广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终56号上诉人（原审第三人）茂名市电白区博贺镇新沟村新沟经济合作社，住所地：茂名市电白区博贺镇新沟村*****。法定代表人邓兴辉，社长。上诉人（原审第三人）茂名市电白区博贺镇新沟村那尾经济合作社，住所地：茂名市电白区博贺镇新沟村*****。法定代表人欧初，社长。上诉人（原审第三人）茂名市电白区博贺镇新沟村上海经济合作社，住所地：茂名市电白区博贺镇新沟村*****。法定代表人黄初星，社长。上诉人（原审第三人）茂名市电白区博贺镇新沟村新沟北经济合作社，住所地：茂名市电白区博贺镇新沟村******。法定代表人黄兴祥，社长。上诉人（原审第三人）茂名市电白区博贺镇新沟村坝田经济合作社，住所地：茂名市电白区博贺镇新沟村*****。法定代表人邵定辉，社长。上述五名上诉人的共同委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。委托代理人杨子军，男，茂名市自然资源局滨海新区分局干部。被上诉人（原审原告）茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会，住所地：茂名市电白区博贺镇博贺村民委员会。法定代表人陈国道，主任。委托代理人张昌，广东格正律师事务所律师。委托代理人谢锡祥，广东海法律师事务所律师。上诉人茂名市电白区博贺镇新沟村新沟经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村那尾经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村上海经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村新沟北经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村坝田经济合作社（以下简称“新沟村五个经济合作社”）因被上诉人茂名市电白区博贺镇新沟村民委员会（以下简称“博贺村委会”）诉上诉人茂名市自然资源局土地行政登记一案，上诉人新沟村五个经济合作社及上诉人茂名市自然资源局均不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原电白县国土资源局颁发给第三人新沟村五个经济合作社的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》项下土地坐落于茂名市电白区博贺镇新沟村，土地总面积461.4277公顷，地号为：44090230XX06JA00003号，图号为：F49G061051。2012年11月23日，第三人新沟村五个经济合作社共同向原电白县国土资源局申请办理位于电白县博贺镇新沟村的土地的集体土地所有权初始登记，并提交了电白县博贺镇新沟村民委员会出具的《土地权属证明书》、申请登记的461.4277公顷土地地籍调查情况的《电白县集体土地权属调查表》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《指界委托书》、《博贺镇新沟村集体土地所有权登记发证公告回执》、《土地权属共有协议书》、《茂名市电白县农村集体土地所有权确权登记发证工作专用图》等材料。原电白县国土资源局受理后，经电白县国土资源局博贺国土资源所初审认为本宗土地权属合法，界址清楚，无纠纷，土地面积为461.4277公顷，初审合格，可以登记，遂报电白县国土资源局审查。电白县国土资源局审查后认为初审结果准确，同意报请电白县人民政府批准土地登记。2012年11月25日，电白县人民政府向第三人核发了电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》。后因电白区博贺镇调整归广东省茂名市滨海新区管委会管辖，在2015年8月11日，茂名市滨海新区农林水务和海洋渔业局对辖区内海域开展日常巡查及使用情况调查，发现原电白国土局存在涉案宗地部分面积在海域范围内发放集体土地所有权证的问题，遂向原茂名市国土资源局滨海新区分局（以下简称滨海新区国土分局）发出《关于处理茂名滨海新区海域被发集体土地所有权证的函》。经勘查，上述电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》登记的土地面积为461.4277公顷，其部分面积与海域界址有重叠，应扣除属于海域范围内的面积后办理集体土地所有权更正登记，核发新证。其后，茂名市国土资源局经茂名市政府批准，将该地证原宗地扣除属于海域范围内的面积后，于2015年9月3日为第三人新沟村五个经济合作社颁发了更正后的滨海集有（2015）第00XX1号《集体土地所有证》，登记的土地面积为450.5199公顷，并注销了原证号为电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》。