辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终903号上诉人（一审原告）：盖州市华夏桃源村有限责任公司。所在地址盖州市双台镇西双村。法定代表人：赵英，董事长。委托诉讼代理人：王启泉，男，1950年6月20日出生。汉族，现住盖州市振兴里2-14，该单位工作人员。委托诉讼代理人：张希文，辽宁辰州律师事务所律师。上诉人（一审被告）：盖州市人民政府，所在地址盖州市市府路1号。法定代表人：徐海龙，市政府市长。委托诉讼代理人：甘洋，盖州市司法局工作人员。委托诉讼代理人：鲁富春，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：盖州市自然资源局，所在地址盖州市红旗大街中段。法定代表人：徐德旭，局长。委托诉讼代理人：郑庚海，该局法制科科长。委托诉讼代理人：张敬，辽宁长弓律师事务所律师。盖州市华夏桃源村有限责任公司（以下简称华夏公司）诉盖州市人民政府（以下简称盖州市政府）、盖州市自然资源局（以下简称资源局）行政赔偿一案，华夏公司和盖州市政府均不服营口市中级人民法院（2018）辽08行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。盖州市政府作出的盖政行赔字[2018]3号不予赔偿决定书内容为：营口市中级人民法院作出(2017)辽08行终332号行政判决书，盖州市政府于2003年3月为刘纯国办理的国有土地使用权登记的行政行为被撤销。该判决已于2018年4月23日生效，赔偿义务机关至今未履行判决，要求赔偿义务机关赔偿申请人直接经济损失5030万元。经查：因申请人欠大石桥市城镇建筑工程公司工程款，2003年1月4日，营口市中级人民法院依据辽宁省高级人民法院(2001)辽民终字第337号民事判决，作出(2002)营执字第49号民事裁定书，将申请人所有的坐落于盖州市双台镇的除四栋连体别墅东侧一栋及房屋所在相应土地外的全部在建工程及土地归大石桥城镇建筑工程公司所有。在执行(2002)营执字第49号案件过程中，2003年1月16日，营口市中级人民法院在营口日报上发布公告，将申请人所有的坐落于盖州市双台镇的相应产权证照作废。大石桥城镇建筑工程公司于2002年4月6日向大石桥市法院递交破产申请书。大石桥市法院于2002年10月31日作出(2002)大破字第13-1号民事裁定书，宣告大石桥城镇建筑工程公司破产还债，后于2003年3月25日作出(2002)大破字第13-2号民事裁定书，认可大石桥城镇建筑工程公司破产清算组提出的破产财产分配方案，又于2003年10月25日作出(2002)大破字第13号民事裁定书，宣告终结大石桥城镇建筑工程公司的破产程序。2003年2月25日，挂靠在大石桥城镇建筑工程公司名下为申请人施工建设的刘纯国向盖州市国土局提出转让申请人坐落于双台镇西双台村、地号21-01-02、使用权面积12375平方米国有土地使用权申请，盖州市政府依据该申请、盖州市规划和国土资源局关于转让国有土地使用权的批复、国有土地使用权转让合同、土地估价报告、土地登记申请书审批表，盖州市行政划拨的土地使用权有偿转让登记申请审批表等材料，于2003年3月为刘纯国办理了坐落于双台镇西双台村、地号21-01-02、使用权面积12375平方米国有土地使用权登记。2009年7月，刘纯国与营口经济技术开发区金禾实业有限公司共同到盖州市国土局办理土地使用权变更手续，将刘纯国取得的土地使用权变更给了营口经济技术开发区金禾实业有限公司。申请人不服盖州市政府为刘纯国颁发土地使用证的行政行为，到法院提起行政诉讼，请求撤销盖国用(2003)122号土地使用权证，恢复盖州市国用(2001)字第201号土地使用权证。营口市站前区法院作出(2017)辽0802行初29号行政判决书。撤销盖州市政府为刘纯国办理的坐落于双台镇双台村、地号21-01-02、使用权面积12375平方米国有土地使用权登记行为。驳回申请人其他诉讼请求。判决依据是，营口市中级人民法院(2002)营执字第49号民事裁定书，将申请人部分土地及全部在建工程确权给大石桥城镇建筑工程公司，而非刘纯国。大石桥城镇建筑工程公司于2003年2月17日出具的关于申请人案件胜诉后土地及建筑物等财产归属证明书，大石桥城镇建筑工程公司破产清算组于2003年6月9日出具的证实将案涉土地的债权转让与刘纯国所有，未在大石桥城镇建筑工程公司清算组关于破产财产的处理和分配方案中体现，不具有法律效力。在盖州市规划和国土局为刘纯国办理土地登记过程中提交的申请人与刘纯国签订的国有土地使用权转让合同中，因申请人未在合同上盖章确认，转让合同不成立。