浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终208号上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局。住所地绍兴市越城区解放大道**。法定代表人陈伟军，局长。出庭行政机关负责人王明虎，副局长。委托代理人史红茵，女。委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。。住所地绍兴市越城区洋江西路**法定代表人盛阅春，市长。委托代理人胡国祥，男。委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。上诉人（原审第三人）陈文仙，女，1985年10月20日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）叶荣光，男，1987年6月1日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人粘绍波、陈洋，浙江纳森律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）茹南，男，1987年10月31日出生，汉族，住绍兴市越城区。上诉人绍兴市自然资源和规划局、绍兴市人民政府、陈文仙因房屋行政登记及行政复议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月20日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人绍兴市自然资源和规划局副局长王明虎及该单位的委托代理人史红茵、严洪祥，上诉人绍兴市人民政府的委托代理人胡国祥、骆孝龙，上诉人陈文仙的委托代理人李军民，被上诉人叶荣光的委托代理粘绍波、陈洋到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2016年3月10日，原告叶荣光与第三人茹南因买卖合同纠纷诉至绍兴市越城区人民法院，并向该院提出财产保全申请。该院于2016年3月16日作出（2016）浙0602民初2291号民事裁定，冻结茹南银行存款人民币100万元，或查封、扣押其相应价值的财产。经该院执行，绍兴市镜湖新区房地产管理所（以下简称“镜湖房管所”）于2016年3月22日将第三人茹南名下御和园11幢一单元403室的房屋予以预查封，查封期限36个月。2017年4月17日，第三人茹南、陈文仙向原绍兴市国土资源局（现绍兴市自然资源和规划局）下属登记中心申请办理御和园11幢一单元403室房屋转移登记，并提交不动产登记申请书、房屋转让合同等材料。原绍兴市国土资源局于次日受理、办理转移登记，并向第三人陈文仙核发产权证书。原告叶荣光不服该转移登记行为，于2018年3月2日向被告绍兴市人民政府申请行政复议。因申请材料欠缺，被告绍兴市人民政府于当月7日向原告叶荣光发送行政复议补正通知书。经补正，被告绍兴市人民政府于2018年3月21日受理，并分别向原绍兴市国土资源局和两第三人茹南、陈文仙送达行政复议答复通知书和参加行政复议通知书。被告绍兴市人民政府以情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定为由，于2018年5月17日作出行政复议决定延期通知书并送达原告、原绍兴市国土资源局及两第三人。2018年6月7日，被告绍兴市人民政府作出复议决定书并送达原告、原绍兴市国土资源局及两第三人。原告不服，诉至法院。同时查明，镜湖房管所行使的不动产登记职责后由原绍兴市国土资源局行使。被告绍兴市自然资源和规划局系由原绍兴市国土资源局变更而来。另查明，经一审法院释明并向第三人陈文仙告知需在法定期限内提出涉案房屋系善意取得的民事诉讼以及不起诉的法律后果，第三人陈文仙于2019年7月9日向绍兴市越城区人民法院提出物权确认纠纷诉讼，案号（2019）浙0602民初6824号。当月15日，第三人陈文仙向绍兴市越城区人民法院撤回该案诉讼。一审法院审理认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。……。绍政办发〔2015〕85号文件第四条第（二）项规定，……在市国土局内设不动产登记机构，承担不动产登记工作。故被告绍兴市自然资源和规划局具有对本市行政区域内不动产进行登记的职责，作为本案第一被告主体适格。关于本案转移登记行为及复议决定是否合法，分述如下：1.镜湖房管所办理御和园11幢一单元403室房屋预查封行为效力认定等。两被告均主张自2016年1月20日起有关办理不动产权属、查（解）封登记的法定职责由原绍兴市国土资源局所属登记中心行使，此时原镜湖房管所已查（解）封登记等办理不动产登记的法定职责，故其于2016年3月22日对御和园11幢一单元403室房屋作出的预查封行为无效。