广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终101号上诉人（原审原告）：清远市青华广告有限公司。住所地：广东省清远市新城**区**首层。法定代表人：潘汝波，经理。委托诉讼代理人：杨进芬、陶杰清，均系该公司工作人员。被上诉人（原审被告）：连州市住房和城乡建设局。。住所地：广东省连州市北湖路**法定代表人：张思源，局长。委托诉讼代理人：唐腾晖、刘翔宇，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人清远市青华广告有限公司（以下简称青华公司）因与被上诉人连州市住房和城乡建设局（以下简称连州住建局）行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初359号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：2013年1月1日，青华公司与连州城监大队签订了《设立广告位合同书》，合同约定连州城监大队提供连州市广场北舞台西侧广告位（即连州中学门口旁）给青华公司建造立柱广告牌（占地面积2.5㎡、广告牌底离地面11m、牌面18m×6m×2、广告牌面积216㎡），使用期限从2013年1月1日至2015年6月29日止，并约定“合同期满（除市政府要求）乙方广告牌自行拆除”“任何一方未能履行本合同规定的条款或其它有关规定，另一方有权提前解除本合同，所造成的经济损失由责任方承担。（因市政建设、政府行为需拆除该广告牌的除外）”。2015年10月15日，青华公司与连州城监大队于续签《设立广告位合同书》，合同约定涉案立柱广告牌使用期限从2015年6月30日至2017年6月29日止，并约定“合同期满（除市政府要求）乙方广告牌自行拆除”“任何一方未能履行本合同规定的条款或其它有关规定，另一方有权提前解除本合同，所造成的经济损失由责任方承担。（因市政建设、政府行为需拆除该广告牌的除外）”。2017年10月11日，青华公司与连州城监大队又再次续签《设立广告位合同书》，合同约定涉案立柱广告牌占用费为3000元/年，使用期限从2017年10月1日至2020年10月31日止，并约定“合同期满（除市政规划需要）乙方广告牌自行拆除（或另行选址迁移）”“任何一方未能履行本合同规定的条款或其它有关规定，另一方有权提前解除本合同，所造成的经济损失由责任方承担。（因市政建设、政府行为需拆除该广告牌的除外）”。根据连州市委市政府的工作部署，为了解决连州中学学生上下学交通安全问题，提升城市人文景观，连州市发展和改革局于2018年10月25日作出《连州市发展和改革局关于连州市文化广场提升改造工程可行性研究报告的批复》，批复同意原连州市城市综合管理局对连州市文化广场进行升级改造。项目建设单位为同意原连州市城市综合管理局，项目改造面积约57000㎡。2019年4月17日，连州城监大队向青华公司发出《关于拆除广场北舞台西侧立柱广告牌的函》，载明“由于连州市广场升级改造，需要拆除广场北舞台西侧立柱广告牌，恳请你公司配合。”青华公司遂提出要求将涉案立柱广告牌地点置换到连州市高速路出入口，且使用期为10年以上，或给予补偿246886元。同年5月6日，连州城监大队向青华公司发出《责令（限期）改正通知书》，载明“因市政建设需要，对连州市广场进行升级改造，需要拆除你（单位）在连州市广场北舞台西侧设置的立柱广告牌。本机关依据《广东省户外广告管理条例》第二十六条第一款的规定，责令你（单位）于2019年5月17日前自行将广场北舞台两侧的立柱广告拆除。你（单位）有权进行陈述和申辩……”同年7月，连州住建局聘请施工单位对连州市文化广场进行升级改造，施工单位在施工中对涉案立柱广告牌进行了拆除。青华公司不服，遂于同年7月22日向法院提起了本案诉讼，请求判决：1.确认连州住建局于2019年7月期间拆除青华公司位于连州市城北舞台西侧立柱广告牌设施的行政行为违法；2.连州住建局赔偿立柱广告牌设施的损失246886元给青华公司。另查明，连州市城市建设管理监察大队原为原连州市城市综合管理局属下单位。因机构改革，原连州市城市综合管理局、原连州市住房和城乡规划建设局的相关职能整合至连州市住房和城乡建设局；连州市城市建设管理监察大队、原连州市城市管理和综合执法中队的相关职能整合至连州市城市建设管理监察大队，名称不变，为连州市住房和城乡建设局属下单位。