广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终345号上诉人（原审原告）：揭阳市普侨区新侨实业发展公司。住所地：广东省揭阳市普宁华侨管理区区部。法定代表人：高志慧，经理。委托代理人：王建忠，福建闽荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳市普宁华侨管理区管理委员会。住所地：广东省揭阳市普侨区。法定代表人：庄宝明，主任。委托代理人：陈小良，该管委会党政办副主任。委托代理人：生燕辉，广东南山律师事务所律师。原审第三人：广东电网揭阳普宁供电局普侨供电所。住所地：广东省揭阳市普侨区石牌往南阳公路粤1**米（侨宛新村**）。法定代表人：杨锡钦，所长。委托代理人：杜沇、李伟东，均为广东榕江律师事务所律师。上诉人揭阳市普侨区新侨实业发展公司（以下简称新侨公司）因与被上诉人揭阳市普宁华侨管理区管理委员会（以下简称普侨区管委会）、原审第三人广东电网揭阳普宁供电局普侨供电所（以下简称普侨供电所）行政强制行为及行政赔偿纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院作出的（2017）粤52行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理审明：新侨公司系经普宁市工商行政管理局核准登记，从事水性涂料及化工原料生产、销售的全民所有制企业。1994年6月26日，普宁市环境保护局向新侨公司颁发编号列环保证字第1645号《环境保护许可证》。2005年2月20日，揭阳市普宁华侨管理区环境保护局（以下简称普侨区环保局）向新侨公司颁发编号列环保证字第XXX号《环境保护许可证》。2011年2月17日，揭阳市环境保护局对新侨公司作出揭环罚字［2011］第001号《揭阳市环境保护局行政处罚决定书》，认定新侨公司存在着涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格，擅自投入生产，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，决定对新侨公司处以罚款10万元。新侨公司不服该行政处罚决定而提起行政诉讼，案经揭阳市榕城区人民法院、揭阳市中级人民法院分别一、二审审理后，揭阳市中级人民法院于2011年11月25日作出（2011）揭中法行终字第7号行政判决，判决变更揭阳市环境保护局作出的揭环罚字［2011］第001号《揭阳市环境保护局行政处罚决定书》，对新侨公司处以罚款6万元。2013年6月至2016年10月期间，普侨区管委会下属普侨区环保局先后多次对新侨公司进行现场检查和日常巡查，并根据现场检查情况，要求新侨公司停止生产，完善环评竣工手续；在环保手续未完善之前，不得生产。2015年5月22日，揭阳市环境保护局对新侨公司作出揭环罚字［2015］第012号《揭阳市环境保护局行政处罚决定书》，认定新侨公司的涂料化工生产项目配套的环境保护设施未经环保部门验收合格，擅自投入生产，其行为违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，决定对新侨公司处罚如下：1.责令新侨公司涂料化工生产项目停止生产；2.处罚款人民币4万元整。同日，揭阳市环境保护局对新侨公司作出揭环罚字［2015］第013号《揭阳市环境保护局行政处罚决定书》，认定新侨公司未依法取得排污许可证排放污染物，违反《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、《广东省环境保护条例》第十八条第二款的规定，决定对新侨公司处以罚款人民币5万元整。2016年6月3日，揭阳市人民政府办公室下发揭府办［2016］36号《揭阳市人民政府关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》，对“未批先建”“未验先投”等环境违法违规建设项目清理整治工作提出明确要求，并制定《揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作实施细则》，要求各地列入淘汰关闭类的环境违法违规建设项目，一律由项目所在地人民政府（管委会）于2016年12月1日前实施关停。据此，新侨公司被普侨区管委会列为“未批先建”环境违法违规建设项目清理整治对象，且被中央第四环境保护督察组列入重点督察项目。2016年11月25日，普侨区管委会下属普侨区环保局向新侨公司发出《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》（以下简称《清理整顿通知》），就新侨公司有关整顿工作提出实施意见：一、你企业未按规定落实整顿，并通过环保部门验收合格。二、你企业应于2016年11月26日前实施停产关闭。三、若没有按规定执行，将按细则要求严格执行。2016年11月30日，普侨区管委会向普侨供电所发出《关于对普侨区新侨实业发展公司等9家企业落实停产整顿有关措施的通知》（以下简称《落实停产整顿措施通知》），该通知主要内容为：“普侨供电所：根据《揭阳市人民政府办公室关于印发揭阳市清理整治违法违规建设项目工作方案的通知》（揭府办〔2016〕36号）以及市委市政府有关会议精神，结合我区的实际，我区普侨区新侨实业发展公司等9家企业未通过环保部门验收合格，擅自开工生产，违反有关规定。