湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0691行初110号原告戴赐玲，男，汉族，1972年8月14日出生，住湘阴县。委托代理人张婷，湖南金骏律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告湘阴县自然资源局，住所地：湘阴县文星镇新世纪大道**。法定代表人柳艳秋，该局局长。委托代理人王涛。委托代理人熊威，湖南昌禹律师事务所律师，代理权限：一般代理。原告戴赐玲不服被告湘阴县自然资源局土地行政处罚，于2020年2月14日向本院邮寄起诉状和证据，本院于2020年7月2日立案后，于2020年7月6日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案，原、被告及其委托代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告湘阴县自然资源局于2019年11月29日作出湘阴自然资罚字（2019）51号《湘阴县自然资源局行政处罚决定书》，认定戴赐玲擅自占用湘阴县东塘镇坝桥村三塘桥片十组2177.51平方米集体土地动工建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告戴赐玲诉称：一、依法判令撤销被告湘阴县自然资源局于2019年11月29日作出的湘阴自然资罚字(2019)51号《行政处罚决定书》；二、由被告承担本案的诉讼费，事实与理由：原告系湘阴县东塘镇坝桥村三塘桥片**村民。2015年原告与案外人易凤华通过土地置换方式、及购买其叔叔戴伍军的商住用地获得了该地的土地使用权，后原告在该土地上进行藠头加工设施设备的开发建设。2019年3月12日，案外人湘阴县东塘镇人民政府(以下简称东塘镇政府)以原告擅自搭建钢棚、林棚为由，向原告作出了东政告字2019第002号《责令限期拆除违法建设告知书》，并于2019年3月15日向原告作出了《限期拆除违法建设决定书》，要求原告立即停止建设、并自行拆除违法建设。后原告提起行政复议，经湘阴县人民政府依法认定，确认案外人东塘镇政府作出的《限期拆除违法建设决定书》认定事实不清楚，适用法律不准确，依法撤销了前述决定书，同时确认东塘镇政府的拆除行为违法。2019年11月29日，被告湘阴县自然资源局作出湘阴自然资罚字(2019)51号《行政处罚决定书》，要求原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告认为，被告依据《中华人民共和国土地管理过》第二条作出的行行政处罚决定，认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销，理由如下：其一、原告并未在本集体上地上的非农用地实施侵占、买卖或非法转让土地的行为。原告本人系东塘镇三塘桥集体经济组织的成员，其于2015年6月与本村村民易风华置换土地以及购买商住用地的行为不违反让律法规的禁止性规定；其二、经湘阴县人民政府依法认定，原告并不存在违规建设的事实；其三、在被告于2016年对原告的单位(三塘桥食品厂)作由行政处罚决定要今已逾三年，但被告至本次处罚决定作出之日前并未对原告实任何行政处罚手段，另案外人东塘镇政府此前也曾作出过相同的行政行为，且在原行政行为经复议后，已依法撤销，即表明原告并不存在被告所述的违法行为。综上所述，被告所作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，侵害了原告的合法权益，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特向贵院提出撤销该决定的诉讼，请求法院依法处理。原告向本院提供了如下证据：1、原告身份证，证明目的：证明原告主体身份情况；2、湘国用（2000）字第××号《国有土地使用证》，证明目的：原告所使用的土地已经办理合法手续；3、《湘阴县东塘镇人民政府限期拆除违法建设决定书》以及《湘阴县人民政府行政复议决定书》，证明目的：案外人湘阴县东塘镇人民政府于2019年3月15日对原告的建设行为作出过具体行政行为，经湘阴县人民政府复议后，认定案外人作出的《湘阴县东塘镇人民政府限期拆除违法建设决定书》认定事实不清，适用法律不准确，依法应予撤销，确认案外人湘阴县东塘镇政府的拆除行为违法；4、《湘阴县自然资源局行政处罚决定书》及送达记录，证明目的：原告建设的设施设备于2019年月被案外人湘阴县东塘镇政府拆除，被告在拆除行为发生五个月之后对原告作出行政处罚此时行政处罚标的物已不存在、该处罚决定明显错误，同时被告以电子送达，明显程序违法。