江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏行终61号上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局贾汪分局,住所地在江苏省徐州市贾汪区府佐路行政中心****。法定代表人权刚，该局局长。被上诉人（原审原告）刘继业，男，，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。法律文书邮寄地址江苏省徐州市鼓楼区经济开发区高新路39号3号门。被上诉人（原审原告）王秀侠，女，，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。法律文书邮寄地址江苏省徐州市鼓楼区经济开发区高新路39号3号门。原审被告徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处,住所地在江苏省徐州市贾汪区吴中街**。法定代表人吴晓辉，该办事处主任。原审被告徐州市贾汪区人民政府,住所地在江苏省徐州市贾汪区市政东路。法定代表人张克，该区区长。原审第三人江苏徐州工业园区管理委员会,住所地在江苏省徐州市贾汪区城南苏州大道**。法定代表人仲伟利，该委员会主任。刘继业、王秀侠诉徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处（以下简称大吴街道办事处）、徐州市自然资源和规划局贾汪分局（以下简称贾汪分局，原徐州市贾汪区国土资源局）及江苏徐州工业园区管理委员会（以下简称徐州工业园区管委会）行政强制拆除一案，江苏省徐州市中级人民法院作出（2017）苏03行初195号行政判决。贾汪资源和规划局不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年9月24日，江苏省人民政府作出苏政地[2015]568号《江苏省人民政府关于徐州市贾汪区2015年度第2批次村镇建设用地的批复》，同意将包含大吴街道办事处白集村在内的32.9009公顷集体建设用地征收为国有。2015年11月13日，贾汪区政府作出贾政公[2015]9号《贾汪区人民政府征收土地方案公告》。2015年12月7日，原贾汪区国土资源局作出贾征地通[2015]12号《贾汪区国土资源局关于贾汪区2015年实施方案马庄村拆迁等地块征地补偿安置方案的公告》。2016年8月24日，贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会发布《屯头片区村庄搬迁公告》，公告主要载明：白集村屯头自然村（以下简称屯头片区）位于徐州工业园化工园区规划范围内，根据国家有关空间防护距离规定及屯头片区广大村民搬迁要求需进行整村搬迁，为保障该片区房屋所有权人的合法权益，做好村庄搬迁补偿安置工作，经研究决定对金彭路以东、金浦路以西、超越路以南、贾汪大道（徐贾快速通道）以北范围内的所有房屋进行搬迁，实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会、搬迁期限自公告发布之日起30日内，并载明被搬迁人应当积极配合搬迁工作，按照《搬迁补偿方案》的规定与实施单位签订《房屋搬迁补偿协议书》，并在协议书约定的搬迁期限内将房屋搬迁搬空，交付给搬迁实施主体。搬迁公告附带《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》，该补偿安置方案中载明主管部门原贾汪区国土资源局，实施单位贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会。刘继业、王秀侠所诉房屋在上述搬迁公告的范围内。刘继业、王秀侠诉称，在未签订补偿协议的情况下，其居住的涉案房屋于2016年10月20日被强制拆除。为维护其合法权益，刘继业、王秀侠提起本案行政诉讼，请求依法判决三原审被告拆除其房屋的行为违法；本案诉讼费用由三原审被告承担。原审法院认为，一、关于原告起诉主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，根据刘继业、王秀侠提交的土地证和房屋所有权证可以证明其在白集村拥有一处宅基地并在该宅基地上建有房屋，该房屋在《屯头片区村庄搬迁公告》的搬迁范围内。在未获得任何补偿的情况下，上述房屋被强制拆除，刘继业、王秀侠作为涉案行政强拆行为的相对人提起本案诉讼，为本案适格原告。二、关于本案适格被告问题。根据目前的有效证据，本案是涉案土地经依法批准被征收为国有后，涉案房屋被强制拆除引发的行政案件，且结合原审第三人及刘继业、王秀侠提交的《屯头片区村庄搬迁公告》的盖章单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》中载明的主管部门为原贾汪区国土资源局，实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，故在三原审被告均否认实施拆除行为的情况下，土地行政主管部门即原贾汪区国土资源局应当首先被推定为适格被告。其次，三原审被告及原审第三人依据《屯头村村民整体搬迁请愿书》及村民的请愿名单否认实施了拆除刘继业、王秀侠房屋的行为，而主张是白集村村民委员会以村民自治的形式自行开展搬迁拆除。