银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初102号原告贺兰县京星特禽养殖场，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇五星村三社。经营者张蓉，该养殖场负责人。委托代理人李刚，刘丽薇，北京京平律师事务所律师，一般授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人陈保家，该镇代理镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告贺兰县京星特禽养殖场诉被告贺兰县习岗镇人民政府房屋行政强制一案，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭审理了本案。原告贺兰县京星特禽养殖场（以下简称京星特禽养殖场）的委托代理人李刚，被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）副镇长陈学鹏、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告京星特禽养殖场诉称，原告在贺兰县习岗镇五星村三社租用集体土地建设了特禽养殖场，并办理了《个体工商户营业执照》。因京藏高速公路改线工程项目需要，原告被纳入拆迁范围。因原告未见到合法的征地拆迁审批文件，故没有签订拆迁安置补偿协议。2017年9月14日，被告及其他单位对原告部分建筑物和相关设施实施强制拆除，并将租用原告厂房的贺兰县京星塑料有限责任公司（以下简称京星塑料公司）的部分生产设备、原材料及产品毁损、填埋，部分转移至原告另一侧房屋，部分转移至原告另一侧土地露天堆放。原告对被告该行为提起诉讼，被告强制拆除的行为已被银川市中级人民法院确认违法。2019年3月12日下午至13日早晨，被告再次对原告剩余1080平方米的养殖场厂房及地面设施实施强制拆除，在拆除过程中将租户京星塑料公司留存此处的机器设备、原材料及部分产品彻底毁损掩埋，给原告及租户造成重大财产损失。原告认为被告2019年3月12日下午至13日早晨实施的行政强制行为程序及实体均违反行政强制法和土地管理法的相关规定，侵害了原告的合法权益。原告以习岗镇政府、贺兰县人民政府、贺兰县综合执法局为共同被告向银川市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认三被告强制拆除行为违法。2019年10月25日，银川中院作出（2019）宁01行初206号行政裁定书，认为贺兰县人民政府、贺兰县综合执法局不是适格被告，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，2020年3月20日宁夏回族自治区高级人民法院作出（2020）宁行终14号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。现原告诉至法院，请求判令：1、确认被告2019年3月12日、13日拆除原告贺兰县京星特禽养殖场的具体行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告京星特禽养殖场向本院提交了以下证据：第一组证据：贺兰县京星特禽养殖场营业执照、经营者身份证复印件。证明目的：本案原告具有合法经营资质，经营者是本案适格原告。被告对该证据的真实性无异议。第二组证据：2012年12月14日宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书。证明目的：原告经贺兰县经济发展和改革局备案。被告对该证据的真实性无异议。但认为该证据与本案无关。项目备案与土地审批及建设规划审批是不同概念，即使项目进行备案，但只要没有合法土地手续及准建手续，该建筑物就不合法，原告证明目的不能成立。第三组证据：贺兰县习岗镇人民政府[2012]83号《关于张蓉在五星村三组建设特禽养殖场的审核意见》、贺兰县农牧渔业局[2012]261号《关于对贺兰县习岗镇五星村京星养殖场建设特禽养殖场项目的审查意见》、2012年3月8日习岗镇五星村特禽养殖场用地协议（养殖场与五星村签订）、2013年1月16日土地租赁协议（张蓉与满学民签订）、2013年申请贺兰县国土资源局下发的宗地图。证明目的：原告与村委会、满学民均签订了相关土地协议，养殖场是向各级政府、主管部门申请过并经同意建设的，贺兰县国土资源局也下发过宗地图，因此原告建设合法。