北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初187号原告崔振山，男，1949年7月9日出生，汉族，北京东方化工厂退休职工，住北京市通州区。委托代理人胡杰，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人原琦，北京市隆安律师事务所实习律师。被告北京市通州区永顺镇人民政府，住所地北京市通州区新华北路**。负责人邓小民，镇长。委托代理人毛城军，北京市通州区永顺镇人民政府工作人员。委托代理人肖宝华，北京市致宏律师事务所律师。第三人北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会，，住所地北京市通州区永顺镇小圣庙村法定代表人张洪波，村委会主任。委托代理人裴毰，北京市致宏律师事务所律师。委托代理人张昊，北京市致宏律师事务所实习律师。第三人北京城市副中心投资建设集团有限公司，，住所地北京市通州区潞城镇武兴路**法定代表人李长利，董事长。委托代理人张建敏，北京市京师律师事务所律师。第三人崔敬，女，1979年7月3日出生，汉族，无职业，住北京市通州区。委托代理人王娟，北京市鑫诺律师事务所律师。委托代理人方志远，北京市义方律师事务所律师。原告崔振山诉被告北京市通州区永顺镇人民政府（以下简称镇政府）行政撤销一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于立案后依法向镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书，因第三人崔敬、第三人北京城市副中心投资建设集团有限公司（以下简称北投公司）、第三人北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会（以下简称村委会）与被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告崔振山及其委托代理人胡杰、原琦，镇政府委托代理人肖宝华、毛城军，第三人崔敬及其委托代理人王娟、方志远，北投公司委托代理人张建敏，村委会委托代理人裴毰、张昊，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。镇政府作出《宅基地使用状况核定表》（编号：1-东宅小01-107）（以下简称《核定表》），主要内容为：坐落于北京市通州区永顺镇小圣庙村**院（以下简称x号院）面积为227.17平方米老宅基地的使用人为崔敬。《核定表》经拆迁公司、测绘公司、评估公司、村两委、管理公司、镇政府核定成员签字，并经村委会与镇政府盖章确认。崔振山诉称，其系位于x号院的宅基地使用权人，于1973年3月21日取得《北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证》（以下简称《使用土地许可证》）。2017年8月，x号院被列为东方厂周边棚改项目（小圣庙村）拆迁范围。根据拆迁政策，该项目由六方工作小组对被拆迁人进行研究认定，并出具认定单；被拆迁人为通县人民政府核发的《使用土地许可证》上标明的宅基地使用权人。2017年8月4日，拆迁公司入户调查时，由于崔敬居住在x号院，六方工作小组在不知情的情况下将崔敬认定为**院的宅基地使用权人、出具了《核定表》，村委会及镇政府均在上述《核定表》上盖章确认。据此，北投公司与崔敬就x号院于2017年12月16日签订了《集体土地上房屋拆迁补偿协议》，于2018年3月3日签订了《安置及临时周转协议》。崔振山认为，根据《中华人民共和国土地管理法（2004）》（以下简称《土地管理法（2004)》）第六十二条第三款的规定，镇政府对其管辖的行政区域内农村宅基地具有审核确认的法定职权，《核定表》是对x号院宅基地使用权人的最终确定，直接影响到被拆迁人的主体身份。镇政府在未查清事实的基础上作出《核定表》严重侵害了崔振山的合法权益，应当予以撤销，故起诉至法院，要求依法撤销镇政府作出的《核定表》，案件受理费由镇政府承担。崔振山在举证期限内依法向本院提交了如下证据材料：1.《使用土地许可证》，证明崔振山于1973年3月21日取得了x号院的建房使用土地许可证，是该宅基地的合法使用权人；2.2018年3月5日村委会证明，证明崔振山1973年3月21日取得的《使用土地许可证》对应的宅基地是小圣庙村西x号院；3.《核定表》，证明六方工作小组在不知情的情况下将崔敬认定为**院的宅基地使用权人，且村委会和镇政府均盖章确认，该《核定表》应当予以撤销；4.2018年11月23日村委会证明，证明2017年小圣庙村棚改拆迁安置过程中，拆迁六方工作小组错误的将崔敬认定为**院的宅基地使用权人，现村两委一致认为崔振山系x号院的宅基地使用权人；5.集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案，证明根据拆迁政策，小圣庙村棚改拆迁的被拆迁人应当为通县人民政府核发的《使用土地许可证》上标明的宅基地使用权人，崔振山持有上述许可证，应当为x号院的宅基地使用权人，镇政府作出的《核定表》是错误的，应当予以撤销；6.通政复字[2019]第6号《行政复议决定书》，证明镇政府于2018年6月28日作出的、内容为撤销其在2017年9月22日《老宅基地认定申请表》《核定表》上盖章确认行为的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》已经因认定事实不清、证据不足、程序违法被北京市通州区人民政府（以下简称区政府）撤销，因此镇政府在《核定表》上盖章确认的行为仍然是发生法律效力的行为；7.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要；8.