山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终169号   上诉人（原审原告）亢某1，住山西省原平市。   委托诉讼代理人亢某2，住山西省原平市。   被上诉人（原审被告）原平市人民政府，住所地山西省原平市前进西街。   法定代表人马某，该市市长。   委托诉讼代理人刘某1，原平市农业农村局主任科员。   委托诉讼代理人武某，山西惠胜昌律师事务所律师。   被上诉人（原审被告），忻州市人民政府，住所地山西省忻州市长征街**。   法定代表人朱某，该市市长。   委托诉讼代理人赵某，忻州市司法局行政复议科科长。   委托诉讼代理人刘某2，山西云中律师事务所律师。   原审第三人原平市崞阳镇上吉村村民委员会，，住所地山西省原平市崞阳镇上吉村   法定代表人亢某3，该村委会主任。   上诉人亢某1因诉原平市人民政府、忻州市人民政府行政答复及行政复议一案，不服山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2007年8月1日，原告亢某1与崞阳镇上吉村委会签订了承包协议。原平市崞阳镇上吉村村民员委会收取了亢某1缴纳的承包费1万元。2015年4月8日，忻州市人民政府办公厅印发《关于印发忻州市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》。2015年6月5日，原平市人民政府秘书处下发《关于印发原平市2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》。2015年8月10日忻州市农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室下发印发《关于转发忻州市水利局的通知》。2018年6月25日原告亢某1以邮寄方式向原平市人民政府提出土地承包经营权确权申请，原平市人民政府于2018年6月26日收到申请，但没有作出书面答复。后原告向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年10月8日作出（2018）晋02行初34号行政判决，判决原平市人民政府在判决生效后六十日内对原告亢某1申请的事项作出相应的答复。原平市人民政府于2018年12月24日作出《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》。原告亢某1不服该答复，向忻州市人民政府提起行政复议。忻州市人民政府受理该复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议答复通知书，并对争议进行了调查，于2019年3月9日作出忻政行复决字（2019）4号《行政复议决定书》，维持原平市人民政府《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》。原告亢某1不服，诉至法院，请求：1、依法撤销原平市人民政府《关于亢某1土地承包经营确权证登记申请的答复》；2、依法撤销忻州市人民政府忻政行复决字（2019）4号《行政复议决定书》。另查明，2013年11月4日，山西省农业厅下发（晋农经发【2013】8号）《关于认定家庭农场的暂行意见》。2015年6月，亢某1填写了山西省家庭农场申报表，崞阳镇上吉村村民委员会、原平市农村经济经营管理站等部门均加盖公章，同意为原告亢某1颁发山西省家庭农场证书。2015年12月21日，原平市农村经济经营管理站为原告颁发了家庭农场证书。   原审法院认为，本案的争议焦点为被告原平市人民政府作出的《关于亢某1土地承包经营权确权登记申请的答复》及被告忻州市人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《山西省实施办法》第十六条规定，以招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，其承包方案应当向全体村民公示，公示时间不得少于15日。《农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。承包草原、水面、滩涂，从事养殖业生产活动的，依据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权颁证。第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。本案中，原告亢某1与崞阳镇上吉村村民委员会于2007年8月1日签订承包协议后，应当按照《农村土地承包经营权证管理办法》第八条的规定，填写农村土地承包经营权证登记申请书，报崞阳镇人民政府农村经营管理部门。由崞阳镇人民政府农村经营管理部门对崞阳镇上吉村村民委员会和亢某1的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。亢某1持崞阳镇人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向原平市人民政府申请农村土地承包经营权证登记。但原告于2018年6月25日向原平市人民政府提出土地承包经营权确权申请时，并未提交上述相关材料，原告要求原平市人民政府为其土地承包经营权进行确权登记，显然不符合上述规定。原平市人民政府于2018年12月24日作出驳回亢某1的申请，对亢某1与崞阳镇上吉村委员会签订协议书中所涉水滩、荒滩、草滩地和荒地不予办理确权登记的答复并无不妥。忻州市人民政府在收到亢某1复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议答复通知书，并对争议进行了调查，作出的行政复议决定书亦无不当。综上，原告的诉求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告亢某1的诉讼请求。   亢某1不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初5号行政判决，并依法改判。事实和理由：一、原审法院认为2018年6月25日上诉人向原平市政府提出土地承包经营权确权申请时，未依照《农村土地承包经营权证登记管理办法》第八条的规定提交相关材料，上诉人要求原平市人民政府为其土地承包经营权进行确权登记不符合法律规定，上述事实认定不清。