广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终73号上诉人（原审第三人）陈雪金，女，1966年3月21日出生，汉族，住广东省遂溪县城月镇农业十三队，公民身份号码440************027。委托代理人庞曾权，男，1966年9月19日出生，汉族，住广东省遂溪县城月镇农业十三队，公民身份号码440************012。上诉人（原审第三人）遂溪县************民小组，住所地：广东省遂溪县************民小组。负责人朱赤，小组长。以上两上诉人的共同委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。被上诉人（原审原告）遂溪县************民小组，住所地：广东省遂溪县************。负责人冯妃中，小组长。委托代理人陆金良，广东自正律师事务所律师。原审被告遂溪县自然资源局，住所地：广东省遂溪县*********。法定代表人刘桂兴，局长。委托代理人谢少乡，该局工作人员。上诉人陈雪金、遂溪县************民小组（以下简称第十三村民小组）因与被上诉人遂溪县************民小组（以下简称上坡仔村民小组），原审被告遂溪县自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，陈雪金是第十三村民小组村民。2002年5月8日，遂溪县城月镇人民政府（以下简称城月镇政府）向原遂溪县规划国土资源局作出城府[2002]14号《关于要求审批庞坚等143户村民住宅用地的函》，主要内容为：该镇庞坚等143户村民申请利用本村荒地或空闲地建住宅，各户用地均经村民小组讨论同意，该镇村建办派员到实地勘察，证实各户用地均符合土地利用总体规划和乡村建设规划，且用地四至清楚，没有争议，属“一户一宅”，申报手续完备，以上资料经镇政府审核，同意上报。2002年9月23日，原遂溪县规划国土资源局对城月镇政府作出遂规土资征字[2002]70号《关于城月镇庞坚等143户村民住宅用地的批复》，同意该镇庞坚等143户村民使用本村空闲地作建房用地。该批复所附申报表包括了陈雪金在“城月十三队”（即第十三村民小组）的120平方米用地信息在内，但没有反映用地的具体位置。2002年11月20日，遂溪县人民政府向陈雪金颁发了遂府集用（2002）字第0823140170号《集体土地使用证》，证载土地使用者为陈雪金，土地所有者为城月十三队，座落在遂溪县******委会城月十三队，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积120平方米。根据附图所示，该土地东至城月二运公司，南至庞刘金宅基地，西至城林大道，北至黄候宅。遂溪县自然资源局不能提供上述《集体土地使用证》的登记档案材料，其称该证的档案材料在该局档案室没有电脑记录。另查明，陈雪金于2019年5月8日就上述土地取得由遂溪县住房和城乡建设局颁发的乡字第440********0143号《乡村建设规划许可证》。其后，陈雪金家人对涉案土地进行平整准备建房，遭到上坡仔村民小组的阻止。上坡仔村民小组认为该土地属于该村民小组集体所有，在查得陈雪金名下的《集体土地使用证》证号后，向该院提起行政诉讼。为证明上坡仔村民小组与涉案土地有利害关系，该村民小组向该院提交了位于涉案土地北邻的黄候等人的《国有土地使用证》、城月汽车运输公司（即涉案《集体土地使用证》附图中的“城月二运公司”）的国有土地使用权登记卡以及2007年4月4日、2011年4月16日的村民会议记录等证据。其中，城月汽车运输公司的国有土地使用权登记卡载明东至城月九队林地、坟地，西至广海公路边预留地和宅基地，南至城月九队荒地，北至坟地。2007年4月4日的村民会议记录提及：2002年5月经村委会与上坡仔村民小组协商，上坡仔村民小组无偿提供9亩多土地给村委会作为建设办公楼用地，办公楼只占7亩多，西侧剩余2亩土地规划作为宅基地使用。