广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终183号上诉人（原审原告）：连州市龙坪镇沙坳村委会沙坪村民小组。住所地：广东省连州市龙坪镇。负责人：官能辉，村民小组长。委托代理人：黄卫国、方思华，均为广东明典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连州市人民政府。住所地：广东省连州市爱民路**。法定代表人：江绍勇，市长。委托代理人：何建雄、曾仕成，均为连州市调处山林纠纷办公室工作人员。原审第三人：连州市西江镇铁坑村民委员会马屋村民小组（以下简称马屋村民小组）。住所地：广东省连州市西江镇。负责人：马扬光，村民小组长。委托代理人：唐贵团，广东北湖律师事务所律师。上诉人连州市龙坪镇沙坳村委会沙坪村民小组（以下简称沙坪村民小组）因诉连州市人民政府山林权属行政确权处理纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：被告连州市人民政府于2018年5月11日向原告沙坪村民小组作出连府决〔2018〕4号《驳回申请决定书》，内容为：你村民小组于2018年4月18日申请调处与西江镇铁坑村委会马屋村民小组争议黄洞坪等山林权属一案，本府自受理以来，经调查取证：1、你们双方于1988年10月26日签订的《协议书》及《界线示意图》，是在县山林纠纷调处办和龙坪镇政府、龙潭乡政府及双方经济社所在地村委会的主持下，召集双方经济社代表进行了三次的协商，从有利于经营管理、开发利用、安定团结而一致同意达成的协议，协议的四至范围和界线清楚，并有到会领导和双方村代表的签名确认。2、你村民小组申请确权的黄洞坪等山场（即1988年10月26日《协议书》协定归马屋村民小组集体所有的山场），被申请人马屋村民小组已于2006年1月13日申办了《中华人民共和国林权证》，即是人民政府已对该黄洞坪等山场进行了确权。3、你村民小组提交的（2013）清连法民一初字第394号《民事裁定书》，该《民事裁定书》作出了驳回你村民小组诉求撤销1988年10月26日《协议书》的裁定。因此，你村民小组提出对黄洞坪等山场进行确权的申请不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的相关规定，依照该条例第三十三条的规定，本府予以驳回。如不服本驳回申请决定，可在接到本决定书之日起60日内向清远市人民政府申请行政复议或向人民法院提出行政诉讼。另查明：1988年10月26日，在原连县人民政府调处山林纠纷办公室、原连县龙潭乡人民政府、原连县龙坪镇人民政府相关领导的主持下，召集龙坪镇沙坳村村民委员会、沙坪经济社（本案原告）和龙潭乡铁坑村民委员会、铁坑第三经济社（本案第三人）就沙坪经济社与铁坑第三经济社“木湾一带”山场的山林权属争议问题进行了三次协商，通过学习相关省政府的山林权属发证文件，从有利于经营管理，有利于开发利用、有利于安定团结的角度出发，争议双方签订了《协议书》一份，内容为：一、山界划分：从大山顶（即709.7高地）起沿山脊下到崩山岗顶再到罗卜冲顶沿山脊下至铁坑至木湾小路与公路交界处，再沿大田墩脚公路入至鸭颈冲（即鸭金冲）口，再对过鸭颈冲北坡山脊上至山顶龙坪林场高山分场防火线为界（详见示意图），北边山场山权归沙坪经济社所有，南边山场山权归铁坑村第三经济社所有。今后双方按划定的山界进行经营造林，互不侵犯。矿龙按山权归属各自开采。二、沙坪经济社在苦竹冲的五块水田和在鸭颈冲（划归铁坑第三经济社范围内）新开的捌块旱田归沙坪经济社所有，并长期经营，铁坑村在造林时，田的四周十米以内不能种树，以免影响禾苗生长。三、为了不影响田的生产，田底不能开采煤矿，也不能因开矿而损坏对方的生产，如有损坏生产，应按生产损失的程度赔偿损失。四、鸭颈冲的水源双方要保持水流畅通，供农田用水。五、以上协议从签字之日起生效，双方各自教育群众自觉遵守。六、本协议一式10份。该《协议书》除各主持单位的领导、工作人员签名证实外，还有沙坳村村民委员会、沙坪经济社、龙潭乡铁坑村民委员会、铁坑第三经济社的村长、代表签名，同时还加盖了原龙潭乡人民政府、原龙坪镇人民政府、龙坪镇沙坳村民委员会、龙潭乡铁坑村民委员会的公章。2006年1月13日，第三人马屋村民小组领取了《林权证》〔连府林证字（2006）第4400417XXX号〕和《林权证附图》，该证载明：座落：马鞍山北边，面积1394亩，小地名：黄洞坪，四至为：东：仙人扛桥防火线，南：本村山，西：黄月坪本村山，北：经崩江、罗小冲山顶、鸭颈冲北山脊到龙坪林场防火线。该《林权证》的北至与原告沙坪村民小组与第三人马屋村民小组于1988年10月26日签订的《协议书》协定的分界线相一致。2007年7月10日，原告沙坪村民小组领取了《林权证》〔连府林证字（2007）第4400390XXX号〕和《林权证附图》，该证载明：座落：村之东南；面积1490亩，小地名：木湾庙门沙坪洞，四至为：东至龙坪林场火路为界，南至现乡镇行政界(《88年10月26日号协议界》)，西至本村桥背，北至腊肉山顶倒水为界。该《林权证》的南至现乡镇行政界(《88年10月26日号协议界》)，与原告沙坪村民小组与第三人马屋村民小组于1988年10月26日签订的《协议书》协定的分界线相一致。