山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行初104号原告刘耐，女，1971年11月18日出生，汉族，居民，户籍所在地日照市东港区，现住日照市东港区。委托代理人杨海军，北京在明律师事务所律师。被告日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路**，统一社会信用代码113711023345492559。法定代表人刘祥龙，区长。行政机关出庭负责人龚臣，副区长。委托代理人巩怀欣，日照市东港区住房和城乡建设局工作人员。委托代理人王磊，山东海洋律师事务所律师。原告刘耐诉被告日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）房屋征收决定一案，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终316号行政裁定书发回重审，本院于2020年5月12日立案后，于2020年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告刘耐及其委托代理人杨海军，被告东港区政府的出庭负责人龚臣、委托代理人巩怀欣、王磊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告东港区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规之规定，于2018年6月5日作出东政征字[2018]1号《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》：一、征收范围：东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路。二、房屋征收人：东港区政府。三、房屋征收部门：东港区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称东港区征收办）。四、房屋征收实施单位：石臼办事处。五、房屋被征收人：石臼石臼市场片区改造区域内国有土地上被征收合法房屋的所有权人。六、签订协议时间：签约期限10日，自分户初步评估结果公示之日起开始计算。七、搬迁腾空时间：自签订协议之日起15日内。八、被征收人对东港区政府房屋征收决定不服的，可在本决定发布之日起60日内向日照市人民政府申请行政复议，或在6个月内向日照市中级人民法院提起行政诉讼。行政复议、行政诉讼期间房屋征收决定不停止执行。原告因不服被告东港区政府作出的东政征字[2018]1号房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。原告刘耐诉称：原告的房屋坐落于日照市××区××街道办事处××路居民委员会，2018年6月5日，被告东港区政府作出《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》，原告的房屋在征收范围内。根据《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，作出《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》的具体行政行为，违反法律规定，涉及原告房屋部分应当予以撤销，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼，请求撤销被告东港区政府作出的《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》，本案诉讼费用由被告承担。原告刘耐向本院提供以下证据：证据1.身份证复印件，证据2.房屋产权证复印件。上述证据1、2证明原告与涉案房屋征收决定有利害关系，原告有行政诉讼主体资格。证据3.征收调查情况公告，证明原告房屋在征收范围内。证据4.《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》，证明被告作出了对涉案房屋的征收决定。证据5.原告对征收补偿方案提出异议的证明材料，证明原告对征收补偿方案提出了异议。证据6.日照市国土资源局[2017]24号拍卖土地使用权的公告，证明需要由竞买人对拆迁户进行安置补偿，被告资金来源不合法，补偿方式不符合法律规定。证据7.照片五张，证明被告在2019年4月份在涉案区域又进行拆迁，拆迁户数不止307户。被告东港区政府辩称：一、被告作出的《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》（东政征字[2018]1号）依据的事实充分、清楚，适用法律法规正确。为改善石臼石臼市场片区的综合环境和居住条件，完善配套功能，结合城市总体规划要求，被告决定对该区域内房屋实施征收并改造。2017年7月11日，日照市国土资源局东港分局出具《石臼市场片区项目用地情况说明》，证实石臼市场片区项目区域土地为国有土地，符合《东港区土地利用总体规划（2006-2020年）》。