广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行初25号 原告刘绍照，男，1981年2月24日出生，汉族，农民，住广西贺州市平桂区。 委托诉讼代理人崔庆日，北京京坤律师事务所律师。 被告贺州市平桂区人民政府,地址：广西壮族自治区贺州市平桂区平桂大道**。 法定代表人朱建军，区长。 委托诉讼代理人韦志，贺州市平桂区司法局工作人员。 委托诉讼代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 原告刘绍照诉被告贺州市平桂区人民政府房屋行政强制措施及行政赔偿纠纷一案，于2020年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月10日立案后，于2020年3月16日向被告贺州市平桂区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告刘绍照及其委托诉讼代理人崔庆日，被告贺州市平桂区人民政府的委托诉讼代理人韦志、邱文博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘绍照诉称，原告在贺州市平××××村观音岩狮子山脚建有住房，且作为平桂区的农民也是唯一的住房，原告和家人在这里居住多年。2019年11月4日，贺州市自然资源局向原告作出贺自然资（平）强拆字[2019]第44号《强制拆除违法建筑决定书》,决定于11月11日后对原告所建房屋实施强制拆除措施。2019年12月30日上午10点左右，政府工作人员粟**锋带领大批人马把原告的房屋进行了野蛮强拆，人被拉到屋外，物品被扔到路边和被砸烂在屋内，原告唯一的住房被毁，原告万般无奈，只好搭一个档雨棚让家人安身。原告对房屋和家庭财产拥有合法的所有权和使用权，现在因“西湾棚户区城中村改造项目”建设需要，原告宅基地、房屋面临被征收，而原告没有收到政府征收文件，征收方与原告至今未签订相关征收补偿协议，亦未得到任何补偿安置。原告的房屋已经被强行拆掉，原告及家人的生活和工作已受到严重影响，损失惨重。特向法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法2.要求被告承担因其违法行政给原告造成的各项经济损失合计1445000元；3.诉讼费用由被告承担。 原告刘绍照向本院提交了以下证据： 1.申请报告书,拟证明原告原生活情况及其在西湾建房得到桂山村村委会和西湾村委会的认可。 2.强制拆除违法建设书，拟证明原告房屋是因贺州市自然资源局非法认定为违章建筑而导致被强制拆除。 3.土地转让协议，拟证明原告建房所使用的土地经过合法途径流转取得。 4.现场的照片有拆除前、拆除后的照片，拟证明原告的房屋和其他村民的房屋建筑的地理位置一样，不存在违建；原告的房屋因被告强拆行为失去唯一的住所，且造成财产损失。同时还证明财产、物品因被强拆时没有得到妥善保管而被损坏，不能正常使用的事实。 5.财产损失明细表，拟证明参照市场价格列具了财产损失清单，被告因其违法行政给原告造成的各项经济损失合计1445000元。 6.申请书，拟证明原告原居住环境恶劣，于2019年5月13日请求政府给予相关优惠政策。 7.45242619540103422211号残疾人证，拟证明刘绍照的母亲张小平是双目失明残疾人。 8.督导情况反馈表，拟证明原告的房子被拆除后，原告户并没有入住安置房，表中所列原告户已完成整改的反馈内容是虚假的。 9.村委会证明，拟证明桂山村委会再次确认了原告原来在桂山村的居住情况，其在西湾建房符合当地政策规定。 被告贺州市平桂区人民政府辩称：一、原告刘绍照诉称的涉案房屋经贺州市自然资源局依法调查认定属违法建筑。二、原告违法建设涉案房屋的事实清楚，贺州市自然资源局依职权、法定程序认定刘绍照的房子属违法建筑物准确、合法。三、原告建设的涉案房屋系违法建筑物，不属于受法律保护的合法权益范围。四、强制拆除过程中，已对原告涉案房屋内物品予以清空搬离，并逐一登记造册和保存，没有造成原告涉案房屋内物品毁损，不存在赔偿问题，刘绍照要求赔偿财产损失无法律依据。 被告贺州市平桂区人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.2019年5月8日《行政执法现场检查（勘验）笔录》及 《现场检查（勘验）示意图》,拟证明贺州市自然资源局发现原告涉案房屋后，依法定程序进行检查（勘验），并制作现场检查（勘验）笔录及示意图。 2.《贺州市城市总体规划（2009年-2030年）》，拟证明原告涉案违法建设的房屋在贺州市城市规划区范围内。 