吉林省白城市洮北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0802行初11号 公益诉讼起诉人白城市洮北区人民检察院。 法定代表人张跃云，检察长。 出庭人员李默然，检察官。 出庭人员武晓飞，检察辅助人员。 被告白城市洮北区应急管理局。 法定代表人周连庆，系该局局长。 委托代理人宫平，系该局科室负责人。 被告白城市洮北区消防救援大队。 法定代表人张冬生，系该队大队长。 委托代理人房书君，系吉林金辉律师事务所律师。 第三人白城市芦苇局。 法定代表人李强，系该局局长。 委托代理人杨友刚，系该局科长。 公益诉讼起诉人白城市洮北区人民检察院诉被告白城市洮北区应急管理局、白城市洮北区消防救援大队并由第三人白城市芦苇局参加诉讼的不履行法定职责一案，本院于2020年6月2日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人白城市洮北区人民检察院出庭人员李默然、武晓飞，被告白城市洮北区应急管理局委托代理人宫平，白城市洮北区消防救援大队委托代理人房书君，第三人白城市芦苇局委托代理人杨友刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人白城市洮北区人民检察院诉称：白城市洮北区人民检察院在履行公益监督职责中审查发现，白城市洮北区应急管理局、白城市洮北区消防救援大队未依法对白城市芦苇局封闭其综合楼疏散通道的行为履行监督管理职责，使社会公共利益受到侵害。洮北区检察院分别于2020年1月15日、2020年3月27日立案，2020年1月16日向区应急管理局提出检察建议、2020年3月27日向区消防救援大队提出检察建议。经洮北区检察院查明，白城市芦苇局综合楼于2007年竣工交付使用，建筑面积为4333平方米。该楼共五层，其中一层为商业用房（面积519平方米），二层、三层部分为芦苇局办公室（面积1200平方米），其余为住宅（面积2614平方米），该楼共34户。白城市芦苇局于2008年将该楼疏散通道进行了封闭处理，2008年末至2019年9月，白城市芦苇局、吉林省龙兴房地产开发公司法定代表人单德乔先后将封闭的疏散通道用作商业用房出租，现该疏散通道仍处于封闭状态，危害了社会公共安全。二被告未对违法封闭疏散通道的行为履行监督管理职责。洮北区检察院分别于2020年1月16日、2020年3月27日向二被告提出检察建议，建议其依法对白城市芦苇局综合楼疏散通道的违法封闭履行监督管理职责。截止目前，区应急管理局未依法作出回复。区消防救援大队于2020年4月10日复函，称2020年4月7日依法对白城市芦苇局下达了《责令立即改正通知书》（洮北消即字[2020]第0001号）；对白城市芦苇局法定代表人李强进行了2次约谈，向其讲清了封闭消防疏散通道的严重危害，李强表示将尽快打通消防通道；同时将白城市芦苇局综合楼“违法扩建增建建筑物”封堵消防通道行为函告了白城市洮北区住房和城乡建设局、白城市城市管理行政执法局洮北分局和白城市规划局洮北分局。洮北区检察院于2020年3月18日、2020年5月6日对白城市芦苇局综合楼实地查看，发现该楼疏散通道仍处于封闭状态。另查明，洮北区消防救援大队于2020年4月15日向白城市芦苇局作出行政处罚告知笔录，于2020年5月6日向其作出洮北（消）行罚决字[2020]0002号行政处罚决定书，决定给予白城市芦苇局罚款人民币肆万元整的处罚。白城市城市管理行政执法局于2020年4月23日向白城市芦苇局作出限期于2020年4月23日前整改完毕的责令限期整改指令书；于2020年4月24日对其作出限期10日依法拆除的行政处罚告知书。洮北区检察院认为，《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。”第二十八条规定“任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。”第五十三条第一款规定“消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”第六十条第一款规定“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：……（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；……有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。”第七十条第一款规定“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。”