河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终4015号上诉人（一审原告）洛阳润久置业有限公司,住所地洛阳市高新区河洛路与三山路交叉口润升高科大厦****。法定代表人吴运久,董事长。委托代理人王灏,河南洛河畔律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳市洛新产业集聚区管理委员会,住所地洛阳市新安,住所地洛阳市新安县洛新产业集聚区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人陈拉锁,主任。委托代理人陈运良,洛新产业集聚区规划建设局副局长。委托代理人杨清政,河南开物律师事务所律师。上诉人（一审第三人）洛阳市洛新建设投资有限公司,住所地洛阳市新安,住所地洛阳市新安县洛新工业园区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人周新营,总经理。委托代理人陈运良,洛新产业集聚区规划建设局副局长。委托代理人杨清政,河南开物律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新安县人民政府,住所地新安县新城,住所地新安县新城黄河大道**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人陈功,县长。委托代理人陈运良,洛新产业集聚区规划建设局副局长。委托代理人杨清政,河南开物律师事务所律师。上诉人洛阳润久置业有限公司（以下简称润久公司）、洛阳市洛新产业集聚区管理委员会(以下简称洛新管委会)、洛阳市洛新建设投资有限公司(以下简称洛新投资公司)因润久公司诉新安县人民政府(以下简称新安县政府)、洛新管委会、洛新投资公司行政协议一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初213号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。润久公司一审诉讼请求：1.解除润久公司与洛新管委会签订的《合作框架协议》;2.解除润久公司与洛新投资公司签订的《动迁安置房建设协议》;3.判令洛新管委会、新安县政府、洛新投资公司补偿因违约给润久公司造成的各项经济损失13,062,809.87元;4.诉讼费用由洛新管委会、新安县政府、洛新投资公司承担。洛阳市中级人民法院一审查明：2013年7月15日,洛新管委会作为甲方与乙方润久公司签订《合作框架协议》,该协议主要内容如下:为了加快洛新产业集聚区开发建设速度,经县委、县政府研究,决定将洛新区城中村五里堡改造建设范围土地进行出让,其土地出让金扣除政策上缴外,产业区所得部分主要用于五里堡社区居民拆迁及安置房建设。经甲、乙双方友好协商,将居民征迁安置与提供商品住房土地出让捆绑实施。二、合作模式。1.双方按捆绑方式,采取先实施安置区域和一期商住用地居民征近,后启动安置房建设,商品住宅一次规划分期实施的原则进行。乙方投资对安置区和商品住宅区进行征迁,甲方分批按捆绑方式向乙方提供同价值商品住宅用地。乙方按协议实施动迁安置房建设和商品住宅房建设。2.乙方负责筹集商住房用地开发及安置房用地区域的征迁、附属物补偿费用等共计约6,500万元。协议签订一周内乙方将首期安置区域和一期开发区域征迁、附属物补偿款约1,500万元打入甲方指定账户,一个月内再打入500万元,共计2,000万元。剩余款项根据需要由甲方通知乙方分期打入甲方指定账户。此款用于居民房屋的拆迁和补偿,双方签字支出,确保专款专用。3.甲方收到乙方首期征地拆迁和补偿款项后即启动安置区域和一期开发区域的征迁、附属物补偿,三个月内拆迁完毕,安置区域具备开工条件,商住开发区域具备挂牌出让。以后批次，以此类推。4.动迁安置房建设约42000平方米,总投资约5,000万元。甲方委托乙方按照有关规定通过招标方式实施动迁房建设,其工程款从一期商住用地出让金返还洛新区所得中解决,一期商住用地出让金返还洛新区不足5,000万元的部分,乙方在安置房工程前期无偿垫付。一期商住用地出让金返还洛新区超额5,000万元的部分,偿还乙方首期甲方安置区域和一期开发区域征迁、附属物补偿款。6.乙方筹集并打入甲方指定账户的开发商住房及安置房用地区域的征地拆迁、附属物补偿款等,甲方从第二期商品住宅用地出让金返还时起逐步偿还,还完为止。乙方在洛新区按新安县规划局批准的规划方案投资建设商品住宅房,确保5年内完成全部投资。7.甲方委托所属的洛新投资公司负责本项目实施。履行项目的建设管理职责,负责前期征迁、附属物补偿、动迁房回购,居民回迁安置等工作。投资公司设专用账户对项目资金加强管理,确保专款专用。协助乙方办理土地、建设等相关手续,协调与周边群众关系。乙方参与并协助甲方进行征迁、附属物补偿等工作。8、动迁安置房建设协议书由甲方委托洛新投资公司与乙方另行签订。其商品住宅房作为产业区的配套生活园,乙方以市场优惠价格出售给产业工人。9、甲方承诺根据捆绑方式提供给乙方商品住宅用地。