北京市通州区人民法院行 政 判 决 书(2020)京0112行初308号原告刘巍，女，1978年12月9日出生，汉族。原告邹琦，男，1973年10月25日出生，汉族。原告共同委托代理人裴伟国，北京市燕园律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。负责人张维，主任。委托代理人王峰，北京市博维律师事务所律师。委托代理人李树东，北京市规划和自然资源委员会房山分局干部。第三人北京星华蓝光置业有限公司，住所地北京市房山区良乡地区。法定代表人寇元虎，执行董事。委托代理人晋长明，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人缪月，泰和泰（北京）律师事务所实习律师。原告刘巍、邹琦诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）以及第三人北京星华蓝光置业有限公司（以下简称星华蓝光公司）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于5月27日立案后，依法向市规自委及星华蓝光公司送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2020年7月14日公开开庭审理了本案，刘巍、邹琦和市规自委的委托代理人王峰、李树东，第三人星华蓝光公司的委托代理人晋长明、缪月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月7日，刘巍、邹琦向市规自委邮寄了《查处申请书》，要求“依法查处星华蓝光公司开发建设的北京市房山区西潞街道良乡组团06街区06-17-10地块商业综合楼房屋违反规划用途擅自商改住的非法行为”的问题，市规自委于同年12月12日签收。2020年3月20日，市规自委作出市规自委转房分（信）[2019]000480号《举报事项告知书》（以下简称《举报事项告知书》），答复内容为：经查，2016年11月5日，刘巍、邹琦与星华蓝光公司签订《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅）》，购买北京市房山区西潞街道良乡组团06街区06-17-10地块商业综合楼（即潞港商业中心项目）（以下简称潞港商业中心综合楼）涉案房屋，合同中约定该房屋用途为商务办公。潞港商业中心综合楼位于北京市房山区月华南大街19号院，建设单位为星华蓝光公司。该项目取得了《建设工程规划许可证》、《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》和《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》。该项目于2017年后开始交付业主使用，房屋交付业主时内部结构与规划验收情况一致，未作任何改动。2018年5月8日取得了京（2018）房不动产权第0021991号、0021988号《不动产权登记证书》，批准用途为综合（社区管理服务用房）、办公等3种用途/商业用房、商务办公等5种用途。综上所述，举报中所述“违反规划用途擅自商改住的非法行为”应该发生在该项目建设竣工验收之后的房屋内部装修期间。经现场调查，该项目部分房屋内部经过装修有厨房、厕所、燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变商业用途。依据《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，本机关将对其进行调查处理。刘巍、邹琦不服该答复，提起本案诉讼。原告刘巍、邹琦诉称：2016年10月，刘巍、邹琦与星华蓝光公司签订了《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅）》，购买潞港商业中心综合楼涉案房屋一套，合同中约定该房屋用途为商务办公。合同签订后，刘巍、邹琦支付购房款2873736元。2018年1月1日，星华蓝光公司向刘巍、邹琦交付房屋。刘巍、邹琦发现开发商存在严重违反规划用途等违法问题，为了保障自身权益，其于2019年12月7日向市规自委邮寄了《查处申请书》，市规自委于2019年12月12日签收。