北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初36号原告王淑兰，女，1948年7月7日出生，汉族。委托代理人崔保永（原告王淑兰之子），1979年4月4日出生，汉族。委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。负责人张维，主任。委托代理人刘福勇，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街**。负责人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局工作人员。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。原告王淑兰诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）、被告北京市人民政府（以下简称市政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向市规自委和市政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告王淑兰的委托代理人崔保永、董琛，市规自委的委托代理人刘福勇、钱海龙，市政府的委托代理人李敏、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月24日，北京市规划和自然资源委员会密云分局（以下简称密云规自委）作出《关于王淑兰申请调查新农村刘林池棚户区改造项目征地文件的答复意见》（以下简称《王淑兰答复意见》），主要内容为：一、关于原告王淑兰提出的“密云区穆家峪镇新农村刘林池棚户区改造项目（以下简称案涉项目）是否已经取得征地批文进行调查”的问题，经调查，案涉项目用地单位未向密云规自委和市规自委申请征地事项，该项目未取得市政府征地批复。二、关于王淑兰提出的“如未取得征地批文便实施拆迁，责令有关单位和人员立即停止违法征迁行为”请求，经调查，案涉项目已取得了房屋拆迁许可证。按照政府职能分工，案涉项目拆迁工作审批与监管不属于密云规自委职责，由密云区住房和城乡建设委员会（以下简称密云住建委）负担，建议王淑兰向密云住建委申请查实。王淑兰不服，向市政府提起行政复议，2019年11月28日，市政府作出京政复字〔2019〕641号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了密云规自委作出的《王淑兰答复意见》。原告王淑兰诉称，王淑兰是北京市密云区穆家峪镇新农村（以下简称新农村）村民，与案外人王志民系夫妻关系，在新农村有房屋一处，北京市密云区人民政府于2018年9月启动了案涉项目，王淑兰的房屋在案涉项目范围内。2019年9月10日，王淑兰向密云规自委邮寄了《查处申请书》，密云规自委于2019年9月11日收到了相关材料。2019年9月25日，王淑兰收到了密云规自委作出的《王淑兰答复意见》，王淑兰认为密云规自委作出的《王淑兰答复意见》违法，侵犯了王淑兰的合法权益。2019年9月28日，向市政府提起行政复议，2019年11月30日，市政府作出的《复议决定书》，维持了密云规自委的《王淑兰答复意见》。王淑兰认为密云规自委作出的《王淑兰答复意见》和市政府作出的《复议决定书》均侵犯了王淑兰的合法权益，应被撤销。故王淑兰诉至法院，请求：1.撤销市规自委作出的《王淑兰答复意见》，并责令其重新作出答复；2.撤销市政府作出的《复议决定书》。原告王淑兰在法定期限内向本院提交了以下证据：1.原告王淑兰户口本的户主页和本人页，证明王淑兰系新农村村民；2.原告王淑兰与王志民的结婚证，证明王淑兰与王志民系夫妻关系；3.《居民死亡医学证明（推断）书》和《火化证明》，证明原告王淑兰丈夫王志民去世的事实；4.《北京密云新丰市场土地有偿使用合同》；5.密云县新农村志民木器加工组的工商登记信息；6.《土地有偿使用合同》；7.《密云县村集体经济组织内部往来专用收据》；8.《住宅入户调查表》和《非住宅拆迁入户调查表》；证据4至8共同证明原告王淑兰具有诉讼主体资格；9.照片10张，证明原告王淑兰房屋的居住、使用状况；10.王志民的穆家峪农村信用合作社新农村分社存折，证明原告王淑兰具有诉讼主体资格；11.《查处申请书》，证明原告王淑兰向密云规自委提起查处申请的事实；12.《王淑兰答复意见》，证明密云规自委作出了涉诉行政行为；13.《行政复议申请书》，证明原告王淑兰向市政府提起行政复议的事实；14.《复议决定书》、邮单和物流信息截图，证明市政府作出了《复议决定书》；15.住总集团密云区新刘棚改项目回迁安置房开工建设的新闻，证明涉案地块已经开工建设。被告市规自委辩称，第一，《王淑兰答复意见》并未对原告王淑兰的权利义务产生实质影响，恳请法院依法驳回王淑兰的起诉，市规自委作出《王淑兰答复意见》针对的是王淑兰通过信访渠道提交的《查处申请书》，被诉《王淑兰答复意见》实际是对调查结果的告知，且对于非市规自委工作职责的部分，向王淑兰提出向有权机关申请的建议，实际上对王淑兰的权利义务并未产生实际影响，故依据《最高人民法院关于的解释》第一条的规定，恳请法院依法驳回王淑兰的起诉。第二，《王淑兰答复意见》经过详细认真的调查，认定事实准确，答复内容无误。