吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终220号 上诉人（原审被告）吉林市人民政府，住所地吉林省吉林市船营区松江中路**。 法定代表人贺志亮，市长。 委托代理人周鑫，吉林市司法局副局长。 委托代理人张德海，吉林德北律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吉林市恒华商贸有限责任公司，，住所地吉林省吉林市丰满区江南乡前锋村二队 法定代表人李树良，经理。 被上诉人（原审原告）李树良，男，1962年10月10日出生，汉族，住吉林省吉林市丰满区. 共同委托代理人马金升，北京市方桥律师事务所律师。 上诉人吉林市人民政府因与被上诉人吉林市恒华商贸有限责任公司（以下简称恒华公司）、李树良履行征收补偿法定职责一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2020）吉02行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定事实，1999年4月16日，江南乡政府与阿什村签订协议，约定江南乡政府用阿什村一社、八社交界处荒地2.3万平方米作为投资项目用地。2001年5月29日，阿什村委会因欠案外人陈立和债务，与百鸟园公司达成协议，约定百鸟园公司代为偿还债务13080元，阿什村将2000平方米荒地使用权转让给百鸟园公司。因百鸟园公司未注册登记，由该公司设立人李树良签字。2000年3月29日，李树良设立恒华公司（现已吊销）。恒华公司基于前述协议，于2005年5月19日与阿什村委会签订《征地协议书》，书面确认阿什村24840.8平方米土地使用权归恒华公司，并载明征地费用已于1999年4月16日交足。1999年7月25日，李树良向吉林市水土保持委员会递交《水土保持方案报告》，吉林市水土保持委员会批准原告在案涉土地按计划实施挖排水沟、植树、建挡土墙等水土保持措施。2005年5月20日，恒华公司向朱雀山风景管理委员会、朱雀山风景区土地所递交《临时用地保证书》，载明恒华公司占用阿什村八社荒地4000平方米作为平整土地，用于堆放涂料，并保证接受朱雀山风景管理委员会、朱雀山风景区土地所的监督，不改变土地原用途，不建永久性建筑，不用时原貌还给阿什村。 2012年6月6日，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市人民政府2011年城市建设农用地转用和土地征收实施方案二十六的批复》，同意吉林市人民政府征收集体土地37.6627公顷。2012年6月7日，吉林市人民政府作出【2012】88号《吉林市人民政府征收土地方案公告》，载明征收土地位置及四至范围、被征地村（组）及面积、土地补偿安置标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法等内容。同日，吉林市国土资源局作出【2012】88号《吉林市国土资源局征地补偿安置方案公告》，载明土地补偿安置补助费标准、、地上附着物补偿标准失地农民的社会保障问题、意见反馈、组织实施等内容。恒华公司、李树良所使用的阿什村24840.8平方米土地在上述公告载明的征收范围内。2016年6月，上述公告范围内的土地补偿费向阿什村发放完毕。 2018年7月19日，恒华公司、李树良起诉阿什村村民委员会、江南乡政府、吉林市丰满区房屋征收经办中心、中圣公司，请求判令其补偿恒华公司、李树良经济损失7719.9977万元。2018年10月30日，吉林省吉林市中级人民法院作出（2018）吉02民初207号民事裁定，认为恒华公司、李树良因案涉土地被征收但未得到补偿，主张被告承担侵权责任，向其补偿经济损失。因该经济补偿即为土地征收补偿费用，而确定土地征收方案及补偿费用支付标准系行政行为，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。该案不属于人民法院民事案件受理范围，故裁定驳回恒华公司、李树良的起诉。恒华公司、李树良不服提出上诉，2018年12月27日，吉林省高级人民法院作出（2018）吉民终686号民事裁定，维持（2018）吉02民初207号民事裁定。恒华公司、李树良不服向最高人民法院申请再审，2019年7月30日，恒华公司、李树良的再审申请被驳回。2019年1月22日，恒华公司、李树良通过邮寄的方式向吉林市人民政府递交了申请书，申请吉林市人民政府对案涉土地的补偿问题给予协调，协调不成予以裁决。2019年3月26日，恒华公司、李树良起诉吉林市人民政府履行上述法定职责。