北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行初121号原告徐从东，男，1968年7月29日出生，汉族，户籍所在地江苏省涟水县经济开发区。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人王胜娜，中华人民共和国自然资源部工作人员。原告徐从东不服被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的自然资复议〔2019〕1382号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月12日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年6月16日公开开庭审理了本案，原告徐从东、被告自然资源部的委托代理人王胜娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月10日，被告针对原告提出的行政复议申请作出被诉复议决定。该复议决定认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定，《江苏省国土资源厅关于涟水县2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的批复》（苏国土资函〔2017〕749号，以下简称749号批复），是被申请人原江苏省国土资源厅（现因机构改革由江苏省自然资源厅承担其职责）向涟水县人民政府作出的批准涟水县2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的文件，不涉及农民安置补偿条件和标准等具体方案。因此，申请人徐从东与749号批复无行政法律上的利害关系，申请人就749号批复提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。同时，申请人在复议期间书面提出实地调查和听证申请，依据复议法实施条例第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，申请人的实地调查和听证申请不符合上述规定，不予支持。依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告诉称：一、被告作出被诉复议决定隐瞒江苏省自然资源厅证据材料违法。二、被告未对原江苏省国土资源厅作出749号批复报批材料真实性、合法性进行审查，该厅提供证据全部弄虚作假。三、江苏省自然资源厅作出行政复议答复书未引用法律条款，适用法律错误。四、原告具有利害关系。原告是749号批复地块上的失地农民，属于适格行政复议申请人。五、被告剥夺原告实地调查和听证程序权利违法。六、被告未提交证据证明履行了机关负责人同意或集体讨论通过的程序，作出被诉复议决定违法。七、被告送达被诉复议决定没有送达回证，程序违法。综上，请求法院撤销被诉复议决定违法，责令被告重新作出行政复议决定。原告在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：第一组证据，1.行政起诉状，2.原告身份证复印件，3.被诉复议决定，以上证据用以证明原告对被告提起行政诉讼符合法定程序。第二组证据，1.免交诉讼费申请，2.原告残疾人证复印件，3.涟水经济开发区陶码居委会证明，4.（2019）京0101行初768号行政裁定，以上证据用以证明2014年原告土地被非法占用后，原告没有基本社会保障。第三组证据，1.行政复议申请，2.原告身份证复印件，3.政府信息公开申请书（2019年10月14日），4.苏自然资公开告知〔2019〕409号政府信息公开告知书,5.749号批复，6.涟国土资罚字〔2015〕1号行政处罚决定书，7.江苏省涟水县2016年度工矿废弃地复垦利用（第二批）项目区“先垦后用”建新地块统计表，8.土地权属地类面积审核表，9.涟国土资公开告知〔2019〕4号政府信息公开告知书，10.涟国土资公开告知〔2019〕5号政府信息公开告知书，11.涟国土资公开告知〔2019〕6号政府信息公开告知书，12.襄贲路（炎黄大道-朱码路）土地分类面积表，13.振兴路（涟洲路-安东路）土地分类面积表，14.地块编号GL16KHN002-46土地权属孙徐居委会施庄组、陶码居委会李王王桂组、沟北濮庄组表格，15.项目涉及土地权属地类面积详细说明（土地权利人陶码居委会沟北组），16.（2016）最高法行申2916号行政裁定书，以上证据用以证明原告与749号批复具有利害关系。第四组证据，1.自然资源部行政复议立案情况表，2.申请查阅复制复议案件被申请人证据材料、法律依据申请书，3.行政复议听证申请书，4.申请调查现场少报多占申请书，5.江苏省人民政府法制办公室于2013年1月21日作出的《关于涟水徐从东复议省政府征地批复案件实地调查的通知》，上述证据用以证明江苏省自然资源厅提交的申请材料是伪造的，原告向被告提出了实地调查和听证的请求。第五组证据，1.行政复议阅卷记录单，2.江苏省自然资源厅行政复议答复书，3.卷内文件目录，4.749号批复，5.江苏省涟水县2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划（以下简称实施规划），6.目录，7.淮国土资发〔2017〕70号《关于2017年度第一批城乡建设用地增减挂钩复垦项目验收结果确认的通知》及附件，8.涟政发〔2017〕97号《涟水县人民政府关于2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的请示》，9.淮安市国土资源局《关于〈江苏省涟水县2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划〉审查意见》，10.实施规划的论证意见，11.涟水县国土资源局《城乡建设用地增减挂钩“先垦后用”项目区呈报表》，12.涟水县国土资源局关于实施规划听证的公告，13.涟水县国土资源局听证纪要，14.实施规划的公示，15.