河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2293号上诉人（一审原告）马五民，男，汉族，1975年3月14日出生，住河南省三门峡市渑池县。被上诉人（一审被告）三门峡市人民政府，住所地河南省三门峡市崤山路中段**。法定代表人安伟，市长。马五民因诉三门峡市人民政府行政复议一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2020）豫12行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明，马五民于2019年11月19日向渑池县人民政府邮寄《行政追责申请书》，请求渑池县人民政府对渑池县仰韶镇人民政府（以下简称仰韶镇人民政府）在违法拆除马五民房屋中负有过错责任的领导人员和直接责任人员给予政纪、党纪处分，将处理结果书面告知马五民并送达政纪、党纪处分复印件。后渑池县人民政府未作出书面回复。2020年3月10日，马五民向三门峡市人民政府邮寄《行政复议申请书》，请求责令被申请人依法对仰韶镇人民政府在违法拆除马五民房屋中负有过错责任的领导人员和直接责任人员给予政纪、党纪处分，并将复议结果邮寄告知原告。2020年3月13日，三门峡市人民政府答复作出三不受复决字（2020）1号《三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定书》认为：马五民的行政复议申请不符合行政复议受案范围，决定不予受理。马五民对此不服，向一审法院提起诉讼，请求：1、撤销三门峡市人民政府于2020年3月13日作出的三不受复决字(2020)1号《三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定书》;2、判决三门峡市人民政府受理马五民提出的行政复议申请。一审法院认为，马五民向三门峡市人民政府提起行政复议，请求责令被申请人渑池县人民政府依法对仰韶镇人民政府在违法拆除马五民房屋中负有过错责任的领导人员和直接责任人员给予政纪、党纪处分，并将复议结果邮寄告知马五民。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，马五民的复议请求不属于行政复议范围。三门峡市人民政府作出三不受复决字（2020）1号《三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理马五民的行政复议申请，适用法律正确，处理并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。马五民要求对行政机关工作人员给予政纪、党纪处分，不属于行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定驳回马五民的起诉。上诉人马五民不服一审裁定，向本院上诉称：一、渑池县人民政府未对渑池县仰韶镇人民政府的违法行为进行追责属于不履行法定职责。（2019）豫1224行初12号判决认定渑池县仰韶镇人民政府强制拆除马五民房屋的行为违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十五条“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；…（三）违反法定的行政处罚程序的……”渑池县人民政府是仰韶镇人民政府的上级行政机关，上诉人向渑池县人民政府提交的《行政追责申请书》符合处罚法的规定。依据《河南省行政执法过错责任追究办法》（省政府令187号）第四条“本办法所称行政执法过错是指行政执法机关及行政执法人员在行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法过程中不履行、违法履行或者不当履行行政执法职责的行为。”第五条“追究行政执法机关及行政执法人员行政执法过错责任同时需要追究责任人员纪律责任或者刑事责任的，应当按照有关法律、法规、规章规定执行，不得以过错责任追究代替处分或者刑事处罚。”第七条“县级以上人民政府负责对所属行政执法机关和下一级人民政府的行政执法过错责任进行追究，具体工作由司法行政部门实施；实行垂直管理的行政执法机关的行政执法过错责任追究，由上一级行政执法机关实施；实行双重管理的行政执法机关的行政执法过错责任追究，按照有关管理权限实施。”第八条“行政执法机关及行政执法人员在行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法过程中，有下列行为之一的，应当追究行政执法过错责任：（三）违反法定程序的；（六）行政执法行为明显不当的；”第二十二条“行政执法过错责任追究机关进行调查时，调查人员不得少于两人。调查人员可以查阅、复制有关行政执法案卷、询问相关人员，被调查机关及有关人员应当予以配合。”第二十三条“行政执法过错责任追究机关应当自立案之日起30日内调查终结，并根据调查结果和管理权限，作出以下处理：（一）事实清楚、证据确凿充分的，予以追究；（二）事实不清楚、证据不充分的，不予追究；（三）应当由其他机关处理的，予以移送。情况复杂的，经行政执法过错责任追究机关负责人批准可以延长，但延长期限不得超过20日。”该规定明确了渑池镇人民政府是行政执法过错的追责主体，并规定了追责程序与期限。不履行法定职责的含义和表现形式有四层含义：一是必须是法律、法规、规章明确规定的行政管理职责。二是具有履行的可能性。即行政机关能够履行相应的职责。由于不可抗力等客观因素阻碍履行或使职责不能完全履行，则不构成不履行法定职责。三是要有相对人的合法申请。这是构成不履行法定职责案件的前提条件，没有行政相对人的申请就无所谓不履行法定职责。四是要有不履行的表现。行政机关接到申请后不处理、不答复、拖延处理或拒绝处理，构成不履行法定职责。即无正当理由在法定期限内不履行职责或者在法律、法规、规章没有明确规定履行期限的情况下超期不予答复。渑池县人民政府具有追责仰韶镇人民政府违法行为的权利，也不存在不能履行的情况，上诉人也是合法提交的申请，渑池县人民政府超期未作出回复，符合不履行法定职责的构成要件。二、上诉人申请的复议符合复议法的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”仰韶镇人民政府的强拆行为给上诉人造成了重大经济损失，该行为侵犯了上诉人的合法权益。上诉人以胜诉判决确定的违法事实，请求渑池县人民政府履行对仰韶镇人民政府违法行为进行追责的事项，与上诉人有法律上的利害关系，因此渑池县人民政府不履行法定职责的行为侵犯了上诉人合法权益，上诉人提交的复议申请符合复议案件的受理范围。即使渑池县人民政府认为没有职责，也应当及时书面告知上诉人这一情况，不该让上诉人无期限等待结果。针对上诉人申请的查处行为没有作出任何形式的回复，其行为本身也属于不履行法定职责的一种表现，侵犯了上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人三门峡市人民政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，为监督行政机关工作人员依法履职，法律、法规和规章通常规定行政机关或上级行政机关应当对存在执法过错的行政机关工作人员依法追究责任，实践中，行政机关或上级机关对存在执法过错的行政机关工作人员进行追责主要有两种启动途径，一是根据公民、法人或其他组织的举报线索，二是行政机关或上级机关主动发现，无论是哪种途径启动追责，均是行政机关或上级机关基于行政机关内部人事管理权实施的行为，属于行政机关内部行政管理范畴，依法不属于《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》规定的受案、受理范围。本案中，马五民申请复议的事项是要求责令渑池县人民政府对仰韶镇人民政府在违法拆除马五民房屋中负有过错责任的领导人员和直接责任人员给予政纪、党纪处分，该事项属于行政机关内部行政管理事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。本案审查的行政行为是三门峡市人民政府的行政复议行为，即三门峡市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定是否合法。经审查，被上诉人三门峡市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，适用法律正确，程序合法，复议决定并无不当，依法应判决驳回马五民的诉讼请求。一审裁定驳回马五民的起诉，属于适用法律错误，但鉴于本案裁定驳回起诉的结果对马五民的实体权利并未造成不利影响，从减少当事人诉累和节约司法资源考虑，对一审裁定结果不再予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审裁定。马五民的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月十八日法官助理王立威书记员王贺霞