甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终84号上诉人（原审原告）朱炳南。委托代理人秦嘉泽，北京圣运律师事务所。被上诉人（原审被告）甘肃省自然资源厅。法定代表人雷思维，该厅厅长。委托代理人孙昊，甘肃省国土资源执法监察局干部。委托代理人张一帆，甘肃正天合律师事务所律师。上诉人朱炳南因诉被上诉人甘肃省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）土地登记查处回复一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月24日对当事人询问调查，现已审查终结。一审法院经审理查明，2019年8月9日，朱炳南以平凉市自然资源局为被申请人向甘肃省自然资源厅提交《查处申请书》，要求甘肃省自然资源厅依法对朱炳南在平凉市崆峒区菜市巷l3号房屋占用范围内的国有土地使用权证权属登记错误行为进行查处，并依法追究有关人员责任，将查处结果书面告知申请人。收到朱炳南的《查处申请书》后，2019年9月3日甘肃省自然资源厅向平凉市自然资源局下发了《甘肃省自然资源厅关于实地核查朱炳南申请查处事项的通知》(甘资执发[2019]39号)，要求平凉市自然资源局提前围绕核查内容准备相关资料，确保核查工作顺利开展。2019年9月12日，平凉市自然资源局作出《平凉市自然资源局关于朱炳南申请省厅查处事项的情况说明》(平自然资函[2019]298号)，就“平凉市崆峒区菜市巷l3号房屋占用范围内的国有土地使用权登记错误问题”的调查情况说明如下：“一、涉案宗地登记情况。2005年3月，原平凉市国土资源局依据原平凉市(崆峒区)政府拆迁办公室《委托拆迁安置协议》和原市中山街过店街工程建设指挥部的拆迁安置相关资料，与原振中堂医院法人左中丕签订了《国有土地使用权出让合同》(合同编号2005007)，将94年中山街工程指挥部城市拆迁腾出的土地出让给左中丕，出让面积1513.40平方米，左中丕向原指挥部和原拆迁办缴纳拆迁安置费63.5万元抵顶应补缴的土地出让金，补签了出让合同。同年，左中丕向原平凉市国土资源局申请土地登记，提交了申请书、身份证复印件、国有土地使用权出让合同、委托拆迁安置协议复印件、相关票据复印件等资料。按照振中堂医院法人左中丕与原平凉市(崆峒区)政府拆迁办公室签订的《委托拆迁安置协议》，该宗地上的建筑物属拆迁安置对象，因此无需再提供地上附着物权属证明，原平凉市国土资源局依据《土地登记规则》向左中丕颁发了《国有土地使用权证》。2017年4月，振中堂医院法人左中丕与景海房产公司签订了《房地产转让协议》，将左中丕名下全部土地使用权等转让给景海房产公司。目前该宗地已由景海房产公司开发，建成景海丽都小区。二、朱炳南申请不动产变更登记及复议、诉讼情况。2017年12月底，朱炳南向我局邮寄了土地使用权变更登记申请资料(本人未到登记机构办公场所提出申请)，要求对原解放南路11号部分房屋及土地变更登记到自己名下。按照《不动产登记暂行条例》第十五条“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”的规定，因不符合不动产登记申请的受理条件未予受理。2018年4月8日，朱炳南以我局不履行法定职责为由向平凉市人民政府申请行政复议，2018年6月6日平凉市人民政府作出《行政复议决定书》(平政复发[2018]48号)，要求原平凉市国土资源局限期履行朱炳南的土地权属变更登记申请。2018年6月20日平凉市不动产登记中心向朱炳南作出《不予受理告知书》；2018年6月25日，朱炳南又向平凉市人民政府提出依法撤销平凉市不动产登记中心于2018年6月20日向其作出《不予受理告知书》的行政复议请求，2018年8月l7日平凉市人民政府作出《行政复议决定书》(平政复发[2018]61号)，撤销了平凉市不动产登记中心于2018年6月20日向朱炳南作出《不予受理告知书》，并责令限期重新作出具体行政行为。2018年9月11日平凉市不动产登记中心重新向朱炳南作出《不动产不予受理告知书》(20180911)。2018年l0月14日，朱炳南因认为原市国土资源局不履行行政登记法定职责，向静宁县人民法院提起行政诉讼，2018年12月24日法院判决驳回其诉讼请求；朱炳南不服，上诉至平凉市中级人民法院，2019年3月12日平凉市中级人民法院裁定驳回其起诉。2019年1月29日，朱炳南向静宁县人民法院对我局及第三人左中丕提起行政诉讼，要求撤销第三人的国有土地使用权证，并责令我局依法更正土地使用权登记，2019年3月20日，法院裁定驳回其起诉；朱炳南不服，上诉至平凉市中级人民法院，2019年6月28日法院裁定驳回起诉。三、自查情况。原平凉市政府拆迁办公室和原市中山街过店街工程建设指挥部分别于1994年、l995年收取了左中丕拆迁安置费63.5万元，将该宗地界定给了振中堂医院法人左中丕，但对朱炳南的安置补偿情况，目前尚未找到相关资料，需要住建部门以及原参与拆迁安置的当事人提供有关资料予以说明。经查阅土地出让及登记档案，原平凉市国土资源局根据权利人提交的相关资料，为左中丕办理出让手续及土地使用权证的行为，符合当时的法律、政策规定，不存在登记错误的问题。”2019年9月25日，甘肃省自然资源厅作出《关于查处申请的回复》（甘资执发[2019]41号），回复如下：“你所反映的平凉市崆峒区菜市巷13号房屋内的国有土地于2005年3月，由原平凉市国土资源局依据原平凉市(崆峒区)政府拆迁办公室《委托拆迁安置协议》和原市中山街过店街工程建设指挥部的拆迁安置相关资料，与原振中堂医院法人左中丕签订了《国有土地使用权出让合同》(合同编号2005007)，将94年中山街工程指挥部城市拆迁腾出的土地出让给左中丕，出让面积1513.40平方米，左中丕向原指挥部和原拆迁办缴纳拆迁安置费63．5万元抵顶应补缴的土地出让金，补签了出让合同。同年，左中丕向原平凉市国土资源局申请土地登记，提交了申请书、身份证复印件、国有土地使用权出让合同、委托拆迁安置协议复印件、相关票据复印件等资料。按照振中堂医院法人左中丕与原平凉市(崆峒区)政府拆迁办公室签订的《委托拆迁安置协议》，该宗地上的建筑物属拆迁安置对象，因此无需再提供地上附着物权属证明，原平凉市国土资源局依据《土地登记办法》向左中丕颁发了《国有土地使用权证》。我厅认为原平凉市国土资源局根据权利人提交的相关资料，为左中丕办理出让手续及土地使用权证的行为，符合当时的法律、政策规定。”并于2019年9月29日向朱炳南邮寄送达该回复。