北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初576号原告程起方，男，1965年3月14日出生，汉族，北京市昌平区居民，住北京市海淀区。委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人阮映婷，北京市盛廷律师事务所实习律师。被告北京市顺义区赵全营镇人民政府，住所地北京市顺义区X赵全营镇牛板路**，统一社会信用代码111101100000933826。法定代表人张敬，镇长。委托代理人郭哓荣，北京市顺义区赵全营镇人民政府土地规划科科员。委托代理人仇越峰，北京盛友律师事务所律师。第三人张士华，男，1954年9月28日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人高桂芹（张士华之妻），1956年10月21日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。原告程起方不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）于2019年10月23日作出的（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月28日向被告X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。因张士华与被诉行政行为有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告程起方及其委托代理人兰希飞、阮映婷，被告X镇政府的委托代理人郭哓荣、仇越峰，第三人张士华的委托代理人高桂芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。X镇政府于2019年10月23日对张士华、程起方作出（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》，主要内容是：“张士华、程起方：2019年10月10日，本行政机关对张士华、程起方在顺义区X镇X村南集体土地建设的建筑物建筑面积约1400平方米，作出了《责令限期改正通知书》（（2019年）第1010-2号），责令张士华、程起方于2019年10月13日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2019年10月16日，本行政机关向其送达了《催告通知书》，责令您（单位）自接到催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本行政机关决定于2019年10月26日8：00时对上述违法建设进行强制拆除。请您（单位）在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您（单位）享有处置建筑物材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其他建筑物垃圾的义务。如您（单位）自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后的3日内将建筑物材料清理完毕。未声明或未在规定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将子以清理。请您（单位）或成年家属于2019年10月26日8：00时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”原告程起方诉称：一、根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）之规定，规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地属于设施农用地。依据《土地利用现状分类》，按农用地管理。因此，程起方在租赁土地上建设养殖场不需要向规划部门申请办理建设用地规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围外作出规划许可，即只有建设用地需要规划许可，养殖用地无需规划许可。故，程起方建设养殖场无需办理规划手续。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条作出涉诉《强制拆除决定书》适用法律错误。二、程起方经营用养殖场地被划入“禁养区”，X镇政府组织清退，程起方于2017年1月停止养殖。根据《顺义区加快养殖业退出工作奖励办法》的规定，补偿项目包括“固定资产补偿与土地使用补偿”，即涉案养殖场地也在补偿范围内。X镇政府曾组织测量该养殖场地，并在《X镇养殖业清退评估项目地上物腾退补偿价格汇总表》中对该养殖场地的价值作出估价，故X镇政府有义务对程起方的养殖场地作出补偿。因程起方与X镇政府就补偿金额未达成一致意见，X镇政府以拆违代征拆，欲逃避补偿安置职责，违反法律规定。三、依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不申请行政复议，又不提起行政诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关还应对当事人进行催告，催告后当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，经公告后才可以实施强制拆除。