中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申2858号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴严生，男，1974年11月20日出生，汉族，住安徽省桐城市。 委托诉讼代理人：王飞，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：鹰潭市人民政府，住所地江西省鹰潭市信江新区经济大厦。 法定代表人:陈敏，该市代市长。 委托诉讼代理人：江荣华，江西省鹰潭市司法局行政复议诉讼科科员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：鹰潭市环境卫生管理处，住所地江西省鹰潭市月湖区军民路**。 法定代表人:熊武华，该处主任。 委托诉讼代理人：陈峰，江西华星律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘元胜，该处党总支书记。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）:鹰潭市城市管理局，住所地江西省鹰潭市月湖区府前路**。 负责人：张拱慧，该局局长。 委托诉讼代理人：吴密，江西华星律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人：安徽盛运建筑安装工程有限公司，，住所地安徽省桐城市经济开发区东环路东侧 法定代表人：王**，该公司执行董事。 一审被告、二审被上诉人：鹰潭中科环保电力有限公司，，住所地江西省鹰潭市月湖区军民路** 法定代表人：万建中，该公司总经理。 再审申请人吴严生因与被申请人鹰潭市人民政府（以下简称市政府）、鹰潭市环境卫生管理处（以下简称环卫处）、鹰潭市城市管理局（以下简称城管局）、安徽盛运建筑安装工程有限公司（以下简称盛运公司）、鹰潭中科环保电力有限公司（以下简称中科公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服（2020）赣民终111号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。 吴严生不服原判决，依照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民诉法）第二百条第二项、第六项规定向本院申请再审，请求：1.撤销原判决第四项；2.改判市政府、环卫处、城管局在欠付盛运公司的工程价款范围内向吴严生承担连带清偿责任；3.改判吴严生对在建工程享有优先受偿权；4.一、二审诉讼费用由市政府、环卫处、城管局负担。事实和理由： （一）原判决认定环卫处与中科公司签订的《鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站提升改造工程委托协议》（以下简称《委托协议》）“不符合委托代理的法律关系特征”，缺乏证据证明，属事实认定错误，市政府、城管局、环卫处应在欠付盛运公司的工程价款范围内向吴严生承担连带清偿责任 鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站改造项目是为了迎接中央环保督察组“回头看”的检查，环卫处通过《委托协议》“先施工后招标”，属于典型的“未批先建”。中科公司接受环卫处委托后作为“名义发包人”，将案涉工程发包给盛运公司总承包施工，盛运公司又将工程转包给吴严生。吴严生克服重重困难将工程按时完工并通过中央环保督察组的检查，但至今未拿到任何工程款。盛运公司以中科公司未支付工程款为由拒绝支付，中科公司以案涉工程未中标和工程款未支付为由拒绝向吴严生付款，故吴严生诉至人民法院。 市政府、城管局、环卫处在一审和二审庭审过程中，均认可《委托协议》的真实性，同时环卫处提供《城管局关于要求与中科公司合作实施垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目的请示》和《市政府市长办公会议记录摘要》，均能证明案涉工程是政府购买服务项目，需要通过公开招标方式确定项目投资建设运营主体。 根据《委托协议》约定：“城管局下属单位环卫处代表市政府委托中科公司就该提升改造工程先施工后进行招标。如中科公司中标，按中标文件和正式合同延续施工；如中科公司未中标，则由城管局协调第三方审计已实施工程量，或按已完工程部分的合同额进行结算，由中标单位将该费用支付于中科公司。”