中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申3775号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）衡阳保丰建筑有限责任公司。 法定代表人彭林。 委托诉讼代理人刘斌雷，湖南百信律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省乐东黎族自治县人民政府。 法定代表人黄文聪。 委托诉讼代理人林杉。 委托诉讼代理人杨拥军，海南唐海律师事务所律师。 再审申请人衡阳保丰建筑有限责任公司（以下简称保丰公司）（前身为湖南省祁东县第三建筑安装公司，以下简称祁东三建公司）因诉被申请人海南省乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）无偿收回国有建设用地使用权一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终259号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 保丰公司申请再审称：1.涉案土地的性质不明，应先确认土地性质再认定是否构成闲置。2001年7月至2007年7月，祁东三建公司将涉案土地发包给附近农民用于高位池养殖，乐东县国土环境资源局（以下简称乐东县国资局）在承包协议上盖章确认，到期后又续期至2013年8月。涉案土地实际用途是建设用地，但土地管理部门又认可为农用地，因此应当对土地的用地性质先进行明确，再确定是否闲置及闲置原因。2.土地闲置时间认定错误，且闲置原因系政府造成。2007年7月承包协议到期，乐东县政府或者国土局并没有告知不能继续承包进行渔业养殖，保丰公司可以发包给农民使用，因此闲置时间应从2013年8月底开始起算。二审认定2007年7月开始闲置没有事实依据。而且，乐东县政府没有完成“三通一平”基础设施建设，导致涉案土地在2015年前不能动工开发建设。3.保丰公司是被动取得土地使用权的，不能适用闲置土地处置规定。因海南民福投资集团公司拖欠祁东三建公司400余万工程款，法院通过强制执行程序将涉案土地使用权划到祁东三建公司名下。因此，祁东三建公司是被动取得土地使用权的，不是为了开发建设而积极主动的方式取得，没有开发建设的意愿和准备。且，《海南省闲置土地认定和处置规定》于2013年11月1日起实施，不能适用该规定收回涉案土地使用权，违反“法不溯及既往”原则。4.乐东县政府的乐府土处函（2017）59号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称59号无偿收地决定）的听证程序违反法律规定，且对相对人的主体资格认定不清。请求撤销一、二审判决及59号无偿收地决定。 乐东县政府答辩称：1.法律规定土地使用权人负有及时开发建设所占有土地的法定义务，对闲置建设用地的认定标准是一贯的、一致的。1999年6月16日，保丰公司取得尖峰国用（1999）字第69号《国有土地使用证》（以下简称69号国土证），获得涉案土地使用权，但是没有报规报建，一直闲置至今；海南高院适用《海南省闲置土地认定和处置规定》并无不当。2.涉案69号国土证登记土地用途为贸易、旅游用地，属于建设用地，属于《土地利用现状分类》一级类商服用地，虽不符合《土地利用现状分类》二级类登记要求，但不影响闲置土地认定和处置工作，也不影响土地使用权人报规报建。3.涉案《经济开发区成片开发土地使用权出让合同》约定基础设施建设系受让人的义务，保丰公司通过司法裁定过户方式取得土地使用权，承继了完成涉案宗地的基础设施建设义务；保丰公司以被动取得土地使用权，没有土地开发建设意愿为由，一直未向乐东县政府提出配套基础设施建设的申请以及项目报建等开发建设涉案土地的申请，对此应当承担相应的法律后果。二审法院经现场勘查确认周边已建成多处、多栋商品房，表明自2010年11月10日乐东县政府作出乐府函（2010）130号《关于同意龙沐湾B区控制性详细规划的批复》，涉案宗地已经具备动工开发条件。保丰公司因自身原因造成土地闲置超过规定动工开发日期满2年，完全符合无偿收回国有建设用地使用权的条件。请求驳回保丰公司的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”参照《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据原审查明事实，1999年6月16日，根据湖南省衡阳市中级人民法院（1998）衡中法民执字第58-1号《协助执行通知书》，乐东县国土局向祁东三建公司核发了69号国土证，载明用途为贸易、旅游，用地面积为33333.5m2。