湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1002行初24号原告：荆州市华垣置业有限公司，住所地荆州市沙市区关沮镇凤凰村天谷工业园。法定代表人：孔德恒，该公司总经理。委托代理人：罗长德，北京大成（武汉）律师事务所律师。委托代理人：宋倩，该公司工作人员。被告：荆州市自然资源和规划局，住所地荆州市江津西路**。法定代表人：冯斌，该局局长。出庭负责人：杨吉忠，该局副局长。委托代理人：乐富华，该局工作人员。委托代理人：吴海，湖北荆楚律师事务所律师。原告荆州市华垣置业有限公司（以下简称华垣公司）诉被告荆州市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）行政协议一案，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告华垣公司的委托代理人罗长德、宋倩，被告市资源规划局的负责人杨吉忠及委托代理人乐富华、吴海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华垣公司通过拍卖竞得编号为G[2016]014号地块的国有建设用地使用权，并于2016年9月2日与被告市资源规划局签订《成交确认书》及相关附件，后原告支付了3812万元土地出让金及契税、印花税。原告诉称：2016年8月2日，被告发布了《荆州市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，原告参与了该宗土地的拍卖。2016年9月2日，原告与被告签署了《成交确认书》，确认原告竞得编号为G[2016]014号地块的国有建设用地使用权；2016年9月19日，原被告双方签署了合同编号为鄂JZ(00)-2016-00080的《国有建设用地使用权出让合同》，并附有编号为JGY20160020号的《规划意见书》、《规划意见书附图》及编号为JSY2016013号《荆州市城区房地产开发项目建设条件意见书》，后原告支付了全部土地出让金3812万元及契税152.48万元、印花税2.66万元。2016年9月20日，原被告签署了《土地移交书》，被告将该宗土地移交给原告；原告接收土地后，被告迟迟不予办理《建设用地规划许可证》，致使原告无法按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定开发该地块，后经原告了解，被告已将该地块的土地规划进行了变更，现原告已无法开发该地块，合同目的不能实现，故请求人民法院依法判令解除双方签署《国有建设用地使用权出让合同》，同时，被告应当返还原告已经缴纳的全部款项及承担相应的资金占用费，并赔偿原告因此遭受的损失。但截至原告起诉之日，被告拒不退还原告的款项，被告的行为严重侵害了原告的合法权益。综上，请求人民法院判令1.解除原、被告签署的合同编号为鄂JZ(00)-2016-00048的《国有建设用地使用权出让合同》；2.被告返还原告缴纳的款项3812万元及资金占用费610.59万元(具体详见资金占用费计算表，暂计至2019年12月31日，以年利率6%为准计算，2020年1月1日后的资金占用费计算至实际清偿之日)；3.被告承担本案的诉讼费、保全费等相关费用。原告向本院提交了如下证据：1.《荆州市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》；2.《成交确认书》；3.《国有建设用地使用权出让合同》（鄂JZ（00）-2016-00048）；4.《规划意见书》（JGY20160020）；5.《房地产开发项目建设条件意见书》（JSYJ2016013）；6.《土地移交书》；证据1-6拟证明被告对G（2016）014地块进行了挂牌出让，原告竞得了该地块，并且签署了《国有建设用地使用权出让合同》，对该地块的约定，并且被告已将该地块移交给了原告进行开发；7.《荆州市城乡规划委员会备忘录》（2018年8月16日），拟证明荆州市城乡建设委员会将G（2016）014地块进行了规划变更，导致原告至今无法开发该地块，《国有建设用地使用权出让合同》的合同目的不能实现；8.付款凭证三份及收据三份，拟证明被告应当返还原告已缴纳的3812万元的土地出让金；9.契税（合计552.44万元）、印花税损失（合计7.65084万元）、工程类损失（20项，合计2137.226708万元）、工程咨询类损失（5项，29.46万元），工程设计类损失证据（9项，合计44.080705万元）、工程材料费类损失证据（6项，合计57.793283万元）、项目办公类损失证据（2项），拟证明因被告原因造成原告的损失，被告应当予以赔偿。法律法规：《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。被告市资源规划局辩称：第一，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。