湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初139号原告朱传陆，男，1976年1月26日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人彭国军，湖南开旗律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人文闻，湖南开旗律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告常德市武陵区城市管理和综合执法局，住所地湖南省常德市武陵区城门口路**。负责人张波，该局局长。委托代理人贺丽斌，男，代理权限为一般授权代理。委托代理人李杨芬，女，代理权限为特别授权代理。第三人武陵区阳光厨具经营部，，住所地湖南省常德市武陵区南坪街道汇金社区皂果路**经营者谷丽红。原告朱传陆与被告常德市武陵区城市管理和综合执法局（以下简称武陵区城管局）、第三人武陵区阳光厨具经营部（以下简称阳光厨具经营部）不履行城建行政处理法定职责一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月9日立案受理后，于2020年5月14日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭进行了审理。原告朱传陆的委托代理人彭国军、文闻，被告武陵区城管局的委托代理人贺丽斌、李杨芬到庭参加诉讼，第三人阳光厨具经营部经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱传陆于2020年1月21日向被告武陵区城管局提出申请，请求被告依法拆除武陵区南坪农产品大市场干货市场（以下简称南坪干货市场）东南出口通道上搭建的违章建（构）筑物。被告至今未作出处理。原告朱传陆诉称：2019年12月，第三人阳光厨具经营部未经批准，私自搭建建筑物，企图将南坪干货市场东南出口处通道全部占用。原告的经营门面位于干货市场东南出口附近，第三人的行为违反了《中华人民共和国消防法》第二十八条规定，对干货市场的消防安全造成严重不利影响，也严重影响到原告的正常经营。原告于2020年1月21日向常德市自然资源和规划局提出确认违法违章行为并限期拆除违章构筑物的申请。同时，原告向被告、常德市武陵区控违拆违工作协调办公室（以下简称武陵区控违拆违办）提出了拆除违章建筑物的申请。2020年2月20日，常德市规划局执法监察支队对原告作出书面回复，确认第三人改建时未经相关部门批准，擅自将南坪干货市场东南出口通道封闭改造为厨具市场门厅，其违法建设面积约110平方米，并表示已将干货大市场违建问题交武陵区人民政府依法处置。但时至今日，阳光厨具经营部仍在违法建设。原告向被告、常德市自然资源和规划局以及武陵区控违拆违办、南坪街道办了解情况，均互相推诿。根据常德市武陵区人民政府印发的《武陵区城市管理领域相对集中行政处罚办法》的通知第五章第四十一条规定，被告印发的《常德市武陵区城市管理和行政执法局行政执法依据》的通告第55项规定及被告单位简介，被告依法负有对违章建筑物责令限期拆除等职责，但被告称未接到常德市自然资源和规划局的指令，一直未对第三人的违法行为予以处理，被告的行政不作为放任了第三人继续实施违法行为，故原告诉至法院，请求：1.依法确认被告不履行查处第三人违法行为的法定职责违法；2.判令被告依法履行责令拆除南坪农产品大市场干货市场东南出口消防通道违章建筑的法定职责；3.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.原告朱传陆的身份证复印件；2.原告朱传陆的产权证复印件、南坪干货市场房地产平面图；以上证据1-2共同证明朱传陆与本案具有利害关系，是本案适格原告；3.常德市武陵区事业单位登记管理局出具的证明书，拟证明被告主体适格；4.武陵区阳光厨具经营部工商登记信息，拟证明第三人身份信息；5.常德市武陵区人民政府印发的《武陵区城市管理领域相对集中行政处罚办法》的通知第五章第四十一条规定；6.常德市武陵区城市管理和综合执法局印发的《常德市武陵区城市管理和行政执法局行政执法依据》的通告第55项规定；7.常德市武陵区城市管理和综合执法局单位简介；以上证据5-7共同证明被告负有对未取得建设工程规划许可或者未按照建设工程规划许可进行建设的建筑进行处理的职责；8.