浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终874号 上诉人（原审原告）吴仁林，男，1963年6月7日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人郑如意。 吴仁林诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政复议一案，温州市中级人民法院于2020年3月4日作出（2019）浙03行初649号行政判决，驳回吴仁林的诉讼请求。吴仁林不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月7日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告吴仁林有集体土地上房屋坐落于温州市瓯海区××街道××村。2019年6月7日，原告吴仁林向梧田街道办事处提交《请求纠正不合理安置补偿，要求合理解决房屋拆迁安置补偿的申请报告》，申请事项为：1.要求落实吴仁林户可增购50平方米的户增；2.要求落实吴仁林户未登记合法房屋25.36平方米。2019年7月1日，梧田街道办事处作出《回复函》，告知：1.根据存档图卡，吴仁林户房屋建筑面积为58.04平方米，其中86档仓库面积31.34平方米，98后档面积26.7平方米。2.吴仁林户要求25.36平方米作视同合法给予补偿，该部分建筑在存档图卡的面积为26.7平方米，查证为98后档。前述要求，与《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》（瓯委办发［2013］47号）第三章第十三条及《梧田街道老殿后村城中村改造房屋征收与补偿实施方案》的规定不符，故不计算置换面积。3.根据温州市瓯海区人民政府专题会议纪要［2017］203号第五大点第1小点明确“被征收人吴乐翔（吴仁林儿子）户、胡秀波户由梧田街道组织买卖双方进行司法调解并公示无异议后，根据年限认定结果等面积给予住宅安置，涉及到相关税费由当事人自行申报。”根据《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》（瓯委办发［2013］47号）第三章第十三条第（四）项“1990年3月31日前建造的未取得土地手续的未登记房屋，及1990年3月31日前建造的其他附属用房（高度需达2.2米，且现状为居住房屋），可给予等面积置换建筑面积，不能享受‘一增三’等相关优惠政策”，故不能享受50平方米户增。2019年7月26日，吴仁林向瓯海区政府邮寄提起行政复议，请求撤销梧田街道办事处作出的《回复函》，并责令梧田街道办事处落实吴仁林户未登记合法房屋26.7平方米和增购50平方米的户增。2019年7月27日，瓯海区政府收件后，经审查于同年8月2日作出温瓯政复决字〔2019〕36号《不予受理行政复议申请决定书》，认定：梧田街道办事处所作的《回复函》是对吴仁林《请求纠正不合理安置补偿，要求合理解决房屋拆迁安置补偿的申请报告》的回复。该《回复函》是对吴仁林反映问题的解释和说明，并未对吴仁林的权利义务产生实际影响，不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不受理吴仁林的行政复议申请。并于同月5日邮寄给吴仁林，吴仁林于次日收件。吴仁林不服被诉不予受理决定，提起本案诉讼。 另根据瓯海区政府庭审陈述，吴仁林涉案房屋所在集体土地已经经过浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府已作出涉案地块征地补偿安置方案的批复。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。本案中，原告向被告申请行政复议，针对的是梧田街道办事处向其作出的《回复函》，而该《回复函》系梧田街道办事处就原告《请求纠正不合理安置补偿，要求合理解决房屋拆迁安置补偿的申请报告》所作答复。根据原告申请报告内容及庭上陈述，原告认为其户符合增购50平方米的补偿政策，且26.7平方米未登记建筑应作视同合法建筑给予补偿，实质是要求梧田街道办事处按其要求，与其签订补偿协议。鉴于原告诉称的涉案房屋占地性质为集体土地，对集体土地的征收与补偿，应当根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定实施。梧田街道办事处所作《回复函》，并非法定征收补偿的依据，可以视作梧田街道办事处对原告申请报告发表的咨询意见，并不会对原告所称的房屋拆迁补偿权益产生实际影响。原告主张的房屋拆迁补偿权益，即便梧田街道没有按其要求与其签订补偿协议，仍然可以在法定的违法建筑认定程序及法定征收补偿程序中提出主张，寻求救济。在无法达成协议的情况下，原告可以要求当地综合执法部门对涉案房屋是否属于违法建筑作出认定，国土资源部门应在此基础上对原告户作出附有补偿内容的责令交地决定。因此，吴仁林提起行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议受理条件。