2016年6月30日，原规划管理部门就案涉地块出具JGY20160020号《规划意见书》，此后被告根据该规划条件将案涉地块进行了挂牌出让。在原告竞得案涉地块后被告与其签订了鄂JZ(00)-2016-00048号《国有建设用地使用权出让合同》，上述JGY20160020号《规划意见书》作为合同组成部分，即成为案涉地块的用地条件。可见，被告在岀让案涉地块前依法取得了规划条件，案涉地块的使用完全符合规划内容，案涉《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。第二，案涉出让合同不能继续履行系因不可抗力，不可归责于被告。如上所述，案涉地块在2016年9月19日出让时完全符合规划条件，2018年8月30日《荆州市长湖保护条例》出台后，规划管理部门才要求除已建的项目外距长湖500米范围内停止建设。可见，对该条例出台后所引起的规划调整，是被告在出让该地块时所不能预见、不能克服和不能避免的事件，其后果不可归责于被告。而且，也是因为案涉地块在该条例出台时都尚未开工建设，规划管理部门才不允许其继续建设的。故案涉出让合同不能继续履行不可归责于被告。第三，案涉出让合同不能继续履行系因原告自身过错所致。在签订土地出让合同的同时，被告与原告还签订了一份《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定原告应自土地实际交付之日起一年内开工，即应于2017年9月20日前开工。若原告当时能按合同约定及时开工建设，规划管理部门也就不会对该项目进行调整，案涉出让合同也就能顺利履行。可遗憾的是，虽然该地块符合规划，也取得了发改委批文和环评批复，但原告因无房地产开发经验，拿地后一直在寻找合作伙伴，迟迟未进行开发建设致使错过了开发时机。可见，案涉出让合同不能继续履行系因原告自身过错所致。第四，按《国家赔偿法》的相关规定，被告只应赔偿直接损失即使按原告要求解除双方签订的出让合同，依据《国家赔偿法》第三十六条第(八)项之规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，故被告依法只应返还原告支付的土地出让金，对其所主张的资金占用费用、契税、印花税及其他经济损失不应赔偿。况且，该出让合同系因原告过错而致无法继续履行，且原告也未能提供其他经济损失的事实依据，故即使依民事法律规定，对原告主张的除土地出让金外的其他损失，也不应赔偿。第五，规划调整后被告一直应原告要求在协调土地置换，该期间的资金损失应由原告自己承担。在2018年8月市规委会议召开后，原告即提出对案涉地块进行置换的申请，并提出了三处选址方案。应原告要求，被告多次与荆州开发区、纪南生态文化旅游区等政府部门协调土地置换事宜，因涉及到跨区域、跨部门需要协商解决用地指标、规划条件、环境影响、财政平衡等问题，需要一定的期间。因该置换方案系原告所要求故对协调期间的资金损失理应由原告自己承担。另外原告所主张的按年利率6%的标准计算资金占用费也没有法律依据。综上，案涉出让合同在签订时合法有效，其不能继续履行系因原告自己耽误了开发时机所致，被告不存在任何过错。若解除该出让合同，被告依法只应退还其支付的土地出让金，原告的其他诉讼请求既无法律依据也无事实依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下证据：1.国有建设用地使用权出让合同、规划意见书，拟证明案涉地块在出让前依法取得了规划条件，案涉《国有建设用地使用权出让合同》合法有效；2.国有建设用地使用权出让合同补充协议、土地移交书，拟证明原告应于2017年9月20日前开工建设，因其未及时开工，致使错过了开发时机；3.《荆州市长湖保护条例》，拟证明2018年8月30日《荆州市长湖保护条例》出台后，规划管理部门才要求除已建的项目外距长湖500米范围内停止建设，对该条例引起的案涉地块规划调整系不可抗力，不可归责于被告；4.关于申请解决荆州市“天谷御景”项目相关问题的请示报告、原规划局关于落实荆州长江经济带生态环境保护审计反馈问题相关工作的函、荆州开发区管委会关于对华讯方舟（湖北）空间通讯科技城项目环境审计整改工作的回函、原国土局关于落实荆州长江经济带生态环境保护审计反馈问题相关工作的回函，拟证明应原告要求，被告一直在积极为其协调土地置换事宜，对该期间所产生的资金损失应由原告自己承担。法律法规：《中华人民共和国城乡规划法》。经庭审质证，原告对被告市资源规划局提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2补充协议、土地移交书的真实性无异议，证明目的有异议，实际上是因为原告办不了规划施工许可证，导致不能开工，不能开工建设的原因在被告方；对证据3有异议，认为该条例只是抽象的法律行为，不能作为证据使用，且达不到其证明目的，如果要收回涉案地块，被告应当依照职权作出具体的行政行为；对证据4中的《请示报告》，真实性无异议，对证明目的有异议，请示报告就是要解决规划问题，由此可以反证未开工建设不是原告的原因；证据4中的工作函只能证明原告曾经进行过土地置换，不能达到被告的证明目的，损失应当由被告承担；对证据4的真实性、关联系无异议，但对证明目的有异议，其中的工作函、报告等材料是原告为了解决规划调整的问题而做的工作。