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定；9.2018年5月31日村委会向镇政府出具的情况说明；10.北京市通州区永顺镇人民政府决定书；证据7-10证明镇政府和小圣庙村两委认可《核定表》将崔敬认定为x号院宅基地使用人与事实不符，系认定错误，镇政府和小圣庙村两委在《核定表》上盖章的行为应当被撤销；11.分家单；12.2019年1月28日村委会证明；证据11-12证明x号院系崔振山于1973年申请并建造的，崔x增所建的房屋已经于1976年因地震倒塌，并非崔x增分家所得，与崔x增无关，崔振山系x号院的宅基地使用权人，，地上房屋系崔振山建造涉案《核定表》的认定与事实不符，依法应当被撤销；13.关于小圣庙村民委员会来函的回函，证明北投集团通州分公司已经终止x号院宅基地的一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料，崔敬提交证据中的拆迁资料不具有证明力；14.村委会2017年9月20日情况说明，证明其于2015年11月3日给崔X海出具的两份证明是在不了解事实的基础上开具的，村委会已经否认了该两份证明的效力，崔敬提交的村委会作出的两份证明不具有证明力；15.贾X于2019年6月5日出具的声明；16.照片；证据15-16证明贾X于2019年6月5日出具声明，其关于x号院出具的全部证明、证言、证词与事实不符，应当作废，崔敬提交的村委会出具的七份证明中有五份是贾X任职村委会主任期间作出的，该证据不具有证明力；17.2018年11月23日村委会证明，证明村委会在2017年棚改时，认定x号院宅基地使用权人为崔敬系错误的，现小圣庙村村两委班子成员一致认定x号院宅基地使用权人为崔振山，涉案《核定表》依法应当被撤销；18.小圣庙村宅基地使用状况复核结果确认表，证明村委会认可x号院宅基地使用人应当为崔振山，并分别于2018年10月22日、2019年9月6日进行了公示，涉案《核定表》依法应当被撤销；19.戚X证人证言，证明：1.小圣庙村为崔X海开具的证明是在不了解事实的基础上开具的，崔敬提交的证据不具有任何证明力；2.依据小圣庙村2017年拆迁时的政策规定，x号院宅基地使用权人应当为崔振山，涉案《核定表》依法应当被撤销；20.2019年11月7日通州法院谈话笔录；21.小圣庙村航拍图；证据20-21证明：1.x号院和y号院是两处不同的院落，崔振山持有的《使用土地许可证》对应的是x号院；2.村委会为崔敬开具的证明是在不了解情况的基础上开具的，与事实不符，崔敬提交的证据不具有任何证明力；22.《宅基地使用状况核定表》（编号：1-东宅小01-391），证明村委会于2019年11月重新作出宅基地使用状况核定表，认定x号院宅基地使用权人为崔振山，涉案《核定表》的认定没有事实和法律依据，依法应当被撤销。镇政府辩称，第一，根据《土地管理法（2004）》第六十二条第三款的规定、区政府对镇政府的授权以及拆迁补偿与安置方案，镇政府具有对拆迁范围内宅基地进行审核的职责与权限，因此镇政府主体及权限合法；第二，镇政府曾对《核定表》的盖章行为做出过撤销决定，撤销理由主要是崔振山和崔敬提交证据相互矛盾，且正在进行民事诉讼，最后作出暂不认定的决定，该决定后被区政府撤销。镇政府撤销盖章行为的依据为调取的《使用土地许可证》及小圣庙两委的会议纪要、决定及申请，根据拆迁补偿与安置方案第九条规定的被拆迁人认定程序，小圣庙两委已经决定撤销村委会的盖章，同时申请撤回四张认定表，由此镇政府失去审核的基础，镇政府的盖章行为已无任何意义。现崔振山要求镇政府撤销《核定表》，该表不是镇政府作出的行政行为，不属于行政诉讼的审理对象，人民法院应驳回崔振山的起诉。现在崔振山和崔敬正在进行民事诉讼，镇政府对涉案的宅基地仍然暂不予核定。镇政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.《土地管理法（2004）》第六十二条第三款，证明镇政府有对宅基地进行审核的权限和职责，镇政府主体权限合法；2.关于对永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地进行认定授权的请示、关于授权镇政府核定东方厂周边棚户区改造项目范围内宅基地补偿面积、宅基地使用权人及新老宅基地情况的批复，证明镇政府主体权限合法；3.东方厂周边棚改项目（小圣庙村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案，证明镇政府主体权限合法、程序合法；4.《核定表》，证明镇政府在核定表中仅仅是盖章确认行为，该表格先要由村委会盖章确认；5.（2010）通民初字第11279号民事判决书、（2010）二中民终字第17533号民事判决书、（2017）京0112民初31848号民事裁定书，证明镇政府在《核定表》盖章审核的依据；6.崔X海与崔敬2015年1月1日签订的房屋赠与协议、村委会2010年5月31日证明、村委会2015年11月3日证明，证明镇政府在核定表盖章审核的依据；7.老宅基地认定申请表、村委会证明信，证明镇政府在《核定表》盖章审核的依据；8.《使用土地许可证》，证明镇政府曾经作出撤销盖章行为的依据；9.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；10.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；11.北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会申请，证明镇政府曾经做出盖章行为的依据；12.北京市通州区永顺镇人民政府决定书，证明镇政府撤销涉案宅基地的盖章行为是因为崔振山与崔敬存在争议纠纷，暂不对涉案宅基地进行认定；13.通政复字[2019]第6号行政复议决定书，证明区政府撤销了镇政府所做的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》。