浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终187号 上诉人（原审原告）王月琴，女，1929年10月8日出生，汉族，住浙江省诸暨市。 委托代理人李仲祥（上诉人王月琴之子），男，1966年12月26日出生，汉族，住浙江省宁波市江**。 被上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局，住所地浙江省诸暨市暨阳街道东二路**。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭的行政机关负责人朱国浩，副局长。 委托代理人蒋明波。 委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市东白湖镇人民政府，，住所地浙江省诸暨市东白湖镇陈蔡村新建路** 法定代表人杨泽南，镇长。 出庭行政机关负责人吕健，副镇长。 委托代理人马悦铨，浙江越兴律师事务所律师。 委托代理人许建霞，浙江越兴律师事务所律师。 上诉人王月琴因房屋征收其他行政行为一案，不服诸暨市人民法院（2020）浙0681行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王月琴的委托代理人李仲祥、被上诉人诸暨市自然资源和规划局副局长朱国浩及该单位委托代理人蒋明波、陈伟忠，被上诉人诸暨市东白湖镇人民政府副镇长吕健及该单位委托代理人许建霞到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人王月琴一审诉称，原告通过申请政府信息公开所获取的资料表明，原告的房屋属于陈蔡水库加固改造工程房屋征收红线图范围内，但陈蔡水库加固改造工程涉及的征地行为并未获得浙江省人民政府的批准。根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等规定，征收集体土地必须由省、自治区、直辖市人民政府批准。原告认为诸暨市土地管理部门及东白湖镇政府组织实施的征收行为缺乏法律依据，请求人民法院判定其行为违法。《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》一是在未获得征地批文就发布征收公告，没有法律依据；二是公告中缺少法律规定的关键性内容；三是东白湖镇政府不具备发布征收公告的主体资格；四是诸暨市人民政府关于房屋征收的通知是4月30日签发的，但东白湖镇政府却于4月28日就发布了公告。鉴于以上事实，原告请求法院判定该公告属于无效公告，不具有法律效力。诸暨市人民政府在陈蔡水库加固改造工程未获得省级人民政府征地批文的前提下，就同意实施《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》(诸政办发〔2019〕19号),缺乏制定该规范性文件的必要法律依据，且该征收补偿方案在正式出台前，未征求被征收人意见，也未组织任何形式的听证会，缺少法定程序，故恳请法院对此文件进行合法性审查。原告诉请要求1.撤销《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，2、对《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》(诸政办发〔2019〕19号)文件的合法性进行审查。 一审法院审理查明，2019年4月28日，被告东白湖镇政府发布《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，载明:按照诸暨市委、市政府对陈蔡水库加固改造工程的总体部署，经规划定点，拟对工程涉及的房屋及设施进行征收。一、征收范围,陈蔡水库88.58米高程征收线以下及位于饮用水源一级保护区内(环湖线至水库区域)范围内，涉及柯溪坞村等7个自然村的部分房屋及设施。二、征收主管部门，自然资源局；三、征收实施单位，东白湖镇政府；……五、征收补偿依据，《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》；六、房屋征收补偿安置方式，实行货币安置、产权调换公寓房安置和市场化安置；七、征收实施时间，2019年4月25日至2019年7月31日；被征收人在2019年6月30日前完成房屋拆迁补偿协议签订并腾空交付房屋的实施奖励，逾期不奖。……原告王月琴的房屋在上述征收范围内。因原告对涉案房屋装修评估、安置补偿存在异议，故至今未与被告东白湖镇政府签订征收安置补偿协议，房屋也未被强制征收。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。