河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终347号上诉人（一审原告）校庆领，男，1974年12月10日出生，汉族，住郑州市金水区。被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路**。法定代表人尹弘，省长。上诉人校庆领因诉被上诉人河南省人民政府（以下简称河南省政府）行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初566号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。河南省政府于2019年7月15日作出豫政复不受［2019］2-1217号《不予受理行政复议申请决定书》，主要内容为：申请人向被申请人邮寄提交的《土地违法查处申请书》，属投诉、举报事项。被申请人对该事项是否处理、如何处理，对申请人的权利义务不产生新的实际影响。申请人的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议法定受理条件，决定不予受理申请人的行政复议申请。校庆领一审诉称，校庆领在中牟县雁鸣湖镇东村行政村三组拥有合法所有权的房屋一处，面积约180平方米，院落面积约300平方米。现地方政府因为建设需要，对校庆领前述房屋及宅基地区域内的广大被拆迁人的土地及房屋进行了强拆或占用。经校庆领多番调查，2018年5月8日才得知，校庆领被拆迁房屋所在区域的集体土地被征收，迄今为止尚未取得省级以上人民政府的审批手续，但中牟县人民政府、中牟县自然资源局、雁鸣湖镇人民政府已经于2012年7月28日进行雁鸣湖合村并镇新型社区的开建，2015年10月开始组织实施征地拆迁补偿工作，截止2016年8月20日，雁鸣湖镇东村共拆迁1200余户。当校庆领等村民拒绝被征收补偿时，中牟县人民政府及相关部门采取非法强拆、断水断电等方式，逼迫老百姓签订征地补偿安置协议。目前，非法征地仍在继续进行。校庆领于2019年4月16日向河南省自然资源厅寄交了《土地违法查处申请书》，请求河南省自然资源厅依法履行法定职责，对中牟县人民政府、中牟县自然资源局、雁鸣湖镇人民政府等部门违法征收校庆领的宅基地等土地，存在未批先征、未批先占的违法行为予以立案查处。河南省自然资源厅签收了上述邮件，但至今未作出任何书面答复，也未有任何履行法定查处职责的行为。为此，校庆领向河南省政府申请行政复议，河南省政府于2019年7月15日作出了《不予受理行政复议申请决定书》。请求依法撤销河南省政府所作出的豫政复不受［2019］2-1217号《不予受理行政复议申请决定书》，责令其立案受理。郑州铁路运输中级法院一审查明：2019年4月16日，校庆领向河南省自然资源厅邮寄《土地违法查处申请书》，河南省自然资源厅未对其作出书面答复。2019年6月30日，校庆领就河南省自然资源厅不履行查处法定职责向河南省政府申请行政复议，同年7月15日，河南省政府作出豫政复不受［2019］2-1217号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理校庆领的行政复议申请。校庆领对该决定不服，提起本案行政诉讼。郑州铁路运输中级法院一审认为：校庆领在向河南省自然资源厅提交的《土地违法查处申请书》中要求其对中牟县人民政府、中牟县自然资源局、雁鸣湖镇人民政府等部门在征地过程中的违法行为进行查处，举报的对象是行使行政职权的公权力主体，而非公民、法人或者其他组织，其行为实质上是通过举报下级机关行为违法的形式，要求上级行政机关履行内部层级监督职责，不属于行政复议的受理范围。河南省政府认为校庆领向河南省自然资源厅提交的《土地违法查处申请书》属于投诉、举报事项，不符合行政复议法定受理条件，并无不当，作出的不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。校庆领请求撤销河南省政府作出的被诉行政复议决定的理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回校庆领的诉讼请求。校庆领上诉称：校庆领提交的《土地违法查处申请书》，不属于投诉、举报事项。河南省自然资源厅对重大土地违法行为有直接立案查处的法定职责和义务。校庆领依据《国土资源行政处罚办法》，要求河南省自然资源厅履行查处的法定职责，河南省自然资源厅未依法履行，校庆领的复议请求是复议其不履行查处法定职责的行政行为违法，并要求责令河南省自然资源厅履行查处法定职责，复议行政不作为显属行政复议受案范围，河南省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》依法应予撤销。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。河南省政府答辩称：校庆领向河南省自然资源厅邮寄提交的《土地违法查处申请书》在性质上属于投诉、举报事项。河南省自然资源厅对该事项是否处理、如何处理，对校庆领的权利义务不产生新的实际影响。校庆领的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议法定受理条件。河南省政府作出的被诉决定书认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为校庆领的行政复议申请是否属于行政复议范围。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行的监督检查属于行政监督，监督的对象是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人，包括各级地方人民政府及其领导人员、各级人民政府部门及其公务员、各级人民政府及政府部门任命的其他人员。故一审法院认定校庆领请求河南省自然资源厅查处中牟县人民政府、中牟县自然资源局、雁鸣湖镇人民政府等部门在征地过程中的违法行为属于要求上级行政机关履行内部层级监督职责，属于适用法律错误。其次，最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。”最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也明确“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。”本案中，校庆领是否具有行政复议申请资格，关键在于是不是为维护自身合法权益而进行的。校庆领提交的中牟县雁鸣湖镇人民政府出具的证明能够证明校庆领的房屋被列入当地政府征地拆迁范围且已被拆除的事实。因此，河南省国土资源厅对县市人民政府的违法占地行为的处理或者不作为行为会直接影响校庆领的权益，校庆领向河南省国土资源厅提出查处土地违法行为的申请，既不属于内部层级监督行为也不属于不影响其权益的举报行为，校庆领具有本案行政复议申请资格。一审法院以校庆领向河南省国土资源厅的申请属于投诉、举报事项，而认定校庆领的申请不属于行政复议范围，存在不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，因河南省国土资源厅不履行法定职责引起的行政复议申请，河南省人民政府应当受理。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初566号行政判决；二、撤销河南省人民政府豫政复不受［2019］2-1217号《不予受理行政复议申请决定书》；三、责令河南省人民政府受理校庆领的行政复议申请。二审案件受理费50元，由被上诉人河南省人民政府承担。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年八月二十六日法官助理李晶晶书记员赵文雅