青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行初9号原告：黄志智等77人，名单附后。上述77人的诉讼代表人：史国庆（公民身份号码：×××），男，汉族，1970年11月13日出生，青海省湟源县和平乡加牙麻村村民，住该村**。史正福（公民身份号码：×××），男，汉族，1965年5月13日出生，青海省湟源县和平乡加牙麻村村民，，住该村**杜增贵（公民身份号码：×××），男，汉族，1979年12月11日出生，青海省湟源县和平乡加牙麻村村民，住该，住该村**div>上述77人的委托诉讼代理人：杨道迎，青海观若律师事务所律师。被告：湟源县人民政府（统一社会信用代码：116301230150285320），住所地：西宁市湟源县城关镇建设西路**。法定代表人:史超，该县县长。行政机关负责人：胡田，该县副县长。委托诉讼代理人:蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。第三人：湟源县和平乡茶汉素村民委员会（统一社会信用代码：54630123564930270H），，住所地：西宁市湟源县茶汉素村法定代表人：赵廷有，该村委会主任。委托诉讼代理人：岳启胜，青海展飞律师事务所律师。原告黄志智等77人要求撤销被告湟源县人民政府作出的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》一案，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼，本院于2月26日受理后，于2020年3月2日向湟源县人民政府送达了应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告黄志智等77人的诉讼代表人史国庆、杜增贵、史正福及委托诉讼代理人杨道迎，被告湟源县人民政府的行政机关负责人胡田及委托诉讼代理人蒲富华，第三人青海省××县民委员会（以下简称茶汉素村委会）的法定代表人赵廷有及委托诉讼代理人岳启胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为：2012年3月14日，湟源县人民政府作出的源政草原承包经营权（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》的颁证行政行为。原告黄志智等77人诉称：2019年6月份，加牙麻村村民发现茶汉素村村民在加牙麻村西沟存在搭起帐篷进行驻扎放牧的情况，经询问放牧牧民得知，加牙麻村的580余亩草山使用权归茶汉素村使用并取得了相关部门的登记许可。众所周知，加牙麻村与茶汉素村并非邻村，村集体使用的土地也并非邻宗，双方不可能出现土地相邻权纠纷问题。但现在出现了本位于加牙麻村西沟的草原，湟源县人民政府于2012年3月14日向谢文军联户1641人颁发的源政草原承包经营权（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》，根据《草原法》第十三条规定，湟源县人民政府颁发给谢文军联户等人的草原承包经营权实际是归茶汉素村村集体使用的草原。原告等人也因此登记事项找过和平乡政府及有关部门询问诉争草场情况，但行政部门并未向原告告知或出示将诉争草原使用权归第三人的相关材料证明，故诉至法院，请求依法撤销湟源县人民政府于2012年3月14日为茶汉素村委会颁发的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》。原告黄志智等77人向本院提交的证据材料有：1、黄志智等77人身份证复印件、诉讼代表人证明、加牙麻村委会证明，以证实在加牙麻村委会明确表示不参与诉讼的情况下，黄志智等村民自行委托诉讼代表人及委托律师进行诉讼，具有主体资格的事实；2、湟源县人民政府源政（1982）182号《关于和平公社加牙麻大队、茶汉素大队土地争议问题处理协议的批复》，以证实1982年茶汉素村与加牙麻村达成的《协议书》中仅约定了茶汉素村在加牙麻村有部分耕地的使用权，没有约定对草原有使用权；3、湟源县人民政府于2012年3月14日为茶汉素村委会颁发的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》，以证实湟源县人民政府将属于加牙麻村的罗尔干南阳坡529.6亩草原承包给了茶汉素村，颁证行为违法，要求撤销该证。被告湟源县人民政府辩称：签订草原承包经营权合同书，颁发土地承包经营权证书是2011年至2012年期间全县重点工作，和平乡人民政府在开展上述工作时同时与两村签署承包合同，湟源县人民政府颁发了《草原承包经营权证》，从颁证至今已经有9年之久，原告在此时才提起行政诉讼，已超过了法定的起诉期限。湟源县人民政府的颁证行为符合草原法和青海省人民政府办公厅转发《省农牧厅关于进一步完善草原承包工作的意见的通知》的规定。2011年，根据全省进一步完善草原承包工作的部署和安排，湟源县对于草原承包经营权登记工作予以落实，湟源县人民政府与茶汉素村委会于2012年5月3日签订了《草原承包经营合同书》，记载茶汉素村共计承包草原面积3522.9亩，本案争议的为“罗尔干南阳坡”的529.6亩。在签订合同及办证过程中，对于登记地块进行了勘界登记，绘制了图例，进行了公示。本次颁发证书是在历史基础上的确认，未新增或者调整相应的地址范围，涉案地块一直由茶汉素村管理，不存在原告所诉的将加牙麻村的580亩草山使用权归给了茶汉素村，故原告的诉求无法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湟源县人民政府向本院提交的证据材料有：1、《青海省草原承包经营合同书》，以证实2012年5月3日，湟源县和平乡人民政府与茶汉素村委会谢文军等420户联户签订了承包经营合同，黄志智等人的起诉超过了起诉期限；2、草原勘界登记表、分布图，以证实在办证过程中对于四至进行了勘界，绘制了分布图，颁证程序合法；3、《青海省草原承包经营权证》，以证实颁证行为符合法律规定及青海省人民政府办公厅转发省农牧厅关于进一步完善草原承包工作意见的通知。