山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终931号   上诉人（原审原告）司某，女，1955年12月30日出生，汉族，山西省忻州市村民。   委托诉讼代理人金某（系司某丈夫），男，忻州轧钢厂退休工人，住山西省忻州市。   被上诉人（原审被告）山西省人民政府，住所地太原市小店区省府街**。   法定代表人林某，省长。   委托诉讼代理人李某1，男，山西省自然资源厅政策法规处工作人员。   委托诉讼代理人李某2，山西中吕律师事务所律师。   上诉人司某因诉被上诉人山西省人民政府行政裁决一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。   一审原告司某诉称，其是十里后村村民，依法承包本村土地2.27亩，2011年被征收1.1427亩，2014年10月被强行征收1.1273亩（征收前种植香椿）。征收补偿按照忻政发【2012】2号文件执行，征地补偿费和安置补助费执行的是山西省统一年产值标准，生产生活补助费是按区片综合地价执行。违反了征地批准文件规定的严格执行《省政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》的规定，违反了《土地管理法》第47条规定的“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”及征地补偿同地同价的补偿原则。区片综合地价制定不符合以行政村为基本单元的原则规定。同属长征街办管辖的卢野村和十里后村补偿标准不同，卢野村全部按一类补偿，十里后村区别了一、二类的差别。造成了多分地的补偿费高，少分地的补偿费少的结果，而承包土地是按照土地产量和产值决定承包地的数量，好地人均不足0.8亩，差地可分1.5亩。以出让底价作为补偿要素不合法、不公平，侵害了被征地农民的公平受偿权，不能作为征地补偿的依据。山西省人民政府所作裁决书程序违法，未组织协调直接裁决违反相关规定。适用法律法规错误，裁决书应当依据国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二项第一、二条的规定，对2号文件的合理合法性和适用标准及计算方法进行审查，还应依规对其制定程序进行审查。该裁决书没有说明是否对补偿标准制定及产生程序的合法性进行审查，却以2号文件为裁决依据，置国家法律法规规定的征地补偿安置原则和经其审理查明的事实于不顾，认为申请人要求按照一类区增加生产生活补助费每亩6万元缺乏事实和法律依据，裁决书还混淆了依法补偿和生活补助的区别，是完全错误的。综上所述，请求人民法院：1.依法审查忻政发[2012]2号《忻州市市区土地征收供应管理办法》（暂行）第三章的合法性、合理性和公平公正性；2.判决撤销晋政征裁20183号《山西省人民政府征地补偿标准争议裁决书》并作出相应的补救措施。   一审被告山西省人民政府辩称，其作出的3号裁决书程序合法，实体合法。司某在提出裁决申请之前已依法向批准征地补偿安置方案的忻州市人民政府申请协调，2018年8月7日作出《行政协调意见书》，认为申请人不认可按现有征地政策补偿标准对其土地及附着物进行补偿。因协调不成，司某向答辩人提交裁决申请，要求增加生产生活补助费每亩6万元，合理增加香椿补偿费。2018年9月18日受理，10月8日忻州市人民政府作出《征地补偿标准争议裁决答复书》并提交了相关证据材料，答辩人2019年2月22日作出3号裁决书并邮寄送达申请人及被申请人。司某系忻州市忻府区十里后村村民，依法承包十里后村上楼地耕地2.27亩。2016年9月22日，山西省人民政府作出228号《关于忻州市二〇一五年第五批次建设用地的批复》，批准征收忻州市十里后村集体土地2.8287公顷，原告1.1273亩被征收地块在该批复范围内。实际征地安置补偿中，当地政府按照二类区每亩22万元/亩的标准支付土地补偿费、安置补助费和生产生活补助费。司某承包的土地性质为耕地，用途为种植农作物香椿。晋政发【2013】22号文件规定，只包括土地补偿和安置补助费，不包括青苗和地上附着物补偿等费用。当地政府按照《2014年忻州城区基础设施建设工程地上附着物补偿标准》中香椿的补偿标准，按株树补偿给司某1.952万元。答辩人经审查认为，忻州市人民政府在省政府制定的土地补偿费和安置补助费的基础上，增加了生产生活补助费，作出了22万元/亩的征地补偿标准已经高于省政府制定的78400元/亩的标准。忻州市在实际执行中，相邻土地因区域划分不同补偿标准有所不同，故司某要求按照土地一类区增加生产生活补偿费每亩6万元，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。22号通知规定不包括青苗和地上附着物补偿标准，忻州市政府按照14号文中香椿树木的补偿标准，按株补偿给申请人1.952万元已经考虑了申请人合理生产生活情况，故对司某要求合理增加香椿补偿费的请求，依法不应支持。综上，山西省人民政府所作3号裁决书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回司某的全部诉讼请求。   一审法院查明，司某系忻州市忻府区十里后村村民，承包本村上楼地耕地2.27亩，其中1.1273亩土地位于忻州市二零一五年第五批次建设用地的范围（现已修成道路），被征收前由司某种植香椿作物。当地政府按照二类区每亩22万元标准支付征地补偿款，司某应获得相应的土地补偿费、安置补助费、生产生活补助费共计21.1037万元，香椿补偿费1.952万元。   2012年2月忻州市人民政府以2号文件通知各县（市、区）人民政府执行《忻州市市区土地征收供应管理办法（暂行）》，该《管理办法》第三章对忻州市市区土地征收补偿安置作出规定，将市规划区土地分为四个补偿安置类别区，其中一类地区补偿标准为28万元/亩，二类地区补偿标准为22万元/亩。司某不服忻州市人民政府确定的上述征地补偿标准，于2018年9月3日向山西省人民政府提出书面裁决申请，请求增加生产生活补助费每亩6万元，合理增加香椿补偿费。山西省人民政府9月18日受理后于同日向被申请人邮寄《答复通知书》，忻州市人民政府于10月8日作出书面答复。山西省人民政府于2019年2月22日作出3号裁决书，认为被申请人在实际执行中相邻土地因区域划分不同补偿标准有所不同，香椿补偿已经考虑申请人合理生产生活情况，申请人的申请缺乏依据。依据相关法律规定维持被申请人忻州市人民政府确定的征地补偿标准。该裁决书3月1日经邮寄送达司某。