河南省辉县市人民法院民 事 判 决 书(2020)豫0782民初1333号原告：辉县市公路运输管理所，住所地：河南省辉县市辉薄路路北。法定代表人：崔涛，所长。委托诉讼代理人：刘育忠，单位员工。委托诉讼代理人：申文娟，河南百泉律师事务所律师。被告：李美付，男。委托诉讼代理人：郎建军，河南共鸣律师事务所律师。被告：辉县市朝阳建材有限公司，住所地:辉县市常村镇沿北村。法定代表人：郭启江，经理。委托诉讼代理人：张安民，河南共鸣律师事务所律师。原告辉县市公路运输管理所诉被告李美付、辉县市朝阳建材有限公司确认合同无效纠纷一案，本院于2020年4月16日受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告辉县市公路运输管理所委托诉讼代理人刘育忠、申文娟，被告李美付及其委托诉讼代理人郎建军、被告辉县市朝阳建材有限公司委托诉讼代理人张安民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。辉县市公路运输管理所向本院提出诉讼请求：1、请求确认被告李美付与被告辉县市朝阳建材有限公司于2019年5月21日签订的《土地使用转让协议》无效；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：新乡市辉交水泥厂系原告下设的下属企业，李美付系新乡市辉交水泥厂的法定代表人。2019年5月，李美付未经原告同意擅自持原告2012年向辉县市常村镇贡山尾矿治理工程指挥部出具的授权李美付办理洽谈拆迁事宜的委托书，与辉县市朝阳建材有限公司签订《土地使用转让协议》，转让协议显示，李美付代表原告将新乡市辉交水泥厂拥有的约35亩土地使用权转让给辉县市朝阳建材有限公司。原告认为，李美付与辉县市朝阳建材有限公司签订的《土地使用转让协议》违反了法律法规规定，该协议应为无效协议。为维护原告合法权益防止国有资产流失，故诉至法院。李美付辩称，请求依法驳回原告的诉讼请求。1、案件的基本事实为：新乡市辉交水泥厂是原告开设的下属企业，1994年李美付承包了该企业，是企业的法定代表人，1997年因原告不给盖章，新乡市辉交水泥厂没有通过年审，不能正常经营，但因新乡市辉交水泥厂还有许多遗留问题（主要是债务）需要处理，开办单位又不愿意承担亏损责任，一直到现在没有免去李美付的厂长职务，由李美付照头处理遗留问题，许多债权人起诉了新乡市辉交水泥厂，开办单位没有出过一分钱，李美付因不能履行生效判决被拘留多次，被迫东挪西借，拆借资金偿还债务，到现在仍有巨额债务未清偿。2012年，常村镇开始尾矿治理，原告按照常村镇贡山尾矿治理工程部的要求给李美付出具了委托书，委托书显示李美付有权处理新乡市辉交水泥厂的资产，并有权领取补偿款，在指挥部的协调下，新乡市辉交水泥厂与辉县市朝阳建材有限公司签订协议书，但在签订协议书之前，李美付经过了原告的工作人员刘育忠副所长、郎副所长、张科长和主管原告的辉县市交通局副局长郭某的认可，指挥部也进行了确认。2、新乡市辉交水泥厂与辉县市朝阳建材有限公司签订的协议书，是双方真实意思表示，没有违反法律的效力强制性规范，合法有效。3、李美付不是本案适格被告，原告要求确认的协议是辉县市朝阳建材有限公司与新乡市辉交水泥厂签订的协议，李美付从未以自然人的名义与辉县市朝阳建材有限公司签订过任何协议。4、原告给李美付出具的所谓“委托书”，实际上只是一个证明，不是法律上的委托书。197年新乡市辉交水泥厂没有年审后，原告作为开办单位，没有成立清算组，没有直接处理该厂遗留问题的事实基础和法律依据。事实上原告认可该厂的一切遗留问题均由李美付以该厂厂长的名义处理，2012年，常村镇政府尾矿治理时，为慎重起见，经与原告多次协商，原告给李美付出具了所谓的“委托书”，从法律角度看，即使没有“委托书”，李美付作为新乡市辉交水泥厂的厂长，仍有权处理该厂遗留问题，所以，原告出具的“委托书”没有事实基础和法律依据，充其量只是一个证明。5、李美付没有代表原告将新乡市辉交水泥厂拥有的35亩土地所有权转让给辉县市朝阳建材有限公司，原告所诉不是事实。李美付没有以自然人的身份，也没有以原告的名义与辉县市朝阳建材有限公司签订过任何协议。