河南省太康县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1627行初52号原告徐东生，男，汉族，1972年10月30日出生，住河南省太康县。原告刘翠红，女，汉族，1970年8月10日出生，住址同上。与原告徐东生系夫妻关系。共同委托代理人刘成才，男，河南阳夏律师事务所律师。共同委托代理人刘楠楠，男，河南阳夏律师事务所律师。被告太康县城关回族镇人民政府。地址：太康县团结路**。统一社会信用代码：114117240059127977。法定代表人王某，女，该镇镇长。委托代理人王某某，男，该镇政府综合执法大队队长。委托代理人王乘，男，周口市鑫源法律所律师。原告徐东生、刘翠红诉被告太康县城关回族镇人民政府行政处罚决定一案，于2020年7月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告刘翠红及委托代理人刘成才、刘楠楠，被告委托代理人王某某、王乘及证人徐某、徐乃生等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告太康县城关回族镇人民政府2020年1月7日作出的太城罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定。原告诉称，二原告在太康县城关镇赵庄社区拥有100平方米的老宅基地及房屋，房屋因年久失修无法居住，2019年12月8日原告徐东生向居委会、被告及城建局递交了翻建房屋申请。2019年年底二原告开始翻建房屋，2020年4月5日建成房屋两层。2020年4月8日上午在二原告未收到任何告知及书面通知的情况下，被告工作人员带领挖掘机直接将二原告房屋强行拆除第二层，并造成下层及道路损毁，给二原告带来巨大经济损失。2020年4月17日被告工作人员又强行拆除二原告房屋一层，并且被告工作人员对二原告及家人进行殴打。被告在未进行任何通知的情况下，拒不听取二原告申辩，强行拆除二原告合法拥有的房屋却未向二原告下达任何书面告知，属严重程序违法，二原告无奈诉至法院。综上所述，二原告对自己所有的宅基地上翻建房屋拥有合法的财产权，被告违反法定程序强行拆除原告的房屋侵犯了二原告的合法权益，请求人民法院依法确认被告对二原告建造房屋行政处罚无效。二原告在法定期限内提交的证据为：第一组第一项、太康县城关回族镇赵庄社区居委会出具的证明。证明原告在太康县城关回族镇赵庄社区居委会的房屋因年久失修无法居住，需要翻建房屋；第二项、原告的房屋翻建申请书。证明原告经太康县城关回族镇赵庄社区居委会同意后于2019年12月8日向被告递交了房屋翻建申请书。第二组证据、照片六张及12组视频（当庭播放）。证明2020年4月8日被告在未向原告送达任何书面文件的情况下，被告工作人员违法强拆原告翻建房屋的事实。第三组证据、结婚证。证明二原告系夫妻关系，二原告主体适格。原告证人徐某当庭作证的主要内容：原告徐东生、刘翠红是头一年分地的时候（具体年份记不清）盖的房屋，有两间堂屋一间厨屋。去年阴历二、三月里，二原告自己扒的旧房。二原告建的新房是今年麦收前被扒掉的。我们村宅基地没有规划。原告证人徐乃生当庭作证的主要内容：原告徐东生与刘翠红是年头里二三月份扒掉的三间房屋；二原告所建新房的宅基与别人没有纠纷；二原告所建新房是盖到两层封顶的时候被扒的。二原告新建房屋之前有三间房屋，什么时间建的时间太长，记不清了。被告辩称，被告拆除二原告房屋的行政强制行为合法。理由为：一、二原告所建房屋既没有土地证、宅基证，也没有规划证、施工许可证，二原告所建房屋系违章建筑，被告依照法定程序作出行政处罚并依法予以拆除，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，二原告的诉讼请求依法不能成立，请人民法院依法驳回二原告的诉讼请求。被告在法定期限内提交的证据为：一、赵庄村委会情况说明。时间：2019年12月24日。二、原太康县国土资源局作出的责令改正违法行为通知书。时间：2019年12月10日。三、行政处罚案件立案审批表。时间：2019年12月24日。四、李磊、王团伟行政执法证复印件。五、对徐国强的询问笔录及身份证复印件。时间：2019年12月24日。六、对赵桂军的询问笔录及身份证复印件。时间：2019年12月24日。七、对徐文华的询问笔录及身份证复印件。时间：2019年12月24日。八、现场检查（勘验）笔录。时间：2019年12月24日。九、责令（限期）改正通知书及送达回证。时间：2019年12月25日。十、拆迁现场图片两张。十一、案件调查终结报告。时间：2019年12月31日。十二、重大复杂案件集体讨论笔录。时间：2019年12月31日。十三、行政处罚事先告知书及送达回证。时间：2019年12月31日。十四、行政处罚听证告知书及送达回证。时间：2019年12月31日。十五、行政处罚决定审批表。时间：2020年1月7日。十六、行政处罚决定书及送达回证。时间：2020年1月7日。十七、行政强制执行决定书及送达回证。时间：2020年4月1日。证明目的：被告作出的行政处罚强制执行行为，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告提交的规范性文件为：太编[2019]50号《中共太康县委机构编制委员会关于赋予乡镇部分县级管理权限的通知》，时间为2019年12月23日，证明其行使行政处罚权得到了有关部门的赋权。经审理查明，二原告在太康县城关镇赵庄社区徐庄村老纸厂路路南（徐庄村南三胡同）的土地上，建有房屋三间。2019年12月8日原告徐东生向赵庄社区居委会递交了翻建房屋申请书。2019年年底二原告开始翻建房屋，2020年4月5日建成房屋两层。2019年12月10日，原太康县国土资源局向二原告下发了责令改正违法行为通知书。