广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初291号原告：台山市安浦泳池桑拿设备有限公司。住所地：广东省台山市********。法定代表人：EDMONDTICKCHO。委托代理人：黄晓华，系广东智洋律师事务所律师。被告：江门市生态环境局。住所地：广东省江门市蓬江区********。负责人：廖辉文，系该局局长。出庭负责人：熊师硕，系该局台山分局副局长。委托代理人：冯植儒、李辉洪，系该局台山分局工作人员。原告台山市安浦泳池桑拿设备有限公司（以下简称“安浦设备公司”）诉被告江门市生态环境局环保行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2020年5月6日公开开庭进行了审理。原告安浦设备公司的委托代理人黄晓华、被告江门市生态环境局的出庭负责人熊师硕及委托代理人冯植儒、李辉洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月19日，江门市生态环境局台山分局（以下简称“生态环境台山分局”）作出台环罚〔2019〕24号《行政处罚决定书》，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条、第七十五条的规定，决定对安浦设备公司的建设项目在需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的行为处罚款500000元，责令立即改正；对安浦设备公司未建设工业固体废物贮存设施、场所的行为处罚款10000元，责令立即改正；对安浦设备公司未设置危险废物识别标志的行为处罚款10000元，责令立即改正。安浦设备公司诉称：一、安浦设备公司于2009年2月25日成立，主要生产水泵、过滤沙缸及塑料制品。在2017年10月1日前，安浦设备公司没接到文件或通知，不清楚企业应当如何补办环境影响报告书或报告表以及如何建设配套环境保护设施才能正常生产经营。安浦设备公司已于2017年聘请广州市正浩环保工程有限公司建设配套环保设施，并做相关的环保监测，确保排放达标，同时不断培养企业员工的环保意识，严格要求员工按环保指导规范操作。安浦设备公司于2019年4月委托开平市银洋环保科技有限公司（以下简称“银洋环保公司”）进行环评报备，于2019年5月向江门市生态环境局申请环评审批，但该局没有在法定期限内出具审核结果，直到2019年10月才收到该局作出的不予批准通知书，导致安浦设备公司始终未取得合法环评文件。二、本案适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定处罚是适用法律错误。根据对该条文的理解，建设项目的配套建设环境保护设施及验收的前提是必须有合法的环评文件，如果没有，就不涉及配套建设环境保护设施，更不涉及“未经验收”或“经验收不合格”的问题。本案中，安浦设备公司一直未取得环评审批，因此不应适用该条款予以处罚。江门市生态环境局扩大了该条文的适用范围，违法设定了新的违法行为。三、安浦设备公司生产过程中主要产生废气和粉尘，即使安浦设备公司确实存在某种影响环境的违法行为，也应适用《中华人民共和国大气污染防治法》第117条的规定予以处罚，该法是《建设项目环境保护管理条例》的上位法。综上所述，江门市生态环境局作出的涉案行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，侵害了安浦设备公司的合法权益，请求法院依法判决：1、撤销生态环境台山分局于2019年8月19日作出的台环罚〔2019〕24号《行政处罚决定书》中的第一项处罚决定；2、本案诉讼费用由江门市生态环境局。安浦设备公司在法定期限内向本院提供的证据有：1、台环罚〔2019〕24号《行政处罚决定书》；2、环保设备安装工程合同；3、检测报告；4、废气治理方案合同；5、技术服务合同；6、建设项目环境影响报告表；7、关于台山市安浦泳池桑拿设备有限公司建设项目环境保护咨询的意见。江门市生态环境局辩称：一、涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚。安浦设备公司的玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“第十九、非金属矿物质品业”项目类别“53玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品”，应当编制环境影响报告表。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条、第二十五条以及《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十九条的规定，安浦设备公司的前述建设项目在开工建设前应依法报批建设项目环境影响评价文件，在投入生产前其配套建设的环境保护设施应依法经验收合格。但截至2019年6月11日现场检查时，安浦设备公司正常生产，未办理环评审批和竣工环保验收手续。二、安浦设备公司关于申请环评审批的陈述与事实不符。江门市生态环境局从未收到安浦设备公司的建设项目环境影响报告表，安浦设备公司与银洋环保公司签订的技术服务合同是企业间的行为，无需向环保部门报备。安浦设备公司曾于2019年10月14日提交《建设项目环境保护咨询表》，生态环境台山分局已于同月21日出具《关于台山市安浦泳池桑拿设备有限公司建设项目环境保护咨询的意见》。生态环境台山分局于2019年7月10日送达《行政处罚听证告知书》后，安浦设备公司提交了一份陈述申辩书，但相关证据中并无建设项目环境影响报告表。安浦设备公司起诉时提交的建设项目环境影响报告表没有编制人员的签名和盖章，也没有环保部门的受理回执，故无法确认该报告表是2019年5月编制的。三、投产后补交环境影响报告表送审批，但违反“三同时”验收制度的违法行为仍须依法处罚。根据《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二点和第三点的规定，无论安浦设备公司是否于2019年补交环境影响报告表并报送环保部门审查，均不影响对其未办理竣工环保验收手续的处罚。四、涉案《行政处罚决定书》适用法律正确，符合法定程序。首先，根据前述环政法函[2018]31号意见的第二点规定，安浦设备公司“未批先建”的违法行为自建设终了之日起两年内未被发现，环保部门按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不予行政处罚。