被告湘阴县自然资源局辩称，一、答辩人认定违法占地事实清楚：(一)原告用地情况：1、原告用地位置：东塘镇坝桥村三塘片十组。2、原告用地面积：总用地3848.94平方米，其中建设土地2177.52平方米。3、原告土地来源：原告使用的集体土地2177.52平方米是与本组签订租赁合同租用。4、原有用地分类：总用地中2092.6平方米属于耕地，其中993.55平方米属基本农田。(二)原告用地违法性认定：1、原告租用本组集体经济组织的耕地进行建设属于违法。2、原告所有建设项目动工前均未办理审批手续，属于违法。二、答辩人认定原告违法占地证据充分：1、答辩人调取了原告用地的土地利用规划图，证明原告用地地类属于耕地，其中一部分属于基本农田。2、原告本组组长易克勤的询问笔录，证明原告的土地来源情况。3、原告本村支部副书记戴应贤的询问笔录，证明原告的土地来源和建设情况。4、《协议书》证明了原告租赁本组集体土地的情况。5、送达回证等证明原告对答辩人的法律文书已收到。三、适用法律正确：1、《中华人民共和国土地管理法》(2004年版)第二条规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。原告属于非法侵占土地。2、《土地管理法》(2004年版)第六十三条规定：农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原告租用本组集体土地用于非农业建设属于违法。3、《湖南省实施办法》第三十一条规定：农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的本集体经济组织所有的建设用地兴办企业，其批准权限按照本办法第十六条第一款的规定执行。根据这一规定，类似原告即使在符合土地利用规划的情况下使用土地，也必须办理审批手续。原告的建设项目未办理任何审批手续。原告占地违反了上述法律规定。答辩人适用《土地管理法》第七十三条对原告进行处罚，是正确的。四、答辩人行政行为程序合法：1、答辩人依法立案后，对原告违法行为进行了调查核实。2、答辩人向原告进行了处罚告知，交代了听证权利。3、原告对答辩人的法律文书均已收到。五、原告起诉超过诉讼时效，答辩人的处罚决定书交代原告在收到本处罚决定书之日起60日内提出复议申请或直接向人民法院起诉。原告于2019年12月4日收到答辩人的处罚决定书，原告应当在2020年6月4日前提出起诉，但原告在2020年7月起诉，明显超过了诉讼时效，因此，依法应驳回原告的起诉。被告向本院提供了如下证据：1、《违法案件处理决定呈批表》，证明目的：证明答辩人对戴赐玲违法占地案立案查处，报经局领导批准；2、询问笔录(原告本村支部副书记戴应贤)，证明目的：证实原告戴赐玲占地情况；3、询问笔录(原告本村村民小组组长易克勤)，证明目的：证实原告戴赐玲非法占地建设情况；4、询问笔录(戴赐玲),证明目的：证实原告戴赐玲自认在占用村集体土地未办理相关手续的情况下，擅自建设；5、协议书，证明目的：证明原告戴赐玲与三塘桥村十组签订集体土地租赁协议，违反《土地管理法》第六十三条之规定；6、《戴赐玲农村土地利用现状一级分类面积汇总表》，证明目的：证明戴赐玲非法占用本村集体土地2177.51平方米，其中耕地2092.60平方米，属于违法占用耕地；7、《戴赐玲农村土地利用现状二级分类面积汇总表》，证明目的：证明戴赐玲非法占用耕地2092.60平方米，属于旱地；8、戴赐玲用地分类图，证明目的：证明戴赐玲非法占用基本农田993.55平方米；9、《送达回证》(行政处罚听证告知书)，证明目的：证明答辩人于2019年11月15日向戴赐玲送达了行政处罚告知书；10、送达文书，证明目的：证明答辩人在向戴赐玲送达处罚决定书时，戴赐玲在外出差，由东塘镇国土所长葛建章通过微信发给了戴赐玲；11、行政处罚告知、听证告知书，证明目的：证明答辩人向戴赐玲送达到行政处罚告知、听证告知书；12、行政处罚决定书，证明目的：证明答辩人已向戴赐玲送达行政处罚决定书。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：一、三性均有异议。根据被告提供的《立案呈批表》，所载明的违法事实是占用土地963平方米，而后续二张《违法案件处理决定呈批表》所载明的土地占用面积为2177.51平方米，违法事实前后认定不一致。第二，第二张《违法案件处理决定呈批表》上处理建议是向周颂依法下达《自然资源行政处罚决定书》，而非向原告送达，被告的处理程序明显不当。二、二至四询问笔录，三性均有异议，被告作出行政行为必须先经过调查取证、证据应当先行固定，而非等行政行为作出后，再行调查，此举明显违法，该证据不能作为认定原告存在违法行为的依据。五、协议书的三性没有异议。证明目的有异议，该份协议书并未提及用途等情况。六至八，三性均有异议。