广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终296号上诉人（原审原告）王国文，男，汉族。被上诉人(原审被告)惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人柳雪莹，该局工作人员。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会。法定代表人黄佰通，主任。委托代理人余锦池，该管委会党工委副书记。委托代理人涂嘉民，广东卓凡律师事务所律师。上诉人王国文与惠东县自然资源局、惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会（以下简称惠东县港口管委会）因确认行政强制违法一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，被告惠东县港口管委会于2019年12月19日对原告王国文作出《关于港口度假区东****村小组王国文信访事项的告知书》：“你于2019年10月28日到市信访局反映**三期内的房屋在没有任何赔偿的情况下被拆等问题。市、县信访部门经逐级交办，于2019年10月29日交由我管委会调查处理……2018年底，惠东县宝***房地产开发有限公司在上述项目用地施工中，在没有征求县有关部门、港口管委会及你的同意下，也没有以书面或口头形式向县有关部门、港口管委会和东海村委会通知的情况下，自行将你在该项目用地范围内的地上附着物全部拆除并进行项目施工。直至你于2019年1月22日到港口管委会上访反映此事，相关部门才知道你地上附着物被拆除……下来，我管委会将会继续派出工作人员与你协调完善相关补偿手续。另外，对于你的房屋在未获补偿的情况下被开发商拆除的问题，如你认为自身的合法权益受到侵害，建议你向有管辖权的人民法院提起诉讼解决。”原告不服涉案拆除行为，向惠东县人民政府申请行政复议，请求确认两被告拆除原告位于金***三期范围内208.53平方米的房屋的行为违法。惠东县人民政府于2019年12月17日作出惠东府行复[2019]88号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告未能提供两被告实施拆除案涉临时搭建物的证据证明材料，不能证实两被告实施了案涉房屋的拆除行为，而两被告提交的《关于我司“虹**三期”项目用地王国文地上附着物被拆除的情况汇报》则可以证实惠东县宝***房地产开发有限公司对案涉临时搭建物进行了拆除，决定驳回原告的行政复议申请。2019年9月18日惠东县宝***房地产开发有限公司向被告惠东县港口管委会提交《关于我司“虹**三期”项目用地王国文地上附着物被拆除的情况汇报》内载：直至2018年12月，我司在工程进度已经无法再避让的情况下，对所有在我司项目用地范围内的地上附着物进行合法施工清理，施工期间没有任何人或单位对此表示过任何形式的异议，涉及到的王国文也并没有口头或书面向我司提出任何异议。原审法院认为，本案的争议焦点是惠东县自然资源局、惠东县港口管委会是否属于正确被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条规定明确了具体案件中的正确被告的判断问题，即“谁行为、谁被告”，是行政诉讼被告的个案判断标准。本案中，原告提起诉讼的诉讼请求为确认被告惠东县自然资源局、被告惠东县港口管委会2018年12月对原告位于惠东县****的房屋的拆除行为违法。原告以惠东县自然资源局、惠东县港口管委会为被告提起本案诉讼，需要举证证明涉案强制拆除行为系惠东县自然资源局、惠东县港口管委会所为。然而，根据查明的事实，原告提供的证据并不能证明涉案强制拆除行为系惠东县自然资源局、惠东县港口管委会所为，且惠东县自然资源局、惠东县港口管委会不予认可。同时，根据原被告双方的陈述及惠东县宝***房地产开发有限公司向被告惠东县港口管委会提交的情况汇报，可以认定涉案强制拆除行为的实施主体是惠东县宝***房地产开发有限公司。因惠东县宝***房地产开发有限公司并非行政主体，也没有证据证明其与惠东县自然资源局、惠东县港口管委会或其它行政机关之间存在委托关系，故涉案强制拆除行为不是行政行为，属于民事侵权行为。在没有行政行为的情况下，虽然原告将惠东县自然资源局、惠东县港口管委会列为被告不正确，但也不存在需要变更被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于“起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据”规定，原审法院应当以该起诉没有行政行为存在的事实根据，不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告王国文的起诉。本案受理费50元（原告已预交），原审法院予以退回。上诉人王国文向本院上诉称，1.王国文被拆除房屋是合法的，理应受到保护。王国文自身并无其他宅基地房屋，建设房屋是为了满足其自身居住需要，该房屋建设在自己户口所在集体土地上，且该房屋建设于1996年，早于《城乡规划法》实施时间2018年1月1日，并不是违建强建行为，根据国家相关文件精神和司法判例，虽然该房屋没有办理房屋产权证明，但也是合法的，应予以保护。