山东省济南市章丘区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0181行初1号原告部先锋，男，1966年12月26日出生，汉族，居民，住济南市章丘区。委托代理人张洪财，山东鲁法律师事务所律师。被告济南市章丘区住房和城乡建设局，住所地济南市章丘区民泰路**。法定代表人高勇，局长。分管负责人张本东，副调研员。委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。被告济南市章丘区房屋征收服务中心，住，住所地济南市章丘区铁道北路**/div>法定代表人李发浩，主任。分管负责人孟祥胜，副主任。委托代理人吴兆峰，该中心工作人员。委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。第三人济南市章丘区公路事业发展中心，住所地济，住所地济南市章丘区明水街道办事处白云路**v>法定代表人高洪重，主任。分管负责人刘金河，副主任。委托代理人刘延伟，该中心副科长。委托代理人李延辉，山东鲁明律师事务所律师。原告部先锋诉被告济南市章丘区人民政府、济南市章丘区住房和城乡建设局、济南市章丘区房屋征收服务中心房屋征收补偿安置一案，起诉至济南市中级人民法院，诉讼过程中，原告部先锋变更被告为济南市章丘区住房和城乡建设局、济南市章丘区房屋征收服务中心，济南市中级人民法院遂裁定移送济南市章丘区人民法院管辖，济南市章丘区人民法院于2020年1月3日依法受理后，于2020年1月3日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市章丘区公路事业发展中心与本案有法律上的利害关系，本院依法通知为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日、8月27日公开开庭进行了审理。原告部先锋的委托代理人张洪财，被告济南市章丘区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）的分管负责人张本东及委托代理人于忠，被告济南市章丘区房屋征收服务中心（以下简称区房屋征收中心）的分管负责人孟祥胜及委托代理人吴兆峰、范仲新，第三人济南市章丘区公路事业发展中心（以下简称区公路发展中心）分管负责人刘金河及委托代理人刘延伟、李延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告部先锋诉称，原告于1993年向其所在单位原章丘市公路管理局缴纳1000元住房集资款，承租了该局位于明静路（党校街）24号公路局宿舍北楼一单元二层东户的单位公房。2018年5月7日，章丘区公路管理局向原告出具书面通知，要求原告配合拆迁工作，在2018年5月11前退房。原告办理退房手续后，一直未获得相应的安置与补偿。原告申请信息公开后得到回复：区公路发展中心在2018年与区房屋征收中心签订《白云路以西区域国有土地上棚户区改造公路局公有住宅房屋征收补偿协议书》（产权调换），约定了产权调换的补偿方式。在针对原告的《核心区内旧城（村）改造附属物调查表》中，原告的签名也是他人冒名代签。依据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》第十四条的规定，原告作为公房承租人，有权获得被征收公租房的安置补偿。被告不安置原告反而冒充原告签名，对他人安置补偿，严重侵犯原告合法权益。为此，原告提起行政诉讼。请求：1、判令被告依法对原告进行安置补偿；2、判令被告向原告发放附属物、周转费、奖励费等65980元。原告起诉时向本院提交了如下证据：1.房屋集资款收据，证明1993年12月8日原告部先锋向第三人缴纳1000元住房集资款后入住被征收房屋；2.搬家《通知》，证明第三人通知原告于2018年5月11前搬离被拆房屋；3.被告区房屋征收中心与第三人公路发展中心签订的《征收补偿协议》，证明被告应当对原告进行安置及补偿的内容；4.涉案房屋附属物调查表，证明被告已于2018年3月14日对原告租住房屋的物品进行了调查，但是他人冒充原告签名，原告不知情；5.原告补偿表，证明被告应向原告支付拆迁补偿款65980元；6.征收补偿意见明白纸，证明拆迁的期限及被告从未通知给原告有关房屋拆迁的具体时间和事项；7.