广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1061号上诉人（原审原告）：广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社。住所地：遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社。法定代表人：周则松，主任。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。原审第三人：广东省湖光农场。。住所地：湛江市麻章区志满法定代表人：陈悦，场长。委托代理人：蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。委托代理人：张妙娟，该农场职员。上诉人广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社（以下简称上流经济合作社）因与被上诉人湛江市人民政府、原审第三人广东省湖光农场（以下简称湖光农场）土地登记行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2016）粤08行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：湖光农场向湛江市人民政府的土地管理部门湛江市国土资源局麻章分局申请包含争议地在内的土地登记，申请登记类型为：国有划拨土地使用权设定登记；申请登记内容中，土地坐落：麻章区湖光农场四队东，农用园地总面积623038平方米；申请登记依据：1、（57）湛署批字第XXX号，1957年1月；2、遂溪县林权证NO.XXX、XXX，发证单位：遂溪县人民政府，1982年10月30日；四至：东至四队往茶队道路，南至那仙村委会土地，西至那仙往东路道路，北至那仙村委会土地。该申请书没有填写申请时间。湛江市人民政府对湖光农场申请的涉案土地进行地籍调查，该地籍调查表上只有“广东省国营湖光农场”在本宗地批界人签名栏盖章，没有邻宗地批界人签名盖章。记载的土地权属来源：“1、（57）湛署批字第XXX号，1957年1月；2、遂溪县林权证NO.XXX、XXX，发证单位：遂溪县人民政府，1982年10月30日。”四至：东至四队往茶队道路，南至那仙村委会土地，西至那仙往东路道路，北至那仙村委会土地。登记类型国有划拨土地使用权设定登记，土地坐落麻章区湖光农场四队东，权属性质国有土地使用权，土地所有者国家，使用权类型划拨，土地用途农用地，土地面积623038，发证对象广东省国营湖光农场，证书种类国有土地使用证。2006年12月26日，湛江市国土资源局麻章分局作出“经核查，该宗地手续合法，上述内容正确，符合土地登记要求，同意上报”的初审意见，同月28日湛江市国土资源局作出“同意报请批准国有土地使用权登记”的审核意见，同日湛江市人民政府作出“同意批准国有土地使用权登记”的审核意见，并颁发涉案的土地证。2006年2月16日，遂溪县国土资源局在报纸上发出《国有土地使用权通告》，该通告主要内容为：湖光农场位于遂溪县建新、岭北镇域内其现经营使用的土地，向该局申请国有土地使用权登记……，有异议者，应于通告之日起30日内书面报告该局。同月17、18日，该局分别发出（国用）第139、141号公告，该二份公告的主要内容为：湖光农场向该局提出国有土地使用权登记申请，有异议者，请在本公告之日起20天内，携带有关法律证明材料到该局地籍股举证。上述第139号公告，对宗地号为XXX地块的面积、四至、附图及拟发证情况在遂溪县建新镇牛寮村委会进行了公告，公告期二十天。2006年12月28日，湛江市人民政府给湖光农场颁发湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》，该证项下土地坐落湛江市麻章区湖光农场四队西，，地号XXX，图号F－49－101－（36），地类用途）农用地，使用权类型划拨，使用权面积陆拾贰万叁仟零叁拾捌平方米。上流经济合作社不服，于2014年9月15日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：判令撤销湛江市人民政府于2006年12月28日给湖光农场发放的湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》。2XXX年1月29日，湛江市中级人民法院作出（2014）湛中法行初字第113号行政判决，撤销湛江市人民政府给湖光农场颁发的湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》。湛江市人民政府不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2XXX年11月2日，广东省高级人民法院作出（2XXX）粤高法行终字第524号行政裁定，撤销（2014）湛中法行初字第113号行政判决，将本案发回湛江市中级人民法院重审。另查明：1982年10月30日，遂溪县人民政府给湖光农场的新坡分场颁发NO.XXX号、NO.XXX号《遂溪县山林权证》。在（2XXX）粤高法行终字第524号案件庭审过程中，湖光农场明确表示争议地包含在其新坡分场持有的XXX号《遂溪县山林权证》内。在（2XXX）粤高法行终字第524号案件庭审过程中，上流经济合作社表示：认可1956年经遂溪县委和湛江市委批准的湖光农场编制的“五六”版图，但认为该“五六”版图并不包含独田坑的土地范围，1953年《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分册》中“独田坑”面积加起来是11亩多。上流经济合作社提供的《关于独田坑的耕作情况》，主要内容为争议地由上流经济合作社村民耕种。2014年10月3日，遂溪县建新镇牛寮村委会和遂溪县建新镇人民政府均签章表示情况属实。2014年10月8日，遂溪县国土资源局建新国土资源所出具的《关于遂溪县建新镇上流村与湖光农场土地争议情况的说明》，该说明的主要内容为：2006年湖光农场土地确权发证期间，上流经济合作社现场提出争议地属上流经济合作社所有，不能确认登记发证给湖光农场，经各方协商，同意将争议地划出不确认发证。原审法院认为：本案是土地行政登记纠纷，被诉的是湛江市人民政府2006年12月28日给湖光农场颁发湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为。原《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案现有证据无法证实湖光农场编制的“五六”版图是否包含独田坑。