江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终384号上诉人（原审原告）：上犹县神农牧业有限公司，住所地：赣州市上犹县水岩乡太乙村**，统一社会信用代码：91360724MA35N6PB8C。法定代表人：罗海英。委托代理人：马平茂，江西至中律师事务所律师。委托代理人：张仕芳，江西至中律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：上犹县自然资源局，，住所地：赣州市上犹县行政服务小区**办公大楼法定代表人：张慧，系该局局长。出庭应诉负责人：刘得春，系该局行政班子成员、执法大队大队长。委托代理人：马达远，江西腾龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：上犹县人民政府，，住所地：赣州市上犹县犹江大道**法定代表人：余业伟，系该县政府县长。委托代理人：张守能，上犹县司法局主任科员。委托代理人：舒静，上犹县司法局科员。上诉人上犹县神农牧业有限公司因自然资源行政管理一案，不服赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2016年6月14日，罗海英与刘洪先等人签订《协议书》一份，约定刘洪先等人将自己承包的位于水岩乡横岭村魏屋坑鱼塘、土地等转让给罗海英用于饲养生猪，并于2016年12月26日成立原告神农公司，但未办理用地和建设审批手续。2019年6月12日，被告上犹县自然资源局委托兴国县江河测绘有限公司上犹分公司对猪场进行边界实测，显示原告猪场共4处建筑占地总面积2354.02m2，其中永久基本农田2094.16m2。2019年12月16日，被告上犹县自然资源局执法人员依法向原告送达上自然资责改字【2019】52号《上犹县自然资源局责令限期改正违法行为通知书》，责令原告自收到通知书之日起7日内改正违法行为。原告不服，于2019年12月26日向被告上犹县人民政府申请行政复议，被告上犹县人民政府收到行政复议申请书后，于2019年12月31日向原告送达上府复字【2019】13号《行政复议申请受理通知书》，并于同日向被告上犹县自然资源局送达上府复字【2019】13号《上犹县人民政府提出答复通知书》，要求被告上犹县自然资源局在10日内提交《行政复议答复书》及相关的材料。被告上犹县自然资源局于2020年1月7日提交了《行政复议答复书》及相关的材料。被告上犹县人民政府于2020年2月18日作出上府复字【2019】13号《上犹县人民政府行政复议决定书》，决定维持被告上犹县自然资源局于2019年12月16日作出的上自然资责改字【2019】52号《上犹县自然资源局责令限期改正违法行为通知书》，并送达给原告及被告上犹县自然资源局。原告不服，致诉。原审法院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”。原告未经批准，占用基本农田兴建养猪场，被告上犹县自然资源局向原告作出《责令限期改正违法行为通知书》的行政行为合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”，被告上犹县人民政府在收到原告的行政复议申请后，在规定时间内向被申请人即被告上犹县自然资源局送达《上犹县人民政府提出答复通知书》，要求其在10日内提交《行政复议答复书》及相关的材料，并在收到被告上犹县自然资源局提交的《行政复议答复书》及相关的材料后，于60日内依法作出《复议决定书》送达申请人及被申请人，被告上犹县人民政府的行政复议程序合法。故对原告要求撤销并停止执行被告上犹县自然资源局作出的上自然资责改字[2019]52号《责令限期改正违法行为通知书》及撤销被告上犹县人民政府作出的上府复字[2019]13号《上犹县人民政府行政复议决定书》的诉讼请求，因于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告上犹县神农牧业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上犹县神农牧业有限公司承担。上诉人上犹县神农牧业有限公司向本院提起上诉，要求：1.依法撤销（2020）赣0702行初126号判决书，并改判依法撤销并停止执行被上诉人1作出的上自然资责改字〔2019〕52号《责令限期改正违法行为通知书》；依法撤销被上诉人2作出的上府复字〔2019〕13号《上犹县人民政府行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院事实认定不清，具体事实陈述如下：(一）2016年6月14日，上诉人接受刘洪先等人的转让，将此处原先的荒山旱土进行开发，从事养殖业，该处建筑并无纠纷，不属于违章建筑，关于这一基本事实，有上犹县水岩乡横岭村村委会及其村民出具的证明为证，横岭村委会、水岩乡政府、水岩乡国土资源所、县环保局都予以认可盖章，故并不存在未经批准，擅自占用水岩乡横岭村耕地养猪场的行为。且在代理律师接受委托之后，作为代理人也到原告所有的生猪养殖场进行了实地考察，并拍摄了照片，从照片中可以清楚的看出，上诉人所有的生猪养殖场四周皆为荒山，汲取水源甚至需要下挖数米，且此处早已建有房屋供他人居住，只是后来拆除了，但依然留有地基，上诉人所有的生猪养殖场并未占用所谓耕田，该处原址一直为荒山旱地。且根据《国土资厅发〔2019〕51号》文件第三章第四款基本农田保护区划定明确规定：县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区；乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。