浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终906号 上诉人（原审原告）陈洪龙，男，1960年12月22日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**行政管理中心。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人李小鸥。 委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 陈洪龙因诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初609号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限三个月。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年6月16日、2017年12月6日，温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十一批次建设用地（瓯海区第七批次）、温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第一批次建设用地经浙江省人民政府批准〔批准文号：浙土字（330304）A[2017]-0006号、浙土字（330304）A[2017]-0019号〕，分别征收集体土地38.6207公顷、42.1865公顷。2017年8月1日、2018年1月16日，温州市政府就上述征地批准事项分别发布2017年第321号、2018年第302号《征收土地公告》，上述公告分别于2017年8月10日、2018年2月1日在玕南村村委会公开栏张贴。2017年9月5日、2018年2月24日，原温州市国土资源局（以下简称原温州市国土局）发布温土资瓯公[2017]73号、温土资瓯公[2018]18号《征地补偿安置方案公告》，主要内容包括项目基本情况、征地补偿安置依据、征地补偿标准、征地安置措施等，上述公告分别于2017年9月21日、2018年3月9日在玕南村村委会公开栏张贴。2018年2月2日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室（以下简称瓯海区征收办公室，现更名为温州市瓯海区人民政府房屋土地征收服务中心）发布并公告了温瓯征收[2018]69号《关于公布瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》，公布了案涉项目征地涉及房屋的补偿范围。原告陈洪龙户房屋在上述范围内。同日，瓯海区征收办公室发布了温瓯征收[2018]68号《关于娄桥街道玕南村城中村改造工程征地补偿范围内房屋调查登记的通知》。2018年11月20日，温州市瓯海区人民政府娄桥街道办事处制作娄桥街道玕南村（三浃片）城中村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿调查情况及未登记房屋调查公示表，并予以公示。同年12月3日，瓯海区人民政府组织相关部门对案涉征地涉及房屋补偿方案进行论证，论证结论认为该征地涉及房屋补偿方案合理可行。同年12月5日，原温州市国土局发布并公告了《关于公开征求瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）意见的通知》，向征地范围内各房屋所有权人征求意见。2019年2月11日，原温州市国土局作出《关于公布瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，载明征求意见期内收到三条反馈意见及不予采纳的理由等，并于2月12日予以公示。2019年3月28日，温州设计集团有限公司及温州市建衡工程造价咨询有限公司作出《玕南村城中村改造及瓯海区城市中心区东一条路项目社会稳定风险评估》，结论认为案涉项目可行。同年5月7日，温州市瓯海区财政局作出《关于房屋征收补偿资金的承诺》，承诺关于娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿预算资金由区财政予以落实。同年5月28日，温州市自然资源和规划局作出温土资瓯〔2019〕2号《关于要求批准瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的请示》，报请被告温州市政府批准上述征地涉及房屋补偿方案，被告经审查于同年6月5日作出温政土房瓯[2019]1号《关于对瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（以下简称被诉批复），载明：“温州市自然资源和规划局：你局《关于要求批准瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的请示》（温土资瓯[2019]2号，以下简称被诉批复）收悉。经研究，同意该方案，请公布并组织实施。（附件：瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案，以下简称案涉房屋补偿方案）”。原告陈洪龙对被诉批复不服，于2019年7月10日提起本案诉讼，请求撤销被诉批复，一并请求对温政发[2012]19号文件《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》（以下简称19号文件）第八、十、十四、十六条，瓯委办发[2013]47号文件《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》（以下简称47号文件）第九、十三、十七、二十、二十一、二十三条，温瓯政办发[2017]77号文件《温州市瓯海区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（以下简称77号文件）的相关内容进行审查。 原审法院认为：一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告房屋所占土地已被批准征收，案涉房屋属于上述被征收土地的地上附着物，被告作为该被征收土地所在地的市人民政府，根据上述规定对案涉房屋补偿方案进行批准并作出被诉批复，职权依据合法。二、《瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》对案涉被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定。本案中，被告在作出本案被诉批复前，浙江省人民政府已经批准征收案涉土地。被告提供的证据能够反映瓯海区政府及原温州市国土局等部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，被告经审查作出被诉批复，批准同意案涉房屋补偿方案并予以公布，并无不当。三、1.《浙江省实施办法》第二十八条规定,市、县人民政府应当根据本办法的规定,结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准，故温州市政府有权制定征地补偿的具体标准。被告以19号文件作为被诉批复的依据，并无不当。