广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终110号上诉人（原审原告）蓝兴果，男，1986年11月3日出生，汉族，住高州市石仔岭街道办事处办公大院*。委托代理人周俊杰，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高州市公安局，住所地：高州市******。法定代表人杨文伟，局长。委托代理人郭玉，男，高州市公安局法制室副主任。委托代理人苏恪波，男，高州市公安局法制室科员。上诉人蓝兴果因诉被上诉人高州市公安局行政处罚一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年11月5日，原告蓝兴果因对征地有异议，聚众煽动圹背肖山村民到在高州市石仔岭街道办事处办公大院进行拉横幅、静坐等方式上访，经工作人员劝告仍不肯离开，其行为扰乱了党政机关单位正常办公秩序。2019年7月29日10时33分，石仔岭派出所值班民警接到茂名市局110指挥中心来电，有人报警称在石仔岭街道圹背肖山村发生土地纠纷。接到警情后值班民警与报警人蓝兴果联系，并且得知所称的土地纠纷实质是高州市一个重点工程项目，即茂名市供电局在原肖山村的山地准备建一变电站，并对现场围蔽施工。肖山村民企图阻止施工并发生冲突，其后石仔岭派出所民警苏桂高与蓝兴果离开现场一起步行到村边，高州市公安局治安出入境管理大队的民警对蓝兴果表明身份，依法口头传唤蓝兴果到高州市公安局办案中心反映情况。根据原告蓝兴果2018年11月5日因对征收土地有异议，聚集煽动扩背肖山村民到高州市石仔岭街道办事处办公大院进行拉横幅、静坐等方式上访，扰乱公共秩序的行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2019年7月30日对原告蓝兴果作出茂公高行罚决字[2019]01458号《行政处罚决定书》，决定对蓝兴果处以行政拘留十日。2019年7月30日开始执行，2019年8月9日解除释放，原告蓝兴果不服该行政处罚决定，诉至原审法院。请求：撤销高州市公安局茂公高行罚决字[2019]01458号《行政处罚决定书》并返还扣押的苹果手机及钥匙。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。本案中，被告高州市公安局2018年11月5日受理报案，至2019年7月29日传唤原告调査并于次日作出拘留处罚，已超过治安管理处罚法所规定的公安机关办理治安案件最长期限，属于程序违法。但是原告蓝兴果于2018年11月5日聚众煽动扩背肖山村民到高州市石仔岭街道办事处办公大院进行拉横幅、静坐等方式上访，经工作人员劝告仍不肯离开的行为扰乱了机关单位秩序，依法应予处罚。被诉行政行为虽然存在程序轻微违法，但对原告的权利义务不产生实际影响，如若判决撤销该行政行为，会造成程序空转，浪费行政和司法资源，本案符合法律规定的确认违法保留效力的法定条件，故本案应确认被诉行政行为违法，但不撤销被告作出的茂公高行罚决字[2019]01458《行政处罚决定书》。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被告高州市公安局作出茂公高行罚决字[2019]01458号《行政处罚决定书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告高州市公安局负担。上诉人蓝兴果不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清、证据不足。本案的起因是茂名市供电局要在上诉人所在的肖山村山地上建设变电站，2018年11月5日供电局在该山地进行围蔽施工，由于村民早已对该变电站的选址有异议并对其征地手续的合法性提出质疑，却又一直得不到合理的解释和处理，所以该变电站开工建设的第一天，大多数知道开工的村民主动来到施工现场自行表达意见，上诉人只是通知了一些不知道开工消息而又比较关心征地问题的村民前来查看。被上诉人提交的微信截图全是对该村大窝山的征用问题发表意见，无法证明上诉人煽动、鼓动不明真相的群众参加非法集会、游行、示威活动。从被上诉人提交的石仔岭街道治安联防大队长李大文的询问笔录可以证实，上诉人等人经刘仁生书记接见后即走出办公室，然后叫喊村民离开，并非被上诉人所说的“经工作人员劝告仍不肯离开”。在原审质证过程中，上诉人明确表示对证据1至8关于程序方面的证据均不认可，程序违法，证据9至16关于事实方面的证据也不足以证明上诉人扰乱机关单位秩序，致使工作不能正常进行，原审法院对证据采纳有失偏颇，在判决书中没有提及是否采纳的理由，可见本案证据严重不足。二、原审判决确认被诉行政处罚决定违法，但没有判决撤销该行政处罚，属于适用法律错误。上诉人于2018年11月5日以拉横幅、静坐的方式上访，直到2019年7月30日被上诉人才作出行政处罚，期间已经过267天，远超法律规定的30天的处罚期限，且处罚裁量不当，相关处罚法律文书也都是事后制作，不属于轻微违法。