被告市资源规划局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1-7的真实性无异议，但对证明目的有异议；关于涉案地块的规划问题，在2012年之前案涉地块规划为凤凰山的绿化用地，在2016年引入华讯方舟项目的时候，案涉地块作为华讯方舟的宿舍部分，由华垣公司进行开发建设，故规划部门将涉案地块的规划由凤凰山绿地调整为住宅商业用地，所以被告方在出让案涉地块时，规划已经调整为商业用地，符合出让要求，2018年出台了《长湖保护条例》后，才对涉案地块未动工建设的项目停止建设；对证据8无异议，若涉案合同被解除，被告愿意退还土地出让金；对证据9中的契税、印花税等费用，若原告能提供原件则对真实性无异议，但对证明目的有异议，这些费用不应当由被告支付；对其他损失项目均有异议，其中工程类损失中的灌注桩等工程没有进行开工建设，不存在工程类损失的；其中工程咨询类损失，按照原告与第三方签订的相关协议书，第三方应当向原告提供项目的相关评估报告和设计报告，以及其他咨询服务成果，应当作为规划申请资料向被告提交，原告与第三方签订的相关协议内容也没有履行；其中的工程设计类损失，原告至今未向被告提出规划设计方案，相关设计也没有得到实际履行，所以相关损失不存在；其中的工程材料费类损失，因该项目根本没有开工建设，所以不存在材料费的损失；其中项目办公类损失，在工地上没有看到任何的办公场所以及办公人员，被告认为不存在办公类损失。根据双方当事人的质证意见，对当事人无异议的证据，本院予以确认，对有争议的证据综合认证如下：原告提交的证据1-6能够证实经过挂牌竞拍，原告竞得涉案地块，并已与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，且被告已经交由原告进行开发，对其真实性、合法性、关联性予以采信；原告提交的证据7系规划部门的相关会议记录，虽然不是正式文件，但是结合被告提供的证据3-4，以及原、被告双方的陈述，能够证实涉案地块的规划发生了变更，《国有建设用地使用权出让合同》的合同目的不能实现，依法予以采信；原告提交的证据8能够证实原告已经缴纳土地出让金，依法予以采信；原告提交的证据9中的契税、印花税项目，提供了湖北省非税收入一般缴款书（收据），能够证实缴税的具体数额，依法予以采信；原告提交的证据9中的工程类损失、工程咨询类损失、工程设计类损失、工程材料费损失、项目办公类损失仅提供了列表，支付依据仅有合同，是否实际履行存疑，其中部分损失未提供支付依据或发票，部分发票金额与损失项目金额不符。此外，原告所列工程项目是否具有再利用价值或残值未予证实，故对工程类损失、工程咨询类损失、工程设计类损失、工程材料费损失、项目办公类损失的证据不予采信。被告提交的1-2中的《国有建设用地使用权出让合同》及补充协议合法性系本案审理对象，结合全案在说理部分予以综合评价。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2016年9月2日，原告与被告签署《成交确认书》，确认在当天举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，原告竞得编号为G[2016]014号地块的国有建设用地使用权；2016年9月19日，原、被告双方签署了合同编号为鄂JZ(00)-2016-00048的《国有建设用地使用权出让合同》，被告将位于关沮镇××面积为47279.01㎡的宗地以3812万元的总价出让出让给原告。在签订合同时，附有编号为JGY20160020的《规划意见书》、《规划意见书附图》及编号为JSYJ2016013的《荆州市城区房地产开发项目建设条件意见书》。《规划意见书》第一项用地规划要求中的规划建设用地性质为居住用地兼容商业设施用地，《规划意见书》有效期备注为“一年”。在《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年3月1日之前开工，在2021年2月28日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”合同签订前，原告于2016年8月30日缴纳了1500万元保证金，合同签订后，原告于2016年10月18日缴纳了406万元土地出让金，于2017年11月14日缴纳了1906万元土地出让金，并支付了契税152.48万元、印花税2.66万元。2016年9月19日，原、被告共同签署《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，该协议第四条约定：“受让人自土地实际交付之日起一年内开工，自开工之日起三年内竣工。”2016年9月20日，原、被告签署《土地移交书》，被告将该宗土地移交给原告。