广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终864号 上诉人（一审原告）农日兰，女，壮族，1941年8月15日出生，住崇左市江州区。 委托诉讼代理人梁海波，男，壮族，1944年3月9日出生，住崇左市江州区。 被上诉人（一审被告）崇左市江州区人民政府，住所地：崇左市江州区新民路**。 法定代表人冯波，区长。 委托诉讼代理人朱林，崇左市江州区城乡综合执法管理局工作人员。 委托诉讼代理人黄云艳，广西诺尔律师事务所律师。 上诉人农日兰因其诉被上诉人崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2020）桂14行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月21日询问了当事人。上诉人农日兰及委托诉讼代理人梁海波，被上诉人江州区政府委托诉讼代理人朱林、黄云艳到庭参加询问。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：1998年9月，农日兰为解决住房困难，以非现崇左市江州区太平镇中渡村屹立经济联合社（以下简称屹立经联社）集体成员的身份申请在屹立经联社荒坡地“亭陆岭”建房，为此填写《私人住宅建设用地规划申请表》后向相关行政部门提交申请，屹立经联社、中渡村委会、原太平镇规划所、原太平镇政府同意其申请并注明需转县建设局审批，但，农日兰该申请未取得县建设局批准。1999年6月，原太平镇土地管理所向农日兰颁发《土地临时使用证》，允许其在位于太平镇××村××屯建设面积为124平方米的临时建筑，批准使用期限为1999年6月至2000年6月。2015年8月12日，崇左市规划管理局向梁世君作出《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》，认定其在崇左市江州区江南街道办事处（以下简称江南街道办）城西社区屹立屯建设砖木瓦房的行为违反《广西壮族自治区实施办法》第三十一条规定，责令其自通知下达之日起15日内自行拆除违法建筑。2016年12月29日，崇左市江州区依法整治违法占地违法建设工作指挥部作出要求梁世君于2017年1月3日前将违法建筑内自行搬离的《限期搬离通知书》，并张贴在涉案房屋上。2017年3月17日，江州区政府为城市建设需要征收涉案房屋，江南街道办就此与农日兰签订《房屋拆除奖励协议书》，约定农日兰面积为170平方米的砖瓦房屋虽无合法证件，但如农日兰配合征收则给予其奖励和补助等费用合计43200元，还约定农日兰应自协议签订当日自觉搬离完毕即可领取前述费用，如农日兰未在规定时间内完成拆除的，江南街道办将对农日兰房屋进行拆除且农日兰不享受前述费用。同日，江州区政府组织对涉案房屋进行拆除。2017年3月27日，梁世君在《屹立经联社房屋拆除奖励》上签字确认涉案房屋征收奖励和补助费等费用合计43200元。2017年4月14日，江南街道办将43200元转入梁世君账户。后农日兰就其房屋被拆除一事向江南街道办反映，并提出其应得到补偿和宅基地安置的要求。江南街道办为此作出《关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项处理情况答复意见书》。农日兰不服，向江州区政府提出复查申请。2018年12月29日，江州区政府作出江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，维持江南街道办作出的《关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项处理情况答复意见书》。农日兰不服，向崇左市人民政府申请复核。2019年4月15日，崇左市人民政府信访事项复查复核委员会作出崇信核〔2019〕8号《关于吴稳聪等同志信访事项的复核意见书》，撤销江州区政府作出的江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，并建议农日兰通过司法途径解决投诉请求的问题。2020年2月26日，农日兰向崇左市中级人民法院提起行政诉讼。请求：1.确认江州区政府强制拆除农日兰位于屹立经联社住房的行为违法；2.判令江州区政府采取相应补救措施，赔偿农日兰经济损失。庭审中，农日兰将第二项诉求变更为判令江州区政府安置农日兰120平方米宅基地和赔偿经济损失200万。 另查明，梁世君系农日兰丈夫。 崇左市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点为，1.农日兰涉案房屋是否为合法建筑？2.江州区政府组织对农日兰涉案房屋实施强制拆除行为是否合法？3.农日兰要求江州区政府安置120平方米宅基地和赔偿经济损失200万元是否有事实和法律依据？ 