广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初27号原告：阳山县小江镇罗汉村委会白雪村民小组（以下简称白雪村）。负责人：韦东青，组长。被告：阳山县人民政府。住所地：广东省阳山县行政中心四路南。法定代表人：廖敬华，县长。委托诉讼代理人：练翠红，阳山县林业局干部。委托诉讼代理人：蔡金水，阳山县林业局干部。被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张念，清远市司法局干部。委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局干部。第三人：阳山县小江镇罗汉村委会梁屋村民小组（以下简称梁屋村）。负责人：梁炳贤，组长。原告白雪村因与第三人梁屋村发生林权争议，不服被告阳山县人民政府行政裁决及被告清远市人民政府行政复议决定，于2020年3月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案，原告白雪村的负责人韦东青，被告阳山县人民政府的委托诉讼代理人练翠红、蔡金水，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人张念，第三人梁屋村的负责人梁炳贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告白雪村起诉请求：1.判决撤销被告阳山县人民政府作出的阳府决字〔2019〕20号《阳山县人民政府关于小江镇罗汉村观音山山场山林权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕12号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）；2.责令阳山县人民政府重新作出处理。事实和理由：一、阳山县人民政府未按行政复议法第二十三条的规定，向复议机关提交作出具体行政行为的依据，《处理决定》应视为无证据，程序违法。二、阳山县人民政府历时23个月才重新作出《处理决定》，超过了法定的6个月期限，且以同一事实和理由作出与第一次基本相同的行政行为，违反法律规定。三、原告白雪村有7份农村土地承包经营权证，《处理决定》已认可作为处理林权争议参考依据。观音山在原告村庄背后，历来都是原告的后龙山。第三人梁屋村没有可采信的林权参考依据，观音山只是其前面的朝向山，《处理决定》只将57.9亩地给原告，分配不公。四、观音山山场在改革开放后有罗汉村、原告及第三人少数村民开荒地，但第三人只有极少人在观音山进行经营，不能作为权属依据。五、复议机关维持《处理决定》是不尊重历史事实，也应依法被撤销。原告白雪村为其主张向本院提供如下证据：1.《复议决定》，2.《处理决定》，3.行政起诉状，4.法定代表人身份证明书、当选证、身份证，5.光绪年间流水簿、山权林权所有证、证人证言，6.白雪村、白鹤山、观音山、香炉墩山场的经营事实，7.《关于阳山县小江镇罗汉村委会黄泥观音山山场林地被破坏的情况调查汇报》《林权核查登记表》，8.清府复决〔2016〕32号《复议决定》、（2016）粤18行初106号行政判决、（2017）粤行终352号行政判决、（2018）最高法行申5313号行政裁定，9.农村土地承包经营权证，10.照片。被告阳山县人民政府答辩称：《处理决定》和《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请予以维持。（具体理由如《处理决定》所述）被告阳山县人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1—11.白雪村提交的证据材料，12-23，梁屋村提交的证据材料，24.立案呈批表，25.调查笔录，26.现场勘查，27.核查材料，28.调查取证会议、调解会议，29.处理意见、处理决定，30.复议决定，31.一审行政判决书，32.二审行政判决书，33.再审行政裁定书，34.中止调处通知、恢复调处通知，35.现场勘查（补充），36.核查材料（土地确权图），37.调查取证会议、调解会议，38.处理意见，39.（重新作出）处理决定及送达，40.行政复议材料及行政复议决定书。被告清远市人民政府答辩称：清远市人民政府作出《复议决定》合法，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请法院予以驳回。（具体理由如《复议决定》所述）被告清远市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书，2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证，3.第三人梁屋村答复书、阳山县人民政府行政答复书及证据材料目录，4.延长行政复议审查期限通知书及送达回证，5.清府复决〔2020〕12号《复议决定》及送达回证，6.相关法律法规。第三人梁屋村陈述称：《处理决定》和《复议决定》客观公正，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请法院予以维持。