首先，被告绍兴市自然资源和规划局虽提交绍市土资发〔2016〕3号文件等证明包括涉案房屋在内的不动产登记职责已于2015年11月30日起由原绍兴市国土资源局所属登记中心等行使，但仅有上述文件尚不足以证明镜湖房管所原有的不动产登记职责已于2015年11月30日起实际变更为原绍兴市国土资源局行使。其次，镜湖房管所系原办理御和园11幢一单元403室房屋预查封登记行为的职能机关，预查封登记行为系根据（2016）浙0602民初2291号民事裁定作出，属于协助法院执行的行政行为，具有法律效力。第三，镜湖房管所因法律政策变化不再行使原有的不动产登记职责，办理预查封登记行为引起的法律后果应当由继续行使其职责的行政机关即原绍兴市国土资源局（现绍兴市自然资源和规划局）承受。因此，镜湖房管所办理御和园11幢一单元403室房屋预查封行为有效，法律后果应当由被告绍兴市自然资源和规划局承受。2.涉案房屋转移登记行为是否符合不动产登记相关规定。《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。……。第十六条规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。……。第十七条规定，不动产登记机构收到不动登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……。第二十条规定，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。第二十一条规定，登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。本案中，第三人陈文仙、茹南于2017年4月17日就御和园11幢一单元403室房屋共同向被告绍兴市自然资源和规划局提出转移登记申请，并提交不动产登记申请书、身份证明、房屋转让合同、不动产权证等材料。被告绍兴市自然资源和规划局于次日受理，经审查材料齐全、符合法定形式，当日作出转移登记并向第三人陈文仙核发产权证书，符合上述法律规定。3.涉案房屋转移登记行为是否应当予以撤销。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条规定，下列房地产，不得转让：……；（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；……。本案中，虽然原绍兴市国土资源局于2017年4月18日作出的御和园11幢一单元403室房屋转移登记行为符合《不动产登记暂行条例》的相关规定，但因镜湖房管所办理御和园11幢一单元403室房屋预查封行为的法律后果由继续行使其职权的机关即原绍兴市国土资源局承受，故转移登记行为实系在涉案房屋预查封期限三十六个月内作出，明显不符合上述规定。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。因案涉房屋转移登记行为系在越城区人民法院预查封期限内作出，该登记行为违法，根据上述规定并结合本案实际情况，是否撤销该登记行为需要判定案涉房屋是否已为第三人陈文仙善意取得，尚需通过民事诉讼予以确认。为此，一审法院向第三人陈文仙释明并告知其需在法定期限内提出相应的民事诉讼以及不起诉的法律后果。后第三人陈文仙虽向绍兴市越城区人民法院提起物权确认纠纷民事诉讼，但随后又向该院撤回起诉。一审法院认为，第三人陈文仙在本院已作释明义务并告知诉讼风险后提起民事诉讼又主动撤回起诉，应当承担相应的法律后果。因此，案涉转移登记行为违法，应当予以撤销。同时，经审查，被告绍兴市人民政府作出的涉案复议决定虽然程序合法，但事实不清，决定维持原绍兴市国土资源局作出的涉案转移登记行为错误，应当一并予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：1.撤销被告绍兴市自然资源和规划局（原绍兴市国土资源局）于2017年4月18日作出的将御和园11幢一单元403室房屋从第三人茹南名下转移登记至第三人陈文仙名下的行政行为［不动产权证号为浙（2017）绍兴市不动产权第0××7号］；2.撤销被告绍兴市人民政府于2018年6月7日作出绍政复（2018）8号行政复议决定。案件受理费50元，由被告绍兴市自然资源和规划局负担。上诉人绍兴市自然资源和规划局上诉称，原绍兴市国土资源局作出的将御和园11幢一单元403室房屋从茹南名下转移登记至陈文仙名下的行政行为［不动产权证号为浙（2017）绍兴市不动产权第0××7号］认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”本案中，陈文仙、茹南于2017年4月17日就御和园11幢一单元403室房屋共同向原绍兴市国土资源局提出转移登记申请，并提交不动产登记申请书、身份证明书、房屋转让合同，不动产权证等材料。