四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行赔终11号 上诉人（原审原告）阆中市金喜珠宝加工厂。住所地四川省阆中市柏垭镇羊鹿村三社（小微企业产业园）。 投资人蒲茂芬，现名母××。 委托代理人吴霞，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 委托代理人高弇风，四川中沛律师事务所律师。 上诉人（原审被告）阆中市柏垭镇人民政府。住所地四川省阆中市柏垭镇。 法定代表人牟天斌，镇长。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 上诉人阆中市金喜珠宝加工厂（以下简称金喜珠宝厂）诉上诉人阆中市柏垭镇人民政府（以下简称柏垭镇政府）行政强制一案，不服四川省西充县人民法院（2019）川1325行赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，2014年6月1日，金喜珠宝厂的投资人母雨熙（乙方）与阆中市柏垭镇羊鹿村三组（甲方）签订《四川省农村土地使用权流转合同》，约定将位于××村××组××亩承包地的承包经营权转租给乙方，租地为农业用途，期限为45年，同时该合同第四部分甲方的权利和义务第三款规定乙方不按合同约定使用土地，改变土地用途、违反城乡环境规划、破坏水利等基础设施或给土地造成永久性损害的，甲方有权终止合同。2014年8月25日，阆中市人民政府作出《关于流转集体土地给母雨熙作为设施农用地的批复》（阆府国土函〔2014〕29号），内容为：“一、同意将柏垭镇羊鹿村三组集体土地87亩（一般耕地87亩）流转给母雨熙从事种植业。该项目经市国土勘测院实地定测：生产设施（主要包括种植基地、道路、绿化及仓库用地等）用地面积为82.62亩（一般耕地82.62亩），附属设施（主要包括管理用房、晒场）用地面积4.38亩（一般耕地4.38亩）。二、…自然人母雨熙应与柏垭镇羊鹿村三组签订土地流转协议。该项目未经批准不得随意改变土地用途或用于其他经营…” 2015年1月2日，羊鹿村委会出具《证明》，载明“兹有阆中市天林乡金星村四组青年创业人母雨熙，在我柏垭镇羊鹿村三组，创建首饰加工企业，于2013年进驻我羊鹿村至今，故长期居住在我羊鹿村。”2015年3月3日，柏垭镇政府出具《场地证明》，载明：“兹有金喜珠宝厂业主蒲茂芬在我镇小微企业集中区租用羊鹿村三社土地7亩用于建设厂房，主要从事珠宝加工、销售。”2016年5月6日，阆中市市场监督管理局给金喜珠宝厂颁发营业执照（统一社会信用代码91511381ＭＡ62974Ｔ0Ｎ），载明类型为个人独资企业，住所地为阆中市××镇××村××，投资人为蒲茂芬，成立日期为2015年3月18日，经营范围为珠宝首饰加工、销售。2018年7月5日，柏垭镇政府出具《证明》，载明：“兹证明柏垭镇政府于2012年5月招商引资，引进金喜珠宝厂。该珠宝厂自建生产厂房1500平方米，生产园区总占地面积8.88亩，现落户于阆中市××镇××区，至今已正常生产六年。” 2019年1月19日，四川省人民政府办公厅出台《关于深入推进重点区域违规违法占用国家资源挤占生态空间清理整治专项行动的通知》（川办发〔2019〕8号）文件，要求市（州）、县（市、区）政府按照通知精神和省级相关部门要求，进一步聚焦重点任务、明确清理整治范围、严格责任分工、压紧压实责任，统筹推动，加快推进。并明确市（州）、县（市、区）人民政府是此次专项清理整治行动的实施主体和责任主体，对辖区内清理整治负总责。 2019年2月，阆中市相关部门对金喜珠宝厂占地情况进行现场勘测，并制作《阆中市柏垭镇金喜珠宝厂（母雨熙）现状图》，该图备注栏载明：总面积4.83亩，流转土地82.62亩，附属设施用地按5%应控制在4.13亩以内；建筑面积1.88亩，为砖结构建筑，应整改为设备、原料、农产品临时存储、保鲜分拣包裹场所；砼面积0.82亩，为硬化坝，应整改为设备、原料、农产品临时存储、保鲜分拣包裹场所；未硬化坝2.33亩，为未硬化坝，应作为超比例部分拆除整改。 