河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行初28号原告中国石化集团中原石油勘探局有限公司，住所地濮阳市华龙区中原路**。法定代表人王寿平，该公司执行董事。委托代理人李兵，该公司职工。委托代理人郭丽红，河南飞鸿律师事务所律师。被告濮阳市人民政府，住，住所地濮阳市人民路中段/div>法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，濮阳市司法局工作人员。委托代理人韦中杰，濮阳市司法局工作人员。第三人濮阳市华龙区黄河路街道办事处前合居民委员会，住，住所地濮阳市胜利路**/div>法定代表人杨志红，主任，委托代理人王军勇，河南卓诚律师事务所律师。原告中国石化集团中原石油勘探局有限公司（以下简称“中原石油勘探局”）诉濮阳市人民政府（以下简称“濮阳市政府”）、第三人濮阳市华龙区黄河路街道办事处前合居民委员会（以下简称“前合居委会”）不服行政复议决定一案，本院2020年3月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告石油勘探局委托代理人李兵、郭丽红，被告濮阳市政府委托代理人靳爱红、韦中杰，第三人前合居委会委托代理人王军勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中原石油勘探局诉称：1.被告的行政复议决定程序上违法。被告的行政复议决定仅就第三人撤销原告国有土地使用证的行政复议申请作出决定，遗漏了其他行政复议申请事项，程序违法。第三人与濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证登记颁证行政行为不具有利害关系，被告未作出驳回第三人行政复议申请的决定系程序违法。2.被告的行政复议决定适用法律错误。濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证是在原告2009年办理变更登记时依法取得。当时实施的《土地登记办法》并未要求办理变更登记必须公告且提交地上附着物权属证明。被告适用已废止的《土地登记规则》撤销濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证，适用法律错误。3.被告的行政复议决定认定事实错误、主要证据不足。行政复议决定认定3.5亩土地为第三人所有的集体土地和50余间房为杨正才所有，无证据证明，杨正才所占房为原告所有，行政复议决定认定涉案的3.5亩土地有一部分包含在濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证登记范国内，证据不足。4.被告的行政复议决定明显不当。1979年原告与第三人签订《土地征用协议书》并一次性付清了土地征用费，第三人也对土地使用情况进行指界并盖章确认，颁证行为未损害第三人实体权利和程序权利。被告以程序上轻微瑕疵撤销原告的国有土地使用证，会给社会公共利益造成重大损害。故请求：1.依法撤销被告作出的濮政复决〔2019〕41号行政复议决定；2.诉讼费及相关费用由被告承担。被告濮阳市政府辩称：被告作出的濮政复决〔2019〕41号行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。前合居委会不服濮国用〔2019〕字第0073号国有土地使用证的颁证行为，被告依法予以受理。2002年10月中原石油勘探局申请并办理了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证（登记土地面积110.38亩）。2009年4月中原石油勘探局申请办理商业用地租赁分割登记，撤销了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证，登记办理了濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证。但该宗土地登记档案中无地上附着物权属证明，也无将登记的宗地予以公告的证据，属于程序违法。综上，请求维持被告的复议决定，驳回原告诉讼请求。第三人前合居委会辩称：1.本案所涉的3.5亩土地系由第三人原位于胡村火车站南侧的生产路基范围内的部分土地以及原濮清铁路线路废弃后返还第三人土地中的一部分所组成，政府未曾征收征用，且原告在起诉状中提到的政府批文以及征地协议中所涉集体土地不包含此3.5亩土地，故濮阳市政府作出的濮政复決〔2019〕41号行政复议决定不存在认定事实的错误。2.原告名下的濮国用〔2010〕第073号国有土地使用证来源于国用〔2002〕字第97号国有土地使用证，二证属同一土地登记档案。濮国用〔2002〕字第97号国有土地使用证颁证过程中，未严格依照《土地登记规则》规定的程序进行土地权属和地上附属物权属调查，也未在发证之前进行公告，致使第三人所属的集体土地被登记到原告名下，属于无效的具体行政行为，被告撤销该土地使用证适用法律正确。3.第三人所提行政复议申请不超复议时效。登记机关在初始登记、变更登记过程中，未将拟颁发的土地证中包含有第三人所有的3.5亩集体土地的事项告知第三人，第三人不知道涉案的3.5亩集体土地被登记到原告名下的事实，直到2019年5月第三人才知道土地权利被侵害的事实，其向被告申请行政复议不超过复议时效。综上，请求驳回原告诉讼请求。庭审中，原告提交了以下证据：第一组证据：濮政复决〔2019〕41号《行政复议决定书》。证明目的：濮阳市政府作出的复议决定遗漏申请事项，并以程序违法撤销濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证。第二组证据:濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证、濮阳市国土资源局土地登记公告。