经研究，现通知你所对以上9家企业实施停电，以确保全面落实停产。停止供电时间自2016年12月1日起，至通过环保部门验收合格止。特此通知。”2016年12月1日，普侨供电所停止对新侨公司供电。新侨公司不服，于2017年6月8日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认普侨区管委会于2016年11月30日作出的《关于对普侨区新侨实业发展公司等9家企业落实停产整顿有关措施的通知》中对新侨公司停电的行为无效，并依法予以撤销；2、责令普侨区管委会以及普侨供电所即时向新侨公司正常供电；3、判令普侨区管委会和普侨供电所共同赔偿因违法行为给新侨公司造成的经济损失人民币200万元，并承担连带责任。2017年7月28日，新侨公司向原审法院提出司法鉴定申请。原审法院认为，本案争议焦点：一、普侨区管委会作出的被诉停电通知是否合法；二、普侨区管委会及普侨供电所应否向新侨公司正常供电；三、新侨公司的赔偿请求是否应予支持。一、关于普侨区管委会作出的被诉停电通知是否合法的问题。本案普侨区管委会作为新侨公司项目所在地人民政府（管委会），有权对新侨公司的环境违法违规建设项目进行清理整治。本案中，新侨公司虽取得《环境保护许可证》，但其涂料化工生产项目配套的环境保护设施未通过环保部门验收合格，擅自投入生产，且未依法取得排污许可证排放污染物，其行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》《中华人民共和国环境保护法》《广东省环境保护条例》的有关规定。新侨公司在揭阳市环境保护局多次作出行政处罚决定，责令其停止生产并处罚款，且普侨区管委会下属环保部门多次下发通知，责令其整改并停产关闭的情况下，仍拒不执行，继续生产、经营。普侨区管委会根据《揭阳市人民政府关于印发揭阳市清理整顿环境违法违规建设项目工作方案的通知》精神，将新侨公司确定为“未批先建”环境违法违规建设项目清理整治对象，并按照《揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作实施细则》的要求，采取必要的行政手段通知普侨供电所对新侨公司实施停电，以确保全面落实停产的行为，并无不当。新侨公司请求确认普侨区管委会对其停电行为无效并予以撤销，理由不成立，不予采纳。二、关于普侨区管委会及普侨供电所应否向新侨公司正常供电的问题。本案普侨区管委会作出的被诉停电通知，明确对新侨公司实施停电时间至通过环保部门验收合格止。普侨区管委会在新侨公司未通过环保部门验收合格的情况下未决定恢复送电，符合被诉通知的要求。普侨供电所根据普侨区管委会的被诉停电通知，停止对新侨公司供电且未恢复送电，其行为符合《供电监管办法》第二十四条第三款“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”的规定。新侨公司请求普侨区管委会及普侨供电所向其正常供电的依据不足，应予驳回。三、关于新侨公司的赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，本案新侨公司的违法生产经营活动不受法律保护，其赔偿请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围。因此，新侨公司请求司法鉴定的依据不足，不予准许。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，在行政赔偿诉讼中，新侨公司应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案新侨公司未能提交证据证明普侨区管委会实施停电行为时其财产遭受损害的事实，其请求普侨区管委会及普侨供电所连带赔偿经济损失人民币200万元，缺乏事实根据和法律根据，应予驳回。综上所述，普侨区管委会作出的被诉停电通知并无不当。新侨公司的诉求理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回揭阳市普侨区新侨实业发展公司的诉讼请求。上诉人新侨公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清。在此次清理整顿环境违法违规建设项目中，新侨公司存在“未批先建”问题，清理措施属于“整顿规范类”，而非列入淘汰关闭类的范围。二、普侨区管委会对新侨公司作出实施停电行为的通知，没有任何法律依据，且严重违反法律和揭府办［2016］36号《关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》第四条实施步骤和第五条工作原则的要求。普侨区管委会未下达整改任何清单和进度计划表，明确整改标准，强化督导落实，建立调度通报制度，督促企业报进完成整改任务，同时对企业所在区域进行综合整治，对企业和区域污染治理设施改造升级，强化环境质量监测等措施。