广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终26号 上诉人（原审原告）杨细妹(曾用名杨亚妹)，女，1966年8月23日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 上诉人（原审原告）李华斌，男，1992年3月4日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 上诉人（原审原告）李冬莲，女，1995年3月29日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 上述三位上诉人的委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 上述三位上诉人的委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。 被上诉人（原审被告）南宁市青秀区人民政府。住所地：南宁市青秀区仙葫大道**。统一社会信用代码：114501030075768897。 法定代表人黄瑜，代区长。 出庭机关负责人张继军，南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办副主任。 委托代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 杨细妹、李华斌、李冬莲因诉南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府)房屋行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院)作出的（2018）桂01行赔初268号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月30日询问了本案诉讼双方当事人及其代理人，听取了上诉人杨细妹、李华斌、李冬莲及其委托代理人邓年光，被上诉人青秀区政府的出庭机关负责人委托代理人张某、委托代理人陈娅的意见。本案现已审理终结。 南宁中院一审经审理查明：李某与原告杨细妹是夫妻关系，两人在厢竹大道46号旁东侧万科城南侧陆续建设了一栋三层砖混结构房屋以及若干砖木结构房屋和农配房、养殖房用于自住、出租及养猪。2009年7月2日，南宁市国土资源局发布南国土征预〔2009〕98号《南宁市国土资源局关于特警基地项目用地征收土地预公告》。2010年5月6日，用地单位与涉案地块的被征收人广西壮族自治区国营高峰林场签订了《南宁市划拨国有土地补偿协议书》，对因国家建设需要，划拨广西壮族自治区国营高峰林场的国有土地给予补偿。2013年10月31日，南宁市人民政府召开专题会，研究特警基地项目用地范围内房屋拆除有关问题，并形成会议纪要，该会议确认如下事项：“特警基地项目用地范围内建有的2万多平方米房屋是历年来我市城区乡镇、外来人员临时使用高峰林场土地所建，均未办有任何批建手续。考虑到上述房屋多数已使用较长时间，部分建于上世纪80、90年代，属历史遗留问题，从维护社会稳定及保障民生的角度考虑，在住户配合拆除房屋的前提下，可考虑给予房屋居住者适当的补助……”2017年4月27日，相关征地拆迁工作人员到原告处进行测量，并制作了《特警基地项目征地地上附着物登记作价表》。2017年6月5日，被告南宁市青秀区人民政府的下属机构南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室对原告的涉案房屋实施了强制拆除行为。原告不服，起诉至该院。 该院向广西壮自治区国有高峰林场发函协助调查涉案房屋及原告情况，该林场于2019年9月27日向该院回函说明，涉案土地位于高峰林场二塘13林班4、5小班范围内。二塘分场林地原属于广西省立茅桥林场经营范围的国有林地。茅桥林场前身为南宁林场。全国解放后，1951年人民政府将南宁林场恢复为广西省立茅桥林场，场部设在茅桥原南宁市水泥厂内。广西省立茅桥林场恢复后，于1951年至1955年间，在大力恢复和改造旧林区的同时，积极按新规划开展林区的绿化造林工作，经营管理总面积77250亩。1955年12月，广西省立茅桥林场移交并入广西高峰林场，移交时不仅有大量的宜林荒山，还有水田、畲地等土地。此后，在原茅桥林场的基础上，于1956年设立二塘分场，负责经营管理原茅桥林场的山林土地。1985年林业“三定”工作中，市政府发证工作组依照党中央、国务院和自治区人民政府的有关政策和法规，根据尊重历史和照顾现实的原则，经反复调查和现场实地踏勘，认定涉案地块的山林土地来源合法，界线明确，权属清楚，于1985年3月15日登记造册并核发了山权林权证。