北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0108行初65号原告张楠，女，1988年5月24日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人郑刚，北京百朗律师事务所律师。委托代理人闫锴，北京百朗律师事务所律师。被告北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处，住所地北京市海淀区苏州街广源闸**。法定代表人付海涛，主任。委托代理人李小燕，北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处干部。委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。原告张楠诉被告北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处（以下简称紫竹院街道办）强制拆除房屋，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日受理后，依法组成合议庭。同年4月16日，本院依法公开开庭审理了本案。原告张楠的委托代理人郑刚、闫锴，被告紫竹院街道办的委托代理人李小燕、莫洁云到庭参加诉讼。2019年6月20日，本案因故中止诉讼。后中止事由消除，本案恢复审理。本案现已审理终结。原告张楠诉称,原告在北京市海淀区魏公村小区x号楼x层x门x号拥有商品房一套（房产证号为X京房权证海字第XXXX号）。被告于2017年7月5日作出了海政发[2017]23号《北京市海淀区人民政府关于魏公村小区项目房屋征收决定》（以下简称征收决定），对包括原告房屋所属地块上的房屋进行征收。原告认为北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的征收决定中，存在多处程序违法，于2017年12月5日向北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）提起行政诉讼。海淀区政府不是为了公共利益而征收魏公村小区的房屋，存在商业开发行为（北区存在商业开发，魏公村小区1、2、3、4、7、8、9号楼位于北区）；被告在征收过程中存在中断供水、供电、供暖、堵路、拆迁公司人员围堵并威胁被征收人的违法行为，被告行为严重的违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国有土地上房屋征补条例）第28条的规定，被征收人即原告已经在法定期限内依法向四中院提起行政诉讼，案件正在审理过程中，海淀区政府没有法院出具的执行裁定。被告于2017年12月26日对原告的房屋进行了非法强拆，存在严重的违法行为。被告在明知魏公村小区己经被列为征收范围，为加快征收进程，在征收过程中向未签约的住户宣称，被告以魏公村小区为第一个试点，通过“解危排险”的方式加快解决征收过程中未签约住户，能有效地的突破国有土地上房屋征补条例的规定，即没有申请到人民法院执行裁定的前提下，通过“解危排险”的方式，对被征收人的房屋通过认定为危房的方式进行拆除。被告现实中也是这样做的。被告己经通过“解危排险”的方式对被征收范围内的魏公村小区的楼房于2018年1月25日全部拆除。根据最高人民法院于2018年5月15日发布的第二批征收拆迁典型案例中的第三个案例“王江超等三人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案—吉林省九台市人民法院(2015)九行初字第11号行政判决书”己经明确所涉及房屋建筑位于房屋征收范围内,应按照征收补偿程序进行征收。根据《城市危险房屋管理规定》相关要求，提出房屋鉴定的申请主体应当是房屋所有权人或使用权人，而本案中系街道办事处申请，主体不适格，在征收部门未与补偿情况下对涉案房屋做出紧急避险的决定，不符合正当程序，应予以撤销。最高人民法院通过这个典型案例表明了对于已经启动征地程序的房屋，错误的采取危房鉴定和强制拆除的做法，刻意规避补偿程序，构成程序滥用，严重的侵犯当事人合法权益。对于此种借紧急避险为由，行违法强拆之实的情形，人民法院应当依法判决撤销被诉行为，以彰显行政诉讼保护公民产权的制度功能。