湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0691行初52号原告蔡志坤，男，汉族，1955年4月7日出生，住湖南省湘阴县。委托诉讼代理人李南江，湘阴县文星法律服务所法律工作者，代理权限：特别授权。被告湘阴县石塘镇人民政府，住所地湘阴县石塘乡石塘村。法定代表人甘滋，系该镇镇长。委托诉讼代理人谢海兵，湖南英萃律师事务所律师，代理权限：一般代理。委托诉讼代理人戴宏亮，代理权限：一般代理。第三人湘阴县石塘镇范家村村民委员会，住所地原七里村**。法定代表人肖信华，系该村村长。委托诉讼代理人夏群祥，代理权限：一般代理。原告蔡志坤不服文星镇石塘片区便民服务中心于2019年11月19日作出的湘阴县石塘便民服务中心停字[2019]第1119号《责令停止违法建设通知书》的行政行为，于2019年11月25日向本院递交行政起诉状，本院于2020年4月1日立案，于2020年4月2日向被告及第三人邮寄送达了起诉状和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭进行了审理，双方当事人及委托代理人均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。文星镇石塘片区便民服务中心于2019年11月19日作出湘阴石塘便民服务中心停字[2019]第1119号《湘阴县石塘便民服务中心责令停止违法建设通知书》。主要内容为：行政相对人蔡志坤，你未办理国土、规划许可，在湘阴县石塘高峰渔场内未经批准实施建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施办法》的规定。本服务中心现责令你自本通知书送达之日立即停止施工，并在收到本通知书当日自行拆除违法建设。如你不停止施工或不自行拆除违法建设，本服务中心将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条和《湖南省实施办法》第四十七条、五十条以及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，依法查封施工现场，实施强制拆除。本通知书送达同时，履行催告义务，你如对本通知有异议，可以在收到本通知书的当日到本服务中心进行陈述、申辩，逾期则视为放弃上述权利。原告蔡志坤诉称，2006年10月16日，原告经被告鉴证与第三人签订一份《承包合同》，渔场土地使用权至2038年2月2日止。2016年2月10日，被告与第三人对大塘电排水利工程，由原告佃付资金改修，被告与第三人欠付原告修建工程款十几万元，至今未付(另行起诉)。2016年12月22日，被告与第三人利用原告鱼池干堤加修路桥通往公墓山，原告按实施方案对鱼池干堤加固加宽，被告不及时硬化护坡，导致两边泥土流失，且在通往公墓山南端建座路桥，留下许多安全隐患至今未决。2019年11月19日，被告作出原告渔场内未经批准，违法建设，限当日拆除的事实不清、证据不足。原告认为，保护生太平衡、健康养殖、绿色环保、防止污染，是原告养鱼的宗旨。被告强行在原告渔池干上加修通往公墓山路桥，不按双方约定履行，实践证明，公墓山靠近渔池、灵车经过鱼池，鞭炮声、灰尘、纸屑严重污染和影响鱼苗生长。原告承包鱼池在前，被告选择公墓山、强行在原告渔干上加修路在后，没有考虑到原告企业的生存，改道通行。原告并告诉被告禁止车鱼池干堤通行，要求被告强行在原告鱼池干堤上加修通往公墓山路桥自行拆除未果。被告以权代罚，对渔场内建设下发《责令停止违法建设通知书》与事实明显不符，且被告于2019年11月7日由石塘乡便民服务中心变更为石塘镇政府之后作出的，其行政行为不具有法律效力，没有执法主体资格和法律依据，程序违法，请求人民法院撤销被告作出的《责令停止违法建设通知书》行政行为无效。综上所述：被告强行在原告鱼池干堤加修路桥应当拆除，作出的行政行为无效，解除路桥协议，根据《行政诉讼法》等相关法律法规的规定，特向贵院起诉。请求：1、判决撤销被告作出的湘阴石塘便民服务中心停字[2019]第1119号《责令停止违法建设通知书》的行政行为；2、判决被告解除在原告鱼池干堤上加修通往公墓山的路桥协议；3、本案诉讼费由被告承担。