江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1364号 上诉人（原审原告）张锡贵，男，汉族，住江苏省南通市崇川区。 委托代理人张如英，女，汉族，住江苏省南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区人民政府，住所地江苏省南通市桃坞路**。 法定代表人钱琐梅，该区区长。 上诉人张锡贵因诉被上诉人南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）房屋拆除行政强制一案，不服江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）（2018）苏06行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年11月8日，原南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称原崇川区城管局）作出通崇执法停字（2016）第6328号《停工（核查）通知书》，认定张锡贵于2008年在原战胜村六组20号南侧进行搭建的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八的规定。因张锡贵未能提供上述行为的合法依据，故责令张锡贵自接到本通知之日起，立即停止上述行为，并于2016年11月11日前，携带相关材料到原崇川区城管局接受调查处理。逾期不接受调查或者继续上述行为的，将依法查处。张如英不服，向南通市城市管理局（以下简称南通市城管局）申请行政复议。南通市城管局作出了维持决定。张如英仍不服，以原崇川区城管局、南通市城管局为共同被告，提起行政诉讼。经法院审理，认定原崇川区城管局作出的《停工（核查）通知书》是在行政执法过程中实施的过程性行为，是行政处理行为的一个环节，对张锡贵的合法权益不可能产生实际影响。可能对张锡贵产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的行政处理等具体行政行为，而非行政调查行为。被诉《停工（核查）通知书》不属于行政诉讼受案范围。南通中院以（2017）苏06行终292号终审行政裁定，维持了南通市港闸区人民法院驳回张如英起诉的裁定。 2018年4月20日，南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街道办）出具《关于张夕桂户拆违有关情况的说明》：2018年3月30日上午8时许，任港街道办城管中队对位于任港路北侧，碧桂园公馆1895项目西侧的张夕桂户违章建筑实施了帮拆。该户建有合法平房两幢，总面积200余平米。多年来，该户陆续在合法房屋周边搭建了近300平米的违章建筑。2016年11月街道巡查人员发现该户又在私自改造店面后，于8日上门下发《停工（核查）通知书》。该户提出行政复议后，被依法驳回。2017年9月、2018年3月，街道城管中队上门进行动员其自拆相关违章，并于2018年3月28日派队员告知街道将组织帮拆的有关情况。2018年3月30日上午，在原崇川区城管局协助之下，任港街道办牵头街道城管中队，组织对该户任港路边的4间违建房屋进行了帮拆。当时，屋内少量物品均由街道约请的搬家公司人员安全搬离，并在原战胜村村部落实了房屋寄存。整个拆除工作紧张有序，未出现家人的激烈对抗。 2017年5月9日，崇川区政府作出《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案公告》。2018年4月23日，崇川区政府发布《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿方案听证通告》。 原审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律及其司法解释规定的受理条件，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第六十九条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定、错列被告且拒绝变更的起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张锡贵诉请确认崇川区政府强拆房屋的行为违法，并判令恢复原状。张锡贵应当在起诉阶段提供初步证据证明崇川区政府作出了强拆行为。从其起诉阶段提供的初步证据来看，照片显示房屋被拆的事实；其补充提交的崇川区政府发布的《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案公告》及听证通告证明案涉地块拟进行征收的事实。因此，通常在无相反证据证明存在其他拆除主体的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，崇川区政府是法定征收与补偿的主体，应当首先推定为拆除主体。 然而，崇川区政府答辩阶段提供了任港街道办的《关于张夕桂户拆违有关情况的说明》，任港街道办陈述其牵头街道城管中队，组织对张锡贵户任港路边的4间违建房屋进行了拆除。张锡贵对任港街道办拆除其房屋的事实也无异议，仅认为任港街道办是崇川区政府的派出机关，其强拆行为应由崇川区政府承担。对此，原审法院认为，首先，案涉房屋被拆除的时间为2018年3月30日，其时，崇川区政府尚未作出征收决定，更未确定征收实施部门。张锡贵提供的《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿方案听证通告》作出时间为2018年4月23日，说明案涉地块的征收工作尚处于补偿安置方案征求意见阶段；其次，从张锡贵起诉提供的崇川城管局作出的《停工（核查）通知书》《行政裁定书》，结合任港街道办出具的情况说明，证明案涉房屋早已列为相关行政执法机关的拆除对象，与崇川区政府进行的征收前期工作没有关联；第三，派出机关有别于派出机构。派出机关是指根据宪法和地方组织法规定由人民政府设立的派出机关，如行政公署、区公所和街道办事处，具有独立的被告资格。派出机构则是人民政府的工作部门根据法律与需要而设立的派出机构。派出机构是否有被告资格，取决于是否有法律、法规、规章授权。有法律、法规、规章授权的，具有被告资格，否则视为委托。本案中，任港街道办属于派出机关，具有独立承担行政责任的能力，其以自已的名义拆除案涉房屋，具有法定的被告资格。 综上，张锡贵以崇川区政府为被告不符合行政诉讼法及其司法解释的规定。经向其释明，张锡贵拒绝变更被告。据此，原审法院根据行政诉讼法第四十九条第一款，适用解释第六十九条第一款第（一）（三）项、第三款之规定，裁定驳回张锡贵的起诉。 上诉人张锡贵提起上诉称，原审法院认定任港街道办系案涉房屋的拆除主体缺乏事实根据和法律依据，任港街道办是崇川区政府的派出机关，后者才是本案的适格被告。故请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人崇川区政府未向本院提交答辩意见。 张锡贵上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政诉讼法第四十九条的规定，有明确的被告是提起行政诉讼的必备条件之一。适用解释第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人张锡贵提起本案的诉讼请求是确认崇川区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，并请求恢复房屋原状。根据前述法律规定，张锡贵应当提供崇川区政府实施了案涉强拆行为的证据材料。但其提供的房屋强拆现场照片、《柴油机厂周边地块项目房屋征收补偿安置方案公告》等并不能直接得出崇川区政府实施了被诉强拆行为的初步结论。与之相对应，崇川区政府答辩时提供了案外人任港街道办的情况说明，以证明案涉房屋系由任港街道办牵头街道城管中队组织拆除。结合张锡贵提供的《停工（核查）通知书》等证据材料来看，案涉房屋在前期早已被列为相关行政执法机关的拆除对象，且房屋被实际拆除时崇川区政府并未作出征收决定。综合各方当事人提交的证据材料，根据行政诉讼“谁主张，谁举证”的证据规则，不能推定崇川区政府为本案适格被告。任港街道办系崇川区政府的法定派出机关，能够独立承担法律责任，其以自己的名义拆除案涉房屋，具备诉讼主体资格。原审法院基于上述结论向张锡贵进行法律释明，要求其依法变更被告，被张锡贵明示拒绝。原审法院遂根据前述司法解释的规定裁定驳回张锡贵的起诉，于法有据。张锡贵的上诉请求和理由缺乏法律依据，依法不能予以支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年八月二十七日 书记员 宋晶晶