2011年4月16日的村民会议记录提及：上坡仔村民小组认为村委会曾同意在黄候宅南边的空地留8米路，村委会则认为当时没有达成协议，现因13队庞刘金利用该地建新宅而引发纠纷。原审认为，本案属于土地行政登记纠纷。被诉行政行为是遂溪县人民政府于2002年11月20日向陈雪金颁发遂府集用（2002）字第0823140170号《集体土地使用证》的行政行为。本案的争议焦点是：1、上坡仔村民小组与被诉行政行为是否有利害关系；2、被诉行政行为是否合法。关于上坡仔村民小组与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是当事人提起行政诉讼的法定条件之一。根据上坡仔村民小组提供的城月汽车运输公司（即涉案《集体土地使用证》附图中的“城月二运公司”）的国有土地使用权登记卡，该公司附近是上坡仔村民小组土地。此外，根据上坡仔村民小组提供的村民会议记录，村委会曾就涉案土地与该村民小组协商解决纠纷。以上证据可作为利害关系的证明材料。根据遂溪县自然资源局和陈雪金提供的用地批复，陈雪金的用地是“本村（即第三人第十三村民小组）空闲地”，但其未能提供任何证据证明该地是第十三村民小组的土地。综上，上坡仔村民小组已提供初步证据证明其与涉案土地有利害关系，在遂溪县自然资源局和陈雪金未能提供任何证据予以反驳的情况下，应当对上坡仔村民小组与被诉行政行为的利害关系予以确认。关于被诉行政行为是否合法问题。被诉行政行为发生在2002年，应以当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》（1995年修订）作为行为依据。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”本案中，遂溪县自然资源局称被诉《集体土地使用证》的登记档案材料在该局档案室没有电脑记录，因而未能提交该证的登记材料。该局提供的用地批复是其自行作出的，不足以作为权属来源依据，且该批复没有显示用地位置，上坡仔村民小组对该批复与本案的关联性也提出异议。遂溪县自然资源局未能提供证据证明被诉《集体土地使用证》的权属来源和登记程序，违反了上述规定，故应认定被诉《集体土地使用证》主要依据不足，程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：撤销遂溪县人民政府于2002年11月20日向陈雪金颁发的遂府集用（2002）字第0823140170号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由遂溪县自然资源局负担。上诉人陈雪金、第十三村民小组不服原审判决，共同向本院提起上诉称，上诉请求：一、依法撤销(2019)粤0891行初266号行政判决；二、驳回被上诉人遂溪县************民小组的诉讼请求；三、由被上诉人承担本案的诉讼费用及其他费用。事实与理由：一、被上诉人与涉案土地没有利害关系，其在本案中不具有原告诉讼主体资格。第一，涉案土地历史以来均属于第十三村民小组所有及使用。上世纪80年代末期，第十三村民小组经过集体讨论将该涉案地块安排给上诉人陈雪金作为宅基地使用。随后，陈雪金在该地块建起铁皮房屋作住宅和经营使用，至今使用超过三十年，从来没有任何单位或个人提出过权属异议。上述事实，上诉人均在一审中予以举证证明。第二，被上诉人与涉案土地没有利害关系，依法不具有本案被上诉人诉讼主体资格。在一审期间，被上诉人未能举证证明涉案土地属其所有，也未能举出任何证据证明其使用过涉案土地。被上诉人所提供的证据之一：1953年出具的《土地房产所有证》，在1964年因国家土地管理改革早已被废止，该证据不具备任何证明效力，且上述权属证所指向的用地范围不清，无法确认具体所在方位，更加不能证明与涉案土地有关；所提供的证据二1982年5月出具的《遂溪县山林权证》，涉案土地是城月镇镇区的建设用地而非林地，该证据显然无法证明涉案土地在该山林权证所划定的范围中。