银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初171号原告刘宏伟，女，1966年9月9日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。委托代理人赵传学、龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师，一般授权代理。被告银川市西夏区住房城乡建设和交通局，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区贺兰山路西夏区行政中心。法定代表人陈钢，该局局长。委托代理人王春雪，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人高艺璠，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市西夏区土地整理中心，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区丽子园北街**。法定代表人程二兵，该中心主任。委托代理人吴宏伟，该中心工作人员，特别授权代理。委托代理人王璐，宁夏方和圆律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市西夏区怀远路街道办事处，住，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区市民大厅院内/div>法定代表人曹建辉，该街道办主任。出庭行政机关负责人石倩，该街道办副主任。委托代理人曹慈义，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。原告刘宏伟诉被告银川市西夏区住房城乡建设和交通局（以下简称西夏区住建局）、银川市西夏区土地整理中心（以下简称土地整理中心）、银川市西夏区怀远路街道办事处（以下简称怀远路街道办）行政强制一案，于2020年5月18日向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月18日立案，依法向三被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月27日通过互联网公开开庭审理了本案。原告刘宏伟及委托代理人赵传学、龚鹏菲，被告西夏区住建局的委托代理人王春雪、高艺璠，被告土地整理中心的委托代理人吴宏伟、王璐，被告怀远路街道办的副主任石倩及委托代理人曹慈义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告刘宏伟诉称，原告系原银川市运输公司农场农工，运输公司农场按照政策分配给原告建房用地及口粮地，原告在地上建设房屋，在口粮地上种植树木。2019年7月19日，西夏区人民政府作出《银川市西夏区人民政府关于银川中关村创新创业科技园首开区建设项目国有土地房屋征收决定书》，原告的房屋位于征收范围内，房屋征收部门为西夏区住建局，征收实施单位为银川市西夏区拆迁安置办公室和怀远路街道办。2020年3月20日至25日期间，相关人员对原告的树木实施强制拆除，共损毁原告22.09亩土地上的梨树、枣树、枸杞树等树木4496棵。原告认为，被告对原告的树木进行强行损毁的行为没有事实和法律依据，违反法定程序，严重侵犯了原告的合法权益。原告起诉请求判令：1、确认被告强制毁损原告树木的行为违法；2、本案诉讼费用由三被告承担。被告西夏区住建局辩称，西夏区住建局没有实施原告所述的毁损林木行为，且对该事项并不知情，不应成为本案被告，请求驳回原告对西夏区住建局的起诉。被告土地整理中心辩称，原告的房屋位于征收范围内，西夏区人民政府于2020年3月13日作出《银川市西夏区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》，决定补偿原告991855元，该款项包括房屋及林木等项目，但原告拒绝签收征收补偿决定书。2020年5月15日，西夏区人民政府将原告的补偿款存储于石嘴山银行同心路支行。此次征收涉及80户居民，只有原告刘宏伟和其父亲刘法召不同意签订补偿协议，提出的补偿要求远高于政策规定，导致项目建设无法按期进行。土地整理中心接受银川市西夏区人民政府的委托对涉案房屋进行了拆除，关于林木，听说是西夏区人民政府协调镇政府移栽了原告的林木，土地整理中心没有参与。因政府机构调整，西夏区人民政府于2019年12月12日成立土地整理中心，是政府设置的直属正科级公益一类事业单位，承继银川市西夏区拆迁安置办公室的职能。