广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终55号上诉人（原审原告）：张雄军，男，汉族，1963年4月16日出生，住址：广东省兴宁市************。上诉人（原审原告）：张春梅，女，汉族，1967年3月26日出生，住址：广东省兴宁市************。被上诉人（原审被告）：兴宁市宁中镇人民政府，住所地：广东省兴宁市***宁中镇人民政府。法定代表人：彭燕妮，镇长。委托代理人：钟东荣，广东兴民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府，住所地：广东省兴宁市******。法定代表人：洪国华，市长。委托代理人：刘惠兰、李小婷，兴宁市司法局工作人员。上诉人张雄军、张春梅因诉请撤销被上诉人兴宁市宁中镇人民政府作出的（2019）宁府土地决字第（001）号《兴宁市宁中镇人民政府不予受理决定书》及被上诉人兴宁市人民政府作出的兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定如下事实：原告张雄军、张春梅系兴宁市*******二（楼下屋）村民小组成员，上世纪70年代末80年代初，生产队执行分田到户大包干政策，由当时的楼二生产队分给张保泉家庭座落于*****村宁江河东边河唇地的耕作地和饲料地合计184.8平方米。当时张保泉家庭成员有6人，分别为：户主张保泉、张保泉的妻子王达英、张保泉的四个子女张雄彬、张雄军、张春梅、张雄枢。2011年1月29日，户主张保泉、长子张雄彬与兴宁市佛教念佛堂管理委员会、兴宁市慈光安养院签订了《协议书》，将位于*****村宁江河东边河唇地的耕作地和饲料地转让给兴宁市慈光安养院，并领取了相应的补偿款。张保泉、王达英现均已去世。2018年5月24日，两原告认为*****村宁江河东边河唇地的耕作地和饲料地是由生产小队直接分配到个人名下，该土地使用权流转给兴宁市慈光安养院未经两原告同意，不具有法律效力，故以兴宁市慈光安养院为被申请人向被告兴宁市***人民政府提交了《土地使用权权属确认申请书》，申请确认两原告每人46.468平方米（共92.936平方米）的土地使用权权属。被告兴宁市***人民政府于2018年11月30日作出（2018）宁府土地决字第001号《兴宁市宁中镇人民政府土地争议处理决定书》，驳回了原告张雄军、张春梅的请求。两原告不服该决定，于2019年1月25日向被告兴宁市人民政府申请行政复议，被告兴宁市人民政府于2019年4月22日作出兴宁府行复〔2019〕4号《行政复议决定书》，撤销了被告兴宁市***人民政府作出的上述决定，责令其在法定期限内重新答复。被告兴宁市***人民政府于2019年4月30日重新作出（2019）宁府土地决字第（001）号《兴宁市宁中镇人民政府不予受理决定书》，认为原告请求事项系土地侵权案件，不属于土地权属争议的范围，决定“对申请人张雄军、张春梅提出的土地使用权权属确认申请不予受理。”两原告对该决定不服，于2019年7月5日向被告兴宁市人民政府申请行政复议，被告兴宁市人民政府受理后于2019年10月9日作出兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》，认为原告请求事项系农村土地承包经营权争议案件，不属于土地权属争议范围，被告兴宁市***人民政府将该纠纷定性为土地侵权存在不妥，但鉴于其作出不予受理决定对两原告的合法权益并未产生实质影响，故决定“维持兴宁市宁中镇人民政府作出的《兴宁市宁中镇人民政府不予受理决定书［（2019）宁府土地决字第（001）号］》”。2019年10月25日，原告张雄军、张春梅向本院提起行政诉讼，要求判如诉请。原审判决认为：本案是土地权属争议受理纠纷，审理的焦点是被告兴宁市宁中镇人民政府以原告的涉案土地使用权属申请不属于土地权属争议案件受理范围为由作出不予受理决定及被告兴宁市人民政府作出兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”且参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件处理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”土地权属争议调查处理指人民政府依申请有权对农民集体土地所有权、农民集体建设用地使用权以及国有土地使用权的归属争议作出处理。本案中，两原告请求确认位于鹅一村宁江河东边每人46.468平方米（共92.936平方米）土地使用权归其所有。原告在《土地使用权权属确认申请书》中提出，案涉争议土地是生产小队直接分配到原告个人名下，该土地流转给兴宁市慈光安养院未经两原告同意，不具有法律效力，现兴宁市慈光安养院将该土地用围墙围起，侵犯了两原告的合法权益。原告前述提出与兴宁市慈光安养院的争议，实质上是案涉土地承包经营权转让行为是否有效的争议，并不属于上述法律、规章所规定可受理的土地权属争议案件。