惠东县自然资源局委托评估公司对王国文房屋进行评估，且评估报告已经显示房屋产权人为王国文，可见，惠东县自然资源局、惠东县港口管委会对王国文的房屋产权是认可的。2.惠东县自然资源局、惠东县港口管委会具有保护和管理王国文房屋及所使用土地的法定职责。惠东县自然资源局为主管土地利用的专门行政机关，惠东县港口管委会为该区域全面履行行政职能的行政机关，并且根据惠东县人民政府官网公示，惠东县自然资源局的机构职能包括“负责土地征收征用管理”，惠东县港口管委会的机构职能包括“负责区内自然和生态环境（包括土地、山林、水体、矿藏、大气、动植物等），旅游资源，自然与人文景观和旅游区服务设施的保护和管理”。可见，惠东县自然资源局、惠东县港口管委会具有保护辖区内居民房屋及土地的法定权限和义务。如今，王国文房屋在其不知情、未得到任何补偿的情况下被非法拆除，惠东县自然资源局、惠东县港口管委会并没有正确履行其职责。3.惠东县自然资源局、惠东县港口管委会已经参与了前期征地拆迁工作，可以得知其为对王国文房屋和土地进行征拆的主体。2018年7月20日，惠东县自然资源局（原名称为惠东县国土资源局）委托广东**资产评估与房地产土地估价有限公司对王国文上述房屋进行了评估，并与惠东县港口管委会对该评估报告进行了确认，该评估报告显示产权持有人为：王国文。作为一个正常合法的房地产开发前期程序，应有县级以上人民政府作为征地主管行政机关,对土地按照法律法规经过审批、公示、评估、补偿等流程取得土地后通过招拍挂出让给开发商。本案涉案房屋为王国文的合法财产，只能由惠东县自然资源局、惠东县港口管委会对王国文进行补偿后征收拆除，而且其主导前期评估工作也证实了其为王国文房屋和土地被征拆的主体。4.惠东县自然资源局、惠东县港口管委会若没有直接实施拆除行为，也存在不作为行为。由于王国文房屋被拆除是偷偷进行的，王国文并没有直接证据证明其房屋是被惠东县自然资源局、惠东县港口管委会直接拆除，但作为房屋及土地征收的主要实施机关，其在组织对王国文的房屋进行评估过程中单方面指定评估机构，并怠于行使职责，没有继续按照合法程序完成评估对王国文进行征收补偿，致使王国文房屋处于一种征收与否不确定的状态，并最终被偷偷拆除。而作为房屋和土地的主管行政机关，其未积极履行职责是导致王国文房屋被拆除的一大重要原因，这也是一种行政不作为。5.根据最高人民法院同类案例，惠东县自然资源局、惠东县港口管委会应该被认定为拆除行为的实施人，其在王国文房屋被拆除中的行为应被确认违法。根据2019年“最高法审判长当庭怒斥地方政府漠视强拆”热传视频及新京报2019年10月19日《最高法审判长怒斥地方政府漠视强拆获赞，已驳回再审申请》的报道，其中所涉案例与本案具有高度相似性，均是案外公司承认房屋是其拆除，但相关政府机关对参与拆除行为予以否认，而房屋权利人通过行政诉讼进行维权，最终湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初59号行政判决、湖南省高级人民法院（2017）湘行终1359号行政判决、最高人民法院（2019)最高法行申818号行政裁定书均判定该行政机关实施了拆除行为并确认其行为违法。根据“同案同判”的裁判规则，在本案中也应认定惠东县自然资源局、惠东县港口管委会为房屋拆除实施人，并确认其行为违法。综上，王国文在一审中将惠东县自然资源局、惠东县港口管委会列为被告是完全正确的，一审法院认为惠东县自然资源局、惠东县港口管委会不应列为被告属于认定事实不清，为维护王国文合法权益，现依法提起诉讼，请支持王国文的请求。上诉请求：1.撤销（2020）粤1322行初30号《行政裁定书》；2.指令博罗县人民法院对该案进行实体审理。被上诉人惠东县自然资源局答辩称，一、一审法院作出裁定事实清楚、程序合法，王国文提起行政诉讼没有事实依据，不符合起诉条件。首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”据此，王国文请求确认惠东县自然资源局对涉案房屋拆除行为违法，应当对其起诉是否符合起诉条件承担初步的证明责任。在本案中，王国文提供的证据并不能证明涉案强制拆除行为系惠东县自然资源局所为。其次，根据惠东县宝***房地产开发有限公司出具的《关于我司“虹*湾”三期项目用地王国文地上附着物被拆除的情况汇报》中载明“直至2018年12月，我司在工程进度已经无法在避让的情况下，对所有在我司项目用地范围内的地上附着物进行合法施工清理”，可以认定该公司系涉案强制拆除行为的实施主体。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”王国文提起行政诉讼未有相应的事实依据，故不符合起诉条件，应当依法驳回其上诉，一审法院作出裁定事实清楚、程序合法。需要说明的是，惠东县自然资源局因盘整收回港口东山海地段国有土地对涉案土地上的地上附着物进行清点、评估与本案的拆除行为没有关联。二、本案不属于行政诉讼的受理范围。首先，涉案土地已经办理了国有土地使用权证，属于国有建设用地。其次，根据惠东县宝***房地产开发有限公司出具的《关于我司“虹*湾”三期项目用地王国文地上附着物被拆除的情况汇报》中可以认定该公司为涉案强制拆除的实施主体。由此可见，惠东县自然资源局未强制拆除涉案房屋，亦未参与涉案强制拆除，同时也没有证据证明惠东县自然资源局与惠东县宝***房地产开发有限公司之间存在委托关系。