河南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）豫行赔终511号上诉人（一审原告）：河南建菱建材有限公司，住所地新郑市龙湖镇开发区梅山路中段西侧。法定代表人：宋建西，该公司董事长。委托代理人：李长军，河南路德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人：马宏伟，该市政府市长。委托代理人：刘佳磊，新郑市自然资源和规划局工作人员。委托代理人：罗保贤，河南瀛豫律师事务所律师。一审第三人：河南国控建设集团有限公司，住，住所地郑州市管城区金城街**/div>法定代表人：李良勇，董事长。委托代理人：王辉，北京市（郑州）律师事务所律师。上诉人河南建菱建材有限公司（以下简称建菱建材公司）因与被上诉人新郑市人民政府、一审第三人河南国控建设集团有限公司行政赔偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）(2019)豫01行赔初136号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1996年9月23日，郑州市华森实业公司（以下简称华森公司）通过划拨方式取得位于新郑市龙湖镇小乔村107国道西侧、双湖大街南侧的土地，并办有新土国用（1996）字第203号国有土地使用证，证载面积164360平方米。2002年4月25日，郑州市春基实业有限公司（以下简称春基公司）与华森公司签订土地租赁合同一份，约定华森公司将该公司西院土地50亩地租给春基公司用于新型地板砖的生产，租赁期限二十年，从合同签订之日起算。2004年4月25日，华森公司、春基公司和建菱建材公司三方签订《土地租赁合同变更协议》一份，三方约定上述土地租赁方变更为建菱建材公司，合同内容不变。建菱建材公司在该宗土地建设厂房，从事生产经营。2012年12月13日，华森公司就新土国用（1996）字第203号国有土地使用证记载土地向新郑市土地储备中心提出收购申请，保证该宗地权源合法，无任何债务纠纷，没有查封和抵押。华森公司出具承诺书，承诺上述宗地如有债权债务均由华森公司承担。同月，新郑市土地储备中心和华森公司委托河南正开资产评估事务所有限公司对上述土地上的附着物进行勘验以及评估，资产评估价值为16271094.70元。2012年12月24日，新郑市土地储备中心与华森公司签订《国有建设用地使用权收回补偿合同》，约定补偿华森公司土地及附属物补偿费用共计6442.8595万元（其中土地补偿费用4815.75万元、附属物补偿费用1627.1095万元），并约定包括上述补偿费在内的全部补偿费以银行汇款方式向河南省兴林科技开发公司付款。2012年12月26日，新郑市人民政府作出新政土〔2012〕141号批复，决定收回华森公司使用的涉案土地使用权，纳入市政府国有土地储备，同时注销新土国用（1996）字第203号国有土地使用证。2013年12月，新郑市国库支付中心将该约定的全部补偿款96632797元（包括《国有建设用地使用权收回补偿合同》第三条第3项约定的剩余使用年期的收益及土地、附属物补偿费用）全部支付到河南省兴林科技开发公司，华森公司出具了收据。本案第三人河南国控建设集团有限公司（以下简称国控集团公司）认可，涉案地上附属物补偿款已打入华森公司账户以及经与一审原告核实、结算可将其应得补偿款予以返还。2014年7月24日，建菱建材公司对新郑市人民政府作出的新政土〔2012〕141号《批复》提起行政诉讼，请求予以撤销。2017年8月10日，经本院终审判决，认定被诉《批复》因行政程序缺失，确认该《批复》违法。2018年9月26日，建菱建材公司向一审法院提起本案赔偿诉讼，该院经审理作出（2018）豫01行赔初95号行政赔偿判决，判决：一、新郑市人民政府于判决生效之日起三十日内支付建菱建材公司房屋等地上建筑物赔偿款19901514元，搬迁费309392元，临时安置费331798.40元；二、新郑市人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿建菱建材公司因郑州新泰臻房地产开发有限公司（以下简称新泰臻公司）诉建菱建材公司排除妨害纠纷一案而承担的6088万元土地出让金的利息损失（自2014年3月6日起计至2017年1月23日，按中国人民银行同期贷款利率计算）；三、新郑市人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿建菱建材公司因新泰臻公司诉建菱建材公司排除妨害纠纷一案而承担的一、二审案件受理费共计62220元；四、驳回建菱建材公司其他诉讼请求。