四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1840号 上诉人（原审原告）郑光军，男，1972年1月15日出生，汉族，住四川省荥经县。 被上诉人（原审被告）荥经县人民政府。住所地：四川省荥经县严道镇向阳巷**。 法定代表人古玉军，县长。 委托代理人罗颖，四川明炬（雅安）律师事务所律师。 委托代理人刘艳，四川明炬（雅安）律师事务所律师。 上诉人郑光军因诉被上诉人荥经县人民政府（以下简称荥经县政府）土地行政补偿一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2018）川18行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2008年12月31日，四川省人民政府（以下简称省政府）以川府土[2008]1486号《关于荥经县2008年第一批城市建设用地的批复》（以下简称1486号征地批复），批准同意将包括荥经县严道镇新华村3、4、5组（以下简称新华村3、4、5组）在内的34.9103公顷的集体土地征收为国家所有，作为荥经县2008年第一批城市建设用地。 2008年12月15日，荥经县国土资源局（以下简称荥经县国土局）、荥经县严道镇人民政府（以下简称严道镇政府）发布《严道镇新华村新荥中征地补偿宣传提纲》，载明：鉴于青华村近10年来未审批过宅基地，广大村民住房十分困难，经县政府研究，凡在12月25日前签字领取征地补偿费的农户，按领取时间排序，被征地在0.5亩以下（含0.5亩）的，优先在规划集中建房区安排1进宅基地，被征地在0.5亩以上的，优先在规划集中建房区安排2进宅基地，其用地价格按农村调地标准执行，原宅基地面积超过规定标准的，能复耕的必须复耕。被征地农民的养老保险优惠政策：2008年12月31日前，失地农民养老保险不仅允许“超龄人员”（男年满60周岁、女年满50周岁）参保，而且一次性补缴15年只需21758.52元，然后按月领取养老金。2009年1月1日起，超龄失地农民不再纳入参保范围，而且参照川办函〔2008〕185号文件规定，符合参保条件的（男未满60周岁、女未满50周岁），自参保之月一次性朝前补缴5年养老保险费，然后每年缴纳，直到缴费满15年后才能按月领取养老保险金。一次性补缴15年最低缴费金额共计38520元。 嗣后，荥经县国土局与新华村3、4、5组签订《征地协议》， 就土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费的标准和金额予以明确。《征地协议》签订后，新华村3、4、5组部分被征地农民自行参加了被征地农民养老保险。2016年，荥经县政府安排荥经县国土局、荥经县人力资源和社会保障局（以下简称荥经县社保局）对2004年至2013年期间被征地农民社会保障情况进行了核实，并确定对原已自行缴费参加养老保险的被征地农民发放社保补贴，对符合参保条件但尚未参加社会保险的被征地农民，可在自愿的基础上，按国家承担60%、个人承担40%的比例缴纳社保费用，办理被征地农民社保手续的政策。2018年9月，郑光军提起诉讼，请求：判令荥经县政府履行法定职责，落实对郑光军的宅基地安排与养老保险。 一审法院还查明，董明雄等36人不服1486号征地批复，曾申请省政府行政复议。2016年11月22日，省政府作出川府复决[2016]192号《行政复议决定书》，决定维持1486号征地批复。董明雄等36人仍不服，又申请国务院裁决。2018年7月12日，国务院作出国复[2018]739号《行政复议裁决书》（以下简称739号裁决），对1486号征地批复作出后，荥经县政府在组织实施过程中，以给予个人缴纳社保费用补贴和遵从自愿参保、政府与个人共同出资原则，组织被征地农民参加被征地农民社会保险的方式予以认可，并明确对董明雄等36人以荥经县政府未落实被征地农民社会保障为由，提出的撤销省政府1486号征地批复的请求，不予支持。 一审法院认为，本案争议的主要焦点为：荥经县政府是否应履行为郑光军落实宅基地安排和养老保险的职责。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米；3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。其中，民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加，具体标准由民族自治州或自治县人民政府制定。”荥经县国土局、荥经县规划建设局、荥经县交通局《关于进一步规范农村村民建房管理的通知》（荥国土资发〔2006〕11号）规定“农村村民一户只能拥有一处不超过国家规定标准面积的宅基地。”按照上述规定，农村集体建房必须符合“一户一宅”的政策和法律规定，获得宅基地还需经过法定的审批程序。本案中，郑光军的宅基地未被征收，郑光军也未提供其符合宅基地申请条件，且相关申请已经农村集体经济组织同意、乡（镇）审核公示，并已报送荥经县政府审核的证据，因此，郑光军关于荥经县政府应履行职责，为其落实宅基地的请求不能成立。 根据国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、国办发〔2006〕29号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》的要求，征地时应当落实被征地农民的社会保障。