广东省东莞市第一人民法院民 事 判 决 书（2020）粤1971民初9076号原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司，住所地：东莞市*滘镇昌平村深涌新村8巷**，统一社会信用代码：91441900MA4UM02X4K。法定代表人卢某1。委托诉讼代理人周莹，北京市盈科（东莞）律师事务所律师。被告东莞市望实实业投资有限公司，住所地：广东省东莞市*************，统一社会信用代码：914********296257L。法定代表人邓某1。委托诉讼代理人黄笑娴，广东文美律师事务所律师。委托诉讼代理人雷强，广东文美律师事务所实习律师。被告东莞市望牛墩镇人民政府，住所地：东莞市*********，统一社会信用代码：114***********515G。法定代表人叶某1。委托诉讼代理人黄笑娴，广东文美律师事务所律师。委托诉讼代理人雷强，广东文美律师事务所实习律师。第三人广东澳伍农业发展有限公司，住所地：东莞市**************，统一社会信用代码：914************074。法定代表人李某1。原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司与被告东莞市望实实业投资有限公司、东莞市望牛墩镇人民政府，第三人广东澳伍农业发展有限公司租赁合同纠纷一案，本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司法定代表人卢某1及东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司的委托诉讼代理人周莹，被告东莞市望实实业投资有限公司、东莞市望牛墩镇人民政府委托诉讼代理人黄笑娴、雷强、广东澳伍农业发展有限公司法定代表人李某1到庭参加诉讼，本院现已审理终结。原告诉称，2013年6月26日，被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人签订《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》（以下简称“协议书”），协议书中约定由第三人承租位于望牛墩镇望东村合计99.15亩的土地，该合同以“着力打造以奥运蔬菜为龙头的，集农业观光、养生保健、休闲度假、美食旅游、科普教育、物流运输等于一体的现代农业生态园区”为目的。协议书第三条第二款约定，在合同期内，未经甲方书面同意，乙方不得对租赁土地进行转租，也不得整体转让本协议书规定的乙方的权利、义务；但农业生态园内的二次消费项目（包括商铺、餐饮、娱乐项目等）乙方有权出租或招租。被告东莞市望牛墩镇人民政府作为见证方在协议书中签字并加盖公章。2013年9月8日，第三人与东莞市*滘伟记牛蹄饮食店签订《土地使用权出租合同》，第三人将东莞市*******“奥运蔬菜”现代农业生态园的土地25.83亩（包括鱼塘和空地）租赁给东莞市*滘伟记牛蹄饮食店，转租用途为经营餐饮、休闲钓鱼。随后，东莞市*滘伟记牛蹄饮食店在此地块上投资建设了“伟记牛蹄旗舰店”房屋及配套设施，并对店内进行了装修。2014年4月4日，卢健伟在此地址上登记设立东莞市望牛墩伟记牛蹄饮食店，并以此主体继续经营餐饮服务。2017年1月24日，原告、被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人签订《合同权利义务转让协议书》、《补充协议》，《合同权利义务转让协议书》约定第三人退出《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》，并将基于该协议书所享有的权利义务转让给原告。原告与被告东莞市望实实业投资有限公司及第三人签订《合同权利义务转让协议书》后，因原告与东莞市*滘伟记牛蹄饮食店及东莞市望牛墩伟记牛蹄饮食店的实际权利人均为卢健伟，为了避免财产混淆等情况，三方就99.15亩的土地及相关建筑物进行了相关确认。三方共同确认：自2017年1月24日原告取得“奥运蔬菜”现代农业生态园整块土地的租赁权后，东莞市*滘伟记牛蹄饮食店承租的25.83亩土地的实际承租人变更为原告；伟记牛蹄旗舰店的房屋、配套设施及店内装修的所有权人为原告，其他两方均不得就此主张任何权利。