福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽06行终38号 上诉人（原审原告）徐惠珍，女，1980年8月13日出生，汉族，农民，住长泰县。 委托代理人汪稳，北京市摩文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长泰县枋洋镇人民政府，住所地长泰县枋洋镇政府大院。 法定代表人叶玉德，镇长。 出庭行政机关负责人林志勇，长泰县枋洋镇人民政府分管领导。 委托代理人董金江，福建远大联盟（长泰）律师事务所律师。 原审第三人长泰县枋洋镇上洋村村民委员会，住所地长泰县枋洋镇上洋村。 法定代表人徐阿宾，主任。 委托代理人廖乐发，福建远大联盟(长泰）律师事务所律师。 上诉人徐惠珍因与被上诉人长泰县枋洋镇人民政府（以下简称枋洋镇政府）、原审第三人长泰县枋洋镇上洋村村民委员会（以下简称上洋村委会）履行补偿安置职责一案，不服龙海市人民法院（2019）闽0681行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人徐惠珍、被上诉人枋洋镇政府的行政机关负责人林志勇及委托代理人董金江，原审第三人上洋村委会的委托代理人廖乐发到庭参加诉讼，上诉人徐惠珍的委托代理人汪稳通过微信视频全程参加本案庭审。本案现已审理终结。 原审查明，2006年5月19日，长泰县国土资源局向徐惠珍颁发了地号为060309XXX号《集体土地使用证》，土地使用者为徐惠珍，该地块位于长泰县，用途住宅，土地使用面积103㎡，四至为：东与徐丽珠厝共墙，南自墙外挡土墙，西自墙外水沟，北自墙外水沟。2006年7月24日，徐惠珍及其丈夫王进X、长子王X将户籍迁入长泰县，2018年7月3日次子王皓X（2016年6月22日出生）户籍迁入徐惠珍户。2014年11月9日，长泰县人民政府发布泰政综［2014］84号《关于印发长泰枋洋水利枢纽工程征地补偿和移民安置实施细则的通知》，徐惠珍及家人的房屋及土地正位于此次枋洋水利枢纽工程的征地和移民范围内。《长泰枋洋水利枢纽工程征地补偿和移民安置实施细则》（以下简称《实施细则》）第二章“职责分工”第五条规定，枋洋镇主要职责为：“负责具体实施辖区内移民安置工作，与库区移民签订搬迁安置协议，组织、协调库区村及时做好移民生产安置资源的调剂与分配，发放移民各类补偿补助费；协调、解决各种矛盾和纠纷，维护库区安定稳定；及时向县政府和县指挥部汇报实施具体情况”，而村民委员会（作业区）主要职责为：“负责落实好本村移民补偿搬迁安置或接收安置移民各项具体工作，及时处理、解决各种矛盾和纠纷，积极做好移民生产、生活安置工作”。第三章“实物确认”第九条规定，移民搬迁安置户数和人数的审定，按照以下条款执行：（一）移民搬迁生活安置立户确认。移民安置立户以“通告”时，长泰县公安户籍登记的数据为基础进行确认。1.《通告》发布后，下列情况可以单独立户：（1）符合正常分户条件且实际已分户生活、村民公认；（2）已达到法定婚龄的多个儿子；（3）四代及四代以上同堂户允许多立一户。符合单独立户条件的，由本人提出书面申请，张榜公示后，村委会、驻村工作队调查提出意见，经枋洋镇人民政府审核，报县移民局审批确认。2.《通告》发布后，下列人员不能单独立户：（1）夫与妻、父母与子女不得单独立户。多子女的移民，其子女中既有农业户，又有非农业户，父母可与农业户的子女并户；……（3）有儿子的移民户，其入赘女婿不能单独立户；（4）已婚嫁库区外，户口虽未迁出的人员，不能单独立户。2017年8月15日，枋洋镇政府与徐惠珍的父亲徐龙X协商并订立了以徐龙X等八人共为一户的移民分户确认表，上洋村委会和长泰县库区移民开发管理局亦在分户确认表上落章。2017年9月15日，枋洋镇政府又以徐龙X为户主与其签订了《枋洋水利枢纽工程上存库区移民搬迁安置协议书》，主要内容为：徐龙X户的八名家庭成员（含徐惠珍一家三口在内，王皓X未计入）共获得移民搬迁补偿款合计2149858.7元以及移民生活安置鹤亭湾安置点Ｃ户型（宅基地120㎡、建筑面积490.4㎡）、移民生产安置城西（农荣）安置点25㎡／人。2017年10月2日，徐龙X在鹤亭湾安置点和城西（农荣）安置点进行了选房确认，确认生活安置房为Ｃ063号（占地面积120㎡，建筑面积490.4㎡），生产安置房为7号楼01单元901号房（建筑面积111.59㎡）。2018年1月12日，徐龙X将自家2幢房屋腾空迁离并交付枋洋镇政府拆除。但由于徐惠珍不同意其户与父亲徐龙X合并立户，主张其拥有独立户籍和宅基地，符合《实施细则》中的单独立户条件，故徐惠珍至今仍未与枋洋镇政府达成补偿安置协议，也拒绝向枋洋镇政府交付房屋、土地。此后，徐惠珍为维护自身权益，于2018年9月26日向枋洋镇政府提出书面补偿申请，请求枋洋镇政府就其位于上××房屋及宅基地按照政府集中安置方式予以征地补偿和移民安置。枋洋镇政府在法定期限内未予答复。