黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终300号上诉人（原审原告）孙晓刚，男，1966年4月1日出生，汉族，住鸡西市鸡冠区。被上诉人（原审被告）鸡西市人民政府，住所地鸡西市鸡冠区红旗路**。法定代表人于洪涛，该市市长。委托代理人邢大鹏，鸡西市自然资源和规划局国土空间用途管制科科长。委托代理人崔小雨，黑龙江承霖律师事务所律师。上诉人孙晓刚因诉鸡西市人民政府（下称鸡西市政府）土地行政征收一案，不服七台河市中级人民法院（2019）黑09行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。孙晓刚起诉称，2011年7月20日晚7时许，其自家承包的口粮田被一伙不明身份的人使用大型机械全部摧毁。其第二天到现场质问施工人员，施工人员称是鸡西市政府让他们先施工，手续由鸡西市政府后补办。其多次要求施工人员出具合法用地手续后再施工，后制止施工人员违法用地。2015年5月17日至20日，在没有履行征地通告、征求村民意见和听证、一书四方案、征地公告、安置方案公告等程序，也没有人与其签订任何征收补偿协议的前提下，由警察配合再次强行施工，并将其抓到鸡西市鸡冠区公安分局红星派出所非法拘禁10多个小时。2018年7月4日其通过政府信息公开程序，得到鸡西市政府于2011年8月4日出具的〔2011〕15号《鸡西市人民政府征收土地预公告》及鸡西市政府于2012年4月9日出具的〔2012〕1号《鸡西市人民政府征收土地方案公告》。此时，其才知道两次强制征收其口粮田的行为是鸡西市政府所为。在七台河市中级人民法院审理的（2018）黑09行初15号案件中，鸡西市政府出具的证据可以体现听证程序明显造假，鸡西市政府代替村民签字。听证告知书可以证实，2011年强制征收其土地行为是鸡西市政府作出的，鸡西市政府所有的审批程序都是倒置的。鸡西市政府没有按照《中华人民共和国土地管理法》、农村集体土地国家征收程序和十步骤的规定，征收使用其承包口粮田。并且鸡西市政府至今没有与其和村民委员会签订征收协议，致使其九年无法使用土地，造成严重的经济损失。孙晓刚向法院提起行政诉讼，请求：1.确认鸡西市政府在征收其承包土地时作出的下列行政行为违法：（1）发布的征地公告违法；（2）没有征求村民意见的行为违法；（3）没有进行地籍调查及地上附着物调查违法；（4）没有拟定“一书四方案”违法。“一书”指建设用地说明书，“四方案”指农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案；（5）征用土地公告违法；（6）征地补偿安置方案公告违法；（7）报批征地补偿安置方案违法；（8）批准征地补偿安置方案违法；（9）土地补偿登记违法；（10）实施补偿安置方案及交付土地违法；2.责令鸡西市政府将其土地（承包口粮田）恢复原貌，赔偿其九年无法使用土地的经济损失。原审法院认为，本案的争议焦点为孙晓刚提起行政诉讼的诉讼请求是否明确具体及是否超过法定起诉期限。关于孙晓刚提起行政诉讼的诉讼请求是否明确具体的问题。经过法院的指导和释明后，孙晓刚仍然坚持要求确认鸡西市政府在征收孙晓刚承包土地时作出的系列行政行为违法。行政机关在征收集体所有的土地时，需要作出由各自独立的行政行为组成的系列行政行为，并且各行政行为的作出主体、内容、程序、依据均不相同。由于本案孙晓刚的诉讼请求要求确认违法行政行为的作出主体、内容均不明确，故属于被诉行政行为不明确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，本案孙晓刚提起诉讼，由于被诉行政行为不明确，故属于诉讼请求不明确具体的情形，不符合提起诉讼的条件。关于孙晓刚提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。孙晓刚在起诉状中自认2011年7月20日其承包经营的耕地被摧毁，且孙晓刚所在的集体经济组织鸡西市鸡冠区红星乡鸡兴村村民委员会于2011年8月3日签收的《听证告知书》，明确告知对《征收土地方案》享有听证权利，结合鸡西市政府于2012年4月9日发布〔2012〕1号《鸡西市人民政府征收土地方案公告》，公布征收鸡西市鸡冠区红星乡鸡兴村集体土地4.8660公顷的事实，可以认定孙晓刚于2011年8月就知道或者应当知道征收土地系列行政行为已经作出。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，孙晓刚于2018年7月向法院提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，故本案应当驳回孙晓刚的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回孙晓刚的起诉。