山东省青岛市市北区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0203行初107号原告徐进华，女，1958年9月4日生，汉族，住青岛市市**。被告青岛市公安局市北分局，住所地青岛市市**宁化路**。法定代表人王建顺，职务局长。委托代理人王彦，该局民警。委托代理人齐涛，该局民警。被告青岛市市北区人民政府，，住所地青岛市市**延吉路**法定代表人张永国，职务局长。委托代理人林思萌，市北区司法局工作人员。委托代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。原告徐进华不服被告青岛市公安局市北分局（以下简称公安市北分局）对其作出的行政处罚决定和被告青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）作出的行政复议决定，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告徐进华，被告公安市北分局副局长周尊红、委托代理人王彦、齐涛，被告市北区政府委托代理人林思萌、赵清树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年12月10日，公安市北分局以徐进华越级上访、多次进京缠访为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对徐进华做出青公市北（治）行罚决字[2019]26号行政处罚决定书，违反《中华人民共和国宪法》第41条。国家信访局是向所有公民完全开放的，作为中华人民共和国公民有权利也有义务向国务院反映检举地方政府行政不作为的违法行为。在镇江路派出所调查时，原告已表明上访原因主要有向政府申请徐崇庆落实海泊村166号房地产政策，因为是历史遗留问题，依据1954年宪法第49条向国务院办公厅反映。各级政府部门没有履行法定职责，致使问题在长达9年时间里没有得到解决，因此多次向国务院反映检举政府行政不作为。还反映违法拆迁问题，市北区民生安居中心违法拆迁给我父亲造成巨大损失，向政府12345热线反映多年也没有得到纠正和回复。行政处罚决定书将2018年11月市北开发局出具的《不予受理告知书》认定为信访事项不予受理，没有事实依据，这是违法行为一。被告行政处罚违反《行政处罚法》第二十四条，同一行为不得重复处罚。被告在行政处罚决定书中明确载明原告在2018年12月、2019年5月被训诫，仍以此为依据对原告进行拘留处罚，这是违法行为二。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，被告认为原告的行为是在北京发生的，那么被告没有行政处罚管辖权，这是违法行为三。国家信访局大门是向广大公民开放，且《行政处罚法》十二条、十三条都有明确规定，国家信访局并没有对原告作出警告处罚，被告以原告连续向国家信访局部门反映检举问题为依据拘留原告，是违法行为四。根据《行政处罚法》第九条、第十四条，被告作出限制原告人身自由处罚，在没有向人民法院申请取得法院批准的情况下，作出拘留原告的行为是违法行为五。被告的行政行为违反国家多项法律规定，原告不服处罚申请行政复议，市北区政府没有依法履行复议机关的职责进行调查，作出的行政复议决定书明显对事实调查不清，认定错误，适用法律错误。请求法院依法判定公安市北分局作出的青公市北（治）行罚决字[2019]26号《行政处罚决定书》违法并予以撤销，判定市北区政府作出的北政复决字（2019）第50号《行政复议决定书》违法并予以撤销，判定两被告向原告赔礼道歉。原告提交以下证据：信访材料一宗，证明2011年开始因为落实政策问题、违法拆迁、违法卖地、违法强拆问题开始信访，但是到目前为止一直没有解决。被告公安市北分局辩称，原告徐进华的诉讼请求无事实和法律根据，应予驳回。理由如下：一、违法事实清楚。2018年11月2日青岛市市北区开发建设局对徐进华的信访事项作出不予受理的处理并于2018年11月7日送达原告。原告于2017年10月9日、2018年12月27日因越级上访先后两次被训诫。2019年5月17日因非访被北京天安门分局治安大队训诫。2019年1月21日、3月6日、5月15日、6月26日徐进华又先后多次进京到北京国家信访局进行缠访登记，后被查获。二、办案程序合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，我局对原告的违法行为具有管辖权。在调查处理过程中，我局严格依照受理、传唤、询问等法定程序查明了原告的违法事实，获取了相关证据，保证了原告陈述和申辩等法定权利，程序合法。三、适用法律正确。原告信访事项已经有权处理机关作出处理。原告违反《信访条例》相关规定，先后两次越级上访被训诫制止后仍然继续多次实施违法信访行为。原告的缠访行为已经构成扰乱单位秩序的违反治安管理的行为，我局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对其作出行政处罚决定，适用法律正确。我局综合考虑了原告实施违法行为的性质、次数、持续时间，决定对其行政拘留十日，符合《治安管理处罚法》第五条规定的过罚相当原则，裁量合理。被告公安市北分局向法庭以下证据：证据1、受案登记表，证明案件来源。证据2、行政处罚决定书，证明程序合法。证据3、传唤证，证明程序合法。证据4、询问笔录，证明案件事实。证据5、告知笔录，证明案件事实。证据6、训诫书，证明案件事实。