济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初23号 原告王传龙，男，1963年2月9日出生，汉族，住济南市历城区。 原告陈玉君，男，1952年3月10日出生，汉族，住济南市历城区。 原告泮洪山，男，1966年2月14日出生，汉族，住济南市历城区。 原告陈学忠，男，1962年10月19日出生，汉族，住济南市历城区。 上述四原告共同委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。 上述四原告共同委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 原告潘洪钧，男，1955年12月25日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人潘洪勋（系潘洪钧之弟），男，汉族，1957年9月19日出生，住济南市历城区。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦7层。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市南部山区柳埠街道柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王利，济南市南部山区管理委员会规划发展局工作人员。 委托代理人丁启龙，山东元序律师事务所律师。 原告王传龙、陈玉君、泮洪山、潘洪钧、陈学忠不服被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）征地补偿安置方案及行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2020年1月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭进行了审理。原告王传龙、陈玉君、泮洪山、潘洪钧、陈学忠及其共同委托代理人陈晨、潘洪钧的委托代理人潘洪勋，被告济南市政府的委托代理人张小军，被告南山管委会的委托代理人王利、丁启龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市政府于2019年12月4日作出济政复决字〔2019〕425号《行政复议决定书》（以下简称425号复议决定），认为济南管发〔2018〕13号《济南市南部山区管理委员会印发的通知》（以下简称13号通知）下发下级机关系用于指导安置补偿工作，《关于济泰高速南部山区段征迁安置补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）并不直接创设或改变被征收人被征收土地的补偿情况及补偿标准，《实施办法》中关于拆迁安置范围、安置方式及标准等内容，均系依据其第一条中所列法律法规和政策规定作出，符合相关法律法规和政策规定，故复议决定维持南山管委会作出的13号通知。 原告王传龙、陈玉君、泮洪山、潘洪钧、陈学忠诉称，原告在济南市历城区锦绣川大泉庄分别合法拥有宅基地和房屋，因济泰高速南部山区段项目建设，原告的上述宅基地和地上房屋被纳入征收范围。2018年4月10日，南山管委会作出13号通知，批准《实施办法》，并要求柳埠办事处、锦绣川办事处贯彻落实该实施办法。2018年5月29日，原告向济南市政府申请行政复议，请求撤销上述《实施办法》。2018年6月4日，原告收到济南市政府作出的济政复不受字〔2018〕18号《不予受理行政复议申请决定书》。原告对上述不予受理决定不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼，2018年8月13日，济南市中级人民法院作出〔2018〕鲁01行初669号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告提起上诉，2019年4月1日，山东省高级人民法院作出〔2018〕鲁行终2131号行政判决，撤销济南市中级人民法院作出的〔2018〕鲁01行初669号行政判决及济南市人民政府作出的济政复不受字〔2018〕18号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令济南市政府在法定复议期限内对原告的复议申请重新作出复议决定。