云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云08行终18号上诉人（原审原告）江城嘉禾生猪定点屠宰场。住所地云南省普洱市江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡江西村。经营者杨存心，男，1962年8月9日出生，汉族，个体工商户，住云南省普洱市江城哈尼族彝族自治县。委托代理人贺勇，云南上上律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人黎红，云南上上律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡人民政府。住所地云南省普洱市江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡江西村。法定代表人张夸有，乡长。委托代理人杨诚。代理权限：特别授权代理。委托代理人侯劲，云南天溯律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人江城嘉禾生猪定点屠宰场（以下简称嘉禾屠宰场）因诉被上诉人江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡人民政府（以下简称嘉禾乡人民政府）行政强制及行政赔偿一案，不服云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：2003年嘉禾乡人民政府将原由江西经济茶厂使用的土地及房屋交由杨存心开办屠宰场。杨存心建盖屠宰房后经营屠宰业务。2017年12月14日，江城县市场监督管理局向杨存心颁发了营业执照。2019年2月28日，嘉禾乡人民政府为建盖幼儿园向嘉禾屠宰场送达《告知书》，责令在接到告知书之日起3日内搬离。并告知：1、由于嘉禾屠宰场自2003年使用该土地以来未交纳地租，双方不存在租赁关系，不存在补偿；2、给予嘉禾屠宰场搬离补助一万元；3、屠宰场由嘉禾乡人民政府统一规划建盖出租，嘉禾屠宰场可以参与报名。2019年3月5日，嘉禾乡人民政府对嘉禾屠宰场经营场所内的部分房屋及附属设施进行强制拆除。经嘉禾屠宰场委托，2019年4月12日，普洱诚宇房地产价值评估有限责任公司对嘉禾屠宰场所属房屋及附属物的市场价值作出普房估县征【2019】第xx号《国有土地上被征收房屋及附属物市场价值估价报告》（以下简称《房屋价值估价报告》），载明：估价对象在价值时点时，可能实现的房屋及附属物征收补偿市场价值为118966元。嘉禾屠宰场提起本案行政诉讼，请求：1、依法确认被告嘉禾乡人民政府的强制拆除行为违法；2、依法判令被告嘉禾乡人民政府赔偿原告嘉禾屠宰场因强拆导致的经济损失共计155566元（包括房屋及附属物征收补偿118966元、停产停业损失26000元、搬迁费用10000元、房产评估费用600元）；3、判令被告承担本案的诉讼费用。一审法院认为，关于本案属于民事纠纷还是行政纠纷的问题，本案属对强制拆除房屋及附属设施不服而提起的诉讼，属于行政纠纷。关于嘉禾屠宰场是否具有诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，强制拆除的行政行为与嘉禾屠宰场有利害关系，嘉禾屠宰场具有诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。关于嘉禾乡人民政府是否具有诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案嘉禾乡人民政府实施了强制拆除的行政行为，被告主体适格。关于原告因行政行为损害财产的认定问题，被告对作出的行政行为负有举证责任，但对于行政行为造成损害财产所有权的举证责任由原告承担。本案嘉禾屠宰场未能对损害财产的所有权提交证据，嘉禾乡人民政府认可屠宰房由嘉禾屠宰场建盖，故本院认可屠宰房由嘉禾屠宰场建盖。对于其他财产的损害后果，嘉禾屠宰场承担举证不能的责任。关于本案涉案屠宰房是否是违法建筑的问题，屠宰房建盖于2003年，应参照适用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”本案屠宰房未办理建设工程规划许可证，违反上述法律规定，属于违法建筑。关于强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本案涉案建筑在嘉禾乡辖区内，嘉禾乡人民政府依法可以拆除违法建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法强制拆除，应遵守相关程序。本案嘉禾乡人民政府未事先催告当事人履行义务，未告知当事人依法享有的陈述权和申辩权，未作出强制执行决定。对强制拆除应当公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，方可依法强制拆除。本案仅向嘉禾屠宰场送达告知书，告知书到期后就进行了强制拆除，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，本案被告行政行为违法，但强制拆除的行为不具有可撤销内容，确认被告强制拆除行为违法。关于原告的损失是否应当赔偿的问题。屠宰房属于违法建筑，嘉禾屠宰场的损失基于违法行为造成的，不应获得赔偿。嘉禾屠宰场主张赔偿损失的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告嘉禾乡人民政府作出的强制拆除位于普洱市江城县嘉禾乡江西村原告嘉禾屠宰场建盖屠宰房的行政行为违法；二、驳回原告嘉禾屠宰场行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告嘉禾屠宰场负担。