内蒙古自治区宁城县人民法院行政判决书（2020）内0429行初2号原告王秀兰，女，1949年7月25日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。委托代理人李小军（原告王秀兰之子），男，1979年3月9日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。委托代理人郝国忠，内蒙古大宁律师事务所律师。被告宁城县小城子镇人民政府。住所地：内蒙古自治区宁城县小城子镇宁中村。法定代表人韩杰，镇长。委托代理人孙国军。被告宁城县人民政府。住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街。法定代表人马占国，县长。委托代理人张宏亮。委托代理人刘学敏。第三人李金裕，男，1955年5月7日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。委托代理人李占英，内蒙古自治区赤峰市元宝山区平庄法律服务所法律工作者。原告王秀兰诉被告宁城县小城子镇人民政府（以下简称小城子政府）、宁城县人民政府、第三人李金裕土地行政确认一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告小城子政府、宁城县人民政府及第三人李金裕送达了行政诉状副本、应诉、举证及权利义务告知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年5月11日、2020年5月19日、2020年8月21日公开开庭进行了审理。原告王秀兰及委托代理人李小军、郝国忠，小城子政府的委托代理人孙国军，被告宁城县人民政府的委托代理人张宏亮、刘学敏，第三人李金裕及委托代理人李占英等到庭参加诉讼,第二次开庭审理休庭后，被告宁城县人民政府的委托代理人未继续到庭参加诉讼。本案缺席审理，现已审理终结。被告小城子政府于2019年7月11日作出《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》，决定：申请人李金裕申请的位于太平庄村横头地0.216亩自留地使用权为李金裕自留地使用经营权。原告王秀兰不服，向被告宁城县人民政府申请行政复议，被告宁城县人民政府于2019年12月31日作出宁政复决字[2019]第19号行政复议决定书，决定：维持被申请人2019年7月11日作出的《小城子镇人民政府关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》。原告王秀兰诉称：一、该地实际情形。1979年宁城县小城子镇太平庄村分配土地到户，在分配该横头地的自留地时抓阄顺序依次为李义、李金裕和李金山（原告丈夫），原计划给第三人分配长90米、宽1.6米的自留地，且已制作了分地台账。但因他人提出第三人所占院落占地，应当予以扣除，实际分地过程中未分配给第三人此土地，直接分配给了李金山（原告丈夫）。该地块由原告家耕种至今。该事实已经过宁城县人民法院（2017）内0429民初3249号判决书认定。二、被告宁城县小城子镇人民政府作出的决定事实认定错误。被告小城子政府作出的《处理决定》未作深入调查，所采信的证人证言及村委会证明均存在错误。首先，小城子政府采信的村委会证明不真实。该地在第三人向宁城县人民法院提起的侵权诉讼中，已证实土地台账已丢失，而第三人又提供了小城子镇太平庄村委会出具的由原村主任梁绍民签字的原自留地分配台账复印件，这与宁城县人民法院（2017）内0429民初3249号判决书记载内容明显矛盾。在（2017）内0429民初3249号案件中，太平庄村委会出具了一份证明，证明当时分地因第三人房屋占地未分得该土地，同时该案承办法官对现任村主任进行了询问，询问笔录亦能证明当时台账已丢失，村委会的证明系依据原村主任梁绍民证实后出具，小城子政府未经核实就予以采信是错误的。其次，调查证人证言存在偏袒情形。小城子政府在调查时仅调查了第三人提供的与第三人有益的证人证言，未对当时村委会及村民组的相关人员进行调查。被告有选择地调查，系偏袒第三人并据此作出不利于原告的决定，对确权这样重大的事情小城子政府未举行听证，仅依据一面之词作出决定，有违程序正当原则。三、程序严重违法。小城子政府未按照《土地权属争议调查办法》的规定作出决定，程序严重违法。小城子政府在（2019）内0429行初32号行政案件中提交的证据，说明小城子政府没有依据申请人申请、没有受理意见、未指定承办人、未向原告送达申请书副本、未告知原告有答辩举证听证等权利。