河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1987号上诉人（一审原告）马克玉，女，汉族，1952年8月24日生，住河南省新野县。委托代理人张占东，河南世长律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新野县人民政府。法定代表人赵红亮，县长。出庭应诉负责人王凯，副县长。委托代理人王自力，新野县征收办副主任。委托代理人宋汉生，河南佑邦律师事务所律师。上诉人马克玉因诉新野县人民政府房屋行政征收一案，不服南阳市中级人民法院作出的（2020）豫13行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人马克玉及其委托代理人张占东，新野县人民政府的出庭应诉负责人王凯及其委托代理人王自力、宋汉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南阳市中级人民法院一审查明，2016年2月5日，新野县人民政府作出《新野县人民政府办公会议纪要》，决定同意对涉案区域按中心商务区定位分期进行旧城改造。2018年2月28日，新野县人民政府作出《关于认真组织实施2018年重点建设项目的通知》，本案案涉项目纳入新野县2018年重点建设项目。2018年11月27日，新野县人民政府召开专题会议，研究商务中心区中心区域旧城改造相关问题，作出《关于商务中心区中心区域旧城改造有关事宜的会议纪要》，决定全力推进该区域的旧城改造项目。2019年6月5日，新野县自然资源局、新野县发展与改革委员会对新野县房屋征收办公室作出复函：“经审查，该项目符合新野县土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”2019年7月2日，新野县人民政府作出［2019］1号《关于征求新野商务中心区旧城改造项目房屋征收补偿方案意见的通告》并公布。2019年8月10日，新野县人民政府做出《新野县商务中心区中心区区域旧城改造征收安置补偿方案补偿完善的通告》。2019年8月20日新野县商务中心区域旧城改造指挥部办公室作出《新野县商务中心区中心区域房屋征收社会稳定风险评估报告》。新野县人民政府在河南新野中银富登村镇银行开设资金专户，征收补偿费用已足额到位。2019年9月19日，被告作出新政〔2019〕20号《征收决定》及《关于新野县商务中心区中心区域旧城改造项目房屋征收的通告》（附件《新野县商务中心区中心区域旧城改造征收安置补偿方案》）。该《征收决定》及《通告》通过张贴的形式进行了公告。此次房屋征收实施范围为：东至棉麻集团公司和新星纺织公司东围墙，南至五瘟庙街，西至军民渠东岸，北至书院东路。本案马克玉诉称的房屋位于该《征收决定》载明的征收范围内。马克玉认为上述《征收决定》及《通告》违反限制被征收户的诉权，损害被征收户的合法权益，提起本案行政诉讼，请求：1.确认新野县人民政府于2019年9月19日发布的《新野县人民政府关于新野县商务中心区中心区区域旧城改造项目房屋征收的通告》（〔2019〕3号）违法并予以撤销；2.确认新野县人民政府于2019年9月19日作出的《新野县人民政府关于新野县商务中心区中心区区域旧城改造项目房屋征收的决定》（〔2019〕20号）违法并予以撤销；3.确认新野县人民政府作出的《新野县商务中心区中心区区域旧城改造征收安置补偿方案》及《新野县商务中心区中心区区域旧城改造征收安置补偿方案补偿完善的通知》违法并予以撤销；4.依法判令由新野县人民政府承担本案的诉讼费用。一审另查明，该《征收决定》载明的征收范围涉及区域较大、被征收人较多，其大多数已与新野县人民政府签订了房屋征迁补偿安置协议，部分房屋已拆。南阳市中级人民法院审理的（2020）豫13行初62号案件，同样是对本案被诉征收决定的审查，最终判决驳回了马克玉的诉讼请求。南阳市中级人民法院一审认为，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，新野县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定及公告的法定职责。二、马克玉提出的诉讼请求中涉及的《新野县商务中心区中心区域旧城改造征收安置补偿方案》作为《关于新野县商务中心区中心区域旧城改造项目房屋征收的通告》的附件，南阳市中级人民法院在审查《决定》及《通告》时一并予以审查。而《新野县商务中心区中心区区域旧城改造征收安置补偿方案补偿完善的通告》是在新野县人民政府做出征收决定前的一个过程性行为，包含在对征收决定的合法性审查中，不能单独作为一个被诉行政行为。故对马克玉的该诉讼请求不予支持。三、被诉行政行为的合法性。1、本案案涉开发项目是为了改善区域群众居住环境，提升城市形象，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。2、案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已向发改、国土资源、规划部门征询意见。