河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀07行终86号 上诉人（原审原告）张家口市新工业技术开发有限公司，住所地张家口市经济开发区纬一中路高新路**。 法定代表人赵守义，董事长。 委托代理人吴韦芳，女，1980年3月12日出生，汉族，现住张家口市桥**。 被上诉人（原审被告）张家口市城市管理综合行政执法局，住所地河北省张家口市经开区盛华东大街王家寨村口。 法定代表人郝燕飞，局长。 委托代理人吕亚天。 委托代理人高亚楠，河北海龙（张家口）律师事务所律师。 上诉人张家口市新工业技术开发有限公司（以下简称新工业公司）与张家口市城市管理综合行政执法局（以下简称市执法局）城建行政处罚一案，不服张家口经济开发区人民法院于2020年2月1日作出的（2019）冀0791行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年8月21日公开开庭审理了本案，上诉人新工业公司董事长赵守义及其委托代理人吴韦芳，被上诉人市执法局委托代理人吕亚天、高亚楠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告新工业公司于1999年1月14日成立，赵守义系该公司的法定代表人。2014年3月14日，原告与鑫盛公司签订科研实验设计综合楼工程施工承包协议书，将该公司科研实验设计综合楼工程（地上**、地下**，建筑面积8735.22平方米）承包给鑫盛公司，总价款为814.047万元，因该科研实验设计综合楼包括原告自建部分，按照双方协议内分工费用表约定，原告自建工程量费用合计460.221万元。该工程取得国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、河北省固定资产投资项目核准证后，于2014年6月开工建设，于2016年9月完工。后因原告认为鑫盛公司提交的《工程竣工报告》造假，该工程多处存在严重质量问题，不具备竣工验收条件，双方发生纠纷，原告名下位于工业南路133号的办公楼被政府征收，于2016年11月断水，通讯网络无法使用，导致公司无法办公，经拆迁公司同意原告的办公人员于2017年1月15日后搬入高新路7号院新建科研楼内。原告于2017年6月与张家口经济开发区南站街道办事处、张家口经济开发区后勤服务中心签订房屋租赁协议，将位于张家口经济开发区。原告于2018年1月5日与张家口高新城市房屋拆迁有限公司签订国有土地上房屋征收与补偿协议书后，正式搬入新建的科研楼，但未组织对该科研楼进行竣工验收。张家口市住房和城乡建设局在工作过程中，发现原告建设的科研实验设计综合楼工程涉嫌存在未组织竣工验收即擅自交付使用的违法违规行为，应给予行政处罚。故于2018年8月14日将该案移交被告市执法局办理。被告于2018年9月21日立案后，于2018年10月12日给原告送达了行政执法调查通知书，原告于2018年11月20日给被告提交证据材料，被告进行调查取证后，作出行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书，依法送达给原告，并根据原告提出的听证申请，组织听证后，将听证结果告知原告。被告于2019年2月22日作出张城罚（建）字﹝2019﹞第01-1号行政处罚决定书，决定对原告因科研实验设计综合楼工程在未组织竣工验收即擅自交付使用的行为给予工程合同价款1274.268万元的2%计25.48536万元罚款的行政处罚。同日，被告作出张城罚（建）字﹝2019﹞第01-2号行政处罚决定书，决定对原告的法定代表人赵守义给予单位罚款25.48536万元的5%计1.274268万元罚款的行政处罚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国建筑法》第六条、《建设工程质量管理条例》第四条的规定，被告市执法局具备对辖区内违反法律、法规行为进行监管及处罚的职责。《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”这是法律对工程交付的强制性规定，建设单位不得因任何原因擅自使用未经验收或验收不合格的工程，如擅自使用，就应当承担相应的法律后果。原告新工业公司作为科研实验设计综合楼工程的建设单位，在该工程完工后进行竣工验收是其法定义务，竣工验收合格是该工程合法使用的前提条件。原告在明知该科研实验设计综合楼未进行竣工验收的情况下，仍擅自出租、使用该科研楼，其行为违反了法律、法规的强制性规定，应承担相应的行政责任。被告依据《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，对原告进行行政处罚，符合法律规定。