安徽省安庆市迎江区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0802行初34号原告：怀宁县东盛机械设备租赁有限公司，住所地安徽省安庆市怀宁县。法定代表人：查正以，该公司经理。委托代理人：谭克明，安徽甄昭律师事务所律师。被告：怀宁县自然资源和规划局，住所地安徽省安庆市怀宁县。法定代表人：汪传虎，该局局长。出庭负责人：张代伟，该局党组成员。委托代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。原告怀宁县东盛机械设备租赁有限公司（以下简称东盛设备租赁公司）诉被告怀宁县自然资源和规划局（以下简称怀宁县自规局）行政处罚一案，东盛设备租赁公司向安庆市怀宁县人民法院提交起诉状，安庆市怀宁县人民法院以此案需要指定管辖为由报请安庆市中级人民法院指定管辖，安庆市中级人民法院作出（2019）皖08行辖119号行政裁定书，指定该案由本院审理。2020年4月27日，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告东盛设备租赁公司的法定代表人查正及委托代理人谭克明，被告怀宁县自规局的出庭负责人张代伟及委托代理人程广南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年10月17日对原告作出怀自然资规执罚〔2019〕29号行政处罚决定，认定：东盛设备租赁公司自2004年以来，在未取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县月山镇奇隆村14976.94平方米（043人工牧草地：758.21平方米，204工矿用地：14218.73平方米）集体土地建设石子加工厂（包括生产车间、堆场、磅房等），上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施行政处罚自有裁量权标准》的规定，决定对东盛设备租赁公司作出如下处罚：1.责令将在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米退还给奇隆村村集体组织；2.限15日内拆除在在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对非法占用的土地处以8元/平方米的罚款，即14976.94平方米×8元/平方米=119815.52元。原告东盛设备租赁公司诉称：2004年，为响应怀宁县政府提出发展乡镇企业，搞活农村经济号召，原告遂筹备资金，拟成立东盛设备租赁公司，创办乡镇企业，并享受政府规定的“先建后批”的优惠政策，2004年元月1日，原告以法定代表人查正以的名义与向自己户籍所在地，经常居住地的怀宁县月山镇奇隆村委会租赁其所辖的荒山、浅滩，用于创建发展乡镇企业，得到县、镇两级政府的肯定和支持。2009年12月15日，原告经怀宁县市场监督管理局核准，颁发营业执照，2011年5月19日，原告法定代表人申请批准建设“免烧砖厂”等项目报告，得到怀宁县月山镇各级领导同意的批复；2011年7月12日，怀宁县发改委以怀发改投资〔2011〕174号文件，向怀宁县月山镇人民政府发出《关于同意怀宁县东盛机械设备租赁有限公司免烧砖及石子加工项目备案的通知》，同意原告项目租赁面积10亩，新建厂房，总建筑面积4800平方米，项目总投资1000万元，资金来源由企业自筹及申请银行贷款解决；2014年8月5日，怀宁县城乡规划局作出同意“原告该项目的规划选址”。上述证据证实原告已实际履行“先建后批”的行政批准手续。2019年10月17日，被告对原告作出怀自然资规执罚〔2019〕29号《行政处罚决定书》。原告认为：该《行政处罚决定书》第二项的行政行为，没有法律依据，是重大且明显违法。（对《行政处罚决定书》中第一项、第三项行政行为，另案起诉）。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其地设施，恢复土地原状”，及第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”根据上述规定，原告认为：被告作出的“限期拆除”的行政行为，没有法律依据。第一、被告做出的“限期拆除”的行政行为所指的租赁土地上建筑物和其他设施，原告并不是“新建”，而是2004年就已经建造，关于这一事实，被告在《行政处罚决定书》中予以认可。被告编制的月山镇土地利用总体规划局部图，是2006年才编制出台。因此，月山镇土地利用总体规划局部图，对原告经有关行政机关批准确认租赁土地，并在租赁土地上兴建厂房的行为，没有溯及效力。第二、原告于2004年在租赁土地上兴建厂房，根据兴办乡镇企业“先建后批”的政策，得到月山镇人民政府、怀宁县发改委、怀宁县城乡规划局审批认可，确认原告2004年在租赁土地上兴建厂房行为的合法性。被告对原告2004年兴建的厂房，作出“限期拆除”的行政行为，实际是对怀宁县月山镇人民政府、怀宁县发改委、怀宁县城乡规划局确认原告于2004年在租赁土地上兴建厂房合法性的行政行为，在行政执法中对法律的适用不同理解。