辽宁省锦州市太和区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0791行初1号原告：天龙新材料股份有限公司，住所地辽宁省锦州市滨海新区石化轻纺工业园。法定代表人：殷儒生，系该公司董事长。委托诉讼代理人：陈伟华，北京市中闻律师事务所律师。委托诉讼代理人：李月，系该公司法务人员。被告：锦州市自然资源局滨海分局，住所地锦州滨海新区昆仑山路**。负责人：韩玉龙，系该分局局长。委托诉讼代理人：张玲，辽宁华英律师事务所律师。委托诉讼代理人：吕纯富，系该分局科长。原告天龙新材料股份有限公司与被告锦州市自然资源局滨海分局撤销收回国有建设用地使用权决定一案，本院于2020年1月7日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告天龙新材料股份有限公司的委托诉讼代理人陈伟华、李月，被告锦州市自然资源局滨海分局的委托诉讼代理人张玲、吕纯富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月29日，被告锦州市自然资源局滨海分局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，载明：根据《锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会关于收回辽宁龙栖湾化纤有限公司2010-43号国有建设用地使用权的批复》，我局依法收回原告天龙新材料股份有限公司位于滨海新区龙栖湾大道以东、海景街以西、金山东路以北一宗国有建设用地使用权，面积733959.80平方米，并解除国有建设用地使用权出让合同、注销土地登记。被告锦州市自然资源局滨海分局以邮政特快专递的形式向原告天龙新材料股份有限公司送达了该《收回国有建设用地使用权决定书》。原告向本院提出诉讼请求：1、撤销锦州市自然资源局滨海分局2019年5月29日作出的关于收回2010-43号宗地的《收回国有建设用地使用权决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2010年11月8日，锦州市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：2107002010A0044），约定将宗地编号为2010-43号土地使用权出让给原告。原告已按照上述合同约定向锦州市国土资源局履行了合同项下的交付出让金等义务，但锦州市国土资源局未能向原告交付符合合同约定及国家相关政策法规规定的土地，导致不能满足原告动工开发所必需的基本条件，造成土地部分闲置。2019年5月29日，锦州市自然资源局滨海分局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回编号为2010-43号的国有建设用地使用权，并解除国有建设用地使用权出让合同、注销土地登记。根据相关法律法规，2010-43号宗地部分闲置，属于政府部门原因导致的，不属于无偿收回土地使用权的情形，被告认定事实不清，适用法律错误。根据《闲置土地处理办法》规定，国土资源主管部门收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知原告有申请听证的权利。被告在作出收回2010-43号国有建设用地使用权之前，未书面告知原告有申请听证的权利，违反法律程序。综上，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，严重侵犯了原告的合法权益。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规规定，诉至人民法院，请求依法支持原告的诉讼请求。原告为证明其主张，提交了以下证据：1、变更登记核准通知书，证明原告公司名称原为辽宁龙栖湾化纤有限公司。2、《国有建设用地使用权出让合同》，证明原告与被告签订合同，出让的宗地编号为2010-43号，总面积733959.80平方米，并约定在2010年12月31日前开工建设。3、《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，证明由于政府的基础配套工程不完善，导致项目工程不能按照约定的日期开工建设，约定开、竣工的日期延期，开工时间延期至2016年5月1日之前，竣工日期2018年5月30日之前。4、国有土地使用证，证明原告取得了2010-43号宗地的使用权，使用期限至2060年12月6日。5、收回国有建设用地使用权告知书，证明被告未告知原告听证权利，程序严重违法。