基于《委托协议》的约定，市政府、城管局、环卫处与中科公司之间已形成法律上的委托关系，市政府、城管局、环卫处为案涉工程的实际发包人（即案涉工程的委托人）。现案涉工程早已交付使用并通过中央环保督察组的“回头看”检查。但时至今日，中科公司并未成为案涉工程政府购买服务的投资主体，更未签订任何《政府购买服务合同》，市政府、城管局、环卫处与中科公司之间形成了法律上的委托关系，且未因法定和约定的事由而转变。原判决仅以请示报告、市长办公会议记录摘要及政府抄告单的内容来否定委托事实，在未查明中科公司是否成为案涉工程的投资建设主体、是否签订政府购买服务合同的情况下，擅自认定“不符合委托代理的法律关系特征”，明显错误。 依照《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第四百零二条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释二》第二十四条规定，市政府、城管局、环卫处应在欠付盛运公司的工程价款范围内对吴严生承担连带清偿责任。 （二）原判决适用法律错误，建设工程优先受偿权并非专属于承包人，作为实际施工人的吴严生也应享有建设工程优先受偿权 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十七条规定：“与发包人订立建设工程施工合同的承包人，根据合同法第二百八十六条规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。”并未排除因非法转包而合同无效的实际施工人的建设工程优先受偿权。 依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条、《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第三条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条和《全国民事审判工作会议纪要》（2015年4月征求意见稿）第五十三条第一种意见的立法本意来分析，允许实际施工人享有优先受偿权并未违反现行法律制度，反而有助于保障实际施工人、建筑工人等弱势群体的合法权益，同样也符合建设工程价款优先受偿权制度的立法初衷。案涉工程盛运公司并不参与施工建设，资金、劳动力等全部由吴严生负责，如只有承包人享有建设工程价款优先受偿权而不赋予吴严生建设工程价款优先受偿权，则将使建设工程价款优先受偿权制度难以发挥其真正价值，故作为实际施工人的吴严生也应享有建设工程优先受偿权。 综上所述，原判决认定事实不清，且适用法律错误，请求依法支持吴严生的再审请求。 市政府答辩称：（一）原判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。首先，吴严生所涉违法分包合同无效。2017年9月10日，中科公司和盛运公司签订了《鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站改造项目土建工程施工合同》。2017年9月11日，盛运公司和吴严生又签订了《鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站改造项目土建工程施工合同》。中科公司和盛运公司签订施工合同的次日，盛运公司就将工程施工全部分包给了没有相应资质的吴严生（承包的施工范围和合同金额560万元都一样）。 《中华人民共和国合同法》第二百七十二条第三款规定：“禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第四条规定：“承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。”根据上述规定，盛运公司将工程违法分包给吴严生，该合同无效。 其次，该案涉违法分包合同无效，且工程未竣工验收，吴严生主张支付工程款的诉请依法应予驳回。本案所涉的渗滤液处理站工程没有办理竣工验收。《解释》第二条规定：“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。”根据该条规定，该工程违法分包属无效合同，且工程没有竣工验收，吴严生主张支付工程款的主张应当予以驳回。 （二）市政府和吴严生之间没有任何合同法律关系，不是本案的适格主体 本案的合同主体是盛运公司和中科公司及吴严生，市政府、城管局、环卫处不是本案的适格主体。现有证据材料显示，合同主体从签订到履行均为中科公司、盛运公司和吴严生。根据合同相对性原理，合同仅对合同双方具有约束力，不能约束合同之外的任何第三方。 （三）关于工程价款的问题 中科公司和盛运公司签订的合同约定工程价款为560万元，吴严生主张的工程款的金额为13885380.25元，超出合同金额8285380元。且中科公司没有和盛运公司做过工程结算。如果在施工过程中存在违法犯罪的问题，应当依法予以追究。 （四）《委托协议》不是合同法规定的委托合同或者是无效的委托合同，本案不存在法律上的委托关系 这份《委托协议》，虽然写了“委托协议”的字样，但不是合同法上的委托合同，不具有委托关系的形式及实质要件。 1.吴严生认为《委托协议》提到案涉工程先施工后招标，是由政府投资实施的项目，因此，需要通过招投标方式予以确定施工人。这是吴严生对该项目施工的猜测，事实并非如此。2017年4月27日，城管局向市政府请示，垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目以政府购买服务的方式由中科公司投资新建一座日处理能力200吨的渗滤液处理站。2017年7月6日，《鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要》，市政府同意实施垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目。 该工程是政府购买服务，中科公司作为建设主体的项目，合同履行过程的相关文件签署，均是中科公司、盛运公司和吴严生之间完成。由于中科公司在2018年4月4日，因自融资金出现问题，才出现支付困难。 2.项目的建设主体是中科公司，环卫处没有做出委托的资格与权限。《中华人民共和国合同法》第三百九十条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”这里的事务指向的是提供劳务类行为，其标的是劳务，这种劳务体现为受托人替委托人处理委托事务。 委托事务的范围也并不是没有任何限制的，委托事务必须是委托人有权实施的。而该项目不是一项可以执行事务性工作，同时该项目的实施主体是中科公司，鹰潭环卫处没有可委托的内容，也没有做出委托的资格。 3.受托人处理事务，不是以自己的名义和费用，而是以委托人的名义和费用进行的。案涉项目是中科公司投资的，是以中科公司的名义及资金进行的，与环卫处、城管局、市政府没有法律上的委托关系。《中华人民共和国合同法》第三百九十八规定：“委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。”渗滤液处理项目涉及的金额巨大，在上述协议中，没有关于费用支付的约定、没有委托的权限、没有结算的方式、没有委托事务的报告义务等约定，其根本不具有委托关系所要求的形式要件与实质要件。由此，中科公司与环卫处、城管局、市政府间均没有法律上的委托关系。 综上，吴严生起诉的建设施工合同无效，涉案工程未竣工验收合格，且本案不存在法律上的委托关系，市政府、城管局及环卫处也均不是本案的适格主体，为此，吴严生的诉请应当予以驳回。 城管局答辩称：一、环卫处、市政府、城管局和吴严生之间没有任何合同法律关系，政府方不是本案的适格主体 本案的合同主体是中科公司与盛运公司及吴严生，而市政府、环卫处和城管局均不是本案的合同主体。案涉《鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站改造项目土建工程施工合同》从签订到履行也均只发生在中科公司和盛运公司及吴严生之间，而与市政府、环卫处和城管局没有任何关系。 根据合同相对性原则，合同仅对合同双方当事人具有约束力，不能约束合同之外的任何第三方。由此，作为并非本案合同主体的环卫处、市政府、城管局自然不属于本案适格被告，不应承担付款责任。 二、本案不存在法律上的委托关系，环卫处、市政府、城管局并非适格被告 （一）《委托协议》不是合同法意义上的委托合同，不符合委托关系的构成要件，不构成法律上的委托关系 委托关系的成立，涉及委托权限、委托事务、从事委托事务的名义、相关委托费用支付、委托事务的报告义务等。但在本案中，对政府方而言，案涉项目实际上是政府购买渗滤液处理服务的意向性项目，环卫处就该项目既没有可委托的内容，也没有做出委托的资格。况且，渗滤液处理项目所涉金额巨大，上述协议却根本没有关于委托权限、委托事务内容、从事委托事务的名义、相关委托费用支付、委托事务的报告义务、委托工程结算的方式等等的约定，也根本没有由环卫处、市政府、城管局承担该工程施工后果的意思表示。由此，上述协议既不符合委托合同的形式要件，也没有委托关系的实质要件，本案不存在法律上的委托关系。 （二）本案工程实际上是政府购买服务的意向性项目，政府方仅为政府购买服务的意向性主体，而非工程建设主体 2017年4月27日，城管局向市政府请示，垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目拟以政府购买服务的方式进行，由中科公司投资新建一座日处理能力200吨的渗滤液处理站。2017年7月6日，《市政府市长办公会议记录摘要》，市政府同意拟以政府购买服务的方式，来实施垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目。2018年4月4日，中科公司编制的《中科公司环保电力有限公司垃圾焚烧发电二期建设资金解决方案》中也明确，中科公司以市生活垃圾焚烧发电二期应收的垃圾处理费收款权、上网售电收入和填埋场渗滤液处理站应收的渗滤液处理费作质押，以已建成的渗滤液处理站整体建筑及设备、市生活垃圾焚烧发电项目二期设备作抵押，由盛运公司环保（集团）股份有限公司对借款进行担保，盛运公司环保（集团）股份有限公司法定代表人及鹰潭市中科董事长对借款提供连带责任担保，向鹰潭市国资公司借款8000万元。而《委托协议》发生在2017年7月13日。 由上述一系列事实可知，该《委托协议》前后的文件都显示，该项目对政府方而言实际上是政府购买服务的意向性项目，由中科公司作为该项目投资建设单位，该项目建成后，再由政府方通过招投标程序购买垃圾渗滤液处理服务并按处理量支付渗滤液处理费。本案中，吴严生也实际认可了上述模式。后因中科公司自身资金链断裂，无法继续实施该项目，而使政府方无法通过招投标程序购买渗滤液处理服务。 由此，政府方只是政府购买渗滤液处理服务的意向性主体，而并未案涉项目投资建设主体，不应承担工程款支付责任。 （三）建设工程施工合同关系与政府购买服务意向性法律关系不应相互混淆，对吴严生的主张应当予以驳回 本案应理清两类法律关系，一是政府方与中科公司之间拟建立但尚未建立的政府购买渗滤液处理服务的意向性法律关系，二是中科公司与盛运公司及吴严生之间的建设工程施工合同关系，这两类法律关系不应混为一谈。本案为建设工程施工合同纠纷，不应将与该建设工程施工合同毫无合同关系的政府方牵连进来，况且政府购买渗滤液服务并未正式实施，政府方并非该项目法律主体。由此，对吴严生的诉请应予驳回。 三、吴严生对工程价款不具有优先受偿权 《中华人民共和国合同法》第二百八十六条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十七条规定：“与发包人订立建设工程施工合同的承包人，根据合同法第二百八十六条规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。”从上述规定可知，只有与发包人订立建设工程施工合同的承包人才享有工程价款的优先受偿权，而本案吴严生是违法分包的合同主体，并非与发包人订立建设工程施工合同的承包人，故吴严生并不享有工程价款的优先受偿权。 综上所述，环卫处、市政府、城管局并非本案适格主体，吴严生要求政府方付款的主张，没有事实及法律依据。吴严生不享有工程价款的优先受偿权。为此，应驳回吴严生的再审请求。 环卫处答辩称：一、《委托协议》不具有委托合同法律特征或者是无效的委托合同 （一）吴严生认为《委托协议》提到的渗滤液处理项目先施工后招标，是由政府投资实施的项目与事实不符。 2017年4月27日，城管局向市政府提交《城管局关于要求与中科公司合作实施市垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目的请示》（鹰城管文【2017】20号），明确了该垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目的合作方式是，以政府购买服务的方式和中科公司合作，由中科公司投资新建一座日处理能力200吨的渗滤液处理站。 2017年7月6日，《市政府市长办公会议记录摘要（十四）》，明确了市政府同意实施垃圾填埋场渗滤液处理站升级改造项目，由城管局负责，通过招投标的方式确定项目投资建设运营主体。 该工程是政府购买服务，中科公司作为建设主体的项目，合同履行过程的相关文件签署，均是中科公司、盛运公司和吴严生之间完成。由于中科公司在2018年4月4日，因自融资金出现问题，出现支付困难。 （二）项目的建设主体是中科公司，环卫处没有做出委托的资格 2017年底，盛运公司由于在国内的垃圾发电项目扩张过快，加之国家金融政策收紧，出现了资金短缺。中科公司提出：1.用项目二期的垃圾处理费、渗滤液处理站应收的渗滤液处理费做质押；2.项目二期的垃圾焚烧发电上网售点收入进中科公司和国资公司的共管账户；3.