广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终112号上诉人（原审原告）：清远市清新区禾云镇休闲家庭农场，经营场所：清远市清新区*****************。经营者：李丽谊，女，1983年11月20日出生，汉族，住清远市清城区***************。委托诉讼代理人：廖志球，广东贤兴律师事务所律师。委托诉讼代理人：金秀芳，广东贤兴律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）：清远市清新区禾云镇人民政府，住所地：清远市清新区***********。法定代表人：蓝新容，镇长。出庭负责人：陈均朝，清远市清新区禾云镇党委委员。委托诉讼代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。委托诉讼代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所律师。上诉人清远市清新区禾云镇休闲家庭农场（以下简称休闲农场）因与被上诉人清远市清新区禾云镇人民政府（以下简称禾云镇政府）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。休闲农场向原审法院起诉请求：1、确认禾云镇政府拆除休闲农场所属的养殖场的行政行为违法；2、禾云镇政府赔偿因非法拆除养殖场所造成的损失243165元。原审法院认定事实：原清新县人民政府办公室经原清新县人民政府同意，于2011年12月6日印发清新府办〔2011〕122号《清新县畜禽养殖禁养区限养区和适养区划定方案》，该通知结合本地实际，将辖区划分为禁养区、限养区和适养区，其中“1.滨江饮用水源保护区……2.水环境功能确定为Ⅱ类水质水体的流域上游（含支流）：漫水河、滨江河干流及滨江迳口坝上游的大岩水、青龙寨水、黄洞水和桂湖水两侧的1000m集雨范围内……”等均属于禁养区。李金土、李丽谊为夫妻关系，双方于2016年在清远市清新区**************民小组建设养殖场用于养鹅，养殖场内有养鹅棚、谷棚等建筑物及附属设施，养鹅棚、谷棚为水泥硬底化地面、锌铁皮盖顶；该养殖场位于滨江饮用水源保护区范围内，且距离滨江河直线距离约200m，属于禁养区范围内。2016年12月15日，李金土、李丽谊两人以李丽谊的名义登记注册了清远市清新区禾云镇休闲家庭农场。为加强辖区内农村生态环境质量，禾云镇政府成立了禾云镇禁养区畜禽养殖场清拆整治工作领导小组，对镇内禁养区畜禽养殖场进行清拆整治工作。2018年7月5日，禾云镇政府向休闲农场发出《清远市清新区畜禽养殖业污染整治通知书》，该通知载明“……您的养殖场位于禁养区拆迁整治范围内。现通知即日起至2018年8月31日前自行安排好养殖周期或转产养殖，畜禽及时处理完毕，并自行拆迁栏舍等养殖建筑物；逾期未拆迁仍养殖的，将依法予以强制关停、拆迁。”因休闲农场仍继续养鹅经营，禾云镇政府遂于同年9月28日向其发出《清远市清新区畜禽养殖业污染整治通知书》，该通知载明“……您的养殖场位于禁养区拆迁整治范围内。我镇已于2018年7月4日发出通知，要求您的养殖场在2018年8月31日前落实关停、清拆，截止目前您场逾期仍未关停、清拆，现再次通知您场于2018年9月30日前落实关停、清拆，逾期不关停、清拆，我镇将依据上述的法律法规进行强制清拆，并不作任何补贴。”同年12月26日，禾云镇政府组织相关人员拆除了涉案养殖场。拆除时，养殖场已没有养鹅，休闲农场已搬走相关物品。休闲农场不服，遂提起本案诉讼。诉讼中，原审法院依职权组织各方当事人于2019年11月15日到涉案现场进行了现场勘验，并制作了《现场勘查笔录》。休闲农场的涉案养殖场距离滨江河直线距离约200m；涉案养殖场有2个养鹅棚（规格分别为29m×7.2m、23m×7.7m）及1个谷棚（规格为8m×6m）已被拆除；养鹅棚及谷棚的锌铁皮顶仍放在涉案养殖场内。另查明，休闲农场未到国土资源管理部门办理任何用地手续；也未在畜牧兽医行政主管部门对涉案养殖场进行备案，未取得畜禽标识代码。原审法院认为：本案系因强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法及行政赔偿纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据休闲农场的起诉、禾云镇政府的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、涉案被拆养殖场是否属于合法建筑物；二、禾云镇政府实施的拆除行为是否合法；三、禾云镇政府应否承担行政赔偿责任。争议焦点一：关于涉案被拆养殖场是否属于合法建筑物的问题。根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《广东省环境保护条例》第四十九条第一、二款“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”的规定，原清新县人民政府办公室经原清新县人民政府同意印发了清新府办〔2011〕122号《清新县畜禽养殖禁养区限养区和适养区划定方案》，对辖区区域进行了划分。休闲农场建设的养殖场位于滨江饮用水源保护区范围内，且距离滨江河直线距离仅约200m，该养殖场属于禁养区范围内，依法不得从事畜禽养殖业。因此，休闲农场建设涉案养殖场于法不合，禾云镇政府认为应当对其进行清拆整治，并无不当。争议焦点二：关于禾云镇政府实施的拆除行为是否合法的问题。根据《广东省环境保护条例》第七十七条“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，对于在禁养区从事畜禽养殖的违法行为，应由县级以上人民政府生态环境主管部门依法处理。禾云镇政府未经县级以上人民政府责成，且在未告知休闲农场陈述申辩权利，便径行对涉案养殖场实施拆除行为，属于超越职权，且违反法定程序的违法行为。