广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1541号上诉人（原审原告）：开平市月山镇金村村潮龙二经济合作社。住所地：广东省开平市月山镇金村。委托代理人：汪庆丰、陆迦楠，均系北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：开平市人民政府。住所地：广东省开平市长沙光华路**。法定代表人：邝积康，市长。委托代理人：陈卫平、谭健聪，均系开平市司法局工作人员。上诉人开平市月山镇金村村潮龙二经济合作社（以下简称潮龙二经合社）诉被上诉人开平市人民政府（以下简称开平市政府）行政协议纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月11日，开平市月山镇人民政府（以下简称月山镇政府）与潮龙二经合社、开平市月山镇金村村经济联合社三方就沈阳至海口国家高速公路水口至白沙段改扩建项目（开平段）进行协商，签订《征收土地协议书》，协议约定潮龙二经合社同意月山镇政府征收潮龙二村集体土地共59.19亩，其中耕地54.89亩，园地4.29亩，养殖水面0.01亩（详见征地地类确认图）。协议土地补偿费总金额（含安置补助费）为2712369元。从本协议签订之日起，月山镇政府将在10个工作日内，将土地补偿费2712369元一次性兑付给潮龙二经合社。在该协议的附件1《征地补偿费明细表》中记载：耕地面积54.89亩，单价46600元/亩；园地4.29亩，单价35900元/亩；养殖水面0.01亩，单价48400元/亩。合计59.19亩，共2712369元。在该协议的附件2《征收月山镇金村村潮龙二经济合作社土地户代表签名明细表》中记载：潮龙二经合社户代表共有54名，现已同意签名39名，签名率72.22%。两个附件上潮龙二经合社均盖有公章。2018年7月24日，开平市政府通过开平市月山镇财政结算中心向潮龙二经合社账户划付2712369元。现潮龙二经合社部分村民不服该协议，通过选举诉讼代表的方式，以集体经济组织的名义提起本案诉讼，请求确认该协议无效。原审另查明，开平市政府与月山镇政府签订《沈阳至海口国家高速公路水口至白沙段改扩建项目(开平段)及月山连接线征地拆迁工作协议》，该协议约定，开平市政府将协议所涉地段的征地拆迁工作委托月山镇政府负责完成。开平市政府确认潮龙二经合社提供的证据材料与开平市政府保存的涉案协议书及附件附图是一致的。潮龙二经合社在法庭辩论阶段仍坚持认为涉案的《征收土地协议书》没有依据且重大明显违法，应当是无效的。原审再查明，2019年5月9日，《自然资源部关于沈海国家高速公路水口至白沙段改扩建工程项目建设用地预审意见的复函》中载明：沈海国家高速公路水口至白沙段改扩建项目（项目代码2017-440700-48-02-801176）已列入《国家公路网规划（2013-2030）》（发改基础[2013]980号）。项目建设对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重大意义。项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审。原审法院认为，本案属土地行政协议纠纷。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案原告的起诉主体资格并无不当。根据《自然资源部关于沈海国家高速公路水口至白沙段改扩建工程项目建设用地预审意见的复函》关于原则同意涉案土地通过用地预审的意见，可见，涉案土地已经被依法批准征收。另根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，开平市政府委托月山镇政府与潮龙二经合社实施签订涉案《征收土地协议书》，亦符合法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”现有证据显示，开平市政府委托月山镇政府与潮龙二经合社签订涉案《征收土地协议书》，该协议书潮龙二经合社不仅有39名户代表同意签名，签名率为72.22%，而且开平市政府在《征收土地协议书》签订后，亦向潮龙二经合社支付了协议约定的补偿费2712369元，潮龙二经合社与开平市政府的上述行为并未违反法律法规的强制性规定。故潮龙二经合社认为涉案的《征收土地协议书》没有依据且重大明显违法，应当确认无效，理由明显不成立。综上，潮龙二经合社诉请该协议无效的请求于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回原告潮龙二经合社的诉讼请求。潮龙二经合社不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款，判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误，本案不适用该法条，原审法院从未向上诉人释明要求上诉人变更诉讼请求。原审法院对行政主体和行政程序不进行审查，只引用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。二、用地预审文件不是征地批文。三、涉案争议行政行为应当认定无效。本案没有证据显示由省级以上人民政府作出土地征收文件。