广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1758号上诉人(原审原告)：肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根一经济合作社（以下简称榕根一社）。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。负责人：郭进辉，该社社长。上诉人(原审原告)：肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根二经济合作社（以下简称榕根二社）。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。负责人：郭坤英，该社社长。上诉人(原审原告)：肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根三经济合作社（以下简称榕根三社）。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。负责人：郭继开，该社社长。三上诉人共同委托代理人：许新民，均系广东广强律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人：宋立，广东经纶律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）。住所地：肇庆市高要区府前大街**。法定代表人：江栋才，该区区长。委托代理人：张圆月。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）。。住所地：肇庆市端州区城中路**法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：欧志兵、江敏。委托代理人：江敏。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村庆隆经济合作社。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：谭胜前。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村石路经济合作社，住，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：何告礼。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村岗腰经济合作社。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：何柱彬。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村水寨经济合作社。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：陈细志。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村书楼经济合作社。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：何少宁。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村南坑经济合作社。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：姚燕生。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村沙咀经济合作社。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：郭更生。原审第三人：肇庆市高要区金利镇农业综合服务中心。住。住所地：肇庆市高要区金利镇/div>法定代表人：孔令聪。原审第三人：肇庆市高要区金利镇茅岗村村民委员会。住。住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村/div>负责人：谭杏前。上诉人肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根一、二、三经济合作社（以下简称榕根一、二、三社）因诉被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）和肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）土地确权处理及行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议土地座落金利镇茅岗村委会辖区的金古顶山脚下，现“双金河”滩涂地；地；地名朗；四至：东至忱头岗西边山脚沿小塘朗塘基、南至九狼头山脚、西至金古岭桥脚、北至双金运河1997年围垦塘朗鱼塘养鱼时筑成的塘基。面积：213.939亩，现状为鱼塘。当事人提供的各农户持有的1953年《土地房产所有证》，证明在土地改革未开挖“双金河”时，塘朗地名范围内的水田，在当时分配给农户所有。1959年，原高要县政府兴建“双金河”，1960年6月工程宣布暂停工。1961年冬，工程继续进行。1962年冬重点整理干支河道，加培河基。双金运河金星岗水闸堤基顶高程为7米。1975年，蚬岗段出现历史最高水位6.83米。双金河建成后，“塘朗”土地属于双金河河道范围。争议土地除属于双金运河河段外，还是榄坑水库泄洪洞引水渠出口所在地，属于肇庆市高要区水利枢纽之一。1996年11月30日，原金利镇茅岗管理区榕根经济合作社（含榕根一、二、三经济合作社，规范农村集体经济组织后，该主体不存在），向原高要市水电局、金利水利会递交《关于榕根村开垦塘朗申请报告》，请求开发“塘朗”土地，用作三高农业。之后，原高要市金利镇水利会与金利镇茅岗管理区榕根村（代承包）签订《关于发包双金河滩涂地塘朗的协议》，原高要市金利镇水利会将“塘朗”土地发包给金利镇茅岗管理区榕根村（代承包），约定发包期限为15年（1997年4月1日至2012年3月30日止）。