江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1798号 上诉人(原审原告)金爱宝，男，汉族，户籍地宝应县，现住苏州市姑苏区。 上诉人(原审原告)丁家菊，女，汉族，户籍地宝应县。 被上诉人(原审被告)苏州市人民政府，住所地苏州市三香路**。 法定代表人李亚平，该市市长。 委托代理人徐志刚，该市房屋征收办公室工作人员。 委托代理人顾益中，江苏新天伦律师事务所律师。 上诉人金爱宝、丁家菊因诉苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）房屋征收补偿一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2019）苏05行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，解放新村5幢608室房屋在苏府征[2013]7号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《7号征收决定》）确定的征收范围内，该房屋系私房，产权人金爱宝，与前妻丁家菊共同共有，证号为：苏房权证市区字第××号，房屋登记建筑面积为42.92平方米。金爱宝名下有国有土地使用权证一本，证号为：苏国用（2007）第02001994号，土地使用面积为11.7平方米。该房屋无户籍登记，金爱宝、丁家菊户籍均在宝应县。二人于2010年8月协议离婚，根据离婚协议约定，金爱宝住原处，丁家菊自行安排，但对上述房屋的产权归属双方未作约定。 在房屋征收过程中，被征收人采用多数决定方式选定苏州科大房地产估价咨询有限公司（以下简称科大公司）作为该项目的评估机构，经科大公司采用市场比较法评估，以2013年3月19日作为估价时点，2013年4月7日对金爱宝、丁家菊解放新村的房屋作出分户初评报告，2013年4月18日向金爱宝、丁家菊进行送达，二人拒签，由社区工作人员见证。同年4月19日，科大公司作出复评报告，于2013年4月20日、21日分别向金爱宝、丁家菊送达，二人拒签，由社区工作人员见证。金爱宝、丁家菊未在规定期限内申请房地产评估专家委员会鉴定。2018年10月23日，征收工作人员与金爱宝协商时，又一次将复评报告向其进行送达，其收下但拒绝在送达回证上签字，由社区工作人员见证。2018年10月29日，征收工作人员向丁家菊再一次送达复评报告，丁家菊收下后拒签，由社区工作人员见证。根据复评报告，金爱宝、丁家菊被征收房屋房地产评估价值为380443元，装修及附着物价值为29049元，合计409492元。另，科大公司同样采用市场比较法，以2013年3月19日作为估价时点，对产权调换房长江花园三区25幢310室进行评估，于2016年8月21日作出评估报告，评估总价值为351667元。2018年11月5日邮寄送达丁家菊，同日亦向金爱宝送达，其阅后拒收，在社区工作人员的见证下留置送达。 因在签约期限内与金爱宝、丁家菊多次协商无果，征收部门拟报请苏州市政府作出房屋征收补偿决定，征收部门于2018年10月31日作出《房屋征收补偿决定告知书》，2018年11月4日通过邮寄方式送达丁家菊。2018年11月5日向金爱宝送达，其阅后拒收，在社区工作人员的见证下留置送达。该告知书中告知了被征收房屋的基本情况，对可供选择的补偿方案即货币补偿和产权调换两种补偿方案进行了说明，通知金爱宝、丁家菊就征收安置补偿事宜进行协商的时间和地点。同时告知如有异议，可在收到通知书五日内提交书面意见及相关证据，并书面作出对补偿方案的选择意见。如不参加协商，又不提交书面意见书对补偿方式进行选择，征收部门将根据征收房屋的原有属性对金爱宝、丁家菊以产权调换方式作出补偿方案，并报请苏州市政府作出补偿决定。后金爱宝、丁家菊均未参加征收部门组织的征收协商会，也未对补偿方式作出书面选择，征收部门遂报请苏州市政府作出房屋征收补偿决定。苏州市政府于2019年1月21日作出[2019]7号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《7号补偿决定》），决定内容为：一、对被征收人金爱宝、丁家菊(户)实行产权调换的补偿方式。补偿被征收房屋的房地产评估价值380443元，装修及附着物价值29049元，合计409492元。二、产权调换房源地点在：长江花园三区25幢310室(公安编号)，建筑面积为48.64平方米。房屋经科大公司以征收决定公告之日为评估时点，按与被征收房屋同一方法评估，房地产评估价值为351667元。