广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终871号 上诉人（一审原告）凭祥市凭祥镇南山村二山街小队。 诉讼代表人庞金荣，男，1971年2月19日出生，壮族，住凭祥市。 诉讼代表人钱庆光，男，1959年9月19日出生，壮族，住凭祥市。 诉讼代表人张华，男，1964年5月3日，壮族，住凭祥市。 委托诉讼代理人李雯，北京炜衡（南宁）律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）凭祥市凭祥镇南山村板山经联社二队。 诉讼代表人李仁昌，男，壮族，1981年9月8日出生，住凭祥市。 诉讼代表人李仁政，男，壮族，1967年11月6日出生，住凭祥市。 诉讼代表人李景宝，男，壮族，1971年1月5日出生，住凭祥市。 被上诉人（一审被告）凭祥市人民政府，住所地：凭祥市凭祥镇友谊大道行政中心。 法定代表人武小辉，市长。 出庭应诉负责人赵世文，副市长。 一审第三人凭祥市自然资源局，住所地：凭祥市凭祥镇友谊大道**。 法定代表人孙仙隆，局长。 出庭应诉负责人蒋中平，副局长。 委托诉讼代理人李慧东，广西睦南律师事务所律师。 一审第三人中国人民解放军联勤保障部队第二储备资产管理局南宁管理站，，住所地：南宁市西乡塘区衡阳西路** 法定代表人陈永伟，站长。 委托诉讼代理人邹玉阳，该站凭祥办事处副主任。 一审第三人凭祥市友谊镇召化村新逢小队。 诉讼代表人莫永江，队长。 上诉人凭祥市凭祥镇南山村二山街小队（以下简称二山街小队）、凭祥市凭祥镇南山村板山经联社二队（以下简称板山经联社）因与被上诉人凭祥市人民政府（以下简称凭祥市政府）土地行政登记一案，不服崇左市中级人民法院（2020）桂14行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人二山街小队诉讼代表人张华及委托诉讼代理人李雯，上诉人板山经联社诉讼代表人李仁昌、李仁政、李景宝，被上诉人凭祥市政府出庭应诉负责人赵世文，一审第三人凭祥市自然资源局出庭应诉负责人蒋中平及委托诉讼代理人李慧东，一审第三人中国人民解放军联勤保障部队第二储备资产管理局南宁管理站（以下简称南宁管理站）委托诉讼代理人邹玉阳到庭参加诉讼。一审第三人凭祥市友谊镇召化村新逢小队（以下简称新逢小队）经本院传票传唤，无正当事由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：1982年12月10日，为加强边防建设，中国人民解放军54260部队与板山二队、二山街小队、新逢小队、南山大队、召化大队、友谊公社签订《征用土地协议》，约定54260部队分别征用板山二队、二山街小队、新逢小队位于“那浦”“花生坡”“浦弄法山尾”“烧炮坪”的7360平方米、6800平方米、4305平方米、9360平方米的地块及进行相应的补偿，上述当事人代表和南山大队、召化大队、友谊公社、54260部队在协议上签字盖章同意征用。后54260部队依协议约定支付补偿款，在被征用地块上建起营房，并一直管理使用至今。涉案宗地在被征用范围内。2003年，75482部队对涉案宗地开展地籍调查。2003年5月10日，75482部队申请对涉案宗地的使用权进行土地登记，经地籍调查、初审、核查程序，凭祥市政府同意给75482部队办理涉案宗地的使用权进行登记，并给75482部队颁发涉案宗地的土地登记卡，申请登记和登记卡上的地块面积均为10900平方米。2003年5月30日，75482部队委托孙格峰对涉案宗地的权属进行现场指界。2003年6月18日，中国人民解放军土地管理局广西分局向原凭祥国土资源局出具《证明》，证实涉案宗地因战备需要而一直作为军事用地，现由75482部队管理使用。2003年6月，被告凭祥市政府给75482部队颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证，使用权面积为10900平方米。2003年7月26日，75482部队向原凭祥国土资源局交纳涉案宗地的权属调查地籍测绘费、证书费、申报费等费用共20000元。2020年1月14日，二山街小队提起本案诉讼，请求撤销凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证。 另查明，涉案宗地现由南宁管理站管理使用。友谊公社南山大队二山街小队现更名为凭祥凭祥镇南山村二山街小队即凭祥凭祥镇南山村二山街经联社。 一审法院认为：关于二山街小队是否本案的适格诉讼主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的的其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。