第三、事实证明：怀宁县月山镇人民政府、怀宁县发改委、怀宁县城乡规划局确认原告于2004年在租赁土地上兴建厂房的合法性的行政行为，是有法律依据的，被告对原告于2004年在租赁土地上兴建厂房认定违法，作出限期拆除的行政行为，没有法律依据的。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明确“兴办乡镇企业依法申请使用国有土地除外。”怀宁县月山镇土地利用总体规划是2006年才编制，原告于2004年租赁土地，当时并不是将农用地改为建设用地，而是将荒山、浅滩改为建设用地，兴办乡镇企业、兴建厂房，原告并没有违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”禁止性条款。因此，怀宁县月山镇人民政府、怀宁县发改委、怀宁县城乡规划局对原告于2004年在租赁土地上建房行为，作出“同意租地十亩”、“同意选址规划”的具体行政行为，并未违反法律禁止性的规定。被告无视月山镇乡镇企业发展的客观历史，在月山镇土地利用总体规划前的原告兴办企业建房的事实，认为是新建的建筑物完全是歪曲事实。第四、根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，被告既认定在租赁土地上的建筑物，是原告新建建筑物，那么，对执罚机关在法律上赋予二个义务，其一：要求原告必须立即停止施工，并下发停止施工通知书；其一，对原告继续施工有权制止。事实上，被告既没有下发“停止施工通知书”，也没有制止继续施工的行政行为。这就进一步证实：原告在租赁土地上的建筑物，根本不是“新建”，而是在月山镇土地利用总体规划前的2004年就已建设，至今已长达十五年。第五、被告对原告于2004年在租赁土地上的建造的厂房，作出“限期拆除”的行政行为没有法律依据。其一，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中“将农用地改为建设用地，限期拆除新建的建筑物和其他设施”，是以违反土地利用总体规划为前置的。涉案建筑物是2004年所建，月山镇土地利用总体规划是2006年才编制，显然不具有湖及效力；被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，对案涉的建筑物，作出“限期拆除”的行政行为，显然没有法律依据。其二，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的行政处罚对象，是指新建的建筑物和其他设施。涉案的建筑物于2004年建造，在建成后，并得到月山镇人民政府、怀宁县发改委、怀宁县城乡规划局确认，因此，适用该条款对原告作出“限期拆除”的行政行为，不具有相关性。综上所述，被告对原告作出“限期拆除”的行政行为，没有法律依据。请求法院依法确认该行政行为重大且明显违法，应属无效，请求：1.依法确认被告怀自然资规执罚〔2019〕29号《行政处罚决定书》第二项“限15日内拆除在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”行政行为，是重大且明显违法；2.依法确认被告怀自然资规执罚〔2019〕29号《行政处罚决定书》第二项行政行为无效；3.本案的案件受理费由被告承担。后经本院释明，原告当庭将第一项、第二项诉讼请求合并变更为撤销怀自然资规执罚〔2019〕29号《行政处罚决定书》第二项“限15日内拆除在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”行政行为。被告对原告变更诉讼请求表示无异议且不需要新的举证答辩期。原告向法庭提交了以下证据：证据一：营业执照。证明目的：原告主体适格，该公司成立于2009年，不等同于自然人。证据二：《行政处罚决定书》。证明目的：被告对原告的行政处罚,没有法律依据,且属严重违法。证据三：月山镇人民政府各级领导批复。证明目的：原告住所地在原石子厂内,占地面积十亩,总投资1000万元,得到各级领导的确认。证据四：怀宁县发改委怀发改投资（2011）174号文件。证明目的：查正以于2004年在租赁土地建房,本着“先建后批”的原则,得到怀宁县发改委的确认。证据五：怀宁县城乡规划局对原告规划选址予审意见。证明目的：查正以于2004年在租赁土地建房,得到怀宁县城乡规划局认可。证据六：2004年元月1日,2011年6月18日《租赁土地协议》。证明目的：查正以、原告先后承租奇隆村荒山、浅滩十亩,兴办乡镇企业,建造厂房的行为,符合国家法律,并未违反法律禁止性的规定。证据七：怀宁环境局环察函〔2017〕12号文件。证明目的：原告为贯彻环保局文件规定,对2004年所建的厂房,采用全封闭,实现防尘措施,它不能改变查正以于2004年建造厂房的客观事实。证据八：本案起诉收据。证明目的：原告的起诉未超过起诉期限。证据九：《协议》、营业执照。证明目的：被告处罚对象主体错误，自然人与有限公司是两个不同的主体，不能混为一谈，东盛设备租赁公司成立于2009年，不能对成立前查正以占用土地的行为承担责任。证据十：安庆市中级人民法院《民事判决书》。证明目的：原告租用怀宁县月山镇奇隆村荒山符合法律规定。证据十一：《土地租赁协议书》、租金缴款证明。证明目的：原告2020年新增租用怀宁县月山镇奇隆村19.5亩荒滩，并实际缴纳租金，原告的租用行为并未为法律所禁止，被告的处罚行为错误。