北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初206号原告王海霞，女，1970年7月13日出生。委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。委托代理人张军，男，1987年6月10日出生。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。法定代表人王艳，镇长。委托代理人郭佐鑫，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李**，北京嘉润律师事务所律师。第三人北京市通州区宋庄镇白庙村民委员会，住所地北京市通州区宋庄镇白庙村。法定代表人张海风，主任。委托代理人武士义，北京市通州区宋庄镇白庙村民委员会副主任。委托代理人白普广，天津嘉权律师事务所律师。原告王海霞因不服被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）实施的强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月30日依法受理后，于2020年4月1日向宋庄镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书。因北京市通州区宋庄镇白庙村民委员会（以下简称白庙村委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日、2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告王海霞及其委托代理人王静、张军，被告宋庄镇政府的委托代理人郭佐鑫、李**以及第三人白庙村委员会的委托代理人武士义、白普广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月4日，宋庄镇政府对王海霞位于原北京市通县白庙铸造厂（以下简称原白庙铸造厂）内的建筑物、附属物等地上物实施行政强制拆除行为。原告王海霞诉称：王海霞在原白庙铸造厂内建有合法的建筑物及构筑物。2019年11月4日宋庄镇政府在未出示任何合法手续的情况下，将王海霞位于原白庙铸造厂内建筑物及构筑物强行拆除。王海霞认为，宋庄镇政府违反法定程序及实体法律规定，在整个强拆过程中，既未出示任何合法的文件，亦未履行任何合法的程序，属于非法强拆。宋庄镇政府作为地方人民政府，应该熟悉相关法律、法规的规定，严格遵循正当程序依法行政，但在对王海霞重大利益作出行政行为时，无视相关法律、法规规定，故应当确认宋庄镇政府强拆王海霞建筑物、构筑物的行为违法。综上，王海霞诉至法院，要求确认宋庄镇政府2019年11月4日强行拆除王海霞建筑物、构筑物的行为违法，本案诉讼费用由宋庄镇政府承担。原告王海霞依法向本院提交了以下证据材料：第一组证据：1.王海霞身份证；2.租赁协议书；3.证明；4.白庙村委会会议记录；以上证据证明涉案建筑物、构筑物系王海霞所有；5.腾退通知，证明宋庄镇政府的诉讼主体资格；6.王海霞所属建筑物、构筑物被强拆前视频；7.王海霞所属建筑物、构筑物强拆中照片；8.王海霞所属建筑物、构筑物被强拆中视频；9.王海霞所属建筑物、构筑物被强拆后照片；10.王海霞所属建筑物、构筑物被强拆后视频；11.出警视频；以上证据证明宋庄镇政府在无任何事实及法律依据的情况下对王海霞建筑物、构筑物进行拆除的违法行为。第二组证据：1.企业法人申请开业登记注册书；2.住所（经营场所）使用证明；以上证据证明白庙村委会系原白庙铸造厂的组建单位；3.企业注销登记申请书；4.律师调查专用介绍信；5.北京市地方税务局注销税务登记证明；6.税务事项通知书；7.注销核准通知书；以上证据证明白庙村委会注销了原白庙铸造厂。被告宋庄镇政府辩称：一、涉案土地已用于平原造林工程，宋庄镇政府具有对平原造林占用地块进行整理腾退及补偿的职责。