广东省阳江市阳东区人民法院发文稿纸签发意见：审核意见：拟稿人及拟稿时间：校对人：打印份数：广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1704行初77号原告：阳江市恒胜民用制品有限公司。住所地：阳江市岗列镇**电站背。负责人：黄思珍，经理。委托诉讼代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。委托诉讼代理人：谭建华，广东宏晖律师事务所律师。被告：阳江市城市管理和综合执法局。住所地：阳江市江城区**********。法定代表人：林兜培，局长。委托诉讼代理人：廖燕娣，该局工作人员。委托诉讼代理人：冯永锐，广东中瑜律师事务所律师。原告阳江市恒胜民用制品有限公司（以下简称恒胜公司）不服被告阳江市城市管理和综合执法局规划行政处罚纠纷一案于2020年5月14日向本院提起行政诉讼并于2020年5月28日补齐材料。本院于2020年6月2日立案后，依法向被告阳江市城市管理和综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月6日组织各方当事人进行证据交换，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告恒胜公司的委托诉讼代理人谭永雄，被告阳江市城市管理和综合执法局的委托诉讼代理人廖燕娣、冯永锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳江市城市管理和综合执法局于2019年10月22日对原告恒胜公司作出阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定，限期七日内自行拆除在阳江市江城区***核电宿舍侧所建设的584.72平方米违法建（构）筑物。原告恒胜公司诉称：一、恒胜公司起诉阳江市城市管理和综合执法局主体符合法律规定，并且在法定6个月期间内起诉，法院应依法受理。阳江市城市管理和综合执法局于2020年5月13日在恒胜公司厂房张贴阳城行罚公字〔2020〕63001B号《履行行政处罚公告书》，从公告书内容得知阳江市城市管理和综合执法局于2019年10月对恒胜公司作出阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定，即恒胜公司七日内自行拆除584.72平方米违法建（构）物，但阳江市城市管理和综合执法局至今未将《行政处罚决定书》送达恒胜公司。恒胜公司于2020年5月13日自阳江市城市管理和综合执法局张贴公告书中得知。因此，提出行政诉讼法院应依法受理。二、阳江市城市管理和综合执法局阳城行罚公字〔2020〕63001B号《履行行政处罚公告书》对事实认定错误，认定恒胜公司建筑物是违法建筑主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权。理由如下：1、恒胜公司厂房建设所用土地的来源及地上厂房建设合法。恒胜公司的前身是阳江县岗列南排五金厂，阳江县岗列南排五金厂是于1985年1月16日进行工商登记成立，当时的经营地址是岗列南排后村；1988年6月21日，阳江县岗列南排五金厂变更名称为阳江市江城区南排五金厂；1997年11月10日，变更名称为阳江市五金乳胶手套厂；2003年变更名称为恒胜公司。2009年1月，恒胜公司因超期未年检而被工商部门吊销营业执照停业至今。1985年，阳江县岗列南排五金厂当时的经营地址是岗列南排后村。1988年阳江撤县建市，岗列南排五金厂积极响应党三中全会的精神，为扩大企业生产范围，岗列南排五金厂于1989年3月6日向原江城区国土局申请征用牛头山地段土地。1989年3月16日，江城区计划委员会作出江计字（1989）40号《关于征用牛头山建厂房用地的批复》，同意立项征用南排牛头山荒地7000平方米建厂房用地，上述征地均按照城建部门的规划，由区国土局按照政策规定办理征地手续。1989年3月18日，岗列南排五金厂向江城区环保局申请建设项目环评报告，经阳江市江城区环境保护局审批同意岗列南排五金厂在牛山选址建新厂。1989年3月26日，江城区建设委员会作出《关于岗列南排村申请企业用地意见》，同意岗列南排五金厂利用南排村牛山的旧猪舍和山坡地作为厂房用地。1989年4月7日，岗列南排五金厂向原江城区国土局提交城规地89（21）号《城市建设用地规划审批表》，并经江城区政府作出了审批同意的意见。1989年5月12日，经原江城区国土局作为监证机关，岗列南排五金厂与南排村委会签订了《国家建设征用土地协议书》，约定由岗列五金厂征用牛山土地13.98亩（折合9320平方米）等相关征地补偿事项，该协议书并经岗列政府作出同意征用意见。后岗列南排五金厂向南排村委会支付清了土地征用补偿款共139846元，因此，在岗列南排五金厂缴清土地征用补偿款时即取得了该土地，岗列南排五金厂在征地红线图范围内的9320平方米土地上兴建新厂房，并于1990年搬进新厂房生产经营。据此，岗列南排五金厂征用南排村委会牛山地段9320平方米土地的程序合理合法、手续齐全，所以作为岗列南排五金厂变更登记后的恒胜公司取得南排村委会牛山地段9320平方米土地的来源合法合理，地上建设厂房也合法合理，2004年8月10日，阳江市国土局也向恒胜公司颁发了该9320平方米中3653.4平方米土地的国有土地使用权证书[阳府国用（2004）第11153号，剩下尚未办证的土地及地上厂房仍然是合法的。