广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终138号上诉人（原审被告）遂溪县遂城镇人民政府，住所地：遂溪县*********。法定代表人陈泽和，镇长。委托代理人高权，遂溪县遂城镇人民政府干部。委托代理人叶英鹏，广东万维律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈昌仁，男，1955年5月5日出生，汉族，住广东省遂溪县************，公民身份号码440************39X。被上诉人（原审原告）陈保宁，男，1948年5月5日出生，汉族，住广东省遂溪县******，公民身份号码440************338。委托代理人李振甫，男，1934年3月7日出生，汉族，住广东省遂溪县********，公民身份号码440************032。上诉人陈昌仁、陈保宁因与被上诉人遂溪县遂城镇人民政府（以下简称遂城镇人民政府）诉乡镇人民政府不履行行政裁决法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初452号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，争讼土地位于遂溪县遂城镇内塘水库东侧，陈昌仁、陈保宁与遂溪县******第八、第九生产队因争讼土地的土地权属产生纠纷。陈昌仁、陈保宁分别于2013年6月1日和2013年6月2日作出《确认土地使用权申请书》《土地权属争议调查处理申请书》，申请事项分别为“请将位于内塘水库东侧申请人租用桃溪村八、九队土地开发的鱼塘及开发农田的西面、北面的17.5亩开荒地确认土地使用权和核发证书给申请人”和“请求政府将位于内塘水库东侧（陈昌仁租用桃溪村第八、第九生产队土地开发的鱼塘南侧）的约25亩土地的使用权处理给申请人所有”。2018年3月20日，陈保宁提出信访请求，请求镇政府对其提交的上述申请事项从速处理。2018年3月23日，遂城镇人民政府作出遂镇受告〔2018〕21号《信访事项受理告知书》。2018年4月2日，遂城镇人民政府组织召开调解会议，经调解陈昌仁、陈保宁未能与遂城镇附城村委会桃溪村八队、九队达成一致意见。2018年4月18日，遂城镇人民调解委员会作出遂遂调字（2018）第14号《人民调解意见书》，调解意见为“对于陈昌仁、陈保宁反映其在承包鱼塘周围开垦约四十亩开荒地及主张其使用权的诉求不予支持”。2018年5月9日，遂城镇人民政府作出遂镇信处[2018]21号《关于遂城镇陈保宁信访事项处理意见书》，载明“你的信访事项，我镇已按照有关规定进行处理，根据《信访条例》第三十四条的规定，你若对处理意见书不服，可自收到本答复意见书之日起30日内向上一级行政机关请求复查”。2019年4月17日，陈昌仁、陈保宁通过邮寄方式向遂城镇人民政府提交《土地权属争议调查处理申请书》及相关证据，请求事项为“请求政府将位于内塘水库东侧（陈昌仁租用桃溪村第八、第九生产队土地开发的鱼塘的南侧、西侧和北侧）的42.5亩土地的使用权处理给申请人所有”。2019年6月11日，遂城镇人民政府作出《关于陈保宁、陈（昌）仁信访事项不予受理告知书》，载明“你们的信访事项，遂城镇人民调解委员会已按有关规定作出调解意见书，故你们重复的信访事项不予再受理。”2019年6月21日，陈昌仁、陈保宁提交《异议书》和《信访函》，认为遂城镇人民政府于2019年6月11日作出的《关于陈保宁、陈（昌）仁信访事项不予受理告知书》在性质上存在错误。2019年6月27日，遂城镇人民政府作出遂镇受告〔2019〕47号《信访事项受理告知书》。2019年7月24日，遂城镇人民政府作出遂镇信处[2019]47号《关于陈昌仁投诉事项处理意见书》，载明“2018年4月18日，遂城镇人民调解委员会已作出了《人民调解意见书》。该意见书上已明确作出调解意见：对于你反映在承包鱼塘周围开垦约四十亩荒地及主张其使用权的诉求不予支持”，并告知陈昌仁、陈保宁如对调解意见不服，建议向遂溪县人民法院提起诉讼。陈昌仁、陈保宁认为遂城镇人民政府未对其于2019年4月17日提交的《土地权属争议调查处理申请书》作出答复，遂提起行政诉讼。原审认为，本案属于不履行法定职责纠纷。本案的争议焦点为：一、陈昌仁、陈保宁的起诉是否超过起诉期限；二、遂城镇人民政府是否依法履行职责。一、关于陈昌仁、陈保宁的起诉是否超过起诉期限的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”之规定，本案中，陈昌仁、陈保宁于2019年4月17日提交的《土地权属争议调查处理申请书》，于2019年10月15日提起诉讼，并未超过本案的起诉期限。二、关于遂城镇人民政府是否依法履行职责的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，遂城镇人民政府作为乡级人民政府，对其管辖的涉案宗地权属争议纠纷处理负有法定职责。