重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终179号 上诉人（一审原告）杨传清，男，1952年6月5日出生，汉族，住重庆市大渡口区。 被上诉人（一审被告）重庆市大渡口区人民政府，住重庆市大渡口区文体路**。 法定代表人姚斌，区长。 上诉人杨传清因诉重庆市大渡口区人民政府（以下简称大渡口区政府）房屋征收决定一案，不服重庆市第五中级人民法院作出的(2019)渝05行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年7月，原重庆市大渡口区房屋管理局（简称大渡口房管局）就本次征收方案是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等情况，向重庆市大渡口国土资源管理分局、重庆市大渡口区城乡建设委员会、重庆市大渡口发展和改革委员会征求意见。重庆市大渡口区发展和改革委员会复函认为，该项目符合大渡口国民经济和社会发展规划，国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要载明零星类棚户区改造面积9.44万平方米，改造户数2250户；重庆市大渡口区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年计划草案的报告，附件2大渡口区2019年国有土地上房屋征收（收购）计划项目明细表中包含了新山村危房零星量旧城改造项目，项目坐落包括本案猫鼻梁片区。重庆市大渡口国土资源管理分局复函认为，新山村零星量（猫鼻梁片区）拆迁地块位于土地利用总体规划确定的城镇用地范围，大渡口区八桥镇土地利用总体规划图中标注出新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目。重庆市大渡口区城乡建设委员会复函认为，该项目所涉土地符合《重庆市2018-2020年大渡口区棚户区改造专项规划》，该规划中包含城镇棚户区新山村危房零星量。2018年7月17日，大渡口区法制办、区发改委、区建委、区房管局、区国土分局、区规划分局及新山村街道等单位对新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目进行会审，会后，大渡口房管局向大渡口区政府请示确定本案征收项目。2018年7月20日，大渡口区政府批复大渡口房管局同意将新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目确定为国有土地上房屋征收项目，要求其按照规定实施征收工作。2018年7月20日，大渡口房管局向重庆市大渡口不动产登记中心、重庆市公安局大渡口区分局、重庆市规划局大渡口区分局、大渡口国土资源管理分局、重庆市大渡口区公证处、重庆市大渡口区城市管理局、重庆市工商行政管理大渡口分局、重庆市大渡口区卫计委、重庆市大渡口区茄子溪街道办事处等单位送达了暂停办理有关手续通知书，请各单位协助暂停办理涉及被征收范围内土地使用权、营业执照等有关手续，并将上述事宜告知拟被征收人。2018年7月20日大渡口房管局发布《关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目调查登记公示的通知》并张贴予以公告，告知被征收人如对被征收房屋的区位、产权、面积等调查结果有异议，请于2018年7月23日下午五点前通过书面形式将意见反映到所属社区居委会。2019年3月15日，重庆市大渡口区住房和城乡建设委员会（由大渡口区房管局撤销其职能并入）张贴《关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目未经登记建筑面积及认定情况公示表》，对未经登记建筑调查结果进行了公示。2018年8月7日经过公开投票方式确定评估机构为重庆天值土地房地产估价资产评估有限公司，并将结果予以公示。2018年8月13日，该评估公司向大渡口房管局提交了新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目预评估结果。并以此为基础，对征收补偿费用专户存储，预留空置房源。 2018年9月5日，大渡口房管局向大渡口区政府提交《关于审定新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目征收补偿方案的请示》。2018年9月10日，大渡口区政府发布《关于征求新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目房屋征收补偿方案意见的通知》，告知征求意见的途径和30日期限，并附安置补偿方案征求意见稿，该公告在拟征收房屋范围内予以张贴公示。公示期满后，大渡口区政府将征求意见情况予以公示。2019年3月4日，重庆市大渡口区住房和城乡建设委员会作出《社会稳定风险评估报告》并报相关部门审核通过。2019年3月13日，重庆市大渡口区住房和城乡建设委员会向大渡口区政府作出《关于作出新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收决定的请示》。2019年4月1日，大渡口区政府第五十六次常务会议通过了《关于作出新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收决定的请示》。2019年4月1日，重庆市住房和城乡建设委员会对大渡口区住房城乡建委报送的新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建房屋征收项目予以备案。2019年4月1日，大渡口区政府作出《关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收的决定》（大渡口府发〔2019〕9号，简称《房屋征收决定》），并于次日发布征收公告。