广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1141号上诉人（原审原告）：李焕璋，女，1948年10月20日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区*********街38号，公民身份号码440************344。委托代理人：杨振锋、黎宝颜，广东嘉茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区凤凰大道******。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：冯劲飞，该中心工作人员。委托代理人：朱延，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区黄阁镇麒麟安置区黄阁直1巷**首层商铺。法定代表人：周亮，主任。委托代理人：郭志锋，该办工作人员。委托代理人：苏俊源，广东广信君达律师事务所律师。上诉人李焕璋因诉被上诉人广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室行政协议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4773号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月17日组织了庭询，上诉人李焕璋及杨振锋、黎宝颜，被上诉人广州南沙开发区土地开发中心的委托代理人冯劲飞、朱延，被上诉人广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室的委托代理人郭志锋、苏俊源到庭接受询问，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，根据2015年3月4日发布的穗府征（2015）22号《广州市人民政府征收土地公告》上的公布内容显示，广州市南沙区黄阁镇乌洲村范围内915.306亩集体土地已被征收为国有土地。黄阁镇乌洲村中心街25号房屋及该房屋所在的集体土地属于被征收范围。2013年11月13日，李焕璋（乙方）与广州南沙开发区土地开发中心（甲方）、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《青苗和地上附着物补偿合同》，该合同约定：“为确保广汽丰田三期项目建设如期进行，甲、乙、丙三方就乙方青苗及地上附着物补偿问题达成协议，一致同意签订本合同：一、位于黄阁镇乌洲村中心街**；用地（四至、范围详见附图），乙方同意在甲方支付青苗及地上附着物补偿款后即日起将上述土地使用权交给政府安排使用……三、本合同共需向乙方支付青苗和地上附着物补偿款合计为人民币94322.60元……支付方式为一次性付款：青苗和地上附着物补偿款在本合同签订六十天内，由甲方一次性付清给丙方，丙方收款后7日之内再转付给乙方，乙方凭本合同前往税务部门开具正式发票，并凭发票向丙方领取补偿款……五、甲、乙、丙三方同意，如甲方未按本合同规定的标准计算的金额和时间，向乙方支付青苗和地上附着物补偿费，甲方应按应付未付款项的0.2‰按日计缴违约金给乙方，并且在甲方未按规定支付补偿款前，乙方有权拒绝交地；如乙方未按本合同规定的时间和条件将土地交付给甲方使用，甲方可强制清场，同时乙方应按甲方支付的青苗和地上附着物补偿费总额的0.2‰按日向甲方支付违约金……十一、本合同自甲、乙、丙三方授权代表签字盖章后生效……”原告认为其并未取得合同约定的青苗和地上附着物补偿款，向原审法院提起本案诉讼。诉讼中，原告及广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室确认，合同中所记载的青苗及地上附着物已经于2015年清理完毕，并将土地交付给新的土地使用人。广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室庭后向原审法院提交《情况说明》，就合同中所约定的发票问题进行说明，认为：按照合同被征收人需向税务部门申请出具免税发票，凭发票及涉案合同到该办办理结算手续，在支付凭证上签署本人姓名后，才能够申请支付款项；在实操当中，经税务部门、财政部门协调，鉴于有关款项为免税收入，故税务部门不再出具发票，财政部门允许凭涉案合同经被征收人签名的支付凭证等材料即可申请支付款项；本案中，由于原告一直不配合办理结算手续，在支付凭证上签名，导致款项无法办理支付。诉讼中，各方当事人均未提供证据证明原告已经向被告方申请支付合同所约定的青苗及地上附着物补偿款或证明被告方已经通知原告领取合同所约定的青苗及地上附着物补偿款。原告确认其没有向被告申请支付款项。原审法院认为，根据广州市南沙区机构编制委员会印发的文件，广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区政府征地拆迁管理办公室负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施。因此两被告与原告所签订的《青苗和地上附着物补偿合同》是行政机关在职权范围内与行政相对人订立的行政合同，合同内容没有出现明显违法情形，合同订立各方均应履行合同义务。《中华人民共和国发票管理办法》(2010修订)第三条规定：“本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。”第十六条规定：“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。禁止非法代开发票。”穗地税发〔2005〕331号《广州市地方税务局关于取消及有关业务用票管理问题的通知》第一条规定：“从2006年1月1日起，取消《广东省广州市非经营收入发票》。2006年1月1日后开具的《广东省广州市非经营收入发票》视为无效。”根据上述规定，案涉合同签订时，发票均为经营性项目使用，广州市已经取消《广东省广州市非经营收入发票》。被告称原告未按合同开具发票，因此拒绝发放补偿款的理由缺乏法律依据。在原告已经交出土地的情况下，其不满意补偿标准，通过诉讼等途径寻求提高补偿标准的行为在法律上并不影响或阻却本案合同约定的补偿费的支付。各方当事人均未提供证据证明原告已经向被告方申请支付合同所约定的青苗及地上附着物补偿款或证明被告方已经通知原告领取合同所约定的青苗及地上附着物补偿款。原告确认其没有向被告申请支付款项。根据案涉合同约定，原告应主动向被告领取补偿款，因此案涉补偿款未及时支付，责任在于原告诉前未向被告申请支付，虽然原告已提起本案诉讼要求被告支付补偿款，但本案败诉后果不应由被告承担，原告要求被告支付逾期利息的请求，原审法院亦不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李焕璋的诉讼请求。