广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初19号原告：连山壮族瑶族自治县鸿宇矿业有限公司。住所地：广东省连山壮族瑶族自治县小三江镇江城新村**。法定代理人：雷小兵，经理。委托诉讼代理人：黄金全，广东泽萃律师事务所律师。被告：连山县壮族瑶族自治县人民政府。。住所地：广东省连山壮族瑶族自治县吉田镇法定代表人：冯红云，县长。委托诉讼代理人：欧书美，广东吉山律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁贻广，连山壮族瑶族自治县自然资源局干部。原告连山壮族瑶族自治县鸿宇矿业有限公司（以下简称鸿宇矿业公司）因与被告连山壮族瑶族自治县人民政府（以下简称连山县政府）行政协议纠纷一案，于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告鸿宇矿业公司的法定代表人雷小兵及其委托诉讼代理人黄金全律师，被告连山县政府的委托诉讼代理人欧书美律师和梁贻广到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告鸿宇矿业公司起诉请求：1.确认连山县政府不履行《鸿宇矿业有限公司项目投资协议书》（以下简称《投资协议》）的行为违法；2.连山县政府赔偿不履行《投资协议》给鸿宇矿业公司造成的经济损失1500万元（具体根据评估意见确定）；3.本案诉讼费用由连山县政府承担。事实和理由：2009年9月7日经连山四套班子讨论，同意小三江石英矿开发。2009年12月22日，原告与被告签订《投资协议》约定，被告同意原告以征地方式使用小三江三材村一幅土地用于建设石英矿加工厂、办公楼和员工宿舍；由被告安排相关部门协助原告处理好征地的补偿、拆迁等工作，尽快将土地交付给原告使用，由被告协助原告办理土地使用、报建、矿山开采等相关手续；在原告办理好相关手续和证照后，确保原告进行正常的勘探和开发矿产资源。协议第七条还约定，如属被告原因影响本协议履行的及原告的正常经营运作，其后果由被告负责。协议签订后，2010年11月15日，被告出具《关于在小三江镇开采鹿鸣石英矿问题的批复》，同意原告向有关部门申请小三江鹿鸣石英矿采矿权。取得被告的批复后，原告开始向有关部门申请，2011年7月7日，经小三江镇政府、县发改局、财政局、监察局、林业局、环保局、水利局、安监局、经信局和国土局同意申报项目。2013年，县环保局批复，同意该项目建设，2013年3月12日，经清远市国土局合规性审查，涉案的项目符合相关文件规定，并于2014年3月5日向县国土资源局支付了612900元资源费，4月原告取得了涉案项目的《采矿许可证》。后被告又以需要调整林地性质为由，要求原告支付森林植被恢复费用，原告又向林业局支付112000元。此外，原告为履行该协议，先后聘请有资质企业进行调查研究，出具相应的评估报告，包括但不限于水土保持方案、环境影响报告书等。此外，还进行各项的基础投入，如土方和业务用房，修筑公路，以及向政府相关部门支付各类费用，前后共计支付约1500万元。2017年，连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局以采矿权位于自然保护区为由收回原告的采矿许可证。经原告多次向被告协商，要求被告履行《投资协议》的约定赔偿原告损失，但被告于2019年6月出具书面答复，明确不予赔偿原告损失。原告从2009年12月与被告签订协议以来，为了履行协议，无数次往返相关职能部门，严格按照被告的要求准备资质材料和论证方案，但被告却一直怠于履行合同义务，既未为原告办理用地手续地手续，又未能调规使用该林地，致原告一直未能投产。不仅如此，原告苦苦等候多年，却被有关部门注销许可，造成原告所投入的巨大费用化为乌有。被告作为县人民政府本应当依法履行协议，兑现政府对企业的招商引资承诺，树立政府的威信。如果是由于其他原因的，亦应及时采取补救措施，而非是一拖再拖，让企业陷入水深火热之中。为此，特向人民法院提起诉讼，请人民法院依法判决。原告鸿宇矿业公司在举证期限内向本院提供的如下证据：1.营业执照，2.投资协议、会议纪要，3.批复，4.新立采矿权审批意见表，5.建设投资项目备案证，6.储量评审备案证明，7.关于印发连山县小三江镇鹿鸣玻璃用石英矿开采5万吨建设项目环境影响报告表的批复，8.关于印发连山县小三江镇鹿鸣玻璃用石英矿水土保持方案的审批意见，9.开发利用方案备案证明、矿业权评估报告备案证明，10.县林业局立项意见，11.社会稳定风险评估报告审查意见，12.票据、银行回单，13.采矿许可证、安全生产许可证，14.关于注销采矿许可证的通知和公告，15.答复书，16.开支明细表。被告连山县政府答辩称：一、本府不存在履行项目投资协议违约的问题，原告要求赔偿没有事实和法律依据。2009年12月22日，答辩人与原告签订了《投资协议》，该协议属于框架性协议，主要是对项目内容、投资规模、优惠政策等从本县实际情况出发，作一个宏观性的指引和约定。答辩人的主要义务是作为一级政府进行一些协调性的工作及保障原告方享有相关的优惠政策。