浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终215号上诉人（原审原告）王家明，男，1968年1月16日出生，汉族，住绍兴市越城区。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区灵芝街道办事处。所在地绍兴市越城区灵芝街道张市村。法定代表人胡博，主任。出庭行政机关负责人赵佳佳，副主任。委托代理人诸秦刚，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。上诉人王家明因与被上诉人绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称“灵芝街道办”）行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王家明、被上诉人灵芝街道办副主任赵佳佳及该单位委托代理人诸秦刚到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区灵芝街道潞阳村村民。为加快绍兴市新城开发建设，潞阳村列入征收范围。2019年9月，被告作出拆迁公告，之后陆续与村民签订安置补偿协议。2019年10月2日，原告与被告签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积334.4平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积185.65平方米，政策性确权面积43.32平方米，认定安置人口6人，可安置补偿面积为240平方米。协议还对原告拆迁房屋的补偿情况、选择实物安置面积、货币安置的面积及标准、货币安置的奖励等作了约定。同时约定，原告保证在2019年10月9日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。被告在2019年10月10日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，被告将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，被告不负任何责任。同日，原告在房屋腾空验收单及灵芝街道潞阳村拆迁户结算单上签名，之后原告将所有房屋腾空交付被告拆除，被告也按照协议约定将补偿款全额结算给原告。因原告选择的安置房为期房，目前尚未择房。现因原告认为案涉安置补偿协议中对于其合法面积的确认与实际不符，遂向法院提起行政诉讼。另查明，原告父亲王水根于1993年2月7日向原犭央犭茶湖乡潞阳村缴纳建房款1807.3元及2354.58元，其中1807.3元的收据上载明“建楼屋贰间迁拆平贰间，建房交村”，2354.58元的收据上载明“建楼屋贰间迁拆平贰间，建房交镇”。2008年3月4日，原告王家明向潞阳村经济合作社缴纳建附房两间费用2000元。原告父亲王水根在潞阳村拆迁前已亡故。一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村建设的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。根据《绍兴市越城区人民政府关于印发的通知》（越政发〔2018〕12号）第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循《中华人民共和国拆迁法》相关条款规定的程序。然，经搜索未查询到该部法律，原告也未说明其提交的《中华人民共和国拆迁法》之合法来源，且从原告提交的法条可以明显发现不符合现行法律的条文表述方式，故应当认为原告向法院提供的《中华人民共和国拆迁法》不真实。鉴于《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对于集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故双方在协商一致且不违反上位法规定，不损害国家利益和他人合法权益基础上签订的行政协议，其效力应予确认。本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院撤销双方签订的行政协议，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”也就是说，案涉协议签订时是否存重大误解或者显失公平的情形，被告是否采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，才能作为原告行使撤销权的法定事由。本案中，双方当事人签订协议前，原告对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果均已知悉，协议约定的内容也符合《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》、《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》等相关拆迁政策的规定，故不存在重大误解或者显失公平的情形；另，原告也未向法院提供证据证明被告采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，故原告请求行使撤销权的法定事由不成立。对于原告认为其确权面积与事实不符一节，一审法院认为，1.原告的第三层楼房及1993年的附房问题。原告主张其第三层楼房及附房合法性的依据系1993年所在村经济合作社出具的收款收据。经审查，收款收据只记载“建楼屋贰间迁拆平贰间”，没有涉及楼屋的层次，收据中载明的内容与原告土地登记档案的审批材料基本吻合，故安置补偿协议双方协商以二层楼屋确认合法建筑面积，并无明显不当。原告如认为土地登记有误，同时其第三层房屋也符合浙政办发[2014]73号文件精神的，也应通过其他救济途径解决。至于1993年所建的附房，双方庭审中确认在本次拆迁中已按政策予以确权。2.原告2008年附房建造问题。虽然可以确认原告在2008年确因建附房两间向村委缴纳了2000元，但原告建房时适用的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”也就是说农村村民住宅用地审批，审核权在乡（镇）人民政府，批准权为县级人民政府，村级组织没有审批住宅用地的权限。