贵州省遵义市汇川区人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔0303行初2号原告：重庆耀祥实业有限公司，住所：重庆市北部新区星光五路**C3-13-3、C3-13-4、C3-13-5、C3-13-6，统一社会信用代码：91500000669281845Y。法定代表人：黄云靖，职务：总经理。委托诉讼代理人：廖栋，重庆乾乙律师事务所律师。委托诉讼代理人：蒋建全，重庆乾乙律师事务所律师。被告：遵义市播州区自然资源局，住所：贵州省遵义市播州区遵南大道**，统一社会信用代码：11520321009516230Q。负责人：杨先学，职务：副局长。委托诉讼代理人：江航。委托诉讼代理人：王静，贵州子尹律师事务所律师。第三人：遵义市顺聚房地产开发有限公司，住，住所：贵州省遵义市播州区龙坑街道共青社区中山南湖之春第********一社会信用代码：91520393MA6H3G791N。法定代表人：向东，职务：执行董事。第三人：遵义中山房地产开发有限公司，住所：贵州省遵义市红，住所：贵州省遵义市红花岗区白杨路三中住房******1520302755358991A。管理人：贵州他山律师事务所。委托诉讼代理人：梁婷，贵州他山律师事务所律师。原告重庆耀祥实业有限公司（下称耀祥公司）与被告遵义市播州区自然资源局（下称自然资源局）、第三人遵义市顺聚房地产开发有限公司（下称顺聚房开公司）、第三人遵义市中山房地产开发有限公司（下称中山房开公司）土地行政管理一案，本院于2020年6月9日立案受理，依法适用普通程序公开进行了审理，现已审理终结。原告耀祥公司提出诉讼请求：1、依法确认被告于2019年11月12日向第三人顺聚房开公司颁发黔（2019）遵义市播州区不动产权第××号不动产权证书的行政行为违法；2、依法撤销黔（2019）遵义市播州区不动产权第××号不动产权证书；3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：中山房开公司于2011年向原告借款50000000元，同时将坐落于遵义市播州区原326国道北侧土地（即黔（2019）遵义市播州区不动产权第××号不动产权证书确认的土地）登记在原告名下，以作为抵押担保。后因中山房开公司无力偿还借款，原告向重庆仲裁委员会申请仲裁，该委员会于2015年1月28日作出（2014）渝仲字第800号裁决书，于2015年7月26日作出（2015）渝仲字第1031号裁决书，两份裁决书裁决中山房开公司向原告支付借款本金50000000元及资金占用损失。2017年9月7日，遵义市红花岗区人民法院裁定受理第三人中山房开公司的破产申请，于2017年9月8日指定贵州他山律师事务所担任中山房开公司破产管理人，于2017年11月8日召开第一次债权人会议，经债权人会议决议，于2017年11月14日设立由何光远、原告、贵州天寿建筑工程有限公司、龚涛、许官碧为成员的债权人委员会，遵义市红花岗区人民法院于同日指定由原告担任债权人委员会主席。2019年2月27日，由向东主持的债权人委员会会议，会议纪要明确原告作为项目土地使用权共有人身份注销后，由中山房开公司作为该项目土地100%使用权人，并以中山房开公司为主体，按联合开发协议及补充协议向相关部门申报完善南湖馨城项目联合开发建设相关手续。如果后续须改变项目部分或全部土地使用权，须由债权人大会按程序表决通过后执行。2019年7月，原告公司召开股东大会，决议认可按2019年6月27日形成的债委会纪要执行，同时特别强调只能由中山房开公司严格按破产整合联合开发协议约定履行，且原告仍依法享有相应的全部权利。原告认为，被告在明知案涉土地系破产财产，在没有召开债权人大会并取得同意的情况下，仅依据第三人遵义市顺聚房地产开发有限公司的申请，将案涉土地的权利登记在第三人顺聚房开公司名下，程序和实体均违法，望人民法院依法确认并撤销已颁发的不动产权证书。被告遵义市播州区自然资源局于2019年11月11日受理中山房开公司的不动产变更登记申请，针对位于遵义市播州区不动产单元号为520321008015ＧＢ00535Ｗ00000000的国有建设用地办理了使用权变更登记，将土地使用权人由中山房开公司变更为顺聚房开公司，并向顺聚房开公司颁发了黔（2019）遵义市播州区不动产权第××号不动产权利证书。被告遵义市播州区自然资源局（下称自然资源局）辩称：一、我局颁发的黔（2019）遵义市播州区不动产权第××号不动产权证书事实清楚、程序合法、适用法律正确。案涉土地使用权人原系中山房开公司单独所有，产权证号为黔（2019）遵义市播州区不动产权第0027014号。2019年11月11日，中山房开公司及其管理人向我局提出书面申请，请求将案涉土地使用权过户到顺聚房开公司名下，顺聚房开公司表示接受，并提交了相关资料。经我局审查、询问，认为中山房开公司的申请符合登记条件，依法予以办理，变更后的黔（2019）遵义市播州区不动产权第××号不动产权证书载明顺聚房开公司为单独所有权利人。二、原告要求撤销上述颁证行为无事实及法律依据。案涉产权证原权利人系中山房开公司，该公司被宣告破产后，法院指定的管理人全面接管并处理与公司相关的一切事务，有权处置中山房开公司资产。我局基于中山房开公司及其管理人的申请，才将涉案土地使用权变更过户到顺聚房开公司。我局依法履行职责，应当得到人民法院的支持。三、原告诉讼主体不适格。原告系中山房开公司债权人，依据《企业破产法》第五十九条、第六十四条第二款的规定，债权人不能直接单独针对破产企业或管理人的行为提出异议。依据《企业破产法》第二十五条第（六）项的规定，本案管理人有权处分中山房开公司财产，原告认为中山公司或者管理人的行为侵犯了债权人的利益，应当通过债权人会议对管理人进行监督和主张权利，但这属于民事范畴，与本案答辩人的行政行为无关。