广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终200号上诉人（原审原告）：周金飞，男，1977年1月3日出生，汉族，住广东省乐昌市。被上诉人（原审被告）：韶关市住房和城乡建设管理局。地址：广东省韶关市武江区芙蓉东路**。法定代表人：谢天友，局长。委托代理人：董晓玲，该局工作人员。委托代理人：叶纬，广东宜方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：李嘉、侯永桢，均为韶关市法制局工作人员。上诉人周金飞因诉韶关市住房和城乡建设管理局（以下简称韶关市住建局）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月23日，原告向韶关市住建局投诉反映其所购碧桂园太阳城芙蓉湾1街1座XXXX号房屋存在严重的质量问题，要求韶关市住建局予以协商处理。2017年8月21日，韶关市住建局作出《关于房屋消费质量投诉问题的答复》，内容有：“您来信反映购买的商品房存在质量问题的投诉函收悉，现就有关情况答复如下：就来信反映购买的碧桂园太阳城芙蓉湾1街1座XXXX号房问题，我局业务科室和市建筑工程质量安全监督站到现场察看，并就房屋问题协调房地产开发企业，要求其尽快与业主沟通协商解决和落实房屋质量存在问题的维保。为进一步解决好你所反映的问题，我局于2017年7月31日再次召开调解会，邀请您和业务科室、市建筑工程质量安全监督站、房地产开发企业、施工单位等参加。会上，听取了您所购买的商品房因存在问题，导致未按期收楼的意见。房地产开发企业负责人表态一是公司将按《商品房买卖合同》约定，履行维保职责并愿意与业主协商解决房屋质量问题；二是建议业主可选择退房，公司将协助办理相关手续。最终经过协商决定，于2017年8月1日下午3点，由我局办公室、产业科、建管科派出工作人员，会同市建筑工程质量安全监督站、韶关市碧桂园房地产开发有限公司、施工单位及您到现场检查确认房屋质量问题及维修情况，并将根据现场确认情况再行研究解决方案。但是，您2017年8月1日上午到我局说明并提出开发企业近期对房屋存在问题已作维修，短时间内维修效果无法评估，建议现场确认暂缓一个月后进行。此外,2017年8月7日开发企业函复我局并承诺：若业主后期提出的房屋质量保修要求，将根据双方签订的《商品房买卖合同》约定的保修范围及期限履行保修义务。对于您的问题，我局将会继续督促开发企业妥善解决业主提出的合理诉求。同时，建议您继续按照签订的《商品房买卖合同》与开发企业协商解决，如协商不成可通过法律途径解决。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向韶关市人民政府或上级行政机关书面提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”2017年10月24日，韶关市住建局作出《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》，内容有：“首先，关于商品房质量及保修责任，在买卖双方签订的由广东省住建厅、省工商管理局联合制定的《商品房买卖合同》规范合同文本的第十一条交接、第十三条出卖人关于装饰、设备标准承诺的违约责任、第十六条保修责任中已有明确约定。商品房买受人对商品房质量及保修责任有异议的，应按照双方已签订的合同条款执行。对合同中包括第十六条保修责任在内的任何条款在履行过程中发生的争议，则应依据所签合同（合同编号为1300809****）第十九条本合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决；协商不成的，按下述第2种方式解决:1.提交仲裁委员会仲裁。2，依法向人民法院起诉。之约定，由双方当事人协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉解决。故该业主反映的问题，应属依法应当通过诉讼途径解决的事项。其次，鉴于信访人周金飞与卖方遇到问题协商不成后，先来到我局寻求帮助，我局相关工作人员本着安抚、负责的态度，并没有因买卖双方未能协商一致而简单的直接要求其按照双方合同约定去通过法院起诉解决，而是站在当事人角度多次在买卖双方之间斡旋沟通，一直在寻求帮助其与卖方通过协商方式解决，在此过程中我局相关工作人员均认真履行职责。具体过程如下：我局于2017年7月11日召集市质安站、施工单位、碧桂园公司与信访人一同到房屋现场察看，并要求碧桂园公司对存在问题进行整改。此后，碧桂园公司表示已进行了维修，但信访人来访却不认同。为切实解决该信访问题，我局于7月31日由分管领导主持召集局办公室、建管科、质安站、碧桂园公司、施工单位以及信访人调解会。会上协商决定，于8月1日下午3时，由局办公室、建管科、产业科、市质安站会同碧桂园公司、施工单位、业主到现场，就现场情况进行多方评估和对存在问题进行确认登记，经确认后由碧桂园公司针对存在问题提出解决方案。8月1日上午，业主表示，碧桂园公司当前已针对存在问题进行了整改，短时间内无法评估整改效果，要求现场确认暂缓一个月以后进行。8月21日，我局就该其此前同类信访问题的协调情况答复信访人。9月27日，我局电话联系周金飞业主，与其商约现场确认的时间，却遭到拒绝。