北投公司陈述意见，我公司作为拆迁实施主体，依据补偿方案履行拆迁职责，对于宅基地使用权人的核定，区政府仅授权于镇政府，我公司只是在宅基地使用权人确定的基础上进行相应拆迁工作，对于涉案宅基地登记，我公司依法执行镇政府的核定及人民法院的判决。北投公司在举证期限内未向法院提交证据材料。村委会陈述意见，原拆迁公司一标五组负责x号院的签约工作，入户调查时发现崔敬在此院落居住，2017年9月17日六方小组做出了《核定表》。公示该《核定表》时崔振山持有《使用土地许可证》提出异议。后经过六方小组核实作废崔敬一人的六方《核定表》以及公示，六方小组出具了崔振山、崔敬二人都是宅基地使用权人的修正确认单，并在2017年11月25日对二人都是权利人的修正确认单进行了公示。由于崔振山、崔敬无法达成共识，二人不能同时在拆迁协议上签字，2017年12月15日，村委会为了全村全部签约的奖励，永顺镇党委书记邓X义、永顺镇镇长邓X民、首佳公司经理高X刚、新奥集团小圣庙棚改区经理廉X、小圣庙村党支部书记戚X、村委会主任吴X彪开会决定由村委会代替崔振山、崔敬在拆迁协议签字，完成全部签约。后经过崔振山举报发现，拆迁公司一标五组将2017年9月17日已经作废的认定崔敬为宅基地使用人的《核定表》放入卷宗偷梁换柱，替换了认定崔振山、崔敬二人为宅基地使用权人的修正确认单，使得崔敬个人成为了拆迁权利人，2017年12月16日，一标五组让崔敬和北投公司签订了拆迁协议。2018年1月崔振山向北京市通州区人民法院提起诉讼，要求确认崔敬与北投公司签订的拆迁协议无效，该案卷宗中有崔振山x号院《使用土地许可证》、崔振山和崔敬二人公示和崔敬一人的《核定表》同时存在，通州法院对该案件中止了审理。2018年6月2日，村委会作出撤销崔敬一人的《核定表》的决定，2018年6月28日镇政府依据村委会的决定做出了撤销崔敬一人《核定表》的决定，崔敬不服镇政府的决定提起了行政诉讼，法院认为镇政府行政行为程序有误撤销了镇政府撤销崔敬一人《核定表》的决定。村委会在举证期限内向法院提交如下证据：1.永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准[永政发（2017）16号文件]，证明永顺镇小圣庙村宅基地使用状况核定程序和标准；2.老宅基地认定申请表、《核定表》、联合认定表、证明信、宅基地使用情况核定修正确认单，证明崔敬申请认定宅基地的情况；3.《使用土地许可证》，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；4.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；5.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；6.北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会申请，证明镇政府曾经做出盖章行为的依据；7.北京市通州区永顺镇人民政府决定书，证明镇政府撤销涉案宅基地的盖章行为是因为崔振山与崔敬存在争议纠纷，暂不对涉案宅基地进行认定；8.情况说明、公函、关于小圣庙村民委员会来函的回函，证明x号院被拆迁人认定情况。第三人崔敬陈述意见，第一，案件基本事实。涉案x号院系崔x增于1952年分家所得，1993年在村委会的主持下崔x增就养老问题与崔X海（崔敬之父）达成赡养协议，待崔x增百年之后x号院归崔X海所有。后崔X海履行了对崔x增的赡养义务，崔x增于1994年去世，其名下房屋由崔X海继承。2000年崔敬户口迁入该房并在此结婚，2005年村委会对房屋进行编号，房号为x号院。2010年，崔振山以所有权确认纠纷为由将崔X海诉至法院，后法院驳回崔振山的诉讼请求，后崔振山上诉，二审予以维持。2011年崔X海和崔敬共同翻建x号院内房屋，2015年崔X海将涉案房屋赠与崔敬。2017年，村委会、镇政府均认定崔敬为x号院宅基地使用权人，后崔敬与北投公司签订了相应的拆迁补偿和安置协议。后崔振山多次起诉，最后于2018年1月30日，崔振山以确认合同无效纠纷为由，将崔敬和北投公司诉至法院，要求确认崔敬与北投公司签订的拆迁补偿协议无效，案件目前中止审理。该案中崔振山向法院提交了《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》作为证据，至此崔敬得知镇政府将确认撤销。后崔敬向区政府申请复议，区政府以不是具体行政行为为由驳回崔敬了复议申请。后崔敬将该复议决定起诉至北京市四中级人民法院，北京市第四中级人民法院判决撤销该复议决定。2019年2月28日，区政府作出通政复字（2019）第6号行政复议决定书，撤销了镇政府作出的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》。2019年3月26日，崔振山提起行政诉讼，北京市第四中级人民法院以复议决定未对崔振山权利义务产生实际影响为由裁定驳回起诉。后崔振山上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院维持北京市第四中级人民法院的裁定。第二，根据生效的（2010）通民初字第11279号民事判决书、（2010）二中民终字第17533号民事判决书已经认定x号院房屋与宅基地均不属于崔振山。第三，崔敬已经经过严格的法定程序被认定为x号院宅基地使用权人。第四，《核定表》曾被撤销，经复议和诉讼又被恢复，即《核定表》不应被撤销，且崔振山的起诉与前诉已经构成重复起诉，应当裁定驳回起诉。第五，崔振山不是适格原告，其起诉不符合法定条件。第六，本案已经过诉讼时效。崔振山早在2018年6月22日之前就知道涉案院落宅基地认定给崔敬，迟迟没有起诉，直到现在才起诉，过了诉讼时效。第三人崔敬在举证期限内向法院提交如下证据：1.崔x增分家单，证明x号院房屋是崔x增分家所得，并非崔振山所建；2.