广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终65号 上诉人（原审原告）张美玉，女，1944年8月20日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人林世容，女，农民，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住所地：广西柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人周媛，柳州市北部生态新区法制办工作人员。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 张美玉因诉柳州市人民政府(以下简称柳州市政府)行政赔偿一案，不服南宁铁路运输中级法院作出的（2019）桂71行初87号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭并于2020年4月30日公开开庭审理了本案。上诉人张美玉的委托代理人林世容，被上诉人柳州市政府的委托代理人周媛、朱宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审审理查明：原告张美玉系柳州市鱼峰区阳和村村民委员会第一村民小组（以下简称阳和**）村民，原告所在承包户承包经营了村集体经济组织土地24.1亩并持有土地承包经营权证书。2009年11月24日，被告柳州市政府作出〔2009〕28号《柳州市政府征收土地公告》,依据桂政土批函〔2009〕483号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将柳州市鱼峰区阳和村第一村民小组包括原告承包经营的土地转为建设用地并征为国有。2009年12月18日，柳州市国土资源局依据上述483号批复批准的《征收土地方案》，作出〔2009〕第54号《征地补偿安置方案公告》，将方案内容和有关事项进行公告。被告在征收过程中对涉及原告在其土地承包经营权证上登记地名为“农场畚”的承包地进行征收，该承包地在证上登记面积4.78亩，经柳州市国土资源信息测绘所测量实际为6.001亩。原告与被告未达成补偿协议，2014年11月期间，被告组织有关部门和人员对原告被征6.001亩土地进行清表平整。原告因不服被告对其承包地进行强制使用的行政行为，于2016年11月21日向柳州市中级人民法院提起诉讼，柳州市中级人民法院作出（2016）桂02行初310号生效行政判决，确认了被告对原告6.001亩承包土地作出的强制执行行为违法。2017年11月7日，原告因被告不履行土地行政征收补偿法定职责向柳州市中级人民法院提起诉讼，柳州市中级人民法院作出（2017）桂02行初314号生效行政判决，判决确认了被告征收原告6.001亩承包地未履行补偿职责违法，并责令被告在判决生效之日起一个月内依法履行职责。柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室制作《阳和村整村推进补偿费发放册》，确认原告被征收土地面积6.001亩，安置补偿费按每亩70000元计算共计420070元，该补偿费发放册于2019年4月3日送达原告。原告于2019年3月11日向被告提出国家赔偿申请，被告认为原告请求赔偿的承包地已经依法征收，不存在违法征收的情形，原告的赔偿请求不符合法律的规定，不在国家赔偿范围内，对原告申请作出不予赔偿的决定。原告不服该《不予赔偿决定书》，向南宁铁路运输中级法院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，2009年9月1日，柳州市阳和工业新区管理委员会作出《柳州市阳和工业新区管理委员会关于印发阳和村整村推进征地工作方案的通知》（阳管发〔2009〕52号），该通知明确，按照柳政办发〔2009〕141号文（柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的有关精神，从阳和工业新区发展的实际和要求出发，制定阳和工业新区阳和村整村推进工作方案，其中关于高速路以西片区征地补偿标准为：旱地每亩80000元（包括青苗补偿费、安置补助费、土地补偿费，其中土地补偿费为10960.6元）；高速路以东片区征地补偿标准，按高速路以西片区相应地类标准每亩降低10000元。被告主张本案中原告被征土地为旱地，位于高速路以东片区，按照该阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，即旱地每亩70000元（含土地补偿费10960.6元）,同时支付给原告的补偿款中应扣除已支付给村集体的土地补偿费，并表示该补偿标准高于涉案土地征收补偿方案的标准。 双方当事人对于原告主体适格，被告作出本案行政行为的主体适格、具有相应的法定职权，原告向该院提起行政诉讼未超过起诉期限均无异议，该院依法予以确认。 南宁铁路运输中级一审法院认为，根据双方的诉辩意见，本院确认本案的调查重点归纳为：1.原告诉请撤销被告作出的《不予赔偿决定书》行为，是否属于法院的受案范围？2.对于原告的损失，被告是否应该承担赔偿责任？如需承担赔偿责任，赔偿范围及赔偿数额如何确定？ 关于原告张美玉请求撤销被告柳州市政府作出的《不予赔偿决定书》的诉讼请求。该院认为，因被告作出的《不予赔偿决定书》仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为，故对该项诉请，该院不予支持。根据国家赔偿法第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。鉴于原告的第2、3项诉讼请求的实质是申请赔偿，故即使其在本案中提出了撤销《不予赔偿决定书》的诉请，其实质仍是申请行政赔偿，法院应就原、被告之间的行政赔偿争议进行审理。 关于被告柳州市政府是否应对原告张美玉的损失承担赔偿责任，如需承担赔偿责任，赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提。本案中，被告在征收涉案土地过程中，在未与原告达成协议并进行补偿的情况下，强制执行并实际征收了原告承包的土地，其行政强制执行行为已被确认违法，对于因此造成原告的损失，被告应承担赔偿责任。关于赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失。本案中，首先应依据征收安置补偿方案予以行政赔偿，确保原告因被告违法强制执行行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收土地给予被征收人的行政补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有被告应向原告支付征收涉案承包地的安置补助费及青苗补偿费，本案中被告主张对原告被征土地补偿费用按照阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，该补偿标准没有违反法律规定，且符合《征地补偿安置方案公告》所确定的安置补偿标准，没有损害原告利益，该院予以确认，即阳管发〔2009〕52号通知中确定的补偿标准旱地每亩70000元（含土地补偿费10960.6元），同时支付给原告的赔偿款项应扣除土地补偿费。