浙江省温州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙03行赔终39号上诉人（原审原告）温州华锋畜牧养殖专业合作社，住所地温州市龙湾区天河街道岭北垟至河银山边。法定代表人朱巨华，社长。委托代理人周卫平，上海兰迪（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府天河街道办事处，住所地温州市龙湾区天河街道天津村。法定代表人陈再荣，主任。出庭应诉负责人杨帆，副主任。委托代理人郑琦、叶丽雅，浙江建桥律师事务所律师。上诉人温州华锋畜牧养殖专业合作社（以下简称华锋合作社）因诉被上诉人温州市龙湾区人民政府天河街道办事处（以下简称天河街道办事处）城建行政赔偿一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行赔初22号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明：华锋合作社有涉案养殖场位于温州市龙湾区天河街道岭北垟至河银山边，其建筑均未取得合法用地手续。天河街道办事处分别于2017年7月5日和同月7日对涉案养殖场内部分建筑物实施了强制拆除。华锋合作社就上述行为提起诉讼，原审法院经审理于2018年12月26日作出（2018）浙0303行初235号行政判决，确认天河街道办事处的上述拆除行为违法。判决生效后，华锋合作社于2019年4月9日申请行政赔偿，但天河街道办事处未予以回复，遂华锋合作社起诉，要求赔偿农用附属建筑物2667700元，农用附属建筑物固定道路106200元，定位栏31200元，定位栏安装费3024元，产床（电热）90000元，产床安装费1800元，保育栏42750元，保育栏安装费4950无，农用附属建筑物周边绿化30000元，农用附属建筑物排风、降温水帘40000元，生猪饮水管、水照及阀门等10000元，农用附属建筑物供电线及开关等10000元，农用附属建筑物门、窗及安装费40000元，化粪池920000元，二年租金损失700000元，合计4697624元。原审法院认为：一、《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因涉案强拆行为缺乏事实依据、职权依据并程序违法，已被原审法院（2018）浙0303行初235号行政判决确认违法，华锋合作社依法有权申请国家赔偿，天河街道办事处系本案赔偿义务机关。华锋合作社于2019年4月9日向天河街道办事处提出赔偿申请，但天河街道办事处未在法定期限内予以回复，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款之规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。国家赔偿法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。华锋合作社虽已提交赔偿项目清单，但未提供相关证据予以佐证，故其主张赔偿合计人民币4697624元，应不予支持。三、2017年4月24日，华锋合作社与天河街道办事处签订畜禽养殖场关停退养协议，双方对涉案养殖场关停退养事项达成一致意见，其中第一点约定“乙方自愿停止畜禽养殖，拆除养殖设施、清除现场垃圾，消除安全隐患”，并约定华锋合作社完成关停退养协议约定的义务以后由天河街道办事处予以验收合格并给予华锋合作社相应补助。2017年6月29日，天河街道办事处对涉案养殖场关停退养予以验收合格，并在验收表中载明“生猪已退养，养殖设施已拆除”的内容。本案中，天河街道办事处提供了养殖场关停退养补助资金的收据，证实2017年7月17日华锋合作社已经领取了571200元补偿款，故华锋合作社诉称并未收到该款项的意见，应不予采纳。四、国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。虽然华锋合作社未取得合法用地手续，但建造养殖场的装修材料及建筑物残值属其合法财产，现因天河街道办事处的行为导致该损失无法挽回且无法进行鉴定，故依法酌情给予华锋合作社赔偿金20000元。据此，依照国家赔偿法第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、责令天河街道办事处于判决生效之日起三十日内按照判决对华锋合作社位于温州市龙湾区天河街道岭北垟至河银山边养殖场予以行政赔偿20000元。二、驳回华锋合作社的其他诉讼请求。本案免收案件受理费。华锋合作社上诉称：一、涉案养殖场属于合法财产。1.上诉人作为畜牧养殖专业合作社，已办理了工商登记，并领取了动物防疫条件合格证，符合《中华人民共和国动物防疫法》相关规定，属于合法经营。2.涉案养殖场所占土地非基本农田，系从属地村委会承租取得用益物权，且已经被上诉人天河街道办事处及农业主管部门盖章认可，有在案的设施农用地备案申报表证实，系合法占用。