广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终118号上诉人（原审原告）：广东省吴川市*************民小组，住所地：广东省吴川市*************民小组。法定代表人：林亚庆，村民小组长。委托代理人：郑佳明，湛江市幼儿师范专科学校教师。委托代理人：谢茂兴，男，1962年8月2日出生，汉族，公民身份证号码：440************914，住所地：广东省吴川市*********，由吴川市******民委员会推荐。被上诉人（原审被告）：吴川市自然资源局（原吴川市国土资源局），住所地：广东省吴川市****。法定代表人：宁观保，局长。委托代理人：廖彩凤，该局工作人员。原审第三人：吴川市市*监督管理局，住所地：广东省吴川市*******。法定代表人：肖康玉，局长。委托代理人：何敏，该局工作人员。原审第三人：吴川市樟铺镇人民政府，住所地：广东省吴川市樟铺镇漳州**。法定代表人：杨鹏晖，镇长。委托代理人：郭卓明，该镇党委副书记。委托代理人：李萍，广东梅江律师事务所律师。上诉人广东省吴川市*************民小组因土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是岭头村民小组与吴川市人民政府颁发的吴府国用（2011）第00037号《国有土地使用证》的行政行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”据此，与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，岭头村民小组主张被诉《国有土地使用证》所涉土地位于圩地岭（又名容仕埇、榕树埇），其认为圩地岭属于岭头村所有，涉案土地系由岭头村借给吴川市场监管局使用，并未被征用，故涉案土地应属岭头村民小组集体所有。但是，岭头村民小组提供的证据不足以证明其对涉案土地享有权属。首先，参照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》第十八条的规定，土地所有权争议，不能依法证明属于农民集体所有的，属于国家所有。岭头村民小组提供的《土地产量分户清册》《建设工程许可证》、邻村出具的《证明》等证据均不足以证明土地权属。其次，岭头村民小组未能明确其所称的圩地岭的范围，且涉案土地所处的区域是镇政府所在地，包含有国有土地，岭头村民小组称土地未被征用即属于集体土地的主张，没有依据。再次，根据吴川市场监管局提供的《房屋所有权证》，其在1990年（或之前）已在涉案土地上建有办公楼和厨房。岭头村民小组提供的1995年3月13日签订的《征用土地协议书》中已有“工商所北边围墙”的记载，可见吴川市场监管局在上述征地协议签订之前就已经建起围墙使用涉案土地。根据樟铺镇政府在办证前出具的《证明》以及当事人在庭审中的陈述，则反映吴川市场监管局最早在上世纪八十年代就开始使用涉案土地。由此可见，吴川市监管局使用涉案土地已有二三十年之久，但岭头村民小组一直没有提出异议，至今才以土地未被征用，应属其集体所有为由提起诉讼，理据不足。最后，岭头村民小组称涉案土地系由其出借给吴川市场监管局使用，但未能提供借用协议等证据，依据不足，本院不予采信。综上所述，岭头村民小组提供的证据不足以证明其对涉案土地享有权属，其与被诉《国有土地使用证》不具有利害关系，不符合起诉的法定条件。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告吴川市*************民小组的起诉。广东省吴川市*************民小组不服原审裁定，提起上诉，理由如下：争议土地圩地岭（又名、容仕埇、榕树埇）,自解放后一直由上诉人享有权属，事实清楚、证据充分。争议土地并非属于国有土地，原樟铺镇工商所使用该土地系上诉人以借用的方式向第三人吴川市市*监督管理局提供的。原审裁定根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》确认争议土地系国有土地，适用法律错误。被上诉人吴川市自然资源局此前就争议土地颁发的土地权证没有法律依据，第三人吴川市市*监督管理局没有合法的土地来源。请求撤销原审裁定，发回重审。