这表明在2006年、2007年间换发新一代《林权证》时，原告沙坪村民小组与第三人马屋村民小组对1988年10月26日《协议书》均无异议，都对该《协议书》协定归属本村集体的山场分别领取了《林权证》。原审法院认为，本案是因被告连州市人民政府针对原告沙坪村民小组提出的山林权属调处申请作出的《驳回申请决定书》引发的行政纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案需要审查的是被诉的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”根据上述法律法规的规定，集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，经县级人民政府登记造册，核发证书，即视为确定了所有权或使用权。本案中，原告沙坪村民小组提出山林权属调处申请后，经被告连州市人民政府的职能部门连州市调处山林纠纷办公室调查核实，原告申请调处的山场“黄洞坪”（四至东至阿妹岭山顶、南至马鞍山顶至黄坳山顶、西至刀石窝、北至山顶由罗卜冲山顶至龙坪林场火路）于2006年由连州市人民政府颁发了〔连府林证字（2006）第4400417XXX号〕《林权证》和《林权证附图》给本案第三人马屋村民小组；相邻的北面的山场，原告于2007年也已经换发了〔连府林证字（2007）第4400390XXX号〕《林权证》和《林权证附图》。同时，被告连州市人民政府的职能部门还查明，1988年10月26日，在原连县人民政府调处山林纠纷办公室、原连县龙潭乡人民政府、原连县龙坪镇人民政府相关领导的主持下，龙坪镇沙坳村村民委员会、沙坪经济社（本案原告）和龙潭乡铁坑村民委员会、铁坑第三经济社（本案第三人）就沙坪经济社与铁坑第三经济社“木湾一带”山场的山林权属争议问题进行了三次协商，争议双方签订了《协议书》和附图，已经对本案中原告提出山林权属调处申请的山场进行了权属划分，确定了权属界线；原告和第三人在2006、2007年间换发新一代《林权证》时，所依据的权属凭证也是1988年10月26日双方签订了《协议书》和附图。被告连州市人民政府对原告提出的申请受理后，经调查，根据认定的事实作出《驳回申请决定书》，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。……。”的规定，属认定事实清楚，适用法律法规正确，也符合法律规定的正当程序，原审法院对其行政行为的合法性予以认定。1988年10月26日双方签订的《协议书》和附图是在县人民政府职能部门、原告、第三人所在的镇人民政府、村民委员会主持下，由双方的村长、村民代表自愿签订的，其真实性、合法性、关联性应予确认。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条规定，国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书，当事人之间的协议书或者赠与凭证等均可以作为调处林权争议的权属来源证据。《中华人民共和国村民委员会组织法》经第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11月4日修订通过并施行，而原告沙坪村民小组与第三人马屋村民小组是在1988年10月26日签订的《协议书》，根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国村民委员会组织法》对1988年10月26日双方签订《协议书》的行为没有溯及力。原告认为1988年10月26日双方签订的《协议书》无效的主张没有法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，被告连州市人民政府于2018年5月11日作出连府决〔2018〕4号《驳回申请决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，也符合法律规定的正当程序，原审法院依法确认其合法性。原告沙坪村民小组请求撤销上述《驳回申请决定书》的理据不充分，对其诉讼请求原审法院不予支持。被告及第三人的答辩意见理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告沙坪村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告沙坪村民小组负担。上诉人沙坪村民小组不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决和被诉的驳回申请决定书，判令连州市人民政府对争议山场山权林权重新确权。主要理由如下：一、《协议书》的签订没有向全体村民公示，没有召开村民会议，未经村民讨论决定，原村长刘明友私自在《协议书》签名属于其个人行为，《协议书》签订的主体、程序均违反法律规定。不是生效的调解协议书。镇政府、村委会以及刘明友均无权私自处分上诉人的土地，侵犯上诉人土地所有权有使用权，两镇政府及两村委会在《协议书》上盖章，也不能使违法的《协议书》发生法律效力。