云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终59号上诉人（一审原告）贺毅东，男，1964年2月25日生，汉族，云南省砚山县人，大学文化，退休教师，住砚山县。被上诉人（一审被告）砚山县自然资源局。住所：砚山县砚华东路**。统一社会信用代码：11532622015213754A。法定代表人卢兴举，局长。委托诉讼代理人：杨正文，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：王育富，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人贺毅东与被上诉人砚山县自然资源局土地行政管理行政登记一案，不服云南省砚山县人民法院（2020）云2622行初4号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审原告向一审法院起诉称：砚山县维摩乡炭房社区商贸街开发区于1995年开始征地规划建设，商贸街规划和已建成的街道出让地长25米。原告于2004年5月25日取得砚国用字第0088号《国有土地使用证》，于2004年10月20日取得砚山县〔2004〕维城云建村建字第0072号《云南省村镇房屋建设准建证》，于2019年5月31日取得云砚山县不动产权第××号《不动产权证书》，这三个证一致确认了原告的土地使用权发证范围从本户宗地房屋临路宽16米，长从本户宗地房屋滴水至李茂福住宅方向25米，宗地面积为400平方米。相邻的李茂福的不动产宗地东至:本宗地墙外皮，临空地。事实上，李茂福侵占了原告长2米乘以46米的土地和两家之间长约3米乘以46米的无主空地堆砌沙石等建筑物。这些证据证实原告和李茂福没有土地权属争议，只有李茂福非法占有原告土地的事实。2020年1月14日下午，廖家富在乡土管所说李茂斌的房子到现在一直都是违法建筑。2020年1月20日上午，上诉人向县自然资源局提交对不动产更正登记公告不服的异议材料时，在县自然资源局局长办公室，卢兴举局长对上诉人说以20多年前的条件，维摩乡政府哪里有得起什么规划资料。之后县自然资源局对上诉人提出的不服更正登记的材料和蒲副乡长通知李茂福归还上诉人32平方米土地被拒绝的事实等不闻不问，说明县自然资源局不到法律制裁时不会踏实地解决上诉人等10多户的土地被侵犯问题。因此，县自然资源局于2020年2月24日强制把上诉人的云砚山县不动产权第××号《不动产权证书》更换为云砚山县不动产权第××号《不动产权证书》，恶意把上诉人400平方米的土地修改为368平方米，减损上诉人的土地使用权32平方米。2019年8月27日在县自然资源局的三楼办公室送达《不动产更正登记通知》时，该局工作人员听取了上诉人的申辩。2019年10月26日，上诉人和李茂福的通话录音证实，县自然资源局于2019年10月25日组织人员到李茂福家调查，调查人知道李茂福没有经上诉人签字确认界址取得不动产书权证。《不动产更正登记通知书》（编号：001）和《砚山县自然资源局不动产更正登记公告（编号2020-01）》仍然以上诉人15年前设定登记的四至界限与维摩乡人民政府说明的岔路口商贸街出让宗地四至界线不相符和上诉人单方指界为由，把李茂福非法占有原告32平方米土地的事实捏造为土地权属争议，县自然资源局决定先减损上诉人32平方米的土地，待土地权属争议解决后再予以重新确权登记。处理非法占用土地行为、拆除违法建筑和解决土地权属争议都是一审被告的法定职责，县自然资源局却未依法履行其职责。一审被告的行为剥夺了上诉人提出异议的权利。《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国物权法》第九条、第十九条、《不动产登记暂行条例》第四条、第三十三条、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条、第八十二条等相关法律法规均对不动产的登记和登记有误等情形，以及利害关系人认为登记有误后获得的救济途径、救济程序作了明确规定。综上所述，上诉人和李茂福两家登记的不动产权事实清楚，符合法律、法规、规章和其他有关规定，两家不存在土地权属争议的情形，只有李茂福非法侵占上诉人土地32平方米的事实。一审被告站在李茂福私欲膨胀的立场上，把李茂福非法占有原告土地的事实冠以权属争议之名，捏造上诉人的不动产登记簿记载事项错误的材料，违反公正、公平的基本原则，违反上一段列举的相关法律法规等的规定，减损原告32平方米的土地，严重侵犯了原告的合法权益。因此，特向人民法院提起诉讼，请求：1.判决云（2019）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》继续有效；2.请求判决撤销《不动产权证书，登记证明作废公告（编号2020005）》；3.请求判决注销云砚山县不动产权第××号《不动产权证书》；4.请求判决被告依法履行职责，责成李茂福原物返还原告长2米乘以16米计32平方米的土地。一审法院审查认为，“一行为一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则。原告请求1.请求判决云（2019）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》继续有效；2.请求判决撤销《不动产权证书／登记证明作废公告（编号2020005）》；3.请求判决注销云砚山县不动产权第××号《不动产权证书》；4.请求判决被告依法履行职责，责成李茂福原物返还原告长2米乘以16米计32平方米的土地。各事项涉及到不同的法律关系及法律适用，不应合并提出以一个案件起诉，经一审法院释明，贺毅东拒绝变更诉讼请求，其起诉不符合“一行为一诉”的基本原则，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）的规定，《最高人民法院关于适用的解释》第三条第一款第（十）项、第二款的规定，裁定驳回贺毅东的起诉。案件受理费50元，不予缴纳。上诉人贺毅东不服一审裁定上诉称：现行行政诉讼法及司法解释并没“一行为一诉”的基本原则，一审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。一、上诉人的起诉是同一事实同一理由，上诉人与相邻的李茂福的不动产权登记界址清晰，不存在交叉重叠，事实上，李茂福侵占了3米乘以16米的无主空地和上诉人32平方米的土地。被上诉人收到砚山县信访局转交的上诉人有关事项请求，不去核实李茂福的产权证，确以上诉人与李茂福之间存在土地权属争议而违法更改上诉人持有的不动产权证书。