原绍兴市国土资源局受理后，经审查材料齐全、符合法定形式，于2019年4月18日作出转移登记并向陈文仙核发产权证书，符合《不动产登记暂行条例》第十四条、第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条之规定。且一审判决同样认定“被告绍兴市国土资源局于次日受理，经审查材料齐全、符合法定形式，当日作出转移登记并向第三人陈文仙核发产权证书，符合上述法律规定。”即原绍兴市国土资源局作出的涉案房屋转移登记行为合法有效，并不存在法律禁止不予办理转移登记的法定情形。因此，一审法院作出判决撤销转移登记行为和撤销行政复议决定，明显属于认定事实不清，法律适用错误，程序不当，且一审判决既认定合法又予以撤销本身自相矛盾，缺乏逻辑性。2.一审判决撤销涉案房屋的转移登记行为和撤销行政复议决定，没有事实和法律依据，一审判决据以撤销转移登记的三点理由，依法均不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。”⑴2015年3月1日起实施的《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源部门负责指导、监督全国不动产记工作；县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。2015年10月29日，绍兴市人民政府发布的绍政办发〔2015〕85号文件（此件公开发布）第四条第（二）项依法确定了绍兴市国土资源局内设不动产登记机构，承担不动产登记工作。2015年10月30日，绍兴市机构编制委员会关于《整合市与区、开发区不动产登记职责及机构编制有关事宜的通知》（绍市编〔2015〕43号），更为明确地界定：“二、有关职责边界划分。（一）房产交易与登记界限的划分。房屋交易管理仍由市住房和城乡建设局、开发区及越城区负责，……房屋登记（含申请、受理、审核、登簿、颁发证书、档案管理等）由市国土资源局负责。三、调整不动产登记相关机构和人员编制：（一）调整不动产登记机构。1.市国土资源局内设不动产登记局；2.设立绍兴市不动产登记服务中心。”至此，原绍兴市镜湖新区开发委下属的镜湖房管所等已无房屋登记的法定职责。且事实上在2016年1月20日绍兴市国土资源局向各单位发出《关于启用不动产登记专用章等印章的通知》（绍市土资发〔2106〕3号）通知明确根据绍市编〔2015〕43号精神，绍兴市越城区行政区域不动产登记职责及机构已整合完成，现新刻制了“绍兴市国土资源局不动产查（解）封登记专用”等印章，用于不动产权证、档案查询、信息查询及查（解）封登记等相关业务盖章，自发文之日起启用。因此，不动产登记的法定职责根据法律和政策文件，实际也已变更为原绍兴市国土资源局行使，也即其他任何单位和个人包括镜湖房管所等在内的单位均无不动产登记的法定职责。且绍兴市人民政府和编办的文件作为行政机关法定职责的依据，本身具有法律上的约束力。故一审判决认定“但仅有文件尚不足以证明镜湖房管所原有的不动产登记职责已于2015年11月30日起实际变更为原绍兴市国资源局”属于不当和错误。因此，绍兴市越城区人民法院于2016年3月22日向无涉案房屋登记法定职责的镜湖房管所协助要求预查封已无法律依据。⑵根据上述职责的调整和变化，在镜湖房管所已无办理涉案御和园11幢一单元403室房屋包括预查封等在内的协助执行法定义务情形下，绍兴市越城区人民法院向镜湖房管所进行预查封的协助执行行为，不仅不发生法律效力，且镜湖房管所的行为属越权，对绍兴市自然资源和规划局并不具有法律上的承继性。故绍兴市越城区人民法院于2016年3月22日依据民事裁定要求无协助义务的镜湖房管所办理预查封并无法律依据。因此，一审判决认定“镜湖房管所系原办理御和园11幢一单元403室房屋预查封登记行为的职能机构，预查封登记行为系根据绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602日初2291号民事裁定作出，属干协助法院执行的行政行为，具有法律效力”并无事实和法律依据。⑶一审判决认定“镜湖房管所因法律政策变化不再行使原有不动产登记职责，办理预查封登记行力引起的法律后果应当由继续行使其职责的行政机关即原绍兴市国土资源局（现为被告绍兴市自然资源和规划局）承受。因此，镜湖房管所办理御和园11幢一单元403室房屋预查封行为有效，法律后果应当由被告绍兴市自然资源和规划局承受”同样认定事实不清，法律依据不足，并且明显属干偷换概念。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其取权的行政机关是被告。”该规定旨在从程序上确定被告主体资格。但根据职责法定的原则，只有在原行政机关因履行法定职责而作出的行政行为，继续行使法定职权的行政机关才承担相应的责任。本案中，2016年3月22日绍兴市越城人民法院向无法定职责的镜湖房管所办理预查封协助登记的行为，并无法律效力。