广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1408号上诉人（原审原告)：陈某样，男，汉族，1978年8月2日出生，身份证住址广东省阳江市海陵岛试验区*******************，公民身份证号码************。委托代理人：谢某某，广东伯方律师事务所律师。委托代理人：董某某，广东伯方律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）:广州市番禺区住房和城乡建设局，住所地广东省广州市番禺区**********。委托代理人：侯某某，该府工作人员。委托代理人：方某某，广东百健律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府，住所地广州市番禺区***********。法定代表人：陈某某，区长。委托代理人：黄某莹、黄某萍，该府工作人员。原审第三人：广州聚川投资有限公司，住所地广州市番禺区**镇里仁洞植庄北约西环路3号110。法定代表人：谭某某，总经理。委托代理人：黄某琳、毛某某，均系该公司员工。上诉人陈某样诉被上诉人广州市番禺区住房和城乡建设局（以下简称番禺区住建局）、广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）行政备案及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4302号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年9月9日，第三人作为甲方与原告作为乙方共同签订《商品房预售合同》（合同编号：20XXXXXX53）载明，甲方以出让方式取得位于广州市番禺区**镇万博商业区地段的地块土地使用权，甲方经批准，在该地块上投资建设海大大厦商业、办公楼商品房（以下简称涉案工程），乙方所购商品房为该合同载明项目中的海大大厦商业、办公楼（1座、2座）第1座幢7层710房，房屋地址为XX区XX镇XX路XX号XX座（X座）XX房。该商品房所在楼宇的主体结构为钢筋混凝土结构，建筑物地上层数为12层，该商品房合同约定建筑面积共105.0746平方米……双方还就其他事项进行了约定。2014年12月8日，第三人组织勘察、设计、施工、监理等单位对涉案工程进行竣工验收，并作出《建筑工程竣工验收报告》，该报告“工程验收结论及备注”显示，海大大厦工程由第三人投资兴建，韶关地质工程勘察院进行地质勘察，总设计单位为广东天元建筑设计有限公司，人防工程设计单位为广州博厦建筑设计研究院有限公司，由广州市百业建设顾问有限公司实施监理，梅州市敏捷建筑工程有限公司为总承包施工单位。经验收组对工程档案资料审阅，该工程施工过程中能严格按设计图纸及国家的相关规范、规定及地方性法律法规施工。工程所用的原材料进场后有见证取样送检，各部位的砼、砂浆试件能严格按规定见证留样及送检，检测结果全部合格。地基与基础、主体结构分部验收勘察、设计、监理等单位签章齐全，工程质量控制资料及工程安全和功能检验资料齐全，符合要求。经验收组实地查验，该工程的地面无出现下沉、开裂等现象，地下室、屋面及卫生间等有防水要求的部位无出现渗水现象，工程的观感质量良好。综合验收组各单位人员的评验，该工程已按设计及合同约定的工程内容全部完成，其质量及安全和使用功能符合有关验评标准的规定，工程质量评定等级为合格。相关的建设、监理、总承包施工、勘察、设计单位，均对上述竣工验收报告签名并盖章确认。2014年12月12日，第三人就涉案工程向番禺区住建局申请办理房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案，并提交了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》《施工许可证》《施工图设计文件审查意见》《单位工程质量综合验收文件》、规划公安消防、环保部门出具的认可文件或者准许使用文件、施工单位签署的工程质量保修书、监督站出具的电梯验收准用证、单位工程施工安全评价书、建设工程竣工档案认可书、人防验收意见书、建设工程中标通知书、建设施工合同、室内环境污染物检测报告、预拌砂浆使用报告、地名命名审核批复、永久用水同意接入书、广州市城市基础设施配套费缴费凭证、工程款支付证明等材料。同日，番禺区住建局向第三人作出穗番禺建验备2014-091《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》(以下简称涉案《竣工验收备案表》)，番禺区住建局在“备案意见”栏标注“广州市番禺区商业、办公楼（自编名海大大厦）工程的竣工验收备案文件已于2014年12月12日收讫，文件齐全。”并盖章确认；在“备案机关处理意见”处标注：经核查，位于广州市番禺区商业、办公楼（自编名海大大厦）工程的竣工验收备案文件齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》（编号：2014-118），根据《建设工程质量管理条例》，同意予以备案。“备注”显示：建设工程竣工验收通过，交付使用后，所发生的一切质量问题由建设单位全面负责处理，并按有关规定依法追究质量问题责任单位的责任和经济赔偿。2014年12月17日，广州市番禺区建设工程质量监督站对涉案工程作出《建设工程质量监督报告》（编号：2014-118），该报告的工程竣工验收综合情况显示：工程竣工验收时间为2014年12月8日，接受工程竣工验收报告的时间为2014年12月10日。工程竣工验收监督综合意见为：该工程已按规定程序通过了竣工验收，现场未有发现严重影响结构安全或使用功能的质量隐患，参建各方一致评定该工程为合格工程，可送备案办。原告不服上述备案表，于2019年4月23日向番禺区政府申请行政复议。番禺区政府于同年4月30日分别向原告、番禺区住建局作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》。2019年5月10日，番禺区住建局作出《行政复议答复书》。2019年6月21日，番禺区政府因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，故作出《延长行政复议审查期限通知书》通知原告及番禺区住建局，延长审查期限30天。同年7月22日，番禺区政府作出番禺府行复〔2019〕125号《行政复议决定书》(以下简称被诉行政复议决定)，维持番禺区住建局作出的涉案《竣工验收备案表》，并于次日送达原告。原告仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”据此，番禺区住建局作为本辖区的建设行政主管部门，依法具有作出建设工程竣工验收备案的法定职责。