河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终190号上诉人（一审原告）:张百礼，男，1963年4月14日出生，汉族，住郑州市惠济区。上诉人（一审被告）：郑州市惠济区人民政府,住所地郑州市开元路**。法定代表人：丁文霞，该区区长。委托代理人：樊英丽，该政府工作人员。委托代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。上诉人（一审被告）：郑州市惠济区长兴路街道办事处，住所地郑州市惠济区长兴路**。法定代表人：王海建，该办事处主任。委托代理人：高鑫，该办事处工作人员。委托代理人：张勤玉，河南慧闻律师事务所律师。上诉人张百礼与上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区长兴路街道办事处（以下简称长兴路办事处）行政赔偿一案，各方均不服郑州铁路运输中级法院（以下简称一审法院）（2018）豫71行赔初155号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：涉案宅基地用地面积287㎡，该宅基地上建造砖混房屋一栋，三层以下（含三层）794.8248㎡，三层以上380.8112㎡。2016年5月4日长兴路办事处对张百礼位于老鸦陈村1组的房屋实施了强制拆除，该拆除行为已被该院（2016）豫71行初200号生效判决确认违法，并责令惠济区政府和长兴路办事处共同采取补救措施。2017年12月7日，张百礼向该院提起行政赔偿诉讼，请求判令：1.惠济区政府、长兴路办事处连带赔偿因违法强拆房屋造成的损失15283320元；2.惠济区政府、长兴路办事处连带赔偿因违法强拆给造成的附属物损失为719050元；3.惠济区政府、长兴路办事处连带赔偿上述两项损失的中国人民银行同类存款的利息损失(从2016年5月4日起至支付赔偿款之日止，到2018年10月8日约为90万元）；4.惠济区政府、长兴路办事处因违法强拆造成房租损失为每人每月1500元（3人从2016年5月1日算起，1人从2016年7月22日算起，1人从2017年2月9日算起）至上述款项全部交付完为止；5.诉讼费和各种费用由惠济区政府、长兴路办事处承担。本案在审理过程中，该院依法委托评估机构对涉案房屋价值进行评估鉴定。两家评估机构均以委估对象缺少评估所必备的条件及资料，不具备评估条件予以退件。一审法院认为，因生效判决确认涉案房屋的拆除行为违法，惠济区政府、长兴路办事处对强拆行为造成的损失应予赔偿，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，张百礼就强拆行为造成合法权益损害的，有权提出国家赔偿。一、关于张百礼主张房屋损失的赔偿问题。按照郑州市人民政府《郑州市城中村改造管理办法》第二十六条第二款之规定，结合当地宅基地上住宅之规划、建筑管理现状，参照《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》第二条第四项，被拆迁人选择货币补偿的，补偿金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定，三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿，三层以上的房屋给予拆工费用，框架结构给予450元/㎡的拆工补助，砖混结构给予400元/㎡的拆工补助。因涉案房屋已不具备评估条件，而被拆房屋系集体土地上的自建房，不允许上市交易，只能用于张百礼家庭居住使用，考虑到张百礼的房屋所在位置已划入城市区域，参照涉案房屋被拆除时同区域二手房交易均价（8866元/㎡）作为赔偿标准。故三层以下房屋合法面积赔偿金数额为8866元/㎡×794.8248㎡=7046916.68元。关于三层以上涉案房屋的赔偿标准的问题。无论是中共郑州市委、郑州市人民政府《关于加强城乡规划土地建设管理和投融工作的意见》，还是《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》，均规定宅基地内建设的三层以上房屋给予拆工费用，砖混结构给予400元/㎡的拆工补助”,该村其他村民亦是按照该标准执行。故张百礼涉案房屋三层以上按400元/㎡作为赔偿标准，应赔偿金额为400元/㎡×380.8112㎡=152324.48元。