山东省济南市济阳区人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁0125民初1441号原告：白宝民，男，1969年11月27日出生，回族，住济南市济阳区。委托诉讼代理人：王兴东，山东元序律师事务所律师。委托诉讼代理人：许兆强，山东元序律师事务所律师。被告：济南市济阳区回河街道小张村民委员会，住所地济南市济阳区回河街道小张村。法定代表人：李洪生，主任。委托诉讼代理人：狄聚友，山东金盛阳律师事务所律师。第三人：张保平，男，1960年9月2日出生，汉族，住济南市济阳区。原告白宝民与被告济南市济阳区回河街道小张村民委员会、第三人张保平承包地征收补偿费用分配纠纷一案，本院于2020年4月26日立案受理后，依法适用简易程序，于2020年5月27日公开开庭进行了审理。原告白宝民及其委托诉讼代理人王兴东、许兆强，被告济南市济阳区回河街道小张村民委员会（以下简称小张村委会）的法定代表人李洪生及委托诉讼代理人狄聚友，第三人张保平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。白宝民向本院提出诉讼请求：1.确认小张村账户中32亩土地青苗补偿费128000元及清障费5120元归原告所有；2.确认小张村账户中2017年至2019年18亩承包土地及7亩开垦土地的预征收小麦补偿款129375元归原告所有；3.确认2020年至2035年18亩承包土地及7亩开垦地的预征收（以租代征）补偿权益归原告享有；4.本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：2005年9月8日，被告与第三人签订《协议书》，约定“以25亩土地30年（自2005年10月8日至2035年10月8日）的土地承包经营权，抵偿欠第三人的工程款”。第三人将上述土地承包经营权转让给原告。其间，原告将受让土地北侧的低洼地荒沟整理出7亩耕地，使原告土地耕种面积达32亩。2017年，济阳县国土局征收“少海汇智造城”项目用地，原告受让25亩土地中被征收7亩。土地征收过程中，因项目周边剩余土地过于狭长不利于耕种，经有关部门协调，原告受让25亩土地中剩余18亩及开垦7亩被预征收（以租代征），并按每年每亩1500斤小麦的市价款作为补偿。原被告就涉案土地的青苗补偿费、清障费、预征收土地小麦补偿款等问题协商、调解未达成一致。现提起诉讼，恳请维护原告的合法权益。小张村委会辩称，原告与其之间不存在合同关系，根据合同的相对性，原告诉其无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人张保平称，2005年，其给安茂辉承建了小张村的村村通公路，工程完毕后，小张村欠工程款无力偿还，用废弃地25亩、30年的期限作为顶账。同时，其把这块地转让给了原告。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人有异议的证据，本院作出如下认定：1.白宝民提交第一份协议书（2005年9月8日），拟证明济阳镇小张村民委员会（以下简称济阳小张村委会）因筑路工程资金短缺，与张保平达成协议，约定小张村委会以25亩耕地、30年的土地承包经营权抵顶欠张保平的工程款50000元，张保平在协议期内有各种使用权和转让权，还约定了耕地的位置及期满后的处理等内容。小张村委会对该证据的真实性不清楚，对证明目的不予认可。首先，该协议加盖公章与其公章不一致。其次，该协议未经全体村民会议或者村民代表会议审核通过。再次，该协议书中约定25亩地30年使用权对应款项为50000元，明显大大低于市场价格，故对该证据不予认可。退一步讲，假设该证据是真实的，也是其与第三人之间签订的协议，与白宝民无关。张保平对该证据无异议。本院经审查认为，济阳小张村委会与张保平签订的协议书有双方的签名盖章，具备真实性、关联性、合法性，小张村委会提出所加盖公章与其公章不一致，系因当地行政区划多次调整所致，故予以采信。2.白宝民提交第二份协议书（2005年9月8日），拟证明张保平将从济阳小张村委会取得的20亩耕地30年的经营权，以100000元的价格转让给其，当日，其支付了100000元合同价款。其保证合同到期后，无条件返还给济阳小张村委会。小张村委会对该证据的真实性不清楚，证明目的不予认可，认为该协议显示内容为白宝民与张保平签订，与其无关。张保平对该证据无异议。本院经审查认为，白宝民与张保平签订的协议具备真实性、关联性、合法性，小张村委会虽提出异议，但并未提交足以反驳的相关证据，故予以采信。3.