甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终36号上诉人（原审原告）甘肃小哲实业发展有限公司。法定代表人曾某。委托代理人牛某，甘肃锦舒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肃南裕固族自治县人民政府。法定代表人白某。委托代理人佘某。委托代理人陆某，甘肃祁峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肃南裕固族自治县玉水苑管理委员会（以下简称肃南县玉水苑管委会）。法定代表人佘某。委托代理人王某。委托代理人吴某，甘肃祁峰律师事务所律师。上诉人甘肃小哲实业发展有限公司（以下简称小哲公司自治县人民政府（以下简称肃南县政府）给付租金补贴一案，不服嘉峪关市中级人民法院（2019）甘02行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人小哲公司法定代表人曾某及委托代理人牛某、被上诉人肃南县政府的委托代理人佘某、陆某、被上诉人肃南县玉水苑管委会委托代理人吴某到庭参加诉讼。原审法院经审理查明：为了改革完善相关体制机制，构建普惠性政策扶持体系，推动资金链引导创业创新链、创业创新支持产业链、产业链带动就业连，国务院于2015年6月11日下发了国发（2015）32号《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》；2015年7月16日甘肃省人民政府下发了《甘肃省人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》；2015年11月30日张掖市人民政府下发了张政发（2015）160号《张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》，该办法明确规定：“本办法自发布之日起实施，有效期至2018年3月。由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则。以往政策规定与本办法有不符之处，以本办法为准”。随后，张掖市政府成立了张掖市小微企业创业创新基地城市示范工作领导小组，领导小组主要负责全市小微企业创业创新基地城市示范工作组织协调，落实国家有关政策，制定地方配套政策等。2015年12月11日，肃南县政府以肃政发（2015）76号文转发了《张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》，以肃政办发（2015）254号文成立了肃南县大众创业万众创新工作领导小组，规定领导小组的主要职责是，负责组织领导和协同推进大众创业万众创新工作、落实国家有关政策和制定地方配套政策、全面安排部署双创工作、审定工作方案、年度计划、研究重大项目及资金使用等事项、指导各成员单位协同配合开展工作。原审法院认为：首先，行政相对人起诉保护合法权益的，一般应当向直接具有管辖职权的，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。本案中，张掖市人民政府下发的张政发（2015）160号《关于张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》中明确规定：“由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则。”领导小组主要职责是负责全市小微企业创业创新基地城市示范工作组织协调，落实国家有关政策，制定地方配套政策等。肃南县成立的肃南县大众创业万众创新工作领导小组，主要职责是负责组织领导和协同推进大众创业万众创新工作、落实国家有关政策和制定地方配套政策、全面安排部署双创工作、审定工作方案、年度计划、研究重大项目及资金使用等事项、指导各成员单位协同配合开展工作。该“领导小组”虽然是政府设定的临时办事机构，不属于法定行政机关，但张掖市政府出具的《张掖市小微企业双创示范基地建设扶持办法》明确规定该“领导小组”负责本项具体工作，这说明政府通过规范性文件授予了该“领导小组”对外执行有关政策的职权，该“领导小组”具有行政主体的资格。因此，原告起诉主体不适格。其次，原告的第一项诉讼请求针对的是要求二被告履行肃南县裕固族政府发（2015）76号文件规定的相关政策，属于履行法定职责之诉，第二项诉讼请求是要求二被告给付租金补贴600万元，属于给付之诉。按照“一行为一诉讼”、“一案一诉”的原则，这两项诉讼请求不属于同一诉讼类型，原告应当分别提起行政诉讼。综上，“一案一诉”是法院受理行政案件的基本原则，对于原告的诉讼请求涉及不同的行政行为及原告所诉主体不适格等问题，法院进行了充分的释明及指导，原告拒绝明确诉讼请求及变更主体，应当裁定驳回起诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于使用的解释》第六十九条之规定，裁定驳回原告甘肃小哲实业发展有限公司的起诉。上诉人小哲公司上诉称：1.