广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初272号原告：中山市*********民小组，住所地广东省中山市******。主要负责人：黄沛云，组长。委托代理人：陈华、朱宁龙，分别系北京市农权律师事务所律师、实习律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：黄建英，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。第三人：中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码N2442000C038926111。法定代表人：黄森，主任。委托代理人：张嘉铭，广东法宗律师事务所律师。原告中山市*********民小组（以下简称同胜村冲头小组）因不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政登记，于2020年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月2日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社（以下简称同胜经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告同胜村冲头小组的主要负责人黄沛云及委托代理人陈华、朱宁龙，被告市自然资源局的委托代理人黄建英、殷坤仪，第三人同胜经联社的委托代理人张嘉铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。中山市人民政府于2014年7月17日向第三人同胜经联社核发了中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证。原告同胜村冲头小组诉称，中山市坦洲镇人民政府与第三人同胜经联社在没有任何征地、用地手续的情况下，签订征地收地协议书的形式决定征收原告一直进行耕种使用的105.25亩土地，原告于2019年11月23日通过另案诉讼撤销上述征地收地协议书，得知被告已经为同胜经联社颁发中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证，原告认为被告作出的行政行为严重违法，依法应予撤销，具体理由如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国物权法》第六十条的规定，原告一直使用涉案地块，且原告至今存在，没有打破小组的界线，故原告对涉案105.25亩土地享有所有权。但是，被告却将包括原告等三个村民小组享有所有权的宅基地登记在同胜经联社名下，并颁发涉案集体土地所有权证，为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告于2014年7月17日作出的中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证；2.本案诉讼费用由被告承担。被告市自然资源局辩称，一、涉案中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证事实清楚、依据充分、程序合法，是合法有效的行政行为。涉案土地登记为集体土地所有权变更登记，土地原所有权登记在中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社辖下的犁头咀居民小组、大生居民小组、冲头居民小组。根据原中山市农业局《关于提交中山市坦洲镇同胜社区**集体经济组织名单及资料的函》[中农函（2013）42号]要求，由于上述居民小组农民集体无独立行使集体土地所有权的主体资格，需以第三人同胜经联社名义办理集体土地所有权变更登记，并注销原五宗集体土地所有权登记。2013年7月16日，涉案土地经权属及界址调查，被告下属坦洲分局在中山市土地权属调查表出具“经实地调查，权属界线清晰、无异议，建议登记发证”意见；2013年8月6日至2013年9月6日对拟登记的该宗土地进行公告，并将宗地的相关信息公告张贴于村府宣传栏及土地所属片区范围内。在公告期内，未有人提出异议。2014年7月2日，同胜经联社申请办理涉案土地所有权变更登记，宗地面积为450.4957亩，并提交了土地登记申请书、证明、中山市土地权属调查表、组织机构代码证、宗地图等相关资料。经审核，上述土地所有权登记申请资料齐全，权属来源及界址清晰，被告依法向同胜经联社作出中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权登记，并注销原五个居民小组名下的集体土地所有权证。具体行政行为符合《土地登记办法》第九条、第三十八条的规定。二、原告提起本案行政诉讼已超过法定期限，且不具备提起本案诉讼主体的资格，应驳回其起诉。（一）经查，因原告无独立行使集体土地所有权主体资格，2014年7月2日，原告时任小组长梁桂全已于本案土地所有权登记时，提交《土地登记申请书》中确认上述事实，并申请注销原告自身名下中府集有（2013）第3300286号、第3300224号集体土地所有权登记，《申请书》中陈述“经居民核实界线，土地权属属于经联社”，即同胜经联社，以上事实也有两份证明予以证实。