河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终223号 上诉人（原审第三人）：滦平县西沟满族乡小梁前村第六村民组（以下简称小梁前村六组），地址滦平县西沟满族乡小梁前行政村。 负责人李振龙，男，组长。 被上诉人（原审原告）：滦平县西沟满族乡小梁前村第四村民组（以下简称小梁前村四组），地址滦平县西沟满族乡小梁前行政村。 代表人李海龙，男，满族，1967年3月19日出生，住承德市滦平县。 代表人焦成宝，男，满族，1972年5月24日出生，住承德市滦平县。 被上诉人（原审原告）：滦平县西沟满族乡小梁前村第五村民组（以下简称小梁前村五组），地址滦平县西沟满族乡小梁前行政村。 代表人李士义，男，满族，1956年12月14日出生，住承德市滦平县。 代表人李春义，男，满族，1969年12月27日出生，住承德市滦平县。 二被上诉人共同委托代理人马春如，男，河北马春如律师事务所律师。 原审被告：滦平县人民政府（以下简称滦平县政府），住所地承德市滦平县北山办公新区，统一社会信用代码：111308240002214444。 法定代表人于山，男，县长。 原审被告：承德市人民政府（以下简称承德市政府），住所地承德市双桥区承德市行政中心院内，统一社会信用代码：111308000005143438。 法定代表人常丽虹，女，市长。 原审第三人：滦平县西沟满族乡小梁前行政村村民委员会（以下简称小梁前村委会），地址滦平县西沟满族乡小梁前行政村，统一社会信用代码：5413082433619868X7。 负责人焦成礼，男，村主任。 上诉人滦平县西沟满族乡小梁前行政村第六村民组因不服林地使用权处理决定一案，不服河北省承德市中级人民法院（2019）冀08行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：1993年8月19日，滦平县人民政府作出滦政字199390号关于认真执行标准地名的通知，通知撤销滦平县的小梁前村、烧锅村、马圈子村行政村名称，合并后成立行政村即小梁前村。原滦平县西沟满族乡马圈子自然村一、二、三组，合并村后组名称变更为滦平县西沟满族乡小梁前村四、五、六组，即：原滦平县西沟满族乡马圈子村一组变更为滦平县西沟满族乡小梁前村四组；原滦平县西沟满族乡马圈子村二组变更为滦平县西沟满族乡小梁前村-20-五组；原滦平县西沟满族乡马圈子村三组变更为滦平县。本案争议为林地的所有权，争议林地位于小梁前村六组居住范围内，共四块，总面积10400亩。第一块为蒜（算）地沟及后沟，四至：东至国有林交界，南至地边，西至北梁外地边，北至中沟梁股；第二块为烟地沟阴坡梁股至大北沟阳坡梁股，四至：东至隆化县交界。南至槐树村交界，西至国有林交界，北至隆化县交界；第三块为窑沟里坡脸，四至：东至梁股，南至梁股，西至梁股，北至地边；第四块为水泉沟里坡脸，四至：东至梁股，南至梁股，西至梁股，北至地边。争议各方对争议的四至及范围无异议。1986年6月30日，马圈子村向西沟乡政府报送的全村林业承包决定，经乡政府、乡长办公会议研究同意，并提出要抓紧落实。决定：一、全村山林分布在边沟、中沟、东沟三道大沟。边沟半道沟占总面积的六分之一；中沟整沟占总面积的六分之二；东沟整沟，除去国有林占总面积的六分之三。二、根据山林面积在便于经营的情况下除去村留的部分其他山林以生产队平衡承包。三、集体的承包方法按《森林法》和现行的林业政策订立合同，详细情况在合同上说明。四、集体承包的地点是：1、东沟的大北沟作为村砖瓦厂、割柴基地，由村统一管理和承包。2、东沟的头东沟、二东沟、麻地沟属于林山，21由村统一管理、统一承包。3、边沟和东沟的烟地沟、九梁道沟称地沟由一队承包。4、中沟整沟由二队承包。5、东沟的山林除去国有林，村留的和一队承包的边道沟除外，全部由三队承包。五、以上决定请乡党委、乡政府及林业主管部门审核批准。1987年1月12日，原马圈子村取得林某1证第补壹号《林某1所有证》，林某1座落中沟、边沟、东沟，中沟2400亩，树种为柞树，四至：东至三队横梁、南至沟门、西至边沟横梁、北至隆化界；边沟1700亩，四至：东至中沟横梁、南至沟门、西至梁前交界、北至隆化交界；东沟3200亩，四至：东至隆化交界、南至东梨树沟横梁、西至沟门、北至中沟横梁。1993年7月15日，原马圈子（沟门）村取得林地使用执照，边沟1700亩，树种为柞树，四至：东至中沟横梁、南至沟门、西至梁前村界、北至隆化交界；中沟2400亩，树种为柞树，四至：东至三组横梁、南至沟门、边沟横梁、北至隆化界。1993年7月15日，原马圈子（沟门）村取得林某1证第1号林某1所有证，林冰坐落东沟，面积3200亩，四至：东至隆化交界、南至梨树沟交界、西至沟门、北至中沟横梁。2005年4月30日，原马圈子村取得涑林政字2005第××号《林某2》，包含林地所有权、使用权及林某1所有22权、使用权，座落东沟的蒜地沟，林班247Ｋ，面积30.74亩，林种为国家公益林，四至东至梁谷、南至头道岔梁谷林、西至梁谷、北至山尖。