浙江省象山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0225行初14号 原告徐飞龙，男，1963年8月9日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。 委托代理人王丽娜（特别授权代理），浙江甬泰律师事务所律师。 委托代理人郑新安（特别授权代理），浙江甬泰律师事务所律师。 被告宁波大榭开发区房屋征收管理办公室，住所地浙江省宁波市大榭开发区滨海南路**管委会****。 法定代表人董海，主任。 出庭应诉负责人吴旭明，宁波大榭开发区房屋征收管理办公室副主任。 委托代理人龚海峰（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被告宁波市北仑区大榭街道办事处，住，住所地浙江省宁波市大榭开发区兴岛南路**/div> 法定代表人张忠，主任。 出庭应诉负责人周立红，宁波市北仑区大榭街道办事处副主任。 委托代理人李翔（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 原告徐飞龙诉被告宁波大榭开发区房屋征收管理办公室（以下简称大榭征收办）、宁波市北仑区大榭街道办事处（以下简称大榭街道办）拆迁补偿协议一案，本院于2020年4月14日立案受理，4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。2020年5月19日，本院依法组成合议庭对本案公开开庭审理，原告徐飞龙的委托代理人王丽娜、郑新安，被告大榭征收办的出庭应诉负责人吴旭明及委托代理人龚海峰，被告大榭街道办的出庭应诉负责人周立红及委托代理人李翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐飞龙起诉称，原告系宁波大榭开发区龙山采石场（已注销）的投资人。2015年8月18日，宁波大榭开发区龙山采石场与两被告签订了《集体土地非住宅用房拆迁协议一份》【榭拆（2015）（十三）一号】，原告就龙山村的厂房土地获赔拆迁补偿款18011960元，具体补偿项目为：1、房屋1226790元；2、装修及附属物689197元；3、生产设备等9050188元；4、备品备件及附属设施1401211元；5、产成品提前搬迁奖励费1556512元；6、固定构筑物2072886元；7、砖厂及混凝土搅拌站965176元；8、一次性经济补偿1050000元。原告在2019年底得知赔偿金额可能远低于评估报告金额，但原告自始至终不知评估报告的存在，2019年12月至2020年1月期间，分别向两被告及大榭开发区的其他行政机关提出政府信息公开申请。2020年2月，通过信息公开申请的答复材料，原告才得知两被告在签订讼争的拆迁协议时对拆迁标的作过评估报告，且根据评估结果，讼争的拆迁协议约定的价格对原告显失公平，两者存在1000多万的差额，原告才知道自身合法权益受到侵害。 根据宁波国信资产评估有限公司在2015年8月12日作出的甬国评（2015）第156号《资产评估报告书》中的评估结果，原告拆迁范围内的生产设备、电力设施、配套机械、车辆、备品备件及砖厂、混凝搅拌站的相关设备的价值为28312790元。两被告作为拆迁组织、实施单位，明知在征收征用中应当依照评估价值对被拆迁人予以补偿，但被告隐瞒评估报告及评估结果，用自身强势地位，欺骗原告签订显失公平的拆迁协议有明显过错。 综上，原告认为，两被告在与原告签订拆迁协议过程中未遵守法定程序，隐瞒评估结果，拟定的拆迁协议过程中更是严重偏离评估结果，其行为明显不当。基于两被告对评估报告的隐瞒，导致原告产生重大误解，签订的拆迁协议更是显失公平，该协议应当依法予以撤销，并由两被告根据《行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等法律法规的规定对原告的损失进行赔偿。故诉请判令：1.撤销被告宁波大榭开发区房屋征收管理办公室、宁波市北仑区大榭街道办事处与原告于2015年8月18日签订的《集体土地非住宅用房拆迁补偿协议》【榭拆（2015（十三）一号）】；2.两被告赔偿原告损失本金16896215元、利息3853046元（暂计至2020年3月19日，之后仍按全国银行间同业拆借中心公布的市场报价贷款利率的标准计算至实际履行之日止）。庭审中，原告请求将赔偿原告损失变更为补偿原告损失。 原告于起诉时向本院提供如下证据： 1.工商登记资料复印件1组，用以证明宁波大榭开发区龙山采石场已经注销，徐飞龙为该采石场投资人，原告主体适格的事实； 2.拆迁协议复印件1份，用以证明龙山采石场与两被告签订拆迁协议，补偿款为18011960元的事实； 3.宁波大榭开发区房屋征收管理办公室依申请信息公开告知书及公开材料复印件1组，用以证明拆迁协议所涉拆迁标的评估价值远高于协议约定，原协议显失公平及因被告隐瞒，原告在2019年12月才得知权益受到侵害的事实； 4.宁波市北仑区大榭街道办事处依申请信息公开告知书及公开材料复印件1组，用以证明原告实际收到的拆迁款与拆迁协议一致，明显过低的事实； 5.大榭资规局作出的答复复印件1份，用以证明涉案土地征收批复在1998年，实施征收在2015年的事实。 被告大榭征收办答辩称，一、原告起诉已过起诉期限，依法应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案原告诉称其于2020年2月通过政府信息公开申请的答复材料，得知两被告在签订《拆迁补偿协议》时对拆迁标的作出过评估报告，且评估结果与协议约定的价格存在差额，自此起才知道自身合法权益受到侵害而提起诉讼。