被告怀宁县自规局辩称：一、被告作出的怀自然资规执罚〔2019〕29号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。2019年5月16日，被告接到怀宁县扫黑办怀扫指〔2019〕184号工作指令，要求被告对奇隆村集体土地被侵占事件进行核查。被告经核查，系原告未经批准占用集体土地进行石子加工，被告遂于2019年6月25日向原告送达怀自然资规执责改〔2019〕21号《责令改正违法行为通知书》，责令其改正土地违法行为。2019年7月22日，被告决定对原告涉嫌非法占地的违法行为进行立案查处。经调查，原告自2004年以来，在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县月山镇奇隆村14976.94平方米（其中人工牧草地758.21平方米，工矿用地14218.73平方米）集体土地建设石子加工厂（包括生产车间、堆场、磅房等）该用地不符合月山镇土地利用总体规划（2006-2020年）不占用全域永久基本农田。原告上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正，下同）第四十三条第一款、第四十四第一款之规定，属非法占地。被告于2019年8月30日向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告进行了陈述、申辩并申请听证，被告于2019年9月30日举行听证。听证结束后，被告认为原告非法占地事实清楚，证据充分，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》以及《安庆市国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，应予行政处罚，被告遂于2019年10月17日作出怀自然资规执罚〔2019〕29号行政处罚决定，决定处罚如下:1、责令将在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地退还给怀宁县奇隆村村集体组织；2、限15日内拆除在怀守县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的土地处以119815.52元罚款。并依法告知原告行政处罚的履行方式和期限、救济途径等，其中对责令拆除新建的建筑物和其他设施的行政处决定不服，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定在15日内向怀宁县人民法院起诉。该行政处罚决定于2019年10月19日送达给原告。综上，被告作出的怀自然资规执罚〔2019〕29号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。该行政处罚决定第二项，被告具有实施该行政行为的行政主体资格，且有事实和法律依据，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五规定的重大且明显违法情形，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。二、原告的起诉已超过起诉期限，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限为六个月，法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定对责令限期拆除的行政处罚决定不服的起诉期限为十五日。被告作出的怀自然资规执罚〔2019〕29号行政处罚于2019年10月19日送达给原告，且该行政处罚决定已明确告知原告对责令拆除新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定不服，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定在15日内向怀宁县人民法院起诉；《中华人民共和国土地管理法》属《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的法律另有规定的情形。原告于2019年11月5日向安庆市中级人民法院提交起诉状，显然已超过十五日的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，人民法院应当裁定驳回起诉。三、对原告起诉的事实和理由的答辩意见。1.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的新建建筑物和其他设施，是根据建筑物占用的土地是否经过了使用审批来认定的，而不是按建筑物的新旧程度来认定的没有经过用地审批就占地建设的建筑物，对其违法占地行为来说，都是该法第七十六条规定中所称的新建的建筑物和其他设施，直至其用地得到批准为止。原告认为其2004年以来在租用的土地上建设的建筑物不是新建的建筑物的理由，无事实和法律依据。2.原告未依法取得用地批准手续，事实清楚，证据确凿。首先，怀宁县没有“先建后批”的政策。