河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1429号上诉人（一审原告）孟文菊，女，汉族，1970年3月2日出生，住郑州市惠济区。委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府。住所地：河南省郑州市开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人王森茂，郑州市惠济区刘寨街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。原审第三人郑州市惠济区刘寨街道张砦村村民委员会。住所地：郑州市惠济区刘寨街道办事处张寨村。法定代表人吴道富，村主任。原审第三人孟永军，男，汉族，1972年7月3日出生，住南京市鼓楼区。孟文菊因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初908号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。孟文菊一审诉称，2015年5月，惠济区政府对孟文菊所属的张砦村全面启动城中村改造工程。孟文菊的房屋位于此次城中村改造范围之内。因补偿不合理，孟文菊未与惠济区政府达成补偿协议。孟文菊与孟永军系姐弟关系。孟永军多年前便将户口迁出至工作地安家落户。2018年10月30日，在孟文菊不知情的情况下，孟永军私下签订涉案协议，将涉案房屋进行了处分。孟文菊认为，孟永军既不是村民，涉案房屋也不是其所盖所有，郑州市惠济区刘寨街道张砦村村民委员会（以下简称张砦村委会）不是涉案房屋征收的主体，孟永军私下处分涉案房屋的行为属无权处分，侵害了孟文菊的合法权益。根据（2019）豫行终1273号河南省高级人民法院行政裁定书中关于“本案中，科技园办事处及油坊头村委会所进行的与拆迁改造有关的重大活动，都应当视为受洛龙区政府委托所致，都应当由洛龙区政府承担相应的法律后果。涉案的补偿协议及放弃自拆协议，也应当视为受洛龙区政府委托所致，韩宇杰诉请上述协议无效，应以洛龙区政府为惠济区政府”的裁判要旨，涉案纠纷的法律后果依法应由惠济区政府承担。请求：1.确认《惠济区刘寨街道张砦村城中村改造拆迁补偿安置协议（档案号：141）》无效；2.本案诉讼费由惠济区政府承担。郑州市中级人民法院一审查明，孟文菊、孟永军的母亲王淑梅在惠济区刘寨街道张砦村建有房屋一幢。2006年5月2日，孟文菊与孟永军签订《建房协议》，该协议载明：经协商，孟永军同意二姐孟文菊在其宅基地（张砦村109号）上建房，并达成如下协议：1.房屋建成后，第一层的产权归孟永军所有，二层（含二层）以上的房屋产权归孟文菊所有，房屋租赁收入与产权相对应。2.房屋建成后，母亲王淑梅的养老由孟文菊负责，与其共同生活，孟永军所有第一层房屋的租金收入由孟文菊代收，用于母亲王淑梅的养老。2008年12月12日，孟文菊提交入户申请，承诺“所迁入户人员不享受村民福利待遇”。2008年12月16日，孟文菊户口迁入刘寨街道张砦村**。2011年孟文菊母亲王淑梅去世。2018年10月30日，孟永军与张砦村委会签订《惠济区刘寨街道张砦村城中村改造拆迁补偿安置协议》，协议约定安置房面积为831.39平方米，补偿总费用为950709.04元。后孟文菊前期预支300000元，剩余650709.04元由孟永军领取。孟文菊认为该协议侵犯了其权益，提起行政诉讼。一审认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者孟永军利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中，孟永军作为王淑梅的继承人，代表其家庭与张砦村委会签订拆迁安置补偿协议，符合法律规定。孟文菊提交的证据不能证明张砦村委会与孟永军签订的拆迁安置补偿协议具有损害国家利益和违反法律、行政法规强制性规定的情形。而且孟文菊已经领取了部分拆迁补偿款，人民法院作出的生效法律文书已经明确向孟文菊释明其与孟永军对补偿款分配存在的争议，可另案通过民事诉讼途径解决。因此孟文菊主张该协议无效缺乏事实和法律依据。孟文菊的诉讼请求不能成立，一审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回孟文菊的诉讼请求。案件受理费50元，由孟文菊负担。孟文菊不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人一家四口系本案合法的涉案房屋的被拆迁人，而不包括其他近亲属。1、涉案房屋系上诉人于2006年在原来老房子的基础上推倒重建而成，面积为941.32平方米的四层楼房。原登记在上诉人母亲王淑梅名下的两层279.78平方米的老房子随着涉案四层941.32平方米楼房的建成早已灭失而不复存在。这是一个基本事实。2、涉案房屋自建成后一直由上诉人一家四口人(2011年之前还包括上诉人的母亲王淑梅)在其内居住生活，直至2016年被强制拆除。这一基本事实，在一审判决中没有任何体现。3、上诉人一家4口人自2008年即成为张砦村村民，户口户口就落在涉案房屋内，为109号，上诉人系户主。4、涉案房屋对外公示的产权人为上诉人，一切与涉案房屋拆迁有关的信息也仅与上诉人相关联，与孟永军毫无关系。二、涉案拆迁补偿协议依法应认定为无效。1、孟永军跟上诉人既不是家庭成员关系，也不是张寨村村民，不具有签订涉案拆迁补偿协议的资格。孟永军自90年代初就因考学外出学习、工作，并同时将户口户口迁出了张砦村，别处，至今已近三十年。而涉案城中村改造是针对张砦村村民进行的安置补偿，村民的近亲属并非安置补偿对象。这一基本事实，在一审判决中没有任何体现。