广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终285号 上诉人（一审原告）贺州市平桂区鹅塘马头湾生态农场,经营场所：贺州市平桂区鹅塘镇厦岛村**。 经营者张一叶，男，1979年10月11日出生，汉族，住贺州市八步区。 委托代理人林映峰、廖柏文，北京德恒（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区人民政府，住所地：贺州市平桂区平桂大道**。 法定代表人朱建军，区长。 委托代理人梁友义，贺州市平桂区自然资源局干部。 委托代理人梁倜铭，广西灵丰律师事务所律师。 上诉人贺州市平桂区鹅塘马头湾生态农场（以下简称马头湾农场）因其诉被上诉人贺州市平桂区人民政府（以下简称平桂区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服贺州市中级人民法院（2019）桂11行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年5月18日组织当事人到庭进行了调查、询问。上诉人马头湾农场的经营者张一叶及委托代理人林映峰、廖柏文，被上诉人平桂区政府委托代理人梁友义、梁倜铭到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明，2015年7月11日，马头湾农场向工商部门登记注册，领取营业执照，经营者为张一叶，类型为个体工商户，，经营场所为贺州市平桂区鹅塘镇厦岛村**2015年10月22日，原贺州市平桂管理区国土资源局在巡查中发现马头湾农场涉嫌非法占用土地进行立案，并向经营者张一叶发出责令停止违法行为通知，2015年12月15日，对马头湾农场进行现场勘测。2015年12月25日，张一叶、梁祖芳在原贺州市国土资源局执法监察员询问中陈述两人为马头湾农场的合伙人。同日，原贺州市国土资源局作出贺平国土资告字〔2016〕3号行政处罚告知书及行政处罚听证告知书送达张一叶、梁祖芳。2016年12月1日，原贺州市国土资源局作出贺平国土资罚字〔2016〕3号行政处罚决定书（以下简称3号处罚决定），认为梁祖芳、张一叶未经依法批准，于2014年6月擅自占用位于厦岛村的土地建农场，占地总面积为22943.49平方米（折34.4152亩），其中建筑占地面积2592.12平方米（折3.888亩），道路占地面积2098.2平方米（折3.1473亩）。未固化地面积18253.17平方米（折27.3795亩），占用水田面积8201.61平方米（折12.3024亩），占用旱地面积11033.34平方米（折16.5495亩），占用林地面积2048.76平方米（折3.0731亩）,占用村庄面积1612.41平方米（折2.4186亩），占用河流水面面积43.13平方米（折0.0647亩），不占用基本农田。违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定：责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并对非法占用的3536.78平方米耕地处以每平方米15元的罚款，对非法占用的1153.6平方米的其他土地处每平方米10元的罚款，罚款金额共计人民币64587元。同日，该处罚决定书送送梁祖芳、张一叶。2016年5月31日，原贺州市国土资源局作出贺平国土资移字（2016）9号非法财物移交书。2016年6月7日，原贺州市平桂管理区财政局收到3号处罚决定没收的非法财物清单的纸字材料。贺州市规划局于2018年12月14日以马头湾农场未办理建设工程规划许可证，擅自搭建建筑物、构筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》规定，作出贺规（平）限告字〔2018〕第20号责令限期拆除违法建筑事先告知书，2018年12月17日作出责令限期拆除决定书，2018年12月19日，决定于2018年12月26日对责令限期拆除违法建筑事先告知事项举行听证。2018年12月21日，平桂区政府组织相关部门对非法财物移交书中没收的非法财物清单所列的建筑进行拆除。马头湾农场认为平桂区政府拆除马头湾农场设施、绿化等的行为违法，2019年6月19日马头湾农场提起行政诉讼，请求确认平桂区政府组织并强制拆除马头湾农场地上设施等附着物的行政行为违法，并判决平桂区政府赔偿马头湾农场损失7093526.53元。诉讼过程中，马头湾农场申请对其经济损失进行司法鉴定。并要求追加马头湾农场的三个股东张一叶、梁祖芳、王海明作为原告或第三人。 另查明，张一叶、梁祖芳收到3号处罚决定后，缴纳了罚款64587元，马头湾农场一直营业至2018年12月21日被拆除前。 贺州市中级人民法院一审认为：本案中，马头湾农场认为平桂区政府拆除了3号处罚决定没收的建筑物和其他设施外，还对其种植的花草树木等相关财物挖毁，强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原贺州市国土资源局对张一叶、梁祖芳在未取得合法用地手续的情况下，擅自租用大面积土地开办马头湾农场的行为于2016年2月1日作出3号处罚决定，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款64587元。张一叶、梁祖芳在收到3号处罚决定后没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，并按处罚决定缴纳了罚款。3号处罚决定已发生法律效力。张一叶、梁祖芳因没收而丧失对非法占用土地上新建的建筑物及其他设施享有的合法权益，包括占有使用的权利。虽然张一叶作为经营者仍在涉案土地经营马头湾农场，但平桂区政府对上述没收财物的处置与马头湾农场没有利害关系。