山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1323行初17号 原告王维民，男，1944年2月21日出生，汉族，住沂水县。 委托代理人马洪军，山东恒平律师事务所律师。 被告沂水县自然资源和规划局。 法定代表人牛树娟，该局局长。 委托代理人魏富言，该局工作人员。 委托代理人王学相，山东成全律师事务所律师。 被告沂水县人民政府。 法定代表人赵明，县长。 委托代理人刘志芳。 委托代理人高金升，山东华正义律师事务所律师。 第三人顾秀元，女，1945年6月9日出生，汉族，住沂水县，系原告王维民之妻。 原告王维民诉被告沂水县自然资源和规划局（以下简称县自然资源和规划局）、沂水县人民政府（以下简称县政府）、第三人顾秀元行政撤销、行政复议一案，原告于2020年4月26日向本院起诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王维民及其委托代理人马洪军，被告县自然资源和规划局法定代表人牛树娟的委托代理人魏富言、王学相，被告县政府法定代表人赵明的委托代理人刘志芳、高金升，第三人顾秀元到庭参加诉讼。县政府党组成员庄冰川、县自然资源和规划局储备中心主任刘春莹出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年12月12日，原告向被告县自然资源和规划局提出不动产登记申请，被告县自然资源和规划局于当日作出编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》，决定对原告提出的申请不予受理。原告不服，遂向被告县政府提起行政复议，被告县政府于2020年4月1日作出沂政复字（2020）9号《行政复议决定书》，决定维持被告县自然资源和规划局作出的编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》。原告不服，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。 原告诉称，2019年12月12日原告和第三人向被告县自然资源和规划局申请不动产登记，并提交了山东省沂水县人民法院（2009）沂民监字第1号民事裁定书。被告县自然资源和规划局未向原告和第三人告知办理房屋权属登记应提供的相关材料，就作出《不动产登记不予受理告知书》，并且该告知书内容未涉及第三人，也未向第三人送达。原告及第三人不服被告县自然资源和规划局作出的告知书，依法向被告县政府提出行政复议，请求撤销被告县自然资源和规划局作出的告知书。被告县政府作出沂政复字（2020）9号《行政复议决定书》，以告知书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当为由，复议决定维持了告知书。原告认为，被告县自然资源和规划局作出的告知书程序违法，没有告知原告申请办理不动产变更登记的相关材料和程序，并且漏列第三人，剥夺了第三人的合法权益，其认定涉案房屋存在争议也没有事实依据。同时，原告提交的沂水县人民法院（2009）沂民监字第1号民事裁定书，裁定撤销了（1999）沂协字第90号协助执行通知书和1999年10月25日执行庭以证明形式作出的民事裁定。因此，被告（2009）县自然资源和规划局应将房屋权属恢复到沂水县法院（1999）沂协字第90号协助执行通知书和1999年10月25日执行庭以证明形式作出的民事裁定之前的权属状态。综上，原告认为被告县自然资源和规划局作出的告知书程序违法、认定事实错误、违反法律规定，被告县政府没有尽到审查义务，作出的复议决定书同样缺乏事实和法律依据。现依照我国《行政诉讼法》第26、70条等相关规定提起行政诉讼，恳请依法裁判。 原告为证明其诉讼请求的合法性，提供了如下证据： 1、2019-004号不予受理告知书一份； 2、（2009）沂民监字第1号民事裁定书一份； 3、行政复议申请书一份； 4、行政复议决定书一份； 5、集体土地建设用地使用证一份。 以上证据证明原告依据人民法院生效的法律文书向被告县自然资源和规划局申请不动产登记，在被告县自然资源和规划局已作出《不予受理告知书》后，原告依法申请了行政复议，被告县政府作出的复议决定书维持了被告县自然资源和规划局的《不予受理告知书》的行政行为，同时裁定书能证明原告和第三人是合法的申请主体，所以依法提起行政诉讼。原告认为被告县自然资源和规划局作出的《不予受理告知书》违反法律规定、程序违法、适用法律不当、认定事实错误。 被告县自然资源和规划局辩称：一、被告县自然资源和规划局作出《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，且未侵犯原告及第三人的合法权益，请求依法决定驳回原告的诉讼请求。1、根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》的相关规定，申请宅基地使用权及房屋所有权登记的，应当根据不同情况提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。2、2019年12月12日原告仅持沂水县人民法院（2009）沂民监字第1号民事裁定书，以其本人名义到不动产登记窗口申请宅基地/房屋所有权登记，原告并未以第三人名义或者与第三人共同的名义申请登记，更拒绝提交其他登记所需材料。