温政发[2013]101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第三条规定，征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助,参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（注：该办法已被2017年《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》所废止）和19号文件等有关规定执行。2017年《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条以及《温州市人民政府关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价,市场价由具有法定资格的房地产评估机构以征收（搬迁）决定公告之日为估价时点评估确定；前述被征收房屋类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、品质、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相类似的房地产。本案中，案涉房屋补偿方案第六条规定“对被搬迁房屋价值的补偿（包括房屋室内装饰装修的补偿），不得低于房屋补偿方案公告之日被搬迁房屋类似房地产的市场价格。被搬迁房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构参照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定”，符合前述规定，且符合其参照适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，内容并无不当。况且，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，原告如对其他补偿标准有争议，不属本案审查范围。2.47号文件系党政联合文件，依法不属于规范性文件审查范围。77号文件涉及未登记房屋认定、农村宅基地及住房确权登记等问题，应在后续房屋补偿中解决，与案涉房屋补偿方案并无关联，亦不属于本案的审查范围。综上，原告诉请要求撤销被诉批复，缺乏事实和法律依据，其一并提出规范性文件审查的理由亦不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈洪龙的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈洪龙负担。 陈洪龙不服原审法院行政判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政判决；2.改判撤销被诉批复；3.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原审判决认证证据错误，认定事实不清，适用法律错误。一、补偿资金不符合“足额到位，专户存储，专款专用”的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十九条第二款也规定，征收集体土地上房屋的补偿费用应当“足额到位，专户存储，专款专用”。被上诉人未提供符合上述要求的证据，其提供的财政承诺恰恰证明了没有开立存储专户，没有对补偿金额进行测算，补偿资金未足额到位。二、案涉审批行为未经政府常务会议讨论决定，程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋征收涉及一百个以上被征收人或者符合设区的市、县（市、区）人民政府规定的其他情形的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。被上诉人是依照国有土地上房屋征收补偿相关规定的程序进行的，根据上述规定，本次拆迁涉及的被补偿人远远超过一百个，本次审批应当经温州市政府常务会议讨论决定。三、未依法履行征收调查、认定、处理程序，程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。温州市也制定了《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》对未登记建筑的认定做了细化规定。那么根据上述规定，做出案涉批复之前，应当就所有的未登记建筑进行调查、认定及处理。但是本案缺少这样的证据，被上诉人确实提供了年限认定，但是年限认定不等于违法建筑或者合法建筑认定，也不等于已经在认定的基础上，对未登记建筑进行了处理。至少，对于上诉人的未登记建筑未进行认定程序。四、温州市政府未进行社会稳定风险评估。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：市、具级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定前，应当按照重大决策社会稳定风险评估的有关规定，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案。从该规定来看，制定社会稳定风险评估报告及预案的主体应为温州市政府，但是被上诉人却仅仅递交了原温州市国土局制定的报告和预案，不符合上述规定。五、被上诉人未依法履行方案听证程序。根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，征地补偿安置方案应当书面告知当事人听证的权利，但是本案未告知听证权利，程序严重违法。六、被上诉人未依法履行公众参与、专家论证等程序。《浙江省重大行政决策程序规定》第二条规定，由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目应履行公众参与、专家论证和风险评估等程序。案涉项目系由温州市政府组织实施，对征收范围内的广大老百姓的群体利益产生特大影响，温州市政府应当依照《浙江省重大行政决策程序规定》的规定履行相关的程序。七、温州市政府批准的方案实体上存在重大违法。1.旧村改造不一定要大拆大建，不一定要驱赶农民上楼。2.方案对未登记建筑认定的方法错误。3.房屋安置方法无法保障原有居住水平不下降。4.过渡费标准过低。5.其他款项也及其不公平，无法保障老百姓的“原有生活水平不下降，长远生计有保障”。 温州市政府答辩称：一、本案系案涉集体土地上房屋的补偿安置问题，上诉人所称“补偿资金不符合‘足额到位，专户存储，专款专用’的要求”、“案涉审批行为未经政府常务会议讨论决定，程序违法”、“本次审批应当经温州市政府常务会议讨论决定”系对国有土地上房屋作出征收决定所需条件是否具备的问题，与本案无关。二、被上诉人原审提交的证据已经能够证明房屋征收部门、实施单位已对案涉被征收土地上房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布结果，温州市瓯海区人民政府组织有关部门对征地涉及房屋补偿实施方案进行了论证、展开了社会稳定风险评估，原温州市国土局公布征地房屋补偿方案（征求意见稿）并征求公众意见，被上诉人已经在公告栏张贴，政府信息公开网站上公示了批准的征地房屋补偿方案，并列明公示时间、网址。在前述准备事项完成的基础上，被上诉人经审查作出被诉批复，批准同意案涉实施方案并予以公布，程序合法。上诉人所称“未依法履行调查、认定、处理程序，程序违法”、“温州市政府未进行社会稳定风险评估”、“被上诉人未依法履行公众参与、专家论证等程序”，与事实不符。