北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初167号原告唐昌毅，男，1976年10月12日出生，汉族，住北京市海淀区。被告北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队，住所地北京市朝阳区京密路**。负责人雷士民，大队长。委托代理人张宝国，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队干部。委托代理人毕国杰，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队干部。被告北京市朝阳区人民政府，，住所地北京市朝阳区日坛北街**法定代表人文献，区长。委托代理人李步幽，女，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律师。原告唐昌毅（以下简称原告）不服被告北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队（以下简称东外交通大队）交通管理行政处罚及被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，分别向东外交通大队和朝阳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告，东外交通大队委托代理人张宝国、毕国杰，朝阳区政府委托代理人李步幽、李军军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月27日，东外交通大队向原告作出编号为第1105031101676390号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称《交通处罚决定书》），认定原告于当日16时12分，在北三环东路三元西桥，驾驶车牌号为×××的普通二轮摩托车，实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13441），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十条、《北京市实施办法》第九十三条第（三）项的规定，决定对原告处于罚款100元的处罚。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，记3分。原告不服上述处罚决定，向朝阳区政府申请行政复议。2020年2月6日，朝阳区政府作出朝政复字〔2020〕51号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为东外交通大队作出的《交通处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持东外交通大队作出的被诉《交通处罚决定书》。原告诉称，2019年11月27日，原告驾驶×××号摩托车沿北三环东路辅路由北向南行驶至三元西桥红绿灯处被交警拦下，交警检查行驶证、驾驶证后向原告开具被诉《交通处罚决定书》，载明的违法事实为实施机动车违反禁令标志，但执勤民警口头告知处罚理由为京B号牌摩托车违规进入四环以内道路行驶。由于处罚地点以及附近周边路口均未设立禁止摩托车行驶的标志，民警出具的《交通处罚决定书》载明的违法事实与其告知的违法事实不符，属于认定事实不清。原告当日驾驶行为没有违反《道路交通安全法》第三十八条的规定，在民警处罚地未见禁止摩托车行驶的标志，也未见禁止京B号牌摩托车行驶的标志，原告也没有不按交警指示通行、闯红灯等其它违法行为。原告不服向朝阳区政府提起行政复议，朝阳区政府根据《北京市公安局关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（以下简称《通告》）的规定，维持东外交通大队作出的《交通处罚决定书》。原告经查询北京市人民政府官网以及北京市公安局规范性文件库均显示《通告》查无此文，《北京市道路交通管理规定》显示有效。原告又查阅司法部网站法律法规数据库发现显示《北京市道路交通管理规定》己被废止，《通告》依旧查无此文。东外交通大队和朝阳区政府以一个查无此文的规范性文件处罚和强制公民依法驾驶机动车辆的行驶范围的行为属违法，基于认为《北京市道路交通管理规定》有效产生的执“法”和处罚无效。根据北京市人民政府京政办字[2017]22号文件的规定，《通告》以废止的地方性法为依据，其内容符合不同文件对同一事项重复要求，规定不一致，不适应当前经济社会发展需要，严重约束了有关企业的生产经营和管理活动，严重打击了我国摩托车迈向高端的进程，直接或间接的衍生了各类大量的违法行为包括但不限于为了躲避所谓的禁行处罚拍照而来的无牌、无证、套牌、走私车等违法行为。《交通处罚决定书》中没有民警签名或盖章，民警也没有出示证件，罚款数额超过50元违反当场作出处罚的标准，属于程序违法。综上，原告认为东外交通大队作出被诉《交通处罚决定书》在没有违法事实和证据的情况下对公民进行处罚，属于程序违法，依法应予撤销。朝阳区政府对于原告的行政复议申请认定事实不清，证据不充分，适用依据错误，引用行政体系上可能有效但现实和法律意义上己经失效的地方法。东外交通大队和朝阳区政府的行为破坏了依法治国的进程，损害了政府公信力，衍生了大量违法行为破坏了社会秩序，为维护原告的合法权益，现诉请法院判决：1、撤销东外交通大队作出的《交通处罚决定书》；2、撤销朝阳区政府作出的《复议决定书》；3、东外交通大队退还100元罚款及清除驾驶证记分；4、按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条和其他有关规定对《通告》进行合法性审查。