广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终246号上诉人（原审第三人）：程承恩，男，1961年7月29日出生，汉族，住高州市。被上诉人（原审原告）：程明娟，女，1953年3月27日出生，汉族，住高州市。原审被告：高州市人民政府。法定代表人：朱春保，市长。原审原告程明娟诉高州市人民政府土地承包经营权纠纷一案，广东省茂名市中级人民法院于2019年8月14日作出（2019）粤09行初53号行政判决，原审第三人程承恩不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：被告高州市政府于2004年1月21日作出被诉的高农经证字10040251号《土地承包经营权证》，登记的主要内容为：“木坑一队农户程承恩承包荷塘镇棠南村木坑经济合作社的土地面积共3.61亩，有效期30年。”原告程明娟1984年9月随丈夫将户口迁至高州市，2012年将户口从高州市****楼**迁入高州市（非转农市内迁入）。后因与第三人程承恩发生责任田纠纷，在2018年8月3日请求荷塘镇人民调解委员会调解。在调解中原告认为被告将原属原告的六块责任田登记在第三人程承恩名下，遂于2019年2月13日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销该《土地承包经营权证书》中地块名称为黎田埔曲钩0.57亩、白马窿大田中间段0.17亩、圳底三角0.08亩、补镬心0.2亩、早禾垌大田中段0.5亩、早禾垌横冈0.22亩六块责任田共1.74亩的登记。原审法院认为，根据各方的诉辩意见和无争议的陈述，本案争议焦点主要集中在三个方面：一是原告是否具备起诉的原告主体资格；二是原告起诉是否超过起诉期限；三是被告作出被诉发证行为的依据是否充分、程序是否合法。关于原告是否具备起诉的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告所在的棠南村木坑一经济合作社出具证明原告及其子女在1980年末分有承包经营地，地名及面积与被诉的行政行为有关联，虽然原告并非被诉行政行为的相对人，但有证据证明与被诉行政行为有利害关系，因此，原告具备本案起诉的原告主体资格。至于被告及第三人主张原告户口迁出户口迁出，轮土地承包的资格和权利，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第一款、第二款及第三款之规定，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿。保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。本案中原告从原村集体迁入高州市，并非迁入设区的市，并不当然丧失承包经营权，发包方亦不具备可以不征求承包方意愿就收回其承包地的条件。关于原告起诉是否超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日最长不得超过一年”，由于本案原告并非本案被诉行政行为之相对人，行政机关作出行政行为时，并未告知其起诉期限，被告及第三人亦未举证证明原告在2018年8月3日请求荷塘镇人民调解委员会调解前已经知道或者应当知道被诉行政行为，因此原告在2018年8月3日知道本案被诉行政行为后，于2019年1月18日向原审法院起诉，并未超过六个月的起诉期限。关于被告作出被诉发证行为的依据是否衣分、程序是否合法。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确定承包方享有土地承包经营权的法律凭证”及第九条“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定，农村土地承包经营权证是对生效农村土地承包合同确立的土地承包经营权的确认，其颁发应以农村土地承包经营合同为前提和依据。由于被告高州市政府未能提供发证所依据的生效土地承包合同，也未能提供农村土地经营权证登记簿予以核对，足以认定被告作出被诉登记行为事实不清，主要证据不足。至于被告及第三人提供棠南村木坑一经济合作社及荷塘镇棠南村委会证明1989年曾开会调整收回原告的承包地，但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七之规定，“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”，本案被告及第三人均末能提供承包经营权调整“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”的证据，因此，第三人取得争议土地的承包经营权，缺乏合法来源。被告于2004年1月1日作出的高农经证字10040251号《土地承包经营权证》主要证据不足，应予撤销。