云南省富宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云2628行初18号 原告黄通会，男，汉族，1968年3月3日生，富宁县人，户籍地：富宁县，现住富宁县。 委托代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师，特别授权代理。 被告富宁县板仑乡人民政府。住所地：富宁县板仑乡板仑村委会老街。统一社会信用代码：115326280152172619。 法定代表人张昌波，乡长。 出庭应诉负责人李思文，副乡长。 委托代理人黎振文，云南圆合圆律师事务所律师，特别授权代理。 原告黄通会因要求确认被告富宁县板仑乡人民政府（以下简称板仑乡政府）强制拆除原告房屋的行政行为违法，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告黄通会及其委托代理人刘江、被告板仑乡政府出庭应诉负责人李思文及其委托代理人黎振文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告板仑乡政府于2019年6月7日作出富板政责停通字〔2019〕1号《责令停止违法建设通知书》，责令原告黄通会停止在板仑××街××小组玉胜地的建设行为，并接受调查处理。2019年10月25日，被告作出富板政拆字2019第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定原告黄通会因未取得《乡村建设规划许可证》，擅自在板仑××街××小组玉胜地的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《云南省违法建筑处置规定》第十五条的规定，被告限原告在接到本决定书之日起3日内，自行拆除上述建筑物或构筑物，逾期不拆除的，将按照法律法规的规定依法强制拆除。该通知书于同日送达原告。2020年2月29日，被告作出富板政罚（强措）〔2020〕1号《富宁县板仑乡人民政府行政强制措施决定书》，限原告在接到本决定书之日起7日内，自行拆除上述建筑物或构筑物，逾期不拆除的，被告将按照法律法规的规定依法强制拆除。该通知书于同日送达原告。2020年3月6日，被告作出富板政（强拆）〔2020〕1号《行政强制执行决定书》，被告决定在2020年3月26日对原告在板仑××街××小组玉胜地的违法建筑予以强制拆除。该决定书被告张贴在原告房门。2020年3月10日，被告作出《强制拆除公告》，被告决定在2020年3月26日对原告在板仑××街××小组玉胜地的违法建筑予以强制拆除。2020年3月30日，被告强制拆除原告在板仑××街××小组玉胜地建盖的砖混结构房屋（一层）。 原告黄通会诉称，原告户属于建档立卡户，因所属大坪老寨小组的房屋年代久远，且是用木料建盖的无墙简易房，其中一间房屋后的山体滑坡已将柱子掩埋部分，具有随时倒塌的危险，存在严重安全隐患，已经不能正常居住。原告所属大坪老寨小组经过多方努力，未能安排适合建盖房屋的宅地基。为了达到中央人民政府提出的“两不愁、三保障”的中所要求的住房有保障。原告在板仑乡××街××小组玉胜地处建盖房屋，在驻村工作人员的要求下搬入该房居住，基于此达到住房有保障的要求，从而被脱贫，而在玉胜地建盖的房屋也是原告唯一的住宅。在此期间，被告以原告未取得《城乡规划许可证》为由，于2019年10月25日向原告作出富板政责拆字2019第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》，2020年3月6日作出富板政（强拆）〔2020〕1号《行政强制执行决定书》，2020年3月10日作出《强制拆除公告》，定于2020年3月26日拆除原告所建盖位于玉胜地的房屋。原告多次向被告反映，并说明原告户的具体情况，进行了紧急情况反映。2020年3月30日被告组织人员强行将原告建盖在玉胜地的房屋拆除。综上，被告严重违反法定程序，在没有生效的行政决定书，就强行将原告唯一房屋拆除。导致原告户无房居住，流落街头，造成原告巨大财产损失。为此，特向贵院提起诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告拆除原告位于板仑乡××街××小组玉胜地房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。以保护原告的合法权益，促进人民政府依法行政。 