第三人梁屋村未向本院提交相关证据材料。对原、被告提供的证据，本院组织了其他当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议山场的基本情况争议山场座落在小江镇罗汉村委会辖区内，双方当事人对争议山场所指认的界线一致，根据争议山场的界线森林资源数据库，争议山场分成观音山山场和香炉墩山场两块林地，分别位于小江镇罗汉六林班008、009小班（地籍号：182610016008xx、182610016009xx）内，第一块林地：观音山山场，地类属其它灌木林地，林种属薪炭林，山场主要树种：种有零星任豆、板栗等，面积117亩，四至范围东至：白鹤山顶经观音山顶沿山脊下至黄泥墩山脚，南至：黄泥墩山脚地边，西至：木陆塘，北至：木陆塘上至白鹤山顶；第二块林地：香炉墩山场，地类属国家特别规定灌木林，林种属水源涵养林（即生态公益林），山场主要树种：灌木林，面积61.5亩，四至范围东至：枫范树迳山脚沿山脊上至香炉山顶，南至：香炉山顶沿山脊下至墩头，西至：香炉山山脚地边，北至：枫范树迳山脚地边。二、争议山场的纠纷处理过程2011年11月，白雪村反映梁屋村将观音山山场租赁给老板开采大理石，白雪村认为该地段的林地林木属其村民小组所有，并制止老板的开采大理石行为，从而引发梁屋村与白雪村双方当事人争议。案发后白雪村与梁屋村请求当地政府对该山场纠纷进行处理，经多次组织双方代表进行协商调解，双方各执己见，无法达成一致意见，小江镇人民政府于2012年6月1日作出了《关于小江镇罗汉村梁屋组与白雪组观音山权属争议的处理意见》。白雪村对该处理意见不服，于2012年8月5日向阳山县人民政府提出调处申请。阳山县人民政府受理后，于2016年1月4日作出阳府决字〔2016〕1号《阳山县人民政府关于小江镇罗汉村观音山山场山林权属争议的处理决定》，白雪村不服该处理决定申请行政复议，清远市人民政府于2016年5月30日作出清府复决〔2016〕32号《清远市人民政府行政复议决定书》，撤销阳府决字〔2016〕1号《阳山县人民政府关于小江镇罗汉村观音山山场山林权属争议的处理决定》并责令阳山县人民政府于180日内重新作出具体行政行为。梁屋村不服，向本院提起行政诉讼，本院于2016年12月16日作出（2016）粤18行初106号行政判决驳回梁屋村的诉讼请求，梁屋村不服提起上诉。广东省高级人民法院于2017年11月23日作出（2017）粤行终352号行政判决，驳回上诉，维持原判。梁屋村仍不服申请再审，阳山县人民政府故于2018年5月8日作出《中止林权争议调处通知书》并送达争议双方。最高人民法院于2018年12月27日作出（2018）最高法行申5313号行政裁定驳回梁屋村的再审申请。2019年4月19日，阳山县人民政府作出《恢复林权争议调处通知书》并送达各方，决定从2019年4月22日始恢复调处。2019年10月10日、12日、14日，阳山县人民政府组织白雪村、梁屋村对争议山场范围内的耕地地块情况进行现场勘查，制作了现场勘查记录及勘查图，并由双方代表签名确认。2019年10月17日，阳山县人民政府组织争议双方召开调查取证及调解协商会议，由于各持己见，无法达成协议。阳山县人民政府经过重新审查，于2019年10月21日作出阳府决字〔2019〕20号《处理决定》，白雪村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知阳山县人民政府提交答复和举证，同时通知梁屋村参加行政复议和举证。2020年1月13日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2020年2月7日，清远市人民政府作出清府复决〔2020〕12号《复议决定》，并送达给当事人。三、《处理决定》的主要内容（一）白雪村提供1981年12月30日登记的《山权林权所有证》，该证无林权证号，且未经阳山县人民政府审批盖章发放的林权证，属未生效的林权证，不能作为处理林权争议的依据。提供光绪九年族谱，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十五条规定：“土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或参考依据”。提供证人证言证明，经调查当事人提供的证人，都不能明确确定山权林权权属及分界界线。提供2003年、2008年、2009年共三年的生态林补偿资金的领取收据，该收据未填写补偿山场地点，不能确定与本案争议山场的山权林权有关联。提供《农村土地承包经营权证》7本，证书编号分别是：阳府农地承包权〔2015〕第44182358008020xx（03、09、10、12、13、20、23）J号共55页，证明在该争议山场范围内有农业生产经营活动，可以作为处理林权争议的参考依据。（二）梁屋村提供多份一九五三年的阳山县土地房产所有证正页及附页，经核对，该证正页登记的持证人、证号、及四至界至中的西至与北至已损坏。