证明目的：1.濮阳市国土资源局向石油勘探局颁发濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证时履行了公告程序，市政府行政复议决定认定颁证未公告，认定事实错误；2.前合居委会2003年就知道濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证的颁证行为，但并未提出异议，其认可濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证及濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证范围内的土地为国有土地，土地使用权归勘探局所有。第三组证据：1.安阳地区基本建设委员会安地基字〔80〕20号《关于东油田所属10个单位在濮阳县占地遗留问题的批复》；2.勘探局下属供应处1979年建造火车站和料场征用前合大队土地文件资料、房屋现状图；3.河南省土地管理局豫土建征〔1988〕134号《关于中原石油勘探局器材供应处征用土地的批复》；4.濮阳市人民政府〔1989〕118号市长办公会议纪要；5.1989年1月10日土地登记申请书（含界址调查表）；6.濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证；7.2008年10月7日地籍调查表及2009年土地登记申请书；8.濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证。证明目的：1.前合居委会对濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证范围内的土地为国有土地及土地使用权归勘探局所有的事实盖章确认、无异议。2.濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证的颁证行为事实清楚、适用法律正确、程序合法；3.市政府行政复议决定认定濮国用〔2009〕第0073号国有土地使用证登记范围内有一部分前合居委会集体土地和杨正才建房所占地为前合居委会集体土地的事实错误，杨正才所占房屋为勘探局所有；4.前合居委会与登记颁证行政行为不具有利害关系，市政府未作出驳回行政复议申请的决定违反法律规定；第四组证据：杨正才2019年5月21日向河南省油田公安局胜利路派出所出具的《情况说明》。证明目的：否定濮阳市政府行政复议决定关于“自1982年起杨正才使用前合居委会所有的3.5亩集体土地陆续建造房屋50余间”的认定。第五组证据:租赁合同一份。证明目的：前合居委会陈述和其提交的证据自相矛盾。被告在法定期限内提交了以下证据：第一组证据:1.濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证宗地图一份；2.濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证土地登记申请书一份；3.法人代表身份证明书一份，法定代表授权证明书一份;4.安阳地区基本建设委员会安地基字〔1980〕20号《关于东濮油田所属10个单位在濮阳县占地遗留问题的批复》一份；5.濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证地籍调査表一份；6.河南省土地管理局豫土建〔1988〕34号《关于中原石油勘探局器材供应处征用土地的批复》一份；7.濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证宗地图一份；8.濮国用〔2009〕字第003号国有土地使用证土地测量登记申请书一份；9.组织机构代码、营业执照、法人代表身份证明书、委托书各一份；10.濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证地籍调査表一份；11.安阳地区基本建设委员会《关于东濮油图所属10个单位在濮阳县占地遗留问题的批复》（安地基字〔1980〕120号）一份；12.河南省土地管理局豫土建〔1988〕34号《关于中原石油勘探局器材供应处征用土地的批复》一份。证明目的：2002年10月，中原石油勘探局申请并办理了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证（登记土地面积110.38亩）。2009年4月中原石油勘探局申请办理商业用地租赁分割登记，注销了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证，办理濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证。该宗土地登记档案中，无地上附着物权属证明，也无将登记的宗地予以公告的证据。第二组证据：1.行政复议申请书一份；2.法人代表人身份证明一份；3.身份证复印件一份；4.统一社会信用代码证书一份；5.授权委托书一份；6.律师执业证复印件一份7.濮政复受〔2019〕41号《受理通知书》一份；8.濮政复通〔2019〕41号《行政复议答复通知书》一份；9.濮政复通〔2019〕41号《提出通知书》一份；10.濮政复延〔2019〕41号《延期通知书》一份；11.行政复议中止申请书一份；12.濮政复中〔2019〕41号《中止行政复议通知书》；13.濮政复恢〔2019〕41号《恢复审理通知书》；14.濮政复决〔2019〕41号《行政复议决定书》一份；15.送达回证三份。证明目的：被告作出濮政复决〔2019〕41号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法适用法律正确，原告请求撤销行政复议决定的理由不能成立。