中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民终1942号 上诉人（原审被告）：邵东邦盛置业有限公司，住所地湖南省邵东县两市镇文体路**。 法定代表人：刘国忠，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：肖才元，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨超，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：邵东市人民政府（原邵东县人民政府），住，住所地湖南省邵东县兴和路**/div> 法定代表人：周玉凡，该市市长。 委托诉讼代理人：刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：邵东县生态产业园管理委员会，住所地，住所地湖南省邵东县大禾塘街道办事处兴盛路邦盛写字楼****iv> 负责人：刘文，该管理委员会主任。 委托诉讼代理人：赵宏宇，湖南宏彦律师事务所律师。 上诉人邵东邦盛置业有限公司（简称邦盛公司）因与被上诉人邵东市人民政府（原邵东县人民政府，统一简称邵东市政府）、邵东县生态产业园管理委员会（简称邵东生态产业园）合同纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（简称原审法院）（2018）湘民初47号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。邦盛公司委托诉讼代理人肖才元、杨超，邵东市政府委托诉讼代理人刘昕，邵东生态产业园负责人刘文、委托诉讼代理人赵宏宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 邦盛公司上诉请求：1.撤销原审法院（2018）湘民初47号民事判决；2.改判驳回邵东市政府、邵东生态产业园的全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用全部由邵东市政府、邵东生态产业园承担。理由如下：（一）原审判决忽略了合同签署的背景事实，《项目合作开发合同书》《项目合作开发合同补充协议书》（简称《补充协议书》）系邵东市委市政府招商引资、鼓动邵东籍人士回乡投资建设家乡的产物，政府决策的程序合法、内容合理，是签约当事人的真实意思表示。土地价差由政府另行补贴一直是邵东地区的做法，本项目合同符合邵东市政府一贯性招商优惠政策及“一事一议”原则。（二）原审判决忽略了本案合同关于利益平衡的相关内容，案涉合同并非简单的土地价差返还，邦盛公司还承担着配合政府拉动经济提升区域形象的整体合作、分担公共设施的兴建等义务。在《湖南邵东生态产业园3000亩土地整体开发项目招商公告》公告期内，并无第二家企业参与谈判，不存在损害潜在商业竞争者的合法权益，更没有破环公平竞争的秩序。（三）原审判决忽略了生态园区开发前土地市场价格极低的历史现状。根据邵政发（2008）28号《邵东县人民政府关于执行城（集）镇新的基准地价的通知》，案涉项目地区的住宅用地基准地价为192元/平方米，商服用地基准地价为243元/平方米，远低于案涉合同约定的邦盛公司受惠价格23.24万元/亩。邦盛公司以23.24万元/亩的价格取得案涉土地，明显高于基准地价，符合邵东市政府、邵东生态产业园的利益。（四）原审判决将以公用设施建设费的名义返还土地出让金差价补贴的习惯认定为恶意串通，定性错误。土地出让金差价返还是政府招商引资的习惯做法，至于以何种名目返还对邦盛公司而言并无差别，也并不要求提供任何“公用设施建设单据”进行核验。案涉合同不存在以合法形式掩盖非法目的或恶意串通的情况，没有违反国家法律行政法规效力性强制性规定，不应认定为合同无效。（五）原审判决忽略本案基本事实及证据，简单地将周国利刑事判决书的结论作为本案判决的主要依据，是错误的。首先，案涉合同的签署是邵东市政府按照严格的程序与广泛深入的研究后的集体意思表示，并非个人行为。其次，刑事判决认定案涉合同是周国利“滥用职权”的结果，没有事实依据，且刑事判决的认定并不具有拘束力，如有相反证据亦可推翻。即便滥用职权，也是邵东市政府内部商议程序问题，不应将此作为对邦盛公司的抗辩。（六）本案不存在恶意串通，不符合恶意串通的评判标准。《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定的合同无效应同时具备两个要件，即当事人主观上有损害国家、集体或者第三人利益的恶意，客观上实施了相互串通的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条规定，当事人对其提出的存在恶意串通的事实主张，应提供充分的证据以达到足以排除合理怀疑的证明标准，否则，其主张的恶意串通的待证事实便难以认定。