广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终332号上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥镇金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人王少猛，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）钟集贤，男，1966年5月27日出生，汉族，住佛山市南海区。原审第三人佛山市南海区大沥镇水头村陈村股份合作经济社，住所地佛山市南海区。法定代表人陈燮良，社长。钟集贤因诉佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称“大沥镇政府”）镇政府行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1068号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，钟集贤系佛山市南海区********股份合作经济社（以下简称“陈村经济社”）的成员，因认为陈村经济社应向其发放的股份分红款被佛山市南海区大沥镇水头经济联合社（以下简称“水头经联社”）无故划扣，钟集贤以水头经联社为被告向佛山市南海区人民法院（以下简称“南海法院”）提起民事诉讼，请求水头经联社依法返还侵占钟集贤的款项217800元，并承担诉讼费用。南海法院经审查，作出（2015）粤0605民初5976号民事裁定，认为该案争议属于集体经济组织内部自治管理的事务范畴，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定对钟集贤的起诉不予受理。钟集贤不服，向佛山市中级人民法院提起上诉。佛山市中级人民法院作出（2018）粤06民终5325号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年8月13日，钟集贤向大沥镇政府的内设机构大沥镇城乡统筹局邮寄《履职申请》及相关资料，以该局为被申请人，请求：1.大沥镇城乡统筹局履行监督职责，责令水头经联社纠正自1995年起至今划扣钟集贤集体股份分红款的行为，并责令该社返还划扣的集体股份分红款217800元；2.大沥镇城乡统筹局责令陈村经济社自申请之日起将钟集贤的集体股份分红直接发放到钟集贤的账号。大沥镇城乡统筹局为此于2018年9月30日以其名义对钟集贤作出《关于水头社区钟集贤的回复》，告知钟集贤其申请请求不属于该局的职责范围。钟集贤于2018年10月12日收到上述回复后不服，向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼。该院经审理作出（2018）粤0606行初1238号行政判决，撤销大沥镇城乡统筹局作出的《关于水头社区钟集贤的回复》，责令大沥镇政府在该判决发生法律效力后六十日内对钟集贤提出的行政处理申请作出行政行为。大沥镇政府不服，向佛山市中级人民法院提起上诉，该院作出（2019）粤06行终319号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年7月15日，钟集贤重新填写了《行政处理决定申请书》（除钟集贤的身份情况、陈村经济社的法定代表人姓名及地址信息、事实和理由、钟集贤的签名及申请日期外，其他内容均为打印），请求大沥镇政府确认其具有陈村经济社的成员资格，享有成员同等待遇。大沥镇政府经审查，于2019年8月23日作出沥府行决〔2019〕73号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），并分别邮寄送达给钟集贤及陈村经济社。庭审中，钟集贤提出上述《行政处理决定申请书》是大沥镇政府的工作人员提供版本让其抄写，其本人不识字，也不知道书写的内容，当时大沥镇政府只是告知是对其婚姻状况、有否超生等问题进行调查。大沥镇政府认为是因钟集贤原来的申请书中部分请求其没有职权处理，因此让钟集贤重新书写申请书。另查，水头总厂是水头经联社开办的集体企业，原名称为佛山市南海水头工业总厂。该厂曾以钟集贤为被告，向原南海市人民法院（即南海法院）提起民事诉讼，要求钟集贤清还借款835000元及利息518388.72元、管理费52000元，并承担该案的诉讼费用。后双方当事人达成调解协议。1995年5月15日，原南海市人民法院作出（1995）南经壹初字第143-2号《民事调解书》，调解协议的主要内容为：一、钟集贤欠水头总厂借款本金835000元，定于1996年12月31日前归还300000元，1997年4月30日前归还535000元，上述本金的利息从1995年4月1日起计至实际付清款日止；二、钟集贤欠水头总厂1995年3月31日前的利息518388.72元，定于1995年12月31日前归还318388.72元，余款200000元，定于1996年12月31日前付清给水头总厂；三、钟集贤欠水头总厂管理费52000元，定于1995年10月31日前给付予水头总厂。