江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终312号 上诉人(原审原告)张锡贵，男，汉族，住南通市崇川区。 上诉人(原审原告)张锦林（系上诉人张锡贵之子，又系张锡贵的委托代理人），男，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)张如英，女，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)张明英，女，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)张毅（系上诉人张明英弟弟，又系张明英的委托代理人），男，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)南通市崇川区人民政府，住所地南通市桃坞路**。 法定代表人黄卫峰，该区政府筹备组组长。 委托代理人范志明，该区司法局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 上诉人张锡贵、张如英、张锦林、张毅、张明英（以下简称张锡贵等五人）因诉南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）未经登记建筑认定处理一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2017年6月16日，南通市崇川区房屋征收管理办公室（以下简称崇川区征收办）发出《通知》称，经房屋征收部门对柴油机厂周边地块项目被征收范围内房屋权属、用途、未经登记建筑等情况进行调查登记和公示，凡是存在未经登记建筑的被征收人，均应在收到通知之日起五个工作日内提交未经登记建筑为合法建筑的权属证明材料，逾期不提交视为放弃权利。《通知》附件《柴油机厂周边地块项目未经登记建筑调查表》载明，房屋所有权人“张锡贵”，房屋坐落于“任港街道战胜村7组”，房屋现状测绘面积为“楼房132.86平方米，平房450.52平方米，简易房9.32平方米，未经登记房屋面积楼房132.86平方米，平房450.52平方米，简易房9.32平方米”，合法土地使用权面积为“417.3平方米”，土地性质为“国有划拨土地”。《通知》及附件均在任港街道战胜社区张贴。同年6月22日，崇川区征收办发出《关于更正柴油机厂周边地块未经登记建筑调查表的通知》，将所有权人登记地址更正为“任港街道战胜村6组20号”。 2018年5月28日，南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）向张锡贵户邮寄《未经登记建筑调查材料核实通知书》称，任港街办经安排人员于5月23日上门送达调查材料，交张锡贵户核对确认，但张锡贵户拒绝接受，张锡贵户如对材料真实性、完整性有异议或有补充的，请于收到通知之日起七日内提出。同时邮寄《柴油机厂周边地块拆迁房屋面积测量计算图》《宅基地登记通知单》《国有土地使用权登记审批表》（含申报表、审批表、宗地图等）《南通市崇川区村民建房用地申请表》《南通市崇川区村民建房用地审批表》（含证明、宗地图等）《土地登记卡》、被征收房屋照片等材料。其中《柴油机厂周边地块拆迁房屋面积测量计算图》载明，案涉建筑物、构筑物共454.97平方米，其中二层楼房132.86平方米，平房298.3平方米，简易房9.32平方米，阳台等14.43平方米。 同年6月6日，张锡贵户向任港街办提交《关于“未经登记建筑调查材料核实通知书”的异议书》称，崇川区政府未作出征收决定和补偿安置方案，《未经登记建筑调查材料核实通知书》程序严重违法且没有载明依据和标准。6月8日，任港街办向张锡贵户作出《正确行使权利告知书》称，未经登记建筑的调查、认定程序依法应当在房屋征收决定作出前形成，且与补偿安置方案无关，建议张锡贵户积极行使权利。6月18日，张锡贵户向任港街办提交《关于对“正确行使权利告知书”的更正函》称，目前未收到土地、建设、规划、城管等部门对违法建筑物调查、认定和处理的书面记录，且任港街办及相关部门并没有确定征收范围。 经崇川区征收办函调案涉不动产登记等有关情况，原南通市国土资源局崇川分局于7月5日回函称，张锡贵户于1993年办理土地登记面积为439.2平方米，该土地证于1996年该户申请建房审批时注销；之后于1998年办理土地登记面积为417.3平方米。原南通市规划局崇川分局于11月12日回函称，张锡贵户未经产权登记建筑均未在该局办理规划许可审批手续。期间，任港街道综合执法中队工作人员上门调查被张锡贵户拒绝。经崇川区政府授权，崇川区征收办于11月30日向张锡贵户作出《柴油机厂周边地块项目房屋征收未经登记建筑调查认定与处理告知书》（以下简称《告知书》）并送达。《告知书》载明:因柴油机厂周边地块建设需要，崇川区政府拟对该项目红线范围内的房屋实施征收，崇川区征收办受崇川区政府的委托，牵头对张锡贵户位于该范围内的房屋进行了调查、认定，1.