山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初62号 原告狄元武，男，1958年8月30日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人曹博，山东居高律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处；住所：济南市莱芜区汶河大道**；统一社信用代码：1371200666745359G。 法定代表人李传宝，主任。 出庭应诉负责人吕国，济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处党工委委员。 委托代理人刘梅，山东颐衡律师事务所律师。 委托代理人魏庆红，山东颐衡律师事务所实习律师。 第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村民委员会；住；住所：济南市莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村一社会信用代码：54371202ME0523312Q。 法定代表人狄纯胜，主任。 委托代理人姚海彬，泰和泰（济南）律师事务所律师。 原告狄元武要求确认被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处（以下简称为“鹏泉街道办”）强拆行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告狄元武及其委托代理人曹博，被告鹏泉街道办的分工负责人吕国及委托代理人刘梅、魏庆红，第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处北孝义村民委员会（以下简称为“北孝义村委会”）的委托代理人姚海彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告狄元武诉称，原告在济南市××区鹏泉街道北孝义村拥有合法房屋一处。2019年开始，被告及第三人工作人员在本村宣传城中村改造征收拆迁工作，原告的房屋在拟征收范围内。2020年1月19日，被告在无合法征收手续，未与原告签订安置补偿协议、未履行法定程序的情况下，强拆了原告的房屋，导致原告财产损失巨大。被告上述行为侵害了原告的合法权益，请求法院确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，诉讼费由被告承担。 原告狄元武向本院提交了以下证据（复印件）和法律依据： 1、宅基地地籍图、公证书、平面图、补偿明细表及勘验表各一份，证明原告是案涉房屋所有权人，具有本案起诉资格； 2、城中村改造方案审批表一份； 3、北孝义村城中村情况说明一份； 4、北孝义村城中村改造申请表一份； 5、北孝义村城中村改造建设方案一份； 6、北孝义村城中村改造项目安置区建设规模说明一份； 7、国土说明、规划说明、社会风险评估报告说明各一份； 8、北孝义村城中村改造合作协议一份； 9、北孝义村旧村改造明白纸一份； 原告以以上第2—9号证据证明北孝义村旧村改造是在被告鹏泉街道办成立的拆迁改造工作小组领导下进行的，被告是北孝义村实施城中村改造的实施主体，改造项目由政府主导实施，不是第三人村民自治实施。 10、光盘一份，证明被告工作人员现场组织实施强拆。 被告鹏泉街道办辩称，本案与我方无关，我方未强拆原告的房屋；案涉房屋宅基地登记在狄等三名下，原告不是产权所有人，其户口不在北孝义村，不是该村的集体经济组织成员，不是本案适格主体；案涉房屋与狄军、狄元春、狄元文、狄超各自所诉房屋是一套住宅，其五人各自提起诉讼属于重复起诉，且本案原告与狄超所诉房屋系违章建筑。 被告鹏泉街道办未向本院提交证据。 第三人北孝义村委会述称：1、原告不是本村集体经济组织成员，在本村无依法登记确权的房产，不具备提起行政诉讼的主体资格；2、第三人作为基层群众性自治组织，为改善村民居住环境，建设新型居住社区，经全体党员和村民代表大会讨论决定村民自主旧村改造，并经党员及村民代表表决通过了《北孝义村拆迁改造补偿安置方案》，符合村民自治的要求，与被告无关；3、本案不存在房屋强拆行为，亦不存在原告所诉的财产损失情况。 