江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1336号 上诉人(原审原告)无锡完达山液态奶销售有限公司，住所地江苏省无锡市东亭街道学士路****。 法定代表人宋向众，该公司董事长。 委托代理人宋向群，该公司工作人员。 被上诉人(原审被告)无锡市梁溪区人民政府，住所地，住所地江苏省无锡市解放南路**iv> 法定代表人许立新，该区区长。 委托代理人鲁杰，无锡市梁溪区司法局工作人员。 上诉人无锡完达山液态奶销售有限公司（以下简称无锡完达山公司）因诉被上诉人无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋拆迁管理一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2019）苏02行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，无锡完达山公司因不服无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）批准的，原无锡市国土资源局（以下简称无锡市国土局）于2007年12月19日作出的36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》，于2016年11月21日向江苏省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议。省政府于2017年2月9日作出[2016]苏行复第402号行政复议决定书。该复议决定查明：2004年2月25日，原无锡市国土局与无锡市航新热工仪表厂（以下简称航新热工仪表厂）签订了锡国土资出和补（2004）第21号《无锡市国有土地使用权出让合同》，出让地块位于南长区××号。2007年12月10日，原无锡市国土局编制了第三橡胶厂地块改造项目的呈报材料，报经无锡市政府批准后，作出锡国土资建发[2007]第36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》（以下简称36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》），依法收回航新热工仪表厂项下1.37029公顷土地，并于2007年12月28日将该文书送达航新热工仪表厂。2005年12月8日，无锡市国涛钨铼合金厂（航新热工仪表厂）与无锡完达山乳业有限公司签订《租赁协议书》，租赁期至2006年12月31日止。2008年8月12日，航新热工仪表厂作出《通知》，对无锡完达山乳业有限公司租房合同到期不再续租的通知。2009年5月5日，航新热工仪表厂作出《公函》，告知无锡完达山乳业有限公司务必在2009年5月底完成搬迁工作并将所使用的厂房归还给本厂。2009年9月7日，无锡市南长区扬名街道五爱社区和航新热工仪表厂签订《收购土地协议书》，收购的地面房屋建筑物及附属设施包括办公大楼、主体生产厂房、仓库。预计截至2009年12月15日。本厂搬迁涉及资产包括：设备生产线及其辅助系统等专用机通用设备，其它办公设备等固定资产，预计截至2009年12月15日……。该复议决定认为：（一）36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》符合土地管理法和合同相关条款的约定。（二）36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》与无锡完达山公司无利害关系。（三）对36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》，无锡完达山公司已过诉讼时效。故最终驳回无锡完达山公司的行政复议申请。 无锡完达山公司不服上述行政复议决定，向江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）提起行政诉讼。南京中院于2017年5月25日作出（2017）苏01行初224号行政判决。该判决查明：无锡完达山公司（原名无锡完达山乳业有限公司）于2005年12月8日与航新热工仪表厂签订《租赁协议书》，租用该厂位于无锡市××路××号的部分厂房、办公用房、库房及铺助用房共计2919.92平方米，用于乳品生产经营，租赁期限为一年；约定期限届满双方无异议时可续约，以此顺延。租期到后，双方并未续签书面协议，但无锡完达山公司继续使用该处厂房，至2009年4月30日，航新热工仪表厂仍收取无锡完达山公司的“给水、电力、设备使用费”。2007年12月19日，原无锡市国土局向航新热工仪表厂作出36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》，主要内容为：“现无锡市政府拟实施第三橡胶厂地块改造，按市规划局出具的XDG－2007－73号地块规划图所示范围，依据《土地管理法》第五十八条、国办发（2004）46号文件《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》规定及土地出让合同约定，并报经人民政府批准，决定从即日起依法解除并收回其项下13702.9平方米的国有土地使用权，有关补偿等问题按市有关规定执行。”……2008年8月12日，航新热工仪表厂向无锡完达山公司作出《通知》，内容为：“无锡完达山乳业有限公司：对本厂2007年11月租房合同期满不再续租的通知，贵公司于2007年12月3日回函要求‘厂房延期使用到2008年6月左右’，考虑到贵公司寻找房源的具体困难，故我厂同意了贵公司的要求。现已进入八月，本厂再次通知贵公司将于近期与贵公司办理厂房交换手续。望贵公司能体谅本厂的实际困难。”2009年5月5日，航新热工仪表厂向无锡完达山公司作出《公函》，内容为：“无锡完达山乳业有限公司：根据贵公司2008年12月24日给本厂的报告贵公司拟于2009年5月迁至新厂区生产。考虑到搬迁需要一定的准备时间，故本厂特发公函告知：贵公司务必在五月底完成搬迁工作并将所使用的厂房归还给本厂。”该判决认为：36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》系原无锡市国土局经无锡市政府批准后向航新热工仪表厂作出的决定解除并收回其涉案土地的国有土地使用权的通知。该通知的行政相对人系航新热工仪表厂，所收回的系该厂项下的国有土地使用权。无锡完达山公司认为其与该通知有利害关系的理由在于其在该通知作出时仍与航新热工仪表厂之间存在租赁关系，无锡完达山公司基于其自认为将可能通过收回土地行为获得搬迁费、停产停业损失等费用，从而认定其与36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》存在利害关系。