其次，怀宁县发展和改革委员会作出的项目备案通知、怀宁县城乡规划局作出的规划选址预审意见，均告知原告在开工建设前按有关法律法规办理土地利用等手续，显然有关行政部门未批准原告使用土地进行建设。再者，被告在进行调查时，原告法定代表人已承认没有办理用地手续的事实。因此，原告关于其在租赁土地上兴建厂房已经审批认可的理由，与事实不符。3.被告已于2019年6月25日向原告送达怀自然资规执责改〔2019〕21号《责令改正违法行为通知书》，责令其改正土地违法行为。综上所述，被告作出的怀自然资规执罚〔2019〕29号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告起诉的事实和理由不能成立，且已超过起诉期限，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求或者裁定驳回原告的起诉。被告怀宁县自规局向法庭提交了以下证据及法律依据：证据一（法定职权依据）：《中华人民共和国土地管理法》第五条、《安徽省实施中华人民共和国土地管理法办法》第四条、被告统一社会信用代码证复印件一份。证明目的：被告的身份信息、具有土地行政处罚的主体资格。证据二：怀自然资规执罚〔2019〕29号《行政处罚决定书》及送达回证各一份。证明目的：被诉的行政行为。证据三（事实证据）：1、《询问笔录》一份；2、怀宁县土地测绘队测绘图一份；3、月山镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善局部图一份；4、现场照片六张；5、东盛设备租赁公司营业执照复印件查正以身份证复印件一份；6、原告《关于怀宁县东盛机械设备租赁有限公司厂址用地情况汇报》及证据材料39页。证明目的：东盛设备租赁公司自2004年以来，在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县月山镇奇隆村14976.94平方米集体土地建设石子加工厂，该用地不符合月山镇土地利用总体规划（2006-2020年），不占用全域永久基本农田。证据四（程序证据）：1、怀宁县扫黑办工作指令一份、怀宁县涉黑涉恶线索摸排表一份、公民提供黑恶势力犯罪线索转递单一份、举报材料一份；2、《责令改正违法行为通知书》及送达回证各一份；3、立案呈批表一份；4、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证各一份；5、《举行听证申请书》一份、《行政处罚听证通知书》以及《听证笔录》一份、《行政处罚听证报告书》一份。证明目的：被告作出的行政处罚程序合法。证据五（适用法律依据）：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》。程序法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十二条。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八十三条。原告对被告所举证据质证意见：对证据一职权依据的三性没有异议。证据二程序违法，被处罚主体错误，适用法律错误，认定处罚事实错误。证据三中，《询问笔录》的质证意见是，被告明知自2004年至2013年期间，查正以是以自然人的身份租赁土地的事实，仍对2004年开始查正以个人租用土地违法事实，张冠李戴对原告进行处罚，显属被处罚主体错误；怀宁县土地测绘队测绘图的质证意见是，该测绘图日期2019年6月26日，不能客观反映被告行政处罚决定书中认定自2004年开始，原告违法占地的历史情况，事实上二十多年来因地域划分，荒山浅滩变化的历史原因，该证据对证明涉案的事实，不具有相关性；月山镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善局部图的质证意见是，该证据总体规划图2006年开始规划，对历史上2004年的用地属性，在行政法规上，不具有溯及力；六张现场照片的质证意见是，该现场照片拍摄时间2019年6月25日，不能证实行政处罚决定书中2004年实际用地的主体。因此行政处罚的依据，证据不足；东盛设备租赁公司营业执照复印件、查正以身份证复印件的质证意见是，《行政处罚决定书》中的处罚责任主体于2009年12月15日才经怀宁县工商局核准成立，该行政处罚决定书认定原告对未成立的2004年非法占地行为承担责任，没有法律依据；原告《关于怀宁县东盛机械设备租赁有限公司厂址、用地情况汇报》及证据材料的质证意见是，真实性无异议，但该证据达不到被告的目的，相反该证据证明了原告用地经过了怀宁县规划局、发改委、纪委及月山镇人民政府的批准。证据四，怀宁县扫黑办《工作指令》、怀宁县涉黑涉恶线索摸排表、公民提供黑恶势力犯罪线索转递单、举报材料的质证意见是，该证据与本案不具有相关性，黑恶势力应当由公安机关主管，所以这组证据系别有用心人的捏造事实、诬陷忠良；《责令改正违法行为通知书》及送达回证的质证意见是，该证明对2006年土地规划以前，经镇、县二级政府确认的合法用地，不具有相关性；立案呈批表的质证意见是，涉案土地用地情况是历史原因造成的，根据当时法律法规规定，均得到镇、县二级政府批准，被告否认镇、县二级政府的文件，没有法律依据，因此该证据与本案不具有相关性；《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证的质证意见是，与本案不具有关联性；《举行听证申请书》、《行政处罚听证通知书》、《听证笔录》、《行政处罚听证报告书》的质证意见是，与本案不具有关联性。