房屋登记信息查询结果，证明原告及妻子名下没有房屋居住。8.王广美（第三人退休职工）证明一份，证明承租的房屋有卫生间、客厅、厨房，设施完备，因房屋面积小没有参加房改，并不属于简易房，其本人也一直租赁涉案房屋所在的楼，自该楼建设以来租住到2008年；9.即向法庭申请调取的周义军、孙登国、李雷、胡娜在涉案房屋被征收拆迁后安置补偿协议及补偿情况，共计4份合同，证明原告租住的房屋被征收拆迁后是有相应的安置补偿政策，单位也对相应的权利人进行了安置补偿，但未对原告依法进行相应的安置补偿，因此原告要求被告向原告进行房屋安置补偿及支付相应的补偿费用；10、2017年11月23日［2017］57号济南市章丘区人民政府《关于棚改旧改反映的问题会议纪要》一份，证实章丘区对职工无其他政策性住房的，符合三个条件的，应当给予安置，一是本单位职工，二是住宅房屋，三职工在外无其他政策性住房。以上情况如有类似参照。本案原告明显符合上述条件，也符合区政府对上述历史遗留问题解决的政策支持。被告区住建局辩称，原告诉讼主体不适格，因原告仅系被拆迁房屋的租赁户，而非房屋所有权人。根据相关法律规定原告并非被征收人，故其诉讼主体不适格，无权主张相应征收利益。区住建局不是适格被告，案涉房屋所在片区2018年4月16日列入济南市章丘区人民政府征决字（2018）2号国有土地上房屋征收决定的范围内，被告区住建局虽系征收部门，但并非征收实施单位，故区住建局不是本案适格被告。请求法院驳回原告诉讼请求。被告区住建局在举证期限内向本院提供的证据为：济南市章丘区人民政府2018年4月16日章政房征决字［2018］2号《国有土地上房屋征收决定》。被告区房屋征收中心辩称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据上述规定，征收国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人。本案中，原告非行政法规规定的补偿对象，本案第三人为行政法规规定的补偿对象。请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告区房屋征收中心在举证期限内向本院提交了以下证据：1.2018年4月16日章征告（2018）2号《房屋征收决定公告》；2.2018年4月16日《济南市章丘区白云路以西区域棚改项目征收补偿方案》；3.2017年3月6日《授权征收委托书》；4.章编发［2017］3号《济南市章丘区机构编制委员会关于城市更新局等机构编制事项的通知》；5.1987年5月25日原章丘县人民政府颁发的章房字第**《章丘县城镇公房所有权证》；6.2018年（无月日）区房屋征收中心与原济南市章丘区公路管理局签订的《白云路以西区域国有土地上棚户区改造公路局公有住宅房屋征收补偿协议书（产权调换）征收补偿协议书》；7.山东省高级人民法院（2019）鲁行终112号行政裁定书。第三人区公路发展中心述称，原告所诉没有事实和法律依据，请求法庭驳回原告的诉讼请求。原告系我单位职工，其于1993年开始租住我单位位于明镜路（党校街）宿舍北楼一单元二楼东户房屋。双方最后一次合同期为2017年3月31日至2018年3月30日，合同到期后未再续签合同。根据合同约定，租赁期间如遇因政府规划拆迁，我方有权将房屋收回，原告应无条件付服从。答辩人认为，我方系房屋产权人，依法享有签订、享受涉案房屋征收补偿的相关法律权利。原告非涉案房产产权人，其房屋内附属物补偿及动迁费我方已支付给了原告方，其再要求享受房屋安置补偿及其他待遇，主体不适格，没有事实和法律依据。第三人向本院提交了如下证据：1.2016年、2017年房屋租赁合同两份，证明原告与第三人每年签订一次房屋租赁合同；2.章国用（2002）字第00093号《国有土地使用证》，证明土地使用者为第三人；3.1987年5月25日原章丘县人民政府颁颁发的章房字第**章丘县城镇公房所有权证》，证明房屋所有权归第三人所有；4.2018年6月2日收据一份，证明住房集资款已退回原告；5.2018年9月7日收据一份，证明原告已领取附属物补偿及动迁费共计2980元；6.章丘市人民政府章政发［1996］23号文件一份，证明章丘市在1996年发布《章丘市出售公有住房暂行办法》；7.