河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行终189号 上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局，住所地保定市朝阳北大街**。 法定代表人陈绍辉，该局局长。 委托代理人李**。 委托代理人乔鹏举，该局法律顾问。 被上诉人（原审原告）保定顺发先进化工有限公司，住所，住所地河北省保定市莲池区东二环路**div> 法定代表人张建刚，该公司经理。 被上诉人（原审原告）保定市东发化工集团有限公司，住所地保，住所地保定市莲池区东二环路中段v> 法定代表人王希，该公司经理。 二被上诉人共同委托代理人苑康，河北上广律师事务所律师。 上诉人保定市自然资源和规划局因与被上诉人保定顺发先进化工有限公司、保定市东发化工集团有限公司土地行政管理一案，不服河北省高碑店市人民法院（2020）冀0684行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告保定顺发先进化工有限公司2010年以出让方式取得一宗位于东二环609的国有土地使用权，出让合同号1306002010071号，土地总面积2148平方米，用途工业用地，土地证号为保定市国用(2011)第1306000060**。2019年，原告保定顺发先进化工有限公司将该宗地使用权剩余使用年限转让给本案另一原告保定市东发化工集团有限公司，被告于2019年1月2日核准了上述转让行为（保市土转字[2018]8号）。2019年4月15日，二原告签订解除协议，原告保定市东发化工集团有限公司（甲方）因以吸收合并方式对原告保定顺发先进化工有限公司（乙方）进行重组，乙方成为甲方全资子公司，已无进行土地使用权转让的基础和必要，致使原合同无法继续履行，现经甲乙双方协商一致，达成如下协议：一、原合同自本协议签订之日起解除，自解除之日起，原合同中约定的双方权利义务终止。二、本协议由甲乙双方签字盖章后生效，本协议生效后原合同自动解除，双方互不承担违约责任。三、本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，交国土资源局备案一份，均具有同等法律效力。2019年9月7日，原告保定顺发先进化工有限公司向被告提出申请，请求撤销被告于2019年1月2日作出的保市土转字[2018]8号核准转让行为。2019年10月30日，被告作出关于对保市土转字[2018]8号转让协议有关问题申请的答复，认为该宗地转让行为符合相关规定，我局已核准同意，该行政行为已经发生不能撤销。保定顺发先进化工有限公司于2019年4月15日到市场监督管理部门进行了股权变更备案，2019年8月2日保定市东发化工集团有限公司和保定顺发先进化工有限公司发布了公司合并公告。转让行为不影响保定顺发先进化工有限公司股权变更和上述两公司合并。你们两公司可以依据该转让协议到税务部门办理相关手续。 原审法院认为，国土资源管理部门对土地使用权转让合同的核准行为是具体行政行为，被告辩称本案不属于行政诉讼受案范围的理由不成立。2019年5月，原告保定顺发先进化工有限公司成为原告保定市东发化工集团有限公司全资子公司，进行了股权变更备案及行政变更登记。原告保定顺发先进化工有限公司的资产，包括涉案土地使用权在内，已自动转移到原告保定市东发化工集团有限公司。二原告于2019年4月15日签订协议，解除了双方签订的国有建设用地使用权转让协议，双方申请撤销核准行为，被告应予支持。故，被告作出的关于对保市土转字[2018]8号转让协议有关问题申请的答复缺乏法律依据，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决一、撤销被告保定市自然资源和规划局作出的关于对保市土转字[2018]8号转让协议有关问题申请的答复；二、撤销被告保定市自然资源和规划局于2019年1月2日对二原告签订《国有建设用地使用权转让协议》（保市土转字[2018]8号转让协议）的核准行为。 上诉人保定市自然资源和规划局上诉称，一审法院认定事实错误。1.两被上诉人的目的是办理土地转移登记，核准转让协议只是办理土地转移登记的中间环节，核准转让协议后是否继续办理是其双方的自愿行为，不存在撤销转让协议的问题，不撤销对两被上诉人也没有任何影响，对两被上诉人的权利义务不产生实际影响。因此，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第十项的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。2.