安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1522行初45号 原告霍邱县宋店乡八里村民委员会,住所地安徽省六安市霍邱县宋店乡八里村,统一社会信用代码54341522055779170L。 法定代表人徐素霖,霍邱县宋店乡八里村民委员会主任。 委托代理人戚领，安徽余浩律师事务所律师。 委托代理人滕怀峰，安徽余浩律师事务所律师。 被告霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。 法定代表人任家杰，霍邱县自然资源和规划局局长 出庭负责人肖学余，霍邱县自然资源和规划局副局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 被告霍邱县人民政府，住所地安徽省霍邱县城关镇西湖北路**。 法定代表人段贤柱，霍邱县人民政府县长。 委托代理人田大传，系霍邱县司法局工作人员。 原告霍邱县宋店乡八里村民委员会（以下简称宋店八里村委会）诉被告霍邱县自然资源和规划局（以下简称霍邱资源规划局）、霍邱县人民政府撤销行政处罚决定纠纷一案，宋店八里村委会于2020年7月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人滕怀峰，霍邱资源规划局出庭负责人肖学余、委托代理人王贤德，霍邱县人民政府委托代理人田大传到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宋店八里村委会诉称：为响应安徽省关于建设美好乡村号召,霍邱县宋店乡八里村蓼南新屯小区系经霍邱县人民政府有关部门批准在原告规划区建设的一乡镇示范点。系程序合法、经相关部门充分论证才组织兴建的样板工程。被告霍邱县自然资源和规划局未履行法定的事先通知和催告义务,作出霍自然资监决(2020)15号行政处罚决定,系执法程序违法。根据相关行政法律法规规定,行政执法机关在作出相关的行政处罚决定前应当事先通知行政相对人,并充分听取行政相对人的意见和建议,该局作出行政处罚决定前，原告既未收到相关告知也未收到相关通知书,原告认为被告的行政行为严重违反国家法律规定,应系违法决定,应予撤销。现被告二维持被告一的决定,作出霍复决字(2020)11号决定书,要求原告退还土地,恢复土地原状。原告认为被告没有按照合理行政、诚实信用原则执法,严重违背立法原意。被告一作出的行政处罚决定针对退还占用的55653平方米的土地系霍邱县为响应安徽省关于建设美好乡村号召而建设的一示范点。该土地所建设的蓼南新屯小区早已交付该村村民入住,如果按照被告的处罚决定执行，将该土地退还并恢复原状,将会导致入住村民处于无家可归的境地,势必激化矛盾并造成巨大的社会资源损失和浪费。综上,原告认为霍邱资源规划局的行政处罚决定和霍邱县人民政府的复议决定均系程序违法,请求依法撤销霍邱资源规划局作出的霍自然资监决(2020)15号行政处罚决定和霍邱县人民政府做出的霍复决字(2020)11号行政复议决定，并承担本案诉讼费用。 霍邱资源规划局辩称：其作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告未经批准擅自占用宋店乡八里村八棚组、竹元组和八井组集体土地建设八里村美丽乡村（A、B、C三个区），经现场勘测占用土地55653平方米，建筑面积为72045.25平方米。该宗地现状类为耕地、规划用途为允许建设区，符合宋店乡土地利用总体规划。经查实，原告未取得用地审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，第七十条，《中华人民共和国土管理实施条例》第四十二条规定，对原告作出霍自然资监决（2020）15号行政处罚决定是正确的。 霍邱县人民政府辩称：1、其复议程序合法。2020年5月12日，原告不服霍邱资源规划局作出的霍自然资监决（2020）15号行政处罚决定书向其申请行政复议，该申请符合行政复议法规定的行政复议范围。其要求霍邱资源规划局提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经审查，其认为霍邱资源规划局作出的霍自然资监决（2020）15号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当，依法应予维持。2、原告提出诉讼的事实理由不能成立。 霍邱资源规划局向本院提出如下证据： 证据1、行政处罚卷宗，证明原告未取得用地审批手续，擅自占用宋店乡八里村八棚组、竹元组和八井组集体土地建设八里村美丽乡村（A、B、C三个区），经现场勘测占用土地55653平方米，建筑面积为72045.25平方米。该宗地现状类为耕地、规划用途为允许建设区，符合宋店乡土地利用总规划。被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法。