本案中，邵东市政府与邦盛公司主观上都无损害国家集体或第三人利益的恶意，也没有实施相互串通的行为，不存在恶意串通。个别人之间的经济往来不能代表邵东市政府和邦盛公司，原审混淆了不同主体，导致判决发生根本性错误。（七）本案并非国有建设用地使用权出让合同纠纷，而是招商引资合同纠纷。招商程序公开合法，且并不存在《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定的两个以上意向用地者，该条也不属于效力性强制性规定。原审判决错误适用该条，进而根据合同法第五十二条第五项规定，认定案涉合同无效，适用法律错误。（八）《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》明确强调“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往”。本案应当遵循贯彻党中央、国务院近年来一系列关于产权保护的规定，避免公权力滥用。 邵东市政府答辩称，（一）《补充协议书》第三条关于土地价格的约定，实质上违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款关于国有建设用地使用权应通过公开竞价方式取得的效力性强制性规定，损害国家利益，应为无效。（二）邦盛公司只承建了招商公告和土地规划条件书中要求承建的公用配套基础设施，并未额外承建由政府负担的公用基础设施。案涉协议关于公用基础设施建设的约定，是以合法形式实施违法行为，应为无效。（三）（2018）湘03刑初22号刑事判决已经认定周国利在担任邵东市委书记期间，收受刘国忠的贿赂，并通过召开市委常委会的方式研究决定以拨付基础设施建设费等名义违法返还土地出让金及税费，给国家利益造成重大损失。邦盛公司采取向国家工作人员行贿的手段签订案涉协议，属于恶意串通损害国家利益的行为，案涉《补充协议书》第三条应认定为无效。（四）根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还。案涉《补充协议书》第三条无效，邦盛公司据此取得的土地出让金返还款及税费返还款共计45792.0935万元，应返还给邵东市政府。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 邵东生态产业园口头答辩称，第一，同意原审判决结果以及邵东市政府的答辩意见。第二，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十一条规定，建设用地使用人应当依照法律规定及合同约定支付出让金等费用，该强制性义务必须全面真实的履行。第三，邵东市政府没有退税的权力，返还给邦盛公司的土地出让金和税费是以邵东市政府的财政收入支付的，严重损害国家利益和邵东市人民的共同利益，应当予以退还。 邵东市政府和邵东生态产业园向原审法院起诉请求：1.依法确认2010年6月23日签订的《项目合作开发合同书》《补充协议书》违法无效；2.依法判决邦盛公司返还因《项目合作开发合同书》《补充协议书》而取得的土地出让金返还款人民币43707.2735万元、契税返还款人民币2084.82万元，共计人民币45792.0935万元；3.本案诉讼费由邦盛公司承担。 原审法院经审理查明： 2008年至2010年，邵东市委多次召开市委常委会，决定成立邵东生态产业园，将邦盛公司招商到邵东生态产业园进行项目投资开发，并决定将该产业园内3000亩土地的土地使用权出让给邦盛公司从事项目建设。邵东市委多次与邦盛公司进行投资谈判，洽谈邵东生态产业园开发投资事项及优惠政策等事宜。2010年4月23日，邵东市委召开市委常委会，研究决定以公用设施建设补贴的名义将土地出让金返还给邦盛公司，并形成了市委常委会纪要。2010年6月23日，邵东市政府（甲方）、邵东生态产业园（乙方）按照邵东市委常委会的决定等，与邦盛公司（丙方）签订《项目合作开发合同书》及《补充协议书》。其中，《项目合作开发合同书》主要内容有：一、项目用地位置。项目用地位于邵东县城规划中的绿汀大道以东、邵阳大道以北、虹桥路以西、拟调整的北岭路以南地块，以及邵阳大道以南、兴和大道以北、兴盛路以东从居住用地（R21）起、虹桥路以西的地块，不足3000亩部分根据丙方实际开发建设需要在该地块以东或以北补齐。乙方拟将该地块按规划控制供丙方整体开发建设。丙方实际用地及开发建设区域须以竞得相应土地的使用权为前提条件，但三方另有约定的除外。