济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初339号 原告杨存生，男，1954年10月14日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人张俊华（系杨存生之妻），女，1957年9月14日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地山东省济南市天桥区堤口路**。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 被告济南市天桥区人民政府北园街道办事处，，住所地山东省济南市天桥区水屯北路** 法定代表人：张春晖，主任。 以上两被告共同委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。 原告杨存生不服被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月29日立案后，向被告天桥区政府、北园街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭审理了本案。原告杨存生及其委托代理人张俊华、邬宏威、被告天桥区政府委托代理人徐光城、被告北园街道办出庭负责人张磊，以及两被告共同委托代理人马晓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨存生诉称，原告系济南市天桥区北园街道水屯社区（原水屯村）居民，在水屯社区352号拥有合法的宅基地和房屋。现因济南市天桥区北湖片区开发建设项目，原告房屋所在地的集体土地被纳入征收范围，房屋亦面临拆迁。2019年11月15日，北园街道办对原告房屋作出《行政补偿决定书》，要求原告签订补偿安置协议。2019年11月26日起，北湖片区指挥部与北园街道办开始对水屯社区统一集中实施强行入户、搬迁、拆除等活动，至2019年11月28日，水屯社区房屋全部被夷为平地。原告房屋于2019年11月28日被非法强拆，室内财产损毁丢失，造成重大损失。故，原告为维护合法权益提起诉讼。请求：1.确认两被告强制拆除原告位于济南市天桥区北园街道水屯社区352号房屋的行政行为违法；2.由两被告承担诉讼费。 杨存生向本院提交了如下证据： 1.原告身份证、宅基地登记表； 2.原告房屋被拆除前后对比、拆除现场照片3组； 3.原告房屋被拆除期间现场视频、报警录音、照片的光盘3张； 证据1-3证明：1.原告拥有的合法房屋遭到暴力强拆；2.电话录音和录像，证明北湖片区拆迁指挥部主任（李亮）口述，案涉区域征地拆迁是天桥区政府行为；3、案涉区域村民房屋遭到强拆；4.武警消防参与强拆村民房屋。 4.《北湖片区土地房屋征收安置补偿意见》； 5.济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》; 6.北园街道办对原告作出的《行政补偿决定书》; 7.济南市自然资源和规划局(信息公开[2019]土-560号)《政府信息公开告知书》； 证据4-7证明：1.天桥区政府成立拆迁指挥部对案涉区域进行征地拆迁，但没有获得征地批文；2.北园街道办违法对原告作出补偿决定。 8.天桥分局北园派出所关于2019年11月26日水屯村拆迁警情的处置情况说明； 9.北园街道办工作说明； 证据8-9证明：1.原告房屋遭到不法人员的暴力毁坏，原告立即拨打110报警；2.公安机关调查之后告知，水屯整个片区属于天桥区北湖片区重点拆迁项目，当天由天桥区政府北湖拆迁指挥部、天桥区北园街道办事处组织城管、消防、卫生（120）及保安力量对此区域进行拆迁；3.天桥区政府和北园街道办组织强拆原告的房屋。 10.《致北湖片区居民的一封信》； 11.《致水屯社区未签约居民的一封信》； 12.《济南市天桥区人民政府关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》； 13.天桥区政府《限期交出土地决定书》； 14.北湖片区指挥部《关于北湖片区各社区自管居民安置房屋建设位置的说明》； 15.北湖片区导读； 16.《北湖片区开发工作现场指挥部对闫长亭同志通过“12345市民服务热线”反映情况的答复意见》； 17.《天桥区北湖片区村民住宅拆迁安置补偿协议》； 证据10-17证明：1.北湖片区改造是省、市重点项目；2.天桥区政府成立指挥部，专门负责拆迁补偿安置；3.北园街道办具体落实拆迁补偿工作，与被拆迁农民签署补偿安置协议；4.天桥区政府、北园街道办共同强拆了原告的房屋。 18.参与强拆人员照片一组。 证明：1.天桥区政府指挥部主任李亮在强拆现场指挥；2.北园街道办副书记宋文涛带领黑保安和强拆人员在强拆现场；3.天桥区政府、北园街道办共同强拆了原告的房屋。 