核准同意两被上诉人之间的转让协议不是行政行为，虽然表面上叫核准，实质是考核是否达到转让条件，是一种核实行为，上诉人的机构职能中没有这一审批事项，对民事协议行政机关没有核准权，这个所谓的核准不产生外部法律效力，是行政行为（转移登记）的中间环节和不产生外部法律效力的行为，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第五、六项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。3.两被上诉人之间的《转让协议》是一个民事合同，上诉人作为行政机关无权撤销其他主体之间自愿签订的民事协议，也没有理由撤销民事协议。综上，请求撤销一审行政判决；驳回被上诉人的原审起诉；由被上诉人承担全部诉讼费用。 被上诉人保定顺发先进化工有限公司、保定市东发化工集团有限公司共同答辩称，一、被答辩人在《国有建设用地使用权转让协议》上签字盖章核准同意的行为属于具体行政行为。首先，被答辩人针对答辩人的申请于2019年10月30日出具的《关于对保市土转字[2018]8号转让协议有关问题申请的答复》中直接表述为“…我局已核准同意，该行政行为已经发生…”，该表述具体明确且合法，已经构成法律上的“自认”，而自认对双方当事人和法院都具有约束力。被答辩人对自己的自认无法提出反证的，应接受自证的法律后果，即认可保定市自然资源和规划局核准是具体行政行为。其次，从形式要件上看，被答辩人在该合同上签字盖章核准同意的行为属于具体行政行为。第一，《国有建设用地使用权转让协议》有明确文号“保市土转字[2018]8号”，该文号有别于两个平等民事主体之间签订合同的形式和合同编号，亦使得该《国有建设用地使用权转让协议》属于行政合同。第二，就原审庭审中被答辩人提供的证据之一土地卷宗而言，被答辩人针对该宗国有建设用地使用权转让事宜专门立卷归档，足以说明被答辩人对该宗国有建设用地使用权转让进行行政管理。再次，从内容要件上看，协议表述为国土资源局“核准”而非“备案”，故该协议不是简单的民事协议。二、被答辩人核准的行政行为对答辩人产生实质影响。鉴于《国有建设用地使用权转让协议》系三方主体共同签署。现两答辩人欲解除协议、取消国有建设用地使用权转让行为，必须经保定市自然资源和规划局对其核准行为予以撤销。三、答辩人诉请判令撤销被答辩人行为合理合法。第一，答辩人解除土地使用权转让是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。第二、答辩人之间关于国有建设用地使用权转让以及取消国有建设用地使用权转让的行为都是平等民事主体在土地二级市场的意思自治。根据《物权法》及《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》等相关规定，以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由。答辩人有权对涉案建设用地使用权进行自由交易并因此得到政府部门的充分支持。被答辩人应支持答辩人的申请，撤销核准行为。第三，答辩人尚未就涉案土地办理国有建设用地使用权变更手续，根据《物权法》第一百三十九条、第一百四十五条规定，国有建设用地使用权尚未发生转移，先进化工仍然是合法的国有建设用地使用权人，故答辩人有权申请被答辩人撤销转让协议。综上，请求依法驳回答辩人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于上诉人第一个上诉理由，由于转让土地双方已经终止转让，该项土地转移登记已经事实上终结。所以上诉人的核准行为不构成一个完整过程的中间环节，不属于过程性行为。另外，上诉人的答复载明：“该行政行为不能撤销。…你们两公司可以依据该转让协议到税务部门办理相关手续”，且上诉人当庭表示二被上诉人应当将程序走完并完成交税义务。本院认为，如按照上诉人的要求完成土地转移登记，势必会让二被上诉人产生不必要的税费。故，上诉人不依申请撤销其核准行为的做法会对二被上诉人产生财产利益影响。对上诉人该意见不予采纳。 关于上诉人第二个上诉意见，核准和核实明显不是同一概念，法律效果完全不同。且，因为上诉人在答复中也曾明确其核准行为是一个行政行为，其上诉意见和其答复自相矛盾。对该上诉意见亦不能采纳。 企业双方不违反法律规定，协商一致自由进行土地买卖系其权利，政府应当从有利于企业发展经营的角度出发，在法律允许的框架内尽可能提供便利，这也是建设服务型政府的基本要求。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人保定市自然资源和规划局承担。 本判决为终审判决。 审判长  杨晏燕 审判员  褚铁军 审判员  别道齐 二〇二〇年八月三十一日 书记员  郭怡晨