山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1221号 上诉人（原审原告）李继存，男，1968年8月16日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 委托代理人田洪祝，济南市中正荣凯法律服务所法律工作者。 委托代理人梅尚义，山东华剑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市牡丹区东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 委托代理人赵春阳，菏泽市司法局工作人员。 李继存因与菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年6月24日作出的（2020）鲁17行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：2019年3月26日，被告牡丹区政府作出牡丹区2018-7号地块（二期）房屋征收决定书，并附有征收补偿方案。征收范围：牡丹区2018-7号地块一期以东、规划支路及学林嘉园项目以南、南平花园以西、铁路以北（以规划部门划定的征收红线为准），2019年3月26日发布关于选定涉案片区房屋征收评估机构的通告。2019年3月28日，牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会经组织被征收人投票选定山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为该片区的评估机构，并公示。该评估公司为原告李继存出具三鑫牡征评（2019）第5-002号房屋征收估价报告，原告房屋合法建筑面积92.96平方米，其中房屋套内面积73.43平方米，公摊面积11.37平方米，储藏室面积8.16平方米。产权调换房地产价格478975元，搬迁费1859元，安置费36000元，共计521421元。货币补偿房地产价格478975元，搬迁费930元，安置费2789元，共计487281元。该评估报告于2019年3月30日向原告送达。被告与原告多次协商补偿事宜未果，于2019年10月9日对原告作出菏区政征补字（2019）148号房屋征收补偿决定书。该决定主要内容：原告房屋建筑面积92.96平方米，原告可选择货币补偿也可选择产权调换；如原告选择货币补偿，应得货币补偿数额487281元，如选则产权调换，应得补偿数额521421元；原告如选择产权调换，按照征收补偿方案确定的安置地点及房屋挑选先后顺序办法依次选择安置房屋，安置房价值与被征收房屋的差价以及搬迁费、临时安置费等，按照补偿方案结算；原告应在收到本决定之日起15日内办理房屋补偿等手续，并将房屋腾空，移交征收部门。该补偿决定作出后，在征收范围内予以公示，并送达。原告不服，提起本案诉讼，请求判决被告作出的菏区政征补字（2019）148号房屋征收补偿决定违法并予以撤销。另查明，原告被征收房屋产权证书号为菏市房权证市直字第××号，房屋建筑面积84.8平方米，套内建筑面积73.43平方米。 原审法院认为，本案争议焦点是被告作出的涉案征收补偿决定是否合法。被告作为本次征收的主体有作出涉案征收补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”2019年3月28日，牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会经组织被征收人投票选定山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为该片区的评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的选定评估机构的方式，不违反法律规定。涉案项目内的大多数被征收人已实际签订补偿安置协议，应视为对评估机构及结果的认同，原告认为选定评估机构违法及评估价值过低的诉求不予支持。评估公司为原告出具三鑫牡征评（2019）第5-002号房屋征收估价报告，并送达。在规定的签约时间内，原告与房屋征收部门未能签订安置补偿协议，被告依据补偿安置方案及评估报告，向原告作出涉案征收补偿决定，并在征收范围内予以公告，向原告送达。该补偿决定中载明了货币化补偿和产权调换两种方式可供选择，并告知原告享有的复议和诉讼权利，其程序符合法律规定，内容未损害原告的合法权益。关于征收决定违法，征收补偿决定是否亦违法的问题，被告作出的征收决定与征收补偿决定分属两个不同行为，且现无证据证明涉案片区征收决定违法，故原告主张征收决定违法，征收补偿决定亦违法的理由不予支持。关于原告认为没有入户丈量的问题，根据被告提交的勘验记录显示，原告在实地勘验被征收人处签名，且有征收部门人员及监督部门人员的签名，原告对勘验记录中附属物的记载情况也未提出异议，能够证明入户丈量的事实。被告作出征收补偿决定所依据的评估报告中记载的房屋建筑面积与原告房产证书登记情况一致，未出现遗漏面积的情形，未损害原告的合法权益，原告主张遗漏房产面积的请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李继存的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李继存负担。 李继存不服原审法院判决提出上诉，请求：1.撤销原审法院判决。2.