证据五的质证意见，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款，原告兴办乡镇企业用房是经过批准的。第七十六条，作为本案处罚依据不足，该条规定适用的是新建的建筑物，本案房屋已建成二十多年，不属于新建建筑物，根据现行的《中华人民共和国土地管理法》，原告用地程序合法，符合法律规定。被告对原告所举证据质证意见：证据一的三性无异议。证据二的真实性无异议，但是达不到原告的证明目的，该处罚决定有事实依据，处罚决定合法。证据三的真实性无异议，证明目的有异议，月山镇政府没有审批土地的法定职权。证据四的真实性无异议，但是发改委文件中明确要求原告办理土地手续，该文件不是用地批准，是项目批准文件。证据五的真实性无异议，证明目的有异议，同证据四的质证意见。证据六的真实性无异议，证明目的有异议，该证据恰恰证明被告的行政处罚主体适格，查正以在2004年用地，后由成立的怀宁县东盛机械设备租赁有限公司予以承继。证据七的真实性无异议，证明目的有异议，质证意见同证据四。证据八的真实性无异议，依据安庆市中级人民法院行政裁定书确认2019年11月5日收到原告的起诉材料。证据九的真实性无异议，证明目的有异议，原告非法占地进行建设的行为一直持续到现在。证据十、证据十一，与本案没有关联性，被告处罚的是原告非法占地进行建设的违法行为，而不是对原告的租赁行为进行处罚。经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.原告提交的证据一，真实性予以认定，但庭审时原告认可在其2009年12月15日注册成立时案涉建筑物的责任主体因入股已经从查正以变更为原告，原告关于被告行政处罚主体错误的证明目的，本院不予认定。2.原告提交的证据二，真实性予以认定，但该从该份证据内容本身并不能看出本案行政处罚违法，故对该组证据的证明目的，本院不予认定。3.原告提交的证据三，符合证据的“三性”，本院予以认定。4.原告提交的证据四，真实性予以认定，但该份文件仅为怀宁县发展改革委员会同意原告免烧砖厂及石子加工项目备案，并未有“先建后批”等相关内容，故对该份证据的证明目的，本院不予认定。5.原告提交的证据五，真实性予以认定，但怀宁县城乡规划局原则同意该项目的规划选址，并不能免除原告需要办理相关用地审批手续的义务，故对该组证据的证明目的，本院不予认定。6.原告提交的证据六、证据七，符合证据的“三性”，本院予以认定。7.原告提交的证据八，符合证据的“三性”，本院予以认定，被告于2019年10月17日作出本案行政处罚，而该份证据载明安庆市中级人民法院已于2019年10月28日收到原告的起诉材料，被告关于原告的起诉超过法定起诉期限的主张，本院不予认定。8.原告提交的证据九，真实性予以认定，本院对该份证据的证明目的意见同原告所举证据一的意见一致，不再赘述。9.原告提交的证据十，符合证据的“三性”，本院予以认定。10.原告提交的证据十一，真实性予以认定，但该份证据仅能证明原告向怀宁县月山镇奇隆村村委会履行了民事合同义务，原告关于被告处罚行为错误的证明目的，本院不予认定。11.被告提交的全部证据，均符合证据的“三性”，本院予以认定。本院根据当事人的陈述及采信的证据，确认以下案件事实：2004年元月1日，查正以（甲方）与怀宁县月山镇奇隆村委会（乙方）签订《协议》，约定：甲方将界限东至原新矿机房背后，北至高岭村汕头交界，南至团结山头交界，西至花果山头地块规划给乙方石山开采，租赁期为10年（自2004年1月1日至2013年12月31日）。2009年12月15日，东盛设备租赁公司经怀宁县市场监督管理局登记成立，查正以为公司法定代表人。2011年5月29日，查正以向怀宁县月山镇人民政府提交《关于请求批准建设“免烧砖厂”的报告》，称为积极支持镇政府招商引资大水泥项目建设，自觉关停石子加工厂，通过市场调查引进资金，兴办“免烧砖厂”，厂址设在原石子厂内，占地10余亩。2011年6月18日，查正以（甲方）与怀宁县月山镇奇隆村委会（乙方）签订《协议》，约定：甲方将界限东至河道，南至上峰院墙和绿化带，西至上峰院墙，北至黄岭象山山头，面积月10亩地块规划给乙方兴办免烧砖厂，租赁期为30年（自2011年6月18日至2041年6月17日）。2011年7月12日，怀宁县发展和改革委员会向怀宁县月山镇人民政府下发《关于同意怀宁县东盛机械设备租赁有限公司免烧砖厂及石子加工项目备案的通知》（怀发改投资〔2011〕174号），载明：同意东盛设备租赁公司在你镇奇隆村村村委会租用土地将投资建设免烧砖及石子加工项目，项目租赁面积10亩，据此帮助企业完善环境保护、土地利用、规划许可、安全生产等相关建设手续，手续齐全后方可开工建设。