所以被告通过这种的“解危排险”方式强拆原告及未签约住户的房屋规避补偿程序的方式是违法的。被告作为政府部门应依法行政，不能超越现有法律法规而行政，更不能创设所谓新方式去突破现有法律法规的规定，这样会使公民没有安全感。如果一个国家基层政府职能部门就可以通过自创方式突破现有法律法规的规定，可以随意剥夺公民的合法财产的话，国家的法律法规不能保护原告和同为被征收人人身及财产时，不能想象会有什么样的后果出现。因为每一个公民有可能就是下一个被征收人，会面临着政府随时以创设新的方式超越法律法规剥夺公民的合法财产，公民会缺乏安全感，这才是被告违法强拆行为的社会危害所在。综上所述，现向贵院提起诉讼，请求依法确认被告于2017年12月26日强制拆除原告享有所有权的位于北京市海淀区魏公村小区x号楼x层x门x号房屋行为违法，本案诉讼费用由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告张楠提交如下证据并当庭出示：1、征收决定，证明被告知道且明知原告的房屋已经划入征收范围内，应由海淀区政府按照国有土地上房屋征补条例的程序进行征收，但被告仍以排危方式强制拆除原告房屋，已列入征收范围内的房屋只能由海淀区政府按照程序申请法院拆除，被告无权拆除，且在征收决定作出之前，没有任何证据证明原告房屋是危房；2、原告房屋产权证复印件，证明原告享有房屋所有权，且房屋被列入征收范围内；3、被告逼迁、打穿楼板、强拆原告房屋的照片、视频，证明北京市海淀区住房和城乡建设委员会对已经列入征收范围内原告享有房屋所有权的楼栋实施了打穿楼板，拆除楼梯的行为，是造成原告房屋为危房的根本原因，存在征收过程中对原告等未签约住户逼签的违法行为；4、北京市海淀区房屋安全鉴定站（以下简称安全鉴定站）鉴定报告、海淀区政府副区长龚宗元到魏公村小区调度指挥征收腾退工作的报道，证明被告在2017年7月5日征收程序启动开始到2017年9月29日止，都没有任何证据证明原告房屋是危房，被告是明知原告房屋已经列入征收范围内，启动征收程序后，按照海淀区政府领导的指令以排危方式拆除原告的房屋，海淀区政府征收办公室在2017年9月27至29日打穿原告房屋所在楼房的楼板、拆除楼梯的行为是造成原告房屋是危房的根本原因，也是海淀区政府授意下组织实施的；5、关于魏公村小区危险房屋拆除情况的说明，证明在征收程序启动后，被告是无权对已经列入征收范围内原告房屋进行危房鉴定的，此外被告没有提交委托合同，无法证明其委托的合法性；6、吉林省九台市人民法院（2015)九行初字第11号行政判决书，证明强拆行为违法，应当按照国有土地上房屋征补条例进行行政征收；7、最高人民法院公布的第二批征收拆迁典型案例，证明应当按照行政征收程序进行；8、北京市第一中级人民法院行政判决书复印件，证明法院判决确认解危通知违法。被告紫竹院街道办辩称，一、被告具有涉案房屋进行解危的法定职责。《北京市房屋建筑使用安全管理办法》(北京市人民政府令第229号，以下简称房屋安全管理办法）第十九条第二款规定，使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。2017年11月30日，海淀区政府针对北京市海淀区房屋管理局（以下简称海淀区房管局）提出的《关于魏公村小区危险房屋进行解危的请示》作出批示，责成被告作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。据此,被告具有对涉案房屋进行解危的法定职责。二、被告拆除涉案房屋的行为具有充分的事实和法律依据，程序合法。2017年11月1日，安全鉴定站作出《房屋建筑结构综合安全性（含抗震）鉴定报告》（以下简称房屋安全鉴定报告），该鉴定报告的鉴定结论为：根据房屋结构安全性鉴定结果、房屋抗震能力鉴定结果，依据《房屋结构综合安全性鉴定标准》（以下简称房屋结构鉴定标准）DB11/637—2015第11章的相关规定，海淀区魏公村11号楼一至四单元的房屋结构综合安全性鉴定评级为Deu级。处理建议为停止使用，应采取措施解危。其中，Deu级是指房屋结构安全性严重不符合房屋结构鉴定标准DB11/637—2015的安全性要求，已经严重影响整体安全；或建筑抗震能力整体严重不符合现行国家标准《建筑抗震鉴定标准》GB50023—2009和房屋结构鉴定标准DB11/637-2015的要求；在后续使用年限内严重影响结构整体安全性能或严重影响整体抗震性能。