原告博贺村委会不服电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》颁证行为，认为该《集体土地所有证》登记的土地包含了原告土地所有权，严重侵犯了原告的合法权益，遂诉至原审法院，诉讼请求：1、确认被告颁发给第三人电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》的行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，1982年2月15日，福建大队领取了原电白县人民政府核发的№05XX02号《电白县山权林权证》，其中海边林带登记的面积为1810亩，西至旧村趁海大海路。新沟大队领取了原电白县人民政府核发的№05XX1号《电白县山权林权证》，其中海边林带东至旧村趁海大海路。福建大队现更名为原告博贺村委会。1998年1月1日，原电白县龙山镇人民政府博贺管理区与欧寿庚等签订《承包合同书》，约定将65亩虾塘（东至欧振华虾场，南至海边第一行树60米，西至新沟林地与博贺管区林地分界处，北至海边第一行树260米）发包给欧寿庚等人经营养殖生产，承包期限为30年，至2028年12月31日止。2000年8月8日，原电白县龙山镇人民政府博贺管理区与黄芳等签订《承包合同书》，约定将40亩虾塘发包给黄芳经营养殖生产，承包期限为30年，至2030年满止。2008年10月7日，原告博贺村委会与潘良签订《土地承包协议书》，约定将8亩土地（东至欧振华虾塘，南至大海边，西至本村委会林地为界，北至本村委会林地为界）发包给潘良经营养殖生产，承包期限为20年，至2024年12月30日止。原告主张电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》除了包含有第三人持有的№05XX1号《电白县山权林权证》项下的土地之外，还将原告持有的№05XX02号《电白县山权林权证》项下约300亩土地包罩在涉案土地证里面，侵害了原告的权益。据原电白县国土资源局颁发上述《集体土地所有证》的地籍调查材料中，《茂名市电白县农村集体土地所有权确权登记发证工作专用图》中“旧村趁海大海路”东边约300亩的土地上载明“博贺村与新高村争议”等字。原审法院认为，本案的争议焦点有：一、原告是否具有本案的诉讼主体资格？二、原告的起诉是否超过起诉期限？三、被告作出的行政行为是否合法？一、关于原告是否具有本案的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告博贺村委会已提供1982年《电白县山权林权证》初步证明其与涉案土地被诉登记行为具有利害关系，因此原告博贺村委会具有本案的诉讼主体资格。二、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。被告茂名市自然资源局辩称原电白县国土资源局就涉案土地登记发证前，于2012年10月15日至2012年11月15日对包括博贺村委会名下集体土地和涉案土地在内的博贺镇辖区范围内4宗集体土地的所有权登记的审核结果进行了公告。故原告博贺村委会自2012年10月15日起，就已经知道或应当知道第三人向原电白县国土资源局申请登记并公示、发证的事实。根据被告提供的证据，《博贺镇新沟村集体土地所有权登记发证公告回执》只是公示回执，被告并没有提供相应的公示内容、地点，该证据不能证明原告博贺村委会自2012年10月15日起就知道本案被诉的土地登记发证行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，原告博贺村委会于2018年4月19日提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。三、被告茂名市自然资源局作出的行政行为是否合法的问题。1、《中华人民共和国土地登记办法》第九条第一款、第三款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”虽然第三人已向被告提交相应的材料向被告申请土地登记，但经本案庭审查明，根据原告博贺村委会提供的№05XX02号《电白县山权林权证》及№05XX1号《电白县山权林权证》，原告博贺村委会与第三人新沟村位于海边林地以“旧村趁海路”为界。被告在进行地籍调查时，原告博贺村委会认为“旧村趁海路”东边约300亩的土地存在争议，故原告博贺村委会在《茂名市电白县农村集体土地所有权确权登记发证工作专用图》中“旧村趁海路”东边约300亩的土地上注明“博贺村与新高村争议”等字。根据《中华人民共和国土地登记办法》第十八条第一款第（一）项的规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。”被告在土地权属存在争议且争议未解决的情况下，仅凭电白县博贺镇新沟村民委员会出具的《土地权属证明书》认定土地权属无争议，从而向第三人颁发了电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》，属认定事实不清，证据不足。