关于农日兰涉案房屋是否为合法建筑的问题。依据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十三条，任何单位和个人不得以买卖形式非法转让土地；国家为了公共利益的需要，可以依法征用集体所有的土地；在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。依据《中华人民共和国城市规划法》（有效期为1990年4月1日至2008年1月1日）第四十条规定，在城市规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证进行建设的建筑物，属于违法建筑物。本案中，1998年，农日兰以非屹立经联社集体成员的身份购买屹立经联社集体土地用于建设临时建筑，农日兰该行为已违反当时法律的强制性规定；另，原崇左县太平镇土地所向农日兰核发的《临时土地使用证》是许可农日兰建设临时居住建筑，而农日兰所建涉案房屋系永久性建筑；加之农日兰所建涉案房屋未获县建设局批准。据此，农日兰违反法律强制性规定取得土地使用权，且在仅获批建设临时建筑、未得到有权行政机关批准的情况下建设永久建筑的行为已违反上述法律规定，崇左市规划管理局和江州区政府职能部门认定涉案房屋为违法建筑并无不当。同理，农日兰提出其涉案房屋为合法建筑的主张，无事实和法律依据，不予支持。 关于江州区政府组织对农日兰涉案房屋实施强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，对违法建筑需强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，虽然江南街道办与农日兰签订的《房屋拆迁奖励协议书》约定，如农日兰未在规定时间内拆除，则江南街道办将对涉案建筑物（附属物）进行拆除，但该约定并不免除江州区政府作为行政机关对农日兰涉案房屋实施强制拆除前履行上述法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。本案中，江州区政府对其拆除农日兰涉案房屋的具体行政行为应承担拆除程序合法的举证责任，但江州区政府提供的证据未能形成完整的证据链予证明其在对农日兰涉案房屋实施强制拆除前已履行全部法定程序，其应承担举证不能的不利后果。据此，确认江州区政府组织对农日兰涉案房屋实施强制拆除的行为违法。同理，对于江州区政府关于其对涉案房屋实施拆除行为合法的意见，不予采纳。 关于农日兰要求江州区政府安置120平方米宅基地和赔偿经济损失200万元是否有事实和法律依据的问题。1.依据崇政办发〔2009〕10号《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市城区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置保障实施暂行办法的通知》第二十七条“被征地拆迁需要安置人员的确定”的规定，农日兰明显不属于该条规定的符合安置人员和特殊被安置户。故，农日兰要求江州区政府对其进行安置的主张无事实和法律依据，不予支持。2.依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六第一款第（八）项的规定，行政机关因对财产采取强制措施侵犯合法财产权的，受害人有就直接损失取得赔偿的权利。如前所述，农日兰涉案房屋不属合法财产范畴，依法不应赔偿。但是，违法建筑物中的可利用建筑材料，属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适当，不得以不合法方式实施强制拆除，因强制手段、方式不当，造成当事人可利用建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告原因导致原告无法举证的，被告承担举证责任。本案农日兰涉案房屋已被拆除，举证责任由江州区政府承担，江州区政府举证不能，应承担不利法律后果。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条第三款的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。鉴于农日兰涉案房屋可利用建筑材料已经灭失实际损失已无法通过司法鉴定等方式鉴定，同时，为避免赔偿标准不一、同案不同判等现象发生和裁判尺度的统一，本着日常经验法则及公平原则并考虑折旧等因素酌定100平方米-200平方米的砖瓦房屋可利用建筑材料价值5000元-10000元为宜。本案农日兰房屋面积为170平方米，酌定赔偿8500元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、确认江州区政府对农日兰位于屹立经联社住房实施强制拆除行为违法；二、江州区政府在本判决生效之日起十五日内赔偿农日兰8500元；三、驳回农日兰的其他诉讼请求。 