广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终460号上诉人（原审原告）严秀霞，女，住佛山市高明区。委托代理人何志平，广东安国律师事务所律师。委托代理人王正文，广东商达（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人谭媛心，该局高明分局工作人员。委托代理人陆仲飞，广东利衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。委托代理人陈钻华，佛山市司法局工作人员。上诉人严秀霞因诉佛山市生态环境局（以下简称市环境局）环保行政处罚和佛山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1294号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：严秀霞在佛山市高明区荷城街道塘南村委会经营畜禽养殖场，养殖场的坐标为：112.804443E，22.907451N。原佛山市高明区环保局（以下简称原高明环保局）于2018年12月25日作出明环违改字〔2018〕71号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责令改正违法行为决定书》，并于同年12月26日送达严秀霞。2019年1月4日，该局执法人员再次去严秀霞的上述养殖场所进行检查，因其不在现场，在高明区荷城街道塘南村委会两名工作人员的见证下，执法人员对该场所进行了检查。该次检查发现严秀霞的该养殖场从事养殖经营而未停止，在养羊只约300只。原高明环保局认为严秀霞的上述行为涉嫌违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项的规定，遂于同年1月9日立案调查。原高明环保局经调查后于2019年1月15日作出明环罚告字〔2019〕5号《行政处罚听证告知书》，告知严秀霞拟对其拒不停止在畜禽禁养区从事畜禽养殖的违法行为罚款79000元，以及陈述、申辩及要求举行听证的权利。该告知书于同年1月16日留置送达后，严秀霞于次日提出书面陈述、申辩意见及听证申请，原高明环保局于同年2月27日举行了公开听证会，听取了严秀霞的意见。经集体讨论后，市环境局于2019年6月27日作出佛明环罚字〔2019〕27号《佛山市生态环境局行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条及《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十一条、第十二条第（一）项第5点、第十六条第二款的规定，决定对严秀霞罚款79000元。该决定书于同年7月1日送达。严秀霞不服，于同年7月4日向市政府申请行政复议，该府受理后经审查，于同年11月6日作出佛府行复〔2019〕176号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）维持了上述处罚决定，并于同年11月8日、9日分别送达双方当事人。另查，严秀霞因不服原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》，于2019年1月7日提起行政诉讼要求予以撤销。经审理，原审法院于同年5月18日作出（2019）粤0606行初55号《行政判决书》，判决驳回严秀霞的诉讼请求。严秀霞不服而提起上诉，本院于2019年9月19日作出（2019）粤06行终548号《行政判决书》，判决维持（2019）粤0606行初58号《行政判决书》，该判决书于2019年9月25日发生法律效力。另外，市环境局执法人员在2019年6月18日去严秀霞的案涉养殖场进行现场复核时，发现该场所仍在从事羊的养殖。因严秀霞不履行生效文书确定的义务，佛山市生态环境局高明分局向佛山市高明区人民法院申请强制执行（2019）粤0606行初55号《行政判决书》及（2019）粤06行终548号《行政判决书》，执行案号为（2019）粤0608执3756号，经执行，佛山市高明区人民法院于2019年11月26日作出《结案通知书》，确认严秀霞已自觉将生效文书确定的义务履行完毕，该案执行完毕。再查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市高明区机构改革方案〉的通知》，原佛山市高明区环保局已经被撤销，将佛山市环境保护局的职责，以及佛山市发展和改革局的应对气候变化和减排职责整合，组建佛山市生态环境局，并在各区设分局，实行市以下垂直管理体制。因机构改革，原佛山市高明区环保局在环境保护方面的职责已经由佛山市生态环境局承接。原审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”市环境局作为佛山市人民政府环境保护主管部门，其依法具有对在佛山市高明区畜禽禁养区域内建设畜禽养殖场的行为进行查处的职权，其作出案涉《处罚决定书》具有职权依据，应予确认。