二、建设内容。丙方在该地块内计划建设的内容为达到国家标准的五星级酒店；中高档住宅、写字楼、商业步行街等商住开发及项目用地范围内的支路、幼儿园、小区垃圾站、各片区居住区绿地及各片区居住区内公用配套设施。三、丙方拟取得的约3000亩国有土地使用权分期以公开挂牌出让方式取得。每宗地的出让条件详见该宗地挂牌时的出让条件书。丙方如竞得上述土地，应按供地批次分别与邵东县土地管理部门另行签订土地使用权出让合同，并在签订合同之日起3个月内按约定支付土地使用权出让金的70%，余款在12个月内付清。四、丙方项目的建设除享受邵东现有相关优惠政策外，甲方承诺就丙方项目建设相关的报建费、城市配套费、防空地下室易地统建费、发展新型墙体材料专项用费及散装水泥专项资金等行政事业性收费出台专门优惠政策文件，给予丙方最大限度的减免优惠，并继续享受新出台的优惠政策。甲方承诺将该项目列入县重点工程，享受县重点工程相关优惠待遇，予以重点保护，跟踪服务，简化相关审批手续，并提供与政府对接的相关手续审批绿色通道，为丙方营造良好的投资建设经营环境。该合同还约定了三方的违约责任等。《补充协议书》主要内容是：一、补充约定项目建设内容等，并细化了土地挂牌的时间和范围；二、协议第三条为“土地价格的约定”：1.第一、二、三期土地共1500亩给予丙方优惠使其实际受惠于23.24万元/亩。2.若该优惠土地价格低于摘牌价，其差额部分由甲方财政部门在丙方按约定缴纳土地出让金后2个月内专项预算安排给乙方作为丙方公用设施建设费用，乙方应在丙方缴纳土地出让金后3个月内，将该公用设施建设费汇入到丙方账户。3.若第四、五期约1500亩住宅或商业用地范围内任一块土地的竞买价超过50万元/亩的价位，丙方有权决定是否继续竞买，并区别情况作以下处理：A、如果丙方继续竞买并最终摘牌，甲方在丙方按约定缴纳土地出让金后2个月内按摘牌价的25%专项预算安排给乙方作为丙方公用设施建设费用，若丙方未竞得该土地，则不享受本条规定的优惠待遇；B、若甲乙方有意指定或指示下属单位或个人等恶意参与土地竞买，从而导致丙方无法竞得该土地的，视为甲乙方违约，对丙方的损失由甲乙方负责赔偿；C、在各期挂牌土地竞买过程中，如其他竞得者放弃竞得土地的，丙方对于重新挂牌并竞得的土地，甲、乙方仍须按本条第3款A项的约定办理。4.丙方按摘牌价的标准缴纳各地块相关税费，但丙方所缴纳的超出本协议约定价格部分产生的税费，由甲方奖励给乙方，再由乙方奖励给丙方作为公用设施建设费用；三、合同还约定了三方的违约责任等。上述合同签订后，2010年9月至2017年12月，邦盛公司通过分期挂牌出让方式取得邵东生态产业园第一、二、三期土地23块、共计1473.21亩国有土地的使用权，并与邵东市国土资源局陆续签订了23宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》，挂牌成交价共计86385.0848万元。邦盛公司按摘牌价缴纳了绝大部分土地出让价款和契税，邵东市财政局、邵东生态产业园分期将土地出让摘牌价高于23.24万元/亩的土地出让价款和契税以公用设施建设费名义返还给邦盛公司，共计返还土地出让金43707.2735万元和与减少的土地出让金对应的契税2084.81568万元，共计返还45792.08918万元。 在涉案项目的洽谈、合同签订以及合同履行过程中，邵东市委、市政府以及相关部门多次召开各类会议研究项目开发建设事宜，其中有部分会议涉及到了给予邦盛公司优惠政策的具体内容。关于公用设施建设的问题，邦盛公司只承建了招商公告和土地规划条件书中要求承建的公用配套基础设施，且上述设施的产权归属邦盛公司，并未再额外承建由政府负担的公用基础设施。邦盛凤凰城（案涉项目的名称）周边道路建设、凤凰城电力、自来水、土地平整、昭阳小学等基础设施建设以及邦盛凤凰城征地拆迁项目，均是政府投资完成。 另查明，原邵东市委书记周国利因涉嫌犯受贿罪于2018年3月5日被湖南省监察委员会立案调查并留置，于同年7月25日被逮捕。2018年9月17日，湖南省湘潭市人民检察院以潭检公一刑诉［2018］29号起诉书指控周国利犯受贿罪、滥用职权罪、巨额财产来源不明罪向湖南省湘潭市中级人民法院（简称湘潭中院）提起公诉。湘潭中院于2019年4月25日作出（2018）湘03刑初22号刑事判决，判处周国利犯受贿罪、滥用职权罪和巨额财产来源不明罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑十七年，并处罚金人民币七十万元。周国利在上诉期间没有提出上诉，该判决已经生效。