土地出让按有关政策规定通过投标挂牌方式进行。乙方承诺届时及时投标摘牌,土地价格最终以市场成交价格为准。若乙方摘牌价格高于挂牌价格,高出部分,扣除政策上缴资金后集聚区所得政府纯收益的50%作为奖励返还乙方。若最终土地挂牌标被乙方以外的公司摘牌,摘牌价格高出挂牌价格的部分,扣除政策上缴资金后集聚区所得政府纯收益的50%作为动迁房建设的奖励资金奖励乙方,甲方协助清算本期挂牌土地上乙方投入的合理费用,乙方退场。10.安置房用地甲方另行提供。三、其他事项与约定。4、乙方在收到安置房用地后启动安置房建设,安置房建设18个月(仅限于多层设计)内一次建成约42000平方米。商品住宅用地甲方分期提供,乙方接到甲方通知,及时投标摘牌,否则,即视为放弃权利。如因安置房设计发生变更,其工期要求另签补充协议。四、违约责任、1.甲方按协议有关规定出让土地,征迁完成后力争三个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约,应向乙方全额返还已支付甲方的全部补偿款及乙方投入本项目的其它合理费用,并付给乙方违约金。2.协议签订后,乙方不能如期足额打入征迁、附属物补偿费或在甲方交付安置房用地后不能履行协议实施安置房建设,或不能按协议如期交付安置房,甲方有权终止协议,乙方前期所有投资不予退还。根据上述《合作框架协议》的约定,同日,洛新投资公司作为甲方与乙方润久公司又签订了《洛新产业集聚区五里堡动迁安置房建设项目协议书》(以下简称《动迁安置房建设协议》),该协议明确:为推进集聚区五里堡区域安置房建设,以项目合作方式,由乙方投资建设五里堡区域单位及居民安置房,安置房总建筑面积约42000平方米,总用地面积约33亩,总投资约5,000万元。协议同时对小区规划设计和建设要求、安置房成本价计算方法、双方责任义务及建设管理要求等事项进行了约定。上述两份协议签订后,2013年7月22日洛新投资公司收到润久公司1,500万元,2013年9月5日洛新投资公司收到润久公司500万元。后因拆迁工作受阻,润久公司认为短时间内开发五里堡改造建设项目可能性不大,经全体股东会决定,润久公司于2014年3月17日向洛新管委会提出书面申请,请求对双方签订的两份协议暂停中止。为避免更大的损失,润久公司请求洛新管委会退还前期投资2,000万元。洛新管委会法定代表人2014年3月18日在申请上签字同意退款。2014年3月19日,洛新投资公司退还润久公司2,000万元。上述事实由经庭审举证、质证的《合作框架协议》、《动迁安置房建设协议》、润久公司支付2,000万元的相关票据、洛新投资公司退还2,000万元的相关票据、润久公司股东会决议、润久公司退款申请等证据以及庭审笔录予以证明。洛阳市中级人民法院一审认为：本案涉及的《安置房建设协议》属于《合作框架协议》的组成部分,两份协议属于行政协议且具有不可分性,故润久公司的起诉属于行政诉讼受案范围且符合法律规定。人民法院审理行政协议案件,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。一、关于案涉两份协议是否已经解除的问题。《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款规定:当事人协商一致,可以解除合同。案涉两份协议签订后,润久公司依约支付2,000万元,后经润久公司认为因五里堡建设项目的拆迁工作遇到阻碍,短期内开发可能性不大,申请暂停中止履行协议并退还前期支付的2,000万元,洛新管委会同意并退还2,000万元,但不能仅因退款即证明案涉的两份协议已经依法解除。洛新管委会及洛新投资公司主张退款行为说明两份协议已经解除的理由不能成立。二、关于违约责任的认定问题。《合作框架协议》第二条第3项规定:甲方收到乙方首期征地拆迁和补偿款项后即启动安置区域和一期开发区域的征迁、附属物补偿,三个月内拆迁完毕,安置区域具备开工条件,商住开发区域具备挂牌出让。以后批次,以此类推;第四条第1项规定:甲方按协议有关规定出让土地,征迁完成后力争三个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约,应向乙方全额返还已支付甲方的全部补偿款及乙方投入本项目的其它合理费用,并付给乙方违约金。关于案涉两份协议无法履行的原因,润久公司主张系因洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁,无法进行项目开发建设。洛新管委会及洛新投资公司主张系因为润久公司资金严重不足,无力进行项目开发建设。根据润久公司申请退款的理由及洛新管委会同意并实际退款的事实,可以认定造成案涉两份协议无法履行的原因系因洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁而导致润久公司无法进行项目开发建设。洛新管委会及洛新投资公司主张系因为润久公司资金严重不足,无力进行项目开发建设无事实依据。三、关于洛新管委会及洛新投资公司是否应当支付润久公司经济损失的问题。