原告蔡志坤向本院提供了如下证据：1、《责令停止违法建设通知书》，证明：被告作出的事实不清、程序违法、无执法资格；2、《高峰村农民集体渔场土地使用权承包合同》，证明：原告经被告与第三人签订的承包合同受法律保护，禁止任何组织和其他人干涉；3、《关于请求上级解决我村兴修农排站辟洪工程资金的报告》，证明：第三人与原被告协议约定，原告佃资整修，被告及第三人出资，至今拖欠原告工程款十几万未付；4、《关于国土局公墓山修水泥路(未按协定工程量完成)就此事请求政府和各有关领导解决的报告》，证明：被告要求在原告渔场干堤修建水泥路，被告违约未按约定履行，原告有权解除协议；5、《45号通知》，证明：被告成立于2019年11月7日，被告作出的湘阴县石塘便民服务中心《责令停止违法建设通知书》湘阴石塘便民服务中心停字[2019]第1119号的时间是2019年11月19日；6、《公示》、营业执照，证明：原告系湘阴县高峰台渔业养殖农民专业合作社法定代表人，非行政相对人；7、陈述意见，证明：被告主体不符。2020年7月31日原告的委托代理人李南江补充了如下证据：1、U盘一个，证明：2006年原告承包第三人鱼池前的现场实况，无通往公墓山的公路，仅只有一条鱼池干堤；2、申告书，证明：2012年12月3日原告以公司法人身份向上级争取资金修路硬化，被告政府签了意见，为原告争取资金；3、协议书，证明：通往公墓山的路由原告组织实施，被告政府派刘老板签字，村干部签字；4、照片，证明：原告租用机械损坏，被告未赔偿损失，至今未解决。被告湘阴县石塘镇人民政府辩称，一、被答辩人所修建建筑未依法取得乡村建设规划许可证，属于违章建筑。根据《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”被答辩人未经许可擅自在公路两旁修建院门，违反法律规定，且未能提供证据证明其建筑的合法性，属于违法建筑。二、答辩人具有行政主体资格以及行政执法权，有权作出行政行为，具有法律效力。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。石塘便民服务中心是在当地政府政策中对名称的调整，为石塘镇人民政府的代称，并未改变其作为乡镇人民政府的主体资格以及行政权力，所以石塘便民服务中心是依法作出的《责令停止违法建设通知书》，主体适格，程序正当，内容合法，具有法律效力。三、被答辩人请求解除“路桥协议”于法无据，且“路桥协议”与被答辩人无相关联系。首先修建通往公墓山的公路是有利于村与村之间的联络、往来，是一条利民的民生路。其次关于修建公路对被答辩人鱼塘的影响，被答辩人未提供相关证据证明：灵车经过鱼池，鞭炮声、灰尘、纸屑严重污染和影响鱼苗生长，显然无法支撑其观点。被答辩人作为第三人要求解除答辩人的“路桥协议”，不属于行政诉讼的受理范围，应当予以驳回。所以被答辩人要求解除路桥协议的诉讼请求无法成立。综上所述，答辩人完全具有合法的行政主体资格以及行政执法权，且执法程序正当，所以《责令停止违法建设通知书》不应撤销。被答辩人并非“路桥协议”的合同当事人，答辩人签订的“路桥协议”也未对鱼池以及鱼苗的生长产生影响，所以不应解除。被答辩人仅因一己私利而在原本并不宽敞的通村公路上加修“院门”，甚至要求解除“路桥协议”这是非常自私自利的行为，也是违法行为，应当受到行政处罚，望法院依法公正判决。被告向本院提供了如下证据：1、现场照片三张，证明：原告建设的门楼是违章建筑；2、湘阴发[2015]11号文件、湘阴政办函[2019]45号文件、岳政办函[2019]53号文件，证明：被告具有执法主体资格。2020年8月3日被告补充了《证明》一份和湖南省民政厅湘民行发[2019]4号文件，证明：1、2017年3月原石塘乡七里村和高峰村合并为范家坝村；2、机构改革及行政区划的调整情况。第三人湘阴县石塘镇范家村村民委员会（以下简称石塘镇范家坝村）述称，原告是通往公墓山的路上在门楼处加建了一道围墙和铁门，所有前去送葬的人都要去叫他开门，我们就去做工作要他白天开门，晚上关上都可以，原告不同意，才向其下发停止建设通知书。