在此之前，司某曾向忻州市人民政府反映补偿标准偏低及地上附着物补偿事宜，经协调未达成一致意见。   另查明，2009年底山西省人民政府以38号文公布实施全省征地统一年产值标准的使用及说明，2013年5月31日山西省人民政府以22号文通知调整全省征地统一年产值标准，其中明确忻府区城市规划区统一年产值2800元/亩，土地补偿倍数10倍，安置补助倍数18倍，补偿费用78400元/亩，比2009年的统一年产值标准2243元/亩有所提高。   2014年7月忻府区征迁总指挥部通知各有关单位执行《2014年忻州城区基础设施建设工程地上附着物补偿标准》，其中对香椿经济树规格及补偿金额等做出了明确规定。   一审法院认为，司某提起本案行政裁决撤销之诉时，一并提出的对涉案2号文件第三章规定进行合法合理性和公平公正性审查的请求，不属于我国《行政诉讼法》第五十三条规定的对规范性文件进行审查的情形。本案争议的行政行为是被告作出的3号裁决书，该裁决书针对司某申请事项，依据山西省人民政府22号通知精神对本案所涉2号文件相关内容进行了审查并裁决予以维持，并非依据该2号文件作出涉案裁决行为。被告维持了被申请人的征地补偿标准，司某诉请撤销裁决的请求与其要求审查2号文件的诉求竞合，本案应就被告的裁决行为是否合法进行审查。   司某就提高被征收土地的征地补偿事宜，先后向忻州市人民政府要求协调处理、向山西省人民政府申请裁决、向人民法院提起行政诉讼，其核心诉求是要求按照一类地区增加每亩6万元的生产生活补助费并合理增加香椿补偿费。涉案土地已按二类地区的补偿标准予以补偿，当地政府如何确定土地补偿安置类别区不属于本案审查范围，司某要求按照一类地区补偿标准进行安置补偿的理由不充分，该主张不能成立。司某就香椿树木获得的补偿费，已经高于当地政府确定的地上附着物补偿标准，其要求合理增加香椿补偿费但未提交相应证据加以佐证，该项诉求不能获得支持。   山西省人民政府认定司某被征收土地所属二类地区所确定的征地补偿标准已经高于山西省人民政府22号文中确定的每亩78400元，说理清楚，依据充分。山西省人民政府依据相关法律规定所作3号裁决书认定事实清楚，程序合法，并无不当，司某要求予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告司某的诉讼请求。   司某不服，提起上诉称，1.关于程序，山西省人民政府裁决前，未组织协调，直接进行了裁决，其程序不符合规定；2.关于合法性，合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活不降低，长远生计有保障。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以使用国有土地有偿使用收入予以补贴，做到同地同价，本案中，山西省人民政府没有做到同地同价；3.合理性审查，本案涉及的划分区片补偿是不科学、不合理的，不应考虑出让地价，应考虑生活水平降低程度、人均土地面积、居民消费水平等因素确定。综上，上诉人认为，原审认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销太原市中级人民法院（2019）晋01行初54号行政判决，依法改判；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。   山西省人民政府答辩称，1.山西省人民政府对司某提出的争议，按照相关规定进行裁决并作出晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决书》的程序合法；2.忻州市政府确定的征地补偿标准并未违反法律法规和我省政策规定，山西省政府作出的晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决书》对裁决申请的实体审查部分符合法律规法规规定。综上，山西省人民政府作出的涉案裁决程序和实体均符合法律规定，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。   本院查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议的焦点是被上诉人山西省人民政府作出的晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决书》是符合法律规定，是否应予撤销。   关于涉案裁决的是否符合法定程序问题。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，司某提出的补偿标准争议已经忻州市人民政府协调处理；在协调不成后，由批准征用涉案土地的人民政府，即山西省人民政府作出了裁决。以上事实有《集体土地征收补偿裁决申请书》、忻政行协字（2018）第1号《行政协调意见书》、《关于忻州市二〇一五年第五批次建设用地的批复》、晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决受理通知书》、《征地补偿标准争议裁决答复书》等证据在案佐证，且双方当事人对以上证据的真实性均无异议，故山西省人民政府的行政裁决程序符合上述法律规定。   关于涉案裁决的实体审查是否符合法律问题。依据查明的事实，2013年5月31日山西省人民政府以22号文通知调整全省征地统一年产值标准，其中明确忻府区城市规划区统一年产值2800元/亩，土地补偿倍数10倍，安置补助倍数18倍，补偿费用78400元/亩。山西省人民政府据此对上诉人提出的征地补偿标准进行审查，并不违反法律规定。且依据以上标准，司某所在区域内的征地补偿标准，已高于22号文件规定的标准。故山西省人民政府作出的晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决书》在实体方面进行的审查并无违法之处。   另，对于司某提出的“依法审查忻政发[2012]2号《忻州市市区土地征收供应管理办法》（暂行）第三章的合法性、合理性和公平公正性”的诉讼请求，原审已经阐明该诉讼请求不符合《行政诉讼法》第五十三条对规范性文件进行审查的情形，本院对此不再赘述。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉司某负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 李 强   审 判 员 庞永平   审 判 员 姚利屏     二○二○年八月二十七日   法官助理 崔铮亮   书记员 武 蕾