2、根据《中华人民共和国土地登记办法》第十四条第一款的规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。”《中华人民共和国土地登记办法》第十五条第一款的规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物情况。”被告向第三人颁发电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》前，必须依据土地登记簿记载的相关内容填写土地权属证书。本案中，被告向原审法院提交的证据并未包含土地登记簿，未能证实其在受理第三人的土地登记申请至颁发土地权属证书前，均已制作和填写土地登记卡，因此，被告向第三人颁发涉案土地证所记载的内容，明显缺乏合法的依据，属程序违法。综上所述，被告茂名市自然资源局颁发给第三人的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》，发证事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。但由于涉案土地证已于2015年9月3日被原茂名市国土资源局滨海新区分局注销，被告茂名市自然资源局被诉的行政行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，对被告茂名市自然资源局颁发给第三人的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》的行为依法确认违法。原告博贺村委会的诉讼请求，于法有据，应予以支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认被告茂名市自然资源局颁发给第三人的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》的行政行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告茂名市自然资源局负担。上诉人新沟村五个经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决以被上诉人持有1982年《电白县山权林权证》为由，认定其具有本案诉讼主体资格是错误的。首先，被上诉人名下1982年《电白县山权林权证》并非现行有效的林地权属证书，在《中华人民共和国森林法实施条例》颁布实施后，被上诉人未向林业部门重新申请登记并换发新的权属证书，故被上诉人持有的《电白县山权林权证》不属于国务院林业主管部门统一规定式样的有效权属依据。其次，被上诉人与上诉人名下的1982年《电白县山权林权证》均不作为涉案土地的发证依据。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二条规定“农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等”。鉴于原电白县国土资源局就涉案土地进行地籍调查时，包括被上诉人在内共有17个经济合作社和联合社作为相邻宗地权利人在《电白县集体土地权属调查表》“指界人和邻宗地指界人”栏盖章并签名确认，故电白国土局的《电白县集体土地权属调查表》是涉案土地登记的唯一合法依据，而并非1982年《电白县山权林权证》。最后，被上诉人并未提供证据证实1982年《电白县山权林权证》项下的土地与涉案土地系同一地块，亦未能证实该土地与涉案土地相邻。况且，即使两地块相邻，但被上诉人在涉案土地登记指界时签名盖章，明确对登记发证的权属和界至没有异议。二、原审判决认定被上诉人的起诉未超过法定期限错误。上诉人于2012年11月23日向电白国土局申请集体土地初始登记，电白国土局在进行地籍调查时，被上诉人作为相邻宗地权利人，在《电白县集体土地权属调查表》上盖章并由法定代表人签名确认，充分证实其于2012年11月23日就已经知道涉案土地登记发证给上诉人的事实。被上诉人在《行政起诉状》中陈述“2018年2月8日，原告得知茂名市国土资源局向第三人颁发了滨海集有[2015]第0XX1号《集体土地使用权证》，遂向茂南区人民法院提起行政诉讼”，并提供了滨海集有[2015]第160XX8号土地登记卡”作为起诉的依据，而该土地登记卡“土地权属来源栏”明确列明“3、《集体土地所有证》，电集有（2012）第160XX8号，2012年12月29日（原件）”。由此可见，被上诉人在2018年2月8日就已经知道被诉发证行为的事实，即使《公示回执》无法证实相应的公示内容、地点，不能证明被上诉人于2012年10月15日知道涉案土地登记发证行为，但从上述地籍调查结果和行政起诉状的自认，都充分证实被上诉人于2012年11月23日和2018年2月8日已明确知道涉案登记行为的事实，其直至2019年4月才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。三、原审判决确认茂名市自然资源局颁发土地证给上诉人的行政行为违法，依据不足。1.