因强制拆除行为不具备可撤销内容，原审法院依法确认禾云镇政府强制拆除休闲农场养殖场的行政行为违法。争议焦点三：关于禾云镇政府应否承担行政赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。如前所述，休闲农场建设涉案被拆养殖场于法不合，应当予以清拆整治，该养殖场不属于受法律保护的合法权益，故其主张养殖场的建造损失，于法无据，原审法院不予支持。但是，对于其中的可回收利用建筑材料，属休闲农场的合法财产，禾云镇政府应当予以赔偿。结合原审法院实地勘察情况，由于养鹅棚及谷棚的锌铁皮顶仍放在涉案养殖场内，休闲农场可自行处理；原审法院依法酌情确定休闲农场养殖场的其他可回收利用建筑材料损失为5000元，禾云镇政府应当予以赔偿，对于休闲农场主张超出部分，原审法院不予支持。据此，原审法院于2020年1月15日作出（2019）粤1803行初268号行政判决：一、确认清远市清新区禾云镇人民政府于2018年12月26日强制拆除清远市清新区禾云镇休闲家庭农场在清远市清新区**************养殖场的行政行为违法；二、清远市清新区禾云镇人民政府应于判决生效之日起十日内赔偿5000元给清远市清新区禾云镇休闲家庭农场；三、驳回清远市清新区禾云镇休闲家庭农场其他诉讼请求。本案一审受理费50元，由清远市清新区禾云镇人民政府负担。宣判后，休闲农场不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决第二项和第三项；2、改判被上诉人赔偿因非法拆除养殖场所造成的损失243165元。主要事实和理由是：一、涉案养殖场是上诉人出资建设的，现行法律并没有要求建设养殖场必须办理工商营业执照，向国土部门申请用地手续及向畜牧行政主管部门备案。上诉人的经营者为当地农民，在当年是为了响应政府的脱贫政策建设涉案养殖场，涉案养殖场已建有十多年，于建设时并不存在禁养区的划定，故涉案养殖场应为合法建筑，属于上诉人的合法财产。二、被上诉人违反行政处罚法的程序，在没有执法权的情况下强制拆除涉案养殖场，该拆除行为已经严重违反法定程序及超越职权，应认定为违法。三、因被上诉人的违法行为造成了上诉人实际损失共计243165元，而原审法院酌情赔偿的数额尚不足以弥补实际损失，故请求人民法院委托鉴定机构对损失进行评定或按市场价格确定。禾云镇政府辩称：一、根据清新府办【2013】43号文的规定，滨江饮用水源保护区属于划定的禁养区范围，而上诉人的养殖场在该范围，并直接将污水排放到滨江河，严重污染环境，故答辩人依据前述文件关闭涉案养殖场，于法有据。二、广东省人民政府办公厅已经印发了有关规定，明确要求养殖场用地需办理审批手续并取得畜禽生产经营许可证。而上诉人的养殖场既没有办理报建手续，亦没有办理备案登记手续，该养殖场属于非法建筑。三、根据国家赔偿法的规定，上诉人对其主张的损失必须要提供证据予以证明，现其对自身列举的损失并没有提供任何凭证，其需承担举证不能的不利后果。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是确认行政行为违法及行政赔偿纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、涉案养殖场是否属于非法建筑；2、原审判决确定的赔偿数额是否正确。关于涉案养殖场是否属于非法建筑的问题。根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条第一款第一项“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区”和《广东省环境保护条例》第四十九条第一款和第二款“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”的规定，原清新县人民政府办公室经原清新县人民政府同意印发了清新府办〔2011〕122号《清新县畜禽养殖禁养区限养区和适养区划定方案》，对辖区范围内的禁养区域进行了划分。现经查明，涉案养殖场位于滨江饮用水源保护区范围内，且距离滨江河直线距离仅约200m，故该养殖场属于禁养区范围内，依法不得从事畜禽养殖业。另外，上诉人至今并未提供证据证明涉案养殖场已经办理了相关的环保审批手续或建筑物报建手续。因此，原审判决认定涉案养殖场为非法建筑，并无不当，本院予以维持。关于原审判决确定的赔偿数额是否正确的问题。一方面，如前所述，涉案养殖场为非法建筑，且上诉人在一审庭审中明确表示涉案养殖场是其于2016年从案外人李森源处承包而来，即上诉人在承包经营涉案养殖场时理应知晓该养殖场位于禁养区范围内，但其仍继续承包经营该养殖场并进行部分加建，故上诉人主张涉案养殖场为其合法财产，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，因涉案养殖场并不属于依法受保护的合法财产，故上诉人请求对涉案养殖场的建筑损失进行评估鉴定并以鉴定结果作为赔偿依据，于法无据，本院不予支持。另一方面，被上诉人的强制拆除行为虽然违法，但被上诉人在实施强制拆除前已先后两次向上诉人发出整治通知书，且在实施强制拆除时，上诉人已没有在涉案养殖场上进行养殖并已将相关物品进行搬离，被上诉人在实施强制拆除行为后亦将铁锌皮顶放置在养殖场内，故其上述行为已经尽量减轻了强制拆除行为所带来的不利影响及降低了上诉人的损失。同时，上诉人在上诉状中亦表示涉案养殖场建于十多年前，故综合考考涉案养殖场的规模、经营情况及被上诉人的过错程度，原审判决酌情确定涉案养殖场的可回收利用建筑材料的损失为5000元，并无明显不当，本院予以确认。综上所述，上诉人休闲农场的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由清远市清新区禾云镇休闲家庭农场负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月二十六日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。