江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终328号 上诉人(原审原告)张锡贵，男，汉族，住南通市崇川区。 上诉人(原审原告)张锦林（系上诉人张锡贵之子，又系张锡贵的委托代理人），男，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)张如英，女，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)张明英，女，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)张毅（系上诉人张明英弟弟，又系张明英的委托代理人），男，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)南通市崇川区人民政府，住所地南通市桃坞路**。 法定代表人黄卫峰，该区政府筹备组组长。 委托代理人范志明，该区司法局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 上诉人张锡贵、张如英、张锦林、张毅、张明英（以下简称张锡贵等五人）因诉南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年1月29日，南通市崇川区第八届人民代表大会第五次会议审议通过《崇川区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，载明“进一步优化城市空间布局，完善城市公共服务设施，有效推进老城改造步伐……加快城中村改造与旧城更新……”。 2018年1月15日，崇川区政府办公室作出《九届崇川区政府第11次常务会议纪要》，原则通过《关于崇川区2017年国民经济和社会发展行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告（征求意见稿）》，原则通过《2018年区城建计划》。同年1月18日，南通市崇川区第九届人民代表大会第二次会议作出《关于崇川区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》，同意《关于崇川区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，同意2018年将实施《崇川区2018年国民经济和社会发展计划》《崇川区2018年城市建设计划》，柴油机厂周边地块的改造项目被列入《崇川区2018年城市建设计划》范围。 3月13日，崇川区政府办公室作出《关于印发2018年全区城市建设计划的通知》（崇川政办发[2018]12号），柴油机厂周边地块被纳入南通市崇川区旧城区改造范围。该地块范围内仅有张锡贵一户未签约搬迁。 5月12日，经南通市崇川区维护稳定工作领导小组办公室（以下简称崇川区维稳办）备案，《南通市社会稳定风险评估评审表》结论为：“该项目为低风险，可以实施，做好工作，确保稳定。”10月30日，中国建设银行服份有限公司南通分行营业部向南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川区住建局）出具《中国建设银行客户专用回单》，金额为人民币395万元，用途为柴油机厂周边项目征收。 11月30日，经崇川区政府委托，南通市崇川区房屋征收管理办公室（以下简称崇川区征收办）向张锡贵户作出《未经登记建筑处理告知书》并送达，认定张锡贵户合法建筑面积为226.7平方米，合法土地使用权面积为417.3平方米，同时告知救济的权利。 12月19日，崇川区政府作出崇川政征决字[2018]3号《房屋征收决定》（以下简称《3号征收决定》）。同日，崇川区政府作出崇川政告字[2018]第4号《房屋征收决定公告》载明：因柴油机厂周边地块项目建设需要，崇川区政府作出《3号征收决定》，确定房屋征收部门为崇川区住建局，征收实施单位为南通市崇川区任港街道办事处，被征收人为柴油机厂周边地块项目被征收房屋所有权人，用于产权调换房屋价值的评估时点为征收决定公告之日，房屋征收部门与被征收人在征收决定确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由崇川区政府作出补偿决定；被征收人对征收决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。崇川区政府同时公告《柴油机厂周边地块项目房屋征收红线图》（以下简称《征收红线图》）《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），《补偿安置方案》确定南通市濠河传奇家园3-1806（建筑面积90.43平方米）、3-207（建筑面积137.58平方米）、南通市外滩花苑10-202（建筑面积115.11平方米）、6-308（建筑面积60.22平方米）等作为产权调换的房屋供被征收人选择。 一审法院另查明，2017年5月3日，崇川区政府办公室组织相关单位对《补偿安置方案》进行论证；同年5月9日，崇川区政府作出《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案公告》，向被征收人、社会公众征求意见；6月12日，张如英提交《关于柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的书面意见》；2018年4月23日，崇川区政府作出《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案听证通告》，同时向张锡贵户送达《参加听证通知书》，并向其他有关人员送达《公众代表听证通知书》；同年5月4日，崇川区政府召开柴油机厂周边地块征收补偿方案听证会，张锡贵户未参加。同日，崇川区政府作出《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿方案听证意见书》；12月6日，崇川区政府作出《柴油机厂周边地块项目征收补偿安置方案征求意见及方案修改公告》，公布《补偿安置方案》征求意见情况和修改情况。 