山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行再12号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王某，男，1957年9月19日出生，汉族，住山西省朔州市平鲁区。   委托诉讼代理人：赫某，北京市华联律师事务所呼和浩特分所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）：朔州市平鲁区人民政府，住所地朔州市平鲁区平阳街。   法定代表人：马某，该区人民政府区长。   行政机关负责人：董志强，该单位四级调研员，分管行政诉讼等工作。   委托诉讼代理人：李某，山西中吕律师事务所律师。   委托诉讼代理人：吴某，山西中吕律师事务所律师。   再审申请人王某与被申请人朔州市平鲁区人民政府不履行行政补偿法定职责一案，本院于2018年7月3日作出（2017）晋行终564号行政裁定，再审申请人王某不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年9月18日作出（2019）最高法行申690号行政裁定，指令本院再审本案。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，再审申请人王某及委托诉讼代理人赫某与被申请人朔州市平鲁区人民政府负责人董志强及委托诉讼代理人李某、吴某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   一审法院查明，朔州市平鲁区陶村乡前安家岭腐煤矿（以下简称前安家岭腐煤矿）于1988年筹建。1988年11月18日，依法获得了工商部门核发的筹建许可证。1993年6月20日，山西省地质矿产局为前安家岭腐煤矿颁发地延采证字[1993]第48号采矿许可证，开采矿种为腐煤，有效期自1993年6月至1994年6月止。1993年10月30日，中共周花板乡委员会发文任命王某为前安家岭腐煤矿矿长。1999年4月5日，周花板乡政府将前安家岭腐煤矿的债务债权和周花板乡政府的股份全部转让给王某。1999年4月8日，前安家岭村委会与王某签订协议，将前安家岭腐煤矿占用的荒坡、荒地等转让给王某。   1997年11月4日，山西平朔安家岭露天煤炭有限公司（以下简称平朔公司）与平鲁区政府签订了《关于平朔安家岭露天煤矿（平朔二期）平鲁区境内征地搬（拆）迁总协议》约定征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。1999年，朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室作出《关于印发全市取缔和关闭非法及布局不合理煤矿名单的通知》，平鲁区政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，确认关闭本案煤矿。1999年10月15日，朔州市煤炭行业关井压产领导组对关闭情况在《朔州日报》予以公告。2007年10月9日，平鲁区政府作出《关于平朔煤炭工业公司安太堡、安家岭露天煤矿征地搬迁安置、补偿意见》，规定国家政策性关闭的煤矿、腐煤矿、粘土矿、黑沙石矿等，由平朔公司按国家有关法规政策，占一个，协调解决一个。前安家岭腐煤矿关闭后，2009年被平朔公司占用。2009年12月20日，前安家岭腐煤矿等8矿向平鲁区政府和平朔公司提出解决占用补偿问题。2010年7月7日，前安家岭腐煤矿等8矿向平朔公司提出解决补偿问题请求。2010年8月9日，平朔公司向平鲁区政府提出建议，建议平鲁区政府对8家矿业单位的合法性、关闭原因、权属进行确认，如确属原协议范围内的需补偿矿井，由平鲁区政府、平朔公司、矿主共同解决，经协商无法达成一致，可考虑采取法律诉讼方式解决。   2012年7月23日，平鲁区召开党政联席会议，会议议定，前安家岭腐煤矿等十多家已关闭矿井占用补偿问题属于平等民事主体的民事争议，非政府职责范围，建议通过司法途径解决。2012年11月，王某作为原告，平朔公司作为被告，向朔州市中级人民法院提起民事诉讼，请求赔偿强制拆毁煤矿地面、地下建筑和设备损失4308.09万元。朔州市中级人民法院于2013年7月22日作出（2013）朔中民初字第2号民事裁定认为，王某所主张赔偿的前安家岭腐煤矿，系平鲁区政府根据当时政策而实施的关闭矿井，王某与平朔公司之间没有直接的民事法律关系，不属于人民法院受理范围，裁定驳回了王某的起诉。王某不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2013年12月19日作出（2013）晋民终字第142号民事裁定，驳回上诉，维持原审裁定。