河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终138号上诉人（一审第三人）刘建玲，男，汉族，1964年8月18日出生，住河南省洛阳市涧**。上诉人（一审被告）洛阳市涧西区人民政府，住所地洛阳市涧**西苑路**。法定代表人周玉甫，区长。委托代理人朱强，郑州路司法所所长。被上诉人（一审原告）王花民，女，汉族，1935年1月9日生，住河南省洛阳市涧**。王花民诉洛阳市涧西区人民政府、一审第三人刘建玲土地发证纠纷一案，上诉人洛阳市涧西区人民政府、一审第三人刘建玲不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，王花民系洛阳市涧**工农乡南村村民，并居住在该村刘家东街42号。1984年11月6日，洛阳市郊区人民政府为其颁发洛郊建宅字060612号宅基地使用证，证载姓名是王玉花。王花民随其三子（即本案第三人刘建玲）一起生活。2011年南村城中村改造开始后，王花民发现该处宅基地于九七年换证时，《集体土地建设用地使用证》上使用者的姓名是刘建玲，便于2012年7月向洛阳市国土资源局涧西分局提出更正宅基地使用证登记错误申请，洛阳市国土资源局涧西分局受理后，书面通知刘建玲要求其将当时办理变更登记的相关材料向其报送，逾期未提交的，将按有关规定办理土地使用权更正登记。2012年10月27日，洛阳市国土资源局涧西分局在《洛阳日报》上刊登公告，要求刘建玲于本公告发布之日起30日内，向洛阳市国土资源局涧西分局提交该宅基地证及相关材料，逾期未提交的，将按有关规定注销其所持有的［洛郊集建（土05）字第006462号］集体土地建设用地使用证并为王花民办理集体土地建设用地使用权登记相关手续。2013年1月16日，洛阳市国土资源局涧西分局给王花民作出《关于工农乡南村村民王花民申请宅基地使用权登记的回复》，该回复认为“申请人王花民反映其在不知情的情况下使用权人已经发生变化的情况与实际不符，并且现房屋产权为刘建岭所有。我局对申请人王花民要求更正位于工农乡南村刘家东街42号处宅基地使用证登记的申请予以驳回。”王花民不服该回复的处理意见，于2013年10月16日提起行政诉讼。2013年12月12日，洛阳市涧西区人民法院作出（2013）涧行初字第19号行政判决书：“本案中关于位于工农乡南村刘家东街42号处宅基地使用证上“户主姓名”王玉花改成刘建岭的情节，涧西国土分局的地籍档案材料中，宅基证上王玉花名字被划去，改成“母子关系刘建岭”，被告不能提供是谁所为，也缺乏相关审批手续。一审第三人刘建玲提供的证据及证人证言不能证实王花民同意把宅基证上“户主姓名”王花民改为刘建岭，王花民也否认同意把宅基证上自己的名字改为刘建岭。九七年换证时，该处宅基地的《集体土地建设用地使用证》上“土地使用者”的姓名填写为刘建玲，不符合法定程序，因此王花民要求洛阳市涧西区人民政府更正位于工农乡南村刘家东街42号宅基地使用证登记的申请是正当的，而涧西国土分局作出对其申请予以驳回的处理意见是错误的，该处理意见应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：撤销被告涧西国土分局作出的对申请人王花民要求更正位于工农乡南村刘家东街42号宅基地使用证登记的申请予以驳回的处理意见。”洛阳市国土资源局涧西分局不服提出上诉。2014年5月27日，洛阳市中级人民法院作出（2014）洛行终字第14号行政判决：“驳回上诉，维持原判。”2014年10月，王花民向洛阳市涧西区人民法院提起行政诉讼，要求撤销一审第三人所持有的洛郊集建（土05）字第006462号集体土地建设用地使用证。洛阳市涧西区人民法院作出（2014）涧行初字第12号判决书，判决：“撤销原洛阳市郊区人民政府于2000年12月13日为第三人刘建玲颁发的洛郊集建（土05）字第006462号集体土地建设用地使用证。”一审第三人刘建玲不服该判决，提起上诉，洛阳市中级人民法院作出（2015）洛行终字第26号行政裁定，以王花民的起诉超过起诉期限为由裁定：“一、撤销洛阳市涧西区人民法院作出的（2014）涧行初字第12号行政判决书。二、驳回王花民的起诉。”王花民不服向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院作出（2016）豫行再15号行政裁定书，认定：“洛阳市中级人民法院作出（2015）洛行终字第26号行政裁定认定王花民起诉超过法定期限的理由事实不清，……故本案适格被告应为洛阳市涧西区人民政府，洛阳市国土资源局和洛阳市国土资源局和洛阳市国土资源局涧西分局均不是适格被告。二审裁定结论正确。……维持洛阳市中级人民法院作出（2015）洛行终字第26号行政裁定”王花民遂又提起本案行政诉讼，请求判决洛阳市涧西区人民政府撤销土地使用者名字为“刘建玲”的洛郊集建（土）05）字第006462号集体土地建设用地使用证。一审另查明，二○○○年五月二十日，国务院下发国函（2000）45号《关于调整洛阳市市区行政区划的请示》批复：“一、同意洛阳市郊区更名为洛龙区。区人民政府驻地由西工区凯旋东路迁至关林镇。