中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再169号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：胡中奇，男，1969年12月15日出生，汉族，住河南省商丘市。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：于福玲，女，1969年9月29日出生，汉族，住河南省商丘市。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省商丘市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省商丘市。 法定代表人：王景宇，该区管理委员会主任。 委托诉讼代理人：周战强，男，1971年2月23日出生，汉族，住河南省商丘市梁园区。 委托诉讼代理人：崔向坤，河南华豫律师事务所律师。 一审原告、二审上诉人：胡新喜，男，1971年2月9日出生，汉族，住河南省商丘市。 再审申请人胡中奇、于福玲因诉河南省商丘市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）房屋征收决定一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终1032号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月27日作出（2019）最高法行申11319号行政裁定，提审本案，并于2020年5月18日立案，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 商丘市中级人民法院一审查明，方特动漫主题园建设项目系大型高科技主题公园，该项目地块位于商丘市示范区××路以南、华商大道以北、济广高速以西、东海大道以东（周集乡辖区内）。2018年3月30日，河南省商丘市城乡规划局商丘市城乡一体化示范区分局（以下简称示范区城乡规划分局）作出情况说明，证明宋城路以南、华商大道以北、济广高速以西、东海大道以东地块，在《商丘市城乡总体规划（2015-2035）》规划用地范围内。2018年4月2日，河南省商丘市国土资源局商丘市城乡一体化示范区分局（以下简称示范区国土资源局）作出情况说明，证明方特动漫主体园建设项目所涉土地符合商丘市土地利用总体规划，并作出商国土资示〔2018〕17号《关于商丘市城乡一体化示范区方特动漫主题园建设项目的用地意见》，证明方特动漫主题园建设项目可行性研究报告已经河南省商丘市城乡一体化示范区经济发展局批准。2018年4月11日，河南省商丘市城乡一体化示范区环保住建局（以下简称示范区环保住建局）作出《拟征收房屋通知》并公布张贴。2018年4月12日，示范区环保住建局公布《商丘市城乡一体化示范区关于孔阁村、王河滩村房屋及附着物征收补偿实施方案（草案）》，并将该草案公告，征求公众意见。2018年5月1日，周集乡成立“周集乡孔阁村、王河滩村拆迁安置建设指挥部”。2018年5月2日，示范区环保住建局发布《方特动漫主题园建设项目入户调查汇总表的公告》并张贴，将方特动漫主题园建设项目入户调查汇总表予以公布。2018年5月5日，示范区环保住建局就方特动漫主题园建设项目召开社会稳定风险评估会议，制作《方特动漫主题园项目建设房屋征收社会稳定风险评估综合评价表》。2018年5月8日，示范区环保住建局作出《方特动漫主题园建设项目征收社会稳定风险评估实施方案》，并将该实施方案进行公告，制定了应急预案。2018年5月11日，商丘市城乡一体化示范区财政局作出情况说明，证明方特动漫主题园建设项目的征收资金已足额到位，专账管理、专款专用。2018年5月18日，示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《关于对孔阁村王河滩村实施房屋征收的决定》（以下简称商示管〔2018〕93号《征收决定》）。2018年11月9日，河南省人民政府作出豫政土〔2018〕1194号《关于商丘市2018年度第五批乡镇建设征收土地的批复》（以下简称豫政土〔2018〕1194号《批复》），同意商丘市人民政府征收周集乡、中州街道范围内孔阁村民组等4个农村集体经济组织集体建设用地42.3901公顷，作为商丘市2018年度第五批乡镇建设用地，同意商丘市国土资源部门拟定的征收土地方案。胡中奇、于福玲、胡新喜使用的集体土地，位于该征地批复批准的征收范围内。 另查明，商示管〔2018〕93号《征收决定》共涉及周集乡孔阁村、河滩村两个行政村，共计1138处房屋。一审时，项目内85%以上的被征收户都按照示范区管委会公布的《房屋征收与补偿安置实施方案》《房屋征收的奖补办法》签订了房屋补偿安置协议，签约群众的房屋已被拆除，相关征收补偿款已足额发放，方特动漫主题园建设项目目前已经进入具体实施阶段。 商丘市中级人民法院一审认为，一、示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《征收决定》符合因公共利益需要而征收的法定条件。示范区管委会因进行方特动漫主题园建设项目而征收案涉集体土地，河南省人民政府已作出豫政土〔2018〕1194号《批复》，同意商丘市征收包括案涉集体土地在内的共计42.3901公顷集体土地，作为商丘市2018年度第五批乡镇建设用地。商丘市人民政府〔2018〕13号《商丘市人民政府常务会议纪要》也同意示范区管委会与华强方特集团合作，进行案涉方特动漫主题园项目的建设。该动漫主题园建设可以协调商丘市经济社会发展，对中心城区建设起到辐射带动作用，增加周边群众就业及相关经济收入，可以认为案涉方特动漫主题园建设项目符合社会公共利益的需要。故胡中奇、于福玲、胡新喜主张案涉项目不符合公共利益需要的理由不能成立。 二、示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《征收决定》主要证据充分。根据示范区管委会提交的示范区国土资源局情况说明和《关于商丘市城乡一体化示范区方特动漫主题园建设项目的用地意见》、示范区城乡规划分局情况说明和《商丘市城乡总体规划图（2015-2035）》，能够证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，故示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《征收决定》主要证据充分。 三、胡中奇、于福玲、胡新喜关于商示管〔2018〕93号《征收决定》程序违法的理由不能成立。示范区管委会在作出商示管〔2018〕93号《征收决定》前，成立了拆迁安置指挥部，对征收范围内的房屋进行入户调查和信息采集，并将被征收房屋的入户调查情况予以公布。