浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终547号上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）楼永凉，男，1947年11月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。浦江县人民政府浦南街道办事处因与楼永凉房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案，不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审案卷等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，原告楼永凉系浦江县××街道××村村民，其名下有集体土地建设用地使用证，证号为浦集用（2002）字第0105-107号，证载面积50.00平方米。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县××街道××村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向城改办进行了备案。2017年12月13日，原告楼永凉以住房改造户名义与安置单位浦江县浦南街道文溪社区居民委员会签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村8-59号，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告的儿子楼黎健代签名并按手印。2018年1月23日被告浦南街道委托文溪社区居民委员会、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月13日，原告楼永凉的儿子楼黎健在案涉房屋的文溪城中村改造腾空验收单上签字，腾空单载明：“今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。腾空时间：2018年5月13日16时33分”。后被告组织人员于2018年6月24日拆除了案涉房屋。另查明，原告楼永凉于2018年6月25日向原审法院提起诉讼，要求撤销8-59号城中村改造补偿安置协议。原审法院于2019年6月6日作出（2018）浙0781行初168号行政判决书，判决驳回楼永凉的诉讼请求。楼永凉不服，提起上诉。金华市中级人民法院经审理认定，本案城中村改造补偿安置协议系由原告之子楼黎健签订，而楼黎健与楼永凉不是同一户亦非同住家属，浦南街道亦不能提供有效证据证明楼黎健系受楼永凉委托签订本协议，且楼永凉不予追认，因此城中村改造补偿安置协议不是其真实意思表示，对楼永凉不发生法律效力，因此撤销（2018）浙0781行初168号行政判决，改判撤销浦南街道文溪村8-59号城中村改造补偿安置协议。原审法院认为，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。本案中，被告拆除原告房屋的事实行为也应当遵循行政合法性原则，在没有证据证明已取得涉案房屋处置权的情况下，未履行相应的法定程序，即对原告房屋实施了拆除行为，应当确认违法，故对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决:确认被告浦江县人民政府浦南街道办事处强制拆除原告楼永凉位于浦江县××街道××村房屋的行政行为违法。本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处承担。上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。答辩人认为，浦江县城中村改造行为目前我国现行法律（广义）制度缺乏一部法律予以适用调整，近期最高人民法院作出(2019）最高法行申10184号《行政裁定书》认为，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。金华市中级人民法院(2019）浙07行终432号行政判决认为，城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。金华市中级人民法院(2019)浙07行终510号行政判决认为，对于国有土地上房屋的城中村改造安置补偿协议实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对城中村改造中未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。但建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分、更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在合同法第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。根据上述审判精神，对地方政府实施城中村改造行为原则上不宜否定，对政府实现公共利益和行政管理目标行为总体上予以支持，在此大前提下，同一基层法院却对相同事实，类似案件作出截然相反的裁判结果，令人困惑不解，同时令地方基层人民政府无所适从，在行使社会管理职能时左右难逢其源。本案中，楼永凉已签订补偿安置协议，该协议双方正在履行过程中，按协议约定楼永凉应在改造公告规定期限内腾空案涉房屋，2018年5月13日，楼永凉儿子楼黎健在《文溪城中村改造腾空验收单》上签字，楼永凉主动要求工作组帮助其搬家，有照片为证，证明楼永凉案涉房屋当时已经被腾空，案涉房屋可视为实际己交付给答辩人。故案涉房屋拆除行为与楼永凉已无利害关系，楼永凉的起诉依法应予驳回。根据协议约定，楼永凉已得到房屋安置补偿，案涉房屋腾空后交由答辩人处置，形成对等价值交换，对楼永凉的合法权益和义务均无影响，基于上述各级人民法院的审判精神，本案不宜判决答辩人行为违法。但一审法院认为，答辩人未履行相应的法定程序，拆除了案涉房屋，故确认拆除行为违法。答辩人当然清楚拆除案涉房屋应当依法作为，但城中村改造恰恰缺乏这方面的法律制度。答辩人认为，综合上述各级人民法院的审判指导精神，拆除案涉房屋行为对房屋所有人权益和义务不产生影响的，人民法院就应当支持基层地方政府拆除行为，因为这样更为符合实现公共利益、实现社会管理职能的要求，更为符合行政效率优先的要求。综上，一审法院存在“同案不同判”情形，依法应予纠正。请求：1、撤销原判，依法改判；2、诉讼费由被上诉人负担。被上诉人楼永凉未向本院提交书面答辩意见。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处虽然与被上诉人楼永凉就案涉房屋签订了补偿安置协议，但仅凭补偿安置协议不能作为上诉人有权拆除案涉房屋的依据，在被上诉人未将案涉房屋自愿腾空交付的情况下，上诉人仍不享有对房屋处置的权利。根据本案查明的事实，上诉人提供的案涉房屋腾空验收单系与被上诉人未一起同住的儿子楼黎健所签，被上诉人对此并不认可，且上诉人也未能提供被上诉人委托其儿子代为在腾空验收单签字的证据。即便被上诉人在案涉房屋实施腾空时在场，亦不足以认定其已同意将案涉房屋腾空并交付拆除。据此，上诉人对被上诉人所有的房屋实施拆除的行为缺乏相应的事实和法律依据，一审法院认定上诉人拆除案涉房屋的行为构成强拆并作出确认违法之判决并无不当，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年八月二十四日代书记员 叶文静