湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘31行初19号 原告湘西自治州太阳山矿业有限公司，住所地花垣县花垣镇老正街**。 法定代表人汪永春，该公司总经理。 委托代理人刘超，北京市两高律师事务所律师。 被告花垣县人民政府，，住所地花垣县花垣镇城南社区赶秋南路** 法定代表人隆立新，该县县长。 委托代理人龙再流。 委托代理人张莉，湖南众铭律师事务所律师。 原告湘西自治州太阳山矿业有限公司因与被告花垣县人民政府行政补救措施一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月25日立案后向被告送达起诉状副本、应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告湘西自治州太阳山矿业有限公司的法定代表人汪永春及委托代理人刘超，被告花垣县人民政府的委托代理人龙再流、张莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告于2006年6月16日注册成立。2018年2月27日，被告强行拆除了原告厂房、设施设备，给原告造成了巨大经济损失。在被告强行拆除前,原告处于生产状态。2018年8月，原告向贵院依法提起行政诉讼，经一、二审法院审理，湖南省高级人民法院作出(2019)湘行终l954号行政判决，认为被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县湘西自治州太阳山矿业有限公司浮选厂给予行政补救的通知》，实际上已就赔偿问题作出了新的行政行为，原告若对此不服，可另行主张权利。鉴于行政补救50万元的赔偿数额显著低于原告的损失，原告不服特向贵院提起诉讼，请求：1、确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县湘西自治州太阳山矿业有限公司浮选厂给予行政补救的通知》违法；2、判决被告赔偿因其关闭强拆行为给原告造成的厂房、设备设施等损失15552600元；3、判决被告赔偿原告浮选厂的停产停业损失1208万元；4、判决被告赔偿原告尾矿库的停产停业损失900万元；5、判决由被告承担诉讼费用。 原告向法庭提交证据如下： 1.排污许可证，拟证明原告的尾矿库具有排污权证；2.湘西自治州环境保护局关于湘西自治州太阳山矿业有限公司太阳山尾矿库及200吨/日铅锌矿石浮选项目竣工环境保护验收批复，拟证明原告建设的尾矿库和浮选厂于2016年12月25日已获得批准，经批准的浮选厂规模为200吨/日，尾矿库总库容为55.3万m³，有效库容为44.3万m³，已用库容约30万m³，为四等尾矿库；3.湘西自治州环境保护局关于花垣县同辉新材料有限公司土地坪矿区太阳山铅锌矿9万t/a资源整合项目竣工环境保护验收批复，拟证明原告建设的浮选厂于2017年2月23日再次获得批准，经批准的浮选厂规模为500吨/日；4.安全生产许可证，拟证明原告具有安全生产许可证；5.营业执照，拟证明原告主体资格；6.损失明细单，拟证明原告浮选厂、尾矿库各项损失明细。 被告花垣县人民政府辩称：一、被答辩人诉请确认被诉补救方案及补救通知违法于法无据，不应得到支持，答辩人所作出的上述具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。作出该具体行政行为主要是依据以下事实：根据花垣县同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本，核算其能纳入补救措施核算的合法财产价值作为补偿金额的主要考量指标，再综合浮选厂相关手续办理情况、厂房及其设备使用年限、经营现状等指标进行综合考量后作出合理的补救措施。基于调查的事实并根据花办发（2018）3号文件规定，确定给予被答辩人50万元的补偿，该补偿符合客观事实、符合合理行政的原则。二、被答辩人诉讼请求第二、三、四项“判决答辩人赔偿被答辩人3663.26万元”，该主张系重复起诉，应依法予以驳回。三、被答辩人诉请判令答辩人给予赔偿3663.26万元无法律和事实根据，不应得到法院的支持。被答辩人诉请的损失数额均系被答辩人单方估算，不具有合法性。综上所述，答辩人作出的补救措施行为事实清楚、程序合法、适用法律正确、符合合法行政、合理行政的要求，应当依法予以维持，被答辩人诉请答辩人赔偿3663.26万元系重复起诉，依法应予驳回。 被告向法庭提交证据如下： 第一组证据，1.2015年航摄数字正射影像图、国土局证明；2.规划局、国土局、林业局证明；3.选厂和尾矿库占用林地统计表；选厂及尾矿库地类面积分布图、占地面积位置图。拟证明原告未办理建设用地审批和建设规划许可证，非法占用林地及耕地50亩，违法征用当地农民集体土地，其浮选厂房系违法建筑。第二组证据，对账单查询。拟证明1.原告自2010年11月22日至今，无铅锌精矿缴费记录，该企业一直停产至今；2.原告不存在停产停业损失。第三组证据，调查笔录。