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第二款规定“自愿参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。”荥经县政府制定的《荥经县县城规划区和花滩镇小城镇建设规划区征地人员就业和社会保障暂行办法》第六条、第八条规定，被征地人员按本办法规定，可按自愿参保原则，以个体身份参加基本养老保险、基本医疗保险，参保缴费所需资金个人全额承担。上述法律、政府文件明确，被征地农民参加养老保险是自愿行为，须经过参保申请、审核、缴费办理等程序予以确认。本案中，2016年起，经荥经县政府批准，荥经县国土局、荥经县社保局在核实2004年至2013年被征地农民社会保障对象的基础上，分5年对上述已自行出资参保的被征地农民发放社保补贴1万元。同时，在明确政府与被征地农民个人分别承担社保缴费比例的情形下，荥经县政府还安排荥经县国土局、荥经县社保局组织落实新华村3、4、5组符合参保条件的被征地农民参加社会保险的手续，国务院739号裁决对此事实亦明确认定，并认可荥经县政府的相关做法，因此，郑光军关于荥经县政府未履行法定职责，落实社会保险待遇的理由与事实不符，其请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郑光军的诉讼请求。 郑光军上诉称：（一）2008年，荥经县政府因新荥中建设，征收了郑光军使用的集体土地。荥经县国土局和严道镇政府的宣传提纲，将为被征地农民提供宅基地，负责解决社保。2011年，青华村村委会按照政府的安排收取了被征地农户交纳的宅基地款，但荥经县政府一直未提供宅基地，也未进行社保安置。（二）一审判决认定事实错误，具体表现为，郑光军系荥经县青华村村民，而不是新华村村民，《征地协议》系一审法院依职权调取的，且面积与征地批复及其附件不一致。（三）在土地征收过程中，为促进土地征收的顺利进行并解决青华村村民的居住困难，荥经县政府承诺向被征地农户提供宅基地，农户也交纳宅基地款给村委会，因此，荥经县政府有义务兑现其承诺。一审法院认定事实和适用法律错误，违法调取证据。郑光军请求撤销一审判决，改判支持其一审诉求。 荥经县政府二审答辩认为，郑光军的上诉请求缺乏事实和法律依据，其上诉应予驳回。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决中关于“荥经县严道镇新华村”的事实认定为笔误，实际应为“荥经县严道镇青华村”，本院对此予以纠正。 本院进一步确认，荥经县国土局与青华村3组签订《征地协议》后，将协议所涉全部款项拨付给青华村3组，青华村3组按照各户被征收土地的实际面积以“口粮款”等名义对土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费及奖励资金进行了分配。郑光军户2008年征地面积1.284亩，分得土地补偿费、安置补助费合计4.494万元，青苗补偿费2568元，奖励金1541元，共计4.9049万元。郑光军之父郑云龙于2016年参加了社会保险，政府补贴60%，郑光军未参加社会保险。郑光军宅基地未被征收、房屋仍在居住未被拆除。 本院认为，本案系郑光军关于荥经县政府实施省政府1486号征地批复时，未履行划定宅基地、落实养老保险法定职责引发的诉讼，焦点是荥经县政府是否应当履行相关的职责。 关于荥经县政府是否应为郑光军划定宅基地问题。本案中，郑光军的宅基地未被征收、房屋仍在居住，不存在因宅基地被征收而进行住房安置情形。荥经县国土局、严道镇政府的宣传提纲虽有征收土地后，将在规划集中建房区为被征地农户安排宅基地，其用地价格按农村调地标准执行的内容，但该宣传提纲中同时明确的是在青华村集体土地范围内规划集中建房区地，且申请宅基地建房，还应当符合“一户一宅”政策和乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划等要求，并按照农民申请，农村集体经济组织同意，由乡（镇）人民政府审核批准的程序办理，郑光军现实际拥有宅基地，况且郑光军办理宅基地的请求也尚未履行相应的审批程序并报至荥经县政府，因此，其关于荥经县政府应履行法定程序，为其划定宅基地的请求，不能成立。 关于荥经县政府是否应落实社保问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”省政府1486号征地批复明确，该批次征地应安置人口为579人（劳动力安置369人），其中青华村**应安置人口113人（劳动力安置70人）。青华村3组收到拨付的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费及奖励资金后，按照各户被征收土地的实际面积，以“口粮款”等名义进行了分配，但青华村3组当时并未确定哪些成员具体进行“农转非”，荥经县政府当时明显缺乏为郑光军办理参加社会保险手续的条件。为解决失地农民的社会保险遗留问题，荥经县政府在2016年出台了鼓励失地农民参加社会保险，并由政府予以参保资金补贴的政策，郑光军户符合条件的人员已办理社会保险参保手续，并实际享受了荥经县政府的相关参保资金补贴政策，但郑光军本人并未提出社会保险的参保申请，因此，郑光军本案提出的荥经县政府应履行法定职责，为其落实社会保险的理由，明显不能成立。 综上，一审判决适用法律正确，审判程序合法。郑光军的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑光军负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年八月二十四日 书记员  伍 沿