广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终60号上诉人（原审原告）：巫细英，女，汉族，1944年10月5日出生，住址：广东省中山市****************。委托代理人：刘瑾玮、陈路芳，广东铭兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大埔县自然资源局，地址：广东省梅州市大埔县*********。法定代表人：刘汉华，该局局长。委托代理人：郭亮峰、黄建伟，该局工作人员。上诉人巫细英因与被上诉人大埔县自然资源局确认行政不作为违法纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:原告巫细英系大埔县*******民。原告巫细英儿子刘世礼于2016年11月间向原大埔县森林分局提交范凯亨开山刨土、非法构筑住宅的举报控告材料，原大埔县公安局森林分局于2016年12月15日对刘世礼作出的《告知函》，主要告知刘世礼其分局收到举报材料后，对范凯亨擅自改变林地用途的林业行政违法行为，作出责令限期恢复原状和并处罚款人民币4512元的行政处罚；对范凯亨擅自开垦林地的林业行政违法行为，作出停止违法行为，限期恢复原状的行政处罚。2018年5月22日，原告巫细英儿子刘世礼又向大埔县公安局森林分局举报范凯亨毁林、毁苗等违法行为。大埔县公安局森林分局接到该举报信后，经调查，于2018年6月15日对刘世礼作出了一份《告知函》，主要内容如下：来信反映范凯亨在青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处毁灭复绿的树苗并强行铺设水泥路一事属实。经查，范凯亨未经林业主管部门批准，擅自在水口山场毁坏山路复绿的树苗，并于5月20日在山路上铺设长70米宽4米的水泥路面。经林业工程技术人员鉴定，范凯亨铺设的水泥路面中，上部20米范围内为林地性质，面积80平方米，剩余50米的水泥路面是非林地性质。对范凯亨在林地范围内铺设水泥路面，擅自改变林地用途的违法行为，我局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，对范凯亨作出限期恢复原状和并处800元罚款的林业行政处罚决定。对于范凯亨在非林地上铺设水泥路面一事不属林业部门管辖范围，建议向相关职能部门反映进行拆除。原告巫细英由此于2018年6月19日，向被告大埔县自然资源局举报反映范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并要求被告对范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为进行查处后，又于2018年11月23日，再次向被告实名举报范凯亨硬化生态林、违规建房等违法事实。被告接该举报后，经立案调查，于2019年3月13日对被举报人范凯亨未经批准擅自占用青溪口村高四村民小组的土地150平方米兴建房屋的行为作出了责令退还非法占用土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的《行政处罚决定书》。2019年3月26日，原告巫细英向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认被告不作为违法并请求被告履行法定职责对范凯亨位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场合水口山场交界处违法铺设水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。本院经审理，于2019年7月11日作出（2019）粤1481行初64号《行政裁定书》，以原告不具有诉讼主体资格为由裁定驳回了原告的起诉。原告不服向梅州市中级人民法院提起上诉，梅州市中级人民法院于2019年11月27日作出（2019）粤14行终101号《行政裁定书》撤销了本院上述裁定书，发回本院重新审理。另查明，本案原审诉讼过程中，原告巫细英又于2019年5月间通过信访途径反映范凯亨硬化道路问题请求被告对范凯亨改变土地用途硬化道路约280平方米的违法行为依法作出处罚，并向被告提交了《关于举报范凯亨强占本人林地、强毁本人茶园违法强建和抢建的函》的信件。被告经核查于2019年6月4日作出《告知书》告知原告范凯亨公民硬底化道路的土地地类属于林地，建议原告向相关职能部门反映后，对原告提交的信件函，于2019年6月10日作出《告知书》告知内容如下：一、关于“举报范凯亨强占本人林地、强毁本人茶园的问题”不属我局查处范围，请你向相关职能部门反映。二、关于范凯亨违建和抢建问题的调处情况。对范凯亨违法占用林地建房一案，我局于2018年11月30日立案调查。2019年3月13日，我局对范凯亨公民擅自占用林地兴建房屋的行为作出行政处罚：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的构筑物（埔国土资执法（罚）字[2019]第12号）。目前，该案正按法定程序调查处理之中。鉴于行政执法案件查处的法定程序多，时间长，我局于2018年12月3日函告青溪镇人民政府，对该当事人的违法行为加强巡查监管。另经我局调查，在2019年3月13日后，范凯亨公民在我局对其行政处罚责令退还非法占用的土地范围内进行抢建，其行为属同一宗违法占地上的违法续建行为。