四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1285号 上诉人（原审原告）彭天学，男，1962年9月6日出生，汉族，住四川省自贡市沿滩区。 被上诉人（原审被告）自贡市沿滩区人民政府。住所地：四川省自贡市沿滩区沿滩镇开元路。 法定代表人易冬，区长。 委托代理人谢镜华，自贡市沿滩区司法局工作人员。 委托代理人陈群久，四川群久律师事务所律师。 上诉人彭天学因诉被上诉人自贡市沿滩区人民政府（以下简称沿滩区政府）房屋征收决定一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2018）川03行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 沿滩区政府于2018年2月1日作出了自沿征决字〔2018〕2号关于邓关镇棚户区改造项目滨河路板块国有土地上房屋征收决定（以下简称2号征收决定）。 一审法院经审理查明，2014年9月15日，自贡市人民政府常务会议审议同意了自贡市城乡规划建设和住房保障局《关于棚改项目有关政策的请示》。2015年3月23日，自贡市发展和改革委员会对自贡市沿滩区发展和改革局《关于自贡市沿滩区邓关片区棚户区改造配套基础设施建设项目建议书的请示》作出批复。2015年8月19日、10月12日，自贡市沿滩区发展和改革局分别作出《关于自贡市邓关片区改造项目建议书的批复》和《关于自贡市邓关片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》。2015年8月28日，自贡市沿滩区国土资源局出具建设项目用地审查意见表。2015年8月28日，自贡市沿滩区城乡建设和住房保障局根据自贡市沿滩区发展和改革局作出的《关于自贡市邓关片区改造项目建议书的批复》，出具了建设项目选址意见书。2017年7月3日，自贡市沿滩区邓关镇人民政府以自沿邓府〔2017〕98号文件向沿滩区政府报请审查征收与补偿安置方案。2017年8月14日，自贡市沿滩区国有土地上房屋征收办公室发布《关于公布邓关镇棚户区改造项目房屋拟征收范围的公告》（附邓关镇Ｃ地块一期红线图），主要公告了拟征收范围、禁止实施的行为及法律后果。同日，自贡市沿滩区邓关镇人民政府发布《自贡市沿滩区邓关镇棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告》，并附房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿），公告了征收范围、征收部门及实施单位、征收补偿依据及公示期限等事项。部分被征收人对征收与补偿安置方案提出了意见。2017年8月20日，被告以自沿府函〔2017〕93号批复同意自贡市沿滩区邓关镇人民政府提出的征收与补偿安置方案。征收与补偿安置方案中载明：本次征收采取模拟征收方式进行，模拟征收期限暂定两个月，签订附生效条件的征收补偿协议，按地块实施模拟征收和计算签约率；当与被征收人签订的模拟征收协议同时满足签约比例达到95%且地块内拟征收成栋楼房被征收人签约比例达到100%两个条件时，被告发布该地块的房屋征收决定。原告的房屋在棚户区改造规划红线范围内，属于被征收范围。2017年9月6日，自贡市沿滩区邓关镇棚改办发布公告，公开邀请取得二级以上（含二级）房地产价格评估资质的评估机构报名参加对邓关镇棚户区滨河路片区改造项目规划范围内国有土地上房屋的价格评估。包括四川兴中平资产评估房地产土地估价有限公司（简称兴中平公司）在内的7家评估公司报名。经过被征收人协商，选定兴中平公司作为该项目的房屋价格评估机构。2017年10月16日，兴中平公司出具了原告房屋征收分户估价结果报告。2017年12月15日，自贡市沿滩区邓关镇人民政府与原告签订了国有土地上房屋模拟征收补偿协议。邓关镇滨河路板块棚户区改造项目国有土地上房屋征收共涉及88户，在签约时间内，有85户签订了模拟征收补偿协议，签约率达到96.6%。2017年12月18日，因滨河路板块被征收人签约率超过95%且成栋楼房签约率达到100%，已达到《沿滩区邓关镇棚户区改项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》的生效条件，根据自贡市沿滩区邓关镇人民政府的请示，被告审议了邓关镇滨河路片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定。2018年2月1日，被告作出了2号征收决定并在征收范围内予以公告。原告不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，自贡市沿滩区棚户区改造项目属于自贡市规划的棚户区改造项目内容之一，自贡市沿滩区棚户区改造项目土地征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称征收补偿条例）第八条规定的关于旧城区改建的公共利益需要。根据征收补偿条例第四条、第八条的规定及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的相关规定，市、县级人民政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建而作出房屋征收决定。故本案被告具有合法的房屋征收主体资格及权限。 沿滩区政府在作出2号征收决定前，经过自贡市沿滩区发展和改革局、自贡市沿滩区国土资源局、自贡市沿滩区城乡建设和住房保障局对项目立项、用地、选址等事项进行审批，由被征收人选定的评估机构对房屋价格作出评估、制定风险评估报告及征收补偿安置方案等法定程序。沿滩区邓关镇滨河路板块属于沿滩区邓关镇棚户区改造项目的范围。在签约时间内，原告亦与房屋征收实施单位签订可模拟征收补偿协议。邓关镇滨河路片区棚户区改造项目拟征收范围的被征收人签约率为96.63%且成栋楼房签约率为100%，达到了征收补偿安置方案的规定的签约率。