徐惠珍不服，向长泰县人民政府申请行政复议，2019年4月2日，长泰县人民政府作出泰政行复决［2019］2号《行政复议决定书》，责令枋洋镇政府对徐惠珍提出的补偿安置请求作进一步调查核实，并在收到复议决定书之日起60日内对徐惠珍作出书面答复。2019年5月29日，枋洋镇政府向徐惠珍作出《关于徐惠珍提出补偿申请的答复书》并送达，但徐惠珍对枋洋镇政府的答复仍然不服，坚持主张其及家人符合单独立户条件，枋洋镇政府与其父亲徐龙X的协议对其无效，请求法院依法撤销枋洋镇政府的答复书，并判令枋洋镇政府对徐惠珍履行单独立户安置补偿的义务。 原审认为，本案争议的焦点在于枋洋镇政府是否应当对徐惠珍户按照“单独立户”条件予以集中安置补偿的问题。首先，在本案审理过程中，枋洋镇政府既未向人民法院提出延期举证的书面申请，也未在法定的举证期限内提交相关证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，枋洋镇政府不提供证据的行为，应视为没有相应证据。其次，需要向案件各方释明的是，并非只要被告超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对于案件涉及国家利益、集体利益或者他人合法权益的事实认定，即使被告无正当理由逾期举证或未举证的，人民法院也应当依法查清事实，避免造成国家、集体或者他人利益的重大损失。因此，根据徐惠珍、上洋村委会向原审法院提交的证据材料以及徐惠珍当庭陈述的其“2006年将户口迁入上存村”、“2016年后到长泰县城开店”和对《实施细则》“没有异议”等内容可知，徐惠珍既对长泰县人民政府《实施细则》不持异议且还坚持要求枋洋镇政府按《实施细则》中政府集中安置方式对其一家进行补偿安置，则根据《实施细则》第三章第九条所列“可以单独立户”以及“不能单独立户”的规定，徐惠珍的情况并不满足“符合正常分户条件且实际已分户生活、村民公认”的可以单独立户的条件，同时结合其婚嫁后曾将户口迁出，后又迁回上洋村的事实，徐惠珍实际更符合“婚嫁库区外，户口虽未迁出的人员”不能单独立户的条件。因此，枋洋镇政府在被诉答复书中将徐惠珍一家三人（王皓X未计入）列入移民安置对象但确认为不能单独立户人员的做法并无不当。至于徐惠珍的房屋及宅基地尚未获得补偿的问题，枋洋镇政府亦在答复书中给予确认并表态将进一步就徐惠珍的103㎡地上房屋和附属物依法依规作出处理，对此予以支持。综上，由于案涉的长泰县枋洋水利枢纽工程与当地集体公共利益密切相关，而枋洋镇政府所作被诉行政行为依据的基本事实和适用的补偿安置文件均已在诉讼中查实，答复书亦依法送达了徐惠珍，故徐惠珍诉请法院撤销枋洋镇政府作出的答复书并按单独立户安置方式对其及家人进行补偿安置的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回徐惠珍的诉讼请求。案件受理费50元，由徐惠珍负担。 徐惠珍不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销龙海市人民法院（2019）闽0681行初39号行政判决；2、发回重审或依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。主要理由：一、根据长泰县人民政府发布的《实施细则》第九条第一款明确规定,移民安置立户以“通告”时长泰县公安户籍登记的数据为基础进行确认。此处“通告”是指第八条所规定的福建省人民政府2012年2月27日发布的《关于长泰枋洋水利枢纽工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》（闽政文[2012]58号）（以下简称《通告》），即确定单独立户的截止时间为2012年2月27日，确定的依据为长泰县公安户籍登记的数据。上诉人及其家庭成员早在2006年7月就因分户办理了独立的户籍登记，符合《实施细则》第九条单独立户的规定。《实施细则》第九条第（一）款第1项规定的可以单独立户的情况是对第九条第（一）款规定内容之外某些特定情况下的扩充性规定，属于一种延展的行政授意性法律规范。《实施细则》第九条第（一）款第2项规定“《通告》发布后，下列人员不能单独立户”，系将所列举情况下的某些个人排除在单独立户之外的加强性规定。《实施细则》第九条第（一）款第2项第（4）目规定：“已婚嫁库区外，户口虽未迁出的人员，不能单独立户。”该规定适用的前提是《通告》发布后，即2012年2月27日之后婚嫁库区外的妇女，而上诉人远早于该日期就已婚嫁，并不适用该规定。且这里已婚嫁库区外而户口未迁出的人员指的是外嫁妇女本人，这样的外嫁妇女除了本人户籍未迁出本地外，其家庭成员显然都是库区外的外地户籍人员，在本村既无宅基地也不在本村居住。而上诉人不仅本人的户籍在本地，其家庭成员的户籍也均在本地，且在本地有合法的宅基地和房屋，并非本规定所称的单独外嫁女。被上诉人肆意曲解这一条文的含义，不仅不符合我国宪法、婚姻法、妇女权益保障法的法律精神，也与现实情况严重相悖，纯属是对妇女户主的性别歧视，同时也是对该户下其他家庭成员合法权益的重大侵害，不符合依法安置和公平补偿的法定补偿原则。