广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1772号上诉人（原审原告）：冯瑞基，男。委托代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部。住所地：广州市南沙区****************。负责人：王灿辉，该指挥部秘书。委托代理人：吴银森、彭启中，广东创杰（南沙）律师事务所律师。上诉人冯瑞基因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称南沙区三防指挥部）作出《清障令》一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4920号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，冯瑞基是广州市南沙区*******民，其在横沥镇长沙村长沙东街22-1号（以下简称涉案地址）建有一栋两层半房屋，两间一层铁棚，两间一层房屋（其中一间用作厨房、厕所，另一间为杂物房）。2019年6月17日，广州市南沙区***********向南沙区三防指挥部出具《关于横沥镇长沙东街22-1号房屋未取得南沙区水行政部门许可情况的报告》载明，横沥镇长沙涌迎水坡侧占用河道建设的长沙东街22-1号建（构）筑物，户主为冯瑞基，经该办调查，冯瑞基没有取得南沙区水行政部门的许可，且形成了河道障碍。2019年6月18日，南沙区三防指挥部的执法人员对涉案地址房屋进行现场勘验并制作了《现场勘验笔录》《勘验情况记录》等，《勘验情况记录》的勘验结论为：冯瑞基擅自在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街22-1号河道管理范围内建设建筑物。此建筑物：占地面积约90平方米，二层半，总建筑面积约220平方米。用地地块及地上建筑物位于长沙涌迎水坡侧，属河道管理范围（详见《现场勘验笔录》），作居住之用，其中主体房屋约有2米侵占河道水面，另外在主体房屋边还搭建了两间棚子，该两间棚子全部位于河道范围之内，对该河涌的泄洪造成了较大的影响，严重影响该河道的安全。并对涉案建筑物进行现场拍照。同日，广州市南沙区******民委员会出具《证明》载明，涉案地址房屋是该村村民冯瑞基于2012年建设，并附现场照片。同日，广州市南沙区横沥镇规划建设办公室出具《情况说明》载明，经该办核查，冯瑞基涉案地址房屋于2012年建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。2019年6月19日，广州市南沙区横沥镇人民政府向南沙区三防指挥部提请南横请〔2019〕66号《关于对冯瑞基下达清障令的请示》载明，经调查，冯瑞基在长沙涌迎水坡违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条，特提请南沙区三防指挥部发出清障令，对该宗障碍物予以清障，保障河道行洪通畅及堤防安全。并附现场图片。经审查涉案地址相关建筑物现场勘验笔录、现场照片、卫星图等材料后，南沙区三防指挥部于2019年7月16日作出穗南区三防令〔2019〕64号《清障令》，认定冯瑞基未经审批擅自在长沙涌迎水坡侧（横沥镇长沙村长沙东街22-1号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，现依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，限冯瑞基在收到本令之日起七天内，自行拆除所建设的建（构）筑物；逾期不拆除的，由南沙区三防指挥部依法组织强制拆除，并保留向冯瑞基追偿强制拆除所需费用的权利。并告知冯瑞基不服上述《清障令》的救济途径及期限。因冯瑞基拒收，南沙区三防指挥部的执法人员经两名见证人见证留置送达上述《清障令》，并现场拍照取证。另查明，2019年4月30日，广州市南沙区水务局向社会公开发布《南沙区河道管理范围公告》载明，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。诉讼中，冯瑞基主张《现场勘验笔录》记载的涉案地址建筑物情况与事实不符，机绘图的房屋位置不对，且遗漏楼房西侧的厨房、卫生间以及两间铁皮房，东侧遗漏了杂物房，现场照片没有完全体现建筑的全貌，只拍到两间铁皮房以及部分的卫生间；并述称涉案地址建筑物于2012年建设，没有宅基地权属证明。南沙区三防指挥部对勘验情况表示，制作《勘验情况记录》的目的是确定涉案建筑物阻碍行洪的事实，勘验机绘图的作用是确定涉案建筑物在河道管理范围以及与周边建筑的相对位置；认为涉案地址五处建（构）筑物包括一栋两层半的主体建筑物以及其他四处附属物均在长沙涌迎水坡侧，在河道管理范围内，形成河道障碍，属于涉案《清障令》的清障对象。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”根据上述规定，南沙区三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，是法律法规授权的负责广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的主管机关，负有广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”现冯瑞基起诉要求撤销南沙区三防指挥部作出的清障令，南沙区三防指挥部是本案适格的被告。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”。《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”本案中，广州市南沙区水行政部门根据上述规定向社会发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。