具体的行政行为内容仍需要原告方与相关的行政主管部门依法依规的进行签订落实。总的来说答辩人与原告签订上述协议以来，不存在履行项目投资协议违约，原告要求赔偿损失是没有事实和法律依据的。二、原告不履行《投资协议》约定的义务，存在单方违约，其相关损失不应由答辩人承担。原告违反了《投资协议》第五条第二款的第1项的约定，至今未办理齐全项目所有许可证。原告还违反了《投资协议》的第五条第二款第6项的约定，至今尚未上缴协调费用。上述两项没有履行协议条款约定的行为属于原告单方违约。三、连山县国土资源主管部门的采矿权挂牌出让公告已明确告知竞得人自担风险，原告对自己的行为存在风险是知悉的。四、原告一直未取得林业部门的林地使用权审批，连山林业局、笔架山保护区均履行了相关监管职责，符合法律规定。1.广东省笔架山自然保护区于2001年11月31日成立，鸿宇矿业公司是连山县2009年招商引资项目，原告明知禁止在保护区内进行开矿活动，仍与县人民政府签订《投资协议》。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”的规定，林业部门、笔架山自然保护区等进行监管是正确的。2.《连山壮族瑶族自治县“四套班子”领导成员会议纪要》明确指出：“小三江鹿呜对石英矿项目的开发，要求手续齐全，要有许可证等证照才能开发”。而原告仅取得了采矿许可证和安全生产许可证，一直未取得林地使用证，证明原告手续不齐全，不能进行符合相应法律法规规定的动工开矿行为。3.广东省笔架山保护区在2015年l月至2016年12期间曾多次书面通知原告，要求原告在完善相关手续后才能进行开矿活动。县林业局也多次对原告发出搬出保护区的整改通知书，并于2013年3月28日对原告违规采矿，破坏林地的违法行为进行行政处罚。以上几项具体行政行为符合法律规定。五、连山县国土主管部门注销采矿许可证程序合法，适用法律正确。1.注销《采矿许可证》事实清楚，依据充分。根据中央第四环保督察组的督查意见和《广东省国土资源厅关于报送督察反馈意见整改方案的函》以及《广东省国土资源图落实环保督察反馈意见整改事项计划表》中序号第7项存在问题，“连山壮族瑶族自治县小三江镇鹿鸣脉石英矿采矿权位于笔架山省级自然保护区范围内”，采取整改措施：一是建议当地县级政府予以关闭；二是相关部门注（吊）销相应证照。虽然中央第四环境保护监督组和《广东省国土资源厅关于环境保护监督反馈意见的整改工作方案》中采用的是“建议注销”一词，但是，环境保护和环境污染两者之间是不能并存的，环境保护纳入国家强制性规定，对于原告在笔架山自然保护区范围内进行采矿的行为是必须要制止的，而注销采矿许可证则是一种直接的制止方式。2.注销行为程序合法。2017年6月22日，县国土资源和环境保护局对原告进行“关于注销采矿许可证公告”，也告知原告有提起听证的权利，但原告未提出听证申请；县国土资源和环境保护局于同年9月13日对原告发出《关于注销连山壮族瑶族自治县小三江镇鹿鸣脉石英矿采矿许可证的通知》，其程序合法。3.注销行为适用法律正确。原告在自然保护区内进行采矿的行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》的第二十六条规定，是符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，县原国土资源和环境保护局适用该法律规定注销采矿许可证是正确的。综上，原告诉请答辩人要求赔偿其经济损失没有事实与法律依据。为了保护答辩人的合法权益，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告连山县政府在举证期限内向本院提供的证据有：1.《连山壮族瑶族自治县国土资源局采矿权挂牌出让公告》，2.《连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局关于注销采矿权许可证公告》，3.《连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局关于注销小三江镇鹿鸣脉石英采矿许可证的通知》，4.《广东省国土资源厅关于环境保护督查反馈意见的整改方案》。对于原、被告提交的证据，本院组织当事人进行庭审质证，经审查，双方当事人提供的证据的具有真实性、关联性、合法性，本院予以认定；对于原告鸿宇矿业公司提交的证据16，系鸿宇矿业公司对其损失的陈述，缺乏收据等其他证据印证，本院不予采信。本院经审理查明：2009年12月22日，连山县政府（甲方）与鸿宇矿业公司（乙方）签订《投资协议》，约定鸿宇矿业公司在小三江镇投资建设矿产资源开发、加工和销售项目，连山县政府给予少数民族地区税收优惠政策和其他相关扶持政策。协议对项目内容及规模、投资标的价格和事项、付款方式、优惠政策、双方义务、特别约定、违约责任等作出约定。其中，第一条“项目内容及规模”内容为：“（一）甲方同意乙方通过征用方式使用小三江三才村委会田凹村一幅土地建设矿石堆放场地、加工和销售项目，具体位置和面积以国土部门测绘的红线图为准。