青海省西宁市市中级人民法院行政赔偿判决书（2019）青01行初51号原告：海东市乐都区丽娇养羊专业合作社，统一社会信用代码：93632123310896754D，住所地:青海省乐都区高庙镇长里村**。法定代表人：徐吉珍，该合作社理事长。委托诉讼代理人：闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。被告：海东市乐都区人民政府，统一社会信用代码：11632123015025630J，住，住所地：乐都区古城大街**/div>法定代表人：曾水清，该区区长。行政机关出庭负责人：马福海，该区农业农村局干部。委托诉讼代理人：马启兰，青海智凡律师事务所律师。原告海东市乐都区丽娇养羊专业合作社（以下简称丽娇合作社）诉被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）确认行政强制行为违法及赔偿纠纷一案，青海省高级人民法院于2019年8月20日作出（2019）青行他2号行政裁定书，指令本案由本院管辖。本院于2019年9月11日立案受理后，依法组成合议庭，向被告乐都区政府送达了起诉状副本，乐都区政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告丽娇合作社的法定代表人徐吉珍及委托诉讼代理人闵济宏，被告乐都区政府的行政机关出庭负责人马福海，委托诉讼代理人马启兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年2月27日，乐都区政府对丽娇合作社的拆除行政行为及赔偿问题。原告丽娇合作社起诉称，2014年8月，原告投资581万元设立合法养殖企业，企业建设取得相关政府部门的许可和批准。建设有标准化羊舍2100平方米、青贮池560平方米及办公室等相关附属设施，年出栏商品肉羊2000余只，形成规模化养殖。2018年7月6日，被告乐都区政府作出乐政（2018）53号文，要求原告在2018年8月15日前关停合作社，8月30日前拆除养殖设备。2019年2月27日，乐都区政府组织人员、机械将原告养殖场拆除。原告认为，被告未经法律程序，将原告合法建筑物和附着物拆除，显属违法行政行为，请求依法确认被告的拆除行为违法并赔偿如下损失：1、房屋建筑损失180万元；2、土地使用权补偿利益损失10.5万元；3、生产设备损失（含草料）194.37万元；4、树木损失5.77万元；5、停产停业损失(自2018年7月7日至搬迁投产之日，暂按五年计算)100万元；6、贷款利息即违约损失(自2018年7月7日至搬迁投产之日，暂按五年计算)13万元；7、牛羊资产损失（扣除已获取收入后）32.25万元；8、公司资质损失4.4万元；9、工人遣散及留守人员工资损失（暂按五年计算）45万元。共计5883900元。原告丽娇合作社提供以下证据:1、营业执照、经营者身份证复印件。拟证明原告的主体资格。2、乐国土资（2015）393号《关于同意海东市乐都区丽娇养羊专业合作社设施农用地备案的意见》；乐发改（2014）173号《关于海东市乐都区丽娇养羊专业合作社建设项目的立项批复》”；乐动防合自第20150035号《动物防疫条件合格证》乐发改（2016）108号《关于2016年中央预算内投资奶牛肉羊标准化规模养殖场建设项目实施方案的批复》；《证明》；平面图。拟证明原告合法取得土地并办理了相关手续的事实。3、省农牧厅颁发的“规模养殖小区”等牌匾。拟证明原告合法经营并获奖的事实。4、照片和光盘。拟证明种养殖场被拆除前后的情况。5、房屋建筑物拆除计算明细表、咨询报告遗漏清单、收据、勘测定界图、树木照片、2018年关停、搬迁养殖场基本情况调查表、羔羊销售合同书、绵羊采购合同、检疫证明、2017年羊发放登记表、出库单、土地承包经营权流转合同书及收据、青储测定信息表、林木评估申报表、丽娇合作社视频监控系统报价清单、收条。拟证明损失5883900元的事实。被告乐都区政府答辩称：1、被告具有对辖区禁养区养殖场进行拆除的法定职权；2、被告实施的拆除行为适用法律正确、程序合法；3、案涉养殖场财产已经相关评估部门登记并出具了咨询意见，根据最高院审理行政赔偿案件的相关规定，不应承担赔偿责任。综上，请求驳回原告丽娇合作社的诉讼请求。被告乐都区政府在法定期限内提交如下证据：1、青发（2016）99号文件、青环发（2016）395号文件、东环（2016）311文件、青农牧（2017）177号文件、东农发（2017）256号文件、了政办（2017）124号文件、禁养区分布图、东办发（2018）50号文件、乐政办（2018）109号文件及附件。拟证明被告的拆除行为有合法的依据。2、畜禽规模养殖场限期关闭通知书，送达回执。拟证明原告的养殖场属于禁养区范围，且知道养殖场要拆除的事实。