上述判决生效后，新郑市人民政府不服，申请再审，经本院审查，裁定对本案提审。2019年11月29日（应为11月16日），本院以原审认定基本事实和法律关系不清，未通知有利害关系的第三人参加诉讼为由发回重新审理。建菱建材公司请求依法判令：一、新郑市人民政府向建菱建材公司赔偿地上附着物损失21191914元；二、新郑市人民政府向建菱建材公司赔偿6088万元土地出让金的利息损失（自2014年3月6日起计至建菱建材公司搬离之日按中国人民银行同期贷款利率）；三、新郑市人民政府向建菱建材公司赔偿建菱建材公司与新泰臻公司排除妨碍纠纷案的案件一审受理费31110元、二审案件受理费31110元，共计62220元；四、判令新郑市人民政府向建菱建材公司赔偿临时安置费331798.40元。五、判定新郑市人民政府向建菱建材公司支付搬迁费309392元（按照房屋建筑面积7734.80㎡*40元计算）。一审法院审理中，建菱建材公司确认其第二项诉讼请求为：新郑市人民政府向建菱建材公司赔偿6088万元土地出让金的利息损失695771.72元（以实际发生即法院实际扣划的为准，未进行实际扣划的暂不主张）。另查明，华森公司被河南省深化国有工业企业改革领导小组办公室列入省属“僵尸企业”处置名单，被按“僵尸企业”处置相关政策进行处置。2017年12月8日，河南省人民政府国有资产监督管理委员会同意本案第三人国控集团公司吸收合并河南省兴林科技开发有限公司，吸收合并后，河南省兴林科技开发有限公司原管理的华森公司由国控集团公司管理。2018年4、5月，华森公司清算组曾两次向建菱建材公司发出《公司清算通知》，告知华森公司依法解散并进行清算，已成立清算组等情况，同时通知建菱建材公司解决结欠租金、税款等遗留问题以及申报债权。建菱建材公司均回复称因华森公司在土地租赁期间的违约行为给其造成的实际损失，需以其与新泰臻公司、华森公司排除妨害纠纷再审二案审理结果作为依据，因再审案件尚在审理中，无法完成债权申报，希望暂缓清算以待其债权申报条件成就。2018年6月20日，华森公司经其主管部门国控集团公司同意，申请注销工商登记，华森公司原工商登记现已被注销。又查明：新郑市人民政府将涉案土地使用权收回后，另行出让给新泰臻公司。新泰臻公司以建菱建材公司为被告，华森公司为第三人向人民法院提起排除妨害纠纷诉讼。新郑市人民法院经审理作出（2015）新民初字第3185号民事判决，判决：一、建菱建材公司应于判决生效后拆除其在新泰臻公司的新土国用（2012）212号土地上的厂房及其他地上附属物，并于判决生效后三十日内从该宗土地上搬离；二、建菱建材公司应自2014年3月6日起计至搬离之日按中国人民银行同期贷款利率赔偿新泰臻公司6088万元土地出让金的利息损失；三、驳回新泰臻公司的其他诉讼请求。该案二审予以维持，因新泰臻公司申请已经进入强制执行程序。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，合法权益因国家机关和国家机关工作人员行使职权行为遭受损害是相关权利人获得国家赔偿的前提，行政赔偿作为国家赔偿的一种具体形式亦是如此。本案建菱建材公司主张其遭受了涉案地上附着物损失以及因涉案土地收回而引发民事纠纷造成的损失等。综观全案，从法律关系方面来看，建菱建材公司作为涉案土地的承租人，其所主张的上述损失系因其与作为土地出租方的华森公司因涉案土地租赁合同无法继续履行所致（建菱建材公司与华森公司在涉案土地租赁协议中已就违约责任进行约定）。从本案事实来看，建菱建材公司据以主张上述全部损失所主要依据的涉案地上附着物，其相应补偿费用也已经被华森公司领取，且华森公司注销后，本案第三人国控集团公司作为主管单位亦认可经与建菱建材公司核实、结算可将其应得补偿款予以返还。故建菱建材公司缺乏提出本案赔偿诉讼的前提基础，其起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回河南建菱建材有限公司的起诉。