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”本案中，第三人于2014年12月12日就涉案工程向番禺区住建局申请办理房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案，并按照上述规定提交了相关的资料，番禺区住建局经审查后认为第三人所提交的申请备案文件齐全，符合办理备案登记的条件，于同日对涉案工程作出竣工验收备案。但番禺区住建局在广州市番禺区建设工程质量监督站未正式作出《建设工程质量监督报告》的情况下，对涉案工程作出了竣工验收备案，程序存在轻微瑕疵。鉴于广州市番禺区建设工程质量监督站所作的《建设工程质量监督报告》并非备案的必备文件，且广州市番禺区建设工程质量监督站在《建设工程质量监督报告》中亦作出涉案工程已按规定程序通过了竣工验收，现场未有发现严重影响结构安全或使用功能的质量隐患，参建各方一致评定该工程为合格工程，可送备案办的意见，故番禺区住建局对涉案工程作出涉案《竣工验收备案表》并未违反《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》关于竣工验收备案的条件，原审法院对涉案竣工验收报告予以支持。关于原告提出涉案工程存在质量问题，不具备竣工验收条件，番禺区住建局作出的涉案《竣工验收备案表》应予撤销的问题，根据国务院国发（2003）5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建设工程竣工验收备案己由审批性备案改为告知性备案。据此，番禺区住建局的竣工验收备案行为不再具有行政审批性质，备案机关只需审查建设单位报送的竣工验收备案文件是否齐全，只要建设单位报送的相关材料齐全，且无明显违法，即应作出竣工验收备案。至于原告反映的涉案工程存在质量的问题，可以另寻途径予以解决。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，番禺区政府依照法律规定在法定期限内作出涉案复议决定书，维持番禺区住建局作出的涉案《竣工验收备案表》，程序合法。综上所述，原告诉请撤销涉案《竣工验收备案表》及被诉行政复议决定，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告陈某样的诉讼请求。上诉人陈某样不服原审判决，向本院上诉称：一、《建设工程质量监督报告》是备案的必备文件，建设工程的备案行政行为由审批式改为告知式，竣工验收备案表具有证明建设工程竣工验收合格的效力，这种效力来自于行政机关对建设工程监管的公信力，如果备案行为不需要根据质量监督机构出具的《建设工程质量监督报告》作出，那就意味着参建单位对工程合格与否自己说了算，没有取得建设工程质量监督报告即完成备案，属于备案程序违法。二、涉案工程与设计图纸不符，工程质量不合格，验收组成员罗锦棠作为专业监督工程师，没有在竣工验收报告上签名，竣工验收报告存在重大瑕疵，不符合竣工验收的法定条件，故被上诉人番禺区住建局核发的涉案《竣工验收备案表》错误，原审判决认定事实不清，处理不当，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销涉案《竣工验收备案表》及行政复议决定，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人番禺区住建局二审答辩称：2014年12月8日，原审第三人组织勘察、设计、施工、监理等单位对涉案工程进行了竣工验收，各单位均在《建筑工程竣工验收报告》中签名并加盖公章确认。同年12月12日，原审第三人向该局申请进行房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案，按规定提交有关涉案工程竣工验收资料。该局经审核，在涉案《竣工验收备案表》上加注“广州市番禺区商业、办公楼(自编名海大大厦)工程的竣工验收备案文件已于2014年12月12日收讫，文件齐全”的意见，符合法律规定，《建设工程质量监督报告》并非工程竣工验收备案的必备文件。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的请求不能成立，请求二审法院依法予以驳回。被上诉人番禺区政府二审答辩称：被上诉人番禺区住建局作出的被诉备案行为事实清楚，证据充分，该府经审查作出维持的被诉行政复议决定正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人聚川公司在二审期间未提交书面陈述意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款、第四条规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照该办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。该办法第五条、第七条对建设单位办理工程竣工验收备案应提交的文件作出明确规定，第六条、第八条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，审查其报送的竣工验收备案材料是否符合法律规定，经确认验收文件齐全后，建设行政机关应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。本案中，原审第三人向被上诉人番禺区住建局申请办理涉案工程竣工验收备案时，按规定提交了工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、单位工程质量综合验收文件、施工单位签署的工程质量保修书、施工图设计文件审查意见、监督站出具的电梯验收准用证、单位工程施工安全评价书以及规划公安消防、环保部门出具的认可文件或准许使用文件等证明材料。被上诉人番禺区住建局经审查，确认原审第三人提交的证明材料文件齐全，并于同日予以备案，在涉案《竣工验收备案表》上签署文件收讫，符合法律规定。被上诉人番禺区政府作出被诉行政复议决定予以维持正确，原审法院均予以支持,并无不当。因竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，属于告知性备案，并不包含建设行政主管部门的意思表示，不属于行政审批事项，上诉人不是被诉备案行为的行政相对人，对其权利义务不产生影响，其请求撤销涉案《竣工验收备案表》，没有事实与法律依据，本院不予支持。上诉人主张涉案工程存在质量问题，应通过其他法律途径予以解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈某样负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月三十一日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