根据本案中涉案土地的相关事实，被上诉人不是土地登记行为的相对人，也不与涉案土地有利害关系，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条的规定，被上诉人依法不具有本案原告诉讼主体资格，无权提起诉讼。二、上诉人取得涉案土地使用权的来源清楚，程序合法。首先，上诉人取得涉案土地的使用权来源合法。2002年，第十三村民小组根据本村143户村民的用地需求，对包含涉案土地在内用地面积17069.3平方米的本村荒地(空闲地)经集体讨论同意后向城月镇人民政府提出村民住宅用地申请。2002年5月8日，城月镇人民政府向遂溪县规划国土资源局致函《关于要求审批庞坚等143户村民住宅用地的函》，就第十三村民小组的申请用地需求、实地勘察用地符合规划、使用权属没有争议等情况作出说明，并附上《城月镇建房用地申请附表》，该附表对申请人、用地位置、土地类型、占用面积等信息予以明确。2002年9月23日，遂溪县规划国土资源局作出《关于城月镇庞坚等143户村民住宅用地的批复》(遂规土资证字[2002]70号)，同意城月镇政府关于庞坚等143户村民住宅用地的审批要求，并附上各户用地面积表。2002年11月，遂溪县人民政府给陈雪金颁发了遂府集用(2002)字第0823140170号《集体土地使用权证》，关于该证的用地申请登记发证记录簿经备案存档于遂溪县档案馆。2019年5月8日，因原地上建造的铁皮房屋已经残旧不堪，上诉人向遂溪县住房和城乡建设局申领了《乡村建设规划许可证》(乡字第440********0143号)，拟在涉案地块建造房屋。在2002年至2019年长达17年余期间，被上诉人没有向第十三村民小组主张关于涉案土地的使用权属，也没有向任何土地管理部门提出异议。在上诉人按照法定程序办理相关手续后欲建房时，被上诉人没有任何事实与法律依据对上诉人实施阻挠，企图通过强占的方式“霸占”涉案土地，其行为无理蛮横，已严重侵犯了上诉人的合法权益。其次，行政部门的颁证程序合法。在2002年，颁发该证的有权行政部门是遂溪县国土资源局。后经政府职能部门合并，2019年颁证的权限及管理均并入遂溪县自然资源局。2002年至2019年期间，发证单位历经改变，档案的管理因行政单位工作人员的疏忽保管不当甚至有所遗漏是很常见的。一审法院对本案中据以认定涉案土地办证、颁证的程序合法性的其他相关事实及证据视而不见，仅以遂溪县自然资源局无法提供涉案《集体土地使用证》的文件材料而认定《集体土地使用证》程序违法显然错误。该认定对已通过合法程序取得《集体土地使用证》的所有村民显失公平，也将使得民众对政府的公信力产生质疑。综上所述，一审判决事实认定不清、适用法律错误。为维护上诉人的合法权益，特此提出上诉。恳请二审法院查明事实，依法支持上诉人的诉讼请求。另补充意见如下：一、被上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，依法应驳回其起诉。一审期间被上诉人提交的征地协议书没有附有宗地图，在原审法院另案审理的（2020）粤0891行初34号案中其才提交征地的宗地图。根据该宗地图显示的内容，1994年4月29日城月汽车运输公司与被上诉人签订协议的时候，涉案11座宅基地已经备注为宅基地，说明征地之前涉案土地已经是宅基地，而非被上诉人村庄的土地。上述案件中庞为仁的土地证的办证资料有城月镇的规划图，该规划图已经表明11座宅基地已经存在，故11座宅基地与被上诉人没有任何关系。至于城月村委会的会议记录，被上诉人只是认为宅基地旁边留一条道路作为其村出入路，而没有对该11座宅基地的权属有异议。被上诉人认为涉案宅基地的东面是其村民黄候的房子，是其村土地，但是黄候的房子办理的是国有土地使用证，跟被上诉人没有任何关系。从以上几方面说明，被上诉人对涉案土地没有权益，无权提起本案诉讼。二、11座宅基地是1990年城月村委会统一安排的，大部分已经使用多年，并且已经建好房子，在该期间，上诉人均没有提出异议。