黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终204号上诉人（原审原告）丛喜臣，男，1982年8月13日出生，汉族，住黑龙江省集贤县。委托代理人李玉华，山东闻韶律师事务所律师。委托代理人金辉，北京京土律师事务所律师。被上诉人（原审被告）集贤县人民政府，住所地黑龙江省集贤县福利镇繁荣街**。法定代表人郭伟，该县县长。行政机关负责人栾伟江，该县常务副县长。委托代理人石广利，黑龙江薛成海律师事务所律师。丛成财、丛喜臣因诉集贤县人民政府（下称集贤县政府）行政强制一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2020年8月18日组织双方进行了询问。上诉人丛喜臣及委托代理人金辉、李玉华，被上诉人集贤县政府行政机关负责人栾伟江、委托代理人石广利参加询问，本案现已审查终结。原审法院查明，丛成财、丛喜臣户籍地为双鸭山市××山区，为城市户口，二人系父子关系。丛成财在集贤县福利镇翠园小区有90平方米的房屋。丛成财自称于2012年6月以女儿丛喜玲的名义购买了集××县福利镇胜利村吴国军的房屋，在未办理审批手续的情况下，进行了翻建，翻建后的面积为600余平方米。其持有的吴国军沙岗集建（03）字第023-5号集体土地建设用地使用证记载，土地类别住宅，用地面积725平方米，其中建筑占地45平方米。2017年6月29日，集贤县政府召开县长办公会议，听取了集贤县福利镇人民政府（下称福利镇政府）关于福利镇胜利村违章建筑处置情况的汇报，会议认为：丛喜臣在未经审批许可的前提下，在福利××××西私自建设779平方米的库房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城市规划法》）等相关法律规定，该建筑属违章建筑，应当予以拆除。会议决定：“同意对丛喜臣建设的库房按违章建筑处置，成立领导小组，集贤县城市管理综合执法局（下称集贤县城管局）负责违章建筑处置的具体执行工作”。集贤县城管局接受福利镇政府移交的相关材料后，进行了相关调查、现场检查,发现丛喜臣未经审批建设库房属于违法建设。福利镇已纳入集贤县总体规划。2017年8月23日，集贤县城管局向丛成财送达了责令改正通知书，要求其于2017年9月8日前改正违法行为。2017年9月18日，向丛成财送达了行政处罚事先告知书。随后告知了丛成财有申请听证的权利。2017年10月20日，向丛成财送达了限期拆除决定书,要求丛成财、丛喜臣于2017年11月6日9时前自行拆除，并交代了复议和诉讼的权利。2017年11月15日，作出限期拆除公告并进行了张贴。2017年12月13日，向丛成财送达了履行行政决定催告书，限在七日内自行拆除。2018年9月1日，福利镇政府认定，丛成财是双鸭山市××山区户籍，于2012年在福利××××西购置房屋，并于2012年建设大库，没有办理建设用地审批手续，面积779平方米，违反了国土发（2004）234号《关于印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知》规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。同时又违反了《城市规划法》第六十四条、第六十五条规定，福利镇政府认定案涉房屋为违法建筑。建议拆除。集贤县政府随后作出强制拆除决定和强制拆除公告，并于2018年11月22日向丛成财送达。强制拆除公告要求当事人自本公告发布之日起15日内自行拆除，并交代了复议和诉讼权利。2019年1月11日上午9时至11时35分，集贤县政府组织行政执法人员对丛成财、丛喜臣的违法建筑进行了强制拆除，并制作了现场工作记录、清点物品清单，录制了执法过程视频。现场工作记录记明福利镇政府负责对物品进行保管。丛成财、丛喜臣提起诉讼，请求：1.确认集贤县政府强制拆除丛成财、丛喜臣位于集××县福利镇胜利村房屋的行政行为违法;2.由集贤县政府赔偿因违法拆除房屋给其造成的损失;3.诉讼费用由集贤县政府承担。在庭审过程中，丛成财、丛喜臣明确放弃第二项诉请，同意就第一项诉请进行审理。另查明，质证过程中，丛成财、丛喜臣认为集贤县政府举示的行政处罚听证告知书上丛成财的签字非本人书写，申请司法鉴定，集贤县政府同意进行鉴定。为此，经法院司法鉴定中心组织双方选定鉴定机构，委托中国人民解放军二一一医院司法鉴定中心对该听证告知书上丛成财签名是否为本人书写进行司法鉴定。2019年9月4日，中国人民解放军二一一医院司法鉴定中心出具了军二一一（2019）文司鉴字第138号司法鉴定意见书，鉴定结论为：2017年10月9日“行政处罚听证告知书”受送达人签名处书写的“丛成财”字迹与送检的丛成财样本字迹不是同一人书写。法院组织双方当事人进行了质证，丛成财、丛喜臣无异议，集贤县政府不认可鉴定的结论，并提交了送达行政处罚听证告知书过程的录像和照片。该录像显示，行政机关执法人员已告知其享有听证的权利，并向丛成财本人送达行政处罚听证告知书，但未见丛成财签字的过程。照片显示，丛成财手中持着已经签字完成后的行政处罚听证告知书。同时，集贤县政府申请重新鉴定，后撤回了重新鉴定申请。再查明，集贤县福利镇总体规划（2010-2030）经黑龙江省城乡规划委员会审查，双鸭山市人民政府批准已经生效，福利镇纳入城乡规划区域。2005年经黑龙江省人民政府《关于集贤县开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作的批复》批准，同意集贤县政府在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，城市管理领域集中行使行政处罚权的行政机关为集贤县城市管理行政执法局。