上诉人在申请土地登记时已提供了《土地登记申请书》、《电白县集体土地权属调查表》、《土地权属证明书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、身份证复印件、《博贺镇新沟村集体土地所有权登记发证公告回执》、《土地权属共有协议书》等相关材料，完全符合《土地登记办法》规定的形式要件，电白国土局经审查后作出土地登记的行政行为事实清楚。2.电白国土局在登记发证前已履行了公告程序，公告期满后包括被上诉人在内没有任何集体或个人提出异议。电白国土局地籍调查时，被上诉人作为相邻宗地权利人在《电白县集体土地权属调查表》上盖章并签名确认，证实其对涉案土地登记发证给上诉人没有任何异议。涉案土地的发证依据是《电白县集体土地权属调查表》，并非被上诉人1982年《电白县山权林权证》，在被上诉人已在《电白县集体土地权属调查表》上盖章确认发证的土地权属、界至无异议的情况下，电白国土局在地籍调查时无需再审查《电白县山权林权证》的四至。因此，被上诉人在《茂名市电白县农村集体土地所有权确权登记发证工作专用图》中“旧村趁海路”东边约300亩的土地上注明“博贺村与新高村争议”等字不能作为涉案土地有争议的依据，且上诉人属于“新沟”村委会，被上诉人注明与“新高”村争议也与本案无关。最后，制作和填写土地登记卡属于土地登记的内部程序，茂名市自然资源局在本案中是否提供土地登记卡作为证据，与涉案登记行为是否与被上诉人有利害关系无关，在被上诉人已确认土地权属与界至无争议的情况下，该内部程序瑕疵不能作为涉案行政行为无效的依据。综上所述，原审判决认定被上诉人具有本案原告主体资格及其起诉未超过法定起诉期限是错误的，电白国土局作出涉案行政行为合法有据，依法应予维持，原审判决确认违法依据严重不足。上诉请求：1.撤销茂南区人民法院（2019）粤0902行初132号行政判决，对本案发回重审，或改判确认茂名市自然资源局颁发给上诉人的茂集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》合法有效；2.本案的诉讼费全部由被上诉人负担。上诉人茂名市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决以被上诉人持有1982年《电白县山权林权证》为由，认定其具有本案诉讼主体资格是错误的。首先，上述1982年《电白县山权林权证》并非现行有效的林地权属证书，在《中华人民共和国森林法实施条例》颁布实施后，被上诉人未向林业部门重新申请登记并换发新的权属证书，故被上诉人持有的《电白县山权林权证》不属于国务院林业主管部门统一规定式样的有效权属依据。其次，被上诉人与新沟村五个经济合作社名下的1982年《电白县山权林权证》均不作为涉案土地的发证依据。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二条规定“农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等”。鉴于电白国土局就涉案土地进行地籍调查时，包括被上诉人在内共有17个经济合作社和联合社作为相邻宗地权利人，在《电白县集体土地权属调查表》“指界人和邻宗地指界人”栏盖章并由法定代表人签名确认，故该《电白县集体土地权属调查表》才是涉案土地登记的唯一合法依据，而并非1982年《电白县山权林权证》。最后，被上诉人并未提供证据证实1982年《电白县山权林权证》项下的土地与涉案土地系同一地块，亦未能证实该土地与涉案土地相邻。况且，即使两地块相邻，但被上诉人在涉案土地登记指界时签名、盖章，明确对登记发证的权属和界至没有异议。二、原审判决认定被上诉人的起诉未超过法定期限错误。新沟村五个经济合作社于2012年11月23日申请集体土地初始登记和电白国土局在进行地籍调查时，被上诉人作为相邻宗地权利人在《电白县集体土地权属调查表》上盖章并由法定代表人签名确认，充分证实其于2012年11月23日就已经知道涉案土地登记发证给新沟村五个经济合作社的事实。被上诉人称其于2018年2月8日得知滨海集有[2015]第0XX1号《集体土地使用权证》后就向茂南区人民法院提起行政诉讼，由于滨海集有[2015]第0XX1号《集体土地使用权证》的土地登记卡“土地权属来源栏”明确列明该证来源于本案所诉的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》，故被上诉人在2018年2月8日就应当明确知道上诉人取得涉案集体土地所有证的事实。即使《公示回执》不能证明被上诉人于2012年10月15日知道被诉发证行为，但从上述地籍调查结果和行政起诉状的自认也能证明被上诉人于2012年11月23日和2018年2月8日已明确知道被诉发证行为的事实，但被上诉人直至2019年4月才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。三、原审判决确认茂名市自然资源局颁发土地证给上诉人的行政行为违法，依据不足。