山东省青岛市市北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0203行初110号 原告冯旭杰，女，1971年6月21日生，汉族，住青岛市市**。 被告青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所，住所地青岛市市**临清路**。 法定代表人郗晓明，职务所长。 委托代理人张**，山东乾恒律师事务所律师。 委托代理人姜丰荔，山东乾恒律师事务所律师。 第三人冯旭红，女，1968年12月5日生，汉族，住青岛市市**。 第三人曹逢瑞，女，1998年12月2日生，汉族，住青岛市市**。 二第三人共同委托代理人张振海，男，1968年12月6日生，汉族，住青岛市市**，青岛市市北区法律文化研究会推荐。 原告冯旭杰诉被告青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所（以下简称夏津路房管所）履行职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，因冯旭红、曹逢瑞与本案案件处理有利害关系，经被告申请，本院依法通知二人作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理本案。原告冯旭杰，被告所长郗晓明、委托代理人姜丰荔，第三人冯旭红、曹逢瑞及委托代理人张振海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，位于青岛市市北区××10户的房产为公房，原由原告的外公承租居住，原告于1987年将户口迁入该地址，原告的母亲梁金淑自1993年承租。原告与母亲共同居住。母亲2005年去世后，原告独自在此房中实际居住。根据相关法律规定，原告符合变更为新的承租人条件，原告向被告申请将自己变更为新承租人。但房产管理部门未在法定期限内给予答复。如今该公房面临被征收，如不及时变更承租人，将使原告的合法权益遭受巨大损失。为维护原告的合法权益，原告特诉至法院，请求法院判决被告变更原告为青岛市市北区××10户的承租人。 原告向法庭提交以下证据：证据1、变更承租人申请，该材料是申请法院向12345热线调取，证明原告依法提出了申请。证据2、派出所证明，证明原承租人梁金淑于2005年2月17日去世，梁金淑户籍是在××10户，梁金淑与原告是母女关系。证据3、需出具建筑面积公房查询明细，证明涉案房屋门牌号是××10户；承租人是梁金淑（已故）。证据2、3共同证明××10户户籍是涉案房屋户籍材料。证据4、涉案房屋户籍材料，与证据2共同证明原告与梁金淑同户籍，除梁金淑外，涉案房屋地址的户籍只有原告一人在册。证据5、12345微信公众号提出的6月7日我的诉求“关于两本户籍情况咨询及处理结果”。证据6、12345微信公众号提出的6月14日我的诉求“请处理6月7日咨询及处理结果”，证据5、6共同证明10户与10户甲非同户籍，属于两个户口，10户甲户籍是空挂在**甲地址处的空挂户口，无实际房屋，涉案房屋只有10户一本户籍。证据4到证据6共同证明原告是具有涉案房屋内户户籍的唯一一人，告是具备涉案房屋变更承租人主体资格的唯一一人。证据7、不动产交易登记信息查询结果，证明原告他处无房。证据8、离婚证，证明原告婚姻状态。证据9、离婚协议书，证明原告在涉案房屋内实际居住。证据10、关于××10户冯旭杰在该处实际居住情况说明，证明原告独自在涉案房屋内实际居住。证据11、被征收房屋产权使用情况说明，证明即墨路街道办事处认定只有原告是涉案房屋实际居住人。证据12、租金交费单、证据13、电费交费单，证据14、追加第三人申请，证明被告自认冯旭红及曹逢瑞二人居住××10户甲，且其二人户户籍非涉案房屋地址内户籍。明9到证据14共同证明梁金淑生前，原告与其在涉案房屋内居住，梁金淑去世后，原告独自居住至今。上述证据共同证明原告是具备变更涉案房屋承租人主体资格的唯一一人，原告符合成为涉案房屋新承租人的法定条件。依法被告应变更涉案房屋的新承租人为原告冯旭杰。 被告辩称，一、被答辩人未依法定程序向答辩人提出书面变更承租人的申请，其诉请应依法予以驳回。