广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终83号 上诉人（原审原告）周玉桃，女，1965年5月1日出生，壮族，住广西河池市宜州区。 特别授权委托代理人唐敏艳，广西道钦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河池市宜州区自然资源局，住所地：广西河池市宜州区庆远镇城南中山大道，统一社会信用代码：11451281742083685X。 法定代表人郑文铁，局长。 一般授权委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。 原审第三人周玉珍，女，1952年4月28日出生，壮族，住广西河池市宜州区。 上诉人周玉桃与被上诉人河池市宜州区自然资源局（以下简称为宜州区自然资源局）、原审第三人周玉珍土地行政登记一案，不服河池市宜州区人民法院（以下简称为宜州区法院）2020年4月21日作出的（2020）桂1281行初11号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 周玉桃上诉称:一、上诉人与本案有利害关系，具有原告的主体资格，理由如下：第一，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，与行政行为有利害关系，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的符合原告资格。本案被上诉人周玉珍申请建房未征求该用地四邻的意见，仅征求了两邻的意见，且用地一边靠上诉人的房子、一边靠父母留下的砖瓦房，但周玉珍并未征求周玉桃的意见，也未征求同为继承人的周某梅、周某英的意见，明显程序违法。且韩某娜是租用工商所的房子经营粵美超市，并不是房子的所有者，韩某娜是广东人，并不是本社区居民。周玉珍的建房行为已影响到上诉人的通行权，涉及上诉人的相邻权、损害了上诉人的合法权益。因此，上诉人与本案被诉具体行政行为有利害关系，具有原告主体资格。第二，原审裁定对利害关系的认定与法律精神相悖，与行政诉讼法理论相违背。在行政诉讼法中，原告除具体行政行为的相对人外，还应包括因该行政行为受到不利影响的人。根据行政诉讼法第二十五条的规定，上诉人作为涉案土地的相邻方，且受到该土地使用权的直接影响，周玉珍在未召开村屯集体群众会议讨论决定情况下自行制作会议记录，冒充村民签字同意申请建房，宜州区自然资源局未依法履行对申请材料真实性、合法性的审查义务，审批同意周玉珍的用地建房行为，其行政许可行为使上诉人原享有的通行权受到不利影响，上诉人具有原告主体资格。第三，根据我国审判实践，利害关系只是一种可能性，并不要求实际侵权。根据最高人民法院（2016）最高法行申2560号行政裁定中指出“所谓利害关系，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害”以及浙江省高级人民法院（2017）浙行终1141号行政裁定中明确“原告资格必须要求具有一定的利害关系，但利害关系只是一种可能性，并不要求实际侵权”。根据上述观点，只要被诉行政行为存在侵犯原告合法权益的可能性，原告作为行政行为直接相对人的利害关系人就具有诉讼主体资格。本案上诉人对该条历史通道享有通行权，而宜州区自然资源局批准周玉珍占用该通道建房，已使上诉人的通行权受到侵害，上诉人与本案具有一定的利害关系，具有原告主体资格。二、被上诉人宜州区自然资源局作出的行政审批行为所依据的主要证据不足，程序违法，应予以撤销。第一，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称为村民委员会组织法）第二十四条第一款规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……”，本案中，原审法院查明周玉珍自己打印“村、屯集体群众讨论结果记录”给街一队成员签字的，实际并没有召开村民会议，宜州区自然资源局依据该讨论决定作出的行政审批行为明显违反上述法律规定。第二，根据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第七条规定，本案第三人2017年6月4日申请建房，但填写的是《广西壮族自治区村镇农（居）民建房申请审批表》，该表显示小队队长2018年10月15日签字“经群众讨论通过同意建房”，2018年10月15日龙头社区签字“情况属实、同意呈报”，但未经过公示，而直接报送规划部门安监站及龙头乡人民政府，程序违法。2019年9月16日，因第三人起房子上诉人找其理论，双方发生冲突，上诉人丈夫受伤住院。而从《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地审批表》的内容看，小队队长于2019年10月2日签字，村委于2019年10月13日签字，安监站于2019年10月21日签字审批，公示时间也未达到15天，程序违法，也证实该《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地审批表》是过后补填，存在先建房后审批，程序违法。另外获得政府批准后，宜州区自然资源局要将审批结果张榜公布，但宜州区自然资源局提供的《河池市宜州区人民政府关于同意宜州区2019年第五批零星居民点建设住宅用地的批复》未能体现第三人的用地审批得到政府批复，也未将该批复进行张榜公布，程序违法。综上，原审法院裁判错误，依法上诉，请求：1.撤销宜州区人民法院(2020)桂1281行初11号行政裁定，指令宜州区人民法院继续审理并撤销被上诉人周玉珍的建房审批手续；2.依法改判由两被上诉人共同承担本案一、二审诉讼费用。 宜州区自然资源局答辩称,一、答辩人的行政行为事实清楚、证据确凿。2017年6月4日第三人周玉珍书写“建房申请书”，以分户无房居住为由，申请使用集体土地120平方米建房。经村民小组集体讨论后（共42户，有32户同意）超过三分之二的农户签字同意第三人使用集体土地建房。后提交村级组织审查，宜州区龙头乡龙头社区居民委员会于在2018年10月15日在《广西壮族自治区村镇农（居）民建房申请审批表》“意见栏”中签署“情况属实，同意呈报”；于2019年10月13日在《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请表》“意见栏”中签署“经初步审核该农户符合申请条件，现经公示期满，周玉桃对用地有异议，但经调查其异议不成立。同意该户建房申请”的意见。龙头乡国土规建环保安监站受理后，进行了材料审核，组织人员进行了现场勘查、测量，绘制了“建议批准用地的位置与范围”图，并获得了相邻权利人李静端、韩荣娜“同意建房”的意见，又以公告的形式将拟用地位置、面积等在龙头社区居委会公告栏、龙头社区第五队集体信息公开宣传处、周玉珍、周玉桃父母留下的砖瓦房并排的民房外墙处予以公告。2019年9月29日，周玉桃向龙头乡国土部门递交“申请书”以周玉珍拟申请建房用地占用了其母亲分配给被答辩人周玉桃的宅基地为由，要求相关部门解决纠纷后再给周玉珍办理相关手续。