本案中，X镇政府未按法律程序作出处罚决定，未给予程起方法定复议、诉讼期限即作出涉诉的《强制拆除决定书》，严重违反法定程序。故起诉，请求法院：1.撤销X镇政府于2019年10月23日作出的（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》；2.本案的诉讼费用由X镇政府承担。程起方在举证期限内向本院提交的证据是：1.《土地租赁协议书》，证明：第一，程起方属于顺义区养殖业退出工作的养殖场户，是此次退养工作的利害关系人，具有原告主体资格。第二，程起方通过土地流转的方式获得土地使用权，从事养殖工作，并且通过建设的方式取得了地上物的所有权，程起方在履行退养义务后应获得固定资产补偿、土地使用权补偿和停产停业综合补助。2.顺动监文〔2016〕43号《北京市顺义区动物卫生监督管理局关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》；3.顺政办发〔2016〕42号《北京市顺义区人民政府办公室关于印发的通知》。证据2、3证明两份文件中明确规定了退养范围、补偿办法、保障措施及工作要求等内容。文件中规定了对被清退养殖场（户）依法依规给予经济补偿。因此，程起方在按照文件要求退出养殖业后，X镇政府应履行实施方案及奖励办法两个文件中规定的对于程起方等退出养殖的养殖户进行经济补偿的职责。4.顺义区X镇（2018）第1号-答《答复告知书》；5.X镇养殖业清退评估项目地上物腾退补偿价格汇总表。证据4、5证明X镇政府认可其有补偿义务的事实，X镇政府曾组织测量该养殖场地，并对该养殖场地的价值作出估价公示，X镇政府有义务对程起方的养殖场地作出补偿。6.（2019年）第1010-2号《责令（限期）改正通知书》；7.（2019年）第1016-5号《催告通知书》；8.（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》。证据6-8证明X镇政府未按法律程序作出处罚决定，未给予程起方法定复议、诉讼期限即作《强制拆除决定书》，严重违反法定程序。9.2016年12月16日的《关于X镇养殖业清退的公告》；10.2016年12月16日的《公告》；11.《X镇X村养殖业清退评估项目腾退补偿公示表》；12.《北京市房屋拆迁补偿估价结果通知单》；13.《北京市房屋附属物及设备登记调查表》（表三）。证据9-13证明涉案房屋在退养范围内，X镇政府已经委托相关机构进行评估，X镇政府应该进行补偿，但是双方对补偿数额有异议，一直没有签订补偿协议。现在X镇政府又以违建为由下发《强制拆除决定书》，互相矛盾。被告X镇政府辩称：一、涉案土地使用权是程起方于2006年3月29日通过与张士华签订《土地租赁协议书》取得。二、程起方在涉案土地上建7栋一层砖结构房屋（建筑面积1400平方米）未取得农业部门审批的农调手续，亦未取得城乡规划行政主管部门的审批手续。程起方未经审批擅自进行建设之行为既属非法占地行为，亦属违反城乡规划行为，X镇政府有权依据《中华人民共和国城乡规划法》有关规划违法的规定进行查处。三、X镇政府认定涉案建设系违法建设的事实清楚，证据确实充分。2019年6月26日，X镇政府对程起方、张士华进行询问。该二人对建筑物面积进行了确认，并且确认未取得规划许可亦未取得其他审批。同日，X镇政府对涉案违法建设进行了现场勘验。2019年7月15日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）复函X镇政府：位于X镇X村南集体土地上程起方、张士华建设建筑，建筑面积1400平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2019年10月10日，X镇政府向程起方送达了《责令（限期）改正通知书》。2019年10月16日，X镇政府向程起方送达了《催告通知书》。2019年10月23日，X镇政府向程起方送达了涉案《强制拆除决定书》。综上，请求法院依法驳回程起方的诉讼请求。X镇政府在法定期限内向本院提交的证据是：1.京规顺执函[2019]第1138号《关于张士华、程起方建设建筑规划审批情况的函》，证明位于X镇X村南集体土地上的程起方、张士华建设建筑，建筑面积1400平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2.2019年6月26日《询问笔录》，证明X镇政府确认建筑物面积情况及确认涉案建筑物未取得规划许可亦未取其他审批的情况。3.2019年6月26日《现场勘验笔录》及照片，证明涉案建筑物结构、面积及概况。4.（2019年）第1010-2号《责令（限期）改正通知书》及送达回证，证明X镇政府依法向当事人送达《责令（限期）改正通知书》，并责令程起方、张士华于2019年10月13日之前改正。5.（2019年）第1016-5号《催告通知书》及送达回证，证明X镇政府向当事人催告的情况。6.（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》及送达回证，证明X镇政府依法作出《强制拆除决定书》的内容及向当事人送达的情况。7.