1996年12月23日，高要市金利镇水利水电管理站与高要市金利镇茅岗管理区办事处签订《关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议》，约定租金分成比例。榕根村将塘朗发包给郭启明“围垦开发鱼塘”，期限从1997年1月1日起至2012年1月1日止。经过郭启明15年的承包经营，塘朗由双金河滩涂变成鱼塘（塘基高程6.5米）。2011年11月9日，榕根村与何明光重新签订《榕根村“塘朗”承包合同》，何明光对塘朗进行加深改造施工，2012年2月2日，肇庆市高要区金利镇茅岗村庆隆、石路、岗腰、水寨、书楼、南坑、沙咀经济合作社（以下简称庆隆等七社）村民到现场阻止。同日，金利镇人民政府进行调处，形成《关于处理双金河金古顶塘朗问题的会议纪要》。2012年3月30日，高要市金利镇水利水电管理站（原水利会）向榕根村发出《通知》，收回滩涂地塘朗，并发出收回塘朗滩涂《公告》。根据高要市机构编制委员会文件（高机编【2014】37号）关于印发《金利镇人民政府所属事业单位机构编制方案》的通知，金利原水利水电管理站、原金安围工程管理处的职能任务整合划入金利镇农业综合服务中心（以下简称金利农业服务中心）。被告高要区政府曾就案涉“塘朗”土地争议作出高府决字【2016】第3号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，将争议土地所有权裁决给国家所有。第三人庆隆等七社和三原告不服该决定，先后向被告肇庆市政府申请行政复议。被告肇庆市政府经审理后，作出肇府行复【2016】41号《行政复议决定书》，撤销被告高要区政府作出的高府决字【2016】第3号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，并责令被告高要区政府在法定期限内重新作出具体行政行为。被告高要区政府于2017年4月7日作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》,根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，决定：争议的‘塘朗’土地所有权归国家所有。对榕根村、庆隆七个村集体的请求不予支持。三原告及第三人庆隆等七社均不服被告高要区政府作出的高府决字【2017】第1号处理决定，向被告肇庆市政府申请行政复议，被告肇庆市政府经审查后，于2017年8月8日作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，维持被告高要区政府作出的处理决定。三原告仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》和肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，并责令被告高要区政府对案涉争议重新作出处理决定；二、请求对高水函【2017】25号《肇庆市高要区水务局的复函》进行合法性审查，判决确认该“复函”并不属于“规范性文件”，并且是违法和无效的。另查明，肇庆市高要区水务局于2017年1月24日作出高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》，认定双金河“塘朗”土地属于双金河河道范围。原审院认为，本案争议的焦点是：一、被告高要区政府作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、结果是否合法；二、被告肇庆市政府作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》程序是否合法；三、高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》能否作为本案中进行司法审查的对象。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告高要区政府有处理案涉土地权属争议的职责，被告肇庆市政府有对被告高要区政府作出的行政行为进行复议的职责，两被告是本案的适格主体。被告高要区政府在受理调处争议申请后，对当事人提交的证据、证人证言等进行调查核实，并调取了相关的历史资料，召开了调解听证会。在重作过程中，向各方当事人发出《补充举证通知书》，并补充调查了《高要县水利志》、《双金河河道图》《金星岗水闸剖面图》《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》（高水函【2017】25号）等资料作为认定事实的证据。被告高要区政府根据查明的事实，结合有关的证据，将案涉“塘朗”土地所有权确定给国家所有，处理恰当。被告高要区政府作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。三原告申请撤销该处理决定，理据不充分，不予支持。第三人庆隆等七社和三原告不服被告高要区政府作出的高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，先后向被告肇庆市政府申请行政复议，被告肇庆市政府受理后，向被告高要区政府送达《行政复议答复通知书》，向第三人金利农业服务中心、第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村村民委员会（以下简称茅岗村委会）送达《第三人参加行政复议通知书》。经召开听证会，延期等审理程序，被告肇庆市政府于2017年8月8日作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，并送达各方当事人，程序合法，处理得当。被告高要区政府和被告肇庆市政府将高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》作为认定争议土地“塘朗”属于双金河范围的一个事实依据，并非作出本案处理决定和复议决定的法律依据，三原告向本院提出对该复函进行合法性审查的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，不予支持。