系2015年的汇总表，原告系2016年开始进行建设行为，不能以之前的信息来确认原告之后的行为是否违法。九至十二、三性均有异议。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”同时依据《国土资源违法行为查处规程》第(十三)项关于送达的规定，留置送达需受送达人拒绝接收法律文书，电子送达需经当事人同意，且《行政处罚决定书》不适用电子送达。被告在未经原告同意的情形下，通过微信电子送达的形式，告知前述文书，送达程序违法。被告对原告的证据的质证意见如下：对证据1没有异议；对证据2的真实性合法性无异议，对关联性有异议。原告是通过私自转让的方式获得土地使用权，按照规定土地使用权不能私自转让；对证据3认为决定书与本案被告行政行为不具有法律关系，我认为观点不对，东塘镇人民政府不具有土地行政处罚的行政主体资格；对证据4现在这份处罚决定书，行政执法主体是合法的，调查取证，向原告送达的告知书上有听证这方面规定，要求原告提出听证申请，但原告放弃了，我认为这个处罚决定书是合法的。本院认证如下：对原告提供的所有证据予以认定，对被告提供的所有证据予以认定。经审理查明，原告戴赐玲陈述：2015年原告戴赐玲与案外人易凤华通过置换的方式获得了易凤华的宅基地；案外人戴伍军以1673.84平方米的土地使用权作为入股与原告合作创办了林旺种植合作社。2016年2月26日三塘桥村十组作为甲方与戴赐玲作为乙方签订《协议书》，内容为：1.甲方土地按丈量面积租赁给乙方使用。2.甲方面积按丈量后每亩租金壹仟元一亩租赁给乙方。3.收费时间：一年一收。4.租用时间从：订贰拾年，拾年以后经济面议。5.甲方土地乙方无权拍卖。6.甲方必须维护好乙方企业，不得任由个人干涉和骚扰。以上协议通过甲、乙双方当面商议签字生效，双方应严格遵守。原告于2016年3月份在租赁的土地上建设了储存农产品的棚子。原告使用租赁的土地时没有办理土地使用权证。被告提供的（2015年库）《地类分类表》和《土地利用规划图》证实戴赐玲动工建设的租赁土地中属于耕地面积为2092.60平方米（其中的基本农田面积为993.55平方米），属于城镇村及工矿用地面积为84.91平方米。2016年5月18日，被告与戴赐玲作了《询问笔录》，发现原告的单位三塘桥食品厂非法占地，被告于2016年6月15日进行立案处理，以“三塘桥食品厂”为行政相对人作出行政处罚决定，后被告申请法院强制执行，法院驳回执行申请。2019年3月15日湘阴县东塘镇人民政府作出了《湘阴县东塘镇人民政府限期拆除违法建设的决定书》，责令戴赐玲立即停止建设，并自行拆除违法建设。2019年3月28日湘阴县东塘镇人民政府组织人员对戴赐玲的棚子进行了拆除。戴赐玲不服，于2019年5月14日申请湘阴县人民政府复议。湘阴县人民政府于2019年8月13日作出湘阴复决字（2019）05号《行政复议决定书》，确认拆除行为违法，并责令其在法定期限内重新作出具体行政行为。被告湘阴县自然资源局于2019年10月15日进行调查后认识到行政相对人应当为戴赐玲，于2019年11月11日将原立案的行政相对人“三塘桥食品厂”变更为戴赐玲，向戴赐玲通过微信送达了湘阴自然资停告字（2019）51号《湘阴县自然资源局行政处罚听证告知书》，内容为：当事人：戴赐玲，男，1972年8月14日出生，系湘阴县东塘镇三塘桥村**村民。本机关于2016年6月15日对戴赐玲涉嫌违法在东塘镇三塘桥村十组占地进行工业项目建设进行立案调查。经查实，认定戴赐玲存在以下违法行为：租赁农村集体土地2177.51平方米，进行非农业建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定。2016年6月30日本机关已就本案向三塘桥食品厂作出了湘国土资罚字(2016)51号《行政处罚决定书》，后经核实，三塘桥食品厂未经工商行政机关登记，不属于本案适格主体，本案当事人为戴赐玲，本机关已于2019年11月3日对该《行政处罚决定书》予以撤销，重新对本案当事人戴赐玲作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条之规定，本机关拟决定对你处罚如下：限期拆除非法占用土地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条，《国土资源听证规定》第二十一之规定，现予告知。你依法享有陈述和申辩的权利，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向本机关提出书面申请听证，逾期不申请，视为放弃陈述、申辩以及听证权利。2019年11月29日，被告作出湘阴自然资罚字（2019）51号《湘阴县自然资源局行政处罚决定书》，内容为：戴赐玲：我局于2016年6月15日对你动工建设一案立案调查。