四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1181行初60号 原告：田常华，男，1959年2月14日出生，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：孙尧钰，四川天天律师事务所律师。 被告：乐山市住房和城乡建设局，住所地四川省乐山市市中区滨河路**，统一社会信用代码11511000008551464K。 法定代表人：杜驰，该局局长。 委托诉讼代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 第三人：四川省乐华房地产开发有限公司，，住所地四川省犍为县玉津镇黄旗大道**，一社会信用代码91511123746942862G。 法定代表人：李秀鸣，董事长。 委托诉讼代理人：朱骥，四川升力律师事务所律师。 委托诉讼代理人：袁芳，四川升力律师事务所律师。 原告田常华诉被告乐山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政登记一案，本院依照〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2020年5月6日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因四川省乐华房地产开发有限公司（以下简称乐华公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月1日进行了公开开庭审理。原告田常华的委托诉讼代理人孙尧钰，被告市住建局的出庭负责人副调研员叶德松及委托诉讼代理人陈思安，第三人乐华公司委托诉讼代理人袁芳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告田常华诉称：原告于2008年2月15日与乐华公司签订《商品房买卖合同》（合同备案号：008385），购买了该公司位于乐山市市中区的房屋，按照合同约定支付了全部房款，并与2008年4月8日依法在乐山市住房保障和房地产管理局（以下简称市房管局）办理了房屋买卖合同备案登记。后因乐华公司项目负责人张志明私刻公章，致使该小区办证事宜搁置。2015年2月15日，市房管局以张志明私刻公章为由，依据乐华公司申请撤销了原告房屋买卖合同备案登记。在此之前，市房管局未就撤销备案登记事宜以任何形式通知原告，原告对此毫不知情。原告认为：1、原告对上述房产系合法取得，备案符合《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》规定，不属于《房屋登记办法》第八十一条“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利人为他人善意取得的除外”规定的行政机关可以撤销房屋备案登记的情况，市房管局所作撤销决定没有法律依据。2、市房管局撤销备案时，并未提前告知原告及其他利害关系人，也未向原告及其他利害关系人进行调查取证，未听取原告及其他利害关系人的陈述和申辩，存在严重程序违法。综上，市房管局的行政行为违法，严重侵害了原告的合法权益。特诉至贵院，请求判令：1、确认市房管局于2015年2月15日作出的撤销原告与乐华公司签订的房屋买卖合同（合同备案号008385）备案登记行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。 被告市住建局辩称：1、原告不是本案适格主体，不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，起诉的主体应当为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵害其合法权益的公民、法人或者其他组织，或行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案原告提供的《商品房预售合同》中买受人“田常华”的身份证号码、出生年月等身份信息与原告不符，原告以不属于其签订的《商品房买卖合同》为由提起诉讼，属于主体错误，不是本案适格的诉讼主体。2、原告的起诉超过法定的起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。根据已生效的（2018）川1181行初92号《行政裁定书》和查明的事实可知，原告最早应于2018年5月，最迟应于2018年12月5日就知道被告作出撤销备案行为。原告于2020年4月20日起诉，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，即使适用《最高人民法院关于适用 第三人乐华公司辩称：1、原告不是本案适格主体，不具有诉讼主体资格；2、原告的起诉超过法定的起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。 经审理查明：2008年3月12日，第三人乐华公司作为出卖人与作为买受人的“田常华”签订《商品房买卖合同》，约定原告以3449元/平方米的价格购买第三人开发的乐山市市中区“紫云苑”建设项目中的2幢1单元6层2号，预测建筑面积133.65平方米商品房一套。