重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行初84号 原告高光明，女，汉族，1948年7月26日出生。住址：重庆市南岸区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所律师。 被告重庆市巴南区人民政府。住所地：重庆市巴**龙洲湾街道龙海大道**。 法定代表人何友生，区长。 委托代理人谭远鑫，重庆市巴南区观景口水库指挥部工作人员。 委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 原告高光明不服被告重庆市巴南区人民政府征收补偿决定一案，起诉来院，本院于2020年3月25日受理。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭进行了审理。被告重庆市巴南区人民政府的负责人未到庭参加诉讼，并向本院提交了负责人不能出庭应诉的情况说明。原告的委托代理人资云峰、宾杜芷梦，被告的委托代理人谭远鑫、张菲麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2020年3月10日对原告作出《重庆市巴南区人民政府大中型水利水电工程集体土地征收补偿决定书》（简称《补偿决定》），认为：根据《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》（渝府发〔2008〕128号）第四（二）条、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）第一（一）3条、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市政府55号令）第十三条、二十五条、《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》（巴南府发〔2008〕76号）第十六条、第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、二十五条、《关于观景口水利枢纽工程征收东温泉等镇11个村49个社及2个村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2017〕3号）第三条等相关规定，高光明户籍所载4人均为非农业人口，不属于农转非安置对象。本次征地的住房安置方式为住房统建安置和货币安置，高光明户有权选择其中一种安置方式；高光明户的住房安置对象为2人（雷仁义和高光明）；如该户选择住房统建安置，则该户应获安置面积为60平方米（2人×30平方米/人），并有权根据补偿安置方案第三（五）2条的规定领取相应的过渡费；如该户选择货币安置，则该户应获货币安置款108000元（60平方米×1800元/平方米）、简装装修费18000元（60平方米×300元/平方米）、搬迁补助费4000元（2人×2000元/人），在规定时间内拆除旧房的，可获奖励18000元（60平方米×300元/平方米）。根据《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》（渝府发〔2008〕128号）第三（四）条、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）第一（一）2条、《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）第一（二）条、《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》（巴南府发〔2008〕76号）第三十一条、第三十四条、《重庆市巴南区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（巴南府发〔2013〕158号）第一（二）条、《关于观景口水利枢纽工程征收东温泉等镇11个村49个社及2个村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2017〕3号）第三条、第四条等相关规定，高光明户应获原房补偿款为53635.2元，其中砖木结构应获补偿16699.2元（34.79平方米×480元/平方米）、土木结构应获补偿36936元（102.6平方米×360元/平方米）；另外，高光明户还可获得搬家补助费800元、宅基地构（附）着物补偿费4000元、残值收购2747.8元（137.39平方米×20元/平方米）、拆除原房奖励2747.8元（137.39平方米×20元/平方米）。综上所述，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条第二款等相关规定，本机关对高光明户作出如下补偿决定：一、高光明户的住房安置对象为2人，高光明户有权选择进行住房统建安置或货币安置。如选择住房统建安置，则高光明户应获安置面积为60平方米，并有权根据补偿安置方案第三（五）2条的规定领取过渡费；如高光明户选择货币安置，则高光明户应获货币安置款108000元、简装装修费18000元、搬迁补助费4000元，在规定时间内拆除旧房的，可获奖励18000元。二、高光明户应获原房补偿款53635.2元，搬家补助费800元、宅基地构（附）着物和个人生活附属设施定额补偿费4000元、残值收购2747.8元、拆除原房奖励2747.8元。三、高光明户提出的其它补偿安置申请于法无据，我区不予支持。 原告诉称：原告是重庆市巴**东温泉镇双星村余家社居民，在该处有房屋两处，均有房屋所有权证。2016年因观景口水库建设征收了原告房屋所在地土地，原告向被告申请，要求被告按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条的规定对原告的两处房屋作出征收补偿决定。被告于2020年3月10日作出案涉《补偿决定》，原告认为，被告作出的案涉《补偿决定》事实不清，证据不足，应予撤销：一、对原告户房屋的补偿安置违法，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条的规定，应当按照恢复原规模、原功能的标准给予补偿安置，原告户共4人均为非农业人口，故被告作出的案涉补偿决定书住房安置对象仅为2人缺乏事实和法律依据。