广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终293号上诉人（原审原告）胡美伦，男，住广东省惠州市大亚湾。委托代理人张健，广东通用律师事务所律师。委托代理人温皓宁，广东通用律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人陈伟峰，惠州市国土资源局大亚湾分局工作人员。委托代理人鄢义兵，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市城乡管理和综合执法局。法定代表人陈宇浩，局长。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处。法定代表人李海勇，主任。委托代理人黄健英，广东标远律师事务所律师。原审第三人惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道荃湾村民委员会。法定代表人王振文，村主任。原审第三人惠州市福航实业有限公司。法定代表人刘芳，总经理。上诉人（原审原告）胡美伦因与被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局（以下简称市自然资源局）、惠州市城乡管理和综合执法局（以下简称市城管局）、惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处（以下简称澳头街道办），原审第三人惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道荃湾村民委员会（以下简称荃湾村委会）、惠州市福航实业有限公司（以下简称福航公司）行政强制及行政赔偿一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初445号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年1月26日，荃湾村委会（甲方）与胡美伦（乙方）签订《土地租赁合同》，乙方租用位于惠州港荃湾半岛疏港大道旁荃湾村委回拨地约10000平方米土地，租用期限三年（从2011年1月31日至2014年1月31日止），租用期间，乙方不能在该地建设永久性固定建筑设施，如需进行相关建设应征得甲方同意方可施工；合同期满后，如乙方建筑在甲方租赁土地范围内的不动产归甲方所有，但甲方不作任何经济补偿。在市自然资源局制作的《询问笔录》中，案外人骆*峰陈述：胡美伦和胡*强向本人提供了其与荃湾村委会于2014年2月到期的租地协议，本人与这两人有口头协议，约定于2017年9月份左右交付胡美伦叁万元押金，于2018年1月开始使用整块地，并按月交租金，之后本人将涉案土地出租给刘*根作为停车及修车场地；该地的原貌是村里的回拨地，全是空地，2017年9月接手的时候该地块上没有堆放东西。刘*根陈述，2017年来看地时有人在该地堆放煤石，全部为空地，本人于2017年9月19日跟骆*峰签租地协议，租地33800平方米，在此经营后先后搭建铁皮房500平方米用于办公；本人租下该地后，将该地断断续续租给15家公司经营。骆*峰与刘*根签订的《租地协议》载明，约定由骆*峰将位于大亚湾澳头疏港大道荃湾立交桥旁消防队对面一块平整好的空地面积约33800平方米出租给刘*根使用，使用时间从2017年9月19日开始。案外人刘*根与福航公司法定代表人刘芳系夫妻关系。2019年1月9日，惠州市国土资源局（现为惠州市自然资源局，以下简称市国土局）对福航公司作出惠湾国土资源监察[2019]012号《责令停止土地（矿产资源）违法行为通知书》。2019年1月18日，市国土局对福航公司涉嫌未批先用非法占地的违法行为进行立案。市国土局于2019年3月5日对福航公司作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，书面告知其享有陈述、申辩以及听证的权利。2019年3月12日，市国土局向福航公司作出并送达惠市国土资（大亚湾）行决字[2019]70号《行政处罚决定书》，认为福航公司在未获得合法用地手续情况下，于2018年9月擅自在大亚湾澳头疏港大道荃湾立交桥旁消防队对面搭建铁皮屋、堆放集装箱，占地总面积为14327平方米，该地块的土地利用现状（2017年）为裸地13664平方米、其他草地663平方米，土地利用总规划（2010-2020年）为交通水利用地区；违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于未经批准非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，决定责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2019年5月5日，惠州市城乡管理和综合执法局亚湾经济技术开发区分局澳头执法队，向刘*根作出《关于限期拆除临时建筑物的通知》，认定其在消防队对面未经批准临时建设的集装箱，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，属于违法建设，责令于2019年5月7日前自行拆除该建筑物，逾期不按规定执行，将实施强制拆除。