1、新沟村五个经济合作社在申请土地登记时已向电白国土局提供了《土地登记申请书》、《电白县集体土地权属调查表》、《土地权属证明书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、身份证复印件、《博贺镇新沟村集体土地所有权登记发证公告回执》、《土地权属共有协议书》等相关材料，完全符合《土地登记办法》规定的形式要件，电白国土局经审查后作出土地登记的行政行为事实清楚。2、电白国土局在登记发证前已履行了集体土地所有权登记发证的公告程序，公告期满后，包括被上诉人在内没有任何集体或个人提出异议。电白国土局地籍调查时，被上诉人作为相邻宗地权利人在《电白县集体土地权属调查表》上盖章并签名确认，证实其对涉案土地登记发证给上诉人没有任何异议。涉案土地的发证依据是《电白县集体土地权属调查表》，并非被上诉人1982年《电白县山权林权证》，在被上诉人已在《电白县集体土地权属调查表》上盖章确认发证的土地权属、界至无异议的情况下，电白国土局在进行地籍调查时无需再审查《电白县山权林权证》的四至。因此，被上诉人在《茂名市电白县农村集体土地所有权确权登记发证工作专用图》中“旧村趁海路”东边约300亩的土地上注明“博贺村与新高村争议”等字不能作为涉案土地有争议的依据，且新沟村五个经济合作社属于“新沟”村委会，被上诉人注明与“新高”村争议也与本案无关。最后，制作和填写土地登记卡属于土地登记的内部程序，茂名市自然资源局在本案中是否提供土地登记卡作为证据，与涉案登记行为是否与被上诉人有利害关系无关，在被上诉人已确认土地权属与界至无争议的情况下，该内部程序瑕疵不能作为涉案行政行为无效的依据。综上所述，原审判决认定被上诉人具有本案原告主体资格、其起诉未超过法定起诉期限是错误的，电白国土局作出涉案行政行为合法有据，依法应予维持，原审判决确认违法依据严重不足。上诉请求：1.撤销茂南区人民法院（2019）粤0902行初132号行政判决，对本案发回重审，或改判确认茂名市自然资源局颁发给上诉人的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》合法有效；2.诉讼费由被上诉人负担。被上诉人博贺村委会辩称：一、被上诉人具有提起本案行政诉讼的主体资格。原审判决已查明，1982年2月15日原电白县人民政府核发№05XX02号《电白县山权林权证》给被上诉人的前身福建大队，电白国土局颁发给新沟村五个经济合作社的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》项下土地包罩了被上诉人№05XX02号《电白县山权林权证》项下土地，侵害了被上诉人的合法权益。争议土地一直由被上诉人经营使用，被上诉人虽未及时向林业部门提出更新证件，但并不意味争议土地的权属发生变更。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，№05XX02号《电白县山权林权证》是本案争议处理的唯一依据，故被上诉人明显具备本案原告主体资格。况且，已发生法律效力的（2018）粤0902行初61号行政裁定书和（2019）粤09行终26号行政裁定书也已认定被上诉人具有原告主体资格。二、被上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。1.上诉人称被上诉人在《电白县集体土地权属调查表》上签名盖章与事实不符。被上诉人并没有在原审被告提供的《电白县集体土地权属调查表》的“邻宗地指界人”栏签名和盖章。被上诉人是在原审被告提供的《电白县集体土地权属调查表》的“宗地草图：见附图”栏签名并盖章，且被上诉人的法定代表人在该栏签名和盖公章的同时也在该草图上标明原审被告进行地籍调查的土地有争议，一审法院也调取了被告的档案原件予以证实。因此，被上诉人的法定代表人签名并盖章是确认原审被告进行地籍调查的土地有争议，并不是确认无争议。有争议的土地不能发证，也不可能发证。因此，被上诉人不可能知道原审被告会发证给上诉人。2.被上诉人在2018年2月8日知道被告发证给上诉人后，当即于2018年3月提起了行政诉讼，没有超过法定起诉期限。一审法院认定被上诉人的起诉没有超过法定诉讼期限有充分的事实依据和法律依据，并无不妥。三、被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》显属违法，一审判决确认该发证行为违法并无不当。1.上诉人申请土地登记时违反如实申请的义务，故意隐瞒电白县人民政府已颁发№05XX02号《电白县山权林权证》给被上诉人和已颁发№05XX1号《电白县山权林权证》给上诉人所在的新沟村委会的事实，并隐瞒了地籍调查时上诉人在《茂名市电白县农村集体土地所有权确权登记发证工作专用图》中标明“旧村趁海路”东边300亩的土地“博贺村与新沟村争议”的事实，隐瞒了涉案土地存在争议的事实，显然违反《土地登记办法》第九条第三款的规定。2.被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的发证事实不清，无权属来源。