河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终339号 上诉人（原审第三人）李登科，男，1943年9月3日出生，汉族，住石家庄市长安区。 委托代理人李兵川，男，1981年12月10日出生，汉族。住址同上，系李登科之子。 上诉人（原审被告）石家庄市自然资源和规划局，住所地：石家庄市平安南大街建胜西路**。统一社会信用代码：11130100MB1913602C。 法定代表人李惠林，局长。 委托代理人范志丰，该局工作人员。 委托代理人刘培甲，河北冀梦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李登路，男，1957年8月20日出生，汉族，住石家庄市长安区。 委托代理人李红彦，女，1982年2月16日出生，汉族，住石家庄市裕华区，系李登路之女。 委托代理人任海丰，石家庄市长安大理法律服务所律师。 上诉人李登科、石家庄市自然资源和规划局因撤销集体土地使用证一案，不服河北省石家庄市长安区人民法院（2020）冀0102行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告李登路与第三人李登科系兄弟关系。1992年8月经正定县西兆通乡东兆通村村委会、西兆通乡人民政府审核同意批报，同年8月30日正定县土地管理局分别准予向原告李登路、第三人李登科颁发了编号分别为372号、343号的宅基地使用证。2004年5月西兆通镇东兆通村进行宅基地清理登记时，将原证号冀正第343、372号合并登记在第三人李登科名下（（地号0920，实占地面积为304.9平方米。2005年10月7日、11月7日石家庄市长安区西兆通镇东兆通村民委员会和石家庄市长安区西兆通镇分别在《宅基地清理（核实）登记审批表》上签署“同意”并加盖公章及负责人印章，土地管理部门和发证机关分别于2005年11月9日、12月1日在上述登记审批表上加盖刻有“准予登记”、“同意”字样印章及负责人印章。并于2006年3月14日向第三人李登科作出了长安集用（2006）年第6531号《集体土地使用证》。经关联案件查询，2019年9月3日本院在审理（2019）冀0102民初8075号民事案件中，第三人李登科在庭审中出示该《集体土地使用证》。 另查明，1992年编372号为《正定县宅基地使用证登记表》记载：“户主姓名李登路。发证时间1992年8月31日。总面积147.44平方米。”1992年编343号为《正定县宅基地使用证登记表》记载：“户主姓名李登科。发证时间1992年8月31日。总面积145.35平方米。”2004年5月15日西兆通镇东兆通村土地使用者李登科的《宅基地清理（核实）登记审批表》载明：“经人民政府批准，以占用方式取得农村宅基地使用权，原证号冀正字第343、372号。初审意见：该宗地系东兆通村集体所有土地。经正定县人民政府批准取得该宗农村居民宅基地使用权。原批准面积为292.8平方米。经宅基地清理（核实）确认，该宗地权属界线清楚，无争议，现实际占地面积为304.9平方米，超占137.9平方米，实际用途为宅基地。土地管理部门意见：加盖刻有“准予登记”字样印章，负责人处加盖“侯建岭”个人印章。发证机关批准意见加盖刻有“同意”字样印章，负责人处加盖“张增法”个人印章。”侯建岭时任石家庄市土地局长安分局局长，张增法时任石家庄市土地局副局长。 原审认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日最长不得超过一年。”第三人李登科在与原告李登路民事诉讼案件审理中，于2019年9月3日向法院提交了本案诉争的长安集用（2006）年第6531号《集体土地使用证》，那么原告从即日起就应当知晓被告石家庄市自然资源和规划局作出的上述行政行为的内容，依据上述法律规定，原告李登路于2019年12月27日向本院提起行政诉讼时，未超过一年的起诉期限，因此，对被告的主张，本院不予认可。 《河北省农村宅基地管理办法》第八条、第十六条规定：“农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论。经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地”。“农村村民的宅基地申请经县（市）人民政府批准后，应当自收到批准通知之日起三十日内，向县（市）土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，由县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》。”由此可知，农村村民获取其宅基地的《集体土地使用证》，必须按照上述法规规定的流程，层层上报审批，缺一不可，否则其取得的《集体土地使用证》属于不合法。