广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行初176号原告杨茂辉，男，1953年3月17日出生，汉族，住广东省茂名市**********。委托代理人谢瑞青、李顺华，均是北京在明律师事务所律师。被告茂名市茂南区人民政府。法定代表人廖述毅，区长。委托代理人林郁森，茂名市茂南区司法局工作人员。原告杨茂辉诉被告茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）强制拆除一案，于2019年9月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月29日受理后，于2019年10月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告杨茂辉及其委托代理人谢瑞青、被告茂南区政府的委托代理人林郁森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告茂南区政府于2018年9月27日对原告杨茂辉位于茂名市茂南区*******的房屋组织实施了强制拆除行为。原告杨茂辉诉称：原告在茂名市茂南区袂花镇后岭管区南全村拥有合法房屋。据政府称，因深茂铁路建设项目需征收原告房屋，因补偿不合理，双方未能达成协议。2018年9月27日，被告在未经原告许可、未履行法定程序的情况下，组织人员强行将原告上述房屋拆除，导致原告房屋灭失，屋内物品也遗失损毁殆尽。原告认为，行政机关应当坚持依法行政，被告在未履行法定程序、未经原告允许的情况下强制拆除原告房屋的行为缺乏事实和法律依据，该行为严重侵犯了原告的合法权益，也造成了极坏的社会影响。为此，原告特依法向贵院提起本诉，恳请贵院依法审理，依法判决确认被告2018年9月27日强制拆除原告位于茂名市茂南区袂花镇后岭管区****屋的行为违法。原告杨茂辉向本院提交了以下证据：证据1.茂（区）集建（94）字第11xx号《集体土地建设用地使用证》。证明涉案土地为集体土地；证据2.房屋所有权证。证明原告对涉案房屋拥有合法所有权的事实；证据3.茂南城郊经济开发试验区管理委员会《关于杨茂辉信访事项处理意见书》。证明被告组织实施了拆除原告房屋的行为；证据4.强拆后现场照片。证明原告房屋被拆的事实。被告茂南区政府没有提交书面答辩意见，其在庭审辩称：原告所诉我府强拆其房屋的行为违法的事实不成立。因涉案土地被征收是经茂名市政府批准的，主要用于深茂铁路建设项目。原告在集体土地已被征收的情况下，因不服房屋被征收的补偿价格而拒绝搬迁，没有法律依据。而且，我府在拆除原告房屋前已经履行了相应的法律程序，告知原告房屋被征收的价格及不配合拆迁的后果。因此，原告所称房屋被强拆不合法的事实不成立。被告茂南区政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：证据1.限期办理补偿登记手续及搬迁告知书、证据2.限期配合清点告知书、证据3.送达回证及照片。该组证据均证明被告已依照法律程序，告知原告因国家建设需要对其房屋予以征收的事实；证据4.《房屋征收决定书》、证据5.房屋征收决定书送达回证及现场照片。均证明被告作出征收原告房屋决定并依法送达给原告的事实；证据6.原告提交的申请答复书。证明原告已知道被告依法征收其房屋的事实；证据7.《房屋征收补偿安置告知书》及现场照片。证明被告对征收原告的房屋已依法作出补偿安置的事实；证据8.《强制执行催告书》及现场照片、证据9.《行政强制执行决定书》及现场照片。均证明被告对征收原告房屋已作出强制执行决定并送达给原告的事实；证据10.《房屋测绘和附属物清点成果报告》。证明被告依法对原告被征收的房屋作出清点及评估的事实；证据11.领导做拆迁户杨茂辉思想工作照片。证明征收原告房屋及强制执行后，被告各级领导多次与原告协商沟通的事实。经庭审质证，原告杨茂辉对被告茂南区政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1至证据5的真实性无异议，但对其合法性、证明目的不予认可。认为原告的房屋是集体土地上房屋，被告作出《房屋征收决定书》缺乏事实和法律依据；对证据6的真实性无异议，认为该证据不能证明被告是依法进行征收的，且恰好证明原告对征收的合法性及相应的补偿标准是有异议的；对证据7的真实性无异议，但对其证明内容不认可，认为不能证明被告是依法作出的；对证据8至证据9的三性均不予认可，认为没有依法送达给原告，且从照片上可以看出，相关材料是直接张贴在原告的门上，没有要求原告进行签字，不符合留置送达的法定条件；对证据10的三性均不予认可，认为该证据被告没有提交原件，且从该复印件看，该报告没有任何单位加盖公章，仅是清点的内容，并不涉及评估，无法达到被告的证明目的。