广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1335号上诉人（原审原告)：龙某，男，汉族，1975年4月29日出生，住广州市花都区**********，公民身份号码************。委托代理人：黄某某、潘某某，广东合誉律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市花都区********办事处，住所地广州市花都区******。法定代表人：黎某某。委托代理人：江某某，该单位工作人员。委托代理人：刘某某，广东誉理律师事务所律师。上诉人龙某与上诉人广州市花都区人民政府花城街道办事处（以下简称花城街道办）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5050号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年10月27日，广州花卉之都农业有限公司（甲方）与原告（乙方）签订两份《广州花卉之都农业有限公司土地租用合同》，约定：乙方承租甲方位于花卉之都区域内W34、W35地块，合计面积分别为1.86亩、2.15亩，合同项下地块的租用面积自2014年10月27日起至2025年12月31日止，租金分别为人民币15500元/亩/年、15000元/亩/年，每3年递增15%，等等；第九条乙方的义务包括本合同期限内，不得擅自改变用地性质、土地用途及经营范围，不得经营与花卉园艺及其相关产业无关的行业，等等；第十二条特别约定，租用期间，如乙方需在租用地块上兴建生产、生活所用配套设施，须事先向甲方提出书面申请，经甲方书面同意后方可按照合同约定及花卉之都园区的相关规定予以施工，具体流程：乙方需兴建生产、生活所需配套设施的（仅限温室、荫生棚，不得兴建混凝土或墙体的建筑物）具体流程及规定按《广州花卉之都园区管理细则》中花场建设管理规定的内容予以进行，兴建所需的费用由乙方自行承担，等等。2018年11月29日，被告向花都区农林局发出花城街函[2018]105号《花城街关于请求对“大棚房”违规性质和违规类别甄别定性的函》，请求区农林局联合相关职能部门对广州花卉之都建（构）筑物进行甄别定性。2019年1月28日，广州市花都区农林局向“区国规局、区农林局、各街镇”发出花农林[2019]38号《关于进一步从严加快完成“大棚房”问题整改工作的通知》，请各镇街2月底前坚决完成全部整改任务，请区国规局在2月底前将有关整改情况报送区“大棚房”专项行动领导小组。其中《“大棚房”问题专项清理现场调查情况表》第109项项目名称为锦羽园林W34/W35，设施面积为1亩，建设地点为花城街东边村花卉之都，土地流转起止时间为2009年8月1日至2039年7月31日，设施现状用途为看护，违规设施面积为0.3亩，违规性质为其它，建筑结构为堆石。原告陈述其受让涉案W34、W35地块时就已经存在建筑物，占地180平方米，共两层约360平方米，原告对房屋进行内部装修以及外部的景观绿化，并挖了一个20-30平方米的水池用于养鲤鱼；另有一个大棚房占地360平方米，用于种植植物，没有硬底化地面。原告提交了以下合同：1、原告（甲方）与广州市瀛念装饰工程有限公司（乙方）于2015年6月28日签订的《室内设计、施工合同》，约定：甲方委托乙方对位于广州市花都区XX大道XX之都XX路园林区W34-W35的房屋进行室内装饰设计及施工期间的相关服务，设计费20000元，总合同费用251542.5元，施工项目包括大理石地平铺贴、轻钢龙骨隔墙、造型吊灯、展柜、灯饰等。原告并提交了广州市瀛念装饰工程有限公司于2015年出具的《收据》，款项合计251542.5元。2、原告（甲方）与英德市石磊园林奇石有限公司（乙方）于2017年8月28日签订的《园林景观工程施工合同》，约定：甲方将广州市花都区XX大道XX之都XX路园林区W34-W35的园林景观工程设计及施工发包给乙方，工期为90天，合同总金额243526元。列表显示项目包括地面凿平清理、挖土方、白色鹅卵石、黑色鹅卵石、四季桂花、四季六角茶花、红枫叶、鱼池、石山工钱、仿古门楼等。原告并提交了英德市石磊园林奇石有限公司于2017年、2018年出具的《收据》，已收齐合同价款。3、原告与广州市XX园林XX设计有限公司李祥军于2018年3月28日签订的《防腐木安装工程施工合同》，约定乙方承包XX大道XX之都XX路W34-35地块防腐木安装工程，合同价款232150元。列表显示项目包括现浇景观底板、菠萝格凉亭、菠萝格花架、芬兰木花窗、外防护栏、芬兰木门。广州市XX园林XX设计有限公司于2018年11月15日出具《收据》显示收齐合同价款。2019年3月27日，涉案W34、W35地块上的建筑被强制拆除。关于拆除主体，被告确认其实施了拆除行为，但认为是先由花都区国规局向原告发出执法文书，由花都区农林局甄别非农业设施的范围，再由被告协助该两单位实施拆除，因此申请追加该两单位为共同被告。关于拆除范围，原告陈述涉案W34、W35地块上约3.7亩的建筑、景观、石头、植物全部被推平；被告陈述实际上拆除1.3亩左右，其余为空地。原告陈述其没有提前收到通知，所以没有提前搬出物品，拆除当日原告不能靠近现场，所以没有搬出物品，被告当时向原告支付5000元安置费。