同年4月8日，该《商品房买卖合同》在市房管局处办理了商品房买卖合同登记备案，备案合同编号：008385。 犍为县公安局在侦办张志明伪造公司印章案中，委托乐山科信司法鉴定中心对前述《商品房买卖合同》进行鉴定。2010年7月15日，乐山科信司法鉴定中心对买受人为“田常华”的包括前述《商品房买卖合同》在内的11份《商品房买卖合同》进行了鉴定，鉴定意见是该11份合同及附件中，共有110处擦刮痕迹，除052号《商品房买卖合同》（注：备案合同号为008404的合同）第1页只有擦刮痕迹，没有后添文字外，其余109处均有在原有文字上进行擦刮后，填写“田常华”3字。 2014年12月26日，犍为县公安局向市房管局发出《司法建议书》，载明：当事人田常华（男，汉族，1958年2月14日生，身份证号码为5190041959××××××××，住峨眉山市附6号2栋5单元1楼1号）的身份信息与合同编号为041（008384）、043（008391）、046（008393）、047（008420）、048（008385）、050（008396）、052（008404）、053（008410）、046（008408）、057（008432）、（008394）的《商品房买卖合同》中买受人的身份证号码对应的人员真实姓名均不是“田常华”。鉴于张志明私自涂改合同签订购房合同进行登记备案的行为严重损害了企业和实际购买人的合法权益，并给市房管局的房屋登记备案工作造成了不良影响，建议市房管局对相关登记备案予以撤销或者更正。 2014年12月29日，乐华公司向市房管局提交书面申请，请求撤销2008年4月8日对“田常华”购买的“紫云苑”11套住房《商品房买卖合同》的登记备案，同时说明如市房管局的撤销行为最终被确认为错误而应由申请人承担的责任由乐华公司自愿承担，并提交了营业执照、组织机构代码证、刑事判决书、司法鉴定结论、商品房买卖合同、特别约定、收条、房屋真实买主、司法建议书。 2015年2月12日，市房管局作出《关于同意四川省乐华房地产开发有限公司要求撤销“紫云苑”小区田常华、杨瑶名下合同备案登记申请的回复》，同意撤销2008年4月8日对田常华购买乐山市市中区过街楼33号“紫云苑”11套住房的《商品房买卖合同》的登记备案。2015年2月15日，市房管局撤销对该11套住房《商品房买卖合同》的登记备案。 2019年8月8日，原告到被告处申请公开田常华（5190041959××××××××）商品房买卖信息备案登记和撤销备案登记信息。2019年9月3日，被告作出《政府信息公开告知书》（乐住建信息公开（2019）21号-公告），载明：经乐山市智慧房产服务平台显示，田常华（5190041959××××××××）房源明细如下：……紫云苑：合同编号：008423、008420、008410、008408、008404、008393、008394、008396、008391、008385、008484以上11套房源于2008年4月8日商品房买卖合同备案，2015年2月15日商品房合同注销。 2019年10月31日，原告就市房管局撤销其与乐华公司签订的11份《商品房买卖合同》备案登记行为违法向本院提交行政起诉材料，本院告知其需要分案起诉。原告修改诉状后于2020年4月22日向本院递交，请求判如前述。 被诉撤销备案登记行为对应的“紫云苑”2幢1单元6层2号房屋的产权现已办理到靳晓川名下。靳晓川的身份信息与合同编号为008385《商品房买卖合同》未涂改之前买受人的身份信息不一致。 因乐山市机构编制调整，市房管局于2019年3月20日起不再承担相关行政管理职责，交由市住建局内设机构承担。 田常华于2009年将案涉11套房屋中的其中一套卖给王小元、李萍。2018年5月，乐山市市中区人民法院受理原告王小元、李萍诉被告乐华公司、田常华、青川确权纠纷一案。 上述事实，有被告提交的《中共乐山市委机构编制委员会关于调整市住房和城乡规划建设局机构编制事项的通知》（乐编发〔2019〕18号文）、《司法建议书》、《申请》、《关于同意四川省乐华房地产开发有限公司要求撤销“紫云苑”小区田常华、杨瑶名下合同备案登记申请的回复》、民事起诉状、庭审笔录、行政裁定书，原告提交的《商品房买卖合同》、《政府信息公开告知书》以及当事人陈述予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”以及建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款“市、县人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理”和第十条第一款“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同，开发企业应当自签约之日起30日内向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”之规定，市房管局作为规章授权的房地产管理部门，具有对其辖区内的商品房预售合同进行登记备案或对已登记备案的商品房预售合同进行撤销登记备案的法定职权。因机构改革，市住建局作为市房管局的权利义务承继者，是本案适格的被告。 结合当事人的诉辩意见，现对本案争议焦点评析如下： 一、关于田常华是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。 