甘肃省高级人民法院民事判决书（2020）甘民终441号上诉人（原审被告）：武威市天一集团房地产有限公司，住所地甘肃省武威市凉州区南二环路**。法定代表人：江土才，该公司董事长。委托诉讼代理人：邹世语，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：武威市自然资源局凉州分局，住所地甘肃省武威市凉州区北二环西路武威市土地勘测技术服务楼**。法定代表人：齐加旭，该局局长。委托诉讼代理人：杨婵娟，甘肃致为律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈德，甘肃致为律师事务所律师。上诉人武威市天一集团房地产有限公司（以下简称天一公司）因与武威市自然资源局凉州分局（以下简称凉州分局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06民初86号民事判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月11日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人天一公司的委托诉讼代理人邹世语，被上诉人凉州分局的委托诉讼代理人杨婵娟、陈德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。天一公司上诉请求：1.撤销武威市中级人民法院（2018）甘06民初86号民事判决；2.驳回凉州分局要求确认甘凉出（2016）57号《国有建设用地使用权出让合同》无效的诉讼请求；3.驳回凉州分局要求补缴L（2016）103号宗地土地出让金1532564.68元的诉讼请求；4.本案一、二审诉讼费用由凉州分局承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。从天一公司与凉州区政府签订的《凉州区市政基础工程合作框架协议》的主要内容、合同目的、性质以及土地相关条款的真实意思表示来看，该协议与《国有建设用地使用权出让合同》的内容并无关系，一审判决将其认定为协议出让土地合同没有事实和法律依据。该框架协议与《国有建设用地出让合同》是两份独立的合同，不存在关联关系，一审判决以该框架协议作为认定《国有建设用地使用权出让合同》无效的依据错误。《国有建设用地使用权出让合同》主体、程序及内容符合法律规定，且就案涉土地使用权作出的4份行政判决，证实了出让合同合法有效。二、一审判决适用法律法规错误。一审判决以部门规章作为认定合同无效的依据错误，应当予以纠正。三、凉州分局在无法定事由的情形下，再次申请人民法院进行评估无事实及法律依据。四、一审审理程序违法。一是凉州分局于2017年7月向武威市中级人民法院起诉天一公司要求履行《国有建设用地使用权出让合同》约定的义务，其认为合同有效，之后又要求确认该合同无效，违反“一事不再理”的民事诉讼原则。二是一审法院未向天一公司释明合同无效后的诉讼权利。三是一审判决天一公司承担诉讼费391631元，没有依据。凉州分局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，天一公司的上诉请求不能成立，应予以驳回。一是一审判决对《凉州区市政基础工程合作框架协议》的主要内容、合同目的、性质以及与《国有建设用地使用权出让合同》之间的法律关系认定正确，依据充分；二是一审判决认定案涉《国有建设用地使用权出让合同》无效的事实依据和法律依据充分，天一公司关于《国有建设用地使用权出让合同》主体、程序及内容符合法律规定的上诉理由不能成立；三是一审判决以部门规章作为确认合同无效的依据，适用法律正确；四是一审法院司法评估的启动程序合法，对评估报告的采信符合民事诉讼证据规则；五是一审审理程序合法。凉州分局向一审法院起诉请求：1.确认凉州分局与天一公司签订的甘凉出（2016）57号《国有建设用地使用权出让合同》无效；2.判令天一公司补缴L（2016）103号宗地中已开发的9.77亩的土地出让金1532564.68元，返还L（2016）103号宗地中未开发的48.09亩土地；3.本案诉讼费及评估费由天一公司承担。一审法院查明：2015年12月14日，武威市凉州区政府与天一公司签订《凉州区市政基础工程合作框架协议》，约定由乙方（天一公司）投资合作项目建设资金，甲方（凉州区政府）以乙方选定的土地挂牌出让后，出让金收入专项偿还乙方合作项目的投资资金的方式建设市政基础工程，并约定了用于专项支付合作项目投资资金的五宗土地位置及地价等。2016年7月5日，经武威市凉州区政府凉国土资建（2016）103号土地征拨文件批复将案涉宗地按挂牌方式出让。2016年7月12日，凉州分局发布凉州区告字[2016]58号凉州区国有建设用地使用权挂牌出让公告。2016年8月1日，凉州分局与天一公司签订国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，确认天一公司为L（2016）103号宗地国有建设用地使用权竞得人。