第三人前合居委会提交了以下证据：证据1：马拐、东白仓、南里商、戚城屯、马乎、后黄彬居委会出具的六份《证明》。证明目的：濮清铁路线路废弃后，涉案线路上下游的土地回归集体的客观事实，可以证实濮清铁路线路废弃后占用第三人村集体的土地也已回归到前合村。证据2：现场照片26张，其中近景照片20张、远景照片6张。证明目的：第三人居民杨正才的南北院落处在原废弃铁路线上，且土地管理部门土地登记过程中，没有对地上建筑物、附属物的权属进行调查。证据3：原告在行政复议期间提供三份1979年《征地补充协议》。证明目的：涉案土地并未被征用的事实。证据4:原前合工程队队长、会计、司务长证言。证明目的：前合工程队在上世纪70年代末就存在，涉案土地上的房屋是工程队及杨正才所建，涉案土地使用至今。经质证，本院对证据作出如下认定：对原告提交的第一组证据，该证据可以证明被告以程序违法为由撤销了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证；对第二组证据，土地使用证和公告中的“图号-序号”一致，可以证明公告的事实，但不能证明第三人是否知晓濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证的颁证行为，也无法证明第三人认可涉案土地系国有土地且使用权并归中原石油勘探局所有的事实；对第三组证据，该证据不能证明第三人认可濮国用〔2009〕字第0073号的土地性质为国有和土地使用权归原告的事实；第四、五组证据，该证据并无其他证据予以佐证，本院不予认可。对被告提交的第一组证据，对其证明目的，本院予以认可；第二组证据，仅能证明被告受理行政复议申请、办理及作出行政复议决定事实，至于该行政复议决定事实认定和法律适用是否符合法律规定，本院将在“本院认为”部分予以详述。对第三人提交的证据，对第三人提交的证据1，该证据仅能证明马拐、东白仓等6村自述其被铁路线占用的土地回归各村的情况，不足以证明第三人的土地回归第三人的事实；对证据2，该证据可证明现场情况和房屋分布，但无法证明土地部门对建筑物、附属物进行过调查；对证据3，该证据并未明确证载土地的位置，不足以达到其证明目的；对证据4，该证据属于言辞证据，证人未出庭作证，也无其他证据予以佐证，本院不予认可。本院经审理查明：2002年10月，中原石油勘探局申请土地初始登记，登记办理了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证(登记土地面积110.38亩)和濮国用〔2002〕字第099号国有土地使用证(登记土地面积55.50亩)。2009年4月，中原石油勘探局申请办理商业用地租赁分割登记，撤销了濮国用〔2002〕字第097号国有土地使用证，登记办理了濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证。2019年6月10日，第三人向被告提出行政复议申请，请求濮阳市政府依法确认上述土地登记违法，撤销颁发给原告的濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证。2019年6月25日，被告受理了第三人的行政复议申请，被告认为濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证登记档案中没有地上附着物权属证明，也无将登记的宗地予以公告的证据，属于程序违法，于2020年1月20日作出濮政复决〔2019〕41号《行政复议决定书》，撤销了市自然资源和规划局作出的濮国用〔2019〕字第0073号国有土地使用证，并责令其在法定期限内重新作出具体行政行为。本案争议的土地由原位于胡村火车站南侧濮清铁路路基范围内的部分土地以及原濮清铁路线路废弃后土地中的一部分所组成，该土地上有房屋50余间、树木10余棵，房屋由第三人村民杨正才长期对外出租经营。以上争议的土地有一部分在濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证登记范围内。本院认为：本案争议的土地由原位于胡村火车站南侧的濮清铁路路基范围内的部分土地以及原濮清铁路线路废弃后土地中的一部分所组成，现该土地上有房屋50余间、树木10余棵，房屋由第三人村民杨正才长期对外出租经营。以上争议的土地有一部分在濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证登记范围内。本案被告作出的濮政复决〔2019〕41号行政复议决定适用的原国家土地管理局《土地登记规则》已失效，复议决定适用法律错误。本案的关键在于涉案登记土地来源是否清楚，是否侵害第三人的集体土地所有权利。从濮阳市政府提交的土地登记档案材料看，不能证明濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证范围内的土地是完全由濮国用〔2002〕字第097号及濮国用〔2002〕字第099号国有土地使用证变更而来，在濮阳市政府未查清上述事实的情况下，直接作出复议决定撤销濮国用〔2009〕字第0073号国有土地使用证，事实不清，证据不足，对濮政复决〔2019〕41号行政复议决定应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销濮阳市人民政府作出的濮政复决〔2019〕41号行政复议决定；二、限濮阳市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告濮阳市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  陈忠生审判员  贾向阳审判员  崔树峰二〇二〇年八月二十五日法官助理孙晨书记员栗丹阳