安徽省淮南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖04行初43号原告唐智，男，汉族，1950年5月16日生，住安徽省淮南市田家庵区。被告淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路**，统一社会信用代码11340403355206091Q。法定代表人从永刚，该区人民政府区长。委托代理人蔡春雪，该区司法局副局长。委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。被告淮南市田家庵区人民政府公园街道办事处，住，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆路云锦华城**楼****/div>法定代表人水峰，该办事处主任。委托代理人鲁敏，该办事处工作人员。原告唐智诉被告淮南市田家庵区人民政府（以下简称田区政府）、淮南市田家庵区人民政府公园街道办事处（以下简称公园街道办）不履行法定职责一案,本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告唐智，被告田区政府的委托代理人蔡春雪、胡艳丽，被告公园街道办的委托代理人鲁敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告唐智诉称：1987年5月19日，田区政府发布田政发(87)57号文，批准公园街道办在田家庵区长青路中段增设“沪源副食品经销部”。在办理营业执照时，因当时的政策原因，工商机关登记为“淮南市富源副食品商店”(以下简称富源商店)。1989年1月，经田区政府(89)008号文批准，在田家庵区陈洞西路(公园街道办原办公楼旧址处)兴办“田园食品厂”，注册资金壹拾伍万两千元，由原告唐智和辖区公民范玉兰合伙投资。1990年5月20日，富源商店经工商机关登记注册，依法取得企业法人营业执照,注册资金肆拾万元。因原告是实际投资人和实际经营人，故原告被公园街道办认定为企业的法定代表人。1992年10月6日，经工商机关批准，“田园食品厂”更名为“淮南市田园速冻食品厂”(以下简称田园速冻食品厂),食品厂为非法人企业,隶属于富源商店,范玉兰被公园街道办任命为食品厂负责人。两个企业都是原告唐智自筹资金，自主经营，自负盈亏，公园街道办仅收取管理费。1992年7月，富源商店被淮南市就业服务管理局（以下简称市就业服务局）认定为劳动就业服务企业。同年初,食品厂扩大了生产能力，需要购进生产原材料，但富源商店资金困难，经公园街道办担保和原告房产证抵押,从淮南市田家庵区洞山农村信用社(以下简称洞山信用社)两次贷款合计13万元。因资金周转困难,贷款逾期未还。1997年8月11日，该信用社以贷款逾期未还为由，向淮南市田家庵区人民法院(以下简称田区法院)申请诉前财产保全，请求对富源商店的财产予以查封、扣押，并向法院提供了全额资金担保。当月13日，田区法院作出（1997）田立保字第4号民事裁定：立即查封富源商店价值13万元的财产；当月19日，按照信用社提供要求查封的财产清单，该院对食品厂的生产设备、生产原材料、房屋(办公室、仓库、生产车间、机房等共14间，约300平方米)，冷库(约40平方米),采取了就地查封的保全措施。当月28日，洞山信用社以偿还借款本息为由提起诉讼,公园街道办作为借款的担保人被列为第二被告。案件审理期间,因办公室被查封，富源商店的营业执照无法进行年检，1997年9月11日，该商店被工商机关吊销营业执照。根据法律规定,其营业执照被吊销后，应依法进行清算，停止清算范围外的活动。但因前述信用社要求偿还贷款本息的案件正在审理，致清算无法进行。1997年12月20日，田区法院作出（1997）田经初字第81号民事判决:“一、8万元借款应以被告房产偿还原告。二、5万元借款及利息(包括罚息)一半37313.40元,合计87313.40元由被告副食品商店于判决生效后十日内给付原告，公园街道办负连带责任”。判决宣判后，富源商店不服,上诉至安徽省淮南市中级人民法院(以下简称淮南中院)。1998年5月11日，该院以事实不清，证据不足，程序不合法为由,作出(1998)淮经终字第06号民事裁定：撤销田区法院(1997)田经初字第81号民事判决，并发回该院重审。该院依法另行组成合议庭，开庭审理了该案。庭审中，公园街道办仍然坚持“该店系名为实体，实为私营的企业，被告唐智应承担全部清偿责任”。1998年11月25日，田区法院作出(1998)田经初字第77号民事判决，以“超过诉讼时效为由”，判决“驳回原告信用社的诉讼请求”。信用社不服该判决，提起上诉。淮南中院于1999年6月20日作出(1999)淮经终字第17号民事判决:1、撤销田区法院（1998）田经初字第77号民事判决；2、公园街道办偿还信用社本金13万，利息247.028.34元；唐智以其抵押房产对8万元借款本息承担清偿责任。由于公园街道办一直坚持企业实际是唐智个人投资挂靠街道办，街道办仅收取管理费，信用社的债务应由富源商店自己处理为由，致判决没有履行。1999年10月19日，信用社向田区法院提出执行申请；2000年5月11日，田区法院以“申请人表示愿意延期执行”为由，裁定中止执行。为了减少保全财产的自然毁损，尽快解决贷款纠纷，在长达五年多的执行停滞期间，原告一直不间断的向安徽省人大、淮南市人大、安徽省高级人民法院、淮南中院上访要求执行。原告曾在2002年11月对信用社申请财产保全的行为向田区法院提起过赔偿诉讼,但因无力缴纳诉讼费被该院按撤诉处理。2004年10月12日,原告以不履行法定职责为由，提起行政诉讼,请求田区政府和公园街道办保护富源商店产权。田区法院和淮南中院均以“不是公园街道办和田区政府的法定职责”为由，裁定驳回起诉。2005年9月5日，对田区法院司法行为向淮南中院提出违法确认申请(违法确认案已另案处理)。