三、第一项与第二项相抵后，支付被征收人金爱宝、丁家菊(户)产权调换差价57825元。四、补偿被征收人金爱宝、丁家菊(户)搬迁费1200元，移装固定设施补助费及其他补助费等按项目规定领取。五、被征收人金爱宝、丁家菊(户)应当自本决定书送达之日起15日内办毕搬迁手续，携实际使用人搬迁至产权调换房内，腾让解放新村5幢608室其名下全部房屋交征收实施单位苏州市姑苏区住房和建设委员会验收后拆除。2019年1月28日苏州市政府向金爱宝进行送达，金爱宝收下后拒签，由社区工作人员见证。同日，征收部门通过邮寄方式向丁家菊送达，因其拒收退回，征收部门于2019年2月26日送至丁家菊在宝应县曹甸镇的家中，其同住家属收下后拒签，由社区工作人员见证。另，2019年1月29日以苏府公[2019]7号苏州市政府关于解放新村5幢608室金爱宝、丁家菊（户）被征收人房屋征收补偿决定公告形式在征收现场进行了公告。 一审法院另查明，为实施解放新村危旧房改造项目，苏州市政府于2013年3月18日作出《7号征收决定》，对该项目规划红线范围内的房屋实施征收，征收部门为苏州市住房和城乡建设局，征收实施单位为苏州市姑苏区住房和建设委员会（原苏州市姑苏区住房建设和市容市政局）。2011年5月3日至同年6月3日，苏州市政府在苏州市住房和城乡建设局网站上及征收现场对该项目房屋征收补偿方案公开征求意见，在根据征求意见进行修改后，该房屋征收补偿方案于2013年3月19日作为征收决定公告的附件向社会公示。公布的房屋征收补偿实施方案对征收范围、征收补偿方式、评估机构的选择方式、对评估报告有异议的处理方式、补偿金额、安置用房、征收签约期限等事项、不履行征收补偿决定的处理方法等进行了公告，其中签约期限确定为自房屋征收决定公告之日起四个月内，即2013年3月19日至2013年7月18日。在法定起诉期限内，被征收人未就上述征收决定提起行政复议或行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点是苏州市政府作出的《7号补偿决定》内容是否合法，程序是否正当。 一、关于苏州市政府是否具有相应职权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，苏州市政府负责全市国有土地上的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收补偿决定的职权。 二、关于《7号补偿决定》内容是否合法。 （一）关于被征收房屋价值及产权调换房屋价值的确定。首先，关于评估机构的选定，《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。根据本案查明的事实，在房屋征收过程中，被征收人采用多数决定方式选定了科大公司作为该项目的评估机构，评估机构的选定程序并无不当。其次，关于评估报告，《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。根据本案查明的事实，解放新村危旧房改造项目房屋征收补偿方案对被征收人对评估报告有异议的处理方法进行了告知。金爱宝、丁家菊在收到复评报告后，并未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因本案所涉房屋征收决定系2013年作出，评估报告采用房屋征收决定作出之日作为评估时点并无不当。且本案所涉补偿决定书中确定的补偿方式系产权调换，对于金爱宝、丁家菊被征收的房屋与产权调换房屋以同一时点、同一评估方法进行评估，因此，虽然《7号补偿决定》中确定被征收房屋价值所依据的评估报告是2013年作出的复评报告，但并未损害金爱宝、丁家菊的合法权益。苏州市政府根据被征收房屋的性质、面积及产权调换房源等情况，提供长江花园三区25幢301室（公安编号）的房屋作为产权调换房并无不当。 （二）关于补偿方式。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，苏州市政府在作出《7号补偿决定》前，向金爱宝、丁家菊送达了房屋征收补偿决定告知书，书面告知了被征收房屋的基本情况，对可供选择的补偿方案即货币补偿和产权调换两种补偿方案进行了说明，通知金爱宝、丁家菊就征收安置补偿事宜进行协商的时间和地点。同时告知如有异议，可在收到通知书五日内提交书面意见及相关证据，并书面作出对补偿方案的选择意见。如不参加协商，又不提交书面意见书对补偿方式进行选择，征收部门将根据征收房屋的原有属性对金爱宝、丁家菊以产权调换方式作出补偿方案，并报请苏州市政府作出补偿决定。