广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初335号原告杨润锋，男，1974年3月15日出生，汉族，住佛山市禅城区。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人潘文，该局禅城分局工作人员。委托代理人陈嘉慧，广东通建律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道**。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。原告杨润锋不服被告佛山市自然资源局（以下简称自然资源局）作出的佛自然资禅依公开〔2019〕38号《关于杨润锋政府信息公开申请的答复》（以下简称《政府信息公开答复》），以及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市府）作出的佛府行复〔2019〕441号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2020年3月2日向本院提起行政诉讼，经补齐材料后，本院于同年3月11日立案受理。本院受理后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案，原告杨润锋，被告自然资源局的委托代理人潘文、陈嘉慧，被告佛山市府的委托代理人周蜜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告自然资源局于2019年11月15日作出《政府信息公开答复》，对原告提出的信息公开申请作如下答复：1.关于原告申请公开的土地征收流程，依法不属于政府信息。2.关于原告申请公开的1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征地批文，经检索，该用地批复于1994年4月由原佛山市国土局批发，批文编号为佛土建〔1994〕20号，本机关同意向你公开该批文，详见附件。原告对上述答复不服，向佛山市府提起行政复议，佛山市府经复议于2020年2月12日作出《行政复议决定书》，决定维持自然资源局作出的《政府信息公开答复》。原告诉称，佛山市工业学校西侧地块于1994年在第北村村民毫不知情的情况下被佛山市工业学校征收了19.058亩土地，也没有一个第北村小组村民安排到工作。该地块至今一直由第北村小组村民种植农作物。第北村小组村民对于1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收程序是否合法有效存在质疑。原告于2019年10月28日到被告自然资源局下属的禅城分局提交政府信息公开申请书，要求公开1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收过程文件。2019年11月16日原告收到被告自然资源局提供的佛土建〔1994〕20号《关于征用土地划拨给佛山市工业学校兴建运动场和学校实习工厂用地的批复》。1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地被征收，原告认为自然资源局仅简单提供了佛土建〔1994〕20号文件，不可以反映整个征地流程，自然资源局的行为属于行政不作为。被告自然资源局作出的《政府信息公开答复》，未向原告公开1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收所有流程文件资料，原告依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，向被告佛山市府申请行政复议，请求撤销《政府信息公开答复》，但不予支持。为维护原告的合法权益，请求法院：1.撤销被告自然资源局作出的《政府信息公开答复》；2.撤销被告佛山市府作出的《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由两被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的身份证复印件、被告自然资源局的全国组织机构统一社会信用代码公示查询结果、被告佛山市府的信息查询结果，证明原、被告的诉讼主体资格。2.申请书、《政府信息公开答复》《关于征用土地划拨给佛山市工业学校兴建运动场和学校实习工厂用地的批复》、申请人提交证据材料清单、《行政复议决定书》、延长行政复议审查期限通知书、EMS邮单（1050526805834），证明原告依法提出信息公开申请，但对两被告的处理结果有异议，故在法定期限内提起了本案的诉讼。被告自然资源局辩称，一、自然资源局诉讼主体适格。因《深化党和国家机构改革方案》将国土资源部等职责整合组建自然资源管理部门，以及根据《佛山市机构改革方案》的要求，将国土资源管理等职能整合，组建市自然资源局，承接佛山市辖区内土地管理、城乡规划管理、不动产登记等行政职能，并在区设立分局，实行市以下垂直管理体制，各区自然资源局是市自然资源局的派出机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，本案自然资源局诉讼主体适格。二、自然资源局对涉案政府信息公开申请作出回复有法定职权依据。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜；……”第二十七条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……”根据上述规定，自然资源局作为政府部门，依法有权对原告提出“公开1994年佛山市工业学校西侧地块(东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程和批文”的政府信息公开申请作出回复。三、自然资源局对涉案政府信息公开申请作出回复事实清楚、证据充分、程序合法。（一）基本情况。2019年10月28日，原告向佛山市自然资源局禅城分局提交申请书，申请公开1994年佛山市工业学校西侧地块(东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程和批文，并签订当事人送达地址确认书。同日，自然资源局向原告出具收件回执。2019年11月15日，自然资源局作出并向原告邮寄《政府信息公开答复》，并于2019年11月16日连同决定公开的批文送达原告。（二）自然资源局对原告申请公开涉案土地批文的回复符合法律规定。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……”原告于2019年10月28日向自然资源局申请公开1994年佛山市工业学校西侧地块(东海湾北侧地块）19.058亩土地征收批文。根据上述规定，原告申请公开的土地征收批文属于政府信息，自然资源局同意公开该批文，其公开行为符合法律规定。