根据上述规定，区应急管理局对本辖区内消防工作有监督管理的职责，区消防救援大队负责实施对本辖区内消防工作的监督管理。本案中，白城市芦苇局违法封闭疏散通道，发生火灾等紧急情况时不利于及时疏散人民群众，存在危及生命、财产安全的隐患，而区应急管理局、区消防救援大队未依法采取有效措施全面履行监管职责，使社会公共利益受到侵害。检察机关发出检察建议后，区消防救援大队虽责令白城市芦苇局立即改正，但其作出行政处罚决定书时，仅对其作出罚款肆万元的行政处罚，未依法责令改正，现白城市芦苇局综合楼疏散通道仍处于封闭状态，发生火灾等紧急情况危及生命、财产安全的隐患仍然存在，社会公共利益持续处于受侵害状态。另，区消防救援大队曾函告白城市城市管理行政执法局洮北分局、白城市规划局洮北分局、白城市洮北区住房和城乡建设局，白城市城市管理行政执法局洮北分局也以“未取得建设工程规划许可证私自建设”作出了责令限期整改指令书、行政处罚告知书，但属于该机关在其职权范围内作出决定，区消防救援大队仍应依法履行监督管理职责。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向人民法院提起行政诉讼，请求判令被告依法对白城市芦苇局综合楼疏散通道的违法封闭履行监督管理职责。 公益诉讼起诉人向本院提供证据如下： 第一组证据:1.白城市规划局出具的白城市芦苇局综合楼一楼平面图及建设工程规划许可证附件的复印件一份；2.白城市芦苇局于2020年1月13日出具的《关于芦苇局综合楼消防通道的情况说明》，该组证据证明白城市芦苇局综合楼在规划建设时规划有消防通道（位于该综合楼从西向东数第10个门），并且在施工时留有消防通道，白城市芦苇局于2008年对消防通道进行了封闭处理，2008年末至2019年9月，白城市芦苇局、吉林省龙兴房地产开发公司法定代表人单德乔先后将封闭的疏散通道用作商业用房出租。 第二组证据:分别向白城市洮北区应急管理局、白城市洮北区消防救援大队提出的检察建议书及送达回证，该组证据证明公益诉讼起诉人已经依法履行公益诉讼诉前程序。 第三组证据:1.白城市洮北区消防救援大队于2020年4月10日复函白城市洮北区人民检察院的《关于白城市芦苇局综合楼存在的违法行为的核查情况说明》；2.白城市洮北区消防救援大队于2020年4月7日对白城市芦苇局作出的责令立即改正通知书复印件；3.白城市洮北区消防救援大队分别向白城市洮北区住房和城乡建设局、白城市城市管理执法局洮北分局、白城市规划局洮北分局发出的《关于白城市芦苇局综合楼存在的违法建筑的函》复印件各一份；4.白城市洮北区消防救援大队向白城市芦苇局作出的行政处罚决定书复印件，该组证据证明白城市洮北区消防救援大队在接到检察建议后，责令白城市芦苇局立即改正，作出罚款的行政处罚，履行了一定职责。 第四组证据:起诉前白城市芦苇局综合楼消防通道现场照片6张，该组证据证明在公益诉讼起诉人起诉前，白城市芦苇局综合楼消防通道仍处于封闭状态，消防安全隐患依然存在。 被告白城市洮北区应急管理局辩称：一、因房屋产权属于白城市芦苇局，问题隐患整改的责任主体必须是白城市芦苇局，其应列为第一被告。二、安全监管是分级管理的，白城市应急局负责市直、省直部门及企业事业单位，洮北区应急局负责区一级以下。白城市洮北区应急管理局于2020年7月3日向白城市安全生产委员会办公室递交了《关于市芦苇局综合楼存在违法建筑的报告》，截至庭审前市安委会办公室没有答复。三、本次机构改革应急部门从中央到地方相应对照调整了工作职责，把消防纳入到工作指导中，但消防部门的改革只进行到中央一级，省级以下消防还未调整，消防的工作职责仍然是独立的。四、按照白城市相关文件，违章建筑的监管应归白城市城市管理执法局负责。此次公益诉讼是为了把阻塞的消防通道打通，发挥消防通道的作用，如果仅把现在的两道墙打通，消防车辆还是无法通过，无法起到消防通道的作用。 被告白城市洮北区应急管理局向本院提供证据如下：白城市洮北区安全委员会关于白城市芦苇局综合楼存在违法建筑的报告，证明白城市洮北区应急管理局已经通过洮北区安全委员会向白城市政府提交了报告，其已经对此事履行了职责。 被告白城市洮北区消防救援大队辩称：一、白城市洮北区消防救援大队作为被告主体不适格，根据白城市人民政府的相关文件，违法违章建筑的日常巡查、批后监管、处罚以及强制拆除权集中交由城市管理行政执法局行使，白城市芦苇局将原规划的消防通道封堵后作为门市使用，变更门市后未办理相关审批手续的行为，系违法行为，该建筑系违章建筑，对于违章建筑享有拆除权的部门应为白城市城市管理执法局洮北分局。二、白城市洮北区消防救援大队已经履行了监督职责。