甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行申51号再审申请人（一审原告、二审上诉人）武威市智韵房地产开发有限责任公司。法定代表人毕某，该公司执行董事。委托代理人朱某，甘肃汇平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）武威市不动产登记管理局。法定代表人丁某。委托代理人王某1。委托代理人陈某，甘肃纵横律师事务所律师。第三人中国农业银行股份有限公司兰州安宁支行。法定代表人王某2。委托代理人杨某，北京大成（兰州）律师事务所律师。第三人甘肃宝德福商贸有限公司。法定代表人赵某。第三人赵某，住甘肃省民乐县。再审申请人武威市智韵房地产开发有限责任公司因其诉凉州区不动产登记管理局土地抵押行政登记一案，不服甘肃省武威市凉州区人民法院（2018）甘0602行初46号行政判决和甘肃省武威市中级人民法院（2019）甘06行终2号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人武威市智韵房地产开发有限责任公司不服原一、二审判决申请再审称：1.原审法院认定事实不清。原审法院认定被申请人审查了武威智韵公司、农行安宁支行提交的土地使用权抵押申请、流动资金借款合同、最高额抵押合同，但是被申请人未对材料的真实性、合同的合法有效性及提交登记申请的人员身份进行审查。2.被申请人作出具体行政行为适用的法律法规错误。被申请人作出具体行政行为应当适用《不动产登记暂行条例》，而非《土地登记办法》。3.第三人农行安宁支行未按贷款程序对抵押合同的真实性、有效性进行审查致《最高额抵押合同》无效，最终导致被申请人办理抵押登记行为错误。4.一审法院在审理过程中，违法主动依职权调取了部分案件事实，二审法院审理过程中，未通知部分第三人参加诉讼，也未开庭审理，属于审判程序违法。综上，请求撤销原一、二审判决，将本案依法再审。被申请人武威市不动产登记管理局提交意见称，本案一、二审判决认定事实清楚、准确，审判程序合法，原凉州区国土资源局在办理土地抵押登记手续时尽到了应尽的审查义务，抵押登记程序完全合法，适用法律完全正确。请求驳回再审申请。第三人中国农业银行股份有限公司兰州安宁支行提交意见称其与再审申请人存在合法有效的抵押担保法律关系，不存在申请人声称的所谓抵押合同未生效或无效的理由。第三人与再审申请人共同向凉州区国土局提出抵押申请，并提交了抵押登记所需的全部材料，后经凉州区国土局审核，在申请人材料齐全及符合规定的情况下，凉州区国土局才为第三人和再审申请人办理了抵押登记手续，故凉州区国土局办理抵押登记他项权证的程序合法，不存在违法之处。综上，请求驳回再审申请。本院查明，本案二审判决生效后，因机构改革，2019年7月29日起，武威市不动产登记管理局负责全市自然资源统一确权登记工作，原“凉州区不动产登记管理局”印章停止使用，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，本案再审被申请人变更为武威市不动产登记管理局。本院认为，本案审理的焦点问题是被申请人凉州区不动产登记管理局作出（2015）第152号他项权利证明书是否合法，是否在办理抵押登记的过程中尽到了合理审慎的审查义务。《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定：“因买卖、抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十八条规定：“动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”据此，被申请人作为凉州区政府土地资源行政主管部门，具有对涉案土地抵押权依法登记，并核发土地他项权利证明书的法定职权。上述《办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，……”第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十七条规定：“土地权利证书包括：……（四）土地他项权利证明书。……土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。……”第三十六条规定：“依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。……符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。”本案中，2015年8月11日，再审申请人和第三人农行安宁支行共同向被申请人提出办理抵押登记申请，要求办理坐落在武威市××区连接段东侧面积为30984.5平方米国有土地使用权的抵押登记手续，抵押期限为3年，同时向被申请人提交了土地使用权抵押登记申请书，智韵公司股东会决议和公司章程，智韵公司和农行安宁支行营业执照、组织机构代码、土地登记法人代表身份证明书、法定代表人身份证复印件、土地登记代理人委托书，智韵公司代理人李鸿雪、农行安宁支行代理人王文萱身份证复印件，武国用（2014）第087号国有土地使用权证、最高额抵押合同及流动资金借款合同，被申请人审查了申请人智韵公司和农行安宁支行提交的上述抵押登记材料后，认为符合土地抵押登记条件，遂办理了抵押登记，并颁发了凉他项（2015）第152号土地他项权利证明书。