湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0703行初21号原告常德农村商业银行股份有限公司，住所地湖南省常德市武陵区府坪街道办事处青阳阁社区朗州路**。法定代表人陆化，该公司董事长。委托代理人廖华国，湖南南琴律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。委托代理人刘英婕，湖南南琴律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被告常德市住房和城乡建设局，住，住所地湖南省常德市武陵区武陵大道**/div>负责人刘兴华，该局局长。委托代理人吕舒，湖南德有常律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人张志波，湖南德有常律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。第三人常德经济技术开发区征地拆迁工作协调办公室，住所地，住所地常德市经济技术开发区管委会政务中心****iv>法定代表人高业勇，该办公室主任。委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。第三人覃秀玉，女，汉族，1967年7月20日出生，住湖南省常德市武陵区。委托代理人邓立群，湖南凌星律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人张建荣，常德经开区善德法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。第三人肖明杰，男，汉族，1966年4月2日出生，住湖南省常德市武陵区。委托代理人袁承信，湖南合策律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人刘莉，湖南合策律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。原告常德农村商业银行股份有限公司（常德农商行）与被告常德市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）第三人常德经济技术开发区征地拆迁工作协调办公室（以下简称经开区征拆办）、覃秀玉、肖明杰房屋征收补偿协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告常德农商行诉称，2015年8月12日，肖明杰与原告签订《借款协议》，向原告借款500万元，借款期限两年。案外人肖明杰、向红、常德市大洋房地产开发有限公司（以下简称大洋房产）、刘四华以各自名下14套房产（其中包含登记在肖明杰名下位于德山××北路××商住楼××号商业门面，房产证号为：30××43，土地证号为：常［德］国用［2008］商第**）为上述借款提供抵押担保，并于同年8月13日办理了抵押登记。还款期届满后，肖明杰未按约履行还款义务，原告向常德市武陵区人民法院提起对肖明杰、向红、大洋房产、刘四华的金融借款之诉。2018年3月5日，武陵区法院作出2017湘07**民初3688号生效民事判决，判决肖明杰偿还借款、利息及律师费，常德农商行对肖明杰、向红、大洋房产、刘四华所提供的全部低押房产及土地使用权的折价或拍卖、变卖所得享有优先受偿权，向红、刘四华对以上债务承担连带保证责任。后原告在申请法院强制执行过程中发现，原告享有抵押权优先受偿权的位于德山××北路××商住楼××号商业门面早在2016年就因常德经开区常英学校建设项目征收而被拆除。被告在明知被征收房屋设立有抵押权登记且未通知原告的情况下，根据第三人肖明杰与覃秀玉签订的《门面转让协议》，错误地将覃秀玉认定为案涉105号商业门面的房屋所有权人，并将征收补偿款563085元支付给覃秀玉，致使原告无法就案涉门面房屋征收补偿款行使优先受偿权，严重损害了原告的合法财产权益。故诉至法院，请求：1.确认被告与覃秀玉签订的《征收补偿协议》无效；2.赔偿原告损失563085元及资金占用费。经本院庭审中释明，如经审理，被告的行政行为尚不构成无效，同意变更诉讼请求为确认签订协议的行为违法。被告市住建局辩称，1.原告的起诉超过起诉期限；2.原常德市房地产管理局（以下简称原市房管局）实施的案涉行政行为及签订的行政协议证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；3.现行法律法规并没有规定征收部门应对设有抵押权的房屋在征收补偿过程中需要征得被征收人的同意或应当将征收补偿款支付给被征收房屋的抵押权人；4.被告开展了入户调查，查明了房屋产权人为肖明杰，占有人为覃秀玉，并根据门面转让合同及承诺书、依法与覃秀玉签订征收协议；5.不动产抵押权的实现取决于抵押人自觉履行通知义务，或抵押权人向抵押人行使优先受偿权来保障，原告怠于履行对抵押物的注意义务或抵押人不诚信导致的不利后果与房屋征收部门无关。第三人经开区征拆办陈述称，1.经开区征拆办是房屋征收部门指定的征收实施单位，依法承担具体实施房屋征收与补偿工作；2.