北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初82号原告李冬峰，女，1973年10月28日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人王东生（原告李冬峰之夫），1964年1月29日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。被告北京市顺义区北小营镇人民政府，住所地北京市顺义区北小营镇府前街**，统一社会信用代码1111011000009334XM。法定代表人孙海江，镇长。委托代理人李**飞，北京市顺义区北小营镇人民政府城乡建设办公室科员。委托代理人刘明哲，北京刘明哲律师事务所律师。原告李冬峰不服被告北京市顺义区北小营镇人民政府于2019年10月14日强制拆除其建筑物的行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月16日立案后，于2020年3月18日向被告北京市顺义区北小营镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告李冬峰及其委托代理人王东生，被告北京市顺义区北小营镇人民政府的委托代理人李**飞、刘明哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月14日，被告将原告位于北京市顺义区北小营镇小胡营村原告承包地内的房屋及棚子予以强制拆除。原告诉称：原告与北小营镇小胡营村村民委员会（以下简称小胡营村委会）于2004年1月1日达成承包合同关系。根据双方签订的《养殖地占地协议》，由小胡营村委会为原告提供养殖地1．92亩，每年占地费576元，可以建造柱高2．6米，柁长5米的房屋。原告根据该协议，于2007年建造了大约1000平方米的房屋用于养殖，由退休的公公、婆婆负责看护。2009年1月1日，原告与小胡营村委会再次签订《养殖地占地协议》，承包地面积调整为2．01亩，承包期限延长至2013年12月31日，租金变更为1005元。2015年1月1日，双方在原来《养殖地占地协议》基础上签订《土地承包合同》，承包期约定为5年，自2015年1月1日至2019年12月31日，每年每亩地承包费1000元。该合同经过村民代表会议通过，相关部门备案，并经双方盖章签字生效。原告一直认真履行与小胡营村委会的承包合同，从未拖欠承包费用和其他使用费，不存在违法违约的行为。2019年10月14日，被告在未告知作出决定的事实、理由及依据、未告知申辩权利的情况下，组织对原告承包经营的上述承包地上的地上物等其他财产进行拆除并清理。原告认为，被告在未与原告就拆除补偿及上述地上物补偿等事宜达成一致，且未经法定程序的情况下，对原告上述承包地的地上物及地上基础设施进行清理，系违法行为。为维护原告合法权益，故起诉，请求：1．确认被告于2019年10月14日对位于北京市顺义区北小营镇小胡营村原告承包地范围内原告所建设的砖混结构房屋及棚子予以拆除的行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交的证据是：1．2004年1月1日至2009年1月1日养殖占地协议书。2．2009年1月1日至2013年12月31日养殖占地协议书。3．2015年1月1日至2019年12月31日土地承包合同。证据1-3证明原告与小胡营村委会签订了土地承包合同、协议书，并且原告按照协议履行了法律义务。4．行政复议决定书，证明北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）撤销了被告作出的强制拆除决定，被告应当重新进行调查取证，重新进行现场勘查，重新作出文书，但是被告没有重新进行上述程序，所以被告是违法的。5．北小营镇土地利用总体规划图（2006-2020年）、顺义新城第30街区控规深化方案及答复告知书，证明小胡营村没有村庄规划，既然没有规划，被告向原告要规划许可没有法律依据。被告辩称：一、依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条、《北京市禁止违法建设若干规定》第4条第1款及《北京市城乡规划条例》第62条第1款的规定，被告作为镇级人民政府，具有拆除乡村违法建设的法定职责。二、根据《北京市禁止违法建设若干规定》第3条、《北京市城乡规划条例》第29条的规定，因北京市规划和自然资源委员会发函确认原告建设的涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，故涉案建设为违法建设。三、基于被告的法定职责以及对原告违法建设的认定，被告依法作出限期拆除决定书、催告通知书以及强制拆除决定，并依法进行了送达，告知了当事人的权利义务，故被告拆除涉案违法建设在程序上符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1．关于李冬峰建设的建筑规划审批情况的函，证明2019年6月10日，经规划部门审核，涉案原告建设的建筑没有取得乡村建设规划许可证。2．拆除现场照片，证明在拆除过程中，被告已将被强拆建设内的物品搬出，原告在此过程中没有表示反对。