浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)浙01民终2311号 上诉人（原审原告、反诉被告）：陈天顺，男，1950年1月27日出生，汉族，住杭州市江干区。 上诉人（原审原告、反诉被告）：陈玉林，女，1949年3月23日出生，汉族，住杭州市江干区。 上诉人（原审原告、反诉被告）：赵文敏，女，1974年8月25日出生，汉族，住杭州市下城区。 上诉人（原审原告、反诉被告）：陈影华，男，1975年11月4日出生，汉族，住杭州市江干区。 上诉人（原审原告、反诉被告）：陈澜，女，2001年11月21日出生，汉族，住杭州市江干区。 五上诉人共同委托诉讼代理人：秦敏律，北京金诚同达（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、反诉原告）：杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室，住所地杭州市艮山东路**。 法定代表人：付选央，该办公室主任。 委托诉讼代理人：余轶伟。 委托诉讼代理人：熊辉伦，浙江辉伦律师事务所律师。 上诉人陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜因与被上诉人杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室（以下简称运河江干指挥办）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服江干区人民法院（2018）浙0104民初5041号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2009年4月1日，运河江干指挥办（甲方、建设单位）、杭州市江干区征地事务所（动迁单位）与陈天顺户（乙方、被拆迁人）签订征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书，约定：甲方负责运河沿线安置房、水湘村多层农居项目等运河综合整治改造工程范围内的房屋拆迁工作；乙方同意拆迁水湘7组43号的房屋，房屋补偿为873000元，拆迁后由甲方负责安置；乙方自行过渡，过渡期2年半、装修期4个月，乙方全家8人，350元/人/月，计95200元，2次搬家费用1400元；乙方在规定期限内腾空房屋并交出钥匙，甲方一次性奖励乙方4000元/人，8人计32000元；未突击装修的甲方按120元/平方米给予乙方装修补贴奖励，计36000元；过渡生活补贴450元/人/月，34个月、8人计122400元；按时签约奖励5万元、按时腾空奖励13万元；费用共计129万元，甲方暂扣安置房款20万元，余款109万元待乙方腾空房屋并交出钥匙后一次性付清；等等。 2009年4月1日，运河江干指挥办（甲方）与陈天顺户（乙方）签订房屋拆迁安置协议书，约定：甲方在水湘社区范围内进行征地拆迁，乙方所有房屋属拆迁范围并签订了房屋拆迁补偿协议书，甲方负责房屋拆迁安置工作，双方就房屋安置事项达成协议；根据《关于扩大撤村（乡镇）建居（街）改革试点推广农转居多层公寓的意见》[市委（2001）29号]和《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见》（杭政办[2005]8号）规定，乙方在册常住人口数5人，其中独生子女1人，全家安置房屋建筑面积264平方米，可购买房屋建筑面积66平方米，共可安置和购买建筑面积330平方米；安置地址为水湘社区农转居公寓安置房（C区块、E区块、A区块），具体幢号和房号待房屋建成后再确定；自行过渡，过渡期2年半，过渡费350元/人/月，超期过渡费525元/人/月；陈天顺户家庭成员包括陈天顺、陈玉林、陈影华、赵文敏、陈澜5人；等等。同日，运河江干指挥办还与陈华琴户签订了房屋拆迁安置协议书，家庭成员3人。陈天顺户、陈华琴户家庭成员共计8人，即前述征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书所称的8人。 2011年8月5日，运河江干指挥办（甲方）与陈天顺户（乙方）签订集体所有土地房屋征迁回迁安置协议书，约定：乙方总安置面积330平方米，该次安置68.41平方米，未安置面积261.59平方米，甲方安置给乙方的房屋为水湘人家东苑2幢2单元1001室，建筑面积68.41平方米，等等。2011年8月30日，运河江干指挥办（甲方）与陈天顺户（乙方）签订集体所有土地房屋征迁回迁安置协议书，约定：乙方总安置面积330平方米，已安置面积68.41平方米，该次安置面积68.55平方米，未安置面积193.04平方米，甲方安置给乙方的房屋为水湘人家东苑7幢2单元303室，建筑面积68.55平方米，等等。2013年3月8日运河江干指挥办作出的水湘社区2期回迁安置房屋回迁安置表载明：陈天顺户家庭成员包括陈天顺、陈玉林、陈影华、赵文敏、陈澜，居住人口5+1，协议安置总建筑面积330平方米，实际已安置总建筑面积136.96平方米，预留面积193.04平方米。 2017年10月以后，运河江干指挥办以赵文敏、陈澜已进行过征地安置为由，不再将赵文敏、陈澜计入陈天顺户的安置人口。所在期间截至2017年6月，运河江干指挥办已向陈天顺户支付的款项中按2个安置人口计算的过渡费、一次性奖励、生活补贴、期房补贴计354800元。 陈天顺户现住址为杭州市江干区，现有户口5人，分别为陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜，其中陈天顺、陈玉林、陈影华于2013年3月13日从杭州市江干区水湘村7组43号迁入，赵文敏于2017年10月18日从杭州市下城区打铁关村3组迁入，陈澜于2013年3月13日从杭州市下城区打铁关村3组迁入。陈天顺、陈玉林系夫妻，陈影华系2人之子。赵文敏、陈影华系夫妻，陈澜系2人之女。 