2019年2月22日，阆中市人民政府办公室根据中、省、市安排部署作出《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》（阆府办发〔2019〕5号文件），对大棚房和农地非农化问题进行专项清理整治，该文件附件二《阆中市“大棚房”问题专项清理整治违规项目整改台账》序号16载明：金喜珠宝厂违规占用耕地8.88亩，整改类型为按设施农业用地审核或备案后改变土地性质和用途；整改措施为完善手续；整改要求为恢复设施农用地功能，按设施农用地完善手续；整改到位期限为2019年3月15日前；责任单位为柏垭镇，责任人为刘才文和牟天斌（该镇党委书记和镇长）；备注为若未达到设施农用地条件的，坚决拆除复耕。2019年3月4日，柏垭镇政府向羊鹿村委会发出《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号文件），要求羊鹿村委会在三日内对金喜珠宝厂进行整改，拆除大棚房，恢复农用地功能，逾期将进行强制拆除。2019年3月8日，羊鹿村委会向柏垭镇政府《报告》，因金喜珠宝厂在2014年流转土地8.8亩后改变用途，修建大棚房、道路等，且长期拖欠流转费，羊鹿村决定终止合同，依法恢复耕地，恢复土地原貌，并决定在2019年3月9日拆除违建的大棚房，拆除时请政府给予协调，监督羊鹿村将有关设备给予妥善保存。同日，羊鹿村委会分别与冯平、陈仕勇签订了两份租房合同。当日，羊鹿村委会（甲方）与四川南充川人拆除有限公司（乙方）签订《阆中市柏垭镇羊鹿村金喜珠宝厂房屋及附着物拆除施工劳务清包合同书》，约定2019年3月9日拆迁机构进场拆迁。在拆除过程中，羊鹿村委会对拆除行为进行了摄像、并制作9张光盘和9页《珠宝厂物品清单》（清点人员在清单上签署姓名），羊鹿村委会将拆除的建筑材料和厂内物品搬运至所租房屋保管。 2019年3月18日，羊鹿村委会向柏垭镇政府书面报告，载明：“我村已于2019年3月12日将位于柏垭镇羊鹿村的金喜珠宝厂违规建筑拆除完毕，并于2019年3月18日全部恢复成可耕种的耕地。” 2019年4月15日，羊鹿村委会通过短信向金喜珠宝厂致函，载明：“阆中市柏垭镇羊鹿村委会已经解除与你签订《四川省农村土地使用权流转合同》，将原土地恢复耕地性质，你原库存的设备设施等保存在租赁的库房，我村委托律师也通知你前来领取设备、设施等，至今没有前来，再次通知你，请在2019年4月30日前来领取相关设备等。逾期你们将承担相应的保管费等。” 另查明，金喜珠宝厂的投资人母雨熙认为强制拆除和扣押行为违法，曾于2019年3月18日向该院提起诉讼，该院以母雨熙提起的诉讼，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件为由，于2019年6月19日作出（2019）川1325行初28号行政裁定，驳回母雨熙的起诉。母雨熙不服向南充市中级人民法院上诉，南充市中级人民法院经审理认为，母雨熙主体不适格，于2019年8月29日作出（2019）川13行终129号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。金喜珠宝厂遂重新提起诉讼。 在（2019）川1325行初28号行政案件诉讼过程中，羊鹿村委会于2019年4月18日作出《关于拆除“金喜珠宝厂”违建情况的说明》，载明：“我村根据上级文件要求决定终止珠宝厂的流转合同，依法恢复耕地，恢复土地原貌，在2019年3月8日向柏垭镇政府报告了于3月9日开始拆除，拆除期间由南充川人拆除公司负责组织民工拆除，将我村流转给金喜珠宝公司的大棚房、临时建筑物、硬化道路恢复耕地…”。 又查明，阆中市公安局经过户籍清理整顿查明蒲茂芬（公民身份号码：512930196810××××）与母雨熙（公民身份号码：511381198012××××）属于同一人，并对蒲茂芬的户口于2018年10月15日进行注销。 