重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终462号 上诉人（一审原告）杨代礼，男，汉族，住重庆市渝**。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 杨代礼因诉重庆市人民政府（简称市政府）土地行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初749号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年9月24日，中华人民共和国自然资源部（简称自然资源部）下发《自然资源部关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号）。2019年3月19日，市政府作出《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号），载明根据《自然资源部关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号），对渝北区实施方案有关事宜进行批复，并以《自然资源部关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号）作为附件印发。 杨代礼要求撤销市政府作出的《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号），向市政府申请行政复议。市政府于2019年8月8日收到杨代礼提交的《行政复议申请书》后，要求杨代礼对申请材料进行补正。经杨代礼补正后，市政府于同月21日依法受理，并发送《行政复议答复通知书》。经审查后，市政府于2019年9月25日作出本案被诉渝府复〔2019〕836号《驳回行政复议申请决定书》，认为自然资源部作出《关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号），系经国务院批准作出的土地征收行为。市政府作出《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号），将涉及渝北区土地征收相关事宜转发给渝北区人民政府并要求其组织实施征地工作，属程序性和过程性行为，并非市政府行使土地征收批准职权的行为。故杨代礼对《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号）提起的复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回杨代礼的行政复议申请。杨代礼不服，在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议”之规定，市政府具有作出本案被诉《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕836号）的法定职权和相应职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的范围作出了规定，行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的是受理条件。本案中，杨代礼申请行政复议的《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号），系经国务院批准、以自然资源部下发的《自然资源部关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号）为基础，将涉及渝北区土地征收相关事宜转发给渝北区人民政府并要求其组织实施征地的行为，该行为本身并未对杨代礼的实体权利义务产生影响。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定驳回杨代礼的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定……”本案中，市政府于2019年8月8日收到杨代礼提交的《行政复议申请书》后，经要求杨代礼补正并审查杨代礼提交的补正材料后，于同月21日受理、发送《行政复议答复通知书》，经审查后，于2019年9月25日作出本案被诉渝府复〔2019〕836号《驳回行政复议申请决定书》，行政程序合法。综上，市政府于2019年9月25日作出本案被诉渝府复〔2019〕836号《驳回行政复议申请决定书》，主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法。杨代礼的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨代礼的诉讼请求，案件受理费50元由杨代礼负担。 杨代礼上诉称，《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号）已经由内部审批行为转化为外部行政行为，并非程序性或者过程性行为，其内容对杨代礼的权利义务产生了实际影响，应当属于行政复议法规定的受案范围。一审判决认定事实不清、适用法律错误。综上，请求撤销一审判决并依法改判。 市政府未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。 一审被告市政府在法定举证期限内向法院提交并举示了以下证据、依据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议补正通知书》及送达回证； 3.《行政复议答复通知书》及送达回证； 4.《驳回行政复议申请决定书》及送达回证； 5.《自然资源部关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号）、《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号）。 证据1－5拟证明市政府作出的行政复议决定程序合法、内容适当。 杨代礼向法院提交并举示了以下证据：201房地证2010字第号、201房地证2006J字第号房地产权证，拟证明杨代礼主体适格，与本案复议批复有关系。 经庭审质证，杨代礼对市政府举示的证据1-4真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5真实性无异议，但认为不合法且不能达到市政府证明目的。市政府对杨代礼举示的证据无异议。 一审法院对上述证据认证如下，杨代礼与市政府举示的证据，均真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案的审查对象及争议焦点是市政府于2019年9月25日作出的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕836号）认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”以及第六条关于行政复议受案范围之规定，行政复议的对象是行政机关作出的具体行政行为。本案中，杨代礼向市政府申请行政复议的复议对象为市政府作出的《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号）。该批复已然载明系根据《自然资源部关于重庆市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕428号）对重庆市渝北区农用地转用和土地征收实施方案有关事宜进行通知，是市政府向国务院报送的土地征收请示经批准后，在重庆市辖区内城市建设用地范围内予以具体落实，并非市政府直接根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定行使土地征收批准职权，故市政府作出的案涉批复仅是行政机关内部层级之间的程序性转发行为，该公文转发所涉内容本身并非转发机关的直接意思表示，而是对上级行政机关征地批准意思表示的传达，故该行为属于行政机关不产生外部法律效力的行为。市政府以杨代礼对《重庆市人民政府关于渝北区农用地转用和土地征收实施方案的批复》（渝府地〔2019〕257号）申请行政复议的请求不属于《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受案范围为由作出本案被诉《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕836号），决定对其复议申请予以驳回，并无不当。 市政府受理杨代礼的复议申请后，因申请资料不全要求其补正，经杨代礼补正后，市政府于法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕836号）并送达，程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人杨代礼的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨代礼负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二〇年八月二十五日 书记员 万 芳