宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终198号上诉人（原审原告）尹某，住宁夏回族自治区永宁县。上诉人（原审原告）丁某，住宁夏回族自治区永宁县。被上诉人（原审被告）永宁县人民政府。法定代表人郝某，县长。委托代理人张某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）银川市人民政府。法定代表人杨某，市长。委托代理人王某，银川市司法局行政复议与应诉科科长（特别授权）。委托代理人柳某，宁夏合天律师事务所律师（一般代理）。上诉人尹某、丁某因与被上诉人永宁县人民政府、银川市人民政府土地行政管理及行政复议一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初407号行政判决，尹某、丁某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，2013年，因实施惠农渠望洪段改造工程需要，被告永宁县人民政府征收永宁县望洪镇望洪村的部分土地。原告尹某、丁某认为被告永宁县人民政府征收其部分土地未予补偿，于2016年11月18日提起行政诉讼，请求确认被告工作人员张建斌销毁原告与政府签订的征地补偿协议的行为违法，判令其对原告造成的损害承担法律责任；确认被告对征用原告家7.02亩土地，1.16亩树木依据判决生效时的征地补偿标准与原告签订征地补偿协议。银川市中级人民法院于2017年4月25日作出（2016）宁01行初195号行政裁定，认为二原告认为被告永宁县人民政府与案外人马某签订的《望洪镇惠农渠“改造”工程征地补偿协议》中的6.46亩土地中包含其自留地1.16亩、口粮地2亩，但二原告提交的土地承包合同中均未标明四至，被告提交的案外人马某的土地承包合同中亦未标明四至。以二原告就其对争议土地享有使用权的主张应先行向人民政府申请行政处理为由裁定驳回二原告的起诉。二原告不服，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，宁夏回族自治区高级人民法院于2017年9月30日作出（2017）宁行终171号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。后二原告向被告永宁县人民政府提出申请，被告永宁县人民政府于2017年10月27日以二原告与案外人马某之间涉案土地使用权争议为农村土地承包经营权争议，被告无法定职权对农村土地承包经营权权属争议确权为由作出《不予受理决定书》。2017年12月7日，二原告提起行政诉讼，请求撤销该《不予受理决定书》；被告永宁县人民政府对《关于惠农改造工程征收尹某、丁某7.02亩土地的处理申请》予以受理并恢复其与原告签订的7.02亩土地和1.16亩树木的《惠农渠改造工程征地补偿协议》。银川市中级人民法院于2018年6月22日作出（2017）宁01行初484号行政判决书，认为二原告与案外人马某的土地使用权争议经银川市中级人民法院作出的（2016）宁01行初195号行政裁定及宁夏回族自治区高级人民法院作出的（2017）宁行终171号行政裁定已予以确认，认定二原告就其对争议土地享有使用权的主张应先行向人民政府申请行政处理。后二原告向被告永宁县人民政府提出对争议土地使用权进行处理申请，被告又以二原告与案外人马某争议的土地应为土地承包经营权为由不予受理，属适用法律错误，应予撤销。判决撤销被告永宁县人民政府作出的《不予受理决定书》；责令被告永宁县人民政府对原告尹某、丁某提出的土地使用权申请作出处理。被告永宁县人民政府不服，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，宁夏回族自治区高级人民法院于2018年10月16日作出（2018）宁行终293号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。后被告永宁县人民政府经查阅相关档案资料、实地调查、走访村队干部群众，于2018年12月19日作出《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》，调查核实情况如下：1.1992年，团结沟改道占用了望洪村6队、7队部分村民承包地。望洪村村委会决定将村民自留地收回重新分配。收回了尹某庄点西边的一块自留地，分给了马某耕种。马某一直耕种到2013年惠农渠改造，期间争议土地的水费、义务工都由马某承担。2013年，惠农渠改造征收争议土地，实际丈量面积为1.16亩。永宁县望洪镇人民政府与马某签订包括该1.16亩土地在内的6.64亩土地的补偿协议。故不存在二原告所称1.16亩自留地、2亩口粮地由马某代耕的情况。2.1998年，二轮土地承包时，仅有尹某的母亲勉秀兰户口在望洪村，故望洪村村委会与勉秀兰签订了1.9亩土地的承包合同。不存在二原告所称承包19亩土地的情况。二原告现有15.11亩土地，其中10.18亩土地已流转给供港蔬菜基地，还有部分土地闲置。上述土地均不在2013年惠农渠改造征地范围内。3.二原告称2013年惠农渠改造时征用其2亩鱼池地、1.86亩植树造林地，但未明确鱼池地的四至。经查证，原告丁某曾在自家开垦的荒地上挖过鱼池、养过鱼，但该地块并不在2013年惠农渠改造征地范围内。原告丁某曾在望洪村“西台子”附近的水坑放过鱼苗，但该水坑由望洪村村民苏学礼实际使用。2013年惠农渠改造时，永宁县望洪镇人民政府与苏学礼的父亲苏文成签订了征地补偿协议。二原告亦未明确1.86亩植树造林的四至。经实地走访调查，1992年团结沟改道以后，老沟道被废弃，属于村集体所有。原告丁某曾在老沟道边上种植新疆杨，但未成活。2013年惠农渠改造，该地块以集体土地被征收，征收补偿款分给本队村民，二原告也领到了补偿款。故2013年惠农渠改造征地不存在征用原告1.86亩植树造林地的情况。综上，2013年惠农渠改造征地时，二原告的土地不在征收范围内，未被征收。二原告与马某争议的1.16亩土地，在尊重历史及客观事实的前提下，使用权应属马某。永宁县望洪镇人民政府与马某签订征地补偿协议，不存在违法行政行为。被告永宁县人民政府于当日向原告丁某送达上述处理决定。二原告不服，于2019年1月3日向银川市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》，判令被告确认二原告对涉案2亩口粮地、2亩鱼池地、1.86亩植树造林地、1.16亩自留地享有土地承包经营权。