贵州省安顺市平坝区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0403行初1号公益诉讼起诉人：安顺市西秀区人民检察院。被告：安顺市西秀区文体广电旅游局，住所地贵州省安顺市西秀区前进路**。法定代表人：程晓，系被告单位局长。统一社会信用代码：11522501009705402H。公益诉讼起诉人安顺市西秀区人民检察院（以下简称西秀区检察院）认为被告安顺市西秀区文体广电旅游局（以下简称西秀区文广局）不履行文化行政管理法定职责，于2020年7月22日向本院提起文化行政管理行政公益诉讼，本院于2020年7月24日立案后，向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。西秀区检察院指派检察员龙镜吉、检察官助理叶春银出庭履行职务，被告西秀区文广局的法定代表人程晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人西秀区检察院诉称，根据《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款、《贵州省文物保护条例》第四条第一款的规定以及中共安顺市西秀区委办公室、西秀区人民政府办公室文件关于印发《安顺市西秀区文体广电旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（西区办发【2019】32号），安顺市西秀区文体广电旅游局（以下简称“西秀区文广局”）作为县级以上人民政府文物行政主管部门，负有对本行政区域内的文物保护实施监督管理的法定职责。位于贵州省安顺市西秀区境内的“宁谷遗址”是2006年6月经国务院核定公布的第六批全国重点文物保护单位，是贵州省境内非常重要的大型古文化遗址。2019年10月3日，位于贵州省安顺市西秀区墓葬（东经106度2分14秒，北纬26度13分40秒）被西秀区七眼桥镇务工人员张某某等人共同盗掘。经贵州省博物馆涉案文物鉴定中心（国家文物局指定的第二批涉案文物鉴定评估机构）鉴定：“1.被盗墓葬为东汉时期古墓；2.被盗墓葬的墓道、墓顶均受到严重破坏，墓室内填土被全部扰动；3.被盗墓葬所在位置虽然未划入“宁谷遗址”保护范围及建筑控制地带范围，但属于“宁谷遗址”的重要组成，与“宁谷遗址”有密切关系，对于汉代中央在西南地区统治权辖有重要的研究价值。”据此，根据《中华人民共和国文物保护法》第二条第一款第一项、第五条第二款和第十一条的规定，位于西秀区的被盗墓葬虽未核定为文物保护单位，但属于具有历史、艺术、科学价值的古墓葬，系受国家保护和国家所有的文物，是不可再生的文化资源。西秀区文广局作为法定的文物保护行政主管部门，未采取有效的保护措施按照《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《贵州省文物保护条例》的规定制定和实施保护规划、修缮、安全、利用、保护设施、环境整治等保护措施，且经鉴定该古墓葬因被盗而使其历史、艺术、科学价值已遭受损失，对全国重点文物保护单位“宁谷遗址”的整体保护和有效利用造成严重影响。本院发现西秀区文广局存在怠于履行职责的行为后，于2020年3月23日向西秀区文广局发出诉前检察建议，要求该局对西秀区的被盗古墓葬依法采取保护规划、修缮、安全、利用、保护设施、环境整治等保护措施，建立健全规章制度，采取安全防范措施，防止类似盗墓事件的再次发生；并要求其两个月内依法履行职责并书面回复西秀区检察院。两个月回复期满后，西秀区文广局一直未将检察建议办理情况回复本院。本院于2020年5月25日到西秀区的被盗古墓葬处实地查看，截止目前，被告对西秀区古墓的文物仍存在怠于履行职责的行为，致使国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。为此，现特具状起诉，请求判决：一、确认被告怠于履行对文物保护实施监督管理职责的行为违法。二、责令被告依法履行对文物保护实施监督管理的职责，对西秀区古墓的文物采取保护规划、修缮、安全、利用、保护设施、环境整治等保护措施。公益诉讼起诉人西秀区检察院提交以下证据支持其主张：第一组证据：中共安顺市西秀区委办公室、西秀区人民政府办公室文件关于印发《安顺市西秀区文体广电旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（西区办发【2019】32号）各1份，安顺市西秀区人民代表大会常务委员会文件（区人大常任免【2019】2号）。用以证明西秀区文广局基本信息及西秀区文广局作为县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门，负有对本行政区域内的文物保护实施监督管理的法定职责。第二组证据：西秀区人民检察院起诉书（西区检一部刑诉〔2019〕1432号），安顺市公安局西秀分局的现场勘验工作记录各1份，用以证明2019年10月3日，位于贵州省安顺市西秀区七眼桥镇务工人员张某某等人共同盗掘。第三组证据：贵州省博物馆涉案文物鉴定中心鉴定意见书，国务院关于核定并公布第六批全国重点文物保护单位的通知（国发【2006】19号）文件各1份，用以证明位于贵州省安顺市西秀区被盗墓葬（东经106度2分14秒，北纬26度13分40秒）为东汉时期古墓，其墓道、墓顶均受到严重破坏，墓室内填土被全部扰动，其所在位置属于全国重点文物保护单位“宁谷遗址”的重要组成，与“宁谷遗址”有密切关系，对于汉代中央在西南地区统治权辖有重要的研究价值；该古墓葬属于具有历史价值的古墓葬，系受国家保护和国家所有的文物；该古墓葬被盗严重危及“宁谷遗址”的整体保护和有效利用。