中科公司已投资建成的渗滤液处理站整体建筑和设备做抵押；4.项目二期的设备可做抵押，待建成后办理相关手续；5.盛运公司对借款进行担保。盛运公司法定代表人和中科公司的董事长做连带担保，向鹰潭市国资公司借款8000万元的融资方案。 合同法规定“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”这里的事务指向的是提供劳务类合同，其标的是为劳务，这种劳务体现为受托人替委托人处理委托事务。 委托事务的范围也并不是没有任何限制的，委托事务必须是委托人有权实施的。因此，该项目不是一项可以执行事务性工作，同时该项目的实施主体是中科公司，环卫处没有可委托的内容。 （三）合同法规定“委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。”受托人处理事务，不是以自己的名义和费用，而是以委托人的名义和费用进行的。 合同法规定委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。 渗滤液处理项目涉及的金额巨大，双方在协议中，没有关于费用支付的约定、没有委托的权限、没有结算的方式、没有委托事务的报告义务等约定！这不符合委托合同的构成要件。 二、环卫处和吴严生之间没有任何合同法律关系，不是本案的适格主体 本案的合同主体是盛运公司和中科公司及吴严生，市政府、城管局和环卫处不是本案的适格主体。根据吴严生提供的证据材料，合同主体从签订、履行均为中科公司、盛运公司和吴严生。根据合同相对性原则，合同仅对合同双方具有约束力，不能约束合同之外的任何第三方。 三、对原判决关于违法分包和工程款的意见 2017年9月10日由中科公司和盛运公司签订了《鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站改造项目土建工程施工合同》。2017年9月11日，盛运公司和吴严生又签订了《鹰潭市垃圾填埋场渗滤液处理站改造项目土建工程施工合同》。中科公司和盛运公司签订施工合同的次日，盛运公司就将工程施工全部分包给吴严生（承包的施工范围和合同金额560万元都一样）。 根据合同法规定：“禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（下称司法解释）第四条规定：“承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。”盛运公司将工程违法分包给吴严生，合同无效。 关于工程价款的问题。根据中科公司和盛运公司签订的施工合同的工程金额为560万元，原告提出的诉讼请求工程款的金额达到惊人的13885380.25元。超出合同金额8285380元。并且中科公司没有和盛运公司做过工程结算。如果在施工过程中存在违法犯罪的问题，应当依法予以追究。 综上，鉴于市政府、城管局和环卫处不是本案的适格主体、《委托协议》不具有委托的法律特征或无效等，应当驳回吴严生的再审申请。 本院经审查认为，吴严生的再审申请不符合民诉法第二百条第二项、第六项规定情形。 （一）吴严生的再审申请不符合民诉法第二百条第二项规定情形 环卫处与中科公司签订《委托协议》后，中科公司并未以环卫处名义进行施工，而是以自己名义进行施工，故原判决认定双方之间不属于委托关系并无不当。现有证据表明案涉工程的建设单位不是市政府、城管局、环卫处，而是中科公司。因此，原判决未支持吴严生关于市政府、城管局、环卫处应对工程款的支付承担责任的诉讼请求并无不当。 （二）吴严生的再审申请不符合民诉法第二百条第六项规定情形 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十七条规定：“与发包人订立建设工程施工合同的承包人，根据合同法第二百八十六条规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。”根据该条司法解释规定，只有与发包人订立建设工程施工合同的承包人，才能依照合同法第二百八十六条规定就工程折价或者拍卖价款优先受偿。吴严生不是与发包人订立建设工程施工合同的承包人，在请求案涉工程的价款时，依法不能对工程折价或者拍卖的价款优先受偿。原判决未支持吴严生关于其对案涉工程折价或者拍卖的价款优先受偿的诉讼请求并无不当。 综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下： 驳回吴严生的再审申请。 审判长  肖峰 审判员  何君 审判员  张颖 二〇二〇年八月三十一日 法官助理秦润芝 书记员汤陈**