但法律设定起诉期限制度的目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维持行政效率和公法秩序。若将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能导致起诉期限的起点长期处于不确定状态。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，自起诉人知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算。因此，原告作为采石场的投资人于2015年8月18日在《拆迁补偿协议》上签字时，就应该已经知道了协议的全部内容，现原告于2020年3月31日才向人民法院提起诉讼，已经超过法律规定的一年法定起诉期限。 二、《拆迁补偿协议》系双方自愿协商的结果，事实清楚，不存在法律规定应予撤销的情形。（一）原告主张存在显失公平、重大误解的理由不能成立。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，征收办、街道办与采石场于2015年8月18日签订《拆迁补偿协议》，协议明确载明应当予以补偿的各项费用和具体金额，龙山采石场在签署协议后提交了《承诺书》，认可《拆迁补偿协议》已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，不再提出任何异议。原告作为龙山采石场的投资人，具有完全民事行为能力，其在《拆迁补偿协议》及《承诺书》上签字的行为，表明其已经充分了解各项补偿的明细。双方基于自愿平等签订的《拆迁补偿协议》合法有效，不存在显失公平、重大误解的情形，依法应驳回原告的诉讼请求。（二）补偿金额系双方自愿协商的结果，原告的合法权益未受到侵害，其要求赔偿或补偿本金及利息的诉讼请求不应支持。2014年大榭管委会决定对龙山采石场历史遗留问题进行处置，由街道、房屋征收办两家单位启动采石场的处置工作，并确定宁波忠正房地产土地资产评估有限公司、宁波国信资产评估有限公司、宁波新新测绘有限公司承担采石场的评估测绘工作，三家单位先后对建筑物、装饰、附属物、构筑物、生产设施设备、场地填方、场内堆放产成品等进行了评估、测绘。被告基于评估价值，并结合龙山采石场的实际情况，经双方充分协商后确定补偿金额。对采石场的补偿原则：（1）房屋按照评估价减50元后予以补偿；（2）装修及附属设施按照评估价予以补偿；（3）产成品搬迁、塘渣回填按照测绘数据经计算后予以补偿；（4）设施设备按照登记在采石场名下的纳入补偿范围，未登记的设备按照矿山开采规模核定后纳入补偿范围，其他未登记设备不予补偿，对于纳入补偿范围的设备，按照评估价值结合设备种类确定补偿比例予以补偿。另外，补偿项目中涉及的生产及电力设备、配套机械及车辆、备品备件及附属设施等，由于采石场有权对该部分设备进行处置，财产残值仍由其享有。因此，《拆迁补偿协议》中各补偿项目按照一定比例进行核减后确定补偿价格符合实际情况，不存在侵害原告合法权益的情形，原告诉请要求赔偿或补偿损失没有法律依据。 三、原、被告签订的《拆迁补偿协议》程序合法。2011年1月28日，国土分局向龙山采石场作出《关于关闭宁波大榭开发区龙山采石场的通知》，其采矿许可证于2011年1月29日期满后将依法收回并予以注销。2011年5月24日，龙山采石场向国土分局提交了《关于要求注销采矿权的申请报告》，申请对该矿山进行采矿权注销。2011年6月，采矿许可证依法完成了注销手续。2014年5月5日，大榭管委会、党工委办公会议决定对龙山采石场历史遗留问题进行处置，由街道、房屋征收办两家单位启动采石场的处置工作。2014年9月3日，龙山采石场向拆迁办提交《关于要求确定评估公司的申请》，要求对采石场的房屋、装修、设备基础及附属物进行评估工作，并于同日签署了《关于龙山采石场资产评估单位产生程序的确认书》。2014年9月5日，宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对龙山采石场进行丈量，并于2015年8月17日形成《房屋征收评估清单》。2014年11月11日，大榭拆迁办向龙山采石场作出《通知书》，告知其于近日由大榭拆迁办、龙山采石场和宁波国信资产评估有限公司三方对采石场的财产进行清点核实，该《通知书》由龙山采石场盖章确认。2014年11月14日，龙山采石场向宁波国信资产评估有限公司提交《产权持有者承诺函》。2015年3月，宁波新新测绘设计研究有限公司受大榭街道办委托，对龙山采石场位于涂毛洞山的产成品方量、塘渣回填量进行了测绘。2015年8月12日，宁波国信资产评估有限公司作出《资产评估报告书》及《资产评估明细表》，龙山采石场各项设施设备的评估价值总计28312790元。2015年8月18日，大榭征收办、大榭街道办及龙山采石场在自愿协商基础上签订《拆迁补偿协议》，龙山采石场合计可得拆迁补偿费18011960元。同日，采石场提交《承诺书》，认可《拆迁补偿协议》已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，不再提出任何异议。2015年9月20日，龙山采石场内主生产线及配套设施拆除，房屋腾空。龙山采石场领取了全部补偿款18011960元。