广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终465号上诉人（原审原告）佛山市南海区里水镇北沙村沈村股份经济合作社，住所地佛山市南海区里水镇沈村。法定代表人陶耀光，社长。委托代理人黄楚云，广东合邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区里水镇新兴路**。法定代表人麦满良，镇长。委托代理人高日胜，该府工作人员。委托代理人刘燕，广东华鸿律师事务所律师。原审第三人沈惠琴，女，住佛山市南海区。法定代理人沈练良，男，系原审第三人的父亲。委托代理人吴晓峰，广东卓领律师事务所律师。委托代理人刘焱，广东卓领律师事务所律师。上诉人佛山市南海区里水镇北沙村沈村股份经济合作社（以下简称沈村经合社）因诉佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）行政处理决定一案，不服佛山市顺德区人民法院(2020)粤0606行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，沈惠琴的父亲沈练良是沈村经合社的股东成员，持有沈村经合社核发的户内股权及成员证，户代表为沈惠琴的祖母沈*玲，户内成员为沈*玲、沈练良，在2015年12月15日确权时点该户总股数20股，沈*玲、沈练良各持10股。沈练良于2003年与非沈村经合社成员麦**结婚，二人婚后于2004年生育儿子沈*俊，于2007年*月*日登记离婚。200*年*月*日，沈练良与潘**非婚生育沈*琴，于201*年*月*日与潘**登记结婚。2015年8月26日，沈惠琴补报往年出生入户佛山市南海区**************，与其祖母沈*玲（户主）、其父沈练良登记在一个家庭户口内。沈惠琴的户口至今无迁移。沈村经合社以沈惠琴为非婚生育的子女为由，拒绝确认沈惠琴的成员资格。2019年3月25日，沈惠琴向里水镇政府提出行政处理申请，后于同年4月25日向里水镇政府提出变更行政处理事项申请，请求：1.确认其具有沈村经合社成员资格，享有持股成员同等待遇；2.确认沈惠琴享有成员同等待遇的时间从沈惠琴入户之日即2015年8月26日开始计算。经调查，里水镇政府于2019年7月15日作出里府行决〔2019〕6号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认沈惠琴具有沈村经合社的成员资格，自决定作出之日起享有沈村经合社满股成员同等待遇。分别于2019年7月17日、7月18日将《行政处理决定书》送达沈惠琴及沈村经合社。另查，沈村经合社于2010年1月1日实施的《南海区里水镇北沙村委会沈村股份经济合作社深化农村股份制章程》（以下简称《2010年章程》）第十条规定：“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。……4、出生时或被合法收养时随其具有农村集体经济组织成员资格的父或母一方入户农村集体经济组织所在地且户口一直未迁出的人员。……”第十一条规定：“以下人员不具有本农村集体经济组织成员资格。……2、农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女（经合法登记后并接受计生部门处罚后的除外）；……”第十八条规定：“本社实行‘固化股权，无偿配股，生增死减，股权收回’的原则。随着成员年龄的增长，娶入、新生等人员的变化，结合本社的实际情况，实行定期扩股，补充说明，由2010年1月1日开始对符合农村集体经济组织成员资格的人员实行无偿配股（即取消出资购股）……”第二十九条规定：“对违反计划生育的除按有关部门及村委会的规定处罚外，还要接受本社以下处罚（按原章程执行）：……2、违反《计划生育法》未婚生育，可在生育后60天内补办登记结婚手续，逾期不办理，按规定处罚，并停止股份分配，接受计生部门处理完毕及登记结婚后才享受股红分配。……”2012年11月29日制定的《关于经济合作社股份制章程修订情况》规定：“章程第四章成员资格确认增加附则：一、本章程第十一条第4点增加内容为：……另集体经济组织原籍男性成员非婚生育有子女后结婚的其婚后合法生育的子女可具有经济组织成员资格；违法生育的子女不具有经济组织成员资格，且户籍只能入户北沙居民户口（由2010年1月1日后出生及至今未入户的计）。”2015年12月16日实施的《佛山市南海区里水镇北沙村沈村股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》）第八条规定：“本社以2015年12月15日24时（确权时点）为截止时点，以在册股东的股权（含具有配股资格人员的配股权）数额为基准，将股权数额确权到户（以户口簿为准），本次股权改革完成后，本社的股权实行‘确权到户、户内共享、社内流转、长久不变’，确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员均等共享，社内总股数保持恒定，不随本社成员人数的增减而变动。对2015年12月15日24时前符合本社原章程无偿配股条件的人员按原章程进行相应配股，而在确权时点前新出生的人员（出生时间以医疗机构出具的正规《出生医学证明》为准），不能及时办理入户手续的，应在2016年3月15日17时前到村委会办理入户登记和配股手续，逾期不办理视为自动放弃配股资格。……”第九条规定：“本社成员满股为10股。确权时点前未满股的本社集体经济组织成员，在确权时点一次性无偿配至满股。该类人员在下一年度才能享有满股社员的权利（适用于原章程成员股权配置为无偿配股的经济社）。”第十三条规定：“本社集体经济组织成员资格界定办法如下：……（三）出生时随具有本社成员资格的父或母一方入户本社所在地且户口一直未迁出的人员为本社成员。……”第十四条规定：“以下人员不具有本农村集体经济组织成员资格。……2、农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女（指初婚经合法登记后并接受计生部门处罚后的除外）。……”原审法院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，里水镇政府作为镇一级人民政府，具有对沈惠琴的申请作出行政处理的法定职权。