辽宁省沈阳市皇姑区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0105行初101号原告王子健，女，1963年11月5日出生，汉族，沈阳市康平县悦明小学教师（已退休），住址沈阳市康平县。委托代理人赵飞、刘洋飞，辽宁六合律师事务所律师。被告沈阳市教育局，住所地沈阳市沈河区北二经街55号。法定代表人闫凤霞，该局局长。委托代理人谭颖慧，该局教师工作处副处长。委托代理人刘璇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告沈阳市人力资源和社会保障局，住所地沈阳市沈河区北京街16号。法定代表人杨志宏，该局局长。委托代理人李大兴，该局人才供给侧结构性改革处副处长。委托代理人李昕，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。原告王子健诉被告沈阳市教育局、沈阳市人力资源和社会保障局（以下简称沈阳市人社局）履行批准其参加教师职称评审法定职责一案，本院于2020年4月9日受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。原告王子健诉称，原告是康平县悦明小学教师，1991年从教近30年，先后获得了教师专业技术资格证、教师专业职务聘任证、国家省市级优秀课证书、优秀课题证书等诸多成绩，2017年度又获得工作业绩考核全校第一名。2018年沈阳市组织年度教师职称评聘，原告符合全部条件且在校指标排名第一，该校将原告评审材料上报康平县人力资源和社会保障局和康平县教育局审批，后又上报至二被告处审批。但是，二被告却以原告学历系党校学历不属于国民教育系列为由，不予批准呈报评审委员会，原告多次请求无果只好向有关部门和领导反映解决。2019年8月29日，中共辽宁省委组织部干部教育处、辽宁刊授党校学员处为原告出具《关于刊授党校毕业生王子健同志有关情况的说明》明确指出，原告刊授党校大专学历应当按国民教育体系相当的学历享受相应的待遇，并依据《中共辽宁省委组织部中共辽宁省委党校宣传部中共辽宁省委党校辽宁省人事厅关于进一步加强党校系统干部学历教育管理的通知》（辽组通字[2004]22号）规定，对原告学历给予了验印认证。辽宁省教育厅教师工作处和辽宁省人社厅职称处多次指导沈阳市教育局工作，并向其提供中央和省里的文件依据，指出其所犯错误。沈阳市人社局结构改革处为原告出具《关于王子健学历问题的情况说明》，明确指出按照中共辽宁省委组织部文件要求，同意王子健老师参加2018年度中小学教师资格评审。但是，二被告仍一意孤行，拒不批准原告参加评审，并于2019年11月18日依据二被告下发的《关于转发辽宁省中小学教师专业技术水平评价基本标准条件（试行）的通知》（沈人社发[2016]68号）（以下简称68号文件）第一条中关于“非国民教育系列的党校证书不予承认”的规定，作出《关于对康平县王子健老师专业技术职务晋升学历问题的答复》（以下简称《答复》）认定原告提供的相关材料，不足以证明原告辽宁刊授党校大专学历证书是符合教师专业技术职务晋升的国民教育系列合格学历证书，要求原告到省或国家教育行政部门开具属于国民教育系列学历的认证证明。原告认为，二被告所作《答复》中认定原告学历不是合格学历证书的行为违法；要求原告继续提供国民教育系列学历的认证证明行为属于违法要求履行其他义务，侵犯了原告合法权益。具体理由如下：一、原告大专党校学历合法取得。原告1986年通过考试进入辽宁刊授党校学习，完成规定教学计划，全部考试成绩合格，1989年取得了大专毕业证书。辽宁刊授党校是依据1985年9月30日中共辽宁省委办公厅《关于对辽宁刊授党校开办大专班和中专班请示的批复》（厅秘发[1985]53号）成立和开班，系中共辽宁省委直属学校，时任校长为省委书记孙奇。二、依据中央和地方政策法规，原告党校大专学历有权享受与国民教育体相当的学历和待遇。具体法律法规和规范性文件如下：1.《中共中央关于印发〈中共中央关于实现党校教育正规化的决定〉和〈关于第二次全国党校工作会议情况的报告〉的通知》（中发[1983]14号）明确指出，中央党校和省、市、自治区党校，均属于高等院校体制，党校教育是整个国民教育的一个重要组成部分，经过考试合格者取得同国民教育体系相当的学历和待遇。2.中共辽宁省委组织部、中共辽宁省委宣传部、辽宁省人事局、辽宁省劳动局《关于党校二年制以上班次毕业生的待遇问题的通知》（辽组发[1987]7号、辽宣发[1987]1号、辽人发[1987]6号、辽劳字[1987]15号）明确规定，辽宁刊授党校大专班、中专班毕业生待遇问题，根据（中发[1983]14号）文件的规定，应按国民教育体系相当的学历享受相应的待遇。