关于物品情况，被告陈述将电器、办公用品等可移动、可拆卸的物品搬出并交还给原告，室外石头、花卉由原告自行处理，“大棚房”内的植物也由原告自行处理；原告陈述被告有搬出和交还电器、生活用品等，但是没有提供清单，且值钱的艺术品没有搬出，其中包括奇石“金蝉报喜”价值20万。诉讼中，原告主张被告应对原告进行赔偿，包括建筑物部分损失251542元、园林景观部分损失475676元、室内物品损失（锦鲤、奇石）239600元、2019年4月至6月租金及管理费损失21467.25元，合计988285.25元。被告主张室内设计及施工时违法建筑物的组成部分，不应赔偿；景观园林施工合同的项目大部分是地面铺贴、鱼池、红砖墙等，属于建筑物不能获得赔偿；防腐木工程也属于搭建物，不应获得赔偿；奇石“金蝉报喜”没有评估报告，该石头属于普通石头；关于原告主张的租金和管理费，原告依然可以进行经营使用，该部分损失亦不应支持。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告租赁的涉案W34、W35地块上的相关建筑被强制拆除，关于强制拆除主体，被告确认其实施了强制拆除行为，但认为是为了协助花都区国规局、花都区农林局的违法用地、非农设施整治工作而实施的强拆行为，对此，本案并无证据显示花都区国规局、花都区农林局实施了涉案强制拆除行为，因此原审法院对被告请求追加该两单位为共同被告的申请不予准许。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”上述规定并未赋予被告对违法用地、违法建设进行强制拆除的职权，因此原告请求确认涉案强制拆除行为违法，原审法院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”根据上述规定，对于因被告强制拆除造成原告合法财产损失部分，被告应承担相应的赔偿责任。其中，关于建筑被拆除的损失，原告并未提交涉案房屋的产权证件或报建手续，不能证实该房屋属于合法建筑，因此对于原告主张的房屋损失，原审法院不予支持。原告主张涉案建筑属于农业设施，但国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）规定，进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等……4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。……第三条规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设……本案中，涉案建筑并未提供经过政府审核的文件或相关规划报建手续材料，因此不属于合法的农业设施。对于原告对建筑物的装饰装修，该添附已成为建筑的一部分，但对于部分可重复利用的装修材料和建筑物、构筑物（房屋、大棚房、防腐木结构部分等）可利用的残值部分，属于原告的合法财产，被告应赔偿原告，原审法院酌情支持8万元。关于建筑内物品，原告确认电器、生活用品等部分物品已归还，原告主张的奇石、鲤鱼等名贵物品，因并无证据证实奇石的价值，原审法院酌情支持5千元。关于园林景观部分损失，根据原告提交的《园林景观工程施工合同》，该部分包含地面凿平清理、挖土方、白色鹅卵石、黑色鹅卵石、四季桂花、四季六角茶花、红枫叶、鱼池、石山工钱、仿古门楼等，其中地面凿平、挖土方、鱼池、仿古门楼等部分未经用地和报建手续，不属于合法建构筑物，对于植物花石部分，原审法院根据合同数额酌情支持4万元。关于原告主张的租金和管理费损失等，因不属于强制拆除行为造成的直接损失，对该部分损失原审法院不予支持。以上合计12.5万元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市花都区人民政府花城街道办事处于2019年3月27日强制拆除原告龙某承租的广州市花都区花卉之都区域内W34、W35地块上的一个房屋、一个大棚和园林的行为违法；二、被告广州市花都区人民政府花城街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告龙某125000元;三、驳回原告龙波的其他赔偿请求。上诉人龙某不服原审判决，向本院上诉称：一、花城街道办在强拆过程中采取用勾机砸碎和推土机推平的暴力拆除方式，致使上诉人龙某根本无法搬出室内物品，更无法自行拆除建筑物及园林景观中可利用的部分物品进行重复利用，导致建筑物及园林景观大部分完全损坏，即使小部分没有被完全损坏，亦因破损问题影响美观，无法再次重复利用；二、根据上诉人龙某提交的证据材料，原审法院酌情认定被强拆建筑中的“可重复利用的装修材料和建筑物、构筑物可利用的残值部分”的价值严重过低，远远无法补偿上诉人的实际损失；三、关于园林景观部分损失，原审法院既然从“可重复利用”方面出发考虑判决支持了“植物花石”部分的赔偿4万元，但却遗漏了“鱼池过滤器材”、“仿古门楼”、“闪灯”、“园林灯”这些同样属于本来可自行搬走重复利用的物品，该部分合计50400元，应相应增加赔偿款；四、原审法院对于奇石、鲤鱼等名贵物品的价值认定过低，违反生活常理和行业常识。