宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终110号 上诉人（原审原告）赵某，男，1959年2月8日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区永宁县。 委托代理人李卫红，女，1968年12月31日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区永宁县。系上诉人赵某妻子。 被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区自然资源厅，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。 法定代表人马波，厅长。 委托代理人王运霞，该厅综合法规处工作人员（特别授权）。 委托代理人孙伟，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 上诉人赵某因与被上诉人宁夏回族自治区自然资源厅（以下简称宁夏自然资源厅）其他行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年2月27日，石嘴山市自然资源局向国家能源宁夏煤业集团公司作出石自然告字【2019】01号《告知书》并于次日向其送达。2019年5月22日，石嘴山市自然资源局又向国家能源宁夏煤业集团公司作出石自然通字【2019】6号《通知》，于2019年6月17日向其送达。 2019年12月6日，被告宁夏自然资源厅收到原告赵某的行政复议申请书，申请被告撤销石嘴山市自然资源局于2019年2月27日作出的石自然告字【2019】01号《告知书》及石嘴山市自然资源局2019年5月22日作出的石自然通字【2019】6号《通知》，并责令石嘴山市自然资源局就其履职不力（如没有依法对案涉土地上建筑物、附着物的实际占有、使用人、权属等土地使用现状进行调查核实工作）,错误收回石自然通字【2019】6号《通知》所涉土地使用权给原告造成的损失进行赔偿。被告经审查，于2019年12月10日作出宁自然资复【2019】5号《行政复议不予受理通知书》并通过EMS方式于2019年12月13日送达原告。该通知书以原告申请行政复议主体不适格且已经超过法定复议申请期限为由，决定不予受理原告复议申请。原告不服，向法院提起诉讼，请求依法判令：1.撤销宁自然资复【2019】5号《行政复议不予受理通知书》；2.责令被告受理原告向其提交的行政复议申请。 一审法院认为,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。行政机关作出行政行为除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政实体法、法规、规章等。如果当事人请求保护的权益并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使当事人主张的权益客观存在，也不应在行政诉讼中得到支持。换言之，当事人民法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得行政诉讼原告、行政复议申请人资格。否则，上述相关权益，只能通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。就本案而言，石嘴山市自然资源局依据城市建设总体规划，在作出《告知书》及《通知》时，并无相关规定要求该局必须保护或者考量收回土地范围内类似于原告土地承包经营权的保障问题。且原告使用案涉土地从事生产经营行为，也未经石嘴山市自然资源局审批。因此，原告与石嘴山市自然资源局作出的《告知书》及《通知》不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。原告以《告知书》及《通知》侵犯其土地使用权，并给原告造成经济损失为由申请行政复议，并不具有复议申请人主体资格。石嘴山市自然资源局作出的《告知书》及《通知》即使涉及原告使用土地，原告也不能以影响其土地使用权为由申请行政复议。另外，石嘴山市自然资源局作出的《告知书》及《通知》虽系两个行政行为，但二者在内容上具有关联性、连续性，且《告知书》及《通知》的相对人均为国家能源宁夏煤业集团公司，而非原告。被告以原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政法》第十七条的规定为由，作出的不予受理决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告赵某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵某负担。 宣判后，赵某不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人提起行政复议时向被上诉人出示过《合作经营合同》《纳税转移协议》，被上诉人对此没有异议。从石嘴山市自然资源局给国家能源宁夏煤业集团公司的《告知书》中可知石嘴山市自然资源局很清楚收回土地应当对该地块上的附着物、构建筑物先进行补偿。石嘴山自然资源局违反相关规定，玩忽职守，致使上诉人资产遭受重大损失。上诉人提交的证据充分说明了上诉人与《告知书》中拟收回土地及该地块上构筑物、建筑物有利害关系，石嘴山市自然资源局收回土地的行为已经给上诉人造成了损失，上诉人具有诉讼主体资格。石嘴山市自然资源局收回涉案土地的行为违反了《国有土地房屋征收补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等相关法律规定，属于具体行政行为违法。上诉人不是重新批地建厂，只是与宁夏众元煤焦化有限公司合作，且办理了工商登记手续，是合法生产经营。上诉人2019年11月18日才知道的《通知》《告知书》及其内容，并在法律规定期限内提起了行政复议，未超期限。一审法院认定事实错误、适用法律错误。综上，上诉人具有原告资格，行政复议也没超期限。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或将本案发回重审；2.由被上诉人承担一、二审案件受理费。 被上诉人宁夏自然资源厅辩称，上诉人要求撤销的案涉具体行政行为均系石嘴山市自然资源局对国家能源宁夏煤业集团有限公司作出的，要求收回国家能源宁夏煤业集团有限公司所使用的位于石嘴山经济技术开发区兴惠路以北、明园路两侧面积257033.5平方米国有土地范围内的26241.2平方米土地作为化学原料及化学制品制造业项目用地。而上诉人仅依据与宁夏众元煤焦化有限责任公司签订的《合作经营合同》向被上诉人提出复议申请，因上诉人既非国家能源宁夏煤业集团有限公司的股东、法定代表人，也非国家能源宁夏煤业集团有限公司的委托代理人，且上诉人原审中出示的证据《合作经营合同》《纳税转移协议书》亦无法证实上诉人系案涉划拨土地的土地使用权人，上诉人也不因上述《合作经营合同》《纳税转移协议书》而对案涉划拨的土地享有土地使用权。石嘴山市自然资源局作出的具体行政行为并未侵害上诉人的合法权益，上诉人作为复议申请人不适格。上诉人出示的证据《合作经营合同》只约束上诉人与宁夏众元煤焦化有限责任公司。上诉人是以与宁夏众元煤焦化有限责任公司合作者的身份而非以涉案划拨土地的土地使用权人身份对被诉具体行政行为提起的行政复议。上诉人不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的申请人与具体行政行为有利害关系的当事人。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，上诉人提交两份证据：《工矿产品购销合同》、《石嘴山宁夏众元煤焦化有限责任公司二分公司（宁鲁分公司）办公楼装修报价单》各一份。证明目的：上诉人与被上诉人作出的行政行为有利害关系，上诉人主体资格适格。 被上诉人质证认为，其对上述证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。该工矿购销合同的主体系宁夏众元煤焦化有限责任公司二分公司（宁鲁分公司），与本案无关，且该证据无法证实上诉人系本案适格主体，并与石嘴山市自然资源局作出的具体行政行为有利害关系。 经本院审查，上诉人提交的《工矿产品购销合同》及《石嘴山宁夏众元煤焦化有限责任公司二分公司（宁鲁分公司）办公楼装修报价单》系其与案外人签订，与本案无关联性，且达不到其证明目的，本院不予采信。 被上诉人未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。石嘴山市自然资源局作出的石自然告字【2019】01号《告知书》和石自然通字【2019】6号《通知》的相对人均为国家能源宁夏煤业集团公司，而非上诉人赵某。上诉人与石嘴山市自然资源局作出的《告知书》及《通知》不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。故上诉人不具有向被上诉人宁夏自然资源厅申请行政复议的主体资格。被上诉人受理上诉人的行政复议申请后，作出宁自然资复【2019】5号《行政复议不予受理通知书》并向上诉人送达，符合法律规定，复议结果正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵某涛负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年八月二十四日 书记员 杨青青 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……