合法的房屋所有权人及土地使用权人为张锡贵户。2.编号S5、S13、S14、S15的房屋与1996年批建房屋时保留的房屋对应，按合法建筑面积156平方米确定补偿；编号S6的房屋与1996年批准新建的房屋对应，按合法建筑面积28.22平方米确定补偿；S8楼房（含阳台檐廊）与1996年批准新建房屋的交叉部分，按合法建筑面积34.27平方米确定补偿，其余部分不作为合法建筑面积补偿；编号S1至S4、S7、S9至S12、S16、S17的房屋均无任何批建手续对应，不作为合法建筑补偿；张锡贵户1987年底册登记实有建筑面积226.7平方米，与1996年实批建筑面积218.49平方米有8.21平方米差额，该差额部分按合法建筑面积予以补偿，即按合法建筑补偿面积予以补偿的面积合计为226.7平方米。3.根据案涉《国有土地使用权证》（苏通国用〔1998〕字第0510182号），张锡贵户合法的土地使用权面积为417.3平方米。4.房屋及土地使用权的用途为住宅。5.未经登记房屋由崇川区政府一并征收。 一审法院另查明，1987年形成的《宅基地登记通知单》载明，任港乡战胜村6组张锡贵户宅基地实有数为“439.2平方米”，建筑核准数为“156平方米”，建筑实有数为“226.7平方米”，超标数为“70.7平方米”，另有“棚舍2.3平方米”。 1993年形成的《国有土地使用权登记审批表》（农改居地区）载明，张锡贵户土地属任港乡战胜村农改居国有土地，土地使用权据1987年宅基地清查认可，核定用地面积为“439.2平方米”，建筑占地面积为“158.3平方米”；同时，该审批表所附《宗地图》上有四处建筑合计为“62.49平方米”以红笔标注“临”字样。 1996年形成的《南通市崇川区村民建房用地审批表》载明，同意张锡贵户按规划指定的位置原地新拨建筑用地为“62.49平方米”，新老总建筑占地为“218.49平方米”，多余用地收回土地使用权，注销040406020号土地证。 1998年，张锡贵户取得案涉土地《国有土地使用权证》（苏通国用〔1998〕字第0510182号）载明，土地使用权面积为“417.3平方米”，类型为“国有划拨土地”，用途为“住宅用地”。上述登记事项与南通市不动产登记中心出具的《土地登记卡》一致。 一审法院认为： 一、崇川区政府是否具有作出《告知书》的法定权限、行政程序是否合法 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案崇川区征收办系接受崇川区政府委托，牵头调查和认定案涉未经登记建筑合法补偿面积，《告知书》明确“以崇川区政府为行政复议的被申请人或者行政诉讼的被告”，因此《告知书》视为崇川区政府作出的行政行为，即崇川区政府是本案适格被告。同时，由崇川区征收办牵头、任港街办、任港街办综合执法中队等实施的调查等系列行为，均视为受崇川区政府委托、由崇川区政府作出的行为。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，崇川区政府在拟定征收范围之后、作出房屋征收决定之前，委托崇川区征收办牵头对拟征收范围内的未经登记建筑进行调查、认定和处理，具有法定职权依据。 崇川区征收办在具体实施过程中，依法履行公示告知权利人土地登记信息、通知权利人提交权属证明资料、听取异议和回复、实地调查房屋现状、向国土、规划等部门商调土地房屋权属资料、确认权利范围、告知调查结果及不服申请救济的途径和权利，尽到了合理、审慎的注意义务，行政程序合法。同时，《征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。张锡贵等五人在行政调查程序中不提交房地产权属登记资料，多次拒绝街道办事处、城管综合执法等部门工作人员上门调查，依法未尽到合理的行政协助义务。张锡贵等五人明知行政机关工作人员上门调查而明示拒绝，但在行政诉讼中又以调查人员未出示相关身份证件为由主张行政程序违法，不符合《征收与补偿条例》上述规定精神。 二、《告知书》认定的合法用地面积是否准确 《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，张锡贵户于1993年取得国有土地使用权面积虽为439.2平方米，但于1996年重新申请建房时，有权部门在用地审批意见中明确“新房总建筑占地218.49平方米，多余用地由政府收回，原土地证同时注销”。经上述变更后，张锡贵户于1998年取得的《国有土地使用权证》登记面积即为417.3平方米。同时，南通市不动产登记中心出具的《土地登记卡》也载明上述面积为417.3平方米。因此，《告知书》认定案涉合法土地使用权面积为417.3平方米，具有事实和法律根据。 三、《告知书》认定的合法建房面积是否准确 《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第二款规定，村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。