如该建筑产生的任何纠纷应由原告作为权利人主张或应诉，因拆除该建筑所产生的赔偿全部归原告所有。2015年6月17日，东莞市国土资源局作出东国土资（执法）决字[2015]717号《行政处罚决定书》，认为原告的租赁土地属于基本农田保护区，未办理相关用地手续。要求原告退还非法占用的2794.6平方米土地（以下简称“案涉土地”）给村集体，拆除地上建筑物（餐饮店）及其他设施，并处以罚款83838元。2019年3月20日，相关政府部门联合执法，已将原告“伟记牛蹄旗舰店”房屋、装修装饰及配套设施全部予以拆除。2019年4月10日，广东省证诚价格评估有限公司受东莞市第一人民法院的委托，对位于东莞市*******“奥运蔬菜”现代农业生态园的土地上的建筑物、装饰装修及配套设施的现有价值进行了价值评估（评估的土地为案涉土地）。评估结论是，在评估基准日（实地查勘日2019年1月25日），案涉土地上的“伟记牛蹄旗舰店”房屋、装饰装修及配套设施的现有价值评估金额为2235661元。现相关政府部门已将原告租赁土地上的“伟记牛蹄旗舰店”房屋、装饰装修及配套设施进行拆除。案涉土地属于基本农田保护区，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。被告擅自改变土地用途将案涉土地租赁给原告经营餐饮服务的行为违反了上述规定。双方签订的《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》中关于“农业生态园内二次消费项目（包括商铺、餐饮、娱乐）所涉及的2794.6平方米土地”的租赁协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任被告东莞市望实实业投资有限公司作为案涉土地的出租方，对合同无效具有不可推卸的过错。第一，在签订案涉合同时，被告东莞市望实实业投资有限公司处于主动地位，掌握土地性质、权属来源等信息；第二，被告东莞市望实实业投资有限公司在明知案涉土地属于基本农田保护区，无法建设美食旅游等现代农业生态园区的情况下，依然租赁给原告经营餐饮服务；第三，被告东莞市望实实业投资有限公司在合同中清楚保证案涉土地使用权属清晰，还承诺协助原告办理相关用地手续。综上，现案涉土地上建筑物因土地权属问题已被强制拆除，被告东莞市望实实业投资有限公司是导致合同无效的直接责任人，应当承担合同无效的全部责任，赔偿原告因此所受到的所有直接经济损失，被告东莞市望牛墩镇人民政府作为见证方，应当对此承担连带赔偿责任。现原告为维护自身的合法权利，特诉至贵院，1、请求判令被告东莞市望实实业投资有限公司向原告赔偿“伟记牛蹄旗舰店”（房屋、装修装饰及配套设施）被拆除导致的直接经济损失共计2235661元，被告东莞市望牛墩镇人民政府对此承担连带赔偿责任；2、请求判令被告东莞市望实实业投资有限公司赔偿原告向东莞市国土资源局缴纳的罚款83838元，被告东莞市望牛墩镇人民政府对此承担连带赔偿责任；3、本案诉讼费用由两被告承担。被告东莞市望实实业投资有限公司答辩称，一、答辩人与第三人广东澳伍农业发展有限公司（以下称第三人）签订的《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》合法有效，应受法律保护。1、答辩人与第三人于2013年6月26日签订的《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》合同中，明确约定合同的目的是“打造生态农业、科普教育、旅游度假为一体的农、商综合观光生态园区；不得随意改变该土地用途，不得用于规划外建设；在不改变土地用途的情况下，可用于农业相关产品和衍生产品。”该合同主体适格，内容合法，并没有违反国家法律及行政法规的强制性规定，是一份合法有效的合同。原告片面、错误地理解合同中关于农业生态园内二次消费项目内容。（1）依据答辩人与第三人所签合同第三条乙方权利第3点约定，二次消费的项目的前提是不得改变土地用途，不得用于规划外建设，在不改变土地用途的情况下，可用于农业相关产业和衍生产品。（2）本合同约定的二次消费项目是假设性议题，签订合同的时候并没有产生，也不是必然会产生；即使产生，也必须按照国家法律及行政法规定，办理好相应手续。（3）依据对该合同条款的理解，二次消费项目（商铺、餐饮、娱乐）必须是以“奥运蔬菜”农业为核心的一些临时性、体验式、辅助性的设施，并非改变土地用途，违法使用土地。