安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终83号上诉人（一审原告）王祖平，男，汉族，1958年4月6日出生，住安徽省滁州市琅琊区。委托代理人杨冰，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（一审被告）滁州市琅琊区城市管理行政执法局，住所地安徽省滁州市琅琊新区欧阳修大道99号，统一社会信用代码11341102MB0U28801K。法定代表人刘万勇，该局局长。出庭负责人熊伟，该局副局长。委托代理人薛明湘，安徽苏滁律师事务所律师。上诉人王祖平因诉滁州市琅琊区城市管理行政执法局（以下简称区行政执法局）限期拆除决定一案，不服安徽省滁州市琅琊区人民法院（2020）皖1102行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：1989年7月，王祖平办理了原滁州市滁东乡五里庵小区滁水路北侧《集体土地建设用地使用证》，用地面积达442.86㎡，其中建筑占地123.46㎡。1989年9月，王祖平就该地上建筑办理了《房屋所有权证》，证载砖混建筑面积206.29㎡。2019年12月5日，滁州市琅琊区人民政府向滁州市自然资源和规划局发出《琅琊区人民政府关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情形予以认定的函》，表明该区正对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边涉嫌违法建设进行查处，其中包含了王祖平一户，且经初步查明得出王祖平的房屋属砖混结构，位于琅琊区扬子路255号，面积达757.221㎡。2019年12月19日，滁州市自然资源和规划局回函，称未查到琅琊区扬子路255号王祖平建筑的建设工程规划许可审批材料，且属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”情形。2020年1月10日，区行政执法局对琅琊区扬子路255号房屋现场进行检查（勘验），得知王祖平户房屋包括共三层砖混结构面积为757.22㎡，其中包含《房屋所有权证》载面积206.29㎡。2020年1月13日，区行政执法局向王祖平送达《限期拆除事先告知书》，告知拟对其作出限期拆除的决定，同时告知其有权进行陈述和申辩。2020年1月20日，区行政执法局以王祖平违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，向其作（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》并送达，同时予以公告。王祖平不服，提起本案行政诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国行政强制法》第十七条，《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条及安徽省人民政府法制办公室《关于同意滁州市开展相对集中行政处罚工作的批复》（皖府法﹝2004﹞72号）和《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》（滁政﹝2005﹞26号）第八条的规定，区行政执法局是行使滁州市琅琊区城市管理领域相对集中行政处罚权及行政强制措施的行政机关，对其辖区范围内的违法建设依法定程序作出行政处罚及行政强制措施是其职责之一。本案中，王祖平认为区行政执法局无权作出限期拆除决定，作出主体违法，理由不能成立。区行政执法局依据对其执法人员现场调查、城乡规划部门的回函、王祖平提供的涉案房屋的材料认定涉案房屋存在违法建设的情况，事实清楚，证据充分。区行政执法局依据城乡规划部门的回函认定涉案房屋的违法建设属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”情形，事实清楚，证据充分。王祖平认为因涉案房屋均建设在建设用地使用证载面积之上而均属合法建筑，该主张与其名下房屋所有权证载面积相矛盾；王祖平认为涉案房屋在建设时无须办理建设工程规划许可，该主张与其名下房屋所有权证的办理矛盾；涉案房屋及其占用范围内的土地已被列入征收范围，其建筑不论违章与否均已经实质影响城市规划的实施，且该建设采取改正措施亦无法消除对城市规划的影响。本案中，王祖平称涉案房屋分别于1986年、1993年、1997年建设完成，无须亦无法办理建设工程规划许可，与其于1989年9月已办理《房屋所有权证》的事实相矛盾，且涉案房屋此后亦未依法补办相关行政许可，涉案房屋存在违法建设的状态一直持续至今，故区行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定对涉案房屋的违法建设作出处理并无不当。区行政执法局的立案、现场调查等均是对王祖平涉案房屋是否系违法建设履行的程序性环节，且依法向王祖平送达了《限期拆除事先告知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》等法律文书，同时告知了救济途径，被诉行政行为完全符合法律规定，程序合法。