（一）通燕高速公路绿化景观提升工程二期项目系北京市平原造林工程项目，已取得北京市通州区发展和改革委员会《关于开展通燕高速公路绿化景观提升工程二期（环行政办公区森林景观带建设工程）项目前期工作的函》（以下简称《前期工作函》）、原北京市规划委员会通州分局《关于通燕高速绿化二期项目再次征求意见的回函》（以下简称《再次征求意见回函》）立项批准，同意组织开展前期工作。（二）根据《北京市人民政府关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》（京政发［2012]12号文）、北京市平原地区造林工程建设总指挥部《关于印发被告宋庄镇政府向本院提交以下证据、依据：其中事实证据为：1.《前期工作函》；2.《再次征求意见回函》；以上证据证明涉案项目系政府用地建设工程，已履行相关审批手续；3.《北京市人民政府关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》，证明平原造林绿化用地系采用土地流转方式；4.《关于印发5.《北京市副中心园林绿化工程用地合同》，证明白庙村委会已将涉案土地流转与宋庄镇政府使用；6.原白庙铸造厂工商登记信息，证明原白庙铸造厂与白庙村委会无法律隶属关系；7.《腾退通知》，证明王海霞无合法用地手续，白庙村委会要求其腾退；8.搬迁补偿方案，证明就涉案项目宋庄镇政府制定了补偿方案；9.涉案土地测绘表，证明宋庄镇政府对涉案土地进行了测绘；10.涉案土地地上物调查表，证明宋庄镇政府对地上物进行了清点；11.《腾退通知》，证明宋庄镇政府拆除后通知王海霞搬运物品；12.拆除影像资料，证明宋庄镇政府拆除前及拆除过程进行了全程录像，并向王海霞送达了占地通知和腾退通知，要求其自行腾退。其中法律依据为：1.《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第三款；2.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第五条。第三人白庙村委会述称：宋庄镇政府实施了拆除行为，但是宋庄镇政府的拆除行为是否合法由法院审核，白庙村委会听从法院的判决。第三人白庙村委会依法向本院提交了以下证据材料：1.原白庙铸造厂工商登记档案，证明原白庙铸造厂属于白庙村委会村办企业；2.《租赁协议书》及附件设施设备清单；3.《补充租赁协议》；以上证据证明涉案土地现大部分地上物属于白庙村委会所有，王海霞将原有部分设施拆除；4.原白庙铸造厂卫星影像图，证明涉案土地仍保存有原白庙铸造厂部分地上物；5.《腾退通知》，证明白庙村委会已要求王海霞腾退土地。经过庭审质证，双方当事人发表质辩意见如下：关于王海霞提交的证据，宋庄镇政府对第一组证据中证据1、2、3、4、5的真实性及证明目的均认可，但认为无法证明王海霞与白庙村委会签署了用地合同；对第一组证据中证据6、7、8、9、10、11的真实性认可，不认可证明目的，宋庄镇政府系依法履行职责行为，进行了物品清点及全程录像；对第二组证据的真实性均予以认可，但不认可其证明目的，不能证明组建单位是白庙村委会，二者是两个独立民事主体，不能证明村委会与王海霞签订了租赁协议，而且已经过了举证期限。关于王海霞提交的证据，白庙村委会对第一组证据中证据1、2、3、4的真实性认可，证明目的不认可；对第一组证据中证据5的真实性认可；对第一组证据中证据6、7、8、9、10、11不认可，只能证明建筑物和附属物拍照时情况，无法证明权属情况；第二组证据的真实性和证明目的均认可。