辽宁省人事厅《关于省委党校毕业的函授学员待遇问题的通知》（辽人函[1992]50号）进一步要求，1987年《关于党校二年制以上班次毕业生的待遇问题的通知》中已经明确的班次要落实相关待遇。据咨询辽宁省教育厅、辽宁省人社厅、沈阳市人事局获悉，辽人函[1992]50号文件现在辽宁省除沈阳市教育局外的职称工作中都在执行。3.《中共中央关于面向21世纪加强和改进党校工作的决定》（中发[2000]10号）第三十条规定，省级党校举办的函授教育，在省委、政府的领导下由组织、人事、教育、党校等部门研究解决有关学历问题。《中共辽宁省委关于贯彻〈中共中央关于面向21世纪加强和改进党校工作的决定〉的实施意见》（辽委发[2000]30号）第八条规定，省委党校举办的函授教育，学员学完规定课程，并经过以党校为主体，吸收组织、人事、教育部门参与组织的考试、考核成绩合格者，取得党校函授教育学历，其待遇参照国民教育相应学历的有关规定执行。4.《中共辽宁省委组织部中共辽宁省委党校宣传部中共辽宁省委党校辽宁省人事厅关于进一步加强党校系统干部学历教育管理的通知》（辽组通字[2004]22号）第三条规定，取得党校函授教育学历，按国民教育体系相当的学历享受相应的待遇。三、68号文件在转发上级文件时增加限制公民权利内容是无效规范。该文件是被告转发辽宁省人社厅辽宁省教育厅《关于印发〈辽宁省中小学教师专业技术水平评价基本标准条件（试行）>的通知》（辽人社发[2016]55号），而辽宁省的通知中关于评价基本标准条件，根本没有“非国民教育系列的党校证书不予承认”这一条，也没有授权下级单位转发时可以增设评审条件。二被告没有获得法律的授权，在转发上级文件时擅自增设对公民权利限制性的规定，是无权制定此类规范的。四、68号文件“党校证书不予承认”的规定违反党中央和上级文件规定，也是无效的，不应当适用。依据《中华人民共和国立法法》关于上位法优于下位法的规定，中共中央和辽宁省委文件对党校学历有明确的规定，省人社厅、省教育厅、国家人社部、国家教育部等上级部门，也有明确的规定，被告的规定与之相冲突，因而无效，不应当适用。综上所述，原告已经具有国家承认的刊授党校大专学历，并得到省委组织部的验印认证，应依法按国民教育体系相当的学历享受相应的待遇。二被告在《答复》中否定原告学历及应享受国民教育体系相当的学历待遇，并要求原告继续提供属于国民教育系列学历的认证证明行为是违法行为，侵犯原告的合法权益，应当撤销，同时责令二被告确认原告符合晋升高级教师条件，并呈报职称评审委员会评审，进而落实原告高级教师待遇。为维护合法权益，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）、（九）项规定提出诉讼，诉讼请求：1.撤销2019年11月18日二被告作出的《关于对康平县王子健老师专业技术职务晋升学历问题的答复》；2.责令二被告确认原告党校学历符合沈阳市中小学高级教师职称评审条件，批准原告参加沈阳市中小学教师高级职称评审委员会评审，并将原告评审材料呈报职称评审委员会；3.对《沈阳市人力资源和社会保障局沈阳市教育局关于转发〈辽宁省中小学教师专业技术水平评价基本标准条件（试行）>的通知》（沈人社发[2016]68号）关于“非国民教育系列的党校证书不予承认”的规定进行合法性审查，并确认该规定违法。原告向本院提交了证据。被告沈阳市教育局辩称，一、答辩人是针对康平县教育局和康平县人力资源和社会保障局向答辩人的请示而作出的答复，被答辩人不是答复的相对人，不具有诉讼主体资格。原告申请撤销的《关于对康平县王子健老师专业技术职务晋升学历问题的答复》，是答辩人和沈阳市人社局针对康平县教育局和康平县人力资源和社会保障局向二被告提出的《关于明确王子健老师专业技术职称晋升学历问题的请示》作出的，该答复的作出对象康平县教育局和康平县人力资源和社会保障局，并非原告，故原告不是相对人，不具有主体资格。二、答复及批准参与评审非具体行政行为，没有给原告设定新的权利义务关系，对原告不产生实质影响，因此该《答复》及批准参与评审行为不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。《答复》系答辩人针对康平县两局的请示对原告学历的诉求提出处理意见，对学历的确认并非答辩人作出的具体行政行为，答辩人作为行业部门在教师××评审中与沈阳市人社局共同进行评审工作。