为依法、公平、客观解决该信访问题，建议：如果买卖双方愿意继续通过协商方式解决，则我局接下来将会同相关部门现场登记确认，存在问题由房地产开发企业制定方案进一步整改；如买卖双方对该问题仍争议较大，协商不成的，建议信访人应尽快按照买卖双方签订的合同中的争议解决条款之约定，依法向房屋所在地人民法院起诉，通过法律途径彻底解决。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向韶关市人民政府或上级行政机关书面提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”原告不服韶关市住建局于2017年8月21日作出的《关于房屋消费质量投诉问题的答复》、2017年10月24日作出的《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》向韶关市政府申请复议。2018年3月14日，韶关市政府作出韶府行复[2018]3号《行政复议决定书》。2018年4月3日，原告向原审法院提起行政诉讼。2018年7月24日，经开庭确认诉讼请求为：二、依法重新认定韶关市政府作出的韶府行复[2018]3号《行政复议决定书》。三、判令韶关市政府对韶关市住建局在处理原告投诉过程中的不作为、慢作为、乱作为等渎职行为和相关责任人进行严肃处罚。五、判令韶关市住建局兑现承诺，督促碧桂园太阳城出具房屋质量问题的维修方案，并彻底解决质量问题。六、判令韶关市住建局履行职责，对碧桂园太阳城因房屋质量问题拖延维修的行为进行处罚，并督促碧桂园太阳城赔偿按购房合同约定因质量问题延迟交楼造成违约金和其它经济损失。七、判令被告承担诉讼费用。原审法院认为，本案的焦点：韶关市政府于2018年3月14日作出的韶府行复[2018]3号《行政复议决定书》是否合法。一、从本案现有的证据材料看，韶关市住建局于2017年6月23日收到原告反映其购买碧桂园太阳城芙蓉湾1街1座XXXX号房的房屋质量问题的投诉信函，2017年8月21日，韶关市住建局对原告作出《关于房屋消费质量投诉问题的答复》，答复的主要内容有：“将继续督促开发企业妥善解决业主提出的合理诉求，同时建议原告继续按照签订的《商品房买卖合同》与开发企业协商解决，如协商不成可通过法律途径解决。”2017年10月24日，韶关市住建局对原告又作出《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》，答复的主要内容有“建议：如果买卖双方愿意继续通过协商方式解决，则韶关市住建局接下来将会同相关部门现场登记确认，存在问题由房地产开发企业制定方案进一步整改；如买卖双方对该问题仍争议较大，协商不成的，建议信访人应尽快按照买卖双方签订的合同中的争议解决条款之约定，依法向房屋所在地人民法院起诉，通过法律途径彻底解决。”上述事实表明，韶关市住建局从2017年6月23日收到原告的投诉房屋质量问题至2017年10月24日作出《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》前后长达4个月之久，仍没有解决原告投诉的房屋质量问题。根据《中华人民共和国建筑法》第六十三条：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理……。”《房屋建筑工程质量保修办法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程质量保修的监督管理。”建监【1997】60号关于印发《建设工程质量投诉处理暂行规定》的通知第五条：“工程质量投诉处理工作（以下简称“投诉处理工作“）应当在各级建设行政主管部门领导下，坚持分级负责、归口办理，及时、就地依法解决的原则。”第十七条：“对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量方限期解决，对不合理的要求，要作出说明，经说明后仍坚持无理要求的，应给予批评教育。”第二十条：“各级建设行政主管部门要把处理工程质量投诉作为工程质量监督管理工作的重要内容抓好。对在工程质量投诉处理工作中做出成绩的单位和个人，要给予表彰。对在处理投诉中不履行职责、敷衍、推诿、拖延的单位和个人，要给予批证教育。”《广东省住房和城乡建设厅关于房屋建筑工程质量投诉的处理办法》第九条：“住房和城乡建设行政主管部门接到投诉后，根据质量投诉情况填写登记表，并在10个工作日内对投诉事项进行核查，决定是否受理。”第十四条：“住房和城乡建设行政主管部门发出《投诉事项受理告知书》至《房屋建筑工程质量投诉处理通知书》的时限，一般质量缺陷处理为30个工作日，涉及工程主体结构安全和主要使用功能检测鉴定的质量缺陷处理为60个工作日，因情况复杂或特殊原因不能在60个工作日处理完毕的，可适当延长处理时限。”的规定，原告就其购买的房屋质量投诉问题韶关市住建局应当立案受理并作出处理。韶关市住建局没有责成碧桂园太阳城及广东腾越建筑工程有限公司在合理的期限内完成，属于未依法履行法定职责的行为表现。