重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝行终621号 上诉人（一审原告）李尚书，女，1942年2月9日出生，汉族，住重庆市江津区。 委托代理人唐建林，重庆索源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市江津区人民政府，住所地重庆市江津区西江大道行政中心。 法定代表人毛平，区长。 一审第三人杨正益，男，1964年3月21日出生，汉族，住重庆市江津区。 一审第三人邹洪烈，女，1967年1月28日出生，汉族，住重庆市江津区。 上诉人李尚书因与被上诉人重庆市江津区人民政府（以下简称江津区政府）、一审第三人杨正益、邹洪烈不履行法定职责一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初770号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李尚书一审诉称，一审法院在（2018）渝05民终5717号民事判决中认定，根据《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范退耕还林工程管理的通知》（渝办发﹝2004﹞196号，以下简称196号文件）和《重庆市人民政府关于切实做好退耕还林成果巩固工作的通知》（渝府发﹝2004﹞86号，以下简称86号文件），退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准，必须用实测面积与退耕农户见面，绝不允许吃“地差”。李尚书遂根据该判决向江津区政府发送律师函，要求江津区政府按照国家退耕还林政策补足退耕农户补助款，但江津区政府收函后未作出任何处理，亦未进行任何答复，其行为构成行政不作为，故请求确认江津区政府不作为行为违法，判令江津区政府限期履行法定职责。 江津区政府一审辩称，李尚书要求江津区政府履行196号文件和86号文件确定的职责，但上述文件已经废止，江津区政府不具有上述文件所确定的职责，请求驳回李尚书的起诉。 杨正益、邹洪烈一审述称，李尚书与邹洪烈签订的《土地使用权转让协议》已经生效判决确认有效，应当依约履行。李尚书的请求既无政策依据，亦违反相关法律法规和政策规定。 一审法院认为，案件属于人民法院受案范围，是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼所应当具备的基本起诉条件之一。 首先，从李尚书所提诉讼请求涉及的案由来看，本案应归类为请求履行法定职责之诉，即江津区政府需具有相应法定职责而拒绝履行，现李尚书请求江津区政府清理案涉退耕还林补助款，其起诉的依据196号文件和86号文件，已分别被2015年6月10日《重庆市人民政府关于废止和继续施行部分市政府规范性文件的决定》（渝府发﹝2015﹞35号）和2017年1月24日《重庆市人民政府关于废止和继续施行部分市政府规范性文件的决定》（渝府发﹝2017﹞4号）纳入了废止范围，李尚书未提供有效证据证明其申请江津区政府履行的行为系江津区政府的法定职责。同时，李尚书要求查处杨正益的违法乱纪行为，该项诉讼请求属于举报事项，应由相关职能部门处理，李尚书并不因此拥有要求行政机关针对被举报事项采取某项具体举措或作出某项具体决定的请求权。 其次，从李尚书所提诉讼请求的实质内容来看，本案在性质上应属于信访类申请。因案涉事项历经刑事诉讼、民事诉讼及信访等多个程序的处理。杨正益曾因退耕还林问题于2010年被重庆市江津区人民检察院以涉嫌贪污罪提起公诉，重庆市江津区人民法院判决杨正益犯诈骗罪后，重庆市江津区人民检察院不服抗诉至重庆市第五中级人民法院，经该院审理后作出终审判决宣告杨正益无罪。李尚书自2012年起多次就案涉退耕还林问题向重庆市江津区林业局、重庆市退耕还林工程领导小组等部门信访反映，前述部门对其反映的问题进行调查核实后作出处理意见或者回复。李尚书多方信访后于2017年起诉杨正益、邹洪烈要求补足退耕还林补助款，经重庆市江津区人民法院和一审法院审理后，均判决驳回李尚书的诉讼请求，后李尚书提起本案诉讼。李尚书提起本案诉讼的实质目的，在于希望通过行政诉讼解决其多年信访问题，故其本案的两项诉讼请求均曾通过有关部门的多次处理，在性质上应属于信访类申请。 再次，对于信访类申请，不属于人民法院的受案范围。依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号），信访人对处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，不属于人民法院的受案范围。 