《土地租赁协议书》，证明涉案土地使用权是程起方于2006年3月29日通过与张士华签订《土地租赁协议书》取得。第三人张士华述称：认可程起方的诉讼请求，不同意X镇政府作出的《强制拆除决定书》。张士华法定期限内向本院提交的证据是：《土地租赁协议书》《租赁合同书》，证明涉案建筑物系张士华跟程起方共同建设及所占用土地的来源。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，程起方提交的证据8和X镇政府提交的证据6中的《强制拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，程起方提交的证据1、4-7、9-13、X镇政府提交的其他证据以及张士华提交的全部证据均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物的建设情况及所占用土地的来源、用途，X镇政府依法向规划部门核实涉诉建筑物的规划审批情况，对涉诉建筑物进行勘验，作出《责令（限期）改正通知书》《催告通知书》和《强制拆除决定书》并送达等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；第三，程起方提交的证据2、3属于规范性文件，本院在此不予评价。经审理查明：2001年5月11日，顺义区X镇X村村民委员会（甲方）与张士华（乙方）签订《土地租赁合同》，主要内容是：“为了落实党在农村的经济政策，完善养殖业的经营责任制，发展我村的商品经济，积极发展和支持个体养殖业，使集体增收农民致富，经双方协商同意特立此合同。一、租赁地块位置及亩数。X村南原九队刘家坟地一块，南北长143米，东西宽43米，共计9.2亩。二、租赁期限。自2001年1月1日起至2030年12月31日止，租赁期限为30年。三、租赁金额。每年每亩租赁费150元，共计每年上交租金1380元，于合同生效之日起每年的1月1日前向甲方按时交纳。四、双方的权利和义务。甲方：为乙方提供养殖地，占地9.2亩，供乙方经营养殖业，土地所属权不变，提供现有电力设备，其它一切费用由乙方自己投资解决，电费由甲方按期收取（电价按国家规定收取）。如不按期交纳甲方有权停止乙方用电，每年的1月1日前乙方向甲方交纳土地租赁金1380元整，如不按时交纳甲方有权终止租赁合同。乙方：租赁经营甲方提供的养殖地一块，共9.2亩，自己投资搞养殖业，土地所属权不变，有权使用甲方提供的电源，并按期向甲方交纳电费（电价按国家规定收取）。在租赁期内乙方有守法自主经营权，甲方不得干预，乙方并按国家规定纳税。在租赁期内每年的1月1日前向甲方交纳土地租赁费1380元整。合同期满同等条件下，乙方有优先续租权，但要另定租赁合同。如合同期满，乙方不续租，租赁地上的一切固定资产由乙方处理，恢复地貌，不得影响下一轮承包。五、合同补充说明。在租赁期内因国家规划、征用或改变土地的使用性质，双方应服从国家需要，并有权得到相应的补偿。此合同甲、乙双方签字盖章后即具有法律效力，任何一方不得违约。如一方违约给对方造成的实际损失，由违约方负责足额赔偿。”2006年3月29日，张士华（甲方）与程起方（乙方）签订《土地租赁协议书》，主要内容是：“经甲乙双方自愿协商，达成此协议，甲方自愿将X村南养殖地租赁给乙方，东西宽43米，南北长143米，折合9.2亩，租赁面积为9.2亩。一、租赁期限。自2006年4月1日至2030年12月31日止，租赁期为贰拾伍年。二、租赁金额。前十年为每亩每年1000元，后拾伍年每亩每年1100元，每年的4月1日交齐当年租金。三、甲方的权利和义务。1.在租赁期内，甲方负责提供现有的水源、电源，价格享受村民待遇，甲方不得加价，水电设施损坏维修，开支归乙方负责；2.甲方协助乙方办理有关养殖种植手续，为现有的建筑与经营提供力所能及的方便；3.甲方负责协调解决邻里关系；4.如拖欠租金，甲方有权终止协议。四、乙方的权利和义务。1.乙方在租期内有自主经营权，协议到期后，乙方有优先续租权；2.乙方按时交纳租金和水电费用，不得拖欠，土地不得转租他人；3.经营项目，要在国家政策法规允许的范围之内。4.合同期满后，乙方将租赁土地恢复原貌。五、违约责任……4.如果国家和集体占用此地，需征用或改变土地的使用性质时，双方应服从国家需要，有权得到相应的补偿，地，地上部分归乙方，地下部分归甲方或集体……”/div>本案庭审中，程起方、张士华陈述以下内容：“1.2006年3月29日签订《土地租赁协议》时，涉案土地上就已经有张士华于2000年左右建设的五间砖混结构平房和一口水井，其中五间砖混结构平方用作畜牧舍。《土地租赁协议》对五间畜牧舍的归属没有约定。目前，五间畜牧舍还在，具体建筑面积没有测量过。2.《土地租赁协议》签订后，程起方于2006年至2007年期间新建畜牧舍（大间），具体建筑面积没有测量过，但程起方新建的大间畜牧舍和原有的五间畜牧舍的总建筑面积为1396.75平方米，并不是1400平方米。3.程起方新建的大间畜牧舍和原有的五间畜牧舍一直用作畜禽养殖，其中有一小部分房屋作居住生活使用，用来看护畜禽，养殖过鸡鸭牛羊猪等畜禽，一直到2016年养殖业清退不让养殖为止。”2019年6月26日，X镇政府对程起方和张士华进行了调查询问，告知了程起方、张士华享有陈述、申辩等权利。经X镇政府进行现场勘验，涉诉建筑物为砖混、彩钢结构，建筑面积为1400平方米。