《房屋征收决定》决定征收大渡口区新山村街道猫鼻梁1号、猫鼻梁2-11栋等房屋（实际征收范围以征收范围线为准），共计被征收户数167户，建筑面积约10356.6平方米。由项目征收部门大渡口区住房和城乡建设委员会按规定作好房屋征收补偿工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。并交代了复议权和诉权。杨传清拥有的重庆市大渡口新山村猫鼻梁10-2号房屋在本次征收范围内。杨传清对大渡口区政府作出的《房屋征收决定》不服，起诉至一审法院。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据该条规定，大渡口区政府具有作出《房屋征收决定》的法定职权和主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，杨传清认为大渡口区政府作出的《房屋征收决定》侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，其具有原告主体资格。 本案争议的焦点系大渡口区政府作出的《房屋征收决定》是否合法。 一、关于《房屋征收决定》是否符合公共利益的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。本案中，大渡口区政府作出《房屋征收决定》是为了旧城区改造建设，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的由政府组织实施的旧城区改建需要的情形，故该征收项目符合公共利益需要。且大渡口区政府也举示了相关职能部门的函件及大渡口“十三五”规划、大渡口区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年计划草案的报告等证据证明该项目方案符合重庆市国民经济和社会发展规划、重庆市土地利用总体规划、城乡规划和棚户区改造专项规划的要求，并纳入大渡口区2018年国民经济和社会发展计划。 二、关于作出《房屋征收决定》是否经过法定前置程序的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，还应当履行公布房屋征收补偿方案并征求公众意见、公布征收补偿方案征求意见情况和修改情况的法定前置程序。本案中，2018年9月10日，大渡口区政府发布《关于征求新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目房屋征收补偿方案意见的通知》，告知征求意见的途径和期限，并附安置补偿方案征求意见稿，在征收房屋范围内予以张贴公示。公告期限届满时，86.2%的被征收户同意本项目征收补偿方案。大渡口区政府将征求意见情况予以公示。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的程序性规定。 三、关于作出《房屋征收决定》是否进行了社会稳定风险评估的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，大渡口区政府在作出征收决定前对猫鼻梁片区征收项目可能引发的不利于社会稳定的风险进行了评估，并经重庆市大渡口区人民政府第56次常务会议对《关于作出新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收决定的请示》进行了审议，符合前述法律规定。 四、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，征收部门对征地红线范围内涉及的拟征收房屋类似房地产进行了预评估，并以此为参考，在重庆农村商业银行大渡口支行营业部，以重庆市大渡口区房屋管理局为账户单位，开立专用账户267,417,390.61元，大渡口区政府举示了征收补偿资金资信证明书来证明征收补偿费用足额到位、专户存储。 五、关于对征收范围内房屋情况组织调查登记是否合法的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，大渡口房管局既对拟征收房屋调查登记结果进行了公告，也对未经登记建筑调查及认定结果进行了公示。同时，房屋调查登记结果公示表中涵盖了房屋坐落、产权人、建筑面积、证载用途等相关内容，符合条例的规定。杨传清对征收部门调查登记的权属、区位、用途、建筑面积等情况并无异议，只是认为其房屋系经合法买卖所得，其房屋无证部分不应认定为违法建筑。但杨传清房屋性质的认定并不影响征收决定的合法性，杨传清对房屋性质认定的异议可以在其后的征收补偿工作中按照法定程序提出，依法行使救济权。 六、关于评估公司选定是否违法的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。《重庆市国有土地上房屋征收评估机构确定办法（暂行）》第八、九、十、十一、十二条对评估公司的选定进行了具体规定。本案中，征收部门将申请参加该片区征收评估的六家评估机构基本情况予以公示，并于2018年8月7日在公证机关的现场监督下，组织投票，通过多数票选确定房屋评估机构，符合法律规定。 七、关于作出《房屋征收决定》程序是否合法的问题。 大渡口房管局在作出《房屋征收决定》之前向有关部门发出了暂停办理相关手续的通知，并予以张贴公示。对拟征收房屋情况组织了调查登记，并将调查登记情况予以公示。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，对本次征收进行了社会稳定风险评估。在征收补偿费用存储到位后，提请大渡口区政府常委会讨论决定。2019年4月1日，大渡口区政府作出本案被诉《房屋征收决定》，并将决定书予以公示。由此可知，大渡口区政府作出征收决定的程序符合法律规定。 