浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0104行初314号 原告潘旭敏，男，汉族，1970年1月26日出生，住杭州市上城区。 原告柏珺，女，汉族，1975年2月28日出生，住杭州市滨江区。 二原告的委托代理人沈琼，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人朱立。 委托代理人吴旭阳，浙江诺力亚律师事务所律师。 第三人浙江康誉置业有限公司，，住所地杭州市余杭区仓前街道文一西路****** 法定代表人王明刚，该公司总经理。 委托代理人徐迹涯。 委托代理人徐孟琬，浙江天册律师事务所律师。 原告潘旭敏、柏珺不服被告杭州市规划和自然资源局（原杭州市规划局，以下简称市规资局）、第三人浙江康誉置业有限公司（以下简称康誉公司）规划行政许可一案，于2019年12月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月4日、7月30日公开开庭审理了本案，原告潘旭敏及委托代理人沈琼、被告杭州市规划和自然资源局的委托代理人朱立、吴旭阳、第三人的委托代理人徐迹涯、徐孟琬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年11月22日，被告市规资局作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，许可内容为建设单位（个人）:浙江康誉置业有限公司；建设项目名称：余政储出（2014）29号地块健康服务设施项目；建设位置：余杭塘河南侧，香樟港东则；建设规模：116487.46平方米。 原告潘旭敏、柏珺诉称，2018年6月，原告通过购买方式取得余政储出(2014)29号地块上的环秀府（推广案名华夏四季）小区3幢1单元1201室房屋所有权。2019年10月份了解到余政储出(2014)29号地块健康服务设施项目未来要引进医疗机构，经查询该地块用地性质为商业服务业设施、居住用地（B/R2），依法不得建设医疗机构，而被告（原杭州市规划局）于2016年11月22日作出的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》及附图显示，该地块在建的健康服务设施实际为医疗机构。因此，原告认为被告作出的许可存在重大且明显违法情形，应属于无效的行政行为。 一、余政储出(2014)29号地块用地性质为商业服务业设施、居住用地（B/R2），依法不得规划、建设医疗机构根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据《建设用地规划许可证》地字第20101534001号，余政储出(2014)29号地块用地性质为商业服务业设施、居住用地(B/R2)，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，商业服务业设施、居住用地(B/R2)中的商业服务业设施用地，只能用于综合办公或服务设施，不得建设医疗机构，建设医疗、保健、卫生、防疫、康复和急救设施等用地应为A5类医疗卫生用地。根据余政储出(2014)29号地块规划总平面图及健康服务设施平面图显示：健康服务设施用地面积26856平方米，总建筑面积107440.58平方米，健康服务设施主体包括健康咨询诊疗、康复房及其他配套设施，健康咨询诊疗量每日1500人次，建设规模500床位，并配有救护车停车位3个、制氧机房等设施。由此可见，该地块建设的并非普通的健康服务设施，实质上是医疗机构，不符合案涉地块商业服务业设施、居住用地(B/R2)的用地性质，也就是说不符合控制性详细规划和规划条件，被告核发建设工程规划许可证的行为严重违法。 二、余政储出(2014)29号地块未列入当地《医疗机构设置规划》，依法不得规划为医疗机构。根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》等法规及规范性文件，医疗机构不分类别、所有制形式、隶属关系、服务对象，其设置必须符合当地《医疗机构设置规划》。《医疗机构设置规划》属于专项规划，是城市整体规划的一部分，城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证时不得违反。根据《杭州市区医疗卫生设施布局规划（修编）》、余杭区2017年-2019年《杭州市余杭区医疗机构设置三年规划》，案涉地块并未被编入上述两份规划中。也就是说目前案涉地块规划、建设的医疗机构不符合医疗机构设置规划，被告核发建设工程规划许可证的行为严重违法。综上，被告作出的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》存在重大且明显违法情形，应属于无效的行政行为。请求：1.确认被告于2016年11月22日作出的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》的许可无效；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告潘旭敏、柏珺向本院提交了以下证据、依据： 1.浙江省商品房买卖合同，拟证明原告于2018年6月15日购买了余政储出(2014)29号地块上的环秀府（推广案名华夏四季）小区3幢1单元1201室房屋所有权，系被告作出的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》行政许可行为的利害关系人，被告的行政行为侵犯了原告的合法权益。 