但无锡完达山公司仅为涉案土地的承租人，并非使用权人，且其与航新热工仪表厂的租赁关系可以看出，无锡完达山公司是航新热工仪表厂多次要求其搬迁的情况下，仍迟迟未搬迁。无锡完达山公司所预期的搬迁费、停产停业损失等费用系其与航新热工仪表厂之间的民事法律关系，与36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》的作出没有必然联系。无锡完达山公司既非36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》的行政相对人，亦非利害关系人，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，无锡完达山公司无权作为申请人对36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》提出行政复议申请。最终该案判决驳回无锡完达山公司的诉讼请求。 原审法院在审理过程中，询问无锡完达山公司诉讼请求所称的“拆迁违法”是指什么行政行为违法？无锡完达山公司答复：“拆迁前没有进行告知，没有拆迁补偿协议，没有对我进行补偿，在履行行政行为时有意对我进行隐瞒。”又问：“你对拆迁本身有意见吗？”无锡完达山公司答复：“对整个地块拆迁没有意见，我对没有补偿有意见。” 原审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，南京中院（2017）苏01行初224号行政判决已经确认无锡完达山公司与其租赁房屋所在地块的36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》无利害关系。而36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》系根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条等规定及土地出让合同约定收回土地，后续将进行第三橡胶厂地块改造。根据当时施行的《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”因此，建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件均为申请领取房屋拆迁许可证的前提条件。而36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》又是新的建设项目办理建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件的前提。鉴于相关判决已经确认无锡完达山公司与36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》无利害关系，故其与该通知后续的拆迁行为更无利害关系。其次，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项的规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”本案中，无锡完达山公司并未提交其租赁房屋所在地块拆迁许可证等证明拆迁行为存在的直接证据，其诉状中提及的南长新城建设指挥部办公室（甲方）与古运河公司（乙方）签订的《第三橡胶厂地块前期拆迁协议书》也并未作为证据提供。况且《第三橡胶厂地块前期拆迁协议书》本身亦属于前期协议，仅对协议双方产生约束，并非《城市房屋拆迁管理条例》所规定的可对外产生法律效力以实施拆迁的行政许可行为。另根据审理中无锡完达山公司的陈述，其对整个地块拆迁没有意见，只是对自身未获得补偿有意见。《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”故相关拆迁补偿的义务主体是拆迁人，即取得房屋拆迁许可证的单位。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”因此，即使无锡完达山公司对未获得拆迁补偿不服，也应该按照上述规定的救济程序主张权利。其现以梁溪区政府为被告起诉拆迁违法，并不符合上述规定。综上，无锡完达山公司的起诉并不符合行政诉讼的法定条件。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回无锡完达山公司的起诉。 上诉人无锡完达山公司上诉称，梁溪区政府拆迁行为违法。原审裁定认为其与拆迁行为无利害关系错误。原无锡市南长区人民政府隐瞒拆迁导致其损失应该补偿或赔偿。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，依法改判或变更或发回重审，判决支持其诉讼请求。 被上诉人梁溪区政府未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，无锡完达山公司提起本案行政诉讼，请求法院判决确认梁溪区政府拆迁行为违法并要求赔偿损失。在原审法院审理过程中，无锡完达山公司明确其诉讼请求中的“拆迁行为”，是指“拆迁前没有进行告知，没有拆迁补偿协议，没有对我进行补偿，在履行行政行为时有意对我进行隐瞒”。首先，无锡完达山公司提起本案诉讼时诉讼请求中的“拆迁行为”具体指向不明，属于诉讼请求不明确具体的情形。后无锡完达山公司虽明确其诉讼请求中的“拆迁行为”，是指“拆迁前没有进行告知，没有拆迁补偿协议，没有对我进行补偿，在履行行政行为时有意对我进行隐瞒”，但其诉讼请求仍然包含多个诉请，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条关于可以合并审理的情形。其次，即使无锡完达山公司主张其系依据原《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定提起本案诉讼，其仍然应当提供证据证明梁溪区政府实施了被诉行为。但是无锡完达山公司既明确陈述涉案地块没有颁发拆迁许可证，其提供的证据又不能证明梁溪区政府实施了其主张的“拆迁前没有进行告知，没有拆迁补偿协议，没有对我进行补偿，在履行行政行为时有意对我进行隐瞒”的行为。故无锡完达山公司提起本案诉讼亦缺乏事实根据。最后，本院已作出（2017）苏行终1088号行政判决，确认无锡完达山公司与36号《关于实施XDG-2007-73号地块改造需解除锡国土资出和补（2004）第21号土地出让合同的通知》无利害关系，且事实上无锡完达山公司的租赁合同早已到期并已搬离涉案土地，故无锡完达山公司再就涉案土地及房屋主张行政诉讼法上的权利亦缺乏实体上的请求权基础。无锡完达山公司提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人无锡完达山公司的上诉理由和请求依法不能成立。原审法院裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年八月四日 书记员 郑梦鹤