浙江省杭州市余杭区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0110行初36号 原告周林标，男，1959年6月1日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被告杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会，住所地杭州市余杭区崇贤街道大安村**南潘家塘**。 法定代表人吴梅林，该村民委员会主任。 委托代理人邵燕芬，浙江哲鼎律师事务所律师。 原告周林标（以下简称原告）诉被告杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会（以下简称被告）其他争议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告诉称，政府因余杭区崇贤至老余杭连接线高架工程（暨运河路高架）建设征收土地，涉及到××村××组××户家庭和集体土地，共计5.9554亩，产生17个养老保险参保指标。在涉及征地的24户家庭已商确定参保家庭的情况下，被告根据其作出的不法《决议》（当时包括原告在内等多人均当场提出了异议）。在没有调剂土地的情况下,将17个养老保险参保名额中的12个名额分配给了未涉及征地的陈世兴、杨建福、朱建强、周跃锋、周如掌、杨应楚、周祥林、党丽红、陈洪兴、朱茂生、周阿金、周祖良等家庭。致使涉及征地的包括原告本人在内的19户家庭丧失参保资格，连安置补助费都未领取。基于上述事实，原告作为本案被征地人员，合法权益确已受到严重侵害：一、被告的上述《决议》以及相关系列行为违反了《村民委员会组织法》第二条等相关规定，采取的方案一分配方式并未达到到会村民的半数以上通过，程序严重违法。二、被告根据《决议》产生的安置人员中，有12个名额的家庭并未被征收土地，而包括原告本人在内的19户失地家庭反而未予安置。违反了浙政发［2014］19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》第二条、《杭州市余杭区人民政府关于调整完善余杭区征地区片综合价标准和补偿安置政策的通知》第六条的规定。被告在未调剂土地的情况下，排除了被征地农户家庭成员参保，也违反了《土地管理法第四十八条以及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条“应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，要求切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的规定。失地农民不给纳入社会保障体系，完全无法保障原有生活水平不降低，长远生计有保障。依据《村民委员会组织法》第八条之规定，村民委员会对于本村农民集体所有的土地和其他相关财产的管理是法律授权的，即为法律授权性行政行为。为维护自身合法权益，原告诉至法院，请求：一、撤销被告于2018年12月19日作出的《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》及由此产生的安置人员名单。二、被告承担诉讼费用。 被告辩称，被告作出《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》属基层民主自治行为。被告不是行政主体，该行为不是行政行为。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的相关规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，它不属于行政机关。涉及村民利益的一些重要事项，依法需要经村民会议或村民代表会议讨论决定方可办理:讨论村民小组范围内重大事项，也须经过村民小组会议。依据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会对集体土地的管理只是一种事务执行权，而非决定权，如何管理、执行主要基于村民大会的意志，不同于代表国家意志的行政管理。本案中，关于征地劳动力安置指标的分配，决定指标如何分配的是大安村1组村民小组户长会议的意志。法律、法规并没有授权被告以某种职权来直接决定这一内容。先有户长会议的召开和会议所确定的内容，后才有被告的《决议》，后者只不过是对前者如实记录后的书面材料。这是被告在村集体内部办理公共事务，发挥《村民委员会组织法》所要求的基层民主自治功能的一例典型。关于劳动力安置指标的分配，首先需要上级政府主管部门对指标进行核定，然后在村集体内部以民主的方式决定指标的分配，再经派出所、镇街审核，最后报区土征办对安置人员名单进行最终审定。在这个工作流程中，被告所作的案涉《决议》属于村民基层民主自治的范畴，有别于其他环节各职能部门行政权力的运作。二、被告作出《决议》符合事实和法律，是合法的行为。因余杭区运河路高架建设项目，崇贤街道大安村1组被征用耕地5.9554亩，经上级部门核定取得劳动力安置指标11个，其余为村级留用地项目，核定劳动力安置指标6个，共计安置指标17个。