2005年4月20日，巩瑞生取得滦林证字2005第××号《林某2》，林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为巩瑞生，座落东沟的北尖沟，林班147ｉ，小班2、7-12、64、36、39、40、42、14，面积53.83亩，林种为国家公益林，四至东至梁谷、南至梁口梁谷、西至梁谷、北至梁脊。2005年4月20日，焦柏林取得滦林证字2005第××号《林某2》，林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为焦柏林，座落东沟的北尖沟，林班147ｉ，小班33、29、34、6、75、59、58、55，面积15.71亩，林种为国家公益林，四至东至梁谷、南至林边、西至坡跟、北至林边。无备注合同2005年4月20日，闰凤军取得滦林证字2005第××号《林某2》，林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为闫凤军，座落东沟的上沟南沟，林班147ｉ，小班87-100，面积65.44亩，林种为国家公益林，四至东至梁脊、南至梁谷、西至梁口梁谷、北至沟堂。2005年4月20日，齐某取得滦林证字2005第-23-110300011号《林某2》，林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为齐某，座落东沟的上沟前山，林班147ｉ，小班77，面积5.16亩，林种为国家公益林，四至东至梁脊、南至梁谷、西至梁口梁谷、北至沟堂。2005年4月20日，焦成礼取得滦林证字2005第11030008号Ｎ01、Ｎ02《林某2》，Ｎ01《林某2》林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为焦成礼，座落东沟的九梁道沟口-南沟口，林班147Ｊ，小班66、67、71、81、84，面积43.17亩，林种为国家公益林，四至：东至梁脊、南至南沟里梁谷、西至坡跟、北至九梁道沟外梁谷；Ｎ02《林某2》林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为焦成礼，座落东沟的烟地沟，林班147Ｊ，小班2、5、11、12、15、18、29、32、34-41、45-52.面积90.25亩，林种为国家公益林，四至：东至梁脊、南至南沟里梁谷、西至坡跟、北至九梁道沟外梁谷；2005年4月20日，焦玉英取得滦林证字2005第110300046号Ｎ01、Ｎ02《林某2》，Ｎ01《林某2》林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为焦玉英，座落东沟的石门沟，林班147ｉ，小班15-18、21、46，面积25.74亩，林种为国家公益林，四至：东至梁脊、南至九梁道沟里梁谷、西至石门北沟外梁谷、北至梁脊；Ｎ02《林权-24-证》林地所有权人为原马圈子村、林地使用权及林某1所有权、使用权为焦玉英，座落东沟的石门沟，林班147ｉ，小班61-63，面积17.24亩，林种为国家公益林，四至：东至梁谷、南至沟口、西至梁谷、北至高尖。以上2005年取得的林某2的权利依据均是合同，但取得权利人均未提供合同，林业档案中也未有合同存档；林地使用期除马圈子村为长期外，其他均为50年，至2054年。主要树种均为柞树。齐某等六第三人从笔录中显示除齐某是村给的补偿外其他均是出钱拍卖购买取得林地使用杈。2018年1月12日，原审第三人小梁前村六组向被告滦平县政府申请确认与小梁前村四、五组争议林地范围的所有权归其所有。2019年5月21日，被告滦平县政府作出涞政林处字20191号林权争议行政处理决定，决定将争议林地归小梁前村六组所有，并撤销第三人的《林某2》及依法进行变更登记。2019年9月29日承德市政府作出承政复决字201955号行政复议决定，决定维持被申请人滦平县政府作出的滦政林处字20191号行政处理决定。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林某1林地权属争议处理办法》第四条之规定，滦平县政府具有对原告小梁前村四、五组与第三人小梁前村六组作出处理决25-定的法定职权。《林某1林地权属争议处理办法》第六条规定：县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林某1、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林某2），是处理林权争议的依据。第八条规定了能够准确反映林某1、林地经营管理状况的有关凭证及依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林某1、林地权属的其他凭证也可以作为处理林权争议的参考依据。本案中，1986年6月30日，马圈子村向西沟乡政府报送的全村林业承包决定，已经乡政府、乡长办公会议研究同意，并提出要抓紧落实。马圈子村是否已经按照该决定予以落实；该决定中“东沟的山林除去国有林，村留的和一队承包的边道沟除外，全部由三队承包”，该决定中所提到的“承包”是否是对林地所有权的确定，被告对此没有予以查证、核实。