安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终805号 上诉人（一审原告）喻军，男，1971年1月5日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 委托代理人宋玲玲，系喻军之妻，1970年2月28日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆路**。统一社会信用代码11340403355206091Q。 法定代表人从永刚，该区区长。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处，住，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳街道舜耕镇社居委一社会信用代码11340403MB0T24252U。 法定代表人陈方敬，该街道办事处主任。 上诉人喻军因诉安徽省淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）、安徽省淮南市田家庵区人民政府朝阳街道办事处（简称朝阳街道办）不履行行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 喻军向一审法院起诉称，一、原告签订的《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）中的每个数据都有出处，都是田家庵区政府指令朝阳街道办事处经过市场调查和淮南市相关文件给出的。2006年8月-2013年10月，非法拆迁原告商铺86个月，原告多次信访，后经市信访局协调让田家庵区政府处理，最终用86个月（2006年8月-2013年10月，86个月）的经济损失置换了5.65平方米的房屋面积。《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）中的停产停业补偿明显低于淮府【2008】91号文中的标准，且没有新房的相关数据，比如公摊、净高、强弱配电、卫生间尺寸、延期交房的违约约定等。2013年10月11日-2015年10月10日，24个月后，被告违约，没有按期交付还原安置房，原告起诉至法院，提出了逾期经济损失赔偿。2018年10月19日，在原告多次催要下，田家庵区政府及朝阳街道办事处才按（2017）皖04行初28号、（2018）皖行终72号的判决支付了33个月逾期经济损失费188760元，临时安置补助费和逾期经济损失费各自独立，都支付的。2018年7月1日起，被告混淆临时安置补助费和逾期经济损失费概念，2019年3月21日，原告向淮南市中级人民法院申请强制执行，田家庵区政府及朝阳街道办事处把擅扣的逾期经济损失费及延迟履行期间的债务利息共13968元支付给原告。2018年7月1日-2019年6月30日，2次半年支付一次的临时安置补助费也是支付的。从签订的协议可以看出，临时安置补助费和经济损失费是各自独立的，临时安置补助费代表政府的拆迁行为，依据的是淮府【2008】91号文，安置房没有拿到手并办好产权证，拆迁还原安置工作就没有完成，临时安置补助费就应当按《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）第五条支付。2019年7月9日，原告将两被告起诉至法院，要求继续履行《房屋征迁安置协议》第五条，起诉后，被告2019年7月23日支付了4905元安置费到原告账户，原告撤诉。之后被告再次混淆临时安置补助费和逾期经济损失费，拒绝支付原告临时安置补助费。原告的还原安置房从2018年12月又处于停工状态，交房遥遥无期，所以原告有权要求被告按协议中第五条支付擅扣原告的临时安置补助费9810元。二、《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）是双方协商一致订立的，田家庵区政府（朝阳街道办事处）应该按该协议中第五条继续履行。三、原告因房屋拆迁，与被告签订《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）而产生的纠纷，浪费原告大量时间，依据民事法律规范要求被告赔偿原告精神损害抚慰金5万元。综上，请求：1、支付擅扣的临时安置补助费9810元（2019年7月1日-2020年6月30日，12个月，12×16.35平方米×50元/平方米=9810元）；2、按《房屋征迁安置协议》（产权调换方式）第五条继续履行；3、赔偿原告精神损害抚慰金5万元；4、本案涉及的所有费用由被告承担。 一审法院审理查明，2006年8月，淮南市土地储备中心取得拆许字（2006）第20号房屋拆迁许可证，载明拆迁时间为2006年8月14日至2016年12月31日。