广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终53号上诉人（原审原告）：何超明，男，汉族，1951年6月5日出生，住址：广东省惠州市惠城区*****。上诉人（原审原告）：何伟明，男，汉族，1963年4月15日出生，住址：广东省五华县*******河唇。被上诉人（原审被告）：五华县岐岭镇人民政府，地址：广东省梅州市五华县岐岭镇桥背。法定代表人：戴天平，该镇镇长。委托代理人：钟钦先，该镇工作人员。上诉人何超明、何伟明因诉被上诉人五华县岐岭镇人民政府确认行政行为违法并赔偿一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初14号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告何超明、何伟明是兄弟。位于五华县*******河唇酒缸潭的“百公光”危旧房屋是原告父母生前于1969年间所建成，属于五华县人民政府“三清三拆三整治”的整治范围。根据五华县人民政府的相关文件，被告岐岭镇政府作为人居泥砖危房建设实施主体，具体组织实施本镇人居泥砖危房改造工作，负责清理未列入整治的泥砖危房管理和“三清三拆”工作。岐岭镇清溪村民委员会根据责任落实，自主对破旧危房进行了摸底排查，经做原告何伟明的思想工作征得其同意后，于2017年9月17日对涉案房屋进行了拆除。原告何超明陈述其于2017年10月间知悉涉案房屋被拆除后，认为拆除程序违法并未得到合理补偿而不服该拆除行为，经多次向岐岭镇政府反映问题要求给予合理补偿均未果。由此，原告何超明于2019年7月23日向五华县人民政府信访部门提出其家混砖祖屋被政府以推进新农村建设拆除，请求补偿和规划建设的信访事项。被告岐岭镇政府应该信访事项，于2019年9月3日作出岐府信复〔2019〕24号《信访事项处理意见书》，原告不服该意见书于2019年9月12日向五华县人民政府提出复议申请，五华县人民政府于2019年11月21日作出华府行复决〔2019〕29号《五华县人民政府行政复议决定书》驳回了原告的复议申请。原告何超明遂以继承人代表名义于2019年12月6日以岐岭镇政府为被告提起（2019）粤1481行初295号行政诉讼，因原告诉讼主体资格不适格，经本院释明，原告何超明撤回该诉讼。2020年1月3日，原告何超明、何伟明遂又向本院提起诉讼，请求：一、依法确认被告未经协商通知、擅自拆除原告老屋的行政行为违法；二、判令被告赔偿原告因其违法强拆行为给原告造成的经济损失875000元；三、本案的全部诉讼费用均由被告承担。原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定可知，除不动产案件外的其他案件，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当在行政行为作出之日起5年内，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。本案中，根据原告陈述及提交的证据来看，原告在2017年10月间就已经知道涉案房屋被拆除，并认为是被告岐岭镇政府在未予合理补偿、程序违法的情况下进行了拆除，并为此向被告工作人员反映情况在未能得到解决后向五华县信访部门提起信访事项寻求解决。但期间，其兄弟二人未依法及时向原审法院起诉进行权利救济，而于2019年12月6日向原审法院提起（2019）粤1481行初295号行政诉讼撤诉后又于2020年1月3日提起本案诉讼，明显超过了上述法律规定的起诉期限，依法不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”的规定，作出裁定驳回原告何超明、何伟明的起诉。上诉人何超明、何伟明上诉称，一、请求撤销(2020)粤1481行初14号行政裁定书，改判支持上诉人诉讼请求，确认被上诉人未经协商通知、擅自拆除上诉人老屋的行政行为违法。二、请求判令被上诉人赔偿上诉人因其违法强拆行为给上诉人造成的经济损失875000元。三、本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：本案起诉并未过诉讼时效，一审法院以此为由驳回上诉人诉讼请求严重错误。涉案房屋是在2017年9月17日被拆除，被上诉人未告知上诉人拆除的事实，也未告知上诉人起诉的权利。上诉人自知晓房屋被拆除的事实后，一直积极与村委、被上诉人等协商，要求作出合理回复和解释，但村委和被上诉人一直无所作为。因被上诉人等人的不作为，不对上诉人的请求予以答复，上诉人迫于无奈，只能于2019年7月23日通过五华县信访局反映违法拆除事项，被上诉人于2019年9月3日作出歧府信复〔2019〕24号《信访事项处理意见书》，才知晓起诉的权利，但被上诉人并未告知起诉的期限。