对此，盖州市政府不服提出上诉，营口市中级人民法院于2017年12月21日作出了(2017)辽08行终332号行政判决书，驳回上诉，维持原判。综上，本机关认为：因法院判决只是撤销了本机关于2003年3月为刘纯国办理的国有土地使用权登记行政行为。对要求恢复盖州市国用(2001)字第201号土地使用权证的诉求予以驳回。据此，对案涉的土地使用权，法院判决也未确定应为申请人所有。且依据辽宁省高法（2001）辽民终字第337号民事判决书及营口市中级人民法院（2002)营执字第49号民事裁定书，营口市中级人民法院于2003年1月16日在营口日报上发布的关于申请人产权证照作废的公告，证明申请人已失去案涉土地的使用权。所以，本机关的行为未给申请人造成损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，本机关决定：对赔偿申请人提出的国家赔偿请求予以驳回，不予赔偿。一审判决认定如下事实：2001年12月4日，辽宁省高级人民法院作出(2001)辽民终字第337号民事判决，确认华夏公司与大石桥城建公司的债权债务关系。2003年1月4日，营口市中级人民法院依据辽宁省高级人民法院(2001)辽民终字第337号民事判决，作出(2002)营执字第49号民事裁定，将华夏公司所有的坐落于盖州市双台镇的除四连体别墅东侧一栋及房屋所在相应土地外的全部在建工程及土地归大石桥城建公司所有。后营口市中级人民法院于2003年1月16日的营口日报上发布公告，将华夏公司所有的坐落于盖州市双台镇的相应产权证照作废。2003年2月25日，第三人刘纯国向盖州市规划和国土资源局提出转让华夏公司坐落于盖州市双台乡西双台村、使用权面积12375平方米国有土地使用权申请，盖州市政府依据转让国有土地使用权申请、盖州市规划和国土资源局关于转让国有土地使用权的批复、国有土地使用权转让合同、土地估价报告、土地登记申请书审批表、盖州市行政划拨的土地使用权有偿转让登记申请审批表等材料，于2003年3月为第三人刘纯国办理了坐落于盖州市双台镇××、××、使用权面积12375平方米的国有土地使用权登记。营口市中级人民法院(2017)辽08行终332号行政判决查明大石桥城建公司于2002年4月6日向大石桥市人民法院递交破产申请书。大石桥市人民法院于2002年10月31日作出(2002)大破字第13-1号民事裁定宣告大石桥城建公司破产还债，后于2003年3月25日作出(2002)大破字第13-2号民事裁定认可大石桥城建公司破产清算组提出的破产财产分配方案，又于2003年10月25日作出(2002)大破字第13号民事裁定宣告终结大石桥城建公司的破产程序。营口市中级人民法院(2017)辽08行终332号行政判决内容为维持(2017)辽0802行初29号行政判决，即一、撤销被告盖州市人民政府于2003年3月为第三人刘纯国办理的坐落于盖州市双台镇××、××、使用权面积12375平方米的国有土地使用权登记行政行为。二、驳回原告盖州市华夏桃源村有限责任公司其他诉讼请求。华夏公司向盖州市政府提出行政赔偿申请，盖州市政府作出盖政行赔字[2018]3号不予赔偿决定书。华夏公司不服，诉至一审法院。一审判决认为：华夏公司作为本案诉争土地使用权人，二被告依据刘纯国提供虚假材料作出了土地转移变更登记，华夏公司作为行政行为一方当事人，有权提出行政诉讼，营口市中级人民法院(2017)辽08行终332号行政判决已经撤销了盖州市政府的行政行为，华夏公司有权提出行政赔偿请求。《中华人民共和国物权法》第二十一条规定“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”因此二被告是本案的适格被告。盖州市政府作出盖政行赔字[2018]3号不予赔偿决定书，认为“因法院判决只是撤销了本机关于2003年3月为刘纯国办理的国有土地使用权登记行政行为。对要求恢复盖州市国用(2001)字第201号土地使用权证的诉求予以驳回。据此，对案涉的土地使用权法院判决也未确定应为申请人所有。且依据辽宁省高级人民法院(2001)辽民终字第337号民事判决书及营口市中级人民法院(2002)营执字第49号民事裁定书，营口市中级人民法院于2003年1月16日在营口日报上发布的关于申请人产权证照作废的公告，证明申请人已失去案涉土地的使用权。所以，本机关的行为未给申请人造成损失”。二被告在答辩时意见也认为营口市中级人民法院已经作出民事裁定，将涉案土地房屋确权给大石桥城镇建筑工程公司，同时也发出了公告，因此华夏公司对争议土地及房屋等实体权利的丧失是因为法院的执行行为而导致的，与答辩人的登记行为之间不存在因果关系。因此华夏公司没有受到损失。