广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终23号上诉人（原审原告）：郁南县都城镇白木村民委员会建石五村民小组。负责人：甘仲池，小组长。委托代理人：李逸文，广东合盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郁南县人民政府。住所地：云浮市郁南县都城镇中山路**。法定代表人：韩新锋，县长。委托代理人：杨春华，郁南县人民政府法制局公职律师。委托代理人：梁炳雄，广东刚毅律师事务所律师。原审第三人：莫亚容，女，汉族，1957年8月20日出生，住广东省郁南县。原审第三人：甘谷焕，男，汉族，1958年1月5日出生，住广东省云浮市郁南县。原审第三人：甘灿焕，男，汉族，1962年7月20日出生，住广东省云浮市郁南县。原审第三人：甘世昌，男，汉族，1990年1月13日出生，住广东省云浮市郁南县。原审第三人：甘婉儿，女，汉族，1984年8月5日出生，住广东省云浮市郁南县。上诉人郁南县都城镇白木村民委员会建石五村民小组(以下简称建石五村)因诉郁南县人民政府（以下简称郁南县政府）行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明以下事实：一、有关宗地号220162XXX土地使用权《不动产权证》办证情况。2005年被告征用建石五村位于承平垌的土地，并在十八埇安排给该村征地留用地152.47平方米。2017年4月19日，郁南县国土资源局根据郁府函〔2017〕48号文为建石五村办理了（2017）郁南县不动产权第000XX号《不动产权证》（宗地号为220162XXX的不动产权证）。2017年6月14日，建石五村与莫亚容签订《土地使用权转让合同书》，将宗地号220162XXX的留用地转让给莫亚容，同日建石五村和莫亚容共同委托郁南县土地交易中心办理土地交易登记手续；2017年6月20日向郁南县不动产登记中心共同提交不动产登记申请书及其有关资料，2017年6月22日，建石五村向郁南县国土资源局提出分配申请，请求将宗地号220162XXX的土地转让给村民莫亚容，2017年6月22日郁南县国土资源局完成登记审批手续，准予注册登记，颁发证书。2017年6月27日莫亚容领取不动产登记证书。2017年8月23日根据莫亚容本人和叶红梅的共同申请，莫亚容将宗地号220162XXX的土地转让给叶红梅。二、有关宗地号22016XXX、22016XXX、22016XXX、22016XXX四宗地办证情况。（一）2017年1月，为解决因虾儿塱开发区重新规划占用申请人建石五村留用地的问题，被告同意郁南县国土资源局将位于郁南县都城镇实验小学对面十八埇小区面积493.41平方米的政府储备土地补偿给建石五村作留用地，土地用途为城镇住宅用地，并分为四宗土地，其中三宗面积每宗均为123平方米，另一宗地面积为124.41平方米，并以该村民小组的名义分别办理确权发证。2017年2月，郁南县国土资源局先后以建石五村的名义为建石五村办理了1.粤（2017）郁南县不动产权第000XX号《不动产权证》（宗地号220162XXX）、2.粤（2017）郁南县不动产权第000XX号《不动产权证》（宗地号220162XXX）、3.粤（2017）郁南县不动产权第000XX号《不动产权证》（宗地号220162XXX）、4.粤（2017）郁南县不动产权第000XX号《不动产权证》（宗地号220162XXX），对建石五村位于郁南县都城镇实验小学对面十八埇小区面积493.41平方米的留用地进行确权发证。（二）2017年3月2日，建石五村根据《建石五村分配方案会议纪要及公示》向郁南县国土资源局提出申请，同意将“都城镇实验小学对面十八埇小区重新划拨留用地的留用地分配给甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕”，请求将粤（2017）郁南县不动产权第000XX号的土地（宗地号220162XXX，面积124.41平方米）分配给甘灿焕，粤（2017）郁南县不动产权第000XX号的土地（宗地号220162XXX，面积123平方米）分配给甘婉儿；粤（2017）郁南县不动产权第000XX号的土地（宗地号220162XXX，面积123平方米）分配给甘世昌；粤（2017）郁南县不动产权第000XX号的土地（宗地号220162XXX，面积123平方米）分配甘谷焕，并办理四人的土地使用证。2017年4月7日，建石五村先后与甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕签订《土地使用权转让合同书》，建石五村分别将宗地号220162XXX、22062XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别转让给甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕，同日共同委托郁南县土地交易中心办理土地交易登记手续；2017年4月7日向郁南县不动产登记中心共同提交不动产登记申请书及其有关资料，2017年4月13日郁南县国土资源局完成登记审批手续，准予注册登记，颁发证书。同日并先后为甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕办理了不动产权证，具体为甘谷焕粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》，甘世昌粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》，甘婉儿粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》，甘灿焕粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》。2017年4月19日，甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕先后领取了《不动产权证》。（三）2017年6月29日，郁南县国土资源局根据甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕先后与杨高洪签订的《土地使用权转让合同》以及他们共同提交《不动产登记申请书》和《土地登记申请书》，依法将甘谷焕粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》，甘世昌粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》，甘婉儿粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》，甘灿焕粤（2017）郁南县不动产权第002XX号《不动产权证》所涉及的土地办理了转让过户手续，转让过户到杨高洪，并为杨高洪办理了不动产权证，具体为四个不动产权证，分别为（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，粤（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，粤（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》。