河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终863号上诉人（一审原告）王宝华，男，1966年4月21日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。被上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府。住所地：河南省焦作市解放区大厦南街**。法定代表人赵海燕，区长。被上诉人（一审被告）焦作市解放区城市管理局。住所地：河南省焦作市解放区环城北路**。法定代表人郭礼成，局长。被上诉人（一审被告）焦作市解放区住房和城乡建设局。。住所地：河南省焦作市解放区新园路**法定代表人周向东，局长。被上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府焦西街道办事处。。住所地：河南省焦作市解放区普济路中段法定代表人李辉，主任。上诉人王宝华因诉被上诉人焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处请求确认四被上诉人下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法，一并审查《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初183号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明：2016年12月2日，焦作市解放区城市管理局对星华公司发放解城管（2017）第008号《焦作市解放区城市道路临时占用许可证》，同意星华时代文化传播公司临时占用建设路电厂群艺宫前城市道路（广场），时间为2017年1月1日起至2017年12月31日止。2017年5月20日，河南星华时代文化传播有限公司为甲方，与乙方王宝华签订《电话书刊亭经营协议》，协议主要内容为甲方同意乙方王宝华为建设路电厂群艺宫前电话书刊亭经营负责人，协议经营期为2年，自2017年6月25日起至2019年6月24日止，有偿使用费为每天40元……。2017年7月4日，焦作市四城联创指挥部作出《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》焦城创指〔2017〕38号，称为进一步提高工作标准、拉高标杆，针对城区报刊亭设施破旧老化、妨碍交通、乱摆乱放、超范围经营、擅自移位等影响市容问题，进行集中整治。2017年7月5日，解放区四城联创指挥部、解放区城市管理局、解放区住房和城乡建设局、解放区焦西街道办事处联合下发《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，并于2017年7月6日送达王宝华妻子孔令梅。2017年7月13日，涉案报刊亭被强制拆除。焦作市中级人民法院一审另查明：2017年8月17日，王宝华以焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处、解放区四城联创工作指挥部为被告，向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼，请求确认四被告拆除王宝华经营的报刊亭行政行为违法。焦作市山阳区人民法院经审理后作出（2017）豫0811行初45号判决。焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、解放区四城联创工作指挥部不服，向一审法院提起上诉，一审法院作出（2018）豫08行终83号行政裁定，撤销焦作市山阳区人民法院的（2017）豫0811行初45号行政判决，发回山阳区人民法院重审。山阳区人民法院重审庭审中，王宝华又明确诉讼请求为：1、确认四被告拆除王宝华经营的报刊亭行为违法；2、确认四被告向王宝华下达的关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知违法；3、查明四被告拆除王宝华经营报刊亭及报刊亭内物品的去向；4、四被告承担所有诉讼费。2018年12月7日，山阳区人民法院作出（2018）豫0811行初171号行政裁定，以解放区四城联创指挥部是临时机构，不具备相应的行政职能权力，亦不能履行行政义务及承担责任，被告不适格，王宝华坚持对解放区指挥部的起诉且不能确认拆除其经营的报刊亭行政行为的实施者为由，裁定驳回了王宝华的起诉。该裁定书于2018年12月12日送达王宝华，各方当事人均未提出上诉。焦作市中级人民法院一审还查明：2019年1月23日，王宝华以焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处为被告，向一审法院提起行政诉讼，其起诉状中原载明诉讼请求为：1、确认四被告强行拆除王宝华经营的报刊亭的行政行为违法；2、确认四被告对王宝华下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》违法；3、确认四被告扣押侵占王宝华经营的报刊亭及亭内物品违法；4、四被告承担诉讼费。根据王宝华陈述，起诉后，经法官释明，在起诉状中仅保留了要求确认强拆违法的诉讼请求。2019年6月27日，一审法院作出（2019）豫08行初19号行政判决，确认焦作市解放区人民政府2017年7月13日拆除王宝华经营的焦作市解放区建设路电厂群艺宫前的报刊亭的行为违法，并驳回了王宝华对焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处的起诉。王宝华与焦作市解放区人民政府不服，均提出上诉，河南省高级人民法院于2019年12月26日作出（2019）豫行终2732号行政判决，维持了一审法院（2019）豫08行初19号行政判决。2019年12月16日，王宝华向一审法院提起本案诉讼，请求：1、确认四被告对王宝华下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法。2、依法对《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》（焦城创指【2017】38号）文件合法性进行审查。焦作市中级人民法院一审认为：根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，对2018年2月8日前未告知起诉期限的行政行为提起诉讼的，适用最长两年的起诉期限，但自2018年2月8日起剩余期限超过一年的以一年为限。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，王宝华认可《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》于2017年7月6日送达其妻子孔令梅，因此，其要求确认四被告对其下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法，应当在新的行政诉讼法解释施行后一年之内提起诉讼，王宝华于2018年8月21日在山阳区人民法院（2018）豫0811行初171号案件庭审中提出该请求，至该案件生效的期间应视为不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，该期间一审法院予以扣除。但扣除上述期限后，王宝华于2019年12月16日提起该案诉讼仍然超过法定起诉期限。至于王宝华提起（2019）豫08行初19号案件诉讼时，根据释明，将要求确认强行拆除行政行为违法之外的其他诉讼请求在诉状中划去的行为，因不影响王宝华对本案被诉行为再及时提起另案诉讼，不应视为应当扣除起诉期限的情形。综上，王宝华于2019年12月16日提起要求确认四被告作出的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法的诉讼，已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。因王宝华的起诉不符合起诉条件，对其同时提起的《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》文件合法性审查的请求亦应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项及第三款之规定，一审法院裁定：驳回王宝华的起诉。王宝华不服该行政裁定，向本院提起上诉的主要理由称：1、省法院二审维持焦作市中级人民法院（2019）豫08行初19号行政判决，认为焦作市解放区人民政府没有作出强制决定，属程序违法，只需承担程序违法的行政责任。主体违法没有认定，上诉人可能得不到一分钱的赔偿。2、上诉人在焦作市山阳区人民法院（2018）豫0811行初171号行政裁定和焦作市中级人民法院（2019）豫08行初19号行政判决均提出该诉求，都没有得到审理和认定，提起本案诉讼不超过起诉期限。请求依法撤销焦作市中级人民法院（2019）豫08行初183号行政裁定，发回重审（指令继续审理）。被上诉人焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处均未提交书面答辩意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，王宝华请求确认焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处对王宝华下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法，并请求依法对《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》（焦城创指【2017】38号）文件合法性进行审查，而提起本案行政诉讼。但是，焦作市四创指挥部于2017年7月4日作出的《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》（焦城创指【2017】38号），是该四创指挥部对某项工作的部署，是内部行政行为，不可诉，也不属于一并审查的范畴。焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处按照上述《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》部署要求，于2017年7月5作出的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，对王宝华权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对王宝华权利义务产生实际影响的是拆除报刊亭的行为，且该行为已经本院（2019）豫行终2732号行政判决维持一审法院（2019）豫08行初19号行政判决，即“确认焦作市解放区人民政府2017年7月13日拆除王宝华经营的焦作市解放区建设路电厂群艺宫前的报刊亭的行为违法”。王宝华是否存在合法权益及是否受到损害，与违法行为是否存在直接因果关系，应通过赔偿诉讼寻求救济。一审行政裁定理由不当，本院予以纠正，但裁定驳回王宝华起诉的结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持焦作市中级人民法院（2019）豫08行初183号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月十四日法官助理刘月华书记员杨析锟