贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终953号上诉人（一审原告）锦屏县启蒙镇八受村十组。负责人杨恩树，组长。上诉人（一审原告）锦屏县启蒙镇八受村十一组。负责人杨明杰，组长。上诉人（一审原告）锦屏县启蒙镇八受村十二组。负责人杨秀标，组长。共同委托代理人李龙泽，贵州典正律师事务所律师。共同委托代理人李庆祝，贵州典正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）锦屏县人民政府。法定代表人刘明波，县长。委托代理人杨通灿。上诉人锦屏县启蒙镇八受村十组、十一组、十二组（以下简称八受村十组、十一组、十二组）因与被上诉人锦屏县人民政府（以下简称锦屏县政府）行政复议一案，不服黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。八受村十组、十一组、十二组向一审法院诉称：2019年1月3日，原告通过邮政特快专递向被告递交林地确权申请，要求被告确认“盘盎山”林地使用权归原告。被告锦屏县政府在收到该申请书后，将该事项转交锦屏县启蒙镇人民政府（以下简称启蒙镇政府）进行处理。启蒙镇政府于2019年4月9日作出《关于八受村十组、十一组、十二组申请“盘盎山”山林确权的调查处理意见》（以下简称《调查处理意见》）。原告不服该处理意见，认为申请确权事项应当由被告进行处理，且启蒙镇政府并未实际就“盘盎山”使用权进行处理，遂以此为由于2019年4月23日通过邮政特快专递向被告递交行政复议申请书，要求被告撤销2019年4月9日启蒙镇政府作出的《调查处理意见》，确认“盘盎山”林地使用权归原告。被告在收到原告的行政复议申请书后，于2019年5月11日作出锦府行复决字〔2019〕05号行政复议不予受理决定，不予受理原告的行政复议申请。原告认为，案涉“盘盎山”系原告村民小组集体所有，即使1957年12月25日锦屏县人民法院作出（1957）锦法民字第37号《民事调解书》将其收归了国有，但根据《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确认给单位或者个人使用”之规定，也可以对其使用权进行确认。原告申请确权符合法律规定，被告应当在法定期限内作出处理决定。被告不予受理原告行政复议申请的行为已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第六条及其他相关法律规定。为此，请求依法判决撤销被告〔2019〕05号行政复议不予受理决定，诉讼费由被告承担。一审经审理查明，1957年12月25日，锦屏县人民法院作出锦法民字第37号民事调解书，将“盘盎山”收归国有。1990年8月原告与雄黄村就“盘盎山”权属发生争议，锦屏县胜利乡人民政府作出《关于八受村高寿、果两自然寨与雄黄村1-6组争执山林界线的处理意见》，按林业三定划分确定的山林界线稳定不变。原告不服提起行政诉讼，锦屏县人民法院于1991年9月14日作出（1991）锦法行字第21号行政判决书，判决撤销锦屏县胜利乡人民政府作出的处理决定。2019年1月3日原告八受村十组、十一组、十二组通过邮政特快专递向被告锦屏县政府寄送林地确权申请书，请求锦屏县政府确认“盘盎山”林地使用权归原告。2019年1月6日锦屏县政府收到原告的林地确权申请书后，于次日责成启蒙镇政府对“盘盎山”的山林权属作调查处理，同年1月13日启蒙镇政府组织双方到山场勘查和调解。启蒙镇政府调处过程中，原告于2019年3月15日向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认被告收到原告的确权申请书后不予作出答复的行为违法，责令被告限期对原告提交的确权申请作出书面答复。2019年4月4日锦屏县政府向启蒙镇政府发出公函通知，要求启蒙镇政府牵头，县林业局、司法局协助再次对“盘盎山”的权属问题开展调查核实。2019年4月9日启蒙镇政府作出《调查处理意见》：因“盘盎山”的权属已经由法院判决，权属已经明晰，为此，镇政府不再对“盘盎山”权属问题作出处理。该处理意见已送达给原告。原告在起诉被告不予答复行为违法的同时，稍后于2019年4月23日通过邮政特快专递向锦屏县政府递交行政复议申请书，请求撤销启蒙镇政府于2019年4月9日作出的《调查处理意见》，并明确“盘盎山”山林使用权归原告。同年5月11日，被告以“盘盎山”的权属已经法院判决且生效，权属已明确，原告仅以启蒙镇政府于2019年4月9日作出的《调查处理意见》提出行政复议申请，不符合行政复议案件受理条件为由，作出锦府行复决字〔2019〕05号行政复议不予受理决定。原告随即于2019年5月27日另向一审法院提起本案行政诉讼，诉请撤销被告锦屏县政府行政复议不予受理决定。2019年6月18日，一审法院公开开庭审理了原告请求判决确认被告收到原告的确权申请书后不予作出答复的行为违法，责令被告限期对原告提交的确权申请作出书面答复一案。庭审中，被告锦屏县政府认可启蒙镇政府2019年4月9日作出的调查处理意见系由被告授权，视为被告作出。一审法院以启蒙镇政府作出的调查处理意见视为锦屏县政府对原告的确权申请作出的答复为由，当庭作出判决，驳回原告的诉讼请求，并告知原告对调查处理意见不服，可依法向上一级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，原告的核心诉求是希望政府将“盘盎山”林地的使用权明确归其享有，不论其向人民法院起诉还是向人民政府申请复议，都只是其实现核心诉求的手段和表现形式；而不论2019年4月9日启蒙镇政府作出的《调查处理意见》，还是2019年5月11日锦屏县政府作出的锦府行复决字〔2019〕05号行政复议不予受理决定，其依据在于“盘盎山”林地已在建国初期的1957年已经人民法院裁判收归国有。