2.《建设用地规划许可证》（地字第20（地字第**证明余政储出(2014)29号地块用地性质为商业服务业设施、居住用地(B/R2)，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，只能用于规划建设综合办公或服务设施，不得规划建设医疗机构。 3.《建设工程规划许可证》（建字第201601534005号）及附件、附图（含规划总平面图、健康服务设施部分总品面图），拟证明（1）被告于2016年11月22日作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，将余政储出(2014)29号地块商业服务业设施部分规划为健康服务设施；（2）规划总平面图及健康服务设施部分总平面图显示，健康服务设施主体包括健康咨询诊疗、康复房及其他配套设施，健康咨询诊疗量每日1500人次，建设规模500床位，并配有救护车停车位3个、制氧机房等设施。可以证明该地块建设的并非普通的健康服务设施，实质上是医疗机构。 4.杭州市区医疗卫生设施布局规划（图）、余杭区医疗机构设置规划（图2017-2019年），拟证明案涉在建的健康服务设施不符合杭州市、余杭区《医疗机构设置规划》。 5.绿城医院概述，拟证明绿城医院官网宣传，新院区总建筑面积116487.46平方米，与案涉地块商业服务设施《建设工程规划许可证》一致，且坐落位置、效果图等也相符。 6.(2019)浙杭网证内字第12283号公证书，拟证明2019年6月16日，案外人朱思捷在“浙江政务服务网”投诉咨询余政储出(2014)29号地块商业用地部分相关事宜，余杭区未来科技城（海创园）管委会于2019年6月24日答复意见中认可，前期项目引入时与未来科技城管委会有签订相关投资协议，协议明确将由开发商在项目地块内投资建设专科医院。 被告市规资局辩称，一、原告与案涉行政行为不存在行政法上的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格，应依法驳回起诉。（一）建字第201601534055号《建设工程规划许可证》未影响原告的权利义务。原告提供的《商品房买卖合同》第一条载明“建设工程规划许可证号为建字第201601534034”，并非涉诉的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，故原告所购商品房并非位于案涉建字第201601534055号《建设工程规划许可证》涉及范围内。原告在建字第201601534055号《建设工程规划许可证》范围内无任何实体权益。 根据最高人民法院相关判例，行政诉讼中的利害关系仅指公法上的利害关系，并不包括反射性利益及私法上的利害关系。 最高人民法院在(2017)最高法行申169号裁判中指出“‘有利害关系的公民、法人或者其他组织’不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓‘利害关系’仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系……现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人”。 最高人民法院在(2019)最高法行申572号裁判中指出“对于‘利害关系’的理解，应当限于法律上的利害关系，不应包括反射性利益，不能简单理解为与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。本案中，董某某并非四川省人民政府核发《融资性担保机构经营许可证》的相对人，亦非与该行政许可行为具有法律上利害关系的当事人…不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的‘有利害关系’的情形，故依法不具有原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件”。 本案中，原告并非行政行为相对人，其所购商品房亦不涉及案涉建字第201601534055号《建设工程规划许可证》范围内。原告未就案涉行政行为影响其“合法权益”之理由进行合理说明。但如果原告主张“利害关系”之理由属于反射性利益，则依法不属于行政诉讼受案范围。 本案原告不能对其与行政行为的利害关系作出合理说明，应依法驳回起诉。 （二）原告在案涉行政行为作出近两年后再购房，被告作出案涉行政行为并未影响原告的权利义务。本案中，原告与建设单位签订购房合同的时间为2018年6月15日，而案涉行政行为作出时间为2016年11月22日，申请人购买其房屋时间晚于案涉行政行为作出近两年。故申请人是案涉规划许可确定之后再进行购房，原告作出案涉行政行为不会影响到原告的权利义务。 因此，原告与案涉《建设工程规划许可证》不存在行政法上的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格。 司法实践中：(2018)苏01行终145号裁判认为“被上诉人南京市规划局在颁发涉案规划许可证之时，上诉人袁某某尚未与正荣公司签订房屋买卖合同，在涉案规划许可证所影响的范围内没有取得任何实体权益，亦即在被上诉人南京市规划局作出涉案规划许可证时，上诉人袁某某在涉案规划许可证所涉及的范围内并无合法权益需要保护，自然也不会有合法权益因被上诉人南京市规划局作出的规划许可行为而受到损害…原审法院以上诉人袁某某不具有原告主体资格为由裁定驳回其起诉正确”。 (2018)粤71行终2607号裁判认为“被上诉人市国规委于2014年9月向原审第三人天禧公司核发涉案规划许可证，上诉人并非被诉行政行为的相对人；涉案房产项目规划许可于2014年9月作出，而两上诉人于2016年4月才与原审第三人签订合同购买涉案项目中的房屋，规划许可行为在前，购买房屋在后，故两上诉人与被诉规划许可行为没有利害关系。两上诉人请求撤销涉案许可证，主体不适格，原审裁定驳回罗某某、熊某某的起诉，处理正确，本院予以维持”。 (2019)宁05行终31号裁判认为“被上诉人于2013午12月10日向原审第三人核发建设天仁名邸住宅小区工程规划许可证，2014年5月21日向宁夏悦海国际投资建设集团有限公司核发建设盛世花园南区规划许可证。上诉人李某于2015年4月购买盛世花园南区22号楼2单元301室。从上述时间顺序来看，被上诉人为原审第三人核发建设工程规划许可证早于为宁夏悦海国际投资建设集团有限公司核发建设工程规划许可证的时间。因此，被上诉人为原审第三人核发规划许可证时未侵害李某的合法权益。本案李某既不是被上诉人为原审第三人核发规划许可证这一行政行为的相对人，亦与该行政行为无利害关系，其对原审第三人取得规划许可证程序是否违法无权主张”。 二、案涉行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年版）第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。被告作为杭州市城乡规划主管部门，依法具有核发案涉《建设工程规划许可证》的法定职权依据。 本案中，第三人向原告申请办理建设工程规划许可证，并提交了申请表、身份证明、使用土地的有关证明文件等申请材料，被告依法审查了第三人提交的申请材料，认为其中请符合相关法律法规的规定，经公示程序且公示期间未收到相关意见或建议，遂于2016年11月22日向第三人作出案涉建宇第201601534055号《建设工程规划许可证》，主要内容为：“建设单位：浙江康誉置业有限公司；建设项目名称：余政储出(2014)29号地块健康服务设施项目；项目位置：余杭塘河南侧，香樟港东侧；建设规模：116487.46平方米”。 三、原告所陈述的理由依法不能成立。案涉《建设工程规划许可》内容为健康服务设施大楼及配套物业用房，属于商业服务业设施，符合规划用地性质。 根据余政储出(2014)29号地块规划技术指标及国有建设用地使用权出让合同，该地块用地性质为商业服务业设施、居住用地(B/R21)，及土地出让合同第十一条(3)“该项目商业服务业设施用地面积不得少于总用地面积的25%；商业服务业设施建筑面积不得少于地上计容建筑面积的31%，其余为居住部分。商业服务业设施部分只允许建设集预防、康复、教学和科研于一体的国际健康服务设施一处，须竞得人自持”。故，被告的行政行为并未违反规划条件。 综上，原告与案涉行政行为不存在利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格；案涉行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。 被告市规资局向本院提交了以下证据、依据： 1.建设工程规划许可证（建字第201601534055号）及附件、地形图、总平面图；2.建筑施工图、地形图设工程规划许可证申请表、授权委托书及代理人身份证明；4.控制性详细规划、控制性详细规划批复（余政发［2014］154号）；5.发改部门的备案文件（余发未备（2016）12号）;6.使用土地证明文件（杭余出国用（2016）第117-0108号）;7.载明规划条件的国有土地使用权出让合同（合同编号：×××86）;8.环境影响报告表的审批意见（环评批复［2016］256号）;9.交通影响分析评价报告审查意见（余公交（评）审［2016］第023号）;10.节能审查意见书；11.建设工程规划公示图，拟共同证明案涉行政行为事实清楚、证据充分。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》（2015年版）、《浙江省城乡规划条例》。 第三人康誉公司述称，原告与案涉行政行为不存在行政法上的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格，应依法驳回起诉。 第三人康誉公司未向本院提交相关证据、依据。 经庭审质证，原告潘旭敏、柏珺对被告市规资局提交的证据1，三性无异议，对证明对象有异议；对证据2，三性无异议，该证据可以看出系健康服务设施的基本功能为健康咨询；对证据3，三性无异议；对证据4、5，三性无异议，但不能证明符合控制性详细规划；对证据6，三性无异议，该证据证明案涉地块为城镇住宅用地，依法不得用于建设医院；对证据7、8，真实性关联性无异议，合法性及证明对象有异议；对证据9-11，三性无异议，但该证据证明健康服务设施地块都是按照医院的使用功能配置。第三人对被告市规资局提交的证据1-11，三性均无异议。被告市规资局对原告潘旭敏、柏珺提交的证据1，三性无异议，对证明目的有异议。原告与案涉行政行为无利害关系；对证据2，三性无异议，证明目的有异议；对证据3，三性无异议，对证明目的有异议，原告的陈述不能定性为医疗机构；对证据4，三性有异议，与本案无关联性。