第三人北孝义村委会向本院提交了以下证据（复印件）： 1、狄等三宅基地地籍图一份，证明原告兄弟五人与狄等三共享一处宅基地的使用权； 2、2018年12月22日北孝义村会议记录、北孝义村拆迁改造动员大会党员及群众代表名单、北孝义村拆迁改造补偿安置方案党员和村民代表会议表决稿、北孝义村拆迁改造补偿安置方案各一份，证明北孝义村开展旧村改造完全系村民自治行为，反映全体村民的意志，与被告无关； 3、2019年5月24日北孝义村会议记录一份，证明第三人村民自荐成立拆迁小组，大会通过成立拆迁小组决定； 4、北孝义村村民意愿书十四份，证明拆除房屋后的居民向第三人提交由636户村民签字捺印的意愿书，自愿协助未拆除户进行房屋拆除工作。 经庭审质证，原告狄元武提供的证据，被告鹏泉街道办及第三人北孝义村委会异议如下：其第**证据不能证实原告系案涉房屋宅基地登记所有人，仅可证明原告与狄等三之间存在继承关系，且案涉房屋无规划，属于违章建筑；其第2组—第9组证据不能证实原告的主张，被告未对案涉房屋拆迁出具任何行政文书，也未实施拆迁行为；其第10号证据视频资料不存在标志性显示，且行为现场混乱，不能识别与被告存在关联。 第三人北孝义村委会提供的证据，被告鹏泉街道办无异议；原告狄元武指出其第1号证据地籍图标示土地使用权人为“狄等三”书写有误，正确标示应为“狄登三”，原告兄弟五人系狄登三的的法定继承人，具备提起诉讼资格；其第2号—第4号证据内容违法，不能作为第三人强拆村民合法房屋的依据，且其第4号证据存在多名人员签字笔迹完全一致的问题，真实性存疑。 本院对上述证据认证如下：原告狄元武提供的证据，被告及第三人虽有异议，但经审查，其第1组证据能够证实原告在北孝义村存在案涉房屋的事实，本院予以采信；其第2号至第10号证据中的北孝义村“城中村”改造申请表、北孝义村“城中村”改造建设方案、北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明、城中村改造合作协议等材料内容显示，被告及第三人主张的“北孝义村旧村改造项目”即上述证据中的北孝义村“城中村”改造项目；该项目的具体实施主体为被告，第三人系村民安置区建设主体，这些证据能够证明被告系涉案强拆行为的实施主体，本院予以采信。 第三人北孝义村委会提交的第1号证据“狄等三”宅基地地籍图，对原告提起本诉不存在排除性证明效力，其据此主张原告诉讼主体不适格，本院不予采信，原告案涉房屋是否符合规划、是否系合法建筑，不属于本案审理范围，被告以该证据主张案涉房屋不受法律保护，与案涉房屋应予合法拆除不属同一法律范畴，故被告该证明主张与本案无关，本院不作评定。第三人提供的第2号—第4号证据虽然能够说明北孝义村城中村改造相关事宜经过其本村党员大会和村民代表大会讨论程序，但据此证明其旧村改造项目系由第三人自行组织实施，不具有充分证明效力，本院不予采信。 经审理查明：原告狄元武与案外人狄元文、狄超、狄元春、狄军系第三人北孝义村原村民狄登三（已于2002年去世）之子。狄登三生前在北孝义村建有住宅一套，宅基地地籍图标示为北孝义村0612号，户主：狄等三（以下统称为“北孝义村第××号地籍图”）。 2018年8月23日，第三人与莱芜中联上鼎置业有限公司签订《城中村改造合作协议》，就涉案城中村改造项目双方合作事宜作出约定。该协议载明：北孝义村进行“城中村”改造，系“积极响应莱芜市政府、高新区管委会加快‘城中村’改造步伐，改善人居环境，提升城市建设水平，推进城镇化进程的号召”；政策依据是莱政发[2014]6号文、莱政办发[2014]7号文、莱政办发[2017]12号文等政府相关“城中村”改造意见；北孝义村“城中村”改造项目拆除村庄旧村占地约552.7亩，其中村民安置区规划占地约200亩，腾空拍卖区约322.7亩；被告鹏泉街道办作为监督方对该合作协议的执行情况予以监督。2018年12月22日，第三人召开全体党员和村民代表大会，讨论通过了《北孝义村拆迁改造补偿安置方案》。后第三人就涉案村庄拆迁改造项目制定了《北孝义村“城中村”改造建设方案》，并以此为基础提出了《北孝义村“城中村”改造申请表》向相关部门报批。经审批，被告出具《北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明》、《北孝义村“城中村”改造项目社会风险评估报告说明》、《关于北孝义村“城中村”情况的说明》、原莱芜市国土资源局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的国土说明》、原莱芜市规划局高新区分局出具《关于北孝义村“城中村”改造项目的规划说明》，后上述各部门会同莱芜高新区其他部门在《莱芜高新区“城中村”改造方案审批表》上盖章确认通过涉案改造项目，莱芜高新区管理委员会于2019年1月9日在该审批表上盖章最终通过改造方案。