2017年7月11日，东港区发展和改革局出具证明，证实石臼市场片区项目符合东港区国民经济和社会发展“十三五”规划，并纳入东港区2017年国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，日照市规划局出具证明，证实石臼市场片区改造规划符合日照市城市规划。原告所居住的房屋位于改造范围内。因此，被告对石臼市场片区的房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二条、第八条、第九条之规定和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第九条、第十条之规定。二、被告作出的《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》（东政征字[2018]1号）内容合法、程序适当。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，在作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估，评估结果为低风险项目；东港区石臼农村合作经济审计站于2017年8月1日出具《关于石臼市场片区改造项目房屋征收补偿资金情况的有关说明》，石臼市场片区改造项目补偿费用已经足额到位，并且专户存储、专款专用。2017年10月30日，东港区房屋征收与补偿办公室（以下简称东港区征收办）在征收区域内张贴、公示了《石臼石臼市场片区房屋征收调查登记情况公告》，在公示期限内，有3位被征收人提出书面异议。2017年12月19日，东港区征收办在征收区域内张贴、公示了《石臼石臼市场片区房屋征收调查登记补充公告》，根据被征收人提出的异议对房屋调查登记进行相应修改并作出说明。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告于2018年1月22日在征收区域内公开发布了《关于公布石臼石臼市场片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》，公开征求公众意见，期限为30天。根据公开征求意见情况和相关法律法规的规定，被告于2018年4月11日在征收区域内张贴、公示了《关于公开征求意见及修改情况的说明》。2018年5月25日，东港区政府召开第26次常务会议，讨论石臼市场片区房屋征收项目。2018年6月5日，被告在征收区域内张贴、公示了《东港区人民政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》（东政征字[2018]1号），并于同日发布《东港区人民政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的公告》，公告载明征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。因此，被告完全依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规的规定作出的《东港区人民政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》（东政征字[2018]1号），内容合法、程序正当。综上所述，石臼石臼市场片区房屋征收工作依法依规进行，并遵循了公开、公平、公正原则。《东港区人民政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》（东政征字[2018]1号）事实清楚，内容和程序合法，法律依据充分，原告提出撤销决定的理由不能成立，应予驳回，请求维持被告作出的《东港区人民政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》。被告东港区政府在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：第一组证据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条、第九条规定的相关证明文件。证据1.日照市国土资源局东港分局关于石臼市场片区项目用地情况说明。证据2.东港区发展和改革局关于石臼石臼市场片区改造项目的说明。证据3.日照市规划局关于石臼观海社区改造项目有关情况的说明。上述第一组证据证明石臼市场片区的房屋征收决定依据的事实充分、清楚，适用法律法规正确。第二组证据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条规定的相关文件。证据4.日照市东港区石臼农村合作经济审计站关于石臼市场片区改造项目房屋征收资金情况的有关证明。证据5.社会稳定风险评估报告。证据6.房屋征收委托协议。证据7.石臼石臼市场片区房屋征收调查登记情况公告。证据8.石臼石臼市场片区房屋征收调查登记补充公告。证据9.东港区政府关于公布石臼石臼市场片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告。证据10.