经审查认为，行政赔偿案件系由于行政机关侵权而产生的对于请求人进行赔偿的诉讼，本案中二被告的侵权行为是将华夏公司的土地进行了转移登记，在作出登记时必然是认为华夏公司具有土地的使用权，否则不能作出转移登记行为。转移登记的双方对于该行为均有权提出诉讼。华夏公司在不知情的情况下，其土地使用权通过变更登记的方式被转移，其有权要求对土地进行赔偿。虽然营口市中级人民法院作出的(2002)营执字第49号民事裁定书中裁定“将华夏公司所有的坐落于盖州市双台镇的除四连体别墅东侧一栋及房屋所在相应土地外的全部在建工程及土地归大石桥城建公司所有”，但申请执行人并没有得到该土地与房屋的变更登记，并没有生效的物权，本院生效行政判决撤销该土地登记后，该地的物权效力应回到变更登记之前的效力，华夏公司有权向侵权机关提出的行政赔偿请求。盖州市政府以“申请人已失去案涉土地的使用权。所以，本机关的行为未给申请人造成损失”为由不予赔偿，与生效行政判决中确定的华夏公司有行政诉讼主体资格相冲突，所作出的不予赔偿决定认定事实错误，应当撤销。由于不予赔偿决定没有进行实体审查，应当由二被告重新作出赔偿决定。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决：一、撤销被告盖州市人民政府作出的盖政行赔字[2018]3号不予赔偿决定书；二、责令二被告在两个月内重新作出赔偿决定。华夏公司的上诉请求是：1、判决盖州市政府和资源局连带赔偿5030万元；2、追加判决盖州市政府和资源局连带承担造成华夏公司损失扩大的赔偿义务450万元。事实与理由：一、一审判决事实认定清楚，适用法律正确。二、因盖州市政府和资源局过错，造成案涉土地及房屋灭失，无法返还原物及恢复原状。自2003年3月起至华夏公司起诉时15.5年期间，造成经济损失5030万元。其中：原物土地价格1327万元，利息损失1234万元（年利率6%)，经营利润损失2469万元（年投资利润率12%)。三、又因盖州市政府和资源局拒不承担赔偿义务，自华夏公司起诉至今1.5年期间，造成华夏公司损失扩大450万元。盖州市政府的上诉请求是：撤销一审判决，驳回华夏公司的诉讼请求。主要理由：一审判决认定事实及适用法律错误。一、民诉法解释第493条规定：拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。物权法第28条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据上述法律及司法解释的明确规定，本案华夏公司要求盖州市政府赔偿的案涉房屋及土地的所有权及使用权自营口市中级人民法院（2002)营执字第49号民事裁定书送达给案外人大石桥市城镇建筑公司后便归属于大石桥市城镇建筑工程公司所有，与华夏公司已经没有关系。大石桥市城镇建筑工程公司将上述案涉房屋及土地确认归刘纯国所有后，盖州市的登记部门在办理转移登记时存在程序问题被营口市中级人民法院行政判决撤销，并不能因此改变营口市中级人民法院的(2002)营执字第49号民事裁定书的效力，更不能改变案涉房屋及土地已经归属于大石桥市城镇建筑工程公司这一事实。所以，一审判决书认为物权变更登记被行政判决撤销后，则回到变更之前的效力（归华夏公司所有），而无视执行裁定书及物权法规定。所以一审判决认定事实及适用法律完全错误。二、华夏公司要求返还案涉土地使用权及房屋所有权并要求赔偿损失的诉请没有事实及法律依据。因为：(1)华夏公司诉请的要求返还或赔偿的房屋及土地也经营口市中级人民法院民事裁定确权归大石桥城镇建筑公司所有，而该公司及清算组已同意转让给刘纯国。尽管将土地登记给刘纯国的行为被法院行政判决撤销，但主要原因是程序问题而非实体权利，何况在撤销变更登记的行政判决书中并没有保护华夏公司要求恢复盖国用（2001)第201号土地使用权证的诉请。因此，华夏公司并没有取得上述土地及房屋的使用权及所有权，更何况华夏公司当时持有的该涉案土地使用证已被营口市中级人民法院公告作废。故华夏公司对上述土地及房屋已经没有任何权利，一审判决认为华夏公司的权利恢复明显错误。另外需要说明，人民法院的行政审判无权审理人民法院的执行行为及执行裁定书是否合法，本案案涉房屋及土地被营口市中级人民法院（2002)营执字第49号民事裁定书确权归属于大石桥市城镇建筑工程公司后，华夏公司便已经丧失了对上述土地及房屋的使用权及所有权，而与政府的变更登记行为无关，该执行裁定是具有法律效力的裁定，至今没有被撤销，故华夏公司对案涉土地及房屋的权利已经丧失并没有恢复。(2)华夏公司丧失了对上述案涉土地及房屋的使用权及所有权，并不是盖州市政府的侵权行为或不当登记行为造成的，而是由于营口市中级人民法院的强制执行行为（生效的民事裁定书）而发生的，所以，与盖州市政府的登记行为无关。