原告黄通会向本院提交了以下证据： 1号证据文山州建档立卡户标示牌、文山州健康扶贫服务证、房屋照片五张，用以证明原告原属于建档立卡户，位于大坪老寨小组的房子是用木料建盖的无墙简易房，年久失修已经无法遮风挡雨，其中一间房间已经被房后的山土滑坡后将柱子掩埋部分，随时可能倒塌，存在安全隐患危及人身安全，已经不能居住。2号证据富板政拆字2019第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》、富板政（强拆）〔2020〕1号《行政强制执行决定书》、《强制拆除公告》，用以证明：⑴被告作出的三个法律文书严重违反法定程序；⑵被告仅仅作出三个法律文书就强制拆除原告房屋，明显违法。3号证据视频资料，用以证明被告强制拆除原告房屋的事实。4号证据照片，用以证明原告房屋被拆除前后的现场情况。 被告板仑乡政府辩称，一、被告执法主体适格。根据《城乡规划法》第六十五条、《云南省违法建筑处置规定》第五条第二款的规定，被告对本行政区域内的违法建筑进行执法、处置责任，具备行政执法主体资格。二、被告对原告黄通会在建的违法建筑行为认定事实清楚、证据充分。原告黄通会违法用地经富宁县国土资源局多次责令停止及改正土地违法行为未果，被告于2019年6月6日立案调查。经调查发现，原告黄通会通过向本村集体以外的村民购买非法土地用于建房，用地及建房均未取得任何合法手续，该用地及建房位于板仑乡中心片区控制性详细规划范围内。随后，原告黄通会擅自在违法土地上建盖占地面积为205.2平方米的建筑物。被告于2019年6月7日作出并送达《责令停止违法建设通知书》责令其停止违法建设；于2019年10月25日作出并送达《责令限期拆除违法建筑决定书》。但原告黄通会明知其建筑行为违法，仍拒不自行停止或拆除违法建筑。被告于2019年12月26日向富宁县人民政府请示责成相关部门对原告黄通会违建采取强制拆除措施并取得同意。随后，被告作出《行政强制措施决定书》及《行政强制执行决定书》，决定对原告黄通会在建违法建筑行为采取行政强制措施。被告在采取行政强制拆除措施前进行了公告，并通知原告黄通会到场；在采取行政强制拆除措施过程中，制作执法笔录、录像，登记财物清单等。认定以上事实有《案件来源登记表》等相关证据予以印证。三、被告依法强制拆除黄通会在建的违法建筑物程序合法，适用法律正确，处罚适当。在查明前述事实的基础上，被告根据《城乡规划法》第四十一条、《云南省违法建筑处置规定》第二条的规定，认定原告黄通会的建设为违法建筑物（构筑物）；并根据《城乡规划法》第六十五条、《云南省违法建筑处置规定》第九、十、十五条等的规定，责令停止建设、限期拆除。原告黄通会在多次劝告、通知仍然拒不停止建设，也不在期限内自行拆除，被告依据《行政强制法》及《云南省违法建筑处置规定》的相关规定作出行政强制拆除决定并采取强制拆除措施。被告作出强制拆除前，依法定程序委派执法人员调取相关证据资料；向当事人宣读、送达了相关文书，告知复议、诉讼等相关权利，充分保障了原告黄通会合法权利，被告实施行政行为程序合法，适用法律正确，处罚适当。 综上所述，被告依据合法、公正的原则作出的行政行为，所认定的事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确、处罚适当。现实中违法建筑不断增多蔓延，严重危及社会公共安全和利益，恳请法院依法驳回原告黄通会诉求，使行政权遏制违法行为的功能发挥应有的作用。 被告向本院提交了下列证据： 1号证据案件来源登记表、2号证据立案审批表，用以证明被告在管理过程中发现黄通会进行违法建设，依法立案调查。3号证据黄通会户口簿，用以证明黄通会户籍情况。4号证据行政执法证，用以证明行政执法人员具有执法资质。5号证据富宁县国土资源局工作人员对黄通会进行询问制作的笔录，用以证明黄通会买卖其他村民小组的集体土地并用于违法建房。6号证据国土资源责令停止土地违法行为通知书，用以证明富宁县自然资源局责令黄通会停止土地违法行为。7号证据现场勘测笔录，用以证明黄通会买卖其他村民小组的集体土地并用于建房，现场勘测的位置及面积。8号证据富宁县自然资源局送达回证及送达现场照片，用以证明富宁县自然资源局责令黄通会停止土地违法行为并送达黄通会。9号证据富宁县自然资源局责令改正土地违法行为通知书及送达回证，用以证明富宁县自然资源局责令黄通会改正土地违法行为并送达黄通会。10号证据富板政责停通字〔2019〕1号《责令停止违法建设通知书》，用以证明被告对黄通会进行违法建设行为作出停止违法建设通知。