江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终765号 上诉人（原审原告）丁瑱，男，1974年1月3日生，汉族，住徐州市鼓楼区。 委托代理人马丽娟，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人赵佩玲，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区住房和城乡建设局，住所地徐州市云龙区和平大道**。 法定代表人齐永革，该局局长。 委托代理人王健羽，江苏智临律师事务所律师。 委托代理人朱倩，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区人民政府子房街道办事处，，住所地徐州市津浦西路** 法定代表人郝梅，该办事处书记。 委托代理人周云，江苏恒毅律师事务所律师。 丁瑱诉徐州市云龙区住房和城乡建设局（以下简称云龙区住建局）、徐州市云龙区人民政府子房街道办事处（以下简称子房街道办）确认强拆行为违法一案，丁瑱不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初715号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：云龙区政府于2014年8月17日作出徐云政征字〔2014〕1号《房屋征收决定》，决定对火车站东广场暨淮海路东延项目范围内的房屋实施征收，征收部门为原徐州市云龙区住房和建设局；征收实施单位为子房街道办。原告所有的徐州市××区××新村××号的房屋在征收范围内。2015年3月5日，云龙区政府对涉案房屋作出云房征补字[2015]第65号《房屋征收补偿决定书》，后经徐州市人民政府复议撤销。后续征收过程中，经多次协商仍未达成补偿协议，子房街道办于2018年12月28日将涉案房屋拆除。原告不服上述拆除行为，提起诉讼，请求法院确认两被告强拆行为违法。 2019年1月17日，徐州市中级人民法院立案受理丁瑱诉云龙区政府、原徐州市云龙区住房和建设局、子房街道办房屋强制拆除行为违法一案。经审理，徐州市中级人民法院认为丁瑱所提供的证据不能证明云龙区政府直接拆除或组织人员强制拆除涉案房屋，且房屋征收实施单位子房街道办已经承认涉案房屋系其拆除，云龙区政府并非适格被告。2019年3月26日，徐州市中级人民法院作出(2019)苏03行初54号行政裁定，裁定驳回丁瑱对云龙区政府的起诉，并将该案移送原审法院管辖。 原审法院认为：一、关于被诉拆除行为的责任主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告主张涉案房屋系国有土地上房屋征收过程中被拆除，但原告所提供的证据不能证明云龙区住建局直接拆除或组织人员强制拆除涉案房屋，且被告子房街道办在庭审时认可涉案房屋系由其拆除。根据云龙区政府徐云政征字〔2014〕1号《房屋征收决定》，火车站东广场暨淮海东延项目的房屋征收部门为原徐州市云龙区住房和建设局；征收实施单位为子房街道办。故结合以上情况，可以确定被告子房街道办为被诉拆除行为的实施单位并由其承担相应责任，云龙区住建局并非本案适格被告。 二、关于被诉拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，行政机关在实施强制拆除行为之前，应当履行该法第三十五条规定的事先催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定书等行政强制执行的一般程序规定，其若拆除违法建筑物的，同时还应履行该法第四十四条的特殊程序规定。本案中，涉案房屋被拆除前，原告未收到任何书面决定、限期拆除决定等行政法律文书，被告子房街道办未按照前述法律规定履行事先催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定等程序，故其组织实施的被诉拆除行为违法。鉴于涉案建筑物已经拆除完毕，被诉拆除行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，依法应确认被诉拆除行为违法。 三、被告子房街道办认为涉案房屋系危房。对此主张，首先，根据涉案房屋被拆除时适用的《徐州市城市房屋安全管理条例》第三条的规定，市、县(市)、贾汪区房产管理部门是房屋安全管理的主管部门。市房产管理部门可以委托市房产监察机构实施房屋安全管理工作。规划、建设、城市管理、工商、公安消防、安全生产监督等部门以及街道办事处应当按照各自职责，协同实施本条例。本案中，被告子房街道办并非徐州市房产管理部门，其亦未提交其具有协同实施房屋安全管理工作的具体职权依据。其次，该条例第十四条第一款第(三)项、第二款规定，因施工、堆物、撞击等危及房屋安全或者因火灾、爆炸等事故出现异常，需继续使用的，应当委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定，该鉴定由责任人委托，无法确定责任人的由房屋所有权人或者使用人委托。被告子房街道办辩称涉案房屋因轨道交通施工成为危房，但其未提交房屋安全鉴定机构对涉案房屋进行安全鉴定的证据材料，其陈述的涉案房屋为危房的主张缺乏证据支持。再次，该条例第二十五条规定，违反本条例第十四条第一款第(三)项规定，未委托房屋安全鉴定的，由房产管理部门通知其限期委托鉴定；逾期不委托鉴定的，可以对个人处以一千元以上三千元以下、对单位处以三千元以上一万元以下的罚款。