另该案的受理费17037元、财产保全费7420元，共24457元，由钟集贤承担。1995年12月26日，水头总厂向原南海市人民法院申请强制执行，在执行了2000元后，原南海市人民法院以钟集贤去向不明，又无财产可供执行为由，于1996年12月18日作出（1996）南法执字第53-6号民事裁定，裁定（1995）南经壹初字第143-2号《民事调解书》中止执行。后经水头总厂申请恢复执行，南海法院于2019年8月13日作出（2019）粤0605执恢2054号《恢复执行通知书》，决定恢复水头总厂与钟集贤借款纠纷（1996）南法执字第53号一案的执行。之后，南海法院向陈村经济社发出《协助执行通知书》，要求对钟集贤在该经济社的各项分配款，限制其支取：扣留钟集贤在该经济社可领取的所有收入并提取至南海法院执行代管款账户，直至划扣满4003801.2元为止。2019年11月7日，南海法院以钟集贤目前没有可供执行的财产，且申请执行人水头总厂也不能提供钟集贤可供执行的财产或财产线索为由，作出（2019）粤0605执恢2054号执行裁定，裁定终结本次执行程序。又查，水头社区居委会于2018年11月3日出具《关于钟集贤对水头经联社扣除其分红信访事项的情况答复》，主要内容为，经水头经联社查核，钟集贤于80年代开办经营水头汽车修配厂，在1991年3月-12月因经营原因，向当时的水头工业总厂（现水头经联社辖下企业）合计借款835000元，因钟集贤从未向水头经联社还款，为减少经济损失，水头经联社以收回钟集贤每年的股份分红收益为途径偿还以上借款，直至该借款偿还完毕。再查，水头经联社于2019年11月29日向陈村经济社发出《协助划款说明》，主要内容为自1996年开始陈村经济社配合水头经联社用收回钟集贤每年的股份分红收益的方式偿还案涉的借款，现南海法院已恢复（1996）南法执字第53号案的执行，且向陈村经济社发出《协助执行通知书》，故请陈村经济社协助划扣钟集贤2016年至2018年的分红款56600元。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职责。大沥镇政府应钟集贤的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。大沥镇政府在收到钟集贤的行政处理申请后，依法进行调查，经调查后作出《行政处理决定书》，并将文书送达钟集贤及陈村经济社，履行了作出行政行为的正当程序。本案的争议焦点是大沥镇政府作出的《行政处理决定书》是否合法。钟集贤认为其并无要求大沥镇政府对其成员资格进行确权，大沥镇政府作出的行政处理决定直接否定了钟集贤原有的股权资格和待遇的合法性，该处理决定错误。经查，钟集贤在2018年及2019年先后向大沥镇政府提交了《履职申请》和《行政处理决定申请书》，分别要求处理钟集贤享有的陈村经济社股份分红款被水头经联社无故划扣的问题和要求确认钟集贤具有陈村经济社的成员资格及享有成员同等待遇。对于钟集贤2018年的申请，大沥镇城乡统筹局作出的《关于水头社区钟集贤的回复》已被法院生效判决撤销，但大沥镇政府并未根据法院的判决重新对钟集贤的上述申请作出处理。在大沥镇政府指引下，钟集贤在2019年重新提出成员资格及待遇的确认申请，大沥镇政府据此作出《行政处理决定书》，决定确认钟集贤具有陈村经济社的集体经济组织成员资格，自该决定作出之日起享有该社成员（10股）同等待遇。对此，法院认为，大沥镇政府确认钟集贤具有陈村经济社的集体经济组织成员资格虽然正确，但从钟集贤已获陈村经济社核发《户内股权及成员证》的事实及水头经联社作出的《协助划款说明》、水头社区居委会出具的《关于钟集贤对水头经联社扣除其分红信访事项的情况答复》可知，钟集贤与陈村经济社之间并不存在成员资格的争议，陈村经济社亦承认钟集贤享有该社的成员待遇，只是水头经联社以钟集贤未偿还借款为由，自90年代起划扣钟集贤在陈村经济社处享有的集体股份分红款而导致纠纷，钟集贤为此要求大沥镇政府处理。由此可知，钟集贤的诉求并非要求大沥镇政府确认其享有陈村经济社的成员身份及待遇，而是要求大沥镇政府处理其分红被水头经联社划扣的问题。但大沥镇政府作出《行政处理决定书》确认钟集贤享有陈村经济社成员资格的同时，认为钟集贤自该决定作出之日起才享有陈村经济社成员（10股）同等待遇，实际上否定了钟集贤在《行政处理决定书》作出前已享有的成员资格及权利，导致钟集贤丧失了《行政处理决定书》作出前对陈村经济社分红款享有的分配权，损害了钟集贤的合法权益。因此，大沥镇政府作出的《行政处理决定书》事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。钟集贤要求撤销大沥镇政府作出的《行政处理决定书》理由充分，法院予以支持。大沥镇政府应针对钟集贤实际的诉求重新作出行政处理。