拟证明原告已经停产多时，不存在停产停业损失。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： （一）对被告花垣县人民政府提交的证据 原告质证意见：第一组证据，不具有真实性、合法性、关联性，被告的证明目的不成立。1.国土局、规划局、林业局如果认为原告浮选厂和尾矿库未办理审批手续，应通知原告或各自对原告作出行政行为，原告亦有权对国土局、规划局、林业局作出的行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，但国土局、规划局、林业局从未向原告发出通知，也未对原告作出行政行为。2.该组证据为被告于2018年实施关闭强拆行政行为之后自行收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第35条、第43条的规定该组证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据。3.必须经另案司法诉讼程序，方能确认是否属于违法建筑。4.至于原告的浮选厂是否已履行用地、规划等行政审批手续问题，应考察并尊重历史因素。如果真是违法建筑，也是被告的原因引起，被告应负责赔偿损失。第二组证据，1.被告的证明目的不成立。花垣县非税收入管理系统证明系被告单方制作的证据，不具有真实性。原告一直持续经营至被强拆之日，被告非法强拆必然给原告造成停产停业等损失；2.该组证据不具有合法性。该组证据为被告于2018年实施关闭强拆行政行为之后自行收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第35条的规定，不得作为认定被诉行政行为合法的依据。第三组证据，不具有真实性、合法性，被告的证明目的不成立。该组证据为被告于2018年实施关闭强拆行政行为之后自行收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第35条之规定，不得作为认定被诉行政行为合法的依据。 （二）对原告提交的证据 被告质证意见：对证据1真实性、合法性无异议，关联性提出异议。本案被诉的行政行为是被告拆除原告浮选厂后采取的补救措施行为，被告并未实施拆除尾款库的行政行为，故尾矿库排污是否达标与本案不具有关联性；对证据2、3真实性、合法性无异议，对关联性提出异议。原告获得环评环验批复，仅系其获得环境生态行政主管部门的审批，不能证明在违法用地，农用地专用等方面获得相关行政主管部门的批准；对证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，安全生产许可证系安全生产行政主管机关对太阳山尾矿库的行政许可，并非对原告浮选厂作出的行政许可，被诉的具体行政行为仅涉及浮选厂拆除后的补救措施，不涉及尾矿库；对证据5真实性合法性关联性无异议，证明目的有异议，原告获得工商行政主管部门颁发的营业执照后开展有关生产经营法律规定需要获得审批的，必须在获得审批后方能开展经营。原告修建浮选厂厂房违法占用国家公益林14.8亩，修建太阳山尾矿库非法占用国家公益林35.2亩，原告使用土地未获得土地行政主管部门审批，其经营行为不合法；对证据6真实性、合法性、关联性有异议，系原告单方制作，并非第三方具备资产评估资质的会计师事务所出具的评估报告，该三份证据系原告违法生产所投入的成本，并非原告的合法损失。另外其建设成本投入经多年生产经营未剔除折旧费，故不能作为计算其损失的依据。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： （一）对原告提交的证据1、2、3、4、5客观真实，与本案具有关联性，采信；证据6原告单方制作的损失明细，没有其他证据可以印证，不具有证明力，不予采信。 （二）对被告提交的三组证据，均系被告作出补救行为前形成并收集的证据，与案件具有关联性，采信。 经审理查明，为了落实湖南省人民政府、湖南省环境保护厅、省安全生产监督管理局、省国土资源厅等上级政策和文件关于花垣县矿业污染综合整治的要求，2018年2-4月间，被告花垣县人民政府对包括原告在内的花垣县境内全部162家铅锌浮选企业实行政策性关闭。其中，原告的厂房于2018年2月27日自行拆除。原告不服，遂于2018年9月3日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告关闭、强拆行为违法并承担赔偿责任。本院于2019年6月27日作出行政判决：一、确认被告花垣县人民政府对原告作出的强拆行为违法；二、责令花垣县人民政府在本判决生效后六个月内对违法行为而给原告合法权益造成的损失采取补救措施；三、驳回原告的其他诉讼请求。原告不服本院一审判决，上诉至湖南省高级人民法院，该院经审理后作出终审判决：驳回上诉，维持原判。