广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初15号原告：英德市浛洸镇先锋村民委员会坑尾村民小组（以下简称坑尾村）。负责人：卢绍卿，组长。委托诉讼代理人：曾佑强，英德市英洲法律服务所法律服务工作者。委托诉讼代理人：卢水妹，男，1950年11月26日出生，汉族，住广东省英德市。被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。委托诉讼代理人：周伟强，英德市自然资源局干部。被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：辛琦，清远市自然资源局干部。委托诉讼代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。第三人：英德市浛洸镇张陂村民委员会石桥村民小组（以下简称石桥村）。负责人：李志强，组长。委托诉讼代理人：梁森记，男，1953年10月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：李四旺，男，1970年11月27日出生，汉族，住广东省清远市清城区。系该村村民。原告坑尾村因与第三人石桥村发生土地权属争议，不服被告英德市人民政府行政裁决及被告清远市人民政府行政复议行为，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告坑尾村的负责人卢绍卿及其委托诉讼代理人曾佑强、卢水妹，被告英德市人民政府的委托诉讼代理人刘文静律师、周伟强，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人辛琦，第三人石桥村的委托诉讼代理人梁森记、李四旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告坑尾村起诉请求：1.判决撤销英府决〔2019〕20号《英德市人民政府关于塘孔土地权属的行政裁决》（以下简称《行政裁决》）；2.判决撤销清府复决〔2020〕4号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）；3.判决争议地塘孔（田寮）面积为23.46亩的土地所有权和使用权归原告所有；4.本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：一、对于本案争议土地权属依据的溯源认定问题应当尊重历史、兼顾现实。第三人石桥村提供的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》等证据，明显是不包含在争议土地范围内，应认定与本案无关联，因此不具有溯源的现实可能性。二、众所周知，“田寮”是属于宅基地性质，2019年5月16日，原告与第三人村民李树焕因争议地使用权发生纠纷时，原告向英德市调处土地纠纷办公室反映了对争议地具有长期经营管理的事实，原告在行政裁决及复议过程中向被告提供了与浛洸镇张陂村委会冲下村民李某、李伙秀签订的《合同书》，以证实双方存在合法的土地租赁关系，还提供了李某向原告交付租金的收据等证据，表明李某向原告交付的租金期限为2009年至2023年，但在行政裁决时，李某对此否认，两被告据此认定原告与上述《合同书》及收据无关，属于事实认定错误。清远市人民政府在作出复议决定时认为提供的2008年3月8日的收据为邱某交付租用塘孔土地租金的凭证，可以作为对争议地经营管理的事实凭证，片面采信调查笔录。第三人在答辩状中明确表示，李某2006年间私自处分自己所租赁的土地，但又提供证据证明从2008年开始将争议地出租给邱某，前后矛盾。因此，结合溯源及经营管理事实，第三人恶意侵占原告合法权益导致纠纷，两被告作出的裁决违法，依法应予撤销。原告坑尾村为其主张向本院提供如下证据：1.英府决〔2019〕20号《行政裁决》，2.清府复决〔2020〕4号《复议决定》，3.合同书、收据、关于李某青苗补偿发放的情况说明、土地权属纠纷答辩状、调查笔录、（1995）英行初字第15号行政判决书，4.田寮旧址场地照片，5.电话录音。被告英德市人民政府答辩称：英德市人民政府认定第三人持有争议地合法有效的证件依据充分，原告主张第三人1962年证不不在争议地内无事实依据。第三人对争议地有长期经营管理事实，原告提交的证据不足以证明其对争议地有经营管理事实。英德市人民政府作出的《行政裁决》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。（具体理由如《行政裁决》所述）被告英德市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.《申请书》《土地权属纠纷申请书补充说明》《承诺书》《委托代表人身份证明书》《法定代表人身份证明书》、身份证复印件、《合同书》2份、收据、《关于李某青苗补偿发放的情况说明》、（1995）英行初字第15号行政判决书、《关于先锋坑尾组与张陂冲下组争议“塘孔（田寮）”土地权属的调解终结书》，2.《调处土地纠纷立案呈批表》《通知书》《受理通知书》《提出答辩通知书》《催告通知书》《送达回证》，3.证明、委托代表人身份证明书、《答复书》《证据目录》、证明、身份证复印件、1962年《英德县生产队土地房产所有证》《租赁合同》、收据，4.《土地纠纷案件现场签到表》《英德市浛洸镇塘孔土地权属争议范围图》、调查笔录2份、旁证笔录、关于坑尾村提供《合同书》签名的情况说明、身份证复印件、旁证笔录4份，5.