四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行再3号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）安岳县自然资源和规划局。住所地：四川省安岳县岳阳镇西大街**。 法定代表人聂永贵，局长。 委托代理人张勇，安岳县自然资源和规划局执法监察大队大队长。 委托代理人陈**仪，四川兴岳律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）刘仁彬，男，1970年1月11日出生，汉族，住四川省安岳县。 委托代理人杨巡，四川人和律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人安岳县人民政府。住。住所地：四川省安岳县岳阳镇柠都大道县委人民政府集中办公区**楼/div> 法定代表人贾发扬，县长。 委托代理人康钦辉，安岳县司法局工作人员。 委托代理人张承兵，安岳县司法局工作人员。 再审申请人安岳县自然资源和规划局（原安岳县国土资源局，以下简称安岳县资源局）因被申请人刘仁彬诉其及一审被告、二审被上诉人安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行终54号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年10月22日作出（2019）川行申361号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年7月26日，原告刘仁彬与安岳县城北乡油坊村5组、11组部分村民签订了租用耕地协议，随后在租用的部分土地上修建围墙进行建设，并将围墙内的土地先后转租给他人使用。2017年7月31日，被告安岳县资源局在工作中发现刘仁彬的建设行为涉嫌违法占地。经现场勘测、询问当事人，对土地利用总体规划、土地利用现状等进行调查核实，2017年8月10日，安岳县资源局以刘仁彬未经批准占用城北乡油坊村5组、11组集体土地修建库房立案查处。经查，刘仁彬在未取得合法用地审批手续情况下，在租用的3029.59平方米（4.54亩）土地上修建围墙，在围墙内修建了门卫室1处、卫生间1处、两层办公楼1幢、彩钢棚3个，建筑占地为793.38平方米；另外硬化了部分场地，硬化面积为1627.89平方米；其他用地（绿化地）的面积为608.32平方米，所占土地符合城北乡土地利用总体规划。2017年8月17日，安岳县资源局以刘仁彬的建设行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属非法占地行为，向刘仁彬送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2017年9月1日，安岳县资源局根据刘仁彬的申请进行了听证，并于同月28日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的规定，作出并向刘仁彬送达了“1.责令退还非法占用的土地3029.59平方米（4.54亩）；2.没收在非法占用的土地上建设的建构筑物；3.对非法占用的土地3029.59平方米，处以每平方米20元的罚款，罚款合计60591.80元”的安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》（以下简称13号处罚决定）。刘仁彬不服，向安岳县政府申请行政复议。安岳县政府经复议后于2018年1月29日作出安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），认为刘仁彬申请复议的理由不成立，安岳县资源局的处罚决定合理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，对安岳县资源局作出的行政处罚行为予以维持。刘仁彬不服，诉至法院要求撤销13号处罚决定和10号复议决定。 上述事实，有《租用耕地协议》《租赁协议》、询问笔录、现场勘测笔录、土地利用现状图、行政处罚听证笔录、13号处罚决定、10号复议决定以及当事人陈述等证据在案为证。 一审法院认为，刘仁彬虽然与城北乡油坊村5组、11组部分村民签订了租用耕地的协议，取得了土地的承包经营权，但该土地只能用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。刘仁彬自获得土地的使用权后，在未取得相关主管部门的用地审批手续情况下即在租用的3029.59平方米土地上进行建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，安岳县资源局在履行了告知、听证等法定程序后，对刘仁彬的建设行为认定为非法占用土地并进行处罚，该认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，对其进行处罚并无不当。安岳县政府收到刘仁彬的复议申请后，在法定期限内受理并向安岳县资源局送达了行政复议申请书副本，调取了安岳县资源局作出回复的相关证据。通过审查后在法定期限内作出10号复议决定并送达给刘仁彬及安岳县资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条规定，复议程序合法。因此，刘仁彬要求撤销13号处罚决定和10号复议决定的诉讼请求，理由不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了原告刘仁彬的诉讼请求。 二审法院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。 二审法院认为，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。