广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1333号上诉人（原审原告）：广州名门汽车服务有限公司，住所地广州市海珠区*********************。法定代表人：甘玉学，总经理。委托代理人：欧妍倩，广东信耀律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市海珠区********办事处，住所地广州市海珠区*******。法定代表人：杨科，主任。委托代理人：余春丽，该办副主任。委托代理人：黄晓民，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人广州名门汽车服务有限公司（以下简称名门公司）因与上诉人广州市海珠区********办事处（以下简称琶洲街道办）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4772号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月30日，名门公司诉广州市海珠区人民政府行政复议决定一案，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行初308号《行政判决书》，查明：2011年10月12日，广州市******与琶洲街道办签订《琶洲磨碟沙地块托管协议》，将磨碟沙地块委托给琶洲街道办进行管理。2017年7月27日，琶洲街道社区服务中心（甲方）与名门公司（乙方）签订《协议书》，协议中约定：“一、甲方同意乙方使用磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧面积约1600平方米的地块。期限自2017年5月1日起至2018年4月30日止。”“二、若出现下列情况之一，影响本协议的正常履行时，甲方可提前10个工作日书面通知乙方提前解除本协议。乙方应在接到甲方通知之日起十个工作日内应无条件将其设施撤出，并将地块交回给甲方。1、广州市******在协议使用期内收回该地块；2、因城市建设影响协议履行；3、场地的管理权或所有权发生变更。乙方清退场地所需费用由乙方承担，甲方不负责任何补偿和安置。”“六、乙方应按照与会展中心周边环境相协调的原则管理使用该地块，可利用该地块作为临时停车场使用，但不得存放易燃易爆、对周边环境有污染或影响景观的物品。乙方应依法使用上述地块，不得存在利用该场地从事违法犯罪活动、擅自违法搭建、擅自改变土地用途等违法行为。否则，视为乙方违约。甲方有权要求乙方改正，乙方应在收到甲方书面通知后3日内纠正其违法违约行为（包括但不限于自行拆除擅自搭建物）。如乙方拒不改正的，甲方有权解除本协议，并采取包括组织人员拆除违法搭建在内的措施，乙方应在承担由此产生的一切费用之外，另行向甲方支付违约金70000元。”“九、协议终止后10日内，乙方应将该场地恢复原状后无条件交还甲方。逾期拒不交还的，甲方有权单方收回场地、建筑物、构建物和设备，对乙方拒不清理留存在该场地内的所有财产，甲方有权自行处理，由此产生的清场费用由乙方承担。……”2017年9月14日，广州市海珠区住房和建设水务局对原告作出海水行罚[2017]21号《水行政处罚决定书》，认定名门公司未经水行政主管部门批准，在新港东路磨碟沙大街北沿段磨碟沙涌北岸河涌管理范围内建设构筑物（铁棚，围栏），违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，对名门公司处以罚款人民币七万元，并限在收到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除在海珠区磨碟沙涌的涉案构筑物，恢复河涌原状。2018年1月8日，琶洲街道社区服务中心向名门公司作出《关于终止协议的通知》，通知中载明：“……现按照广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动的要求，需对该地块进行清场整治，要求收回该地块，故我中心与贵公司终止协议。根据《协议书》第二条等的规定，请贵公司自收到我中心通知之日起10天内，将该地块上所有的上盖物自行拆除，平整地块，恢复原状，交还我中心。逾期未能交还的，我中心将按照《协议书》的规定，有权单方收回场地，对建（构）筑等进行处理，并没收履约保证金。由此造成的一切经济、法律责任由贵公司承担。……”名门公司股东张想明于2018年1月10日签收该通知。2018年2月27日，琶洲街道社区服务中心向名门公司作出《限期搬迁通知书》，通知书中载明：“广州名门汽车服务有限公司：现按照广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动的要求，需收回磨碟沙大街北端磨碟沙涌北侧地块，对该地块进行清场整治，面积约1600平方米，我中心于2018年1月8日向贵公司发出《终止协议的通知》，通知贵公司10天内将该地块的所有上盖物自行拆除，并清运该地块的所有设施物品、垃圾杂物等，平整地块，恢复原状，交还我中心。