（2018）湘03刑初22号刑事判决认定的犯罪事实与本案有关的内容如下：第一，上述刑事判决在查明周国利受贿罪事实部分认定，“2009年至2012年，被告人周国利利用担任中共邵阳市委常委、中共邵东县县委书记的职务便利，在国有土地使用权出让、违法返还土地出让金和契税等方面，为邦盛公司法定代表人刘国忠（另案处理）提供帮助。2009年至2016年，周国利多次收受刘国忠给予的财物，折合人民币共计33万元。”第二，上述刑事判决在查明周国利滥用职权罪事实部分认定，“在周国利主导下，……为了规避土地出让金、契税不能返还的相关法律法规、政策，在2010年4月23日周国利主持召开县委常委会，研究决定以公用设施建设补贴的名义将土地出让金变相返还给邦盛公司，并形成了县常委会纪要。……经鉴定，邵东县财政局、邵东生态产业园以公用设施建设费用名义返还邦盛公司土地出让金人民币43707.2735万元、契税人民币2084.81568万元，共计给国家造成人民币45792.08918万元土地出让收益损失。”上述刑事判决在犯罪事实评判部分认定：“关于被告人周国利的行为是否构成滥用职权罪的问题。经查，被告人周国利利用集体研究的形式，未经国土部门评估，针对特定企业，超越职权决定出让土地价格且违法决定土地出让金和契税的返还，违反国务院文件规定的优惠政策，造成45792.08918万元国有土地出让收益损失，其行为构成滥用职权罪。其辩护人提出被告人周国利的行为不构成滥用职权罪的辩护观点及理由均不能成立，本院不予采纳。”第三，上述刑事判决在犯罪事实评判部分认定，“关于是否应核减被告人周国利滥用职权犯罪的部分数额问题。经查，（1）被告人周国利在2012年4月离任邵东县委书记后，仍然担任邵阳市委常委、副市长，分管国土等部门，期间也未对自己的滥用职权行为提出过纠正意见，其离任邵东县委书记后的损失不应予以核减。（2）本案中没有证据证实邦盛公司承建了应该由邵东县人民政府承建的部分公用设施。故辩护人提出应核减滥用职权犯罪的部分金额的辩护意见不能成立，本院不予采纳。”第四，上述刑事判决在周国利犯罪性质认定部分载明，“本院认为，被告人周国利身为国家工作人员，利用职务便利及其职权所形成的便利条件，为他人谋取利益，单独或伙同他人非法收受他人财物，数额特别巨大，其行为构成受贿罪”；“被告人周国利在担任邵东县委书记期间，在招商引资过程中，以常委会会议讨论等集体研究的形式，违法决定将邵东县人民政府应得的国有土地出让金、契税以公用设施建设费用的名义返还给邦盛公司，给国家造成人民币45792.08918万元国有土地出让收益流失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。” 原审法院认为，本案的争议焦点是：案涉2010年6月23日签订的《项目合作开发合同书》及《补充协议书》是否有效，邦盛公司是否应当向邵东市政府返还所获得的“公用设施建设费用”和相关税费返还款共计45792.0935万元。 关于合同效力的问题。邵东市政府、邵东生态产业园与邦盛公司于2010年6月23日签订的《项目合作开发合同书》内容主要是对邦盛公司开发邵东生态产业园的项目内容、项目用地交付条件、项目规划设计、项目开发用地取得方式、政府优惠原则和争议解决方式等进行约定；同日三方签订的《补充协议书》主要是对上述《项目合作开发合同书》具体实施方式进行约定，其中包括项目规划和建设内容、土地挂牌时间和供地范围、相关配套设施建设、相关优惠政策（协议第五条）、项目保证金的使用范围、违约条款等内容，两份合同的上述约定没有违反法律、法规的强制性规定，邵东市政府和邵东生态产业园虽主张合同全部无效，但并无证据证明这些条款存在无效情形，邦盛公司也是通过建设用地使用权出让挂牌程序竞得案涉土地使用权，因此，该协议的上述部分条款应属有效。但《补充协议书》第三条“土地价格的约定”，违反了法律、法规的强制性规定，且存在恶意串通损害国家利益的情形，应属无效。理由如下：（一）该补充协议第三条（“土地价格的约定”）违反了《中华人民共和国物权法》对建设用地使用权出让的相关规定。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，案涉土地使用权的出让虽系采取招标方式进行的，但本案三方当事人通过事先的合同约定将土地价格确定为较低价格，并以“公用设施建设费用”的名义作为地方政策优惠将该价格与公开竞价的价格之间的差价返还给土地使用权竞得人，三方当事人这一行为系规避《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定的行为，实质上违反了该条关于国有建设用地使用权应通过公开竞价方式取得的强制性规定，损害国家利益。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，《补充协议书》第三条因违反法律的强制性规定应认定为无效。