广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初432号原告：林健国，男，汉族，1955年3月9日出生，住广东省江门市新会区************,公民身份号码：440************710。委托代理人：吴绍志，广东天环律师事务所律师。被告：江门市新会区沙堆镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区沙堆镇。负责人：李伟雄，该镇政府镇长。出庭负责人：林海顺，该镇政府副镇长。委托代理人：黄玉婷，该镇政府工作人员。委托代理人：汤金长，广东广能律师事务所律师。原告林健国诉被告江门市新会区沙堆镇人民政府（以下简称“沙堆镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭,于2020年7月14日公开开庭进行了审理。林健国的委托代理人吴绍志，沙堆镇政府的出庭负责人林海顺及委托代理人黄玉婷、汤金长，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。林健国诉称：一、涉案建筑物不是违建。1、沙堆镇政府同意达成协议永久使用该土地建设。2、《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日施行，2015年4月24日十二届人大十四次会议第一次修正，2019年4月23日第十三届人大十次会议第二次修正，但涉案建筑物是1998年10月建起的，法不溯及既往。3、无证建筑物不等于违法建筑物，涉案建筑物也未经法定程序认定属于违章、违法建筑。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，县以上土地和规划主管部门有权认定违法用地和违建。二、沙堆镇政府拆除林健国建筑物的行为违法。1、有权机关并未依法作出拆除行政决定，就直接限期拆除并已经实施了拆除，剥夺林健国陈述权、申辩权，违反了《中华人民共和国行政强制法》第八条的正当程序和权利救济复议、听证、诉讼、赔偿请求权规定。2、沙堆镇政府也未作拆前催告，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定。3、未告知60日复议期限和六个月的诉讼期限。三、所致损失应赔偿给林健国。因建筑物已被拆平，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，因沙堆镇政府原因导致林健国无法就所致损失举证的，由沙堆镇镇政府承担举证责任。经评估损失805200元，评估费5000元。四、林健国在按照行政合同的约定，在红线范围内用地，即在公路边外8米。五、如果要拆除林健国的建筑，应当先有行政决定，该行政决定必须是行政程序终了性的结果。特此，向人民法院提起诉讼，请求判令：1、确认沙堆镇政府强拆林健国商铺的行为违法；2、本案诉讼费用由沙堆镇政府承担。林健国在法定期限内向本院提交的证据有：1、《临时用地协议书》；2、《限期拆除整改通知书》；3、拆前图片；4、拆后图片；5、《营业执照》5份；6、《资产评估咨询报告书》；7、评估发票；8、沙堆镇政府统一社会信用代码信息。沙堆镇政府辩称：一、涉案建筑物未办理规划许可等报建手续，且修建在公路建筑控制区内，属违法建筑。原新会市沙堆镇五统办与林健国于1998年签订《临时用地协议书》，约定林健国租用涉案公路沿线不准建设区的临时用地，只能兴建临时设施，不能修建永久性建筑。林健国其后在该土地上修建商铺，即涉案建筑物。经核实，林健国修建涉案建筑物未办理规划许可等报建手续。1987年起施行的《中华人民共和国土地管理法》、1993年起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》及现行2008年起施行的《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，均对未经依法获得规划许可、用地审批等手续的违法建设作出了禁止性的规定，涉案建筑物未办理规划许可等报建手续，其为违法建筑一直持续至被拆除。涉案建筑物自省道S269线K8+110M路段公路外缘8米起修建，根据《公路安全保护条例》第十一条的规定，涉案建筑物位于省道S269线公路建筑控制区内。涉案建筑物的修建违反《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》关于除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物的规定。林健国于1998年与原新会市沙堆镇五统办签订《临时用地协议书》租用涉案土地，至今已超过20年。《临时用地协议书》第三条约定林健国租用涉案土地只能兴建临时设施，不能修建永久性建筑，如国家、集体需要，道路建设需要时，林健国必须无条件拆除地上物，将土地交回沙堆镇政府。林健国修建的涉案建筑物位于省道S269线公路建筑控制区内，而公路建筑控制区内禁止修建除公路防护、养护需要以外的建筑物。按协议约定，因道路建设需要，其应无条件拆除，将土地交回沙堆镇政府。二、沙堆镇政府有权拆除涉案违法建筑，拆除行为合法有据。沙堆镇政府开展“葵乡美丽廊道”百日专项整治活动，对辖区主干道重点区域进行环境综合治理。涉案违法建筑属整治范围，应依法拆除。沙堆镇政府组织进行现场核实，告知林健国并进行普法宣法教育。2019年8月12日，沙堆镇政府作出《限期拆除整改通知书》，通知林健国限期拆除整改，告知如有异议，提供相关证据材料。林健国仅提供一份《临时用地协议书》复印件，其未提供材料证明涉案建筑物为合法建筑，又未在《限期拆除整改通知书》通知的期限内拆除整改。涉案建筑物违法是有延续性的，且一直持续至被拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，沙堆镇政府依法有权拆除涉案违法建筑物。在林健国逾期不拆除整改后，沙堆镇政府拆除涉案违法建筑合法有据。综上所述，涉案建筑物未办理规划许可等报建手续，且修建在公路建筑控制区内，属违法建筑。沙堆镇政府拆除涉案违法建筑合法有据。林健国起诉的理由不成立，请法院依法驳回林健国的诉讼请求。