重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终471号 上诉人（一审原告）重庆市永川区双荣矸砖厂，住所地重庆市永川区双竹镇中河沟煤矿。 法定代表人杨代洪，厂长。 委托诉讼代理人周能朝，四川朝春律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市永川区人民政府，住所地重庆市永川区人民大道**。 法定代表人张果，区长。 委托诉讼代理人薛辉，该府工作人员。 委托诉讼代理人谷存存，重庆雨禾律师事务所律师。 上诉人重庆市永川区双荣矸砖厂（简称双荣矸砖厂）因诉被上诉人重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）履行法定职责一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初264号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，2017年7月5日，重庆市人民政府办公厅发布渝府办﹝2017﹞20号《加强重点区域烧结砖瓦企业大气污染整治深化蓝天行动工作方案》（简称《蓝天行动工作方案》，要求对三环高速公路以内区域217家烧结砖瓦企业转型升级，在2018年3月底前完成整治任务，并明确淘汰“砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑”的责任单位为“有关区人民政府”、配合单位为“市经济信息委”。同年9月27日，重庆市经济和信息化委员会（简称市经信委）向各区、县（自治县）人民政府发出渝经信函﹝2017﹞538号《关于认真做好重点区域烧结砖瓦企业削减现有产能环保关闭工作的函》（简称《环保关闭工作的函》），进一步明确了三环高速公路内、外区域烧结砖瓦企业削减现有产能环保关闭工作的相关事宜。因双荣矸砖厂属三环高速公路以外烧结砖瓦企业，不在该文件附件1所列《三环高速公路以内削减现有产能环保关闭烧结砖瓦企业名单》之中。同年12月4日，永川区政府按照上述两个文件精神制定并发布了永川府发﹝2017﹞27号《关闭工作实施方案》，明确了行政区域内三环高速公路内、外烧结砖瓦企业削减现有产能环保关闭工作的实施方案。同年12月5日，永川区经信委向各镇、街，有关企业发出永经信发﹝2017﹞198号《关于做好烧结砖瓦企业削减现有产能环保关闭工作的通知》（简称《环保关闭工作的通知》），双荣矸砖厂在该文件附件1《永川区削减现有产能环保关闭烧结砖瓦企业名单》中。同年12月8日，永川区经信委向各镇、街，有关企业发出《关闭补助办法》，该办法明确的“补助对象为：辖区内不符合产业政策且按照《关闭工作实施方案》要求完成关闭任务的烧结砖瓦企业，补助标准以2017年12月3日为基准日，营业执照已注销或吊销、无排污许可证或已过期、无用地许可或已过期三项，每缺一项扣减补助资金0.5万元/门，轮窑以4.5万元/门为补助高限。” 双荣矸砖厂于2003年建立，经营范围为矸砖厂生产、销售。经营期限是从2003年8月18日至永久，营业执照尚未注销。因双荣矸砖厂排污许可证已于2014年3月7日过期，但双荣矸砖厂仍然生产经营，2016年10月13日，重庆市永川区环境保护局作出永环责改字﹝2016﹞64号《责令改正违法行为决定书》，核实双荣矸砖厂生产行为属无证排污的环境违法行为，责令立即停止排污行为。2017年8月16日，重庆市永川区卫星湖街道安全生产监督管理办公室（简称安监办）在检查中发现该企业离安置区近，部分钢柱及棚锈蚀严重，停产期间未设置警示带隔离，存在较大安全隐患，遂作出永安监责改（2017）043号《责令限期整改指令书》，责令立即拆除，消除隐患。同年12月以前，双荣矸砖厂已自行将窑体和机器设备拆除完毕。同时，在双荣矸砖厂于同年12月6日申报的《永川区烧结砖瓦企业基本情况核查表》中，注明该企业的环保证有效期为2011.3-2014.3。 