银川市中级人民法院于2019年3月28日作出（2019）宁01行初3号行政裁定书，以二原告要求撤销被告永宁县人民政府作出的《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》，应先行申请行政复议为由裁定驳回二原告的起诉。二原告于2019年7月23日向被告银川市人民政府申请行政复议，请求撤销被告永宁县人民政府作出的《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》。被告银川市人民政府受理后，于2019年9月19日作出银政行复延字［2019］12号《行政复议延期审理通知书》，于2019年10月18日作出银政行复决字［2019］82号《行政复议决定书》，认为被告永宁县人民政府根据人民法院的判决，经调查后，作出《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》并无不妥，决定维持被告永宁县人民政府作出的《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》，并送达二原告。二原告不服，诉至法院，请求判如所请。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告永宁县人民政府具有对本辖区内个人之间土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。被告永宁县人民政府依据生效判决和上述法律规定对原告尹某、丁某与案外人马某之间的土地使用权争议进行处理符合法律规定。被告永宁县人民政府在受理二原告土地处理申请后，经查阅相关档案资料、向村队干部群众调查取证，并进行实地走访调查，最终作出《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》，认定2013年惠农渠改造征地时，二原告的土地不在征收范围内，未被征收。二原告与马某争议的1.16亩土地，在尊重历史及客观事实的前提下，使用权应属案外人马某并无不当。被告永宁县人民政府于2018年12月19日作出的《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》及被告银川市人民政府于2019年10月18日作出的银政行复决字[2019]82号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二原告提交的证据不能证明涉案的1.16亩土地1993年后由其耕种并享有该土地的使用权，亦未提交证据证明其所称2亩口粮地、2亩鱼池地、1.86亩植树造林地的四至及其对上述土地享有使用权。故原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告尹某、丁某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告尹某、丁某负担。尹某、丁某不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人尹某、丁某上诉称，一审法院释明上诉人变更诉讼请求，没有法律依据。惠农渠改造工程征用了的7.02亩在上诉人的土地承包合同中，案涉《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》认定事实错误；被上诉人提交的五个证人的八份调查笔录没有证明效力，认定事实的证据不足；本案是土地承包经营权纠纷，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，不能适用《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》，永宁县人民政府作出的案涉《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》适用法律错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，证据不足，程序违法，判决不公。请求：1.撤销银川市中级人民法院（2019）宁01行初407号行政判决；2.撤销永宁县人民政府《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》；3.撤销银川市人民政府银政行复决字[2019]82号《行政复议决定》；4.判令永宁县人民政府对惠农渠改道占用上诉人的7.02亩承包地进行处理，按规定标准发给上诉人7.02亩征地补偿款；5.判令永宁县人民政府对团结沟改道占用上诉人的2.88亩承包地给上诉人造成的损失给予处理，并给予补充土地；6.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人银川市人民政府答辩称，答辩人作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。请依法驳回上诉，维持原判决。被上诉人永宁县人民政府未向本院递交书面答辩意见。上诉人尹某、丁某向一审法院提交了以下证据：第一组证据：关于惠农渠改造工程征收尹某、丁某7.02亩土地的处理申请书；第二组证据：2017年10月10日尹某、丁某提交给永宁县人民政府的三十份证据材料和证据目录；第三组证据：证据3-1、《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地权属纠纷调查处理通知书》，证据3-2、永宁县国土资源局关于《关于尹某、丁某土地权属纠纷调查处理通知书》处理的建议，证据3-3、被告永宁县人民政府作出的《不予受理决定书》；第四组证据：被告永宁县人民政府2018年7月18日向宁夏回族自治区高级人民法院提出的行政上诉状；第五组证据：证据5-1、行政复议申请书，证据5-2、行政复议申请补充材料；第六组证据：证据6-1、马某2015年5月12日在银川市金凤区人民法院庭审笔录中的答辩意见，证据6-2、马某2015年5月20日在银川市金凤区人民法院庭审笔录中的陈述，证据6-3、马某2015年8月28日在银川市中级人民法院庭审笔录中的陈述，证据6-4、1998年3月20日马某与望洪村第六生产队签订的《永宁县农村集体土地承包合同》，证据6-5、2015年7月14日马某家的土地确权入户调查表，证据6-6、望洪村六队2015年汇制的土地确权图纸；第七组证据：证据7-1、2015年2月15日周万雄出具的证明，证据7-2望洪乡第十二届人民代表大会第二次会议的文件及名单；第八组证据：证据8-1、2015年3月1日周万成出具的证明，证据8-2、2015年5月12日在银川市金凤区人民法院开庭审理时周万成出庭做的证言；第九组证据：1992年12月24日望洪村第七队生产队队长当年收回尹某、丁某干义务工的义务工票的收据；第十组证据：中国共产党永宁县委员会1984年2月13日颁发的永党发[1984]14号《关于进一步放宽农村经济政策若干问题的规定》、永政发（1994）40号《关于改革城镇户籍管理制度的决定》。