《拆除违章建（构）筑物申请书》2份、《确认违法违章行为并限期拆除违章建（构）筑物申请书》、邮寄快递单、物流动态截图、邮寄费发票，以上证据拟证明原告于2020年1月21日向常德市武陵区城市管理和综合执法局、武陵区控违拆违办邮寄《拆除违章建筑物申请书》，向常德市自然资源和规划局邮寄《确认违法违章行为并限期拆除违章建（构）筑物申请书》，所有的寄件都已经于2020年1月22日签收；9.常德市规划局执法监察支队于2020年2月17日作出的《关于南坪农产品大市场违建问题的回复》，拟证明阳光厨具经营部改建时未经相关部门批准，擅自将干货市场东南通道出口封闭改造为厨具市场门厅，其违法建设（新增违建）面积约110平方米。被告武陵区城管局辩称：1.被告对城市规划区内的违法建筑物依法享有行政执法权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。湖南省人民政府下发湘政函[2015]15号《关于在武陵区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称《批复》），确定武陵区城管局行使城乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。故被告行使的是相对集中行政处罚权，对违法建筑物仅有行政处罚权。2.根据常德市人民政府办公室关于印发《常德市城市规划区制止违法建设行为和拆除违法建筑管理规定》的通知第三条、常德市武陵区人民政府第13次《关于违章建筑性质认定的专题会议纪要》关于“1.规范程序…2.依法认定…4.形成合力…”的规定，被告已经履行了工作职责。被告于2020年1月22日收到原告邮寄的《查处违章建（构）筑物申请书》后，根据市、区两级对违法建筑物的相关规定，通知涉案建筑物所在地南坪街道城管中队现场查看，南坪中队于2020年1月23日前往现场检查并于当日将阳光厨具经营部扩建门面一事向南坪街道办事处汇报。被告也向武陵区控违拆违办反映了涉案建筑物的情况，武陵区控违拆违办正在根据工作职责办理此事。被告还向常德市制止违法建设行为和拆除违法建筑考核领导小组办公室（以下简称市控违拆违考核办）反映了情况，市控违拆违考核办已经于2020年2月18日向武陵区人民政府交办该事宜。综上，被告根据工作职责，在知悉原告反映情况后，第一时间现场检查并向所在的南坪街道办汇报，被告已经履行了工作职责。武陵区人民政府对被告反映的情况也正在办理中。请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告武陵区城管局向本院提交以下证据、依据：1.湖南省人民政府湘政函[2015]15号《关于在武陵区开展相对集中行政处罚权工作的批复》复印件；2.常德市武陵区人民政府办公室武政办改[2016]18号关于印发《常德市武陵区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知复印件；3.中共常德市武陵区委办公室常武办[2019]3号关于印发《常德市武陵区机构改革实施方案》的通知复印件；以上证据1-3共同证明被告享有城乡规划法律、法规、规章规定的行政处罚权；4.常德市人民政府办公室常政办发[2015]6号关于印发《常德市城市规划区制止违法建设行为和拆除违法建筑管理规定》的通知复印件；5.常德市武陵区人民政府第13次专题会议《关于违章建筑性质认定的专题会议纪要》复印件；以上证据4-5共同证明被告在违法建设方面的具体工作职责；6.武陵区城管局南坪中队2020年1月23日形成的《控违拆违巡查日志》；7.《情况说明》；以上证据6-7共同证明被告已经到现场查看并将情况汇报给南坪街道；8.市控违拆违考核办《关于南坪农产品干货大市场违建问题的交办函》复印件，拟证明武陵区人民政府已将涉案事宜交由武陵区控违拆违办处理。第三人阳光厨具经营部未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面陈述材料及证据材料。当事人提交的证据，经庭审质证，本院认证如下：原告提交的证据，第三人未到庭质证，亦未提交书面质证意见，被告均无异议，本院予以确认。