第二十三条规定，村镇房屋实行产权登记制度，县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。本案中，崇川区征收办经调查，认定张锡贵户建设案涉房屋时仅取得相应部分用地批准手续，而没有取得任何村镇建设工程规划许可批准手续，符合客观事实。崇川区征收办等经多次催告，张锡贵户没有提供案涉房屋建设许可、产权登记等权属证明资料；张锡贵等五人提起本案诉讼时，也没有提供证明当时已经取得建设许可及房屋产权的证据材料。在此情形下，崇川区征收办经调取张锡贵户1987年《宅基地登记通知单》、1993年《国有土地使用权登记审批表》、1996年《南通市崇川区村民建房用地审批表》及1998年《国有土地使用权证》，结合房屋现状，并经比对不同时期《宗地图》标识的土地房屋位置，认定张锡贵户按合法建筑面积补偿共226.7平方米，其余不作为合法建筑补偿，已经充分注意到对张锡贵等五人产权的尊重和保护，均具有事实和法律根据。 四、对张锡贵等五人迟延提交证据证明力的判断 张锡贵等五人在庭审中提交《江苏省罚没款专用凭证》（1997年5月13日）复制件一份，主张案涉房屋中二楼加盖部分经罚款后均应按合法建筑看待。一审法院认为，张锡贵等五人该主张及证明目的不成立，理由如下： 第一，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十五条规定，被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。本案中，张锡贵等五人在行政程序中经行政机关多次催告，有能力提交但未提交该相关“违章建设”罚款单据，依法属于举证迟延，原则上法院对该份证据可以不予采纳。但考虑到合法建筑面积的认定系本案核心争议问题，从有利于保护张锡贵等五人合法权益的角度，一审法院认可该份罚款单复制件可以作为证据使用。但张锡贵等五人不履行行政协助义务、迟延举证、突袭举证的行为不值得提倡。 第二，张锡贵等五人仅提供违章建设罚款单复制件，而没有提供行政处罚决定书等其他法律文书，既不能证明当时的违法建设即在合法用地范围之内，也不能证明所涉及违法的具体情形，即不能证明该罚没款系指涉“楼房二楼加盖部分”。一审法院经比对，苏通国用〔1998〕字第0510182号《国有土地使用权证》所附地形图中，张锡贵户的房屋均为平房而没有楼房，即张锡贵等五人所谓“1997年已经建成并被罚款的楼房”并不存在。 第三，结合法院调取的1997年同期其他类似行政处罚文书材料可以发现，行政主管部门出具罚没款凭证均以作出行政处罚决定为前提，处罚内容则同时还包括“责令补办手续”。此即表明，仅对违法行为人处以罚款并不当然消除违法行为的后果，更不能变“违法”为“合法”。因此，张锡贵等五人仅提供“违章建设”罚款单复制件，而没有提供补办相应建设许可审批手续的证据材料，亦不能证明“案涉违法经罚款后即视为合法”的主张。 综上，崇川区政府作出《告知书》确认张锡贵户未经登记建筑合法补偿面积，符合客观事实，适用法律正确，行政程序合法，依法应予支持；张锡贵等五人请求撤销《告知书》没有事实和法律根据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张锡贵等五人的诉讼请求。 上诉人张锡贵等五人上诉称，被上诉人崇川区政府工作人员在调查取证时未出示相关身份证件，也没有说明调查的事项和依据，致使上诉人无法进行举证、陈述及申辩，进而使得未经登记房屋调查行为失去了真实性和合法性的基础。《告知书》主要证据不足，明显违反法定程序，应当予以撤销。涉案房屋所处地块是农村集体土地，适用《征收与补偿条例》明显错误。一审法院认定事实和适用法律错误，审判程序违法。请求本院撤销一审判决，发回重审或者查清事实后改判。 被上诉人崇川区政府未向本院提交书面答辩意见，其在听证中答辩称，在未经登记建筑调查认定程序中，被上诉人已经充分保障了上诉人参与、陈述申辩、提交证据等权利，《告知书》程序合法。《国有土地使用权登记审批表》《土地登记卡》等书证可以证实案涉土地为国有土地。请求本院驳回上诉，维持原判决。 上诉人张锡贵等五人提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。 本院听证中，上诉人张锡贵等五人提交了任港街办于2015年8月4日在一起行政复议案件中作出的《行政复议答复书》，证明案涉地块为农村集体土地。被上诉人崇川区政府认为，任港街办《行政复议答复书》称案涉地块为农村集体土地与事实不符，土地性质应当以不动产登记簿为准。本院经审核认为，任港街办不是认定土地性质的有权机关，故上诉人张锡贵等五人提交的任港街办《行政复议答复书》不能证明案涉地块为农村集体土地。 本院认为： 一、关于崇川区政府是否具有作出《告知书》的职权问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，崇川区征收办受崇川区政府委托，牵头组织相关部门对张锡贵户涉案房屋未经登记的建筑进行调查、认定，并作出《告知书》。