云南省临沧市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云09行终24号 上诉人（一审原告）廖祖成，男，汉族，1954年6月5日生，户籍住址云南省临沧市临翔区，现住云南省临沧市临翔区。 委托代理人廖德强，男，汉族，1991年4月21日生，住云南省临沧市临翔区。系廖祖成之子。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：云南省临沧市临翔区迎宾路**。 法定代表人陈庆红，局长。 委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（一审被告）临沧市临翔区人民政府。住。住所地：云南省临沧市临翔区白塔路**/div> 法定代表人魏丛柱，区长。 委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人廖祖成诉被上诉人临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）、被上诉人临沧市临翔区人民政府（以下简称区政府）土地行政管理行政处罚一案，不服云南省临沧市临翔区人民法院（2020）云0902行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人廖祖成及其委托代理人廖德强、被上诉人区自然资源局的出庭应诉负责人何文杰及委托代理人徐晶晶、被上诉人区政府的出庭应诉负责人姚坦及委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。二审中，区自然资源局提交申请，请求撤回上诉。经审查，本院作出（2020）云09行终24号行政裁定书，准予上诉人区自然资源局撤回上诉。本案现已审理终结。 廖祖成上诉请求：1.依法撤销（2020）云0902行初21号行政判决；2.依法改判撤销区自然资源局作出的临翔自然资行罚字（2019）191号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）和区政府作出的临行复决字（2020）第14号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。事实和理由：1.涉案土地系上诉人与案外人字明贵转让所得，因地貌变化，周边无灌溉设施，已不具备农用地属性。临翔区忙畔街道青华社区忙远山组（以下简称忙远山组）已默许村民在此建房居住，并得到相关部门的资金支持，用以修建入户硬板路和路灯安装。2.区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时证据不充分，在没有提供用地红线图等规范性文件的情况下，即认定上诉人违法占地证据不足。对上诉人提出的听证申请，没有依法公开组织听证程序。3.涉案房屋是上诉人户的唯一住所，区自然资源局责令拆除的处罚决定，将严重损害上诉人户的合法权益。该处罚决定违反比例原则，明显不当。4.涉案房屋自建成至上诉人居住至今已6年之久，此前有关部门从未出面阻止。区自然资源局于2020年1月15日才作出处罚决定，已超两年，依法应不得再作行政处罚。综上，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实错误、程序违法，依法应予撤销。区政府复议维持错误。 区自然资源局辩称，涉案土地属农用地，上诉人建房时未办理农用地转批手续，亦未进行规划审批，区自然资源局经现场勘查、询问，认定其违法占地建住宅的事实清楚，证据充分。对上诉人提出的听证申请，区自然资源局依法举行了公开听证，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请人民法院依法驳回其上诉请求。 区政府辩称，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确，处罚结果恰当，区政府复议维持正确。 廖祖成向一审法院起诉请求：1.撤销区自然资源局作出的《行政处罚决定书》和区政府作出的《行政复议决定书》。2.本案诉讼费由二被告承担。 一审法院认定事实：廖祖成户系城镇居民，户籍所在地为临沧市临翔区附**。2012年10月29日，廖祖成与忙远山组村民字明贵签订《土地转让协议》，约定字明贵将其位于新市委党旁名为凹子田的0.255亩承包地“永久性转让给乙方”廖祖成，转让款63000元。2014年间，廖祖成在该承包地上建盖房屋，并由字明贵承包施工。房屋建筑结构为砖混结构，建筑面积为255.2平方米。建成后廖祖成户一直居住至今。 2019年10月25日，区自然资源局对廖祖成非法占地建房进行立案调查。2019年12月13日，区自然资源局向廖祖成作出并送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。2019年12月18日，廖祖成提出听证申请。2020年1月6日，区自然资源局对廖祖成违法占地建房一案举行听证会议，廖祖成及其子廖德强参加了听证。2020年1月15日，区自然资源局作出《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令原告15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙远山组。 廖祖成不服于2020年3月4日向区政府申请行政复议。2020年4月3日区人民政府作出《行政复议决定书》，予以维持。 另查明，区自然资源局作出责令廖祖成在30日内将违法占用的土地退还忙远山组处罚时，未征询忙远山组的意见。 一审法院认为，根据《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，区政府于2020年4月3日作出的《行政复议决定书》后，原告不服于同年4月15日即针对原行政行为和复议行为提起行政诉讼，故原告的起诉未超过法定起诉期限。根据2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第五条、第六十七条规定，切实保护耕地是我国的基本国策，禁止非法占用土地。对违反土地管理法律、法规的行为由县级以上人民政府自然资源主管部门进行监督管理。