山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终232号 上诉人（原审原告）路合成，男，汉族，1975年2月14日出生，住济宁市市中区。 被上诉人（原审被告）济宁市任城区卫生健康局，住所地济宁市任城区建设北路**疾控中心大楼。 法定代表人李铮，局长。 委托诉讼代理人唐长伟，山东康桥（济宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人李长文，山东康桥（济宁）律师事务所律师。 原审第三人济宁市任城区长沟镇卫生院，，住所地济宁市任城区长沟镇驻地 法定代表人路红彬，院长。 委托诉讼代理人宋欣，山东圣和律师事务所律师。 上诉人路合成因与被上诉人济宁市任城区卫生健康局、第三人济宁市任城区长沟镇卫生院请求撤销检举答复一案，不服济宁市任城区人民法院（2020）鲁0811行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告路合成于2020年1月8日向被告济宁市任城区卫生健康局邮寄医疗事故争议违法行为检举材料，认为第三人济宁市任城区长沟镇卫生院伪造患者陈某兰（系原告路合成之母）门诊病历、抢救记录、死亡病例讨论记录，要求主管部门依法履行法定职责，核查病历资料，查处违法行为。被告济宁市任城区卫生健康局收到该检举材料后，于2020年1月14日作出关于陈某兰医疗纠纷检举回复。告知原告路合成：1月13日，抽调济宁医学院附属医院、济宁市第一人民医院两名负责医疗质控专家，赴长沟镇卫生院进行调查核实。两名专家通过查阅相关病历资料、对医护当事人问询、调取HIS系统记录等方式，开展核实鉴定工作。经调查，两名专家一致认为陈某兰在长沟镇卫生院住院期间相关病历等医疗文书具有真实性，不存在伪造病历的行为。原告路合成对该答复不服，于2020年2月24日向法院提起诉讼。原告请求：1.判决撤销被告作出的第三人不构成伪造病历行为的回复行政行为。2.判决被告履行法定职责，遵守法定程序，查处第三人伪造病历行为，依法判定医疗事故责任并追究相关失职渎职人员责任。3.本案诉讼费用由被告承担。另查明，被告济宁市任城区卫生健康局于2019年9月16日委托济宁市医学会对陈某兰与第三人济宁市任城区长沟镇卫生院医疗纠纷案进行鉴定，结论不属于医疗事故。原告路合成在诉讼中申请对患者陈某兰病案号2018006478的住院病历、门诊病历纸质及电子文档进行司法鉴定，但因本案审理的内容即是对被告济宁市任城区卫生健康局作出的答复合法性进行审查，并不直接对电子病历进行判断，亦不能以司法权替代行政权的行使，故对其提出的司法鉴定申请未予准许。 原审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。第四十条规定，县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。《医疗事故处理条例》第五十八条第一款第（二）项规定，医疗机构或者其他有关机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正，给予警告；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书：……（二）涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的。本案中，被告济宁市任城区卫生健康局系卫生行政管理部门，有权对其辖区医疗机构的相关医疗活动进行监督和管理，并对医疗机构是否存在涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的行为具有依法查处的职权。被告济宁市任城区卫生健康局收到该检举材料后，抽调济宁医学院附属医院、济宁市第一人民医院两名负责医疗质控专家，通过查阅相关病历资料、对医护当事人问询、调取HIS系统记录等方式，经调查，两名专家一致认为陈某兰在长沟镇卫生院住院期间相关病历等医疗文书具有真实性，不存在伪造病历的行为。被告济宁市任城区卫生健康局作出关于陈某兰医疗纠纷检举的回复，并向原告路合成进行了送达，调查程序及调查结论并无不当。因此，被告济宁市任城区卫生健康局已依法履行了相应的法定职责，原告路合成的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告路合成的诉讼请求。 上诉人路合成不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审法院漏审上诉人诉讼请求，案件争议焦点错误。上诉人一审诉讼请求为撤销被上诉人的违法行政行为，而非请求被上诉人履行特定法定职责或给付义务。一审法院依法应对被上诉人行政行为合法性进行审查，而行政行为合法性，既包括行政主体合法、职权合法，也包括内容合法、程序正当。一审法院仅仅审理被上诉人主体合法以及被上诉人是否履行法定职责，而没有审理被上诉人作出该行政行为是否有法律依据，是否程序正当，显然审错了方向，漏审了该诉讼请求。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，上诉人是要求人民法院撤销被上诉人的违法行政行为后，责令被上诉人切实履行法定职责重新作出行政行为，依法行政。一审法院对被上诉人行政行为是否合法避而不审，认为上诉人的请求是要求被上诉人履行法定职责之诉，完全与上诉人的诉讼请求相悖，存在严重认知错误，侵犯了上诉人合法诉讼权益。