综上所述，被告高州市政府作出高农经证字10040251号《土地承包经营权证》登记行为的事实不清，主要证据不足，原告请求撤销的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政斥讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告高州市人民政府于2004年1月1日向第三人程承恩核发的高农经证字10040251号《土地承包经营权证》中关于地块名称为黎田埔曲钩0.57亩、白马窿大田中间段0.17亩、圳底三角0.08亩、补镬心0.2亩、早禾垌大田中段0.5亩、早禾垌横冈0.22亩的登记。上诉人程承恩不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定程明娟具有原告资格是错误的。一审认为程明娟承包了木坑一经济合作社4.12亩土地，但程明娟未能提供缴纳国家公购粮和集体任务的依据以及承包合同。村委会存档可查的1991年以来各户完成公购粮任务的统计表中也没有程明娟的名字。第一轮土地承包是15年，已于1998年12月结束。第二轮承包从1999年1月开始，高州市政府结合本地实践，根据国家有关土地承包的规定，于1998年发布了高发（1998）25号文件。原告当时属于非农户口，不能享受责任田，故程明娟不具有本案原告主体资格。二、程明娟提起本案诉讼违反了法定程序。上诉人的《土地承包经营权证》是发包方，即木坑一经济合作社根据上诉人承包土地的面积依法申报，经村委会、镇政府等部门审核后核发的。程明娟如认为其原有的承包地被木坑一经济合作社收回后发包给了上诉人，其应当针对发包方及经办方为被告，而不能直接起诉上诉人。三、程明娟的起诉超过了法定的起诉期限。上诉人早在1989年已经不再有土地承包使用权，从村委会1991年以来的公购粮任务档案中可以看出没有程明娟的名字，至今已经超过了20年，已经超出了民事诉讼的最长保护期限，程明娟不具备主张责任田的主体资格。而且依据《确定土地所有权及使用权的若干规定》以及《土地承包法》第二十条的规定，上诉人使用涉案土地已经超过30年，超出了《土地承包法》的法定保护期限，一审判决违反《土地承包法》第二十条的规定，依法应予撤销。四、第二轮土地承包从1999年1月开始，确定后承包期30年，上诉人的土地承包经营证是第二轮土地承包后核发的。根据2003年承包法开始时，高州市政府下发公购粮任务表，程明娟即应当知道其没有承包地，程明娟不能只是自己没看到就否认进行过公示。五、一审判决撤销了上诉人持有的土地承包经营证，剥夺了上诉人的土地承包经营权，违反了土地承包法，属于选择性执法。木坑一经济合作社给包括上诉人在内的村民一起核发土地承包经营证，如果存在程序违法，可能出现全部村民的都应当撤销。综上所述，一审判决认定事实不清，置法律规定的时限于不顾，侵害了上诉人的土地承包权，上诉请求：撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。被上诉人程明娟及原审被告高州市政府未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地承包法》（2003年3月1日起施行）第二十一条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第二十六条第一、二、三款规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日最长不得超过一年”。本案中根据程明娟所在棠南村木坑一经济合作社出具的证明，程明娟在该社原承包有部分土地。依据上述法律规定，程明娟户口迁入户口迁入高州市后，其意愿决定其土地承包权继续保留或允许流转，如对其承包地进行调整，亦应当履行相应的村民会议表决程序。而上诉人程承恩取得木坑一经济合作社的承包地，则应当和木坑一经济合作社签订书面土地承包合同后方可取得土地承包经营权。本案中程承恩领取了部分包含程明娟原承包地块在内的涉案《土地承包经营权证》，但没有证据证明程明娟原承包的土地经过了木坑一经济合作社的村民表决程序后进行过调整，且程承恩未能出示与木坑一经济合作社签订了包含程明娟原承包地部分的书面土地承包合同，高州市政府向程承恩核发涉案《土地承包经营权证》包含了部分原由程明娟承包的地块，事实不清，程序不合法，原审判决撤销被诉《土地承包经营权证》上记载的原由程明娟承包地块的登记，符合上述法律规定，本院依法予以维持。至于上诉人主张程明娟提起本案诉讼超过起诉期限的问题。本案中程明娟在2018年8月3日申请调解时才知道高州市政府核发涉案《土地承包经营权证》，其于2019年1月18日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限，本院予以确认。上诉人上诉主张，程明娟不具备原告主体资格，其起诉违反法定程序，超过了起诉期限等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人程承恩负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年八月十日书记员  刘 丹