2020年2月21日，刘巍、邹琦收到市规自委作出的《延期办理期限告知书》。2020年3月20日，刘巍、邹琦收到市规自委回复的《举报事项告知书》。市规自委认为“该项目部分房屋内部经过装修有厨房、厕所、燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变商业用途。依据《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，本机关将对其进行调查处理。”刘巍、邹琦认为市规自委回复的《举报事项告知书》违法，一是市规自委未告知刘巍、邹琦调查结果，未履行其自身的法定职责；二是刘巍、邹琦提出申请是举报申请，不是信访，市规自委没有作出合法的答复；三是市规自委回复的时间超过了法律规定的60日时限，且不存在延期的法律依据，属于程序违法。综上，请求法院依法判决撤销市规自委作出的《举报事项告知书》，并责令市规自委重新履行法定职责。刘巍、邹琦依法向本院提交如下证据材料：第一组证据：1.楼道内燃气管道照片；2.燃气表照片；3.一层卫生间照片；4.二层卫生间照片；5.三层卫生间照片；6.一至二层楼梯照片；7.二至三层楼梯照片；8.一层厨房照片。本组证据证明刘巍、邹琦收房时房屋被改造的情况：楼内违规安装燃气、套内三层均改装了卫生间、二层设计被改造成三层，星华蓝光公司存在商改住的违法行为。第二组证据：9.电话录音截图；10.录音光盘附声音内容文字记录；11.楼道间燃气管道视频。本组证据证明刘巍、邹琦跟市规自委进行沟通时仍没有结果，市规自委答复对涉嫌改变使用用途进行查处，但2020年3月20日至今市规自委都没有立案，市规自委没有履职。第三组证据：12.《查处申请书》；13.《举报事项告知单》、《延长办理期限告知书》和《举报事项告知书》。本组证据证明刘巍、邹琦是对商改住违法行为向市规自委投诉举报，不是信访。第四组证据：14.《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅）》；15.《不动产权证书》。本组证据证明刘巍、邹琦与星华蓝光公司存在买卖关系，是商改住违法行为的受害者，其作为投诉举报人与市规自委的查处结果有利害关系。第五组证据：16.潞港商业中心项目装修改造委托书（以下简称装修改造委托书）及附件；17.海锐城新锐空中墅宣传册及相关费用。本组证据证明2016年签订房屋买卖合同时，星华蓝光公司要求刘巍、邹琦同时签订房屋装修改造合同，刘巍、邹琦在星华蓝光公司提供的委托北京群成装饰工程有限公司（以下简称群成装饰公司）装修改造的格式合同中签字，刘巍、邹琦也没有支付给群成装饰公司任何费用，星华蓝光公司为了规避、转嫁责任让刘巍、邹琦与群成装饰公司签订装修改造委托书。星华蓝光公司提供的宣传册中室内平面图就是三层结构，与刘巍、邹琦的不动产权登记证书记载的内容不符，说明星华蓝光公司擅自改变规划用途。第六组证据：18.减免物业费证明；19.关于面积补差的补充协议；20.房子补差款的缴款收据；21.交房通知书；22.商品房预售合同附件。本组证据证明商品房预售合同中约定，楼房交付时公摊部分应该提供有公共卫生间。星华蓝光公司于2017年6月交付验收涉案房屋，刘巍、邹琦实际收房的时间是2018年1月1日，收房时签署了证据18、19、20。被告市规自委辩称：市规自委收到刘巍、邹琦的《查处申请书》后，于2019年12月12日转交给市规自委房山分局办理。12月25日，市规自委房山分局作出《举报事项告知单》并邮寄给刘巍、邹琦，告知受理情况。由于举报反映问题情况特别复杂，不能在规定时限内作出答复，2020年2月21日，市规自委房山分局依法作出《延长办理期限告知书》并邮寄送达给刘巍、邹琦，告知延长办理情况。根据举报线索，市规自委房山分局经核实，查明2016年11月5日，刘巍、邹琦与星华蓝光公司签订了《北京市商品房预售合同》，购买位于北京市房山区月华南大街19号院的潞港商业中心综合楼涉案房屋，合同中约定该房屋用途为商务办公，建设单位为星华蓝光公司。该项目于2016年8月2日取得了《建设工程规划许可证》，批准建设规模为61232.95平方米，2017年建成。