被告依照法定程序对龙山采石场的拆迁补偿事宜进行处理，并无不当。 四、涉案争议本质上不属于拆迁纠纷，而属于矿山关闭后的行政补偿纠纷，《拆迁补偿协议》的签订不违反法律的强制性规定。本案涉及的法律关系实质是对矿山的关闭并给予行政补偿。龙山采石场的采矿许可证于2011年1月29日期满后被依法收回，并于2011年6月完成注销手续。后被告依法基于评估价值，并结合龙山采石场的实际情况与其协商确定补偿金额，故被告与龙山采石场签订的《拆迁补偿协议》系被告履行行政管理职能的行政补偿行为，不适用拆迁补偿安置有关法律法规。法律并未禁止通过协商的方式处理矿山关闭补偿事宜，因此被告的行为并不违反法律强制性规定，双方在协商一致的基础上形成的《拆迁补偿协议》合法有效。 综上所述，被告认为《拆迁补偿协议》符合法律规定，原告起诉不符合法律规定，请求驳回原告起诉或者驳回其诉讼请求。 被告大榭征收办延期举证申请经准许后向本院提供的证据与被告大榭街道办同一。 被告大榭街道办答辩称，一、原告徐飞龙的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。（一）原告徐飞龙不享有起诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件······本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”龙山采石场在2015年8月18日与大榭街道办事处、房屋征收办签订被诉《拆迁补偿协议》时，出具了《承诺书》。该《承诺书》第五条载明：“本石场（本人）认可2015年8月18日签订的补偿协议已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，本石场（本人）不再提出任何异议。”说明龙山采石场已依法处分了自己的民事权利和诉讼权利。原告徐飞龙作为龙山采石场的投资人，在龙山采石场注销后，只能承接龙山采石场的原有权利，在龙山采石场对被诉《拆迁补偿协议》已经依法作出处分情况下，不享有对被诉《拆迁补偿协议》提出异议的权利，无权提起本案诉讼。（二）原告徐飞龙的起诉已经超过2年的法定起诉期限。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：······（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的······。”第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”上述三条规定可以得知，行政协议属于行政行为，公民、法人或者其他组织对行政协议提起诉讼，应当在起诉期限内提出。无论诉请撤销理由是行政协议不符合法律规定，还是意思表示不真实。事实上，意思表示不真实也属于不符合法律规定，意思表示不真实撤销协议之诉不应独立于违法撤销协议之诉，应当无例外地适用起诉期限制度。其次，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不超过两年（注：适用于2018年2月8日之前作出的行政行为）。”由该规定可以得知，起诉期限自起诉人知道或应当知道具体行政行为内容之日起算，起诉人是否知道或者应当知道具体行政行为的违法性不是起诉期限的起算条件。龙山采石场与大榭街道办事处、房屋征收办签订被诉《拆迁补偿协议》的时间是在2015年8月18日，龙山采石场或原告徐飞龙（龙山采石场注销后）认为该协议侵犯其合法权益，且仍享有起诉权利的，应当在2017年8月18日之前提起诉讼。原告徐飞龙于2020年3月31日提起诉讼，已经超过了2年法定起诉期限。第三，自2015年6月至2015年8月18日签订被诉《拆迁补偿协议》期间，大榭街道办事处和房屋征收办为妥然处理龙山采石场关闭（采矿许可已于2011年1月29日到期）后尚未腾空矿区的历史遗留问题，与龙山采石场先后进行了近10轮商谈。商谈过程中，根据测绘公司和评估机构作出的测绘、评估结果，按照以往大榭采石场处置方法，告知龙山采石场补偿原则和剩余设备核减方法。后另行给予一次性经济补偿105万元，双方才达成一致意见，并于2015年8月18日签订被诉《拆迁补偿协议》。龙山采石场也因此作出承诺，表示不再提出任何异议。现原告徐飞龙认为其于2020年2月通过政府信息公开申请，才知道宁波国信资产评估有限公司对龙山采石场生产设备、电力设备、配套机械、车辆、备品备件及砖厂、混搅拌站的相关设备等所作出的评估结果，才知道权益受损，不符合客观事实。退一步讲，如果认为起诉期限的起算与起诉人对具体行政行为的违法性认识有关，则原告徐飞龙对被诉《拆迁补偿协议》的起诉期限也应自2015年8月18日起算，其起诉同样超过2年法定起诉期限。（三）原告徐飞龙一并提起的行政赔偿或补偿诉讼，不符合起诉条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”由该规定可以得知，原告诉请行政赔偿需以诉请确认行政协议无效或诉请撤销行政协议之诉，符合起诉条件为前提。原告徐飞龙诉请撤销被诉《拆迁补偿协议》之诉不符合起诉条件，其所提出的行政赔偿之诉，也不符合起诉条件，应当一并裁定驳回其起诉。 二、被诉拆迁协议合法、有效。（一）大榭街道办事处、房屋征收办具有签订被诉拆迁协议的行政职权。龙山采石场位于涂毛洞山，原系龙山村集体企业。2001年转制为个人独资企业，转制资产不包括矿区范围内的集体土地使用权，投资人为原告徐飞龙，资金数量为60万元。