关于宋庄镇政府提交的证据，王海霞对证据1、2的关联性及证明目的均不予认可，该组证据与宋庄镇政府是否具有强拆涉案建筑物、构筑物及地上设施的资格以及其是否履行法定程序并无关联性，且复函均是要求办理各项审批手续，宋庄镇政府拟通过该组证据证明通燕高速绿化二期工程已经办理了相关审批手续无事实依据；对证据3的合法性、关联性、证明目的不予认可，本案中涉案工程的建设应当使用国有土地，以土地流转方式租用集体土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，该意见并未授权镇政府组织实施腾退工作，而是明确要求相关区县政府负责对地上物的补偿工作，因此该证据反而可以证明宋庄镇政府并无拆迁腾退的主体资格；对证据4的关联性及证明目的不予认可，该份通知并未授权或委托宋庄镇政府进行涉案地块的腾退工作，上述证据已经明确要求相关区县政府负责对地上物的补偿工作；对证据5的合法性、关联性及证明目的不予认可，该合同虽有白庙村委会的印章，但是宋庄镇政府并未提交白庙村就关于签订本合同组织召开村民大会并形成同意签订本合同的会议决定，在王海霞并未取得合理补偿的情况下，白庙村委会也无权在王海霞具有涉案土地使用权的情况下与宋庄镇政府签订用地合同。宋庄镇政府并非本次腾退的实施主体，也并非本次涉案地块的用地主体，其违反土地管理法的规定，在涉案地块尚未被征收为国有的情况下，与白庙村委会签订用地合同，违反《土地管理法》第四十三条的规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项的情形为无效合同。根据合同相对性的原则，该合同仅对签订合同的双方具有拘束力，对王海霞并无拘束力；对证据6的合法性、关联性不予认可，报告中已经明确显示以上信息仅供参考，具体内容以系统查询页面为准；对证据7的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，《腾退通知》是白庙村委会在宋庄镇政府责成的情况下也即宋庄镇政府命令的情况下作出非真实意思表示的行为。王海霞合法享有涉案地块的土地使用权，白庙村委会对此予以认可，而其作出的《腾退通知》并无任何合法性依据。《腾退通知》与宋庄镇政府实施强拆行为违法与否也并无关联性；对证据8的合法性不予认可，宋庄镇政府并非是拆迁腾退的主体，现行法律法规也并未授权其制作相关的搬迁补偿方案，因此其制作该方案的行为属于超越职权的行为，属于违法行政行为；对证据9的真实性、合法性不予认可，该测绘表上并无任何部门或者单位的印章，王海霞并未在其上签字确认，并且该面积小于王海霞建筑物及构筑物的实际面积，测量公司并非王海霞选定而是宋庄镇政府擅自选定，测量公司的行为导致王海霞的合法权益完全无法得到保障，其行为没有任何合法性依据；对证据10的真实性、合法性、关联性不予认可，该调查表中部分内容进行过篡改，并且在该位置并无王海霞签字确认，且该调查表中记载的物品仅仅是涉案地块上王海霞所有的物品中的一部分，并非全部。宋庄镇政府违法强拆并不会因为王海霞进行了调查登记而成为合法行为；对证据11的合法性不认可，宋庄镇政府并无涉案地块的土地使用权，更无强拆涉案建筑的行政职权，其作出的《腾退通知》要求王海霞搬离物品无任何事实及法律依据，属于违法行政行为；对证据12，宋庄镇政府作出涉案具体行政行为违反法定程序，在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十三条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第五十三条、第五十四条明确规定了行政强制程序，强拆时留存影像资料仅是众多程序中的一项，并不能证明宋庄镇政府实施强拆行为合法，宋庄镇政府的违法强拆行为也被自己拍摄的影像资料所记录。对法律依据1的合法性、关联性均不认可，该办法是针对北京市实施征收集体土地行为的规定，但本案中涉案地块属于以流转的方式非法转让使用权，与征收并无任何关联性，因此宋庄镇政府不能以该办法作为其涉案行政行为的法律依据；对法律依据2的合法性、关联性不予认可，该办法第二条第二项明确规定，征地拆迁宅基地以外的房屋，按照本市有关规定执行。王海霞建筑物及构筑物属于宅基地以外的房屋，宋庄镇政府不能依据该办法对王海霞作出涉案行政行为。关于宋庄镇政府提交的证据，白庙村委会对证据10的内容不清楚，村委会不在现场；对证据11与白庙村委会无关，是宋庄镇政府给王海霞发送的；对宋庄镇政府提交的其他证据，白庙村委会均认可。