江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终625号 上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区住房和城乡建设局，住所地徐州市中山北路**鼓楼区政府大楼**。 法定代表人张占涛，该局局长。 出庭应诉负责人程斌，该局副局长。 委托代理人张浩天，该局工作人员。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐州鼓楼区御康老年康复护理院，住所地，住所地徐州市鼓楼区三环北路金驹物流园西500米淮海钢材库东隔壁iv> 法定代表人李岩，该护理院院长。 委托代理人王庆卫，江苏恒毅律师事务所律师。 委托代理人李庆，江苏恒毅律师事务所律师。 原审被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处，住所地，住所地徐州市鼓楼区琵琶街道红星路**iv> 法定代表人杜明刚，该办事处主任。 委托代理人唐琦，该办事处副主任。 委托代理人李强，该办事处工作人员。 原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道万寨社区居民委员会，住所地，住所地徐州市鼓楼区万寨中路与万寨中路二巷交叉口北150米iv> 负责人杜玉东，该居委会主任。 原审第三人徐州沪韵钢铁贸易有限公司，住所地，住所地徐州市鼓楼区三环北路北侧（金驹物流园**钢贸楼B2046）iv> 法定代表人汪明礼，该公司经理。 原审第三人何广清，曾用名何某，男，1963年11月16日生，汉族，住徐州市鼓楼区。 上诉人徐州市鼓楼区住房和城乡建设局（以下简称鼓楼住建局）与被上诉人徐州鼓楼区御康老年康复护理院（以下简称御康护理院），原审被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处（以下简称琵琶街道办），原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道万寨社区居民委员会（以下简称万寨居委会）、原审第三人徐州沪韵钢铁贸易有限公司（以下简称沪韵公司）、原审第三人何广清行政强制纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1274号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，组织双方当事人进行了庭询谈话。上诉人鼓楼住建局的出庭应诉负责人程斌及其委托代理人张浩天、丁涛，被上诉人御康护理院的法定代表人李岩及其委托代理人王庆卫、原审被告琵琶街道办的委托代理人唐琦、李强，原审第三人万寨居委会的负责人杜玉东等到庭参加诉讼。原审第三人沪韵公司和原审第三人何广清经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明，2013年12月5日，沪韵公司与万寨居委会签订租赁协议，约定将位于原徐州市瑞权饮料厂，面积为11333.33平方米的土地与厂房租给沪韵公司使用，年租金18.9万元人民币，租期自2014年1月1日起至2018年12月30日止。同时约定，擅自将租赁物转租的，万寨居委会可终止合同并收回租赁物。2014年11月5日，沪韵公司委托何广清（甲方）与李岩（乙方）签订《商铺租赁合同》，将位于徐州市三环北路金驹物流园西500米约2000平方米的商铺出租给李岩使用，租期自2014年11月5日起至2030年11月4日止，开始年租金9万元，每四年递增5%。该合同第十一条第一项还约定，商铺因社会公共利益或城市建设需要被依法征用拆迁的（租赁期间被征用和拆迁的，乙方有权获得装修方面的赔偿），本合同自行解除，双方互不承担责任。合同签订后，李岩对承租房屋进行了装饰装修，分别于2017年1月3日、2月14日办理了御康护理院《养老机构设立许可证》、《民办非企业单位登记证书》，名称为御康护理院，经营场所徐州市鼓楼区三环北路金驹物流园西500米，淮海钢材库东隔壁。2016年7月31日，徐州市鼓楼区人民政府作出徐鼓征字〔2016〕5号房屋征收决定，决定对轨道交通2号线一期工程新台子河站周边地块项目范围内的房屋实施征收，御康护理院经营场所位于该征收范围内。鼓楼区住建局作为征收部门，负责组织实施该项目的房屋征收与补偿工作，征收委托实施单位为琵琶街道办。针对前述项目，鼓楼区住建局与琵琶街道办签订了《房屋征收包干协议书》，约定由琵琶街道办负责现场拆除工作。评估过程中，评估人员对案涉房屋附属物的项目、数量及价款分别进行了评估登记和罗列，形成了清单，并加盖了评估人员及机构的印章。2016年8月20日，杜孟吉与鼓楼区住建局、琵琶街道办签订房屋征收补偿协议后，出具承诺书并领取补偿款8249008元。2018年9月16日夜，案涉房屋被拆除，拆除过程中，因室内设备、物品未搬出而毁损。另查明，2013年9月23日，沪韵公司授权杜孟吉参加中标万寨社区的投标徐州市瑞泉饮料厂合同签订事宜。 原审法院认为，一、关于原告是否具备诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本院查明的事实，原告作为第三人万寨居委会部分房屋的实际使用人，对其租赁的部分房屋进行了装修装潢，于2017年办理了御康护理院的《养老机构设立许可证》、《民办非企业单位登记证书》，已成为案涉房屋的合法经营人。