另外，被告对原告房屋的调查登记是完全错误的，少登记了一处房屋，原告位于淹没线上的4.8亩林地，由于移民安置，对其地上构附着物也应补偿安置而没有安置，按照重庆市的综合定额补偿标准或成片林地通过评估进行安置补偿，其综合定额补偿金额为105600元。二、被告作出的补偿安置决定适用法律错误。被告适用的渝府发〔2008〕128号文件第四（二）条是错误的，该条规定要求是在无法移民安置并调剂土地的，本案没有这一规定的事实依据，故适用法律错误，被告适用的渝府发〔2008〕45号和巴南府发〔2008〕76号以及巴南府发〔2013〕158号文件的规定是错误的，因为这些文件规定的内容是针对普通征地的补偿，而不是针对大中型水利水电工程建设征地的补偿。三、适用的规范性文件不具有合法性，依法应当排除其适用，渝府发〔2008〕128号文件第四（二）条因不具有制定的法律依据，同时国务院大中型水利水电工程建设移民搬迁和补偿安置条例并没有授权各省级人民政府制定补偿安置办法，且不是由地方制定规范性文件来规范该安置行为，故该规范性文件不具有合法性，重庆市巴南区征地补偿安置实施细则由于其依据了《重庆市征地补偿安置办法》系失效地方政府规章，同时超越法律规定的权限，因而不具有合法性。故请求：1、撤销被告于2020年3月10日作出的《补偿决定》，责令被告针对原告的补偿安置申请重新作出征收补偿决定；2、对重庆市人民政府渝府发〔2008〕128号《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》及巴南府发〔2008〕76号《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》进行规范性文件的合法性审查并排除其适用；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交并举示了以下证据： 1、林权证；拟证明原告在淹没线上有林地，证载面积是4.8亩，淹没线上的也要补偿； 2、集体土地建设用地使用证，拟证明原告案涉猪圈屋未登记； 3、渝府发〔2008〕128号《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》及巴南府发〔2008〕76号《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》；这是要求规范性审查的两个文件，这两个文件都缺乏制定依据，巴南府发〔2008〕76号具体的补偿安置内容所有条文都违反国务院471号令第二十二条规定。 被告辩称：一、被告具有作出诉争补偿决定书的法定职权；二、被告作出本案诉争补偿决定书程序合法；三、被告作出的诉争补偿决定书认定事实清楚、各项补偿内容符合法律规定，原告补偿请求于法无据。原告户为非农业人，不应当获得农转非安置补助费。原告及其配偶属于长期居住在拆迁范围内的城镇人员，具有房屋所有权证和土地使用权证且城镇确无住房的被拆迁人，考虑原告实际情形予以住房安置两人，其女儿雷红属于成年子女，因此其与外孙子詹峰不属于住房安置对象。原告的诉讼请求于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据、依据： 第一组：1、《房屋征收补偿安置申请书》及附件； 2、《重庆市巴南区人民政府大中型水利水电工程集体土地征收补偿决定书》； 3、送达回执； 第一组证据拟证明根据原告申请，被告依法作出案涉《补偿决定》，程序合法； 第二组：4、《水利部重庆市人民政府关于重庆市观景口水利枢纽工程移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2012〕497号）； 5、《国家发展改革委关于重庆市观景口水利枢纽工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2015〕1551号）； 6、《水利部关于重庆市观景口水利枢纽工程初步设计报告的批复》（水规计〔2015〕419号）； 7、《重庆市人民政府关于重庆市观景口水利枢纽工程建设用地农村居民转为城镇居民的批复》（渝府地〔2015〕1860号）及附件； 8、《重庆市人民政府关于观景口水利枢纽工程建设用地的通知》（渝府地〔2016〕1312号）及附件； 9、《重庆市巴南区人民政府关于征收东温泉等镇（街道）11个村49个社及2个村委会集体土地的公告》（巴南府征公〔2016〕46号）； 10、《重庆市巴南区人民政府关于观景口水利枢纽工程征收东温泉等镇11个村49个社及2个村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府征公〔2017〕3号）； 第二组证据拟证明原告所在社集体土地经依法批准予以征收，被告依法制发安置补偿标准； 第三组：11、观景口水利枢纽淹没分户实物指标确认表； 12、户籍资料； 13、重庆市土地房屋权属登记申请书； 14、房地产权证； 15、林权属于线外的依据； 第三组证据拟证明诉争补偿决定书认定事实清楚，各项补偿内容合法，原告的诉讼请求于法无据。 经庭审质证，原告对被告举示的证据1三性无异议，证据2真实性认可，合法性不认可；证据3真实性无异议；证据4真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，本案应当有移民安置规划大纲，但一直没有看到，所以不能证明是合法征收；证据5、6的真实性、合法性无异议，但与本案补偿安置行为无关，不具有关联性；证据7真实性认可，合法性不认可，该批复缺乏必要的法律法规，是移民安置不是普通征地，原告已经另案起诉；证据8无异议，但对其证明目的有异议，没有移民安置规划大纲，缺乏依据；证据9真实性和关联性无异议，但合法性、证明目的有异议，公布的补偿安置标准与国务院大中型水利建设移民安置和补偿条例的规定相冲突；证据10真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，该征地补偿方案将大中型水利的补偿按照普通征地的补偿对待和实施；证据11真实性不认可，上面的原告签字不是原告本人所签，当时其拒绝签字是因为还有一部分土地房屋未登记，原告有个猪圈屋，已经办证，但未登记；证据12真实性、合法性认可，不认可关联性，因为大中型水利建设补偿与户籍无关，对建筑物补偿是恢复原功能等，与户籍人数无关，不能达到其证明目的；证据13三性无异议，但不能达到其证明目的，原告的房屋不止这个登记表的内容，还有猪圈未登记；证据14缺页，该证据只有两页，缺少关键内容，对其真实性、合法性、关联性均不认可；对证据15，三性均不认可，因为无法体现是原告的林地，同时由于大中型水库属于移民安置，根据法律规定，淹没线上的也要安置，所以证明目的也不认可。