涟水县国土资源局关于实施规划建新地块不涉及违法用地证明，16.涟水县国土资源局关于实施规划的情况说明，17.全国专家型法官司法意见精粹-“内部行政程序的司法审查”，上述证据用以证明江苏省自然资源厅向被告提交的文件是伪造的。被告辩称：一、复议审理程序符合法律规定。被告按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于行政复议程序和时限的规定，在法定期限内作出被诉复议决定并向原告进行邮寄，程序合法。二、被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。原告就749号批复提出行政复议申请不符合行政复议受理条件。原告在复议期间书面提出实地调查和听证申请，不符合复议法实施条例第三十三条的规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1.行政复议申请，2.行政复议申请邮寄凭证及查询结果，证据1、2用以证明被告收到原告行政复议申请时间。3.行政复议通知书，4.行政复议通知书邮寄凭证及查询结果，证据3、4用以证明被告按期作出复议通知。5.行政复议答复书，6.行政复议答复书邮寄凭证及查询结果，证据5、6用以证明被申请人按期作出复议答复。7.被诉复议决定邮寄凭证及查询结果，用以证明送达被诉复议决定的事实。经庭审质证，原告对被告提交证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，证据3、4的关联性不认可，证据5、6、7的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。被告认为原告提交的第一组证据是本案被诉行为，不发表质证意见；对第二组证据亦不发表质证意见；对第三组证据中的证据1、4、5的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，对该组其他证据关联性和证明目的不认可；对第四组证据中的证据1、3、4的真实性、合法性、关联性及证明目的认可，对该组其他的证据关联性不认可；第五组证据中的证据17的关联性不认可，其他材料属于阅卷取得的证据，真实性、合法性、关联性认可，不认可证明目的。本院认证如下：原告提交的第一组、第二组证据属于起诉材料，不作为证据使用。原告提交的第三组证据中的证据1、4、5，第四组证据中的证据1、3、4，第五组证据中除证据17外的其他证据及被告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，符合证据合法性、真实性的规定，本院予以采纳。但原告提交的上述证据均不能达到其所述的证明目的，对于原告上述证据的证明目的，本院不予采信。原告提交的其他证据与本案不具有关联性，本院亦不予采信。经审理查明：2019年11月18日，被告法制机构收到原告提交的行政复议申请书，复议请求为：1.依法责令撤销749号批复，并确认违法；2.徐从东依法申请承办复议机构自然资源部到实地现场查看，核实情况、组织现场听证方式审理。同年11月21日，被告向江苏省自然资源厅作出行政复议通知书。同年12月4日，江苏省自然资源厅作出行政复议答复并提交相关证据。2020年1月10日，被告作出被诉复议决定，并于同年1月16日邮寄原告。原告于同年1月18日签收后不服，于同年1月20日向本院提起本案诉讼。另查，2017年10月23日，原江苏省国土资源厅针对涟水县人民政府《关于2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的请示》（涟政发〔2017〕97号）作出749号批复。原则同意上报的实施规划，规划项目区位于涟水县梁岔镇、黄营乡、东胡集镇、五港镇、高沟镇、前进镇、徐集乡、南集镇、朱码镇、义兴镇、成集镇。其中拆旧区复垦形成农用地规模45.1306公顷（耕地45.1306公顷）;建新区建新用地规模45.1306公顷（占用农用地43.8733公顷，含耕地36.9432公顷）。并对开展乡建设用地增减挂钩试点工作，保障农民的知情权、财产权和受益权等提出了工作要求。本院认为：根据复议法实施条例第二十八条第二项，行政复议申请人应当与所申请复议的具体行政行为有利害关系。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。同时，该办法第十六条第一款规定，项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。因此，城乡建设用地增减挂钩审批属于调整、落实土地规划、计划的行为，并不替代土地征收行为，不直接发生变更、消灭农用地承包权、宅基地使用权的法律效果。本案中，749号批复系原江苏省国土资源厅针对涟水县人民政府《关于2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的请示》作出的城乡建设用地增减挂钩实施规划批复行为，不直接发生征收土地的法律效果，亦不涉及安置补偿条件和标准等具体方案。原告主张其属于749号批复所涉土地上被征地农民，故与该批复具有利害关系的主张不能成立。被诉复议决定以原告不具有行政复议申请人资格、不符合行政复议受理条件为由驳回其复议申请正确。被告收到原告行政复议申请后经审查作出被诉复议决定并进行送达，符合行政复议法第十七条、第三十一条等有关行政复议程序的规定。原告关于被告未听证、实地调查核实等程序违法之主张，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。综上，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐从东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐从东负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 悦审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二〇年八月十八日法官助理  李赟乐书 记 员  李 丽