安浦设备公司玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品建设项目，在需要配套建设的环保设施未经验收的情况下投入生产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，应根据该条例第二十三条第一款的规定予以处罚。另，《中华人民共和国大气污染防治法》并无关于“未验先投”的规定，与《建设项目环境保护管理条例》无冲突。其次，生态环境台山分局作出涉案行政处罚决定前，已依法对安浦设备公司进行现场检查、调查并收集证据，后依法向该公司送达《行政处罚听证告知书》，收到该公司提交的陈述申辩书后亦进行了复核，经复核认为该公司的陈述申辩意见不影响对违法事实的法律适用和处理。此外，生态环境台山分局作出涉案行政处罚决定时，已告知安浦设备公司依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。综上所述，涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序，处理内容恰当，请法院依法驳回安浦设备公司的请求。江门市生态环境局在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、现场检查（勘察）笔录材料；2、调查询问笔录材料；3、现场调查图片；4、建设项目环境保护咨询表、建设项目现场踏勘情况记录表、关于台山市安浦泳池桑拿设备有限公司建设项目环境保护咨询的意见及签收表；5、行政处罚案件单位负责人第一次集体讨论笔录、行政处罚听证告知书及送达回证、陈述申辩书、行政处罚案件单位负责人第二次集体讨论笔录、行政处罚决定书及送达回证；6、《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》(环政法函〔2018〕31号)。经审理查明，安浦设备公司于2009年2月25日成立，经营范围包括生产经营水泵、过滤沙缸，电器照明灯具及其配件，塑料制品，小五金，泳池设备，桑拿设备。2019年6月11日，生态环境台山分局对安浦设备公司进行现场检查，制作笔录如下：1、安浦设备公司于2015年9月建成并投入生产，主要经营水泵、过滤沙缸、泳池设备、桑拿设备；2、该公司没有办理环评审批及竣工环保验收手续，主要生产工艺流程为来料-手糊-缠绕-组装-成品，使用的原辅材料有不饱和聚酯树脂、玻璃纤维、天那水，另设有一个注塑工序，主要生产经营泳池、桑拿设备塑料配件；3、现场检查时，该公司正在开工生产，注塑工序产生的有机废气经配套的废气治理设施收集处理高空排放，手糊、缠绕工序产生的有机废气配套废气治理设施收集处理；4、该公司厂区内未规范化设置危险废物贮存场所，不饱和聚酯树脂空桶和废油漆桶存在露天堆放的行为。安浦设备公司的经理方焕灿在前述现场检查笔录上签名确认。同日，生态环境台山分局还向方焕灿进行调查询问，方焕灿述称：1、安浦设备公司从2015年9月开始建成及投入使用，生产过程中使用的原辅材料有不饱和聚酯树脂、玻璃纤维、天那水；2、安浦设备公司没有办理环评审批和竣工环保验收手续；3、确认安浦设备公司厂区内未规范化设置危险废物贮存场所，不饱和聚酯树脂空桶和废油漆桶存在露天堆放的行为。2019年7月10日，生态环境台山分局向安浦设备公司送达《行政处罚听证告知书》，告知该公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其享有陈述和申辩的权利。安浦设备公司于2019年7月11日提交《陈述申辩书》及《环保设备安装工程合同》《技术服务合同》《废气治理方案合同》等材料，请求撤销或减免行政处罚。生态环境台山分局经复核，认为安浦设备公司的陈述申辩意见不影响对违法事实的认定和处理，决定维持原处罚决定。2019年8月19日，生态环境台山分局作出台环罚〔2019〕24号《行政处罚决定书》，查明安浦设备公司的玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品建设项目在需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下即投入生产；不饱和聚酯树脂空桶露天堆放，未按照国家规定建设贮存设施、场所；贮存废油漆桶的场所未设置危险废物识别标志，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条、第七十五条的规定，决定对安浦设备公司的建设项目在需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的行为处罚款500000元，责令立即改正；对安浦设备公司未建设工业固体废物贮存设施、场所的行为处罚款10000元，责令立即改正；对安浦设备公司未设置危险废物识别标志的行为处罚款10000元，责令立即改正。安浦设备公司不服，遂提起本案行政诉讼。另查明，生态环境台山分局于2019年10月14日收到安浦设备公司提交的《台山市建设项目环境保护咨询表》及相关资料，经现场检查，于2019年10月21日作出《关于台山市安浦泳池桑拿设备有限公司建设项目环境保护咨询的意见》，意见如下：一、该项目位于台山市********厂房A、厂房B，未经我局审批，已擅自建成并投入生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，必须立即停止生产。二、根据《江门市打赢蓝天保卫战实施方案（2019-2020年）》（江府〔2019〕15号）文件精神，该项目使用不饱和树脂、苯乙烯等原辅材料属于高挥发性有机物含量涂料，与推广应用低VOC原辅材料的要求不符。三、该建设项目生产过程中会产生挥发性有机物（VOCs）排放，根据相关规定，项目需要的VOCs总量要执行二倍减量替代，由于我局现在没有VOCs替代总量指标，所以暂时无法审批此类项目。四、该项目周边临近幼儿园、住宅等敏感点，不符合城市总体规划及环境功能的要求。综上，建议项目另行选址。再查明，中共江门市委办公室、江门市人民政府办公室于2019年3月11日印发《江门市生态环境局职能配置内设机构和人员编制规定》，其中第六条规定：“市生态环境局蓬江分局、江海分局、新会分局、台山分局……为市生态环境局的派出机构……负责辖区内生态环境综合执法，组织开展生态环境保护执法检查，查处生态环境违法问题……”江门市生态环境局于2019年10月14日印发《江门市生态环境行政执法工作细则》，该细则规定：“各市（区）分局必须以江门市生态环境局的名义、在法定权限范围内行使行政执法职权，……由此产生的行政复议、行政诉讼等法律纠纷，由江门市生态环境局承担名义上的法律责任……”本院认为，本案系环保行政处罚纠纷。