同时，原告在已有一处楼房和二间附房的情况下，2008年再建附房也不符合“一户一宅”的土地管理原则。故双方在协议中没有将2008年所建的附房确认为合法建筑面积，也不存在明显不当。综上，原告诉请撤销案涉行政协议理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。上诉人王家明上诉称：1.法律法规对于集体土地上房屋征收补偿程序有明确规定，一审法院认为目前法律法规对补偿程序没有明确规定错误。2.根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，本案法定征收补偿主体为越城区人民政府，被上诉人并非适格主体，因此双方签订的协议依法应予撤销。3.被上诉人结算补偿款的前提是上诉人腾空搬迁完毕，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“先补偿后搬迁”的强制性规定，侵犯了上诉人的合法权益。且安置补偿协议为格式版本，上诉人在无任何商量余地的情形下被迫签订，依法应予撤销。4.征收房地产价格评估机构产生程序不合法，认定上诉人房屋价值过低，上诉人无法保持原有生活水平。5.被上诉人对上诉人房屋确权面积的认定与事实不符，上诉人第三层楼房及2008年建造的附房依法应予确权。综上，请求撤销一审判决，改判撤销双方于2019年10月2日签订的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》，依法重新签订。被上诉人灵芝街道办答辩称：1.上诉人王家明户确权面积由审批正房72.2平方米（两层）和附房30.4平方米（一层）组成，确权面积为185.65平方米。另加政策性确权面积43.32平方米（72.2平方米×0.6），可安置面积共计228.97平方米。上诉人主张其享有第三层楼房的收款收据并未涉及楼房层次，且无其他证据证明其房屋系一次性建成。被上诉人对上诉人房屋确权面积的认定正确。2.被上诉人受绍兴市越城区人民政府的委托，负责潞阳村征地房屋补偿的组织、实施工作。被上诉人依据《越城区征收集体所有土地涉案房屋补偿实施办法（试行）》《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》及越城区相关拆迁政策，与上诉人签订涉案《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。上诉人对协议内容清楚，签订时并未存在重大误解或显示公平，被上诉人亦未采用欺诈、胁迫或乘人之危而签订涉案协议，故涉案协议不存在法定撤销事由。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人王家明提交了《依申请公开的情况说明》《2019年越城区拆改工作实施方案（部分）》《政府信息公开答复书及附件》《浙江省建设用地审批意见书》《征地公告》等证据，因属在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。经审理，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销行政协议的，对撤销行政协议的事由承担举证责任。第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，涉案协议系上诉人王家明在对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果知悉的情况下，与被上诉人灵芝街道办于2019年10月2日签订。同日，上诉人王家明在房屋腾空验收单及灵芝街道潞阳村拆迁户结算单上签名，之后上诉人将所有房屋腾空交付被上诉人灵芝街道办拆除，灵芝街道办也已按照协议约定将补偿款全额结算给上诉人。可见，涉案协议系在自愿基础上签订并已履行完毕，其内容亦符合《越城区征收集体所有土地涉案房屋补偿实施办法（试行）》《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则（试行）》《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》等政策规定。上诉人王家明虽主张涉案协议存在胁迫等可撤销情形，但未提供证据证明，本院不予采纳。上诉人王家明另主张涉案协议约定的确权面积与实际不符，“第三层楼房应予确权”。对此，本院认为，在案《绍兴县犭央犭茶湖乡村民建房用地申请表》乡村镇建设领导小组栏载明，同意王家明户新建贰层楼房。因此，涉案协议按两层计算王家明户确权面积并无不当。上诉人王家明提交的收款收据，并未涉及楼屋层次，且村级组织无宅基地审批的权限，故不足以证明“第三层楼房应予确权”。至于上诉人王家明户2008年所建造附房，不符合“一户一宅”的土地管理规定，上诉人王家明亦未能提供该附房经依法审批的证据，故涉案协议未予确认为合法建筑面积亦无不当。《中华人民共和国土地管理法》等法律法规尚未对集体土地上房屋在征迁过程中如何补偿作出程序性强制性规定，不违反上位法规定的政策可作为安置补偿的依据。绍兴市越城区人民政府制订的《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条规定：各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。被上诉人灵芝街道办据此与王家明签订《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》，并未违反法律强制性规定。且对于集体土地上的房屋在征迁前先行确认补偿，可实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合。故上诉人王家明以“签约主体违反法律强制性规定”为由主张撤销涉案协议，缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王家明负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年八月二十日法官助理  张亚彬书 记 员  王雪莹