江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行终389号 上诉人（原审原告）：肖枫，男，1998年12月19日出生，汉族，江西理工大学学生，住赣州市章贡区。 被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区卫生健康委员会，住所地：赣州市章贡区章江路**区行政中心。 法定代表人：刘福生，主任。 委托代理人：李志玉，江西南芳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区人民政府，住所地：赣州市章贡区章江路**。 法定代表人：连天浪，区长。 委托代理人：罗学发，江西明理律师事务所律师。 委托代理人：刘锦龙，江西明理律师事务所律师。 原审第三人：赣州市章贡区疾控中心，，住所地：赣州市章贡区信丰路** 法定代表人：肖光，主任。 出庭应诉负责人：蒙咏梅，该疾控中心副主任。 上诉人肖枫因行政许可及行政复议一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院作出的（2020）赣0702行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审判决查明，原告肖枫系江西理工大学学生。原告因从事外卖经营，需要到第三人或医疗机构进行免费体检办理健康证。2019年5月24日上午，原告来到第三人处准备免费体检办理健康证。第三人在门外张贴公告，告知免费办理健康证体检人员中需提供的材料：1、A食品类、B公共场所类：营业执照、食品经营许可证或卫生许可证复印件一份。因原告未提交营业执照等证明材料，在询问第三人工作人员后，被告知无营业执照等证明材料不能免费体检办理办理健康证。为此，原告向被告一拨打电话询问无证明材料能否付费体检办理健康证，原告仍被告知无法办理。原告即拨打赣州市民服务热线寻求解决。2019年5月28日，被告一短信回复原告未提供相应的证明材料，无法办理健康证。原告对于被告一的答复不服，于2019年6月28日向被告二递交了行政复议申请书。2019年8月19日，被告二作出区府复字【2019】12号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人在申请人不能提供营业执照等证明材料的情况下，不予办理健康证的行政行为。原告对被告二的行政复议决定不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第四十五条第二款规定“从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作。”根据上述规定，原告肖枫作为要从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作。2017年3月15日，财政部、国家发展改革委发布财税[2017]20号《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》。该通知发布明确规定是为了切实减轻企业和个人负担，促进实体经济发展，经国务院批准，将自2017年4月1日起，取消或停止41项中央设立的行政事业性收费（具体项目见附件）。其中附件中注明卫生检测费属于取消的行政事业性收费。2018年10月11日，章贡区人民政府为了贯彻落实财政部、国家发展改革委发布财税[2017]20号通知的精神，通过的《章贡区创建国家卫生城市专题调度会会议纪要》，明确区财政2018年在基本公共卫生服务经费中统筹安排30万元用于健康教育经费，2019年起将此项经费纳入财政预算。根据上述规定，自2017年4月1日起，第三人开展健康检查，所需费用一律由政府财政预算负担，第三人不能收取健康检测费，该健康检测费属于卫生检测费范围。第三人要求原告在免费体检时提交营业执照等证件，其设置该项前置性规定，目的是为了确定享受免费健康检查的对象属于从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员。因此，原告肖枫未能提供营业执照、食品经营许可证或者卫生许可证等材料证明其属于上述规定的人员，故其不属于预防性健康检查范围的人员，不能享受免费预防性健康检查。被告一答复其不能享受免费预防性健康检查并未违反上述规定。由于第三人属于行政事业性机关，不能收取健康检测费，即使原告要求付费体检，第三人也不能予以体检。2019年8月19日，被告二作出区府复字【2019】12号《行政复议决定书》，事实清楚，程序合法，处理适当。原告的诉请不符合法律规定，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告肖枫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖枫承担。 上诉人肖枫向本院提起上诉，请求：1.判决确认章贡区卫生健康委员会因原告无法提供营业执照等证明材料而拒绝免费体检办理健康证的行为违法，以及确认在当时的公告规定即需要证明材料才能免费体检的情况下，申请付费体检仍无法体检办理健康证的不作为违法。2.判决确认章贡区人民政府作出的复议决定违法，确认行政复议机关存在失职行为。3.一并审查章贡区疾控中心门外贴出的公告、《章贡区创建国家卫生城市专题调度会议纪要》、《江西省涉及公共卫生从业人员预防性健康检查管理办法》和《关于进一步做好预防性体检等三项工作的通知》，请求撤销设定的行政许可前置性证明事项的规定。4.请求判决章贡区卫健委和章贡区政府各承担1000元的行政赔偿，由章贡区政府向上诉人先予全部赔付2000元。