三原告在申请调处案涉土地权属争议时，没有明确提出对案涉土地使用权的调处申请，因此，三原告认为两被告遗漏处理土地使用权的理据不充分，不予支持。综上所述，三原告请求撤销被告高要区政府作出的高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》和被告肇庆市政府作出的肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，理据不充分，不予支持。三原告提出对高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》进行合法性审查的理由不成立，应驳回该诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告榕根一、二、三社的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告榕根一、二、三社负担。上诉人榕根一、二、三社不服，向本院提起上诉称：一、上诉人持有争议土地“塘朗”1953年的《土地房产所有证》、当时交付公粮的通知书、1996年上诉人将“塘朗”土地发包的“公证书”、目前争议土地的现状等证据证明争议土地“塘朗”几十年来一直是上诉人所有和使用的土地。二、原审判决认定涉案土地面积为213.939亩是错误的,现经村民反复实地查验,实际上应为175.155亩。三、涉案土地没有任何证据证明属于双金河河道范围和双金运河的河段。四、原审法院遗漏上诉人请求的要求认定高要区政府在重新作出处理决定时超期5个多月作出被诉确权处理决定为无效的诉讼请求，也遗漏处理上诉人请求的要求认定被诉确权处理决定与原行政复议决定的具体行政行为是依据同一事实和理由作出的，应为无效的诉讼请求。原审判决应予撤销，发回重审。五、上诉人一直以来都明确地提出了对涉案土地使用权的调处申请。故原审法院认为上诉人在申请调处涉案土地权属争议时，没有明确提出对涉案土地使用权的调处申请，是认定事实错误。六、上诉人在起诉状中曾提出要求对高水函【2017】25号复函进行合法性审查，并判决确认该复函不属于规范性文件的请求，后来，在一审开庭审理时，上诉人称由于被上诉人对此复函是作为事实证据使用，因此，撤回原来要求对其进行规范性文件审查的请求，但由于此复函在作出被诉确权处理决定前，未依法组织各方当事人进行质证，故不能作为被诉确权处理决定的依据。七、原审法院还遗漏如下案件事实，致使本案判决结果错误。1、根据1982年《山权林权证》可以证实该土地系属于“原茅江大队”，现茅岗村委会辖区内的土地应为农民集体所有。2、上诉人自土地改革时就分得了涉案土地的所有权和使用权，且一直由上诉人及其村民使用。1959年至1963年兴修水利开挖“双金河”期间也从未办理过任何土地征收征用手续，即本案争议土地权属从未发生过变更，一直属于上诉人村民集体所有。八、如果政府收取涉案土地，则给上诉人造成巨大的经济损失。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序严重违法，遗漏处理上诉人的诉讼请求，为此，请求撤销原判，发回重审或依法改判撤销被诉确权处理决定和行政复议决定并判决重作。一、二审案件受理费用由被上诉人承担。被上诉人高要区政府未提交书面答辩意见。被上诉人肇庆市政府答辩称：原审判决认定事实事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人庆隆等七社未提交书面答辩意见。原审第三人农业服务中心未提交书面答辩意见。原审第三人茅岗村委会未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：榕根一、二、三社在本案一审庭审时述称：“高水函【2017】25号因区政府只作证据使用，可以不做司法审查的对象，但也不得作为定案的依据。”本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”从原高要县水利志记载的内容、肇庆市高要区水务局致肇庆市国土资源局高要分局的高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》等证据材料反映，本案争议地“塘朗”属于双金河河道范围。上诉人榕根一、二、三社虽主张其持有争议地“塘朗”的土改证，但在四固定时期，争议地已属于因国家建设水利需要由政府兴建的双金河河道范围，且1997年榕根一、二、三社所在的村集体与原高要市金利镇水利会签订了承包争议地协议，已明确约定争议地“塘朗”永远属于发包人金利镇水利会所有，即其于1997年就确认其不是争议地的所有权人。另外，从原高要县政府兴建双金河的事实，以及金利镇水利会于1997年将争议地发包给榕根一、二、三社所在村集体开发鱼塘使用等事实反映，争议地“塘朗”的所有权已不属于榕根一、二、三社所有。高要区政府将争议地“塘朗”的所有权确认归国有，肇庆市政府经复议决定予以维持，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的关于撤销被诉确权处理决定和行政复议决定并责令重作等诉讼请求正确，本院依法予以维持。关于榕根一、二、三社主张争议地使用权的问题，由于争议地所有权人须在本案被诉确权处理决定发生法律效力后才能依法处分其使用权，榕根一、二、三社可在被诉确权处理决定发生法律效力后依法向所有权人申请承包涉案土地，并由该所有权人依法处分其使用权。至于榕根一、二、三社在本案起诉时虽然请求对涉案高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》作合法性审查，但上诉人在本案一审庭审时又确认该复函因区政府只作证据使用,可以不做司法审查的对象，故原审法院对该项请求不予支持，并无不当。上诉人榕根一、二、三社以其持有争议地“塘朗”的土改证并一直使用等事实为由，上诉主张争议地属于其三个村集体共同所有，原审判决错误等，上诉请求撤销原判，并发回重审或依法改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人榕根一、二、三社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年八月二十七日书记员  赖心仪