云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终77号上诉人（一审原告）李云云，女，汉族，1975年11月4日生，住云南省普洱市思茅区。委托代理人李伯卿，男，汉族，1950年9月6日生，住云南省普洱市思茅区。系李云云之父。代理权限：特别授权代理。委托代理人李永康，云南新南疆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）普洱市思茅区南屏镇人民政府。住所地：云南省普洱市思茅区振兴南路**。法定代表人肖泽，镇长。出庭负责人袁礼花，副镇长。委托代理人杨芳，云南谏成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）思茅农场管理局。住所地：云南省普洱市思茅区茶苑路**/div>法定代表人黄崇明，局长。委托代理人孔梓州，云南聚哲律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人普洱市思茅区人民政府。;'>住所地：云南省普洱市思茅区过街楼**div>法定代表人陈奇，区长。委托代理人周晓红。代理权限：一般授权代理。委托代理人李忠文，云南谏成律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人国营思茅农场。住;'>住所地：云南省普洱市思茅区茶苑路**iv>法定代表人黄崇明，场长。委托代理人孔梓州，云南聚哲律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人云南普洱兴盛房地产开发有限公司。住所;'>住所地：云南省普洱市思茅区茶苑路**v>法定代表人后春耀，经理。委托代理人孔梓州，云南聚哲律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人李云云因诉被上诉人普洱市思茅区南屏镇人民政府（以下简称南屏镇政府）、被上诉人思茅农场管理局房屋征收补偿协议一案，不服云南省普洱市中级人民法院作出的（2019）云08行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人李云云及委托代理人李伯卿、李永康，被上诉人南屏镇政府的出庭负责人袁礼花及委托代理人杨芳，被上诉人思茅农场管理局的委托代理人孔梓州，第三人普洱市思茅区人民政府（以下简称区政府）的委托代理人周晓红、李忠文，第三人国营思茅农场及第三人云南普洱兴盛房地产开发有限公司（以下简称兴盛公司）的委托代理人孔梓州到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院认定，区政府为推进国营思茅农场片区危旧房改造集中新建项目，开展对国营思茅农场国有土地上的房屋征收工作。2013年10月1日，区政府作出《普洱市思茅区人民政府关于收回国营思茅农场一社区国有土地使用权及征收房屋的决定》及附件《国营思茅农场一社区国有土地使用权及房屋征收补偿安置方案》。上述决定均载明征收部门及实施单位为南屏镇政府及思茅农场管理局。2013年1月8日，征收人“国营思茅农场”作为（甲方）与被征收人“李伯卿、李云云（两户）”作为（乙方）签订了《房屋征收协议》。该协议主要内容“一、征收范围：国营思茅农场辖区内涉及的职工、居民和子女住房。二、安置方案：安置于农场统一规划集中新建的农垦花园和盛景园。……”该协议甲方委托代理人处加盖“普洱市思茅区南屏镇人民政府”公章并签名；乙方李伯卿签字按手印，李伯卿女儿李云云未到场参加签订协议，李伯卿在乙方委托代理人处签下“李伯卿代李云云”并按手印。协议签订后，南屏镇政府、国营思茅农场对协议涉及被征收的空心砖房屋及附属设施给予李伯卿补偿和奖励后进行拆除。以上事实各方当事人庭审中均予以认可。另查明，李云云系李伯卿女儿，1997年到国营企业磨黑盐矿下属单位思茅地区安装公司工作，后来下岗。2008年1月22日，李云云办理了住址为地区安装公司，本人为户主，长子李卓曦为常住人口的独立户籍。2009年9月15日，李云云将户口转入国营思茅农场其父母户，成为同一户籍户。2009年7月15日，国营思茅农场为贯彻落实保障性住房和棚户区危旧房改造，推进安居工程建设，作出思农发《思茅农场关于在职职工子女、离退休职工子女购买限价商品房的通知》“二、购房对象。凡2007年4月18日前有子女年满十八岁的职工。每户职工允许给子女申购一套限价商品房。三、购房登记日期以2009年7月10日报名依据为准……”。