第三人茶汉素村委会辩称：加牙麻村与茶汉素村属湟源县和平乡下属的两个自然村，两村部分耕地草地相邻。从人民公社开始两村依公社以地貌及人口划分的行政界限各自耕地放牧无争议。权证发放前及发放后的7年间，双方均在争议地长年放牧，从未发生纠纷，现原告声称2019年6月份才发现了茶汉素村民放牧的情况纯属虚言，故原告的起诉已超过了起诉期限。争议草原承包经营权权属是茶汉素村集体所有，不是村民个人的权属凭证，加牙麻村的村民个人起诉，主体不适格。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人茶汉素村委会向本院提交的证据材料有：1、《青海省草原承包经营权证》及《草原承包经营权登记表》、草原勘界登记表，以证实茶汉素村委会合法取得了诉争草原的承包经营权，颁证至今一直无争议；2、1965年、1974年的农业税土地登记清册，以证实茶汉素村一直在耕种位于加牙麻村的部分耕地，向国家上缴农业税；3、2018、2019年和平乡草原生态奖励表，以证实自2012年起两村都在享受国家发放的草原补助，黄志智等村民早就知道诉争草原的补助由茶汉素村民领取，原告的起诉期限已过。经庭审质证，原告黄志智等77人对被告湟源县人民政府提交的证据的真实性没有异议，但认为颁证程序不合法，损害了原告的权益。对第三人茶汉素村委会提交的证据的真实性没有异议，但认为与本案无关联性。被告湟源县人民政府对原告黄志智等77人提交的证据的真实性没有异议，但认为不能证明政府的颁证行为违法。第三人茶汉素村委会对被告湟源县人民政府提交的证据无异议，对原告黄志智等77人提交证据的真实性无异议，但对证明方向不认可，其认为原告提交的证据证明了茶汉素村委会在加牙麻村有部分耕地。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对双方提交的证据材料认证如下：原告黄志智等77人提交的证据、被告湟源县人民政府提交的证据、第三人茶汉素村委会提交的证据材料，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，对真实性予以确认，对关联性结合案件事实予以认定。被告湟源县人民政府提交的法律规范依据，合法有效，本院予以确认。经审理查明，2012年5月3日，湟源县和平乡人民政府与茶汉素村委会谢文军等420户联户签订了《青海省草原承包经营合同书》，湟源县和平乡人民政府将茶汉素村的4块草原共计3522.9亩承包给谢文军等420户,承包期限为50年，从2012年3月6日起至2062年3月6日止。在《青海省草原承包经营合同书》后面附有草原承包情况表，谢文军联户承包的3522.9亩草原分为四块，第一块是阳坡1445.2亩，第二块是银洞沟阴坡927.5亩，第三块是东山620.7亩，第四块是罗尔干南阳坡529.6亩，在草原承包情况表上分别备注了四块草原的图号、等级及类型、每块草原的四至等。在草原勘界登记表上，茶汉素村委会签字、盖章确认了草原的面积、四至等。2012年3月14日，湟源县人民政府向谢文军联户发放了源政草原承包经营权（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》。同一时期，湟源县和平乡人民政府与加牙麻村村委会也签订了《青海省草原承包经营合同书》，按照上述程序，湟源县人民政府给加牙麻村也颁发了一万多亩草原的《青海省草原承包经营权证》。2019年，加牙麻村村民对茶汉素村村民承包的罗尔干南阳坡529.6亩草原的使用发生了争议，加牙麻村的村民遂诉至法院，要求撤销湟源县人民政府颁发给茶汉素村民谢文军联户的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》。黄志智等77人系湟源县和平乡加牙麻村村民，加牙麻村委会出具证明表示对黄志智等77人的诉讼不参与、不表态。本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十一条“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”的规定，湟源县人民政府具有对辖区内草原承包经营权颁证的法定职责，颁证主体资格符合法律规定。茶汉素村委会主张根据法律规定政府确定的草原使用权的主体应为村集体经济组织，即使认为颁证行为不合法，本案提起诉讼的××县民委员会，黄志智等村民无权提起诉讼，原告主体资格不适格。黄志智等村民认为湟源县人民政府作出的草原承包经营权证书对村民的权利、义务产生了实际影响，故村民有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，政府确定草原使用权的主体系集体经济组织，村民从形式上与行政行为没有关系，但确定给集体经济组织使用的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营，因此村民从内容上又与行政行为有关系，符合法律规定的与行政行为有利害关系的相关规定，黄志智等村民有权提起行政诉讼，原告主体资格适格，茶汉素村委会主张原告主体资格不适格的抗辩理由不能成立，本院不予支持。湟源县人民政府辩称政府在2012年同时为加牙麻村、茶汉素村颁发了《草原承包经营权证》，从颁证至今已有9年之久，黄志智等人在2020年才提起行政诉讼，已超过了法定的起诉期限。黄志智等人称村民们在2019年才知道政府将本案争议的草场承包给了茶汉素村。湟源县人民政府颁证的行为确实发生于2012年，但相关的权属证书是颁发给村集体经济组织的，无证据证实村民知道或者应当知道草原承包经营权证颁发的时间及具体内容，故湟源县人民政府抗辩原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立。