沙堆镇政府在法定期限内向本院提交的证据和依据有：1、《临时用地协议书》及四至图；2、《关于独联村林健国土地施工报建情况的说明》；3、地块红线图；4、《关于对沙堆镇独联村S269线K8+110M右侧地块及建筑物有关资料的复函》；5、《关于印发新会区葵乡“美丽廊道”百日专项整治行动方案的通知》；6、《限期拆除整改通知书》；7、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。经审理查明，1998年10月29日，原新会市沙堆镇土地管理五统一领导小组与林健国签订《临时用地协议书》，协议约定：“……经甲、乙双方协商同意将由甲方管理区，位于本镇独联管理区闸北（西闸）土地488平方米给乙方作临时用地使用。现就甲方的临时用地租给乙方使用，有关问题达成如下协议：（一）甲方同意乙方使用独联区闸北的土地488平方米的土地作废钢堆放场。（用地四边至图附后）（二）甲乙双方协商同意乙方使用的临时用地期限为永久性。乙方上交的临时用地管理费一次缴清。（三）乙方必须按甲方指定的用地红线内（退至公路边外线8米外）才能使用。乙方在使用期间只能兴建临时设施，不能搞永久性建筑。如国家集体需要，道路建设需要时，乙方必须无条件将地上物拆除，把土地交回甲方。终止使用、其拆除迁。损失和其他费用甲方不作任何补偿，乙方负其一切责任。交回临时使用土地交回给甲方。……”上述《临时用地协议书》所附的四至图显示，涉案土块与公路外缘距离为8米。后林健国在前述土地上建设涉案建筑物。2019年8月12日，沙堆镇政府向林健国作出并送达《限期拆除整改通知书》，内容为：“根据《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》和新会区人民政府下发的《新会区关于进一步加强打击违法用地行为工作方案的通知》（新府办[2017]46号）等法律法规和文件要求，你位于沙堆镇独联村S269线K8+110M（左侧、右侧、中间）路段（公路、公路用地、公路建筑控制区，其他相关范围）的建筑物（地面构筑物）属于违建。你的行为已经违反《城乡规划法》第六十五条等有关规定，现限你收到本通知之日起10天内按原技术等级恢复原状。如对上述认定事实有异议的，请在上述整改限期内向沙堆镇人民政府提供相关证据材料。如逾期不提交相关证据材料或整改不到位的，我镇将联合相关职能部门依照相关法律规定依法查处你的违法行为，并采取强制执行措施，所造成的一切经济损失和法律后果将由你自行承担。”林健国收到上述《限期拆除整改通知书》后，向沙堆镇政府提交了涉案《临时用地协议书》，但没有对该通知书申请行政复议或提起行政诉讼。2019年10月10日，沙堆镇政府对涉案建筑物实施了强制拆除的行为。林健国不服该强制拆除行为，提起本案行政诉讼。另查明，2019年10月9日，江门市新会区沙堆镇城镇建设管理和环保局出具《关于独联村林健国土地施工报建情况的说明》，载明：“经查，截至2019年10月9日止，我局没有收到林健国位于原独联管理区闸北、西闸（土名）488平方米土地的施工报建申请。”2020年5月25日，江门市新会区自然资源局出具《关于对沙堆镇独联村S269线K8+110M右侧地块及建筑物有关资料的复函》，载明：“发来《沙堆镇人民政府关于请求提供沙堆镇独联村S269线K8+110M右侧地块及建筑物有关资料的函》收悉。经研究，现答复如下：一、该地块2018年地类现状为村庄建设用地，土地所有权属于沙堆镇独联经济联合社农民集体。二、根据《沙堆镇土地利用规划调整完善》，该地块的规划地类为城乡建设用地。三、根据《江门市新会区沙堆镇总体规划（2012-2030）》，该地块的规划用地性质为道路用地。未查询到该地块办理规划许可相关资料。四、红线所示范围内未有房屋相关权属信息落宗，电子数据库无相关不动产确权登记资料。”本院认为，本案系镇政府行政强制纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设、限期改正但逾期仍不改正的，乡、镇人民政府有进行拆除的法定职权。本案中，沙堆镇政府认为涉案建筑物属于违法建筑，并基于前述城乡规划行政管理的法定职责，予以拆除，其在本案中的被告主体适格，本院予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：沙堆镇政府对涉案建筑物实施强制拆除的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”由上述法律规定可见，行政机关对违法建筑的拆除应当由职权部门作出行政决定，当事人不自觉履行拆除义务的，应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定予以催告，并向社会公告拆除违法建筑事宜，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当作出强制拆除执行决定，确定强制拆除时间，并送达当事人后，由行政机关对违法建筑强制予以拆除。本案中，沙堆镇政府以涉案建筑物未办理规划许可等报建手续，且修建在公路建筑控制区内为由对该建筑物实施强制拆除，但本案无证据证明沙堆镇政府在实施强制拆除前已履行了前述法律规定的催告、作出强制执行决定、公告等法定程序义务，强制拆除程序未能体现行政程序的正当性原则，程序不合法。因被诉强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告江门市新会区沙堆镇人民政府于2019年10月10日对原告林健国位于江门市新会区沙堆********线K8+110M右侧的建筑物实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元（已由原告林健国预交），由被告江门市新会区沙堆镇人民政府负担。原告林健国预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市新会区沙堆镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  陈惠明人民陪审员  陈国富二〇二〇年八月十四日书 记 员  林惠敏