广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终133号上诉人（原审原告）四会市****高狮新园经济合作社，住所地：广东省肇庆市四会市****高狮新园村。法定代表人邓辉雄，该社社长。被上诉人（原审被告）四会市****办事处，住所地：广东省肇庆市四会市城中区***口。法定代表人谭达龙，该办事处主任。被上诉人（原审被告）四会市人民政府，住所地：广东省四会市******。法定代表人李伟忠，该市市长。第三人谭金成，男，汉族，1996年5月25日出生，住广东省四会市***************，公民身份号码：441************615。上诉人广东省四会市********经济合作社（以下简称新园社）因与被上诉人四会市****办事处（以下简称城中街道办）、四会市人民政府（以下简称四会市府）、第三人谭金成撤销行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，谭金成于1996年5月25日出生。谭金成的母亲张玉芳于1999年1月7日向四会市城中区高狮经济联社交纳了非农业户口迁入新园村增容费3000元，并于1991年1月11日将户口从新风4巷4座9号迁入广东省四会市************。谭金成于1999年1月15日出生申报入户至广东省四会市************，并分别向新园社及高狮村委会交纳了户口回迁费1500元，之后谭金成一直在高狮新园村居住生活。谭金成入户后未享受过新园社发放的社员福利，也没有取得责任田。2013年11月20日，谭金成的母亲张玉芳在新园社提供的《户籍挂靠承诺书》上签名，承诺其本人及其子女谭秋婵、谭金成是以户籍挂靠形式入户至新园社，仅属户籍挂靠性质，不涉及新园社处其他权利的享受，不参与新园社的土地等自然资源、资产以及其他一切利益的分配，自愿放弃作为新园社集体经济组织成员所享有的一切权益及愿意服从并履行作为新园社集体经济组织成员应尽的各项责任和义务。2014年9月1日，谭金成代表新园社应征入伍，并于2016年复员返乡。2016年4月6日，新园社召开成员大会对户籍挂靠的村民及其家属（现役军人、退役人员、退休工人、参战人员等人）是否拥有新园社成员资格，享有其他成员同等待遇的事项进行表决，结果以总户数45户，到会户数35户，通过户数0户对所表决事项不予通过。2018年10月８日，谭金成向城中街道办申请确认其具有新园社的农村集体经济组织成员资格，与该社其他成员享有同等待遇，并要求新园社支付其应得的征地补偿款8000元。城中街道办经核查有关情况及证据后，于2019年６月20日作出城中办发〔2019〕47号《行政处理决定书》，确认谭金成具有新园社的社员资格，与该社成员享有同等待遇，对分配征地款问题告知其以相应集体经济组织侵权为由通过民事诉讼程序解决。新园社不服该行政处理决定，于同年7月24日向四会市府申请行政复议。四会市府受理后，由于城中街道办逾期提交书面答复及证据、依据和其他有关材料，四会市府依法撤销该决定书。2019年10月8日，谭金成通过信访方式再次向城中街道办要求确认其具有新园社的社员资格，给予与其他成员同等待遇。城中街道办于同月9日向谭金成发出《受理告知书》，告知其需提交申请书及证据材料，按行政确认程序办理，并于同月15日向新园社发出《通知》，送达谭金成申请确认其具有新园社成员资格的申请书和相关资料，通知新园社在15天内提交书面答复和相关依据材料。新园社于同月24日提交了《答复意见》和相关材料。城中街道办经核实有关情况及证据后，于2019年10月31日作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，确认谭金成具有新园社的社员资格，应当与该社成员享有同等待遇，并向各方当事人送达了该决定书。新园社不服该决定书，于2019年12月27日向四会市府申请行政复议。四会市府当日向城中街道办、谭金成分别发出《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。谭金成于同月31日提交了《情况说明》及相关资料。四会市府经审查后作出四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，决定维持城中街道办于2019年10月31日作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，并依送达给各方当事人。新园社对上述决定书均不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，城中街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对谭金成的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”新园社不服城中街道办的具体行政行为而申请复议，四会市府有作出行政复议决定的职责，亦是本案适格主体。本案的争议焦点是谭金成是否具有新园社的集体组织成员资格，城中街道办作出的《行政处理决定书》和四会市府作出的《行政复议决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，本案中，谭金成自出生入户至新园社处，一直在新园社处居住生活，户口没有发生迁移。谭金成入户时亦向新园社及高狮村委会交纳了户口回迁费，并于2014年9月1日代表新园社应征入伍，因此，谭金成已履行了法律法规和组织章程规定的义务。根据上述规定，谭金成应具有新园社的集体经济组织成员资格，享有与该社成员的同等待遇。城中街道办经调查核实后作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，决定确认谭金成具有新园社社员资格，应当与该社成员享有同等待遇，事实认定清楚，证据充分，程序合法，应予维持。同理，四会市府受理新园社的行政复议申请后，依法向城中街道办、谭金成发出《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》。四会市府经调查核实后，在法定期限内作出四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，决定维持城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，亦应予以维持。