而且普侨区管委会也未根据《揭阳市清理整顿环境违法违规建设项目工作实施细则》的要求，向新侨公司送达备案申请报告及环境承诺书。普侨区管委会在该实施细则要求于2016年12月5日前全面完成备案之前，已经于2016年11月30日超越职权作出《落实停产整顿措施通知》。并且上述文件对于列入“整顿规范类”的企业未明确或授权市、区人民政府（管委会）实施停电行为。因此，普侨区管委会实施的强制停电行为，构成滥用职权、违反法定程序，依法应当认定无效并予以撤销。三、根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第八条的规定，实施责令停业、关闭的行政处罚，须经有批准权的人民政府批准实施，普侨区管委会不具有作出责令停业、关闭的行政处罚决定权。因此，普侨区管委会作出《落实停产整顿措施通知》，属于行政处罚行为主体不适格。且普侨区管委会也未根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定向新侨公司送达有关告知申请听证等程序材料，行政程序明显不当。综上所述，请求：撤销一审判决，改判支持新侨公司全部的诉讼请求。被上诉人普侨区管委会于二审时书面答辩称：一、普侨区管委会作出《落实停产整顿措施通知》是执行国家、地方政府的命令、正确履行行政职责的行为，依法应当支持。根据《国务院关于加强环境监管执法的通知》《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》以及《揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案》等规定，普侨区管委会针对新侨公司这种长期未配套环保设施、未环评、未取得排污许可证的违法生产企业，有必要对其进行整顿，所以才做出《落实停产整顿措施通知》，符合法律、法规规定。二、根据《供电监管办法》第二十四条、《中华人民共和国环境保护法》第二十五条的规定，普侨区管委会对电力监管机构发出相应严格执法的《落实停产整顿措施通知》有依据，也是确保落实对新侨公司违法生产项目生产设备进行查封的必要措施。三、新侨公司非法从事涂料化工项目生产和排污，情节恶劣，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第四十一条、第四十五条的规定，以及《广东省排污许可证管理办法》第二条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，属于被重点督察、应当予以取缔关闭的重点对象。四、新侨公司没有提供其损失的证据证明损失，更不能提供其合法生产的合法证据，应承担举证不能的法律后果，其违法生产的收入不受法律保护。新侨公司的赔偿请求于法无据，又无事实依据。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人普侨供电所于二审时书面答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、普侨供电所根据普侨区管委会的通知要求协助对新侨公司实施停电完全符合法律规定，原审判决认定普侨供电所根据普侨区管委会的停电通知，停止对新侨公司供电，符合法律规定。三、新侨公司不存在合法的经济损失，其主张行政赔偿没有任何依据，一审判决驳回新侨公司要求普侨供电所与普侨区管委会连带赔偿其经济损失的诉讼请求是正确的。新侨公司在无排污许可证的情况下违法生产，企图牟取非法生产的利润，收入属于非法所得。新侨公司也没有任何证据证明其有合法损失。普侨供电所根据普侨区管委会的通知要求协助对新侨公司实施停电，即使存在经济损失，普侨供电所也不须承担任何责任。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案系因普侨区管委会通知普侨供电所对新侨公司实施停电措施产生的行政强制行为及行政赔偿纠纷。二审需审查的争议焦点如下：一、普侨区管委会作出《落实停产整顿措施通知》通知普侨供电所对新侨公司实施停电措施的行为是否合法；二、普侨区管委会、普侨供电所应否向新侨公司恢复正常供电；三、新侨公司主张普侨区管委会、普侨供电所应共同赔偿其司经济损失200万元的请求是否应予支持。经查，新侨公司系从事水性涂料及化工原料生产、销售的全民所有制企业，分别取得普宁市环境保护局于1994年核发的《环境保护许可证》、普侨区环保局于2005年核发的《环境保护许可证》。但从2011年至2016年期间，揭阳市环境保护局、普侨区环保局对于新侨公司存在的未完善环评手续的问题进行数次检查，并作出三次行政处罚决定，其中揭阳市环境保护局作出的揭环罚字［2015］第012、013号《揭阳市环境保护局行政处罚决定书》，分别责令新侨公司涂料化工生产项目停止生产及认定新侨公司未依法取得排污许可证排放污染物。之后，新侨公司又被揭阳市人民政府发文列为“未批先建”环境违法违规建设项目清理整治对象，且被中央第四环境保护督察组列入重点督察项目。2016年11月25日，普侨区环保局发出《清理整顿通知》，亦要求新侨公司于2016年11月26日前立即实施停产关闭。