村委会证明7份，证明x号院老房原归崔x增所有，是解放初期所盖，没有批示、没有红本，由崔X海继承后与女儿崔敬共同翻建；3.贾X出具的证明，证明x号院老房原归崔x增所有，崔X海为崔x增养老送终后，由崔X海继承该房；4.（2010）通民初字第11279号民事判决书、（2010）二中民终字第17533号民事判决书、（2017）京0112民初31848号民事裁定书、（2018）京03民终831号民事裁定书、（2018）京0112民初967号民事裁定书，证明法院查明，x号院房屋与崔振山无关，崔振山多次确权无果；5.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要、北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定、北京市通州区永顺镇人民政府决定书、通政复字[2018]第123号驳回行政复议申请决定书、（2018）京04行初1216号行政判决书、通政复字[2019]第6号行政复议决定书、（2019）京04行初431号行政裁定书、（2019）京行终8873号行政裁定书，证明x号院的《核定表》曾经被撤销，经过复议及诉讼，已经撤销了《核定表》曾经被撤销的行为，本案属于重复起诉，应当裁定驳回起诉；6.集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案、永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准、老宅基地认定申请表、公示结果、宅基地使用状况核定表、集体土地上房屋拆迁补偿协议、安置及临时周转协议，证明x号院的宅基地严格按照《拆迁补偿安置方案》及《宅基地核定程序和标准》，经过申请人崔敬申请、村两委初步认定、公示、村两委签字确认并加盖村委会公章、镇政府最终核定的程序，确认崔敬为x号院宅基地使用人，拆迁人经过严格的程序认定崔敬为被拆迁人并签订拆迁补偿协议等拆迁文件，确认x号院占地面积为227.17平方米，崔敬一家四口系x号院房屋常住在册人口；7.北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证（74）建农地字第192号、小圣庙村宅基地使用状况核定复核结果确认表，证明崔振山1974年在本村申请宅基地并获得建房使用土地许可证，且崔振山在本村的y号院也在本次拆迁补偿范围；8.永顺镇政府信访答复书，证明村委会多次出具小圣庙宅基地使用状况复核结果确认表，但是宅基地使用权人认定成崔振山的已被认定无效或撤销，从而说明了x号院宅基地使用权人确认成崔振山是错误的。针对崔振山提交的证据，镇政府发表质证意见：对证据1-4真实性没有异议，证明对象有异议，《核定表》村委会已经撤销了盖章行为，因此这个《核定表》已经没有意义；证据5真实性、证明对象没有异议；证据6-10真实性、证明对象没有异议，由于崔振山所在村委会已经撤销了它的盖章行为，镇政府的盖章核定已经失去了存在的基础，因此《核定表》已经属于无效的，分家单由于历史久远且字迹不清，故无法确认；证据12-14是村委会出具的证明，其中证据13没有异议，对于证据12和14村委会的这些证据和曾经给崔敬出具过的证据自相矛盾，因此真实性认可、证明对象不予认可；证据15-16证人应当出庭作证，证人在之前曾作过证，然后又否认了，因此对真实性、证明对象不予认可；证据17崔敬手中持有的法院判决中已经认定了建房批示没有确认地点，因此对真实性没有异议，证明对象不予认可；证据18镇政府没有看到这一份《核定表》，因此对真实性、证明对象不予认可；证据19证人应当出庭作证，否则不予认可；证据20真实性没有异议，证明对象不予认可，与已经生效的判决互相矛盾；证据21与本案无关，不予质证；证据22已经由于村委会撤销了盖章行为，已经没有任何意义。村委会、北投公司与镇政府质证意见一致。崔敬发表如下质证意见：对证据1真实性、关联性、证明目的不予认可，该《使用土地许可证》是1973年发放，上面并没有记载土地使用的地点和四至，不能确认方位，而且该批示是否有效，获得后崔振山是否建房均无法证明，更无法证明许可证和争议的x号院宅基地和房屋有关，许可证记载面积是166平方米，崔敬的宅基地面积是227.17平方米，差距特别大，不是同一块宅基地，同时崔振山在本村还有一个土地许可证，在本村25号，也在拆迁范围内，根据一户一宅的规定崔振山只有一处宅基地，因此对该证据不予认可；证据2不予认可，因为村委会已经先后给我方出具了七次证明，都认定了x号院的事实，在没有任何证据情况下改变了陈述，因此不予认可；证据3真实性认可，对证明目的不予认可，《核定表》能够证明我方按照补偿方案规定，经过村委会、镇政府、六方认定崔敬是被拆迁人；证据4不认可，同证据2的意见，因为他不是拆迁单位，但是证明里却履行了拆迁单位的职责，因此出具的证明内容超出了职责范围，村委会承诺给崔振山有关x号院所有的补偿，因此已经超出了职责并且违法；证据5真实性认可，证明目的不予认可，安置方案说明了崔敬被确认为被拆迁人的流程是合法合理的；证据6认可，是存在这个决定书并且撤销了盖章行为；证据7-10真实性认可，证明目的不予认可，正是把之前撤销的行为予以纠正，现在使用权人应当是崔敬；证据11与本案无关，我方无法核实真实性；证据12、14同证据2和证据4的质证意见；证据13不予认可，与我方建立拆迁协议合同关系的是北投公司，而出具本函的出具方不是北投公司，我方认为其无权出具函确认另外两个人签订的合同是否有效；证据15-16贾X本人没有到庭，不予认可；证据17同证据4质证意见；证据18证明目的不认可，村委会多次出具了复核确认表，而且被确认为崔振山的确认表已经被撤销，我方认为确认表根本没有效力，从撤销行为也可以看出确认为崔振山是错误的；证据19需要证人出庭，我方本身对他自己说的证言也有异议，因为他在高院审理的案件中作过证，他无法证明x号院房屋宅基地使用权人是崔振山，也无法证明是崔振山盖的房子，他是凭借工作经验推断，有批示就应该有地有房，因此我方不予认可；证据20与证人证言的意见一致，；证据21证明目的不认可，不能证明x号院房屋和崔振山有关；证据22的核定表没有生效，没有完成流程，没有镇政府盖章，所以我方不予认可。