河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终606号上诉人（一审原告）牛群香，女，汉族，1964年6月19日出生，住河南省武陟县。被上诉人(一审被告)武陟县人民政府，住所地河南省武陟县兴华路**。法定代表人申琳，县长。委托代理人李长升，武陟县人民政府办公室副主任。委托代理人杜方涛，河南海博律师事务所律师。一审第三人武陟县龙源街道办事处，住，住所地河南省武陟县木栾大道东盛苑小区/div>法定代表人刘小强，主任。出庭负责人张**光，副主任。委托代理人侯平定、王青梅，焦作市武陟县木栾法律服务所法律工作者。牛群香因诉武陟县人民政府要求撤销补偿安置协议一案，不服河南省焦作市中级人民法院（2019）豫08行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2003年6月29日武陟县人民政府作出武国用（2003）第514号国有土地使用权证，该证载明：土地使用权人为牛群香；土地座落为朝阳一街东段北侧；使用权类型为出让；使用权面积为206.00㎡。就涉案房屋，武陟县房产管理局作出武房权证龙字第**房屋所有权证，该证载明：所有权人为牛群香；房屋座落为龙源镇朝阳一街东段北侧；建筑面积225.64㎡。2018年10月7日，中共武陟县委、武陟县人民政府作出武文[2018]88号《关于成立武陟县仲许片区城中村棚户区征迁改造工作指挥部的通知》，决定成立武陟县仲许片区城中村棚户区征迁改造工作指挥部。2018年10月9日，武陟县人民政府作出武布[2018]6号《关于对龙源街道仲许片区城中村棚户区改造的公告》，决定对龙源街道仲许片区城中村棚户区改造项目所涉及的房屋、构筑物和附属物进行搬迁拆除。搬迁拆除的范围确定为木栾大道以东、迎宾大道以西、兴华路以南、朝阳一路以北及木栾大道以西至白马渠西侧、朝阳二路以北至二干排北侧。2018年10月9日，武陟县人民政府作出武布[2018]7号《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案公告》。牛群香的房屋位于武布[2018]6号公告确定的搬迁拆除范围内。2018年11月1日，武陟县龙源街道办事处（甲方）与牛群香（乙方）签订《武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造项目补偿安置协议书》（编号1-26），主要内容为：一、被搬迁房屋（土地）位于朝阳一街东段北侧，土地面积206平方米、合法建筑面积225.64平方米，结构为混合。二、根据《补偿安置方案》乙方可购买安置房面积268.2平方米。其中土地置换安置房面积238.2平方米，奖励安置面积30平方米。单价3600元/平方米，购房款共计965520元。三、合法房屋补偿金额1890.25元；购房补贴666960元；装修和附属物补偿96177元；证件补贴12949.2元；过渡费22867.2元（首次支付12个月）；搬迁费2000元；资源节约奖2445元；签约奖奖金120000元；提前签约奖12000元。以上款项共计1124423.4元。四、签订协议后，购买安置房和停车位的款项从补偿款中统一扣除，剩余补偿款于五日内一次性支付乙方。协议另外还对被搬迁房屋的腾空交付、违约责任、合同纠纷处理方式等进行了约定。2019年3月5日，武陟县龙源街道办事处（甲方）与牛群香（乙方）签订《武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造项目补偿安置补充协议书》（编号1-26-1），主要内容为：经复核，乙方增加（减少）补偿款108844元。2018年11月1日，牛群香领取剩余补偿款158903.4元，2019年3月5日，牛群香领取补充协议约定的补偿款108844元。2019年6月11日，牛群香以武陟县龙源街道办事处为被告向修武县人民法院提起行政诉讼，要求撤销武陟县龙源街道办事处与牛群香签订的《武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造项目补偿安置协议书》。2019年8月13日，修武县人民法院以被告不适格为由驳回了牛群香的起诉。牛群香于2019年8月27日向本院提起本案诉讼，请求撤销牛群香与接受武陟县人民政府委托的武陟县龙源街道办事处签订的《武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造项目补偿安置协议书》及补充协议书（编号为1-26、1-26-1）。