很显然，答辩人与沈阳市人社局对于被答辩人学历如何确认仅是两个单位在教师职称评审过程中的审核行为，该审核行为不具有独立性，是教师称职评审中的一个环节，非答辩人依法作出的独立的具体行政行为。对原告学历情况的确认并没有给原告设定新的权利义务关系，对原告不产生实质影响。故答复及批准参与评审由于不是具体行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院的受案范围。三、原告所持学历并非国民教育体系学历，答辩人答复的意见并无不当。答辩人认为原告“提供的相关材料不足以证明其辽宁刊授党校学历证书是符合教师专业技术职务晋升的国民教育系列合格学历证书”，符合相关规定并无不当。1.国家教育部办公厅于2004年6月21日作出的《关于党校函授教育学历有关问题的意见》（教学厅函（2004）15号）教育部重申“党校举办的函授教育在校设置。招生录取等方面与国家的有关要求不同，因此未纳入国民高等学历教育系列。”2.教育部教师资格认定指导中心于2010年作出的《关于党校学历学位申请教师资格的说明》中列明了认定为国民教育系列的党校范围，并不包括被答辩人的毕业院校——辽宁刊授党校。3.1995年颁布实施的《中国共产党党校工作暂行条例》第八条第二款规定“中央党校和省、自治区、直辖市党委校举办的学制二年以上的长期班次，学院学完必修课程，经考试考核合格者，授予党校学历，可享受国民教育相应学历的有关待遇”，但2008年颁布的《中国共产党党校工作暂行条例》及2019年修订后的条例均删除了“可享受国民教育相应学历的有关待遇”的表述，仅表述为取得党校学历，且只有符合条件硕士、博士研究生才纳入国民教育体系管理，故原告所取得的党校学历当然不属于国民教育体系。4.原告曾向辽宁教育学院申请对其党校学历进行认证，辽宁教育学院认为该学历未纳入国民高等学历教育体系，并电话告知原告，原告撤回了认证申请。综上，被答辩人主张其学历符合国民教育系列无事实及法律依据。四、沈人社发[2016]68号文件关于“非国民教育系列的党校证书不予承认”的规定合法。被答辩人申请对沈人社发[2016]68号文件关于“非国民教育系列的党校证书不予承认”的规定进行合法性审查，答辩人认为该68号文件中的该规定符合法律法规规定，不存在违法之处。首先68号文件不存在违反上位法规定的情形，如前所述，国家教育部已明确党校举办的函授教育不纳入国民高等学历系列。原告主张的各项支持其观点的规范性文件均早于教育部的答复。其次，68号文件虽然是《辽宁省人力资源和社会保障厅、辽宁省教育厅关于印发的通知》（辽人社[2016]55号），但是55号文件明确要求各市认真组织实施时要结合实际，故68号文件依据沈阳市实际情况具体组织实施并无不当。且55号文件中并没有确定将党校函授教育纳入为国民高等学历教育体系，68号文件在55号文件的基础上进行细化。并不是对55号文件的违背，不存在违反上位法的问题。综上，请人民法院驳回原告的起诉。被告沈阳市教育局向本院提交了证据。被告沈阳市人社局辩称，一、案涉答复及是否送交参加职称评审行为均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1.案涉答复及是否送交参加职称评审行为均属于过程性行政行为。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉答复系原告王子健在年度教师职称评聘的过程中，被告联合市教育局针对康平县教育局、康平县人力资源和社会保障局《关于明确王子健老师专业技术职务晋升学历问题的请示》所作的答复，因原告学历系党校学历不属于国民教育系列，根据《沈阳市人力资源和社会保障局沈阳市教育局关于转发辽宁省中小学教师专业技术水平评价基本标准条件（试行）的通知》（沈人社发[2016]68号）规定：“非国民教育系列的党校证书不予承认”。经与市教育局共同研究，原告王子健所提供的相关材料不足以证明其辽宁刊授党校学历证书是符合教师专业技术职务晋升的国民教育系列合格学历证书。据此被告联合市教育局向康平县教育局、康平县人力资源和社会保障局作出内部答复且未将原告材料继续向评委会送交。案涉答复行为及是否送交行为均系教师职称评聘过程中的行为。且该答复建议原告到省或国家教育行政部门开具属于国民教育系列学历的认证证明，并未对原告的权利义务产生实质影响，故不属于行政诉讼受案范围。2.职称评聘属于机关内部的人事管理行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第一款第（三）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。