上述“建设方案”、“申请表”、“建设规模说明”载明：北孝义村“城中村”改造项目的实施主体是高新区管委会，具体实施主体是本案被告鹏泉街道办，第三人系村民安置区建设主体，莱芜中联上鼎置业有限公司为合作建设主体；北孝义村旧村面积521.66亩，拆迁腾空土地分为安置区与拍卖区，其中安置区占地约201亩，拍卖区占地约320.66亩；建设安置区使用国有建设用地划拨土地，拍卖区土地使用权公开挂牌出让；北孝义规划片区范围内所有拆除，由北孝义村委会负责。 2019年6月15日及16日，济南市钢都公证处分别出具公证书，对本案原告狄元武兄弟五人于2019年6月4日分别指认的、其各自在北孝义村的房屋作了现状及测量公证；其中本案原告狄元武指认的其在北孝义村××房屋××北屋四间（前厦）东西各带两间耳屋（即本案案涉房屋），公证书字号：（2019）鲁济南钢都证民字第1608号。2020年1月19日，原告五兄弟上述相应公证房屋被拆除。原告兄弟五人于2020年5月6日各自签具诉状，分别向本院提起行政诉讼，要求确认被告鹏泉街道办强拆其各自所有的房屋的行为违法。 诉讼中，第三人主张该村于2019年5月24日组织召开全体党员及群众代表大会，通过了村民自荐成立拆迁小组的决定；至2019年5月30日，99%的村民已完成房屋拆除工作；部分村民为早日回迁楼房，向村委会提交意愿书，自愿协助未拆除户完成同意拆迁后的拆除工作。另，第三人主张原告案涉房屋修建于“狄等三”宅基地地籍图标示的“本宅空闲地”区域内，没有规划，属于违建；原告认可案涉房屋位置，但主张仍在狄登三户下的宅基地地籍图范围之内。 另查明：本案原告狄元武兄弟五人向济南市钢都公证处申请证据保全公证的房屋，其中本案原告狄元武与狄超主张的己方房屋位于北孝义村第××号宅基地地籍图标示的“本宅空闲地”区域内；狄元文、狄元春、狄军主张的己方房屋在本宅地基区域内。案涉原告五兄弟主张的房屋相互绵连，但各自独立，不存在交叉或含括。 又查明：原莱芜市人民政府于2014年2月即下发莱政发[2014]6号文《关于加快“城中村”改造的实施意见》，对全市范围内的“城中村”改造工作作了全面部署，明确了各区政府、管委会、泰钢工业园区是“城中村”改造的实施主体；后莱芜市高新区管委会制订《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》，对本区域内“城中村”改造工作作出规定，其中关于区内审批程序的内容规定如下：由鹏泉街道办牵头、各有关部门落实，对列入改造计划的“城中村”，先落实环评、土地、规划等方面的前期工作；鹏泉街道办对改造项目进行社会稳定风险评估；在鹏泉街道办的监督指导下，村（居）委会制定拆迁补偿安置方案，报鹏泉街道办批准后，组织村民签订拆迁补偿安置协议；协议签订率达95%以上的，由鹏泉街道办牵头、各有关部门配合，编制改造实施方案，报区联审联批办公室会审，会审通过后加盖管委会公章。2017年6月19日，原莱芜市人民政府办公室下发莱政办发[2017]12号文件《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，对城市核心区城中村改造工作作出了进一步部署，其中，莱芜高新区域内的城市核心区“城中村”改造面积为10万平方米。 本院认为：根据诉讼各方的诉辩意见，本案主要存在以下争议焦点：1、原告狄元武提起本诉与其其他兄弟就北孝义村第××号地籍图（含空闲地）项下的房屋提起的诉讼是否构成重复起诉，原告是否有权提起本诉；2、涉案强拆行为因何事由引发，该行为的实施主体是谁，强拆行为是否合法。 （一）关于本案第一组争议焦点： 首先，本案不存在重复起诉问题。本案原告狄元武与其其他四兄弟各自提起的诉讼虽属同一类型，诉讼目的亦同为请求确认强拆行为违法，但相应五起案件系由五原告分别、同时起诉，案涉房屋亦各自独立，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条关于“重复起诉”的规定。 其次，本案原告狄元武兄弟五人各自主张的房屋虽同系基于其父狄登三在北孝义村建有旧宅这一事实取得，但在狄登三已去世，其兄弟五人亦经合意各自分得相应房屋的情况下，对针对该综房屋的强拆行为，原告兄弟有权选择独立起诉或共同起诉。被告鹏泉街道办及第三人北孝义村委会主张原告兄弟五人应就北孝义村第××号宅基地地籍图项下的房屋共同提起诉讼，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为“行政诉讼法”）第十二条第（十二）项之规定，原告认为被告对其房屋实施强拆侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼寻求救济。 （二）关于本案第二组争议焦点问题的评析： 1、关于案涉房屋被拆事由的确定。根据案件查明事实，第三人北孝义村委会于本诉中所称的“旧村改造”实为原莱芜市推进的“城中村”改造。由被告监督签订、执行的第三人与莱芜中联上鼎置业有限公司签订《城中村改造合作协议》开首即已明确，实施北孝义村“城中村”改造项目的政策依据为莱政发[2014]6号文、莱政办发[2014]7号文、莱政办发[2017]12号文件规定，明确证明案涉房屋拆除行为发生于“城中村”改造过程中，而非发生在第三人自认的、独立的“旧村改造”过程中。对北孝义村实行“城中村”改造系原莱芜市政府为提升城市建设水平、加快城市核心区建设所作的决定，而非该村村民自主决定，亦非村民“自治”结果。 2、关于案涉房屋是否系被强制拆除以及强拆行为实施人的确定。本案中，被告鹏泉街道办不承认案涉房屋系被其强制拆除；第三人北孝义村委会亦否认本案存在强拆问题。根据北孝义村近年来处于“城中村”改造推进中的现实情况，结合第三人于诉讼中提供的成立拆迁小组，以及房屋已拆除的居民自愿协助未拆除户进行房屋拆除工作的签名捺印等证据材料等事实考量，在无明确证据证明案涉房屋系由原告自行拆除或经原告同意、再行拆除的情况下，原告主张该房屋系被强制拆除，本院予以认定。关于该强拆行为的实施主体问题，虽然本案第三人北孝义村委会于本诉中积极自认案涉房屋系由其本村部分村民自愿实施，但结合案涉房屋被拆事由考量，案涉强拆行为实施主体的确定，尚应结合房屋被拆后腾空土地的使用、拆迁补偿安置方案的制定审批等方面的情况作出判断。 首先，本案中，根据第三人北孝义村呈报的“城中村”改造申请表、北孝义村“城中村”改造建设方案，被告出具的北孝义村“城中村”改造项目安置区建设规模说明所标示的内容，包括涉案房屋在内的北孝义村旧村拆迁后共腾空土地521.66亩，其中约201亩用于建设村民安置区，另320.66亩土地属于拍卖区；建设安置区使用国有建设用地划拨土地，拍卖区土地使用权公开挂牌出让。上述“申请表”、“建设方案”虽仅表现为第三人呈报形式，但被告出具的“安置区建设规模说明”、北孝义村“城中村”改造情况的说明，以及由被告呈报、莱芜高新区最终盖章通过的莱芜高新区“城中村”改造方案审批表足以说明，北孝义村呈报的“申请表”、“建设方案”的内容已经过被告鹏泉街道办及莱芜高新区管委会批准。从“申请表”、“建设方案”前述内容可见，北孝义村旧村房屋拆迁腾空后的土地设定为由政府收归国有，并按相关土地管理使用规定予以规划使用。 其次，本诉中，虽然第三人北孝义村委会主张涉案强拆行为发生于北孝义村村民自主进行的“旧村改造”过程中，“旧村改造”拆迁补偿安置方案系由北孝义村全体村民以召开村民代表大会讨论通过方式自主决定；但案件查明事实表明，第三人主张的“旧村改造”实为“城中村改造”，该改造项目的实施主体是莱芜高新区管委会，具体实施主体是被告鹏泉街道办。莱芜高新区管委会于原莱芜市政府在2014年下发“城中村”改造实施意见后，制定的《莱芜高新区“城中村”改造实施办法（暂行）》，对本区域内“城中村”改造中拆迁补偿安置方案的制定，即规定为“在鹏泉街道办监督指导下，村（居）民委员会据此制定具体的拆迁补偿安置方案，报鹏泉街道办事处批准”。本案中，由第三人向其村民发放的“北孝义村旧村改造明白纸”实为北孝义村拆迁补偿安置方案，该“明白纸”明确载明该方案经“上报街道党工委同意”。可见涉案北孝义村拆迁补偿安置方案非系北孝义村村民以“自治”方式决定。 综合以上情况判断，在存在明确证据证明北孝义村“城中村”改造活动系由被告鹏泉街道办具体组织实施的情况下，按照权责一致原则，即使案涉房屋强拆行为确系由北孝义村委会组织实施，亦应视为系接受被告的委托或指令实施。依照行政诉讼法第二十六条第五款所作“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，案涉房屋强拆行为责任应由被告承担。 综上，本案中，被告鹏泉街道办否认涉案强拆行为由其实施，未提供与该行为相关的证据，应承担举证不能的不利后果。原告狄元武要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处强制拆除原告狄元武案涉房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。递交上诉状时，上诉人应向济南市中级人民法院预交上诉案件受理费50元；递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  陈伦振 人民陪审员  张瑞亮 二〇二〇年八月十七日 书 记 员  张 玉