一审法院认为，本案的争议焦点为：1、起诉期限问题；2、被告资格问题；3、协议应否撤销。一、起诉期限问题。1、当事人请求撤销行政协议的应当适用行政诉讼法起诉期限的规定。修改后的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，行政案件是对行政行为是否合法进行审查，纳入行政诉讼受案范围的行政协议当然属于行政行为，而对于行政行为提起的诉讼，《行政诉讼法》已规定了起诉期限，应当适用行政诉讼法起诉期限的规定。2、牛群香的起诉不超过法定期限。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，对未告知起诉期限的行政行为提起诉讼的，最长不得超过一年。牛群香签订所诉协议的签订时间分别是2018年11月1日，牛群香于2019年6月11日向修武县人民法院提起诉讼，修武县人民法院以被告不适格驳回牛群香的起诉后，牛群香于2019年8月27日向一审法院提起本案行政诉讼不超过法定的起诉期限。二、被告资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，武陟县人民政府作出了武布[2018]6号《关于对龙源街道仲许片区城中村棚户区改造的公告》，决定对龙源街道仲许片区城中村棚户区改造项目所涉及的房屋、构筑物和附属物进行搬迁拆除。同时在武陟县人民政府作出的《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》第五条规定，搬迁补偿安置方案由县人民政府制订，依法强制的具体行政行为分别由住房和城乡建设局、水利局、城市管理行政执法局、国土资源局等单位依法作出，协调工作由领导小组负责，补偿安置协议以龙源街道办事处名义签订。一审法院认为，涉案补偿安置方案虽然规定补偿安置协议以龙源街道办事处名义签订，但是该规定并未明确确定龙源街道办事处是房屋征收部门，且龙源街道办事处也认为其是接受上级领导的指示和委托签订的协议，故在方案规定不明确的情况下牛群香认为龙源街道办事处签订协议的行为系受武陟县人民政府委托而实施的理由成立，本院予以认可，武陟县人民政府是本案适格的被告。三、协议应否撤销。牛群香与一审第三人武陟县龙源街道办事处签订了协议及补充协议，且领取了协议所约定的补偿款项及漏登款项，该协议已经生效并履行完毕。现原告牛群香认为该协议存在欺诈、显失公平等情形而向本院提起行政诉讼，请求撤销该协议。牛群香请求撤销协议的具体理由包括：第三层大部分面积未认定、房屋补偿单价未按照协商价格补偿、楼梯院落地基没有按照规定进行补偿。一审法院认为：1、牛群香主张其第三层大部分面积未认定，而从一审原被告双方均提交的仲许片区城中村、棚户区拆迁补偿情况（1组-交通-21-3,2018.11.6）可以看出，已对牛群香第三层房屋测算补偿，牛群香的该项主张没有依据；2、牛群香主张有259.65平方米房屋补偿单价为（728元/平方米），未按照协商价格（780元/平方米）补偿，差价共计13502元，从牛群香提交的仲许片区城中村、棚户区拆迁补偿情况（1组-交通局-21-7）及第三人的质证意见可以看出，双方对此有争议，而依据焦政文[2014]8号文件规定，拆迁各类房屋的补偿，在补偿中根据房屋新旧程度确定补偿标准，从原被告双方提交的多份拆迁补偿情况表及堪丈记录表来看，原告该259.65平方米建筑为1998年建造，被告依据补偿方案标准进行补偿并无不当，本院予以确认。3、被告提供的其它地上附着物价值明细表及拆迁补偿情况等，可以证明已对原告的楼梯进行补偿。4、补偿安置方案第十七条对土地计算安置房购买指标的的情形作出了规定，签订的协议中也明确土地置换安置房面积238.2平方米，原告再要求对院落进行补偿没有依据。5、补偿安置方案第十五条规定对房屋按照焦政文[2014]8号上浮30%给予重置价补偿，武陟县人民政府称不需要单独对地基另外计算的理由成立，一审法院予以认可。综上所述，牛群香与一审第三人武陟县龙源街道办事处签订的两份协议系当事人真实意思表示，符合法律规定，合法有效。牛群香请求撤销的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回，一审判决驳回牛群香的诉讼请求。上诉人牛群香不服一审判决，向本院上诉称，一、被上诉人对国有土地上房屋搬迁改造时，应适用国有土地上房屋征收的相关规定，而安置方案在程序和实体上均存在违法情形，被上诉人与上诉人依据该方案签订的补偿协议不仅主体不适格，内容显失公平，而且违反了法律规定，应予撤销。