综上，大渡口区政府作出的《房屋征收决定》事实清楚，符合法律规定，决定程序合法，杨传清要求撤销该《房屋征收决定》的理由不能成立，不予支持。一审法院遂判决驳回杨传清的诉讼请求。 杨传清上诉称，1.大渡口区政府修改了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条中依法认定违法建筑的理念和标准；2.大渡口区政府对杨传清无证房屋的认定存在程序违法；3.大渡口区政府在房屋性质认定问题上适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，并对杨传清的无证房屋按照合法建筑依法予以行政赔偿。 大渡口区政府二审中未提交书面答辩意见。 大渡口区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 第一组证据： 1.重庆市大渡口区发展和改革委员会关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目的答复函； 2.重庆市大渡口国民经济和社会发展第十三个五年（2016－2020）规划纲要（提交部分复印件）； 3.重庆市大渡口区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年计划草案的报告（提交部分复印件）； 4.大渡口区国土资源管理分局关于新山村零星（猫鼻梁片区）土地利用规划情况的复函； 5.大渡口区城乡建设委员会关于新山村零星量（猫鼻梁片区）旧城改建项目是否符合专项规划的复函； 6.重庆市规划局大渡口分局控规咨询； 证据1－6拟证明新山村零星量（猫鼻梁片区）旧城改建项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且纳入了大渡口国民经济和社会发展年度计划。 7.关于会审新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目的专题会议纪要； 8.重庆市大渡口区房屋管理局关于将新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目确定为国有土地上房屋征收项目的请示； 9.重庆市大渡口区人民政府关于将新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目确定为国有土地上房屋征收项目的批复； 10.征收红线； 证据7－10拟证明将新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目确定为国有土地上房屋征收项目程序合法。 11.关于新山村零星量（猫鼻梁片区）旧城改建项目暂停办理有关手续通知书及情况说明，拟证明重庆市大渡口区房屋管理局依法告知有关部门及拟被征收人暂停办理相关手续并对相关事宜进行公示； 12.关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目调查登记公示的通知及调查登记公示表、情况证明； 13.未经登记建筑认定和处理意见（包括审批单、认定情况公示表）及情况证明； 证据12－13拟证明被告大渡口区政府依法组织实施房屋调查登记并公示。 14.大渡口房管征收评〔2018〕4号房屋征收项目评估信息公示； 15.关于协商确定新山村零星量（猫鼻梁片区）旧城改建项目评估机构的通知、情况证明； 16.关于投票选择房屋评估机构的通知、情况证明； 17.公证书； 证据14－17拟证明依法确定评估机构。 18.“新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目”预评估结果；拟证明对征地红线范围内涉及的拟征收房屋类似房地产进行了预评估，为征收部门制定征收补偿方案提供预评估单价。 19.征收补偿资金资信证明书，拟证明征收补偿费用足额到位。 20.产权调换房屋情况（包括产权调换房源预留审批单、产权调换房源明细表），拟证明安置房源充足。 21.新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上（住宅）、（非住宅）房屋征收补偿方案（论证稿）； 22.关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目征收补偿方案论证的专题会议纪要； 23.重庆市大渡口区房屋管理局关于审定新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目征收补偿方案的请示； 24.关于征求新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目房屋征收补偿方案意见的通知及公示情况证明； 25.关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见情况公示； 证据21－25拟证明依法拟定征收补偿方案并公示征求意见。 26.社会稳定风险评估报告，拟证明依法进行社会风险评估； 27.关于作出新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收决定的请示； 28.重庆市大渡口区人民政府常务会议纪要（第56次）； 29.（大渡口府发〔2019〕9号）《房屋征收决定》； 证据27－29拟证明被告作出征收决定程序合法。 30.关于新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收公告及情况证明，拟证明依法公告了征收决定及征收补偿方案等相关信息； 31.重庆市住房和城乡建设委员会准予备案意见，拟证明依法进行备案。 杨传清在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.