江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏行终595号上诉人（原审原告）王启朝，男，汉族，住江苏省徐州市徐州经济开发区。上诉人（原审原告）王建军，男，汉族，住江苏省徐州市徐州经济开发区。被上诉人（原审被告）徐州经济技术开发区管理委员会，住所地在江苏省徐州市城东大道**科技大厦。法定代表人臧晓鹏，该委员会主任。被上诉人（原审被告）徐州经济技术开发区东环街道办事处，住所地在江苏省徐州市徐州经济技术开发区杨山路。法定代表人徐敏，该办事处主任。上诉人王启朝、王建军因与被上诉人徐州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、被上诉人徐州经济技术开发区东环街道办事处（以下简称东环街道办）行政强制拆除行为违法并要求行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00076号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：王启朝、王建军系父子关系。涉案房屋位于徐州经济开发区××北路××号。2011年，三环东路高架桥工程建设项目启动，王启朝、王建军的前述涉案房屋位于该项目的征迁补偿范围内。2011年12月9日，徐州经济技术开发区征迁管理办公室（以下简称开发区征迁办）向王启朝、王建军所在的刘湾社区居民发布告知书，就刘湾社区的拆迁安置有关事项进行了告知。因王启朝、王建军与相关征收实施部门未能就其房屋拆迁安置补偿问题达成一致，王启朝、王建军未与相关征收实施部门签订房屋拆迁补偿安置协议。2013年3月23日，开发区征迁办组织相关工作人员对王启朝、王建军涉案房屋实施了拆除，相关工作人员将涉案房屋内的物品搬至刘湾村安置楼建设指挥部院内的东侧房屋里，后对前述物品进行了清点核对、登记造册。王启朝、王建军在其涉案房屋被拆除后向相关部门就房屋被拆除问题进行信访，开发区征迁办及东环街道办先后就王启朝、王建军的信访问题作出答复。2015年2月28日，王启朝、王建军以开发区管委会、东环街道办2013年3月23日强制拆除其房屋的行为违法并造成损失为由向徐州经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。徐州经济技术开发区人民法院认为本案需要由徐州市中级人民法院审理，遂于2015年3月20日报请徐州市中级人民法院决定。徐州市中级人民法院依法于2015年5月5日立案受理。原审法院另查明，2017年3月16日，王启朝与开发区征迁办、东环街道办签订了针对涉案房屋的房屋拆迁补偿安置协议，开发区征迁办、东环街道办作为甲方向王启朝、王建军补偿了四套安置房，现已交付上房。原审法院再查明，徐州经济技术开发区征迁管理办公室系开发区管委会的内设机构。原审法院认为：一、开发区管委会实施了拆除王启朝、王建军房屋行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款、第二款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，王启朝、王建军提供的公告书、信访事项处理情况答复、房屋拆迁补偿安置协议以及双方的陈述等，能够证实开发区管委会的内设机构开发区征迁办组织相关人员对王启朝、王建军房屋实施了拆除行为，而开发区征迁办系开发区管委会的内设机构，其作出相应行为的法律后果应当由开发区管委会承担。行政相对人对该行为不服提起诉讼的，应当以开发区管委会为被告。故，开发区管委会是本案适格的被告。另一方面，王启朝、王建军虽然主张东环街道办共同实施了被诉强制拆除行为，但并未提供有效证据用以支持该项主张，且从本案调查情况看，东环街道办仅是对涉案建设项目的实施进行协助配合，其相关行为的责任应当由开发区管委会承担。故，王启朝、王建军将东环街道办列为本案被告缺乏相应依据，依法应驳回其对东环街道办的起诉。二、王启朝、王建军的起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，开发区管委会未提供证据证明其在2013年3月23日作出被诉行政行为后已依法告知王启朝、王建军对该行政行为不服提起行政诉讼的起诉期限，故，本案的起诉期限应适用上述条文规定的2年起诉期限。王启朝、王建军于2015年2月28日向人民法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。开发区管委会、东环街道办的相关诉讼观点不能成立，原审法院不予支持。三、开发区管委会拆除王启朝、王建军房屋的行为不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，开发区管委会并未就其作出涉案拆除行为提供职权依据，亦未提供有效证据证明其实施被诉拆除行为具有相应事实根据且履行了相应程序，根据上述条文规定，应视为其实施涉案拆除行为无事实根据和法律依据。鉴于涉案房屋现已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销的内容，故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认被诉拆除行为违法。四、关于王启朝、王建军的赔偿请求。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，因被诉强制拆除行为应当确认违法，王启朝、王建军有权就该行政强制行为对其合法财产权益造成的直接损失要求开发区管委会予以赔偿。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，王启朝、王建军要求开发区管委会赔偿因强制拆除涉案房屋造成的室内物品损失共计人民币1271122.05元，应当提供相应证据证明前述物品损失。王启朝、王建军所举的相关货物库存清单及价格统计表系其自行制作，其并未提供其他证据予以佐证，且开发区管委会、东环街道办亦对该证据提出异议，故该证据并不能证明王启朝、王建军主张的物品损失，王启朝、王建军要求开发区管委会、东环街道办赔偿其物品损失共计人民币1271122.05元缺乏有效证据，原审法院不予支持。