2019年12月24日被告太康县城关回族镇人民政府制作了行政处罚案件立案审批表；2019年12月24日被告分别对赵庄社区居委会干部徐国强、赵桂军、徐文华进行询问，并制作了询问笔录；2019年12月24日被告制作了现场检查（勘验）笔录；2019年12月25日被告向原告送达了责令（限期）改正通知书，送达回证上受送达人栏注明“拒签”，代收人栏签名为“徐国强、赵桂军、徐文华”；2019年12月31日被告制作了案件调查终结报告，并组织会议进行讨论，制作了重大复杂案件集体讨论笔录，徐国强、赵桂军、徐文华参加了此次讨论，并在案件集体讨论笔录上签了名；2019年12月31日被告向原告送达行政处罚事先告知书，送达回证上受送达人栏注明“拒签”，代收人栏签名为“徐国强、赵桂军、徐文华”；2019年12月31日，被告向原告送达行政处罚听证告知书，送达回证上受送达人栏注明“拒签”，代收人栏签名为“徐国强、赵桂军、徐文华”；2020年1月7日被告制作了行政处罚决定审批表；2020年1月7日被告作出太城罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定书，并送达给原告，送达回证上受送达人栏注明“拒签”，代收人栏签名为“徐国强、赵桂军、徐文华”。原告称未收到该行政处罚决定书，在其父诉被告太康县城关回族镇人民政府强制执行一案中，从被告的举证材料中见到该行政处罚决定书，此时才知道被告太康县城关回族镇人民政府作出的行政处罚，以及该行政处罚决定的内容。为此，提出行政诉讼。本院认为，本案被告作出本案被诉行政行为，适用法律错误。第一、《中华人民共和国城乡规划法》第十五条规定：县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。《河南省实施办法》第十六条规定：县人民政府组织编制县人民政府所在镇的总体规划以及未设镇的县人民政府所在地的总体规划，报省辖市人民政府审批，并报省人民政府备案。第四十五条规定：在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内，已纳入近期（五年）建设或改造计划的集体所有土地上，不得新建、扩建建筑物。未纳入近期建设或改造计划，确需进行企业、公益事业、公共服务设施、住宅建设的，必须依法办理建设工程规划许可证。……。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十一下的罚款；……。《河南省实施办法》第七十一条第一款规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处违法建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款（以上职权中共河南省委、河南省人民政府豫发（2016）36号文依照中发（2015）37号文件的规定精神，已将住房城乡建设领域法律、法规、规章、规定的全部行政处罚权以及法律、法规规定的行政处罚权有关的行政强制权授权城市管理综合执法局行使）。依据上述法律、法规的规定，结合本案案情，原告系县城所在镇的居民，所建设的房屋属城市规划及镇总体规划范围内，在城镇规划范围内进行建设应当取得建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的，有权机关可依法对违法行为人采取行政强制措施或进行行政处罚。而本案被告作出的被诉行政处罚决定，没有适用上述法律、法规的规定，适用的是在乡、村庄规定区内违反乡村规划进行建设行为如何处理的条款，适用法律错误。第二、2012年12月19日《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）规定：经研究并商全国人大常委会法工委，现函复如下：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。参照上述规定精神，被告对原告的建设行为，以行政处罚的形式进行处理，没有法律依据，亦属适用法律错误。被告作出的被诉行政行为不符合法定程序。首先，被告在作出太城罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定时，行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书三份文书，向原告送达文书的送达回证上受送达人栏均注明“拒签”，代收人栏签字人均为“徐国强、赵桂军、徐文华”。而徐国强、赵桂军、徐文华三人均为原告所在地居委会干部，原告并未委托三人代收。原告称并没有见到被告向其送达被诉的法律文书，而是在原告之父诉被告行政强制拆除房屋一案时，见到被告提交材料中的行政处罚的相关文书。故可以认定被告没有向原告或其家人合法送达被诉法律文书。因此，被告作出该被诉行政行为程序违法。其次，被告送达原告被诉的法律文书的代收人徐国强、赵桂军、徐文华是被告作出本案被诉行政行为的证人，三人在2019年12月24日在被告城市管理办公室，作出了内容相同的证言。三人又作为送达原告法律文书的代收人，同时，三人又参加了被告组织的本案如何处理的内部集体讨论，并在重大复杂案件集体讨论笔录上分别签了各自的名字。故被告在作出本案被诉行政行为将该三人既作为证人，又作为送达法律文书的代收人，又参加本案定性、处理的内部讨论，不符合行政执法的办案规程，其程序亦属违法。综上，被告作出本案被诉行政行为，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告太康县城关回族镇人民政府2020年1月7日作出的太城罚决字〔2019〕第001号行政处罚决定。诉讼费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省周口市中级人民法院。审 判 长  李太生审 判 员  彭春艳人民陪审员  李祥平二〇二〇年八月二十六日书 记 员  李慧花