（二）项目建设内容：征用的土地用于乙方建设石英矿加工厂、办公楼和员工宿舍。……”第二条“投资标的价格及事项”内容为：“土地征用价格（指补偿给村民小组及村民的价格），以不低于《广东省国土资源厅关于实施广东征地补偿保护标准的通知》的规定严格执行。其中林地为5600元/亩，耕地为1.82万元/亩……”第三条“付款方式”内容为：“本合同征地付款方式以银行转账形式支付。在本协议签订30天内，乙方应一次性预拨所征用土地的补偿费、青苗费、、地上物拆迁等费用到小三江镇政府账户中……对征用的土地乙方按有关规定一次性缴清办理土地使用证的有关规费及税费并划入甲方指定账户后，甲方负责安排有关部门在3个月内将土地使用证交给乙方。”第五条“甲乙双方义务”内容为：“（一）甲方义务……2.安排相关部门协助乙方处理好征用土地的补偿、拆迁工作，尽快将土地交付给乙方使用。3.协助乙方办理土地使用、报建、矿山开采等相关手续。4.除国家建设之外，不得以任何理由再将该幅地块转让给其他任何单位或个人。……（二）乙方义务。1.负责筹集该项目建设资金，在2010年6月30日前办好项目所有证照，在2010年12月30前建成投产。……6.签订本协议后10天内上缴20万元协调费给甲方。”第七条“违约责任”内容为：“（一）本协议经双方签订生效后，除不可抗力外，如属甲方原因影响本协议的履行及乙方的正常经营运作，其后果甲方负责，乙方有权利按合同法规定的规定向甲方索赔。如属乙方原因，甲方也按此条款办理。（二）乙方未按本协议约定的期限办理好有关证照和投产的，甲方有权单方解除本协议。因省市相关部门办理审批手续而需要时间的不属于乙方责任。”协议签订后，2010年11月15日，连山县政府办公室作出《关于在小三江镇开采鹿鸣石英矿问题的批复》，同意鸿宇矿业公司申请小三江镇鹿鸣石英矿采矿权。2011年3月10日，连山壮族瑶族自治县发展和改革局向鸿宇矿业公司核发广东省企业基本建设投资项目备案证，项目名称为：石英石加工生产项目，建设规模20000平方米，主要建筑：2幢，厂房1层、办公楼3层。2014年4月1日，鸿宇矿业公司取得了连山壮族瑶族自治县小三江镇鹿鸣脉石英矿的采矿许可证，矿区面积0.042平方千米，有效期5年。2014年7月3日，连山壮族瑶族自治县林业局出具《关于连山壮族瑶族自治县鸿宇矿业有限公司立项的意见》，同意鸿宇矿业公司按规定程序上报办理立项手续，并希望鸿宇矿业公司待省林业主管部门对涉及生态公益林、保护区调整审批，各项征占用林地手续办理完善后，才可以使用林地。2016年6月21日，连山壮族瑶族自治县安全生产监督管理局向鸿宇矿业公司核发了安全生产许可证，许可范围：脉石英露天开采，有限期至2019年6月20日。鸿宇矿业公司已在矿区内建设了厂房、道路等设施，但因未启动土地征收及规划调整程序，鸿宇矿业公司并未取得林地使用手续，亦未支付协议约定的征地款和协调费。2019年6月18日，连山县政府对鸿宇矿业公司申请赔偿作出答复，认为鸿宇矿业公司未履行《投资协议》约定的义务，在自然保护区内勘查开采矿产资源的合同无效，采矿权挂牌出让公告已明确告知风险，鸿宇矿业公司未取得林业部门林地使用审批，采矿许可证的注销合法，连山县政府不需要给予赔偿。另查明，2017年5月5日，广东省国土资源厅制定《关于环境保护督查反馈意见的整改方案》，认定连山壮族瑶族自治县小三江镇鹿鸣脉石英矿的采矿权位于连山笔架山省级自然保护区（2001年11月31日设立）内，建议当地县级人民政府予以关闭，相关部门注（吊）销相应证照。2017年9月13日，连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局对鸿宇矿业公司作出《关于注销连山壮族瑶族自治县小三江镇鹿鸣脉石英矿的采矿许可证的通知》，注销了鸿宇矿业公司的采矿许可证。再查明，庭审中，鸿宇矿业公司明确其第一项诉讼请求主要是认为，连山县政府未履行《投资协议》第五条第二款第2、3项的关于征地、交地、用地的约定。对于《投资协议》的效力，本院向鸿宇矿业公司予以释明，鸿宇矿业公司明确表示，如果协议无效，将另案主张权利，但不变更本案诉讼请求。本院认为，鸿宇矿业公司以连山县政府不履行《投资协议》约定为由，请求判决连山县政府承担赔偿损失的违约责任，本案系行政协议纠纷。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：《投资协议》性质、效力及连山县政府责任承担的问题。本案中，《投资协议》虽然名为投资协议，但其约定的基本内容是鸿宇矿业公司支付征地款，连山县政府将特定土地交付鸿宇矿业公司使用并协助办理国有土地使用权证，因此该《投资协议》性质上属于国有建设用地使用权出让协议。此类协议属于行政协议，具有行政性及契约性双重属性，对其效力的审查，应依据行政诉讼法关于行政行为无效的规定为基础，兼顾合同法关于民事合同无效情形的规定，衡量依法行政原则及意思自治原则、诚实信用原则及信赖保护原则综合分析。对国有建设用地使用权的取得方式、出让主体、出让要求和缔约程序，法律、行政法规以及规章等均有明确要求。