至于钟集贤提出的第二项诉讼请求，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使职权，故对钟集贤该项请求法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销大沥镇政府于2019年8月23日作出的沥府行决〔2019〕73号《行政处理决定书》；二、大沥镇政府应于判决发生法律效力后六十日内对钟集贤提出的行政处理申请作出行政行为。案件受理费50元，由大沥镇政府负担上诉人大沥镇政府上诉称：一、一审判决认定事实不清，大沥镇政府应当按照钟集贤变更后的申请进行行政处理。钟集贤是陈村经济社的股东而非水头经联社的股东，其与水头经联社之间不存在农村集体经济组织成员权益被侵害的问题，因此其在2018年8月13日提出的两项诉求超出了大沥镇政府的职权范围。经释明后，钟集贤同意变更被申请人及申请事项，大沥镇政府依变更后的申请作出本案被诉《行政处理决定书》，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、行政行为的效力不溯及既往。大沥镇政府作出的行政行为并不能适用于钟集贤提出行政处理申请以前的事实，只能对将来发生效力。一审法院认为大沥镇政府作出的行政处理决定书否定了钟集贤在行政处理决定书之前的权利，是错误的。大沥镇政府对行政处理决定之前的权利没有进行评价，并不影响其权利义务，也并不意味着否认其之前的权利。三、水头经联社划扣钟集贤的分红款，是协助南海法院执行的行为，一审法院对该执行事实认定不清。四、钟集贤在1996年至2016年的分红款已经抵扣了执行款。水头总厂申请南海法院强制执行时，承认已扣划钟集贤在1996年至2016年的分红款146807元，同意该部分款项在执行款项中予以抵扣，南海法院亦在执行款项中扣减了该146807元，但一审法院并没有查明该事实，而该事实与钟集贤要求返还其1995年至今的分红款的诉求存在冲突，该执行事实导致钟集贤认为水头经联社扣划其分红款的诉求没有事实依据，也不存在需要大沥镇政府出具行政处理决定书的事实。一审法院认定事实不清、遗漏重要的事实未查清，判定说理错误，请求二审法院撤销一审判决并驳回钟集贤的诉讼请求。被上诉人钟集贤辩称：一、股权分红款被水头经联社划扣一事属于大沥镇政府的职能范围。（2019）粤06行终319号行政判决认为，钟集贤与陈村经济社、水头经联社之间的纠纷仍属于可由大沥镇政府处理的农村集体经济组织股权纠纷的范畴。二、大沥镇政府并没有履行（2019）粤06行终319号行政判决，更以欺瞒的方式骗取钟集贤变更原来的诉求，钟集贤本来就有股权证，根本无需多此一举要求大沥镇政府确认其是否有成员资格和待遇，钟集贤一直以来的诉求均是要求大沥镇对水头经联社划扣分红的问题进行处理。三、不论水头经联社划扣钟集贤的分红款是否正当，都与大沥镇政府履行（2019）粤06行终319号行政判决无实质性关联，不应混为一谈。无论钟集贤是否与水头总厂存在借款关系，水头经联社均无权划扣钟集贤的股权分红款，监督水头经联社是大沥镇政府的职责。一审法院判决正确，请求二审法院予以维持。原审第三人陈村经济社没有向本院提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，钟集贤既是陈村经济社的成员也是水头经联社的成员，水头经联社与陈村经济社之间是管理与被管理的上下级关系，水头经联社利用审批分红的职权划扣了陈村经济社本应发放给钟集贤的分红，故钟集贤与水头经联社之间的经济纠纷属于集体经济组织内部的收益分配纠纷，按照佛山市****集体经济组织股权纠纷的一贯做法，处理该纠纷仍然属于乡镇人民政府的职权。钟集贤首次提出行政处理申请的时间是2018年8月13日，该次申请经本院（2019）粤06行终319号行政判决确认，在钟集贤无法通过民事诉讼寻求救济的情况下，其与陈村经济社、水头经联社之间的纠纷仍属于可由大沥镇政府处理的农村集体经济组织股权纠纷范畴。在该判决生效后，大沥镇政府坚持认为钟集贤的首次申请超出其职权范围，并错误的指引钟集贤变更被申请人及请求事项，显然没有正确履行生效行政判决及法定职责，本案一审法院判决撤销其作出的《行政处理决定书》并责令其重新作出行政行为，具有事实和法律依据，本院予以支持。大沥镇政府在重新作出行政行为时，应正确指引钟集贤规范申请书的文书格式、明确被申请人及请求事项，并依法作出行政处理决定，切实保障农村集体经济组织成员的合法权益。此外，南海法院作出的（2019）粤0605执恢2054号《协助执行通知书》确定的协助执行主体是陈村经济社而不是水头经联社，故大沥镇政府认为水头经联社划扣分红款的行为是协助执行行为的上诉理由明显不能成立，且与本案无关，本院不予采纳。至于146807元分红款已抵扣执行款的问题，亦非本案必须查明的事实，不影响大沥镇政府依法履行法定职责。综上所述，大沥镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年八月六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