广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤09行终116号上诉人（原审原告）魏仲业等20人（具体名单附后）。诉讼代表人魏仲业，男，1956年8月16日出生，汉族，住化州市******。诉讼代表人张群英，女，1941年4月16日出生，汉族，住茂名市茂南区***************。委托代理人黄俊杰，男，1958年1月6日出生，汉族，住化州市**************。委托代理人黄柏源，男，1985年8月15日出生，汉族，住化州市**************。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人李辉元，化州市自然资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人化州市平定农机厂。法定代表人董谷生，厂长。原审第三人罗志滔，男，1947年11月28日，汉族，住广州市黄埔区******。上诉人魏仲业20人因诉被上诉人化州市自然资源局（以下简称化州自然局）行政协议纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2020）粤0902行初113号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2009年8月10日原化州市国土资源局与化州市平定农机厂（以下简称平定农机厂）签订合同编号为4xx-2009-0xx号《国有土地使用权出让合同》，出让位于化州市******的面积为4986平方米的宗地给平定农机厂。平定农机厂成立于1981年9月5日，是集体所有制企业。魏仲业等20人是化州市平定农机厂的职工。2020年4月10日魏仲业等20人认为化州自然局与平定农机厂签订的上述行政协议侵犯了其合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之前行政机关与公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理该类纠纷的通常做法，不属于行政诉讼受案范围。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，平定农机厂的性质为城镇集体所有制企业。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款规定，“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”第二十五条规定，职工在集体企业内享有“企业各级管理职务的选举权和被选举权；参加企业民主管理，监督企业各项活动和管理人员的工作”等权利。根据上述规定，被诉行政协议的相对人为平定农机厂，如果行政机关作出的行政行为侵犯了集体企业自身的合法权益，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼，而该权利并不为集体企业职工所享有。该集体企业的职工，若对行政机关针对其所属企业做出的行政行为不服，应形成集体意志后依法提起诉讼。现魏仲业等20人以个人名义起诉，不符合上述法律规定。且魏仲业等20人提交的证据未能初步证明发证行为对其个人的权利义务造成了影响，因而其与被诉行政行为没有利害关系，不具有本案原告主体资格。综上，魏仲业等20人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，且其不具备本案原告的主体资格，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回魏仲业等20人的起诉。上诉人魏仲业等20人不服原审裁定，向本院上诉称：化州自然局与平定农机厂签订的《国有土地使用权出让合同》是行政行为，属于行政诉讼的受案范围。该合同与董谷生和罗志滔签订的国有土地转让合同均是2009年8月10日签订的，该出让合同出让时只有正文，没有附件，其附件《出让宗地界址图》是空白的，应属无效合同。而且转让合同的四至是平定农机厂8979平方米，已将属上诉人的8979平方米国有土地纳入转让合同的范围，故上诉人以“平定农机厂集资私人住宅业主”的名义起诉，符合法律规定。请二审法院支持上诉人的上诉请求，撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2020）粤0902行初113号行政裁定和撤销原化州市国土资源局与平定农机厂于2009年8月10日签订的《国有土地使用权出让合同》。被上诉人化州自然局答辩称，一、上诉人不具有本案原告主体资格，一审裁定驳回其起诉正确。上诉人不是我局与平定农机厂签订《国有土地使用权出让合同》的相对人，其无权以个人名义提起诉讼。一审法院根据《行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第四十九条等规定，裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的起诉超过法定期限，依法应驳回其起诉。根据生效的茂名市中级人民法院（2019）粤09行终123号行政裁定书查明的事实，林广华、林保等七人于2013年2月4日起诉请求撤销罗志滔的化国用字（2009）第0xx号《国有土地使用证》时，被法院裁定驳回起诉。在上诉阶段，其上诉状的理由已阐明该案七人的起诉是经全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的，且上诉状落款处有包括本案上诉人在内的共23名职工签名并盖指模。由此可以认定，上诉人最迟于2013年5月应当知道涉案的《国有土地使用权出让合同》的相关内容，但其于2020年4月才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。综上所述，上诉人不具有本案原告主体资格，且起诉超过法定期限，其上诉理由明显不能成立，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人平定农机厂、罗志滔没有提交书面意见。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。另查明，本院在审理（2013）茂中法行初字第16号案原告林广华、林保等7人诉被告化州市人民政府、第三人平定农机厂、罗志滔土地登记一案时，已于2013年3月27日证据交换日将被告化州市人民政府提交的包含有涉案《国有土地使用权出让合同》的证据送达给林广华、林保等7人签收。经生效的本院（2020）粤09行终28号行政裁定确认，林广华、林保等7人当时参加该案的诉讼，是经平定农机厂全体职工23人开会选举出来作为代表参加诉讼的，且该23人包括本案魏仲业等20人在内。本院认为，本案是魏仲业等20人不服原化州市国土资源局于2009年8月10日与平定农机厂签订的《国有土地使用权出让合同》所提起的行政诉讼，而本案所诉的行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，魏仲业等20人是否具有本案原告诉讼主体资格及其起诉是否超过法定期限，则是本案审查的焦点问题。