因此，以上事实即可证明原告早在2014年7月2日已知道本案集体土地所有权发生变更，并登记在同胜经联社的事实，应视为原告已知道本案的登记行为，但原告迟于2020年2月才向法院就涉案登记行为提起行政诉讼，其起诉期限申请明显超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。（二）根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，由于原告并无独立行使集体土地所有权的主体资格，因此涉案集体土地所有权不可能登记在原告名下，换言之，原告与涉案土地登记无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释(2018)1号）第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，应驳回原告的起诉。综上，涉案土地所有权登记行为权属、界址清晰，程序合法，应当予以维持，原告提起本案诉讼已超过法定期限，应驳回其起诉。第三人同胜经联社述称，我社对被告于2014年7月17日向第三人同胜经联社颁发中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证的行政行为没有意见。经审理查明，2013年7月16日，原中山市国土资源局坦洲分局对土地所有者名称为同胜经联社的土地（宗地代码为442000107006JA00004）作出土地权属调查表，同胜经联社及时任该社负责人的黄森分别在该调查表“本宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织盖章”栏盖章及签名。除此之外，没有其他组织和个人在该栏上盖章和签名。2013年8月6日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）对位于中山市***上述同一宗地代码、面积共450.4957亩的土地张贴了中集有公（2013）第4438号公告，对拟将进行所有权登记的上述宗地相关信息进行公告，公告期为30天。2013年9月6日，同胜经联社出具公告期内无人提出异议的证明。2014年7月2日，同胜经联社向原市国土资源局申请办理上述集体土地所有权变更登记，提交了土地登记申请书、证明、组织机构代码证、负责人身份证明、中山市土地权属调查表、农村集体土地所有权面积分解表、公告、宗地图等材料。其中，土地登记申请表“申请登记的内容”栏载明“中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社辖下的犁头咀居民小组证号：中府集有（2013）第3300066号；大生居民小组证号：中府集有（2013）第3300040号；冲头居民小组证号：中府集有（2013）第3300286号；冲头居民小组证号：中府集有（2013）第3300224号；大生居民小组证号：中府集有（2013）第3300051号。上述五个居民小组农民集体并无主体资格，经居民代表核界，通过核定界线权属属于经联社，现以中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社办理新证，图号：442000107006JA00004，面积450.4957亩，并将上述五个居民小组的集体土地所有证办理注销。”另外，上述材料中的证明由同胜经联社于2013年9月6日出具，记载“兹有中山市***********民小组，因没有机构代码证和农村社区合作经济组织登记证，现申请以同胜股份合作经济联合社代盖公章。上述居民小组农民集体并无主体资格，经居民代表核界，通过核定界线权属属于经联社，现将上述居民小组的集体土地所有证办理注销登记。”中山市坦洲镇同胜社区*民委员会（以下简称同胜居委会）、同胜经联社在上述证明加盖印章。2014年7月2日，同胜村冲头小组向原市国土资源局提交了两份土地登记申请书，对位于中山市******的面积分别为115.5345亩、51.031亩的两块土地[对应集体土地所有权证号分别为：中府集有（2013）第3300224号、中府集有（2013）第3300286号]申请办理注销登记，该两表申请人签章栏有时任同胜村冲头小组组长的梁桂全签名，并有同胜居委会、同胜经联社加盖印章。2014年7月17日，原市国土资源局作出土地登记审批表，报请中山市人民政府登记造册，向同胜经联社核发中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证。同胜村冲头小组不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证载明：土地所有权人为“中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社农民集体”,坐落于“中山市坦洲镇同胜*”,土地权属性质为“集体土地所有权”,宗地面积为“450.4957”亩。庭审中，同胜经联社确认涉案土地所有权原属于同胜村冲头小组、犁头咀小组、大生小组三个集体，统一变更至同胜经联社农民集体名下后，仍一直由原小组集体使用和管理；由于当时同胜村冲头小组没有组织机构和主体资格，所以在2014年将集体土地所有权证登记于同胜经联社农民集体名下。