辉县市朝阳建材有限公司辩称，原告不是本案合同的当事人，与本案合同约定的事项、合同的权利义务不具有直接利害关系，不符合民诉法108条第一款之规定，不具备起诉条件。李美付不是本案合同当事人，本案的合同双方是新乡市辉交水泥厂与辉县市朝阳建材有限公司。原告对被告的诉求没有事实根据，没有法律依据，诉状所诉事实与客观事实不符，李美付没有代表原告与辉县市朝阳建材有限公司签订任何合同，李美付代表的是新乡市辉交水泥厂。原告授权新乡市辉交水泥厂法人李美付对该企业剩余资产组织清算在前，又以李美付未经原告同意擅自持原告委托书出让资产为由，提起合同无效之诉在后，有违诚实信用原则，有违公平公正原则，破坏了法律的正常实施，把市场交易活动置于了无法可依的无序状态，本案应当依法作出对原告不利的判决。综上，请求驳回原告起诉。原告提供的证据有：1、①．《土地使用转让协议》复印件一份；②．收条复印件两份、李美付身份证复印件一份；③．进账单复印件一份；④．委托书复印件一份。证明：2019年5月21日，李美付与辉县市朝阳建材有限公司签订了《土地使用转让协议》，协议显示李美付在未通知主管单位即原告情况下，持2012年11月19日原告为辉县市常村镇贡山尾矿治理工程指挥部出具的委托书，将原告出资开设的国有企业新乡市辉交水泥厂的土地使用权以175万元、地上附着物以20万元价格转让给辉县市朝阳建材有限公司。2、新乡市辉交水泥厂工商登记档案材料一份、1973年4月27日辉县建筑材料厂与周卜村大队签订的《征用土地协议书》复印件一份、国家、集体单位（××）建设用地清理申请表（一）、国家、集体单位（××）建设用地清理申请表（二）复印件各一份。证明：新乡市辉交水泥厂原名为辉县建筑材料厂，原告系新乡市辉交水泥厂的出资单位及主管部门，李美付系新乡市辉交水泥厂法定代表人，新乡市辉交水泥厂的性质为国有企业。涉案土地系新乡市辉交水泥厂（原辉县建筑材料厂）征用的土地，土地性质为全民所有。证据1、2综合证明：李美付在未征得新乡市辉交水泥厂主管单位即原告同意情况下，未对涉案土地使用权不动产进行评估、未公开拍卖，未报主管单位同意、未报辉县市人民政府批准的情况下，擅自持2012年11月19日原告为辉县市常村镇贡山尾矿治理工程指挥部出具的委托书，将原告开设的国有企业新乡市辉交水泥厂的土地使用权转让给辉县市朝阳建材有限公司，其行为违反了《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准”、第五十四条“国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式”、第五十五条“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格”、《国有资产评估管理办法》第三条第一款“国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让”之法律、法规强制性规定。李美付作为国有企业法定代表人对国有企业资产无处分权，辉县市朝阳建材有限公司明知李美付无处分权，仍与李美付私自签订《土地使用转让协议》，属于恶意串通，损害国家利益行为。李美付与辉县市朝阳建材有限公司之间签订的《土地使用转让协议》，依据《合同法》第五十二条第二款“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、第五款“违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，应认为无效协议。李美付提供的证据有：1、2012年11月19日委托书复印件一份；2、2012年11月13日特别声明复印件一份；3、1996年6月4日企业法人营业执照复印件一份。证明：新乡市辉交水泥厂是集体企业，李美付自1994年至今仍是新乡市辉交水泥厂的厂长，有权对该厂的遗留问题包括资产进行处置。辉县市朝阳建材有限公司提供的证据有：1、中标通知书、工程开工报告、工程开工令、合同协议书各一份。