（四）2017年7月4日杨高洪向郁南县国土资源局提出《并证申请》，将杨高洪的四个不动产权证〔（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，粤（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，粤（2017）郁南县不动产权第004XX号不动产权证》〕所涉及的土地合并，并进行变更并证换发。2017年7月12日，郁南县国土资源局根据杨高洪提出的《并证申请》，换发了粤（2017）郁南县不动产权第004XX号《不动产权证》，该《不动产权证》记载：权利人杨高洪，权利性质：出让，权利类型：国有建设用地使用权。用途：住宅用地，面积：493.41平方米，坐落都城镇实验小学对面十八埇小区。建石五村不服郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、22062XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为，于2018年2月27日向被告郁南县政府申请行政复议。请求撤销郁南县国土资源局将宗地号220162XXX的留用地办理给莫亚容，将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX这四宗地分别办理甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为。被告于2018年5月24日作出郁府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》认为:行政复议作为一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制和一项法律救济制度，公民、法人或其他社会组织不服具体行政行为的有权提出行政复议申请，但应在法律规定的期限提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。据此，提出行政复议申请的期限一般为六十日，法律规定的申请期限超过六十日的除外，该期限自知道具体行政行为之日起开始计算。郁南县政府认为，土地登记转让过户行为，系转让人和受让人共同申请而产生的行政行为，行政行为完成之日视为转让人和受让人已知晓行政行为的内容。为此，本案中建石五村对郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给第三人莫亚容、甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕的行政行为提出行政复议的期限，应从郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给莫亚容、甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕的行政行为完成之日视为转让人和受让人知晓行政行为内容并开始计算。综上所述，建石五村不服郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为，于2018年2月27日向县人民政府申请行政复议，已超过法律所规定的复议期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回建石五村的行政复议申请。原告不服，向原审法院提起本案行政诉讼，并提出前述诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案是土地登记转让过户行为，系转让人和受让人共同申请而产生的行政行为，行政行为完成之日视为转让人和受让人已知晓行政行为的内容。本案中原告建石五村对郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为提出行政复议的期限，应从郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为完成之日视为转让人和受让人知晓行政行为内容并开始计算。在本案中，原告建石五村于2017年6月14日与第三人莫亚容签订《土地使用权转让合同书》，将宗地号220162XXX的留用地办理转让给第三人莫亚容，原告建石五村于2017年4月7日分别与第三人甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕签订《土地使用权转让合同书》，分别将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地办理转让给第三人甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕。并在2017年6月14日、2017年4月7日共同委托郁南县土地交易中心办理土地交易登记手续，2017年6月20日、2017年4月7日向郁南县不动产登记中心提交不动产登记申请书及其有关资料，2017年6月22日、2017年4月13日郁南县国土资源局完成登记审批手续，准予注册登记，颁发证书。2017年6月27日第三人莫亚容领取不动产登记证，2017年4月19日第三人甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕领取不动产登记证书。原告建石五村和第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕共同委托郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX留用地办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的土地使用权转移登记发证的行政行为已于2017年6月27日、2017年4月19日完成。从2017年6月27日、2017年4月19日行政行为完成之日视为原告建石五村知晓行政行为内容开始计算。原告建石五村认为郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX留用地分别办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为侵犯其合法权益，应从其知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。但原告建石五村在2018年2月27日才向被告郁南县政府申请行政复议，超过了上述法律所规定的申请行政复议期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”因此，被告郁南县政府在受理原告建石五村的复议申请后，经审查认为原告建石五村提起行政复议申请已超过法定的申请期限，其作出郁府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》驳回原告建石五村的行政复议申请，符合上述法律、法规规定。综上所述，被告郁南县政府于2018年5月24日作出的郁府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告建石五村的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告郁南县都城镇白木村民委员会建石五村民小组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告郁南县都城镇白木村民委员会建石五村民小组负担。