原审认为，根据《最高人民法院法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。本案原告金喜珠宝厂对被告拆除行政强制行为不服，向本院提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，符合法律规定。被告强制拆除案涉房屋的行政行为已被（2019）川1325行初66号行政判决确认违法，被告应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，对其违法行为造成原告的财产损失给予赔偿。 本案中，虽然原告提交了请求赔偿的相关证据，被告也提交了整个强制拆除过程的视频资料及原告厂内设备和货品的登记、造册、保管清单，但因原、被告均未提供相关专业机构对原告厂房价值的鉴定报告，现原告的厂房损失不宜简单确定；又因原告在被告书面通知其领取所保管的物品后，至今未领取，原告厂内设备及货品的损失也不明确，为了使原告的损失得到公平、合理的赔偿，故需被告根据本院确定的以下赔偿项目、标准及计算办法先行作出行政赔偿决定。 1、原告厂房及附属设施损失的确定。虽然原告修建厂房及附属设施改变了土地使用性质，且存在相关审批手续不完备等问题，但原告投资人母雨熙系基于对政府信赖，应被告招商引资才到被告打造的小微企业集中区投资修建厂房和附属设施，被告在2015年3月3日出具的《场地证明》和2018年7月15日出具的《证明》均表明被告明知原告违规占用土地投资修建厂房用于珠宝加工的事实，且采取默许方式予以认可。同时，在原告长达六、七年生产经营过程中，阆中市人民政府将其作为招商引资成功项目之一多次宣传报道，而相关职能部门并未对其违法占地和违法建设行为予以及时制止和处罚。正是基于上述原因，阆中市人民政府在“大棚房”专项清理整治中并未将原告的整改类型定为“以设施农业为名违法违规建设非农设施类”，而是定为“按设施农业用地审核或备案后改变土地性质和用途类”，并确定整改时限为2019年3月15日前，而被告在整改时限期满前就已经完成对原告厂房和附属设施的强制拆除。因此，如将原告厂房和附属实施作为非法建筑不予赔偿，有违诚实信用原则和损害最小的比例原则，不具有合理性。被告应当根据强制拆除前原厂房设计、建筑物的规格、建设规模等情况，按照强制拆除时的市场价值，与原告共同协商委托专业评估机构进行评估，确定原告厂房及附属设施损失金额。如因客观原因无法评估的，应按照强制拆除时当地修建同等规格和规模的厂房及附属设施所需费用，扣除折旧后，合理确定原告厂房及附属设施损失金额。 2、原告厂内设备和货品损失的确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式。被告对强制拆除行为进行了全程录音录像，对厂内设备和货品进行登记、造册和保管，并书面通知原告前往领取，为了避免损失扩大，原告应当本着实事求是态度，及时与被告对保管的设备和货品进行清理、核对，并予以领取。如被告在强制拆除过程中因方式不当以及在保管期间因保管不善造成的设备、货品损失，被告应当予以赔偿。如原告在被告书面通知其前往领取物品后，拒不前往领取，由此造成的扩大损失，由原告负责，被告不予赔偿。关于原告主张的利息损失，因非强制拆除行为造成的直接损失，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、第三十六条第三项、第四项、第八项的规定，判决被告阆中市柏垭镇人民政府在本判决生效之日起6个月内，就案涉强制拆除行为给原告阆中市金喜珠宝加工厂造成的财产损失向原告阆中市金喜珠宝加工厂作出赔偿决定。 原审判决后，金喜珠宝厂与柏垭镇政府均不服判决提起上诉，请求依法改判。 金喜珠宝厂上诉称：一、被上诉人在其违法强制拆迁及扣押过程中并未进行全程录音录像；二、被上诉人未对其违法扣押上诉人厂内设备及物品进行登记造册；三、被上诉人至今从未书面通知上诉人领取保管物品；四、被上诉人在强制扣押及强制拆迁过程中存在暴力拆迁、扣押，造成上诉人厂内设备、物品损失；五、原审法院判决被上诉人先行作出行政赔偿决定系法律理解错误，应当直接判决被上诉人因其违法强制拆迁行为造成上诉人损失予以赔偿。 