3、新野县人民政府提交了政府常务会议纪要，可以证明其作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。4、案涉房屋征收补偿方案已进行论证并予以公布征求公众意见。5、案涉房屋征收已经社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。6、征收补偿费用已足额到位，符合专户存储、专款专用的要求。这一事实在（2020）豫13行初62号行政判决中也得到确认。故新野县人民政府2019年9月19日作出的新政〔2019〕20号《征收决定》及《通告》，事实清楚，程序合法。被诉行政行为所涉及征收范围较大、被征收人较多，其大多数已与新野县人民政府签订了房屋征迁补偿安置协议，部分房屋已拆。马克玉提起本案行政诉讼，并不能代表该区域大多数人的意愿。马克玉的诉请与大多数被征收人的利益相悖。综上，马克玉的诉讼请求不能成立，依法不予支持。南阳市中级人民法院作出（2020）豫13行初8号行政判决：驳回原告的诉讼请求。上诉人马克玉不服一审行政判决，向本院提起上诉称，一审法院认定新野县人民政府所作出的行政行为符合房屋征收中公共利益的要求缺乏事实依据，主要证据不足。新野县人民政府没有任何证据证明被诉的行政行为符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划和专项规划，也没有任何证据证明符合总体规划和上一级规划。新野县人民政府的行政行为违反法定程序，没有进行论证和公开征求意见并进行社会稳定风险评估，涉案房屋的征收补偿费用并没有足额到户，不符合专款专户的要求。另外，一审法院认定上诉人与大多数被征收人的利益相悖与事实不符，也没有任何法律依据规定上诉人应当遵从大多数人的意见。新野县人民政府在本案还尚在诉讼期间就公开拍卖涉案地块的行为更是严重侵害了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院依法撤销一审行政判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人新野县人民政府答辩称，新野县人民政府作出涉案征收决定是为了改善区域群众居住环境和提升城市形象，符合公共利益的规定；涉案项目符合符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划和专项规划，且征收部门已向发改委、国土资源和规划部门征询意见；案涉房屋征收补偿方案已经进行了论证并在征收区域内征求了公众意见，亦进行了社会稳定风险评估；征收补偿费用已经开设补偿资金专户并足额到位、专户存储。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审行政判决。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，马克玉本案诉讼的诉讼请求是：1.确认新野县人民政府于2019年9月19日发布的《新野县人民政府关于新野县商务中心区中心区区域旧城改造项目房屋征收的通告》（〔2019〕3号）违法并予以撤销；2.确认新野县人民政府于2019年9月19日作出的《新野县人民政府关于新野县商务中心区中心区区域旧城改造项目房屋征收的决定》（〔2019〕20号）违法并予以撤销；3.确认新野县人民政府作出的《新野县商务中心区中心区区域旧城改造征收安置补偿方案》及其《通知》违法并予以撤销。其一，针对其第一项诉讼请求，请求确认《通告》违法并予以撤销，而《通告》是将征收决定的内容予以公告送达，实质上是一种予以告知的送达行为，其行为性质只是在于送达本身，对被征收人的权利义务不产生实际影响，该行为不可诉；其二、针对马克玉的第三项诉讼请求，安置补偿方案是房屋征收决定的组成部分，不具有单独可诉性，人民法院在审查房屋征收决定时应一并予以审查；其三、关于〔2019〕20号《新野县人民政府关于新野县商务中心区中心区区域旧城改造项目房屋征收的决定》的合法性问题。新野县自然资源局、新野县发展与改革委员会等多个部门作出复函证明，该项目符合新野县土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。且该项目本身为了改善区域群众居住环境，提升城市形象，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的规定。根据查明的案件事实，新野县人民政府作出被诉的征收决定时经过了政府常务会议讨论并已经社会稳定风险评估程序，案涉房屋征收补偿方案已进行论证并予以公布征求公众意见，征收补偿费用已足额到位等等。故〔2019〕20号《新野县人民政府关于新野县商务中心区中心区区域旧城改造项目房屋征收的决定》及其相应的安置补偿方案等不存在违法和可撤销的情形。一审判决驳回马克玉的诉讼请求并无不当。马克玉的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马克玉承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  于红涛二〇二〇年八月二十七日书记员  宋雨珈