宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行再5号抗诉机关：宁夏回族自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：方璟，男，1983年2月2日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：银川市住房和城乡建设局，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路**。法定代表人：陈进贤，该局局长。委托诉讼代理人：丁立军，北京德恒（银川）律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭彦嫔，女，银川市建设工程质量监测站兴庆分站站长。申诉人方璟因与被申诉人银川市住房和城乡建设局（以下简称银川市住建局）行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行终1号行政裁定，向检察机关申诉。宁夏回族自治区人民检察院作出宁检民（行）监[2019]64000000048号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2020）宁行抗1号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宁夏回族自治区人民检察院指派检察员刘晓娟出庭。申诉人方璟、被申诉人银川市住建局的出庭负责人张德华、委托诉讼代理人丁立军、郭彦嫔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宁夏回族自治区人民检察院抗诉认为，宁夏回族自治区银川市中级人民法院作出的（2018）宁01行终1号行政裁定适用法律错误。房屋综合验收，是指房屋竣工后，在勘察、设计、施工、监理、建设单位验收合格并出具竣工验收报告的基础上，再继续由规划、消防、环保等部门进行验收，若验收合格则由以上单位出具认可文件和准许使用文件。而竣工验收备案则是指房屋的建设单位在上述所有部门验收合格后，将验收资料上报建设行政管理机关，由其登记保存以备检查和监督的行为。建设工程竣工验收备案制度是加强政府监督管理，防止不合格工程流向社会的一个重要手段。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”通过上述规定可以看出，在竣工验收备案行为中，建设行政管理机关并非仅仅是简单的接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式上的审查。如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。由此可见，竣工验收备案行为，无论是对房地产开发商还是对购房者都会产生行政法上的约束力，能够对购房者的权利产生实质性影响。而且法律设立竣工验收备案制度的目的是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政管理机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者权利。因此，竣工验收合格备案与购房者之间存在直接利害关系。本案中，作为购房者的方璟应当有权对其所购房屋的竣工验收备案行为提起行政诉讼。二审裁定认定方璟所诉的民用建筑节能设计审查备案、建筑节能工程验收备案和竣工验收合格备案与其均不具有直接利害关系，该认定属适用法律错误。申诉人方璟再审请求：依法撤销宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2017）宁0106行初92号行政裁定和宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行终1号行政裁定，改判支持方璟诉讼请求；判令银川市住建局承担本案全部诉讼费。事实和理由：因方璟向宁夏檀溪房地产开发有限公司（以下简称檀溪房产公司）所购商品房的太阳能热水系统使用功能缺失和房屋质量标准虚假合格，暴露出银川市住建局不执行建筑工程相关工作的方针政策和法律法规，不执行国家、自治区工程建设规范及强制性标准，滥用职权、违反法定程序作出的行政行为违法的事实，造成方璟购买的商品房与涉案工程质量标准不符，严重损害方璟合法权益，方璟为此提起本案行政诉讼。1.本案一、二审法院以被诉行政行为与方璟无行政法上的利害关系为由裁定驳回方璟起诉，适用法律确有错误。建设行政主管部门作为对建筑工程行使监督管理职能的机构，对商品房是否验收合格享有审查权和监督权，其出具的竣工验收备案表是认定商品房竣工验收合格的唯一有效法定证明文件。