广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1300号上诉人（原审原告）：王大伟，男，汉族，1970年12月18日出生，身份证住址四川省宣汉县***********，公民身份号码513************834。被上诉人（原审被告）：广东省中医药局，住所地广东省广州市越秀区***************。法定代表人：徐庆锋，该局局长。委托代理人：李峰，该单位工作人员。委托代理人：廖永东，广东海际明律师事务所律师。上诉人王大伟因与被上诉人广东省中医药局（以下简称省中医药局）行政确认纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4860号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年10月11日，广东省卫生和计划生育委员会、省中医药局根据原国家卫生和计划生育委员会第15号令《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》联合制定粤中医〔2018〕29号《广东省卫生和计划生育委员会广东省中医药局关于中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理的实施细则》。2018年10月31日，被告省中医药局根据国家卫计委第15号令《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》和粤中医〔2018〕29号《广东省卫生和计划生育委员会广东省中医药局关于中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理的实施细则》（以下简称《实施细则》）制定粤中医办函〔2018〕179号《关于开展2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名工作的通知》。2018年11月，原告王大伟向原深圳市罗湖区卫生和计划生育局提交了2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名资料，经原深圳市罗湖区卫生和计划生育局初审及原深圳市卫生和计划生育委员会复审后，报名资料送至被告省中医药局审核确认。2019年1月30日，经被告省中医药局组织对报送材料进行审核，确认原告王大伟审核不通过。同日，被告省中医药局在广东省中医药局网站对2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名审核通过人员名单进行公示；对包括原告王大伟在内的未通过人员名单以粤中医办函〔2019〕21号《关于反馈2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名审核不通过人员名单的通知》以文件形式发送省内各地级以上市卫生健康（计生）局（委）。该通知指出，原告不通过理由归类为“不符合申报条件；申报材料不真实，不齐全、不规范”，对应粤中医〔2018〕29号广东省《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理办法的实施细则》第七条第（一）项；第十五条第一款；第七条第（二）项，通知同时要求地市做好审核未通过考生的解释工作，对审核工作有意见建议的，可向县级卫生健康（计生）中医药主管部门提出，汇总后以市为单位报送被告省中医药局。2019年2月12日，原告王大伟向被告省中医药局申诉信访，被告省中医药局于2019年3月14日作出粤中医信〔2019〕247号《答复函》，主要内容为：“王大伟公民：你关于广东省中医医术确有专长医师资格考核相关问题的信件收悉，经复核，现将有关问题回复如下：一、根据原国家卫生计生委《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》（国家卫生计生委令15号）第六条的规定，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件，一是具有医术渊源；二是对某病病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显。我局组织第三方考核评价机构对报送材料进行复审，符合国家卫生计生委15号令和我省实施细则的规定。二、审核不通过原因，我局已于1月30日印发各地卫生健康局（委）。经再次核查，你主要因医术渊源证明材料不能证明考生学术渊源传承学习的情况；申报专长未体现方法独特；提交的病案不符合要求，未能通过复审。如你想通过此途径取得中医（专长）医师资格，请你整理完善好考核报名材料，参加下一年度广东省中医医术确有专长医师资格考核报名。……”原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，综合原、被告诉辩意见以及庭审意见，本案的争议焦点为：一、经县、区级中医药主管部门初审及市级中医药主管部门复审后，被告作为省级中医药主管部门是否有对原告报送材料进行审核确认的职权；二、原告请求对《实施细则》第七条、第八条、第九条、第十五条、第十六条以及粤中医办函〔2018〕179号第二条、第三条、第四条第三款及制定程序进行合法性审查的理由是否成立；三、被告对原告作出的中医医术确认专长人员医师资格考核申报不通过的审核确认行为是否违法。关于经县、区级中医药主管部门初审及市级中医药主管部门复审后，被告作为省级中医药主管部门是否有对原告报送材料进行审核确认的职权的问题。国家卫计委《15号令》第三条第二、三款规定：“省级中医药主管部门组织本省、自治区、直辖市中医医术确有专长人员医师资格考核；负责本行政区域内取得医师资格的中医医术确有专长人员执业管理。省级中医药主管部门应当根据本办法制定本省、自治区、直辖市中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理实施细则。”第十一条规定：“县级中医药主管部门和设区的市级中医药主管部门分别对申请者提交的材料进行初审和复审，复审合格后报省级中医药主管部门。