上海市闵行区人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪0112行初532号原告曹卫红，女，1968年1月13日生，汉族，住上海市徐汇区肇嘉浜路****。委托代理人甘建华，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人周超，上海市锦天城律师事务所律师。被告上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区北松公路**。法定代表人姜雪峰，镇长。委托代理人黄彩虹，上海市新闵律师事务所律师。原告曹卫红诉被告上海市松江区车墩镇人民政府(以下简称车墩镇)行政强制一案，本院于2020年7月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告曹卫红诉称：1994年6月29日,被告车墩镇全资设立的上海车墩经济联合总公司(以下简称车墩总公司),设立上海西上海高尔夫乡村俱乐部(以下简称西上海公司)。因西上海公司的开发实为政府招商引资,早在其成立之前,车墩总公司便办理齐全土地使用等各种手续。1994年4月25日,车墩镇经过一系列手续，批准涉案别墅项目的建设用地。1994年4月30日,松江县(现松江区)人民政府批复同意车墩镇使用包括涉案别墅在内的土地建造设施。1994年7月28日,西上海公司获取《土地使用权证书》,基地总面积为335364平方米,范围包括涉案别墅所在区域。1996年3月18日,松江车墩土地管理所与西上海公司签订《协议书》,约定由车墩土地所负责协调对西上海公司的别墅区给予办理批租,凡在别墅区内购售翡翠卡别墅楼的单位或个人均可享受优惠,并在用户缴纳契约税后领取房屋产权证。后经车墩镇大力扶持和商业化运作,西上海公司吸引众多投资客户并建造了大量别墅及基础设施。2003年3月,原告与西上海公司签订《共同开发会员别墅楼合同书》,由西上海公司向原告无偿提供土地一亩,经被告认可,原告自行设计建造别墅,并享有土地使用权及建造房屋的所有权,建成后编号为F10号。随后原告一直居住至今,且按要求支付相应土地使用税和物业管理费等费用。2019年9月27日,车墩镇发布《告示》，认定西上海公司在车亭公路XXX号搭建的建(构)筑物属于违法建筑,应予配合搬离,否则将依法强制拆除。随后,车墩镇向原告告知,认定原告所在的F10号涉案别墅属于违法建筑,并要求限期自行拆除。基于以上事实,原告认为车墩镇作出的上述具体行政行为缺乏事实和法律依据,理应予以撤销。理由如下：一、涉案别墅并非违法建筑,其只是基于历史等各种因素未能成为“合法建筑”。原告所拥有的涉案别墅土地来源合法，涉案别墅的建造在西上海的建筑规划许可范围内，且车墩镇已认可西上海别墅区建造的合法性。同时，原告为获得涉案别墅支付了合理对价,且还按要求支付土地使用税及物业管理费等费用。涉案别墅的建造已得到相关部门的许可,涉案别墅亦具有合法的《建设工程项目施工许可证》。因此,涉案别墅不属于违法建筑,其只是“手续不完整的建筑”，过错并不在原告,而在于西上海公司及实际控制西上海公司的被告车墩镇。西上海公司成立后,建造了几十幢别墅,且每幢别墅的建造都由西上海经手,西上海及车墩镇不可能不知情。据了解，部分别墅区已办理出相应房屋权利证书,证明涉案别墅可通过补办手续“合法化”。二、车墩镇适用法律错误。涉案别墅不应“限期被强制拆除”。涉案别墅的用地和建造都在2007年以前,因此不应适用2019年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)，而应适用当时的法律规定。根据上海市政府于1987年11月29日颁布的《上海市土地使用权有偿转让办法》(以下简称《办法》)第二十六条规定：“土地使用权转让时,其地上建筑物随之转让”。西上海公司在依法获得土地使用权后,又与原告签订合同,原告系有偿受让涉案别墅所在地块的土地使用权。此外,涉案别墅为原告获得土地使用权后依法建造的地上建筑物,理应归原告所有。根据《办法》第四十二条的规定,车墩镇无权收回，即便要收回,行使权力的主体并非车墩镇,而是“市土地局”,且要作出合理的补偿。其次,车墩镇适用《城乡规划法》第四十一条第一款规定,与事实不符。因为涉案别墅所在地块不仅具有合法的土地使用权基础,也在建筑规划许可范围内，车墩镇也通过《协议书》等形式认可涉案别墅建造的合法性。另，车墩镇适用《城乡规划法》第六十五条规定,属于适用法律错误。因为即便目前涉案别墅没有合法的房屋权利证书,其法律后果并非直接强制拆除,而是可由“车墩镇责令限期改正”。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定,因原告已在法定期限内依法提起行政诉讼,故行政机关不应也不宜直接强制拆除涉案别墅。故请求法院1、依法撤销被告作出的关于拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅房屋的行政行为。2、诉讼费由被告承担。被告车墩镇辩称：一、根据行政诉讼法第四十九条，原告无具体诉讼请求，不符合提起诉讼的条件。原告的诉讼请求并未指明具体的行政行为是限期拆除决定还是强制拆除决定或者强制拆除行为。该诉求只是“关于拆除……的行政行为”，范围太广，并不是具体的诉讼请求，没有指向特定行为，故不是具体的诉讼请求，不符合上述法律规定的起诉条件。二、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条，原告作为证据提供的“2019年9月27日《告示》”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因原告未明确具体的涉诉行政行为，假设其起诉的系该《告示》，该《告示》系为了广泛宣传整治行动，并警示相应的风险，并未直接确认某一特定建筑物为违法建筑需限期拆除。这种宣传本身并不会对违法建筑的定性产生影响，更不会对特定对象的权利义务产生实际影响，故被告认为该《告示》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求法院依法裁定驳回原告起诉。本案审理中，原告曾将诉讼请求变更为：1、依法撤销被告作出的关于拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅房屋的行政行为；2、确认被告强制拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅房屋的行为违法；3、诉讼费由被告承担。后，原告又将诉讼请求确认为：依法撤销被告作出的关于拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅的《责令限期拆除违法建筑决定书》，但未提供证据证明被告作出过该决定书。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。本案中，原告起诉状中的诉讼请求为“依法撤销被告作出的关于拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅房屋的行政行为”，而该诉请中涉及多个行政行为，显然诉讼请求不明确。经本院释明后，原告坚持上述诉讼请求，同时要求增加“确认被告强制拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅房屋的行为违法”的诉讼请求，而原告称涉案房屋于2020年7月28日被拆除，即本案立案之后。现原告将诉讼请求明确为依法撤销被告作出的关于拆除松江区车亭公路XXX号F10号别墅的《责令限期拆除违法建筑决定书》，但未提供能证明被告作出过该决定书的证据。因此，本院认为，原告的起诉不符合法律规定，应不予立案，已经立案的，应予裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款、第一百零一条第一款第(二)项之规定，裁定如下：驳回原告曹卫红的起诉。本案预收案件受理费50元，退还原告曹卫红。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长 张春弟审 判 员 李德仁审 判 员 杨亦兵二〇二〇年八月二十日法官助理 韦 亮书 记 员 韦 亮附：相关法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：……（二）驳回起诉；……