11号证据送达回证及送达现场照片，用以证明被告对黄通会进行违法建设行为作出停止违法建设通知并送达。12号证据当事人违法建设现场照片，用以证明当事人黄通会不听从执法人员劝阻，不断进行违法建设。13号证据被告工作人员对黄通会进行询问制作的笔录，用以证明当事人黄通会认可该建房属违法购买土地进行建设，执法人员多次通知停止违法建设及送达相关法律文书。14号证据被告工作人员对何永伦进行询问制作的笔录，用以证明当事人黄通会违法购买土地进行建设，执法人员多次通知停止违法建设。15号证据被告工作人员对黄先明进行询问制作的笔录，用以证明当事人黄通会违法购买土地进行建设。 16号证据土地转让合同，用以证明当事人黄通会向黄树则违法购买土地用于建房。17号证据富宁县板仑乡中心片区控制性详细规划土地使用规划图，用以证明黄通会违法建房位置位于富宁县板仑乡中心片区控制性详细规划范围内。18号证据板人发〔2012〕2号文件、19号证据板政请〔2012〕39号文件、20号证据富规委发〔2011〕11号文件、21号证据富政复〔2012〕544号文件，用以证明富宁县板仑乡中心片区控制性详细规划依法审批发生法律效力。22号证据富板政责拆字2019第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》，用以证明被告就黄通会在建违法建设行为作出责令限期拆除的通知。23号证据富板政送字〔2019〕2号送达回证，用以被告就黄通会在建违法建设行为作出责令限期拆除的通知并送达。24号证据板政请〔2012〕46号文件，用以证明被告向富宁县人民政府请示责成对黄通会在建违法建筑依法采取强制拆除措施。25号证据富宁县人民政府文件处理卡，用以证明富宁县人民政府责成被告依法对黄通会在建违建采取强制拆除措施。26号证据富板政罚（强措）〔2020〕1号《富宁县板仑乡人民政府行政强制措施决定书》，用以证明被告对黄通会在建违法建设行为作出强制拆除决定。27号证据板政送字〔2020〕第（1）号送达回证，用以证明被告对黄通会在建违法建设行为作出强制拆除决定并送达。28号证据富板政（强拆）〔2020〕1号《行政强制执行决定书》，用以证明被告对黄通会在建违法建设行为作出强制拆除决定。29号证据板政送字〔2020〕第（1）号送达回证，用以证明被告对黄通会在建违法建设行为作出强制拆除决定并送达。30号证据强制拆除公告及张贴公告现场照片，用以证明被告对黄通会在建违法建设行为作出强制拆除决定并进行公告。31号证据强制拆除现场笔录、黄通会户物品清单，用以证明被告就黄通会在建违法建设行为采取强制拆除措施并进行现场记录、制作物品清单。 经庭审质证，被告对原告提交的1号证据，真实性无异议，待证事实有异议，且该组证据与本案无关联性。2号证据，真实性无异议，待证事实有异议。3号、4号证据，无异议。 原告对被告提交的1号证据有异议，案件来源登记表没有载明哪户土地违法，并且案源交办意见中没有任何人签字。2号证据立案审批表中承办人为冯芸和李思竹，但执法证的有效时间看不清，执法主体是国土资源局，而国土资源局没有查处违法建筑的职权，因此这两个工作人员是超权限执法。3号证据无异议。4号证据，三个执法证都是国土资源局的执法证，不是违章建筑的执法证，与本案的情况不相符。5号证据，该询问笔录是国土资源局的土地资源违法案件的询问笔录，不是违法建筑查处的询问笔录。因此与本案无关联性，同时也不具有合法性。6号、7号、8号、9号证据，三性均不认可，因为这几组证据是土地违法的关联事项，与本案无关，原告也没有起诉土地违法的诉讼，原告不予认可。对10号、11号证据有异议，下发该通知书之前应该有相关的调查资料，被告没有进行任何调查就下发了该通知。并且执法人员李思文和高进能是否具有相关的执法权，没有相关的执法证书印证。送达人员是冯芸和李思竹，执法人员与送达人员不同，因此原告认为是互相矛盾的，不具有合法性。12号证据，照片地点难以识别，并且没有拍摄人，拍摄时间的说明。该现场照片缺乏取证的合法性，不予认可。对13号、14号、15号证据有异议，该询问笔录形式不合法，内容也不合法，理由是该询问笔录，有两个人询问，两个人记录，这是不可能的。对l6号证据，真实性无异议。对17号、18号、19号、20号、21号证据有异议，看不出原告建筑的地方是否在规划区内。如果是集体土地，要转成建设用地，富宁县政府不能够批准，必须经云南省政府批准，县政府、州政府都是拟批，该证据证明不了原告建筑在规划区内。22号证据，使用通知书的文种不合法，应该是决定书。