且根据《农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，人民政府对因土地承包经营发生的纠纷，仅具有依申请进行调解的权力，并没有进行裁决的职权。因此，被告兴宁市宁中镇人民政府于2019年4月30日作出（2019）宁府土地决字第（001）号《不予受理决定书》，决定不予受理原告提出的土地权属争议调处申请，于法有据。被告兴宁市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关受理、调查、法定延期等程序的规定，作出兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》：“维持兴宁市宁中镇人民政府作出（2019）宁府土地决字第（001）号《不予受理决定书》。”程序合法；其对被告兴宁市宁中镇人民政府作出的涉案《不予受理决定书》中将该纠纷定性为“土地侵权”予以纠正并无不当。综上所述，原告主张撤销涉案《不予受理决定书》、《行政复议决定书》及履行法定职责，将二原告每人46.468平方米（共92.936平方米）土地使用权确定为其所有等诉讼请求，缺乏法律和事实根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张雄军、张春梅的诉讼请求。上诉人张雄军、张春梅上诉称：一、一审法院认定事实不清。二上诉人请求被上诉人兴宁市宁中镇人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》及相关法规依法裁决被兴宁市慈光安养院非法侵占的自留地、饲料地土地使用权权属，上诉人的申请有法可依、合理合法。上诉人请求裁决的土地不是农村大包干责任田家庭承包经营权范畴，而是大包干责任田家庭承包经营之前已分给个人名下的自留地、饲料地，不是一审中二被上诉人所抗辩的是分给整个家庭承包的。当时全县甚至全省全国都是属于此情况，不是某村某镇的个案。至于被上诉人兴宁市宁中镇人民政府作出的《不予受理决定书》称，上诉人的上述土地已被上诉人的父亲张保泉、哥哥张雄彬卖给了兴宁市慈光安养院，且已由上述二人实际收了卖地款。在兴宁市宁中镇******一*委会主持下，几十人的自留地、饲料地卖给兴宁市慈光安养院，合共5亩多，上述行为明显属非法买卖土地，属国家法律法规明令禁止行为。上诉人暂且不论张保泉、张雄彬是否有过事实上处分上诉人自留地、饲料地的行为，张保泉、张雄彬在未有二上诉人的明确授权的情况下，也无权处分二上诉人个人名下所拥有使用权的自留地、饲料地，也不属于表见代理情形，上述所谓的土地买卖依法自始无效。一审法院认定上诉人请求裁决的土地属于家庭责任田承包经营权的范畴，采纳二被上诉人的辩护意见，属认定事实不清，明显偏袒二被上诉人。二、一审法院适用法律法规不当，明显错误。二上诉人拥有的自留地、饲料地被兴宁市慈光安养院非法侵占，从而发生争议，应当适用《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规约束和调整，不应该适用《农村土地承包法》约束和调整。二上诉人被兴宁市慈光安养院非法侵占的土地是当时楼二生产队分给上诉人的自留地、饲料地，并非分给整个家庭。上述土地被他人非法侵占、非法处分，应该适用《土地管理法》来约束和调整，解决争端，不应该采用《土地承包法》。综上，请求二审法院：1.依法撤销(2019)粤1481行初272号广东省兴宁市人民法院行政判决书；2.依法判令二被上诉人履行法定职责，依照《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规裁决确认二上诉人每人46.468平方米的土地使用权权属；3.诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人兴宁市宁中镇人民政府答辩称：原审查明事实清楚、适用法律正确。两上诉人系兴宁市******民小组成员，上诉人家庭六人在上世纪八十年代初期，共分得当时楼二生产队分配的位于宁中镇鹅一村宁江河东边河唇地的耕作地及饲料地合计184.8平方米。2011年1月29日，上诉人的父亲张保泉和兄长张雄彬，与兴宁市慈光安养院签订《协议书》，将该地块的土地使用权进行了转让，并且领取了相应的土地补偿款。上诉人于2018年5月24日向答辩人提出了《土地使用权权属确认申请书》，请求确认上诉人每人46.468平方米的土地使用权权属，答辩人于2018年11月30日作出《土地争议处理决定书》，驳回两上诉人的请求；两上诉人不服，于2019年1月25日向兴宁市人民政府申请行政复议，兴宁市人民政府于2019年4月24日作出《行政复议决定书》，撤销了答辩人作出的《土地争议处理决定》，责令在法定期限内重新答复。答辩人经重新审查处理，在2019年4月30日对两上诉人的申请事项，作出了《不予受理决定书》；两上诉人又于2019年7月5日再次向兴宁市人民政府申请行政复议，兴宁市人民政府受理后，于2019年10月9日作出《行政复议决定书》，认为上诉人请求事项属于农村土地承包经营权争议，不属于土地权属争议范围，答辩人虽定性为土地侵权案件不妥，但作出的决定未对两上诉人的合法权益造成实质的影响，故维持答辩人的不予受理的决定。