浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终322号上诉人（原审原告）茹宇虹，女，1977年9月5日出生，汉族，住嵊州市。委托代理人李敏，浙江泽大律师事务所律师。委托代理人胡发扬，浙江泽大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嵊州市浦口街道办事处。住所地嵊州市浦南二路**。法定代表人徐升东，主任。出庭行政机关负责人陈小浜，副职负责人。委托代理人周利雅、李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）茹菊明（系上诉人茹宇虹之母），女，1951年10月19日出生，汉族，住嵊州市。上诉人茹宇虹因诉被上诉人嵊州市浦口街道办事处（以下简称“浦口街道办”）、茹菊明房屋拆迁安置补偿行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2020）浙0681行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人茹宇虹的委托代理人李敏、胡发扬，被上诉人浦口街道办副职负责人陈小浜及该单位的委托代理人李毅明到庭应询。被上诉人茹菊明经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告茹宇虹与第三人茹菊明系母女关系，两人均是嵊州市浦口街道茹家村村民。原告在20世纪90年代出嫁后将户口从浦口街道茹家村迁出，后因离婚又将户口迁回浦口街道茹家村。2010年5月26日，原告经审批（编号为201300729号）在××街道××村××幢，该房屋经被告委托的评估公司评估合计建筑面积为341.58㎡。原告父亲茹剡民（已过世）名下有坐落在××街道××村××路××号房屋一处，持有嵊州集用（2012）第00253号集体土地使用权证，使用权面积81.60㎡。茹菊明生育子女2人，儿子户口未在沈茹新村。拆迁安置时，第三人户仅有其与原告两名安置人口。2018年2月9日至2018年5月25日，被告浦口街道办相继发布经济开发区（浦口街道）茹家城中村改造区块三公示及三公告，内容为茹家城中村改造区块征收人口、房屋及权证情况，其中二号公告明确本区块房屋征收政策以嵊政〔2017〕18号、嵊城改组〔2017〕1号等文件为依据。原告及父亲茹剡民名下的房屋也在本次征收安置范围内。期间被告方委托评估公司对原告及其父亲名下的房产进行了评估。2018年5月21日，以嵊州市城中村改造投资有限公司为甲方、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为乙方，第三人为丙方，三方签订了编号为ＲＪＱＫ-2007的《安置补偿协议书》一份，原告以第三人代理人的身份在该协议书上签名。协议订立后，被告方支付了拆迁款，原告代表其母亲填写了房屋搬迁腾空证明单、不动产登记申请表，同意被告对其房屋进行拆除并申请注销土地证。后涉案房屋被拆除。2018年11月6日，原告以其个人经审批拥有独立、合法房屋，不应将其与第三人同户安置为由，以嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为被告向嵊州市人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会于2018年5月6日作出的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》中对原告房屋的确权部分；2.责令嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会对原告重新作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》（对原告单独按户安置并确权）；3.由嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会承担诉讼费。该案绍兴市中级人民法院指定一审法院审理。2018年12月28日，一审法院以原告所诉的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》系拆迁过程中的过程性行为、尚不具备最终法律效力，不属于可诉的行政行为为由，以（2018）浙0681行初342号行政裁定书驳回了原告的起诉。原告不服该裁定，提起上诉。绍兴市中级人民法院以（2019）浙06行终84号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。2019年3月11日，原告再次以嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为被告向嵊州市人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会与第三人签订的《安置补偿协议书》；2.嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会重新对原告作出安置补偿。该案绍兴市中级人民法院指定一审法院审理。一审法院于2019年8月12日作出（2019）浙0681行初59号行政判决书。后嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会不服该判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉。