贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔27行赔终20号上诉人（一审原告）独山县长福建材有限公司，住所地贵州省独山县基长镇麻董村。法定代表人陈锦，该公司负责人。委托代理人陈朝柱，贵州行者律师事务所律师，一般授权代理。上诉人(一审被告)被告独山县自然资源局。住所地贵州省独山县和平路**国土大厦。法定代表人罗小龙，该局局长。委托代理人杨育洋，该局工作人员。委托代理人莫晓明，该局工作人员。上诉人独山县长福建材有限公司（以下简称长福公司）与上诉人独山县自然资源局其他行政赔偿纠纷一案，长福公司与独山县自然资源局均不服都匀市人民法院（2018）黔2701行赔初21号行政赔偿判决，分别向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。长福公司一审诉称，2004年9月原告经独山县人民政府招商引资到独山县基长镇建厂，遂与签订了《废弃砖瓦窑改造协议》、《征地协议书》、《用地协议书》，办理了《采矿许可证》，并完善了工商登记手续。原告投资600万元，征地26.56亩。出具《证明》，证明原告征用土地使用权长期归原告使用。2004年至2012年，原告名称为独山县长福页岩砖厂。2012年4月更名为独山县长福建材有限公司。2014年8月27日，被告发出《限期拆除通知书》，限原告于2017年8月31日前自行拆除和搬出独荔公路可视范围，逾期将强制取缔。同年8月29日，被告再次发出《限期自行搬迁通知》，限原告于9月1日前搬出独荔公路可视范围。2015年10月23日，独山县下发《》，把原告列为关闭企业。2016年8月31日，被告与基长镇政府采取断水、断电等方式对原告企业强制关闭。原告工厂和矿山被取缔关闭后，光停产退票和偿还材料款就损失300多万元。2017年9月23日至28日，被告在没有任何通知的情况下，动用两台挖机将原告厂房、设备强制拆除。同年10月17日，原告找到分管副县长杨绍忠反映，后杨副县长在被告单位召开专题会议，听取了原、被告的意见，但对赔偿一事未予答复。被告在会上向原告发送独国土资通［2017］66号文件，限原告于2017年10月20日前组织人员及车辆，对原告砖厂遗留的生产设备进行拆除并清运出复垦项目施工区域。该通知于2017年10月13日制作，但被告却在通知之前的9月23日就将原告工厂和设备强制拆除。2017年11月1日，原告要求被告给予相应赔偿。2018年1月23日，被告作出独国土资信复（2018）1号《信访事项处理意见书》，拒绝赔偿。原告不服，向黔南州国土资源局申请信访复查，该局于2018年4月10日作出复查意见，撤销被告作出的《信访事项处理意见书》，责令被告在法定期限内重新作出处理，但被告拒绝重新作出处理决定。原告认为被告强行拆除原告厂房和设备没有政策依据，且未按照《行政强制法》规定的程序实施行政强拆，剥夺了原告陈述和申辩的权利，没有告知救济权利及途径，构成行政违法。被告强制拆除原告厂房和设备造成原告财产损失折合人民币800万元，故向人民法院起诉，请求判决被告赔偿原告财产损失800万元，诉讼费由被告负担。一审法院经审理查明：2004年9月2日，独山县人民政府招商引资办公室作出《独山县人民政府招商引资办公室关于对兴建独山长福页岩砖厂的批复》，同意在独山县基长镇麻董村建设独山长福页岩砖厂，要求独山长福页岩砖厂接文后到国土、环保等部门按有关规定办理相关手续并报该办公室备案后，项目方可动工建设。当日，独山长福页岩砖厂与独山县签订《废弃砖瓦窑改造协议》，约定在麻董村小兰寨组原废弃砖瓦窑上改建独山长福页岩砖厂，建厂规模达年产3000万块砖，投资600万元。同年9月8日，独山县与独山县基长镇麻董村民委员会签订《征地协议书》，约定由征用该村26.56亩集体土地作为建设环保型砖厂用地。后独山长福页岩砖厂支付村民征地补偿款41811元。2012年3月19日，被告独山县国土资源局为原告独山县长福建材有限公司办理了《采矿许可证》，生产规模为3万吨／年，有效期从2011年5月15日至2016年5月15日。2012年4月27日，独山县长福建材有限公司注册成立，营业期限从2012年4月27日至2032年4月26日。