安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终795号 上诉人（一审原告）鲍秀平，男，1954年8月20日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。 委托代理人尹利兵，北京京坤律师事务所律师。 委托代理人李梦学，北京京坤律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）滁州市琅琊区人民政府，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道**。 法定代表人周冬梅，该区区长。 委托代理人宋宽，该区司法局工作人员。 委托代理人黎原，该区房屋征收中心副主任。 鲍秀平因诉滁州市琅琊区人民政府（以下简称琅琊区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鲍秀平及其委托代理人尹利兵、李梦学，被上诉人琅琊区政府委托代理人宋宽、黎原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 鲍秀平向一审法院起诉称，其在滁州市××路和××交叉口（××北路××）拥有合法的房屋，用于理发店经营。琅琊区政府称因交通、市政公用等公共事业的需要，把其上述房屋纳入丰乐大道与凤凰路交叉口周边的房屋征收范围。2019的8月3日，琅琊区政府作出《征收公告》（滁琅房征字〔2019〕4号），公开了房屋征收决定的主要内容。其认为琅琊区政府作出被诉《征收决定》不符合“四规划一计划”的有关规定，没有履行合法的听证程序，没有公布被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告等相应程序，没有完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《征补条例》）的有关规定来执行，违反了决策民主、程序正当、结果公开的征收基本原则，其实体和程序均存在违法。同时，根据该《征收决定》制定的征收补偿安置方案无法保障其原有居住条件不降低，长远生计有保障。因此，该《征收决定》对其生产生活造成了巨大的影响，侵犯了其合法权益。综上，请求撤销琅琊区政府作出的《征收决定》（滁琅政秘〔2019〕9号），本案诉讼费由琅琊区政府承担。 一审法院经审理查明，被征收地块系滁州市确定的2019年房屋征收项目，符合滁州市土地利用总体规划、琅琊区国民经济和社会发展年度计划、城市总体规划等。2019年6月，琅琊区政府将《征补方案（征求意见稿）》向被征收人征求意见，该地块涉及被征收户188户，征求意见户174户，入户调查率92.75%户。其中，同意按照方案征收的173户，占总户数92.02%，不同意征收户1户，占总户数0.53%。2019年7月28日，琅琊区住房城乡建设交通局进行了风险评估，作出了风险评估报告。琅琊区政府于同年8月2日召开区政府常务会议审议对丰乐大道与凤凰路交叉口地块组织房屋征收，审议结果为同意对丰乐大道与凤凰路交叉口地块征收范围内的房屋进行征收，并以琅琊区政府名义作出《征收决定》，发布《征收公告》。同年8月3日，琅琊区政府作出滁琅房征字〔2019〕4号《征收公告》，明确了征收目的、征收范围、房屋征收部门等内容，征收公告中明确了被征收人不服征收决定的可以依法申请行政复议和行政诉讼的权利，并附《征补方案》、《征收决定》、征收范围红线图。该《征收决定》于2019年8月3日在被征收区域进行了公示。该项目改造资金已于2019年7月30日前落实到位。 另查明，截止庭审时，丰乐大道与凤凰路交叉口地块被征收户总计188户，已签订征收协议的共183户，并且房屋已经交付，大部分已经拆除。 一审法院认为，本案争议焦点为：琅琊区政府作出的滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》是否合法。 根据《征补条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此琅琊区政府对本行政区域内因公共利益的需要征收房屋的，有权依法作出房屋征收决定。 首先，案涉国有土地上房屋征收为城市基础设施建设改造，符合公益征收目的，征收前琅琊区政府已将该地块的征收纳入了滁州市琅琊区国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城市总体规划。其次，琅琊区政府将《征补方案（征求意见稿）》向被征收人征求意见，经统计，同意征收比例占为92.02%。该补偿方案的制定符合《征补条例》第十条、第十一条之相关规定。再次，琅琊区住房城乡建设交通局于2019年7月28日根据《征补条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”之规定上报了风险评估报告。最后，《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，琅琊区政府提交的滁州市财政局的资金落实证明证明征收补偿费用问题并不完全符合前述规定，存在瑕疵，但本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收协议，对于选择了货币安置补偿的被征收人，也已补偿到位，该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性。综上，琅琊区政府在作出被诉行政行为前，依照《征补条例》中的相关规定，公布了房屋征收与补偿方案征求意见稿，依法进行了社会稳定风险评估，将征收补偿费用足额到位。在履行上述程序后，琅琊区政府于2019年8月3日作出滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》并予以公告。