湖北省阳新县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0222行初56号原告:阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站，住所地:阳新县陶港镇官塘村。法定代表人:谢宗斌，负责人。委托诉讼代理人:倪承宇，男，汉族，1949年8月19日出生，系该液化气站合伙人。代理权限:特别授权。委托诉讼代理人:柯友，男，汉族，1971年1月6日出生，系该液化气站合伙人。代理权限:一般授权。被告:阳新县住房和城乡建设局，住所地:阳新县兴国镇陵园大道**。法定代表人:卢长林，局长。出庭负责人：程三宋，副局长。委托诉讼代理人:孙大雄，该局法规科副科长。代理权限：一般代理。被告:黄石市人民政府，，住所地:黄石市杭州东路**法定代表人吴锦，市长。委托诉讼代理人:陈迪波、尹鹏宇，黄石市人民政府法制办工作人员。代理权限：一般授权。原告阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站不服被告阳新县住房和城乡建设局城建行政许可及被告黄石市人民政府行政复议决定一案，阳新县人民法院判决确认被告阳新县住房和城乡建设局城建行政许可不予审批决定违法以后，阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站向黄石市中级人民法院提起上诉。经审理，黄石市中级人民法院以一审未审查涉案行政行为实体内容、法律适用、证据等为由发回重审。本院依法重新组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站委托诉讼代理人倪承宇、柯友，阳新县住房和城乡建设局出庭负责人程三宋以及委托诉讼代理人孙大雄，被告黄石市人民政府委托诉讼代理人陈迪波、尹鹏宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年5月16日被告阳新县住房和城乡建设局向原告阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站作出《关于陶港镇官塘村鑫发液化气站不予审批的告知书》，依据《阳新县燃气专项规划》规定，不予审批阳新县陶港镇官塘村“鑫发液化气站”。原告不服申请行政复议，被告黄石市人民政府于2018年8月15日作出黄政复决字(2017)031号行政复议决定，维持被告阳新县住房和城乡建设局作出的不予审批告知，但确认被告阳新县住房和城乡建设局作出不予审批决定中未告知原告救济途径的行为违法。原告阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站诉称，被告阳新县住房和城乡建设局作出的不予审批程序违法，没有事实和法律依据，其依据的《阳新县燃气专项规划》是违法的，主要因该规划未予公示，导致相关利益人不知晓其内容。另该规划内容不科学，作为燃气发展规划，却限制今后阳新县的燃气站数量，名不符实。被告黄石市人民政府因此作出的行政复议决定是错误的，请求撤销被告阳新县住房和城乡建设局2017年5月16日作出的不予审批告知书、被告黄石市人民政府2018年8月15日作出的黄政复决字(2017)031号行政复议决定书以及《阳新县燃气专项规划》。原告阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站向本院提交了如下证据复印件：证据一、阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站营业执照及谢宗斌居民身份证；证据二、阳新县公安消防大队《关于鑫发液化气站选址的意见》、湖北省企业投资项目备案证、阳新县国土资源局陶港国土资源所《关于阳新县陶港镇官塘村鑫发液化气站项目用地初审意见》；证据三、行政复议申请书及黄石市人民政府黄政复决字(2017)031号行政复议决定书；证据四、阳新县住房和城乡建设局《关于陶港镇官塘村鑫发液化气站不予审批的告知书》；证据五、政府信息公开申请书及阳新县信访局信访事项登记表；证据六、行政起诉状及阳新县人民法院(2017)鄂0222行初26号行政判决书；证据七、请求黄石市中级人民法院王院长救济农民护权的诉讼成本保护企业投资合法权益的申请函；证据八、黄石市中级人民法院(2018)鄂02行终60号行政判决书。证据九、《阳新县燃气专项规划(2015-2030)》第10章第10.6.2.2条液化石油气布局实施意见。