广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终136号上诉人（原审原告）蔡树伟，男，汉族，1963年12月28日出生，住广东省中山市**************2*。公民身份号码：442************772。被上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人郑海明，该局干部。委托代理人谭文元，该局干部。被上诉人（原审第三人）徐闻县自然资源局，住所地：徐闻县******。法定代表人郑振强，局长。委托代理人何世俊，该局干部。委托代理人周恩竹，该局干部。上诉人蔡树伟因政府信息公开行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2019年2月20日，原告蔡树伟作出《政府信息公开申请书》，请求第三人徐闻县自然资源局公开徐国土资[2009]50号文和徐国土资（规保）〔2009〕27号文。第三人徐闻县自然资源局于2019年3月5日收到上述申请书后，并于2019年3月21日向原告蔡树伟作出徐国土资（法规）[2019]12号《关于政府信息公开申请书的答复》，答复载明“经查，这两份文件属于我局内部审批文件，属于不宜公开事项。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二款规定不予以公开”。原告蔡树伟不服该答复，认为两份公文对中府征〔2014〕143号补充耕地方案落实占补平衡起决定性作用，于2019年4月28日向被告湛江市自然资源局寄送行政复议申请书。2019年5月22日，湛江市自然资源局向原告蔡树伟作出《行政复议受理通知书》。同日，湛江市自然资源局向第三人徐闻县自然资源局发出《行政复议答复通知书》，要求徐闻县自然资源局接到通知10日内提交书面答复及相关证据依据等相关材料。2019年5月23日，第三人徐闻县自然资源局作出《行政复议答复书》，答复称“经查，这两份文件属于我局内部审批文件，属于不宜公开事项”。2019年6月17日，湛江市自然资源局作出湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》，载明“徐国土资[2009]50号文和徐国土资（规保）〔2009〕27号文均属于过程性信息，不属于公开范围”，另湛江市自然资源局在该复议决定中认定徐闻县自然资源局对原告蔡树伟的信息公开申请未在法定期限内予以答复的行政行为违法。原告蔡树伟不服湛江市自然资源局作出的湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》中确认徐国土资[2009]50号文和徐国土资（规保）〔2009〕27号文均属于过程性信息且不属于公开的范围，遂向本院提起诉讼。另查明，原告蔡树伟在庭审中称其在中山的信息公开的中府征（2014）143号文知道该地征收中山市**************集体土地4.9014公顷为国有土地，又根据中山市信息公开的粤国土资建字（2014）1023号文的第3点的补充耕地方案，使用了湛国土资验函（2010）1号落实，故向第三人徐闻县自然资源局申请公开徐国土资[2009]50号文和徐国土资（规保）〔2009〕27号文。其中，徐国土资（规保）[2009]50号文载明“我局会同县发改局、农业局、林业局、财政局等5个部门分别进行了工程验收和补充耕地初验，符合相关标准，认定合格，请予以验收确认”；徐国土资（规保）〔2009〕27号文主要内容载明“该批补充耕地项目符合有关规定，同意通过前期审核……请尽快组织项目的勘察测量和编制设计与预算，并将成果报县国土资源局审批”，系原徐闻县国土资源局、徐闻县农业局、徐闻县林业局对徐闻县******所作批复。原审法院认为，本案属于行政复议纠纷。本案争议焦点为：一、徐国土资[2009]50号和徐国土资（规保）〔2009〕27号是否属于政府信息公开范围内；二、被告湛江市自然资源局作出的湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》是否依据充足、是否合法。一、关于徐国土资[2009]50号和徐国土资（规保）〔2009〕27号是否属于政府信息公开范围内的问题。参照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”之规定，徐国土资[2009]50号文系徐闻县自然资源局向湛江市自然资源局申请验收徐闻县2009年第二批土地开发整理补充耕项目的请示函，文中提及“我局会同县发改局、农业局、林业局、财政局等5个部门分别进行了工程验收和补充耕地初验，符合相关标准，认定合格，请予以验收确认”，属于政府内部请示流转公文，该文对徐闻县2009年第二批土地开发整理补充耕项目未作终局性确定；徐国土资（规保）〔2009〕27号文系原徐闻县国土资源局、徐闻县农业局、徐闻县林业局对徐闻县******的内部关于2009年第一批补充耕项目前期审核的批复，并在文件中提及“请尽快组织项目的勘察测量和编制设计与预算，并将成果报县国土资源局审批”，属于内部流转过程性公文。因此，徐国土资[2009]50号文和徐国土资（规保）〔2009〕27号文均属于过程性信息，不属于政府信息公开范围内。原告蔡树伟提出的第（一）项诉求，请求撤销湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》中“徐国土资[2009]50号”和“徐国土资（规保）〔2009〕27号”属过程性信息不宜公开的决定内容，该诉求并无相应依据，应予驳回。