上诉人刘仁彬虽然与集体经济组织成员签订了租用耕地的协议，取得了土地的承包经营权，但未办理有关农用地转用审批及建设手续，即在租用的部分耕地上进行建设，其与农业生产无关的建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，依法应当受到处罚。 关于刘仁彬在租用的土地上进行的建设是否设施农用地建设的问题。二审法院认为，在集体土地上从事设施农业建设，经营者首先应拟定设施建设方案，并与乡镇人民政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限等有关土地使用条件，协商一致后要进行一定时期的公告，公告期结束无异议的，再由乡镇人民政府、农村集体经济组织和经营者签订用地协议，并由乡镇人民政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。刘仁彬围墙范围内占用的土地虽属于农用地，部分设施与农业生产有关，但其修建的建筑物从整体上分析和刘仁彬租与他人经营使用的事实来判断，结合刘仁彬不能提供证据证明经过设施农用地建设的相关公告、审批及备案程序，因此刘仁彬在租用的耕地上进行的建设行为所占土地不能确定属于设施农用地。 关于安岳县资源局行政处罚是否合法的问题。二审法院认为，刘仁彬在围墙内的部分土地和建筑设施确实用于农业生产的客观事实存在，安岳县资源局在作出行政处罚决定时不依据客观事实，也未对该围墙内的土地用途进行区别界定，不考虑刘仁彬与集体经济组织成员签订协议依法使用土地的事实，笼统认定刘仁彬修建了围墙的土地共计3029.59平方米完全属于非法占用土地主要证据不足，其作出的责令刘仁彬退还非法占用的土地3029.59平方米属于认定事实不清；其作出的没收刘仁彬在非法占用的土地上建设的建筑物没有具体面积和界限，亦属于认定事实不清；因安岳县资源局认定刘仁彬非法占用土地3029.59平方米证据不足，事实不清，其基于该面积认定作出的每平方米20元的罚款合计60591.80元没有事实依据。安岳县资源局在作出行政处罚决定时适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的规定，该条是对在国有土地上进行建设的审批规定，而刘仁彬所租用耕地属于农民集体所有的农用地，不属于国有土地，亦不属于该条规定的“除外”情形，因此安岳县资源局作出的行政处罚适用法律、法规错误。安岳县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，对安岳县资源局认定事实不清、适用法律不当的行政处罚予以维持，适用法律法规错误，依法应予撤销。 综上，二审法院认为，安岳县资源局13号处罚决定主要证据不足，认定事实不清，适用法律错误；安岳县政府10号复议决定适用法律错误；一审判决驳回刘仁彬的诉讼请求认定事实错误，适用法律不当。刘仁彬请求撤销一审判决、撤销13号处罚决定和10号复议决定的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：1.撤销四川省安岳县人民法院（2018）川2021行初13号行政判决；2.撤销安岳县政府2018年1月29日作出的10号复议决定；3.撤销安岳县资源局2017年9月22日作出的13号处罚决定。一、二审案件诉讼费各50元，由安岳县资源局负担。 安岳县资源局申请再审称：（一）刘仁彬对其建设占地的整宗地块进行了封闭式的管理，且占地符合安岳县城北乡土地利用总体规划，安岳县资源局对刘仁彬的违法事实做到了认定事实清楚。（二）安岳县资源局对刘仁彬违法占地建设行为作出处罚所依据的法律正确，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《国土资源违法行为查处工作规程》以及《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》等法律的规定。（三）安岳县政府作出的行政复议决定以及一审判决认定事实清楚、适用法律正确；二审判决认定基本事实不清，适用法律错误；安岳县资源局对刘仁彬违法占地建设行为的处罚符合中央的有关精神。安岳县资源局请求：撤销二审法院（2018）川20行终54号行政判决，维持一审法院（2018）川2021行初13号行政判决。 刘仁彬提交意见称：（一）刘仁彬占有案涉土地具有事实依据和法律依据，但存在部分违规行为。1.刘仁彬系合法占有租赁土地，并将租赁土地用于农业用途。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，刘仁彬可以租赁农民集体所有的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。2.刘仁彬占用租赁土地进行部分设施建设系农业生产设施、附属设施和配套设施建设，虽然该建设未报备，涉嫌违规，但因为不需要报请批准，故不属于未批先建的违法行为。3.刘仁彬修建围墙仅仅是为了管理12亩土地范围内苗木、景观树木的需要，修建围墙不等于围墙内的土地均为非法占用的土地。（二）安岳县资源局行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误。1.安岳县资源局认为围墙内的土地均为非法占用的土地，不考虑围墙内还有部分土地上面有绿化植物和农作物；围墙范围内并没有库房，而是院坝和办公用房；安岳县资源局未认定案涉土地为农业用地。2.刘仁彬在合法占有的租赁土地上可以进行农业生产设施、附属设施和配套设施建设，按照农用地管理规定，不属于建设用地，不需要办理审批手续，不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第五章关于建设用地的相关法律。（三）二审判决认定事实正确，适用法律正确，判决结果正确，应予维持。请求驳回安岳县资源局的再审申请。 