现逾期未能交还的，我中心协同有关部门于2018年3月5日对该地块停止供电供水，我街执法部门将强行拆除其地块上的所有建（构）筑物等。为保障广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动工作的顺利推进，确保我街按时按质交地，特限期贵公司于2018年3月5日前搬迁，拆除、清运该地块的所有上盖物等，并平整地块、恢复原状，交还我中心。若超期，一切责任自行承担。特此通知。”名门公司法定代表人甘玉学于同日签收该通知书。2018年3月5日，广州市城市管理综合执法局海珠区分局（以下简称城管执法海珠分局）向名门公司作出穗综海责拆字[2018]琶0002号《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》，记载的主要内容是：“违建业主甘玉学：你（单位）于2018年2月24日在琶洲大道2号（2号-1、2号-2）（广州名门汽车服务有限公司）建设钢铁结构建筑建设（违法建构筑物和设施）的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定……现通知如下：1.请你（单位）在2018年3月6日前自行拆除上述违法建设。2.本执法机关将对上述违法建设依法采取强制拆除措施。”……2018年4月至5月间，名门公司位于案涉地块的构筑物被组织拆除。名门公司不服上述“强拆”行为，以城管执法海珠分局为被申请人，向广州市海珠区人民政府提出行政复议申请。……广州市海珠区人民政府受理后，认为琶洲街道办与该案有利害关系，遂通知琶洲街道办作为第三人参加行政复议。2018年6月8日，琶洲街道办向广州市海珠区人民政府提交《琶洲街关于磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧地块有关问题的情况说明》，《情况说明》中载明：“海珠区人民政府：磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧地块，面积约1600平方米。2016年以来，为解决磨碟沙大街周边临时停车和市容环境问题，琶洲街道社区服务中心（以下简称‘街社区服务中心’）委托广州名门汽车服务有限公司（以下简称‘名门公司’）管理使用磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧地块。2018年，因广州市河涌整治工作需要，我街根据协议约定按程序对上述地块进行情场回收。现将有关情况说明如下：一、协议情况2017年7月，我街社区服务中心与名门公司续签《协议书》，委托其管理磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧地块，协议期限自2017年5月1日至2018年4月30日。其中，《协议书》第二条、第六条、第九条约定了解除协议、回收场地和拆除违法搭建等方面的具体条款。双方均在《协议书》上签名确认，协议已产生效力。二、搭建建构筑物情况经了解，广州名门汽车服务有限公司未经行政主管部门批准，擅自在上述地块搭建建构筑物。2017年以来，广州市海珠区住房和建设水务局分别作出《水行政处罚决定书》（海水行罚[2016]11号）和（海水行罚[2017]21号），对相关建构筑物作出认定，作出责令当事人缴纳罚款、并在收到处罚决定之日起七日内自行拆除建筑物的处罚决定。三、清劝情况（一）清收背景。2017年8月，《海珠区水环境整治联席会议办公室海珠区河道管理问题交办通知书》（海治水办督字[2017]148号）文件，要求我街于2017年9月8日前拆除磨碟沙大街北延段磨碟沙涌北岸的违章搭建。2017年12月至2018年1月，街道分别收到市、区河长办下发的《广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》和《海珠区13条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动》，要求利用100天时间，将河涌管理范围内违法建设全部拆除。2018年2月，海珠区人民政府下发的《2018年海珠区拆除违法建设任务书》指出，街道办事处按照区下达的拆除指标分解任务，对辖区违法建设实施拆除。以上来文所指的整治任务均包括名门公司所建的建筑物。（二）协调沟通。2016年3月23日和4月25日，名门公司法定代表人甘玉学和股东张想明，分别就无条件归还场地、拆除建筑物作出书面保证。