被告以此为由作出被诉不予受理决定，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中，被告瓯海区政府于2019年7月27日收到原告提出的行政复议申请，于8月2日作出被诉复议决定，程序合法。综上，原告吴仁林请求撤销被诉不予受理决定的主张，缺乏法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴仁林的诉讼请求。 吴仁林上诉称：原审判决存在错误，且严重违法。一、梧田街道办事处是老殿后村城中村改造（二期）工程拆迁项目是负责实施拆迁的主体单位，根据被上诉人于2017年5月18日批准的温瓯政办抄（2017）329号抄告单《关于要求审核批准梧田街道老殿后村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》第三点第（三）项，上诉人在规定的期限内腾空的，可增购50平方米建筑面积。梧田街道办事处作出《回复函》对上诉人不享受50平方米户增购，是违反了上述规定。梧田街道办事处作出《回复函》对上诉人未登记合法房屋26.7平方米不予补偿，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、温州市行政复议与行政审判联席会议温行复审联［2014］3号《第八次会议综述》第四条以及被上诉人于2018年1月25日作出的温瓯政发［2018］12号《关于公布瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造工程（二期）房屋征收范围的通知》第二点规定：“自本通知之日起至2019年1月24日，房屋征收范围暂停实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定的实施，不予补偿。”所以，一审判决无视梧田街道办事处的违法行为，不支持上诉人的诉讼请求实属违法判决。二、温州市瓯海区××街道××村城中村改造（二期）工程拆迁项目是由梧田街道办事处负责实施拆迁，梧田街道办事处作出《回复函》是具体行政行为，直接侵犯了上诉人的合法权益，上诉人申请行政复议是符合《行政复议法》第二条、第六条规定，被上诉人作出温瓯政复决字［2019］36号《不予受理行政复议申请决定书》，违反《行政复议法》上述规定。一审判决确认“被诉复议决定程序合法”缺乏事实与法律依据，不予支持上诉人请求撤销被诉“不予受理决定”的主张是认定事实错误，实属违法判决。三、一审判决认为：“涉案房屋占地性质为集体土地，对集体土地的征收与补偿，应当根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》等规定实施。梧田街道办事处所作《回复函》，并非法定征收的依据，可以视作梧田街道办事处对原告申请报告发表的咨询意见，并不会对原告所称的房屋拆迁补偿权益产生实际影响。”这是认定事实和适用法律错误。首先，根据一审判决逻辑，涉案拆迁应当是土地部门实施，实际上涉案拆迁是梧田街道办事处实施拆迁，一审判决应当认定梧田街道没有拆迁主体资格，是违法拆迁，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款规定，移送有关机关依法处理。第二，一审判决认为：“梧田街道办事处所作《回复函》是发表的咨询意见”，是认定事实不清，没有法律依据。梧田街道办事处作出《回复函》是具体行政行为，侵犯了上诉人的合法权益，依据《最高人民法院〈关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是具有行政复议申请人资格问题的答复〉》［2013］行他字第14号规定：“根据《行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”所以，梧田街道办事处作出《回复函》严重侵犯了上诉人的合法权益，一审判决简单认为本案被诉的争议是咨询行为，违反上述规定，一审裁定驳回上诉人的起诉，实属枉法裁判。第三，依据该《回复函》就证明了梧田街道办事处抢夺上诉人的合法权利和房产权益，一审判决认为：“并不会对原告所称的房屋拆迁补偿权益产生实际影响”错误。第四，老殿后村城中村改造（二期）工程拆迁项目没有依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》相关规定实施审批，而以城镇低效用地进行报批，属于非法审批，一审法院应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款规定，移送有关机关依法处理。四、一审判决认为：“原告主张的房屋拆迁补偿权益，既便梧田街道没有按其要求与其签订补偿协议，仍然可以在法定的违法建筑认定程序及法定征收补偿程序在提出主张，寻求救济。在无法达成协议的情况下，原告可以要求当地综合执法部门对涉案房屋是否属于违法建筑作出认定，国土资源部门应当在此基础上对原告户作出附有补偿内容的责令交地决定。”这样的认定是极不负责任的。按照法定程序，涉案房屋是否合法，梧田街道办事处应当在拆前作出认定，并连同拆迁房屋安置补偿方案送达上诉人。但是，梧田街道没有实施上述程序，直接拆除上诉人房屋。拆除后，梧田街道不履行对上诉人户可增购50平方米和26平方米的未登记房屋补偿承诺。