现原告王月琴要求撤销的《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，系被告东白湖镇政府作出，非被告自然资源局作出，故自然资源局不符合本案被告主体资格，应裁定驳回原告对自然资源局的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”；本案中，被告东白湖镇政府发出的涉案《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，是对因陈蔡水库加固改造工程的需要拟征收的房屋范围及相应的安置补偿办法等的公示告知行为，公告行为本身对原告的权利义务并不产生影响，对原告权利义务产生实际影响的是相关房屋征收行为。现原告王月琴的房屋虽在上述公告确定的征收范围内，但原告至今未与被告东白湖镇政府签订拆迁安置补偿协议，其房屋也未被强制征收，故原告王月琴的权利义务并未因涉案公告而产生影响。原告王月琴对涉案公告行为的起诉，不符合行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告王月琴的起诉。 上诉人王月琴上诉称：涉案公告载明征收实施时间、规定2019年6月30日前完成征收补偿协议签订并腾空交付房屋的给予奖励，逾期不奖，同时载明征收范围、公布房屋征收红线图、列举征收补偿依据、明确征收主管部门及实施单位。该份公告的内容与上诉人有直接的利害关系。1.关于征收范围，集体土地上房屋征收，必须获得浙江省人民政府的征地批复，才能确定拟征收土地的范围，确定地上附着物的范围。以公告明确征收集体土地上房屋范围的行为，将上诉人的房屋确定为征收对象，直接影响上诉人的切身利益。2.关于征收时间，公告中规定2019年6月30日前完成征收补偿协议签订并腾空房屋的给予奖励。逾期不奖励的问题，直接影响上诉人的安置补偿利益。上诉人因拆迁工作组未对其房屋进行评估就直接确定补偿金额不认同，在6月30日前未签订征收补偿协议，上诉人认为被上诉人发布的公告没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，属于未批先征，镇政府不具有发布征收公告的主体资格，不能以此公告内容为依据剥夺上诉人的合法权益。3.该公告载明征收补偿依据为《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》，该办法并未在被征地农村进行批前及批后公告，也未征求过被征收对象的意见，公告将该办法作为征收补偿依据，明显损害上诉人利益。4.公告载明诉权，上诉人才会提起诉讼。5.被上诉人诸暨市自然资源和规划局是适格被告，该单位是公告载明的征收主管部门、补偿安置办法中载明本办法实施所涉及的行政诉讼（复议）和政府信息公开事项由土地行政主管部门负责，该单位参与了实际征收工作，法律明确规定征收集体土地的实施机关为市、县人民政府及土地主管部门。请求撤销一审裁定，发回重审。 被上诉人诸暨市自然资源和规划局答辩称：1.上诉人将诸暨市自然资源和规划局列为被告不当。本答辩人不是公告的行为主体，东白湖镇人民政府作为基层行政组织与本答辩人不是上、下级领导关系，列本答辩人为征收主管部门既非授权也非委托。2.涉案公告不具有可诉性，该公告行为是征收工作开展前的准备工作，属于行政通知，不具备强制执行力，不是具体行政行为。3.上诉人尚未与镇政府签订征收补偿协议，镇政府也没有做出征收决定，从征收程序上没有可以进入诉讼的环节。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人诸暨市东白湖镇人民政府答辩称，镇政府发布涉案公告，是对工程需要公示的内容进行告知的行为，并非征收决定，本案并不存在房屋征收行为，未签订房屋征收补偿协议，上诉人的房屋也没有被强制征收，公告行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。如今后需要对上诉人的房屋进行强制征收，有关部门会采取相应的法定程序进行。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据涉案《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》中载明：“按照诸暨市委、市政府对陈蔡水库加固改造工程的总体部署，经规划定点，拟对工程涉及的房屋及设施实施征收，现将有关事项公告如下：”故被上诉人诸暨市东白湖镇人民政府发布公告的行为是将因陈蔡水库加固改造工程的需要将拟征收的房屋范围及相应安置补偿办法公示告知的行为，公告行为本身不直接对上诉人的权利义务产生影响，对上诉人权利产生影响的是相应的房屋征收决定及相应的房屋征收实施行为，上诉人对被上诉人诸暨市东白湖镇人民政府发布公告的行为提起诉讼，明显不符合行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回其起诉并无不当。 综上，一审裁定驳回起诉结论正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年八月十二日 书记员 孟树楠 8 7