首先，该证的权属来源依据仅有一份上诉人所属的新沟村委会出具的《土地权属证明书》，此外再没有其他证据。新沟村委会与上诉人新沟村五个经济合作社的利益是同一的，故其出具的《土地权属证明书》显然不具证明力。其次，发证机关没将电白县人民政府于1982年颁发给上诉人和被上诉人的《电白县山权林权证》作为发证依据显然错误。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。国土资源局明知上诉人和被上诉人均持有1982年的《电白县山权林权证》，但在发证时却没有以上述山权林权证为依据，而是以上诉人所属村委会在没有任何依据的情况下出具的证明为依据，显然欠缺依据。1982年的《电白县山权林权证》已明确被上诉人海边林带面积为1810亩，上诉人与被上诉人相邻的界址以“旧村趁大海路为界”，“旧村趁大海路为界”由北至南通向海边，“旧村趁大海路为界”西边土地为上诉人的，东边土地为被上诉人的。而上诉人国土局颁证给上诉人新沟村五个经济合作社的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》包罩“旧村趁大海路”界线以东被上诉人约300亩土地，侵犯了被上诉人的权益，该颁证行为缺乏事实依据，显属违法。3.被诉发证行为程序违法。依据《土地登记办法》第九条的规定，被告在进行颁证时，应当对土地权属来源进行审核、现场地籍调查、核实宗地图及宗地界址坐标、现场指界、公示等程序。但被告在颁发电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的程序上未履行权属审核、地籍调查、现场指界、公示等法定程序。体现在：（1）《电白县集体土地权属调查表》邻宗地中并没有被上诉人的法定代表人签名及盖章。（2）原审被告在进行地籍调查绘划草图时，被上诉人已明确表示涉案土地存在争议，并在原审被告的工作草图中标明涉案土地存在争议。原审被告在明知道涉案土地有争议的前提下，仍然颁证给上诉人新沟村五个经济合作社，显然违反《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项“土地权属存在争议的，不予登记”的规定。（3）原审被告在发证前没有进行土地发证公示，直至一审庭审结束，原审被告均不能提供其已履行了公示告知的程序、内容的证据，违反公示程序。（4）被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的地籍档案没有土地登记卡，无权属来源。因土地登记卡是颁发涉案土地证的依据，而被告却不能提供，不符合颁证程序。四、上诉人称被上诉人“对涉案土地登记没有异议”欠缺事实依据。被上诉人于2018年2月8日知道被诉发证行为后，已于2018年3月5日提起了撤销被告颁发给上诉人证件的行政诉讼。显然被上诉人对涉案土地登记有异议，而不是无异议。综上所述，上诉人的上诉请求欠缺事实根据和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明，被上诉人博贺村委会于2020年5月11日向本院提交了落款调查日期为2010年9月19日的《电白县博贺镇新沟村林地林权勘查登记卡》复印件，该登记卡原件在茂名市电白区自然资源局保管，该登记卡记载了电白区博贺镇新沟村林带的四至界限为“东至两定点连接林班线与博贺村委会分界为界，南至海边为界，西至按照坐标点新踏界至与纠纷地交界为界，北至田边为界”，其中东至和西至的“接界人（单位）”栏均填写有“纠纷地”三个字。上诉人茂名市电白区博贺镇新沟村那尾经济合作社于2020年5月9日向本院递交《调取证据申请书》，申请调取茂名市电白区博贺镇博贺经济联合社名下2015年《集体土地所有证》及地籍档案。本院于2020年5月19日到茂名市自然资源局滨海新区分局调取上述证据，茂名市自然资源局滨海新区分局向本院提供了土地所有权人为“电白县博贺镇博贺经济联合社农民集体”的滨海集有（2015）第00XX2号《集体土地所有证》及宗地图的复印件，但未找到该证的地籍档案材料，且该证原件仍由茂名市自然资源局滨海新区分局保管，并未颁发给持证人。茂名市自然资源局滨海新区分局在查找茂名市电白区博贺镇博贺经济联合社相关地籍档案资料时，虽未找到上述地籍档案资料，但找到了一份由被上诉人博贺村委会的前身“电白县龙山镇博贺管理区办事处”和上诉人新沟村五个经济合作社所在的新沟村委会的前身“电白县龙山镇新沟管理区办事处”于1987年8月1日核定、于1989年11月13日共同签名盖章确认的《权属界线核定书》，附图中的红线即为新沟村委会与博贺村委会当时共同核定的双方土地权属界线。为了查清该红线对应到本案争议地现场的具体位置，茂名市自然资源局滨海新区分局应本院要求，依据上述1987年《权属界线核定书》中标示的坐标点，当场制作了一份落款时间为2020年5月的《博贺镇新沟村委会、博贺村委会土地权属界线核定图[滨海新区遥感影像图（2019）（局部）]》，该核定图中的红线即表示上述1987年《权属界线核定书》中的红线对应到本案争议地现场的具体位置。