安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初47号原告赵宗昌，男，汉族，1949年6月1日生，住安徽省凤台县经济开发区。委托代理人邱国旭，安徽衡威律师事务所律师。委托代理人刘德成，安徽衡威律师事务所律师。被告淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区丁山路。统一社会信用代码113404050030611677.法定代表人朱杰，该区区长。委托代理人董仲良，安徽韶美律师事务所律师。委托代理人周杰，该区农委工作人员。第三人赵宗良，男，汉族，1964年3月19日生，住安徽省凤台县经济开发区。委托代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。委托代理人张雪婷，安徽安铎律师事务所实习律师。原告赵宗昌因与被告淮南市八公山区人民政府（以下简称八公山区政府），第三人赵宗良土地管理行政登记一案，于2020年06月10日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人邱国旭、刘德成，被告凤台县政府的委托代理人周杰、董仲良，第三人赵宗良及其委托代理人居多韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵宗昌诉称：2016年初，淮南市八公山区人民政府在履行土地确权工作职责时，为原告家庭颁发了《农村土地承包经营权证》，承包方代表为官学珍（2017年去世），家庭成员为原告及李甸兰。该证被任职于山赵居委会的第三人赵宗良（原告胞弟）利用职务之便扣押未发放。2020年5月，原告得知被告淮南市八公山区人民政府为第三人赵宗良颁发了农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》，再次将原告家庭承包经营的土地确权给了第三人。原告认为被告在其不知情的情况下，在相同地块上为第三人颁证的行为严重损害了原告的合法权益，颁证依据不足，程序严重违法。且被告颁发农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》时，凤台县经济开发区已不属于其行政管辖范围，其不具有颁证主体资格，原告为维护自身合法权益，起诉来院，请求判决：一、依法撤销被告为第三人颁发的农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》；二、判决被告返还原告家庭所有的《农村土地承包经营权证》（承包户代表：官学珍）；三、诉讼费用由被告承担。后经本院当庭释明，原告放弃第二项诉讼请求。原告向本院提交以下证据：1、原告赵宗昌的身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2、官学珍家庭农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料（内含农村土地承包经营权登记簿及承包合同），证明：1、原告家庭对案涉土地享有承包经营权；2、八公山区人民政府于2016年为原告家庭承包地确权颁证情况；3、①农地承包权（2019）第000022号农村土地承包经营权证②赵宗良农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料③凤台县人民法院（2020）皖0421民初1324号民事裁定书，证明：1、涉诉具体行政行为；2、赵宗良农户资料显示其对案涉土地不享有承包经营权；3、八公山区人民政府颁证错误，程序违法，严重侵害原告合法权益；4、农村土地承包经营权公示结果归户表。被告八公山区政府答辩称：一、本案属于行政复议前置案件，被答辩人无权在未提起行政复议的情况下提起行政诉讼，被答辩人认为答辩人纠错登记重新制证给第三人的行为，侵犯其已取得的农村土地承包经营权，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，结合本案，被答辩人认为其对争议地块享有农村土地承包权，且答辩人为其颁发了土地承包经营权证书，而后被答辩人给赵宗良颁发土地承包经营权证书的行为，是对其权利侵犯。依照法律规定该类案件属于复议前置的案件，应当先申请行政复议。如果对行政复议决定不服的，才可以提起诉讼；二、被答辩人并无争议地块的土地承包经营权；赵宗昌及配偶李甸兰户口分别于1977年、1985年迁到八公山区山王镇孔集煤矿，户口性质由农业户口转为城镇户口，故不应再享有农村土地的承包经营权。2016年11月，上级要求对凤台经开区山赵社区农村土地承包经营权进行公示，发包方在统计上报时误将赵宗昌、李甸兰登记为管学珍承包户的成员。后经审查发现该登记并上报的信息错误，加之原户主管学珍亡故，所以其子赵宗良申请户主变更，并将家庭成员由赵宗昌、李甸兰变更为赵宗良，其妹赵宗革、赵宗菊、赵维芹。