河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终208号上诉人（原审原告）于欢欢，女，汉族，1988年1月9日出生，住新安县。上诉人（原审原告）于小利，女，汉族，1990年5月19日出生，住址同上。上诉人（原审原告）于东海，男，汉族，1992年6月4日出生，住址同上。上诉人共同委托诉讼代理人于欣，男，汉族，1955年2月1日出生，住址同上，身份证号：4103231955********，系三上诉人之父，一般代理。上诉人共同委托诉讼代理人郭有才，男，汉族，1952年11月5日出生，住孟州市龙台村中心大街，身份证号4108261952********，特别授权。被上诉人（原审被告）新安县磁涧镇人民政府，地址：新安县磁涧镇磁涧村。法定代表人杨玉雁，该镇镇长。委托诉讼代理人郑现龙，系该单位法律顾问，特别授权。委托诉讼代理人刘鸿宵，系该单位工作人员，一般代理。上诉人于欢欢、于小利、于东海不服河南省孟津县人民法院作出的(2020)豫0322行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人于欢欢、于小利、于东海及委托诉讼代理人于欣、郭有才,被上诉人新安县磁涧镇人民政府委托诉讼代理人郑现龙、刘鸿宵到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告于欢欢、于小利、于东海是被告所辖的柴湾社区村民。2014年10月22日，三原告父亲于欣通过信访形式向洛阳市洛新产业集聚区管理委员会反映自己责任田少分配问题，该委员会信访办经过调查，对于于欣反映的三原告问题，柴湾社区已经拿出土地分配方案，根据方案于秋收前进行土地调整，于欣代表三原告同意该方案。2015年，三原告父亲于欣向本院提起诉讼要求被告为其分配承包地，本院做出（2015）孟行初字第37号行政裁定书，以于欣所诉不属于行政诉讼法调整范围为由，驳回于欣的起诉。2017年10月26日，三原告以被告不作为向新安县人民政府提出复议申请，2017年11月6日，新安县人民政府做出新政复不受（2017）001号不予受理行政复议申请决定书。三原告不服，向本院提起行政诉讼，要求被告履行土地承包合同职责，本院以同一事实和理由提起的行政诉讼，为一事两诉，裁定驳回三原告的起诉。三原告不服上诉至洛阳市中级人民法院。二审查明的事实与一审相同，该院（2018）豫03行终233号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年1月30日，三原告又向本院提起行政诉讼，请求判令被告不履行法定职责违法。原审法院认为，当事人诉争的土地是“口粮田”，属于农村土地承包法所指的“农村土地”，根据该法第十二条“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”的法律规定，原告要求分得承包地，发包方为居住地村民委员会或居委会，故原告以分配承包地诉求确认被告不履行法定职责，不属于行政诉讼法调整范围，且三原告以同一事实与理由三诉，诉讼请求明显不属于被告镇政府的权限范围。故应依法驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第二十条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项的规定，裁定：驳回原告于欢欢、于小利、于东海的起诉。原审重审中另查明，原告向被告邮寄的《行政处理申请书》邮寄跟踪回执单显示2018年11月1日单位收发章签收。原告方提交的《行政处理申请书》的请求事项为：请求新安县磁涧镇人民政府作出行政处理决定，限期对三申请人因未实际取得“人头口粮田”承包土地，要求分到“人头口粮田”承包土地，应按二轮延包政策，在机动地中调剂解决或可通过土地流转等办法解决。被告至今未向原告答复。原审法院认为，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告不履行法定职责违法，首先要确定原告方申请被告解决的事项是否属于被告的法定职责，其次才能确认被告不履行职责的行为是否违法。本案中，原告方《行政处理申请书》中的请求事项，实际就是要求被告方为其分得“人头口粮田”承包土地。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；……”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……”、第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案：（五）签订承包合同”。根据上述规定，农村土地的发包、承包属于村民自治范围内事项。《中华人民共和国村民委员组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。根据上述规定，被告具有的是指导农村土地承包合同的签订、履行以及其他合同管理工作等职责，该职责在性质上属于行政指导，被告并不具有直接给原告分配承包土地的法定职责。依据上述规定，原告方提交的《行政处理申请书》中的请求事项，不属于被告应当履行的法定职责。原告所引用的《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电［2004］21号）中没有明确规定为原告分得“人头口粮田”承包土地是被告的法定职责，不能作为判定为原告分得“人头口粮田”承包土地是被告的法定职责的依据。综上，原告《行政处理申请书》的请求事项不是被告的法定职责，故原告请求确认被告不履行法定职责违法的诉讼请求，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定判决：驳回原告于欢欢、于小利、于东海的诉讼请求。本案受理费50元，由原告于欢欢、于小利、于东海负担。