广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终114号上诉人（原审原告）周立镠，男，1942年3月7日出生，汉族，住广东省高州市xxx。委托代理人黎华、吴思慧，均是广东前瞻律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信宜市自然资源局（原信宜市国土资源局）。住所地：广东省信宜市******。法定代表人周志文，局长。原审第三人周立仁，男，1941年8月27日出生，汉族，住广东省信宜市************。委托代理人陈天荣，男，1963年3月25日出生，汉族，住广东省信宜市*****房。上诉人周立镠因诉被上诉人信宜市自然资源局（以下简称信宜自然局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初146号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，本案涉案土地属农村集体所有的土地，位于信宜市******，面积101平方米，四至为：东至周文源屋，南至公路，西至李华生屋，北至河；涉案土地上建设有两层房屋。原信宜市国土资源局向周立仁作出（茂）信（洪）国土决字第号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定周立仁户于1993年未经批准擅自占用土地（含涉案土地）124平方米拆旧建新建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，对周立仁决定处罚如下：1、按土地管理法规定罚款；2、同意使用集体土地124平方米。该行政处罚决定书没有具体的文号，也没有具体的作出日期。其后，周立仁于2010年1月7日向原信宜市国土资源局申请办理涉案土地使用权设定登记，并提交了其身份证复印件、一户一宅证明、（茂）信（洪）国土决字第号《土地违法案件行政处罚决定书》等材料。经履行相关审查、审批程序，原信宜市国土资源局于2010年1月8日向周立仁颁发了涉案土地的信府集用（2010）第00xx号《集体土地使用证》。在颁发该《集体土地使用证》前，涉案土地上已建设有两层房屋。周立镠认为该土地登记发证行为损害了其土地使用权，于2019年5月15日诉至原审法院，请求：1、撤销信宜自然局于2010年1月8日为周立仁颁发的信府集用（2010）第00xx号《集体土地使用证》；2、本案的诉讼费用全部由信宜自然局承担。原审法院另查明，周立镠的户口在广东省高州市石鼓茂名矿务局宿舍，属非农业户口；周立仁的户口在广东省信宜市********，属农业户口；周立镠与周立仁系兄弟关系。1993年8月16日，原信宜县洪冠镇人民政府向周立镠和周立仁的父亲周成章（已故）颁发了含涉案土地在内200平方米土地的茂许证洪府字（1993）xx号《农（居）民建房用地许可证》，准许周成章使用位于原信宜县洪冠镇蓝村管理区寨尾村蓝村铺的该200平方米土地建房，土地类别是拆旧建新，四至为：东至路边，南至公路边，西至李志楼垟边，北至大河边，该证其中备注：本宗地须在1994年8月16日之前开始使用，否则收回另行安排。另，本案各方当事人提交的证据不能证明周成章已在上述200平方米土地上建设了房屋，周立仁主张涉案土地为其购买所在村委会的拖拉机铺用地，涉案土地上的两层房屋为周立仁拆除拖拉机铺后所建。原审法院又查明，周立仁分别于1991年的9月8日、10月20日、12月4日、12月29日及1992年6月2日向信宜市*******民委员会支付了5000元、1000元、1818.6元、1000元、9900元的买铺款。原审法院再查明，因机构改革，信宜市国土资源局整合并入信宜自然局，不再保留信宜市国土资源局。原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，周立镠认为其父亲周成章于1993年8月16日取得涉案土地的茂许证洪府字（1993）xx号《农（居）民建房用地许可证》，并在涉案土地上建设了房屋，周成章去世后，在该房屋未被析产分割的情况下，信宜自然局违法将涉案土地使用权登记在周立仁名下，损害了其土地使用权。周成章的名下虽持有包含涉案土地在内土地的茂许证洪府字（1993）xx号《农（居）民建房用地许可证》，但据本案各方当事人提交的证据，均无法证实周成章在领取该《农（居）民建房用地许可证》后有在涉案土地上建房，周立镠也没有提交证据证明涉案土地上的房屋是其父亲周成章所建；而周立仁对周立镠的该主张亦予以否认，称涉案土地为其购买所在村委会的拖拉机铺用地，涉案土地上的两层房屋为周立仁拆除拖拉机铺后所建。