白宝民提交济南市济阳区回河街道办事处出具的情况说明，拟证明2017年12月份，济阳县国土局征收被告土地50.76亩，涉及原告承包的7亩，即原告的土地被征收，但未获得补偿，被告违反了土地管理法第四十八条的规定，即被告未及时足额支付给原告地上附着物和青苗等的补偿费用；回河街道办事处及国土局采用预征收的方式，将原告的承包地18亩及自行开垦的7亩地收回；对于本村村民，被告按照每亩1500斤小麦的市价给予补偿。对于补偿款的分配，原被告未达成协议。小张村委会对该证据的真实性不清楚，证明目的不予认可，认为假设该证据是真实的，也不能证明原告有权获得相应的补偿款项，原告应提供对涉案土地上的青苗拥有合法所有权及对相应土地有合法使用权。张保平对该证据无异议。本院经审查认为，该证据具备真实性、关联性、合法性，本院予以采信。4.白宝民提交少海汇智造城项目土地补偿情况表，拟证明2017年涉案土地包括其耕种的18亩地以及开垦的7亩地的补偿标准为每亩地1500斤小麦，单价为1.18元，其他被告的村民都已经得到了补偿，但被告一直未支付。张保平对该证据无异议。小张村委会对该证据的真实性不清楚，证明目的不予认可，认为若其获得政府征收土地补偿款是基于村集体对土地的所有权，该补偿款应归村集体所有，其不支付相应款项给原告符合相关法律规定。本院经审查认为，书证应当提交原件，该证据系复印件，不具备真实性、合法性，故不予采信。5.白宝民提交济阳区国土局测绘图一份，拟证明其承包地及开垦地的具体位置。张保平对此无异议。小张村委会对该证据的真实性不予认可，认为该证据为复印件，无法证实其合法，即使是真实的，也不能证明原告对涉案土地拥有合法使用权。本院经审查认为，该证据未注明出处或来源，无法核实其真实性，故不予采信。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定案件事实如下：2005年9月8日，济阳小张村委会（甲方）在未召开村民会议或村民代表会议的情况下，因本村筑路资金短缺，与筑路施工队负责人张保平（乙方）协商达成协议，约定：“1、抵顶甲方耕地：二十五亩，作为该村筑路工程短缺资金伍万元。2、抵顶年限三十年，使用期限二00五年十月八日至二0三五年十月八日。3、耕地所处位置：国道二二0连接线以北，东至生产路，西至大常村耕地，南至本村承包地，北至泄洪沟。4、本协议期内：乙方有各种使用权和转让权，协议期满有优先承包权。5、生产路二00五年九月份由乙方一次性修好，甲方负责放四道涵管，路西挖排水沟，甲方不得损坏保证畅通。如损坏由甲方负责修复。6、本协议未尽事宜，甲、乙双方协商解决。7、本协议期内，任何一方不得违约，不得擅自终止本协议。8、本协议一式二份，甲、乙双方各执一份，双方签字后生效”。时任村委会主任的赵德良签字盖章并加盖公章，张保平签名。同日，经赵吉勇、赵金德（丙方）介绍协调，张保平（甲方）与白宝民（乙方）自愿签订协议书，双方约定：“1、接转甲方耕地：二十五亩，以人民币壹拾万元作为接转费。2、接转年限三十年，使用期限二00五年十月八日至二0三五年十月八日。3、耕地所处位置：国道二二0连接线以北，东至生产路，西至大常村耕地，南至本村承包地，北至泄洪沟。4、本协议期内：乙方自愿执行施工队张保平与小张村民委员会所签订的土地抵顶协议，保证接受承包期间所承担的义务，其间所发生的一切纠纷事宜由乙方自己负担。到期必须保持原地面积不变，并无条件倒出原土地交小张村委会。5、生产路二00五年九月份由甲方一次性修好，乙方如觉复修须执行原始协议。6、本协议未尽事宜，甲、乙、丙三方协商解决，丙方须尽中介人责任。本协议任何一方不得违约、不得擅自终止本协议。7、本协议一式三份，甲、乙、丙各执一份，三方签字后生效”。张保平、白宝民、赵吉勇、赵金德均在协议书上签名捺印。协议签订后，白宝民依照约定支付了接管费100000元，随即对土地进行管理、耕种，先后种植小麦、玉米、树木。其间，白宝民将协议土地北侧的低洼地开垦整理出7亩耕地，并加以耕种。2017年12月，济阳县国土资源局因“少海汇智造城”项目用地征收小张村土地50.76亩，其中包括白宝民与张保平协议中的7亩耕地。土地征收过程中，群众反映项目周边剩余土地过于狭长，不利于耕种，经济南市济阳区回河街道办与济阳县国土资源局协商，采用预征收（以租代征）的方式使用小张村周边剩余土地44.18亩，并以每年每亩1500斤小麦的市价款作为补偿。其中，包含白宝民与张保平协议中的18亩耕地以及白宝民自行开垦的土地7亩。根据上述补偿标准，征收白宝民耕种的7亩土地和预征收白宝民耕种的25亩土地的青苗补偿费共计为128000元，预征收18亩土地2017年至2019年的小麦补偿款93150元。因白宝民与小张村委会对上述补偿款221150元的分配问题协商未果，该款至今保存在济南市济阳区回河街道统一管理的小张村委会账户上，尚未进行支付。