2014年8月5日，怀宁县城乡规划局作出《关于怀宁县东盛机械设备租赁有限公司年产5000万块免烧砖及石子加工项目的规划选址预审意见》（20140805056），载明：东盛设备租赁公司拟租赁月山镇奇隆村场地（非集镇规划区）投资建设年产5000万块免烧砖及石子加工项目，该项目占地面积约10亩，建筑面积4800平方米，总投资1000万元，建设内容为生产厂房、仓库、堆场、办公、生活用房、食堂及附属设施，原则同意该项目的规划选址，该项目在正式开工建设前，请按照有关法律法规办理土地利用、环境保护、安全生产、规划建设等手续。2017年2月27日，东盛设备租赁公司向怀宁县月山镇人民政府提交《申请报告》，称该厂建于2003年，2008年因上峰水泥厂征收，在原有留存土地上重新立项进行免烧砖及石子加工项目，请镇政府向县经科委申请技改备案，同时向县环保局申请办理环评。2019年5月15日，怀宁县自规局接到怀宁县扫黑办《工作指令》（怀扫指〔2019〕184号），要求对奇隆村集体土地被侵占事件进行核查。经核查后，怀宁县自规局于2019年6月25日向东盛设备租赁公司（查正以）送达《责令改正违法行为通知书》（怀自然资规执责改〔2019〕21号），认为其未经批准，擅自占用怀宁县月山镇奇隆村集体土地作为石子加工，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第五十九条的规定，责令其在收到通知书之日起十七日内改正违法行为。2019年5月25日，怀宁县国土资源局执法监察大队因东盛设备租赁公司（查正以）用地情况对查正以进行询问，《询问笔录》中查正以陈述东盛设备租赁公司与怀宁县月山镇奇隆村村委会签订的协议约定的租赁土地为10亩，东盛设备租赁公司现实际用地大约有14亩，2011年后的租金未支付，且因规划等原因一直未办理用地手续。2019年7月22日，怀宁县自规局决定对东盛设备租赁公司涉嫌非法占地的行为进行立案查处。2019年8月30日，怀宁县自规局向东盛设备租赁公司送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知经调查，东盛设备租赁公司自2004年以来，在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县月山镇奇隆村14976.94平方米（其中人工牧草地758.21平方米，工矿用地14218.73平方米）集体土地建设石子加工厂（包括生产车间、堆场、磅房等），上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四第一款的规定，属非法占地，拟对东盛设备租赁公司作出以下行政处罚：1.责令将在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米退还给奇隆村村集体组织；2.限15日内拆除在在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对非法占用的土地处以8元/平方米的罚款，即14976.94平方米×8元/平方米=119815.52元。同日，怀宁县自规局向东盛设备租赁公司送达《行政处罚听证告知书》，告知其享有要求举行听证的权利。2019年9月1日，东盛设备租赁公司向怀宁县自规局提交《举行听证申请书》。怀宁县自规局于2019年9月30日举行听证后，于2019年10月17日作出怀自然资规执罚〔2019〕29号《行政处罚决定书》。东盛设备租赁公司不服，诉至法院。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”故被告作为案涉建筑物所在地块土地行政主管部门，具有作出本案行政处罚的法定职权。庭审时原告认可在其2009年12月15日注册成立时案涉建筑物的责任主体因入股从查正以变更为原告，原告登记住所地亦为怀宁县月山镇奇隆村，且从其向怀宁县月山镇人民政府提交的《申请报告》可以看出，案涉建筑物为原告经营免烧砖及石子加工项目所使用，故原告关于被告处罚主体错误的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告应当为案涉建筑物依法办理土地转用手续，但原告一直未予办理，且原告法定代表人查正以在2019年5月25日怀宁县国土资源局执法监察大队对其制作的《询问笔录》中陈述东盛设备租赁公司因规划等原因一直未办理用地手续，因此被告作出要求原告15日内拆除在怀宁县月山镇奇隆村非法占用的14976.94平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚，并依照原告申请，履行听证程序，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告怀宁县东盛机械设备租赁有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告怀宁县东盛机械设备租赁有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  李 鹏人民陪审员  潘剑云人民陪审员  李 芳二〇二〇年八月二十六日书 记 员  汪 莹附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，刚申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。