江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终345号上诉人（原审原告）：卢波，男，汉族，1979年8月13日出生，住赣州市赣县区。委托代理人：练绪发，江西大榕树律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赣州市赣县区五云镇人民政府，住所地：赣州市赣县区五云圩镇。法定代表人：罗胜华，镇长。委托代理人：叶兰斌，江西客家人律师事务所律师。委托代理人：徐丰，江西客家人律师事务所实习律师。上诉人卢波因行政强制及行政赔偿一案，不服赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2009年开始，原告在未办理环评手续情况下，在赣县区建立生猪养殖场，养殖场占地面积约1300平方米。而且猪尿、猪粪等养殖废物未建无害化处理，未处理的养殖废物直接向赣江排放。2017年7月3日，赣州国成不动产工程技术有限公司对赣县区卢波生猪养殖场栏舍至赣江支流千丈河河岸线、民房距离进行测量。经现场测量，原告的生猪养殖场饲养场栏舍垂直于赣江支流千丈河岸线最近距离为95.06米；其饲养场栏舍垂直于赣江支流千丈河岸线最远距离为121.37米；其饲养场栏舍与居民聚集区民房拐点最近距离为101.35米；其饲养场栏舍与居民聚集区民房同一拐点最远距离为123.33米。原告的生猪养殖场位于生猪禁养区。2018年9月30日，中共赣州市委、赣州市人民政府发布《关于印发的通知》。2019年7月30日，中共赣州市委、赣州市人民政府发布《关于印发的通知》。2016年11月30日，中共赣县县委办公室、赣县人民政府发布《关于印发的通知》。2017年6月27日，赣州市赣县区人民政府发布《关于印发的通知》。2018年5月22日，被告向原告作出《生猪养殖场限期关停通知书》，通知其迅速清场或转场，并于2018年6月7日前关停，在规定时间内未自行关停，将予以强制拆除处理。2019年3月26日，被告向原告作出《生猪养殖场限期清栏通知书》，通知其于2019年4月15日前完成清栏关停拆除。2019年4月16日，因原告未按照要求自行拆除其猪舍，被告组织人员拆除了原告的猪场。原告不服，提起行政诉讼。2019年5月9日，被告针对原告的猪场作出关停拆除补偿调查评估表，决定补偿原告161936元。2019年8月8日，被告向原告支付关停猪场拆除补偿奖励款161936元。庭审后，被告提供的照片显示，原告在接到被告的《生猪养殖场限期清栏通知书》后，即安排人对猪栏内的设施进行拆除。原审法院认为，中共赣县县委、赣县区人民政府依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》作出《赣县畜禽养殖区域划分规划》以及赣县区人民政府依据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国水污染防治法》作出《赣县区生猪养殖场整治方案》，均没有在法律、法规或规章依据下擅自增加原告的义务或者减损其合法权益，该两份文件亦未与上位法相抵触，故该两份规范性文件合法，可以作为行政行为的依据。《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；……。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”原告所建的养猪场未办理环评手续，猪尿、猪粪等养殖废物未建无害化处理，未处理的养殖废物直接排放赣江，被告根据《赣县畜禽养殖区域划分规划》、《赣县区生猪养殖场整治方案》向原告作出了《生猪养殖场限期关停通知书》、《生猪养殖场限期清栏通知书》，原告未按通知书规定时间拆除，被告根据规范性文件对原告猪场进行拆除，符合法律规定。被告向原告作出《生猪养殖场限期清栏通知书》后，依法实施强拆。但被告未依法保障原告享受陈述申辩的权利，未按照法定程序对原告养殖场实施强制拆除的行政行为构成违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”被告对于其拆除原告猪栏的状况已提交照片和视频予以证明，而原告未提交相应证据对其主张的损害事实予以证明。被告根据《赣县区生猪养殖场整治方案》中第五条关停拆除补偿及奖励，已向原告支付关停拆除补偿奖励款161936元。原告再要求被告赔偿拆除猪场补偿款无事实依据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告赣州市赣县区五云镇人民政府于2019年4月16日强制拆除原告卢波位于赣县区生猪养殖场的行政行为违法；二、驳回原告卢波的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告赣州市赣县区五云镇人民政府承担。上诉人卢波向本院提起上诉，要求：1.依法撤销一审判决第二项即“驳回原告卢波其他诉讼请求”，改判由被上诉人赣州市赣县区五云镇人民政府向上诉人支付拆除猪场赔偿款1038086.65元，猪场损失评估费15000元，合计1053086.65元整。2.二审案件受理费由被告承担。上诉理由：一、一审法院没有依法认定上诉人的损失。