浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终645号上诉人（原审原告）北美冶金国际（杭州）有限公司，住所地浙江省杭州市经济技术开发区**大街**。法定代表人赵佳元，董事长。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）杭州钱塘新区管理委员会，住，住所地浙江省杭州市萧山区江东一路/div>法定代表人何美华，主任。委托代理人陶佳。委托代理人丁兴，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府白杨街道办事处，住，住所地浙江省杭州下沙开发**大街**/div>法定代表人贺学兵，主任。委托代理人姜辉。委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市综合行政执法局，住所地浙，住所地浙江省杭州市体育场路**v>法定代表人李磊，局长。委托代理人朱燕。委托代理人陈宏军。北美冶金国际（杭州）有限公司（以下简称北美冶金公司）诉杭州钱塘新区管理委员会（以下简称钱塘新区管委会）、杭州市江干区人民政府白杨街道办事处（以下简称白杨街道办）、杭州市综合行政执法局（以下简称市执法局）城建行政强制及行政赔偿一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙01行初388号行政判决。北美冶金公司、钱塘新区管委会不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月17日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年4月28日进行调查询问。上诉人北美冶金公司的委托代理人李军民，上诉人钱塘新区管委会的委托代理人陶佳、丁兴，被上诉人白杨街道办的委托代理人姜辉、林宇，被上诉人市执法局的委托代理人朱燕、陈宏军参加调查。经最高人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2017年6月22日，市执法局向北美冶金公司作出杭城法（经）罚字[2017]第41001536号行政处罚决定，认定北美冶金公司厂区内的两处违法建筑，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，对北美冶金公司作出处罚决定如下：责令当事人在收到行政处罚决定书之日起十日内，自行拆除该公司厂区西北侧和该公司厂区东侧合计面积1596.77平方米的违法建筑物。2018年6月11日，因北美冶金公司未自行拆除违法建筑。杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室向白杨街道办作出《责成函》，责成该街道于2018年6月30日前，拆除街道范围内北美冶金公司位于四号大街128号违法建设的1596.77平方米违法建筑。同日，杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室、白杨街道办向北美冶金公司1号楼2-3楼租住户作出《限期搬离告知书》，要求五日内腾空并搬离。2018年7月11日，上述违法建筑被强制拆除。杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室、白杨街道办、城管部门均派员到场。在强制拆除过中，被告将两违法建筑内的机器设备、物品分别搬离，并存放于厂区内，其后将拆除掉的建筑材料运离现场。原告北美冶金公司不服，认为该强制拆除行为造成机器设备损害及其他财产损失，提起本案诉讼。另查明，经杭州经济技术开发区人民法院（2018）浙0191民初462号民事判决查明，马学珍于2013年4月1日与北美冶金公司签订了房屋租赁合同，用以开设咖啡店，租赁期限从2013年4月2日至2019年4月1日止。马学珍从2017年3月17日接到通知至2017年5月17日陆续将案涉房屋物品搬离。2019年4月，钱塘新区管委会成立，原杭州经济技术开发区并入钱塘新区行政管辖范围。再查明，杭城法（经）罚字[2017]第41001536号于2017年6月22日10时留置送达北美冶金公司。北美冶金公司不服杭城法（经）罚字[2017]第41001536号行政处罚决定，向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府复议予以维持。北美冶金公司不服，提起行政诉讼。2018年1月26日，杭州铁路运输法院作出（2017）浙8601行初166号行政判决，驳回原告北美冶金公司的诉讼请求。北美冶金公司提起上诉，但未在规定期限内预交上诉案件受理费，又未提出缓交、减交、免交申请，故该上诉按自动撤回上诉处理。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有侵犯公民财产权，造成财产损害的违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案主要的争议焦点有三方面，一是被告主体的适格性问题，二是被诉强制拆除行为的合法性问题，三是原告的赔偿请求能否成立。现分述如下：被告主体方面，本案中，白杨街道办及经济技术开发区城管部门虽参与了拆除活动，但该二单位均系经钱塘新区管委会责成或组织而参加。钱塘新区管委会作为案涉强制拆除行为的牵头主体、组织主体，应承担本案全部法律责任。故原告对白杨街道办、市执法局的起诉，应当予以驳回。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。