新法实施后虽要求同类设施农用地需报国土部门备案登记，但国土部门答复是针对创办的畜牧养殖场，对之前已存在的不需要补办，故该申报表没有国土部门盖章，责任并不在于上诉人。3.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，应当按照该通知规定要求予以妥善处理。涉案养殖场属于该情形，不宜直接认定属违法建筑。4.上诉人一直得到政府认可和大力支持才经营多年，并基于对政府信赖，投入大量的财力、人力发展经营，其生猪专业基础建设项目被列为温州市2012年农业综合开发产业化经营项目，2016年被选为温州市级“菜篮子”工程畜禽基地场。5.2013年国土部门曾作出行政处罚，认定上诉人部分新建构筑物属于违法建筑，要求予以拆除，但当时并没有认定原已存在的其他附属农用建筑物属违法建筑，说明职能部门已经认定涉案养殖场属合法建筑。6.《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用手续。据此，涉案养殖场无需按照《中华人民共和国城乡规划法》规定办理建设工程规划许可，且该养殖场至今未经有关职能部门认定系违法建筑，应推定系合法建筑。二、被上诉人依法应予赔偿。1.上诉人主张的涉案养殖场建筑物损失系按实际建造成本计算，属于正常支出；被上诉人未按照《浙江省违法建筑处置规定》登记造册、妥善保管并通知当事人领取，即违法强制拆除涉案养殖场，导致上诉人对屋内损失不能举证，应由其承担不利后果。原审法院委托鉴定的是建筑物残值，并不包括建筑物内养殖设施、装修设备等，其损失完全可以鉴定。2.涉案养殖场的环保设施设备即化粪池的损失金额，温州经济技术开发区海洋渔业与农林局已认定评估价值为913550元，在养殖场正常关停退养的情况下，政府部门也要补助843709元，但原审法院仅判决赔偿20000元，应明确不包括化粪池损失，以避免因此导致上诉人不能再获得该部分补偿。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。天河街道办事处答辩称：一、涉案养殖场应拆除并退还复垦。1.上诉人已与被上诉人签订关停退养协议，领取补助资金，依约应不得在原场址及其它禁、限养区内从事畜禽养殖。在养殖场关停后，上诉人原持有的动物防疫条件合格证即失效，根据《动物防疫条件审查办法》第三十二条的规定，应当限期注销，涉案养殖场已不具备合法经营条件。2.涉案养殖场建在农用地上，不符合土地利用总体规划和地区规划。即便符合规划，其建筑物也属设施农业经营的临时建筑，在企业关停后应当认定用地单位已经结束使用，且上诉人对该建筑物不享有永久性所有权，应当拆除并退还、复垦土地。3.上诉人签订协议并领取赔偿款，应认定其已自愿结束历史养殖，不应当以曾获历史荣誉而推翻上述协议约定的关停退养义务。二、上诉人赔偿请求不应支持。1.涉案农用地备案申报表附件用地协议虽有上诉人印章，但上诉人自认由朱巨华、金培楷、魏爱珠合伙经营，无权提起本案诉讼，在案无证据证明该土地已经村民大会决议出租，且无乡镇政府盖章，不能证明上诉人已依法取得涉案养殖场的土地使用权。2.根据设施农用地的相关规定，2014年之前农业设施的建设和用地需要审批，2014年之后则变更为备案管理，但无论是审批还是备案管理制度，经营者均要先申请取得建设工程规划许可，用地前制定设施建设方案，签订由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者的三方用地协议，乡镇政府及时将用地协议和农业设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，之后才能开工建设。上诉人华锋合作社于2016年提交申请备案时所有建筑物已建成，不符合上述规定先批先备后建的程序，系非法使用土地，地上建筑物亦应属于非法建筑。综上，涉案养殖场应当拆除，只能按照建筑材料残值赔偿，原审法院经委托无法鉴定，故酌情赔偿20000元，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，上诉人华锋合作社申请对涉案养殖场被强拆前的建筑物和设施等价值进行鉴定。该申请是否准许，待后评述。原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以印证，本院予以确认。另查明：2017年4月24日，华锋合作社与天河街道办事处签订畜禽养殖场关停退养协议，约定“华锋合作社于2017年4月30日前关停涉案养殖场，自愿停止畜禽养殖，拆除养殖设施，清理现场垃圾，消除安全隐患。华锋合作社共存栏1846头，可领取补助资金571200元，其中商品猪1759头，每头补助300元，母猪87头，每头500元”。2017年6月27日，华锋合作社向天河街道办事处提出关停退养验收申请，明确其经退养及养殖设施拆除，已经完成关停退养任务。同月29日，天河街道办事处出具验收表，确认关停退养验收合格，并载明“生猪已退养，养殖设施已拆除”的内容。本院认为：一、关于涉案养殖场损失，包括建筑物、装修装饰及养殖设施。