广西壮族自治区高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂行赔终290号 上诉人（一审原告）梁秀妹，女，壮族，1941年8月15日出生，住南宁市。 委托代理人潘志飞，男，汉族，1953年4月23日出生，住南宁市青秀区。 委托代理人陈瑛，女，汉族，1966年3月19日出生，住南宁市青秀区。 被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路**火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人何威强，该管委会两违办工作人员。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 一审第三人南宁市新村农贸市场有限责任公司。住所地：南宁市高新区科园大道心圩路口新村农贸市场内。 法定代表人黄建成，经理。 上诉人梁秀妹因其诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2020）桂01行赔3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本院，并于2020年8月26日组织当事人到庭进行了调查、询问。上诉人梁秀妹的委托代理人潘志飞、陈瑛 -2- ，被上诉人高新区管委会的委托代理人何威强、王德臻，到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明，2005年7月26日，梁秀妹（乙方）与南宁市新村农贸市场有限责任公司（以下简称新村公司）（甲方）签订《合同》，约定将新村公司位于南宁市科××大道和××新村农贸市场内××号空地租给梁秀妹作经营场所，经营项目由梁秀妹自定，租期17年。该《合同》第五条约定：“甲方保证乙方可以在上述租用的场地内建造两层以下（含两层）商铺或搭建简易遮阳棚，商铺的用途由乙方自定，但商铺设计图纸需经甲方审核后再施工。在乙方租用期内，如有关管理部门认为乙方所建商铺或简易遮阳棚属违章建设并责令拆除时，乙方原投资建造商铺或简易遮阳棚的损失由甲方承担。如遇政府征地需拆除乙方商铺或遇洪水、地震造成乙方损失时，甲方不承担责任。”梁秀妹主张其于2007年3月在该地块建成一栋砖混结构共26间房屋的两层建筑，建筑面积共800平方米，用于开展出租等经营活动。2011年5月26日，高新区管委会向梁秀妹作出南高新管处字〔2011〕第15号《行政处罚决定书》（以下简称15号处罚决定），认定梁秀妹未经城市规划行政主管部门批准，擅自在南宁市××大道新村农贸市场西面××幼儿园××栋两层砖混结构，占地面积296.36平方米，建筑面积625平方米的房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条等相关法律法规的规定，构成违法建设，依据该法第六十四条等规定，限其在该决定送达之日起十五日内自行拆除上述违法建设的行政处罚。梁秀妹不服该处罚决定，向南宁市人民政府申请行政复议。2017年10月30日，南宁市政府作出南府复议〔2015〕399号《行政复议决定书》（以下简称399号复议决定），认为15号处罚决定行政执法程序严重违法，且存在证据瑕疵，决定撤销15号处罚决定。梁秀妹收到该复议决定后，于2019年10月向高新区管委会申请国家赔偿。高新区管委会于2019年11月29日作出（2019）高管赔复1号《不予赔偿决定书》（以下简称1号不予赔偿决定 -3- ），认为梁秀妹未能提供证据证明其所建设案涉建筑的合法性，案涉建筑为未经规划许可擅自建设的房屋，没有办理土地、规划许可等手续，为违法建设，应当予以处罚；梁秀妹未能提供证据证明其合法权益受损，15号处罚决定没有对梁秀妹的合法权益造成实际的直接损害，且其主张的基建费、装修费和水电安装费、租金损失、经营损失与该处罚决定没有因果关系，其申请国家赔偿没有事实和法律依据，决定不予赔偿。梁秀妹于2019年12月4日由其委托代理人潘志飞签收该1号不予赔偿决定，于2020年2月27日向人民法院提起本案诉讼，请求：判令高新区管委会赔偿梁秀妹建设案涉建筑的基建费、装修费和水电安装费共862190元，租金损失2165900元，经营损失825330元；以上三项损失合计3853420元。 另查明，2013年7月18日，梁秀妹与新村公司签订《终止合同的协议书》，载明双方协商一致同意提前终止双方于2005年7月26日签订的《合同》，至该协议书生效日起，新村公司收回出租给梁秀妹的地块，该地块上由梁秀妹出资建设的两层房屋，梁秀妹同意整体转让给新村公司，转让费人民币8万元（已扣除梁秀妹欠新村公司的全部租金、水电费、卫生费及其他一切费用），并约定新村公司将上述房屋转让费存到梁秀妹于中国工商银行开立的指定账户。2013年7月20日，新村公司将8万元通过银行转账的方式转入梁秀妹上述指定账户。 再查明，案涉建筑物目前仍存在，未被拆除。 南宁市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”高新区管委会作出的15号处罚决定已被生效的399号复议决定予以撤销，故梁秀妹有因其合法权益被该处罚决定侵害而依法取得国家赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款的规定，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，高新区管委 -4- 会于2019年11月29日作出1号不予赔偿决定并于2019年12月4日送达给梁秀妹，梁秀妹于2020年2月27日向人民法院提起本案赔偿诉讼，符合行政赔偿诉讼法定期限的相关规定。高新区管委会认为梁秀妹的起诉超过申请国家赔偿时效的主张，属于对法律规定的错误理解，一审法院依法不予支持。 