关于魏仲业等20人所诉的《国有土地使用权出让合同》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。依据该条规定，行政机关为了实现公共利益或行政管理目标与行政相对人签订的合同，是否属于行政协议及行政诉讼受案范围，取决于该合同的订立时间。订立于2015年5月1日之后的协议发生纠纷的属于行政诉讼的受案范围，而订立于该日之前的协议发生纠纷的则不属行政诉讼的受案范围，应按当时的法律规定予以处理。本案中，魏仲业等20人所诉的《国有土地使用权出让合同》，订立于2009年8月10日，属2015年5月1日之前订立的合同。依据2005年8月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，国有土地出让合同在2015年5月1日之前属于民事合同的范围，由相关民事法律规范所调整，不属行政诉讼的受案范围。魏仲业等20人如不服涉案《国有土地使用权出让合同》，应当依据上述司法解释的规定通过民事诉讼的途径予以救济，现其就涉案出让合同提起行政诉讼，不符合上述司法解释的规定，也不属行政诉讼的受案范围，故对其起诉应当予以驳回。魏仲业等20人上诉主张其所诉的涉案出让合同是行政协议，属行政诉讼受案范围，缺乏法律依据，对其主张本院不予支持。关于魏仲业等20人是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。由于《国有土地使用权出让合同》的签订，其实质主要是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，故该合同所涉的土地是否出让，涉及的是合同相对人的利益，对合同之外的人不产生权利义务上的影响。本案中，被诉的《国有土地使用权出让合同》的签订主体是原化州市国土资源局和平定农机厂，平定农机厂是涉案土地的使用权人。魏仲业等20人既不是涉案合同的相对人，也不是涉案土地的权属人，该合同所涉的国有土地是否出让给平定农机厂对其权利义务均不产生实际影响。如果魏仲业等20人认为涉案出让合同损害了平定农机厂的利益，其诉讼行为代表平定农机厂，那么也应当依据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条关于“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理重大问题”的规定，形成职工代表大会决议，以该厂的名义起诉。现魏仲业等20人以个人名义起诉，请求撤销平定农机厂与原化州市国土资源局签订的涉案土地出让合同，依法不具备原告主体资格，对其起诉亦应予驳回。原审法院依据上述事实裁定驳回魏仲业等20人起诉，并无不当。关于魏仲业等20人的起诉是否超过法定期限的问题。从本院审理的（2013）茂中法行初字第16号案所附的材料反映，林广华、林保等7人提起该案诉讼时，于2013年3月27日就签收了化州市人民政府提交给我院包含涉案《国有土地使用权出让合同》在内的证据。根据本院生效的（2020）粤09行终28号行政裁定书的认定，林广华、林保等7人当时起诉的行为代表包括魏仲业等20人在内的平定农机厂全体职工23人，故魏仲业等20人最迟于2013年3月27日就知道或者应当知道涉案《国有土地使用权出让合同》的相关内容，但其直至2020年4月10日才对涉案出让合同提起行政诉讼，期间约7年。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，魏仲业等20人的起诉显然已超过该司法解释规定的一年起诉期限，对其起诉亦应当予以驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应当予以维持；魏仲业等20人不具有本案原告的主体资格，且起诉超过法定期限，其上诉请求撤销原审裁定，缺乏事实根据和法律依据，对其请求本院予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年七月六日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附上诉人名单：上诉人（原审原告）：魏仲业，男，1956年8月16日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：朱和虎，男，1961年8月9日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：蔡汉传，男，1946年11月12日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：谢小球，女，1955年6月15日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：陈绘，男，1961年8月15日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：欧世中，男，1960年7月5日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：陈汉，男，1961年8月3日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：尤建红，男，1964年6月25日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：林元和，男，1969年2月15日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：李丽敏，女，1967年10月2日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：谢文汉，男，1956年7月4日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：谢荣富，男，1946年11月24日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：黄瑞珍，女，1936年3月23日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：谢春柳，男，1948年5月14日出生，汉族，住化州市*********。上诉人（原审原告）：赖恒辉，男，1951年12月8日出生，汉族，住化州市*********。上诉人（原审原告）：林保，男，1947年7月20日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：陈观传，男，1955年4月5日出生，汉族，住化州市**********。上诉人（原审原告）：林志，男，1954年6月8日出生，汉族，住化州市********。上诉人（原审原告）：李燕华，女，1955年11月20日出生，汉族，住化州市********。上诉人（原审原告）：张群英，女，1941年4月16日出生，汉族，住茂名市茂南区***************。