东港区政府关于《石臼石臼市场片区房屋征收补偿安置方案》公开征求意见及修改情况的说明。证据11.东港区政府常务会议纪要（第26期）。证据12.东港区政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定。证据13.东港区政府关于征收石臼石臼市场片区房屋的公告。上述第二组证据证明石臼市场片区的房屋征收决定程序合法、适当。第三组证据，相关文件的照片，证明征收文件已经在征收区域内公示。第四组证据，相关法律法规。证据14.《国有土地上房屋征收与补偿条例》。证据15.《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》。证据16.石臼路社区城中村改造补偿资金核算表、收款收据凭证，证明该社区被征收区域内**居民，其中58户居民已签订拆迁补偿协议，全部补偿安置到位。经庭审质证，被告东港区政府对原告提交的证据1-4的真实性及证明目的无异议，关于证据5，被告认可收到秦玉利、秦洪均、刘克帅三人的书面异议，收到刘峰、许崇兰、刘耐通过电子邮件发送的异议，但是与原告提交的内容不一样，被告收到的是由同一人、同一地址发送的，仅标注“不同意”及其姓名、时间的打印字迹，无法核实是否是本人意愿，另外没有收到隋单文、刘鹏提出的异议材料。对证据6的真实性无异议，但其证明目的无事实和法律依据，该案征收补偿费用已足额到位，专户专存，专款专用。对证据7的真实性无异议，该证据证明石臼市场片区大部分区域的拆迁户是按照城中村改造协议的方式进行拆迁，且已顺利完成拆迁工作。原告对被告东港区政府提交的第一组证据的真实性没有异议，对其合法性、关联性提出异议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，作出征收决定要符合国民经济发展规划以及总体规划、城乡规划和专项规划，《国有土地上征收与补偿条例》第八条规定，还应当提供专项规划的证明被告没有提供符合专项规划方面的证明。对被告提供的第二组证据的真实性没有异议，对其合法性、关联性提出异议。关于证据4资金证明情况，被告证明已经将1820万元的拆迁补偿款足额补偿到位，并且专户专用专款专用。从征收决定可以看出，涉案征收土地249亩，涉及307户，沿街商户42户，被告仅存放1820万元，资金未到位。另从原告提供的拍卖公告看，谁竞买其中的一块土地，需要对其中的六户进行安置补偿，很显然拆迁补偿的资金没有存放到位。关于证据5，被告只提供了社会风险评估报告最后这个结论，报告应该有社会各界对该征收项目提出的评价意见，包括拆迁的合法性、合理性以及安全性等提出的评价意见，该风险评估报告不符合法律规定的形式，对被告提供的证据6房屋征收委托协议没有异议。对证据7、8提出异议，，风险评估报告显示征收区域涉及到300多户居民，被告征收调查情况的公告只涉及13户居民，被告应当将征收区域内的所有被征收户的房屋情况进行调查、公示，被告针对性、选择性的出具报告，非公平一致。对被告提供的证据9、10、11没有异议。关于被告提供的证据12、13，首先被告作出征收决定不符合公共利益，旧城区改造一般交织着商业开发，在这样的情况下，应当对被拆迁户有一个意愿征询程序，本案中没有意愿征询程序，没有征询被拆迁户的意见。被告作出征收决定没有履行听证程序不符合法律规定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，旧城区改造，多数人对补偿方案提出异议的，应当召开听证会。本案中，有4人通过书面提出了异议，有另外5人通过邮件提出了异议，已超过了半数，被告应当举行听证而没有听证。针对补偿安置方案提出如下异议，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第（五）项规定，补偿方案应当包括产权调换房屋的地点、单套建筑面积、产权调换房屋的价值认定。被告作出的补偿方案，只涉及到安置房屋的地点，没有单套建筑面积以及价格方面的内容，故造成被拆迁户难以选择安置房，变相剥夺被拆迁人选择房屋安置的方式，只能被迫接受货币补偿。《山东省国有土地上征收与补偿条例》第二十五条规定，个人唯一住房不超过40平方米的，应当安置的面积不少于45平方米。证据14、15系相关法律规定，被告作出征收决定，在程序方面和适用法律方面，并不完全符合法律规定。证据16的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，只能证明签协议部分资金落实情况，同时2017年7月出具的社会稳定风险评估报告并非按实际真实情况出具，证明征收决定存在违法情形。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1—4符合证据的形式要件和认证规则，且被告对上述证据的真实性和证明目的均无异议，本院对上述证据的证明效力予以确认。原告提供的证据5，本院将结合案件具体情况对其证明效力作出认定。本院对于原告提供的证据6的真实性予以确认，但证据6－7不能证明原告所要证明的内容，故对于证据6－7的证明效力，本院不予确认。