本案系市执法局作出责令限期拆除决定后的强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被告在实施强制拆除决定前，并未依照行政强制法规定履行了相关催告公告义务，程序违法。且从现有证据来看，被告在实施过程中存在扩大损害的情形，依法应当予以赔偿。具体如下：一、案涉建筑物有部分是钢结构，经拆卸后的部分钢材仍是较为规则完整的形态，被告直接运走处理，存在不当。二、案涉拆除行为导致了厂区内地面、花坛等损害。三、从照片及视频来看，原咖啡屋内装饰装修、空间布置、物品摆放都处于正常状态。而经另案民事判决确认，马学珍早在2017年3月17日至2017年5月17日已陆续将案涉房屋物品搬离。故该屋内物品应为原告所有，被告按马学珍遗弃物品进行处理不当，应当予以赔偿。四、关于其他部分违法建筑内物品，被告亦未提供完整的物品清单及交接手续，亦应当酌情赔偿。对以上项目，本院结合双方的违法情节、建筑情况、屋内物品情况等综合因素，酌定被告赔偿原告损失28万元。关于原告所提冶金实验室设备运行中断所产生的接线修复调试等费用赔偿。该院认为，现有证据不能证明相关设备在搬运时处于运行状态，也不能证明该搬运行为对机器设备造成了损害。同时需注意的是，原告在收到案涉处罚决定和人民法院判决书后，已完全知晓该建筑系应当拆除的违法建筑，在具备相关专业知识的情况下，仍将机器设备长时间放置于此处，在被强制腾空后又以被中断行为由提起赔偿请求，于法无据。其提出的相关鉴定申请，该院不予准许。综上，被告因违法实施案涉强制拆除行为，应赔偿原告280000元。对原告提出的其他部分赔偿请求，该院不予支持。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回原告北美冶金国际（杭州）有限公司对杭州市江干区人民政府白杨街道办事处、杭州市综合行政执法局的起诉。二、确认被告杭州钱塘新区管理委员会于2018年7月11日对原告北美冶金国际（杭州）有限公司厂区西北侧和东侧违法建筑组织实施的强制拆除行为违法；三、被告杭州钱塘新区管理委员会因上述违法行为赔偿原告北美冶金国际（杭州）有限公司人民币280000元；四、驳回原告北美冶金国际（杭州）有限公司的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告杭州钱塘新区管理委员会负担。北美冶金公司上诉称：一、一审庭审过程中被上诉人明确承认将案涉的建筑材料直接运走，数量达到十五辆卡车，按照其提交的厂房造价预算情况来看，该建筑物的钢结构，适用的钢材市场价值应当根据其提供的厂房建造情况的照片以及材料报价、建筑面积以及相类似厂房建造的市场价格进行计算认定，其中钢材系其主要建筑材料，而钢材经妥善拆除尚可正常使用，故一审法院对钢材的价值判断有误。二、上述拆除行为导致了厂区内地面花坛等损害，目前现场尚在，从现场可以看到花岗岩破损800平方米，按200元/平方米的造价，该项损失就达到16万元；防腐木地台64.8平方米，单价150元，损失达9720元；大理石的柱子修复需要2万元；办公室玻璃门破损4扇，单价800元，共计3200元；防腐木花坛4个，单价1500元，该项损失达6000元；香樟树4棵，单价3000元，损失达12000元。具备评估的条件，一审法院理应委托法定鉴定机构予以鉴定。三、对于建筑内的物品，被上诉人未提供完整的物品清单和交接手续，应当视为被上诉人行为存在重大过错，该部分物品均是其正常使用的生活用品和办公用品，其中包括电脑、电视、空调、家具、成品的装修、热水器及办公用品，但一审法院未对其价值进行充分的认定。四、冶金实验室设备运行中断所产生的接线、修复和调试的损失是客观存在的，被上诉人提供的视频中出现了剪断线路的证据。由于被上诉人未聘请相应的专业人员参与，现相关设备还处于被剪断的状态，法院理应委托专业的评估机构到现场进行评估，只有在无法评估的情况下，法院才能酌情作出判决。五、被上诉人钱塘新区管委会、白杨街道办事处、市执法局实际参与了强拆行动，并在强拆过程中互相配合，故其性质属于共同作出的行政行为，三被上诉人应共同承担责任。综上，请求依法改判。钱塘新区管委会上诉称：一、案涉建筑系违法建筑，且被上诉人存在拒绝自行拆除的违法行为。依照原审判决认定的事实，案涉建筑物在2017年6月即已经被市执法局认定为违法建筑。同时，市执法局也已责令被上诉人在收到行政处罚决定书之日起10天内自行拆除全部违法建筑。然而，被上诉人在涉案行政处罚决定书经行政诉讼确认有效的情形下，拒绝自行拆除违法建筑，明显违法。其依照规划要求和城市管理需要，责成街道办事处强制拆除案涉违法建筑的行为系履行行政管理职能的行为，而被上诉人在明知其行为违法性的前提下拒绝履行拆除义务，其权益不应当得到法律的保护。二、原审判决在无客观证据证明被上诉人损失的情形下，认定其应当承担28万元的赔偿责任，缺乏事实和法律依据。原审判决认为，因为案涉建筑物系钢结构，经拆卸后的部分钢材较为完整，其直接运走处理存在不当，且其应当对屋内物品予以赔偿，缺乏事实和法律依据。首先，案涉建筑系违法建筑。无论上诉人责成街道办事处强制拆除行为的程序上是否存在瑕疵，均不影响案涉建筑违法性这一事实。而在强制拆除这一行为中，并无任何法律法规规定行政机关有义务考量经拆除的建筑物是否具有残值，是否应当返还违法建筑的建设主体。也即如果其充分履行了告知义务后实施责成强制拆除程序，同样无需将拆卸后的钢材返还违法建筑的建设主体。换言之，其在程序上的违法性并不是导致被上诉人损失的原因，二者之间并无任何因果关系。