黑龙江省龙江县人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑0221行初16号原告耿立新，男，1974年10月16日出生，汉族，个体，现住龙江县。委托代理人王巍，黑龙江音河律师事务所律师。被告龙江县自然资源局，住所地龙江县龙江镇建设路。法定代表人刘明利，职务局长。出庭负责人王宝军，男，龙江县自然资源局副局长。委托代理人张晓东，黑龙江慎独律师事务所律师。原告耿立新请求法院确认被告龙江县自然资源局专项整治工作处理决定违法并要求行政赔偿一案，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年11月8日第一次公开开庭审理了本案。因案涉鉴定事宜和新冠病毒疫情影响，本案中止。2020年7月16日恢复审理，并进行了第二次庭审。原告耿立新的委托代理人王巍律师，被告龙江县自然资源局出庭负责人王宝军、委托代理人张晓东律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告龙江县自然资源局于2019年4月17日，对耿立新作出“专项整治工作处理决定”。处理决定主要内容是：根据黑龙江省大棚房问题专项整治行动协调推进领导小组要求，经省“大棚办”督察组的现场认定核实，你在龙江镇三包村九、十队北侧养鱼池旁违法建筑涉及“农地非农用”且未经依法审批。依据省督导组意见决定：拆除建筑占地面积180.10平方米二层楼房、凉亭、堆放建筑物资及硬化地面。上述构筑物立即拆除。拆除后经县“大棚办”验收符合标准的，由县人民政府依据相关规定和实际情形参照第三方评估结果给予补偿。如不自愿拆除将依法强制拆除，不给予补偿。原告耿立新诉称：2012年5月26日，耿立新通过转让的方式从焦铁岩处取得龙江镇山包村15亩水面的使用经营权，其中包括看护房屋一座和鱼池周边的废弃空地，该转让行为经过了所有权人××县××镇山包村民委员会（以下××龙江××）的同意。该村为了保证水面的水量以保障村民抗旱，与耿立新重新签定了水面承包合同，将承包经营期限延长至2052年。在履行合同的过程中，原告从未因取得了该块土地的使用权而领取过任何性质的补贴，可知原告承包的该地块性质为非耕地。由于鱼池看护房年久失修，屋顶坍塌，无法继续使用，而此时原告已投入大量鱼苗，急需多人看管，根据实际情况需要提供照管人员职工宿舍、鱼料仓库等配套设施。经龙江镇山包村同意，由原告自行出资翻建原看护房，此房屋的性质仅为水面维护附属设施，建筑规模仅占水面总面积的1.6%，远远小于“大棚房”要求的5%的标准。原告使用该地块的性质符合土地利用总体规划，依照此次黑龙江大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组的文件要求，仅为三类整改范围，并非一类拆除范围。而被告于2019年4月17日依据“黑棚清整函（2019）158号”文件作出的“专项整治工作处理决定”，限期耿立新自行拆除，该文件不具备法律效力，被告据此作为拆除依据违反法律规定。被告在没有充分调查核实及取证的情况下，认定原告耿立新涉及农地非农用，错误的下达了自行拆除该建筑的决定，并书面表示拆除后会参照第三方评估结果给予补偿。原告迫于政策压力，无奈将建筑自行拆除，并经验收合格，但被告未按第三方评估结果履行补偿义务。原告认为，在农业资源使用期间建设附属设施，符合土地利用整体规划，且未占用耕地，不违反国家强制性规定，被告决定拆除没有事实和法律依据，且程序严重违法，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，亦未告知强制执行的理由和依据及救济途径和期限等。因此，被告的行政行为给原告造成了极大的财产损失，依法应予赔偿。综上，请求法院确认被告作出的处理决定违法并赔偿其经济损失1,260,936.14元。原告耿立新向本院提交了如下证据复印件：证据一，专项整治工作处理决定；证据二，水面承包合同、养鱼池承包合同书、承包费收款收据、龙江镇山包村的介绍信一份；证据三，谷歌地图上下载的被拆除房屋的航拍图6页；证据四，资产评估报告，包括资产评估明细表。以上证明原告房屋所在的土地性质非耕地，而是废弃的沙坑，鱼池看护房建成时间是2002年，其建设用途为农用设施，2013年翻建，该房屋不符合拆除标准。被告实施具体行政行为时程序违法，没有给原告保留必要的救济渠道，处理决定的结果给原告造成了实际经济损失1,210,936.14元，而诉讼请求中多出的50,000.00元是拆扒费，因施工队暂没有出具正式的发票，所以暂不能提交。被告对原告证据质证意见同以下答辩意见被告龙江县自然资源局辩称，一、认定“大棚房”的主体是黑龙江省国土资源厅、黑龙江省农委。2019年4月16日，黑龙江省大棚办下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治回头看督导检查的通知》以及《关于龙江县六个举报图斑“大棚房”问题的指导意见》。该两份文件认定了包含本案原告承包水面看护房在内的六个图斑均为大棚房，应立即拆除，故被告据此做出并送达拆除决定具有事实依据。二、被告做出拆除决定的具体行政行为的依据和程序都不构成违法。