省级中医药主管部门对报送材料进行审核确认，对符合考核条件的人员、指导老师和推荐医师信息应当予以公示……”根据上述规定，被告作为广东省的省级中医药主管部门，具有制定本省相关实施细则、对本省中医医术确有专长人员医师资格考核报送材料进行审核确认的法定职权。原告主张被告无权对申报材料进行审核确认的理由不成立，原审法院不予支持。关于原告提出的规范性文件合法性审查的问题。首先，根据被告发出的粤中医办函〔2019〕21号《关于反馈2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名审核不通过人员名单的通知》，原告不通过理由归类为“不符合申报条件；申报材料不真实，不齐全、不规范”，不通过理由列明的依据为《实施细则》第七条第（一）项、第十五条第一款、第七条第（二）项。也就是说，被告据以作出审核决定的规范性依据不包括《实施细则》第八条、第九条、第十六条，故该院对上述条款不予审查。其次，《实施细则》第七条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动满五年，或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可……”第十五条第一款规定：“多年中医医术实践人员申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交第十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项及以下材料:（一）医术渊源的说明及相关证明材料（包括中医医疗服务类非物质文化遗产传承脉络、家族行医记载记录、医籍文献等可溯源学术渊源传承学习的证明材料）；（二）由长期临床实践所在地县级卫生计生中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明；或者十名以上患者的推荐证明，推荐证明经患者同意，应包含患者的基本信息及疾病诊疗经过和疗效。患者与被推荐人有近亲属或利害关系应当回避。（三）所从事的五年中医医术实践活动时间全部或部分在《中医药法》实施（即2017年7月1日）之后的，还须提供该时间段内在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动的证明材料，包括中医医术实践学习情况、职业道德、临床能力的书面评价意见，及指导老师所在医疗机构《医疗机构执业许可证》（副本）复印件（加盖医疗机构公章）。”其对应国家卫计委《15号令》的相关规定为第六条：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医医师指导下从事中医医术实践活动满五年或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可……”及第十条第（五）项：“申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交下列材料：……（五）以师承方式学习中医的，还应当提供跟师学习合同，学习笔记、临床实践记录等连续跟师学习中医满五年的证明材料，以及指导老师出具的跟师学习情况书面评价意见、出师结论；经多年中医医术实践的，还应当提供医术渊源的相关证明材料，以及长期临床实践所在地县级以上中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明，或者至少十名患者的推荐证明。”的规定。从条文对比可知，《实施细则》第七条第（一）项、第（二）项、第十五条第一款均有上位法依据，且并未限制或剥夺行政相对人的权利，不存在违法之处，可作为被告作出审核决定的规范性依据。粤中医办函〔2018〕179号《关于开展2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名工作的通知》是被告根据《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》和《实施细则》制定的用于规范2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名工作的文件，被告称该文件为内部工作规范不属于规范性文件的意见，原审法院不予采纳。该通知内容就报考条件、指导老师和推荐医师条件、报名资料、报名程序等作了进一步明确与规范，符合国家卫计委《15号令》及《实施细则》的规定，亦没有违反《中华人民共和国中医药法》的强制性规定。因此，原告提出对上述规范性文件进行合法性审查的理由不成立，该院不予采纳。关于被告对原告作出的中医医术确有专长人员医师资格考核申报不通过的审核确认行为是否违法的问题。该院认为，争议焦点考量标准应当为原告是否具备申请条件以及所提交的申报材料是否符合国家卫计委《15号令》以及粤中医〔2018〕29号《实施细则》中关于考核申请的要求。国家卫计委《15号令》第六条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医医师指导下从事中医医术实践活动满五年或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可；（三）由至少两名中医类别执业医师推荐。”第十条规定：“申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交以下材料：（一）国家中医药管理局统一式样的《中医医术确有专长人员医师资格考核申请表》；（二）本人有效身份证明；（三）中医医术专长综述，包括医术的基本内容及特点描述、适应症或者适用范围、安全性及有效性的说明等，以及能够证明医术专长确有疗效的相关资料；（四）至少两名中医类别执业医师的推荐材料；（五）以师承方式学习中医的，还应当提供跟师学习合同，学习笔记、临床实践记录等连续跟师学习中医满五年的证明材料，以及指导老师出具的跟师学习情况书面评价意见、出师结论；经多年中医医术实践的，还应当提供医术渊源的相关证明材料，以及长期临床实践所在地县级以上中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明，或者至少十名患者的推荐证明。”