因此，琅琊区政府作出的滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》的程序符合《征补条例》的规定。 关于鲍秀平提出涉案《征收决定》不符合相关规划、计划的问题。根据《征补条例》第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，琅琊区政提供了《研究2019年市本级房屋征收（迁）工作》（滁州市人民政府2019年第25号和63号专题会议纪要）、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《滁州市城市总体规划（2008-2020）》、《滁州市中心城区土地利用规划图》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第三次会议关于琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2018国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济与社会发展计划草案的报告》等证据，相互印证，能够证明涉案《征收决定》符合相关规划、计划。鲍秀平所述应提供相关职能部门审查意见及具体的控制性详细规划和修建性详细规划的辩解意见，于法无据，不予采纳。 关于鲍秀平提出作出《征收决定》前未履行听证程序、未公布被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告等程序违法及无法保障其居住条件不降低、生计无保障的问题。根据《征补条例》第十一条第二款的规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，根据琅琊区政府提供的关于《丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收补偿安置方案》征求意见稿情况说明及公示照片显示，该地块涉及被征收户188户，征求意见户共174户，没征求到意见为14户，其中同意按照方案征收的173户，占总户数92.02%，即绝大多数人均认为《征补方案》符合《征补条例》的规定，不符合上述应当组织进行听证的规定。故对鲍秀平的此项起诉理由，本院不予采纳。至于是否提供整体评估报告和分户评估报告问题，属于补偿决定合法性审查的范围，本非本案征收决定合法性审查的范围，故对该起诉理由不予评判。鲍秀平又提出该《征收决定》无法保障其生计的问题，此属于补偿安置问题，鲍秀平作为被征收人，可先就相关补偿安置问题与征收部门协商，如协商达不成一致的，琅琊区政府应及时作出补偿决定。如鲍秀平认为补偿决定违法，亦可依法申请行政复议或诉讼，届时，复议机关、人民法院将对补偿是否公平等问题进行审查。故对鲍秀平的此项起诉理由，亦不予采纳。 综上所述，琅琊区政府作出的滁琅政秘〔2019〕9号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。鲍秀平认为上述《征收决定》实体和程序均存在违法之处，应予撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鲍秀平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告鲍秀平负担。 鲍秀平上诉称，1、上诉人房屋所在地块为集体土地，被上诉人作出被诉征收决定时，其公示文件中并未公开涉案土地何时征收为国有土地的征地批准文件，而根据上诉人提交的证据可知，安徽省人民政府并未对涉案地块作出过相应的征地批准文件，因此，被上诉人无权对集体土地上的房屋实施征收。2、被上诉人没有提交证据证明其征收符合公共利益，涉案项目申报内容和实施内容完全不同，说明涉案项目征收目的不明，可能涉嫌项目申报作假，违规操作。3、被上诉人未提交被诉征收决定已经符合相关规划要求的充分证据，无论是被上诉人主张的所谓快速交通项目还是棚户区改造项目，均没有任何符合城乡规划和土地利用总体规划的证明文件，因此该征收项目是否符合相关规划没有任何事实依据。4、被上诉人作出被诉房屋征收决定在程序上存在涉案征收补偿方案修改程序不合法、未提供改建地段或就近地段的安置房屋供被征收人选择、未及时公开征收范围内被征收房屋的调查结果和分户补偿情况等多处违法之处。5、被上诉人提供的证据无法证明涉案项目的征收补偿费用进行了专户存储并已经足额到位，一审法院仅仅对此认定为“存在瑕疵”，显然于法无据。综上，被上诉人作出的房屋征收决定实体要件不具备，程序明显违法，无法保障包括原告在内被征收人的合法权益，一审判决驳回上诉人的诉讼请求缺少事实根据和法律依据，恳请二审法院依法纠正，改判支持上诉人的一审诉求。 鲍秀平向一审法院提交以下证据： 证据一、清流丰乐大道与凤凰大道交叉口东南、西南两侧征收地块第1小组终审认证公示表复印件1份，证明其属于涉案项目征收范围的被征收人，具有原告的诉讼主体资格。 证据二、政府信息公开申请表、滁州市自然资源和规划局于2019年11月26日作出的政府信息公开告知书、滁州市土地房产勘测规划院出具的关于涉案房产的2005年航拍影像图复印件各1份，证明其通过政府信息公开的方式获取了涉案房屋2005年的航拍影像图，可证实涉案房屋是建于2005年之前的合法房屋，应当属于被诉《征收决定》征收补偿安置的对象。 证据三、滁州市发展和改革委员会于2019年9月9日作出的政府信息公开申请答复告知书、滁州市琅琊区发展和改革委员会于2019年8月29日作出的政府信息公开答复书复印件各1份，证明涉案征收项目和拟建项目均未取得立项批复文件，且市、区两级发改部门均称无“丰乐大道与凤凰大道周边内房屋征收决定项目”符合国民经济和社会发展规划和2018-2019年度国民经济和社会发展年度计划的证明文件。 证据四、政府信息公开申请表、安徽省自然资源厅于2019年11月6日作出的安徽省自然资源厅关于鲍秀平政府信息公开告知书复印件各1份，证明其涉案房屋所处地块原属集体土地，被诉房屋征收决定作出之前并未取得安徽省人民政府作出的土地征收批准文件，琅琊区政府作为县级人民政府无权征收集体土地上的房屋，因此《征收决定》涉嫌超越职权而违法。 