内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终123号上诉人（原审原告）刘会，男，1963年8月29日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区赤峰市红山区文钟镇文钟村****。委托代理人杨春艳，内蒙古法林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赤峰市红山区城市管理综合执法局。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区钢铁街**。法定代表人孟昌瑞，系局长。委托代理人张慧卿，赤峰市红山区城市管理综合执法局工作人员。委托代理人王永欣，赤峰市红山区城市管理综合执法局工作人员。上诉人刘会因与赤峰市红山区城市管理综合执法局行政管理一案，不服内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院（2019）内0402行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘会及其委托代理人杨春艳，被上诉人赤峰市红山区城市管理综合执法局的委托代理人张慧卿、王永欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2008年6月11日，原告与崔建军签订房基地转让协议一份，刘会以8000元价格购买了崔建军后梁空地一处。在地上建120平方米正房三间，用于居住。建50平方米仓房一间，用于储存杂物。建筑时未取得建设工程规划许可证。也未取得房产证及土地使用证。被告红山区综合执法局接到举报后，经过立案、现场勘验、调查、集体讨论后下达了赤红城管文监限拆字[2019]第16号《限期拆除违法建筑决定书》，并送达原告。为此，原告诉至本院，要求撤销被告所作出的该决定书。庭审中查明，被告于2019年6月17日作出的检查（勘验）笔录中向刘会说明，其有陈述申辩的权利。被告说明该决定书是行政行为中的行政决定行为，后期还需要催告、公告、下达最终的强制拆除的处罚决定书。原审法院认为，人民法院审理行政案件，主要对行政行为的合法性进行审查。被告对原告作出的限期拆除违法建筑决定书有事实依据及法律依据。被告履行了告知义务，履行了内部审批手续，程序合法，适用法律正确。关于原告所称的被告违反了行政处罚法二年期限的规定，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，被告认为，原告的违法状态一直处于持续状态。所以不受二年期限限制。对此理由，本院予以认可。关于原告所述，由于历史原因导致未能办证及该房屋是其唯一住房，所以决定书应当撤销的理由，依据不足，故对于原告的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告刘会的诉讼请求。上诉人刘会不服，上诉请求：撤销内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院2020年4月27日作出的（2019）内0402行初号行政判决，查清案件事实，依法改判支持上诉人的诉讼请求。一、一审判决适用法律错误。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六款规定：“行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销”。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。被上诉人2019年6月17日作出的赤红城管文监限拆字（2019）第016号《限期拆除违法建筑决定书》不具有合理性，明显不当，人民法院应当进行审查。2、根据《城乡规划法》等法律法规，在违章建筑进行建设期间，行政部门负有积极阻止违章建筑建成的义务，《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在两年内未被发现，不再给予行政处罚，前款规定的期限从违法行为发生之日起计算。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据该条规定，行政部门在违章建筑建成的期间内有履责义务，在履责不能时法律又给了两年的延长期限，以充分保证行政部门继续履责，因此对于违章建筑处罚的节点，应确定在违章建筑开始建设之时及建成后两年内。行政部门超过该时效对违章建筑的权利人实施强行拆除房屋的行政处罚，应认为是违法的。本案上诉人2008年即将涉案房屋建成并与家人居住至今，当年因村与村之间合并，村委会对房基地取得及登记事宜管理混乱，因历史原因导致涉案房屋没有取得房屋登记手续。但是后经有关部门为该房屋登记办理了门牌号为十八组5号，且需强调的是涉案房屋为上诉人唯一住房。3、在上诉人所居住的农村，建房不领证、权属不登记现象属于常态。被上诉人因收到举报才对上诉人所居住的房屋作出了限期拆除的行政处罚决定。在上诉人所居住的村庄，符合被上诉人要求的违章建筑数不胜数，被上诉人在违章建筑进行建设期间没有积极阻止违章建筑建成，现仅针对被举报房屋进行选择性执法，不符合行政行为合法性及合理性的要求。4、上诉人购买房基地途径合法并经村委会同意。