河南省焦作市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫08行赔终7号上诉人（原审原告）党修根，男，1962年10月17日出生，汉族，住河南孟州市。委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）孟州市河阳街道办事处。住所地：河阳街道办事处缑村。法定代表人王国强，主任。委托代理人李永立，该办事处工作人员。委托代理人杜宇峰，该办事处工作人员。上诉人党修根与被上诉人孟州市河阳街道办事处行政赔偿一案，不服孟州市人民法院（2020）豫0883行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人党修根及其委托代理人王玲、王丽媛，被上诉人孟州市河阳街道办事处的委托代理人李永立、杜宇峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告党修根系孟州市河阳街道办事处梧桐村村民，在本村有一处宅基地，2001年9月25日，孟州市河阳街道办事处梧桐村第十一组和党修根、党全义签订《租地合同》，由党修根和党全义共同租用梧桐村十一组的土地，党修根和党全义共同租地后，分别经营养殖业，后又分别建房转行从事修理行业。2016年11月4日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于孟州市2016年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土[2016]948号文），同意孟州市转用并征收河阳街道办事处前龙村等2个农村集体经济组织耕地8.3425公顷、园地1.2795公顷，征收河阳街道办事处前龙村等3个农村集体经济组织集体建设用地7.1249公顷，共计16.7469公顷。党修根和党全义共同租用梧桐村十一组的土地在948号批复所征收的土地区域内。2018年8月20日，孟州市河阳街道办事处张贴公告，内容为：“为促进孟州市经济发展，加快城乡一体化建设进程，梧桐村十一、十二、十四组位于河雍大街北侧、滨河公园西侧、梧桐路路东侧的土地已被孟州市人民政府征用。自公告之日起，在该地块的树木、房屋等地面附属物的农户请七日内与梧桐村委联系补偿事宜并自行清理，逾期将作无主处理。”党修根和党全义二人因对其房屋的补偿未谈妥而未自行清理房屋。原孟州市国土资源局转给孟州市河阳街道办事处的快活林附属物补偿表党修根的各项附属物补偿标准为116400元。2018年12月21日其涉案房屋被河阳街道办事处强拆。党修根和党全义于2019年4月16日向济源市人民法院提起行政诉讼，请求确认河阳街道办事处强制拆除房屋的行政行为违法，济源市人民法院于2019年7月3日作出（2019）豫9001行初20号行政判决书，确认河阳街道办事处对党修根和党全义各自的房屋所实施的强制拆除行为违法。经查，党修根在涉案地块共有房屋三座，其中两座是砖混结构，1层，均坐北朝南，一座东西长10米，南北长20.6米，高3米，建筑面积206平方米；一座东西长7米，南北长7米，高3米，建筑面积49平方米；还有一座石棉瓦房，总面积是61平方米。其中建筑面积为49平方米的房屋系2002年修建，其余为2009年建造，均无合法用地和建房手续。原孟州市国土资源局以未经批准非法占用土地对党修根行政处罚案件2018年11月26日立案受理，2018年12月18日作出行政处罚告知书，拟对党修根作出行政处罚：1、责令15日内退还非法占用的348.49平方米土地；2、没收在非法占用的348.49平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的123.36平方米一般耕地每平方米处10元罚款，对非法占用的225.13平方米建设用地每平方米处3元罚款，共计罚款1908.99元。后因孟州市河阳街道办事处进行强拆，土地主管部门以违法建筑已拆除完毕决定终止调查。庭审时被告称强拆时原告室内物品基本清空，本院在庭审后对拆除现场进行勘验，拆除后的部分物品仍在现场堆放，用绿网布覆盖，旁边正在进行建设，有部分建筑垃圾，因地形复杂，无法对现场物品进行清点，只能从拍摄照片中反映现状（本院勘验时拍摄了13张照片），原告表示这些物品因被告保管不善，已成垃圾，不再拉走，以上基为本案事实。原审法院认为，原告被拆除的房屋2002年至2009年间建设，原告未能提供合法的用地建房手续，且已被土地主管部门确认违法占地，其建筑也应为违法建筑，土地主管部门未作出处罚是因违法状态已消除。