（三）原告申请公开的涉案土地流程不属于政府信息，自然资源局依法答复不属于政府信息符合法律规定。《政府信息公开条例》第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年版）第十八条规定：“国家建设用地的审批程序：（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。”根据上述规定，原告申请公开的1994年佛山市工业学校西侧地块(东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程，需要自然资源局对现有政府信息进行加工、分析、整理，不符合政府信息的形式要素，不属于政府信息，自然资源局依法可不予提供。因此，自然资源局据此答复原告其申请公开的土地征收流程不属于政府信息符合法律规定。（四）自然资源局对涉案政府信息公开申请作出回复程序合法。《政府信息公开条例》第三十三条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。”自然资源局于2019年10月28日收到原告的政府信息公开申请，于2019年11月15日作出回复并于2019年11月16日将书面答复及附件送达原告，程序合法。综上，自然资源局作出的《政府信息公开答复》事实清楚、证据充分、程序合法。请法院依法判决驳回原告的全部诉请。被告自然资源局在诉讼中提交了下列证据：1.统一社会信用代码证，证明自然资源局的诉讼主体资格。2.原告的身份证、政府信息公开申请表、申请书、当事人送达地址确认书、收件回执、《政府信息公开答复》《关于征用土地划拨给佛山市工业学校兴建运动场和学校实习工厂用地的批复》、EMS送达凭证（1162232558379），证明自然资源局对涉案政府信息公开申请作出回复事实清楚、程序合法。被告自然资源局在诉讼中提交了下列法律依据：《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》《中华人民共和国土地管理法实施条例（1991年版）》《政府信息公开条例》。被告佛山市府辩称，一、佛山市府作出的《行政复议决定书》合法。（一）佛山市府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”佛山市府作为自然资源局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）佛山市府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。佛山市府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：2019年10月28日，自然资源局在接访原告等三人时，其提出如下申请：1.申请暂停对佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩争议土地的收回；2.申请复查1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收程序是否合法；3.申请公开1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程和批文。自然资源局引导原告对申请事项进行区分，第1、2点作为来访咨询，第3点作为政府信息公开申请。2019年10月28日，原告向自然资源局提交《政府信息公开申请表》，申请公开1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程和批文。同日，自然资源局向原告出具收件回执。2019年11月15日，被告自然资源局向原告作出《政府信息公开答复》。2019年11月18日，被告自然资源局就原告提出的第1、2点作出《咨询答复》，该《咨询答复》告知了原告佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）土地征收流程。原告于11月20日签收《咨询答复》。（三）佛山市府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告于2019年12月12日就自然资源局作出的《政府信息公开答复》向佛山市府申请行政复议，佛山市府于同日予以受理。佛山市府于2019年12月17日将申请材料副本寄送给自然资源局。自然资源局在法定期限内向佛山市府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由佛山市府两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，佛山市府于2020年2月3日依法决定延长30日审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，佛山市府于2020年2月12日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并分别于2020年2月13日、2月17日向被告自然资源局、原告邮寄该决定书。因此，佛山市府关于复议案件的审理，程序合法。（四）佛山市府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。佛山市府作出的《行政复议决定书》确认自然资源局作出的《政府信息公开答复》行为合法，法律依据有《政府信息公开条例》第二条、第二十七条、第三十三条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十三条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年版）第十八条的规定。佛山市府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告在起诉状中提出的理由，佛山市府已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，故不再重复提交答辩意见。佛山市府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《行政复议决定书》“本府认为”部分。综上所述，自然资源局作出的《政府信息公开答复》和佛山市府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山市府在诉讼中提供了以下证据：1.行政复议申请书、申请人提交证据材料清单，证明佛山市府于2019年12月12日收到原告的行政复议申请。2.受理通知书、行政复议须知、提出行政复议答复通知书、EMS邮单及投递结果（1023478760033、1023478762733），证明佛山市府于2019年12月12日受理原告的复议申请，于2019年12月17日将申请材料副本寄送给自然资源局，同日将受理通知书寄送原告。