文书内容重庆市巫山县人民法院民 事 判 决 书(2020)渝0237民初2163号原告:巫山县消防救援大队，住所地重庆市巫山县高唐街道净坛路**，统一社会信用代码11500237MB1E90039F。法定代表人:张林凡，大队长。委托诉讼代理人：陶朝伍，重庆昊源律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：陶忠会，重庆昊源律师事务所律师。被告:张安林，男，1960年11月18日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住重庆市巫山县。委托诉讼代理人：李开鑫，重庆江晟律师事务所律师，特别授权。第三人:沈庆凤，女，1960年10月2日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住巫山县。第三人:张祥兰，女，1957年8月3日出生，汉族，户籍地重庆市江津区，现住巫山县。第三人:陈敦琼，男，1968年3月13日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住重庆市巫山县。第三人:李忠明，男，1966年4月19日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住巫山县。第三人:夏云美，女，1979年10月4日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住巫山县。第三人:董井华，男，1969年9月24日出生，汉族，户籍地湖北省监利县，现住重庆市巫山县。第三人:罗良武，男，1972年5月4日出生，汉族，户籍地湖北省荆州市荆州区，现住重庆市巫山县。第三人:毛子进，男，1975年8月21日出生，汉族，户籍地重庆市奉节县，现住重庆市巫山县。第三人:余承银，男，1954年10月20日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住巫山县。第三人:纪万丽，女，1981年9月5日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住巫山县。上列第三人委托诉讼代理人：熊善颇，重庆宏愿律师事务所律师，特别授权。上列第三人委托诉讼代理人：徐波，重庆宏愿律师事务所律师。第三人:刘家华，男，1973年10月13日出生，汉族，户籍地重庆市巫山县，现住巫山县。原告巫山县消防救援大队与被告张安林、第三人沈庆凤、张祥兰、陈敦琼、李忠明、夏云美、董井华、罗良武、毛子进、余承银、纪万丽、刘家华因确认合同无效纠纷一案,本院于2020年6月19日立案受理后，依法适用简易程序，于同年7月23日公开开庭进行了审理。上列当事人及其诉讼代理人到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原告巫山县消防救援大队向本院提出诉讼请求：1.判决确认原、被告于2010年7月18日签订的《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》无效；2.判决被告和第三人将（314房地证2014字第xxxxx号）房屋所有权证所载房产范围内位于重庆市巫山县高唐街道净坛一路363号办公楼负二层至负六层的房屋立即全部腾退给原告；3.本案诉讼费由被告负担。事实及理由：2010年，原告巫山县消防救援大队(原巫山县公安局消防大队)消防训练塔及培训基地建设项目立项，占地面积674平方米，建筑面积1934.4平方米，为坡地建筑，地，地上**，地下**，负**以下为架空层年1月27日，原告与中建七局安装工程有限公司(被告张安林作为实际施工人)签订《巫山县消防大队消防训练塔及培训基地建设项目工程施工合同》，合同约定:巫山县消防大队消防训练塔及培训基地建设项目工程发包给中建七局安装工程有限公司，合同价1983219元，工期180日(2010年2月至2010年8月)。2010年7月18日，由于建设消防训练塔及培训基地资金不足，于是原、被告签订《巫山县消防大队露天停车场建设项合作协议书》(以下简称合作协议书)，协议书约定:原告提供土地及办理建筑的相关手续，被告负责投资将负一层以下的架空层改建为办公用房和住宅；建成后，露天停车场和消防训练塔及培训基地负一层及以上房屋归原告使用，负二层至负六层房屋由被告管理并使用35年，到期后无条件归还原告。嗣后，消防训练塔及培训基地依约建成。被告建成负二层至负六层房屋后，陆续以不同方式将负二层至负六层房屋出租或出售给第三人使用。