广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1586号上诉人（原审被告)：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭某某，局长。委托代理人：李某，该局工作人员。委托代理人：候某某，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：唐某某，男，1974年2月4日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：王某珍，女，1964年7月28日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：何某妹，女，1964年10月18日出生，汉族，身份证住址广州市从化区*************，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：彭某英，女，1985年5月5日出生，汉族，身份证住址江西省抚州市临川区**********，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：姜某平，男，1960年5月15日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：梁某坤，男，1980年7月29日出生，汉族，身份证住址广州市黄埔区************，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：俸某花，女，1955年6月5日出生，瑶族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：李某辉，男，1987年8月28日出生，汉族，身份证住址广东省普宁市********，公民身份号码************。被上诉人(原审原告)：黄某成，男，1959年2月10日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。原审被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区*****。法定代表人：温某某，市长。委托代理人：周某某，该府工作人员。原审第三人：欧阳某某，男，1982年2月8日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。原审第三人：冼某群，女，1958年9月13日出生，汉族，住广州市黄埔区************，公民身份号码************。上诉人广州市规划和自然资源局(原广州市国土资源和规划委员会，以下简称市规资局)因被诉建设工程规划许可及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4650号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案工程为广州市黄埔区XXXXXX号加建电梯及连廊工程。广州市黄埔区XXXXXX号（下称178号住宅楼）为9层住宅楼，其中一至二层为商铺，三至九层为居民住宅，1梯2户，共14户。178号住宅楼与广州市黄埔区大沙地东176号（下称176号住宅楼）相邻，呈“L”形，178号住宅楼与176号住宅楼的一至二层共用一个梯口，三层以上分别设置独立的楼梯间。第三人欧阳某某为178号住宅楼902的产权人。原告唐某某、王某珍、梁某坤、何某妹、俸某花、姜某平、李某辉、黄某成、第三人冼某群分别是176号住宅楼的901、902、701、802、602、302、601、502、402的产权人。原告彭某英的丈夫曾发明为176号住宅楼501的产权人。2018年10月19日，原广州市国土资源和规划委员会向第三人欧阳某某等业主作出穗国土规划业务函〔2018〕6579号《关于黄埔区XXXXXX号加建电梯开展批前公示的函》，要求依照有关规定对涉案工程进行批前公示，征求利益关系人意见等。2018年10月30日至2018年11月18日期间，涉案工程建筑设计方案在现场及被告市规资局网站上进行了公示。批前公示期间，广州市黄埔区黄埔街五村社区***********住宅楼反对涉案工程的意见后，于2018年11月17日、12月1日针对涉案工程，组织176号、178号住宅楼业主代表进行现场协商、调解。2019年3月20日，广州市黄埔区黄埔街五村社区*民委员会出具《关于黄埔区XXXXXX号梯既有住宅加装电梯与176号梯协调情况说明》，称“……2019年3月1日在黄埔区国土规划局相关领导，176梯3户代表，178梯11户代表现场勘察，认为178梯增设电梯后，176梯仍有位置加建电梯。