江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行初94号 原告泰兴市铁章家庭农场，住所地江苏省泰兴市张桥镇匡庄村**。 投资人陶勇，性别××年××月××日生，××族。 被告泰兴市人民政府，住所地江苏省泰兴市济川街道国庆东路**。 法定代表人张坤，市长。 出庭负责人谢红官，副市长。 委托代理人陈雲，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。 被告泰兴市张桥镇人民政府，住，住所地江苏省泰兴市张桥镇/div> 法定代表人李卉，镇长。 出庭负责人唐国虎，副镇长。 委托代理人朱金海，泰兴市司法局张桥司法所工作人员。 委托代理人李容，江苏信尊律师事务所律师。 原告泰兴市铁章家庭农场要求被告泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）、泰兴市张桥镇人民政府（以下简称张桥镇政府）行政补偿一案，本院于2019年7月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告泰兴市铁章家庭农场投资人陶勇，被告泰兴市政府出庭负责人谢红官、委托代理人陈雲、丁佐荣，被告泰兴市张桥镇人民政府出庭负责人唐国虎、委托代理人朱金海、李容到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告泰兴市铁章家庭农场诉称：2018年9月25日，原告名称由泰兴市陶勇养猪场变更为泰兴市铁章家庭农场。2017年2月17日，原告与泰州市张桥镇匡庄村村民委员会（以下简称匡庄村委会）、张桥镇政府签订《设施农用地协议书》，约定匡庄村委会提供土地供原告养猪，并由张桥镇政府报泰兴市国土局、交通局等部门备案。后原告投资建设，相关配套设施全部到位，并经相关部门验收合格，原告正常经营。2018年8月20日张桥镇政府向原告发出《关于养殖场限期关停通知》，“因你户在市畜禽养殖禁养区划定范围之内，决定对你养殖场予以关停，希你户接通知后在2018年8月31日前关闭养殖场，同时拆除所有养殖设施。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”然而，两被告至今未按上述规定补偿原告的经济损失，明显违法。为维护原告合法权益，特诉至贵院，请求判令两被告共同补偿原告6245335元。 原告向本院提交下列证据：1.国家企业信用信息公示表，证明2018年9月25日“泰兴市陶勇养猪场”变更为“泰兴市铁章家庭农场”。2.《设施农用地用地协议书》《农业设施建设方案》《泰兴市设施农用地备案表》、张桥镇政府分别向泰兴市国土局和交通局提交的《关于申请配套设施农用地备案的报告》、泰兴市规划局回复张桥镇政府的泰规划函［2017］34号《函》、《泰兴市设施农业用地论证批办单》及泰兴市畜牧兽医中心出具的《泰兴市设施农业项目论证意见表》、养殖场周围界碑4张、张桥镇畜禽养殖粪污治理监管牌，证明原告养猪用地是经过有关部门批准同意的，其经营一直在相关部门监督之中。3.《粪污处理技术交办单》，证明原告养殖场经验收合格。4.2018年8月20日张桥镇政府向原告发出的《关于养殖场限期关停的通知》，证明张桥镇政府通知原告关停养殖场。5.照片四张，证明2019年8月16日两被告组织人员强制拆除原告养殖场。6.自行制作的损失清单，证明原告损失。7.租金收条及明细，证明原告一直在缴纳土地租金。 被告泰兴市政府辩称；1.泰兴市政府作为被告的主体资格不适格。根据原告在诉状中陈述，张桥镇政府向其发出《关于养殖场限期关停通知》，决定对原告的养殖场予以关停，而张桥镇政府作为一级政府组织，可以独立承担行政责任；2.原告主张的损失没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告对泰兴市政府的起诉。 被告泰兴市政府未向本院提交证据。 被告张桥镇政府辩称：1.对原告养殖场进行关停是为进一步落实省市“263”专项治理任务，扎实推进畜禽养殖污染治理攻坚工作，改善农村生态环境。因原告养殖场在市畜禽养殖禁养区划定范围之内，决定对其关停；2.原告未取得相关许可，属于非法经营，对其关停无需进行补偿；3.原告赔偿清单所列赔偿项目没有事实和法律依据。且原告关停时已经享受了23600元的猪补助，其他租用养殖场的养殖户也分别享有了数额不等的猪补助，且已发放到位。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告张桥镇政府向本院提交的证据：1.泰兴市“两减六治三提升”专项实施方案中的畜禽养殖污染及农业面源污染治理专项行动实施方案，证明原告进行关停是为了落实省、市263专项治理任务。2.泰兴市人民政府办公室泰政办发〔2017〕41号、〔2018〕97号文件（关于禁养区划定的通知），证明原告养殖场处于禁养区内。3.张桥畜禽粪污资源化利用项目补贴明细表，证明张桥镇政府在原告修建相关养殖设施（化粪池）时已给予补贴13.3万元。4.匡庄村委会情况说明，证明匡庄村民委员会从未收到原告的租金，原告不存在租金损失。5.张桥禁养户补助汇总表、泰兴市财政资金支付凭证、会议记录、张桥镇匡庄村禁养户补助情况、匡庄村禁养户补助明细、记账凭证，证明原告自行关停后，已根据奖补政策对其进行奖补并发放到位。 