湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初63号 原告：朱坦浩。 委托诉讼代理人：朱建涛（原告之子）。 委托诉讼代理人：焦超，北京中今律师事务所律师。 原告：黄爱花。 委托诉讼代理人：焦超，北京中今律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵敏，北京中今律师事务所律师。 被告：永州市人民政府。 法定代表人：朱洪武，该市市长。 委托诉讼代理人：周新秀，永州市人民政府工作人员。 被告：江永县人民政府。 法定代表人：唐德荣，该县县长。 委托诉讼代理人：何烈良，系江永县住房保障服务中心副主任。 委托诉讼代理人：唐学健，江永县永明河指挥部办公室主任。 原告朱坦浩、黄爱花诉被告江永县人民政府房屋征收补偿决定及永州市人民政府行政复议一案，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2020年4月18日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告朱坦浩的委托诉讼代理人朱建涛、焦超，原告黄爱花及委托诉讼代理人焦超、赵敏，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人周新秀，被告江永县人民政府的委托诉讼代理人何烈良、唐学健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱坦浩、黄爱花诉称，二原告系夫妻关系，1989年，二原告修建了位于潇铺镇解放街滨河路、潇铺镇解放街003号的房屋；2009年该房屋分别取得江永县潇铺镇字第4304400012622号《房屋所有权证》、江永县潇铺镇字第4304400012628号《房屋所有权证》，经测量房屋实际面积为770.81㎡。2015年9月1日，江永县人民政府作出江永政发〔2015〕34号《关于永明河综合治理工程国有土地上房屋征收决定》，原告的房屋在征收范围内。2016年3月3日，江永县永明河综合治理工程建设指挥部、江永县县域经济与产业发展融资管理中心、江永县房产局、江永县水务局四单位与原告朱坦浩签订《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收期房产权调换协议》（以下简称产权调换协议），双方就房屋征收补偿安置事宜达成一致意见。产权调换协议约定了产权调换房屋的位置、面积、门牌号等信息。协议签订后，原告黄爱花于2018年11月就该协议效力向人民法院提起行政诉讼，市、县两级法院作出的判决均已确认期房产权调换协议的效力，但协议约定的期房一直未交付。2019年11月18日，被告作出房屋征收补偿决定，被告以永明河两岸安置房建议已取消，产权调换协议无法全面履行为由，对原告重新作出江永房征决〔2019〕7号《江永县人民政府关于江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称“7”号房屋征收补偿决定）。原告认为“7号”房屋征收补偿决定存在事实不清，适用法律错误，程序违法。原告对该决定不服，于2019年12月向被告永州市人民政府申请行政复议，被告永州市人民政府于2020年3月12日作出维持江永县人民政府“7”号房屋征收补偿决定的复议决定。原告认为二被告的行为损害了其合法权益，为此，请求：1、人民法院撤销被告永州市人民政府于2020年3月12日作出的行政复议决定；2、撤销被告江永县人民政府于2019年11月8日作出的“7”号房屋征收补偿决定。 原告朱坦浩、黄爱花为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据： 证据1、江永县潇铺镇字第4304400012622号《房屋所有权证》；证据2、江永县潇铺镇字第4304400012628号《房屋所有权证》；证据3、永国用（2004）字第006号《国有土地使用证》；证据4、永国用（2004）字第002号《国有土地使用证》；证据1-4拟证明原告系涉案房屋的所有权人；证据5、《江永县人民政府关于永明河综合治理工程国有土地上房屋征收决定》（江永政发〔2015〕34号）；证据6《江永县人民政府关于永明和综合治理工程国有土地上房屋征收补偿方案》；证据7《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收房产权调换协议》；证据8、湖南省道县人民法院（2018）湘1124行初87号《行政判决书》；证据5-8拟证明2016年3月3日，江永县永明河综合治理项目的实施单位与原告朱坦浩签订产权调换协议，法院生效判决亦确认该协议为有效协议，但未得到有效履行；