本案中，原告李登路和第三人李登科所在的石家庄市长安区西兆通镇东兆通村曾于2004年5月进行了宅基地清理（核实）登记、审批工作，村委会、镇人民政府均在第三人李登科的《宅基地清理（核实）登记审批表》上签署“同意”审核意见，并加盖公章予以确认。土地行政主管部门及发证机关虽签署意见加盖相关负责人个人印章，但均未加盖本机关的公章，至庭审结束被告也没有提交上述两机关是否存在授权或者委托办理的情形的相关手续，那么上述两机关的行为不能确认其已经同意并核准，所以石家庄市人民政府为第三人李登科颁发的《集体土地使用权证》不符合上述法规规定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（三）的规定，判决撤销2006年3月14日石家庄市人民政府为原审第三人李登科颁发的长安集用（2006）第6531号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告石家庄市自然资源和规划局负担。 上诉人李登科上诉称，一、上诉人李登科取得的长安集用（2006）第6531号《集体土地使用证》符合法律规定，经法定程序由政府部门颁发，取得的程序合法。（一）根据《土地管理法》第六十二条的规定。上诉人李登科作为东兆通村的村民及户主，2004年东兆通村宅基地清理时，李登科及4名家庭成员，只有一处宅基地，符合“一户村民只享有一处宅基地”的条件。（二）根据《河北省宅基地管理办法》第八条的规定，李登科取得的集体土地使用证，系依合法的程序取得。李登科名下的《宅基地清理（核实）登记审批表》显示完全符合了上述规定，并于2005年5月12日、11月18日长安分局二次向东兆村村民发布《公告》，在两次公告期内被上诉人李登路均未提出任何异议。李登科的宅基地权益也未侵害被上诉人李登路任何的权利，因在2004年宅基地清理的同时，被上诉人李登路取得了另一处的宅基地使用权，其所持有的正定县宅基地使用证登记表已于2005年4月18日经正定县人民政府公告确认权利已经废除。综上，李登科取得的《集体土地使用证》（长安集用（2006）第6531号）符合法定的条件，程序合法，原审入党事实错误。二、原审以土地行政主管部门及发证机关未加盖公章，认定集体土地使用证的颁发程序违法，适用法律错误。（一）时任市土地局长安分局局长和市土地局副局长二人的签章行为合法有效。依据石家庄市政办［2002］74号文件《关于清理和规范农村宅基地的意见》的规定，市国土局在村委会的配合下，逐户逐处进行核实，丈量登记、填表，并由四邻、户主和具体清理责任人签字或盖章。时任长安分局局长和市土地局副局长，系土地行政主管部门的负责人，其二人签章行为代表了行政机关的行为且符合石家庄市政办［2002］74号文件的规定。（二）李登科宅基地的审批程序完全符合《河北省农村宅基地管理办法》的相关规定，合法有效。2004年5月15日的《宅基地清理（核实）登记审批表》显示，对位于石家庄市长安区地使用权，2004年5月15日经依法丈量登记，并有四邻及户主的签字，2004年5月20日经清查后初步审核，实际占面积为304.9平方米，超出137.9平方米，实际用途为宅基地。在审核表中有村委会意见并加盖公章，也有乡镇政府意见并加盖公章，有长安分局局长侯健岭加盖其个人印章，有准予登记字样印章，有市国土资源局副局长张增法在负责人处加盖其个人印章，发证机关批准意见为同意。且在清理过程中经过了两次的公告公布，该土地使用证的颁发程序符合法律规定。故行政机关负责人侯建岭、张增法的签章行为合法，《宅基地清理（核实）登记审批表》的程序合法。原审依据没有相关部门印章来否决行政机关负责人的印章行为，没有任何的法律依据，属于适用法律错误。综上，被上诉人给上诉人李登科颁发的集体土地使用证的行政行为符合法律规定，程序合法，请求二审撤销原判，驳回李登路的诉讼请求。 上诉人石家庄市自然资源和规划局上诉称，一、被上诉人提起的行政诉讼，已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。被上诉人与原审第三人在（2018)冀0102民初5893号民事诉讼案件中，被上诉人就已经知道涉案《宅基地清理（核实）登记审批表》，上诉人将涉案宅基地审批登记给原审第三人。被上诉人于2019年12月22日提起行政诉讼，撤销上诉人的上述行政行为，明显已经超过1年的起诉期限，应该驳回起诉。二、上诉人将涉案宅基地审批登记给原审第三人的行政行为，符合法律规定。2004年我市开展宅基地清理登记工作，全市《宅基地清理（核实）登记审批表》中在土地管理部门意见一栏和发证机关批准意见一栏普遍是加盖负责人备案的个人印章视为批准。涉案宅基地的清理（核实）登记是经村委会确认，四至清楚，产权清晰，然后经乡政府、土地主管部门、市政府层层审批，准予登记，并颁发了《集体土地使用证》。虽然涉案《宅基地清理（核实）登记审批表》土地管理部门栏和发证机关栏没有加盖公章，但加盖了相关负责人个人印章，并且市政府颁发了《集体土地使用证》，足以认定为原审第三人审批登记行政行为的有效性。