2、阳江市城市管理和综合执法局作出阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定程序违法，现应撤销。恒胜公司至今不知道阳江市城市管理和综合执法局立案调查，也没有收到听证通知，也没有收到〔2019〕63001B号《行政处罚决定书》，所以阳江市城市管理和综合执法局行政行为程序违法，现应撤销。综上所述，阳江市城市管理和综合执法局作出行政行为程序违法，严重侵害恒胜公司的合法权益，而且阳江市城市管理和综合执法局作出行政行为没有事实依据，也没有法律依据，法院应依法受理，请求法院判决撤销阳江市城市管理和综合执法局作出的阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定。原告恒胜公司对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据：1、阳江日报公告，用以证明恒胜公司于2020年5月14日在阳江日报看到阳城行罚公字〔2020〕63001B号《履行行政处罚公告书》后才得知阳江市城市管理和综合执法局于2019年10月22日对恒胜公司作出阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定，但阳江市城市管理和综合执法局至今未将处罚决定书送达恒胜公司，恒胜公司起诉未过起诉期限。2、阳城行罚公字〔2020〕63001B号《履行行政处罚公告书》，用以证明恒胜公司于2020年5月14日在阳江日报看到阳城行罚公字〔2020〕63001B号《履行行政处罚公告书》后，即时到现场才看到张贴有阳城行罚公字〔2020〕63001B号《履行行政处罚公告书》。3、阳城管呈[2014]143号《市城管关于拨付市区鸳鸯湖北湖环湖路工程（安宁路雨亨美食城至独田湖水库边）道路红线图范围内征收房屋及征用土地补偿款用的请示》、201503001号《阳江市区“环湖路雨亨酒店侧”所在片区征收补偿指导价格咨询意见书》，用以证明涉案土地及地上建筑物的征收补偿标准。征收土地、房屋总价为344.55万元。4、征地申请报告，该证据来源于江城区档案馆，用以证明恒胜五金厂于1989年3月向阳江市江城区国土局申请用地立项。5、阳江市江城区建设委员会于1989年作出《关于岗列南排村申请企业用地意见》，该证据来源于江城区档案馆，用以证明阳江市江城区建设委员会同意安排南排五金厂（现在是恒胜公司）利用本村的旧猪舍和西山坡作厂房用地。6、阳江市江城计划委员会于1989年3月16日作出《关于征用牛头山建厂房用地的批复》，该证据来源于江城区档案馆，用以证明江城区计划立项批准恒胜公司（即阳江市江城区南排五金厂）征用牛头山荒地柒仟平方米建厂用地。7、江城区环保局于1989年3月18日作出建设项目环境影响报告表，该证据来源于江城区档案馆，用以证明恒胜公司在南排牛头山建厂经江城环保局同意审批正式建厂。8、1989年4月15日城市建设用地规划审批表，该证据来源于江城区档案馆，用以证明经江城区建设委员会及江城区政府批准，同意规划安排南排牛头山土地由恒胜公司建厂。9、国家建设征用土地协议书1份及对应红线图2份、南排村委会证明，该证据来源于江城区档案馆，用以证明经岗列镇政府、江城区国土局出具用地红线图给恒胜公司，江城区建设委员会也出具用地红线图给南排厂。恒胜公司征用土地9320平方米征地款已全部付清。10、江城国土局关于南排五金厂征用南排村委会牛山（土名）土地兴建厂房的请示及文件稿纸，该证据来源于江城区档案馆，用以证明江城区国土局将恒胜五金厂征用南排牛山9320平方米土地上报给阳江市国土局。11、江城区国土局原局长作出《关于南排五金厂征地情况的说明》，用以证明江城区国土局经区政府批准征用土地交恒胜公司使用。12、阳江市人民政府文件（阳府[1992]26号）关于撤销阳江市江城区国土局的通知，用以证明阳江市人民政府于1992年5月11日作出撤销江城区国土局的通知，江城区国土局同意征用南排土地由恒胜公司建厂，等同阳江市国土局的行为，恒胜公司土地来源合法。13、江城区法院（2001）城民初字第481号《民事裁定书》，阳江市中院（2002）阳中法民终字第127号《民事裁定书》，用以证明两级法院认为恒胜公司土地经江城区国土局批准使用，法院不予受理，交政府处理。14、规划业务评审表，用以证明该证据来源于阳江市城市规划局，证明2002年11月15日，阳江市规划局证实阳江市华侨房地产一直未能征用南排五金厂（恒胜公司）土地，规划局报请评审委员会开会决定恒胜公司土地规划处理问题，经规划评审会开会通过，会议认同恒胜公司厂房可以进行改造，由恒胜公司自行或与其他公司联合改造，不存在不可改造的情况，并且在行政业务程序上得到合法审批。15、阳江市国土资源局2004年8月3日作出《关于阳江市恒胜民用制品有限公司补办用地手续的批复》、国有土地使用权证，用以证明阳江市国土局同意恒胜公司补办3653.4平方米的用地手续，恒胜公司于2004年8月10日取得阳府国用2004第11153号国有土地使用证。