银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初140号原告宁夏江艺家具有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区大新镇新渠稍村七队。法定代表人李细珍，该公司经理。委托代理人王迪彪，该公司股东，特别授权代理。委托代理人梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人陈保家，该镇镇长。出庭行政机关负责人胡克军，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告宁夏江艺家具有限公司（以下简称江艺家具公司）不服被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）房屋强制拆除行为，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月21日受理后，依法向被告习岗镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告江艺家具公司的委托代理人王迪彪、梅亚利，被告习岗镇政府的副镇长胡克军、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告江艺家具公司诉称，2000年4月，江艺家具公司的股东雷南华、王迪彪带着家人来宁夏打工做生意，通过十余年的省吃俭用和勤奋劳动，于2011年5月31日依法注册成立。原告在2011年到贺兰县习岗镇新平村交涉置办土地，建设加工车间，2012年10月27日，经习岗镇政府签证，以王迪彪的名义与贺兰县习岗镇新平村签订《土地流转合同》，合同中对土地现状明确为闲置土地，属盐碱地无种植基础。合同约定流转费以及农业设施建设费共计308800元，流转用途为农业生产经营，包括种植养殖、农牧业生产附属设施，加工车间及仓库、保险冷库及相关农业基础设施建设。原告取得流转土地后，先后建设钢筋混凝土库房、加工车间7200余平方米。2019年3月，相关人员天天来到公司骚扰，要求拆除房屋，今天将房屋捣个洞，明天拆一个角，隔三差五地破坏原告的房屋，既不出示任何文件，也不告知为何拆除，至2019年5月将原告的所有房屋全部拆除。原告一直无法找到拆除主体，近日通过打听以及对拆除现场人员辨认，才知道拆除房屋的主体是习岗镇政府。原告认为，被告习岗镇政府的强制拆除行为没有法律依据，属于滥用职权，应当受到法律的制裁和约束。原告起诉请求判令：1.确认被告在2019年3月至5月期间强制拆除原告的加工车间、库房、宿舍等房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。被告习岗镇政府辩称，原告所诉依法不能成立，被告实施的拆除行为不违反法律规定，本案不存在违法强拆。一、原告未在贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）办理任何土地转用审批手续，所建房屋属于违章建筑，被告根据贺兰县人民政府的工作安排和部署，有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对原告未经批准建设的建筑物进行拆除。二、原告与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订的《土地流转合同》第四条明确约定土地用途为农业生产经营，包括种植、养殖、农（牧）业生产附属设施（加工车间及仓库、保险冷库等）及相关农业基础设施建设，合同第五条第二款约定乙方有保护和合理利用土地的义务，未经甲方同意不得擅自改变土地农业生产经营用途。实际上，原告在该土地建设房屋等建筑物用于经营家具厂，完全改变了土地性质和用途，违反了土地流转合同的约定，同时也违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。依据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）及《中共贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）的规定，原告的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，被告按照上述通知的要求履行自身职责并不违反法律规定。综上，被告的行为有相关政策和法律依据，请求驳回原告的起诉。被告习岗镇政府向本院提交以下证据：第一组证据：2012年10月27日王迪彪与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订的《土地流转合同》1份、国家企业信用信息公示系统打印件2张。证明目的：《土地流转合同》第四条明确约定土地用途为农业生产经营，不得擅自改变土地农业生产经营用途，原告的营业执照记载经营范围是家具、沙发等生产销售，原告在土地建设经营家具厂，改变了土地农业生产的用途，属于大棚房问题专项清理整治的范围。