《合作框架协议》第四条第1项规定:甲方按协议有关规定出让土地,征迁完成后力争3个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约,应向乙方全额返还已支付甲方的全部补偿款及乙方投入本项目的其它合理费用,并付给乙方违约金。润久公司请求判令洛新管委会及洛新投资公司补偿其经济损失实质是《合作框架协议》第四条第1项规定的“润久公司投入本项曰的其它合理费用以及违约金”,润久公司主张的1,300万余元经济损失主要包括润久公司购买资产费用,管理费用,相关工程款支出,公司电费、欠款、房租及违约金、律师费,公司依约2,500万元的利息损失。对此,一审法院认为,润久公司列举的经济损失除依约支付洛新管委会的2,000万元的利息损失属于润久公司投入五里堡改造建设项目的合理费用外,其他相关费用(包括2014年3月27日案外人洛阳润升置业有限公司支付的500万元订金)不能证明属于润久公司在履行案涉两份协议中因五里堡改造建设项目投入的合理费用。综上所述,《中华人民共和国合同法》第九十四条规定:有下列情形之一的,当事人可以解除合同:。(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。;《中华人民共和国合同法》第九十七条规定:合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。同时,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定:被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。根据上述规定,案涉的两份协议因洛新管委会及洛新投资公司违约在先,导致合同目的已经不能实现,依法应当解除。洛新管委会及洛新投资公司应当赔偿润久公司投资款2,000万元的利息损失。新安县政府虽然是案涉的五里堡改造建设项目的批准机关,但并非案涉两份协议的当事人,在本案行政协议纠纷中不是适格被告,故不应承担相应的法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定,判决解除润久公司与洛新管委会于2013年7月15日签订的《洛新产业集聚区城中村五里堡改造建设项目捆绑合作框架协议》;解除润久公司与洛新投资公司于2013年7月15日签订的《洛新产业集聚区五里堡动迁安置房建设项目协议书》;洛新管委会、洛新投资公司于一审判决生效后共同赔偿润久公司投资款2,000万元的利息损失(其中:1,500万元的利息自2013年7月22日起计算至2014年3月19日,500万元的利息自2013年9月5日起计算至2014年3月19日,按照中国人民银行同期贷款利率计算),在一审判决生效之日起二十日内履行完毕,逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定,同时支付双倍的同期中国人民银行贷款利息至付清款项之日;驳回润久公司的其他诉讼请求。上诉人润久公司不服一审判决，向本院上诉称：1.新安县政府应承担对润久公司的赔偿责任。新安县政府下发的新政(2011)51号《新安县人民政府关于加快推进城中村及旧城改造的实施意见(试行)》文件,决定对辖区内的城中村进行改造建设。该文件文字表述的基本事实是新安县政府是城中村改造项目的主体及行政义务的承担者，也是润久公司参与五里堡村改造的行政协议的相对方。洛新管委会接到通知后,将洛新区城中村五里堡(属于洛新管委会管辖区域)改造建设范围土地进行出让,用于社区居民拆迁及安置房建设。洛新管委会作为新安县政府的下级部门,以自身名义与润久公司签订行政协议，因此新安县政府应是整个城中村改造项目的组织者、实施者和义务的承担者。2.因新安县政府、洛新管委会违反行政协议约定,应对润久公司的合理损失进行赔偿。协议签署后,项目规划设计、人力资本、设立项目部、日常经营性支出、对城中村改造村民的安置补偿费用和在流动资金不足时向社会融资所产生的费用等,都需要润久公司支出和承担。一审法院没有考虑建一个项目必定要投入大量的人力、物力和财力的客观事实,而是以不能证明是润久公司支出的合理费用为由将该诉求予以驳回实属不当。请求依法撤销一审判决，支持润久公司的诉讼请求,由新安县政府与洛新管委会、洛新投资公司共同承担对润久公司的赔偿责任，赔偿润久公司的全部合理损失及违约金。上诉人洛新管委会和洛新投资公司不服一审判决，向本院上诉称：一审判决认定“案涉两份协议签订后,润久公司依约支付2,000万元,后经润久公司认为因五里堡建设项目的拆迁工作遇到阻碍,短期内开发可能性不大,申请暂停中止履行协议并退还前期支付的2,000万元,洛新管委会同意并退还2,000万元,但不能仅因退款即证明案涉的两份协议已经依法解除。洛新管委会及洛新投资公司主张退款行为说明两份协议已经解除的理由不能成立”是错误的。洛新管委会与润久公司签订的《洛新产业集聚区城中村五里堡改造建设项目捆绑合作框架协议》、洛新投资公司与润久公司签订的《洛新产业集聚区五里堡动迁安置房建设项目协议书》经润久公司申请已经终止履行,不存在解除的问题。