河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫07行终225号上诉人（原审原告）梁秋景，女，汉族，1965年9月15日出生，住卫辉市。上诉人（原审原告）李德军，男，汉族，1966年11月20日出生，户籍所在地卫辉市，现住址。被上诉人（原审被告）卫辉市孙杏村镇人民政府，住所地卫辉市孙杏村镇大任庄村，统一社会信用代码1141078167537991XP。法定代表人李华蕾，镇长。委托代理人刘营斌，系该单位工作人员。原审第三人卫辉市孙杏村镇娘娘庙后街村村民委员会，住所地卫辉市孙杏村镇娘娘庙后街村，统一社会信用代码54410781B6662051XG。法定代表人柴希利，村委会主任。委托代理人杨国军，系该村党支部书记。上诉人梁秋景、李德军因行政答复纠纷一案，不服新乡市牧野区人民法院（2019）豫0711行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明，梁秋景系娘娘庙后街村人，李德军系其丈夫，李德军为城镇户口，二人有两子，梁秋景与其两子均为娘娘庙后街村村民，三人在该村分有菜地共计不到0.3亩。2003年娘娘庙后街村村民杨生群、李**、李德银（已故）三家商量一起建房，李德军想与他们一起兑地建房，因李德军、梁秋景家的地与这三家不相邻，李德军和李德刚调换了菜地便于四家建房。后因李德军调换后的菜地上面有高压线不能建房，杨生群等三家就在四家的地上建了三座房，每家都分别占用了李德军家的一部分菜地。李德军以地被其余三家所占为由，要求杨生群等三家予以赔偿，自2003年起至2011年，杨生群等三家每年按照每亩一千斤麦子、一千斤玉米的标准对李德军家进行赔偿。后李德军又与同村村民董玉成协商，占用董玉成家的地建了房屋，也同样给予董玉成相应的占地赔偿。2012年后按照李德军的要求，杨生群等三家将占地赔偿款直接给付给了董玉成。2017年以来，李德军以要回建房所兑地为由多次上访，娘娘庙后街村村委会多次调解未果。2017年9月7日，孙杏村镇政府对李德军的信访事项进行处理，认为其诉求不合理，其要求返还已占用土地的主张存在履行不能，建议双方继续按照原约定继续履行。2018年元月，李德军、梁秋景再次信访，孙杏村镇政府受理后于2018年4月10日作出处理意见，建议按原来四家的约定执行或经司法途径解决。2018年9月25日，娘娘庙后街村村委会两委换届后，为息诉罢访，对李德军所反映的问题，按照“四议两公开”工作法的步骤召开党员、村民代表会议，经现场表决，一致同意从北边界石向南、马杏线以西2米处向西丈量，量够0.28亩归李德军耕种。2018年10月11日上午9时，在孙杏村镇政府工作人员现场监督下，娘娘庙后街村两委会按照决议对土地进行了丈量，由马杏线向西除2.2米量至李德银房跟，再往南丈量13.5米，量够0.28亩由李德军家耕种。李德军仍不服，又向孙杏村镇政府继续反映，认为丈量时离公路太近，违反公路法关于公路用地的规定，且认为丈量的亩数不够。孙杏村镇政府于2018年10月25日作出孙政（2018）157号“关于李德军反映问题的行政答复意见”，内容为：我镇政府同意由娘娘庙后街村两委严格按照“4＋2”工作法，在调查、核实的基础上为李德军丈量耕地0.28亩由其耕种。”原审认为，被告作出的孙政（2018）157号关于李德军反映问题的行政答复意见未显示依据《信访条例》做出，也不能明确系针对原告的哪次信访进行答复，故该答复意见不属于对信访事项作出的答复行为。本案第三人孙杏村村委会为原告丈量土地的原因是基于原告与其他村民之间的土地使用权争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，乡镇人民政府具有对个人之间、个人与单位之间的土地争议进行处理的行政职权，被告孙杏村镇政府作出的（2018）157号行政答复意见同意第三人娘娘庙后街村村委会在调查、核实的基础上为李德军丈量耕地0.28亩由其耕种，该意见有对事实的认定和最终的处理意见，属于对土地争议的处理。