经庭审质证，泰兴市政府对原告证据1真实性无异议；证据2、3真实性无法确认，该组证据即使真实亦不能证明原告养殖场的合法性；证据4三性均无异议，可以证明案涉养殖场由张桥镇政府限期关停，与泰兴市政府没有任何关系；证据5真实性无法确认，照片中没有泰兴市政府工作人员，不能证明泰兴市政府参与了对原告的关停行为；证据6三性均不认可，按照法律规定，对财产损失只赔偿直接损失，故原告主张的养猪利润没有法律依据，对原告主张的房屋及固定养殖设施、可移动设施的损失，张桥镇政府已给予补偿，对原告主张的租地费用，从原告起诉时提供的《设施农用地用地协议书》来看，原告每年向村委会支付相应租金，不存在返还租金的问题；证据7三性均不认可，不能证明关停后的租金原告已支付。 张桥镇政府对原告证据1真实性无异议；证据2所有文件的真实性无异议，但不能证明原告养殖场用地的合法性，泰兴市规划局的《函》明确该地属于限建区范围，故未同意备案，也未经过批准；证据3-4真实性无异议；证据5真实性无法确认，经核实并非张桥镇政府工作人员，且仅显示对养猪围栏进行拆除，并非拆除整个养猪场；证据6同答辩意见；证据7真实性无法确认，不能证明其一直在缴纳土地租金。 原告对张桥镇政府证据1-3无异议；证据4有异议，除了《设施农用地用地协议书》外，我跟用地范围的每户村民都单独签订了租地协议，租金直接交给农户，不需要交给村里；证据5无异议。 本院对上述证据认证如下：除了原告证据6不属于证据、证据5、7真实性无法确认外，原告的其余证据及被告张桥镇政府的证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明本案认定事实的依据，本院予以确认。 经审理查明： 2017年4月18日，陶勇登记注册泰兴市陶勇养猪场，经营者陶勇，类型个体工商户，组成形式家庭经营，经营范围生猪养殖。2018年9月25日，经核准，泰兴市陶勇养猪场名称变更为泰兴市铁章家庭农场，经营范围变更为蔬菜种植、销售。2018年8月20日，张桥镇政府向原告发出《关于养殖场限期关停通知》，载明：“为进一步落实省市263专项整治任务，扎实推进我镇畜禽养殖污染治理攻坚工作，改善农村生态环境，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国水污染防治法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》和《市政府办公室关于进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》的要求，因你户在市畜禽养殖禁养区划定范围之内，决定对你养殖场予以关停，希你户接通知后于2018年8月31日前关闭养殖场，将存栏畜禽自行处理，同时拆除清理所有养殖设施，并清理好粪污造成的环境污染问题。逾期不能自行关闭到位的，镇人民政府将联合执法部门强行拆除关停，造成的一切后果和损失将由你户自行承担。”此后，原告及租赁原告场地养猪的经营户均按期自行处置了存栏生猪，不再进行养殖。原告养猪场内的猪圈围栏被有关部门拆除。 另查明，本院(2019)苏12行初57号黄建华诉泰兴市政府、张桥镇政府行政补偿一案中，张桥镇政府提交了泰兴市畜禽养殖污染法理工作领导小组办公室于2019年1月18日下发的《关于印发〈泰兴市2018年畜禽养殖场（户）关停并转项目资金奖补办法〉的通知》，该奖补办法规定：二、奖补范围：1.养殖场关停达标奖补。在2008年12月31日前，项目任务范围内已完成畜禽养殖清栏（零存栏）、养殖设施设备拆除，且今后不再从事养殖活动的养殖场。2.养殖房屋转产（或拆除）达标奖补。指原养殖棚舍（房屋）规范产业转型，转作其他用途，或原养殖硼舍（房屋）全部拆除到位。三、奖补标准：市财政按下达乡镇（街道）关停并转任务的养殖规模（折合猪当量）进行奖励补助。奖励补助标准：根据猪当量，50头（含50头）以下的养殖场奖补0.5万元，51-100头奖补1万元，……，201-500头奖补6万元，……，按关停、转产（或拆除）各占50%的标准，分两次直接拨付至乡镇。四、工作职责：1.各乡镇人民政府是实施关停并转项目的责任主体，……，要坚持公开操作、专项奖补，及时将奖补资金发放到位。五、工作要求：1.严格执行标准，实行“先关后奖。先转后补”。……，乡镇可视财力状况，在市奖补标准基础上，提高到户奖补标准。 又查明，2019年1月30日张桥镇政府向原告核发了畜禽粪污资源化利用项目补贴资金133000元，用于原告化粪池整改项目；2019年2月2日向原告核发了223600元关停补助（其中猪补助23600元、养猪设施拆除补助200000元），向租赁原告场地养猪的经营户（7户）合计核放了221300元关停补助。 本案审理过程中，原告申请本院对其养猪场内的建筑物及设施价值委托评估，本院经摇号依法确认评估机构为江苏新大陆房地产土地评估造价咨询有限公司泰州分公司，该公司经2020年4月29日实地查勘，于2020年7月16日出具房地产估价报告，原告支出评估费30000元。本院向各方当事人送达了该评估报告。 本院认为，本案争议焦点为：1.两被告是否均为本案适格被告；2.原告的关停损失行政机关应当如何确定及补偿；3.对原告的具体诉求应当如何处理。结合双方诉辩意见及全案证据，本院综合评判如下： 一、关于两被告是否均为本案适格被告。