证据9、《江永县人民政府关于永明河综合治理工程国有土地上房屋征收补偿决定书》（江永房征决〔2019〕7号）；证据10、《房屋评估报告书》，证据9-10拟证明江永县人民政府作出的“7”号房屋征收补偿决定以2015年9月21日的房屋评估报告书作为补偿依据，明显不合理，严重侵犯原告的合法权益；证据11、行政复议申请书；证据12、《受理行政复议申请通知书》；证据13、《行政复议决定书》，证据11-13拟证明2019年11月18日，原告对被告江永县人民作出的“7”号征收补偿决定不服，向被告永州市人民政府申请行政复议，被告永州市人民政府受理行政复议申请后，于2020年3月12日作出维持原行政行为的复议决定；证据14、永州市中级人民法院（2019）湘11行终135号《行政判决书》；证据15、湖南省高级人民法院（2019）湘行申602号《裁定书》，证据14-15拟证明产权调换协议为有效协议；证据16、个体工商户营业执照；证据17、税务登记证；证据18、特种行业许可证；证据19、卫生许可证；证据20营业执照副本；证据21、食品流通许可证；证据22、组织机构代码；证据23、开户许可证；证据24、张水妹身份证复印件；证据25、张水妹、朱建涛结婚证复印件；证据26、食品卫生许可证；证据27、个体工商户营业执照；证据28、税务登记证；证据16-28拟证明涉案房屋第一、二层部分用于开蛋糕店和旅社，被告江永县人民政府作出的补偿决定不合理；证据29江永县永明河指挥部信访答复字〔2019〕5-2号《关于朱坦浩、黄爱花信访事项的答复意见书》，拟证明产权调换约定的房屋具有可履行性，不存在形式变更的情形。 被告江永县人民政府辩称，1、因规划调整造成产权调换期房不再建设，在与原告未能协商一致的情况下，被告作出“7”号征收补偿决定符合法律规定；2、被告作出的“7”号征收补偿决定符合国有土地上房屋征收与补偿相关规定，未损害原告的合法权益；3、因规划调整，导致产权调换协议不能履行，属于情势变更，不属于故意违约情形，被告不承担违约责任。请求法院驳回原告的诉讼请求。 江永县人民政府为支持其答辩意见向本院提交了下列证据：证据1、江永政发（2015）34号文件及送达回执，拟证明2015年9月6日，申请人收到涉案房屋征收决定，在法定期限内，申请人未提起行政复议或行政诉讼，该征收决定已发生法律效力；证据2、朱坦浩的房产证、土地证和规划证等资料，拟证明原告的被征收房屋用途为住宅；证据3、初步评估结果及送达回执，拟证明已将评估报告送达给原告；证据4、江永府阅〔2015〕29号，拟证明被告对本项目临街房屋性质认定有关事宜进行了明确；证据5、房屋分户评估报告中第一项等部分内容，拟证明申请人的被征收房屋评估总价值为2,529,741元；证据6、评估报告送达回证，拟证明申请人收到了评估报告，在法定期限内，申请人没有申请专家委员会鉴定，评估报告已产生法律效力；证据7、《申请复核评估书》的回复及送达回证，拟证明原告收到了评估公司的书面回复；证据8、产权调换协议及产权调换清单，拟证明征收实施单位与原告签订了期房产权调换协议；证据9、朱坦浩被征收房屋建筑物情况说明表及附图和用地情况，拟证明期房产权调换协议确定补偿金额的依据；证据10、领款条共3张，拟证明申请人分别于2016年3月3日、2016年3月9日、2016年3月26日向指挥部领取相关款项，共计726,214.3元；证据11《证明》、《保证书》，拟证明签订期房产权调换协议后，原告出现反复，提出其他要求，原告朱坦浩在本项目房屋征收补偿过程中有权代表家人签订补偿协议；证据12、《中国农业发展银行结算业务申请书》，拟证明2019年11月28日，征收实施单位将货币补偿款3,052,053元汇入朱坦浩银行账户；证据13、现场图片，拟证明永明河两岸不再建设安置房已成为既定事实；证据14工作图片，拟证明工作人员多次与原告就房屋征收补偿进行了沟通；证据15、县规委员会会议纪要、项目设计图纸，拟证明原产权调换协议涉及的第七栋、第八栋安置房已不再建设。 被告永州市人民政府辩称，1、答辩人受理行政复议申请程序合法；2、答辩人依法对该行政复议案进行了审理；3、答辩人依法作出了行政复议决定并依法送达了各方当事人。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 永州市人民政府为支持其答辩意见向本院提交了下列证据：证据1、行政复议申请书、申请人身份证明、受理通知书存根、行政复议延期通知书，拟证明答辩人依法受理行政复议申请，受理程序合法；证据2、江永县人民政府房屋征收补偿决定书、江永县人民政府行政复议答复书及行政复议决定书，拟证明答辩人依法进行了审查并作出了复议决定。 