原告不服韶关市住建局作出的《关于房屋消费质量投诉问题的答复》和《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》向韶关市政府申请复议，韶关市政府于2018年3月14日作出韶府行复【2018】3号《行政复议决定书》认为，韶关市住建局收到原告提交的《房屋消费质量申诉书》后，未按照有关规定，对原告的投诉事项依法立案，并进行实体审查后作出处理，其程序违法，决定责令韶关市住建局在收到本行政复议决定后，按照相关法律规定，对原告提出的投诉事项依法作出处理，其复议决定合法。在韶关市政府已经按照原告投诉房屋质量问题的投诉事项作出复议决定，并责令韶关市住建局按照相关法律规定对原告提出的投诉事项依法作出处理的情况下，原告请求判令韶关市政府对韶关市住建局在处理原告投诉过程中的不作为、慢作为、乱作为等渎职行为和相关责任人进行严肃处罚及判令韶关市住建局兑现承诺、督促碧桂园太阳城出具房屋质量问题的维修方案等问题，依据不足，理由不充分，应当予以驳回。二、2013年5月7日，原告购买碧桂园太阳城芙蓉湾1街1座XXXX号房，合同交楼期为2014年8月31日，碧桂园太阳城没有按期交楼，原告主张因质量问题迟延交楼造成的违约金及其他的经济损失，可以按照合同的约定依法定程序通过其他诉讼程序主张权利。就本案来说，韶关市住建局只是没有履行监督管理的法定职责，即使本案原告主张因质量问题迟延交楼造成的违约金及其他的经济损失也没有提供证据证明所造成的损失是韶关市住建局、韶关市政府所造成的原因。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周金飞的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告周金飞负担。上诉人周金飞不服原审判决，上诉请求：1、依法重新认定韶府行复（2018）3号决定书。2、判令被上诉人韶关市政府对被上诉人韶关市住建局在处理投诉人投诉过程中的不作为、慢作为、乱作为和渎职，并对相关责任人进行严肃处罚。3、判令被上诉人韶关市住建局履行法定职责，对韶关市碧桂园太阳城因房屋质量问题拖延维修的行为进行处罚，并按合同约定赔偿。4、请求判令被上诉人因不履行法定职责，行政监督等违法行为造成上诉人经济损失予以赔偿204041元。5、判令两被上诉人承担所有诉讼费用。主要理由如下：一、原审法院在审理过程中程序不合法，不批准上诉人提出的合议庭成员回避，且不依上诉人所提供的证据审查。二、原审审理过程及判决书中并未提及上诉人提供的五份补充说明材料，也未依法采纳，存在适用法律不当，事实不清。三、原审法院片面采信被上诉人的证词、证据，不对案件事实经过进行审理，造成判决时适用法律错误和事实不清。被上诉人韶关市住建局答辩称：2018年3月14日，韶关市政府作出韶府行复[2018]3号《行政复议决定书》决定：“责令韶关市住建局在收到本《行政复议决定书》后，按照相关法律规定，对申请人提出的投诉事项依法作出处理。”答辩人收到该《行政复议决定书》后，已于2018年4月11日立案调查。2018年8月9日作出韶市建不罚字(2018)2号《不予行政处罚告知书》，充分履行了法定监管职责。后上诉人针对该《不予行政处罚告知书》提起行政复议，韶关市政府依法作出韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》。若上诉人对不予处罚决定或行政复议决定不服，应当另案提起诉讼。韶市建不罚宇[2018]2号《不予行政处罚告知书》及韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》是否合法不在本案处理范围。此外，现上诉人在二审期间提出行政赔偿请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》的规定，二审法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。本案不应对行政赔偿请求进行审理。综上，上诉人的上诉请求没有事实、法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人韶关市政府答辩称：一、韶关市住建局未依法对上诉人提出的投诉事项作出处理，答辩人已依法责令其作出处理。上诉人以韶关市住建局对其投诉的房屋质量问题，于2017年8月21日作出的《关于房屋消费质量投诉问题的答复》及2017年10月24日作出的《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》属于不履行法定职责、行政不作为，向答辩人申请行政复议，答辩人受理后经审查发现，韶关市住建局于2017年6月23日收到上诉人通过信访途径提交的《房屋消费质量投诉函》（下称《投诉函》）反映其所购韶关市碧桂园太阳城芙蓉湾1街1座1802号房屋存在多处严重的质量问题，要求韶关市住建局进行协调，接到该《投诉函》后，韶关市住建局业务科室及下属单位多次联络上诉人及房地产开发企业、施工单位从中协调，然而双方针对维修方案并未最终达成一致意见。韶关市住建局于2017年8月21日出具了涉案《关于房屋消费质量问题投诉的答复》（下称：《答复》）。答辩人认为该局未依法对上诉人提出的投诉事项作出处理，答辩人已依法责令其作出处理。