2017年12月6日，双荣矸砖厂向永川区卫星湖街道办事处递交了《永川区烧结砖瓦企业基本情况核查表》、《关闭申请承诺》、撤除前后图片、安全生产行政执法文书、国有土地使用权证复印件、2016年环保发票等资料，永川区卫星湖街道办事处工作人员在《永川区烧结砖瓦企业基本情况核查表》初审意见栏处签字属实，并将上述材料报送区经信委。同年12月12日，信息核查联合工作组赴永川区卫星湖街道对双荣矸砖厂进行了现场信息核查。2018年3月13日，双荣矸砖厂向永川区卫星湖街道办事处递交了职工安置方案、土地复垦情况说明、原料废渣处置情况、生态修复情况、注销公告营业执照、泸县玄滩物资回收公司发票、验收申请。同年5月4日，永川区卫星湖街道办事处工作人员电话通知双荣矸砖厂《关于拨付重点区域外烧结砖瓦企业环保关闭综合补助资金的函》中没有双荣矸砖厂，不能得到补偿。同年5月17日，永川区经信委向双荣矸砖厂送达了《回复1》，告知双荣矸砖厂厂区现场已无窑体等主要生产设施设备，无法进行核定，不能纳入环保关闭范围给予资金补偿。双荣矸砖厂不服，于同年6月5日以永川区经信委为被告提起行政诉讼，一审法院指定重庆市江津区人民法院管辖，经该院释明，双荣矸砖厂自愿申请撤诉。双荣矸砖厂于同年10月7日向永川区政府递交了《关于重庆市永川区双荣矸砖厂要求重庆市永川区人民政府拨付环保关闭补助款的申请》（简称《补偿申请》），永川区政府收到未做回复。同年12月11日，双荣矸砖厂向一审法院提起行政诉讼，请求永川区政府依法履行支付环保关闭补助款的法定职责。一审法院在审理过程中，因永川区政府承诺二个月内作出补偿决定，双荣矸砖厂于2019年1月18日予以撤诉。其后，永川区政府将双荣矸砖厂提出的《补偿申请》转交区经信委处理。2019年3月14日，区经信委作出《回复2》，认为根据《环保关闭工作实施方案》第六条第三项“没有按本方案时间要求申请退出及拆除设备的企业，不再享受资金补助”之规定，双荣矸砖厂在政策出台前已拆除全部窑体及生产设施设备，已经自行关闭企业，故不能享受此次环保关闭补偿款，并将该回复送达双荣矸砖厂。双荣矸砖厂不服，提起本案行政诉讼，请求永川区政府履行行政补偿职责，作出向双荣矸砖厂支付环保关闭补助款88万元的决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第六、第八、第二十二条；《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第二条、第三条，县级以上人民政府具有防治大气污染，保护和改善生活、生态环境，加大环保财政投入，依法采取财政、税收等方面的政策和措施鼓励企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放，促进经济和社会可持续发展的法定职责。同时，永川区政府结合重庆市人民政府《蓝天行动工作方案》、市经信委《环保关闭工作的函》两个文件精神，明确了区域内烧结砖瓦企业环保关闭实施方案，具有相应的职能和职责。永川区政府在收到双荣矸砖厂提出的补偿申请后，转交区经信委进行答复处理，系行政委托行为，永川区政府作为环保关停行政补偿的责任主体和委托人应对区经信委作出的行政答复行为承担法律责任，是本案的适格被告。本案系因政策性关闭而引发的行政补偿争议。双荣矸砖厂系在该文件发布前就因排污许可证过期而违法生产排污，于2016年10月被永川区环保局责令停止排污。2017年8月又因停产后存在安全隐患，被安监办责令拆除全部窑体及生产设施设备，已经在2017年12月前自行关闭拆除，双荣矸砖厂的关闭行为与本次永川区政府的《环保关闭工作实施方案》政策性环保关闭行为无关，永川区政府未对行政相对人合法权益造成应予补偿的财产损失。同时，根据永川区政府作出的《环保关闭工作实施方案》规定的补偿实施步骤：先由拟关闭企业向镇、街提出书面申请，镇、街初审后分别报送区经信委和区环保局，再由区经信委牵头，区环保局、区工商分局、区国土房管局、区安监局等部门组成联合工作组进行实地核查，各相关镇街指导企业拆除，最后区经信委等部门组成验收组组织验收后予以补偿。虽双荣矸砖厂在政策出台后通过永川区卫星湖街道办事处向区经信委递交了相关要求补偿的申请和材料，但其并未在规定期限内通过实地核查和验收程序，永川区政府回复不予补偿并无不当。