在本案审理过程中，本院依法向被告调取了北小营镇土地利用总体规划图（2006-2020年）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据1-4、被告提交的所有证据以及本院依法向被告调取的北小营镇土地利用总体规划图（2006-2020年），均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物所占土地的来源、规划用途，被告针对涉案建筑物作出的《强制拆除决定书》被顺义区政府依法撤销，涉案土地的规划审批情况，被告清理建筑物内物品、拆除涉案建筑物以及清理建筑废料的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。第二，原告提交的证据5，因无法看出原告承包地所在位置和土地的规划用途，故本院不予采纳。经审理查明：2008年1月8日，原告与小胡营村委会签订《养殖占地协议书》，双方约定小胡营村委会为原告提供养殖地1．92亩，东西长37米，南北宽34．6米，并约定原告不能建永久性房屋，柱高2．6米，柁长5米，如建房不按规定，随意超出范围，违反政策一切后果自负，该协议于2004年1月1日起执行，有效期自2004年1月1日至2009年1月1日。2009年1月1日，原告与北京市顺义区北小营镇小胡营村经济合作社（以下简称小胡营经济合作社）针对上述地块签订《养殖占地协议书》，约定小胡营村委会为原告提供养殖场地东西宽35．4米，南北长37．8米，折合2．01亩，同时约定原告不能建永久性房屋，柱高2．6米，柁长5米，如建房不按规定，随意超出范围，违反政策，一切后果自负。该协议于2009年1月1日起执行，有效期限由2009年1月1日起至2013年12月31日止。2015年1月1日，原告与小胡营经济合作社又针对上述地块签订《土地承包合同》，约定原告承包小胡营村西侧的东西宽35．4米、南北长37．8米，土地面积为2．01亩，土地用途为养殖业，并约定原告不得在承包地内建房、硬化地面、挖沙、取土、采矿、堆放砂石等，承包期限为5年，即自2015年1月1日起至2019年12月31日止，承包期满，该合同自行终止。本案庭审中，原告称2014年1月1日至2014年12月31日，涉案地块仍由其使用，因2014年小胡营村委会对承包地进行了调整，故双方没有签订承包合同。原告还称，在2004年租赁涉案土地时，涉案土地上有之前养殖户建设的棚子，因棚子快倒塌了，原告于2007年春季开始翻建房屋和棚子，并于2007年年底建设完毕，共建设了二十五六间一层砖混结构房屋及三间石棉瓦顶的棚子，其中有三间房屋用于管理居住，其余房屋用于存放养殖用的药品、工具以及养殖场所，棚子周边有砖混及铁栅栏的围挡。棚子主要用于饲养鸭子和狗，共饲养十几只名贵的狗，饲养鸭子最多时约有1000多只。因为饲养鸭子利润低，原告于2016年不再饲养鸭子，只饲养狗和极少的鸟，直到涉案建筑物被强制拆除。被告则称涉案建筑物并非用于养殖，而是用于居住。对于上述说法，原、被告双方均未提交证据予以证明。2019年1月31日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规资委）向被告出具《关于李冬峰所建房屋规划审批情况的函》（京规顺执函〔2019〕第099号），内容为：位于北小营镇小胡营村南侧的由原告所建房屋，总建筑面积1400平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2019年2月1日，被告询问原告，并制作询问笔录，原告认可建设了砖混结构240平方米和彩钢板308平方米建筑物，没有取得规划许可证，同时被告告知原告具有陈述和申辩的权利。次日，被告制作《现场检查勘验笔录》，经2019年1月22日测量，位于北京市顺义区北小营镇小胡营村沼气路临**的建筑物共1处，为砖混和彩钢结构，砖混建筑面积为240平方米，彩钢板建筑面积为308平方米。2019年2月12日，被告作出（2019年）第23号《限期拆除决定书》，主要内容为：原告在北京市顺义区北小营镇小胡营村建设的砖混结构建筑物，建筑面积约1400平方米，上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设，依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，责令原告于2019年2月13日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，将依法组织拆除。同日，被告将上述《限期拆除决定书》送达给原告。2019年2月13日，被告作出《催告通知书》，责令原告自接到该通知之日起一日内自行拆除上述违法建设，并送达给原告。2019年2月14日，被告作出《强制拆除决定书》，告知原告将于2019年2月14日以后对上述建筑物进行强制拆除，请原告在强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物，并享有处置建筑材料及占有残值的权利和自行清理建筑垃圾的义务，被告将该《强制拆除决定书》送达给原告。原告不服上述《强制拆除决定书》，于2019年2月15日向顺义区政府申请行政复议，顺义区政府于2019年4月1日作出顺政复字〔2019〕23号《行政复议决定书》，以被告作出的《强制拆除决定书》认定涉案违法建设面积事实不清、主要证据不足为由，撤销了被告作出的上述《强制拆除决定书》。