本案中，区自然资源局系临翔区土地行政主管部门，根据上述法律规定，依法享有对违法占地建房行为进行管理的行政职权。本案中，廖祖成违法占地的行为具有连续性，对其进行处罚的起算时点应从行为终了之日起计算。原告廖祖成关于本案超过处罚时效的意见，不符合《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的情形。根据新修订的《土地管理法》第二条、第三条、第四条、第二十三条、第三十条、第三十三条、第三十七条、第四十四条、第七十七条规定，国家实行永久基本农田保护制度，禁止占用耕地建窑、建或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，原告廖祖成非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令其15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚有事实依据及法律依据，应予支持。同时，根据2009年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十六条、二十七条规定，承包期内，发包方不得收回和调整承包地。另根据《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十五条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。本案中，案外人字明贵依法享有涉案土地的承包经营权，并依法享有将涉案土地进行流转的权利。流转后，廖祖成亦有权在从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。需要收回或者调整该承包土地的，应适用《物权法》《农村土地承包法》，区自然资源局依照《土地管理法》第七十七条规定，作出责令廖祖成30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙远山组的处罚决定，属适用法律错误，应予撤销。区政府对该项处罚决定在复议中予以维持错误。综上，原告廖祖成要求撤销区自然资源局《行政处罚决定书》和区政府《行政复议决定书》中，责令其15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决：一、驳回原告廖祖成要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕191号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》中，责令原告廖祖成“15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕191号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》中“责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。案件受理费50元，由原告廖祖成负担。 一审法院随案移送了一审原、被告提交的证据材料。本院认为，一审法院对上述证据的审核认定正确，本院予以确认。 二审中，各方当事人均未提交新证据。 经二审审理查明，一审法院认定的主要事实清楚，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人廖祖成未经批准非法占用土地建住宅的行为，属违法行为一直处于继续状态。根据上述法律规定，区自然资源局对上诉人廖祖成作出的《行政处罚决定书》未超过法定处罚期限。上诉人廖祖成关于本案行政处罚超期的上诉理由，无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……本案中，区自然资源局作为区政府自然资源主管部门，依法有权作出本案处罚决定。区自然资源局的《行政处罚决定书》认定上诉人廖祖成未经批准，非法占用农用地建住宅的事实清楚，有询问笔录、现场勘测笔录、现状地类认定书、现场勘测图、土地利用规划地类认定书、土地转让协议书等证据予以证实。对上诉人廖祖成提出的听证申请，依法组织了听证会，程序合法。对上诉人廖祖成违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的违法行为，自然资源局作出责令上诉人廖祖成自行拆除在违法占用土地上建盖的建筑物和其他设施的行政处罚，符合上述法律规定，区政府在复议中维持此项处罚正确。一审法院判决驳回上诉人廖祖成撤销该项处罚决定的诉讼请求并无不当。上诉人廖祖成要求撤销该项处罚决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。 涉诉行政处罚决定中关于“责令上诉人廖祖成将违法占用不符合土地利用总体规划的169.7㎡土地退还忙半组”的行政处罚，在被一审判决予以撤销之后，区自然资源局提出了上诉，但在本院对本案宣告判决之前，区自然资源局又撤回了此项上诉。鉴于此项诉求所涉事项确实与《中华人民共和国农村土地承包法》、《物权法》等相关法律规定关联，涉案土地所有权属农村集体所有的性质亦未改变，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条关于“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”相关规定，本院同意区自然资源局撤回上诉，对相关问题不再进行评判。另，本案属行政处罚类案件，审查的重点是涉诉行政处罚的合法性问题，一审判决关于案外人字明贵有权流转其承包地、廖祖成流转后有权从事农业生产的评述与本案审理的行政处罚行为无关，对该评述本院予以撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果并无不当。上诉人廖祖成的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖祖成负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬忠育 审判员  苏国权 审判员  王 军 二〇二〇年八月三日 书记员  杨丽萍