广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终805号上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇河之口村车田坡第一组经济合作社。法定代表人：戴爵鳌，社长。上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇河之口村车田坡第二组经济合作社（又称茂南区公馆镇河之口村车田坡第二经济合作社）。法定代表人：黄立基，社长。上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇河之口村车田坡第三组经济合作社（又称茂南区公馆镇河之口村车田坡第三经济合作社）。法定代表人：戴木炎，社长。上述三上诉人共同委托代理人：吴国公，广东集智求强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。住所地：广东省茂名市茂**站南路**。法定代表人：廖述毅，区长。委托代理人：林郁森，男，茂名市茂南区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。住。住所地：广东省茂名市油城六路**大院/div>法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：钟朝锋、陈华杰，均系茂名市司法局工作人员。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇河之口村经济联合社。法定代表人：戴明锋，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇车田坡小学。法定代表人：陈少伟，校长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇河之口村坦塘经济合作社。法定代表人：邓福海，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇河之口村悦兴经济合作社。法定代表人：郑炳坤，社长。上诉人茂名市茂南区公馆镇河之口村车田坡第一组经济合作社、第二组经济合作社、第三组经济合作社（以下简称车田坡第一、二、三合作社）因诉被上诉人茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）、茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）以及原审第三人茂名市茂南区公馆镇河之口村经济联合社（以下简称河之口经济联社）、茂名市茂南区公馆镇车田坡小学（以下简称车田坡小学）、茂名市茂南区公馆镇河之口村坦塘经济合作社（以下简称坦塘合作社）、茂名市茂南区公馆镇河之口村悦兴经济合作社（以下简称悦兴合作社）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地位于省道291线公馆至高州公路西侧，在茂名市茂南区公馆镇河之口村委会辖区内，东至省道291公路边，南至河之口变电站围墙为界，西至学校铁丝网及学校鱼塘堤为界，北至车田坡小学围墙，面积20.6亩。争议地有教学楼一栋两层，占地面积约600平方米，旧瓦房约700平方米，运动场约3800平方米。车田坡小学原名罗平小学，建校于上世纪50年代，是由茂名市茂南区教育局举办的公办学校。1960年，因茂名石化采矿需要，罗平小学及附近的土地被征用，罗平小学搬迁至争议地。由于新建小学在车田坡村南侧，故命名为车田坡小学。车田坡小学从1960年到2015年一直使用争议地，期间无人提出过异议。2014年，由于车田坡小学被纳入茂名市生活垃圾焚烧发电项目环境防护拆迁安置范围，学校被安置到茂名石化南排土场尾，并于2015年10月17日搬迁投入使用。车田坡小学搬迁到新校址后，车田坡第一、二、三合作社与河之口经济联社因争议地权属问题产生纠纷。2016年7月15日，车田坡第一、二、三合作社向茂南区政府申请对争议地确权。车田坡第一、二、三合作社提交了户主名为黄才基、黄**基、黄会中、黄升进的4份1953年《土地房产所有证存根》，主张争议地在1953年土改时期由政府分配给其社员黄才基、黄**基、黄会中、黄升进所有，现车田坡小学已迁入新址，原旧址土地应归还给车田坡第一、二、三合作社所有。上述1953年土改证中的四至要么以人名为界，要么以“坑边”、“坡”、“湖边”、“林边”为界，因年代久远，地，地形地貌发生变化法确定上述1953年《土地房产所有证存根》中记载的土地、房产的具体位置，故无法确定上述土地房产在争议地范围内。2017年5月25日，茂南区政府作出茂南府决字[2017]5号《关于公馆镇车田坡小学旧校址土地权属争议的处理决定》（以下简称5号处理决定），将争议地所有权确归国家所有，使用权确归车田坡小学所有。车田坡第一、二、三合作社不服，于2017年7月17日向茂名市政府申请行政复议。同月13日，悦兴合作社、坦塘合作社得知5号处理决定的内容后，认为该处理决定侵犯其村集体的合法权益，也于2017年7月19日向茂名市政府申请行政复议。