5.判决被上诉人承担诉讼费用。6.请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款向有关机关移送材料。7.请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条和八十八条，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查，在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。8.由于在一审中上诉人的部分证据（两规章、其他规范性文件等〉、陈述意见（原审诉讼请求的论据等）没有被记录在行政判决书中，请求二审法院查清事实依法改判，重点关注两次庭审笔录和第一次庭审提交的书面材料“法庭调查”[3页]。上诉理由：原审法院认定事实错误，适用法律法规错误，请求人民法院查清事实依法改判。第一，上诉人曾先后向章贡区疾控中心、其他预防性体检机构和章贡区卫生健康委员会申请了免费以及付费体检办理健康证。针对区卫健委否认上诉人曾向其申请付费体检进行的反驳，具体论证请法院参考原审法院第一次庭审结束时原告所提交的书面材料“法庭调查”[3页]，同时请法院参考本上诉状第二点理由中的委托与被委托关系。第二，上诉人向章贡区疾控中心、其他预防性体检机构和章贡区卫生健康委员会咨询申请体检办理健康证的行为属于申请行政许可。章贡区卫生健康委员会对从业人员的预防性健康检查工作负有统一管理和组织实施的职责，而章贡区疾控中心和其他预防性体检机构作为受委托组织本身不承担法律责任，应当由委托的行政机关承担。第三，区卫健委、区政府通过“公告”和“会议纪要”设定体检办证的前置性证明事项，即设定了具有普遍约束力的实施行政许可的条件及程序等。这既没有法律、行政法规、地、地方性法规和规章的依据加了行政相对人的义务，又与《中华人民共和国行政许可法》第四条、第六条和第十七条相抵触，明显违反法定程序。区卫健委拒绝上诉人免费体检办理健康证的申请，以及区政府作出维持不予免费体检办理健康证的决定，都属于违法行为。人民法院审理行政案件，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条适用法律法规，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条审查规范性文件。第四，在当时的公告规定即需要证明材料才能免费体检的情况下，原告向区疾控中心、其他预防性体检机构（赣州东河医院、赣州市立医院、赣州市人民医院）申请付费体检仍被告知无法体检办理健康证，表示必须要有营业执照等证明材料。这表明当时作为无法提供营业执照等证明材料的相关从业人员，不管是申请免费或付费体检，只要无证明材料即无法体检办理健康证，此行政行为明显不当，是不合理的。区卫健委针对申请付费体检办理健康证的问题长期不予答复，拖延履行法定职责，属于行政不作为。第五，区政府在行政复议中存在失职行为。首先，行政复议机关涉嫌超出法定期限作出行政复议决定。上诉人于2019年6月21日和28日先后以区长信箱和当面两种方式提交了行政复议申请书，于8月23日收到行政复议决定书。其次，行政复议机关偏听偏信被申请人，对是否提出过付费体检办理健康证的争议置之不理，未依法进行调查取证，未进行合理性审查，事实上复议机构仅就发送受理书和复议决定书联系过申请人。第六，原审法院未对所请求一并审查的规范性文件进行合法性审查。其中需要强调的是，区卫健委制定（参考行政复议决定书）的“公告”实质上属于规范性文件，该公告具有普遍约束力，能够反复适用，设定了权利义务，是一种抽象的行政行为。第七，上诉人主张的行政赔偿具有充分的法律法规依据。依据有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国行政许可法》第七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条、《卫生行政许可管理办法》第七条等。第八，原审法院未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款向有关机关移送材料。第九，《中华人民共和国行政诉讼法》的效力高于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。第十，2016年《预防性健康检查管理办法》被废止，2019年新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》删除了有关健康检查的规定，请人民法院和行政机关认真思考研究其废法修法之意图。第十一，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。 被上诉人赣州市章贡区卫生健康委员会辩称，一、因上诉人肖枫无法提供营业执照等证明材料，答辩人作出其不可享受免费体检的行政行为有充分的法律依据和政策依据,上诉人的上诉理由依法不能成立，一审法院判决驳回上诉人肖枫的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。答辩人因原告无法提供营业执照等证明材料作出其不可享受免费体检行政行为有充分的法律依据和政策依据。二、上诉人要求行政赔偿的上诉请求依法不能成立。行政赔偿以客观上行政行为违法为要件，如上所述，答辩人作为业务主管部门，依法行使行政职权，不存在违法行政行为，更不存在侵犯上诉人人身权和财产权的情形。 