2016年7月25日，前安家岭腐煤矿向平鲁区政府书面申请解决行政补偿事宜，平鲁区人民政府未予以答复。   一审法院认为，根据王某的诉求，本案争议的焦点是平鲁区政府是否具有对前安家岭腐煤矿进行补偿的法定职责。对于关闭行为，双方均认为是基于《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发（1998）43号文件）规定进行的。对于关闭补偿的主体，双方意见不一。根据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发（1998）43号文件）规定，对于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，补偿实施主体文件未予明确，通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。王某主张前安家岭腐煤矿的关闭系行政行为所致，其未提交平鲁区政府为本案关闭补偿主体的法律依据，故王某请求审查平鲁区政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王某的诉讼请求。   二审法院查明的事实与一审一致。   二审法院认为，本案争议的焦点是平鲁区政府是否具有对前安家岭腐煤矿进行补偿的法定职责。起诉有事实根据是提起诉讼的法定条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。根据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发（1998）43号文件）规定，对于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，补偿实施主体文件未予明确，通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。本案中，王某主张前安家岭腐煤矿关闭之后的行政补偿应由平鲁区政府负责，而王某没有提交平鲁区政府为本案补偿主体的法律依据，《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发（1998）43号文件）中没有明确规定关闭合法开办小煤矿给予适当补偿的补偿主体，王某请求平鲁区政府履行补偿职责的主张不能成立，其起诉不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院对本案进行全面审查，并作出驳回其诉讼请求的判决，不符合上述法律规定，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定一、撤销忻州市中级人民法院（2016）晋09行初24号行政判决，二、驳回王某的起诉。   王某申请再审称：1.前安家岭腐煤矿系王某合法开办的，应依法获得补偿。《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发（1998）43号文件）是本次政策性关闭小煤矿的法律依据，该文件明确规定了具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施。由此可见，补偿的主体必然是相应的各级人民政府。前安家岭腐煤矿的政策性关闭是由平鲁区政府直接实施的，根据行政行为的相对性原则，平鲁区政府应该是补偿主体。2.1997年11月4日，平鲁区政府与平朔公司签订协议，约定征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，占用一个双方协商解决一个。2009年，平朔公司占用了前安家岭腐煤矿。王某以平朔公司为被告提起民事诉讼，要求平朔公司赔偿损失，但生效民事裁定认定前安家岭腐煤矿系平鲁区政府根据当时政策实施的关闭矿井，王某与平朔公司没有直接的民事法律关系，驳回王某的起诉。故平鲁区政府与王某形成了直接的行政法律关系，王某要求平鲁区政府履行补偿的法定职责符合法定起诉条件，原审裁定认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审裁定，支持其一审诉讼请求。   平鲁区政府辩称，一、被答辩人王某不具备本案原告诉讼主体资格，其无权要求答辩人履行行政补偿法定职责。   （一）前安家岭腐煤矿在“关井压产”工作中因“两证不全”且存在“以生产腐肥为名而实际生产煤炭”违法情形而被依法取缔，其不具备获得补偿的前提条件。1.国务院和我省“关井压产”相关政策中对于煤矿取缔情形、煤矿关闭情形、关闭合法煤矿补偿情形均作出了明确规定。