原告位于田家庵区朝阳西路朝阳村2#一层6号商铺在拆迁范围内。淮南市土地储备中心在未与原告达成拆迁安置补偿协议的情况下拆除了上述房屋。后原告多次到相关部门反映问题，主张权利。2013年10月11日，田家庵区政府作为甲方，与原告（乙方）签订了《房屋征迁安置协议》（产权调换方式），协议的第二条规定，关于补偿方式：乙方选择房屋产权调换方式，就地安置还原，按被征迁房屋的实测面积实行同楼层拆一还一，不找结构和新旧差价。甲方向乙方提供还原安置房为鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）壹层东02室；还原安置房建筑面积22㎡（最终以房地产管理局实测面积为准，少面积要补，多面积不退，其中5.65㎡为奖励面积），铺面开口向朝阳中路。协议的第三条，关于各种补偿、补助费：临时安置补助费24个月（2006年8月至2008年7月）9810元；临时安置补助费65个月（2008年8月至2013年8月）53138元；停产停业补偿25506元等。协议的第五条，关于临时安置补助费的补助时限：从2014年1月1日起，费用半年支付一次（4905元）；至甲方发布还原安置房交房公告之日止。交付房时另外增发临时安置费4个月3270元。朝阳街道办事处在该协议落款处加盖公章，原告在该协议上签字确认。协议签订后，被告依据协议第三条的约定，将相关补偿、补助费用支付给原告。但因协议确定的安置房处于停建状态，安置房一直未交付。2017年4月，原告以田家庵区政府及朝阳街道办事处为被告提起另案诉讼，请求依法判决被告履行《房屋征迁安置协议》（产权调换方式），从立案之日起6个月内向原告交付验收合格的回迁安置房，并向原告支付2015年10月12日至2017年5月11日逾期交房期间停产停业损失108680元（260元/㎡×22㎡×19月），以后每延长一个月按260元/㎡为标准增加5720元（260元/㎡×22㎡）及逾期支付利息。该案经一审法院审理后作出（2017）皖04行初28号行政判决，判令田家庵区政府、朝阳街道办事处按照《房屋征迁安置协议》的约定尽早履行安置房的交付义务；田家庵区政府、朝阳街道办事处自判决生效之日起十五日内向喻军赔付逾期交付回迁安置房的经济损失108680元（自2015年10月12日至2017年5月11日，按每月260元/㎡×22㎡标准计算）；自2017年5月12日起，按每月260元/㎡×22㎡的标准，向喻军赔付逾期交付回迁安置房的经济损失，直至回迁安置房交付之日止；驳回了原告喻军的其他诉讼请求。宣判后，喻军不服提起上诉，安徽省高级人民法院审理后作出（2018）皖行终72号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。后两被告依据生效判决按260元/㎡的标准支付了原告33个月的逾期经济损失费188760元（2015年10月12日至2018年6月11日）。原告认为自2018年7月1日起，涉案两被告仅依法院生效判决按每月260元/㎡的标准支付了逾期经济损失费，未按合同约定按每月50元/㎡的标准支付临时安置费，混淆临时安置补助费和逾期经济损失费概念。请求人民法院判决上述两被告继续按合同约定支付临时安置费9810元（2019年7月1日至2020年6月30日，暂时计算至2020年6月30日）。 一审另查明，喻军曾于2019年7月9日向该院提起诉讼，要求两被告继续履行《房屋拆迁安置协议》（产权调换方式）中第五条,即每半年支付临时安置费4905元。审理过程中，原告以被告主动向其支付了诉请的临时安置费为由，自愿申请撤回起诉，该院作出（2019）皖04行初52号行政裁定，准许其撤回起诉。 一审再查明，双方协议约定的安置房即鑫诚花园2号楼（朝阳公馆）尚不具备交付条件，目前处于停工状态。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括临时安置的补偿。第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。另根据《淮南市国有土地上房屋征收补偿标准》规定，非住宅被征收人临时安置费标准是30元/㎡；选择期房安置的，房屋征收部门按前标准给付被征收人临时安置费，按征收补偿方案确定的过渡期限计算，周转房由被征收人自行解决；超期安置的，自逾期之月起，房屋征收部门按原标准给予被征收人增发100%的临时安置费。因征收非住宅房屋造成的停产停业而引发经济损失的，由房屋征收部门按照房屋征收决定公告发布前6个月，税务机关核发的税后月平均利润60%的标准给予补偿，补偿期为6个月。由上述规定可知，在国有土地上房屋征收与补偿中，商业用房的停产停业损失系一次性补偿项目，若征收部门逾期交付安置房，则通过增发100%临时安置费的方式承担违约责任。本案中，田家庵区政府、朝阳街道办事处已根据涉案协议约定给予喻军一次性停产停业补偿和相应临时安置费，并约定自2014年1月1日起每半年支付4905元临时安置费。