经验收，该项目建设情况与审批内容相符，2017年5月17日取得《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》，2017年6月13日取得《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》。2018年5月8日取得了《不动产权登记证书》，批准用途为综合（社区管理服务用房）、办公等3种用途/商业用房、商务办公等5种用途。2020年3月9日，星华蓝光公司出具了《潞港商业中心项目装修情况说明》，对该项目取得的审批手续进行说明，并称“项目于2017年后开始陆续交付业主使用，房屋交付业主时内部结构与规划验收情况一致，未作任何改动。”刘巍、邹琦自认涉案房屋于2017年1月1日交付。2020年3月20日，市规自委房山分局对涉案房屋进行现场勘验，涉案房屋内部经过装修有厨房、厕所和燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变使用用途。因刘巍、邹琦与星华蓝光公司均未提供装修合同，根据现有证据，无法确认涉案违法行为的行为人。市规自委房山分局作出《举报事项告知书》并邮寄给刘巍、邹琦，告知其调查处理情况。市规自委作出的《举报事项告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，刘巍、邹琦诉称市规自委未告知其调查结果和未履行法定职责的说法没有事实和法律依据，市规自委不存在怠于履行的行为。综上，请求法院驳回刘巍、邹琦的诉讼请求。市规自委在举证期限内向本院提交了以下证据：1.市规自委转房分（信）[2019]000480号《信访件批办单》及查处申请书，证明市规自委收到刘巍、邹琦的查处申请书，并转交给市规自委房山分局办理；2.市规自委转房分（信）[2019]000480号《举报事项受理告知单》及送达回证，证明市规自委房山分局受理了刘巍、邹琦的查处申请，并告知其受理情况；3.市规自委转房分（信）[2019]000480号《延长办事期限告知书》及交寄清单，证明市规自委房山分局依法延长了办理期限，并将申请延长办理情况告知了刘巍、邹琦；4.2016规（房）建字0051号《建设工程规划许可证》，证明该项目取得了建设工程规划许可手续；5.2017规（房）竣字0029号《建设工程规划核验（验收）意见》；6.0404房竣2017（建）0042号《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》；证据5、6证明该项目通过了竣工验收；7.京（2018）房不动产权第0021988号、京（2018）房不动产权第0021991号《不动产权证书》，证明该项目取得了不动产权登记手续；8.潞港商业中心项目装修情况的说明，证明在调查过程中，星华蓝光公司向市规自委房山分局出具了该项目相关情况的说明；9.现场照片及工作笔记照片，证明市规自委房山分局展开现场调查核实工作；10.《举报事项告知书》及送达回证，证明市规自委房山分局书面告知刘巍、邹琦调查核实情况；其中法律依据为：1.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十三条；2.《北京市城乡规划条例》第四十六条、第八十四条；3.《信访条例》第二条、第三十三条；4.《关于加强部门联动完善商业、办公类项目管理的通知》（京建发〔2011〕192号）第二条。第三人星华蓝光公司述称：1.刘巍、邹琦要求撤销市规自委作出的《举报事项告知书》涉及海悦城小区全体业主共有利益，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第18条之规定，业主委员会或专有部分占建筑物总面积过半数或总户数过半数的业主可以提起诉讼，刘巍、邹琦不具备原告主体资格；2.市规自委已经对举报事项作出了答复，刘巍、邹琦要求市规自委重新作出答复没有事实和法律依据；3.涉案项目于2017年交付业主时，已经取得竣工验收及规划验收，且交付时的内部结构与规划验收情况一致，未做任何改动。综上，请求法院依法驳回刘巍、邹琦的诉讼请求。在指定期限内，第三人星华蓝光公司未向本院提交证据材料。为了查明案件事实，本院依法向市规自委调取了《违法线索登记表》、《核查报告》、《立案审批表》。