被告阳新县住房和城乡建设局辩称，根据《阳新县燃气专项规划(2015-2030)》要求，原告申请审批液化气站不符合规划，阳新县住房和城乡建设局作出的《关于陶港镇官塘村鑫发液化气站不予审批的告知书》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告阳新县住房和城乡建设局向本院提交了以下证据、依据复印件：证据一、《关于陶港镇官塘村鑫发液化气站不予审批的告知书》；证据二、《阳新县燃气专项规划(2015-2030)》；证据三、阳新县人民政府办公室关于公布实施《阳新县燃气专项规划(2015-2030)》批复工作会议及领取阳建发（2016）32号文签收表。法律法规:《城镇燃气管理条例》、《湖北省燃气管理条例》。被告黄石市人民政府辩称，阳新县住房和城乡建设局作出的不予审批告知书中未告知原告救济途径，程序违法，但实质未影响原告救济权利的实现，因此黄石市人民政府作出的黄政复决字(2017)031号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告黄石市人民政府向本院提交了以下证据、依据复印件：证据一、1.原告行政复议申请书及相关材料；2.黄政复受通字(2017)031号行政复议受理通知书；3.受理、答复通知书的送达回证；证据二、1.黄政复答通字(2017)031号行政复议答复通知书；2.阳新县住房和城乡建设局行政复议答复书及相关材料；3.黄政复中止通字(2017)031号中止行政复议通知书及送达回证；4.阳新县人民法院、黄石市中级人民法院二份判决书及黄石市人民政府法制办公室的回复函；5.黄政复恢审字(2017)031号行政复议恢复审理通知书及送达回证；6.黄政复决字(2017)031号行政复议决定书及送达回证。经庭前交换证据，原告对被告阳新县住房和城乡建设局提交的证据均有异议，对被告黄石市人民政府提交的证据一无异议，对证据二持有异议。被告阳新县住房和城乡建设局对原告提交的证据一、三、四、五、六、八、九无异议，对证据二、七持有异议；被告黄石市人民政府对原告对提交的证据一无异议，对证据二至九的证明目的持有异议。本院对上述无异议的证据予以认定，对持有异议的证据认证如下：原告提交的证据二至八真实，但不能证明其符合审批条件，本院对其证明内容不予采纳；被告阳新县住房和城乡建设局提交的证据、被告黄石市人民政府提交的证据二客观真实，本院予以采信。经审理查明，2017年5月16日原告向被告阳新县住房和城乡建设局申请新建陶港镇官塘村鑫发液化气站，同日被告阳新县住房和城乡建设局向原告作出《关于陶港镇鑫发液化气站不予审批的告知书》，认为按照《阳新县燃气专项规划(2015-2030)》第10章第10.6.2.2条液化石油气布局实施意见要求，陶港镇只保留一座现有“陶阳液化气站”，依据《阳新县燃气专项规划》规定，不予审批阳新县陶港镇官塘村“鑫发液化气站”，但未告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原告不服，向被告黄石市人民政府申请行政复议。被告黄石市人民政府依法受理后，进行了审议，认为被告阳新县住房和城乡建设局作出的不予审批告知书中未告知原告救济途径，程序违法，但实质并未影响原告救济权利的实现。2018年8月15日被告黄石市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出了黄政复决字(2017)031号行政复议决定书，维持被告阳新县住房和城乡建设局作出的不予审批告知，确认阳新县住房和城乡建设局作出不予审批告知未告知原告救济途径的行为违法。原告不服，遂起诉来院。本院认为，在行政诉讼中，人民法院应当对被诉行政行为合法性进行全面审查，其中对被诉行政行为所依据的事实与适用的法律规范是审查的重点。在本案中，对于被诉具体行政行为未告知权利救济渠道的违法性问题，双方均无争议，本院予以确定。在本案庭审中，本院多次释明，原告坚持要求本院撤销《阳新县燃气专项规划(2015-2030)》，指出该规划内容不科学，制定程序不规范。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二条明列：“请求一并审查规章以下的规范性文件”是行政诉讼的“具体的诉讼请求”之一，尽管当事人未严格按照上述样式明列诉请，但从其要求撤销该规划的意思表达来看，可视为要求本院对规章以下的规范性文件一并审查。但本院在此释明，法院一旦认定被诉行政行为所依据的规范性文件不合法，应当在裁判文书中明确宣布该规范性文件不能作为支持被诉行政行为合法性的依据，即个案排除适用，而不能宣布无效或者撤销。从《适用解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。结合原告主张，主要体现在：1.第（二）项（与《城市燃气管理办法》第三章第十六条“……瓶装燃气可多家经营”规定违背，属于违反上位法的违规限制性许可。）