陕西省高级人民法院 行政判决书 （2020）陕行终495号 上诉人（原审原告）：信阳市弘运集团货运有限公司。住所地：河南省信阳市。法定代表人：单云伍，经理。  委托诉讼代理人：张宾峰，北京市中闻律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：商洛市人民政府。住所地：陕西省商洛市。法定代表人：郑光照，市长。 委托诉讼代理人：王奋斌，商洛市应急管理局副局长。委托诉讼代理人：陈波，陕西弘达律师事务所律师。上诉人信阳市弘运集团货运有限公司（以下简称弘运公司）因诉被上诉人商洛市人民政府（以下简称商洛市政府）行政批复一案，不服渭南市中级人民法院（2019）陕05行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人弘运公司的代理人张宾峰因新冠疫情在线开庭，被上诉人商洛市政府委托代理人王奋斌、陈波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2018年4月10日23时43分，陕西省商洛市镇安县陕西翔盛实业集团有限公司爆破工程公司城安民爆库外25米处，豫SA3766运输车正在向陕EB2592危货配送车搬运炸药时发生了爆炸事故，造成7人死亡、13人受伤，直接经济损失1000余万元。4月13日，受商洛市公安局委托，西安庆华民用爆破器材股份有限公司贾晓宏、西安近代化研究所（204所）王宝兴、陕西有色控股集团公司刘浩元一行三人组成“镇安4.10爆炸技术原因分析专家组”，对镇安“4.10”爆炸原因进行调查分析和技术论证。专家组于2018年4月15日作出《镇安“4.10爆炸”技术原因分析报告》。同日中共商洛市委、商洛市政府依法成立了镇安县“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组（以下简称调查组）。2018年6月14日，自贡市交通运输管理局向商洛市安全生产监督管理局复函：付延声证号413027197011083210道路危险货运押运人员从业资格证进行了认真核查，经查并无此证。2018年4月18日陕西省安全生产委员会办公室对陕西镇安“4.10”爆炸事故施行挂牌督办。商洛市安监局、工信局、县公安局受调查组安排，于2018年4月17日对事故现场进行了勘察。通过现场勘察和初步了解分析，作出了《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故现场勘察报告》。2018年5月28日，商洛市安委会作出《关于“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告>的报告》（商安委会字【2018】13号）报请省安委办审核。并于6月7日向省局进行了专题汇报，在听取修改意见建议的基础上，事故调查组对有关事项组织人员进一步核实，并对报告有关内容进行了修改和完善。于2018年7月2日形成《关于“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告>（修订稿）的报告》，再次报请省安委办审核该调查报告（修订稿）。对事故发生直接原因及原因分析：“由于陕EB2592危货配送车违规混装炸药和雷管，豫SA3766、陕EB2592违规倒装炸药作业过程中，静电集聚或车辆漏电引起电雷管起爆，进而引发运输车辆装载的炸药发生爆炸。引起电雷管爆炸具体原因分析：一是静电集聚引发雷管炸药爆炸。根据回放监控录像，在炸药装卸过程中，部分操作人员未按照规定穿戴防静电服和劳保护具，操作中易产生静电集聚，而豫SA3766、陕EB2592运输车辆未能可靠接地造成静电集聚引起雷管炸药爆炸；二是车辆漏电引发雷管炸药爆炸。陕EB2592危货配送车存在接触不良、启动不正常故障。监控录像显示，装卸作业时，豫SA3766、陕EB2592两辆车均处于全车通电状态，陕EB2592在爆炸前有一次闪熄过程，存在车辆启动或车灯打开时电路漏电使车体带电雷管炸药爆炸。间接原因：作业人员违反操作规程、安全教育培训不到位、安全管理和责任制落实不到位、作业现场管理混乱、事故隐患排场整改不到位、安全监管不到位。调查组调查人员在2018年6月19日将事故调查报告形成的初稿通过QQ聊天发给信阳市安监局事故调查科科长陈永泽，请提意见，陈永泽回复“收到”。陕西省安委办于2018年8月6日作出复函，将审核意见函复如下：一、原则同意你市人民政府事故调查组对镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸较大事故的原因分析、性质认定和处理建议。请你市按照6月7日和7月4日汇报时提出的有关问题，从法律、法规和技术规范等方面提出充分依据，进一步补充完善相关资料，及时批复结案。二、加强监督检查，督促有关地方人民政府及其相关部门单位深刻吸取事故教训，严格执行对责任单位和责任人的处理意见，切实落实事故调查报告中提出的防范措施，确保整改措施落到实处。三、事故结束后，请你市按照《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关规定要求，及时向社会公布事故调查处理结果，接受社会监督。商洛市安委办于2018年8月8日收到该复函。2018年8月23日，商洛市安全生产委员会办公室以商安委办字【2018】3号《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组呈报镇安“4.10”事故调查报告的请示》请示商洛市政府批复，商洛市政府于2018年9月3日作出商政函【2018】109号《关于〈镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告〉的批复》（以下简称【2018】109号批复）。2018年9月6日，商洛市安委办商安委办发【2018】56号《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故结案的通知》向镇安县人民政府发文。