一审判决将违法的法律后果和责任由绍兴市自然资源和规划局承担，认定事实不清，法律依据不足，且偷换概念。综上，原绍兴市国土资源局作出的转移登记行为合法有效，绍兴市人民政府作出复议决定事实清楚，法律适用正确，程序合法，请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回叶荣光的诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由叶荣光承担。上诉人绍兴市人民政府上诉称，绍兴市人民政府的上诉请求及事实与理由与绍兴市自然资源和规划局的一致。上诉人陈文仙上诉称：1.叶荣光与涉案房屋转移登记行为无利害关系，其无原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，仍应限于法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。行政诉讼乃公法之诉讼，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而涉案转移登记行为虽然影响到民事债权人叶荣光债权的实现，但该利害关系并非公法上的利害大系，也就不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。债权人叶荣光普通债权的民事权益，应当考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利受到行政行为的影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。审查行政机关具体行政行为合法性时，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响。本案中，行政机关对案涉房屋转移登记是依据陈文仙和茹南之间有效的买卖合同以及提供的真实有效资料，依照法律、规定作出的行政行为，并不受叶荣光与茹南间民事关系的影响。法律并未要求登记机关对买卖双方当事人的各自所负民事债权债务进行审查，故也不能因此要求登记机关承担“审查民事债权债务”不当的法律责任和后果，更不能赋予类似民事债权人的行政诉讼主体资格。2.一审中法官向陈文仙释明提起所有权确认之诉，违反了处分原则。《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。释明一般是指在民事诉讼中当事人的主张或陈述不明确、不充分或者有矛盾，或者不当的诉讼主张和陈述，或者其所举的证据材料不够而误以为够了的时候，法官对当事人进行提醒，启发当事人把不明事实予以澄清，把不充足的事实子以补充，把不当的排除、修正，以便查明案件事实的一种行为，即法官对当事人进行必要的询问，要求他们对自己主张的事实加以必要说明。当事人的处分原则的行使体现在民事诉讼只能由当事人的请求引起，法院不得自行启动诉讼程序、主动干涉公民的私人事务。3.对第三人权益的保护。行政诉讼法中的第三人是指对诉讼争议的行政行为有利害关系或者同案件处理结果有利害关系，为了维护自己的合法权益，参加他人诉讼的公民、法人或者其他组织，第三人参加诉讼的目的是维护自己的合法权益。诉讼制度的设置在于保护第三人的合法权益，而非将其参与诉讼当作表面文章。因此，判断是否善意第三人是行政诉讼程序设计的应有之义。而不是以“释明”的方式变相强迫当事人另行诉讼。4.陈文仙作为普通公民购买茹南的房屋时，系从绍兴E网上看到涉案房屋信息，经联系中介约见房东即茹南并向其购买房屋，并办理合法手续取得房屋产权，在此过程中，陈文仙相信该房屋产权的合法性。同时，从陈文仙与茹南之间的合同、收据、税费缴纳凭证看，陈文仙已经支付了合理对价，且该房屋已在绍兴市自然资源和规划局办理转移登记。故陈文仙因善意、合理对价、手续齐全从茹南处取得该房屋所有权的情形属于善意取得，应当受法律保护。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。可见，司法解释本身就要求法院在行政诉讼中判断善意取得第三人。故一审法院未对陈文仙主张善意取得是否成立进行充分审理，属于认定事实不清，适用法律有误。5.法院在执行过程中对其过错行为应承担司法赔偿责任，该责任不能转由陈文仙承担。绍兴市《关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》《关于整合市与区、开发区不动产登记职责及机构编制有关事宜的通知》《关于推进不动产统一登记等工作的协调会议备忘》《关于启用不动产登记专用章等印章的通知》明确：1.2015年11月30日后房管所已无权属和登记等法定职责；2.房屋登记由绍兴市国土资源局负责。法院于2016年3月22日就涉案房屋向原镜湖房管所发出要求协助执行预查封的通知书，但此时镜湖房管所已无不动产权属、查(解)封登记等法定职责，该通知已无法律效力。原绍兴市国土资源局作为职责承继机关并未接到协助执行通知书，并无相应的义务。