江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终197号 上诉人（原审原告）葛全虎，男，1980年5月6日生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托代理人崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。 委托代理人王玲，上海秦兵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市天宁区住房和城乡建设局，住所地江苏省常州市天宁区竹林北路**。 法定代表人许建伟，该局局长。 委托代理人朱雁强，该局副局长。 委托代理人戴蓉，该局工作人员。 上诉人葛全虎因其与被上诉人常州市天宁区住房和城乡建设局（以下简称天宁住建局）不履行法定职责一案，不服常州市天宁区人民法院（2019）苏0402行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2011年9月19日，葛全虎与常州德嘉置业有限公司（以下简称德嘉公司）签订商品房买卖合同，购买位于常州市青洋北路101号2号楼2035号房，房屋用途为商业。2013年8月22日，葛全虎领取了编号为常房权证字第××号房屋所有权证，登记面积为24.56平方米。2019年6月9日，葛全虎向天宁住建局邮寄了违法查处申请书，认为其与德嘉公司签订商品房买卖合同，购买的涉案房屋没有明确四至范围，申请人没有办法确定申请人房屋的位置。根据《房屋登记办法》第十条，德嘉公司交付的房屋不符合房屋的基本要素。德嘉公司销售没有固定界限、不能独立使用、没有特定空间的房屋，属于违法销售行为，且不能办理产权证，德嘉公司办理房屋产权证的行为也属于违法。请求天宁住建局对德嘉公司违法出售无法明确分割的房屋行为予以查处；对德嘉公司违法办理无法明确分割的房屋的产权证行为予以查处；依法将查处结果予以告知。2019年7月9日，天宁住建局作出关于违法查处申请的答复，告知葛全虎：经查，依据《城市商品房预售管理办法》第六条之规定，德嘉公司分别于2010年12月17日、2011年1月28日取得了美吉特科技五金城1号、26号、2号、3号楼的常州市商品房预售许可证，该公司可以进行商品房的预售。关于房屋分割的问题、违法办理无法分割的房屋产证行为的不属于天宁住建局职权范围，可以向房屋产权发证机关反映。该答复于同日邮寄送达给葛全虎。葛全虎不服，诉至原审法院，请求：1.确认天宁住建局于2019年7月9日作出的《关于违法查处申请的答复》违法；2.诉讼费用由天宁住建局承担。 原审法院认为，根据《商品房销售管理办法》第五条、常政发[2017]96号常州市人民政府文件《关于取消、下放、承接一批行政许可等事项及进一步规范中介服务事项的通知》之规定，天宁住建局具有管理本行政区域内商品房销售行为的职责。本案中，结合在案证据及当事人庭审陈述等，天宁住建局接到葛全虎的申请后，经调查，天宁住建局认为德嘉公司取得了涉案房屋的预售许可证，能够进行销售，涉案房屋领取了房屋所有权证表明葛全虎房屋可以明确四至，且其职权事项中无对葛全虎举报的商铺销售行为进行查处的规定，对涉案房屋登记行为不属于其行政职权范围，后在法定期限内对葛全虎作出涉案答复，其程序符合法律规定。 根据《关于取消、下放、承接一批行政许可等事项及进一步规范中介服务事项的通知》载明，权力事项第18项为：房地产开发企业分割拆零销售商品住宅的处罚。根据《商品房销售管理办法》第十二条规定，商品住宅按套销售、不得分割拆零销售。第四十二条规定，房地产开发企业在对在销售商品房中有下列行为之一的，处以警告，责令限期改正，并可处1万元以上3万元以下罚款：（一）未按照规定的现售条件现售商品房的；（二）未按照规定的商品房现售将房地产开发项目手册及符合商品房现售条件的有关证明文件报送房地产开发主管部门备案的；（三）返本销售或者变相返本销售商品房的；（四）采取售后包租或者变相售后包租方式销售未竣工商品房的；（五）分割拆零销售商品住宅的；（六）不符合商品房销售条件，向买受人收取预订款性质费用的；（七）未按照规定向买受人明示《商品房销售管理办法》、《商品房买卖合同示范文本》、《城市商品房预售管理办法》的；（八）委托没有资格的机构代理销售商品房的。本案中，天宁住建局具有对商品房销售行为的监管行政职权，但根据上述规定并无对分割销售商铺进行处罚的依据。原审法院认为，虽该答复对葛全虎的权利义务不存在影响，但依据上述规定，天宁住建局答复葛全虎举报的销售无法分割四至房屋的问题不属于其职权范围，属于对上述规定的误读，存在瑕疵。房屋登记行为并非天宁住建局的职权范围，该部分答复并无不当。天宁住建局的答复虽有部分瑕疵，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，不属于确认违法的情形。综上，对葛全虎要求确认天宁住建局作出的行政答复违法的诉求，原审法院不予支持。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决驳回葛全虎的诉讼请求。案件受理费50元，由葛全虎负担。 上诉人葛全虎上诉称，1.天宁住建局的答复并非瑕疵，而是违法答复，上诉人的查处请求包括了“对德嘉公司违法出售无法明确分割的房屋行为予以查处”以及“对德嘉公司违法办理无法明确分割的房屋的产权证行为予以查处”，而天宁住建局答复的是“不属于职权范围，应向房屋产权发证机关反映”，但一审法院已经认定了天宁住建局对房屋销售市场的监管职责，天宁住建局有职责却答复不属于职权范围，要么是遗漏了申请，要么是不作为；2.