原告辩称其不是擅自使用科研楼，而是被迫、奉命使用，因原告未提供有效证据证实其系受胁迫而使用未经竣工验收的科研楼，所谓“奉命”在法律的强制性规定面前也是站不住脚的，不能成为原告违反法律、法规的理由，故对原告该主张本院不予支持。原告主张被告作出处罚所依据的工程合同价款1274.268万元错误，其工程合同价款应为814.047万元，因原告新建的科研实验设计综合楼工程包括两部分，一部分发包给鑫盛公司承建，合同价款为814.047万元；另一部分是由原告自建，自建工程量费用合计460.221万元，这两部分构成了科研实验设计综合楼工程的整体，应一并进行竣工验收，故该工程总价款应为1274.268万元（814.047万元+460.221万元），被告据此按照相关法律规定对原告进行处罚，并无不当，因此对原告的该主张本院不予支持。被告于2019年2月20日作出的张城罚（建）字﹝2019﹞第01-1号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。对于原告要求撤销张城罚（建）字2019第01-2号《行政处罚决定书》，及张城记通（建）字第﹝2019﹞第02号《违规记录通知书》，并退还对原告的罚款1.274268万元、赔偿利息损失的诉讼请求，因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》，判决驳回原告张家口市新工业技术开发有限公司的全部诉讼请求，案件受理费50元，由原告张家口市新工业技术开发有限公司承担。 上诉人新工业公司上诉称，一、涉案工程不具备法定竣工验收条件，上诉人不能组织竣工验收，而不是不履行法定职责不予组织验收。2014年3月，上诉人公司与张家口市鑫盛建筑工程有限公司签订了《科研实验设计综合楼工程施工承包协议书》。此后，该公司违规将所承包的建筑工程全部交由私人包工头刘廷元个人组织施工，后他们又将全部工程再次进行违法分包。在整个施工期间，鑫盛公司在市住建局备案的《建设工程项目经理部》《工程质量保证体系》中的工程技术人员和管理人员没有到过施工现场工作，始终没有参与施工过程；现场所有施工人员没有经过专业培训、没有上岗资格证，致使科研楼建设工期大幅拖延、工程质量降低而没有解决，所有施工技术档案和管理资料造假，涉案工程不能组织竣工验收。2016年3月施工方向我建设方提交了《河北省建设工程竣工报告》，我建设方依据《河北省建设工程竣工验收及备案管理办法》第六条第三项规定，对该竣工报告进行了反复审查。审查中上诉人发现施工方的工程技术档案和施工管理资料全部造假，上诉人告知施工方进行整改，否则不予组织竣工验收。此后，施工方没有采取任何整改措施，工程至今不具备竣工验收条件。上诉人对不符合法定验收条件的涉案工程不予组织竣工验收，是正确执行了《建筑法》第六十ー条第一款和《建筑工程质量管理条例》第十六条第一款、第二款的规定。在科研楼使用问题上，上诉人不是《建筑工程质量管理条例》第十六条第三款所说的“擅自”行为。一审法院认定事实错误、适用法律错误，否定了涉案工程不具备竣工验收条件的客观事实。二、上诉人使用科研楼是在遭受长期胁迫下的“被迫”行为;是根据领导意图的“奉命”行为，而不是“擅自”行为。一审法院认定事实错误。施工方作为干了数十年的建筑施工企业，通过正常程序不可能通过竣工验收。上诉人的科研楼急于投入使用，施工方为掩盖其非法组织施工，致使工程不可能通过竣工验收的责任，是逼迫我公司在竣工验收前迁入新科研楼。上诉人原旧科研楼在经开区老鸦庄，面临政策性拆迁，到2016年已经断水、断电没法办公了。拆迁公司不愿花巨额经费给我公司异地租赁办公楼以解决我公司办公地点问题。区拆迁办让我公司搬入新科研楼。因新科研楼未经竣工验收，上诉人要求其出具证明，证实上诉人不是“擅自”搬入未经竣工验收的新科研楼的。他们经请示领导，经领导研究决定后给我公司出具证明。该份证明是区拆迁办交给上诉人的。在庭审中上诉人举证了该证明。法院认定了此证据，但仍然认定上诉人使用新科研楼是“擅自”行为。经开区人民法院应通知经开区拆迁办以本案第三人身份出庭。法院没有通知其出庭，属行政诉讼程序严重违法。2017年6月，经开区政府出面要租占科研楼部分房间。当时上诉人就提出该楼未经竣工验收，但最终决定租占。法院认定为上诉人“擅自出租”与事实不符。三、行政诉讼程序严重违法。早在2018年1月开始上诉人就连续投诉、举报，请求该局过问此工程，帮助协调各方关系，解决竣工验收问题，市住建局一直置之不理，甚至省住建厅执法监察局两次催办还不予理睬。张家口市住房和城乡建设局是本案“与行政行为有利害关系的”单位，一审法院没有通知张家口市住房和城乡建设局出庭参与诉讼，程序违法。施工承包方张家口市鑫盛建筑公司和私人包工头刘廷元是加害方，但至今没有受到任何处罚，而我受到了行政处罚。