被告认为，土地整理中心不是本案适格被告，请求驳回原告对土地整理中心的诉讼请求。被告怀远路街道办辩称，怀远路街道办事处没有实施毁损或移栽原告林木的行为，不应成为本案被告。原告房屋和地上附着物（林木）的拆除由土地整理中心具体实施。原告已经针对西夏区人民政府作出的《银川市西夏区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》向银川市中级人民法院提起行政诉讼，本案审理涉及的是对征收补偿决定的执行事项，应当以征收补偿决定的审理结果为前提，故本案应中止审理。综上，请求驳回原告对怀远路街道办的诉讼请求。原告刘宏伟为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据：证据一：西夏区人民政府作出的《银川市西夏区人民政府关于银川中关村创新创业科技园首开区建设项目国有土地房屋征收决定书》。证据二：树木原貌视频4份。证据三：树木被拆除现场视频3份。证据四：原告刘宏伟与拆迁办工作人员、公安民警的通话录音。综合证明目的：征收范围内有原告的林木，西夏区住建局为房屋征收部门，银川市西夏区拆迁安置办公室和怀远路街道办是征收实施单位。林木被毁损后，经原告与政府工作人员沟通，获知拆除行为是由政府实施。被告西夏区住建局对证据一认可，对证据二和证据三不认可，认为真实性无法核实，且西夏区住建局没有参与也不了解林木的情况。对证据四的合法性及证明目的不认可，公安机关没有出具正式出警记录，不能证明西夏区住建局实施过林木方面的行为。被告土地整理中心对证据一认可，对证据二、证据三和证据四的三性及证明目的均不认可，认为该证据不能证明树木被强制铲除，也不能证明是土地整理中心强制铲除的。被告怀远路街道办对证据一认可，对证据二、证据三和证据四的三性及证明目的均不认可，认为该证据不能证明树木被强制铲除，也不能证明是怀远路街道办强制铲除的。被告西夏区住建局向法庭提交以下证据：中共银川市西夏区委员会机构编制委员会《关于调整部分事业单位机构编制的通知》（银西机编发〔2019〕35号）；西夏区人民政府《关于张小莉等同志职务任免的通知》（银西政干发〔2020〕3号）。证明目的：银川市西夏区拆迁安置办公室于2019年12月12日正式改编为土地整理中心，具有独立法律主体资格。原代认为被告西夏区住建局没有在法定期限内提交该证据，对于证明的事实由法庭核实后裁决。被告土地整理中心对证据的三性没有异议，但认为不是改编。被告怀远路街道办对该证据无异议。被告土地整理中心向法庭提交以下证据：第一组证据：1、中共银川市西夏区委员会机构编制委员会《关于调整部分事业单位机构编制的通知》（银西机编发〔2019〕35号）；2、《银川市西夏区人民政府关于张小莉等同志职务任免的通知》（银西政干发[2020]3号）。证明目的：西夏区人民政府设立土地整理中心，该中心系西夏区人民政府直属正科级公益一类事业单位，聘任程二兵为土地整理中心主任。第二组证据：1、调查表1份（5页）；2、《银川市西夏区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》送达回证、照片；3、石嘴山银行业务通用凭条。证明目的：2020年1月17日，原告刘宏伟在调查表上签字捺印，西夏区人民政府根据评估结果作出征收补偿决定并向原告刘宏伟送达，于2020年5月15日将补偿款存储于石嘴山银行同心路支行。原告认为土地整理中心没有在法定举证期限内提交上述证据，但认可土地整理中心承继银川市西夏区拆迁安置办公室职能这一事实，证据二与本案审理的损毁树木行为没有关联性，不发表质证意见。被告西夏区住建局对上述证据的三性及证明目的均予以认可，认为土地整理中心具有独立法人资格。被告怀远路街道办对上述证据的三性及证明目的均予以认可，认为土地整理中心具有独立法人资格。被告怀远路街道办向法庭提交以下证据：第一组证据：1-1《关于北京中关村创新创业园规划及道路水系等基础设施建设有关事宜的专题会议纪要》（2017年9月15日银川市人民政府专题会议纪要，第179期）；1-2《关于国土规划建设专题会议纪要》（2017年10月13日银川市人民政府专题会议纪要，第186期）；1-3《关于银川中关村项目征收国有小农场有关事宜的专题会议纪要》（2018年2月14日银川市人民政府专题会议纪要，第40期）；1-4《银川中关村创新创业科技园一期（首开区）建设项目征收国有土地房屋及土地征收补偿方案》；1-5《银川市西夏区人民政府关于银川中关村创新创业科技园首开区建设项目国有土地房屋征收决定公告》；1-6《银川市西夏区人民政府关于银川中关村创新创业科技园首开区建设项目国有土地房屋征收决定书》；1-7西夏区政府常务会议纪要（2019第7次）；1-8公示照片[补偿方案（征求意见稿）、征收补偿方案、征收决定公告、征收决定]。