一审法院认定事实不清，适用法律错误。一审认定肃政办发（2015）254号文成立的肃南县大众创业万众创新工作领导小组应当是张掖市政府通过规范性文件授予的对外执行有关政策的职权小组，该小组是适格起诉主体。但是根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”一审法院错误理解“一行为一诉讼”，本案中，上诉人两项诉讼请求是基于同一行政行为，且分开进行诉讼会造成司法资源浪费和增加当事人诉累，故一审法院认定上诉人违反“一案一诉”规定错误。2.一审法院程序严重违法。本案在立案时嘉峪关中院以应当起诉“领导小组”为由重重阻扰上诉人立案，直到上报省高院才完成立案，立案程序违反立案登记制度；一审对上诉人提交的《追加被告申请书》视而不见，没有任何的回应，属于严重剥夺其合法诉权的行为，程序严重违法。综上，请求撤销一审裁定，指令嘉峪关中级人民法院审理或其他法院依法立案审理。被上诉人肃南县政府辩称,一、一审庭审调查的事实清楚，裁定结果适用法律正确。（一）被上诉人与原审被告均不是本案的适格被告主体，张掖市小微企业两创示范领导小组办公室才是本案一审适格被告主体。1.根据肃南县裕固族自治县机构编制委员会作出的肃机编委(2013)36号文件精神,原审被告不是一审中上诉人诉称的履行职责和给予其优惠补贴的适格主体。2.虽然被上诉人也是一级行政主体,但是,被上诉人转发形成的肃政发（2015）76号文，均是由张掖市人民政府作出并由其转发的文件。因此，作出和废止该行政行为的主体均为张掖市人民政府，而不是被上诉人，被上诉人只是起到了上传下达的作用，并未作出实质性的变更和决定。该文件不是针对上诉人个人作出，不是具体行政行为，而是抽象行政行为，具有普遍约束力。3.根据张政发(2015)160号《关于张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》中明确规定：“由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则”。由此，该“领导小组”虽是政府设定的临时办事机构，不属于法定行政机关，但该文件明确规定了由该“领导小组”负责具体工作，通过规范性文件授予了该“领导小组”对外执行有关政策的职权，使该“领导小组”获得了行政主体资格。张掖市小微企业两创示范领导小组办公室组织实施后，其应当承担责任，是本案一审适格被告。（二）本案一审中上诉人诉称的履行法定职责之诉和给付支付，属于两个不同的法律关系，且不明确、不具体。因此，不可同案主张，一审法院裁定驳回起诉适用法律正确。1.上诉人提出的第一项诉讼请求是一类履行法定职责之诉。请求履行肃南县政府肃政发（2015）76号文件中载明相关政策的法定职责，该文件不是具体行政行为，而是抽象行政行为，具有普遍约束力，并不是针对上诉人个人作出。但上诉人直接要求被上诉人和原审被告履行文件中载明相关政策的法定职责，属于诉请不明确、不具体。2.上诉人提出的第二项诉讼请求是一类给付之诉。请求被上诉人履行行政给付义务，向上诉人运营的肃南县水韵小微企业创业创新孵化基地兑现租金补贴600万元，给予上诉人肃政发（2015）76号文件承诺的各项优惠政策。但该请求中涉及的符合申报条件的补贴和奖励，被上诉人已委托原审被告向上诉人足额发放符合条件的100万元，除此之外，上诉人再无符合该政策条件的其他申报条件。二、本案一审中列明的被上诉人与原审被告不属于同一级人民法院管辖。1.根据肃南县裕固族自治县机构编制委员会作出的肃机编委（2013）36号文件，原审被告仅是一级科级事业单位。即使原审被告是经授权或者委托的合格的行政主体或者一审适格的被告主体，也应当由基层人民法院受理。2.被上诉人作为一级县级行政单位,即使是一审适格被告主体，根据行政诉讼法第十五条规定，被上诉人的管辖法院应当是中级人民法院。上诉人错列被告,且未在起诉阶段和审理阶段进行主体变更，一审裁定驳回起诉的结论正确，适用法律正确，程序正当。被上诉人肃南县玉水苑管理委员辩称,一、一审庭审调查的事实清楚，裁定结果正确。（一）原审被告和被上诉人均不是本案适格被告主体，不是上诉人所称的履行职责和给予其优惠补贴的主体。张掖市小微企业两创示范领导小组办公室是本案一审适格的被告主体。虽然原审被告也是一级行政主体，但是原审被告转发形成的肃政发（2015）76号文，以及废止该文的由原审被告转发形成的肃政发（2017）27号文，均是由张掖市人民政府作出并由原审被告转发的文件。因此，作出和废止该行政行为的主体均为张掖市人民政府，而不是原审被告，原审被告只是起到上传下达的作用，并未作出实质性的变更和决定，不是具体行政行为，而是抽象行政行为，具有普遍约束力。根据张政发（2015）160号《关于张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》中明确规定：“由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则”。