；2.第（四）项（应按照《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条、第二十六条规定，对燃气规划予以全域公告并征求意见）。对于第1点，《城市燃气管理办法》确已在2011年9月7日依法被废止，相关替代性法规依据主要系《城镇燃气管理条例》。根据该条例第八条规定，县级以上地方政府燃气管理部门应当会同有关部门，依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、能源规划以及上一级燃气发展规划，组织编制本行政区域的燃气发展规划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府燃气管理部门备案。从查明事实来看，《阳新县燃气专项规划》由阳新县住房与城乡建设局牵头，事实上经过了方案制定、报批、备案等手续，程序上并无不当，没有违反第（一）项规定。对于第2点，关于所述该燃气规划内容应向社会公示问题，原告主张应按照《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条、第二十六条规定，对燃气规划予以全域公告并征求意见。本院认为，城乡规划法规定的应予以公告并征求意见的规划一般是指具有全域性、立体性、广泛性的大规划，其范围的广度、深度甚于本案涉及的燃气专门规划，故对原告此点主张不予支持。另本院还注意到原告所主张要全境公告的观点在《中华人民共和国行政许可法》第四十八条有所规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”，即使该燃气规划内容涉及行政许可，针对该条前半部分，燃气许可并无相关法律法规规定听证为必经程序。对于后半部分，适用社会公告的前提是行政机关认为需要听证的且涉及社会公共利益，燃气规划毫无疑问涉及公共利益，但是否需要听证的自由裁量权在于行政机关，故以此来主张需要全境公告并无充分依据。而且从查明事实来看，该燃气规范在制定过程中向当时所有在营燃气站经营者公开，在专门领域全行业公开并无不当。本院还注意原告提及该燃气规划中的核心内容之一—设置（后续）区域经营站点数量涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定（第三十七条：“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”）以及该燃气规划名为“发展”实为“限制”，内容不科学的问题。本院认为，在后续燃气站点发展布局中限缩燃气站点数量是针对已经在营所有燃气站点，范围包括所有当时竞争者，无歧视性选择性部署，而且其规划中对经营站点融合机制也有安排，不能从限制后续燃气站点数量来判定属于排除、限制竞争。本院关注到原告提及的今后部分乡镇存在独家经营而可能损害居民利益问题，本院认为，占据市场支配地位的经营者不得滥用市场支配地位，违规经营为法律所禁止，自然应受到职能部门监管，居民也可以依法维权。另本案所涉的居民燃气市场正处于一个供应渠道变革的背景，管道天然气市场的逐步发展会导致传统灌装燃气市场渐进收缩，对于“发展”规划的理解，并非都是数量上的增加。发展之义应为随情势所需，动态调整，限缩发展燃气站点无疑是考虑到今后燃气市场的发展趋势作出的提前部署，而且有阶段性计划安排，原告单纯以数量增加来衡量发展之义理据不足。综上所述，阳新县住房和城乡建设局2017年5月16日作出的不予审批告知实体上并无不当，黄石市人民政府复议决定亦无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十四条、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条、第五十九条、第一百四十八条之规定，判决如下：一、确认阳新县住房和城乡建设局2017年5月16日作出的《关于陶港镇鑫发液化气站不予审批的告知书》违法；二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告阳新县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人在提交上诉状时应预交上诉案件受理费人民币50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，开户银行：农行黄石市分行团城山支行，户名：湖北省黄石市中级人民法院，帐号：17×××18。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  周爱民审 判 员  姜友炜人民陪审员  秦传正二〇二〇年八月五日书 记 员  陈明明