孟州市河阳街道办事处的强拆行为虽然被确认为违法，但违法强拆行为与是否能获得赔偿之间并无必然因果关系，通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持，更不能按照征地拆迁补偿的标准支付原告，如违法强拆行为导致原告合法权益受损则应进行合理赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。结合本案，被告孟州市河阳街道办事处强拆原告房屋的行为已被生效行政判决确认为违法，由此行为对原告造成的合法利益损失被告仍应承担赔偿责任。即使原告房屋被确认为违章建筑也应依照法定程序拆除，被告在对原告房屋拆除过程中未按法律规定的程序进行，未制作物品清单，未对室内物品进行交接，房屋拆除后，对拆除的物品未妥善保存，未采取相应措施减少因强制拆除造成原告不必要的损失，在此情形下导致原告对具体损失无法举证，应适用举证责任倒置，由被告负举证责任，证明原告主张的损失不存在。根据被告提交的拆除现场视频资料，结合本院勘验拆除现场目前现状，原告房屋被强拆时，房屋内物品基本腾清，所剩物品大多无太大的价值，拆除的违法建筑，钢筋、水泥、砖瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的价值，不应按正常的补偿标准予以赔偿，其他可回收利用的建筑材料如木质结构房屋的木材、水管、电线、还有地上附属物品树木等，因上述物品多已灭失现已不具备评估作价的条件，加之现场勘验堆放的室内外清理物品被告未妥善保管，存在一定过错，本院酌定由被告赔偿原告因违拆造成合理经济损失2.5万元，原告要求的其他损失不属因被告违法行为致其合法权益受损的范围，本院不予支持，依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条、第四条第二款、第二十九条的规定，判决如下：一、被告孟州市河阳街道办事处赔偿原告党修根经济损失2.5万元。二、驳回原告的其他诉讼请求。上诉人党修根不服，上诉请求：1、撤销河南省孟州市人民法院作出的（2020）豫0883行赔初2号《河南省孟州市人民法院行政赔偿判决书》，发回重审或者查清事实后改判；2、赔偿上诉人房屋、装修及室内物品等各项损失971290元。事实和理由：上诉人系孟州市河阳街道办事处梧桐村村民，2001年9月25日，孟州市河阳街道办事处梧桐村第十一组和上诉人党修根、党全义签订《租地合同》，由党修根和党全义共同租用梧桐村十一组的土地，上诉人租地后，分别经营养殖业，后又分别建房转行从事修理行业。2016年11月4日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于孟州市2016年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土[2016]948号文），同意孟州市转用并征收河阳街道办事处前龙村等2个农村集体经济组织耕地8.3425公顷、园地1.2795公顷，征收河阳街道办事处前龙村等3个农村集体经济组织集体建设用地7.1249公顷，共计16.7469公顷。上诉人土地在948号批复范围内。因征收程序违法，上诉人一直未签订补偿安置协议。2018年12月21日，被上诉人组织人员将上诉人房屋拆除，该强拆行为被济源市人民法院（2019）豫900l行初20号《济源市人民法院行政判决书》、济源市中级人民法院（2019）豫96行终14号《济源市中级人民法院行政判决书》确认违法，现判决业已生效。上诉人针对强拆造成的损失向被上诉人申请赔偿，被上诉人未履行法定赔偿职责，上诉人向孟州市人民法院（以下简称“一审法院”）启动行政赔偿之诉，2020年5月9日收到河南省孟州市人民法院作出的（2020）豫0883行赔初2号《河南省孟州市人民法院行政赔偿判决书》（以下简称“一审判决”），一审判决将上诉人房屋认定为违建，酌定赔偿上诉人经济损失2.5万元。上诉人认为一审判决认定违建、酌情赔偿证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，具体理由如下：一、一审判决认定事实不清，上诉人房屋不属于违法建筑。1、一审判决认定上诉人房屋为违法建筑的证据不足。一审判决对上诉人房屋作出违法建筑的认定依据的是被上诉人提交的日期为2018年12月份孟州市国土资源局对上诉人房屋做出的违法建筑认定。