由此可知，涉及农村集体的行政行为对集体经济组织的权利义务产生实际影响的，集体经济组织未起诉的，过半数的村民有权以集体经济组织的名义提起诉讼。本案中，1982年12月10日，为加强边防建设，54256部队就征用“花生坡”等地块的事宜与二山街小队等签订《征用土地协议》。现凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证登记“花生坡”地;地块的使用权人为75482部队对二山街小队的权利义务产生影响，在二山街小队不提起诉讼下，过半数的二山街小队村民依法有权以二山街小队的名义提起诉讼。据此，确认二山街小队是本案的适格诉讼主体。 关于凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证的行为是否合法的问题。涉案宗地自1979年对越自卫反击开始至今均由部队管理使用并就此建起营房和围墙等，且无证据证实二山街小队就此提出异议，该事实有中国人民解放军土地管理局广西分局出具的《证明》证实；另，1982年12月10日，54260部队与二山街小队等签订征用含涉案宗地在内的《征用土地协议》，目的是为加强边防建设属公共利益和国防需要，在无证据证实签订主体违背真实意愿签订《征用土地协议》情况下，凭祥市政府认定涉案宗地自此征用为国有并无不当，则涉案宗地权属来源清楚。凭祥市政府根据原75482部队提出的土地登记申请，对宗地面积、四至范围、用途等进行全面审核后，确定涉案土地权属来源合法，且没有争议，为原75482部队颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证，该颁证行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合原国家土地管理局《土地登记规则》第六条关于土地登记程序的规定，予以支持。鉴于无证据证实凭祥市政府在审核涉案宗地后进行公告，程序上存在瑕疵，但不影响颁证行为的正确性，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的情形。据此，确认凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证的行为违法，但不撤销登记，仍保留其登记效力。 关于二山街小队提出涉案宗地权属来源不明的问题。经查，二山街小队认为原54260部队在签订《征用土地协议》后未按约定支付补偿款，且凭祥市政府未进行审查并报经广西壮族自治区人民政府审批，则原54260部队征用涉案宗地的行为未生效，凭祥市政府给涉案宗地颁证属土地来源不清而应予撤销。本案中，凭祥市政府虽未在《征用土地协议》上签字盖章，但其在2003年颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证应视为其确认涉案宗地已于1982年征用为国有；另，原54260部队为抗击外敌、保卫边疆而使用并征用涉案宗地，应属为公共利益需要而实施，鉴于征用时对越自卫反击的特殊历史背景，征用程序确未严格按照法定程序进行，但不影响涉案宗地已征用为国有的事实；加之，在《征用土地协议》已明确约定征用补偿金额下，二山街小队主张原54260部队未按约定支付补偿款，根据“谁主张，谁举证”的原则，在二山街小队无法举证证明原54260部队未按约定支付补偿款下应由其承担举证不能的责任。据此，对二山街小队的这一主张，不予支持。 关于涉案宗地面积的问题。经查，《征用土地协议》记载原54260部队征用二山街小队“花生坡”地;地块积为7360平方米，而凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证登记涉案宗地的面积为10900平方米，两者存在差异。本案中，1982年《征用土地协议》签订时，受限于当时测绘技术能力，存在测量误差的可能性；2003年，凭祥市政府进行宗地面积审查时，测量技术已显著增强，相对于1982年可更准确的测量涉案宗地的面积。据此，凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证登记的宗地面积虽大于《征用土地协议》约定征用的面积，应属测量技术原因造成，不影响颁证行为的合法。 综上，凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证土地权属来源清楚，适用法律正确，但登记程序轻微违法，并不影响其登记效力。二山街小队诉请撤销，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认被告凭祥市政府颁发凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证登记行为违法，但不撤销该登记，仍保留其登记效力。 