上诉人建石五村不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决及被上诉人作出的郁南行复[2018]4号《行政复议决定书》。主要理由如下：一、原审法院遗漏当事人，严重违反法定程序，上诉人起诉时，将郁南县国土资源局作为被告提起诉讼。在本案中，郁南县国土资源局作为作出具体行政行为的行政机关，如果不参加诉讼，事实经过根本无法查明。因此，在原审过程中，上诉人曾请求郁南县国土资源局参加诉讼，被原审法院驳回，程序明显违法。二、本案应参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定。没有任何证据材料证明郁南县国土资源局曾告知过上诉人行政复议申请权或者行政复议申请期限，因此上诉人提出行政复议申请并没有超过法定期限。原审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误。被上诉人郁南县政府答辩称：一、被上诉人作出的郁府行复(2018)4号《行政复议决定书》认定事实清楚。案件事实，在行政复议阶段，郁南县国土资源局提供相关的登记档案可以证实。二、被上诉人作出的郁府行复[2018]4号《行政复议决定书》适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，提出行政复议申请的期限一般为六十日，法律规定的申请期限超过六十日的除外，该期限自知道具体行政行为之日起开始计算。在本案中，土地登记转让过户行为，系转让人和受让人共同申请而产生的行政行为，行政行为完成之日视为转让人和受让人已知晓行政行为的内容。为此，建石五村对郁南县国土资源局将涉案留用地分别办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为提出行政复议的期限，应从郁南县国土资源局将涉案的留用地分别办理给莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为完成之日视为转让人和受让人知晓行政行为内容并开始计算。建石五村不服郁南县国土资源局将涉案留用地分别办理给莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为，于2018年2月27日向县人民政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条所规定的60日的复议期限。据此，答辩人在《行政复议决定书》中作出了“驳回郁南县都城镇白木村民委员会建石五村民小组的行政复议申请”的复议决定。三、被上诉人作出的郁府行复(2018)4号《行政复议决定书》程序合法。四、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉、维持原判。原审第三人莫亚容、甘谷焕、甘灿焕、甘世昌、甘婉儿答辩称：一、郁南县国土资源局是郁南县政府的土地管理行政主管部门，该发证行为的法律责任应由县人民政府承担，所以，原审法院驳回上诉人请求郁南县国土资源局参加本案诉讼是正确的。二、《中华人民共和国行政复议法》第九条规定复议申请期限是六十日。本案是土地登记转让过户行为，系转让人和受让人共同申请而产生的行政行为，行政行为完成之日视为转让人和受让人均已经知晓行政行为的内容。这是非常符合客观实际的。上诉人认为，“本案中，没有任何证据材料证明郁南县国土资源局曾告知过上诉人行政复议申请权或者行政复议申请期限，因此上诉人提出行政复议申请并没有超过法定期限”与事实不符。三、郁南县政府作出的[2018]4号《行政复议决定书》程序合法、处理恰当，应予维持。四、因城镇规划需要，县政府对涉案留用地重新规划安排，经政府与开发商协商并双方同意将工业二路的涉案留用地重新安排到实验小学对面。该留用地的调整是县政府城镇规划需要，建石五村按上级规定执行没有不妥。莫亚容、甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕五户的办证是由开发商负责，建石五村协助办妥的，这完全符合村民大会确定的村小组原与开发商达成协议内容要求。开发商已将购买土地的全部款项人民币91万元汇至建石五村账户，建石五村早巳将此款的百分之五十分配给村民，标的物已经过户完毕并交付开发，土地转让依法成立。郁南县国土资源局将本案留用地办证给莫亚容、甘谷焕、甘世昌、甘婉儿、甘灿焕的行为，系县土地行政主管部门按照相关规定程序依法办理的，不存在有违规办理现象。五、现任建石五村小组长甘仲池当时也签名同意将本村的留用地以人民币91万元转让给开发商的。原审判决事实清楚、证据确凿、程序合法、处理恰当。请求二审法院依法予以驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，争议的焦点是郁南县政府作出郁府行复[2018]4号行政复议决定书（以下简称复议决定）是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案是土地转让过户登记行为，是由转让方和受让人共同申请，行政机关经审查作出的行政行为。本案中，郁南县国土资源局应上诉人和第三人的共同申请将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕，从郁南县国土资源局将宗地号220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX、220162XXX的留用地分别办理给第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕的行政行为完成之日起，应视为转让人和受让人已经或者应当知道行政行为的内容。上诉人建石五村与第三人莫亚容、甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕分别于2017年6月20日、2017年4月7日向郁南县不动产登记中心提交不动产登记申请书及其有关资料，2017年6月22日、2017年4月13日郁南县国土资源局分别完成登记审批手续，准予注册登记，并颁发证书。2017年6月27日第三人莫亚容领取不动产登记证，2017年4月19日第三人甘婉儿、甘谷焕、甘世昌、甘灿焕领取不动产登记证书。本案上诉人建石五村认为郁南县国土资源局上述应申请作出的登记发证行为违法侵犯其合法权益，于2018年2月27日向郁南县政府申请行政复议，郁南县政府经审查认定建石五村提起行政复议申请已超过法定的申请期限，并据此决定驳回上诉人建石五村的行政复议申请，符合上述法律、法规规定。原审法院经审理判决驳回上诉人建石五村关于撤销被诉复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”上诉人建石五村起诉的是郁南县政府作出的复议决定，该复议决定作出机关为郁南县政府，且该复议决定驳回上诉人的行政复议申请，并未对郁南县国土资源局的发证行为作出实体审查。原审法院根据上述法律的规定，不把郁南县国土资源局列为被告，并在庭审时已向建石五村释明，不构成遗漏被告。上诉人建石五村上诉主张，原审遗漏被告郁南县国土资源局程序违法，原审判决认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决及被诉的复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人建石五村负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年八月三十一日书记员  刘桂宜