浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1343号 上诉人（原审原告）王珍珠，女，汉族，1962年8月17日出生，户籍地浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地浙江省杭州市余杭区临平街道西大街**。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人干鑫亮。 王珍珠诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年6月15日作出（2020）浙01行初39号行政判决。王珍珠不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月4日组织双方当事人进行了调查。上诉人王珍珠，被上诉人余杭区政府的委托代理人干鑫亮到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年10月17日，王珍珠以原杭州市国土资源局余杭分局为被申请人，向余杭区政府申请行政复议，复议请求为：确认被申请人不履行对上湖村农居点非法占用16.6亩耕地上的违法建筑13049.6平方米房屋恢复土地原状不作为违法。附具的《情况说明》载明：原杭州市国土资源局余杭分局对上湖违法土地，罚款15元／平方就了事，不但要罚款，而且要恢复土地原状。同时提交了余信复字［2019］22号《信访事项处理意见书》、杭土资余罚字［2013］167号《土地行政处罚决定书》、录音光盘及文字整理资料等申请材料。余杭区政府于同日收到该行政复议申请后，于2019年10月22日予以受理，并通知杭州市规划和自然资源局余杭分局提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。2019年12月13日，余杭区政府作出余政复延［2019］365号《行政复议决定延期通知书》，决定对该行政复议决定延期30日作出，该延期通知书于2019年12月16日向王珍珠寄送。行政复议案件审查期间，余杭区政府分别向余杭区农业农村局、余杭街道上湖村村民委员会、杭州市规划和自然资源局余杭分局等单位发送协助调查函，请各单位协助调查王珍珠及其丈夫在余杭区××街道××村的集体土地使用权情况。余杭区人民政府余杭街道办事处、上湖村村民委员会均复函说明称王珍珠在上湖村张家埠组有集体土地使用权，但不在杭土资余罚字［2013］167号《土地行政处罚决定书》所涉土地范围内；余杭区农业农村局亦复函说明王珍珠在上湖村的集体土地位于张家埠组；余杭街道办事处复函说明还确认王珍珠的丈夫在上湖村没有集体土地使用权。2020年1月15日，余杭区政府作出365号复议决定并于同日向复议当事人寄送。复议决定主要内容为：王珍珠的复议请求为确认杭州市规划和自然资源局余杭分局不履行对案涉13049.6平方米土地恢复原状的不作为行为违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”；该《规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案中，王珍珠认为杭州市规划和自然资源局余杭分局不履行对杭土资余罚字［2013］167号《土地行政处罚决定书》所涉13049.6平方米土地恢复原状的不作为行为违法，但其并非农村集体经济组织或村民委员会，也并非以集体经济组织名义申请行政复议的过半数村民。另一方面，王珍珠虽系上湖村村民，但未举证证明其已取得案涉土地的使用权或实际使用案涉土地。本机关在案件审理过程中亦依职权向杭州市规划和自然资源局余杭分局、余杭区农业农村局、余杭街道办事处、上湖村村委会进行调查。调查结果显示，王珍珠丈夫唐洪森非上湖村村民，在上湖村不享有集体土地使用权。王珍珠系上湖村村民，在上湖村张家埠组享有集体土地使用权，但不处于杭土资余罚［2013］167号《土地行政处罚决定书》所涉上湖村拆迁安置房占用的13049.6平方米土地范围内。因此，王珍珠与被诉行为不具有利害关系，不具有就本案申请行政复议的主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回王珍珠的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼，请求判决撤销365号复议决定，由被告履行法定职责。 另查明，2013年11月13日，原杭州市国土资源局余杭分局作出杭土资余罚字[2013]167号《土地行政处罚决定书》，认为杭州余杭上湖股份经济合作社存在未经批准擅自占用村集体土地建房的行为，责令其退还非法占用的13049.6平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的10888.3平方米建筑物及其他设施，恢复土地原状，并予以罚款。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”。本案中，原告王珍珠系因认为原杭州市国土资源局余杭分局未依法执行杭土资余罚字[2013]167号《土地行政处罚决定书》中所涉恢复土地原状的行政处罚决定而向被告余杭区政府申请行政复议。一方面，根据法律规定，享有权利的公民、法人或者其他组织可以请求行政机关依法强制执行行政行为，或者申请人民法院强制执行行政行为。