浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终545号上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张玉堂，男，1950年3月30日出生，汉族，住浙江省浦江县。浦江县人民政府浦南街道办事处因与张玉堂房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案，不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审案卷等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，张玉堂系浦江县××街道××村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积145.73＋14.24平方米的土地及房屋，集体土地使用证号为浦集用（2003）字第0105-016号，浦集建（92）字第2391号。从张国强处调换来土地36平方米的房屋1间，共占地面积202.31平方米。三处土地共建有房屋六间半。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县××街道××村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向城改办进行了备案。2017年12月12日，原告张玉堂以住房改造户名义与安置单位浦江县浦南街道文溪社区居民委员会签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村2-028号，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告签名并按手印。协议中的安置人口2人，张玉堂、楼利点，另外根据《浦江县××街道××村（社区）城中村改造实施方案》（修正案）第十二条第三项规定：土地使用登记在父母名下的安置户，在该户安置建筑面积足额的前提下，第一继承人为非本村股份经济合作社成员或户口不在本村的股份经济合作社成员（不计安置人口），且满18周岁，则该户可按第一继承人数以“低靠就近”原则每人安置住宅一套，因此在协议中约定儿子张磊（非农）140㎡，女儿张珊珊继承140㎡，女儿张玲玲放弃股权继承140㎡。2018年1月23日被告浦南街道委托文溪社区居民委员会、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年4月10日，原告张玉堂儿子张磊在案涉房屋的文溪城中村改造腾空验收单上签字，腾空单载明：“今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。腾空时间2018年4月10日7时30分”。后被告组织人员于2018年5月6日拆除了案涉房屋。原审法院认为，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。本案中，被告拆除原告房屋的事实行为也应当遵循行政合法性原则，原告的儿子张磊非同住成年家属，无权代表原告行使房屋处置权，在没有证据证明已取得涉案房屋处置权的情况下，亦未履行相应的法定程序，即对原告房屋实施了拆除行为，应当确认违法，故对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决:确认被告浦江县人民政府浦南街道办事处强制拆除原告张玉堂位于浦江县××街道××村房屋的行政行为违法。本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处承担。上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。答辩人认为，浦江县城中村改造行为目前我国现行法律（广义）制度缺乏一部法律予以适用调整，近期最高人民法院作出(2019）最高法行申10184号《行政裁定书》认为，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。金华市中级人民法院(2019）浙07行终432号行政判决认为，城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。金华市中级人民法院(2019)浙07行终510号行政判决认为，对于国有土地上房屋的城中村改造安置补偿协议实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对城中村改造中未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。但建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分、更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在合同法第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。根据上述审判精神，对地方政府实施城中村改造行为原则上不宜否定，对政府实现公共利益和行政管理目标行为总体上予以支持，在此大前提下，同一基层法院却对相同事实，类似案件作出截然相反的裁判结果，令人困惑不解，同时令地方基层人民政府无所适从，在行使社会管理职能时左右难逢其源。本案中，张玉堂已签订补偿安置协议，该协议双方正在履行过程中，按协议约定张玉堂应在改造公告规定期限内腾空案涉房屋，2018年4月10日，张玉堂唯一的儿子张磊在《文溪城中村改造腾空验收单》上签字，证明张玉堂案涉房屋当时已经被腾空，案涉房屋可视为实际已交付给答辩人。故案涉房屋拆除行为与张玉堂己无利害关系，张玉堂的起诉依法应予驳回。根据协议约定，张玉堂已得到房屋安置补偿，案涉房屋腾空后交由答辩人处置，形成对等价值交换，对张玉堂的合法权益和义务均无影响，基于上述各级人民法院的审判精神，本案不宜判决答辩人行为违法。但一审法院认为，答辩人未履行相应的法定程序，拆除了案涉房屋，故确认拆除行为违法。答辩人当然清楚拆除案涉房屋应当依法作为，但城中村改造恰恰缺乏这方面的法律制度。答辩人认为，综合上述各级人民法院的审判指导精神，拆除案涉房屋行为对房屋所有人权益和义务不产生影响的，人民法院就应当支持基层地方政府拆除行为，因为这样更为符合实现公共利益、实现社会管理职能的要求，更为符合行政效率优先的要求。综上，一审法院存在“同案不同判”情形，依法应予纠正。请求：1、撤销原判，依法改判；2、诉讼费由被上诉人负担。被上诉人张玉堂未向本院提交书面答辩意见。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处虽然与被上诉人张玉堂就案涉房屋签订了补偿安置协议，但仅凭补偿安置协议不能作为上诉人有权拆除案涉房屋的依据，在被上诉人未将案涉房屋自愿腾空交付的情况下，上诉人仍不享有对房屋处置的权利。根据本案查明的事实，上诉人提供的案涉房屋腾空验收单系与被上诉人未一起同住的儿子张磊所签，被上诉人对此并不认可，且上诉人也未能提供被上诉人委托其儿子代为在腾空验收单签字的证据。据此，不能视为被上诉人已同意将案涉房屋交由上诉人进行拆除，上诉人对被上诉人所有的房屋实施拆除的行为缺乏相应的事实和法律依据，一审法院认定上诉人拆除案涉房屋的行为构成强拆并作出确认违法之判决并无不当，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年八月二十四日代书记员 叶文静