广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终702号 上诉人（一审原告）：廖运弟，女，1954年10月7日出生，汉族，住广西阳朔县。 被上诉人（一审被告）：阳朔县人民政府，住所地广西阳朔县阳朔镇县前街**。 法定代表人：周彦，县长。 上诉人廖运弟因与被上诉人阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）确认行政行为违法一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初432号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，廖运弟的承包地位于阳朔县××××村老山根地块。2019年4月17日，阳朔县政府发布《征收土地预公告》，拟将兴坪镇兴坪村委、书家堡村委的集体土地约4.6公顷征收为国有，廖运弟的上述承包地在本次土地征收范围内。在本次土地征收过程中，征地拆迁清表及道路修建等工作由阳朔县兴坪镇人民政府（以下简称兴坪镇政府）负责组织实施。2019年8月21日，由于施工任务紧急，施工单位将廖运弟的老山根地块承包地上的桂花树全部铲除。廖运弟认为是阳朔县政府阳实施了清表行为，遂诉至一审法院。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）的修建及征地拆迁清表等工作由兴坪镇政府负责组织实施，兴坪镇政府才是本案适格的被告。廖运弟认为阳朔县政府是组织实施者，但廖运弟提供的证据不能证实其这一主张，也与查明的事实不符。廖运弟以阳朔县政府为被告提起行政诉讼，属于错列被告，经释明，廖运弟拒绝变更被告，仍坚持起诉阳朔县政府，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项及第三款的规定，裁定驳回廖运弟的起诉。 廖运弟上诉称，一审法院认定兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）的修建及征地拆迁清表等工作由兴坪镇政府负责组织实施，兴坪镇政府才是本案适格的被告错误。兴坪镇政府并非法定的征收部门，涉案项目未发布正式的征地公告，也没有文件公示兴坪镇政府是征收部门。阳朔县政府辩称开展修路及征地拆迁清表事务是兴坪镇政府实施的，属推卸责任。阳朔县政府发布了《征收土地预公告》，其答辩称征地协商工作及施工工作已经启动，案涉项目的施工人员是通过招投标接受阳朔县政府委托进行施工的，兴坪镇政府也是按照阳朔县政府要求协助工作，故发生的强制行为应当由阳朔县政府负责，阳朔县政府不能将责任推到具体实施的单位。在无直接证据证明行政强制主体，而被告否认具体行政行为的情况下，按照最高人民法院的相关判例，除非政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆，则应推定政府为实施强制拆除的行政主体，并承担相应的赔偿责任。故本案应当列阳朔县政府为被告。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人阳朔县政府答辩称，兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）虽然经过阳朔县政府批复同意修建，并发布征地预公告，但开展修路及征地拆迁清表等事务是由兴坪镇政府组织实施的，阳朔县政府不是本案适格被告。阳朔县政府认为挖树修路是修路施工方的误挖行为，属于民事侵权，应当由施工单位承担民事责任，一审法院经审理后认为属于政府的土地清表行为，阳朔县政府尊重该定性，但坚持认为该清表行为是兴坪镇政府实施的具体行政行为。征地工作是由多个环节、多个部门实施及多种行为组成，并非单一的行政行为。强制清表只是其中一个环节的行为，法律并未统一规定要由县级政府直接实施，实际操作中多数由乡镇政府实施。案涉道路位于兴坪镇境内，路线不长，投资不大，故由兴坪镇政府具体实施修路。现有证据证实，兴坪镇政府已经明确承担修路（包括清表）的主体责任，并非主体不明。本案也非征收房屋引起的行政案件，而是政府对集体土地进行清表的行政案件，不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定。一审法院已经向廖运弟依法释明，廖运弟拒绝变更被告，也不撤诉，一审法院裁定驳回其起诉正确。此外，廖运弟执意向中级法院起诉，可能是担心县级法院受地方保护主义影响，但在独立司法的环境下，各级法院都依法独立公正审理行政案件，本案由县级法院审理，更方便各方当事人，也能高效处理，减少各方当事人的诉累，可以取得更好的法律效果和社会效果。