湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂06行终128号上诉人（原审原告）谢大珍，女，汉族，1963年3月16日出生，住南漳县。被上诉人（原审被告）南漳县肖堰镇人民政府（下称肖堰镇政府），住所地南漳县肖堰镇肖堰街道19号。法定代表人郑炎，肖堰镇政府镇长。委托代理人晏世武，南漳县肖堰法律服务所法律工作者，一般授权代理。原审第三人李永财，男，汉族，生于1954年1月7日，住南漳县，委托代理人谢金秀，李永财之妻，汉族，1957年9月24日出生，住南漳县，特别授权代理。上诉人谢大珍因诉被上诉人肖堰镇政府林地行政处理纠纷一案，不服南漳县人民法院（2020）鄂0624行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，谢大珍与李永财之妻谢金秀系同胞姐妹。二人母亲早亡，父亲于2008年8月去世。李永财系招赘到谢金秀家，居住于肖堰镇××村。其妻谢金秀从婚前至今，一直系肖堰镇××村村民。谢大珍亦出嫁在本村，其丈夫系本村村民闫光明，谢大珍也一直是肖堰镇××村村民。2016年7月18日，谢大珍以大磨坑和沙坡两份山林系其与李永财之妻谢金秀之父生前所有，南漳县人民政府及南漳县林业局将该两份山林权属办理到李永财名下侵犯其继承权为由，向襄阳市中级人民法院提起诉讼，要求撤销南漳县人民政府及南漳县林业局向李永财颁发的编号为A4201880886，证号为南漳政林证字（2007）第063842号的林权证。襄阳市中级人民法院于2016年10月14日作出（2016）鄂06行初102号行政裁定，驳回谢大珍的起诉。谢大珍不服裁定，提起上诉，湖北省高级人民法院于2017年4月12日作出（2017）鄂行终139号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2016年7月18日，肖堰镇政府依据李永财、谢金秀的申请，对李永财、谢金秀与谢大珍及闫光明的林权争议进行了确权，谢大珍及闫光明不服确权决定，向南漳县人民政府提起行政复议，南漳县人民政府于2017年6月7日作出南政行复决字（2017）04号行政复议决定，维持了肖堰镇政府作出的确权决定。谢大珍及闫光明对肖堰镇政府提起诉讼，请求撤销肖堰镇政府作出的确权决定及南漳县人民政府作出的复议决定。诉讼期间，肖堰镇政府及南漳县人民政府以经林业部门网格比对发现确权确有错误为由，分别撤销了确权决定和复议决定，谢大珍及闫光明于2018年4月11日申请撤诉，南漳县人民法院于2018年4月11日作出（2017）鄂0624行初37号行政裁定，准予撤诉。同日，谢大珍及闫光明向肖堰镇政府递交了“林权证补办申请书”，请求肖堰镇政府为其办理林权证（即网格图横线以下的）。2018年4月16日，肖堰镇政府负责人签批“据政策及事实确权到位”后，谢大珍将该申请拿走并一直持有。2018年6月27日，谢大珍及闫光明提起诉讼，要求肖堰镇政府履行办理林权证及申报的法定职责。南漳县人民法院于2018年9月20日作出（2018）鄂0624行初22号行政判决，驳回谢大珍的诉讼请求。2018年9月26日，肖堰镇政府就谢大珍及闫光明要求补办林权证落实情况，对谢大珍、闫光明作出回复，称“2018年9月5日和9月13日肖堰镇党委宣传委员、协管综治维稳工作的闫正慧同志亲自带队，抽调林业站副站长方道华（主管林地确权）、土管所所长杨军、土管所干部赵剑锋、镇信访助理冯少辉、法律服务所主任、镇人民政府法律顾问晏世武、曲阳坪村两委班子全体成员参加，再次深入林地（沙坡）争议现场，实地勘查，并根据你们及对方李永财所提出的与该林地相邻的农户到现场详细指界及电话回访已录音),对你所反映的山林使用权属争议已调查核实清楚，本政府将近期作出处理决定。”并于2018年9月26日送达给谢大珍。2019年7月26日，谢大珍提起诉讼，要求肖堰镇政府履行法定职责。南漳县人民法院于2019年11月12日作出（2019）鄂0624行初13号行政裁定，以谢大珍诉讼请求不明确、不具体为由，驳回谢大珍的起诉。此后谢大珍再次向肖堰镇政府申请，要求肖堰镇政府对诉争山林重新确权至谢大珍名下。2019年11月18日，肖堰镇政府作出关于肖堰镇××村谢大珍与李永财之间林地权属争议行政处理决定，认定谢大珍所提出的有争议并登记在李永财名下的林地以南漳县人民政府颁发的林权证为准，由李永财在林权证四界范围内享有其林木林地合法权属。谢大珍不服，于2020年3月26日提起诉讼，请求人民法院撤销肖堰镇政府2019年11月18日作出的谢大珍与李永财之间林地权属争议行政处理决定，并责令肖堰镇政府重新作出李永财林权证及曲阳坪村林地网格图四至以外与谢大珍有争议的部分（即已被错误确权又撤销改正的沙坡地下半部分）纠正为谢大珍享有林权的决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》规定“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外……。”本案中，谢大珍不服肖堰镇政府2019年11月18日作出的谢大珍与李永财之间林地权属争议行政处理决定，符合上述规定的复议前置的情形，应当先申请行政复议。谢大珍未申请行政复议即直接提起行政诉讼，违反法律规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定驳回谢大珍的起诉。本案不予收取案件受理费，已经收取的予以退还。宣判后，谢大珍不服，向本院提起上诉称，2016年，谢大珍姐妹二人的父亲生前经营的小地名为“沙坡”林地下边一块耕地的经营使用引起纠纷，谢大珍于父亲生前在世与其姐姐分家时所分并一直占有经营该处下半部分林地和耕地，谢大珍的姐姐以谢大珍没有履行安葬二人父亲义务为由，主张谢大珍无权继承该宗地引起纠纷，谢大珍的姐姐申请肖堰镇政府确权给谢大珍姐姐的丈夫，谢大珍不服确权决定，申请复议、提起行政诉讼。