河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1584号上诉人（一审原告）刘佰军，男，汉族，1950年8月11日出生，住河南省中牟县。委托代理人刘跃辉，男，汉族，1974年8月25日出生，住址同上。委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人李建军、王华杰，郑州市人民政府工作人员。上诉人刘佰军因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初828号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。郑州市中级人民法院一审查明，刘佰军系牟集用（2000）字第02227号集体土地使用证的使用权人，该地块位于《河南省人民政府关于中牟县2013年度第二十九批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕268号）征收范围内。刘佰军通过政府信息公开途径得知中牟县人民政府作出了牟政土〔2014〕281号《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案的批复》及《补偿安置方案》，刘佰军认为该批复及《补偿安置方案》侵犯了自己的合法权益，向郑州市人民政府申请复议，请求确认〔2014〕281号批复行为违法并要求撤销《补偿安置方案》。2017年5月26日，郑州市政府作出郑政不受复决字〔2017〕41号行政复议决定书，认为涉案《补偿安置方案》及批复不是具体行政行为，该复议请求不属于行政复议范围，对刘佰军的复议申请不予受理。刘佰军不服，提起行政诉讼。该案历经了新乡市中级人民法院一审、河南省高级人民法院二审、最高人民法院申诉复查程序。2019年10月15日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行再140号行政判决，撤销郑政不受复决字〔2017〕41号行政复议决定书，并责令郑州市政府依法受理刘佰军的行政复议申请。郑州市政府收到该再审判决书后，依法受理刘佰军的行政复议申请。2019年11月19日，郑州市政府作出被诉复议决定并邮寄送达刘佰军。刘佰军对此不服，提起本案诉讼，请求撤销郑政（行复驳决）［2019］859号《驳回行政复议申请决定书》。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于（2014）281号批复行为是否属于复议范围问题。最高人民法院作出的（2019）最高法行再103号行政裁定及河南省高级人民法院作出的（2019）豫行再140号行政判决书已经认定，中牟县人民政府的批复行为属于征地补偿安置方案作出前的过程性行政行为，不属于行政复议范围，郑州市政府对该项复议请求不予受理合法有据，刘佰军对此项复议决定内容亦无异议，对此予以确认。二、对刘佰军要求撤销《补偿安置方案》是否符合复议受理条件问题。该《补偿安置方案》的内容涉及征收土地位置、征地面积、土地补偿、附着物及青苗补偿费、社保费用、安置人口及劳动力问题，刘佰军实质是对补偿的标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据以上规定，对于补偿标准有异议，应先向县级以上人民政府协调，协调不成的，才能向上一级地方人民政府申请复议（亦即裁决）。本案中，刘佰军庭审中明确其向刘集镇政府设立的拆迁办公室反映过，其并没有提供证据证明向中牟县人民政府提出过协调，更没有上一级人民政府即郑州市政府申请协调，刘佰军未经过协调前置程序径直要求郑州市政府对涉案补偿方案进行复议，不符合复议受理条件，郑州市政府复议决定对此认定正确。三、关于刘佰军是否与涉案《安置补偿方案》有利害关系问题。刘佰军房屋所在地块位于本案涉及批复征收范围内，涉案《安置补偿方案》规定的补偿标准影响刘佰军的补偿利益，其与涉案《安置补偿方案》有法律上的利害关系，郑州市政府复议决定认定刘佰军与该方案没有法律上的利害关系，该认定有误。综上，本案被诉复议决定以涉案批复行为不属于复议范围、刘佰军申请撤销《安置补偿方案》未经协调程序为由，认定刘佰军复议申请不符合复议受理条件，理由正确；认定刘佰军与涉案安置补偿方案没有利害关系，适用法律有误。虽然被诉复议决定理由存在不当之处，鉴于刘佰军的复议申请不符合复议受理条件，郑州市政府驳回其复议申请总体结果正确，考虑到本案争议问题已经历经多轮诉讼，为节约诉讼及行政资源，故对被诉复议决定认定有误部分予以纠正，刘佰军要求撤销被诉复议决定的诉讼请求不予支持。但郑州市政府应本着解决争议的角度积极推进争议问题的实质性解决。判决驳回刘佰军的诉讼请求。上诉人刘佰军不服一审判决，向本院上诉称：上诉人的合法房屋在拆迁范围内，中牟县政府作出的牟政土［2014］281号《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案的批复》（以下简称“［2014］281号《批复》）损害了上诉利益，上诉人有权对上述《批复》及补偿方案申请复议。根据《土地管理法实施条例》规定，行政复议程序与协调并不冲突，可以同时进行，协调程序不是申请行政复议的前置程序。国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）也没有规定协调为复议必经程序。综上，一审判决适用法律错误，请求撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初828号行政判决、并依法改判或者发回重审。被上诉人郑州市政府答辩称，最高人民法院作出的（2019）最高法行再103号行政裁定、河南省高级人民法院依法作出（2019）豫行再140号行政判决书，已明确中牟县人民政府的批复行为属于征地补偿安置方案作出前的过程性行政行为，不属于行政复议的受案范围，复议机关不予受理并无不当。对于刘佰军有关要求确认中牟县人民政府批准的〔2014〕281号批复的行政行为违法的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第一款第五项之规定，复议机关不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。本案中刘佰军向答辩人提起行政复议申请时，并未证明其已向中牟县人民政府提出组织协调，且存在协调不成的情形。在此类需行政协调程序前置的案件中，刘佰军直接向中牟县人民政府的上一级政府复议机关申请复议裁决不符合行政复议的受理条件。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实和一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人对中牟县政府作出的《安置补偿方案》不服，对补偿标准有争议，可以按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，选择向上级政府申请协调或申请复议。国法（2011）35号规定并未将行政协调作为前置程序，郑政（行复驳决）［2019］859号《驳回行政复议申请决定》以上诉人未申请协调为由认定其复议申请不符合复议受理条件错误，应当依法撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初828号行政判决；二、撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）［2019］859号《驳回行政复议申请决定》。三、责令郑州市人民政府于本判决生效之日起一个月内重新作出行政复议决定。本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人郑州市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年八月二十八日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