四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1489号 上诉人（原审原告）卢文，男，1981年5月10日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人赵以，四川得邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人卢文因诉被上诉人眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2018）川14行初131号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 卢文向一审法院诉称：1.被告眉山市政府是法定的征地补偿安置实施和责任主体，眉山市政府对本案征地拆迁补偿安置的行政行为承担全部责任；2.被告的《关于张继芳等4人申诉书的回复意见》（以下简称回复意见）确认并维持原房屋拆迁补偿标准的行为，缺乏法律根据；3.被告的回复意见确认并维持原违法行为减损原告房屋拆迁补偿费154800元；4.被告眉山市政府未依法为卢文夫妇二人缴纳基本养老保险费；5.被告应依法对卢文进行现房安置住房和营业房。请求：1.撤销被告眉山市政府作出的回复意见；2.判令被告眉山市政府支付原告房屋拆迁补偿费154800元；3.判令被告眉山市政府限期为原告夫妇二人补足基本养老保险费；4.判令被告眉山市政府限期为原告等三人现房安置住房和营业房。 一审法院查明，2013年2月22日，四川省人民政府作出川府土〔2013〕29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》，同意征收包括原告卢文房屋所在的尚义镇乐象村2组在内的农村集体土地27.9064公顷，作为眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地。2013年3月18日，眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）作出眉东府通〔2013〕6号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》，载明了与前述批复相同的建设用地名称、征地范围、面积，青苗补偿费和房屋及地上附着物补偿费按东坡区政府眉东府发〔2010〕16号《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法的通知》及相关规定执行，如因政策性调整，按调整后的规定执行。2013年3月20日，眉山市国土资源局东坡区分局（以下简称东坡国土分局）作出眉东国土资公〔2013〕2号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》，载明青苗和地上附着物补偿标准按省、市、区相关文件规定执行。 2012年10月9日，卢文的房屋经征地具体实施部门眉山市东坡区尚义镇人民政府（以下简称尚义镇政府）测量，双方签字确认拆迁补偿金额共计186000元。2012年10月18日，卢文领取了补偿款186000元。 另查明，因对四川省人民政府作出的川府土〔2013〕29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》不服，卢文房屋所在村民小组的村民张某等于2016年1月向四川省人民政府申请行政复议，同年3月，四川省人民政府作出川府复决〔2016〕75号《行政复议决定书》，维持了川府土〔2013〕29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》。张某等不服，向国务院申请裁决，国务院于2017年10月作出国复〔2017〕1136号《行政复议裁决书》，维持了川府土〔2013〕29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》。 2018年5月22日，卢文、张继芳、张燕利、张考双向眉山市政府提出申诉。2018年7月10日，眉山市政府对卢文、张继芳、张燕利、张考双4人作出回复意见，主要内容为：1.卢文等4人要求补发房屋拆迁补偿款共计1932077元的问题，4人原房屋占地原为东坡区尚义镇乐象村2组土地，经批准征收后，国土部门组织实施过程中，房屋拆迁补偿款已与4人协商达成一致，已足额支付到位；2.关于要求依法返还强拆占有的张继芳、张考双财产共计860550元的问题，眉山市政府未对其房屋实施过拆除行为，人民法院相关生效法律文书也认定行政机关没有行政强制行为，眉山市政府没有侵犯其财产权益；3.关于4人要求办理基本养老保险问题，张燕利在征地时不属尚义镇乐象村**被征地拆迁农民，不能享受失地农民基本养老保险待遇，东坡区政府在该批次征地时落实了社会保障费用，东坡国土分局在征地后已将卢文、张考双、张继芳作为失地农民报东坡区社保中心，卢文已于2017年12月14日按失地农民参保，张继芳、张考双经多次通知其及时作为失地农民参保，因其自身原因现未参保。卢文等4人对回复意见不服，向四川省人民政提起行政复议。2018年8月20日，四川省政府作出川府复不〔2018〕72号《不予受理行政复议申请决定书》，以眉山市政府作出的回复意见并非行政机关作出的新的具体行政行为，没有对当事人的权利义务产生新的影响，依法不属于行政复议的受案范围，申请人对土地征收安置行为不服，应依法另案申请行政复议为由，决定不予受理卢文等4人的行政复议申请。 