重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行终370号 上诉人(一审原告)吴先清，男，汉族，1952年1月15日出生。住址：重庆市巴**。 被上诉人(一审被告)重庆市巴南区人民政府鱼洞街道办事处。住所地：重庆市巴**鱼洞街道鱼轻路**。 法定代表人郭猛飞，主任。 委托代理人屈博琛，重庆智渝律师事务所律师。 委托代理人邓智勇，重庆智渝律师事务所律师。 上诉人吴先清因诉被上诉人重庆市巴南区人民政府鱼洞街道办事处(简称鱼洞街道办事处)行政协议一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的（2019）渝0113行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月11日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，重庆绕城高速公路西南段因工程建设需占用重庆市巴南区鱼洞街道办事处、界石镇、南彭镇、一品镇等镇街集体土地，吴先清房屋位于用地范围内。鱼洞街道办事处对吴先清房屋进行清理、丈量并核算房屋拆迁安置补偿费用。2005年4月21日，双方签订《房屋拆迁补偿协议书》，该协议书甲方为鱼洞街道办事处，乙方为吴先清，约定内容包括：按照有关规定乙方拆迁房屋以自建方式解决住房；甲方按照有关规定对乙方房屋进行补偿，被拆迁房屋各类补偿补偿费合计为94473元，详细见清理附表和结算清单；甲方对乙方原有旧宅基地按《集体土地建设用地使用证》确权面积以每亩21000元合计补偿3339元，乙方自行落实新建宅基地规划和用地审批手续，用地面积不得超过《重庆市土地管理条例》规定标准；协议签订之日，甲方一次性向乙方支付上述补偿费用的80%合计75578元，余款在乙方搬出旧房申请甲方现场验收后，交出钥匙和宅基地使用证并书面承诺交出宅基地，甲方即支付补偿余款，旧房残值由甲方处理。协议签订后，吴先清、鱼洞街道办事处即按《房屋拆迁补偿协议书》约定内容履行完毕各自义务。2006年10月17日，重庆市人民政府作出《关于重庆绕城高速公路西南段工程巴南区境内建设农用地转用和土地征收的通知》(渝府地〔2006〕899号)，同意将重庆市巴南区鱼洞街道办事处、界石镇、南彭镇、一品镇等所属的9个村、31个合作社、2个村集体农用地99.2303公顷、未利用地3.1897公顷、另征收建设用地4.5182公顷、国有土地10.0132公顷共计批准建设用地116.9514公顷，划拨给重庆高速公路发展有限公司，作为重庆绕城高速公路西南段工程建设用地，重庆市巴南区人民政府据此发布征地公告、拆迁补偿安置方案公告，拆迁补偿安置方案明确《重庆市巴南区人民政府关于转发〈重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知〉的通知》（巴南府发〔2005〕40号）是征地补偿标准，而吴先清也领取了根据巴南府发〔2005〕40号文核算的相关增加补偿款。2019年8月，吴先清向一审法院起诉，请求确认其与鱼洞街道办事处签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效；鱼洞街道办事处按《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》规定（渝府发〔2005〕98号），以2005年1月1日为界，按新政策执行(或补差)。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十八条第二款规定：2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，《房屋拆迁补偿协议书》签订于2005年4月21日，故其是否无效应适用当时的法律、行政法规及司法解释进行认定，修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》未对行政协议及其效力做出规定，其时施行有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。根据该规定，《房屋拆迁补偿协议书》是否无效可适用民事法律规范认定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：(一)、一方以欺诈、胁迫手段订立合同、损害国家利益；（二）、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）、以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）、违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，吴先清签订《房屋拆迁补偿协议书》前知悉房屋拆迁安置补偿的核算方式、金额，双方签订的补偿协议系双方真实意思表示，不具有上述法律规定的无效情形，且双方均已按协议约定履行完毕，故吴先清请求确认《房屋拆迁补偿协议书》无效不能成立，一审法院不予支持。 吴先清请求鱼洞街道办事处按《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》规定（渝府发〔2005〕98号），以2005年1月1日为界，按新政策执行(或补差)，本案中，双方虽于重庆绕城高速公路西南段工程土地征收批复之前签订《房屋拆迁补偿协议书》，但吴先清其后亦领取按《重庆市巴南区人民政府关于转发〈重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知〉的通知》(巴南府发〔2005〕40号)核算的增加补偿款，而巴南府发〔2005〕40号文件是重庆绕城高速公路西南段工程土地征收的补偿安置标准，故吴先清该诉讼请求亦不能成立。 综上，吴先清要求确认其与鱼洞街道办事处签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效、要求鱼洞街道办事处按新政策执行(或补差)的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决驳回吴先清的诉讼请求。 