另查明，济阳镇小张村民委会因行政区划调整先后更名为济阳县回河镇小张村民委员会、济阳县回河街道小张村民委员会、济南市济阳区回河街道小张村民委员会。本案系承包地征收补偿费用分配纠纷，双方当事人对以下事实争议较大：1.协议书的效力问题；2.涉案土地上的青苗补偿费、小麦补偿款的归属问题。关于争议焦点1。小张村委会与张保平签订的协议书从内容上看，详细约定了抵顶的耕地面积、起止日期、耕地的坐落、权利等，符合土地承包合同的特征。实质上，该协议为土地承包合同。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定“：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。本案中，济阳小张村委会在事先未召开村民会议或村民代表会议讨论决定，并报经当地人民政府批准的情况下，与本集体经济组织以外的个人签订为期30年的土地承包合同，不仅违反了法律的强制性规定和国家土地承包政策，而且违反了法律规定的民主议定程序，直接侵害了本村村民决策、承包、经营的权利，济阳小张村委会与张保平签订的协议书应当认定为无效，且自始无效。与此同理，张保平与白宝民签订的协议书实质上亦系土地转租协议，自然亦当无效，且自始无效。关于争议焦点2。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”。白宝民系涉案土地的实际耕种人，双方争议的青苗补偿款系当地政府根据法律和国家政策征收土地对青苗造成的损坏及维护而对实际耕种人的必要补偿。因此，无论协议有效与否，青苗补偿款应当由白宝民依法享有。根据庭审查明的事实，白宝民耕种的一共32亩耕地青苗补偿费共计128000元，该款项现在济南市济阳区回河街道统一管理的小张村委会账户中，因此，该款项依法应归白宝民所有。小张村委会主张白宝民主体不适格，但未提交相关证据或充分说明理由，本院不予采纳。白宝民主张清障费5120元，证据不足，本院不予支持。关于白宝民主张的25亩耕地（18亩承包地和7亩开垦地）的预征收小麦补偿款，本院认为，根据白宝民提交并经本院审查确认的济南市济阳区回河街道出具的情况说明和白宝民的主张，上述25亩地并非征收，而是按照每年1500斤小麦的市价暂时使用该块耕地，实际是租赁性质，白宝民主张的小麦补偿款系土地租赁费性质，且白宝民与小张村委会就7亩开垦地未签订相关协议。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”鉴于各方签订的协议均自始无效，白宝民因该合同取得的财产（土地）依法应当予以返还，因此，该土地租赁费应当归土地所有权人即小张村委会所有。结合本院对两份协议书效力的认定，白宝民主张小麦补偿款及补偿权益归其所有，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上所述，本院认为，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力。济阳小张村委会与张保平签订协议，张保平与白宝民签订协议，虽系当事人双方的真实意思表示，但违反了法律、行政法规的强制性规定，当属无效，且自始无效。协议虽然无效，但白宝民作为涉案土地的实际耕种人、地上青苗的实际所有人，在土地征收与预征收中，依法享有青苗补偿费128000元。白宝民关于确认小张村账户中32亩土地清障费5120元归其所有，确认小张村账户中2017年至2019年18亩承包土地及7亩开垦土地的预征收小麦补偿款129375元归其所有，确认2020年至2035年18亩承包土地及7亩开垦地的预征收（以租代征）补偿权益归其享有的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条、第四十七条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第五十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：一、济南市济阳区回河街道小张村民委员会账户中32亩土地的青苗补偿费128000元归原告白宝民所有；二、驳回原告白宝民的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费5238元，减半收取计2619元，由原告白宝民负担1342元，由被告济南市济阳区回河街道小张村民委员会负担1277元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审判员 刘 刚二〇二〇年八月十七日书记员 宗金月