（二）根据湘潭中院（2018）湘03刑初22号刑事判决认定的事实，周国利在担任邵东市委书记期间，收受刘国忠的贿赂，并通过召开市委常委会的方式研究决定以公用设施建设补贴的名义将土地出让金变相返还给邦盛公司，邵东市政府、邵东生态产业园按照该常委会的决定与邦盛公司签订《项目合作开发合同书》及《补充协议书》，给国家造成共计43707.2735万元的土地出让金收益和2084.81568万元的契税损失。这些事实表明在签订《补充协议书》过程中起决定性作用的周国利与邦盛公司之间存在恶意串通行为，给国家造成损失，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，案涉《补充协议书》第三条亦因存在恶意串通损害国家利益的情形，应认定为无效。 根据《中华人民共和国合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿”的规定，邦盛公司获得的邵东市政府以“公用设施建设费用”名义返还的土地出让价款43707.2735万元以及减少的土地价款对应的税费2084.81568万元，共计45792.08918万元，应返还给邵东市政府。 综上所述，邵东市政府和邵东生态产业园的诉讼请求部分成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第五项、第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，判决： 一、确认邵东市政府、邵东生态产业园与邦盛公司于2010年6月23日签订的《补充协议书》第三条无效； 二、由邦盛公司于该判决生效之日起60日内向邵东市政府返还45792.08918万元； 三、驳回邵东市政府和邵东生态产业园的其他诉讼请求。 案件受理费2331400元，由邵东市政府、邵东生态产业园共同负担331400元，由邦盛公司负担2000000元。 本院认为，本案争议焦点为：《补充协议书》第三条是否有效，邦盛公司是否应当向邵东市政府返还所获得的“公用设施建设费用”和相关税费返还款共计45792.08918万元。 根据原审查明，签订《项目合作开发合同书》及《补充协议书》属于邵东市政府、邵东生态产业园落实招商引资政策而实施的行为，约定的主要内容为邦盛公司在邵东市投资开发建设，邵东市政府、邵东生态产业园直接或间接给予一定政策优惠或经营便利等相关问题。 《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，合同无效。湘潭中院（2018）湘03刑初22号刑事判决已经认定，“2009年至2012年，被告人周国利利用担任中共邵阳市委常委、中共邵东县县委书记的职务便利，在国有土地使用权出让、违法返还土地出让金和契税等方面，为邦盛公司法定代表人刘国忠（另案处理）提供帮助。2009年至2016年，周国利多次收受刘国忠给予的财物，折合人民币共计33万元。”“被告人周国利在担任邵东县委书记期间，在招商引资过程中，以常委会会议讨论等集体研究的形式，违法决定将邵东县人民政府应得的国有土地出让金、契税以公用设施建设费用的名义返还给邦盛公司，给国家造成人民币45792.08918万元国有土地出让收益流失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。”根据上述刑事判决查明的事实及认定，原审法院认定在签订《补充协议书》过程中起决定性作用的周国利与邦盛公司之间存在恶意串通行为，给国家造成损失，并根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，认定《补充协议书》第三条无效，并无不当，本院予以维持。邦盛公司主张其与周国利不存在恶意串通损害国家利益的情形、《补充协议书》第三条应为有效，与刑事判决认定事实不符，本院不予支持。 根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。案涉《补充协议书》第三条无效，原审判令邦盛公司向邵东市政府返还因此取得的案涉土地出让金、契税返还款，具有事实和法律依据，本院予以维持。邦盛公司主张其不应返还该款项，理据不足，本院不予支持。 综上，邦盛公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2331400元，由邵东邦盛置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  江显和 审判员  张颖新 审判员  黄西武 二〇二〇年八月二十四日 法官助理陈海霞 书记员黄琪