关于对《英德市人民政府关于塘孔土地权属的行政裁决》的合法性审查意见、英府决〔2019〕20号《行政裁决》。被告清远市人民政府答辩称：清远市人民政府作出《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。（具体理由如《复议决定》所述）被告清远市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书及相关内容，2.行政复议程序性文书及相关送达记录，3.英德市人民政府提交的《行政答复书》相关内容；4.第三人提交的行政复议答复材料，5.《行政复议决定书》相关内容及送达记录。第三人石桥村陈述称：一、第三人持有合法有效的争议地的土地权属证据。第三人持有原英德县人民政府1962年颁发的土地房产所有证，其四至在争议地范围内，包括了争议范围并大于争议范围。原告没有提供有效的土地权属证据。二、第三人对争议地有长期经营管理事实。一直以来都是第三人在耕种管理，1984年分给各家各户耕种，2006年将分给各家各户的部分土地统一收回，由村民小组集体管理，其中田寮是统一收回的一部分。2008年，第三人将上述土地发包给本村村民邱某种植，租期为25年。三、原告提供的两份合同不足以证明其拥有争议地的权属凭证。原告提供1992年与李伙秀签订的《合同书》和2007年与李某签订的《合同书》，两份合同存在较大瑕疵，前者与争议地地名称谓不同，没有四至界线，难以认定。后者经当事人确认，与其无关。两份合同的签订不具有法人资格，与第三人集体无关，是个人行为。综上所述，原告对于争议地没有提供合法的土地权属凭证，第三人有合法有效的权属证据和经营管理事实，原告的诉讼请求理据不足，应依法驳回。第三人石桥村向本院提交以下证据材料：1.土地房产所有证存根，2.田地租赁合同。对原、被告及第三人提供的证据，本院组织了当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定。对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议地的基本情况争议地名塘孔（石桥村称田寮），面积23.46亩，四至范围详见《行政裁决》所附《英德市浛洸镇塘孔土地权属争议范围图》。该地发生时为耕地，由承包者耕种。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1∶10000地形图显示，争议地在70年代中后期为耕地。二、争议地的纠纷处理过程2018年4月8日，坑尾村向英德市浛洸镇人民调解委员会提出申请，请求调解与石桥村关于地名“塘孔（田寮）”的土地权属争议，因双方各执己见，无法达成调解协议，英德市浛洸镇人民调解委员会于2018年6月27日作出《关于先锋坑尾组与张陂冲下组争议“塘孔（田寮）”土地权属的调解终结书》。2018年12月21日，坑尾村向英德市人民政府提交确权申请资料，要求对本案争议土地进行确权。英德市人民政府受理后，组织相关人员对争议地的四至范围、面积进行确认，双方均无异议。2019年5月10日，英德市人民政府组织争议双方村民代表及张陂、先锋村委会代表进行现场踏查并绘制了《英德市浛洸镇塘孔土地权属争议范围图》。2019年5月16日、17日，英德市人民政府对坑尾村负责人、石桥村负责人进行询问，并制作了《调查笔录》；2019年5月24日及6月28日，英德市人民政府对石桥村村民李某、张陂村委会新屋村村民、先锋村委会金钗岭村民进行询问，并制作了《旁证笔录》。2019年10月4日，英德市人民政府作出《行政裁决》，坑尾村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交答复和举证，同时通知石桥村参加行政复议和举证。2020年1月15日，清远市人民政府作出清府复决〔2020〕4号《复议决定》，并送达给当事人。三、《行政裁决》的主要内容（一）坑尾村提供1992年3月12日与冲下村李伙秀签订的《合同书》，地名与争议地名不相符，没有注明四至范围，是否包括争议地在内或在争议范围中无法认定。提供2009年7月16日与张陂村委会冲下村民李某签订的《合同书》及《收据》，经李某书面说明与其无关。提供2019年6月28日广连高速公路英德段浛洸镇征地拆迁领导小组出具的《关于李某青苗补偿款发放的情况说明》为地上附着物的补偿说明，与本案土地权属争议无关。提供广东省英德市人民法院（1995）英行初字第15号《行政判决书》的内容为审理冲下大山山权林权问题，与本案无关。提供英德市浛洸镇人民调解委员会2018年6月27日作出的《调解终结书》没有作出任何调解意见。（二）石桥村提供1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》载明：单位名称：石桥生产队，住址：浛洸公社张陂大队，编号：4，坐落：冲下，地名：田寮，类别：水田，来源：四固定，地基面积：贰拾肆亩壹分零厘，四至：东至田寮，南至圳，西至地唇，北至圳，该栏证的南、西、北至与争议实地相符，应包括争议地在内或在争议范围中。提供的2008年3月8日与邱某签订的《田地租赁合同》注明的地名与争议地名相符，四至范围与石桥村所持有的1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》的四至范围相吻合，应包括争议地在内或在争议范围中。提供的2008年3月8日的《收据》为邱某交付租用塘孔土地租金的凭证。（三）经营管理事实方面：该地自2008年起由石桥村发包给个体老板邱某耕作使用至今。