3.2019年5月8日《行政执法（处罚）调查通知书》及《送 达回证》和照片3张，拟证明贺州市自然资源局通知原告按照通知书内容和要求接受调查。 4.原告等人提交的《申请书》，拟证明原告于2019年5月13日向平桂区城市管理综合执法局提出陈述及申辩意见。 5.2019年5月24日刘绍照《询问笔录》、原告身份证复印件、户口薄复印件，拟证明贺州市平桂区城市管理综合执法局工作人员依法向原告进行调查询问，明确了对涉案房屋的土地状况、建设时间、出资建设者及建设规划手续等内容。 6.贺州市平桂区自然资源局出具的《关于协助核实西湾西湾观音岩狮子山脚刘绍照办理建房相关手续的复函》，拟证明涉案房屋未办理合法用地手续。 7.贺州市平桂区自然资源局于2019年5月14日出具的《证明》，拟证明刘绍照位于贺州市平××××村观音岩狮子山脚建设的房屋占地面积100.3825平方米，建筑面积219.801平方米，未申请办理建设工程规划许可证。 8.贺州市平××××村民委员会于2019年6月5出具的《证明》，拟证明刘绍照位于贺州市平××××村观音岩狮子山脚建设的房屋占地面积100.3825平方米，建筑面积219.801平方米。 9.贺州市自然资源局贺自然资（平）限告字〔2019〕第58号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及《送达回证》和送达照片，拟证明贺州市自然资源局于2019年8月28日依法告知原告拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述及申辩、听证权利。 10.贺州市自然资源局贺自然资（平）限拆(2019)第32号《责令限期拆除决定书》及《送达回证》和送达照片，拟证明贺州市自然资源局责令原告自接到决定书七日内自行拆除涉案违建房屋，并依法告知原告享有的行政复议及行政诉讼权利。 11.贺州市自然资源局贺自然资(平）罚催字（2019〕第48号《履行行政决定催告书》及《送达回证》和送达照片，拟证明贺州市自然资源局于2019年9月18日催告原告限期履行拆除涉案房屋，否则将依法申请贺州市人民政府强制执行，并依法告知原告享有的陈述及申辩权利。 12.贺州市自然资源局贺自然资（平）强拆字(2019)第44号《强制拆除违法建筑决定书》及《送达回证》和送达照片，拟证明原告于2019年11月4日收到贺州市自然资源局送达的《责令限期拆除决定书》和《履行行政决定催告书》之后，未提出陈述和申辩，且无正当理由，至今未履行拆除决定，因此贺州市自然资源局作出强制拆除违法建筑决定。 13.中共贺州市委员会、贺州市人民政府贺发〔2019〕2号《关于印发〈贺州市机构改革方案〉的通知》，拟证明贺州市自然资源局系贺州市行政区域范围内的城乡规划管理工作职责部门。 14.中共贺州市委办公室、贺州市人民政府办公室办发(2019)41号《关于印发〈贺州市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，拟证明贺州市自然资源局系贺州市行政区域范围内的城乡规划管理工作职责部门。负责城市规划区内建设用地和城市项目建设的规划管理工作，具有违法建设的查处认定职能。 15.强制拆除视频资料光盘，拟证明贺州市平桂区人民政府受贺州市人民政府责成，组织对原告涉案房屋的强制拆除行为依法依规进行，也未造成原告涉案房屋内物品的损毁。 补充证据1.原告老宅旧房情况照片，拟证明原告位于桂山村的老宅旧房属于平坦适居地带，并非如其所称不宜居住，目前破烂残缺系因其废弃不住、不修缮所致；原告位于桂山村的老宅旧房目前早已通水、通电、通路。 补充证据2.贺州市公安局西湾派出所证明，拟证明原告非西湾村民。 补充证据3.现场照片，拟证明强制拆除前，政府部门对原告位于桂山村的老宅旧房进行了现场巡视。 补充证据4.2020年1月19日《关于安置临时过渡住房的通知》、原告位于狮子山脚房屋照照片，拟证明：①强制拆除前，基于原告户情况，政府部门安排有适宜居住的公租房给其临时过渡居住，但遭拒绝接受；②原告称目前居住在被拆房屋旁的临时棚，与客观事实也有出入，因与该三户同一区位建房的家族成员刘绍娥、刘绍威、刘书团违建房屋目前尚未拆除。 依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，证明本案所适用的法律依据。 经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下： 原告对被告提交的证据质证意见： 对证据1的真实性认可，对其合法性、关联性不认可。