再次，从本案调查情况看，涉案房屋被拆除后，相关工作人员已将该房屋内的物品搬至刘湾村安置楼建设指挥部，并进行了统一清点核对、登记造册、签字确认，其清点核对情况原审法院予以采信。但因物品清点核对时间为2014年9月，为进一步确定王启朝、王建军相关物品损失的现况，原审法院于2017年12月7日组织各方当事人至该指挥部，结合开发区管委会提供的清点清单，对存放在该指挥部的物品进行现场清点，并对物品的遗失和损坏情况进行了调查核实。经清点核对，对上述物品中尚可继续使用的，原审法院责令开发区管委会及时向王启朝、王建军返还；对上述物品中遗失及损坏的，原审法院综合案情，参考遗失、损坏物品的市场价格，根据公平公正原则和损失填补原则，酌定王启朝、王建军的物品损失为人民币8万元。王启朝、王建军若有其他证据可以证明其还存在其他物品损失，其可再另行主张相应权利。综上，王启朝、王建军对东环街道办的起诉不符合法律规定。开发区管委会实施的被诉强制拆除行为应当确认违法。开发区管委会应当对王启朝、王建军因被诉强制拆除行为造成其部分室内物品的损失进行赔偿，并对能够继续使用的物品返还王启朝、王建军。王启朝、王建军的其他赔偿请求依法不能成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回王启朝、王建军对东环街道办的起诉；二、确认开发区管委会2013年3月23日拆除王启朝、王建军位于徐州经济开发区××北路××号房屋的行为违法；三、开发区管委会于本判决生效之日起十五日内将位于刘湾村安置楼建设指挥部东侧房屋内的物品返还王启朝、王建军；四、开发区管委会于本判决生效之日起十五日内支付王启朝、王建军赔偿金人民币8万元；五、驳回王启朝、王建军的其他赔偿请求。案件受理费50元，由开发区管委会负担。王启朝、王建军上诉称：1.东环街道办是拆迁主体，应当确认东环街道办2013年3月23日拆除案涉房屋的行为违法，原审法院驳回对东环街道办的起诉无事实和法律依据。2.两被上诉人拆除上诉人案涉房屋行为违法，并且在拆除房屋时屋内物品被砸，给上诉人造成1271122.05元的财产损失应当予以赔偿。两被上诉人在原审庭审中未举证证明拆除案涉房屋前对上诉人屋内物品清点造册且让上诉人签字或委托公证机关公证。案涉房屋于2013年3月23日被强制拆除后，2014年9月被上诉人又单方面制作了物品清单，间隔时间长达一年半，2014年9月清单不能证明是上诉人的物品。上诉人从事日用百货、五金杂品、卷烟等经营业务，屋内物品除家庭生活用品外，其余全部是上诉人对外出售的商品。截止到原审判决时，时间已经过去了五年，这些商品早已经过了质保期，原审法院在没有事实和法律规定的情况下，将被上诉人单方制作的2014年9月的清单上的物品认为为上诉人所有并予以返还不能成立，违法了公平合理原则。综上，请求：1.撤销原审判决中的第一、三、四、五项判决，改判确认东环街道办2013年3月23日拆除上诉人案涉房屋的行为违法，两被上诉人共同赔偿给两上诉人造成的财产损失共计1271122.05元；2.案件受理费由两被上诉人承担。被上诉人东环街道办辩称：1.被上诉人并非案涉项目拆迁主体，信访答复和签订拆迁协议只是从事协调工作；2.上诉人主张的物品损失构成及数额没有事实依据，上诉人诉称拆除房屋时将屋内物品全部砸在房屋下无证据证实。相反，屋内物品被搬迁到了存放地点且有属地居委会予以证实，为查清事实，原审法院组织案件当事人进行了现场清点，足以证明物品搬迁及保管情况。在上诉人不能举证证明损失物品的情况下，原审法院根据现场查勘，综合案情酌定物品损失赔偿数额，已经对上诉人的权益进行了充分的保护。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人开发区管委会未向本院提交书面答辩意见。本院经审理确认原审法院查明的事实。本院认为,根据原审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是:1.东环街道办是否是本案适格被告；2.王启朝、王建军的赔偿请求依法是否应予支持。东环街道办不是本案适格被告。根据原审法院查明的事实，系开发区管委会的内设机构开发区征迁办组织相关人员对王启朝、王建军房屋实施了拆除行为，东环街道办仅是对涉案建设项目的实施进行协助配合，原审法院据此驳回王启朝、王建军对东环街道办的起诉，并无不当。王启朝、王建军的赔偿请求难以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，因被诉强制拆除行为应当确认违法，王启朝、王建军有权就该行政强制行为对其合法财产权益造成的直接损失要求开发区管委会予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，上诉人王启朝、王建军要求开发区管委会赔偿因强制拆除涉案房屋造成的室内物品损失共计人民币1271122.05元，应当提供相应证据证明前述物品损失。王启朝、王建军所举的相关货物库存清单及价格统计表系其自行制作，其并未提供其他证据予以佐证，且开发区管委会、东环街道办亦对该证据提出异议，故该证据并不能证明王启朝、王建军主张的物品损失。从原审法院调查情况看，涉案房屋被拆除后，相关工作人员已将该房屋内的物品搬至刘湾村安置楼建设指挥部，并进行了统一清点核对、登记造册、签字确认，其清点核对情况原审法院予以采信。因物品清点核对时间为2014年9月，为进一步确定王启朝、王建军相关物品损失的现况，原审法院于2017年12月7日组织各方当事人至该指挥部，结合开发区管委会提供的清点清单，对存放在该指挥部的物品进行现场清点，并对物品的遗失和损坏情况进行了调查核实。经清点核对，对上述物品中尚可继续使用的，原审法院责令开发区管委会及时向王启朝、王建军返还；对上述物品中遗失及损坏的，原审法院综合案情，参考遗失、损坏物品的市场价格，根据公平公正原则和损失填补原则，酌定王启朝、王建军的物品损失为人民币8万元，并无不当。综上，王启朝、王建军的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王启朝、王建军负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘建功审 判 员 吴晓玲审 判 员 朱 丽法官助理 潘云志二〇二〇年八月十八日书 记 员 任子悦