综上，区行政执法局对王祖平作出的（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王祖平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王祖平负担。上诉人王祖平上诉称：一审法院认定事实不清,适用法律错误,具体理由如下：1、依据《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》(滁政(2005)26号)第八条的规定，认定区行政执法局具有行政处罚权前提是其房屋位于城市管理范围内。其房屋在集体土地上,区行政执法局在一审也明确承认其无法确认其房屋是否属于城市规划,是否属于城市管理范围。一审法院在未查明该事实的情况下,直接认定其房屋位于城市管理范围内,认定区行政执法局具有处罚权证据不足。一审判决认定“建筑不论违章与否已经实质影响城市规划的实施”并无任何证据支撑，系认定错误。2、其房屋是否办理有建设工程规划许可证与名下部分房屋具有所有权证并不矛盾,一审法院强行关联二者关系并无法律依据。其房屋建设并办理房产证时并不需要办理规划手续,其房产证的办理并不是以建设规划许可证的办理作为前提条件。一审判决中“王祖平认为涉案房屋在建设时无须办理建设工程规划许可,其主张与其名下房屋所有权证的办理矛盾”的认定无法律依据。3、其房屋系基于政策鼓励下建设,且建设时不需要办理任何规划手续,一审法院认定其房屋违法建设的状态一直持续至今的认定错误。其房屋系在原滁东乡人民政府农民进镇建房经商的政策鼓励下建设，该房屋办理有集体土地使用证,且建设的房屋全部在证载面积之内。其建设房屋时,并无法律要求办理规划许可证,属于历史遗留问题,区行政执法局在庭审中依据《城乡规划法》第四十条认为其需要补办手续,但是从该条来看,仅是对需要新建的建筑物办理规划手续,并未对补办相关规划手续进行规定。另外,即使区行政执法局认为存在需要补办规划手续的情形,那么也应当是《城乡规划法》实施后未办理规划许可证而建设的行为,对于新法实施之前建设的房屋依据法不溯及既往的原则,无需补办规划许可手续。其房屋在2008年《城乡规划法》实施之前建设完成,房屋在建设时因不需要办理规划许可证,因此处于一种合法状态,其不能因为法律的实施而导致合法房屋成为违法建筑。4、区行政执法局适用法律错误。区行政执法局在一审时当庭承认其对于上诉人房屋处于何种规划区并不清楚,在其调查过程中也并未进行调查确认。但是其房屋处于何种规划区内对于处罚主体及适用法律完全不同。《城乡规划法》第四十条系针对城市、镇规划区内建筑物需要办理规划手续的规定,第四十一条系针对乡、村庄内建筑物需要办理规划手续的规定。因此,区行政执法局在未查清上诉人属于何种规进划区内,直接适用《城乡规划法》第四十条的规定对其进行处罚属于适用法律错误。5、区行政执法局向滁州市琅琊区自然资源和规划局查询上诉人是否办理有规划手续的方式错误。其房屋系在原滁东乡人民政府农民进镇建房经商的政策鼓励下建设，因此建设时是经过滁东乡人民政府批准建设，即使相关单位给其办理过规划许可手续,文件也应当是存放在在镇政府处，而非滁州市琅琊区自然资源和规划局。此外,依据《城乡规划法》第四十一条规定，其的房屋属于乡村规划区,应当由乡镇政府颁发建设规划许可许可证。因区行政执法局查询单位错误,不能证明其房屋未办理规划许可证件,区行政执法局认定其房屋为违法建筑证据不足。6、区行政执法局在作出处罚决定之前并未询问上诉人,也未进行调查取证，程序违法。区行政执法局在调查过程中未依据《行政处罚法》第三十七条规定制作笔录，仅提供其未签字确认的现场检查记录,并未提供对其或者其他相关人员笔录,无法真实反应调查现场情况。因其对于房屋是否办理规划手续,是否有相关证件等问题较为清楚,因此区行政执法局在作出行政处罚之前应当就是否办理相关证件等问题向其核实，但是区行政执法局未对其进行询问,也未要求其配合调查，侵犯其合法利益。区行政执法局作为折迁执法工作的具体负责和执行机构，有义务进行告知其补办房屋批建手续的时间、地点、方式、程序和流程，而不是仅仅以确认违法处罚来处理这一历史遗留问题。7、一审法院仓促中作出判决,损害其合法权益。一审法院在一审判决中没有任何证据支撑的前提下采信区行政执法局观点，对于其所陈述的事实与理由完全忽视，或采用牵强理由予以驳回，将确定开庭时间写为2019年6月18日与情况不符。一审法院工作仓促行为损害了上诉人的合法权益。故请求二审法院依法撤销一审法院作出的(2020)皖1102行初11号《行政判决书》,依法改判或者发回原审人民法院重审。被上诉人区行政执法局辩称：1、其单位具有合法行政主体资格，对王祖平擅自兴建房屋的违法行为具有行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条以及安徽省人民政府法办公室《关于同意滁州市开展相对集中行政处罚权工作的批复(皖府法(2004)72号)和《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》(滁政(2005)26号)第八条的规定，其单位作为开展相对集中处罚权的行政机关，依照《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》等规定，有查处违法建设行为的职权，有权对王祖平户违法建设作出限期拆除的行政决定。