我国目前对于“大棚房”的管理并无明文规定，因此农业农村部、自然资源部、黑龙江省委和国土资源厅先后下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》、《全省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》等文件，这些文件就是认定并拆除原告大棚房的政策依据。在法无明文规定的情况下，依据政策规定的程序和要求对于大棚房进行处理，无论是程序还是实体均不构成违法。三、原告诉求的法律关系错误。原告自行拆除大棚房，又同意第三方对所拆建筑进行评估，此行为本身表明已接受了拆除决定，从而拆除决定有效，那么原告的诉求应要求被告履行拆除决定予以补偿，而非确认拆除决定违法并给予赔偿。四、第三方评估结论不能作为补偿的依据。1.原告翻建鱼池看护房未经审批和备案，属于违法行为；2.原告翻建鱼池看护房时，明知未依法办理审批、备案手续就投资存在风险还进行投资，应自行承担拆除损失。另外，拆除决定已经明确了补偿的条件，即拆除后经“县大棚办”验收合格，根据相关规定和实际情形，并参照第三方评估结果给予补偿。所以，只是参照第三方评估结果，而非依照，故不能作为补偿的直接依据。被告龙江县自然资源局在法律规定的举证期限内未向本院提交作出具体行政行为的事实证据和法律依据。庭审中，龙江县自然资源局向本院提交了如下其他规范性文件的复印件：证据一，农农发（2018）3号农业农村部、自然资源部文件；证据二，黑农委联发（2018）159号黑龙江省农业委员会国土资源厅文件；证据三，黑农委函（2018）590号黑龙江省“大棚房”问题专项整治行动协调推进小组办公室通知；证据四，黑棚清整函（2019）40号黑龙江省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室紧急通知；证据五，“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组工作简报和部分政策问答。原告耿立新对被告龙江县自然资源局出示的上述文件内容均不认可。经审理查明，2012年5月26日，原告耿立新与龙江镇山包村签订了一份水面承包合同，合同约定的主要内容是：承包水面位于山包九十队和五七队之间，面积15亩，此水面于2002年5月20日发包给龙江镇居民焦铁岩，合同于2024年12月31日到期。2012年5月26日，耿立新转包了此处水面，并对水面进行了投入，为了促进渔业发展，保护承包方的积极性，带动农民致富，经村民委员会研究决定延长水面的承包期限至2052年12月31日止。承包价款按每年每亩100.00元计算，共计42,000.00元。合同订立之日现金一次性付清。承包方在生产期间要守界生产经营，不得侵占农田和周边土地，合同订立后，承包方耿立新与焦铁岩订立的水面承包合同终止。2013年，原有鱼池看护房破损严重，出于生产经营的需要，耿立新翻建了原有的鱼池看护房，增建了相应的农用设施，包括二层别墅、外接木质玻璃房、木质平台、库房、水泥地面、沥青路面、步道砖和凉亭。2019年4月17日，龙江县自然资源局根据黑龙江省大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组的要求，和省大棚房督导组意见，对原告耿立新作出涉案专项整治工作处理决定，并于当日送达给耿立新。原告耿立新自行聘请施工队，于2019年4月20日前将涉案建筑拆除完毕，花费拆除费50,000.00元。2019年5月9日，齐齐哈尔市信达资产评估事务所接受龙江县龙江镇人民政府委托，对耿立新持有的房屋构筑物、设备等在评估基准日的市场价值进行了评估，评估明细表中1-8序号物品评估价值合计1,210,936.14元。龙江县自然资源局认为评估价值过高申请重新评估裁定，后撤回鉴定申请。另查明，至本案庭审结束时，耿立新没有取得涉案建筑房屋补办的相关合法审批手续。本院认为，龙江县自然资源局对原告耿立新实际投资建设的建筑作出处理决定，影响了原告耿立新的权利，其与处理决定具有直接的利害关系，是本案的适格原告。根据城乡规划法和土地法相关规定，未依法取得建设工程规划许可、未依法办理用地审批许可建造的建筑物或构筑物均系违法建筑。本案中，原告耿立新对原有鱼池看护房的翻建未取得任何建设用地规划许可和建设工程规划许可，属违法建筑，违法建筑不受法律保护。龙江县自然资源局下达处理决定后，由原告耿立新自行雇请拆扒单位对涉案建筑进行了拆除，龙江县自然资源局不存在对原告涉案建筑物及其他合法权益造成损害的行为，原告的诉讼请求无事实和法律依据。龙江县自然资源局是县级政府职能部门，按照“大棚房”工作由中央统筹、省级抓总、县级落实的责任分工要求，作出涉案的处理决定应视为同级政府行为。县级以上人民政府作出的行政行为以及本辖区内重大、复杂案件应由中级人民法院管辖。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十五条（一）(三）项、第四十九条（三）项，最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条一款（十）项之规定，裁定如下：一、驳回原告耿立新的起诉。二、案件受理费50.00元退回原告耿立新。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院。审 判 长  刘明月人民陪审员  曹海晶人民陪审员  马艳梅二〇二〇年八月十三日书 记 员  吴 昊