对于镇政府提交的证据，崔振山发表如下质证意见：证据1真实性、证明目的认可；证据2-3认可；证据4真实性认可，证明目的不认可，我方认为盖章就是行政行为；证据5-10真实性认可，证明目的不认可，因为依据是错误的；证据11-13真实性认可，证明目的认可。北投公司、村委会对于镇政府的证据均没有异议。崔敬对镇政府的证据发表如下质证意见：证据1-7真实性、合法性、证明目的基本认可，但是在证据4中，镇政府认为其盖章行为仅是确认行为，该表先由村委会盖章确认，我方对此不予认可，首先《核定表》反映不出盖章先后与相互依赖关系，其次根据《土地管理法（2004）》规定，镇政府享有对土地使用权核定确认的法定职责；证据5-7证明镇政府在《核定表》盖章行为是有合法的基础与充分合法的依据；证据8-11真实性认可，合法性、证明目的不认可，证据8-11里三份会议纪要，是对自己已经发生法律效力的行为作出的相反表述，但这些相反表述缺乏相关事实证据和合法依据，不具有合法性，关联性和证明目的不成立，镇政府以这些没有合法性、关联性的证据作为撤销原来《核定表》确认的行为不合法，而且与事实不符，《使用土地许可证》与x号院没有关联性，依据该证无法确认x号院归崔振山所有，因此撤销《核定表》与事实不符，没有事实根据；证据12已经被区政府撤销，证明镇政府存在违法行政行为，而该行为已经被纠正；证据13上一级政府对本案镇政府错误行为进行纠正，证明镇政府撤销《核定表》的行为被上一级政府认定为违法行政已经撤销。针对村委会的证据，崔振山发表如下质证意见:村委会的证据是对事实的描述，因此均没有异议。镇政府和北投公司发表如下质证意见：对所有证据的真实性均没有异议，认可证据3-6的证明目的；关于崔敬的老宅基地申请表，在《核定表》中没有提及崔敬的宅基地问题。崔敬发表如下质证意见：证据1没有异议；证据2真实性、关联性、证明目的没有异议；证据3《使用土地许可证》没有指向x号院；证据4村委会的证明存在前后矛盾情形失去了证明效力；对情况说明和公函的质证意见同之前发表的质证意见。针对崔敬的证据，崔振山发表如下质证意见：证据1真实性、关联性、证明目的不认可，崔x增家确实曾经分过家，但是分家单中指向的不是x号院，实际上分给崔x增是x号院南边的院落，当时房屋实际上没有门牌号，在1976年地震时候已经倒塌了，崔X海在村委会申请宅基地，之后他自己建设了宅基地院落，在拆迁时相对应的是z号院，所以现在崔敬提交的分家单对应的不是本案涉案的x号院，x号院是崔振山1973年申请取得了建房资格并且建房；证据2村委会的证明在最后相继也出具了相反的证据，实际这些证明都已经被撤销了，否定了原来出具证明的证明力；证据3贾X应当出庭作证，书面证言的证明力不能作为本案定案依据，不予认可；证据4真实性认可，证明目的不认可，判决书中没有判决x号院归崔X海所有或者崔敬所有；证据5真实性认可，崔敬认为属于重复起诉，我方从没有针对《核定表》进行过诉讼，因此不存在重复起诉；证据6真实性认可、合法性、关联性不认可，现在已经有证据证明x号院宅基地属于崔振山所有，所以崔敬提交的证据6中所有的相关文件是不合法的；证据7真实性认可，证明目的不认可，崔振山持有y号院的房屋宅基地，也是y号院的宅基地使用权人，和x号院不矛盾；证据8真实性没有异议，与本案无关，证明目的有异议，信访答复意见并没有显示x号院的权利使用人应当是崔敬，也没有否认权利使用人是崔振山。镇政府、村委会和北投公司对崔敬的证据发表如下质证意见：证据1是房屋分配的问题，不能证明x号院的问题；证据2和3与后期证明矛盾，无法认定；证据4真实性、关联性没有异议，法律文书只认定房屋所有权，没有认定宅基地使用权归属问题；证据5真实性没有异议，通过崔敬的法律文书，能够证明崔振山超过起诉期限；证据6是按照原来宅基地使用权人是崔敬的情况下做出，真实性不予认可；证据7真实性没有异议，与本案无关；证据8没有异议，证明目的不认可，第一份答复表示待崔敬与崔振山的民事判决后另行做出核定认定；第二份答复也是向法院提出建议，并没有显示崔敬主张的证明目的。庭审中，崔振山申请戚X出庭作证，戚X对涉案院落被拆迁人的认定过程进行了陈述，对此，崔振山、镇政府、村委会予以认可；北投公司表示签约时，村委会和镇政府必须在《核定表》上盖章，我方收到《核定表》才会和被拆迁人签约，我方不认可证人的陈述；崔敬表示戚X曾经在其他案件中表示对于1973年的情况其并不知情，所以无法证明《土地使用许可证》就是x号院的。经庭审质证，本院对崔振山、镇政府、北投公司、村委会、崔敬提交的证据认证如下：对于村委会出具的相关证明，真实性不持异议，但没有相关证据佐证证明内容的客观性，而村委会出具的证明材料多次前后矛盾，因此，对于村委会出具证明的关联性无法确认，本院不予采信；《核定表》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；对于各方提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明证明崔振山、崔敬对x号院的争议以及双方就确定宅基地使用权人所做的相应努力，同时也证明了被诉《核定表》作出的相关依据，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院对涉案事实做如下认定：一、现已查明的事实本案诉争院落x号院原一直由崔x增居住，后崔x增去世，开始由崔X海居住使用，期间，崔X海之女崔敬搬进该院居住至拆迁，在2011年左右，崔敬家出资对x号院内房屋进行了翻建。2010年，崔振山以所有权确认纠纷为由将崔X海诉至本院，要求崔X海返还x号院北房三间，最终本院作出（2010）通民初字第11279号民事判决书，认为双方对争议房屋的权属存在争议，故崔振山要求崔X海腾退房屋，依据不足，本院不予支持，判令驳回崔振山的诉讼请求。