二原告认为该答复意见侵犯了其权利，根据《中华人民共和国复议法》第三十条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据该规定，二原告应先申请行政复议，原告李德军提交的证据材料中虽然有一份“行政处罚立案复议申请书”，但该申请书没有明确的复议请求或要求复议的行政行为，也不能证明该申请向复议机关正式提交经过了复议程序，或即便申请已提交复议机关未予受理的，原告也应该对复议机关不予受理的决定起诉，而不能直接向法院起诉原行政行为，本案二原告的起诉违反了复议前置原则，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告梁秋景、李德军的起诉。本案受理费50元予以退还。上诉人梁秋景、李德军不服原审裁定上诉称，被上诉人卫辉市孙杏村镇人民政府作出的（2018）157号行政答复意见程序违法，事实不清，应予撤销。被上诉人于2018年10月25日作出了孙政（2018）157号“关于李德军反映问题的行政答复意见”，内容为:我镇政府同意由娘娘庙后街村两委严格按照“4+2”工作法，在调查、核实的基础上为李德军丈量耕地0.28亩由其耕种。该答复意见主文内容显示，2018年10月11日上午9时，原审第三人娘娘庙后街村两委会在镇有关部门协助支持下对案涉土地进行了丈量，在丈量时上诉人李德军提出了异议。由此可见，上诉人李德军在丈量时即提出异议，认为丈量时离公路太近，违反公路法关于公路用地的规定，且认为丈量的亩数不够，被上诉人镇政府无视上诉人的异议，没有纠正娘娘庙后街村处理案涉纠纷的错误行为，未对上诉人反映的问题依照有关法律规定进行处理。被上诉人卫辉市孙杏村镇人民政府无视上诉人关于丈量方式是否合法合规的异议,在事实存在争议的情况下贸然作出答复意见，没有依法行使自己的职权，没有正确处理上诉人与其他村民之间的土地使用权争议，违背了“执政为民”的根本宗旨，有损基层人民政府在人民群众心目中的良好形象，因此被上诉人作出的行政答复意见程序违法，事实不清，应予撤销。第二、该案件不符合行政复议法第30条第一款规定的前置条件，不属于行政复议前置的案件。案涉土地使用权争议是上诉人李德军与案外人杨生群、李**、李德银协商一致兑地盖房,后因上诉人李德军没有实际建房，由杨生群等三人分别按照实际占用上诉人的土地面积赔偿给上诉人李德军，后上诉人欲要回建房所兑土地，因此引发的土地使用权纠纷。被上诉人卫辉市孙杏村镇人民政府作为乡镇政府，有权处理本案的土地使用权纠纷，上诉人李德军在案涉地块根本不存在任何行政复议法第30条第一款规定的“已经依法取得的土地——所有权或者使用权”，上诉人也没有认为行政答复意见侵犯了自己已经合法取得的土地使用权利，因此不属于行政复议前置，不需要“先申请行政复议”。综上，被上诉人卫辉市孙杏村镇人民政府作出的（2018）157号行政答复意见程序违法，事实不清，适用法律错误,应予撤销;新乡市牧野区人民法院（2019）豫0711行初33号行政裁定书认定事实不清，适用法律错误，处理程序违法，请求二审法院查明事实，依法维护上诉人的合法权益。请求撤销原裁定，指令原审法院重新审理并撤销行政答复。本院查明事实与原审一致。本院认为，原审裁定驳回原告的起诉，对案涉行政答复并未进行实体审理，故上诉人上诉称案涉行政答复程序违法、事实不清，应予撤销的上诉理由，不是本案审理内容。被上诉人作出的（2018）157号行政答复意见同意第三人娘娘庙后街村村委会在调查、核实的基础上为李德军丈量耕地0.28亩由其耕种，属于对土地争议的处理；上诉人也认为被上诉人作为乡镇政府有权处理本案的土地使用权纠纷。故涉案行政答复适用《中华人民共和国复议法》第三十条的规定，需要先行复议，再向法院提起诉讼。综上，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年八月二十日书记员 吕朝帅