里水镇政府在收到沈惠琴的申请后，经调查核实，根据相关法律法规作出《行政处理决定书》，并依法送达沈村经合社及沈惠琴，且告知了复议或诉讼的权利，履行了作出行政行为的相关程序，法院予以确认。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第十六条、《中华人民共和国婚姻法》第二十五条第一款的规定，沈惠琴的父亲具有沈村经合社的成员资格，沈惠琴以“补报往年出生”的形式随父入户至沈村经合社所在地，入户后一直未迁出。虽然沈惠琴属非婚生子女，但根据上述法律规定，其与婚生子女应同等享有成为农村集体经济组织成员的权利。另外，沈惠琴是未成年人，沈村经合社亦未提供证据证明沈惠琴未履行集体经济组织章程规定的义务，故沈惠琴应具有沈村经合社的成员资格。沈村经合社认为根据《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》（以下简称《界定办法》）的规定，其有权制定章程确定农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女成为集体经济组织成员的条件及要求。沈村经合社的《2015年章程》第十四条第2点规定农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女（指初婚经合法登记后并接受计生部门处罚后的除外）不具有本农村集体经济组织成员资格。一审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款的规定，沈惠琴作为非婚生子女，同等享有成为农村集体经济组织成员的法定权利，沈村经合社的上述章程规定明显与《中华人民共和国婚姻法》《广东省农村集体经济组织管理规定》相抵触，应不予适用。本案中，沈惠琴于2015年8月26日补报出生随父入户，其出生时间及入户时间均在2015年12月15时24时确权时点之前，根据《2015年章程》第八条、第九条的规定，沈惠琴应享有沈村经合社的无偿配股资格，可一次性无偿配至满股10股，并在配股后下一年度享有满股社员权利。此外，《广东省人口与计划生育条例》第四十六条规定：“未办理结婚登记生育第一胎子女，责令补办结婚登记；未办理结婚登记生育第二胎子女，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收二倍的社会抚养费……”沈惠琴是其父母生育的第一胎子女，其父母已于2015年12月10日补办结婚登记手续，履行了法律法规规定的义务。沈村经合社的上述主张于法无据，应不予支持。因沈村经合社一直以沈惠琴属非婚生育的子女为由拒绝为其配股，沈惠琴应享有的成员待遇一直被剥夺，故里水镇政府认定沈惠琴自决定作出之日起享有沈村经合社满股成员同等待遇并无不当，应予支持。沈村经合社还认为沈惠琴于2015年12月15日在沈村经合社处登记入户的性质为“非农业户口”，所以沈惠琴是否具有沈村经合社成员资格问题不能简单直接适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定。经查，沈惠琴于2004年7月1日佛山市实行户籍制度改革后出生，户口性质已不再区分农业与非农业，且《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条只是规定户口在农村集体经济组织所在地，并未对户口性质加以区分。沈村经合社的该项主张无事实与法律依据，亦不予支持。综上，里水镇政府根据行政处理申请书、变更行政处理事项申请书、沈惠琴的身份证及出生医学证明复印件、沈练良的身份证及户口本复印件、沈惠琴父亲的离婚证、沈惠琴父母的结婚证、土地承包经营权证、《关于申请人沈惠琴不具有集体经济社组织成员资格的情况说明》、《证明》、常住人口登记表、北沙村沈村股份合作经济社分红申请报告、《2010年章程》《关于经济合作社股份制章程修订情况》《2015年章程》等证据，适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，作出的《行政处理决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法规正确，予以支持。沈村经合社诉请撤销《行政处理决定书》的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回沈村经合社的诉讼请求，案件受理费50元由该社承担。上诉人沈村经合社上诉称：一、一审判决根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第十六条及《中华人民共和国婚姻法》第二十五条第一款规定，认定原审第三人沈惠琴具有上诉人成员资格，属认定事实不清、适用法律不当。因原审第三人登记入户属于违反计生规定未处理的特殊情况，其成员资格问题应当根据相关法律、政策予以确定，不能简单直接适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款。且2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确认农村集体经济组织成员的原则、程序等，由法律、法规规定。”而《广东省农村集体经济组织管理规定》属于地方政府规章，不属于法律、法规范畴。《2010年章程》第十一条第2点及《2015年章程》第十四条第2点中关于未婚生育子女的规定，是根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条、《广东省人口与计划生育条例》第四十六条和相关规定、以及《界定办法》第三条政策制定，是对法律未具体规定的事项进行细化规定，既未违反法律法规，又是根据当地政府政策要求制定，不存在违反上位法的情形。《中华人民共和国婚姻法》第二十五条规定并不排斥公民须依法履行法律法规规定的义务。原审第三人作为未婚生育子女，应当接受计生部门处理后才能根据章程规定具有成员资格及享有配股权利。《婚姻法》、《人口与计划生育法》和《广东省人口与计划生育条例》结合实施才能更好地理顺处理类似原审第三人的情况，消除不良社会影响，维护公序良俗。