河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫14行终94号上诉人（原审原告）商丘缔华房地产开发有限公司，住所地商丘市睢阳区神火大道东侧帝景花园。统一社会信用代码914114007805217038(1-1)。法定代表人盈河，该公司董事长。委托代理人丁大伟，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）商丘市自然资源和规划局，住所地商丘市睢阳区南京东路**，统一社会信用代码11411400MB18504372。法定代表人王新立，该局局长。委托代理人韩翔，该局工作人员。委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）商丘市人民政府，，住所地商丘市睢阳区府前路**法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人陶伯明，该市政府工作人员。上诉人商丘缔华房地产开发有限公司（以下简称缔华公司）因其诉商丘市自然资源和规划局行政处罚决定和商丘市人民政府行政复议决定一案，不服商丘市睢阳区人民法院作出的（2020）豫1403行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人缔华公司的委托代理人丁大伟，被上诉人商丘市自然资源和规划局的委托代理人韩翔、卞德利，被上诉人商丘市人民政府的委托代理人陶伯明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被上诉人商丘市自然资源和规划局于2019年12月20日作出的商自然资规罚决字（2019）第04号行政处罚决定书和被上诉人商丘市人民政府于2020年2月12日作出的商政复决（2019）16号行政复议决定书。原审法院查明，缔华公司2007年9月7日取得位于神火大道西侧、蓬莱路南侧地块的商国用（2007）第3108号土地使用权证，2008年4月26日取得《建设用地规划许可证》，2010年8月25日取得帝景花园·南苑（二期）建字第（2010）14号《建设工程规划许可证》。此后缔华公司对帝景花园·南苑（二期）项目建设并出售。2019年，商丘市自然资源和规划局对缔华公司在帝景花园·南苑（二期）项目中未按照建设工程规划许可证规定进行建设的行为立案查处。经商丘市自然资源和规划局调查、测量，缔华公司在帝景花园·南苑（二期）项目中私自加建门厅合计140.54平方米，私自加建商业面积合计246.996平方米，私自加建自行车棚和棚面积合计为223.423平方米，幼儿园两层面积641.214平方米未按照规划建设，合计违建总面积1252.172平方米。2019年10月15日被告向缔华公司送达了《商丘市自然资源和规划局行政处罚事先告知书》、《商丘市自然资源和规划局行政处罚听证告知书》，并于2019年10月18日进行了听证。2019年12月20日，商丘市自然资源和规划局作出商自然资规罚决字（2019）第04号《行政处罚决定书》，决定对缔华公司作出如下行政处罚：对违法建设1252.173㎡（其中幼儿园641.214㎡、门厅140.54㎡、商业246.996㎡、停车棚223.423㎡）处建设工程造价9%的处罚，罚款人民币125,472元。行政处罚决定书并于当日向缔华公司送达，缔华公司不服于2019年12月27日向商丘市人民政府申请行政复议，商丘市人民政府于2020年2月12日作出商政复决（2019）16号《行政复议决定书》，决定维持商丘市自然资源和规划局作出的商自然资规罚决字（2019）第04号《行政处罚决定书》。原审法院另查明，2019年10月28日，商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组在（2015）9号文件《市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组会议纪要》中，有针对问题楼盘帝景南苑三期项目纪要内容，但商丘市自然资源和规划局作出的商自然资规罚决字（2019）第04号《行政处罚决定书》是针对缔华公司的帝景南苑二期项目违建处罚。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条规定，商丘市自然资源和规划局有对本行政区域内城乡规划实施情况进行监督检查的职责，对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有可以进行责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款等行政处罚职权。本案缔华公司认可其所建的幼儿园、门厅、停车棚等与行政规划许可的规划图不符，是为了创造良好的生活环境、杜绝火灾隐患等，并认为所建幼儿园符合建筑工程强制性标准。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条规定，建设单位申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，由人民政府城乡规划主管部门核发建筑工程规划许可证，人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。从上述规定可以看出，建设单位不经许可是不准许改变规划许可证许可的规划图。本案缔华公司没有提交有效证据证实商丘市自然资源和规划局同意其改变规划许可的规划图进行建设，故缔华公司改变规划许可证规划图私自建设的行为违法，并造成了既成事实的面积较大的违法建筑，商丘市自然资源和规划局认定缔华公司的行为属严重违法是符合相关法律规定的。商丘市自然资源和规划局根据《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚程序进行调查、作出处罚决定、听证、下达行政处罚决定书，处罚程序合法。