福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0102行初376号 原告陈建彬，男，1982年12月31日出生汉族，住福清市。 委托代理人何龙，福建通享律师事务所律师。 委托代理人邹秀娟，福建通享律师事务所实习律师。 被告福清市自然资源和规划局，住所地福清市清昌大道**。 法定代表人张晓，局长。 出庭负责人林平贵，福清市自然资源和规划局总规划师。 委托代理人郑阳，男，该局工作人员。 委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 第三人福清市上迳镇人民政府，住所地福清市上迳镇政府大院内。 法定代表人游密，镇长。 出庭负责人何传勤，福清市上迳镇人民政府综治副书记。 委托代理人郑玉珍，福建鼎轩律师事务所律师。 原告陈建彬诉被告福清市自然资源和规划局行政强制一案，经福州市中级人民法院于2019年6月26日作出裁定移送本院管辖。本院于2019年8月20日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告陈建彬的委托代理人何龙，被告福清市自然资源和规划局总规划师林平贵作为行政机关负责人及委托代理人郑阳、吴文深，福清市上迳镇人民政府（以下简称“上迳镇政府”）综治副书记何传勤作为行政机关负责人及委托代理人郑玉珍到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告陈建彬诉称，原告及其父母三十多年来一直租用福清市部分村民的土地种植苗木。苗圃内有时间长达二三十年的苗木。2016年底，玉屿村干部告知原告修建福州长福高速公路要经过原告的苗圃，需要原告配合征迁工作。上迳镇政府于2017年1月17日委托福州市多纬测绘咨询有限公司对原告位于征迁范围内的构筑物进行测绘统计，于2017年1月3日委托福州德龙顺地农林技术开发有限公司对原告位于征迁范围内的苗木品种、规格、数量以及构筑物进行了调查，并且出具了德龙调字（2017）第17.001号调查报告，原告认可报告结果。原告方代表、上迳镇政府工作人员、镇长及调查公司的工作人员均签字对征迁范围内的苗木品种、规格、数量及构筑物进行了确认。之后，多次协商苗圃迁移费用，未能达成一致意见。2018年4月25日，在没有达成赔偿协议的情况下，福州长福高速公路福清段征迁指挥部、上迳镇政府对原告苗圃进行了强拆，毁坏了征迁范围内的所有苗木，并且明确告知原告其是受福清市人民政府的委托进行的征收。原告没有取得任何赔偿。由于涉及政府拆迁，原告找了多家资产评估公司，都不愿意对原告的损失金额进行评估。原告自行参照目前市场价值，按照评估规则对损失进行确定，苗木损失金额为4464353元。上迳镇政府在2017年1月10日委托了福建鑫玉融资产评估房地产土地估价有限公司对原告苗圃内的构筑物进行了价格评估，评估价格为18006元，原告对该评估价值没有异议。原告苗圃所涉及的地块为集体土地，被告在没有征地批复，没有进行征地公告以及征地补偿安置方案的情况下强拆原告苗圃并迁移部分苗木的行为没有法律依据，程序违法。为维护合法权益，特请求：1、确认被告于2018年4月25日强制拆除原告苗圃并迁移花木的行为违；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、租地合同及承包土地地块登记本；2、长福高速公路项目（福清段）土地、房屋、地面附着物征收补偿协议书；3、苗木被毁坏现场照片；4、评估报告；5、德龙调字（2017）第17.001号调查报告（部分）；6、航拍图；7、福建鑫玉融资产评估房地产土地估价有限公司评估报告（部分）。以上证据均为复印件。 被告福清市自然资源和规划局辩称，虽然我局负责集体土地征收补偿工作，但不是本案强制行为的实施机关，我局不是原告诉请的适格被告。2018年4月23日，上迳镇政府就案涉苗木迁移与福清市龙田东峰花木场签订《协议书》，由福清市龙田东峰花木场负责对苗木进行迁移养护并确保双方议定成活率。