且在案涉房屋拆除过程中，经营房屋内的设备物品亦因拆除行为而遭受损失。因此，原告御康护理院与该拆除房屋行为有利害关系，具备本案诉讼的原告主体资格。二、关于二被告主体是否适格的问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权、强制拆除，均为市县级人民政府及其职能部门的法定职权，民事主体或基层群众组织无实施强制拆除的权力，除非被告有充分证据证明。根据二被告提交的徐鼓征字〔2016〕5号房屋征收决定、《房屋征收包干协议书》等证据，可以确定被告鼓楼区住建局为征收主体，被告琵琶街道办为实施主体。另，在征收过程中二被告作为签订主体与杜孟吉签订了《房屋补偿安置协议》，且案涉房屋为该次征收对象，故即使是万寨居委会组织并实施拆除行为，也应认定为是受被告鼓楼区住建局和琵琶街道办委托作出。在无行政机关承认强拆并承担责任的情形下，案涉房屋拆除行为的后果应由被告鼓楼区住建局及琵琶街道办承担。故，二被告主体适格。第三、关于被诉拆除行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案在案证据证明,御康护理院不是案涉房屋的所有权人,不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人,故其请求确认被告强制拆除案涉房屋行政行为违法的主张缺乏依据，依法不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款规定,实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。本案中,案涉被征收房屋所有权系万寨居委会所有,万寨居委会将房屋租赁给沪韵公司经营使用后，鼓楼区住建局、琵琶街道办亦于2016年8月20日与杜孟吉就案涉房屋的安置补偿订立征收补偿协议,约定由鼓楼区住建局支付相应的补偿款,杜孟吉则于收到房屋补偿手续后3日内完成搬迁。原告御康护理院作为次承租人虽然不享有针对案涉房屋所有权的补偿,但作为案涉房屋的次承租人,被告拆除案涉房屋时,应当提前告知,为其预留合理时间,以便做好相应准备工作,实施清理、搬迁。同时,在拆除过程中,被告亦应当做好房屋内设备物品及附属物的清点、保全工作,避免属于原告设备物品及附属物的损坏或丢失。但在案证据不能证明被告曾提前告知原告拆迁事宜,且在拆除过程中亦未做好清点、保全工作,造成属于原告御康护理院所有的设备物品及附属物损坏,应当认定鼓楼区住建局、琵琶街道办组织实施案涉拆除的行为不符合正当程序的要求。二被告作出的因拆除案涉房屋导致御康护理院的附属物及设备毁损的行政强制行为，因不具有可撤销内容，故应依法确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决：一、确认被告徐州市鼓楼区住房和建设局、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处于2018年9月16日毁损属于徐州鼓楼区御康老年康复护理院所有的房屋附属物及设备的行政行为违法。二、驳回原告徐州鼓楼区御康老年康复护理院的其他诉讼请求。 上诉人鼓楼住建局上诉称，涉案项目以上诉人为征收部门，案涉房屋位于以琵琶街道办事处作为征收实施单位的项目的征收范围内。涉案房屋已经与被征收人签订了征收补偿协议，由房屋的产权人万寨社区居委会对自有产权的房屋进行了拆除，并无证据证明上诉人对拆除行为作出指令拆除。本案征收决定于2016年7月31日作出并于次日公告，上诉人与第三人签订的《商铺租赁合同》即告解除。被上诉人拒不履行拆迁义务，导致第三人自行对房屋进行拆除，被上诉人占用房屋没有合法依据。拆除行为与征收行为不具有关联性，拆除行为非行政主体作出的行政行为，一审判决错误认定上诉人被告主体资格。并且涉案房屋已经签订了协议并补偿完毕，不能确认第三人与上诉人和琵琶街道办事处之间存在委托拆除行为，与征收条例的规定不符。请求：撤销徐州铁路运输法院(2018)苏8601行初1274号行政判决书，改判驳回被上诉人对鼓楼区住房和城乡建设局的起诉。 被上诉人御康护理院答辩称：一、案涉房屋于2018年9月16日夜被拆除，这一事实诉讼各方均无异议。拆除行为已经公安机关介入认定不是刑事案件，且被拆除的房屋系列入国有土地上的房屋征收范围，显然案涉房屋的拆除行为应为行政行为。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上的房屋征收强制搬迁、收回国有土地使用权、强制拆除等均为市、县级人民政府及其职能部门的法定主体。本案被拆除房屋的征收主体为上诉人，故案涉房屋拆除行为的后果应由上诉人承担。二、上诉人上诉称第三人居委会自认对案涉房屋进行了拆除，但在一审审理期间就第三人所自认的房屋拆除行为的具体实施，第三人在公安机关回复是委托搬家公司实施，而在一审庭审过程中，第三人称系居委会自行租赁塔机实施的拆除行为。无论是其自称的委托搬家公司实施，还是租赁的机械自行实施，居委会均不能向一审法院提供相关的委托协议、款项支付依据发票等证明其系实际拆除行为人的相关证据。