河北省唐山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀02民终4328号 上诉人（原审被告）：唐山市开平区开平镇人民政府，住所地：河北省唐山市开平区新兴路**，统一社会信用代码11130205000261438Y。 法定代表人：周立振，该镇镇长。 委托诉讼代理人：郗红雷，河北冀华（唐山）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：唐山励德成套设备有限公司，住所地：河北省唐山市路**解放路**，统一社会信用代码911302007666287153。 法定代表人：范小川，该公司经理。 委托诉讼代理人：董卫忠，河北燕南律师事务所律师。 上诉人唐山励德成套设备有限公司（以下简称励德公司）因与唐山市开平区开平镇人民政府（以下简称开平镇政府）确认合同无效纠纷一案，不服河北省唐山市开平区人民法院（2019）冀0205民初1791号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 唐山励德成套设备有限公司上诉请求：1、依法改判开平镇政府支付自2012年6月18日起至2019年8月19日止人民币360万元为基数按照中国银行同期同类贷款利率计算利息和自2019年8月20日起至实际履行之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息；2、依法改判被上诉人赔偿上诉人合同损失（测绘费、编制费、设计费）42000元。3、依法应当判决被上诉人如未按判决指定的期限履行给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。事实和理由：一、一审法院认定励德公司承担50%的责任没有事实和法律依据。开平镇政府作为政府机关是明知法律法规对农用地审批有明确规定的情况下而违法招商与励德公司签订合同，开平镇政府应承担合同无效的全部过错。二、上诉人之所以决定去开平投资建厂，最主要的因素就是开平镇政府向公众发布了招商公告，上诉人有充分理由认为开平镇政府为投资人提供了用于生产经营的土地使用权来源合法。三、案涉投资合同由被上诉人开平镇政府提供的制式合同，因此上诉人不承担过错。四、上诉人的经营范围为成套电器设备，对于农用地审批流程及土地招、拍、挂程序均不知晓，一审法院以上诉人公司为由认定承担50%的过错没有法律及事实依据。 开平镇政府答辩称，励德公司的上诉请求没有事实及法律依据，上诉理由不成立，请二审法院驳回励德公司的全部上诉请求。 开平镇政府上诉请求：一、撤销一审判决，改判驳回励德公司的全部诉讼请求或者发还重审。二、由励德公司承担一、二审诉讼费用。事实和理由：一、投资协议书系有效合同且为行政合同，国家法律法规并没有禁止各级人民政府作为招商主体从事招商引资活动。在上诉人与被上诉人之间系委托关系，上诉人系受被上诉人励德公司的委托代其向土地所有人及承包人预付地上附着物补偿金及土地补偿金。投资协议书的内容都励德公司接受上诉人的监管，涉及项目准入、规划、上报设计方案、环保等行政监管相关的各个方面。二、励德公司没有在2012年5月6日完成项目建设并投产的义务，因为在2013年至2015年本案所涉地块被调整为基本农田，导致无法继续为励德公司办理该地块的建设用地手续。综合以上原因，无法办理用地手续的原因系因政策变化导致，所以应当属于不可抗力的范畴。三、励德公司在原审中提交的编制费及设计费付款凭证均不是正规发票。原审判决不应当依据这些不合规的凭证确认相关事实，不应当判决上诉人返还编制费、设计费、测绘费等费用。 励德公司答辩称，一、双方签订的投资协议书不具备行政协议的特征，行政协议的概念是：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法的权利内容的协议，案涉协议书不具备行政法上的权利义务内容，开平镇政府的合同权利义务也并非履行其职能的行为，故该投资协议应属于民事协议。二、开平镇政府将集体所有的农用地，未经集体成员同意，在未履行用地审批手续的前提下，通过与被上诉人签订投资协议书的形式，将土地交付被上诉人，其行为明显违反了法律法规的强制性规定，是明显的无效合同。开平镇政府系取得财产的一方，应由开平镇政府承担返还义务。三、编制费、设计费、测绘费均系励德公司的实际支出费用，应由开平镇政府承担损失。 唐山励德成套设备有限公司向一审法院起诉请求：1、依法确认原告与被告签订的投资协议无效，判令被告返还原告预先缴纳的土地补偿金、、地上附着物补偿费合计360万元并支付自2012年6月14日起至被告返还之日止以360万元为基数按同期银行贷款利率计算的利息2、依法判令被告赔偿原告因合同无效给原告造成的建设围墙等损失46.71万元并支付自2013年7月3日起至被告偿还至日止以46.71万元为基数按同期银行贷款利率计算的利息。 一审法院认定事实：2011年5月6日，被告开平镇政府以招商形式与原告协商，双方签订《投资协议书》，约定＂甲方（被告开平镇政府）同意乙方（原告励德公司）在唐山市开平区亩用于高低压配电及自动化仪表成套设备项目建设，供地形式为先租后征，在此期间如有征地指标，乙方（励德公司）必须及时办理土地使用手续。乙方签订协议时要按照170000元／亩标准预交纳土地补偿金、、地上附着物补偿金和配套费其中土地补偿金70000元／亩，，地上附着物补偿金5万元／亩配套费50000元／亩，共计金额5100000元，该款项于签订本协议5日内一次性付清。预交纳的土地补偿金、、地上附着物补偿款列入乙方日后征用该宗土地的土地征用的总价款在乙方办理征地手续完毕后，土地部门返还到位后，由甲方拨付返还给乙方。甲方违反约定，不能为乙方提供土地，要按照《合同法》有关规定承担相应经济责任。