山东省滨州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)鲁16民终3152号 上诉人（原审原告）：崔清安，男，1961年3月4日生，汉族，农民，住惠民县。 委托诉讼代理人：宋玉亮，山东德衡（滨州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王金泉，山东德衡（滨州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：苏云光，男，1971年9月16日生，汉族，农民，住惠民县。 委托诉讼代理人：刘德波，惠民天虹法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：王燕，惠民天虹法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：苏云明，男，1975年7月9日生，汉族，农民，住惠民县。 委托诉讼代理人：刘德波，惠民天虹法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：王燕，惠民天虹法律服务所法律工作者。 上诉人崔清安因与被上诉人苏云光、苏云明所有权确认纠纷一案，不服山东省惠民县人民法院（2020）鲁1621民初1820号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 崔清安上诉请求：撤销（2020）鲁1621民初1820号民事裁定书，指令一审法院就本案进行实体审理。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。原审法院，本院经审查认为“本案系林木所有权确认纠纷……。根据森林法第十七条规定，本案应由县级或乡级人民政府依法处理……”，据此裁定驳回了上诉人的诉讼请求，上诉人认为《中华人民共和国森林法》修订后已于2020年7月1日起施行，本案裁定作出的时间为2020年7月15日，应当使用修改后的《森林法》，该法第十七条“集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地（以下简称集体林地）实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定。承包方可以依法采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。”，并没有关于林权争议处理的规定，因此原审法院适用法律错误。二、修订后的《中华人民共和国森林法》第二十二条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决前，除因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要外，当事人任何一方不得砍伐有争议的林木或者改变林地现状”。上诉人认为即使依据上述规定，政府处理山林权属纠纷的行为性质更接近于行政仲裁，当事人对政府的处理不服走民事诉讼的救济途经更符合山林权属纠纷的本质。其一、山林权属纠纷本来就是民事产权纠纷，只因其纠纷的解决与政府行政管理关系重大，《森林法》才规定将山林权属纠纷由政府先行处理。其二、《行政诉讼法》并没有明确规定将山林权属纠纷作为行政案件受理。原来的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》已于2000年3月10日废止，取而代之的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》亦没有规定山林权属纠纷属于行政诉讼的受案范围。其三，《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的正确理解，应是行政管理相对人认为行政机关实施了森林等自然资源所有权和使用权的侵权行为的，其救济途经则实行复议前置。其四，《行政复议法》第六条第（四）项规定的内容：即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认森林山岭等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。与《行政复议法》第八条第二款的规定“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”之间有矛盾。从《森林法》的规定以及1991年7月11日以前的司法实践来看，《森林法》规定的立法本意，是将政府对山林权属纠纷的处理当作行政仲裁来看待的。还有最重要的一点，上述法律规定将争议纳入行政诉讼案件受案范围的标的定义为自然资源，自然资源：凡是自然物质经过人类的发现，被输入生产过程，或直接进入消耗过程，变成有用途的，或能给人以舒适感，从而产生经济价值以提高人类当前和未来福利的物质与能量的总称，依据上述定义本案中双方所争议的杨树并非自然资源。三、依据上诉人提交的且已生效（2017）鲁16民终850号民事判决书和（2018）鲁民申4114号民事裁定书来看，在该案二审时上诉人的代理律师尹增栋曾经向二审法院提出，本案属于林权纠纷，应先由人民政府处理，对处理决定不服的，当事人才能在一个月内向人民法院起诉的的意见，但从判决结果来看滨州市中级人民法院和山东省高级人民法院也没有将原告与被告之间诉争树木所有权的处理必须先有政府确权才能向人民法院提起诉讼的要求，故在本案中原审法院以先有政府确权然后才能向人民法院起诉的裁判理由是依法不能成立的，如果那样做的话就会出现同类案件不同的处理程序，既浪费了司法资源，对上诉人也是极不公平的。 苏云明、苏云光辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉无事实和法律依据，请二审法院驳回上诉人上诉请求。 崔清安向一审法院起诉请求：1.确认位于东至马家村，西至马家地界，公路两边长600米地段上的160棵杨树归原告所有；2.判令两被告排除妨害、停止侵权；3.案件受理费由两被告承担。 一审法院认为，本案系林木所有权确认纠纷，原告崔清安与被告苏云光、苏云明对涉案160棵杨树的所有权权属产生了争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，本案应由县级或乡级人民政府依法处理，当事人对人民政府处理决定不服的，才可在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉。故本案应先由县级或乡级人民政府对树木所有权纠纷进行处理。在此之前，原告不能直接起诉。本案原告虽然在2020年1月2日向惠民县姜楼镇人民政府申请了裁决，惠民县姜楼镇人民政府也对此做出了《关于姜楼镇河西马村树木确权争议情况说明》处理意见，但对原告崔清安的林木确权申请未置可否，未作出明确的行政权属确认，更未告知原告对处理决定不服时的行政诉讼权利。因此，惠民县姜楼镇人民政府所作出的《关于姜楼镇河西马村树木确权争议情况说明》并非《中华人民共和国森林法》第十七条所规定的实质法律意义上的人民政府处理决定，故该纠纷仍需先由县级或乡级人民政府对树木所有权纠纷进行处理。在此之前，原告不能直接起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第三项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三项规定，裁定：驳回原告崔清安的起诉。 本院认为，就涉案林木所有权争议崔清安曾于2019年6月3日诉至法院，要求确认其对涉案林木享有所有权及判令苏云光、苏云明排除妨害、停止侵权。惠民县人民法院在2019年12月1日做出了（2019）鲁1621民初2223号民事裁定书，依据森林法相关规定，裁定驳回崔清安的起诉。崔清安在收到裁定书后于2020年1月2日向惠民县姜楼镇人民政府申请裁决，2020年5月7日惠民县姜楼镇人民政府做出了《关于姜楼镇河西马村树木确权争议情况说明》，认为“因该问题涉及年限较长，争议较大…姜楼镇政府仍无法对涉案树木的权属作出认定，建议双方当事人依法进行起诉”。崔清安遂再次向惠民县人民法院提起诉讼，要求确认其对涉案160棵杨树享有所有权及判令苏云光、苏云明排除妨害、停止侵权 依据《中华人民共和国森林法》第22条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决前，除因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要外，当事人任何一方不得砍伐有争议的林木或者改变林地现状。”现就涉案林木，崔清安已申请惠民县姜楼镇人民政府进行裁决，惠民县姜楼镇人民政府亦已对涉案林木所有权出具了《情况说明》，认为由于客观原因，人民政府无法对涉案林木所有权进行确认，建议其向人民法院诉讼解决。在此基础上，无论人民政府出具的文件是确权抑或表明人民政府无法确权，都是处理决定的一种，其后当事人再起诉的，人民法院应当对涉案纠纷进行实体审理，即已经符合《中华人民共和国森林法》第22条政府处理前置的要件。因此，一审法院第二次驳回起诉不当，本案应当进行实体审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、山东省惠民县人民法院（2020）鲁1621民初1820号民事裁定； 二、本案指令山东省惠民县人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 赵慧莲 审 判 员 黄跃江 审 判 员 张 珊 二〇二〇年八月二十六日 法官助理 张鲁奇 书 记 员 崔玮琦