2005年12月，公园街道办时任主任吴建国与信用社达成和解协议，愿意以新建的80平方米房屋换取信用社保全查封的富源商店财产，当月28日，公园街道办向田区法院申请解除保全查封。田区法院于当月30日签发保全查封的解除令，被保全的财产以及查封范围外富源商店的全部财产被公园街道办接受并变卖。2019年7月,公园街道办公楼的位置上的房屋已建成，至今公园街道办也未兑现和解协议中“以新建位于一层西南向的80平方米房屋用于抵付清偿所有甲方的债务”的承诺。原告认为，公园街道办承受了富源商店的权利，却未履行应尽义务。依照法律规定，富源商店的营业执照被吊销后，主管机关应成立清算组织，对企业进行清算。公园街道办不但未依法履行对企业的清算责任，也没有偿还富源商店任何债务，还占有了变卖富源商店全部财产的资金和二楼八间房屋的拆迁款，田区政府作为富源商店的批准开办机关和公园街道办的领导机关，对公园街道办违法履职的行为负有监管不力的责任。综上，请求：依法判令被告田区政府履行法定职责，责成公园街道办成立清算组织，对淮南市富源副食品商店进行清算。被告田区政府辩称：一、田区政府不是本案的适格被告。田区政府不是富源商店的主管机关，没有对其进行清算的法定职责和义务。原告将内部行政监督与履行法定职责混淆。我国行政诉讼法规定的法定职责，指的是行政机关依据法律、法规、规章的规定，具有针对行政相对人申请直接进行处理、解决行政相对人诉求的职责，上级政府基于层级监督形成的职责属于内部监督管理行为，并不直接设定当事人新的权利义务，不属于行政诉讼案件受案范围，将田区政府作为本案被告错误。二、唐智不是本案的适格原告。富源商店系被告公园街道办依法申请开办的集体企业，其是否应当对该企业进行清算，对唐智权利无任何实质性影响。另据了解，公园街道办已按规定完成了富源商店对外债权债务的清理工作。综上，请求依法驳回原告唐智的起诉。被告公园街道办的答辩意见同被告田区政府。经审理查明：富源商店系被告公园街道办1987年开办的集体企业，时任负责人为唐智，由公园街道办收取管理费进行管理。后该商店先后变更为“田园食品厂”、“淮南市田园速冻食品厂”。1997年8月11日，洞山信用社以贷款逾期未还为由，向田区法院申请诉前财产保全，请求对富源商店的财产查封、扣押。当月13日，田区法院作出（1997）田立保字第4号民事裁定：立即查封富源商店价值13万元的财产，并于当月19日，按照洞山信用社提供要求查封的财产清单，对该商店采取了就地查封的保全措施。后洞山信用社于当月28日向田区法院提起诉讼，将公园街道办作为借款的担保人列为被告。1997年9月11日，富源商店被吊销营业执照。后该案历经数次诉讼并进入强制执行程序。期间，公园街道办与洞山信用社于2005年12月达成和解协议，以新建的80平方米房屋换取被洞山信用社保全查封的富源商店财产。当月28日，经公园街道办申请，田区法院于当月30日裁定解除对富源商店的财产保全查封。现原告以公园街道办承受了富源商店的权利，却未依法履行对该商店的清算责任，且未偿还其任何债务，还占有了变卖富源商店全部财产的资金以及二楼八间房屋的拆迁款，被告田区政府系富源商店的批准开办机关和公园街道办的领导机关，对该街道办违法履职的行为负有监管不力的责任为由，于2020年6月起诉来院，提出前述诉讼请求。本案争议焦点：一、本案的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、唐智是否为本案的适格原告，其提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限?田区政府和公园街道办是否为本案的适格被告？三、原告唐智关于被告履行法定职责的诉讼请求，是否有事实和法律根据，能否得到支持？对争议焦点一，本院认为，行政机关的法定职责，是由法律法规设定的，应当依照法定程序履行的行政职责。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第十二条第一款规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的；……该法第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。依照前述规定，对已经立案的不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政诉讼，应当裁定驳回起诉。本案原告的诉讼请求为：“依法判令被告田区政府履行法定职责，责成公园街道办成立清算组织，对淮南市富源副食品商店进行清算”，该诉请涉及的是经济纠纷，依法应属于民事诉讼审理范围，且原告诉请被告履行其诉称的责成清算职责，不体现两被告及其工作人员的行政管理职能和行政管理意志，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定的，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的情形，且原告也未提出责成公园街道办成立清算组织，对富源商店进行清算属于田区政府法定职责的法律根据，故本案的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。对本案其他争议焦点，因本案不符合法定的受理条件，依法应予驳回，本案对此不再审查。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告唐智的起诉。案件受理费50元，自本裁定生效之日起15日内退还给原告唐智。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  缪新英二〇二〇年八月十一日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。