2017年11月14日，海淀区房管局在魏公村小区范围内张贴《公告》，告知被告及魏公村小区范围内全部危险房屋（含涉案房屋所在的楼栋）的产权人（使用人）立即停止使用并搬出危险房屋。同日，海淀区房管局作出《关于海淀区魏公村小区x号楼x层x门x号房屋立即解危的通知》（以下简称解危通知)，主要内容为：受紫竹院街道办的委托，2017年11月安全鉴定站鉴定海淀区魏公村11号楼一至四单元为Deu级危险房屋，处理建议为“停止使用，应采取措施解危”。该房屋存在严重安全隐患。根据房屋建筑使用安全管理办法的规定，为了避免发生安全事故，请海淀区魏公村小区**楼**x门**房屋的产权人（使用人）立即停止危险房屋的使用，并于2017年11月29日之前搬出该房屋。逾期不搬出的，海淀区政府将依据房屋安全管理办法第十九条第二款规定，组织有关部门强制搬出并妥善安置。因逾期不搬出，发生房屋安全责任事故的，由产权人(使用人)依法承担相应的民事责任或行政责任；情节严重，构成犯罪的，由公安机关依法追究刑事责任。2017年11月30日，海淀区政府针对海淀区房管局提出的《关于魏公村小区危险房屋进行解危的请示》作出批示，责成被告作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。2017年12月，被告制定《北京市海淀区人民政府紫竹院街道关于魏公村小区内危房解危排险方案》（以下简称解危排险方案），就解危排险过程中的相关事宜进行了安排，并与北京海房投资管理集团有限公司就可能受解危排险工作影响的居民的临时安置用房进行了协商并先行确定使用部分房屋。2017年12月26日，被告采用整体拆除的方式拆除涉案房屋所在楼栋。综上，被告拆除涉案房屋的行为具有充分的事实和法律依据,程序合法。三、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。(一）关于解危排险行为与房屋征收行为的关系。被告认为，作为属地政府派出机构，被告负有保护辖区内人民群众人身和财产安全的法定职责。魏公村小区确实位于房屋征收范围内，但小区内的房屋全部属于最高等级的危险房屋也是不争的事实。国有土地上房屋征补条例并未规定征收范围内出现危险房屋时应如何处理，而房屋安全管理办法亦未规定危险房屋位于征收范围内时应如何治理。国有土地上房屋征补条例与房屋安全管理办法分属不同领域的行政管理规定，对各自领域的行政行为分别予以规范应属正常的法律行为。但，现实中亦确实存在房屋征收活动与危险房屋同时出现的情形，负有法定职责的行政机关不能因为危险房屋位于房屋征收范围且法律法规未对此种情况作出规定而放任危险房屋的存在，因为一旦危险房屋出现险情将可能导致重大人身、财产事故的出现。故，房屋征收活动与危房治理活动不存在非此即彼的互斥关系，被告根据管理办法的要求对魏公村小区内房屋进行治理的行为不存在规避补偿程序的情形，亦不存在创设法律侵害权利人的情形。(二）关于被告主动采用整体拆除方式治理危险房屋的理由。房屋建筑使用安全管理办法第四条第一款规定，房屋建筑使用安全责任由房屋建筑所有权人承担。根据前述规定，房屋建筑所有权人自行承担房屋建筑使用安全责任。但，原告作为涉案房屋的所有权人在收到海淀区房管局作出的解危通知后，并未对危险房屋履行治理义务，而魏公村小区内十七幢危险房屋已经对小区内人员的人身和财产安全造成了重大威胁，故被告决定主动对全部危险房屋进行治理。房屋安全管理办法第十八条规定，房屋建筑所有权人应当根据鉴定报告的处理建议对房屋建筑采取修缮、拆除以及其他解除危险的安全治理措施并承担相应的治理费用。根据前述规定，危房治理包括“修缮”、“拆除”以及其他解除危险的安全治理措施，实践当中也包括“落架重建”的治理方式。但，海淀区政府己于2017年7月5日作出征收决定，决定对魏公村小区项目所涉房屋及其附属物实施征收，同时收回其国有土地使用权。鉴于魏公村小区项目内所有房屋已被征收，采用“修缮”或“落架重建”等治理方式对原有危房楼体进行解危显然不具客观可行性，故，被告决定对涉案危险房屋所在楼栋采用“整体拆除”方式进行治理。(三）关于对危险房屋所有权人（使用权人）的权利保障措施。