广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终63号 上诉人（原审原告）张兰珍，女，1962年8月6日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住所地:广西柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人周媛，柳州市北部生态新区法制办工作人员。委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 张兰珍因诉柳州市人民政府(以下简称柳州市政府)行政赔偿一案，不服南宁铁路运输中级法院作出的（2019）桂71行初83号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭并于2020年4月30日公开开庭审理了本案。上诉人张兰珍及委托代理人朱达人，被上诉人柳州市政府的委托代理人周媛、朱宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审审理查明：原告张兰珍系柳州市鱼峰区阳和村村民委员会第六村民小组（以下简称阳和**）村民，从2000年1月1日起承包经营村集体经济组织土地8.73亩，承包期限为三十年。2009年11月24日，被告柳州市政府作出〔2009〕28号《征收土地公告》，依据桂政土批函〔2009〕483号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将柳州市鱼峰区阳和村第六村民小组包括原告承包经营的土地转为建设用地征为国有。2009年12月18日，柳州市国土资源局依据上述483号批复批准的《征收土地方案》，作出〔2009〕第52号《征地补偿安置方案公告》，将方案内容和有关事项进行公告。2010年3月18日，被告作出〔2010〕9号《征收土地公告》，依据桂政土批函〔2009〕693号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将柳州市鱼峰区阳和村第六村民小组包括张兰珍承包经营的土地转为建设用地征为国有。2010年4月21日，柳州市国土资源局依据上述693号批复批准的《征收土地方案》，作出〔2010〕第19号《征地补偿安置方案公告》，将方案内容和有关事项进行公告。2012年3月19日，被告作出〔2012〕19号《征收土地公告》，依据桂政土批函〔2012〕154号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2011年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将柳州市鱼峰区阳和村第六村民小组包括张兰珍承包经营的土地转为建设用地征为国有。2012年4月12日，柳州市国土资源局依据上述154号批复批准的《征收土地方案》，作出〔2012〕第25号《征地补偿安置方案公告》，将方案内容和有关事项进行公告。2015年12月15日，被告作出〔2015〕74号《征收土地公告》，依据桂政土批函〔2015〕198号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2014年度第三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将柳州市鱼峰区阳和村第六村民小组包括张兰珍承包经营的土地转为建设用地征为国有。2015年12月30日，柳州市国土资源局依据上述198号批复批准的《征收土地方案》，作出〔2015〕第92号《征地补偿安置方案公告》，将方案内容和有关事项进行公告。 上述土地征收过程中涉及原告在其土地承包经营权证上登记地名为“大岭”、“龟山冲”、“莫某”的三块承包地，三块地在证上登记面积共1.75亩。原告与被告未达成补偿协议，2016年10月期间，被告组织有关部门和人员对原告被征1.75亩土地进行清表平整。原告因不服被告对其承包地进行强制使用的行政行为，于2017年1月4日向柳州市中级人民法院提起诉讼，柳州市中级人民法院作出（2017）桂02行初30号生效行政判决，判决确认了被告对原告1.75亩承包土地作出的强制执行行为违法。因被告未对原告作出过补偿，原告于2017年11月7日向柳州市中级人民法院提起诉讼，柳州市中级人民法院作出（2017）桂02行初316号判决，确认被告征收原告1.75亩承包地未履行补偿职责违法，并责令被告在判决生效之日起一个月内依法履行职责。判决生效后，柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室制作了《阳和村整村推进补偿费发放册》，确认原告被征收的承包地共计0.7937亩，按每亩70000元计算补偿费共计55559元，并于2019年4月3日将该发放册送达给原告，原告对认定的土地亩数不予认可。原告于2019年3月11日向被告提出国家赔偿申请，被告认为原告请求赔偿的承包地已经依法征收，不存在违法征收的情形，原告的赔偿请求不符合法律的规定，不在国家赔偿范围内，于2019年5月10日对原告申请作出不予赔偿的决定。原告不服该《不予赔偿决定书》，向南宁铁路运输中级法院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，2009年9月1日，柳州市阳和工业新区管理委员会作出《柳州市阳和工业新区管理委员会关于印发阳和村整村推进征地工作方案的通知》（阳管发〔2009〕52号），该通知明确，按照柳政办发〔2009〕141号文（柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》)的有关精神，从阳和工业新区发展的实际和要求出发，制定阳和工业新区阳和村整村推进工作方案，其中关于高速路以西片区征地补偿标准为：旱地每亩80000元（包括青苗补偿费、安置补助费、土地补偿费，其中土地补偿费为10960.6元）；高速路以东片区征地补偿标准，按高速路以西片区相应地类标准每亩降低10000元。