2014年8月21日，消防训练塔及培训基地办理产权证，其房屋所有权登记于原告名下，产权证号为（314房地证2014字第xxxxx号）。2016年，中央军委发出《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》(军发(2016)58号)。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于深入推进军队全面停止有偿服务工作的指导意见》，要求军队和武警部队(包括中国人民武装警察消防部队)全面停止对外有偿服务。原告认为，《合作协议书》应为无效合同，根据《中国人民解放军房地产管理条例》第四十四条规定“有偿转让军队房地产(含合建、换建、兑换，下同)，由总后勤部审批。有偿转让的军队房地产必须经过具有法定资格的评估机构进行价格评估，转让价格不得低于当地人民政府确定的最低价。”本案原告仅作为军产的登记权利人，按照上述规定，其无权擅自处置军队房地产，且与被告签订的《合作协议书》未经过军产管理部门中国人民解放军总后勤部审批或军区房产管理局的审核批准，也未经过具有法定资格的评估机构进行价格评估。故《合作协议书》违反了《中国人民解放军房地产管理条例》效力性强制性规定，应为无效合同。另外，第三人作为负二层至负六层房屋的实际使用人，其权源依据为被告依《合作协议书》所享有的房屋约定使用期内的占有和使用权，因此第三人与被告形成的房屋租赁或购买法律关系具有一定的依附性。如果被告丧失对于其出租或出售房屋进行使用的合法权源，原告作为负二层至负六层房屋的所有权人，依据物及性原则，有权要求无权占有人即第三人腾退房屋。为此，请求依法支持原告的诉讼请求。被告张安林辩称，原告的诉讼请求没有任何事实依据和法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。2010年7月18日，被告和原告签订项目合作协议书，该协议书系双方当事人的真实意思表示，且不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条法律的强制性规定，为有效合同，且被告已经按照合同的约定全面履行。原告以《中国人民解放军房地产管理条例》第四十四条第一款“有偿转让军队房地产(含合建、换建、兑换，下同)，由总后勤部审批”、第二款“有偿转让的军队房地产必须经过具有法定资格的评估机构进行价格评估，转让价格不得低于当地人民政府确定的最低价”作为确认合同无效的理由，该条规定显然不具有判断合同无效的效力属性，不能作为认定合同无效的法律依据。被告认为，上述规定仅是为了行政管理或秩序管理需要，应属于管理性规定，不属于效力性强制性规定，并不必然导致合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定，合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定是指效力性强制性规定。对于如何识别效力性强制性规定，首先，判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果有规定，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。因此，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。同时，《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》(法发【2014】27号)第4条对此也作出了相关规定。因此，被告和原告签订的《合作协议书》不违反效力性强制规范，应当认定合同有效。另外，原告巫山县消防救援大队属于行政事业单位，其依据《中国人民解放军房地产管理条例》属于引用法律错误。综上，原告的诉讼请求没有任何事实依据和法律依据，请求依法驳回。第三人沈庆凤、张祥兰、陈敦琼、李忠明、夏云美、董井华、罗良武、毛子进、余承银、纪万丽述称，同意被告张安林代理人的辩称意见，并作如下补充：1.原告诉讼主体不适格。2.原巫山县公安局消防大队与被告张安林于2010年7月18日签订的“协议”是双方当事人在平等、自愿的基础上签订的，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。3.第三人已经善意取得了用益物权即房屋的35年期使用权，不应当腾退房屋，理由如下：（1）随着原告单位性质的改变，其单位用地性质随之发生改变，原告现以行政单位的名义起诉要求返还军队财产，不是适格主体，原告对军队财产不具备诉权。