本案中，对于严秀霞的案涉养殖场位于禁养区内，已建成并正常运营，存栏羊300只的违法事实，原高明环保局已于2018年12月25日作出《责令改正违法行为决定书》予以确认，并书面责令其立即停止生产或使用。该《责令改正违法行为决定书》已经法院的生效判决予以确认合法。因此，对该《责令改正违法行为决定书》确定的事实及其合法性，不再重复分析。本案的争议焦点在于市环境局对严秀霞处以79000元的罚款是否合法。如前所述，严秀霞的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项的规定，原高明环保局书面告知其立即改正或停止违法行为后，原高明环保局于2019年1月4日再次检查时发现严秀霞的养殖场依然维持原状，没有停止生产或使用的任何意思表示。因此严秀霞的该违法行为经原高明环保局责令停止后，其拒不停止该违法行为。市环境局遂根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”的规定，结合严秀霞的违法情节、性质，参考《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》，在其自由裁量的范围内给予其罚款79000元的处罚，适用法律正确，处罚额度适当。严秀霞认为根据上述条例规定，市环境局没有对其落实补偿，且在作出罚款的同时未按照规定报人民政府责令拆除或关闭，适用法律错误。经查，本案审查的是市环境局对严秀霞处以罚款的处罚是否合法，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定了“报县级以上人民政府责令拆除或者关闭”，但该行为属于行政强制行为，与本案罚款的行政处罚属于两个不同的行为，本案的审查范围不包括对市环境局是否需要报县级以上人民政府责令拆除或者关闭这一行为进行审查。至于严秀霞主张市环境局没有对其落实补偿的问题，也不属本案被诉处罚决定的审查范围，故对其上述主张均不予采纳。关于严秀霞认为市环境局作出《处罚决定书》没有给予其停产所需的过渡时间，违反了合理行政的主张。本案中，原高明环保局经调查在2018年12月25日作出《责令改正违法行为决定书》并于次日送达严秀霞，在2019年1月4日再次进行检查后，于同年1月15日对其作出《行政处罚听证告知书》，告知其享有的权利，并依申请举行了公开听证，经复核讨论后作出被诉《处罚决定书》并送达，整个程序基本合法。严秀霞在收到责改决定书后理应着手该改正违法行为，但环保部门再次检查时其仍未停止违法行为。虽然严秀霞正在使用的养殖场有一定的规模，在栏的羊有300只，需要一段合理的时间自行改正。但原高明环保局在书面通知严秀霞自行改正后，相隔近10日才再次检查，足以让其作出相关准备工作。原高明环保局在发出责改决定20日后才对严秀霞作出拟处罚的告知，在相关法律没有明确期限规定的情况下，原高明环保局给予严秀霞自行停止违法行为的期限并无不当，并不违反合理行政原则。对于严秀霞的上述主张，应不予支持。此外，市政府作为市环境局的本级人民政府，对严秀霞提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。该府在受理严秀霞的复议申请后，因案件处理的主要依据《责令改正违法行为决定书》尚在诉讼的过程中，遂对案件进行中止审理，并通知双方当事人。中止的事由消失后在法定期限内作出《复议决定书》并送达各方当事人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出维持的处理结果亦属正确。综上，市环境局作出的《处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，程序基本合法。市政府作出的《复议决定书》实体处理正确，程序合法，应予支持。严秀霞要求撤销案涉决定书的理由不成立，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回严秀霞的诉讼请求，案件受理费由严秀霞负担。上诉人严秀霞上诉称：一、原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》并未明确告知上诉人不履行该决定的法律后果还有罚款，导致上诉人对违法后果没有合理预期，亦超出上诉人对是否停止生产的法律后果认知。二、上诉人收到《责令改正违法行为决定书》后向法院提起诉讼要求撤销该决定，是以司法救济对抗行政权，并非拒不服从行政权的执行，故被上诉人继续作出处罚决定违反合理行政原则。三、原高明环保局没有给予上诉人合理期限处理涉案场地留存的羊只，在上诉人收到《责令改正违法行为决定书》后仅仅二十天就发出行政处罚听证告知书，违反合理行政原则。四、《责令改正违法行为决定书》要求上诉人立即停止生产或经营明显不合理，且其后再无口头或书面履行催告义务就径行处罚属于违法，不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十四条和五十五条的规定。