浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙10行终165号 上诉人（原审原告）包景未，男，1977年12月30日出生，汉族，住三门县。 被上诉人（原审被告）三门县综合行政执法局，住所地三门县海游街道环湖东路**。 法定代表人王爱民，局长。 委托代理人张珍炎，浙江金威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三门县人民政府，住所地三门县海游街道广场路**。 法定代表人李昌明，县长。 委托代理人吴能高、毛武会。 原审第三人林咸树，男，1964年6月13日出生，汉族，住三门县。 上诉人包景未诉被上诉人三门县综合行政执法局、三门县人民政府其他行政行为及行政复议一案，不服临海市人民法院（2020）浙1082行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告三门县综合行政执法局原名三门县城市管理行政执法局。原告包景未与第三人林咸树的房屋均坐落在××镇××街村××敖镇，乡镇撤并后属健跳镇），原告包景未的房屋位于第三人林咸树房屋的左前方。自2014年9月起，第三人林咸树未经审批，在三门县健跳镇连心路（原六敖镇文化站南面）建造楼房。2016年9月2日，被告三门县综合行政执法局作出台三城执罚字［2015］第1001号行政处罚决定书，责令第三人林咸树在接到行政处罚决定书之日三十日内拆除违法建筑物并处罚款30003.8元。该处罚决定的罚款部分已由三门县人民法院执行完毕。2017年3月16日，被告三门县人民政府责成健跳镇人民政府会同被告三门县综合行政执法局组织拆除。2017年4月19日，被告三门县综合行政管理局张贴强制拆除公告，限第三人在公告之日起十五日内自行拆除坐落在三门县××镇××敖镇）文化站南面的违法建筑物，逾期不拆除将依法强制拆除。2018年4月，原告包景未向临海市人民法院起诉，请求责令被告三门县综合行政执法局履行法定职责，拆除第三人林咸树的违法建筑。临海市人民法院于2018年7月31日判决限被告三门县综合行政执法局在判决发生法律效力之日两个月内履行行政强制执行的职责。三门县综合行政执法局提起上诉，台州市中级人民法院于2018年11月12日判决撤销临海市人民法院浙10**行初30号行政判决，并驳回原告包景未的诉讼请求。2019年4月14日，三门县健跳镇人民政府发文给被告三门县综合行政执法局，建议对第三人林咸树等三人的违法建筑物暂缓拆除。2019年4月15日，被告三门县综合行政执法局作出三综执缓拆通［2019］第1号《暂缓拆除通知书》，通知第三人林咸树暂缓拆除其违法建筑，待暂缓拆除的情形消失后依法恢复执行。因原告包景未向台州市委市政府信访局信访，被告三门县综合行政执法局于2019年7月1日作出三综执法处［2019］1号《其他法定途径处理决定书》，以三门县健跳镇下街村区块的修建性详细规划尚在修订中，且该建筑物为林咸树唯一住宅，如强制拆除可能造成难以弥补的损失为由，决定对第三人的违法建筑物暂缓拆除，待暂缓拆除的情形消失后依法恢复拆除决定的执行。原告包景未不服该决定，于2019年8月27日向被告三门县人民政府申请行政复议。被告三门县人民政府于2019年11月21日作出三政复［2019］13号《行政复议决定书》，决定维持三门县综合行政执法局作出三综执法处［2019］1号《其他法定途径处理决定书》。原告不服，诉至法院。 原审法院认为，被告三门县综合行政执法局作出的三综执法处[2019]1号《其他法定途径处理决定书》，其实质内容系对第三人林咸树的违法建筑作出暂缓执行的决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、认证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案的暂缓执行系强制执行中的一个程序性环节，并非终结执行程序，具有过程性、阶段性、程序性的行政行为的法律特征，并不具有独立、完整的行政法律行为，对原告的权利义务也不单独、直接产生行政法上的影响，没有独立存在的诉的利益。故原告所提行政诉讼不符合人民法院行政诉讼的受案条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项规定，裁定驳回原告包景未的起诉。 上诉人包景未上诉称：一、处理决定并非过程性行为，具备可诉性。处理决定并不属于准备、论证、研究、层报、咨询等过程行为，而是成熟的行政行为。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行申823号行政裁定认为，“再审被申请人三门县综合行政执法局作出处理决定，再审申请人包景未对该决定书不服，已经申请行政复议，提起行政诉讼，涉案房屋是否应当予以拆除，可通过上述案件予以解决”。由此可见，省高院认为本案处理决定是可诉的行政行为。被上诉人三门县综合行政执法局作出的处理决定载明上诉人不服处理决定，可提起行政复议或行政诉讼。后上诉人向三门县人民政府提起复议，该政府受理并作出维持处理决定的复议决定。可见，两被上诉人也认为处理决定具有可诉性。二、处理决定已经影响上诉人的合法权益，上诉人具有“诉的利益”。本案所涉暂缓拆除行为系针对特定事项（拆除林咸树的违法建筑），对特定人（林咸树及包景未）权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为。