据此，祁东三建公司取得涉案土地使用权。依据上述法律规定，因为乐东县政府及其国土部门没有与祁东三建公司另行签订国有建设用地使用权出让合同，也没有约定动工开发日期，所以涉案土地的动工开发日期参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条“以核发土地使用权证之日起1年”进行起算，即2000年6月17日为涉案土地的动工开发日期。但是，直至2016年9月27日乐东县国土资源局向祁东三建公司作出乐土调通（2016）1号《闲置土地调查通知书》时止，涉案土地始终未动工开发建设，已经构成土地闲置的客观事实。 关于涉案土地的用途和闲置时间认定问题。参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定：“因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。”根据原审查明的事实及当事人提交的证据材料，祁东三建公司将涉案土地中的32亩发包给村民用于高位池养殖，承包期为6年，由2001年7月至2007年7月，乐东县国资局在协议书上盖章确认，因此可以认定为政府原因导致土地闲置，该承包期间应予以扣除。在承包期满后，祁东三建公司又与村民续期6年，由2007年8月至2013年8月止。但是，祁东三建公司与村民之间的续期行为系双方的意思表示，没有证据证明乐东县政府及其国土部门对该续期行为予以认可。因此，乐东县国资局只是认可2001年7月至2007年7月期间，涉案土地可以发包给村民进行养殖，不用进行开发建设，也没有改变涉案土地的具体用途。自2007年7月之后，涉案土地没有进行开发建设未得到政府认可，不能将闲置原因归责于政府。保丰公司关于涉案土地闲置时间应从2013年8月起算，涉案土地用途性质不明的主张，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。 关于涉案土地的基础设施建设问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”生效的（2016）琼行终347号行政判决认定“经本院现场勘查并查证，涉案地东至岭头公路边，与西邻土地均为1992年以现状出让的土地，现西邻土地上已建成商品楼，证明涉案区域具备了土地开发的条件，且保丰公司无证据证明取得涉案土地的土地使用权后，就土地的开发建设进行过前期准备，亦未向相关部门报建过，故保丰公司所称土地闲置的原因在于乐东县政府的意见本院不予采信。”在本案中，二审法院曾于2019年4月4日组织现场勘查，确认涉案土地周边附近建成有多处、多栋商品房。因此，涉案土地已经具备了开发建设的基础条件，未能开发建设系保丰公司怠于履行开发建设职责导致，不存在因“三通一平”等问题导致涉案土地不能开发的情形。保丰公司关于涉案土地没有完成基础设施建设，导致2015年之前不能开发建设的主张，与查明的事实不符，本院不予采信。 关于涉案土地闲置查处可否适用《海南省闲置土地认定和处置规定》的问题。根据《中华人民共和国S行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据原审查明事实，保丰公司自1999年6月取得涉案土地使用权，至2015年乐东县政府对涉案土地启动闲置调查程序，除2001年7月至2007年7月期间扣除以外，一直怠于履行开发建设职责，没有向政府及其有关部门报规报建，导致涉案土地出现闲置，其违法行为一直处于持续状态，没有终了。因此，乐东县政府于2017年12月适用《海南省闲置土地认定和处置规定》规定，作出59号无偿收地决定，符合法律规定，没有违反“法不溯及既往”原则。保丰公司关于涉案土地闲置不能适用《海南省闲置土地认定和处置规定》规定的主张，于法无据，本院不予支持。 综上，涉案土地属于国有建设用地性质，已构成闲置事实，且构成闲置的原因系保丰公司怠于履行开发建设所导致，而非政府原因、不可抗力。乐东县政府的59号无偿收地决定，符合法定程序，结果并无不当，一审判决驳回保丰公司的诉讼请求，二审判决驳回其上诉、维持原判，符合法律规定。保丰公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人衡阳保丰建筑有限责任公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  刘艾涛 二〇二〇年八月三十一日 法官助理刘韦唯 书记员唐劲松