因为通知书是不会给当事人任何救济途径的。并且按照云南省违法建筑处置规定，应该使用决定书。并且按照通知书的内容，最迟的生效时间是2020年4月20日才生效。23号证据，真实性、关联性无异议，合法性有异议。24号、25号证据，请示，在本案中是不合法的，不是请示的范围。对这两组证据三性均不认可。26号证据，该决定书是不伦不类的决定书，若要强制拆除，先下决定书，后下强制执行决定书。按照该决定书，决定书的效力都是待定的，如何来执行。前面的通知书，不管是否合法都没有发生效力。因此对该证据合法性不认可，因为违反了行政强制法的规定。27号证据，对合法性不认可。28号、29号证据，行政强制执行决定书是2020年3月6日形成的，该决定书中也给当事人相关的救济时间，该文书应该处于效力待定，不发生法律效力。决定书中没有说明执行哪个生效的法律文书。对送达回证的三性中不认可合法性。30号证据三性中不具有合法性，理由同28号、29号证据理由。并且行政强制中，不是一个强制拆除的公告，应该是一个催告，催告后当事人可以辩解，这些权利都没有赋予当事人。31号证据，三性中不具有合法性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1号证据中，文山州建档立卡户标示牌、文山州健康扶贫服务证能证明原告原属建档立卡户的事实，予以采信。房屋照片只能反映房屋的外观情况，不能证明不能居住的事实，本院对照片本身予以采信，对待证事实不予采信。2号证据来源合法，内容真实，但只能证明被告所作出相关行政文书的事实，不能证明待证事实，本院对证据本身予以采信，对待证事实不予采信。3号、4号证据被告无异议，且能证明待证事实，本院予以采信。被告提交的1号、2号证据能证明被告对黄通会进行违法建筑进行立案查处的事实，予以采信。3号、4号证据能证明待证事实，予以采信。5号至9号证据与本案被诉行政行为无关，不予采信。10号证据至31号证据来源合法、内容真实，与本案本诉行政行为有关，予以采信。 经审理查明，原告黄通会系富宁县板仑乡郎六村民委大平老寨小村民，原告在大平老寨小组有木瓦结构房屋一间。原告户于2013年底被纳入建档立卡贫困户，2018年整户被清退。原告于2018年3月3日与板仑村××街××组的黄树则签订《土地转让合同》，购买位于板仑街××玉胜地××土地××建房。该地块位于板仑乡中心片区控制性详细规划范围内。2019年农历2月16日，原告在购买得来的地块上下基础建房。2019年6月6日，被告以原告未取得《乡村建设规划许可证》的情况下，擅自在板仑村××街××组玉胜地建房行为违法，立案查处。次日，被告作出富板政责停通字〔2019〕1号《责令停止违法建设通知书》，责令原告停止在板仑××街××小组玉胜地的建设行为，并接受调查处理。因原告未停止建设，2019年10月25日，被告作出富板政拆字2019第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定原告黄通会因未取得《乡村建设规划许可证》，擅自在板仑××街××小组玉胜地的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《云南省违法建筑处置规定》第十五条的规定，被告限原告在接到本决定书之日起3日内，自行拆除上述建筑物或构筑物，逾期不拆除的，将按照法律法规的规定依法强制拆除。该通知书于同日送达原告。因原告未自行拆除，被告请示富宁县政府后，于2020年2月29日作出富板政罚（强措）〔2020〕1号《富宁县板仑乡人民政府行政强制措施决定书》，认定原告黄通会因未取得《乡村建设规划许可证》，擅自在板仑××街××小组玉胜地的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《云南省违法建筑处置规定》第十五条的规定，被告限原告在接到本决定书之日起7日内，自行拆除上述建筑物或构筑物，逾期不拆除的，将按照法律法规的规定依法强制拆除。本决定书同时作为实施行政强制措施当场告知书，原告享有陈述申辩的权利。该决定书于同日送达原告。2020年3月6日，被告作出富板政（强拆）〔2020〕1号《行政强制执行决定书》，被告决定在2020年3月26日对原告在板仑××街××小组玉胜地的违法建筑予以强制拆除。该决定书被告张贴在原告房门。2020年3月10日，被告作出《强制拆除公告》，被告决定在2020年3月26日对原告在板仑××街××小组玉胜地的违法建筑予以强制拆除。