陈昌仁、陈保宁于2019年4月17日提交的《土地权属争议调查处理申请书》的申请事项为“请求政府将位于内塘水库东侧（陈昌仁租用桃溪村第八、第九生产队土地开发的鱼塘的南侧、西侧和北侧）的42.5亩土地的使用权处理给申请人所有”，即请求遂城镇人民政府履行对涉案土地进行确权处理的职责。依照《土地权属争议调查处理办法》第13、17、18、20、28条之规定，遂城镇人民政府在收到陈昌仁、陈保宁的涉案土地确权申请后，应在收到涉案申请书之日起7个工作日内作出是否受理的意见。在受理涉案确权申请后，遂城镇人民政府需履行对涉案土地进行调查取证，并听取各方利害关系人的意见及审查当事人所提交的证据材料等法定职责。本案中，遂城镇人民政府于2019年6月17日作出《关于陈保宁、陈（昌）仁信访事项不予受理告知书》，并于2019年7月24作出遂镇信处[2019]47号《关于陈昌仁投诉事项处理意见书》，告知书和处理意见书均载明涉案申请事项已由遂城镇人民调解委员会作出的调解意见书所确认。而遂遂调字（2018）第14号《人民调解意见书》因未达成调解协议，而作出的调解意见为“对于陈昌仁、陈保宁反映其在承包鱼塘周围开垦约四十亩开荒地及主张其使用权的诉求不予支持”。《人民调解意见书》作出的是调解意见，并不是土地确权处理决定，对涉案土地的权属没有依法作出是否确认的决定。现有证据无法核实遂城镇人民政府已对陈昌仁、陈保宁所提的涉案申请作出实质性答复或处理决定，遂城镇人民政府存在履职不全面、不正确、不依法的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条、第十六条之规定，限遂城镇人民政府自判决生效之日起7个月内对陈昌仁、陈保宁于2019年4月17日提交的《土地权属争议调查处理申请书》依法作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：限遂溪县遂城镇人民政府自本判决生效之日起7个月内对陈昌仁、陈保宁于2019年4月17日提交的《土地权属争议调查处理申请书》依法作出处理。案件受理费50元，由遂溪县遂城镇人民政府负担。上诉人遂城镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉请求：1、依法撤销(2019)粤0891行初452号行政判决，改判驳回被上诉人原审诉讼请求；2、由被上诉人负责本案诉讼费用。上诉理由:一、涉案事项上诉人已依法立案受理并作出处理意见,原审认定事实错误。根据上诉人原审提交给法庭的证据,被上诉人于2018年3月20日向遂溪县人民政府提出信访要求,上诉人根据遂溪县人民政府转来的信访件于2018年3月23日立案受理,并于同日以《信访事项受理告知书》(遂镇受告[2018]21号)告知被上诉人。立案后根据被上诉人提供的证据及《土地权属争议调查处理申请书》,上诉人于2018年4月2日组织调解会,会议充分听取了被上诉人的意见，经调解,被上诉人未能与遂溪县************队、九队达成一致意见。2018年4月18日上诉人根据被上诉人提供的证据及涉案土地的实际,作出《人民调解意见书》(遂遂调字[2018]第14号),于2018年5月9日作出《关于遂城镇陈保宁信访事项处理意见书》(遂镇信处[2018]21号),并于同日以邮寄的方式送达被上诉人。《关于遂城镇陈保宁信访事项处理意见书》已依据《人民调解意见书》作出“对于你反映在承包鱼塘周围开垦约四十亩荒地及主张使用权的诉求不予支持”的明确结论。原审认定“《人民调解意见书》作出的是调解意见,并不是土地确权处理决定,对涉案土地的权属没有依法作出是否确认的决定”明显错误。二、被上诉人的起诉已超过诉讼时限。根据前述事实,对被上诉人申请事项,上诉人于2018年3月23日立案受理,于2018年5月9日作出《关于遂城镇陈保宁信访事项处理意见书》,并于同日送达被上诉人。但被上诉人并没有依法提出诉讼或申请复议。为此,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,被上诉人的起诉已超过30天的诉讼时限规定。三、原审诉讼遗漏诉讼主体,程序错误。根据本案事实,被上诉人主张涉案土地权益与遂溪县************队、九队有直接的利害关系,但原审法院没有通知遂溪县************队、九队参加本案诉讼,本案诉讼遗漏主体,程序错误。综上所述,上诉人认为就被上诉人涉案事项上诉人已依法立案受理,并作出明确的处理意见,被上诉人起诉陈述与客观实际不符,其诉求无任何事实与法律依据,且起诉已超过法律规定的诉讼时限，请依法判决支持上诉人的上诉请求。被上诉人陈昌仁、陈保宁辩称，一、关于诉讼时效的问题,《土地管理法》第16条第三款和新《土地管理法》第14条第三款规定是一致的，应自接到人民政府处理决定之日起30日向法院提起诉讼。但上诉人是以信访事项作出处理意见,而非处理决定,引用该第三款规定不符合要求。