被上诉人证据三中的《赣县区生猪养殖场整治方案》（下称“整治方案”）附件一（见整治方案第13页）即《赣县区生猪养殖场关停拆除补偿调查评估表》中明确列明拆除栏舍补偿项目包括：“栏舍”项目补偿和“其它”项目补偿，“其它”项目又包括：母猪定位栏补偿500元/个、能繁母猪补偿800元/头、三相四线（含电杆）补偿6000元/km、水井3000元/口、沉淀池、沼气池、贮液池、蓄水池补偿150元/立方米。上诉人的猪场为自繁自养的养猪场，在被上诉人2019年4月15日拆除之前，猪场现有定位栏有48个（被告的第六组证据可证实），存栏能繁母猪56头，三相四线5000米，水井6口，沼气池1个，这些项目都是《赣县区生猪养殖场整治方案》明确规定无论是拆除栏舍还是关停、转产、拆除栏舍内设施政府都应给予养殖户的补偿。但从被上诉人的第五组证据可证实，被上诉人只对上诉人的栏舍进行了远远低于市场行情的补偿，被上诉人补偿的161936元为封闭式砖混结构4880元，封闭式砖木结构157056元。对母猪定位栏、能繁母猪、三相四线（含电杆）水井、沉淀池、沼气池、贮液池、蓄水池等赣县区明确规定“其他”应该补偿的项目，被上诉人却分文未补。被上诉人虽然庭后提供了照片、视频以证实上诉人对栏内的设施进行了拆除。但依据《赣县区生猪养殖场整治方案》及附件一的内容，即便栏内设施已全部拆除，对上诉人栏舍的“其他”项目也应予以补偿。二、一审法院认定事实不清。一审没有要求被上诉人提供上诉人所有损失项目的明细及证据，导致作出第二项错误判决。首先，被上诉人作为作出强拆机关及对上诉人进行补偿的机关，在进行强拆和作出补偿决定前理应与上诉人共同确定或委托评估机构依法先评定上诉人猪场的损失额，在损失额确定的情况下，再行使其违法强拆的权利！但被上诉人既没有与上诉人共同确定损失，也没有委托第三方对上诉人的损失进行评估。其次，一审法院没有要求被上诉人对上诉人的损失数额进行举证，庭审时对上诉人的损失也没有进行法庭调查，而是仅仅要求被上诉人在庭后三日内提供拆除原告猪场的照片和视频，且以该照片、视频即判定被上诉人提供了证据证明上诉人的损失。但一审法院对上诉人提供的评估报告却完全不予采信。上诉人认为，行政诉讼法规定对行政机关举证倒置，所要求的举证责任要求应该是全面、严谨、客观的，如所有行政诉讼的案子像本案一样仅凭几张照片、一段视频就能被法院轻而易举的认定行政机关完成举证责任的话，无疑让老百姓认为我们国家的法律放任行政机关进行违法强拆。三、一审法院简单的适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，属适用法律错误。本案中，上诉人、被上诉人都提供了猪场照片、视频，一审法院在双方当事人都能提供原始照片、视频的情况下，完全可以责令被上诉人或自己依责权委托第三方对原告的猪场损失进行评定。如一审法院认为上诉人的损失因客观原因无法鉴定的，一审法院也应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，判决被上诉人承担不利的法律后果，或者结合上诉人与被上诉人提供的照片、视频，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定上诉人的损失数额。而不应以被上诉人提供的几张照片、视频就彻底否定上诉人的实际损失数额！综上所述，为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起上诉，请贵院在查清事实的基础上，撤销一审法院作出的第二项判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人赣州市赣县区五云镇人民政府答辩意见，上诉人的上诉请求没有事实依据，其罗列事实与理由不能成立，应当驳回其上诉请求，具体理由：1.一审法院认定，中共赣县县委、赣县区人民政府依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》作出《赣县畜禽养殖区域划分规划》以及赣县区人民政府依据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国水污染防治法》作出《赣县区生猪养殖场整治方案》，均没有在法律、法规或规章依据下擅自增加原告的义务或者减损其合法权益，该两份文件亦未与上位法相抵触，故该两份规范性文件合法，可以作为行政行为的依据。并且，被答辩人的生猪养殖场处于禁养区，依法应当拆除。因此，对被答辩人的生猪养殖场进行关停拆除应该按照《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》的规定进行补偿。2.答辩人对被答辩人的生猪养殖场进行了关停拆除补偿是严格按照《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》规定的补偿标准及范围进行的，并且通过调查评估、栏舍普查登记、拆除验收确认等工作程序，相关栏舍数据由第三方即江西省煤田地质局测绘大队实地测量，最后根据补偿标准结合测量数据支付被答辩人拆除栏舍补偿款161936元，合法合理。