天宁住建局庭审中并未提交职权方面的依据，答复房屋登记行为并非其职权范围，却没有提交任何证据，不能证明天宁住建局在收到违法查处申请时是不具备职权依据的。葛全虎上诉请求：撤销一审判决，由天宁住建局负担诉讼费用。 被上诉人天宁住建局二审中未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本案二审争议焦点为，对于葛全虎所申请查处的两项行为，天宁住建局是否负有法定职责、其处理结论是否符合法律规定。 本院认为，不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行职责时，不予答复、拖延履行、拒绝履行或不完全履行、不适当履行的行为。在行政机关作出相应答复的情况下，应重点审查行政机关有无针对行政相对人提出的申请进行具有明确结论的实质性回复、行政机关所作结论是否符合法律规定。 根据业已查明的事实，葛全虎申请天宁住建局予以查处的行为包含两项：一是针对德嘉公司在商品房销售环节中出售无法明确分割的房屋这一涉嫌违法行为，二是针对德嘉公司在商品房产权登记环节中办理无法明确分割的房屋的产权证这一涉嫌违法行为。 《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《常州市人民政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》（常政办发〔2015〕114号）所印发的《常州市不动产统一登记工作实施方案》在“工作内容”部分规定，“（二）整合不动产登记职责整合土地登记、房屋登记、林地登记、水域滩涂养殖登记、农村土地承包经营权登记、宅基地使用权登记等不动产登记职责，由市国土资源局承担”，“（三）整合不动产登记经办资源1．设立市不动产登记交易中心。……具体实施全市范围内（除溧阳市）的不动产登记、产权产籍的调查”。《市编委关于整合不动产登记职责的通知》（常编〔2015〕79号）在“整合登记职责”部分则明确，“市国土资源局：指导监督全市土地登记、房屋登记等不动产登记工作”。前述规定可知，常州市人民政府依行政法规的规定，确定了我市不动产登记工作由市国土资源行政主管部门承担职责、由不动产登记交易中心具体经办的工作模式。本案中，葛全虎向天宁住建局申请查处的第二项行为，在其违法查处申请书中对应阐述为“按照《房屋登记办法》，楼内没有明确界定，没法确定为房屋，不能办理产权证，德嘉公司办理房屋产权证的行为也属于违法”，此系对房屋登记环节中涉嫌违法的行为申请查处，至葛全虎提出涉案查处申请时，应由承担房屋登记职责的行政机关依法作出处理，故天宁住建局在被诉答复中的第2点答复内容“违法办理无法分割的房屋产证的行为不属于天宁住建局职权范围”，该点答复内容就葛全虎提出的第二项请求作出了明确的实质性回复，其结论符合法律规定。 《商品房销售管理办法》第五条第三款规定，直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。2019年2月26日，经常州市天宁区机构改革，原房地产行政主管部门常州市天宁区房产管理局不再保留，其职权由天宁住建局继续行使。因此天宁住建局具有管理本行政区域内商品房销售行为的职责。本案中，葛全虎向天宁住建局申请查处的第一项行为，在其违法查处申请书中对应阐述为“德嘉公司销售没有固定界限、不能独立使用、没有特定空间的房屋，属于违法销售行为”，此系对房屋销售环节中涉嫌违法的行为申请查处。但是，商品房预售许可制度由《中华人民共和国城市房地产管理法》作出规定，《城市商品房预售管理办法》第六条亦对此予以明确，根据该办法第七条第六项的规定，开发企业申请预售许可，应当提交商品房预售方案，预售方案应当说明预售商品房的位置、面积等内容，并应当附预售商品房分层平面图，根据该办法第八条的规定，房地产管理部门对前述材料是否符合法定条件进行审核，开发企业的申请符合法定条件的，应作出准予预售的行政许可书面决定，并颁发送达《商品房预售许可证》。前述规定可知，取得预售许可的前提条件，包括了预售商品房的位置、面积、分层平面图等内容；同时，葛全虎所提交的其与德嘉公司签订的商品房买卖合同第二条也明确约定了所涉房屋的商品房预售许可证信息，且买卖合同附件一即为房屋分层平面图，对葛全虎所购2035号房屋的物理位置予以标示，并与其他房屋有明确分隔标注。因此，开发企业取得预售许可，并在合同中载明许可信息，亦在合同中约定了房屋面积，所附分层平面图标出了房屋位置、与其他房屋之间的分隔界限，可以证明葛全虎所主张的“德嘉公司销售没有固定界限、不能独立使用、没有特定空间的房屋”这一事实不存在，故天宁住建局援引《城市商品房预售管理办法》的相关规定对葛全虎的申请作出答复，其在查明德嘉公司取得预售许可的基础上，所作结论亦符合法律规定。需要指出的是，天宁住建局依申请履职后进行答复，在完整、充分阐述理由层面仍有工作改进的空间，以避免不必要的行政争议。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律基本正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人葛全虎承担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 李连求 二〇二〇年八月十七日 书记员 孙 艳