在1998年开始的“关井压产”工作中，国务院于1998年12月5日下发《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发（1998）43号），其中第一项明确“依照《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国煤炭法》的有关规定，凡没有采矿许可证和煤矿生产许可证（以下简称“两证”）以及1997年1月1日后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，一律依法取缔。”“1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，凡‘两证’不全的，一律予以关闭；国有煤矿矿区范围以外的各类小煤矿凡‘两证’不全的，要全部停产整顿，到1999年2月底仍达不到发证条件的要予以关闭；”“1997年1月1日以前在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，虽‘两证’俱全且合法生产，但因布局不合理，影响国有煤矿长远发展的，也要予以关闭。”关于补偿问题，国发（1998）43号文件第三条明确“关于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，要区别情况，统筹算账。”同时，我省于1999年1月10日发布的《山西省人民政府关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》中对于煤矿取缔情形、煤矿关闭情形、关闭合法煤矿补偿情形也作出了相应规定。因此，通过上述政策规定可知，关闭煤矿有权获得补偿的情形只有一种，即关闭合法开办小煤矿，也就是政策文件中所述的“1997年1月1日以前在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，虽‘两证’俱全且合法生产”。2.在“关井压产”时，前安家岭腐煤矿既没有采矿许可证，也   没有煤炭生产许可证，且存在以生产腐肥为名而实际生产煤炭的违法行为，明显属于国务院和我省政策中规定的取缔煤矿的情形。前安家岭腐煤矿《采矿许可证》在1994年有效期届满，之后未办理延续。按照《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，前安家岭腐煤矿《采矿许可证》在1994年即已废止。而且，前安家岭腐煤矿也未办理过《煤炭生产许可证》。因此，在1998年关井压产时，前安家岭腐煤矿既没有《采矿许可证》，也没有《煤炭生产许可证》，明显属于政策规定应予取缔的范围。同时，前安家岭腐煤矿还存在以   生产腐肥为名而实际生产煤炭的违法行为，也不属于政策规定的“两证俱全且合法生产煤矿”情形。3.前安家岭腐煤矿于1998年12月被取缔，依法不应获得补偿。按照朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室于1999年1月29日发布的《关于印发全市取缔和关闭非法及布局不合理煤矿名单的通知》（朔关井办（1999）2号）显示：“截止去年十二月底无证非法矿井已全部取缔”“现将已取缔矿井和拟关闭矿井名单通知给你们”;在朔关井办（1999）2号文件附件“朔州市煤炭行业取缔和关闭矿井名单”中，前安家岭腐肥矿（即前安家岭腐煤矿）属于“关闭以生产腐肥为名而实际生产煤炭的矿井29座”之一。同时，按照朔州市平鲁区人民政府于1999年10月14日发布的《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》（平政发〔1999〕第60号）显示：前腐肥矿（即前安家岭腐煤矿）关闭时间为1998年12月。因此，从上述文件可知，前安家岭腐煤矿因两证不全、存在以生产腐肥为名而实际生产煤炭的违法行为，而于1998年12月被依法取缔，其依法不应获得补偿。   （二）退一步讲，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，王某也非前安家岭腐煤矿的投资人或权利人，其无权主张补偿。在本案中，退一步讲，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，被答辩人王某也无证据证明其为前安家岭腐煤矿的投资人或权利人，其无权主张补偿。首先，前安家岭腐煤矿被取缔关闭时属于集体矿山，并非王某个人矿山，且王某在本案中并未举证证明其对前安家岭腐煤矿存在投资行为。