16、南排五金厂9320平方米用地图，用以证明恒胜公司现由政府整除土地交付9320平方米现状使用情况四至图。17、营业执照复印件，用以证明恒胜公司在1988年6月1日登记企业名称为阳江市江城南排五金厂，经营地址在江城区岗列**后村，恒胜公司在1993年6月18日登记企业执照地址在岗列南排电站背。18、阳江市人民政府作出阳府行复〔2016〕41号《行政复议决定书》，用以证明同属于南排陈屋村土地，因阳江市城市综合管理局没能提供涉案建筑物在搭建时已纳入1988-2005年阳江市市区城市建设总体规划，撤销阳江市城市综合管理局行政处罚。19、阳江市国土局关于恒胜民用制品公司与阳江市华侨房地产有限公司安宁路规划土地确权登记情况的说明，用以证明阳江市国土局于2015年5月28日向中共阳江市纪委作出说明：我局拟注销作废位于西侧C宗地的《国有土地使用证》，面积为2768.9平方米，证号为阳府国用（2012）第10407号。20、阳江日报刊登《撤销土地登记听证权利告知书》，该证据来源于阳江日报，用以证明阳江市国土资源局于2015年11月26日通过刊登阳江日报，作出注销作废证号为阳府国用（2012）第10407号《国有土地使用证》。21、阳江市委办督审室向市委作出《关于对市委书记信箱20160139和20160161号信件所反映情况进行调查了解的情况报告》，用以证明恒胜公司是合法于1989年5月取得土地，1990年建好搬进新生产经营，阳江市国土局确权给阳江市华侨有限公司土地违法，对于本案被纳入鸳鸯湖北湖路道路红线范围内违法建筑物作出处理情况意见。22、阳江市国土局于2010年回复省国土厅《关于来信反映我局非法出让恒胜公司土地给华侨公司的调查报告》，用以证明阳江市国土局拟注销华侨公司上述两宗争议土地的土地登记。23、阳国土资征呈字[2004]36号《关于阳江市恒胜民用制品有限公司补办用地手续的请求》，用以证明恒胜公司位于阳江市****侧、怡景花园东侧地段的土地属于国有建设用地，符合城市总体规划，用地面积、界至清晰，土地权属明确。24、阳规地I2004-3号《建设用地规划许可证》、用地红线图，用以证明包括已办理阳府国用（2004）第11153号国有土地使用证在内的3653.4平方米土地和未办理国有土地作用证（含本案讼争的土地）规划为阳江市南排五金厂，且已盖好建筑物，均符合城市规划。25、关于要求批准“华侨新村”修建性详细规划的请示、关于要求批准《阳江市华侨新邨总体规划图》的报告（两份证据均来源于阳江市城市建设档案馆），用以证明阳江市华侨房地产有限公司分别于1994年10月23日和1994年9月22日向阳江市规划局就“华侨新邨修建性详细规划作书面请示，及关于要求批准《阳江市华侨新邨总体规划图》的书面报告。26、关于《华侨新村详细规划》的批复（阳规复[1994]255号）、阳江市城市规划局文件稿纸（两份证据均来源于阳江市城市建设档案馆），用以证明阳江市规划局于1994年11月30日对阳江市华侨房地产有限公司报来《华侨新村详细规划》作批复，其中第二条明确：小区范围南排五金厂要纳入小区规划，实施搬迁。搬迁用地和搬迁费用均由开发单位自行安排解决。说明恒胜公司的厂房和厂地搬迁要阳江市华侨房地产公司负责解决。阳江市城市综合管理局在明知已发生生效法律文件要求阳江市华侨房地产公司对阳江市恒胜民用制品厂的搬迁用地和搬迁费用均由阳江市华侨房地产公司负责的情况下，还根据华侨公司的投诉作出拆除房屋的行政处罚行为，明显是错误的、违法的行为，理应撤销。27、华侨新村详细规划（来源于阳江市城市建设档案馆），用以证明在华侨村的详细规划中，存在南排五金厂的规划用地。28、（2020）粤17行终14号《行政判决书》，用以证明经生效判决书认定：蔡柳妹的陈述涉案建（构）筑物的时间为1998年至2004年的认定缺乏充分证据支持，进而也无法证明本案行政处罚决定适用《城市规划法》作为处罚法律依据的正当性。阳江市城市管理和综合执法局提供证据不足以证实涉案建（构）筑物在建设时已纳入当时城市规划范围内。因此，判决撤销涉案行政处罚决定正确。被告阳江市城市管理和综合执法局辩称：一、本案已经超过法定起诉期限，依法应驳回恒胜公司的起诉。2019年10月24日，阳江市城市管理和综合执法局向恒胜公司送达《行政处罚决定书》(阳城行罚决字〔2019〕63001B号)。处罚决定书送达后，恒胜公司既没有提起行政复议，也没有在六个月的法定期限内（2019年10月24日至2020年4月23日）提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，恒胜公司应在2020年4月23日前向法院提起行政诉讼，但恒胜公司在2020年6月才向法院起诉，明显已经超过法定起诉期限，故依法应驳回恒胜公司的起诉。二、阳江市城市管理和综合执法局作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恒胜公司称处罚决定认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序，超越职权没有事实与法律依据。1.恒胜公司称涉案厂房建设合法没有事实与法律依据。涉案的7间建（构）筑物在阳江市区规划内，是恒胜公司1998年至2004年期间建设。