四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1365号 上诉人（原审原告）付修明，男，1951年5月25日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 委托代理人刘浩凡，四川友帆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）简阳市人民政府。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**市级机关办公区**楼**。 法定代表人罗开敏，市长。 委托代理人钟良，四川瑞能律师事务所律师。 上诉人付修明因诉简阳市人民政府（以下简称简阳市政府）土地行政管理（土地）行政撤销一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 简阳市政府于2019年1月24日对付修明作出《简阳市人民政府关于收回销毁简石国用（1994）字第56-××号的决定》（以下简称2019年《收回销毁决定》），主要内容为：“因你持有的简石国用（1994）字第56-××号《国有土地使用证》（以下简称56-××号国土证）存在土地行政确认争议，为此，简阳市政府对该证的相关情况进行了深入调查。通过调查，你以《集资建房协议书》内容作为争议土地已实际取得土地使用权的理由不能成立。其理由为：事实足以证明，一是你实为购买或代卖东溪建司整幢建筑；二是你所持有的证书系他人在保管空白证书期间私自出具证书，属于违法取得证书，依法应予以收回；三是就该土地取得，你从未启动申请程序和报批程序，你所持有土地证书的取得不符合法定程序。据此，经研究决定，对你持有的简石国用（1994）字第56-××号《国有土地使用证》依法予以收回销毁。” 一审法院经审理查明，1993年10月19日，简阳振兴土地开发总公司养马分公司（以下简称养马公司）与原告付修明签订《集资建房协议书》，该协议第一条约定“乙方（付修明）将批准的国有土地面积70.66平方米，总建筑面积353.33平方米，交给甲方（养马公司）统一修建”；1993年11月25日，养马公司与原告付修明签订了《集资建房协议书》，该协议第一条约定“乙方将经批准的国有土地面积8026.7平方米，总建筑面积2863.00平方米，交给甲方统一修建”。同时期养马公司分别与周光银、石盘信用社签订有集资建房协议与委托建房协议。1994年1月5日，付修明取得56-××号国土证，该国土证载明权利人为付修明，同时载明图号56、地号12、座落地址为“成都市龙泉驿区团结村六组，用地面积为8026.7平方米”及四至界限等内容，并加盖有简阳县国土资源局发证专用章、简阳县人民政府土地登记专用章。1994年填发机关为简阳国土资源局的简石国用（1994）字第54-32-2-102号《国有土地使用证》证载用地面积、四至、用途、批准使用期限与56-××号国土证一致或基本一致，但地址记载为简阳县石盘镇旅游干道，土地使用者登记为养马公司。1994年填发机关为简阳国土资源局的“简石国用（1994）字第56-32-1-12号《国有土地使用证》”载明土地使用者为养马公司，地址为简阳市石盘镇八村一社，图号为56-32，地号为1-12，用途为商业住宅，批准使用年限为伍十年，用地面积为5363.75平方米，四至亦与前两份国土证存在不一致。 2008年2月，原告付修明准备换发新的国有土地使用权证时，得知其持有的该宗土地使用权已经四川省简阳市人民法院（1995）简法执字第98号民事裁定给简阳市养马合作基金会。另外在案涉宗地上还存在简石国用（1994）字第54-32-2-102号《国有土地使用证》与简石国用（1994）字第56-32-1-12号《国有土地使用证》。付修明遂向简阳国土资源局要求明确其持有的56-××号国土证载明的土地使用权属，并向四川省简阳市人民法院提出执行异议。在此过程中，简阳国土资源局于2009年1月15日以简国土资函（2009）2号文向四川省简阳市人民法院发出“关于原告付修明所持土地使用权证真伪问题的复函”，内容为：“付修明所持简石国用（1994）字第56-××号国有土地使用证未经简阳县人民政府批准且未在我局办理相应的土地登记相关手续，经我局确认该证件并非真证。”付修明不服该函向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼，四川省简阳市人民法院于2010年6月13日作出（2010）简阳行初字第5号行政判决，认为该函认定结论缺乏事实依据，主要证据不足，依法予以撤销。 2008年至2016年期间，原告付修明多次向各级政府反映要求确认其56-××号国土证的真实合法性，并于2015年11月6日通过特快专递形式向被告简阳市政府的法定代表人邮寄了申请书，要求简阳市政府立即确认56-××号国土证真实合法，撤销该宗土地上其他非法证书，及时向付修明颁发56-××号国土证对应的土地权利证书，并赔偿其因此而遭受的各项损失120万元。简阳市政府收到该申请后未作出任何形式的答复或其他行政行为。