被答辩人上诉称答辩人只对其栏舍进行了远远低于市场行情的补偿，被上诉人补偿的161936元为封闭式砖混结构4880元，封闭式砖木结构157056元，对母猪定位栏、能繁母猪、三相四线(含电杆)、水井、沉淀池、沼气池、贮液池、蓄水池等赣县区政府明确规定“其他”应该补偿的项目却分文未补，这是被答辩人对《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》中“关停拆除补偿标准及范围”的规定的误读。在《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》中“关停拆除补偿标准及范围”表格栏中“备注”部分特别列明：“3.拆除栏舍补偿包含关停、转产、拆除栏内设施补助，不重复享受关停、转产、拆除栏内设施补助范围；若只关停、转产、拆除栏内设施，只享受关停、转产、拆除栏内设施补助”。要正确理解这段话就必须结合备注栏所有文字进行解读。根据《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》的规定，对于生猪养殖场的整治措施有两种，即拆除和关停，备注栏对拆除和关停分别进行了解释，即“拆除”是指对养殖栏舍及所有用于养殖的配套设施进行拆除；“关停”是指养殖场（户）书面承诺不复养的前提下，对其栏舍不拆除主体结构，但拆除舍内用于养殖的结构及栏舍内外所有配套设施，使其失去养殖功能。本案中，被答辩人的养殖场处于禁养区，属于拆除整治，而非关停，因此应拆除栏舍及所有配套设施，其补偿只有拆除栏舍补偿，不重复享受栏内设施补助，也即答辩人对被答辩人拆除栏舍补偿实际上包含了关停、转产、拆除栏内设施（包括被答辩人所主张的母猪定位栏、能繁母猪、三相四线、水井、沉淀池、沼气池、贮液池、蓄水池等）的补助。因此，被答辩人主张拆除栏舍外的“其他”项目也应予以补偿是没有事实依据的。通过答辩人提交的视频资料及照片可以证实，被答辩人对其栏舍的测量数据没有异议，生猪养殖场贵重物品被答辩人已拆除搬离，并且补偿的相关数据由第三方江西省煤田地质局测绘大队负责测绘，补偿标准由《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》确定，补偿金额合理合法。3.被答辩人上诉所提及的其损失应在拆除前进行评估确定或事后由其委托的评估机构作出的评估结果确定是不符合法律规定的。前文已述，被答辩人的生猪养殖场处于禁养区，依法应当拆除。对被答辩人的生猪养殖场进行拆除应该按照《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》的规定进行补偿，而非赔偿其损失。补偿标准及范围在《赣州市赣县区生猪养殖场整治方案》中已有明确规定，根本无需进行评估，因此，被答辩人的相应主张不符合法律规定，不应得到支持。4.一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款正确。答辩人完成了举证责任，所以一审法院作出的判决合法有据。综上所述，被答辩人的上诉请求没有事实依据，也不符合法律规定，其上诉的事实和理由不能成立，请求贵院驳回上诉人上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；……。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”上诉人所建的养猪场未办理环评手续，猪尿、猪粪等养殖废物未建无害化处理，未处理的养殖废物直接排放赣江，上诉人根据《赣县畜禽养殖区域划分规划》、《赣县区生猪养殖场整治方案》向原告作出了《生猪养殖场限期关停通知书》、《生猪养殖场限期清栏通知书》，上诉人未按通知书规定时间拆除，被上诉人根据规范性文件对上诉人猪场进行拆除，符合法律规定。上诉人称被上诉人未补偿上诉人《赣县区生猪养殖场关停拆除补偿调查评估表》中的“其他”项目［母猪定位栏、能繁母猪、三相四线电线路（含电杆）、水井、沉淀池、沼气池、贮液池、蓄水池］的损失。对此，本院认为，根据《赣县区生猪养殖场整治方案》第五点“关停拆除补偿及奖励”中“关停拆除补偿标准及范围”规定，拆除栏舍补偿包含关停、转产、拆除栏内设施补助，不重复享受关停、转产、拆除栏内设施补助范围。母猪定位栏、三相四线电线路、水井、沉淀池、沼气池等属于栏内设施，上诉人的养殖场是拆除而非关停，故不能重复享受拆除栏内设施补助。上诉人称被上诉人在进行强拆和作出补偿决定前应与上诉人共同确定或委托评估机构依法先评定上诉人猪场的损失额再行使其强拆的权利并要求被上诉人赔偿损失。对此本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该条规定，国家赔偿是赔偿行政相对人的“合法权益”遭受的损害，上诉人的养殖场属于生猪禁养区，且未办理环评手续、未配备建设污染防治配套设施，根据《赣县区生猪养殖场整治方案》的规定应当拆除，对其的补偿也应根据该方案进行补偿，而非对其养殖场所有的资产予以补偿，故对上诉人的该项主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢波负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年八月二十一日法官助理熊岚书记员黄婷