安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖行赔终151号 上诉人（一审原告）张琦，女，1968年10月27日出生，汉族，住安徽省阜南县城关镇焦阳路****，居民身份证号码3421271968********。 委托代理人汪**，系张琦之子，1989年12月8日出生，汉族，住安，住安徽省阜南县城关镇焦阳路****身份证号码3412251989********。 上诉人（一审被告）阜南县人民政府，住所地安徽省阜南县鹿城镇阜前路**，组织机构代码00318130－2。 法定代表人李云川，该县县长。 委托代理人张俊，该县司法局工作人员。 委托代理人朱洪亚，该县住房和城乡建设局工作人员。 上诉人（一审被告）阜南县住房和城乡建设局（原阜南县房地产管理局），住所地安徽省阜南县鹿城镇运河路**。 法定代表人张治环，该局局长。 张琦诉阜南县人民政府、阜南县住房和城乡建设局（简称阜南县住建局）行政赔偿一案，双方均不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行赔初73号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 张琦向一审法院起诉称，其在阜南县地城南路西侧拥有商业用房用于经营并持有合法房地产权证。2017年8月23日，阜南县人民政府将其上述房屋非法拆除，面积共计248.75㎡。安徽省阜阳市中级人民法院作出（2017）皖12行初222号行政判决，确认阜南县人民政府、原阜南县房地产管理局拆除其房屋行为违法，该判决现已生效。2018年5月20日，其向阜南县人民政府、原阜南县房地产管理局提出行政赔偿申请并于次日被签收，但阜南县人民政府、原阜南县房地产管理局未作答复。请求：1、依法判令阜南县人民政府、阜南县住建局按照市场价53000元/㎡对强拆其位于阜南县地城南路西侧的商业用房进行赔偿，共计13183750元；2、判令阜南县人民政府、阜南县住建局赔偿其停产停业损失、搬迁安置补偿费用共计3955125元；3、判令阜南县人民政府、阜南县住建局赔偿其附属物损失45567元。庭审时，变更搬迁安置费用为奖励费。 一审法院经审理查明，张琦在阜南县地城南路西侧拥有房屋一处，该房屋位于阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目范围内。因未能达成补偿协议，阜南县人民政府于2017年8月8日作出南征字〔2017〕18号国有土地上房屋征收补偿决定，同年8月23日阜南县人民政府及原阜南县房地产管理局对该房屋实施了强制拆除。张琦认为该拆除行为违法，诉至该院，该院于2018年3月23日作出（2017）皖12行初222号行政判决，确认阜南县人民政府及原阜南县房地产管理局对其房屋拆除的行为违法，驳回张琦要求将房屋恢复原状的赔偿请求。2018年5月，张琦向阜南县人民政府、原阜南县房地产管理局提出行政赔偿申请，请求依法将其被非法强拆房屋恢复原状，不能恢复原状的按照房屋市场价53000元/㎡，计13183750元进行赔偿；停产停业、搬迁安置补偿费用3955125元，附属物45567元，合计17184442元。阜南县人民政府、原阜南县房地产管理局未对其申请进行答复。 一审法院另查明，张琦向该院申请对其被强制拆除的房屋及附属物的市场价值进行评估。安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司于2019年9月25日出具皖天源［2019］房估字第S0359号房地产估价报告，该报告对涉案位于阜南县城关镇地城南路西侧（房地权南房字第06C02**，权利人：张琦，规划用途：商业营业用房，证载面积为227.21㎡，评估面积按照委托方要求依据委托书确定为228.36㎡）商业房地产及附属物于价值时点2019年7月16日在设定条件下的市场价值进行评定估算，估价结果为房地产评估价值2226967元，附属物评估价值46939元，评估总价2273906元。因张琦及阜南县住建局均提出异议，申请复核评估和鉴定，安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司于2019年11月22日出具《答复函》。 一审法院再查明，阜南县人民政府于2017年8月8日作出南征字〔2017〕18号国有土地上房屋征收补偿决定书。张琦认为该决定严重违法，于2017年9月19日诉至该院，请求依法撤销该决定。在该案审理过程中，张琦以已对房屋强拆提起赔偿诉讼为由向该院申请撤回起诉。该院于2019年4月3日作出（2017）皖12行初213号行政裁定，准许其撤回起诉。2019年2月26日，中共阜南县委、阜南县人民政府作出《关于阜南县机构改革的实施意见》，将阜南县房地产管理局行政职能调整到阜南县住建局，由阜南县人民政府直属转隶到阜南县住建局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，实施造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。阜南县人民政府及原阜南县房地产管理局拆除张琦房屋的行为已经生效判决确认违法，故张琦有取得赔偿的权利。 关于房屋及附属物损失问题，张琦请求按照市场价53000元/㎡对其房屋进行赔偿没有依据。关于该房屋面积的认定，该院依法调取的编号为B-238被征收人为张琦的房屋征收价格评估分户报告单载明房屋总面积为228.36㎡，张琦持有的房房地权南房字第06C02**地产权证载明房屋建筑面积227.21㎡，用于商业营业，房屋面积存在不一致。