询问笔录中原告自己承认进行美好乡村建设时土地没有获得批准。现场照片证明原告违法事实客观存在。案件审理记录，听证告知书，送达回证，证明被告一行政行为程序合法。 证据2、法律法规，证明行政处罚决定适用法律正确。 宋店八里村委会对霍邱资源规划局提交的证据1，2，三性及证明目的均无异议。 霍邱县人民政府对霍邱资源规划局提交的证据1，2，三性及证明目的均无异议。 霍邱县人民政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书复印件；2、申请人特别法人社会信用代码复印件；3、霍自然资监决[2020]15号《行政处罚决定书》复印件；4、书面答复通知书复印件；5、霍邱县自然资源和规划局书面答复书复印件；6、案件集体讨论笔录；7、案件审查处理意见书及复议机关负责人同意证明；8、霍复决字[2020]11号《行政复议决定书》；9、宋店八里村签收霍复决字[2020]11号《行政复议决定书》快递封面复印件；10、霍邱霍邱县自然资源和规划局送达回证复印件；11、卷宗，同霍邱霍邱县自然资源和规划局一致。 宋店八里村委会对霍邱县人民政府提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。 霍邱资源规划局对霍邱县人民政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。 宋店八里村委会向本院提交如下证据：证据1，霍邱县宋店乡党政办文件，宋办2013第76号，关于要求八里美好乡村建设局部调整规划函，证明规划区域需调整。 证据2，霍邱县宋店乡人民政府文件，宋政2013第21号，关于请求审批宋店乡八里村美好乡村建设的报告，日期是2013年3月17日，霍邱资源规划局在2018年出台霍国土资监决2018第138号行政处罚决定书，该处罚决定书与该案要撤销的决定书基本相同，就是2020第15号决定书比2018第138号决定书多出313640元罚款。原告提出异议是2018第138号处罚决定书被霍复2019第3号书维持了，但是霍邱县自然资源和规划局在2019年7月15号做出了霍自然资监撤2019第21号行政处罚撤销决定书，被告一撤销了自己做出的被霍邱县人民政府复议维持的2018第138号决定书，行政处罚被行政复议维持后原做出处罚的行政机关无权撤销。理由是复议机关做出的复议决定是一个具体行政行为，具有公定力确定力拘束力和执行力，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59条第61条规定，下级人民政府应执行上级人民政府决定，另根据行政复议法第32条规定，被申请人应当履行行政复议决定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应责令其限期履行。因此在复议决定生效的情况下，做出原具体行政行为的行政机关，不能自行撤销原具体行政行为，否则就是超越职权。 霍邱资源规划局对宋店八里村委会提交的证据质证意见为：对证据1，2，关于三份文件真实性、合法性、没有异议，对证明内容有异议，这三份文件只能证明宋店美好乡村建设项目实施合法，不能因此取代原告应当履行的用地批准义务，对于规划方案调整系项目实施过程中的方案调整，不涉及用地，对2018第138号处罚决定书及相关复议决定和撤销决定，认为与本案无关联性，故该组证据不应作为影响涉诉行政决定效力的证据。 霍邱县人民政府对宋店八里村委会提交的证据质证意见为：同霍邱资源规划局质证意见，补充质证意见，宋店乡三份文件只能说明美好乡村项目的实施是经过人大同意，但是不能掩盖其非法占地的事实。本案审理的是2020第15号行政处罚决定及（2020）11号行政复议决定，原告在提供的其他决定书与本案没有关联性。 本院对原、被告双方所举证据综合认证如下：对宋店八里村委会证据1、2真实性、合法性及关联性予以认定。对霍邱资源规划局证据1、2真实性、合法性、关联性予以认定。对霍邱县人民政府证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11真实性、合法性、关联性予以认定。 经审理查明，2013年3月26日，霍邱县宋店乡人大主席团审议通过了《宋店乡八里村美好乡村建设规划》，认为该规划符合八里村实际，具有前瞻性和可操作性，决定予以批准。2013年3月27日，霍邱县宋店乡人民政府向霍邱县人民政府呈文请求审批该规划。2013年7月16日，霍邱县宋店乡党委政府办公室针对规划部分调整向霍邱县规划局发出备案函。2013年3月，宋店八村委会未办理建设用地审批手续，即实施八里美丽乡村建设，由霍邱县万安建筑安装工程有限公司承建，A、B、C三区为宋店八里美丽乡村房屋，占地面积55653平方米。D区由霍邱县万安建筑安装工程有限公司自行处置。