被上诉人赣州市章贡区人民政府辩称，一、上诉人要求确认行政复议决定违法、确认答辩人存在失职行为的上诉请求没有事实和法律依据。二、上诉人没有提供证明其为从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员的必要材料，被上诉人区卫健委不予为其办理健康证明具有法律和规范性文件依据。三、被上诉人区卫健委要求上诉人提供证明营业执照、食品经营许可证或卫生许可证等必要材料不属于办理行政许可的前置性证明事项。营业执照、食品经营许可证或卫生许可证是直接入口食品经营单位必须具备的经营证照，获得该证照后在有效期内可以反复、连续使用，不属于行政许可申请人需要先行向其他有权机关办理的证明事项。 二审期间，上诉人肖枫向本院提交以下证据：1.政府信息公开告知书《关于加快推进卫生健康办事服务标准化规范化做好“减证便民”的工作意见》《国家卫生健康委员会政府信息公开申请表》原件1份，2.2019年5月部分收入支出记录及客户评价情况截图（2页）复印件1份。证明区卫健委设定的证明事项与该规范性文件相抵触；情况截图补充证明原审提交的证据6的三性和本人外卖员的身份。 被上诉人赣州市章贡区卫生健康委员会质证意见，对证据1，真实性没有异议，我们认为该份证据不属于二审阶段的新证据，也无法达到其证明目的，在答辩状中我们已经把因为上诉人无法提供证明材料认定其不属于享受免费体检的人员的法律依据和政策依据详细说明，所以我们不属于没有法律法规依据的前置性审核条件。对证据2，对真实性和合法性没有异议，我们认为与本案没有关联性。 被上诉人赣州市章贡区人民政府质证意见，对证据1，关联性有异议，该份证据与本案上诉人所要主张的证明事实没有关系。对证据2，关联性有异议，这份证据不是作出行政行为时上诉人出示过的证明材料。 本院经审查认为，上诉人提交的证据1不足以证明被上诉人赣州市章贡区卫生健康委员会作出的上诉人不可享受免费体检的行政行为与该规范性文件相抵触，证据2不属于行政诉讼中的新证据，故本院对上诉人在二审提交的证据均不予采信。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。以上事实有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷予以证实。 本院认为，本案焦点系被上诉人章贡区卫健委以上诉人肖枫无法提供营业执照等证明材料作出其不可享受免费体检的行政许可行为是否具有法律依据。首先，《食品安全法》第四十五条第二款规定：“从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作”。因此，食品行业的从业人员必须要先行办理健康证明，必须要持有相关证明才可以正常从事食品行业有关工作。因办理健康证明为章贡区卫健委的法定职权，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定的“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况……”，因此，如需办理健康证明需由申请人按照《中华人民共和国行政许可法》的规定向被上诉人章贡区卫健委提出法定申请。第二，依照上述《食品安全法》第四十五条第二款及《江西省涉及公共卫生从业人员预防性健康检查管理办法》第二条“本办法规定的预防性健康检查是指依据有关法律、法规对从事食品和饮用水生产经营人员、公共场所为顾客服务的人员、直接从事化妆品和消毒产品生产的人员等所进行的上岗前和在岗期间的健康检查。以上所有从业人员必须经健康检查合格后方可上岗”之规定，申请食品行业办理健康证明需要进行健康检查程序，办理健康体检程序需先由卫生管理部门审核并出具证明，并到定点医疗机构进行体检。因此，进行健康检查属于申请办理健康证明程序的具体流程之一，主管部门进行相应审核既是主管部门的法定职权又是主管部门的法定义务，并由主管部门对审核的真实性、合法性负责，如任由当事人自行体检将使卫生主管部门的审核程序形同虚设，违反法律和有关政策，如2017年12月国家卫计委、财政部联合下发的《关于进一步做好预防性体检等三项工作的通知》（国卫财务发【2017】61号）的规定“要严把体检对象入口关，确保体检人员为有关法律法规规定的需要进行预防性体检的人员”，以确保食品行业准入的严格性、标准性。第三，因原审第三人赣州市章贡区疾控中心于门口张贴公告中明确告知“申请免费办理健康证体检人员中需提供的材料：1、A食品类、B公共场所类：营业执照、食品经营许可证或卫生许可证复印件一份”，因此，申请人必须如实提交上述材料后，卫生主管部门才可以予以受理，因上诉人未按照法定程序提供证明其为从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员的必要材料，被上诉人区卫健委不予为其办理健康证明具有法律和规范性文件依据。 关于本案复议程序，被上诉人按照法定程序进行了复议申请受理、审查、决定程序，事实清楚，程序合法。 关于上诉人提出的赔偿要求，因上诉人未取得相应的食品从业许可，申请相应的“误工赔偿”没有法律依据，应不予支持。 综上，被上诉人章贡区卫生健康委员会以上诉人未按照规定提交相应的证明材料不予为其办理健康证及进行免费体检的行为具有充分的依据，程序合法。被上诉人章贡区人民政府行政复议决定适用法律法规正确，程序合法。原审法院查明事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人肖枫负担。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年八月十八日 法官助理王豪 书记员黄婷