综上所述，江津区政府的行为未对李尚书合法权益产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回李尚书的起诉。本案不收取案件受理费。 李尚书因对一审裁定不服而向本院提起上诉，请求撤销一审法院(2019)渝05行初770号行政裁定，发回重审或者依法确认江津区政府不作为行为违法，判令江津区政府限期履行法定职责。事实与理由：1.《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发﹝2007﹞25号，以下简称25号文件）第十四条规定：“地方各级人民政府要认真落实政策，严肃工作纪律，严格核实退耕还林面积，严格资金支出管理，严禁弄虚作假骗取和截留挪用对农户的补助资金及专项资金。”《重庆市人民政府关于完善退耕还林后续政策措施的意见》（渝府发﹝2007﹞119号，以下简称119号文件）第十八条规定：“切实加强补助资金管理。区县（自治县）人民政府要认真落实政策，严肃财经纪律，严格退耕还林补助资金的管理。退耕还林补助资金要专户存储，专款专用，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。”李尚书已通过出具律师函的方式要求江津区政府对退耕还林补助款进行清理并及时兑现给农户，李尚书的申请事项属于江津区政府的法定职责，江津区政府应当履行。2.196号文件和86号文件虽然废止，但25号文件、119号文件仍然有效，江津区政府仍应按照现行有效的文件履行法定职责。3.李尚书要求江津区政府对违法乱纪人员严肃查处，对案涉退耕还林补助款进行清理并及时兑现给农户，江津区政府不予答复属于行政不作为，李尚书对江津区政府行政不作为提起的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，符合行政诉讼受理范围。4.一审法院（2018）渝05民终5717号民事判决认定“是否应当按照国家补助标准补足李尚书等人的款项，如何补足等事项，均是行政机关的职能，是行政职权范畴”，该判决系具有法律效力的裁判文书，李尚书有权依据该生效判决要求江津区政府履行法定职责。 本院认为，本案不属于人民法院受理行政诉讼案件范围，一审裁定驳回李尚书的起诉并无不当。事实与理由： 首先，李尚书提起本案诉讼的依据是196号文件和86号文件，主张江津区政府应当根据上述文件规定履行相应职责，以确保“退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准、不允许吃‘地差’”，但上述文件已分别被2015年6月10日《重庆市人民政府关于废止和继续施行部分市政府规范性文件的决定》（渝府发﹝2015﹞35号）和2017年1月24日《重庆市人民政府关于废止和继续施行部分市政府规范性文件的决定》（渝府发﹝2017﹞4号）予以废止。现李尚书请求江津区政府履行已被废止的文件中的职责，明显缺乏依据。 其次，李尚书上诉主张根据现行有效的25号文件、119号文件规定，江津区政府亦应履行按照国家退耕还林政策补足退耕农户补助款的职责。经查，上述文件中并无在农户将土地承包经营权转让给业主的情况下政府应当履行将退耕还林补助全部支付给农户的规定，故李尚书请求江津区政府按照上述文件规定履行法定职责亦无法律依据。 再次，119号文件规定：“在农户自愿的前提下，鼓励业主（大户）承包实施退耕还林，双方要以合同的形式明确退耕还林补助政策及林木权属等利益分配问题，切实保护退耕农户的利益”。由此可知，在农户将土地承包经营权转让给业主的情况下，退耕还林补助款及林木权属等利益分配问题应当由双方以合同的形式明确。本案中，李尚书已以蔡家镇福德村七社农户名义与邹洪烈签订《土地使用权转让协议》，将土地承包经营权转让给邹洪烈用作退耕还林，双方因退耕还林补助款所发生的争议应当按照协议约定处理，属于民事纠纷，不属于江津区政府应当履行法定职责的范围。 最后，一审法院虽在（2018）渝05民终5717号民事判决中认定“是否应当按照国家补助标准补足李尚书等人的款项，如何补足等事项，均是行政机关的职能，是行政职权范畴”，但该认定系由于李尚书农村承包经营户在该案中以196号文件和86号文件为依据请求杨正益、邹洪烈补足退耕还林补助款，一审法院对该依据的性质进行解读而作出，即是否应当根据上述文件补足退耕还林补助款属于行政职权范畴，而非提起民事诉讼请求的依据，并不能因此而认定该判决已认定江津区政府仍应按照上述被废止的文件履行相应职责，故李尚书认为其有权依据该生效判决要求江津区政府履行法定职责的主张不成立。 综上，李尚书的上诉理由均不成立，本院对其上诉请求不予支持。一审法院裁定驳回李尚书的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 翎 审判员 杨卉萍 审判员 谭振亚 二〇二〇年八月二十四日 书记员 冯 鑫