经审理查明，原审第三人吴川市市*监督管理局下属樟铺市场监管所（原樟铺工商行政管理所）办公大楼建设用地位于樟铺镇岭头村圩地岭（又名圩地、容仕埇、榕树埇）的土地上。1990年7月17日，吴川市人民政府向吴川县樟铺工商行政管理所核发《房屋所有权证》（粤房字2169928号、粤房字21699**）两份，确认吴川县樟铺工商行政管理所系坐落于吴川市樟铺镇的厨房（建筑面积36.4平方米）、办公楼（156.1平方米）的房屋所有权人。2010年12月9日，原吴川市工商行政管理局向吴川市人民政府呈报《关于补办土地划拨手续的请示》（吴工商〔2010〕52号），请求批准按划拨性质办理该局8个工商所办公楼的土地使用证，完善资产产权手续。2010年12月28日，吴川市人民政府以《关于市工商行政管理局要求补办土地划拨手续问题的批复》（吴府函〔2010〕236号）答复原吴川市工商行政管理局，同意依法办理相关用地手续，土地性质为划拨。2010年12月29日，原吴川市工商行政管理局向原吴川市国土资源局行文《关于申请办理国土使用证的函》（吴工商函〔2010〕7号），附吴川市樟铺镇人民政府证明和吴川市樟铺镇规划办、吴川市樟铺镇联合证明，说明樟铺工商所办公楼始建于上世纪八十年代，建址位于该镇规划用地内，土地由镇政府划拨使用，未发生过争议等，请求办理土地使用证。2010年12月30日，原吴川市工商行政管理局向原吴川市国土资源局提交坐落于吴川市******旁的942.6平方米土地的土地登记申请书。2010年12月31日，原吴川市国土资源局发出《土地登记申请审核情况公告》，将前述土地登记申请的审核情况予以公示。2011年1月25日，吴川市人民政府于向原吴川市工商行政管理局颁发的《国有土地使用证》〔吴府国用（2011）第00037号〕准予划拨使用的土地，土地使用面积为942.6平方米。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷，焦点问题系上诉人与争讼行政行为是否具有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼必须具备起诉人与被诉行政行为具有利害关系这个法定条件。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项“公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；……”的规定，上诉人对与被诉行政行为具有利害关系负有举证责任，需要向法院提交证明其与该行政行为具有利害关系的证据。所谓“利害关系”，也就是可能受到行政行为不利影响的权益，需要考虑是否享有法律保护的权属。本案中，争议土地系吴川市市*监督管理局樟铺市场监管所（原樟铺工商行政管理所）办公用地，争讼行政行为系争议土地《国有土地使用证》〔吴府国用（2011）第00037号〕的发证行为。首先，上诉人没有提交证据证明其对争议土地享有合法的权利依据。其次，上诉人没有使用争议土地的事实依据。上诉人提交的《征用土地协议书》《关于开发榕树埇补充协议》，征用地块与争议地块并无关联，但《征用土地协议书》中对征用土地西边边界“西从工商所北边围墙外起沿卫生院东边围墙直至高压线杆边的界碑止”的表述，说明了争议地块此前一直由工商所使用，不能证明上诉人使用争议土地。且没有相关证据证明争议土地系上诉人出借给第三人使用至今。上诉人提交的《土地产量分户清册》《关于开发榕树埇补充协议》《建设工程许可证》与本案争议土地没有关联，吴川市************民小组和吴川市*************民小组的证明材料证明力不高，法庭均不予采纳。因此，在案证据不能证明上诉人岭头村民小组对第三人吴川市市*监督管理局樟铺市场监管所（原樟铺工商行政管理所）办公用地存在关联性，上诉人岭头村民小组与被上诉人吴川市自然资源局对该办公用地核发《国有土地使用证》〔吴府国用（2011）第00037号〕不存在法律上的利害关系。原审法院裁定驳回起诉，并无不当。综上所述，上诉人的起诉不符合起诉条件的要求，对其起诉应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨纯京审 判 员 黎振华审 判 员 李常红二〇二〇年七月三十日法官助理 李蓝珊书 记 员 梁春雨附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。