第三人石塘镇范家坝村没有向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1三性有异议，照片恰恰证明原告承包范围之内被告无权管辖，我们承包是经过工商注册，并不与被告说的道路法有关，下发停止建设通知书没有涉及门楼；证据2真实性合法性无异议，关联性有异议，被告加盖的是“湘阴县石塘片区便民服务中心”的章，无执法主体资格，他是一个方便群众服务窗口，非执法单位。对被告补充的证据的质证意见是：第三人行政合并，承包地未合并、未变更，与本案解除行政协议和赔偿没有影响，由法院决定。不能达到被告限期拆除和履行协议的证明目的，不能改变过去所作的行政行为。第三人对被告的证据没有异议。被告和第三人对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1三性无异议，证据2与证据6恰恰证明鱼塘承包方是蔡志坤，证据3，4该报告与本案没有关联性，也不在本案受案范围，与本案无关；证据5结合我们提供的三组政府文件刚好形成完整证据链原告只提供政府文件第一页，只讲到区域调整，详细内容在后面详细说明调整时间及范围，是不是符合政府规范文件，从五组证据刚好证明，石塘便民服务中心是可以担任石塘乡人民政府职能的，从2019年11月7日到2020年11月7日出具的停止建设通知书都是合法有效的；对证据7真实性无异议，因为陈述意见与事实不符，我们就对其进行回复，恰证明我们程序合法。对原告补充的证据的质证意见如下：第1组证据三性无异议，但这个证据恰好能够证明原告违法加修门楼所处的位置原本就有一条通村公路，是通原黄泥村的公路，只是当时路况不好，但不能因此而否定其作为一条通村公路的属性；第2组证据合法性、真实性无异议，关联性有异议，被告提供证据中所描述的情况，与本案的行政行为无关联关系，不应作为本案证据；第3组证据合法性、真实性无异议，关联性有异议，本组证据与第2组证据同样与本案无关联关系，这两份证据是原告与县政府、县国土局之间的情况说明，并不属于本案中所涉及的行政关系，是与本案无关的证据；第4组证据合法性、真实性无异议，关联性有异议，该份证据同样与前2份证据一样属于与本案无关的证据，并不清楚原告提供该证据所要表达的证明目的。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1.2.5.7及补充的证据1予以认定；对证据3.4.6及补充的证据2.3.4不予认定，这些证据与本案不具有关联性。对被告提供的证据1.2及补充的证据予以认定。经审理查明，2007年2月2日，原湘阴县石塘乡高峰村村民委员会作为甲方，原告蔡志坤作为乙方签订《高丰村农民集体渔场土地使用权承包合同》，合同的主要内容如下：第二条使用权限、使用期限、使用界限、使用面积及用途、全年总计租金；1、使用权限：由甲方负责到土地管理部门办理土地承包经营使用权限证和工商营业执照给乙方合法使用土地的经营权限：办证费用由乙方承担；2、使用期限：由甲方从二00七年二月二日起交给乙方使用经营至二0三八年二月二日止；3、使用界限：甲方将彭家冲、纸马冲两冲三包面积以下低洼湖地以三包面积为上界点直通到下，下以新坝的坝堤外脚处为下界点，按东抵__；南抵__；西抵__；北抵__，甲方将四点四界内交由乙方管理使用经营叁拾年；4、使用面积及用途：甲方总面积中间其中：山__亩，土__亩，湖地__亩，鱼池64.6亩，空地3亩，洪__亩，路干__亩，甲方将以上面积全部交乙方养种植生产业等加工项目，经营使用叁拾年。5、乙方全年总计租金为3200元。第三条甲方房屋种植面积交给乙方使用的有关事项；1、甲方有旧屋一栋无偿给乙方居住叁拾年，乙方经营使用期间无权拆毁，期满交归甲方所有。2、甲方屋后有种植面积一块约4亩，全部无偿给乙方使用经营叁拾年，期满归甲方所有。第四条甲方渔场内各条洪沟管理的有关规定；1、甲方将渔场内各条洪沟交乙方养种植经营使用叁拾年，甲方不得干涉。乙方负责洪沟畅通，乙方新坝渔池供应大塘机埠打水的水源。2、如有各组农户捣乱乙方的养种植，纠纷归甲方及时调解、处理。3、乙方承包经营期间，各条洪沟干基绿化种植的树木、乙方期满全部归乙方所有，乙方修造的土石方管道三十年使用期满归甲方所有。