针对简阳市政府的不作为，付修明于2016年7月4日向四川省资阳市中级人民法院提起诉讼，四川省资阳市中级人民法院于2016年9月7日作出（2016）川20行初30号行政判决，判决：“一、被告简阳市人民政府在该判决生效后六十日内针对原告付修明提出的申请事项依法作出处理；二、……”被告简阳市政府于2016年12月20日作出2016年《收回销毁通知》，主要内容为：经调查认为付修明以《集资建房协议书》内容作为土地已实际取得的理由不能成立，同时其取得56-××号国土证缺乏事实依据，56-××号国土证为无效证件，经研究决定收回销毁56-××号国土证。付修明不服，提起行政诉讼，请求撤销上述2016年《收回销毁通知》。在该案诉讼过程中，简阳市政府于2017年7月19日以“因作出通知的程序问题”为由，撤销了2016年《收回销毁通知》。后一审法院于2017年8月17日作出了（2017）川01行初249号行政判决确认简阳市政府作出2016年《收回销毁通知》的行为违法。 2017年10月16日，简阳市国土资源执法监察大队对原养马公司总经理吴小林进行了询问，在《询问笔录》第四页针对问题“公司是否转让了土地出去”，吴小林答“没有”；第五页针对问题“付修‘民’”那个土地使用证，这个怎么回事”，吴小林答“结算后还差付修‘民’的建房款，付修‘民’要卖房子抵建房款，为了好卖房子，付修‘民’就喊我帮他办个土地使用证，我就找了个空白的土地使用证帮他填的，国土局没有备案属于无效的本本”。 2018年12月24日，简阳市政府向付修明送达了《简阳市人民政府关于拟收回销毁简石国用（1994）字第56-12的通知书》《简阳市人民政府听证告知书》，告知付修明有权在收到告知书之日起5日内提出听证申请。付修明未申请听证。2019年1月24日，简阳市政府作出2019年《收回销毁通知》决定对56-12国土证依法予以收回销毁。2019年1月29日，简阳市政府委托简阳市国土资源局向付修明的委托代理人送达了2019年《收回销毁决定》。付修明不服，遂提起本案诉讼。 另查明，简阳市于1994年4月5日撤县改市，简阳县人民政府改为简阳市政府，其余国家机关名称相应由“简阳县”改为“简阳市”。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”；《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形”，行政相对人有关土地等自然资源的所有权或使用权的初始登记，属于行政许可，在法律规定的情形下，简阳市政府可以撤销其颁发的土地使用权证，故简阳市政府具有作出2019年《收回销毁决定》职权。本案的争议焦点有二，一是简阳市政府作出的2019年《收回销毁决定》是否具有事实根据；二是简阳市政府作出的2019年《收回销毁决定》程序是否违法。关于简阳市政府作出2019年《收回销毁决定》是否具有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，2019年《收回销毁决定》载明“付修明所持有的土地证书系他人在保管空白证书期间私自出具证书，属于违法取得证书”，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，上述载明的情况如果属实的话，简阳市政府可以撤销56-××号国土证，故本案中简阳市政府应当就上述事实进行举证。2016年《收回销毁通知》被撤销后，简阳市国土资源执法监察大队对吴小林进行了询问，在询问笔录中，吴小林就当时相关情形进行了陈述，所述情形与2019年《收回销毁决定》认定相同；同时简阳市政府在本案中提供了简阳市信访局，简阳市法制办、简阳市国土资源局针对相关人员所作的询问笔录及部分协议书、判决书等大量书证，需要说明的是，上述证据部分系言辞证据，部分证据欠缺证据的法定形式，部分证据与本案欠缺直接关联性，部分证据仅有复印件，单个来看证明力较弱，是否能够形成证据锁链证明本案待证事实，需要结合行政诉讼的证明标准，进行具体分析。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款确立了行政诉讼中可运用“明显优势”的证明标准。本案中，被告简阳市政府出示的所有证据内容一致均指向56-××号国土证的取得路径系违法取得。从行政诉讼证据规则的角度，原告付修明可以举出其合法取得56-××号国土证的合法证据加以反驳。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让．土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定；第五款规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度．国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。1990施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”；第二十条规定“土地使用权转让应当签订转让合同”，故根据当时的法律法规规定，国有土地使用权的取得均应当经过出让、转让、订立合同等法定程序。本案中付修明自始至终未能提供其在1994年取得56-××号国土证的证据对简阳市政府出具的证据加以反驳，其对真实性予以认可的《集资建房协议书》仅仅约定由其提供经批准的国有土地，其未能提交如何通过批准或出让获得国有土地使用权的证据；其在诉讼中主张系通过养马公司转让获得国有土地使用权，也未能举出有关合同等直接证据或其他旁证，也未能提供其他足以证明其曾与养马公司签订转让合同的证据。