证明：辉县市朝阳建材有限公司占用辉交水泥厂土地实施的是辉县市常村镇贡山尾矿治理工程的一部分，是尾矿治理二期工程，该工程与原告授权委托书的任务指向、授权目的相一致，都是配合尾矿治理的拆除清理工作。辉县市朝阳建材有限公司与新乡市辉交水泥厂签署协议，其目的是为了社会公共利益，合同目的是善意的。2、土地使用转让协议一份、新乡市辉交水泥厂营业执照一份、原告委托书一份。证明：辉县市朝阳建材有限公司与新乡市辉交水泥厂签订的土地使用转让协议目的正当，是善意的民事行为，是平等主体之间的公平公正合法交易，协议内容、协议标的均不违反法律法规的强制规定，而且对该协议的签订，原告是知情的，也是授权的，二被告之间不存在恶意串通，也没有损害原告的任何实际权益，因为原告在设立企业完成出资之后，其对企业的资产和出资均没有支配权。除了组织清算之外，原告对新乡市辉交水泥厂并不享有其他民事权利，李美付作为企业法人，在法定职权上，有权代表企业开展民事活动，虽然该企业存续状态不明，但现有证据显示该企业没有被注销，法人主体资格仍然存续，原告对此事实也予自认，土地使用转让协议内容并不涉及企业的经营活动，属于对企业资产残值的处置，这是企业清算活动的范畴，在之前陈述的开办单位和上级主管单位怠于行使清算组织工作的情况下，企业自身是有权组织清算的，该职权也在法人职权范围之内，营业执照也证明了新乡市辉交水泥厂属于集体企业，集体企业的资产处置不需要按照国有企业的方式处置，即便是国有企业，原告主张的公开竞价、政府批准、拍卖转让等均属于管理性规定，而不是禁止性规定，更不是效力性规定，关于原告出具的委托书的证明目的，该委托书内容清楚明确，该内容是对尾矿治理、拆迁补偿、签订协议、领取补偿款项权限的明确认可，该委托书形式上是委托书，其内容是对李美付厂长、法人身份的证明和确认，事实上该委托书是在该企业证照、印章不确认的情况下，其上级单位开具的李美付法人身份证明，李美付代表水泥厂从事活动，不需要原告的授权，所以本案中谈不上越权或者超越委托权限，只有在李美付以原告单位名义对外从事活动，才需要确认委托书的相对对象和内容是否与授权本意相符合，原告的委托书中授权李美付代收款项的法律风险和法律后果是明知的，在尾矿治理指挥部再三对接洽谈之后，仍然不担当水泥厂拆迁所涉及的企业清算组织工作，之后又诉求确认合同无效，是对诉权的滥用，也是对合同相对方的不负责任，不应当支持其诉讼请求。根据最高院法经（2000）23号函，企业在营业执照被吊销后，应当由开办单位或企业组织清算，本案中李美付作为法人，经开办单位同意，组织清算、处置资产于法有据，也不违背原告的真实意思。3、通知函一份、特快专递回执一份。证明：辉县市朝阳建材有限公司与新乡市辉交水泥厂签订协议的当天，即函告原告，告知协议的签订情况，和根据原告委托书向新乡市辉交水泥厂法人代表李美付指定账号支付款项的事宜，函请原告监督款项的使用，辉县市朝阳建材有限公司尽到了必要的提示告知义务。4、原告回函两份。证明：原告收到辉县市朝阳建材有限公司告知函之后，回函通知自2019年5月28日起和6月14日起，对案涉的委托书不再认可，证明之前的授权和委托是真实有效的。本院调取的证据有：新乡市辉交水泥厂的工商登记材料和对辉县市人民政府市长办公会议纪要的核实。经庭审质证，李美付对原告提供的证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，李美付与辉县市朝阳建材有限公司签订的协议是以新乡市辉交水泥厂的名义签订的协议，并不是以李美付个人名义签订的协议，虽然没有加盖公章，但李美付是代表新乡市辉交水泥厂签字的，李美付是新乡市辉交水泥厂的厂长，应当视为职务行为，也说明了李美付不是本案适格被告。原告提供的委托书也证明了李美付现在仍是新乡市辉交水泥厂的厂长。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，经济性质显示新乡市辉交水泥厂是集体企业，不是国有企业，原告当庭也承认是该企业的出资人，根据《中华人民共和国国有企业资产法》第四条的规定，本企业性质为集体企业。