北京市大兴区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0115行初142号原告刘兰华，男，1964年3月3日出生，汉族，无业，现住北京市大兴区。被告北京市大兴区青云店镇人民政府，住所地北京市大兴区青云店镇。法定代表人刘振明，镇长。委托代理人陈金栋，男，北京市大兴区青云店镇人民政府干部。委托代理人海阳，北京市名谦律师事务所律师。原告刘兰华要求确认被告北京市大兴区青云店镇人民政府（以下简称：青云店镇政府）作出的《拆除腾退补偿实施方案》违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告刘兰华诉称，由北京市大兴区青云店镇人民政府于2019年8月7日作出的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》按该方案对被拆迁人进行补偿评估，并向青云店镇的九个自然行政村进行公告明确了自2019年8月9日至2019年9月20日完成拆迁工作。镇政府作为本次拆除腾退的实施主体，在拆除腾退补偿实施方案里载明本方案自公布之日起实施。原告是本项目拆除腾退范围内房屋及附属物的所有权人。被告拆迁人已实际对入户刘兰华家住宅处院内及所有房间进行丈量、拍照、对现有房屋附属物进行了登记记录，并让其在房屋所有权人项目栏中由刘兰华本人签名。刘兰华于2019年8月22日前往拆迁指挥部青云店镇一村签约处，找负责人领取入户登记后作出的评估报告，遭到代表拆迁人签约洽谈管理该事项负责人的拒绝。因房屋买卖合同中的原始房屋在连续大暴雨中土坯危房多出坍塌自然灭失，一村村委会由危房实景照片记录留存。原告向一村递交了危房翻建申请书，得到村委会许可进行了全部翻建，因此现有房屋为刘兰华私人所有。根据《物权法》第四条的规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国物权法》第二百四十一条，基于占有房屋而必须占有宅基地的当然性，农村房屋买卖合同就是有权占有的充分条件。原告有北京市大兴区人民法院民事裁定书(2013)大民初字第3702号在案佐证。刘兰华已向青云店人民政府郑重告知:我刘兰华本人为北京市大兴区青云店镇一村东顺路西九巷**院房屋的所有权人，所有一切涉及对该处住宅宅基地和房屋与其相关联的各项补偿款与被应当安置的回迁安置房的落实。一切回避开我的行为是无效行为。拆迁人因该处房屋与其他第三人签订协议后造成的经济损失和法律责任与后果完全由拆迁人自己承担。物权的归属是权利人获得拆迁利益的前提，无论按照《土地管理法》还是《物权法》的规定，征地拆迁的受偿主体都必须是房屋，房屋的所有权人便是实际被补偿人。公民的私有财产受法律保护。民生的持续改善是民族复兴之本、梦想之基，权利的救济保护是保障民生、维护秩序的应有之意。拆迁许可证是房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门经过审查后，为符合条件的折迁人颁发的据以实施拆迁的有关证书。其中，应载明被拆迁房屋的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，并以房屋拆迁公告的形式予以公布。只有在程序正当性的前提下，才能实现正义，保障人民群众的知情权、参与权、陈述权和申辩权，促进实体公正。决定所涉的房屋建筑位于农用地专用项目的房屋征收范围内，政府征地需要严格按照法律规定的程序进行，若其中一项不符合法律规定，损害被拆迁人的利益，均属违法行为。法律依据：依据关于印发《北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》的通知京国土房管拆[2003]666号8、公布拆迁实施方案，拆迁人应当按照《办法》第十条规定，在拆迁范围内公布经区县国土房管局批准的征地拆迁实施方案或者经乡(民族乡)、镇人民政府审核并报区县国土房管局备案的占地拆迁实施方案，公布期限不少于10日。拆迁实施方案应当在区县国土房管局发布拆迁公告之日前(含拆迁公告发布当日)公布。被告作出的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》(没有编号、无有加盖印章、无有审批机关、无有作出的时间、没有作出该实施方案所依据的法律依据和规范性文件)既程序违法，实体行政行为也违法。一、征收土地的具体实施主体，在《土地管理法》与《土地管理法实施条例》中，规定了，征收土地的具体实施主体，分为两级主体、两级部门:(一)设区的市政府及其国土局。(二)县(县级市)政府及其国土局。二、征收土地，实施主体的合法性:(一)法律规定，征收土地的具体实施主体，只能是国土局与区人民政府。乡(镇)政府，不是实施征地的主体，其若发布安置方案、公告、签订补偿协议，而乡(镇)政府，并不具有实施征收土地的权限，镇政府直接征收土地不合法。因此，若其对土地进行征收，则属于违法行为，均无法律依据。在《土地管理法实施条例》第二十五条中规定:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”但是依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，使用土地必须要有征地批复文件，其中并没有关于先行用地的相关规定。按照立法法、行政许可法的相关规定，规章可以在上位法范围内作出具体规定，但不得增设许可。青云店镇政府作出的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》显然违反了上位法优先原则。一、征地报批前未经被征地农民知情确认，未告知听证权利及召开听证会，欠缺报批必备材料;二、涉及土地存在土地违法行为尚未处理，不应批准征收;三、征收土地方案不合法，补偿安置措施不足以保障被征地农民基本生活水平不下降;四、违法违规拆迁手续不全尚未整改，不具备继续征地拆迁的条件;各级请示应附具征地明细表、征地补偿安置情况的说明、建设用地项目呈报材料“一书一方案”(本次征收不仅需要有农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案)、土地权属汇总表、土地利用规划图、土地利用图、勘测定界图等报批材料。“以事实为根据，以法律为准绳”违法征收土地程序严重违法应当依法予以撤销。被告在没有取得建设项目应当立项、用地预审的批文、建设用地规划许可证、征地批复、国有土地使用权之前实施未批先占的占地行为属于无有法律依据的行政行为，该行政行为无效，均属违法行为，明显属于滥用了法定职权，超越职权。其次，被告作出的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》实质上己经具有“征收决定”的意思表示，实质是以拆除腾退补偿实施方案的形式代替区政府的征收决定。在区政府没有做出征收决定的情况下，被告作出《房屋拆除腾退补偿实施方案》，违反了征收的法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称：条例)第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。本案中，1、对被征收房屋的补偿价格也明显低于被征收人的出资购买价格。价格显然低于市场价格，该征收补偿方案的规定对被征收人显失公平，违反了《条例》的相关规定。