《建设工程质量管理条例》第四十九条表明，在竣工验收备案行为中，建设行政管理机关并非仅仅是简单的接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式上的审查。如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。因此，竣工验收备案行为无论是对房地产开发商还是对购房者都会产生行政法上的约束力，能够对购房者的权利产生实质性影响。如果建设行政管理机关不依法进行竣工验收备案的监管，则会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。故竣工验收合格备案与购房者之间存在直接利害关系，方璟具有行政诉讼法规定的原告主体资格。本案中，涉案工程从施工图设计文件审查备案至工程竣工验收备案的众多监管和审批环节均存在违反法律规定的事实，由于银川市住建局不履行法定职责、滥用职权、违反法定程序作出行政行为，造成方璟所购商品房被虚假验收合格及备案，违法后果延续至今。2.方璟有新的证据可以证明银川市住建局作出的行政行为违法。（1）涉案工程于2012年3月15日开工建设，取得建设用地规划许可证时间在2012年5月31日，取得建筑工程规划许可证时间在2012年7月27日，取得建筑工程施工许可证的时间在2012年8月11日，银川市建筑行业管理处批准涉案工程开工时间则在2013年5月6日，而檀溪房产公司取得资质的时间在2014年10月9日。涉案工程存在未批先建，违反法律规定的情形。且涉案总平面图审批日期是2012年3月31日，建筑工程施工图设计文件审查合格出具日期是2012年5月24日，设计文件审查报告出具日期是2012年5月28日，故涉案工程不符合开工建设条件，是违法建筑，应予以确认并拆除。此后的各项行政行为均在违法行为基础上作出，是违法、无效行政行为。（2）银川市人民防空办公室给方璟的答复明确檀溪房产公司对涉案项目没有修建人防工程，擅自将应规划建设的人防设施修建为地下车库。根据《宁夏回族自治区人民防空工程建设管理规定》第十三条、《银川市防空地下室建设和管理办法》第十一条规定，涉案工程因没有建设人防工程从开工建设起即违反《中华人民共和国人民防空法》，规划行政部门出具的《建设工程规划许可证》及规划核实确认书也属违法行政行为，自始无效，后续因此产生的法律关系也必然产生违法后果。3.原审法院违反法律规定，对证据不进行法庭质证而认定事实。在银川市住建局提交的证据中，其所谓的材料齐备、形式合法则是弄虚作假，以点代面。一审法院在庭审中违反法定程序不进行质证，剥夺当事人举证、质证的权利，所作出的裁定明显缺乏事实和法律依据。4.一、二审法院违反法律规定，对银川市住建局存在违法行政行为的事实没有作出认定。本案中，银川市住建局存在的违法行政行为有：（1）对涉案工程没有履行职责，未办理《民用建筑节能设计审查备案登记表》和《建筑节能工程验收备案表》的行政行为违法。（2）对方璟签订的《银川市商品房买卖合同》中没有记载和公示建筑节能信息部分缺乏实质性监管，作出的《银川市商品房买卖合同》登记备案行政行为违法。（3）作出的涉案《工程竣工验收备案表》行政行为违法。首先，办理涉案商品房《工程竣工验收备案表》的前置条件是需要银川市建设工程质量监督站出示《工程质量监督报告》。在该报告及银川市建设工程质量监督站签署的相关资料中，反映出银川市建设工程质量监督站违反法律法规，在涉案工程违反节能强制性规定无太阳能热水系统，没有完成设计图纸施工内容，没有完成规划、消防、环保验收及没有进行人防、安防专项验收等不具备竣工验收条件下，于2014年9月20日在涉案工程建设单位檀溪房产公司没有向主管行政部门提起验收申请时，滥用职权、违反法定程序主动提前出具《工程竣工验收条件审查意见表》及《银川市工程质量监督报告》，同意对涉案工程作出验收合格及备案的行政行为。其次，涉案工程竣工验收合格日期在2014年9月22日，《工程竣工验收备案表》备案日期却是2015年6月12日。银川市住建局对涉案工程作出《工程竣工验收备案表》的行政行为违反《建设工程质量管理条例》第四十九条规定。再次，该《工程竣工验收备案表》还存在银川市建设工程质量监督站未向银川市住建局完成涉案工程质量监督档案移交时，工程即被主动提前完成竣工备案的违法事实。综上所述，银川市住建局既没履职办理《民用建筑节能设计审查备案登记表》和《建筑节能工程验收备案表》，又违法将涉案不合格工程按合格工程审批验收及备案，事实清楚，证据确凿。一、二审法院在进行全面审查后应根据事实认定银川市住建局作出的行政行为是违法、无效的。5.