一审法院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本案的审查重点主要有两个方面：一是审查《3号征收决定》是否损害张锡贵等五人对《未经登记建筑处理告知书》的救济权利；二是审查《3号征收决定》是否合法。 一、《3号征收决定》是否损害张锡贵等五人对《未经登记建筑处理告知书》的救济权利 张锡贵等五人认为，崇川区政府在作出《未经登记建筑处理告知书》之后19日即作出《3号征收决定》剥夺了其对该告知书的救济权利，并据此主张《3号征收决定》程序违法。对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”崇川区政府在对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理之后作出《3号征收决定》，符合法律规定作出行政行为的步骤和顺序。 国有土地上房屋征收与补偿是多主体、多环节、多步骤的行政过程，存在多个前后延续、相互衔接的行政行为。在程序上，行政机关应当遵循法定的环节、步骤、顺序和时限，依次作出行政行为，既不可任意简省行政环节，也不可任意中断行政过程或迟延作出行政行为，以充分保障被征收人合法权益、保证行政效能和增进公共利益。行政行为一般具有公定力，一经作出即被认定为有效，原则上行政机关在前续行政行为作出之后，无需等待行政相对人的救济期限届满，即可以作出后续行政行为，除非法律、法规有明确规定。行政机关在作出后续行政行为需要以有权部门作出前续行政行为为条件、且后续行政主体有权对前续行政行为是否合法进行审查、判断时，基于行政过程的合理性、合法性，应当给予前续、后续行政行为必要的衔接期间，但对该期间间隔的判断，应当以后续行政主体结合具体情形，自行判断、裁量为限。即只要后续行政主体认为所间隔的期间足够对前续行政行为合法性作出审查即可。因此，只要不存在前续、后续行政行为同时作出，后续行政行为先行作出，或者后续行政行为迟延作出等情形，人民法院应当尊重行政机关对作出行政行为时机的选择和判断。张锡贵等五人主张崇川区政府作出《未经登记建筑处理告知书》之后19日即作出《3号征收决定》程序违法，既不符合法理，也没有事实和法律依据。张锡贵等五人已经对上述告知行为提起行政诉讼，法院依法立案并公开开庭进行了审理。因此，张锡贵等五人认为《3号征收决定》损害其对《未经登记建筑处理告知书》救济权利的理由，显然不能成立。 二、《3号征收决定》是否合法 （一）关于征收目的和规划控制。《征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，崇川区政府因旧城区改建需要作出《3号征收决定》，符合因公共利益需要确需征收房屋的情形。同时，崇川区政府将柴油机厂周边地块列入南通市崇川区旧城区改造范围，符合《南通市崇川区土地利用总体规范（2006-2020）》《南通市崇川区控制性详细规划（老城01单元）》，符合南通市崇川区第八届人民代表大会第五次会议、第九届人民代表大会第二次会议审议结论；南通市崇川区发展和改革委员会、原南通市国土资源局崇川分局、原南通市规划局分别在《南通市市区国有土地房屋征收项目审核意见单》签署意见，载明柴油机厂周边地块征收项目符合社会经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划。因此，《3号征收决定》符合公益征收目的和规划控制条件。 （二）关于征收补偿方案的民主议定程序。《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，崇川区政府在作出《补偿安置方案》前经过了崇川区征收办请示、崇川区政府办公室组织相关部门召开论证会、在拟征收地块及政府网站公布《补偿安置方案》（征求意见稿）、向被征收人、社会公众广泛征求意见并召开听证会、修改《补偿安置方案》、公布征求意见和修改情况等行政程序，符合法律规定。 （三）关于社会稳定风险评估和征收费用。《征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，崇川区政府经组织专家实施社会稳定风险评估，向崇川区维稳办提交《南通市社会稳定风险评估评审表》，崇川区维稳办出具“同意”的备案意见。中国建设银行服份有限公司南通分行营业部出具的《中国建设银行客户专用回单》载明，付款人为南通市崇川区财政局，收款人为崇川区住建局，转帐金额为人民币395万元，用途为柴油机厂周边项目。同时，《补偿安置方案》确定“南通市濠河传奇家园”“外滩花苑”等小区的产权调换房屋供被征收人选择，依法可以满足张锡贵等五人的补偿安置要求。上述行政程序均符合法律规定。 （四）关于征收的公告送达。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，崇川区政府于2018年12月19日分别作出《3号征收决定》和《房屋征收决定公告》，并在被征收范围内张贴，公示告知《3号征收决定》的主要内容和被征收人相应的救济权利，同时公告《征收红线图》《补偿安置方案》，符合法定行政程序要求。 综上，张锡贵等五人认为《3号征收决定》损害其对《未经登记建筑处理告知书》的救济权利，没有事实和法律依据。《3号征收决定》符合公共利益需要确需征收房屋的情形，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等规划、计划；符合社会稳定风险评估规范要求；征收补偿费用专户存储、专款专用，《补偿安置方案》同时明确用于产权调换的房屋和面积；形成《补偿安置方案》前充分听取了被征收人、社会公众和有关单位的意见；对《3号征收决定》的公告程序合法，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张锡贵等五人的诉讼请求。 上诉人张锡贵等五人上诉称，被上诉人崇川区政府在作出《未经登记建筑处理告知书》之后19日即作出房屋征收决定，剥夺了上诉人诉讼和救济的权利，程序违法。一审法院认定事实和适用法律错误，审判程序违法。请求本院撤销一审判决，发回重审或者查清事实后改判。 被上诉人崇川区政府未向本院提交书面答辩意见，其在听证中答辩称，未经登记建筑调查认定是作出征收决定前的程序性工作，对房屋征收决定的合法性不产生影响。行政行为一经作出，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前都推定为有效，对各方当事人均具有约束力。