甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终2号上诉人（原审第三人）张某1，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）朱某，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）魏某1，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）苏某1，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）苏某2，住甘肃省靖远县。上诉人（原审第三人）苏某3，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）任某，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）苏某4，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）贾某1，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）李某，住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）贾某2,住甘肃省靖远县。公民身份号码：×××。以上十一位共同委托代理人陶某，甘肃诚益通律师事务所律师。上诉人（原审被告）白银市人民政府。法定代表人张某2。委托代理人杨某、周某。被上诉人（原审原告）白银铭佳物流商贸有限公司（以下简称铭佳商贸公司）。法定代表人王某。委托代理人彭某。公民身份号码:×××。原审第三人靖远县人民政府。法定代表人刘某1。委托代理人刘某2。委托代理人魏某2，甘肃润山律师事务所律师。上诉人张某1等十一人、上诉人白银市人民政府因白银铭佳物流商贸有限公司（以下简称铭佳商贸公司）诉白银市人民政府行政复议一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2019）甘10行初6号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张某1等十一人的共同委托代理人陶某、上诉人白银市人民政府的委托代理人杨某、周某、被上诉人铭佳商贸公司的委托代理人彭某、原审第三人靖远县人民政府委托代理人刘某2、魏某2均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年8月2日，原告与靖远县东湾镇红柳村村民委员会签订《土地开发合同》，约定将位于靖远县东湾镇红柳村黄河大桥以南、具有集体土地所有权的50亩滩涂土地流转给原告作为种植、旅游度假、老年公寓等项目使用。2012年8月14日，靖远县人民政府土地征拨文件靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》（以下简称58号批复），该批复同意将位于××县线南侧集体荒地9688平方米批准给原告用于桃源农居老年公寓项目作为建设用地。2017年8月1日，红柳村原党支部书记杨某某、村委会主任师某某利用职权，以为集体牟利为目的，未经土地管理部门批准，未依法召开村民大会，以村委会名义与他人签订土地转让合同，将集体所有的土地非法转让给他人，被白银市中级人民法院认定构成非法转让土地使用权罪并处以刑罚。2018年3月15日，白银市中级人民法院（2018）甘04民终184号民事裁定书认为，上诉人白银铭佳物流商贸有限公司与靖远县东湾镇红柳村村民委员会签订的《土地开发合同》损害国家、集体或者第三人利益应当依法认定为无效。2017年2月27日，张某1等二十六人向白银市人民政府提出复议申请，请求撤销靖远县人民政府作出的靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》。2018年12月2日，白银市人民政府作出白政复决字[2018]31号行政复议决定书，认为农民的土地承包经营权受法律保护。本案争议土地系红柳村农民集体所有的土地，且由包括申请人在内的村民承包耕种，并非荒滩荒地。因第三人在靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》中取得的地块与申请人承包地重合，在未经承包人同意，且第三人并非该村集体经济组织成员，亦未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的情况下，被申请人作出的靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》违反《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第三目的规定，决定撤销被申请人靖远县人民政府靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》。原告不服，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；”、第十条第一、二、五款“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。…申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人;”之规定，原告当庭提供的2016年8月25日两次庭审笔录，均证实第三人张某1在庭审过程中就已经得知了靖远县人民政府靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》的具体内容，同时第三人张某1等人在复议申请书中说明“后至2016年底，申请人时知被申请人在未调查核实、未依法履行建设用地等程序的情况下，于2012年8月14日，将申请人享有承包经营权的土地，批复给第三人作为建设用地”，而其直至2017年2月27日才申请复议。申请人申请复议的期限明显超过法律规定的期限；且申请人为张某1等人，而复议申请书中无申请人贾某1、贾某2二人,其二人是否申请人及与申请人是什么关系？在行政复议过程及移送的证据材料中反映不清，显属程序违法。