1993年7月15日复核验证时，马圈子村办理了中沟、边沟的林地使用权证，同日又办理了东沟的林某1证，二者是什么关系，是否与1986年全村林业承包决定中“承包”相一致，1987年原马圈子村取得林某1证第补壹号《林某1所有证》是否已经被1993年复核验证时的两证取代。本案争议林地10400亩，马圈子村林某1证中东沟是3400亩，二者是否四至是一致，还是1986年全村林业承包决定中村留的那部分。以上这些被告所作出的涉诉处理决定均没有查清，却以争议林地范围内的耕地均为申请-26-人所有，按“山随地走”的政策，1962年“四固定”时把争议地的山场固定给申请人作出涉诉处理决定，事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。被告承德市政府作出的承政复决字201955号行政复议决定没有对被告滦平县政府作出的涉诉处理决定予以纠正，也应当撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告承德市政府作出承政复决字201955号行政复议决定：二、撤销被告滦平县政府作出漾政林处字20191号林权争议行政处理决定；三、责令被告滦平县政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。案件受理费50.0元由被告滦平县政府、承德市政府各承担25元。 上诉人滦平县西沟满族乡小梁前行政村第六村民组不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、行政决定要求首先作出行政决定的事实清楚，第二适用法律法规正确，而承德市人民政府承政复决字【2019】55号行政复议决定书、滦平县人民政府作出的滦政林处字【2019】1号林权争议行政处理决定的要求，事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、一审判决撤销承德市人民政府、滦平县人民政府的决定主要理由为事实不清，主要证据不足，上诉方认为一审判决的理由错误。第一，一审判决认为“本案中，1986年6月30日，马圈子村向西沟乡政府报送的全村林业承包决定，已经乡政府、乡长办公会议研究同意，并提出要抓紧落实。马圈子村是否已经按照决定予以落实；该决定‘中东沟的山林除去国有林，村留的和一队承包的边道沟除外，全部由三队承包’，该决定中所提到的‘承包’是否是对林地所有权的确定，被告对此没有予以查证、核实。1993年7月15日复核验证时，马圈子村办理了中沟、边沟的林地使用证，同日又办理了东沟的林某1证，二者是什么关系，是否与1986年全村林业承包决定中‘承包’相一致，1987年原马圈子村取得林某1证第补壹号《林某1所有证》是否已经被1993年复核验证时的两证取代”，的认定为事实不清。1986年6月30日马圈子村向西沟乡政府报送全村林业承包决定，乡政府要求抓紧落实后到1987年原马圈子村取得《林某1所有证》之前，该村并没有按乡政府的指示落实，没有同任何村民签订承包合同，这在2015年县林业局对前任马圈子村主任李某3的调查中已经查清，不属于没有查证核实。1993年7月15日复核验证时，马圈子村办理中沟、边沟林地使用证，同日（应是同年7月8日，不是同日）又办理了东沟的林某1证，应该不是同一法律关系的证照，林地是权属，林某1是使用权，没有关联，因1986年的全村承包决定没有落实，也不存在不一致的问題，应以发放的证照确认权属，这一事实也非常清楚，不存在再查证的必要。1993年复核验证时，林地使用执照是对林地的确认，和1987的林某1地被壹号《林某1所有证》不是一个性质的证照，没有取代与否之说，而1993年的责任山登记表与1987年的林某1补壹号《林某1所有证》地点、四至相一致，也没有取代之说。综上所述，两级政府在所作决定中，一审法院所质疑的问题已经查清，不存在事实不清问题，撤销二级政府的决定事实基础不存在。第二，一审判决认为“本案争议林地10400亩，马圈子村林某1证中东沟是3400亩，二者是否四至一致，还是1986年全村林业承包决定中村留的那部分。以上这些被告所作出的涉诉处理决定均没有查清，却以争议林地范围内的耕地均为申请人所有，按“山随地走”的政策，1962年“四固定”时把争议的山场固定给申请人作出涉诉处理决定，事实不清，主要证据不足”。这里，一审没有搞清楚林地和林某1的概念，林地是权属问题，林某1是使用权问题，不一样是正常的，四致不同影响客观事实，由于1986年全村林业承包决定没有实施，也就不存在可比性。另外，本案诉争的是林地权属问题而不是林某1使用权问题，他们之间的关系也不是政府机关作出处理决定涉及的问题。所以说，一审法院所认为的事实不清，主要证据不足的质疑不存在，那么其撤销两级政府的决定就是错误的判决。三、滦平县人民政府作出的滦政林处字【2019】1号林权争议行政处理决定中“3、待本决定生效后，第三人持被撤销的林某2到原发证机关依法进行变更登记”的决定既合理合法，又保障了持证人的合法权益。滦平县人民政府通过调查取证，依据《物权法》第十七条：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记薄有错误外，以不动产登记薄为准”。认定持证人持有的《林某2》属于错证，依法应予以撤销。