经庭审举证和质证，被告乐都区政府对原告丽娇合作社提交的证据1、2、3、4的真实性没有异议，但认为不能证明拆除行为违法，对证据5不予认可，认为与咨询报告内容不一致，其主张赔偿损失的证据不足。原告丽娇合作社对被告乐都区政府提交的证据的真实性不持异议，但认为被告乐都区政府的拆除行为不符合行政法律法规的相关规定，属于违法行为应承担赔偿责任。本院对原告丽娇合作社提交的证据1、2、3、4的真实性予以认定,能够认定原告丽娇合作社养殖场被拆除的事实;对证据5主张赔偿损失，结合其他证据，待双方核实后认定。对被告乐都区政府提交的证据1、2的真实性予以认定。根据以上经过质证、认证的证据以及庭审查明的情况，本院确认事实如下：2017年3月29日，丽娇合作社成立，营业执照载明成立日期为2014年8月6日，该合作社位于青海省××区，主要业务为组织成员养殖羊、鸡，并为成员提供销售服务。2016年10月24日，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，环境保护部办公厅和农业部办公厅联合印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》。2017年8月8日，乐都区政府印发《关于乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知》，对畜禽规模养殖禁养区的范围进行了划定。丽娇合作社的养殖场在划定的畜禽规模养殖禁养区内。2017年12月18日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发《关于印发〈海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案〉的通知》，2018年6月20日，乐都区政府印发《关于乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，制定了整改任务清单及责任分工，丽娇合作社在该整改任务清单中。2018年7月12日，徐吉珍在关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告送达回执上签字。2018年10月9日，青海海信资产评估事务所出具青海信咨报字（2019）第050号咨询报告，确认丽娇合作社拆除资产及设施的价值咨询结论为1521427.50元。2019年1月7日，乐都区政府向丽娇合作社送达了期限拆除通知，限期于2019年1月11日前自行拆除并复垦复绿。2019年2月27日，乐都区政府组织人员对丽娇合作社进行了拆除。在审理中，丽娇合作社申请对其被拆除的养殖场的资产价值进行评估，本院以随机抽取方式，确定青海大正资产评估事务所为委托鉴定机构进行评估鉴定，后青海大正资产评估事务所发函，要求申请人提供如下相关鉴定材料：1、经营性房屋建筑物及构筑物资产明细（注明名称、结构形式、购置年限、面积或数量）；2、经营性房屋建筑物及构筑物建安合同、付款凭证；3、经营性房屋建筑物及构筑物资产施工图纸或施工简图、厂区平面图、尚未拆除时的音像资料（整体及局部）；4、生产资料（含生产设备设施、草料、存栏牛羊）明细清单、购置合同、付款凭证；5、土地使用权产权证明文件（土地使用权证、土地承包租赁合同）、缴纳土地出让金或土地租金的凭证；6、2015-2017年度由第三方审计机构出具的财务审计报告、税务部门缴税凭证；7、树木、花草、苗木（注明名称、数量、类别树木冠高及胸径）、购置合同及付款凭证；8、办公用品及生活用品清单，相关购置合同及付款凭证；9、搬迁费用预算书，如已发生搬迁费用，提供付款凭据及相关合同。本院告知丽娇合作社在规定的期限内按照鉴定机构函件要求提交相关所需鉴定材料，2020年5月28日，该鉴定机构根据《司法鉴定程序通则》的规定，认为丽娇合作社所提交的部分鉴定材料无法作出准确的鉴定意见，司法鉴定无法完成，退回鉴定委托和鉴定材料。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，丽娇合作社的养殖场被乐都区政府组织人员拆除，丽娇合作社具有本案适格原告主体资格。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的…并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭…”及《环境行政处罚办法》第十条“处罚的种类（四）责令停产、停业、关闭”的规定，乐都区政府具有作出对丽娇合作社限期关闭通知书的法定职权，故乐都区政府为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”、第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”、第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织……”等规定，行政机关在作出行政处罚之前应履行告知、调查、收集证据等程序，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证权利等。