二、其单位认定涉案房屋属于未经规划许可，擅自兴建房屋的违法行为事实清楚，证据确实充分。涉案房屋所在地属于滁州市城市规划区范围内，滁州市琅琊区人民政府关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路以及扬子花园周边谢勇等7户建设情形认定的函和滁州市自然资源和规划局关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路以及扬子花园周边谢勇等7户建设情形认定的复函已经充分认定涉案房屋属于城市规划区内。涉案房屋未取得《建设工程规划许可证》,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定。以上违法事实有现场检查勘验笔录、现场照片和其他材料等证据为证。王祖平提供的材料也表明涉案房屋没有经过规划部门审批，且在其单位查处时仍然未取得规划部门同意兴建的文件。三、其单位作出决定的程序合法。其单位提供的证据已经证明其单位对涉案房屋的违反事实进行了调查取证，由于王祖平的拒不配合,导致笔录无王祖平签字但是该笔录的制作是在社区人员的见证下检查勘验的，笔录中已经明确记载是当事人拒签。在查明案件事实的基础上,其单位依法作出(琅行执)限拆决字(2019)FL1019号《限期拆除决定书》，依法送达当事人，依法告知了，王祖平享有的陈述申辩以及申请行政复议和提起诉讼的权利。四、其单位的具体行政行为适用法律依据正确,对王祖平户的处罚得当。涉案房屋违反了城市规划条例、原城市规划法,并且也未依法补办相关手续,其违法状态一直持续至今,其单位依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条,“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”的规定，涉案违法建设已影响城市重点工程建设,属于“严重影响城市规划且无法采取改正措施的情形”，其单位作出限期拆除决定,适用法律依据正确,符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。王祖平向一审法院提交了滁集建（89）字第27058号《集体土地建设用地使用证》、《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》、征收单位张贴房屋丈量认定表照片、《滁东乡关于农民进镇建房经商的有关规定》复印件及（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》等证据证明其主张。区行政执法局向一审法院提交了王祖平的身份证复印件，立案审批表及现场检查（勘验）笔录各一份，滁州市琅琊区人民政府作出的《琅琊区人民政府关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情形予以认定的函》及滁州市自然资源和规划局作出的《关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情况予以认定的复函》各一份，案涉《限期拆除事先告知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》以及送达文书的照片一组，和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条等证据、法律依据，证明其单位主张。上述证据均随卷移送本院。二审期间，王祖平、区行政执法局均未提交新证据。经审查，原判对证据的认定符合法律规定，本院对原判查明的案件事实依法予以确认。本院认为，综合一审判决及当事人的诉辩情况，本案争议焦点是：一、一审判决认定王祖平房屋违法建设的状态一直持续至今是否正确；二、（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》是否合法。关于王祖平房屋违法状态问题。原城乡建设环境保护部于1983年6月4日发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第二条第一款规定，本办法适用于市、镇和未设镇建制的县城、工矿区；第六条规定，城镇个人建造住宅，必须符合城市规划的要求，必须经城市规划管理机关审查批准，发给建设许可证后，方可施工。国务院于1984年1月5日发布的《城市规划条例》第二条第一款规定，本条例所称城市，是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇，以及末设镇的县城；第四十四条规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工；第四十五条规定，获得建设许可证的组织和个人，必须按照建设许可证规定的内容进行建设活动。国务院于1993年6月29日发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条规定，制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，必须遵守本条例；在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。