黑龙江省五大连池市人民法院行 政 判 决 书（2020）黑1182行初6号原告：何艳，身份证号2326031971********，女，1971年2月20日出生，汉族，无职业，住五大连池风景区新区临泉雅居小区**楼****。综合执法局：五大连池风景名胜区自然保护区城市管理综合执法局。住所地，五大连池风景区新区。法定代表人：高泽，系该局局长。行政负责人：王德良，该局副局长。委托代理人：姜立华，五大连池市和平法律服务所法律工作者。何艳与综合执法局五大连池风景名胜区自然保护区城市管理综合执法局（以下简称综合执法局）不服行政处罚决定一案，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年4月29日向综合执法局综合执法局送达了起诉状副本及应诉和举证通知书。本院依法适用普通程序，于2020年7月7日公开开庭进行了审理。原告何艳，综合执法局行政负责人王德良、委托代理人姜立华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。综合执法局于2020年3月25日，给何艳作出五管城管罚字【2020】4017号行政处罚决定。违法行为人何艳于2015年10月13日，在五大连池风景区新镇回迁2区1号楼2单元101室，从事未经审批擅自扒窗改门的行为。以上事实有现场照片、调查询问笔录、现场检查笔录、执法记录仪录像等证据予以佐证，依据《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条第二款之规定，决定对何艳作出责令恢复原状、并处以5,000元罚款的行政处罚。何艳诉称，1.综合执法局下达的五管城管罚字【2020】第4017号《行政处罚决定书(一般程序)》，事实认定错误。2015年，何艳与五大连池风景区房屋征收实施中心（以下简称征收办）协商,何艳用五大连池市药泉第四居民委五组017号自己家的住宅(民宅商用)在五大连池风景区新镇药泉天逸小区二区1号楼2单元101室(面积117.57平方米)进行回迁安置，2016年7月4日何艳取得五房权证五区新字第**《房屋所有权证》。因何艳在拆迁前虽然是民用住宅,但一直是在开小卖店进行商用,且在何艳与五大连池风景区房屋征收实施中心协商回迁安置时,除了答应按上述条件回迁外,还在2015年9月30日与征收办签订了《承诺书》。在该《承诺书》的第三条明确约定“乙方（何艳）原房屋用于商业经营,安置到新区回迁楼后,允许乙方自行开门继续从事正当合法经营行为”。何艳在搬到回迁楼后也是基于征收办,代表五大连池风景区管委会的承诺,才在回迁楼自行开门继续进行商业经营的,所以何艳是在承诺书约定的情况下自行开门经营不属于未经审批擅自扒窗改门的违法行为；2.综合执法局下达的五管城管罚字【2020】第4017号《行政处罚决定书(一般程序)》行政处罚程序严重违法。（1）综合执法局在下达五管城管罚字【2020】第4017号《行政处罚决定书(一般程序)》前没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定,充分听取当事人提出的事实、理由和证据,并进行复核。在调查确认本案事实后,应当依法告知申请人陈述、申辩和听证权；(2)综合执法局在下达五管城管字【2020】第4017号《行政处罚决定书》前没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定,且对何艳进行较大数额罚款等行政处罚决定之前,未告知当事人有要求举行听证的权利。综合执法局下达五管城管罚字【2020】第4017号《行政处罚决定书(一般程序）》前没有根据《中华共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定,经过当集体讨论决定直接下达,属于程序严重违法。综上所述,综合执法局下达的五管城管罚字【2020】第4017号《行政处罚决定书般程序)》事实认定错误、程序违法，严重侵害了何艳的合法权益。综合执法局辩称，1.何艳与征收办签订的承诺书,双方属民事行为。该《承诺书》第三条约定的内容,超出了征收办职权范围,即使双方签订的承诺协议合法,何艳在门窗改建前,应协同房屋征收中心,向综合执法局或有关部门办理相应的审批手续。在综合执法局执法过程中,何艳始终没有向综合执法局出具任何有关部门的审批手续。综合执法局依据何艳没有审批手续的事实,对何艳进行行政处罚的事实是清楚的,证据是充分的，故何艳诉称,综合执法局处罚的事实不清的理由不能成立。