但金爱宝、丁家菊并未在规定的期限内作出选择，亦未参加协商会，苏州市政府根据房地产市场情况，以产权调换的方式对金爱宝、丁家菊作出补偿决定并无不当，保障了金爱宝、丁家菊的居住权。 三、关于程序方面。苏州市政府作出《7号征收决定》后，向金爱宝、丁家菊送达了房屋评估报告等相关材料，并就征收补偿问题与金爱宝、丁家菊多次协商，但未能达成一致。2018年，因双方一直未能达成协议，房屋征收部门向金爱宝、丁家菊送达了房屋征收补偿决定告知书，并召开了房屋征收协商会，但金爱宝、丁家菊未出席，亦未对补偿方式作出书面选择。在此情况下，2019年苏州市政府作出《7号补偿决定》，向金爱宝、丁家菊进行了送达，并在征收范围内予以公告，程序合法。另，因苏州市政府在送达相关文书时，金爱宝、丁家菊存在拒收或拒签的情况，苏州市政府遂邀请社区工作人员见证后留置送达并无不当。 四、关于金爱宝、丁家菊要求苏州市政府有关部门违法违规行为对其造成的损失进行赔偿的诉讼请求。本案系房屋征收补偿决定案件，金爱宝、丁家菊所提及的苏州市政府有关部门的违法违规行为主要涉及拆除防盗门、生命通道被堵等行为，不属于本案审理范围，不予理涉。另，房屋征收决定的合法性亦不在本案审理范围内，对金爱宝、丁家菊提及解放新村改造项目是否符合公共利益以及是否举行听证会等问题，亦不予理涉。 综上，苏州市政府作出的《7号补偿决定》认定事实清楚，内容合法，适用法律、法规正确，程序无明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金爱宝、丁家菊的诉讼请求。 上诉人金爱宝、丁家菊上诉称：1、被上诉人违反法定征收程序,没有依法召开听证会。2、被上诉人没有依法送达房屋价值评估报告。3、被上诉人提供的产权调换房屋不合法、不公平。请求本院撤销一审判决，并依法改判。 被上诉人苏州市政府未向本院提交书面答辩意见，其在听证中答辩称：1、案涉评估报告均依法作出，并依法送达上诉人。评估机构对于被征收房屋和产权调换房屋均以同一时点、同一评估方法进行价值评估，符合相关法律规定，并且不损害上诉人的合法权益。2、本案涉及的行政行为是房屋征收补偿决定，因此房屋征收决定的合法性不在本案审查范围。3、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。4、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审查理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于《7号征收决定》合法性的问题 《征补条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据以上规定，如被征收人对征收决定的合法性不服，被赋予了通过行政复议或者行政诉讼的途径寻求救济的权利。本案中，涉案征收项目被征收人未针对《7号征收决定》申请行政复议或提起行政诉讼，且该征收决定并不存在重大、明显的违法情形，故应当认定为合法有效，能够作为《7号补偿决定》的依据。对上诉人有关被上诉人违反法定征收程序，没有依法召开听证会等涉及《7号征收决定》合法性的异议，本院不予支持。 二、关于《7号补偿决定》合法性的问题 1、涉案房屋复评报告能否作为《7号补偿决定》的依据 《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。科大公司根据涉案房屋的面积和性质，以《7号征收决定》公告之日作为评估时点，采取市场比较法对涉案房屋作出复评报告正确。苏州市政府提供的《关于解放新村危旧房改造项目房屋征收分户初步评估结果的公告》及张贴的照片，涉案房屋征收分户评估报告、复评报告及收件回执，可以证明涉案房屋初步评估结果已张贴公示，房屋征收分户评估报告、复评报告已依法送达。上诉人金爱宝、丁家菊提出被上诉人苏州市政府没有依法送达房屋价值评估报告的主张不能成立。上诉人金爱宝、丁家菊在收到复评报告后未在规定的期限内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，应当视为其放弃了该权利，故对其在诉讼中未提供证据加以证明的情况下，就复评报告提出的异议本院不予支持。另外，科大公司于2020年6月8日出具的《情况说明》显示，涉案产权调换房屋价格增长幅度高于被征收房屋。故在房地产市场价格有所上涨的情况下，上诉人金爱宝、丁家菊的补偿安置权益未受到不利影响。