上诉人二山街小队上诉称：一、1982年征地行为无效。1.根据1982年5月14日颁布的《国家建设征用土地条例》第七条、第八条规定，54260部队征用总面积为41.73亩土地，应经市政府审查同意并报经自治区政府批准而未经审查同意和批准，征收程序违法。2.54260部队非土地征收主体，其无征地权力。3.涉案《征用土地协议》未约定征地补偿金额，二山街小队未收到任何征收补偿费用。4.特殊的战争历史背景不能成为54260部队征地有效的理由。二、凭祥市政府颁证行为违法。1.1982年征地行为无效，54260部队申请登记的土地，权属来源不合法。2.面积勘测存在重大误差。《征用土地协议》记载54260部队征用二山街小队的“花生坡”地;地块面积为7360平方米颁证宗地面积为10900平方米。一审判决将面积误差归因于测量技术，违背常识。3.颁证前未依法进行公告，剥夺了权利人的知情权，对二山街小队的权利产生实质影响。三、撤销被诉国有土地使用证不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。土地是农民安身立命的重要生产资料，若不对争议事项进行实质性处理，群众利益将蒙受巨大损失。请求撤销一审判决，撤销凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证。 上诉人板山经联社上诉称：一、1982年征地行为无效，涉案颁证行为主要证据不足，依法应予撤销。二、抗击外敌，保卫边疆是事实，但土地所有权的变更必须依法进行。三、“那浦”“坡塘连”和“那造”（上诉人认为是征用协议中的“烧炮坪”）土地是板山二队集体的。四、“那浦”土地现已成为希望小学、中学用地；“坡塘连”建有围墙；“那造”现在已成为他人仓库。目前土地与军事沾边不大，应归还地方。请求撤销一审判决，撤销凭国用（2003）字第0103号国有土地使用证。同时，请求判决“那浦”“坡塘连”“那造”“坡弄发”土地属村集体所有。 被上诉人凭祥市政府未提交书面答辩意见，庭审时口头辩称：一、征用时荒山不作补偿，所以征用面积与实际使用面积存在误差。二、除新逢小队队长莫冠勤外，当年参加签订协议的其他队长均已过世，而莫冠勤证明新逢小队已收到土地补偿款，当年土地补偿费不可能只付给新逢小队，证人证言足以证实征用土地的补偿费已经支付给集体土地所有权人。三、同意凭祥自然资源局提出的其他意见。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人凭祥自然资源局未提交书面答辩意见，庭审时述称：一、《国家建设征用土地条例》第九条规定，征用无收益的荒地不予补偿，所以存在征用面积与登记测量面积的误差。二、登记颁证前已按规定进行公告，但因条件所限没有拍照留存，致档案中没有公告材料。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人南宁管理站未提交书面答辩意见，庭审时述称：一、同意凭祥自然资源局的意见。二、诉争土地已被列为战备储备用地，之前确有将仓库出租经营的事实，但自部队不得从事营利经营的禁令发出后，已经停止出租。三、当年参加签订协议的新逢小队队长莫冠勤证明已收到土地补偿款，部队要补就补给所有被征地的队，不可能只补偿给其中的一个生产队。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人新逢小队未提交书面答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，除“2003年7月26日，75482部队向原凭祥国土资源局交纳涉案宗地的权属调查地籍测绘费、证书费、申报费等费用共20000元”不予认定外，本院对一审判决查明的其余事实予以确认。 本院另查明，涉案宗地为1982年《征用土地协议》中的“花生坡”地;地块1982年《征用土地协议》载明内容，征用二山街小队“花生坡”旱坡地7360平方米，另共征用荒坡地4305平方米（不具体区分地块）。旱坡地按种植玉米，每年亩产150斤，按3年产值补偿。征用土地范围内的附属物（树木）折成现金补偿。安置补助的人数按被征地单位人平均耕地面积和征地数量（不含荒山地）的比例计算。征地协议附表一、附表二、附表三，详细列明了各项补偿金额。2003年8月26日，75482部队向原凭祥国土资源局缴纳包括涉案宗地在内的15宗土地登记的权属调查地籍测绘费、证书费、申报费等费用合计20000元。 本院认为：一、关于涉案1982年《征用土地协议》的效力问题。首先必须明确的是，本案被诉行政行为是土地行政登记行为，1982年征地行为不是本案被诉行政行为。