浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0104行初37号 原告毛松岳，男，汉族，1957年8月29日出生，住浙江省舟山市定海区。 委托代理人董追娣，女，汉族，1957年2月4日出生，住浙江省舟山市定海区。 委托代理人翁雄健，浙江五奎律师事务所律师。 被告浙江省农业农村厅，住所地杭州市江干区凤起东路**。 法定代表人王通林，厅长。 委托代理人徐建群。 委托代理人唐月梅，浙江天册律师事务所律师。 第三人舟山市农业农村局，，住所地舟山市定海区临城街道临长路** 法定代表人洪碧，局长。 出庭负责人王文辉。 委托代理人王胜。 委托代理人孙菁雄，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 第三人舟山市定海区农业农村局，住所，住所地舟山市定海区晓峰路**div> 法定代表人王家通，局长。 出庭负责人胡光远，副局长。 委托代理人王盛君。 委托代理人单贤定，浙江海务律师事务所律师。 原告毛松岳诉被告浙江省农业农村厅、第三人舟山市农业农村局、第三人舟山市定海区农业农村局土地其他行政行为一案，于2020年2月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭进行了审理，原告毛松岳及其委托代理人董追娣、翁雄健、被告浙江省农村农业厅的委托代理人徐建群、唐月梅、第三人舟山市农业农村局王文辉及其委托代理人王胜、孙菁雄、第三人舟山市定海区农业农村局副负责人胡光远及其委托代理人王盛君、单贤定到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告毛松岳诉称，毛祥兴、黄要娣生育二子二女，即大儿子毛松岳、小儿子毛松志、大女儿毛凤仙、小女儿毛央仙，均早已各自组建家庭。舟山市定海区双桥街道涅溪村小塘田地块水田1.29亩、旱地洋乱台地块棉地0.44亩原由毛祥兴、黄要娣夫妻承包，但一直由毛松岳耕种经营。毛祥兴、黄要娣已分别于2010年8月、2005年11月去世。2019年11月12日，浙江省农业农村厅作出浙农信核(2019)7号《信访事项复核意见书》，以信访复核为名，确认上述土地的承包权属毛松志所有，并决定撤销舟山市农业农村局2019年2月14日作出的《信访事项处理意见书》，由舟山市农业农村局在收到该信访复核意见书之日起30日内重新作出复查决定。据此，2019年12月17日，舟山市农业农村局作出舟农信复(2019)1号《关于定海区双桥街道涅溪村黄信娟农村承包土地确权事项的复查意见》，决定撤销定海区农业农村局《关于黄信娟反映问题的调查回复》，定海区农业农村局根据《中华人民共和国土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》和省农业农村厅《信访事项复核意见书》相关规定和认定，对该争议地块作出确权决定；2019年12月31日，舟山市定海区农业农村局作出定农发(2019)141号《关于对黄信娟农村承包土地确权事项意见的函》，要求双桥街道办事处按照《中华人民共和国土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》的规定和省厅、市局意见进行处理。 原告认为，被告浙江省农业农村厅不具有土地承包确权的主体资格，其所作出的浙农信核(2019)7号《信访事项复核意见书》没有事实和法律依据，侵犯了原告毛松岳的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，应判决确认无效。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第十二条第一款第（四）项、第（七）项，第二十五条第一款，第二十九条第一款之规定，提起本案诉讼，请求：判决确认被告浙江省农业农村厅2019年11月12日作出的浙农信核(2019)7号《信访事项复核意见书》无效。 被告浙江省农业农村厅辩称，一、被告作出浙农信核[2019]7号《信访事项复核意见书》属于信访的复核文件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 2019年3月8日，信访人毛松志、黄信娟户不服舟山市农业农村局作为的信访复查决定而提出复核申请。被告审阅相关材料后于2019年3月25日受理，随后被告赴定海开展实地调查。在核实相关情况下，被告根据《信访条例》、《浙江省信访事项复查复核办法》于2019年11月12日作出《信访事项复核意见书》，并送达给信访人、舟山市农业农村局、定海区农业农村局。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。因此，本案中被告作出复核意见的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、本案中，原告也不具有行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据前述规定，与被诉具体行政行为是否具有利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼原告的一个必要条件。