争议观音山山场登记在该证的附页，该附页登记的第八栏，座落：梁屋塝，种类：山，地名：观音山，面积未填写，四至东至：观音山顶，南至：墩头，西至：松墩，北至：木陆圹。经核查，无法知道该附页出自于哪一份土地房产所有证的正页，梁屋村民小组代表也说不清属哪一份正页的附页，该附页没有登记发证单位、证号及持证人。经2012年6月8日到阳山县档案局查阅阳山县小江镇罗汉村梁屋组和白雪组的一九五三年阳山县土地房产所有证，县档案局存档记载均无双方一九五三年阳山县土地房产所有证存档。因此，梁屋组提供的一九五三年阳山县土地房产所有证无法核对，该土地房产所有证不能作为处理林权争议的证据。提供阳山县小江镇罗汉村委会与承包者余镜能签订的《协议》及阳山县小江镇人民政府与余镜能签订的《关于开采罗汉坭凹、黄坭观音山石场协议书》，该协议是在未确定林地所有权权属的情况下签订的，且内容是关于管理协调经费的协议，因此不作为处理林权争议的参考依据。梁屋村不能提供争议地观音山等山场1981年阳山县人民政府颁发的《山权林权所有证》。提供2012年6月5日《小江镇罗汉村梁屋组与白雪组双方代表认定山场地名位置图》，只能说明认定山场的地名位置，不是山场分界图，不能作为处理林权争议的依据。（三）经营管理事实方面，在观音山争议范围内山场中，白雪村村民种有湿地松、任豆树和板栗树等，梁屋村村民也种有湿地松、任豆树和板栗树等，且争议双方都有在观音山范围内砍伐过树（梁屋村砍伐的是杉树，白雪村砍伐的是湿地松）；经县调处办工作人员到小江镇农村土地确权办调查，争议双方都有耕地分布在争议山场范围内，并且颁发了《农村土地承包经营权证》，土地耕作范围清晰，不存在争议，争议双方也明确表态在争议范围内的耕地没有争议。（四）阳山县人民政府认为：白雪村提供《农村土地承包经营权证》，予以采信；虽然提供了一九八一年版的《山权林权所有证》，但该证未经阳山县人民政府审批盖章发放，属未生效的林权证，不能作为处理林权争议的依据；提供的光绪九年族谱，不得作为处理林权争议的依据、证据或参考依据；提供的证人证言证明，经调查当事人提供的证人，都不能明确确定山权林权权属及分界界线；提供的2003年、2008年、2009年共三年的生态林补偿资金的领取收据，该收据未填写补偿山场地点，不能确定与本案争议山场的山权林权有关联。除上述证据外没有提供其它有效的证据依据，提出占有整个争议山场，理由不充分，不予采纳。梁屋村未能提供一九八一年阳山县人民政府颁发的《山权林权所有证》，提供的一九五三年的《广东省阳山县土地房产所有证》，不予采信。提供的由山场承包者与罗汉村委会及小江镇人民政府签订的《协议》，是在未确定林地所有权权属的情况下签订的且属管理经费的协议，不作为处理林权争议的参考依据。根据以上事实和证据依据，经组织双方当事人协商，不能达成协议，现根据《中华人民共和国森林法》第十七条；《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第十一条、第十七条等规定，决定如下：1、第一块林地：观音山山场。面积117亩，四至范围东至：白鹤山顶经观音山顶沿山脊下至黄泥墩山脚，南至：黄泥墩山脚地边，西至：木陆塘，北至：木陆塘上至白鹤山顶。以上四至范围分成以下①、②两块山场：①山场，面积27.6亩，四至范围：东至：观音山顶沿山脊落至海拔537.8米；南至：海拔537.8米；西至：海拔537.8米经黄泥墩山脚至海拔539.0米；北至：海拔539.0米经半山上至观音山顶。以上四至范围的山林权属属白雪村集体所有。②山场，面积89.4亩，四至范围：东至：白鹤山顶沿山脊落观音山顶；南至：观音山顶经半山落至海拔539.0米；西至：海拔539.0米至木陆塘；北至：木陆塘至白鹤山顶。以上四至范围的山林权属属梁屋村集体所有。2、第二块林地：香炉墩山场。面积61.5亩，四至范围东至：枫范树迳山脚沿山脊上至香炉山顶，南至：香炉山顶沿山脊下至墩头，西至：香炉山山脚地边，北至：枫范树迳山脚地边。以上四至范围分成以下①、②、③两块山场：①山场，面积28.7亩，四至范围：东至：枫范树迳山脚至香炉山顶；南至：香炉山顶沿山脊落至海拔526.0米；西至：海拔526.0米至海拔521.5米；北至：海拔521.5米至枫范树迳山脚。以上四至范围的山林权属属白雪村集体所有。②山场，面积1.6亩，四至范围：东至：海拔522.0米至墩头；南至：墩头；西至：墩头至耕地边：北至：耕地边至海拔522.0米。以上四至范围的山林权属属白雪村集体所有。③山场，面积31.2亩，四至范围：东至：海拔521.5米经海拔526.0米沿山脊上香炉山顶沿山脊落至海拔522.0米；南至：海拔522.0米至耕地；西至：耕地边至山脚；北至：山脚至海拔521.5米。以上四至范围的山林权属属梁屋村集体所有。3、在观音山、香炉墩山场林地范围内双方村民都有开荒种植的农作物，开荒耕地及其种植的农作物按照现有使用习惯归原村民习惯使用。四、《复议决定》的主要内容复议决定查明基本事实与处理决定的一致。清远市人民政府认为，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十一条第二款规定，本案中，白雪村与梁屋村均未持有与争议地有关的权属凭证，阳山县人民政府根据上述规定，结合历史情况、经营现状和自然地形等确定争议地的权属，并无不当。