2019年8月，市自然资源局、市城管局、澳头街道办联合执法将上述涉案土地的铁皮棚和水泥地等拆除。胡美伦不服，提起本案诉讼，诉请上述强拆行为违法及要求行政赔偿。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，原告应提供证据初步证明其与被诉的强拆行为有利害关系。胡美伦主张其系被强拆的地上附着物所有权人，为此提供了《租赁合同》予以证明其主张，《租赁合同》只能证明其向荃湾村委会租用了土地，但该合同也约定合同于2014年1月31日期满后，若建有不动产归荃湾村委会所有；且根据骆*峰、刘*根的证言可知涉案土地于2017年9月前是空地，故根据在案证据，不能证明胡美伦与被诉的强拆行为存在利害关系。因此，胡美伦不具有提起本案的诉讼主体资格。故对胡美伦的起诉，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回胡美伦的起诉。胡美伦不服原审裁定，向本院上诉称，一审法院认定根据在案证据，不能证明本人与被拆的强拆行为存在利害关系，本人认为是违反客观事实的。1.本人于2011年1月从荃湾村委会承租涉案地块用于经营，直到20l7年转租给骆*峰，期间经营六年不可能没有进行任何建设。根据市自然资源局提交大亚湾国土资源分局于2019年10月16日向王振文形成《询问笔录》，“问：跟胡美伦合同到期后，是否有续租?到期后建构筑物如何处置?答：跟胡美伦合同到期后，没有续租，他也没有交过租金。按合同约定，建筑物到期后归村委会，但村委会也没有去执行，后来胡美伦租给谁了也不清楚”;从上述笔录来分析，大亚湾国土资源分局是确认胡美伦在涉案土地上是存在建构筑物，村领导的字里行间也是确认存在构筑物的。2.市自然资源局提交大亚湾国土资源分局于2019年6月27日向罗智形成《询问笔录》，罗智在该笔录确认“在该地块上有七间老房子……”3.在2019年6月26日，胡美伦就已经主动向大亚湾国土资源分局进行了说明，并作了《询问笔录》，确认“在该土地上建有七间房子，至今还在……”但市自然资源局、市城管局、澳头街道办在进行强拆时从未通知胡美伦履行行政程序。4.市自然资源局、市城管局、澳头街道办在进行土地违法案件现场勘测时，存在核查不清的情况。例如在处理惠州市大亚湾福*建材经销部（以下简称福*经销部）违法用地一案中，大亚湾国土资源分局工作人员在向其负责人沈建兵询问时，沈建兵明确只在该块地上建了两个板房，但是现场图片却包括了本人建设的老房子，市自然资源局、市城管局、澳头街道办在明知该老房子不是该公司建设的情况下，没有进一步调查老房子的来源直接强拆。5.骆*峰、刘*根证言不符合客观事实，本人在转租涉案土地给骆*峰时，上面已建设了老房子、水泥地，荃湾村的所有村民均知晓，也从没有人有过任何争议。拆除“两违”建筑事关民生，本人高度赞许并拥护，但是上述建筑物为本人早年所建，且当时涉案土地已经取得了《建设用地规划许可证》，即使本人未依法报批建设，但属于历史原因造成的，恳请二审法院依法指令一审法院对本案进行实体审理。上诉请求：1.请求上级人民法院依法撤销博罗县人民法院作出的（20l9）粤l322行初445号《行政裁定书》并指令一审法院对本人的起诉进行实体审理。2.本案诉讼费由市自然资源局、市城管局、澳头街道办共同承担。市自然资源局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，胡美伦与本案行政行为没有利害关系，其所述建筑物没有办理用地及报建手续，属非法占用土地违法建筑，在本局作行政处罚过程中，胡美伦从未提出异议，其不拥有所述建筑物产权。涉案建筑位于街道荃湾半岛荃湾消防站南侧93000平方米土地上，该土地原属于荃湾村委会回拨地范围，于1993年办理《建设用地许可证》（证号:大亚湾国土准字[1993]0346、0347、0348、0349、0350、0351、0352、0353、0354号），该93000平方米土地在2007-2012年期间被陆续调整至其他地方，具体调整情况为:1.