因此，白银市人民政府作出白政复决字[2018]31号行政复议决定，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决撤销白银市人民政府于2018年12月2日作出的白政复决字[2018]31号《行政复议决定书》。上诉人张某1等十一人上诉称：1.一审法院认定事实错误。涉案地块在非法转让土地使用权罪一案之内,因涉嫌违法不具有法律效力。2011年8月2日，在未经村民会议同意、未依法报经政府相关部门审批的情况下，被上诉人与靖远县东湾镇红柳村村民委员会签订《土地开发合同》《土地开发协议》，涉及开发红柳村集体土地200亩。2012年8月14日被上诉人取得58号批复所指土地与《土地开发合同》所指土地重复，即在杨树平非法转让土地使用权一案涉案地块之内。2.靖远县政府作出58号批复程序违法。案涉土地属于村民承包地，2013年5月，阻挡被上诉人施工的村民有赵家社村民。2018年1月3日该地块依法确权给赵德珃等16户村，即甘（2017）第004914号靖远县农村土地承包经营权证。3.靖远县政府作出58号批复并未进入法定征用程序，未发生法律效力。被上诉人虽然持有58号批复，但靖远县政府未进行任何形式的公告、公示，也未履行土地征用程序，县政府职能部门从未向上诉人及全体村民告知过土地征用事宜。4.一审法院以张某1于2016年8月27日开庭时知晓“58号批复”时间为由，撤销白银市人民政府白政复决字（2018）31号行政复议决定缺乏事实依据。张某1知道并不能代表上诉人及其他村民知道。综上，一审认定事实错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，维持白银市人民政府白政复决字（2018）31号行政复议决定。上诉人白银市人民政府上诉称：1.关于第三人知道行政行为的具体内容时间和提起行政复议的时间。一审法院认为第三人知道行政行为具体内容的时间为2016年8月25日。其实，第三人虽然知道该行为内容时间，但未告知其提起复议时限，应坚持有利于保护申请人行政复议申请权的原则，参照行政诉讼法及司法解释有关起诉期限的规定确定行政复议的申请期限。因此，本案第三人有权在其知道内容之日起，在适当的期限内提起行政复议。2.上诉人作出被诉的复议决定认定事实清楚,证据确实充分。本案争议土地位于××县线南侧，争议土地面积9688平方米。2011年8月2日，被上诉人与靖远县东湾镇红柳村村民委员会签订《土地开发合同》。2012年8月14日，靖远县人民政府根据2012年2月28日东湾镇红柳村村民委员会的权属证明以及同日东湾镇国土资源所初审意见和东湾镇人民政府东政发（2012）57号《关于申请审批桃源农居老年公寓建设用地的报告》，向东湾镇人民政府下发靖土建字（2012）58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》文件，同意将位于××镇南侧集体荒地9688平方米批准给桃源农居老年公寓作为建设用地，该宗地集体土地所有权性质不变。上述事实均有有效证据证明，上诉人在认定时对该证据进行了详细分析、确认。3.上诉人复议程序合法。经复议审查认为，靖远县人民政府处理决定未按照《土地管理法》规定的审批程序，未认真调查的情况下，由村、镇逐级报审批，而是部分工作人员弄虚作假，欺上瞒下结果，已经有关司法机关进行了查处，故从审批立案受理、调查取证、作出决定、送达均符合法定程序。综上，请求依法撤销庆阳市中级人民法院（2019）甘10行初6号行政判决，改判维持上诉人作出白政复决字（2018）31号行政复议决定，驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人铭佳商贸公司辩称，一、一审法院认定事实清楚、证据确实充分，判决正确。一审认定上诉人张某1当庭提供2016年8月25日两次庭审笔录，均证实其已得知靖远县人民政府靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》的具体内容，而上诉人直至2017年2月27日才申请复议，已超过法律规定期限。二、上诉人白银市政府行政复议程序违法。1.对上诉人张某1等行政复议申请人资格没有进行严格审查；2.上诉人张某1等人提交的授权委托书中的委托人为27人，但签名却是28人的签名；3.复议申请书申请人为26人，在作出行政复议决定时，申请人变为11人，其提交的举证材料中反映不出其他15名为何没有在复议决定书认定为申请人。4、白银市政府复议时间长达二年之久，违反法律规定。第三人代理人的授权委托书系伪造，其不具有代理资格。三、上诉人张某1等人不具有诉讼主体资格，其无权提出复议申请和诉讼。1.上诉人没有任何权属证明，能证明该块土地属于其具有合法使用权的证书，其提交分地记录不能证明权属，也不能证明该块土地与其有利害关系。被上诉人与红柳村签订的《承包合同》所确认土地与本案土地不具有重合性，完全是不同的两块土地。2.本案所涉行政复议问题与上诉人无关。2018年5月9日，上诉人至今没有办理土地确权手续，其辨称“该土地也在原告与红柳村杨树平签订的土地开发合同之内，与（2012）58号所称地界重合，该土地属于滋泥水村所有。”综上，一审认定事实清楚，证据确实充分。上诉人白银市政府复议程序违法，应依法撤销白银市政府白政复决字（2018）31号《行政复议决定》，维持靖远县人民政府靖土建字〔2012〕58号《关于桃源农居老年公寓建设用地的批复》。请求依法驳回张某1等人、白银市政府的上诉请求，维持一审判决。原审第三人靖远县政府述称，一、原审第三人作出靖土建字（2012）58号批复证据充分。上诉人白银市政府作出白政复决字（2018）31号行政复议决定，认定“本案争议土地系红柳村农民集体所有的土地，且由包括申请人在内的村民承包耕种，并非荒滩荒地”，属认定事实不清、证据不足。靖远县人民政府依据靖远县东湾镇红柳村村民委员会的权属证明、东湾镇国土资源所初审意见、东湾镇人民政府东政发（2012）57号《关于申请审批桃源农居老年公寓建设用地的报告》以及靖远县国土资源局调取的“二调图”、卫星测绘影像图等资料，认定涉案宗地属沼泽滩涂地，并不是耕地。复议决定认定“因白银铭佳公司在靖土建字（2012）58号批复中取得的土地与申请人承包地重合”缺乏事实依据。上诉人张某1等人在申请复议中，自述其有1985年3月第一轮土地承包的分地记录，1997年第二轮土地承包经营权证书。