一、二审法院没有依职权主动追加涉案工程建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、勘察单位、图纸审查单位为第三人。因上述单位是否依法履行职责对方璟的权益有直接影响，只有追加上述单位为第三人，才能更清楚地查明案件事实，才有可能更大限度地保证司法程序公正，对案件作出正确的裁判。6.一、二审法院枉法裁判。原审中，不论是银川市住建局提交的证据，还是方璟提供的证据或方璟向法院提交调查收集的主要证据均不予调查及出示质证。对银川市住建局已认可的违法行政行为，也没有作出事实认定，更没有秉承人民法院审理行政案件“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，对案件事实进行审判和认定，使方璟无法享用法律赋予的权利与银川市住建局作出的行政行为进行比较认定，从而达到包庇银川市住建局作出违法行政行为的事实，掩盖涉案第三人作出的违法行为，使其逃避法律监督免受追责，故一、二审法院枉法裁判。被申诉人银川市住建局辩称，1.方璟与被诉行政行为并无行政法上的直接利害关系，不具有原告主体资格，且其诉请混乱、不明确具体，一、二审法院裁定驳回其诉请并无不当。方璟起诉要求确认银川市住建局未对案涉工程民用建筑节能设计审查备案违法、未对案涉工程建筑节能工程验收备案违法、对案涉工程竣工验收备案的行政行为违法、对其与檀溪房产公司签订的商品房买卖合同备案登记的行政行为违法。前三项备案行为的行政相对人是商品房建设单位，方璟仅为房屋买受人。行政诉讼法解释规定在认定利害关系和原告主体资格时应当同时满足四个条件：一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是权益归属于原告；三是权益损害实际存在而非主观臆断；四是原告主张的权益受到行政规范保护。本案其余条件成立与否暂且不论，仅就最核心的“权益归属于原告”这一点，方璟提起的本起诉讼显然就不符合。司法审查案涉工程备案行政行为的合法性，其结果归属于公共利益，对方璟亦无利益可言，即便包含其利益，因方璟仅购买该住宅小区中的一套商品房，所涉利益微不足道，当然不应认定其与备案行政行为之间具有利害关系，具有本案原告资格。此外，方璟的诉请还存在涉及多个行政行为和多项诉讼请求的滥诉行为，不符合行政诉讼法第四十九条规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”的法定要件。2.方璟的诉请已超过起诉期限，应依法驳回。就方璟提出的确认备案行政行为违法的起诉期限而言，因上述四项备案最晚的《工程竣工验收备案表》是2015年5月12日作出的，在竣工验收备案之后，建设单位即向商品房买受人办理房屋交接。行政诉讼法规定的起诉期限为六个月，而方璟起诉是2017年7月14日，已超过起诉期限，应依法予以驳回。3.银川市住建局的行政行为合法，不存在行政行为违法或者无效之情形。（1）建筑节能工程设计审查备案已取消，且银川市住建局已对施工图审查工作履行了法定监管职责。（2）建筑节能工程验收备案己与建筑工程竣工验收备案合并进行，银川市住建局对涉工程竣工验收备案合法。2015年4月，建设单位提供了涉案工程竣工验收备案资料，经核查，资料齐全，形式合法。因工程竣工验收备案不具有行政许可性，银川市住建局对方璟提供的竣工验收备案材料的审查标准为是否存在重大明显违法，并非对每项竣工验收备案材料是否符合竣工验收标准重新进行全面的合法性审查，即仅需进行形式上的审查。根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第六条规定，银川市住建局下属质监站已对验收组织形式、程序进行监督。在对备案资料进行审查时，也未发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为且无证据材料证明建设单位存在违法情形，故上述竣工备案资料符合《竣工验收管理办法》第五条、第七条规定，银川市住建局予以备案并无不当。2015年4月，建设单位向银川市住建局申请竣工验收备案并提交了工程竣工资料，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第六条、第十三条的规定和《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项，只要验证竣工备案文件齐全后，银川市住建局就应予备案，且只负责竣工验收备案管理工作，所作出的备案行为不是验收行为。而且，该备案性质为告知性，而非行政许可，目的仅在于提供有关部门监督和大众查询的档案资料，故该备案行为不属于具体行政行为，不宜撤销。