上诉人嘉禾屠宰场上诉称：一、一审法院证据认定严重错误。被上诉人在一审时提供的相应证据中，《情况说明》系被告下属单位出具，出具人系本案的责任单位之一，与本案明显具有利害关系。且如果该证据得到认可，则其证明内容指向的是双方存在民事合同关系，这与本案判决认定的事实明显矛盾。对于本案张祖成、白德恩、李加林等人的证人证言，证人均未出庭接受质询，一审法院如何认定其真实性？出庭证人杨某系被告下属单位负责人，也是本案的责任人之一，与本案也明显具有利害关系。出庭证人李某在庭审质询下，证词自相矛盾，且其身份明显无法证明待证事实。一审法院仅以几份证据内容雷同的证据，在明显不具备证明力的情况下，依然认定其具有相互关联性，进而对证据予以认可，明显错误。如果按一审法院的做法，行政机关只需要要求下属单位出具相关书面文件，再找几个书面证言，即可完成所有争议事实的证明责任，明显违背行政诉讼关于证据的要求和规定，也极大损害了司法的公信力。二、一审法院对上诉人负举证不能责任认定错误。一审法院认为，上诉人未能对损害财产的所有权提交证据，被上诉人认可屠宰房由上诉人建盖，所以一审法院仅认可屠宰房由上诉人建盖，对于其他财产的损害后果，上诉人承担举证不能的责任。对此问题，上诉人在一审中已向一审法院明确提出，要求被上诉人向法庭提交强制拆迁时被上诉人录制的视频、现场勘验、照片等材料。上述材料从一审相关证据中可以明显看出系被上诉一方制作保存，且通过上述证据可以证明本案被拆迁房屋的权属，但被上诉人并未向法庭提交。同时，上诉人就财产所有权已提交相应证据证明被拆迁房屋的权属，已经完成自己的相应举证责任，被上诉人不予认可的，相应的举证责任已经移转至被上诉人一方，故一审法院对上诉人负举证不能责任的认定明显错误。请求依法撤销（2019）云0802行初36号判决并改判对上诉人的损失予以赔偿。被上诉人嘉禾乡人民政府答辩称，一、（2019）云0802行初36号判决认定的主要事实清楚、适用法律正确。二、答辩人在一审中，充分明确了嘉禾屠宰场系违法建筑，嘉禾乡政府依法拆除行为合法，且无任何合法证据证明嘉禾屠宰场获得赔偿的事实和法律依据，嘉禾乡政府没有义务对拆除嘉禾屠宰场房屋的行为进行赔偿。三、嘉禾屠宰场上诉称：“一审法院在证据认定上严重错误”、“一审法院对上诉人负举证不能责任认定错误”的上诉理由不能成立。1.一审法院认定的主要事实和证据真实合法有效。首先《民诉法》第三十三条将书证、证人证言等内容作为证据的种类予以明确，凡是能够证明案件事实的都是证据。其次，《嘉禾乡农业服务中心关于嘉禾生猪定点屠宰场的情况报告》真实合法有效，客观反映了嘉禾屠宰场成立至今的前因后果。李某等人证言同样真实、合法、有效，客观反映了其所见所知。嘉禾屠宰场没有任何证据反驳，推翻乡政府提供的上述真实、合法、有关联的有效证据。2.一审法院对上诉人负举证不能责任认定是合法正确的。首先，嘉禾屠宰场使用的土地的所有权、使用权、管理权等多项权利属于乡政府，上诉人仅有临时租赁的使用权。嘉禾屠宰场始终自认其使用的土地及相关附着物属于嘉禾乡政府所有。其次，嘉禾屠宰场的房屋系违法建筑，白德恩等人的猪圈也属于违法建筑，嘉禾乡政府所有并让嘉禾屠宰场使用的房屋等设施同样属于违法违章建筑。前述违法违章建筑均依法应予以拆除，且不予赔偿或补偿。再次，嘉禾屠宰场对拆除其非法建筑所造成的损失无任何客观、合法、有效证据予以证实，且都是嘉禾屠宰场自己原因造成的。其上诉违反了《行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿中，原告应该对行政行为所造成的损害提供证据”等规定。因此，对嘉禾屠宰场上诉称应有嘉禾乡政府举证的观点，不符合上述法律的规定。嘉禾屠宰场没有对行政行为所造成的损害提供证据，自然应该承担举证不能的法律后果。综上所述，嘉禾屠宰场的上诉理由不能成立。请求依法维持普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初36号判决，驳回上诉。一审法院已随案将各方当事人在原审中提交的全部证据材料移送本院。本院对一审的证据质证、审理程序和认定事实依法确认。二审中，各方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据。本院二审审查查明，案涉土地系原嘉禾乡乡镇企业江西经济茶厂使用的土地，茶厂停产后交回嘉禾乡人民政府。2003年经嘉禾乡人民政府同意，由乡兽医站将茶厂场地及房屋交给杨存心使用经营屠宰场，杨存心修建了供屠宰场使用的部分房屋及挡墙等建筑物。2018年11月15日，经江城县住房和城乡建设局批复同意在涉案土地上建设嘉禾乡中心幼儿园。2019年4月11日，普洱诚宇房地产价值评估有限责任公司接受嘉禾屠宰场的委托后对涉案建筑物进行评估，并于4月12日作出《房屋价值估价报告》。本院认为，本案系因被上诉人嘉禾乡人民政府为收回土地使用权对涉案土地上的建筑物实施强制拆除的事实行政行为而引发的确认行政行为违法及行政赔偿案件。争议的焦点是：一、嘉禾乡人民政府对嘉禾屠宰场的建筑物强制拆除是否合法？二、嘉禾屠宰场被拆除的建筑物是否应当得到赔偿？关于嘉禾乡人民政府对嘉禾屠宰场的建筑物强制拆除的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，行政机关对不履行行政决定的公民可依法强制履行义务。嘉禾乡人民政府系因社会公共利益的需要对涉案的建筑物予以强制拆除，具有正当性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，嘉禾乡人民政府可以对辖区内未取得乡村建设规划许可证的建筑物或构筑物拆除。