2018年4月25日，上迳镇政府联合相关部门对原告苗木进行帮助迁移，并告知原告苗木迁移地点，并于2018年5月11日向原告发出《通知书》，通知原告安排人员到173县道旁山兜村迁移场所进行养护并尽快迁移，否则造成损失由原告自行承担。 被告福清市自然资源和规划局向本院提交如下证据：1、福建省人民政府《关于长乐前墉至福清前调整公路建设农用地转用的批复》（闽政文［2018］42号）、自然资源部《关于长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地的批复》（自然资函［2018］48号）、福建省人民政府《关于长乐前塘至福清前高速公路建设用地的批复》（闽政文［2018］151号），证明本案征地已获得福建省人民政府批准；2、福清市人民政府《征收土地公告》（融土征告［2018］36号）、福清市自然资源和规划局《征地补偿安置方案公告》（融国土征公告［2018］36号）、征地补偿登记表，证明福清市人民政府作出《征收土地公告》及被告作出《征地补偿安置方案公告》并张贴公告；3、委托书、承诺函，证明征地款已经全额支付给溪下村委会，村委会承诺将于30日内将补偿费足额发放至被征地村民手中；4、苗圃协商会照片，证明上迳镇政府多次组织包括本案原告在内的被征迁业主召开搬迁补偿协商会议，原告均出席参加；5、德龙调字（2017）第17.001号调查报告、拆迁丈量测绘成果报告、福建鑫玉融资产评估房地产地估价有限公司报告书、福建国龙资产评估土地房地产估价有限公司报告书，证明上迳镇政府进行征迁前期准备工作，委托福州市德龙顺农业技术开发有限公司对长福高速上迳段涉及原告所属园林苗木、林木进行调查，并形成德龙调字（2017）第17.001号调查报告，于2017年1月委托测绘公司对原告公司苗圃场进行拆迁测绘，并形成拆迁丈量测绘成果报告，原告对上述报告表示认可，于2017年3月份委托二评估公司对原告苗木及附属设施等资产征收补偿价值进行评估，形成二份报告书；6、《协议书》、通知书及送达照片，证明上迳镇政府多次通知原告对苗木进行迁移，办理签领补偿款手续，因原告未予配合，上迳镇政府联合相关部门进行帮助迁移后，通知原告迁移地点并尽快养护迁移；7、《福清市上迳镇从玉屿村（陈建彬苗圃）搬迁至山兜村界内的所有生物性资产调查报告书》，证明上迳镇政府委托福州闽诚林业技术咨询有限公司对上迳镇政府帮助原告迁移至173县道旁山兜村迁移场所的苗木情况进行鉴定。 第三人福清市上迳镇人民政府述称，上迳镇政府受福清市人民政府组建的指挥部委托负责上迳镇的征迁工作，于2018年4月25日与专门的花木厂对原告的苗木进行了迁移保护帮助其搬迁，不存在强制迁移的行为，且这个行为系受福清市人民政府委托。 第三人福清市上迳镇人民政府向本院提交如下证据：1、福州长福高速公路项目（福清段）土地、房屋、地面附着物征收补偿协议书、福州市中级人民法院（2018）闽01行初116号行政判决书，证明上迳镇政府并非本案适格被告；2、福建省人民政府《关于长乐前墉至福清前调整公路建设农用地转用的批复》（闽政文［2018］42号）、自然资源部《关于长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地的批复》（自然资函［2018］48号）、福建省人民政府《关于长乐前塘至福清前高速公路建设用地的批复》（闽政文［2018］151号），证明本案征地已获得福建省人民政府批准；3、福清市人民政府《征收土地公告》（融土征告［2018］36号）、福清市自然资源和规划局《征地补偿安置方案公告》（融国土征公告［2018］36号）、征地补偿登记表，证明福清市人民政府作出《征收土地公告》及被告作出《征地补偿安置方案公告》并张贴公告；4、委托书、承诺函，证明征地款已经全额支付给溪下村委会，村委会承诺将于30日内将补偿费足额发放至被征地村民手中；5、苗圃协商会照片，证明上迳镇政府多次组织包括本案原告