抛开农村集体组织如何申请对国有土地的使用权不谈，本案审理的争点在于《调查处理意见》是否为具体行政行为，是哪一级政府作出的具体行政行为，该如何处理的问题。从内容上看，启蒙镇政府作出的调查处理意见明确记载，“因‘盘盎山’的权属已经由法院判决，权属已经明晰，为此，镇政府不再对“盘盎山”权属问题作出处理”，该调查处理意见对于原告的请求已经作出了明确的答复，就特定事项对原告产生了权属上的实际影响，因而性质上属于行政机关作出的具体行政行为；从程序上看，该调查处理意见是启蒙镇政府根据锦屏县政府的授权按照山林权属调处程序开展工作后制作形成的，虽然落款是启蒙镇政府，但代表的是被告作出的意见，在2019年6月18日的法庭审理中，被告对调查处理意见进一步进行了追认，在程序上应视为锦屏县政府对原告的确权申请作出的答复。因此，原告以启蒙镇政府作出的调查处理意见向被告锦屏县政府申请复议，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，依法应当向被告的上一级人民政府即黔东南苗族侗族自治州人民政府提出，被告作出的锦府行复决字〔2019〕05号行政复议不予受理决定结果正确可维持，但其不予受理的理由不能成立，在此予以指出。综上，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告锦屏县启蒙镇八受村十组、十一组、十二组的诉讼请求；案件受理费50元，由锦屏县启蒙镇八受村十组、十一组、十二组共同负担。一审宣判后，八受村十组、十一组、十二组不服，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉请，本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：1.一审判决认定事实错误。上诉人申请确权的内容为争议“盘盎山”林地的使用权，即使争议林地收归国有，也不导致上诉人无法对其使用权进行确认。争议“盘盎山”一直都是上诉人所有及管理使用，在法院调解收归国有后也一直是上诉人在进行管理支配，上诉人请求确认的使用权实质上人民政府可以进行确认，但启蒙镇政府作出的《调查处理意见》，以“盘盎山”的权属已经由法院判决，权属己经明晰为由，不再对“盘盎山”权属问题作出处理，存在行政不作为，应当予以撤销，重新作出处理意见。2.相关部门将案涉“盘盎山”收归国有的行为违反法律规定。本案争议的“盘盎山”系八受村十组、十一组、十二组村民的自留山，系上诉人集体所有。锦屏县人民法院于1957年12月25日作出锦法民初字第37号《民事调解书》，将争议山收归国有的行为，违反了我国的土地管理法律规定及我国的土地、林地政策。3、被上诉人作出的《行政复议不予受理决定书》应当予以撤销。被上诉人以启蒙镇政府的“处理意见”对上诉人不产生权利义务上的影响为由，作出《行政复议不予受理决定书》不予受理上诉人的复议申请错误。启蒙镇政府负有对“盘盎山”权属作出处理的法定职责，上诉人的行政复议申请完全符合法律、法规规定，被上诉人应当予以受理。4.一审判决适用法律错误，致使判决结果错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条的规定，一审法院不应驳回上诉人的诉讼请求。综上，一审判决认定事实错误、适用法律、法规错误，请求二审撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉请。被上诉人锦屏县政府答辩称：启蒙镇政府作出的《调查处理意见》没有确定争议的“盘盎山”山林土地权属，对上诉人的义务没有产生影响，上诉人对此提出行政复议申请，不符合行政复议案件受理条件。答辩人作出的《行政复议不予受理决定书》，适用法律正确。一审判决事实清楚，判决正确，请求二审予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人八受村十组、十一组、十二组因对启蒙镇政府作出的《调查处理意见》不服，向被上诉人锦屏县政府申请行政复议，对锦屏县政府作出的行政复议不予受理决定不服，向一审法院起诉，请求撤销锦屏县政府作出的锦府行复决字（2019）05号行政复议不予受理决定。但锦屏县政府认可启蒙镇政府作出的《调查处理意见》系其授权启蒙镇政府作出，并当庭表示该《调查处理意见》视为锦屏县政府作出，且本院作出的（2019）黔行终1473号生效行政判决，亦认为启蒙镇政府作出的《调查处理意见》应视为锦屏县政府对启蒙镇政府的委托或追认。因此，上诉人不服该《调查处理意见》申请行政复议，应当向锦屏县政府的上级行政机关黔东南苗族侗族自治州人民政府提出。锦屏县政府作出锦府行复决字〔2019〕05号《行政复议不予受理决定书》，对上诉人的行政复议申请不予受理结果正确，但其不予受理的理由不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”的规定，上诉人对锦屏县政府授权启蒙镇政府作出的《调查处理意见》不服，依法可以申请行政复议。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求并无明显不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人八受村十组、十一组、十二组承担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  肖 瑶二〇二〇年八月二十八日法官助理张凌雲书记员李振宇