原审法院认为，本案系因拆除行为而引起的要求确认行政行为违法及行政赔偿纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、连州住建局实施的拆除行为是否合法；三、青华公司提出的行政赔偿应否予以支持。争议焦点一。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中，连州住建局在对连州市文化广场升级改造过程中对青华公司涉案立柱广告牌予以拆除，青华公司要求确认连州住建局于2019年7月期间拆除其涉案立柱广告牌的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，青华公司与连州住建局涉案行政行为具有利害关系，其提起本案行政诉讼主体适格，被告主体亦适格。连州住建局认为其不是适格被告、本案是租赁合同民事法律关系及不属于行政诉讼受案范围的辩称，原审法院均不予采信。争议焦点二。关于连州住建局实施的拆除行为是否合法的问题。本案中，青华公司与连州城监大队于2017年10月11日签订的《设立广告位合同书》已约定“合同期满（除市政规划需要）乙方广告牌自行拆除（或另行选址迁移）”“任何一方未能履行本合同规定的条款或其它有关规定，另一方有权提前解除本合同，所造成的经济损失由责任方承担。（因市政建设、政府行为需拆除该广告牌的除外）”，现连州市人民政府为解决连州中学学生上下学交通安全问题及提升城市人文景观，已同意连州市文化广场升级改造规划方案，《设立广告位合同书》约定的条件已成就，连州城监大队要求青华公司自行拆除涉案立柱广告牌，并无明显不当，符合公共利益。连州城监大队分别于2019年4月17日、5月6日向青华公司发出《关于拆除广场北舞台西侧立柱广告牌的函》《责令（限期）改正通知书》，保障了青华公司陈述、申辩权。因此，连州住建局基于公共利益需要而于2019年7月对青华公司涉案立柱广告牌予以拆除，参照《广东省户外广告管理规定》（2013年6月1日起施行、2019年12月5日废止，下同）第二十六条“因公共利益需要确需拆除合法设置的户外广告设施的，作出拆除决定的主管部门应当提前30日书面通知户外广告设施设置者限期拆除……”的规定，连州住建局的拆除行为具有合法性。青华公司认为连州住建局拆除行为违法，原审法院不予采信。争议焦点三。关于青华公司提出的行政赔偿应否予以支持的问题。本案中，青华公司与连州城监大队于2013年1月1日签订的《设立广告位合同书》已约定“合同期满（除市政府要求）乙方广告牌自行拆除”，且该合同已于2015年6月29日期满；双方于2015年10月15日续签的《设立广告位合同书》亦约定“合同期满（除市政府要求）乙方广告牌自行拆除”，且该合同亦于2017年6月29日期满。青华公司与连州城监大队于2017年10月11日再次续签的《设立广告位合同书》明确约定“合同期满（除市政规划需要）乙方广告牌自行拆除（或另行选址迁移）”“任何一方未能履行本合同规定的条款或其它有关规定，另一方有权提前解除本合同，所造成的经济损失由责任方承担。（因市政建设、政府行为需拆除该广告牌的除外）”。涉案立柱广告牌并非于2017年10月11日续签《设立广告位合同书》时才建造的，而是于2013年1月1日签订《设立广告位合同书》后随即建造的，且明确约定青华公司于2015年6月29日期满自行拆除，后因两次续签合同而未拆除。青华公司与连州城监大队签订的3份《设立广告位合同书》均约定若因合同期满或市政建设、政府行为需拆除涉案立柱广告牌的，连州城监大队无需承担经济损失责任。上述约定是青华公司与连州城监大队的真实意思表示，反映了青华公司服从相关部门基于城市建设管理需要而自愿拆除涉案立柱广告牌的意思表示，且青华公司没有提供充分证据证实其实际损失，故对于青华公司要求连州住建局行政赔偿的主张，原审法院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回青华公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由青华公司负担。上诉人青华公司不服上述判决，向本院提出上诉，请求：撤销原审判决，并指令原审法院重新审理。