1989年12月26日发布的《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇；本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2007年10月28日发布的《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划；本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。现行《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条规定内容与2007年发布的规定一致。王祖平在滁州市琅琊区扬子路建设房屋依据是《滁东乡关于农民进镇建房经商的有关规定》。该规定载明，为了发展农村经济，加强集市贸易、加强集镇建设，滁东乡报请市委、市政府批准，同意以五里庵至西方寺统一开发集镇，引进农民进镇经商办厂。该规定明确是对农民进镇建房经商的规定。该规定还载明，建房占用的土地费本生产队老住户社员每平方四元正，外队一律八元（开发费在内），在领到准建证时要一次付清。故依据《滁东乡关于农民进镇建房经商的有关规定》和相关法律规定，王祖平在建设涉案房屋时均需取得建设工程规划许可。王祖平称涉案房屋分别于1986年、1993年、1997年建设完成，无须办理建设工程规划许可的主张不能成立，原判此节认定符合事实与法律规定。关于涉案限期拆除决定是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《安徽省人民政府关于进一步做好相对集中行政处罚权工作的若干意见》（皖政〔2010〕22号）第一条第（一）项规定，依法调整相对集中行政处罚权工作的地域范围。2008年实施的《城乡规划法》对城乡规划的实施范围进行了重新界定，各市、县城市管理行政执法机关在规划管理方面行政处罚权的实施范围，要统一调整为城乡规划区。其他相对集中行政处罚权的实施范围，调整为城市和镇规划区。《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》是根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、省政府法制办公室《关于同意滁州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法〔2004〕72号）、《关于同意在滁州市南谯区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法〔2012〕37号）、《关于同意在琅琊区开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作以及调整南谯区城市管理领域相对集中行政处罚权执法管辖范围的批复》（皖府法〔2014〕71号）等法律、法规、规定，结合滁州市实际制定的。该办法第二条规定，市城市管理行政执法机关及各县、市、区城市管理行政执法机关是市和各县、市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的机关。第十一条规定，城市管理行政执法机关发现违法行为，应责令当事人立即改正或者限期改正。违法行为有继续状态的，应责令其立即停止违法行为；对拒不停止违法行为，法律、法规、规章规定可以暂扣的，可以依法暂扣其使用的工具和物品；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，王祖平的房屋在城乡规划区内，属于区行政执法局相对集中行政处罚权工作的地域范围。区行政执法局通过向具有城乡规划管理职能的滁州市自然资源和规划局调取相关材料、现场检查等措施查明，王祖平在琅琊区扬子街道扬子路（滁东五里庵集镇）建设757.22平方米建筑物，其房产证记载206.29平方米，其建设的550.93平方米建筑物未取得建设工程规划许可，系违法建筑物。一、二审诉讼期间，双方均未提供证据或证据线索推翻上述违法事实，且王祖平提供的滁集建（89）字第27058号集体土地建设用地使用证备注栏载有“超占用地面积待省文件规定后处理”内容。滁州市自然资源和规划局出具的《关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情形给以认定的复函》中还认定，此违法情形属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响情形。区行政执法局依据查清的违法事实，在职权范围内对涉案的550.93平方米违法建筑物作出的（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王祖平负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年八月二十五日书记员  施承文附本案适用法条：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。