首先，该证据与上诉人代理人调取的孟州市国土资源局的政府信息公开答复自相矛盾。上诉人代理人在介入案件以后，于2019年1月2日向孟州市国土资源局申请政府信息公开，要求公开“孟州市河阳办事处梧桐村快活林休闲文旅建设项目的集体土地征收补偿安置方案文件、被征收土地调查登记结果文件、未经登记建筑认定调查结果文件”。孟州市国土资源局答复称：“我局已于2016年11月16日发布《孟州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，文号为（2016）第13号，公告张贴在河阳办梧桐村村务公开栏。公告张贴后，我局依据前期调查情况已对拟征收地块附属物进行登记”，落款日期为2018年1月15日。而一审中孟州市国土资源局提交的2018年12月份孟州市国土资源局对上诉人房屋作出的违法建筑认定，首先从作出日期上晚于上诉人调取的该份证据。也就是说孟州市国土资源局在2016年11月16日《孟州市国土资源局征地补偿安置方案公告》公告后，已经对上诉人房屋进行了征地前期的调查认定登记工作，将上诉人房屋认定为合法建筑。而时隔两年后的2018年12月又对上诉人房屋以违法建筑的名义进行调查，明显属于滥用职权。同一个房屋2016年11月认定为合法建筑，2018年12月又以违建进行认定，明显系滥用职权。且该认定并不是孟州市国土资源局的最终结论，一审判决在第12页的表述为“后因孟州市河阳街道办事处进行强拆，土地主管部门以违法建筑已拆除完毕决定终止调查。”一审判决依据被上诉人的证据认定上诉人房屋为违建的证据不足，一审判决应予撤销。2、一审法院作为司法裁判机关，只有裁判权，没有将上诉人房屋认定为违法建筑的权利。一审法院应该处于中立的地位，以事实为根据，以法律为准绳，对双方争议的事项的合法性进行审查，而不能代替行政机关对上诉人房屋作出违法建筑的认定。3、一审判决和被上诉人将上诉人房屋认定为违法建筑的目的是以“拆违促拆迁”，被上诉人属于滥用职权。2016年11月4日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于孟州市2016年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土（2016）948号）（以下简称“948批复”），同意孟州市转用并征收河阳街道办事处前龙村等2个农村集体经济组织集体耕地8.3425公顷、园地1.2795公顷，征收河阳街道办事处前龙村等3个农村集体经济组织集体建设用地7.1249公顷，共计16.7469公顷。上诉人被拆除房屋就在948号批复所征收的土地区域内。2018年8月20日，被上诉人张贴公告，内容为：“为促进孟州市经济发展，加快城乡一体化建设进程，梧桐村十一、十二、十四组位于河雍大街北侧、滨河公园西侧、梧桐路路东侧的土地已被孟州市人民政府征用。自公告之日起，在该地块的树木、房屋等地面附属物的农户应七日内与梧桐村委联系不畅事宜并自行清理，逾期将做无主物处理”。因被上诉人征收程序违法，上诉人一直没有与被上诉人签订补偿安置协议，为推进征收工作，孟州市国土资源局在职责范围内要对本次征收工作进行协助和配合，故孟州市国土资源局违背诚实信用原则将上诉人房屋以违法建筑的名义进行调查。被上诉人和国土资源局为推进征收工作，置政府的公信力于不顾，已全然忘记了自己曾于2016年对上诉人土地进行过征地的前期调查工作，已将上诉人房屋认定为合法建筑的事实。所以导致孟州市国土资源局提交的证据与上诉人证据自相矛盾之事实，而一审判决偏袒被上诉人，作出错误认定，一审判决必须撤销。4、一审法院偏袒被上诉人，为证明上诉人房屋为违法建筑，于庭审后调取证据用以证明上诉人房屋为违法建筑，违背裁判机关的中立原则。（1）孟州市国土资源局庭审时没有提交证据原件，且多数证据没有加盖单位印章，违反了庭审时应提交证据原件的规定。且在庭审后以一纸证明的形式自己证明自己，无法达到被上诉人的证明目的，只能反映包括被上诉人在内的地方人民政府出尔反尔，违反行政法的诚实信用原则。（2）单凭一纸证明也不能证明二上诉人房屋下的土地为一般耕地，退一万步，假如上诉人房屋下土地为一般耕地，那梧桐村委会和自然资源与规划局也应承担主要责任，上诉人房屋修建于2007年，征收行为开始于2016年，直到2018年11月村委会和规划局才说房屋下的土地是一般耕地，村委会和国土局属于严重失职，其作为集体土地的所有者和管理者，应承担主要责任，建议法院向村委会和国土局发送司法建议，严肃处理两个单位对集体土地管理方面存在的失职行为。