因此，新侨公司上诉认为普侨区管委会对其司实施停产关闭的行政处罚行为，明显与揭环罚字［2015］第012号《揭阳市环境保护局行政处罚决定书》及《清理整顿通知》内容不符的主张，本院不予采纳。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。……”《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第九条规定：“行政强制措施的种类：……（五）其他行政强制措施。”《供电监管办法》第二十四条规定：“……供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”根据上述查明的事实可知，对于新侨公司涂料化工生产项目配套的环境保护设施未经环保部门验收合格、擅自投入生产的行为，揭阳市环境保护局、普侨区环保局均责令新侨公司停止生产或责令整改、停产关闭，但新侨公司一直拒不执行，继续生产、经营。为制止违法行为，控制危险扩大，普侨区管委会根据《揭阳市人民政府关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》的精神以及《揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作实施细则》的要求，于2016年11月30日向普侨供电所发出《落实停产整顿措施通知》，通知对新侨公司停止供电时间自2016年12月1日起至通过环保部门验收合格止，达到确保全面落实停产的目的，并无不当。虽然普侨区管委会发出《落实停产整顿措施通知》未及时送达新侨公司以及给予其陈述申辩的权利，但考虑到普侨区管委会通知普侨供电所实施停电行为的前提是新侨公司已被揭阳市环境保护局、普侨区环保局先后责令停止生产及责令整改、停产关闭，其目的是制止新侨公司在整改期间仍继续生产和偷排，造成更大的环境污染和生态破坏，因此，上述程序瑕疵不足以否定普侨区管委会为落实停产整顿措施实施停电的强制措施的合法性。关于新侨公司上诉主张普侨区管委会、普侨供电所应恢复对其司正常供电的问题。基于新侨公司被环保部门先后责令停止生产或责令整改、停产关闭，普侨区管委会向普侨供电所作出《落实停产整顿措施通知》，明确对新侨公司实施停电至通过环保部门验收合格止。由于新侨公司未通过环保部门验收合格、未达到可开工复产的条件，普侨区管委会未决定恢复送电，普侨供电所亦停止对新侨公司供电且未恢复送电，符合《供电监管办法》第二十四条的规定，并无不当。因此，新侨公司该项主张，依据不足，本院不予支持。关于新侨公司上诉主张普侨区管委会、普侨供电所应共同赔偿停电行为给其司造成经济损失200万元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”当事人取得国家赔偿的前提之一是国家机关及其工作人员违法行使职权的行为有法定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。如前所述，一方面普侨区管委会通知普侨供电所对新侨公司实施停电的强制措施行为具有合法性，另一方面，新侨公司存在未完善环评手续、环保设施未经验收合格就擅自投入生产的行为，已被环保部门责令停止生产或责令整改、停产关闭，新侨公司不符合上述规定中有关合法权益受到侵害应予赔偿的范畴。且新侨公司未能提交证据证明普侨区管委会实施停电行为时其财产遭受损害的事实，亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条关于“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”的规定，和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条有关“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定。此外，普侨供电所对新侨公司实施停止供电是根据普侨区管委会发出的《落实停产整顿措施通知》作出的，普侨供电所仅是辅助或者配合普侨区管委会，故实施停电行为造成的相应法律后果亦不应当由普侨供电所承担。因此，新侨公司该项主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。二审时新侨公司提交了2014年6月18日广东电网揭阳普宁供电局与新侨公司签订的《供用电合同》（高压）、《供用电合同补充协议（二）》及《客户用电设备容量清单》等证据材料，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，上述证据于新侨公司起诉前就已经产生，现新侨公司二审时才向本院提供，本院不予接纳。综上所述，原审法院认为普侨区管委会作出的《落实停产整顿措施通知》有关对新侨公司实施停电的行为合法，判决驳回新侨公司的全部诉讼请求，事实和法律依据充分，并无不当，本院依法予以维持。新侨公司上诉请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人揭阳市普侨区新侨实业发展公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年八月十九日书记员  肖 威王秋喆