后五华县政府于2019年11月21日作出华府行复决〔2019〕29号《行政复议决定书》，驳回原告行政复议申请，并告知原告可依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。上诉人收到〔2019〕29号《行政复议决定书》之日起15日内即向兴宁市人民法院提起诉讼，经法院释明起诉的主体资格不适格，故上诉人撤回起诉，后于2020年1月3日提起本案诉讼。根据《行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。上诉人在收到复议决定书之日起15日内向法院提起诉讼，后因主体资格等不能归结于当事人的原因而撤诉，待起诉障碍原因消除后，上诉人立即向法院提起本案行政诉讼，并未超过法定期限起诉。此外，从法理学的基本原理分析看，本案上诉人撤诉后修正主体不适格问题，依法提起诉讼，属于对行使行政诉权的修复，而非放弃诉权。根据《最高人民法院关于适用的解释》(以下简称“解释”)第六十五条、《行政诉讼法》第四十六条规定，被上诉人作出具体行政行为时未告知上诉人拆除的行为和诉权，上诉人自知道诉权之日起6个月即提起本案诉讼，并未超过规定期限起诉。且本案涉及不动产，上诉人提起本案诉讼并未超过二十年诉讼时效。对上述法律规定的“行政行为”的理解不应当局限于行政机关为履行法定职责所作出的行为，还应包括不服该行为的救济方式、救济途径，否则该行为不能构成行政法完整意义上的“行政行为”。上诉人提起本案诉讼的起诉期限应当从上诉人收到〔2019〕29号《行政复议决定书》之日起开始计算6个月的起诉期限，而不应当从2017年10月开始计算起诉期限。否则，在公民不知行为、不知救济权利和途径的情况下，公民如何提起诉讼，这无异于剥夺公民诉权，这并非是行政诉讼法的立法本意。行政诉讼法及相关配套法律法规的立法本意是督促行政机关依法行使公民赋予的权力，公正执法，控制行政机关权利、保护公民通过行使诉权维护合法权益的权利，既然是保护公民权利，就应当告知公民不服行为的起诉权利，“行为”加“救济”才可构成行政法上的“行政行为”。且行政法上的诉讼时效主要是为督促行政相对人及时行使诉权，避免案件涉及的行政法律关系处于不稳定状态，目的是为了稳定社会秩序，并非是为了限制行政相对人的诉权。本案上诉人并不知晓诉权，何来及时行使诉权。且上诉人在知晓诉权和起诉期限后的合理期限内就积极提起诉讼，并不存在怠于履行诉权的情形。综上，本案的起诉期限应当自上诉人知道行为的诉权和起诉期限之日起计算，本案并未过诉讼时效。此外，上诉人多次与被上诉人等人交涉房屋补偿相关事宜，但被上诉人均未给出合理答复，与清溪村委会、县政府等相互推诿责任，迟迟不予处理。根据《行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”上诉人需等待被上诉人的处理结果后才可提起诉讼，本案系因被上诉人的不作为、不予告知诉讼权利和期限，致使上诉人不能在合理期限内提起诉讼，不能提起诉讼的原因不在于上诉人自身，被耽误的时间不应计算在起诉期间内。上诉人的起诉并未超过起诉期限。一审裁定错误，应予撤销。恳请二审法院查清事实，在法律的基础上做出公正合理的判决，维护上诉人合法权益，让人民群众能在每个司法案件中感受到公平正义。被上诉人五华县岐岭镇人民政府答辩称，首先，拆除被答辩人及何惠梅三胞兄妹老屋的行为并非答辩人组织实施，不属答辩人的具体行政行为。被答辩人提出的被拆涉案老屋座落在五华县*******河唇，始建于1961年前，由被答辩人的父亲何德光（约在20年左右已故）和母亲陈丽香（约在20年左右已故）所建，何德光和陈丽香夫妇共生育有三个子女，分别依次是何超明（即被答辩人）、何惠梅和何伟明。何超明和何伟明兄弟20多年前已分家，何惠梅已嫁到五华县华城镇。何超明在30年前已在清溪村205国道旁边另建有新屋，便搬离老屋到新屋居住，另查何超明全家人的户口在20年左右已迁出至惠州市惠城区。何伟明约20年前在205国道另建新屋，亦搬离老屋。也即是说涉案老屋在20年前就无人在此居住了，到2017年成了破旧不堪的危房，成了安全隐患。2017年9月间，岐岭镇包括清溪村在内的全镇范围村（居）委为响应县委县政府“三清三拆三整治”的号召，对存在安全隐患且影响村容村貌的老屋危房进行摸底排查，对清查出来的危房先征求业主的意见，征得业主同意后由本村委出资组织人员拆除，排除安全隐患，以达到排除安全隐患、建设美丽乡村的目的。据清溪村委反映，何超明反映的涉案老屋亦列入拆除范围（有《清溪村“三清理、三拆除、三整治”摸底调查表》为据）。清溪村委干部先征求被答辩人何伟明的意见，被答辩人何伟明一口答应同意清溪村委拆除老屋，何伟明还签名确认，清溪村委才将何伟明的老屋拆除。清溪村委干部在征求何伟明的意见时，由于被答辩人何超明全家人常年外出无人在家居住，何伟明又没有向村委干部提出涉案老屋还有其他共有的情况，因此村委干部认为涉案老屋的所有权人只有被答辩人何伟明，何伟明签名同意后即组织人员拆除。