江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终664号 上诉人（原审原告）淮安市盐化新材料产业园管委会淮洪路办事处渠南村四组集体。 诉讼代表人高朝成，男，汉族，住江苏省淮安市。 诉讼代表人高良元，男，汉族，住江苏省淮安市。 诉讼代表人高士中，男，汉族，住江苏省淮安市。 诉讼代表人高永和，男，汉族，住江苏省淮安市。 被上诉人（原审被告）淮安市洪泽区人民政府，住所地在江苏省淮安市洪泽区洪泽湖大道**。 法定代表人邓勇，该区区长。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，，住所地在江苏省淮安市翔宇南道** 法定代表人陈之常，该市市长。 原审第三人淮安盐化新区淮洪路办事处渠南村村民委员会,,住所地在江苏省淮安市盐化新材料产业园管委会淮洪路办事处渠南村 法定代表人王文书，该村委会主任。 委托代理人浦永军，江苏漫修律师事务所律师。 委托代理人戎明杰，江苏漫修律师事务所律师。 上诉人淮安市盐化新材料产业园管委会淮洪路办事处渠南村四组集体（以下简称渠南村四组）因与被上诉人淮安市洪泽区人民政府(以下简称洪泽区政府)土地权属确认行为及淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）行政复议决定一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，目前渠南村四组中有部分农民属于原十二组。1993年，淮安盐化新区淮洪路办事处渠南村村民委员会为解决宁连一级公路（G205）建设占用渠南村原四组土地问题，对各生产组按纳税面积的5%进行土地统筹。原十二组土地被统筹田为11.5亩，一块为渠南村原八组西边的小屋基8.4亩土地，另一块为詹庄家后田西头3.1亩土地。1997年9月23日，渠南村四组与渠南村委会签订协议书，约定按1：0.81的比例调田，渠南村委会用村农科队胡桑田30亩（折后为24.3亩，扣除路、河、沟后为22.95亩）与渠南村四组的王拐子田、小横田（也称小横园）、大屋基田、大路边田(也称猪头田)、沟南田五块土地进行调换。后因盐化工建设用地需要，沟南田8.4亩于2011年被占用。渠南村四组高永和等人进行信访称:“该组于1997年用王拐子田2.7亩、小横田2.49亩（也称小横园）、大屋基田7.7亩、大路边田(也称猪头田)4.32亩、沟南田12.4亩，合计29.61亩调换渠南村委会胡桑田30亩，该组多出了6.66亩土地,而渠南村委会为便于种植,就将1993年统筹的8.4亩小屋基田调给该组，同时该组又从詹庄家后田东头靠近原渠南村五组田划了1.8亩给渠南村委会，仍然维持1993年村统筹11.5亩不变。2004年，村统一返还统筹田时，将沟南田8.4亩返还给了该组。后沟南田8.4亩因盐化工建设需要被占用，渠南村只支付了青苗补偿费，以该土地属村里所有为由，未支付安置补助费、土地补偿费，要求将沟南田8.4亩确认归原十二组所有。”原洪泽县高良涧镇人民政府于2012年11月30日作出《关于高永和等人信访事项的答复意见》，载明“渠南村十二组被统筹的是两块土地，一块是靠近8组坟地西边的土地8.4亩，另一块是靠近5组被统筹土地5.4亩相对应南头的3.1亩，其中8.4亩土地已经被十二组分给各农户，已经返还给改该组”。2015年8月11日，渠南村四组向原淮安市国土资源局提出确权申请，请求“确认渠南村已返还申请人的8.4亩的沟南5%提取田归申请人所有”。原淮安市国土资源局受理该申请并于2016年2月17日将该案移交给洪泽区政府处理。原洪泽县国土资源局受理该案后，进行了调查处理，并组织渠南村四组与渠南村委会进行调解，渠南村委会不同意调解。2016年9月9日，原洪泽县国土资源局作出《关于淮洪路办事处渠南村原十二组与渠南村农民集体土地权属争议的处理建议》上报洪泽区政府。2016年12月2日，洪泽区政府作出洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》，渠南村四组不服，向淮安市政府申请复议，淮安市政府于2017年3月20日作出[2017]淮行复第2号《行政复议决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条规定，县级以上人民政府有权对土地权属争议案件进行处理，洪泽区政府具有处理本案土地权属争议的法定职责。渠南村四组以渠南村四组集体名义和十六名农民共同提起本案诉讼，在庭审后，十六名农民向该院申请撤回起诉(该院已另行下发了准许撤回起诉的行政裁定书)，并向该院提交了29名农民签名的“推选代表书”，同意上述所列的四名诉讼代表人提起本案诉讼。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”按照渠南村委会出具的情况说明，原十二组有41户，已过半数，故渠南村四组主体资格适格。渠南村四组认为1997年用王拐子田2.7亩、小横田2.49亩（也称小横园）、大屋基田7.7亩、大路边田(也称猪头田)4.32亩、沟南田12.4亩，合计29.61亩调换渠南村胡桑田30亩，洪泽区政府所辖的国土部门根据江苏省测绘地理信息局提供的航片和洪泽县第一次土地调查的正射影像图进行量算，数据不支持渠南村四组的观点。国土部门也调查了当时渠南村委会的会计和村书记以及原**村民，均认为8.4亩沟南田是1997年由原十二组调换给村集体的，该土地是原十二组村民于2004年抢去的。渠南村四组无证据证明1997年调田时王拐子田、小横田、大屋基田、大路边田、沟南田多出了6.6亩土地调换渠南村胡桑田的事实，故无法得出原十二组于1997年用8.4亩沟南田又调换回8.4亩小屋基田的事实。洪泽区政府依据土地现状，将本案争议的沟南田8.4亩确认归渠南村集体所有的行政行为并无不当。淮安市政府依法受理渠南村四组的复议申请后，进行调查处理，在法定期限内作出复议决定，故淮安市政府［2017］淮行复第2号《行政复议决定书》符合法律规定。