被告子房街道办辩称其告知原告涉案房屋为危房，要求原告签订征收补偿协议，原告均拒绝，同时庭审中子房街道办陈述其认为涉案房屋为危房，在仅电话告知原告且未履行其他程序的情况下直接拆除涉案房屋，不符合《徐州市城市房屋安全管理条例》第二十五条的规定。故对于被告子房街道办的上述主张，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决：一、驳回原告丁瑱对徐州市云龙区住房和城乡建设局的起诉；二、确认被告徐州市云龙区人民政府子房街道办事处拆除原告所有的徐州市××区××新村××号房屋的行为违法。 上诉人丁瑱上诉称：一审法院驳回对被上诉人云龙区住建局的起诉是错误的。一、根据《徐州市云龙区人民政府房屋征收决定》（徐云政征字〔2014〕1号），云龙区住建局是征收部门，子房街道办是征收实施单位。二、子房街道办是接受云龙区住建局的委托才成为征收实施单位。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第四条第二款、第五条第一款、第二款的规定，市、县级人民政府才有房屋征收与补偿的权利。子房街道办是街道办事处，没有房屋征收与补偿的权利，是受云龙区住建局的委托负责组织实施房屋征收与补偿的工作。徐云政征字〔2014〕1号看似是对子房街道办的授权，其实是“假授权，真委托”。子房街道办的强拆行为是在实施房屋征收与补偿工作中进行的，是在委托范围内，云龙区住建局应对行为后果承担责任。三、云龙区住建局是适格被告，应承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款、第二十五条第一款、第二十五条第二款的规定，云龙区住建局是房屋征收部门，也是委托的行政机关，是本案适格被告，应承担法律责任。所以，一审法院判决驳回对云龙区住建局的起诉是错误的。故提出上诉，请求依法撤销一审法院作出的一审判决的判决主文的第一项；依法改判确认云龙区住建局的强拆行政行为违法；二审上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人云龙区住建局的答辩意见同原审答辩意见一致。 被上诉人子房街道办答辩称：子房街道办征收上诉人的涉案房屋是根据市政建设的需要，云龙区政府对位于火车站、东广场及淮海路东延项目范围内的房屋进行征收，上诉人的房屋在其征收范围之内。子房街道办之所以成为征收的实施单位，是依据云龙区政府作出的〔2014〕1号房屋征收决定，且涉案的房屋在子房街道办行政管辖的范围之内，当然有权对其进行实施征收，并不是接受任何行政单位的委托才成为征收实施单位。住建局作为涉案项目的征收部门，与本案确实有关联性，是否成为承担责任的主体由法院依法裁决。涉案房屋紧靠地铁的施工线，在地铁施工过程中，不可避免的造成房屋的安全隐患，而且周围有工人居住的工棚，为了保证多数人以及公共利益，被上诉人不得不采取应急措施，对其房屋进行拆除，被上诉人的拆除行为是有合理性的。因此不论是从云龙区政府〔2014〕1号征收决定来确定被上诉人实施征收的主体地位，还是为了保证辖区内的公共安全，被上诉人均有权对涉案房屋进行征收，请求法院依法裁决。 双方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院。各方当事人在二审期间未提交新证据。 本院二审查明事实与一审认定事实一致。 本院认为： 关于涉案房屋拆除行为的法律责任主体问题。上诉人丁瑱主张被上诉人云龙区住建局作为涉案项目的征收部门，应对被诉强拆行为承担法律责任。徐州市云龙区人民政府作出的徐云政征字〔2014〕1号房屋征收决定确已载明涉案征收项目的征收部门是云龙区住建局，征收实施单位是子房街道办，负责组织实施该项目房屋征收与补偿工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，云龙区住建局对子房街道办在其委托范围内实施的房屋征收与补偿工作承担法律责任，但子房街道办超出委托范围或未按照委托事项实施的行为，云龙区住建局不应承担由此产生的法律责任。本案中，根据现有证据和已查明的事实，子房街道办以丁瑱的房屋系危房，存在安全隐患为由，实施了拆除行为。但对于危房的认定及隐患排除与房屋征收与补偿并非同一性质的工作，结合涉案项目房屋征收补偿安置方案可知，子房街道办在云龙区住建局委托范围内实施的行为限于被征收房屋面积的确定、与被征收人签订安置补偿协议等一系列与房屋征收补偿相关联的工作事项，并不包括对危房的处置。故，子房街道办实施的强制拆除行为已超出云龙区住建局的委托范围，子房街道办是承担相应法律责任的适格主体，云龙区住建局不应作为本案被告。 关于涉案房屋拆除行为的合法性问题。原审法院依据涉案房屋被拆除时适用的《徐州市城市房屋安全管理条例》，认定子房街道办不具有对涉案房屋认定为危房而予以拆除的法定职权并无不当，子房街道办辩称涉案房屋因轨道交通建设成为危房，具有安全隐患从而实施拆除行为的理由本院不予采纳。原审法院认定因子房街道办未按照《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，拆除涉案房屋的行为违法亦无不当。本院予以确认。 综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予采纳。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人丁瑱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刁国民 审 判 员 徐 冉 审 判 员 黄传宝 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 石 雪 书 记 员 张文娟