2020年3月30日，被告强制拆除原告在板仑××街××小组玉胜地建盖的砖混结构房屋（一层），建筑面积90平方米。同时制作强制拆除现场笔录、黄通会户物品清单。 另，原告建房未取得用地、建设规划许可等审批手续，在被告拆除原告房屋之前，原告已经入住。 本院认为，本案的主要争议焦点是：1.被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》、《行政强制措施决定书》、《行政强制执行决定书》是否合法？2.被告强制拆除原告房屋的行政行为是行政强制措施行为？还是行政强制执行行为？3.被告对原告房屋进行强制拆除的法律程序是否合法？对上述争议焦点，本院评判如下： 一、关于被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》、《行政强制措施决定书》、《行政强制执行决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十条、第四十六条的规定，被告对原告黄通会户未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，有权依法进行查处、有权进行强制拆除，其执法主体适格。根据《云南省违法建筑处置规定》第十七条、第十八条的规定，被告作出违法处置决定前，应当听取当事人的意见，对提出的事实、理由和证据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由成立的，应当予以采纳；不予采纳的，应当说明理由。违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。结合被告提交的证据，本案中，被告虽然是以“责令限期拆除违法建筑通知书”的形式对原告违法建筑行为进行处置，但通知书的内容符合违法建筑处置决定的规定，故该通知书应视为被告作出的违法建筑处置决定。而被告提交的证据不足以证明其在作出违法处置决定前，已听取当事人的意见，对提出的事实、理由和证据进行记录、复核的事实，故被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》程序违法。《行政强制措施决定书》因被告适用法律错误，不具有合法性，理由在第二个争议焦点中详述。《行政强制执行决定书》因违反法律、法规规定的强制执行期限规定，不具有合法性。 二、关于被告强制拆除原告房屋的行为是行政强制措施还是行政强制执行行为的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”的规定，本案中，被告实施的强制拆除行为不是暂时性的控制行为，而是作出《责令限期拆除违法建筑通知书》后，被告以原告未履行行政决定所确定的义务，对原告的房屋进行强制拆除，该行为是行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定，被告应当严格遵循行政强制执行程序的相关规定。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《云南省违法建筑处置规定》第十五条的规定，以实施行政强制措施决定对原告房屋强制拆除属适用法律不当。 三、关于被告对原告房屋进行强制拆除的法律程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行拆除义务，告知当事人享有陈述和申辩的权利，并给其指定陈述和申辩的合理期限；对违法建筑物等需要强制拆除的，行政机关还应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告未先催告当事人履行拆除义务；在行政复议和诉讼期间未届满前即实施强制拆除行为；且原告的房屋不存在安全隐患，也不危及公共安全，不属于应立即拆除的情形，故被告所实施的行政强制执行程序违法，本院予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告富宁县板仑乡人民政府于2020年3月30日对原告黄通会位于板仑乡××街××小组玉胜地房屋进行强制拆除的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告富宁县板仑乡人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院。 审判长 师 芳 审判员 黄友恒 审判员 黄志保 二〇二〇年八月十七日 书记员 文 萍