2019年5月30日，济南市政府作出济政复决字〔2019〕210号《行政复议决定书》，以不属于行政复议范围为由决定驳回原告的行政复议申请。原告针对上述210号行政复议决定向济南市中级人民法院提起行政诉讼，2019年8月25日，济南市中级人民法院作出〔2019〕鲁01行初666号行政判决，判决撤销210号行政复议决定，责令被告济南市政府在法定期限内重新作出行政复议决定。2019年12月5日，原告收到济南市政府重新作出的425号复议决定书，该复议决定认为实施办法并不直接创设或改变原告被征收土地的补偿情况及补偿标准，且内容符合法律法规及山东省地方政策规定，决定维持南山管委会作出的《实施办法》。 原告认为，依据《实施办法》内容的第二十条，该办法系针对济泰高速南部山区段包括原告在内的被征收人作出的补偿方案。事实上，征收单位与被征收人达成的补偿协议中也明确将其作为补偿方案和直接依据确定拆迁补偿数额。上述事实也已被生效裁判文书所确认。且该《实施办法》的制定主体、程序和内容等均违反《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定。济南市政府作出的涉案复议决定，认定事实不清、适用法律错误。故提出诉讼请求：1.撤销济南市政府作出的425号复议决定；2.撤销南山管委会于2018年4月10日批准并印发的《实施办法》。 原告提交了下列证据: 1.集体土地使用证； 2.南山管委会作出的13号通知； 3.济政复不受字〔2018〕18号《不予受理行政复议申请决定书》； 4.（2018）鲁01行初669号行政判决书； 5.行政上诉状及（2018）鲁行终2131号行政判决书； 6.济政复决字〔2019〕210号《行政复议决定书》； 7.（2019）鲁01行初666号行政判决书； 8.济政复决字〔2019〕425号《行政复议决定书》； 9.泮洪平、陈玉君收到的《致济泰高速南山锦绣川段未拆迁户的一封信》、《济泰高速致南山锦绣川段未拆迁户的告知书》（以下简称《一封信》、《告知书》）； 10.《济泰高速南部山区段房屋拆迁安置补偿协议（住宅）》空白模板； 11、济南市国土资源局（2018）第156号《政府信息公开告知书》； 12.被征收人的信访材料。 被告济南市政府辩称，我机关作出的复议决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 济南市政府提交了下列证据： 1.原告提交的行政复议申请书； 2.济政复不受字〔2018〕18号《不予受理行政复议申请决定书》； 3.（2018）鲁行终2131号行政判决书； 4.《行政复议申请受理通知书》及送达回证； 5.济政复决字〔2019〕210号《行政复议决定书》及送达回证； 6.（2019）鲁01行初666号行政判决书； 7.《延期审理通知书》及送达回证； 8.济政复决字〔2019〕425号《行政复议决定书》及送达回证。 证据1-8证明被告在法定时限内做出复议决定，程序合法。 被告南山管委会辩称，1.原告所诉的《实施办法》系由南山管委会制定的在一定范围内集体土地上房屋拆迁安置补偿过程中反复适用的规范性文件，原告提起的本案诉讼依法不属于法院行政诉讼案件的受案范围；2.南山管委会作为《实施办法》的制定者主体适格，符合法律规定；3.《实施办法》的制定程序合法，内容符合相关法律法规及政策规定要求，事实清楚，适用法律依据正确。故请求法院依法驳回原告的起诉。 南山管委会提交了下列证据： 1.济拟征公告〔2017〕184号《济南市人民政府拟征收土地公告》； 2.〔2018〕506号《关于大泉村拟征收土地补偿安置方案》； 3.济南管发〔2018〕13号《济南市南部山区管理委员会印发的通知》。 4.南山管委会当庭提交了《济泰高速南部山区段房屋拆迁安置补偿协议（住宅）》，证明陈学忠已签订补偿协议，提起本案之诉没有事实和法律依据。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见：原被告对相对方所提交证据的真实性均予以认可，但对证明目的均不予认可，原告对被告提交证据的合法性亦不予认可。对于南山管委会当庭提交的《济泰高速南部山区段房屋拆迁安置补偿协议（住宅）》，原告认为属于超期举证，不予认可。 本院对上述证据认证如下：除南山管委会当庭提交的补偿协议外，原被告对相对方提交证据的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性均予以确认。