广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行初395号原告：揭某某，男，1975年3月17日出生，汉族，住广州市越秀区XXXXXX，公民身份号码XXXXXX。被告：广州市越秀区人民政府，住所地广州市越秀区府前路**。法定代表人：苏某，区长。委托代理人：李某某，该单位工作人员。委托代理人：林某某，广东连越律师事务所律师。原告揭某某不服广州市越秀区城市管理和综合执法局（以下简称越秀区城管局）行政强制及广州市越秀区人民政府（以下简称越秀区政府）不予受理行政复议决定，于2020年4月16日向本院提起诉讼，本院于2020年4月20日受理并依法组成合议庭。本案现已审理终结。原告揭某某诉称：2018年9月7日原告从邵某某处购买广州市XX区XX路XX号房屋(以下简称涉案房屋)，2019年9月30日实际交付，涉案房屋被政府部门认定为广州市历史建筑，2018年1月2日原业主邵某某就涉案房屋取得历史建筑修缮工程规划许可证(穗国土规划建证［2018］12号)。原告在对涉案房屋装修过程中，越秀区城管局以要符合历史建筑修缮标准为由对涉案房屋的装修方案及施工多次进行无理干涉。2019年12月30日，越秀区城管局向原告作出《强制拆除在建违法建设决定书》(穗综越强拆字〔2019〕4500013号，以下简称被诉强制拆除决定)，认定涉案房屋装修中的小天井洞、增加外墙高度、安装太阳能发电板支架为违法建设决定强制拆除，原告不服于2020年1月6日向被告越秀区政府申请行政复议，该府于2020年4月2日作出行政复议决定(越秀府行复〔2020〕2号，以下简称被诉复议决定)以不属于该府行政复议受案范围为由对原告的行政复议申请不予受理。2020年4月13日至15日，越秀区城管局强行闯入涉案房屋内进行拆除。请求：一、确认越秀区城管局和越秀区政府作出的被诉强制拆除决定违法，并予以撤销；二、确认越秀区城管局强制执行行为违法；三、确认越秀区政府作出的被诉行政复议决定无效且违法；四、本案诉讼费由被告承担。被告越秀区政府答辩称：一、该府作出的行政复议决定事实认定清楚。根据《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，城市、镇规划区内的违法建设需要依法强制拆除的，城市管理综合执法机关应当报区以上人民政府批准。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。被诉强拆拆除决定已载明系经越秀区人民政府批准，原告申请不属于越秀区政府复议受理范围。二、该府于2020年1月7日收到原告的行政复议申请及相关材料，经审查后于2020年4月2日作出复议决定并依法送达，程序合法。三、该府不是本案适格被告，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定了，复议机关决定维持原行政行为包括复议机关驳回复议申请或复议请求的情形，但是复议申请不符合受理条例为由驳回的除外。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。经审查，涉案房屋位于广州市XX区XX路XX号，被相关政府部门认定属于广州市历史建筑，原告在2018年9月7日通过转让取得该房屋的产权。2019年10月原告对涉案房屋进行装修，2019年11月至12月，越秀区城管局多次在巡查中发现原告在涉案房屋进行外立面调整施工和室内装修时，存在未按照规划许可证进行的施工行为，遂向原告发出相关的责令限期改正通知。2019年12月30日，越秀区城管局向原告发出被诉强制拆除决定，内容为“该局在2019年12月20日作出《责令限期拆除在建违法建设通知书》，责令原告于2019年12月21日前自行拆除位涉案房屋天面东面、南面建高围墙、西面二层封闭天井、天面梯屋内搭建阁楼、天面搭建钢结构架及旋梯，三层西立面增设窗户。现原告经责令限期拆除后，逾期不拆除且仍继续强行抢建，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第(一)项的规定，经广州市越秀区人民政府批准，本执法机关决定于2020年1月2日对原告的上述违法建设采取强制拆除措施……。如原告对本决定不服的，可以在接到本决定书之日起60日内以广州市越秀区人民政府为被申请人向上级人民政府申请行政复议，也可以在六个月内以本执法机关为被告直接向人民法院提起诉讼。”原告对越秀区城管局作出的被诉强制拆除决定不服，于2020年1月6日向被告越秀区政府申请行政复议，越秀区政府于2020年4月2日作出越秀府行复〔2020〕2号行政复议决定，认为越秀区城管局作出的强制拆除决定系经越秀区政府批准的行政行为，原告所提行政复议申请不属于该府行政复议受理范围，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼，同时称在2020年4月13至15日，越秀区城管局强行闯入涉案房屋对于装修部分设施进行拆除。因原告在提起本案之诉时，将越秀区城管局、越秀区政府列为共同被告，诉请涉及多个行政机关的多个行政行为，本院在立案审查中，于2020年4月16日向原告释明其起诉请求确认越秀区城管局作出的涉案强制拆除决定违法不属本院管辖，但原告坚持要列越秀区政府为共同被告，本院经审查依法处理属于本院管辖的诉讼请求，仅将越秀区政府列为本案被告。在本案审理过程中，2020年7月17日再次向原告进行法律释明，是否变更诉讼请求，但原告坚持要列越秀区城管局和越秀区政府为共同被告，拒绝变更原诉讼请求。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第二款规定：“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”复议机关以当事人复议申请不符合受理条件为由予以驳回，系程序性审查，未曾对原行政行为进行实体处定和处理，不能等同于复议机关决定维持原行政行为。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济途径可以选择：一种是直接起诉原行政行为，在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼。另一种是起诉复议机关不作为，如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼，如法院判决撤销不予受理复议申请决定，则必然导致复议机关需要对原行政行为的合法性作出认定和处理，故行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，当事人不服原行政行为与不予受理复议决定不能一并提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”行政复议作为保障和监督行政机关依法行使职权的一项制度，能及时防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。申请人应依法向具有复议审查职责的行政机关提出行政复议申请，行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，原告对越秀区城管局作出的被诉强制拆除决定不服，选择通过提起行政复议途径维护自身合法权益时，本应按照被诉强制拆除决定的指引以广州市越秀区人民政府为被申请人向上级人民政府申请行政复议，但原告却坚持向被告越秀区政府申请复议，被告越秀区政府是否作出行政复议决定，对原告的权利义务不产生实质影响。原告在向本院提起本案诉讼时，以越秀区城管和越秀区政府为共同被告，请求撤销被诉强制拆除决定与复议决定，同时要求确认强制执行行为违法。鉴于原告的诉讼请求同时涉及不予受理复议行为、强拆行为等多个行政行为，违反“一案一诉”的原则，不符合行政诉讼立案条件，本院向原告进行了法律释明，要求其明确诉讼请求，但原告拒绝予以变更，其起诉不符合法定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定如下：驳回原告揭某某的起诉。原告预交的受理费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年八月十三日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