因此，结合本案的证据及审理查明的事实，在周立镠无证据证明涉案土地上的房屋系其父亲周成章所建，及周立镠为非农业户口、非涉案土地所在农村集体的成员，且农村集体土地使用权依法不能被继承的情况下，周立镠主张信宜自然局对涉案土地的登记发证行为损害其土地使用权，缺乏事实依据，不能证明其与被诉的涉案土地登记发证行为有利害关系。故，周立镠不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其本案的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回周立镠的起诉。上诉人周立镠不服原审裁定，向本院上诉称：原审认定事实错误，适用法律不当。一、周立镠作为本案利害关系人，享有诉讼主体资格。周立镠与周立仁系兄弟关系，周成章(2001年去世)和陈永芳(1983年去世)生育五个儿女，分別是周立仁、周立镠、周立胜(已故)、周瑞连、周秀连。周成章于1993年取得茂许证洪府字(1993)xx号农(居)民建房用地许可证登记的200平方米土地使用权，并在信宜市*****建造了一层房屋。周成章去世后，周立镠作为周成章的第一顺序继承人之一，基于合法继承该房屋的事实而享有相应的土地使用权，在该房屋遗产未被析产分割的情况下，信宜自然局违法将该房屋占用范围内的涉案土地使用权登记在周立仁名下，侵害了周立镠的相应土地使用权益，周立镠有权起诉以维护自身合法权益。二、涉案土地权属尚有争议，周立仁的土地来源不合法。周成章于1993年取得茂许证洪府字(1993)xx号农(居)民建房用地许可证登记的200平方米土地使用权，并在信宜市*****建造了一层房屋。周成章去世前，周成章、周立仁尚未分户，基于一户一宅的原则，涉案土地的使用权属周成章家庭共有。周成章去世后，周成章的房屋遗产未被析产分割，涉案土地的使用权属周成章的第一顺序继承人共同共有。周立镠基于合法继承该房屋的事实而享有该房屋占用范围内相应的土地使用权。信宜自然局将属于周成章的第一顺序继承人共同共有的土地使用权登记在周立仁名下，显属程序违法。原审法院认定事实错误、适用法律不当，请求二审法院查明本案事实，撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2019)粤0902行初146号行政裁定，并依法支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人信宜自然局没有提交书面答辩意见。原审第三人周立仁陈述称：原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律得当，审判程序合法，所作裁定正确，依法应予维持。周立镠既不是农村居民，亦无继承有农村房屋，依法无权享受农村集体土地使用权。信宜自然局于2010年1月8日颁发信府集用(2010)第00xx号《集体土地使用证》给周立仁的行政行为与周立镠没有任何法律上的利害关系，其根本不具备提起本案行政诉讼的主体资格，其上诉理由不成立，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原审裁定。一、周成章从来没有依法取得过涉案土地的使用权。涉案土地是洪冠镇蓝村村的集体土地，在涉案土地上原来建有洪冠镇蓝村村的拖拉机铺。周立仁于1991年9月8日至1992年6月2日期间，先后分5次共付款18718.60元受让了蓝村村的拖拉机铺，该拖拉机铺的铺地便是周立仁建房的屋基地。周立仁在拆除拖拉机铺后申请办理建房用地许可时，考虑到其父亲尚健在，便按照农村习俗以父亲周成章的名义办理了《农（居）民建房用地许可证》，但由于在许可建房期限内（即1994年8月16日前）未开始使用该宗地建房，该许可用地因过期未使用而被依法收回。按照我国法律规定，《农（居）民建房用地许可证》只是政府允许村民建房的资格证，并不是村民享有集体土地使用权的法律凭证，只有《集体土地使用证》才是村民依法享有集体土地使用权的合法凭证。周成章在许可建房期限内并未建房而导致许可用地被依法收回，其自始至终都没有依法取得涉案土地的使用权。二、从法律上讲根本不存在土地使用权的继承问题。由于我国对土地实行公有制，任何公民个人都没有土地所有权，因此土地使用权是不能作为公民个人遗产的，所以不存在土地使用权的继承问题，即使是已经取得了土地使用权的公民，其享有的土地使用权也是不能作为遗产来继承的。