湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘05行终177号 上诉人（原审原告）刘明云，女，1936年2月9日出生，汉族，住绥宁县。 上诉人（原审原告）林萍，女，1967年12月31日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区，系刘明云二儿媳。 两上诉人的委托代理人肖**，男，1969年9月19日出生，汉族，住绥宁县，系刘明云之子。 被上诉人（原审被告）绥宁县自然资源局，住所地绥宁县长铺镇人民路**。 法定代表人贺安明，该局局长。 委托代理人刘新民，该局土地储备中心主任。 委托代理人秋长明，该局法律顾问。 被上诉人（原审被告）邵阳市自然资源和规划局，住所地邵阳市大祥区邵州西路。 法定代表人吴韬，该局局长。 委托代理人谢智鑫，该局工作人员。 委托代理人禹勇，湖南振威律师事务所律师。 原审第三人肖琳，女，1993年4月10日出生，苗族，住绥宁县，系上诉人林萍的女儿。 委托代理人肖**，男，1969年9月19日出生，汉族，住绥宁县，系肖琳的叔叔。 上诉人刘明云、林萍因与被上诉人绥宁县自然资源局、邵阳市自然资源和规划局及原审第三人肖琳土地行政决定及行政复议一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2020）湘0511行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月22日公开开庭审理，上诉人刘明云、林萍及原审第三人肖琳的委托代理人肖**，被上诉人绥宁县自然资源局的委托代理人刘新民、秋长明，被上诉人邵阳市自然资源和规划局的委托代理人谢智鑫、禹勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，1998年，绥宁县长铺子苗族乡人民政府发文成立了科技示范园筹备小组，拟建“长铺子苗族乡农业科技示范园”，项目由肖治中、肖**具体负责实施。同年，该筹备小组分别向绥宁县委、县政府及原绥宁县计划委员会申请设立“科技示范园”，原绥宁县计划委员会于同年9月29日作出《关于同意建立绥宁县农业科技示范园的批复》（绥计发［1998］14号），同意筹备小组在长铺子乡杉木坳地段建设科技示范园。同年9月19日，原绥宁县长铺子乡荣岩村（以下简称荣岩村）五组作为甲方与乙方肖治中签订了《土地出让（出售）、出租合同》，约定甲方以每亩4万元的价格将土地出售给肖治中；合同签订后动工前付给土地款50%，其余50%土地款必须在一年内付清，若不将土地款付清，甲方有权将土地收回，并由乙方补给甲方一年所售土地的产量，并负责将土地恢复到能耕种状态；乙方租用甲方的土地按每亩1500斤稻谷计算，其价格按国家粮站当年的销售价结付人民币，付款时间为每年的6月30日前。同年9月21日，原绥宁县国土管理局为征（拨）地管理部门，科技示范园（甲方）作为建设用地单位与被征地单位荣岩村委会（乙方）签订了《绥宁县征（拨）用土地协议书》，协议约定征用乙方土地总面积1.68亩，其中水田1.38亩，沼泽地0.3亩，由甲方向乙方支付征地总费67200元，并约定甲方取得土地使用权后，须在90天以前破土动工，满一年未动工兴建的，应向县国土局缴纳荒芜（闲置）费；甲方如连续二年未使用的、或单位撤销、迁移的，或不按批准用途使用的，县国土管理局将依法无偿收回土地使用权。同年10月5日，经筹备小组申请，绥宁县城乡规划建设办公室为科技示范园项目颁发了《建设用地规划许可证》（绥规98第100号），占地总面积为4.6亩。同日，科技示范园取得了占用基本农田1.68亩用于综合农业开发的批准，并因未改变农业用地用途取得了1.38亩土地的税额减免。同年10月7日，肖治中作为科技示范园的法人代表向国土部门提出土地登记申请，并于次日取得绥国用（1998）字第1067号《国有土地使用证》，土地使用者为科技示范园，登记使用权面积为1.68亩，使用权类型为划拨。同年10月10日，科技示范园向原绥宁县国土管理局提交《关于延期办理征地手续的报告》，内容为：“因生产需要征用土地4.6亩，已办理手续1.68亩，还有2.92亩需延期一个月办理手续，请批准我园先进行生产、施工，后办手续”，原绥宁县国土管理局同意其申请，但此后肖治中并未再办理剩余2.92亩土地的手续。