2014年8月27日，被告独山县国土资源局向原告发出《限期自行拆除通知》，称按照《省人民政府关于加强砂石土资源开发管理的通知》精神，通知原告于8月31日前自行拆除或搬出独荔公路可视范围，逾期将进行强制取缔。同年8月29日，被告独山县国土资源局又向原告发出《限期自行搬迁通知》，通知原告于9月1日前自行搬出独荔公路可视范围，逾期将进行强制取缔。2015年8月19日，独山县人民政府印发《独山县砂石土资源设置方案的通知》，决定不再保留长福页岩砖厂兰寨页岩矿等矿山。要求全县砂石土矿产资源矿山的生产规模页岩砖厂必须达到27万吨／年，县国土资源局对不再保留的砂石土资源矿山，立即注销其采矿许可证，并按增减挂钩政策做好矿山环境治理恢复。2015年10月23日，独山县作出《关于关闭金能采石场等4家非煤矿山企业的通知》，决定关闭独山县长福页岩砖厂等4家企业，要求企业自行拆除所有生产经营设备。2016年，原告独山县长福建材有限公司停产。2017年8月25日，被告作出《独山县国土资源局关于开展废弃砂石土矿山地质环境恢复治理与土地复垦的通知》，认为根据省政府和独山县政府的文件要求，独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿为整合关闭矿山，要求原告接到通知后7个工作日内编制并提交《矿山地质环境保护与治理恢复方案》，开展矿区地质环境恢复治理与土地复垦工作，逾期不提交方案、拒不治理或经治理达不到要求的，被告将组织第三方进行治理，并按照《矿山地质环境保护规定》《贵州省地质环境管理条例》的相关规定予以行政处罚。2017年9月23日，被告组织对原告修建的厂房及设备进行强制拆除。同年9月28日，被告向独山县人民政府呈报《独山县国土资源局关于对独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿等7个废弃砂石土矿山进行地质环境恢复治理与土地复垦的请示》，称拟组织第三方对矿山采矿区进行环境恢复治理，强制拆除采矿区厂房及设备。同年10月13日，被告向原告负责人吴明水作出《独山县国土资源局关于配合废弃工矿用地复垦清场工作的通知》，要求其积极配合开展废弃工矿用地复垦的清场工作，限于10月20日前组织人员及车辆，对原砖厂遗留的生产设备进行拆卸并清运出复垦项目施工区域。同年10月24日，独山县人民政府办公室印发《独山县人民政府办公室关于对独山县长福页岩砖厂兰寨页岩矿等7个废弃砂石土矿山进行地质环境恢复治理与土地复垦的的批复》，同意被告呈报的上述请示，按相关规定程序办理。原告认为被告的行为没有政策和法律依据，侵犯其合法权益，给其造成财产损失800余万元，遂向一审法院一并提起行政赔偿诉讼，请求判决如上述诉请。诉讼过程中，该院依法委托贵州铭建资产评估事务所对被告强制拆除原告厂房等建筑物、构筑物可回收利用建筑材料的价值，以及强拆行为损毁原告机器设备的价值进行评估鉴定。该资产评估事务所评估原告上述财产损失的价值为壹佰叁拾壹万伍仟柒佰贰拾壹元叁角柒分（￥1315721.37元）。一审法院另查明，原告独山县长福建材有限公司诉原独山县国土资源局不服行政强制执行行为一案，该院于2019年2月22日作出（2018）黔2701行初201号行政判决书，判决确认被告独山县国土资源局于2017年9月23日强制拆除原告独山县长福建材有限公司厂房及设备的行为违法。2019年独山县进行机构改革，决定组建独山县自然资源局，将原属独山县国土资源局的行政职能划入独山县自然资源局，原独山县国土资源局不再保留。一审法院认为:原告独山县长福建材有限公司未办理农用地转用审批手续并取得国有建设用地使用证，即在独山县基长镇麻董村建设页岩砖厂并投产使用，属于非法占用土地。原独山县国土资源局本可依法责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并给予相应的行政处罚。如原告接到责令限期拆除的行政处罚决定后，在法定期限内不起诉又不自行拆除的，原独山县国土资源局可依法申请人民法院强制执行。