其次，王某在本案中向法庭提交前安家岭腐煤矿《筹建许可证》，拟证明其为前安家岭腐煤矿的负责人，答辩人经向平鲁区自然资源局调查取证发现，前安家岭腐煤矿《筹建许可证》中记载的负责人为“郭仪”而非“王某”，除此之外，两份《筹建许可证》其余信息均一致；同时，王某向法庭提交《关于前腐煤矿的意见》（周政发（1999）3号），拟证明其受让取得前安家岭腐煤矿的产权，但答辩人经向文件落款单位“周花板乡人民政府”现凤凰城镇（原周花板乡合村并镇后成立）以及乡政府时任负责人了解情况得知，周花板乡人民政府并未出具过该文件。因此，答辩人认为王某存在伪造、提交虚假证据的情况，人民法院对其所提证据的真实性及其拟证明的主体资格应不予认可。因此，退一步讲，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，王某也非前安家岭腐煤矿的投资人或权利人，其无权主张补偿。   二、答辩人在本案中不具有行政补偿法定义务，并非本案适格被告。（一）答辩人未作出关闭取缔前安家岭腐煤矿的决定，亦未实施关闭取缔前安家岭腐煤矿的行为，因此不具有行政补偿义务。行政机关承担行政补偿法定义务的前提之一是其对行政相对人作出了具体行政行为。但在本案中，答辩人未作出关闭取缔前安家岭腐煤矿的决定，亦未实施关闭取缔前安家岭腐煤矿的行为，前安家岭腐煤矿的证件注销也不是答辩人的职责和行为所致。关于（2013）朔中民初字第2号《民事裁定书》中认定的“王某所主张赔偿的前安家岭腐煤矿，系平鲁区人民政府根据当时政策而实施的关闭矿井，该矿井的关闭属于政府的政策性行政行为。”答辩人认为其并不属于生效法律文书确定的事实。（2013）朔中民初字第2号《民事裁定书》中的表述并不属于其“查明事实”部分，而是在其说理部分。按照《人民法院民事裁判文书制作规范》规定，人民法院裁判文书正文中的“事实”和“理由”属于不同的文书部分，而（2013）朔中民初字第2号《民事裁定书》并无事实认定部分，其在说理部分的阐述并非对事实的认定，不属于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中规定的“已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实”。因此，其认定不应作为认定答辩人作出行政行为的依据。同时，在本案中被答辩人也未举证证明答辩人作出了关闭取缔前安家岭腐煤矿的决定，或实施了关闭取缔前安家岭腐煤矿的行为。而且前安家岭腐煤矿的证件注销也不是答辩人的职责和行为所致。因此，被答辩人应当承担举证不力的法律后果。因此，答辩人未对前安家岭腐煤矿作出行政行为，不具有对其进行行政补偿的法定义务。   （二）退一步讲，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，按照《矿产资源法》第三十六条规定，也应属于法律规定所确定的前安家岭腐煤矿与中煤平朔集团有限公司之间的民事法律关系，补偿主体应为中煤平朔集团有限公司，而非答辩人。退一步讲，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，按照《矿产资源法》第三十六条规定，也应属于前安家岭腐煤矿与中煤平朔集团有限公司之间法定的民事法律关系，补偿主体为中煤平朔集团有限公司，而非答辩人。按照《矿产资源法》第三十六条规定“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。”由矿山建设单位给予合理补偿具有两个适用条件：一是在国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内；二是集体矿山企业。在本案中，中煤平朔集团有限公司属于国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业，前安家岭腐煤矿在其矿区范围内，且前安家岭腐煤矿在关闭时属于集体煤矿。因此，退一步讲，即使前安家岭腐煤矿属于合法煤矿被关闭的，其补偿主体的确定也完全符合《矿产资源法》第三十六条规定的情况。即使存在补偿，补偿主体也是国有矿山的建设单位，而非答辩人。   （三）即使本案涉及补偿问题，前安家岭腐煤矿地面建筑、设备等被中煤平朔集团有限公司占用，补偿主体也是中煤平朔集团有限公司，而非答辩人。即使本案涉及补偿问题，按照王某在诉讼文书中所述，前安家岭腐煤矿地面建筑、设备等被中煤平朔集团有限公司占用。由此可知，即使应当对前安家岭腐煤矿上述资产进行补偿，也是由占用处置主体进行补偿，答辩人并未占用处置上述资产，不是补偿义务主体。同时，对于前安家岭腐煤矿的矿产资源补偿问题，其在被取缔时并未合法享有采矿权，即使享有采矿权，按照当时矿业权取得相关法律规定，矿业权人基于行政审批取得矿业权而非出让取得，不缴纳资源价款，因此不涉及矿产资源补偿的问题。