综上，上述两项涉案房屋损失共计7199241.16元。二、关于张百礼主张附属物损失、利息的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”由于张百礼的房屋被强拆，客观上导致其无法就屋内财产损失情况有效举证，因此，应当由惠济区政府、长兴路办事处就张百礼请求赔偿的损失不存在承担举证责任，否则应承担举证不能的不利后果。惠济区政府、长兴路办事处未能举证证明在强拆前对相关物品进行了登记和保管，为此，惠济区政府、长兴路办事处应承担举证不能的法律责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，该院结合张百礼的主张和日常生活经验、合理的日常生活需要以及物品折旧等因素，酌定张百礼的附属物损失为100000元。张百礼主张的利息损失于法无据，该院不予支持。三、关于张百礼主张房租损失的赔偿问题。涉案房屋被拆后，张百礼在得到赔偿前需要另行租房保证其过渡生活，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，惠济区政府、长兴路办事处给张百礼造成实际租房的直接损失应予以赔偿。因张百礼未能在法定期限内向该院提交相应证据证明其租房损失的具体数额，该院结合张百礼家庭人数、居住区域、当前房屋租赁市场实际情况,酌定每月3500元标准支付房租损失（自2016年5月4日起至实际支付赔偿金之日止）。综上，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第四项、第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、惠济区政府、长兴路办事处于判决生效之日起三十日内共同赔偿张百礼房屋损失7199241.16元，附属物损失100000元，按照每月3500元标准支付房租损失（自2016年5月4日起至实际支付赔偿金之日止）；二、驳回张百礼的其他赔偿请求。张百礼上诉称：一、案涉房屋是在2008年一体所建，郑州市人民政府郑发[2012]21号《关于加强城乡规划土地建设管理和投融工作的意见》和《郑州市城中村改造管理办法》出台在后，根据法不溯既往原则，一审法院把案涉房屋以三层分界区别对待没有法律依据，对四层（含四层）以上房屋按照补偿标准进行赔偿违背法律规定。二、张百礼在一审中已经对屋内的附属物做了合理说明，而一审判决赔偿附属物损失100000元没有依据。三、房屋损失和屋内附属物损失总额的利息和房租损失（也即过渡费）等属于直接损失，应予赔偿。四、关于房屋赔偿数额应以违法确认时（即2017年）郑州市房产信息中心的数据为准，一审法院适用8866元/㎡和400元/㎡作为赔偿标准错误。综上，一审认定事实不清，适用法律、法规错误，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。惠济区政府、长兴路办事处辩称：一、一审法院认定应赔偿三层以下建筑面积高于法定面积，张百礼上诉所称的四层以上（含四层）应当按照合法建筑面积进行核算的观点不能成立。2005年3月1日生效的《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定“兴建乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和二层及二层以上楼房住宅等建筑工程，必须由取得相应设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。”第二十一条第一款第（二）项规定“住宅建设，建设单位和个人持有关证件和乡级人民政府提出申请，经审查同意，核发批准证件；对边远村庄和村民居住分散的村庄，乡级人民政府可以委托村民委员会办理住宅建设开工的审批手续。住宅建设，经村民委员会验线后方可开工。”张百礼于2008年建设的房屋显然违反了上述规定。一审判决将其三层以下房屋纳入合法建筑面积进行补偿是参照郑政文[2011]258号（《郑州市城中村改造管理办法》）对其家庭的照顾，故张百礼要求将四层以上建筑作为合法面积的观点无事实和法律依据。二、关于室内物品损失和附属物损失，一审法院适用酌定原则确定并无不当。张百礼虽罗列了清单，但对贵重物品既无证据也无合理说明。三、国家赔偿法规定的是有限赔偿原则，张百礼主张的同期银行利息于法无据。