广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终654号上诉人（原审原告）：柯楚潮，男，1959年9月19日出生，汉族，住广东省潮安县。委托代理人：柳苗，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路**。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：彭日旺、邓凯，广东省司法厅工作人员。上诉人柯楚潮因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2019）粤71行初886号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：柯楚潮的房屋位于广东省潮安县浮洋镇井里村干渠南直巷2号。2012年6月28日，原广东省国土资源厅（现广东省自然资源厅）向潮州市人民政府作出粤国土资（建）字〔2012〕563号《关于潮安县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》（以下简称563号用地批复），主要内容是：“……经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意潮安县将浮洋镇东陇、斗文、花宫、井里、桃李陇、厦里美村委会属下的集体农用地8.7761公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地1.4673公顷（合计10.2434公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后……依照规划安排作为潮安县城镇建设用地……”2012年8月20日，原潮安县人民政府作出安府〔2012〕29号《征用土地方案公告》，列明了涉案563号用地批复的批准机关、批准文号，并公告了建设用地项目名称、征用土地位置、被征地村及面积、土地补偿（含青苗）和安置费用标准，并要求被征用土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记，土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记将视为放弃应有权益。该公告中没有包含告知土地所有权人及使用权人具有针对563号用地批复提出行政复议申请的权利、复议机关及申请期限等内容。2019年8月26日，柯楚潮向广东省人民政府提交行政复议申请书，请求撤销原广东省国土资源厅作出的563号用地批复。2019年8月27日，广东省人民政府予以立案受理并向广东省自然资源厅发出《提出行政复议答复通知书》，要求该厅提交当初作出563号用地批复的证据、依据及有关材料。2019年9月3日，潮州市潮安区自然资源局浮洋自然资源管理所（以下简称浮洋自然资源管理所）、潮州市潮安区浮洋镇井里村民委员会（以下简称井里村民委员会）分别出具了《关于征收土地方案公告的张贴证明》，证明安府〔2012〕29号《征用土地方案公告》的张贴公告期限为2012年8月20日至2012年9月20日。2019年9月26日，广东省人民政府行政复议办公室工作人员彭日旺、郭伟在潮州市潮安区自然资源局会议室，组织了广东省自然资源厅工作人员及柯楚潮进行了案件调查并形成了粤府行复〔2019〕427、428号案《行政复议案件调查笔录》，同日到浮洋镇井里村张贴公告的位置进行了现场核实。2019年10月10日，广东省人民政府以柯楚潮的申请超过法定复议申请期限、不符合行政复议案件受理条件为由，作出粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回柯楚潮提出的行政复议申请。该决定已送达柯楚潮，柯楚潮不服，遂于2019年10月30日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销广东省人民政府作出的粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，并判令其重新作出行政复议决定。原审法院认为：本案的争议焦点在于柯楚潮复议申请期限的起算时点问题即从何时起知道或应当知道涉案563号用地批复，广东省人民政府以复议申请超期为由作出粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，理据是否充分。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二项规定“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；……（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”本案中，原广东省国土资源厅于2012年6月28日作出563号用地批复后，原潮安县人民政府于2012年8月20日作出安府〔2012〕29号《征用土地方案公告》，对涉案批复的主要内容进行公告，但未告知相关权利人法律救济途径和期限。2012年8月20日，该《征用土地方案公告》张贴在井里村民委员会公告栏，该事实有现场照片、张贴证明等证据予以证实。根据前述法律法规的规定，柯楚潮自公告张贴之日起经过10个工作日即应视为知道具体行政行为并开始起算复议申请期限。但由于该公告未明确告知相关权利人法律救济途径及期限，因此柯楚潮申请行政复议的期限可以参照行政诉讼法有关起诉期限的规定。