二、关于被告湛江市自然资源局作出的湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》是否依据充足、是否合法的问题。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”之规定，第三人徐闻县自然资源局于2019年3月5日收到原告的涉案信息公开申请，并于2019年4月8日对原告的涉案信息公开申请作出答复。在湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》中，被告湛江市自然资源局认定第三人徐闻县自然资源局对原告蔡树伟的信息公开申请超过15个工作日作出答复，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项确认第三人徐闻县自然资源局对原告的答复行政行为违法，其依据充足且适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，对原告蔡树伟的诉讼请求应予驳回。此外，关于原告蔡树伟提出的第（二）项诉求。原告请求判令被告湛江市自然资源局重新作出行政行为，综上理由，湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》的作出依据充足，符合法律规定，故原告蔡树伟提出的该诉求不予支持。对于原告诉求责令徐闻县自然资源局依法公开原告申请的事项和追究徐闻县自然资源局行政行为违法的法律责任，因该诉求在本案中并无相应依据，亦应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告蔡树伟的诉讼请求。上诉人蔡树伟不服原审判决，上诉请求：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院作出的（2019）粤0891行初284号行政判决。二、改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：徐闻县自然资源局作出徐国土资（法规）[2019]12号《关于政府信息公开申请书的答复》，认为徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文属于内部审批文件不宜公开是毫无法理依据的。内部管理信息是行政机关内部管理行为产生，其对象应是行政机关内部工作人员或涉及人事、财务等内部事务。而徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文分别是“湛国土资［验］函〔2010〕1号公开文号中使用的文号，不符合内部管理信息的特征。徐闻县自然资源局关于徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文属于内部管理信息只是单方陈述，并无其他证据相互印证。根据《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条，徐闻县自然资源局拒绝向上诉人提供政府信息应当对拒绝的依据履行法定告知义务，并举证说明。徐闻县自然资源局在未提及依据的情况下，其对上诉人申请政府信息公开属于内部管理信息不宜公开的认定是认定事实不清，缺乏明确依据的。原审法院认为徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文属于过程性信息，不属于政府信息公开范围适用法律错误。首先，徐国土资(规保)[2009]50号文是该开发补充耕地项目竣工后要求上级行政机关验收的请示函，该开发项目都已成为补充耕地指标储备，这说明徐国土资(规保)[2009]50号文符合法定程序在呈上上级行政机关请示验收并获得了同意作出了审核批复的决定，即终局性决定，显然不需要进行讨论。而原审法院认为徐国土资(规保)〔2009〕27号文系原徐闻县国土资源局、徐闻县农业局、徐闻县林业局对徐闻县******的内部关于2009年第一批补充耕项目前期审核的批复，符合《广东省土地开发整理补充耕地项目管理办法》第二章前期审核和规划设计的相关规定，既然徐国土资(规保)〔2009〕27号已发生了行政行为审核批复，就不再需要进行讨论研究和审查，而且该开发项目都已成为补充耕地指标储备，更符合行政机关正式、准确、完整的，在生产、生活和科研中正式使用的政府信息特征。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，才属于不宜公开的信息。徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文都已经过行政机关作出了行政行为的审核批复，而且该开发项目都已成为补充耕地指标储备，并作实际征地中使用，再也不是处于讨论、研究的审查，应为事实的终局性信息。符合行政机关在履行管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录的、保存的信息特征。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开，徐闻县自然资源局应予以公开。湛江市自然资源局支持徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文不属于政府信息公开范围依法无据。