经庭审质证，各方当事人发表如下质辩意见：关于原告刘巍、邹琦提交的证据，市规自委对证据1至8的真实性无法确认，以市规自委调查情况为准；对证据9、10的关联性不认可；对证据11真实性不认可；对证据12至15真实性认可；对证据16、17真实性无法确认，属于刘巍、邹琦与星华蓝光公司在买卖过程中的材料，在查处申请过程中并未向市规自委提供，对证据18至21的真实性无法确认，对证据22真实性认可。第三人星华蓝光公司对证据1至11的真实性无法确认，证明目的不认可；对证据1至15的真实性认可，证明目的不认可，且证据14合同内容不完整；对证据16真实性无法确认，装修改造委托书的当事人不是星华蓝光公司；对证据17的真实性无法确认，广告宣传内容不属于购房合同，不构成开发商承诺；对证据18至20真实性认可，但与本案无关；对证据21、22的真实性认可，证明目的不认可。关于被告市规自委提交的证据，刘巍、邹琦对市规自委证据的真实性认可；对证据1、2的证明目的不认可；对于证据3的证明目的认可；对证据4的证明目的不认可，房屋现状与规划不一致；对证据5、6，刘巍、邹琦认为涉案房屋在2017年6月13日验收时是毛坯房，但星华蓝光公司在装修期间做了与规划不一致的改动；对证据7认可；对证据8的说明内容不认可；对证据9认可；证据10属于被诉行政行为，不应该作为证据。第三人星华蓝光公司除了对证据9的真实性无法确认外，对市规自委提供的其他证据均认可。关于本院依法向市规自委调取的《违法线索登记表》、《核查报告》、《立案审批表》，刘巍、邹琦对真实性认可，但上述证据是市规自委事后作出的，不能作为原行政行为合法性依据；市规自委未发表意见；星华蓝光公司对真实性认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对上述证据认证如下：刘巍、邹琦提交的证据13中的《举报事项告知书》和市规自委提交的证据10中的《举报事项告知书》系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用，本院对其不予认证。刘巍、邹琦提交的证据1至8、证据11内容真实，能够证明潞港商业中心综合楼的部分房屋存在擅自改变规划用途的行为，本院对其予以采信；证据9、10、17本院无法核实其真实性，对其不予确认；证据12、证据13中的《举报事项告知单》、《延长办理期限告知书》内容真实，来源合法，能够证明市规自委针对刘巍、邹琦的查处申请作出了受理、延长处理期限的情况，本院对其予以采信；证据14、15内容真实，本院对刘巍、邹琦购买了潞港商业中心的房屋与市规自委查处结果有利害关系予以采信；证据16、证据18至22内容真实，但无法证明其欲证明的目的，本院对其证明目的不予采信。对市规自委提交的其他证据内容真实，来源合法，能够证明市规自委针对刘巍、邹琦的查处申请履行了受理、调查等程序，本院予以采信；对市规自委提交的法律依据本院予以采信。本院调取的证据内容真实，能够证明市规自委针对星华蓝光公司涉嫌商改住、违法改变规划用途的行为进行了立案，本院对其予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年12月12日，市规自委房山分局收到市规自委转送的刘巍、邹琦提交的《查处申请书》及相关材料，2019年12月25日，市规自委作出《举报事项告知单》并邮寄送达至刘巍、邹琦，告知刘巍、邹琦其反映的“依法查处星华蓝光公司开发建设的潞港商业中心综合楼违反规划用途擅自商改住的非法行为”等问题，市规自委已经受理。2020年2月21日，市规自委作出《延长办理期限告知书》并邮寄送达至刘巍、邹琦。2020年3月20日，市规自委作出《举报事项告知书》，并邮寄送达至刘巍、邹琦。刘巍、邹琦不服，向本院提起本案行政诉讼。另查，2016年8月2日，潞港商业中心项目取得了《建设工程规划许可证》。2016年11月5日，原告刘巍、邹琦与星华蓝光公司签订了《商品房预售合同》，刘巍、邹琦购买了涉案房屋，合同中载明房屋的用途为商务办公，所占用范围内的土地（地类）用途为办公，土地使用年限为50年。2017年5月17日，潞港商业中心项目通过了建设工程规划核验（验收），并取得了《规划核验合格书》。2017年6月13日，涉案项目取得了北京市住房和城乡建设委员会出具的《竣工验收备案表》。星华蓝光公司向业主发送了《蓝光·潞港商业中心交房通知书》，载明蓝光·潞港商业中心将于2017年6月25日集中交付，并制作了交房流程图，将整个流程分为身份确认、手续办理（提交业主资料、签订物业移交确认单）、钥匙委托（第三方钥匙委托、现场签署、领取第三方改造、装修协议）、随手礼领取区五个步骤。