本案中，信访人向舟山市定海区农业农村局提出信访要求，反映在其办理土地承包权证过程中存在的问题。舟山市定海区农业农村局作出《信访事项处理意见书》，认为因信访人与毛央仙之间存在土地份额问题，暂不进行确权颁证。信访人不服该信访意见，向舟山市农业农村局进行信访复查申请。舟山市农业农村局于2019年2月19日作出《信访事项处理意见书》，对其复查申请作出复查意见。信访人不服该复查意见，又向被告提出复核申请。上述行为，均系针对信访人的信访事项，作出的登记、受理、复查、复核意见等行为，原告并非相对人。原告与该上述行为也没有利害关系，具体理由如下：信访文件涉及的是信访人反映小塘田南边的土地承包经营权相关问题。而根据(2011)浙舟民终字第36号民事判决书认定，南边土地承包经营权的权利人为毛祥兴，而非原告。因此原告不是该土地承包经营权人，与所涉信访行为没有利害关系。在本案中，原告不是相对人，信访的复核意见与原告无关，该行为与原告也没有法律上的利害关系，因此原告不具有行政诉讼的主体资格，不符合《行政诉讼法》规定的诉讼条件。 三、被告作出《信访事项复核意见书》是信访的复核文件，不是行政确认文件。如上所述，被告在信访人提出信访复核申请后依据信访相关规定作出的复核文件。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，县级以上人民政府颁发的农村土地承包经营权证书是承包方享有土地承包经营权的法律凭证。被告并非土地承包经营权的确认机构，被告的复核意见是对于信访中涉及文件的认定作了政策性阐述，没有对土地承包权进行确认。土地承包经营权的确权应由县级人民政府具体作出，包括具体权利人、确权面积、地块四、地块四至等所有内容上地方人民政府颁发农村土地承包经营权的法律依据是《中华人民共和国农村土地承包法》，并非答辩人的信访复核书。至于信访人或者其他相关人员需要取得相应的土地承包经营权，也应按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办理》规定的材料和流程进行办理。 被告作出的《信访事项复核意见书》的复核意见是：根据《浙江省信访事项复查复核办法》第二十七条第一款第二项规定，撤销舟山市农业农村局2019年2月19日作出的《信访事项处理意见书》，由舟山市农业农村局在收到信访复核意见书之日起30日内重新作出复查决定。被告需要在调查相关事实以及认定的基础上，作出上述复核意见，该复核结论意见并没有对所涉土地承包权进行确权。 综上所述，被告作出《信访事项复核意见书》属于信访的复核文件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：原告不是行政行为的相对人，与行政行为也没有利害关系，不具有提出行政诉讼的主体资格：且该信访复核文件也不是行政确认文件，因此请贵院驳回原告的起诉。 第三人舟山市农业农村局述称，一、案涉《信访事项复核意见书》并非确权行政行为。原告以“不服农村土地承包确权纠纷”提起本案，并认为浙江省农业农村厅作出案涉《信访事项复核意见书》属于以信访复核为名，确认土地承包权属毛松志所有。第三人认为，原告对案涉行为认识错误。从案涉《信访事项复核意见书》内容来看，复核小组对信访事项中涉及的各类文件的认定作了政策性阐述；从复核意见来看，复核小组并未作出任何确权决定。因此，浙江省农业农村厅作出案涉《信访事项复核意见书》并非确权行政行为，仅为针对信访事项的复核行为。二、案涉信访复核行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，行政机关针对信访事项作出的复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而案涉《信访事项复核意见书》正是针对信访事项作出复核意见依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，案涉《信访事项复核意见书》并非确权行政行为，而是针对信访事项的复核意见，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，为此，请求贵院依法驳回原告起诉。 第三人舟山市定海区农业农村局述称，一、第三人对黄信娟信访请求进行调查回复，并根据省、市的信访复查、复核意见，重新作出《关于对黄信娟农村承包土地确权事项意见的函》(定农发(2019)141号）。 2018年12月18日，黄信娟向第三人反映“毛祥兴户承包土地纠纷，并要求把该土地按《土地承包权转让书》确权登记颁证给其夫毛松志”。第三人组织专门力量，调取了市、区两级人民法院的相关民事判决书（民事调解书），毛祥兴户农村集体土地承包权证等其土地承包明细登记，双桥街道浬溪村的相关证明，并主持当事人毛松志、毛央仙进行多次调解。因当事人协商调解不成，第三人于2019年1月8日作出《关于黄信娟反映问题的调查回复》。2019年12月31日，第三人根据浙江省农业农村厅《信访事项复核意见书》(浙农信核(2019)7号）和舟山市农业农村局《关于定海区双桥街道浬溪村黄信娟农村承包土地确权事项的复查意见》(舟农信复(2019)1号）精神，作出《关于对黄信娟农村承包土地确权事项意见的函》。第三人认为，被告浙江省农业农村厅作出《信访事项复核意见书》，是依法履行《信访条例》规定的法定职责，作出的复核意见完全正确。 