杨细妹、李某并非高峰林场职工，经向二塘分场了解，老护林员均称其为上世纪七八十年代，因西津水库建设移民到涉案土地建房居住，建房行为并未经过林场同意。 另查明，本案在审理过程中，原告李某于2019年6月10日去世。原告李某有两子女，分别为原告李华斌、原告李冬莲。原告李华斌、原告李冬莲作为原告李某的继承人向该院申请参加本案诉讼，该院予以准许。 再查明，南宁市青秀区机构编制委员会文件青编〔2013〕27号《关于南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室清理规范有关问题的通知》明确南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室为被告青秀区政府直属的相当正科级全额拨款事业单位。 一审法院认为，由于涉案房屋为原告杨细妹夫妻所建设，因此，其具备本案适格原告主体资格。至于原告诉状中所提到了原告李某爷爷、奶奶所建的祖屋，原告庭审中已经明确该祖屋并非本案的诉讼标的，该祖屋原告已另案起诉，因此，本案原告主体适格。 关于被告是否主体适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，应以组建该机构的行政机关为被告。原告认为涉案房屋为南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室所拆，而该青秀区征拆办系被告南宁市青秀区人民政府下属的事业单位，因此，该青秀区征拆办在无法律法规及规章授权的情形下所实施的行政行为，应当由其所属的南宁市青秀区人民政府来承担。因此，南宁市青秀区人民政府作为本案的被告适格。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。原、被告已经在庭审中共同确认涉案的拆除行为发生在2017年6月5日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条第一款的规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。就此可知，原告本案起诉期限应分段计算，自2018年2月8日起继续计算不得超过一年期限且从知道之日起最长不得超过二年期限。原告于2018年5月29日起诉，并未超过法定的起诉期限。 关于被告所实施的强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等规定，违反土地管理法或者城乡规划法规定建设的，有关主管部门有权予以查处并予以拆除。本案中，虽然原告未取得涉案土地使用权的建设行为不符合法律规定，有关主管部门可以在依法作出行政处罚后按照法定程序实施拆除，但被告并未提供任何证据证明其按照法定程序对原告违法行为作出处罚，其迳行拆除存在程序不当问题。即使按照被告主张的其依照土地房屋征收程序拆除涉案房屋，但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，如被告认为其已与案外人广西壮族自治区国有高峰林场就土地及附着物达成征收补偿协议，原告不交出涉案土地构成阻挠征收行为，被告亦应按照法定程序责令原告交出土地及附着物，但被告亦未提供证据证明其系在已经按照土地房屋征收程序之规定履行相应程序后拆除原告房屋，原告主张被告拆除行为违法于法有据，该院予以支持。 关于原告请求赔偿是否有事实和法律依据。首先，关于赔偿方式的问题。本案原告要求将房屋恢复原状或者按周边商品房价格予以赔偿并要求赔偿屋内物品损失。而根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。本案原告的房屋已经被拆除无法恢复原状，因此，本案的赔偿方式只能是就原告的房屋及物品损失支付赔偿金。 其次，关于原告房屋损失的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条和第三十六条等规定，国家行政机关及其工作人员执法行为造成当事人损失的，应当承担赔偿责任，但赔偿责任以当事人享有直接的合法利益为前提。原告所继承的房屋为占用他人享有合法权属的土地建成，且该违法情形不属于可以通过相关程序予以补正的情形，依法不属于原告可以获得赔偿的合法权益范围。原告因该房屋被拆除而主张房屋价值损失、过渡费、误工费等均无法律依据，本院不予支持。