2003年5月21日，杭州市土地储备中心（甲方）与赵启华、赵益敏、赵文敏（乙方）签订征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书，约定：甲方在打铁关进行征地拆迁，乙方所有房屋属拆迁范围；乙方常住在册户口人数7人，其中独生子女2人，拆迁建筑面积590.37平方米，其中合法房屋建筑面积360平方米，未到期临时建筑面积230.37平方米；乙方由拆迁人以统一建造（购买）的多层（高层）成套住宅安置，实行产权调换和资金结算，安置地点打铁关，安置面积按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十九条规定为建筑面积360平方米；等等。上述协议记载的常住在册户口人数7人包括赵文敏、陈澜，独生子女2人包括陈澜。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十九条规定，安置的建筑面积以经依法认定的原住宅用房建筑面积结合被拆迁人家庭的常住户口人数确定，其中4人以上户，原人均面积在40平方米以上的，按人均面积40平方米安置。 2008年8月29日杭州市土地储备中心作出的打铁关房屋回迁安置表载明：赵启华、赵益敏、赵文敏户协议安置人口为7+2，协议安置建筑面积为360+40平方米，实际安置人口为8+2，实际安置建筑面积为475.54平方米；安置房屋为五里塘苑的4套房屋，建筑面积共计475.54平方米，另有于2006年9月安置的五里塘苑96.38平方米的房屋1套。本案审理中赵文敏、陈澜陈述其得到安置的是其中的五里塘苑16幢2单元501室房屋，建筑面积140.16平方米。 涉案的2009年4月1日征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书、房屋拆迁安置协议书签订前，赵文敏、陈影华等人向运河江干指挥办工作人员告知了赵文敏、陈澜已在杭州市下城区打铁关村获得过拆迁安置的情况，但仍要求在本次拆迁安置中对赵文敏、陈澜进行安置。协商过程中，运河江干指挥办的工作人员曾表示对赵文敏、陈澜已获得过拆迁安置的情况当作不知道，双方并就上述情况是否会被查出来进行过商讨。涉案的房屋拆迁安置协议书文本应有6个条款，因赵文敏、陈影华等人要求删除了第6条，实际签订的房屋拆迁安置协议书共5个条款，被删除的第6条内容为：“其它被拆迁人另有多处住房的，应合并计算其原住宅用房面积。乙方要如实申报住房和常住在册人口情况。如过渡期限内发现另有住房及人口不符，按文件办理。” 运河江干指挥办为事业单位，举办单位为杭州市江干区人民政府，宗旨和业务范围为负责运河（江干段）规划区块综合整治与保护工程的实施工作等。 现陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜起诉至原审法院，其诉讼请求：判令运河江干指挥办继续履行征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书、房屋拆迁安置协议书，按预留面积193.04平方米的标准向陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜分配位于水湘人家西苑的安置用房；若无法按照上述面积向陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜分配的，则请求按预留面积96.51平方米的标准向陈天顺、陈玉林、陈影华分配位于水湘人家西苑的安置用房，并向赵文敏、陈澜赔偿无法安置的损失4305021.57元。诉讼过程中，运河江干指挥办提起反诉，其反诉请求为：一、判决确认2009年4月1日运河江干指挥办与反诉陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜签订的房屋拆迁安置协议书中有关赵文敏、陈澜重复安置人口数和面积部分无效。二、赵文敏、陈澜返还过渡费、奖励、过渡生活补贴、期房补贴354800元。 原审法院认为：原《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二十一条及现行有效的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条均规定，安置人口按照被拆迁人（被补偿人）家庭常住户口人数确定。2009年时赵文敏、陈澜的户口尚在杭州市下城区打铁关村，并在该处进行了拆迁安置，取得了安置房屋，赵文敏、陈澜不能计入陈天顺户的家庭常住户口人数。《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》第七条对于农转居多层公寓的住房标准规定为，在原农户中的每个居民户口按人均建筑面积不超过50平方米（40平方米建安价+10平方米成本价）标准计算（已经享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的不再享受本建房指标）；由此可知，不得重复安置的规定是明确的。 《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任；第四十九条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。 运河江干指挥办系杭州市江干区人民政府举办的事业单位，其宗旨和业务范围为负责运河（江干段）规划区块综合整治与保护工程的实施工作等，运河江干指挥办的任何工作人员均无权违反法规政策的规定对被拆迁人进行重复安置。在明知赵文敏、陈澜的户籍所在及其已获得拆迁安置的情况下，运河江干指挥办的工作人员在2009年4月1日签订的征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书、房屋拆迁安置协议书中仍将赵文敏、陈澜列入安置人口，并从房屋拆迁安置协议书中删除第6条内容，其行为属于故意违反法规政策的规定，超越了代理权。