为了证明证人杨某的身份，集贤县政府庭后提交了集贤县城管局工资表，证实杨某系集贤县城市管理行政执法局工作人员。原审法院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，福利镇政府有权在其管辖的区域内认定违法建筑。丛成财、丛喜臣在城市规划区范围建造房屋，应当按照城乡规划法的规定履行相关报建手续。因丛成财、丛喜臣没有履行合法报建手续，福利镇政府将其所建房屋认定为违法建筑并无不当。该法第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。集贤县政府有权作出强制拆除决定。根据黑龙江省人民政府《关于集贤县开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作的批复》，集贤县域内的规划主管部门的行政处罚权已经由集贤县城管局行使。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。据此，集贤县城管局有权对违法建筑的行为进行调查处理。《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理工程规划许可证”、第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，丛成财、丛喜臣在未办理工程规划许可证等房屋建筑手续的情况下，在集贤县福利镇规划范围内擅自翻建房屋，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，所建房屋已被福利镇政府认定为违法建筑。集贤县城管局经立案调查，并作出责令停止违法建设行为和限期拆除行政决定后，丛成财、丛喜臣在限期内仍未自行拆除违法建筑。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，集贤县政府有权责成有关部门对未经批准擅自建设的违法房屋予以强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条第一款规定:“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”针对丛成财、丛喜臣未经批准擅自翻建房屋的行为，集贤县城管局履行了调查、现场检查程序后，已告知丛成财享有听证的权利，听证期满后，作出行政处罚责令丛成财、丛喜臣在规定期限内自行拆除其违法建筑，并在被认定的违法建筑物附近张贴了限期拆除公告。在法定期限内，丛成财、丛喜臣未履行该行政处罚决定，亦未对该限期拆除行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼。集贤县城管局在履行了催告程序后，依法报请集贤县政府作出行政强制执行决定书，决定对涉案违法建筑予以强制拆除，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除的行政强制执行程序的特别规定，当事人在对限期拆除的行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满后，既不自行拆除违法建筑物又无法定正当理由时，行政机关可依法作出行政强制执行决定，并依法实施强制拆除行政行为。行政相对人对行政机关作出的行政强制执行决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不影响行政强制决定执行程序的开展。本案中，集贤县政府责成集贤县城管局作出限期拆除行政处罚决定后，进行了催告和公告，丛成财、丛喜臣在限期拆除决定规定的法定期限内，未对该限期拆除行政决定申请行政复议或提起行政诉讼，亦并未履行限期拆除义务，集贤县政府遂作出行政强制执行决定并予以强制拆除的行政行为符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。故丛成财、丛喜臣认为集贤县政府作出行政强制拆除决定后，在其申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内直接进行强拆属于程序违法的主张，不予支持。通过证据显示，集贤县政府在实施强制拆除行为时，也未见不当的执法行为，丛成财在集贤县福利镇有住房，强制拆除也未根本影响其安居的基本权利。关于本案鉴定费用的负担问题。丛成财、丛喜臣认为集贤县政府举示的行政处罚听证告知书上丛成财的签字非本人书写，申请司法鉴定。丛成财、丛喜臣之所以提出鉴定的申请，是基于对丛成财的签名真伪有异议。在鉴定机构出具明确鉴定意见后，是因为集贤县政府又补充了视频、照片证据加以证实，法院方对鉴定意见未予采信。鉴定费用的发生，与集贤县政府怠于举证密切相关，如果集贤县政府首次举证时，就提供该证据，丛成财、丛喜臣不必然会申请鉴定。因此，集贤县政府应当对此鉴定费用承担支付责任。本案是丛成财、丛喜臣针对强制拆除行为提起的诉讼，其起诉期限应以强制拆除行为实施之日起计算，至丛成财、丛喜臣起诉并未超过法定起诉期限，集贤县政府主张丛成财、丛喜臣超过起诉期限的抗辩不成立。综上所述，丛成财、丛喜臣在未办理房屋建筑手续的情况下擅自修建房屋，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，所建房屋认定违法建筑并无不当。集贤县政府对丛成财、丛喜臣未经批准擅自建设的违法房屋予以拆除的行为符合《城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丛成财、丛喜臣的诉讼请求。丛喜臣上诉称，原审法院认定立案审批程序合法属事实认定不清，在拆除的过程中错误拆除了住宅，应认定程序违法。