密云规自委收到王淑兰的《查处申请书》后，经核查，2018年7月24日，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作出京建函〔2018〕299号《关于确认密云区穆家峪镇新农村和刘林池村纳入2018年北京市棚户区改造实施项目的复函》（以下简称《299号复函》），明确新农村和刘林池纳入棚户区改造范围。2018年6月13日，市住建委作出京建文〔2018〕63号《关于对密云区穆家峪镇新农村和刘林池村创新棚改实施模式的意见》（以下简称《63号意见》）及市政府领导批示、北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出的京发改（核）〔2018〕408号《关于密云区穆家峪新农村和刘林池棚户区改造项目核准的批复》（以下简称《408号批复》）等文件，均同意刘林池村在原有集体土地的基础上进行棚户区改造，安置房在集体土地上建设，不征地，所建设的房源用于改造所涉及的村民定向安置，道路和公交场地用地等市政及公共服务设施用地、农民集体产业用地等只拆不征。目前该地块未向市规自委申请征地事项。此外，在王淑兰提交《查处申请书》前，市规自委就已向新农村棚改指挥部进行调查并制作询问笔录，获取了新农村村民代表会议纪要。根据该代表会议纪要，案涉项目拆迁实施方案等均在2018年9月25日已获得村民代表的一致通过。2018年11月1日，涉案地块取得北京市密云区住房和城乡建设委员会核发的京建密拆许字[2018]第1号《房屋拆迁许可证》（以下简称《房屋拆迁许可证》）。现有一部分签署拆迁协议的村民房屋已被拆除，但尚未建设。市规自委认为，案涉项目目前尚未开工建设，且已经获得市政府许可，市发改委立项，市住建委批准，均认定安置房及产业项目利用原有集体土地不征地或只拆迁不征。用地单位也未向市规自委申请征地事宜，故市规自委在《王淑兰答复意见》中明确告知调查结果，具有事实和法律依据。鉴于案涉项目已经取得《房屋拆迁许可证》，其拆迁行为已经获得了行政许可，且该行政许可职能及相应监管并不属于市规自委的职权范围，市规自委在《王淑兰答复意见》中明确告知具体职能承担单位并提出建议，亦具有事实和法律依据。此外，国发〔2013〕25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》已经明确，在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。2018年9月17日发布的《关于进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见》也明确集体土地棚改项目的适用条件，鼓励采取村庄整治、异地村庄重建等方式改善农民居住条件，促进美丽乡村建设，以上均使利用集体土地进行棚户区改造具有了明确依据。2019年6月27日北京市通州区人民法院作出的（2019）京0112行初249号行政判决书中，明确认定案涉项目用地单位需依法取得相应用地审批手续或者农用地转用审批手续的前提不具备，且案涉项目不涉及征地情形。综上，请求法院依法驳回王淑兰的全部诉讼请求。被告市规自委在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料为：1.《查处申请书》和原告王淑兰提交的相关材料；2.2019（88）《北京市规自委密云分局信访举报批办单》（以下简称《信访举报批办单》）；3.《信访事项受理告知书》；4.《299号复函》；5.《63号意见》；6.《408号批复》；7.京规划国土函〔2018〕1002号《关于密云新城MY00-0103和MY00-0400街区部分地块（刘林池和新农村）控制性详细规划的批复》；8.京规划国土密预[2018]6号《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》（以下简称《6号预审意见》）；9.《房屋拆迁许可证》；10.调查询问笔录；11.新农村会议纪要；证据1至11共同证明《王淑兰答复意见》经过前期详尽调查，程序合法，证据确凿，告知内容无误；12.（2019）京0112行初249号行政判决书，证明与本案类似的判决，且对本案诉争的部分事实进行了认定。在法定期限内，市规自委未向本院依法提交法律依据。被告市政府辩称，一、市政府具有作出《复议决定书》的职权。原告王淑兰不服市规自委作出的《王淑兰答复意见》，向市政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条、第十二条第一款的规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有对王淑兰不服市规自委具体行政行为提出的复议申请依法受理，并作出行政复议决定的法定职权。二、市政府作出《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。市政府收到王淑兰的复议申请材料和补正材料后，依法予以受理。并依据《行政复议法》第二十三条的规定向市规自委送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，市规自委与收到上述材料之日起10日内作出书面答复，并提交了作出《王淑兰答复意见》的证据材料，经审查，市政府认为市规自委作出的《王淑兰答复意见》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，市政府作出《复议决定书》，维持了市规自委作出的《王淑兰答复意见》。