根据阳江市勘察测绘院测量，该建（构）筑物总占地面积547.17平方米，总建筑面积584.72平方米，具体情况为：1.A1号为二层混合结构，占地面积37.55平方米，建筑面积75.1平方米；2.A2号为一层混合结构，占地面积77.86平方米，建筑面积77.86平方米；3.A3号为一层混合结构，占地面积50.5平方米，建筑面积50.5平方米；4.A4号为砖墙结构（没有顶面），占地面积27平方米，建筑面积27平方米；5.A5号为砖墙瓦顶结构，占地面积13.91平方米，建筑面积13.91平方米；6.B2号为砖墙星铁顶结构，占地面积295.71平方米，建筑面积295.71平方米；7.B3号为一层混合结构，占地面积44.64平方米，建筑面积44.64平方米。根据市住建局（阳住建法函〔2014〕52号、阳住建法函〔2014〕59号、阳住建法函〔2016〕8号）复函证实，涉案的7间建（构）筑物均属于未取得建设工程规划许可证而擅自建成的违法建设，同时属于无法采取改正措施消除影响的违法情形。据此《处罚决定书》认定事实清楚，恒胜公司称处罚决定认定事实错误没有依据。2.阳江市城市管理和综合执法局根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》作出处罚决定正确。因涉案建筑物属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”的违法建筑，无论恒胜公司是作为违法建筑的建设者还是违法建筑违法状态的保持者，其均有义务拆除涉案的建筑物，且本案涉案的建筑物的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此，无论适用两法中的任何一个法，处罚决定限期恒胜公司自行拆除的处理结果都是正确的。3.阳江市城市管理和综合执法局作出的处罚决定程序合法，恒胜公司诉称处罚决定程序违法没有依据。2015年9月22日,阳江市城市综合管理局对恒胜公司涉嫌在阳江市***核电宿舍侧未取得建设工程规划许可证擅自建设建（构）筑物现经营废品回收站部分一案进行立案调查。通过多方走访，2015年12月发现该处共有7间建（构）筑物，废品回收站是恒胜公司1998年至2004年期间建设的。2019年6月4日，阳江市城市管理和综合执法局向恒胜公司送达《行政处罚听证告知书》（阳城行罚听告字〔2019〕63001B号），恒胜公司在法定期限内没有提出听证申请。2019年9月19日，阳江市城市管理和综合执法局向恒胜公司送达《行政处罚告知书》(阳城行罚告字〔2019〕63001B号)，恒胜公司在法定期限内没有提出陈述申辩意见。至此，阳江市城市管理和综合执法局已依法履行完作出行政处罚决定前的所有法定程序，阳江市城市管理和综合执法局作出的处罚决定程序完全合法。4.阳江市城市管理和综合执法局对恒胜公司未取得建设工程规划许可证而擅自建设建筑物作出行政处罚决定的主体适格。根据《印发阳江市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阳府办〔2010〕41号）和《广东省人民政府关于在阳江市市区开展城市管理综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2012〕229号）的规定，阳江市城市综合管理局负责市容和环境卫生、城市规划、城市建设等有关城市建设管理方面的行政执法工作；根据《阳江市人民政府办公室印发阳江市城市管理和综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阳府办〔2018〕10号）的规定，原市住房规划建设局行使的法律法规规章规定的全部行政处罚权划入阳江市城市管理和综合执法局。因此，无论阳江市城市管理和综合执法局是依据《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》对违反规划的违法建筑进行处理，现城乡规划主管部门因继受而取得原城市规划主管部门的职权，而阳江市城市管理和综合执法局是依据《中华人民共和国行政处罚法》规定的集中行政处罚权的规定而取得城乡规划主管部门对违反规划的违法建筑的处罚权，城乡规划主管部门的处罚权因被集中到阳江市城市管理和综合执法局后不再享有。因此，阳江市城市管理和综合执法局作出处罚的主体适格，恒胜公司认为阳江市城市管理和综合执法局超越职权没有法律依据。综上所述，阳江市城市管理和综合执法局作出的处罚决定对涉案建筑物属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”的违法建筑，认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，依法应予维持。恒胜公司的起诉已经超过诉讼时效，依法应驳回其起诉；退一步来说，即使本案未过诉讼时效，恒胜公司起诉没有事实和法律依据，亦应驳回恒胜公司的诉讼请求。被告阳江市城市管理和综合执法局在举证期限内，提交了以下证据：第一组证据：1.立案审批表1份；2.调查通知书1份及送达回证；3.询问笔录1份；4.现场检查笔录1份；5.现场四至图1份；6.位置图1份；7.视听资料证据3份；8.测量成果成图1份；9.个人身份信息影印件3份；10.企业机读档案登记资料1份；11.公告1份；12.公证书1份；13.阳江市江城区人民法院民事判决书[（2010）城法民一初字第149号]1份。