被告提交的证据，第三人未到庭质证，未提交书面质证意见，原告对证据1、2的三性无异议，本院予以确认；原告认为证据3中明确“改革后，除行政执法机构外，不再保留或新设承担行政职能的事业单位”，而2019年7月成立武陵区控违拆违办与该通知精神相悖，该证据能证实被告具有对第三人进行查处的职权，本院认为，该证据来源、形式合法，内容客观，对该证据予以确认；原告对证据4的合法性有异议，本院对常德市人民政府出台相关文件规定的事实予以确认；原告对证据5的合法性有异议，认为会议纪要不是法律、法规，也不是规范性文件，不能作为被告拒不履行法定职责的依据，本院对常德市武陵区人民政府经专题会议形成相关会议纪要的事实予以确认；原告对证据6、7的真实性、合法性有异议，本院认为，该记录与被告陈述收到原告的申请后进行了实地检查的事实相符，本院对此事实予以确认；原告对证据8的关联性、合法性有异议，本院认为，该证据加盖有相关单位印章，本院对其本身的真实性予以确认。根据上述确认的证据及当事人陈述，本院查明以下法律事实：2019年12月，第三人阳光厨具经营部未经相关部门批准占用武陵区南坪农产品大市场干货市场东南出口通道搭建构筑物，将该通道出口封闭为厨具市场门厅。原告朱传陆系该通道旁地号为南20-4-1-1的门面所有权人，原告将其门面前的走廊封闭，并在封闭的走廊正向通道处自行开设侧门。原告认为阳光厨具经营部搭建构筑物严重影响其门面的经营，于2020年1月21日向被告邮寄了《拆除违章建（构）筑物申请书》，要求拆除在干货市场东南出口通道上搭建的违章建（构）筑物，该寄件一并附有原告的房产证复印件、该农产品大市场的房地产平面图、相关建构筑物搭建前后的场景图片。该寄件于2020年1月22日经被告单位办公室签收。同日，原告亦向常德市自然资源和规划局邮寄《确认违法违章行为并限期拆除违章建（构）筑物申请书》，要求确认阳光厨具经营部在干货市场东南出口通道扩建、搭建行为违法并责令其拆除相关违章建筑。2020年1月23日，被告单位执法工作人员贺丽斌等3人对阳光厨具经营部扩建门头事宜进行现场检查并形成巡查日志，并将巡查情况反馈给相关街道办，但未立案处理。2020年2月17日，常德市规划局执法监察支队向朱传陆作出《关于南坪农产品干货大市场违建问题的回复》，该回复载明：一、支队收到朱传陆举报后安排执法人员进行了现场勘察、查询了审批及市场产权办证等资料，核实南坪农产品干货大市场存在违法建设问题。一是阳光厨具经营部改建时未经相关部门批准，擅自将大市场东南通道出口封闭改造为厨具市场门厅，其违法建设（新增违建）面积约110平方米；二是大市场临街门面业主（包括朱传陆）违法封闭长廊，违建（存量违建）面积83平方米，其中朱传陆违法建设面积约6.94平方米，其在门面封闭部分开侧门的行为属违法行为；二、根据《常德市人民政府关于进一步深化城市管理体制改革的意见》及《常德市城市规划区禁止违法建设行为和拆除违法建筑考核办法》文件有关规定，按照属地管理原则，市控违拆违考核办已将南坪农产品干货大市场违建问题交办武陵区人民政府依法处置。该回复函未向被告送达，原告亦未将该回复函提交给被告。2020年2月18日，市控违拆违考核办向武陵区人民政府出具常拆违办交[2020]2号《关于南坪农产品干货大市场违建问题的交办函》，将阳光厨具经营部擅自将大市场东南通道出口封闭改造为厨具市场门厅及大市场临街门面业主违法封闭长廊的违法建设交办武陵区人民政府依法处置。现阳光厨具经营部未经批准搭建的涉案建筑物尚未经处理。另查明，2015年1月22日，湖南省人民政府作出湘政函[2015]15号《湖南省人民政府关于在武陵区开展相对集中行政处罚权工作的批复》，授权武陵区城市管理行政执法局集中行使武陵区行政处罚权，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。中共常德市武陵区委办公室和常德市武陵区人民政府办公室下发常武办[2019]3号《关于印发常德市武陵区机构改革实施方案的通知》，确定：常德市武陵区城市管理和行政执法局、常德市武陵区城市工作办公室的职责以及常德市武陵区住房和城乡建设局的市政设施运行管理有关职责、园林绿化建设维护管理职责等整合，组建常德市武陵区城市管理和综合执法局，不再保留武陵区城市管理和行政执法局、武陵区城市工作办公室。本案争议焦点为：1.被告武陵区城管局是否具有查处涉案建筑物的法定职责？2.被告武陵区城管局是否已经及时充分完全的履行了对涉案建筑物的处理职责？