原告在指定期限内向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国国家标准城市道路标志和标线设置规范（GB51038-2015）》条文说明，证明交管部门设立禁止京B号牌摩托车驶入四环以内道路标志的做法不符合国家标准中规定的设立依据和设置目的；2、《中华人民共和国道路交通安全法释义》中对于第三十九条、第五十五条的释义，证明交管部门随意扩大法律授权，将临时性交通管理措施随意扩大成永久性措施，在设立禁止标志时未按法律规定提前向社会公告、广泛宣传违法，随意扩大禁止驶入大中城市中心道路的机动车类别；3、京政办字〔2017〕22号《北京市人民政府办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》、《北京市人民政府关于废止等五项规章的决定》，证明《通告》制定依据的上位法已经废止，也不应再予以适用；4、国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》、国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》、国办发〔2019〕9号《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，证明保留《通告》严重违反国务院文件规定的制发程序，保留通知无效。东外交通大队辩称，第一，原告实施违反禁令标志指示的违法行为，有民警执法工作记录等证据证实，对原告作出行政处罚决定符合法律法规规定。第二，东外交通大队在对原告作出处罚前，口头告知原告违法行为的基本事实，拟作出的行政处罚、依据及其依法享有陈述和申辩的权利，原告当场提出陈述和申辩，因其陈述申辩理由不成立，东外交通大队当场制作了《交通处罚决定书》，交原告确认、签名，因原告拒绝签名，东外交通大队在处罚决定书存档联上注明拒签后，当场将该处罚决定书送达原告。故东外交通大队对原告作出的处罚，程序合法。第三，四环路以内禁止京B号牌摩托车行驶，四环路一圈儿都设置了禁止京B号牌摩托车驶入的禁令标志，原告驾驶×××号牌摩托车驶入四环路以内行驶，东外交通大队依法对原告处罚正确。综上，东外交通大队认为对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，处罚内容适当，故请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。东外交通大队在法定期限内向本院提供如下证据和依据：（一）证据：1、《民警执法工作记录》，证明民警依法执法情况；2、《民警勘查现场工作记录》，证明四环路入口处禁令标志设置情况；3、四环路沿线禁令标志设置明细及图片，证明四环路入口处的禁令标志设置情况；4、《交通处罚决定书》，证明东外交通大队对原告的处罚制作了处罚决定书，并送达原告。（二）依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《道路交通安全法》；3、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）；4、《北京市实施办法》；5、《通告》，东外交通大队以上述规范性依据说明其具有作出交通管理行政处罚的行政职权，其作出行政处罚程序和实体处理符合上述规范性文件的规定。朝阳区政府辩称，朝阳区政府作出《复议决定书》的行政行为证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，请求一审法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。朝阳区政府和东外交通大队关于交通管理行政处罚行为合法性的证据一致，并由东外交通大队在庭审中一并进行举证，朝阳区政府在法定期限内向本院提交了如下证明复议决定程序合法的证据：1、《行政复议申请书》及申请材料，包括：《交通处罚决定书》、原告身份证复印件、原告机动车驾驶证及机动车行驶证复印件、快递单复印件，证明朝阳区政府于2019年12月9日收到原告邮寄提交的《行政复议申请书》及申请材料；2、《行政复议申请受理通知书》、《送达回证》、快递单及邮件跟踪查询截图，证明朝阳区政府于2019年12月12日决定受理原告提出的行政复议申请；3、《行政复议答复通知书》、《送达回证》，证明朝阳区政府于2019年12月12日将原告行政复议申请材料副本发送东外交通大队;4、《行政复议答复意见书》，证明东外交通大队于2019年12月12日提交答复意见及证据、依据；5、《复议决定书》、《送达回证》两份、快递单复印件，证明朝阳区政府于2020年2月6日作出《复议决定书》并予以送达。朝阳区政府以《行政复议法》作为复议决定合法的依据，用于说明其作出的行政复议决定适用法律法规正确，程序合法。经庭审质证，本院对当事人提交的上述证据认证如下：1、原告提交的证据1、2具备真实性，但不具有证明被诉交通管理行政处罚行为违法的证明力，本院对此不予采信；原告提交的证据3、4不属于证据范畴，本院对此不予认证；2、东外交通大队提交的证据具备关联性、合法性、真实性，能够证明作出被诉《交通处罚决定书》认定事实及履行程序的相关情况，本院予以采纳；3、朝阳区政府提交的履行行政复议程序的证据具备真实性、关联性，能够证明其履行行政复议程序及作出行政复议决定的情况，本院予以采纳。经审理查明，2019年11月27日16时12分，原告驾驶车牌号为×××普通二轮摩托车，行驶至本市朝阳区北三环东路三元西桥处时，被东外交通大队的执勤民警发现存在违反禁令标志指示的违法行为。执勤民警经核验原告证件后，口头告知原告存在违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及原告享有的陈述、申辩权利。原告提出口头申辩，因原告的陈述、申辩理由不成立，执勤民警当场作出被诉《交通处罚决定书》。因原告拒绝在《交通处罚决定书》上签字确认，执勤民警在留存联中注明情况，并将当事人联送达给原告。