一审判决认定“关于案涉两份协议无法履行的原因,润久公司主张系因洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁,无法进行项目开发建设。洛新管委会及洛新投资公司主张系因为润久公司资金严重不足,无力进行项目开发建设,根据润久公司申请退款的理由及洛新管委会同意并实际退款的事实,可以认定造成案涉两份协议无法履行的原因系因洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁而导致润久公司无法进行项目开发建设。洛新管委会及洛新投资公司主张系因为润久公司资金严重不足,无力进行项目开发建设无事实依据。洛新管委会及洛新投资公司应当赔偿润久公司投资款2,000万元的利息损失”是错误的。洛新管委会同意退款不是因为无法依约按期完成征地拆迁,而是在润久公司没有开发建设能力的情况下,考虑企业经营不易,出于政府关怀对已缴纳款项予以退还,不能因此认定系洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁而导致润久公司无法进行项目开发建设。洛新管委会、洛新投资公司不存在违约的事实,不存在润久公司要求的所谓经济损失。一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销一审判决第一项、第二项、第三项,改判驳回润久公司的诉讼请求。被上诉人新安县政府答辩称，同意管委会和洛新投资公司的意见，新安县政府不是适格被告。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致外，另查明，润久公司向洛新管委会申请退款时注明，由河南润升房地产开发有限公司（以下简称润升公司）向洛新产业集聚区打入500万元，作为开发新地块的定金。本院认为：2013年7月15日案涉协议签订后，2013年7月22日洛新投资公司收到润久公司1,500万元。按照双方协议的约定，洛新管委会应在收到乙方首期征地拆迁和补偿款项后三个月内拆迁完毕。2014年3月17日，润久公司因五里堡建设项目的拆迁工作遇到阻碍,短期内开发可能性不大,申请暂停中止履行协议并退还前期支付的2,000万元,洛新管委会同意并退还2,000万元。以上事实表明润久公司切实履行了如约付款义务，而洛新管委会并没有如约履行拆迁完毕的约定，洛新管委会未于收款三个月后完成拆迁工作构成违约，应依据协议的约定承担相应的违约责任。洛新管委会主张系因为润久公司资金严重不足,无力进行项目开发建设无事实依据。案涉退款行为是双方达成协议中止履行的合意，并不能仅因退款就视为两份协议已经依法解除。虽然润久公司没有明确保留今后必要条件成就时恢复继续履行原协议的权利，但润久公司向洛新管委会申请退款时明确注明，退款后由润升公司向洛新产业集聚区打入500万元，作为开发新地块的定金。这表明润久公司对退款后的权利处分，作出了由润升公司向洛新产业集聚区交付定金，共同开发新地块的要约，而洛新管委会法定代表人签字同意退款的同时，也表明洛新管委会对与润升公司开发新地块达成了新的合意。洛新管委会及洛新投资公司主张润久公司的退款行为致使双方合同目的不能实现，应依法向润久公司提出解除协议的通知，但洛新管委会并未提供相关证据，故洛新管委会主张退款之时应视为双方解除协议的理由不能成立。但在退款后至本案起诉长达五年的时间里，双方均未举证证明向对方提出了恢复案涉协议的继续履行，应视为双方以实际行为对案涉协议的履行做出了处分，即对案涉协议的解除达成了默示的一致。合同解除后当事人可以要求恢复原状，并要求赔偿损失。恢复原状包括返还原物以及原物产生的孶息，因此原审判决洛新管委会、洛新投资公司共同赔偿润久公司投资款2,000万元的利息损失并无不当。关于润久公司主张投入本项目的其它合理费用以及违约金1,300万余元经济损失，主要包括润久公司购买资产费用、管理费用、相关工程款支出、公司电费、欠款、房租及违约金、律师费等。其中购买的资产可以用作润久公司自身退款后正常经营性支出，其他于交退款期间的七个多月内日常经营性管理费等必要合理支出，润久公司当庭提交的证据中，很难区分哪一部分是在七个多月内直接用于案涉五里堡安置房项目之中。本院考虑到原审判处洛新管委会、洛新投资公司共同赔偿润久公司投资款2,000万元的利息时按照中国人民银行同期贷款利率计算，已经弥补了润久公司的部分损失。且润久公司对退款后的相关权利处分时，作出了转由润升公司向洛新产业集聚区交付定金，共同开发新地块的安排。因此，如果润升公司在后续的合作协议履行中未能弥补润久公司所主张的相应损失，应由润升公司另行主张为宜。综上，润久公司与洛新管委会、洛新投资公司的上诉请求均不能成立，本院均不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由洛阳润久置业有限公司、洛阳市洛新产业集聚区管理委员会、洛阳市洛新建设投资有限公司各负担50元。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  万宗杰审判员  原永杰二〇二〇年八月二十七日法官助理潘佳佳书记员谢梦琪