江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣02行终48号上诉人（原审被告）景德镇市昌南新区管理委员会。住所地：江西省景德镇市唐英大道**，统一社会信用代码：11360200MB1625256L。负责人高晓云，该管委会主任。委托代理人程辉，江西京天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）景德镇大邦印务包装有限公司。住所地：江西省景德镇市浮梁县陶瓷科技园，统一社会信用代码：91360207767048026L。法定代表人金鸣鸿，该公司董事长。原审第三人国网江西省电力有限公司浮梁县供电分公司。住所地：江西省浮梁县仙芝路**，统一社会信用代码：91360222MA35GMK1XK。负责人谢朝晖，该分公司总经理。委托代理人方永红，江西晨天律师事务所律师。上诉人景德镇市昌南新区管理委员会（以下简称昌南新区管委会）因与被上诉人景德镇大邦印务包装有限公司（以下简称大邦包装公司）、原审第三人国网江西省电力有限公司浮梁县供电分公司（以下简称浮梁供电公司）行政强制一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。该案现已审理终结。原审经审理查明：2018年12月20日，浮梁县环境保护局向大邦包装公司作出浮环责通字[2018]15号《责令改正违法行为通知书》，该通知书认定大邦包装公司存在未办理环境影响评价审批手续擅自开工投入生产的环境违法行为。该环境违法行为，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条之规定，浮梁县环境保护局向大邦包装公司作出了责令大邦包装公司在未取得环境影响评价审批手续前不得擅自开工生产的通知。2019年1月16日，陶瓷工业园区建设环保局向浮梁县供电公司送达《关于要求切断景德镇大邦印务包装有限公司生产用电的函》，内容为“景德镇大邦印务包装有限公司，位于206国道（靠近查家大桥）西侧，该企业经我局与浮梁县环境监察大队排查，存在至今未办理环境影响评价手续，擅自开工投入生产的环境违法行为，于2018年12月20日由浮梁县环保局下达了责令改正违法行为通知书，责令该司在未取得环境影响评价审批手续前，不得擅自开工生产。但该企业至今仍在生产，拒不改正。对此，请贵局支持，切断该企业生产用电。”另查明，2019年1月18日，经陶瓷工业园区建设环保局会同供电所对大邦包装公司进行了强制停电。原告的电至本案开庭前仍无法使用。还查明，根据景德镇市人民政府办公室关于印发景德镇市昌南新区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知（景府办字[2018]129号），在该文件第一段的主要内容为:根据《中共景德镇市委景德镇市人民政府关于建设昌南新区的决定》（景党发[2018]7号）和《江西省机构编制委员会办公室关于同意设立景德镇市昌南新区管理委员会的批复》（赣编办文[2018]48号），将景德镇市中心城昌南拓展区建设办公室和景德镇陶瓷工业园区管理委员会整合，设立景德镇市昌南新区管理委员会（加挂景德镇陶瓷工业园区管理委员会牌子），为市政府派出机构，正处级。原审法院认为：原告大邦包装公司将第三人浮梁供电公司列为第三人参加诉讼，但没有对其提出诉讼请求，其诉讼目的是为了查明案件事实，且第三人的行为系根据行政机关的决定而采取的停电行政强制措施，与行政机关系委托与被委托关系，所产生的法律后果应由相应行政机关承担，故本院对第三人浮梁供电公司的行为不作评判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定:“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，昌南新区管委会作为本案被告，主体适格。本案被诉停电行为，实质上是行政机关为实现其行政管理目标或履行其有关行政决定而实施行政强制的行政事实行为。事实上，被告昌南新区管委会作为综合行政管理机关，具有相关行政权能，被诉停电行为实际作出主体应视为被告昌南新区管委会。相应的，停止供电可能对原告大邦包装公司造成的权利负担或不利影响的行政责任亦应由被告昌南新区管委会承担。结合已审理查明的事实，本案的争议焦点是被诉强制停电行为是否合法。首先，被告昌南新区管委会对原告大邦包装公司实施的停电行为在职权上缺乏法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定:“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，被告昌南新区管委会通过对企业采取停止供电，该停电行为依法应属于行政强制执行。《中华人民共和国电力法》第二十九条第一款规定:“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”根据该规定，对确需中断供电的条件，仅规定了设备检修、依法限电和用户违法用电等基本情形，并未授权行政机关为履行相关行政决定时可以实施强制停电的行为。即使原告存在被告所述违法情节，根据该条规定，对环境保护违法者的实施法定行政强制的职权也应当归属于相应的环境保护主管部门而非被告。