二、答辩人依法作出的《行政复议决定书》（韶府行复[2018]3号）认定事实清楚、证据充分，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国建筑法》第六十三条，《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第三款，《房屋建筑工程质量保修办法》第五条第二款等规定，在本案中韶关市住建局在2017年6月23日，收到上诉人提交的《房屋消费质量申诉书》后，未按照上述有关规定，对上诉人的投诉事项，依法立案，并进行实体审查后作出处理。其仅对上诉人的投诉事项以作出《答复》的形式进行处理，其处理程序违法，即上诉人未依法履行法定职责。因此上诉人请求确认韶关市住建局不履行法定职责、行政不作为的复议申请应予以支持。所以答辩人依法于2018年3月14日作出《行政复议决定书》(韶府行复(2018)3号），责令韶关市住建局对上诉人提出的投诉事项依法作出处理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为不履行法定职责及行政复议纠纷，争议的焦点为韶关市政府2018年3月14日作出的韶府行复[2018]3号《行政复议决定书》（以下简称复议决定）是否合法。《中华人民共和国建筑法》第六十三条规定：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理……。”《房屋建筑工程质量保修办法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程质量保修的监督管理。”建监[1997]60号关于印发《建设工程质量投诉处理暂行规定》的通知第五条规定：“工程质量投诉处理工作（以下简称“投诉处理工作“）应当在各级建设行政主管部门领导下，坚持分级负责、归口办理，及时、就地依法解决的原则。”第十七条规定：“对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量方限期解决，对不合理的要求，要作出说明，经说明后仍坚持无理要求的，应给予批评教育。”第二十条规定：“各级建设行政主管部门要把处理工程质量投诉作为工程质量监督管理工作的重要内容抓好。对在工程质量投诉处理工作中做出成绩的单位和个人，要给予表彰。对在处理投诉中不履行职责、敷衍、推诿、拖延的单位和个人，要给予批评教育。”《广东省住房和城乡建设厅关于房屋建筑工程质量投诉的处理办法》第九条规定：“住房和城乡建设行政主管部门接到投诉后，根据质量投诉情况填写登记表，并在10个工作日内对投诉事项进行核查，决定是否受理。”第十四条规定：“住房和城乡建设行政主管部门发出《投诉事项受理告知书》至《房屋建筑工程质量投诉处理通知书》的时限，一般质量缺陷处理为30个工作日，涉及工程主体结构安全和主要使用功能检测鉴定的质量缺陷处理为60个工作日，因情况复杂或特殊原因不能在60个工作日处理完毕的，可适当延长处理时限。”本案中，韶关市住建局于2017年6月23日收到上诉人周金飞反映其购买碧桂园太阳城芙蓉湾1街1座XXXX号房的房屋质量问题的投诉信函，2017年8月21日，韶关市住建局作出《关于房屋消费质量投诉问题的答复》，2017年10月24日，韶关市住建局又作出《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》，仍未解决上诉人投诉的房屋质量问题，未立案受理，没有责成碧桂园太阳城及广东腾越建筑工程有限公司在合理的期限内完成，属于未依法履行法定职责。韶关市政府受理上诉人周金飞对韶关市住建局作出的《关于房屋消费质量投诉问题的答复》和《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访问题的答复》的复议申请，经审查，认定韶关市住建局收到周金飞提交的《房屋消费质量申诉书》后，未按照有关规定，对其的投诉事项依法立案，并进行实体审查后作出处理，其程序违法，于2018年3月14日作出复议决定，责令韶关市住建局在收到行政复议决定后，按照相关法律规定，对周金飞提出的投诉事项依法作出处理。复议决定符合上诉法律法规的规定，并无不当。原审法院经审理认定，在韶关市政府已经按照周金飞投诉房屋质量问题的投诉事项作出复议决定，并责令韶关市住建局按照相关法律规定对其提出的投诉事项依法作出处理的情况下，周金飞仍起诉请求判令韶关市政府对韶关市住建局在处理其投诉过程中的不作为、慢作为、乱作为等渎职行为和相关责任人进行严肃处罚及判令韶关市住建局兑现承诺、督促碧桂园太阳城出具房屋质量问题的维修方案等，缺乏事实依据和法律依据，并据此判决驳回其诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人周金飞上诉主张，原审判决认定事实不清、适用法律不当，程序违法等，请求重新认定复议决定，判令韶关市政府对韶关市住建局在处理原告投诉过程中的不作为、慢作为、乱作为等渎职行为和相关责任人进行严肃处罚及判令韶关市住建局兑现承诺、督促碧桂园太阳城出具房屋质量问题的维修方案等问题，因理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周金飞负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年八月三十一日书记员  刘桂宜