3.延长行政复议审查期限通知书、EMS邮单及投递结果（1023042290433、1023042291833）,证明佛山市府于2020年2月3日依法延长审理期限，并于同日分别寄送原告、被告自然资源局。4.《行政复议决定书》、EMS邮单及投递结（1023042069533、1050526805834）,证明佛山市府于2020年2月12日作出复议决定，于2月13日寄送自然资源局，于2月17日寄送原告。被告佛山市府在诉讼中提交了下列法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年版）《政府信息公开条例》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、自然资源局提供的证据1以及佛山市府提供的证据1-3，各方当事人均无异议，且上述证据与本案相关联，本院予以采纳。原告提供的证据2、自然资源局提供的证据2以及佛山市府提供的证据4，各方当事人对对方提供的证据的真实性均无异议，仅对证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，2019年10月28日，原告等三人向自然资源局提出信息公开申请，请求公开“1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程和批文”。收到申请后，自然资源局对原告申请公开的信息进行甄别，认为原告等人申请公开的“土地征收流程”不属于政府信息。对于原告等人申请公开的涉案土地的批文，自然资源局根据原告对土地位置的描述，经检索发现保存有原告所申请的用地批文（即佛土建〔1994〕20号《关于征用土地划拨给佛山市工业学校兴建运动场和学校实习工厂用地的批复》）。自然资源局于2019年11月15日作出《政府信息公开答复》，对原告的信息公开申请进行答复，并连同予以公开的用地批复于同日向原告送达。原告不服自然资源局作出的《政府信息公开答复》，于2019年12月12日向佛山市府提起行政复议。佛山市府于同日予以受理，并于同日向自然资源局发出《提出行政复议答复通知书》。2020年2月3日佛山市府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长案件审查期限30日，并于同日向原告及自然资源局送达。经审查，佛山市府于2020年2月12日作出《行政复议决定书》，并于2020年2月13日及2月17日分别向自然资源局及原告送达。另查，根据佛山市府在行政复议阶段查明的事实，2019年10月28日，原告等三人曾到自然资源局下属的禅城分局反映意见，对1994年佛山市工业学校西侧地块19.058亩土地征收程序的合法性提出质疑，并请求该局暂停对上述地块的回收，复查上述地块征收程序的合法性以及公开上述地块的征收流程和批文。该局指引原告等人通过信息公开的途径对涉案土地的征收流程和批文申请公开；对原告等人的其他诉求，该局亦作出了书面答复。庭审中，原告确认自然资源局下属的禅城分局向其书面解释了征收流程，但原告认为该答复不等于自然资源局向原告作出了不予公开的解释。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜……”自然资源局作为佛山市人民政府的职能部门，具有处理政府信息公开申请，履行政府信息公开义务的职责。自然资源局于2019年10月28日受理了原告的政府信息公开申请后，在法定期限内作出《政府信息公开答复》，同时告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利，并将《政府信息公开答复》及予以公开的信息于2019年11月15日一同向原告送达。为此自然资源局作出的被诉《政府信息公开答复》主体适格、程序合法，本院予以确认。由于自然资源局已依法向原告公开了涉案土地的用地批文，且原告对此并未提出异议。故本案的争议焦点在于自然资源局对原告所申请公开的“土地征收流程”的处理是否合法。根据《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，行政机关公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。行政机关没有为申请人制作、收集或者加工所申请信息的义务。本案中原告申请公开的信息描述为：“1994年佛山市工业学校西侧地块（东海湾北侧地块）19.058亩土地征收流程”，而并非原告在行政起诉状中所称的在征地流程中产生的文件资料。由于土地征收流程包括了审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，并由《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律进行专门规定。被告自然资源局作为土地管理部门仅保存有土地征收一系列行政行为中产生的与其职权相关的政府信息（该信息或由其制作，或由其保存），原告要求被告自然资源局公开涉案土地的征收流程，实际需要被告自然资源局根据其制作或保存的信息并结合相关法律的规定进行梳理分析，从而归纳出针对涉案土地的具体征收流程。为此自然资源局认定原告申请公开的“土地征收流程”不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息处理正确，本院予以支持。另外，原告申请公开涉案土地的征收流程，实际是以信息公开的名义向自然资源局咨询涉案土地征地的具体流程，自然资源局下属的禅城分局已经通过咨询答复的方式书面对涉案土地的征收流程进行解释，已满足了原告有关土地征收流程的咨询需求。此外,佛山市府作为设立自然资源局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，有权受理原告针对自然资源局作出的《政府信息公开答复》提出的复议申请。佛山市府受理原告的复议申请后，依法对申请复议事项进行调查，在法定期限内作出《行政复议决定书》，决定维持自然资源局作出的《政府信息公开答复》，并依法送达各方当事人，也告知了当事人提起诉讼的权利。为此，佛山市府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确，本院予以确认。综上，自然资源局作出的《政府信息公开答复》以及佛山市府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当，本院予以支持。原告的诉请，没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告杨润锋的诉讼请求。本案受理费50元，由原告杨润锋承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  陈敏玲人民陪审员  郑鸿加二〇二〇年八月五日书 记 员  陆可盈