综上，被告昌南新区管委会在未经法律授权，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，就直接自行实施了本案被诉行政强制执行行为，缺乏法律依据，依法应认定其超越职权。其次，被告昌南新区管委会对原告大邦包装公司实施的停电行为在程序上不具有合法性。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定:“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”据此，行政机关在实施有关行政强制执行时，应按照上述程序规定和要求进行。综合原、被告提供的证据及庭审查明的事实，被告昌南新区管委会在实施被诉停电行为前，并未向行政相对人履行法定催告程序，在进行强制执行时未告知原告大邦包装公司依法享有的陈述申辩权，亦未对现场当事人的异议或主张记录在案并进行复核。故该行政强制执行行为，违反行政程序正当性原则和法定程序的基本要求，依法应认定其程序违法。综上所述，被告昌南新区管委会于2019年1月18日对原告大邦包装公司进行强制停电的行为，超越职权，违反法定程序，依法本应撤销。但由于该行为系行政事实行为，也已执行完毕，故不具有可撤销内容，依法应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，原审判决：确认被告景德镇市昌南新区管理委员会于2019年1月18日对原告景德镇大邦印务包装有限公司采取停电的行为违法。案件受理费50元，由被告景德镇市昌南新区管理委员会承担。上诉人昌南新区管委会上诉称：一、大邦包装公司未办理环境影响评价审批手续事实清楚、证据充分，应当停产整改。浮梁环境保护局2018年12月19日对大邦包装公司现场监察，制作《环境监察现场记录》，拍摄现场照片等证据，认定大邦包装公司未办理环境影响评价审批手续而擅自开工投入生产的违法行为，该局向该公司下发《浮梁县环境保护局责令改正违法行为通知书》，出具现场处理意见，要求大邦包装公司在未办理环境影响评价审批手续前不得擅自开工生产。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设。二、昌南新区管委会向浮梁供电公司出具《关于要求切断景德镇大邦印务包装有限公司生产用电的函》不属于具体行政行为。浮梁县环境保护局下发《浮梁县环境保护局责令改正违法行为通知书》后，大邦包装公司不仅不停业整改，仍继续生产，该行为严重影响周边环境，损害公共利益。大邦包装公司系昌南新区管委会入园企业，根据属地原则，昌南新区管委会下属单位建设环保局负有环境保护监督管理职责，该局接到浮梁县环境保护局口头委托后，依法对大邦包装公司整改进行监督管理。昌南新区管委会为避免大邦包装公司继续开工影响周边环境，才向浮梁供电公司致函，浮梁供电公司与昌南新区管委会下属单位建设环保局并非上下级关系，函中也是请求浮梁供电公司给予支持，并非行政命令。浮梁供电公司与大邦包装公司签订供电协议，是否停电、能否停电，浮梁供电公司具有独立判断能力。浮梁供电公司切断大邦包装公司生产用电的行为，大邦包装公司认为停电违法，应以供电协议约定条款起诉浮梁供电公司，而不是提起行政诉讼。上诉人请求二审法院撤销一审判决，驳回大邦包装公司诉讼请求。本案诉讼费用由大邦包装公司负担。被上诉人大邦包装公司未发表答辩意见。原审第三人浮梁供电公司未发表答辩意见。二审中，双方当事人均未提交新的证据。二审查明的事实与一审认定的一致。本院认为，本案的争议焦点是：1.昌南新区管委会要求浮梁供电公司切断大邦包装公司生产用电的行为，是否属于行政诉讼受案范围；2.如属于受案范围，该行为是否违法。关于本案是否属于受案范围问题。本院认为，行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的行政行为，属于行政诉讼受案范围。本案中，虽然断电行为由浮梁供电公司直接实施，但该行为并非浮梁供电公司自身意思表示，而是来自昌南新区管委会的委托。昌南新区管委会委托断电行为对大邦包装公司产生了实际影响，大邦包装公司可对该行政行为依法提起行政诉讼。关于昌南新区管委会委托断电行为是否违法问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，昌南新区管委会在未经法律授权，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，实施了被诉行政强制执行，明显缺乏法律依据。其次，昌南新区管委会未依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在委托浮梁供电公司实施断电行为前，向大邦包装公司履行法定催告程序，实施行政强制执行时未告知大邦包装公司依法享有的陈述申辩权。该行政强制执行违反了行政程序正当性原则和法定程序的基本要求，应认定为程序违法。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人昌南新区管委会的上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理50元，由上诉人景德镇市昌南新区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 周宗祥审判员 程丽君二〇二〇年八月三十一日法官助理董美霞书记员吴执业