被告东港区政府提交的证据符合证据的形式要件和认证规则，原告虽对部分证据的证明效力予以否认但未提供反证予以证明，故对于被告东港区政府提交的相关证据，本院结合其它证据的证明内容综合予以确认。本院经审理查明：为改善日照市东港区石臼石臼市场片区综合环境和居住条件，完善配套功能，结合城市总体规划要求，东港区政府决定实施石臼石臼市场片区旧城区改建项目，对该区域内房屋进行征收。2017年7月11日，日照市规划局作出说明，石臼石臼市场片区改造规划符合日照市城市规划。2017年7月11日，日照市东港区发展和改革局出具证明，石臼石臼市场片区改造项目，符合日照市东港区国民经济和社会发展“十三五”规划，并纳入日照市东港区2017年国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，日照市国土资源局东港分局出具证明，石臼石臼市场片区改造项目，东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路，经核实，该宗土地为国有土地，符合东港区土地利用总体规划（2006—2020年）。该区域房屋征收范围为东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路。本案原告所有的位于石臼石臼市场片区的房屋纳入此次征收范围。2017年7月12日，日照市东港区维护社会稳定工作领导小组办公室、东港区征收办、日照市东港区石臼办事处对石臼石臼市场片区改造区域内征收项目基本情况、征收项目的合法性、合理性、可行性、可控性，环境影响与社会评价、社会稳定风险评估及应急保障等方面进行了风险评估，评估结论为石臼石臼市场片区改造项目的实施，将会迅速改善该片区及周边的面貌，提高居民的生活质量，为搞活经济、招商引资、改善投资环境提供可靠而有力的保障。由于市、区领导重视、设计合理、保障有力且得到大多数群众支持，社会不稳定风险系数极低，属于低风险工程。2017年8月1日，日照市东港区石臼农村合作经济审计站出具关于石臼石臼市场片区房屋征收补偿资金情况的有关说明，证明石臼石臼市场片区改造项目房屋征收补偿资金1820万元已足额到位，并且专户存储，专款专用。2017年9月1日，东港区征收办与东港区石臼办事处签订房屋征收委托协议。涉案房屋征收决定作出前，被告对涉案区域被征收房屋进行调查，并到不动产登记机关查询涉案区域房屋相关登记情况。2017年10月30日，东港区征收办在涉案房屋征收区域范围内公开张贴《石臼石臼市场片区房屋征收调查登记情况公告》，在公告中对包括原告在内的13户被征收人的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。根据征收范围内相关权利人在规定时间内提出的书面异议，被告负责房屋征收补偿工作的东港区征收办于2017年12月19日在征收区域内张贴《石臼石臼市场片区房屋征收调查登记补充公告》。东港区政府于2018年1月22日公布《东港区政府关于公布石臼石臼市场片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》，公开征求意见，时间自2018年1月23日至2月22日，期限为30天。2018年4月11日，被告东港区政府发布《关于〈东港区政府关于公布石臼石臼市场片区房屋征收补偿安置方案〉公开征求意见及修改情况的说明》，征收范围内的4户被征收人对补偿安置方案提出意见，被告在上述说明中对被征收人提出的意见进行了答复，并对补偿安置方案的修改情况作出说明。2018年5月25日，被告东港区政府召开第26次常务会议，讨论石臼市场片区房屋征收项目。2018年6月5日，被告下发并在房屋征收范围内张贴《关于征收石臼石臼市场片区房屋的公告》、《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》（东政征字[2018]1号）和《石臼石臼市场片区房屋征收补偿安置方案》。另查明，涉案征收区域共涉及被征收人71户，已有被征收人58户先后签订了征收补偿协议。尚有13户被征收人未签订征收补偿协议，房屋征收部门也未对其房屋作出房屋征收补偿决定。再查明，2017年6月至7月，石臼石臼市场片区搬迁指挥部同时启动石臼市场片区鑫鑫社区、宏达社区、中盛社区、石臼路社区平房区域的城中村改造项目。2018年6月5日，涉案房屋征收决定作出前后城中村改造项目也一直在搬迁签约过程中，涉案区域房屋征收项目与城中村改造项目一直存在运行上的竞合。本院认为：一、关于被告东港区政府作出的涉案房屋征收决定依据是否充分的问题。本案中，石臼石臼市场片区位于日照市东港区城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善配套功能，改善居民居住环境和生活条件，东港区政府将石臼石臼市场片区列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要，涉案安置补偿项目虽采用商业开发的方式进行，亦不能成为否认该项目公共利益性质的理由。