事实与理由：一、连州城监大队向青华公司发出的《关于拆除广场北舞台西侧立柱广告牌的函》并不是拆除立柱广告的行政处罚决定，是因公共需要要求青华公司配合拆除。根据《广东省户外广告管理规定》第二十六条规定，连州城监大队拆除立柱广告应提前30日作出行政处罚告知青华公司，并且要作出补偿后才能实施拆除。二、连州住建局超越自身职权拆除青华公司的立柱广告设施，应当承担赔偿义务，赔偿金额246886元。三、青华公司与连州住建局2017年10月1日签订的合同应当视为行政许可，合同第五条规定的任何一方未履行本合同规定的条款或其他规定，另一方有权提前解除本合同，所造成的损害由责任方承担（因市政建设，政府行为需要拆除该广告牌的除外），但根据《广东省户外广告管理规定》第二十六条第一款，不能免除建设单位拆除青华公司立柱广告设施的补偿义务。原审法院驳回青华公司的赔偿请求是错误的。本案拆除工作应由连州市人民政府作出，而不是连州住建局。综上，连州住建局应当承担法律责任，给予青华公司补偿。被上诉人连州住建局答辩称：原审判决查明事实清楚，青华公司的请求没有法律和事实依据，应驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。经审理查明，原审判决审理查明的事实基本属实，本院予以确认。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：一、连州住建局实施的拆除行为是否合法；二、青华公司提出的行政赔偿请求应否支持。关于争议焦点一。连州城监大队与青华公司签订的《设立广告位合同书》第一条及第五条约定，因市政建设、政府行为需拆除广告牌的，连州城监大队有权提前解除合同；合同期满前，市政府要求的，青华公司应当自行拆除广告牌。《广东省户外广告管理规定》第二十六条规定，因公共利益需要确需拆除合法设置的户外广告设施的，作出拆除决定的主管部门应当提前30日书面通知户外广告设施设置者限期拆除，对其经济损失予以补偿，并将拆除决定抄送有关部门。本案中，连州市人民政府为解决连州中学学生上下学交通安全问题及提升城市人文景观，已同意实施连州市文化广场升级改造规划方案，属于连州市人民政府因公共利益要求拆除涉案立柱广告牌的情形。连州城监大队依法依约有权单方解除协议及拆除涉案立柱广告牌，青华公司同时有义务自行拆除涉案广告牌。连州城监大队2019年4月17日发出《关于拆除广场北舞台西侧立柱广告牌的函》，通知青华公司拆除涉案立柱广告牌，但青华公司并未自行拆除。2019年5月6日，连州城监大队作出《责令（限期）改正通知书》，已经提前30日通知青华公司自行拆除涉案立柱广告牌，同时告知陈述申辩的权利。青华公司仍然未自行拆除涉案广告牌，本身违反了协议约定。于此情形，连州住建局于2019年7月拆除涉案立柱广告牌依据充足，程序合法，原审法院予以支持，并无不当。另一方面，无论是双方《设立广告位合同书》的约定，还是《广东省户外广告管理规定》第二十六条的规定，均未将先行补偿作为拆除的前置程序或必要条件，青华公司主张连州住建局未补偿即拆除违法缺乏依据，本院不予支持。关于争议焦点二。虽然《广东省户外广告管理规定》第二十六条规定，因公共利益需要确需拆除合法设置的户外广告设施的，户外广告设施设置者有权要求补偿经济损失。但涉案立柱广告牌设置的行政许可是通过行政协议的方式实施，在与城监大队连续签订的三份《设立广告位合同书》中，青华公司均明确同意：合同期满，青华公司自行拆除广告牌；因市政建设、政府行为需要拆除广告牌的，连州城监大队无需承担经济损失责任。该约定是青华公司对其权利的处分，意思表示真实，不违反法律、行政法规强制性规定，对青华公司具有约束力。涉案立柱广告牌是原合同期满后，续订的合同履行过程中出现了特定情形而拆除，青华公司请求连州住建局给付被拆除广告牌的赔偿金246886元与合同约定不符，有违诚实信用原则，理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，原审驳回青华公司的赔（补）偿请求，并无不当，本院予以维持。综上所述，青华公司的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市青华广告有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