现原告单位性质已经发生变更，不再属于军事单位，而是地方行政机关，因此，原告现在的用地就不再是军事用地，单位性质发生改变后，其所承继的财产性质应该随之发生改变，只是房屋产权登记证没有进行变更。（2）《中国人民解放军房地产管理条例》的效力级别为军事法规。而行政法规特指由国务院发布的文件。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形仅指“违反法律、行政法规的强制性规定“，显然军事法规与行政法规属于两个完全不同的概念。最高人民法院《关于适用若干问题的解释(一)》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《中华人民共和国立法法》第一百零三条第三款规定，军事法规、军事规章在武装力量内部实施。《中国人民解放军房地产管理条例》是属于军队内部管理性规定，军队不是行政机关，其制定条例、条令不构成行政法规效力，原告与被告签订的协议就没有违反合同法所规定的违反法律、行政法规强制性效力性规定，原告现要求确认合同无效，于法无据。（3）《中国人民解放军房地产管理条例》第四十四条的规定是对所有权的处分，而本案则是通过由被告出资、原告出地的联合建房行为，原告给被告所设定的只是一定期限的使用权，与该条款的规定并不冲突，即使原告要将房屋处分给被告，向总后勤部申请、委托评估等程序的实施义务单位也是原告自已，也不在被告，更不可能是第三人，被告并不清楚军队内部的管理规定，原告与被告签订合同有故意隐瞒这一真实情况的嫌疑，对协议的签订而导致无效有故意行为，应当承担应协议无效而造成损失的赔偿责任，应当向第三人赔偿相应损失。（4）原、被告签订“合作协议书”是2010年7月18日，该合同成立之初，并没有原告所称的军发(2016)58号文件和指导意见。本案中，原告也没有举示出该文件所规定的具体内容，文件并没有要求原告必须确认原、被告的合同无效。从文件标题来看，只是要求军队停止有偿服务，而本案使用权的设立并不是有偿服务，而是基于被告的出资行为，原告为了清偿被告为原告投资修建的房屋投资款而设立，并不是有偿服务行为。另外，原告作为原军事单位，应当对自己内部各项管理规定特别熟悉，在明知《中国人民解放军房地产管理条例》有规定的情况下，仍然与被告签订协议，协议签订后，并没有做到当时部队的令行禁止，这么多年也没有受到什么处罚，更没有承担什么军事部门的相关责任，也没有导致军事资产的流失，本就是一个无关紧要的事情，并无需通过诉讼这种途径来迫使善意第三人居无定所，本案本就没有诉讼的意义存在，原告的行为就是在浪费司法资源。故协议签订时是合法有效的，现原告单位性质发生改变，改制为行政机关，该协议更应该合法有效。（5）第三人属于善意第三人，对房屋使用杈的取得应当适用善意取得制度。第三人是基于原、被告的协议而向被告购买或租赁了房屋，从而取得了房屋35年的使用权，使用权应当属于物权法中所规定的用益物权，第三人基于真实合同存在的情况下善意购买(租赁)了房屋，向被告支付了合理对价，被告也于购买(租赁)后向第三人交付了房屋，且第三人已经将购买或租赁的房屋进行装修入住，居住使用时间长达九年，在这九年中，原告没有向被告和第三人主张过任何权利，第三人的入住已经成为既定事实，该事实是无法改变的。人民法院如果要通过法律强制手段要求第三人腾房，势必会导致社会不稳定因素，不是一个妥当的处理方式。综上，请人民法院依法确认原、被告于2010年7月18日签订的协议有效，并驳回原告对第三人的诉讼请求。第三人刘家华述称，与其他第三人的述称意见一致。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院将结合其他案件事实综合审查认定。本案经审理，本院确认如下案件事实：2010年1月27日，原巫山县公安局消防大队为发包人，中建七局安装工程有限公司为承包人，双方经协商签订《巫山县消防大队消防训练塔及培训基地建设项目工程施工合同》并签订《协议书》，载明“一、工程概况工程名称:巫山县消防大队消防训练塔及培训基地建设项目工程。工程地点:巫山县净坛一路363号消防大队营区西侧。工程说明:本工程为框架结构、地、地上**、地下**筑面积:19344平方米。资金来源:县财政拨款及单位自筹。三、合同工期开工日期:2010年2月竣工日期:2010年8月。合司工期总日历天数180天”等。前述工程附一层以下为架空层，就该架空层的建设和改造，原巫山县公安局消防大队（甲方）与张安林（乙方）于2010年7月18日经协商签订《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》，载明“一、工程地点巫山县巫峡镇净坛路307号营区西侧。