河北省保定市莲池区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0606行初32号 原告刘胜利，男，1962年2月21日出生，汉族，住河北省定州市。 被告定州市杨家庄乡人民政府，住所地定州市杨家庄乡南角羊村。 法定代表人王鹏，乡长。 委托代理人高建民。 委托代理人张慧，河北世纪三和律师事务所律师。 第三人定州市杨家庄乡南角羊村民委员会，住所地定州市杨家庄乡南角羊村。 法定代表人刘新学，该村委会主任。 原告刘胜利诉被告定州市杨家庄乡人民政府不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。原告刘胜利，被告定州市杨家庄乡人民政府委托代理人高建民、张慧，第三人定州市杨家庄乡南角羊村民委员会（以下简称南角羊村委会）法定代表人刘新学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘胜利诉称：在1996年土地承包经营权的调整过程中，南角羊村委会在没有征得原告同意的情况下，擅自剥夺了原告家土地承包责任田；即在1996年承包土地调整前，原告家曾有6口人（每人0.9亩责任田）承包土地5.4亩。具体位置：南至刘国立地，北至南角羊小学校路，西至第七生产队刘老货土地，东至二队刘福增土地。原告曾多年索要，最终于2012年10月16日南角羊村委员会和原告达成了2015年5月10日丈量责任田5.4亩与补偿6亩田地的协议。但到了2015年5月10日，村两委已经换届，新任书记刘金良、村主任刘新学否认我与原村两委的协议，拒不丈量土地。经诉至定州市人民法院，以土地承包经营权应由政府部门解决和未实际签订土地承包合同为由，驳回了原告对11.4亩土地的使用权请求。后原告找被告杨家庄乡人民政府，其也不对该土地确权，明确表示不给解决。无奈原告通过信访渠道向河北省农业厅反映情况，河北省农业厅认为村委会在土地承包期间非法剥夺了原告一家人的土地经营权，责令定州市农业局督促政府有关部门，按照国务院和有关法律、法规政策妥善处理此事，但被告乡政府未落实。被告这种不履职行为严重侵害了原告的正常生活，请求法院责令其履职。另依据《中华人民共和国土地承包法》第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”现原告通过转包的方式从另一承包人手中转租到包含应承包给原告的11.4亩土地。因转包时种植的是苗圃，现承包合同已到期，为了减少损失，原告要求南角羊村委会及被告积极作为予以对原告的11.4亩土地确权，但至今南角羊村委会及被告以各种理由推脱，不予原告签订土地承包合同，被告应作为而不作为的行为更是剥夺了原告承包土地的权利。请求法院依法责令被告履行政府职能，责令南角羊村委会按照《河北省农村土地承包条例》第四十六条之规定，发包人（村委会）有第四项违法收回或者调整承包地的责任。乡、镇人民政府责令限期改正。发包方应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。与原告签订农业土地承包合同，确定原告家6口人5.4亩责任田及6亩承包地经营范围，依法保护原告家的土地经营权，颁发土地经营权证。为维护原告合法权益，故提起行政诉讼，请求责令被告定州市杨家庄乡人民政府履行政府职能，责令南角羊村委会按照《河北省农村土地承包条例》第四十六条之规定，发包人（村委会）有第（四）项违法收回或者调整承包地的责任。乡、镇人民政府责令限期改正。 原告刘胜利向本院提交以下证据，证明其具有申请被告履行法定职责的条件： 1.南角羊村委会2012年10月16日证明； 2.定州市人民法院（2015）定民初字第2741号民事裁定书、（2016）冀06民终1072民事裁定书； 3.河北省农业厅群众来信来访通知单； 4.给乡政府和村委会分别提交的申请书； 5.挂号信收据； 6.棉花订购合同书（售棉证）； 7.2004年户口本。 被告定州市杨家庄乡人民政府辩称：一、原告刘胜利一家未与南角羊村签订土地承包合同，至今未实际取得家庭承包土地。刘胜利诉称南角羊村委会违法收回承包地不真实，刘胜利要求被告限期责令南角羊村委会改正的诉求，不应得到支持。刘胜利诉争土地事宜，被告经了解，南角羊村在1996年土地调整时的分地方案对长期外出人员不分配土地，因当时刘胜利一家在北京生活，经刘胜利同意南角羊村委会未给刘胜利家分承包地；在1999年土地二轮承包时，南角羊村委会未与刘胜利家签订土地承包合同。刘胜利家未实际取得家庭承包地。在2012年10月16日，时任南角羊村党支部书记王德发为刘胜利出具了补地、量地的证明，但该证明内容并未召开党员、村民代表会讨论通过。南角羊村委会为了刘胜利补地事宜在2015年5月12日召开村民代表会，会议表决不同意给刘胜利分配土地。