建菱建材公司上诉称：一、原审裁定认定事实错误。本院（2017）豫行终657号行政终审判决已经认定：建菱建材公司对涉案土地上建设厂房设施享有所有者权益，他人不得侵害；新郑市人民政府未事前告知建菱建材公司，未给予建菱建材公司陈述和申辩的机会，未听取建菱建材公司的意见，亦未进行任何的协商补偿，不符合正当程序原则的要求，涉案土地已进行住宅建设，撤销该批复会给社会公共利益造成重大损害，因此判决确认新郑市人民政府做出的141号《批复》违法。但是，原审裁定在认定事实部分却故意遗漏以上终审判决已经做出的“建菱建材公司对涉案土地上建设厂房设施享有所有者权益，他人不得侵害；新郑市人民政府亦未进行任何的协商补偿”认定，仅仅在事实认定部分认定“经河南省高级人民法院终审判决，认定被诉141号《批复》因行政程序缺失，确认该《批复》违法。”，显然属于事实认定错误。二、原审裁定适用法律错误。建菱建材公司提起行政赔偿的依据，是本院（2017）豫行终657号行政终审判决。涉案行政行为是新郑市人民政府的征迁补偿行政行为，征迁补偿的义务主体是新郑市人民政府，权利主体是国有土地上房屋的被征迁人。本案建菱建材公司是以被征迁人的身份和地位向新郑市人民政府主张违法征迁行政行为国家赔偿责任的行政赔偿案件，不是土地租赁合同纠纷案件；主张的赔偿项目是针对新郑市人民政府违法行政行为的赔偿项目，不是土地租赁合同违约赔偿项目。因此，不存在行政赔偿责任向民事赔偿责任转嫁的可能性。首先，本院（2017）豫行终657号行政终审判决已经确认建菱建材公司对涉案土地上建设厂房设施享有所有者权益，他人不得侵害。因此，建菱建材公司是涉案土地上房屋设施的被征迁人，依照《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十七条的规定，建菱建材公司享有“先补偿，后搬迁”的法定权利，有权在搬迁之前依法获得新郑市人民政府对涉案土地上附着物的补偿；在未获得补偿之前享有拒绝搬迁的合法权利。建菱建材公司的以上合法权利显然受到了新郑市人民政府违法行政行为的侵害，造成了建菱建材公司至今无法获得新郑市人民政府的征迁补偿；以及建菱建材公司在行使拒绝搬迁合法权益时，被民事判决认定侵害新泰臻公司土地使用权，被判决承担限期搬离涉案土地和承担侵权赔偿的后果。建菱建材公司遭受的以上损失，显然与新郑市人民政府违法行政行为之间存在因果关系。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条的规定，新郑市人民政府应当依法承担行政赔偿责任。其次，新郑市人民政府对华森公司做出的地上附着物赔偿行政行为，是新郑市人民政府以上违法行政行为产生的错误结果。因此，应当由新郑市人民政府依法自行向华森公司追回错误赔偿的地上附着物补偿款，并承担该错误赔偿的法律后果。据此，一审第三人国控集团公司持有的涉案地上附着物补偿款属于非法所得，国控集团公司无权处分，应当依法向新郑市人民政府退还；因此，无论建菱建材公司与出租方华森公司之间是否存在合同纠纷，一审第三人国控集团公司是否认可经与建菱建材公司核实、结算可将建菱建材公司应补偿款予以返还，均不是新郑市人民政府拒绝承担违法行政行为赔偿责任的合法理由。一审裁定试图将新郑市人民政府违法行政行为的行政赔偿责任转嫁给华森公司承担违约赔偿民事责任以规避新郑市人民政府国家赔偿责任的理由，没有法律依据。综上所述，一审以“纵观全案，从法律关系方面来看，建菱建材公司作为涉案土地的承租人，其所主张的上述损失系因其与作为土地出租方的华森公司因涉案土地租赁合同无法继续履行所致。从本案事实来看，建菱建材公司据以主张全部损失所主要依据的涉案地上附着物，其相应补偿费用也已经被华森公司领取，且华森公司注销后，本案一审第三人国控集团公司作为主管单位亦认可经与建菱建材公司核实、结算可将其应得补偿款予以返还建菱建材公司，故建菱建材公司缺乏本案赔偿诉讼的前提基础”为由“其起诉应予驳回”，显然没有法律依据。一审裁定依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回建菱建材公司的起诉，显然属于适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令郑州市中级人民法院继续审理。新郑市人民政府答辩称：一、政府己依法对合法权益人进行了补偿。