另外，该报告所记载的面积与原告房屋的实际面积不符；对证据11所述的协商事实无异议，但不能证明被告拆除行为的合法性。被告茂南区政府对原告杨茂辉提交的证据发表以下质证意见：对证据1至证据2的合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议。认为两份证据恰好说明被告征收原告房屋适用104号文《茂市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》的标准作为补偿依据是正确的；对证据3的真实性无异议，对证明内容有异议，认为强拆原告房屋的行为是经过告知后所实施的行为；对证据4的三性不予认可，认为原告所拍摄的照片没有拍摄时间，没有拆迁前后对比。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。本院根据上述有效证据，确认如下事实：杨茂辉被拆除的房屋位于茂名市茂南区*******。1994年4月5日，杨茂辉领取了涉案土地的茂（区）集建（94）字第11xx号《集体土地建设用地使用证》，取得了本村260平方米宅基地的使用权。2017年7月，广东省国土资源测绘院就杨茂辉的房屋作出《新建深圳至茂名铁路江门至茂名段工程房屋测绘和附属物清点成果报告》。2017年11月9日，茂南区政府向杨茂辉作出《限期办理补偿登记手续及搬迁告知书》，以杨茂辉的房屋在深茂铁路建设项目征地范围内为由，要求其到居委会办理补偿登记等事宜，并决定对其房屋征收补偿591380元。同日，茂名市茂南城郊经济开发试验区管理委员会（以下简称茂南开发区管委会）对杨茂辉作出《限期配合清点告知书》，告知其将上门清点补偿项目。上述两份告知书均于次日留置送达给杨茂辉。2017年11月16日，茂南区政府对杨茂辉作出《房屋征收决定书》，决定对杨茂辉位于茂名市茂南开发试验区**居委会***的房屋予以征收，并给予591380元的征收补偿，同时给予解决不超过150平方米的土地安置。还要求杨茂辉于收到决定书三日内将房屋腾空交付征收实施单位拆除。该房屋征收决定书于当日留置送达给杨茂辉。同年11月17日，杨茂辉书面请求茂南区政府就相关征收问题作出书面答复。在该请求书里，杨茂辉表明其已收到茂南区政府对其作出的《房屋征收决定书》。2018年6月5日，茂南区政府向杨茂辉作出《房屋征收补偿、安置告知书》，告知其房屋及其他构筑物、一次性支付搬迁费、临时安置费等补偿，合计729042.88元。同时，还告知如配合搬迁的可以给予补助奖励共计282017.15元。2018年6月11日，茂南区政府向杨茂辉作出《强制执行催告书》，限其于2018年6月14日将房屋腾空交付征收实施单位拆除。2018年6月20日，茂南区政府作出《行政强制执行决定书》，决定于2018年6月27日对杨茂辉的房屋进行强制拆除。上述告知书、决定书、催告书均由工作人员粘贴在杨茂辉房门留置送达。2018年9月27日，茂南区政府对杨茂辉位于茂名市茂南区*******的房屋组织实施了强制拆除行为。杨茂辉于2019年4月22日向国家信访局投诉茂南区政府违法强拆其房屋，茂南开发区管委会于2019年5月13日向其作出《关于杨茂辉信访事项处理意见书》，认为茂南区政府依法征收其房屋，不存在动用武力强征强拆的问题。杨茂辉认为茂南区政府在未履行法定程序的情况下强制拆除其房屋的行为侵犯其合法权益，于2019年9月24日向本院提起诉讼，请求确认茂南区政府2018年9月27日强制拆除原告位于茂名市茂南区袂花镇后岭管区****屋的行为违法。本案在审理过程发现，茂南区政府在其作出的《限期办理补偿登记手续及搬迁告知书》《限期配合清点告知书》《房屋征收决定书》等书证中，多次提及涉案土地已经广东省国土资源厅批准征收和发布了《征收土地方案公告》的事实，但其在提交的证据中又无附有涉案土地已被依法征收的相关文件。因此，为了查明本案的事实，本院在庭审中责令茂南区政府在五个工作日内补充提交涉案土地经省级人民政府批准征收的文件及当地政府发布征收土地方案公告等证据。庭后，茂南区政府明确表示无法提供涉案土地经省级人民政府批准的征收文件和征收土地方案公告等证据。但补充提交了茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2017年1月13日发布的茂南国字[2017]2号《征地预公告》及《深茂高铁辅助路扩建茂名大道西侧征地红线图》，拟证明涉案土地已被征收的事实。本院认为：根据双方的诉辩意见，本案存在的争议焦点有两个方面：一是本案适格被告是茂南区政府还是茂南开发区管委会，二是被诉强制拆除行为是否合法。