安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终781号 上诉人（一审原告）庆克林，男，1973年11月26日出生，汉族，住江苏省南京市浦口区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省和县人民政府，住所地安徽省和县行政中心**。 法定代表人汪强，该县县长。 庆克林因诉安徽省和县人民政府（以下简称和县人民政府）不履行行政补偿职责一案，不服马鞍山市中级人民法院（2020）皖05行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 庆克林向一审法院起诉称，原告原系安徽省和县乌江四联村村民，2003年1月30日与乌江四联村委会签订《土地承包合同书》，约定由原告承包该村166亩土地进行种植与养殖，承包期限自2003年1月30日至2033年1月20日止，合同签订后原告开始投资经营。2017年5月4日，被告发布和政［2017］25号《和县人民政府关于乌江四联村境内部分集体土地征收决定的公告》，征收包括原告承包土地在内的集体土地。被告一直未与原告签订补偿协议，未对原告的苗木和地上附属物给予补偿。2019年6月26日，原告向被告邮寄《补偿申请书》等材料，要求被告对上述苗木及附属物进行补偿，被告未予答复。请求依法确认被告不履行行政补偿职责的行为违法，并责令被告履行法定职责，对原告承包地上的苗木及附着物补偿850万元，本案诉讼费用由被告承担。 一审法院查明，庆克林原系安徽省和县乌江四联村村民，2003年元月30日其与乌江四联村委会签订《土地承包合同书》，约定由原告承包该村166亩土地进行种植与养殖，承包期限自2003年元月30日至2033年元月20日止。2013年8月21日，安徽省人民政府皖政地［2013］367号《关于和县2013年第8批次城（集）镇建设用地的批复》，同意征收包括案涉土地在内的集体，作为乌江明发新城项目用地。2015年1月8日，乌江政府委托合肥沃野生态园林工程有限公司对拟征收土地所涉森林资源资产进行清查、评定估算，并形成合沃评字（2015）第002号评估报告书，评估基准日为2014年10月13日，评估的树木等价值1813328元。2017年5月4日，和县人民政府发布和政［2017］25号《和县人民政府关于乌江四联村境内部分集体土地征收决定的公告》，决定征收包括庆克林承包土地在内的集体土地，公告公布了征收土地位置、征收主体和实施单位、征收期限、征地补偿标准及农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等。其中，该公告第四条记载：本次征地征收主体为和县土地和房屋征收管理局，实施单位为乌江人民政府。第五条记载：自本公告发布之日起两个月内完成交付。 2019年6月26日，庆克林向和县人民政府邮寄《补偿申请书》等材料，申请事项为：请求县政府因土地征收对申请人承包地上的苗木及附着物进行补偿，补偿数额暂计850万元（具体以评估鉴定结果计算）。和县人民政府将该申请转办乌江人民政府，乌江人民政府于2019年7月22日作出《关于庆克林承包地上苗木情况的答复》，并于2020年2月27日邮寄送达庆克林。答复记载：2014年10月13日，四联征迁指挥部聘请合肥沃野生态园林工程有限公司对四联拟征收土地上的苗木种植大户进行了现场评估。当时征迁组、承包户、评估公司三方在现场对庆克林种植苗木进行了清数和核算，三方签字确认。评估报告苗木金额为1813328元，征迁组多次上门做工作，商讨苗木补偿事宜，此户不同意，认为补偿价格过低，不予配合征迁，直至2016年底，该户又到征迁组反映有很多苗木漏评要求评估公司复评。经核实，实为2014年10月评估时约13亩桂花田块及三亩白玉兰田块，当时是杂草夹杂的稀疏的幼苗，评估组不予认可，只能按规定给予每亩6000元的补偿，由于其后期施肥和补栽，及两年多自然生长，到2016年底苗已成树，该户要求按现状重新评估，政府不能给认定，至今未能达成协议。 再查明，2020年4月27日，乌江政府向庆克林作出集体土地苗木补偿决定，内容为：一、根据合沃评字2015第002号评估报告，你户苗木评估价值为1813328元，现决定给予你户苗木补偿款1813328元。