（一）收回土地之初，新郑市人民政府已与该涉案土地的合法使用权人华森公司就地上建筑物的补偿依法进行了评估并全额支付了补偿款。涉案土地权属清楚。华森公司为涉案国有土地使用权证唯一证载权利人，其依法拥有涉案土地使用权，华森公司向新郑市人民政府申请土地收购，并向政府保证无纠纷，新郑市人民政府与土地使用权人华森公司签订划拨土地收回合同，并根据双方委托评估的结果对华森公司进行包括地上物的补偿并无不当。（二）新郑市人民政府应华森公司申请进行划拨土地协议收回过程中，建菱建材公司及华森公司均未向政府如实披露涉案土地租赁及建设行为，在此前提下，新郑市人民政府根本不知道也根本无法预见到涉案土地存在其他利益相关方。建菱建材公司与华森公司私下签订租地合同并从事违法建设，那么建筑物的补偿款分配问题亦应由其双方进行核对分配解决。二、关于建菱建材公司的所有者权益。（一）建菱建材公司私下在租赁土地上构建的涉案建筑是违建。在案证据及已经经过的庭审调查，明显可以看出，建菱建材公司私下与华森公司违法签订租赁协议，私下构建建筑物。建菱建材公司在临时租用的土地上未经审批构建建筑物的行为明显违法。两份确认批复违法判决，本院认为部分的相关表述原文是“在该涉案厂房等地上附着物没有经法定程序被确认为违法建筑或被拆除前，二建菱建材公司对其所建设的厂房享有所有者权益，他人不得侵害”。该判决的此部分表述只是认定涉案房屋设施系建菱建材公司实际所建，其具有提起确认行政行为违法的诉讼主体资格，并没有确认建菱建材公司对涉案厂房等地上附着物享有合法权益。该“所有者权益”不应被曲解为“合法者权益”。（二）既使给予建菱建材公司所有者权益，那么这个权益也是基于其与华森公司私下签订的租赁协议而产生的权益，根据合同相对性原则，其应当向华森公司进行主张。（三）本案第三人为建菱建材公司预留了相关权益。第三人予以认可并同意与建菱建材公司核实、结算，并将建菱建材公司涉案应得补偿款予以返还，建菱建材公司缺乏提出本案赔偿诉讼的前提基础。三、建菱建材公司向新郑市人民政府主张赔偿无事实和法律依据。（一）批复确认违法，与建菱建材公司要求的赔偿无直接因果关系。本案作为建菱建材公司提起行政赔偿诉讼基础的违法行政行为是新郑市人民政府作出的新政土【2012】141号《关于收回郑州市华森实业公司国有建设用地使用权的批复》。该批复的法律意义仅是收回华森公司涉案国有划拨建设用地，并没有决定拆除涉案土地上建筑。因此，被法院确认违法的新政土【2012】141号《批复》并没有导致建菱建材公司丧失对涉案土地上建筑等附属物占有、使用的权益。《批复》程序违法与建筑物赔偿之间没有因果关系。所以，相关确认批复违法的判决，是对政府批复程序认定违法，与本案行政赔偿并无直接的法律关系。（二）建菱建材公司与政府从无交集，其置华森公司为其预留的补偿款而不要，转而向政府索赔，无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的假侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定,合法权益因国家机关和国家机关工作人员行使职权行为遭受损害是相关权利人获得国家赔偿的前提,行政赔偿作为国家赔偿的一种具体形式亦是如此。本案建菱建材公司主张其遭受了涉案地上附着物损失以及因涉案土地收回而引发民事纠纷造成的损失等。从法律关系方面来看,建菱建材公司作为涉案土地的承租人,其所主张的上述损失系因其与作为土地出租方华森公司之间的法律关系，与政府无关。根据合同相对性原则，其应向华森公司主张权益，并且建菱建材公司与华森公司私下在涉案土地租赁协议中已就违约责任进行约定。从本案事实来看,建菱建材公司据以主张上述全部损失所主要依据的涉案地上附着物,其相应补偿费用也已经被华森公司领取,且华森公司注销后,本案第三人国控集团公司作为主管单位亦认可与建菱建材公司核实、结算后可将其应得补偿款予以返还。故建菱建材公司缺乏提出本案赔偿诉讼的前提基础，一审依据行政诉讼法解释第六十九条第一款第十项之规定，驳回其起诉并无不当。四、建菱建材公司在民事诉讼中的不法行为及产生的后果，不应由政府埋单。建菱建材公司与新泰臻公司之间的民事侵权，是其在已经知道涉案土地出让及华森公司通知交还土地情况下，仍非法占有土地已被人民法院判决确认违法，建菱建材公司与新泰臻公司之间的民事诉讼与政府没有直接的法律关系，建菱建材公司对其违法行为及败诉后果要求政府埋单无事实与法律依据。