二、原告不是本案适格的主体。在本案中，相关政府部门执法拆除的是东莞市望牛墩伟记牛蹄餐饮店用以经营的房屋、装饰装修及配套设施，虽原告主张其与东莞市望牛墩伟记牛蹄餐饮店的实际权利人均为卢健伟，但两者在法律上为不同的主体，即使需主张赔偿，亦应由东莞市望牛墩伟记牛蹄餐饮店主张，而不应由原告主张，因而原告不是本案适格的主体。三、答辩人不是本案适格的被告。1、答辩人与第三人双方签订关于《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》合同的时间是2013年6月26日；原告与第三人签订《土地使用权出租合同》的时间是2013年9月8日。在2013年6月26日至2013年9月8日此期限内，合同相对方第三人并没有修建不动产违章建筑。2、案涉不动产修建的时间是在2013年9月8日后原告与第三人签订《土地使用权出租合同》后，该合同的相对方是原告与第三人之间，其相关的权利义务与答辩人无关。3、第三人将合同转让给原告修建不动产从事餐饮行为，未经答辩人书面认可（依据原合同第三项乙方权利义务第5点，合同转租需经甲方书面认可），本属违约行为，其行为所产生的所有后果与答辩人无关。综上，即使原告为本案适格的主体，原告亦应当以其与第三人签订的《土地使用权出租合同》为依据，将第三人作为本案被告，由第三人赔偿其因建设被拆除造成的损失，与答辩人无关。四、答辩人、原告及第三人于2017年1月24日签订的《合同权利义务转让书》签订的合同是一个新合同，只是以原合同的权利义务作为内容，答辩人与原告并没有继承第三人退出前的债务关系。1、答辩人与原告、第三人之间是一个新的合同关系。2017年1月24日，因第三人无力承担与答辩人租赁该土地的费用，且公司管理混乱，濒临破产，即要求三方协商，由原告来承接当初第三人于2013年6月26日与答辩人签订的合同，清偿所有租金债务后，第三人退出该租赁协议，由于合同主体的变更，原告与答辩人所签订的合同实质上是一个新的合同，并不是对原有合同的一个单纯变更，而是合同更新，原合同关系消灭，新合同关系产生。2、答辩人、原告及第三人于2017年1月24日签订《合同权利义务转让书》前，原告因违法使用土地已受到国土行政罚。2015年6月17日，东莞市国土局作出东国土（执法）决字（2015）717号行政处罚决定书，已对原告的违法使用土地进行了行政处罚。3、依据三方所签的《合同权利义务转让书》第二条、第五条约定，案涉债权与答辩人无关。答辩人与原告、第三人于2017年1月24日所签订的《合同权利义务转让协议书》第二条约定“乙丙方之间的债权债务关系由乙丙方自行处理；第五条约定“乙丙双方之间就《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》权利、义务转让的转让价格及相关事宜，由乙丙双方另行协议，乙丙方确认已达成相关协议，若发生争议，与甲方无关。五、原告在与第三人签订《土地使用权出租合同》时未主动了解土地性质，且在未取得建设规划许可证的情况下擅自修建，其对自身的损失存在重大过错，应承担主要责任。综上，原告要求答辩人赔偿经济损失及罚款没有事实和法律依据，请求贵院驳回原告的诉讼请求。被告东莞市望牛墩镇人民政府辩称，我方仅作为见证方在被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人签订的《东莞奥运蔬菜现代农业生态园土地租赁协议书》中盖章，仅见证双方签字盖章的真实性并非合同的相对方，在本案中不应承担赔偿责任。第三人广东澳伍农业发展有限公司辩称，我方请求法院依法判决。经审理查明，2013年6月26日，被告东莞市望实实业投资有限公司（甲方）与第三人广东澳伍农业发展有限公司（乙方）签订《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》（以下简称“协议书”），协议书中约定由第三人承租位于望牛墩镇望东村合计99.15亩的土地，该合同以“着力打造以奥运蔬菜为龙头的，集农业观光、养生保健、休闲度假、美食旅游、科普教育、物流运输等于一体的现代农业生态园区”为目的。