章丘市人民政府章政发［2009］11号文件一份，证明《章丘市出售公有住房暂行办法》已作废；8.章丘区委机构编制委员会文件章编办发［2019］4号《济南市章丘区机构编制委员会关于机构改革有关事业单位调整事的通知》一份，证实第三人由公路管理局更名为区公路事业发展中心；9.2018年5月11日加盖济南市章丘区公路管理局及济南市章丘区旧城（村）改造指挥部印章的证明一份，证实该周义军等四人的房屋（28.9平方米）符合安置条件且按规定补缴了契税；10.周义军购房款交纳凭证三份，孙登国购房款交纳凭证一份，李雷交纳凭证一份，胡娜交纳凭证一份。经庭审质证，原告对被告区住建局提供的证据的真实性无异议，但认为被告已于2018年3月14日到原告房屋核实过。被告区房屋征收中心和第三人区公路发展中心对被告区住建局的证据无异议。原告部先锋、被告区住建局和第三人区公路发展中心对被告区房屋征收中心的证据均无异议。但原告认为，其房屋被调查采集信息时已经被征收，原告从1993年12月8日缴纳集资款后租住涉案单位公房，与第三人之间形成的不是普通的租赁关系，第三人无权擅自解除与原告的租赁合同，第三人在明知房屋被征收的情况下，故意不与原告继续签订书面租赁合同，侵犯了原告的合法权益。被告区住建局、区房屋征收中心对第三人的证据均无异议。原告部先锋对第三人的证据1-8无异议，但原告主张第三人的证据能够证明原告租住涉案房屋已缴纳过住房集资款，第三人退回并不能否定原告对涉案房屋享有的租住和使用权。第三人则主张，房屋在原告租赁的时候早已建成，所以不存在住房集资问题，该款项属于租房押金，不能证明原告享有租赁权和使用权。原告对第三人证据9的真实性无异议，但对证明目的有异议，周义军等四人涉案楼房属于公有住房，是不允许买卖的，建成后一直对外租赁使用，原告从1993年租赁至今并交纳相应的集资建房款，并且原告未有其他住房，属于第三人的正式员工，应当给予相应的房屋安置，周义军等四人缴纳购房款取得永久使用权的法律关系应当是无效的，购买公有住房应符合以下条件：1、涉案房屋的承租人；2、无其他住房；原告对第三人出售涉案公租房屋一事并不知情，单位也未对员工和对外公布，属于私下的交易行为，故我方对其证明目的不认可。对证据10的真实性和证明目的均有异议，因该收据是单位自行提供的，应提供原始收据，也即在2009年期间加有红章及其银行收讫章的原件，并且没有相应的房屋买卖合同予以印证，并且上述人员并非涉案房屋的承租人，除收据中体现的房屋外，在其他处有住房。第三人则主张，周义军等四人的缴款单据我方已经加盖了单位印章，我方现有一份加盖财务章的，我们认为真实性是无异议的，如需要可向法庭提交原件。被告区住建局对原告提交的证据（除证据8证人证言不认可外）的真实性没有异议，但认为原告证据1仅能证实其租赁过第三的人的房屋，原告其他证据不能证明其证明目旳。被告区房屋征收中心对原告提交的证据质证称，其对原告证据1不了解情况；对证据8证人证言不予质证；对证据9周义军等四人与原告的情况不同，周义军等四人符合签订房屋征收补偿协议的条件，而原告不符合；对证据10，原告的情况在该会议纪要中找不到依据,原告所引用的会议纪要中的两项，均与原告条件不符，原告和第三人应当提交证据并说明，原告房屋1993年入住，为何没有参加房改，是不是因为房屋不符合房改的条件而未参加房改；对原告其他证据不认可其证明目的。第三人区公路发展中心对原告证据（除证据8外）的真实性均无异议，但主张协议中的22户为22间房屋，在附属物调查前原告已将钥匙交回第三人，视为委托第三人清点，我方在征收中心清点时也现场电话告知了原告，补偿表记载的原告名字仅为区分房间，便于统计，而用最后租赁户名字进行了标记，并不代表其为产权人；原告则主张其没有委托第三人清点房屋物品，第三人于2018年5月还在通知原告强制搬离房屋，不认可第三人的主张；对证据8证人证言不认可，且涉案楼房的卫生间是后期加上的，具体时间记不清了；原告则主张1993年我住进去的时候房屋配套的卫生间、厨房、客厅、卧室，都是齐全的，不存在后期加盖卫生间的情况；对证据9，周义军等四人与本案不直接关联，与本案案情不符；对证据10，认为会议纪要中提到的安置的住户，早已经缴纳了购房款，只是因为各种原因未能确权发证，因此与本案案情不同，无关联性。