上诉人农日兰上诉称：一、《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地，属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。农日兰与屹立集体经济签订征地协议合法，应受法律保护。二、江州区政府强制拆除农日兰涉案房屋程序违法。（一）江州区政府未经江州区和崇左市有关部门批准就进行强制拆除，而且江州区政府没有强制拆除权，应当向法院申请执行。（二）江州区政府作出责令改正通知书等行政文书实际并没有送达到农日兰，没有送达依据，通知只是张贴在涉案房屋墙壁，没有法律效力。三、农日兰涉案房屋属于私有合法财产，物权受到国家法律保护，江州区政府在未与农日兰协商并达成协议情况下擅自征收房屋，侵犯了农日兰的合法权利，违反相关法律和政策规定。综上所述，一审判决显失公正，请求撤销一审判决，依法改判江州区政府安置给农日兰一套120平方米住房和赔偿农日兰经济损失85000元。 被上诉人江州区政府答辩称：一、上诉人非经法定程序取得集体土地且未得到有权行政机关批准而在耕地上建设永久建筑的行为违反了相关规定，故上诉人的房屋为违法建筑；二、江州区政府拆除上诉人的违法建筑，执法主体资格合法，具有法律依据；三、江州区政府拆除上诉人的违法建筑程序合法。城乡规划主管部门崇左市规划管理局经充分调查核实，确认上诉人未取得建设工程规划许可证违法建房的事实，并依次向上诉人下达了《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》《限期搬离通知书》，但上诉人置之不理，随后江州区政府将上诉人违法建筑依法拆除；四、上诉人的房屋系违法建筑，不属于合法财产范围且江南区街道办已经与上诉人签订《房屋拆除奖励协议书》，该协议书是在自愿、合法的原则上签订，系当事人的真实意思表示，合法有效，上诉人已经领取房屋拆除奖励款。故上诉人要求江州区政府赔偿经济损失没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 二审审理过程中，上诉人提供崇左市江州区江南街道城西社区屹立经济联合社盖章、屯长冯伟能签名的落款日期为2018年2月16日的《关于屹立屯情况如实反映事情》，南国早报2010年6月有23日第15版的报道《拆迁户为分好房主动给屯长送钱屯长称是“茶水费”》，欲证明在屹立屯没有合法建房手续的外来户，2010年拆迁也得到安置补助。 被上诉人江州区政府二审提供下列证据：1.《崇左市人民政府征收土地方案公告》（〔2005〕第1号）及附件《崇左市2003年第十六批次城市建设用地土地利用现状图》，欲证明涉案土地所在范围于2005年已被依法征收；2.《崇左县城总体规划图（1991-2000）》《崇左县城市总体规划总体布局规划图（1994-2015）》，欲证明涉案土地在上诉人建设房屋之前已被列入城市规划范围。3.《屹立屯外来户（含原文明村）拆迁安置情况》和1993年9月5日原崇左县太平镇人民政府作出的太政土字（1993年）第83号《关于梁桂斌同志使用土地建房的批复》，欲证明上诉人主张有7户外来户无证建房也得安置补助不完全属实，其中梁桂斌等人是有政府批文或者有集体土地使用证、建设许可证、房产证，只有2户无证建房的外来户当年也得到安置补助。 江州区政府对上诉人提供的证据质证认为，当年文明村拆建时，因特殊原因，确有2户无合法建房手续也取得安置补助的情况。南国早报的报道中，受采访的相关人员也只是说对于证件齐全的合法建筑，即使房主户口不在屹立屯，房主也可以得到安置补助。 上诉人对江州区政府提供的证据质证认为，认可证据1、2所证明的事实；证据3，认为当年得到安置补助的无证建房的外来户应该是3户。 本院认为，政府开展土地征收补偿安置工作应依法进行，无论当年因特殊原因有多少无证建房的外来户得到安置补助，均不影响本案审查政府依法应否给予补偿，因此，当年外来户是否取得补偿，与本案处理并无必然联系，即该类证据与本案不具有关联性，双方当事人提供的有关外来户得到安置补助情况的材料，本院不予确认。政府提供的证据1、2，是本案被诉行政行为的前置程序材料，双方当事人对证明内容无异议，本院予以确认。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，除“2017年3月17日，江州区政府为城市建设需要征收涉案房屋，农日兰与江南街道办就此签订《房屋拆除奖励协议书》”不予认定外，本院对一审判决查明的其余事实予以确认。 本院另查明，涉案房屋所在地被《崇左县城总体规划图（1991-2000）》列为城市规划区范围，用途是居住用地。农日兰于1999年6月取得原崇左县太平镇土地管理所颁发的涉案宗地的《土地临时使用证》，用途为临时居住。