被上诉人永宁县人民政府向一审法院提交了以下证据：第一组证据：（2017）宁01行初484号行政判决书一份；第二组证据：证据2-1、《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》一份，证据2-2、送达回证一张，证据2-3、送达照片三张；证据三：证据3-1、《关于尹某、丁某与马某土地权属纠纷调查报告》一份，证据3-2、《调查笔录》八份，证据3-3、土地承包合同两份，证据3-4、望洪村七队土地流转地租发放表（港菜）两张，证据3-5、望洪村七队团结沟筒征地款发放表一张，证据3-6、户籍信息十三页。被上诉人银川市人民政府向一审法院提交了以下证据：证据一、《行政复议申请书》、《行政复议申请补充材料》、原告尹某、丁某提供的证据目录及证据、《对永宁县人民政府所举证据的质证意见》、《对永宁县人民政府的辩驳意见》、《关于惠农渠改造工程征收尹某、丁某7.02亩土地的处理申请书》、《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》及送达回证各一份、送达照片三张、《关于尹某、丁某与马某土地权属纠纷调查报告》、调查笔录八份、望洪村七队土地流转地租发放表（港菜）一份、望洪村七队团结沟筒征地款发放表一份、土地承包合同两份、原告丁某户籍信息六张、勉秀兰户籍信息三张、原告尹某户籍信息四张、银川市中级人民法院（2017）宁01行初484号行政判决书、宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终131号行政裁定书各一份；证据二、银政行复受字[2019]84号《行政复议受理通知书》及送达回证、《提出答复通知书》及送达回证、《第三人参加行政复议通知书》及其送达回证、快递单、银政行复延字[2019]12号《行政复议延期审理通知书》及其送达回证各一份、《行政复议答复书》、银政行复决字[2019]82号《行政复议决定书》及《送达回证》两份、快递单一份。上述证据均已随案移送本院。经审查一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中，当事人双方没有向本院提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，本案争议焦点是《永宁县人民政府关于尹玉霞、丁某土地争议的处理决定》是否合法。经查，上诉人尹某、丁某与案外人马某之间的土地使用权争议系人民法院的生效裁判确定的。根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十六条第一、二款的规定，被上诉人永宁县人民政府具有对本辖区内个人之间土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。被上诉人永宁县人民政府依据生效判决和法律规定，通过查阅相关档案资料、实地走访、向村队干部群众调查取证等，最终作出《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》，认定2013年惠农渠改造征地时，二原告的土地不在征收范围内，未被征收。二原告与马某争议的1.16亩土地，在尊重历史及客观事实的前提下，使用权应属案外人马某并无不当。被上诉人银川市人民政府作出的银政行复决字[2019]82号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于上诉人尹某、丁某上诉提出的一审法院释明上诉人变更诉讼请求，没有法律依据的上诉理由。经查，上诉人尹某、丁某向一审法院提交的诉状中共提出七项请求，都是针对具体事实的撤销请求、确认请求和补偿请求，没有针对案涉行政行为的请求，诉讼请求不明，一审法院向其释明，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款的规定，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人尹某、丁某上诉提出的本案是土地承包经营权纠纷，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，不能适用《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》，永宁县人民政府作出的案涉处理决定适用法律错误的上诉理由。经查，《中华人民共和国农村土地承包法》是规范农村土地承包关系的法律，该法第五十五条规定的土地承包经营纠纷的解决方式，处理的是平等主体之间即发包方和承包方，因承包、流转关系中发生的纠纷；本案上诉人尹某、丁某一审诉请是“撤销《永宁县人民政府关于尹某、丁某土地争议的处理决定》”，解决的是不平等主体之间即管理者与被管理者，因土地行政管理过程中产生的纠纷，不属《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定的适用情形；农村土地承包经营权是土地使用权中的一种权利，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了“农民集体所有土地承包经营权”，位处《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》“第二章土地的所有权和使用权”部分，被上诉人永宁县人民政府作出的案涉处理决定适用法律正确。上诉人提出的该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人尹某、丁某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人尹某、丁某负担。本判决为终审判决。审判长 孔庆顺审判员 吴 峰审判员 胡文红 二〇二〇年八月二十八日书记员 韩丽萍附本案所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；