对于焦点1，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定、及湖南省人民政府湘政函[2015]15号《关于在武陵区开展相对集中行政处罚权工作的批复》授权，武陵区城市管理和行政执法局被授权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。同时，常德市人民政府办公室下发常政办发[2015]6号《关于印发常德市城市规划区制止违法建设行为和拆除违法建筑管理规定的通知》，确定武陵区人民政府系其辖区内违法建设日常监管和违法建筑拆除工作的责任主体，武陵区人民政府应依法明确具体行政主管部门行使制止违法建设行为和拆除违法建筑的行政执法职能。常德市武陵区人民政府办公室下发《常德市武陵区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，进一步明确了常德市武陵区城市管理和行政执法局的行政管理职能，其中包括行使辖区内城市规划管理方面的法律、法规、规章的行政处罚权。根据中共常德市武陵区委办公室和常德市武陵区人民政府办公室下发的常武办[2019]3号《关于印发常德市武陵区机构改革实施方案的通知》的相关规定，常德市武陵区城市管理和行政执法局的职责由武陵区城管局行使，故被告武陵区城管局具有在武陵区行政区域内行使相对集中的行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，武陵区城管局可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。且常德市武陵区人民政府还通过专题会议纪要的方式进一步明确了武陵区城管局对违法建筑的处理权限。综上，武陵区城管局具有依法查处涉案被举报建筑物的法定职责，是本案适格被告。对于焦点2，涉案建筑物系朱传陆举报为违章建筑，尽管原告在诉状中陈述第三人行为违反《中华人民共和国消防法》规定，但其在庭审中陈述的是要求被告履行对第三人违反城市规划法搭建行为进行处理的职责，故本院就被告对第三人未经相关部门批准搭建构筑物行为是否履行查处职责予以分析认定。根据相关规定，被告对群众举报的违反规划方面法律规定的建设行为应依法查实、处理，但被告接原告举报后，仅开展了一次巡查，对举报内容未查证认定，未立案，未作出实际处理，属于履职不完全。被告辩称武陵区人民政府2017年第13次专题会议纪要明确了其职责，其已经通过上报街道的方式履行了职责，相关街道也上报给武陵区控违拆违办，武陵区控违拆违办并未向被告交办案件，本院认为，武陵区人民政府2017年第13次政府专题会议纪要第1条规范程序内容中明确由区拆违办交办立案的类型是在拆违、控违巡查、征拆、棚改工作中发现的疑似违章建筑需要依法拆除，本案涉案建筑物系群众举报，不属于上述交办立案的类型，被告认为武陵区控违拆违办未交办从而不予立案的主张，本院不予支持。被告系武陵区行政区域内处理违章建筑物的执法机构，按照上述专题会议纪要精神，即便在违章建筑的处理过程中，其他部门机构有参与、有出具意见、建议，都仅仅是内部意见，对外不发生效力，武陵区城管局对建筑物是否属于违章建筑、是否应当限期拆除均应依法依规自主认定，故对原告的举报申请，武陵区城管局应依法审查认定、依法执法。被告将内部职责分工作为其未完全履职的理由不符合法律规定，本院不予支持。对原告要求责令拆除涉案建筑物的主张，本院认为，涉案建筑物属于哪一类型的违章建筑、违章建筑应如何处理，是被告行使行政职权的具体内容，司法权不宜直接干预，对原告该项主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告常德市武陵区城市管理和综合执法局对原告朱传陆举报第三人武陵区阳光厨具经营部占用武陵区南坪农产品大市场干货市场东南出口大部分通道搭建构筑物事宜未依法查处的行为违法；二、责令被告常德市武陵区城市管理和综合执法局于本判决生效之日起90日内对第三人武陵区阳光厨具经营部占用武陵区南坪农产品大市场干货市场东南出口通道扩建的建筑物依法作出处理。案件受理费50元，由被告常德市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  胡 娟二〇二〇年八月十一日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附判决依据法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。