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，柯楚潮自知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年内有权申请行政复议，即其应当在2013年9月3日前向复议机关提出复议申请，而其迟至2019年8月26日方提出复议申请，已经明显超出了上述复议申请期限。因此，广东省人民政府作出粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚、适用法律法规准确，程序合法，处理并无不当，予以支持。针对柯楚潮所提涉案《征用土地方案公告》并未实际张贴、其是通过申请政府信息公开于2019年8月17日才知道563号用地批复内容的主张，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条、第五十四条、第六十三条第（一）项的规定，柯楚潮在本案中并未提交任何证据证明相关公告未实际张贴，其所提相关质疑不足以产生有效对抗广东省人民政府所提交的相关证据证明力的效果，无法形成证据优势，故对柯楚潮所提相关主张，不予支持。为避免讼累，原审法院特向柯楚潮释明，其实质是因不服征地补偿标准而提起本案诉讼，其可依《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款所规定的途径寻求权利救济，通过提起本案诉讼暂不能实现其诉讼目的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回柯楚潮的诉讼请求。上诉人柯楚潮不服一审判决，向本院提起上诉称:一、广东省人民政府提供的公告张贴照片、《关于征收土地方案公告的张贴证明》等证据，不足以证明柯楚潮于2012年8月20日已经获知涉案批复，一审判决认定事实的主要证据不足。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，广东省人民政府一审时提交的照片没有对应的原始载体，无法确定该证据的真实性，也不足以确定照片实际拍摄时间、拍摄地点和拍摄人等信息，不符合行政诉讼法证据规则的形式要求，不能作为认定案件事实的证据。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第一款第（二）项明确规定，行政机关能够提供行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料，经查证属实，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。本案中，广东省人民政府虽然提供了浮洋自然资源管理所、井里村民委员会分别出具的《关于征收土地方案公告的张贴证明》，但是浮洋自然资源管理所系该区域土地征收实施主体，与待证事实具有利害关系，且没有提供张贴时的有效视听资料，仅一份证明不足以实现其证明目的。井里村民委员会是村民自治组织，不是征收主体或行政机关，以村委会名义提供的证明内容已经超出其职权范围，且未经出庭质证，因此该证明内容无效。二、一审判决混淆行政诉讼的举证责任分配原则，认定事实错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，广东省人民政府提供的有关公告实际张贴的证据不符合行政诉讼证据规则，应承担举证不能的法律后果；柯楚潮可以提供证明行政行为违法的证据，即使不成立，也不免除广东省人民政府的举证责任。柯楚潮在申请复议和诉讼阶段提交了关于政府信息公开的相关证据材料，足以证明柯楚潮于2019年8月17日通过政府信息公开渠道获知563号用地批复的内容，其申请行政复议未超过60日的法定期限。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案563号用地批复涉及不动产物权的变动，应参照适用最长保护期限为自行政行为作出之日起二十年，本案柯楚潮申请行政复议未超过法定期限。综上所述，一审判决认定事实错误、证据不足且适用法律错误，作出的判决应当依法撤销。请求：1、撤销一审判决；2、撤销广东省人民政府作出的粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，判令广东省人民政府重新作出行政复议决定。被上诉人广东省人民政府于二审时书面答辩称：广东省人民政府于2012年6月28日作出了563号用地批复。原潮安县人民政府于2012年8月20日发布有关征地公告并于当天下午在井里村民委员会张贴。该公告列明563号用地批复的批准文号、被征收单位、被征收土地的基本情况，涉及柯楚潮所在村民委员会及其成员的相关权益内容已涵盖于公告中，保障了被征地对象的知情权。因该公告没有明确期限，根据国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二项的规定，柯楚潮自公告张贴之日起满10个工作日即2012年9月3日起应当知道563号用地批复的具体行政行为。如果不服涉案563号用地批复，应当在法定期限60日内申请行政复议。但该公告没有明确不服批复的法律救济途径，其申请行政复议的期限应当参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，适用最长一年的申请期限，即应当在2013年9月3日前申请行政复议。柯楚潮迟至2019年8月26日才向广东省人民政府提出行政复议申请，明显超过法定60日的行政复议申请期限，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。因此，复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。请求驳回上诉。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是行政复议纠纷。