同时，原审判决在案涉房屋残值和被上诉人损失未经中介机构评估的情形下，径行酌定损失为28万元，缺乏最基本的事实依据。综上，请求依法改判。白杨街道办答辩称：其答辩意见与钱塘新区管委会一致。市执法局答辩称：一、其不是案涉强制拆除行为的适格主体，适格的被告应是该行政强制拆除行为的法定责任主体。根据《杭州市城乡规划条例》第五十四条第二款、《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强杭州市违法建筑防控工作的实施意见》的规定，对已经建成的违法建筑，且无法采取改正措施消除对规划影响的，一般由城管执法部门立案查处，作出“限期拆除”的行政处罚决定后，如当事人逾期不自行拆除的，报告属地政府，再由属地政府责成辖区街道实施拆除。本案中，北美冶金公司违法建设行政处罚一案，由原经济开发区城管执法大队以市执法局名义作出行政处罚决定后，因当事人逾期未自行拆除案涉建筑，经济开发区城管执法大队依法报告下沙开发区管委会负责后续的拆除执行工作。二、原经济开发区城管执法大队根据下沙开发区管委会要求，实施的法定职权外的行为，与其无关。(一)城管执法部门的法定职权中并不包括强制拆除违法建筑的行政强制权。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条的规定，原杭州市城管执法部门行使的职责不包括拆除违法建筑的行政强制行为。原下沙经济开发区执法大队以市执法局的名义，在其管辖区域内行使有关法定职权。市执法局对下沙经济开发区大队实施的职权范围内的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。对于下沙经济开发区执法大队在其法定权限外实施的其他行为，市执法局不承担法律责任。(二)案涉强制拆除行为应由牵头和组织主体，即原下沙开发区管委会承担法律责任。强制拆除违法建筑是需要多方配合实施的统筹性工作，参与的单位和人员很多。参与者根据属地政府、或者乡镇政府的责成和组织，协助配合实施有关工作。其在强制拆违过程中发生的行为，应由行为的授意主体，即强制拆违的法定责任主体或行为组织实施者，即属地政府承担相应的法律责任。故本案中，原下沙城管执法大队虽然参与了强制拆除活动，但其系根据原下沙开发区管委会的要求而参加。原下沙开发区管委会作为案涉强制拆除行为的牵头主体、组织主体，应承担本案全部法律责任。综上，请求依法判决。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题有：1.白杨街道办及市执法局是否为本案适格被告。2.北美冶金公司主张的损失是否应予赔偿。（一）关于被告主体。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，市执法局作出涉案行政处罚决定后，北美冶金公司逾期没有自行拆除涉案违法建筑，原杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室责成白杨街道办事处强制拆除，原杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室是原杭州市经济技术开发区的内设机构。2019年4月，钱塘新区管委会成立，原杭州市经济技术开发区并入钱塘新区行政管辖范围。据此，原杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室参与实施被诉强制拆除行为的法律后果应由钱塘新区管委会承担。因此，钱塘新区管委会作为涉案强制拆除行为的组织者，是本案适格被告。白杨街道办事处受原杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室的责成参与被诉强制拆除行为，原审未认定其为本案适格被告，未对北美冶金公司的合法权益产生不利影响。市执法局协助原杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室实施被诉强制拆除行为，其法律后果应由钱塘新区管委会承担，故原审未认定其为适格被告，并无不当。（二）关于赔偿。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。本案中，行政机关未依法履行上述程序，原审确认被诉强制拆除行为违法并无不当；因该违法拆除行为造成当事人合法财产的损失，行政机关应承担相应的赔偿责任。本案中，北美冶金公司主张五项损失：一是建筑材料残值的损失，二是地面和花坛等的损失，三是原咖啡屋内装饰装修及物品的损失，四是其他部分违法建筑内物品的损失。以上损失客观存在，但从在案证据看，通过鉴定的方式确定损失的大小条件尚不具备。在此情形下，原审结合双方的违法情节、建筑情况、屋内物品情况等综合因素，酌定行政机关赔偿北美冶金公司损失28万元，并无不妥。此外，对于冶金实验室设备的损失，北美冶金公司未提供充分的证据证明损失存在及大小。并且，北美冶金公司在收到案涉处罚决定和限期搬离告知后，未在规定的时间自行搬离，行政机关代为强制搬离过程中产生的合理损失，属于因北美冶金公司自身原因造成的扩大损失，应由其自行承担。因此，原审未支持北美冶金公司提出该项赔偿请求，并无不当。综上，上诉人北美冶金公司、钱塘新区管委会提出的上诉理由，依据不足，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，由上诉人北美冶金国际（杭州）有限公司、杭州钱塘新区管理委员会各负担50元。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年八月二十四日书记员  潘 莉