被告对[2012]83号、[2012]260号两份文件的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议。两份文件与本案无关，不能证明其建筑物的合法性。被告就项目审核要求国土资源局进行勘察的文件没有批复，与涉案建筑及诉请无关。农牧渔业局的文件仅是项目审查意见，与拆迁行为无关，且该文件是对项目进行立项批复，项目立项与土地审批及地上附着物建设系不同概念，立项后建设的建筑物若未经准建部门批准，均不合法。对2012年3月8日五星村特禽养殖场用地协议的真实性无异议，对关联性及证明目的不认可，该协议中明确建设的是养殖场，主要是建设鸡舍，且明确不得搭建永久性建筑物，不得擅自改变土地用途用于非农建设，不得擅自扩大用地规模，附属房屋面积不得超过总面积的10%，而本案原告在养殖场内未经批准建设大面积彩钢库房及住宅，违反了规划及用地协议约定，属于违建。对2013年1月16日土地租赁协议三性及证明目的均不认可，该证据是复印件，且按照该证据载明的面积，约定的土地是否为涉案土地无法确定，作为租赁协议，其无权在租赁土地上进行大面积建设，依据房随地走房地一体，原告作为承租人更无权对涉案建筑物主张权利。对2013年申请贺兰县国土资源局下发的宗地图的真实性无异议，宗地图确认的是养殖场，而原告不能依据宗地图就认定其在农用地上所从事的非农建设当然合法，证明目的不能成立。第四组证据：现场照片97张。证明目的：原告2017年9月14日、2019年3月12日及13日两次被拆除房屋及财产损失状况。被告认为97张照片大部分与本案无关，主要涉及的是2017年的拆迁，从照片中也可以反映出原告在农用地上建设大面积的住房及彩钢库房，并用于塑料制品生产加工，改变了土地农用地用途，进一步确认地上建筑物的非法性。第五组证据：银川中院（2018）宁01行初834号行政判决书、（2019）宁01行初206号行政裁定书、宁夏高院（2020）宁行终14号行政裁定书。证明目的：因原告涉及征地拆迁问题，实际上2019年3月的拆除行为是2017年拆除行为的继续，不是被告所说的大棚房整治拆除，且本次拆除行为经两级法院确认本案被告适格。被告认为银川中院（2018）宁01行初834号行政判决书834号判决书针对的是2017年9月14日的拆迁，与本案无关。对（2019）宁01行初206号行政裁定书、宁夏高院（2020）宁行终14号行政裁定书真实性无异议，但证明目的不能成立，第一次拆除行为是因为京藏高速改线，第二次拆除行为针对的是大棚房清理整治，并不是第一次征收的继续。第六组证据：2017年5月21日房地产市场价值估价报告、习岗镇五星村张河宁房屋评估结果一览表、贺兰县公证处清点财产登记册。证明目的：房地产评估报告由被告出具，原告对评估价值、结果不认可，没有经原告同意也未送达。对该组证据的三性及证明目的均不认可。本案审理的是2019年3月份的拆除行为，该组证据全部产生于2019年3月份之前，与本案无关。被告习岗镇政府辩称，1、原告所诉不属实，本案不存在违法强拆。原告建设养殖场未在贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）办理任何合法有效的手续，属于违章建筑，被告有权对其未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告承担，且被告已于2019年1月30日向原告发放限期搬离存放机器设备的限期整改通知书和限期拆除违法建筑库房整改通知书，责令原告收到通知之日起七日内自行整改，逾期不整改的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此被告的拆除行为不属于违法强拆。2、原告所建厂房土地为农业用地，但原告却非法占用，违规在其上建设房屋及建筑物，已改变土地性质和用途。依据国土资源部国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及贺兰县委办公室贺党办发[2019]2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》，原告违法建筑属于本次“大棚房”专项清理的范围，故被告的行为有相关政策和法律依据，原告所诉依法不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告习岗镇政府向本院提交了以下证据：第一组证据：国土资发[2014]127号关于进一步支持设施农业健康发展的通知；贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室贺党办发[2019]2号关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知。