黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑01行终96号 上诉人（一审被告）哈尔滨市南岗区王岗镇人民政府，住所地哈尔滨市南岗区王岗大街**。 负责人孙铁麟，镇长。 被上诉人（一审原告）李俊祥，男，1955年4月6日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。 诉讼代理人吴昊，北京岳成（黑龙江）律师事务所律师。 诉讼代理人杨宇鹤，北京岳成（黑龙江）律师事务所律师。 上诉人哈尔滨市南岗区王岗镇人民政府（以下简称王岗镇政府）因不履行法定职责一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2019）黑0103行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，李俊祥向王岗镇政府提交申请反映李俊祥在兴利集体应分得4.2亩土地承包权，但仅在1998年给其分配了0.4亩土地，村委会应补齐尚差的3.8亩土地，其多次找村委会解决未果，现要求王岗镇政府针对李俊祥主张兴利应为其补齐3.8亩土地承包权问题作出处理的法定职责。2015年4月27日，王岗镇政府作出《不予受理告知书》，认为对李俊祥反映的问题属合同纠纷，应当依法通过仲裁、诉讼等法定途径解决问题。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。据此，乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的签订、履行以及其他土地承包和承包合同的管理工作。本案中，李俊祥要求兴利为其补发3.8亩土地，在与兴利协商未果的情况下，请求王岗镇政府对其要求补发土地问题进行协调处理，符合上述法律规定。王岗镇政府作为该行政区域内行政主管部门，依法享有对土地承包问题协调处理的法定职责，应当对李俊祥所请求的事项作出处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，责令王岗镇政府于判决生效之日起六十日内对李俊祥所请求案涉土地承包事项进行调查核实并作出处理决定。 上诉人王岗镇政府上诉称，一、王岗镇政府不具有作出土地承包纠纷处理决定的法定职责。1、《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案，不作为争议案件受理。因此，人民政府不能对农村土地承包经营权作出处理决定。2、《农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定，对于农村土地承包经营纠纷，当事人可以请求乡(镇)人民政府调解解决。即对于农村土地承包经营纠纷，乡(镇）人民政府只能调解，无权作出行政处理决定。只有仲裁机构和人民法院才能作出处理决定。二、王岗镇政府不具有作出处理决定的能力。《农村土地承包法》第十三条规定，农村土地由村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。《农村土地承包法》第十九条规定，承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《农村土地承包法》第二十三条规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《物权法》第一百二十七条第一款规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。从上述法律可知，土地承包都是由村集体经济组织、村民委员会或者村民小组负责，乡镇政府具体参与很少，当事人是否与发包方签订合法有效的承包合同，乡(镇)人民政府并不能全面、有效地掌握。特别是在双方当事人均未与发包方签订承包合同的情况下，让乡(镇)人民政府处理双方当事人之间的土地承包经营纠纷，实在是让其无能为力。因此，王岗镇政府不具有处理农村土地承包经营纠纷的事实基础或者能力。三、李俊祥可以通过民事诉讼解决土地承包经营纠纷。土地承包经营纠纷处理主要有协商、调解、仲裁和诉讼，如果人民法院不受理本案纠纷，当事人之间协商达不成一致、乡镇政府调解不成、因哈尔滨市未设立仲裁机构而无法仲裁，那岂不把李俊祥诉权至于真空状态。其实人民法院是可以按民事诉讼处理的，理由是：要俊祥在1998年已经取得了0.4亩土地的承包经营权，也就是说，李俊祥已经实际取得了土地承包经营权，只是对承包合同中土地分配份额存在异议，其并非未实际取得土地承包经营权，而是取得了土地承包经营权。因此，人民法院不应依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定（集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决)不予受理。未实际取得土地承包经营权属于从根本上剥夺了集体经济组织成员获得承包土地的权利。而本案李俊祥已经获得了土地承包经营权，只是对分配的份额有异议，与未实际取得土地承包经营权是由本质区别的，因此，法院应予以立案受理。四、本案属于不可诉的行政行为。李俊祥超过起诉期限后再向行政机关提出处理申诉，实质是申诉上访行为。对于申诉上访的不予答复行为，又以行政机关不履行法定职责为由，请求判令行政机关作出答复，实质上是对申诉上访不予答复行为提起诉讼，属于不可诉的行政行为，李俊祥应该按照信访条例规定解决，其诉求不属于行政诉讼受案范围。综上所述，恳请人民法院支持王岗镇政府的请求，撤销哈尔滨市南岗区人民法院作出的（2019）黑0103行初210号行政判决，驳回李俊祥的起诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。据此，乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的签订、履行以及其他土地承包和承包合同的管理工作。本案中，李俊祥要求兴利为其补发3.8亩土地，在与兴利协商未果的情况下，请求王岗镇政府对其要求补发土地问题进行协调处理，符合上述法律规定。王岗镇政府作为该行政区域内行政主管部门，依法享有对土地承包问题协调处理的法定职责，应当对李俊祥所请求的事项作出处理决定。一审判决责令王岗镇政府于判决生效之日起六十日内对李俊祥所请求案涉土地承包事项进行调查核实并作出处理决定正确，本院予以维持。王岗镇政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市南岗区王岗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  范晓军 审判员  王福民 审判员  刘 颖 二〇二〇年八月四日 法官助理陈晓玲 书记员徐畅