关于本案适格被告是茂南区政府还是茂南开发区管委会的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”茂南区政府作为县级人民政府具有组织实施征地工作的法定职权。茂名市人民政府制定的《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（茂府[2012]104号）第三条规定：“茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置职责分工如下：区人民政府负责辖区内房屋征收补偿安置的具体组织实施工作。所在地的镇人民政府、街道办事处以及村（居）民委员会负责做好房屋征收与补偿安置的具体工作；……”该办法第七条规定：“区人民政府按照法定程序发布公告，并与被征收人签订补偿安置协议，兑现补偿款，被征收人搬离房屋后，方可实施房屋拆除。”根据上述规定，茂南区政府负责涉案房屋征收补偿安置的具体组织实施工作，茂南开发区管委会负责涉案房屋的征收补偿安置的具体工作。事实上，茂南区政府先后向杨茂辉作出《限期办理补偿登记手续及搬迁告知书》《房屋征收决定书》《房屋征收补偿、安置告知书》《强制执行催告书》《行政强制执行决定书》等征收拆迁相关文书。而且，茂南开发区管委会向杨茂辉作出的《关于杨茂辉信访事项处理意见书》中，也明确指出茂南区政府对涉案土地及房屋实施了征收行为。由此可以认定，茂南区政府是涉案房屋组织实施征收补偿工作的主体，而茂南开发区管委会只是茂南区政府的下级部门，是茂南区政府的派出机构，不具有征收集体土地和集体土地上房屋的职权，即使其根据茂南区政府的行政命令在本案的征收程序中实施了作出《限期配合清点告知书》等相关征收行为，均应视为受茂南区政府委托所实施的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，茂南开发区管委会在涉案征收工作中实施的行为所产生的责任均应由茂南区政府承担，故本案适格被告应当是茂南区政府，而不是茂南开发区管委会。茂南区政府认为其不是适格被告的主张没有事实根据和法律依据，对其主张本院不予采纳。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。从本案所附的证据来看，涉案土地未经省级人民政府批准征收，当地人民政府也未发布征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，据此可以确认涉案土地和房屋未经合法征收程序。虽然茂南区政府对涉案房屋已作出《房屋征收决定书》《强制执行催告书》《行政强制执行决定书》等文书，履行了强制拆除涉案房屋的相关程序，但其在涉案土地和房屋未经依法征收的情况下实施了强制拆除涉案房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定。况且，即使茂南区政府对涉案土地和房屋已履行了合法的征收程序，其也不具有对涉案房屋实施强制拆除的职权，应当依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，在被征收人拒绝交出土地和房屋的情况下依法申请人民法院强制执行，而不是自行组织相关部门强制执行。因此，茂南区政府实施强制拆除杨茂辉房屋的行为，违反了上述法律法规的规定，应属违法的行政行为。杨茂辉据此请求确认被诉强制拆除行为违法的理由成立，本院应当予以支持。茂南区政府主张其实施的强制拆除行为具有法律依据，并不违法，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。由于被诉行政强制拆除行为已经履行完毕，不具有可撤销的内容，故应当确认被诉强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告茂名市茂南区人民政府对原告杨茂辉位于茂名市茂南区*******的房屋进行强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告茂名市茂南区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  欧卫慧二〇二〇年七月六日法官助理  邹君萍书 记 员  吴虹莹附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。《中华人民共和国行政强制法》第十三条行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。