2018年1月至3月，根据全市河涌整治任务需要，街道牵头，反复协调20余次，动员名门公司清场撤离。先后发出《关于终止协议的通知》和《限期搬迁通知书》，要求名门公司履行协议约定，限期于3月5日前交还场地并自行拆除相关构筑物。张想明、甘玉学分别签收文件，但名门公司却逾期未作交还。4月9日下午，街道领导组织城管部门和派出所，约谈名门公司相关人员，告知其违约的责任和后果。（三）清场回收。2018年4月10日，是全市河涌整治百日行动的最后一天，地块清场工作迫在眉睫。4月20日至5月15日期间，我街联合区水政大队，由街城管科、社区服务中心、联合执法队和城管执法队等科室以及琶洲街派出所配合，多次对名门公司租赁的地块实施清场，拆除相关构筑物，但屡次遭到名门公司阻挠。目前，地块建筑物已全部拆除，所有材料由名门公司自行处理。”……2018年7月5日，琶洲街道办向广州市海珠区人民政府作出《琶洲街关于海珠区人民政府法制办公室关于协助调查行政复议案件有关事实的函的回复》，《回复》中载明：“经核实，广州名门汽车服务有限公司涉案钢结构建筑所在地（磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧闲置地块）是2011年10月12日广州市******与广州市海珠区********办事处签订《琶洲磨碟沙地块托管协议》（附件）项下托管地块‘磨碟沙地块’范围内，该范围内地块从2011年10月12日至今是广州市******委托广州市海珠区********办事处托管范围，该范围内地块2017年5月1日至2018年1月10日由琶洲街道社区服务中心委托广州名门汽车服务有限公司管理使用。”广州市海珠区人民政府于2018年7月16日作出海珠府复字[2018]41号《行政复议决定书》，认为根据《广州市违法建设查处条例》第四条规定，城管执法海珠分局具有查处行政区域内的违法建设的职责。该案中，虽然城管执法海珠分局对涉案土地上违法搭建的构筑物进行了立案查处，并发出相关调查文书，但未组织人员拆除涉案构筑物，同时琶洲街道办承认涉案构筑物为其所拆，名门公司也未提供充分证据证明涉案构筑物为城管执法海珠分局所拆。基于名门公司提起的复议申请是确认城管执法海珠分局作出的“强拆”行政行为违法并承担行政赔偿，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。名门公司不服该《行政复议决定书》，诉至广州铁路运输中级法院。广州铁路运输中级法院认为：……琶洲街道办已经认可是其组织实施了拆除名门公司构筑物的行为，且提供证据证明其是根据市、区整治河涌任务的需要而组织实施清场拆除，与城管执法海珠分局的主张一致……虽然拆除现场出现了身着城管制服的人员，但琶洲街道办已经向广州市海珠区*******城管科、执法队是配合其组织实施的清场行动，由此产生的法律后果应由组织实施单位承担……广州铁路运输中级法院判决驳回名门公司的诉讼请求。该判决已发生法律效力。庭审中，名门公司陈述其于2011年开始租赁磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧地块（以下简称涉案地块），先是和胡学佑（涉案地块的原承租人）承租，后来直接与琶洲街道社区服务中心签订租赁协议；名门公司于2015年年底开始在涉案地块进行建设（无规划报建手续），2016年2月建至二层时，城管部门向其发出整改书称建设面积不能超过800-900平方米，名门公司就拆除了约三分之二的面积，剩下约700-800平方米的建设面积（占地约400平方米，其余地块硬底化作停车场使用，并配有围栏、保安亭等）；之后，名门公司通过琶洲街道办开具的临时经营场地证明，方才办理了营业执照，在涉案地块经营机动车修理等业务，并购置了价值六七十万的汽车维修设备及家具；名门公司要求琶洲街道办赔偿因强制拆除造成的400万元损失，名门公司陈述400万元是其在涉案地块建设、经营投入的成本，包括建筑材料、设备、人工等费用。琶洲街道办确认其于2018年4月至5月组织其下属的城管科、联合执法队、琶洲街道服务中心等对涉案地块的建筑物进行强制拆除，但该拆除行为是强制收回场地的民事行为；拆除过程中已将建筑内物品搬出由名门公司保管，拆除后剩余建筑材料亦由名门公司自行处理。琶洲街道办未提供强制拆除时的视频、笔录、清单；名门公司则认为琶洲街道办当时有全程录音录像并制作物品清单，并有将物品清单给名门公司的人员签名，但没有将物品清单交给名门公司。名门公司陈述琶洲街道办拆毁了建筑及有关设备，并将搬出的物品放在路边，后来很多因为下雨被淋坏了，名门公司将拆剩的建筑材料等物品作为废品出卖，约得12万元。原审法院认为，关于琶洲街道办的强制拆除行为是否属于行政行为。