2008年1月，矿区范围内的集体土地被依法征收。2010年1月29日，原告徐飞龙取得证号为××的《采矿许可证》，生产规模43万吨／年，矿区面积0.0273平方公里，有效期一年，自2010年1月29日至2011年1月29日。2011年1月28日，原宁波市国土资源局大榭开发区分局作出《关于关闭宁波大榭开发区龙山采石场的通知》，要求龙山采石场在2011年1月29日后不得进行矿产资源开采，已经开采的矿资源应按采矿权出让合同约定，在三个月内处理完毕，对矿山自然生态环境按照《宁波市大榭开发区龙山普通建筑石料矿开发利用方案》进行治理。2011年5月24日，龙山采石场报请原宁波市国土资源局大榭开发区分局注销了采矿许可证，但未腾退矿区范围内的土地和房屋。根据大榭管委会2014年工作计划，大榭开发区需在涂毛洞山设置经营性采矿权，相关工作需在上年底前完成，龙山采石场成为计划设置经营性采矿权亟待解决的历史遗留问题。因该项工作与房屋拆迁有关，按照机构职能配置，大榭管委会交由大榭街道办事处和房屋征收办负责实施。故大榭街道办事处和房屋征收办具有签订被诉《拆迁补偿协议》，一揽子解决龙山采石场与房屋拆迁有关的历史遗留问题的法定职权。（二）被诉《拆迁补偿协议》约定的内容，具有事实和法律依据。1.关于龙山采石场房屋补偿。龙山采石场矿区范围内的集体土地于2008年1月完成征收，因采矿需要，在许可期限内供龙山采石场使用，但其对该土地不享有土地使用权。龙山采石场矿区范围内的房屋属于不具有合法权属来源的无证房屋。根据宁波大榭开发区管委会甬榭管［2014］13号《关于公布集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用的通知》第三条“被拆迁人房屋经补偿安置后，多余房屋由拆迁人拆除的，其房屋残值补偿标准为被拆迁房屋重置价格结合成新后减去每平方50元”的规定，需为该房屋提供补偿。为确定房屋面积，经龙山采石场同意，大榭街道办事处委托太平、下厂、长塘、龙山四村剩余房屋拆迁的评估机构宁波忠正房地产土地资产评估有限公司，对龙山采石场5145.42平方米房屋、装修及附属物进行评估，评估对象179项，评估数量合计5204.42个，评估金额合计2173258元。其中房屋评估价为1484061元，装修及附属物评估价为689197元。经核减后，房屋、装修及附属物的补偿价格为1915987元，被诉《拆迁补偿协议》在第三条第（一）、（二）项中予以补偿。2、关于龙山采石场土方搬迁奖励和塘渣回填补偿。因龙山采石场矿区范围内，尚有大量产成品需要搬迁，为提供搬迁奖励，需要确定产成品方量。宁波新新测绘设计研究有限公司受大榭街道办事处委托，于2015年3月对龙山采石场各类产成品方量进行测绘，瓜子片石子的面积为6879.80平方米，方量为9002.70立方米；“246”石子的面积为470.20平方米，方量为564.70立方米；“468”石子的面积为3845.70平方米，方量为9795.60立方米；混石子的面积为53661.90平方米，方量为127222.60立方米；石粉的面积为6385.90平方米，方量为19585.10立方米，合计产成品总面积为71243.50平方米，总方量为166170.70立方米。经折算，计239463.50吨，按6.50元／吨补偿奖励，计1556512元。被诉《拆迁补偿协议》在第三条第（五）中予以补偿。龙山采石场作业期间，填塘渣平整的矿区土地，也需予以补偿。经宁波新新测绘设计研究有限公司测绘，塘渣回填量为107256.76立方米，按每立方米12.8元标准计算，补偿费为1372886元。被诉《拆迁补偿协议》将其与矿山作业面补贴一并纳入第三条第（六）项中予以补偿。3、关于生产设备、电力设备、配套机械及车辆、备品备件及附属设施、制砖设备、混凝土搅拌站的补偿。在处理龙山采石场历史遗留问题前，大榭开发区已经妥然处理了不同规模的4家采石场。对采石场设备的补偿原则是，登记在采石场名下的设备纳入补偿范围，未经登记的设备按照矿山开采规模予以核定，纳入补偿范围。对纳入补偿范围的设备，按种类确定补偿比例予以补偿。为确定龙山采石场位于矿区内的设备数量、种类和价格，大榭街道办事处与龙山采石场按商定程序，并经公证，选定宁波国信资产评估有限公司为评估机构。2015年8月12日，该公司以2014年11月14日为评估时点，按重置成本法对龙山采石场共计991项的机器设备进行评估，评估总金额为28312790元，其中剩余设备评估为11231780元。经核定，该剩余设备不应纳入补偿范围。龙山采石场对该核定持有异议，但经多次商谈，在另行给予一次性经济补偿105万元后，达成一致意见。经分类汇总，生产及电力设备的评估价为6738580元，按70%予以补偿，计4717006元；配套机械及车辆的评估价为6190260元，按70%予以补偿，计4333182元；备品备件及附属设施的评估价为2001730元，按70%予以补偿，计1401211元；制砖设备的评估价为897340元，按40%予以补偿，计358936元；混凝土搅拌站的评估价为1253100元，按40%予以补偿，计501240元。被诉《拆迁补偿协议》在第三条第（三）项、第（四）项、第（七）项归类予以补偿。被诉拆迁协议还为龙山采石场提供砖块补偿105000元和一次性经济补偿105万元。以上三方面补偿费，合计18011960元，相关设备由龙山采石场自行处理，并不存在损害龙山采石场合法权益的情形。（三）被诉《拆迁补偿协议》的签订程序合法。2014年5月5日，大榭街道办事处、房屋征收办根据宁波大榭开发区管委会、党工委的工作布置，对龙山采石场历史遗留问题进行处置。