综上，请求二审法院依法撤销原审判决的第二项并改判为花城街道办向上诉人龙某赔偿599576.5元，本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人花城街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案被拆除的建筑物涉及违法用地和违法建设，属于改变耕地、农用地用途的“大棚房”，花都区国规局、农林局联合花都街道办对涉案大棚房进行拆除系各单位联合实施的清理和整治，应当将花都区国规局和花都区农林局列为共同被告；二、根据《国家赔偿法》的规定，可获得国家赔偿的范围仅限于当事人的合法权益，不包括非法、违法利益，涉案房屋、大棚房、防腐木结构材料属于违法用地、违法建设的基础材料，是违法建筑物的整体，不属于合法权益，且该部分拆除后不存在可利用的残值，原审对涉案场地的装修材料和建筑物、构筑物的残值酌定8万元缺乏依据；三、花城街道办在清拆涉案大棚房前已经提前通知龙某进行清理，龙某一直在现场，但都对剩余物品不进行清理，其自身存在主要过错，且清拆前花城街道办的工作人员已经将里面剩余物品全部搬至旁边大棚内进行存放，龙某已及时取回其剩余物品，不存在物品损失、损毁情况，龙某没有证据证明其物品有实际遗失或损毁，其主张的金额也没有评估报告证明，龙某主张的珍贵奇石、鲤鱼等物品已经超出市场价格范围。综上，请求撤销原审判决并驳回龙某的诉讼请求。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，现花都街道办辖区原系广州市花都区新华镇人民政府辖区组成部分，主要面向农村进行管理。2005年6月该区行政区划进行调整，撤镇设街，撤销新华镇人民政府，设立新华街道办事处。2014年新华街道办事处拆分为新华、新雅、秀全、花城四个街道办事处。本院认为,本案属于行政强制拆除和行政赔偿纠纷，关于强拆拆除实施主体的问题，原审法院认定花城街道办为本案适格被告阐述理由充分，本院予以认可，二审不再赘述。二审争议的焦点为花城街道办实施的强制拆除行为是否合法及上诉人主张的赔偿财产损失确定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”因广州市花都区行政区划机构的调整，2005年6月1日撤销原新华镇人民政府，成立新华街道办事处，在2014年该街道办事处又拆分为花城街道办等四个街道办事处。花城街道办作为广州市花都区人民政府的派出机构，在其管辖区域内亦承继了原镇一级政府的行政区域管理职能，开展城市管理综合执法工作，对辖区内违法建设具有依法查处的职责，亦符合基层治理改革发展的实际情况，故上诉人具有对违法建设查处的职责。行政机关行使职权应当遵循法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。该法第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，龙某向广州花卉之都农业有限公司承租涉案W34、W35地块，租赁期间从2014年10月27日至2025年12月31日止。对该地块上的涉案建筑，龙某不能提供相关曾办理规划报建手续。花城街道办认定涉案建筑为违法建设，但在采取强制拆除措施前未作出行政处理决定，未当场告知当事人采取强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，且在夜间实施强制拆除，均不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，程序违法，因强制拆除行为是事实行为，不具有撤销内容，原审判决确认涉案强制拆除行为违法的处理结果正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，花城街道办在采取涉案强制拆除措施的过程中造成龙某的合法财产损失理应赔偿。在行政赔偿诉讼中，龙某应当就涉案强制拆除行为是否造成损失、具体损失数(金)额（以下统称损失金额）承担举证责任。因花城街道办在夜间实施非法强制拆除，导致龙某无法举证，由花城街道办承担举证责任。花城街道办在强制拆除过程中未对现场物品进行清点及制作物品清单、未妥善保管和移交物品，应承担举证不能的法律后果。鉴于双方当事人对涉案强制拆除所导致龙某直接损失数额均没有充分证据予以证明，又无法进行鉴定，原审法院结合双方当事人主张和在案证据，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，对龙某主张的涉案强制拆除行为导致部分可重复利用的装修材料和建筑物、构筑物可利用的残值部分损失，酌情支持8万元，对奇石、鲤鱼等物品，酌情支持5千元，对植物花石部分，酌情支持4万元，并无不当，本院予以支持。对于龙某主张奇石、鲤鱼等其他名贵物品的损失，属于超出日常合理生活用品的大宗贵重财物的巨额损失，因龙某不能提供充分证据证明这些大宗财物在拆除现场客观存在以及各自具体价值，其主张缺乏依据，原审法院不予支持正确。龙某、花城街道办的上诉理由不能成立，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人龙某、花城街道办与上诉请求，均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市花都区人民政府花城街道办事处、龙某各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月二十七日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