因此，涉案房屋复评报告依法能够作为苏州市政府作出《7号补偿决定》的主要依据。 2、《7号补偿决定》内容是否合法 被上诉人苏州市政府作出《7号补偿决定》前，负责房屋征收补偿的有关人员与上诉人金爱宝、丁家菊就涉案房屋补偿安置问题进行了协商。在协商未果的情况下，房屋征收部门向上诉人金爱宝、丁家菊送达了征收补偿决定告知书，要求其选择补偿方式，并明确告知其逾期不作选择，将对其实行产权调换。在规定时间内，上诉人金爱宝、丁家菊未作选择，应视为其放弃了该选择权。因此，被上诉人苏州市政府作出的《7号补偿决定》以产权调换方式对上诉人金爱宝、丁家菊进行补偿不违反法律规定，亦未侵犯其合法权益。 上诉人金爱宝、丁家菊被征收的房屋建筑面积为42.92平方米。被上诉人苏州市政府根据科大公司作出的复评报告及房屋征收补偿安置方案，作出《7号补偿决定》，决定：1、对被征收人金爱宝、丁家菊(户)实行产权调换的补偿方式。补偿被征收房屋价值380443元，装修及附着物价值29049元，合计409492元。2、产权调换房源地点在长江花园三区25幢310室(公安编号)，建筑面积为48.64平方米，价值为351667元。3、支付被征收人金爱宝、丁家菊(户)产权调换差价57825元。4、补偿被征收人金爱宝、丁家菊(户)搬迁费1200元，移装固定设施补助费及其他补助费等按项目规定领取。该补偿决定符合《征补条例》第十九条、《评估办法》第三十条的规定，未损害上诉人金爱宝、丁家菊的合法权益。 3、《7号补偿决定》程序是否合法 《评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，在被征收人未能协商一致选定评估机构的情况下，房屋征收部门于2013年3月20日在解放新村危旧房改造项目的征收现场公布具有相应资质的16家房地产价格评估机构名录，同时向被征收户发放《评估机构投票选择表》，要求被征收人在房地产评估机构名录中勾选一家评估机构。截止2013年3月27日，被征收总户数719户中有545户选择科大公司为本次房屋征收的评估机构。因此，苏州市政府最终确定科大公司为本次房屋征收协商选定的评估机构符合法律规定。 在卷证据可以证明，在科大公司作出评估报告后，房屋征收部门将评估报告依法向上诉人金爱宝、丁家菊进行了送达。在作出补偿决定前，与上诉人金爱宝、丁家菊进行了多次协商，因双方无法达成协议，被上诉人苏州市政府遂作出《7号补偿决定》，并依法向上诉人金爱宝、丁家菊进行了送达，从程序上保障了上诉人金爱宝、丁家菊的合法权益。因此，应当认定《7号补偿决定》基本符合《征补条例》及相关法律规定的程序要求。需要指出的是，本案所涉《7号征收决定》公告之日为2013年3月19日，科大公司于2013年4月19日出具复评报告，苏州市政府在2019年1月21日作出《7号补偿决定》，不符合《房地产抵押估价指导意见》第二十六条关于“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年”的规定精神，程序上存在瑕疵。但在《7号补偿决定》给予产权调换的情况下，对被征收的房屋和产权调换的房屋采用同一时点评估，即便房地产市场价格有所变化，该程序上的瑕疵对上诉人金爱宝、丁家菊的合法权益也不会产生实际影响。苏州市政府应当在今后的房屋征收补偿工作中加以改进。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和报人合法权益。在本案审理过程中，本院组织双方当事人进行了协商，被上诉人苏州市政府提出了协调方案，但与上诉人金爱宝、丁家菊的要求有较大差距，导致协调未果。 综上，被上诉人苏州市政府作出的《7号补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，未侵犯上诉人金爱宝、丁家菊的合法权益。上诉人金爱宝、丁家菊的上诉理由和请求依法不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金爱宝、丁家菊承担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年八月五日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 第二十条第一款房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。 调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和报人合法权益。