上诉人于2007年领取了《林权证》，因为该证所涉的山地山林确实归属上诉人，仅是对没有争议的部分山地山林先行领证确权，但未放弃自己应有的山地山林权属，一审据此认定上诉人对《协议书》没有异议，没有事实和法律依据。上诉人持有《山权林权所有证》和村民刘土、冯光兰持有的《自留山使用证》、《土地承包经营权证》可证明涉案山林自解放初始一直由上诉人村民耕作、经营，依法属于上诉人所有。《协议书》将上诉人拥有的涉案山权林权进行非法处分，内容违法。二、《协议书》侵犯了上诉人的集体财产权利，不能成为第三人涉案争议山权林权的权属来源证据。第三人的《林权证》违反法律规定和程序发放，是不合法的。三、《民事裁定书》认为本案原告要求确认《协议书》无效，不属于民事诉讼的范围，驳回起诉，并非驳回诉讼请求，没有对法律纠纷实体进行处理。被上诉人连州市人民政府答辩称：一、经查实，上诉人沙坪村民小组与第三人马屋村民小组于1988年10月26日签订的《协议书》及《山林界线示意图》，是在原连县山林纠纷调处办和龙坪镇、龙潭乡政府领导的主持下，达成的协议，有到会领导和双方经济社法人及代表的签名确认。《中华人民共和国村民委员会组织法》于1998年施行，不能认定《协议书》的签订程序违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。因此，上诉人诉称“被上诉人《驳回申请决定书》认定《协议书》事实错误，《协议书》签订的程序违法”不符合事实。二、上诉人沙坪村民小组与第三人马屋村民小组对《协议书》均无异议，都对该《协议书》协定归属本村集体的山场分别领取了《林权证》，即是人民政府已对该黄洞坪等山场进行了确权。三、答辩人依据《中华人民共和国森林法》第十七条；《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定作出的《驳回申请决定书》，程序合法，认定事实清楚，适用法律、规章正确、处理结果恰当。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。原审第三人马屋村民小组答辩称：一、上诉人诉称“被上诉人《驳回申请决定书》认定《协议书》事实错误，《协议书》签订的程序违法;被上诉人认定第三人《林权证》错误”，答辩人认为这是不成立的。二、被上诉人作出的连府决[2018]4号《驳回申请决定书》认定事实清楚，理由充分。三、上诉人在上诉状最后认为“一审法院存在认定事实、适用法律及实体处理错误”，答辩人认为一审法院不存在认定事实、适用法律及实体错误的问题。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是连州市人民政府作出连府决[2018]4号《驳回申请决定书》（以下简称被诉《驳回申请决定书》）是否合法。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”根据上述法律法规的规定，集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，经县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。连州市人民政府查明上诉人沙坪村民小组申请调处的山场“黄洞坪”（四至东至阿妹岭山顶、南至马鞍山顶至黄坳山顶、西至刀石窝、北至山顶由罗卜冲山顶至龙坪林场火路）于2006年由连州市人民政府颁发了〔连府林证字（2006）第4400417XXX号〕《林权证》确权给原审第三人马屋村民小组；而相邻的北面的山场，上诉人于2007年也已经换发了〔连府林证字（2007）第4400390XXX号〕《林权证》。且1988年10月26日，在上诉人、龙坪镇沙坳村村民委员会、原审第三人、龙潭乡铁坑村民委员会在原连县人民政府调处山林纠纷办公室、原连县龙潭乡人民政府、原连县龙坪镇人民政府的主持下进行协商，由上诉人与原审第三人签订了《协议书》并有附图，已经对上诉人提出山林权属调处申请的涉案山场进行了权属划分，确定了权属界线；上诉人和原审第三人在2006、2007年间换发新一代《林权证》时，所依据的权属凭证也是上述《协议书》和附图。因此，连州市人民政府据此认定上诉人提出的涉案山场已经确定了所有权，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条的规定，作出被诉《驳回申请决定书》，认定上诉人沙坪村民小组提出对涉案黄洞坪等山场进行确权的申请不符合法律法规规定，决定驳回沙坪村民小组的申请，原审法院判决驳回上诉人沙坪村民小组关于撤销被诉《驳回申请决定书》、责令政府重作处理决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张涉案《协议书》签订主体、内容及程序均违法，被诉《驳回申请决定书》违法等，上诉请求撤销原审判决，撤销被诉《驳回申请决定书》、由连州市人民政府重做确权处理决定等，无事实根据和法律依据，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人沙坪村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年八月三十一日书记员  刘桂宜