河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2222号上诉人（一审原告）申喜凤，女，1952年7月25日出生，汉族，住郑州市。委托代理人刘贺，河南亚洋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。上诉人申喜凤因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）请求撤销行政决定及继续履行行政协议纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。申喜凤一审诉称：2013年，二七区政府成立郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部（以下简称合村并城指挥部）负责马寨镇合村并城拆迁工作。2013年10月25日，申喜凤丈夫时银亮与合村并城指挥部签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，后二七区政府一直按照该拆迁协议履行。2019年11月26日，合村并城指挥部对申喜凤作出《关于变更申喜凤拆迁安置协议的决定》，申喜凤对此不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销二七区政府作出的《关于变更申喜凤拆迁安置协议的决定》；2、判令二七区政府继续履行《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》的协议内容；3、本案诉讼费由二七区政府承担。郑州市中级人民法院一审查明：2013年10月19日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部制定的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》第九条第（一）项规定：凡持有1973年1月1日至2013年10月20日期间发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。2013年10月25日，申喜凤之子时晓军签署了《合村并城优惠政策落实承诺书》，承诺：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”2013年10月27日，申喜凤丈夫时银亮作为户主与合村并城指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，在签订该协议时，申喜凤家庭人口为5人，申喜凤之子持有《独生子女父母光荣证》。协议约定：乙方宅基证面积为166.**平方米，可计算安置面积为504平方米；乙方家庭享受有安置房资格的家庭成员人均安置面积不足110平方米，可按300元/平方米的标准补交基本建设成本后，补足人均110平方米，应补面积46平方米。享受计生奖励政策多一人份安置房面积110平方米，乙方共计安置面积660平方米。选择货币补偿面积60平方米，实际安置面积600平方米。2017年6月16日，申喜凤儿子时晓军、儿媳王贵兰夫妇填写生育登记服务表，办理生育二孩登记。2017年7月10日，申喜凤与合村并城指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿（补充）协议书》，将协议签订人变更为申喜凤。2017年9月22日，申喜凤于刘胡垌村安置小区一期建成并达到交付条件后，签署了《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置回迁协议书》，接受回迁安置房屋分配。2019年11月26日，合村并城指挥部作出《关于变更申喜凤拆迁安置协议的决定》，决定：一、自本通知作出之日起，撤销与您在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》中第二项第三条关于独生子女奖励条款，该计生政策多一人份安置房面积110平方米不再履行；协议的其他条款继续生效。二、请您自收到本决定之日起5日内，退回独生子女奖励面积已发放的过渡费110880元。合村并城指挥部将该决定直接送达申喜凤。2019年12月27日，合村并城指挥部就上述决定的内容，再次向申喜凤送达。郑州市中级人民法院一审认为：根据郑政文［2011］257号《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》第四条第（十四）项规定：各区政府（管委会）对合村并城的拆迁安置补偿负总责，在实施合村并城过程中应当文明守法，严格审核确认拆迁安置基数以及土地、规划等相关数据。本案中，虽然《关于变更申喜凤拆迁安置协议的决定》由郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部做出，但二七区政府作为马寨镇政府的上一级地方政府，对马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置相关工作负有法定职责。本案中，申喜凤丈夫与二七区政府合村并城拆迁安置部门签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》系行政协议。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位；履行行政协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方依法变更、解除协议。