崔振山不服该判决，上诉至北京市第二中级人民法院，后该院作出（2010）二中民终字第17533号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2015年1月1日，崔X海通过赠与方式，将x号院内房屋赠与崔敬。2017年小圣庙村遇东方厂周边棚户区改造，《集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》第九条被拆迁的认定第1款规定，本项目的被拆迁人为通县人民政府核发的《集体土地建设用地使用证》《北京市土地登记审批表》，乡镇政府以上部门核发的《农村个人建房使用土地许可证》《北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证》《北京市通县农村社员修建房屋使用土地许可证》《北京市通县农村人民公社社员建房使用集体耕地许可证》《通县人民政府村民建房使用土地许可证》及《乡村建设规划许可证》中的任何一项批准文件表明的宅基地使用人；第4款规定，宅基地实际使用者无“有效文件”的，原则上一个门牌只能认定一宗宅基地，由宅基地使用人提出申请，村“两委”召开会议研究合法宅基地使用人问题，出具初步认定结果并在村域范围内公示不少于3日无异议后，报属地镇政府审核确认，六方工作小组依据镇政府审核结果认定被拆迁人。区政府于2017年8月10日作出《关于授权镇政府核定东方厂周边棚户区改造项目范围内宅基地补偿面积、宅基地使用权人及新老宅基地情况的批复》（以下简称《批复》），主要内容为：根据《土地管理法（2004）》及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》有关规定，对东方厂周边棚户区改造项目所涉及的小圣庙村等三村宅基地上房屋拆迁补偿的有关问题，现授权镇政府就该项目拆迁所涉及的宅基地补偿面积、宅基地使用权人及新老宅基地情况进行核定。2017年8月18日，镇政府作出永政发〔2017〕16号政府文件《永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准》，对于宅基地使用状况核定程序如下：由村、镇两级对小圣庙村、乔庄村、南关村村域内有“有效文件”和无“有效文件”的宅基地使用人、宅基地补偿面积、新老宅基地进行核定。1、由宅基地实际使用人向村委会提出书面申请；2、由全体村“两委”成员研究议定形成初步认定结果后，在村域范围内公示不少于3日，公示期间无异议或异议不成立，村“两委”签字确认并加盖村委会公章；3、镇政府对村“两委”初步认定结果核定确认。对于宅基地使用人的核定标准为：1、取得“有效文件”的宅基地，按标明宅基地使用人结合实际使用情况进行核定；2、未取得“有效文件”的宅基地，按照实际使用人进行核定。2017年9月22日，崔敬以x号院为解放初期修建，没有具体时间，没有批示，没有房本，属于老宅基地为由提交《老宅基地认定申请表》，该表经村委会、镇政府确认盖章并进行公示。后村委会和镇政府作出《核定表》，认定x号院宅基地使用权人为崔敬。2017年12月16日，崔敬先后与北投公司签订《集体土地上房屋拆迁补偿协议》和《安置及临时周转协议》。后涉案x号院房屋交由北投公司拆除。后崔振山以所有权确认纠纷为由将崔X海、崔敬、杨X宇诉至本院，要求确认x号院正房三间归崔振山所有，因x号院标的物灭失，无法进行确认，故裁定驳回崔振山起诉。后崔振山上诉至北京市第三中级人民法院，2018年1月8日该院作出（2018）京03民终831号民事裁定书，准许崔振山撤回上诉。随后，崔振山多次找村委会并提交《使用土地许可证》，表示涉案x号院宅基地使用权人应为自己。后村委会核定小组成员又作出《宅基地使用情况核定修正确认单》，载明：参照2005年地形图，结合2003年至2006年卫星图比对地形图院落及房屋遗漏，经个人提交申请、村民及村两委指认，得出2005年地形图修正面积，将x号院宅基地使用权人认定为崔振山、崔敬。2018年5月31日，村委会向北投公司出具《情况说明》，主要内容为：2017年8月4日对x号院入户登记，当时崔敬居住在该院落，故出具了《核定表》，并张贴公示。2017年9月17日，崔振山携带《使用土地许可证》等证据找到村两委领导，此时才知道x号院存在争议，后六方工作小组重新作出《宅基地使用情况核定表》，认定x号院宅基地使用权人为崔振山、崔敬，并进行了公示，现请北投公司向村委会提交经核定小组成员签字的x号院《宅基地使用情况核定修正确认单》；请北投公司将六方工作小组认定x号院宅基地使用人的有关情况及过程书面回复村委会。2018年6月22日，北京市通州区永顺镇小圣庙村两委出具会议纪要和决定，主要内容为：崔振山提交了《使用土地许可证》，根据崔振山提交的材料和到法院提起民事诉讼的事实，两委班子决定撤销村委会在2017年9月22日的崔敬为申请人的《老宅基地认定申请表》、崔敬为宅基地使用权人的《核定表》、崔敬为宅基地初始登记人的《宅基地初始登记人在册被安置人、非在册被安置人联合认定表》、为村民崔敬出具的《证明信》上加盖的村委会公章及两委班子成员签字的行为，对x号院的宅基地使用状况不做认定。同日，村两委会向镇政府提交申请，要求镇党委、镇政府协助相关单位撤销两委班子的四张核实单。2018年6月28日，镇政府作出《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》，内容为：镇政府依法调取了崔振山通州区档案馆保存的原始土地档案，经过核实与崔振山提交x号院的宅基地使用批准文件相符，并与村两委班子会议决定内容相符，故村委会在拆迁六方工作小组文件盖章确认宅基地使用人为崔敬的认定与崔振山提交的文件相矛盾，且崔振山就主张该处房基地权益已经起诉到人民法院。