上诉人李焕璋不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决主要以民事审判的理论去处理本案，从而导致案件事实认定不清，适用法律错误，具体如下：一、适用法律错误。本案是行政征收的诉讼，不是民事赔偿。应当适用行政征收的相关法律规定，应当依据国办发(2010)15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征收拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”、“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应当预案的，一律不得实施强制拆迁”作为依据。二、基于以上法律规定，本案应当查明的事实是：1.征收机关的征收目的是否已经完成，何时完成；2.征收补偿合同所涉的项目征收补偿标准是否低于国家规定的征收标准，所述对价是否满足“被征收拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”；3.被征收的补偿对价是否已经足额支付；4.征收补偿合同是否存在无效或变更的情形；(一)征收机关的征收目的是否已经完成，何时完成。一审中应当查明该事实，并对该事实进行查明和处理。(二)征收合同是否合法有效，是否已经被撤销或变更，若无变更或撤销，也不存在无效情形的，应当履行。在本案中，国务院已经明确“补偿不到位，一律不得实施强制拆迁”，《青苗和地上附着物补偿合同》中有关先给发票才能领款无法律依据，一审中也查明不再需要发票，关键是该条款明显违反了国务院的规定，属于无效条款。亦即，无论被上诉人基于何种理由，必须符合“先补偿、后拆迁”的基本原则，否则无效。一审中应当查明该事实，并对该事实进行查明和处理。本案中征收机关已经拆除了地上附着物(如果树等)，但何时拆除不知道，但必须在拆除前付款是前提。一审已经认定被上诉人应当付款，但认为上诉人没有履行申请的义务而不应当承担败诉的责任，显然是错误的。综上，原审法院事实认定不清，适用法律错误，故上诉人依法向提起上诉，望判如所请。被上诉人广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室二审均未提交书面答辩意见，但二审庭询时均认为原审判决正确，应予维持。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。上诉人在原审阶段提出的诉讼请求内容为：一、依法判决两被告履行《青苗和地上附着物补偿合同》第三条，向原告支付青苗和地上附着物补偿款，合计94322.6元及支付违约金（从2014年1月19日开始，按每天万分之二的标准计至清偿之日止，暂计至2019年8月26日，暂计38596.81元）；二、本案诉讼费由两被告承担。本院认为，本案系行政协议诉讼，上诉人诉请责令被上诉人继续履行案涉补偿协议，人民法院应重点审查案涉协议的效力及被上诉人是否具有违约不履行的事实，在此基础上确定行政主体是否负有给付义务。案涉补偿协议系被上诉人根据土地管理法及其实施条例关于农村集体土地征收的规定，经被上诉人与上诉人依法订定，约定被上诉人对集体土地上上诉人所有的青苗及附着物予以征收补偿，上诉人按时交出土地，该协议关于双方互负对待给付义务及违约责任的条款，是双方的真实意思表示，不违反法律强制性规定，已经发生法律效力，上诉人已经交出土地，单方履行了其名下的主要合同义务。协议一经订立，就对双方产生法律约束力，协议双方主体均应全面履行约定义务，被上诉人作为行政主体，在上诉人已经单方履行协议的情形下，更应该遵守“诚实信用”原则，自觉履行对待给付义务，树立行政机关带头遵法守法的形象。关于有关格式条款的效力问题。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。合同法第三十九条规定，采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。第四十条规定，格式条款具有该法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。案涉协议第三条中关于“乙方凭本合同前往税务部门开具正式发票，并凭发票向丙方领取补偿款”的规定没有法律依据，属于被上诉人单方加重相对人责任的格式条款内容，构成合同法第四十条规定的无效条款。被上诉人以协议相对人未按合同开具发票为由拒绝发放补偿款的理由不能成立，原审法院关于此节的认定本院予以确认。关于行政主体是否存在违约不履行协议的问题。在本案排除“无效条款内容”后，根据协议，被上诉人即应在协议签订后的约定时间内向上诉人支付补偿款。但本案在上诉人已经交出土地的情况下，两被上诉人迟至本案诉讼时仍未支付，属于违约行为。案涉协议约定“如甲方未按本合同规定的标准计算的金额和时间，向乙方支付青苗和地上附着物补偿费，甲方应按应付未付款项的0.2‰按日计缴违约金给乙方”，协议约定支付补偿款由被上诉人广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室共同完成，因此，两被上诉人除应当继续履行向上诉人支付案涉补偿款的义务外，还应该按照约定支付相应违约金，即应向上诉人支付青苗及地上附着物补偿款94322.60元及违约金（从2014年1月19日开始，按每天万分之二的标准计至清偿之日止）。原审法院在认定案涉协议关于上诉人“提供发票”义务条款违法的同时，并未对本案行政协议法律关系予以查实，对协议履行阶段的双方权利义务未予确认，导致本案双方的权利义务关系仍处于不确定状态，被上诉人作为协议的行政主体一方仍负有积极履行协议的义务，对此必须在判决主文中予以确认，否则上诉人的正当合同权利不能得到救济，案涉补偿争议仍将持续存在。同时，上诉人应积极配合被上诉人履行协议义务，及时受领上述款项。如果被上诉人在履行补偿款准备、通知受领义务后，上诉人仍迟延受领，被上诉人可以依法将补偿款予以提存，以及时终止双方的行政协议法律关系。因此，原审判决驳回诉讼请求属适用法律错误，处理结果失当，本院予以纠正。上诉人李焕璋的上诉请求具有事实和法律依据，应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4773号行政判决；二、被上诉人广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室在本判决生效之日起十日内向上诉人李焕璋支付青苗及地上附着物补偿款94322.60元及违约金（从2014年1月19日起计算，按每天万分之二的标准计至清偿之日止）。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月四日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华