综上所述，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定如下：维持阳山县人民政府作出的《处理决定》。五、本院另查明的事实庭审中，原告白雪村表示对《处理决定》裁决主文第一项、第二项有异议，对第三项无异议。原告白雪村及第三人梁屋村表示对双方的土地承包情况没有异议。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审笔录等证实。本院认为，本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：被告阳山县人民政府作出的阳府决字〔2019〕20号《处理决定》和被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕12号《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册……”第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中，原告白雪村在行政调处阶段为其权属主张提供了1981年的林业三定证，但该证无林权证号，且未经阳山县人民政府审批盖章发放，属于未生效的林权证，不能作为处理林权争议的依据。第三人梁屋村未提供1981年的林业三定证作为权属依据，其提供的多份1953年《土地房产所有证》正页及附页，但正页登记的持证人、证号及四至界至中的西至与北至已损坏，不能确定其具体内容；其中一张附页虽记载有争议山场观音山山名，但无法查清该附页属哪份正页，且未载明发证单位、证号及持证人，无法证实该附页是第三人梁屋村合法持有，不能单独作为有效的权属凭证。可见，原告白雪村和第三人梁屋村对争议山场均没有合法有效的权属凭证。在经营管理事实方面，经阳山县人民政府初次调查查明，原告白雪村和第三人梁屋村村民在争议山场内都种有湿地松、任豆树和板栗树等，也都砍伐过树木。同时，双方在争议山场林地范围内开荒耕地，种植农作物。在重新处理期间，经阳山县人民政府补充调查查明，原告白雪村和第三人梁屋村都有耕地分布在争议山场内，并且颁发了《农村土地承包经营权证》，土地耕作范围清晰，双方没有争议。综合以上两方面情况，可以认定双方均无有效权属凭证但均存在经营管理事实，因此，被告阳山县人民政府结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况，作出将争议山场权属划分给双方的《处理决定》，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款的规定，处理恰当，本院予以支持。对于原告白雪村主张的被告阳山县人民政府存在超期作出《处理决定》的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十条第一款规定：“经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。”经查，被告阳山县人民政府对涉案林权争议第一次作出的处理决定经被告清远市人民政府于2016年5月30日作出的复议决定予以撤销，随后案件进入诉讼程序，直至2017年11月23日广东省高级人民法院作出终审判决。因第三人梁屋村申请再审，阳山县人民政府于2018年5月8日作出《中止林权争议调处通知书》决定中止本案调处，在最高人民法院作出驳回梁屋村的再审申请的行政裁定生效后，被告阳山县人民政府遂决定从2019年4月22日始恢复调处。据此，阳山县人民政府于2019年10月21日重新作出《处理决定》，并未超过上述六个月的法定期限，故对于原告白雪村此节主张，本院不予采纳。综上所述，原告白雪村请求撤销《处理决定》和《复议决定》理据不足，本院不予支持。阳山县人民政府经过立案审查、受理公示、调查调解、听取当事人意见等程序后，作出《处理决定》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、延期、审查等程序后，作出维持原行政行为的《复议决定》，亦属合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告阳山县小江镇罗汉村委会白雪村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告阳山县小江镇罗汉村委会白雪村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月三十一日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。3.广东省林木林地权属争议调解处理条例第四十八条经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。重作处理决定的人民政府不得以同一事实和理由作出与原行政处理决定基本相同的处理决定，仅因违反法定程序需要重新作出的处理决定除外。