二审需审查广东省人民政府作出的粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》是否合法，争议焦点为柯楚潮申请行政复议是否超过法定期限。经查，原广东省国土资源厅于2012年6月28日向潮州市人民政府作出563号用地批复，同意包括潮安县浮洋镇井里村在内的集体农用地8.7761公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。原潮安县人民政府于2012年8月20日作出安府〔2012〕29号《征用土地方案公告》，对563号用地批复主要内容进行公告，但未告知相关权利人法律救济途径和申请期限。柯楚潮于2019年8月26日向广东省人民政府申请行政复议，请求撤销广东省国土资源厅作出的563号用地批复。广东省人民政府予以立案受理，经审查及现场调查后，以柯楚潮的申请超过法定复议申请期限为由，作出粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回柯楚潮提出的行政复议申请。柯楚潮不服，遂提起本案诉讼。《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”对于通过公告形式告知受送达人具体行政行为的，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。而对于公告未明确规定期限的情形，国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；……（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”根据行政复议程序中广东省自然资源厅提供浮洋自然资源管理所、井里村民委员会分别出具的《关于征收土地方案公告的张贴证明》及照片，可证实原潮安县人民政府作出的安府〔2012〕29号《征用土地方案公告》于2012年8月20日张贴在井里村民委员会的公告栏，但该公告未告知相关权利人法律救济途径和申请期限。广东省人民政府行政复议办公室工作人员亦到潮州市组织各方进行案件调查及对浮洋镇井里村张贴公告的位置作了现场核实。根据上述规定，柯楚潮本应自公告张贴之日起经过10个工作日即应视为知道具体行政行为并开始起算复议申请期限，基于行政复议与行政诉讼之间的衔接关系，以及稳定行政法律关系的需要，可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定计算行政复议最长申请期限。因此，柯楚潮自知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年内申请行政复议，即应于2013年9月3日前向复议机关提出复议申请，但柯楚潮于2019年8月26日才提出复议申请，已经明显超过复议最长申请期限。广东省人民政府据此认为柯楚潮提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，作出粤府行复〔2019〕428号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回柯楚潮的行政复议申请，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原审法院认为驳回复议申请决定合法，判决驳回柯楚潮的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。柯楚潮上诉提出本案行政复议申请期限应参照适用行政诉讼二十年最长起诉期限的问题。由于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长二十年起诉期限属于客观期间，适用该条的前提之一是当事人不知道行政行为的内容，但如前所述柯楚潮自公告张贴之日起经过10个工作日即应视为知道具体行政行为，因此，广东省人民政府参照适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定计算最长一年的行政复议申请期限，理据充分，本院予以维持。柯楚潮上诉对《关于征收土地方案公告的张贴证明》、公告张贴照片等证据证明内容的真实性、合法性提出异议，主张征收土地方案公告未实际张贴。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；……”第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”对于征收土地方案公告是否张贴，广东省人民政府承担举证责任并提供《关于征收土地方案公告的张贴证明》、公告张贴照片等证据材料。虽然柯楚潮否认广东省人民政府提交有关公告张贴事实的证明材料，但柯楚潮并未提供充分的证据进行反驳。广东省人民政府行政复议办公室工作人员亦到潮州市进行案件调查及现场核实。一审综合全案情况对证据进行全面、客观地分析判断，认为柯楚潮的质疑无法形成证据优势，不足以产生有效对抗广东省人民政府所提交的相关证据证明力的效果，符合上述规定，并无不当，本院予以维持。综上所述，原审判决结果正确，本院依法予以维持；柯楚潮上诉认为其于2019年8月17日申请政府信息公开时才知道563号用地批复的内容，涉案征地公告未实际张贴，其申请行政复议未超过法定期限，请求撤销一审判决及被诉驳回行政复议申请决定，由广东省人民政府重新作出行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柯楚潮负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  方丽达审判员  罗 燕二〇二〇年八月三十一日书记员  王秋喆