经过镇政府研究决定，撤销镇政府在2017年9月22日崔敬为申请人的《老宅基地认定申请表》、崔敬为宅基地使用人的《核定表》上镇政府盖章确认的行为，对x号院的宅基地使用状况不做核定及认定，待崔振山和崔敬的民事案件经法院判决后，根据判决结果另行作出相应核定及认定。2018年8月17日，崔敬不服《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》，向区政府申请行政复议，区政府认为该决定并非镇政府履行法定职责的行政行为，故作出通政复字〔2018〕第123号驳回行政复议申请决定书，驳回崔敬的行政复议申请。崔敬对该复议决定不服，起诉至北京市第四中级人民法院，该院于2018年12月24日作出（2018）京04行初1216号行政判决书，判决撤销区政府作出的通政复字〔2018〕第123号驳回行政复议申请决定书。2019年2月28日，区政府对《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》重新作出通政复字〔2019〕第6号行政复议决定书，认为镇政府未进行调查、核实查明涉案宅基地权属的情况下，作出相关决定，属认定事实不清，证据不足，且作出前未实施调查，未告知权利人享有的行政复议、行政诉讼的途径和期限，故其程序违反法律规定，决定撤销镇政府于2018年6月28日作出的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》。后崔振山对该复议决定不服，起诉至北京市第四中级人民法院，该院于2019年8月28日作出（2019）京04行初431号行政裁定书，认为撤销行为并未确定宅基地的使用状况，亦未确立新的权利义务关系，故宅基地使用权争议人与该撤销行为没有利害关系，亦未对崔振山的权利义务产生实际影响，故裁定驳回崔振山的起诉。崔振山不服该裁定上诉至北京市高级人民法院，2020年1月16日，该院作出（2019）京行终8873号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。在崔敬和崔振山行政复议、诉讼期间，村委会于2018年8月24日向北投公司出具《公函》，要求北投公司终止x号院宅基地一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料和分配方案，回归零点重新认定。2018年9月14日，北投公司通州分公司向村委会《回函》，表示同意按照村委会要求终止x号院宅基地一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料及分配方案，将依据法院判决后小圣庙村镇两级作出的核定结果重新启动六方认定，对新产权人进行拆迁补偿、安置。2018年10月22日，村委会作出小圣庙村宅基地使用状况复核结果确认表，认定x号院宅基地使用权人为崔振山。2019年9月6日，村委会再次公示小圣庙村宅基地使用状况复核结果确认表，认定x号院宅基地使用权人为崔振山。二、双方存有争议的事实崔振山、崔敬均提交了部分证据用以证明x号院宅基地使用权人的情况。崔振山提交1973年3月21日崔振山以家庭人口五人（崔振山、崔x增、崔振山妻子和两个孩子）无房居住为由获得相关部门颁发的《使用土地许可证》用以证明x号院宅基地使用权人为自己。但崔敬认为该证并无法代表崔振山实际建房行为或者所建设房屋系x号院。而根据双方提交的证据来看，本院认为x号院的使用权人认定存有以下疑点：第一，因《使用土地许可证》并无标明四至，而该证颁发的相关档案又保存在北京市通州区档案馆，根据崔振山在该村宅基地的使用情况来看，不排除《使用土地许可证》是x号院的可能；第二，如果崔振山根据《使用土地许可证》的批准进行了建房，那么，为何其在1974年再次申请建房，而两次建房的理由均为无房居住，两次申请人口中均有崔x增，根据现有证据又不能排除崔振山可能并未依据《使用土地许可证》建房的可能；第三，如依照崔振山所述，崔x增通过分家确实取得了房屋三间，但是因为唐山大地震倒塌，那么，根据地震发生时间为1976年，为何1973年、1974年崔振山申请建房时申请家庭人员中均有崔x增；同理，如依崔敬所言，x号院系为崔x增的宅基地，那么为何1973年、1974年崔振山申请建房时家庭成员均包括崔x增。综上，根据双方提交的现有证据来看，本院无法对x号院宅基地的获批、最初使用权人进行判断，而该事实认定也超过了行政诉讼的审查范围。本院认为:根据《土地管理法（2004）》（2004年）第六十二条第三款规定农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。因此，镇政府对本行政区域内农村宅基地具有进行审核确认的法定职权。此外，根据北京市通州区人民政府作出的授权行为来看，镇政府有权对小圣庙村宅基地使用权人进行认定。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：1、崔振山是否具有行政诉讼主体资格以及起诉是否超过法定起诉期限；2、崔振山起诉是否构成重复起诉；3、镇政府作出的《核定表》认定事实是否清楚，程序是否合法。1、关于崔振山起诉问题。对于崔振山起诉主体资格。首先，本案中的《核定表》作为拆迁人北投公司认定被拆迁人的依据，直接关系到被拆迁人的认定、协议的签署以及后续补偿问题，因此，如果相关利害关系人可以提交初步证据证明《核定表》认定存有错误，那么其有权对其提起行政诉讼。其次，崔敬主张根据生效判决以及相关村委会证明可以认定x号院宅基地使用权人为崔X海，随后崔X海将院内房屋赠与崔敬，但是根据崔振山与崔X海、崔敬的整个诉讼过程来看，并无相关文书直接对x号院宅基地使用权人进行认定，其中（2010）通民初字第11279号民事判决书审理查明部分均为法院援引双方的陈述，对宅基地使用权人并未作出判断，同时该案本院认为写明“因双方对争议房屋的权属存在争议，故崔振山要求崔X海腾退房屋的依据不足”。