二、为了化解矛盾，被告在了解刘胜利的情况后，积极与南角羊村委会进行了沟通，希望能够妥善的解决刘胜利家承包地的问题，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第四项，《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十条规定，土地承包方案应当经村民会议或村民代表会议表决通过，这是法定程序，不是被告能够通过行政手段解决的。综上，被告认为根据河北省1993年颁布的《河北省农业承包合同管理条例》第二十四条中“有下列情况之一的，允许变更或者解除农业承包合同：（一）当事人双方协商同意，并且不损害国家、集体和他人利益的；（六）承包方成员转为非农业户口、迁徙外地或者死亡、失踪的”规定，在1996年南角羊村的分地方案不违法，并且刘胜利全家在北京长期居住自愿放弃承包地，结合当时的社会实际情况，南角羊村委会不应当认定为违法收回或调整土地。在1999年第二轮土地承包中刘胜利未与南角羊村委会签订土地承包合同，在刘胜利未实际取得承包地经营权的情况下，就更不存在南角羊村违法收回或调整承包地的情形。原告引用《河北省农村土地承包条例》第四十六条第四项的规定要求被告责令南角羊村委会限期改正明显理据不足，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告定州市杨家庄乡人民政府向本院提交以下证据，证明已履行法定职责： 1.王德发证明材料； 2.刘进忠证明材料； 3.南角羊村委会关于刘胜利承包地一事的情况说明； 4.南角羊村2015年5月12日村民代表会会议记录及表决票复印件。 第三人南角羊村民委员会述称：南角羊村于2014年8月完成党支部换届，刘金良任党支部书记；2015年2月完成村委会换届，刘新学任村委会主任，“两委”完成换届后，原任村党支部书记王德发、村委会主任刘进忠并未就2015年5月10日为刘胜利丈量土地一事与新任村党支部书记、村委会主任进行交接。直到2015年5月9日，刘胜利向党支部书记、村委会主任索要土地，村党支部书记、村委会主任才知道此事。为了解事情的来龙去脉，村党支部、村委会向1996年土地调整时的支部书记刘国占、村委会主任王德发，以及2012年10月16日时为刘胜利出具证明时的时任党支部书记王德发、村委会主任刘进忠了解了相关情况：经了解，1996年土地调整时，根据村分地方案，长期外出人员不分配土地，因当时刘胜利一家在北京包活，且当时需要交三提五统，种地收入少，不愿耕种，时任党支书记刘国占电话通知了刘胜利，刘胜利放弃了承包土地；另外，其他一些即使在村居住，因经商、办企业、不愿交三提五统等原因不愿种地的村民，如刘保林、刘保柱等人也主动放弃了土地承包权。1999年土地二轮承包对未分得土地人员进行找补时，部分未分得土地的村民经申请重新分得了土地，如刘保林、刘保柱等人。从1996年到1999年，刘胜利从未向村里申请要过土地，当时村里还有比较多的机动地，但因刘胜利未申请，二轮调整时也未重新分得土地。后来，随着时间的发展，定安路两侧路旁经济发展迅速，土地增值较快，刘胜利约自2012年以前开始向南角羊村索要承包地。时任南角羊村党支部书记王德发于2012年10月16日为刘胜利出具了为刘胜利补地并于2015年5月10丈量土地的证明，但并未召开党员、村民代表会讨论,证明中写明召开了党支部、村委会，但时任村委会主任刘进忠证明未召开“两委”会，并且未在证明上签名。根据调查了解情况，南角羊村党支部、村委会认为，1996年的土地分配是根据当时的分地方案进行的，且时任党支部书记刘国占电话通知了刘胜利，刘胜利对1996年土地调整时未分得承包地一事是知情的，否则也不会十几年后才想起来索要土地，不存在村委会私自收回其承包地的问题。另外，时任党支部书记王德发为刘胜利出具的证明，未召开“两委”会，未召开党员、村民代表大会进行讨论，且王德发不是村委会主任，不是法定代表人，书写的证明无法律效力。为推进矛盾纠纷的化解，南角羊村于2015年5月12日召开代表会就是否给刘胜利重新分配土地一事进行了讨论，应到代表29人，实到代表24人，经无记名投票表决，24人不同意重新给刘胜利分配土地。另外，根据河北省1993年颁布的于1994年4月1日实施的《河北省农业承包合同管理条例》第二十四条中“有下列情况之一的，允许变更或者解除农业承包合同：（一）当事人双方协商同意，并且不损害国家、集体和他人利益的；（六）承包方成员转为非农业户口、迁徙外地或者死亡、失踪的”。刘胜利提供的是1988年棉花订购合同书，未提供1990年至1996年的相关证据，从侧面也印证了至少1990年刘胜利一家去北京务工后到1996年土地调整时未耕种土地的事实。