吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终554号 上诉人（一审原告）黄金海，男，1973年11月25日出生，汉族，住吉林省梨树县。 委托诉讼代理人高淑英，女，1972年3月4日出生，汉族，住吉林省梨树县。 被上诉人（一审被告）梨树县人民政府。 法定代表人郭志勇，县长。 委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 委托诉讼代理人卜师章，梨树县司法局法制科科长。 上诉人黄金海因与被上诉人梨树县人民政府确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初44号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2016年8月16日，国家发展和改革委员会下发《国家发展和改革委员会关于东丰至双辽公路（吉林段）可行性研究报告的批复》文件(发改基础﹝2016﹞1760号)，批准建设东丰至双辽公路（吉林段）。2016年11月7日，中华人民共和国交通运输部下发《交通运输部关于吉林省东丰至双辽公路（吉林段）初步设计的批复》(交公路函﹝2016﹞705号)，对建设东丰至双辽公路（吉林段）建设规模、技术指标和估算总投资等进行了审核和批复。2016年5月13日，中华人民共和国国土资源部作出《关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字﹝2016﹞55号)，认为“该项目用地符合当地土地利用总体规划和供地政策，原则同意通过用地预审。”2017年3月27日国土资源部办公厅作出《国土资源部办公厅关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段控制性工程先行用地的复函》(国土资厅函﹝2017﹞463号)，批准同意先行用地。2017年梨树县人民政府发布征地公告。黄金海系吉林省梨树县梨树镇农民，其位于梨树县梨树镇大烟筒（囱）村承包土地，在征地范围内。梨树县人民政府依据法律规定，对黄金海涉及土地及附属设施进行了勘测和踏查，并于2017年6月15日制作了《资产评估明细表》（评估基准日：2016年9月14日），对黄金海被征用土地上的大棚、冷杉、葡萄进行了评估，总价值223425元，并于当日送达原告。黄金海未申请复估。2017年8月18日梨树镇人民政府向黄金海下达了《催告书》，限期自行拆除被征土地上的附属物。并于当日向黄金海送达，黄金海未申请复议也未提起诉讼。同月27日，梨树县人民政府向黄金海送达了《提存通知单》，案涉土地及地上物补偿款总计273489元，已提存于梨树镇，可凭本提存通知单及身份证，随时领取应得的补偿款。2017年9月7日，梨树县人民政府组织人员将黄金海被征土地上的建筑物及附属设施予以强制拆除。黄金海不服，提起行政诉讼，请求：1.确认梨树县人民政府强制拆除承包地内大棚及种植物的行为违法；2.判令梨树县人民政府赔偿因强拆造成各项损失合计1831369.6元。 一审认为，集双高速公路建设项目是经国家发改委、国土资源部等部委确定的国家重点工程，梨树县人民政府在征收实施过程中，履行了征地公告、拆迁预告、补偿安置办法、调查评估报告等程序，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。在梨树县人民政府组织人员将黄金海被征土地上的建筑物及附属设施予以强制拆除之前，对黄金海进行了催告，并将案涉土地及地上物补偿款进行提存，梨树县人民政府行政行为合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”黄金海认为补偿标准过低并存在相关的损失，但以其提供的现有证据不能证明被诉行政行为对其造成损害以及相关赔偿标准，故黄金海请求确认行政行为违法并要求行政赔偿事实不清，证据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄金海的诉讼请求。 黄金海上诉称：1.一审认定被诉行政行为合法错误。被上诉人没有获得征地文件，也没有证据证明依法将补偿安置方案公告、选定评估机构，剥夺上诉人的陈述和申辩权，未照行政强制法的规定实施强拆。2.一审认定黄金海要求赔偿的证据不足是错误的。集双高速从黄金海承包地内横穿而过，应当按征收补偿方案给予赔偿，大棚面积应当按二次测量面积计算，集双高速南边剩余承包地受淹无法耕种，也应给予赔偿。被铲除葡萄苗按照一平方米一棵15元的标准与被上诉人提交的公证书不符，有失公平。3.一审程序违法。黄金海就征地损失、地上物损失申请鉴定，一审未将是否同意鉴定结果告知上诉人。4.类似案件一审法院判决结果不同。请求：撤销一审判决，依法改判。 本院二审听证时，黄金海提交了案外人张玉红资产评估明细表、证明信，用以证明其被损毁葡萄苗的数量，但该证据系案外人张玉红被征收时的补偿标准，不能证明黄金海被强制拆除种植物的数量，与本案无关联性，本院不予采信。黄金海还提交了集安解放村占用农民土地问题回复用以证明葡萄苗的赔偿标准问题，该证据涉及的是集安市土地征收补偿的标准问题，与本案无关联性，对该份证据，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，梨树县人民政府2017年9月7日对黄金海案涉土地及附属物实施行政强制拆除，无职权依据，也违反法定程序，明显违法，应当就违法行为造成的直接损失给予赔偿。具体问题分述如下： 一、梨树县人民政府应就违法强拆征占行为当承担行政赔偿责任 梨树县人民政府在未取得有权机关征地批复情况下，梨树县人民政府2017年9月7日将黄金海承包地上大棚及种植物的强制拆除并征占土地，既无职权依据亦违反法定的程序，明显违法。一审适用法律错误，本院应予纠正。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。