河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1357号上诉人（原审原告）弓麦莲,女，1963年6月7日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区。被上诉人（原审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。法定代表人丁文霞，该区人民政府区长。委托代理人刘酝晨，该区新城街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，该市人民政府市长。委托代理人高贯月，该市行政复议中心工作人员。委托代理人郜堃，该市行政复议中心工作人员。上诉人弓麦莲因与被上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市人民政府撤销土地征迁公告及行政复议决定一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人弓麦莲原审诉讼请求：一、依法撤销惠济区政府作出的东赵村合村并城项目的《土地征迁公告》；二、依法撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕755号《驳回行政复议申请决定书》。原审法院经审理查明：2019年7月15日，郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部、中共郑州市惠济区新城街道东赵村总支委员会、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会、郑州市惠济区新城街道东赵村村务监督委员会联合发布东赵村合村并城项目《土地征迁公告》。该公告称惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部、村三委会共同研究，决定对东赵村合村并城项目剩余土地开展征迁，该公告内容包含征迁范围、征迁时间、征迁工作要求等内容。弓麦莲认为其宅基地和口粮田均在涉案《土地征迁公告》范围内，对其权利义务产生实际影响，即以惠济区政府为被申请人，于2019年9月12日向郑州市人民政府申请行政复议，要求撤销涉案《土地征迁公告》。2019年9月19日，郑州市人民政府复议办公室作出郑政行复办（复答通）字〔2019〕755号行政复议答复通知书，通知惠济区政府，原告针对惠济区政府提起的行政复议申请，郑州市人民政府行政复议办公室已经受理。2019年10月8日惠济区政府作出行政复议答复书，答复称：1.《土地征迁公告》的制定及公示系针对东赵村全体村民作出，并非具体行政行为，也未侵犯弓麦莲的合法权益，弓麦莲提起行政复议不具有事实依据。2.《土地征迁公告》的制定及公示并非惠济区政府作出，且惠济区政府并非惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部的成立主体，惠济区政府并非适格的行政复议被申请人。2019年11月15日，郑州市人民政府作出郑政（延复通）〔2019〕755号延期审理行政复议通知书，决定针对弓麦莲提起的行政复议申请延期三十日作出。2019年12月13日，郑州市人民政府作出郑政（行复驳决）〔2019〕755号驳回行政复议申请决定书，驳回了弓麦莲的行政复议申请，并于2019年12月17日送达弓麦莲。弓麦莲认为郑州市人民政府的复议决定侵犯其合法权益，遂诉至法院。原审法院认为：本案的争议焦点为：一、本案所诉争的《土地征迁公告》是否由惠济区政府作出，是否有合法依据；二、郑州市人民政府作出的驳回行政复议申请决定书是否合法。评判如下：一、因惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部、中共郑州市惠济区新城街道东赵村总支委员会、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会、郑州市惠济区新城街道东赵村村务监督委员会联合发布的东赵村合村并城项目《土地征迁公告》，惠济区政府否认项目指挥部系其成立，弓麦莲也无其他证据印证系惠济区政府作出的涉案《土地征迁公告》，因此，弓麦莲诉称《土地征迁公告》作出主体系惠济区政府，缺乏事实依据，不予支持。二、由于涉案《土地征迁公告》系仅对相关征迁范围、征迁时间、补偿标准等予以公示告知的行为，该行为对弓麦莲的权利义务不产生实际影响，与其没有利害关系。因此郑州市人民政府认为弓麦莲的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，依据该条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回弓麦莲的行政复议申请。根据河南省高级人民法院（2019）豫行终547号生效裁定认定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。郑州市人民政府作出的复议决定书是以弓麦莲的复议申请不符合受理条件为由予以驳回，依法不属于行政复议维持的情形。故本案不能以郑州市人民政府和惠济区政府为共同被告对复议决定提起诉讼，已经立案受理的，应对起诉予以裁定驳回。关于驳回行政复议申请决定书及答辩状中引用的《中华人民共和国行政复议法》的条文系笔误，郑州市人民政府已作出更正。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项及第一百三十三条之规定，裁定驳回弓麦莲的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。上诉人弓麦莲不服原审裁定，提起上诉称：一、惠济区政府是涉案《土地征迁公告》作出主体。根据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》郑政文（2011）258号第7条规定，各区政府（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区城中村改造工作。各区政府（管委会）设立的城中村改造办公室具体负责本辖区的城中村改造管理工作，业务上接受市城改办指导。第21条规定，城中村改造方案经村民（股东）会议或授权的村民会议讨论通过后，由各区政府（管委会）报市城改办审查，经市政府批准后方可实施。因此惠济区政府和郑州市政府应对此承担全部法律责任。二、涉案征迁公告对弓麦莲的权利义务产生影响。该公告已实施，占用了弓麦莲的宅基地却没有给补偿，宅基地上的相关建筑虽未拆除但被认定为违章建筑，责任田、周边道路均被占，已严重影响弓麦莲的生产生活。综上，请求撤销原审裁定，支持弓麦莲的原审诉讼请求。被上诉人惠济区政府答辩称：一、惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部并非惠济区政府成立，该指挥部提交的成立文件弓麦莲并无异议，且郑州市高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初31号行政裁定及二审裁定均对此予以认定，故原审法院对该事实的认定正确。二、涉案公告仅是对征迁范围、时间、补偿标准等予以公示告知，在正式征收前通知提前领取补偿款，与土地管理法中的征收不同，对弓麦莲的权利义务不产生实际影响，与其没有利害关系，没有侵犯其合法权益，原审裁定适用法律正确。三、涉案公告针对的农用地，与弓麦莲所称被强拆的宅基地不是同一地块，不是同一法律关系。综上，请求驳回弓麦莲上诉请求，维持原裁定。被上诉人郑州市人民政府答辩称：一、惠济区政府在行政复议阶段并未提供惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部成立文件，根据郑政文（2011）257号文件第14条，复议决定将惠济区政府作为被告并无不当。二、涉案征迁公告对弓麦莲的权利义务不产生实际影响，与其没有利害关系。本院经二审查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：一、关于惠济区政府是否系本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；该条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，根据查明的事实，涉案《土地征迁公告》系由惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部与东赵村“三委”共同发布，而惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部并非惠济区政府成立，即惠济区政府既非行政行为的作出者，亦非行政行为作出者的委托机关，故根据上述法律规定，惠济区政府并非本案适格的被告。二、关于涉案《土地征迁公告》的可诉性问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”就本案而言，涉案《土地征迁公告》系对相关征迁范围、征迁时间、补偿标准等予以公示告知的行为，该公示告知的行为并不直接对弓麦莲的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围，原审法院依法驳回弓麦莲的起诉并无不当。综上，上诉人弓麦莲的上诉理由没有事实及法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年八月七日书记员  齐冬冬