原告质证意见：对《土地流转合同》的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。涉案土地为闲置土地，并非耕地，流转合同约定的土地用途包含加工车间及仓库、保鲜冷库等相关基础设施建设，被告作为行政机关，无权干涉民事合同。对企业信用信息公示打印件的真实性和合法性认可，对关联性不认可。第二组证据：2014年9月28日《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）、2019年1月20日《中共贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）。证明目的：上述文件明确规定未进行备案或未按备案范围和内容使用土地，涉及农地非农化的，一律列为违规设施农业项目，独栋大棚看护房面积超过20平方米的系严重超标，均必须整改。以看护房为名扩大面积建设住宅的，全部拆除，恢复农业生产。要依法拆除大棚内部非农业功能的建筑物，铲除棚内外非生产性硬化地面，恢复农业生产。原告质证意见：对贺党办发[2019]2号文件的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可。党委是领导机关，印发文件属于政策方向性领导行为，该文件中关于“大棚房”的类型包括四类，结合本案流转合同的约定内容，涉案土地及房屋不属于文件中“大棚房”问题的整治范围。被告在诉讼答辩期内没有提交国土资发[2014]127号文件，不应作为本案证据。第三组证据：2019年3月5日《关于全县“大棚房”问题专项清理整治行动推进情况的督查通报（四）》、2020年4月13日《关于“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”问题清单的报告》（贺棚办发〔2020〕11号）。证明目的：督查通报（四）中明确列明原告的家具厂未按时间要求拆除，属于本次“大棚房”清理整治对象。原告质证意见：对督查通报（四）的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该通报是党委内部信息资料，且和平村有多个家具厂，并非明确指向原告，不足以证明被告的拆除行为合法。对贺棚办发〔2020〕11号的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的均不认可。领导小组办公室不是政府机关，该文件主送部门是自治区农业农村厅，是一种自编信息、自行传输的行为，与原告无关。原告江艺家具公司向本院提交以下证据：第一组证据：2012年10月27日王迪彪与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订的《土地流转合同》1份。证明目的：1.原告依法获得土地使用权，被告在合同上盖章予以签证；2.土地现状为闲置土地；3.土地流转目的在于调整农村产业结构、利用农村闲置土地发展农业、农牧业生产设施建设等；4.合同约定的土地用途包括了加工车间及仓库、保鲜冷库等。被告质证意见：对该组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不完全认可，合同约定的土地用途为农业生产经营。第二组证据：新平村村民委员会收款收据5张。证明目的：原告按照土地流转合同的约定在2012年向新平村村民委员会支付费用308800元。被告质证意见：对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，票据载明款项为温棚款，进一步说明涉案土地的农用地性质。第三组证据：《测绘工作委托书》1份、《王迪彪用地现状分析图》1张、《王迪彪影像分析图》1张、《宗地图》1张、《王迪彪界址坐标表1980》1份、《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》、《贺兰县国土资源局关于准备2017年重点项目建设用地报批资料的函》（贺国土资函〔2016〕218号）、贺兰县习岗镇人民政府《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目建设用地的报告》（习政函[2017]52号）。证明目的：1.原告在2013年建成农副产品保鲜冷库后向贺兰县国土资源局申请报批，贺兰县国土资源局时任局长和地籍站站长均签字同意，贺兰县国土资源局也委托专业测绘部门进行了测绘；2.被告在2017年也针对原告建设的厂房向贺兰县国土资源局申请办理建设用地手续。被告质证意见：对《测绘工作委托书》的真实性无异议，对《王迪彪用地现状分析图》《王迪彪影像分析图》《宗地图》《王迪彪界址坐标表1980》的真实性不予认可，对《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》和《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目建设用地的报告》（习政函[2017]52号）的真实性无异议，对证明目的均有异议。《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》上虽有国土部门工作人员的签署意见，但没有书面备案手续。