依龙山采石场申请，大榭街道办事处委托宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对房屋、装修及附属物进行评估；依龙山采石场要求，大榭街道办事处委托宁波新新测绘设计研究有限公司对塘渣、产成品方量进行测量；依双方商定的评估机构选定程序，并经公证，选定宁波国信资产评估有限公司为评估机构，对龙山采石场矿区内的生产设备、电力设备、配套机械及车辆、备品备件及附属设施、制砖设备、混凝土搅拌站等进行评估。在测绘、评估基础上，通知龙山采石场另行安排时间处理。在协商过程中，大榭街道办事处充分听取龙山采石场的意见，认为理由成立的，予以采纳；在协商一致基础上，及时签订被诉《拆迁补偿协议》，按约给付补偿费，行为正当，程序合法。 三、原告徐飞龙诉请撤销被诉《拆迁补偿协议》存在重大误解和显失公平的理由不能成立。（一）关于重大误解。首先，2015年6月至2015年8月18日签订被诉《拆迁补偿协议》期间，大榭街道办事处和房屋征收办为妥然处理龙山采石场历史遗留问题，与龙山采石场先后进行近10轮的商谈，告知未经登记的设备需要按照矿山开采规模予以核定。龙山采石场对该核定持有异议，但经多次商谈，在另行给予一次性经济补偿金105万元情况下，与大榭街道办事处和房屋征收办达成一致意见，签订被诉《拆迁补偿协议》，并承诺不再提出任何异议。由该过程可以证明，并不存在原告徐飞龙所称的龙山采石场对生产、机械等设备价格存在重大误解的情形。其次，被诉《拆迁补偿协议》对龙山采石场设备提供折扣补偿的基础价格约为1700万元，评估机构对龙山采石场范围内的设备评估价格约为2800万元，相差约有1100万元之巨。龙山采石场为长期从事矿山开采的经营者，对其管理使用的生产、机械等设备的大致价格是清楚的，不可能不知道被诉《拆迁补偿协议》仅为其部分设备提供折扣补偿。原告徐飞龙诉称被诉《拆迁补偿协议》是对全部设备提供折扣补偿，其将2800万元设备，误解为1700万元，从而签订被诉《拆迁补偿协议》的主张，不符合常情常理。（二）关于显失公平。在处理龙山采石场历史遗留问题前，大榭开发区已经妥然处理了不同规模的4家采石场。对采石场设备的补偿规则是，登记在采石场名下的设备纳入补偿范围，未经登记有设备按照矿山开采规模予以核定，纳入补偿范围。对纳入补偿范围的设备，按种类确定补偿比例予以补偿。被诉《拆迁补偿协议》对龙山采石场设备的补偿原则，与前4家相同，不存在显失公平的情形。 四、原告徐飞龙诉请被告予以赔偿的请求不能成立。“有损失，才有赔偿或补偿”。龙山采石场在大榭街道办事处、房屋征收办处置历史遗留问题中，已按政策规定足额享受了补偿，并无损失存在，故不得诉请被告再予赔偿或补偿。 综上，被告认为，原告徐飞龙的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。被诉《拆迁补偿协议》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告徐飞龙诉请撤销该协议的理由不能成立。请求法院支持被告的答辩请求。 被告大榭街道办延期举证申请经准许后向本院提供如下证据材料： 1.宁波大榭开发区管委会第（9）号《会议纪要》（节本）、甬榭管办[2013]10号《宁波市北仑区大榭街道机关主要职责、机构设置和人员编制规定》、甬榭管办[2013]23号《宁波大榭开发区房屋征收管理办公室主要职责和人员编制规定》、《授权书》，上述复印件证据用以证明龙山采石场位于涂毛洞山，根据大榭管委会2014年工作计划，需在涂毛洞山设置经营性采矿权，相关工作需在上半年底前完成；涉及采矿权设置的龙山采石场历史遗留问题矿场尚未腾空清退，由大榭街道办事处、房屋征收办负责处理，符合机构职责规定等事实； 2.宁波大榭开发区龙山采石场企业转制报告、变更登记情况、独资企业基本情况等工商登记材料复印件一组，用以证明龙山采石场原系龙山村集体企业，2001年经转制变更为个人独资企业，投资人为徐飞龙，该采石场经营起始日期为2001年5月9日，截止日期为2018年5月8日的事实。 3.《采矿许可证》正副本复印件各1份，用以证明徐飞龙于2010年1月29日取得的采矿许可证的开采规模为43万吨/年，矿区面积0.0273平方公里，采矿有效期至2011年1月29日止的事实； 4.甬榭土资[2011]2号《关于关闭宁波大榭开发区龙山采石场的通知》、《关于要求注销采矿权的申请报告》复印件各1份，用以证明龙山采石场采矿许可证于2011年1月29日到期，大榭国土分局通知龙山采石场关闭采石场，龙山采石场于2011年5月24日报请注销登记的事实； 5.宁波市自然资源和规划局大榭开发区分局《证明》，龙山采石场《关于要求确定评估公司的申请》、委托评估《协议》，宁波忠正房地产土地资产评估公司《房屋征收评估清单》、《龙山采石场房屋平面示意图》及该评估公司的资质证明材料复印件一组，用以证明龙山采石场矿区范围内的集体土地于2008年1月完成征收，因采矿需要，在许可期限内供其使用，龙山采石场对该土地不享有土地使用权；宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对龙山采石场5145.42平方米房屋、装修及附属物进行评估，评估对象179项，评估数量5204.42个，评估金额2173258元，其中房屋评估价为1484061元，装修及附属物评估价为689197元等事实； 6.