5、强拆发生后，被上诉人拒不承认强拆行为，强拆被确认违法后，又联合孟州市国土资源局将上诉人房屋以违法建筑进行认定，被上诉人与孟州市国土资源局系典型的滥用职权行为。从孟州市国土局的政府信息公开答复书能看出，上诉人的房屋属于合法建筑，早在2016年11月16日公告张贴后国土局就对上诉人房屋进行了附属物登记，该房屋根本不属于一审判决所称的违法建筑。从上述情况综合来看，被上诉人的目的就是压低上诉人的补偿。被上诉人作为地方人民政府的派出机构，所作所为严重影响政府公信力，严重违反诚实信用原则。二、上诉人的赔偿主张有事实和法律依据。1、上诉人房屋具体位置、面积等客观情况。2001年9月25日，孟州市河阳街道办梧桐村第十一组与党修根和党全义签订《租地合同》，由二人共同租地后，上诉人建造房屋，房屋位于孟州市河雍大道路北。党修根的房屋具体面积为：党修根共建有三座房屋，其中两座是砖混结构，1层，均坐北朝南，一座东西长10米，南北长20.6米，高3米，建筑面积206平米；一座东西长7米，南北长7米，高3米，建筑面积49平米。还有一座石棉瓦房，总面积是61平米。2、上诉人损失应由被上诉人负举证责任，实行举证责任倒置原则。本案应由被上诉人举证，因被上诉人原因导致上诉人无法举证，被上诉人也没有提交证据证明上诉人损失，故上诉人损失项目和赔偿金额请合议庭按照疑点利益归于上诉人的原则作出有利于上诉人的认定。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法解释》第四十七条第三款：当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院可在上诉人就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，依法作出不利于被上诉人的损失金额认定。三、对于上诉人的损失，本案应适用全面赔偿的原则。1、关于上诉人财产损失的赔偿范围问题。《国家赔偿法》第四条：行政机关工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第八项规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。被上诉人对上诉人房屋强拆造成的财产损失，除包括被拆除建筑物损失外，还应当包括被拆迁人应享有的房屋拆迁安置补偿以及对动产造成的直接损失。（1）关于房屋损失的赔偿范围，本案被拆房屋性质为集体土地，但其损失价值不应仅限于房屋重置价，还应包括相应的土地价值，应充分考虑土地征收补偿标准以及赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值进行赔偿，确保上诉人获得的赔偿不低于依法征收所应得到的补偿。（2）关于动产的损失也即室内外物品损失。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，上诉人应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给上诉人履行举证责任造成困难的，且被上诉人也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在上诉人就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。被上诉人应当结合上诉人所提供的物品损失，按照有利于上诉人的原则酌情确定赔偿数额。在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对上诉人的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被征收人所享受的拆迁安置补偿利益。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。上诉人房屋被拆除后，被上诉人没有将拆除现场有效的封存、保管，并派专人看管，拆除场地现在为建筑工地，工地上建筑工人人员混杂，拆除现场至今连个棚顶都没有。经上诉人现场辨认，已成垃圾堆。由于现场疏于保管和施工人员混杂导致上诉人房屋室内物品已消失无法清点及再次利用，被上诉人也没有提交证据证明其对拆除物品进行了妥善的看护和保管措施。第一次庭审的下午，经一审法官和上诉人现场查验，一审法官认为现场物品无法清点，只有照片可以反映目前的拆除垃圾现状，也没有勘验的结论。