东港区政府提交的证据亦证实涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，涉案土地系国有土地，符合日照市土地利用总体规划，东港区政府作出的涉案征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，事实依据充分。对原告主张的涉案房屋征收决定作出依据不充分，本院不予支持。二、关于涉案房屋征收决定是否违反法律规定的问题。从涉案征收决定的内容来看，该决定对征收范围、征收部门、实施单位、征收实施时间、补偿安置方式等内容作出规定，同时在房屋征收补偿安置方案中对房屋征收部门、房屋征收实施单位、房屋征收范围、征收依据、征收目的、被征收房屋的基本情况、补偿方式、补偿标准、过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准、补助和奖励标准、产权调换房屋安置地点和价值认定等亦作出明确规定，涉案征收决定及安置补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，不存在变相剥夺被征收人选择房屋安置方式的情形。另外，原告称被告作出的涉案房屋安置补偿方案中没有涉及到个人唯一住房不超过45平方米如何安置的情形，违反《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，因房屋征收补偿方案系对征收范围内房屋的征收补偿情况作出的概括性、普遍性、原则性的规定，对于个别被征收人的不具有普遍性的补偿情况，可通过被征收人的房屋征收补偿决定来体现，不宜在征收补偿方案中过于详细的描述，且本院对涉案房屋征收补偿方案的内容已作出审查，涉案房屋征收补偿方案的内容符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，故原告主张涉案房屋征收决定违反法律规定，本院不予支持。三、关于涉案征收决定作出程序是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，东港区政府于涉案房屋征收决定作出前对涉案区域的建设项目基本情况，改造工程的合法性、合理性、环境影响及社会评价、风险评估及应急保障等方面进行社会稳定风险评估，风险评估依据的事实理由充分，程序合法，符合上述法律的规定。关于涉案房屋征收补偿费用是否专户存储、专款专用并足额到位的问题。“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。本案中，石臼农村合作经济审计站设立专门账户，足额的补偿款项亦在征收决定作出前存入该账户，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原告虽主张涉案补偿资金未存放到位，仅属于部分资金，但未提供反证予以证明，故原告的该项诉讼理由不能成立。被告将涉案征收补偿方案公布，在规定期限内征求意见，并根据被征收人提出的修改意见进行修改，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收范围内仅有4户被征收人对补偿安置方案提出意见，提出异议的被征收人未达到大多数的标准，东港区政府据此未组织召开听证会，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。四、根据查明的事实，涉案房屋征收决定作出前，被征收人已签订房屋征收补偿协议的有58户，仅有13户被征收人未签订征收补偿协议，被告仅对上述13户被征收人进行调查登记，根据已查明案件事实以及被告东港区政府确认的被征收人户数，涉案房屋征收决定涉及的征收范围内的被征收人与实际情况不符，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为：一、行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益社会公共利益造成重大损害的；”因涉案房屋征收项目与石臼市场片区城中村改造项目存在高度竞合，被告界定征收范围内的被征收人有误，涉诉房屋征收决定基础事实存在错误，涉诉房屋征收决定应当确认违法。但由于涉案房屋征收项目与石臼市场片区城中村改造项目工作已实施就绪，涉案房屋征收决定撤销将会拖延石臼市场片区城中村改造项目的基础建设，将导致诸多社会法律关系处于不确定状态，影响片区其他居民的财产利益，给公共利益造成重大损害，应判决确认涉案房屋征收决定违法，但不予撤销。综上，东港区政府作出的涉案房屋征收决定事实依据部分清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求理由部分成立，本院予以支持，被告的答辩理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，判决如下：确认被告日照市东港区人民政府于2018年6月5日作出东政征字[2018]1号《关于征收石臼石臼市场片区房屋的决定》违法。案件受理费50元，由被告日照市东港区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  王 田人民陪审员  吕象民人民陪审员  徐延林二〇二〇年八月十二日法官助理管珈琪书记员丁丽