协议书的主要内容如下：1、甲方应将红线范围内的土地按现状提供给乙方，并支持和配合乙方开展生态园的各项建设和开发，不得干涉和破坏乙方的建设、生产、种植和经营，直到该项目的土地租赁期满；2、乙方需在本协议签订后的1个月内，提交园区规则方案给甲方审批，经审批经过后方可进行建设；3、在合同期内，未经甲方书面同意，乙方不得对租赁土地进行转租，也不得整体转让本协议书规定的乙方的权利、义务；但农业生态园内的二次消费项目（包括商铺、餐饮、娱乐项目等）乙方有权出租或招租。被告东莞市望牛墩镇人民政府作为见证方在协议书中签字并加盖公章。2013年9月8日，第三人广东澳伍农业发展有限公司与东莞市*滘伟记牛蹄饮食店签订《土地使用权出租合同》，第三人将东莞市*******“奥运蔬菜”现代农业生态园的土地25.83亩（包括鱼塘和空地）租赁给东莞市*滘伟记牛蹄饮食店，其主要内容如下，1、本合同项上的租赁地块属于广东澳伍农业发展有限公司发展“奥运蔬菜”现代农业生态园使用地，东莞市*滘伟记牛蹄饮食店租赁用途为经营餐饮、休闲钓鱼等，建设总体规划必须符合广东澳伍农业发展有限公司的规划要求；2、东莞市*滘伟记牛蹄饮食店负责履行本合同并做好投资建设计划、工程设计图纸（包括租赁范围内的工程）。投资建设计划和经批准的工程设计图纸应在开工前30天内报送给广东澳伍农业发展有限公司，并经双方同意无异议方可动工。上述合同签订后，东莞市*滘伟记牛蹄饮食店在此地块上投资建设了“伟记牛蹄旗舰店”房屋及配套设施，并对店内进行了装修。2015年6月17日，东莞市国土资源局作出东国土资（执法）决字[2015]717号《行政处罚决定书》，认为原告的租赁土地属于基本农田保护区，未办理相关用地手续。要求原告退还非法占用的2794.6平方米土地（以下简称“案涉土地”）给村集体，拆除地上建筑物（餐饮店）及其他设施，并处以罚款83838元。2019年3月20日，相关政府部门联合执法，已将原告“伟记牛蹄旗舰店”房屋、装修装饰及配套设施全部予以拆除。2017年1月24日，原告、被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人广东澳伍农业发展有限公司签订《合同权利义务转让协议书》、《补充协议》，其主要内容如下：1、广东澳伍农业发展有限公司自愿退出《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》，并将基于该协议书所享有的权利义务转让给原告。广东澳伍农业发展有限公司退出后，相关的权利义务由原告承接，广东澳伍农业发展有限公司和原告之间的债权债务关系由其双方自行处理。原告曾于2018年9月21日曾向本院起诉，原告为东莞市*滘伟记牛蹄饮食店和东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司，被告为广东澳伍农业发展有限公司，2019年4月10日，广东省证诚价格评估有限公司受本院的委托，对位于东莞市*******“奥运蔬菜”现代农业生态园的土地上的建筑物、装饰装修及配套设施的现有价值进行了价值评估（评估的土地为案涉土地）。评估结论是，在评估基准日（实地查勘日2019年1月25日），案涉土地上的“伟记牛蹄旗舰店”房屋、装饰装修及配套设施的现有价值评估金额为2235661元。2019年4月22日，东莞市*滘伟记牛蹄饮食店和东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司向本院申请撤诉，本院作出（2018）粤1971民初29905号民事裁定书，准许东莞市*滘伟记牛蹄饮食店和东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司撤诉。在庭审过程中，原、被告及第三人对案涉的地块属于基本农田无异议，原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司向本院提交阳光望牛墩官网讯息和东莞市望实实业投资有限公司股权构架图等材料，以此证明东莞市望实实业投资有限公司和东莞市望牛墩镇人民政府相关联和阳光望牛墩官网着力介绍了“望牛墩镇望东村奥运蔬菜基地”项目。上述事实，有原告提供《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》，《土地使用权出租合同》，《合同权利义务转让协议书》、《补充协议》、《确认书》、《东莞市国土资源局行政处罚决定书》、《广东省非税收入（电子）票据》、《望牛墩镇土地利用总体规划图》、《评估报告书》、《东莞市望实实业投资有限公司股权构架图》、阳光望牛墩官网讯息、东莞水乡特色发展经济区管理委员会官网讯息等证据以及本案庭审笔录等附卷为证。