撤销以后，持证人依据《林某1和林地权属登记管理办法》第十七条：“发现林某2错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”。之规定，到原林权登记机关申请更正。持证人持有的《林某2》所登记的森林或林某1所有权、森林或林某1使用权为持证人所有，是正确的，但林地所有权利人一栏填为西沟乡小梁前村马圈子自然村，与《林权登记申请表》不一致，属于错证，撤销后应予以更正”。而在庭审之后，上诉人又同原审第三人签订《协议书》一份，约定保证（乙方撤证人员）按照原始合同年限、四致、亩数等不变。根本不会出现上诉方不配合原审第三人进行变更登记的情形出现，另外，此协议书生效后，上诉方已向原审法院提交，但遗憾的是，一审法院没有开庭质证，亦未在判决中体现。请二审法院支持上诉方的上诉请求。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销承德市中级人民法院（2019）冀08行初第87号行政判决；2、维持承德市人民政府承政复决字【2019】55号行政复议决定书；3、维持滦平县人民政府作出的滦政林处字【2019】1号林权争议行政处理决定。 被上诉人滦平县西沟满族乡小梁前行政村第四村民组、第五村民组答辩称：一、根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……,因此，原审法院判决撤销本案的行政处理决定，于法有据。二、根据本案现有的证据材料，也能够证明本案中争议的林地应归属小梁前村第四、五、六村民组共同所有，原审被告不依法查清事实，将争议的林地确定为第三人小梁前村第六村民组所有本身就是错误的。1、在1961年四固定时，并没有把争议的林地确定给第三人小梁前村第六村民组所有。根据答辩人在原审中提交的马圈子大队的《林某1固定合同表》，其中记载，坐落于九梁道沟、××、蒜××沟、盖子沟，南沟的林地属于生产大队所有，生产大队将各种山林交给生产队经营管理，生产大队对树木具有砍伐权，砍伐款归生产大队。由此能够证实，争议林地的所有权仍归小梁前村四、五、六村民组。 2、1987年1月12日，滦平县人民政府将坐落在原马圈子村中沟、边沟、东沟的林某1确定给马圈子村所有，并给颁发了林某1证第补壹号《林某1所有证》，将上述山场的林某1确定给了马圈子大队，因林某1和林地这二者之间是不可分割的，足以说明马圈子大队享有林地的所有权。3、1986年，滦平县西沟满族乡人民政府在对马圈子村村民委员会提交的《存有荒山承包的管理办法》作出的答复中，认可了马圈子村享有争议林地的所有权，并同意村委会对本村所有的山场向村民发包，更加印证当时的马圈子村是争议林地的所有权人，三队（六组）只是一个承包关系，不能以此认定三队对林地享有所有权。4、根据答辩人在一审过程中出示的证人李某1、李某2、李某3、李某4、焦某、齐某等人的证言，更加能够充分的证实原马圈子村是争议林地的所有权人，而小组却不是。被告对争议的事实在没有查清的情况下，便草率的以所谓的“山随地走”的原则进行确权是错误的。“山随地走”只是一项原则，并非一刀切。如果全部按照“山随地走”的原则，则会发生自相矛盾的现象。就小梁前行政村各组而言，也并非全部“山随地走”。这足以说明，不能机械的按照“山随地走”的原则确定权属，应当根据客观实际来确定本案争议林地的权属。三、根据原审第三人巩瑞生、焦柏林、闫凤军、齐某、焦成礼、焦玉英所持有的《林某2》，林地所有权利人登记的是小梁前行政村马圈子自然村，也足以认定小梁前村四、五、六组是争议林地的所有权人，此点不容置疑。而且,根据法律规定，如果原审第三人的《林某2》存在错漏登记的，可以依法更正或补办，但却不是撤证，二者之间存在重大区别。本案中，原审被告为了达到撤证的目的，欺骗第三人，以给第三人变更登记的名义，就撤销了《林某2》，程序明显违法，也侵犯了第三人的合法权益。上诉人认为正确，没有任何的根据。原审第三人的《林某2》均不是凭空取得的，均是依据他们与小梁前行政村村民委员会签订的出让合同、四荒治理开发合同，现在原审被告认为林地所有权归上诉人所有，而齐某、焦成礼是小梁前村**村民，闫凤军、焦柏林、焦玉英是**村民，因权属变更，这些合同可能是无效的，原审被告将证撤销以后，第三人根本就无法办理。上诉人在一审庭审后，与原审第三人另行签订协议，更不符合法律的规定。综上所述，原审被告滦平县人民政府在确权过程中，认定事实错误，违反法定程序，作出了错误决定，应当依法予以撤销。承德市人民政府作为复议机关，没有依法履行法定职责，所作出的复议决定书，更是错误的，应当同时予以撤销。因此，原审法院依法判决撤销滦平县人民政府作出的（滦政林处字）【2019】1号）林权争议行政处理决定书和承德市人民政府作出的（承政复决字【2019】55号）行政复议决定书，责令被告重新作出具体行政行为是正确的。本案上诉人的上诉理由依法不能成立，答辩人请求高级人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 原审被告滦平县人民政府答辩称：一、答辩人作出的林权争议行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规及地方文件准确。