本案的争议焦点在于：梁秀妹的各项赔偿请求有无事实根据和法律依据，是否应予赔偿。根据前述国家赔偿法第二条的规定，一般而言，获得国家赔偿的前提条件，包括国家机关及其工作人员执行职务的行为违法，侵权行为造成人身权利、财产权利等合法权益的损害，侵权行为与损害结果之间存在因果关系。如前所述，虽然梁秀妹有依法取得国家赔偿的权利，但应当证明其所主张的各项损失系因15号处罚决定造成。本案中，综合一审法院查明的事实和在案证据，高新区管委会作出15号处罚决定后，并未对案涉建筑实施强制拆除，梁秀妹亦未自行拆除。在南宁市政府就××号处罚决定进行复议审查的过程中，梁秀妹与新村公司经协商一致，解除案涉建筑所占土地的租赁合同，梁秀妹将案涉建筑整体转让给新村公司并已实际履行完毕，故其在本案中再行主张案涉建筑的基建、装修和人工费等各项费用，无事实根据；而其主张的租金损失和经营损失，与15号处罚决定之间并无赔偿法上的因果关系。故梁秀妹提起本案赔偿诉讼，缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回梁秀妹的赔偿请求。 上诉人梁秀妹上诉称：案涉建筑物是租赁新村公司的三产用地来建设的，按合同约定梁秀妹只有17年的占有、使用、收益权，合同期满，案涉建筑物属于新村公司，即：案涉建筑物的所有权属于新村公司，而不属于梁秀妹。故高新区管委会以梁秀妹为处罚对象错误。依据租地合同约定新村公司负责报建，并且三产用地上的建筑物的使用期限不少于20年，依法不属于违法建筑。案涉建筑物于2006年建成，高新区管委会作出处罚时已超过处罚时效。《中华人民共和国城乡规划法》于2 -5- 008年施行，高新区管委会依据该法对施行前的行为作出处罚，属于适用法律错误。高新区管委会作出15号处罚决定已经被南宁市政府作出的399号复议决定撤销。综上所述，案涉建筑物合法，梁秀妹对案涉建筑物享有合法权益，因高新区管委会错误作出处罚决定造成的损失，梁秀妹有权获得赔偿。梁秀妹的损失包括：案涉建筑物的建设费用862190元，租金损失2165900元，金苹果幼儿园经营损失825330元，以上共计3853420元。上述损失证据充分，计算合理。对于一审判决认为高新区管委会作出处罚后，高新区管委会未拆除案涉建筑物，梁秀妹亦未拆除案涉建筑物，所以处罚决定对梁秀妹没有造成损失的意见，梁秀妹认为，案涉建筑物虽未拆除，但由于高新区管委会违法介入处罚，租户全部退租，致使梁秀妹被迫以8万元将价值80多万元的案涉建筑物退回新村公司。故一审判决的前述意见错误。对于一审判决认为，梁秀妹的租金损失和经营损失与高新区管委会的处罚决定无赔偿法上的因果关系的意见，梁秀妹认为，正是因为高新区管委会作出处罚，才导致租户退租，如无处罚，则租户不会退租，因此，处罚与损失有直接因果关系。综上所述，梁秀妹的诉讼请求合法有据，一审判决错误。请求：撤销一审判决，改判支持梁秀妹的诉讼请求。 被上诉人高新区管委会答辩称：梁秀妹没有证据证明其案涉建筑物属合法建筑。高新区管委会于2011年5月作出处罚决定时，案涉建筑物已经超过2年的临时建筑使用期限，依法应当拆除。高新区管委会、梁秀妹本人均未拆除案涉建筑物，梁秀妹要求高新区管委会赔偿案涉建筑物的基建、装修、水电费，没有事实根据。由于案涉建筑物不属于合法建筑，因此而产生的租金以及幼儿园经营收入不属于合法权益，依法不应当赔偿。综上所述，一审判决正确。请求：驳回上诉，维持原判。 一审第三人新村公司没有提出诉讼意见。 经审查，本院确认一审判决采信证据合法有效。据此，本院确认一审判决查明 -6- 的事实。 另查明，南宁市政府399号复议决定认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条、第三十二条规定，公民、法人或其他组织对行政机关的处罚享有陈述、申辩权，行政机关作出处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，高新区管委会没有收集梁秀妹与蒙美英身份关系的证据，本案相关执法文书均为蒙美英签收，而向蒙美英的询问笔录、现场勘察笔录均没有当事人的签字，也未就没有签字的原因进行说明。因此，本案行政执法程序严重违法，此外，案涉建筑用地为租赁而来，高新区管委会从未向土地出租方进行调查，仅凭蒙美英提供的租赁合同作为认定违法建设人的书面证据，存在证据瑕疵。根据上述理由，作出复议决定撤销高新区管委会的案涉处罚决定。 本院认为，高新区管委会作出的处罚决定认定案涉建筑物属违法建设，虽然该处罚决定被南宁市政府作出的复议决定撤销，但撤销处罚决定的理由是程序违法和证据瑕疵，而不以认定案涉建筑物属合法建设为由，故处罚决定被撤销的事实并不能作为依法取得赔偿权的根据。梁秀妹诉称案涉建筑物属合法，却未能提供建设的报批手续，其主张处罚对象错误、三产用地上的建筑使用期限超过20年、超过处罚时效、适用法律错误等理由，均不改变案涉建筑物没有报建批准手续的事实，也不成为案涉建筑物合法化的理由。由于案涉建筑物本身没有合法手续，所以该建筑物不属于国家赔偿范畴的合法权益。基于该不具有合法手续的建筑物产生的租金收入、幼儿园经营收入，也不属于国家赔偿范畴的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，合法权益受行政机关违法侵害，方取得赔偿权。梁秀妹对案涉建筑物及租金、经营收入不属于国家赔偿范畴的合法权益，其请求赔偿没有法律依据。高新区管委会作出不予赔偿决定，一审判决驳回梁秀妹的赔偿请求，均合法有据。梁秀妹的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉 -7- 讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年八月三十日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青