本案中，原告复议请求确认原杭州市国土资源局余杭分局不履行恢复土地原状的法定职责，实质是要求原杭州市国土资源局余杭分局强制执行或向人民法院申请执行行政处罚决定，该项要求强制执行行政行为的请求事项，依法不属于行政复议法规定的复议范围。另一方面，根据被告核查的事实以及原告在庭审中的自认，原告使用的集体土地并不在杭土资余罚字[2013]167号《土地行政处罚决定书》所涉土地范围内，其以上湖村村民身份提起本案行政复议申请，亦不具有法律上的利害关系。据此，被告认为原告的行政复议申请不符合法定的受理条件并予以驳回，并无不当。原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王珍珠的诉讼请求。 王珍珠上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律错误。上诉人有权提起本案行政复议申请，与本案具有法律上的利害关系，上诉人系杭州市余杭区××街道××村村民，农业户口，上湖村集体经济组织成员，在上湖村享有与其他经济成员同等分配待遇、享有一定的田地，被占用的土地为集体经济组织所有，属于本集体成员所有，并未承包到户，其对被占用土地享有权利。杭州市国土资源局余杭分局作出杭土资余罚字［2013］167号《土地行政处罚决定书》处罚内容包括拆除在非法占用土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状。但并未执行，截至目前违法建筑依然存在，违法行为仍在继续，严重侵犯了上诉人的合法权益，上诉人与本案具有利害关系。请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉行政复议决定，责令被上诉人履行法定职责。 余杭区政府答辩称：1.被上诉人作出的余政复决[2019]365号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”；第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案中，上诉人认为杭州市规划和自然资源局余杭分局不履行对杭土资余罚字[2013]167号《土地行政处罚决定书》所涉13049.6平方米土地恢复原状的不作为行为违法，但其并非农村集体经济组织或村民委员会，也并非以集体经济组织名义申请行政复议的过半数村民。另一方面，上诉人虽系上湖村村民，但未举证证明其已取得案涉土地的使用权或实际使用案涉土地。被上诉人在复议案件审理过程中亦依职权向杭州市规划和自然资源局余杭分局、余杭区农业农村局、余杭街道办事处、上湖村村委会进行调查。调查结果显示，上诉人丈夫唐洪森非上湖村村民，在上湖村不享有集体土地使用权。上诉人系上湖村村民，在上湖村张家埠组享有集体土地使用权，但不处于杭土资余罚字[2013]167号《土地行政处罚决定书》所涉上湖村拆迁安置房占用的13049.6平方米土地范围内。因此，上诉人不具有申请行政复议的主体资格。一审法院亦查明和认定上诉人不具有提起行政复议申请的法律上的利害关系。此外，上诉人亦未证明其所称“申请被告履行职责以恢复土地原状未果而申请行政复议”的事实。因此，被上诉人依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项，决定驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。2.行政复议程序合法。2019年10月17日，被上诉人收到上诉人递交的《行政复议申请书》以及申请材料后予以立案审理，于2019年10月22日作出《受理通知书》《答复通知书》，并于2019年10月24日邮寄。杭州市规划和自然资源局余杭分局在法定期限内提交了行政复议答复材料。后因案情复杂，被上诉人于2019年12月13日决定延期30日作出行政复议决定。2020年1月15日，被上诉人作出余政复决[2019]365号《行政复议决定书》，同日邮寄。综上，上诉理由不能成立，请求人民法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点为被上诉人余杭区政府作出的被诉行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请行政复议需符合申请人与具体行政行为有利害关系；属于行政复议法规定的行政复议范围等条件。本案中，上诉人王珍珠向余杭区政府申请行政复议，请求确认原杭州市国土资源局余杭分局不履行对上湖村农居点非法占用16.6亩耕地上的违法建筑13049.6平方米房屋恢复土地原状不作为违法。该请求实质是要求原杭州市国土资源局余杭分局强制执行或向人民法院申请执行杭土资余罚字[2013]167号《土地行政处罚决定书》中所涉恢复土地原状的行政处罚内容，而要求强制执行行政处罚决定依法不属于行政复议法规定的复议范围。且上诉人称其使用的集体土地位于案涉《土地行政处罚决定书》所涉土地范围内，并无相应证据证明，其以上湖村村民身份提起行政复议申请，亦不具有法律上的利害关系。故被上诉人以不符合行政复议受理条件为由驳回复议申请，具有事实和法律依据。被上诉人于2019年10月22日受理复议申请，经依法延期办理，于2020年1月15日作出余政复决[2019]365号《行政复议决定书》，同日邮寄送达，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王珍珠负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 榆 审判员 马良骥 审判员 李竺娉 二〇二〇年八月二十八日 书记员 吴 琳