山东省临沂市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁13行终248号 上诉人（一审原告）秦涛，男，汉族，1959年6月25日出生，住蒙阴县。 被上诉人（一审被告）蒙阴县自然资源和规划局，住所地蒙阴县蒙山路北首**。 法定代表人赵圣友，局长。 委托代理人鞠方祥。 委托代理人石建，山东政言律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）蒙阴县人民政府，住，住所地蒙阴县蒙山路北首**/div> 法定代表人王丽云，县长。 委托代理人郭晓林、刘霞。 上诉人秦涛因诉蒙阴县自然资源和规划局行政答复、蒙阴县人民政府行政复议一案，不服沂水县人民法院（2019）鲁1323行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1995年1月16日，原蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会与案外人蒙阴县正发实业公司签订联合经营合同书，约定由村委出土地，正发实业公司出资建厂房，地上产，地上产权归正发实业公司所有营期限为40年。2001年2月，被告蒙阴县政府为案外人蒙阴县正发实业公司颁发蒙集用（2001）字第001、002号集体土地使用证，土地使用者为蒙阴县正发实业公司，土地所有者为蒙阴县苏家庄子村。1996年8月1日，案外人蒙阴县正发实业公司申请将该公司挂靠在蒙阴县乡镇企业局，法定代表人秦涛，公司名义上是国有经济性质，实为秦涛个人筹资经营，蒙阴县乡镇企业局与该公司未发生任何经济关系，未收取利润和管理费。为摘掉国有经济性质的帽子，还其个体私营经济的本来面目，妥善处理好公司的资产、债权、债务事宜，蒙阴县乡镇企业局于2001年5月21日与案外人蒙阴县正发实业公司签订了一份《关于蒙阴正发实业公司申请注销营业执照后资产、债权、债务处置的协议》，约定案外人蒙阴县正发实业公司向工商部门申请注销公司营业执照，解除与蒙阴县乡镇企业局的挂靠关系。该公司注销后，原公司的资产、债权、债务必须依法转移到新开办的个体私营企业中，乡镇企业局不承担任何法律及经济连带责任，完全由秦涛个人负责，具体转移手续由秦涛负责办理。2001年5月22日，原蒙阴县工商行政管理局核准注销了案外人蒙阴县正发实业公司。原蒙阴县正发实业公司的资产、债权、债务被转移到核准开办的蒙阴鲁华商贸有限公司。2003年7月15日，临沂市中级人民法院作出（2003）临执字第180-2号民事裁定书，将被执行人蒙阴鲁华商贸有限公司的工业用房拍卖给案外人原蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会。2011年4月6日，原蒙阴县房产管理局为案外人蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会颁发蒙城区字第06449号房权证。该工业用房所占土地属集体土地，所有权人为案外人蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会，本案诉争的土地使用权即为该工业用房所占用土地。2009年10月16日，原告以公司管理不善将蒙集用（2001）字第001、002号集体土地使用证丢失为由，以“山东省蒙阴县正发实业公司清算组”名义向原蒙阴县国土资源局申请补发上述集体土地使用证。2009年10月28日，原蒙阴县国土资源局在登报刊发了“丢失、注销、重新给予补办”为关键词的公告。2009年12月30日，被告蒙阴县政府补发了蒙集用（2009）字第023、024号集体土地使用证，土地使用权人为山东省蒙阴正发实业公司，土地所有权人为案外人蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会。案外人蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会不服，以被告蒙阴县政府作出补发蒙集用（2009）字第023、024号集体土地使用证的行政行为侵害其合法权益为由提起行政诉讼，2012年11月20日，沂南县人民法院作出(2012)沂南行初字第74号行政判决书，判决撤销被告蒙阴县政府作出蒙集用（2009）字第023、024号集体土地使用证的行政行为。2019年5月4日，原告向被告蒙阴县自然资源和规划局提出申请，要求将原蒙阴县正发实业公司的蒙集用（2001）字第001、002号两宗土地的集体土地使用权过户到原告名下，被告蒙阴县自然资源和规划局于2019年6月28日作出蒙自然资规答字（2019）01号答复书，未予办理原告的申请。原告不服，于2019年7月4日向被告蒙阴县政府提起行政复议申请，被告蒙阴县政府于2019年8月22日作出蒙政复决字（2019）11号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告不服，遂于2019年9月5日提起行政诉讼，请求：1.撤销被告蒙阴县政府作出的蒙政复决字（2019）11号行政复议决定书；2.责令被告蒙阴县自然资源和规划局履行将蒙阴县正发实业公司的蒙集用（2001）字第001、002号两宗土地的集体土地使用权过户到原告名下的法定职责。 一审法院认为，沂南县人民法院于2012年11月20日作出的(2012)沂南行初字第74号行政判决书，判决撤销被告蒙阴县政府作出蒙集用（2009）字第023、024号集体土地使用证的行政行为，该判决已于2012年12月19日产生法律效力。因该蒙集用（2009）字第023、024号集体土地使用证已被撤销，故该集体土地使用证不具有法律效力。原告于2009年10月16日向原蒙阴县国土资源局申请补办丢失的集体土地使用证时，原蒙阴县国土资源局于2009年10月28日将蒙集用（2001）字第001、002号两证公告注销，该证亦不具有法律效力。