缔华公司对被告商丘市人民政府提交的证据没有提出异议，故缔华公司的诉讼请求不予支持，原审法院遂判决驳回缔华公司的诉讼请求。上诉人缔华公司不服一审判决，提起上诉称，1.被诉处罚决定认定事实错误，主要证据不足。被上诉人商丘市自然资源和规划局在处罚程序中的图纸存在明显错误，图中标识幼儿园与相邻的11#楼间距为0，这个设计明显违反相关建筑物设计要求。被上诉人商丘市自然资源和规划局认为该图纸即为其审核批准的图纸，但在上诉人与政府签订的土地出让合同以及商丘市规划管理局出具的该地块用地规划设计条件通知书中注明建筑物侧间距为6-15米。被上诉人商丘市自然资源和规划局自始至终未出示上级部门同意修改控制性规划的相关批准文件，上诉人也没有收到变更规划条件的相关文件。上诉人通过招拍挂出让方式依法取得该地块国有土地使用权，商丘市自然资源和规划局擅自更改合同约定使用条件，已经构成侵权，应当承担不利后果。2.商丘市自然资源和规划局在处罚时，使用的图纸图签栏标注为“总平面规划图”，这与本项目的建设用地规划许可证附件4一致，但本项目建设工程规划许可证的附件3是“总平面布置图”，这两个证及附件、图纸是城乡规划部门经审核颁发的法律凭证，前者是许可用地的法律凭证，后者是建设工程符合规划要求的法律凭证，这是根本性区别，规划部门用建设用地规划许可证的附件去核实建设工程规划许可证的内容是错误的。3.建设工程用地规划许可证和建设工程规划许可证作为重要的核实依据及处罚依据，其证件本身与附图、附件具有同等法律效力。在本案各个阶段，被上诉人商丘市自然资源和规划局并未作为证据向上诉人出示。4.自行车车棚等建筑物符合公安部消防部门的要求，也符合规划设计的要求，建成后上诉人无偿交给物业公司供居民使用，被上诉人认定属于违章建筑不当。5.被上诉人商丘市自然资源和规划局作出行政处罚决定在内容上不符合法律规定，缺少责令限期改正的内容，是选择性执法，是为了罚款而执法，属于适用法律错误。6.被上诉人商丘市自然资源和规划局作出处罚决定，程序违法。2019年10月28日，商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组召开会议，被上诉人商丘市自然资源和规划局参会并形成会议纪要，纪要第一条本着为民着想的原则涉案门厅按现状认可核实，但在处罚决定中仍然对门厅进行处罚，与会议纪要精神相违背。被上诉人商丘市自然资源和规划局在处罚过程中，也没有按照相关要求进行处罚前的法律审核和制作《行政处罚案件法律审核意见书》，处罚程序违法，处罚结果依法无效；处罚决定中的处罚金额并未向上诉人出示其计算过程、计算结果以及计算依据，处罚程序违法。请求撤销原审判决，撤销商丘市自然资源和规划局作出的行政处罚决定和商丘市人民政府作出的行政复议决定。被上诉人商丘市自然资源和规划局答辩称，上诉人缔华公司未按照建设工程规划许可证规定进行建设，违法建设门厅、商业方、两个自行车棚、幼儿园共计1252.173平方米，违反《城乡规划法》第64条的规定。被上诉人经过立案、调查取证、处罚告知、召开听证会等程序，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人商丘市人民政府答辩称，1.商丘市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分。2018年6月19日，商丘市自然资源和规划局按照上级交办对申请人违法建设进行立案调查。6月21日，该局进行了现场检查；6月28日，该局对被答辩人违法行为进行询问并制作询问笔录；9月27日，对被答辩人违法行为进行审议；10月15日，作出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》并送达被答辩人；11月18日，召开听证会；12月20日作出处罚决定并送达。2.商丘市人民政府作出行政复议决定，程序合法。答辩人收到行政复议申请后，按照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》相关规定，依法受理、作出复议决定并送达，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均未提供新证据。二审审理查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，根据被上诉人商丘市自然资源和规划局提交的现场勘验笔录、调查笔录、照片、规划核实平面图和总平面图等证据，能够证明缔华公司在帝景花园·南苑（二期）项目中未按照建设工程规划许可证规定进行建设，且其所建的幼儿园、门厅、停车棚已经建设完毕，且建筑面积较大，故被上诉人商丘市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出被诉行政处罚，认定事实清楚，且在处罚幅度范围内。被上诉人商丘市自然资源和规划局作出行政处罚决定前，履行了立案、现场勘验、调查、事先告知、听证等程序，作出被诉行政处罚决定并送达，程序合法。被上诉人商丘市人民政府作出复议决定前，经过了受理行政复议申请、立案、通知提出答复等程序，作出维持被诉行政处罚决定的复议决定，程序违法。原审判决认定事实清楚，驳回上诉人缔华公司的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人缔华公司不能提供证据证明所提上诉理由成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人商丘缔华房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  彭灵侠审判员  何 彬审判员  宋 冲二〇二〇年八月二十一日书记员  曹琼予