2018年4月18日对原告的调查笔录中，调查单位是小城子政府城镇及综合行政执行单位，调查人员是方仕军、刘德海、刘长青、孙国军、肖杰，而在场调查人签字中只有方仕军、孙国军、肖杰三人签字，无刘德海和刘长青签字。向李玉章、张桂兰、李金田、高殿富的调查笔录中的调查单位是小城子政府或小城子政府综治司法单位，调查人员是胡新凯、钱治国、刘长青，与原告的调查笔录中的调查人员和调查单位不一致，且未出示执法证。原告有理由怀疑上述七人不是指定的承办人，都不具有执法证。另调查人员中的肖杰若为小城子政府工作人员，其与（2017）内0429民初3249号民事案件李金裕的代理人如为同一人，根据《土地权属争议调查办法》第十六条，其应自行回避，如不是小城子政府工作人员而冒充政府工作人员，应提交宁城县纪律检查委员会和宁城县监察委员会处理。四、被告宁城县人民政府认定事实错误，程序审查不严格。宁城县人民政府认定“1979年第三人在横头地取得土地，并在此耕种，第三人外出后由原告种植，第三人回来后发生纠纷”与事实不符。关于原告所提的程序错误问题，宁城县人民政府作出的复议决定避重就轻，未按《土地权属争议调查办法》规定的程序严格审查。综上，小城子政府作出《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用权的处理决定》事实认定错误、程序违法。被告宁城县人民政府认定事实错误，未严格审查小城子政府程序是否合法、调查取证是否合法，草率作出维持决定。故提起诉讼，请求撤销宁城县人民政府作出的宁政复决字[2019]第19号行政复议决定书和被告宁城县小城子镇人民政府作出的《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用权的处理决定》，责令被告宁城县小城子镇人民政府重新作出处理决定。原告向本院提交证据及质证意见：证据1、（2017）内0429民初3249号案件中原告王秀兰向法庭提交的李玉章2017年6月8日证言、高殿春2017年8月10日证言、郭守礼2017年8月7日证言、村委会2017年8月7日证明，该组证据证明第三人李金裕的房屋占用集体土地，所以未分得涉案地块土地，李金山自1979年在涉案地块耕种至今。证据2、（2017）内0429民初3249号案件中2017年8月16日询问笔录一份，证明涉案地块土地台账丢失，小城子政府处理决定中提到的“土地台账复印件（经核与原件相符）”系虚假陈述。证据3、（2017）内0429民初3249号民事判决书复印件一份，证明本判决书虽因李金裕撤诉而撤销，但不影响人民法院经审理后认定的客观事实，另李金裕的代理人是肖杰，与调查人员中的肖杰是否为同一人请法庭核实。证据4、（2017）内0429民初3249号民事案件庭审笔录一份，证明在该民事案件中认定的事实系经过合法的庭审作出的客观认定，同时笔录中李金裕在回答审判员问题时承认自留地分完后一直由李金山和王秀兰耕种，说明李金裕四十多年未主张过自己的权利，证明其根本未获得该地块土地的经营权，也非王秀兰强行耕种。证据5、宁党发（1997）60号中共宁城县委文件，证明涉案地块经二轮土地承包确认，李金裕在此次承包时未提出任何异议，原告自第一次分地经过二轮土地承包耕种至今。故原告享有该地块承包经营权，李金裕不享有该地块承包经营权。证据6、2020年1月有郭凤龙签字的太平庄村委会证明一份，证明涉案地块是换给李金山的。证据7、2020年1月15日梁绍民证言一份，证明梁绍民未解决过原告与第三人的争议，也未给第三人出过证明。证据8、申请证人李某出庭作证，证明因第三人李金裕所占院落占地，应当予以扣除，实际分地过程中未分配给其此土地，直接分配给了李金山（原告丈夫）的事实。证据9、赤峰市中级人民法院（2017）内04民终4870号民事裁定书，证明李金裕诉王秀兰侵权责任纠纷一案于2017年12月1日撤回起诉及上诉。证据10、宁城县人民法院（2019）内0429行初32号行政裁定书，证明原告提起本次诉讼未超过复议或行政诉讼期限。被告小城子政府对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2、3、4认为证据来源于（2017）内0429民初3249号案件，该案件已经撤诉，不能作为证据使用；证据5认为本案土地有争议，不适用此文件，也不能证明涉案土地是原告的；证据6村委会证明无具体日期，且为郭凤龙一人调查，不能作为证据使用；证据7不能证明涉案土地是原告的；证据8李某出庭证言前后矛盾，没有证明涉案土地是王秀兰的；证据9、10无异议。被告宁城县人民政府对原告提交的证据9、10质证无异议。