故应判决撤销被告青云店人民政府作出的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》。2、被告没有提供证据证明涉案土地已经被国务院或省级人民政府依法征收，若无征地审批文件，则不能征收集体土地及其上房屋。违反了当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第45条的规定。3、被告未提供“青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目”的立项手续。首先该项目未经发改委审批项目建议书以及可行性研究报告。其次、该项目没有办理用地预审、规划选址、环境影响评价审批手续，被告均没有提供相应证据。违反了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土她利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”之规定，被告作出《青云店镇中心镇棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》占用集体土地，应当经过相应的职权部门审批被告在未提供相关证据证明己经相关职权部门批准的情况下，作出该方案征收集体土地及其房屋，“存在程序缺失问题”。属主要证据不足，无有法律依据;本院亦应不予支持。为核实征收的合法性，原告于2019年8月16日向青云店人民政府申请公开了房屋安置补偿方案及公告。随后，收到了被告于2019年8月30日作出的《政府信息公开告知书》并没有房屋征收决定。但是青云店人民政府在实际操作中是依据该方案对被拆迁人进行补偿与评估的。并且在公告发布时，除该公告外并未制作关于该征收项目的其他合法有效文件，也未下达征收决定，除了原告的房屋与少部分被拆迁人的房屋外，征收范围内的其他房屋也都己经拆除完毕。这样的行为损害了原告的合法权益，原告认为，在本案中，被告作出的《青云店镇中心镇棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》无有加盖印章、无有审批机关、无有作出的时间、没有作出该实施方案所依据的法律依据和规范性文件。这样的房屋拆除腾退补偿实施方案应当被视为无效。被告抗辩说本项目为拆除腾退项目而并非拆迁项目，原告认为村委会及镇政府无有权利决议进行拆除腾退项目!“腾退模式”并非是一个法定的概念，而是地方镇政府、村民委员会巧立名目创造出来严重侵害房屋产权人权利的一种模式。“腾退”指的是在集体土地所在的村或乡的主导下，由被腾退人(村民)与村委会签订腾退安置补偿协议以后，村委会将被腾退人拥有的房屋和土地收回的行为。被告实施“腾退”的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，以村民自治为由，由村委会发起村民代表大会或者村民会议通过腾退宅基地上的房屋的决定和相关的补偿协议。但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定:“村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。原告认为以“村民会议或者村民代表会议的决定”为依据而实施腾退项目，依据拆迁专项法的特别规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条建设需要征收土地的，必须依法履行征地批准程序，并将征地批准文件、安置补偿方案予以公告。《土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。据此，在集体土地征收过程中，且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律己经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取管部门无权将法律己经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施。原告从拆除腾退公告中并未得知经公告内容明确的建设项目名称:拆迁人、拆迁实施单位、拆迁补偿安置标准、立项文号、规划文号、土地批准文号等内容。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让。未经招标、拍卖挂牌方式出让取得的土地，此项目不合法。依据北京市人民政府令124号《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条之规定:用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件:(一)用地批准文件;(二)规划批准文件;(三)拆迁实施方案;(四)安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕;对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。被告在未备案拆迁实施方案，未依法取得行政许可获得房屋拆迁许可证的情形下，作出的《青云店镇中心镇棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》属于超越职权，滥用职权，程序违法。就此案而言，其拆迁是属于北京地区集体土地上的房屋，应遵守《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，依法有其职能部门发布拆迁实施方案及拆迁公告》。被告作出的《房屋拆除腾退补偿实施方案》应予撤销。在依法治国的今天，一切活动都应当在法定范围内履行，法有禁止不可为，法有规定应当为，法定职责必须为。原告希望青云店镇人民政府在本次拆迁过程中，能够坚守法治底线，牢固法制基础。坚持立法为国、执政为民、以人为本的服务理念，妥善解决被拆迁人刘兰华的回迁安置房问题。原告坚信贵院能坚持有法可依、执法必严、违法必究，促使行政权力在阳光下正常运行，确保司法公正高效权威。诉讼请求：请求法院依法确认被告青云店镇政府于2019年8月7日作出的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》行政行为违法。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被告青云店镇政府提交的证据显示本案所涉棚户区改造项目的拆除腾退人为北京青云祥合建设发展有限公司，被告青云店镇政府系落实属地责任，被诉《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》并非被告青云店镇政府制定。故原告刘兰华提起本案之诉缺乏基本的事实根据，不符合法律规定的起诉条件，依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘兰华的起诉。案件受理费50元，原告刘兰华已交纳，于本裁定生效后七日内退还原告刘兰华。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长 王柏东审 判 员 王玉红审 判 员 贺 维二〇二〇年八月二十八日法官助理 范少方法官助理 杨 丽书 记 员 王月纯