合法的行政行为既要求实体合法，也要求程序合法。防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，是行政机关履行畜禽养殖防治行政管理职责所追求的行政目标，具体到本案中，乐都区政府更应依法行政，遵守程序，但其在对丽娇合作社作出限期关闭通知书时未履行上述法定程序，在具体拆除过程中，亦未提交证实履行相关法定程序的证据，故乐都区政府强拆行为不符合法律法规的程序性规定，鉴于丽娇合作社已被拆除的事实，应确认乐都区政府对丽娇合作社的拆除行政行为程序违法。关于丽娇合作社主张赔偿损失的问题，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告丽娇合作社在行政赔偿诉讼中对自己的主张应承担举证责任。本案案涉养殖场在拆除前，乐都区政府已经委托青海海信资产评估事务所出具青海信咨报字（2019）第050号咨询报告，确认丽娇合作社拆除资产及设施的价值咨询结论为1521427.50元。虽然系咨询报告，但评估过程中各方当事人均参与并知晓相关权利义务，在该咨询报告出具后，丽娇合作社仅提出有部分漏项和价格偏低外，对该咨询报告其他财产价值并非全部否认。为慎重起见，本院准许了丽娇合作社的评估鉴定申请，但由于丽娇合作社的原因，鉴定申请被退回，未能鉴定的责任应由丽娇合作社承担。本案中，丽娇合作社要求乐都区政府赔偿房屋建筑损失、土地使用权补偿利益损失、生产设备损失（含草料）、树木损失、停产停业损失(自2018年7月7日至搬迁投产之日，暂按五年计算)、贷款利息即违约损失(自2018年7月7日至搬迁投产之日，暂按五年计算)、牛羊资产损失（扣除已获取收入后）、公司资质损失、工人遣散及留守人员工资损失（暂按五年计算）共计5883900元。但其提供的现有证据不足以能证明乐都区政府强制拆除的建筑物、构筑物等为其合法建设，其所主张的其他损失也并非实际已经发生的直接损失，故其要求赔偿损失的诉讼请求缺乏事实依据亦不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定。乐都区政府的强制拆除行为虽然在程序上存在违法的问题，但该程序违法行为是否必然引起对丽娇合作社的行政赔偿，应当考量该行为是否对丽娇合作社的合法权益造成损害，在丽娇合作社无法提供鉴定材料重新进行评估鉴定和未能举证证明被强拆的建筑物系合法建设及其他损失已实际发生的情况下，丽娇合作社应承担举证不能的法律后果，故对丽娇合作社在明知其养殖场在禁养区范围属应拆除和搬迁项目及在同意拆除通知上签字并直接参与评估咨询的前提下，仍坚持要求法院按照其诉状中主张的数额判决乐都区政府赔偿的诉讼主张，不予支持。《畜禽规模养殖污染防治条例》明确规定，因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，丽娇合作社位于乐都区政府划定禁养范围内，对于丽娇合作社所遭受的经济损失，乐都区政府具有依法补偿的法定职责。鉴于类似本案的多起强制拆除案件已由乐都区政府相关部门与被强拆人依照东办发（2019）第79号《关于进一步做好禁养区畜禽养殖场关闭转产搬迁补偿工作的指导意见》及乐政办（2019）第172号《乐都区禁养区内18家规模养殖场拆除补偿方案》的规定，协商达成补偿协议并已实际履行的情况，对于涉及丽娇合作社的合法权益的维护，结合乐都区政府相关部门针对丽娇合作社作出的拆除补偿方案和拆除补偿资金明细表，应由乐都区政府在此基础上充分考虑各种因素和各方情况，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，采取一定补救措施，协商解决补偿事宜，及时给予丽娇合作社对等、适当、足额、到位的补偿，更好的化解矛盾。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认海东市乐都区人民政府对海东市乐都区丽娇养羊专业合作社的拆除行政行为程序违法；二、驳回海东市乐都区丽娇养羊专业合作社请求乐都区政府赔偿5883900元损失的诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告海东市乐都区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长任宁审判员李娟人民陪审员陈祎 二〇二〇年八月四日书记员 王**曦附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；