二、同意对洛阳市市辖区行政区域作如下调整：将原郊区的工农乡、孙旗屯乡划归涧西区管辖”。一审法院认为，最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复（2005行他字第4号）“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”故洛阳市涧西区人民政府与一审第三人提出王花民应当先申请行政复议的理由不能成立，一审法院不予支持。经生效法律文书确认，该案所涉及的地籍档案材料中宅基证上王玉花名字被划去，改成“母子关系刘建岭”，不能证明是谁所为，也缺乏相关审批手续。第三人刘建玲提供的证据不能证实王花民同意把宅基证上“户主姓名王花民”改为“刘建岭”，王花民也否认同意把宅基证上自己的名字改为刘建岭。故1997年换证时，该处宅基地的《集体土地建设用地使用证》上“土地使用者”的姓名填写为刘建玲，依据的主要证据不足，亦不符合法定程序，该证依法应予撤销，一审判决撤销原洛阳市郊区人民政府于2000年12月13日为第三人刘建玲颁发的洛郊集建字第006462号集体土地建设用地使用证。上诉人洛阳市涧西区人民政府不服一审判决，向本院上诉称，2015年3月1日起实施的《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。根据《洛阳市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》（洛政通［2016］10号）规定：“自2016年6月30日起，在洛阳市中心城区内的涧西区、西工区、老城区、洛龙区、瀍河区及高新技术产业开发区、伊滨区、龙门园区，实施不动产统一登记制度，并启用不动产登记薄证。现将有关事项通告如下：一、上述范围内的不动产统一登记工作由市国土资源局负责实施。”据此可知，土地登记的职权为洛阳市国土资源局。本案中，涉案土地证由原郊区人民政府办颁发，现土地登记的职权已划归洛阳市国土资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，上诉人洛阳市涧西区人民政府不是本案适格被告，应当依法驳回被上诉人的起诉。故一审判决违背“职权法定原则”，错误的将上诉人确定为本案被告。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人王花民的起诉。上诉人刘建玲不服一审判决，向本院上诉称：一、上诉人刘建玲给涧西区国土分局邮寄过两份信息公开申请，得知在1992年已没有被上诉人（一审原告）的地籍档案，说明在1992年经过被上诉人（一审原告）的同意已换成了上诉人刘建玲的名字，被上诉人（一审原告）提起诉讼是2012年7月，已经过了不动产提起诉讼的最长起诉期限。二、涧西区国土分局的地籍档案上谢的是初始登记，初始登记和变更登记时两种不同的登记方式，被上诉人（一审原告）说97年变更没有证据支持。三、上诉人刘建玲建房时有南村村委会小组长及村干部的签字盖章，上诉人刘建玲拥有宅基使用证符合国家法律规定。综上，一审判决错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人王花民的起诉。被上诉人王花民未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。另需指出，本案中王花民与王玉花均指同一人，即一审原告王花民；刘建岭与刘建玲亦均指同一人，即一审第三人刘建玲。本院认为，涉案《集体土地建设用地使用证》由原户主姓名王玉花变更为刘建岭，业经发生法律效力的洛阳市涧西区人民法院（2013）涧行初字第19号行政判决认定为主要证据不足，不符合法定程序，故该证依法应予撤销。王花民自2011年知道涉案《集体土地建设用地使用证》后，就通过向原洛阳市国土资源局涧西分局提出更正宅基地使用证登记错误申请、提起诉讼撤销洛阳市国土资源局涧西分局给王花民作出《关于工农乡南村村民王花民申请宅基地使用权登记的回复》、直至提起诉讼要求撤销涉案《集体土地建设用地使用证》等救济途径主张权益，且上述救济途径前后连贯。刘建玲认为王花民在2011年之前就知道涉案《集体土地建设用地使用证》，至王花民提起本案诉讼已超过法定起诉期限，并无确实充分证据予以证明，仅是按照常理进行推断，但该推断与王花民的年龄、利害认知并不相符，故本院对其该项理由不予采纳。涉案《集体土地建设用地使用证》颁证时的法定职权机关是原洛阳市郊区人民政府，且本案是撤销之诉，并非履行法定职责之诉，鉴于涉案宅基地所在的工农乡划归洛阳市涧西区管辖，故王花民一审以涧西区政府为被告提起诉讼，被告主体适格。一审判决撤销涉案《集体土地建设用地使用证》，认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。涧西区政府及刘建玲的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人洛阳市涧西区人民政府和上诉人刘建玲均担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月十日法官助理王立威书记员王贺霞