如前所述，被告决定对魏公村小区内危险房屋采用“整体拆除”方式治理，必然会影响危险房屋所有权人的利益。为最大限度保障权利人的权利，被告制定了解危排险方案，针对解危方式、具体实施及安置方案内容作出了详细部署。对于“安置方式”内容，被告分别作出以下安排：1、临时安置措施。房屋安全管理办法第二十条规定，使用人搬出的危险房屋为其唯一居住用房的，可以向房屋所在地区县人民政府申请临时安置住房。危险房屋治理结束后，使用人应当搬出临时安置住房。据此，被告北京海房投资管理集团有限公司协商使用该公司房屋作为符合条件的使用人的临时安置住房。2、永久安置措施。由于魏公村小区房屋属于已被海淀区政府征收之房屋，对于国有土地上房屋的征收而言，无论是被征收人通过征收补偿程序获得补偿，还是因为被征收房屋被违法强制拆除而取得行政赔偿，其就被征收房屋所能得到的补偿权益或者赔偿权益均是以该房屋的价值为限，均是填平补齐其受损的财产权利。被告虽非承担征收补偿义务区级人民政府、亦非应当承担赔偿义务的主体，但考虑到房屋征收过程中的房屋征收补偿方案已经对涉案房屋的补偿标准作出规定，为在法律规定范围内最大限度地保护危险房屋所有权人的利益，被告决定参照魏公村小区房屋征收补偿房屋确定安置具体标准。此举完全符合“填平补齐其受损的财产权利”的权利保护标准。综上，被告拆除涉案房屋所在楼栋的行为于法有据，原告提出的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。在法定举证期限内，被告紫竹院街道办提交如下证据并当庭出示：1、房屋安全鉴定报告，证明涉案房屋于2017年11月1日被鉴定为危房；2、公告，证明海淀区房管局发布公告，要求产权人（使用人）停止使用并搬出危险房屋；3、解危通知，证明海淀区房管局发布解危通知；4、海淀区政府公文批办单及附件，证明因海淀区房管局已经发布公告，但是产权人并未搬出房屋，海淀区房管局向海淀区政府提出请示，海淀区政府责成被告为实施主体；5、解危排险方案，证明被告制定解危排险方案；6、关于研究解决魏北小区解危排险临时安置居民用房工作会的会议纪要，证明被告对临时安置用房进行安排；7、征收决定，证明被告拆除的房屋全部位于征收范围内。同时，紫竹院街道办出示房屋安全管理办法作为法律规范依据。经庭审质证，原告张楠对被告紫竹院街道办提交的证据1、证据2的合法性、证明目的不认可；对证据3的真实性、合法性和证明目的不认可；对证据4、证据5不认可；对证据6合法性、关联性、证明目的不认可；对证据7真实性认可，关联性认可，合法性不认可，证明目的在征收范围内认可。被告紫竹院街道办对原告提交的证据1、证据3和证据8的证明目的不认可；对证据4中房屋安全鉴定报告的证明目的不认可，对报道的关联性和证明目的不认可；对证据6、证据7的关联性和证明目的不认可。对原告提交的其他证据无异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：被告紫竹院街道办提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。原告张楠提交的证据2、证据3形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。证据1、证据4至证据8形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采纳，但对上述证据的证明目的，本院不予采信。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：张楠系北京市海淀区魏公村小区**楼**x门**房屋所有权人。2017年7月5日，海淀区政府作出征收决定，决定对魏公村小区项目所涉房屋及其附属物实施征收，同时收回其国有土地使用权。2017年11月1日，安全鉴定站受紫竹院街道办委托作出房屋安全鉴定报告。该鉴定报告的鉴定结论为：根据房屋结构安全性鉴定结果、房屋抗震能力鉴定结果，依据房屋安全鉴定标准DB11/637-2015第11章的相关规定，海淀区魏公村11号楼一至四单元的房屋结构综合安全性鉴定评级为Deu级。处理建议为停止使用，应采取措施解危。