肖治中在案涉土地上挖了四口水塘，其中二口水塘用砖砌好、水泥磨面，另二口水塘只是毛坯。 2009年8月31日，荣岩村五组与案外人王清荣签订《土地租赁合同》，将科技示范园所占土地租赁给王清荣使用，租期50年。王清荣承租该宗地后填平了四口水塘，搭建了钢架棚、栽种了果木等。 2017年3月3日，经绥宁县发展和改革局作出《关于核准绥宁县县城城东入口道路建设项目可行性研究报告的批复》（绥发改投［2017］5号），同意“绥宁县县城城东入口道路建设”项目立项，改造内容包括拓宽Ｓ221省道、给排水管网、绿化等。同年6月5日，绥宁县发展和改革局作出《关于变更绥宁县县城城东入口道路建设项目名称的通知》（绥发改投［2017］33号），同意将项目名称由《绥宁县县城城东入口道路建设项目》变更为《绥宁县县城城东出口综合整治工程》，其项目性质、内容、规模、投资均不变。出于实施绥宁县县城城东出口综合整治工程和城市综合体建设的需要，须收回位于长铺子乡荣岩村的案涉1.68亩土地。肖治中因交通事故死亡，绥宁县自然资源局将肖治中的母亲刘明云、妻子林萍、女儿肖琳等法定继承人列为案涉土地的权利人。2019年9月至10月期间，绥宁县自然资源局工作人员通过多种方式多次找刘明云、林萍、肖琳代理人肖**协商收回案涉地块事宜，因双方要求差距太大，协商无果。2019年10月18日，湖南万源土地房地产评估测绘有限公司接受绥宁县土地储备中心的委托对案涉1.68亩土地进行了评估，评估总地价为38.98万元。同日，绥宁县土地储备中心拟定《绥宁县农业科技示范园国有土地使用权收回方案》（以下简称《收回方案》），并经绥宁县自然资源局集体会审同意，拟以38.98万元有偿收回该1.68亩土地。10月23日，绥宁县自然资源局通过书面方式告知刘明云、林萍，政府拟收回绥国用（1998）字第1067号、面积为1.68亩的国有划拨土地使用权，并告知其听证权利。10月27日，刘明云、林萍提交了《申请听证报告》。同年11月6日，绥宁县自然资源局按照《国土资源听证规定》的规定组织了听证会，由于听证会未达到刘明云、林萍的补偿要求，代理人肖**拒绝在听证笔录上签字。 同年11月8日，绥宁县政府批准了《收回方案》。11月11日，绥宁县自然资源局对刘明云、林萍、肖琳作出《收回国有土地使用权决定书》（绥自然资决字［2019］1号，以下简称《收地决定》），决定收回肖治中生前取得的科技示范园位于长铺子乡荣岩村杉木坳（G356线旁）土地面积为1.68亩的国有土地使用权，同时注销绥宁县原农业科技示范园的《国有土地使用权证》（绥国用［1998］字第1067号），并告知其申请复议或提起诉讼的权利。同时将《收地决定》通过EMS邮寄给刘明云、林萍、肖琳。11月13日，绥宁县自然资源局在邵阳日报上登报注销了《国有土地使用权证》（绥国用［1998］字第1067号）。11月19日，绥宁县土地储备中心向刘明云、林萍及肖**邮寄了《领取补偿款通知书》及刊载有注销公告的邵阳日报，告知其领取补偿款的期限及逾期未领取补偿款将提存至武冈市公证处的事宜，被林萍和肖**拒收。11月26日，由于刘明云、林萍未及时前往领取土地补偿款，绥宁县土地储备中心将该笔补偿款提存至武冈市公证处。 刘明云、林萍对绥宁县自然资源局作出的《收地决定》不服，于同年12月16日向邵阳市自然资源和规划局申请行政复议。该局受理后，向绥宁县自然资源局送达了《行政复议答复通知书》，通知其对该复议申请提出书面答复并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。由于情况复杂，该局经批准决定延期作出复议决定，并于2020年1月21日告知了刘明云、林萍及绥宁县自然资源局。2020年2月27日，邵阳市自然资源和规划局作出邵自然资规复决字［2020］1号《行政复议决定书》，认为绥宁县自然资源局作出的收回土地决定事实清楚、程序合法、适用依据正确，决定维持绥宁县自然资源局作出的绥自然资决字［2019］1号《收地决定》。刘明云、林萍不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销绥宁县自然资源局作出的《收地决定》和邵阳市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》（邵自然资规决字［2019］1号），返还土地，恢复原状，赔付其人民币26万元。 