吉林省通化市中级人民法院   行政判决书     （2020）吉05行终27号     上诉人（原审原告）：孙连杰，男，1966年生，汉族，集安市人，无职业，住址集安市。   被上诉人（原审被告）：集安市住房和城乡建设局。   法定代表人：唐连弟，局长。   委托代理人：姚知男，男，该单位科员，代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求、辩论，代领法律文书。   委托代理人：董志光，集安市法律援助中心律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求、辩论、代领法律文书。   上诉人孙连杰因规划行政处罚一案，不服吉林省集安市人民法院（2020）吉0582行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人孙连杰，被上诉人集安市住房和城乡建设局的委托代理人姚知男、董志光到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审审理查明：2019年7月1日被告集安市住房和城乡建设局向原告孙连杰作出的集住建规划罚字（2019）25号《行政处罚决定书》，认为孙连杰未取得建设工程规划许可证，擅自在集安市通胜街道水源街自家主房上方建设一处建筑、主房西南侧建设一处建筑、主房西侧建设一处建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，要求孙连杰自收到该决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除，将依法强制拆除。原告不服，认为被告不能以2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》对1997年建设的建筑物进行行政处罚，被告的处罚适用法律错误。其在本人取得使用权的土地上有权进行建筑，并未超出土地使用范围，被告的行政处罚目的是以认定违法建筑取代征收目的，被告行为违法。   原审法院认为：2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》是依据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》修改而来。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条：在城市规划区内新建、扩建、和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。原告主张其新建的建筑物在1997年建成，依照《中华人民共和国城市规划法》规定，亦应先行取得规划部门审批手续后进行建筑。原告在无任何手续的情况下进行建筑，属违法行为。因该法已于2008年颁布实施《中华人民共和国城乡规划法》时同时废止，被告依照新制订的《中华人民共和国城乡规划法》对其无手续建筑物进行处罚，并无不当，故原告认为不能用新法处罚旧建筑的观点，原审法院不予支持。2017年，集安市人民政府对水源街地块棚房区进行改造，对该地块进行国有土地上房屋征收，并曾在2018年5月对孙连杰所有的房屋进行房地产估价。但根据集安市2020年改造项目计划中，原告房屋不在棚改征收地块范围内。故原告主张被告系以违代征的观点，原审法院不予支持。被告作出集住建规划罚字（2019）25号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙连杰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙连杰负担。   上诉人孙连杰不服，上诉称：一、撤销集安市法院（2020）吉0582行初2号行政判决书。二、认定集安市住房和城乡建设局（2018年4月19日）违法建筑认定书、（2019年3月20日）违法建设行政处罚告知书、（2019年7月1日）行政处罚决定书的程序违法，予以撤销。三、涉诉一审和二审费用全部由被告承担。   事实和理由：1998年，原告在水源街购得一套房产地，有土地使用证、私有房屋所有权证，以及农村土地出让的手续。当时祖孙三代同住，因房屋面积所限，故在原房身原基础上进行了扩建，并构建了附属设施，因为在农村山沟偏坡上，原告法律意识浅薄就没补办手续。直到2016年，集安市政府和城建局将城后水源街纳入了棚改征收地块，并在2017年1月4日（农历腊月20）正式进入了签约。由于补偿不合理，未能与征收方达成协议，集安市城建局于2018年4月下发了违法建筑认定书。2018年5月征收办最后一次下发了评估报告。2019年3月城建局又下发了行政处罚告知书，于2019年4月16日开了听证会，局领导对拆违处拆迁的说法也给予了认同。之后2019年6月28日和29日还在不断地谈征收事宜。2019年7月1日集安市城建局又下发了行政处罚决定书。一审法官认为集安市2020改造项目计划中原告房屋不在棚改范围内的说法，原告不能认同。水源街的棚改项目早已开始实施了，而且楼房都已盖起来了，怎么可能还在做计划呢。每个项目决策是可以朝令夕改的吗。况且原告起诉的是2018-2019年之间不法行为，跟2020年没有计划有何关系。原告房屋前后左右都早已征收完毕，原告房屋不在征收范围内的说法不能成立，何况原告房屋已严重影响到了小区的整体设施。人民法院出版社2015年7月第一版的由最高人民法院行政审判庭法官蔡小雪、郭修江著《房屋征收案件审理指引》第277页至280页载明了《违法建筑认定的几个时间节点》的内容，具有实践指引意义。其中阐明一点，建设行为完成并实际使用超过二十年且行政机关并没有将其作为违法建筑进行立案查处的房屋，仍然用违法建筑的方法来处理，就会违反法律的安定性原则，使社会关系的稳定性受到影响。通过参照不动产民事诉讼时效最长起诉期限二十年以及行政诉讼最长起诉期二十年的规定，在面对这种违法建筑时，应该采用豁免的原则，不再当作违法建筑处理。中华人民共和国物权法，第一百三十五条、第一百五十二条规定，建设用地使用权人、宅基地使用权人，依法对国家所有土地享有占有使用和收益的权利，有权利对该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。这难道不是国家给公民的权利吗。根据法不溯及既往的原则，怎么能说原告违反了城乡规划法。今天的法律能约束昨天的行为,又怎会追溯到了废止的城市规划法。历朝历代都有法，总不能把百姓的利益拿过时的法来加以约束吧，况且当时原告不住在城市规划区内。综上所述，在征收项目启动后，对征收范围内的未登记房屋只能根据《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定进行，而不能以房屋违反城乡规划法为由，由规划部门作出限期拆除的决定。妄图以拆违的形式行无偿征收之实。望法官查清事实，为上诉人主持公道，维护法律的尊严，彰显法律的公平、公正。   被上诉人集安市住房和城乡建设局答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。   二审经审理查明的事实与一审法院认定事实一致。   本院认为，关于适用法律是否正确问题。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。上诉人主张其无照房屋建于1998年-2000年间，期间有效的是《中华人民共和国城市规划法》，其中第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建、和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。上诉人在没有任何手续的情况下进行建筑，按照当时有效规定，属违法行为。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条规定，除“（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”这两种情形外，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。该违法建筑的状态持续至今，因此没有超过行政处罚的追究时效。被上诉人适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》对其处罚，适用法律正确。   至于被上诉人是否是以拆违代替征收问题，虽然在2018年对上诉人房屋进行了评估，但由于上诉人要求过高未达成征收补偿协议。根据被上诉人提供的水源新居地块征收范围调整附图显示，上诉人房屋所在区域已不在2016年城市棚户区计划改造地块范围之内。故上诉人主张被上诉人以拆违代征收不能成立。   综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人孙连杰负担。   本判决为终审判决。           审  判  长   孙海波   审  判  员   纪 刚   审  判  员   孙艳玲       二〇二〇年八月四日       书  记  员   王禹晗