江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终873号 上诉人（原审第三人）姚维东，男，汉族，住南京市玄武区。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路**。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 委托代理人严青、曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 原审原告陈俭越，男，汉族，住南京市栖霞区。 原审原告张沄瑄，男，汉族，住南京市栖霞区。 原审原告林定国，男，汉族，住南京市栖霞区。 原审原告胡天，男，汉族，住南京市栖霞区。 原审原告陆怡，女，汉族，住南京市栖霞区。 陈俭越、张沄瑄、林定国、胡天、陆怡（以下简称陈俭越等5人）诉南京市栖霞区人民政府房屋行政征收一案，江苏省南京市中级人民法院于2019年12月28日作出（2018）苏01行初679号行政判决。原审第三人姚维东不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年7月1日，栖霞区政府作出宁栖政字〔2016〕89号《区政府关于印发的通知》（以下简称89号《通知》），提出推进公路优化发展，加快建设红山路-和燕路快速化改造等工程。 2017年1月10日，南京市城乡建设委员会（以下简称南京市建委）作出宁建审字〔2017〕1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》，同意上报的涉案项目可行性报告，工程编号为2017320100JS0001，并要求抓紧编报工程初步设计及概算、施工图设计等。 2017年1月10日，原南京市国土资源局作出宁国土资预审函〔2017〕7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》，认为涉案项目工地用途为道路用地，符合国家供地政策。 2017年2月16日，原南京市规划局作出80号《建设用地规划许可证》，该证载明，最终用地面积和用地边界以土地管理部门实测为准、规划用地凡涉及拆迁的，拆迁主管部门可根据情况调整实际拆迁范围，具体的建设地点以所附建设用地红线图所示为准。 2017年3月29日，南京市不动产登记中心作出13201700022号《建设项目用地勘测定界成果报告》。 南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞征收办）对被征收范围内的房屋产权情况进行了调查，并制作了《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》。 2017年5月31日，栖霞征收办向南京市建委请示《启动红山路-和燕路快速化改造工程征收范围论证申请》。同年6月7日，南京市建委作出《红山路-和燕路快速化改造工程征收范围调查论证意见》，拟定了征收范围红线图。该意见载明，“我委与栖霞区房屋征收部门共同对项目现场范围进行了实地调查，现经市国土局、规划局、文广新局以及市城建集团等相关部门论证，结合栖霞区政府征收部门的意见，建议该项目征收范围为建设用地规划许可证附图所示红线范围内国有土地上的房屋，压线国有土地上所建房屋全部纳入征收范围（具体详见拟征收范围论证意见附图）。” 2017年7月7日，南京市房屋征收管理办公室作出《通知》，告知栖霞征收办概算评估机构抽签结果，中签评估机构为江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司。之后江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司进行了评估测算，制作《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》，确定涉案项目补偿总资金为246314.13万元。 2017年8月23日，栖霞区政府组织相关部门及街道进行了《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》)论证并形成相关会议纪要；会后栖霞征收办制作了《补偿方案》，并于2017年8月26日张贴公告，公告期限为2017年8月27日至2017年9月25日。2018年7月9日，栖霞区政府在收到提交的意见后作出《补偿方案》修改意见，增加了一处征收安置房源，并在南京市和燕路400号等地点进行了张贴公示。 2017年11月21日，栖霞征收办组织相关部门进行社会稳定风险评估，经栖霞区政府备案作出涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》。 2018年6月20日，栖霞征收办向民生银行南京营业部支行存款65000万元整。同年8月17日、8月22日栖霞征收办与相关房产公司签订五份购房协议，定购产权调换房共计1366套（含共有产权房），购房金额达225087.3万元。 2018年6月23日，栖委字〔2018〕78号中共南京市栖霞区委、栖霞区政府《关于印发的通知》，明确涉案项目列入工作目标。 2018年8月24日，栖霞区政府作出宁栖府征字〔2018〕第011号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称11号《征收决定》），该决定载明，征收目的为完善本市“井字型加外环”快速路网体系，提升城东北地区交通疏解能力；征收范围为主线南起新庄立交，北至神龙路交叉口以北，与规划的和燕路过江通道相接，全长6.1公里；补偿实施方案（详见附件）；征收部门为栖霞征收办；征收签约期限为2018年10月10日至2019年1月7日；并告知了复议权和诉权。同日，栖霞区政府作出《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收公告》在征收范围内进行公告，并将《补偿方案》一并公告。 第三人姚维东系涉案房屋所有权人。栖霞区政府庭审中陈述，其对本案原告的主体资格均无异议。涉案房屋压80号《建设用地规划许可证》红线，在征收红线范围内。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条的规定，栖霞区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。 