综合执法局执法过程中,何艳始终没冇向综合执法局出具仼何有关部门的审批手续。综合执法局依据何艳没有审批手续的事实,对何艳进行行政处罚的事实是清楚的,证据是充分的，故何艳认为综合执法局处罚的事实不清的理由不能成立；2.何艳诉称综合执法局行政处罚程序违法,纯属何艳主观臆断。综合执法局对何艳进行行政处罚,严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚程序进行。依据行政处罚一般程序,综合执法局于2019年12月11日向何艳送达了行政处罚陈述申辩听证告知书，告知何艳对行政处罚有权要求行政机关进行陈述申辩听证的权利。事实是何艳在法定期间内没有向综合执法局提出申请听证,是何艳自己放弃了听证的权利,非综合执法局不作为而为之。且综合执法局行政处罚做出决定前,于2019年12月5日进行了集体合议讨论后,决定对何艳做出恢复原状,并处5,000元罚款的行政处罚。综合执法局的上述行政执法行为,在程序上完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第32条、第38条和第42条规定的处罚程序,在实体上完全符合《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第14条2款、第50条2款的有关规定。上述行政处罚程序和实体內容有具体的处罚材料和影像视频在卷佐证,故何艳以综合执法局行政处罚程序严重违法,诉请法院撤销行政处罚决定的理由不能成立。综合执法局在举证期限内为证明其行政行为的合法性，向本院提交《行政处罚卷宗》一册作为证据如下：1.卷宗第3页，立案审批表，证实2015年10月13日发现何艳的违法事实；2.卷宗第4页现场检查笔录，证实对何艳违法改建现场进行了检查，并对何艳做了笔录；3.卷宗第5-7页调查询问笔录，证实执法人员对违法事实进行了询问；4.卷宗第8-11页现场照片，证实执法人员对何艳违法改建送达行政处罚法律手续；5.卷宗第12页责令整改通知书，证明执法人员对何艳违建进行处罚及让何艳恢复原状的处罚通知单；6.卷宗第13-14页送达回执和案件调查终结审批表，证明给何艳送达了行政处罚决定书，以及按照程序案件终结调查；7.卷宗第15页合议笔录，证实执法人员对该案进行了审核，因此作出行政处罚；8.卷宗第16页行政处罚申诉听证告知书，证实行政处罚决定下发前对其进行申诉告知；9.卷宗第17页行政处罚决定书，证实根据违法事实，对何艳进行了行政处罚。以上证据证明综合执法局对何艳进行行政处罚程序合法。何艳质证称，1执法人员对他家检查时，她拿出了《承诺书》，表示是管委会答应让其窗户改门的；2.他们作的询问和调查笔录，她都没有签字；3.综合执法局下发的各类法律文书，是租其店的人代签的，不代表她本人；4.行政处罚决定，她收到了。何艳为支持自己的诉讼请求，向法庭出示了下列证据：何艳与征收办主任王文涛的电话录音，证实何艳窗改门是五大连池风景区管委会同意的。综合执法局质证称，这个承诺书是征收办签订的，不是管委会签订的，征收办没有权力允许住宅进行商业改建和经营，是属于越权，这是部门行为。何艳不能改变房屋结构，改变就对其进行处罚，要求其恢复原状，合理合法。法院为查明案件事实，对征收办原主任王文涛进行了询问调查，王文涛证实他是代表管委会、住建局实施具体的房屋征收工作。何艳被拆迁前房屋用于从事经营商业活动（开设小卖店），安置到新区后，何艳提出要继续从事商业经营。征收办将情况汇报到住建局及管委会，经多次协商，考虑到原房屋的经营行为，为维护何艳的切身利益，经管委会研究决定，同意何艳迁入新区后继续从事合法的商业活动，允许其自行开门。然后，他代表征收部门与何艳签订了《承诺书》。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的其他证据虽然双方对所证实的内容有不同意见，但对其真实性和合法性以及关联性并无异议，本院予以确认。根据当事人的陈述及所采信的证据，本院认定的事实如下：何艳是五大连池风景区自然保护区居民，其在五大连池风景区第四居民委五组017号有套平房，用于经营食杂店。2014年风景区旧城区道路改造，准备对何艳等居民的房屋依法进行征收，何艳要求回迁房屋必须商用。经过无数次协商，何艳被回迁安置在五大连池风景区新镇药泉天逸小区二区1号楼2单元101室，并办理了五房房权证五区新镇字第**屋所有权证。