江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1349号 上诉人(原审原告)曹振荣等11人（具体名单附后）。 诉讼代表人曹振荣，男，汉族，住靖江市。 诉讼代表人王惠斌，男，汉族，住靖江市。 上诉人曹振荣、王惠斌、卢洪珍的共同委托代理人李顺华、段双双，北京在明律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道**。 法定代表人陈锋剑，该市市长。 委托代理人叶桐，靖江市国有土地房屋征收办公室工作人员。 委托代理人沙敏，江苏江豪海信（靖江）律师事务所律师。 原审原告刘建国，男，汉族，住靖江市。 原审原告蔡松平，男，汉族，住靖江市。 原审原告顾丽华，女，汉族，住靖江市。 曹振荣等14人诉靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）房屋行政征收一案，曹振荣等11人不服江苏省泰州市中级人民法院(2019)苏12行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2018年1月15日，靖江市第十六届人民代表大会第二次会议批准靖江市2018年国民经济和社会发展计划，西河沿地块征收列入了年度计划。2018年1月24日，原靖江市国土资源局出具说明，载明西河沿地块房屋征收项目符合靖江市土地利用总体规划；2018年1月25日，靖江市发展和改革委员会、原靖江市规划局分别出具意见，载明西河沿地块房屋征收项目符合靖江市国民经济和社会发展规划、靖江市城市总体规划，可以进入实施房屋征收程序。 2016年12月19日，靖江市住房和城乡建设局（以下简称靖江市住建局）发函给靖江市规划局等单位，通知暂停办理西河沿改造工程范围内被征收房屋的相关手续。2016年12月20日，靖江市住建局作出靖建征调字〔2016〕第5号《靖江市房屋征收调查公告》，并在调查红线范围内张贴，对靖江市西河沿改造工程建设项目红线范围内房屋及附着物实施征收调查。2018年11月22日，靖江市住建局作出《关于西河沿小商品市场房屋征收项目范围内房屋调查情况的公示》，并将该公示及附件《西河沿小商品市场被征收房屋调查及认定情况公示表》在征收现场红线范围内张贴，对房屋调查结果予以公示，并告知对调查结果有异议的救济方式。 2018年9月26日，靖江市政府作出《靖江市人民政府关于对西河沿小商品市场房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通知》，并将该通知及附件《靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿方案（征求意见稿）》分别在靖江市政府门户网站公布及征收现场红线范围内张贴，就征收补偿方案公开征求修改意见，征求意见期限截止2018年10月26日。期间，收到书面反馈意见8份及部分社会公众提出的修改建议。2018年11月22日，靖江市政府作出靖政发〔2018〕139号《市政府关于西河沿小商品市场房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通告》，并在征收现场红线范围内张贴，将汇总整理的征求意见情况和补偿方案修改情况进行了公布。 2018年11月19日，靖江市政府作出《市政府关于印发靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿社会稳定风险评估报告的通知》，将《靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》印发给靖城街道办事处、市房屋征收工作领导小组各成员单位，该评估报告载明“西河沿小商品市场房屋征收项目社会稳定风险程度低”。 2018年11月22日，靖江市政府作出靖政发[2018]141号《市政府关于西河沿小商品市场房屋征收的决定》（以下简称141号《房屋征收决定》）并公示，决定对靖江市西河沿小商品市场所涉及房屋实施征收。同日，靖江市政府作出142号《征收决定通告》，对141号《房屋征收决定》进行了公布。同日，靖江市政府作出靖政发〔2018〕140号《市政府关于印发西河沿小商品市场房屋征收补偿方案的通知》，公布了征收补偿方案。上述征收决定、通告、通知均在征收范围内进行了张贴。 庭审中，靖江市政府提供了中国银行靖江支行营业部出具的靖江市国有土地房屋征收办公室账户交易明细清单，用以证明141号《房屋征收决定》作出前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。 曹振荣等14人的房屋在141号《房屋征收决定》载明的征收范围内。曹振荣等14人不服，提起本案诉讼，诉讼撤销141号《房屋征收决定》。 原审法院认为： 首先，关于靖江市政府作出征收决定的行政主体资格方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”据此，靖江市政府作为县级人民政府具有作出141号《房屋征收决定》的主体资格。 其次，关于靖江市政府作出141号《房屋征收决定》的程序方面。