二、被上诉人不依法履职，却违法更改上诉人的不动产权证书。被上诉人先后发出《不动产更正通知书》、《不动产权证作废公告》、《不动产更正登记公告》，将上诉人原持有的（2019）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》变更为（2020）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》，而在此期间，上诉人已经向人民法院提起行政诉讼，被上诉人的行为是一错再错。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条的规定，被上诉人在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院，如原告坚持诉讼的，一审法院仍应继续审理依法作出确认判决。三、根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条的规定，对于上诉人提出的四个诉讼请求可以合并审理。综上所述，被上诉人面对李茂福侵占上诉人土地的事实不作出处理，徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，作出违法行为，适用不动产登记依职权更正登记程序的需要，同时作出密不可分的三个违法情形，上诉人的四项请求应当合并提出以一个案件起诉。再则，被上诉人的违法行为，已经给上诉人的人身和财产造成了无比严重的伤害，行政诉讼审判应当遵循亲民便民利民的基本原则，不应当让上诉人的依法维权迁就于被上诉人的违法行为。在上诉人看来，把被上诉人因适用一个程序需要作出的违法行为分割为四个案件起诉，不应当是被上诉人和人民法院喜闻乐见的。特此，请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回重审。被上诉人砚山县自然资源局提出答辩意见：上诉人的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，原审法院裁定符合法律规定，裁定正确，应予维持。根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，提起的行政诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实依据”且“属于人民法院行政案件受理范围。”行政相对人对行政行为不服的，根据行政诉讼的规定，行政相对人可以提起撤销行政行为之诉或确认行政行为违法、确认行政行为无效之诉。本案上诉人提起的第一项诉讼请求，即请求“判决云（2019）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》继续有效”不符合行政诉讼的起诉要件。另外，答辩人已于2020年4月28日做出了撤销贺毅东名下第××号、第××号《不动产权证书》的行政行为，依法向被答辩人送达了相关行政决定，同时已函告原审人民法院，故被答辩人的第1、2、3项诉讼请求涉及的行政行为已发生变更，不存在继续审理的条件。至于被答辩人起诉的第4项诉讼请求，即“请求判决被告依法履行职责，责成李茂福原物返还原告长2米乘以16米计32平方米的土地”的诉讼请求，从法理、逻辑等判断，该诉讼请求涉及的是民事法律关系，不属于行政案件的受理范围，不应在行政案件中进行审理。综上所述，被答辩人提起的各项诉讼请求涉及的法律关系不同，其起诉不符合法律的规定，原审法院在向其释明后裁定驳回其起诉，符合《行政诉讼法》的相关规定，请二审法院予以维持。本院认为，“一行为一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人贺毅东提起本案诉讼，一是请求判决云（2019）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》继续有效；二是请求判决撤销《不动产权证书／登记证明作废公告（编号2020005）》；三是请求判决注销云（2020）砚山县不动产权第××号《不动产权证书》；四是请求判决一审被告依法履行职责，责成李茂福原物返还上诉人贺毅东共计32平方米的土地。尽管当事人在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只能是一个。上诉人贺毅东的起诉，既有要求判决不动产权证继续有效，又有要求撤销行政机关对不动产权证登记作废的公告和要求注销不动产权证，还有要求行政机关依法履行职责的请求，上诉人贺毅东所列被告虽为同一行政机关，但其所诉四个行为属于不同阶段、各自独立的不同行政行为，所依据的行政实体和程序法律规范存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度不完全一致。鉴于上述情况，人民法院审理后，针对四个被诉行政行为的裁判结果亦可能不尽相同，双方当事人就四个被诉行政行为的裁判结果提起上诉的可能也有多种，二审人民法院在同一裁判文书中难以处理。故即使原、被告主体适格，亦应遵循“一行为一诉”的原则，针对不同行政行为分别提起诉讼。同时，贺毅东起诉后，被上诉人砚山县自然资局于2020年4月28日分别作出砚自然资决［2020］3号《关于撤销云（2019）砚山县不动产权第××号不动产权登记的决定》和砚自然资决［2020］4号《关于撤销云（2020）砚山县不动产权第××号不动产权登记的决定》，并于2020年4月30日将上述两份决定书书面函告一审法院。2020年5月6日，一审法院针对上诉人贺毅东在一个案件中提出四项诉讼请求和一审被告在诉讼期间改变被诉行政行为的情形，向上诉人贺毅东进行释明。但经释明，上诉人贺毅东仍明确表示不撤回起诉，也不变更诉讼请求，坚持诉讼。一审法院认为其起诉不符合“一行为一诉”基本原则，诉讼请求不明确，裁定驳回贺毅东起诉并无不当，应予维持，但一审裁定引用《最高人民法院关于适用的解释》第三条第一款第（十）项和第二款规定内容错误，本院予以纠正。综上所述，上诉人贺毅东的起诉不符合“一行为一诉”原则，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。上诉人贺毅东的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人贺毅东。本裁定为终审裁定。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  王要师二〇二〇年八月十日书记员  沈永莎