法院执行的过错显而易见，应当对执行申请人承担赔偿责任。综上，一审判决认定事实和法律错误。请求撤销一审判决，发回重审或查清事实后驳回叶荣光的诉讼请求。被上诉人叶荣光未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称：1.叶荣光与房屋转移登记行为有利害关系，是适格的原告。叶荣光因与茹南买卖合同纠纷一案，向绍兴市越城区人民法院提起诉讼并申请财产保全，绍兴市越城区人民法院依法作出裁定并查封了案涉房屋，案涉房屋被转移登记到陈文仙名下，导致该房屋无法执行，故叶荣光的合法权益被侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，叶荣光系适格原告。2.陈文仙未提供相应证据证明其系善意取得，且在一审法院释明并向其告知需在法定期限内提起案涉房屋系善意取得的民事诉讼以及不起诉的法律后果后。其于2019年7月9日向绍兴市越城区人民法院提出物权确认之诉［案号（2019）浙0602民初6842号］，并于当月15日撤回起诉。陈文仙应当承担相应的不利后果。3.一审判决撤销转移登记行为合法、正确。⑴绍兴市越城区人民法院的查封裁定合法有效。⑵上诉人的文件并不能证明2016年3月22日镜湖房管所已无权进行预查封。当时不动产登记中心尚未真正行使预查封职权，仍由镜湖房管所进行协助查封。镜湖房管所才向绍兴市越城区人民法院出具已经协助查封的回执。⑶如镜湖房管所因法律、政策的变化不再行使原有不动产登记职责，办理预查封登记行为的相应法律后果应由继续行使该职责的行政机关即原绍兴市自然资源和规划局承受，故预查封行为有效。⑷案涉房屋预查封期限为三十六个月，而绍兴市国土资源局在三十六个月内将案涉房屋转移登记，其行为违法，应当撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人茹南未在法定期限内提交书面答辩状，经本院依法传唤亦未依法出席庭询，不影响本案的处理。经审理查明，2016年3月10日，叶荣光与茹南因买卖合同纠纷诉至绍兴市越城区人民法院后，叶荣光提出财产保全申请后，绍兴市越城区人民法院于2016年3月16日作出（2016）浙0602民初2291号民事裁定书，裁定立即冻结茹南银行存款人民币100万元，或查封、扣押其相应价值的财产。2016年3月22日，镜湖房管所协助绍兴市越城区人民法院将茹南名下御和园11幢一单元403室的房屋予以预查封，明确查封期限为36个月，并加盖镜湖房管所印章予以确认。2017年4月17日，茹南、陈文仙向绍兴市国土资源局（现绍兴市自然资源和规划局）下属不动产登记中心申请办理御和园11幢一单元403室房屋转移登记，并提交了不动产登记申请书、房屋转让合同等材料。绍兴市国土资源局于次日受理并办理转移登记审批手续后，向陈文仙核发了不动产权证书。叶荣光不服该转移登记行为，于2018年3月2日向绍兴市人民政府申请行政复议。因申请材料欠缺，绍兴市人民政府于当月7日向叶荣光发送行政复议补正通知书。经补正，绍兴市人民政府于2018年3月21日受理，并分别向绍兴市国土资源局和茹南、陈文仙送达行政复议答复通知书和参加行政复议通知书。后绍兴市人民政府以情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定为由，于2018年5月17日作出行政复议决定延期通知书并送达各方当事人。2018年6月7日，绍兴市人民政府作出绍政复（2018）8号行政复议决定书，决定维持绍兴市国土资源局于2017年4月18日作出御和园11幢一单元403室不动产权属转移登记的具体行政行为，并送达各方当事人。因（2016）浙0602民初2291号叶荣光与茹南买卖合同纠纷一案于2016年7月29日调解结案后，茹南未履行民事调解书确定的义务，经法院执行，鉴于涉案房屋已被转移登记于陈文仙名下，且茹南名下无财产可供执行，为此法院于2018年6月1日作出（2018）浙0602执119号执行裁定书，裁定终结本次执行程序。叶荣光因对上述转移登记行为不服，遂成讼。同时查明，2015年10月29日，绍兴市人民政府办公室作出绍政办发〔2015〕85号《绍兴市人民政府办公室关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》，该文件明确总体目标为：市级2015年10月底前完成不动产登记职责整合，11月底完成不动产统一登记机构组建工作；……。职责整合内容为：全市不动产登记职责统一整合到国土部门，建立统一的不动产登记机构。将市建设局（含市建设局委托给有关开发区）的房屋登记职责……全部整合划入市国土局。登记机构设置为：在市国土局内设不动产登记机构，承担不动产登记工作。为方便办理不动产登记相关业务，由市不动产登记机构在市行政服务中心、越城区（镜湖新区）及有关开发区设立不动产登记办理点，多点受理机关、企（事）业单位和个人的不动产登记相关事务。