重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终483号 上诉人（一审原告）肖仁飞，男，汉族，1971年6月7日出生，住重庆市万盛经济技术开发区。 委托诉讼代理人王永华，女，汉族，1946年3月19日出生，住重庆市万盛经济技术开发区，系肖仁飞之母。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。 委托代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。 一审第三人重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住，住所地重庆市万盛经济技术开发区新田路**/div> 法定代表人袁光灿，主任。 肖仁飞因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初784号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年9月16日，原重庆市万盛经济技术开发区国土房管局（简称原万盛经开区国土房管局）作出《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征〔2013〕116号）并进行公示。该通告第十条载明“被征地的农村集体经济组织和农民如对本通告的补偿标准有异议或要求听证的，限2013年9月18日下午6:00前向万盛经开区农村土地征收中心提交书面材料，逾期未提出的，将按本通告的补偿安置方案予以实施。”2013年9月24日，万盛经开区管委会作出《重庆市万盛经济技术开发区管委会关于实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（万盛经开〔2013〕94号），同意实施原万盛经开区国土房管局拟定的方案。2019年8月19日，肖仁飞向市政府提交《行政复议申请书》，请求撤销上述通告中的补偿安置方案。市政府于2019年8月22日收到并受理。2019年10月12日，市政府作出《延期审理通知书》，决定延长审理期限30日，并邮寄送达肖仁飞。2019年10月22日，市政府作出《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）并送达肖仁飞。肖仁飞对该复议决定不服，诉至一审法院，请求撤销复议决定并判令市政府重新作出复议决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原万盛经开区国土房管局系万盛经开区管委会的内设机构，对其所作行政行为不服，应当以万盛经开区管委会作为被申请人，向其上一级人民政府申请行政复议。因此，市政府具有作出本案被诉《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）的职权与职责。市政府受理肖仁飞的行政复议申请后，在法定期限内作出驳回复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。 本案中，肖仁飞申请复议请求撤销的是万盛经开国土房管征〔2013〕116号通告中拟定的补偿安置方案。而该通告系国土房管部门根据法律的规定，对有关部门拟定的征地补偿安置方案在征地范围内向被征地农村集体经济组织和农民征求意见，因此，该拟征地补偿安置方案通告属于征地报批前的准备性工作之一，系过程性行为，不对被征收人的权利义务产生实际影响。肖仁飞申请复议的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。 综上所述，市政府作出的《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定。肖仁飞的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。一审法院遂判决：驳回肖仁飞的诉讼请求。 肖仁飞不服一审判决，向本院上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足，且适用法律错误。涉案的补偿安置方案并非过程性行为，而是对肖仁飞的权利义务产生实际影响的具体行政行为。本案征地行为并未实施完毕，肖仁飞一直对涉案土地合法享有使用权。根据国务院相关规定，不得违法调整农户的承包地，不得以退出承包土地作为农民进城落户的条件。市政府在庭审中已自认仅发布过万盛经开国土房管征〔2013〕116号文件，批复之后并未单独作出补偿安置方案公告。综上，请求撤销一审判决并改判支持肖仁飞的诉讼请求。 市政府向本院提交书面答辩意见称，1.市政府所作《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。2.肖仁飞及其妻游开碧已自愿将其承包地退还给陈家沟社，陈家沟社亦已将收回的承包地重新发包给其他社员并颁发了农村土地承包经营权证，故肖仁飞已经丧失原承包土地的经营权，在复议程序中亦未举示证据证明其退出承包地后仍实际管理该承包地或其对征地范围内的其他土地享有承包经营权。故肖仁飞提起的行政复议申请主体不适格，市政府驳回其复议申请符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 万盛经开区管委会二审中未向本院提交书面意见。 市政府在法定期限内向一审法院举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议答复通知书》、《行政复议当事人权利义务须知》、送达回证； 3.《行政复议答复书》； 4.《延期审理通知书》、送达回证； 5.《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）、送达回证。 以上证据拟证明市政府作出的驳回复议申请决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。 肖仁飞向一审法院举示证据如下： 1.土地承包证复印件，拟证明肖仁飞具有本案诉讼主体资格； 2.土地现状照片，拟证明肖仁飞具有原告主体资格，肖仁飞仍在继续耕种承包地。 万盛经开区管委会向一审法院举示证据如下： 1.《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征〔2013〕116号）及张贴照片，拟证明原万盛经开区国土房管局印发并张贴了征地方案，肖仁飞已经知晓项目征地的事实，其复议申请超过了法定时限； 2.《重庆市万盛经济技术开发区管委会关于实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（万盛经开〔2013〕94号），拟证明征地拆迁补偿安置方案按程序经万盛经开区管委会审批通过； 3.（2016）渝05民终2241号民事判决，拟证明陈家沟社已收回肖仁飞在陈家沟社的承包地，肖仁飞不是本案适格原告主体； 4.《申请书》、《协议书》、《补充协议书》，拟证明陈家沟社按一事一议原则，同意将土地转为国有，并与万盛经开区农村土地征收中心和万东镇人民政府达成了一致意见； 5.《重庆市万盛区农转非人员明细表》，拟证明肖仁飞已农转非。 经一审庭审质证，肖仁飞对市政府举示的证据1-5的真实性、关联性予以认可，证明目的不予认可。肖仁飞对万盛经开区管委会举示的证据1的真实性、关联性无异议，合法性不认可；证据2的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可；证据3的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；证据4真实性认可，合法性和关联性不认可；证据5的真实性和证明目的认可，合法性和关联性不认可。市政府对肖仁飞所举示证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对万盛经开区管委会举示的证据无异议。万盛经开区管委会对肖仁飞所举示证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对市政府举示的证据无异议。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，予以采信；肖仁飞举示的证据不能达到其证明目的，不予采信；万盛经开区管委会举示的证据真实、合法、与本案有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对市政府具有作出涉案被诉《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）行政职权、复议程序、其余各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院亦已有针对性地进行了详细评析，故本院不再赘述。 关于肖仁飞是否符合行政复议申请条件，是本案当事人争议焦点，涉及到市政府《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕850号）是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条其中规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”第四十八条第一款其中规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，万盛经开区管委会举示的证据已足以证明肖仁飞在涉案征地项目启动前即已退出其承包土地并进行了“农转非”，其公民户籍登记性质已然发生变更，不再是本案被征地集体经济组织成员，且肖仁飞的房屋也不在该次征地项目范围之内，故肖仁飞与涉案万盛经开国土房管征〔2013〕116号通告载明的补偿安置方案之间不具有行政法上的权利义务关系，其不具有提起行政复议申请请求撤销该补偿安置方案的复议申请资格，故不符合上述行政复议法规定的受理条件。市政府作出的驳回行政复议申请决定理由之中载明肖仁飞因不具有适格主体资格和征地补偿安置方案通告对其不产生实际影响两个驳回理由，并据此决定驳回其复议申请，而一审法院判决理由仅以“该拟征地补偿安置方案通告属于征地报批前的准备性工作之一，系过程性行为，不对被征收人的权利义务产生实际影响”为由判决驳回诉讼请求，并没有全面审查驳回行政复议申请的所有理由是否恰当，故该审查存在遗漏情形，判决理由确有不当。鉴于肖仁飞的复议申请并不符合行政复议法规定的复议受理条件，而一审判决主文和市政府驳回肖仁飞行政复议申请决定结果正确，故本院在指出一审判决存在判决理由不当情况下，仍予以维持一审判决结果。综上，上诉人肖仁飞的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖仁飞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