冯瑞基在涉案地址有五处建（构）筑物，其中一处为一栋两层半主体建筑物，其它四处为附属建（构）筑物，该五处建（构）筑物的用地地块及地上建筑均位于长沙涌迎水坡，属于河道管理范围，且冯瑞基建设涉案建筑物并未报经河道主管机关批准。南沙区三防指挥部经现场勘验后，在其制作的《勘验情况记录》的勘验结论中确认涉案地址中的一栋两层半的主体建筑物以及两间棚子形成河道障碍，严重影响该河道的安全，但对另两间一层房屋并未予以认定，且其制作的《现场勘验笔录》中的机绘图对涉案地址建（构）筑物的标注情况与实际情况不符，但南沙区三防指挥部在所作的《清障令》中未对涉案地址上的五处建（构）筑物进行区分，均列为清障对象，这与《勘验情况记录》的勘验结论不一致。鉴于未被认定为清障对象的两间一层房屋亦位于长沙涌迎水坡，属于河道管理范围，南沙区三防指挥部在诉讼中明确表示该两处附属建（构）筑物形成河道障碍，属于清障对象，故涉案《清障令》的处理结果并无不当，予以维持。对于冯瑞基提出南沙区三防指挥部以“拆违代拆迁”损害其合法权益的主张。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款的规定，河道管理范围内的土地利用，应当符合行洪、输水的要求，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，以免影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪。南沙区三防指挥部根据对涉案建筑物现状情况的勘查，认定涉案建筑物位于河道管理范围内即长沙涌迎水坡侧，依据《广州市水务管理条例》等规定，已形成河道障碍。对于建筑物、构筑物是否危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪，是河道主管机关根据建筑物、构筑物现状及当地当年雨水、汛期等情况依法进行行政管理上的判断，这与建筑物、构筑物是否征收拆迁并无太大关联。结合本案查明的事实，南沙区三防指挥部对涉案建筑物属河道障碍物的认定，符合实际情况，也符合《广州市水务管理条例》对河道管理范围及具体划定等相关规定，予以采纳。此外，防洪治洪均是为了维护人民的生命和财产安全，防洪工作也要遵从综合治理、局部利益服从全局利益的原则，河道管理范围内相关行政主管部门应当对河道进行科学治理，并妥善安置需外迁的河道内居民。综上，冯瑞基诉请撤销涉案《清障令》的请求，理据不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回冯瑞基的诉讼请求。上诉人冯瑞基不服原审判决，上诉称：一、本案河道管理范围划定尚未批准生效，也未具体实施，且上诉人房屋并不在河道管理范围；被上诉人所依据的河道管理范围并未经市人民政府批准，不具有对外法律效力，被上诉人也未在现场勘界、设立界桩，并未具体实施河道管理；原审认定上诉人的房屋位于长沙涌迎水坡侧与事实不符，有堤防才有迎水坡。二、上诉人的房屋是唯一住宅，且符合规划用途，并未形成河道障碍，更未阻碍河道行洪和堤防安全。三、本案《清障令》违反法不溯及既往原则，被上诉人未对上诉人组织外迁、妥善安置，适用法律法规错误。上诉人的房屋已经建成多年，应当按照建房时的情况进行评价，而当时并未划定河道管理范围。四、本案《清障令》的勘验程序违法，被上诉人未履行事先告知程序，未保障上诉人陈述申辩权利，程序不当。五、该地区已被纳入征收范围，被上诉人以清障为由要求拆除上诉人房屋，明显不当。综上，上诉人请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的穗南区三防令〔2019〕64号《清障令》。被上诉人南沙区三防指挥部二审答辩称，其作出《清障令》事实清楚，证据确实充分，程序合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙区三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，上诉人冯瑞基在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街22-1号河道管理范围内建设房屋，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。被上诉人南沙区三防指挥部经勘验调查对冯瑞基上述违法事实予以认定，并作出被诉《清障令》，责令冯瑞基限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除”的规定，并无不当，本院予以支持。关于上诉人冯瑞基提出涉案房屋未占用河道等相关主张。根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，南沙区三防指挥部经现场勘查，涉案一栋两层半的主体建筑物以及两间棚子位于河道管理范围。未被认定为清障对象的两间一层房屋亦位于长沙涌迎水坡，南沙区三防指挥部明确表示该两处附属建（构）筑物形成河道障碍，亦属于清障对象。故冯瑞基的相关主张，理据不足，本院不予采纳。关于上诉人冯瑞基提出涉案房屋已被纳入征地拆迁范围，征收部门在未与其就征收补偿达成一致的情况下、以清障为名行强拆之实的主张。本院认为，防治洪水与人民群众的生命和财产安全密切相关，防洪工作应当予以支持。同时，根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，防洪工作实行统筹兼顾的原则，有关部门在履行清理河道障碍物职权时，对于居住在行洪河道内的居民，应当给予合理安排。南沙区三防指挥部于（2019）粤7101行初4408号等关联案件开庭庭审中均明确表示，将根据清障安置补偿标准、征收补偿标准等有关标准，结合涉案当事人实际情况，对冯瑞基等清障对象进行合理安置与补偿。本院对此予以认同，南沙区三防指挥部应及时对涉案当事人进行合理安置与补偿。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯瑞基负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年八月二十日书记员 罗子晴