本案庭审中，程起方否认询问笔录和现场勘验笔录的真实性，并称程起方和张士华的代理人并未实际到涉案场地，笔录中的字系程起方和张士华的代理人在X镇政府处所签，但签字时笔录内容为空白，具体内容是X镇政府后来填写的。2019年7月15日，市规自委向X镇政府出具京规顺执函[2019]第1138号《关于张士华、程起方建设建筑规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于X镇X村南集体土地上的由张士华、程起方建设建筑，总建筑面积1400平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2019年10月10日，X镇政府向程起方、张士华作出（2019年）第1010-2号《责令（限期）改正通知书》，主要内容是：“张士华、程起方：经查，您（单位）在X镇X村南集体土地上建设的建筑物（建筑面积约1400平方米）的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，现在行政机关依法责令您（单位）于2019年10月13日之前改正上述行为。”同日，因程起方、张士华不在，X镇政府将上述通知书张贴在了涉诉建筑物的大门上。本案庭审中，X镇政府称上述《责令（限期）改正通知书》中要求程起方限期改正具体是指要求其自行拆除违法建设。2019年10月16日，X镇政府向程起方、张士华作出（2019年）第1016-5号《催告通知书》，主要内容是：“张士华、程起方：2019年10月10日，本行政机关对您（单位）作出了《责令（限期）改正通知书》（2019年第1010-2号），责令您（单位）于2019年10月13日前将该违法建设自行拆除，您（单位）未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现在向您（单位）送达《催告通知书》，责令您（单位）自接到本通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起3日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。”庭审中，程起方称X镇政府没有向其直接送达上述《催告通知书》，其具体怎么拿到的没有印象。X镇政府称程起方拒绝在上述《催告通知书》的送达回证上签字。2019年10月23日，X镇政府作出（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》，并直接送达给程起方，程起方拒绝在上述《强制拆除决定书》的送达回证上签字。程起方不服该决定书，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另，涉案养殖地属于顺义区养殖业清退的范围。程起方已经领取畜禽迁移费，但目前涉案建筑物并没有签订相关协议，也未予补偿。X镇政府称涉案《强制拆除决定书》中要求程起方、张士华拆除的约1400平方米建筑物与《X镇X村养殖业清退评估项目腾退补偿公示表》中的1376.95平方米建筑物系同一建筑物，虽然涉案土地和建筑物在养殖业清退范围内，但因程起方没有签订补偿协议，导致程起方错过了政策补偿的期限，且涉案建筑物中有住宅且没有取得规划许可手续，故作出涉案《强制拆除决定书》。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，X镇政府对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有作出强制拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十七条第一款规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案建筑物建设时间久远，养殖时间较长，虽然自2016年开始，因为政策变化，程起方不再进行养殖，但其未对涉案建筑物进行改建、扩建，故X镇政府应当根据涉案建筑物建设时有效的法律、法规及相关政策文件规定，对于涉案建筑物是否全部属于违法建设、是否能够补办相关手续进行充分考量。现X镇政府将所有的涉案建筑物均作为违法建设要求全部拆除，该行为属于认定事实不清。本案中，虽然X镇政府在作出被诉的《强制拆除决定书》之前，向程起方、张士华作出了要求其自行履行拆除义务的《责令（限期）改正通知书》，并作出了《催告通知书》，但X镇政府对于上述文书的送达均未按照法律规定进行；程起方、张士华在针对《责令（限期）改正通知书》的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，X镇政府就作出被诉的《强制拆除决定书》，其行为明显违反了上述法律规定；X镇政府作出被诉的《强制拆除决定书》后，并未直接送达给张士华，亦未按照法律规定的方式进行送达，其送达程序违法。综上，X镇政府作出的被诉《强制拆除决定书》认定事实不清、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区X镇人民政府于二〇一九年十月二十三日对原告程起方、第三人张士华作出的（2019年）第1023-11号《强制拆除决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  冯建华人民陪审员  李金凤二〇二〇年八月二十日法官 助理  付艳侠书 记 员  徐 鹤