但是，红柳村委会根本没有给上诉人等人发包，上诉人所称的其1997年第二轮土地承包经营权证书没有档案证据证实。二、上诉人白银市政府和上诉人张某1等十一人认为曾办理涉案土地工作人员被司法处理，意欲证明靖远县政府作出（2012）58号批复存在错误的理由不能成立。综上，上诉人白银市政府白政复决字（2018）31号行政复议决定，认定事实不清，证据不足；原审第三人靖远县政府靖土建字（2012）58号批复并无不当；一审判决结果正确。上诉人白银市政府、上诉人张某1等十一人的上诉理由均不能成立。请求二审依法公正裁判。二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是白银市人民政府作出白政复决字（2018）31号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，铭佳商贸公司起诉的诉讼请求是：依法撤销白银市政府作出的白政复决字（2018）31号行政复议决定书，维持靖远县人民政府靖土建字(2012)58号《关于桃园农居老年公寓建设用地的批复》。一、关于被诉的复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”具体行政行为是指行政机关依据法律法规作出的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的行为。本案中，原审第三人张某1等十一人对靖远县政府2012年4月12日作出的靖土建字（2012）58号批复不服申请行政复议，白银市政府依法具有对该58号批复的合法性及合理性进行审查并作出行政复议决定的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定的，但是不属于本法机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，根据在案证据证实，白银市人民政府于2017年2月27日收到申请人行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第四十一条第一款第（七）项规定，履行了受理、行政复议答复通知、告知、送达、复议中止等法定程序义务，程序合法。二、关于被诉的复议决定认定事实是否清楚的问题。根据已查明的事实,涉案争议土地系靖远县东湾镇红柳村的集体沼泽地，2012年8月14日，靖远县人民政府依据靖远县东湾镇红柳村村民委员会的权属证明、东湾镇国土资源所初审意见、东湾镇人民政府东政发（2012）57号《关于申请审批桃源农居老年公寓建设用地的报告》以及靖远县国土资源局调取的“二调图”、卫星测绘影像图等资料，认定涉案宗地属沼泽滩涂地，四至界限清楚，无争议，符合东湾镇土地利用总体规划，进而作出（2012）58号批复，批准由铭佳商贸公司兴建“桃林农居老年公寓”,并附有宗地图和四至范围。但是，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条第三款、第二十三条第二款规定，国家建设需要使用土地，必须依法申请国有土地，涉及未利用地转为建设用地的，亦应办理土地转用审批手续，由省级人民政府或国务院审批。由此,靖远县政府作出靖土建字（2012）58号批复，对位于××镇线南侧集体荒地9688平方米批准给桃源农居老年公寓作为建设用地，即铭佳商贸公司批复取得的诉争地系靖远县政府将靖远县红柳村集体荒地的用途转变为建设用地。据上法律规定，白银市人民政府受理复议申请后，对靖远县政府是否有权将东湾镇红柳村国道南侧集体荒地作为建设用地，其作出靖土建字（2012）58号“批复”行为是否违反土地管理法有关审批的相关规定未予审查，故被诉的复议决定事实不清。关于被诉的复议决定证据是否充分的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据除外。”本案中，上诉人张某1虽提交分地记录及土地承包经营权证书，但是否由张某1等11人耕种，提交的土地承包经营权证没有四至范围，是否与被诉的58号批复确定四至范围相互重合，对此事实未予审查；在庭审中，白银市政府自称其对诉争地进行现场查看，争议地全部是青苗，属于耕地，但未提供相关证据予以证实。行政复议决定认定靖远县政府作出（2012）58号批复违反《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十五条二款规定，程序违法，在此情形下，白银市政府应向法院提供靖远县政府在行政复议程序中提交的全部证据，以及证明行政复议决定认定事实清楚、程序合法的其他证据，但白银市人民政府仅提交了复议案件受理通知书、审批表、中止审理申请书和行政复议决定的送达回证，上述程序性证据既不能证明行政复议决定认定的事实，也不能证明靖远县政府作出（2012）58号批复程序违法的事实。故白银市政府未完成证明其行政行为合法的举证责任，其作出被诉的复议决定主要证据不足。综上，白银市政府作出被诉的复议决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。上诉人张某1等11人、上诉人白银市政府的上诉理由均不能成立。虽然，被诉的复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，决定撤销靖远县人民政府靖土建字（2012）58号“批复”，但未责令靖远县人民政府在一定期限内重新作出具体行政行为，属适用法律错误，应予纠正。一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决撤销白银市人民政府于2018年12月2日作出的白政复决字[2018]31号《行政复议决定书》的结果正确，但同样未判决白银市人民政府重新作出具体行政行为，亦属不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持甘肃省庆阳市中级人民法院（2019）甘10行初6号行政判决；二、责令白银市人民政府重新作出具体行政行为。二审案件受理费100元，由上诉人张某1等11人、上诉人白银市人民政府各负担50元。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年八月十日书记员 马恩亭