被告在前期调查摸底的基础上，于2018年12月14日，召集1组户代表召开全体户长会议，讨论劳动力安置指标的分配方案。会议应到56户，实到54户，符合开会条件。户长会议经充分讨论，不仅形成了三种分配方案，而且一致同意采用投票表决，以得票最高的方案为最终采用的方案。至此，供选的三个方案内容和产生最终适用方案的规则(即投票表决，依据少数服从多数原则，采用得票最高的方案)均已经被全体户长会议明确下来。这一做法得到了超过三分之二以上与会代表的同意。经户代表投票表决：同意方案一的有22户，同意方案二的有16户，同意方案三的有14户，弃权2户。根据此前确定的规则，方案一得票最高，因而被采用。方案一具体指：劳动力安置指标归全小组集体所有，每户分配一个名额，多余名额分配方式如下:本组每户第二个可参与安置人员需符合以下条件:在2018年12月31日前，男性满足60周岁，女性满足50周岁，优先参与抽签。根据方案，首先有10个家庭户获得分配名额，剩余7个指标经抽签产生。17个安置指标全部分配完毕后，会议结束。这次户长会议组织过程合法有效，作出的《决议》正是基于户长会议所确定内容，只是客观地加以书面呈现，并不存在权力要素对集体意志的强制或更改。《决议》形成后，被告依法进行了公示，公示期间也未收到任何异议。公示期满，被告遂向崇贤派出所和崇贤街道办事处上报安置人员名单和相关材料。在这个过程中，被告做到了公开、公平、公正，遵循村集体内部的民主程序，尊重事实、遵守法律，不存在违法行为。由此产生的安置人员名单，也不存在违法问题。三、受客观条件所限，被告目前没有土地可调剂给被征地户。但相关安置补偿待遇已足额发放。方案一是可行条件下最公平、合理的指标分配办法。大安村1组在1994年前后实施双田制，每户承包经营口粮田和责任田，一直没有进行过承包地的调整。2009年因申嘉湖杭连接线建设征地，大安村1组召开了户长会议并形成三点结论:(1)征地补偿款，原则上“按照谁征用就归谁”。（2）劳动力安置指标归组集体所有，组内各户均有机会参与分配，不限于被征地户。（3）大安村1组内部承包地（包括私人宅基地）长期不再作调整。会前，村委考虑到随着各户在册人口的增减变化，重新调整是有必要的，否则组内各户之间容易造成不公平。但根据表决结果，超过三分之二以上的户不同意调整。这也导致大安村目前没有土地可调剂给被征地户承包经营。从国家政策和村内实际来看，劳动力安置指标是依据村集体被征地的总亩数确定。如按每户被征地面积单独计算，等于每户只享有零点几个指标，或者说需要若干户凑起来才够一个指标。换言之，每户单凭自家被征的土地达不到1个指标。每家都浪费零点几的指标而无法利用。方案一体现了全村全组范围内的统筹考虑，延续了上一轮指标分配的基本精神，实现了组员利益的最大化。再加上，大安村1组目前每户的在册人数和承包地之间的比例关系，已经很不平衡，有的人多地少，有的人少地多，差别较大。如果被征地的劳动力安置指标只限于在被征地户范围内分配，有些人多地少的家庭户几乎将看不到获得安置指标的希望。同为一个村一个组的村民因承包地长期不作调整，会造成机会上的很不平等。因此方案一是目前可行条件下相对公平合理的做法，符合多数意愿。采用方案一在实体和程序上并无不妥。另外，大安村1组本次征地补偿款的构成包含三个部分：一是35500元/亩的土地征用款，二是8000元/亩的一次性青苗补偿款，三是43029元/亩的劳动力安置款。前两项是财政拨款，第三项的来源为：最终享受17个劳动力安置指标的人员每人上缴25000元，共425000元，再根据1组本次征用时的人耕比折算成每亩金额。本次征地款的发放延续“谁征用就归谁”的做法，按各户的被征地面积，全部发放给各个被征地户，原告也已经领取了相应的款项。综上，本案不属于行政诉讼的受案范围，被告作出的《决议》符合事实和法律，原告的诉请不能成立，请求法院驳回起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，第二十四条第一款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”。据此，村民委员会成为行政诉讼的被告，其行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。”本案中，原告诉请撤销被告作出的《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》及由此产生的安置人员名单，该事项系被告根据小组会议讨论决定所作的记录，属于村民自治范畴，而非村民委员会依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的内容。故原告的起诉不符合起诉的法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回周林标的起诉。 本案案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  廖建胜 人民陪审员  俞琴燕 人民陪审员  柳凯江 二〇二〇年八月三日 书 记 员  陶奕宸 ?*ArabicDash?? ?*ArabicDash??