根据广州铁路运输中级法院作出的（2018）粤71行初308号《行政判决书》查明的事实，广州市******于2011年10月委托琶洲街道办管理涉案地块，后琶洲街道办的下属单位琶洲街道社区服务中心将涉案地块出租，名门公司承租后进行建设行为，而琶洲街道社区服务中心于2018年1月、2月间向名门公司作出《关于终止协议的通知》及《限期搬迁通知书》，通知名门公司自行拆除涉案地块上的建筑、平整地块、交回场地，上述发出通知的行为属于民事行为。但琶洲街道办组织实施的强制拆除行为，根据琶洲街道办于2018年6月8日向广州市海珠区人民政府提交的《琶洲街关于磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧地块有关问题的情况说明》记载：“……三、清劝情况（一）清收背景。2017年8月，《海珠区水环境整治联席会议办公室海珠区河道管理问题交办通知书》（海治水办督字[2017]148号）文件，要求我街于2017年9月8日前拆除磨碟沙大街北延段磨碟沙涌北岸的违章搭建。2017年12月至2018年1月，街道分别收到市、区河长办下发的《广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》和《海珠区13条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动》，要求利用100天时间，将河涌管理范围内违法建设全部拆除。2018年2月，海珠区人民政府下发的《2018年海珠区拆除违法建设任务书》指出，街道办事处按照区下达的拆除指标分解任务，对辖区违法建设实施拆除。以上来文所指的整治任务均包括名门公司所建的建筑物。……（三）清场回收。2018年4月10日，是全市河涌整治百日行动的最后一天，地块清场工作迫在眉睫。4月20日至5月15日期间，我街联合区水政大队，由街城管科、社区服务中心、联合执法队和城管执法队等科室以及琶洲街派出所配合，多次对名门公司租赁的地块实施清场，拆除相关构筑物，但屡次遭到名门公司阻挠。目前，地块建筑物已全部拆除，所有材料由名门公司自行处理。……”因此，琶洲街道办强制拆除的原因是涉案地块涉及违章搭建及河涌整治，而拆除行为则是由琶洲街道办组织力量，联合了海珠区水政大队，在街城管科、社区服务中心、联合执法队和城管执法队等科室以及琶洲街派出所的配合下实施的，因此，该强制拆除行为并非单纯的民事收地行为，而是动用公权力的强制拆除行为。关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，琶洲街道办于2018年4月至5月强制拆除名门公司在涉案地块的建筑物，但名门公司因对拆除主体理解错误，而以城管执法海珠分局向广州市海珠区人民政府申请行政复议，后又对驳回复议申请行为提起行政诉讼，上述期限属于不属于名门公司自身原因耽误的起诉期限，应予以扣除。因此名门公司提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。关于琶洲街道办的强制拆除行为是否合法。琶洲街道办因涉案地块涉及违章搭建及河涌整治而强制拆除了涉案地块上建筑，但琶洲街道办并未提交其具有违建查处及河涌管理职权的依据，因此其拆除行为超越职权，名门公司请求确认强制拆除行为违法，该院予以支持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”关于名门公司要求赔偿其投入的400万元费用，对此，根据琶洲街道社区服务中心（甲方）与名门公司（乙方）于2017年7月27日签订的《协议书》，乙方使用涉案地块期限至2018年4月30日止，且约定乙方可利用该地块作为临时停车场使用，不得存在利用该场地从事违法犯罪活动、擅自违法搭建、擅自改变土地用途等违法行为，否则视为乙方违约，甲方有权要求乙方改正，乙方应在收到甲方书面通知后3日内纠正其违法违约行为（包括但不限于自行拆除擅自搭建物），如乙方拒不改正的，甲方有权解除本协议，并采取包括组织人员拆除违法搭建在内的措施，乙方应在承担由此产生的一切费用之外，另行向甲方支付违约金70000元。因此，名门公司未取得相应的规划报建手续在涉案地块进行建设的行为，既不符合法律规定也不符合协议约定.名门公司建设相关建筑的损失，不应获得支持。琶洲街道办拆除后将物品搬出，并将有关物品和建筑材料交给名门公司自行处理，名门公司陈述其将物品作废品出售获得约12万收入，该部分损失亦不应再由琶洲街道办赔偿。但琶洲街道办未举证证明其已搬出所有设备和家具，考虑到部分设备和家具具有不易拆卸搬迁的可能性，对该部分物品该院酌情判令琶洲街道办赔偿12万元。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市海珠区********办事处于2018年4月至2018年5月强制拆除原告广州名门汽车服务有限公司位于磨碟沙大街北段磨碟沙涌北侧面积约1600平方米的地块上建筑物的行政行为违法；二、被告广州市海珠区********办事处于本判决生效之日起六十日内赔偿原告广州名门汽车服务有限公司120000元；三、驳回原告广州名门汽车服务有限公司的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告广州市海珠区********办事处负担。