2020年1月16日和2020年3月27日，公益诉讼起诉人分别向白城市洮北区应急管理局和白城市洮北区消防救援大队下发了检察建议书，接到检察建议书后，二被告先后3次召开会议研究整改，区消防救援大队对白城市芦苇局综合楼进行了实地核查处理。2020年4月7日，区消防救援大队依法对白城市芦苇局下达了洮北消即字[2020]第0001号《责令立即改正通知书》，责令其改正违法行为，并依法下达了洮北（消）行罚决字[2020]0002号《行政处罚决定书》，对白城市芦苇局处以罚款4万元的行政处罚。同时，将存在的违法行为函告了洮北区住房和城乡建设局、城市管理行政执法局洮北分局和规划局洮北分局。 被告白城市洮北区消防救援大队向本院提供证据如下：1.建设工程规划许可证及许可证附件，证明规划的防火通道为4*4m，建筑物一楼实际高度为2.6m，二楼为住宅，没有按规划许可留防火通道，属于违章建筑；2.白城市人民政府白政函[2017]119号文件；3.白城市国土空间利用服务中心白国土空间函[2020]24号文件；4.白城市城市管理执法局洮北分局白洮管函字（2020）09号文件，以上证据证明对白城市芦苇局违章建筑有拆除权的部门应为白城市城市管理执法局洮北分局，国土资源等部门也对此表示认可。 第三人白城市芦苇局陈述称：针对消防通道占用情况，白城市芦苇局在收到白城市城市管理行政执法局和白城市洮北区消防救援大队告知后，于2020年4月8日、9日、16日分别组织人力三次对该消防通道障碍物进行拆除时，吉林省龙兴房地产开发公司指使人员阻挠，导致拆除无法进行。鉴于白城市芦苇局无强制执行权利，同时为确保消防安全，其于2020年4月17日分别向白城市洮北区消防救援大队和白城市城市管理行政执法局书面递交了委托拆除消防通道障碍物的函。白城市城市管理行政执法局于2020年6月19日通过白城日报发布了行政强制公告。白城市芦苇局对消防通道占用拆除无意见，但芦苇局无行政强制执行权利，因此应由具有强制执行权利的部门进行拆除工作。 庭审中因各方当事人出示的证据来源合法，且各方当事人对对方提供的证据均无异议，本院予以确认并作为定案依据。 经审理查明：白城市芦苇局于2008年将其综合楼疏散通道进行了封闭处理，并将封闭的疏散通道用作商业用房出租，现该疏散通道仍处于封闭状态。白城市洮北区人民检察院分别于2020年1月16日、2020年3月27日向白城市洮北区应急管理局、白城市洮北区消防救援大队提出检察建议，建议其依法对白城市芦苇局综合楼疏散通道的违法封闭履行监督管理职责。白城市洮北区应急管理局未依法作出回复。白城市洮北区消防救援大队于2020年4月10日复函，称已于2020年5月6日依法对白城市芦苇局作出了洮北（消）行罚决字[2020]0002号行政处罚决定，对白城市芦苇局处以罚款肆万元的行政处罚。白城市洮北区人民检察院于2020年3月18日、2020年5月6日对白城市芦苇局综合楼实地查看，发现该楼疏散通道仍处于封闭状态。公益诉讼起诉人认为因二被告不履行法定职责，致使社会公共利益持续处于受侵害状态，故向本院提起行政公益诉讼。 本院认为，公益诉讼起诉人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。”第二十八条规定“任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。”第五十三条第一款规定“消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”根据上述规定，白城市洮北区应急管理局对本辖区内消防工作有监督管理的职责，白城市洮北区消防救援大队负责实施对本辖区内消防工作的监督管理。二被告未依法采取有效措施全面履行监管职责，如遇发生火灾等紧急情况时，白城市芦苇局综合楼疏散通道的违法封闭不利于及时疏散人民群众，存在危及人民群众生命、财产安全的隐患。二被告在接到检察建议书后，仍未采取有效措施，案涉建筑物疏散通道仍处于封闭状态，致使社会公共利益持续处于受侵害状态。故认定二被告不履行法定职责的行为违法，应当依法履行职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、被告白城市洮北区应急管理局依法对白城市芦苇局综合楼疏散通道的违法封闭履行监督管理职责； 二、被告白城市洮北区消防救援大队依法对白城市芦苇局综合楼疏散通道的违法封闭履行监督管理职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审 判 长  丁跃春 审 判 员  李 博 审 判 员  郭 昕 人民陪审员  王传志 人民陪审员  王 伟 人民陪审员  周 雪 人民陪审员  莫 测 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  王 雪