周立镠认为信宜市自然资源局颁发信府集用(2010)第00xx号《集体土地使用证》给周立仁的行政行为损害了其依继承所得的土地使用权，这完全是没有法律依据的，完全是其对我国法律制度的误解。三、周立镠作为非农业户口的城镇居民根本没有资格享有农村集体土地使用权。我国法律规定，农村的土地属于农民集体组织所有。涉案土地是洪冠镇蓝村村集体所有土地，只有本村村民才有资格享有该村的集体土地使用权。周立镠作为非农业户口的城镇居民，不能享有农村集体土地的使用权，其诉称信宜自然局颁发信府集用(2010)第00xx号《集体土地使用证》给周立仁的行政行为损害了其土地使用权，这是没有法律依据的，其提起本案的行政诉讼也不具有诉讼主体资格。四、周立镠主张涉案土地上的房屋是周成章的遗产是完全没有事实根据的。周成章在2001年3月16日就已经去世，而涉案土地上的房屋是周立仁在周成章过世之后才建造的，建房的兴工日期为辛巳年农历九月十四日午时（即公历2001年10月30日午时），进宅日期为丙戌年农历九月十一日寅时（即公历2006年11月1日寅时）的，有当年的日子单及建房工人的证词为证，日子单上的造主就是周立仁夫妇，少主（相主）是周文源。周立仁建房时，原来持有人署名为周成章的《农（居）民建房用地许可证》早已过期作废了，因此周立仁建房时是被作为违法建筑受到处罚的，国土局在对周立仁进行了处罚之后才同意周立仁使用集体土地的。所以说，涉案土地上的房屋与周成章完全无关，根本就不是周成章的遗产。周立仁不但出资受让了涉案土地上的蓝村村拖拉机铺，而且出资建造了涉案土地上的房屋，并且持有了该房屋的《集体土地使用证》和《房地产权证》，应该受到国家法律的保护。根据我国法律规定，《房地产权证》是证明房屋所有权的唯一合法凭证。周立镠认为涉案土地上的房屋是周成章的遗产，完全是没有事实根据的。综上所述，信宜自然局于2010年1月8日颁发信府集用(2010)第00xx号《集体土地使用证》给周立仁的行政行为与周立镠没有法律上的利害关系，周立镠根本不是本案行政诉讼的适格主体，没有资格提起本案的行政诉讼，原审法院裁定驳回其起诉是完全正确的，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原审裁定。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”依据上述规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为具有利害关系，起诉时应当提交相关证据材料以初步证明其与被诉行政行为具有利害关系。本案中，涉案土地上原建有信宜市******委会的拖拉机铺，周立仁向村委会支付购铺款后，取得了该铺的权属及所属集体土地的使用权。之后，周立仁在该铺地上建造了两层房屋，并领取了该地的《集体土地使用证》。虽然周立镠、周立仁的父亲周成章在1993年曾领取了茂许证洪府字(1993)xx号《农(居)民建房用地许可证》，但该证的有效期至1994年8月16日已届满，已属无效证书，且该证所属的土地性质为农村集体土地，其土地使用权依法不能继承，不能成为证明周立镠与被诉发证行为具有利害关系的有效证据。而且，周立镠为非农业户口的城镇居民，应当不具有使用农村集体土地的资格，其主张涉案土地使用权的理由，主要是因继承地上其父亲周成章建造的房屋而享有涉案土地的权属，故涉案土地上是否曾建有周成章建造的房屋则是本案的焦点问题，也是决定周立镠与被诉行政行为是否具有利害关系的主要事实。从本案所附的证据材料来看，没有证据证明涉案土地上曾有周成章建造的房屋，而周立镠起诉时也没有提交其父亲周成章在涉案土地上建有房屋的证据材料。周立镠认为涉案土地上曾有其父亲周成章建造的房屋仅是其单方面的主观陈述，并无有效的证据予以证明，且周立仁对此也不予认可，故本院对周立镠提出涉案土地上曾有其父亲建造房屋的主张，不予采纳。由于周立镠无法证明涉案土地上曾建有其父亲建造的房屋，其因继承地上房屋而享有涉案土地使用权的理由显然不能成立，故其与信宜自然局向周立仁颁发信府集用(2010)第00xx号《集体土地使用证》的行为不具有利害关系。原审裁定据此驳回周立镠的起诉，并无不当。周立镠上诉主张其与被诉行政行为具有利害关系，符合本案原告主体资格的理由不成立，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年七月二十日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