浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1053号上诉人（原审原告）杨余田，男，1953年7月11日出生，汉族，住慈溪市。委托代理人章洪春，浙江泽汉律师事务所律师。委托代理人符伟，浙江泽汉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地余姚市兰江街道北兰江路**。法定代表人徐云，代市长。委托代理人劳剑锋。委托代理人刘飞锋，浙江舜联律师事务所律师。原审第三人杨茂杰，男，1979年9月8日出生，汉族，住慈溪市。杨余田诉余姚市人民政府其他行政协议一案，宁波市中级人民法院于2020年4月14日作出（2019）浙02行初266号行政裁定。杨余田不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月5日，余姚市人民政府凤山街道办事处高铁新城核心区指挥部与余姚市余姚镇升锋塑料厂、杨茂杰签订了编号31号的《房地产收购协议》。原审法院认为，余姚市人民政府凤山街道办事处高铁新城核心区指挥部（以下简称高铁新城核心区指挥部）系余姚市人民政府凤山街道办事处（以下简称凤山街道办事处）内设机构，本案被告应当是凤山街道办事处，而非余姚市人民政府。但原告在庭审中一再坚持适格被告是余姚市人民政府，因此，本案错列被告，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回原告杨余田的起诉。杨余田上诉称：一、一审裁定对于依据判决的关键事实即“本案被告应当是凤山街道办事处，而非余姚市人民政府”未予查明，就轻易做出裁定。一审中案件涉及关键点在于余姚市人民政府是否为本案当事人，为查明高铁新城核心区块项目建设报批主体是否为余姚市人民政府，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，于2020年3月27日邮寄调查申请书，申请宁波市中级人民法院查明高铁新城核心区块项目建设批建主体，但宁波市中级人民法院并未按照法定程序予以答复。一审法院在未查明案件关键要点之前就作出主体错误的裁定实在有违法定程序。二、余姚市人民政府是本案适格当事人。根据余姚市人民政府办公室发布的《关于印发余姚市“十三五”服务企业发展规划的通知》和余姚市高铁新城(0574-YY-FS-01)编制单元控制详细规划批后公布中表明高铁新城核心区块综合开发项目责任单位是高铁新城核心区指挥部，而高铁新城核心区指挥部是受余姚市人民政府委托落实高铁新城核心区块项目“开发”具体工作，为此，在一审中把余姚市人民政府列为案件被告并无不妥。同时，根据余姚市人民政府发布的2018年全市房屋拆迁征收计划(中心城区及重点工程项目)中包含新建北路拓宽工程及高铁新城核心区块二期(永丰区块)，而上诉人被强征土地及附属物正位于该区域，这更加证明余姚市人民政府就是一审中的被告。三、高铁新城核心区指挥部与杨茂杰签订《房地产收购协议》无效。1994年7月22日，余姚镇城北办事处为发展乡镇企业，在与上诉人协商一致基础上，将余姚镇城北办事处所属的农工商经营总公司城北分公司、城北水改办坐落于横堰余慈公路东侧共计1.5亩的土地及土地上的八间房屋等资产卖与上诉人，并承诺产权永远归上诉人所有。上诉人在购买上述房屋产权时没有办理相关产权证。至2001年，上诉人与余姚市土地管理局签订了一份国有土地使用权出让合同，办理了735.4平方米国有土地使用权出让合同。而对于另1.5亩除了735.4平方米外的其他土地(264.6平方米)使用权及房屋权属未一并办理相关权证。1999年，被上诉人因余姚市市政建设拓宽新建北路需要，在未办理任何征地拆迁手续下，违法强征了上诉人的上述264.6平方米土地及房屋，且未对上诉人作出任何赔偿。2018年11月5日，在上述违法强拆征用的264.6平方米土地及房屋未作赔偿的情况下，被上诉人在余姚市境内“高铁”项目早已完成并且已经营运了数年的情况下，又以所谓“高铁新城核心区块指挥部”名义与余姚市余姚镇升锋塑料厂(该企业已注销，无民事行为能力)杨茂杰签订《房地产收购协议》，收购735.4平方米土地及房屋，并对历史上违法征用拆迁的土地及房屋一并在协议中作了处分。