广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终614号上诉人（原审原告）：中山市嘉乐实业有限公司，住所地广东省中山市板芙镇民溪口，统一社会信用代码914***********070L。法定代表人：古志明，总经理。委托代理人：胡世斌、吴燕华，广东中亿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：吴慧仪，该局工作人员。委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人中山市嘉乐实业有限公司（以下简称嘉乐实业公司）因与被上诉人中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）生态环境行政强制及要求行政赔偿纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1921号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，嘉乐实业公司就位于中山市*************（又名榕园工业园或榕园山庄）的物业分别与李某、陈某等人签订了租赁合同。2019年4月24日，市生态环境局的三乡分局对嘉乐实业公司出具《关于协助开展“两停三清”工作的通知》，载明：“由于你公司位于中山市*************的榕园工业园靠近居民，对居民生活环境造成影响，需要立行立改，且根据《中山市‘散乱污’工业企业（场所）综合整治工作方案》，对不符合国家、省、市产额政策、依法应办理而未办理相关审批或登记手续……列入关停取缔类的，基本做到‘两断三清’（切断工业用水、用电，清除原料、产品、生产设备）。因此我分局要求嘉乐实业公司根据市生态环境局（治理）散乱污工作方案，对租客进行停水停电，并要求租户停止违法行为，进行搬迁”。2019年4月25日，中山市**物业管理有限公司向市生态环境局的三乡分局出具《关于**花园业主投诉**镇**村榕园山庄的情况汇报》，载明：“……后嘉乐实业公司协调上述厂区内各工厂与我管理处召开三方联席会议”。同日，嘉乐实业公司向市生态环境局的三乡分局提交了《关于三乡**村榕园工业园环境污染问题整改情况汇报》，载明：“嘉乐实业公司于2019年4月12日上午10时接到贵局通知，通知称我司所有的榕园工业园A1、A2、A3栋家具厂因环境污染问题被附近的**花园业主投诉……一是我公司物业管理部协调上述各厂房内家具厂以及**花园管理处三方召开联席会议，会议一致决定对上述几家手工油漆厂及存在噪音污染的工厂采取限期搬离措施，必须在4月30日前全部搬走，上述工厂也明确表示服从上述整改决定……建议不要对榕园工业园采取‘两断三清’措施”。2019年5月5日，市生态环境局三乡分局的工作人员对前述榕园工业园进行检查，并对园区内的中山市三乡镇*****家具厂制作了检查笔录、询问笔录，且查封了该家具厂的电箱。同年5月9日，市生态环境局三乡分局再次前往榕园工业园。期间，中山市市*监督管理局对园区内无营业执照进行生产经营的当事人出具《实施行政强制措施决定书》，对相关当事人实施查封场所或设施的强制措施。嘉乐实业公司因榕园山庄内其所有的电线部分被剪断，电箱被查封，遂诉至原审法院，请求判令：1.确认市生态环境局于2019年5月5日对榕园山庄进行执法检查的行政行为违法；2.市生态环境局对嘉乐实业公司的损失2217012元予以赔偿。在庭审过程中，嘉乐实业公司明确诉讼请求第1项中的“执法检查的行政行为”具体指的是对嘉乐实业公司经营的榕园山庄进行剪断电线、查封电箱的执法行为。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年进行机构改革，组建中山市生态环境局,行使原中山市环境保护局职权，且不再保留中山市环境保护局。2019年，原审法院的三乡法庭在审理（2019）粤2071民初25215号原告李某诉被告嘉乐实业公司房屋租赁合同纠纷一案过程中，对李某承租的位于榕园山庄内的**栋*楼商铺被查处情况和原因分别询问了中山市市*监督管理局三乡分局和市生态环境局三乡分局，且于2019年11月5日制作了《情况说明》。《情况说明》反映，经依法询问，中山市市*监督管理局三乡分局口头回复称被调查的企业于2019年4月底前已搬离，且该三乡分局未对该租赁商铺采取张贴封条等具体行政行为，同时，市生态环境局三乡分局亦口头回复称被调查企业于2019年4月底前已搬离，该三乡分局仅对该租赁商铺所在园区中未取得相关环保资格证照的企业采取停水停电的措施，并未实施张贴封条等具体行政行为。