上诉人名门公司不服原审判决，上诉称：一、上诉人在涉案地块进行建筑物建设，出租方及琶洲街道办是知道并同意的。上诉人通过该街道办开具临时经营场证明，予以办理营业执照，经营机动车维修业务，证实该街道办不仅同意上诉人在涉案地块进行建设，并同意经营相应业务。二、上诉人的涉案建筑物是否属于违法建设，是城管部门处理范畴，琶洲街道办超越职权拆除，该建筑物损失应作为实际损失的范围。三、琶洲街道办在拆除时进行全程录像，并制作了物品清单，应予提供，以便法院查明事实，客观公正的核定相关损失。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的赔偿请求，由琶洲街道办承担本案全部诉讼费。被上诉人琶洲街道办上诉称：一、上诉人拆除涉案地块建筑物是依据相关的民事协议，属于民事行为，并不涉及公权力。原审认定属于行政强制错误。双方《协议书》明确约定，乙方应依法使用上述地块，不得存在利用该场地从事违法犯罪活动、擅自违法搭建、擅自改变土地用途等违法行为。否则，视为乙方违约。甲方有权要求乙方改正，乙方应在收到甲方书面通知后3日内纠正其违法违约行为（包括但不限于自行拆除擅自搭建物）。如乙方拒不改正的，甲方有权解除本协议，并采取包括组织人员拆除违法搭建在内的措施，乙方应在承担由此产生的一切费用之外，另行向甲方支付违约金70000元。该办在名门公司违反约定的情况下，终止协议，采取涉案拆除措施，属于民事救济行为。二、原审法院判决赔偿名门公司12万元，没有事实与法律依据。名门公司涉案建筑属于违法建设的事实充分。在拆除时，名门公司全程在现场，该办已经将相关物品全部交还被上诉人自行处理，被上诉人亦承认出售了相关物品。如果没有交还其全部物品，应由名门公司举证。该办在拆除前多次通知名门公司搬迁，但该司拒绝搬迁，应承担违约行为所造成的损失。综上，请求二审法院撤销原判，驳回名门公司全部诉讼请求，由名门公司承担本案全部诉讼费用。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉强制拆除行为是否属于行政行为问题。虽然双方当事人之间的民事《协议书》确有约定琶洲街道办在名门公司存在擅自违法搭建等违约情形下，可终止协议收回土地并拆除涉案建筑物，琶洲街道办也根据该协议向名门公司发出终止协议、限期搬迁等通知，但是，被诉强制拆除行为并不属于琶洲街道办基于《协议书》所实施的单纯民事行为。对此问题，原审判决已根据本案事实进行了充分的论述，认定被诉强制拆除行为属于行政行为，本院予以认可，不再赘述。上诉人琶洲街道办主张属于民事行为，本院不予支持。关于被诉强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》《广州市违法建设查处条例》的相关规定，行政机关对已建成的违法建设强制拆除的，应作出违法建设处理决定、强制执行决定，事先催告当事人履行义务，听取陈述、申辩，依法公告等等。上诉人琶洲街道办实施涉案强制拆除行为，不符合前述法律法规的规定，程序违法。原审判决确认涉案强制拆除行为违法的处理结果正确，但以琶洲街道办没有对违法建设进行强制拆除的职权为由确认违法不当，本院予以纠正。关于涉案赔偿损失问题。原审判决已根据本案事实，按照相关法律法规规定，作出了详细的分析认定，酌定琶洲街道办应赔偿名门公司合法损失12万元，理据充分，本院二审认同，亦不再赘述。另外，上诉人琶洲街道办未按《中华人民共和国行政强制法》《广州市违法建设查处条例》规定的程序强制拆除涉案建筑物，未提交强制拆除时的视频、笔录、物品清单；上诉人名门公司在琶洲街道办已按民事协议约定、违法建设及河涌整治工作安排，多次与名门公司协调沟通并书面通知按期清场撤离的情况下，逾期拒不搬迁。双方对有关物品损失均有责任。上诉人琶洲街道办在二审中补充提交的相关拆除照片亦不足以证实其不应赔偿相应损失的主张。两上诉人有关赔偿方面的上诉理由，本院均不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人名门公司、上诉人琶洲街道办的上诉请求均理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人广州名门汽车服务有限公司、广州市海珠区********办事处各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月二十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