贺州市自然资源局没有法定的违章建筑的认定权和执法权； 对证据2的真实性、合法性和关联性予以认可。证明目的不认可。原告房屋是在农村集体土地建设，是在乡镇村规划区范围内。被告应当提供的是房屋建设的整体规划，控制详细规划和修建详细规划，被告没有提供相应的证明。实际是该村庄内的征收补偿均按照集体土地上的进行。 对证据3的真实性予以认可，对其合法性、关联性不认可。贺州市自然资源局对乡镇规划区、村庄规划区之内的建筑没有法定的违章认定权和执法权，对《送达回证》的真实性、合法性和关联性均不予认可，原告没有收到相关文书； 对证据4的真实性、合法性和关联性均予以认可。证明原告的合法财产面临损坏，为了自己的居住权和财产权提出了申请； 对证据5的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可。被告没有对农村集体土地房屋是否违建的认定权和处罚权力；证据5属于证人证言类证据，证人应当出庭质证，否则不能作为认定事实成立的证据； 对证据6、7、8的真实性予以认可，对其合法性、关联性和证明目的不予认可。原告的房屋是农村集体土地上的房屋，不是国有土地的房屋，位于乡村镇规划区内，被告提供的证据不能证明原告房屋在城市规划区内。 对证据9的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。因为贺州市自然资源局不具有在乡镇村规划区内执法的权力。对《送达证》的真实性、合法性和关联性不认可。原告没有签字没有收到。送达回证没有写明当时的情况，不符合证据的形成要求。 对证据10的真实性予以认可，对其合法性、关联性不认可。被告不具有在村庄规划区内的房屋作出违建的认定权和处罚权。被告的行为不符合法律规定，对《送达证》的真实性、合法性和关联性不认可。原告没有签字没有收到。送达回证没有写明当时的情况，不符合证据的形成要求； 对证据11、12真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。因为贺州自然资源局不具有在乡镇村规划区域内执法的权利，对《送达证》的真实性、合法性和关联性不认可。原告没有签字没有收到； 对证据13、14的真实性、合法性和关联性予以认可。文件内容不能与法律法规相违背，文件中“村镇规划科”的职责明确是组织编制市级镇（乡）的国土空间规划，专项规划、详细规划和村庄规划；而负责城市规划的是“城市建设科”，可见，被告认为原告的房屋属于城市规划区是与其自己的文件自相矛盾，完全没有任何法律依据，也没有对村规划区内的执法依据； 对证据15强拆视频的真实性、关联性予以认可。对其合法性不予认可。从光盘里可以看出，原告房内的物品没有登记造册，没有进行妥善的保管，也没有让原告进行签字确认，这些均不符合强制拆除的程序规定； 对补充证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目的不认可。并非像被告所讲的早就通水、通电、通路。2019年才开始通水、通电、通路。而原告是1995年才从村里陆续迁出，与事实不符； 对补充证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，证明了原告居住在西湾，且其进行房屋建设是符合当地政策； 对补充证据3的真实性、合法性、关联性予以认可。该现场照片可以看出，原告的房屋已经无法居住，而且有些主要房屋已经坍塌不复存在，这组巡视照片应当是2020年5月份拍摄的，无法反映1995年左右原告房屋的实际情况，在被告去巡视的时候已经跟原始的情况发生了巨大的变化，在去年年底，道路才开始修通，该组照片无法证明被告拆除原告房屋的行为就是合法的。 对补充证据4的真实性、合法性、关联性予以认可。该证据中接收人签字栏均是空白，证明原告没有收到和确认所通知的内容。实际情况是原告并没有在公租房里居住，而是在临时棚里居住，不能认为工作人员到过现场就认可原告入住了公租房。这组照片还可以看出，原告的房屋被拆除以后，已经没有合法的居所，在原址旁自建的厂棚里面生活，原告及家人没有得到正常的安置。 被告对原告刘绍照提交的证据质证意见： 对证据1和证据5的真实性没有意见，对其合法性、关联性和要证明的内容不予认可。原告是否在西湾享有宅基地权利要根据他们的户籍情况确定。原告作为桂山村村民不可能也依法不能在西湾享有宅基地的权利； 对证据2的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目的不认可； 对证据3的真实性、合法性、关联性均不予以认可。