1、滦平县西沟满族乡小梁前行政村四、五组所提供的“四固定”合同为1961年的“四固定”合同，本机关不予认可。“三包一奖四固定”是1961年《农村人民公社条例》（草案）的内容，草案第二条规定：“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队所有制为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度。公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织社员的生产和生活的单位”。第十七条：“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地，耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有”。第二十条：“生产大队对生产队必须认真实行包产、包工、包成本和超产奖励的三包一奖制，包产指标一定要落实，一定要真正留有余地，使生产队经过努力有产可超，超产的大部或者全部，应该奖给生产队；对于超产粮食的生产队，要奖给一部分或者大部分粮食”。1962年《农村人民公社条例修正草案》第二条规定：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队”。第十九条“生产大队管理委员会，在公社管理委员会的领导下，管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作……”。由于生产大队职能改变，不再实行“三包一奖”制度。第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖……。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木，交给社员专责经营，并且订立收益分配的合同，或者划归社员所有”。“四固定”时确定权属应依据1962年《农村人民公社条例修正草案》。依据1962年《农村人民公社条例修正草案》争议林地所有权已经固定给了小梁前行政村六组（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）所有。“四固定”时，实行的是“山随地走”的政策。依据1962年3月28日中共滦平县委《关于召开工委书记会议研究讨论贯彻执行“中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示”情况纪要》中二、“几个具体政策问题的处理”的第八个问题“荒山、林某1：根据中央：‘分散在生产队土地上的小片林某1和零星树木，一般应下放生产队所有’的指示，联系全县情况，一般的可以采取‘林某1、果树、荒山随地走，在那队归那队所有’的办法处理，今后在荒山上植树造林全归生产队所有”的规定，争议林地范围内的耕地均为小梁前行政村六组（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）所有，“四固定”时已经将争议林地固定给了小梁前行政村六组（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）。小梁前行政村四组（原滦平县西沟满族乡马圈子村一组）村民苑秀文证实1962年“四固定”时，小梁前行政村（马圈子大队）是依据县里文件进行的“四固定”，小梁前行政村五组（原滦平县西沟满族乡马圈子村二组）村民李某2、小梁前行政村六组（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）村民闫瑞珍、焦克英、李振华均证实：“四固定”时小梁前行政村（马圈子大队）依据“山随地走”进行固定山林，他们的证言符合当时的政策，本机关予以采信。1962年焦国忠任梁前一队队长，当时和马圈子自然村三组同属马圈子大队，1963年梁前大队才分离出来，单独成立一个大队。他证明争议林地所有权属小梁前行政村六组（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组），一直没变过。集体的山权以‘四固定’时确定的权属为准。依据国务院办公厅转发林业部《关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报》的通知（国办发〔1981〕61号1981年7月11日）“山林权属有争议的，充分协商，合理解决。林权，坚持谁造谁有、合造共有的政策，维护国家和集体造林的成果，防止借口山林纠纷，乱砍滥伐，拆场毁林。集体的山权，一般以‘四固定’时确定的权属为准”的规定，争议林地所有权应属小梁前行政村六组（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）所有。2、本案是林地所有权纠纷，原马圈子村和合并村后的小梁前行政村以及原马圈子村三组（小梁前行政村六组）至今都没有取得争议地的林地所有权证。2005年3月5日，焦成礼等人提出林权登记申请，申请登记权利内容为森林或林某1所有权、森林或林某1使用权，并未申请登记林地所有权及林地使用权。