原审法院认定徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文属于过程性信息不宜公开适用法律错误。被上诉人湛江市自然资源局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文不属于政府信息公开范围。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”之规定，徐国土资[2009]50号文系徐闻县自然资源局向我局申请验收徐闻县2009年第二批土地开发整理补充耕地项目的请示函，文中提及“我局会同县发改局、农业局、林业局、财政局等5个部门分别进行了工程验收和补充耕地初验，符合相关标准，认定合格，请予以验收确认”，属于政府内部请示流转公文，该文对徐闻县2009年第二批土地开发整理补充耕地项目未作终局性确定；徐国土资（规保）〔2009〕27号文系原徐闻县国土资源局、徐闻县农业局、徐闻县林业局对徐闻县******的内部关于2009年第一批补充耕地项目前期审核的批复，并在文件中提及“请尽快组织项目的勘察测量和编制设计与预算，并将成果报县国土资源局审批”，属于内部流转过程性公文。因此，徐国土资[2009]50号文和徐国土资（规保）〔2009〕27号文均属于过程性信息，不属于政府信息公开范围内。一审法院据此判决驳回蔡树伟的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。二、我局作出的湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》的作出依据充足，程序合法。蔡树伟不服徐自然资（法规）〔2019〕12号《关于政府信息公开申请的答复》、于2019年4月29日向我局申请行政复议，我局依法受理并作出决定，认定徐闻县自然资源局认为徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文属于过程性文件，不予公开，符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条的规定。但徐闻县国土资源局超期答复蔡树伟违反《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）有关规定，行政行为违法。综上，我局作出的湛自然资复〔2019〕9号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序合法，依法有效。恳请二审驳回上诉，维持原。被上诉人徐闻县自然资源局辩称：同意湛江市自然资源局的答辩意见。二审期间，蔡树伟向本院提交的三组证据材料：1、粤国土资规保发〔2009〕572号文；2、自然资源公开告知〔2009〕1101号文；3、粤国土资耕保函〔2010〕520号文。三份证据均证明徐27号文件时不属于内部流转过程性公文，而属于终极性确定公文。经质证，被上诉人湛江市自然资源局、徐闻县自然资源局均认为520号复函没有提到本案公开两份文件的内容，与本案没有关联性。572号文件属于一个通知，没有办法判断蔡树伟要求公开文件中的补充耕地项目与该文件中的项目为同一个。1101号告知书是资源部对蔡树伟申请公开徐闻县2009年第二批次耕地项目验收的告知，不能证明上诉人的证明主张。经审查，本院认证认为：证据1、2与本案无关联，本院不予采纳，证据3不属于新证据，本院不予采纳。案经本院二审审查查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案系政府信息公开行政复议纠纷。本案争议的焦点为：被上诉人湛江市自然资源局复议认为上诉人蔡树伟申请公开的徐国土资(规保)[2009]50号文和徐国土资(规保)〔2009〕27号文属于过程性信息的依据是否充分？从徐国土资（规保）[2009]50号文载有的“我局会同县发改局、农业局、林业局、财政局等5个部门分别进行了工程验收和补充耕地初验，符合《广东省土地开发整理补充耕地项目质量验收标准》，认定合格，请予以验收确认”以及徐国土资（规保）〔2009〕27号文主要内容载有的“该批补充耕地项目符合有关规定，同意通过前期审核……请尽快组织项目的勘察测量和编制设计与预算，并将成果报县国土资源局审批”内容可知，该两份文件分别系原徐闻县国土资源局等行政机关在完成徐闻县2009年第二批土地开发整理补充耕地项目建设过程中制作的验收请示和前期审核材料，属于在各个行政机关内部流转的层报、答复等过程性行为，均不对外产生法律效力。被上诉人湛江市自然资源局在复议决定中确认该两份文件属于过程性信息并无不当，亦符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二点中关于“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定。上诉人蔡树伟上诉认为上述两份文件不属于过程性信息，应当依法公开的理据不足，本院不予采纳。综上所述，上诉人蔡树伟的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡树伟负担。本判决为终审判决。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年八月五日法官助理 莫望春书 记 员 黄文琪附相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。