原告涉及非法买卖土地的行为； 对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可，原告单方制作的材料，并且根据被告提交的录像资料可以清晰显示原告屋内的物品都得到了清空和妥善的处理； 对证据6、7的真实性和合法性由法院认定，但对其关联性和原告所要证明的内容不予认可。平桂区政府拆除原告房屋前已告知原告已为其提供临时过渡房屋，是原告不愿意去居住，并不是政府没有保障他们的居住； 对证据8的真实性、合法性、关联性均不予以认可。该证据来源没有出处和相关人员的签字，无法证明原告所要证明的政府存在弄虚作假的情况； 对证据9的真实性、合法性予以认可，对其关联性和所要证明的内容不予认可。原告在桂山村原有宅基地，因为原告放弃居住，放弃修缮才导致被废弃。原告提交的照片与平桂区政府提交的照片和录像一致，但对于原告要证明的内容不予认可。在强制拆除前政府已经对他的物品进行搬空清理。堆放在室外是因为原告不允许政府把物品搬去过渡房屋所导致。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：对原告提交的证据3因其内容违反法律规定，不具有合法性，依法不予认定其效力外，对原告提交的其他证据和被告提交的证据经审查，均符合证据三性要求予以确认。但能否证明各自的拟证对象应结合本案案情予以确认。 经审理查明，原告刘绍照是广西贺州市平桂区沙田镇桂山村**村民，其在位于贺州市平××××村观音岩狮子山脚集体土地上建设房屋一座，该房屋占地面积100.3825平方米，建筑面积219.801平方米，为二层砖混结构。2019年5月8日，贺州市自然资源局工作人员巡查发现原告涉嫌违法建房，同日，贺州市自然资源局向原告发出《行政执法（处罚）调查通知书》，要求其按照通知书内容接受调查。尔后，贺州市自然资源局工作人员对涉嫌违法建设现场进行检查勘验，依法制作《行政执法现场检查（勘验）笔录》和《现场检查（勘验）示意图》。 经贺州市自然资源局认定，原告未取得《建设工程规划许可证》即擅自建设涉案房屋，属违法建设行为，拟对原告作出责令限期拆除涉案房屋的行政处罚决定，遂于2019年8月28日，贺州市自然资源局向原告作出贺自然资（平）限告字〔2019〕第58号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，依法告知原告拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的陈述及申辩、听证权利。因原告拒签，在西湾办工作人员的见证下，将该告知书留置送达原告。在规定期限内，贺州市自然资源局未收到原告提交的任何陈述或申辩材料，也未接到原告要求举行听证的申请。2019年9月6日，贺州市自然资源局向原告作出贺自然资（平）限拆(2019)第32号《责令限期拆除决定书》，责令原告自接到决定书七日内自行拆除涉案违法建筑物，并依法告知原告享有的行政复议及行政诉讼权利。因原告拒签，在西湾办工作人员的见证下，将该决定书留置送达原告。 2019年9月18日，鉴于原告未在规定期限内自行拆除涉案违法建筑物，贺州市自然资源局向原告作出贺自然资（平）罚催字〔2019〕第48号《履行行政决定催告书》，催告原告限期履行上述义务，否则将依法申请贺州市人民政府强制执行，并依法告知原告享有的陈述及申辩权利。因原告拒签，在西湾办工作人员的见证下，将该催告书留置送达原告。2019年11月4日贺州市自然资源局作出贺自然资（平）强拆字(2019)第44号《强制拆除违法建筑决定书》，决定对原告户的违法建筑予以强制拆除，同时上报贺州市人民政府责成有关单位于2019年11月11日后对原告户的违法建筑依法实施强制拆除措施。并依法告知原告享有的行政复议及行政诉讼权利。因原告拒签，在西湾办工作人员的见证下，将该决定书留置送达原告。2019年11月4日，贺州市自然资源局针对涉案违法房屋作出关于强制拆除违法建筑的公告并将公告张贴于违法建筑墙上，2019年12月30日上午10点左右，被告组织相关部门对涉案违法房屋进行的强制拆除。在强制拆除过程中，已对原告涉案房屋内物品予以清空搬离，堆放于涉案房屋旁边的路边和菜地上，但并未逐一登记造册和保存。拆除后，所有建筑材料均被留在现场。 2020年2月10日，原告刘绍照向本院邮寄《行政起诉状》，起诉贺州市自然资源局，请求确认贺州市自然资源局强制拆除房屋行为违法并赔偿损失。本院将该《行政起诉状》转交至八步区人民法院审查。八步区法院于2019年12月18日作出告知书（经与八步区法院核实，该告知书落款日期有误，应为2020年2月20日），认为贺州市自然资源局并非组织拆除房屋的行政主体，将其列为被告不当，并已告知原告刘绍照应列组织实施拆除房屋的县级以上地方人民政府作为被告并向本院提起行政诉讼；如果其坚持起诉贺州市自然资源局，则需变更诉讼请求，请求撤销贺州市自然资源局作出的《强制拆除违法建筑决定书》。