土地移交后，原告一直未取得《建设用地规划许可证》，未对涉案宗地进行开发。2018年4月13日，原告公司在获悉规划方案无法获批的情形下，向被告作出《关于申请解决荆州市“天谷御景”项目相关问题的请示报告》，提出尽快完成涉案宗地的控制性规划工作，或者采取土地置换的形式给原告公司开发建设。经过原、被告与相关部门的多次协商，均未能形成土地置换的一致方案。2018年8月30日，荆州市第五届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《荆州市长湖保护条例》，2018年9月30日湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议批准。《荆州市长湖保护条例》第十条规定，在长湖保护区内，禁止建设与长湖生态保护、防汛抗灾、航运与道路等公共设施无关的项目。原告公司了解到涉案宗地的土地规划进行了变更，原告已经无法进行商业开发，认为合同目的不能实现，遂诉至本院请求解除合同，要求被告返还相关费用并赔偿损失。本院认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条和《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条的规定，被告市资源规划局是国有土地使用权出让的实施主体。首先，关于原告请求解除涉案合同的问题。被告在对涉案宗地进行挂牌出让时，取得了有效的《规划意见书》，被告的出让程序符合国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，程序合法。原告通过合法的挂牌出让活动竞得涉案宗地，在缴纳足额的土地出让金后与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同系双方真实意识表示，且不违反法律和行政法规强制性规定，该合同合法有效。在合同签订后，因涉案宗地的控制性规划变更，原告公司无法在该宗地上开发建设，合同的目的已经无法实现。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案的土地使用权出让合同签订后，因《荆州市长湖保护条例》的出台，导致土地利用政策上发生重大变化，原告已不能实现合同目的。原告请求解除合同，符合上述规定。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条的规定，“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议”，故本院对原告解除涉案合同的诉讼请求予以支持。其次，关于原告请求返还缴纳的土地出让金3812万元本金及资金占用费610.59万元的问题。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”。原告公司在涉案合同签订后支付了3812万元土地出让金，合同解除后被告应予返还。关于原告主张按照年利率6%计算资金占用费的问题，原告在缴纳土地出让金后确实导致了利息损失，该损失应当按照银行同期贷款基准利率和银行间同业拆借中心发布的市场利率计算，现原告主张按照年利率6%计算，高于前述标准。且导致合同解除的原因除了客观实际情况发生了变化外，原告亦负有一定责任。依照《中华人民共和国合同法》第五条的规定“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”，综合本案的具体情况，本院酌定被告承担原告资金占用期间的损失按照年利率3%计算为宜。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、《中华人民共和国合同法》第九十七条之规定，判决如下：一、解除原告荆州市华垣置业有限公司与被告荆州市自然资源和规划局签订的合同编号为鄂JZ(00)-2016-00048的《国有建设用地使用权出让合同》；二、被告荆州市自然资源和规划局在本判决发生法律效力后十日内返还原告荆州市华垣置业有限公司支付的国有建设用地使用权出让价款人民币3812万元；三、被告荆州市自然资源和规划局补偿原告荆州市华垣置业有限公司相应的利息损失(利息损失计算方式为：1.以1500万元为基数从2016年8月31日起至本判决确定的给付之日止按照年3%计算；2.以406万元为基数从2016年10月19日起至本判决确定的给付之日止按照年3%计算；3.以1906万元为基数从2017年11月15日起至本判决确定的给付之日止按照年3%计算)；四、驳回原告荆州市华垣置业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告荆州市华垣置业有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈香人民陪审员  盛涛人民陪审员  杨芳二〇二〇年八月二十八日法官助理廖兆铭书记员彭聪