而余姚市余姚镇升锋塑料厂的经营形式早在2004年就已经从个体经营转变为家庭经营，由原经营者杨余田变为杨余田、杨茂杰、潘迪科三人。虽变更为家庭经营后主持经营者是杨茂杰，但并不代表杨茂杰可以利用自己主持经营者的身份，在未同其他经营者协商一致的情况下就擅自将余姚市余姚镇升锋塑料厂的土地和土地上房产卖与凤山街道办事处。按照《中华人民共和国民法总则》第五十八条规定，余姚市余姚镇升锋塑料厂在家庭经营的模式下，其土地及房屋应属于家庭共有财产，根据《中华人民共和国物权法》第九十五条和《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，其他共有人不予进行追认的合同至始无效。杨茂杰的行为并未得到其他共有人的追认，因此杨茂杰与凤山街道办事处签订合同应属无效合同。四、请求二审法院查明案件事实，撤销一审裁定，依法裁判支持上诉请求，请求：1、判令被上诉人1999年7月22日因余姚市市政建设拓宽新建北路强征上诉人264.6平方米土地及附属物行政行为违法。2、判令2018年11月5日被上诉人高铁新城核心区块项目“开发”实施的拆迁收购行政行为违法并确认被上诉人下属单位与原审第三人订立的《房地产收购协议》无效。3、撤销宁波市中级人民法院作出的行政裁定并依法作出裁判。余姚市人民政府答辩称：涉案的《房地产收购协议》的收购主体是高铁新城核心区指挥部，而该指挥部系凤山街道办事处下设机构。因此，本案的适格被告应为凤山街道办事处，而不是余姚市人民政府。就此，上诉人也曾以协议无效为由提起民事诉讼，案号为（2019）浙0281民初1280号，该案的被告为凤山街道办事处，而不是余姚市人民政府。综上，答辩人认为，被上诉人不是本案适格被告主体，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人余姚市人民政府依本院要求提交了凤山街道办事处作出的凤山政[2011]2号《凤山街道办事处关于成立高铁新城核心区块征迁指挥部的通知》，以证明高铁新城核心区指挥部系由凤山街道办事处成立。该《通知》经上诉人质证，认为凤山街道办事处作为非常设机构，没有注册过组织机构代码证，不具有民事行为能力，其民事活动的后果应由项目组织者承担，即余姚市人民政府是适格被告。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系原审法院以被上诉人余姚市人民政府不是本案适格被告为由裁定驳回上诉人杨余田起诉，故余姚市人民政府是否是本案适格被告是本案的审理重点。涉及本案，被诉《房地产收购协议》由甲方高铁新城核心区指挥部与乙方余姚市余姚镇升锋塑料厂、杨茂杰签订。根据被上诉人余姚市人民政府提交的凤山政[2011]2号《凤山街道办事处关于成立高铁新城核心区块征迁指挥部的通知》，可以证明高铁新城核心区指挥部由凤山街道办事处成立。因此，高铁新城核心区指挥部与余姚市余姚镇升锋塑料厂、杨茂杰签订被诉《房地产收购协议》的法律后果应由成立其的凤山街道办事处承担。街道办事处作为人民政府的派出机关，具有独立的行政主体资格和承担行政责任的能力，原审法院据此认定本案适格被告应当是凤山街道办事处而非余姚市人民政府，并无不当。原审法院在向上诉人予以释明但遭上诉人拒绝变更被告的情形下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回上诉人起诉，符合法律规定。上诉人杨余田提出“1.判令被上诉人1999年7月22日因余姚市市政建设拓宽新建北路强征上诉人264.6平方米土地及附属物行政行为违法。2.判令2018年11月5日被上诉人高铁新城核心区块项目‘开发’实施的拆迁收购行政行为违法并确认被上诉人下属单位与原审第三人订立的《房地产收购协议》无效”的上诉请求，请求1属于新增加的诉求，请求2属于实体审查范围，故均不属于本案审查范围。上诉人认为被上诉人余姚市人民政府是本案适格被告的上诉理由，缺乏相应的事实和法律依据，本院依法不予采纳。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年八月三日书记员  张 莹