龙头乡国土规建环保安监站随后进行了调查处理，并于2019年10月19日作出了《关于对他户申请的建房用地侵占到自家宅基地调查结果的答复》，该答复以被答辩人母亲生前留下的房屋还存在，周玉珍申请建房用地不涉及其母亲留下的房屋占地范围及周玉桃户已有100.36平方米宅基地，依据一户一宅基地的规定你户不符合再申请宅基地的条件等理由不支持周玉桃的申请主张。2019年10月28日，龙头乡国土规建环保安监站又组织有社区、村委等人员参加的两户因建设用地纠纷协调会，但周玉桃及其家人中途擅自离开。2019年12月16日，河池市宜州区人民政府作出《关于同意宜州区2019年第五批零星居民点建设住宅用地的批复》（宜政函[2019]256号），其中同意龙头乡29户办理建设用地手续（包括本案的周玉珍户）。2020年1月19日，周玉桃向龙头乡国土规建环保安监站递交“责令停止建房申请书”，以周玉珍建房用地未经村民会议讨论、伪造会议记录、建房侵占其唯一通道等为由要求责令周玉珍停止建房。2020年1月20日，龙头乡国土规建环保安监站作出了《关于对责令停止建房申请的答复》，以周玉珍建房用地已获得三分之二的农户同意；已依程序获得审批；周玉珍的建房用地留有两米宽的通道等理由不支持周玉桃的申请。二、答辩人的行政行为程序合法。本案的村（居）住宅用地审批，经历了用地人的申请；村民小组内村民的大多数同意；社区（村委会、居委会)的审查同意;受理机关进行了材料审核、现场勘查、公告、公示、作出审核结论意见等环节；乡级人民政府审核签署意见；县级土地行政部门审核签署意见；最后由县级人民政府批准。三、答辩人的行政行为对被答辩人周玉桃的合法权益明显不产生实际影响，故原审根据有关法律规定判决驳回其起诉并无不当。首先，被答辩人要求从宅基地中间破开而留出通道违背处理相邻关系的原则。《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神……”而周玉桃提出的从宅基地中间破开而留出通道的要求明显违背公平合理的原则。其次，严重的损害了第三人的权益，其要求不具备合理性、合法性。再次，给周玉桃在周玉珍的宅基地旁留出通道，对其合法权益不产生实际影响，更有利于处理双方间的关系，充分发挥土地的利用价值。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院应当驳回起诉。故本案原审裁定驳回起诉并无不当。综上，周玉桃的上诉请求无事实和法律依据，应当驳回其上诉，维持原裁定。 周玉珍未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案纠纷发生时适用的2004年《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”村民委员会组织法第二十四条第一款，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”本案中，周玉桃原审诉讼请求为申请撤销被上诉人周玉珍的建房审批手续。现有证据表明，周玉珍因旧房倒塌，申请审核审批新建住房，并提交有相应的土地权属来源证明，包括《建房申请书》《村屯集体群众会讨论结果记录》《情况说明》《确认书》以及其所在社区居民委员会审核同意的《广西壮族自治区村镇农（居）民建房申请审批表》，其所在乡镇土地管理行政部门审查同意、乡镇人民政府审核同意、县级土地行政主管部门审核同意，并报宜州区人民政府审批的《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请表》等证据材料。根据上述法律的规定，本案被上诉人宜州区国土资源局作为县级土地管理行政部门，其作出的建房审批手续，是县级人民政府核发集体土地使用权证书，确认用地申请人建设用地使用权之前的阶段性行政行为，该行为不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果，是行政许可的审核阶段，该行为不具有可诉性。 同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第一项、第四项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，起诉属于人民法院受案范围均是提起行政诉讼的法定条件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，案涉建房审批行为系因土地使用人周玉珍申请而作出的行政行为，周玉桃不是该行政行为的相对人，且本案现有证据不能证实周玉桃对案涉建设用地具有法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第八十四条规定“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”第八十七条规定“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。”相邻关系是民事法律关系，不是行政法调整的范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，原审认为周玉桃的起诉，不符合法定起诉条件，裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。 综上所述，原审裁定适用法律正确；上诉人周玉桃的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 潘伟兰 审 判 员 张 英 二〇二〇年八月十八日 法官助理 李 娴 书 记 员 韦 菲 附：本裁定所适用的法律依据 1.2004年修订《中华人民共和国土地管理法》 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。 设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 4.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： （一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准； （二）从村集体经济所得收益的使用； （三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； （四）土地承包经营方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案； （六）宅基地的使用方案； （七）征地补偿费的使用、分配方案； （八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。 法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。