付修明在本案中提供的56-××号国土证曾用于办理抵押等相关证据仅能证明其在取得56-××号国土证后进行了利用，并不能够反推其系通过合法的方式取得的56-××号国土证。综上，简阳市政府在本案中提交的证据已经构成了“明显优势”，在付修明未能提供有效证据反驳的情况下，能够证明其主张的事实，综合本案中双方提供的证据应当认定简阳市政府作出的2019年《收回销毁决定》具有事实根据。 关于简阳市政府作出2019年《收回销毁决定》程序是否违法。行政机关在作出行政行为时应当遵循正当程序原则，该原则保障的是相对人的程序参与权，也即保障相对人陈述与申辩的权利。与作出2016年《收回销毁通知》时不同，简阳市政府作出2019年《收回销毁决定》时根据《中华人民共和国行政许可法》的规定告知了付修明可以听证，充分保障了付修明提出陈述、申辩的权利，在此前提下简阳市政府作出2019年《收回销毁决定》并向付修明的代理人进行了送达，适用程序未违反法律规定。 综上，被告简阳市政府作出的2019年《收回销毁决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告付修明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告付修明负担。 付修明不服，上诉称：第一，一审法院错误的认定了证据的效力，并将违法证据作为本案的定案依据，错误的分担了举证责任，应予纠正。（一）一审法院错误的认定了证据的效力。1.被上诉人在一审终提交的2016年《收回销毁通知》系已被生效的四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初30号判决确认违法并予以撤销，一审法院却依法认定了其合法性，并作为了本案的定案证据，显属不当。2.被上诉人向一审法院提交的第五组证据《情况说明》《询问笔录》《调查笔录》等均在行政行为作出后或在诉讼过程中取得的证据，已经被生效的四川省成都市中级人民法院作出的（2017）川01行初249号行政判决明确认为违法证据不予采纳。本案中，一审法院却在明知上述证据存在缺乏法定形式、缺乏直接关联性等诸多问题的情况下，仍然将其作为定案的关键证据予以采纳，显属不当。（二）一审法院错误的分担了举证责任。上诉人出于对政府的信任，在领证20余年的情况下，法院要求上诉人提交除了国有土地使用权证之外的其他证据材料，显然是强人所难。同时，相关的证据均在被上诉人处，被上诉人为了证明自己的观点自然是选择性的提交对其有利的证据。第二，一审法院认定事实有误。1.养马公司在当时已经取得了案涉土地使用权，付修明也向养马公司支付了土地出让金这一关键事实。2.一审法院仅凭吴小林和贾良锡的证言就认定案涉国有土地使用权证系吴小林擅自用空白证件填写，毫无依据。第三，一审法院适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款的规定，但未明确适用哪一项规定。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 简阳市政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 一审庭审笔录记载了当事人对证据材料的质证意见。一审判决依据双方当事人提交的证据和庭审笔录认定了一审查明的事实。根据一审庭审笔录及各方当事人无争议的证据材料，本院查明的事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”；《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形”，行政相对人有关土地等自然资源的所有权或使用权的初始登记，属于行政许可，在法律规定的情形下，简阳市政府可以撤销其颁发的土地使用权证，故简阳市政府具有作出2019年《收回销毁决定》职权。 本案的争议焦点为，简阳市政府作出的2019年《收回销毁决定》是否具有事实根据。2019年《收回销毁决定》载明“付修明所持有的土地证书系他人在保管空白证书期间私自出具证书，属于违法取得证书”。根据一审查明的事实，2017年10月16日，简阳市国土资源执法监察大队对原养马公司总经理吴小林进行了询问，在《询问笔录》第四页针对问题“公司是否转让了土地出去”，吴小林答“没有”；第五页针对问题“付修‘民’”那个土地使用证，这个怎么回事”，吴小林答“结算后还差付修‘民’的建房款，付修‘民’要卖房子抵建房款，为了好卖房子，付修‘民’就喊我帮他办个土地使用证，我就找了个空白的土地使用证帮他填的，国土局没有备案属于无效的本本”。简阳市政府出示的所有证据内容一致均指向56-××号国土证的取得路径系违法取得，再结合付修明所持简石国用（1994）字第56-××号国有土地使用证未经简阳县政府批准且未在简阳市国土资源局办理相应的土地登记相关手续的现实情况，作出2019年《收回销毁决定》并无不当。一审法院驳回上诉人的诉讼请求是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人付修明负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 旭 审判员 谢胜山 审判员 王晓东 二〇二〇年八月十一日 书记员 李 凡