由此，该“领导小组”虽然是政府设定的临时办事机构，不属于法定行政机关，但该文件明确规定了由该“领导小组”负责具体工作，通过规范性文件授予该“领导小组”对外执行有关政策的职权，使该“领导小组”获得了行政主体资格，应由张掖市小微企业两创示范领导小组办公室承担责任，作为本案的适格被告。（二）本案上诉人诉称的履行法定职责之诉和给付之诉，属于两个不同的法律关系，且不明确、不具体。一审裁定驳回适用法律正确，结论正确。1.上诉人第一项诉讼请求是履行法定职责之诉。即“请求判令二被告依法履行肃南县人民政府肃政发（2015）76号文件中载明相关政策的法定职责。”该文件不是具体行政行为，而是抽象行政行为，具有普遍约束力，并不是针对上诉人个人作出。但上诉人直接要求原审被告和被上诉人履行文件中载明相关政策的法定职责，实属诉请不明确、不具体。2.上诉人第二项诉讼请求是给付之诉。即“判令二被告依法履行行政给付义务，向原告运营的肃南县水韵小微企业创业创新孵化基地兑现租金补贴600万元，同时给予原告肃政发(2015)76号文件承诺的各项优惠政策。”该请求要求原审被告给予其他优惠政策的诉请不明确、不具体。综上，根据“一行为一诉讼、一案一诉”的原则，上诉人的两项诉请在一案中同时主张，且诉请不明确、不具体，不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项之规定，一审法院裁定驳回起诉的结论正确。二、一审审判程序合法，裁定驳回起诉的结论并无不当。（一）本案一审列明的原审被告和被上诉人不属于同一级人民法院管辖。1.根据肃南县裕固族自治县机构编委员会作出的肃机变编委（2013）36号文件，原审被告仅是一级科级事业单位。根据行政诉讼法第十四条、第十五条规定，即使原审被告是经授权或委托的合格行政主体或适格的被告主体，也应当由基层人民法院受理。2.根据《行政诉讼法》第十五条规定，原审被告作为一级县级行政单位,即使是一审适格的被告主体,管辖法院应当是中级人民法院。（二）上诉人一审所列被告主体全部错误，且经一审法院充分解释和指导后，其仍未进行主体变更，一审裁定驳回起诉的结论完全正确。综上，请求二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。二审查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、关于本案的适格被告问题。二、本案是否符合“一行为一诉讼”原则。一、关于本案的适格被告问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，张政发（2015）160号《关于张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》中规定：“由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则。”领导小组主要职责是负责全市小微企业创业创新基地城市示范工作组织协调，落实国家有关政策，制定地方配套政策等。肃南县成立的肃南县大众创业万众创新工作领导小组，主要职责是负责组织领导和协同推进大众创业万众创新工作、落实国家有关政策和制定地方配套政策、全面安排部署双创工作、审定工作方案、年度计划、研究重大项目及资金使用等事项、指导各成员单位协同配合开展工作。由此可见，该“领导小组”作为肃南县政府设立的临时办事机构，不属于法定行政机关。虽然该“领导小组”依据张政发（2015）160号文的授权，具有一定的行政管理职能，但这不符合行政职权法定原则。根据上述法律规定，该“领导小组”不具有独立承担法律责任能力，其法律责任应当由组建该领导小组的肃南县政府承担因此，本案的适格被告应为肃南县政府。上诉人小哲公司将肃南县玉水苑管理委员列为被告不当，本院予以纠正。一审裁定认定该“领导小组”具有行政主体资格，属适用法律错误，依法应予纠正。二、本案是否符合“一行为一诉”原则。本案中，上诉人小哲公司起诉的诉请求有两项，一是请求判令肃南县政府、肃南县玉水苑管理委员依法履行肃南县政府肃政发（2015）76号文件中载明的相关政策的特定职责；二是判令肃南县政府、肃南县玉水苑管理委员依法履行行政给付义务，向小哲公司运营的肃南县水韵小微企业创业创新孵化基地兑现租金补贴600万元，同时给予小哲公司肃政发（2015）76号文件中承诺的各项优惠政策。上述两项诉讼请求系同一类型诉讼，均是基于肃南县政府肃政发（2015）76号文件中载明的相关政策的特定职责而产生的给付之诉，第二项诉请给付600万元租金补贴，实际上是对第一项诉讼请求的进一步明确，符合“一行为一诉讼”原则。而一审裁定认为上述两项诉请不属于同一诉讼类型，应当分别提起诉讼不当。综上，一审裁定适用法律错误。上诉人小哲公司的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销嘉峪关市中级人民法院（2019）甘02行初18号行政裁定；二、指令嘉峪关市中级人民法院继续审理。审判员 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年八月二十五日法官助理 张云霞书记员 戴蕴鹏