龙山采石场《龙山采石场需测量方量汇总》、《测绘合同》及合同双方的主体材料、宁波新新测绘设计有限公司《大榭开发区龙山采石场土方测量技术报告》、另行安排时间处理的《通知书》复印件一组，用以证明龙山采石场各类产成品方量经测绘，产成品1-30号总面积为71243.5平方米，总方量为166170.7立方米及对塘渣回填量进行测绘等事实； 7.龙山采石场《关于龙山采石场资产评估单位产生程序的确认书》、《龙山采石场资产评估单位抽签会议议程》、《会议签到单》、《关于的复函》6份、宁波市明洲公证处（2014）浙甬明证民字第2119号《公证书》、《资产评估业务委托约定书》、宁波国信资产评估有限公司甬国评报字[2015]第156号《资产评估报告书》、另行安排时间处理《通知书》复印件一组，用以证明对龙山采石场共计991项机器设备进行评估，评估总金额28312790元，其中剩余设备评估金额为11231780元的事实； 8.《龙山采石场补偿汇总单》、榭拆[2015]（十三）一号《集体土地非住宅用房拆迁补偿协议》、龙山采石场搬迁《承诺书》、腾空验收申请单和验收单、补偿费支付单据3份、拆迁协议已经结算完毕《证明》复印件一组，用以证明甬国评报字[2015]第156号《资产评估报告书》中的《资产评估结果汇总表》上的第六项剩余设备不符合许可开采规模，该评估金额11231780元应予核减，《拆迁补偿协议》中约定安置方式为货币安置，安置补偿金额为18011960元，协议得到履行、房屋和场地腾空清退等事实。 9.甬榭管[2014]13号《关于公布征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用的通知》，宁波大榭开发区管委会第（11）号《会议纪要》，门登外畈采石场榭拆[211]（十九）423号《集体土地非住宅房屋拆迁补偿协议》及评估报告、配套设施设备评估清单、核对清单、采矿许可证等材料复印件一组，用以证明被告与龙山采石场签订的非住宅补偿协议是与房屋拆迁有关，为处置历史遗留问题的一揽子行政处理协议，协议项下的房屋、装修及附属物补偿参照房屋拆迁的相关规定，采石场生产线、机械设备、电力设备、备品备件及附属设施、产成品等的搬迁补偿及其他补偿参考大榭开发区以往采石场的处置方法等事实。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认定如下： 原告提供的证据1，被告大榭征收办对证据三性无异议，证明目的没有异议；证据2无异议，但认为该协议不是拆迁补偿性质的协议；证据3无异议；证据4无异议，但认为不存在明显过低补偿事实；证据5的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为该证据为原告庭审中提供，是否采纳由法院决定。被告大榭街道办对证据1的三性无异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性提出异议，认为案涉补偿协议不能仅从形式上确定协议的性质，不是拆迁补偿协议，实为处理一揽子历史遗留问题的行政处理行为；证据3的真实性、合法性无异议，对关联性提出异议，认为无法达到原告的证明目的；证据4，同意被告大榭征收办的质证意见，认为该评估报告原告收到过，内容明知；证据5为原告当庭提交，请法院审定，被告拆迁工作在2015年前就已经实施，现解决的是一揽子历史遗留问题，工作涉及到部分地上建筑，参照拆迁协议形式。故本院对原告提供证据的真实性予以认定。 被告大榭街道办提供的证据1，原告对证据的真实性无异议，对合法性提出异议，认为大榭党工委没有职权作出征收决定，征收办不是征收，而是参照征收规定；证据2，原告对真实性无异议，但提出企业的变更与本案无关，原告享有土地使用权；证据3，原告无异议，但认为采矿权到期，原告仍享有土地使用权和设备的所有权；证据4，原告认为与原告获得地上设施物的补偿没有关联；证据5、原告对真实性无法判定，认为该证据不能证明矿区土地已被征收为国有，矿区所在的集体土地没有被征收。在进行补偿过程中，原告没有收到过2000多万元的评估结果，被告始终没有告知过原告；证据6，原告无异议；证据7，原告对真实性不能确定，认为被告没有向原告送达过评估报告，但原告接受该评估结果；证据8，原告质证对真实性无异议，合计补偿价格1800万元，但该汇总单未向原告出示过。协议记载的补偿内容与评估报告不一致，该协议属于可撤销；证据9，原告对真实性无异议，合法性提出异议，认为本案为征收补偿关系，不能认为参照适用，协议约定的补偿价格低于评估报告，被告隐瞒评估报告，导致原告签署案涉补偿协议，该补偿协议属于可撤销。被告大榭征收办质证无异议。上述证据经与原件核对，原告对真实性未提出异议，故对上述证据的真实性予以认定。 根据上述对证据的认证，结合原、被告在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下： 宁波大榭开发区龙山采石场位于宁波大榭开发区龙山村涂毛洞山，原系龙山村集体企业，2001年转制为个人独资企业，投资人原告徐飞龙，资金数量60万元，转制资产不包括矿区范围内的集体土地使用权。2008年1月，矿区范围内的集体土地被依法征收。2010年1月29日，原告徐飞龙取得证号为××的《采矿许可证》，生产规模43万吨／年，矿区面积0.0273平方公里，有效期一年，自2010年1月29日至2011年1月29日。 2011年1月28日，原宁波市国土资源局大榭开发区分局向龙山采石场作出《关于关闭宁波大榭开发区龙山采石场的通知》，其采矿许可证于2011年1月29日期满后将依法收回并予以注销。