同日,发《关于协办“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告结案通知>的函》（商安委办函【2018】15号）要求信阳市人民政府协办。2018年12月26日，信阳市安委办信安委办【2018】78号关于对《关于协办镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告结案通知的函》的复函提出“事故调查没有对当时的天气情况进行调查取证，天气是产生静电的重要原因，在一定的湿度条件下，装卸作业是不会产生静电的或者聚集的静电是不足以引爆炸药的”。2019年1月3日商洛市安全生产监督管理局《关于调取镇安“4.10”事故当日气象资料的函》，调取了事故发生当天的气象资料。原商洛市安全生产监督管理局依照该批复对原告弘运公司于2018年12月19日作出（商市）安监罚【2018】7号《行政处罚决定书（单位）》。2019年1月23日陕西省镇安县人民法院（2019）陕1025刑初1号刑事判决书，对被告人之一张星系弘运公司法定代表人被判危险物品肇事罪，判处有期徒刑一年。另查明，2018年5月5日，商洛市安委办商安委办函【2018】5号《关于延长提交事故调查报告的请示》，因调取证据工作任务重，报请商洛市政府延长30日调查期限。调查组形成的文件都由商洛市安全生产管理局代章。原商洛市安全生产监督管理局的职权已经变更至商洛市应急管理局。原审判决认为:(一)通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但是判断上级行政机关所作批复是否可诉，取决于其是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称条例）第十九条第二款、第二十五条、第三十四条第一款的规定，较大事故的调查由设区的市级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任、提交事故调查报告等。从上述规定看，市级人民政府对较大事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，实质上是事故处理的依据，已通过一定形式外化，对当事人的权利义务产生实质影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。（二）条例第二十一条规定“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加”。商洛市委、市政府批准成立的镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组，由市委常委、副市长任组长，市安全监管局牵头，市公安局、监察委、市工信局、市总工会以及镇安县人民政府派员参加。信阳市人民政府没有提出派人参加，浉河区政府没有要求参加的证据，实际上从整个调查过程中可以显示信阳市安监局事故调查科科长参与其中，并对调查情况掌握，信阳市有关部门并没有对事故调查报告初稿提出任何意见决议。何况按照上述条例规定，是否派人参加，由事故发生单位所在地人民政府决定，因此造成缺少法定成员单位参加不完全是商洛市政府的责任，故作出批复程序有轻微违法。（三）条例第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复。”《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》安监总政法【2013】115号第十条第一款第（三）项、第二款、第三款第（二）（三）（四）项“事故调查组应当按照下列期限，向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告：（三）较大事故、一般事故自事故发生之日起一般不得超过30日”，“特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，可以延长提交事故调查报告的期限，但最长不得超过30日”，“下列事件不计入事故调查期限，但应当在报送事故调查报告时向负责事故调查的人民政府说明：（二）因事故救援无法进行现场勘查的时间；（三）挂牌督办、跟踪督办的事故的审核备案时间；（四）特殊疑难问题技术鉴定所需的时间”。本案的调查期限最长为60天。2018年4月10日发生事故，专家组于4月15日作出现场勘察报告，同日成立调查组。5月28日向省安委办上报审核，省安委办于8月6日复函，调查组于8月8日收到该函。8月23日报商洛市人民政府审批，商洛市政府于9月3日作出批复。从事故发生到批复作出一共用时146天。该案属于督办案件，审核用时73天。在案件调查期间，调查组因调取证据工作任务重，报请商洛市政府调查期限延长30日。调查组将事故调查报告上报商洛市政府批复时长为12天。本案属于督办案件，扣除审批的日期73天，批复的期限12天，实际调查期限为61天，调查超过规定的60日期限，程序轻微违法。            （四）商洛市政府依据相关法律法规成立的事故调查组在公安机关调查的基础上，对相关单位和管理部门进一步调查、取证后，查明并分析事故原因，作出了事故调查报告。该报告根据现场调查、技术分析后认定了事故发生的直接原因和间接原因、事故性质、有关责任单位存在的主要问题、对有关责任人、责任单位的处理意见等，弘运公司车辆当时处于全车通电状态，不能排除其可能漏电造成事故发生，但是考虑现场已完全被炸毁，无法得出事故发生直接原因唯一结论，弘运公司认为批复对造成事故发生的直接原因的结论错误的理由不成立。综上所述，商洛市政府在经过调查后按照程序依法作出涉案批复，批复认定事实清楚，适用法律、法规正确，唯程序有轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认2018年9月3日商洛市政府作出的【2018】109号批复违法。案件受理费50元，由商洛市政府负担。