但悦兴合作社、坦塘合作社以及河之口经济联社、车田坡小学均没有提交争议地的相关权属凭证。2017年9月15日，茂名市政府作出茂府行复[2017]64、66号《行政复议决定书》，撤销了5号处理决定，并责令茂南区政府重新作出处理。茂南区政府重作期间，悦兴合作社、坦塘合作社向茂南区政府提交《农村土地确权申请书》，主张争议地权属。2018年3月8日，茂南区政府作出茂南府[2018]2号《关于公馆镇车田坡小学旧校址土地权属争议的处理决定》（以下简称被诉处理决定），将争议地所有权确认为国有，使用权确认给车田坡小学。车田坡第一、二、三合作社和坦塘合作社、悦兴合作社均不服，分别向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2018年6月15日作出茂府行复[2018]30、32号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了茂南区政府作出的被诉处理决定。车田坡第一、二、三合作社仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销茂南区政府作出的被诉处理决定。2.撤销茂名市政府作出的被诉复议决定。3.判令茂南区政府对车田坡小学旧校址的土地权属重新作出处理决定。4.本案诉讼费由被告承担。原审另查明，车田坡第一合作社的公章名称与其《广东省农村集体经济组织证明书》登记的名称一致，均为“茂南区公馆镇河之口村车田坡第一组经济合作社”；但车田坡第二、第三合作社的公章名称为“茂南区公馆镇河之口村车田坡第二组经济合作社”“茂南区公馆镇河之口村车田坡第三组经济合作社”，而《广东省农村集体经济组织证明书》登记的名称为“茂南区公馆镇河之口村车田坡第二经济合作社”“茂南区公馆镇河之口村车田坡第三经济合作社”。原审法院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”本案中，车田坡小学在1962年9月《六十条》公布以前就开始使用争议地，从1960年建校至2015年搬迁新址，争议地一直由车田坡小学管理使用，期间无人提出异议。现车田坡小学属于茂名市茂**教育局举办的公益性事业单位法人。茂南区政府根据上述法规的规定，将争议地的所有权确归国有，使用权确归车田坡小学，并无不妥。茂名市政府作出复议决定予以维持，亦属认定事实清楚，适用法律正确，且符合法定程序。车田坡第一、二、三合作社虽以其社员于1953年持有的《土地房产所有证存根》主张争议地权属，但由于年代久远，地，地形地貌已发生变化法确定该土地证存根记载的土地房产是否在争议地范围。况且，1953年土地改革时期的《土地房产所有证存根》只是土地权属来源的参考材料，车田坡第一、二、三合作社在1962年“三包四固定”时期并未取得争议地的权属凭证，也无现行有效的其他权属凭证。且从车田坡小学于1960年建校至2015年发生争议前，车田坡第一、二、三合作社对争议地亦无占有管理使用的事实。因此，车田坡第一、二、三合作社主张争议地的权属，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。此外，坦塘合作社、悦兴合作社既未向法院提交证据材料和书面诉讼意见，经合法传唤也不参加庭审活动，其在行政复议程序中和重新确权程序中主张争议地权属，亦缺乏事实根据和法律依据。综上所述，茂南区政府将争议地所有权确归国有、使用权确归车田坡小学并无不妥，且符合上述法规的规定，其作出的被诉处理决定证据确凿，适用法律、法规正确,符合法定程序。茂名市政府作出被诉复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。车田坡第一、二、三合作社的诉讼请求缺乏依据，理由不成立，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回车田坡第一、二、三合作社的诉讼请求。车田坡第一、二、三合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决完全无视车田坡小学使用的土地是当年借用三上诉人的土地这一重要的客观事实，明显违反了“以事实为依据”的法律原则。本案最重要的事实是：车田坡小学旧址所占用的土地来源是借用车田坡村集体（即现在的三上诉人）的土地。这一重要事实可由当时负责经办和协调的公馆公社党委委员戴王权、负责协助管理文教的干部陈淑英、毛华泰以及1962年调车田坡小学担任校长职务的许屏汉等人证明。1.戴王权2016年7月15日证言与茂南区国土环境和城乡建设局在2016年9月8日对戴王权的《询问笔录》以及广东卓恩律师事务所律师对戴王权的《律师调查笔录》将迁校的原因、经办及组织协调确定借用车田坡村集体的土地作校址、占用面积约8亩左右、建校过程及如果学校搬迁则将土地归还车田坡等过程述说的非常清楚明白，并且几份笔录的主要内容完全一致。2.陈淑英在2016年7月11日的《证明材料》及茂南区国土环境和城乡建设局在2016年12月5日对陈淑英的《询问笔录》内容基本一致，充分证明了车田坡小学旧址土地来源于车田坡村集体所有的土地，还有当时建校时所需土地的面积及借用性质等，与戴王权所说基本相同。3.