证明目的：1、为建设西北部水系、道路交通等基础设施建设，依据银川市人民政府的会议纪要精神（见证据1-1、1-2、1-3），西夏区人民政府于2019年7月19日作出征收决定（见证据1-6），制定了征收补偿方案。2、本案征收补偿所涉的土地为国有小农场，依据银川市会议纪要的要求，本次征收补偿方案中所列之补偿标准符合证据1-1至1-3中银川市关于本项目的要求。3、涉案征收项目规定的签约时间为2019年7月19日到2019年9月19日（见证据1-7、1-8）。第二组证据：2-1《调查表》及附件《房屋示意图》1张，《土地示意图》3张（刘宏伟）；2-2《资产评估报告》（正业通评报字〔2019〕第233号）；2-3《资产评估报告》（正业通评报字[2020]第12号）；2-4《资产评估报告》（正业通评报字[2020]第15号）；2-5《告知书》（刘宏伟）；2-6《送达回证》及照片（送达评估报告）。证明目的：1、涉案征收补偿决定作出之前，对原告使用的房屋及地上附着物等由宁夏昌泰信和测绘有限公司进行了再次测量，经测量刘宏伟使用的土地面积为22.62亩（其中房屋占地面积0.53亩、农用地面积为21.85亩、其他土地面积0.24亩），房屋建筑面积为331.29平方米（其中砖混结构120.39平方米、砖木结构210.9平方米），并对其他地上附着物进行了测量，上述测量由原告签字确认。2、经评估单位宁夏正业通房地产土地资产评估有限公司评估。评估报告作出后，银川市西夏区拆迁安置办公室向原告进行了送达，并书面告知原告如对评估报告有异议，可在收到评估报告之日起十日内向评估单位提出异议，原告未对上述评估报告提出任何异议。第三组证据：3-1《关于对银川中关村创新创业科技园一期（首开区）建设项目未签订征收补偿协议的居民下发征收补偿决定书的请示》（银西住建交通发[2020]20号）；3-2《业务通用凭条》；3-3《银川市西夏区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（刘宏伟）；3-4《送达回证》及照片。证明目的：1、在规定的签约期内（即2019年7月19日到2019年9月19日），原告未与西夏区住建局签订征收补偿协议，西夏区住建局于2020年3月12日提请政府对原告作出补偿决定，西夏区人民政府于2020年3月13日对原告刘宏伟作出征收补偿决定书，于2020年3月13日向原告进行了送达。2、征收补偿决定书中确定补偿金额共计991855元，该款项已足额存入石嘴山银行同心路支行。第四组证据：应诉通知书1份、传票1份。证明目的：原告以西夏区人民政府为被告，针对征收决定和补偿决定向银川市中级人民法院提起行政诉讼，案件正在审理中。原告质证意见：对1-1、1-2和1-3的关联性、合法性、证明目的不认可，与强拆行为没有关联性。对1-4的合法性和证明目的不予认可，补偿方案载明征收时间自5月17日起开始启动，但征收决定作出时间为2019年7月19日，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”规定对于修改意见及情况及时公布。对1-5、1-6的真实性认可，对合法性、证明目的不认可，原告已针对征收决定提起诉讼，人民法院正在审查过程中，不能证明西夏区政府征收行为的合法性。对1-7的合法性、证明目的不予认可，不能证明是经过修改完善后作出的决定。对1-8的真实性、合法性、证明目的不认可，征求意见方案中已经规定了评估机构，房屋补偿方式仅为货币补偿，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条、第二十一条的规定。因征求意见稿本身不合法，进行张贴公告也不能证明补偿方案征求意见稿本身的合法性。原告对2-1的真实性无异议，证明目的不认可。仅可以认定被告对于原告房屋进行了测量。对2-2、2-3、2-4的合法性、证明目的不认可。对2-5、2-6的合法性、证明目的不认可。原告对3-1的合法性、证明目的不认可，作出补偿决定后，应在房屋征收范围内予以公告，但被告并未进行公告。对3-2的合法性、证明目的不认可，该转款凭证不能证明该笔款项的用途。对3-3的真实性认可，对关联性、合法性、证明目的不认可，该补偿决定是否合法目前正在银川市中级人民法院审查过程中。对3-4、的关联性、合法性、证明目的不认可，送达人员身份不明，不满足留置送达的要求。