其中7213平方米调整至金门塘村南侧并于2007办理了《国有土地使用证》（证号：惠湾国用[2007]第132*****020号），原用地由政府收回;2.其中55787平方米于2011年调整至西区樟浦地段，并于2013年分2宗办理了《国有土地使用证》（惠湾国用[2013]第132*****122、123号）。根据胡*强指界，其建筑物大部分位于原该55787平方米土地上；3.30000平方米土地于2012年调整至西区樟浦地段，其中20000平方米已办《不动产权证》（证号：粤20**惠州市不动产权第****460号），另10000平方米土地荃湾村委会尚未申请换证（原证号为大亚湾国土准字[1993]0350号），该10000平方米土地于2016年8月由政府与荃湾村委会签订《征地留用地租金补助协议》。根据胡美伦指界，其建筑物大部分位于原该30000平方米土地上。在本局针对涉案土地上建筑物实际使用人即福*经销部、中国化学工程第**建设有限公司（以下简称第**建设公司）、河源市益*鑫物流有限公司（以下简称益*鑫公司）做出相应行政处罚过程中，胡美伦未曾提出异议，在建筑物被拆除后胡美伦才提出建筑物为其所建，但也从未举证证明拆除的建筑物为其所建，故胡美伦不能证明其为被拆除建筑物所有人，不能证明其与本案行政行为有利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，其无权提起本案诉讼。无论如何，在上述土地中，胡美伦自始至终未曾办理过相关用地手续及合法报建手续，即使如胡美伦所述建筑物为其所建，亦属非法占用土地建设行为及未经依法报建的违法建设行为。另，胡美伦所指界建筑位置已超出其与荃湾村委会签订的土地租赁合同所约定范围。二、胡美伦与荃湾村委会签订的土地租赁合同早已到期，且未再续约，合同约定不动产归荃湾村委会所有，胡美伦与本案行政行为没有利害关系。胡美伦在本局作行政处罚过程中，从未提出异议，且没有证据证明其与涉案行政行为有利害关系。其与荃湾村委会于2011年1月26日签订《土地租赁合同》，承租上述土地其中10000平方米土地，期限为2011年1月31日至2014年1月31日，合同约定租赁合同期满后，胡美伦建筑在荃湾村委会租赁土地范围内的不动产归荃湾村委会所有，荃湾村委会不作任何经济补偿。其双方合同于2014年1月31日到期且未续约，即使所述建筑为其所建，其地上建筑物亦不再属胡美伦所有，更何况并没有任何证据证明其拥有所述地上建筑物权利，其与本案行政行为无任何利害关系，无权提出本案诉讼。上述93000平方米土地在2007-2012年期间被陆续调整至其他地方，即胡美伦指界位置所在土地根据荃湾村委会2011年的调整申请已陆续进行调整，调整后原位置土地已收归政府成为政府储备用地，荃湾村委会对原土地不再享有权益，而胡美伦也当然不享有任何权益。而且，胡美伦在无权处分的情况下，将涉案国有储备土地非法出租给他人使用从而非法获利，造成国有储备用地租金损失。三、本案作出涉案相关行政处罚行为程序合法正当。本局就非法占用上述涉案土地针对占用土地主体福*经销部、第**建设公司、益*鑫公司、福航公司分别作出行政处罚。福*经销部非法占用7933平方米土地并搭建铁皮棚等其他设施，第**建设公司非法占用2960平方米土地搭建板房、堆放集装箱，益*鑫公司非法占用5062.62平方米土地搭建铁皮房、硬底化及堆放车辆，福航公司非法占用14327平方米土地搭建铁皮屋、堆放集装箱，本局在发现上述非法占用土地情形后，依法送达《责令停止土地(矿产资源)违法行为通知书》。经过调查人员现场勘测、拍照、询问行政相对人、要求行政相对人提供有关文件和资料，比对红线坐标图、惠州市大亚湾区土地利用总体规划及利用现状图，承办人员提交调查报告，确认行政相对人存在未经批准非法占地的法律事实，经本局审查，行政相对人违法事实清楚、证据确凿、调查审理符合法定程序，决定作出行政处罚。在依法送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》后，由于行政相对人逾期未提出听证，本局依据《土地管理法》第七十六条依法作出《行政处罚决定书》并送达。以上案件，本局作出相关行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。四、胡美伦要求赔偿没有事实和法律依据。胡美伦所述的建筑为违法建筑，不属于胡美伦的合法权益。根据《国家赔偿法》规定，国家赔偿法保护的是相对人的合法权益受到损害后的赔偿，而胡美伦所指建筑属违法建筑，不属于合法权益。