被上诉人对上诉人陈雪金一家的两座宅基地提出异议，对其他宅基地没有异议，说明其与涉案土地没有关系。被上诉人上坡仔村民小组辩称，一、涉案宅基地是属于被上诉人的集体土地，被上诉人提起行政诉讼主体适格。涉案宅基地包括周边的土地均是属于被上诉人的集体土地，90年代遂溪县城月汽车运输公司在该处向被上诉人集体征用约8亩土地作为建设站场用地，涉案的宅基地就位于被征用土地的北边，根据征地协议书记载的被征用土地四至，即东至城月九队旱坡地和林地边，西至207线国防公路水沟边，南至城月九队与七队地界小路边，北至城月九队旱坡地，该四至很清楚写明被征用的8亩土地以外的周边土地均是属于被上诉人的集体土地，征地协议书所写明的被征用土地周边并没有上诉人第十三队集体土地。城月汽车运输公司与被上诉人签订的《征地协议书》不但有被上诉人村民代表人员签名，还有城月村民委员会在征地协议书上盖章。被上诉人在一审时已经提交了《征地协议书》以及城月汽车运输公司（前身是城月二运公司）国有土地使用权登记卡、城月村委会调解记录等证据，用以证明涉案土地是属于被上诉人的集体土地。二、遂溪县人民政府于2002年11月20日给陈雪金颁发遂府集用（2002）字第0823140170号《集体土地使用权证》的行政行为事实不清，程序违法，应当予以撤销。遂溪县人民政府虽然给陈雪金颁发了涉案集体土地使用权证，但原审被告无法提供办理该证的有关登记材料，无法提供证据证明涉案头权属来源是否清楚，程序是否合法等事实，根据行政诉讼法相关规定，应视为行政机关作出的行政行为没有法律依据。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉，依法维持一审判决。原审被告遂溪县自然资源局同意上诉人的上诉意见。二审期间，两上诉人共同向本院提交了六份证据材料：1、上坡仔村民小组举证清单、征地协议书、宗地图；2、遂溪县********庄整治规划（2012-2025）规划总平面图，证据1-2均主张证明涉案土地不在被上诉人集体土地的范围内，涉案土地与被上诉人没有利害关系；3、遂溪县自然资源局在（2020）粤0891行初34号案提交的证据材料，主张证明上诉人取得涉案土地使用权的权属清楚，程序合法，被上诉人与涉案土地没有利害关系；4、证明、规划图，主张证明涉案土地是城月镇城月村委会规划给上诉人的土地，该土地与被上诉人没有利害关系；5、证明；6、占景珍、盘连凤、叶林、陈日富、庞为仁、沈光同等人的集体土地使用权证及规划图，主张证明涉案的十一宗土地是集体土地并且已经为权利人办理了集体土地使用权证，涉案土地与被上诉人没有利害关系。被上诉人上坡仔村民小组向本院提交了三份证据材料：1、征地协议书及宗地图，主张证明90年代遂溪城月汽车运输公司（前身城月二运公司）在涉案地向被上诉人集体征用约8亩土地作为建设站场用地，征地协议写明被征用土地的四至范围是被上诉人集体土地，以及证明被征用土地周边并没有上诉人城月村委会第十三队集体土地；2、涉案宅基地位置图，主张证明涉案宅基地在被征用土地的北边；3、行政起诉状，主张证明上诉人家族成员另占用被上诉人集体的5座宅基地，被上诉人已向法院提起诉讼。被上诉人上坡仔村民小组对两上诉人提交的证据的质证意见为：对证据1的三性没有异议，对证明内容有异议，反而证明被上诉人证据清单要证明的事实；对证据2的三性有异议，该规划图是真实有效，那么更好证明涉案土地是被上诉人村集体的，规划图的名称就是上坡仔新村庄规划图，那么该土地就属于上坡仔；对证据3的三性无异议，对证明内容有异议；对证据4的真实性、合法性有异议，该证明只盖了公章，没有出具人的签名，且内容不符合事实，涉案土地属于被上诉人集体土地，村委会无权安排给其他村民使用；对证据5的三性均有异议，证明没有附带证明人的身份证，不符合证据要求，证明的内容也不符合事实；证据6的真实性、合法性由法院确认，该证据与本案无关。原审被告对两上诉人提交的证据的三性均无异议。