山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终202号   上诉人（原审原告）刘海红，男，1962年2月18日出生，汉族，住山西省霍州市。   上诉人（原审原告）刘晓楠，女，1987年12月1日出生，汉族，住山西省霍州市，系刘海红女儿。   委托代理人马燕燕，山西源晋律师事务所律师。   委托代理人李晓暾，山西源晋律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）霍州市人民政府，住所地霍州市开元街**。   法定代表人李青雁，该市市长。   委托代理人孟文会，霍州市人民政府工作人员。   被上诉人（原审被告）霍州市陶唐峪乡人民政府，住，住所地霍州市闫家庄村/div>   法定代表人王云平，该乡乡长。   委托代理人郜海峰，霍州市陶唐峪乡人民政府副乡长。   原审第三人霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会。   负责人李中华，该村村委主任。   刘海红、刘晓楠因诉霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府及第三人霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会认定拆除对象一案，不服山西省运城市中级人民法院(2019)晋08行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，2016年6月21日，山西省人民政府出台《山西省采煤沉陷区综合治理工作方案（2016-2018年）》，实施采煤沉陷区搬迁安置、土地复垦、地、地灾治理态恢复等综合治理，制定了年度搬迁安置任务。2016年9月7日，霍州市人民政府下发《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》，该方案规定对采煤沉陷区受损严重的村庄采取货币补偿和存量房回购及个别村进行集中建设的搬迁安置方式进行治理；补助标准按户均60平方米进行补偿，每平方米造价2014元，户均搬迁成本12.08万元；如采取存量房回购或集中新建方式安置，超出60平方米部分的，由个人以成本价补齐；采煤沉陷区搬迁户数参照国土部门出具的房屋宅基确权结果给予补偿；各相关乡镇、街道办负责对本辖区范围内涉及村（居）进行入户调查，对搬迁户数、人数及搬迁意向等认真摸底，登记造册，并在相关村显著位置进行公示，将摸底情况上报，并要相应成立沉陷区治理领导组办公室，负责村民安置方式的确定、与搬迁户签订搬迁协议、回购房相关手续的审核。原告所在的陶唐峪乡辛庄村属于沉陷区治理范围，2016年9月7日，经村两委、村拆迁领导组及村民代表参加的会议评议，确定了第一批30户危房（户）并予公示。公示的30户户主姓名中包括刘海红。2016年11月23日，原告签署了《申请书》、《自行搬迁申请》，其中载明：刘海红住房因采煤沉陷造成房屋地基下沉、严重裂缝、倾斜塌陷形成危房无法居住，根据国家相关政策特申请采煤沉陷区综合治理资金补助，并自愿拆除危房，按时搬迁转移，拆除后所有手续及土地产权交由集体。同日原告填报了《霍州市采煤沉陷区综合治理登记表》（以下简称《登记表》），登记表上有窑洞照片，原告确认签字及摸底情况说明：该户是危房，已确权；危房四至：东至刘海斌、西、南、北至路，经刘海红签字、村委会签章。同日，原告与村委会签订《采煤沉陷区治理搬迁安置协议》，协议中载明：乙方（刘海红）的住房位于辛庄村北区住××区，乙方家庭成员有刘海红、王增爱、刘晓楠；本协议内容已经征得乙方所有家庭成员同意，乙方有权代表其所有家庭成员签订本协议；乙方及家庭成员同意采取货币补偿安置方式；安置户拆除后，相关单位、村委会两级进行验收，验收合格拨付总资金的60%，剩余30%省、市验收后拨付（另10%个人承担）；乙方负责在2016年11月24日前搬离旧房内一切生活设施及家具、生活用品，并自行拆除；乙方如拆除困难，可申请村集体进行拆除，拆除费用由乙方和村委会协商，乙方承担。原告给第三人霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会交付了1万元拆房费。2016年12月原告家的房屋被霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会拆除，至今原告分三次领取了（最后一次2018年12月）全部补偿款。2017年8月4日，原告刘海红以霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府为被告向洪洞县人民法院起诉，请求依法确认被告拆迁原告位于辛庄村北区住宅东房、南房、水库及沼气池行政行为违法，后撤诉。2017年9月19日原告刘海红以霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府为被告、以霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会为第三人，向本院起诉，请求依法确认被告拆迁原告位于辛庄村北区住宅东房、南房、水库及沼气池行政行为违法；依法判令被告赔偿原告房屋经济损失23万元。本院分别立案，2017年12月4日作出（2017）晋08行初69号行政判决和（2017）晋08行赔初9号行政赔偿判决，以被诉拆迁行为系刘海红委托霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会所为，无证据证明被告实施了拆迁行为，刘海红的起诉无事实依据，驳回了刘海红请求确认违法和请求赔偿的诉讼请求。对于确认违法一案，刘海红不服上诉，山西省高级人民法院作出（2018）晋行终117号行政裁定，以刘海红的起诉无事实依据，裁定撤销本院（2017）晋08行初69号行政判决，驳回刘海红的起诉；刘海红申请再审，最高人民法院作出（2018）最高法行申6675号行政裁定，裁定驳回刘海红的再审申请。