上诉人弘运公司上诉称：（一）一审判决未针对上诉人的诉讼请求作出判决，上诉人请求撤销商洛市政府作出的【2018】109号批复，而一审判决仅以批复存在程序轻微违法为由，确认批复违法错误。（二）一审判决认定事实错误。1.此次事故虽然发生在陕西省商洛市，但事故发生单位至少涉及陕西祥盛集团有限公司、渭南前进货运有限公司及上诉人，前两家公司在陕西省渭南市，上诉人在河南省信阳市。但是，渭南市人民政府、信阳市人民政府都没能参加事故调查组，事故调查组因缺乏事故单位所在地的政府参加，故其组成不合法。2.【2018】109号批复所涉的事故调查报告事实不清。在一审中，商洛市政府提供了三份调查报告，第一份商洛市政府【2018】109号批复所涉《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》；第二份《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》，该报告是爆破专家组“4.10”爆炸现场的分析和论证意见;第三份《镇安4.10爆炸事故调查分析报告》，该报告是调查组、管理组从管理层面作出的调查分析论证。后面两份报告是第一份报告的基础和依据，从第二份报告可以看出，爆炸虽然在很短的时间发生，但是分两个阶段，第一阶段是运雷管车辆首先爆炸，第二阶段是第一次运雷管车辆爆炸引爆了运输车辆而发生爆炸。《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》已经查明，第一阶段发生爆炸，是在卸货过程中搬运人员在搬运环节发生的。而在卸货时，搬运人员是张连华，弘运公司人员并未直接参与卸货。也就是说，《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》在分析第一阶段发生爆炸的原因时并未提到和上诉人有关。但是【2018】109号批复的事故调查报告笼统地称部分操作人员，掩盖了真正的责任人。3. 【2018】109号批复的事故调查报告提出引起事故发生有两种可能“静电聚变或车辆漏电”，并且把静电聚变排在了第一位，这与《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》是不一致的。从《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》看，镇安县月河城安炸药库违章作业、违规指挥和陕EB2592炸药与雷管混装不具备承运条件才是事故发生的主要原因和直接原因。粗暴装卸碰撞引发导爆管爆炸，这一重要原因批复的事故调查报告没有提及。4.事故调查没有对当时的天气情况进行调查取证，没有完整搜集上诉人相关资料，故对相关责任人处罚的处理建议错误。请求：撤销一审判决，依法改判或者发回重审。被上诉人商洛市政府答辩称：（一）一审法院认为【2018】109号批复程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响，故不撤销批复，符合客观事实。（二）信阳市政府及浉河区政府没有提出派人参加，但在整个调查过程中信阳市安监局事故调查科科长参与其中并掌握调查情况，至于是否派人参加事故调查，应由事故发生单位所在地人民政府决定，并非被上诉人决定。上诉人认为事故调查组因缺乏事故单位所在地政府参加而组成不合法的理由不能成立。（三）上诉人认为【2018】109号批复的事故调查报告事实不清、原因不明、证据不足的理由没有事实依据。请求：驳回上诉，维持原判。本院二审查明：《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》中第五项，镇安“4.10爆炸”技术原因分析意见第4点截明：“在炸药搬运装卸过程中，从视频录像查看所有搬运操作人员均未按规定穿戴防静电工作服和劳保护具，操作中易产生静电，而运输车辆未能可靠接地形成静电泄放……”。《镇安4.10爆炸事故调查分析报告》中事故原因载明：弘运公司存在以包代管，对危险从业人员缺乏有效管控。豫SA3766承运车辆未严格按照公安部门核发的《民用爆炸物品运输许可证》安排押运人员，存在私自调换；未按公安部门核定的运输路线行驶，押运人员未严格遵守有关规定，未将承运的炸药全部在库区装卸，驾驶人员和押运人员全程未穿戴防静电服，且驾驶人员多次违规进入炸药库房等内容。二审查明的其余事实与一审判决查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：本案的焦点是商洛市政府所作【2018】109号批复是否具有可诉性、是否合法。（一）关于【2018】109号批复是否具有可诉性的问题。行政批复主要适用于上级行政机关对于下级行政机关的请示所作出的答复意见，一般属于行政机关内部处理行政事务的文件，对行政相对人的合法权益并不发生法律效力。对于批复是否具有可诉性，不能仅从名称或形式上判断，应当从行政机关的真意，以及批复是否产生行政法上的法律效果，即是否对行政相对人的权利义务产生实际影响来综合考量。条例第三十二条第二款、第三款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，商洛市政府作出的【2018】109号批复所涉《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》将弘运公司列为责任单位并要求进行处罚，为弘运公司设定了义务，与其具有行政法律上的利害关系。另外，相关行政机关亦是根据有关法律按照【2018】109号批复对弘运公司进行了处罚。据此，本案被诉【2018】109号批复对弘运公司的权利义务产生了实际影响，属于可诉的行政行为。（二）关于被诉【2018】109号批复的合法性问题。由于被诉【2018】109号批复是针对《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》所作，且【2018】109号批复系同意《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》中调查组对事故原因的分析、认定，以及对事故的责任认定和对有关单位、相关人员提出的处理意见，故在审查【2018】109号批复的同时，亦应对《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》一并予以审查。