综上，请求驳回张百礼的上诉。惠济区政府上诉称：一、一审适用同区域二手房交易均价作为裁判依据系事实认定错误，未扣除土地出让金等费用，适用上述交易均价作为定案依据未进行释明，也未听取双方意见，剥夺了当事人的诉权。三层以下房屋赔偿标准应当适用《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2014]142号)。二、一审法院关于室内物品认定标准过高。涉案项目为城中村改造项目，从立项到拆除实施,张百礼家庭有充分的时间搬离房屋。一审庭审中,参与拆除的长兴路办事处称涉案房屋被拆除时，张百礼已经搬空房屋。三、一审法院关于每月3500元的过渡费标准认定不当，应予纠正，过渡费系产权安置项下产生的费用,不适用货币补偿。综上，请求撤销一审判决第一项,按照《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》、《安置补充方案》和《安置补充实施方案》的标准进行行政赔偿。长兴路办事处上诉称：一审法院认定房屋损失数额错误，被拆房屋系集体土地上自建房，不允许交易，参照同区域二手房交易均价赔偿时，应扣除相应土地价值；房屋租金损失不属于直接损失，不应赔偿；一审判决酌定附属物损失100000元，明显不当。请求撤销一审判决，按《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》及补充方案确定的标准予以改判。张百礼辩称：张百礼居住的区域已经规划成城市规划区，被惠济区政府征收后，其宅基地并没有得到补偿，同时鉴于案涉房屋被拆除后房价变化较大，故应以2018年存量房交易均价作为赔偿标准。其要求的过渡费和未支付赔偿金所产生的利息，虽然没有法律明文规定为直接损失，但是有相关案例认定属于直接损失的范围，应予赔偿。在认定拆迁违法案件的一审中，张百礼已经提交了房屋被拆除前后的照片，可以显示相关物品，惠济区政府、长兴路办事处未提供没有相关附属物的证据，其附属物价值远不至于100000元。综上，请求驳回惠济区政府、长兴路办事处的上诉。除一审查明事实外，本院二审另查明：1、郑州市自然资源和规划局网站2017年1月—12月郑州市本级协议出让结果公示中显示，郑政土（2017）140号文件批准出让处置嵩山北路东、建设东路北住宅用地20748.5㎡，出让价款1208.22万元，折算土地单价约为582.32元/㎡。未查询到2016年度住宅用地协议出让结果记录。2、本院作出的（2020）豫行赔终60号行政赔偿判决认定，在确定同区域房屋赔偿数额时合法部分的赔偿标准为8866元/㎡，同时酌定按照600元/㎡的标准扣除土地出让费用。该判决已生效。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，惠济区政府、长兴路办事处对涉案房屋的强拆行为已被生效判决确认违法，该行为导致被拆迁人合法财产权益损害的，应依照该法的规定给予相应赔偿。本案中，涉案房屋及其他财产因强拆而灭失，且因纳入城中村改造的建设范围而不具备恢复原状的现实可能性，被拆迁人要求对违法强拆造成的各项损失支付相应赔偿金，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条规定的赔偿方式，应予支持，关于被拆迁人提出的具体赔偿项目，以下逐一论述：（一）被拆房屋损失的赔偿，应根据被拆房屋合法性的具体情况分别予以认定处理就被拆房屋之合法面积的认定，考虑到当地对村民自建房屋产权登记普遍不够及时完善的现状，对未经登记房屋不宜简单认定为违法建筑。就当地规章来讲，郑州市人民政府2003年颁布的《郑州市城中村改造规定（试行）》第三十六条规定，城中村农民住宅基准建筑面积根据河南省宅基地面积标准结合本市城市住宅小区容积率控制标准，确定为每户228平方米；此后，郑州市人民政府2011年颁布的《郑州市城中村改造管理办法》第二十六条第二款规定“原则上三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿”；根据前述规定精神，在城中村房屋合法产权登记工作不够规范及时的情况下，可将合法宅基地面积上房屋的三层以下部分作为合法面积；具体到本案中，被拆迁人集体土地建设用地面积287㎡，三层以下（含三层）794.8248㎡，未超出宅基地面积三倍，故一审法院认定房屋合法部分的面积为794.8248㎡并无不当。