上诉人吴先清不服一审判决，上诉来院，请求撤销一审判决，确认其与鱼洞街道办事处签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效，要求鱼洞街道办事处按渝府发〔2005〕98号《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》规定，以2005年1月1日为界，按新政策执行(或补差)。理由如下：该《房屋拆迁补偿协议书》属于无效行政协议。一、鱼洞街道办事处不具有签约主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；”，鱼洞街道办事处不具有签订补偿协议的缔约资格；二、鱼洞街道办事处采取先征后批的手段违法。双方于2005年4月20日签订补偿协议，而征收吴先清房屋所占土地的批准文件是渝府地〔2006〕899号文，该文件的作出时间是2006年10月19日，因此，鱼洞街道办事处尚未取得土地征收批复即与吴先清签订补偿协议，签订补偿协议后才取得国土资源部国土资函〔2006〕500号建设用地批复，鱼洞街道办事处的行为违反了土地管理法强制性规定；三、鱼洞街道办事处存在欺诈行为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同；”，重庆市人民政府渝府发〔2000〕84号文即《关于印发重庆市高等级公路、铁路建设征用土地补偿安置规定的通知》第八条之规定：“拆迁农村村民住房釆取自建住房、统建优惠购房、货币安置住房等方式予以安置。(一)外环高速公路(上桥至童家院子、童家院子至界石、界石至上桥)及其圈内的农村住房拆迁安置按照《重庆市征地补偿安置办法》规定实行统建优惠购房和货币安置住房。(二)外环高速公路圈外的农村住房拆迁安置实行自建住房方式进行安置，按《重庆市征地补偿安置办法》第二十七条规定办理。”根据上述规定，吴先清被征土地以及房屋所在地均处于外环高速公路圈内的范围，不应仅仅适用自建住房一种安置方式，应实行统建优惠购房和货币安置住房两种住房安置方式。但鱼洞街道办事处故意隐瞒可以在“统建优惠购房和货币安置住房”两种住房安置方式中选择一种适用这一真实情况，诱使吴先清做出错误的意思表示；四、鱼洞街道办事处剥夺吴先清知情权和选择权的行为构成重大且明显违法。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：……(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；”在整个征地过程中，鱼洞街道办事处未告知吴先清在住房安置方面享有的选择权，使吴先清的权利遭遇减损，且没有法律规范依据，鱼洞街道办事处的此违法行为具有“重大且明显”的特征；五、鱼洞街道办事处征地程序违法，吴先清未享受到基本农田的补偿待遇。 被上诉人鱼洞街道办事处未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。 一审卷内材料载明，重庆市人民政府《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》(渝府发〔2005〕98号)第二条规定，高速公路征地工作，主城区应严格按照渝府发〔2005〕67号文件执行，征地补偿标准调整时间以2005年1月1日为界，之前取得合法征地批文并实施了征地补偿安置的按原政策执行，未取得合法征地批文的按新政策执行（或补差）。《重庆市巴南区人民政府关于转发〈重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知〉的通知》（巴南府发〔2005〕40号）载明，各有关单位，现将《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》（渝府发〔2005〕67号）转发给你们，提出以下贯彻意见，请一并贯彻执行。 鱼洞街道办事处一审举示的“增加补偿部分补偿清册”载明，该项费用为“鱼洞街道2005年绕城路征地房屋拆迁户按照渝府发〔2005〕98、67号文件和区府〔2005〕40号文件计算增加补偿部分补偿”。 本院认为：吴先清的上诉理由可以归结为两点：第一，《房屋拆迁补偿协议书》无效；第二，应当执行渝府发〔2005〕98号文进行补差。对此，分述如下：一、《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规和司法解释。《房屋拆迁补偿协议书》签订于2005年4月21日，吴先清请求确认该协议无效，应依当时的法律、行政法规和司法解释进行认定。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》未对行政协议及其效力作出规定，当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。民事法律规范秉持鼓励交易的理念，一般不轻易认定合同无效。一审法院援引《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形与《房屋拆迁补偿协议书》逐一比对，没有得出《房屋拆迁补偿协议书》无效的结论，该项认定并无不当；二、《房屋拆迁补偿协议书》签订于征地批文下达前，根据《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》(渝府发〔2005〕98号)的规定，高速公路征地工作，主城区应严格按照渝府发〔2005〕67号文件执行，以2005年1月1日为界，之前取得合法征地批文并实施了征地补偿安置的按原政策执行，未取得合法征地批文的按新政策执行（或补差），巴南府发〔2005〕40号转发了渝府发〔2005〕67号文并要求贯彻执行。从以上三个文件的内容看，渝府发〔2005〕98号文与巴南府发〔2005〕40号文均要求执行渝府发〔2005〕67号文，争议执行渝府发〔2005〕98号文正确、巴南府发〔2005〕40号文错误，没有实际意义。鱼洞街道办事处一审举示的增加补偿部分补偿清册载明，吴先清已经按照渝府发〔2005〕98号、渝府发〔2005〕67号和巴南府发〔2005〕40号文领取了增加补偿费用。吴先清要求按照渝府发〔2005〕98号文，以2005年1月1日为界，按新政策执行（或补差）的请求不能成立。 综上，吴先清的上诉理由不能成立。一审判决驳回吴先清诉讼请求处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人吴先清负担。 本判决为终审判决。 审判长  龙晓波 审判员  曾 平 审判员  封 莎 二〇二〇年八月二十八日 书记员  温夏秋