因此，该案案由虽为所有权确认纠纷，但崔振山的诉讼请求实为排除妨害，本院亦是依照其诉讼请求进行的判断，并未对x号院宅基地使用权人进行认定，此外，村委会虽然提交了一系列证明来佐证x号院宅基地使用权人为崔X海、崔敬，但结合后续拆迁过程中村委会的证明和庭审陈述来看，相关证明的可信度存疑；第三，根据本院查明的双方争议的事实来看，现有证据无法排除《土地使用许可证》对应院落系x号院的可能，也无法认定x号院就是崔x增的分家所得。在现有证据存疑的情况下，从保护崔振山、崔敬合法权益角度出发，本院认为在不损害双方利益的情况下，应首先对x号院的相关使用权人认定作出判断，而《核定表》的认定关系到使用权人的认定，因而崔振山有权对《核定表》提起行政诉讼。关于崔振山起诉期限问题。根据庭审查明事实，崔振山知道《核定表》的时间应当在2017年年底，其根据自身权衡考量并未寻求司法救济，而是通过村委会和镇政府对其权利进行救济，对此，本院不持异议。在村委会、镇政府先后撤销了《核定表》中的盖章行为之后，崔振山的目的得以实现，其没有再行起诉的必要。但是因为崔敬的行政复议和行政诉讼导致《核定表》的效力得以恢复，由此《核定表》再次对崔振山的权益产生了影响。在崔振山已经通过核定程序无法再行进行权利救济的情况下，其通过司法途径予以解决并无不当。从崔振山在北京市第四中级人民法院和北京市高级人民法院的诉讼来看，相关二审裁定于2020年1月作出，崔振山于2020年1月向本院提起行政诉讼，并无不妥，并未超过起诉期限。2、崔振山起诉是否构成重复起诉。崔敬认为北京市通州区人民政府通政复字〔2019〕第6号行政复议决定书、北京市第四中级人民法院（2019）京04行初431号行政裁定书、北京市高级人民法院（2019）京行终8873号行政裁定书已经就《核定表》颁发的合法性进行了认定，故崔振山起诉构成重复起诉，对此意见本院不予采纳。上述文书均系对《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》合法性进行的判断，并未涉及《核定表》颁发的合法性，因此，并不构成重复起诉。3、关于《核定表》的作出问题。《核定表》现在的法律效力问题。庭审中镇政府表示虽然《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》被依法撤销，但是因为村委会对其盖章行为进行了撤销，而村委会盖章系其进行核定的前置程序，因此，村委会在撤销其盖章行为后，镇政府的盖章自然失去效力。对此主张本院不予采纳，根据拆迁政策和宅基地使用权人认定程序来看，确实村委会认定为前置程序，但是该规定并不能替代镇政府作为一级行政机关依照法律和政府授权享有的行政职权，该职权在本案中即通过《核定表》的盖章行为予以体现，因此，即使村委会公章进行了撤销，并不代表镇政府的公章自然失效；此外，村委会对其公章的撤销行为本身亦存在合法性、合理性问题，对崔敬的相关权益亦可能造成影响。故本院有必要强调，无论是村委会还是镇政府，在拆迁中对宅基地使用权人的认定均享有极大的权力，在事实不清、未进行调查核实之前，草率进行盖章、又草率进行撤销的行为不仅对相关权利人产生不利影响，亦对政府公信力、权威性产生影响。关于《核定表》的事实认定问题,也就是对x号院宅基地使用权人认定为崔敬的事实认定问题。根据现有法律规定来看，并无相关条文对宅基地使用权人存在争议的情况下，乡镇政府应当如何具体履行法定职责进行权利人认定。但是根据“以事实为根据，以法律为准绳”的审判原则，对于行政机关行政行为的审查应当尊重客观事实，因此，对于镇政府的《核定表》需要审查其认定的事实是否清楚。参照《永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准》的相关规定，对于宅基地使用权人的认定首先考虑“有效文件”，在无“有效文件”的前提下以宅基地实际使用人作为认定标准。但根据镇政府提交的证据来看，现无法排除崔振山提交的《使用土地许可证》并非x号院的“有效文件”。理由如下：（1）村委会作为宅基地使用权人确认的一环，同时又向相关权利争议主体出具证明信，用以证明宅基地使用权人，对此镇政府作为职责主体并未进一步进行核实；（2）根据认定过程来看，村委会先后认定崔敬、崔敬和崔振山、崔振山为宅基地使用权人，但是为何变更，如何变更，是否上报镇政府，镇政府是否进行核实均未提交相关证据，除了村委会证明之外，镇政府仅仅依照赠与协议、民事判决书对宅基地使用权人进行认定，对于崔振山提出的异议镇政府未对该异议是否成立进行调查；(3)从本院查明的存疑事实来看，镇政府后续根据《使用土地许可证》撤销了《核定表》的盖章，没有对《使用土地许可证》的真实性、是否对应x号院进行核实，也没有审查崔x增与崔X海之间赡养协议的真实性、崔x增分家所得房屋是否在唐山大地震中灭失、崔x增究竟是由崔振山还是崔X海负责的赡养、x号院先后居住情况、户口迁入迁出情况、房屋翻建情况，而上述问题均有进一步核实的可能。关于《核定表》的认定程序。《核定表》作出没有载明时间，与其他认定表格无法区分先后顺序，无法确定认定时间，缺乏严谨性。综上，镇政府作出的《核定表》事实认定不清，程序违法，应予撤销。同时本院需要指出，对于《核定表》的撤销并不代表本院对宅基地使用权人的认定作出判断或者具有倾向性意见，对于宅基地使用权人的认定有待镇政府进一步进行调查核实。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，判决如下：撤销被告北京市通州区永顺镇人民政府作出的《宅基地使用状况核定表》（编号：1-东宅小01-107，宅基地使用权人为第三人崔敬）。案件受理费五十元，由被告北京市通州区永顺镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  李道广人民陪审员  吴三林二〇二〇年八月二十八日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