江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终704号 上诉人(原审原告)谭同声，男，汉族，住扬州市江都区。 被上诉人(原审被告)江苏省人民政府，住所地南京市鼓楼区北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 上诉人谭同声因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2019)苏01行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2019年5月13日，谭同声向扬州市人民政府(以下简称扬州市政府)邮寄履职申请书称：根据扬州市卫生健康委员会和国家信访局转办扬州市信访局对2000年扬州市政府主导扬州市化学工业局收购原扬州市第三制药厂的信息，扬州市政府没有对包括申请人的原扬州市第三制药厂北厂职工权益依法保护。扬州市政府至今没有落实2018年9月12日国家信访局“由有权机关处理”的交办意见。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称政府组织法）的相关规定，申请人申请扬州市政府履行公平保护申请人和申请人代表的全体职工人身权、财产权、知情权、参与权、监督权，并依据《江苏省行政程序规定》第五十条第二款，行政机关受理或者不受理当事人申请的，应对出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。 因认为扬州市政府未就其履职申请书进行答复的行为违法，谭同声于2019年8月20日以扬州市政府为被申请人向省政府邮寄行政复议申请书，请求：确认扬州市政府拒绝答复的行为违法，责令扬州市政府依法履行职责。省政府于2019年8月21日收到谭同声申请，经审查后于2019年8月22日作出[2019]苏行复不字第58号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称58号《不予受理决定》)，认为谭同声申请系请求扬州市政府履行行政监督管理职责，不属于行政复议的受理范围，且根据扬州市政府作出的[2018]扬行复第25号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称25号《驳回决定》)，申请人与履职申请书中的申请事项无利害关系，扬州市政府是否作出答复对其权利和义务都不产生实际影响。谭同声的复议事项依法不符合行政复议的受理条件和受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十七条的规定，决定不予受理。省政府于2019年8月23日将该决定通过EMS向谭同声邮寄送达。 另查明，根据扬州市政府于2018年6月25日作出的25号《驳回决定》查明的事实，谭同声原系原扬州市第三制药厂职工，于1997年12月8日被该厂除名。原扬州市第三制药厂于2000年7月开始实施产权制度改革。 原审法院认为，谭同声因认为扬州市政府未履行法定职责，向省政府申请行政复议。省政府作为扬州市政府的上一级人民政府，具有依法审查及处理其行政复议申请的法定职责。本案的争议焦点主要在于谭同声提出的行政复议申请，是否符合行政复议受理条件。 一、关于谭同声提出的复议事项是否属于行政复议范围 行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请的，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。也就是说，只有在被申请行政复议的行政行为可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形下，该行政行为才属于行政复议的受案范围。如果被申请行政复议的行政行为根本不可能对申请人的权利义务产生影响，则不属于行政复议的受案范围。本案中谭同声提出的复议事项系认为扬州市政府未对其履职申请作出处理违法，如扬州市政府不具有相应的法定职责，则即使扬州市政府未对谭同声的履职申请作出处理，亦不会对其权利义务产生实际影响。故本案应当对扬州市政府是否具有相应的法定职责予以审查。行政复议法第六条第(九)项规定中的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。根据政府组织法第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”该项职责是基于上下级行政机关之间、本级人民政府和所辖政府工作部门之间的层级监督关系而形成，系行政机关内部监督和管理职责，故不属于行政复议法第六条第(九)项规定的“法定职责”的范畴。本案中，谭同声在履职申请书中提出，要求扬州市政府根据政府组织法的相关规定，履行公平保护申请人和全体职工人身权等权利的职责，属于行政机关的内部监督管理范畴。扬州市政府是否对其履职申请作出处理，并未对谭同声重新设定新的权利义务或对其权利义务产生实际影响，故不属于行政复议范围。