但原独山县国土资源局并未按照上述法定程序作出处理，而是超越其法定职权径直强制拆除原告独山县长福建材有限公司的厂房等建筑物、构筑物及机器设备，原独山县国土资源局的强制执行行为已经一审判决确认违法。原告非法占地修建的厂房等建筑物、构筑物虽属违法，但其自行拆除违法建筑物、构筑物可回收利用的建筑材料，以及厂房内的机器设备仍属原告的合法财产。原独山县国土资源局应当对违法强制执行行为造成原告合法财产的损失进行赔偿，即对被告强制拆除原告厂房等建筑物、构筑物可回收利用建筑材料的价值，以及强拆行为损毁原告机器设备的价值予以赔偿。原独山县国土资源局已经被撤销，被告独山县自然资源局继续行使其职权，系本案适格被告。对被告辩称原告系关停企业，不是本案适格原告，以及被告未作出关闭取缔等行为，不是本案适格被告的意见，一审法院不予采纳。本案中，因被告的强制执行行为导致原告无法举证证明其损失情况，被告应对损害情况承担举证责任。被告未能提供证据证明实施强拆行为时对厂房等建筑物、构筑物进行了测绘或评估，和对机器设备进行了清点登记造册，以致对原告的财产损失情况无法认定。原告提供的固定资产、机器设备清查评估明细表及相关收据能够相互印证，尽到了基本的证明责任，故一审法院对原告提供的上述证据予以采纳。经被告申请，一审法院依法委托贵州铭建资产评估事务所作出的资产评估报告书鉴定依据充分、鉴定程序合法，能够客观反映原告因被告的强制拆除行为所受财产损失情况，故一审法院据此确定原告损失数额为1315721.37元。原告主张其所受固定资产部分损失为厂房等建筑物、构筑物的价值（重置价），故而申请对该部分重新进行评估鉴定理由不能成立，一审法院不予准许。原告主张超过该院确定损失数额部分的赔偿请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十八条第二款、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、被告独山县自然资源局于本判决生效之日起十五日内，赔偿原告独山县长福建材有限公司因厂房、机器设备被强制拆除所受的财产损失1315721.37元；二、驳回原告独山县长福建材有限公司的其他赔偿请求；三、评估费16000元，由被告独山县自然资源局负担。上诉人长福公司不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1.维持都匀市人民法院（2018）黔2701行赔初21号行政赔偿判决书第一项判决；2.撤销都匀市人民法院（2018）黔2701行赔初21号行政判决书第二项判决，改判独山县自然资源局按照强制拆除的建筑物、构建物的实际损失（重新评估）价值进行赔偿；3.二审诉讼费由独山县自然资源局承担。事实和理由：一审判决认定其未办理农用地转用审批手续并取得国有建设用地使用证，即在独山县基长镇麻董村建设页岩砖厂并投产使用属于非法占用土地。（一）长福公司于2004年9月由独山县政府招商引资到独山县投资，被县政府安排到独山县基长镇麻董村建砖厂，在的安排下，由基长镇政府向农户征收土地26.56亩，长福公司与基长镇政府签订《征地协议书》并支付征地补偿款，给长福公司出具证明：“证明：经县人民政府立项批准，在基长镇麻董村小兰寨组建长福页岩砖厂。根据相关精神和实际情况，采用镇人民政府征用，投资方出资的方式征用土地，土地使用权长期归长福页岩砖厂所有。特此证明。（盖章）2004年9月8日”。长福公司在基长镇政府办理土地征用手续后，向独山县政府招商引资申报建厂，审核中，独山县招商引资办对是否需要办理农用地转用手续未提出任何异议，认可了基长镇政府对长福公司的土地征收手续，批准建厂。（二）独山县政府招商引资办将独招复（2004）16文件《独山县人民政府招商引资办公室关于对新建独山长福页岩砖厂的批复》下发长福公司，该文件第五项要求：“接文后，请到国土、环保、建设、工商等部门按国家有关政策规定办理相关手续并报备我办备案后，项目方可动工建设”。长福公司根据上述文件要求，将土地征收等相关材料报送独山县自然资源局申请办理采矿证，独山自然资源局派人到长福公司矿山实地勘察测量，绘制采矿界限图，并颁发采矿证。