6、收回国有建设用地使用权决定书，证明被告作出无偿收回国有建设用地使用权决定，并解除出让合同、注销土地登记。7、《建设工程施工许可证》，证明原告进行了施工建设。8、原告与锦州××新区管理委员会于2016年11月24日签订的《协议书》，证明锦州××新区管理委员会已经确认原告进行了施工建设，总建筑面积已经达到45500平方米，原告不存在未在约定的开工日期开工建设的情形，不符合无偿收回的规定。锦州××新区管理委员会承诺在2017年5月1日前回填完工，但在该协议签订后，土地回填未达到约定的标准。9、《建设工程委托监理合同》、《建设工程施工合同》、《安全监理规划》、《工程施工现场签证单》、《工程进度确认表》、《工程联系单》、监理日记、《基桩检测技术报告》、2019年5月27日原告向锦州××新区管理委员会申请的《关于请求保留对2010-43号、2010-99号二块土地使用权的报告》，以上证据证明原告已经进行开工建设。10、原告于2017年1月9日出具的《承诺书》，证明是由于政府原因造成土地闲置，并承诺在锦州××新区管理委员会2017年5月30日回填完工后，原告于2017年7月1日进行开工建设，在两年内竣工。11、《闲置土地认定书》，证明闲置土地的原因是基础设施配套不到位，建设项目不能如期开工建设。12、原告于2015年3月30日出具的《关于辽宁龙栖湾化纤有限公司年产240万吨差别化纤维项目建设延期开、竣工的请示》，证明由于政府的基础工程不完善及水电没有配套到位问题没有解决，导致原告不能按照合同约定的时间开工建设。被告庭审辩称，被告是依据国土资源部闲置土地处置办法的规定，依法收回两宗闲置土地，原告在起诉状中诉称是由于被告原因造成土地闲置，与事实严重不符。根据原告与锦州××新区管理委员会在2016年11月24日所签订的协议书，双方约定政府在2017年5月1日之前回填完毕，原告在2017年7月1日前开工，双方在2017年1月9日各出具承诺函，原告承诺在2017年7月1日前开工，被告承诺在2017年5月1日之前回填完毕，被告按照约定和承诺在2017年5月1日之前完成回填，但是直至今日，原告仍然没有在土地上进行开工。由于原告自身原因导致上述两宗土地闲置，被告依照职权作出收回上述两宗土地的决定，是有职权和法律依据的。原告在诉讼状中陈述被告违反法律程序，对此我方不予认可。我们已经向原告送达了收回国有建设用地使用权告知书，告知原告相应权利，并在决定书中也告知了原告行政复议和行政诉讼的权利，原告不能够对于行政机关做出行政行为提出程序上的质疑，请求驳回原告诉讼请求。被告提交了以下证据：1、国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书、国有建设用地使用权出让合同，证明原告已取得该块土地的使用权，土地出让面积为733959.80平方米，并约定了开工和竣工日期。2、《关于催促开工建设的通知》3份（2011年、2012年、2013年）及送达回证，证明被告每年都向原告下达催促开工建设的通知。3、《闲置土地调查通知书》3份及送达回证，证明至2014年该土地仍处于闲置状态。4、闲置土地认定书（2014.8.8）及送达回证，证明土地处于闲置状态，被告依照法定程序认定土地闲置。5、原告提出的《关于辽宁龙栖湾化纤有限公司年产240万吨差别化纤维项目要求土地使用延期的请示》，证明土地闲置。6、2014年8月9日锦州市国土资源局与原告签订的《国有建设用地出让合同补充协议》，证明约定开工、竣工日期延迟。7、2015年3月30日原告出具的《关于辽宁龙栖湾化纤有限公司年产240万吨差别化纤维项目建设延期开、竣工的请示》，证明土地闲置。8、2016年11月24日原告与锦州××新区管理委员会签订的《协议书》、2017年1月9日原告与锦州××新区管理委员会出具的承诺书，证明双方约定政府在2017年5月1日前回填完工，原告在2017年7月1日前开工，如果原告没有按时开工，政府将按照闲置土地办法依法处置。9、锦州西海工业园区工程汇总表，证明锦州××新区管理委员会已经完成土地回填，土地符合开工建设标准，为平整土地支出的费用。10、2018年1月10日的催工通知书及送达回证，证明该工地已于2017年5月1日前回填完工，但是原告截止2018年1月10日仍未开工。11、2018年2月28日原告向被告出具的《情况说明》，证明原告尚未开工。12、项目用地现场踏勘确认表，证明相应的土地已经具备开发条件。13、锦州××新区主任办公会议纪要及批复，证明由于企业自身原因，未按约定开工建设，造成土地闲置，决定无偿收回。14、收回国有建设用地使用权告知书、收回国有建设用地使用权决定书及送达回证，证明被告依法作出收回闲置土地的决定，并告知了原告相应的权利，且已经送达。