第三人对原告提交的证据1、2、3、4、5、8质证意见同被告小城子政府质证意见一致，对证据6、7认为证人应出庭作证，否则无法证明该证据的真实性；对证据9、10的真实性合法性无异议，但证据9裁定书已经将宁城县人民法院（2017）内0429民初3249号民事判决书予以撤销，该民事判决书不具有法律效力。被告小城子政府辩称：一、原告诉称中称土地按顺序抓阄的说法系谎言，原告主张实际分地时分给了原告丈夫李金山的说法，在预先制作的土地台账无改动痕迹，也说明原告所说是谎言。且在小城子政府调查李玉章、高殿富、李金田等人时，均明确证明涉案土地当时分配给本案第三人李金裕。二、原告诉称小城子政府与村委会串通伪造证据的说法不属实，被告在决定中已明确述明，台账是原村主任梁绍民在给原告及本案第三人调解过此地纠纷时从原台账抄写，并不是复印件，后台账丢失，小城子政府在核实了原村主任梁绍民，并由其签字确认，又由后任村委会确认并盖章签字，结合当时分地小组长李玉章及实际分地人高殿富、李金田的证言才采信的台账证据，系真正事实。三、原告诉称小城子政府调查证人证言时有偏袒情形不成立，调查时因原告对小城子政府的裁决行为不予理睬，而小城子政府所调查的证人都是当年的分地小组长李玉章、实际分地参与人高殿富、李金田及对此地知情人。另原告丈夫李金山与李金田及第三人李金裕都是亲属关系，不存在偏袒情形。四、原告诉称小城子政府做出的决定程序严重违法的说法是错误的，行政裁决只是参考的行政处罚法，而行政处罚法的听证程序不是必经程序，其次，本案系两个组民之间的土地使用权纠纷，在事实和证据明确的情况下，没有举行听证会的必要；再次，原告对小城子政府的裁决采取的是拒绝不承认的态度，未向小城子政府提出举行听证的要求，答辩亦未提交。综上，原告提起诉讼请求没有任何事实和证据，请求依法维持小城子政府裁决，并驳回原告的诉讼请求。被告小城子政府在举证期限内向本院提交作出行政行为的证据及质证意见：证据1、2019年7月10日小城子政府作出的《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用权的处理决定》及送达回证、送达照片、确认自留地使用申请书，证明小城子政府根据第三人李金裕的申请作出了处理决定并向当事人送达，作出的行政处理决定程序合法。证据2、王秀兰询问笔录、李玉章调查笔录、张桂兰调查笔录、李金田调查笔录、高殿富调查笔录、王某调查笔录、村委会证明及横头地争议地照片4张，证明原告现经种的争议地没有取得任何合法手续，当时分地组长是李玉章，原村主任梁绍民为原告及第三人调解过此地纠纷，争议地块权属归李金裕所有。照片证明争议地块所在位置及经种情况。证据3、横头地自留地手抄台账一份、横头地自留地手抄台账有郭凤龙签字的复印件一份，证明台账上只有李金裕的名字，没有王秀兰的名字，只有李金裕的自留地，没有王秀兰的自留地。证据4、因拟做出争议自留地使用权属行政确认而享有书面陈述、申辩权及权利行使方式和期限告知书及送达回证、行政确认决定举证通知书及送达回证、拟做出争议自留地使用权属行政确认事实、理由及依据告知书及送达回证、执法人员执法证两份，证明申请人的申请事项由人民政府决定处理，做出的处理决定合理，程序合法。原告对被告小城子政府提交的质证意见：证据1对王秀兰的处理决定送达回证有异议，送达人员的国家工作人员身份有待审查，且无执法证，送达程序违法，同时肖杰曾是第三人李金裕与王秀兰侵权案件的代理人。确认自留地使用申请书系后补，在（2019）内0429行初32号案卷中未向法院提交，申请书未向原告送达，也无相关送达证据。证据2王秀兰的调查笔录记录人是肖杰，若是李金裕与王秀兰侵权责任纠纷案件中李金裕代理人，其应当按照《土地权属争议调查处理办法》规定自行回避，调查人员是否为被告指定的承办人、是否有权调查有待核实，另外在场调查人签字只有方仕军、孙国军、肖杰，无刘德海、刘长青的签字，原告有理由怀疑签字的人不具有执法权利和执行证件，王秀兰的询问笔录只能证明与李金裕就涉案土地发生争议，不能证明被告的证明目的。对于现场照片无异议。对李玉章、张桂兰、李金田、高殿富的调查笔录中的调查单位是政府综治司法单位，调查人是胡新凯、钱治国、刘长青，与调查王秀兰的工作人员和调查单位均不一致，被告的调查单位和调查人员不确定，所有调查笔录均不合法。李玉章的调查笔录与原告提交证据中李玉章的陈述相互矛盾，被告待证事实不能成立。村委会证明无事实依据。对张桂兰、李金田调查笔录系他人代签字，真实性有异议。王某曾在（2017）内0429民初3249号民事案件中出庭作证，其调查笔录不予认可。对于李玉章调查笔录，认为属于伪造，该证据在（2017）内0429民初3249号民事案件中已经向法院提交，该调查笔录调查时间是2016年7月31日，而李金裕向小城子政府提起确权申请时间为2018年2月6日，小城子政府在申请之前就开始调查，土地权属争议启动程序违法。