广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终610号上诉人（原审原告）：邹旺生，男，1964年10月2日出生，汉族，住广东省深圳市罗湖区。委托诉讼代理人：王旭东，北京市盈科律师事务所律师。委托诉讼代理人：娄静，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省农业农村厅。住所地：广东省广州市先烈东路**。法定代表人：顾幸伟，该厅厅长。委托诉讼代理人：张正红，该厅工作人员。委托诉讼代理人：欧仁山，广东红棉律师事务所律师。原审第三人：李教头，男，1952年2月2日，汉族，住广东省惠州市大亚湾区。上诉人邹旺生因诉被上诉人广东省农业农村厅行政复议纠纷一案，不服广州海事法院作出的(2019)粤72行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:第三人李教头于2002年8月17日取得《中华人民共和国水域滩涂养殖证》（惠府（海）养证〔2002〕第Q0041号），发证机关是惠州市人民政府，水域滩涂使用者是李教头，用途是网箱养殖，使用水域面积为500平方米，水域、滩涂位置坐落为东升网箱养殖区，在养殖证备注中注明：“①根据《渔业法》和农渔发〔2002〕5号文颁发此证。②原证号为：国海证044413090号。③本证有效期至2007年8月16日，以核准使用期限为准。有效期满后，请到原发证机关申请延展使用期，或注销本证。”核准使用期限最后记载日期为“自2009年5月20日至2010年5月19日”。2014年6月20日，第三人李教头取得《中华人民共和国水域滩涂养殖证》（粤惠州市府（海）养证〔2014〕第00013号），发证机关是惠州市人民政府，水域滩涂养殖权人是李教头，水域、滩涂所有制性质为国家所有，水域滩涂类型为海水水域、滩涂，核准养殖方式为网箱，水域、滩涂位置坐落为广东省惠州市大亚湾澳头乡（镇）东升村，核准水域滩涂面积为0.04公顷，水域、滩涂地理坐标及四至范围：东至N22°39′54.0108"E114°31′34.6188"，西至N22°39′54.5796"E114°31′33.8592"，南至N22°39′54.0108"E114°31′33.8412"，北至N22°39′54.5796"E114°31′34.6008"，核准水域滩涂养殖权期限为2014年6月20日至2015年10月19日。在养殖证“注意事项”栏注明：“五、本证期限与水域滩涂养殖权期限一致。期满60天前应向原登记机关办理期限延展手续。六、水域滩涂养殖权人名称或姓名、地、地址或住址等事项发生变化的按规定向原登记机关申请办理变更登记手续。”2017年11月3日，原惠州市海洋与渔业局作出涉案公告称：“大亚湾经济技术开发区194份《水域滩涂养殖证》因养殖权人未在使用期限届满60日前提交办理延展申请，根据农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款和《中华人民共和国行政许可法》第七十条（一）项规定，现予以注销。”《公告》还具体公布了上述194份《水域滩涂养殖证》的编号、养殖权人情况，涉案第三人李教头的粤惠州市府（海）养证〔2014〕第00013号养殖证是其中之一，但惠府（海）养证〔2002〕第Q0041号不在涉案公告之中。另查明，2014年7月14日，第三人李教头与原告签订《网箱养殖场转让协议》，以人民币90,000元转让鱼排及水域滩涂养殖证惠府（海）养证〔2002〕第QOO41号、海域使用证书国海证04413090等。原告在诉讼中提交渔排移动追踪识别系统设备安装协议书、收据和标明“粤惠湾渔排082大亚湾区海洋渔业局2016年9月”的铭牌相片，主张行政机关要求原告安装渔排移动追踪识别系统设备并制作铭牌的事实，即应视为行政机关实际上准许原告继续养殖。原告不服涉案公告，向原省海洋与渔业厅申请行政复议。原省海洋与渔业厅于2017年12月26日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》；2018年2月3日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对该案的审查期限延长30日，审查期限从2018年2月20日至3月21日。2018年3月8日，原省海洋与渔业厅作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止对该案的审查。2019年1月28日，被告收到省政府行政复议办抄送的《行政复议申诉处理告知书》，认为原海洋与渔业厅中止行政复议审理，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款的规定。