用以证明：1.阳江市城市综合管理局对恒胜公司建设的违法建（构）物进行立案调查以及该建（构）筑物是未取得建设工程规划许可证建设的违法事实和违法建（构）筑物的具体情况；2.恒胜公司的股东情况。第二组证据：14.行政处罚听证告知书（阳城行罚听告字[2019]63001B号）及送达回证和送达图片；15.行政处罚告知书（阳城行罚告字[2019]63001B号）及送达回证和送达图片；16.重大行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录；17.行政处罚决定书（阳城行罚决字[2019]63001B号）及送达回证和送达图片；18.履行行政处罚决定催告书（阳城行罚催字[2020]63001B号）及送达回证和送达图片；19.履行行政处罚决定公告书（阳城行罚公字[2020]63001B号）及公告。用以证明阳江市城市管理和综合执法局已履行完作出行政处罚决定的所有法定程序。第三组证据：20.阳江市区总体规划图（1996-2015）；21.《关于阳江市城区（江城）总体规划的批复》（粤府函[2001]49号）；22.阳住建法函[2014]52号、阳城执函[2014]55号；23.阳住建法函[2014]59号、阳城执函[2014]69号；24.阳住建法函[2016]8号、阳城执函[2016]7号。用以证明恒胜公司擅自建设的建（构）筑物位于城市规划区内，是属于未取得建设工程规划许可证擅自建成的，且经住建局认定属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建（构）筑物。第四组证据：25.《印发阳江市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阳府办[2010]41号）；26.《广东省人民政府关于在阳江市市区开展城市管理综合行政执法工作的公告》（粤府函[2012]229号）；27.《阳江市人民政府办公室印发阳江市城市管理和综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阳府办[2018]10号）；28.《中共广东省委、广东省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（粤发[2016]24号）。用以证明阳江市城市管理和综合执法局具有对阳江市内未取得建设工程规划许可证而擅自建设建（构）筑物的行为进行查处的法定职责。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告对被告提交的第一组证据的质证意见：对第1项的真实性由法院审查认定，但认为阳江市城市综合管理局讲发现恒胜公司建筑中废品回收站部分是1998年至2004年期间建设，不属实，无证据证明该部分建筑是1998年至2004年期间建好。实际该部分建筑物是恒胜公司于1989年—1990年期间建好。对第2项调查通知书1份及送达回证认为该调查通知书没有送达给恒胜公司，阳江市城市综合管理局没有留置给恒胜公司，调查通知书图片中的人员不是恒胜公司工作人员，是废品收购站的工作人员，恒胜公司没有在留置送达地址，市区安宁路核电宿舍侧废品回收站办公上班。对第3项蔡柳妹的询问笔录，认为蔡柳妹不是恒胜公司的工作人员，经生效阳江中院（2020）粤17行终14号判决第20页记录认定，蔡柳妹的证人证言不足以证明恒胜公司房屋的建造时间是1998年—2004年期间建造。对第4、5、6项认为均是阳江市城市综合管理局单方行为，没有通知恒胜公司到场，对该证据合法性不予认可。另，涉案建筑位置图是阳江市城市综合管理局单方行为，没有委托有关资质测量机构测量，不能证实涉案建筑地理位置。对第7项认为现场属实，但该废品收购站是经营者租赁房屋使用的，恒胜公司的办公地点不是在废品收购站。对第8项的真实性由法院审查认定，但认为测量图不能认定涉案建筑在时建造时已列入市区规划范围。对第9、10项的真实性无意见，但认为蔡柳妹与本案无关。冯统、冯恒是恒胜公司登记股东。对第11项认为由法院审查认定。对第12项的真实性无意见，但认为证实恒胜公司与蔡柳妹无关。对第13项认为与本案不存在法律上的事实关联。对第二组证据：对第14项认为阳江市城市管理和综合执法局作出行政处罚听证告知书没有送达恒胜公司，只是留置在废品回收站，而恒胜公司没有在废品回收站办公，也不知道该行政处罚听证告知书。因此阳江市城市管理和综合执法局没有将听证事项告知恒胜公司，并且在阳江市城市管理和综合执法局明知恒胜公司股东及股东继承人明确地址的情况下，是阳江市城市管理和综合执法局故意剥夺恒胜公司申请听证的权利，是程序错误的违法行为。阳江市城市管理和综合执法局邮寄给黄思珍、冯统资料已经邮寄退回，所以阳江市城市管理和综合执法局是没有送达给恒胜公司股东。对第15项认为阳江市城市管理和综合执法局作出行政处罚告知书，没有送达给恒胜公司，阳江市城市管理和综合执法局是留置送达在废品回收站，而恒胜公司不在废品回收站办公，阳江市城市管理和综合执法局在明知恒胜公司股东具体地址的情况下，不送达恒胜公司的股东，阳江市城市管理和综合执法局邮寄给恒胜公司的告知书又被退回，均证实恒胜公司一直没有收到阳江市城市管理和综合执法局的行政处罚通知书。