本案事实是2007年8月1日上诉人亢某1与上吉村民委员会签订土地承包协议后，向崞阳镇人民政府口头提出土地承包经营权证登记申请，但崞阳镇人民政府认为承包协议四至不清，没有承包面积。后经崞阳镇人民政府组织，上吉村民委员会、亢某1、原平市国土资源局测绘队，在上吉村民委员会村民代表与亢某1委托代表共同指界下生成了亢某1与上吉村民委员会不规则土地承包经营权协议补充合同条款，在此期间国家进行统一政策性土地承包经营权确权登记。上诉人依法分别向崞阳镇人民政府、原平市人民政府提出了土地承包经营权确权申请，并附有合同和补充测绘、不规则四至面积土地利用现状图等材料，据此上诉人已经向原平市人民政府依法提交了相关材料。根据原平市人民政府出台的《原平市2015年农村土地承包经营权确权登记、颁证实施方案》的规定，上诉人亢某1以其他形式承包的土地包括在上述确权范围。但原平市人民政府和忻州市人民政府在解释政策时，解读为只给二轮土地承包经营权确权，对承包的荒地不予确权。据此被上诉人未按照2015年农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案第（四）项内容进行确权，其确权程序违法。二、原审法院认为忻州市人民政府在收到亢某1复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议通知书，并对争议进行了调查，作出了行政复议决定书，亦无不当，该认定与事实和法律相悖。忻州市人民政府在收到亢某1复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议答复通知书。原平市人民政府在行政复议过程中，自行向原平市水利局、原平市国土资源局进行调查取证，该行为违反《行政复议法》第二十四条的规定，并且北水库是坑塘水面，权属为上吉村集体所有，而非原平市水利局所有，故忻州市人民政府作出的忻行复议字（2019）4号《行政复议决定书》程序和实体均违法。三、原审判决程序违法。在原审诉讼过程中，原审法院同意第三人上吉村民委员会撤回已提交的答辩状和证据，程序违法。综上，原审判决认定事实不清，程序违法，适用法律不当，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。   被上诉人原平市人民政府答辩称：一、上诉人要求颁证的诉求没有依据。根据忻州市和原平市2015年农村土地承包经营权确权登记的有关文件要求，上诉人承包的水滩地、荒滩地不属于两级人民政府颁证文件规定的范围，原平市人民政府给上诉人的答复并无不当。二、上诉人所承包的北水库不属于上吉村的集体水域，而是原平市水利局崞阳湖的水域范围。上吉村把自己没有所有权的水域承包给上诉人，该水域属于有争议的水域。按照忻州市水利局水利工程划界、确权实施方案的要求，此种情形应暂缓发证，在会上形成统一意见以后再办理，这是未给上诉人颁证的原因，原审法院裁定驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，原平市人民政府的答复并无不当，原审法院判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   被上诉人忻州市人民政府答辩称：依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《山西省实施办法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律法规的规定，亢某1与上吉村委会于2007年8月1日签订承包协议后，应当按照《农村土地承包经营权证管理办法》第八条的规定，申请农村土地承包经营权证登记。但上诉人于2018年6月25日向原平市人民政府提出土地承包经营权确权申请时，未提交相应材料，不符合法律规定。原平市人民政府于2018年12月24日作出驳回亢某1的申请，对亢某1与上吉村委会签订协议书中所涉水滩、荒滩、草滩地和荒地不予办理确权登记的答复并无不妥。二、忻州市人民政府在收到亢某1复议申请后，向原平市人民政府送达了行政复议答复通知书，并对争议进行了调查，作出的行政复议决定书亦无不当。综上，原平市人民政府作出的《关于亢某1土地承包经营确权登记申请的答复》认定事实清楚，适用法律正确，忻州市人民政府的复议决定适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。   原审第三人上吉村民委员会答辩称：《协议书》中约定的荒滩地、草滩地、荒地等四至不清，“北水库”权属不明。亢某1要求对其承包的1118.84亩地予以确权登记，无事实依据。《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国务院国办发[1996]123号）第四项规定，承包、租赁、股份合作、拍卖“四荒”使用权等都要做好前期工作。要划清国家与集体所有“四荒”的权属界限，权属不明确、存在争议的，在问题没有得到解决前，不得进行承包、租赁、股份合作或拍卖。亢某1与上吉村民委员签订《协议书》时，承包的荒滩地、草滩地、荒地四至不清，承包地的面积、亩数不明，至今未确认。亢某1承包的“北水库”，全称是“崞阳北水库”，位于上吉村村界内，现由原平市水利局指定原平市北大河崞阳水利工作站管理，并于2015年3月承包给王福廷，争议尚未解决，权属不明，上诉人承包的土地不具备确权登记的法定要件。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。本案中，亢某1申请为其以其他方式承包的案涉土地颁发农村土地承包经营权证，其在未经崞阳镇人民政府农村经营管理部门初审和原平市人民政府农业行政主管部门审核的情况下，直接向原平市人民政府提出申请，不符合上述规定的农村土地承包经营权证颁发程序。原平市人民政府所作答复、忻州市人民政府所作行政复议决定，并无不妥。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人亢某1负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 李克恭   审 判 员 彭志祥   审 判 员 刘 群     二○二○年八月十日   法官助理 厉 聪   书 记 员 田显军