（四）英德市人民政府认为：坑尾村未持有争议地合法有效的权属凭证，也没有长期耕作管理争议地的事实依据，因此，其要求将争议地权属确认归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持；石桥村持有1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》的四至范围应包括争议地在内或在争议范围中，且有经营管理争议地的事实依据，因此，其要求将争议地确认归其村民小组集体所有的请求，证据充足，事实清楚，理由充分，应予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十条的规定，经研究，作如下裁决：争议地名塘孔（田寮），四至范围以GPS测定的《英德市浛洸镇塘孔土地权属争议范围图》为准，面积23.46亩的土地所有权和使用权属石桥村所有。四、《复议决定》的主要内容复议决定查明基本事实与行政裁决一致。清远市人民政府认为，英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九、二十条的规定，将争议地权属确定给石桥村集体所有认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持英德市人民政府作出的《行政裁决》。五、本院另查明的事实庭审中，原告坑尾村表示对争议土地没有权属凭证，且对调处程序及复议程序没有异议。另外，对于2009年7月16日与李某签订《合同书》，原告坑尾村表示虽然不是李某签名，但是李某雇佣的李某2签的。本院于2020年8月6日组织双方当事人进行现场勘查并制作《现场笔录》。原告坑尾村指认第三人石桥村1962年四固定证的东至“田寮”的位置位于争议地之外的西北方，该地原为田寮村居住地，现已荒废；但第三人石桥村认为其东至“田寮”与原告坑尾村所指的田寮村并非同一地点。双方均确认争议地上现由李某和邱某夫妻种树。原告坑尾村同时表示，2009年7月16日与李某签订《合同书》之前就已经与第三人石桥村发生争议；第三人石桥村则表示，2008年3月8日与邱某签订《田地租赁合同》时，双方尚未发生争议。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审记录、现场勘查笔录等证实。本院认为，本案系土地行政裁决及行政复议纠纷，审查的是涉案《行政裁决》及《复议决定》是否合法。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可进一步归纳为：《行政裁决》和《复议决定》实体处理是否恰当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”根据上述规定，土地权属争议裁决的主要依据是有关权属凭证及经营管理事实。在权属凭证方面，原告坑尾村未提供人民政府颁发的权属凭证，第三人石桥村提供了1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》第四栏“田寮”，经对比该证记载的四至范围与实地勘察情况，该证的南、西、北至均与争议地的实地相符，在东至田寮的具体位置无法确认的情况下，被告英德市人民政府认定第三人石桥村提供四固定证包括争议地在内或在争议范围内，并无明显不当，本院予以支持。原告坑尾村主张第三人石桥村1962年四固定证东至“田寮”是位于争议地西北边的田寮村旧址，并无充分的依据，本院不予采纳。在经营管理事实方面，第三人石桥村提供了2008年3月8日与邱某签订的《田地租赁合同》及《收据》，合同记载的地名与争议地名相符，且四至范围与第三人石桥村持有的1962年《英德县生产队土地房产所有证》一致，英德市人民政府认定第三人石桥村在争议范围有经营管理事实，并无不当。原告坑尾村虽然提供了2009年7月16日与邱某的丈夫李某签订的《合同书》及《收据》，但《合同书》的签名并非李某本人所签、《收据》上的签名是李某2所签，李某事后亦明确否认上述签名的效力；而且，根据原告坑尾村本院现场勘查时的陈述，该《合同书》是在双方发生争议之后签订的，不能作为主张权属的依据；结合对李某及周边村民制作的《旁证笔录》，被告英德市人民政府对原告坑尾村提供的《合同书》和《收据》不予采信并无不当，本院予以支持。据此，原告坑尾村对争议地没有权属凭证，也没有经营管理事实；第三人石桥村有1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》，也有经营管理事实，《行政裁决》和《复议决定》将争议地确权归第三人石桥村集体所有，符合前述《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，认定事实清楚，实体处理恰当，本院予以支持。综上所述，原告坑尾村请求撤销《行政裁决》和《复议决定》的理据不足，本院不予支持。被告英德市人民政府经过立案受理、调查调解、听取当事人意见等程序后，作出被诉《行政裁决》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；被告清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持的《复议决定》，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告英德市浛洸镇先锋村民委员会坑尾村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告英德市浛洸镇先锋村民委员会坑尾村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。