黄志智等村民及茶汉素村委会均认可2012年是第一次与湟源县和平乡人民政府签订《草原承包经营合同书》并领取《草原承包经营权证》的时间，黄志智等村民并无证据证实本案诉争的罗尔干南阳坡529.6亩草原使用权原属于加牙麻村委会，湟源县人民政府将原属于加牙麻村的草原使用权调整给了茶汉素村，故此次发证是对原有历史基础的确认，未新增或者调整相应的草场范围。加牙麻村委会与茶汉素村委会分别就两村承包的草原与和平乡人民政府签订了《草原承包经营合同书》，合同的内容包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级等，合同内容完全符合法律规定，诉争的罗尔干南阳坡529.6亩草原虽位于加牙麻村，但一直以来茶汉素村的部分耕地也位于加牙麻村，两村和睦相处，共同耕种、放牧，在签订草原承包合同及办证过程中，湟源县人民政府对于勘界地块进行了勘界登记、绘制了图例，虽然勘界登记时没有邻村加牙麻村委会的签字、盖章，工作存在瑕疵，但加牙麻村委会在签订《草原承包经营合同书》时并没有对罗尔干南阳坡529.6亩草原使用权发包给该村提出异议，且对草原承包勘界登记的形式法律并无明确规定，黄志智等77人的诉讼请求及所依据的理由尚不足以证明湟源县人民政府的颁证行政行为有重大且明显违法的情形，不具有法定撤销的情形，其诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄志智等77人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄志智等77人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 韩雪梅审判员 任 宁审判员 李 娟 二Ο二○年八月十一日书记员 王**曦附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。附：史国庆等77人名单：原告：黄志智，男，藏族，1981年5月2日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村46电话：152XX****XX原告：龙存林，男，汉族，1975年12月4日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村52电话：158XX****XX。原告：黄志刚，男，藏族，1964年8月13日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村44电话：155XX****XX。原告：黄新成，男，藏族，1988年6月3日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**电话：151XX****XX原告：史可梅，女，汉族，1977年4月12日出生，身份证号码：×××，住所，，住所：青海省湟源县和平乡加牙麻村51：155XX****XX。原告：龙生安，男，汉族，1952年10月29日出生，身份证号码：×××，住所，，住所：青海省湟源县和平乡加牙麻村55div>原告：龙进林，男，汉族，1983年12月6日出生，身份证号码：×××，住所，，住所：青海省湟源县和平乡加牙麻村56：138XX****XX。原告：赵永财，男，藏族，1963年2月5日出生，身份证号码：×××，住所，，住所：青海省湟源县和平乡加牙麻村37：158XX****XX。原告：赵生昌，男，藏族，1987年2月3日出生，身份证号码：×××，住所，，住所：青海省湟源县和平乡加牙麻村**：150XX****XX原告：黄胜魁，男，藏族，1962年5月19日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村3931XX****XX。原告：黄志久，男，藏族，1977年10月4日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村4382XX****XX。原告：黄志义，男，藏族，1981年12月20日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村14358XX****XX原告：何顺邦（龙玉林），男，汉族，1978年8月20日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村2530XX****XX。原告：黄庆魁，男，藏族，1973年8月10日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村4539XX****XX原告：马春辉，男，藏族，1980年2月3日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村12058XX****XX原告：黄永寿，男，藏族，1951年12月5日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村2652XX****XX。原告：史国林，男，汉族，1971年10月9日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村3139XX****XX原告：龙生连，男，汉族，1948年8月24日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村5859XX****XX。原告：龙万林，男，汉族，1974年3月19日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**87XX****XX原告：党万文，男，汉族，1987年2月26日出生，身份证号码：×××，住所地，住所地：青海：青海省湟源县和平乡加牙麻村132XX****XX。