被告江永县人民政府对原告朱坦浩、黄爱花提交的证据质证认为，对证据1-4、9-15无异议；证据5-8的真实性无异议，证明目的有异议，恰恰证明被征收房屋的各种奖项已经全部计算在内；对证据16-27与本案无关，涉案房屋的情况在征收补偿协商时已经考虑，且有些证件过了有效期；证据28的真实性无异议，只能证明产权调换房屋的市场价值，没有低于被征收房屋价值，没有损害被征收人的合法权益，信访答复书不能做出补偿决定的依据。 被告永州市人民政府同意江永县人民政府的质证意见，补充信访答复意见书认定房屋价值5,489,435元没有经过评估机构的认定，不能作为补偿的依据。 原告朱坦浩、黄爱花对被告江永县人民政府提交的证据质证认为，对证据1-2的真实性无异议，认可收到征收决定，对证据3-5的真实性无异议，证明目的有异议，评估标准低且面积与实际面积不符；对证据6-8的真实性无异议，期房产权调换协议已被法院生效判决确认为有效协议，且涉案房屋已被拆除，被告未按照协议的约定履行交付6个门面和5套住房的问题。被告在信访答复中已经认可原告的6个门面、5套住房价值5,489,435元，况且还可以在其他地段按期房的价值另行安置，协议具有可履行性，不具备情势变更的情形；对证据9的真实性、合法性无异议，但未履行；证据10-11无异议，对证据12的真实性无异议，但系被告单方作出的行为，原告未予认可；证据13与本案无关联性；证据14无异议；证据15的真实性、合法性有异议。 原告朱坦浩、黄爱花对被告永州市人民政府提交的证据无异议。 经双方当事人举证、质证，本院认证如下： 原告提供的证据1-15、29符合证据“三性”原则，上述证据相互印证，反映了原告涉案房屋的状况、双方协商的过程及产权调换协议签订和履行情况，确认为有效证据；原告未提供其他证据佐证16-28的真实性，且产权调换协议就房屋补偿已有约定，关于涉案房屋的用途与本案无关联性，对证据16-28不予采信。被告江永县人民政府提供的15份证据及被告永州市人民政府提供的2组证据，符合证据“三性”原则，与本案有关，确认为有效证据。 经审理查明，2015年9月1日，江永县人民政府作出《关于永明河综合治理工程国有土地上房屋征收决定》及《江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收补偿方案》。原告黄爱花与原告朱坦浩系夫妻关系，两原告的房屋位于江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收范围内，原告房屋登记的土地使用面积为211.7㎡，房屋面积为633.40㎡，房屋的实际测量面积为770.81㎡。2015年9月21日，湖南志成房地产评估有限公司出具的评估报告，明确原告房屋的评估价值为2,529,741元。2016年3月3日，江永县永明河综合治理工程建设指挥部等四部门与朱坦浩签订了产权调换协议及征收产权调换清单，协议主要约定：原告被征收房屋按实际测量面积计算，产权调换的房源位置，及原告自愿选择为永明河北岸安置区，产权调换的房屋为4个门面，面积共计147.68㎡,5套住房，面积共计628.30㎡。另外原告向征收部门购买2个门面，面积约60㎡，单价为10,620元/㎡。双方经结算，征收部门补偿原告被征收房屋面积补差、房屋装修、搬迁费、过度安置费等共计667,300.30元，交房时再另按产权调换房屋面积，据实结算多退少补。2016年3月26日，原告领取了房屋征收补偿款667,300.3元及房屋附属建筑物补偿金58,614元。2016年3月31日，原告的房屋被拆除。 原告黄爱花认为朱坦浩与相关部门签订的产权调换协议损害了其合法权益，多次上访、信访。2016年4月28日，江永县永明河综合治理工程建设指挥部等部门联合作出《关于黄爱花信访事项的答复意见书》，认为作为产权调换的6个门面和5套住房评估总值为5,489,435元，再加上现金补偿款667,300.30元和后续增加的补偿款58,614.元，共计6,215,349.3元，远高于原告房屋的评估价值2,529,741元，对黄爱花增加补偿款的要求未予支持。2017年1月17日，原告因需偿还银行贷款，向江永县永明河综合治理工程建设指挥部申请借款。当日，江永县永明河综合治理工程建设指挥部与原告黄爱花、朱坦浩签订《借款协议书》，协议主要约定，由乙方向甲方借款100万元用于偿还江永县农业银行的贷款，用征收补偿的期房（门面6间，住房5套）作担保，利息起付日期为甲方代为乙方向县农业银行还清100万元贷款本金第二日，按同期银行贷款利率计算利息。2017年2月7日，被告江永县永明河综合治理工程建设指挥部为原告偿还了银行贷款。 原告黄爱花认为朱坦浩与相关部门签订的产权调换协议损害了其合法权益，于2018年11月19日向道县人民法院提起行政诉讼，要求确认该协议无效，道县人民法院于2019年2月25日作出（2018）湘1124行初87号行政判决，认为原告朱坦浩与相关部门签订的期房产权调换协议系有效协议，驳回了黄爱花的诉讼请求。