根据《中华人民共和国土地管理法》《城乡规划法》《行政处罚法》、中共大埔县委埔发[2018]2号文的有关规定，范凯亨的上述抢建行为应由属地政府制止和处置。为进一步化解矛盾，加强协调，我局于2019年4月25日再次向青溪镇人民政府发出《工作建议函》，建议青溪镇人民政府加强巡查监管，及时制止处置范凯亨抢建行为，同时对范凯亨本人发出《告知书》，并责令其停止建设，保持现状，听候处理。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。《国土资源信访规定》第二十六条第一款又规定：国土资源管理部门对依法受理的信访事项，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别做出以下处理，并制作《国土资源信访事项处理意见书》，书面答复信访人：……根据上述规定可知，对违反土地法律、法规的行为提出检举控告是公民享有的权利，国土资源部门对公民的检举控告应当依照相关的法律、法规、规章及其他规定做出处理，并依法制作文书，书面答复提出检举控告的公民。本案中，原告巫细英于2018年6月19日举报反映范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并要求被告对范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为进行查处后，又于2018年11月23日，再次向被告实名举报范凯亨硬化生态林、违规建房等的违法事实。被告作为国土资源部门，对原告的举报事项应当依照上述规定做出处理并制作文书书面答复原告。但从被告提供的证据来看，被告虽对被举报人范凯亨未经批准擅自占用青溪镇溪口村高四村民小组的土地150平方米兴建房屋的行为作出了责令退还土地、限期拆除的行政处罚，但对该行政处罚被告并未及时送达或告知举报人即原告，且被告也仅是对原告举报事项其中的违规建房事项做出了处理，对其他的举报事项未作出处理并答复原告。可见被告对原告的举报事项的处理明显与上述《国土资源信访规定》的规定不符，本院应予指出。现原告诉请确认违法，于法有据，本院予以支持，被告应当对原告的举报事项予以重新处理。被告在重审庭审中认为其已经履行了相应的职责而主张原告诉请无理，但从被告提交的2019年6月4日的《告知书》来看，该《告知书》是针对原告2019年5月向被告申请履行法定职责给予查处而作出的答复告知，与本案并无关联，因此对被告的上述主张，本院不予采纳。对原告诉请被告履行法定职责对被举报人范凯亨位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场合水口山场交界处违法铺设水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序的请求问题，鉴于被告对原告的举报事项需重新作出处理，因此原告在本案中提起此项诉讼请求，条件、时机尚未成熟，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条、第六十九条的规定，判决：一、被告大埔县自然资源局自本判决生效之日起60日内对原告巫细英的举报事项重新作出处理。二、驳回原告的其他诉讼请求。上诉人巫细英上诉称：一、一审判决书已确认被上诉人违法，上诉人诉请确认被上诉人不作为违法应当得到支持，但一审判决未在判项中明确。二、一审判决认定“鉴于被告对原告举报的事项需重新作出处理，因此原告在本案中提起此项诉讼请求，条件、时机尚未成熟”错误。被上诉人对范凯亨的违法行为启动执法程序的条件、时机成熟。1.本案范凯亨改变土地用途的违法行为事实清楚、证据充分，有明确的违法当事人及违法事实。范凯亨非法占用土地铺设50米×4米水泥路面和构筑宅基地、削坡建房的行为具有违法性。范凯亨的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款之规定，依法应当给予行政处罚。大埔县公安局森林分局出具的《告知函》等证据可以证明范凯亨违法占用土地铺设水泥路面的事实。2.本案范凯亨的违法行为，属被上诉人管辖职责范围。根据2018年3月中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的关于国务院机关改革方案的决定，案涉土地无论是林地还是非林地，均属于被上诉人职责范围。3.被上诉人针对范凯亨的违法行为启动行政执法程序，有法可依。根据《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条、第十条之规定及《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四条、第四十四条、第六十六条、第七十七条之规定，结合本案上诉人提交的证据一、被上诉人提交的证据四，相互印证，足以证明范凯亨非法占用土地铺设50米×4米水泥路面和构筑宅基地、削坡建房是改变土地用途，属被上诉人管辖职责范围，被上诉人依法应当履行职责，对范凯亨的违法行为作出处罚。4.范凯亨非法占用土地铺设50米×4米水泥路面至今未被拆除，范凯亨反而继续违法兴建房屋，范凯亨的违法状态一直持续。被上诉人于2018年11月27日向范凯亨发出埔国土资青停字第〔2018〕019号《责令停止国土资源违法行为通知书》后，未履行法定职责，制止范凯亨的违法行为，放任范凯亨继续违法兴建房屋。被上诉人的行为明显违反法律规定，未履行法定职责，依法应当制止违法行为而未制止，其行为构成不作为属违法。5.