综上所述，双荣矸砖厂要求永川区政府履行行政补偿的法定职责，对其补偿88万元的理由不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回双荣矸砖厂的诉讼请求。 双荣矸砖厂上诉称，双荣矸砖厂于2003年建立，经营期限从2003年8月18日至永久，故营业执照现在仍在存续期间，没有注销。2016年期间，永川区环保局对属于国家削减落后产能关闭烧结砖瓦的所有小型企业（包括上诉人企业），下达了停产整改通知书，所有企业处于整改状态。2017年7月5日，重庆市人民政府制定了《蓝天行动工作方案》，要求淘汰砖瓦24窑门以下的轮窑、立窑等土窑,并对关闭淘汰的企业给予经济补偿,鼓励企业提前、永久性关闭。即整改状态下的企业转换为永久性关闭得到补偿。为消除安全隐患，双荣矸砖厂撤除了设备，但未拆除窑体，也未注销营业执照，双荣矸砖厂按照程序申请予以补偿。虽然相关验收程序没有最终完成，但双荣矸砖厂已经永久性关闭是客观事实，同时窑门个数22个也是客观事实。综上所述，请求撤销一审判决，依法改判由永川区政府支付双荣矸砖厂关闭补助款88万元。 被上诉人永川区政府向本院提交书面答辩意见称，第一，永川区政府系本次行政补偿的责任单位，市经信委为配合单位。第二，永川区政府认定事实清楚，双荣矸砖厂在政策实施前已拆除完毕且不具备恢复生产能力。双荣矸砖厂成立于2003年，2014年3月7日其生产经营所需的排污许可证已到期，双荣矸砖厂在无排污许可的情况下仍然生产经营，于2016年10月被永川区环保局责令停止排污。2017年8月16日双荣矸砖厂又因安全隐患事宜被安监办责令拆除全部窑体及生产设施设备。2017年10月份期间，双荣矸砖厂已全部拆除涉案厂房内全部设施设备。即双荣矸砖厂在2017年12月前已经自行关闭拆除完毕。双荣矸砖厂的厂房设备在相关文件下发之前已不复存在，也不再具备恢复生产条件。第三，一审判决正确，双荣矸砖厂不能获得相应补偿。永川区政府下发的相关文件明确了关闭范围、关闭步骤及补偿标准。双荣矸砖厂在政策出台后递交了相关要求补偿的申请和材料，但其未在规定期限内通过实地核查和验收程序，永川区政府回复不予补偿并无不当。综上，请求人民法院依法驳回双荣矸砖厂的上诉请求，维持原判。 一审原告双荣矸砖厂在法定举证期限内向法院提交并举示了以下证据： 1.《补偿申请》。拟证明双荣矸砖厂向永川区政府提出了补偿申请。 2.营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件。拟证明双荣矸砖厂营业执照没有注销，不存在自行关闭的行为。 3.2018年5月国、地、地税税务事项通知书及2018年1-4月清税计算表。拟证明双荣矸砖厂不存在自行关闭行为。 4.永川区烧结砖瓦企业基本情况核查表（卫星湖街道办事处盖章证明属实）1份1页；街道办苏小平主任签字证实的说明，1份1页。拟证明双荣矸砖厂已经在规定期限申请关闭的事实，撤除在街道办事处指导下进行的。 5.回收公司证明收据等各1份共5页，包括附件营业执照、特种资格证。拟证明双荣矸砖厂因存在隐患，于2017年9月开始组织人员撤除，至2017年12月6日以前全部撤除完毕所有生产设备窑体，符合补偿条件。 一审被告永川区政府在法定举证期限内向法院提交并举示了以下证据、依据： 1.《回复》及邮寄回执，拟证明永川区政府收到申请后转办经信委作出回复，并邮寄送达双荣矸砖厂，故责任主体是永川区政府。 2.永川府发〔2017〕27号《关闭工作实施方案》，拟证明2017年12月4日重庆市永川区开始实施削减产能环保关闭工作；文件第二条：工作目标明确了关闭范围，双荣矸砖厂属于此次关闭范畴；文件第六条第三项明确：没有按照本方案时间要求申请退出及拆除设备的企业，不再享受资金补助。 3.永经信发〔2017〕157号《关闭补助办法》，拟证明本次削减产能补助对象及补助标准。 4.《关于全区烧结砖瓦企业环保关闭工作推进情况的通报》，拟证明区经信委将补偿名单上报永川区政府，双荣矸砖厂不在该补偿名单中。 5.永经信函[2018]38号《关于拨付重点区域外烧结砖瓦企业环保关闭综合补助资金的函》，拟证明区经信委按照永川区政府确认的名单商请区财政局拨款，补偿名单无双荣矸砖厂。 