未经登记建筑调查认定与房屋征收决定之间的间隔时间长短不会影响征收决定的合法性，也不会剥夺上诉人对上述两行为寻求救济的权利。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求不能成立。请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人张锡贵等五人提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。 本院认为： 一、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人崇川区政府依法有权作出《3号征收决定》。 二、《征收与补偿条例》第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人崇川区政府提供的《崇川区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《南通市崇川区第九届人民代表大会第二次会议关于崇川区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》《关于崇川区2017年国民经济和社会发展计划执行情况和2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》《2018年崇川区城建计划项目汇总表》《南通市市区国有土地上房屋征收项目审核意见单》《南通市崇川区土地利用总体规划（2006-2020年）》（局部，柴油机厂周边地块）《南通市崇川区控制性详细规划（老城01单元）》等证据能够证明，柴油机厂周边地块征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了崇川区2018年度国民经济和社会发展计划。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第九条第一款的规定。 三、《征收与补偿条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款分别规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，被上诉人崇川区政府提供的涉案房屋《补偿安置方案》(征求意见稿)《关于“柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）”的书面意见》《柴油机厂周边地块征收补偿方案听证会记录》《柴油机厂周边地块房屋征收补偿方案听证意见书》《柴油机厂周边地块项目征收补偿安置方案征求意见及方案修改公告》及附件、张贴证明等证据能够证明，崇川区政府作出《3号征收决定》前，崇川区征收办拟定征收补偿方案，报崇川区政府。崇川区政府组织相关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，召开听证会，并根据听证会情况修改了方案。《补偿安置方案》明确，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，保障了被征收人对补偿安置方式的选择权。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款的规定。 四、《征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被上诉人崇川区政府提供的《南通市社会稳定风险评估评审表》证明，其作出《3号征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，经评估该征收地块项目社会稳定风险程度为“低风险，可以实施”。在卷证据显示，《3号征收决定》确定的被征收人仅上诉人张锡贵1户。被上诉人崇川区政府作出《3号征收决定》前，在中国建设银行服份有限公司南通分行营业部开设了银行专户，对房屋征收补偿资金395万元进行了专户储存。同时，《补偿安置方案》明确“南通市濠河传奇家园”“外滩花苑”等小区的产权调换房屋供被征收人选择，依法可以满足上诉人张锡贵户的补偿安置要求。故应当认定《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十二条的规定。 五、《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，被上诉人崇川区政府提供的《未经登记建筑处理告知书》能够证明，其在作出《3号征收决定》前，已对征收范围内的房屋进行调查、认定。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定。 六、《征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人崇川区政府提供的《3号征收决定》、崇川政告字[2018]第4号《房屋征收决定公告》及张贴证明，能够证明其于2018年12月19日作出《3号征收决定》后依法进行了公告，该公告载明了征收补偿安置方案，并告知被征收人行政复议和行政诉讼权利。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条的规定。 七、关于上诉人张锡贵等五人提出被上诉人崇川区政府在作出《未经登记建筑处理告知书》之后19日即作出房屋征收决定，程序违法的主张，一审法院已对此进行充分的分析与说理，本院予以认可，本判决不再赘述。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，被上诉人崇川区政府作出的《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。上诉人张锡贵等五人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张锡贵、张如英、张锦林、张毅、张明英负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年八月三十一日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；