2014年9月29日国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件公告无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，在案的设施农用地备案申报表虽已有天河街道庄泉村股份经济合作社、天河街道办事处及温州经济技术开发区海洋渔业与农林局签署同意意见，但国土资源部门意见栏为空白，不符合上述设施农用地使用备案审核要求，不足以证明涉案养殖场属于合法建筑。上诉人华锋合作社以该养殖场已领取动物防疫条件合格证、污染治理项目已于2015年通过验收以及多次受政府部门支持并获多项荣誉为由，即主张其用地合法，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。温州经济技术开发区海洋渔业与农林局、温州经济技术开发区财政局温开海农〔2017〕25号《关于印发温州经济技术开发区畜禽养殖场关停退养实施方案的通知》第二条规定，各养殖场须拆除所有栏舍、清空沼气池、清除建筑垃圾、场景拍照存档、消除安全隐患后，由养殖户以书面方式向当地街道提出验收申请。第三条规定，畜禽养殖场退养补助标准参照周边县（市、区）标准及当前市场价格因素，具体补助标准为：商品猪300元每头，母猪500元每头，家禽每羽补助5元。上诉人确认涉案养殖场2017年7月5日和同月7日被拆除的部分在双方签订的关停退养协议范围内，在案的养殖设施关停退养协议虽约定华锋合作社自愿停止畜禽养殖，拆除养殖设施，但对养殖设施是否包括涉案养殖场建筑物本身约定不明，结合上述方案第二条有关“拆除所有栏舍、清空沼气池”的内容，应作有利于上诉人的认定，即协议约定的养殖设施是指除建筑物外的其他养殖设施，不包括涉案养殖场建筑物本身。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。上诉人请求赔偿涉案养殖场建筑物、装饰装修及养殖设施，2017年7月5日和同月7日拆除涉案养殖场的行为虽已被生效判决确认违法，但本案现无证据证明该养殖场属合法建筑，其请求赔偿该建筑物本身损失，缺乏事实和法律依据。装修装饰费用属于建筑不可分割的部分，具体金额应一并计算在建筑物价值之内。在无证据证明该养殖场属合法建筑的情况下，上诉人诉请要求一并赔偿该养殖场装修装饰费用，亦缺乏事实和法律依据，但上诉人仍享有该养殖场建筑物及装修材料的残值所有权，被上诉人应对违法强拆导致该部分损失承担赔偿责任。因该残值价值经委托无法鉴定，根据双方意见及在案证据，结合涉案养殖场被拆除的面积、建筑构造、使用年限等，原审法院酌定赔偿20000元，并无不当。上诉人华锋合作社以涉案养殖场拆除行为已被确认违法为由，主张该养殖场其他拆除行为亦违法，并据此认为被上诉人应赔偿其已被拆除全部养殖场的损失，理由不能成立。上诉人请求赔偿养殖设施损失，因双方已就涉案养殖场关停退养事宜签订协议，约定拆除养殖设施及补助款项事宜，并确认涉案养殖场拆除前养殖设施已经拆除。因此，上诉人华锋合作社主张养殖设施因被上诉人违法强拆行为造成损失并应予赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。前述关停退养实施方案第三条已明确规定畜禽养殖场退养补助标准，上诉人主张协议约定的补助款项仅系对畜禽的补偿费用，并不包括养殖设施，理由不能成立。因上诉人对涉案养殖场建筑物和设施的赔偿请求依法均不能成立，故其申请对此价值进行鉴定客观上已无必要，本院不予准许。二、关于涉案养殖场化粪池损失。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为应当已被确认为违法。现上诉人华锋合作社无证据证明化粪池于2017年7月5日和同月7日已被天河街道办事处拆除，且业经温州市龙湾区人民法院（2018）浙0303行初235号行政判决确认违法，其迳行单独提起行政赔偿诉讼，不符合上述规定。即使如上诉人所述已经前述生效判决确认违法，但化粪池亦属于涉案养殖场的养殖设施，因双方已就养殖设施的补偿签订协议并实际领取相应补偿款，上诉人华锋合作社要求另行赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。三、关于涉案养殖场租金收入损失。国家赔偿法第三十六条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人诉请赔偿养殖场出租他人可获得的租金收入计700000元，不属于因强制拆除行为造成的直接损失范围，该部分赔偿诉请，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，原判判决被上诉人天河街道办事处赔偿上诉人华锋合作社涉案养殖场建筑残值（含装修材料）20000元，并驳回其他赔偿诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人华锋合作社上述理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年八月二十日代书记员 刘双旋