关于事故调查组的组成。条例第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加”。根据该条规定，事故发生在商洛市，由商洛市政府负责调查符合上述法律规定。上诉人认为事故发生单位陕西祥盛集团有限公司、渭南前进货运有限公司所在地政府即渭南市政府及弘运公司所在地政府即信阳市政府应参加调查。但是，依据该条规定，事故发生单位所在地政府应当派人参加的主动权在渭南市政府、信阳市政府而非商洛市政府。同时，也没有证据显示渭南市政府、信阳市政府要求参加调查而商洛市政府不允许参加调查的情形，且从整个调查过程中可以显示信阳市安监局事故调查科科长参与其中。故原审认定信阳市政府及渭南市政府未参加调查不完全是商洛市政府的责任，遂判决作出【2018】109号批复程序有瑕疵并无不不当。关于调查期限。国家安全监管总局安监总政法【2013】115号《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第十条第一款第（三）项、第二款、第三款第（二）（三）（四）项规定：“事故调查组应当按照下列期限，向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告：（三）较大事故、一般事故自事故发生之日起一般不得超过30日”，“特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，可以延长提交事故调查报告的期限，但最长不得超过30日”，“下列事件不计入事故调查期限，但应当在报送事故调查报告时向负责事故调查的人民政府说明：（二）因事故救援无法进行现场勘查的时间；（三）挂牌督办、跟踪督办的事故的审核备案时间；（四）特殊疑难问题技术鉴定所需的时间”。案涉事故于2018年4月10日发生， 4月15日成立调查组。5月28日，调查组向省安委办上报审核，省安委办于8月6日复函，调查组于8月8日收到该函。8月23日，报商洛市政府审批，商洛市政府于9月3日作出被诉批复。从事故发生到【2018】109号批复作出一共用时146天。案涉事故属较大生产安全事故，调查期间为30日。在案件调查期间，调查组因调取证据工作任务重，报请商洛市政府延长调查期限30日，故调查期间应为60日。另，该案属于督办案件，审核用时73天。调查组将事故调查报告上报商洛市政府批复时长为12天。扣除审批的日期73天及批复的期限12天，实际调查期限为61天。故原审认定调查超过规定的60日期限，属程序轻微违法正确。 关于被诉【2018】109号批复所涉《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》对事故原因及责任的认定问题。上诉人弘运公司认为【2018】109号批复所涉《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》与《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》不一致，【2018】109号批复所涉《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》事实不清。首先，《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》是专家组对爆炸的技术原因进行调查论证和爆炸可能性进行分析，并非是最终结论；其次，《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》中认定主要原因也不等同于【2018】109号批复所涉《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》中认定的直接原因；再次，《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》认为违章装卸是爆炸发生的第二可能原因。同时，《镇安4.10爆炸技术原因分析报告》认为“……运输车辆未能可靠接地形成静电泄放，静电积累引起电雷管引爆，导致导爆雷管及炸药爆炸是事故发生的第三种原因”。《镇安4.10爆炸事故调查分析报告》认为，弘运公司存在以包代管，对危险从业人员缺乏有效管控。豫SA3766承运车辆未严格按照公安部门核发的《民用爆炸物品运输许可证》安排押运人员，存在私自调换；未按公安部门核定的运输路线行驶，押运人员未严格遵守有关规定，未将承运的炸药全部在库区装卸，驾驶人员和押运人员全程未穿戴防静电服，且驾驶人员多次违规进入炸药库房等众多违规问题。【2018】109号批复所附《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》在明确了上诉人弘运公司存在上述众多违规问题的情况下，对相关责任单位及责任人员提出处理建议正确，上诉人弘运公司认为处理建议错误的理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人弘运公司所称调查组未对当时的天气情况进行调查一节，亦不能成为其因违规操作而逃避承担责任的理由。综上，上诉人弘运公司的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。一审判决确认【2018】109号批复违法但不予撤销正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人信阳市弘运集团货运有限公司负担。本判决为终审判决。      审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    涂道勇   二〇二〇年八月十三日 书  记  员    李嘉钰 1