二、毛松岳不是本案的利害关系人，依法不具备原告主体资格。第三人认为，涉案毛祥兴户名下1.29亩水田和0.44亩棉地承包权为毛祥兴户所有，根据生效的(2009)舟定民初字第690号民事判决书和(2009)浙舟民终字第395号民事判决书，原告毛松岳没有该承包土地的合法承租权（即耕种权利），原告毛松岳既不是本案行政相对人，也与本案没有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之相关规定，毛松岳不是本案适格的原告。贵院应依法驳回原告的起诉。综上，第三人认为，第三人对黄信娟信访请求进行调查回复，并根据省、市的信访复核、复查意见，重新依法作出《关于对黄信娟农村承包土地确权事项意见的函》并无不当；被告浙江省农业农村厅作出《信访事项复核意见书》，是依法履行《信访条例》规定的法定职责，作出的复核意见完全正确；毛松岳与本案没有利害关系，不是本案适格的原告。为此恳请贵院求依法驳回原告的起诉。 经审理查明，毛祥兴（已于2010年8月去世）、黄要娣（已于2005年11月去世）夫妻生育大儿子原告毛松岳、小儿子毛松志、大女儿毛凤仙、小女儿毛央仙。2018年12月18日，案外人黄信娟（毛松志之妻）向第三人舟山市定海区农业农村局反映“毛祥兴户承包土地纠纷，要求把该土地按《土地承包权转让书》确权登记颁证给其夫毛松志”。第三人舟山市定海区农业农村局组织专门力量多次进行调解，因当事人意见不一，调解不成。2019年1月8日，第三人舟山市定海区农业农村局作出《关于黄信娟反映问题的调查回复》。回复认为，案外人黄信娟请求毛祥兴户承包土地，按《土地承包权转让书》，确权登记颁证给其夫毛松志。但因毛祥兴户承包土地的权属争议未解决，暂不进行确权登记颁证。2019年1月22日，案外人黄信娟向第三人舟山市农业农村局申请信访复查。2019年2月19日，第三人舟山市农业农村局作出《信访事项处理意见书》，处理意见认为，案涉土地权属存在争议，信访人黄信娟请求毛祥兴户承包土地权属确权登记颁证给其夫毛松志，不符合有关法律法规的规定，决定不予支持案外人黄信娟提出确权请求。2019年3月8日，案外人黄信娟向被告浙江省农村农业厅申请《关于请求给毛松志承包地进行确权登记的信访复核申请》。2019年11月12日，被告浙江省农业农村厅作出浙农信核[2019]7号《信访事项复核意见书》，复核意见认为，虽然舟山市中级人民法院的（2011）浙舟民终字第36号判决书对毛松志提交的浬溪社区出具的《证明》作出不予采信的认定，但目前为止没有证据否定毛祥兴与毛松志《土地承包权转让书》的效力。在新的否定毛松志权益证据出现之前，毛松志户符合承包地确权的条件，应支持其根据《土地承包权转让书》确权。毛央仙在一轮土地承包初期就已经出嫁，其主张在毛祥兴户中享有二轮的土地承包经营权，不能简单适用于《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定，且毛央仙已登记在夫家的二轮土地承包经营权证上，享受了夫家村里的失地农民保险，毛央仙不应再享有毛祥兴户的二轮土地承包经营权。棍据《浙江省信访事项复查复核办法》第二十七条第一款第二项规定，经复核小组复核，意见如下：1、撤销舟山市农业农村局2019年2月19日作出的《信访事项处理意见书》；2、由舟山市农业农村局在收到本信访复核意见书之日起30日内重新作出复查决定。2019年12月17日，第三人舟山市农业农村局作出舟农信复[2019]1号《关于定海区双桥街道涅溪村黄信娟农村承包土地确权事项的复查意见》，复查意见：（一）撤销定海区农业农村局《关于黄信娟反映问题的调查回复》；（二）定海区农业农村局根据《中华人民共和国土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》和省农业农村厅《信访事项复核意见书》（浙农信核[2019]7号）相关规定和认定，对该争议地块作出确权决定。2019年12月31日，第三人舟山市定海区农业农村局作出定农发[2019]141号《关于对黄信娟农村承包土地确权事项意见的函》，函告双桥街道办事处，关于对黄信娟农村承包土地确权事项，按《中华人民共和国土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》的规定和省厅、市局意见进行办理。 另查明，案涉舟山市定海区双桥街道涅溪村小塘田地块水田1.29亩、旱地洋乱台地块棉地0.44亩，至原告毛松岳起诉时，承包人仍然为毛祥兴。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……。”本案中，案外人黄信娟不服第三人舟山市农业农村局作出的信访复查意见，向被告浙江省农村农业厅申请信访复核，被告浙江省农村农业厅根据信访条例规定对第三人舟山市农业农村局作出的信访复查意见进行复核，并作出信访复核意见，该行为系信访处理行为，非案涉承包土地的确权行为。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告毛松岳的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审  判  长 杨佩林 人民 陪 审员 宋洁身 人民 陪 审员 张惠娣 二〇二〇年八月三十一日 （代）书记员 戚丹红