二、关于你户的房屋及其他附属物补偿款，待征迁组与你户所在村民组即你户协商后，再行决定补偿。三、如不服本决定，可依法在两个月内申请复议或六个月内向人民法院提起诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为，庆克林要求确认和县人民政府不履行补偿职责违法并责令履行补偿职责有无事实和法律依据。 2013年起，经安徽省人民政府批准，乌江范围内部分集体土地先后被征收，地方政府按照土地使用情况逐步开展征收工作。2014年10月13日乌江政府对庆克林承包地上苗木进行清数和核算，并对苗木价值进行评估。2017年5月4日，和县人民政府发布征收决定公告，庆克林承包的乌江四联村集体土地位于公告征收范围内，因庆克林对2014年的评估鉴定数额不认可，双方未能签订补偿协议。依据征收公告发布时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由上述规定可知，被征收人在未签订补偿协议或未收到补偿决定时，可以依法请求市县人民政府或其指定的征收管理部门依法履行补偿安置职责。和县人民政府在发布的征收决定公告中确定和县土地和房屋征收管理局是征收主体，和县人民政府或和县土地和房屋征收管理局均有相应补偿职责。 本案诉争土地已纳入征收范围，土地征收公告发布日期是2017年5月，至本案诉讼时该土地未实际建设使用，庆克林一直在该土地上生产经营。关于集体土地的征收补偿，相关法律、法规虽未明确补偿程序和形式，但和县人民政府或其确定的征收管理部门应当及时进行补偿，以签订补偿协议或作出补偿决定的形式履行职责，并告知救济途径，庆克林的根本诉求也是通过诉讼要求政府尽快处理补偿事宜。本案诉讼前，和县人民政府将庆克林补偿申请转乌江政府后，乌江政府作出答复，认为庆克林苗木应按评估报告评估的1813328元进行补偿，对补充评估的请求不予认定。本案诉讼期间，乌江政府作出补偿决定并送达庆克林，对前述答复中确认的补偿数额1813328元再次认定，答复及补偿决定应当视为乌江政府受委托实施的补偿行为，因此，庆克林主张和县人民政府不履行补偿职责的诉讼理由不成立。庆克林要求和县人民政府支付补偿款的诉讼请求，因乌江政府已作出补偿决定，庆克林如对补偿决定的数额有异议，可就该补偿决定进行救济，其对评估报告有异议，可一并主张，维护自己的合法权益。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告庆克林的诉讼请求。案件受理费50元，由庆克林负担。 庆克林上诉称，1、土地征收补偿的主体是被上诉人和县人民政府，上诉人向被申请人提出补偿申请，被申请人理应在法定期限内作出答复，被上诉人在收到申请人的补偿申请书后未在法定期限内进行答复，已构成行政不作为，理应确认违法。征收补偿决定的主体是被上诉人和县人民政府，补偿决定委托乌江政府作出无法律依据，退一步讲，即使是乌江的答复也已超过两个月的法定期限，属于逾期答复，同样要确认违法。一审法院认为上诉人“主张和县人民政府不履行补偿职责的诉讼理由不成立”的观点不成立，无事实和法律依据。2、一审法院对上诉人提交的证据6录音文件不予采信没有依据，该录音证据与第二次评估补充报告及苗木调查表、森林资源资产调查评估明细表相互印证，应当予以采信。另外，一审法院诉讼过程中到现场查看的笔录记载的事实错误，程序违法。一审法院将被上诉人在庭审后提交的（合沃评字（2015）第002-1号）评估报告作为证据，程序违法。 综上，一审法院事实认定、适用法律错误，程序违法，请求撤销(2020)皖05行初8号行政判决，依法改判并支持上诉人一审诉讼请求。 庆克林向一审法院提交以下证据（均为复印件）： 1.补偿申请书一份； 2.中国邮政快递回执一份，快递查询单一份； 证据1、2证明原告于2019年6月26日向被告寄交申请，被告已经收到，但并未在60天内作出答复； 3.土地承包合同书一份，证明原告承包土地进行种植养殖的事实； 4.和县人民政府［2017］25号《和县人民政府关于乌江四联村境内部分集体土地征收决定的公告》一份，证明和县人民政府对原告承包的土地实施征收，但并没有对原告进行补偿； 5.