对第16项认为是无效的行为，因阳江市城市管理和综合执法局剥夺恒胜公司申辩、申请听证的权利，因此阳江市城市管理和综合执法局的集体讨论是违法行为。对第17项认为阳江市城市管理和综合执法局作出行政处罚决定程序违法，没有告知恒胜公司，剥夺恒胜公司的申辩权、申请听证权，该行政处罚决定书也没有送达恒胜公司，只是留置在废品回收站，而恒胜公司不在回收站办公，不知道有行政处罚决定书这件事，阳江市城市管理和综合执法局也没有送达行政处罚决定书给恒胜公司股东，从阳江市城市管理和综合执法局送达回证上注明被邮寄退回足以证实。对第18项认为阳江市城市管理和综合执法局作出催告书没有送达给恒胜公司，不具有法律效力，具体理由与对第17项证据的质证意见一致。对第19项认为是恒胜公司于2020年5月在阳江日报上发现，及时向法院提起行政诉讼，未过诉讼时效。对第三组证据：对第20、21项认为阳江市总体规划图（1996-2015）于2001年2月6日经省人民政府批准生效，但恒胜公司的房屋是在1989—1990年已建好，阳江市城市管理和综合执法局提供证据不能证实恒胜公司建房时已列入城市规划。对第22项认为〔2014〕52号复函未能说明涉案建筑物何时建设，在建设时是否已纳入市区规划等问题，只是涉案建筑物在2014年9月1日纳入16米道路用地红线范围，所以本案应适用征用补偿方式拆除，不适用强制行政处罚。对第23、24项的质证意见与对22项证据的质证意见一致。对第四组证据认为由法院审查认定。被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，认为证明了阳江市城市管理和综合执法局已依法履行完作出行政处罚决定等程序。对证据3的真实性、合法性由法院认定，但对关联性及证明的内容有异议，认为阳江市城市综合管理局2014年为解决周边群众出行难问题曾与相关人员进行过协商，但不能证明涉案建（构）筑物的合法。对证据4、5、6、7、8的真实性、合法性由法院认定，对关联性有异议，认为该组证据不能证明涉案建（构）筑物的合法性。对证据9第一份红线图的真实性由法院认定，对其关联性有异议，认为该组证据不能证明涉案建（构）筑物的合法性。对村委会证明的真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有村委会负责人签名，不能作为证据使用。对证据10的真实性由法院认定，关联性有异议。对证据11的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证人证言不能作为该案的事实依据，证人也没有出庭作证。对证据12、13的真实性无异议，对其关联性有异议。对证据14的真实性由法院认定，对其证明的内容有异议，认为该证据也证实在审查意见一栏中，该厂地在住宅位置，按要求不应当作为工厂用地。也证实涉案的土地是位于城市规划范围内。对证据15的真实性由法院认定，对其关联性有异议，该组证据不能证明涉案建（构）筑物的合法性。对证据16、17的真实性由法院认定，对其关联性有异议，认为该组证据证实涉案的土地是位于城市规划范围内。对证据18的真实性由法院认定，对其关联性有异议。对证据19的真实性由法院认定，对其关联性有异议，认为该组证据说明是对情况的反映并不能证实国土部是已经注销国土证。对证据20的真实性无异议，对其证明的内容有异议，认为国土证现在还未注销。对证据21、22的质证意见与对证据19的质证意见一致，对其证明的内容有异议。对证据23的真实性无异议，对其关联性有异议，认为该组证据证实涉案的土地是位于城市的总体规划范围内。对证据24、25、26、27的质证意见与对证据23的质证意见一致。对证据28的真实性无异议，对其关联性有异议，认为蔡柳妹是恒胜公司的股东之一，并且其在1993年已经是认识了其前夫，在1994年结婚，因此其对涉案的建构筑物十分清楚，蔡柳妹的证言是符合客观事实，应当采信。对原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明：2015年9月22日，阳江市城市综合管理局决定对恒胜公司涉嫌未取得建设工程规划许可证在阳江市*****核电宿舍侧擅自建设建（构）筑物现经营废品回收站部分进行立案。同日，阳江市城市综合管理局对恒胜公司在阳江市*****核电宿舍侧的建（构）筑物进行检查，并制作了现场检查笔录和废品回收站现场四至图，该四至图显示编号为A1至A5、B2至B3。2015年12月29日，阳江市城市综合管理局向蔡柳妹进行调查，了解市区安宁路边核电宿舍西侧（原牛头山）地块上的建筑物的情况。蔡柳妹称其是冯统的前妻，现艺兴汽修厂使用的门面店铺及生记大排档店铺是2004年由恒胜公司建设的，艺兴汽修厂后面的砖瓦房以及混凝土房屋均由恒胜公司于1989年建设的。袁桂连用地的东边的四排旧厂房和现废品回收站的建筑物是恒胜公司建设的，建设时间应该是1998年-2004年，其中的砖墙星铁顶房可能于2010年进行翻新。2016年1月29日，阳江市住房和城乡规划建设局向阳江市城市综合管理局作出阳住建法函〔2016〕8号《关于对市区安宁路北面、核电宿舍区西侧建（构）筑物规划认定的复函》，载明：位于江城区安宁路北面、核电宿舍区西侧的**（市城管局自定编号）的建（构）筑物迄今为止尚未在我局（或原市规划局）办理建设工程规划许可手续，且有部分建（构）筑物的部分已纳入环湖路（安宁路入口段）道路红线范围，对纳入环湖道路红线范围的部分建（构）筑物适用于《广东省城乡规划条例》第80条第二款第三项应当认定的情形，以上建（构）筑物均属于未取得建设工程规划许可证擅自建设的违法行为；对于纳入环湖路道路红此案范围的部分，同时属于无法采取改正措施消除影响的违法行为。