被告主张本案中原告被征土地为旱地，位于高速路以东片区，按照该阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，即旱地每亩70000元（含土地补偿费10960.6元）,同时支付给原告的补偿款中应扣除已支付给村集体的土地补偿费，并表示该补偿标准高于涉案土地征收补偿方案的标准。 双方当事人对于原告主体适格，被告作出本案行政行为的主体适格、具有相应的法定职权，原告向本院提起行政诉讼未超过起诉期限均无异议，本院依法予以确认。 南宁铁路运输中级法院一审认为，根据双方的诉辩意见，该院确认本案的争议焦点为：1.原告诉请撤销被告作出的《不予赔偿决定书》行为，是否属于法院的受案范围？2.对于原告的损失，被告是否应该承担赔偿责任？如需承担赔偿责任，赔偿范围及赔偿数额如何确定？ 关于原告张兰珍请求撤销被告柳州市政府作出的《不予赔偿决定书》的诉讼请求。因被告作出的《不予赔偿决定书》仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为，故对该项诉请，该院不予支持。根据国家赔偿法第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。鉴于原告的第2、3项诉讼请求的实质是申请赔偿，故即使其在本案中提出了撤销《不予赔偿决定书》的诉请，其实质仍是申请行政赔偿，法院应就原、被告之间的行政赔偿争议进行审理。 关于被告柳州市政府是否应对原告张兰珍的损失承担赔偿责任，如需承担赔偿责任，赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提。本案中，被告在征收涉案土地过程中，在未与原告达成协议并进行补偿的情况下，强制执行并实际征收了原告承包的土地，其行政强制执行行为已被确认违法，对于因此造成原告的损失，被告应承担赔偿责任。关于赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失。本案中，首先应依据征收安置补偿方案予以行政赔偿，确保原告因被告违法强制执行行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收土地给予被征收人的行政补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有被告应向原告支付征收涉案承包地的安置补助费及青苗补偿费，本案中被告主张对原告被征土地补偿费用按照阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，该补偿标准没有违反法律规定，且符合《征地补偿安置方案公告》所确定的安置补偿标准，没有损害原告利益，该院予以确认，即阳管发〔2009〕52号通知中确定的补偿标准旱地每亩70000元（含土地补偿费10960.6元），同时支付给原告的赔偿款项应扣除土地补偿费。鉴于本案所涉征收土地公告发布于2009年至2015年期间，因此原告主张适用2016年发布的赔偿标准，与客观事实不符，没有法律依据，对其主张该院不予采纳。综上，原告应得到青苗补偿费与安置补助费为（70000元-10960.6元）×1.75亩=103318.95元。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务，被告违法对原告承包土地作出行政强制执行行为，理应及时履行赔偿义务，尽可能减少受害人的损失。该院认为，被告未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过参照国家赔偿法最相近似的具体规定，来平衡赔偿标准。国家赔偿法第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。违法损害赔偿金应当按照计付银行同期存款利息计付。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第（七）项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。本案中，被告于2016年10月组织有关部门和人员进入原告承包土地进行清表平整，该院确定以103318.95元赔偿金为基数，以2016年10月1日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。关于原告主张按青苗补偿费的3倍赔偿其损失的意见，因原告已经得到了青苗补偿费的补偿，该项目不应重复计算为其损失，其主张没有事实及法律依据，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、被告柳州市人民政府于本判决生效之日起三十日内，向原告张兰珍支付赔偿金103318.95元及利息（利息计算方法：以103318.95元为基数，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率，自2016年10月1日计算至赔偿款实际支付之日止）。二、驳回原告张兰珍的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 张兰珍上诉称，一审认定被上诉人征收涉案土地合法于法无据，非法用地损害赔偿与征地安置补偿是适用不同的法律，救济途径也存在差异。一审将原告的损害赔偿诉求变更为征收补偿请求，违背了不告不理原则。一审认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初83号行政判决，对本案依法予以改判。 柳州市政府答辩称，一审判决确定的赔偿范围和赔偿数额符合规定。