证据7、工作说明，证明案件事实。证据8、情况说明[驻京20**（1043）]，证明案件事实。证据9、不予受理告知书，证明案件事实。证据10、送达回证，证明案件事实。证据11、执行回执，证明程序合法。证据12、谈话记录（20171009），证明案件事实。证据13、谈话记录（20181227），证明案件事实。证据14、户籍信息，证明案件事实。被告公安市北分局提交的法律依据为：《治安管理处罚法》第2、5、7、23、77、82、94条。被告市北区政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。被答辩人于2019年12月31日向答辩人提起行政复议，答辩人依法受理其复议申请。经过调查，于2020年1月14日作出涉案复议决定，并依法将复议决定送达各方。二、被答辩人主张答辩人作出的行政复议决定书事实认定不清、适用法律错误的理由不成立。（一）被答辩人违反正常信访程序规定，一段时间内连续多次到信访局进行信访登记，干扰了国家正常信访秩序和国家机关工作秩序，构成缠访的违法行为。青岛市公安局市北分局根据查明的事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予申请人行政拘留十日的行政处罚，事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定予以维持。（二）答辩人作为行政复议机关对行政行为合法性、合理性审查需要围绕被答辩人提出的复议请求进行，不应对复议请求以外的行为进行审查。（三）根据行政诉讼相关法律规定，被答辩人主张赔礼道歉的诉求没有法律依据。被告市北区政府向法庭提交以下证据：证据1、行政复议申请书，证明原告向复议机关申请行政复议提交申请书情况。证据2、受理通知书，证明对原告的复议申请依法予以受理。证据3、行政复议答复通知书及送达回证，证明复议机关向公安局市北分局送达《答复通知书》要求其提交原行政行为的证据、依据。证据4、行政复议答复意见书及证据材料，证明公安市北分局在收到答复通知后提交复议答复意见书及证据材料一套。证据5、办案记录，证明就原告主张事实向市北区信访局、城市建设更新局工作人员进行询问。证据6、复议决定书、徐进华EMS客户联1174028506178、送达回证，证明复议机关作出行政复议决定书后通过邮寄向原告送达、并直接送达给公安市北分局。被告市北区政府提交的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第28条1款1项。经庭审质证，原告对被告公安市北分局的证据质证意见为，证据1有异议，与事实不符，表内写的信访内容与事实不符，越级上访也与事实不符，我对这些说法也不认可，都不是越级上访。证据2我是12月10日中午拿到的，下午就拘留了，很多问题我不清楚，我还提出是否能行政复议或诉讼，但被告也不管，也没让我签字，给我处罚决定书后派出所说镇江路街道要找我谈，等到下午四点，派出所所长给我一份息诉罢访承诺书，让我签字，告诉我如果签字处罚就可以不执行了，我拒绝了，到五点多就把我带到拘留所了，处罚决定书是因为我不签承诺书才给我进行处罚的。证据3我没见到，12月6日下午四点多派出所马所长带人去我家让我到派出所去谈一谈，然后就把我带到办案中心，传唤证是法院给我证据材料我才看到的，谈完之后要求在相关材料签字，但派出所没让我签。证据4我不认为我上访违法，笔录很多内容都是被告说的，笔录不是我写的。证据5谈完了就让我回家，到我家就把我身份证要去了，让我12月10日去拿身份证，到中午又对我进行处罚。证据6之前我没见到，是法院给我的证据我才见到，对训诫书内容也有异议，5月17日我是去商务部，商务部离天安门很近，当天有故宫展览活动，没事我就去游览一下，因为路线问题我在刷身份证时候被安检拦住，我当时携带信访材料，被发现了就不让我走了，我当时就声明我不是来上访的。证据7有异议，5月份工作声明反映问题有意见，我不是去天安门上访，我从2012年开始上访，但是反映问题一直没有解决，没有给山东省和青岛市造成影响，是行政机关不作为。证据8有异议，8月份这个说明我确实去信访局登记了，但是我是依法信访，信访是宪法赋予我的权利，我反映的是地方政府行政不作为，我也到过其他部门反映，每次我去北京登完记就回青岛，没有去闹事想法，这些说明我也没见过。证据9有异议，告知书我以前没见过，而且也应该有正规格式，没有具体时间事项，复议决定书让我去信访复查，后来又说已经通过司法程序解决，我一个老百姓不清楚该如何处理。证据10是假的，时间都有改动，名字也不是我签的。证据11不是马所长送我去的，是另外一位民警。证据12我不知道，签字也不是我签的，谈话记录内容也不认可，与本案也无关，处罚决定书也没有认定该问题。证据13我26号确实去了北京国家信访局、自然资源部、住建部，但是我没有违法，我就是去反映问题。证据14无异议。原告对被告公安市北分局提交的法律依据意见是适用法律错误，我没有扰乱国家机关正常秩序，我是依法信访，在信访局排队，签完字马上就走，限制人身自由只能由法律来设定。原告对被告市北区政府提交的证据质证意见为证据1无异议。证据2无异议，我收到了。证据3我不清楚，不是给我的。证据4我不清楚，不是给我的。证据材料同对被告公安市北分局的证据质证意见。证据5有异议，曹淑芹我没见过，办案记录反映2018年的信访告知书没有事实依据，被告也认定是合法的，被告认定事实不清。证据6有异议，事实调查及认定事实不清，特别是对2018年12月2日事实不清，这些材料不是针对信访的，被告公安市北分局的证据中签字都不是我签，告知书也没有告知我去复查复核。