第十条甲、乙双方要求公路管理的有关事项；1、甲方渔场现有通石丰公路的渔场公路一条(所有权属村集体所有)，甲方发包期间交乙方经营使用，甲方保证乙方在承包经营叁拾年期间的日常畅通，现由村委会把路基的长度和宽度划分，长__米，宽4米，交乙方负责把路基的土建及公路的绿化完成。2、甲方发包给乙方的路基土建工程和公路两边的绿化工程，乙方日常经营使用三十年期满，公路两边的绿化树木归乙方所有，公路的路基土建工程和路面的修造归甲方所有。第十一条甲方的责任；1、甲方发包期间，保障乙方承包叁拾年期间的道路的畅通。2、甲方发包期间，不允许任何人、任何单位利用各种方式到渔场干涉和捣乱。3、如有违者，由村委会从严处理，如村级处理不下，由村委会报上级机关处理，或报请公安机关处理，直到依法处理为止。第十二条...甲方代表：(村委会盖章)2007.2.2.村委会全体代表签字：汤仁和、肖健康、夏直交。乙方代表：（盖章)湘阴高峰蔡志坤个体经营合同专用章2007.2.2.全家成员签字：蔡宏、蔡志坤、蔡燕、何金娥。鉴证方：原湘阴县石塘乡人民政府盖章2007.2.3。2009年2月12日，湘阴高峰台渔业养殖农民专业合作社成立，法定代表人为蔡志坤。2012年11月13日湘阴县国土储备中心签订修建公墓山的土地的征收合同，修建了公墓山。该公墓山位于原告承包的鱼池的边上。通往公墓山的公路也联通原黄泥村，这条路于2015年12月份开始打水泥路，2016年开通。2015年12月8日中共湘阴县委和湘阴县人民政府印发湘阴发[2015]11号《关于在乡镇区划调整改革中有关被合并乡镇人民政府原驻地设置片区便民服务中心的通知》文件，该文件第1条规定：原石塘乡设置“文星镇石塘片区便民服务中心”...各片区便民服务中心驻地为原乡镇人民政府。第3条：各片区便民服务中心成立后，继续承担原乡镇人民政府所履行的服务职能，服务内容基本保持不变。第5条：...石塘...等片区便民服务中心管理的主体为成建制合并后设立的新文星镇...2016年2月10日原石塘乡高峰村村委会出具《关于请求上级解决我村兴修农排站辟洪工程资金的报告》；2016年12月22日蔡志坤出具《关于国土局公墓山修水泥路（未按协定工程量完成），就此事请求政府和各有关领导解决的报告》，该报告的内容为：尊敬的政府和有关领导：你们好，我是高峰台村**村民，名叫蔡志坤，今年64岁，于2007年我和妻子承包高峰台村属鱼池，承包期限为30年。在我承包范围内已投入巨资，自行修建沙子路和防洪堤6000米，涵洞桥5座，土方量达60000立方，建造房屋，开荒造林等工程的建造。在2015年10月份，石塘乡党委吴副书记，高峰台村夏书记，县投资公司，县公路局，县国土局储备中心等共有十几位领导来到渔场考察，乡党委吴副书记讲：今天我代表乡政府和其他单位的领导来到渔场，同渔场的承包方老蔡了解情况，据高峰台村夏书记讲通往渔场的沙子路和防洪堤都是承包方自行修建的，所以今天就修水泥路一事我们都来听渔场老蔡的意见和要求，相信老蔡也一定会支持我们修好这条民生路，下面请老蔡提出自己的意见和看法。我说，首先我感谢各位的到来，特别感谢各级领导对我的尊重。党和政府各有关领导来修建这条村通村的民生路，是大好喜事，我完全同意，并将全力支持配合，我对修建这条路有三点意见和要求，请各位领导参考：一、修建村通公路在宽度上要能正常安全会车，其次这条路要真正接通黄泥村的水泥路。二、在渔场的防洪堤上通车，涨洪水时，泥土被淹透通车是非常危险的，必须将两边的泥土用水泥护好以保证通车安全。三、渔场的防洪堤在接通公墓山的涵洞处以前修建的涵洞太小，涨水下大雨时水流受阻，造成彭家冲的禾田受淹，又增加了防洪堤的压力，如果压力过大防洪堤倒塌将会给渔场造成损失，因此我建议将涵洞扩大达到6平方米以上，减轻各方受灾的可能性和我的担心，我的看法和要求就是以上三点，请各位领导参考落实和支持。吴书记总结：老蔡的这些考虑都是从安全角度出发，也是我们共同的目标。针对老蔡所提建议和要求我们在修路过程中要做到如下几点：1、路面宽度应做到正常会车，堤身过窄就修几个会车场，同意接通到黄泥村水泥路；2、防洪堤的泥土坡用水泥护好，每边堤身护坡100米(共计200米)；3、连通国土局公墓山的涵洞尺寸过小的问题由国土局和村夏书记与老蔡商量解决，考察后的第二天吴书记和村夏书记等村领导落实了如下工作：一、由6组进口处接通黄泥村公路，总长度为1260米；二、将护坡定为3万元，护坡交由老蔡负责。