本案中，靖江市政府在作出141号《房屋征收决定》前，组织有关部门对拟征收房屋情况进行了调查，国土、规划等部门均出具了征收项目符合规划的意见，有关部门拟定征收补偿方案（征求意见稿）后，公开征求了被征收人意见并修改了方案，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储，靖江市政府作出141号《房屋征收决定》及征收补偿方案并依法公告。本案证据证明，靖江市政府已按照《征补条例》的规定履行了相关程序，141号《房屋征收决定》作出程序合法。曹振荣等14人认为现有证据不能证明靖江市政府确实就补偿方案征求了广大被征收人意见，与事实不符，法院不予采信。至于曹振荣等14人认为补偿方案明显不公平，严重损害其合法利益，法院认为，根据《征补条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。因此，对被征收人的权利义务产生实际影响的是补偿决定，而补偿方案对被征收人的权利义务不产生实际影响，补偿方案不属于本案审查范围。 再次，关于靖江市政府作出141号《房屋征收决定》的事实方面。靖江市政府作出的141号《房屋征收决定》涉及公共事业改造项目，靖江市2018年国民经济和社会发展计划中亦提到，要“推进社区基础设施提升工程，…启动3号、7号、10号和西河沿…地块征收”，该征收目的符合《征补条例》第八条规定，141号《房屋征收决定》符合公共利益的需要。曹振荣等14人认为现有证据不能证明141号《房屋征收决定》符合公共利益，与事实不符，法院不予采信。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹振荣等14人的诉讼请求。 上诉人曹振荣等11人上诉称：1、141号《房屋征收决定》不符合公共利益的需要。2、被上诉人提供的证据不能证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。3、涉案房屋补偿安置方案违法。4、141号《房屋征收决定》作出前，征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用。4、被上诉人提供的证据不能证明141号《房屋征收决定》作出前已进行社会稳定风险评估。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销141号《房屋征收决定》。 被上诉人靖江市政府未向本院提交书面的答辩意见。其在本院听证过程中辩称，涉案房屋征收决定符合公共利益的需要；涉案房屋征收后，土地并非用于商业开发，而是用于优化城市环境，打造文化街区等。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 由于双方当事人对涉案房屋征收决定是否符合公共利益有较大分歧，本案审理期间，本院赴现场查勘。涉案房屋征收范围位于西城河两侧，征收范围非常狭窄。在房屋征收决定作出前，由于周边环境较差，没有商业氛围，小商品市场不再经营。 本院认为： 1、《征补条例》第四条第一款、第八条第五项规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，靖江市政府依法有权作出141号《房屋征收决定》。 2、靖江市政府在一审中提供的《关于靖江市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议（草案）》中明确载明，推进基础设施提升工程，启动3号、7号、10号和西河沿地块征收。根据本院查明的事实，涉案地块位于西城河两侧，周边环境脏乱差，确实具有征收改造的必要。由于小商品市场不再经营，房屋仅剩下框架，被征收人期待征收。靖江市政府在作出141号《房屋征收决定》前，已组织国土、规划、发改等部门，对涉案地块征收符合符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等进行论证。原靖江市规划局出具涉案地块征收红线图。涉案地块征收后，靖江市政府将对西城河河道进行疏通，对两岸进行绿化，打造文化旅游街区，彻底改变环境脏乱差的局面。涉案房屋征收，不仅符合公共利益的需要，也符合被征收人的期待，同时也有利于提高城市环境质量、提升城市整体形象。141号《房屋征收决定》基本符合《征补条例》第八条第五项、第九条等规定。 3、靖江市政府提供的《靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《市政府关于西河沿小商品市场房屋征收补偿方案征求意见及修改情况通告》《靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿方案》以及张贴的照片等证据证明，靖江市政府作出141号《房屋征收决定》前，已拟定征收补偿方案，广泛征求被征收人的意见。《靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿方案》规定了签约期限，明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。141号《房屋征收决定》基本符合《征补条例》第十条的规定。 