由此可以看出基本农田与基本农田保护区有着密不可分的联系，但是又有本质上的不同，基本农田保护区内土地虽然以基本农田为主，但并非都是基本农田，还可有一般耕地、建设用地、其它农用地、未利用地等，基本农田保护区是区域概念，而基本农田是更精细化的地块概念，要判定上诉人否占用基本农田不能光以是否位于基本农田保护区内，需要出具更具体的土地地块证明为依据。(二）根据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条，其中明确说明“乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志”，上诉人所有的生猪养殖场涉案地块周围并没有保护标志，当地的乡（镇）人民政府也并未进行公告，在上府复字〔2019〕13号行政复议决定书中，被上诉人答辩引用的是2000年的基本农田划分规划，而根据《上府办发〔2012〕53号》文件，即《上犹县人民政府办公室关于印发上犹县永久基本农田划定工作实施方案的通知》，其中写明数据建库及验收报备阶段为2012年9月，即2012年上犹县已经重新对永久基本农田进行了划定，但上诉人并未提供相关证据，甚至其所提供的《乡（镇）基本农田保护区责任书》上写明的保护期限仍是：2000年至2010年，而原告2016年6月14日才接受刘洪先等人的转让。关于这三处事实，（2020）赣0702行初126号判决却未对此类事实进行判断认定，其事实认定不清。二、一审法院适用法律错误。上诉人于2016年12月26日注册了上犹县神农牧业有限公司，取得了营业执照，2017年3月6日取得了动物防疫条件合格证，随后才建设了猪棚进行养殖生产，根据《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》第二点第一款，其中明确写道：“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续”，另外，根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）所界定的设施农用地概念和范围，设施农用地：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地……设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，同时，《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确指出“生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续”，上诉人在横岭村魏屋坑组所建建筑直接用于经营性养殖的畜禽舍，属于生产设施用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续，而原审法院认定:“...原告未经批准，占用基本农田兴建养猪场，…”，这一认定，与目前法律不符，此外，2014年国土资源部、农业部出台了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条第一款指出“设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”。故而上诉人无须办理所谓的“用地和建设审批手续”，（2020）赣0702行初126号判决适用法律错误。为了维护上诉人的合法权益，特依《行政诉讼法》第58条之规定，请求依法公正地审理此案，并依法改判。被上诉人上犹县自然资源局答辩意见，一、一审判决认定事实清楚。根据答辩人提供的测绘报告、水岩乡地形图、乡（镇）基本农田保护区责任书、村组基本农田保护区责任状、水岩乡横岭村基本农田保护责任书、上犹县水岩乡基本农田保护区公示牌等证据，结合上诉人养猪场所处位置，足以认定上诉人所建养猪场建筑占用土地总面积为2354.02平方米，其中永久基本农田为2094.16平方米，证明答辩人在依法履行行政处罚工作过程中认定事实清楚。一审认定上诉人非法占用基本农田兴建养猪场的行为属违法行为，事实清楚，证据充分。二、一审判决适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第36条第2款明确规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”；《基本农田保护条例》第17条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”；《国土资源部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资〔2014〕127号）第2条的规定“······各类禽畜养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”；《基本农田保护条例》第33条规定“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正……”。答辩人在查明上诉人违法占用基本农田的事实后，依照上述规定作出《责令限期改正违法行为通知书》的行政行为合法。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第36条第2款和《基本农田保护条例》第17条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第89条之规定，请求贵院依法驳回上诉人的上诉，维持原判决。被上诉人上犹县人民政府答辩意见，一、一审判决书认定事实清楚，适用法律正确。