另查明，绥宁县土地储备中心系隶属于绥宁县自然资源管理的事业单位，承担行政辖区内的土地储备工作。截至2019年10月16日，未在湖南省市场监督管理局查询到“绥宁县农业科技示范园”的市场主体登记信息。2019年5月20日，绥宁·经发国际博览城建设项目在湖南省投资项目在线审批监管平台备案，建设地点为绥宁县长铺子苗族侗族乡荣岩村。2019年11月22日，“绥宁县2019年第一批次用地地一”的《建设用地规划条件通知书》出台，根据该规划条件，案涉1.68亩土地的最终用地现状由三部分组成：绥宁县县城城东出口综合整治工程用地0.639亩，G356国道（原为S221省道）的安全道路留用地0.584亩，城市综合体开发项目（绥宁·经发国际博览城）占地0.457亩。 原审法院认为，本案的争议焦点是绥宁县自然资源局作出的《收地决定》（绥自然资决字［2019］1号）及邵阳市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》（邵自然资规复决字［2020］1号）是否合法。 一、关于《收地决定》认定事实是否正确 一是案涉《收地决定》认定案涉土地符合因公共利益需要收回土地的情形，而刘明云、林萍主张案涉土地大部分系用于绥宁·经发国际博览城建设项目商业开发。经查，绥宁县县城东出口综合整治工程项目于2017立项，项目地址位于绥宁县，建设内容包括拓宽Ｓ221省道、给排水管网、绿化等，出于建设该项目需要收回案涉土地明显属于公共利益。拓宽Ｓ221省道后，该道路升级更名为Ｇ356国道，根据规划必须留用安全道路，该安全道路占地亦属于公共利益。2019年5月20日，绥宁·经发国际博览城建设项目在湖南省投资项目在线审批监管平台备案，亦需占用部分案涉土地。2019年11月22日，“绥宁县2019年第一批次用地地块一”的《建设用地规划条件通知书》出台，案涉1.68亩土地用于公共利益建设面积达2／3以上。故原告主张绥宁县自然资源局收回案涉1.68亩土地大部分用于绥宁·经发国际博览城建设项目商业开发的理由不成立，《收地决定》认定出于公共利益需要收回案涉土地的事实认定正确。二是《收地决定》认定案涉土地符合科技示范园所签《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条无偿收回的情形，而刘明云、林萍主张其一直委托荣岩村村组管理案涉土地。经查，肖治中在取得案涉土地使用权后，未实际进行经营管理。2009年，荣岩村五组将科技示范园所占土地（4.6亩，包括案涉1.68亩土地）租赁给王清荣使用，至2019年将近十年时间刘明云、林萍从未向荣岩村五组或王清荣提出异议。刘明云、林萍对案涉宗地已被转租给王清荣一事不闻不问长达近十年时间，符合科技示范园所签《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条的规定，故《收地决定》认定上述事实正确。另，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十八条规定，肖治中取得案涉土地使用权后死亡，绥宁县自然资源局将肖治中的母亲刘明云、妻子林萍及女儿肖琳等法定继承人列为土地权利人正确。 二、关于《收地决定》适用法律是否正确 涉案土地同时符合两种被收回的情形，由于违反《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条的规定收回土地，是无偿收回，而根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；……依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，系有偿收回土地。本案中，绥宁县自然资源局出于和谐行政的目的，基于收回案涉土地符合公共利益需要的事实作出有偿收回土地的决定，已经作出了更有利于刘明云、林萍的决定，故绥宁县自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定作出《收地决定》正确。 三、关于绥宁县自然资源局作出《收地决定》的程序是否合法 绥宁县自然资源局作出《收地决定》履行了拟订收回方案、听证、将拟订的收回国有土地使用权方案及听证结果报绥宁县政府批准、作出收回决定书并送达当事人、注销案涉《国有土地使用权证》、根据案涉土地的市场评估价值进行补偿等一系列程序，该流程符合法律规定。