综上，答辩人在本案中不具有行政补偿法定义务，并非本案适格被告。   三、省高院（2017）晋行终564号《行政裁定书》认定准确，应予维持。在省高院（2017）晋行终564号《行政裁定书》中认定“王某没有提交平鲁区人民政府为本案补偿主体的法律依据”“王某请求审查平鲁区人民政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的主张不能成立，其起诉不符合法定起诉条件”。对此，答辩人认为，因本案中王某并未举证证明答辩人作出了关闭取缔前安家岭腐煤矿的决定，或实施了关闭取缔前安家岭腐煤矿的行为，前安家岭腐煤矿的证件注销也不是答辩人的职责和行为所致。而且退一步讲，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，按照《矿产资源法》第三十六条规定，也应属于法律规定所确定的前安家岭腐煤矿与中煤平朔集团有限公司之间的民事法律关系，补偿主体应为中煤平朔集团有限公司，而非答辩人。因此，王某要求答辩人履行行政补偿职责确无法律依据，省高院（2017）晋行终564号《行政裁定书》认定准确，应予维持。   四、即使涉及行政补偿问题，被答辩人所提诉讼请求也未明确具体的补偿数额，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼起诉条件，应予驳回。关于起诉条件，《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”对于行政补偿类案件，人民法院对于原告未明确具体数额的，也认定为诉讼请求不明确。因此，本案中即使涉及行政补偿问题，被答辩人所提诉讼请求也未明确具体的补偿数额，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼起诉条件，应予驳回。综上，被答辩人王某提起本案诉讼不符合法定起诉条件，其要求答辩人履行行政补偿义务也毫无事实依据和法律依据。省高院（2017）晋行终564号行政裁定书认定准确，应予维持。请求人民法院依法查明案件事实，驳回被答辩人王某的起诉。   被申请人朔州市平鲁区人民政府再审中提交的新证据：   证据3、4、朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室第一期、第三期简报。   证明1998年12月30日前，前安家岭腐煤矿已经被取缔。   证据5、朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室《关于印发全市取缔和关系非法及布局不合理煤矿名单的通知》（1999年1月29日）。   证明前安家岭腐煤矿被列入被依法关闭即取缔矿井名单中。   证据8、前安家岭腐煤矿筹建许可证。   证明我们认为申请人原告存在明显的证据造假，就是申请人其实不具备代理前安家岭腐煤矿索要补偿的主体资格。   证据11、《朔州市平鲁区矿山企业分布图》及《安家岭露天矿矿区范围示意图》，通过示意图可以看出前安家岭村都是前安家岭露天矿的范围。   证据12、中国中煤能源集团有限公司企业登记公示信息。   证据13、中国中煤能源股份有限公司企业登记公示信息。   证据14、中煤平朔集团有限公司企业登记公示信息。   证据15、平朔安家岭露天矿采矿许可证，该许可证是自然资源部发的证，属于国务院开办的矿山企业，从有效期限上可以看出它的有效期限是21年零3个月，安家岭的采矿证部里批的是30年，是1999年领的许可证，2008年时换的新证，该证据证明中煤平朔安家岭是1999年5月领的采矿许可证。   证据22、《关于平朔“双千亿”项目建设恳请朔州市协调解决有关问题的报告》。   证据23、《朔州市人民政府关于平朔双千亿项目建设有关问题的批复》。   证明中煤平朔仅要求朔州市政府协调确认对被关闭矿山企业的补偿标准、范围，以作为其依法合理补偿的依据，未否认其补偿责任主体。   证据24、朔州市平鲁区人民政府、山西平朔安家岭露天煤炭有限公司与朔州市平鲁区楼子沟煤矿新井二号井其他财产所有权纠纷上诉案判决及解析-《民事审判指导与参考-2007年第3集》。   证明最高人民法院的指导案例明确中煤平朔对其矿区范围内被关闭的合法集体小矿负有补偿的法定义务，因关闭煤矿行政行为产生的争议属于民事法律关系，即使前安家岭腐煤矿有权获得补偿，平鲁区人民政府也非法定补偿义务主体，不负有对其进行补偿的法定职责。   再审申请人王某的质证意见：第一组证据3、4、5、8都是新证据，首先被申请人所提交的这些证据都不属于新证据的范畴。