证据五、《征收公告》（滁琅房征字〔2019〕4号）复印件1份，证明其通过琅琊区政府于2019年8月3日作出的《征收公告》获知被诉房屋征收决定的具体内容。 琅琊区政府在法定举证期限内向一审法院提供以下证据： 证据一、《滁州市城市总体规划（2008-2020）》、《滁州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第三次会议关于琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2018国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济与社会发展计划草案的报告》、《研究滁城房屋征收工作》（2019年7月5日滁州市人民政府专题会议纪要第63号）。证明按照《征补条例》规定，丰乐大道与凤凰路交叉口项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 证据二、《琅琊区国有土地上2019年房屋征收补偿安置方案（建议稿）》、《研究2019年市本级房屋征收（迁）工作》、（2019年3月12日滁州市人民政府专题会议纪要第25号）。证明出台《征补方案（征求意见稿）》前，按照《征补条例》规定，已进行研究，并报滁州市人民政府研究同意，程序合法。 证据三、《征补方案（征求意见稿）》及公示照片，征求意见表照片，关于《丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收补偿安置方案》征求意见稿情况说明及公示照片。证明按照《征补条例》规定，《征补方案（征求意见稿）》已履行了征求意见程序，且被征收人大多数同意征收，比例达92.02%，故其未组织召开听证会，不违反《征补条例》第十一条第二款规定。 证据四、丰乐大道与凤凰路交叉口周边国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告、琅琊区六届人民政府第35次常务会议纪要、滁州市财政局出具的资金证明，证明其作出的《征收决定》程序合法。 证据五、《征收公告》（含《征收决定》、《征补方案》、征收范围图）及公示照片，证明其作出《征收决定》后按照《征补条例》规定履行了公告程序。 以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点是：一、上诉人房屋所在地块是否为集体土地；二、征收是否符合公共利益；三、作出征收决定的程序是否合法。 关于焦点一，上诉人认为，其房屋所在地块原属于集体土地，从其提供的相关政府信息公开告知书内容来看，案涉地块并无经省政府批准的征收文件，土地的集体所有性质并未改变，被上诉人无权征收集体土地，征收决定因而是违法的。经查，滁州市自然资源和规划局政府信息公开告知书载明，上诉人房屋所占土地在第二次土地调查成果图显示为国家建设用地，，地类为城市建设用地第二次土地调查从时间上看，远早于案涉征收决定作出之时，因此，该土地的性质已属于国有，至于在第二次土地调查前是以什么方式转变为国有土地，则不属于本案审查范围。该土地没有征地批准文件并不必然表明土地的性质就是属于集体所有，上诉人关于其房屋所占土地仍应为集体土地的主张与事实不符，其据此认为案涉征收决定违法的理由不能成立，不予支持。 关于焦点二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条规定，征收房屋应当出于公共利益需要，并具体规定了属于公共利益的六种情形。本案中，琅琊区政府发布的征收公告中载明征收目的为“交通、市政公用等公共事业的需要”，二审庭审中，经询问被征收地块拟具体用于公园、公共停车场建设，该建设用途从内容上看，仍属于交通、市政公用等公共事业的范畴，且无证据表明该征收地块将主要用于商业开发，故上诉人认为案涉征收项目不符合公共利益的主张不能成立，不予采纳。 关于焦点三，房屋征收工作应当依照法定的程序来进行，《条例》第九条至第十三条对征收程序作了规定。本案中，琅琊区政府依据《滁州市城市总体规划（2008-2020）》、《滁州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第三次会议关于琅琊区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2018国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济与社会发展计划草案的报告》、《研究滁城房屋征收工作》（2019年7月5日滁州市人民政府专题会议纪要第63号）等，开展涉案房屋征收工作，符合《条例》关于“四规划、一计划”的要求。房屋征收决定作出前，分别开展了补偿安置方案制定、征求意见、公告、征收项目社会稳定风险评估、政府常务会议讨论决定等工作，征收决定作出后，及时进行了公告，补偿所需资金经财政部门证实得到解决。因此，从房屋征收决定作出的整个过程来看，征收程序并不违反法律规定。上诉人提出的有关程序违法问题，有的超出《条例》第九条至第十三条的规定，有的属于《条例》第三章规定的范畴，不属于征收决定程序合法性审查范围，其关于征收决定程序违法的主张不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，鲍秀平的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲍秀平负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年八月二十七日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……