而且参照《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》“临时建设应当在批准的使用期限届满前自行拆除”的规定，即使在政府临时用地上办理合法临时用地手续及临时建筑报建手续，在使用期限届满前也应自行拆除，政府无需给予补偿。临时用地上的合法建筑尚且如此，更何况胡美伦所述的是违法建筑，故胡美伦要求赔偿没有任何事实和法律依据。综上，胡美伦与本案行政行为没有利害关系，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。市城管局未向本院提交答辩意见。澳头街道办答辩称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，胡美伦与本案行政行为没有利害关系，不是本案适格诉讼主体。案涉被拆除的建筑物没有办理用地及报建手续，被市国土局惠市国土资(大亚湾)行决字[2019]70号《行政处罚决定书》限期拆除，违法主体为福航公司。胡美伦没有证据证明被拆除的建筑物为其所有，不能证明其与本案行政行为有利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，胡美伦不是本案适格诉讼主体。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。二、本案拆除行为合法。案涉被拆除的建筑物的违法主体福航公司未在市国土局惠市国土资(大亚湾)行决字[2019]70号《行政处罚决定书》规定期限内自行拆除违法建筑物，我办根据《大亚湾开发区2019年度拆除“两违”建筑暨开展城乡建设领域扫黑除恶专项行动工作方案》的要求，结合大亚湾区违法建设违法用地专项整治工作领导小组办公室《关于对澳头9宗违法用地进行处理的催办函》（惠湾“两违”整治办[2019]9号）及惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局《关于违法用地违法建设清单的复函》惠湾国土资函[2019]822号内容，联合区国土、区执法局等部门对案涉建筑物进行拆除有事实和法律依据。三、胡美伦请求赔偿没有法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，因案涉被拆除的建筑属违法建筑，不具备合法性，不属于胡美伦的合法权益，胡美伦请求赔偿没有法律依据。综上，请法院查明事实依法驳回胡美伦的上诉请求。荃湾村委会、福航公司未向本院提交陈述意见。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院另查明，在2019年6月26日的《大亚湾国土资源分局土地案件询问笔录》中，胡美伦陈述：“合同到期后没有再续签荃湾村委会的租地合同。在2013年至2017年期间我没有使用过该地。……在2011年期间，我有在该地块上建有七间房子……”。2019年6月26日，胡美伦向大亚湾国土资源分局的工作人员提交与荃湾村委会签订的《土地租赁合同》。在2019年10月16日的《大亚湾国土资源分局土地案件询问笔录》中，荃湾村委会主任王振文陈述：“合同到期后，没有续租，他（胡美伦）也没有交过租金。按合同约定，建筑物到期后归村委会……”。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这种法律上的利害关系，应当是与被诉行政行为存在直接因果关系，该影响必须是已经或必然产生的影响。胡美伦起诉称，其在承租的土地上所建的红砖铁皮房屋、水泥地被强制拆除。但根据胡美伦与荃湾村委会签订的《土地租赁合同》明确约定：合同期满后，其建筑在承租土地范围内的不动产归荃湾村委会所有。该合同已于2014年到期。胡美伦没有提供充分的证据证明其与荃湾村委会就承租范围内的地上建筑物或构筑物有其他的约定，或其对承租土地上的建筑物或构筑物仍享有权益。胡美伦自认其在2013年至2017年期间没有使用过承租的土地，其亦没有提供证据证明其对被拆除的地上建筑物或构筑物享有相关权益。因此，胡美伦与被诉拆除行为不具有法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院依法裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人胡美伦的上诉理由不足，本院予以驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年八月十一日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律法规等条文中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。