因此，惠东县自然资源局未侵犯被答辩人的合法权益，本案实际上系王国文与惠东县宝***房地产开发有限公司之间发生的争议，因惠东县宝***房地产开发有限公司并非行政主体，如王国文对该强制拆除行为有异议，应当向有管辖权的人民法院提起民事诉讼，本案不属于行政诉讼的受理范围，应当驳回其上诉。另外，如上所述，本案强制拆除行为的实施主体是惠东县宝***房地产开发有限公司，王国文所提交的（2019）最高法行申818号《行政裁定书》中所涉及的强制拆除行为系区政府委托街道办实施，与本案不存在相同之处，不适用王国文所称的“同案同判”裁判规则。综上所述，王国文提起行政诉讼不符合起诉条件；本案不属于行政诉讼的受理范围，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院依法驳回王国文的上诉。被上诉人惠东县港口管委会答辩称，一、涉案建筑物是由案外人惠东县宝***房地产开发有限公司自行拆除，本案不属于行政诉讼的受理范围。涉案建筑物是案外人惠东县宝***房地产开发有限公司（下称宝**岸公司）拆除的。宝**岸公司在2015年摘得了涉案建筑物所在的两宗国有土地使用权【证号：惠东国用（2015）第1070005号、惠东国用（2015）第1070006号】，由于宝**岸公司的土地开发建设计划，所以其自行拆除了涉案建筑物。为此，宝**岸公司出具的《关于我司“红**三期”项目用地王国文地上附着物被拆除的情况汇报》也澄清了该事实：“直至2018年12月，我司在工程进度已经无法再避让的情况下，对所有在我司项目用地范围内的地上附着物进行合法施工清理”，因此，宝**岸公司是案涉房屋的拆除单位。由于惠东县港口管委会未作出拆除涉案建筑物的具体行政行为，因此本案不属于行政诉讼的受理范围。二、王国文曾就此事申请行政复议，因惠东县港口管委会未实施拆除行为，惠东县人民政府驳回其复议申请。王国文曾向复议机关惠东县人民政府申请行政复议，请求确认“惠东县港口管委会和惠东县自然资源局对王国文的涉案建筑物进行拆除违法”。2019年12月17日，惠东县人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（惠东府行复[2019]88号），查明“涉案建筑物是宝**岸公司拆除的”并认定“本案不属于行政复议的受理范围，惠东县港口管委会和惠东县自然资源局作为本申请人主体不适格，并驳回了王国文的行政复议申请”。三、王国文提交的参考案例与本案案情完全不同。王国文提交的（2018）最高法行申818号中，被诉行政机关北湖区政府是书面委托了实际拆除人彬江街道办进行拆除，因此法院认定被诉行政机关北湖区政府实施了对案涉房屋的强制拆除行为。与之不同，本案惠东县港口管委会从未委托过宝**岸公司对案涉房屋进行拆除，事先对此事更是毫不知情。因此，王国文提交的相关案例对本案没有参考价值。综上所述，惠东县港口管委会没有拆除涉案建筑物，本案不属于行政诉讼的受理范围，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回王国文的上诉请求。本院经审查认为，本案二审的争议焦点是：王国文在起诉时是否能够提供被诉行政行为存在的事实根据，即惠东县自然资源局和惠东县港口管委会是否组织、参与或者实施了强制拆除王国文涉案房屋的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料;”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”有明确的被告和相应的事实根据是起诉应当符合的法定条件之一。王国文提起行政诉讼时，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。本案中，根据王国文起诉状的内容，其起诉请求是要求确认惠东县自然资源局和惠东县港口管委会强制拆除其房屋的行政行为违法，其应当初步证明是惠东县自然资源局和惠东县港口管委会实施了该行为。但是，王国文提供的证据，仅能证明惠东县自然资源局和惠东县港口管委会对其位于虹**三期用地范围内的地上附着物进行登记，不能初步证明被诉强拆行为由惠东县自然资源局和惠东县港口管委会组织、参与或者实施。而惠东县自然资源局和惠东县港口管委会提交的《关于我司“红**三期”项目用地王国文地上附着物被拆除的情况汇报》，可以初步证明拆除王国文涉案房屋的是案外人宝**岸公司，而宝**岸公司并非行政主体，且无证据证明宝**岸公司拆除涉案房屋系经惠东县自然资源局和惠东县港口管委会委托。王国文如认为宝**岸公司拆除其房屋的行为侵犯其合法权益，应以宝**岸公司为被告，在法定起诉期限内向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。故一审法院裁定驳回王国文的起诉并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人王国文的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年八月二十日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；