房屋产权证（房权证102字第**1106号），拟证明原告房屋在征收范围内，原告与征收决定有关，具有原告主体资格； 2.（2003）买卖第1-828号重庆市房地产买卖合同、房屋买卖协议，拟证明无证建筑是原告买的，在补偿时认定该部分建筑是违法建筑是不合法的； 3.有关新山村猫鼻梁10幢2号房屋自建部分的相关证明，拟证明原告有证和无证房屋都是从别人手中合法买来的，1985年修建的房屋不应当认定为违法建筑。 经一审庭审质证，杨传清对大渡口区政府举示的证据1－12真实性、合法性、关联性均没有异议；证据13公示载明的房屋面积没有异议，但对认定其中67.55平方米是违法建筑有异议，且认为没有收到认定和未经登记建筑面积及认定情况，也没有看到进行过张贴；证据14－17真实性、合法性、关联性均没有异议；证据18－20真实性没有异议，但是认为猫鼻梁的102户拆迁户不同意评估价，评估不合理，偏低，拆迁户写了书面的说明，提交给了相关的部门，但是没有回应；证据21－25真实性没有异议；对证据26－31真实性、合法性、关联性均没有异议。大渡口区政府对杨传清所举示的证据1真实性、合法性、关联性没有异议；证据2－3关联性有异议，认为房屋性质的认定与征收决定没有关系，只与杨传清的个人补偿有关。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：大渡口区政府举示的证据真实、合法，与案件具有关联，予以采信。杨传清举示的证据1真实、合法，与案件具有关联，予以采信，证据2－3与本案无关联，不予采信。 上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。大渡口区政府具有作出《房屋征收决定》的法定职权。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”大渡口区政府负有对涉案征收项目符合上述规定的证明义务。大渡口区政府一审举示的证据能够证明案涉房屋征收项目符合重庆市国民经济和社会发展规划、重庆市土地利用总体规划、城乡规划和棚户区改造专项规划的要求，并纳入大渡口区2018年国民经济和社会发展计划。一审判决对此已进行详尽阐述，故本院对此不再赘述。大渡口区政府依照相关规定组织实施旧城区改建，符合公共利益的需要。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。2018年9月10日，大渡口区政府发布《关于征求新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目房屋征收补偿方案意见的通知》，告知征求意见的途径和期限，并附安置补偿方案征求意见稿，在征收房屋范围内予以张贴公示。公告期限届满时，大渡口区政府将征求意见情况予以公示，该行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。 大渡口区政府在作出征收决定前由重庆市大渡口区住房和城乡建设委员会对猫鼻梁片区征收项目可能引发的不利于社会稳定风险进行了评估，并经重庆市大渡口区人民政府第56次常务会议对《关于作出新山村零星量（猫鼻梁）片区旧城改建项目国有土地上房屋征收决定的请示》进行了审议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。征收部门在重庆农村商业银行大渡口支行营业部，以重庆市大渡口区房屋管理局为账户单位，开立专用账户，征收补偿费用足额到位、专户存储，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。大渡口房管局既对拟征收房屋调查登记结果进行了公告，也对未经登记建筑调查及认定结果进行了公示。同时，房屋调查登记结果公示表中涵盖了房屋坐落、产权人、建筑面积、证载用途等相关内容，其行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定。征收部门将申请参加该片区征收评估的六家评估机构基本情况予以公示，并在公证机关的现场监督下组织投票，通过多数票选确定房屋评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定。大渡口区政府在作出《房屋征收决定》前，大渡口房管局向有关部门发出了暂停办理相关手续的通知，并予以张贴公示。并对拟征收房屋情况组织了调查登记，并将调查登记情况予以公示。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，对本次征收进行了社会稳定风险评估。在征收补偿费用存储到位后，提请大渡口区政府常委会讨论决定。大渡口区政府作出《房屋征收决定》并予以公示，行政程序符合法律规定。综上，大渡口区政府作出的《房屋征收决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。 另外，关于杨传清上诉提出的大渡口区政府对其无证房屋的性质认定适用法律错误问题。本案征收决定作出之前，重庆市大渡口区住房和城乡建设委员会对杨传清涉案房屋所在片区的相关未经登记房屋进行了认定并予以公示。杨传清对认定不服的，可以依法主张权利，但杨传清对未经登记房屋认定的异议不影响征收决定的作出。因此，杨传清的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。杨传清提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨传清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 许 鹏 审 判 员 张 莉 二〇二〇年八月三十一日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月