原审法院再查明，在庭审过程中，嘉乐实业公司提交了租赁合同，证明其将榕园山庄内的物业分别出租给李某、陈某等人，同时陈述，诉讼请求中所涉的赔偿数额是其被断电后酌情计算的租金损失与被承租人要求返还的押金之和；其对涉嫌违法的商家被实施强制措施，并无异议，但嘉乐实业公司认为本案诉求针对的是该公司被实施强制措施的行为，而不是针对中山市三乡镇****家具厂被实施的强制措施行为；执法检查工作从2019年5月5日至5月9日，是持续性的，具体哪个部门剪断电线无从得知，但事实上电线是被分离或被剪断，且提交了照片，照片反映部分电箱的电线已与电箱分离，分离处张贴了绝缘胶布，电线未能通电，但未反映存在电箱被查封的情形。市生态环境局则陈述，2019年5月5日，中山市三乡镇人民政府统一牵头，组织辖区内几个分局前往榕园山庄检查，但没有成立工作组；当天其只对中山市三乡镇*****家具厂的电箱进行查封，中山市市*监督管理局则对九家无照经营的企业进行责改；5月7日，联合执法的几个部门向中山市三乡镇人民政府报告，请示要对上述十家企业断电；5月9日，市生态环境局三乡分局有前往榕园山庄，但没有做任何行为，供电公司于当日对上述除中山市三乡镇****家具厂之外的九家企业采取了停电措施，具体就是将电线从电箱处分离出来，但市生态环境局三乡分局对该事实未提交证据予以证明。原审法院认为，本案系行政强制及行政赔偿纠纷。首先，市生态环境局三乡分局有无对榕园山庄实施剪断或分离电线、查封电箱的行政行为。本案中，市生态环境局三乡分局查封了中山市三乡镇*****家具厂的电箱，但无任何证据证明该局三乡分局查封了榕园山庄的电箱，故应认定市生态环境局并未对榕园山庄实施查封电箱的行政行为。因此，对嘉乐实业公司要求确认市生态环境局对榕园山庄进行查封电箱的执法行为违法的诉讼请求，无事实与法律依据，应予以驳回。至于市生态环境局三乡分局对榕园山庄是否实施了剪断或分离电线的行政强制行为。根据《关于协助开展“两停三清”工作的通知》、《关于**花园业主投诉三乡镇**村榕园山庄的情况汇报》、《关于三乡**村榕园工业园环境污染问题整改情况汇报》的内容，结合三乡法庭制作的《情况说明》以及嘉乐实业公司提交的租赁合同、电线被分离的照片等相互印证，可以证明：1.嘉乐实业公司将榕园山庄内的物业出租给不同的承租人，市生态环境局三乡分局在处理榕园山庄因环境污染被投诉一事时也认定嘉乐实业公司为出租人，且向嘉乐实业公司出具通知，要求该公司采取相应措施，故市生态环境局针对榕园山庄内不属于承租人的物业实施的行政执法行为，应与嘉乐实业公司存在利害关系，嘉乐实业公司具有本案原告诉讼主体资格；2.园区内多个企业未取得环境影响评价，对这些企业，市生态环境局三乡分局采取了停电即分离、剪断电线的强制措施。虽然市生态环境局在庭审中陈述分离电线行为是供电公司具体实施的，但并未提交任何证据证明，且该主张与前述形成在先的所有证据相矛盾，故对该主张不予采纳。因三乡分局是市生态环境局的内设机构，故应认定，市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施了分离、剪断电线的行政行为。其次，市生态环境局实施的上述分离、剪断电线的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵循相关程序，包括实施前须向行政机关负责人报告并经批准；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录等等。然而，市生态环境局均未履行上述法定义务，属程序违法。因此，应确认市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施分离、剪断电线的行政行为违法。最后，对于市生态环境局是否应当赔偿嘉乐实业公司损失2217012元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款、第三十六条第（七）项的规定，对财产权造成损害的，应按照直接损失给予赔偿。现嘉乐实业公司陈述其请求的赔偿数额是其在断电行为发生后酌情计算的租金损失以及承租人要求返还的押金之和，因租金损失是可期利益，并非属于直接损失的范畴，而押金返还与否与市生态环境局的行为并无直接因果关系，而且结合《关于三乡**村榕园工业园环境污染问题整改情况汇报》和《情况说明》的内容，榕园山庄内的多家企业于2019年4月30日即涉案电线被分离、剪断前已搬离。据此，即使市生态环境局于2019年5月对榕园山庄进行分离、剪断电线的行政行为违法，但该行为与嘉乐实业公司请求的损失也无直接的因果关系。因此，对嘉乐实业公司要求市生态环境局赔偿损失2217012元的诉讼请求，没有法律依据，应予以驳回。