赵文敏、陈影华等人虽向运河江干指挥办的工作人员告知了赵文敏、陈澜已获拆迁安置的情况，但在协商过程中运河江干指挥办的工作人员对此表示当作不知道，双方也就上述情况是否会被查出来进行了商讨；本案庭审中赵文敏也陈述“国土局”的工作人员曾告知过拆迁安置的情况电脑都查得出来的、该扣的就是要扣的；因此，陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜对于运河江干指挥办工作人员的上述行为超越代理权是明知的。 因此，涉案的2009年4月1日征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书、房屋拆迁安置协议书中将赵文敏、陈澜列入安置人口的约定对运河江干指挥办不发生效力。陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜以上述约定为由要求运河江干指挥办安置房屋或赔偿损失均无依据，其诉讼请求该院不予支持。 同上，运河江干指挥办向陈天顺户支付的款项中包括了按多列入的2个安置人口计算的过渡费、一次性奖励、生活补贴、期房补贴354800元，陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜收取该些款项没有合同依据，运河江干指挥办有权要求返还。但运河江干指挥办要求赵文敏、陈澜返还不当，应由陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜返还。 据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款、第四十九条、第五十八条之规定，判决：一、驳回陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜的诉讼请求。二、运河江干指挥办与陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜签订的征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书、房屋拆迁安置协议书中将赵文敏、陈澜列入安置人口的约定对运河江干指挥办不发生效力。三、陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜向运河江干指挥办返还过渡费、一次性奖励、生活补贴、期房补贴人民币354800元，于判决生效后十日内付清。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。四、驳回运河江干指挥办其他反诉诉讼请求。本诉案件受理费人民币2071.50元，由陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜负担；反诉案件受理费人民币3311元，由陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜负担。 宣判后，陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜不服，向本院提起上诉称：一、原审法院对案件事实的认定存在根本错误，本案系运河江干指挥办主动告知赵文敏、陈澜有权进行再次安置，并非赵文敏、陈澜主动要求进行安置。整个签署房屋拆迁安置协议前的谈判过程，均是在运河江干指挥办的主导下进行。二、原审法院在没有任何事实以及证据的情况下即认定运河江干指挥办构成无权代理，甚至连运河江干指挥办也未提出其工作人员构成无权代理，原审法院的判决违反事实及法律规定。1、在代理权的基本内容和范围根本都未查清的情况下，原审法院就认定构成超越代理权，何来超越之有？2、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》通篇没有任何一条涉及到拆迁重复安置的行为是违反该条例规定的。《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》的制定机构是“杭州市扩大撤乡镇（村）建街（居）改革试点推行农转居多层公寓建设领导小组办公室。”根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，实施办法只能作为“裁判说理的依据，”并不能“直接引用。”从内容看，实施办法并非效力性及强制性的规定，仅是管理性的普通规定，违反该管理性普通规定对于由此产生的合同以及法律行为的效力均不应受到影响。三、退一步讲，若运河江干指挥办的工作人员确实超越代理权，其行为本身也符合表见代理的构成要件，该代理行为仍应有效，运河江干指挥办仍应承担代理后果。综上，请求：一、撤销原审判决；二、改判支持陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜的原审诉讼请求；三、运河江干指挥办承担本案全部诉讼费。 被上诉人运河江干指挥办辩称：一、一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，并无不当。赵文敏、陈澜在江干区签订涉案集体土地回迁协议时，已经享受过下城区的土地回迁，不再享有集体土地拆迁回迁的安置资格，符合情理法，陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜的上诉请求有悖于法律的公平原则，一审法院依法驳回并无不当。二、一审法院适用法律是正确的。涉案协议属重复安置协议，明显超越职权，属于无权的代理行为，且运河江干指挥办发现后不予认可，也没有追认，该部分协议的内容对运河江干指挥办不发生法律效力。1、运河江干指挥办的职权范围来源于法规政策规定，其任何工作人员均不得违反法律、法规政策的规定，超越职权，对赵文敏、陈澜进行重复安置。