三、答辩人依申请而纠错的行为符合法律规定和程序要求；2019年11月，答辩人根据安徽省农业厅《关于切实解决农户承包地确权登记颁证遗留问题的通知》(皖农政改函［2019]1069号)文件精神，受理了赵宗良关于农村土地确权登记颁证错误信息修改申请，《错误信息修改审批表》经村民监督委员会两名代表实地勘察、签字，山赵社区、凤台经济开发区管委会、八公山区农业农村水利局逐级审核签章，符合修改信息流程要求，遂答辩人对申请人进行修改信息登记，重新制证。四、答辩人有权对凤台经济开发区的农村土地承包经营权进行确权和信息纠错。根据中共安徽省委办公厅，安徽省人民政府办公厅《关于印发全省推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（厅【2015】17号）文件要求及淮南市工作部署，八公山区于2015年开展全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作，由于行政区划调整，凤台县经开区托管至八公山区，上级业务部门将托管乡镇的确权工作和信息纠错工作划归到八公山区农业农村水利局，由八公山区人民政府制证颁证。直至今日，凤台经开区土地确权档案数字化业务尚未结束，档案资料及数据库仍建在八公山区，在2020年下半年扫尾工作结束前，经开区的制证，颁证，纠错工作均由八公山区农业农村水利局代办。综上，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼。被告八公山区政府向本院提出以下证据：第一组证据1、《关于印发全省推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作办案的通知》（厅［2015］17号）；2、淮南市农村土地承包经营权颁证试点工作专项领导小组在2018年12月27日做出的《会议纪要》；证明观点：答辩人有颁证的主体资格。第二组证据：3、《关于切实解决农户承包地确权登记颁证遗留问题的通知》（皖农政改函［2019］1069号）；4、《淮南市关于认真做好农村土地确权登记颁证有关修改工作的通知》淮农［2018］281号5、《淮南市农村土地确权登记颁证错误信息修改审批表》；6、发包方与第三人赵宗良签定的《农村土地承包合同》；证明观点：1、符合权证信息修改的程序；2、答辩人作出本案行政行为的依据。第三组证据7、被答辩人及其配偶的户籍信息；8、山赵社区2020年出具情况说明；9、山赵社区2014年对本集体组织内户口迁出，收回土地人员名单的统计；10、《淮南矿务局职工转正（定级）表》《安徽省行业统筹企业职工退休审批表》；11、山赵社区居委会调解委员会在2015年对土地确权纠纷做出的调解处理意见；证明观点：1、被答辩人为非农户口，不应有农村土地承包经营权；2、第三人赵宗良应为官学珍承包户的成员。第四组证据：适用的法律、法规1、《中华人民共和国行政复议法》第三十条；2、《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第三十一条、第五十五条。第三人赵宗良陈述意见：赵宗昌在起诉状中的部分陈述与事实相悖，其不具有山赵居委会的集体经济组织成员资格，其诉讼请求不能成立。国家之所以在第二轮土地承包期限内对农村土地承包经营权进行确权颁证，其目的就是为了纠正此前颁发《农村土地承包经营权证》中存在的种种问题和错误，依法对农村土地承包确权进行规范。一、赵宗昌诉称，2016年初淮南市八公山区政府为赵宗昌家庭颁发的《农村土地承包经营权证》被任职于山赵居委会的第三人赵宗良利用职务之便扣押未发放时错误的。明显是在虚构事实。二、赵宗昌、李甸兰夫妻二人早在1995年之前（赵宗昌1977年迁入八公山区、李甸兰1985年左右将自己及所有子女户口迁至八公山区）就已经将全家户口从山赵居委会迁出八公山区前进村为城镇户口，其自全家户口迁出之时便丧失了山赵居委会集体经济组织的成员资格，淮南市八公山区人民政府根据土地确权登记办证错误修改的程序、事实及证据，将涉案承包地块确权给第三人并颁发《农村土地承包经营权证》是正确的履行职权的行为。三、赵宗昌诉称被告不具有办证主体资格是错误的。涉案地块因行政区划调整的原因，根据上级的指示，由八公山区农业农村水利局继续完成托管乡镇的土地确权和纠错工作，本案被告具有确权、颁证主体资格。综上，第三人认为赵宗昌的诉请和陈述的理由均不能成立，应驳回其诉讼请求。第三人赵宗良向本院提出以下证据：1、赵宗良身份证，证明赵宗良的身份情况及主体资格；2、凤台县经济开发区山赵社区居委会证明，证明赵宗良从2001年12月至今未在山赵社区担任任何职务；3、赵宗昌的档案材料（包括招工登记表、淮南矿务局职工转正（定级）表、安徽省行业统筹企业职工退休审批表），赵宗昌、李甸兰的户籍证明，证明：1、赵宗良于1970年6月被招工进入淮南矿务局孔集煤矿，1977年6月27日转正为淮南矿务局正式职工，定级为四级工，2002年10月1日按国家规定退休，领取退休金，其不具有凤台经济开发区山赵社区集体经济组织成员资格；2、赵宗昌、李甸兰的原始户口登记在淮南市八公山区孔集，赵宗昌、李甸兰的身份证号码也是淮南市八公山区的身份证编码，直到2016年2月29日赵宗昌、李甸兰的户口才迁到凤台县经济开发区派出所。