(3)关于政府的土地变更登记问题，根据法院的行政判决及执行裁定，可以得出这样的结论，即盖州市政府直接将土地登记到刘纯国名下不当，应根据营口市中级人民法院的执行裁定书先将土地变更登记到大石桥城镇建筑公司名下，然后再根据大石桥城镇建筑公司及清算组的意见，再变更登记到刘纯国名下，直接将案涉土地转移登记到刘纯国名下不当。也就是说，这只是登记程序上的问题，而并没有侵害华夏公司的权利，因为此时华夏公司已经丧失了对案涉土地的权利，原则上讲，华夏公司对变更登记根本没有诉权。营口市的一、二审法院受理华夏公司针对刘纯国的土地变更登记行为的起诉明显是不当的，错误的，尽管变更登记存在程序问题，因为根据（2002)营执字第49号民事裁定书，华夏公司已经不存在诉权。资源局未提交答辩状。本院审理过程中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院经审查后对一审判决认定的事实予以确认。本院认为：2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”2017年5月1日起施行的《辽宁省不动产登记办法》第四条第一款规定：“省、市、县（含县级市、区，下同）国土资源主管部门为本行政区域内不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导、监督。”第五条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县不动产登记机构办理；市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定和盖州市政府提供的盖州市机构编制委员会办公室文件以及《盖州市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》，可以认定2018年盖州市政府作出不予赔偿决定时，不动产登记的职权已经由盖州市政府转移给资源局负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。虽然营口市中级人民法院(2017)辽08行终332号行政判决和营口市站前区人民法院(2017)辽0802行初29号行政判决将被诉不动产登记行为的登记机关认定为盖州市政府，并撤销了盖州市政府的登记行为，但是因为不动产登记的职权现在已经由盖州市政府转移给了资源局，因此华夏公司根据上述判决请求行政赔偿应当向资源局提出，而不是向盖州市政府提出。盖州市政府收到赔偿申请后应当将赔偿申请转交给资源局并告知华夏公司，而不应作出不予赔偿决定。因为盖州市政府已经不是赔偿义务机关，无权再作出不予赔偿决定，因此其作出的不予赔偿决定应当撤销。本案是单独提起行政赔偿的案件，盖州市政府不是赔偿义务机关，并非适格被告，华夏公司请求盖州市政府进行赔偿不符合法定的起诉条件，应当裁定驳回起诉。华夏公司如果依据生效判决对资源局提起行政赔偿诉讼，应当由基层人民法院管辖，不属于中级人民法院管辖，因此华夏公司在本案中对资源局提起的赔偿诉讼亦应裁定驳回起诉。华夏公司如果依据营口市中级人民法院(2017)辽08行终332号行政判决和营口市站前区人民法院(2017)辽0802行初29号行政判决请求行政机关承担赔偿责任，应当在法定期限内向资源局请求赔偿或直接以资源局为被告向有管辖权的基层人民法院提起行政赔偿诉讼。综上，一审判决认定事实清楚，撤销盖州市政府不予赔偿决定正确，本院予以维持。华夏公司起诉盖州市政府承担赔偿责任，被告不适格，不符合法定的起诉条件，应当裁定驳回起诉。华夏公司起诉资源局承担赔偿责任，依法不属于营口市中级人民法院受理的一审行政案件，应当裁定驳回起诉。一审判决盖州市政府和资源局重新作出赔偿决定属于适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十九条、第八十九条第一款第一、二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，判决如下：一、维持营口市中级人民法院（2018）辽08行初88号行政判决第一项即：“撤销被告盖州市人民政府作出的盖政行赔字[2018]3号不予赔偿决定书”。二、撤销营口市中级人民法院（2018）辽08行初88号行政判决第二项即：“责令二被告在两个月内重新作出赔偿决定”。三、驳回盖州市华夏桃源村有限责任公司请求盖州市政府承担赔偿责任的起诉四、驳回盖州市华夏桃源村有限责任公司对盖州市自然资源局的起诉。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  禹政一二〇二〇年八月二十一日法官助理王崇源书记员鞠林