二、合作范围露天停车场基础、主体建筑工程，施工图另附。四、建设工期开工日期:2010年7月13日;竣工日期:2010年12月31日；工期总日历天数:180天。六、合作方式甲方提供土地及办理建筑的相关手续。乙方负责投资并建设。七、甲乙双方权利义务(一)甲方权利义务1.施工所需的水、电、电讯线路接至施工场地，满足施工基本要求。2.甲方负责协调处理施工场地周围地下管线和邻近建筑物、构筑物(含文物保护建筑)、古树名木的保护工作，以及协调工程周边关系和政府职能部门关系。3.甲方负责提供合法的用地手续，建筑工程规范以及建设主管部门所要求的相关手续。4.露天停车场工程建成后，甲方拥有、管理并使用露天停车场及负一层，负一层以下由乙方管理并无偿使用35年，到期后无条件归还消防大队。5.大队训练塔及培训基地工程建成后，甲方拥有、管理并使用训练塔及负一层的房屋，负一层以下部分通过乙方自行更改后，管理并无偿使用35年，到期后无条件归还消防大队。(二)乙方的权利和义务1.乙方负责施工范围内清洁卫生，严格执行国家和重庆市的有关规定。2.乙方遵守工程建设安全生产有关管理规定，严格按安全标准组织施工，并随时接受行业安全检查人员依法实施的监督检查，采取切实可行的安全防护措施，消除事故隐患，确保施工安全。3.乙方对该工程的质量、安全、进度全权负责。4.乙方负责该工程的资料收集和整理甲方考虑乙方对该工程投入较大，使用35年回收成本困难，露天停车场负一层及以下房屋无偿使用权到期后，双方另行协商，协商不成，甲方按所建房屋总投资额及通用投资收益率计价。八、违约、索赔和争议双方不得违约，如果一方违约，须向守约方支付总投资额双倍的违约金。本合同在履行过程中发生的争议，由双方协商解决，补充协议是本协议的组成部分。九、生效日期本协议一式二份，双方各执一份，建设工程合作期限自签字之日起生效；乙方对该房屋无偿使用权的期限从该工程建设完工后生效”。合同签订后，被告即出资并组织人员对该合同所涉露天停车场基础、主体建筑工程进行了施工建设。建设结束后，双方按照合同的约定对建筑物的使用权进行了分配，即露天停车场及负一层房屋归原告使用，负二层至负六层房屋归被告无偿使用35年。自2011年2月起，被告张安林将案涉负二层至负六层房屋陆续出租或出售给第三人沈庆凤（自编门牌号：负304号）、张祥兰（自编门牌号：负301号）、陈敦琼（自编门牌号：负302号）、李忠明（自编门牌号：负401号）、夏云美（自编门牌号：负402号）、董井华（自编门牌号：负403号）、罗良武（自编门牌号：负502号）、毛子进（自编门牌号：负501号）、余承银（自编门牌号：负602号）、纪万丽（自编门牌号：负601号）、刘家华（负二层整层），部分第三人向被告支付了部分款项，第三人将房屋装修后使用至今。另被告张安林在负三层自已使用一套房屋。2014年8月21日，原巫山县公安消防大队（登记权利人）取得案涉房屋的《重庆市房地产权证》[314房地证2014字第xxxxx号]，坐落地址巫山县高唐街道净坛一路363号；土地使用权类型为划拨；房屋用途为其他用房；土地用途为军事设施用地；楼层名义层-6-6，房屋建筑面积3885.12m2,套内建筑面积3358.71m2。另查明，因改制原因，原巫山县公安局消防大队后更名为巫山县公安消防大队，后又于2020年4月24日更名为巫山县消防救援大队，现机构性质为机关，赋码机关为中共巫山县委机构编制委员会办公室。本院认为，本案争议的焦点：一、巫山县消防救援大队是否具备本案原告的诉讼主体资格。二、案涉房产是否属于军队资产；三、涉案《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》的效力问题。四、被告及第三人是否应当返还原告的房屋。一、巫山县消防救援大队是否具备本案原告诉讼主体资格问题。原巫山县公安局消防大队、巫山县公安消防大队于2020年4月24日更名为巫山县消防救援大队，其相关权利和义务依法应由巫山县消防救援大队承受。虽然巫山县消防救援大队现已划归地方编制，但案涉房产仍归其管理和使用，故其以原告身份主张权利并无不当。二、案涉房产是否属军队资产。2014年8月21日，巫山县公安消防大队取得的案涉房屋《重庆市房地产权证》[314房地证2014字第xxxxx号]上明确记载土地用途系军事设施用地，现无证据证明该房产的权属已发生变化，故本院确认案涉房产属军队资产。三、关于涉案《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》的效力问题。