回迁的同时，征收办与何艳于2015年9月30日签订了《承诺书》，王文涛时任征收办主任。何艳根据《承诺书》第三条规定于2015年10月13日将其回迁房屋的窗户改成了门，并将房屋出租用于经营。2019年11月25日，综合执法局开始对其改建问题进行调查了解，认为其未经审批擅自扒窗改门并于2020年3月25日对何艳下发了五管城管罚字【2020】4017号《行政处罚决定书》，责令其恢复原状，并罚款5,000元。本院认为，综合执法局作为行政处罚的主体，其处罚的主要依据是行政相对方是否有违法的事实。征收办与何艳签订了《承诺书》，在该《承诺书》的第三条明确约定“乙方（何艳）原房屋用于商业经营,安置到新区回迁楼后,允许乙方自行开门继续从事正当合法经营行为”。何艳在搬到回迁楼后也是基于征收办的承诺,何艳按照《承诺书》约定的情况下自行开门经营，其行为是否属于未经审批擅自“扒窗改门”的违法行为则是本案的焦点所在。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里所谓的“负责”,只是明确一种主体责任,并非是指该行政区域房屋征收与补偿方面的所有工作都由市、县级人民政府负责。考虑到房屋征收与补偿工作量大面广,不可能都由人民政府具体实施,该条第二款紧接着规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”房屋征收部门与市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工,各负其责。依照该条例第二十五条的规定,与被征收人订立补偿协议就由房屋征收部门以自己的名义进行;达不成补偿协议的,则依照该条例第二十六条的规定,由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。五大连池风景名胜区自然保护区管理委员会（以下简称管委会）作为风景区日常管理机构，可以行使黑龙江省人民政府所授予的市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对风景区实行统一管理。征收办是管委会的房屋征收部门，其行为属于政府行政行为,其与何艳所签《承诺书》系行政协议。2014年风景区进行旧城区道路改造，拟征收何艳的房屋，征收办与何艳始终未达成补偿协议。一直到2015年经多次反复的磋商，最后双方形成合意，即政府征收何艳的房屋，回迁至新镇后允许何艳自行开门继续从事正当合法经营行为。此协议由征收办层报住建局、管委会同意后，征收办与何艳签订了《承诺书》，此《承诺书》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，即为征收办报请市、县级人民政府作出的补偿决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上的单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。何艳房屋被征收前有经营行为（开设食杂店），经管委会研究同意何艳迁入新镇后继续从事合法的经营活动，这体现了政府的公平补偿，遵守承诺，也是政府公信力的最有力体现。综合执法局认为何艳在门窗改建前,应协同征收办,向综合执法局或有关部门办理相应的审批手续。征收办与何艳签订的《承诺书》是层报住建局、管委会批准同意的，建设工程规划、施工等管理工作系住建局的职责所在，既然已经承诺就应该在后续施工规划中予以考虑，住建部门未对何艳住宅“自行开门”进行规划以及提醒其办理审批手续，责在政府，何艳自行“扒窗改门”系依诺而行，并无过错。何艳“扒窗改门”其行为并无不当，综合执法局其处罚没有事实和法律依据，其行政处罚行为必须依法予以纠正。综上，综合执法局作出的五管城管罚字【2020】4017号行政处罚决定，缺乏违法事实要件，审查不严格，要求其撤销法律依据充足。何艳的诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决如下：撤销五大连池风景名胜区自然保护区城市管理综合执法局作出的五管城管罚字【2020】4017号行政处罚决定。案件受理费50元，由五大连池风景名胜区自然保护区城市管理综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。审判员  李文华二〇二〇年八月十八日书记员  王 琦