＂2012年6月18日，原告向被告缴纳了地上附着物及土地补偿款合计3600000元，并在协议中地块周围建设了围墙，准备开工建厂，配套费150万元未支付。国土资源部门于2013-2015年间进行基本农田调整，该块土地性质由一般农田调整为基本农田，并于2016年经国务院批准，已无法为原告办理建设用地手续。经查，，地上附着物补偿款1500000元已经全部支付给村民为了该项目的建设，原告花费测绘费2000元，编制费20000元，设计费20000元。 一审法院认为，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，不得损害社会公共利益。本案被告将归属于唐山市开平区开平镇二街村集体所有的农用地，未经集体成员同意，在未履行农用地审批手续的前提下，与原告签订的《投资协议书》，违反我国法律、行政法规的强制性规定，应为无效协议。合同无效，因合同取得的财产，应当予以返还；有过错一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。被告因本案原被告签订的合同，收取原告地上附着物及土地补偿款合计3600000元应当返还给原告。原告基于本案合同，对原本准备征用土地进行了围墙建设，支出了相应费用，但由于原告未提交建设施工合同，支出费用均为白条，无法确认具体数额，故原告可在鉴定评估后另行主张。对于给付赵凤革、董胜勇的补偿款，原告未提供证据证明与本案的关联性，故不予认定。对于项目实施前的测绘费、编制费、设计费本院予以确认。被告开平镇政府作为政府机关，在明知法律法规对农用地审批有明文规定的情况下，仍签订合同，处分属于村组集体的土地，其过错明显。同时原告作为成立年限较长、具有一定规模的公司对我国法律、行政法规的规定也应当熟悉，在土地审批手续未办理的情况下，主动付款并进行前期投资，自身也负有过错，本院确认双方的责任比例按照5:5计算为宜。故被告应当支付测绘费、编制费、设计费合计42000元损失的50%为21000元。原告诉请被告支付3600000元自付款之日起按照银行同期贷款利率计算的利息，也属于因合同无效造成的损失，被告应当负担其中50%。被告主张原被告签订的合同为行政合同没有事实和法律依据，本院不予采信。遂判决：一、原告唐山励德成套设备有限公司与被告唐山市开平区开平镇人民政府签订的《投资协议书》为无效合同。二、被告唐山市开平区开平镇人民政府于判决生效之日起十日内返还原告唐山励德成套设备有限公司缴纳的地上附着物及土地补偿款合计人民币3600000元，并支付自2012年6月18日起至2019年8月19日止以人民币3600000元为基数按照中国人民银行同期同类贷款利率计算的50%的利息和自2019年8月20日起至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的50%的利息。三、被告唐山市开平区开平镇人民政府于判决生效之日起十日内赔偿原告唐山励德成套设备有限公司合同损失人民币21000元。四、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费39337元，简易程序减半收取19668.50元,由被告唐山市开平区开平镇人民政府负担。 本院二审期间，上诉人开平镇政府提交现场录像光盘一张，证明本案所涉地块已经被励德公司利用，现状仍然由励德公司保管使用，上诉人已经按照投资协议的约定提供了配套设施，后边地块也由其他使用权人依法使用，本案地块未能继续使用是由于励德公司拖延所致与开平镇政府没有任何关系。励德公司对上述证据的质证意见为：真实性没有异议，但是不能使用该块土地，因为村里的人员不让励德公司进入该土地。在砌墙的过程中，国土部门不让被上诉人砌墙，政府又让被上诉人砌墙，村里的人员也有人去种地，2018年变成了耕地。签订协议的时候开平镇政府告诉被上诉人案涉地块属于有条件性建设用地，事后公司知道该土地属于农用地，没有任何手续。2.上诉人所主张的涉案土地一直由公司使用不属实，上诉人在2019年9月10日给出具的信访事项答复意见书中已经明确用书面方式回复该地块仅有围墙，其内土地仍由二街村民耕种。所以公司没有利用使用该地块。 本院二审查明事实与一审法院查明事实相一致。 本院认为，上诉人励德公司主张应由开平镇政府承担案涉合同无效的全部过错，但通过投资协议书条款约定“在此期间如有征地指标，乙方（励德公司）必须及时办理土地使用手续”，励德公司明知案涉地块没有办理土地审批手续的情况下与开平镇政府签订协议书并进行前期投资建设，上诉人励德公司应承担相应的过错，一审法院认定励德公司承担50%的过错并无不妥。上诉人开平镇政府主张案涉合同性质为行政合同，但案涉投资协议书约定的有关开平镇政府的合同权利义务，并没有涉及到开平镇政府的政府职能，并非是行政法上所规定的权利义务，因此案涉合同性质应属于民事合同性质。上诉人开平镇政府作为政府机关，在明知法律法规对农用地审批手续有明文规定的情况下，与励德公司签订合同处分村集体所有的土地存在过错，应承担相应的过错责任，即返还收取的地上附着物及土地补偿款。关于励德公司主张的测绘费、设计费、编制费提交了相应的支付凭证，且上述费用属于励德公司的实际支出，一审法院认定开平镇政府支付上述费用的50%的并无不妥，综上所述，唐山励德成套设备有限公司、唐山市开平区开平镇人民政府的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 二审案件受理费合计75105元，由上诉人唐山励德成套设备有限公司负担12181元，由上诉人唐山市开平区开平区人民政府负担39337元。 本判决为终审判决。 审判长  毕雪维 审判员  沈 军 审判员  姚春涛 二〇二〇年八月十二日 书记员  郑 悦