2010年3月18日，国营思茅农场作出《思茅农场关于在职职工子女、离退休职工子女购买限价商品房的补充通知》“2、购房对象：2007年4月18日前有子女年满十八周岁，并且户口在农场辖区……”。2010年3月29日，国营思茅农场出具李云云交付购房报名费50000.00元的现金收据给李云云。2010年3月30日，李云云与国营思茅农场签订《商品房认购协议书》，确定选房建筑面积100㎡。2013年6月28日，国营思茅农场作出思农［2013］16号《关于思茅农场盛景园二期职工子女购房资格规定的通知》“一、年龄：截止2013年4月10日，年满18周岁的职工子女；二、户籍：以2011年12月31日前在思茅农场户头管理户籍为准。三、存在以下情况的职工子女不给予购买：（一）在行政事业单位在职在编的职工子女，不给予购买。（二）职工子女或其配偶在其它单位享受过房改政策的，不给予购买。（三）职工子女是部队现役军官或上士以上（含上士）的军人，不给予购买。（四）年满十八周岁，有智力障碍、××患者等终身需要监护的，不给予购买。四、在农场购买过农场土地或者划拨安置过的职工子女，原则上不给予购买。五、涉及到拆迁安置，户籍在思茅农场户头上管理的独立户主居民户，以拆迁协议和独立户籍为准。六、原则上一户职工的子女只允许购一套住房，但涉及到拆迁，有特殊情况的，可适当特殊处理。七、购过房的职工子女，不再给予申报公租房和廉租房。八、再婚家庭，从外带来迁入农场户口的子女，不给予购房。九、已继承其父母在农垦花园购房名额并已更名产权所有人的职工子女，不再给予购房……”2016年5月11日，国营思茅农场以第59号资质审核单审核通过李云云购房100㎡，兴盛公司确认选房盛景园二期9-1-0802号住房一套。当日，签订选房确认书，确认选房盛景园二期9-1-0802号房。李云云在办理购房过程中，国营思茅农场、兴盛公司以李云云不符合安置对象为由拒绝履行《商品房认购协议书》办理购房合同及继续付款手续。为此，李云云以南屏镇政府、思茅农场管理局为被告提起行政诉讼，要求履行《房屋征收协议》第二条的约定，对其进行安置。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，区政府作出的《普洱市思茅区人民政府关于收回国营思茅农场一社区国有土地使用权及征收房屋的决定》及附件《国营思茅农场一社区国有土地使用权及房屋征收补偿安置方案》载明的征收部门及实施单位为南屏镇政府及思茅农场管理局。国营思茅农场、兴盛公司在房屋征收部门思茅农场管理局征收补偿委托范围内从事相关工作，属于征收补偿的委托法律关系，依照《征补条例》第五条第二款规定，思茅农场管理局对国营思茅农场、兴盛公司在房屋征收部门委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案从《房屋征收协议》签订主体而言，李云云作为被征收人“二户”之一，与南屏镇政府、思茅农场管理局签订征收补偿协议的行为有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，本案李云云以房屋征收部门南屏镇政府、思茅农场管理局为被告提起行政诉讼，原告、被告主体适格。关于李云云诉请要求进行房屋征收安置的问题。本案争议的焦点是：李云云要求南屏镇政府、农场管理局按照《房屋征收协议》对其进行征收房屋安置是否有事实依据。根据国有土地上房屋征收补偿安置协议的司法审查原则，李云云诉房屋征收部门不履行行政征收房屋协议，除对李云云所诉房屋征收部门不履行行政协议义务行为审查外，还应当依法对《房屋征收协议》的合法性进行全面审查。首先，根据《征补条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本条说明，国有土地上房屋财产征收与补偿安置应当相一致，即“一户征收补偿安置签订一个协议”。根据《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。据此说明，房屋征收部门通过调查登记被征收房产权属所有人或者实际使用人，确认被征收人的资格，确定补偿、安置对象。从涉案《房屋征收协议》的条款内容而言，对李云云父亲李伯卿的房产征收主要采取货币补偿方式进行补偿安置，该协议涉及的补偿费用和奖励金均汇入李伯卿的账号。而该协议未反映出对李云云财产进行征收补偿或者征收房产应当安置住房的实际内容；从涉案《房屋征收协议》签订形式而言，李云云未提供证据证明其房屋被征收的事实或者到征收现场与南屏镇政府办理过其财产被征收的相关事宜，也未提供证据证明其直接参与签订《房屋征收协议》。虽然思茅农场管理局辩称，当时为了促使李伯卿签订征收协议，满足其得到双份奖励的要求，所以同意李伯卿将李云云填写在被征收人处。