被告对原告举示的证据1真实性认可，但对关联性和证明目的不认可，淹没线上的林地不属于本次征地补偿范围；证据2真实性由法庭审查，关联性和证明目的不认可，该证据只能证明土地使用权，在进行实物指标调查时该土地上的建筑物已经完全垮塌；证据3不属于证据，另外，该两份文件是征地补偿标准的政策来源，并非被告作出被诉行政行为的直接依据，被告作出具体行政行为的依据为大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例第五十五条第二款，因此，该两份文件不属于本案附带审查范围。 本院对上述证据认证如下：被告举示的证据真实、合法、与本案有关联，能够证明本案征地补偿安置以及作出补偿决定相关事实和程序，本院予以采信。原告举示的证据1、2真实、合法、与本案有关联，但不能实现原告的证明目的，对其证明目的不予采信，证据3系规范性文件，不属于证据范畴。 经审理查明：因重庆市观景口水利枢纽工程建设移民安置的需要，经《水利部重庆市人民政府关于重庆市观景口水利枢纽工程移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2012〕497号）、《水利部关于重庆市观景口水利枢纽工程初步设计报告的批复》（水规计〔2015〕419号）、《国家发展改革委关于重庆市观景口水利枢纽工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2015〕1551号）批准，观景口水利枢纽工程取得了前期移民安置规划大纲以及移民安置规划的批复。2015年12月24日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于重庆市观景口水利枢纽工程建设用地农村居民转为城镇居民的批复》（渝府地〔2015〕1860号），批复同意将东温泉镇等5个镇街17个村（居委）60个社（组）农村居民转为城镇居民，对其中符合参加基本养老保险条件的人员办理社保手续。2016年9月7日，重庆市人民政府根据《国土资源部关于观景口水利枢纽工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕508号）作出《重庆市人民政府关于观景口水利枢纽工程建设用地的通知》（渝府地〔2016〕1312号），同意被告征收东温泉等5个镇（街道）17个村60个社及2个村委会集体农用地715.7604公顷，土地征收后，用于观景口水利枢纽工程建设。被告于2016年11月14日发布了《关于征收东温泉等镇（街道）11个村49个社及2个村委会集体土地的公告》（巴南府征公〔2016〕46号），于2017年1月10日发布了《关于观景口水利枢纽工程征收东温泉等镇11个村49个社及2个村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府征公〔2017〕3号）。 案涉征地批文下达之日前，原告户为非农业户口，户主：雷仁义（高光明的配偶），雷红系雷仁义女儿，詹峰系雷仁义外孙子，四人的户籍地址均为重庆市南岸区广黔路。原告持有产权证号为丁202房地证2008字第X号的《重庆市房地产权证》，产权人：高光明，房屋建筑面积为111.63平方米。原告持有编号为姜双集建（91）字第X号《集体土地建设用地使用证》，用地面积10平方米，用途猪圈。该房屋和猪圈位于重庆市巴南区东泉镇双星村余家湾社，位于案涉征地范围内。原告持有编号为巴南林证字（2007）第X的《林权证》，该林地位于案涉征地范围外。根据征地实施部门调查核实的《观景口水利枢纽淹没分户实物指标确认表》，确认原告房屋面积共计137.39平方米，其中砖木结构34.79平方米，土木结构102.6平方米，附属建筑物中，晒场15.2平方米、水池0.22平方米、水井1/8口、沼气池1口、堡坎7.15平方米、厕所1处、坟墓2座、有线电视1处，该确认表户主签字处的“高光明”由原告配偶雷仁义代签并按捺手印。 2020年1月8日，原告对补偿安置有异议，向被告邮寄《房屋征收补偿安置申请书》，请求被告对原告位于余家社地上房屋依法依规给予补偿安置并作出征收补偿决定。被告于2020年1月10日收到该申请。2020年3月10日，被告作出《补偿决定》，原告于2020年3月11日收到该《补偿决定》。原告不服，起诉来院。 另查明，2020年7月17日，原告高光明与重庆市巴南区人民政府征地办公室、东温泉镇人民政府签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》，就原房拆迁、住房货币安置达成协议。 再查明，重庆市人民政府于2008年12月10日发布渝府发〔2008〕128号《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》，该通知主要内容为：为妥善处理我市大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置的有关问题，根据《重庆市人民政府关于贯彻国务院〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的通知》（渝府发〔2007〕64号）和《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）有关规定，结合重庆市实际，就贯彻国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）有关事项作的补充通知，涉及移民安置规划大纲及规划的编制和审批、建设用地审批、征地补偿标准、移民安置、大中型水利工程征地优惠政策等。