15、原告2019年4月12日出具的《天龙新材料股份有限公司关于成立二期项目领导小组和工作小组的通知》，证明双方认可土地已经达到基本建设开发条件，原告公司人员进行了分工，但没有具体落实。经审查质证，本院对证据作出如下确认，对原、被告提供的证据的真实性予以认定。基于上述证据的认定及庭审笔录，可以确认如下事实：2010年11月8日，锦州市国土资源局（出让人）与辽宁龙栖湾化纤有限公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让的宗地编号为2010-43号，宗地总面积为733959.80平方米，宗地坐落于龙××新区××以东，锦州××新区盐场以南，经七街以西，金山东路以北；宗地出让年期为50年；宗地用途为工业用地，出让价款为107900000元；。合同中第十三条约定建筑总面积为581768平方米，第十六条约定宗地建设项目在2010年12月31日之前开工，在2013年12月31日之前竣工。2010年12月24日，辽宁龙栖湾化纤有限公司取得了该宗地的《国有土地使用证》，编号为锦州国用（2010）字第000798号，终止日期为2060年12月6日。2011年4月18日，锦州市国土资源局龙栖湾分局向辽宁龙栖湾化纤有限公司发出《关于催促开工建设的通知》，要求辽宁龙栖湾化纤有限公司于2011年12月31日前开工建设。2012年4月12日，锦州市国土资源局龙栖湾分局再次向辽宁龙栖湾化纤有限公司发出《关于催促开工建设的通知》。2012年9月12日，锦州市国土资源局龙栖湾分局向辽宁龙栖湾化纤有限公司作出锦龙闲调（2012）014号《闲置土地调查通知书》，要求辽宁龙栖湾化纤有限公司提供土地开发利用情况、办理手续情况及相关证据情况说明。2013年4月12日，锦州市国土资源局龙栖湾分局向辽宁龙栖湾化纤有限公司发出《关于催促开工建设的通知》，要求辽宁龙栖湾化纤有限公司接到通知后尽快开工建设，同日向辽宁龙栖湾化纤有限公司送达《关于催促开工建设的通知》。2013年6月12日，锦州市国土资源局龙栖湾分局向辽宁龙栖湾化纤有限公司作出锦龙闲调（2013）004号《闲置土地调查通知书》，要求辽宁龙栖湾化纤有限公司提供土地开发利用情况、办理手续情况及相关证据、情况说明。2014年6月11日，锦州市国土资源局龙栖湾分局向辽宁龙栖湾化纤有限公司作出锦龙闲调（2014）001号《闲置土地调查通知书》。2014年8月8日，锦州市国土资源局龙栖湾分局作出锦龙闲置（2014）001号《闲置土地认定书》，认定案涉宗地为闲置土地，闲置原因为基础设施配套不到位，项目建设不能如期开工建设。2014年8月9日，锦州市国土资源局与辽宁龙栖湾化纤有限公司签订《国有建设用地出让合同补充协议》，约定开、竣工日期变更为2015年5月1日之前开工，2017年5月30日之前竣工。2016年11月24日，原告天龙新材料股份有限公司（乙方）与锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会（甲方）签订《协议书》，约定甲方在2017年5月1日前回填完工，在甲方按标准回填好土地后，乙方7月进行开工建设，在两年内竣工。2017年1月9日，锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会出具《承诺书》，承诺在2017年5月底完成基础设施配套建设，消除造成土地闲置的政府原因。同日，原告天龙新材料股份有限公司出具《承诺书》，承诺在锦州××新区管理委员会按标准回填好土地后，经验收合格，天龙新材料股份有限公司于2017年7月1日进行开工建设，在两年内竣工。2018年1月10日，锦州市国土资源局滨海新区（经济技术开发区）分局向原告天龙新材料股份有限公司做出（2018）001号《催工通知书》，载明：依据锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会与你公司2016年11月24日签订的《协议书》，该宗地已于2017年5月1日前回填完工，经我局实地踏勘，建设项目未在2017年7月1日之前开工。你单位在收到本通知书后，按照《协议书》约定进行施工建设，逾期将按照《闲置土地管理办法》有关规定处理。该通知书于同日向原告天龙新材料股份有限公司送达。2018年2月28日，原告天龙新材料股份有限公司出具《情况说明》，载明：鉴于我公司于去年9月份被中建材通用机械有限公司和中建材国际装备有限公司收购控股后，中建材方正在和锦州市政府、滨海新区（经济技术开发区）管委会就在公司整个地块上建设“中建材锦州新材料科技产业园”的一揽子优惠政策进行商谈，并将签订《中建材新材料科技产业园项目投资框架协议书》。目前，该协议书已在起草修改，待双方正式签订协议后，公司一定会按照《中建材新材料科技产业园项目投资框架协议书》中确定的建设内容和建设进度开工建设。