就该合法部分的赔偿标准，鉴于当地早已纳入城市规划区且至今尚未补偿或赔偿到位，无论涉案房屋所在土地是否国有土地，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的立法精神，对本案被拆房屋均可参照国有土地上房屋的赔偿标准予以赔偿；在涉案房屋已被拆除、评估机构因评估资料不足而退件的情况下，无法通过依法评估而直接认定赔偿数额；考虑到城中村自建房与一般商品房在建筑布局、绿化配套、社区品质等方面的差异以及该类房屋不能充分自由地上市交易的现状，一审判决参照房屋被拆除时辖区二手住房成交均价8866元/㎡的标准予以赔偿，符合前述规定及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条的规定精神，该标准与同一区域其他行政赔偿案件相同，亦体现了法院裁判的一致性、合理性以及公平性，并利于节约司法资源，提升审判效率，本院对此予以确认。但由于该二手住房成交均价系国有出让土地上的住房价格，而本案土地性质并非出让用地，在赔偿时应适当扣除土地出让费用；考虑到城中村改造的政策性因素，参照郑州市自然资源和规划局网站公示的2017年度（2016年度无住宅用地协议出让结果记录）以协议出让方式处置住宅用地的价格水平以及生效判决情况，本案酌定按照600元/㎡的标准扣除土地出让费用，故该合法面积的房屋赔偿单价为8266元/㎡（8866元-600元）。综上，合法部分房屋赔偿款为6570021.8元（794.8248㎡×8266元/㎡）。对超出合法面积的剩余部分，即三层以上380.8112㎡。关于该部分的处理，因其并非符合规划的合法面积，原则上应不予赔偿；但郑州市人民政府制定的《郑州市城中村改造规定（试行）》第三十七条规定，超出基准建筑面积的按重置建安价结合成新给予补偿，同时考虑到强拆行为的违法性，一审判决参考当地拆迁安置补偿方案中“拆工补助”400元/㎡的标准给予赔偿并无明显不当，本院对此予以维持。该部分赔偿款为400元/㎡×380.8112㎡=152324.48元。被拆迁人上诉所称三层以上房屋赔偿过低的主张，本院不予支持。（二）关于张百礼主张附属物损失、利息的赔偿问题。因拆迁方对涉案房屋的强拆行为，导致被拆迁人无法举证还原被拆房屋及相关财产的具体状况，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定，拆迁方应负举证责任；在拆迁方未能举证的情况下，一审法院根据前述司法解释第三款的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，根据一般生活所需并考虑物品折旧因素，结合本案证据情况对相关损失给予酌定赔偿的处理正确；各方均称认定的附属物损失数额与实际情况不符，但均未提交足以证明一审法院酌定数额明显不当的证据，本院对其各方该项上诉主张均不予支持。利息不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的直接损失范围，一审法院对该项损失不予支持并无不当。（三）关于租房损失的赔偿涉案房屋被强拆后，被拆迁人家庭基于居住需要而发生的租房费用属于必要开支，应予赔偿；一审判决根据被拆迁人提供的相关证据及其家庭人口、区位等因素确定租房损失的赔偿数额并无明显不当，本院予以维持。惠济区政府和长兴路办事处上诉所称租金损失不应赔偿的主张，不能保障被拆迁人在过渡期间的居住需求，本院不予支持。综上，张百礼的上诉请求及理由不能成立，本院予以驳回；惠济区政府、长兴路办事处的部分上诉请求成立，本院予以支持。一审判决部分处理不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初155号行政赔偿判决；二、郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区长兴路街道办事处于判决生效之日起三十日内共同赔偿张百礼房屋损失6722346.28元，附属物损失100000元，按照每月3500元标准支付房租损失（自2016年5月4日起至实际支付赔偿金之日止）；三、驳回张百礼的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长  李红芬审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年八月四日书记员  吴 双