2018年11月9日，霍邱县人民政国土资源局作出霍国土资监决[2018]138国土资源行政处罚决定书，认为宋店八里村委会未批先建行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占地的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》的规定，对宋店八里村委会决定处罚：1、责令退还非法占用的55653平方米土地；2、没收在非法占用的55653平方料土地上新建的建筑物和其他设施。3、并处非法占用的耕地24289平方米，每平方米20元的罚款，计485780元；建设用地31364平方米，每平方米10元的罚款，计款313640元，合计罚款799420元整。限宋店八里村委会在十五日内履行该处罚决定，应缴纳的罚款十五日内缴纳至霍邱县人民政府财政局指定账户。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。宋店八里村委会不服该处罚决定于2019年1月4日向霍邱县人民政府申请行政复议，请求撤销霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定书，改为不予行政处罚。霍邱县人民政府于2019年3月25日作出霍复决字[2019]3行政复议决定书，维持霍邱县人民政府国土资源局作出的霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定书。 2019年7月15日，霍邱县自然资源和规划局，发现霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，在霍邱县人民政府于2019年3月25日作出霍复决字[2019]3行政复议决定书未撤销的情况下，作出了霍自然资监撤[2019]21行政处罚撤销决定书，撤销了该处罚决定。针对同一违法占地事实，霍邱县自然资源和规划局于2020年3月31日作出霍自然监决[2020]15处罚决定，对宋店八村委会决定处罚：1、责令退还非法占用的55653平方米土地；2、没收在非法占用的55653平方料土地上新建的建筑物和其他设施；3、处20元/平方米，计1113060元罚款。宋店八里村委会不霍自然资监决[2020]15号处罚决定，向霍邱县人民政府申请行政复议，请求撤销霍自然资监决[2020]15处罚决定。霍邱县人民政府霍复决字[2019]3行政复议决定有效的情况下，霍邱县人民政府于2020年7月6日作出霍复决字[2020]11号行政复议决定，维持霍邱县自然资源和规划局于2020年3月31日作出霍自然监决[2020]15处罚决定。宋店八里村委会不霍自然监决[2020]15处罚决定和[2020]11号行政复议决定，起诉来院。 本院认为，2018年11月8日，原霍邱县人民政府国土资源局作出霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定后，宋店八里村委会不服处罚决定，向霍邱县人民政府申请行政复议。2019年3月25日，霍邱县人民政府作出霍复决字[2019]3号行政复议决定，维持霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定。2020年3月25日，霍邱资源规划局在霍复决字[2019]3号行政复议决定生效情况下自行撤销霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定，针对同一违法事实作出霍自然监决[2020]15行政处罚决定，霍邱县人民政府在霍复决字[2019]3号行政复议决定生效情况下针同一违法事实又作出霍复决字[2020]11号行政复议决定。霍邱资源规划局作出的霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定被霍邱县人民政府作出霍复决字[2019]3号行政复议决定维持，现仅撤销霍邱资源规划局作出的霍国土资监决（2018）138号行政处罚决定，而霍邱县人民政府作出的霍复决字[2019]3号行政复议决定并未撤销，故存在对同一违法事实有被两份行政复议决定维持不同处罚结果的情况，违反法定程序。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，第七十九条规定，判决如下： 撤销霍邱县自然资源和规划局作出的霍自然资监决[2020]15处罚决定和霍邱县人民政府作出的霍复决字[2020]11号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告霍邱县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  周遵江 人民陪审员  段卫霞 人民陪审员  卞林敏 二〇二〇年八月二十九日 书 记 员  王谦榕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第（三）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的;