2019年3月11日黄埔区国土规划局主持下，黄埔区国土规划局、港湾五村社区居委会、178梯12户业主与176梯5户代表在港湾五村社区居委会共同协调。在协调会上176梯业主代表提出四条反对意见：一、提出只有178梯同意其在178梯2号房主人房窗边搭连廊才同意178梯加装电梯。二、178梯加装电梯严重遮挡176梯2号房采光。三、一至二楼裙楼楼梯178梯未分摊面积。四、178梯单独报装电梯影响176梯的风水……”。2019年3月27日，第三人欧阳某某等业主向被告市规资局申请办理涉案工程建设工程规划许可证，并提交立案申请表、申请函、承诺书、授权委托书、房屋权属证明、加装电梯建筑设计方案、《关于黄埔区XXXXXX号加建电梯开展批前公示的函》《关于黄埔区XXXXXX号梯既有住宅加装电梯与176号梯协调情况说明》《加装电梯意见书》《房屋结构安全说明》《消防安全证明》、平面图等，其中，《授权委托书》显示：178号住宅楼302、402、501、502、601、602、701、802、901、902的业主签名同意委托第三人欧阳某某处理加装电梯送案、领案及沟通协调工作。另有房号为702的签名处为“宋文浩”，并非该房屋房地产权证载明的产权人吴慧英的签名；房号为801处的签名为“王超平”，缺少该房屋房地产权证载明的共有产权人吴慧英的签名。《加装电梯意见书》显示：178号住宅楼302、402、501、502、601、602、701、702、801、802、901、902的业主签名同意增设电梯。2018年9月，北京通程泛华建筑工程顾问有限公司出具《房屋结构安全说明》《消防安全证明》，称黄埔区XXXXXX号加电梯后的原有结构是安全的，以及新加电梯距西北向建筑6米，满足消防间距和消防通车、人行疏散要求，涉案工程满足《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）要求。2019年4月4日，被告市规资局工作人员到涉案工程拟建现场进行查勘。2019年4月10日，原广州市国土资源和规划委员会核发穗规划资源建证〔2019〕1226号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设单位（个人）为第三人欧阳某某等业主；建设项目名称为黄埔区大沙东178号加建电梯及连廊工程；建设位置为黄埔区大沙东178号；建设规模为9层商住楼改建（加建电梯间及连廊）工程：53.7平方米；总建筑面积：53.7平方米。附图及附件名称：一、附图：规划报建图1份。二、附件：《建设工程审核书》1份。之后，涉案工程建设工程规划批后公布在现场进行了公示。因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由被告市规资局承接。第三人冼某群为176号住宅楼402的产权人，对穗规划资源建证〔2019〕1226号《建设工程规划许可证》不服，于2019年4月29日向被告市政府提交《行政复议申请书》。被告市政府于2019年4月29日向第三人欧阳某某作出《第三人参加行政复议通知书》，于2019年5月5日向被告市规资局作出《提出行政复议答复通知书》。2019年5月5日，原广州市国土资源和规划委员会收到上述《提出行政复议答复通知书》。2019年5月16日，原广州市国土资源和规划委员会向被告市政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年6月24日，被告市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日。2019年7月26日，被告市政府作出《中止行政复议审查通知书》，决定对该案中止审查。2019年8月7日，被告市政府作出《恢复行政复议审查通知书》，决定从2019年8月6日起恢复对该案审查。当日，被告市政府作出穗府行复〔2019〕567号《行政复议决定书》，决定维持诉争《建设工程规划许可证》。2019年8月9日，被告市政府向两第三人邮寄该《行政复议决定书》。九原告不服穗规划资源建证〔2019〕1226号《建设工程规划许可证》、穗府行复〔2019〕567号《行政复议决定书》，诉至原审法院。诉讼中，根据涉案工程平面图显示，涉案工程在第九层向176号住宅楼方向凸出，该凸出部位与176号住宅楼902的厅的正投影净距小于6米。被告市规资局陈述凸出部位为新增钢结构楼梯和维修平台。第三人欧阳某某陈述在涉案工程实际建设中，并没有在拟定位置建设上述钢结构楼梯和维修平台，而是将钢结构楼梯建设在178号住宅楼第九层原有的检修口位置，将检修口扩宽，在楼面检修口上设置独立的检修室，并已建成。九原告陈述涉案工程的梯井已经建成。2019年12月23日，178号住宅楼业主向被告市规资局申请将九楼上天面机房检修安装不锈钢壁挂式伸缩楼梯位置进行调整，并提交新增钢结构楼梯301、302、402、501、502、601、602、701、702、801、802、901、902房的业主同意该建筑设计方案的材料。