可是工程进展到今天，已有一年多时间了仍未完工，给渔场承包方和地方带来了以下不便和困难：1、水泥路仍有350米未修通，已修公路宽度未达到要求，又没有修会车场导致灵车和祭拜车辆不能会车，给渔场和当地的群众通行带来不便；2、水泥路未护水泥坡，边坡已被水浪冲垮，造成了安全隐患，从安全角度出发，这段路不修复不能通行；3、国土局公墓山与路面之间的涵洞通水直径过小的问题未解决。鉴于以上所存在的安全隐患和已给当地群众造成的不便，本着对生命安全和民生负责任的态度，特向政府和各有关领导及时来实地考察情况，将我所反映的情况解决，避免出现不必要的损失，将这条路建成一条真正的安全路，民生路，致富路。谢谢，为盼!报告人：蔡志坤2016.12.22原湘阴县石塘乡高峰村村民委员会委会在尾页盖章和签署“情况属实请求解决”。2019年10月28日湖南省民政厅下发湘民行发[2019]4号《湖南省民政厅关于湘阴县部分行政区划调整的批复》文件。2019年11月5日岳阳市人民政府印发《岳阳市人民政府办公室关于湘阴县部分乡镇行政区划调整的通知》（岳政办函[2019]52号）文件规定：一、撤销文星镇，设立文星街道、石塘镇...二、...石塘镇辖...范家坝...10个建制村...；三、湘阴县政府要自湘民行发[2019]4号文件印发之日起12个月内，按照《行政区划管理条例》（国务院令第704号）规定和有关政策要求，做好行政区划调整事项的组织实施...。2019年11月7日湘阴县人民政府办公室印发湘阴政办函[2019]45号《转发（岳政办函[2019]52号）》文件。湘阴县机构编制委员会办公室于2020年3月17日向被告颁发《统一社会信用代码证书》，有效期至2023年3月17日。2017年3月，原湘阴县石塘乡七里村和高峰村合并为“湘阴县石塘镇范家坝村”。2018年5月23日湘阴县民政局向第三人颁发《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》，有效日期：2017年1月1日至2019年12月31日。2016年通往公墓山的路打好水泥路后（该路也联通原黄泥村），蔡志坤就在该路的路口处修建门楼和围墙，在2019年安装铁门；影响通行，群众投诉，第三人做工作未果后就向原文星镇石塘片区便民服务中心报告，文星镇石塘片区便民服务中心于2019年11月19日向蔡志坤送达《湘阴县石塘便民服务中心责令停止违法建设通知书》（湘阴石塘便民服务中心停字[2019]1119号）。2019年11月19日蔡志坤写出《陈述意见书》，内容为：湘阴县石塘便民服务中心：你中心于2019年11月19日作出的停字[2019]第1119号《责令停止违法建设通知书》，我已于当日上午11时左右收到，现作出简要陈述意见。我承包高峰渔场经发包方许可合法承包经营，我所涉渔场内构筑物，认为合情合理合法，现在你中心称我违法建设，违反法律，我对此通知有异议，为维护我合法权益，请你中心当日答复解决我已经实施水利建设、路面改造等的相关费用。谢谢!陈述人：蔡志坤，2019年11月19日。湘阴县石塘乡规划建设环保站在该意见书的左下方签署“陈述意见不符合实情2019.11.20”，并加盖了“湘阴县石塘乡规划建设环保站”的公章。本院认为，本案的焦点是：1、文星镇石塘片区便民服务中心是否有执法主体资格；2、原告蔡志坤是不是有主体资格；3、案涉的通往公墓山的公路（该公路接通到黄泥村水泥路）是否在蔡志坤的承包范围内；4、《湘阴县石塘便民服务中心责令停止违法建设通知书》（湘阴石塘便民服务中心停字[2019]1119号）是否合法；5、原、被告之间是否有《路桥协议》，如果有《路桥协议》，是否应当解除。关于焦点1，2015年12月8日中共湘阴县委和湘阴县人民政府印发湘阴发[2015]11号《关于在乡镇区划调整改革中有关被合并乡镇人民政府原驻地设置片区便民服务中心的通知》文件，该文件第1条规定：原石塘乡设置“文星镇石塘片区便民服务中心”...各片区便民服务中心驻地为原乡镇人民政府。第3条：各片区便民服务中心成立后，继续承担原乡镇人民政府所履行的服务职能，服务内容基本保持不变。