2、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见》系被明确写入案涉协议的依据，陈天顺户对运河江干指挥办的工作人员职权范围的限制也应是明知的。3、运河江干指挥办对于重复安置，自始至终都没有进行追认，也无权进行追认。三、赵文敏和陈澜明知自己不具有安置资格，仍与相关工作人员商讨如何隐瞒才能获得资格，过错和责任明显，表明其并非是善意相对人，不构成表见代理。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜向本院提交四季青街道水湘居委会出具的“情况说明”一份。欲证明重复安置的情况不是个别情况，在拆迁过程中存在30多户重复安置，签署协议不是某个工作人员的个别行为，而是经拆迁指挥部讨论的行为，超越代理权的说法不成立。运河江干指挥办对该证据的真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为居委会无权决定运河江干指挥办的授权范围。本院对该证据的真实性予以确认，但认为该证据所载内容与本案实体处理缺乏实质关联。 被上诉人运河江干指挥办二审中未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 本院认为：本案基础事实是，赵文敏和陈澜在2009年签《征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书》和《房屋拆迁安置协议书》时，户口就不在陈天顺户上，而是在本市下城区打铁关村3组，并且在2003年5月21日已经与杭州市土地储备中心签订《征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》，享受了安置。现双方争议焦点是运河江干指挥办与陈天顺户于2009年签订的《征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》中将赵文敏、陈澜列入安置人口并给予相关安置补偿的约定是否有效。 针对该争议焦点，本院认为：首先，案涉《征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书》中明确记载《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》系双方签订补偿协议的依据，该条例系经浙江省人大常委会批准施行的地方法规。条例第二十一条规定“安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定。”而赵文敏、陈澜在签订《征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议书》时户口不在陈天顺户内，补偿协议书将赵文敏、陈澜列为安置人口，显然违反了该地方法规的规定。其次，《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发【2002】80号）第七条规定：“在农户中的每个居民户口按人均建筑面积不超过50平方米（40平方米建安价+10平方米成本价）标准计算（已经享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的不再享受本建房指标）。安置高层、小层增加10%。”《江干区农转居多（高）层公寓管理办法》（江政办【2008】59号）第八条规定：“属外地农村户口的需出具当地没有单独批地建房的证明，因婚嫁跨村跨区安置的，安置指标不得重复享受。”《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》与《江干区农转居多（高）层公寓管理办法》属于地方规范性文件，这两份文件进一步明确了不得重复安置的基本拆迁政策。并且，案涉《房屋拆迁安置协议书》第二条也载明安置面积确定的根据是《关于扩大撤村（乡镇）建居（街）改革试点推广农转居多层公寓的意见》和《杭州市人民政府关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见》，协议所引述的文件与《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》与《江干区农转居多（高）层公寓管理办法》的相关规定内容一致，故运河江干指挥办与赵文敏、陈澜也均应知晓重复安置系与地方拆迁政策相违背的。第三，上述地方法规和规范性文件所确立的不得重复安置原则系本地区征迁、安置中的普遍适用规则，对保障征迁安置中的公平、公正以及维护地方公共秩序方面发挥着重要作用。若双方当事人可以通过自由协商违反不得重复安置的基本原则，极有可能导致社会管理的无效和无序，损害地方公共秩序。故案涉协议将赵文敏、陈澜确定为安置人口，虽系协议双方自由协商的结果，但属于违规给予安置资格，逾越了契约自由的法定界限，违背了公序良俗，依据《中华人民共和国民法总则》第八条的规定应被确认为无效。无效的合同自始没有法律约束力，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。因无效部分合同取得的财产，应当予以返还。案涉协议中的一方是运河江干指挥办，具体经办人员签订协议的行为属于履行职务行为，系代表行为，非代理行为，一审法院以无权代理为由确认合同部分无效，有失偏颇，但一审法院实体处理结果并无不当。 综上，陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜的上诉请求不成立，原审法院认定事实清楚，实体处理结果并无不当。本案经本院审判委员会讨论后决定，依照《中华人民共和国民法总则》第八条，《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费4143元，由陈天顺、陈玉林、赵文敏、陈影华、陈澜负担。 本判决为终审判决。 审判长  金瑞芳 审判员  陈 艳 审判员  睢晓鹏 二〇二〇年八月二十四日 书记员  张诗雯