一审法院认为，本案中，四川省人民政府作出川府土〔2013〕29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》后，东坡区政府作出了征地通告，东坡国土分局作出了补偿安置方案的公告，尚义镇政府在具体实施征地补偿安置中，与原告卢文达成补偿结算并支付了补偿费，原告以结算的补偿标准不符合四川省人民政府关于补偿标准的批复为由，向被告申诉并请求被告按其主张的标准补偿差额，被告经调查核实后，认为原告在征地拆迁时与征地补偿实施部门已就房屋拆迁补偿达成结算并足额支付原告，遂作出回复意见告知原告，该告知行为未为原告设定新的权利义务，对原告并不产生法律上的效果，故对原告的权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，该告知行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 原告卢文的第2、3、4项诉求系对土地征收中确定的房屋补偿标准及征地后的安置事项提起的诉讼。首先，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”等规定，对补偿争议，应先向批准补偿方案的行政机关的上一级人民政府申请复议，而不能直接向人民法院提起诉讼。其次，尚义镇政府在具体实施征地补偿中，与原告达成了补偿结算，若原告对补偿有争议，其相对人也应为尚义镇政府，而非眉山市政府。同时，涉案征地行为的征收主体系东坡区政府，尚义镇政府参与组织实施征地，征收土地用于东坡区乡镇建设用地。原告对征地过程中的补偿安置行为不服，亦不应向被告眉山市政府提起履职之诉，原告之请求不属于被告的权限范围。故原告所诉的被告主体不适格，应裁定驳回起诉。 综上，原告卢文的起诉，不符合行政诉讼受案条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（五）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告卢文的起诉。 上诉人卢文上诉称，一审裁定认定事实错误，没有证据证明东坡区政府的两个征地文件进行了公告；本案应适用新的标准，失效的旧标准与本案没有关联性。一审裁定适用法律错误，眉山市政府处理上诉人补偿权利义务关系的行为，对上诉人产生实际影响。且本案已经上一级人民政府复议，行政复议属于政府裁决的类型之一。请求：撤销一审法院（2018）川14行初131号行政裁定，并依法裁判；本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人眉山市政府答辩称，本案回复意见是对相关事实的告知，不创设新的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。卢文就其补偿争议直接起诉至人民法院，不符合法定程序，依法不应受理。卢文的起诉不符合法定受理条件，一审裁定驳回其起诉认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，眉山市政府对卢文等人的回复意见，是对相关征地实施行为和事实进行告知，并未对卢文设定新的权利义务，对卢文的权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。卢文第2项关于判令眉山市政府支付房屋拆迁补偿费154800元的诉讼请求，从卢文陈述的事实和理由看，涉及对房屋补偿标准的争议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，卢文应先申请行政机关进行处理。卢文提出本案已经上一级人民政府行政复议，符合起诉条件。经审查，四川省人民政府作出的行政复议决定，对卢文申请对回复意见的复议不予受理，对卢文关于土地征收安置行为的复议，要求卢文另案申请，故本案行政机关先行处理的条件并未成就。卢文第3项、第4项关于养老保险费及房屋安置的请求，是对补偿安置事项提起的诉讼。根据本案事实，四川省人民政府作出征地批复后，东坡区政府发布了《关于东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》，东坡国土分局经东坡区政府同意，发布了《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》，因而案涉征地行为的征收主体系东坡区政府，并非眉山市政府。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，相关征收补偿安置工作由国土部门负责组织实施，眉山市政府并不具有卢文所请求的补偿安置职责。卢文提出一审没有证据证明东坡区政府的两个征地文件进行了公告，经审查，东坡区政府发布征地通告和东坡国土分局发布补偿安置方案的事实，是经生效的（2014）眉行终字第17号行政裁定确认的事实，一审法院的认定并无不当。 综上，卢文提起的本案诉讼，不符合法定的受理条件，一审法院驳回卢文的起诉，处理正确。卢文的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 胡 华 审判员 伍平会 审判员 刘永红 二〇二〇年八月七日 书记员 李瑞雪