2019年5月20日，锦州××新区管理委员会对案涉宗地进行现场踏勘，勘查结论是具备开工建设条件。2019年5月22日，被告锦州市自然资源局滨海分局作出《收回国有建设用地使用权告知书》，载明：根据《锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会关于收回辽宁龙栖湾化纤有限公司2010-43号国有建设用地使用权的批复》，我局决定依法收回你公司该宗国有建设用地使用权，解除已签订的《国有建设用地使用权出让合同》，注销土地登记。你公司有陈述、申辩的权利，如你公司对上述决定持有异议，请于收到本告知书之日起五日（工作日）内向我局提出书面陈述、申辩意见，或者到锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会进行陈述、申辩。逾期未提供的，视为放弃该权利。被告锦州市自然资源局滨海分局于2019年5月26日向原告送达了该告知书。2019年5月29日，被告锦州市自然资源局滨海分局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，载明：根据《锦州滨海××区（××经济技术开发区）管理委员会关于收回辽宁龙栖湾化纤有限公司2010-43号国有建设用地使用权的批复》，我局依法收回原告天龙新材料股份有限公司位于滨海新区龙栖湾大道以东、海景街以西、金山东路以北一宗国有建设用地使用权，面积733959.8平方米，并解除国有建设用地使用权出让合同、注销土地登记。被告锦州市自然资源局滨海分局以邮政特快专递的形式向原告天龙新材料股份有限公司送达了该《收回国有建设用地使用权决定书》。另查明，原告天龙新材料股份有限公司在诉争的建设用地上建设了宿舍楼、食堂综合楼、停车场等建筑，施工的建筑面积约45500平方米。本院认为，被告锦州市自然资源局滨海分局作出收回国有建设用地使用权决定的具体行政行为，应当做到事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，被告锦州市自然资源局滨海分局在作出收回国有建设用地使用权决定前，向原告送达了《收回国有建设用地使用权告知书》，在该告知书中仅载明了公司有陈述、申辩的权利，并未明确告知原告有申请听证的权利；依据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，被告在作出收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利；被告锦州市自然资源局滨海分局作出无偿收回国有建设用地使用权决定的具体行政行为，依据行为性质应属于行政处罚行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被告在做出决定前，也应当书面告知原告有要求举行听证的权利，被告在作出收回国有建设用地使用权决定之前未书面告知原告有申请听证的权利，也未举行听证，虽然被告在作出收回国有建设用地使用权决定的具体行政行为时其他程序符合法律规定，但在该环节不符合法定程序。依据《闲置土地处置办法》第十六条的规定，《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括违反法律、法规或者规章的事实和证据，决定的种类和依据，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容，但被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》中未载明原告违反法律、法规或者规章的事实和证据及作出决定的法律依据。综上，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》的具体行政行为事实不清，不符合法定程序，应当依法予以撤销。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，《土地闲置处置办法》第十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销被告锦州市自然资源局滨海分局于2019年5月29日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由被告锦州市自然资源局滨海分局负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。审 判 长  张树森人民陪审员  张久生人民陪审员  张小宇二〇二〇年八月二十六日书 记 员  薛娇娇