对长福公司办理的土地征用相关资料，独山县自然资源局未提出任何异议，是认可和支持的。（三）独山县存在的土地管理违法违规问题，直止国务院督察组到独山县明察暗访才被揭露。县人民政府及独山县自然资源局为逃避责任追究，采取所谓复垦行为对长福公司工厂及设备强制拆除。复垦地大部分是水泥硬化地面，上面覆盖一层薄土。其复垦行为完全是欺骗国务院督察组。独山县土地违法违规占地8.2万亩，问题暴露后县委书记潘志立被开除党籍、开除公职处分，副县长杨绍忠、基长镇镇长霍永萍、副镇长莫兴明、工委书记谢宁、国土局长解文贵、国土局执法大队队长莫晓明、基长镇土管所所长左玮鑫被撤职处分，因违法违规占地被处分干部26人。本案土地征收依法应由独山县自然资源局给予办理农用地转用手续，其怠于履行职责，颁发采矿证同意采矿，应由独山县自然资源局承担违法批准使用土地的责任。综上，一审判决认定事实错误，法律适用错误。上诉人独山县自然资源局不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销都匀市人民法院（2018）黔2701行赔初21号行政赔偿判决，依法改判驳回一审原告的诉请或者将本案发回重审。事实和理由：一审法院认定事实及适用法律错误。首先，独山县自然资源局并非本案的适格主体，长福公司诉请确认独山自然资源局的复垦行政行为违法，一并提起行政赔偿诉讼，但长福公司在赔偿诉讼中主张独山县自然资源局断水断电行为导致其损失，即诉请确认违法的行为与诉请要求赔偿的并非同一行为，也非由同一主体实施，独山县自然资源局不应为本案的赔偿主体。其次，一审法院对长福公司损失认定事实不清，证据不足。长福公司工厂因排污许可及采矿许可均已到期，已于2016年7月19日被独山县责令关闭，至今未生产或者营业，长福公司在一审过程中提供了对厂房建筑物及强拆行为损毁原告机器设备的价值进行评估，但独山自然资源局拆除的仅是厂房建筑物，对长福公司的机器设备并未进行拆除和搬迁，且独山县自然资源局在实施复垦行为前就已向长福公司进行多次告知，该厂已停产多年，并无人管护，厂区内所有的设备长福公司均已拆除，其也未提供厂房内存放有机器设备的任何证据，仅提供了收据作为损失鉴定材料，一审法院以此认定长福公司机器设备的损失，缺乏事实根据。双方当事人向一审法院提供的证据材料已随案移送本院（一审法院卷宗）。二审期间,上诉人独山县长福建材有限公司、独山县自然资源局均未提出答辩意见，亦未提交新证据。经二审审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：长福公司提供的视频及独山县自然资源局提交的照片及视频均显示在长福公司于2017年9月23日被拆除后现场遗留有大量机器设备。二审中，上诉人独山县自然资源局委托代理人陈述其提交的视频及照片拍摄于长福公司被拆除前一周左右、拆除行为持续了一周时间、拆除行为和复垦同步进行及拆除过程中部分清理出来的机器设备露天堆放于长福公司加工房南边、无人保管且未正式移交给长福公司、其不知道拆除机器设备时是使用人工还是机械拆除、亦不知道露天堆放的机器设备的最终下落。长福公司委托代理人陈述该公司工作人员在拆除第二天赶到现场时厂房还未拆除、后续拆除过程中其对拆除的机器设备未采取任何措施、部分设备在拆除烟囱时被砸坏、拆除现场遗留的设备被当地村民拉走变卖。本院于2019年10月27日作出（2019）黔27行终177号行政判决，维持了都匀市人民法院作出的（2018）黔2701行初201号行政判决书。本院认为，本案争议焦点为：1.独山县自然资源局是否是本案适格当事人；2.本案赔偿范围及赔偿金额如何确定。关于第1个争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，都匀市人民法院作出的（2018）黔2701行初201号行政判决、本院作出（2019）黔27行终177号行政判决，均确认原独山县国土资源局于2017年9月23日强制拆除长福公司厂房及设备的行为违法，前述判决已经发生法律效力，因独山县国土资源局被撤销并由独山县自然资源局继续行使其职权，且从长福公司提交的本案起诉状载明的诉讼请求、事实和理由及一审庭审中长福公司陈述来看，可以确认本案系长福公司基于前述被确认违法的强拆行为提起的赔偿诉讼。