否则未经计生处理即认定原审第三人具有成员资格，势必严重影响上诉人及相关上级计生部门的计生管理工作，甚至影响计生国策。现有法律、法规并未明确确认农村集体经济组织成员的原则、程序，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》第十条的规定，原审第三人于2015年入户上诉人处，且属于违计所生及计生问题一直未处理的情况，在村民中造成不良影响。如仅凭原审第三人入户上诉人即可认定具有上诉人成员资格，村民负面反应较大，普遍不予认可且认为不公平。综上，《2010年章程》及《2015年章程》关于未婚生育子女的规定既有法律政策依据，又符合社会善良风俗习惯，应当根据《界定办法》及《2015年章程》认定原审第三人不具有上诉人成员资格。二、根据《2010年章程》第十一条、《2015年章程》第八条第二款的规定，原审第三人至今未申报计生部门处理，不符合上诉人无偿配股资格条件。三、原审第三人父亲是再婚，初婚已生育有一孩，原审第三人是其父未办理结婚登记生育的第二胎子女，根据《广东省人口与计划生育条例》第四十六条第三款规定，应履行缴纳社会抚养费义务。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院：1.撤销原判；2.撤销被上诉人作出的里府行决〔2019〕6号《行政处理决定书》；3.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人里水镇政府辩称：上诉人沈村经合社所坚持的理由违背法律规定，其在没有计生部门对原审第三人沈惠琴的父母进行计生处罚文件的前提下，推断原审第三人必须接受计生罚款不正确。原审第三人的成员资格应当依据法律、法规的规定及依法制定的规范性文件或章程作出认定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人沈惠琴述称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，均不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人里水镇政府作出本案被诉之里府行决〔2019〕6号《行政处理决定书》的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案中，原审第三人沈惠琴的父亲沈练良是上诉人沈村经合社的股东成员，于2009年非婚生育原审第三人。2015年8月26日，原审第三人以补报往年出生随父入户至上诉人所在地，后户籍一直无发生迁移。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、《中华人民共和国婚姻法》第二十五条第一款、《2010年章程》第十条第4点及《2015年章程》第八、九条的规定，被上诉人作出确认原审第三人具有上诉人成员资格，并自决定作出之日起享有满股成员同等待遇的决定正确，本院予以确认。上诉人认为本案不能简单适用《广东省农村集体经济组织管理规定》，应结合《婚姻法》、《人口与计划生育法》和《广东省人口与计划生育条例》处理类似原审第三人的情况，根据《界定办法》第三条及《2015年章程》第十四条认定原审第三人不具有上诉人成员资格。关于法律适用的问题，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”的规定在现行法律、法规并未明确规定确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等的情形下，《广东省农村集体经济组织管理规定》作为地方政府规章，适用于本案。如上诉人认为《广东省农村集体经济组织管理规定》因法律位阶不够而不适用，则无论《界定办法》或上诉人的章程就更不能适用于本案。其次，《中华人民共和国婚姻法》明确“非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视”，而上诉人的《2010年章程》、《关于经济合作社股份制章程修订情况》及《2015年章程》却在成员资格确认条件上将其成员的非婚生育子女排除在外，与其成员的婚生子女作了区别对待，违反了上述法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定，《2010年章程》、《关于经济合作社股份制章程修订情况》及《2015年章程》中有关对成员非婚生育子女区别于婚生子女的歧视性条款均属无效。同时，《界定办法》亦未赋予上诉人可违反有关非婚生子女与婚生子女同权之法律规定以制定章程的权力，且根据《界定办法》第二条的有关规定，原审第三人属具有上诉人的成员资格。上诉人的上述主张系对适用法律的错误理解，本院不予支持。上诉人又认为，原审第三人的情形违反《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条、《广东省人口与计划生育条例》第四十六条和相关计生政策，至今未申报计生部门处理，未履行缴纳社会抚养费义务，不符合上诉人无偿配股资格条件。关于沈练良与潘**非婚生育原审第三人的法律责任，原审判决已作论述，本院予以确认，在此不再赘述。如前所述，村民自治以不得违反法律法规和国家政策、不得侵犯村民的合法权利为前提，上诉人以章程规定为由剥夺原审第三人的成员资格显然与法不符且明显歧视。故上诉人的该项主张因缺乏法律依据，本院亦不予支持。至于上诉人认为原审第三人的违计情形在村民中已造成不良影响，再仅凭入户即可具有成员资格必会引起村民较大负面反应且不公平的主张理据不足，对符合法定条件的人员可以成为上诉人的成员并享受同等待遇福利，不存在违反法律规定或不公允的问题。综上所述，被上诉人里水镇政府作出的里府行决〔2019〕6号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区里水镇北沙村沈村股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年八月二十一日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