在举证时，肖堰镇政府举出林业部门提供的网格图标注该宗地上半部分林地四至与林权证上四至一致，证明肖堰镇政府确权错误，随后，确权决定和复议决定被撤销，谢大珍撤回起诉，并申请办理下半部分林权登记，谢大珍所在村委会同意登记上报、签字盖章，材料提交肖堰镇政府后，肖堰镇政府以现场勘察后再定，故意刁难谢大珍，不予林权登记。为此，先后两次诉讼肖堰镇政府不正确履行撤销决定的纠正行为，分别两次以职责不明、诉讼请求不明为由驳回谢大珍的诉讼请求，随后，谢大珍又向肖堰镇政府请求履行撤销确权决定后纠正行为，并给予书面答复，但肖堰镇政府又以确权时，谢大珍不履行赡养安埋父亲为由自行搜集证人证言，以及自行单方搜集对抗网格上及林权证上的上部分含下半部分四至违法证据，暗示上下两部分部归李永财所有，同时也暗示原来被撤销的确权决定没有错误。但处理决定结论不提横路以下纠正为谢大珍所有，而是答非所问，处理结果是李永财林权证标注的四至以内，李永财享有经营权，完全是对有效证件四至毫无意义的重复表述，实体上并没有新的确权结论，肖堰镇政府也不敢公然否认林权证上的四至界线，事实上也无人申请确权启动程序，更不存在确权争议不服的复议的请求，针对肖堰镇政府所谓处理决定，谢大珍只能要求肖堰镇政府撤销答非所问的处理决定，并依法正确履行自行撤销确权错误决定并予以纠正的法律职责。原审法院以林地确权没有进行复议前置程序为由驳回起诉错误。请求撤销南漳县人民法院（2020）鄂0624行初2号行政裁定，发回重审。肖堰镇政府答辩称，肖堰镇政府作出的处理意见合法、正确，谢大珍的上诉请求不应支持。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明，2019年11月18日，肖堰镇政府以谢大珍为申请人，李永财为被申请人，作出关于肖堰曲阳坪村谢大珍与李永财之间林地权属争议处理决定，主要内容有“现根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条第㈢项和第㈣项、第十条、第十九条的规定结合相关事实，对申请人谢大珍所提出的林地权属纠纷作如下处理决定：申请人谢大珍所提出的有争议并登记在被申请人李永财名下的林地以南漳县人民政府颁发的《林权证》为准，由被申请人李永财在《林权证》四界范围享有其林木林地合法权属。如不服本决定，可自收到本处理决定书之日起60日内向南漳县人民政府提出行政复议或在六个月内向人民法院起诉。”《关于肖堰曲阳坪村谢大珍与李永财之间林地权属争议处理决定书》于2019年11月18日送达谢大珍。谢大珍不服，提起行政诉讼，请求判决撤销肖堰镇政府2019年11月18日作出的谢大珍与李永财之间林地权属争议行政处理决定，并责令肖堰镇政府重新作出李永财林权证及曲阳坪村林地网格图四至以外与谢大珍有争议的部分（即已被错误确权又撤销改正的沙坡地下半部分）纠正为谢大珍享有林权的决定。谢大珍称，被诉的关于肖堰曲阳坪村谢大珍与李永财之间林地权属争议处理决定并未处理诉争的土地，诉争的土地仍由谢大珍耕种。谢大珍未提供或指出法律、法规、规章等规范性文件规定，肖堰镇政府负有重新作出李永财林权证及曲阳坪村林地网格图四至以外与谢大珍有争议的部分（即已被错误确权又撤销改正的沙坡地下半部分）纠正为谢大珍享有林权的决定的法定职责。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木和林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。涉案登记在李永财名下的林权证四至范围界定清楚明确，凭证之间不存在重叠、交叉或者包含等特殊情形。上诉人谢大珍若认为登记在李永财名下的林权证侵犯其合法权益，本应提起撤证之诉来寻求救济。但上诉人谢大珍曾于2016年向本院提起诉讼，请求撤销登记在李永财名下的林权证，已为生效裁定驳回其起诉。即登记在李永财名下的林权证仍处于合法有效状态。本案中，上诉人谢大珍诉称诉争的土地仍由其耕种。涉诉林地权属争议行政处理决定系以南漳县人民政府颁发的《林权证》为准，由李永财在《林权证》四界范围享有其林木林地合法权属。即该行政处理决定并未处理诉争的土地，对谢大珍的权利义务亦未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第㈩项：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属人民法院行政诉讼受案范围”以及第六十九条第一款第㈧项：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，谢大珍提出的请求撤销上述林地权属争议处理决定的起诉应当裁定驳回。至于谢大珍请求责令肖堰镇政府重新作出李永财林权证及曲阳坪村林地网格图四至以外与谢大珍有争议的部分（即已被错误确权又撤销改正的沙坡地下半部分）纠正为谢大珍享有林权的决定，该请求为履行法定职责之诉，但没有相应的规定乡镇人民政府负有该职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款:“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”的规定，谢大珍的该项起诉亦应裁定驳回。综上，谢大珍的上诉理由不能成立，上诉请求不应支持。原审裁定驳回起诉结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 蔡 健审判员 曾建彬审判员 梁慧星二〇二〇年八月二十四日书记员 陈 帅