上诉人于欢欢、于小利、于东海共同上诉称：一、原判故意违反《国务院办公厅关于妥善解决农村土地承包纠纷的紧急通知》国办发明电（2004)21号第七条规定：切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的领导，各地政府要加强对解决农村土地承包纠纷的领导，依据有关法律法规和政策，提出解决当前农村土地承包纠纷的具体工作措施。乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。故意将“《国务院办公厅关于妥善解决农村土地承包纠纷的紧急通知》国办发明电(2004)21号中有乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任”规定。而故意伪造成“《国务院办公厅关于妥善解决农村土地承包纠纷的紧急通知》国办发明电（2004)21号中没有被上诉人磁涧镇人民政府的法定职责”加害上诉人合法权益。二、原判故意违反《河南省人民政府办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的通知》第二条、正确把握解决当前农村土地承包纠纷的原则，《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对法律和政策己有明确规定的，必须坚决按规定执行。原判故意违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”的法定职责。三、暴露原判承办人为被上诉人行政不作为和被上诉人故意将收到原告申请书故意伪造成“未收到”的虚假陈述充当保护伞，对抗国务院，故意掩耳盗铃的手段，依仗职权公开顶风办案、公开违背国务院政策，故意将国务院办公厅明确“乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任”伪造成“没有”而故意驳回原告诉讼请求的枉法判决。四、一审审理长达二年之久，被告故意将收到原告申请书伪造成“未收到”，二审裁定确认被上诉人收到原告申请书后未回复，一审承办人故意明知故犯的胆量故意将被上诉人故意将“其未回复”伪造成“未收到”的虚假陈述故意不进行处罚。综上，上诉请求：1、确认原判执法违法，故意违法作出枉法的行政判决加害原告，并撤销孟津县人民法院（2020）豫0322行初1号行政判决，依法改判支持原告诉讼请求。2、一、二审诉讼费被上诉人承担。被上诉人新安县磁涧镇人民政府答辩称：一、于欣在一审以于欢欢、于小利、于东海委托代理人的身份参与诉讼，在二审又以上诉人的身份提起上诉，其程序明显不当。二、在应诉期间，经多方査找答辩人及其法定代表人确实没有收到原告所谓邮寄的《行政处理申请书》，原告于欢欢、于小利、于东海自始也没有出面找答辩人主张过任何权利，原告要求答辩人提交所谓的《行政处理申请书》没有事实依据。上诉人起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。三、上诉人在所谓的《行政处理申请书》要求答辩人履行直接给上诉人分配承包土地的法定职责于法无据：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”《中华人民共和国土地承包法》第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由集体经济组织或者村民委员会发包；……”、第十第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：(一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”。根据上述规定，农村土地的发包、承包均属于村民自治范围内事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持、帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。根据上述规定，答辩人就农村土地的承包方案、征地补偿费的使用、分配方案等不具有直接责成柴湾村委给三原告分配的法定职责。综上所述：上诉人起诉确认答辩人不履行法定职责违法无事实和法律依据，请求二审法院依法作出驳回上诉、维持原判的裁判。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：根据一、二审查明的事实，本案上诉人向被上诉人邮寄的《行政处理申请书》实际上是要求被上诉人为其分得“人头口粮田”承包土地问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”《中华人民共和国土地承包法》第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由集体经济组织或者村民委员会发包；……”、第十第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：(一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”。根据上述规定，农村土地的发包、承包均属于村民自治范围内事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，被上诉人磁涧镇政府具有的是指导农村土地承包合同的签订、履行以及其他合同管理工作等职责，该职责在性质上属于行政指导，被上诉人并不具有直接给上诉人分配承包土地的法定职责。上诉人《行政处理申请书》的请求事项不是被上诉人的法定职责，故上诉人请求确认被上诉人不履行法定职责违法的诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人于欢欢、于小利、于东海承担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 王 艺审判员 李扬丽二〇二〇年八月十八日书记员 戚欣童