湛江市人民政府在进行地籍调查时未通知上流经济合作社指界确认，属于程序上的瑕疵。湛江市人民政府向湖光农场颁发涉案土地证的土地权属来源文件有[57]湛署批字第XXX号批文及湖光农场NO.XXX号、NO.XXX号《遂溪县山林权证》，被诉《国有土地使用证》的权属来源清楚。湖光农场向湛江市人民政府申请登记涉案国有土地使用权后，湛江市人民政府经过初审、审核及审批作出被诉土地登记行为符合上述规定。综上，被诉行政行为证据充分，认定事实清楚，适用法律正确，上流经济合作社的起诉无理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社的诉讼请求。上诉人上流经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上流经济合作社起诉请求撤销湛江市人民政府于2006年12月28日给湖光农场颁发的湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》，但一审适用法律错误，改变审理行为。二、一审事实不清，未查清湖光农场编制的“五六”版图是否含“独田坑”。既然一审对此认定属于程序瑕疵，就应构成程序非法，予以撤销。一审时上流经济合作社提出现场勘探的申请，对于涉案土地是否耕地，是否含独田坑予以查实，但一审未予采纳。请求：撤销一审判决，改判支持上流经济合作社的诉讼请求。被上诉人湛江市人民政府于二审时书面答辩称：一、涉案土地登记事实清楚，湖光农场提交了土地权属证明材料，包括：1956年编制的“五六”版图、湛江专员公署1957年对“五六”版图的批复即[57]湛署批字第XXX号、山林权证、90年代初的土地详查资料以及航拍图等相关材料。湛江市人民政府经过初审、审核及审批作出被诉土地登记行为是符合《土地登记规则》的相关规定。二、上流经济合作社提交的1953年《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分户清册证明》，无法佐证“独田坑”的地理位置在湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》的宗地范围内，并且1957年湛江专员公署以[57]湛署批字第XXX号《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》确认了湖光农场的用地范围，因此，湖光农场涉案土地来源合法。综上所述，一审判决驳回上流经济合作社的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人湖光农场于二审时书面答辩称：湖光农场取得涉案土地权属来源明确，使用事实清楚，证据确凿充分。上流经济合作社提供的证据不能证明其对涉案土地拥有合法权益，也不能证明“独田坑”包含在湖光农场持有的“五六”版图内。湛江市人民政府为湖光农场颁发《国有土地使用证》的具体行政行为符合法律规定的程序，应当予以维持。综上所述，一审认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地登记行政纠纷，二审需审查湛江市人民政府于2006年12月28日给湖光农场颁发的湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》是否合法。上流经济合作社起诉请求撤销被诉国有土地使用证，主要理由是独田坑12亩左右土地历史上一直属于该社耕作管理，湖光农场原版图未含有独田坑，但湛江市人民政府核发的湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》含有独田坑，并提供1953年《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分册》予以证实。经查，湖光农场申请涉案土地登记提供的权属依据为1957年湛江专员公署作出的[57]湛署批字第XXX号《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，以及遂溪县人民政府于1982年10月30日核发给湖光农场新坡分场的NO.XXX号、NO.XXX号《遂溪县山林权证》；湖光农场同时还提供了90年代初的土地详查资料以及航拍图等。湛江市国土资源局麻章分局组织对湖光农场申请的涉案土地进行地籍调查、初审后，湛江市国土资源局、湛江市人民政府又分别进行审核。2006年2月16日至18日，遂溪县国土资源局先后发出《国有土地使用权通告》及（国用）第139、141号公告，其中第139号公告对宗地号为XXX地块的面积、四至、附图及拟发证情况在遂溪县建新镇牛寮村委会进行了公告，公告期内无人提出异议。湛江市人民政府遂于2006年12月28日给湖光农场颁发了湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》。因此，根据湛江市人民政府核发被诉国有土地使用证时实施的《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定，湛江市人民政府已经基本履行登记程序的相关规定，但地籍调查时没有邻宗地批界人签名盖章，程序存在瑕疵。虽然上流经济合作社提供的1953年《广东省遂溪县四区那仙乡石流村土地产量分册》记载有独田坑，但不能直接证实独田坑的具体地理位置，故不能认定独田坑在湛国用（2006）第XXX号《国有土地使用证》的红线范围内。而1957年湛江专员公署作出[57]湛署批字第XXX号《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》已确定湖光农场的用地范围，因此，原审法院认为现有证据无法证实湖光农场编制的“五六”版图是否包含独田坑，虽然地籍调查程序存在瑕疵，但被诉土地登记行为权属来源清楚，符合上述规定，并判决驳回上流经济合作社的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上流经济合作社上诉请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持；上流经济合作社上诉请求改判缺乏依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东省遂溪县建新镇牛寮村上流经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年八月十四日书记员  肖 威王秋喆