3、在原告明确拒绝按照要求提交相关材料，更未提交沂水县人民法院最终生效的裁判文书及相关权利证明材料的情况下，被告县自然资源和规划局无法认定房屋所有权的最终归属，也无法仅仅依据沂水县人民法院（2009）沂民监字第1号民事裁定书作出登记行为。因此，被告县自然资源和规划局向原告作出《不予受理告知书》是符合法律规定的，原告应当根据登记规范的要求提交全部登记材料，之后被告县自然资源和规划局会根据法律规定进行审查，并在审查后作出适当决定。二、原告不具备原告主体资格，请求依法驳回其起诉。原告仅以个人名义申请登记，其未提交证明享有权益的证据材料，被告县自然资源和规划局不予受理不影响原告自身权益，也不属于《关于适用的解释》第十二条规定的“与行政行为具有利害关系”的情形，原告不具备原告主体资格。综上所述，被告县自然资源和规划局作出不予受理告知认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。在行政复议中，被告县自然资源和规划局依法提交了答复意见及证据材料，被告县政府经审查认定不予受理并无不当，故依法作出了维持决定，请求法院判决驳回原告的诉讼请求或裁定驳回其起诉。 在法定期限内，被告县自然资源和规划局提供了以下证据： 1、不动产登记不予受理告知书一份，证明被告县自然资源和规划局作出了本案行政行为； 2、沂水县人民法院（2009）沂民监字第1号民事裁定书一份，证明原告仅提交了（2009）沂民监字第1号民事裁定书向被告县自然资源和规划局申请登记，不符合不动产登记条例及实施细则的要求，被告县自然资源和规划局无法根据该裁定书认定房屋所有权的最终归属，无法作出登记行为。 被告县政府辩称：一、被告县政府作出的行政复议程序合法。原告于2020年1月7日向被告县政府提出行政复议申请，被告县政府经审查依法受理，于2020年1月10日向被告县自然资源和规划局送达提出答复通知书，于2020年1月16日向原告送达行政复议受理通知书。被告县自然资源和规划局在法定期限内提交了行政复议答复书及办理该案的相关证据材料。因案件情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，被告县政府经过机关负责人批准，决定延期作出复议决定。被告县政府于2020年4月1日作出了沂政复字（2020）9号行政复议决定书，并依法送达原告、被告县自然资源和规划局。综上所述，被告县政府作出复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》等的相关规定。二、被告县政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、内容合法。1、第三人、原告、顾建元等涉案人员提起的一系列诉讼，并未解决案涉地上建筑物的所有权，系列判决书、裁定书不能作为原告等拥有地上建筑物合法权属的证明，无法确认不动产权属。2、原告申请登记时，提供的材料不齐全、申请登记的材料不符合法定形式，被告县政府作出维持的复议行为并无不当。根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》的相关规定，申请宅基地使用权及房屋所有权登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。原告在提出申请时，未提供相关材料，只是想当然的认为自己对案涉建筑物具有合法产权，被告县自然资源和规划局作出不予受理的行政行为是符合法律规定的，被告县政府作出的维持决定亦合法。综上所述，请依法驳回原告的诉讼请求。 在法定期限内，被告县政府提供了以下证据： 1、行政复议决定书和复议决定审批表各一份，证明被告县政府依法作出维持被告县自然资源和规划局的行政行为的复议决定； 2、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议决定延期通知书及案件受理审批表、案件延期审批表各一份，证明被告县政府依法受理行政复议申请、依法延期审理； 3、行政复议文书送达回证一份，证明被告县政府依法向复议当事人送达行政复议文书； 4、原告的复议申请书及相关证据材料一份，证明原告对被告县自然资源和规划局提出复议请求及相关材料证据； 5、被告县自然资源和规划局的复议答复意见及证据材料一份，证明被告县自然资源和规划局依法提交复议答复。 第三人顾秀元未发表陈述意见，亦未提供证据。 经庭审质证，被告县自然资源和规划局对原告提供的证据发表以下质证意见： 对证据1-4的真实性无异议，根据原告的证据能证实原告申请登记时并没有根据登记规范的要求提供相应的登记材料，被告县自然资源和规划局不予受理认定事实清楚。（2009）沂民监字第1号民事裁定书并没有对相关的权属作出最终的认定，原告也没有提交法院的生效证明文件，而在事实上，因2010年5月9日人民法院作出的（2004）沂民重字第8号民事裁定书，因案件撤诉，原告与顾洪维因房屋所有权、宅基地使用权纠纷所作出的相关法律文书，因撤诉而失去依据，不能再作为认定事实案件的依据。根据法律文书查明的事实，房屋被登记在顾洪维名下，后过户登记给顾建元，之后顾建元名下的房屋登记被注销，而涉案房屋从未登记到第三人和原告名下，原告依据（2009）沂民监字第1号民事裁定书主张登记没有事实和法律依据。 被告县政府对原告提供的证据发表以下质证意见： 同被告自然资源和规划局的质证意见，原告提供的证据反证了被告县政府作出行政复议决定的合法性。 