被告对沿滩区邓关镇滨河路板块国有土地上房屋的征收符合四川省征收补偿条例第二十一条关于旧城区改建采用签订附生效条件的补偿协议，签约户数达到规定比例后，由市、县级人民政府作出征收决定的规定。 征收补偿条例第十五条、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称四川省征收补偿条例）第十二条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，调查结果应当在房屋征收范围公布。被告未提交证据证明其在征收范围内对调查登记进行了公布。征收补偿条例第十一条、四川省征收补偿条例第十七条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告未提交证明对征收与补偿安置方案征求到的修改意见以及根据相关意见修改的情况进行公示的证据。征收补偿条例第二十四条、四川省征收补偿条例第十三条规定，市、县级人民政府作出征收决定前应当组织有关部门对征收范围内未登记的建筑进行调查、认定和处理，对合法建筑或未超期的临时建筑给与补偿，对违法建筑或超期临时建筑不予补偿。被告未提交证据证明其履行了相关程序。综上，被告作出的2号征收决定程序违法。 经审查，本案征收行为符合公共利益的需要，且行政程序已进行到被征收国有土地上房屋的96.6%的产权人签订了模拟征收协议。一旦撤销2号征收决定，必然导致重新履行征收程序及补偿程序，重新签订补偿协议。重复履行行政程序将导致行政资源浪费，且不利于保护已签约的其他被征收人权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，虽然沿滩区政府作出的2号征收决定违反了征收补偿条例的法定程序，但撤销该决定将会给公共利益造成重大损失。为避免导致原已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，平衡依法行政和信赖保护原则的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一，应当判决确认被告的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告彭天学的诉讼请求；二、确认被告自贡市沿滩区人民政府作出的自沿征决字〔2018〕2号关于邓关镇棚户区改造项目滨河路板块国有土地上房屋征收决定程序违法。三、责令自贡市沿滩区人民政府依法采取相关补救措施。一审案件受理费50元，由被告自贡市沿滩区人民政府负担。 彭天学上诉称：沿滩区政府做出的2号征收决定并非基于公共利益且程序严重违法，法院应对2号征收决定予以撤销而并非是确认违法。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 沿滩区政府答辩称，第一，一审法院认定沿滩区政府做出的2号征收决定是基于公共利益，该认定正确。第二，沿滩区政府实际已开展了房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查工作。第三，2号征收决定作出的程序合法。第四，征收补偿方案已经过论证，征求了公众意见。由于在征求意见期内，仅有两人提出书面意见，该书面意见仅针对的是安置房公摊面积的问题，与征收补偿安置方案的实质内容并不冲突，且其意见不符合政策法律规定，被上诉人的工作人员在收到书面意见当即进行了政策解答，提出书面意见的被征收人当场表示接受。此情况不属于四川省征收补偿条例第十七条规定的应当进行公示和再次要求沿滩区政府论证的规定，因此房屋征收补偿方案在征求意见期满后按照无修改意见的情况于2017年9月27日进行了公告。请求驳回上诉人的诉讼请求。 一审庭审笔录记载了当事人对证据材料的质证意见。一审判决依据双方当事人提交的证据和庭审笔录认定了一审查明的事实。根据一审庭审笔录及各方当事人无争议的证据材料，本院查明的事实与一审一致。 本院认为，根据征收补偿条例第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”的规定，沿滩区政府具有作出房屋征收决定的法定职权。 本案结合双方当事人的诉辩意见和2号征收决定是否合法，本案主要存在以下争议焦点： 第一，沿滩区政府作出的2号征收决定是否符合公共利益。根据征收补偿条例第八条第（五）项的规定，政府可以依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要征收房屋。结合自贡市发展和改革委员会作出的自发改发[2015]114号《关于自贡市沿滩区邓关片区棚户区改造配套基础设施建设项目建议书的批复》中载明的内容，可以看出被上诉人征收该片土地是为了公共利益的需要。但是需要指出的是，沿滩区政府在一审庭审前未提交而在庭审后提交案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的相关证据，一审法院未对以上证据予以采纳并无不当。 第二，一审法院确认沿滩区政府作出的2号征收决定违法是否正确。在一审中，一审法院以被上诉人未提交证据证明对被征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查以及未提交证据证明对征收与补偿安置方案征求了修改意见以及根据相关意见修改的情况进行公示违反法律规定，但认为被征收国有土地上房屋的96.6%的产权人已签订了模拟征收协议，一旦撤销2号征收决定则不利于保护已签约的其他被征收人权益，从而确认2号征收决定违法并无不当。因被上诉人未在法定期限内提起上诉，对于被上诉人对一审判决不服部分，本院不予审查。上诉人要求撤销2号征收决定的诉讼请求，本院不予支持。 综上，一审法院判决是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭天学负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 旭 审判员 谢胜山 审判员 王晓东 二〇二〇年八月十四日 书记员 许小红