依法改判，判决确认被上诉人作出的涉案征收补偿决定违法并予以撤销，或将本案发回重审。3.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。主要事实与理由是：原审法院判决认定事实不清，证据不足，应当予以纠正。1.被上诉人作出涉案补偿决定所依据的征收决定存在程序违法情形。（1）被上诉人发布补偿方案的日期与征收决定为同一日，在征收补偿方案未经公布征求意见的情况下，直接作出征收决定，明显程序违法。（2）被上诉人作出征收决定前未形成社会稳定风险评估报告。2.征收决定及所附征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。原审法院在被上诉人未对征收决定合法性举证的情况下，间接认定征收决定合法，属认定事实不清。3.被上诉人作出的征收补偿决定对上诉人房屋价格的认定违法。（1）被上诉人于2020年3月26日作出了征收决定以及补偿方案，3月28日便通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票的方式选定了评估机构，在此之前根本未与被征收人进行任何协商，评估机构的选定程序明显违法。被上诉人的证据也不足以证明其选定评估机构程序的合法性。（2）被上诉人在计算上诉人的房屋价格时完全没有计算上诉人房屋的国有土地使用权的价值，明显违法。 被上诉人牡丹区政府向本院提交书面答辩意见称，涉案征收决定并未被生效裁判文书确认违法，涉案征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，没有损害被征收人获得安置补偿的权利。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，依法应予维持。 双方当事人在原审期间提交的证据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人作出涉案征收补偿决定是否合法，综合上诉人的诉讼请求、上诉理由及原审法院判决，本案主要涉及以下两个方面的问题： （一）关于本案是否应对涉案征收决定进行合法性审查的问题。具有法律效力的征收决定是作出征收补偿决定的前提，审查征收补偿决定的合法性首先应确定征收决定是否具有法定效力。由于征收决定与征收补偿决定是两个独立的、性质不同的行政行为，基于行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，人民法院审理征收补偿争议主要审查征收补偿决定的内容和程序是否合法，对于作为补偿依据的征收决定的合法性一般不作实体审查，除非具有重大且明显违法可能导致该征收决定无效的情形。被征收人如请求对征收决定合法性进行全面审查，应依法另行针对征收决定提起行政诉讼。本案中，上诉人主张涉案征收决定存在违法情形，在被上诉人未对涉案征收决定合法性举证的情况下，原审法院不应认定该征收决定合法并作为涉案征收补偿决定合法的依据。但上诉人所主张涉案征收决定违法的情形不属于重大且明显违法的范畴，且上诉人亦无证据证明该征收决定经法定程序撤销，故原审法院认定该征收决定具有法定效力，能够作为被诉征收补偿决定合法性的依据，并无不当。上诉人该主张不能成立，本院不予支持。 （二）关于涉案征收补偿决定内容是否合法的问题。1.关于评估机构的选定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会出具的《确定评估机构意见书》，二者通过组织被征收人协商，统计被征收人意见的方式，根据多数意见选定了评估机构，并不违反上述规定。上诉人关于评估机构选定程序违法的主张不能成立，本院不予支持。2.关于上诉人主张评估价值过低，不能购买相同或类似房屋的问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”；《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题”。上诉人收到涉案房屋评估报告后，未在法定期限内依法定程序申请复核评估，应视为对评估结果的认可。上诉人在本案中对评估结果提出异议，本院不予支持。另外，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，并非仅以周边房屋价格为依据。并且，涉案征收补偿决定所依据的补偿方案明确，上诉人可选择产权调换的补偿方式，产权调换房屋位于被征收房屋同地块，平均结算价格4300元/平方米，低于涉案房屋评估比准价格5760元/平方米，上诉人关于评估价格过低，不足以购买同区位房屋的主张缺乏事实依据，不能成立。3.关于上诉人主张涉案征收补偿决定遗漏国有土地使用权价值的问题。涉案房屋评估报告载明“被征收房屋价值是指被征收的建筑物及其占有范围内的建筑用地使用权和其他不动产的价值”，即，评估的房屋价值已包含国有土地使用权价值，并且评估报告载明上诉人实有住宅建筑面积92.96平方米，而上诉人房屋所有权证载明房屋建筑面积84.8平方米，上诉人主张涉案征收补偿决定遗漏其房屋占用国有土地使用权价值，与事实不符，不能成立。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李继存负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋炎焱 审 判 员 韩 勇 审 判 员 陈 晖 二〇二〇年八月二十四日 法官助理 刘 美 书 记 员 李 倩