因涉案集体土地的所有权人及本案诉争集体土地使用权范围内的地上建筑物所有权人均为案外人蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村民委员会，且原蒙阴县国土资源局已在原告申请补办集体土地使用证时将原集体土地使用证蒙集用（2001）字第001、002号公告注销，沂南县人民法院又将被告蒙阴县政府为原蒙阴县正发实业公司补办的蒙集用（2009）字第023、024号集体土地使用证撤销，故该涉案集体土地使用权现处于未登记状态，原告虽提交其与原蒙阴县正发实业公司签订的协议书，但因原告未提交相关转让手续及审批文件，亦未提供其他证据予以佐证，故原告提出将涉案集体土地使用权过户到其名下无事实和法律依据，不予支持。综上所述，被告蒙阴县自然资源和规划局、被告蒙阴县政府作出的行政行为事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告秦涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦涛负担。 上诉人秦涛不服一审法院判决上诉称，上诉人与蒙阴县正发实业公司的土地使用权移交协议书是2001年5月21日签订的，签订协议时蒙阴县正发实业公司的蒙集用(2001)字第001号、002号土地使用权证尚未丢失。蒙阴县正发实业公司的两宗土地使用权现在仍然在蒙阴县自然资源和规划局的登记档案中清清楚楚，没有任何权属变动。蒙阴县正发实业公司是上诉人自己投资建设，蒙阴县正发实业公司因故注销，在资产处置上根据蒙阴县乡镇企业局与上诉人于2001年5月21日签订的《关于蒙阴县正发实业公司申请注销营业执照后其资产、债权、债务处置的协议》的规定由上诉人处置。上诉人申请将正发实业公司的土地使用权过户到自己的名下，没有改变蒙阴县蒙阴镇苏家庄子村的土地所有权权属，蒙阴县正发实业公司是上诉人自己投资建设，上诉人自己的资产移转到自己的名下，在资产的权属方面没有变动。上诉人向蒙阴县自然资源和规划局申请办理土地使用权过户手续完全符合法律规定。被上诉人提供的所有证据与本案均无任何关系，更不能证明蒙阴县正发实业公司的土地使用权无效。请求：1.撤销沂水县人民法院（2019）鲁1323行初53号行政判决；2.判令被上诉人蒙阴县自然资源和规划局履行法定职责将蒙阴县正发实业公司的蒙集用（2001）字第001、002号两宗土地使用权过户到上诉人名下。 被上诉人蒙阴县自然资源和规划局辩称，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，判决结果公正，请求驳回上诉。 被上诉人蒙阴县人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理不动产登记类行政案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，从实际出发，尊重历史，面对现实。 首先，从法律规定上来看。1998年修订和2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款均规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十条第一款规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”可见，法律上历来严格控制兴办企业需要使用集体土地的情形，大致如下：2020年1月1日之前，只有兴办乡镇企业经依法批准后才能使用集体土地；2020年1月1日之后，农村集体经济组织兴办企业或者以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业经依法批准后可以使用集体土地。本案中，1995年，原苏家庄子村村民委员会以涉案集体土地使用权与蒙阴县正发实业公司联营；1996年，蒙阴县正发实业公司申请挂靠蒙阴县乡镇企业局，经济性质为国有；2001年2月，蒙阴县正发实业公司就涉案集体土地办理了蒙集用（2001）字第001、002号集体土地使用权证；2001年5月21日，为使经济性质由国有改为个体、私营，蒙阴县正发实业公司与蒙阴县乡镇企业局协议约定解除挂靠关系；上诉人主张蒙阴县正发实业公司于2001年5月21日协议约定将涉案集体土地使用权移交上诉人；2001年5月22日，蒙阴县正发实业公司注销。上述系列行为，试图规避有关使用集体土地兴办企业的管理措施，意在使本应受到严格控制的集体土地最终“流转”到个人名下，上诉人有以合法形式掩盖非法目的之嫌，应予规制。 其次，从合同约定上来看。1995年，原苏家庄子村村民委员会与蒙阴县正发实业公司协议约定以集体土地使用权联营办厂。如上诉人所主张，蒙阴县正发实业公司于2001年5月21日协议约定将涉案集体土地使用权移交给该公司的法定代表人和实际控制人秦涛，即本案上诉人。暂且不论移交协议的真实性以及公司法等的禁止性规定，蒙阴县正发实业公司与上诉人的移交协议明显违反了前述的联营协议，擅自处分了原苏家庄子村的集体土地使用权。上述真实性、合法性、有效性等方面存在诸多问题的移交协议，恰是上诉人申请涉案集体土地使用权变更登记的核心凭证。 最后，从司法羁束上来看。蒙阴县正发实业公司注销后，蒙阴鲁华商贸有限公司概括的承继其权利义务。2003年，原苏家庄子村村民委员会在人民法院执行程序中拍卖取得了蒙阴鲁华商贸有限公司的工业用房，后办理了房屋所有权证。通常情况下，基于房地一致性原则，原苏家庄子村村民委员会同时取得了工业用房占用范围内的涉案集体土地使用权，蒙阴县正发实业公司或者蒙阴鲁华商贸有限公司的涉案集体土地使用权即告消灭。 因此，上诉人以蒙阴县正发实业公司的蒙集用（2001）字第001、002号集体土地使用权证以及移交协议为由，于2019年提出的涉案集体土地使用权变更登记申请，于法无据，与实不符，依法不予支持。故，被上诉人蒙阴县自然资源和规划局不予办理变更登记的行政答复、被上诉人蒙阴县人民政府驳回行政复议申请的复议决定，处理结果并无不当，可谓有以致之。 综上，一审法院判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。鉴于本案事实情况和法律状况清晰、明显，缺乏开庭审理的必要性和实效性，故应径行裁决为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦涛负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇二〇年八月十二日 书记员  吴召艳