被上诉人市环境局辩称：首先，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款以及《广东省环境保护条例》第四条第二款的规定，市环境局依法具有对在佛山市畜禽禁养区域内建设养殖场的行为进行查处的职权。上诉人经责令停止违法行为后仍不停止违法行为的事实是清楚的。原高明环保局于2018年12月25日向上诉人发出《责令改正违法行为决定书》后，在2019年1月4日进行现场检查时发现其没有停止养殖生产行为，在2019年6月18日进行现场复核时发现其仍从事养殖行为。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，对上诉人的违法行为作出罚款79000元的处罚，适用法律正确。且市环境局严格按照法定程序作出本案行政处罚。其次，《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，环保部门没有义务告知上诉人责令改正违法行为后有处罚决定，且该责改决定所引用的法律条文已明确了拒不停止违法行为的法律后果。另外，从2018年12月25日责改决定作出后至2019年1月4日再次现场检查时，上诉人没有停止养殖生产行为，再到同年6月18日现场复核时，上诉人仍从事养殖行为，可见上诉人根本没有停止违法行为的意思表示和行为，其主张没有合理时间处理养殖的畜禽与事实不符，且在法律并无明确规定的情况下，环保部门给予上诉人自行停止违法行为的期限并不违反合理行政原则。最后，上诉人提出的补偿及强制执行问题与本案行政处罚无关。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府辩称，市环境局作出的《处罚决定书》和市政府作出的《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼当事人对被上诉人市环境局和市政府作出本案被诉之《处罚决定书》和《复议决定书》的职权依据和行为程序的合法性并无异议，本院予以确认。上诉人严秀霞所主张的《责令改正违法行为决定书》未告知其不履行该决定的法律后果的问题，并非本案作出《处罚决定书》的前置程序，而是该责改决定的内容是否合法的问题。但前述责改决定的内容已经司法审查并确认合法，且行政相对人应当主动履行行政行为所确定的义务，否则行政行为的先定力和执行力将无从体现，行政相对人是否知悉拒不履行的法律后果不是其选择是否履行义务的理由。故上诉人以《责令改正违法行为决定书》未明确告知不履行该决定会有罚款的后果，进而认为市环境局作出本案《处罚决定书》程序不当的主张，纯属狡辩，本院不予支持。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”经查，原高明环保局于2018年12月25日向上诉人发出了《责令改正违法行为决定书》，但执法人员于2019年1月4日进行现场检查时发现其没有停止养殖生产行为，后环保部门经立案调查后于2019年1月15日向上诉人发出了处罚听证告知，并经听证和集体讨论等程序后，最终于2019年6月27日作出本案《处罚决定书》。其间环保部门执法人员于2019年6月18日进行现场复核时发现上诉人仍从事养殖行为，且《责令改正违法行为决定书》的内容最终还是通过申请法院强制执行得以实现。从上述事实经过来看，在上诉人收到责改决定书后，并无停止违法行为的意思表示和行动，被上诉人市环境局依据上述法条的规定，并参考《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》对其处以79000元的罚款，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，本院予以确认。上诉人认为从发出责改决定书到发出处罚听证告知书的期间不合理，不能满足其消化和处理停止养殖的时间需要。但如前所述，责改决定书是2018年12月作出，而上诉人直到2019年6月仍未停止养殖行为，且责改决定书的内容最终是通过申请法院强制执行才得以实现。可见上诉人自动履行责改决定内容的意愿并不积极，其所谓未给予充分时间处理停止养殖事宜的主张并不成立。至于上诉人认为环保部门发出责改决定书后并无催告其履行决定书义务就作出本案处罚决定属违法的主张。本院认为，行政相对人应当主动履行行政行为所确定的义务，催告是当事人不主动履行行政行为而需要强制执行情况下的程序设置，属于行政行为执行程序的范畴，与本案行政处罚决定的作出并无关联，且该主张更说明了上诉人并无主动履行责改决定内容的意愿。故在责改决定已发出而上诉人拒不停止违法行为的情况下，被上诉人市环境局进而作出本案处罚决定并无不当。被上诉人市政府作出维持本案《处罚决定书》的行政复议决定，结果正确。综上，原审判决驳回上诉人要求撤销本案被诉之《处罚决定书》和《复议决定书》的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人严秀霞承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年八月二十五日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