安岳县政府提交意见称：二审判决认定事实不清，适用法律错误；安岳县资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚决定合理合法；安岳县政府作出的行政复议决定和一审判决认定事实清楚，适用法律正确。安岳县政府请求：撤销二审法院（2018）川20行终54号行政判决，维持一审法院（2018）川2021行初13号行政判决。 本院再审查明的事实与一、二审判决认定的事实基本一致。 本院进一步查明，刘仁彬从2011年起先后将案涉土地及房屋转租给安岳县交通局、安岳县正宏汽车有限公司等单位作办公、汽车销售之用，直至2017年9月安岳县资源局作出行政处罚决定。 本院认为，本案的争议焦点是：案涉3029.59平方米土地应认定为设施农用地还是建设用地。首先，案涉土地没有经过合法手续转化为设施农用地。国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（2014年9月29日停止执行）中规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（有效期五年）中亦规定，从事设施农业建设，经营者首先应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限等有关土地使用条件，协商一致后要进行不少于10天的公告；公告期结束无异议的，再由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者签订用地协议，并由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。由此可见，国土资源部和农业部不管是在2010年还是2014年的文件中都对设施农用地的使用规定了需要进行一定程序的审查和报批手续。其次，案涉土地实质上亦不符合国土资源部、农业部关于设施农用地范围界定和控制规模的规定。国土资发[2010]155号文件规定，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地，包括管理和生活用房用地、仓库用地、硬化道路等用地。进行工厂作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内。国土资发[2014]127号文件规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地，包括必要管理用房用地、场内道路等用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地，包括晾晒场、大型农机具临时存放场所等用地。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内。该文件同时强调，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：农机农资存放、维修场所，以农业为依托的休闲观光度假场所，以及农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、大型停车场、展销等用地。本案中，围墙内的绿化地系刘仁彬在进行建设时规划的一部分，该部分仅占案涉3029.59平方米土地的五分之一，案涉土地的五分之四为建构筑物占地、硬化面积占地，绿化地与建构筑物占地、硬化面积占地构成了案涉土地的整体，而围墙起到了案涉土地与其他土地进行区分的作用。另外，刘仁彬租赁的土地总计为12亩，案涉土地即围墙内土地占比为37.8%，建筑占地和硬化场地占比为30%，远超前述规定。最后，从案涉土地的实际用途来看，刘仁彬长期将围墙内土地及建筑整体转租他人作办公、汽车销售之用，并未用于从事农业生产，明显属于非农用途。因此，案涉土地应认定为建设用地非设施农用地。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，刘仁彬虽然与城北乡油坊村5组、11组部分村民签订了租用耕地的协议，取得了土地的承包经营权，但该土地只能用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。刘仁彬自获得土地的使用权后，在未取得相关主管部门的用地审批手续情况下即在租用的3029.59平方米土地上进行建设，且用作非农用途。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，安岳县资源局在履行了告知、听证等法定程序后，对刘仁彬的占地行为认定为非法占用土地并作出13号处罚决定，认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚并无不当。 安岳县政府收到刘仁彬的复议申请后，在法定期限内受理并向安岳县资源局送达了行政复议申请书副本，调取了安岳县资源局作出回复的相关证据，在法定期限内作出10号复议决定并送达给刘仁彬及安岳县资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条规定，复议程序合法。 一审判决驳回刘仁彬的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持；二审判决适用法律法规错误，应予撤销。 综上，本院对安岳县资源局的再审请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行终54号行政判决； 二、维持四川省安岳县人民法院（2018）川2021行初13号行政判决。 一、二审案件受理费共100元，由刘仁彬负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年八月二十六日 书记员  伍 沿 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。