二、一审法院认定事实错误。根据《行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，被上诉人对其作出的行政行为负有举证责任，上诉人对被上诉人行政行为合法性不负举证责任。被上诉人提供的证据与其作出的行政行为无关联性，部分证据不合法，不能证明其行政行为合法，一审法院全盘采信其证据属于事实认定错误。被上诉人接到投诉举报后，并未根据原卫生部规章及山东省行政程序法规规定履行立案、调查收集证据、制作现场检查笔录、记录证人证言、当事人陈述等法定程序，其违法行政显而易见，一审法院认定其调查程序并无不当明显属于事实认定错误，而且没有任何证据及法律依据。上诉人一审中申请司法鉴定病历真伪对查明本案事实具有关键作用，一审法院不予准许，在病历真伪不明的情况下，直接认定调查结论并无不当，该事实认定明显不清且无任何证据支持。上诉人对第三人提供的病历真伪存在异议，向被上诉人举报要求查处，对于被上诉人所作的具体行政行为不服提起本次诉讼。因此，第三人持有的病历是否真实是认定本案行政行为是否合法的关键证据，第三人在庭审过程中拒不提供证据原件，造成该病历是否系伪造的事实无法查明，应当承担不利后果。三、一审法院适用法律、法规错误。一审法院对被上诉人答复行政行为的证据是否确凿、适用法律法规是否正确，是否符合法定程序均未进行实质审理和辩论，却认定被上诉人已依法履行了相应的法定职责，依据《行政诉讼法》第六十九条判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。综上，上诉人请求撤销一审判决，依法改判判决撤销被上诉人作出的第三人不构成伪造病历行为的回复行政行为；责令被上诉人对上诉人检举第三人伪造病历的行为依法重新作出行政行为；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人济宁市任城区卫生健康局辩称，一、本案焦点系被上诉人关于陈某兰医疗纠纷检举作出的答复行为是否具有合法性，而非对行政调查行为的审查。上诉人行使法定监督举报权后，被上诉人及时启动行政执法程序，对其检举的事项进行了全面客观的调查、了解。但行政调查不是一个独立的具体行政行为，它只是行政决定的中间性或过程性行为，不直接对相对人权利义务产生影响，属于不可诉的行政行为。此外，由于上诉人的诉讼请求为“撤销回复行政行为”，本案应当仅对答复行为是否具有行政诉讼法第七十条规定之情形，进行审查。通过被上诉人举证可知，该答复系有权机关在法定期限内，将调查结果以书面形式告知检举人的行政行为，不存在应予撤销的情形。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人对上诉人检举事项作出的答复，对上诉人权利并不产生实际影响。被上诉人于2019年9月16日，委托济宁市医学会就本案第三人对患者陈某兰的诊断、治疗行为是否构成医疗事故进行鉴定。在鉴定过程中，医学会已对门诊、住院病历等材料的真实性、原始性予以确认，并最终作出不构成医疗事故的结论。上诉人行使监督举报权的法律效果，是促使被上诉人发动行政权。被上诉人将调查结果如实告知，即已履行了法定职责。上诉人仅凭自己的主观猜测，不足以推翻调查事实和鉴定结论。综上所述，上诉人路合成的上诉没有事实和法律依据，被上诉人的答复行为、调查程序及结论均无不当。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人路合成的上诉，维持原审判决。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。本案中，上诉人路合成向被上诉人济宁市任城区卫生健康局检举投诉第三人存在伪造病历的行为，请求被上诉人予以查处，被上诉人依职权调查后予以答复，上诉人针对答复不服提起诉讼，故本案属于因上诉人的检举投诉所引发的请求履行查处职责之诉，审理重点为被上诉人是否具备查处职责、被上诉人是否合法全面地履行法定职责，亦即被上诉人作出的答复是否合法。原审法院围绕上述内容进行了审查，故上诉人主张原审法院审错方向、漏审诉讼请求不能成立。根据《医疗事故处理条例》第五十八条之规定，被上诉人济宁市任城区卫生健康局作为卫生行政管理部门，对第三人长沟镇卫生院是否存在伪造病历资料的行为有依法查处的职权。被上诉人在接到上诉人的检举后抽调两名专家，通过查阅病历、对相关医护人员进行问询、调取HIS系统记录等方式进行了实地调查，在调查的基础上，两名专家依据其卫生领域的专业知识，作出判断，认定不存在伪造病历的情况。被上诉人依据专家意见，在法定期限内向上诉人进行了书面回复。被上诉人的回复行为内容合法、程序正当，履行了其法定职责，并无不当。关于上诉人所提出的鉴定申请的问题，两名专家已依据其卫生领域的专业知识就病历的真实性出具了情况说明，上诉人主张病历系伪造但并未提供充分的证据和理由，亦未提供申请鉴定的依据并说明鉴定的必要性，原审法院对其司法鉴定申请未予准许，并无不当。综上，被上诉人的答复行政行为合法，已履行了相应的法定职责，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人路合成负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵贵龙 审判员  张 玲 审判员  惠 慧 二〇二〇年八月三日 书记员  颜素音