综上，请求二审法院驳回廖运弟的上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明，2020年5月29日，兴坪镇政府向本院出具情况说明，主要内容为：“兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）改扩建项目是经县政府及各相关职能部门批复建设的县级层面重点工程项目，立项审批、建设用地等相关手续均已完成。该项目业主为兴坪镇政府，建设单位为中建路桥集团有限公司。在项目实施前，阳朔县政府已批复由兴坪镇政府开展土地征收工作，其中项目需要征收兴坪村委廖运弟户土地约0.7亩。由于工程建设急切需要，兴坪镇政府委托县公证处仅该地块进行公正测量。2019年8月27日，兴坪镇政府将土地征收补偿款送给廖运弟，但廖运弟拒绝领取，公证处对此送达过程进行公证，兴坪镇政府将土地征收补偿款打入公证处保管。之后，建设施工方在未得到业主方指令的情况下，于2019年8月21日对该地块进行开挖，挖起了桂花树，遂引发纠纷，兴坪镇政府得知情况后及时协调处理。虽然廖运弟桂花树被挖并非兴坪镇政府组织实施或指令施工方事实，但考虑到道路修建毕竟是兴坪镇政府组织实施的，兴坪镇政府愿意对施工方挖树的不当行为承担相应的法律责任，按照征地补偿有关标准支付地上附着物补偿费给廖运弟。兴坪镇政府自愿承担该土地清表行为的法律后果。” 本院认为，廖运弟以阳朔县政府在没有征地批文，没有与其签订征地或用地补偿协议的情况下，于2019年8月21日组织工作人员对其承包地进行强行清表，严重侵害其合法权益为由，诉请确认阳朔县政府对其承包地强制清表的行为违法，并提交廖运弟的承包证、阳朔县政府于2019年4月17日作出的《征收土地预公告》，廖运弟的报警记录及清表现场照片作为证据材料。阳朔县政府辩称兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）虽然经过其批复同意修建，并发布征地预公告，但开展修路及征地拆迁清表等事务是由兴坪镇政府组织实施的，并提交了阳朔县政府于2019年4月16日向兴坪镇政府作出的朔政函〔2019〕59号《阳朔县人民政府关于同意开展兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）改扩建项目土地征收前期工作的批复》、阳朔县政府于2019年4月17日作出的《征收土地预公告》及兴坪镇政府委托广西众泰测绘规划有限公司阳朔分公司测绘廖运弟承包地的测绘结果报告等证据材料。阳朔县政府《征收土地预公告》载明“根据阳朔县土地利用总体规划和阳朔县兴坪镇总体规划（2015-2030），县人民政府拟将兴坪镇兴坪村委、书家堡村委的集体土地约4.6公顷征收为国有，拟作为兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）改扩建项目建设用地。”再结合其他在案证据材料分析，本案系因预征收集体土地引发的强制清理土地附着物纠纷，人民法院应当根据职权法定原则及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，结合案情确定适格被告。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，县级以上人民政府是组织实施征地的法定主体，县级以上人民政府土地行政主管部门是实施责令交出土地的法定主体。阳朔县政府批复同意兴坪镇政府按照《兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）改扩建项目土地征收“三费”补偿标准及房屋搬迁补偿方案》开展土地征收前期工作，并请兴坪镇政府、阳朔县财政局、阳朔县自然资源局、阳朔县住房和城乡建设局、阳朔县林业局按规定做好相关工作，但并未明确委托或部署兴坪镇政府实施清理地上附着物等强制行为。根据兴坪镇政府向本院提交的情况说明，兴坪镇政府组织实施兴坪镇集镇道路（吕寨岩至火车站连接线段）改扩建项目，廖运弟承包地上种植的桂花树系兴坪镇政府委托的项目施工单位为了加速工程建设进度擅自开挖的，兴坪镇政府愿意对该挖树行为承担法律责任。由上分析，本案被诉行政行为系兴坪镇政府组织实施的，故兴坪镇政府是本案的适格被告。经一审法院依法释明，廖运弟拒绝变更被告，仍坚持起诉阳朔县政府，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，一审法院裁定驳回廖运弟的起诉正确，依法应予维持。 综上，廖运弟的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年八月三日 书记员 陈 芳