2016年2月29日，阳江市勘察测绘院根据阳江市城市综合管理局行政执法支队的委托制作了《测量成果成图》（2016-065），其中A1为75.10平方米，A2为77.86平方米，A3为50.50平方米，A4为27平方米，A5为13.91平方米，B1为272.46平方米，B2为295.71平方米，B3为44.64平方米，合计总建筑面积为857.18平方米。2016年9月6日，阳江市城市综合管理局对恒胜公司在阳江市*********路口东侧的建（构）筑物进行检查，并制作了现场检查笔录。2019年5月27日，阳江市城市综合管理和综合执法局向恒胜公司作出阳城行罚听告字〔2019〕63001B行政处罚听证告知书，拟对恒胜公司作出限期七日内自行拆1998年至2004年期间未取得建设许可证建设的7间建（构）筑物（编号为A1至A5和B2至B3，占地面积为547.17平方米，总建筑面积为584.72平方米），告知恒胜公司在收到告知书之日起三日内如对认定违法事实、处罚依据、处罚内容等持有异议，可以提出听证、陈述和申辩，逾期视为放弃上述权利。阳江市城市综合管理和综合执法局提交的该听证告知书送达回证载明为留置送达，送达日期为2019年6月5日，载明了送达人和见证人，拒收事由一栏空白，并进行现场张贴。2019年6月5日，阳江市城市综合管理和综合执法局将该听证告知书邮寄给黄思珍、冯统、蔡柳妹，因“原址查无此人，无法联系”被退回。2019年9月17日，阳江市城市综合管理和综合执法局向恒胜公司作出阳城行罚听告字〔2019〕63001B号行政处罚告知书。阳江市城市综合管理和综合执法局提交的该处罚告知书送达回证载明为留置送达，送达日期为2019年9月19日，载明了送达人，没有载明见证人，拒收事由一栏空白，并进行现场张贴。2019年9月24日，阳江市城市综合管理和综合执法局将该听证告知书邮寄给黄思珍、冯统、蔡柳妹，因“原址查无此人，无法联系”被退回。2019年10月22日，阳江市城市综合管理和综合执法局以恒胜公司1998年至2004年未取得建设许可证建设了A1号、A2号、A3号、A4号、A5号、B2号、B3号建（构）筑物，违反了当时实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定和《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款作出阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定，对恒胜公司作出限期七日内自行拆除涉案建（构）筑物的处罚决定。阳江市城市综合管理和综合执法局提交的该行政处罚书送达回证载明为留置送达，送达日期为2019年10月24日，载明了送达人，没有载明见证人，拒收事由一栏空白，并进行现场张贴。2019年10月26日，阳江市城市综合管理和综合执法局将该听证告知书邮寄给黄思珍、冯统、蔡柳妹，因“原址查无此人，无法联系”被退回。2020年3月24日，阳江市城市综合管理和综合执法局作出阳城行罚决字〔2019〕63001B号《履行行政处罚决定催告书》，阳江市城市综合管理和综合执法局提交的该催告书送达回证载明为留置送达，送达日期为2020年4月1日，载明了送达人，没有载明见证人，拒收事由一栏空白，并进行现场张贴。2020年4月3日，阳江市城市综合管理和综合执法局将该催告书邮寄给黄思珍、冯统、蔡柳妹，因原址查无此人被退回。2020年5月14日，阳江市城市综合管理和综合执法局在《阳江日报》刊登阳城行罚决字〔2019〕63001B号《履行行政处罚决定公告书》，限恒胜公司在公告之日起七日内自行拆除涉案建（构）筑物。同日，恒胜公司本院提起行政诉讼，请求：撤销阳江市城市综合管理和综合执法局于2019年10月22日作出的阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定。另查明，恒胜公司是有限责任公司，于2003年4月18日成立，法定代表人是冯恒，投资者为冯统和冯恒，公司登记机关为阳江市工商行政管理局。冯恒的妻子是黄思珍，两人婚姻期间生育冯佳、冯统、冯运娟、冯算等4个子女。冯恒于2008年病故，恒胜公司没有变更法定代表人及股东。恒胜公司因逾期未年检，于2009年1月19日被阳江市工商行政管理局吊销营业执照。黄思珍现为恒胜公司的负责人。再查明，2012年8月10日，广东省人民政府作出粤府函〔2012〕229号《关于在阳江市市区开展城市管理综合行政执法工作的公告》载明：“一、阳江市城市综合管理局为市人民政府工作部门，在阳江市市区范围集中行使有关城市管理方面的行政处罚权。二、阳江市城市综合管理局的具体职能是：（一）行使城市市容卫生、城市规划、城市建设……等方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”。