综上，请求人民法院驳回原告起诉。第三人中山房开公司陈述称，被告颁证行为合法，且该行政行为与被告没有关系，原告不具备诉讼主体资格。经审理查明，2017年9月7日，遵义市红花岗区人民法院依据中山房开公司申请，作出（2017）黔0302破申2号民事裁定书，裁定受理中山公司破产清算申请，并于次日作出（2017）黔0302破1号决定书，指定贵州他山律师事务所担任中山房开公司管理人。中山公司第一次破产债权人会议决议设立债权人委员会，选任何光远、耀祥公司、贵州天寿建筑工程有限公司、龚涛为债权人委员会成员，遵义市红花岗区人民法院于2017年11月14日作出决定书，对债权人会议设立的债权人委员会成员予以认可，并指定耀祥公司为债权人会议主席。2019年6月27日，中山房开公司债权人委员会召开会议，针对案涉土地利用问题，会议纪要第二、第三项载明：“二、前述分配27%房屋的确认书签署确定后，耀祥公司须于2019年7月2日带土地证、股东会决议和章程等办理共有土地证（耀祥公司共有人部分）的注销手续。三、耀祥公司作为项目土地使用权共有人注销后，由遵义中山房地产开发有限公司作为该项目土地100%使用权人，并以遵义中山房地产开发有限公司为主体向相关部门按联合开发协议及补充协议申报完善南湖馨城项目联合开发建设的相关手续。如果后续须改变项目部分或全部土地使用权，须由债权人大会按程序表决通过后执行。”2019年10月30日，根据中山房开公司、耀祥公司的申请，自然资源局将案涉土地使用权由中山房开公司、耀祥公司共有变更为中山房开公司单独所有。2019年11月11日，自然资源局根据中山房开公司的申请，将案涉土地使用权由中山房开公司单独所有变更为顺聚房开公司单独所有。以上事实，当事人均无异议，且有当事人提交的编号为203-61-201928425的不动产登记申请表、土地使用权过户申请书、不动产登记受理单、不动产登记询问表，黔（2019）遵义市播州区不动产第××号不动产权证书、黔（2019）遵义市播州区不动产第0027014号不动产权证书、遵县国用（2013）第0368号国有土地使用证，遵义市红花岗区人民法院（2017）黔0302破申2号民事裁定书、（2017）黔0302民破字1号决定书、（2017）黔0302民破字1-1号决定书、（2017）黔0302民破字1-2号决定书，中山公司债权人委员会会议记录等证据在卷佐证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起行政诉讼。首先，耀祥公司并非自然资源局于2019年11月11日实施的国有土地使用权变更行政行为的相对人。其次，中山房开公司的破产申请已为遵义市红花岗区人民法院受理，遵义市红花岗区人民法院指定了贵州他山律师事务所作为该公司管理人。根据《中华人民共和国破产管理法》第二十五条第一款第（六）项“管理人履行下列职责：…（六）管理和处分债务人的财产；”的规定，贵州他山律师事务所以中山房开公司管理人身份申请将中山公司单独所有的国有土地使用权变更为顺聚房开公司单独所有，系履行管理人职责的行为。根据《中华人民共和国破产管理法》第二十三条“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。”第六十八条第一款第（一）项“债权人委员会行使下列职权：（一）监督债务人财产的管理和处分；”以及第六十九条第一款第（一）项“管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；”的规定，破产企业的管理人向人民法院报告工作并接受债权人会议、债权人委员会的监督，管理人实施管理和处分债务人财产的行为违反法律规定，侵犯了债权人利益的，债权人可以通过债权人会议、债权人委员会行使监督权，也可以根据《中华人民共和国企业破产法》第一百三十条的规定主张赔偿责任。但是，管理人为全体债权人利益行使职权，应保障其一定程度的独立性，即管理人行使职权的行为，是否符合法律的规定，是否符合全体债权人的整体利益，应当由全体债权人共同评价，依照程序共同表决和处理。事实上，管理人处分债务人财产的行为，即便未在事前报告债权人委员会或债权人会议，但如果符合全体债权人的整体利益，仍有可能获得债权人会议的追认，此时不应直接否定管理人行为的效力。因此，对管理人的监督，只能根据法律的规定，由债权人会议或债权人委员会按程序启动和执行。债权人会议、债权人委员会的监督意见是否成立，应由人民法院审查裁断。单个的债权人无论享有多大比例的债权，都不能代表全体债权人的利益。单个债权人只能通过债权人会议、债权人委员会对管理人行使权利，而不能越过债权人会议、债权人委员会的决策、执行程序和人民法院的审查权，以自己的名义直接对管理人进行监督。事实上，承认单个债权人以自己的名义对管理人直接进行监督的权利，甚至可能损害其他债权人的利益。综上所述，耀祥公司作为中山公司的破产债权人之一，其权益变动与自然资源局依照中山房开公司申请变更案涉土地使用权的行政行为存在客观上的关联，但该关联关系并不属于法律上的利害关系。因此，耀祥公司不具有针对该行政行为提起行政诉讼的主体资格。据上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告重庆耀祥实业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告重庆耀祥实业有限公司。如不服本裁定，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  刘光洪人民陪审员  王赟赟人民陪审员  郑 静二〇二〇年八月五日法官助理王家福书记员李晓姝