赵宗昌、李甸兰在1995年的第二轮土地承包时不具有凤台经济开发区山赵社区集体经济组织成员资格，不享有该集体经济组织的土地承包经营权，不是权利人，不能适用《物权法》相关规定；4、淮南煤矿工人户口迁走人员及土地交给村民小组情况、凤台经济开发区山赵社区居委会证明、情况说明、淮南市农村土地确权登记颁证错误信息修改审批表、淮南市八公山区人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》农地承包权（2019）000022号。证明：1、原告举证的农村土地承包经营权公司结果归户表中成员名称中的赵宗昌、李甸兰系山赵社区误登记上报，该错误登记已被纠正。2、公示时的《农村土地承包合同》中官学珍、赵宗良本人亲笔签名。3、2019年11月21日淮南市八公山区人民政府为赵宗良依法颁发了《农村土地承包经营权证》对诉争地块进行最终确权，确认涉案争议地块系赵宗良、赵宗革、赵宗菊、赵维芹的承包地，赵宗昌、李甸兰对本案争议地块不具有承包经营权。经依法举证、质证，被告八公山区政府对原告赵宗昌的证据认为：对证据1-4的三性均无异议，但对证明观点有异议：对于管学珍家庭户颁证错误，按照政策规定应予以纠正，纠正后又依法颁给了赵宗良等人。第三人赵宗良对原告的证据认为：对证据1的真实性认可，但对证明观点有异议，本案原告1977年转入城镇户口，不具有本案诉讼资格；对证据2的真实性、合法性及证明观点均有异议，在管学珍承包申请上，并非管学珍自己签名，对真实性有异议，赵宗昌及李甸兰在二轮承包时已不具有承包资格，证据3中，农地承包权（2019）第000022号农村土地承包经营权证系正确的纠错行为，赵宗良农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料系对赵宗良颁证的农户资料，但对该证据三性均有异议，赵宗良签名非本人所签；归户表中的三块地实际上并不存在，该资料错误已经被凤台经济开发区山赵居委会确认属于信息错误，对凤台县人民法院（2020）皖0421民初1324号民事裁定书三性均无异议。原告对八公山区政府的证据认为：证据1没有见到，不予质证；对证据2的真实性及合法性无异议，但对关联性有异议，行政委托行为是否有法律效力，是否符合法律规定请合议庭审查；对证据3、4的真实性合法性无异议，但对关联性及证明观点有异议，证据4提出开展农村土地确权信息修改仅限于四类：一是家庭成员名字错误，二是家庭成员身份信息错误，三是地块四至数据错误，四是地块面积错误，本案不符合文件规定的四类，本案是将权利人变更了；证据5对申请农户姓名为赵宗良的审批表仅有村委会盖章，乡、政人民政府及县政府均无盖章，申请的理由系管学珍去世，对该表三性均有异议，首先该表未经过原权利人同意，赵宗良不具有申请变更的资格，其次没有乡、政人民政府及县区农业部门审批意见，程序不合法；对第二张审批表，申请理由为原信息错误三性均有异议，首先，赵宗良不具有变更申请的资格，其次，无县区农业部门审批意见；对第三张理由系管学珍去世的表，三性均有异议，不具有合法性，赵宗良不具有申请变更的资格，其次，无乡、镇人民政府及县区农业部门意见，仅有公章，可视为不同意，也无负责人签字。对三张表申请变更登记未提供相应的证据材料；证据6当庭要求查看原件并退回，对三性均有异议，该份承包合同系行政行为作出后后补的，当庭提出对合同落款处的公章及签字形成的时间进行司法鉴定，2016年与赵宗良与发包方山赵社区签订了承包合同，并无案涉地块；对证据7-11真实性无异议，合法性及关联性有异议，形成时间系在被告作出行政行为之后，不能作为行政行为合法依据，《土地承包法》第二十七条规定，承包经营期限内发包方不得收回土地，即使原告户籍迁出，也不能在原告未同意情况下收回承包土地。对第四组证据行政复议法第三十条适用的是所有权或者使用权，而本案系土地承包经营权。被告颁证程序不合法。第三人对八公山区政府的证据认为：对被告四组证据的三性及证明观点均无异议。另外强调：1、之所以在2015年开展农村土地承包确权，就是为了准确确权，对存在的错误依法进行修改；2、赵宗良三份审批表以有八公山农村农业水利局盖章的为准。原告对第三人的证据认为：证据1从身份证上记载的住址可以看出，赵宗良非管学珍户内成员；证据2、证据3形成于2020年5月份原告与第三人在凤台县法院审理的所有权纠纷一案，形成于本案涉诉行政行为之后，不能成为行政行为合法的依据；证据4赵宗革、赵宗菊、赵维芹非山赵社区居委会村民，颁证行为明显错误，公示结果归户表系赵宗良户首次登记所需权属来源，是由人民政府有关部门获取的，山赵社区居委会无权证明公示信息错误。第三人所举所有证据不能证明原告丧失了承包经营资格，实际上案涉土地现仍有原告实际耕种，实际上赵宗昌自去矿上工作后一直在山赵社区居住，仍然以土地耕种为其主要生活来源，且赵宗昌的母亲管学珍及其子女的户口并未迁出，至今山赵社区居委会作为发包人并未实际收回土地。被告对第三人的证据认为：三性均无异议，同意第三人举证观点。