综上，请求法院依法驳回王淑兰的诉讼请求。被告市政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：1.《行政复议申请书》；2.《邮寄信封及收文记录》；证据1至2证明市政府收到原告王淑兰行政复议申请的情况；3.《行政复议申请材料补正通知书》及送达回证、EMS速递业务详情单，证明市政府依法通知原告王淑兰补正；4.北京京平律师事务所所函及董琛律师证复印件；5.邮寄信封及收文记录；证据4至5共同证明市政府收到原告王淑兰行政复议补正材料的情况；6.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市政府通知市规自委答复；7.《关于对京政复字[2019]641号的答复》（以下简称《答复》）及证据目录、《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施，以下简称《土地管理法》）、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，证明市规自委答复情况；8.《复议决定书》及送达回证，EMS快递业务详情单，证明市规自委在法定期限内作出行政复议决定并向当事人送达。其中法律依据为：1.《行政复议法》第二十三条第一款，证明市政府依法将《行政复议申请书》以及《行政复议答复通知书》送达给市规自委。2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条，证明市政府依法通知原告王淑兰补正；3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项，证明市政府依法作出行政复议决定；经庭审质证，双方当事人发表质辩意见如下：针对原告王淑兰提交的证据，市规自委对证据1的真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据2至10不认可；对证据11至14的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据15不认可。市政府对王淑兰提交的证据1认可；对证据2至10的关联性和证明目的不认可；对证据11至14的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据15的关联性和证明目的不认可。针对市规自委提交的证据，原告王淑兰对证据1的真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可；对证据2至3不认可，认为涉案查处申请不是信访事项；对证据4至11的关联性和证明目的不认可，认为案涉项目涉及征收拆迁，上述材料不是法定的征收拆迁的依据；对证据12的关联性和证明目的不认可。市政府对于市规自委提交的所有证据均认可。针对市政府提交的证据，原告王淑兰对于证据1至6认可；对证据7的合法性和证明目的不认可，认为本案涉及违法占地；对证据8中的《复议决定书》，认为该证据系本案被诉行政行为，不予质证，证据8中的其他证据的合法性以法院评判为准；对法律依据1至2认可；对法律依据3不认可，认为市政府没有尽到审查职责，作出的复议决定违法。市规自委针对市政府提交的证据及法律依据均认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：原告王淑兰提交的证据12中的《王淑兰答复意见》和证据14中的《复议决定书》以及市政府提交的证据8中的《复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，本院不予认证。王淑兰提交的证据1至10内容真实，能够证明王淑兰与本案被诉行政行为之间存在利害关系，本院予以采信；证据11至14中的其他证据内容真实，能够证明王淑兰针对涉诉事项提起了查处和复议的事实，本院予以采信；证据15能够证明案涉地块的回迁安置房于2019年11月开工建设的事实，本院予以采信。市规自委提交的证据1至11内容真实，来源合法，能够证明市规自委针对王淑兰的查处申请依法履行了受理、调查的法定职责，本院予以采信；证据12与本案无关，本院不予认定。市政府提交的其他证据内容真实，来源合法，能够证明市政府针对王淑兰的复议申请依法履行了受理、调查、决定、送达等程序，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：原告王淑兰与王志民系夫妻关系，两人均为新农村村民。1996年9月1日，北京市新丰商贸开发公司与王志民签订《北京密云新丰市场土地有偿使用合同》，约定将坐落于新丰商贸市场XXX路东，长21.4米，宽19米，占地406平方米的场地租赁给王志民木器加工厂作为有偿使用的经商用地，合同有效期自1996年9月1日至2006年9月1日。2013年10月12日，北京市密云县穆家峪镇新农村村民委员会（以下简称新农村村委会）与王志民签订《土地有偿使用合同》，约定新农村村委会将新农村、新丰市场内土地（长21.3米，宽23.4米，占地0.96亩）租赁给王志民使用，租赁期限自2013年10月12日至2023年10月11日。2019年9月9日，原告王淑兰向市规自委提交了《查处申请书》，要求市规自委针对案涉项目是否取得征地批文进行调查；如已取得征地批文，要求市规自委责令有关单位依法公告相关批文；如未取得征地批文便实施征地拆迁，要求市规自委责令有关单位和人员立即停止违法征迁行为，并将查处情况书面告知王淑兰。