2019年8月22日，吉林省吉林市中级人民法院作出（2019）吉02行初14号行政判决，认为恒华公司、李树良主张应当获得补偿费，可以通过起诉征收单位履行征收补偿义务的方式进行处理。恒华公司、李树良不服提出上诉。2019年12月27日，吉林省高级人民法院作出（2019）吉行终423号行政判决，认为案涉土地征收实施主体为吉林市人民政府，恒华公司、李树良可以通过另行起诉吉林市人民政府履行征收补偿职责的方式主张权利。2020年3月11日恒华公司、李树良起诉，请求判决吉林市人民政府履行补偿安置法定职责，对征收恒华公司、李树良使用的案涉土地给予7719.9977万元补偿。 原审法院认为，一、关于土地征收的主体问题。案涉土地为农村集体土地，依据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据吉林省高级人民法院（2019）吉行终423号行政判决查明的事实，案涉土地征收实施主体为被告吉林市人民政府，故被告吉林市人民政府负有对案涉土地补偿安置的法定职责。二、关于起诉期限问题。本案系因土地征收引发的履职之诉，被告的征地行为给原告带来了损失，原告未获得补偿，被告作为案涉土地征收实施主体，应履行补偿安置的职责和义务，该作为义务不因被告怠于履行而消灭，故本案原告提起的履职之诉未超过法定期限。三、2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收人土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有对于土地补偿费，被告已经向阿什村发放完毕，对该部分补偿原告可另行向阿什村主张。对于地上附着物及青苗补偿费，原告作为案涉土地的使用者，应获得相应的补偿。本案中，原告使用案涉土地期间，将荒山整理成平整的土地，虽然被告对原告整理土地行为的合法性有异议，但结合恒华公司与阿什村签订的协议、江南乡政府与阿什村签订的协议、吉林市水土保持委员会批准的《水土保持方案报告》、朱雀山风景管理委员会及朱雀山风景区土地所批准的《临时用地保证书》等相关证据可以认定，原告取得案涉土地的使用权，其整理土地的行为，是得到阿什村村委会、江南乡政府同意的，政府相关部门是知晓并认可的。另外，被告在原告整理土地的基础上对案涉土地进行征收并出让给中圣公司进行商业开发，客观上从原告整理土地的行为中获得了利益，故被告在进行补偿安置工作时应对原告整理土地所花费的费用予以考虑，该项费用属于地上附着物范畴，应按照地上附着物进行补偿。四、被告于2012年6月7日发布的征收土地方案公告载明，，地上附着物及青苗补偿费标准应依据《吉林省土地管理条例》第二十七条规定委托具有评估资质的评估部门作价补偿。由于被告在实施征收时对原告在案涉土地上的合法利益未予考虑，亦未对原告的征收补偿问题进行基础事实调查及决定，目前原告已经交出案涉土地，无法根据其现状认定被征收时案涉土地的地上物情况，故原审法院无法直接对补偿数额作出判决，应先由作为征收人的被告吉林市人民政府对补偿问题先行处理。对原告的补偿申请，被告应在尊重事实的基础上与原告协商，协商不成，公平合理地作出补偿决定，以履行征收补偿的法定职责。因案涉土地征收补偿工作为2012年遗留工作，调查取证及如何合理进行评估工作均需要时间，原审法院酌定给予被告六个月的处理期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，原审法院判决：吉林市人民政府于本判决生效之日起六个月内对恒华公司、李树良使用的吉林市丰满区江南乡阿什村24840.8平方米土地的征收补偿事宜作出处理。案件受理费50元，由吉林市人民政府负担。 吉林市人民政府上诉请求，1.撤销原审行政判决，依法改判驳回恒华公司、李树良起诉或驳回诉讼请求；2.一审、二审案件受理费由被上诉人承担。理由：1.本案恒华公司、李树良作为原告的行政诉讼主体不适格。本案中案涉主体为农村集体土地，恒华公司、李树良既不是村委会也不是该村民组织成员。土地补偿、青苗补偿和安置补偿与恒华公司、李树良无关。本案征收的是荒山，无任何地上附着物，土地平整费亦不属于地上附着物。故恒华公司、李树良不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定的集体土地征收补偿的对象。恒华公司、李树良与被征收集体土地的村民组织签订的协议，属于民事法律关系，存在法律效力上的严重瑕疵，故与吉林市人民政府的征收补偿行为无关。恒华公司、李树良作为行政诉讼主体不适格，双方不存在征收安置补偿法律关系。