《实施细则》第四条规定：“以师承方式学习中医或者经多年中医实践，医术确有专长可以申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核。”第七条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动满五年，或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可；（三）由至少两名专业相关的本省中医类别执业医师推荐。”第十四条规定：“以师承方式学习中医人员申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提供以下材料：（一）国家中医药管理局统一式样的《中医医术确有专长人员医师资格考核申请表》；（二）本人有效身份证明（居民二代身份证、港澳居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证）（验原件、提供复印件）；（三）近期一寸免冠正面白底彩色照片4张（含电子版）；（四）中医医术专长综述，包括医术的基本内容及特点描述、适应症或者适用范围、安全性（包含禁忌症、毒副作用）及有效性的说明等，以及能够证明医术专长确有疗效的相关资料；（五）至少两名符合条件中医类别执业医师的推荐材料。推荐医师须提供医师资格证书、医师执业证书、专业技术资格任职证书复印件，及《推荐医师承诺书》；（六）经指导老师单位所在地县级以上公证机构公证的《传统医学师承关系合同书》；（七）跟师学习笔记、临床实践记录等连续跟师学习中医满五年的相关证明材料；已经取得《传统医学师承出师证》的人员申请参加考核，还须提供《传统医学师承出师证》（验原件、提供复印件）及继续跟师学习满两年的相关证明材料。跟师学习材料须经指导老师所在医疗机构核准；（八）指导老师出具的跟师学习情况书面评价意见、出师结论。”第十五条规定：“多年中医医术实践人员申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交第十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项及以下材料：（一）医术渊源的说明及相关证明材料（包括中医医疗服务类非物质文化遗产传承脉络、家族行医记载记录、医籍文献等可溯源学术渊源传承学习的证明材料）；（二）由长期临床实践所在地县级卫生计生中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明；或者十名以上患者的推荐证明，推荐证明经患者同意，应包含患者的基本信息及疾病诊疗经过和疗效。患者与被推荐人有近亲属或利害关系应当回避。（三）所从事的五年中医医术实践活动时间全部或部分在《中华人民共和国中医药法》实施（即2017年7月1日）之后的，还须提供该时间段内在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动的证明材料，包括中医医术实践学习情况、职业道德、临床能力的书面评价意见，及指导老师所在医疗机构《医疗机构执业许可证》（副本）复印件（加盖医疗机构公章）……”经多年中医医术实践申请参加医师资格考核的，应当同时具备所列条件，并且应当根据考核申请要求，提交符合报考条件的完整、真实的报考资料。本案中，被告在粤中医信〔2019〕247号《答复函》中明确，原告报告资料审核不通过的主要原因系：医术渊源证明材料不能证明考生学术渊源传承学习的情况；申报专长未体现方法独特；提交的病案不符合要求。经审查，第一，原告提交的报考材料中，关于具有医术渊源的相关证明，仅提交了自述的《医术渊源》《医术渊源佐证材料图文说明》及《专长医师村委医术渊源证明》用以证明其曾学习中医知识，但并没有按要求提交的医术渊源的说明及相关证明材料，包括中医医疗服务类非物质文化遗产传承脉络、家族行医记载记录、医籍文献等可溯源学术渊源传承学习的证明材料，用以证明其具有粤中医〔2018〕29号《实施细则》第七条第一项的考核申请条件。因此，被告认为原告的医术渊源证明材料不能证明考生学术渊源传承学习的情况并无不当。第二，原告提交的报考材料中，关于中医医术专长综述，原告仅提交了医术专长综述，但并没有按要求提交包括医术的基本内容及特点描述、适应症或者适用范围、安全性（包含禁忌症、毒副作用）及有效性的说明等，以及能够证明医术专长确有疗效的相关资料，用以证明其具有符合粤中医〔2018〕29号《实施细则》第七条第二项的考核申请条件。因此，被告认为原告申报专长未体现方法独特，系从形式上认定原告未提交充分的证明资料，而非从实质上从专业角度考核申报的专长内容符合“方法独特、技术安全、疗效明显”的标准，符合被告对报送材料进行审核确认的职权内容。第三，原告提交的报考材料中，关于病案的提交，仅提交了填写的相关表格和自述回顾性病案5例，且病案内容前后存在多处矛盾，明显真实性存疑。因此，被告认为原告提交的病案不符合要求并无不当。综上所述，被告省中医药局审核认定原告王大伟不符合2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名条件并作出报名审核不通过的决定，并无不当。原告请求确认该审核不通过的决定违法，理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王大伟的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告王大伟负担。上诉人王大伟不服原审判决，上诉称：一、被上诉人的审核确认行为，是医师资格行政许可的一个环节，其行为应受《中华人民共和国行政许可法》规范。原审判决只对涉及的规范性文件的具体条款进行审查，违反法律规定，应对整个《实施细则》和粤中医办函〔2018〕179号《关于开展2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名工作的通知》进行全面的合法性审查。