根据《行政诉讼法》第三十八条以及《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十五条之规定，如被答辩人要求答辩人将其变更为××10户房屋的承租人，其应向答辩人提交书面申请及相关证明材料。该书面申请不仅是答辩人进行程序审查及作出变更行为的前提，也是本案的诉讼基础，但是，被答辩人至今未依法定程序提交上述材料，其诉请与法定程序相违背，应依法予以驳回。二、除答辩人之外，涉案房屋另有两名户户籍在册人，被答辩人未提交该二人的书面同意材料前，其不满足成为新承租人的法定条件。据涉案房屋的户户籍材料显示：房共有三名户户籍在册人，别为被答辩人冯旭杰、第三人冯旭红和曹逢瑞。该事实也由青岛市市北区人民政府依法作出的青北补决字（2018）397号《房屋征收补偿决定书》予以证实。依据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十五条，被答辩人除应提交变更承租人的书面申请外，还应提交其他户户籍在册人冯旭红、逢瑞的书面同意证明，否则其不满足成为新承租人的条件，即其诉请缺乏事实依据，依法不应予以支持。 被告向法庭提交以下证据和法律依据:户户口本复印件、北补决字[2018]397号《房屋征收补偿决定书》、（2019）鲁0203行审292号《行政裁定书》，证明涉案房屋共三名户户籍在册人，别是冯旭杰、冯旭红、曹逢瑞，虽然存在两个户口本，但是登记地址均指向涉案房屋，上述三人均为该房屋的户户籍在册人，告未提交第三人的书面同意，其不具备成为新的承租人条件。提交法律依据为《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第15、17条。 第三人发表意见为，意见与被告意见一致，该房屋系公房，由冯旭杰及冯旭红母亲承租使用，梁金淑于2005年2月17日去世，其公房由冯旭杰及冯旭红共同居住，房租一直由冯旭红交纳，冯旭红系长女，根据《青岛市公有房产暂行办法实施细则》第18条规定，冯旭红属于长女，应当变更到其名下。 第三人向法庭提交证据为，证据1、租金计算表，证明房屋原承租人是梁金淑。证据2、房屋征收补偿决定书，证明涉案房屋户户籍在册人有原告和第三人三个人。据3、户口本，证明××10户甲是第三人。证据4、高等学校毕业表，证明第三人与原承租人母女关系。证据5、收据，证明第三人冯旭红从2007年至2016年交纳房租。证据6、不动产登记信息查询证明，证明冯旭红无房居住。证据7、离婚证和派出所证明，证明10户和10户甲是同一处房屋，曹中函是我前夫。证据8、评估表，证明该房屋已被征收。证据9、证明，邻居证明我和女儿一起居住在涉案房屋内。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：户户口本真实性合法性无异议，联性有异议，××10户房屋户户口本只有一本，旭红和曹逢瑞的户口在××10户甲，与涉案房屋门牌号不一致，不是涉案房屋户籍，涉案房屋是××10户，与已故原承租人非同一地址，10户甲两名户户籍在册人不具备变更涉案主体资格，0户甲两名户户籍在册人从未取得过**承租资格，未与原承租人同户籍过，其两人户籍户籍从未在涉案房屋内存在过，红户籍户籍在2004年1月直接从黄岛区迁入**甲，瑞户籍出生落户**甲，以上事实均有被告向法庭提交10户甲户籍资户籍资料予以证实。19）鲁0203行审292号《行政裁定书》执行标的，与本案主体不同，适用法律法规不同，本案非属于诉讼标的被生效裁判效力所羁束。被告主张的待证事实不属于（2019）鲁0203行审292号案裁定书查明确认的事实，其主张不可以作为本案定案依据，既然青岛市市北区人民政府《房屋征收补偿决定书》作为（2019）鲁0203行审292号案的执行标的已被法院进行审查并准予执行，就应遵从法院裁定书查明确认的事实，而非对裁定书查明确认的事实随意扩大整合，被告主张户籍在户籍在册人数，岛市市北区人民政府《房屋征收补偿决定书》的全称，均不属于裁定书查明确认的事实，被告主张的待证事实不属于本案可以直接作为定案依据的事实，该事实也由（2019）鲁0203行审292号案裁定书予以证实。