经查，你于2016年3月未经自然资源部门批准，檀自占用湘阴县东塘镇坝桥村三塘桥片十组2177.51平方米集体土地动工建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、相关人员的询问笔录、戴赐玲身份证复印件；2、违法现场的照片；3、现场测绘图纸、地类分类表、土地利用规划图；4、其他相关资料。我局已于2019年11月15日依法向你进行了告知，告知你享有陈述、申辩及听证权利后，你亦未在法定期限内提出听证要求，视为放弃权利。2016年6月30日本机关已就本案向三塘桥食品厂作出了湘国土资罚字(2016)51号《行政处罚决定书》，后经核实三塘桥食品厂未经工商行政机关登记，不属于本案适格主体，本案当事人为戴赐玲，本机关已于2019年11月3日对该《行政处罚决定书》予以撤销，重新对本案当事人戴赐玲作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，决定处罚如下：限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向湘阴县人民政府或岳阳市自然资源和规划局申请行政复议，或者6个月内直接向湘阴县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。该处罚决定书于2019年12月4日由东塘镇国土资源所的工作人员通过微信送达给了戴赐玲。本院认为，一、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。本案中原告戴赐玲于2016年2月26日与三塘桥村十组签订《协议书》，租用三塘桥村十组的土地进行建设，原告戴赐玲租用的土地属于集体土地，在租赁的土地上搭建了储存农产品的棚子，属于非农业建设，因此，原告戴赐玲在租赁的土地上搭建棚子的行为属于违法行为。依法应当受到查处。被告认定事实正确。二、根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权查处违反土地管理法律、法规的行为，本案被告有权对违反土地管理法律、法规的行为进行查处；同时被告依据该法第七十三条的规定对原告戴赐玲作出行政处罚决定，属于法律授权范围内进行的行政行为。被告适用法律正确。三、本案被告对原告的违法行为进行立案的时间是2016年6月15日，因当时被告将原告戴赐玲的“三塘桥食品厂”作为行政相对人作出处罚决定书时，原告戴赐玲的违法建设并没有拆除，后来、被告发现列“三塘桥食品厂”为行政相对人错误，就撤销了原来的处罚决定书，于2019年12月4日再次送达行政处罚决定书，这属于法律行为。不受案外人于2019年3月28日的拆除行为的影响。四、国土资发〔2014〕117号《国土资源部关于印发的通知》属于部门规章，该文件第13.3条规定：经当事人同意，可以采用传真、电子邮件、手机信息等能够确认其收悉的方式送达法律文书，但《行政处罚决定书》除外。本案中，被告送达《行政处罚决定书》采用微信送达，违反了该条的规定，被告的送达行为属于违反部门规章的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（二）项的规定，被告的送达程序轻微违法。五、《湖南省行政程序规定》属于省政府的规章，该规章第八十一条第（四）项规定：行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。本案中，被告在2016年6月15日立案，至2019年12月4日才送达《行政处罚决定书》，超过了办理期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项的规定，被告的处理期限程序轻微违法。六、被告于2019年12月4日向原告送达行政处罚决定书，原告于2020年2月14日向本院邮寄起诉状，没有超过起诉期限。综上所述，被告湘阴县自然资源局于2019年12月4日向原告戴赐玲送达湘阴自然资罚字（2019）51号《湘阴县自然资源局行政处罚决定书》的证据确凿，适用法律、法规正确，但行政行为程序轻微违法，对原告戴赐玲权利不产生实际影响。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认被告湘阴县自然资源局于2019年11月29日作出的湘阴自然资罚字（2019）51号《行政处罚决定书》的行政行为违法。但不撤销该行政行为。本案案件受理费50元，由被告湘阴县自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  陈飞涛审 判 员  何建南人民陪审员  杨干群二〇二〇年八月二十四日书 记 员  钟 海