上诉人向有关部门投诉，梧田街道办事处作出回复，并对上诉人户可增购50平方米和26平方米的未登记房屋不予补偿，上诉人申请行政复议是合情合理又合法，被上诉人作出不予立案决定是违反《行政复议法》相关规定的，一审判决应当责令有关部门对上诉人的未登记房屋作出认定，以及相关安置方案。一审判决直接驳回上诉人的诉讼请求是错误的。五、一审判决“驳回原告吴仁林的诉讼请求”理由非常简单，被诉案件并不复杂，但自从立案到判决超过7个月，侵犯上诉人的合法权益。综上，上诉人申请行政复议是符合《行政复议法》相关规定，一审判决“驳回原告吴仁林的诉讼请求”于法无据。请求二审法院依法撤销原审判决；撤销被上诉人瓯海区人民政府作出的温瓯政复决字［2019］36号《不予受理行政复议申请决定书》和瓯海区梧田街道办事处作出的《回复函》；判令温州市瓯海区梧田街道办事处落实上诉人户未登记合法房屋26.70平方米和增购50平方米的户增。 瓯海区人民政府答辩称：一、答辩人作出不予受理行政复议申请决定程序合法。上诉人因不服梧田街道办事处于2019年7月1日所作的《回复函》，于2019年7月26日通过邮寄的方式向答辩人提交行政复议申请。答辩人于同月29日收到该申请。答辩人经审查后，认为《回复函》不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。同年8月2日答辩人作出被诉不予受理行政复议申请决定，并于同月5日以邮寄方式送达上诉人。二、《回复函》不属于行政复议受理范围，不予受理行政复议申请决定正确。《回复函》是对上诉人《请求纠正不合理安置补偿，要求合理解决房屋拆迁安置补偿的申请报告》的回复。上诉人《申请报告》内容的实质，一是要求落实上诉人户可增购50平方米的户增；二是落实上诉人户未登记合法房屋25.36平方米的补偿。梧田街道办事处在《回复函》中对上诉人的要求是否符合相关安置政策进行了解释说明。该《回复函》对上诉人不具有强制力，并未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人可自由选择是否签订补偿安置协议。因此，《回复函》不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围。答辩人对上诉人提出的该项行政复议申请决定不予受理，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，据以认定事实的证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系被上诉人瓯海区政府认为上诉人吴仁林提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围而不予受理，故本案的审理重点为被诉不予受理决定是否具备事实和法律依据，行政程序是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。涉及本案，上诉人吴仁林向梧田街道办事处提交《请求纠正不合理安置补偿，要求合理解决房屋拆迁安置补偿的申请报告》，要求落实《梧田街道老殿后村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》中可增购50平方米户增及吴仁林户未登记合法房屋25.36平方米的补偿，而《梧田街道老殿后村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》系梧田街道办事处为加强梧田街道老殿后村城中村改造范围内房屋拆迁与补偿工作所作。因此，原审法院认定上诉人向梧田街道办事处提交的申请报告，其实质是要求梧田街道办事处按其要求与其签订补偿协议，并无不当。根据查明的事实，上诉人涉案房屋所占的集体土地已于2018年9月18日经浙江省人民政府浙土字(330304)A[2018]-0006《浙江省建设用地审批意见书》批准征收，温州市人民政府亦于2018年11月30日作出温政土征瓯[2018]118号《关于瓯海区梧田街道老殿后村征地补偿安置方案的批复》。对集体土地的征收与补偿，应按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等法律法规和规范性文件的相关规定实施。因此，梧田街道办事处对上诉人提出的申请报告所作的《回复函》，并不是对上诉人房屋或房屋所占集体土地予以法定征收补偿的依据，故对上诉人的权利义务不产生实际影响。被上诉人据此认定上诉人对梧田街道办事处作出的《回复函》所提起的行政复议申请，不属于行政复议受案范围而不予受理，并无不当。行政程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。原审法院驳回上诉人诉讼请求所认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人吴仁林提出“原审判决存在错误，梧田街道办事处负责实施拆迁，其作出的回复函属于行政复议受案范围”等上诉理由，缺乏相应的法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人吴仁林负担。 本判决为终审判决。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二〇年八月三日 书记员  张 莹