二审审理过程中，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会撤回上诉，原告自动撤回起诉。绍兴市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）浙06行终539号行政裁定：1.准许嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会撤回上诉；2.准许原告撤回起诉；3.一审判决视为撤销。另查明，编号为ＲＪＱＫ-2007的《安置补偿协议书》明确载明乙方嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司受项目实施单位嵊州市浦口街道办事处委托，具体承办本项目房屋拆除补偿安置签约事宜。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案的房屋征收部门为嵊州市浦口街道办事处，原告为被征收人，本案原、被告主体适格。本案原告和被告对被告征收程序、房屋评估、原告有另行审批的宅基地及应适用的征收安置政策等事实均无异议。原、被告双方争议焦点是按照被告的拆迁政策，原告应该与第三人同户安置还是单独安置。被告认为，本案原告应该按照嵊州市人民政府嵊政〔2017〕18号文件印发的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》（以下简称“《认定办法》”）第七条“子女立户：（一）只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户”。而原告认为原告的情况符合该条第（五）项的规定：“已出嫁但户口未迁出人员（包括其子女），其安置人口列入父母所在户计算，父母已去世的，列入兄弟或姐妹户计算。已另行审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高限额140㎡）另行安置。”《认定办法》第七条系对拆迁安置分户的政策确认，其第（一）项应为总原则，拆迁安置过程中亦均按该规定处理。该《认定办法》第七条第（五）项设定了已出嫁但户口未迁出人员的分户安置方式，从其出台本意，实为保障出嫁人员得到妥善安置，但该特定人员的保障性规定并不能突破分户安置的总原则，即不能因为系出嫁人员而额外地享受了超越被拆迁地原始村民可享有的权利。反之，显属不合理。再者，《认定办法》第七条第（五）项针对的是已出嫁但户口未迁出人员，而本案原告在结婚后户口即已迁出，在其离婚后再迁回被拆迁地，并审批宅基地，从其户口性质而言，亦不适用第（五）项出嫁但户口未迁出人员之规定。综上，因第三人仅有原告一个安置人口子女，被告依据《认定办法》第七条第（一）项之规定，将原告和第三人作为一户进行安置并无不当。原告之诉请，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。上诉人茹宇虹上诉称：一、一审法院认定事实错误。1.上诉人身份符合《认定办法》第七条第(五)项已出嫁但户口未迁出人员的条件，且浦口街道办为上诉人审批了编号为201300729号宅基地，故一审法院认定的事实与实际情况严重不符，且未在判决中说明2009年浦口街道办已经同意了上诉人的宅基地审批情况。2.本案争议的焦点是对《认定办法》第七条的适用。一审法院简单地以上诉人仅有一个安置人口为由，认为上诉人符合《认定办法》第七条第(一)项的适用条件，而无视上诉人有一个成年兄弟的事实。上诉人认为《认定办法》第七条第(一)项中的“子女”与第(六)项中的“须为安置人口”各有所指，第(六)项“安置人口”指的是“分开立户”、“另行安置”人口，而不是指第(一)项中的“子女”须为安置人口，两者毫无关系。事实上上诉人反而是符合第(六)项中的另行安置条件。3.浦口街道办遗漏了应安置人口即上诉人。根据《认定办法》第七条第(五)项的规定，上诉人作为已出嫁但户口并未迁出的人口，可以根据已经审批的宅基地面积另行分户安置补偿，上诉人在2009年经浦口街道办审批同意，拥有编号为201300729号的宅基地，且上诉人在结婚后户口一直未迁出，理应作为本次拆迁中的应安置人口。二、浦口街道办违背行政法中的信赖利益保护原则。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他社会组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政许可所依据的法律，法规，规章修改或废止；或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可，由此给公民，法人或者其他组织财产造成损失的，行政机关应当给予补偿”。2009年9月由浦口街道办为上诉人审批了编号为201300729号宅基地，但2018年浦口街道办又认定上诉人不符合第七条第(五)项的条件，前后互相矛盾，严重侵犯了上诉人的信赖利益。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销浦口街道办与茹菊明2018年5月21日签订的《安置补偿协议书》中涉及上诉人拆迁安置部分；3.责令浦口街道办对上诉人作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》并签订《安置补偿协议书》；4.判决浦口街道办承担本案一审、二审全部诉讼费用。被上诉人浦口街道办答辩状，本案一审再次查明，上诉人与浦口街道办之间对涉案房屋的征收程序、房屋评估、上诉人另行审批有宅基地及适用的征收安置政策等事实均无异议。上诉人认为其具备另行安置的资格，而浦口街道办不予认可。