原市房管局实施房屋征收与补偿行为，程序符合行政法律、法规的规定，第三人覃秀玉签订的《征收补偿协议》合法、有效；3.原告请求确认《征收补偿协议》无效的理由不成立：一是征拆办及房管局没有查询房屋抵押的义务，即不存在“明知房屋存在抵押但不通知抵押人”的行为；二是对抵押物的优先受偿权由抵押权人主动行使，原告在征收决定公告发布期间未向征收部门申请对房屋补偿金的优先受偿权；三是征收补偿款即使支付给了覃秀玉，其并不导致原告权利的丧失，原告可就征收补偿款向无权取得人追回。4.原告向被告主张赔偿，没有事实和法律依据，应通过民事诉讼行使救济权，且原告主张优先受偿权的范围应与《抵押合同》一致，即仅限于房屋价值。第三人覃秀玉陈述称，1.原告的起诉超过起诉期限；2.覃秀玉与大洋房产签订的《门面转让合同》，合法取得德山洞庭北路四运商住楼105号门面，是合法买受人和实际权利人；3.覃秀玉与被告遵循民法等价有偿原则，签订《房屋征收货币补偿协议》合法有效，经开区征拆办拆迁程序合法；4.覃秀玉无任何过错，与原告的损失没有因果关系。第三人肖明杰陈述称，肖明杰向原告贷款并以案涉房屋抵押登记后，又将房屋卖给覃秀玉属实，但整个过程向红并不知情，属于肖明杰个人行为。经审理，本院确认以下法律事实：2015年8月12日，肖明杰与常德农商行签订《个人借款合同》，约定肖明杰向常德农商行借款500万元，借款期限为2015年8月12日至2017年8月12日；同日，肖明杰、向红、大洋房产、刘四华与常德农商行签订《抵押合同》，以名下14套房产（含案涉位于德山××北路××商住楼××号商业门面，登记在肖明杰名下）为上述借款提供抵押担保，并于次日办理抵押登记，房产登记他项权证号为常房他证他权字第××号，国土登记他项权证为常［德］他项（2015）第85号，抵押期限同借款期限。2015年11月3日，大洋房产、肖明杰与覃秀玉签订《门面转让合同》，将案涉105号门面转让给覃秀玉。约定2015年12月30日前办理产权过户手续,后房屋未按期办理过户手续。2016年4月21日，常德市人民政府发布常政征公告[2016]2-3号《关于常德经济技术开发区沅水二桥西大片棚改项目（涉及常英学校建设）房屋征收决定公告》，决定对常德经济技术开发区德山北路以东、让王路以南、文峰路以西、演舞堆社区以北区域内所涉及国有土地上的建（构）筑物及附属设施实施征收。案涉105号门面位于上述范围以内。7月1日，大洋房产、肖明杰向经开区征拆办出具承诺书，称105号门面已于2015年11月3日出售给覃秀玉，该门面虽未办理产权变更，但实际为覃秀玉占用、使用、收益和处分。并承诺征收补偿款汇入覃秀玉的账户，或肖明杰与覃秀玉就该房屋补偿事宜存在争议，均与征拆办及上级主管部门无关，一切纠纷与法律后果由肖明杰承担。8月23日，原市房管局与覃秀玉签订《房屋征收货币补偿协议》，约定房屋补偿款为563085元。同年9月8日，经开区征拆办向覃秀玉支付相应补偿款。2017年8月，肖明杰向常德农商行的借款到期后，肖明杰未能按约还款。常德农商行于2017年11月8日向常德市武陵区人民法院提起民事诉讼。该法院于2018年3月5日作出（2017）湘0702民初3688号民事判决，其中第三项判决内容为：常德市农村商业银行股份有限公司对向红、刘四华、常德市大洋房地产开发有限公司所提供的常房他证他权字第××号、国土登记他项权证为第0110297号、常［德］他项（2015）第85号、常他项（2015）第2330号所登记的房产及土地使用权的折价或拍卖、变卖所得有优先受偿权。另查明，因机构改革，2019年2月,原市房管局承担的行政职能（房屋征收）划入常德市住房和城乡建设局。本院认为，土地、房屋征收过程中，土地所有权人、房屋所有权人与征收管理部门之间签订的征收补偿协议，属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”。上述规定第（二）项中的用益物权人一般主要是指土地承包经营权人、建设用地使用权人和宅基地使用权人。本案系土地、房屋征收征用补偿协议，市农商行并非上述第（二）项规定中的105号门面的用益物权人，也非公房承租人，虽然第三项为兜底条款，但主要针对的是除政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议外等其他类型的行政协议。同时，被告与覃秀玉签订的《房屋征收货币补偿协议》已经履行完毕，在未损害公共利益的情况下，应优先考虑保护协议的安定性和稳定性。故作为抵押权人，市农商行不具备本案原告主体资格，其担保物权可以依据物权法等其他法定途径予以救济。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）的规定，裁定如下：驳回原告常德农村商业银行股份有限公司的起诉；本案不收取诉讼费用。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  伍 晶二〇二〇年八月五日法官助理童成艳书记员吴微程附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》：第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。