被告天桥区政府辩称，1.天桥区政府并未实施拆除原告房屋的行为，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据；2.原告的房屋在水屯社区村居改造范围内，村居改造工作由水屯社区居委会实施。综上，天桥区政府并未实施对原告房屋的拆除行为，不是本案的适格被告，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据。 被告天桥区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.关于水屯社区村居改造建设党委会议纪要、会议决议及照片； 2.关于水屯社区改造建设居民代表会议纪要、会议决议及照片； 证据1-2证明水屯社区经过民主表决程序，决定进行村居改造。 3.集体经济组织成员公示及照片； 4.水屯社区居民代表会议及会议签到簿、照片； 证据3-4证明水屯社区居委会组织实施了人口界定等村居改造工作。 5.收回宅基地使用权决定书，证明水屯居委会决定收回原告的宅基地，要求原告搬迁； 6.行政补偿决定书，证明北园街道办对原告的拆迁补偿问题作出补偿决定。 被告北园街道办辩称，原告的房屋位于水屯社区城中村改造范围内，在水屯社区城中村改造过程中，北园街道办负责督促水屯居委会实施房屋拆除，并进行房屋验收。该村绝大多数居民已经签约搬迁，因包括原告在内的少部分居民拒不搬迁，影响片区开发，为维护公共利益，在已经作出补偿决定、预留安置房的情况下，北园街道办牵头组织水屯居委会、安保、卫生等部门对原告实施了协助搬家。 被告北园街道办未向本院提交证据。 经庭审质证，当事人对对方证据均发表了质证意见： 对天桥区政府提交的证据，杨存生均对证据的真实性、合法性、关联性不认可，认为天桥区政府批准成立北湖片区开发现场指挥部，具体负责实施了北湖片区的征地拆迁补偿安置工作。 对杨存生提交的证据，天桥区政府对证据1-2的真实性无异议，但对证据2的关联性不予认可，认为无法确认是原告的房屋；对证据3真实性无异议，但对关联性和证明目的不予认可，报警录音和拆除视频均不能证明案涉房屋拆除主体；对证据4-7、9-14的真实性无异议，但认为与本案无关联；对证据8的真实性不认可，且说明中的日期不是原告房屋拆除日期，与原告无关联；对证据15真实性不予认可，没有具体内容，不符合证据要件；对证据16的真实性、合法性、关联性均不认可，原告提交的该文件内容模糊不清，落款盖章也看不出具体的单位名称，即便真实，也不能证明原告房屋的拆除主体；对证据17真实性无异议，协议证明北园街道办负责签订补偿协议及拆除当事人的房屋；对证据18的真实性、合法性、关联性均不认可，该照片是北园街道办工作人员向未签约居民送达文书时拍摄的，并非拆除原告房屋时拍摄的照片，无法证实拆除原告房屋的主体是天桥区政府。 被告北园街道办的质证意见同天桥区政府。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院将结合所有证据和庭审调查作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2014年2月21日，天桥区政府、中共天桥区委办公室作出济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》，决定成立北湖片区开发工作领导小组，领导小组下设现场指挥部（以下称北湖片区指挥部），负责北湖片区开发建设各项具体工作的推进落实。北湖片区指挥部下设综合组、土地征收与收储组、动迁组等6个小组，其中综合组主要职责第6项为：负责土地、房屋评估测量队伍和拆除队伍管理工作；动迁组主要职责第5项为：负责做好地上物拆除工作。2016年3月30日，北湖片区指挥部作出《北湖片区土地房屋征收安置补偿意见》，载明：北湖片区开发建设范围为西至生产路、天桥区顺河高架路，东至东泺河、七一路，北至滨河南路、标山南路（规划路），南至北园大街、110KV高压走廊北界，上述范围内实施土地、房屋征收按照该意见执行；土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施，济南市滨河新区建设投资集团为土地熟化主体，北湖片区指挥部为推进主体，区直有关部门做好指导和配合工作。2016年7月20日，中共水屯社区委员会及水屯社区居民委员会召开关于水屯社区村居改造建设的会议，并形成决议：经两委人员共同研究商议，一致通过并决定对水屯社区进行村居改造。2016年7月22日，水屯社区居民委员会召开了居民代表会议，一致通过并决定了对水屯社区进行村民改造，并对集体、非集体经济组织成员进行了认定和公示。 杨存生在北园街道办水屯社区352号有宅基地一处，该宅基地地上房屋在上述村居改造范围之内。