期间我省开展机构改革，根据《广东省机构改革方案》，原省海洋与渔业厅的渔业渔政管理职责划归省农业农村厅，根据《广东省关于市县机构改革的总体意见》，原惠州市海洋与渔业局的渔业管理职责划归惠州市农业农村局。2019年3月18日，惠州市中级人民法院对起诉撤销涉案公告的相关当事人作出了终审行政裁定。基于中止的原因已消除，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第二款的规定，决定于2019年4月2日恢复行政复议审理，2019年4月13日作出《驳回行政复议申请决定书》并于4月18日送达原告。原审法院认为，本案因原告不服被告作出的《驳回行政复议申请决定书》而提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议范围，公民、法人或者其他组织只有具备该条规定的情形之一的，才能申请行政复议。《水域滩涂养殖发证登记办法》第九条规定，依法转让国家所有水域、滩涂的养殖权的，应当持原养殖证，依照本章规定重新办理发证登记。《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条规定，水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并提交养殖证申请表、公民个人身份证明、法人或者其他组织资格证明等依法应当提交的其他证明材料。本案中，原告在签订水域滩涂养殖证转让协议后，未依法重新办理水域滩涂养殖证发证登记。原告主张其曾到当地海洋与渔业部门申请延展，为证明该事实，原告有义务向法院提交其申请延展的初步证明材料，原告为此提交了证人证言，但证人没有到庭接受询问，证言提及的事实也没有相关有效证据予以证实，该证据不具有证明效力。关于原告主张其根据行政机关的要求安装渔排移动追踪识别系统设备，应视为行政机关准许原告继续养殖的问题。安装渔排移动追踪识别系统设备，其主要目的在于行政管理。养殖证的取得，是原告获得合法养殖的前提，在养殖期限届满前提出延展申请，是原告作为养殖人的法定义务。即使行政机关存在要求原告安装渔排移动追踪识别系统设备的事实，但该事实不能替代原告依据《水域滩涂养殖发证登记办法》的相关规定在养殖期间届满前提交资料申请延展的义务。原告关于行政机关要求安装渔排移动追踪识别系统设备，即应视为行政机关同意原告继续养殖的主张，缺乏法律依据，不予支持。因原告无法证明在水域滩涂养殖证期限届满60日前向当地海洋与渔业部门申请延展的事实，原告关于已依法申请续期的主张，原审法院不予采信。原告未能申请有效延展，第三人李教头原持有的养殖证已于2015年10月19日届满，其在该期限届满后仍继续从事养殖活动，违反了相关法律规定，属于无证养殖行为，依法不受法律保护。原惠州市海洋与渔业局基于养殖证已经过期失效的事实，作出涉案公告，本质上只是一种宣告行为，因这种宣告行为在后，并不对原告的合法权益产生实质影响。因此，原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，被告作出驳回行政复议申请决定，依法有据。关于被告作出的行政复议决定是否符合法定程序的问题。涉案公告作出后，部分养殖权人陆续针对涉案公告提起行政诉讼，原省海洋与渔业厅在受理行政复议申请后，由于案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，作出中止行政复议审查，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项的规定。此外，在涉案行政复议期间，因我省开展机构改革，原省海洋与渔业厅的渔业渔政管理职责划归省农业农村厅，客观上影响了行政复议的审查，但在相关当事人针对涉案公告提起的行政诉讼终审后，被告已及时恢复审查并作出《驳回行政复议申请决定书》。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邹旺生的诉讼请求。上诉人邹旺生不服原审判决，向本院上诉称：一、一审法院认为上诉人未在《水域滩涂养殖证》届满之日前申请延展属于事实认定错误。上诉人在《水域滩涂养殖证》届满前曾向发证机关提出过延展申请，惠州市海洋与渔业局大亚湾分局工作人员承诺只要在其指定的澳头创兴渔需店购买并安装移动追踪识别系统设备后，即可正常年审延展。出于对辖区行政机关的信任，上诉人按照要求交款后，创兴渔需店工作人员上渔排安装了卫星定位设备，海洋与渔业局人员和测绘公司人员上渔排进行测量确认面积后，给上诉人的渔排重新编号登记，通知上诉人等待年审通知。依据当地惯例，都是由大亚湾分局通知后业主才可以去办理年审及延展手续，上诉人出于对行政机关的信任以及尊重，一直在等待通知，也多次电话联系相关工作人员。因此上诉人在水域滩涂养殖证届满之前，是积极配合当地行政机关进行延展工作的，而实际未能延展是由于主管机关的不履职所造成。