又因拆除时、拆除后上诉人至今无法进入拆除现场，上诉人也没有拉走任何拆除后的物品，党修根的55根木头被上诉人代理人表示仍然埋在废墟下面。本案中，上诉人未获得任何补偿和安置，其所主张的案涉房屋以及附属物、搬迁费、征地补偿费等损失均应纳入行政赔偿范围。2、关于上诉人财产损失的赔偿方式问题。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果恢复原状已经不具备现实可能性，对上诉人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。3、关于上诉人财产损失的赔偿标准问题。本案，被上诉人自始至终没有提供具体的补偿安置标准。为体现对违法拆除行为的惩戒，对上诉人相应赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益。该应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公正性。并结合赔偿时就近地段或者就近地段类似房屋的市场价值，确保上诉人获得的损失赔偿不低于依法征收所应得到的补偿，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合上诉人实际情况，尽可能给予必要、合理的安排，确保其享有的合法居住条件不降低、有改善。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人房屋依法不属于违法建筑，上诉人为维护合法权益上诉至贵院，望贵院依法判决，规范行政机关依法行政。被上诉人孟州市河阳街道办事处答辩称：1、办事处提交了2018年12月孟州市国土资源局对对方二人房屋作出的违法建筑认定，上诉人未提供能够证明其建筑合法的任何土地、规划、审批等相关部门批准的合法手续。2、根据省院关于审理违法征收、违法强拆的行政赔偿的工作指南实行第9条规定集体非经营性建设用地房屋包括农村宅基地房屋被行政机关违法拆除的，在确定房屋价值损失时，应当查明以下事实，房屋占用土地行政、来源、房屋建造的面积结构时间是否经过规划、审批，是否符合规划要求等，上诉人的孟州河阳大道的建筑，没有经过任何部门的审批及核准。3、河南省高院赔偿指南第13条，违章建筑被强制拆除，未经审批擅自改变土地用途，占用基本农田的违法建筑，超出期限的临时建筑被强制拆除，行政机关的强拆行为虽被确认违法，但该类建筑不属于合法利益，赔偿请求人要求赔偿房屋合法损失的不应支持。因此，对于上诉人的赔偿请求，应当不予支持，综上要求依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。经本院审理查明的案件事实同原审法院认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，济源市人民法院（2019）豫9001行初20号行政判决已经确认被上诉人孟州市河阳街道办事处对上诉人党修根的房屋所实施的拆除行为违法，且该判决业已生效，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，党修根有权就孟州市河阳街道办事处涉案违法行政行为所造成的损失请求赔偿。本案中，被上诉人对因强拆行为导致的上诉人的损失应予赔偿，但该损失应为上诉人的合法利益损失。关于上诉人主张的房屋损失，因上诉人未举证证明其房屋建设经过规划和审批，未举证证明已经办理合法房产手续，且原孟州市国土资源局已经认定上诉人建房占地为违法占地，故原审法院认定上诉人主张的房屋损失不属于上诉人的合法利益并无不当。上诉人主张在下发征收补偿安置方案后，国土部门已经做了调查登记，应视为其建造的房屋为合法建筑的理由不成立，本院不予采信。关于上诉人主张的室内物品损失和附属物损失，通过视频可以证明被上诉人在强拆时已经将室内物品移走，但因被上诉人保管处置不当，室内物品的损失无法确定，应根据现场视频及物品种类内容和折旧程度予以酌情确定。原审法院综合本案客观实际情况及日常生活所需等方面对以上合理损失予以酌情确定的数额并无不当，本院予以认可。关于上诉人主张的搬迁费等损失，上诉人并未举证证明该损失的存在，本院不予支持。关于上诉人主张的停工损失，不属于因强拆行为导致的直接损失，本院也不予支持。综上所述，上诉人党修根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年八月二十六日书记员  马 捷