鉴于本案所涉征收土地公告发布于2009年，因此原告主张适用2016年发布的赔偿标准，与客观事实不符，没有法律依据，对其主张该院不予采纳。综上，原告应得到青苗补偿费与安置补助费为（70000元-10960.6元）×6.001亩=354295.44元。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务，被告违法对原告承包土地作出行政强制执行行为，理应及时履行赔偿义务，尽可能减少受害人的损失。被告未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过参照国家赔偿法最相近似的具体规定，来平衡赔偿标准。国家赔偿法第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。违法损害赔偿金应当按照计付银行同期存款利息计付。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第（七）项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。本案中，被告于2014年11月组织有关部门和人员进入原告承包土地进行清表平整，该院确定以354295.44元赔偿金为基数，以2014年11月1日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。关于原告主张按青苗补偿费的3倍赔偿其损失的意见，因原告已经得到了青苗补偿费的补偿，该项目不应重复计算为其损失，其主张没有事实及法律依据，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、被告柳州市人民政府于本判决生效之日起三十日内，向原告张美玉支付赔偿金354295.44元及利息（利息计算方法：以354295.44元为基数，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率，自2014年11月1日计算至赔偿款实际支付之日止）。二、驳回原告张美玉的其他诉讼请求。 张美玉上诉称，被上诉人强行将其承包经营的6.001亩耕地填土推平，致其无法耕种，失去生活来源。一审判决赔偿总额354295.44元错误，利息计算偏低。应按征地当时的市场价格给他给予赔偿，利息按《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定计算，而且还要按照上诉人的延包证的延包期计算。请求：撤销南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初87号行政判决，对本案依法予以改判。 柳州市政府答辩称，一审判决确定的赔偿范围和赔偿数额符合规定。判决的安置补助费及青苗补偿费按照阳管发（2009）52号文件的补偿标准已高于法律规定征地补偿方案的补偿标准。判决按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算上诉人应当得到的征地补偿款的利息，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决正确、合法。请求二审驳回上诉，维持原判。 经本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的涉案土地征收，先后有生效的柳州市中级人民法院（2016）桂02行初310号行政判决确认柳州市人民政府对张美玉6.001亩承包土地作出的行政强制执行行为违法。柳州市中级人民法院（2017）桂02行初314号行政判决确认柳州市人民政府征收原告张美玉6.001亩承包地未履行补偿职责违法。被上诉人依法应承担赔偿上诉人龙某张美玉被征收土地所造成的合法的损失。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人对在征收涉案土地行政强制执行行为已被确认违法，因此造成上诉人的合法损失，应按不低于行政机关合法征收土地补偿标准给予被征收人的行政补赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有被上诉人柳州市政府应向上诉人支付征收涉案承包地的安置补助费及青苗补偿费。柳州市中级人民法院作出（2017）桂02行初314号判决，确认被上诉人柳州市政府征收上诉人6.001亩承包地未履行补偿职责违法，并责令柳州市政府在判决生效之日起一个月内依法履行职责。柳州市政府至今未履行征地补偿职责。由于地价的升值，一审判决按照阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，已不能充分保护被上诉人被征地获得补偿的合法权益，参照《广西壮族自治区国土资源厅关于印发关于〈进一步加强和规范征地管理工作的指导意见〉的通知》，要求“全区征地统一年产值标准和综合区片地价实行定期调整，每三年更新一次，青苗及地上附着物补偿标准由当地人民政府及时更新调整并依法公布执行。依法经自治区人民政府及国务院批准的用地，其征地补偿标准一律按公布的新标准执行。”的规定，本院特参照《柳州市人民政府关于公布2016年征地统一年产值标准的通知》（柳政发〔2016〕13号），按补偿标准为76682元/亩（应扣除已支付给村集体土地补偿费10960.6元），计算上诉人的赔偿款项，上诉人被征收土地6.001亩，应得到青苗补偿费与安置补助费为（76682元-10960.6元）×6.001亩=394394.12元。本案被征收的涉案土地是农村集体农用地，上诉人请求按2016年的市场价格给予赔偿并按照上诉人延包证的延包期计算的上诉主张，没有法律根据，本院不予支持。 根据《国家赔偿法》第二条第二款、第三十六条第（七）项规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务，被上诉人未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2014年11月1日起至实际支付之日止，不计算复利。对于上诉称一审判决利息计算偏低的上诉理由，没有法律根据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。但由于被上诉人柳州市政府在强制清表行为被生效判决确认违法至今仍未履行支付征地补偿款的职责，造成上诉人经济损失。为依法保护上诉人的合法权益，本院适用《柳州市人民政府关于公布2016年征地统一年产值标准的通知》的补偿标准对一审判决的赔偿数额予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初867号行政判决的第二项。 二、变更南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初867号行政判决的第一项为：为：柳州市人民政府于本判决生效之日起三十日内向上诉人张美玉支付征地赔偿金394394.12元及利息（利息计算方法：以394394.12元为基数，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率，自2014年11月1日计算至赔偿款实际支付之日止）。 本案为单独提起行政赔偿诉讼的上诉案件，依法不收取案件受理费。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年八月七日 法官助理 曾 露 书 记 员 韦泉丞