案涉房屋暂缓拆除，对上诉人造成持续影响，上诉人具备诉的利益。最高人民法院第69号指导性案例，明确过程性行为并非均不可诉，确立了过程性行为可诉的标准。该案认为“《中止通知》虽然系程序性行为，但该行为导致原告合法权益长期得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，具备可诉性”。最高人民法院行政审判庭在2014年第3集的《行政执法与行政审判》对过程性行为的可诉性也有类似论述，认为限期拆除通知、强制拆除决定和强制拆除行为虽然系过程性行为，但对相对人的权利义务已产生实际影响，而产生可诉性。如行政机关的暂缓行为被认定为过程性行为或对相对人不产生影响，不具备可诉性，司法机关将无法监督行政行为。综上，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人三门县综合行政执法局辩称：一、一审法院认定事实清楚。第三人林咸树的房屋系原房屋拆旧建新建筑，原先有集体土地使用权证。上诉人的房屋位于第三人林咸树房屋的左前方，二房距离相差十多米，并不影响上诉人的通行、通风、采光等相邻关系。涉案区块由于原三门县六敖镇撤并到现健跳镇，且三门县又对全县的村进行了撤并，导致详规一改再改，以致详规修订工作一时未到位。现该区块修建性详细规划尚在修订中，第三人林咸树的违法建筑也在该区块内。根据现况以及《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发[2017]43号）、《台州市人民政府办公室关于加快全市农村宅基地及住房确权登记工作的意见》(台政办函[2017]80号）等规定，对历史遗留的宅基地及住房的确权问题进行了规定，如强制拆除可能造成今后难以弥补的损失。被上诉人于2019年4月15日决定对林咸树的房屋暂缓拆除，待暂缓拆除情形消失后依法恢复执行。二、一审裁定适用法律正确。《暂缓拆除通知书》系强制执行中的一个程序性环节，并非终结执行程序，具有过程性、阶段性、程序性的行政行为的法律特征，并不具有独立、完整的行政法律行为，对原告的权利义务也不单独、直接产生行政法上的影响，没有独立存在的诉的利益。据此，一审法院驳回上诉人的起诉适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人三门县人民政府辩称：一、本案讼争行为不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三门县综合行政执法局因包景未多次信访，对其作出《其他法定途径处理决定书》，实际上是一种信访答复，也是对第三人林咸树的原行政处罚决定是否中止执行的程序性处理，并未设立新的权利义务关系。且案涉第三人林咸树的违建房屋与包景未的房屋相距甚远，暂缓拆除对包景未根本无实际影响，因此包景未之诉无诉的利益，依法不属于行政诉讼的受案范围。二、行政复议程序合法。三、行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十九条的规定：“有下列情形之一的，中止执行：……（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的……”。依据《浙江省违法建筑处置规定》第二十条的规定，对于符合条件的违法建筑，可以暂缓拆除。在违法建筑处置领域，暂缓拆除属于《中华人民共和国行政强制法》规定的中止执行的方式之一。三门县综合行政执法局已对林咸树的违法建设行为作出处罚决定，且已申请人民法院对罚款处罚决定进行了强制执行。林咸树的违法建筑位于村集体土地上，其也一直从事农业生产，三门县综合行政执法局认为其违法建筑属于农村唯一住宅，同时根据该村规划尚在编制中，如予以强制拆除，可能造成难以弥补的损失等情况，决定暂缓执行，待暂缓拆除的情形消失后再依法恢复执行，并无违法和不当，且暂缓拆除也未损害公共利益。为此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一)项之规定，决定维持三综执法处〔2019〕1号其他法定途径处理决定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案被上诉人三门县综合行政执法局在对原审第三人林咸树的违法建筑实施强制执行的过程中，对原审第三人作出的《暂缓拆除决定书》以及向上诉人包景未作出的《其他法定途径处理决定书》，其实质内容即为对林咸树的违法建筑暂缓实施强制拆除。行政机关对违法建筑作暂缓拆除处置，并不属于处理执行过程中的程序性事项，而需要审查案涉违法建筑是否符合暂缓拆除条件等实体内容。故该处置行为是否合法，对行为相对人及利害关系人的合法权益可能产生影响，也关系到城乡规划管理目的能否实现。原审法院认为被诉暂缓拆除行为系对当事人合法权益不产生实际影响的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，存在不当。本案上诉人的起诉符合法定条件，原审法院裁定驳回其起诉错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销临海市人民法院（2020）浙1082行初2号行政裁定； 二、本案指令临海市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年八月二十五日 代书记员  陈思安