两上诉人不服，于2019年10月25日向兴宁市人民政府提起行政诉讼，请求撤销兴宁市人民政府及答辩人作出的决定。原审判决认定，兴宁市人民政府依据《农村土地承包法》第五十一条规定，上诉人向答辩人申请的事项系土地承包经营权纠纷，答辩人具有依申请进行调解的权利，并不具有裁决的职权，故答辩人作出的不予受理的决定，对两上诉人的权益并未造成实质的影响，予以维持并无不当。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回两上诉人的一审诉讼请求。综上，请求二审法院依法驳回两上诉人的上诉请求。被上诉人兴宁市人民政府答辩称：一、答辩人作出的兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》符合法定程序。上诉人不服兴宁市宁中镇人民政府作出的(2019)宁府土地决字第(001)号《兴宁市宁中镇人民政府不予受理决定书》，于2019年7月8日通过邮政EMS快递的方式，向答辩人申请行政复议。答辩人审查后，发现上诉人递交的复议申请材料中有部分材料需要补充，向上诉人发出了《补正行政复议申请材料通知书》，待上诉人补正材料后，答辩人依法予以受理，在法定期限内要求被申请人兴宁市宁中镇人民政府提出行政复议答复和提交作出具体行政行为的证据、依据；2019年9月9日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并送达双方当事人；经过了调查、审理等法定程序，依法于2019年10月9日作出了兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》，并送达上诉人。整个案件的处理过程，答辩人均严格按照《行政复议法》的法定程序进行，程序合法。二、答辩人作出的兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。农村土地承包采取家庭承包方式。本案中，上诉人申请将家庭承包的土地中的部分土地使用权确认到其名下，此属于承包户内部成员之间经营管理权分配问题。上诉人对于因土地承包经营发生的纠纷，可以通过协商、调解、仲裁、诉讼等途径进行解决。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。上诉人要求被申请人对涉案地进行确权，不符合法律和规章的规定。宁中镇人民政府将该纠纷定性为土地侵权，据此作出《兴宁市宁中镇人民政府不予受理决定书》存在不妥，但鉴于该不予受理决定对上诉人的合法权益并未产生实质影响，答辩人予以维持，上诉人请求撤销该不予受理决定，理由不足。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人张雄军、张春梅向被上诉人兴宁市宁中镇人民政府提交的土地使用权权属确认申请是否属于土地权属争议案件受理范围。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定,农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。本案中，上诉人张雄军、张春梅要求被上诉人兴宁市宁中镇人民政府确认权属的土地，系兴宁市*******二（楼下屋）村民小组在上世纪70年代末80年代初分给上诉人家庭使用的耕作地、饲料地。涉案土地应系农民集体所有的用于农业的土地，依法应实行土地承包经营制度。上诉人主张涉案土地不属于家庭承包经营权范畴没有法律依据，不予采纳。涉案土地是兴宁市*******二（楼下屋）村民小组分给上诉人家庭使用的承包地，对外权属清楚。上诉人申请被上诉人兴宁市宁中镇人民政府确认土地使用权，实质是对其家庭内部成员流转涉案土地承包经营权有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不能作为土地行政争议案件处理。因此，上诉人提交的土地使用权权属确认申请不属于土地权属争议案件受理范围，被上诉人兴宁市宁中镇人民政府经审查后作出（2019）宁府土地决字第（001）号《不予受理决定书》，决定不予受理上诉人提出的调处申请，结果并无不当。被上诉人兴宁市人民政府作出的兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》维持（2019）宁府土地决字第（001）号《不予受理决定书》，亦无不当。综上所述，上诉人诉请撤销（2019）宁府土地决字第（001）号《不予受理决定书》、兴宁府行复〔2019〕14号《行政复议决定书》理由不成立，不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人张雄军、张春梅负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年七月二十九日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