云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终392号上诉人（一审原告）瞿怀金，男，汉族，1972年12月10日生，住云南省玉溪市红塔区。委托代理人徐绍芬，云南华信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）玉溪市红塔区人民政府。住所地：云南省玉溪市红塔区桂山路**。法定代表人瓦庆超，区长。委托代理人佘玮，云南世博律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）玉溪市红塔区李棋街道任井社区居民委员会。法定代表人殷国春，主任。委托代理人李声扩，云南凌云（玉溪）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人陶昱丹，云南凌云（玉溪）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。瞿怀金因诉玉溪市红塔区人民政府（以下简称区政府）、玉溪市红塔区李棋街道任井社区居民委员会（以下简称任井社区）其他行为一案，不服云南省玉溪市中级人民法院（2019）云04行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：瞿怀金原系玉溪市红塔区李棋镇任井办事处三社（现任井社区三组，以下简称任井三组）村民，其于1997年12月16日与李棋镇康井办事处十社（现玉溪市红塔区李棋街道康井社区居民委员会十组，即康井社区居民委员会褚井）村民杨金花登记结婚，于1998年1月21日将户籍由任井**瞿发春（瞿怀金的父亲）户内迁移至李棋镇康井办事处十社杨绍祥（杨金花的父亲）户内（2010年4月21日杨绍祥死亡，户主变更为杨金花的母亲彭树芬）。瞿怀金的父亲瞿发春、母亲王兰珍建盖了坐落于玉溪市红塔区的房屋，1994年6月9日瞿发春立下《分关文约》将该房屋分给瞿怀金和瞿怀平（瞿怀金的哥哥），《分关文约》载明：瞿怀金分得新建水泥房稍间一间（一层）（东至门外走道、南至本人小楼房、西至中明间、北至瞿福春房屋）、新建小楼房一间（东至门外走道、南至瞿怀云房屋、西至倒座、北至门内走道）、倒座楼下一间（东至楼梯、南至瞿怀有房屋、西至瞿逢春二台楼、北至天井边），瞿怀平分得新建水泥房中明间一间（一层）（东至稍间、南至天井边、西至瞿逢春二台楼、北至瞿福春房屋）、面前倒座楼上一间（四至同楼下）。后瞿怀平因建新房，将上述分得的房屋交归集体（任井三组），后任井三组于1995年12月1日将瞿怀平交归集体的房屋以人民币5743元卖给瞿怀金。瞿怀金婚后，其父母分给其的房屋以及其向任井办事处三社购买的房屋由其父母实际管理使用，该房屋拆除前由其母亲王兰珍实际管理使用。2018年6月1日区政府作出《关于清理整治农村集体土地和规范管理农村集体资产资源的通告》（以下简称《通告》），其中明确整治范围：1.临违建筑和“一户多宅”：（1）建新未拆旧导致“一户多宅”农户的旧房，未建房但涉及“一户多宅”的多余房屋，包括旱厕、牲畜圈（舍、棚）等……。清理整治方式：（一）对于侵犯集体权益的，由集体经济组织依据《村民委员会组织法》有关规定，按照村民自治方式进行处置；（二）对于违反国家法律法规的，由乡、街道会同区级相关部门依法查处；（三）对于明显不当且显失公平的民事法律关系，采用协商、调解、诉讼等方式处置。2018年6月26日，中共玉溪市红塔区委办公室、玉溪市红塔区人民政府办公室印发《关于清理整治农村集体土地和规范管理农村集体资产资源工作实施方案》（玉红办发〔2018〕13号，以下简称13号文件），13号文件明确整治范围：1.临违建筑和“一户多宅”：（1）建新未拆旧导致“一户多宅”农户的旧房，未建房但涉及“一户多宅”的多余房屋，包括旱厕、牲畜圈（舍、棚）等，收归集体或予以拆除……。13号文件同时明确了相关部门、乡（街道）、村（社区）、村（居民）小组的职责。2018年8月23日为落实《通告》和13号文件，任井社区以瞿怀金在康井社区居委会十组已经建盖新房，违背一户一宅的规定为由，组织人员对上述坐落于玉溪市红塔区的房屋予以强制拆除。瞿怀金对拆除涉案房屋的行为不服，向一审法院提起诉讼，请求判令区政府、任井社区将瞿怀金位于云南省玉溪市红塔区居民小组（徐井）13幢8号房屋拆除的行为违法。一审法院认为，本案现有证据不能证明区政府组织拆除了瞿怀金涉案的房屋，也不能证明区政府委托任井社区拆除了该房屋，因此涉案房屋的拆除不能认定为区政府所为，瞿怀金以区政府为被告提起诉讼，无相应的事实依据。而任井社区非行政机关，未行使法律、法规授权的行政管理职权，其与瞿怀金未形成行政法律关系，瞿怀金以任井社区为被告提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回瞿怀金的起诉。瞿怀金上诉称，一审裁定查明的事实足以证明是区政府组织、安排任井社区对其房屋进行了拆除，一审裁定以无相应的事实依据为由驳回起诉错误；任井社区虽不是行政机关，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定，任井社区对其房屋强拆的行为实际上就是在区政府组织、安排下对辖区公共事务实施管理的行为，一审裁定以任井社区非行政机关为由驳回起诉不符合法律规定。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。区政府答辩称，《方案》和13号文件是抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围；一审裁定认定事实清楚，其既未实施更未组织、安排任井社区对该房屋进行拆除；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款之规定，村民委员会或居民委员会成为行政诉讼被告，必须是依据法律、法规、规章授权履行了行政管理职责的行为，瞿怀金以任井社区为被告提起行政诉讼不符合法律规定；任井社区拆除涉案房屋是按照村民自治方式处置的结果。请求驳回上诉，维持一审裁定。任井社区未提交书面答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，瞿怀金针对拆除其涉案房屋的行为提起诉讼，但根据一审法院查明的事实，该拆除行为系由任井社区组织实施，区政府并未作出被诉行为。同时，在案证据材料也不能证明区政府委托任井社区拆除了涉案房屋。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。第二十四条第一款第（六）项规定，宅基地的使用方案经村民会议讨论决定方可办理。参照上述规定，对宅基地的管理属于集体组织的职责。本案中，任井社区也自认由其组织人员拆除了涉案房屋。故瞿怀金以区政府为被告提起本案诉讼缺乏事实根据，不符合上述法律规定的起诉条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。该条款系对村民委员会作为基层群众性自治组织的自治职权的概括性规定，并未授权村民委员会履行行政法上的行政管理职责。本案中，亦无证据可以证实任井社区拆除涉案房屋的行为系依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，故瞿怀金依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定以任井社区为被告提起本案诉讼亦缺乏事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，已经立案且不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。一审裁定驳回起诉正确，本院依法予以维持。瞿怀金的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  惠 琼二〇二〇年八月二十四日法官助理陈璐书记员王娜