湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）湘行赔终93号上诉人（原审原告）：湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站，住所地湖南省泸溪县白沙镇建设路。法定代表人：何春光，该站经理。委托代理人：文彪，该站工作人员。委托代理人：王有辉，该站法律顾问。被上诉人（原审被告）：麻阳苗族自治县人民政府，住所地麻阳苗族自治县城东行政中心。法定代表人：李仕忠，该县县长。委托代理人：洪志强，秦希燕联合律师事务所律师。委托代理人：张佩林，该县司法局工作人员，代理权限为领取相关诉讼文书。被上诉人（原审被告）：麻阳苗族自治县道路运输管理所，住所地麻阳苗族自治县高村镇建设南路。法定代表人：段纪任，所长。上诉人湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站（以下简称泸溪县汽车站）与被上诉人麻阳苗族自治县人民政府（以下简称麻阳县政府）行政赔偿一案，怀化市中级人民法院（以下简称怀化中院）于2017年10月19日作出（2017）湘12行赔初2号行政裁定。2019年3月29日，怀化中院作出（2018）湘12行监3号行政裁定，由该院再审。同年4月22日，怀化中院作出（2019）湘12行再1号行政裁定，撤销（2017）湘12行赔初2号行政裁定，由该院重新进行审理。怀化中院追加麻阳苗族自治县道路运输管理所（以下简称麻阳县运管所）为被告，于2020年2月14日作出（2019）湘12行赔初3号行政赔偿裁定。泸溪县汽车站不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理完毕。怀化中院认为：本案属行政赔偿纠纷，依法应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。同时，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，经询问原告，原告明确表明在提起本案诉讼前，未就涉案赔偿事项申请赔偿义务机关先行处理，故原告的起诉不符合法定条件，依法应当驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（十）项、第三款的规定，裁定驳回泸溪县汽车站的起诉。泸溪县汽车站上诉称：《关于泸溪县湘Ｕ×××××车主与麻阳县九曲湾车队29车主发生运输纠纷的报告》的批复决定给上诉人造成巨大经济损失，二被上诉人依法应承担赔偿责任。一审裁定认定原告明确表明在提起本案诉讼前，未就涉案赔偿事项申请赔偿义务机关先行处理，故原告的起诉不符合法定条件，依法应当驳回起诉的理由不成立。上诉人在一审提交了营运许可证、实际从事营运活动的证据、车辆停运与行政行为因果关系的证据、营运损失的计算依据等，已完成举证义务。上诉人多次向二被上诉人要求因其行政行为违法，应当给予赔偿，但其推托不予解决。怀化市人民政府怀府行复字（2017）1号决定已撤销上述批复决定，但二被上诉人未实际履行撤销义务。请求：1、撤销怀化中院（2019）湘12行赔初3号行政赔偿裁定，发回重审；2、判令二被上诉人停止侵害，撤销《关于泸溪县湘Ｕ×××××车主与麻阳县九曲湾车队29车主发生运输纠纷的报告》的批复决定；3、判令二被上诉人赔偿经济损失2246828元（暂计算至2017年3月）；4、由二被上诉人承担诉讼费。麻阳县政府答辩称：麻阳县政府积极履行职责，化解上诉人违法运营引发的群体纠纷，不存在行政违法，上诉人系被省运管部门责令暂停运营后，又自行停运。麻阳县政府未侵犯上诉人财产权，上诉人要求赔偿无任何事实基础。涉案报告作为政府机关内部呈报文件，不具有对外效力，也没有停止上诉人营运，上诉人一直自行管理车辆，从未丧失对车辆的自主管理权。湖南省运管局明确要求上诉人暂停运营车辆。麻阳县政府已保障上诉人的运营权利，停运系上诉人自行所为。上诉人经营湘Ｕ×××××客车的许可早已自动失效，不享有合法利益。上诉人在2012年1月至2013年12月两年内擅自停运，依法应认定为已经自动终止经营，并且未依法办理恢复运营手续。上诉人使用失效的经营许可，依法应当责令停止经营、罚款、没收违法所得。请求全面查清事实，驳回诉讼请求。麻阳县运管所答辩称，麻阳县运管所没有停止上诉人运营，上诉人要求行政赔偿没有任何事实依据。上诉人行政赔偿请求不符合法定程序，依法应当裁定驳回。被上诉人在2014年1月25日做出行政行为，上诉人的行政赔偿诉讼超过了两年的起诉期限，请求依法驳回起诉。双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。本院经审理查明，上诉人所有的湘Ｕ×××××号车辆原经营线路是：泸溪县兴隆场乡-合水镇-麻阳县栗坪乡-高村镇-怀化。2011年2月22日，湖南省公路运输管理局给湘西自治州汽车运输总公司颁发《道路客运班线经营行政许可决定书》，车辆为湘Ｕ×××××，起讫地及起讫站点为泸溪县兴隆场农村客运站-怀化汽车西站，中途经过泸溪县兴隆场乡-合水镇-达岚-石榴坪-麻阳县吕家坪镇-兰里镇-高村镇-怀化，经营期限自2010年12月14日起至2015年12月31日止。