对于行政赔偿一案，刘海红不服上诉，山西省高级人民法院作出（2018）晋行赔终4号行政赔偿判决，判决维持原判。2017年10月23日，原告刘晓楠以霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府为被告、以霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会为第三人，向本院起诉，请求判令二被告对原告位于霍州市陶唐峪乡辛庄村沉陷区拆迁房屋按户给予搬迁安置货币补偿12.08万元。本院于2017年12月4日作出（2017）晋08行初7号行政判决，驳回了刘晓楠的诉讼请求。刘晓楠不服上诉，山西省高级人民法院作出（2018）晋行终525号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。刘晓楠不服申请再审，最高人民法院作出（2019）最高法行申1564号行政裁定，裁定驳回刘晓楠的再审申请。   原审法院认为，本案争议焦点有三个问题：一、关于原告起诉是否超过起诉期限。原告刘海红在涉案房屋被拆除后，先是提起确认被告拆迁行为违法的诉讼，该案历经一审、二审、申请再审败诉后，原告随即基于涉案房屋建筑物被拆除这同一事实提起本次诉讼，请求确认被告认定拆除对象的行政行为违法，原告本次起诉与前次诉讼具有连续性，因此，本次起诉不超起诉期限。二、关于二被告是否实施被诉认定行为，该认定行为是否合法。本院查明涉案拆除对象的认定，由霍州市国土部门聘请了具有甲级资质的山西省第五地质工程勘察院工程技术人员对霍州市采煤沉陷区治理范围进行了划定和责任主体认定，认定原告所在的霍州市陶唐峪乡辛庄村全部为采煤沉陷区影响村庄，后辛庄村两委、村拆迁领导组及村民代表会议讨论认定了第一批包括原告在内的30户危房户，由村委会进行公示后，原告与村委会共同签报《登记表》，显然涉案危房认定行为是村委会会议评议确定、经过原告认可，该认定行为符合民主、公开、自愿原则，不违反任何法律、法规或者规范性文件规定。《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》要求，各相关乡镇、街道办负责对本辖区范围内涉及村（居）进行入户调查，对搬迁户数、人数及搬迁意向等认真摸底，登记造册，并在相关村显著位置进行公示，将摸底情况上报，并要相应成立沉陷区治理领导组办公室，负责村民安置方式的确定、与搬迁户签订搬迁协议、回购房相关手续的审核。因此，上述霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会的会议认定、对搬迁户公示等行为，应视为被告霍州市陶唐峪乡人民政府委托霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会实施。原告称其《登记表》中签字确认的拆除对象指3间窑洞，不包括东房、南房、水库及沼气池，以《登记表》中治理房相片只有3间窑洞支持其主张。霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会称，拆除对象认定以户为单位，整个宅基上建筑物拆除后宅基交回村集体，以《登记表》中“东至刘海斌，西、南、北至路”支持其主张。原告因与霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会对于认定的拆除对象范围发生分歧，诉请确认二被告及第三人认定其东房、南房、水库及沼气池为拆除对象违法。本院调查核实全村乃至全乡、全市搬迁户，均是以户为单位认定拆除对象，拆迁时将整个宅基上建筑物拆除后宅基交回村集体，因此，原告主张的拆除对象范围，本院不予支持；原告以其主张的拆除范围请求确认被告及第三人认定行为违法的请求，本院相应亦不支持。三、关于原告诉请一并审查霍州市人民政府《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》的合法性。一并审查规范性文件，是对被诉行政行为合法性审查的同时一并审查相关规范性文件的合法性。本案中，被诉行政行为是拆除对象的认定行为，原告要求审查的是《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》中关于补助标准的规定。从案件审理来讲，因为搬迁补助标准不属于本案审查范围，本院无法对规范性文件的相关内容一并审查；从法律规定来讲，原告撇开被诉行政行为，诉请一并审查相关规范性文件无法律依据，故其诉求应予驳回。四、关于原告请求被告赔偿。赔偿以确认违法为前提，本案中，被告不存在违法行为，因此不存在给予原告赔偿，原告的诉求应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘海红、刘晓楠的诉讼请求。   刘海红、刘晓楠上诉称，一、拆迁过程程序违法造成上诉人的财产损失。本案上诉人系山西省霍州市陶唐峪乡辛庄村**居民。2016年被上诉人霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府成立了沉陷区拆迁领导组，将上诉人的3间窑洞认定为沉陷区危房并实施拆迁，对院基上的房屋及设施说是采取自愿拆迁，不想拆就不拆。在拆迁过程中，被上诉人未公示、通知和告知认定依据，也未明确如何补偿，更没有经过上诉人同意签字，便把院基上房屋实施拆除。在拆除后被上诉人又说辛庄村北区不是沉陷区。2019年10月23日质证时，被上诉人拿出证据辛庄村是沉陷区及全村拆迁。被上诉人程序违法给上诉人造成不可挽回的财产损失。拆迁过程中，国土部门对院基上房屋进行确权未通知我们，只对210多平米的窑洞确权成两户，同样面积其他家有确权4户，属于程序违法。二、沉陷区治理的法律依据，即被上诉人制定的《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》不合法。一是关于补助标准的规定，按户均60平方米进行补偿，每平方米造价2014元，户均搬迁成本为12.08万元。