故，对前述强制拆除行为给长福公司造成的损失，独山县自然资源局应予以赔偿。独山县自然资源局主张其不是本案适格当事人及长福公司并非基于已被确认违法的强拆行为提起本案赔偿诉讼的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于第2个争议焦点。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成行政相对人合法财产损害的，采取赔偿直接损失原则。本案中长福公司未依法取得案涉土地的使用权、2016年已经停止生产、其采矿许可证于2016年5月15日到期，且亦未提交证据证明其厂房等建筑物已依法办理审批手续，长福公司未能证明其所使用土地、涉案厂房及其他构筑物的合法性，按照前述规定，不属于合法权益范畴，但对于通过适当方式拆除可获得的废旧建筑材料，系长福公司的合法权益，因此受到的损失属于直接损失，而独山县自然资源局未能举证证明其已通过适当方式拆除，以保障长福公司可回收、利用废旧建筑材料及机器设备的合法权益不受损害，独山县自然资源局就该部分损失依法应当予以赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”本案中长福公司提供的固定资产、机器设备清查评估明细表及相关收据、视频光盘、建设工程施工合同、房屋建筑物及生产线构筑物双方移交清单、毛竹蓬施工合同相互印证，长福公司对其主张的各项损失已经尽到了证明责任，而独山县自然资源局在拆除长福公司厂房及机器设备时未依法进行证据保全，亦未能提供证据证明实施强拆行为前对厂房等建筑物、构筑物进行了测绘及对机器设备进行了清点登记并全部搬离，相反独山县自然资源局向一审法院提交的10张图片及视频显示拆除现场留有机器设备，该证据与长福公司提交的视频光盘内容能够相互印证，均证实案涉厂房被拆除时现场仍有大量机器设备，并且在二审程序中，本院要求长福公司将其机器设备清查评估明细表中登记的机器设备与其提交的视频中显示的机器设备进行了比对，可以确认长福公司机器设备清查评估明细表中登记的机器设备是实际存在的。故，独山县自然资源局主张案涉厂房内没有机器设备的主张与事实不符，本院不予采纳。关于拆除后的机器设备是否损毁或灭失及其责任承担。从二审查明事实来看，独山县自然资源局对拆除的设备仅露天原地堆放，既未安排专人保管又未提供证据证明已移交或返还长福公司，亦不清楚后续下落，而长福公司陈述拆除时部分设备被损毁、其未对现场遗留设备采取任何措施及剩余设备被当地村民拉走变卖，故独山县自然资源局应对机器设备的灭失承担赔偿责任。一审法院对双方提供的上述证据予以采纳并作为委托鉴定依据并无不当。一审法院依法委托贵州铭建资产评估事务所依据前述证据对案涉建筑物、构筑物可回收建筑材料及被损毁的机器设备价值分别进行评估，该评估报告以案涉厂房及机器设备被拆除的时间2017年9月23日作为评估基准日，采用可变现价值法、重置成本法及成新率法分别对厂房等建筑物、构筑物可回收利用建筑材料及被损毁机器设备价值进行评估，价值合计为1315721.37元。经本院审查，该鉴定报告依据充分、程序合法，可以反映长福公司所受财产损失情况，一审法院依据该评估报告确定长福公司损失为1315721.37元符合法律规定。如前所述，长福公司案涉厂房及其他构筑物因不属于合法权益，其上诉主张按照重置价予以赔偿的理由缺乏法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以维持。上诉人独山县长福建材有限公司及上诉人独山县自然资源局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案未收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  刘玉冰审判员  马 丹审判员  游昌新二〇二〇年八月二十五日法官助理周洪书记员张曼予附:本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。