原告不服该《交通处罚决定书》，向朝阳区政府提出行政复议申请。2019年12月9日，朝阳区政府收到原告邮寄提交的《行政复议申请书》及申请材料。2019年12月12日，朝阳区政府向原告作出并邮寄送达朝政复受字〔2019〕第511号《行政复议申请受理通知书》，对原告的行政复议申请决定予以受理。同日，朝阳区政府向东外交通大队作出并送达了朝政复受字〔2019〕第511号《行政复议答复通知书》，通知东外交通大队在收到通知书之日起十日内，提出书面答复及证据、依据和有关材料。当日，东外交通大队向朝阳区政府提交了《行政复议答复意见书》及证据、依据。2020年2月6日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，并向原告和东外交通大队予以送达。原告仍不服，遂诉至本院。本院认为，根据《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人可以处以罚款或者暂扣驾驶证的处罚。据此，东外交通大队对违法行为地在其主管行政区域内的交通违法行为作出罚款的行政处罚，系在法律、法规赋予的职权范围内实施的行政行为。《道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。本案中，北京市公安局制定的《通告》符合其制定时有效的交通法规的立法目的，具有制定依据，履行了公开发布程序，且没有超越制定机关的权限范围。虽然《通告》所依据的原《北京市道路交通管理规定》已被替代，但该《通告》自2001年发布之日起未被有权机关废止，北京市公安局公布的行政规范性文件清理结果通知中对《通告》均明确予以保留，故仍为现行有效的规范性文件。《通告》与现行交通法律法规亦不冲突，符合有关法律法规的立法精神，且不存在与上位法的规定相抵触的情形。《通告》规定特定号牌的摩托车禁止在特定区域行驶并非对公民基本权利的限制，而是在一定程度上保护了摩托车驾驶者的安全及其他人的出行利益，体现了行政管理对个人利益与公共利益的衡量。综上，东外交通大队作出被诉《交通处罚决定书》所依据的《通告》合法，应当作为认定其行政行为合法的依据。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。《北京市实施办法》第九十三条第（三）项规定,驾驶机动车未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的，处100元罚款。《通告》第二条规定，四环路（不含辅路）以内道路，禁止京B号牌的摩托车和外省市号牌的摩托车行使。本案中，原告驾驶京B号牌的摩托车在四环路内行驶，东外交通大队提交的证据能够证明公安机关交通管理部门在本市进入四环路内入口处设置禁止京B号牌摩托车驶入的禁令标志，原告的行为已构成违反禁令标志指示的违法行为，东外交通大队作出100元罚款的处罚属认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。《道路交通安全法》第二十四条第一款规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定，机动车驾驶人驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，东外交通大队在对原告作出罚款处罚的同时作记3分的处理，符合上述规定，本院不持异议。关于原告提出在处罚地点及附近周边路口未设立禁止摩托车行驶标志的主张，《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》（GB5768.2-2009）第3.10.2条规定了“禁令、指示标志应设置在禁止、限制或遵循路段开始的位置”，《城市道路交通标志和标线设置规范》（GB51038-2015）第6.6.2条第2项规定了“在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置，禁行范围内宜重复设置”，公安机关交通管理部门已在进入四环路内入口处设置了禁令标志，符合上述标准规范要求，故原告的此项诉讼主张不能成立。《道路交通安全法》第一百零七条第一款规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。本案中，针对原告的违法行为，执法民警告知了违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及相应陈述、申辩权利，在听取了原告的陈述申辩制作了《交通处罚决定书》并当场送达原告。东外交通大队履行行政处罚程序符合上述法律、法规和规章的规定，本院予以确认。《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府具有受理原告的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。朝阳区政府在接到原告行政复议申请，经审查予以受理后，于法定期限内向东外交通大队履行送达程序。在东外交通大队提交答复意见书和证据、依据后，依法作出复议决定并履行送达程序，故朝阳区政府作出的行政复议决定并无不当，本院予以支持。综上，原告要求撤销东外交通大队作出的《交通处罚决定书》及朝阳区政府作出的《复议决定书》并要求退还罚款和消除记分的诉请事项不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告唐昌毅的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐昌毅负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  郑瑞涛人民陪审员  李 楠人民陪审员  张宏远二〇二〇年八月十三日书 记 员  杨星星