另外，刘巍、邹琦与群成装饰公司签订了《潞港商业中心项目装修改造委托书》，约定装修费用为0元，并对装修范围及配置标准进行了约定，并且合同第四项约定刘巍、邹琦同意并授权群成装饰公司代为履行接房手续（缴纳房屋税费、物业服务费，领取非装修钥匙除外）并按照本委托书约定履行第一条的委托事项。除另有约定外，委托事项应当在受托人代为履行前述接房手续后六个月内完成。2018年1月1日，星华蓝光公司出具减免涉案房屋业主邹琦2018年全年物业费的单据，并于同日向刘巍、邹琦支付房屋面积补偿款。此外，在本院审理案件的过程中，市规自委于2020年8月6日作出《立案审批表》，认为星华蓝光公司涉嫌违反规划用途管制规定擅自改变使用用途，并予以立案调查。本院认为，根据《北京市城乡规划条例》和《国土资源行政处罚办法》的规定，市规自委具有对未经规划许可、违反规划设计条件的违法建设行为进行立案调查处理的法定职责。本案中，刘巍、邹琦对市规自委作出的《举报事项告知书》提起的行政诉讼，其诉讼请求虽然表现为撤销之诉，但从其向市规自委提出请求的内容及其提起本案行政诉讼的目的来看，其系要求市规自委履行对于潞港商业中心项目的商改住行为的查处职责，故本案实质上是履责之诉，需要对市规自委是否针对涉案查处事项及时并全面地履行法定职责进行审查。针对原告刘巍、邹琦提出的查处申请，本院审查的争议焦点是市规自委是否已经及时、充分履行法定职责。市规自委作出的《举报事项告知书》载明，经现场调查，该项目部分房屋内部经过装修有厨房、厕所、燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变使用用途。根据《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，本机关将对其进行调查处理。市规自委对刘巍、邹琦的查处申请作出的答复行为并非终局性的处理结果，后续的履责事实及法律状态可能会发生进一步的变化，从诉讼经济角度出发，为了实质性解决争议，避免原告重复提出履责申请，法院不宜以答复作出之时作为裁判基准时，而应以法庭辩论结束之时作为裁判基准时，全面审查行政机关履责是否到位。本案中，从市规自委提交的证据来看，针对原告刘巍、邹琦要求查处的事项，市规自委虽然进行了现场调查，并针对潞港商业中心综合楼的装修情况与星华蓝光公司进行了核实，且于2020年3月20日作出《举报事项告知书》，向刘巍、邹琦告知了市规自委将对涉案项目在建设竣工验收之后存在的擅自改变规划使用用途行为进行调查处理的情况，但《举报事项告知书》仅是调查情况的过程性告知，截至本案2020年7月14日庭审辩论结束之时，市规自委未能提交充分、有效的证据证实针对涉案项目擅自改变规划使用用途的行为展开了进一步的调查处理工作，显属拖延履行法定职责，本院不予支持。在本案诉讼过程中，市规自委于2020年8月6日作出了《立案审批表》，已对星华蓝光公司涉嫌违反规划用途管制规定擅自改变使用用途的行为予以立案，进一步主动履行了调查处理职责。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第八十一条第四款之规定，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。因刘巍、邹琦表示不愿意撤回起诉，故本院应依法判决确认市规自委针对刘巍、邹琦的查处申请拖延履行法定职责的行为违法。另外，市规自委对涉案查处事项予以立案后，应当按照法律法规规定的履责期限作出最终的处理结果，若刘巍、邹琦对最终的处理结果不服，可向法院另行起诉解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第八十一条第四款之规定，判决如下：确认被告北京市规划和自然资源委员会对原告刘巍、邹琦提出的查处申请拖延履行法定职责的行为违法。案件受理费人民币五十元，由被告北京市规划和自然资源委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  崔鸿伟审 判 员  徐 晶人民陪审员  胡永生二〇二〇年八月二十五日法官 助理  郭伟娜书 记 员  赵悦珺