我到国家信访局反映是我父亲落实政策问题，这些问题没有得到解决，2018年7月到国家信访局去信访，信访局说6月15日青岛市联合接访中心已经受理我信访事项，回去要信访告知书就可以，我回来就找市信访局和区信访局要受理告知书，但是好几个月没有给我，8月份市北区开发建设局告诉我从5月份到8月份就没有信访记录，我又去找了青岛市信访局，因为这个事我又向纪委等部门反映，到11月份我又到北京信访局登记，信访局给我发了短信，说已经有了复核意见书，市北区政府对事实查不清楚。原告对被告市北区政府的法律依据意见为适用法律错误。二被告对对方提交的证据和法律依据均无异议。经审理查明，被告公安市北分局于2019年12月10日对原告徐进华作出青公市北（治）行罚决字[2019]026号《行政处罚决定书》，主要内容为“现查明2018年11月7日徐进华的信访事项不予受理。2018年12月27日因越级上访被训诫，2019年5月17日因非访被北京天安门地区分局治安大队训诫。2019年1月21日、3月6日、5月15日、6月26日违法嫌疑人徐进华先后多次进京到北京国家信访局缠访，后被查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，现决定对徐进华行政拘留十日。”并于当日送达原告，交付执行，拘留期限自2019年12月10日至2019年12月20日。2019年12月24日，原告向被告市北区政府申请行政复议，被告市北区政府通知原告补正材料后于12月31日正式受理复议申请。经审查后，市北区政府于2020年1月14日作出北证复决字[2019]第50号《行政复议决定书》，维持公安市北分局作出的青公市北（治）行罚决字[2019]026号《行政处罚决定书》，并通过邮政EMS送达原告。原告不服，向本院提起诉讼，即本案。上述事实有原被告各方当事人陈述、提交的证据及庭审笔录予以佐证。本院认为，一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。原告居住地为青岛市市北区，被告公安市北分局依据上述规定对原告违法行为拥有管辖权。二、根据原告在起诉状和庭审中的自述，原告自2012年左右就开始因其父落实政策、海泊村166号房屋拆迁补偿等事由上访。2018年12月26日、2019年1月21日、3月6日、5月15日、6月26日多次到国家信访局进行信访登记，2019年5月17日因携带信访材料到天安门地区信访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获。原告的自述与被告提交的询问笔录、青岛市信访局驻京办公室出具的工作说明以及北京市公安局天安门地区分局治安大队出具训诫书等证据所证明的主要事实基本一致。相关部门出具的说明、证明、训诫书等均加盖有相关部门的公章，原告也承认被告公安市北分局在2019年12月6日将其传唤到办案中心给其做过笔录，但其未签字。被告公安市北分局依据原告的陈述及相关证据认定原告在2018年12月至2019年6月间多次到北京国家信访局信访登记以及2019年5月17日到北京天安门地区信访被北京市公安部门训诫等事实是清楚的。三、根据《信访条例》规定，信访人提出信访事项，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。原告在2018年12月至2019年6月期间，大约每一至两个月时间就到北京国家信访局进行一次信访登记，期间还因到北京天安门地区信访被公安部门训诫。原告越级上访、到非信访接待地点信访以及一段时间内多次进行信访登记的行为，已经扰乱了国家机关的工作秩序，造成了不良的社会影响。被告公安市北分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”认定原告的行为已经构成扰乱机关单位秩序，对原告作出拘留十日的行政处罚决定，适用法律正确。原告主张其已经被公安部门训诫过，所以同一事项不应再进行行政处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，训诫并非是行政处罚，且第二十四条规定的是对同一违法行为不得重复进行罚款处罚。对原告该主张，本院不予支持。四、被告公安市北分局受案后通过对原告进行询问并结合相关证据确定原告的违法事实，在告知原告相关权利后，做出行政处罚决定并送达给原告，后移交拘留所执行。被告市北区政府受理原告提起的行政复议申请后，依据行政复议法的规定进行了调查并审查了证据材料，在法定期限内做出行政复议决定并送达给原告。二被告的行政行为均符合法定程序。综上，被告青岛市公安局市北分局作出的青公市北（治）行罚决字[2019]026号《行政处罚决定书》及被告青岛市市北区人民政府作出的北证复决字[2019]第50号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐进华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐进华承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，通过山东法院诉讼服务平台向本院递交上诉状,缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  刘永涛人民陪审员  张爱英人民陪审员  翟志华二〇二〇年八月十日书 记 员  招立琛