当然，银川市住建局也承担建设工程质量监督管理之责，但不应与司法机关审查工程竣工验收备案行为的合法及效力混为一谈。建筑法规定建设工程实行保修制度，建设单位承担工程竣工验收责任。如方璟认为涉案房屋保温等存在质量问题，应通过民事诉讼的途径向建设单位主张房屋质量保证责任。4.尽管《宁夏民用建筑节能信息公示管理办法》规定，建设单位应当在商品房买卖合同中载明节能信息，但该管理办法系规范性文件，不具有强制性法律效力。建设单位与购房者是否在房屋买卖合同中增设节能专项约定，属于双方意思自治范畴，银川市住建局不能干涉。因此，涉案商品房买卖合同中未载明节能信息，不影响其合法有效性，该商品房买卖合同登记备案内容、程序合法。5.行政诉讼案件主要是对行政行为合法性进行审查，方璟一审提出的第5、6项诉讼请求不属行政诉讼案件审理范围。6.根据《宁夏绿色建筑行动实施方案》第三条规定，案涉房屋系商业房地产项目，依规定并非强制执行绿色建筑标准，方璟以案涉房屋开发项目未达到绿色建筑标准为由，要求判令竣工验收合格备案、商品房买卖合同登记备案违法、无效的诉讼请求，依法不能成立。方璟向一审法院起诉请求判令：1.银川市住建局没有对鸣翠湖半岛X区X号地块X号楼进行民用建筑节能设计审查备案登记的行为违法；2.银川市住建局没有对鸣翠湖半岛X区X号地块X号楼进行建筑节能工程验收备案的行为违法；3.银川市住建局对鸣翠湖半岛X区X号地块X号楼作出的《工程竣工验收备案表》违法；4.银川市住建局对鸣翠半岛X区X号楼X单元XXX室商品房买卖合同登记备案的行政行为违法；5.追究银川市住建局责任人的法律责任；6.银川市住建局在当地主流媒体作出正式、公开和有意义的说明与道歉；7.本案诉讼费用由银川市住建局承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”方璟和檀溪房产公司于2014年5月12日签订《银川市商品房买卖合同》，购买的鸣翠半岛X区X号楼X单元XXX室是预售商品房，原告起诉状中提及的民用建筑节能设计审查备案、建筑节能工程验收备案和竣工验收合格备案，相关法律法规中对行政机关不履行监管职责的法律责任规定为对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分，故上述事项是否备案以及备案是否符合法律规定，均与方璟不存在行政法上的利害关系，其不具备行政诉讼法规定的起诉主体资格。《城市商品房预售管理办法》第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”因《银川市商品房买卖合同》的签订是方璟和檀溪房产公司之间的民事行为，银川市住建局作为房地产管理部门对合同进行备案，是加强商品房预售管理的需要，该备案行为对当事人的权利义务不产生影响，故方璟不具备行政诉讼法规定的起诉主体资格。方璟诉请的“追究银川市住建局责任人的法律责任和银川市住建局在当地主流媒体作出正式、公开和有意义的说明与道歉”的内容，不属于行政诉讼法规定的审理范围或承担责任的方式。据上理由，一审法院裁定：驳回方璟的起诉。案件受理费50元，退还方璟。方璟不服一审裁定，上诉请求：1.撤销一审裁定，将本案发回重审或改判支持方璟的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由银川市住建局承担。二审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体、明确的诉讼请求。经一审法院释明后，方璟虽变更了其诉讼请求，但仍涉及对多个行政行为的多项诉讼请求，该诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。方璟所诉的民用建筑节能设计审查备案、建筑节能工程验收备案和竣工验收合格备案与其均不具有直接利害关系，商品房买卖合同备案亦不对方璟的合法权益产生实际影响。故方璟的上诉理由不能成立，一审法院裁定驳回方璟的起诉，并无不当。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院再审过程中，方璟针对其一审起诉补充提交了新证据。本院组织双方当事人进行了质证。围绕抗诉机关的抗诉理由及双方当事人的诉辩主张，本院再审认为，本案的争议焦点是：方璟的起诉是否符合人民法院行政诉讼的受案范围和受理条件，一、二审法院裁定驳回方璟的起诉适用法律是否正确。本院认为，因方璟在一审提出的诉讼请求中所涉及的民用建筑节能设计审查备案登记已取消，建筑节能工程验收备案和工程竣工验收备案已合并，其诉讼请求的基础事实已发生变更，故其上述两项诉讼请求已无起诉的条件。