至于原告主张南宁市人民政府已就特警基地项目用地范围内的房屋拆除补偿补助达成会议纪要，被告应当按照该会议纪要之规定履行赔偿的问题，此会议纪要是行政机关从客观现实出发，为降低执法成本而实施的柔性执法手段，行政机关需要按照会议纪要履行补偿补助义务的前提是有关行政机关依照该会议纪要与原告就涉案房屋的拆除达成了相关行政协议，由于原告单方面拒绝与被告达成行政协议，原告要求被告按此会议纪要履行赔偿职责没有事实和法律依据，该院不予支持。原告主张其因长期占用涉案土地而合法取得涉案土地权属，因原告所使用的土地权属早已明确为广西壮自治区国有高峰林场，其占用土地实为侵权行为，该院对其主张不予支持。虽然原告涉案房屋本身不受法律保护，但如涉案房屋内有财物因被告执法而损坏的、或合法拆除涉案房屋原告可以获得部分材料回收的，因被告违反法定程序导致原告此类损失的，原告可以主张赔偿。从原告提供初步证据材料来看，不能排除涉案房屋在被拆除前用于居住，且被告未提供有效证据证明其在拆除涉案房屋已经将屋内财物合法向原告等进行移交，不能排除原告有财物因被告不当拆除行为而遭受毁损，在各方当事人均无法举证证明且无法通过司法评估鉴定手段予以确定情形下，该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第四十七条第三款的规定，酌定原告财物损失及房屋拆除后可回收利用的建筑材料损失共计5万元，此由被告承担赔偿责任。 再次，关于原告所主张的生猪损失以及零星种植的果树损失。原告提供的照片显示强拆现场有生猪及果树受损的事实，而被告亦认可现场有生猪，强拆前被告未进行清点、未进行妥善处置。因此，被告应当就其强拆造成原告生猪及果树的损失进行赔偿。由于被告强拆前未对原告相关财物进行清点，对于原告的实际损失该院参照原告的诉讼请求以及原告养殖规模和生活常识酌定原告生猪及果树的损失为人民币12万元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（三）项的规定，作出判决：一、确认被告南宁市青秀区人民政府于2017年6月5日对涉案房屋的拆除行为违法；二、被告南宁市青秀区人民政府于本判决生效之日起60个工作日内赔偿原告杨细妹、李华斌、李冬莲房屋可回收利用价值以及物品损失5万元及利息；（利息自2017年6月5日被诉强制拆除行为发生之日起开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付）三、被告南宁市青秀区人民政府于本判决生效之日起60个工作日内赔偿原告杨细妹、李华斌、李冬莲生猪及果树损失12万元及利息；（利息自2017年6月5日被诉强制拆除行为发生之日起开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付）四、驳回原告杨细妹、李华斌、李冬莲的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告南宁市青秀区人民政府负担。 杨细妹、李华斌、李冬莲上诉称：1.被拆房屋修建于上世纪八十年代，按照《土地管理法》第六十二条和广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法及广西壮族自治区人民政府办公厅关于改进农村宅基地审批管理的意见（桂政办发[2014]122号）第四条的规定，对已建成的农宅，应以尊重历史为原则，对农村违法未批先用宅基地在依法补办用地批准手续后，可进行登记发证。被上诉人一直没有按照规定给上诉人办理登记发证手续。一审认为上诉人所继承的房屋为占用他人合法权属的地上建成，且该违法情形不属于可以通过相关程序补正的情形，依法不属于上诉人可以获得赔偿的合法权益。是没有考虑历史遗留原因，不考虑人的居住权，当作违章建筑处理。2.南宁市人民政府已经认定事实“特警基地项目用地范围内建有2万多平方米房屋是外来人员临时使用高峰林场土地所建，均未办有任何报建手续。考虑到上述房屋多数已使用较长时间，部分建于上世纪80、90年代，属历史遗留问题”。本案上诉人上世纪八九十年代所建房屋，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。一审法院却依据现行法律判决过去所建的房屋，明显不公。3.一审漏查明上诉人被强拆房屋有水表、电表等。证明上诉人属于被强拆房屋的常住人口。4.本案并非上诉人不同意不配合政府征地，是被上诉人的职能部门没有依法向村民公开征地批复、征地公告、征地补偿安置方案等，上诉人没有得到依法享有的申请听证、陈述、申辩的权利。5.上诉人被强拆原集体土地上的房屋已转变为国有土地上的房屋，应当参照国有土地上房屋拆迁补偿标准计算赔偿给上诉人。