第四组证据：《关于宁谷镇木山堡村梅家苑被盗墓葬的意见》、郑朝彬任免文件各1份，用以证明位于贵州省安顺市西秀区的被盗墓葬，具有极其重要的历史研究和文物保护价值。第五组证据：西秀区检察院到西秀区被盗墓葬现场实地查看的图片（拍摄时间2020年1月8日、2020年5月25日），西秀区检察院现场勘验笔录及现场拍摄视频（拍摄时间2020年5月25日），用以证明西秀区经鉴定为东汉古墓葬的文物自被盗受损至今，仍未依法采取有效的保护措施进行保护，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害中。第六组证据：立案决定书、行政公益诉讼诉前程序检察建议书、送达回证各1份，用以证明西秀区人民检察院已经履行向西秀区文广局提出检察建议督促其履行职责的诉前程序，经过诉前程序，西秀区文广局仍未回复履职情况，亦未依法履职对西秀区古墓的文物采取保护措施。被告西秀区文广局辩称，对公益诉讼起诉人起诉的事实无异议，同意其诉讼请求。没有证据提交，无需举证。经庭审质证，被告对原告提举的上述证据均明示无异议。本院经审查认为，以上原告举证来源合法，内容客观真实，与本案有关联，依法均予采信。本院经审理查明的事实，与公益诉讼起诉人陈述的事实一致。本院认为，行政机关怠于履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益遭受侵害或所受侵害处于持续状态的，人民检察院应当依法向其发出检察建议，督促其履行法定职责。行政机关收到检察建议后，在规定期限内仍未履行法定职责的，人民检察院可向人民法院提起行政公益诉讼。本案中，根据公益诉讼起诉人及被告的诉辩意见，并经当事人确认，需要解决的焦点问题是：被告应否以及如何对案涉古墓葬采取防盗、修缮等安全保护措施。针对该焦点问题，本院认为，首先，根据《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。”及《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十二条第二款“古文化遗址、古墓葬、石窟寺和属于国家所有的纪念建筑物、古建筑，被核定公布为文物保护单位的，由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构负责管理。其他文物保护单位，由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构、专人负责管理；指定专人负责管理的，可以采取聘请文物保护员的形式。”的规定，结合公益诉讼起诉人西秀区检察院提举的通知（西区办发【2019】32号文件）、鉴定意见书、全国重点文物保护单位的通知（国发2006】19号）等证据材料，可知被告西秀区文广局对安顺市西秀区范围内的重点文物保护单位“宁谷遗址”负有监督管理职责。案涉古墓葬属“宁谷遗址”的重要组成，该墓葬经鉴定属东汉时期古墓，对研究汉代中央在西南地区统治权辖有重要价值。其次，案涉古墓葬因案外人张兴义等的盗掘行为遭受严重毁坏，西秀区检察院为此向被告发出检察建议后，被告主观上未能充分认识其行政执法存在的问题和不足，客观上未能积极采取有效措施改正错误和依照法定程序在合理期限内履行职责，使该古墓葬面临进一步遭受毁损和盗掘的重大风险，并使国家对汉代历史文化的研究及社会公众享受历史文化传承的利益持续处于受侵害状态，严重危及“宁谷遗址”的整体保护和有效利用。由此，应认定被告未履行法定职责，构成行政不作为。再次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”据此，公益诉讼起诉人主张由被告对案涉古墓葬采取安全保护措施，本院认为法、理兼俱，应予支持。具体到应如何采取保护措施的问题，庭审中经征询双方意见，公益诉讼起诉人提出限被告在合理期限内制定保护方案，并将该方案报经审批后实施。被告予以同意。对此，本院综合全案考量，认为公益诉讼起诉人的意见合理可行，予以采纳。至于公益诉讼起诉人所谓“合理期限”的界定，本院根据本案实际酌情确定为十个月。此外，针对公益诉讼起诉人有关确认被诉行政行为违法的问题。本院认为，确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的行政不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。同时，责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。本案中，案涉古墓葬虽遭受盗掘，但尚未完全毁损，责令被告对案涉古墓葬采取相应保护措施仍具有现实的积极意义。因此，再行处理被诉行为行为之合法性问题已无必要。有鉴于此，本院对公益诉讼起诉人的该项诉请予以支持，但不再另立判项具体确认。综上，被告行政不作为违法，公益诉讼起诉人诉判被告就案涉古墓葬采取保护措施理据充足，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：责令被告安顺市西秀区文体广电旅游局于本判决生效之日起十个月内，就位于安顺市西秀区被盗掘的东汉古墓葬制定防盗、修缮等安全保护方案，并将该方案报经有权机构审批后委托有相应资质的单位实施。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。审 判 长  谭 杨审 判 员  程才祥审 判 员  常礼武人民陪审员  张德琴人民陪审员  邓 艳人民陪审员  谢兴福人民陪审员  何 萍二〇二〇年八月二十六日法官助理杨韵书记员谢阳光