经对比上述电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》宗地图、滨海集有（2015）第00XX2号《集体土地所有证》宗地图、1987年《权属界线核定书》和2020年5月的《博贺镇新沟村委会、博贺村委会土地权属界线核定图[滨海新区遥感影像图（2019）（局部）]》中的红线位置可见，本案被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》宗地图的东至红线界至与滨海集有（2015）第00XX2号《集体土地所有证》宗地图的西至红线界至并不吻合，且与1987年《权属界线核定书》和2020年5月的《博贺镇新沟村委会、博贺村委会土地权属界线核定图[滨海新区遥感影像图（2019）（局部）]》中的表示博贺村与新沟村界限的红线位置亦不相符。还查明，被上诉人博贺村委会因不服茂名市自然资源局向上诉人新沟村五个经济合作社颁发滨海集有[2015]第00XX1号《集体土地所有权证》的行政行为，曾于2018年2月8日向原审法院提起另案行政诉讼，请求撤销该行政行为。原审法院于2018年11月5日作出（2018）粤0902行初61号行政裁定，驳回博贺村委会的起诉。博贺村委会不服，向本院提起上诉。本院经审查认为，新沟村五个经济合作社现持有的滨海集有[2015]第00XX1号《集体土地所有权证》是由之前颁发的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》变更登记而来，电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的登记行为是该涉证土地的初始登记，故对博贺村委会产生实际影响的是前置登记行为而不是后续发证行为，博贺村委会在未对前置发证行为起诉的情况下就直接对后续发证行为起诉，不符合法定起诉条件，原审裁定驳回博贺村委会的起诉并无不当为由，遂于2019年2月27日作出（2019）粤09行终26号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。同时，本院在上述（2019）粤09行终26号行政裁定中指出，虽然电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》已被注销，不具有可撤销内容，但其发证行为的合法性，是后续发证行为合法存在的基础，如果博贺村委会认为原电白县博贺镇新沟村**个经济合作社颁发电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的行为已存在侵犯其合法权益的事实，即使该证已被注销，也可对其发证行为的合法性提起行政确认之诉，之后才能对滨海集有[2015]第00XX1号《集体土地所有权证》提起诉讼。上述行政裁定生效后，博贺村委会遂于2019年4月19日提起本案行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点主要有两个：一是被上诉人博贺村委会的起诉是否超过法定起诉期限，二是原电白县国土资源局作出电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的行政行为应否被确认违法。第一，关于被上诉人博贺村委会的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用第二，关于被诉行政行为应否被确认违法的问题。由于本案所诉的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的作出时间为2012年12月29日，当时仍有效的《土地登记办法》应是被诉发证行为所依据的法律规范。根据发证当时有效的《土地登记办法》第九条第一款规定：“土地登记申请者申请土地登记，应该根据不同的登记事项提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。”依据上述规定，行政机关在办理土地登记过程中，应对申请人申请登记的土地权属来源予以审查，在土地权属来源清楚且无争议的情况下，才能办理土地权属登记。但在本案中，首先，从被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的地籍档案资料可见，上诉人新沟村五个经济合作社向原电白县国土资源局申请涉案土地初始登记时提交的权属来源证明文件仅有一份盖有原电白县博贺镇新沟村委会公章却没有签名及落款时间的《土地权属证明书》。该证明书仅是证明涉案土地一直以来由集体经营使用的证词，并不是涉案土地属于上诉人新沟村五个经济合作社所有的权属证明文件，故该证明书不具有证明涉案土地权属来源的法律效力。此外，被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的地籍档案资料中并未附有上诉人新沟村五个经济合作社在历来土地确权运动中颁发的土地权属证书或相关土地划拨、土地征收、协议、土地裁决、拍卖、生效的法律文书等权属证明文件。