在内的被征迁业主召开搬迁补偿协商会议，原告均出席参加；6、德龙调字（2017）第17.001号调查报告、拆迁丈量测绘成果报告、福建鑫玉融资产评估房地产地估价有限公司报告书、福建国龙资产评估土地房地产估价有限公司报告书，证明上迳镇政府进行征迁前期准备工作，委托福州市德龙顺农业技术开发有限公司对长福高速上迳段涉及原告所属园林苗木、林木进行调查，并形成德龙调字（2017）第17.001号调查报告，于2017年1月委托测绘公司对原告公司苗圃场进行拆迁测绘，并形成拆迁丈量测绘成果报告，原告对上述报告表示认可，于2017年3月份委托二评估公司对原告苗木及附属设施等资产征收补偿价值进行评估，形成二份报告书；7、《协议书》、通知书及送达照片，证明上迳镇政府多次通知原告对苗木进行迁移，办理签领补偿款手续，因原告未予配合，上迳镇政府联合相关部门进行帮助迁移后，通知原告迁移地点并尽快养护迁移；8、《福清市上迳镇从玉屿村（陈建彬苗圃）搬迁至山兜村界内的所有生物性资产调查报告书》，证明上迳镇政府委托福州闽诚林业技术咨询有限公司对上迳镇政府帮助原告迁移至173县道旁山兜村迁移场所的苗木情况进行鉴定。 经庭审质证，陈建彬对福清市自然资源和规划局及上迳镇政府提交的证据真实性均无异议。福清市自然资源和规划局、上迳镇政府对对方提交的证据均无异议。福清市自然资源和规划局、上迳镇政府对陈建彬提交的证据2、5、7无异议外，对其余证据均有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6与本案审查的行为不具有关联性，不予采信。福清市自然资源和规划局、上迳镇政府及陈建彬提交的其余证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，因长乐前塘至福清前高速公路建设，福清市人民政府成立了福清征迁办作为该项目福清市路段土地、房屋及其附着物等征收与补偿的专门机构。福清市征迁办与项目业主福州长福高速公路有限责任公司签订了《福州长福高速公路项目（福清段）土地、房屋、地面附着物征收补偿协议书》，约定福清征迁办负责组织实施福清市的高速公路建设项目征收补偿具体工作，包括负责组织按计划拆除被征收土地上各类地面附着物并及时交地等。原告的苗圃位于该项目征收范围之内。 福建省人民政府于2018年1月24日作出闽政文［2018］42号《福建省人民政府关于长乐前塘至福清前高速公路建设农用地转用的批复》，同意福清市境内农用地246.8924公顷（其中耕地131.8516公顷）、未利用地10.9669公顷转为建设用地。自然资源部于2018年4月24日作出自然资函［2018］48号《自然资源部关于长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地的批复》，同意福州市长乐区、福清市征收农民集体所有农用地272.9955公顷（其中耕地156.4631公顷）、建设用地26.353公顷、未利用地6.8654公顷；同意使用国有农用地21.5841公顷（其中耕地0.8175公顷）、建设用地1.8279公顷、未利用地5.6932公顷。2018年7月2日，福清市人民政府依据上述批复作出融土征告（2018）36号《征收土地公告》，确定征收范围的集体土地补偿安置方案，由福清市国土资源管理部门发布。同日，原福清市国土资源局发布融国土征公告［2018］36号《征地补偿安置方案公告》。 2018年4月25日，上迳镇政府委托福清市龙田东峰花木场协助搬迁原告在涉案项目征收范围内的苗木。原告不服，以福清市人民政府为被告，起诉上述迁移行为。福州市中级人民法院于2019年6月26日作出（2019）闽01行初440号行政裁定书，认为福清市人民政府非本案适格被告，在原告同意将被告变更为福清市自然资源和规划局（原福清市国土资源局）后，移送本院管辖。第一次庭审中，福清市自然资源和规划局否认实施涉案拆除行为并提供证据证明具体实施单位为上迳镇政府。为查清事实，陈建彬申请追加上迳镇政府为被告。