毛华泰作为1960年公馆公社协助陈淑英管理文教工作的干部，他在2017年7月21日所写的《证明材料》与2018年9月13日的《律师调查笔录》上关于借用车田坡村集体约8亩土地建校及如果学校搬迁就将原学校用地归还车田坡的内容也是基本一致的，并且毛华泰证明及笔录上的内容与戴王权、陈淑英所述也基本一致。4.许屏汉是1962年调到车田坡小学任教，也是该校负责人。他在2017年7月23日所写《证明材料》的内容与2018年9月14日《律师调查笔录》所说内容基本相同，许屏汉证明了学校的校舍及运动场的面积是8亩左右，学校使用的土地是车田坡村的，如有其他原因学校搬迁，学校旧址的土地要归还车田坡村集体所有。5.河之口村莫屋村民小组村民李智运在2016年9月13日茂南区国土环境和城乡建设局向他询问时这样回答：车田坡小学大约于1959年至1960年建校的，学校是在车田坡村的土地建的。学校面积未包括学校操场在约有8亩。李智运所述的建校时间及学校所占面积与上述戴、陈、毛、许四人是一致的，是符合历史事实的。6.茂南区国土环境和城乡建设局分别在2016年9月8日和2016年10月14日询问上诉人村民戴彩兰、戴明兰、黄荣佳、戴有兰等人的《询问笔录》，他们分别证明了1960年刚建校时占用土地的面积是8亩左右及1998年建造教学楼及2005年拆旧楼建新楼及2007年学校扩建又占用了车田坡集体土地的问题。综上，戴王权、陈淑英、毛华泰、许屏汉四位证人是车田坡小学最早的主管和经办协调借地建校的政府工作人员，他们所述的建校经过和经历过程等，证明材料及询问和调查笔录内容基本一致，加上其他证明材料，相互印证，形成了一个完整的证据链，完全清楚的证明了1960年原罗平小学因迁址而借用了车田坡村集体约8亩左右的土地作为建校之用，正是因为学校建在车田坡村集体的土地上，所以才取名叫车田坡小学。在车田坡小学55年的历史过程中，没有政府部门为这块借用性质的土地核发相关所有权和使用权的权属证书，也没有教育主管部门及车田坡小学保存的有关学校本身变动状况的书面档案材料。在此情况下，那些当年直接参与经办、组织和协调选址建校工作的现已退休的政府工作人员事实求是的、符合历史客观事实的证言和笔录，就是本案最原始、最直接、最重要和最有法律效力的证据，而这些证据，在本案开庭审理中的质证阶段，没有任何其他的证据能够否认它、驳倒它和推翻它。因此，这些证据证明的事实，当然可以作为认定本案基本情况的依据。但是，一审法院置上述证人证言于不顾，对车田坡小学建校用地来源一事只字不提，对上述证据直接忽略和无视。一审判决关于“原告车田坡第一、二、三合作社在1962年‘三包四固定’时期并未取得争议地的权属凭证，也无现行有效的其他权属凭证。且从车田坡小学于1960年建校至2015年发生争议前，原告对争议地亦无占有管理使用的事实。因此，原告车田坡第一、二、三合作社主张争议地的权属，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。”的认定是完全不能成立的。1962年“三包四固定”时期，茂南区政府没有给三上诉人所有的集体土地核发过土地权属证书，1960年建校至2015年发生争议前，此块土地上诉人已答应借给车田坡小学用于建校，此土地当然由车田坡小学占有管理和使用，怎会由上诉人对此进行占有、管理和使用呢？所以，一审法院这一观点完全背离当时的实际情况，是站不住脚的。二、茂南区政府、茂名市政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条来处理本案，属于适用法规错误。一审法院对此不予纠正，属于将错就错。《确定土地所在权和使用权的若干规定》第16条规定的内容包含了4个时段及4个时段各种情况的处理，每个时段对应的情况均有所不同。本案的情况与这条规定的四种情况均不相符，因此，这条规定不能作为处理本案的依据。三、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定：“乡（镇）村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；……乡（镇）村办企事业单位单位采用上述方式以外的方式占用集体土地，应将其全部或部分土地退还原材或乡农民集体……”根据本案事实，车田坡开始建校时只是借用8亩左右的土地，这8亩左右的土地在该学校搬迁之后，当然应当归还给三上诉人。而其他12亩多是在以后数十年过程中慢慢占用和扩建学校用房和教学楼的而形成的，根据上述法规第二十三条的规定，车田坡小学也是当然要将其占用的其他用地退还给三上诉人。请二审法院本着“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，公正合理判处本案。上诉请求：1.依法撤销原审判决，并判决茂名市政府重新作出行政处理决定；2.一审及二审的受理费由被上诉人承担。被上诉人茂名市政府二审答辩称：车田坡小学在1962年9月《六十条》公布以前就开始使用争议地，自1960年建校至2015年搬迁新址，争议地一直由车田坡小学管理使用，期间无人提出异议。现车田坡小学属于茂名市茂**教育局举办的公益性事业单位法人。上述事实清楚，证据确凿。