关于被告以补偿决定书作为证据，市北区政府针对涉案房屋相关人数追根溯源，作为执行者已暂停执行该决定，恳请法庭在庭下调查核实，原告认为在法庭与市北区政府确认最终核查结果前，被告欲证明事实与该证据无关，综上被告主张的待证事实与292号案裁定查明认定事实无关联，与青北补决字[2018]397号补偿决定书无关联，原告认为被告主张应依法不予采纳。对被告提交的法律依据有异议，15条和17条是对于不同情况两个法条，实施细则第15条的规定仅适用于承租人健在由承租人提出申请的案件事实，本案事实是承租人梁金淑已死亡，本案仅适用于第17条规定，被告适用15条和17条作为其行政行为合法依据，属于事实不清适用法律法规错误，与合法行政原则相违背，被告应依据实施细则第17条规定，依法作出变更涉案房屋承租人为原告冯旭杰具体行政行为。 第三人对被告提交证据和法律依据均没有异议。 被告对原告证据质证意见为，证据1真实性无异议，根据该材料显示，原告所提交的诉请是因为房屋征收部门向其送达了限期搬家通知书，其不同意该通知书列明的利害关系人为三人，要求征收部门对于该情况予以回复，并未向被告提出变更承租人申请。原告所提的录音与书面材料不一致，关于书面材料，不符合《行政诉讼法》第38条以及《青岛公房管理暂行办法实施细则》第15条规定的书面申请形式，即在原告提起本次诉讼前并未向被告提交书面变更申请，该变更书面申请是本案被告进行程序审查以及做出变更行为的前提，也是本案诉讼基础，所以原告在本诉提起之前未形成要求被告作出具体行政行为的具体前提。证据2真实性无异议。证据3无异议，证明事项有异议，查询明细只显示涉案房屋承租人以及建筑面积，并没有显示涉案房屋户籍在户籍在册情况，明原告主张。证据4真实性无异议，证明事项有异议，涉案房屋有两个户口本，另有冯旭红、曹逢瑞为同户籍在户籍在册人，经市北区政府《房屋征收补偿决定书》第2页4至5行进行确认。证据5和证据6真实性无异议，根据处理结果10户与10户甲属于两个户口，但也明确10户甲并无实际房屋，所以该两户口指户口指向房屋仍是涉案房屋，证明原告是该房屋唯一户籍在户籍在册人。无异议。证据8无异议。证据9真实性无异议，证明事项有异议，不能证明原告在涉案房屋内实际居住。证据10真实性无异议，证明事项有异议，不能证明原告在涉案房屋内独自居住。证据11真实性无异议，该证据只说明冯旭杰在此居住，但并未说明该房屋无他人居住，且于第三项中户籍在户籍在册情况明确列明涉案房屋有三人户籍在册。2和证据13真实性无异议，证明事项有异议，房屋租金户名仍是原承租人，无法显示原告所说居住情况，电费缴纳证明也不能证明原告居住情况，更不能证明其在该房屋内独自居住。证据14真实性无异议，被告所列举的冯旭红、曹逢瑞的送达地址是户籍地户籍地址，所称该二人非涉案房屋户籍在户籍在册人不是同一法律关系，据也已指明并不存在10户甲这一房屋，所以10户与10户甲两个户口本户口本均指向涉案房屋。iv> 第三人对原告提交的证据意见为，证据1同被告意见。原承租人死亡变更申请应当在六个月之内提出，没有提出的由被告来指定承租人。证据2真实性无异议，证明事项有异议，10户与10户甲是同一处房屋。证据3真实性无异议，证明事项与被告一致。证据4真实性无异议，证明事项有异议，10户与10户甲为同一处房屋。证据5和证据6第三人不知情。证据7没有异议。证据8和证据9同被告意见。证据10真实性无法确定。证据11里面有三个人户口，三个人共同居住。证据12和证据13真实性无异议。证据14同被告意见。 原告对第三人提交的证据质证意见为，证据1无异议。证据2同对被告证据质证意见。证据3同对被告证据质证意见。证据4真实性无法认定，亲属关系证明应由公安部门出具。证据5真实性合法性无异议，对冯旭红三个字有异议，该证据只能证明冯旭红代替原告缴纳过房屋，冯旭红非涉案房屋实际缴纳人。证据6真实性合法性无异议，冯旭红已经离异，应提供离婚证及离婚协议，该证据不能证明其无房，冯旭红名下实际有房产，在青岛市台柳路社区北小区4号楼2单元102室，该事实由冯旭红持有离婚协议书予以证实，请求法庭要求冯旭红提供该证据。