关于涉案房屋征收决定的合法性： 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。根据征补条例第八条的规定，公共利益包括：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”11号《征收决定》载明的征收目的是完善南京市“井字型加外环”快速路网体系，提升城东北地区交通疏解能力，结合栖委字[2018]78号《关于印发的通知》，涉案地块属于交通基础设施建设，符合征补条例第八条第二项规定的“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。南京市人民政府令第318号《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》(以下简称征补办法）第九条规定，符合征补条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，市房屋征收部门应当会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证。征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。中共南京市委办公厅、市政府宁委办发〔2015〕77号《关于印发〈南京市城乡建设委员会（中共南京市委城乡建设工作委员会）主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》中规定市建委的职责中有“受委托承担市级政府投资城建项目立项审批。”故本案中栖霞区政府提交的宁建审字[2017]1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》系涉案项目的立项文件。另外，栖霞区政府根据涉案项目的性质，还提交80号《建设用地规划许可证》及附件、宁国土资预审函[2017]7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》、南京市中心城区土地利用总体图（局部）、《建设项目用地勘测定界成果报告》、《关于红山路-和燕路快速化改造工程征收范围论证申请》、《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目征收范围调查论证意见》等材料，能够证明涉案项目系由南京市建委组织论证并确定房屋征收范围的事实，且符合征补条例的上述规定。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况及时公布。征补条例第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”栖霞区政府能够证明其组织相关部门及街道对《补偿方案》进行了论证并形成相关会议纪要；会后栖霞征收办制作了《补偿方案》，并于2017年8月26日张贴公告，公告期限为2017年8月27日至2017年9月25日，征求意见期限未少于30日。2018年7月9日，栖霞区政府在收到提交的意见后作出《补偿方案》修改意见，增加了一处征收安置房源，并在南京市和燕路400号等地点进行了张贴公示，符合前述规定。 第四，是否经过社会稳定风险评估。征补条例第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，2017年11月21日，栖霞征收办组织相关部门进行社会稳定风险评估，经栖霞区政府备案作出涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》。 第五，房屋征收前是否经过调查及进行概算。补偿办法第十一条规定：“房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织有关部门对房屋征收范围内房屋权属、用途、面积等进行前期调查，并按照相关规定对房屋征收项目费用进行概算。”栖霞区政府对被征收范围内的房屋产权情况进行了调查，并制作了《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》。2017年7月7日，南京市房屋征收管理办公室作出《通知》，告知栖霞征收办概算评估机构抽签结果，中签评估机构为江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司。后该公司进行了评估测算并制作《补偿资金概算表》，确定涉案项目补偿总资金为246314.13万元。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。征补条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”2018年6月20日，栖霞征收办向民生银行南京营业部支行存款65000万元整。同年8月17日、8月22日栖霞区征收办与相关房产公司签订五份购房协议，定购产权调换房共计1366套（含共有产权房），购房金额达225087.3万元。征收补偿费用符合上述规定。 第七，房屋征收决定是否依法公告。征补条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，2018年8月24日，栖霞区政府作出11号《征收决定》，该决定载明了征收目的、征收范围、《补偿方案》、征收部门、征收签约期限等内容，并告知了复议权和诉权。同日，栖霞区政府作出《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收公告》在征收范围内进行公告，并将《补偿方案》一并公告，其程序和内容均符合征补条例的上述要求。 第三人姚维东虽称其涉案房屋不在征收范围内，但其所举证据尚不足以证明其主张，依法不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。陆怡经法院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭，应按撤回起诉处理。 综上，陈俭越等5人的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决陆怡的起诉按照撤诉处理；驳回陈俭越、张沄瑄、林定国、胡天的诉讼请求。 上诉人姚维东上诉称：1、涉案房屋不在80号《建设用地规划许可证》范围内，故并非11号《征收决定》的被征收人。2、11号《征收决定》将涉案房屋纳入征收范围，违反征补条例第八条“确需要征收房屋”的规定。