南山管委会当庭提交的补偿协议因属于无正当理由逾期提供的情况，故对该证据不予采信。 经审理查明，2017年5月19日，济南市政府发布济拟征公告〔2017〕184号《济南市人民政府拟征收土地公告》，拟征收历城区仲宫镇锦绣川办事处大泉村土地1个地块，用于交通运输用地。2018年4月10日，南山管委会向柳埠街道办事处、锦绣川办事处下发13号通知，通知内容即为《实施办法》。该《实施办法》规定了拆迁安置范围、安置补偿标准及安置方式、过渡安置和搬家费用、证明材料提交、奖励政策等内容，并明确其只适用于济泰高速南部山区段征迁安置。原告不服，于2018年5月29日向济南市政府申请行政复议，请求撤销上述《实施办法》。2018年5月31日，济南市政府作出济政复不受字〔2018〕18号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的复议申请决定不予受理。原告不服诉至法院，山东省高级人民法院于2019年4月1日作出（2018）鲁行终2131号生效判决，判决撤销18号复议决定，责令济南市政府在法定期限内对原告的复议申请重新作出复议决定。2019年4月16日，济南市政府向原告送达《行政复议申请受理通知书》，并于2019年5月30日作出济政复决字〔2019〕210号《行政复议决定书》，决定驳回原告的复议申请。原告不服诉至法院，济南市中级人民法院于2019年8月25日作出（2019）鲁01行初666号判决，判决撤销210号复议决定，责令济南市政府在法定期限内对原告的复议申请重新作出复议决定。济南市政府于2019年11月18日作出《延期审理通知书》，并于2019年12月4日作出济政复决字〔2019〕425号《行政复议决定书》，决定维持南山管委会作出的13号通知。原告不服诉至本院，请求撤销425号复议决定和《实施办法》。 另查明，在案涉征迁实施过程中，征收人与被征收人签订的《济泰高速南部山区段房屋拆迁安置补偿协议（住宅）》格式文本中，明确载明协议达成的依据之一为13号通知。原告陈玉君、泮洪山收到的《一封信》和《告知书》均载明“对在期限内拒不签订协议拆除房屋的未拆迁户，政府相关职能部门将按照《实施办法》中的相关规定，依法启动强制拆除程序，依法收回土地。”2018年11月1日，原济南市国土资源局发布〔2018〕506号《关于大泉村拟征收土地补偿安置方案》，将拟征收土地的位置、地类及面积、拟征收土地补偿标准、安置意见等事项予以公布。并告知了当事人相应的申请听证、协调及复议等救济权利。 再查明，根据山东省机构编制委员会鲁编〔2016〕30号《关于设立济南市南部山区管理委员会的批复》以及济南市机构编制委员会济编发〔2017〕32号《关于印发的通知》，南山管委会属于济南市政府派出机构，济南市正局级规格。其主要职责为拟订南部山区生态保护和经济社会发展规划和年度计划并组织实施，承担南部山区生态保护、市场监管、公共服务、环境保护等职责。 本案的争议焦点为：南山管委会所作《实施办法》是否属于行政诉讼的受案范围，及该《实施办法》与市政府所作425号复议决定是否合法。 一、案涉《实施办法》是否具有可诉性。 行政行为是否可诉的判断,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。本案中，南山管委会批准同意的《实施办法》中，明确写明其只适用于济泰高速南部山区段征迁安置，内容上对拆迁安置范围、安置补偿标准及安置方式、过渡安置和搬家费用、证明材料提交、奖励政策等，均作出了明确规定，并以通知形式下发下级机关要求对其进行贯彻落实。而且，其虽只处于拟征收阶段，但已在与征收范围内被征收人签订的房屋拆迁安置补偿协议及给被征收人下发的《一封信》中引用该《实施办法》作为补偿及启动强制拆除程序的依据，征收范围内的房屋现也已被拆除，所以案涉《实施办法》实际是针对特定范围的征收事项和特定的被征收人作出的、具有直接执行效力，对相关被征收人权利义务产生实际影响的行政行为，属于可诉的行政行为，不是行政机关制定决定、命令等规范性文件的行政行为。南山管委会关于被诉《实施办法》不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。 关于原告陈学忠是否主体适格的问题，南山管委会提出陈学忠已签订了补偿协议，但是陈学忠不予认可，陈学忠既对其签名的真实性不予认可，亦认为该协议书开头部分明确写明了乙方为陈文平，该协议只能代表其子陈文平的意见，而其与陈文平是独立的家庭户，陈文平不能代表其本人亦同意签订补偿协议。