原告请求的职称评聘属于机关内部的人事管理行为，不同于针对行政相对人的外部行政行为，不能提起行政诉讼。原告对职称评聘不服的，应当另寻救济。综上，案涉答复及是否将原告材料送交评委会的行为均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求人民法院依法驳回原告的起诉。二、答辩人不具有评定职称的法定职权。《职称评审管理暂行规定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部令第40号）第四条规定：“国务院人力资源社会保障行政部门负责全国的职称评审统筹规划和综合管理工作。县级以上地方各级人力资源社会保障行政部门负责本地区职称评审综合管理和组织实施工作。”人社局享有的是管理和组织实施工作。且根据《辽宁省深化中小学教师职称制度改革实施方案》第四条第（三）、（四）项的规定，教师的职称评定采用的是评委会制度，最终由专家评审作出评审结果。人社局仅是审核，并没有作出职称评定的法定职权。三、答辩人作出案涉回复认定事实清楚。虽然案涉回复行为系非可诉行政行为，但是答辩人也是在认定事实清楚，适用法律正确的前提下作出的案涉回复行为。《沈阳市人力资源和社会保障局沈阳市教育局关于转发辽宁省中小学教师专业技术水平评价基本标准条件（试行）的通知》（沈人社发[2016]68号）文件规定：“非国民教育系列的党校证书不予承认”。辽宁省人力资源和社会保障厅辽宁省教育厅文件（辽人社发[2016]4号）文件规定：“各市要制定本地区中小学教师专业技术水平评价具体标准条件，可以在省基本标准条件基础上适当提高”。国家教委办公厅《关于重申党校学历不应等同于国民教育学历的复函》（教成厅[1995]15号）规定：“党校学历不应等同于国民教育系列的学历”。答辩人作出案涉答复依据的（沈人社发[2016]68号）文件并没有与上位法相悖，亦并没有限制原告的权利。且被告作为人社部门，没有对学历作出认定的职权，如上文所述，案涉回复已建议原告到省或国家教育行政部门开具属于国民教育系列学历的认证证明，亦并未对原告的权利义务产生实质影响。综上，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。被告沈阳市人社局向本院提交了证据。经审理查明：原告王子健退休前系沈阳市康平县悦明小学教师。2018年沈阳市组织年度教师专业技术职称评聘，在逐级对参评人员的参评资格审核过程中，沈阳市教育局、沈阳市人社局认为王子健所取得的刊授党校大专学历证书不属于国民教育系列合格学历证书，不符合参评条件，故未将其参评资料交由评审委员会进行评审。此后，王子健多次到县、市、省相关部门维权。康平县教育局、康平县人力资源和社会保障局于2019年11月6日向沈阳市教育局、沈阳市人社局提交了《关于明确王子健老师专业技术职务晋升学历问题的请示》，请市里对王子健老师诉求提出处理意见。沈阳市教育局、沈阳市人社局2019年11月18日共同作出《关于对康平县王子健老师专业技术职务晋升学历问题的答复》，认为依据《沈阳市人力资源和社会保障局沈阳市教育局关于转发辽宁省中小学教师专业技术水平评价基本标准条件（试行）的通知》（沈人社发[2016]68号）规定，王子健老师所提供的相关材料不足以证明其辽宁刊授党校学历证书是符合教师专业技术职务晋升的国民教育系列合格学历证书，并建议王子健到省或国家教育行政部门开具属于国民教育系列学历的认证证明。王子健不服沈阳市教育局、沈阳市人社局作出的上述答复及不批准其参加职称评审，诉讼来院。本院认为，本案原告提起本案诉讼的原因是认为沈阳市教育局、沈阳市人社局不批准其参加教师职称评聘违法。《中华人民共和国教师法》第三十九条第二款规定：“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”依据上述规定，王子健因为教师职称评聘与沈阳市教育局、沈阳市人社局发生争议，可依据教师法的相关规定向有关部门提出申诉进行维权。本案原告提出的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项和第三款的规定，裁定如下：驳回原告王子健的起诉。本案诉讼费50元，退回原告王子健。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  洪艳丽人民陪审员  刘 杰人民陪审员  梁 丹二〇二〇年八月三日法官助理徐鸿恩书记员裴莹鑫