广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1301号上诉人（原审被告)：广州市白云区********办事处，住所地广州市白云区*******。法定代表人：舒某某，主任。被上诉人（原审原告）：罗某军，女，汉族，1975年8月10日出生，住广州市白云区***************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：欧某明，男，汉族，1979年11月2日出生，身份证住址广州市天河区*************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：刘某明，男，汉族，1969年8月1日出生，身份证住址广州市从化区****************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：甘某光，男，汉族，1973年2月24日出生，住广州市白云区************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：廖某娟，女，汉族，1961年10月31日出生，身份证住址广州市越秀区**********，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：彭某肖，男，汉族，1968年12月15日出生，身份证住址广东省陆河县*********，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：郭某，女，汉族，1977年4月20日出生，身份证住址湖南省湘潭市雨湖区*************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：张某，男，汉族，1977年8月24日出生，身份证住址广州市海珠区**********房，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：苏某俊，男，汉族，1980年9月18日出生，住广州市白云区**************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：易某，男，汉族，1979年2月3日出生，身份证住址广州市越秀区******，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：李某法，男，汉族，1980年4月22日出生，住广州市白云区***************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：李某英，女，汉族，1975年11月10日出生，身份证住址广州市天河区***********，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：温某群，女，汉族，1965年7月6日出生，身份证住址广州市海珠区**************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：彭某，女，汉族，1976年8月20日出生，住广州市白云区**************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：汪某娥，女，汉族，1973年5月10日出生，住广州市白云区*************，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：曾某峰，男，汉族，1984年8月8日出生，身份证住址广东省海丰县****************，公民身份号码************。以上16名被上诉人诉讼代表人：张某、刘某明、苏某俊，身份信息同上。以上16名被上诉人共同委托代理人：彭某2，广东琉璃律师事务所律师。上诉人广州市白云区********办事处（以下简称京溪街道办）因被诉取消业主大会筹备组成员资格公告一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3857号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告罗某军、欧某明、刘某明、甘某光、廖某娟、彭某肖、郭某、张某、苏某俊、易某、李某英、温某群、彭某、汪某娥、曾某峰、李某法等16人均为广州市白云区怡新花园小区(以下简称怡新花园小区)业主。2018年12月3日，怡新花园小区业主联名向被告京溪街道办提出成立小区业主大会申请。2018年12月10日，被告向怡新花园小区全体业主发出《关于组建怡新花园小区首次业主大会会议筹备组的公告》，对业主报名参加首次业主大会会议筹备组的有关事项进行公告，包括业主代表条件、报名方法、报名时间、筹备组成员组成、筹备组业主代表产生方式等。在上述公告指定的报名期间，被告共收到包括16名原告在内的30名业主代表的报名资料。2019年3月5日，被告向报名业主代表发出《关于怡新花园小区首次业主大会会议筹备组候选人依法补正报名材料的通知》，要求筹备组报名业主补齐推荐业主的有效房产证明及公民身份复印件以供核查。2019年3月21日，被告向筹备组报名业主发出《告知书》，告知筹备组成员应当符合的条件及筹备组报名业主保证所提供资料的真实合法；包括16名原告在内的报名业主签署了《回执》。