柏垭镇政府上诉称：一、村委会组织的强制拆除违章建筑事实清楚，恢复基本农田、耕地是法律、法规政策的职责要求，不应承担赔偿责任。因国家清理农村非法用地、违法建设占地时查明闽中市柏垭镇羊鹿村辖区的“金喜珠宝加工厂”存在违法行为。2014年6月1日母雨熙与该村三社签订合同流转土地8.8亩，合同约定：用于农业用途，用于川明参等农作物种植、储藏和初加工；流转期限45年至2059年8月；约定每年以实物形式支付流转费，每亩按照210公斤稻谷支付；约定母雨熙在符合有关法律、法规、规章和政策时经有关部门批准，可以在流转的土地上修建直接用于农业生产和管理的非永久性生产设施；约定流转土地不得改变农业用途，不得损害农田水利设施，不得从事违法生产；约定改变土地用途的母雨熙负责修复、并给付复耕费，赔偿损失；如果违反约定而受到国家处罚的责任自行承担，并赔偿流转方损失。协议签订后，母雨熙未经审批改变土地用途，在流转的土地上修建大棚房、道路，经营珠宝加工生产而非农业生产等违约、违法行为，且2017年后拖欠村社农民的流转费。该村利用国家清理整顿侵占资源的行为，查处损害农田设施、占用基本农田的时机，决定终止合同，依法恢复耕地恢复流转土地原貌。2019年3月10日该村组织相关人员拆除了被上诉人违建的大棚房，恢复耕地，确保国家、省政府规定的2019年3月底的检查验收通过。同时被上诉人其流转土地8.8亩后改变了用途，将约定用于种植用地变为修建大棚房办厂经营、硬化修建的永久道路、建筑永久性厂房等生产加工用地、用房；清理违法用地前2018年因环保排污设施不达标，污染严重被环保部门限令金喜珠宝加工厂停止生产，2018年8月以来该厂一直处于停业状态。该村根据上级政府文件要求，决定终止珠宝加工厂的流转合同，依法恢复耕地。 二、金喜珠宝厂母雨熙应自行领取其设备、物品，羊鹿村已经通知其领取物品、设备。 三、认定拆除违建大棚房系阆中市柏垭镇人民政府行为，认定镇政府承担在这次清理整治农村土地违法行为的主体责任不当，并判决上诉人限期做出赔偿决定不当。具体实施拆除的行为及组织安排均由村社实施，镇政府仅仅协助，金喜珠宝加工厂在清理建设非农设施用地的期间，没有按照上级政府及村社要求限期整改，至始至终没有任何人出面落实责任。实际流转人、珠宝加工厂的控制人母雨熙拒绝出面配合处理，不参与协调。村委会根据上级政府要求、规定进行有效的整改合法，强制拆除、腾退流转土地的行为不是柏垭镇政府的行为，整治落实实施人是村委会，虽然上诉人陈述镇政府是属地管理人，阆中市政府也要求镇政府履行职责，指定了责任人，具体完成的是村组织。柏垭镇政府向羊鹿村委会发出的《限期整改通知》为根据工作安排，出于安全监管职责角度出发而作出的工作内容，并非直接指向对被上诉人进行安排拆除。因被上诉人开厂前期是与羊鹿村委会签订的《四川省农村土地使用权流转合同》，根据合同约定，原告违法变更土地性质，村委会作为合同当事人决定终止合同，并依法组织村民拆除，恢复耕地。因此，该拆除行为与上诉人无关，主体不适格。 二审查明的事实与原审审明的一致，本院依法予以确认。 本院认为，金喜珠宝厂的投资人母雨熙（乙方）与阆中市柏垭镇羊鹿村三组（甲方）签订《四川省农村土地使用权流转合同》，协议签订后，母雨熙未经审批改变土地用途，在流转的土地上修建大棚房、道路，经营珠宝加工生产而非农业生产行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”金喜珠宝厂违反了该强制性规定,依法不应得到赔偿。综上，原审适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”的规定，判决如下： 一、撤销四川省西充县人民法院（2019）川1325行赔初16号行政赔偿判决； 二、驳回上诉人阆中市金喜珠宝加工厂的赔偿诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  李旸 二〇二〇年八月二十八日 书记员  刘燕