江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1385号 上诉人（原审原告）季高峰，男，汉族，住江苏省启东市。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，该市市长。 原审第三人启东市人民政府，住所地在江苏省启东市汇龙镇世纪大道**。 法定代表人葛志娟，该市市长。 上诉人季高峰因与被上诉人南通市人民政府（以下简称南通市政府）、原审第三人启东市人民政府（以下简称启东市政府）土地行政管理一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初357号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 季高峰一审诉称，季高峰于2017年8月4日向启东市政府申请公开以下信息：2017年5月18日新《农村集体土地承包证》被漏列0.899亩南岸脚土地所根据的相关法律法规。启东市政府作出[2017]启政依复第024号政府信息公开申请答复（以下简称024号答复），季高峰对该答复不服，向南通市政府申请复议，南通市政府作出[2017]通行复第253号行政复议决定（以下简称253号复议决定），驳回季高峰的行政复议申请。季高峰认为南通市政府复议决定违法，请求：1.撤销南通市政府作出的253号复议决定；2.判令南通市政府赔偿季高峰45849元（0.899亩×3000元×17年，2000年-2017年）；3.诉讼费用由南通市政府承担。 南通市政府一审辩称，253号复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。季高峰要求南通市政府赔偿没有依据。季高峰提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回季高峰的起诉。 启东市政府一审述称，季高峰以信息公开的途径向启东市政府提出咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围，启东市政府无论怎么答复均不对季高峰的权利义务产生影响。季高峰诉请无事实和法律依据，请求驳回季高峰诉请。 一审法院经审理查明：2017年8月4日，季高峰向启东市政府申请公开2017年5月18日新《农村集体土地承包证》被漏列0.899亩南岸脚土地所根据的相关法律法规。8月23日，启东市政府作出024号答复，认为季高峰申请的信息实际上是为了解情况而进行的咨询，这种咨询性质的公开申请，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴。024号答复同时告知了诉权和复议权利。季高峰对答复不服，于9月26日向南通市政府申请行政复议，南通市政府受理后，通知启东市政府答复，并于11月13日作出被诉253号行政复议决定，认为季高峰的申请属于向行政机关提出的咨询，启东市政府为此作出的答复不属于政府信息公开行为，是否答复、作出何种答复，均不会对申请人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受案范围，亦不符合行政复议受理条件。 一审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。其中条件之一是所提诉讼须属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。对于立案后经审查不符合受理条件的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，季高峰并未就原行为即启东市政府的024号答复提起诉讼，而是不服253号复议决定并诉至法院。对于复议申请明显不符合受理条件，原告对于不予受理或驳回复议申请的复议决定不服而提起诉讼的裁判方式，行政诉讼法及其司法解释未作明确规定。一审法院认为，行政复议和行政诉讼均共用重要的适法条件和法律标准，均需归结到原行政行为是否属于受案范围等条件予以审查。对于明显对当事人权利义务不产生影响的行政行为，依法不属于行政复议的受理范围，同样也不属于行政诉讼的受案范围。进一步而言，行政行为的起诉条件、受案范围均具有法定性，并不因为当事人经过复议程序而忽视对原行政行为是否属于行政诉讼受案范围的审查。即便原告的诉请经过行政机关系统内部纠错机制即复议程序的审查，人民法院仍然应当审查被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，是否符合法定起诉条件。原告并不因为行政争议经过复议程序就当然取得向人民法院起诉并且享有进入实体审查的权利。在受案范围的审查方面，同一行为也不因选择直接提起诉讼还是先行复议再提起诉讼而有所差异。否则，相对人或利害关系人均会选择先行申请复议再提起诉讼的模式。如此，不但徒增复议机关的负担，还会导致相同行政行为因救济方式的不同选择而受到不同的对待，从而消解立法关于受案范围作为行政诉讼法定起诉条件的规定。 一审法院认为，上述裁判理念也体现在2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中，该解释第一百三十六条第七款规定原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。该条款虽然是基于复议维持决定与原行政行为一体化下的裁判方式，但显然表明人民法院仍然要审理原行政行为是否符合司法审查的法定条件，并不受复议决定的影响。具体到本案，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息应以一定的载体形式存在，获取后能为公民、法人和其他组织所利用。本案中，从季高峰申请公开所描述的信息内容来看，是对启东市政府颁发的《农村集体土地承包经营权证》中漏列0.899亩土地的质疑和询问，故该申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围，行政机关无论答复与否、如何答复都对相对人的权利义务不产生行政法意义上的影响，复议机关及人民法院对此均无法依照《中华人民共和国政府信息公开条例》相关条款审查行政机关答复合法与否，因此，本案咨询事项依法不属于复议机关审查的范围，同样也不属于人民法院司法审查的范围。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回季高峰的起诉。 季高峰上诉称，上诉人对包括0.899亩南岸脚土地在内的10.61亩土地具有法定承包经营权。2000年，原审第三人既未履行征用土地的公告公示程序，也未履行补偿手续，其下属的启东市水务局强行占用上诉人0.899亩土地种植树木，原审第三人侵犯了上诉人农村土地承包经营权，对上诉人的法定权利产生了实际影响。正因为此，上诉人以政府信息公开这一救济渠道向原审第三人提出请求，而非是咨询。被上诉人所作行政复议决定错误。请求二审法院依法改判，撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求，被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人南通市政府未提交答辩意见。 原审第三人启东市政府未提交陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。该条规定表明人民法院需要对原行政行为是否符合行政诉讼案件受理条件进行审查，如果原行政行为并不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而复议机关虽然作出复议决定，但人民法院仍应当裁定驳回起诉并驳回对行政复议决定的起诉。本案中，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人季高峰申请公开的信息实质上是对启东市政府颁发的《农村集体土地承包经营权证》中漏列0.899亩土地提出质疑和询问，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息，因此，原审第三人启东市政府认为该申请实为咨询，故而作出024号答复，并无不当。南通市政府作为复议机关以启东市政府的答复不属于政府信息公开行为，是否答复以及如何答复，均不会对申请人的权利义务产生实际影响为由，作出不予受理的253号行政复议决定，符合法律规定。因此，一审法院认为本案咨询事项依法不属于复议机关审查的范围，同样也不属于人民法院司法审查的范围，据此裁定驳回起诉正确。 综上，季高峰的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二〇年八月二十七日 书记员  刘 妍