该案在二审期间，被告花垣县人民政府于2019年11月26日，作出了《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》（以下简称补救方案），并根据该方案向原告发出了《关于拆除湘西自治州太阳山矿业有限公司浮选厂给予行政补救的通知》（以下简称补救通知），该通知载明：“……经查明，你企业选矿厂位于花垣县，建厂规模500吨，于2006年6月16日完成工商登记。在实施拆除前已长期处于停产停业状态，你企业在建设过程中未按规定办理国土、环保、安监、规划等手续，综上所述，我单位根据上级文件要求在实施拆除的过程中，给你企业合法财产造成实际损失，结合你企业建厂规模、耗损程度、拆除方式等因素，经研究，给予你企业50万元补偿，请你企业在收到本通知之日起10个工作日内到县生态环境局领取。”原告不服被告的上述补救行为，于2020年3月25日诉至本院。 另查明，1、截至本案起诉时止，原告未领取相关补偿款。2、原告起诉的第一项诉讼请求为：“确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除湘西自治州太阳山矿业有限公司浮选厂给予行政补救措施的通知》违法”，经本院释明后，原告明确该项诉讼请求为：“确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除湘西自治州太阳山矿业有限公司浮选厂给予行政补救的通知》违法并依法撤销”。3、诉讼中，原告申请对其浮选厂及尾矿库因强拆行为而造成的损失等进行评估。本院司法技术科于2020年6月23日作出书面回复，认为申请评估、鉴定的标的物已不复存在，评估机构对评估、鉴定资料无法现场进行勘验、确认和核对，不能得出客观、公正的评估、鉴定结果，对于原告的申请不能启动评估、鉴定程序。 本院认为，本案争议的焦点主要是被诉补救行为是否合法，具体表现在：补救行为的事实依据是否充分。 根据审理查明的事实，被告针对原告所实施的强拆行为已经被人民法院的生效判决确认违法，故原告有权就被告的违法行为给其合法财产所造成的损失主张行政赔偿。司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理原告的赔偿请求时，可以在详细查明事实基础上对原告合法财产的实际损失作出赔偿判决。但是，在针对一些明显缺乏相关证据，或者需要针对特别行业的案涉财产的价值作出专业化评价等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，人民法院亦可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定精神，判令行政机关采取补救措施。至于如何采取补救措施，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，行政机关应当在充分考虑各种因素和各方情况的基础上，遵循对等、适当、足额、到位的原则及时给予补偿。具体到本案而言，对于被告的违法行为给原告合法财产所造成的损失，原、被告双方均不能提供有效证据予以证实，且由于案涉财产已经不复存在，相关损失无法通过司法鉴定、评估的方式予以确定，故人民法院难以根据现有证据对原告的财产损失作出直接判断。为维护原告合法权益，本院在其提起的前诉案件判决中，责令被告对违法行为而给原告合法权益造成的损失采取补救措施。被告作出的补救方案和补救通知，确定给予原告50万元补偿的补救措施。被告辩称，该补救行为的事实依据主要是“根据花垣县同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本，核算其能纳入补救措施核算的合法财产价值作为补偿金额的主要考量指标”。但是，被告没有提交任何第三方“同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本”的相关证据可以证实其答辩主张。故，应当认定被告作出的补救行为主要证据不足，事实依据并不充分。 综上，被告作出的补救行为主要证据不足，依法应予撤销。原告对此提出的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告花垣县人民政府2019年11月26日作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》和《关于拆除湘西自治州太阳山矿业有限公司浮选厂给予行政补救的通知》。 二、限令被告花垣县人民政府于本判决生效后六个月内对原告重新作出补救行为。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 一审案件受理费五十元，由被告花垣县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 陈 学 军 审 判 员 张 宇 开 审 判 员 李 华 华 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 田 玉 莲 书 记 员 谢 晨 曦 书 记 员 彭田辰子 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。