其中，Deu级是指房屋结构安全性严重不符合房屋安全鉴定标准DB11/637-2015的安全性要求，已经严重影响整体安全；或建筑抗震能力整体严重不符合现行国家标准《建筑抗震鉴定标准》GB50023-2009和房屋安全鉴定标准DB11/637-2015的要求；在后续使用年限内严重影响结构整体安全性能或严重影响整体抗震性能。涉案房屋在该鉴定范围之内。2017年11月14日，海淀区房管局作出《公告》，告知紫竹院街道办及魏公村小区危险房屋（含涉案房屋所在的楼栋）的产权人（使用人）立即停止使用并搬出危险房屋。2017年11月14日，海淀区房管局根据房屋安全管理办法作出解危通知，请海淀区魏公村小区**楼**x门**房屋的产权人（使用人）立即停止危险房屋的使用，并于2017年11月29日之前搬出该房屋。逾期不搬出的，海淀区政府将依据房屋安全管理办法第十九条第二款规定，组织有关部门强制搬出并妥善安置。2017年11月30日，海淀区政府针对《关于对魏公村小区危险房屋进行解危的请示》作出批示，责成紫竹院街道办作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，由紫竹院街道办采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。2017年12月，紫竹院街道办制定解危排险方案，就解危方式、具体实施及安置方案等相关事宜进行了安排，决定采用整体拆除的方式对危险房屋进行治理。2017年12月8日，紫竹院街道办召开关于研究解决魏北小区解危排险临时安置居民用房工作会，与北京海房投资管理集团有限公司就临时安置用房进行协商。2017年12月26日，紫竹院街道办采用整体拆除的方式拆除涉案房屋所在楼栋。张楠不服紫竹院街道办实施的强制拆除涉案房屋的行为，向本院提起诉讼，要求确认该行为违法。另查，张楠曾因要求确认海淀区政府强拆涉案房屋违法，向四中院提起诉讼。2018年6月26日，四中院作出（2018）京04行初292号行政裁定书，认定张楠应以紫竹院街道办为被告提起诉讼，其以海淀区政府为被告提起诉讼，属于起诉被告主体不适格，裁定驳回张楠的起诉。张楠不服该裁定，向北京市高级人民法院（以下简称市高院）提起上诉。2018年10月25日，市高院作出（2018）京行终4532号行政裁定书，裁定维持一审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《房屋安全管理办法》第十九条规定：“经鉴定为危险房屋的，应当根据鉴定报告的处理建议使用或者停止使用房屋建筑：（一）鉴定为观察使用的，应当按照鉴定报告注明的观察使用时限使用；（二）鉴定为处理使用的，使用人应当按照鉴定报告限制使用的要求搬出危险部位，房屋建筑所有权人应当委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位出具解危技术措施方案，并按照设计单位确定的后续使用年限使用；（三）鉴定为停止使用、整体拆除的，使用人应当停止使用，立即搬出。使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。本案中，根据安全鉴定站作出的房屋安全鉴定报告，涉案房屋所在楼栋的房屋结构综合安全性鉴定评级为Deu级，处理建议为停止使用，应采取措施解危。海淀区政府责成紫竹院街道办作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，由紫竹院街道办采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。后紫竹院街道办采用整体拆除的方式拆除涉案房屋所在楼栋。本案被告紫竹院街道办虽系解危排险工作的实施主体，但根据上述查明的事实及其提交的现有证据，不足以证明涉案房屋须整体拆除。因此，紫竹院街道办采用整体拆除的方式进行解危，缺乏事实依据。此外，鉴于涉案房屋已被拆除，故本院依法判决确认紫竹院街道办实施的强制拆除涉案房屋行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处于二○一七年十二月二十六日对原告张楠位于北京市海淀区魏公村小区x号楼x层x门x号房屋实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  彭振义人民陪审员  梁铭全二〇二〇年八月二十六日书 记 员  刘雨思