第三人对原告提供的证据无异议。 原告对被告县自然资源和规划局提供的证据发表以下质证意见： 对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，证据1的程序违法，违反法律规定。根据被告县自然资源和规划局引用了《不动产登记条例》第十七条涉及的内容为申请登记材料不齐全，登记材料不符合法定形式，根据该十七条第一款第三项，应当是告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，而被告县自然资源和规划局只作出了不予受理而没有告知全部内容，因此是违反法律规定的。被告县自然资源和规划局程序违法，理由是根据《不动产登记条例》第十六条第一款第一项，应当由申请人首先提交登记申请书，根据《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.3.1之规定，该申请登记书的格式文本应当由被告县自然资源和规划局提供，但是被告县自然资源和规划局没有按照该规定要求原告进行填写，而该填写申请书是不动产登记的首要程序，被告县自然资源和规划局在提交的证据中也没有该申请书，因此被告县自然资源和规划局作出的不予受理告知书程序违法。同时根据该《操作规范》第2.1.5和3.4.1条，应当对申请登记人进行调查询问，而被告县自然资源和规划局也没有调查询问，其提交的证据当中没有调查笔录，程序同样违法。被告县自然资源和规划局作出的不予受理告知书适用法律错误，原告提交的涉案一号裁定书撤销了原由第三人房屋权利变更到顾洪维名下（1999）沂协字第90号协助执行通知书和1999年10月25日沂水县人民法院出具以证明形式作出的民事裁定，因此导致不动产转移的原因已经消失，原告持有该裁定书是依据《不动产登记条例》第十四条第二款第三项以及《不动产登记条例实施细则》第十九条之规定，而从两被告的答辩中反映并不是根据该法律规定，因此两被告适用法律错误。被告县自然资源和规划局作出的不予受理通知书认定事实错误，其在不予受理告知书中第一条中明确认定对不动产争议的宅基地使用权和所有权归属作出裁定没有争议，因此既然没有争议就依法给予受理登记，原告在行政复议当中提交的（1999）沂执字第1523号协助执行通知书明确的显示是向被告县自然资源和规划局作出的，被告县自然资源和规划局也应当知道涉案的房屋和土地没有争议。综上，原告认为两被告适用法律错误、程序违法、认定事实不清。 被告县政府对被告县自然资源和规划局提供的证据无异议。 第三人对被告县自然资源和规划局提供的证据质证意见同原告的质证意见。 原告对被告县政府提供的证据发表以下质证意见： 被告县自然资源和规划局作出的不予受理告知书是错误的，被告县政府作出的复议决定维持了被告县自然资源和规划局的不予受理告知书，应当依法予以撤销。 被告县自然资源和规划局对被告县政府提供的证据无异议。 第三人对被告县政府提供的证据的质证意见同原告的质证意见。 经庭审质证、认证，合议庭对以下证据作如下确认： 原告提供的证据1-4、被告县自然资源和规划局提供的证据1-2、被告县政府提供的证据1-5，能够证明案件的基本事实，符合证据的真实性、合法性、关联性特征，本院予以采纳。原告提供的证据5虽具有真实性，但因确认涉案宅基地归顾秀元使用的依据被临沂市中级人民法院生效裁判文书撤销，故对该证据的法律效力本院不予认定。 根据原、被告提供的证据，以及庭审中对证据的质证、认证，本院认定以下法律事实： 2019年12月12日，原告向被告县自然资源和规划局提出不动产登记申请，被告县自然资源和规划局于当日作出编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》，以原告申请登记的不动产权属争议尚未解决且原告未提供其他有效权属证明材料为由，决定对原告提出的申请不予受理。原告不服，遂向被告县政府提起行政复议，被告县政府于2020年4月1日作出沂政复字（2020）9号《行政复议决定书》，决定维持被告县自然资源和规划局作出的编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》。原告不服，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼，请求：1、依法判决撤销被告县自然资源和规划局作出的编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》和被告县政府作出的沂政复字（2020）9号《行政复议决定书》，并判决被告县自然资源和规划局重新作出行政行为；2、诉讼费用由两被告承担。 另查明，1995年4月27日顾洪维（第三人顾秀元之父，已过世）以第三人顾秀元侵犯其宅基地使用权为由将顾秀元作为被告诉至本院，本院于1995年7月12日作出（1995）沂城民初字第58号民事判决书，判决：1、涉案宅基地归顾洪维使用；2、顾秀元在规定期限内将其在涉案宅基地上所建房屋及其他附属物予以清除。顾秀元不服该判决，提出上诉。上诉期间，顾洪维于1995年10月23日以书面形式申请将涉案宅基地过户给顾秀元使用，县政府依据该书面申请于1996年1月8日向顾秀元颁发了沂集建（1996）字第001号《集体土地建设用地使用证》。临沂市中级人民法院依据该使用证于1996年9月30日作出（1996）临民终字第508号民事判决书，判决：1、撤销（1995）沂城民初字第58号民事判决；2、涉案宅基地归顾秀元使用。 