经八步区人民法院释明，2020年3月9日，刘绍照向本院提起诉讼，请求确认贺州市平桂区人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法，赔偿各项损失1445000元（其中，1.房屋的损失1308900元，包括房屋装修；2.室内物品损失136100元，包括厨具、空调、洗衣机、电视机、电扇、床、衣柜、沙发等生活、生产用品损失等损失）。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，贺州市自然资源局作出强制拆除房屋决定后，刘绍照逾期没有拆除违法建筑的房屋，平桂区人民政府组相关部门工作人员强制拆除。平桂区人民政府作为涉案房屋强制拆除行为的组织者，是本案适格被告。在实施强制拆除行为过程中，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案建筑位于城区总体规划的规划区范围内，贺州市自然资源局认定该房屋未办理规划许可手续，依法作出行政处罚决定，刘绍照逾期没有自行拆除，贺州市自然资源局作出强制拆除决定之后，由平桂区人民政府组织城管等有关部门对违法建筑强制拆除。上述程序符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，程序并无不当。但是，平桂区人民政府在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产，既未与刘绍照办理财物交接手续，亦未清点建筑物内的财产或进行相应的证据保全。平桂区人民政府实施强制拆除的行为，不符合法定程序，应予确认违法。刘绍照请求判决确认强制拆除其涉案违法建筑的行政行为违法的诉讼请求，应予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。刘绍照应当对受拆除行为侵害造成的损失承担举证责任。如前所述，被诉强制拆除行为违法，且强制拆除前，针对建筑物内的财产平桂区人民政府与刘绍照没有办理财物交接手续，平桂区人民政府也没有清点建筑物内的财物，也没有进行相应的证据保全。由此造成财产丢失、损坏的，刘绍照应当对财产丢失、损坏的事实负初步证明责任。平桂区人民政府认为财产丢失、损坏的事实不存在或不应由其承担赔偿责任的，应当举证证明，举证不能则依法赔偿。刘绍照提供了财产损失清单，平桂区人民政府未能供证据否定这些物品的存在，故对刘绍照主张的建筑物内的财产予以采信。但请求赔偿数额过高，根据公平、公正及符合常理原则，应由平桂区人民政府酌情赔偿刘绍照厨具、空调、热水器、洗衣机、饮用水管、排污管、沙发、电视柜、饭桌、网线、电线、建筑顶桐模板、电风扇等损失47600元。关于大樟树、大苦练树、竹子的损失，刘绍照未提供任何证据证实，对刘绍照主张的其余损失，不予支持。关于房屋的损失，因刘绍照的房屋系未经任何部门批准所建，平桂区人民政府对刘绍照违法建筑强制拆除后，所有建筑材料均留在原地，建筑材料损失不在本案行政赔偿范围内，刘绍照亦未提交证据证明存在相应建筑材料损失的证据，故，对刘绍照提出要求赔偿其房屋的损失（包括装修费用）1392280元，本院不予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条，《中华人民共和国行政强制法》第五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告贺州市平桂区人民政府强制拆除原告刘绍照房屋的行政行为违法； 二、由被告贺州市平桂区人民政府赔偿原告刘绍照物品损失47600元； 三、驳回刘绍照的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告贺州市平桂区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 当事人如上诉的，应当在提交上诉状时起至上诉期满后七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。双方当事人都提起上诉的，分别预交。如逾期不交纳上诉案件受理费又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黎之燕审判员宁可 人民陪审员 叶   燕   红 二〇二〇年八月二十日 法官 助理 唐   汝   改 书 记 员 吴      晨