河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫16行终113号上诉人（一审原告）郝怀印，男，1950年10月8日出生，住郸城县。委托代理人王德伟，河南首航律师事务所律师，一般代理委托代理人王宽，河南首航律师事务所（实习）律师，一般代理。被上诉人（一审被告）郸城县白马镇人民政府，住所地郸城县白马镇。法定代表人李贵忠，该镇镇长。委托代理人李伟，河南心诚律师事务所律师，一般代理。上诉人郝怀印因行政允诺一案，不服河南省郸城县人民法院（2020）豫1625行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：郝怀印系河南省郸城县白马镇周李行政村郝老家村村民。1996年9月1日，原河南省周口地区综合改革试点镇白马管理委员会作出白管［1996］8号文件，即《关于扩大对外开放招商引资的优惠政策》，其中第5条内容为：“办企业需用土地，特区管理委员会采取无偿、有偿、出租、转让的形式，使投资者获得使用权，一切审批手续有特区委员会负责"。郝怀印在得知该优惠政策后，即筹备开办酒厂，1998年9月10日白马镇豫东醇酒厂取得了由原周口地区乡镇企业管理局颁发的周口地区乡镇企业登记证（法定代表人为郝怀印），1998年10月21日郸城县人民政府就白马镇豫东醇酒厂缩减房屋颁发了郸房字第**房屋所有权证（房屋坐落白马西环路西），1999年7月1日该厂办理了税务登记证（登记注册类型个体、经营范围主营白酒、经营期限1999年7月1日、证件有效期限2002年7月1日）。2000年白马镇豫东醇酒厂更名为郸城县丹鹤酒厂，并于2000年4月1日取得由郸城县卫生局颁发的卫生许可证。2000年6月20日郸城县丹鹤酒厂取得个体工商户营业执照（经营者姓名郝怀印、组织形式家庭经营、经营场所白马镇北街、执照有效期自2000年6月20日至2003年12月31日），该厂于2000年停止经营。郝怀印在经营过程中，因土地使用权产生纠纷，郝怀印多次提起诉讼。现郝怀印提起本次诉讼，请求确认郸城县白马镇人民政府未按照承诺为郝怀印负责办理获得土地使用权一切审批手续（包括政府批准用地、土地登记等手续）的行为违法。另查明，郝怀印诉郸城县白马镇人民政府行政行为违法一案，河南省淮阳县人民法院于2019年10月30日作出（2019）豫1626行初58号行政裁定书，裁定：驳回郝怀印的起诉。郝怀印不服该裁定，向河南省周口市中级人民法院提出上诉，该院于2019年12月19日作出（2019）豫16行终298号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。郝怀印不服上述裁定，向河南省高级人民法院提出再审申请，要求依法撤销上述裁定，确认郸城县白马镇人民政府行政行为违法，现该案正在审理中。原审法院认为：在本次诉讼中，郝怀印要求依法确认郸城县白马镇人民政府未按照承诺为郝怀印负责办理获得土地使用权一切审批手续（包括政府批准用地、土地登记等手续）的行为违法，该诉讼请求的主要内容与郝怀印此前诉讼中所陈述的事实及理由部分与河南省淮阳县人民法院作出的（2019）豫1626行初58号行政裁定和河南省周口市中级人民法院作出的（2019）豫16行终298号行政裁定所涉及的诉讼请求及事实和理由基本相同，且郝怀印不服上述两级法院的裁定，向河南省高级人民法院再审申请，再审案件尚在审理中。故郝怀印的本次诉讼属于重复起诉，依法不应受理。另外，郝怀印要求被告郸城县白马镇人民政府为其负责办理获得土地使用权一切审批手续，被告没有该部分职能。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项的规定，裁定如下：驳回郝怀印的起诉。上诉人郝怀印不服，上诉称：本案与前诉的诉讼标的不同，不属于重复起诉,原审裁定适用法律错误1、(2019)豫1626行初58号行政裁定书认定，“本案是请求确认行政协议违法,但本案原告没有提供与郸城县白马镇人民政府签订的协议，致使本院不能认定行政协议是否存在,也不能认定行政协议约定的有关事项，故原告诉讼请求缺乏事实依据,综上原告起诉的诉讼请求不明确和没有事实依据”。因此，(2019)豫1626行初58号行政裁定书审查的行政行为为“行政协议”。2、(2019)豫16行终298号行政裁定书认定，“上诉人在一审诉状中请求确认‘白马镇政府的行政行为违法'，但没有写明是什么行政行为,虽然在一审庭审中又列举了几项请求,但所列事项均不是白马镇政府已经作出的行政行为,仍然是诉讼请求不明确,不符合行政诉讼法规定的起诉条件。”因此，(2019）豫16行终298号行政裁定书认定前诉为诉讼请求不明,不存在诉讼标的，本案所诉与前诉并不属于重复诉讼。3、本案中，上诉人的原审诉状已经明确且原审裁定也已经认定,本案的诉讼标的为“未履行行政承诺行为”，即郸城县白马镇人民政府未按照承诺为上诉人负责办理获得土地使用权一切审批手续(包括政府批准用地、土地登记等手续)的行为，本案的诉讼标的与前诉的诉讼标的不同，诉讼请求也不同。因此、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定本案不符合重复起诉条件，不属于重复诉讼,原审裁定适用法律错误。