关于白庙村委会提交的证据，王海霞对证据1的真实性、合法性、关联性均认可；对证据2、3的证明目的不认可，王海霞没有将原有建筑拆除，是原有建筑倒塌了，王海霞依据和白庙村委会的协议在原有土地上建设，权属归王海霞所有，和白庙村委会无关；对证据4的真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可，涉案地块仅保留白庙村委会小部分建筑，从2005年到2019年3月24日的卫星图看出原有建筑已经灭失，现有建筑归王海霞所有；对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，王海霞和白庙村委会签订租赁协议，地上建筑和设备归王海霞使用，白庙村委会也有会议记录，王海霞修缮的建筑物产权、土地使用权、地上物使用权及涉案地块大部分建筑归王海霞所有。关于白庙村委会提交的证据，宋庄镇政府对所有证据的真实性、合法性及关联性均认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于王海霞提交的第一组证据中证据1、2、3、4、5及白庙村委会提交的证据2、3、4客观真实，能够证明王海霞承包涉案土地情况及涉案地上物情况，本院予以采信。关于王海霞提交的第二组证据、宋庄镇政府提交的证据6及白庙村委会提交的证据1，能够反映原白庙铸造厂组建单位及注销情况。关于各方提交的其他证据，能够反映涉案项目情况及涉案地上物拆除过程。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：1994年5月，原白庙铸造厂由组建单位白庙村委会申请开业登记注册，经济性质为集体所有制，《企业法人章程》及《审验企业注册资金核定书》中载有原白庙铸造厂资金来源为白庙村委会，系白庙村委会投资开办的集体企业。《住所（经营场所）使用证明》中产权单位证明一栏中载明，本房产产权归白庙村委会所有，同意提供给原白庙铸造厂使用，并加盖产权单位白庙村委会的公章及证明单位原通县宋庄镇人民政府的公章。2015年11月2日，原白庙铸造厂由登记机关核准注销。2006年9月18日，原白庙铸造厂（甲方）与王海霞（乙方）签订《租赁协议书》，约定甲方将占用土地约25亩年租金共计16万元的原白庙铸造厂整体设施、设备（有形财产和无形财产）租给乙方自行经营、管理。乙方承租甲方场地、厂房及其各种机械设备，具有全部经营自主权（房屋设备、机械设备详见清单）。乙方在自行经营期间投入资金、厂房设施、机械设备等所有产权归乙方所有，合同到期后动产和不动产双方再做价协商解决，乙方在自己经营期间若有国家占地或开发商征用铸造厂时，在合同期间内乙方自行建设的厂房或者增加的设备、设施补偿费都归乙方所有，因拆迁造成的停产、停工损失补偿费归乙方所有，因拆迁减少本厂厂房使用间数和土地使用面积的赔偿费，如开发征地一次性赔款，按乙方租期年限赔付乙方。乙方对甲方提供的房屋及设备有使用权和保护的义务。本厂租期为30年，租赁费共计480万元，自2006年9月18日到2036年9月18日止。该协议后附《设施、设备清单》，清单中列明了房屋情况。同日，原白庙铸造厂（甲方）与王海霞（乙方）签订《补充租赁协议书》，补充说明新增的设备设施列有南大机加工车间1600多平方米、北石棉瓦棚8间。此外，白庙村委会召开会议，决定将原白庙铸造厂以每年壹拾陆万元的价格租赁给王海霞经营。2008年3月18日，原白庙铸造厂、王海霞与白庙村委会共同作出《证明》，载明：今证明京榆公路展宽，占用王海霞租赁原白庙铸造厂土地东侧南北长26.8米，南侧东西长42.1米，西侧南北长4.2米，北侧东西长41米，约0.95亩，占用房屋14间。土地补偿款由白庙村委会领取，房屋补偿款由原白庙铸造厂领取。（事实所赔全部款项也由村委会领取）原协议乙方土地、房屋、场地使用权的补偿问题待日后协商解决，白庙村委会同意承租方王海霞自行出资在协议面积内搞建筑物，产权归承租方王海霞本人所有。2012年4月2日，北京市人民政府下发《北京市人民政府关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》，实行种植结构调整用于造林绿化的土地，不改变承包关系，按照现行流转政策。