黄爱花不服，向本院提起上诉，本院于2019年5月17日作出（2019）湘11行终135号行政判决：驳回黄爱花的上诉，维持原判。 2017年4月，江永县委、政府在调查研究的基础上，结合江永实际优化调整了永明河综合治理工程规划，取消了在永明河两岸建设安置房的计划，导致原告与相关部门签订的产权调换协议无法全面履行。江永县相关部门与原告就房屋补偿事宜进行协商，但未达成一致意见。江永县人民政府于2019年11月18日作出“7号”房屋征收补偿决定。主要内容为：一、本项目房屋征收补偿基本情况；二、事实和理由；三、补偿方式；四、其他规定。其中补偿方式为货币补偿或产权调换。货币补偿按照2015年9月21日湖南志成房地产评估有限公司出具的评估报告为依据，需支付原告朱坦浩、黄爱花各项补偿金额总计为3,052,053元；产权调换为扣除原告的借款100万元及利息，被告需支付原告2,851,932.2元，由原告自行到江永县内房地产开发小区购买房屋安置。其他规定：明确上述两种补偿方式由原告在收到补偿决定30日内自行选择一种补偿方式，原告逾期没有选择的，且未与征收实施单位签订补偿协议的，由征收实施单位按货币补偿方式进行补偿。2019年11月28日，相关部门将3,052,053元汇入了原告朱坦浩的银行账户。 原告对被告江永县人民政府作出的房屋征收补偿决定不服，向被告永州市人民政府申请行政复议，被告永州市人民政府于2020年3月20日作出永政复决字〔2019〕158号行政复议决定，认为被告江永县人民政府作出的“7”号房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持江永县人民政府作出的“7”号房屋征收补偿决定。原告对该复议决定不服向本院提起诉讼。 本院认为，本案争执的焦点为：1、房屋征收过程中，双方已签订合法有效的征收补偿协议，被告江永县人民政府能否重新作出房屋征收补偿决定；2永州市人民政府作出的行政复议决定是否合法，是否应当撤销。现评析如下： 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”房屋征收过程中，原告已与实施单位签订合法有效的征收补偿协议，被告江永县人民政府不能重新作出房屋征收补偿决定。本案中，原告朱坦浩已与实施单位签订了产权调换协议，原告已按照协议的约定将房屋交由相关单位拆除，相关单位也按照协议的约定支付了补偿款，协议约定的义务已经部分履行，就剩期房（门面及住房）未交付。因规划调整，永明河两岸的安置房不再建设，协议约定的期房不能交付，出现了协议履行不能的情形。这种情况下，相关单位应以产权调换协议为基础，就履行方式与当事人协商，协商不成再作出履行方式的变更决定。被告江永县人民政府无视已经人民法院确认效力的产权调换协议的存在，以2015年9月21日湖南志成房地产评估有限公司出具的房屋评估报告为依据，重新作出房屋征收补偿决定，无事实和法律依据，还违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条关于只有当事人在签约期内不能签订补偿协议或被征收人不明确，征收部门申请政府做征收补偿决定的规定，程序违法。原告起诉要求撤销被告江永县人民政府做出的“7”号房屋征收补偿决定的理由成立，本院予以支持。被告江永县人民政府提出“7”号房屋征收补偿决定未损害原告合法权益，系合法行为的辩论意见不能成立，本院不予支持。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。本案中，虽然被告永州市人民政府受理原告的行政复议申请及在规定的期限内作出复议决定并将复议决定送达各方当事人符合法律规定，程序合法，但被告永州市人民政府维持原行政行为的复议结果错误，故永州市人民政府作出的复议决定应当撤销。原告朱坦浩、黄爱花要求撤销永州市人民政府作出的复议决定请求，本院予以支持。被告永州市人民政府提出复议程序合法，处理结果正确，请求维持其复议决定的答辩意见不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销永州市人民政府作出的永政复决字〔2019〕158号行政复议决定； 二、撤销江永县人民政府作出的江永房征决〔2019〕7号《关于江永县永明河综合治理工程国有土地上房屋征收补偿决定书》。 案件受理费50元由被告江永县人民政府和永州市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  屈中亚 人民陪审员  陈 斌 二〇二〇年八月三十一日 法官 助理  唐英虎 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。