2018年8月23日，阳江市人民政府于印发阳府办〔2018〕10号《阳江市人民政府办公室印发阳江市城市管理和综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，载明：撤销阳江市城市综合管理局，组建阳江市城市管理和综合执法局，为市政府工作部门。将原市住房规划建设局行使的法律法规规章规定的全部行政处罚权划入。本院认为，本案为规划行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”和2012年8月10日广东省人民政府关于在阳江市市区开展城市管理综合行政执法工作的公告：“一、阳江市城市综合管理局为市人民政府工作部门，在阳江市市区范围集中行使有关城市管理方面的行政处罚权。二、阳江市城市综合管理局的具体职能是：（一）行使城市市容卫生、城市规划、城市建设……等方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”的规定，阳江市城市管理和综合执法局系阳江市市区范围内集中行使城市规划行政处罚权的行政机关，依法具有对违反城乡规划的行为实施行政处罚的法定职责。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；……”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律法规规定，在城市规划区内新建、扩建和改建的建（构）筑物需取得建设许可证件方可建设，主管部门对未经规划许可径自进行建设的，应当依法行政处理决定。本案争议焦点为：一、恒胜公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、阳江市城市综合管理和综合执法局作出的被诉行政处罚是否符合法律规定。关于恒胜公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，恒胜公司述称其从于2020年5月14日作出在阳江日报才知道阳江市城市综合管理和综合执法局对其作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，阳江市城市综合管理和综合执法局进行留置送达法律文书时，应当是受送达人拒绝接收诉讼文书时才可以采取留置送达的方式送达。而阳江市城市综合管理和综合执法局没有提供受送达人拒绝接收诉讼文书的证据，故阳江市城市综合管理和综合执法局辩称其已经于2019年10月24日已经向恒胜公司送达了行政处罚决定书的理由不成立。因此，恒胜公司提起本案诉讼未超过法定起诉期限。关于阳江市城市综合管理和综合执法局作出的被诉行政处罚是否符合法律规定的问题。在事实认定方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。本案中，阳江市城市管理和综合执法局认定涉案房屋的建设时间为1998年至2004年的主要依据是其对蔡柳妹进行询问的笔录。由于恒胜公司不认可蔡柳妹的陈述，且阳江市城市管理和综合执法局没有其他证据证明涉案建（构）筑物的建设时间。因此，阳江市城市管理和综合执法局认定上述建筑物的建设时间的事实不清，主要证据不足。在处罚程序方面，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”和第四十二条第一款：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，对给予较重行政处罚的还应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，阳江市城市综合管理和综合执法局在作出行政处罚前虽然已经作出了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，但未依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达，应认定阳江市城市管理和综合执法局未告知恒胜公司依法享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。因此，阳江市城市管理和综合执法局作出的被诉行政处罚决定违反法定程序。综上所述，阳江市城市管理和综合执法局在作出行政处罚的事实不清，主要证据不足，违反法定程序，本院对该被诉行政处罚决定予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：撤销被告阳江市城市综合管理和综合执法局于2019年10月22日作出的阳城行罚决字〔2019〕63001B号行政处罚决定。本案受理费50元，由被告阳江市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提供副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  梁敬家人民陪审员  方爱晶二〇二〇年八月五日法官 助理  魏丛丛书 记 员  冯旭秋附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。《城市规划条例》第四十四条在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。