但颁发林某2时，焦成礼等人持有的《林某2》林地所有权利人一栏填为西沟乡小梁前村马圈子自然村。根据《林某1和林地权属登记管理办法》第三条：“林权权利人是指森林、林某1和林地的所有权或者使用权的拥有者”。第四条：“林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请”。小梁前村村委会没有对争议林地的林地所有权提出过林权登记申请，没有取得相应的《林某2》。根据《物权法》第十七条：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。不应作为本案的证据使用。2015年6月3日滦平县人民政府下发通知，《滦平县人民政府关于进一步加强生态公益林管理工作的通知》（滦政通［2015］20号）第四条已经将国家公益林林某2作废。焦成礼等人持有的《林某2》违法，不应作为确定林地所有权的法律凭证。3、1986年6月30日马圈子村向西沟乡政府报送的《村有荒山承包的管理办法》违法，只是对村有荒山经营方式的答复，并不是对林地权属的认定，不应作为证据使用，根本没有必要查证、核实。1985年，马圈子村三组与马圈子村曾因争议林地权属发生纠纷，滦平县林业局林保股对乱砍滥伐人员进行了处理，但未解决权属纠纷。1986年，马圈子村将本村的《村有荒山承包的管理办法》报请西沟乡人民政府及林业主管部门审核批准，西沟乡人民政府同意该办法。违反了《林地林某1权属争议管理办法》第五条：“在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林某1，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。”马圈子村向西沟乡政府报送的《村有荒山承包的管理办法》“鉴于我村山林状况根据森林法相关规定和四固定，山林权属已明确，所有权是村的。”马圈子村当时已经单方面认定争议地林地所有权是村的，西沟乡政府答复的只是对村有荒山经营方式的答复，并不是对林地权属的认定，根本没有必要查证、核实。假如“承包”是对林地所有权的确定，西沟乡政府违反了《中华人民共和国森林法》第二十二条：“单位之间发生的林某1、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，西沟乡政府无权对该林地所有权进行确定。马圈子村向西沟乡政府报送的《村有荒山承包的管理办法》违法。4、1993年7月15日复核验证时，马圈子村办理了中沟、边沟的林地使用证，同日有办理了东沟的林某1证，没有办理东沟的林地使用证，因为存在争议。1990年12月15日，承德地区行政公署林业局下发的《关于对林业“三定”以来所发林某2进行复核验证的意见》（承德地区【90】承署林字第155号）的规定：“对未经复核验证盖章的“两证”及“承包合同”一律作废。今后不作为确认林某1和林地权属的有效法律凭证”。1987年原马圈子村取得的《林某1所有证》（林某1证第补壹号）已经被1993年复核验证时的两证取代。5、经庭审本案争议林地四至清楚，争议双方均认可，马圈子村东沟林某1证四至清楚，无争议，焦成礼等人持有的《林某2》四至清楚，无争议。根据《林某1和林地权属登记管理办法》第十条：“处理林权争议时，林某1、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准”。根本没有必要纠结在面积上。马圈子村和马圈子村三组均认可是通过“四固定”取得争议地林地所有权，滦平县政府做出的事实清楚，证据充足。6、马圈子村向西沟乡政府报送的《村有荒山承包的管理办法》“鉴于我村山林状况根据森林法相关规定和四固定，山林权属已明确，所有权是村的。”充分证实马圈子村是通过“四固定”取得争议地林地所有权的。根据国务院办公厅转发林业部《关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报》的通知（国办发〔1981〕61号1981年7月11日）中“山林权属有争议的，充分协商，合理解决。林权，坚持谁造谁有、合造共有的政策，维护国家和集体造林的成果，防止借口山林纠纷，乱砍滥伐，拆场毁林。集体的山权，一般以‘四固定’时确定的权属为准”之规定，争议林地所有权应归申请人所有。1962年《农村人民公社条例修正草案》规定人民公社的基本核算单位是生产队。第四章生产队第二十一条：生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木，交给社员专责经营，并且订立收益分配的合同，或者划归社员所有。根据1962年3月28日中共滦平县委《关于召开工委书记会议研究讨论贯彻执行“中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示”情况纪要》中二、“几个具体政策问题的处理”的第八个问题“荒山、林某1：根据中央：‘分散在生产队土地上的小片林某1和零星树木，一般应下放生产队所有’的指示，联系全县情况，一般的可以采取‘林某1、果树、荒山随地走，在那队归那队所有’的办法处理，今后在荒山上植树造林全归生产队所有”的规定，争议林地范围内的耕地均为申请人所有，按“山随地走”的政策，1962年“四固定”时把争议地的山场固定给申请人是符合政策的。