二、上诉人向河南省高级人民法院申请再审,并不属于驳回起诉的法定情形，原审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七条规定，人民法院审理行政案件,依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度;第九十条规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,但判决、裁定不停止执行。因此,在南省高级人民法院决定再审,并裁定中止裁定的执行之前,(2019)豫16行终298号行政裁定书仍然属于生效裁定，生效裁定认定上诉人原审诉讼请求不明,本案上诉人依据生效裁定明确诉讼请求后重新起诉符合法律规定,上诉人申请原诉再审与本案是否是重复起诉并无必然联系。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定,在诉讼过程中，有下列情形之一的,中止诉讼:(六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的。因此，即使原审裁定认为上诉人向河南省高级人民法院申请再审的案件尚未审结,也应当中止本案审理，也不应该驳回起诉。三、原审裁定适用裁定的形式，对案件实体问题进行审理,适用法律错误。(一)原审裁定认定被上诉人没有涉诉的行政职能,属于对案件实体问题的审理，不应适用裁定的形式,行政诉讼裁定是人民法院在行政诉讼过程中,针对行政诉讼的程序性问题所作出的裁判，适用于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条列举的程序性问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，应当驳回起诉,该条司法解释所规定的事项也属于程序性问题。原审裁定却在本院认为部分,对被上诉人是否具有涉诉的行政职能进行审查认定,该问题属于影响案件审理的实体性问题,不属于程序性问题，原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定作出驳回起诉裁定，属于适用法律错误。(二）被上诉人具备履行涉诉行政承诺行为的职能。本案中,上诉人要求被上诉人履行的行政承诺行为是按照承诺为上诉人负责办理获得土地使用权一切审批手续(包括政府批准用地、土地登记等手续）的办理行为，并非要求被上诉人履行审批职能的审批行为,被上诉人完全具备履行上述行政承诺的职能。因被上诉人未履行上述行政承诺,上诉人才诉请确认郸城县白马镇人民政府未按照承诺为上诉人负责办理获得土地使用权一切审批手续(包括政府批准用地、土地登记等手续)的行为违法。综上,上诉人认为原审裁定适用法律错误，请求贵院依法撤销(2020）豫1625行初2号行政裁定书，依法指令河南省郸城县人民法院继续审理本案。请求：一、依法撤销郸城县人民法院作出的(2020)豫1625行初2号行政裁定书,指令河南省郸城县人民法院继续审理本案。二、本案上诉费用由被上诉人承担。被上诉人郸城县白马镇人民政府辩称，第一点，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。第二点，上诉人在上一次提起行政诉讼和本次行政诉讼属于重复起诉。理由有以下几点：第一点，上次起诉在诉讼请求中并没有明确确认镇政府的行为有违法的地方，也没有明确镇政府作出了什么的行政行为。这次起诉在庭审时上诉人认为行政协议违法但是并没有提供与镇政府签订的任何协议，并不能证明上诉人与被上诉人中间存在着行政协议，也不能认定行政协议约定的有关事项，缺乏事实依据。第二点，上次的诉讼请求是以诉求不明确被告的起诉。这次是因为上诉人没有提供证据证明行政协议的存在，从请求的范围看，均属于诉讼请求不明确的大的范围，因此一审裁定认定上诉人的起诉是正确的。第三点按照审理行政协议案件若干问题的规定第25条，上诉人起诉认为镇政府作出的行政协议违法。证据是提供了1996年的八号文。八号文不能证明是被上诉人作出的，本案已经超过了诉讼时效，从这方面来讲应当是判决驳回上诉。经审理查明，二审经审理查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关被告。”河南省周口地区综合改革试点镇白马管理委员会是哪个行政机关组建的尚不能确定，没有证据证明是白马镇政府组建，上诉人以白马镇政府为被告提起诉讼没有依据。行政机关作出行政允诺应在法律规定的权限范围内作出，不能违反法律和政策规定，否则该允诺不能成立。白马镇管理委员会对企业用地采取的是有偿、无偿、出租、转让的形式。本案中，郝怀印开办酒厂采用的是无偿使用土地的方式，白马镇管理委员会已经为其无偿提供了土地，郝怀印已实际享受了优惠政策，白马镇管理委员会的承诺已经兑现。郝怀印要求白马镇政府履行为其办理获得土地使用权一切审批手续的职责，不符合法律规定，白马镇政府没有法定职权，不是其法定职责，不存在履行的可能。况且无偿使用土地不存在取得土地使用权的问题，无偿使用后应当返还，而不应当无偿使用后将别人的土地使用权变更为自己的土地使用权，就像无偿使用了别人的东西而不能占为己有一样。这样做将会损害他人利益，不符合法律规定，也不符合常理。所以，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人在前一次诉讼中也提出了与本次诉讼同样的请求，属重复起诉。一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年八月二十日法官助理范帅印书记员杨颖