鉴于安置房迟迟不能交付势必会给喻军造成一定租金损失，该院（2017）皖04行初28号行政判决结合协议确定的安置房坐落位置、面积以及参照周边类似商业用房的租金标准，酌情按照每月260元/㎡的标准判令田家庵区政府、朝阳街道办事处向喻军赔偿租金损失，符合客观情况、合情合理。 综上，喻军在逾期交房期间的相应经济损失已经得到公平弥补，其再行主张田家庵区政府、朝阳街道办事处向其支付逾期交房期间临时安置补助费的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。本案是行政协议案件，喻军要求两被告赔偿其5万元精神损害抚慰金的诉讼请求于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回喻军的诉讼请求。 喻军上诉称，1、案涉协议约定自2014年1月1日起，临时安置费每半年支付一次计4905元（经换算为50元/平方米），支付期限至征收人发布还原安置房公告之日止。由于喻军起诉时，被上诉人尚未发布还原安置房公告，因此，上诉人要求按50元/平方米的标准支付2019年7月份至起诉时的安置补助费，符合合同约定。2、上诉人通过前次诉讼取得的逾期交房（至今未交房）造成停产停业损失260元/平方米与本案临时安置费并无关联性。涉案协议分别约定了临时安置费的补偿和停产停业损失的补偿。前次诉讼取得的停产停业损失260元/平方米是基于协议中约定的停产停业损失；本次诉讼是基于协议中约定的安置补助费，一审法院混淆了两者的区别，属认定事实不清，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼主张。 田家庵区政府、朝阳街道办未向本院提交书面答辩意见。 一审原告喻军向一审法院提交下列证据：1、原告身份证及代理人身份证、结婚证；证明本人身份及代理人身份。2、拆迁许可证拆许字（2006）第20号；证明原告房屋纳入拆迁范围。3、原告房产证；证明原告房屋属私有商铺,属原告合法房产，零公摊，建筑面积16.35平方米。4、信访材料；证明谈到房屋经济损失问题。5、淮南市东方国际广场商铺售价；证明当时淮南市房屋售价。6、房屋拆迁安置协议（产权调换方式）、数据来源；证明被告与原告签订的协议，该协议有两被告盖章，是适格被告。协议约定临时安置费和停产停业损失是两个项目。7、关于2#商住楼施工项目；证明约定2015年10月1日交房。8、2017年淮南市田家庵区金地环球港租金宣传册；证明商铺租金是18.9万元。9、田家庵区政府专题会议纪要44；证明房屋动工后到2014年停工。10、2018年10月19日银行流水；证明给付原告33个月经济损失，支付至2018年6月9日。11、淮南市中级人民法院（2017）皖04行初28号及安徽省高级人民法院（2018）皖行终72号行政判决书；证明被告对于协议约定的临时安置房没有拖欠，我们起诉要求被告以260元每平米标准赔偿逾期交房的经济损失，生效判决支持了我们的诉请。没有对临时安置费进行起诉。12、关于2017年7月1日至2019年6月30日2次半年支付一次的安置费凭证；证明临时安置费不同于逾期交房经济损失，两项都应单独支付。13、淮南市田家庵朝阳村拆迁户写给书记、市长的信；证明原告房屋被拆除，应当给原告安置房屋。14、淮南市中级人民法院受理申请执行案件通知书（2019）皖04执65号结案书、银行流水；证明被告朝阳街道办事处擅自扣除50元/每平米，与临时安置费不是一个概念。15、淮南市中级人民法院（2019）皖04执126号受理案件通知书、结案书、银行流水；证明逾期经济损失和临时安置补助费不是一个概念，也证明在65号、126号案件人民法院支持我对拖欠的停产停业损失的执行申请。16、淮南市中级人民法院（2019）皖04行初52号受案通知书、行政裁定书、银行流水；证明2019年7月23日被告支付4905元临时安置费。17、淮南市中级人民法院（2019）皖04执178号受案通知书、结案书、银行流水；证明被告混淆临时安置费和逾期经济损失概念，对该结案书无异议。18、淮南市田家庵区人民法院（2015）田民一初字第03349号公告；证明两地块2011年办理土地使用证，原告房屋于2006年拆除，至今没有安置，给原告造成了经济损失和精神伤害。19、鑫诚公司淮南项目历史遗留问题解决方案汇报、淮南市房地产领域突出问题处置工作小组文件、市房地产领域历史遗留问题巡视整改工作推进调度会会议纪要；证明2号楼还原房屋不知何时能够交付。 一审被告田家庵区政府向一审法院提交了以下证据：1、组织机构代码证；证明被告主体身份。2、（2017）皖04行初28号、（2018）皖行终72号行政判决书；证明房屋征收安置协议涉及的临时安置补助费以及停产停业损失已被生效判决变更，答辩人及答辩人派出机关无义务继续支付临时安置补助费用。