和政[2013]42号《和县人民政府关于批转乌江明发样报城项目集体土地征地补偿安置方案的通知》一份及附表１，皖政地(增减挂钩)[2017]114号建设用地批复一份，皖政地(增减挂钩)[2017]115号建设用地批复一份，证明从2013年被告就开始实施征收，但一直没有对原告承包地上的苗木及地上物进行补偿； 6.录音文字记录及光盘一张，证明被告在进行第一次评估的基础上，于2017年对原告承包地重新进行现场勘查登记的事实，证明第一次评估存在严重的漏项、缺项的情况； 7.合沃评字（2015）第002-１号和县乌江四联社区拟征收土地涉及的部分森林资源资产价值评估补充报告一份，评估价值5519970元，证明第002-1号是对第002号评估报告的补充，两份报告评估基准日均为2014年10月13日，原告苗木的当时价值应该是两次评估的总和，且缺少对原告的道路、桥梁、鱼塘、房屋等附着物的评估； 8.照片一组三张，证明原告承包土地上存在的道路、房屋、鱼塘、桥梁等附着物未评估，应当继续进行评估。第一张照片是航拍图，拍摄于2019年7月，第二张是原告手机拍摄，时间大概在2014年或者2015年，第三张是原告相机拍摄，时间在2019年5、６月份左右。 和县人民政府向一审法院提交以下证据（均为复印件）： 1.关于庆克林承包地上苗木情况答复，国内挂号信函收据各一份，证明政府已在法定期限内履行了针对庆克林申请的行政补偿答复； 2.和县人民政府和政［2013］4号，马政秘［2013］20号、和政［2013］42号，证明关于乌江四联村范围内的征收及补偿标准已经法定程序通过并予以公开；征迁实施主体及补偿主体为乌江政府。根据该补偿文件规定，案涉争议的幼苗是按6000元每亩的标准予以补偿的； 3.皖政地[2013]367号、[2016]73号、[2016]76号、[2017]114号、[2017]115号，证明案涉争议土地已被依法征用，包括庆克林承包地范围之内的东一至东五组民组的集体土地依法陆续被征收； 4.征地补偿安置协议书五份，证明乌江政府已与案涉集体土地所有权人签订协议，签订补偿主体为乌江政府，并非和县人民政府； 5.测绘图纸及合肥沃野生态园林工程有限公司评估报告，证明庆克林承包地上的苗木经测绘及现场评估价值为1813328元。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点是，和县人民政府是否存在不履行征收补偿职责的情形。 不履行职责是指行政机关针对当事人的履职申请，不予答复或拒绝履行，前者属于消极形式的不履行职责，后者属于积极形态的不履行职责。集体土地征收中，在征收工作开展以后，征收人应与被征收人就补偿问题进行协商，协商不成的，应依法对补偿问题作出处理。如征收方针对被征收人的补偿申请不予答复或拒绝作出处理的，则属于不履行征收补偿职责。本案中，2019年6月26日，庆克林向和县人民政府邮寄《补偿申请书》等材料，要求对其承包土地上的苗木进行补偿。和县人民政府将该申请转办乌江人民政府，乌江人民政府于2019年7月22日作出《关于庆克林承包地上苗木情况的答复》，2020年4月27日，乌江人民政府向庆克林作出集体土地苗木补偿决定，明确了补偿的内容，告知了申请复议和提起诉讼的权利。和县人民政府发布的征收公告明确征收实施单位为乌江人民政府，故镇政府针对庆克林的补偿申请作出的答复和补偿决定，应视为代表征收方履行相应的职责。庆克林如对已作出的补偿决定不服，可依法行使复议或诉讼的权利。当然，从庆克林提出申请到乌江人民政府作出补偿决定，时间达10个月，超出了必要合理的期限，未能体现高效便民和服务型政府的要求，和县人民政府及其相关部门应在今后的工作中加以改正。另外，庆克林提出的证据采信问题，与本案作为履行职责之诉无关，本院不予审查。 综上，庆克林主张和县人民政府未履行征收补偿职责的主张不能成立，一审判决结果并无不当。庆克林的上诉请求及理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人庆克林负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年八月五日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……