该规定依据《山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案》第三条第（二）项作出，但是《山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案》明确载明“鉴于采煤沉陷区内搬迁居民人口构成多样，可对户型、户型比例和每户建筑面积进行合理调整”，而被上诉人不管30平米还是400平米均按60平方米进行补助，明显不公平、不合法也不符合实际，更严重的是院基上房屋不算面积。而我国没有相关搬迁安置补助的法律规定，既然为了公共利益需拆除相对人的房屋，应参照物权法第四十二条的规定，“足额”支付安置补助费以保障被拆迁户的生活和合法权益。《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》中规定的补助标准违反足额支付的规定，损害了住房超出60平方米拆迁户的合法权益，明显不合法。二是山西省人民政府文件中的补助是对搬迁户入住移民小区的补助，类似安家费，而霍州市人民政府从一开始就偷换概念，以安置补助费代替院内附着物（房屋）的补偿费。因此，霍州市人民政府制定《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》的行政行为不合法。三、霍州市人民政府的决定以及《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》的不合法造成上诉人损失应该合理赔偿。综上所述，原审判决缺乏事实和法律依据。故请求二审法院依法撤销一审判决，维护上诉人的合法权益。   霍州市人民政府答辩称，一、认定刘海红院基上房屋等建筑设施为拆除对象的行政行为是正确的。根据有关文件和程序，我市国土部门聘请了具有甲级资质的山西省第五地质工程勘察院工程技术人员对全市采煤沉陷区治理范围进行了划定和责任主体认定，认定上诉人所在的霍州市陶唐峪乡辛庄村全部为采煤沉陷区影响村庄，依据该认定从保护群众安全的角度出发，决定对上诉人所在的陶唐峪乡辛庄村整体进行搬迁，对涉及的房屋进行拆除并依据省政府的文件规定进行补偿。二、霍州市人民政府作出的《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》合法。依据山西省人民政府办公厅晋政办发(2015)22号《关于印发山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案的通知》，结合霍州市的实际情况，制定了《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》，制定程序合法，内容正确。三、对于上诉人的补偿已经全部到位，上诉人签订了搬迁协议并且已足额领取了补偿金，没有给上诉人造成损失。对于上诉人提出的其他有关问题在运城市中级人民法院及山西省高级人民法院的判决中进行了明确，上诉人又提起本案诉讼属于重复起诉。四、刘晓楠所提出的问题在运城市中级人民法院及山西省高级人民法院的判决中已经进行了明确，其起诉的理由不应该得到法院的支持。综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。另查明，刘海红于2017年9月19日以霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府为被告向运城市中级人民法院起诉，请求依法确认霍州市人民政府、霍州市陶唐峪乡人民政府拆迁其位于辛庄村北区住宅东房、南房、水库及沼气池行政行为违法。运城市中级人民法院于2017年12月4日作出（2017）晋08行初69号行政判决。刘海红不服提起上诉，山西省高级人民法院作出（2018）晋行终117号行政裁定，以刘海红的起诉无事实依据，裁定驳回刘海红的起诉。刘海红申请再审，最高人民法院作出（2018）最高法行申6675号行政裁定，裁定驳回刘海红的再审申请。（2018）晋行终117号行政裁定已确认霍州市人民政府和霍州市陶唐峪乡人民政府均未对刘海红的房屋和宅基地进行过征收。涉诉拆迁行为不存在强制实施，完全是当事人自愿委托霍州市陶唐峪乡辛庄村村民委员会进行的，霍州市人民政府和霍州市陶唐峪乡人民政府既未委托村委进行拆迁，也没有自己实施拆迁行为，故该拆迁行为不具有行政属性，不能认定为行政行为。   本院认为，上诉人刘海红、刘晓楠要求确认被上诉人及原审第三人在治理采煤沉陷区工作中认定其院基上房屋、水库、沼气池等建筑设施为拆除对象的行政行为错误且程序违法，该诉讼请求实质上已被本院作出的（2018）晋行终117号行政裁定所包含。且前述裁判文书已经生效并对本案争议产生羁束力。现上诉人就同一事实再行提起本案行政诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”之规定，应当认定属于重复起诉，予以驳回。关于上诉人请求对被上诉人霍州市人民政府作出的《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》一并进行合法性审查以及行政赔偿的诉求，因其要求确认被上诉人及原审第三人认定拆除对象违法的诉求已因重复起诉被本院裁定驳回。因此，上诉人要求对《霍州市采煤沉陷区综合治理工作方案》进行合法性审查及行政赔偿没有事实与法律依据，本院不予支持。   综上所述，原审法院判决驳回诉讼请求，属于适用法律错误，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   一、撤销山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初64号行政判决；   二、驳回刘海红、刘晓楠的起诉。   案件受理费50元，退还刘海红、刘晓楠。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 刘 群   审 判 员 耿转成   审 判 员 彭志祥     二○二○年七月二十八日   法官助理 郭 伟   书 记 员 田显军