但思茅农场管理局亦未提交相应的证据进行印证。综上可知，李云云作为房屋被征收人列入涉案《房屋征收协议》主体，违反了“一征收补偿安置事实签订一个协议”的基本原则，涉案《房屋征收协议》签订的部分内容存在重大瑕疵，就《房屋征收协议》涉及李云云部分的内容确认违法。其次，根据《征补条例》第二十五条规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。国有土地上房屋征收部门与被征收人所订立的房屋征收补偿协议，不仅征收协议形式上具有合法性要求，在实际内容和对象方面也必须具有征收补偿、安置的客观事实存在作为依据。如果房屋征收部门不履行征收补偿协议约定的安置义务提起诉讼，被征收人除应当向人民法院举证所签订的房屋征收补偿协议外，也应当向人民法院提供其房屋被征收事实的相应证据。但本案审理过程中，李云云未提供其作为房屋征收部门调查登记确认的被征收房屋权属所有人或者实际使用人的合法证明；未提交其与房屋征收部门进行征收补偿协商签订补偿协议的相关证明；也未提交李云云委托其父亲李伯卿代其在《房屋征收协议》上签字的委托证明。本案房屋征收部门南屏镇政府、思茅农场管理局也未提交与李云云具有权属关系的被征收房屋权属、用途等调查登记情况合法证明材料。所以，虽然《房屋征收协议》被征收人中记载有李云云名字，但没有证据证明李云云属于本案实际被征收房屋的安置对象。李云云要求南屏镇政府、思茅农场管理局依照《房屋征收协议》对其住房进行安置事实证据不充分，其认为南屏镇政府不履行征收补偿义务的主张依法不能成立。关于李云云主张国营思茅农场不履行《商品房认购协议书》的问题。李云云主张的《商品房认购协议书》的时间为2010年3月30日，而本案争议的《房屋征收协议》签订时间则为2013年1月8日。且本案《房屋征收协议》所反映的是行政机关对房屋行政征收补偿安置的法律关系，而《商品房认购协议书》则反映个人与农场之间商品房认购的民事法律关系，由于二者的法律关系不相同，发生矛盾纠纷解决途径亦不相同，李云云认为国营思茅农场不履行《商品房认购协议书》同意其购买认购的房屋，应当通过民事诉讼途径解决。因此，李云云在本案中将《房屋征收协议》和《商品房认购协议书》的履行问题混同为同一法律关系进行诉讼，不予支持。综上所述，涉案《房屋征收协议》中虽然有李伯卿代李云云签字的情况存在，但李云云不能提供证据证明其是《房屋征收协议》中涉案房屋的实际被征收人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回李云云的诉讼请求。案件受理费50元，由李云云承担。上诉人李云云上诉称，2013年初第三人国营思茅农场报经区政府，对坐落于国营思茅农场辖区内职工、职工子女、居民的房屋、场地、设施等财产进行征收，根据法律的规定区政府确定南屏镇政府、思茅农场管理局为房屋征收部门，征收目的是“为了解决农场辖区职工、居民和子女安置问题”，农场按城市规划要求，利用国家危旧房改造政策，采取“统一规划，集中新建的模式”把居民及子女安置于新建的“盛景园”二期。为此，上诉人与父亲李伯卿于2013年1月8日在被上诉人南屏镇政府和思茅农场干部主动积极动员下，由被上诉人调查落实、确认后，在打印好的《房屋征收协议》上由上诉人的父亲征得上诉人同意后代签了字。上诉人按协议约定交付了自行投资改建的砖瓦住房45.56平方米，李伯卿的40平方米，二户85.56平方米的住房，以及水泥地坪、砖围墙、水井、灶台等设施。被上诉人南屏镇政府给予了房屋设施补偿及奖金10000元。2016年5月初，盛景园二期施工完毕，第三人国营思茅农场、兴盛公司发给审查表，审查合格后按照《房屋征收协议》约定于2016年5月11日，通知上诉人到“盛景园”二期现场进行二次抽签。上诉人抽到100平方米、房号9-1-0802住房一套。2016年5月13日，第三人国营思茅农场、兴盛公司通知上诉人签订限价《商品房买卖合同》，交付购房款。办理过程中，国营思茅农场、兴盛公司根据区政府2014年12月30日区政府第21次常务会议审议通过的《国营思茅农场一、二、三社区国有土地使用权收回及房屋征收补偿安置奖励补充方案》的规定，以上诉人没有住房产权证、不能分户为由，不执行《房屋征收协议》。上诉人是房屋被征收人，是安置对象，支付的补偿款、奖金也写明是李云云三个字，一审判决认定事实错误。本案《房屋征收协议》并不违反法律规定。如果违反法律规定，被上诉人应该及时予以指出，且庭审中被上诉人也没有提出《房屋征收协议》违法的观点。法庭也没有要求各方当事人对《房屋征收协议》是否违法进行辩论。一审法院适用法律错误。