四、关于行政罚款基数，工程合同价款1274.268万元与事实不符，法院认定错误的。请二审人民法院撤销（2019）冀0791行初53号行政判决，撤销张城罚（建）字（2019）第01-1号行政处罚决定书，上诉费由被上诉人承担。 被上诉人市执法局辩称，上诉人建设的科研实验设计综合楼工程于2014年6月开工建设，并于2016年9月完工，建设地点位于张家口市经济开发区纬一中路高新路7号，共一幢，地上**，地下**，为框架结构，总建筑面积约8736平方米。经核实，上诉人承认其建设的科研实验设计综合楼工程在未组织竣工验收的情况下已经于2017年1月15日投入使用。上诉人使用未经验收合格的建筑工程违反了法律的强制性规定，上诉人抗辩的“被迫”使用、“奉命”使用不能成为其规避违法行为的理由，上诉人既然认为项目工程存在严重的质量及安全问题，就更不能将该工程楼投入使用，将未经验收合格的工程交付使用便是违反法律的强制性规定。被上诉人对上诉人依法给予行政处罚，罚款基数正确，对上诉人处以相应罚款符合法律规定，对此一审法院认定事实清楚，判决内容合法。被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定书程序合法。市城管执法支队对本案上诉人的违法事实进行了调查取证，询问当事人并依法制作了《调查询问笔录》，2018年12月7日被上诉人作出了《行政处罚事先告知书》(张城罚告(建)字[2018第04-2号)并送达上诉人，依法告知了上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述和申辩的权利。2018年12月7日答辩人作出《行政处罚听证告知书》(张城罚听(建)字[2018第04-2号)并送达上诉人，依法告知了上诉人有要求举行听证的权利，2019年1月10日答辩人举行了听证并制作了笔录。故，被上诉人作出行政处罚决定书程序合法。张家口市住房和城乡建设局与本案审理无关，无需参加本案诉讼，一审法院程序合法。本案是基于上诉人不服被上诉人对其作出的行政处罚而提起行政诉讼，与张家口市住房和城乡建设局无关，其不是必要诉讼参加人，与本案无利害关系，对于张家口市住房和城乡建设局未处理上诉人的投诉举报与本案没有关联性，不属于本案审查范围，因此，一审法院程序合法。请二审人民法院依法维持原判。 对上诉人在二审中提交的50份证据，因超过举证期限且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，本院不予认定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定:“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”、《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定:“建设工程经验收合格的，方可交付使用”。上诉人新工业公司作为科研实验设计综合楼工程的建设单位，在该工程完工后进行竣工验收是其法定义务，竣工验收合格是该工程合法使用的前提条件。上诉人在明知该科研实验设计综合楼未进行竣工验收的情况下，仍擅自出租、使用该科研楼，其行为违反了法律、法规的强制性规定，应承担相应的行政责任。上诉人辩称其入住是因为“威迫”和“奉命”、其未组织竣工是因为不具备峻工条件，上诉人的上述借口不能成为其违法的理由，对上诉人的上述主张本院不予支持。上诉人新建的科研实验设计综合楼工程包括两部分，一部分发包给鑫盛公司承建，合同价款为814.047万元；另一部分是由上诉人自建，自建工程量费用合计460.221万元，这两部分构成了科研实验设计综合楼工程的整体，应一并进行竣工验收，故该工程总价款应为1274.268万元（814.047万元+460.221万元），对上诉人主张被上诉人作出处罚所依据的工程合同价款应为814.047万元的主张本院不予支持。被上诉人作出的张城罚（建）字（2019）第01-1号行政处罚决定书，经审查认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。一审法院判决正确，应予维持。对于上诉人上诉请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元上诉人张家口市新工业技术开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李立新 审判员  王瑞良 审判员  岳丽媛 二〇二〇年八月二十五日 书记员  杨纪开 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。