另外，《实施细则》并未将在外地就业获取生活来源或者已在城镇购有房屋的人员排除在被安置之列。二、上诉人从未授权或同意与其父亲徐龙X并户安置，被上诉人无权擅自将上诉人及其2名家庭成员强制并入上诉人的父亲户内安置（另遗漏1名家庭成员王皓X），该安置行为不对上诉人产生法律效力，被上诉人未能履行对上诉人的补偿安置义务。如果行政机关发现实施了错误的行政补偿行为，可向行政相对人另行主张返还。三、事实上，本次移民搬迁中已有所谓的女儿户及许多并不符合《实施细则》的村民得到了安置补偿。四、一审法院程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供其当初作出行政补偿答复的证据和所依据的规范性文件，但被上诉人在一审举证期限内直至法庭辩论终结前也未提交任何证据，应当视为没有相应证据。一审法院不能以“避免造成国家、集体或者他人利益的重大损失”为借口，以“案涉的长泰县枋洋水利枢纽工程与当地集体公共利益密切相关”的名义纵容枋洋镇政府的行政不当行为。 被上诉人枋洋镇政府辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由缺乏事实和理由依据，应予驳回。 原审第三人上洋村委会述称其意见与被上诉人的答辩意见一致。 经审理查明，当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，并经庭审举证、质证，各方当事人仍坚持其在原审庭审中对证据的举证、质证意见。各方当事人对原审查明的事实均无异议，本院对原审查明的事实予以确认。 另查明，徐龙X于2017年10月2日在城西（农荣）移民安置点进行选房确认时，还确认了其选的生产安置房为7号楼01单元1001号房（建筑面积111.59㎡）。《实施细则》第九条第三款规定：“3.《通告》发布之后，符合正常入户的人员，由本人提出书面申请，张榜公示后，村委会、驻村工作队调查提出意见，经枋洋镇人民政府审核，报县移民局审批确认后，方可列入。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案上诉人请求被上诉人履行移民安置补偿法定职责，涉及原审第三人上洋村委会宅基地等集体财产，即涉及原审第三人的合法权益，根据上述规定，虽然本案被上诉人在举证期限内未依法提供作出《关于徐惠珍提出补偿申请的答复书》的证据材料，但是原审第三人及上诉人在举证期限内提供了相应的证据材料，原审判决根据本案有效证据查明的事实，本案各方当事人均无异议。本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定的除外情形。根据本案查明的事实，2017年9月15日，徐惠珍的父亲徐龙X作为户主与枋洋镇政府签订了《枋洋水利枢纽工程上存库区移民搬迁安置协议书》，已将包括徐惠珍、王X、王进X一家三口在内的共计八名家庭成员计入徐龙X户进行了补偿安置，共获得移民搬迁补偿款合计2149858.7元以及移民生活安置鹤亭湾安置点、移民生产安置城西（农荣）安置点安置。相应补偿款已打入徐龙X账户，徐龙X也对相应安置房进行了选房确认。在该《枋洋水利枢纽工程上存库区移民搬迁安置协议书》未被依法撤销或确认无效之前，应视为被上诉人对上诉人徐惠珍、王X、王进X一家三口已经在以徐龙X为户代表的移民安置户中按照集中安置方式一并进行了补偿安置。关于徐惠珍取得的《集体土地使用证》所涉土地上房屋的补偿问题，被上诉人已明确期待与上诉人协商，上诉人可与被上诉人进一步协商处理。因此，被上诉人对上诉人作出的《关于徐惠珍提出补偿申请的答复书》并无不当。另外，根据上诉人提供的证据材料，上诉人徐惠珍的次子王皓X虽于2016年6月22日出生，但系于2018年7月3日补报往年出生而落户于长泰县，依照《实施细则》第九条第三款规定：“3.《通告》发布之后，符合正常入户的人员，由本人提出书面申请，张榜公示后，村委会、驻村工作队调查提出意见，经枋洋镇人民政府审核，报县移民局审批确认后，方可列入。”上诉人并未提供其有提出书面申请及经枋洋镇政府审核并报县移民局审批确认的相关证据材料。上诉人请求被上诉人对王皓X履行补偿安置职责，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，上诉人的上诉请求均不能成立，不予支持。原审判决结果正确，可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐惠珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 盖华丽 审 判 员 蔡月新 审 判 员 陈妙红 二〇二〇年八月六日 法官助理 陈梅华 书 记 员 陈雪贞 附：本判决适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。