在上诉期间，1995年12月30日顾洪维委托代理人程美芬（顾洪维三子顾建元之妻）申请本院执行（1995）沂城民初字第58号民事判决书，本院立案后，因此案正在上诉审理过程中，裁定中止执行。临沂市中级人民法院送达（1996）临民终字第508号民事判决书后，顾洪维委托代理人程美芬不服二审判决结果向中院申请再审。1997年10月21日临沂市中级人民法院以顾秀元超期限上诉、二审程序违法为由，作出（1997）临民再字第21号民事裁定书，撤销临沂市中级人民法院作出的（1996）临民终字第508号民事判决书。本院依据该裁定书、当事人申请和（1995）沂城民初字第58号民事判决书，恢复执行。执行过程中，因顾秀元拒不配合，本院即对该案强制执行，向县房管局送达1999年9月28日出具的（1999）沂协字第90号协助执行通知书，并附1999年10月25日执行庭以证明形式作出的“该宅基地法院判决归顾洪维使用，顾秀元在宅基地上所盖的房屋，经物价部门作价42143.25元处理给顾洪维，请办理有关过户手续”民事裁定书，请县房管局协助办理涉案宅基地之上的房屋有关过户手续。原告王维民不服，以顾秀元合法拥有涉案宅基地使用权、二审判决书正确、在宅基地上所承建的房屋应受法律保护、法院将其房产强制执行给顾洪维错误为由，向本院提起执行异议。本院于2009年3月21日作出（2009）沂民监字第1号民事裁定书，裁定：1、撤销（1999）沂协字第90号协助执行通知书；2、撤销1999年10月25日执行庭以证明的形式作出的民事裁定（即该宅基地法院判决归顾洪维使用，顾秀元在宅基地上所盖的房屋，经物价部门作价42143.25元处理给顾洪维，请办理有关过户手续）。 又查明，本案在审理过程中沂水县不动产登记中心、沂水县人民政府分别于2020年8月13日、2020年8月14日作出《关于撤销的决定》、《关于撤销沂政复字[2020]9号行政复议决定的决定》并向原告送达，且被告县自然资源和规划局、县政府均向本院出具了书面《行政行为撤销告知书》，撤销了编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》及沂政复字（2020）9号《行政复议决定书》。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告作为涉案不动产登记的申请人，被告县自然资源和规划局对其申请作出编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》的行政行为对原告的权利义务产生影响，与原告有直接的利害关系，原告具备上述法律规定的提起诉讼的主体资格，是本案适格的诉讼主体。被告县自然资源和规划局以原告王维民不具备原告主体资格而应驳回原告起诉的主张，本院不予支持。 本案在审理过程中，被告县自然资源和规划局及县政府均已自行撤销编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》及沂政复字[2020]9号《行政复议决定书》，故原告所诉的编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》及沂政复字[2020]9号《行政复议决定书》已不再发生效力，原告要求撤销编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》及沂政复字[2020]9号《行政复议决定书》的诉求已实现，其诉讼目的已达到，本院再行判决撤销已无实际意义。因此，对原告要求撤销被告县自然资源和规划局作出的编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》和被告县政府作出的沂政复字[2020]9号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。 《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。由此可见，申请人在申请不动产登记时，应按照相关要求提交必需的申请材料，被告县自然资源和规划局虽已撤销其作出的编号2019-004《不动产登记不予受理告知书》，但并不能就此认定原告所申请登记的不动产归原告所有，原告须向被告县自然资源和规划局提交不动产登记申请书启动不动产登记程序，并根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的规定提交相应不动产登记申请材料，由被告县自然资源和规划局予以审查核实后依法作出是否予以受理和登记的决定，而不能由本院直接判令被告县自然资源和规划局对原告的不动产登记申请作出予以受理或登记的行政行为。因此，原告要求被告县自然资源和规划局重新作出行政行为的主张，本院不予支持。 综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告王维民的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王维民承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  孙灵生 人民陪审员  李富晓 人民陪审员  吕 云 二〇二〇年八月二十八日 法官 助理  于燕燕 书 记 员  黄俊雅