7、1987年1月12日，滦平县人民政府颁发给西沟满族乡马圈子村《林某1所有证》（林某1证第补壹号），登记东沟林某1所有权归大队所有，并未办理《林地使用执照》。1993年“林业复核验证”时，滦平县人民政府颁发给马圈沟门村（马圈子村）《林某1所有证》（存根）林某1证第1号，登记东沟林某1所有权归马圈沟门村（马圈子村）所有，与1987年第补壹号《林某1所有证》一致。滦平县人民政府颁发给马圈沟门村（马圈子村）《林地使用执照》（存根）林地证第1号，只登记边沟和中沟林地归马圈沟门村（马圈子村）所有，并没有登记争议林地，而登记中沟林地的东至为三组横梁，能够证实此处为双方争议的林地交界。8、1986年6月30日，西沟乡人民政府关于马圈子村《村有荒山承包的管理办法》的答复，只是对村有荒山经营方式的答复，并不是对林地权属的认定。根据《中华人民共和国森林法》第二十二条：“单位之间发生的林某1、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，西沟乡政府也无权对林地所有权进行认定。9、2005年3月5日，第三人提出林权登记申请，申请登记权利内容为森林或林某1所有权、森林或林某1使用权，并未申请登记林地所有权及林地使用权。但颁发林某2时，第三人巩瑞生持有的滦林证字（2005）第11030001号ＮＯ2《林某2》、焦柏林持有的滦林证字（2005）第11030006号ＮＯ1《林某2》、闫凤军持有的滦林证字（2005）第ｌｌ030007号ＮＯ1《林某2》、齐某持有的滦林证字（2005）第11030011号ＮＯ1《林某2》、焦成礼持有的滦林证字（2005）第11030008号ＮＯ1和ＮＯ2《林某2》、焦玉英持有的滦林证字（2005）第11030046号ＮＯ1和ＮＯ2《林某2》林地所有权利人一栏错填为西沟乡小梁前村马圈子自然村,此栏应为空白。2005年3月5日，马圈子提出林权登记申请时，登记类型没有选择，申请登记权利内容没有选择。但颁发林某2时，滦林证字［2005］第××号《林某2》林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林某1所有权权利人、森林或林某1使用权权利人均填为马圈子村。权利依据为合同，却没有提供相应的合同。根据1987年1月12日，滦平县人民政府颁发给西沟满族乡马圈子村《林某1所有证》（林某1证第补壹号），登记东沟林某1所有权归大队所有。1993年“林业复核验证”时，滦平县人民政府颁发给马圈沟门村（马圈子村）《林某1所有证》（存根）林某1证第1号，登记东沟林某1所有权归马圈沟门村（马圈子村）所有。滦林证字［2005］第××号《林某2》应当是登记林某1的权属。本案是林地所有权争议,小梁前行政村马圈子自然村持有的滦林证字［2005］第××号《林某2》，不应作为本案的证据使用。第三人持有的2005年林某2和滦林证字［2005］第××号《林某2》的《林权登记申请表》组意见一栏，滦平县（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）没有填写意见，小梁前村在滦平县（原滦平县西沟满族乡马圈子村三组）不知情的情况下私自办理了林某2。根据《林某1和林地权属登记管理办法》第三条：“林权权利人是指森林、林某1和林地的所有权或者使用权的拥有者”。第四条：“林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请”。原西沟满族乡马圈子村没有对争议林地的林地所有权提出过林权登记申请，没有取得相应的《林某2》。根据《物权法》第十七条：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。依据《林某1和林地权属登记管理办法》第十七条：“发现林某2错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”。第三人巩瑞生持有的滦林证字（2005）第11030001号ＮＯ2《林某2》、焦柏林持有的滦林证字（2005）第11030006号ＮＯ1《林某2》、闫凤军持有的滦林证字（2005）第ｌｌ030007号ＮＯ1《林某2》、齐某持有的滦林证字（2005）第11030011号ＮＯ1《林某2》、焦成礼持有的滦林证字（2005）第11030008号ＮＯ1和ＮＯ2《林某2》、焦玉英持有的滦林证字（2005）第11030046号ＮＯ1和ＮＯ2《林某2》违反了《林某1和林地权属登记管理办法》第四条之规定，不应作为本案的证据使用。综上,根据《中华人民共和国森林法》第二十二条：“单位之间发生的林某1、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。《林某1和林地权属登记管理办法》第三条：“林权权利人是指森林、林某1和林地的所有权或者使用权的拥有者”。第四条：“林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请”。