原告田常华主张其是被诉撤销备案登记行为的行政相对人，具有原告主体资格。被告主张《商品房买卖合同》中的“田常华”的身份信息与本案原告田常华的不一致，原告田常华不是被诉撤销备案登记行为的行政相对人，不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经审查，被告在乐山市智慧房产服务平台里输入原告田常华的姓名和公民身份号码，检索出的合同备案登记及撤销备案登记信息包括案涉《商品房买卖合同》。因此，原告田常华是被诉撤销备案登记行为的行政相对人。《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》规定商品房预（销）售合同应当进行登记备案，其目的是为了规范房地产交易行为，防止商品房开发企业“一房多卖”，保障房地产权利人的合法权益。商品房买卖合同备案登记后，虽不直接导致房屋所有权的设立或变动，但登记权利人由此取得一种请求将来发生物权变动的排他性权利，市房管局对原告田常华名下的《商品房买卖合同》备案登记予以撤销的行为对其权利义务已产生实际影响，田常华具有本案原告主体资格。 二、关于田常华起诉是否超过法定起诉期限的问题。 原告主张2019年8月8日原告到被告处申请政府信息公开才知晓被诉撤销备案登记行为，其起诉没有超过起诉期限。被告市住建局和第三人乐华公司主张王小元、李萍诉乐华公司、田常华、青川确权纠纷一案于2018年5月在乐山市市中区人民法院开庭审理，原告田常华系该案被告，应当在当时就知道被诉撤销备案登记行为，其2020年4月起诉已经超过1年的起诉期限，即使没有超过1年，被诉撤销备案登记行为于2015年2月15日作出，也超过5年的最长保护期。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政案件作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被诉撤销备案登记行为于2015年2月15日作出，原告于2019年10月31日就向本院递交了起诉材料，故其起诉也未超过行政诉讼法规定的最长保护期。《最高人民法院关于适用 三、市房管局作出被诉撤销备案登记行为证据是否充分的问题。 本院认为，本案审查只围绕被诉撤销备案登记行为证据是否充分以及市房管局是否尽了审慎审查义务。市房管局依据乐华公司的申请作出被诉撤销备案登记行为，主要依据刑事判决书、司法建议书。刑事判决书仅认定张志明伪造乐华公司公章的事实，并未对案涉商品房买卖合同是否系伪造的相关事实作出认定；而司法建议书系司法机关对特定事项的建议，不具有强制执行力，载明的事实亦不能认定为系生效法律文书确认的事实。因此，案涉商品房买卖合同是否系伪造以及是否应当撤销备案登记，有待于市房管局对相关事实进一步调查核实。市房管局未进一步调查，仅仅依据乐华公司提交的上述材料认定案涉商品房买卖合同是伪造，作出被诉撤销备案登记行为，未尽到审慎的调查义务，属于主要证据不足。关于备案商品房买卖合同的真实性问题属于民事法律关系的范畴，不在本案审查评价的范围，本案也并无证据证实谁是案涉合同真实的买受人，故本案只针对市房管局当时作出撤销备案登记依据的合法性进行审查。对于备案商品房买卖合同的真实性以及房屋的权属问题不予评判，原告对此可另循其他法律途径解决。 四、市房管局作出被诉撤销备案登记行为程序是否合法问题。 正当程序原则作为行政程序基本原则之一，其基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的理由、根据，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则是行政活动所应遵循的最低限度程序标准，行政机关必须遵守。撤销商品房预售合同备案登记，涉及被登记权利人的排他性请求权，虽然现行法律、法规没有对撤销商品房预售合同备案登记的具体程序作出明确规定，但从充分保障当事人权益的原则出发，房地产管理部门应当遵循正当程序原则在作出撤销案涉合同的备案登记决定前，向备案登记的权利人告知相关情况，听取其申辩意见；在作出撤销案涉合同的备案登记决定后，及时告知备案登记的权利人，依法保障权利人的知情权、参与权和救济权。本案中，市房管局在仅有乐华公司单方申请的情况下未通知田常华，亦未听取田常华的陈述和申辩意见，迳行撤销案涉商品房买卖合同备案登记，且未将处理决定告知田常华，有违正当程序原则，属于程序违法。 综上事实和理由，被诉撤销备案登记行为主要证据不足，严重违反法定程序，本应予以撤销，但因为案涉房屋现已登记在案外人王琴名下，被诉撤销备案登记行为在事实上已无法撤销，故应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认乐山市住房与房地产管理局于2015年2月15日作出的撤销《商品房买卖合同》（合同备案号：008385）备案登记行为违法。 本案受理费50元，由被告乐山市住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  刘美凤 审 判 员  冯心语 人民陪审员  何宗兴 二○二○年月八月二十八日 书记员葛丽萍 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。