没有执法证的工作人员杨某越权执法，应属无效，应认定送达听证通知书程序违法，鉴定意见合法。集贤县政府没有提供完整视频。上诉人家里安装的监控设备能够清晰地记录集贤县政府在实施强拆过程中存在不当的执法行为，多名人员暴力执法。上诉人家里装文件的档案袋，老人装东西的包、衣服均被埋在废墟里，集贤县政府未对物品进行公证违法。福利镇总体规划说明书不能证明，其行政执法权可以延伸到该规划区内的农村，原审法院以此规划认定胜利村是城市化，属认定事实不清。集贤县政府拆除上诉人合法宅基地上的房屋是滥用职权。黑龙江省人民政府关于集贤县开展城市领域集中处罚权的批复已经失效，不能作为执法局处罚的依据。《黑龙江省相对集中行政处罚权规定》于2018年1月废止，故集贤县政府对上诉人的房屋进行拆除，于法无据。案涉房屋是上诉人于2012年在原宅基地上重建，并使用多年。房屋建成后，村委会、国土局、镇政府分别在实施勘探测量后未提出任何异议。集贤县政府于2016年1月11日作出的拆除行为严重影响了上诉人及家人的生活。农村集体土地上的房屋普遍存在只有部分建设手续，这是客观事实，这种管理现状很大程度上是行政机关造成的。上诉人与胜利村村民有纠纷，集贤县政府将案涉房屋认定为违法建筑并强制拆除，属于滥用职权。集贤县政府作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书均违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，即使强制拆除违法建筑，应当由行政机关予以公告，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案强制拆除决定书，决定于2018年12月12日拆除，实际在2019年1月11日，在行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，直接实施了强拆，程序违法。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初19号行政判决；确认集贤县政府强制拆除丛喜臣位于集××县福利镇胜利村房屋的行政行为违法。集贤县政府答辩称，案涉房屋属违法建筑，应当予以拆除。上诉人不是福利镇胜利村的村民，无权取得宅基地使用权。上诉人未经过任何审批建设房屋及库房等建筑，违反了城乡规划法的相关规定，集贤县城市管理行政执法局对上诉人作出限期拆除的行政处罚决定正确，上诉人在法定期限内未申请复议和提起行政诉讼，集贤县政府在催告上诉人执行处罚决定的情况下，依据行政强制法的规定进行拆除，符合法律规定。上诉人要求确认行政行为违法，要求赔偿请求错误，集贤县政府的行为，从实体上程序上均符合法律规定。上诉人提出的理由不属于不应拆除的法定事由，其理由不成立，人民法院不予支持。上诉人于2018年11月22日签收了强制拆除决定书，于2019年5月24日提起本案诉讼，已超过六个月的法定起诉期限。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款规定，行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。第八十七条第一款第（一）项、第二款规定，在诉讼过程中，原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的中止诉讼，中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。本案中，丛成财于2020年5月17日因病死亡，其妻丛雅范、其女丛喜玲、丛喜静放弃诉讼权利。其子丛喜臣表明继续参加本案诉讼，符合法律规定。依据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，丛成财家购买福利镇胜利村村民吴国军的房屋，其自认将吴国军家宅基地上坐落的房屋全部拆除后，重新建设的房屋及库房，新建的房屋及库房均未取得规划许可。集贤县政府、福利镇政府认定案涉建筑系违法建设。因集贤县城管局负责违章建筑处置的具体执行工作，故在集贤县政府县长办公会议纪要中决定由集贤县城管局负责向丛喜臣作出限期自行拆除通知书，不违反法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，集贤县政府于2018年11月21日对案涉房屋作出集贤县政府强制拆除公告，并向丛成财送达。2018年11月22日，集贤县政府又向丛成财送达强制拆除决定书，告知决定于2018年12月12日对案涉建筑物实施强制拆除。故集贤县政府拆除案涉建筑物的行为，是对其作出强制拆除决定的执行行为，且该行为不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而停止强制执行程序。因丛喜臣对集贤县政府作出的案涉前置行政行为均未提出异议，且本案起诉时，案涉强制拆除决定已过申请复议、提起诉讼期限。故在丛喜臣未提供证据证明集贤县政府的行为扩大了执行范围的前提下，集贤县政府作出的拆除案涉建筑物的行为符合法律规定。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回丛成才、丛喜臣的诉讼请求并无不当。综上，丛喜臣的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人丛喜臣负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年八月二十一日法官助理肖亚磊书记员吴迪附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。