辉县市朝阳建材有限公司对原告提供证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，该协议非常明确地载明了协议双方是新乡市辉交水泥厂与辉县市朝阳建材有限公司，在协议第一条第一款陈述条款当中，明确李美付是新乡市辉交水泥厂法人，有权代表企业处置企业的所有事务，李美付出示了开办单位辉县市公路运输管理所出具的委托书，结合原告诉状事实与理由的陈述，相互印证，李美付是以新乡市辉交水泥厂法人的身份签署了该协议，根据民法总则第六十一条的规定，法定代表人以法人名义从事的民事活动，其后果由法人承受，法人章程或者法人权利机构对法定代表人代表权利限制，不得对抗善意相对人。结合本案，应当确认李美付为新乡市辉交水泥厂法人，且其行为得到了开办单位的认可，更加强化了其代表新乡市辉交水泥厂从事民事行为的效力。对证据2的质证意见同李美付意见，新乡市辉交水泥厂属于集体性质企业，其所占用的土地使用权并没有办理土地权属登记，没有土地权属登记证书，单凭建设用地清理申请表这种申请形式的表格，不能确认土地的性质，土地性质确认的权利在于政府。根据一般的法理，集体性质的企业，其资产无外乎集体资产，不可能成为国有资产，所以原告的证明目的于法无据，不能成立。原告陈述二被告恶意串通，更是没有事实依据。原告对李美付提供证据1、3的真实性无异议，对证据2的真实性不予认可，该声明是李美付个人制作，没有原告的签字盖章，不能证明双方就声明的内容达成了合意，与本案没有任何关系。对证据1、2、3的证明目的均有异议，委托书上显示原告委托李美付办理常村镇贡山尾矿治理指挥部拆迁补偿事项，李美付既不认可原告对其委托书的委托内容，又提交该委托书证明受原告委托，自相矛盾。李美付提供的证据并不能证明其有权处置新乡市辉交水泥厂的国有资产。辉县市朝阳建材有限公司对李美付提供的证据1、3的真实性及证明目的均无异议。对证据2，认为与辉县市朝阳建材有限公司无关，不予质证。原告对辉县市朝阳建材有限公司提供的证据1有异议，认为系复印件，真实性无法认可，且该证据与本案诉争的土地无任何关联。对证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该证据与原告提供的证据一致，质证意见同原告之前陈述的意见。原告从来没有授权李美付对新乡市辉交水泥厂进行清算，按照高院法经（2000）23号函内容，即使进行清算，也应当由开办单位组织和进行，也印证了李美付处置新乡市辉交水泥厂资产时，应当征得开办单位的同意，其在未征得开办单位同意的情况下，进行资产处置，是无效行为。对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告向尾矿治理工程指挥部发函，解除对李美付的委托，并不代表原告认可李美付与辉县市朝阳建材有限公司签订的协议内容。辉县市朝阳建材有限公司向原告发函，告知原告其与李美付签订协议的相关事宜，也证实了辉县市朝阳建材有限公司对李美付未按规定处分新乡市辉交水泥厂资产的行为是明知的，且对处分国有资产应当通知主管单位也是明知的。证据4证实了原告对李美付与辉县市朝阳建材有限公司签订协议转让国有资产的行为不予认可，并不形成任何的追认，双方之间签订的协为无效协议。李美付对辉县市朝阳建材有限公司提供证据的真实性和证明目的均无异议，协议是双方的真实意思表示，不存在恶意串通的情形。辉县市朝阳建材有限公司通知原告并不能证明双方存在恶意串通的情况或者李美付越权签订协议的情况，辉县市朝阳建材有限公司只是履行告知义务。原告、李美付及辉县市朝阳建材有限公司对本院调取的证据均无异议。根据原、被告的举证及质证意见，依据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的有关规定，综合认证如下：原告提供的证据1、2，李美付、辉县市朝阳建材有限公司对其真实性均无异议，但该证据不能证明新乡市辉交水泥厂为国有企业，根据本院调取的证据，新乡市辉交水泥厂为集体企业，且于2001年被辉县市工商局吊销，故原告提供该证据的证明目的不能成立。原告、辉县市朝阳建材有限公司对李美付提供的证据1、3无异议，本院确认为定案依据。李美付提供的证据2，本院不予确认。辉县市朝阳建材有限公司提供的证据1，经本院核实，对证据1的真实性予以确认。