2019年5月10日，被告向怡新花园小区全体业主发出《关于公示怡新花园小区首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》《关于公示怡新花园小区参加首次业主大会会议筹备组的业主代表候选人推荐情况的通知》，对筹备组成员名单及17名联名业主推荐的筹备组业主代表候选人推荐情况进行公示，公示期间自2019年5月10日起至2019年5月24日止，其中17名联名业主推荐的筹备组业主代表候选人为16名原告及练某勇。2019年5月18日，被告收到了怡新花园小区业主张某须、吴某杰对业主代表提出的异议申请，两人均对拟定的17名业主代表提出异议，理由均为“本人未推荐该业主代表，《推荐业主代表候选人的业主签名表》上不是本人签名或委托签名”，并提交了公民身份及房产证复印件。2019年6月3日，被告的工作人员对提出异议的张某须、吴某杰两名分别进行询问并制作了《怡新花园业主核查笔录》，张某须表示其对拟定的17名筹备组业主代表均有异议，其未推荐过他们，《推荐业主代表候选人的业主签名表》上的签名不是其本人签名，也没有委托他人帮代签名；吴某杰表示其对拟定的13名筹备组业主代表（李某英、李某法、刘某明、汪某娥、彭某肖、苏某俊、温某群、张某、练某勇、彭某、廖某娟、欧某明、易某）有异议，其未推荐过他们，《推荐业主代表候选人的业主签名表》上的签名不是其本人签名，也没有委托他人帮代签名。2019年7月11日，被告向怡新花园小区业主发出《关于取消怡新花园小区业主大会筹备组成员资格的公告》（即被诉公告），因在公示期间，收到部分业主对筹备组候选人业主代表的异议，投诉业主认定在《推荐业主代表候选人的业主签名表》上不是本人签名或委托签名，经该街核查和研究，认为本次参加怡新花园小区首次业主大会会议筹备组的业主代表候选人存在伪造业主签名推荐的情况，公告取消16名原告及练某勇参加本次怡新花园小区首次业主大会会议筹备组的资格。另查明，2019年5月30日，被告向广州市白云区住房建设和交通局发出《京溪街关于怡新花园业主大会筹备过程中的有关问题咨询函》，就适用穗建物业（2019）640号文的有关问题进行咨询。2019年6月20日，广州市白云区住房建设和交通局作出云住建交函[2019]1298号《关于京溪街怡新花园业主大会筹备组成立有关问题的复函》，其中函复被告：若业主对推荐业主代表候选人的业主签名情况有异议的，该街可依异议内容对异议情况进行调查取证，如涉及笔迹真伪等街道无法认定的问题，可引导相关业主通过司法鉴定等方式确定；若业主有异议的，应当采用实名书面形式向街道办提出，该街在对相关当事人进行调查取证时，可向调查对象告知异议内容并进行核实，等等。诉讼中，被告作出的被诉公告取消参加本次怡新花园小区首次业主大会会议筹备组资格的练某勇向本院提交了《不参加诉讼说明》，表示其不同意作为原告或第三人参与本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”《广州市物业管理暂行条例》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”第二十三条规定：“街道办事处、镇人民政府应当将拟定的筹备组成员名单、基本情况、联名推荐人数等情况向全体业主公示，公示时间不少于15日。拟定的筹备组成员名单公示期满，业主无异议或者异议不成立的，街道办事处、镇人民政府应当向全体业主发布筹备组成立的公告并附具筹备组成员名单。”第二十四条规定：“拟定的筹备组成员名单公示期间，业主对拟定人选有异议的，应当以书面形式向街道办事处、镇人民政府提出。街道办事处、镇人民政府应当自收到书面意见之日起7日内进行核查，被核查人员应当回避核查工作。经核实，拟定的街道办事处、镇人民政府代表不符合本办法第二十二条第一款、第二款规定的，街道办事处、镇人民政府应当予以更换；拟定的业主代表不符合本办法第二十二条第一款、第二款规定的，街道办事处、镇人民政府应当取消其业主代表资格并公告全体业主。……”根据上述规定，被告有权对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，并对拟定的筹备组成员名单进行公示和核查异议的职能。本案中，被告在指导和协助怡新花园小区组建首次业主大会筹备组过程中，收到该小区部分业主以《推荐业主代表候选人的业主签名表》上不是业主本人签名或委托签名为由对拟定的筹备组业主代表提出异议后，仅对异议申请人进行询问，未对该签名笔迹的真伪进行实质核查且未对相关当事人进行调查取证、告知异议内容并进行核实，径直作出被诉公告认定本次参加怡新花园小区首次业主大会会议筹备组的业主代表候选人存在伪造业主签名推荐的情况并取消16名原告及练某勇参加本次怡新花园小区首次业主大会会议筹备组的资格，属认定事实不清，主要证据不足，原审法院依法予以撤销。对于原告及被告提出的笔迹鉴定申请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据，被告应在其作出被诉公告之前对异议申请人签名笔迹的真伪进行实质核查等，在被告作出被诉公告之后进行笔迹鉴定已丧失了合理性，故原审法院对原告及被告的笔迹鉴定申请不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告广州市白云区********办事处于2019年7月11日作出的《关于取消怡新花园小区业主大会筹备组成员资格的公告》。