习政函[2017]52号报告是发送给贺兰县国土资源局的请示性文件，但没有最终的批复结果。第四组证据：（2019）宁银国立证字第1193号《公证书》、航拍图片（原告自行拍摄，具体时间不明）2张。证明目的：在被告实施拆除之前，原告委托公证机关对地上建筑物的现状进行了证据保全。被告质证意见：对《公证书》的真实性无异议，对航拍图的真实性、合法性、关联性均不予认可。第五组证据：图片40张。证明目的：原告对拆除过程进行了拍照，照片反映出习岗镇镇长马某带队指挥，拆迁执法人员庞杂，并非是具有执法证的人员执法。被告质证意见：对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，该组照片不能证明拆除主体是被告。第六组证据：贺兰县习岗镇人民政府《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目用地备案手续的报告》（习政函[2017]53号）、贺兰县国土资源局出具的城乡用地规划影像图。证明目的：贺兰县人民政府在2016年对城乡规划进行了调整，涉案土地被调整为建设用地，被告针对原告已经建成的家具储存库房向贺兰县发改局提交报告，帮助原告申请办理建设用地备案手续。被告质证意见：原告未在举证期限内向法庭提交该组证据，该报告未能获得贺兰县发改局的批准，影像图没有明确证据来源，无法确定规划调整情况。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告提交的第一组证据，原告对证据的三性没有异议，本院予以采信。第二组证据系被告作出拆除行为的政策依据，不属于证据范畴。第三组证据，原告对证据的真实性没有异议，该证据与本案有关联性，本院予以采信。原告提交的第一、二组证据，被告对证据的三性没有异议，本院予以采信。第三、四、五组证据，被告对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。第六组证据，本院予以采信。经审理查明，2011年5月31日，原告江艺家具公司注册成立，，注册地址为银川市兴庆区大新镇新渠稍村七队股东为李细珍和王迪彪，经营范围为家具、沙发、窗帘、建筑装饰材料、五金交电、办公设备的销售。2012年10月27日，王迪彪与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订《土地流转合同》，村委会将闲置土地8.05亩（以实际勘测面积为准，东靠罗仁砖厂，西靠雷达站，南靠温棚农路，北靠银新沟）流转给王迪彪经营，一并转让的地上附着物有温棚（含耳房）四栋（闲置报废，需乙方自行拆除），流转期限自2012年10月27日至2027年12月31日。流转费用由土地建设及土地流转两部分组成，其中土地流转费按每亩16000元计算（8.05亩×16000＝128800元），农业设施建设费180000元，两项合计308800元。土地用途为农业生产经营[种植、养殖、农（牧）业生产附属设施（加工车间及仓库、保鲜冷库等）及相关农业基础设施建设]，未经同意不得擅自改变土地农业生产经营用途。贺兰县习岗镇农村土地承包经营权流转服务中心在合同上盖章进行签证。《土地流转合同》签订后，原告江艺家具公司按照合同约定向村委会支付流转费308800元。原告江艺家具公司取得土地后，在上述土地上建设保鲜冷库二座（果蔬保鲜库一座、肉食类保鲜库一座），以王迪彪的名义于2013年5月16日向贺兰县国土资源局提交《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》以及宁夏禾宇空间测绘有限公司出具的测绘资料（测绘工作委托书、王迪彪用地现状分析图、王迪彪影像分析图、宗地图、王迪彪界址坐标表1980），贺兰县国土资源局时任局长张某在申请报告上签署“请马站长阅处”的意见，，地籍站站长马某于2013年6月16日签署“符合土地利用总体规划建议办理设施农用地备案手续”的意见。2016年12月12日，贺兰县国土资源局向各乡镇和工业园区印发《贺兰县国土资源局关于准备2017年重点项目建设用地报批资料的函》（贺国土资函〔2016〕218号）。2017年2月27日，被告习岗镇政府向贺兰县国土资源局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目建设用地的报告》（习政函[2017]52号），称该项目用地面积11.8959亩，主要建设内容为高端家具制作及展示大厅，申请办理项目建设用地手续。同日，被告习岗镇政府向贺兰县发展和改革局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目用地备案手续的报告》（习政函[2017]53号），申请办理项目建设用地备案手续。2019年1月20日，中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合印发《中共贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号），成立贺兰县深入推进“大棚房”专项清理整治行动工作领导小组，要求对四类农地非农化问题坚决整治，坚决退房还地，恢复农业生产，并明确农牧局、国土局、各乡镇场、政府督查室等成员单位的主要职责，其中各乡镇场是落实整治行动主体责任，按时保质保量、无死角、无遗漏完成各类问题的清理整治工作。