渠南村四组要求撤销市政府［2017］淮行复第2号《行政复议决定书》的诉讼请求，依法不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回渠南村四组诉讼请求。案件受理费50元，由渠南村四组负担。 渠南村四组上诉称：1.原审判决认定事实错误，依法应当纠正。原审第三人在2004年将从各村组统筹的5%土地返还给各村组时，已将沟南田8.4亩返还给上诉人，沟南田8.4亩属于上诉人所有。2.原审判决适用法律错误。原审庭审时上诉人向原审法院提供了被上诉人洪泽区政府在1998年颁发给上诉人组员高强、高良元的农村土地承包经营权证，该组证据是被上诉人洪泽区政府依法颁发的，是认定农村土地使用权的合法有效凭证，具有对外公示效力，和本案争议土地有关联性、能真实反映土地的权属，而原审判决却不予采信，显然违反法律规定。综上，请求：1.撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人洪泽区政府辩称：1.上诉人的上诉理由不成立。上诉人所谓调换土地的总面积29.61亩是在现有的丈量数据的基础上推断而成。洪泽区国土部门采用航片及影像图，辅助验证了争议土地的变化情况，图上量算的面积与实地测量的面积相差不大，数据不支持上诉人的观点。另外从调查的情况来看，所谓的统筹田（小屋基田）实际还是上诉人在使用，1997年二轮承包颁发高强、高永元承包经营权证与本案并无关联性，同时上诉人所谓用小屋基田与8.4亩沟南田调换过程也没有证据证明，因此上诉人的上诉理由不能成立。2.被上诉人作出的决定符合法定程序。2016年3月，被上诉人在收到原淮安市国土资源局公函后，立即安排洪泽区国土部门派员调查。洪泽区国土部门调查并掌握初步情况后，于2016年9月初举行由争议双方参加的调解会，但原审第三人拒绝调解。2016年9月9曰，洪泽区国土部门提出处理建议。2016年12月2日，被上诉人作出处理决定，相关程序符合《土地权属争议调处办法》的规定。3.被上诉人作出的决定适用依据正确。综上所述，被上诉人作出的《土地权属争议案件决定书》（洪政国土权〔2016〕1号）认定的事实清楚，适用依据正确，程序合法合规，上诉人的上诉理由不能成立，敬请法院驳回上诉人诉讼请求。 被上诉人淮安市政府答辩称：1.本案上诉人不是适格主体。2016年12月23日，渠南村四组不服洪泽区政府作出的洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》，向答辩人提出行政复议申请。答辩人依法予以受理，并作出复议决定。本案十六名上诉人并非行政复议申请人，，也并非该组全体农民。此，本案上诉人不是本案适格主体。2.淮安市政府依法履行职责，所作出的行政复议决定程序合法。渠南村四组不服洪泽区政府作出的洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》的行政行为向答辩人提出行政复议申请，答辩人收到行政复议申请材料后，在法定期限内依法审查并予受理，答辩人按照法定程序向洪泽区政府发送了申请书副本，洪泽区政府亦在法定期间内提交答复书及证件材料。淮安市政府在法定期限内作出行政复议决定并送达，行政复议程序合法。 原审第三人淮安盐化新区淮洪路办事处渠南村村民委员会未提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为,本案上诉人诉请撤销被上诉人洪泽区政府作出的洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》和淮安市政府作出的[2017]淮行复第2号《行政复议决定书》，撤销行政行为的诉讼中应主要审查被诉行政机关作出的行政行为是否合法，具体到本案，主要应当审查洪泽区政府作出的洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》和淮安市政府作出的[2017]淮行复第2号《行政复议决定书》的行政行为是否合法有据。 首先，关于洪泽区政府作出的洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》的合法性问题。洪泽区政府在收到原淮安市国土资源局公函后，立即安排洪泽区国土部门派员调查。洪泽区国土部门通过采取走访调查、委托勘测定界等方式充分了解争议地块的历史变迁和现状后，提出处理建议。2016年12月2日，洪泽区政府根据国土部门的处理建议作出洪政国土权[2016]1号《土地权属争议案件决定书》。从现有证据材料来看，洪泽区政府在完成调查后，在法定的期限内按照法定的程序，适用正确的法律作出该行政行为合法有据。 第二，关于淮安市政府作出的[2017]淮行复第2号《行政复议决定书》的合法性问题。淮安市政府依法受理渠南村四组的复议申请后，进行调查处理，在法定期限内按照法定程序作出维持洪泽区政府行政行为的复议决定即淮安市政府［2017］淮行复第2号《行政复议决定书》，符合法律规定。 至于上诉人诉称“原审第三人在2004年将从各村组统筹的5%土地返还给各村组时，已将8.4亩沟南田返还给上诉人，8.4亩沟南田属于上诉人所有”的主张。从本案现有证据来看，洪泽区政府所辖的国土部门根据江苏省测绘地理信息局提供的航片和洪泽县第一次土地调查的正射影像图进行量算，数据不支持上诉人的观点。。国土部门也调查了当时渠南村委会的会计和村书记以及原**村民，查记录也不能反映出诉争8.4亩沟南田已经返还给上诉人的事实，本案现有证据无法支持上诉人“原审第三人已将8.4亩沟南田返还给上诉人”的主张，故本院认为，上诉人该主张无事实依据，本院不予支持。 综上，渠南村四组的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人淮安市盐化新材料产业园管委会淮洪路办事处渠南村四组集体负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二〇年八月八日 书记员  刘 妍