鉴于房屋面积无法重新测量系因阜南县人民政府及原阜南县房地产管理局强制拆除所致，本着有利于行政赔偿诉讼当事人的原则，对张琦的房屋面积予以认定为228.36㎡。该院依照张琦申请对其房屋及附属物进行评估之日作为评估时点委托评估，安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司出具了皖天源［2019］房估字第S0359号房地产估价报告，对张琦所有的商业房地产及其附属物在价值时点2019年7月16日估价为房地产评估价值2226967元，附属物评估价值46939元，评估总价2273906元。该结论符合客观实际，该院予以采纳。 关于停产停业损失赔偿问题。参照《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》关于停产停业损失补偿的标准，被征收房屋用途被认定为经营性非住宅房屋的，按照被征收房屋评估价的10%一次性给予被征收人停产停业损失补偿费，不再计算停产停业期限。根据上述规定，对张琦主张的停产停业损失赔偿费用计算为222696.7元。 关于奖励部分赔偿问题。《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定了奖励措施，即在该方案确定的签约期限内，划分三个时间段开展征迁工作，被征收人在前两个时间段内按照要求配合完成征迁工作的，分别予以奖励。张琦在规定的时间内并未签约，且涉案房屋于2017年8月23日被强制拆除，强制拆除时已经超出该方案所规定的奖励时段，且庭审时阜南县人民政府、阜南县住建局明确拒绝给付奖励，现张琦再行主张奖励赔偿没有依据。 综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、阜南县人民政府、阜南县住建局于判决生效之日起60日内赔偿张琦损失2496602.7元（其中房屋及附属物损失2273906元，停产停业损失222696.7元）；二、驳回张琦的其他赔偿请求。评估费13643元由阜南县人民政府、阜南县住建局共同承担。 张琦上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、其房屋面积为248.75㎡，且为商业用房，阜南县人民政府、阜南县住建局应当按照市场价53000元／㎡进行赔偿。1、首先，由于阜南县人民政府、阜南县住建局违法强拆导致其房屋灭失，致使其无法就房屋实际面积进行举证，因此，举证责任依法应由阜南县人民政府、阜南县住建局承担。其次，阜南县人民政府在房屋征收补偿决定书中对其房屋超出房产证记载面积进行了认定及补偿。再次，在阜南县人民政府、阜南县住建局未进行任何认定程序的情况下，直接对超出证载面积部分不予补偿，缺乏事实根据。最后，一审中其提交了征收过程中的测量单，该测量单上认定的面积（266.09㎡）也远高于评估机构认定的面积。2、对于涉案房屋价值的确定，应当以赔偿时的类似房屋市场价标准确定。二、一审法院认定的房屋总价严重低于现实价值，进而导致认定的停产停业损失亦严重偏低。三、一审法院未予支持搬迁安置补偿费用、奖励费用错误。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。 针对张琦的上诉，阜南县人民政府、阜南县住建局未向本院提交书面答辩意见。 阜南县人民政府、阜南县住建局上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，涉案房屋的评估价格明显过高，与实际价值不符。1、估价时点不准。评估机构以评估时间（2019年7月16日）作为估价时点，与房屋征收决定（2017年5月11日）的征收估价时点不一致，对涉案房屋的估价有失公正。2、估算缺乏依据。评估机构对涉案房屋的第二、三层房屋的价格估算，依据选取的可比实例一层商业用房估算价按照楼层系数修正得出的评估价格与类似房屋市场价格不符，应收集二、三层房屋的实例进行收益估算。三、基数依据错误。一审判决以房屋赔偿价格为基数按10%计算停产停业损失不合理，应以房屋征收时点的评估价值为基数计算。请求撤销原判并依法改判。 针对阜南县人民政府、阜南县住建局的上诉，张琦未向本院提交书面答辩意见。 张琦一审中向法庭提交了以下证据：1、房地房地权南房字第06C02**产权证；2、安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初222号行政判决书；3、行政赔偿申请书以及EMS快递单，证明阜南县人民政府、阜南县住建局强拆其房屋行为违法，应当承担赔偿责任，其已向两机关提起赔偿申请，在两机关未在法定期限内进行任何答复的情况下提起本诉。4、征收单位对被征收范围内房屋进行调查登记情况公示；5、房屋被拆除前照片；6、房屋示意图，证明其房屋实际面积为248.75㎡，结构为框架结构，公示面积为266.09㎡，与补偿决定不一致。7、房屋档案，证明其房屋位于阜南县一类地段。8、拍卖公告、收售房网站交易公示，证明与其房屋类似房地产市场价为53000元／㎡及以上。9、阜南县人民政府南政发〔2017〕13号《关于修改阜南县城市规划区内国有土地上房屋征收补偿安置补偿的通知》，证明停产停业损失费是按照房屋总价值的10%计算，奖励费是按照房屋总价值的20%计算。 阜南县人民政府、阜南县住建局一审中未向法庭提交证据。 一审审理期间，张琦向一审法院申请对其被强制拆除的房屋及附属物进行评估。一审法院依法调取了编号为B-238被征收人为张琦的房屋征收价格评估分户报告单。安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司于2019年9月25日出具的皖天源［2019］房估字第S0359号房地产估价报告。