朱炳南不服，提起诉讼。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项之规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为不属于行政诉讼的受案范围,公民、法人或其他组织因对行政机关不履行该内部层级监督职责而提起行政诉讼的,应驳回其起诉。本案中,朱炳南认为平凉市自然资源局在菜市巷13号房屋占用范围内的国有土地使用权证权属登记错误，要求甘肃省自然资源厅进行查处并追究相关工作人员责任，实质为要求上级行政机关对下级行政机关进行层级监督。这种监督职责属于内部层级监督，是行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人新的权利义务关系，故朱炳南要求甘肃省自然资源厅对平凉市自然资源局履行督促查处职责的行为，属于不可诉的行为。故朱炳南提起本案诉讼,不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告朱炳南的起诉。上诉人朱炳南上诉称：1.被诉的《关于查处申请的回复》并不属于“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，被上诉人具备查处入地违法行为的法定职责，一审法院明显适用法律错误，剥夺了上诉人的司法救济权。2.一审法院认定事实不清，被上诉人并未尽到合理调查的义务，其仅依据平凉市自然资源局提供的书面材料作出《关于查处申请的回复》，认定不存在错误登记行为，与案件事实严重不符，亦违反法定程序，应当予以撤销。具体理由有：一是被上诉人作出《关于查处申请的回复》证据严重不足。上诉人向被上诉人提出查处平凉市自然资源局错误登记的行为后，被上诉人不应当完全依据被审查对象提供的材料进行事实认定。二是本案明显存在平凉市自然资源局错误颁发国有土地使用权证的违法行为。平凉市自然资源局于2005年依据《土地登记办法》向左中丕颁发《国有土地使用权证》，但该《土地登记办法》于2008年2月1日开始实施。在诸多事实未核实清楚的情况下，被上诉人直接认定颁证合法，明显属于未尽合理调查义务。三是被上诉人未提供按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关法律条例进行调查的证据，故其作出的《关于查处申请的回复》明显违反法定程序。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人省自然资源厅答辩称：1.被上诉人已经履行了查处职责，且履职行为不具有可撤销性。上诉人向被上诉人提交《查处申请书》后，被上诉人依据相关规定及法律程序在法定期限内已经履行了法定职责，并作出了《关于查处申请的回复》，该回复的告知行为属于行政监督检查职责的行为，不具有可撤销性。2.本案不具有可诉性，应当驳回上诉人的起诉。上诉人的查处申请实质为要求上级行政机关对下级行政机关进行层级监督，这种监督职责属于内部层级监督，是行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定上诉人的权利义务关系，因此其诉请不具有可诉性。3.本案属重复诉讼，根据《行政诉讼法解释》的相关规定，应驳回上诉人的诉讼请求。综上，本案一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，请求二审维持一审裁定。本院认为，本审审查的焦点是：省自然资源厅针对朱炳南作出的《关于查处申请的回复》是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，省自然资源厅收到朱炳南的《查处申请书》后，于2019年9月3日作出《甘肃省自然资源厅关于实地核查朱炳南申请事项的通知》，要求平凉市自然资源局提交围绕核查内容准备相关资料，确保核查工作顺利开展，并于2019年9月25日向朱炳南作出《关于查处申请的回复》。本案朱炳南申请查处的事项是，依法对被申请人（平凉市自然资源局）在平凉市崆峒区菜市巷l3号房屋占用范围内的国有土地使用权证权属登记错误行为进行查处，并依法追究有关人员责任，将查处的结果书面告知申请人。省自然资源厅根据朱炳南提出的土地使用权登记查处申请而作出的回复，该查处回复行为是行政机关上下级之间的内部管理监督行为，监督行为并未对朱炳南权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，根据《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”该条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国物权法》第十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”该条第二款规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”《不动产登记暂行条例实施细则（2019修正）》第七十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”第八十条第一款规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”据以上规定，现行不动产管理领域，当事人对不动产的使用权归属发生争议的，应当先行协调解决。协商未果的，可以结合争议的实质与双方当事人是否持有不动产证等情况，分别选择针对不动产登记行为提出复议或者提起诉讼解决争议，或者针对不动产登记申请启动更正登记程序解决争议，或者通过权属争议处理程序解决争议。关于上诉人提出二审公开开庭审理的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院审理二审案件经阅卷、调查和询问当事人后认为案件事实清楚不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉，故上诉人提出的该理由不能成立。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律及裁定结果正确。上诉人朱炳南的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年八月七日（法官助理 王 蒙书记员 邓姣姣