相关区县政府负责造林绿化用地的地上物（包括青苗、构筑物和设施等）补偿费用，补偿标准和范围由区县根据实际情况自行确定。2016年4月29日，宋庄镇政府作出《宋庄镇重点道路绿化提升改造土地整理工作方案》《宋庄镇2016年重点道路绿化提升地上物补偿标准》。2016年7月20日，北京市通州区发展和改革委员会向北京市通州区园林绿化局作出《前期工作函》。2016年9月5日，原北京市规划委员会通州分局向北京市通州区发展改革委员会作出《再次征求意见回函》。2018年1月31日，北京市平原地区造林工程建设总指挥部发出《关于印发的通知》，要求各有关区、市有关单位抓紧办理项目绿化施工前土地整理、苗木准备等前期工作。之后，白庙村委会（甲方）与宋庄镇政府（乙方）签订《北京市副中心园林绿化工程用地合同》，约定用地期限从2019年10月24日起至2028年12月31日止。甲方将该土地经营权流转给乙方，仅限于城市副中心园林绿化工程建设。经查，原白庙铸造厂在通燕高速公路绿化景观提升工程二期项目补偿范围内。2019年10月28日，白庙村委会向王海霞作出《腾退通知》，主要内容如下：王海霞所占有使用的原白庙铸造厂土地25亩系宋庄镇白庙村集体土地，由白庙村委会所有，白庙村委会并未与王海霞签署土地租赁或使用协议，王海霞就实际使用土地，亦未向白庙村委会交付租金。请王海霞于2019年10月30日前将其实际占有、使用的原白庙铸造厂所在的白庙村集体土地25亩腾退、移交白庙村委会，否则将采用法律手段追究王海霞法律责任。2019年10月29日，宋庄镇政府对原白庙铸造厂内的建筑物、附属物等进行清登测量，形成《测绘成果表》《测绘成果图》及《通州区非住宅搬迁基本状况调查表》。本案审理过程中，各方均认可《测绘成果表》中幢号3号建筑物归白庙村委会所有。后宋庄镇政府未与王海霞、白庙村委会就涉案地上物补偿问题签订协议，2019年11月4日，宋庄镇政府对原白庙铸造厂内的建筑物、附属物等地上物实施了强制拆除，并对拆除过程进行了录像。王海霞不服，提起本案诉讼。另查，2019年11月5日，宋庄镇政府向王海霞作出《腾退通知》，请王海霞于接到本通知后4日内，自行搬走上述承包或承租土地上可移动物品及设施，将土地交付给宋庄镇政府。如王海霞未在上述期限内自行腾退，宋庄镇政府和白庙村委会将依法采取相关措施进行腾退及收回土地，届时有可能给王海霞带来不必要的损失由王海霞自负。本院认为：公民、法人及其他组织的合法财产应当依法予以保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案宋庄镇政府在未与王海霞就涉案地上物签署过补偿协议情况下，即强制拆除王海霞涉案地上物，且未向本院提交合法有效的证据证明其强制拆除的行为具有相应的事实和法律依据。其次，现有证据亦不能证明宋庄镇政府在实施强制拆除行为前已依法履行了充分保障相对人陈述、申辩权利，告知其权利救济途径等程序义务，构成程序违法。因此，宋庄镇政府所实施的被诉强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序明显不当，应予撤销。鉴于宋庄镇政府已对涉案地上物强制拆除完毕，本案被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故本院依法确认违法。此外，根据本案查明的事实可知，《测绘成果表》中幢号3号建筑物归白庙村委会所有，王海霞与宋庄镇政府拆除该建筑物的行为并无法律上的利害关系，故对王海霞的该部分主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于二〇一九年十一月四日强制拆除原告王海霞位于原北京市通县白庙铸造厂内建筑物、附属物等地上物的行为违法。二、驳回原告王海霞的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 徐 晶人民陪审员 艾 刚人民陪审员 杨 棋二〇二〇年八月十九日法官 助理 陈幽燕书 记 员 杨雅静