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据双方的上诉意见，本案的争议焦点为：一、关于涉案房屋面积的认定；二、涉案评估报告能否作为认定房屋损失的赔偿依据；三、关于停产停业损失的认定；四、一审判决对房屋征收奖励、搬迁安置补偿费用未予支持是否符合规定。围绕上述焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。张琦的房屋证载面积为227.21平方米，结构为混合，用途为商业营业用房。房屋征收实施机关在行政程序中作出的《房屋征收价格评估分户报告单》记载房屋面积为228.36平方米。一审法院以行政机关在行政程序中实际测量面积228.36平方米作为评估依据，符合客观实际、有利于保护行政相对人的合法权益，并无不当。张琦上诉认为其测量房屋面积为248.75平方米，仅系单方主张无其他证据佐证，且缺乏必要的测量报告、有效的测量数据以及有权认定机关的认可，故其该上诉主张无事实根据，本院不予采信。 关于焦点二。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。一审中张琦对估价报告中的评估方法以及将二、三层房屋价值进行折价提出异议，阜南县住建局对估价报告的可比实例提出异议，对此评估机构向一审法院作出回复，其后张琦及阜南县住建局并未申请鉴定或重新评估，且该评估报告并不存在需要重新评估的法定情形，故涉案评估报告能够作为认定房屋损失的赔偿依据。 参照《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条的规定，估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或多种方法进行评估。本案中，评估机构根据估价对象为商业用途房地产，认为该房地产具有收益性且收益较为稳定，符合收益法运用的条件，并在估价报告中，对不采用其他方法进行评估进行了说明。因此，评估机构选用的评估方法符合规定。张琦关于评估方法选用不当的上诉理由不能成立，本院不予支持。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。该条款要求房屋征收部门在行政征收程序中应当按照上述时点委托评估公司进行评估。但前述行政程序评估与本案司法评估有以下两个不同点：一是行政程序评估由征收部门主动发起，解决房屋征收过程中的房屋价值问题。本案司法评估由行政相对人申请，解决非法强拆造成的房屋赔偿问题。二是房屋征收过程中，行政机关根据评估结果与行政相对人达成补偿协议或及时作出并履行补偿决定，有利于房屋补偿问题的快速解决，保护被征收人的合法权益。本案中，涉案房屋的价格在2017年至2019年期间处于持续上升趋势，若以2017年房屋征收公告作出之日作为评估时点，显然无法保护被征收人的合法财产权。故阜南县人民政府、阜南县住建局关于评估时点确定不当的上诉理由不能成立，本院不予支持。 因此，一审法院依张琦申请委托有资质的评估公司进行评估，评估方法正确，评估程序合法，评估结果客观、公正。张琦主张以53000元/平方米予以赔偿，系其单方陈述，缺乏事实根据，本院不予支持。 关于焦点三。阜南县人民政府南政发〔2017〕13号《关于修改阜南县城市规划区内国有土地上房屋征收补偿安置标准的通知》第五部分规定，被征收房屋用途按照前款规定被认定为经营性非住宅房屋的，按照被征收房屋评估价的10%一次性给予被征收人停产停业损失补偿费，不再计算停产停业期限。阜南县人民政府、阜南县住建局均认为停产停业损失应当给付房屋所有权人，一审法院根据上述规定，判决阜南县人民政府、阜南县住建局按照房屋评估价的10%赔偿停产停业损失222696.7元（2226967×10%），并无不当。如前所述，一审法院以司法委托的评估公司作出的评估报告作为认定房屋价值的依据，事实清楚、证据确凿，故阜南县人民政府、阜南县住建局要求以房屋征收时（即2017年）的评估价为基础计算10%的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 关于焦点四。《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定了奖励措施，即在该方案确定的签约期限内，划分三个时间段开展征迁工作，被征收人在前两个时间段内按照要求配合完成征迁工作的才予以奖励。上述补偿方案规定的附条件奖励政策不违反法律规定，一审法院将其作为判断依据并无不当。本案中，张琦未在上述方案规定的时间内签约，不符合奖励条件，因此一审法院不予支持，并无不当。关于搬迁安置补偿费用，张琦在一审庭审中要求变更搬迁安置费用为奖励费用，其在二审中对该变更请求予以认可。阜南县住建局在二审中向本院出具书面承诺书，承诺按照《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》的规定，按政策标准给予张琦搬迁补偿费用。因此，由于张琦变更了诉讼请求，导致其并未提出搬迁补偿费用的赔偿请求，一审法院对该部分损失未予处理，并无不当。鉴于行政机关承诺按规定给予其相应的搬迁补偿费用，张琦的实体权益并未受损。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。张琦、阜南县人民政府、阜南县住建局的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月十日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。