综上所述，原审法院确认市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施分离、剪断电线的行政行为违法，对嘉乐实业公司要求确认市生态环境局对榕园山庄进行查封电箱的执法行为违法以及要求市生态环境局赔偿损失2217012元的诉讼请求，无事实和法律依据，一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认市生态环境局于2019年5月对榕园山庄实施分离、剪断电线的行政行为违法；二、驳回嘉乐实业公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市生态环境局负担。上诉人嘉乐实业公司不服原审判决，向本院上诉称，1.虽然我方园区内部分企业在市生态环境局作出执法检查前已经搬离，但仍有大量企业继续经营。由于市生态环境局的违法行为导致其无法继续经营，造成我方的租金损失。2.我方营运性房产的租金损失是一种确定的损失，属于直接损失的范围，一审判决以属于期待利益为由否认该损失没有法律依据。3.一审判决对于我方的经常性费用开支未作审查及处理。4.一审判决认定押金损失与市生态环境局的违法行为无直接因果关系是错误的。综上，请求二审法院撤销原判，改判市生态环境局向我方赔偿2217012元。被上诉人市生态环境局答辩称，1.嘉乐实业公司不具备本案诉讼主体资格，一方面，其不是涉案行政行为的相对人或利害关系人，另一方面，也不是请求行政赔偿的适格主体。2.我方仅对涉案园区内的华御轩一家企业进行了检查查封，没有对嘉乐实业公司进行查封及分离、剪断电线。3.嘉乐实业公司没有提供证据证明其对涉案园区享有合法的出租收益的权利，其请求赔偿的租金、押金等损失不属于赔偿范围。综上，请求二审法院驳回上诉。二审中，嘉乐实业公司提交了榕园山庄报建审批文件、当地村委、公安部门证明、工程承包、土地转让、租赁等合同及民事判决书，以证明嘉乐实业公司是榕园山庄的管理出租收益的合法权利人，另外也还提交了消防安装工程施工合同、电气安装工程预算书、供用电合同及报价等文件，以证明嘉乐实业公司为恢复用电需要费用1690569元。市生态环境局均不确认其证明力。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为行政强制及请求行政赔偿纠纷，对于市生态环境局是否对嘉乐实业公司实施了分离、剪断电线的行政强制措施，原审判决查明及认定了相关事实，证据确凿，理据充分，市生态环境局亦未对此提出上诉或提供反驳证据，故本院对原审判决的此项认定予以确认。本案二审的争议焦点是嘉乐实业公司主张的损失赔偿是否应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项规定，违法采取强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。《第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。国家赔偿的原则是依法赔偿和直接损失赔偿。本案中，因市生态环境局违法实施行政强制，嘉乐实业公司要求其赔偿金额租金及押金损失2217012元。一方面，嘉乐实业公司仅提供了相关租赁合同及租金、押金明细说明，其举证不足以反映该损失已经实际形成；另一方面，因该租金及押金损失应视嘉乐实业公司与其租户之间租赁合同的履行情况而确定，市生态环境局实施的本案强制措施是否必然影响嘉乐实业公司与其租户之间的合同履行，从而必然造成其租金和押金损失，嘉乐实业公司并未举证证明该种因果关系；再者，嘉乐实业公司所主张的租金及押金损失并非市生态环境局所实施的行政强制措施所导致的直接财产损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的直接损失范围。另外，嘉乐实业公司在一审庭审中明确其诉讼请求中的赔偿金额2217012元为其租户停租所产生的租金及押金损失，而并未包括其上诉所称的“经常性费用开支”或恢复用电费用。原审法院的审查对象并无错误。因嘉乐实业公司在一审中并未提出“经常性费用开支”及恢复用电费用的赔偿请求，本院二审不作审查，嘉乐实业公司可另行解决。综上，原审判决对嘉乐实业公司的赔偿请求不予支持并无不当。综上所述，上诉人嘉乐实业公司的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市嘉乐实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年八月八日书记员  李海珠