2016年9月19日，凉州分局与天一公司签订甘凉出（2016）57号《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让合同宗地号为L（2016）103号，宗地总面积38412.8㎡，宗地坐落于民勤路西侧，出让宗地用途为住宅兼容商业用地，出让年限为70年，出让价款为60773000元，1575.54元/㎡。合同还约定了土地出让价款的缴纳、开工修建等其他事项。天一公司缴纳L（2016）103号宗地土地出让金60773000元。天一公司在缴纳土地出让金后即开工建设，部分土地已完成建设并预售商品房，部分土地尚未开工建设。后凉州分局以案涉宗地的出让实质为土地换项目，名为挂牌出让实为协议出让违反国家法律规定及部分土地未开发等为由提起诉讼。审理中，凉州分局申请对案涉土地按出让时的市场价进行评估，经委托甘肃方家不动产评估咨询有限公司评估，L（2016）103号宗地总地价69851400元，单位面积地价1810.93元/㎡。另查明，凉州分局原为凉州区国土资源局，因机构改革于2019年1月更名为武威市自然资源局凉州分局。一审法院认为，本案的争议焦点是案涉合同是否有效、天一公司是否应承担补偿责任及应否返还未开发土地。关于涉案合同效力认定问题。根据查明的事实，凉州区政府（甲方）与天一公司（乙方）签订的合作框架协议中约定凉州区政府以天一公司选定的土地挂牌出让后，以出让金收入专项偿还天一公司合作项目的投资资金的方式建设市政基础工程。同时，还约定了用于专项支付合作项目投资资金的五宗土地位置及地价等。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条规定：“招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”第十条规定：“招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。”而在本案中，从凉州区政府与天一公司签订的框架协议可以看出，该框架协议实质将案涉土地在挂牌出让前即确定了竞得人及土地出让价格，该行为违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条、第十条规定，故案涉《国有建设用地使用权出让合同》根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”而归于无效。关于合同无效后责任承担问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。”现因部分土地已完成建设并预售商品房，客观上已无法收回土地，故天一公司应按评估价格补缴案涉土地出让金，对凉州分局要求天一公司补缴土地出让金1532564.68元的诉讼请求予以支持。对于尚未开发利用的土地返还问题，凉州分局出示了自行测绘的勘测图一张，以证明天一公司未开发利用的土地亩数，天一公司对此不予认可，凉州分局亦未能提交其他有效证据予以佐证，故对凉州分局要求天一公司返还未开发土地的诉讼请求不予支持。对凉州分局要求天一公司承担评估费及诉讼费的请求，因评估费系凉州分局为实现诉讼目的的支出，故评估费应由其自行承担，对诉讼费的请求合理，予以支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条、第十条规定，判决：一、凉州分局与天一公司签订的甘凉出（2016）57号《国有建设用地使用权出让合同》无效；二、天一公司于判决生效之日起六十日内向凉州分局补缴L（2016）103号宗地土地出让金1532564.68元；三、驳回凉州分局的其他诉讼请求。一审案件受理费344405元，由天一公司负担。二审中，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。天一公司提交（2019）甘0602行初7号《行政判决书》、（2019）甘06行终56号《行政判决书》、(2019)甘03行初5号《行政判决书》、（2019）甘行终265号《行政判决书》各1份，以证明凉州分局认定天一公司取得的土地为闲置土地，作出凉土收字（2018）17号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回未修建的建设用地使用权，法院判决撤销该决定书并确认凉州区政府公示收回该48.09亩国有建设用地使用权的行为违法，天一公司以合法有效的《国有土地使用权出让合同》享有案涉土地使用权。凉州分局质证意见，对该证据的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议。本院经审查，该行政诉讼是基于天一公司不服凉州分局以天一公司闲置土地作出的《收回国有建设用地使用权决定书》提起，生效行政判决评价的是凉州分局以天一公司闲置土地作出的具体行政行为是否适当与本案双方诉争事实无关联性，不予采信。本院认为，本案二审争议焦点为：1.