证明目的：国土资源部、农业部为了进一步完善现行设施农业用地政策，规范用地管理作出通知，而此次大棚房问题整治就是依据通知精神，就设施农用地不得改变土地用途，擅自或变相将设施农业用地用于非农建设而作的拆除非法违章建筑、土地复垦，促进农业健康发展。贺兰县人民政府依据国土资源部的通知精神，作出了关于深入推进大棚房问题专项清理整治工作方案的通知，被告依据该通知精神和贺兰县委、贺兰县人民政府办公室的工作部署和安排，实施了本次拆除行为，本案的拆除行为具有政策依据。原告对[2014]127号文件的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，文件内容载明设施农用地无需审批。[2019]2号文件是党委工作部门的意见，按照法律规定不属于政府规范性文件，形式上不符合证据客观要件，不能作为本案认定事实的依据，也不是被告实施拆除行为合法性的依据。同时整治大棚房要按照法律规定进行，被告既没有按照文件要求，也没有按照法律规定的程序进行。第二组证据：贺兰县自然资源局贺自然资函[2019]25号《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》、“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表（序号60为本案原告）、宁夏回族自治区国土资源厅、农牧厅宁国土资发[2017]79号关于进一步加强和规范设施农业用地管理的通知。证明目的：原告厂房系在设施农用地上违规建设，没有相关审批手续，属于违法建筑，被告依据贺兰县自然资源局下发的大棚房问题专项清理整治违规项目情况表，按照贺兰县委、政府的工作部署和安排实施了拆除工作。原告认为[2019]25号函及附表、大棚房问题专项清理整治违规项目情况表均为机关内部文件，不具有对外效力，且未向原告送达，不能证明原告涉案房屋是否合法，被告也未向原告通知和询问涉案建筑是否属于大棚房。宁国土资发[2017]79号文件是行政机关规范性文件，强调的是设施农用地在允许的范围内，要引导规范，并非一刀切全部拆除。第三组证据：限期整改通知书存根两份。证明目的：2019年1月30日被告就涉案违建向原告下发了限期整改通知书，该限期整改通知书记载了违建事实和拆除法律依据。原告认为限期整改通知书是下发给案外人张河宁的，张河宁不是本案原告职工和经营者，该通知书与本案无关，不能证明本案原告建设行为合法性问题，且被告未提供原告收到限期整改通知书的证据，不能证明被告向原告告知过违建事实。第四组证据：贺兰县自然资源局情况说明。证明目的：涉案建筑未在自然资源局不动产中心办理土地及房屋登记手续。原告认为情况说明无原件，缺乏质证条件，且情况说明是机关内部文件，对外不具有法律效力。若认定涉案建筑是违建，应当向原告经营者告知，农业设施用地也不需要申请办理土地及房屋登记手续。第五组证据：2019年3月13日照片4张、其他照片2张。证明目的：原告在农用地上建设大面积的彩钢库房，并且用于塑料制品的生产和加工，属于农地非农用，改变了土地的性质和用途，属于本次大棚房问题清理整治的范围，被告有权依据贺兰县委、政府的工作部署和安排实施拆除。照片中身着制服的工作人员为到现场对违章建筑再次确认。原告对3月13日的照片真实性无异议，是拆除前的现场，对证明目的有异议。原告认为照片无法反映厂房就是违法建筑，且被告陈述照片为工作人员到现场核查确认违章建筑，但是没有相应证据证明涉案建筑就是违章建筑。本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原、被告当庭陈述，原告提交的贺兰县京星特禽养殖场营业执照、经营者身份证复印件、2012年12月14日宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书、贺兰县习岗镇人民政府[2012]83号《关于张蓉在五星村三组建设特禽养殖场的审核意见》、贺兰县农牧渔业局[2012]261号《关于对贺兰县习岗镇五星村京星养殖场建设特禽养殖场项目的审查意见》、2012年3月8日五星村村民委员会与原告签订的习岗镇五星村特禽养殖场用地协议、2013年宗地图、银川市中级人民法院（2018）宁01行初834号行政判决书、（2019）宁01行初206号行政裁定书、宁夏高院（2020）宁行终14号行政裁定书，被告提交的国土资发[2014]127号文件、贺党办发[2019]2号文件、大棚房问题专项清理整治违规项目情况表、宁国土资发[2017]79号文件、被告提交的2019年3月13日拍摄照片等真实，合法与本案有关联性，本院对上述证据予以采信。