2020年1月2日，北京通程泛华建筑工程顾问有限公司出具《既有住宅加装电梯结构安全及满足消防安全说明》，称黄埔区XXXXXX号加装电梯方案不对原建筑产生内力作用，不影响原建筑及周边建筑结构安全，拟增电梯工程满足消防规范设计要求，建筑物内救援通道满足国家相关规范、标准相关内容。2020年1月6日，被告市规资局向第三人欧阳某某等业主作出穗规划资源业务函〔2020〕139号《关于黄埔区XXXXXX号商住楼增设电梯及连廊工程调整建筑设计方案开展批前公示的函》，要求依照有关规定对涉案工程调整建筑设计方案进行批前公示，征求利益关系人意见等。原审法院认为，关于被告市规资局认为九原告不具备原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于176号住宅楼与178号住宅楼相邻，呈“L”形，现九原告主张涉案工程影响176号住宅楼的采光等方面，且涉案工程的钢结构楼梯和维修平台与176号住宅楼902的主要使用房间窗户的正投影净距小于6米，故诉争《建设工程规划许可证》对九原告的实体权利义务产生影响，九原告具有原告的诉讼主体资格，对被告市规资局提出的该项意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原广州市国土资源和规划委员会作为辖区内城乡规划主管部门，有权对业主申请办理住宅楼加装电梯工程的建设工程规划许可作出处理。《广州市既有住宅增设电梯技术规程》2.1严重遮挡的界定：“增设电梯方案的梯井（或连廊）与本交通单元内住宅或相邻住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户的正投影净距小于6米，可视为严重遮挡。”由于176号住宅楼与178号住宅楼相邻，呈“L”形，根据上述规定，涉案工程与176号住宅楼的主要使用房间窗户的正投影净距不应小于6米。又因为新增钢结构楼梯和维修平台虽然不属于严格意义上的梯井或连廊，但均属于涉案工程的一部分，且参考建筑间距不少于6米的强制性规定，涉案工程包括钢结构楼梯和维修平台与相邻住宅的卧室或起居室窗户的正投影净距不应小于6米。但根据涉案工程平面图显示，涉案工程的钢结构楼梯和维修平台与176号住宅楼902的厅的正投影净距小于6米，故涉案工程对176号住宅楼902的厅构成“严重遮挡”，但涉案工程并未在拟定位置建设上述钢结构楼梯和维修平台，而是将178号住宅楼第九层原有的检修口位置扩宽，在楼面检修口上设置独立的检修室，目前该检修室也已经建成，建成后的钢结构楼梯和维修平台并未对176号住宅楼主要使用房间构成“严重遮挡”，且第三人欧阳某某等178号住宅楼业主也向被告市规资局申请调整诉争《建设工程规划许可证》建筑设计方案，即调整上述钢结构楼梯和维修平台的位置，被告市规资局也同意其进行批前公示，故对诉争《建设工程规划许可证》确认违法。诉争《行政复议决定书》未查明上述事实，属于事实不清，证据不足，依法予以撤销。若九原告若认为加建电梯影响其通风、采光和通行，应从团结邻里、有利生活的角度出发，与其他业主协商解决问题，如协商不成，可通过民事诉讼解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认原广州市国土资源和规划委员会于2019年4月10日核发穗规划资源建证〔2019〕1226号《建设工程规划许可证》的行为违法；二、撤销被告广州市人民政府于2019年8月7日作出的穗府行复〔2019〕567号《行政复议决定书》。上诉人市规资局不服原审判决，向本院上诉称：根据《广州市既有住增设电梯技术规程》第2.1条规定，判断“严重遮档”的对象是“增设电梯方案的梯井(或连廊)，并不包括涉案工程的钢结构楼梯和维修平台。即使该建筑属于涉案工程一部分，但属于可收缩的钢结构，不会对176号住宅902房构成“严重遮挡”。在施工过程中，178号住宅业主基于安全考虑调整了涉案工程的钢结构楼梯和维修平台装置，调整后检修室也未对176号住宅业主使用房间构成“严重遮挡”。上诉人核发涉案许可认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，驳回被上诉人的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人唐某某、王某珍、何某妹、彭某英、姜某平、梁某坤、俸某花、李某辉、黄某成等九人在二审期间未提交书面答辩意见。原审被告广州市人民政府二审陈述称，原审第三人等178号住宅业主申请办理增设电梯向上诉人按要求提交了相关资料，上诉人予以受理并经审查后，于2018年10月19日进行批前公示，针对被上诉人176号住宅业主提出反馈意见，当地居委会组织双方进行协调。