对于新园社提出谭金成是以户籍挂靠形式入户，不应认定为新园社成员的主张。新园社提供了谭金成的母亲张玉芳于2013年11月20日签订的《户籍挂靠承诺书》，但张玉芳在签订该承诺书时，谭金成已年满17岁，对涉及其自身权益的社会事务具有一定的认知能力，新园社没有证据证明张玉芳在签订承诺书时已取得谭金成的同意或授权，且所承诺的内容损害了谭金成的合法权益。根据《中华人民共和国民法总则》第三十五条：“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产……”的规定，张玉芳作为谭金成的监护人应当按照最有利于谭金成的原则履行监护职责，除为维护谭金成的利益外，不得处分谭金成的财产，故张玉芳签订的《户籍挂靠承诺书》对谭金成不具有法律约束力。新园社并未提供谭金成属于户籍挂靠形式入户的其他证据，应承担举证不能的法律后果。故对新园社的该项主张，该院不予采信。综上所述，新园社请求撤销城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》和四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，理据不足，该院不予支持。原审法院判决：驳回新园经济社的全部诉讼请求。上诉人新园社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2020）粤1203行初71号行政判决；2.撤销城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》及四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由城中街道办、四会市府承担。事实和理由如下：原审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，谭金成在新园社属于空挂户，这一点在谭金成的母亲签订的《户籍挂靠承诺书》中可以证明，即使原审判决认为这份《户籍挂靠承诺书》对谭金成不具有约束力，但这并不妨碍对谭金成属于挂靠事实的认定。在1999年时，谭金成的母亲为了解决谭金成读书问题，请求新园社村民签名同意让其三人(谭金成、谭金成姐姐、谭金成母亲)挂靠，承诺永不享有新园社成员待遇，只是属于“空挂户”，并签下《承诺书》，但由于历时久远，该份承诺书已无法找回，于是在2013年时谭金成母亲自愿补签一份《户籍挂靠承诺书》，新园社的知情村民都已在《关于新园村张玉芳户籍挂靠情况说明》中予以证明。其次，谭金成交纳的户口回迁费不是向新园社缴纳的，新园社并不知情，与本案没有关联性。另外，而谭金成应征入伍是响应国家号召，是履行公民的义务，根本不存在谭金成履行了新园社的义务的情况，原审判决将无关的事实作为定案依据，错误适用法律，作出错误的判决，依法应予以撤销。同理，案涉《处理决定书》与《复议决定书》认定事实错误，结果处理不当，应予撤销。综上所述，原审判决认定事实不清，作出错误判决，请求法院依法查明事实，撤销原审判决，支持新园社的上诉请求。被上诉人四会市府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项的规定，城中街道办系四会市府的派出机关，四会市府有权对派出机关城中街道办作出的行政决定依法进行行政复议。二、四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》程序合法，实体处理适当，适用法律正确。1.程序方面。新园社因不服城中街道办于2019年10月31日作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，于2019年12月27日向四会市府提出行政复议的申请，四会市府受理案件后向城中街道办发出了《行政复议答复通知书》、新园社提交的申请书和证据材料以及通知并收取了本案谭金成的情况说明及相关证据材料，在各方举证的基础上，充分核查了各方的申请、答辩及提交的证据。四会市府依照《中华人民共和国行政复议法》于法定期限内的2020年2月19日作出了案涉的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，并向各方送达了《复议决定书》，决定书告知了救济途径，四会市府作出《复议决定书》的程序合法。2.实体方面。新园社与谭金成行政处理纠纷案件，谭金成曾于2018年10月8日，向城中街道办申请确认其为新园社成员，要求给予与其他成员同等待遇，并支付应得的征地补偿款8000元。城中街道办经核查有关情况及证据后，于2019年6月20日作出城中办发〔2019〕47号《行政处理决定书》，确认谭金成为高狮新园经济合作社成员资格，应当与该社成员享有同等待遇。对分配征地款问题告知其以相应集体经济组织侵权为由通过民事诉讼程序解决。新园社不服该决定书，于2019年7月24日向四会市府提起行政复议。四会市府受理后，因城中街道办逾期提交书面答复及证据、依据和其他有关材料，依法撤销了该决定书。2019年10月8日，谭金成通过信访方式再次向城中街道办要求确认其为新园社成员资格，给予与其他成员同等待遇。城中街道办告知其递交申请书及证据材料，按行政确认程序办理。城中街道办经核查有关情况及证据后，于2019年10月31日作出城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》，确认谭金成为新园社成员资格，应当与该社成员享有同等待遇，并向各方送达了该决定书。后新园社不服该决定，于2019年12月27日向四会市府提出复议申请，四会市府受理后，依法经过审查，认为谭金成符合新园社成员资格，应当与该社成员享有同等待遇，故依法作出维持城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》的复议决定，理由如下：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，城中街道办负有保护辖区内公民人身权利、财产权利等的职责。根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十五条：街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责。