2、孟永军既不是涉案房屋所占宅基地的使用权人，涉案房屋也非其所建。涉案宅基地的使用权人为上诉人的母亲王淑梅，随着王淑梅在2011年去世，上诉人作为共同家庭成员，涉案宅基地使用权转归上诉人家庭所有。从法律上来说，宅基地是村民基于村民身份取得的供其和家庭成员共同使用(主要是建造住宅)的集体建设用地。一般是以户主的身份办理相关的土地使用手续。但无论如何，宅基地的使用权必须基于村民身份才能获得，这是一条无法逾越的法律红线。孟永军显然不具有获取张砦村宅基地的法定资格。3、上诉人与孟永军签订的涉案《建房协议》只是双方之间的一个内部约定，不具有对外公示的效力。涉案房屋对外公示的产权人为上诉人。这一基本事实，一审判决没有进行任何分析和评判。4、孟永军签订涉案拆迁补偿协议没有得到上诉人的授权委托。5、孟永军私下签订涉案协议属于恶意串通行为。三、一审判决认为上诉人已经领取了部分拆迁补偿款，与事实不符。上诉人支取的30万元属于借款。四、本案系拆迁补偿协议效力问题，而非一审认为的拆迁款分配问题。五、一审判决结果与之前同类案件作出的裁判相矛盾。综上，请求撤销一审判决；改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人惠济区政府答辩称：一、关于房屋建设问题，在新盖房屋无产权登记情况下，认定房屋权益人的证据是《建房协议》，上诉人在协议内部及外部效力上前后说辞矛盾，不应得到支持。二、2008年12月16日，在上诉人承诺不享受村民待遇的情况下，其户籍户籍以投靠亲属方式迁入现户口。上诉人在涉案房屋居住也不能改变房屋系部分继承及部分合作建房的事实。三、孟永军作为乙方签约，仅是全体家庭成员的代表，包括了上诉人家庭及孟玉萍。原审不存在剥夺上诉人合法权益的情况。四、涉案协议合同主体适格，各方意思表示真实，形式合法有效，不存在无效情形。原审认定事实清楚，法律、政策适用正确，程序合法有效，请求驳回上诉，维持一审判决。原审第三人孟永军答辩称：一、涉案房屋并非上诉人推倒重建，而是在原2层楼基础上扩建，属于答辩人母亲的遗产。二、关于拆迁的有关信息通告与答辩人关联不多的问题，因答辩人在2015年拆迁项目启动时仍为现役军人，在江苏省军区工作，往返不便，才委托上诉人与拆迁指挥部沟通，这并不能成为其就是唯一产权人的依据。上诉人在未经答辩人及大姐孟玉萍委托授权的情况下，提起行政赔偿诉讼，相关法律文书不能作为判定产权归属的依据。三、答辩人1990年参军入伍，2019年12月转业至南京安置。根据现役军人户籍户籍管理相关规定，入伍时需迁出原户籍户籍所在地，军籍，军人户口户口落于何地，在退役时才确定。上诉人对答辩人户籍户籍的陈述与客观不符。答辩人与张砦村委会签订拆迁补偿协议时，拍照发给了上诉人，并告知其可以在上补签名字，上诉人在知晓的情况下自己放弃了在协议上签字的权利，不存在答辩人与村委会恶意串通。五、关于拆迁补偿的分配问题，上诉人无视法律规定姊妹三人均有继承权的事实，坚持拆迁补偿应归她一人所有，欺骗大姐签订放弃继承权协议，侵犯军人合法权益，存在侵权行为，请求依法判决。原审第三人张砦村委会未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为：一、涉案房产在总体上属于未处分的遗产。涉案土地上的原房屋登记在王淑梅名下，其至少享有部分法律上的房屋所有权及土地使用权，在其去世后，上述土地及房屋应作为遗产被继承，在该遗产被分割之前，孟文菊在该处土地上对房屋的重建或改建行为，都不能引起上述土地及房屋法律上权属状态的变化，最多只是在分割遗产时增加一定的份额而已。二、惠济区政府与部分继承人签订协议属于事实不清，但尚不构成合同无效的法律要件。本案所涉及的房产作为遗产并未被分割，故惠济区政府在签订补偿协议时应经得所有继承人同意，方可处分涉案房产，其仅与孟永军签订协议，属于事实不清。但是，孟文菊的诉讼请求却为确认涉案协议无效，而根据现在的司法解释、司法实践，此种无权处分已经不作为合同无效的理由，至少在协议当事人之间涉案的协议是生效的。从《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法的情形,从《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形,孟文菊也不能提供证据证明存在上述法定情形，其要求确认无效缺乏法律依据。一审此时应当告知孟文菊将诉讼请求变更为撤销涉案协议，但毕竟诉讼请求是孟文菊的选择，其也存在部分过错，故此不作为发回重审的理由，孟文菊可重新提起撤销之诉。三、从实质性解决本案争议的角度看，孟文菊与惠济区政府及其他继承人之间应着重于民事争议的解决。对于涉案协议的实体内容，各继承人并无异议，而惠济区政府一直同意在涉案协议上允许其他继承人签字、增加其他继承人的权利，在此基础上，惠济区政府为快速推进城中村改造工作，与作为继承人中唯一男性的孟永军签订协议，符合农村的风俗习惯，具有相应的合理性。与此同时，鉴于惠济区政府在签订协议中存在过错和违法行为，其在履行协议时应当征得所有继承人同意才能支付，如该政府在接到本判决之日起仍然不征求其他继承人意见而擅自给付，则受损害的继承人可直接向其主张权利。从继承人之间遗产争议的角度看，各继承人与惠济区政府并无实体上的财产争议，与其否定该协议的效力，不如先在继承人之间分割遗产，此后再根据协议内容确定具体的财产权利，这一理由，也是本院不愿否定上述协议效力的考虑之一。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孟文菊承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月四日法官助理袁楠书记员玄晟颐