判决的安置补助费及青苗补偿费按照阳管发（2009）52号文件的补偿标准已高于法律规定征地补偿方案的补偿标准。判决按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算上诉人应当得到的征地补偿款的利息，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决正确、合法。请求二审驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人张兰珍申请本院向柳州市自然资源局调取：1.涉案土地性质的资料。2.本案征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途。3.征用土地的所有权人、位置、、地类和面积4.征地补偿标准和农业人员安置途径，办理征地补偿登记的期限、、地点有关征地公告和安置补偿方案的相关资料 经审查，张兰珍因本案的涉案土地征收，先后经柳州市中级人民法院（2017）桂02行初30号行政判决确认柳州市政府对张兰珍1.75亩土承包地作出的行政强制执行行为违法。柳州市中级人民法院（2017）桂02行初316号行政判决确认柳州市政府征收原告张兰珍1.75亩承包地未履行补偿职责违法。申请调取的相关证据材料已在上述两个案件诉讼双方向法院提交的证据中，且经法庭举证、质证，再申请本院调取，本院不予同意。 经本院二审审理，查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的涉案土地征收，先后有生效的柳州市中级人民法院（2017）桂02行初30号行政判决确认柳州市政府对张兰珍1.75亩土承包地作出的行政强制执行行为违法。柳州市中级人民法院（2017）桂02行初316号行政判决确认柳州市政府征收张兰珍1.75亩承包地未履行补偿职责违法。上诉人张兰珍上诉称被上诉人柳州市政府征收涉案土地为非法征地，一审认定事实不清的上诉主张，与本院查明的事实及柳州市中级人民法院生效判决认定的事实不符，本院不予支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人对在征收涉案土地清表的行政强制执行行为已被确认违法，因此造成上诉人的合法损失，应按不低于行政机关合法征收土地补偿标准给予被征收人的行政赔补偿。上诉人称一审将上诉人的损害赔偿诉求变更为征收补偿请求，违背了不告不理原则的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有被上诉人柳州市政府应向上诉人支付征收涉案承包地的安置补助费及青苗补偿费。柳州市中级人民法院作出（2017）桂02行初316号判决，确认被上诉人柳州市政府征收上诉人1.75亩承包地未履行补偿职责违法，并责令柳州市政府在判决生效之日起一个月内依法履行职责。柳州市政府至今未履行征地补偿职责。由于地价的升值，一审判决按照阳管发〔2009〕52号通知确定补偿标准，已不能充分保护被上诉人被征地获得补偿的合法权益，参照《广西壮族自治区国土资源厅关于印发关于〈进一步加强和规范征地管理工作的指导意见〉的通知》，要求“全区征地统一年产值标准和综合区片地价实行定期调整，每三年更新一次，青苗及地上附着物补偿标准由当地人民政府及时更新调整并依法公布执行。依法经自治区人民政府及国务院批准的用地，其征地补偿标准一律按公布的新标准执行。”的规定，本院特参照《柳州市人民政府关于公布2016年征地统一年产值标准的通知》（柳政发〔2016〕13号），按补偿标准为76682元/亩（应扣除已支付给村集体土地补偿费10960.6元），计算上诉人的赔偿款项，上诉人被征收土地1.75亩，应得到青苗补偿费与安置补助费为（76682元-10960.6元）×1.75亩=115012.45元。 根据《国家赔偿法》第二条第二款、第三十六条第（七）项规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务，被上诉人未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2016年10月1日起至实际支付之日止，不计算复利。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。但上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回。由于被上诉人柳州市政府在强制清表行为被生效判决确认违法，至今仍未及时履行支付征地补偿款的职责，造成上诉人经济损失。为依法充分保护上诉人的合法权益，本院变更适用《柳州市人民政府关于公布2016年征地统一年产值标准的通知》的补偿标准对一审判决的赔偿数额予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销维持南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初83号行政判决的第二项。 二、变更南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初83号行政判决的第一项为：被上诉人柳州市人民政府于本判决生效之日起三十日内向上诉人张兰珍支付征地赔偿金115012.45元及利息（利息计算方法：以115012.45元为基数，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率，自2016年10月1日起计算至赔偿款实际支付之日止）。 三、驳回上诉人张兰珍的其他上诉请求。 本案为单独提起行政赔偿诉讼的上诉案件，依法不收取案件受理费。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年八月七日 法官助理 曾 露 书 记 员 韦泉丞