于黄阁镇乌洲村中心街25号的房屋，补偿总金额为419213.9元。上诉人同意选择购买安置房方式补偿。安置合同签订后，因上诉人不满补偿过低，拒绝交房，安置合同未能履行。2015年8月5日，涉案房屋因违建被广州市南沙区黄阁镇人民政府、广州市城市管理综合执法局组织人员实施强制拆除。上诉人及其亲属蔡雪侦、蔡雪庭不服，诉至广州市南沙区人民法院。该法院作出（2015）穗南法行初第66号行政判决，撤销黄阁镇政府作出的穗南黄违建处字第〔2015〕011号《违法建设行政处理决定书》。2017年3月14日，广州铁路运输中级法院作出（2016）粤71行终1283号行政判决，认定广州市南沙区黄阁镇人民政府、广州市城市管理综合执法局南沙分局的强制拆除行为违法，但对蔡雪侦要求恢复原状的请求予以驳回。2017年9月21日，上诉人、蔡雪侦、蔡雪庭向广州市南沙区黄阁镇人民政府申请国家赔偿，请求赔偿金额15282623.29元。黄阁镇政府委托评估后作出黄府赔决〔2017〕1号国家赔偿决定书，决定给予上诉人、蔡雪侦、蔡雪庭58989元。三人不服向原审法院提起诉讼。庭审中，三人明确不同意按照安置合同购买安置房而要求货币赔偿。法院综合考虑上诉人意愿及案件情况，按照约定的补偿数额419213.9元作出判决，二审判决予以维持。双方已经通过法院判决的方式变更了安置合同约定的补偿方式。三、上诉人的主张缺乏事实和法律依据。1.无论是被征收人通过征收获得补偿还是因房屋被强拆获得赔偿，均应以房屋价值为限，填平补齐其受损财产权利。上诉人所受损害已通过行政赔偿获得救济，无权再主张安置补偿。2.上诉人主张黄阁镇政府明确表示其行为属于拆除违法建筑，与土地征收补偿没有任何关系，该说法与生效判决认定事实不符。3.案涉安置合同是各方当事人的真实意思表示，不存在受胁迫签订合同情况，合同内容亦不违反法律法律、行政法规的强制性规定，合法有效。此前生效判决已经就该合同的合法性合理性进行了审查并确认，且上诉人已经得到了相应的货币补偿，上诉人主张没有对安置合同合法性审查的主张不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。被上诉人广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据确凿。上诉人在另案行政赔偿诉讼中明确要求按合同货币补偿条款进行赔偿，该赔偿方式已经由法院生效判决确定，应予执行。而货币补偿条款约定的补偿对价与购买安置房补偿条款约定的补偿对价，均系案涉房产补偿价值的完全对价，上诉人已获得足额补偿，其提出履行案涉合同的请求已经失去了基础，没有事实和法律依据。二、原审判决适用法律正确。三、上诉人申请查明的事项不属于本案审理范围。本案争议在于是否有继续履行原征收合同的必要，而上诉人却提出查明征收目的、征收标准、是否足额支付以及生效判决确定的赔偿人与我办是否为同一主体等系列上诉理由，根本不属于本案审查范围。综上所述，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，李焕璋的特别授权代理人黎宝颜于2019年8月19日向原审法院提交起诉状，载明的诉讼请求共有五项内容：1.依法判决二被告履行《集体土地房屋征收补偿安置合同》第四条第二款，向原告交付麒麟新城安置区180平方米底层连体住宅一套并协助办理房屋过户手续；2.依法判决二被告向原告交付麒麟新城安置区140平方米小高层电梯公寓一套并协助办理房屋过户手续；3.依法判决二被告支付原告扣除安置房认购房款后的房屋征收补偿款205042.5元（419313.9+94322.6+127506-436000）及支付违约金（从2014年1月19日开始，按每天万分之二的标准计至清偿之日止，暂计至2019年8月12日，暂计31510.83元）；4.依法判决二被告支付原告临迁安置补助费（按每月2816.7元的标准，从2015年11月5日开始支付至安置房建成交付使用之日起的后3个月，暂计至2019年8月12日，暂计129286.53元）；5.本案诉讼费由二被告承担。以上暂共计392561.1元。其中第3、4项请求事项被用钢笔删去，第5项诉讼请求调整为第3项，黎宝颜有手写签名及注明日期为“2019.8.19”。2019年11月21日，(2019)粤7101行初4576、4773号原审法院开庭笔录中记载，法庭调查中原告代理人陈述诉讼请求时提出：“(2019)粤7101行初4576案原先列的第3、4项诉讼请求立案时要求我方划掉，我方认为该两项请求是案涉合同内的内容，我方于2019年8月27日向法院邮寄增加诉讼请求申请书。”并当庭向两被告送达增加诉讼请求申请书。该案审判长告知原告：“根据行政诉讼法司法解释第70条规定，立案后原则上不能增加诉讼请求，在起诉状副本送达以后你方再提交增加诉讼请求申请书，不符合相关规定。法庭不准予增加诉讼请求，按原诉状的诉讼请求继续审理。”本院认为，诉讼请求是原告的权利保护目标，是一方当事人向对方当事人主张法律上的权利以及请求人民法院作出具体判决的要求，是当事人希望获得何种范围和方式救济的意思表示。本案属于行政协议诉讼，对给付之诉而言，诉讼请求揭示了当事人参加诉讼的目的，划定了法院审理与裁判的范围与对象。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款的规定，判决遗漏诉讼请求属于二审法院发回重审的法定事由。该解释第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告在原起诉状中列明了诉讼请求，请求内容形式上符合行政诉讼法规定的“具有明确诉讼请求”的条件，在立案审查阶段删除后又在一审庭审调查开始阶段向原审法院提出，原审法院对此不予审查属于适用法律错误，应予以纠正。关于原审判决实体处理是否正确的问题。对于原告提出的“被告履行《集体土地房屋征收补偿安置合同》中关于购买安置房补偿条款约定的义务”的两项诉讼请求内容，原审法院审查认为李焕璋在另案行政赔偿诉讼中，已经明确要求按合同货币补偿条款进行赔偿，该赔偿方式已经由人民法院生效判决所确定，并具有强制执行效力，对其诉讼请求不予支持。本院认为，农村集体土地征收补偿安置权益是农村集体经济组织成员基于其身份权、财产权所享有的一种法定权益，本案上诉人李焕璋案涉房屋被违法强拆后，虽然通过另案诉讼获得了相应的财产权益赔偿，但该赔偿不能阻却其仍有依法接受安置、请求行政机关依约履行安置房交付义务的权利。另案行政赔偿诉讼庭审中，李焕璋经法院释明后表示要求按合同货币补偿条款进行赔偿，但不能就此推定李焕璋放弃安置权益，否则会导致其权利明显失衡。原审法院迳行认定李焕璋放弃安置权益，属于认定事实错误。此外，上诉人还提出案涉协议第二款第1项“农村住宅土地使用权补偿标准每平方米700元”显著低于穗南开管办〔2013〕8号《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》第十条规定的“1300元/平方米”的标准显失公平的意见，对此，原审法院在重新审理时，应结合案涉协议条款订定、另案生效判决情况，对协议相关条款的效力、行政机关依法负有的给付义务作出准确认定，维护契约正义，保障农民补偿安置权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4576号行政判决；二、发回广州铁路运输法院重审。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月四日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华