上诉人京溪街道办不服原审判决，向本院上诉称：一、《广州市物业管理暂行条例》并未赋予上诉人对异议进行实质审查的权力，上诉人系根据穗建物业〔2019〕640号《关于全面加强业主组织建设规范业主组织行为的通知》确定的工作措施中“加强对业主大会筹备工作指导、协助和监督，规范筹备行为”及“联名业主推荐的业主代表，不符合《广州市物业管理暂行办法》第二十二条规定的筹备组业主代表条件或者伪造业主签名的，街道办事处应当取消其参加筹备组的资格”的内容，在咨询了发文单位之后，约谈了异议业主，就异议情况进行了调查取证，异议人核对了签名后坚持推荐表上的签名非本人签名与委托签名，上诉人已依法履行了职责。二、上诉人对部分业主提出的异议进行核查是内部核查，被核查人员应当回避核查工作，上诉人依据规范性文件对业主异议进行核查，现并无要求对相关当事人履行告知的义务，原审法院要求上诉人对异议进行实质核查超出了法律的规定。三、原审法院合并审理不符合法定程序。综上，原审判决适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人罗某军等16人在二审期间未提交书面答辩意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人京溪街道办就异议业主提出的涉案《推荐业主代表侯选人的业主签名表》中签名虚假事项是否已做到审慎审查。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条、《广东省物业管理条例》第五条规定，上诉人作为主管部门对其辖区内小区设立业主大会和相关的筹备及选举工作具有指导和协助的职责。《广州市物业管理暂行办法》第二十一条规定，业主大会筹备组由业主代表5人至13人单数、物业所在地街道办事处或者镇人民政府人1人以及建设单位代表人组成。筹备组业主代表由业主联名推荐产生，根据联名推荐人数多少的顺序确定。该办法第二十二条、第二十三条、第二十四条规定了筹备组成员的条件，以及街道办事处对筹备组成员的审查及公示的规则。业主是物业管理的主人，为实现其所在物业管理区域良好治理，通过由业主联名推荐的业主代表组成筹备组，来主持召开业主大会，选举产生业主委员会，代表全体业主对小区内公共事务进行自治管理，提升物业管理水平，创造良好的生活环境品质，维护业主的合法权益。作为筹备组成员的业主应热心公益事业，诚实守信，责任心强，在其他业主认可和支持下，本着对全体业主利益与小区公共利益负责的原则，积极参与小区公共事务的管理。本案中，上诉人在接到怡新花园小区业主联名提交的成立业主大会的申请后，于2018年12月3日向该小区全体业主发出了组建筹备组的公告，包括罗某军等16名被上诉人在内的30名业主在规定时间报名参加筹备组业主代表候选，并按要求向上诉人提交了《推荐业主代表侯选人的业主签名表》等材料，签署了《回执》，承诺保证所提交的资料真实、合法。2019年5月10日至5月24日，上诉人经过审查对拟定的17名筹备组业主代表候选人推荐情况进行了公示。公示期内，业主张某须、吴某杰分别向上诉人书面提出对公示的以其实名推荐的17、13名筹备组业主代表候选人的真实性有异议，上诉人即对该投诉事项进行核查，业主张某须确认对被上诉人罗某军等16人提供的《推荐业主代表候选人的业主签名表》中的其签名系虚假伪造，业主吴某杰确认被上诉人李某英等13人所提供的《推荐业主代表候选人的业主签名表》中的签名不是其本人签名或委托签名，其也不认识所推荐的业主代表。该事实有上诉人提供的异议书、房产证、《推荐业主代表候选人的业主签名表》、核查笔录等证据予以证实。据此，上诉人认定包括被上诉人罗某军等16人在内的原拟定的17名筹备组业主代表候选人所提交的推荐表存在伪造业主签名的情形，违背本人作出的诚信承诺，遂参照《关于全面加强业主组织建设规范业主组织行为的通知》(穗建物业〔2019〕640号)中“业主推荐的业主代表存在伪造业主签名情况的，街道办事处应当取消其参加筹备组的资格”之规定，取消原拟定17名业主参加本次怡新花园小区首次业主大会会议筹备组的资格，事实清楚，依据充分，处理正确。在经业主张某须、吴某杰本人核实确认涉案推荐业主代表候选人的签名系虚假伪造，且被上诉人罗某军等16人对此亦没有作出合理说明的情况下，从提升行政效率，节约行政资源出发，上诉人没有必要再组织进行笔迹鉴定，用于证明张某须、吴某杰签名的虚假。原审法院以上诉人未对签名笔迹的真伪进行实质核查与调查取证为由，撤销被诉公告，与本案查明的事实不符，处理不当，本院予以纠正。上诉人的理由成立，本院予以采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人京溪街道办的上诉请求成立，本院予以支持。被上诉人罗某军等16人请求撤销上诉人作出的《关于取消怡新花园小区业主大会筹备组成员资格的公告》，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3857号行政判决；驳回被上诉人罗某军、欧某明、刘某明、甘某光、廖某娟、彭某肖、郭某、张某、苏某俊、易某、李某英、温某群、彭某、汪某娥、曾某峰、李某法等16人的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人罗某军等16人负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月二十七日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