《实施细则》第七条第一、二项与第十五条的理解和实际执行完全不相同，实际中什么情况应视为符合条件，被上诉人没有给出相应的说明、解释。二、部分不通过资格确认的考生，经复议后，国家中医药管理局明确被上诉人对考生作出的方法独特和医术渊源不合要求，属于考核内容，不应在报名阶段予以审查。三、《实施细则》第七条第三项与第九条明显冲突、第十五条第二项增加限制，违反上位法。四、被上诉人认定上诉人资料不齐全、内容不真实，其实质均属于资料不全，应参照许可法的规定，被上诉人有义务一次性指出后给予上诉人补正机会。综上所述，本案的争议焦点应该是在申请资料不完整的情况下，是不予受理还是给予补正。本案的实质是行政许可申请，应按照许可法的相关规定处理。请求二审法院依据《中医药法》《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》，审查《实施细则》的合法性，纠正不合法条文。上诉请求：1、撤销原审判决和被诉行政行为，责令被上诉人重新作出行政行为；2对《实施细则》的第七条、第九条、第十四条等进行合法性审查。被上诉人省中医药局二审答辩称：一、原审法院对规范性文件作出的审查，完全符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件的制定机关是否超越职权或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款及相关条款等方面进行。原审法院对规范性文件的审查，完全符合法律规定。《实施细则》制定主体，程序合法，相关条款均有上位法依据，属于合法的规范性文件。二、《179号通知》性质上属于行政机关内部的工作方案，不属于规范性文件合法性审查范围。三，本案行政行为为行政确认，适用行政确认的相关法律和规范性文件。在行政确认与行政许可中，行政确认通常属于行政许可前置行为。被上诉人严格适用中医医术确有专长人员医师资格考核的相关法律及规范性文件，确认上诉人是否符合资格条件，由于上诉人的申报材料存在不真实、不齐全的情形，不符合相关考核条件的要求，被上诉人作出确认其不符合考核条件的行为，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，上诉人的上诉请求及理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案属于行政确认纠纷，被诉行政行为为被上诉人省中医药局确认上诉人王大伟不具备参加相关医师资格考核条件。行政确认是行政主体依据相关法律法规等规定，对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行确定，并不等同于行政许可。关于涉案规范性文件的合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件的制定机关是否超越职权或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款及相关条款等方面进行。本案中，作出被诉行政行为所适用的依据为《实施细则》第七条第（一）（二）项、第十五条第一款，故根据前述法律规定，本案审查的规范性文件为该《实施细则》，应从制定权限、程序及作出被诉行政行为所依据的条款进行审查。经核查，该《实施细则》系被上诉人省中医药局根据国家卫计委《15号令》第三条规定，作为省级中医药主管部门依法制定的本省实施细则，并按法定程序报请省政府法制办审核后公布施行，制定权限及程序均不违法。从条文对比可知，《实施细则》第七条、第十五条第一款规定的内容，分别对应国家卫计委《15号令》第六条、第十条第（五）项的规定，均有上位法依据。如《实施细则》第七条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动满五年，或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可……”国家卫计委《15号令》第六条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医医师指导下从事中医医术实践活动满五年或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可……”。综上，原审判决不予支持上诉人提出的确认《实施细则》及相关条款不合法的请求，并无不当。上诉人关于《实施细则》及相关条款不合法的相关上诉理由，本院亦不予支持。关于被诉行政确认行为的合法性问题。原审判决已从事实根据、法律法规等依据及程序方面，对此问题作出了详细的论述认定，本院二审基本认同。另外，国家卫计委《15号令》第六条、第十条、《实施细则》第七条、第十五条第一款规定了“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备的三个条件和应当提交的材料”。对于申请提交的材料是否齐全，一般应作形式审查，对材料确实不齐全的，从便民出发，宜通知补正，材料的真实性则不属于通知补正的范围。上诉人提交的国家中医药管理局作出的相关复议决定对此亦有明确认定。但是，对于是否具备参加考核的相关条件，被上诉人根据前述法律的规定，作出的是实质判断，而非仅属形式审查。从对王大伟申报材料内容的审核意见看，其申报存在“材料不真实、多处情况不符或自相矛盾”等等问题，被上诉人经审查后认定其不符合前述法律规定的条件，并无明显不当。原审判决认定被诉行政行为不违法，亦无不当。当然，对于前述法律规定的条件情形（如“具有医术渊源、诊疗方法独特、技术安全”等），相关主管机关及被上诉人应进一步明确、规范判断和认定的标准，区别于该医师资格考核内容，以减少行政争议。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人王大伟负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月十八日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