又查明，为配合中山市**集体土地确权登记发证工作，原中山市*******集体经济组织独立行使土地所有权的主体资格审核确认工作，并于2013年2月26日向原市国土资源局出具中农函（2013）42号《关于提交中山市坦洲镇同胜社区**集体经济组织名单及资料的函》，该函所附的《中山市坦洲镇同胜社区集体经济组织主体资格审核确认表》载明同胜社区的村级集体经济组织有1个，即同胜经联社；组级集体经济组织为0个。再查明，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，结合中山市机构编制委员会作出的中山编委（2015）10号《关于整合不动产登记职责的通知》、中山编委（2015）11号《关于市人民政府土地房产发证办公室更名及职责调整的批复》的具体规定，明确从2015年4月起，中山市范围内的不动产登记的法定职责确定由原国土资源局承担。另，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，作出涉案集体土地所有权证的原行政机关为中山市人民政府，但中山市人民政府核发集体土地所有权属证明的职责已发生变更，原市国土资源局作为继续行使不动产登记职权的部门，应当承担原行使行政机关的法律责任。市自然资源局因机构改革承继了原市国土资源局的职权后，作为中山市行政区域范围内行使集体土地所有权登记职能的登记机构，也是辖区内继续行使核发集体土地所有权属证书或登记证明的法定发证机构，其在本案中主体适格，本院予以确认。本案中，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案集体土地所有权证的颁发行为是否合法。对于涉案土地作出颁发中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证的行为,原市国土资源局将该土地所有权人登记为同胜经联社，并注明所有权人为同胜经联社农民集体所有,一方面，与本案所查明及各方当事人均确认的该土地所有权人为同胜村冲头小组等村民集体不符;另一方面,根据《土地登记办法》（2008年2月1日起施行,2017年12月27日被废止）第九条:“申请人申请土地登记,应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”的规定，同胜经联社向原市国土资源局申请集体土地所有权变更登记，提供了土地登记申请书、申请人的农村集体经济组织证明材料以及土地权属调查表、宗地图等材料，没有提供土地权属来源证明。在未提供土地权属来源证明的情况下，原市国土资源局应当严格按照《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）的规定，加快开展农村地籍调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途（地类）等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据。但是，涉案土地包括了原属于同胜村冲头小组、犁头咀小组、大生小组等村民小组的集体土地，而市自然资源局对地籍调查材料进行审查时没有注意到本宗地指界人签名栏中没有同胜村相应的村民小组的代表签名和盖章，即仅有同胜经联社的现场指界，没有上述利害关系人参与踏界指界，影响了地籍调查结果，属于事实不清。因此，原市国土资源局在错误确定所有权人的前提下，对同胜经联社在该土地上变更所有权的申请予以审核，并在未征得土地原所有权人同胜村冲头小组等村民集体同意及取得其权属来源证明的情况下，核发中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证，将土地所有权变更为同胜经联社，显属错误。因该错误登记行为直接损害同胜村冲头小组的合法权益，其起诉要求予以确认违法并予撤销，本院予以支持。市自然资源局辩称2014年时同胜村冲头小组没有主体资格及组织机构而不得不将涉案土地所有权登记于同胜经联社名下，显然缺乏事实及法律依据，本院对此不予采信。另外，虽然时任同胜村冲头小组组长的梁桂全于2014年7月2日在有关注销该小组的中府集有（2013）第3300224号、中府集有（2013）第3300286号集体土地所有权证的土地登记申请书上申请人栏签名，但并不能体现系该小组村民集体共同意志，且市自然资源局也未提供其他证据证实同胜村冲头小组其他村民当时知道或者应当知道涉案土地的集体土地所有权证被注销及拟登记在同胜经联社农民集体名下，因此，对于市自然资源局认为同胜村冲头小组起诉已经超过法定期限的辩解，本院亦不予采信。综上所述，原市国土资源局作出的涉案土地登记行政行为事实不清、证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定,判决如下:撤销原中山市国土资源局于2014年7月17日核发的中府集有（2014）第3300067号集体土地所有权证。案件受理费50元,由被告中山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  李玉波人民陪审员  谭月娥二〇二〇年八月二十一日书 记 员  叶晓桐程慕桦