没有省级人民政府的“法定批准程序”，征收行为即违法，签订征收协议的前提不存在，县级以上人民政府没有权力签订补偿安置协议，所以本案没有行政行为的依据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的情形。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法确认上诉人与月山镇政府签订的《征收土地协议书》无效。被上诉人开平市政府答辩称：一、本府委托月山镇政府与上诉人签订《征收土地协议书》，是本府作为适格主体履行法定职责的体现，本府与月山镇政府签订《沈海高速水口至白沙段改扩建项目（开平段）及月山连接线征地拆迁工作协议》，将项目在月山镇范围内的征地拆迁工作委托月山镇政府作为实施单位，月山镇政府具有开展其辖区范围内征地拆迁工作的主体资格及职能权限。因此，本府委托月山镇政府与上诉人签订《征收土地协议书》，属于适格主体履行职责的表现。二、月山镇政府与上诉人签订的《征收土地协议书》内容符合法律规定，程序合法。2017年12月28日月山镇政府依法公示了预征地公告。2018年5月29日，上诉人就其需被征收的土地召开了村户主会议。2018年7月11日，上诉人超过三分之二的户代表同意《征收土地协议书》的全部内容。至此，月山镇政府与上诉人签订了该协议。2018年7月24日，月山镇政府也将全部土地补偿费用支付给上诉人。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院另查明：二审期间，开平市政府向本院提交了自然资源部于2020年2月26日作出的自然资函[2020]115号《自然资源部关于沈海国家高速公路水口至白沙段改扩建工程（江门段）工程建设用地的批复》，其内容是：“广东省人民政府：你省《关于审批沈海国家高速公路水口至白沙段改扩建工程（江门段）建设项目用地的请示》（粤府[2019]77号）业经国务院批准，现批复如下：一、同意鹤山市、开平市、思平市将农民集体所有农用地106.3877公顷（其中耕地54.3703公顷，含永久基本农田3.1272公顷）、未利用地2.1762公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地1.7141公顷；同意将国有农用地9.9464公顷（其中耕地1.1394公顷，含永久基本农田0.0067公顷）、未利用地0.9448公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地7.7817公顷。以上共计批准建设用地128.9509公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为沈海国家高速公路水口至白沙段改扩建工程（江门段）建设用地。当地自然资源主管部门要及时核发划拨决定书或与土地使用者签订土地出让合同，并上传土地市场监测与监管系统。……”开平市政府二审认为，目前涉案征收地块正在建设中，于2020年底竣工通车。潮龙二经合社在一审庭审陈述涉案土地已经建成了公路。2017年12月28日，开平市政府发布开府布[2017］189号《征收土地预公告》，主要内容为：“为实施土地利用总体规划和城市建设规划、维护被征地农民的知情权，现将沈阳至海口国家高速公路水口至白沙段改扩建项目（开平段）及月山连接线工程项目拟征收土地情况公告如下：一、被征收土地权属、范围：开平市月山镇金村经济联合社的集体土地258.21亩（实际面积以测量为准）。二、征收土地补偿标准：参照省国土资源厅《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字[2016］1号）文件的规定执行。三、被征地农民的安置途径为货币补偿、留用地和按规定为被征地农民购买社会养老保险。……六、征收土地、拆迁的具体工作由开平市月山镇人民政府按有关规定负责落实。”本院认为，本案系行政协议纠纷，二审争议焦点是被诉《征收土地协议书》是否合法。经审查，本案属于因国家公共设施建设的要求而实施的征地项目，月山镇政府受开平市政府委托，与潮龙二经合社、月山镇金村村经济联合社就沈阳至海口国家高速公路水口至白沙段改扩建项目（开平段）征收土地相关事项签订被诉《征收土地协议书》，协议加盖了月山镇政府、潮龙二经合社和月山镇金村村经济联合社三方的公章及其法定代表人的印章或者签名，该协议附件2《户代表签名明细表》显示72.22%的潮龙二经合社户代表签名同意，因此，被诉《征收土地协议书》是在各方当事人协商一致的情况下签订的，是各方当事人的真实意思表示，协议约定的相关内容亦未违反法律强制性的规定。开平市政府在被诉《征收土地协议书》签订后，已依协议约定向潮龙二经合社支付土地补偿费2712369元，被诉《征收土地协议书》不存在违法无效的情形。根据上述事实，原审法院判决驳回潮龙二经合社关于确认被诉《征收土地协议书》无效的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人潮龙二经合社上诉主张，原审法院判决驳回其诉讼请求错误，上诉请求撤销原审判决，依法确认其与月山镇政府签订的被诉《征收土地协议书》无效，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人潮龙二经合社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年八月二十七日书记员  刘佳琪