被申请人在作出被诉抵押登记行为时严格审查了登记申请人提交的相关材料，已然尽到了合理审慎的审查义务，该抵押登记行为认定事实清楚，符合上述法律、法规规定，程序合法。关于再审申请人称被申请人未对材料的真实性、合同的合法有效性及提交登记申请的人员身份进行审查的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十六条和《土地登记办法》第九条的规定，申请人应当如实向登记机构提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。据此，对于申请登记材料的真实性、合同的合法有效性及提交登记申请人员的身份问题应当由申请人负责。不动产登记机构对于当事人的登记申请作出的准予或不准记载于不动产登记簿的行为，并非是对当事人之间实体法律关系的判断，只是对当事人的申请是否能记载于登记簿上的决定。如果要求登记机构对不动产物权交易的具体内容进行审查，如当事人的意思表示是否自愿、真实，有无欺诈、胁迫等导致合同无效或可撤销的事由，就意味着登记机构直接审查当事人之间的实体法律关系，登记机构不应该也无法承担此项工作。因此，被申请人作出本案被诉登记行为时，在其职责范围内已经全面依法履行了其审慎审查职责，再审申请人的该项理由不能成立。本案中，再审申请人在申请再审阶段提交了两份鉴定意见通知书，分别是凉公（经）鉴通字〔2019〕115号印章鉴定意见通知书和凉公（经）鉴通字〔2019〕115号笔迹鉴定意见通知书，凉公（经）鉴通字〔2019〕115号印章鉴定意见通知书认为在涉案的《最高额抵押合同》《房地产抵押清单》《保证合同》等贷款材料中“武威智韵房地产开发有限责任公司”印文及“毕某”印文与所提取的武威智韵房地产开发有限责任公司公章印模和毕某个人印章印模非同一印章盖印形成，凉公（经）鉴通字〔2019〕115号笔迹鉴定意见通知书认为在涉案的贷款材料《武威市智韵房地产开发有限责任公司股东会决议》和土地抵押登记材料《股东会决议》中“丁永梅”笔迹与所提取的丁永梅本笔迹不是同一人书写形成，贷款材料中《最高额抵押合同》、《保证合同》《当地产抵押清单》等材料中“毕某”笔迹与所提取的毕某本笔迹不是同一人书写形成，申请人欲以此证明被申请人在办理抵押权登记时对第三人农行兰州安宁支行所提交的登记材料未尽到审慎审查的义务，如前所述，对于上述印章及签名的真实性应当由抵押登记申请人负责，对于通过司法鉴定才能判断出来印章及签名真假的问题，登记机关在办理抵押登记时无法作出判断，在登记机关已经尽到全面审慎审查义务的情况下，人民法院不宜苛责登记机关对此承担责任。在此情况下，申请人应当通过民事诉讼先行解决抵押贷款合同效力问题，在人民法院生效判决确认抵押贷款合同无效的情况下，申请人可持该生效判决直接向被申请人申请变更登记。关于再审申请人称被申请人作出具体行政行为应当适用《不动产登记暂行条例》，而非《土地登记办法》的问题。本案涉及的（2015）第152号他项权利证明书于2015年8月11日由被申请人作出，此时《不动产登记暂行条例》已经实施，但该《条例》仅对不动产统一登记做了原则性规定，并未对抵押登记事项作出具体规定，而本案被诉登记行为发生时，《土地登记办法》并未失效，而《不动产登记暂行条例实施细则》还未实施，因此被申请人作出被诉行政行为时当然可以适用《土地登记办法》的相关规定。关于再审申请人称第三人农行安宁支行未按贷款程序对抵押合同的真实性、有效性进行审查致《最高额抵押合同》无效，最终导致被申请人办理抵押登记行为错误的问题。如上所述，抵押合同的真实性、有效性问题及第三人农行安宁支行是否按照贷款程序对抵押合同的进行审查并非不动产登记机构应予审查的问题，申请人的该项理由本院不予支持。关于再审申请人称一审法院在审理过程中，违法主动依职权调取了部分案件事实，二审法院审理过程中，未通知部分第三人参加诉讼，也未开庭审理，属于审判程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”经查明，一审法院调取武市编发（2015）26号《关于组建凉州区不动产统一登记机构的通知》、武凉编发（2015）44号《关于全区不动产统一登记机构有关事宜的通知》是为查明被申请人职权变更之事实，系确定本案适格被告之所为，非为证明被申请人作出行政行为的合法性而调取被申请人作出行政行为时未收集的证据，故一审法院该调查取证行为并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”本案二审中，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，二审合议庭经阅卷、调查和询问，认为一审认定事实清楚，遂对本案未开庭审理并不违反上述法律规定。另，本案二审中，二审法院向第三人农行安宁支行、甘肃宝德福商贸有限公司、赵某均送达了案件应诉通知书，通知其参加诉讼，故再审申请人称二审法院未通知部分第三人参加诉讼与事实不符。综上，武威市智韵房地产开发有限责任公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人武威市智韵房地产开发有限责任公司的再审申请。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年八月二十七日（法官助理 马中林书记员 马恩亭