根据前述法律规定及行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失应承担行政补偿责任，反之，因违法实施行政行为造成他人损害应承担行政赔偿责任。本案中，梨树县人民政府违法强制拆除征占行为，对黄金海的承包经营权、承包地上大棚及种植物造成了损害，依法应当承担行政赔偿责任。 二、关于确定梨树县人民政府赔偿责任的原则 人民法院在审理行政赔偿案件时，要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障，确定受害人的直接损失也即应予赔偿项目和数额时应当秉持的基本计算原则是，赔偿数额至少应不低于依照合法征收时安置补偿可以获得的全部补偿利益，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。本案中，梨树县人民政府违法强拆征占是为了集双高速建设顺利进行，出于维护公共利益需要，案涉土地无法恢复原状，因违法强拆征占行为对黄金海合法权益造成的损害，梨树县人民政府应予赔偿的标准和数额不应低于依照合法征收时应予补偿的标准和数额。 三、关于黄金海的直接损失如何确定的问题 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。由此可知，在行政赔偿案件中，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，人民法院根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，全面、充分考虑当事人的各项损失，结合在案证据，在条件成熟的情况下，可以酌情确定赔偿数额，作出给付判决。本案中，关于黄金海的直接损失从以下四个方面予以考虑： （一）关于土地补偿费和安置补助费的赔偿问题。《梨树县集体土地征收补偿安置试行办法》第六条规定，征收土地的、按照被征地的原用途给予补偿。其中耕地的土地补偿费按该耕地被征收前三年平均年产值的10倍执行，安置补助费按照被征收前三年平均年产值的15倍执行。本案中，梨树县政府违法占用黄金海1067平方米承包地，对于土地上建有大棚双方无异议。黄金海主张2016年4月大棚种植树苗，之前一直种植蔬菜，梨树县政府没有相反证据否定。从行政赔偿不低于行政补偿的原则出发，本院认为，梨树县政府违法占用的1067平方耕地应当按照大棚菜田的补偿标准进行赔偿（9.83元/平）更为合理，更符合占用前的使用现状。梨树县政府主张黄金海未提交被“征收”前种植蔬菜的证明，根据2017年8月拆除时情况按照旱田（2.03元/平）标准进行补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。黄金海主张按照土地类似大棚实际年产值15元/平的标准进行赔偿，缺乏法律依据，本院不予支持。扣除村提留20%，黄金海1067平方米承包地土地补偿费和安置补助费赔偿数额为241238.03元。 （二）关于大棚的赔偿问题。黄金海主张大棚面积3128.74平方米，缺乏证据证明。梨树县人民政府提供的吉林市鑫达资产评估事务所2017年6月15日制作的《资产评估明细表》记载黄金海大棚面积2877平方米，可以作为确定大棚面积的依据。梨树县人民政府实际占用面积为1067平方米，考虑到对大棚整体功能造成的影响，梨树县政府同意对2877平方米大棚整体进行赔偿，符合损害实际情况，有利于弥补黄金海的合法权益，本院予以确认。黄金海对每平方米60元/平方米的赔偿标准无异议，因此，案涉大棚应赔偿数额为172620元。 （三）关于种植物的赔偿问题。《梨树县集体土地征收补偿安置试行办法》第八条规定：“被征收土地上的青苗补偿费标准按一个栽培期产值计算。成材树、树苗、药材、果树苗、花卉等经济作物和林木按科学种植法通过评估确定补偿价格。被征收土地上的苗木、花草以及多年生经济林木等，可以移植的，支付移植费用；不能移植的按照科学种植法并按当年市场平均价格通过评估确定补偿价格”。吉林市鑫达资产评估事务所2017年6月15日制作的《资产评估明细表》确定黄金海大棚种植冷杉1533棵和葡萄苗1343棵，补偿标准分别为20元/棵和15元/棵，符合客观实际情况，可以作为赔偿依据。黄金海对冷杉1533棵的数量和补偿标准无异议，主张葡萄苗为5100棵并应按照集安地区28元/棵标准给予赔偿，缺乏事实根据和法律依据，且剩余未损毁种植物其仍可进行处理，对其该项主张本院不予以支持。据此，被损毁种植物应赔偿数额50805元。 （四）关于利息损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。赔偿义务机关应及时履行赔偿义务，尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于国家赔偿法规定的直接损失范围，应予赔偿。为体现对梨树县人民政府违法行为的惩戒，其违法行为造成损失相应的利息也属于国家赔偿法上直接损失范畴，应给予赔偿，自侵权行为发生时2017年8月27日起至赔偿金付清之日止，以前述三项损失赔偿总额464663.03元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算。 综上，一审判决适用法律错误，本院应予纠正。黄金海的上诉请求和理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，判决如下： 一、撤销四平市中级人民法院（2019）吉03行初44号行政判决； 二、梨树县人民政府于本判决生效之日起三十日内，赔偿黄金海各项损失464663.03元及利息（利息计算方法：自2017年8月27日起至付清之日止，以464663.03元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算)； 三、驳回黄金海其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本判决为终审判决。 审判长  孔德岩 审判员  王翼博 审判员  卢增鹏 二〇二〇年八月三日 书记员  焉秀晨