上诉人已于2018年6月19日对范凯亨违法占用土地铺设的50米水泥路面一事进行了举报，被上诉人于2018年11月30日立案后，未全面查处范凯亨的违法行为，明知范凯亨违法硬化道路约280平方米的违法事实，但在处罚书里只字未提，未对该违法行为做出处罚。三、一审判决适用《国土资源信访规定》的相关规定错误，本案应当适用《国土资源行政处罚办法》第十二条、第三十二条的规定以及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，由被上诉人在法定期限内对范凯亨违法占用土地铺设50米水泥路面进行查处并作出行政处罚决定书。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条、第三十二条的规定，被上诉人应当自立案之日起六十日内对范凯亨违法占用土地铺设50米水泥路面进行查处并作出行政处罚决定书，但被上诉人未在法定期间内作出，一审判决应当确认违法并责令被上诉人对范凯亨在位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处违法铺设50米×4米水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。上诉请求：1.请求撤销广东省兴宁市人民法院(2020)粤1481行初18号行政判决书第二项。2.请求依法确认被上诉人不作为违法。3.请求判令被上诉人履行法定职责，责令其对范凯亨在位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处违法铺设50米×4米水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。4.请求判令本案诉讼费由被上诉人承担。庭询中，上诉人更正其第一项上诉请求为撤销广东省兴宁市人民法院(2020)粤1481行初18号行政判决书。综上，请求二审法院依法支持上诉人的全部上诉请求，以维护当事人的合法权益，以维护法律的公正实施。被上诉人大埔县自然资源局答辩称：一、上诉人的诉讼主体不适格，且诉请理由完全与事实不符，是属滥用诉权的行为。举报权是公民普遍享有的权利，但举报权转化为起诉权则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制，因此，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。本案中，上诉人认为范凯亨违法开山构筑宅基地侵占其享有管理权和使用权的国家生态林、茶园等，且范凯亨削坡建房极易造成山体滑坡，阻塞排水，严重危及上诉人的居住安全，而要求我局对范凯亨非法铺设水泥路和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序，因此，我局认为上诉人的这一诉请依法不能成立。对上诉人所述范凯亨因违法开路和建房侵占其茶树园和林地权属的诉求是属公民之间的民事侵权行为，如上诉人确有证据证明所述侵权情况属实，上诉人则完全可依法通过正当的民事诉讼途径解决讼争的标的，但本案中上诉人却完全混淆了民事和行政两种性质完全不同的法律关系。原审法院在查明事实后，依法判决我局自本判决生效之日起60日内对巫细英的举报事项重新作出处理，驳回其他诉讼请求于法有据。二、我局收到上诉人于2018年6月19日书面寄来《关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并责令其拆除水泥路和铁皮房，恢复士地原状的函》后，随即派员进行调查处理，后经调查了解，上诉人举报所诉范凯亨的上述行为是属未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途的违法行为，且该违法行为已由大埔县林业局和大埔县公安局森林分局依法受理，并已由该两职能部门对当事人范凯享于2016年11月29日、2018年6月15日依法作出了行政处罚。据此，上诉人《关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并责令其拆除水泥路、铁皮房，恢复土地原状的函》的诉求是属林业主管部门职权受案范围，不属我局职权管理范围。另上诉人一直主张对范凯享在位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处铺设的50米(长)×4米(宽)水泥路面进行查处的诉求，经我局实地测量和套合国家下发的大埔县2018年度土地利用现状图(图幅号：G50G084042)调查认定，范凯享在位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处铺设的50米(长)×4米(宽)水泥路面占用的地类为林地，不属我局职权管理范围。我局分别于2019年6月4日和6月10日信访告知回复了上诉人(在原审法院时已提交)。且按照国家标准《土地利用现状分类》(GBT21010-2007)，农村道路是指在农村范围内，南方地区路宽在8米以下的道路，农村道路属于农用地，按原地类管理，不需办理建设用地审批手续。综上所述，我局已积极正当依法履行法定职责，对当事人范凯亨毁林、毁苗、硬化道路等行为林业部门已依法作出了行政处罚，对上诉人举报不属于我局处理的信访诉求，也已通过信访途径回复了上诉人。因此，我局不存在任何的行政不作为的事实。上诉人认为“被告在法定的期限内未对范凯亨的违法行为启动行政执法程序，属于不履行法定职责，构成行政不作为”的诉请依法不能成立。请求二审法院审查后，依法驳回上诉人的诉请，维持原审法院判决。二审审理期间，被上诉人大埔县自然资源局向本院补充提交以下证据：1.