2019年3月27日第三人向上诉人申领涉案住宅楼增设间工程的《建设工程规划许可证》，按规定提交资料，上诉人予以受理，经现场勘察及审查后，于2019年4月10日颁发诉争《建设工程规划许可证》，并在网站进行批后公布，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，原审被告作出被诉复议决定予以维持，处理正确，程序合法。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以支持原审被告作出的被诉复议决定。原审第三人欧阳某某、冼某群在二审期间未提交书面陈述意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人在颁发诉争《建设工程规划许可证》时是否需要考虑建筑设计方案中的维修平台和钢结构楼梯对相邻住宅主要使用房间是否构成严重遮挡。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第二款规定：“国土规划行政管理部门应当结合申请资料、批前公示、部门意见和业主所在居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方反馈的协商或者调解情况，依据相关技术标准与规范以及本办法的规定对增设电梯申请进行审查，符合本办法规定和本市既有住宅增设电梯技术规程的，依法核发建设工程规划许可证，并将建设工程规划许可情况知会属地镇政府或者街道办事处，由属地镇政府或者街道办事处纳入网格化管理。”第十五条规定：“批前公示期间，业主提出增设电梯直接影响通风、采光或者通行的，国土规划行政管理部门应当进行现场勘察；建筑设计违反通风、采光或者通行的相关技术标准与规范的，应当要求申请人取得受影响业主的书面同意意见或者修改建筑设计方案，申请人已经与相关受影响业主达成协议的除外。”《广州市既有住宅增设电梯技术规程》第2.1条中有关“严重遮挡”的界定为“增设电梯方案的梯井(或连廊)与本交通单元住宅或相邻住宅主要使用房间窗户的正投影净距小于6米。据此，既有住宅增设电梯建设工程规划许可实质是行政机关基于公共利益作出的影响相邻利害关系人权益的许可行为，申请人在确定增设电梯工程设计方案时，要尽可能兼顾相邻业主的合法权益，尽量减少对相邻住宅的采光通风造成不良影响，减少纠纷发生，保持和睦邻里关系。《广州市既有住宅增设电梯技术规程》对严重遮档作出的量化规定，目的在于保障住宅业主最基本的采光通风权利，如果增设电梯方案其他附属设施确实对住宅产生了严重遮档，亦应参照上述标准进行执行，而不能理解为只要不是梯井(或连廊)，其他附属设施对业主住宅造成严重遮档时可不加考虑。国土规划行政管理部门在颁发增设电梯建设工程规划许可证时，应当进行现场勘察，对照相关技术规程的要求对增设电梯工程设计方案进行审慎审查，来实现对工程的规划控制，如果建筑设计该案存在违反有关通风、采光、通行的相关技术标准与规范的，除申请人已与相关受影响业主达成协议外，应当要求申请人征求受影响业主的意见或者修改设计方案。本案中，178号住宅楼的顶层在开发建设时没有楼梯口直接通向楼顶，故原审第三人在提交的涉案住宅楼增设电梯工程方案中在该住宅楼的顶层即第九层设计新增维修平台和钢结构的伸缩性楼梯，用于连接楼顶方便电梯的检修。上诉人收到原审第三人代表178号住宅业主增设电梯工程申请后，对其提供的业主意见书、房产证、建筑的结构安全鉴定及工程实施方案等法定资料进行了审查及现场勘查，为其提供了建筑设计方案规划咨询服务，并就批前公示后收集的反馈意见由居委会组织协调并说明情况，但上诉人在审批涉案住宅楼增设电梯工程方案时，未充分注意到该方案中设计的维修平台、钢结构楼梯与176号902房的厅的正投影净距小于6米，虽然该设施专门用于电梯的检修、钢结构楼梯可伸缩，但毕竟对上述房间的采光将造成影响，构成严重遮挡，原审第三人在申请中未曾提供与上述902房的业主即被上诉人王某珍进行协调并取得同意的材料，其提交的申请材料不符合法定许可条件，上诉人向原审第三人颁发诉争《建设工程规划许可证》未尽到审慎审查的义务，原审被告所作的维持该许可的被诉《行政复议决定书》处理结果错误。鉴于原审第三人在涉案住宅楼增设电梯工程的实际施工过程中已依法变更检修口设计方案，利用178号住宅楼第九层原有的检修口进行改造扩宽，在楼面检修口上设置设立检修室，建成后的维修平台和钢结构楼梯对176号住宅楼主要使用房间不构成严重遮档。据此，原审判决确认诉争《建设工程规划许可证》的行为违法并撤销诉争《行政复议决定书》，并无不当，本院予以支持。上诉人的理由不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人广州市规划和自然资源局的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月十七日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