重庆市巴南区人民政府于2008年10月20日发布《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》（巴南府发〔2008〕76号），系根据国家有关法律法规和《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市政府55号令）、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）的规定，结合巴南区实际而制定的征地补偿安置实施细则。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十一规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令，2017年第三次修订）第二条规定：“大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置，适用本条例。”该条例第五十五条第二款规定：“在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。”据此，被告对原告就大中型水利水电工程建设征地补偿和安置异议提出的申请在核实后有权作出本案被诉的《补偿决定》。被告收到原告的补偿安置申请书后，在法定期限内作出被诉补偿决定，并送达原告，程序合法。 关于原告所争议的住房安置及原房补偿标准问题。按照观景口水利枢纽工程征收补偿安置实施时有效的国务院471号令第二十二条第一款规定，大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》（渝府发〔2008〕128号）规定，土地补偿费和安置补助费之和应不低于该耕地被征收前3年平均年产值的16倍；可适当提高土地补偿费和安置补助费标准，但不得高于相邻地段其他建设用地的补偿标准。《关于调整大中型水利水电工程建设征地补偿安置标准有关事项的通知》规定，参照《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）及区县人民政府配套文件规定的征地补偿安置标准，大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的8倍，安置补助费在该耕地被征收前三年平均年产值6-8倍的基础上可作适当调高，两项费用之和与工程所在地相邻地段国家或市级其他重点建设项目的征地补偿补助标准基本持平。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《重庆市土地管理规定》第三十九条以及《重庆市征地补偿安置办法》第五条均规定，征收农村集体土地（非大中型水利水电工程建设征地）的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。根据上述规定可以得出其他建设用地征收农村集体土地的土地补偿费和安置补助费标准高于大中型水利水电工程建设征地补偿安置标准的结论。 本案中，案涉移民安置规划大纲已经上级主管部门批准同意，包括移民安置任务、移民生产生活安置标准等。《关于调整大中型水利水电工程建设征地补偿安置标准有关事项的通知》规定，大中型水利水电工程建设征收土地范围内的农村房屋、青苗和地上构（附）着物参照渝府发〔2013〕58号文件标准给予补偿。因此，本次征地的住房安置符合重庆市征地补偿安置的规定，并未损害原告的合法权益。案涉征地批文下达之日前，原告户均为非农业户口，不应获得农转非安置补助费，原告户均不属于住房安置对象,但被告将原告高光明及其配偶雷仁义作为了住房安置对象进行补偿安置，对原告有利，已经完全保障了原告户的住房居住权益。本案中，被告提供的观景口水利枢纽淹没分户实物指标确认表中，能够反映出被告已对原告房屋面积及附属建筑物进行了调查和确认，并且已经原告配偶签字确认。该确认表的房屋面积大于原告持有的《重庆市房地产权证》和《集体土地建设用地使用证》的证载面积之和，以此计算原告的原房补偿并无不当。因此，原告仅仅举示《集体土地建设用地使用证》不能证明案涉猪圈屋未登记，原告诉称猪圈面积没有计入确认表的说法不能成立。 关于原告诉称淹没线上林地要求补偿的问题。按照观景口水利枢纽工程征收补偿安置实施时有效的国务院471号令第二十二条第六款规定:“移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别依照本条第三款、第四款规定的标准给予补偿。”因原告承包的林地位于案涉征地范围外，且案涉征地项目没有“移民远迁”的情形，故对于淹没线上的林地，不属于本次征地补偿范围，被告对原告提出的林地补偿不予支持的答辩理由成立。 关于原告提出的规范性文件审查问题。按照观景口水利枢纽工程征收补偿安置实施时有效的国务院471号令第二十二条之规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。修改后的条例也规定了大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。而渝府发〔2008〕128号《重庆市人民政府关于贯彻大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关问题的补充通知》及巴南府发〔2008〕76号《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》均是根据相关法律、法规及规定而制定的规范性文件，上述两个文件与上位法并不存在相冲突的地方，原告要求排除其适用的理由不能成立。 综上，被诉《补偿决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告高光明的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告高光明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  龙晓波 人民陪审员  谭 彬 人民陪审员  罗 戎 二〇二〇年八月四日 法官 助理  曹 怡 书 记 员  温夏秋