本案中，绥宁县自然资源局系以公共利益原因作出《收地决定》，对听证主持人是否回避的处理正确，但在本案听证过程中，经办机构并未就案涉土地因公共利益原因需要收回的事实进行举证，也未将案涉土地是否涉及公共利益需要收回作为听证参加人的陈述、辩论的焦点进行讨论，听证程序违法。但该程序违法未对原告的权利义务产生实际影响。 四、邵阳市自然资源和规划局作出《行政复议决定书》是否合法 《土地管理法》第五十八条规定，因公共利益需要收回国有土地使用权的，必须由有关土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，绥宁县自然资源局报经绥宁县政府批准作出案涉《收地决定》，刘明云、林萍申请行政复议的，应以批准机关绥宁县政府为被申请人。按照《行政复议法》关于复议机关确认的有关规定，仅邵阳市人民政府有权对案涉《收地决定》进行审查并作出行政复议决定。故邵阳市自然资源和规划局无权作出案涉《行政复议决定》，依法应予以撤销。同时，绥宁县自然资源局在《收地决定》中告知刘明云、林萍、肖琳“如不服本决定，可在收到决定书之日起60日内向绥宁县政府或邵阳市资源局申请行政复议”错误，在此予以指正，且该错误告知实际剥夺了刘明云、林萍向有权机关提请复议的权利，对其权利义务产生了影响，应予撤销，但案涉行政行为的撤销会对社会公共利益造成重大损害，考虑到案涉土地实际符合无偿和有偿收回两种情形，绥宁县自然资源局从有利于原告的角度出发作出有偿收回决定，并委托专业机构对案涉土地的价值作出了评估，保障了刘明云、林萍应享有的权益，故本院对案涉行政行为不予撤销。 另，刘明云、林萍还提出“绥宁县自然资源局未将《收地决定》、《领取补偿款通知书》等文书送达违反法定程序”的理由。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对于邮寄送达，被送达人拒收并不否定送达的事实，视为已送达。本案中，绥宁县自然资源局于2019年11月11日作出《收地决定》后，于同日通过EMS快递邮寄给代理人肖**，次日被签收，刘明云、林萍称未收到《收地决定》无事实依据。绥宁县土地储备中心于同年11月15日作出《领取补偿款通知书》后，于同年11月19日在绥宁县公证处工作人员的陪同下将《领取补偿款通知书》、《邵阳日报》邮寄给林萍及其代理人肖**，因林萍、肖**拒收而退回，故可以视为已送达。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认《收地决定》违法，但不撤销该决定；撤销邵阳市自然资源和规划局于2020年2月27日作出的《行政复议决定书》（邵自然资规复决字［2020］1号）；驳回刘明云、林萍的其他诉讼请求。 上诉人刘明云、林萍上诉称，原审认定下列事实与实际情况不符：收回涉案1.68亩土地系实施绥宁县城东出口综合整治工程和城市综合体建设需要；听证会上主持人回避的情况及肖**拒绝签字；绥宁县自然资源局多次找上诉人及其代理人协商收回涉案土地事宜，因双方要求差距太大，协商无果；绥宁县自然资源局于2019年11月11日作出《收地决定》后，将《收地决定》通过ＥＭＳ快递寄给肖**，次日被签收，绥宁县土地储备中心邮寄的《领取补偿款通知书》及刊载有注销公告的邵阳日报，被林萍和肖**拒收。《绥宁县征（拔）土地协议书》是1998年签订的，早已超过诉讼时效，不能作为审判依据。原审认定《收地决定》程序合法、适用法律正确是错误的。请求二审法院撤销原判；撤销《收地决定》；将涉案土地（2017年因公共利益占用的除外）返还给上诉人，赔偿其因被上诉人非法行政导致的及诉讼引起的费用26万元人民币。 被上诉人绥宁县自然资源局辩称，该局作出《收地决定》有事实依据，程序合法。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人邵阳市自然资源和规划局辩称，该局作出的行政复议决定被一审法院以复议机关不适格为由判决撤销，该局没有异议。该局在复议时调查认定的事实虽不能作为定案依据，但可以作为参考依据。请二审法院驳回上诉，维持原判。 二审查明的案件事实与原审认定的事实一致。 