综上所述，一审法院认定事实清楚适用法律正确，请求二审人民法院依法维持一审裁定，驳回建菱建材公司的上诉请求。国控集团公司述称：一、华森公司经政府部门批准改制并按照规定交回其所使用的国有划拨土地。1995年12月20日，新郑市人民政府批准将案涉土地划拨给华森公司使用，并颁发新土国用(1996)字第203号国有土地使用证。后因华森公司经营困难，自2007年起停止营业。2012年年12月，河南省省直机关所属企业脱钩改制工作联席会议办公室批准华森公司进行改制。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收同其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”之规定，华森公司依法向新郑市土地储备中心提出收回涉案土地的申请，并递交了相关书面材料。2012年12月26日，新郑市人民政府批准收回华森公司使用的划拨土地。通过上述过程可以看出，华森公司交回土地完全符合法律规定。二、建菱建材公司与华森公司签订的租赁协议未按照法律规定进行备案应属无效，且建菱建材公司存在长期拖欠租金等情况；在土地收回时，华森公司多次催促建菱建材公司进行搬离，但因建菱建材公司提出巨额补偿要求而未能达成一致。按照《划拨土地使用权管理暂行办法》第三十二条：“划拨土使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续，其行为无效，不受法律保护”的规定，建菱建材公司与华森公司之间的租赁合同因未履行备案登记手续，违反法律法规强制性规定，应属无效协议。而在租赁合同的实际履行过程中，建菱建材公司也存在长期拖欠租金等情况，因此在案涉土地收回时，华森公司多次通知建菱建材公司要求收回土地，但均因建菱建材公司要求巨额补偿费用而未能达成一致，上述事实在建菱建材公司提交的新泰臻公司诉其侵权纠纷案件中有明确的载明。三、新郑市土地储备中心将案涉土地的地上附着物补偿款支付至华森公司，华森公司多次要求建菱建材公司进行核对、领取，但建菱建材公司均予以拒绝。案涉的土地被收储前，华森公司与新郑市土地储备中心委托评估机构对华森公司所有的土地附着物(含春基路桥公司及建菱建材公司)进行评估，总金额为16271094.7元；经核算，建菱建材公司的附着物评估金频为5220799元。在本案诉讼之前以及华森公司清算过程中，华森公司及华森公司清算组多次要求建菱建材公司核对、领取该数额，但建菱建材公司均予以拒绝，其目的是为了获得更多的补偿费用。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。在案涉土地使用权的回购过程中，2012年12月26日，新郑市人民政府作出新政土〔2012〕141号《关于收回郑州市华森实业公司国有建设用地使用权的批复》，决定收回华森公司的土地使用权，将案涉土地纳入市政府国有土地储备，同时注销华森公司持有的土地使用证。建菱建材公司就该《批复》提起行政诉讼，请求予以撤销。2017年8月10日，本院终审判决认定该《批复》行政程序缺失，《批复》违法。如果因该《批复》违法，直接致使建菱建材公司的合法权益受到损害的，新郑市人民政府应当承担国家赔偿责任。但建菱建材公司使用案涉土地，是基于和华森公司签订的租赁协议，在土地回购的过程中，新郑市人民政府已将案涉土地附着物的补偿款支付给了华森公司，国控集团公司作为华森公司的主管单位也愿意就华森公司收到的补偿款与建菱建材公司进行核实、结算，如果建菱建材公司认为自己的合法权益，包括应该得到的附着物补偿款及其他权益确实受损，完全可以通过基于与华森公司的租赁法律关系，向华森公司或华森公司的主管单位国控集团公司主张，故建菱建材公司主张的损失与新郑市人民政府的批复之间，不具有法律上的因果关系，其要求新郑市人民政府承担行政赔偿责任，于法无据，也与本案事实不符，不应予以支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2019）豫01行赔初136号行政赔偿裁定。本裁定为终审裁定。审判长  卜发忠审判员  付景辉审判员  张书强二〇二〇年八月二十日法官助理王沙沙书记员王夷恒