《中华人民共和国立法法》第九十三条第一款规定，中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。《中国人民解放军房地产管理条例》第一条规定，为了加强军队房地产管理，合理有效地使用军队房地产，保障军队建设需要，根据国家有关法律，制定本条例。因此，《中国人民解放军房地产管理条例》是根据国家有关法律制定，属军事法规，与行政法规具有同等效力。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效。《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款规定：法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。《中国人民解放军房地产管理条例》第三条第一款规定，军队房地产的权属归中央军委，其土地使用权和建筑物、构筑物以及其他附着物的所有权，由总后勤部代表行使；第五条规定，依法保护、合理使用军队房地产是全军所有单位和人员的义务，禁止任何单位或个人丢弃、损坏或者擅自处置军队房地产；第四十四条第一款规定，有偿转让军队房地产（含合建、换建、兑换），由总后勤部审批。因此，涉案《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》中约定由被告出资修建案涉房屋，房屋建成后负二层至负六层由被告无偿使用35年，系对军队财产的处置，且未经中国人民解放军总后勤部审批，违反了军事法规的强制性规定，因此，该《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》应认定为无效。四、被告及第三人是否应当返还原告的房屋。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。为此，因《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》已被本院确认无效，故原告要求被告将（314房地证2014字第xxxxx号）房屋所有权证所载房产范围内位于重庆市巫山县高唐街道净坛一路363号办公楼负二层至负六层的房屋立即全部腾退给原告的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。关于原告要求第三人腾退房屋的诉讼请求，因第三人非《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》当事人，故原告要求第三人直接腾退房屋不符合法律规定，本院不予支持。关于《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》被确认无效后工程价款的支付及相关损失赔偿问题，因涉及第三人租赁或购买房屋相关后续事宜的处理，相关损失目前不明确，被告张安林请求该项内容不纳入本案一并处理，由其另行主张权利，本院予以确认。综上，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、五十八条，《中国人民解放军房地产管理条例》第三条第一款、第五条、第四十四条第一款规定，判决如下：一、原告巫山县消防救援大队（原巫山县公安局消防大队）与被告张安林于2010年7月18日签订的《巫山县消防大队露天停车场建设项目合作协议书》无效。二、由被告张安林于本判决后效后六十日内返还占有、使用原告巫山县消防救援大队的位于巫山县高唐街道净坛一路363号[房地产权证号：**地证2014字第**]负二层至负六层房屋。三、驳回原告巫山县消防救援大队的其他诉讼请求。案件受理费24010元，减半交纳计12005元，由原告巫山县消防救援大队负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院（重庆市万州区百安大道506号，邮编404020）。同时，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳上诉案件受理费。递交上诉状后上诉期满七日内仍未预交诉讼费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。双方当事人在法定上诉期内未提出上诉或仅有一方上诉后又撤回的，本判决发生法律效力。本判决发生法律效力后，当事人应当自觉履行判决的全部义务。一方不履行的，权利人可以向本院申请强制执行。申请执行的期限为二年，该期限从法律文书规定履行的最后一日起计算。审判员  吴光辉二〇二〇年八月十三日书记员  黄冬梅