如果再行支付临时安置费，有失公允。3、停产停业损失发放凭证；证明对原告的停产停业损失一直发放，并无拖欠。 一审被告朝阳街道办向一审法院提交以下证据：1、房屋征迁安置补偿协议；证明约定临时安置补助费每半年发放一次。2、经济损失发放凭证；证明对方的经济损失一直在发放中，并无拖欠。3、（2017）皖04行初28号、（2018）皖行终72号行政判决书；证明原告就包括临时安置补助费在内的损失已经过人民法院判决，其无权再行起诉。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是，喻军要求田家庵区政府、朝阳街道办履行行政协议约定的临时安置费是否合法有据，该问题主要涉及当事人提出请求履行行政协议之诉，人民法院是优先适用行政法律规范进行合法性审查还是优先参照民事法律规范进行合约性审查。 一、行政协议本身具有公法属性，应当以合法性审查为基本原则。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议。据此，从行政机关签订行政协议的目的和行政协议的内容上看，行政协议是行政机关管理社会事务的方式，本质上是以协议形式表现出的行政行为，具有公法属性。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条明确规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，对当事人请求履行行政协议的案件，应当优先适用行政法律规范进行合法性审查。 二、喻军提出的临时安置费损失与前次诉讼主张的停产停业损失产生竞合，一审法院对临时安置费不予支持并无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定了征收部门应当对因征收房屋造成的停产停业损失和临时安置费进行补偿，但具体到本案中，上述两种补偿费用产生竞合。停产停业损失，是指因房屋征收，导致非住宅的权利人停止生产、停止营业发生的经济损失，其中包括因停业使被征收人在一定期限内失去了获得利润的损失。临时安置费损失，是指选择产权调换补偿方式的被征收人，在原房屋被征收后还原房尚未交付的期间内，无法按原用途使用房屋而产生的经济损失。一般来说，住宅用途的房屋，临时安置费与房屋租金损失不得同时补偿；对非住宅用途的房屋，临时安置费与停产停业损失不得同时补偿。本案中，喻军在提起本次诉讼之前，于2017年就涉案同一房屋的补偿问题提起过行政诉讼，在该案中，其中有一项诉讼请求为要求征收部门支付逾期交房期间停产停业损失，以每个月按260元/㎡为标准，计算至交付还原房之日止。对此，本院生效的（2018）皖行终72号行政判决对其该诉讼请求，予以支持，田家庵区政府亦按该生效判决履行至今。喻军提起的本次临时安置费损失与前次诉讼的停产停业损失有以下相同点：其一、截止期限相同。均要求履行至还原房交付之日止。其二、目的相同。临时安置费补偿的是，原房屋被征收后至还原房交付前，上诉人无法自己经营或者出租给他人经营，导致的无法获得利润的损失。而在前次诉讼中，喻军主张的因逾期交房期间的停产停业损失，本质上也是因逾期交房，上诉人无法自己经营或出租被他人经营产生的损失。因此，喻军本次诉讼中提出的临时安置费损失与前次诉讼中提出的停产停业损失产生竞合。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收部门应当对被征收人给予公平补偿。由于在前次诉讼中，喻军已经获得了因逾期交房导致无法获得利润的损失，现其要求征收部门履行行政协议支付临时安置费的损失，不符合法律规定，一审法院不予支持并无不当。 三、需要说明的是，对履行行政协议进行合法性审查，要兼顾对行政相对人合法权益的保护。 人民法院认为行政协议约定的部分条款不符合法律规定，判决不予履行的，可以同时责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案不存在上述情况，虽然一审法院对喻军请求的临时安置费合约但不合法未予支持，但上诉人的实体权益并未受到侵犯，上诉人已经通过前次诉讼取得了每月260元/平方米的损失直至交房之日止，现提出的每月50元/平方米的临时安置费损失欠缺可保护的利益。因此，一审法院判决驳回喻军的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人喻军的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人喻军负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月十三日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。