根据上述规定，崇川区政府是本案适格被告。崇川区征收办作出《告知书》的法律后果应由崇川区政府承担。 《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。在国有土地上房屋征收过程中，为了充分保障被征收人的权益，应当对未经登记的建筑进行实事求是的调查、认定，以便为后期确定被征收人获得补偿的数额奠定基础。因此，这需要作为征收机关的市、县级人民政府组织、协调多个相关行政机关，对未经登记建筑进行综合认定。因此，被上诉人崇川区政府作为涉案房屋的征收机关，具有作出《告知书》的职权。 二、关于涉案房屋面积的认定是否正确的问题 《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第二款规定，村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。第二十三条规定，村镇房屋实行产权登记制度，县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。本案中，房屋征收部门在对房屋调查的过程中，张锡贵户没有提供案涉房屋建设许可、产权登记等权属证明资料。崇川区征收办经调查，张锡贵户建设案涉房屋时仅取得了相应部分用地批准手续，没有取得村镇建设工程规划许可批准手续。崇川区征收办根据调取的张锡贵户1987年《宅基地登记通知单》、1993年《国有土地使用权登记审批表》（农改居地区）、1996年《南通市崇川区村民建房用地审批表》及定位平面图、1998年《土地登记卡》《柴油机厂周边地块拆迁房屋面积测量计算图》，结合房屋现状，并经比对不同时期《宗地图》标识的土地房屋位置，作出《告知书》，认定张锡贵户涉案房屋按合法建筑面积补偿共226.7平方米，其余部分不作为合法建筑补偿合法有据。上诉人张锡贵等五人认为案涉房屋均应按照合法建筑进行补偿，但其现提供的在卷证据无法证明其主张，故本院难以支持。 三、关于涉案土地面积的认定是否正确的问题 《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，张锡贵户于1993年取得案涉地块农改居国有土地使用权，面积为439.2平方米。1996年重新申请建房时，相关部门在用地审批意见中明确，新老总建筑占地面积218.49平方米，多余用地收回土地使用权，注销原土地证。经上述变更后，张锡贵户于1998年取得的《国有土地使用权证》（苏通国用〔1998〕字第0510182号）登记土地使用权面积为417.3平方米。上述登记事项与南通市不动产登记中心出具的《土地登记卡》记载事项一致。因此，《告知书》认定案涉合法土地使用权面积为417.3平方米正确。 四、关于作出《告知书》的行政程序是否合法的问题 行政机关在作出对当事人合法权益产生直接影响的行为时，应当依法保障当事人陈述、申辩等程序性权利。本案中，崇川区征收办于2017年作出《通知》，并将《通知》及附件《柴油机厂周边地块项目未经登记建筑调查表》在被征收现场进行了公示。2018年5月28日，任港街办向张锡贵户邮寄《未经登记建筑调查材料核实通知书》及相关认定材料。收到张锡贵等五人的异议后，任港街办于6月8日向张锡贵户作出《正确行使权利告知书》。经调查，崇川区征收办于11月30日向张锡贵户作出《告知书》并邮寄送达。被上诉人崇川区政府作出《告知书》行政程序合法，保障了被征收人陈述、申辩等程序性权利。上诉人张锡贵等五人认为被上诉人崇川区政府工作人员在调查取证时未出示相关身份证件，也没有说明调查的事项和依据，违反法定程序。本院认为，根据《征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。上诉人张锡贵等五人在行政调查程序中不提交房地产权属登记资料，明知行政机关工作人员上门调查而予以拒绝，却在行政诉讼程序中以调查人员未出示相关身份证件为由主张行政程序违法，不符合上述规定。故对其上述主张，本院不予支持。 五、关于上诉人提出其案涉房屋所处地块是农村集体土地的主张是否应予支持的问题 本院认为，被上诉人崇川区政府提交的《国有土地使用权登记审批表》《土地登记卡》等书证可以证明案涉土地为国有土地。被上诉人崇川区政府在本院审理中补充提交的原江苏省建设委员会苏建土（87）字第32号征用土地批准通知书明确，经省人民政府批准，征用南通市任港乡战胜村六组土地，更进一步证明了案涉土地为国有土地。故上诉人张锡贵等五人提出其案涉房屋所处地块是农村集体土地的主张，缺乏事实根据，本院不予支持。 综上，上诉人张锡贵等五人的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张锡贵、张如英、张锦林、张毅、张明英负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年八月二十八日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；