广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行初16号原告周寿金，男，1951年1月6日出生，汉族，住广东省乐昌市********************。委托代理人周宝山，男，1989年9月9日出生，汉族，住广东省乐昌市********************。系周寿金的儿子。委托代理人刘照东，广东粤北律师事务所律师。被告乐昌市人民政府。住所地广东省乐昌市**************。法定代表人钟曦，市长。委托代理人谢海华，乐昌市自然资源局副局长。被告乐昌市自然资源局。住所地广东省乐昌市**************。法定代表人廖桂英，局长。委托代理人叶远华，乐昌市自然资源局开发利用股负责人。委托代理人彭美莲，广东天行健律师事务所律师。被告乐昌市秀市镇人民政府。住所地广东省乐昌市秀水镇。法定代表人朱裕超，镇长。出庭负责人骆学文，中共乐昌市秀水镇委员会副书记。委托代理人李广宏，广东向晓律师事务所律师。原告周寿金诉被告乐昌市人民政府、乐昌市自然资源局、乐昌市秀水镇人民政府不履行保护财产权法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告周寿金诉称，周寿金于2014年9月向原乐昌市国土资源局派出机构原秀水国土资源所提交了农村宅基地用地申请建房材料，申请在乐昌市**********土地上修建房屋，原乐昌市国土资源局秀水国土资源所收下了周寿金的申请建房材料后，出具《证明》一份，秀水国土资源所另还口头答复周寿金可以建房，现周寿金已在乐昌市**********土地上建好一间面积约l45平方的房子，也经批准安装了电表，相关申请建房材料一直未退还给周寿金。原乐昌市国土资源局秀水国土资源所是乐昌市国土资源局的派出机构，如今乐昌市国土资源局的相关职能由乐昌市自然资源局承继。2019年12月，乐昌市自然资源局作出《行政处罚决定书》，以周寿金所建房屋没有合法用地手续为由要求拆除，至此周寿金方知乐昌市国土资源局秀水国土资源所未将申请农村宅基地用地建房材料移送乐昌市秀水镇人民政府、乐昌市人民政府审核批准，前述两级政府未进行审批存在不作为。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，乐昌市秀水镇人民政府、乐昌市人民政府对建房申请有审批职责，原乐昌市国土资源局及其派出机构秀水国土资源所作为具体工作负责单位，收取申请建房材料并作出审批意见后，有移送乐昌市秀水镇人民政府审批的职责。诉讼请求：一、判令乐昌市自然资源局履行法定职责，将周寿金在乐昌市**********土地上建房的申请材料移送乐昌市秀水镇人民政府审核批准；二、判令乐昌市秀水镇人民政府、乐昌市人民政府履行法定职责，对周寿金申请在乐昌市**********土地上建房的申请材料进行审核批准，批准周寿金前述建房申请；三、判令本案全部诉讼费用由乐昌市人民政府、乐昌市自然资源局、乐昌市秀水镇人民政府负担。被告乐昌市政府答辩称，一、直接办理“审核批准村民宅基地”不是乐昌市人民政府的法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定，周寿金应该向秀水镇人民政府申请宅基地，由秀水镇人民政府按照法律法规规定、程序审核批准。周寿金将乐昌市人民政府作为被告起诉，无事实与法律依据。应驳回周寿金的起诉。二、本案不属于行政案件受案范围。本案案由系不履行法定职责案件，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，可向人民法院提起行政诉讼。不履行法定职责，一是公民、法人或其他组织有申请；二是行政机关对该申请拒绝履行或者不予答复。但本案中，周寿金未能提供其在行政程序中向乐昌市人民政府或秀水镇人民政府提出批准宅基地审核申请的证据，更不能证明乐昌市人民政府或秀水镇人民政府有拒绝履行法定职责或不予答复的行为，所以本案不符合行政案件受案条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，应当驳回周寿金的起诉。被告乐昌市自然资源局答辩称，一、周寿金将乐昌市自然资源局起诉至韶关市中级人民法院违反级别管辖规定。周寿金分别对乐昌市人民政府、秀水镇人民政府、乐昌市自然资源局提起的两项诉讼请求不但属于对两种不同的法律关系提起的诉讼，而且其起诉也分属不同层级的人民法院管辖，且周寿金的起诉依法不属于可以合并审理的案件。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条规定，周寿金应向韶关市武江区人民法院起诉乐昌市自然资源局。因此，周寿金违反级别管辖规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，应当驳回周寿金的起诉。二、本案系不履行法定职责案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行定职责的案件中，周寿金应当提供其提出申请的证据。本案中，周寿金以乐昌市自然资源局未履行将周寿金的申请材料移送秀水镇人民政府、乐昌市人民政府的法定职责为由向法院提起行政诉讼，但周寿金既没有证据显示乐昌市自然资源局收下了周寿金要求移交的“申请建房材料”，又未向法院提供其在行政程序中向乐昌市自然资源局提出移交上述材料的申请证据，故周寿金的起诉，没有事实根据，不符合法定的起诉条件，本院依法应驳回周寿金的起诉。三、农村宅基地的审核批准权限在秀水镇人民政府或乐昌市****局，乐昌市自然资源局没有依照职权主动将周寿金提交的“申请建房材料”移送乐昌市秀水镇人民政府、乐昌市人民政府审核批准的法定职责，因此不存在周寿金所诉的不作为。综上，请法院驳回周寿金的起诉。被告乐昌市秀水镇人民政府答辩称，一、周寿金提起诉讼没有事实依据。1、在没有收到周寿金申请农村宅基地用地建房书面材料的情况下，乐昌市秀水镇人民政府无法对其申请进行审核、批准。2、周寿金在起诉状中承认乐昌市自然资源局及其派出机构秀水国土资源所没有将其提交的申请农村宅基地用地建房的材料移送给乐昌市秀水镇人民政府，足以认定乐昌市秀水镇人民政府至今为止都没有收到上述材料的事实。二、周寿金对乐昌市秀水镇人民政府提起诉讼没有法律依据。周寿金是否符合申请农村宅基地用地建房的资格、申请用地的程序是否符合法律规定，应当由有关部门依法先行审核，审核通过之后再按程序依法移送乐昌市秀水镇人民政府。经审理查明，2020年6月12日，本院依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，向周寿金释明被告乐昌市人民政府的被告主体不适格，要求周寿金变更被告，周寿金不同意变更被告。本院认为，一、依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定，乐昌市人民政府不具有“审核批准农村村民住宅用地”的法定职责，其被告主体不适格。周寿金将乐昌市人民政府列为本案被告属于多列、错列被告，经本院释明，周寿金拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，对其起诉应当予以驳回。二、周寿金两项诉讼请求“一、判令乐昌市自然资源局履行法定职责，将周寿金在乐昌市**********土地上建房的申请材料移送乐昌市秀水镇人民政府审核批准；二、判令乐昌市秀水镇人民政府、乐昌市人民政府履行法定职责，对周寿金申请在乐昌市**********土地上建房的申请材料进行审核批准，批准周寿金前述建房申请”，分别为要求多个行政机关履行法定职责，两项诉讼请求分属不同法律关系，不符合一案一诉的行政诉讼原则。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告周寿金的起诉。预收一审案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年七月二日书记员 郑翠莹