6.《国网重庆市电力公司永川供电分公司永川区供电分局关于重庆市永川区双荣矸砖厂销户的说明》，拟证明双荣矸砖厂于2017年7月12日办理了电户头销户手续。 7.2017年7月4日的重庆日报，拟证明双荣矸砖厂于2017年7月4日办理了公司拟注销手续。 8.2017年8月16日，安监办作出的《现场检查记录》； 9.2017年8月16日，安监办作出的《责令限期整改指令书》； 证据8-9拟证明双荣矸砖厂因安全隐患被责令拆除。 10.卫星湖街道办事处于2017年12月14日向永川区政府出具的《卫星湖街道关于重庆市永川区双荣矸砖厂已拆除窑体和机器设备的说明》； 11.卫星湖街道办事处于2018年8月向区经信委出具的《永川区双荣矸砖厂因安全隐患撤除窑体和机器设备的说明》，明确“双荣矸砖厂于2017年10月份已拆除窑体和机器设备，切断了生产用电、用水设施等”； 12.《调查笔录》（李永华）及环化公司《现场检查记录》； 13.调查笔录（高显强）； 14.调查笔录（杨才建）； 15.调查笔录（胡功富）； 16.调查笔录（胡功祥）； 证据10-16拟证明双荣矸砖厂设备窑体在2017年12月4日政策落地前已经全部拆除。 17.渝府办（2017）20号《蓝天行动工作方案》、渝经信函（2017）538号《关于认真做好重点区域烧结砖瓦企业削减现有产能环保关闭工作的函》文件，拟证明重庆市人民政府提出关闭相应企业的文件要求。 经庭审质证，永川区政府对双荣矸砖厂举示的证据1-3的真实性无异议，但不能达到双荣矸砖厂在政策落地时仍在实际经营的证明目的；证据4核查表只是一个上报程序性文件，只有卫星湖街道的认可，说明也是双荣矸砖厂单方上报的情况说明，均不能达到其证明目的；证据5回收公司的证明收据真实性不认可，也不能达到应予补偿的证明目的。双荣矸砖厂对永川区政府举示的证据的真实性均无异议，但认为不能达到不予补偿的证明目的。 一审法院对上述证据认证如下，永川区政府举示的证据12中的环化公司《现场检查记录》与本案无关，不予采信；永川区政府举示的其他证据和双荣矸砖厂举示的证据1-4均能证明本案的基本事实，符合证据的真实性、合法性与关联性的要求，依法予以采信。双荣矸砖厂举示的证据5不能达到其证明目的，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因环保政策性关闭而引发的行政补偿争议。2017年12月4日，永川区政府按照重庆市人民政府《蓝天行动工作方案》、市经信委《环保关闭工作的函》两个文件的精神制定并发布了永川府发﹝2017﹞27号《关闭工作实施方案》，明确了行政区域内三环高速公路内、外烧结砖瓦企业削减现有产能环保关闭工作的实施方案。其中规定的补偿实施步骤为：先由拟关闭企业向镇、街提出书面申请，镇、街初审后分别报送区经信委和区环保局，再由区经信委牵头，区环保局、区工商分局、区国土房管局、区安监局等部门组成联合工作组进行实地核查，各相关镇街指导企业拆除，最后区经信委等部门组成验收组组织验收后予以补偿。本案中，双荣矸砖厂成立于2003年，2014年3月7日其生产经营所需的排污许可证已到期，双荣矸砖厂在无排污许可的情况下仍然生产经营，于2016年10月被永川区环保局责令停止排污。2017年8月16日双荣矸砖厂又因安全隐患事宜被安监办责令拆除全部窑体及生产设施设备。双荣矸砖厂于2017年12月前自行关闭拆除，其关闭行为不属于永川区政府制定并发布的上述《关闭工作实施方案》中所规定的环保关闭，永川区政府不具有补偿的相关义务和职责。同时，虽然双荣矸砖厂在相关文件出台后通过永川区卫星湖街道办事处向区经信委递交了要求补偿的申请和材料，但其并未在规定期限内通过实地核查和验收程序，永川区政府据此回复不予补偿并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。双荣矸砖厂的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市永川区双荣矸砖厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二〇年八月十日 书记员 万 芳