故嘉禾乡人民政府具有对嘉禾屠宰场的建筑物强制拆除的职权。我国行政强制法对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑物应当严格依照行政程序规定进行。但嘉禾乡人民政府未严格按照行政强制法的规定作出行政强制执行决定、保障行政相对人的陈述和申辩权、保障行政相对人的诉权和告知诉权期限，同时在未履行催告和公告法定程序的情况下，对嘉禾屠宰场的建筑物强制拆除违反法定强制执行程序，本院确认嘉禾乡人民政府拆除嘉禾屠宰场建筑物行政行为违法。关于嘉禾屠宰场被拆除的建筑物是否应当得到赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”当事人请求行政赔偿，只有在合法权益受到损害时，才能获得赔偿；没有合法权益保护的，将不能获得行政赔偿。本案中，被拆除的建筑物未经国土、建设规划部门的审批，取得合法、有效土地房屋产权凭证，不能按照合法房屋的标准予以赔偿。但是嘉禾屠宰场系经嘉禾乡人民政府和有关部门的认可、同意建设，当事人对行政机关作出的默许，行成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的“合法权益”范畴，应予保护。当事人基于信赖利益所作的相应投入，在有关强制行为被确认违法后依法有权获得相应赔偿。所以嘉禾乡人民政府将嘉禾屠宰场为屠宰加工需要而投入的建筑物强制拆除后，给屠宰场造成的损失应当依法予以赔偿。关于赔偿内容、范围及标准问题。赔偿内容主要是根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案属事实行政行为，无法返还财产或者恢复原状，应以支付赔偿金为主要赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，当事人获得行政赔偿需要具备行政行为违法、造成了实际损害、行为与损失之间存在因果关系、属于直接损失等前提条件。对于不确定发生的利益，就不属于直接损失。故嘉禾屠宰场请求赔偿停产停业损失26000元、搬迁费用10000元、房产评估费用600元，于法无据。所以本案只对被拆除的建筑物进行赔偿。关于赔偿标准的举证问题。因《房屋价值估价报告》系嘉禾屠宰场单方委托作出，有违法律规定；且是在被鉴定的建筑物被拆除后作出的鉴定，不具有真实、合法性，故嘉禾屠宰场主张以《房屋价值估价报告》作为赔偿标准的理由，缺乏法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。一般应坚持“谁主张，谁举证”的举证规则。具体来说，行政违法行为是否造成损害及损害大小的举证责任，原则上由原告承担，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。法律规定因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；在原、被告无法举证或者举证不充分、相关损失无法鉴定的情况下，对于损失数额，被告穷尽举证手段仍无法举证的，人民法院应当综合案件实际情况，运用逻辑推理和生活经验，结合当事人的主张和在案证据及诉求合理酌情确定，并判决行政机关承担相应赔偿责任，而非直接支持原告所有赔偿请求。综上法律规定，嘉禾乡人民政府主张嘉禾屠宰场应承担举证不能法律后果的答辩理由与法律规定不符，不予采纳。结合二审对现场查勘调查的实际情况及在案证据，嘉禾乡人民政府因强制拆除行为给嘉禾屠宰场造成的经济损失应为人民币20000元。一审法院以《中华人民共和国城市规划法》认定位于乡镇的涉案建筑物为违法建筑，属适用法律不当。一审法院确认行政行为违法，但未充分考虑涉案建筑物在当地特殊时期和政策背景下的特殊性，对嘉禾屠宰场在其信赖利益范围内的相应投入、产生的损失未予以综合考量和保护，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定精神，应予以纠正。本案系行政诉讼案件，嘉禾乡人民政府关于嘉禾屠宰场未缴纳租金的答辩理由与本案不具有关联性，应另行救济途径；本案证人证言与被诉行政行为的合法性亦不具有关联性，上诉人嘉禾屠宰场关于证人证言合法性问题的上诉意见，本院不予评判。综上，一审判决认定事实清楚，案件审理程序合法，但法律适用错误，判决不当，应予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初36号行政判决第一项“确认被告江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡人民政府作出的强制拆除位于普洱市江城县嘉禾乡江西村原告江城嘉禾生猪定点屠宰场建盖屠宰房的行政行为违法”；二、撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初36号行政判决第二项“驳回原告江城嘉禾生猪定点屠宰场行政赔偿的诉讼请求”；三、由被上诉人江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡人民政府于本判决生效后10个工作日内赔偿上诉人江城嘉禾生猪定点屠宰场经济损失人民币20000元。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人江城哈尼族彝族自治县嘉禾乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇二〇年八月十四日法官助理杨蕙嘉书记员杨欢附：本判决参照和依据法律法规及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。