3、原审法院将姚维东列为第三人属审判程序违法。4、11号《征收决定》违法。请求本院撤销原审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人栖霞区政府未向本院提交书面答辩意见。 原审原告陈俭越等5人未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、征补条例第四条第一款、第八条第二项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人栖霞区政府依法有权作出11号《征收决定》。 2、栖霞区政府在一审中提供的栖霞区政府宁栖政字〔2016〕89号《区政府关于印发的通知》、中共南京市栖霞区委、栖霞区政府栖委字[2018]78号《关于印发的通知》、市建委宁建审字[2017]1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》、宁国土资预审函〔2017〕7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》、南京市中心城区土地利用总体图（局部）、80号《建设用地规划许可证》及附件等证据，证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划及专项规划。涉案土地上的房屋被征收后，涉案土地主要用于道路建设，涉案房屋征收项目符合公共利益。11号《征收决定》符合征补条例第八条第二项、第九条等规定。 关于上诉人姚维东提出涉案房屋虽然在11号《征收决定》征收范围内、但不完全在80号《建设用地规划许可证》红线范围内、故而11号《征收决定》违法的主张。经查，80号《建设用地规划许可证》明确载明：最终用地面积和用地边界以土地管理部门实测为准；规划用地凡涉及拆迁的，拆迁主管部门可根据情况调整实际拆迁范围。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第一款规定，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益情形，确需征收房屋的，市房屋征收部门应当会同市发展和改革、规划、国土资源、文物等行政管理部门对拟征收房屋的范围进行论证，并将论证意见报送市、区人民政府，确定征收范围并公告。2017年6月7日，南京市建委作出《红山路-和燕路快速化改造工程征收范围调查论证意见》，拟定了征收范围红线图。该意见载明，我委与栖霞区房屋征收部门共同对项目现场范围进行了实地调查，现经市国土局、规划局、文广新局以及市城建集团等相关部门论证，结合栖霞区政府征收部门的意见，建议该项目征收范围为建设用地规划许可证附图所示红线范围内国有土地上的房屋，压线国有土地上所建房屋全部纳入征收范围（具体详见拟征收范围论证意见附图）。姚维东所在长营村1号02幢房屋系80号《建设用地规划许可证》所示压线房屋，11号《征收决定》将姚维东的涉案房屋纳入征收范围并无不当。姚维东的该主张没有法律依据，本院不予支持。 3、栖霞区政府提供的涉案《补偿方案》论证会会议记录、《补偿方案》公告、《补偿方案》公开征求意见证明、《补偿方案》修改意见、《补偿方案》修改意见公示的说明及照片等证据证明，栖霞区政府作出11号《征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并广泛征求被征收人的意见。11号《征收决定》符合征补条例第十条的规定。 4、栖霞区政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出11号《征收决定》前，已进行社会稳定风险评估。评估结论为低风险。征补条例第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。涉案项目经评估，征收补偿费用总金额为246314.13万元。2018年6月20日，栖霞征收办向民生银行南京营业部支行存款65000万元整。同年8月17日、8月22日栖霞区征收办与相关房产公司签订五份购房协议，定购产权调换房共计1366套（含共有产权房），购房金额达225087.3万元。1366套住房的价值加上专项存储的65000万元，大于所需要的征收补偿费用。征收补偿费用符合上述规定。11号《征收决定》符合征补条例第十二条第一款、第二款的要求。 5、栖霞区政府提供的涉案《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》及张贴的照片等证据证明，其在作出11号《征收决定》前，已对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查、认定。故11号《征收决定》符合征补条例第十五条、第二十四条第二款等规定。 6、栖霞区政府提供的11号《征收决定》及公告证明，其在作出11号《征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故11号《征收决定》符合征补条例第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，栖霞区政府作出的11号《征收决定》符合征补条例的相关规定。原审原告陆怡经南京中院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭，原审法院按撤回起诉处理正确。上诉人姚维东的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉人姚维东的上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚维东负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年八月十三日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》 第九条第一款符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益情形，确需征收房屋的，市房屋征收部门应当会同市发展和改革、规划、国土资源、文物等行政管理部门对拟征收房屋的范围进行论证，并将论证意见报送市、区人民政府，确定征收范围并公告。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；