证据7真实性合法性无异议，证明事项有异议，该证据可以证实10户和10户甲非同一处房屋，曹中函与本案无关联性，该证据与第三人要证明事项无关联性，与本案也无关，不能否定10户甲与原承租人非同一地址事实，并不能够否定10户甲与涉案房屋门牌号不一致事实。证据8有异议，该房屋我实际居住，该房屋尚未拆除，我还在此居住。证据9真实性合法性有异议，证人没有出庭作证，不能认可。三个人不同年龄做同样叙述有异议，证人证言不符合法定形式。 被告对于第三人证据质证意见为证据1到证据7真实性无异议，根据证据7能够看出10户甲原由10户分离出来，并两个户口本户口本指向涉案房屋。无异议。证据9真实性无法确认。 经审理查明，涉案房屋位于本市市北区××10户，该房屋为国有直管公房，原房屋承租人为原告母亲梁金淑，梁金淑于2005年死亡，但之后涉案房屋一直未建立新的承租关系，未确定新的承租人。原告冯旭杰户籍地址为市北区××10户，第三人冯旭红、曹逢瑞户籍地址为市北区××10户甲。2017年7月22日，青岛市市北区人民政府作出《关于对市北区青岛湾四期棚户区改造项目房屋征收决定》，涉案房屋位于征收范围内。因未能达成征收补偿协议，市北区政府于2018年8月21日作出青北补决字[2018]397号《房屋征收补偿决定书》并依法向本院申请强制执行。本院经审查后，于2019年11月27日作出（2019）鲁0203行审292号《行政裁定书》，裁定对青北补决字[2018]397号《房屋征收补偿决定书》准予执行，由市北区政府组织实施。目前涉案房屋尚未被拆除。2020年1月8日，原告通过12345政务热线反映要求办理涉案房屋承租人变更手续。青岛市市北区房产管理一处答复称办理变更手续需要10户和10户甲的户籍人户籍人均到场签字同意才能办理，于1月13日电话告知原告。原告不服，认为被告没有履行职责，向本院提起诉讼，即本案。 另查明，根据被告的事业单位法人证记载，被告夏津路房管所具有事业单位法人资格，举办单位是青岛市市北区房产管理一处，业务范围包括负责辖区内房屋产权产籍管理、直管公房的管理。涉案房屋位于被告辖区内。 以上事实有原、被告、第三人各方提交的证据、当事人陈述、庭审笔录和相关法院生效裁判予以佐证。 本院认为，首先，就被告主张原告未提出书面申请的问题。《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第十七条规定“公有住宅房屋承租人死亡或户口外户口外迁，列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义：…”涉案房屋的原承租人梁金淑早在2005年就已经死亡，承租关系至今未予明确，明显属于上述第十七条规定的情形，12345政务热线设置的目的是为方便群众提出诉求，原告通过向12345政务热线充分阐述了涉案房屋原承租人已经去世多年以及房屋已经征收等情况，提出要求变更涉案房屋承租人的诉求。12345政务热线将原告要求转至市北区房产管理一处，房产管理一处进行了答复。房产管理一处为被告夏津路房管所的举办人，是被告的上级机关，而管理国有直管公房的职责在被告，所以房产管理一处对原告进行答复应视为被告也收到了原告的申请，因此对于被告以原告未提交书面申请为由认为不符合申请形式的主张，本院不予认可。 其次，对于被告是否依法全面履行职责的问题。《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第六条规定“《办法》及本细则所指房产经营单位是指，经市房管机关审查资质合格并按国家规定办理法人登记的从事房产出租、买卖与经营活动的单位（不含城市建设综合开发单位）。”第十一条规定“房产出租单位是指，依法出租公有房产的房产所有权单位或房产经营单位。”被告是具有事业法人资格的单位，业务范围包括辖区内直管公房的管理，属于上述规定中的房产出租单位，其有建立、变更、解除国有直管公房承租关系的职责。涉案房屋就位于被告辖区内，承租单、租金收据等证据也可以证明，涉案房屋确实由被告进行出租管理。《实施细则》第十八条规定“申请人按本细则第十七条规定申请变更承租名义，应当在原承租人死亡或户口外户口外迁之日起六个月内提出。