根据四会市府对辖下街道办事处的授权，谭金成向城中街道办申请要求认定其具有农村集体经济组织成员资格，故城中街道办依法具有作出行政处理决定的行政职责。三、四会市府根据新园社及谭金成提交的相关证据材料及结合法律法规综合判断，认为谭金成具有新园社成员资格，而非新园社所称的“空挂户”。谭金成自1999年在高狮新园村申报入户后，其户籍为高狮新园村**，且向其缴纳了户户口回迁费1500元，一直居住在高狮新园村从未迁出。农村集体经济组织成员资格的认定，应当以成员户籍、以是否形成较为固定的生产、生活，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。《户户籍挂靠承诺书》既不能对谭金成产生约束力，不能反映谭金成为“空挂户”的事实，而真正的事实是：谭金成既享有高狮新园村户籍，又长期依赖村集体而生存，并履行了所在的新园社的“征兵义务”。另外，至于新园社所说的“谭金成母亲承诺永不享有新园社成员待遇而签的《承诺书》是否真实存在及对户户口回迁费是否是向新园社缴纳”并不影响谭金成新园社成员的认定资格。上所述，原审判决在综合认定城中街道办以及四会市府所查明的事实基础上，依法作出（2020）粤1203行初71号《行政判决书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。被上诉人城中街道办没有提交书面答辩。第三人谭金成述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，结果处理适当，请求二审法院依法予以维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系撤销行政处理决定及行政复议决定纠纷。本案的争议焦点是城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》及四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”、第六十八条第三款“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”以及《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十五条“街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责”的规定，城中街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对谭金成的申请作出处理决定的职权,城中街道办是本案适格的主体；根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”的规定，城中街道办是四会市府的派出机关，四会市府有对城中街道办作出的行政行为进行复议的职权，四会市府是本案的适格主体。农村集体经济组织成员资格的认定，应当以其生产、生活是否依赖于农村集体土地作为基本保障，结合其是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户户口及是否履行法律法规和组织章程规定的义务，合判断。根据已查明的事实，谭金成自出生入户至新园社，一直在新园社生活居住，户户口没有发生迁移，入户时缴纳了户户口回迁费，代表新园社履行服兵役的义务，谭金成具有新园社常住户户口并履行了相应的义务。此，谭金成应具有新园社的集体经济组织成员资格，享有与该社其他成员的同等待遇。城中街道办于2019年10月9日受理谭金成的申请后，经过调查，于法定期限内作出处理决定，确认谭金成具有新园社社员资格，同时告知各当事人依法享有申请行政复议及提起行政诉讼权利，城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，结果处理恰当。同理，四会市府作出四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，维持城中街道办作出的行政处理决定，亦是合法的。原审判决维持城中街道办作出的城中办发〔2019〕92号《行政处理决定书》及四会市府作出的四府行复〔2019〕70号《行政复议决定书》，并驳回新园社的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。新园社以原审判决认定事实错误和适用法律错误为由请求改判，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于谭金成的母亲于2013年11月20日签订的《户户籍挂靠承诺书》的效力问题。据《中华人民共和国民法总则》第三十五条“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产。未成年人的监护人履行监护职责，在作出与被监护人利益有关的决定时，应当根据被监护人的年龄和智力状况，尊重被监护人的真实意愿。成年人的监护人履行监护职责，应当最大程度地尊重被监护人的真实意愿，保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。对被监护人有能力独立处理的事务，监护人不得干涉。”的规定，监护人履行职责时应以最有利于被监护人为原则，不得处分被监护人的财产，更不能损害被监护人相关权益。另，2013年11月20日，谭金成已年满17周岁，对涉及其自身权益的事务具有一定的认知能力，新园社没有证据证明张玉芳在签订承诺书时已取得谭金成的同意或授权，且所承诺的内容损害了谭金成的合法权益，因此对于谭金成的集体经济组织成员资格及相关待遇，谭金成母亲张玉芳无权以其意思表示承诺予以放弃，案涉《户户籍挂靠承诺书》对谭金成不具有法律约束力。/div>综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。新园社的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由四会市****高狮新园经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年八月二十六日法官助理 梁国安书 记 员 何剑锋