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”据此可知，畜禽养殖关停损失的补偿主体应为县级以上地方人民政府，并不包括乡镇人民政府。本案中，现有证据表明，原告养猪场系因所在地块被划定为禁养区而被关停，而相关禁养区划定文件系泰兴市政府办公室下发给各乡镇人民政府。故，泰兴市政府负有对原告关停损失依法补偿的法定职责，系本案的适格被告。张桥镇政府虽然根据上级文件规定实施了向原告下发关停通知、核发相关补偿款项等具体事务，但其本身并无关停补偿的法定职责，应视为其是受泰兴市政府委托而实施的相关行为，故张桥镇政府并非本案的适格被告。泰兴市政府抗辩认为其并非适格被告的主张，于法无据，本院不予采信。 二、关于原告的关停损失行政机关应当如何确定及补偿。 如前所述，原告养猪场系因所在地块被泰兴市政府划定为禁养区而被关停，故泰兴市政府对原告的关停损失负有依法补偿的法定职责。本案中，原告自行处置生猪的损失已获得相应补偿，各方对此均无异议。原告养猪场被关停并拆除部分设施后，原告亦已领取了部分关停补助及专项补贴资金，但泰兴市政府制定的《泰兴市2018年畜禽养殖场（户）关停并转项目资金奖补办法》仅笼统规定了“奖励补助标准”和实行“先关后奖，先转后补”，原告已领取的款项中具体的奖励数额多少、补偿数额多少、又是对哪些设施的补偿，双方对此各执一词，依照该奖补办法及现有证据本院难以准确区分。且原告养猪场内的建筑物及附属设施的建设用途是畜禽养殖，现因禁养关停而处于闲置状态，给原告造成了经济损失，依法亦应给予补偿，但上述奖补办法亦未对此作出相应规定,据此，应当认定泰兴市政府尚未对原告的关停损失全面履行补偿义务。 鉴于《畜禽规模养殖污染防治条例》等现行法律法规对畜禽养殖关停补偿仅作了原则性规定，对补偿程序、补偿范围、补偿数额确定等方面均无具体和明确的规定，本院认为，泰兴市政府在关停补偿程序中，应当按照程序正当原则，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律之规定，并结合泰兴市政府制定的奖补办法，按照先进行协商、协商不成后依法作出补偿决定并依法送达、告知救济途径等正当程序进行处理。同时，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”参照上述规定，案涉关停补偿应当仅限于因关停所造成的实际损失，不包括预期可获得的利益，且至多不超过实际投入的损失。本案审理过程中，为确定原告关停损失的具体数额，促成行政机关与原告达成补偿协议，经原告申请，相关评估机构受本院委托已对原告养猪场内建筑物及相关设施出具评估报告，泰兴市政府在具体补偿时应当予以参照。因评估是补偿的前提和依据，相关评估费用亦应由泰兴市政府承担。 三、对原告的具体诉求应当如何处理。 行政补偿，即行政损失补偿，是指行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法行政行为，使本不应该承担法律责任的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损失，国家基于当事人事前或者事后的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规、规章及政策的规定，从经济上、生活上或者工作上等诸多方面对其所受损失予以相应的补偿。当事人可以请求人民法院判决行政机关予以补偿，但必须是补偿金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际补偿之前尚有优先判断或者裁量余地，则应当责令行政机关限期履行补偿职责，而不宜直接判决具体补偿金额。待行政机关先行作出补偿决定后，法院再基于当事人的请求对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中，泰兴市政府对原告的关停损失负有补偿职责，但其除了委托张桥镇政府给付原告部分款项外，一直未能与原告就关停补偿达成一致意见，直至原告于2019年7月1日起诉时，泰兴市政府尚未就此做出最终的处理决定，且诉讼中仍坚持认为其没有补偿职责。鉴于本案尚存在原告已领取款项中具体补偿数额不明、原告养猪场内建筑物及附属设施价值待定等不确定因素，本案的具体补偿数额应当由泰兴市政府在其行政职权范围内予以裁量。据此，本案应当判决泰兴市政府限期履行补偿职责，而不宜直接判决具体补偿数额。 综上，被告泰兴市政府未全面及时履行法定补偿职责，依法应当判决其限期履行补偿职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、被告泰兴市人民政府在本判决生效之日起三个月内对原告泰兴市铁章家庭农场作出行政补偿决定。 二、驳回原告泰兴市铁章家庭农场的其他诉讼请求。 三、驳回原告泰兴市铁章家庭农场对泰兴市张桥镇人民政府的起诉。 案件受理费50元，评估费用30000元，由被告泰兴市人民政府负担。因原告均已预交，被告泰兴市人民政府在本判决生效后，将此30050元直接给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  翟小春 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  郭 程 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。