本院认为，本案涉案的土地为基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。基本农田与一般农田有所区别，应属重点保护的耕地种类。基本农田上的农业结构严格限定在种植业范围内，包括种植粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂等作物生产，非特别情况不得占用。由此可知，该休闲特色农业项目实质为用于休闲、娱乐、餐饮等经营性用途，而非农业作物生产，违反了法律禁止性规定。故被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人广东澳伍农业发展有限公司于2013年6月26日签订《东莞“奥运蔬菜”现代农业生态园土地租赁协议书》和第三人广东澳伍农业发展有限公司与东莞市*滘伟记牛蹄饮食店于2013年9月8日签订《土地使用权出租合同》，均因违反法律禁止性规定应属无效合同。2015年6月17日，东莞市国土资源局作出东国土资（执法）决字[2015]717号《行政处罚决定书》并于2019年3月20日将案涉的房屋、装修装饰及配套设施全部予以拆除行为，由此造成原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司损失，由于该损失是东莞市国土资源局于2015年6月17日作出东国土资（执法）决字[2015]717号《行政处罚决定书》已实际产生，第三人广东澳伍农业发展有限公司尚未退出第三人广东澳伍农业发展有限公司与东莞市*滘伟记牛蹄饮食店签订《土地使用权出租合同》，根据合同相对性的原则，原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司应当向广东澳伍农业发展有限公司主张上述的损失。虽然原告、被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人广东澳伍农业发展有限公司于2017年1月24日签订《合同权利义务转让协议书》、《补充协议》，上述的《合同权利义务转让协议书》明确约定，广东澳伍农业发展有限公司退出后，相关的权利义务由原告承接，广东澳伍农业发展有限公司和原告之间的债权债务关系由其双方自行处理。综合本案，东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司损失在2015年6月17日作出东国土资（执法）决字[2015]717号《行政处罚决定书》已实际产生，2018年9月21日，原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司为上述损失起诉广东澳伍农业发展有限公司，知晓该损失属于原告、被告东莞市望实实业投资有限公司与第三人广东澳伍农业发展有限公司于2017年1月24日签订《合同权利义务转让协议书》之前原有的债权债务，而且，东莞市望实实业投资有限公司在上述协议中并无承诺赔偿原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司因东莞市国土资源局拆除案涉建筑物相关损失，故原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司主张东莞市望实实业投资有限公司、东莞市望牛墩镇人民政府赔偿损失的主张，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国土地管理法》第三十条，《基本农田保护条例》第十七条之规定，判决如下：一、驳回原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司对被告东莞市望实实业投资有限公司、东莞市望牛墩镇人民政府诉讼请求。二、驳回原告的其它诉讼请求。本案本诉受理费25355.99元（原告已预交），由原告东莞市伟记牛蹄实业投资有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省东莞市中级人民法院。审 判 长  陈渭强审 判 员  赖志伟人民陪审员  吴凤如二〇二〇年八月十二日书 记 员  叶宝榆书 记 员  莫敏瑶