三、依据法律规定，任何行政机关均没有强制拆除房屋的权利，只有申请人民法院依法强制执行。本案所涉行政机关并未就案涉房屋申请人民法院强制执行，且案涉房屋拆除时被上诉人正对该房屋进行正常使用，拆除行为造成被上诉人所有的设备、物品及附属物损坏。故一审判决认定，上诉人鼓楼区住建局组织实施案涉房屋拆除的行为不符合正当程序，这种认定并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，依法维持一审判决。 原审被告琵琶街道办答辩称，本案的内容是清晰的，各部门的职责是明确的。区政府承担的是征收主体，区住建局是责任单位，琵琶街道办事处是受委托实施单位。本案中万寨村作为被征收人已经签订了征收补偿协议。万寨村在一审中自认拆除了自己被征收的房屋，原审被告尊重法院的判决。 原审第三人万寨居委会答辩称，其拆除自己社区的房子，在征收期过后一年房屋还没有交，土地补偿款迟迟发不下来，就将房屋拆除。 原审第三人沪韵公司、何广清未到庭参加诉讼亦未提交书面答辩意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。二审期间，上诉人提交徐委办[2019]24号市委办公室市政府办公室关于印发《徐州市鼓楼区机构改革方案》的通知，将区住房和建设局的职责和区政府办公室的人民防空相关职责整合，组建区住房和城乡建设局，不再保留区住房和建设局，上诉人名称变更为徐州市鼓楼区住房和城乡建设局。 本院经庭审质证查明的事实与一审认定事实一致。 另查明，涉案房屋的被征收人为原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道万寨社区居民委员会，原审被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处作为上诉人徐州市鼓楼区住房和城乡建设局的委托实施单位参与涉案房屋的征收补偿实施工作。涉案房屋拆除行为已经徐州市公安局鼓楼分局朱庄派出所接处警处理，并对相关人员作出询问笔录，被上诉人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处相关负责人与原审第三人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处工作人员参与当天拆除涉案房屋内被上诉人徐州鼓楼区御康老年康复护理院老人的就近安置工作。2013年9月23日沪韵公司与案外人杜孟吉签订授权委托书，委托杜孟吉以本公司的名义参加相关合同签订事宜。 本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上诉人徐州市鼓楼区住房和城乡建设局作为鼓楼区人民政府确定的房屋征收部门，依法具有组织实施本行政区域房屋征收与补偿工作的法定职责。原审被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处与上诉人签订房屋征收包干协议书，受托参与该房屋征收补偿实施工作，上诉人依法承担房屋征收实施单位在委托范围内对房屋征收与补偿行为的法律后果。该条例第二条、第二十七条、第二十八条第一款规定,为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。被征收人在法定期内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。根据本案查明的事实，上诉人及原审被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处与案外人杜孟吉签订房屋征收补偿协议，并发放补偿款。对实际承租人和使用人的被上诉人徐州鼓楼区御康老年康复护理院没有实施落实相关措施，在其室内设备、物品尚未清理搬出清空交付房屋的情况下，将涉案房屋拆除，致被上诉人的设备物品及附属物等损毁。上诉人主张不是其指令拆除，而是由房屋的产权人万寨社区居委会对自有产权的房屋进行拆除，理由不能成立。首先，其委托实施单位负责人员参与了涉案房屋拆除行为的相关工作，另外，对未清空交付拆除的被征收房屋应当依照法定程序实施拆除。因此，一审认定上诉人案涉征收房屋拆除行为不符合正当程序要求，判决确认违法并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人徐州鼓楼区御康老年康复护理院虽然不是涉案房屋的产权人即法定被征收人，但其主张的是权益归属于自己的实体权利，且权益的损害实际存在，属于行政规范的保护范围。另外，上诉人实际上也不是与被征收人签订补偿协议书，而是与承租人或者案外人签订补偿协议并发放补偿款。因此，一审认定被上诉人徐州鼓楼区御康老年康复护理院依法具有行政诉讼原告主体资格，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（六）项规定的其他与行政行为有利害关系的法定情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市鼓楼区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  乔英武 审判员  梁艳华 审判员  陈玉浩 二〇二〇年八月十四日 书记员  刘 贺