《林某1和林地权属登记管理办法》第十七条：“发现林某2错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”之规定，本机关依据《林某1林地权属争议处理办法》第三条：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”。本机关作出滦政林处字［2019］1号林权争议行政处理决定。二、答辩人作出的林权争议行政处理决定程序合法。2014年5月26日西沟满族乡小梁前行政村六组因与申请人产生林地所有权争议，小梁前行政村六组提出确权申请。答辩人向申请人送达了小梁前行政村六组的确权申请，要求申请人提交答辩并提供证据。申请人作出答辩。答辩人通过调查取证，对证据充分分析后，于2019年5月21日，答辩人对当事人下达了滦政林处字［2019］1号林权争议行政处理决定，各方当事人均送达并签收。2019年7月3日西沟满族乡小梁前行政村五组向承德市人民政府申请行政复议。承德市人民政府经过认真细致的调查后于2019年9月29日作出了承政复决字［2019］55号行政复议决定书，维持滦平县人民政府作出的滦政林处字［2019］1号林权争议行政处理决定。因此，答辩人作出的林权争议行政处理决定程序合法。综上,滦平县人民政府作出的滦政林处字［2019］1号《林权争议行政处理决定》,事实清楚,程序合法,适用法律、法规准确,结论正确，请河北省高级人民法院予以维持。 原审被告承德市人民政府答辩称：一、答辩人行政复议决定程序符合相关法律规定。首先，行政复议的受理符合法定行政复议范围。上诉人向答辩人提出行政复议申请，经审查上诉人之申请属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条规定之行政复议范围，故答辩人受理本案行政复议符合法律规定。其次，行政复议的决定符合法定程序。原告于2019年7月3日向答辩人递交行政复议申请书，答辩人于当日作出行政复议受理通知书，受理通知书及送达回证在法定期限内送达予当事人。行政复议案件受理后，答辩人向被告滦平县人民政府送达了提出答复通知书及行政复议申请书副本，向第三人送达了第三人参加行政复议通知书及行政复议申请书副本。答辩人通知被告滦平县人民政府及第三人参加行政复议程序、延期审理程序及行政复议决定的作出、送达符合法定期限，故答辩人行政复议决定的作出符合法律规定。二、答辩人行政复议决定结论符合相关法律规定行政复议案件受理后，根据当事人提供的相关证据材料，并经答辩人审查后认为滦平县人民政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持被上诉人滦平县人民政府作出的滦政林处字（2019）1号处理决定，故答辩人行政复议决定结论亦符合相关法律规定。 原审第三人滦平县西沟满族乡小梁前行政村村民委员会无答辩意见。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，1、根据《林某1林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”，滦平县政府具有对小梁前村四、五组与小梁前村六组因林权权属的争议作出处理决定的法定职责；2、原审法院作出的判决是：“责令被告滦平县政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为”，而非对诉争标的物进行确权；3、本案中，1986年6月30日，马圈子村向西沟乡政府报送的全村林业承包决定，已经乡政府、乡长办公会议研究同意，并提出要抓紧落实。马圈子村是否已经按照该决定予以落实？该决定中“东沟的山林除去国有林，村留的和一队承包的边道沟除外，全部由三队承包”，该决定中所提到的“承包”是否是对林地所有权的确定？1993年7月15日复核验证时，马圈子村办理了中沟、边沟的林地使用权证，同日又办理了东沟的林某1证，二者是什么关系，是否与1986年全村林业承包决定中“承包”相一致，1987年原马圈子村取得林某1证第补壹号《林某1所有证》是否已经被1993年复核验证时的两证取代。本案争议林地10400亩，马圈子村林某1证中东沟是3400亩，二者是否四至是一致，还是1986年全村林业承包决定中村留的那部分。以上问题在所涉诉处理决定中均未查清；4、一审卷证据部分中滦平县政府和承德市政府分别作出的滦政林处字【2019】1号、承政复决字【2019】55号中，滦平县政府和承德市政府均对1961年的“四固定”合同不予认定。李世元的书面证明在证明案涉争议林地的林权所属上未形成优势证据；5、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。综上，原审判决以主要证据不足，撤销承德市政府作出承政复决字［2019］55号行政复议决定和滦平县林权争议行政处理决定的判决结果并无不当。滦平县西沟满族乡小梁前行政村第六村民组的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元，由上诉人滦平县西沟满族乡小梁前村第六村民组负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵向鸿 审判员  李学境 审判员  刘云鹏 二〇二〇年八月二十一日 书记员  李泽中