本案中房屋是在1982年建造，当时未设计独立的厕所和配套房，不符合《章丘市出售公有住房暂时办法》第三条的规定，住房和主体结构基本完好的公有住房，但属于简易结构的住房不得出售，周义军等四人房屋是在原告租住房屋的南侧，是与原告租住房屋完全独立的一个房产，南侧房产50户中的45户已经房改，周义军等四人属于剩余的5户未房改，但房屋符合房改条件，所以后期收取了购房款，区房屋征收中心与周四人签订了房屋安置补偿协议。原告主张的会议纪要中的第二种情况我们认为主要是针对无证房屋，但原告租的房屋是明确确权在第三人名下的。原告则主张，我方主张的会议纪要中的第二种情况并非无证房屋，房屋产权归属矿产公司所有，手续齐全，且第三人也承认原告租住的房屋是有独立卫生间的，且原告租住的房屋与周义军等四人的房屋属于同类型，都符合房改条件，但第三人未对原告租住的房屋进行房改也未通知原告交纳相应的款项进行房改。根据庭审质证情况，本院对本案证据材料依法审查后，认定被告区住建局、被告区房屋征收中心、第三人区公路发展中心及原告部先锋（除证据8证人证言外）向本院提交的证据均具有真实性、合法性，与本案待证事实有关联，为有效证据，本院予以采信。经审理查明，原告部先锋是1987年进入国有事业单位区公路发展中心（原章丘市公路管理局）的事业编制正式职工。1993年12月8日原告部先锋向第三人缴纳1000元住房集资款后，分得位于明静路（党校街）24号公路局宿舍北楼一单元二层东户的单位所有的房屋（44.5平方米）居住（该北楼共三层两个单元，第一单元是一层四户，第二单元是一层三户，共计21户），该房屋属于第三人单位1980年建设的自管公房，原告部先锋向第三人缴纳房租。2018年4月16日，济南市章丘区人民政府作出章政房征字（2018）2号《国有土地上房屋征收决定》，原告租住的上述房屋在征收范围内。2018年3月14日工作人员对原告租住的房屋制作了附属物调查表，户主“部先锋”签字为他人代签。2018年4月某日济南市章丘区房屋征收服务中心与济南市章丘区公路管理局签订《白云路以西区域国有土地上棚户区改造公路局公有住宅房屋征收补偿协议书（产权调换）》：“…一、乙方被征收房屋位置、建筑面积及安置地点：乙方被征收房屋位于白云路以西公路局宿舍（租住22户）…；二、附属物、周转费、自建房屋等相关补偿费用：（一）乙方22户租住户自建房及附属物补偿费用…。（二）住宅房屋由乙方自行解决周转房，…乙方在外无其他住房的租住户21户，…。三、奖励政策：…（二）乙方租住户签订补偿协议时间为2018年4月17日至4月26日…”，该协议书中的“租住22户”是指包括原告部先锋在内的涉案楼房的21户和第三人自建南楼东单元五层东户（前述涉及的周义军等4户，系该单元的1-4层东户）。区房屋征收中心出具的部先锋本人补偿明细表65980元（其中原告收到有线电视费480元、电脑上网费500元、空调300元、热水器200元、动迁费1500元，共计2980元）。涉案房屋被征收拆迁后，除2980元的附属物及动迁费外，没有对原告进行安置补偿。原告不服，诉至本院。本院认为，根据《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》第三十二条规定：《办法》所称“公有房屋”，包括公有居住房屋和公有非居住房屋。公有居住房屋，是指国家及国有单位投资兴建，分配给职工使用，并执行政府规定租金标准的房屋，包括直管公房和单位自管公房；公有非居住房屋，是指以行政调配方式出租的非居住房屋和政府投资建造的公益性非居住房屋。“公有房屋承租人”，是指按照政府规定租金标准承租的房屋使用人。本案中，第三人是国有事业单位，涉案房屋系第三人投资兴建，分配给职工使用的单位自管公房。原告作为国有事业单位的职工，经本单位批准承租单位自管公房，与第三人构成公房承租关系。庭审中，被告及第三人均未提交证据证明原告与第三人的承租关系不属于公房承租关系，且第三人与原告未达成安置补偿协议，原告依法享有被安置补偿的权利。故原告对被告不予安置补偿的行为不服，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，当事人对行政机关职权变更前作出的行政行为不服，应当以继续行使其职权的行政机关为被告。