1982年征地行为发生时，行政诉讼法尚未施行，当时的法律并未规定对征地行为可以提起行政诉讼。涉案1982年《征用土地协议》是本案被诉行政登记行为的证据，对证据应当进行关联性、真实性、合法性审查。就证据的合法性审查而言，其审查强度要低于被诉行政行为合法性审查的强度，只要不属于重大且明显违法情形，即应认可其合法性。根据1982年《国家建设征用土地条例》第七条规定，征地协议由用地单位与被征地单位签订，所以涉案1982年《征用土地协议》由用地单位54260部队与被征地单位板山二队、二山街小队、新逢小队等签订，签订主体合法。协议签订后，部队将所征土地用围墙围起来，因此征地的四至范围是明确的。1982年《国家建设征用土地条例》第九条规定：“征用无收益的土地，不予补偿。”协议约定除征用二山街小队“花生坡”旱坡地7360平方米外，还约定共征用荒坡地4305平方米（不具体区分地块），且明确给予安置补助的土地不含荒坡地，所以部队围墙所围范围（颁证时测量为10900平方米）大于协议约定的征收旱坡地面积（7360平方米），与征用无收益的土地有关或与测量技术水平有关，面积问题不能成为协议无效的理由。当年参加签订协议的新逢小队队长莫冠勤证明已收到土地补偿款，可以认定部队已支付土地补偿款。退一步说，即使无法证明部队已经支付土地补偿款，那也只是协议的履行问题，并不影响协议的效力。如果被征地单位认为未收到土地补偿款，可以在法定期限内依法起诉，要求部队履行支付土地补偿费用的义务。1982年征地行为至今已经三十余年，在当年的生产队长大多辞世的情况下，板山二队、二山街小队主张未收到土地补偿款，即使能够提起民事诉讼，要求部队履行支付土地补偿费用的义务，也因超过诉讼时效难以得到支持。而且，不管要求支付土地补偿费用的诉讼请求是否得到支持，均不影响协议的效力。根据1982年《国家建设征用土地条例》第八条规定，涉案征地行为确实应经人民政府审查批准，本案征地行为未办理审查批准手续，确有不妥，但协议已经实际履行三十余年，征地已既成事实，该征地行为也没有被提起过诉讼，本案把协议作为证据审查，当年征地程序上的瑕疵，不足以成为否定其证据效力的理由。因此，涉案1982年《征用土地协议》与本案具有关联性，同时具备真实性、合法性，可以作为土地行政登记的依据。 二、关于被诉土地行政登记行为的合法性问题。2003年5月10日，75482部队申请土地登记，登记行为应依照原国家土地管理局《土地登记规则》进行。首先，土地权属来源方面，土地登记机关对部队提供的涉案1982年《征用土地协议》进行审查，如上所述，涉案协议具有关联性、真实性、合法性，可以作为土地权属来源的依据，则涉案宗地权属来源清楚。其次，登记机关对宗地面积、四至范围、用途等进行审核，因登记的宗地范围属部队围墙范围内，按实际测量的面积予以登记，事实清楚。鉴于无证据证实凭祥市政府在审核涉案宗地后进行公告，程序轻微违法，但对当事人的权利不产生实际影响，依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，一审法院判决确认被诉土地行政登记行为违法，但不撤销该登记，仍保留其登记效力，是正确的。 值得一提的是，在凭祥市政府是适格被告前提下，土地登记的法律责任应由凭祥市政府承担。凭祥自然资源局（原凭祥国土资源局）只是土地登记经办部门，与被诉行政行为没有利害关系，同案件的处理结果也没有利害关系，不必列为第三人参加诉讼。但是，根据凭祥自然资源局二审庭审陈述的事实，2015年国家实行不动产统一登记制度后，凭祥已成立不动产登记局，不动产登记法定职责由凭祥不动产登记局具体经办，对外发放的不动产证书加盖的公章是凭祥自然资源局公章。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案适格被告应为凭祥自然资源局。鉴于凭祥市政府、凭祥自然资源局都作为当事人参加了本案诉讼，在一审法院对被诉行政行为的判决结果正确情况下，从节约司法资源，一次性解决行政争议角度考虑，二审无因被告不适格的原因另行裁定纠正的必要。 上诉人板山经联社请求判决“那浦”“坡塘连”“那造”“坡弄发”土地属村集体所有，因不属本案审理范围，本院不予审理。 综上所述，一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人二山街小队、板山经联社上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人凭祥市凭祥镇南山村二山街小队、凭祥市凭祥镇南山村板山经联社二队各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年八月二十四日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