二、一审法院认为《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》未对上诉人的权利义务产生实质影响属于事实认定错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，本案中《关于注销大亚湾部分水域滩涂养殖证的公告》的作出，已影响到上诉人的实体权利义务，对上诉人产生实际影响。并且该公告只是告知了注销原因、法律依据以及后果，却未告知上诉人可以寻求的法律救济途径。因此一审法院认定对被上诉人作出的涉案公告对上诉人没有产生实质影响，属于事实认定错误。一审法院认为上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项，决定驳回上诉人的复议申请，属于适用法律错误。三、一审法院认为被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法属于事实认定错误。被上诉人作出的《中止行政复议审查通知书》中载明因案件有关问题需进一步研究即决定中止行政复议审查，该理由不充分。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款明确列举了8种中止的情形，所谓需要进一步研究并不在该列举范围内。《恢复行政复议审查通知书》中载明根据《广东省机构改革方案》，原省海洋与渔业厅的渔业渔政管理职责划归省农业农村厅，基于案件中止审查的原因己消除，该中止的原因与《中止行政复议审查通知书》所称的因案件有关问题需进一步研究的原因不符。并且长达一年的行政复议中止期间也不符合程序正当，高效便民的行政原则。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十三条规定，本案中《延长行政复议审查期限通知书》可知行政复议延期到2018年3月21日。根据《中止行政复议审查通知书》的作出时间2018年3月8日可知，剩余的审理期限为13天。根据《恢复行政复议审查通知书》的作出时间2019年4月2日，行政复议的审理期限到2019年4月15日截止，《驳回行政复议申请决定书》的作出时间为2019年4月14日，而邮寄时间为2019年4月17日，已经超出了行政复议审理的期限，存在程序违法。综上所述，上诉请求：撤销一审判决。被上诉人广东省农业农村厅答辩称：一审认定上诉人未按期延展其《水域滩涂养殖证》事实认定清楚，证据确实充分。原惠州市海洋和渔业局作出的注销公告未影响上诉人的权利义务，一审认定符合法律规定。被上诉人作出的涉案复议决定程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；……”《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款规定：“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中上诉人邹旺生在受让原审第三人李教头原经营的涉案养殖渔排后，未重新办理《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，李教头原持有的《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》于2015年10月19日到期后，李教头未在规定期限内办理延展手续，该《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》已经丧失了效力，惠州市海洋与渔业局依据上述行政许可法的相关规定，对李教头原持有的《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》依法予以公告注销，对邹旺生的权利义务不产生实际影响。邹旺生不服该注销行为向被上诉人广东省农业农村厅提起涉案行政复议申请，广东省农业农村厅受理其复议申请后，因机构职责调整中止复议，中止原因消除后恢复复议程序，后以惠州市海洋与渔业局注销李教头已失去效力的《中华人民共和国水域滩涂养殖许可证》，对邹旺生的权利义务不产生实际影响为由，认定邹旺生的复议申请不符合行政复议的受理条件，据此驳回其复议申请并无不当，上诉人关于请求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》的理由不能成立，原审法院判决予以驳回并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，一审判决认定事实错误，被诉驳回行政复议申请决定书程序错误不合法等，上诉请求撤销一审判决，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邹旺生负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年八月三十一日书记员  刘 丹