该证所附的“说明”记载：“此证只能用于短期临时使用性质，任何单位、集体、个人必须严格遵守下列规定：……二、临时使用土地，只能用于短期建简易建筑物，不能作永久性建筑物；三、临时使用土地期满，如确实需再使用者，必须到当地土地主管部门办理手续，更换证书，逾期按非法占用土地处理；四、临时使用土地期间，如国家、公共设施建设需要使用，任何单位、集体、个人必须无条件服从，在拆除建筑物时，不作任何补偿；五、单位、集体、个人接到拆除通知书后在十天内逾期不拆的，按《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定处理。”后来，农日兰在涉案宗地上建设房屋居住。2005年涉案房屋所在地被依法征收，因土地征收需要拆除地上附着物房屋，2017年3月17日，农日兰与江南街道办签订《房屋拆除奖励协议书》。 本院认为：一、关于被诉强制拆除行为的合法性问题。2015年8月12日，崇左市规划管理局向梁世君作出《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》，认定其在江南街道××城××社区××屯建设砖木瓦房的行为违反《广西壮族自治区实施办法》第三十一条规定，责令其自通知下达之日起15日内自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，本单位将报崇左市人民政府依法强制拆除。二审询问时，江州区政府承认其2017年3月17日组织对涉案房屋进行拆除，是对2015年8月12日崇左市规划管理局向梁世君作出的《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》的强制执行。实施强制执行行为应当遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行程序规定，本案江州区政府实施强制执行前未作出行政强制执行决定书，未履行催告及公告等程序，一审判决确认其强制执行行为违法是有法律依据的。 %1、关于赔偿及安置问题。1.关于上诉人请求按照500元/平方米的标准赔偿房屋损失85000元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即只有合法权益受到侵害的，才能请求国家赔偿。本案中，涉案房屋使用土地办理的是临时使用手续，在《土地临时使用证》的“说明”中明确载明临时使用土地不能建设永久性建筑物，逾期使用土地按非法占用土地处理，责令拆除的不予补偿。涉案房屋建设在城市规划区范围内，没有取得合法的建设批准手续。2015年8月12日，崇左市规划管理局作出《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》，认定梁世君建设涉案房屋违法，责令梁世君自通知下达之日起15日内自行拆除违法建筑。该行政处罚决定未被提起行政诉讼，属有效行政处罚决定。据此，涉案房屋不属于上诉人的合法权益，其因房屋被强制拆除而请求赔偿没有法律依据。而且，基于上诉人无法提供房屋合法证件的事实，2017年3月17日，上诉人与江南街道办已经签订《房屋拆除奖励协议书》，并领取了拆除奖励款，上诉人在不提起行政协议诉讼请求确认双方签订的协议无效或者请求撤销协议情况下，又提出按照500元/平方米的标准赔偿房屋损失85000元，是没有事实和法律依据的。2.关于上诉人请求江州区政府安置一套120平方米住房的问题。如上所述，上诉人的涉案房屋是因行政处罚而被强制拆除，不应取得国家赔偿，也就不应当因房屋被拆除的原因而取得房屋安置。如果是从土地征收补偿安置角度分析，因土地征收而失地的农民是安置对象，上诉人属外来户，不是该次土地征收的安置对象，亦不能取得补偿安置。3.关于建筑材料损失赔偿的问题。违法建筑物、构筑物中的门、窗等可回收利用的建筑材料，属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人可回收利用建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。本案江州区政府实施强制执行行为程序违法，造成上诉人可回收利用建筑材料合法权益损失，因该损失难以评估，一审法院依法酌情判决赔偿，有事实和法律依据。 综上所述，一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律正确，判决结果恰当，本院予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人农日兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年八月二十四日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