原审法院仅就案涉土地实施主体予以论述，回避了对恒华公司、李树良诉讼主体资格的审查、认定问题，属于认定的事实不清。2.原审法院就起诉期限问题，认定事实错误。吉林市人民政府已于2012年6月7日发布公告，并在该村张贴公告，恒华公司、李树良已知情。因双方并不存在征收安置补偿法律关系，亦不存在因土地征收引发的履职问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，恒华公司、李树良起诉早已超过法定的起诉期限。原审中吉林市人民政府已经提出起诉期限问题，但原审法院却以“本案系因土地征收引发的履职之诉，……作为案涉土地征收实施主体，应履行补偿安置的职责和义务，该作为义务不因被告怠于履行而消灭，故本案原告提起的履职之诉未超过法定期限”进行认定，没有事实依据及法律规定，属于认定事实错误。3.原审法院认定土地平整费属于地上附着物范畴，适用法律错误，土地平整费亦不属于征收补偿范围。所谓地上附着物是指在土地上建造的一切建筑物（如平房，楼房及附属房屋等），构筑物（如水塔，水井，桥梁等）及地上定着物（如花草树木，铺设的电缆等）的总称。而本案中所涉及土地平整费明显不属于上述概念中任何一类别。根据《中国人民共和国土地管理法》及实施条例的规定，农村集体土地补偿仅为四种形式：土地补偿费、青苗补偿费、、地上附着物补偿安置补助。本案中，土地平整费亦不属于上述任何一种补偿形式，原审法院支持对其因整理土地行为所花费工程款补偿没有任何的事实依据及法律依据。4.恒华公司、李树良整理土地开发的行为不具有合法性，不应当得到支持。我国对于整理土地制度实行项目管理的方式，必须经过是国家行政机关立项等一系列审批行为，恒华公司、李树良不具备农村土地整理开发与利用的主体资格，也未经过相应的审批手续，其开发整理土地行为本身违法，不应得到补偿。不能因原审法院所称吉林市人民政府客观上从恒华公司、李树良整理土地的行为中获利就认定吉林市人民政府应对其整理土地的费用予以补偿。否则未批先建、违法占地及私自整理土地的行为必然层出不穷，违背我国依法治国的理念。综上，请二审法院依法进行改判驳回恒华公司、李树良的起诉或诉讼请求，支持吉林市人民政府的上诉请求。 恒华公司、李树良二审辩称，1.李树良作为恒华公司法定代表人与阿什村委会签订《征地协议书》，书面确认案涉土地使用权归恒华公司使用，并载明征地费用已于1999年4月16日交足。1999年7月25日，李树良向吉林市水土保持委员会递交《水土保持方案报告》，吉林市水土保持委员会批准恒华公司在案涉土地按计划实施挖排水沟、植树、建挡土墙等水土保持措施。故恒华公司系合法、合理使用该案涉土地，享有案涉集体土地使用权，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，土地使用权人有权获得征地补偿，故恒华公司、李树良是适格主体。2.因恒华公司系该案涉集体土地征收补偿对象之一，吉林市人民政府至起诉时仍未向其履行补偿义务，恒华公司、李树良并未超过法定起诉期限。3.《中华人民共和国土地管理法》及实施条例规定的补偿形式并非吉林市人民政府所表述的“只有四种”，“土地平整费”被概括为“;地上附着物&rdquo范围，并不违法。现案涉争议土地已经平整，该笔费用应当予以补偿。4.恒华公司承包、平整案涉土地系经过该集体土地所有权人阿什村委会书面同意的，平整土地的行为已经相关机关批准同意，有审批手续，行为合理合法，应当予以补偿。综上，请二审法院驳回吉林市人民政府的上诉。 本院审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”、第四十八条第一款、第二款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”本案中，吉林市人民政府作为案涉土地的征收补偿主体，并未提供充分有效证据证明其在实施征收土地行为过程中及征收后，依法履行了对案涉土地的征收补偿事宜作出处理的法定职责。故原审法院判决，限期责令吉林市人民政府对案涉土地的征收补偿事宜作出处理，符合法律规定，并无不当。 综上，吉林市人民政府的上诉请求和理由，因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由吉林市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 于淞合 审 判 员 杨 迪 审 判 员 阎道清 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 于 浩 书 记 员 于婷婷