前安家岭煤矿当时取缔时正处在筹建当中，筹建许可证发证机关是工商局而不是现在的国土资源局，当时筹建时还没有生产许可证、安全许可证以及营业执照，在这种特定的时期平鲁区就以这种特定的做法筹建许可证，现在不能说筹建许可证不合法。其次，前安家岭煤矿是依法关闭的合法煤矿，而不是取缔的。没有三证才叫取缔，但前安家岭煤矿是依法关闭的，依法关闭的煤矿应属于合法补偿的煤矿。筹建许可证是工商局发的，并且工商局应该是在筹建完毕之后将筹建许可证收回去了，因此平鲁区自然资源局本身是被申请人的职能部门，盖了红章后原件在哪？平鲁区自然资源局与被申请人存在关联。第三组证据11、12、13、14、15均不属于新证据的范畴。证据真实性、关联性、合法性予以认可，但证明目的不予认可。关于最后的判例，该案例与本案不属于一个情形，因为本案涉及到政策性关闭的问题。   关于再审中被申请人朔州市平鲁区人民政府提交的新证据，再审申请人王某不认可，认为不属于新证据。本院认为，朔州市平鲁区人民政府再审中提交的新证据，都是原来存在的证据，不属于新证据的范畴。   本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。   本院认为，关于再审申请人王某与本案被诉的行政补偿行为之间是否存在利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。再审申请人王某提供的证据证明其是涉案前安家岭腐煤矿的所有权人，虽被申请人朔州市平鲁区人民政府对再审申请人王某是否为前安家岭腐煤矿的所有权人提出质疑，但其提供的证据不能证明其主张，故本院对其主张不予支持，本院确认再审申请人王某具有提起本案行政补偿诉讼的主体资格；关于被申请人朔州市平鲁区人民政府是否履行行政补偿法定职责的主体。行政补偿是行政机关基于公共利益或者公共政策调整的需要，对公民、法人或者其他组织的合法财产予以征收、征用或者关停之后，依职权对相应的公民、法人或者其他组织的合法财产予以依法补偿。1997年11月4日平朔安家岭露天煤炭有限公司与平鲁区政府签订的搬迁协议约定：“征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑砂石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。”，由于涉案的前安家岭腐煤矿在平朔安家岭露天煤炭有限公司范围内，1999年10月14日，依据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》及《山西省政府关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》“1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿凡‘两证’不全的，一律予以关闭；…”，平鲁区政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，要求对关闭矿井要上报上级关井办，吊销《煤炭生产许可证》《采矿许可证》和《营业执照》。综合以上情况，可以认定平鲁区政府系前安家岭腐煤矿的关闭主体。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，在没有其他明确法律法规规定的情况下，撤回行政许可的补偿主体，一般应认定为撤回行政许可的行政机关。故平鲁区政府是对被其关闭的合法矿井承担相应的补偿责任的主体。综上，原二审裁定认定王某请求审查平鲁区人民政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的主张不能成立，其起诉不符合法定起诉条件不当，应予纠正；一审法院认为王某主张前安家岭腐煤矿的关闭系行政行为所致，其未向该院提交平鲁区人民政府为本案关闭补偿主体的法律依据，故驳回王某的诉讼请求，并未对前安家岭腐煤矿是否应该得到补偿进行实体审查，故本案发回一审法院重审，在重审中应注意审查前安家岭腐煤矿是否属于政策性关闭后应该补偿的煤矿及平鲁区人民政府作为行政机关应该履行补偿职责与平鲁区人民政府与平朔安家岭露天煤炭有限公司签订的搬迁协议中约定实际占用关闭后煤矿补偿的关系。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：   撤销山西省高级人民法院（2017）晋行终564号行政裁定；   撤销山西省忻州市中级人民法院（2016）晋09行初24号行政判决；   本案发回山西省忻州市中级人民法院重新审理。   审判长 李永静   审判员 樊文霞   审判员 谢红雯     二〇二〇年八月二十七日   书记员 杨 婕