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施；第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。《协议出让国有土地使用权规定》第三条规定，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。本案《投资协议》2009年12月22日签订时，涉案土地仍属于未被征收、禁止出让的集体土地；即使涉案土地被批准征收，有权签订出让合同的出让主体只能是县国土资源局。连山县政府并不具备签订国有建设用地使用权出让协议的主体资格和行政职权。因此，《投资协议》对国有土地使用权出让的约定应属自始不能且违反土地管理法强制性规定；同时，《投资协议》未经竞争性程序出让工业用地，明显违反法律规定，损害公平竞争权人利益与社会公共利益；此外，鸿宇矿业公司取得的采矿许可证位于连山笔架山省级自然保护区之内，而连山笔架山省级自然保护区于2001年11月31日设立，《投资协议》约定在早已确定自然保护范围内进行开矿活动位，亦明显违反《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条关于“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”的规定，损害社会环境公共利益。总之，《投资协议》虽系双方真实意思表示，但由于连山县政府并不具备签订国有土地使用权出让合同的主体资格和行政职权，且协议主要内容违反法律、行政法规强制性规定，依法应认定无效。无效的合同，没有履行效力，也谈不上违约责任承担的问题。鸿宇矿业公司以连山县政府不履行《投资协议》为由，请求连山县政府承担赔偿损失的违约责任，缺乏事实和法律依据；本院庭审中已对协议效力予以释明，但鸿宇矿业公司拒绝变更诉讼请求，故本院对其诉讼请求不予支持。鉴于连山县政府作为县级人民政府更为熟悉签订国有土地使用权出让及自然保护区管理领域的法律、行政法规等规定，对签约主体、协议内容的合法性负有更高的注意义务，且涉案矿山已经实际建设，并取得了有关职能部门的建设投资项目备案证、采矿许可证、安全生产许可证等合法手续，鸿宇矿业公司对协议有效存在信赖利益。为保护行政相对人的合法权益，实质性解决行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，对于鸿宇矿业公司缔约过程中发生的费用和为了履约而发生的费用等合理损失等如何弥补，连山县政府具有采取补救措施的义务，应当主动履行行政职责，依法作出行政处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条的规定，判决如下：一、确认连山县壮族瑶族自治县人民政府与连山壮族瑶族自治县鸿宇矿业有限公司于2009年12月22日签订的《鸿宇矿业有限公司项目投资协议书》无效；二、责令连山壮族瑶族自治县人民政府在本判决生效之日起两个月内采取相应的补救措施。三、驳回连山壮族瑶族自治县鸿宇矿业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告连山壮族瑶族自治县鸿宇矿业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月二十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。3.最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。第二十二条原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。4.中华人民共和国合同法第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。5.中华人民共和国物权法第一百三十七条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。第一百三十八条采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。6.中华人民共和国土地管理法（2004修正）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。7.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十条土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。8.招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定第四条商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。9.协议出让国有土地使用权规定第三条出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。