第二次庭审中，上迳镇政府提交（2018）闽01行初116号行政判决书，并提出该案与本案涉及的是同一个征迁项目，该生效判决已经认定上迳镇政府系受福清市人民政府设立的福清市征迁办的委托负责项目涉及上迳镇的征迁工作。 另查，案外人福州振承林业开发有限公司诉福清市人民政府行政强制拆除一案，福州市中级人民法院于2018年5月30日作出（2018）闽01行初116号行政判决书，确认福清市人民政府于2017年5月19日强制拆除福州振承林业开发有限公司位于福清市的苗圃并迁移花木的行政行为违法。该行政判决业已生效。上述判决认定，福州振承林业开发有限公司提交的证据可以证明福清市人民政府成立福清征迁办负责长福高速福清段的征迁补偿工作，上迳镇政府作为征迁责任单位，福清市人民政府也自认其成立了福清征迁办，福清征迁办又委托上迳镇政府负责项目涉及上迳镇的征迁工作，因此，福州振承林业开发有限公司不服上迳镇政府于2017年5月19日拆除苗圃和迁移苗木的行为，应以福清征迁办的成立机关即福清市人民政府为被告。 本院认为，因福建省福州市中级人民法院于2019年6月26日作出的（2019）闽01行初40号《行政裁定书》，认定福清市人民政府非本案适格被告，并在原告同意将被告变更为福清市自然资源和规划局后，将案件移送本院管辖。虽然福清市自然资源和规划局否认实施涉案拆除行为，并提出上迳镇政府系具体实施单位。但根据上迳镇政府提供的（2018）闽01行初116号行政判决书，该案与本案属同一征迁项目，福州市中级人民法院已在上述生效判决中确定上迳镇政府系受福清征迁办委托负责项目涉及上迳镇的征迁工作。且根据福清市人民政府于2018年7月2日发布的征地公告亦明确征收范围的集体土地补偿安置工作由福清市自然资源和规划局负责。因此，在涉案项目征地公告发布以后，委托主体发生变化，上迳镇政府原受福清市征迁办的委托，现亦可认定为其受福清市自然资源和规划局的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此福清市自然资源和规划局系本案适格被告。故对福清市自然资源和规划局关于其非本案适格被告的辩解，本院不予采纳。鉴于上迳镇政府系受委托实施的拆除行为，本院经审查后，已另行制作裁定书，裁定驳回原告对福清市上迳镇人民政府的起诉，并在本案中将福清市上迳镇人民政府列为第三人。 被告强制迁移原告苗木实施交付土地的行为属于行政强制行为，应在福建省人民政府作出征收批复后，由行政机关根据有权机关批准的范围、用途，依照法定程序组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，交付土地的方式只有征收土地所有权人、使用人均自愿交付及土地行政管理部门申请人民法院强制执行两种方式。而本案被告至今未提供征收土地使用人自愿交付的依据，也未提供土地行政管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由被告执行的依据，被告自行组织人员强制迁移原告承租土地上的苗木，强制交付土地的行为没有法律依据。本案被告提供的证据只是证明土地经有权机关批准征用，履行了“两公告一登记”的程序，并没有提供证据证实其实施强制迁移原告苗木实施交付土地行为的合法性。因该强制行为已实施终了的事实行为，不具有可撤销内容。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告福清市自然资源和规划局于2018年4月25日强制拆除原告陈建彬位于福清市的苗圃并迁移花木的行政行为违法。 本案诉讼费50元由被告福清市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄人堃 人民陪审员  方华美 人民陪审员  陈秋月 二〇二〇年八月十二日 书 记 员  林丽芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。