虽然上诉人新沟村五个经济合作社持有发证日期为1982年2月15日的№05XX1号《电白县山权林权证》，但其未将该山权林权证作为电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有权证》的土地权属来源依据。其次，从茂名市电白区不动产档案馆保管的《茂名市电白县**集体土地所有权确权登记发证工作专用图》可见，博贺村委会与新沟村五个经济合作社发生权属争议的土地位置备注有“博贺村与新高村争议”等字样。结合2010年9月19日的《电白县博贺镇新沟村林地林权勘查登记卡》记载的新沟村林带“东至两定点连接林班线与博贺村委会分界为界”的“接界人（单位）”栏也填写有“纠纷地”的事实，可以证明原发证机关在未查清涉案土地权属来源依据且发证土地的东至界限仍存在争议的情况下，就将包含本案争议地在内的土地全部登记发证给上诉人新沟村五个经济合作社，故其作出的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》明显缺乏权属来源依据，且违反土地权属有争议的不予登记的规定，该发证行为违法。再次，根据发证当时有效的《土地登记办法》第十四条第一款的规定，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿，根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡，以宗地为单位填写土地权利证书。该办法第十五条第一款规定，土地登记簿是土地权利归属和内容的根据，土地登记簿应当载明土地权利人的姓名或者名称、地址，土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况，土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格，地上附着物情况等内容。但本案被诉电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》的地籍档案中既没有土地登记簿，也没有土地归户卡，由此可见原发证机关在既未填写土地登记簿也未填写土地归户卡的情况下就向上诉人新沟村五个经济合作社颁发了电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》，该发证行为明显违反上述规章的规定，属于发证程序违法。综上所述，上诉人茂名市自然资源局向上诉人新沟村五个经济合作社作出电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》的行政行为存在土地权属来源不清、主要证据不足且违反法定程序的情形，依法应予撤销。但由于该证已被注销，不具有可撤销的内容，故应判决确认该发证行为违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认茂名市自然资源局颁发给新沟村五个经济合作社的电集有（2012）第160XX8号《集体土地所有证》的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人新沟村五个经济合作社及茂名市自然资源局的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。上诉人新沟村五个经济合作社与被上诉人博贺村委会之间的土地权属争议，可另循确权等途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉人茂名市电白区博贺镇新沟村新沟经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村那尾经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村上海经济合作社、茂名市电白区博贺镇新沟村新沟北经济合作社和茂名市电白区博贺镇新沟村坝田经济合作社共同预交的二审案件受理费50元、上诉人茂名市自然资源局预交的二审案件受理费50元，由六名上诉人各自负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年六月八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本判决适用的相关法律、法规依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《土地登记办法》第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。第十五条土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物情况。土地登记簿应当加盖人民政府印章。土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。第十八条有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。