证据3因原始台账丢失，被告提交的该份台账非原始台账，该证据也非梁绍民提供，郭凤龙签字的复印件无法核实为郭凤龙本人书写，且郭凤龙签字非调查时间签字，该组证据无原件，不予认可。证据4两份告知书及举证通知书系后补的，在（2019）内0429行初32号案件中未提交，三份送达回证的送达人员身份有待审查，且无执法证，不具备送达资格。对方仕军、刘德海的执法证系复印件，无法核实其执法证取得时间，体现其在调查过程中程序不合法。小城子政府适用土地管理法的法条错误。第三人李金裕对被告小城子政府提交的证据均无异议。被告宁城县人民政府辩称：申请复议人与第三人均认可1979年第三人在分配横头地的自留地时第三人李金裕分地自留地（长90米，宽1.6米），申请人提出第三人李金裕所占院落占地，应当予以扣除，实际分地过程中未分配给其此土地，直接分配给了李金山（原告丈夫），没有证据予以证实。虽然被申请人告知申请人向人民法院提起诉讼的时间错误，但是并没有实际影响申请人的权利救济。被申请人提出的申请人已超过复议时效36天的理由，因被申请人告知错误而不成立。根据当事人陈述、证人证言可以证实，复议案件中被申请人做出的《小城子镇人民政府关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。被告宁城县人民政府在举证期限内向本院提交的作出行政行为的证据及质证意见：复议申请书、身份证复印件、代理手续、处理决定及相关文书、复议申请审签表、复议受理通知及送达回证、参加复议通知及送达回证、答辩状及小城子镇政府作出处理决定的证据材料、延期审理审签表、延期审理告知书及送达回证、复议决定审签表、复议决定书及送达回证，以上证据证明复议机关作出的复议决定实体、程序合法。原告对被告宁城县政府提交的证据质证称对证据真实性无异议，但证据材料中多处违法，申请书应该是后补的，在（2019）内0429行初32号案件中，被告小城子政府提交的材料中没有申请书，送达照片中的肖杰是否为国家工作人员、是否具有执法证需要审核。被告小城子政府、第三人质证均无异议。第三人李金裕述称，对小城子政府的处理决定无异议。第三人向本院提交证据1小城子政府作出的《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》，证明原告与第三人之间涉案土地发生纠纷后，按照法律程序第三人向小城子政府申请确权，小城子政府依据相关证据以及法律规定作出了合法的决定；证据2王某出庭作证、证据3桑智杰出庭作证，证明第三人享有自留地使用权的事实情况。原告质证认为第三人的证据1真实性无异议，但不能证明第三人的证明目的；对证据2、3证人证言认为内容前后矛盾，证人王某与原告有过土地纠纷，其证言具有倾向性，二证人证言具有利害关系。被告小城子政府质证无异议。经庭审质证，本院对原告、被告及第三人提交的证据作以下认证：被告小城子政府提交证据中调查笔录及手抄台账无其他有效证据佐证，本院不予采信；被告小城子政府提交的其他证据来源合法，与本案有关联性，本院予以采信，被告宁城县政府提交的证据来源合法，与本案有关联性，经原、被告及第三人质证无异议，本院予以确认。原告提交的证据1、2、3、4因相关民事案件已撤销，并未发生法律效力，不予作为本案证据使用，原告提交的证据5与本案无关联，本院不予采信，原告提交的证据9、10系法院作出的生效的裁判文书，本院予以确认，原告提交的其他证据不符合证据形式，本院不予采信。第三人提交的证据1系本案被告作出的具体行政行为，本院不予确认，第三人申请证人出庭作证的证言，与原告及第三人具有利害关系，本院不予采信。经审理查明，原告为宁城县小城子镇太平庄村**村民，第三人为宁城县小城子镇太平庄村**村民。1979年小城子镇太平庄村分组分地，将横头地自留地分配给分组后的6组、8组村民。2018年2月6日第三人李金裕向被告小城子政府提交确权申请书，要求确认位于××村横头地自留地李义和李金廷之间长90米、宽1.6米，折合0.216亩的自留地为第三人自留地。被告小城子政府于2019年7月11日作出《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》，决定：申请人李金裕申请的位于太平庄村横头地0.216亩自留地使用权为李金裕自留地使用经营权。原告不服该处理决定，于2019年10月17日向被告宁城县人民政府提出复议。被告宁城县人民政府于2019年12月31日作出宁政复决字[2019]第19号行政复议决定书，决定：维持被申请人2019年7月11日作出的《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》，并于2020年1月4日向原告送达。