上诉人于2016年12月26日注册成立，经营场所地址为水岩乡横岭村魏屋坑。2017年3月6日取得动物防疫条件合格证。上诉人建设了养猪场进行养殖生产，但未办理用地和建设审批手续。2019年6月12日，被上诉人上犹县自然资源局委托兴国县江河测绘有限公司上犹分公司对上诉人猪场占地等设施用地范围进行了现场勘测定界，《测绘报告》显示上诉人猪场共4处建筑（不含道路）占地总面积2354.02m2，其中水田2094.16m2。经套合上犹县土地利用现状图、上犹县永久基本农田保护区范围图、上犹县土地利用总体规划，核实所占水田均为永久基本农田。2019年12月2日，上犹县检察院向被上诉人上犹县自然资源局发送了《检察建议书》，建议被上诉人上犹县自然资源局依法履行土地行政监管职责，采取切实可行的措施，按照有关规定对罗海英（上诉人法定代表人）的违法行为及时处理，责令其停止违法行为，恢复基本农田原貌。2019年12月16日，被上诉人上犹县自然资源局作出上自然资责改字〔2019〕52号《责令限期改正违法行为通知书》。答辩人认为：上诉人未取得合法用地手续占用基本农田兴办猪场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的相关规定，被上诉人上犹县自然资源局有权依法查处。《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。上诉人建设养猪场的行为已经违反了该条规定，依法应当承担相应的法律责任。上诉人的养猪场占用了永久基本农田，虽取得了营业执照和动物防疫合格证，并不能代替用地建设审批手续，不能据此认定上诉人用地建设合法。被上诉人上犹县自然资源局在查明事实的基础上，依据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的相关规定，作出《责令限期改正违法行为通知书》，该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定依法予以维持。因此，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。《国土资源部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资〔2014〕127号）规定“用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”。即便是在2019年稳定生猪生产保障市场供应的特殊时期，《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》仍然规定：“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。”可见，生猪养殖用地不需办理建设用地审批手续的前提是不占用永久基本农田，不需办理建设用地审批手续是指不需要办理农用地转用审批手续，但仍然需要备案审查同意。上诉人错误理解上述法律政策规定，从而错误认为其生猪养殖建设用地行为合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，因此，请求贵法院依法驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人提交照片一张，证明上诉人没有占用永久基本农田。被上诉人上犹县自然资源局和上犹县人民政府经质证认为，这个照片是根据影像图画的，不能证明没有占用基本农田的事实，不能证明是否是基本农田。我院经审查认为，上诉人提交的照片不能达到其证明目的，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。根据《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》第二点第一条“在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地”的规定，生猪养殖用地也不得占用永久基本农田。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三点“规范设施农用地使用”中规定，从事设施农业建设，应经过签订用地协议、用地协议备案等程序，包括设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，经公告无异议后，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，发现存在选址不合理等问题的，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。由上述规定可知，从事设施农业建设应当履行相关备案手续，上诉人认为生猪养殖用地作为设施农用地不需办理建设用地审批手续，但没有证据证明其已经向国土自然资源部门和农业部门进行了备案。据此，上诉人的主张没有事实和法律法规依据，本院不予采纳。从上诉人猪场测绘报告可知，上诉人的猪场占用了永久基本农田共计2094.16㎡。被上诉人上犹县自然资源局在接到检察机关移送的违法线索后，经过调查核实，向上诉人作出《责令限期改正违法行为通知书》的行政行为具有事实和法律依据。被上诉人上犹县人民政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律法规正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上犹县神农牧业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年八月十四日法官助理熊岚书记员黄婷