本院对原、被告证据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：原告、第三人赵宗良系兄弟关系，2015年8月，凤台经济开发区山赵社区居委会的管学珍户《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证登记簿》均载明，家庭成员总数共3人，分别是：管学珍（户主）、赵宗昌（子）、李甸兰（儿媳），承包起止日期：1995年9月1日至2025年8月31日，承包方式：家庭承包，其户内包含地块编码为3404054010080300056的八百亩水渠南土地1亩，四至为：东至：小路；南至：赵广宣；西至：小路；北至：何素梅。《登记簿》还载明发包方名称为：凤台经济开发区山赵社区居委会。2017年管学珍去世。2019年，淮南市八公山区人民政府为第三人赵宗良颁发了编号为340405401008030002J的农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》，该证载明，承包方家庭成员人口4人，分为是：赵宗良（户主）、赵中革、赵宗菊、赵维芹；发包方全称：凤台经济开发区山赵社区居委会，承包期限：1995-09-01至2025-08-31；承包方式：家庭承包。该证中也记载了地块编码为3404054010080300056的八百亩水渠南土地1亩，四至为：东至：小路；南至：赵广宣；西至：小路；北至：何素梅。原告认为被告在其不知情的情况下，在相同地块为第三人颁发案涉《农村土地承包经营权证》的行为严重损害了原告的合法权益，遂于2020年6月起诉来院，提出前述诉请。另查明，原告起诉状中“官学珍”系笔误，与本案“管学珍”为同一人。本案争议焦点：一、原告赵宗昌是否为本案的适格原告；二、本案是否属于行政复议前置案件，是否符合起诉条件；三、被告八公山区政府为第三人颁发的案涉第000022号《农村土地承包经营权证》的行政行为是否合法。对争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，首先，2015年8月凤台经济开发区山赵社区居委会的管学珍户《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证登记簿》记载，赵宗昌、李甸兰系管学珍户户内成员，其享有承包经营权，其是山赵社区居委会集体经济组织成员之一。其次，2015年《农村土地承包经营权证登记簿》与2019年案涉《农村土地承包经营权证》均记载了地块编码为3404054010080300056的八百亩水渠南土地1亩，且四至相同，能够证实原告与第三人的土地有交集。故被告给第三人的颁证行为与原告有利害关系，其具有提起本案诉讼的主体资格，是本案的适格原告。对争议焦点二，本院认为，本案不属于复议前置案件。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”，其内涵是行政机关对“权属”做出了决定。而土地承包经营权证的发放系政府主动履行的职责，是政府依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。“权证”并不等同于“权属”，故农村土地承包经营权并不属于前述规定的行政复议前置的自然资源的所有权或使用权。故本案不属于行政复议前置的案件。对争议焦点三，本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定。本案中，2015年管学珍户《农村土地承包经营权证登记簿》载明承包期限：1995年9月1日至2025年8月31日，现仍在合法有效的期限内。被告八公山区政府在原告土地承包经营权尚在有效期内，且无相关证据能够证实原告的土地承包经营权被依法撤销的情况下，于2019年为第三人赵宗良户颁发案涉的《农村土地承包经营权证》，该证与前述管学珍户《农村土地承包经营权证登记簿》记载的地块有交集，均记载八百亩水渠南土地（地块编码为3404054010080300056）1亩，四至相同，且无合理合法的解释。该颁证行为属于认定事实不清，证据不足，依法应当判决撤销。故原告诉请撤销被告为第三人颁发的农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》于法有据，应予支持。综上，原告赵宗昌的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告淮南市八公山区人民政府为第三人赵宗良户颁发的编号：340405401008030002J，农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》；案件受理费50元，由被告淮南市八公山区人民政府承担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  廖淮萍二〇二〇年八月六日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。