2019年3月15日，中共贺兰县委督查室发布第7期督查通报《关于全县“大棚房”问题专项清理整治行动推进情况的督查通报（四）》，该通报中载明“和平村家具厂已拆除1个仓库，其余6个仓库、两排平房、一排二层楼未拆除，正在清理库存材料”。本院认为，被告习岗镇政府对原告江艺家具公司的加工车间、库房、宿舍等房屋实施的强制拆除行为，属于行政机关强制措施的执行方式，该拆除行为是否合法，应从行政机关的法定职权、事实依据和拆除程序等方面依法进行审查，对此，本院分述如下：（一）被告习岗镇政府的相应职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该法律规定，被告习岗镇政府享有法律赋予的对乡、村庄规划区内违法建筑进行认定的权限以及拆除权限。（二）被告习岗镇政府实施拆除建筑物的行为的事实依据是否确实充分。本案中，王迪彪于2012年通过与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订《土地流转合同》的方式流转8.05亩集体土地，原告江艺家具公司向新平村村民委员会支付相关费用，并在该土地上建设厂房，用于家具的生产经营，原告江艺家具公司和被告习岗镇政府对上述事实均无异议，本院对此予以确认。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）按农用地管理，由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。此后，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，《土地流转合同》中明确载明土地上有温棚（含耳房）四栋（闲置报废），流转后土地用途仍然为农业生产经营，未经同意不得擅自改变农业用途。原告江艺家具公司于2012年以保鲜冷库的名义进行建设，于2013年向贺兰县国土资源局提交《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》，虽然国土资源部门的工作人员审查认为该建设符合土地利用总体规划，建议办理设施农用地备案手续，但最终未能取得贺兰县人民政府的审核同意，经本院前往贺兰县自然资源局查询，也没有查询到原告江艺家具公司的设施农用地备案手续，故原告江艺家具公司的建设不符合国家关于设施农用地管理的规定。原告江艺家具公司在本案审理中提交贺兰县2016年土地利用规划影像图，称其占用的土地已经调整为建设用地，本院前往贺兰县自然资源局对影像图进行核实，并实地进行比对，可以确认该影像图内容真实，土地在2016年已调整为采矿用地。虽然被告习岗镇政府在2017年2月27日向贺兰县国土资源局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目建设用地的报告》（习政函[2017]52号），向贺兰县发展和改革局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目用地备案手续的报告》（习政函[2017]53号），对原告江艺家具公司的建设情况申请办理项目建设用地及备案手续，但上述报告至今没有获得相应批复，故应确定原告江艺家具公司也没有取得建设用地手续。原告江艺家具公司以保鲜冷库的名义进行建设，建成后实际用于家具、沙发、建筑装饰材料的销售等非农业生产经营，至今没有取得相关用地手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告习岗镇政府对原告江艺家具公司在土地上建设的建筑物确定为违法建筑并实施拆除，事实依据确实充分。（三）关于强制拆除房屋的程序。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为时也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、规定了行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。本案中，被告习岗镇政府没有按照上述程序作出相应决定，没有保障原告江艺家具公司的陈述申辩权利，直接自2019年3月开始对原告江艺家具公司的地上建筑物实施拆除，至2019年5月拆除完毕，其拆除行为违反法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县习岗镇人民政府在2019年3月至5月期间拆除原告宁夏江艺家具有限公司加工车间、库房、宿舍等房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 沈丽颖人民陪审员 崔 玲 二〇二〇年八月二十四日法官助理 魏亚楠书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。