根据新的事实确定方璟所起诉的诉讼请求，其关于请求确认行政机关具体行政行为违法的诉讼请求实为两项，即请求确认银川市住建局所作涉案工程竣工验收备案和商品房买卖合同备案行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，起诉应当具备“有具体的诉讼请求和事实根据”，所谓的具体的诉讼请求就是要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为或者两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时，可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却必须只有一个，此即通常所说的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，方璟起诉所涉的建筑工程竣工验收备案与商品房买卖合同备案虽然都属于银川市住建局的行政职责范围，但两项备案制度系针对不同的事项而设定，前一项备案针对建设单位所开发建设工程的竣工报备而设定，后一项备案基于建设单位与购房人之间房屋交易而设定。对两项备案行为进行细分，因所涉的主体、内容和备案的目的不同，故两项备案属于不同性质的行政行为。方璟经人民法院释明后仍坚持其诉讼请求为“银川市住建局没有对案涉工程进行民用建筑节能设计审查备案登记行为违法、没有对民用建筑节能工程验收备案行为违法、建筑工程竣工验收备案违法、对涉案商品房买卖合同登记备案违法”，其诉讼请求中包含了两个以上行政行为，不符合行政诉讼法规定的有明确的诉讼请求的要求。另，方璟与案外人檀溪房产公司因商品房买卖质量问题产生争议，导致其提起本案行政诉讼，请求确认建筑工程竣工验收备案等备案行为违法。方璟认为银川市住建局的建筑工程竣工验收备案表是房屋出售人檀溪房产公司证明其所售房屋符合法定交付条件的有效证据，该竣工验收备案表也是认定商品房竣工验收合格的唯一有效法定证明文件，对其购买房屋的权利产生实质影响。但根据《建设工程质量管理条例》第十六条、第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第六条的规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案；备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，建设行政主管部门并非建设工程竣工验收的主体，竣工验收是否合格亦不以备案为生效要件。《建设工程质量管理条例》第三十九条规定：建设工程实行质量保修制度。建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任等。《中华人民共和国合同法》第一百五十三条规定，出卖人应当按照约定的质量要求交付标的物。出卖人对所出售的标的物负有瑕疵担保责任。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定，交付使用的房屋存在质量问题，在保修期内出卖人应当承担修复责任；出卖人拒绝修复或在合理期限内拖延修复的，买受人可以自行修复或委托他人修复；修复费用和其他损失应由出卖人承担。由于建设行政主管部门并非建设工程竣工验收的主体，竣工验收是否合格亦不以备案为生效要件，建设行政主管部门对建设单位报送备案的竣工验收工程出具了竣工验收备案表，并不意味着建设单位报备的建设工程就不存在任何质量问题，建设单位、施工单位等各方主体更不能因工程通过了竣工验收备案而免除确实存在的质量责任。故银川市住建局就方璟所购檀溪房产公司商品房所涉的工程作出的竣工验收备案表对方璟的权利义务不产生实际影响。方璟出于解决其与房屋出售方之间的房屋质量问题之目的，而以行政行为利害关系人的身份对银川市住建局的竣工验收备案提起确认违法之诉，显然不符合行政行为利害关系人的条件。方璟与售房人檀溪房产公司的商品房质量争议属民事权益纷争，应直接通过民事诉讼途径去判断与保护。故一审法院从行政诉讼法规定的具备原告主体资格角度，二审法院从具备原告主体资格和须具有明确的诉讼请求角度，裁定驳回方璟的起诉，适用法律并无不当。综上，检察机关的抗诉意见和方璟的申诉理由均不能成立，一、二审裁定适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行终1号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 田文忠审判员 梁益谦审判员 蔡明璇 二〇二〇年八月十九日书记员 雷锡耀附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。