河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1745号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人曹留法，男，汉族，1945年12月5日出生，住河南省开封市西郊乡王斗门村东队。委托代理人曹继山，男，汉族，1976年1月22日出生，住河南省开封市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人段金柱，男，汉族，1968年4月24日出生，住河南省开封市西郊乡王斗门村十一队。上诉人（原审原告）朱趁荣，女，汉族，1971年1月11日出生，住河南省开封市。上诉人（原审原告）段留才，男，汉族，1953年8月12日出生，住河南省焦作市。上诉人（原审原告）贾秀英，女，汉族，1949年9月12日出生，住河南省开封市。上诉人（原审原告）郭爱玲，女，汉族，1956年10月20日出生，住河南省开封市。被上诉人（原审被告）开封市人民政府。法定代表人高建军，该市人民政府市长。委托代理人黄光明，该市自然资源和规划局工作人员。委托代理人赵洪霞，河南论衡律师事务所律师。上诉人曹留法等6人因与被上诉人开封市人民政府（以下简称开封市政府）履行法定职责一案，不服河南省开封市中级人民法院（2019）豫02行初570号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人曹留法等6人的原审诉讼请求为：请求判令开封市政府依法履行法定职责收回闲置土地交由曹留法等6人所在农村集体经济组织恢复耕种。原审法院经审理查明：2012年3月12日，开封市国土资源局作出豫（汴）划拨（2012年）第0093号国有建设用地划拨决定，将涉案土地划拨给河南省开封军分区后勤部使用，宗地面积85366.4平方米，用途为特殊用地（军事设施用地），规定建设项目应于2012年9月12日之前开工建设，并于2014年9月12日之前竣工。2013年12月31日，开封市国土资源局作出补充规定，对该宗地建设项目开、竣工时间，重新约定为2014年12月31日之前开工，2016年12月30日之前竣工。曹留法等6人于2019年5月27日向开封市政府邮寄书面申请书，请求开封市政府因上述涉案土地至今未开工建设而予以收回。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。曹留法等6人所在村组的土地被依法征收后，已收归国有。开封市政府依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，将该宗地划拨给河南省开封军分区后勤部使用。该宗地在收归国有后的划拨行为及其建设情况，与曹留法等6人没有法律上的利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的。本案曹留法等6人的投诉申请，其内容与其自身无利害关系。故曹留法等6人的起诉于法无据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回曹留法、段金柱、朱趁荣、段留才、贾秀英、郭爱玲的起诉。上诉人曹留法等6人不服原审裁定，提起上诉称：一、曹留法等6人作为王斗门村村民、涉案部分土地的原耕种人,与其收回申请及开封市政府的处理结果之间存在利害关系。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号)第(十九)项的规定,对于重新具备耕作条件闲置土地的处理,应当交由原土地使用者继续耕种。开封市政府在涉案土地多年闲置的情况下,经曹留法等6人申请后仍不履行收回闲置土地的法定职责,直接影响曹留法等6人作为涉案土地原耕种人进行耕种的权利。虽然涉案土地已经履行了部分征收程序,但相应的征收补偿安置费用一直没有实际发放给曹留法等6人,征收程序尚未履行完毕。故曹留法等6人与涉案土地之间仍存在利害关系，提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件,原审法院驳回曹留法等6人起诉错误。二、涉案土地被闲置的事实客观存在,开封市政府应当依法履行收回闲置土地的法定职责。涉案土地经批准的竣工期限为2016年12月30日之前，但至今仍未开工建设，已经闲置三年有余,开封市政府在原审答辩意见中亦承认涉案土地被闲置多年未进行建设的客观事实。虽开封市政府主张涉案土地被闲置是由于军队机构改革等政策性原因，且已经根据实际情况将土地作为战术训练之用。但军队机构改革等政策性原因并不属于法律允许闲置土地的原因，战术训练也非涉案土地的批准用途,不应视为已经使用了该土地。因此，涉案土地的实际情况属于《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定的应当收回土地的情形，开封市政府应当依法履行收回开封军分区后勤部队对涉案土地使用权的法定职责。综上，原审裁定认定事实不清，请求依法撤销原审裁定，判令原审法院继续审理本案。被上诉人开封市政府答辩称：一、本案与案号为（2016）豫07行初69号、（2017）豫行终1184号案件标的一致，曹留法等6人的起诉属于重复起诉。二、涉案土地已经划拨给开封军分区后勤部，与曹留法等6人没有利害关系。三、涉案土地目前用于部队进行战术训练，并未闲置。四、根据国防法及军事设施保护法的相关规定，涉案土地属于军事设施用地，变更或收回应当由军区以上进行审批。请驳回曹留法等6人的上诉请求，维持原审裁定。本院经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：曹留法、段金柱、段留才、郭爱玲诉开封市政府、河南省人民政府信息公开及行政复议案件一案，一审法院作出（2016）豫07行初69号行政判决，驳回其诉讼请求。经二审程序审理后，二审法院作出（2017）豫行终1184号判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，一、曹留法等6人与被诉的行政行为没有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，包括曹留法等6人承包地的涉案土地已于2012年3月12日经开封市国土资源局作出的豫（汴）划拨（2012年）第0093号国有建设用地划拨决定，划拨给河南省开封军分区后勤部使用，且开封市人民政府的占地行为被判决确认违法并未责令退还土地，故该宗地的划拨后的使用情况与曹留法等6人已经没有法律上的利害关系。曹留法等6人以原告身份提起本案诉讼，不符合上述法律及司法解释的规定，原审法院据此裁定驳回曹留法等6人的起诉并无不当。二、曹留法等6人不能代表其所在农村集体经济组织提起诉讼。本案中，曹留法等6人的诉讼请求是请求判令开封市人民政府依法履行法定职责收回闲置土地交由曹留法等6人所在农村集体经济组织恢复耕种。从该诉讼请求表述看，曹留法等6人为维护集体利益而提起诉讼，但从法律而言，公民个人与农村集体经济组织系不同的诉讼主体，曹留法等6人以个人的名义为集体经济组织的利益提起本案诉讼，没有法律上的依据。三、曹留法等6人提起本案诉讼不属于重复起诉。开封市人民政府认为本案与案号（为2016）豫07行初69号、（2017）豫行终1184号的前案构成重复起诉，经审查，前案为信息公开之诉，本案为履行法定职责之诉，且两案的当事人不同，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条关于重复起诉的规定，对于开封市人民政府的该项答辩意见，本院不予支持。至于双方当事人对于涉案土地是否为闲置土地，是否应当收回等上诉理由及答辩意见，均涉及实体审理的内容，本案不予一并审查。综上，上诉人曹留法等6人的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年八月二十一日法官助理张俊书记员宁文煜