原告对4-1的证明目的不认可，恰恰可以证明被告在补偿决定未生效时，对原告房屋进行拆除的行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定。原告同时认为怀远路街道办的四组证据均与本案审理的强拆行为无关。被告西夏区住建局对怀远路街道办的四组证据均无异议。被告土地整理中心对怀远路街道办的四组证据均无异议。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，原告提交的证据一，被告对证据均无异议，本院予以采信。证据二、证据三和证据四，可以证明公安民警到场了解后确认以拆迁安置办公室为主体，城管等部门共同参与对原告的林木实施了挖除工作，本院予以采信。被告土地整理中心和被告西夏区住建局提交的证据，来源合法，内容真实，本院予以采信。被告怀远路街道办提交的证据，本院仅采信征收决定、补偿决定及送达回证等与拆除行为有关联的程序性部分。经审理查明，2019年7月19日，西夏区人民政府作出《银川市西夏区人民政府关于银川中关村创新创业科技园首开区建设项目国有土地房屋征收决定书》，征收范围为西夏区同心北街以西、培华路以北、高家闸沟以南、规划文昌街以东，确定房屋征收部门为西夏区住建局，征收实施单位为银川市西夏区拆迁安置办公室和怀远路街道办。原告的房屋和地上附着物（林木）经测量和评估后，原告对补偿结果不满意，在签约期限内未与西夏区住建局签订补偿协议。2020年3月13日，西夏区人民政府对原告作出《银川市西夏区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》，确定补偿金额共计991855元，于当日向原告进行了送达。2020年3月20日，土地整理中心组织人员对原告的林木实施挖除。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。另查明，原告对征收决定和补偿决定均不服，于2020年3月24日银川市中级人民法院提起行政诉讼，案件均在审理中。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，西夏区住建局作为房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作，可以委托征收实施单位银川市西夏区拆迁安置办公室和怀远路街道办承担房屋征收与补偿的具体工作，但应签订委托合同，明确委托权限、范围、期限以及双方的权利和义务。同时，西夏区住建局作为房屋征收部门，还应当加强对征收实施单位的管理和监督，以便规范征收行为，减少矛盾纠纷，保护被征收人的合法权益。土地整理中心承继银川市西夏区拆迁安置办公室的职能后，实际实施了挖除原告地上林木的行为，西夏区住建局、土地整理中心和怀远路街道办在本案审理中均未提供涉案征收工作的委托合同，本院不能确定土地整理中心实施的挖除行为是否超出西夏区住建局的委托范围，根据上述法规和司法解释的规定，西夏区住建局应当对土地整理中心的行为及后果承担法律责任，是本案适格的被告。怀远路街道办自述没有实施挖除行为，原告也没有提交证据予以证明，故怀远路街道办不是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。根据上述规定，被征收人在拒绝签订补偿协议时，政府应当作出征收补偿决定，决定中至少应当包括补偿数额和搬迁期限等内容，被征收人在限定期限内拒绝搬迁的，作出征收决定的市、县级人民政府应当将补偿金额足额存入专户存储账号，然后申请人民法院强制执行。本案中，西夏区人民政府于2020年3月13日对原告作出《银川市西夏区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》并于当日送达，但决定书中未明确搬迁期限，在补偿款项没有足额存入专户存储账号的情形下，土地整理中心于2020年3月20日组织人员和机械对原告的林木实施强制挖除，程序不符合上述规定，应属违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告银川市西夏区住房城乡建设和交通局对原告刘宏伟的林木实施强制挖除的行为违法。案件受理费50元，由银川市西夏区住房城乡建设和交通局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉人民陪审员 崔 玲 二〇二〇年八月二十五日法官助理 魏亚楠书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。