茂南区政府作出被诉处理决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二十六条规定，将争议地所有权确归国有，使用权确归车田坡小学，适用法律法规正确。我府根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出被诉复议决定，维持被诉处理决定，适用依据正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。被上诉人茂南区政府二审未提交书面答辩意见。原审第三人车田坡小学二审陈述意见称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。2.被诉处理决定、被诉复议决定适用法律法规正确。3.车田坡小学是一所历史悠久的公办学校，旧校址土地及建筑财产属于国有公共教育资源，使用管理所有权应该归属车田坡小学所有。4.现在车田坡小学旧校址土地权属发生争议，因历史渊源，学校尊重各级党委政府及相关部门的意见，同时恳请作出公平公正及维护学校公共教育资源的决定。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人河之口村经济联社、坦塘经合社、悦兴经合社二审均未提交书面陈述意见。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是土地行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为：茂南区政府作出的被诉处理决定和茂名市政府作出的被诉复议决定是否合法。1995年5月1日起开始施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”本案中，车田坡小学是茂名市茂**教育局举办的公益性事业单位法人，属于全民所有制单位。车田坡小学从1960年建校起至2015年搬迁至新校址止，一直在使用本案争议地，期间无人提出异议。即车田坡小学在1962年9月《六十条》公布以前就已经开始使用争议地，且在1995年5月1日《确定土地所有权和使用权的若干规定》开始施行时，并没有将争议地退还给任何农民集体，而是一直使用到2015年学校搬迁至新校址为止。因此，根据上述法规规定，争议地的所有权应确定属于国家所有，使用权应确定给车田坡小学。上诉人车田坡第一、二、三合作社主张争议地权属原来是其所有，1960年借给车田坡小学建校使用，车田坡小学搬迁之后，争议地理应归还。对此，本院认为，车田坡第一、二、三合作社主张争议地权属，提供了4份1953年《土地房产所有证存根》，4份《土地房产所有证存根》记载的四至，均以人名或者以“坑边”“坡”“湖边”“林边”等为界，因年代久远，地，地形地貌已发生变化法确定上述1953年《土地房产所有证存根》中记载的土地房产的具体位置以及是否在争议地范围内。且土地改革时期的《土地房产所有证》仅能反映人民公社化之前村民个人占有土地的情况，而不能体现人民公社化即土地属集体所有后的土地归属情况，因此，该证仅能作为审查土地权属来源的参考性证据材料，不是土地权属凭证。车田坡第一、二、三合作社在1962年“三包四固定”时期并未取得争议地的权属凭证，也无现行有效的其他权属凭证，故其主张争议地属其所有的理据不足，依法不予采信。车田坡第一、二、三合作社主张争议地是其借给车田坡小学使用，但并未提供相关的借用合同或借用协议予以证明，其提供的证人证言不能证实该主张，故对其该项主张依法不予采信。车田坡第一、二、三合作社还主张车田坡小学原来仅借用8亩土地，其余的10多亩土地是该校在其后的数十年过程中逐步占用扩建形成的，但仅提供证人证言，并无提供其它有效证据予以证明，故对该项主张依法亦不予采信。综上，车田坡第一、二、三合作社主张争议地权属应归其所有，缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。河之口经济联社主张车田坡小学旧址由其兴建并已经使用超过55年，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，本案争议地使用权应当认定归其所有，该主张与本案事实不符，依法不予支持。坦塘合作社、悦兴合作社对争议地没有提供任何权属凭证或其它证明材料，其主张争议地权属，缺乏事实根据和法律依据，依法亦不予支持。综上所述，茂南区政府作出被诉处理决定，将争议地的所有权确定属于国家所有，使用权确定给车田坡小学，认定事实清楚，证据充分，适用法规正确,处理并无不当。茂名市政府作出被诉复议决定予以维持亦无不妥，程序合法。车田坡第一、二、三合作社起诉请求撤销被诉处理决定和被诉复议决定，判令茂南区政府对争议地权属重新作出处理决定，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。车田坡第一、二、三合作社上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人茂名市茂南区公馆镇河之口村车田坡第一组经济合作社、第二组经济合作社、第三组经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月二十八日书记员  温 瑜