孙晓刚上诉称，原审裁定认定事实及适用法律错误，违反法定程序，请求依法撤销原裁定，依法支持其一审提出的诉讼请求或指令原审法院继续审理。主要理由：1.原审裁定认定“孙晓刚经法院指导和释明后仍未明确具体的诉讼请求”不能成立，孙晓刚属于明确了具体诉讼请求，符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。2.原审裁定自2011年7月20日孙晓刚案涉耕地被毁之日计算起诉期限不符合法律规定，其于2018年7月4日通过鸡西市国土资源局提供的送达回证才知道行政行为的内容，其提起行政诉讼未超过法定起诉期限。3.孙晓刚与村集体没有签订征地补偿协议，鸡西市政府存在明显重大违法行为，原审裁定驳回孙晓刚起诉属于适用法律错误。4.原审法院（2018）黑09行初15号案件的书记员，在本案审理中应当自行回避而未回避，原审裁定违反法定程序。鸡西市政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原裁定。主要理由：1.孙晓刚笼统以土地征收行为为对象提起行政诉讼，经原审法官指导和释明后其诉讼请求仍不明确，应驳回其起诉。2.孙晓刚在2011年就知道征地行为的存在，并于2014年再次知晓征地批件和相关材料，其起诉已超过起诉期限。3.鸡西市政府征地行为材料齐全，适用法律法规正确，符合法定程序，行政行为合法。本院认为，人民法院应当充分保护当事人行使诉权，但是当事人提起诉讼也应当依法行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提就是要有明确的被诉行政行为，并遵循“一行为一诉讼”的原则。本案中，孙晓刚以鸡西市政府为被告提起行政诉讼，其在起诉书中的第一项诉讼请求是“依法确认被告强制征收原告位于鸡兴村××农用地××街地块所有征收程序违法”，经原审法院释明，其将该项诉讼请求具体阐述为“要求确认鸡西市政府发布的征地公告违法”等十项内容，上述诉请包含一系列行政行为，涉及多个行政主体和法律关系，且部分行为不具有可诉性，不属于可以一并提起诉讼的情形，孙晓刚起诉明显有违“一行为一诉讼”的基本原则，属于诉讼请求不明确，原审法院裁定驳回其起诉，处理结果正确。关于孙晓刚所主张的恢复土地原貌及赔偿经济损失问题，其实质是基于第一项诉讼请求中的加害行为而提出的行政赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关及其工作人员存在违法行使行政职权的行为是承担行政赔偿责任的前提。鉴于孙晓刚的起诉不符合法定条件，其附带提起的行政赔偿诉讼亦应一并予以驳回。关于孙晓刚主张的原审法院书记员未自行回避违反法定程序问题，经调取七台河市中级人民法院（2018）黑09行初15号行政判决书，可以认定本案与原审法院（2018）黑09行初15号案件的书记员系同一人担任，原审裁定违反了《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》相关规定，有违正当程序，本院予以指正。鉴于该程序瑕疵并未给当事人权益造成实质性影响，衡量全案案情，从减少当事人诉累、节约司法资源和行政资源的角度考虑，本案亦无因上述程序问题而撤销原审裁定之必要。需要说明的是，人民法院审查行政案件时，只有在被诉行政行为具体、明确的情况下，才能对起诉期限作出准确认定。但本案的被诉行政行为并不明确，原审法院对起诉期限作出认定，确有不当，本院予以指正。另需要指出的是，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款明确规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”据此，指导和释明应是人民法院的法定义务。对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导。本案在孙晓刚经释明提出多个诉讼请求的情形下，原审法院未能指导其进一步明确诉请，存在释明不到位问题，本院予以指正。但原审裁判结果并未对孙晓刚另行起诉形成法律上的障碍，其可在明确诉讼请求后，按照“一行为一诉讼”的原则，另行起诉主张权利。综上，孙晓刚的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年八月十二日法官助理任夫亮书记员张莉