根据该文件的规定和根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，文星镇石塘片区便民服务中心有执法主体资格。2019年10月28日湖南省民政厅下发湘民行发[2019]4号《湖南省民政厅关于湘阴县部分行政区划调整的批复》文件；2019年11月5日岳阳市人民政府印发《岳阳市人民政府办公室关于湘阴县部分乡镇行政区划调整的通知》（岳政办函[2019]52号）文件规定：一、撤销文星镇，设立文星街道、石塘镇...二、...石塘镇辖...范家坝...10个建制村...；三、湘阴县政府要自湘民行发[2019]4号文件印发之日起12个月内，按照《行政区划管理条例》（国务院令第704号）规定和有关政策要求，做好行政区划调整事项的组织实施...文星镇石塘片区便民服务中心于2019年11月19日向蔡志坤送达《湘阴县石塘便民服务中心责令停止违法建设通知书》（湘阴石塘便民服务中心停字[2019]1119号）在上述文件规定的12个月内，因区划调整，原高峰村和七里村合并后设立了范家坝村，范家坝村属于被告湘阴县石塘镇的辖区，因此文星镇石塘片区便民服务中心对蔡志坤作出行政行为的主体合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，湘阴县石塘镇人民政府是本案的适格被告。关于焦点2、在通往公墓山的公路（该公路接通到黄泥村水泥路）进口处修建铁门和围墙是由蔡志坤建设的，因此，蔡志坤是本案的适格行政相对人。关于焦点3、原告蔡志坤提供的合同中约定的使用界限中并没有约定在通往公墓山的公路（该公路接通到黄泥村水泥路）属于原告蔡志坤的使用范围内。原告认为该公路属于承包合同的范围内的证据不足。关于焦点4、《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”。第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据该条规定，被告必须提供原告建设的地方属于“在乡、村庄规划区内”的证据，但被告没有提供该证据，因此、文星镇石塘片区便民服务中心作出行政行为的主要证据不足。被告还认为作出行政行为的法律依据还有《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，但该法第七十条规定：交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。没有授权乡、镇人民政府行使管理公路的权利。关于焦点5，原告认为自己书写的《关于国土局公墓山修水泥路（未按协定工程量完成），就此事请求政府和各有关领导解决的报告》就是《路桥协议》，因该协议并没有对原、被告双方的权利义务作出明确约定，特别是由谁出资的主体不明确，因此该《路桥协议》并没有成立，原告要求解除该《路桥协议》的证据不足。另外、原告蔡志坤起诉的第三人为湘阴县石塘乡高峰村民委员会，因机构改革，高峰村与七里村合并为范家坝村，因此，第三人应为湘阴县石塘镇范家村村民委员会。综上所述，文星镇石塘片区便民服务中心作出的《湘阴县石塘便民服务中心责令停止违法建设通知书》（湘阴石塘便民服务中心停字[2019]1119号）的主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应当撤销，但原告修建的铁门和围墙已经妨碍了公众在该公路上的通行，如果撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款的规定，判决如下：一、确认被告湘阴县石塘镇人民政府（原文星镇石塘片区便民服务中心）于2019年11月19日作出的《湘阴县石塘便民服务中心责令停止违法建设通知书》（湘阴石塘便民服务中心停字[2019]1119号）的行政行为违法，但不撤销该行政行为；二、驳回原告蔡志坤的第二项诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告湘阴县石塘镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  陈飞涛审 判 员  何建南人民陪审员  杨和安二〇二〇年八月十一日书 记 员  左 磊