任务分工和时间安排为：2015年11月底完成不动产登记职责整合、机构组建和人员调配、落实办公场所和工作经费，2016年2月底完成相关资料、数据以及设备的移交工作，2016年6月底做好不动产登记窗口建设等工作并开始受理不动产登记申请和颁发统一的不动产权利证书。2016年1月20日绍兴市国土资源局作出绍市土资发〔2016〕3号《绍兴市国土资源局关于启用不动产登记专用章等印章的通知》，明确自发文之日起启用绍兴市国土资源局不动产查（解）封登记专用章等印章。绍兴市自然资源和规划局在二审时明确，原镜湖房管所的相关资料之电子数据其于2016年6月底才获取，而纸质档案材料至今未获得。镜湖房管所行使的不动产登记职责后由原绍兴市国土资源局行使，绍兴市自然资源和规划局系由绍兴市国土资源局变更而来。另查明，2016年4月29日绍兴市机构编制委员会作出绍市编（2016）10号《绍兴市机构编制委员会关于完善市与越城区、绍兴高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制事宜的通知》，其中在“关于事业机构编制的调整”中载明：“撤销绍兴市镜湖新区房地产管理所（挂市镜湖新区房地产交易登记中心牌子），相关职责和人员编制划入越城区政府工作部门所属相对应的事业单位。”再查明，经一审法院释明并向陈文仙告知需在法定期限内提出涉案房屋系善意取得的民事诉讼以及不起诉的法律后果，陈文仙于2019年7月9日向绍兴市越城区人民法院提出物权确认纠纷诉讼（案号（2019）浙0602民初6824号），当月15日，陈文仙向越城法院撤回该案诉讼。本院认为：本案的焦点在于：1.一审原、被告的主体是否适格；2.绍兴市自然资源和规划局及绍兴市人民政府是否系一审适格被告；3.镜湖房管所的协助执行查封行为是否具有法律效力；4.涉案房屋转移登记行为是否符合不动产登记的相关规定；5.涉案被诉转移登记行为是否应予撤销；6.绍兴市人民政府作出的涉案行政复议决定是否应予撤销。一、叶荣光是否具有一审原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案原茹南名下的御和园11幢一单元403室房屋因叶荣光与茹南买卖合同纠纷一案，经叶荣光申请财产保全后，已由镜湖房管所根据绍兴市越城区人民法院作出的（2016）浙0602民初2291号民事裁定书及（2016）浙0602民初2291号协助执行通知书予以查封并盖章确认。在查封期限内，原绍兴市国土资源局下属不动产登记机构将该房屋转移登记于陈文仙名下。显然，该转移登记行为对叶荣光债权的实现存在利害关系。故叶荣光就该转移登记行为有权提起诉讼。陈文仙关于叶荣光不享有一审原告主体资格的上诉理由，本院不予采信。二、绍兴市自然资源和规划局及绍兴市人民政府是否系一审适格被告。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”及《绍兴市人民政府办公室关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》（绍政办发〔2015〕85号）第四条第（二）项“在市国土局内设不动产登记机构，承担不动产登记工作”之规定，鉴于镜湖房管所行使的不动产登记职责已由原绍兴市国土资源局行使，而绍兴市自然资源和规划局系由原绍兴市国土资源局变更而来，绍兴市自然资源和规划局具有对本市行政区域内不动产进行登记的职责，故绍兴市自然资源和规划局作为本案被告，主体适格。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……”本案中，绍兴市人民政府经复议后作出决定维持绍兴市国土资源局于2017年4月18日作出的不动产权属转移登记的具体行政行为，故绍兴市人民政府为本案一审共同被告，符合法律规定。三、镜湖房管所的协助执行查封行为是否具有法律效力。本案中，根据绍市土资发（2016）3号《绍兴市国土资源局关于启用不动产登记专用章等印章的通知》的规定，虽然原绍兴市国土资源局于2016年1月20日启用了不动产查（解）封登记专用章。但根据绍政办发〔2015〕85号《绍兴市人民政府办公室关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》的规定，市级2015年10月底前完成不动产登记职责整合、11月底完成不动产统一登记机构组建工作为完成不动产统一登记的总体目标。而该规定明确时间安排为：2015年11月底完成不动产登记职责整合、机构组建和人员调配、落实办公场所和工作经费，2016年2月底完成相关资料、数据以及设备的移交工作，2016年6月底做好不动产登记窗口建设等工作并开始受理不动产登记申请和颁发统一的不动产权利证书。且绍兴市机构编制委员会于2016年4月29日才作出绍市编（2016）10号《绍兴市机构编制委员会关于完善市与越城区、绍兴高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制事宜的通知》，明确撤销镜湖房管所。