对证据5，三性有异议，不是本案作出行政行为的依据；对证据6，真实性合法性无异议，关联性有异议。第三人康誉公司对原告潘旭敏、柏珺提交的证据1-3，三性无异议，证明目的有异议；对证据4-6，与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：对原告潘旭敏、柏珺提交的证据1-3，能证明原告潘旭敏、柏珺要待证的事实，本院予以确认；对原告潘旭敏、柏珺提交的证据4-6，与本案无关联性，本院不予确认。对被告市规资局提交的证据1-11，能证明被告市规资局要待证的事实，本院予以确认。 经审理查明，2014年6月15日，原杭州市国土资源局余杭分局与上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司签订了合同编号为×××86号国有建设用地使用权出让合同。合同约定，出让宗地坐落于杭州未来科技城，编号为余政储出［2014］29号，宗地总面积为107424平方米的国有土地使用权出让给上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司。2015年9月6日，原杭州市国土资源局余杭分局、上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司、第三人康誉公司签订了《关于×××86号的补充合同1》。合同约定，原杭州市国土资源局余杭分局与上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司签订的合同编号为×××86号国有建设用地使用权出让合同，转让给由上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司共同组建的第三人康誉公司。2014年12月31日，杭州市余杭区人民政府作出余政发［2014］154号《杭州市余杭区人民政府关于同意的批复》。2016年1月21日，第三人康誉公司领取上述宗地的土地使用权证。2016年4月22日，杭州市余杭区发展和改革局作出备案号为01101604224110179261号《杭州市余杭区企业投资项目备案通知书》。通知书通知第三人康誉公司就其建设项目名称为余政储出［2014］29号地块，建设内容为拟建性质为商业服务业设施、居住用地准予备案。2016年6月2日，杭州市余杭区环境保护局作出环评批复［2016］256号《关于浙江康誉置业有限公司余政储出［2014］29号地块开发项目环境影响报告表的审批意见》。2016年6月15日，杭州市余杭区住房和城乡建设局作出浙建节3301100110201600065号《浙江省民用建筑节能审查意见书》。杭州市公安局余杭区分局交通警察大队就余政储出［2014］29号地块商业服务业设施、居住用地／招拍挂作出余公交（评）审［2016］第023号《交通影响分析评价报告审查意见》。2016年10月26日，杭州未来科技城管委会就余政储出［2014］29号地块健康服务设施项目网上进行公告。2016年11月21日第三人康誉公司携带法人证明、委托书、上述文件材料及有关建设工程设计方案、图纸向被告市规资局申请建设工程规划许可。2016年11月22日，被告市规资局作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》。2018年6月15日，原告潘旭敏、柏珺与第三人康誉公司签订合同号为2018330110ＹＳ0169435的《浙江省商品房买卖合同》，合同约定原告购买杭州市余杭区××街道××幢××单元××室。 另查明，原告潘旭敏、柏珺所购房屋与在建的健康服务设施项目均在余政储出[2014]29号宗地内住宅区块与商业、服务区块。 本院认为，本案中，被告市规资局、第三人康誉公司认为原告潘旭敏、柏珺与案涉工程规划许可无利害关系，不具有诉讼主体资格。经查明原告潘旭敏、柏珺所购房屋与在建的健康服务设施项目均在余政储出[2014]29号宗地内住宅区块与商业、服务区块。上述区块的规划、环保、交通评估均以余政储出[2014]29号宗地整体进行，故案涉行政许可与原告存在利害关系，被告市规资局、第三人康誉公司，认为原告潘旭敏、柏珺与案涉工程规划许可无利害关系，本院不予支持。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，被告市规资局在收到第三人康誉公司申请建设工程规划许可后，对建设工程项目、设计方案、使用土地的证明文件、详细性规划、公示情况等材料进行审查后，依法作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，并无不当。原告潘旭敏、柏珺认为在建的健康服务设施项目系建医院，违反了有关法律规定。但现有证据不能证明在建的健康服务设施系医院建设，也无有关卫生行政部门依法进行了审批。故原告潘旭敏、柏珺的诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告潘旭敏、柏珺的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告潘旭敏、柏珺承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审  判  长 杨佩林 人民 陪 审员 马杭萍 人民 陪 审员 宋洁身 二〇二〇年八月三日 （代）书记员 戚丹红