二、涉案协议具有撤销的法定情形，一审法院未予撤销属于认定事实和适用法律错误。首先，被上诉人为使上诉人签署安置补偿协议，对上诉人实施了欺诈行为，如被上诉人承诺按照780元每平方米的价格进行补偿等承诺现均予以否认，所以案涉协议签署的内容不是上诉人真实意思表示。其次，被上诉人遗漏了对上诉人第三层房屋、126平方米土地面积、地、地基架结构等内容的补偿，违反了公平补偿的原则，导致上诉人签署的补偿协议显失公平，上诉人的合法权益受损，该补偿协议应予撤销。综上，一审判决认定事实错误，判决错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人武陟县人民政府辩称，一、案涉安置补偿方案经法定程序进行了公示，案涉协议也是按照该方案进行签订的，签订协议的行为是双方真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，应为合法有效。二、武陟县龙源街道办事处在与上诉人签订补偿安置协议书过程中，并不存在上诉人所诉称的欺诈、显示公平等情形，上诉人要求撤销补偿安置协议书没有事实及法律依据，且证据不足。三、涉案补偿安置协议书已经履行完毕，不存在撤销的可能。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求维持一审判决。一审第三人武陟县龙源街道办事处述称，一、一审第三人武陟县龙源街道办事处在上级部门的委托事项范围内，依法履行自己的职责，无任何过错责任，故也不承担任何法律责任。二、一审第三人的上级部门专门成立了指挥部，并公开发布了《致搬迁户的一封公开信》，以及《公告》、《搬迁补偿安置方案》、《焦作市建设征收（用）土地地上附着物补偿标准》等一系列征求意见的行政行为，均可以证明上诉人称“征求意见的期限不合法”不能成立。三、一审第三人的行为系受托行为，签订的协议合法有效。四、案涉补偿协议中约定的补偿数额符合法律规定，且系双方协商一致的结果，上诉人对补偿标准有异议不应得到支持。五、一审第三人只是按照上级的指示履行职务行为，无权作出任何承诺，事实上一审第三人也未作出任何承诺，上诉人的诉称意见缺乏事实依据。综上，一审判决正确，请求维持一审判决。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”根据前述解释的规定，上诉人牛群香以与武陟县龙源街道办事处签订的《武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造项目补偿安置协议书》（编号为1-26）及补充协议书（编号为1-26-1）（该两份协议以下简称涉案协议）存在胁迫、欺诈、显示公平等情形，要求撤销涉案协议，其应当对涉案协议存在胁迫、欺诈、显失公平等情形承担举证责任，但综合分析一审时牛群香和武陟县人民政府提供的在案证据及一、二审时各方当事人的陈述意见，牛群香提供的证据不足以证明其主张的撤销事由成立。涉案协议对牛群香合法登记的国有土地使用权和房屋产权的安置补偿利益及其他相关安置补偿利益，已按照补偿安置方案规定的补偿项目、标准和方式作出具体明确约定。关于对牛群香的259.65平方米房屋按照728元/平方米的价格进行补偿是否合理，以及牛群香提出的房屋第三层大部分面积未认定，楼梯、地、地基没有按照规定进行补偿等争议审判决根据在案证据和相关依据已作出明确论述，本院予以认可。涉案协议对牛群香安置补偿利益的约定并不存在显示公平的情形，牛群香也未提供涉案协议的签订或履行存在胁迫、欺诈的初步证据或线索，且涉案协议已经履行完毕，牛群香已经领取涉案协议约定的全部款项，故此，牛群香撤销涉案协议的事由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。关于牛群香提出的被上诉人违背承诺，对其实际使用但未依法登记的一百多平方米空院地未在涉案协议中予以补偿，如果基于此撤销涉案协议，既不利于牛群香及时获得已经依法认定的安置补偿利益，也不利于实质性解决涉案争议。对该争议问题，牛群香如有充分证据，可以另行主张。综上，一审判决驳回牛群香的诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。牛群香的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牛群香负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月十一日法官助理王立威书记员王贺霞