三、本案涉诉批复系对集体土地上房屋补偿安置方案所作出的批准行为，与对集体土地补偿安置方案的批准行为属两个行为，上诉人所称《国土资源听证规定》第十九条规定的听证程序是对于征地补偿安置方案的，与本案无关。四、上诉人所称“方案对未登记建筑认定的方法错误”涉及的是未登记建筑认定问题，应在后续房屋补偿中解决，与案涉房屋补偿方案并无关联，不属于本案审查范围。五、《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》、19号文件已对温州市区范围内集体土地上房屋征收补偿安置内容、补偿方式、补偿标准、补偿程序、面积计算等内容作出明确规定，原温州市国土局根据上述规定制定房屋补偿实施方案，温州市政府经审查作出批复，合法有效。上诉人所称“温州市政府批准的方案实体上存在重大违法”不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，上诉人房屋所占土地已被批准征收，被上诉人作为案涉被征收土地所在地的市级人民政府，根据上述规定对案涉房屋补偿方案进行批准，职权依据合法。其次，被上诉人提供的案涉审批意见书、温州市政府征收土地公告及公告照片、征地补偿安置方案公告及照片、《关于公布瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》《关于娄桥街道玕南村城中村改造工程征地补偿范围内房屋调查登记的通知》《关于公开征求瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）意见的通知》等证据可以证明被上诉人在作出被诉批复前，浙江省人民政府已经批准征收案涉土地，温州市政府、原温州市国土局、瓯海区政府分别发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》，公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定案涉房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见等工作，保障了相关当事人的知情权、参与权、异议权等权利。在前述准备事项完成的基础上，被上诉人经审查作出被诉批复，批准同意案涉房屋补偿方案并予以公布，并无不当。再次，《浙江省实施办法》第二十八条规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准。据此，温州市政府以19号文件作为被诉批复的依据，符合上述规定。温政发[2013]101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第三条规定,征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（注：该办法已被2017年《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》所废止）和19号文件等有关规定执行。2017年5月1日起实施的《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条以及19号文件第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价,市场价由具有法定资格的房地产评估机构以征收（搬迁）决定公告之日为估价时点评估确定;前述被征收房屋类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、品质、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相类似的房地产。本案中，案涉房屋补偿方案第六条规定“对被搬迁房屋价值的补偿（包括房屋室内装饰装修的补偿），不得低于房屋补偿方案公告之日被搬迁房屋类似房地产的市场价格。被搬迁房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构参照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定”，故案涉房屋补偿方案对案涉被征收土地范围内房屋的作出的补偿方式、补偿标准等并不违反法律规定。关于案涉补偿资金是否“足额到位，专户存储，专款专用”的问题。虽然被上诉人未提供征收补偿费用专户存储的证据，但鉴于瓯海区财政局已经对案涉房屋补偿进行了专门的预算，并承诺足额到位，在被征收人的利益已经得到实质保障的情形下，对上诉人对此提出的相关主张，不予支持。对上诉人提出的被诉批复未经政府常务会议讨论决定的问题。上诉人提出的该问题实际系国有土地上房屋征收决定作出前所涉问题，与本案集体土地被征收后地上房屋补偿问题的性质不同，案涉审批行为未参照适用，并无不当。关于上诉人提出的被上诉人未对未登记建筑依法履行调查、认定、处理程序问题。被上诉人提供的《关于娄桥街道玕南村城中村改造工程征地补偿范围内房屋调查登记的通知》、娄桥街道玕南村（三浃片）城中村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿调查情况公示、娄桥街道玕南村（三浃片）城中村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿调查登记公示表、娄桥街道玕南村（三浃片）城中村改造项目征地涉及未登记房屋调查公示表、公告照片可以证明对征收范围内的房屋的权属、区位、用途等履行了调查程序。未登记建筑的认定、处理实际系案涉房屋补偿安置方案实施中涉及的问题，与本案无关，故对上诉人提出的上述主张，不予支持。关于上诉人提出被诉批复未进行社会稳定风险评估问题。被上诉人提供的《玕南村城中村改造及瓯海区城市中心区东一条路项目社会稳定风险评估》可以证明案涉项目进行了社会稳定风险评估，上诉人就此提出的相关主张，与查明的事实不符，不予支持。关于上诉人提出的被上诉人未依法履行案涉房屋补偿方案的听证程序问题。鉴于案涉房屋补偿方案系参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定制定，在案涉房屋补偿方案制定过程中，原温州市国土局已经按照上述条例的规定征求了房屋所有权人的意见，保障了房屋所有权人的基本程序权利，故上诉人据此要求撤销被诉批复的意见，理由并不充分，本院不予支持。关于上诉人提出的被上诉人未依法履行专家论证等程序问题。被上诉人提供的《关于公布瓯海区娄桥街道玕南村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案论证结论的通知》等证据可以证明温州市瓯海区人民政府组织有关部门对征地涉及房屋补偿实施方案进行了论证，上诉人的上述主张与查明的事实不符，不予支持。最后，47号文件系党政联合文件，依法不属于规范性文件审查范围。77号文件制定的目的系为明确农村宅基地及住房登记发证工作，主要涉及未登记房屋认定、农村宅基地及住房确权登记等问题，系后续案涉房屋补偿方案实施中涉及的问题，与涉案房屋补偿方案无关，不属于本案审查范围。 综上，上诉人陈洪龙的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈洪龙负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年八月二十四日 书记员  朱胤佐