证据2同原告和李美付提供的证据相同，对其真实性予以确认。证据3、4，原告对其真实性无异议，李美付无异议，本院对其真实性予以确认。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：新乡市辉交水泥厂原名辉县建筑材料厂，1973年建厂，经济性质为集体，主管部门原为辉县交通局，后为原告。1973年4月27日辉县建筑材料厂与周卜村大队签订征用土地协议书，内容为：根据建设发展需要，现经上级领导机关批准建筑材料厂，需征用常村公社周卜村大队生产队土地六拾六亩，其中非耕地叁拾亩。通过与公社、大、小队和群众共同协商，同意征用。土地东至路东，南至二段铁路和墙外，西至墙外，北至山。关于土地补偿问题，根据一九五八年一月六日国务院公布的“国家建设征用土地办法”之规定，每亩近几年平常年定产500斤，总产99000斤，按3年计算款13860元。另加青苗和其他建筑物、补偿费52640元，计人民币66500元。经双方协议，征用之土地按四至为界。所有权归国家或征用单位。如征用单位关停，撤销变动者，应将此协议交县财政，由县财政管理。征用单位：建筑材料厂。被征用单位：周卜村大队。监征单位：常村公社。1996年6月4日新乡市辉交水泥厂企业法人营业执照登记法定代表人为李美付。2001年3月14日辉县市工商行政管理局下发辉市工商字（2001）第21号文件，吊销了新乡市辉交水泥厂的执照。2011年10月21日辉县市人民政府就常村镇贡山尾矿治理工作进行了专题研究和部署，由常村镇人民政府具体落实尾矿治理工作。2012年11月19日原告对辉县市常村镇贡山尾矿治理工程指挥部出具委托书，内容为：关于常村镇贡山尾矿治理范围内的原辉交水泥厂在周卜村境内的土地和地面建筑物，委托原辉交水泥厂厂长李美付同志全权办理：1、洽谈拆迁，补偿事宜；2、草签合同；3、代领取迁补款项。2019年5月21日李美付与辉县市朝阳建材有限公司签订土地使用转让协议，约定将新乡市辉交水泥厂所有的约35亩土地使用权转让给辉县市朝阳建材有限公司，转让费总价款为195万元，包括土地使用权转让费175万元，地上附着物拆迁补偿费20万元。同日辉县市朝阳建材有限公司分两次向李美付支付土地转让费100万元，李美付向辉县市朝阳建材有限公司出具了两张收条。2019年2月18日经邀请招标后，辉县市矿产资源管理局确定辉县市朝阳建材有限公司为辉县市贡山废弃矿区地质环境治理工程（南部）的中标单位。目前，辉县市朝阳建材有限公司正在施工中。本院认为，本案原告以新乡市辉交水泥厂为国有企业，李美付在未征得原告同意情况下，未对涉案土地使用权不动产进行评估、未公开拍卖、未报辉县市人民政府批准情况下，擅自持2012年11月19日原告为辉县市常村镇贡山尾矿治理工程指挥部出具的委托书，将新乡市辉交水泥厂的土地使用权以175万元、地上附着物以20万元价格转让给辉县市朝阳建材有限公司，违反了《中华人民共和国企业国有资产法》和《中华人民共和国合同法》之规定，要求确认合同无效，经查，辉县建筑材料厂注册登记为集体企业，主管单位为辉县交通局。后辉县建筑材料厂更名为新乡市辉交水泥厂，主管单位为原告。2001年3月14日新乡市辉交水泥厂被吊销，李美付仍是新乡市辉交水泥厂的法定代表人。2012年11月19日原告作为新乡市辉交水泥厂的主管部门，在常村镇贡山尾矿治理过程中委托李美付全权办理洽谈拆迁、补偿、代领取迁补款项事宜。2019年5月21日李美付与辉县市朝阳建材有限公司就新乡市辉交水泥厂的土地使用权签订了协议。辉县建筑材料厂虽就涉案土地于1973年4月27日与周卜村大队签订征用土地协议，并在此长期生产经营，但至今仍未办理土地使用权证，故原告的诉请没有事实依据，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告辉县市公路运输管理所的诉讼请求。案件受理费100元，由原告辉县市公路运输管理所负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  范运霞审 判 员  任贵丽人民陪审员  张新贵二〇二〇年八月十四日书 记 员  王 莹