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”江门市生态环境局作为江门市环境保护主管部门，依法具有对江门市的环境保护工作实施统一监督管理的法定职权。生态环境台山分局作为江门市生态环境局的派出机构，负责辖区内生态环境综合执法，组织开展生态环境保护执法检查，查处生态环境违法问题。但由于生态环境台山分局不具有独立承担法律责任能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，安浦设备公司不服生态环境台山分局作出的涉案处罚决定，应以江门市生态环境局为被告提起行政诉讼，即江门市生态环境局为本案适格被告。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：生态环境台山分局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。关于涉案《行政处罚决定书》中第一项处罚决定是否合法的问题。《建设项目环境保护管理条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。”第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。”本案中，生态环境台山分局经现场检查及调查询问，根据安浦设备公司的生产工艺流程，认定该公司的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第53项“玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品”项目类别，应当依法编制环境影响报告表。虽然安浦设备公司表示不清楚涉案建设项目的分类情况，但其对涉案建设项目属于应当编制环境影响报告表的项目类别的事实并未提出异议，本院予以确认。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”具体到本案，涉案建设项目属于应当编制环境影响报告表的项目类别，故应在配套建设的环境保护设施经验收合格之后，方可投入生产或者使用。但现有证据显示，生态环境台山分局于2019年6月11日对安浦设备公司进行现场检查时，发现涉案建设项目正在开工生产，经调查询问，安浦设备公司的现场负责人确认该公司没有办理环评审批及竣工环保验收手续。生态环境台山分局遂在履行了法定告知义务后，依据法定程序、在法定的幅度范围内对安浦设备公司的建设项目未验先投的行为处罚款500000元并责令立即改正，合法有据。安浦设备公司主张适用上述规定作出处罚应以建设项目已取得环评审批为前提，而涉案建设项目并未取得环评审批，故不应适用上述规定作出处罚。对此，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》(环政法函〔2018〕31号)规定：“建设单位同时构成‘未批先建’和违反环保设施‘三同时’验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。”可见，“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度是两个独立的环境违法行为，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。即无论涉案建设项目是否已经取得环评审批，均不影响环境保护主管部门针对涉案建设项目“未验先投”的违法行为进行处罚。因此，安浦设备公司的主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于涉案《行政处罚决定书》中第二、三项处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十三条规定：“企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合国家环境保护标准。”第五十二条规定：“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。”第六十八条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款:……（二）对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放，或者未采取无害化处置措施的；……有前款第一项、第八项行为之一的，处五千元以上五万元以下的罚款；有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款。”第七十五条规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款:（一）不设置危险废物识别标志的；……有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第四项行为的，限期缴纳，逾期不缴纳的，处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。”本案中，生态环境台山分局经现场检查及调查询问，认定安浦设备公司存在未按照国家规定建设贮存设施、场所，将不饱和聚酯树脂空桶露天堆放以及贮存废油漆桶的场所未设置危险废物识别标志的违法行为，遂依据前述规定对安浦设备公司未建设工业固体废物贮存设施、场所的行为处罚款10000元，责令立即改正；对安浦设备公司未设置危险废物识别标志的行为处罚款10000元，责令立即改正，符合前述法律规定。且安浦设备公司对前述违法事实的认定及处罚结果均无异议，本院予以确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告台山市安浦泳池桑拿设备有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告台山市安浦泳池桑拿设备有限公司预交），由原告台山市安浦泳池桑拿设备有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  邓素华人民陪审员  钟伟玲二〇二〇年八月二十一日书 记 员  叶 莺