《青溪公社山林管理权证》，证明范凯亨新建的道路属于林地；2.埔自然资信访字[2020]17号《信访事项答复意见书》和信访文书送达回证，证明一审法院判决后要求我方重新作出处理，根据上诉人的申请及举报事项，我局重新对其作出了答复处理。上诉人对被上诉人补充提交的证据质证认为，对证据1，三性不确认，没有原件无法核实其真实性，也违背了《中华人民共和国行政诉讼法》的举证期限的规定。对证据2，我方有收到答复意见书，但对其内容的合法性不确认。这只是被上诉人的单方陈述，没有有效合法的证据予以佐证，进一步说明被上诉人的违法行为，请法院予以查明。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。另二审审理查明，2020年5月6日，被上诉人大埔县自然资源局向上诉人巫细英作出埔自然资信访字[2020]17号《信访事项答复意见书》，答复内容：一、关于“举报范凯亨强占本人林地、强毁本人茶园”的问题。不属我局查处范围，请你向相关职能部门反映。二、关于“举报范凯亨违规建房”的问题。对范凯亨违法占用150平方米林地建房一案，我局于2018年11月30日立案调查，2019年3月13日我局对范凯亨公民擅自占用林地兴建房屋的行为作出行政处罚：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的构筑物（埔国土资执法（罚）字[2019]第12号）。范凯亨在期限内未履行处罚决定，我局向兴宁市人民法院提交《自然资源行政处罚强制执行申请书》（埔自然资执法（强）字〔2019〕48号），兴宁市人民法院于2019年12月16日依法作出（2019）粤1481行审1121号《行政裁定书》，裁定由青溪镇人民政府依法强制执行。三、关于“举报范凯亨非法强行硬化长70米宽4米的水泥路”的问题。经查，2018年5月份，范凯亨公民在青溪镇溪口村高丰自然村庵斜与水口交界的自然山场铺筑一条约70米长，宽约4米硬底化道路。该路基原为范凯亨公民所属的源茅家庭农场的林区耕作道路。据我局工作人员实地勘查和对照大埔县土地利用现状图，该70米长水泥路面，除最下部约2米地类为村庄建设用地外，其余路段为林地。按照国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），范凯亨公民在青溪镇溪口村高丰自然村庵斜与水口交界的自然山场铺筑的道路属已贯通的农村道路（路宽6米内）。农村道路用地属农用地，不属于建设用地。鉴于范凯亨公民硬底化道路的土地地类属林地，如你仍有其它请求的事项，建议向相关职能部门反映。四、关于2020年4月18日来函举报范凯亨4月8日再次在涉案生态林上抢建的问题。经查，范凯亨的抢建行为属同一宗违法占地上的违法建设行为，对范凯亨的违法占地行为我局已作出行政处罚，兴宁市人民法院也已作出行政裁定由青溪镇人民政府执行。该问题建议你向青溪镇人民政府反映。如你认为你的合法权益受到侵害，可循法定诉讼途径解决。本院认为，上诉人巫细英于2018年6月19日向被上诉人大埔县自然资源局提交《关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并责令其拆除水泥路和铁皮房、恢复土地原状的函》，上诉人在本案二审庭询中归纳其投诉举报的事项主要包括：范凯亨破坏生态林强行毁林；违法改变土地用途，违法硬化道路和建房；侵占上诉人的茶园，损坏茶树。被上诉人接到举报后，对范凯亨在大埔县******违法占地建房进行立案调查，于2019年3月13日作出埔国土资执法（罚）字〔2019〕第12号《国土资源行政处罚决定书》，责令范凯亨退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。在上诉人于2019年3月26日提起本案诉讼之前，被上诉人虽对范凯亨违法建设房屋的行为作出行政处罚，但被上诉人对于上诉人投拆举报的其他事项未作出答复并告知上诉人，应确认被上诉人未对上诉人举报事项进行答复违法。在本案诉讼期间，被上诉人分别于2019年6月4日、6月10日向上诉人作出《告知书》，于2020年5月6日向上诉人作出埔自然资信访字[2020]17号《信访事项答复意见书》，对上诉人举报范凯亨毁林、违法硬化道路、违法建房、强毁上诉人的茶园等事项进行了答复，已履行了对上诉人涉案举报事项进行答复的法定职责，据此，被上诉人无需再针对上诉人的涉案举报事项重新作出答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”鉴于被上诉人对上诉人举报事项已作答复，上诉人请求被上诉人履行法定职责对范凯亨违法铺设水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序的诉讼请求本院再判决履行已无意义。原审判决大埔县自然资源局对巫细英的举报事项重新作出处理及驳回巫细英的其他诉讼请求不当，应予撤销。上诉人上诉请求撤销原审判决及确认被上诉人不作为违法理由成立，依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初18号行政判决；二、确认被上诉人大埔县自然资源局未对上诉人巫细英举报事项作出答复违法。上诉案件受理费50元，由被上诉人大埔县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年八月二十日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