本院认为，肖治中虽然于1998年办理了1.68亩涉案土地的相关手续，取得绥国用（1998）字第1067号《国有土地使用证》，但仅在该土地上挖了四口水塘，之后并未实际经营。2009年8月31日，当地村民小组与案外人王清荣签订《土地租赁合同》，涉案土地由王清荣承租50年。2017年6月，绥宁县发展和改革委员会确立了《绥宁县县城城东出口综合整治工程》项目，需要收回涉案土地。绥宁县自然资源局多方联系涉案土地承继人刘明云、林萍、肖琳及其代理人肖**，协商涉案土地回收事宜。在协商无果的情况下，2019年10月，绥宁县土地储备中心委托湖南万源土地房地产评估测绘有限公司对涉案1.68亩土地进行评估后，拟定《绥宁县农业科技示范园国有土地使用权收回方案》，经绥宁县自然资源局集体会审同意，并书面通知上诉人拟收回涉案土地，告知其听证权利，后举行听证会。2019年11月8日，绥宁县人民政府在绥宁县自然资源局上报的《国有土地使用权收回方案呈报审批表》签署“同意依程序收回”，并加盖公章。本案中，涉案土地既可根据合同约定无偿收回，也可以根据《土地管理法》第五十八条对土地使用权人给予适当补偿。同年11月11日，绥宁县自然资源局按照《土地管理法》第五十八条的规定，根据绥宁县人民政府的批示作出《收地决定》，并通过合法方式送达给上诉人。绥宁县自然资源局作出《收地决定》，履行了评估地价、拟订收回方案，听证，将拟订收回方案及听证结果报绥宁县人民政府批准，作出《收回决定》并送达当事人，流程符合法律规定。因为绥宁县自然资源局作出的绥自然资［2019］地字第20号《建设用地规划条件通知书》已确定涉案1.68亩土地，最终用地分成三部分：绥宁县县城城东出口综合整治工程用地0.639亩，Ｇ356国道（原Ｓ221省道）的安全道路留用0.584亩，城市综合体开发项目占地0.457亩，涉案1.68亩土地主要用于公共利益。此外，听证程序中有部分环节不符合法律规定，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认绥宁县自然资源局作出的《收回决定》违法正确。 根据《土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，邵阳市自然资源和规划局无权就绥宁县自然资源局作出的《收地决定》作出行政复议决定。原审以超越职权为由，撤销邵阳市自然资源和规划局作出的邵自然资规复决字［2020］1号《行政复议决定书》正确。 关于上诉人提到的原审认定事实与实际不符的问题。经查，原审认定收回涉案1.68亩土地系实施绥宁县城东出口综合整治工程和城市综合体建设需要，有2017年6月绥宁县发展和改革委员会确立了《绥宁县县城城东出口综合整治工程》项目和2019年绥宁县自然资源局作出的绥自然资［2019］地字第20号《建设用地规划条件通知书》可以证实；原审认定听证会上主持人回避的情况及肖**拒绝签字事实，有《申请听证员回避报告书》、听证笔录及《情况说明》等证据证实；原审认定绥宁县自然资源局多次找上诉人及其代理人协商收回涉案土地事宜，因双方要求差距太大，协商无果，有短信截图、照片、当事人庭审陈述以及至今未达成协议的事实可以证实；原审认定绥宁县自然资源局于2019年11月11日作出《收地决定》后，将《收地决定》通过ＥＭＳ快递寄给肖**，次日被签收，绥宁县土地储备中心邮寄的《领取补偿款通知书》及刊载有注销公告的邵阳日报，被林萍和肖**拒收，有中国邮政快递查询单可以证实。至于上诉人提出《绥宁县征（拔）土地协议书》是1998年签订的，早已超过诉讼时效，不能作为审判依据，这是上诉人对法律关于诉讼时效及证据采信等规定的错误理解。 综上，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理结果正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立。对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人刘明云、林萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖竹梅 审 判 员  段嫦娥 审 判 员  黄 毅 二〇二〇年八月十七日 法官助理李薇 代理书记员  罗浒浒 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。