综上所述，刘胜利未分得承包地，是根据当时的分地方案确定的，也符合《河北省农业承包合同管理条例》的相关规定，并且时任党支部书记刘国占电话通知了刘胜利，刘胜利对未分配到承包地的情况也是知情的，所以直到十几年后才开始索要，南角羊村委会的做法合理合法，刘胜利反映的南角羊村委会违法收回或者调整承包地的情况不属实。 第三人在庭审中提交2015年5月12日村民代表会会议记录及表决票原件。 经庭审质证，原告对被告、第三人提交的证据均不予认可。被告对原告提交的证据1不予认可，认为未经村党支部和村民代表会议表决通过，该证明无效；对证据2无异议；对证据3认为系河北省农业厅向定州市农业局出具，不是给原告或第三人，通知单为制式通知单，并非明确要求解决问题，以通知单所载时间计算原告起诉已过法定期限；对证据4认为被告没有收到此申请书，申请书所载请求与本案行政诉讼所请求履行的法定职责理由不一致，申请书与本案无关；对证据5认为无证据证明被告工作人员签收；对证据6认为原告提供的是1988年棉花订购合同，但内容是空的，可以从侧面证实原告一家迁徙外地长期居住，村委会在1996年对在外迁徙人员不分配土地没有违法；对证据7无异议。第三人对原告提交的证据1认为无法律效力，原告证据不足；对证据4中认为申请内容与事实不符，对其关联性不予认可。第三人对被告提交的证据予以认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据2、4、5、7的证据效力予以确认；原告提交的其他证据及被告、第三人提交的证据与本案诉辩争议焦点缺乏关联性，不予确认。 经审理查明，2019年11月5日，原告刘胜利向被告定州市杨家庄乡人民政府邮寄《申请书》，请求定州市杨家庄乡人民政府“履行政府职能，责令南角羊村委会对申请人一家6口人的5.4亩责任田及6亩承包地经营权或按照承包标准分给承包土地签订承包合同并确定土地承包经营权”。邮件妥投后被告定州市杨家庄乡未予书面答复，原告刘胜利提起本案行政诉讼。 本院认为，《河北省农村土地承包条例》第四十六条规定：“违反本条例规定，发包方有下列行为之一的，由县级人民政府农业、林业等农村土地承包管理部门，乡、镇人民政府责令限期改正。发包方应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿责任等民事责任：……（四）违法收回或调整承包地的；……”。根据原告起诉状，原告认为第三人南角羊村委会在1996年土地调整中剥夺其土地承包经营权，并以上述规定作为法律依据，请求责令被告定州市杨家庄乡人民政府履行上述条文中规定的责令限期改正的法定职责，本案的焦点问题在于原告请求被告履行上述职责理由是否成立。 首先，原告在向被告提交的申请书中请求被告责令村委会分给原告土地、签订承包合同并确定土地承包经营权。原告称通过转包转租取得土地，主张应就此签订土地承包经营合同及办理土地承包经营权证，与原告所称定州市南角羊村委会在1996年土地调整中剥夺其土地承包经营权并非同一法律关系。进行土地承包应当依照《中华人民共和国土地承包法》第十九条的规定的程序进行，由村集体经济组织或者村民委员会作为发包方与承包方签订承包合同。《河北省农村土地承包条例》第十三条对土地承包经营权证的办理程序进行了规定，乡、镇人民政府在接收发包方报送的材料后进行初审，并向县级人民政府农业、林业等农村土地承包管理部门报送颁发土地承包经营权证的材料。原告向被告所提申请中请求被告履行的职责，与本案诉讼请求中请求履行的职责并不具有同一性。 其次，根据《河北省农村土地承包条例》第四十六条的规定，发包方违法收回或调整承包地，应当承担相应民事责任。发包方与承包方就收回或调整承包地的合法性争议属民事范畴，行政机关履行责令限期改正职责，目的是督促发包方承担相应民事责任，前提是行政机关发现发包方存在上述条文中的违法行为。本案中被告定州市杨家庄乡人民政府认为原告刘胜利所称南角羊村委会违法收回承包地不真实；原告认为第三人南角羊村委会在1996年土地调整中剥夺其土地承包经营权，但第三人是否存在经有权机关确认的发包方违法收回或调整承包地的行为，原告亦未提供确实证据。原告请求责令被告履行《河北农村土地承包条例》第四十六条规定的法定职责，理据不足，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘胜利的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘胜利负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  王海波 人民陪审员  苑香玲 人民陪审员  左 晨 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  张东晨