对马头湾农场要求确认平桂区政府拆除被没收的马头湾农场地上设施等附着物的行政行为违法的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的起诉条件，予以驳回。对于马头湾农场还认为其种植的花草树木等财物在强制拆除中被挖毁，平桂区政府的强制拆除行为违法的诉讼请求，平桂区政府提交的照片证实了仅对没收的财物进行拆除，马头湾农场提交的照片亦未能证实平桂区政府拆除时对没收范围外的花草树木进行挖毁及屋内物品的毁损。因此，马头湾农场请求确认对其种植的花草树木等财物强制拆除的行政行为违法的诉讼请求，没有事实依法，予以驳回。马头湾农场要求平桂区政府赔偿损失7093526.53元的诉讼请求，亦没有证据证实，不予支持。对马头湾农场请求对其损失进行司法鉴定的申请，同理，予以驳回。马头湾农场认为应追加其股东张一叶、梁祖芳、王海明作为原告或第三人的主张，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款“个体工商户向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告，全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。”的规定，马头湾农场是本案的适格原告，其合伙人不是本案的适格当事人。因此，对马头湾农场请求追加当事人的申请，不予采纳。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，判决：一、驳回马头湾农场请求确认平桂区政府拆除3号处罚决定没收的建筑物和其他设施的行政行为违法的起诉；二、驳回马头湾农场请求确认平桂区政府拆除马头湾农场种植的花草树木等财物的行政行为违法的诉讼请求；三、驳回马头湾农场要求平桂区政府赔偿损失7093526.53元的诉讼请求。 上诉人马头湾农场上诉称：一、平桂区政府实施的强制拆除行为违法，应当依法予以确认。（一）3号处罚决定的“责令退还非法占用的土地”及“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”未实际执行，至平桂区政府拆除前，相关土地、建筑及设施一直由马头湾农场经营使用。（二）马头湾农场的大部分财物未列入没收的范围，原贺州市国土资源局未将《非法财物移交书》及附件《没收的非法财物清单》送达马头湾农场，平桂区政府的拆除行为不属于其行使处置没收财物的行为，且平桂区政府未履行书面的催告义务，亦未待催告期满后作出行政执行决定并予以公告，平桂区政府的拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定。（三）贺州市规划局2018年12月14日向马头湾农场发出《责令限期拆除违法建筑物事先告知书》，12月17日又向马头湾农场作出《责令限期拆除决定书》。因马头湾农场申请听证，贺州市规划局通知定于2018年12月26日举行听证会，但平桂区政府却在当月21日对马头湾农场实施强制拆除。二、平桂区政府的拆除行为损害了马头湾农场的合法权益，应赔偿马头湾农场的经济损失。（一）马头湾农场除建筑物和其他设施外，还种植许多绿植、名贵花草树木，以及马头湾农场采取公司加农户的形式由农户种植的农作物，因平桂区政府的突击强制拆除造成损毁，建筑物内的财物因未及时搬离及处理而遭到破坏性拆除。（二）未列入没收范围的各项财物，如集装箱做的民宿、灌溉系统、太阳能照明系统等。上述财产，在双方提交的照片中可以看到部分苗木被挖掘机械碾压和拆毁的建筑材料压埋，平桂区政府不予认可，一审法院也未到现场勘验查明，对马头湾农场提出的相关鉴定申请，一审法院亦以马头湾农场没有证据证明有损失为由予以驳回不当，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，因平桂区政府的原因导致马头湾农场无法举证的，由平桂区政府承担举证责任。（三）参照最高人民法院的司法判例，违法建筑物、构筑物之外的其他财产属于当事人的合法财产，因强制拆除手段、方式不当，造成当事人其他财产合法权益损失的，应当依法予以赔偿。三、马头湾农场自创建以来，投入了大量的资金、人力、物力，因项目符合国家产业政策，得到了包括平桂区政府在内的有关部门的支持，即使在2016年马头湾农场被处罚并交纳罚款后，马头湾农场还获得多项官方荣誉和财政资金补贴，当地政府默许马头湾农场边建设边完善相关行政审批手续，现因平桂区政府的强拆行为，致使马头湾农场完全损毁，巨大的经济价值已不复存在，一审判决认定马头湾农场没有因强拆遭受经济损失违背事实。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判确认平桂区政府实施强制拆除行政行为违法，并判决平桂区政府赔偿马头湾农场损失7093526.53元。 被上诉人平桂区政府答辩称：一、马头湾农场被拆除的建筑物已经被依法没收，收归国有，平桂区政府对收归国有的物品进行拆除与马头湾农场无关。二、马头湾农场的相关建筑属于违法建筑，依法不属于国家赔偿的范围。平桂区政府只是对没收的部分予以拆除，对其他不在没收范围内的物品已经进行搬离，种植的花草树木等不在没收范围内的物品，没有拆除损坏。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经本院审查查明：2015年12月15日，贺州市国土资源勘查测绘院对马头湾农场非法占用土地的情况进行测绘，制作的《现场勘测笔录》记载：农场占地总面积为22943.49平方米（折34.4152亩），其中建筑占地面积2592.12平方米（折3.888亩），道路占地面积2098.2平方米（折3.1473亩）。