案涉《出让合同》效力如何确认；2.凉州自然资源局主张天一公司补缴土地出让金的诉讼请求能否成立。关于《出让合同》的效力问题。本院认为，一审认定合同无效适当，本院予以确认。理由是：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四款的规定，损害社会公共利益的合同无效。《框架协议》与《出让合同》形式上独立，但从对出让地块位置、价格等约定的内容看，《出让合同》实际是对《框架协议》约定出让地块的实际履行。《框架协议》是凉州区人民政府基于市政基础工程与天一公司协商，合作方式是由天一公司投资合作项目建设资金、凉州区人民政府以天一公司选定的土地挂牌出让后，出让金收入专项偿还天一公司合作项目的投资资金。双方在土地招拍挂前，通过协商的方式在《框架协议》中已经议定了案涉地块的价格。除此之外，双方还约定将天一公司选定的地块以净地方式挂牌出让，约定了地块位置、挂牌出让时间。表明《出让合同》中挂牌出让的土地是天一公司事先选定，出让金额、出让时间亦是双方在挂牌出让前双方协商确认的。因此，《出让合同》非天一公司主张系严格依照相关法律、法规、规章，按照正当程序而签订，天一公司主张《框架协议》未涉及土地出让相关事宜的上诉理由不能成立。凉州自然资源局作为政府行政职能部门未按规定程序、要求确定招标标底，以政府与天一公司协商的地块价格对外发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，天一公司在提前获知招标标底和拍卖挂牌的底价的情形下进行投标竞价，签订《出让合同》，有违公开竞价的规定，且损害了国家利益和社会公共利益，合同应属无效。再者，天一公司认为一审法院适用的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，属于规章，以此认定《出让合同》无效不当。本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》虽属规章非违法无效的“法”即法律、行政法规，但《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十一条：“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。”如前所述，凉州区人民政府与天一公司在土地招拍挂前，已在《框架协议》中议定案涉地块的位置、土地价格等，虽然之后履行了土地招拍挂程序并签订《出让合同》，但案涉地块的招拍挂程序及双方签订《出让合同》实质上是对《框架协议》约定内容的履行。一审法院引用规章内容涉及市场秩序、交易安全，《出让合同》的签订没有按照正当的招拍挂程序进行，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前天一公司已经提前获知招标标底和拍卖挂牌的底价。一审引用规章并详细阐明了理由，据此确定合同无效并无不当。关于凉州自然资源局主张天一公司补缴土地出让金的诉讼请求能否成立的问题。天一公司认为凉州自然资源局已经委托第三方机构评估并进行了公示，一审审理中再申请评估不当。本院认为，如前所述，双方签订《出让合同》实际是履行《框架协议》中关于土地出让的约定，而委托第三方评估系形成《出让合同》的一个程序环节，《出让合同》无效，为形成《出让合同》而为的评估亦因未履行正当评估程序，不应采信。故，一审法院因凉州自然资源局申请委托专业评估鉴定机构对地块价格进行评估鉴定并无不当。二审庭审中鉴定人员出庭接受质询，并对鉴定方法及选取的地块进行说明，天一公司未能举证证实评估鉴定机构采用的方法、结论有违相关法律法规的规定，应承担举证不能的后果，评估意见可以作为定案依据，一审法院据此确定天一公司应补缴的土地出让金金额并无不当。此外，关于诉讼费的问题。一审、二审人民法院立案部门决定的诉讼费金额是因凉州自然资源局起诉主张确认合同无效，以合同标的额计算应收诉讼费金额，天一公司主张的诉讼费金额是以补缴土地出让金金额计算，天一公司所提差异实质是对人民法院决定诉讼费用的计算产生的异议。《诉讼费用缴纳办法》第四十三条：“当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉。当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核。计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正。”因此，诉讼费用是否计算有误的问题不属于本案的审查范围，天一公司可依据上述规定处理。综上，天一公司的上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费344405元由武威市天一集团房地产有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 康天翔审判员 芦 晨审判员 徐长飞二0二0年八月十三日书记员 杨熙哲