上诉人将涉案宅基地审批登记给原审第三人的行政行为，符合《河北省农村宅基地管理办法》第八条等的规定。综上，原审认定事实不清，适用法律不当，请求二审撤销原判，予以改判或发回重审。 被上诉人李登路答辩称，上诉人李登科在民事纠纷近两年中一直没有向法院出示过该案所涉《集体土地使用证》，在民事纠纷发还重审开庭当日上诉人李登科当场向法院出示了被诉《集体土地使用证》。依据《河北省农村宅基地管理办法》的规定申请土地证，应由本户向村集体申请，村集体公示，土地主管部门和政府发证部门依法加盖公章，但上诉人李登科在原审中出示的2004年《宅基地清理(核实）登记审批表》中土地主管部门和政府发证部门均未加盖公章，可见其出示的证据不符合法律规定，而且，上诉人李登科所在全村其他户都没有颁发过《集体土地使用证》，唯有上诉人持有不符合常理。市国土局未能提供作出被诉行政行为的证据和不服土地证程序的证据，该证没有申请、申领签字以及备案等法定资料，上诉人是通过非法手段获取的土地证，该证应予被撤销。二、上诉人李登科是如何将答辩人一家的372宅基地变更到其证上的原因和理由，至今未能解释清楚。综上，上诉人李登科所持土地证不符合法定程序且取证不合法，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回二上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审所查明的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，石家庄市自然资源和规划局提供的2004年5月15日宅基地清理（核实）审批表中显示，原批准面积292.8平方米，实际占用面积304.9平方米，超占137.9平方米。证号为2004号，，地号**2006年3月14日石家庄市人民政府为原审第三人李登科颁发的长安集用（2006）第6531号《集体土地使用证》，证载批准面积为167平方米，证号为6531号，地号0，地号**用面积304.9平方米，超占137.9平方米。原审原告李登路提供本院2019年12月10日石家庄市中院作出的（2019）冀01民终13533号民事判决，该生效判决认定正定县宅基地使用证登记表372号及东兆通村委会2018年4月24日出具的证明，涉诉372号宅基地1992年登记在李登路名下，李登路在1985年在该宅基地上建房，2018年5月李登科未经该房屋所有权人李登路同意，擅自将372号宅基地上房屋拆除，构成侵权。 本院在2020年8月13日组织诉讼各方进行案件询问调查时，石家庄市自然资源和规划局向本院提交了2005年5月12日和11月18日二份公告，该二份公告一是没有在原审中提交，二是公告没有公章，三是是否张贴和公布过公告，没有提供张贴公告的证据，且原审原告李登路也不予认可，该二份证据本院不予采信。原审第三人李登科当庭提交了2005年4月18日正定县政府公告、2020年5月22日高全秀的证明、2004年李登路的宅基地清理（核实）登记审批表。李登科提供的上述三份证据，也是在一审中没有提交，没有原件，是否公告无证据，原审原告李登科不认可。而且与本案所争议宅基地使用权的权属来源无关联性，对上述证据本院二审不予采信。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二、三款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。”上诉人李登科系石家庄市长安区西兆通镇东兆通村村民，根据上述规定，石家庄市人民政府具有对上诉人李登科申请宅基地使用权登记的职权。但根据现行《不动产登记暂行条例》第七条的规定，县级以上人民政府所办理的不动产登记职能已由不动产登记机构所代替，当事人以不动产登记错误为由提起诉讼，应当以不动产登记机构作为被告提起诉讼，据此，石家庄市自然资源和规划局作为石家庄市人民政府所设置不动产登记机构，是本案适格的被告。 关于起诉期限的问题，本案原审原告李登路于2019月12月27日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销石家庄市人民政府为原审第三人李登科颁发的长安集用（2006）第6531号《集体土地使用证》。2019年9月3日在民事诉讼中，原审第三人李登科向法庭提交了本案诉争的《集体土地使用证》，可以认定原审原告李登路从此时起就知晓原审被告作出的上述行政行为的内容，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日最长不得超过一年的规定，李登路于2019年12月27日提起行政诉讼时，未超过一年的起诉期限。上诉人认为李登路在2018年11月民事诉讼中就已经知道涉案《宅基地清理（核实）登记审批表》的内容，被上诉人李登路的起诉已超过起诉期限。