但为了保证行政主体对该权利的正确行使，在行政协议中对行政主体行使该权利的情形可予以约定，以明确行政主体行使该权利的范围，确保在国家法律政策和协议约定的基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下，行政主体才可以直接依据行政协议的约定对协议内容予以单方面的变更、解除。具体到本案中，《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置办法》依据法律法规规定对符合条件的独生子女家庭“给予多1人份110平方米的安置”，同时明确规定“在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置”。双方签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》中约定的“享受计生政策多一人份安置面积110平方米”也是以申喜凤家庭为独生子女家庭为前提。申喜凤儿子在《合村并城优惠政策落实承诺书》中亦承诺“对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多一人份的安置”。法律法规关于独生子女家庭享受优惠待遇的相关规定，目的是为奖励独生子女家庭因执行计划生育基本国策，承诺只生育一个子女，为人口与经济、社会、资源、环境协调发展做出的贡献；生育或收养第二个子女的家庭不是法律法规相关规定的优待对象，不应享受给付给独生子女家庭的优惠待遇。现申喜凤儿子时晓军、儿媳王贵兰夫妇在拆迁安置补偿协议签订后，房屋分配前，又生育二孩，违反了上述拆迁安置补偿办法的相关规定及安置补偿协议的约定和自我承诺，即申喜凤丈夫签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》所依据的基础事实已经发生变化，其家庭已不再属于独生子女家庭，继续享受独生子女家庭的相关优惠待遇，并不符合法律法规的立法精神，对遵守规定、履行约定和信守承诺的其他独生子女村民家庭也不公平，亦对诚实守信为原则的社会公共利益造成损害，故二七区政府在协商变更无法达成一致意见后，依据上述法律精神、办法规定及行政协议约定和申喜凤承诺对行政协议关于独生子女奖励部分予以单方面的变更、解除并无不妥，且该变更、解除并不影响拆迁安置补偿协议其他内容的继续履行，充分保障了申喜凤其他补偿安置利益的实现。关于独生子女奖励部分变更、解除后，因该拆迁优惠政策享受的安置补偿待遇应予退回。二七区政府做出案涉决定后，当面向申喜凤送达了该处理决定，并明确告知了申喜凤在法律规定的期限内享有行政复议和行政诉讼的权利；之后就决定内容又再次予以送达，程序合法。综上所述，申喜凤关于依法撤销二七区政府做出的《关于变更申喜凤拆迁安置协议的决定》的诉请不能成立，不予支持；因申喜凤、二七区政府签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》相关内容已经变更，故申喜凤主张继续履行原协议的请求亦不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回申喜凤的诉讼请求。申喜凤不服一审判决，向本院上诉称：（一）拆迁安置补偿多一人份是上诉人享有的法定权利，在签订拆迁协议时，上诉人家庭已经实际取得多1人份110平米的安置；（二）上诉人家庭生育二孩属合法生育，不违反法律法规规定和有关计划生育政策，也并未违反《拆迁办法》及《承诺书》的实质内容；（三）上诉人家庭取得多一人份110平米的安置并未对其他独生子女家庭不公平，并未损害社会公众利益；（四）在2017年9月被上诉人与上诉人签订《回迁协议》时，仍然是按照多1人份110平米进行安置的，证明被上诉人认可上诉人享有的多1人份110平米安置不需退回；（五）被上诉人作出变更决定，意图以上诉人家庭生育二孩为由取消上诉人家庭享有的多1人份110平米安置，与国家和地方现行政策不符；（六）被上诉人作出的变更决定实际上属于撤销决定，已经超过法定行使撤销权的期限；（七）被上诉人作出变更决定违反“先证据，后行为”的原则，违反“法无授权不可为”的原则，没有听取上诉人的陈述、申辩，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”本案中，上诉人儿子在《合村并城优惠政策落实承诺书》中承诺“对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多一人份的安置”。上诉人家庭在签订安置补偿协议书后又生育子女，约定的解除合同的条件已成就，被上诉人作为解除权人对行政协议关于独生子女奖励部分予以单方面的变更、解除并无不妥，且该变更、解除并不影响拆迁安置补偿协议其他内容的继续履行，充分保障了申喜凤其他补偿安置利益的实现，符合法律的相关规定；（二）为奖励独生子女家庭因执行计划生育基本国策，承诺只生育一个子女，为人口与经济、社会、资源、环境协调发展作出的贡献，法律法规制定了独生子女家庭享受优惠待遇的相关规定。生育或收养第二个子女的家庭不是相关法律法规规定的优待对象，不应享受给付给独生子女家庭的优惠待遇。本案中，申喜凤家庭在拆迁安置补偿协议签订后，房屋分配前，又生育二孩，其家庭已不再属于独生子女家庭，继续享受独生子女家庭的相关优惠待遇，亦不符合法律法规的立法精神。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人申喜凤承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年八月二十六日法官助理王宁书记员陈瑞丹