两上诉人对被上诉人上坡仔村民小组提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，对证明内容有异议，宗地图是描述征用土地四至范围最直观的，该宗地图的西面就是宅基地，最长的西面到公路，除了公路的26.35米，西面其他土地均是宅基地。涉案土地在被征土地的西面，证明了征地时该宅基地已经存在；对证据2，该证据是被上诉人自己在宗地图上标出来的，标记不正确，涉案宅基地的位置应以两上诉人二审期间提交证据中第21页城月镇的地图为准；证据3与本案无关，是被上诉人针对上诉人陈雪金一家提出恶意诉讼。原审被告对被上诉人上坡仔村民小组提交的证据的质证意见为：对证据1的三性没有异议，证明内容有异议，不能证明其所主张事实，反而证明与其没有关系；对证据2的三性有异议，不承认该证据；证据3与本案无关。本院经审查认为，两上诉人提交的证据6及被上诉人提交的证据3与本案没有关联性，本院不予采纳；两上诉人提交的证据4、5，本院结合其他证据予以认定；两上诉人及被上诉人提交的其他证据符合证据的三性要求，可以作为认定本案事实的依据，本院予以确认。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是：1、被上诉人上坡仔村民小组与被诉行政行为是否有利害关系；2、被诉行政行为是否合法。关于上坡仔村民小组与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是当事人提起行政诉讼的法定条件之一。根据被上诉人上坡仔村民小组提供的城月汽车运输公司与城月镇城月管区第九生产队签订的征地协议书，可证实涉案土地附近城月汽车运输公司使用地征用前属于被上诉人集体土地；根据城月汽车运输公司（即涉案《集体土地使用证》附图中的“城月二运公司”的国有土地使用权登记卡记载，被上诉人有土地位于涉案争议地附近。而根据被上诉人提供的村民会议记录反映，城月村委会亦曾就涉案土地与被上诉人有关村民代表协商解决纠纷。上述证据已经形成证据链，足以证实被上诉人与涉诉行政行为存在利害关系，上诉人主张被上诉人与涉诉行政行为没有利害关系，理由不足，本院不予采纳。关于被诉行政行为是否合法问题。首先是土地来源是否清楚的问题。根据涉诉的遂府集用（2002）字第0823140170号《集体土地使用证》记载，土地所有者是第十三村民小组所有，但由于发证登记档案丢失，无法根据发证资料查实土地所有者为第十三村民小组。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”上诉人只要能够举证证明土地来源于第十三村民小组，仍然可以认定土地来源合法。但是，本案中，能够证明涉案土地属于第十三村民小组所有的证据主要是原遂溪县规划国土资源局作出的遂规土资征字[2002]70号《关于城月镇庞坚等143户村民住宅用地的批复》及遂溪县住房和城乡建设局作出的乡字第440********0156号《乡村建设规划许可证》，而这些文件属于行政机关作出的过程行政行为或结果行政行为，将其作为土地来源的依据显然不妥。上诉人又未能举出其他证明土地来源于第十三村民小组的证据。因此，涉诉土地使用证登记的土地权属人为第十三村民小组缺乏依据，属于事实不清。其次是行政行为的程序是否合法的问题。本案中，遂溪县自然资源局称被诉《集体土地使用证》的登记档案材料在该局档案室没有电脑记录，但遂溪县自然资源局对于导致档案丢失的原因，未能作出合理解释及已经采取相应补救措施，原审据此认定涉案登记行为程序违法，并无不妥。综上所述，涉诉土地使用权登记行为认定事实不清，程序违法。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈雪金、遂溪县************民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年八月十二日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。