本案中，其一，《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房决字[2018]9号）明确涉案房屋所在区域的房屋征收部门系济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，济南市章丘区房屋征收服务中心系征收实施单位。其二，根据济南市章丘区机构编制委员会《关于城市更新局等机构编制事项的通知》（章编发[2017]3号），济南市章丘区房屋征收服务中心为区住建委所属财政拨款公益一类事业单位，并不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为后果应当由所属的行政机关承担。故，如对济南市章丘区房屋征收服务中心在房屋征收与补偿工作中的行为有争议，应以济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会为被告。其三，根据《中共济南市章丘区委济南市章丘区人民政府关于济南市章丘区区级机构改革的实施意见》（章发[2019]7号），济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会的职能由济南市章丘区住房和城乡建设局承继。综上，原告因第三人济南市章丘区房屋征收服务中心与其签订的房屋征收补偿协议，提起本案诉讼，济南市章丘区住房和城乡建设局为适格被告。《济南市国有土地上房屋征收部补偿办法》第二十七条规定：“征收按政府规定租金标准出租的公有住宅房屋，被征收人与承租人达成协议的，房屋征收部门应当按照双方协议予以补偿;被征收人与承租人未达成协议的，房屋征收部门应当予以产权调换，原租赁关系不变。具体办法另行制定。”《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》第十四条规定：“《办法》第二十七条规定的征收按政府规定租金标准出租的公有住宅房租，可以按下列方式予以补偿：（一）公有房屋承租人符合房改购房条件的，可以在征收冻结通告发布之日起30日内向房屋产权单位申请房改。房改后，公有房屋承租人作为被征收人予以补偿。（二）公有房屋承租人符合房改购房条件，但在规定时间内未申请房改的，征收部门应当对其实行货币补偿或者房屋安置。选择货币补偿，被征收房屋为平房和简易楼房的，对公有房屋承租人的补偿金额为《办法》第二十四条规定住宅房屋补偿价值的百分之九十，对被征收人的货币补偿金额为百分之十；被征收房屋为楼房的，对公有房屋承租人的货币补偿金额为《办法》第二十四条规定住宅房屋补偿价值的百分之八十五，对被征收人的货币补偿金额为百分之十五。选择房屋安置的，公有房屋承租人应当与房屋征收部门结清其货币补偿金额与安置房屋价值之间的差价，结清差价后，安置房屋产权归承租人所有。实行货币补偿或者房屋安置后，公有房承租人不再享受房改购房资格。（三）公有房屋承租人不符合房改购房条件的，房屋征收部门应当对被征收人实行产权调换，原租赁关系不变。”具体到本案，原告作为第三人单位自管公房的承租人，在其租住的公有房屋被征收后，公房产权人未与其达成安置协议。按照上述规定，被告具有对原告的安置补偿问题作出处理的职责和义务。原告作为第三人单位自管公房的承租人，在其租住的公房被征收后，该房屋的附属物所有权属于原告，理应予以补偿。原告为配合被告的征收工作，搬出租住的公有房屋。周转费、奖励费等补偿费用，《济南市国有土地上房屋征收补偿办法》和《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》都作出了具体规定。被告亦应按照上述规定对原告的补偿作出相应处理。综上，原告的诉讼请求具有事实根据和法律依据，本院应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告济南市章丘区住房和城乡建设局、济南市章丘区房屋征收服务中心于本判决生效之日起60日内依法对原告部先锋的安置补偿问题作出处理。案件受理费50元，由被告济南市章丘区住房和城乡建设局、房屋征收服务中心共同负担。如不服本判决，可以在判决生送达之日其15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南市中级人民法院。审 判 长  赵太新人民陪审员  刘恩来人民陪审员  刘 玉二〇二〇年八月三十一日法官助理董丽娜书记员纪云梅