河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1787号上诉人（一审原告）茹启林，男，汉族，1953年1月14日出生，住河南省。被上诉人（一审被告）新乡市牧野区人民政府。住所地：河南省新乡市牧野区学院路。法定代表人王开元，区长。委托代理人董硕，新乡市牧野区人民政府公职律师。委托代理人韩运峰，河南恒升律师事务所律师。上诉人茹启林因诉被上诉人新乡市牧野区人民政府（以下简称牧野区政府）土地行政登记一案，不服新乡市中级人民法院（2020）豫07行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，茹启林系新乡市牧野区牧野乡张辛庄村人。2018年1月17日，新乡市红旗区人民法院受理了王文海、茹启林等32人诉牧野区政府土地行政登记一案，该案原告诉称，牧野区政府应依法主动为其颁发农村土地承包经营权证，但牧野区政府未履行法定职责，请求法院认定牧野区政府行政不作为。经审理，新乡市红旗区人民法院于2018年3月27日作出（2018）豫0702行初3号行政判决，以该案原告没有证据证明任何单位或个人曾向牧野区政府提出过申请，牧野区政府不存在不履行法定职责的事实为由，驳回王文海、茹启林等32人的诉讼请求。该判决现已生效。2018年4月23日，王文海、茹启林等32人又向一审法院提起诉讼，起诉的被告为牧野区政府、新乡市牧野区牧野镇人民政府、新乡市牧野区牧野镇前辛庄村村民委员会、新乡市牧野区牧野镇张辛庄村村民委员会、新乡市牧野区牧野镇后辛庄村村民委员会、新乡市牧野区牧野镇朱庄屯村村民委员会、新乡市牧野区牧野镇东黑堆村村民委员会，诉讼请求为：请求法院按照有关法律法规，责令牧野区政府、牧野镇人民政府、牧野镇5个行政村三级联合颁证领导小组，为王文海、茹启林等32户农户颁发《中华人民共和国土地承包经营权证》。一审法院于2018年6月28日作出（2018）豫07行初55号行政判决，以该案原告将牧野镇人民政府及上述5个村委会列为被告属错列被告，其针对牧野区政府的起诉属重复起诉为由，驳回其起诉。该裁定亦已生效。2019年8月21日，茹启林等村民向牧野区政府邮寄申请书，申请将张辛庄村村民的土地承包经营权证颁发到户。牧野区政府于2019年8月22日收到该邮件。2019年11月1日，王文海、茹启林等28人又以牧野区政府为被告向一审法院提起诉讼，请求判决牧野区政府履行法定职责，向其颁发土地承包经营权证。2019年11月14日茹启林等27人申请撤回起诉。一审法院于2019年11月14日作出（2019）豫07行初169号行政裁定，准许茹启林等27人撤回起诉。因牧野区政府在收到茹启林邮寄的申请书后，未对茹启林作出答复，亦未为其颁发土地承包经营权证，茹启林于2019年12月27日向一审法院提起行政诉讼，请求判决牧野区政府履行法定职责，为其颁发土地承包经营权证。新乡市中级人民法院一审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，参照《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十八条的规定,在裁判发生法律效力后,当事人再次起诉,若当事人、诉讼标的、诉讼请求与前诉相同的,构成重复起诉,但裁判发生法律效力后，发生新的事实，当事人再次提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，新乡市红旗区人民法院（2018）豫0702行初3号行政判决，以未有证据证明牧野区政府收到任何单位或个人的申请为由，驳回茹启林等32人的诉讼请求。茹启林于2019年8月21日向牧野区政府邮寄申请，请求颁发土地承包经营权证，属裁判发生法律效力后发生新的事实。茹启林于2019年11月14日撤回起诉，又于2019年12月27日向一审法院提起诉讼，系因其起诉不符合立案条件经法院释明予以补正的行为。故本案中茹启林提起的诉讼不属于重复起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权,故颁发土地承包经营权证是牧野区政府的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审,材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。本案中,无证据证明相关组织、部门已经依据上述规定,向牧野区政府报送相关申请材料,茹启林亦未提交其与村委会签订土地承包合同的相关证据。故茹启林认为牧野区政府不履行向其颁发土地承包经营权证属于行政不作为的理由不成立,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,一审法院判决:驳回茹启林的诉讼请求。一审受理费50元，由茹启林负担。茹启林不服一审判决，向本院提起上诉称：本案中上诉人茹启林依法向被上诉人牧野区政府申请颁发土地承包经营权证属于维护自己的合法权益,属于合法合理行为,并且根据农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》之规定,实行家庭承包经营的承包方,由县级以上的地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。其他方式承包经营的承包方，经依法登记,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。上诉人已于2020年向被上诉人提出申请,被上诉人应当在合法的时间内向上诉人颁发土地承包经营权证,但被上诉人对于其请求置之不理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证,并登记造册。确认土地承包经营权是牧野区政府的法定职责，故牧野区政府应当依据规定向上诉人颁发土地承包经营权证。从2017年上诉人通过多种途径向被上诉人牧野区政府提出申请,但始终未得答复。由于牧野区政府的行政不作为行为,在面临土地征收时,上诉人的合法权益受到损害,据法律规定我国公民的合法权益应当依法受到法律的保护，农村土地承包经营权是农村集体经济组织的成员或者其他承包经营人依法对其承包的土地享有的自主经营、流转、收益的权利,任何组织和个人不得侵犯。请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判向上诉人颁发土地承包经营权证；本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人牧野区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，申请颁发农村土地承包经营权证的程序为先由其所属村委会将相关文件报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门，再由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请。上诉人直接向答辩人申请颁发农村土地承包经营权证，不符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审,材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件是承包方和发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，然后层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，茹启林申请颁证的土地是其家庭户长期耕种但未与村委会签订土地承包合同的耕地，茹启林要求对其家庭户实际耕种的土地颁发《农村土地承包经营权证》还不具备相应条件，且也不符合以家庭承包方式申请颁证的程序，故一审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。茹启林的上诉理由缺乏相关法律依据和事实根据，本院对其上诉请求不予支持。农村土地承包经营权证是确认承包户土地承包经营权的法律凭证，也是稳定农村土地承包政策长久不变，保护农民承包土地合法权益，促进农村土地资源有效使用的一项重要法律制度。为此，中央及有关国家部委从2014年就部署开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，2015年农业部等部门专门下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号），河南省政府办公厅也下发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号），对全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作作出具体部署，明确了开展此轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作的时间节点、技术操作规范、组织领导责任等事项内容。综合本案案情，茹启林家庭户长期耕种的耕地至今无法颁发农村土地承包经营权证，责任不在茹启林家庭户，且在茹启林家庭户所在的村集体组织也非个例。牧野区政府作为辖区颁发农村土地承包经营权证的法定职权机关，应当按照上述文件要求，主动对包括茹启林家庭户在内的农户不能颁发农村土地承包经营权证的情况进行研判，督促相关部门和乡（镇）人民政府依照相关法律、法规、规章和政策要求，加快开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保确权颁证工作“应确尽确”、“该颁尽颁”。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持新乡市中级人民法院（2020）豫07行初11号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人茹启林承担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年八月二十四日法官助理王立威书记员王贺霞