2019年6月10日，市规资委再次向被告出具京规顺执函〔2019〕779号《关于李冬峰建设的建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于北小营镇小胡营村西北（小胡营村沼气路临**）集体土地上的由李冬峰所建的**砖混结构房屋**，建筑面积860平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年10月14日，被告将原告位于北京市顺义区北小营镇小胡营村原告承包地内的砖混结构的房屋及棚子全部予以强制拆除。本案庭审中，原告称被告在实施强制拆除行为之前，原告未看到过被告制作的《强制拆除公告》，被告亦未举证证明其作出并张贴了《强制拆除公告》。原告称强制拆除时其与家人均不在现场，且强制拆除前，被告未告知过其自行清理物品，其自行将涉案建筑内的值钱物品搬至别处，室内日常用的家具及工具是由被告帮助其清理出去的，不值钱的一部分物品在被告搬运的时候丢失了，且被告未让原告在物品清单上签字。被告对原告的上述说法予以否认，称强拆时原告的家人在现场，且其清理的物品均已交还给原告。针对建筑废料的处理问题，原、被告均称未清理建筑废料，且不知道是谁清理的，但被告又称，其提交的2019年10月17日的照片中的人，系被告找的第三方工作人员在清理建筑垃圾。据此可知，涉案建筑废料系被告于2019年10月17日清理的。被告未提交证据证明强拆时其制作了强拆笔录、物品清单，并摄制了录像。因不服被告拆除涉案房屋及棚子的行为，原告直接向本院提起涉案之诉。另，涉案建筑物所在土地的规划用途为一般农地区。再，针对（2019年）第23号《强制拆除决定书》的行政复议程序中，原、被告双方均认可“北京市顺义区北小营镇小胡营村西侧”与“北京市顺义区北小营镇小胡营村西偏南侧，小胡营村沼气路临5号”为同一地点。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，依据上述规定，具有拆除违法建设的法定职权。关于被告认定的事实问题。本案中，第一，涉案土地规划用途为一般农地区，即农用地，原告与小胡营村委会签订的《养殖占地协议书》及与小胡营经济合作社签订的《土地承包合同》中，约定的土地用途均为“养殖”，原告亦称涉案建筑物的主要用途是养殖，现有证据不能证明原告改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。被告应当根据涉案建筑物存续期间有效的法律、法规及相关政策文件规定，对于涉案土地用途、相关设施性质进行充分的调查、考量。现被告在未充分调查的情况下，将涉案所有的建筑物均作为违法建设一并予以拆除，属于认定事实不清。第二，在本案庭审中，被告称其强制拆除的涉案建筑物面积为860平方米，原告对此说法予以否认，而涉案的《行政复议决定书》中认定被告制作的现场勘验笔录载明违法建设面积为砖混建筑面积240平方米，彩钢板建筑面积308平方米，二者相加的总面积并非860平方米，故被告对拆除涉案建筑物的面积亦属于认定事实不清。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十七条第一款规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第六十七条规定：查处违法建设过程中，实施查封或者强制拆除的，执法机关应当通知违法建设当事人清理违法建设内的物品；拒不清理的，应当制作物品清单，由违法建设当事人签字确认；违法建设当事人不签字的，可以由违法建设所在地居委会、村委会确认。实施查封的，将物品一并查封；实施强制拆除的，执法机关应当将物品运送到指定场所，交还违法建设当事人，违法建设当事人拒绝接收的，执法机关可以在留存证据后根据实际情况妥善处置。执法机关作出强制拆除决定的，应当告知违法建设当事人，其主张拆除后的违法建设残值，应当在强制拆除前提出书面声明，并在限定的期限内自行处置；违法建设当事人未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定的期限内处置完毕的，执法机关可以予以清理。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，被告实施的强制拆除行为存在以下程序问题：第一，顺义区政府将被告于2019年2月14日作出的（2019年）第23号《强制拆除决定书》撤销以后，被告未重新作出强制拆除决定，就直接实施了强制拆除行为。第二，被告未举证证明其于强拆前已告知原告实施强制拆除的具体时间，告知原告或其家人强拆时到场，告知原告可以主张拆除后的违法建设残值及主张的时间、方式、未主张的后果以及提前5日在现场张贴《强制拆除公告》；第三，被告未举证证明其清理原告的室内物品时，制作了物品清单，并让原告在清单上签字；第四，被告未举证证明强拆时，其依法制作了笔录，并摄制了录像。因此，被告的强制拆除行为违反了上述法律及规章的规定。综上所述，被告对原告涉案建筑物的强制拆除行为认定事实不清、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区北小营镇人民政府于二〇一九年十月十四日强制拆除原告李冬峰所建位于北京市顺义区北小营镇小胡营村原告承包地内的房屋及棚子的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区北小营镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  宋淑英人民陪审员  杨艳荣二〇二〇年八月二十日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