为此，本案双方争议焦点为对《认定办法》第七条所涉条款理解与适用。纵观《认定办法》第七条内容，均系以安置补偿为考量，故对该附件各条款的理解均应以相对人具备安置补偿资格为基础，否则该附件规定即无从适用。1.一审法院认定事实清楚。首先，《认定办法》第七条为子女立户的相关规定，系对拆迁安置分户的政策确认，其第(一)项为总原则：“只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户。”拆迁安置过程中均应按该规定处理，且该条款中的子女应为具备安置人口资格的子女。其次，《认定办法》第七条第(五)项规定：“已出嫁但户口未迁出人员(包括其子女)，其安置人口列入父母所在户计算，父母已经去世的，列入兄弟或姐妹户计算。已另行审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积(最高限额140㎡)另行安置。”该条款设定了已出嫁但户口未迁出人员的分户安置方式，其出台的本意是为了保障出嫁人员得到妥善安置，但该特定人员的保障性规定并不能突破分户安置的总原则，即不能因为系出嫁人员而额外地享受了超越被拆迁地原始村民可享有的权利(庭审中上诉人亦当庭再次明确，其哥哥户籍早已不在茹家村，不具备安置人口资格)。再次，《认定办法》第七条第(五)项规定亦考虑到了安置户内存在两个及以上兄弟姐妹均具备安置人口资格、分别单独合法审批有宅基地的情形下该如何安置补偿的问题。即如该安置户仅有一位具备安置人口资格的子女(不论是否审批有合法宅基地)，则该子女与父母为一户安置；如该安置户在该位具备安置人口资格且已审批有合法宅基地的已出嫁但户籍未迁出人员外，尚有一位及以上具备安置人口资格的子女且审批有宅基地的情形下，则该位具备安置人口资格且已审批有合法宅基地的已出嫁但户籍未迁出人员安置补偿可依据第(五)款规定办理，另行安置。而上诉人在本案中并不符合上述情形。最后，《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第(五)款规定，案件诉讼过程中，案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的，中止诉讼。在本案当中，对政策文件条款的理解与适用尚不至于达到法律适用问题的高度，但其情形具备一定的类似性，此类情形下可由有权机关予以解释或者确认。嵊政〔2017〕18号文件及其附件《认定办法》系由嵊州市人民政府发布，故有权机关亦为嵊州市人民政府，在此基础上，经浦口街道办报请，嵊州市人民政府于2020年6月2日作出《关于嵊政〔2017〕18号文件附件2第七条解释性说明》，并于一审期间送达一审法院，表明了制订机关对本案案涉条款的理解与适用意见。2.本案中并不存在上诉人所述的信赖利益问题。一审庭审及在案联审确权表均已明确表明，浦口街道办在安置补偿过程中认可了上诉人审批有宅基地权益的事实。综上，一审法院认定事实清楚，判决适当，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人茹菊明未在法定期限内提交书面答辩状，亦未参加二审庭询。经审理，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，案涉行政协议涉及集体土地上的城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故地方人民政府在不违反上位法规定的基础上出台的相应政策，可以作为安置补偿的依据。本案中，各方当事人对涉案房屋的征收程序、房屋价格评估、适用的征收补偿安置政策、上诉人茹宇虹经审批拥有宅基地及地上房屋的事实等均无异议，争议焦点在于对案涉《认定办法》就拆迁安置人口认定的规定之理解与适用，以确认上诉人茹宇虹是否享有单独安置补偿的权利。鉴于各方当事人均确认在涉案改造区块房屋征收时，在册人口仅为茹菊明与茹宇虹两人，故根据《认定办法》第一条“安置人口的确定以实施单位制定的争先签约截止期内，改造区块在册户口人员为准”之规定，征迁补偿对象仅为被上诉人茹菊明与上诉人茹宇虹。且因被上诉人茹菊明与上诉人茹宇虹系母女关系，故依据《认定办法》第七条第（一）项“只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户”之规定，被上诉人浦口街道办将被上诉人茹菊明与上诉人茹宇虹并户安置，依据充分。虽然《认定办法》第七条第（五）项规定：“已出嫁但户口未迁出人员（包括其子女），其安置人口列入父母所在户计算，父母已去世的，列入兄弟或姐妹户计算。已另行审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高限额140㎡）另行安置。”但因该规定系对拆迁安置分户的规定，第七条针对的是可能出现的六类情形的系统性规定，如对“已另行审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高限额140㎡）另行安置”独立理解，则会导致出嫁人额外享受超越未出嫁人或原始村民可享有的权利，况且上诉人茹宇虹在2000年11月21日结婚后户口即已迁出，在离婚后又于2009年1月6日迁回所在村并审批宅基地，故并不与上述第（五）项之规定相一致。作为涉案《认定办法》的制订机关嵊州市人民政府，亦已予以解释。综上，上诉茹宇虹的上诉理由，依据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茹宇虹负担。本判决为终审判决。审判长 王 建审判员 蒋 瑛审判员 范卓娅二〇二〇年八月二十四日书记员 俞银星1211