未固化地面积18253.17平方米（折27.3795亩），占用水田面积8201.61平方米（折12.3024亩），占用旱地面积11033.34平方米（折16.5495亩），占用有林地面积2048.76平方米（折3.0731亩）,占用村庄面积1612.41平方米（折2.4186亩），占用河流水面面积43.13平方米（折0.0647亩），不占用基本农田。 2016年12月1日，原贺州市国土资源局作出的3号处罚决定记载农场占地总面积为4690.38平方米（折7.0355亩），其中建筑占地面积2592.12平方米（折3.888亩），道路占地面积2098.2平方米（折3.1473亩）。经查，该用地占用水田面积898.89平方米（折1.3483亩），占用旱地面积2637.89平方米（折3.9568亩），占用有林地面积838.41平方米（折1.2576亩）,占用村庄面积272.06平方米（折0.408亩），占用河流水面面积43.13平方米（折0.0647亩），不占用基本农田。一审判决对上述事实认定存在笔误，本院予以纠正。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。本院二审查明的事实除上述事实予以纠正外，与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于本案被诉行政强制拆除行为是否与马头湾农场具有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的……”本案中，原贺州市国土资源局对张一叶、梁祖芳在未取得合法用地手续的情况下，擅自租用大面积土地开办马头湾农场的行为依据土地管理法相关规定，作出了3号处罚决定，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款64587元。该行政处罚虽已发生法律效力，但马头湾农场除交纳罚款64587元外，并未退还非法占用的土地，仍继续占用已被没收的建筑物和其他设施从事经营活动，故3号处罚决定仍需依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定强制执行。而在强制执行的过程中，强制执行的主体是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对被执行人的人身、财产等合法权益造成不应有的损害，均与作为被执行人的马头湾农场具有利害关系。一审判决认定“张一叶、梁祖芳因没收而丧失对非法占用土地上新建的建筑物及其他设施享有的合法权益，”、“平桂区政府对上述没收财物的处置与马头湾农场没有利害关系。对马头湾农场要求确认平桂区政府拆除被没收的马头湾农场地上设施等附着物的行政行为违法的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的起诉条件”，属适用法律错误，本院予以纠正。 关于本案被诉行政强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”故对3号处罚决定没收的建筑物和其他设施的拆除，应当依法由原贺州市国土资源局申请人民法院强制执行，平桂区政府、原贺州市国土资源局及其它行政机关均无权强制执行。平桂区政府强制执行3号处罚决定，拆除3号处罚决定没收的建筑物和其他设施，属超越职权且程序违法。且即使平桂区政府以违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定为由对3号处罚决定没收的建筑物和其他设施予以拆除，仍应遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，按照法定的权限、范围、条件和程序来实施拆除行为。平桂区政府未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条的规定履行催告和依法作出强制执行决定，对马头湾农场实施强制拆除行为，亦违反法定程序。 关于赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，平桂区政府实施的强制拆除行为虽然违法，但因非法占用土地上的建筑物和其他设施已被没收，马头湾农场对非法占用土地上的建筑物和其他设施不具有合法的权益，平桂区政府对建筑物及其他设施的拆除并不对马头湾农场的合法权益造成损害，马头湾农场主张建筑物及其他设施的经济损失不予支持；对与没收的建筑物和其他设施融为一体可分性不强的花草树木，无论由谁拆除，必然会导致该部分花草树木的毁损，此类花草树木亦不应纳入赔偿范围；没有相应的证据证明平桂区政府对没收建筑物和其他设施范围外的花草树木进行挖毁及对屋内物品造成损毁，且马头湾农场在3号处罚决定后，未采取相应措施减少损失，而是在未经依法批准的情况下仍继续非法占用土地从事经营活动，造成损失扩大的根本原因是马头湾农场的违法占地的行为，马头湾农场请求赔偿没有事实和法律依据，一审判决驳回其赔偿请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决部分错误，本院依法予以纠正。马头湾农场上诉请求确认平桂区政府实施的强制拆除行为违法的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贺州市中级人民法院（2019）桂11行初42号行政判决第一项、第二项； 二、维持贺州市中级人民法院（2019）桂11行初42号行政判决第三项； 三、确认被上诉人贺州市平桂区人民政府于2018年12月21日对贺州市平桂区鹅塘马头湾生态农场实施强制拆除的行政行为违法。 二审案件受理费50元，由上诉人贺州市平桂区鹅塘马头湾生态农场、被上诉人贺州市平桂区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青