同时，根据谭同声向扬州市政府提出的履职申请书，要求扬州市政府落实信访部门的交办意见。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。本案中，谭同声就其所反映问题向有关部门信访，在收到信访部门的处理意见后，以向行政机关提出履职申请的形式再次要求行政机关对其信访事项作出处理，实质上仍然属于信访行为。谭同声针对信访事项向省政府申请行政复议，亦明显不属于行政复议受案范围。 二、关于谭同声与其提出的复议事项之间是否具有利害关系 所谓利害关系，是指申请人的合法权益有可能受到行政行为的侵害。最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请资格问题的答复》规定，根据行政复议法第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。本案中，根据扬州市政府于2018年6月25日作出的25号《驳回决定》查明的事实，谭同声系原扬州市第三制药厂职工，在原扬州市第三制药厂开始实施产权制度改革前已被该厂除名。谭同声向扬州市政府提出履职申请，亦非基于维护其自身合法权益，不具有值得保护的实际权益，故谭同声与扬州市政府就其申请的处理行为之间亦不存在利害关系。因此，谭同声提出的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。 行政复议法第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”本案中，省政府于2019年8月21日收到谭同声的行政复议申请，经审查后于同年8月22日作出58号《不予受理决书》，并于次日向谭同声邮寄送达，具有事实和法律依据，且复议程序合法。省政府在对谭同声的申请是否符合受理条件进行审查过程中，向扬州市政府了解情况，并获取扬州市政府作出的25号《驳回决定》，该行为不违反上述规定。对于谭同声提出的省政府违反复议受理程序违法收集证据，以及对其名誉权造成侵犯等诉讼意见，于法无据，不予采纳。 综上，谭同声的诉讼请求及理由，因缺乏事实和法律依据，均不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回谭同声的诉讼请求。 上诉人谭同声上诉称：1、被上诉人违反行政复议法第十七条、第二十三条的规定，向扬州市政府收集行政程序以外的证据证明上诉人被企业除名没有主体资格，一审法院采信该证据错误；2、被上诉人在行政程序中没有依法启动受理程序的调查，侵犯了上诉人的申辩权；3、一审法院没有对被诉行为进行合法性审查，一审判决认定事实错误、程序违法、适用法律错误。请求本院撤销 一审判决并依法改判。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人谭同声提出的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。根据行政复议法第六条、行政复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议申请应当符合的条件。本案中，上诉人谭同声向被上诉人省政府提起行政复议系认为扬州市政府未对其履职申请作出处理违法，请求被上诉人依法确认扬州市政府拒绝答复行为违法，并责令其依法履行职责。在卷证据表明，上诉人向扬州市政府提交的履职申请书中认为：扬州市政府没有对包括申请人在内的原扬州市第三制药厂北厂职工权益依法保护；扬州市政府至今没有落实2018年9月12日国家信访局“由有权机关处理”的交办意见；要求扬州市政府根据政府组织法的相关规定，履行公平保护申请人和全体职工人身权等权利的职责，该申请事项本质上是请求扬州市政府履行行政机关的内部监督管理职责。扬州市政府是否对该履职申请作出处理，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故上诉人申请行政复议请求省政府责令扬州市政府履行内部监督管理职责，该申请复议事项不属于行政复议法规定的行政复议受理范围。此外，扬州市政府作出的25号《驳回决定》查明上诉人谭同声原系原扬州市第三制药厂职工，于1997年12月8日被该厂除名。原扬州市第三制药厂于2000年7月开始实施产权制度改革。故上诉人与其履职申请书中的申请事项亦无利害关系。省政府作出的58号《不予受理决定》认为谭同声的复议事项依法不符合行政复议的受理条件和受理范围，根据行政复议法第十七条的规定，决定不予受理并无不当。省政府于2019年8月21日收到谭同声的行政复议申请，于2019年8月22日作出58号《不予受理决定》并于次日向谭同声邮寄送达，程序亦无不当。综上，上诉人谭同声的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人谭同声负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二〇年八月三日 书记员  钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；