另查明，原告、第三人均未与太平庄村委会签订土地承包合同。原告王秀兰自1979年实际耕种横头地自留地长90米、宽1.6米土地至今。1979年太平庄村分组分地过程中已制作了分地台账，后台账丢失。落款为2016年7月31日，由太平庄村委会盖章、赵志学签字说明的自留地台账明细一页，说明内容证实该台账系原主任梁绍民从原台账上抄写，原台账丢失，以该抄写件为准。在手抄台账明细中记载“李金鱼1.60”字样，该手抄台账生成时间未注明。2017年5月8日梁绍民在手抄台账上书写“情况属实”字样。郭凤龙在手抄台账上签名并书写“情况属实”字样，郭凤龙书写时间未注明。2017年5月24日第三人李金裕以王秀兰侵权责任纠纷向本院提起民事诉讼，2017年8月21日本院作出（2017）内0429民初3249号民事判决书，判决：驳回原告李金裕的诉讼请求。第三人李金裕不服一审判决，向赤峰市中级人民法院上诉，2017年12月1日李金裕申请撤回起诉及上诉，赤峰市中级人民法院准许，并作出（2017）内04民终4870号民事裁定书，裁定：一、撤销宁城县人民法院（2017）内0429民初3249号民事判决；二、准许上诉人李金裕撤回起诉及上诉。2018年2月6日第三人李金裕向被告小城子政府提交确权申请书，小城子政府受理并于2019年7月11日作出关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定，该处理决定告知原告可在处理决定送达之日起60日内向上级人民政府提出行政复议或向人民法院提起行政诉讼。故原告于2019年9月2日向本院提起（2019）内0429行初32号行政诉讼，因原告未申请行政复议直接向人民法院起诉，经本院审查后裁定驳回原告王秀兰的起诉，并于2019年10月9日向当事人送达。原告于2019年10月17日向宁城县人民政府提起行政复议。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和第十六条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告小城子政府具有对本辖区范围内的个人之间的土地使用权争议处理的法定职责，是作出被诉行政行为的适格主体。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人”；第十六条规定“承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。”本案中，第三人李金裕于2018年2月6日向被告小城子政府申请土地确权，被告小城子政府未在法律规定的期限内向原告王秀兰送达申请书副本，且在该案调查过程中，向调查人员李玉章调查的时间为2016年7月31日，早于申请书的申请时间，该案调查人员肖杰，系第三人与原告民事案件的委托诉讼代理人，在调查土地权属前即参与原告与第三人之间的纠纷，属于与争议案件有利害关系的情形，小城子政府在调查处理原告与第三人土地权属争议过程中有违程序正当原则。被告小城子政府调查过程中依据第三人提交的手抄台账复印件及向相关人员的调查笔录，对涉案地块作出的处理决定，主要证据不足。综上，被告小城子政府作出的行政处理决定程序违法、证据不足、事实不清，应予以撤销。被告宁城县人民政府在受理复议申请后，履行了相应的复议程序，在法定期限内作出了复议决定，但因被告小城子政府作出的行政处理决定存在证据不足、事实不清情形，故被告宁城县人民政府作出的维持该行政处理决定的复议结论，本院依法亦应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第（三）项、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：一、撤销被告宁城县小城子镇人民政府于2019年7月11日作出的《关于太平庄村民委员会六组村民李金裕与王秀兰自留地使用经营权的处理决定》；二、撤销被告宁城县人民政府于2019年12月31日作出的宁政复决字[2019]第19号行政复议决定；三、被告宁城县小城子镇人民政府于本判决生效后二个月内对第三人李金裕于2018年2月6日提出的确认自留地使用权申请依法重新作出处理。案件受理费50元，邮寄费66元，合计116元，均由被告宁城县小城子镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审判长 王晓剑审判员 台利平审判员 刘伟华 二○二○年八月二十二日书记员 程亚飞