2011年5月24日，龙山采石场向国土分局提交了《关于要求注销采矿权的申请报告》，申请对该矿山进行采矿权注销。2011年6月，采矿许可证依法完成了注销手续，但未腾退矿区范围内的土地、房屋等。 2014年4月28日，宁波大榭开发区管委会公布征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用通知。 2014年5月5日，宁波大榭开发区管委会、党工委作出会议纪要，为大榭今后发展腾出空间，加大重大项目建设，决定对龙山采石场历史遗留问题进行处置，原则上参照以往采石场处置方式进行，此项工作由街道、房屋征收办两家单位负责，并确定宁波国信资产评估有限公司、宁波忠正房地产土地资产评估有限公司、宁波新新测绘设计研究有限公司承担采石场的评估测绘工作，由三家单位先后对建筑物、装饰、附属物、构筑物、生产设施设备、场地填方、场内堆放产成品等进行了评估、测绘。被告基于评估价值，并结合龙山采石场的实际情况，经双方充分协商后确定补偿金额。对采石场的补偿原则：（1）房屋按照评估价减50元后予以补偿；（2）装修及附属设施按照评估价予以补偿；（3）产成品搬迁、塘渣回填按照测绘数据经计算后予以补偿；（4）设施设备按照登记在采石场名下的纳入补偿范围，未登记的设备按照矿山开采规模核定后纳入补偿范围，其他未登记设备不予补偿，对于纳入补偿范围的设备，按照评估价值结合设备种类确定补偿比例予以补偿。另外，补偿项目中涉及的生产及电力设备、配套机械及车辆、备品备件及附属设施等，由于采石场有权对该部分设备进行处置，财产残值仍由其享有。 2014年9月3日，龙山采石场向大榭拆迁办提交《关于要求确定评估公司的申请》，要求由宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对采石场的房屋、装修、设备基础及附属物进行评估工作，并于同日签署《关于龙山采石场资产评估单位产生程序的确认书》。2014年9月5日，宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对龙山采石场进行丈量，并于2015年8月17日形成《房屋征收评估清单》。2014年11月11日，大榭拆迁办向龙山采石场作出《通知书》，告知其于近日由大榭拆迁办、龙山采石场和宁波国信资产评估有限公司三方对采石场的财产进行清点核实，该《通知书》由龙山采石场盖章确认。2014年11月14日，龙山采石场向宁波国信资产评估有限公司提交《产权持有者承诺函》。2015年3月，宁波新新测绘设计研究有限公司受大榭街道办委托，对涂毛洞山龙山采石场的产成品方量、塘渣回填量进行了测绘。2015年8月12日，宁波国信资产评估有限公司作出《资产评估报告书》及《资产评估明细表》，龙山采石场各项设施设备的评估价值计28312790元。2015年8月18日，宁波大榭开发区龙山采石场与被告大榭征收办、大榭街道办签订榭拆（2015）（十三）一号《集体土地非住宅用房拆迁协议》，因采石场关闭，原、被告就采石场房屋及其附属设施拆迁补偿达成协议，原告同意就龙山村采石场的房屋及其附属设施交给两被告拆除，被告补偿原告各项费用共计18011960元，具体补偿项目：1、房屋1226790元；2、装修及附属物689197元；3、生产设备、电力设施、配套机械及车辆9050188元；4、备品备件及附属设施1401211元；5、产成品提前搬迁奖励费1556512元；6、固定构筑物及其他2072886元；7、砖厂及混凝土搅拌站965176元；8、一次性经济补偿1050000元。同日，宁波大榭开发区龙山采石场提交《承诺书》，《承诺书》第五条载明：“本石场（本人）认可2015年8月18日签订的补偿协议已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，本石场（本人）不再提出任何异议。”2015年9月20日，龙山采石场内主生产线及配套设施拆除，房屋腾空。龙山采石场领取了全部补偿款18011960元。 2019年12月-2020年1月，原告向政府部门提出政府信息公开申请，要求两被告及其他政府部门公开在签订讼争的拆迁协议时对拆迁标的作过评估的评估报告。根据宁波国信资产评估有限公司在2015年8月12日作出的甬国评报字（2015）第156号《资产评估报告书》中的评估结果，原告拆迁范围内的生产设备、电力设施、配套机械、车辆、备品备件及砖厂、混凝搅拌站的相关设备的评估价值为28312790元。原告认为在拆迁补偿过程中，涉案协议的签订存在重大误解和显失公平，自身合法权益受到侵害，故向本院提起诉讼，请求撤销协议并按评估报告赔偿或补偿原告相应的损失。 本院认为，被告大榭征收办、大榭街道办与宁波大榭开发区龙山采石场签订的《集体土地非住宅用房拆迁协议》，协议名虽为集体土地非住宅用房拆迁协议，实际事由则为宁波大榭开发区龙山采石场采矿权到期，矿区范围内的集体土地被征收，土地、房屋、设备等未腾退，两被告根据宁波大榭开发区管委会、党工委的会议纪要，为大榭今后发展腾出空间，加大重大项目建设，参照以往其他采石场的处置方式，对龙山采石场历史遗留问题及补偿事宜进行的处置，协议内容仅是对采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜进行约定，并不涉及集体土地使用权的征收，本案为一个非典型的集体土地房屋征收补偿协议，故不能适用《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地征收的规定进行合法性审查，但程序可参照适用。