上诉人系本村村民，涉案房屋的房基地是2008年6月11日从本村村民崔建军处购买，且双方签订了《房基地转让协议》。该协议对房基地的四至、转让价款等做了明确约定，除买卖双方签字外，另有一名保证人担保。二、行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。本案上诉人因特殊时期历史原因导致涉案房屋没有取得房屋登记手续，被上诉人应充分考虑其所做行政行为对上诉人的安居与正常生活产生的过度侵害。被上诉人作出的被诉限拆决定并没有充分考虑上诉人的利益不符合比例原则的要求。城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为，均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众居有所居，安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均需以此为依归，方能体现其正当性。被上诉人在认定涉案房屋系违法建筑时，应当充分考虑上诉人的安居问题。如确认该房屋为违法建筑后直接作出限期拆除决定并最终履行，则上诉人及其家人必将面临流离失所的可预见结局。法律的最终目的是为了保障人民的权益，保障社会的正常运行，被上诉人不考虑上诉人所面临的困境及造成上诉人未取得房屋登记手续的历史原因，直接作出限期拆除的决定必将对上诉人的权益造成过度伤害，应属明显不当且不符合比例原则的要求，故应对被上诉人2019年6月17日作出的赤红城管文监限拆字（2019）第016号《限期拆除违法建筑决定书》予以撤销。综上，一审判决未对被上诉人行政行为合理性进行审查，适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，依法纠正一审不公正判决，维护上诉人的合法权益。被上诉人赤峰市红山区城市管理综合执法局辩称，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。第一，案涉被拆除房屋依法应认定为违法建筑，该建筑物不会因存续时间较长而合法化。根据在案的证据，案涉房屋建成之时并没有取得有关机关的建设工程规划许可，也未取得房产证及土地使用证，属于违法持续状态，系违法建筑。第二，被上诉人的行政行为事实清楚、程序合法、裁量合理，处罚适当。上诉人刘会向本院提交了以下证据：文钟镇的村民和自然村代表的联名信一份，用以证明涉案房屋是上诉人唯一住房，上诉人居住的文钟村与上诉人情况相同的房屋众多，属于普遍现象。经庭审质证，被上诉人赤峰市红山区城市管理综合执法局质证认为，对此证据的真实性和合法性无异议，对关联性有异议。规划许可是行政机关的法定职责，不是村委会或小组长的法定职责，该份证据不能证明其房屋的合法性。本院对该证据认证如下：因被上诉人赤峰市红山区城市管理综合执法局对该证据的真实性和合法性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见，根据建设地不同，具有监督管理职权的行政主体也有差异。在城市、镇规划区内，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有监督管理职权；在乡、村庄规划区内，乡、镇人民政府具有监督管理职权。本案中，被上诉人查处的建筑位于文钟镇文钟村十八组，而该处究竟属于城市、镇规划区内，还是在乡、村庄规划区内，被上诉人并未查清，亦未提交证据证明其具有职权依据。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，依不同情形，可作出不同的行政处理决定，包括：责令停止建设；限期改正及罚款；限期拆除或没收，以及罚款。本案中，被上诉人作出案涉限期拆除违法建筑决定依据正是上述条文。上诉人刘会建设的房屋占用土地为其受让而来的宅基地，房屋用途为住宅，且为其唯一住房而且所建多年。被上诉人对上诉人提交的二审开庭的真实性并无异议的证据说明文钟村与上诉人情况相同的房屋众多，属普遍现象。被上诉人作出的决定为限期拆除，对行政相对人的权益影响较大，但被上诉人并未提交证据证明上诉人的行为是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，也未说明考虑了该房屋性质用途，以及是否属全村普遍存在的现象等应予考虑的因素，故其行政行为是否合理有待进一步调查考量。最后，被上诉人提交的案卷反映出，检查笔录和调查笔录由同样的工作人员，于重合的时间段内作出，违反法定程序。综上，被上诉人作出案涉限期拆除违法建筑决定书证据不足，违反法定程序，原审判决驳回诉讼请求不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、三项，判决如下：一、撤销内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院（2019）内0402行初182号行政判决；二、撤销赤峰市红山区城市管理综合执法局于2019年6月17日作出的赤红城管文监限拆字[2019]第016号《限期拆除违法建筑决定书》。案件受理费50元，由被上诉人赤峰市红山区城市管理综合执法局承担。本判决为终审判决。审 判 长 孙艳红审 判 员 姜 静审 判 员 张斯琪 二〇二〇年八月十四日法官助理 李 哲书 记 员 尚瑞琼