4、靖江市政府提供的涉案项目《靖江市西河沿小商品市场房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》证明，其在作出141号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为社会稳定风险程度低。《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该规定的目的是为了保障被征收人的征收补偿权益。本案中，靖江市政府虽然在一审庭审中提供了中国银行靖江支行营业部出具的靖江市国有土地房屋征收办公室账户交易明细清单，截止2018年5月31日，账户余额********.19元，能够保障被征收人合法权益，但由于靖江市政府未对征收补偿费用进行概算或评估，因此本院难以评判征收补偿足额到位。本院听证过程中，靖江市政府明确表示，涉案房屋征收范围内被征收人共计173户，仅剩下3户未签订补偿安置协议，其余被征收人均已签订补偿安置协议，无论未签订补偿安置协议的被征收人选择产权调换还是货币补偿，靖江市政府均能依法予以保障。靖江市政府提供的证据虽然不能证明征收补偿费用足额到位，但未侵犯曹振荣等11人的合法权益，不足以撤销141号《房屋征收决定》。靖江市政府应当在以后的房屋征收工作中加以改进。 5、靖江市政府提供的《房屋调查情况的公示》《房屋调查及认定公示表》以及张贴的照片等证据证明，其在作出141号《房屋征收决定》前，已对征收范围内的房屋实际面积及有证面积进行调查、认定。故141号《房屋征收决定》符合《征补条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 6、靖江市政府提供的141号《房屋征收决定》、142号《征收决定通告》以及张贴的照片等证明，其在作出141号《房屋征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故141号《房屋征收决定》符合《征补条例》第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，靖江市政府作出的141号《房屋征收决定》符合《征补条例》的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹振荣、陆艳红、王惠斌、刘永康、张金华、张翠平、王娟、张荷萍、卢洪珍、朱红梅、夏剑叶共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年八月十二日 书记员 吁 璇 附1:11名上诉人名单 1、上诉人(原审原告)曹振荣，男，1964年8月20日生，居民身份号码3210241964********，汉族，住靖江市渔婆新村******。 2、上诉人(原审原告)王惠斌，男，1966年9月27日生，居民身份号码3212821966********，汉族，，住靖江市靖城镇大桥新村**** 3、上诉人(原审原告)陆艳红，女，1967年1月14日生，居民身份号码3212821967********，汉族，，住靖江市烈帝庙街**** 4、上诉人(原审原告)刘永康，男，1927年10月1日生，居民身份号码3210241927********，汉族，住靖，住靖江市斜桥镇海圩村丁家桥**div> 5、上诉人(原审原告)张金华，男，1963年9月29日生，居民身份号码3210861963********，汉族，住靖江市马，住靖江市马桥镇朝西村顾家埭**> 6、上诉人(原审原告)张翠平，女，1966年4月16日生，居民身份号码3210241966********，汉族，住靖江市斜桥，住靖江市斜桥镇斜桥村西倪家埭** 7、上诉人(原审原告)王娟，女，1956年12月17日生，居民身份号码3210241956********，汉族，住靖江市江**路21号205室。 8、上诉人(原审原告)张荷萍，女，1962年7月4日生，居民身份号码3210241962********，汉族，住靖江市斜桥镇徐家，住靖江市斜桥镇徐家埭**iv style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 9、上诉人(原审原告)卢洪珍，女，1969年11月13日生，居民身份号码3210241969********，汉族，住靖江市骥江西路48，住靖江市骥江西路**v style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 10、上诉人(原审原告)朱红梅，女，1968年6月7日生，居民身份号码3210241968********，汉族，住靖江市新西路**。 11、上诉人(原审原告)夏剑叶，男，1966年7月28日生，居民身份号码3210241966********，汉族，，住靖江市斜桥镇斜桥村西倪家住靖江市斜桥镇斜桥村西倪家埭**tyle="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 附2:本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；