申请变更承租名义或当事人之间不能协商确定新承租人的，房产出租单位可按下列顺序确定新承租人：…”第十九条规定“承租人死亡或户口迁户口迁移，户籍同户籍同住人或同住人在他处有住房且非居住困难的，租单位有权收回房屋，另行出租。承租人全家外迁前或无同住人的承租人死亡前，原住他处而以占房为目的将户口迁户口迁入并居住的，租单位有权责令其限期迁出。”从上述《实施细则》的规定可以看出，国有直管公房原承租人死亡后，房屋出租单位有尽快明确房屋承租关系的职权和职责，根据不同的情况分为依申请行政行为和依职权行政行为，其中第十七条规定的是在当事人在法定期限内提出申请后，房产出租单位应在法定期限内做出行政行为，第十八条、第十九条是规定的是当事人逾期未提出申请或者当事人对确定承租人无法达成一致的情况下，房产出租单位应当主动依职权履行职责按照法定顺序确定新承租人。如果此时已经没有符合法定条件的承租人，房产出租单位应当依职权收回房屋，另行出租并责令不符合条件的人员迁出。本案中，涉案公房的原承租人梁金淑早在2005年就已经死亡，据原告提出申请已经近15年，在这15年的时间里，涉案房屋的承租关系始终处于不明确不稳定的状态。在这种情况下，被告作为国有直管公房的房产出租单位，应当主动履行法定职责，及时明确房屋的承租关系，而不应当不管房屋承租人是否还生存仍继续收取房屋租金。原告通过12345政务热线提出了自己的要求，虽然是申请变更自己为承租人，但实质上是要求明确涉案房屋的承租问题。被告作为直管公房管理单位应当在全面调查事实的基础上，严格准确适用有关规定主动履行自己职责，明确涉案房屋的承租问题。被告仅针对原告的申请，然后以原告不能提供第三人同意为由认为原告不符合变更承租人条件，显然没有依照《实施细则》的规定主动完整的履行法定职责，使涉案房屋的承租权、居住使用权等权利义务关系仍然处于不明确、不稳定的状态。尤其是涉案房屋被征收后，使问题更加复杂化，激化了当事人之间的矛盾。被告在对12345热线的答复以及本案答辩书中均没有提出涉案房屋承租关系已经终止，也没有否认自己对涉案房屋具有管理权，只是主张原告不符合变更承租人条件，但在庭审中又称涉案房屋的房屋承租关系在房屋被征收后就已经终止。这也说明，被告作为涉案公房的房屋出租单位，针对原告的要求，并没有进行清晰完整明确的答复，也没有完整履行职责。国有直管公房属于国有资产，房产出租单位的公房管理行为，属于对国有资产进行管理的行为，不仅要保障有关人员的权益，同时也要保障国家的权益。被告作为涉案公房的房屋出租单位，在全面调查认定事实后，如认为涉案房屋还能够建立承租关系而且存在符合承租条件的人员，就应及时依据规定确定新的承租人，明确公房承租权利义务关系；如果认为涉案房屋已经没有符合承租条件的人员，就应及时决定收回房屋，另行出租，防止国有资产权益被长期非法侵占；如果认为涉案房屋已经不能再建立公房承租关系或者不属于本单位管理，也应当全面准确答复当事人，使当事人能够及时行使自己的权利。根据被告提交的证据材料，不能认定被告已经全面准确的履行职责。原告证据可以证明其在今年1月份就提出了申请，为避免问题久拖不决，增加当事人负担，同时鉴于司法权不能过于干预行政权，更不能代替行政权作出行政决定，被告应依据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第二十条的规定，被告应完整履行法定职责，并在本判决生效后十五日内对原告申请作出书面答复或决定。 综上，被告应在查明涉案房屋相关事实的基础上，依照国有直管公房管理的相关规定全面履行法定职责，明确涉案房屋的承租问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告青岛市市北区房产管理一处夏津路房管所在本判决生效之日起十五日内对原告申请事由全面履行法定职责，依法作出书面答复或决定； 二、驳回原告冯旭杰的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，通过山东法院诉讼服务平台向本院递交上诉状，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  刘永涛 人民陪审员  张爱英 人民陪审员  翟志华 二〇二〇年八月十七日 书 记 员  招立琛