本院认为，对于补偿协议的签订问题，双方存有争议，故不宜否定陈学忠在本案中的原告主体资格。 案涉《实施办法》的合法性问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。……”本案中，根据前文所述，案涉《实施办法》就其内容而言实际是对征迁范围内被征收人安置补偿内容的规定，且直接作为对被征收人补偿的依据，所以虽名为实施办法，实际为案涉征收的补偿安置方案。南山管委会也未提交证据证明征收过程中除济南市国土资源局所作506号补偿安置方案外，还存在其他补偿安置方案，而506号补偿安置方案与《实施办法》内容并不完全一致，《实施办法》中关于安置及补偿的类型、方式、标准，及过渡安置费、搬家费标准、奖励政策等与被征收人切身利益密切相关的事项，较之506号补偿安置方案更具体、详细和全面。因此作为补偿依据的《实施办法》应予以公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。南山管委会辩称对于《实施办法》已通过互联网方式予以公告，经检索，印发《实施办法》的13号通知确于2018年5月16日公告于南山管委会的政府网站，该现代传媒公告方式虽并不明显违反相关法律规定，但对于相对封闭的农村而言，传统的张贴公告方式仍具有积极意义，行政机关在使用现代传媒方式进行公告的同时，应继续采用张贴方式予以公告，以便于那些尚不习惯于接受现代传媒方式的极少数被征收人知晓公告内容。南山管委会以发布于互联网作为完成公告义务，虽不宜认定为违法，但确有不当，应予以纠正。而从《实施办法》的内容来看，其中并没有任何向被征收人征询意见及被征收人提出意见的时间、方式等内容，作为对被征收人补偿依据的《实施办法》未向被征收人征询意见而直接下发下级机关予以执行，程序显然违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本案中，南山管委会批准并印发的《实施办法》违反法定程序，本应撤销，但由于案涉征收项目用途为交通运输用地，有利于促进城市经济发展，改善和提高居民的生活状况，且征收所涉绝大部分村民已经根据该实施办法签订了补偿协议，房屋也已被拆除，从保障已形成权利义务的稳定性和维护公共利益的方面考虑，此实施办法应确认违法，而不宜撤销。 三、425号复议决定的合法性问题。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”本案中，虽原告在向济南市政府提出的复议申请中未对《实施办法》中的补偿标准直接提出异议，但在本案庭审中诉称案涉《实施办法》内容违法，其实质是对其中的补偿安置标准提出异议，鉴于济南市政府作出的425号复议决定已就补偿标准问题给予了审查，本院对此一并予以审查。因《实施办法》中的具体补偿安置标准并不违反其所依据的《济南市人民政府办公厅关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济政办发〔2015〕16号）、《山东省土地征收管理办法》(省政府令第226号)、《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发〔2017〕33号）等法律法规和政策规定，且原告亦没有对上述法律法规和政策中的规定和标准提出异议，济南市政府作出的425号复议决定就《实施办法》中的补偿标准决定予以维持，并无不当。但，因《实施办法》存在程序严重违法，425号复议决定以《实施办法》并不直接创设或改变被征收土地的补偿情况及补偿标准为由予以维持，显属不当。基于复议决定与原行政行为的统一性，现《实施办法》应确认违法，济南市政府所作复议决定亦应确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 确认济南市南部山区管理委员会于2018年4月10日批准的《关于济泰高速南部山区段征迁安置补偿事实施办法》违法； 二、确认济南市人民政府于2019年12月4日作出的济政复决字〔2019〕425号《行政复议决定书》行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市人民政府、济南市南部山区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 宏 审 判 员  刘爱国 人民陪审员  卜繁霞 二〇二〇年八月十二日 法官 助理  戚艳婷 书 记 员  罗 曼