该院认为，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内的合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》虽然载明实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，但并不能认为此类主体因此取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，而是应遵循职权法定原则将村委会视为接受土地行政主管部门的委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者。因此，本案被诉强制拆除行为应当视为白集村村民委员会受原贾汪区国土资源局的委托实施，贾汪分局应当承担相应的法律责任。三、被诉房屋拆除行为合法性认定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。本案中，被诉房屋在征地的范围内亦在搬迁公告的范围内，在未与刘继业、王秀侠达成补偿协议且未经其同意的情形下，原贾汪区国土资源局强制拆除刘继业、王秀侠涉案房屋，该行为违反上述法律规定。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回刘继业、王秀侠对徐州市贾汪区人民政府、徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处的起诉；二、确认原徐州市贾汪区国土资源局拆除刘继业、王秀侠房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由原徐州市贾汪区国土资源局负担。贾汪分局上诉请求：撤销或改判（2017）苏03行初195号行政判决第二项；一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由是：1.原审法院证据采集论据不充分，没有以查证属实的证据认定案件事实。《屯头片区村庄搬迁公告》发布主体认定不清。原审被告大吴街道办事处答辩认可公告为其2016年8月24日根据工业园区要求张贴；上诉人在征地程序中的职责是编制并以审批发布《征地补偿安置方案》，对搬迁补偿安置没有职权，涉案《搬迁补偿安置方案》没有上诉人印章，内容也与上诉人土地征收的补偿安置方案完全不同，法院推定上诉人为适格被告没有证据支撑；上诉人三定方案中没有任何拆迁职权，没有证据和依据能认定“拆除征收范围内合法建筑”行政职权归属于上诉人，也没有调查核实拆迁为村委会所为，在没有任何书面行政委托可以指向的情况下，认定上诉人委托实施，违背了裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据的原则。2.适用法律错误。推定事实没有法律和经验依据，且与查实证据相冲突，依法不能作为定案依据；集体土地房屋征收拆迁，不论法律规定和行政实践都另有承担主体，认定上诉人实施拆迁行为，没有法律依据和实践基础。被上诉人刘继业、王秀侠在法定期限内未提交书面答辩意见。原审被告贾汪区政府、大吴办事处、徐州工业园区管委会未提交陈述意见。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。本院认为，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。刘继业、王秀侠所有的房屋被强制拆除，系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除。因此，首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被征收土地的所有人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条还规定了市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列法定职权。本案结合涉案地块已经被合法征收、原审第三人及刘继业、王秀侠提交的《屯头片区村庄搬迁公告》的盖章单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》中载明的主管部门为原贾汪区国土资源局，实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会等事实，在三原审被告均否认实施拆除行为，当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，原审法院认定拆除征收范围内的合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门，于法有据。原审法院推定土地行政主管部门即原贾汪区国土资源局为适格被告并无不当。贾汪分局上诉称无“拆除征收范围内合法建筑”行政职权，与法律规定不符。《屯头片区村庄搬迁补偿安置方案》虽然载明实施单位为贾汪区大吴街道办事处白集村村民委员会，但并不能认为此类主体因此取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，而是应遵循职权法定原则将村委会视为接受土地行政主管部门的委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。本案中，被诉房屋在征地的范围内亦在搬迁公告的范围内，贾汪分局在未与刘继业、王秀侠达成补偿协议且未经其同意的情形下，强制拆除刘继业、王秀侠涉案房屋，该行为违反上述法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐州市自然资源和规划局贾汪分局负担。本判决为终审判决。审判长  刘建功审判员  赵 黎审判员  臧 静二〇二〇年八月二十日书记员  任子悦