2013年4月25日，湖南省道路运输管理局给湘西自治州汽车运输总公司颁发《道路客运班线经营许可证明》，车牌号为湘Ｕ×××××，有效期自2013年6月30日至2014年6月30日。湘Ｕ×××××号车辆在按新线运营过程中因沿途上下客与麻阳县东升公司九曲湾车队29台车主利益冲突而发生纠纷，2014年1月22日，麻阳县运管所向麻阳县政府递交报告，阐述了纠纷基本情况、九曲湾车队29台车主不同意湘Ｕ×××××客车变更线路的理由以及麻阳县运管所最后的处理意见：1、东升公司九曲湾车队立即恢复正常的班线营运，否则，管理部门将按照相关法律法规给予从严处理；2、按相关规定，泸溪县湘Ｕ×××××客车按原线路经营，不得在本县辖区内变更线路。时任麻阳县交通局局长签字“建议按县运管所意见处理并请郑县审定。”麻阳县主管交通的县领导签字“同意。”2014年1月25日，麻阳县运管所对湘Ｕ×××××客车的道路运输证及线路牌予以登记保存，车主将车开到麻阳县运管所停放。此后，因九曲湾车队不让上下客即无利可图和纠纷协调等原因，湘Ｕ×××××号客车没再营运。2016年9月1日，泸溪县汽车站就上述报告向怀化市人民政府提起行政复议申请。同年9月9日，怀化市人民政府以该报告系行政机关内部工作意见，并没有以正式、合法的形式对外公布或者送达给特定的行政管理相对人，对外不发生任何法律效力，不会对公民、法人或者其他组织产生权利义务影响，不属于具体行政行为，不属于行政复议的范围为由，作出怀府行复字（2016）126号不予受理行政复议申请决定。泸溪县汽车站不服，提起行政诉讼。怀化中院于2016年11月16日作出（2016）湘12行初162号行政判决，认为涉案报告内容和据此所产生扣留道路运输证和线路牌的后果，已实际影响了原告的权利和义务，已外化为具体行政行为，判决撤销怀化市人民政府上述《不予受理行政复议申请决定》，责令其在六十日内重新作出行政复议决定。2017年2月26日，怀化市人民政府作出怀府行复字[2017]1号行政复议决定，撤销麻阳县政府批准的报告，但对泸溪县汽车站要求麻阳县政府停止侵害，赔偿损失的请求，认为上诉人要求赔偿损失，但未能依据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条第（二）项规定提供相关的证据证实，故不予支持。泸溪县汽车站对于撤销麻阳县政府批准的报告无异议，但对不支持其赔偿请求不服，于2017年4月3日提起诉讼，请求：1、撤销《关于泸溪县湘Ｕ×××××车主与麻阳县九曲湾车队29台车主发生运输纠纷的报告》的批复决定；2、判令麻阳县政府停止侵害；3、判令麻阳县政府赔偿相关经济损失2246828元；4、诉讼费用由麻阳县政府承担。因其诉讼涉及行政赔偿，怀化中院作为行政诉讼和行政赔偿诉讼分别立案登记，行政诉讼立为（2017）湘12行初39号，被告为怀化市人民政府；行政赔偿诉讼立为（2017）湘12行赔初2号，被告为麻阳县政府。对上述两案，怀化中院于2017年10月19日分别作出裁定准许泸溪县汽车站撤回起诉。2019年3月29日，该院作出（2018）湘12行监2号、3号行政裁定，由该院对上述两案再审。同年4月19日，该院作出（2019）湘12行再1号、2号行政裁定，分别撤销（2017）湘12行初39号行政裁定和（2017）湘12行赔初2号行政裁定，由该院重新审理。对上述行政诉讼案件，怀化中院重新审理后作出（2019）湘12行初39号行政判决，责令怀化市人民政府于该判决生效之日起60日内对原告的行政赔偿请求重新作出行政复议决定。怀化市人民政府不服，提起上诉。本案二审期间，本院于2020年7月15日作出（2020）湘行终558号行政判决，驳回上诉，维持原判。目前，怀化市人民政府尚未重新作出行政复议决定。以上事实有道路客运班线经营许可证明、道路客运班线经营行政许可决定书、关于泸溪县湘Ｕ×××××车主与麻阳县九曲湾车队29台车主发生运输纠纷的报告、证据登记保存清单、怀化市人民政府怀府行复字［2016］126号不予受理行政复议申请决定书、怀府行复字［2017］1号行政复议决定书、怀化中院（2016）湘12行初162号行政判决书、（2017）湘12行初39号行政裁定书、（2019）湘12行再1号、2号行政裁定书、（2018）湘12行监2号、3号行政裁定书、湖南省高级人民法院（2020）湘行终558号行政判决书等证据佐证。本院认为，麻阳县政府批准的《关于泸溪县湘Ｕ×××××车主与麻阳县九曲湾车队29台车主发生运输纠纷的报告》已被怀化市人民政府怀府行复字［2017］1号行政复议决定撤销。对上诉人提出的相关行政赔偿请求，怀化中院（2019）湘12行初39号行政判决已责令被告怀化市人民政府于该判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定，且本院已作出（2020）湘行终558号行政判决，驳回上诉，维持原判。行政复议与行政诉讼是解决行政争议的两种不同途径，本案中，就同一主体的同一行政行为提起的行政赔偿，上诉人泸溪县汽车站既申请了行政复议，也提起了行政赔偿诉讼，而目前怀化市人民政府尚未重新作出行政复议决定。鉴于国家赔偿制度是最终的救济制度，应当以穷尽其他救济途径为前提。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  尹南飞审 判 员  王小纯审 判 员  涂勇华二〇二〇年八月二十四日法官助理骆莎代理书记员  骆 莎