请求撤销一审判决；判令被上诉人履行《房屋征收协议》，对上诉人的住房给予安置，并给予安置前的临时安置补助。被上诉人南屏镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人思茅农场管理局答辩意见与南屏镇政府答辩意见一致。第三人区政府陈述称，上诉人提交的《商品房认购协议书》与本案无关联性。一审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原判。第三人国营思茅农场、第三人兴盛公司陈述意见与南屏镇政府答辩意见一致。本案一审法院对各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案上诉人李云云要求被上诉人南屏镇政府、被上诉人思茅农场管理局履行《房屋征收协议》属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《征补条例》第十条、第十三条、第十九条、第二十五条规定，国有土地上房屋征收与补偿一般应按照制定补偿方案、作出房屋征收决定、评估、签订房屋征收补偿协议的程序进行。本案《房屋征收协议》于2013年1月8日签订，而房屋征收决定于2013年10月1日作出，涉案协议的签订存在不规范之处。但因第三人区政府已实际征收涉案房屋，且本案《房屋征收协议》的部分条款已经履行，协议签订不规范并不影响本案协议的合法有效性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题规定》第二十七第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。参照《中华人民共和国合同法》第八条之规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案《房屋征收协议》系房屋征收部门与被征收人协商一致达成的协议，无论是房屋征收部门还是被征收人均应诚实全面履行协议约定的义务。根据《房屋征收协议》第二条的约定，房屋征收部门应履行安置被征收人的义务。故本案上诉人李云云提出要求被诉行政机关履行《房屋征收协议》，对其进行安置的诉讼请求具有相应法律依据。同时，本案《房屋征收协议》中明确被征收人为“李伯卿、李云云（两户）”，则该协议已经确认李云云的房屋被征收人的身份，且上述协议中并未明确约定李云云不能根据协议第二条的规定进行安置。一审法院认为国有土地上房屋征收与补偿安置应遵循“一征收补偿安置事实签订一个协议”基本原则的观点无法律依据；认为李云云应提交证据证明其享有被征收房屋的权属，具备房屋被征收人资格的观点亦不符合本案已签订《房屋征收协议》，涉案房屋已被征收拆除的实际情况。故本案上诉人李云云提出要求被诉行政机关履行《房屋征收协议》，对其进行安置的诉讼请求具有事实依据。被诉行政机关在一审时提出将李云云确定为被征收人系为了满足李伯卿双份奖励的要求，无证据证实。本案所涉《房屋征收协议》对李云云能否按照合同第二条的约定进行安置并未做特别约定，一审时被诉行政机关提出应按照协议签订后制定的补偿方案执行的主张无事实依据，且明显违反诚实信用、信赖保护基本原则而不能成立。《征补条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案房屋征收部门系南屏镇政府，且南屏镇政府在《房屋征收协议》上进行了签字、盖章确认，故本案适格被告应为南屏镇政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。故本案应依法判决被上诉人南屏镇政府继续履行《房屋征收协议》第二条的约定，对李云云进行安置。一审法院将思茅农场管理局列为本案被告不当，但因该问题不影响本案实质性处理结果，本院仅在此予以指出。一审判决认定事实清楚，但判决驳回李云云的诉讼请求适用法律错误，应予以撤销。另，上诉人提出要求给予其临时安置补助的上诉请求，并未在一审时提出，该项上诉请求本案不予审查。同时，李云云与国营思茅农场之间如何履行《商品房认购协议书》涉及职工与单位之间的其他法律关系，不属本案审查范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省普洱市中级人民法院（2019）云08行初8号行政判决；二、由普洱市思茅区南屏镇人民政府继续履行《房屋征收协议》第二条的约定，对李云云进行安置。一、二审案件受理费各人民币50元，由普洱市思茅区南屏镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  惠 琼二〇二〇年八月七日书记员  王 娜