2019年9月10日，密云规自委作出《信访举报批办单》，2019年9月13日，密云规自委作出《信访事项受理告知书》。2019年9月24日，密云规自委作出《王淑兰答复意见》，并送达至王淑兰。王淑兰不服，向市政府提交了《行政复议申请书》。2019年10月8日，市政府作出《行政复议申请材料补正通知书》。2019年10月15日，市政府作出《行政复议答复通知书》并送达至市规自委，2019年10月30日，市规自委作出《答复》，并将《答复》和相关证据材料提交至市政府。2019年11月28日，市政府作出《复议决定书》并送达至王淑兰和市规自委。另查，2018年6月13日，市住建委作出《63号意见》，《63号意见》显示案涉项目安置房在集体土地上建设，不征地；平衡资金用地（含居住和多功能地块）按现行棚改政策全部征地，代拆地块只拆不征；创新道路和公交场站用地等市政及公共服务设施用地供地方式，只拆不征；创新农民集体产业用地供地方式，只拆不征。2018年7月24日，市住建委作出《299号复函》，该函显示案涉项目已经市政府批准同意纳入2018年北京市棚户区改造实施计划。2018年9月21日，市规自委出具《6号预审意见》，该文件显示案涉项目经营性用地初步确定以有偿方式供应土地，回迁安置房及产业用地初步确定以集体占地方式供应土地；土地供应方式以市、区政府批复文件为准，未办理正式供地手续之前不得开工建设。2018年11月1日，市发改委作出《408号批复》，载明案涉项目集体土地范围内建设用地主体分别为新农村村委会、刘林池村村委会，实施主体为北京住总绿都投资开发有限公司。同日，密云住建委向北京住总绿都投资开发有限公司核发京建密拆许字[2018]第1号《房屋拆迁许可证》，准许其对案涉项目范围内房屋及其附属物进行拆迁。此外，2019年2月18日，密云规自委的工作人员前往穆家峪镇新农村棚改指挥部进行现场调查，并制作《调查询问笔录》，该《调查询问笔录》显示，案涉项目系2018年正式实施，至密云规自委调查询问之时项目处于拆迁阶段，尚未进行建设。密云规自委于2019年9月作出涉诉《王淑兰答复意见》之前，案涉项目亦未开工建设。后经本院核实，目前案涉项目的回迁安置地块已开工，该地块属于利用集体建设用地建设的部分，不需要办理农转用和征地手续。再查，2019年3月29日，针对本案所涉的相同查处事项，王志民亦向市规自委提起了查处申请，市规自委于2019年4月15日作出受理告知。2019年5月13日，王志民因病去世。同年5月28日，市规自委作出《关于王志民申请调查新农村刘林池棚户区改造项目征地文件的答复意见》（以下简称《王志民答复意见》），后原告王淑兰对《王志民答复意见》不服，以其名义向市政府提起行政复议，市政府于2019年8月28日作出京政复字〔2019〕439号《驳回行政复议申请决定书》，以王淑兰并非案件适格申请人为由，驳回了王淑兰的复议申请。后王淑兰就《王志民答复意见》向北京市密云区人民法院（以下简称密云区法院）提起行政诉讼，2019年10月30日，密云区法院作出（2019）京0118行初116号行政裁定书，裁定将该案移送至本院审理，2020年3月3日，本院予以立案。经核实，王志民的《查处申请书》和王淑兰的《查处申请书》载明的申请事项、事实和理由均相同，除被答复人不同以外，市规自委作出的《王志民答复意见》和《王淑兰答复意见》的具体答复内容亦相同。本院认为，根据《土地管理法》第六条、第七十六条第一款之规定，市规自委作为本行政区域内土地行政主管部门，针对原告王淑兰提出的土地违法行为查处请求，具有进行调查并作出处理的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有受理王淑兰的复议申请，并作出决定的法定职权。经审查，首先，针对原告王淑兰申请查处的案涉项目是否取得征地批文的事项，市规自委进行过现场调查，截止《王淑兰答复意见》作出之时，案涉项目仍处于拆迁阶段，尚未进行建设，并且，根据市住建委作出的《63号意见》、《299号复函》、市发改委作出的《408号批复》、市规自委作出的《6号预审意见》等文件可知，案涉项目已被纳入到2018年北京市棚户区改造实施计划，并由此开展拆迁实施工作。经市规自委核查，截止《王淑兰答复意见》作出之时，案涉项目并不存在征用集体土地的情形，市规自委据此将案涉项目未取得市政府征地批复的情况告知王淑兰，并无不当。其次，针对王淑兰申请查处的案涉项目若未征地便实施拆迁即属于违法拆迁行为的事项，市规自委经调查，将案涉项目《房屋拆迁许可证》的获取情况以及拆迁事宜的救济途径告知了王淑兰，已经履行了相应的法定职责。但是，市规自委在其作出的《王淑兰答复意见》中并未告知王淑兰相应的权利救济途径及起诉期限，存在一定的瑕疵，本院对此予以指正，希望行政机关更加严谨、认真地对待工作，避免以后出现类似的错误。此外，市政府针对王淑兰的复议申请，已经依法履行了受理、调查、决定、送达等程序，程序合法。综上根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王淑兰的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王淑兰负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 璐审 判 员  佟艳艳人民陪审员  谢红俊二〇二〇年八月二十五日法官 助理  甄 硕书 记 员  刘云鹏