本案上诉人强拆行为违法，应全面赔偿，赔偿不低于被上诉人依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。请求：1.撤销南宁中院（2018）桂01行初268号行政判决第四项，并改判：被上诉人恢复房屋原状或者赔偿产权调换200平方米房屋给上诉人；赔偿产权调换剩余房屋面积损失811720.00元；赔偿砖木结构房屋损失274013.98元；赔偿简棚房屋损失1726.34元；赔偿砖柱盖瓦棚舍损失27156元；搬迁补助费5868.32元；搬迁误工费每户500元；临时过渡补助费9280元。2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 青秀区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的各项上诉请求不符合法律规定。请求二审驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方没有向本院提交新的证据。据此，本院对一审判决查明被上诉人强拆上诉人的涉案房屋的事实予以确认。 另查明，本院在本案庭审结束前经征求双方意见，双方均当庭表示同意调解。二审期间，杨细妹、李华斌、李冬莲与南宁市青秀区政府委托的南宁市公安局（用地单位）自愿和解并达成房屋拆迁补助协议：1、拆除上诉方房屋和其他地上附着物范围，以市规划局的规划定点图和市国土资源局信息中心测量的坐标图为准。2、上诉一方应得房屋和其他地上附着物补助款共计人民币424384.0元。3、上诉一方应得搬迁补助费6221.5元；搬迁误工费500.0元。4、上述共计431105.5元。5、政府一方应在本协议生效后十个工作日内将上诉一方的补助款的80%即344884.4元支付给上诉一方。为此，杨细妹、李华斌、李冬莲向南宁市青秀区政府出具《承诺书》，承诺不再就本案房屋拆迁事上诉或上访并向本院申请撤回诉讼。 再查明，上诉人与被上诉人双方达成上述协议后，被上诉人一方已将协议的补偿款支付给了上诉人。但对一审判决是否应继续执行，双方意见不一致。上诉人坚持被上诉人二审达成协议后仍应赔偿强拆房屋造成其饲养生猪的损失。经核查，在案证据证明上诉人被强拆房屋及地上附着物时压死生猪5头。 本院认为，本案被上诉人拆除上诉人的涉案房屋的行为因未按照法定程序实施拆除，一审法院据此认定被上诉人被诉强拆行为违法，双方当事人对该认定均未提出异议，本院予以认可。 对于强拆上诉人房屋及地上附着物的赔偿问题，上诉人被强拆的房屋及地上附着物为占用他人享有合法权属的土地建成，且该违法情形不属于可以通过相关程序予以补正的情形，依法不属于上诉人可以获得赔偿的合法权益范围。二审期间，被上诉人青秀区政府委托南宁市公安局根据南宁市人民政府就特警基地项目用地范围内的房屋拆除补偿补助形成的会议纪要，从客观现实出发，为降低执法成本，运用行政自由裁量权就被强拆的涉案房屋及地上附着物与上诉人达成协议，没有违反法律规定和损害第三人合法利益，本院予以认可。 对于二审双方达成协议后，上诉人仍要求被上诉人赔偿强拆造成生猪的损失问题。经审查，二审期间双方达成的协议，未涉及强拆上诉人涉案房屋及附属结构造成的生猪损失。上诉人一审提交照片复印件证明，被上诉人在强拆涉案房屋及地上附着物时压死的生猪有5头。按上诉人方一审主张每头价值2000元计算，该项损失10000元，被上诉人青秀区政府应予赔偿。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。鉴于本案诉讼双方在二审期间对被强拆房屋及地上附着物的赔偿问题达成了协议，本院对一审判决的相关部分予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 1、维持南宁市中级人民法院一审作出的（2018）桂01行赔初268号行政判决的第一项和第四项。 2、变更南宁市中级人民法院（2018）桂01行赔初268号行政判决的第二项为：被上诉人南宁市青秀区人民政府赔偿上诉人房屋和其他地上附着物补助款、搬迁补助费、误工费共计人民币431105.5元（已履行完毕）。 3、变更南宁市中级人民法院（2018）桂01行赔初268号行政判决的第三项为：被上诉人南宁市青秀区人民政府于本判决生效之日起60个工作日内赔偿上诉人杨细妹、李华斌、李冬莲生猪损失人民币10000元。 本案一审及二审案件受理费各50元，由被上诉人南宁市青秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 曾 露 书 记 员 冼光明