而且上诉人以信访处理意见的时间开始计算诉讼时效是错误的,应以被上诉人于2019年4与17日提交申请书的时间开始计算,被上诉人的起诉并未超出诉讼时效。二、关于重复申请的问题,被上诉人于2019年4月17日向上诉人提交土地权属争议调查申请书,是第一次提出确权申请,不存在重复申请。2018年4月2日，遂溪镇人民政府组织被上诉人与桃溪村八队、九队作调解,是因为桃溪村八队、九队申报征地的范围包含陈昌仁、陈保宁租赁22亩鱼塘,且鱼塘四周有开荒地42.5亩,所以才针对该问题进行调解。被上诉人于2013年6月2日提交给镇政府的申请书是其与遂溪镇内塘仔村的土地权属争议申请书,与本案的申请书不同。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系诉乡镇人民政府不履行行政裁决法定职责纠纷。本案的争议焦点系：一、被上诉人陈昌仁、陈保宁提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限；二、原审是否遗漏诉讼主体；三、上诉人遂城镇人民政府是否已依法履行法定职责。关于被上诉人提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限的问题。本案中，被上诉人于2019年4月17日向上诉人提交《土地权属争议调查处理申请书》，其认为上诉人未在法定期限内针对其提交的申请书履行法定职责，遂于2019年10月15日提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条关于“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”的规定，并未超过法定的起诉期限。上诉人关于被上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限的主张缺乏理据，本院不予采纳。关于原审是否遗漏诉讼主体的问题。上诉人上诉主张涉案土地权益与遂溪县************队、九队有直接的利害关系,但原审未通知遂溪县************队、九队参加本案诉讼,属遗漏诉讼主体,程序错误。本案系诉乡镇人民政府不履行行政裁决法定职责纠纷案，所审查的重点在于上诉人是否已针对被上诉人提出的调处申请履行其法定职责，鉴于上诉人并未作出实体审查及决定，遂溪县************队、九队与本案尚不存在利害关系，故原审未追加遂溪县************队、九队作为本案当事人，并无不妥。上诉人的上述主张，依据不足，本院不予支持。关于上诉人遂城镇人民政府是否已依法履行法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”据此，上诉人作为乡级人民政府，对其管辖范围内的涉案宗地权属争议纠纷处理负有法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第13、17、18、20、28、29、30条之规定，对于申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。在受理后，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，并于5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。而在本案中，针对被上诉人提交的《土地权属争议调查处理申请书》，上诉人未在法定期限内作出是否受理的决定。对此，上诉人主张被上诉人曾于2013年提出同一申请事项，因争议双方未能达成调解协议，遂城镇人民调解委员会已于2018年4月18日作出遂调字（2018）第14号《人民调解意见书》，其后上诉人亦于2018年5月9日作出《关于遂城镇陈保宁信访事项处理意见书》，依据遂遂调字（2018）第14号《人民调解意见书》作出“对于你反映在承包鱼塘周围开垦约四十亩荒地及主张使用权的诉求不予支持”的明确结论，故上诉人已依法履行法定职责。但《土地权属争议调查处理办法》第二十七条明确规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。而无论是人民调解意见书还是信访事项处理意见书，显然均不属于上述《土地权属争议调查处理办法》所规定的处理决定。鉴于本案现有证据无法证明上诉人已针对被上诉人提出的涉案申请事项作出处理决定，被上诉人主张上诉人未依法履行法定职责依据充分，原审据此责令上诉人于7个月内对被上诉人于2019年4月17日提交的《土地权属争议调查处理申请书》依法作出处理，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遂溪县遂城镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年八月二十六日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。