由此可见，组织拆除被答辩人老屋的行为是清溪村委所为，答辩人并没有具体组织实施，且清溪村委亦已征得被答辩人何伟明签名同意，不属于答辩人的具体行政行为。被答辩人向法院起诉请求确认答辩人的行政行为违法，是没有任何事实证据的。其次，被答辩人向法院起诉已超过诉讼时效，依法应当驳回其诉求。据查，涉案老屋是在2017年9月17日被拆除，在一审庭审中，被答辩人亦已明确在2017年10月间就知道涉案房屋被拆除。拆除后一年左右，即2018年10月，被答辩人何超明才向清溪村委提出房屋被拆除的异议。何超明提出异议后，清溪村委干部向何超明作出了详细的解释，何超明亦表示对清溪村委落实县委县政府三清三拆三整治工作的指示精神表示赞同，对被答辩人何伟明签名同意清溪村委拆除自己老屋一事予以追认，并表示不再向上级投诉反映。可见涉案老屋被拆除一事在2017年10月被答辩人已完全知道，这一事实被答辩人在一审时表示认可。但时过近2年后，即2019年7月23日被答辩人何超明一个人才向答辩人提出信访事项，答辩人接到被答辩人何超明的信访事项后，依据信访条例的规定于2019年9月3日向被答辩人何超明发出《信访事项处理意见书》（岐府信复〔2019〕24号），被答辩人何超明不同意《信访事项处理意见书》，向五华县人民政府申请行政复议，五华县人民政府受理后，作出《五华县人民政府行政复议决定书》（华府行复决〔2019〕29号），决定“驳回申请人的行政复议申请”。被答辩人发现涉案老屋被拆后一年即2019年7月23日才向有关部门提出异议已远超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”规定6个月的诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。再次，答辩人向被答辩人何超明发出《信访事项处理意见书》，是依据《信访条例》规定的履职行为，没有对被答辩人何超明的权利义务产生实际影响，不属具体行政行为。被答辩人不同意信访处理意见应当依据信访条例的规定向上一级行政机关申请复查，依法不应向法院起诉。答辩人于2019年7月23日接到被答辩人何超明的信访事项后，受理并查明事实后于2019年9月3日向何超明发出《信访事项处理意见书》（岐府信复〔2019〕24号）。被答辩人即使不同意《信访事项处理意见书》，依法应当按照信访条例规定向上一级行政机关进行申请复查，不应向法院提出行政诉讼。况且该《信访事项处理意见书》不属答辩人的具体行政行为，亦没有对被答辩人的权利义务产生实际影响，不属具体行政行为，依法不应承担行政责任。最后，被答辩人请求法院判令答辩人赔偿其经济损失875000元，更无事实证据和法律依据，请求法院驳回其诉求。拆除涉案老屋的行为并非答辩人的具体行政行为，答辩人作出的《信访事项处理意见书》（岐府信复〔2019〕24号）亦不属答辩人的具体行政行为，且该处理意见没有对被答辩人的权利义务产生实际影响。被答辩人请求法院判令答辩人赔偿其经济损失875000元，是没有任何事实证据和法律依据的，请求驳回其诉讼请求。《行政裁定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应当得到维持。被答辩人不服《行政裁定书》向梅州市中级人民法院提起上诉，其提交的《行政上诉状》中“上诉请求”及“事实与理由”是无任何事实证据和法律依据的。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持兴宁市人民法院的《行政裁定书》。经审理查明，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。上诉人何超明自2017年10月即知道涉案老屋被五华县岐岭镇人民政府拆除，至2019年12月首次向人民法院提起行政诉讼，已超过两年多时间，即使按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条等相关规定，上诉人何超明、何伟明提起行政诉讼的时间已超过法律规定的起诉期限，上诉人何超明在起诉前向镇、村提出处理诉求及向信访局提出信访事项，均不能构成《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可以扣除起诉期限的情形。原审裁定认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，处理恰当。上诉人的上诉理由不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年七月二十七日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