贺兰县自然资源局[2019]25号函记载“张河宁在五星村三社农路北侧占用耕地0.56亩建设彩钢库房”，庭审过程中原告对记载位置建筑物为涉案建筑物没有异议，故对该证据本院予以采信。原告提交的97张照片，标注为2017年拍摄的，与本案没有关联性，本院不予采信。其他照片被告认为可以反映当时土地现状的，本院对真实性予以确认。2013年1月16日土地租赁协议为复印件，本院不予采信。2017年5月21日房地产市场价值估价报告、习岗镇五星村张河宁房屋评估结果一览表、贺兰县公证处清点财产登记册、被告提交的限期整改通知书（存根）两份，当事人均非原告，与本案没有关联性，本院不予采信。被告提交的贺兰县自然资源局情况说明出具时间晚于被告行政行为作出时间，不作为认定行政行为合法性的证据。经审理查明，2012年3月8日，原告与习岗镇五星村村民委员会签订习岗镇五星村特禽养殖场用地协议，约定原告在习岗镇五星村三社流转土地9.6亩，建设规模化养殖场。2012年5月10日，被告向贺兰县国土资源局出具《关于张蓉在五星村三组建设特禽养殖场的审核意见》，主要内容为：“五星村引进张蓉在五星村三组贺立公路东侧的荒地上建设生态养殖场，规划占地9.6亩，四至为东至农田，南至村庄路，北至农田排水沟，西至农田。请贺兰县国土局实地勘察并予以批复”。2012年12月3日，贺兰县农牧渔业局向贺兰县国土资源局出具《关于对贺兰县习岗镇五星村京星养殖场建设特禽养殖场项目的审查意见》，主要内容为“同意京星养殖场在习岗镇五星村进行特禽养殖”。2012年12月14日，原告在贺兰县经济发展和改革局进行企业投资项目备案。2014年2月20日，原告取得个体工商户营业执照，经营场所为贺兰县习岗镇五星村三社。2016年，贺兰县人民政府因京藏高速公路（宁夏境）石嘴山（蒙宁界）至中宁改扩建工程（贺兰过境段）需征用土地，在与原告未达成协议的情况下，2017年9月14日，被告经贺兰县人民政府同意，在贺兰县综合执法局与贺兰县交通局的配合下，对原告部分厂房实施了拆除。2019年1月10日，中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室下发贺党办发[2019]2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》，确定国土部门负责对各乡镇排查清理结果再审核、再监督，各乡镇根据排查结果制定整改方案，依法依规整治。2019年3月8日，贺兰县自然资源局下发贺自然资函[2019]25号《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》，后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表90-一类问题-习岗镇》序号27及《“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表》序号60均为张河宁，项目名称彩钢棚，建设地点五星村三社农路北侧，为大棚房I类问题，违规占用耕地面积0.56亩。2019年3月12日至13日，被告对原告剩余厂房进行了拆除。被告没有提交实施涉案强制拆除行为法律文书等证据。原告认为被告的拆除行为违法，现提起本案行政诉讼。本院认为，被告拆除原告涉案建筑物的行为属于行政强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在没有向原告出具任何法律文书的情形下直接对原告涉案建筑物进行强制拆除的行为违反上述程序规定。原告诉请确认被告2019年3月12日至13日拆除原告贺兰县京星特禽养殖场行为违法，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告2019年3月12日至13日拆除原告贺兰县京星特禽养殖场行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年八月十二日法官助理 史 芳书 记 员 刘 娜 附：本案适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；