限制人身自由是治安处罚中最严厉的行政处罚，对上诉人权利产生了实际影响，判决撤销不会造成程序空转，也不会浪费行政和司法资源。原审法院应适用《行政诉讼法》第七十条第三项之规定判决撤销被诉行政处罚决定。三、原审判决遗漏诉求。上诉人在原审的行政起诉状中提出了赔偿经济损失的诉讼请求，在庭审过程中也再次提出，但原审法院不作任何处理，致使上诉人的损失赔偿得不到及时、有效的解决。综上，上诉人作为该村的村民代表之一，其所做的一切都是为了广大村民的利益，丝毫没有自私自利之心，其出面为本村大窝山被不合理征用讨说法并未扰乱机关单位秩序，致使工作不能正常进行。被上诉人对上诉人的严厉处罚未能体现治安管理处罚权行使和调处的谦抑性，而且动不动就课以重罚，违反了行政执法应以教育为主处罚为辅的原则。原审判决认定事实不清、证据严重不足，上诉请求：1.撤销茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初299号行政判决；2.撤销高州市公安局作出的[2019]01458号《行政处罚决定书》；3.判令被上诉人赔偿上诉人被违法执行行政拘留期间所造成的损失及精神损害抚慰金合计15000元，并公开赔礼道歉；4.判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人高州市公安局答辩称：一、上诉人诉讼请求理由不足，缺乏法律依据。2019年7月29日10时33分，石仔岭派出所值班民警接到茂名市公安局110指挥中心来电：有人报警称在石仔岭街道圹背肖山村发生土地纠纷，报警人称有人想打人。接到警情后值班民警与报警人联系，得知报警人叫蓝兴果，其所称的土地纠纷实质是我市一个重点工程项目，即茂名市供电局在原肖山村的山地（已经完成征地手续）准备建一变电站，当天对现场围蔽并开始工作。和蓝兴果电话联系后，石仔岭派出所教导员组织民警辅警共四人出警前往现场处警。民警到达现场时，看到蓝兴果带着约十多名肖山村村民（大部分都是中老年妇女）试图进入工地阻挠施工，但因供电局保安人员持盾牌拦着不让村民进入施工现场，村民阻挠没有得逞。现场处置民警不停在现场做村民解释工作，劝说蓝兴果及其他村民可通过合法途径向政府及有关部门提出解决，但是不能冲击警戒线（民警到达现场后，为了安全起见防止发生大规模冲突，设置了警戒线）。但是蓝兴果及村民不听劝说，蓝兴果不停地用手机和微信叫其他村民来，而现场的村民，主要是中老年妇女，则拿锄头等硬物冲击供电局保安人员排成的人字墙，同时用恶毒的语言辱骂现场执勤民警、辅警。后来，蓝兴果想见高州市公安局领导，于是民警与蓝兴果离开现场，一起步行到村边，对蓝兴果表明警察身份后，依法口头传唤蓝兴果到高州市公安局办案中心反映情况。蓝兴果如实交代了其于2018年11月5日因对征地有异议，聚众煽动圹背肖山村民到在高州市石仔岭街道办事处办公大院进行拉横幅、静坐等方式上访，经工作人员劝告仍不肯离开，扰乱了党政机关单位正常办公秩序的事实。认定蓝兴果扰乱机关单位秩序的证据有：蓝兴果的陈述和申辩，石仔岭街道办工作人员笔录、证人证言、手机微信截图照片等证据。被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对蓝兴果处以行政拘留十日。二、上诉人的陈述与事实不符。（一）上诉人认为其不存在违法事实行为，被上诉人对其处罚缺乏事实依据是错误观点。事实是，石仔岭街道工作人员陈杰、杨文东、陈景熙、邹昌生、李大文；塘背村委会干部蓝兴彬、李解、陈昭坚等人询问笔录，肖山村普通村民蓝国珠、蓝志、蓝兴富、蓝兴润、蓝仁波等证人证言足以证明蓝兴果在2018年11月5日在参与肖山村村民聚众到政府部门以拉横幅、静坐等方式上访的活动中主要骨干身份，另外有村民提供蓝兴果在村中微信群的聊天截图证实蓝兴果有煽动、组织村民开展该扰乱机关单位程序的事实。（二）上诉人称公安机关在没有任何扣押清单情况下扣押其苹果手机问题与事实不符。根据村民提供蓝兴果在村中微信群的聊天截图，蓝兴果有煽动、组织村民于2018年11月5日到政府部门开展上访活动的行为。办案民警依法对蓝兴果使用的苹果手机（土豪金）作出证据保全措施，蓝兴果在证据保全清单签名捺印。蓝兴果解除行政拘留期限当天，曾到高州市公安局石仔岭派出所要求返还手机及锁匙，石仔岭派出所接待民警告知其到高州市公安局治安出入境管理大队领取，但是蓝兴果并没有前往领取。蓝兴果在2019年9月26日领回他的手机及锁匙。综上所述，被上诉人作出被诉处罚决定的事实清楚、证据确实充分、程序合法、量处恰当。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明，从被上诉人提交的证据14《证据保全清单》和证据15《高州市公安局发还物品、文件清单》可见，被上诉人于2019年7月29日对上诉人蓝兴果的一台苹果手机进行证据保全，并于2019年9月26日将该苹果手机及一串钥匙发还给上诉人蓝兴果，蓝兴果已在上述《高州市公安局发还物品、文件清单》的领取人栏签名和盖指模确认以上物品已如数收到。