2019年11月15日，因原告未能签订补偿安置协议，水屯社区居委会作出济天桥北园水屯收字（2019）第028号《收回宅基地使用权决定书》，决定收回杨存生的宅基地使用权，并限其2日内办理补偿安置手续并腾空房屋，逾期居委会将强行收回宅基地。同日，北园街道办作出济天桥北园行补（水屯）决字（2019）第054号《行政补偿决定书》，就杨存生及其家庭成员应享受的补偿利益作出决定。 2019年11月26日，案涉房屋所在的水屯社区开始实施大面积的房屋拆除活动，原告就此事向公安机关报案。2019年11月28日，原告案涉房屋被强制拆除。2020年4月16日，济南市公安局天桥区分局北园派出所出具《关于2019年11月26日水屯村拆迁警情的处置情况说明》，载明：“2019年11月26日7时6分至17时42分，我所先后接到市局指挥部调度室27起关于‘水屯村拆迁’的派警指令。接到派警指令后，我所第一时间进行处置，经过现场走访调查，确认以上报警地点均位于天桥区水屯村。因水屯村整个片区属于天桥区北湖片区重点拆迁项目，当天由天桥区政府北湖拆迁指挥部、天桥区北园街道办组织城管、消防、卫生（120）及安保力量对此区域进行拆迁。民警对报警当事人进行了解释和引导，告知如对拆迁安置补偿等不满，需到天桥区政府相关部门进行正常反映。我所在核实完现场情况后均第一时间向市局指挥部指挥调度室进行了反馈。”2020年2月4日，北园街道办出具《工作说明》，载明：“2019年11月26日、27日、28日，有关部门在实施对天桥区水屯村部分村民的拆迁过程中，天桥区公安局北园派出所任学海副所长带领民警全程参与维持现场秩序的工作任务，并对相关报警群众予以解释、说明。”在综合上述事实，原告认为拆迁行为系两被告所为，故诉至本院，要求判如所请。 本院认为，本案的焦点问题为：一、被告天桥区政府、北园街道办是否是案涉房屋强制拆除的责任主体；二、对案涉房屋的强制拆除行为是否违法。 关于焦点一，北园街道办向原告作出的补偿决定书中明确载明补偿依据之一为《补偿意见》，而该意见系北湖片区指挥部为加快北湖片区熟化建设而发布，所以原告房屋所在区域的村居改造建设并非水屯社区居委会独立实施的项目，而是整个北湖片区开发建设项目中的一部分，所以两被告所提出的村居改造建设系水屯居委会实施与事实不符，不能成立。根据该《补偿意见》，项目范围内的房屋征收工作由北湖片区指挥部负责推进，北湖片区指挥部职责之一即为负责做好地上物拆除工作。且根据公安机关现场走访调查后出具的情况说明，“天桥区政府北湖拆迁指挥部”系组织力量对原告房屋所在区域进行拆迁的主体之一，因北湖片区指挥部系天桥区政府在北湖片区开发建设项目中唯一设立的指挥部，故应认定公安机关所说的“北湖拆迁指挥部”即为北湖片区指挥部。因此，认定北湖片区指挥部实际参与了对案涉房屋的强制拆除行为具有事实依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”据此，原告主张北湖片区指挥部的设立机关天桥区政府作为其房屋强制拆除的责任主体，符合相关事实和法律规定。天桥区政府对此仅作否认陈述而未予举证，应承担不利的法律后果。对于北园街道办的主体资格问题，因济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》载明，北湖片区指挥部主要职责为负责做好地上物拆除工作的动迁组组长及其他成员均系北园街道办工作人员，公安机关的情况说明载明北园街道办亦系组织力量对原告房屋所在区域进行拆迁的主体之一，北园街道办亦未举证证明其未实施案涉房屋拆除行为，故原告主张北园街道办为案涉房屋强制拆除的共同责任主体，符合相关事实和法律规定。 关于焦点二，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”依据上述规定，行政强制拆除是包含了作出行政决定、催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定等法定程序的一个完整过程。本案中，天桥区政府、北园街道办未提供证据证明其对案涉房屋实施强制拆除履行了前述程序，显属违法，依法应予撤销，但因案涉房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告济南市天桥区人民政府、济南市天桥区人民政府北园街道办事处对原告杨存生位于济南市天桥区北园街道水屯社区352号房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市天桥区人民政府、济南市天桥区人民政府北园街道办事处共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  方 云 人民陪审员  卜繁霞 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年八月十日 法官 助理  李文卿 书 记 员  郑 键