江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2039号 上诉人（原审原告）许可进，男，汉族，住江苏省东台市。 上诉人（原审原告）常荣芳（系许可进之妻），女，汉族，住江苏省东台市。 上诉人（原审原告）许修勇（系许可进之子），男，汉族，住江苏省东台市。 被上诉人（原审被告）东台市人民政府，住所地在江苏省东台市北海路。 法定代表人：王旭东，东台市政府市长。 上诉人许可进、常荣芳、许修勇（以下简称许可进等3人）因与被上诉人东台市人民政府（以下简称东台市政府）农村土地承包经营权行政登记一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，许可进系东台市富安镇米港村一组（原许灶村五组）村民。东台市农村集体土地承包归户清册载明，许可进户的承包地面积为5.24亩。2001年11月，东台市政府向许可进颁发东集用（2001）字第14-20-05-89号集体土地使用证，使用权类型为划拨，用途为住宅，核准用地面积为131.43平方米。2016年3月23日，许可进等3人向该院提起行政诉讼，请求判令东台市政府为其宅基地确权并颁发权属证书。该院于2016年5月19日作出（2016）苏09行初60号行政裁定书，以土地权属争议应当先向人民政府申请处理，不属于行政案件受理范围为由，驳回许可进等3人的起诉。许可进等3人不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年12月13日作出（2016）苏行终947号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年1月16日，许可进向东台市政府邮寄《申请宅基地决定》，收件人为王旭东市长。申请对许可进一户颁发农村集体土地承包经营权证书作出决定，并请求王市长帮助处理并作出决定。同月29日，东台市政府制作王市长信访件处理登记表，将许可进来信转富安镇调查处理。2018年4月2日、4月12日，富安镇政府安排工作人员与许可进谈话和释明，并要求其按照释明的要求提交书面申请，明确申请事项及事实理由。2018年4月16日，许可进等3人以东台市政府为被告提起本案诉讼，要求判令为许可进等3人颁发《农村集体土地承包经营权证书》作出决定。经该院法律释明，许可进等3人将诉讼请求进一步明确为：判令东台市政府向许可进等3人颁发农村土地承包经营权证书，证书中应当载明宅基地和承包地四至、面积，具体面积由东台市政府依据原许灶村五组（现米港村一组）1998年土地二轮承包调整方案中人均享有的宅基地和承包地面积确定。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，东台市政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。但颁证的程序与实体内容必须符合上述法律规定。由此可见，县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提，系发包方与承包方已签订生效的土地承包合同，且申请主体为乡（镇）人民政府。本案中，许可进等3人要求东台市政府依据原许灶村五组（现米港村一组）1998年土地二轮承包调整方案中人均享有的宅基地和承包地面积向其颁发农村土地承包经营权证，但未能提供证据证明其就主张的土地已与村委会签订了生效的承包合同，尚未完成法规规定的政府颁发农村土地承包经营权证的前置程序。在此情形下，许可进等3人径行起诉要求东台市政府依据其申请颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实依据，亦不符合上述程序规定。许可进等3人提出，其是依据生效裁判文书的释明递交的申请，东台市政府应当向其颁发农村土地承包经营权证。该院认为，（2016）苏行终947号行政裁定书是对“依法判令东台市政府为原告宅基地确权并颁发权属证书”这一诉讼请求作出的生效判决，与许可进等3人在本案书面申请中提出的“向许可进一户颁发农村集体土地承包经营权证作出决定”并非同一事项。东台市政府收到许可进向该市市长个人邮寄的书面材料后，按信访程序交由富安镇政府向许可进进行谈话和释明，并无不当。另外，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用”的规定，许可进等3人要求东台市政府在农村土地承包经营权证中明确宅基地面积和四至的诉讼请求，缺乏法律依据,依法不能成立。 综上，许可进等3人的起诉请求缺乏事实和法律依据，亦不符合办理农村土地承包经营权证的程序要求，原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回许可进、常荣芳、许修勇的诉讼请求。案件受理费50元，由许可进、常荣芳、许修勇共同负担。 许可进等3人上诉称，一审没有查清事实，证据不足，被上诉人没有在规定的期限内为上诉人作出处理决定，在农村土地二轮承包工作中违背法律法规，侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，发回重审；判令东台市政府为上诉人颁发农村集体土地承包经营权证书。 东台市人民政府在法定期限内未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条进一步作出了颁发农村土地承包经营权证的程序规定，应当在土地承包合同生效后，由发包方在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审。材料符合规定的，及时登记造册，再由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，最终由县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，许可进等3人要求东台市政府依据原许灶村五组（现米港村一组）1998年土地二轮承包调整方案中人均享有的宅基地和承包地面积向其颁发农村土地承包经营权证，但未能提供证据证明其就主张的土地已与村委会签订了生效的承包合同，尚未完成法规规定的政府颁发农村土地承包经营权证的前置程序。在此情形下，许可进等3人径行起诉要求东台市政府依据其申请颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实依据，亦不符合上述程序规定。原审判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许可进、常荣芳、许修勇负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年八月十日 书记员  任子悦