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”本案中，上诉人蓝兴果因对征地有异议，聚众煽动圹背肖山村民到高州市石仔岭街道办事处办公大院非法聚集，以拉横幅、静坐等方式表达诉求，该行为扰乱了党政机关单位正常办公秩序，违反了上述法律法规的规定。以上事实有受案登记表、蓝兴果及相关证人的询问笔录印证，并有现场照片及手机微信截图予以佐证。高州市公安局根据上述事实证据及法律规定，对上诉人蓝兴果处以行政拘留十日的处罚，其作出的茂公高行罚决字[2019]01458号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确。但是，由于《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限”，而被上诉人高州市公安局自2018年11月5日受案后至2019年7月30日才作出上述被诉行政处罚决定，故其办案期限显然违反上述法律的规定。不过，又因被上诉人高州市公安局在作出被诉行政处罚决定的过程中保障了上诉人蓝兴果的知情权、陈述权、申辩权等程序权利，调查收集的证据也足以认定蓝兴果聚众扰乱机关单位工作秩序的违法事实，且其适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定作出的被诉处罚决定亦适当，故被上诉人高州市公安局逾期作出被诉行政处罚决定的行为并未对上诉人蓝兴果的权利义务产生实际影响，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”行政行为，人民法院应予判决确认违法，但不撤销，即该行政处罚决定仍具有法律效力，行政相对人仍应按照被诉处罚决定书的要求接受处罚。因此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定判决确认高州市公安局作出茂公高行罚决字[2019]01458号《行政处罚决定书》的行政行为违法，于法有据，本院予以支持。上诉人蓝兴果请求撤销原审判决及被诉行政处罚决定的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。此外，关于上诉人蓝兴果主张其在《行政起诉状》和庭审过程中均提出了赔偿经济损失的诉讼请求，但原审法院不作任何处理，遗漏诉讼请求的问题。从上诉人蓝兴果向原审法院提交的《行政起诉状》内容可见，上诉人蓝兴果已将《行政起诉状》第一页“诉讼请求”中的第2项“赔偿原告经济损失5万元”和第二页第二段中的“同时被告应赔偿原告被拘留期间的经济损失5万元”予以划线删除，并按指模确认。并且，从2020年3月4日的开庭笔录第3页可见，上诉人蓝兴果在一审庭审时亦明确表示其“诉讼请求及事实理由与提交的书面行政起诉状一致。诉讼请求：撤销高州市公安局茂公（高）行罚决字[2019]01458号《行政处罚决定书》并返还扣押的苹果手机、钥匙。补充：本案诉讼费用由被告承担。”此外，从被上诉人一审提交的证据14《证据保全清单》和证据15《高州市公安局发还物品、文件清单》可见，蓝兴果已于2019年9月26日领回了由被上诉人证据保全的苹果手机和一串钥匙，且亲自在《高州市公安局发还物品、文件清单》的领取人栏签名和盖指模确认以上物品已如数收到。因此，上诉人蓝兴果诉称原审判决遗漏诉讼请求的上述主张与实际情况不符，本院不予采纳。至于上诉人蓝兴果在《行政上诉状》所列的第三项上诉请求“判令被上诉人赔偿上诉人被违法执行行政拘留期间所造成的损失及精神损害抚慰金合计15000元，并公开赔礼道歉”，由于蓝兴果在本案第一审程序中并未提出该项请求，而是在第二审程序中才提出的新的请求，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，该项请求已超过增加诉讼请求的法定期限，不属于本案审理范围，本院应予驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人蓝兴果的上诉请求缺乏事实及法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蓝兴果负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年八月十二日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本判决适用的相关法律、法规依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。第九十九条公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。《中华人民共和国信访条例》第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事、或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。