因本案原审原告李登路提起诉讼的请求是要求撤销颁证行为，并非审批行为，据此，上诉人石家庄市自然资源和规划局的主张，本院不予支持。 根据行政诉讼法所确立的司法审查原则，人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，被告对作出行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。土地行政管理部门颁发土地权利证书应当遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”原则，颁证必须经过当事人申请，国土部门地籍调查，权属审核，注册登记，颁发证书等法定程序。 原《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：1、土地登记申请书；2、申请人身份证明；3、土地权属来源证明；4、地籍调查表、、地籍调查表界址坐标；5、地上附着物权、地上附着物权属证明等&rdquo诉人石家庄市自然资源和规划局向原审只提供了2004年5月所作的《宅基地清理（核实）登记审批表》和《土地登记卡》，该审批表中显示，诉争宅基地使用权是以占用的方式取得，将原证号冀正字第343、372号合并登记在原审第三人李登科名下（地号0920（地号0920），实占地面积为304.9平方米，批准面积为292.8平方米，超占137.9平方米。经查证号为372号宅基地使用权于1992年8月已登记在李登路名下，宅基地使用权人为原审原告李登路，面积为147.44平方米。在案涉372号宅基地使用权，未经合法的行政程序和司法程序予以变更、注销、收回的情况下，也未经李登路本人同意，原审被告将李登路名下享有的证号为372号宅基地使用权，与李登科名下的第343号（面积145.35平方米）宅基地使用权合并登记在李登科名下，属于权属不清，来源不明，登记错误。另在宅基地清理审批表中显示，原批准面积292.8平方米，而证载批准面积为167平方米，审批表批准面积与证载批准面积不符。而且该宅基地清理审批表中所登记的证号为2004号，而颁发的证号为6531号，地号均为09，地号均为**同，证号不同的情形，属于宅基地核实审批登记薄记载的证号与产权证书所记载的证号不一致，依法应予纠正。 《河北省农村宅基地管理办法》第八条规定：“农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论。经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）人民政府审批，县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地。”本案中，从石家庄市自然资源和规划局提供的2004年5月所作宅基地清理（核实）登记审批表来看，虽然村委会、镇政府在为原审第三人李登科进行宅基地清理登记审批时，均在《宅基地清理（核实）登记审批表》上签署了审核意见，并加盖公章予以确认，但原审被告未能提供原审第三人李登科曾向村委会提出过申请以及经过村民会议或者村民代表会议讨论通过的证据。其次，虽然土地行政主管部门及发证机关虽签署意见并加盖了负责人印章，但均未加盖本机关的公章，据此不能确认其行为已经审核和批准。《河北省农村宅基地管理办法》第十六条规定：“农村村民的宅基地申请经县（市）人民政府批准后，应当自收到批准通知之日起三十日内，向县（市）土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，由县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》。”根据上述规定，宅基地申请被标准后，批准机关应当通知宅基地申请人，申请人应当在30日内向土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，由批准机关颁发《集体土地使用权证》。本案中，原审被告石家庄市自然资源和规划局未提供案涉申请人提交的土地登记申请和土地权属证书签收薄。所以，原审被告为原审第三人李登科颁发《集体土地使用权证》的行为不符合上述相关法定程序。 综上，石家庄市人民政府为第三人李登科颁发的长安集用（2006）第6531号《集体土地使用权证》，属于事实不清，权属不明，程序违法，依法应予撤销。原审判决撤销2006年3月14日石家庄市人民政府为原审第三人李登科颁发的上述《集体土地使用证》事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二上诉人的上诉理由不能成立，依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费100元，由二上诉人李登科、石家庄市自然资源和规划局各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年八月十七日 书记员  谈梦雅