绍兴市自然资源和规划局在二审时亦明确，其直至2016年6月底才从镜湖房管所获得相关房屋档案资料之电子数据，纸质档案材料即原始档案至二审时还尚未获取。显然，绍兴市越城区人民法院于2016年3月22日向涉案御和园11幢一单元403室房屋档案的保管单位镜湖房管所亦即涉案房屋的原登记机关送达民事裁定书及协助执行通知书，对该房屋予以查封，符合《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定(2008调整)》第九条第二款“查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。……”之规定，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定(2008调整)》第一条第二款“采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力”之规定，在镜湖房管所尚未被明确撤销的情形下，其收到民事裁定书及协助执行通知书并加盖印章予以确认后，该查封行为即具有法律效力。绍兴市自然资源和规划局及绍兴市人民政府诉称根据《绍兴市国土资源局关于启用不动产登记专用章等印章的通知》《绍兴市人民政府办公室关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》之规定，镜湖房管所在2016年3月22日并不具有查封涉案房屋职责的上诉理由，并不符合客观事实，本院不予采纳。陈文仙诉称绍兴市越城区人民法院在执行过程中存在过错行为的上诉理由，亦并无相应事实和法律依据，本院不予采信。四、涉案房屋转移登记行为是否符合不动产登记的相关规定。本案中，陈文仙、茹南于2017年4月17日就涉案房屋共同向绍兴市国土资源局提出转移登记申请，并提交不动产登记申请书、身份证明、房屋转让合同、不动产权证等材料，虽然符合《不动产登记暂行条例》第十四条第一款、第十六条第一款等之受理不动产转移登记之规定，但根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条“下列房地产，不得转让：……（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；……。”《不动产登记暂行条例》第十八条“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：……（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定”之规定，鉴于涉案房屋已于2016年3月22日被人民法院依法查封，且查封期限为36个月，故绍兴市国土资源局在查封期限内的2017年4月17日受理涉案不动产转移登记后，于次日决定同意登簿并颁发不动产权证书，为未尽审慎查验之职责。据此，一审判决确认涉案转移登记行为违法，并无不当。一审判决就陈文仙和茹南申请转移登记（包括提交材料）及原绍兴市国土资源局受理和作出转移登记的程序性行为符合法律规定加以确认，并未确认绍兴市国土资源局的审验行为合法有效，故绍兴市自然资源和规划局及绍兴市人民政府诉称一审判决认定涉案房屋转移登记行为合法有效，为对一审判决的误读，该主张，本院不予采信。五、涉案被诉转移登记行为是否应予撤销。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”本案中，如上所述，因涉案房屋转移登记的违法行为已经发生，而一审期间经法院释明后，陈文仙虽然向绍兴市越城区人民法院提起了物权确认纠纷之民事诉讼，但后且申请撤回了起诉，并被法院依法裁定准许。故应当认定陈文仙放弃该证据的举证权利。为此应当承担相应的后果。现有证据尚不足以证明涉案房屋为陈文仙善意取得。为此，一审判决撤销涉案房屋的转移登记行为，并无不当。绍兴市自然资源和规划局及绍兴市人民政府诉称一审判决撤销涉案房屋的转移登记行为没有事实和法律依据，本院不予采纳。六、绍兴市人民政府作出的涉案行政复议决定是否应予撤销。经审查，绍兴市人民政府自受理叶荣光的行政复议申请后，经审查并作出决定维持绍兴市国土资源局于2017年4月18日作出的不动产权属转移登记的具体行政行为之行政复议决定书，虽然该行政复议决定书的作出符合相应法定程序，但因未行审慎之职责而作出决定维持绍兴市国土资源局作出的涉案转移登记行为错误，故涉案行政复议决定书应一并予以撤销。绍兴市自然资源和规划局及绍兴市人民政府诉称一审判决撤销行政复议决定没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市自然资源和规划局负担18元、绍兴市人民政府及陈文仙各负担16元。本判决为终审判决。审判长  毕金刚审判员  王 建审判员  范卓娅二〇二〇年八月四日书记员  王雪莹625