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，本案双方签订的《集体土地非住宅用房拆迁协议》有行政协议特性，属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。根据该司法解释的规定，本院应对行政协议的契约效力性及行政协议行为的合法性进行双重审查。 宁波大榭开发区龙山采石场为个人独资企业，其为本案《集体土地非住宅用房拆迁协议》的签约方，企业被注销后，作为投资人的徐飞龙，有权以原告资格提起本案诉讼。被告大榭街道办认为涉案协议已经履行完毕，且原告事后作出承诺，对自己的权利已作出处分，原告徐飞龙不享有起诉权，理由不能成立，本院不予采纳。 原、被告虽于2015年8月18日签订了案涉拆迁协议，事后原告也领取了协议约定的全部补偿款，但原告在2019年12月-2020年1月向政府申请政府信息公开中得知有案涉的《资产评估报告书》，且评估价值与原协议约定价值不一致，原告认为被告违背法定程序，隐瞒评估结果，其合法权益受到侵害而于2020年3月31日提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》中对起诉期限的规定，原告提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。 原告认为，在本案拆迁补偿过程中，涉案协议的签订存在重大误解和显失公平，侵害原告权益，协议应予撤销。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款的规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案原告未能提供有效证据证明涉案协议签订存在重大误解和显失公平情形，结合案件事实，双方共同选定评估机构，龙山采石场向宁波国信资产评估有限公司提交《产权持有者承诺函》，签署《关于龙山采石场资产评估单位产生程序的确认书》等行为，可以确认原告知晓龙山采石场所涉财产接受评估的事实，且该评估涉及标的额较大、评估项目多，对于原告来说应属生产生活重大事项，原告理应会及时跟进评估进展、了解评估结果。在知悉龙山采石场正在接受评估的情况下，原告仍与被告签订了涉案《集体土地非住宅用房拆迁协议》，本院有理由相信该协议系双方真实意思表示，且原告于协议达成之日又作出《承诺书》，承诺：“本石场（本人）认可2015年8月18日签订的补偿协议已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，本石场（本人）不再提出任何异议。”协议签订之后，龙山采石场内主生产线及配套设施拆除，房屋腾空，原告领取了全部补偿款18011960元。被告基于评估价值，结合龙山采石场的实际情况及其他采石场的处置方式，双方经协商一致确认具体补偿项目，协议内容并未违反法律法规的强制性规定，也未损害原告的合法财产补偿权益，涉案协议应认定合法有效。故原告请求撤销协议，理由不能成立，本院不予支持。 本案两被告负责涉案采石场处置工作后，与原告共同选定评估机构，评估机构对采石场的房屋、装修、设备基础及附属物进行清点核实，对采石场的产成品方量、塘渣回填量进行测绘，在此基础上，原、被告就采石场房屋及其附属设施拆迁补偿达成《集体土地非住宅用房拆迁协议》，原告同意就龙山村采石场的房屋及其附属设施交给两被告拆除，被告补偿原告各项费用18011960元，程序基本正当。但根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》规定，评估结果应当公示。本案被告在涉案行政处理过程中没有证据证明履行了对评估价格的告知、送达义务，侵害了原告的知情权，未履行正当程序原则，应确认签订协议程序违法。 综上，涉案《集体土地非住宅用房拆迁协议》合法有效，协议内容未损害原告的合法权益，不存在法定的可撤销情形。原告主张撤销协议并要求赔偿、补偿，无事实和法律依据，本院不予支持，但被告在涉案处理过程中未将案涉评估报告送达原告，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十四条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，判决如下： 一、被告宁波大榭开发区房屋征收管理办公室、宁波市北仑区大榭街道办事处与宁波大榭开发区龙山采石场于2015年8月18日签订的《集体土地非住宅用房拆迁补偿协议》行为违法； 二、驳回原告徐飞龙要求被告宁波大榭开发区房屋征收管理办公室、宁波市北仑区大榭街道办事处补偿其损失本金16896215元、利息3853046元的诉讼请求。 本案受理费50元，由被告宁波大榭开发区房屋征收管理办公室、宁波市北仑区大榭街道办事处承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  张永革 人民陪审员  郑存祥 人民陪审员  杨玲娜 二〇二〇年八月二十八日 代书 记员  陈玲玲 附法律、司法解释条文： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 …… 二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。