后示范区管委会就房屋补偿安置事项拟定征收补偿方案，进行了公布，征求被征收人意见，并公布征收补偿方案修改情况，保证了征收补偿方案的民主决策。示范区管委会同时进行了社会稳定风险评估等程序。关于河南省人民政府征地批复时间晚于示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《征收决定》的时间问题，案涉方特动漫主题园建设项目涉及1138处房屋，目前已有85%以上的房屋产权人签订补偿安置协议且结算完毕。示范区管委会的财政部门作出专项说明确保财政资金用于案涉项目补偿安置，示范区管委会提交的资金流水明细，也能够证明案涉方特动漫主题园建设项目财政资金已足额到位。河南省人民政府在示范区管委会作出征收决定之后进行案涉土地的征地批复，系对示范区管委会开展征收拆迁工作的追认，在案涉项目绝大多数被征收户已经签约且项目已经进入实质性实施阶段的情形下，为便于案涉项目的顺利开展，本着节约行政机关行政资源、维护绝大多数已签约被征收户合法权益的原则，本案不宜认定示范区管委会作出被诉征收决定程序违法。故胡中奇、于福玲、胡新喜关于商示管〔2018〕93号《征收决定》程序违法的诉讼请求，依法不能成立。 综上，商示管〔2018〕93号《征收决定》符合公共利益要求，主要证据充分，适用法律、法规正确。胡中奇、于福玲、胡新喜认为商示管〔2018〕93号《征收决定》违法，侵犯其合法权益的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡中奇、于福玲、胡新喜的诉讼请求。 胡中奇、于福玲、胡新喜不服一审判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与商丘市中级人民法院一审查明事实基本一致。 河南省高级人民法院二审认为，一、案涉项目是方特动漫主题园，是示范区管委会为发展文化旅游产业，推动当地经济发展的举措，属于公共利益范畴。二、该项目在实施前期虽然存在缺少征收批复的不足，但随后河南省人民政府对该项目的豫政土〔2018〕1194号《批复》弥补了此项不足，同时该项目系公共利益，更涉及绝大多数被征收户的权益，胡中奇、于福玲、胡新喜请求撤销商示管〔2018〕93号《征收决定》的理由不能成立。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。胡中奇、于福玲、胡新喜的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 胡中奇、于福玲申请再审称：方特动漫产业园系以营利为目的的商业项目，并非为了公共利益。示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《征收决定》前，河南省人民政府尚未批复同意征收案涉农村集体土地。上述征收决定系根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出，违反《中华人民共和国土地管理法》关于征收农村集体土地的程序规定。一、二审认定事实不清，适用法律错误。请求依法再审，撤销二审判决和商示管〔2018〕93号《征收决定》涉及胡中奇、于福玲的房屋部分。 示范区管委会答辩称：方特动漫产业园位于商丘市城市总体规划内，对商丘市经济社会协调发展以及中心城区建设起到辐射带动作用，对示范区的功能定位、规划布局、改善民生等必将产生极大影响，对示范区的乡村振兴、改善人居环境、农村环境综合整治等工作以及示范区今后在人口用地规模、经济发展空间、集镇建设用地布局、统筹人与自然的关系、资源和环境保护等方面具有重大意义，符合公共利益的需求。该项目范围内土地已经河南省人民政府豫政土〔2018〕1194号《批复》同意转为商丘市2018年度第五批建设用地，除胡中奇、于福玲两处房屋没有签订征收补偿安置协议外，其他被征收人已全部签订征收补偿安置协议并领取补偿款，房屋已被拆除，签约率达99.82%。示范区管委会作出商示管〔2018〕93号《征收决定》依据事实清楚、证据充分，征收程序合法。一、二审判决驳回胡中奇、于福玲的诉讼请求，并无不当。胡中奇、于福玲申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。 本院对一、二审查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；第二款规定，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿。也就是说，征收集体土地应当依照《中华人民共和国土地管理法》规定的权限和程序进行，基于房屋与土地的高度附和性，集体土地被征收的同时，地上房屋及附着物亦一并征收，由县级以上地方人民政府组织实施征收与补偿工作。本案中，示范区管委会2018年5月18日作出商示管〔2018〕93号《征收决定》，征收孔阁村、河滩村农村集体土地上房屋及地上附着物，但该集体土地2018年11月9日才经河南省人民政府豫政土〔2018〕1194号《批复》同意征收。亦即示范区管委会征收案涉集体土地上房屋及附着物时，该集体土地尚未经批准征收为国有。因此，示范区管委会商示管〔2018〕93号《征收决定》违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，超越职权，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项规定，应当判决撤销。一、二审判决驳回胡中奇、于福玲的诉讼请求错误，应予纠正。因示范区管委会商示管〔2018〕93号《征收决定》所涉绝大多数被征收户已签订房屋补偿安置协议，签约户房屋已拆除，相关征收补偿费已经发放，方特动漫主题园建设项目已具体实施，判决撤销将给社会公共利益造成重大损害，故本案可判决确认示范区管委会商示管〔2018〕93号《征收决定》违法，但不予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下： 一、撤销河南省商丘市中级人民法院（2018）豫14行初339号行政判决； 二、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终1032号行政判决； 三、确认河南省商丘市城乡一体化示范区管理委员会商示管〔2018〕93号《关于对孔阁村王河滩村实施房屋征收的决定》违法。 一、二审案件受理费共100元，由河南省商丘市城乡一体化示范区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  袁晓磊 审判员  聂振华 审判员  马鸿达 二〇二〇年八月七日 法官助理张海婷 书记员王绍莹