广州铁路运输中级法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）粤71行赔终17号上诉人（原审原告）：冯伏生，男，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址湖南省衡阳县************，公民身份号码430************535。委托代理人：赵盛丽、黄粮峰，湖南居安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广州市花都区********。法定代表人：黄仲廷，镇长。委托代理人：龚越洪，该府工作人员。委托代理人：谭兆铭，广州市花都区炭步镇法律服务所工作者。上诉人冯伏生因与被上诉人广州市花都区炭步镇人民政府（以下简称炭步镇政府）行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行赔初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年1月1日，原告冯伏生（乙方）与龙文祥（甲方）签订《养殖协议》，从龙文祥处承包其从环山村第三、第四经济社所承包的鱼塘水面，承包期从2017年1月1日起至2021年12月31日止。原告冯伏生承包上述鱼塘后建设养殖棚舍，养殖水鸭。2017年9月9日，广州市人民政府发布穗府规[2017]12号《关于清理整顿重点河涌流域“散乱污”场所的通告》，通告称：“为进一步改善重点河涌流域环境质量，依据……决定开展重点河涌流域“散乱污”场所清理整顿工作。通告如下：一、在本市行政区域范围内重点河涌流域、流溪河流域，以及东江北干流和珠江广州河段河道管理范围开展“散乱污”场所清理整顿工作……二、本通告所称的“散乱污”场所，是指不符合产业政策和产业布局规划，以及环保、国土规划、工商、税务、质监、安全监管、消防等手续不全，污染环境的企业、工场作坊等生产经营场所……六、各区人民政府应当组织相关职能部门、镇人民政府、街道办事处及有关职能部门及供水、供电单位开展联合执法行动……属未办理环保手续、违法排放污染物的，由环境保护行政主管部门依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等规定，依法严厉查处……”2018年3月19日，广州市花都区人民政府办公室发布花府办函[2018]31号《关于印发花都区新一轮畜禽养殖污染整治行动实施方案的通知》，向相关职能部门印发《花都区新一轮畜禽养殖污染整治行动实施方案》，其中规定：“为深入贯彻落实……进一步规范我区畜禽养殖，部署开展新一轮非禁养区畜禽养殖污染整治工作，结合我区实际，制定本实施方案。一、指导思想……确保畜禽养殖废物处理符合环保排放要求，为建设美丽花都作出积极贡献……”2018年5月25日，广州市花都区农林局向花都区各镇街发布花农林[2018]191号《关于对照清单告知畜禽养殖场推进新一轮污染整治工作的通知》，要求加快整治进度，按时间节点完成整治任务等。被告炭步镇政府于2018年7月16日向原告冯伏生发出《告知书》，其中称原告冯伏生位于炭步镇环山村的养殖场已列入整治名单内，须按在2018年8月31日前要求完成整改，否则依法实施停养关闭。被告炭步镇政府认为原告冯伏生未按期完成整改，遂对原告冯伏生位于炭步镇环山村的养殖场进行强制拆除。原告冯伏生对拆除行为不服，诉至原审法院。该院以（2019）粤7101行初457号案受理。该案庭审中，原告冯伏生与被告炭步镇政府确认：炭步镇政府于2018年11月2日对原告位于炭步镇环山村的养殖场进行强制拆除。被告炭步镇政府确认拆除原告冯伏生养殖棚的理由为养殖棚过于简易且污染水源、土壤。该案原审法院以炭步镇政府作为镇一级人民政府，以原告冯伏生的养殖棚污染水源和土壤为由，对原告冯伏生的养殖棚进行强制拆除，超越法律规定的职权范围，且炭步镇政府未能提供证据证实其在实施强制拆除行为前依法履行催告程序，亦无证据证实其告知原告冯伏生相应的陈述申辩权利，故其实施该案强制拆除行为的程序违法为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决：确认被告炭步镇政府于2018年11月2日对原告冯伏生位于广州市花都区******的养鸭场养殖棚实施的强制拆除行为违法。该院作出的（2019）粤7101行初457号行政判决，于2019年10月15日前发生法律效力。原告于2019年10月14日向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求判决被告赔偿其养鸭场养殖棚因被告实施强制拆除所造成的经济损失42.4万元。诉讼中，原告提供了加盖“广州市花都区农林局”字样印章的《广州市花都区非禁养区2018年需整治畜禽养殖场户清单》，该清单记载：填表日期“2018年5月23日”，场主姓名为“冯伏生”的位于花都区炭步镇环山村的鸭场，饲养品种为“肉鸭”，存栏量为：“36000”只，年出栏量产量为“25500”只，整治计划（限期关闭、限期整改）为“2018年”。原告提供了“广州市农产品市*价格采集系统”在2018年10月26日至2018年11月28日期间的“江村家禽批发市场”产品名称为“青头鸭”的批发价格页面截图，记载价格从43元每只到45元每只不等。在本案诉讼期间，原告申请原审法院对现场遗留物品进行证据保全，并申请对其损失进行评估鉴定，但未提出评估鉴定的对象和方式。2019年12月10日，原告要求变更原诉状第1项诉求为要求判决被告向原告赔偿经济损失200万元，并说明其主张的损失构成为：养殖棚损失3500平米*250元/平米=875000元；鸭贱卖损失36000只*（45-20）元/只=900000元。同日，原告提供了没有任何单位盖章，也没有任何人员签名确认的《养殖户详细信息表》，该表记载：养殖户姓名为冯伏生，拆除时间2018.11.2，养殖场位置：三联村，被拆养殖棚数量、面积：3500㎡，3.6万只鸭。在本案诉讼期间，原告未向该院提供其搭建简易棚舍的任何审批、备案证明，也未提供其所称贱卖禽畜的证明，未提供强制拆除时有损毁禽畜的证明。被告提供了其主张的案涉养殖场拆除前、拆除后的照片，照片较小且不够清晰，记载了：“政府拆6个棚”“①224㎡②210㎡③206㎡④198㎡⑤120㎡⑥206㎡”，拆除日期：1164㎡“2018/11/2”，棚舍结构“简易竹棚”。被告所提供的照片中，未能识别棚舍内存有禽畜。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，原告在起诉后，申请该院对现场遗留物品进行证据保全，并申请对其损失进行评估鉴定，但未提出评估鉴定的对象和方式。由于其提出申请时距离拆除行为发生已经有一段时间，现场遗留物品客观上因时过境迁无法确定拆除时的真实情况，且其未提出评估鉴定的对象和方式，亦不具备司法鉴定的条件，客观上无法进行委托评估鉴定工作。关于原告主张的养殖棚等设施的赔偿问题。国土资发〔2010〕155号文《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条规定：“……设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地……”。第三条第一款规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意”。广州市花都区人民政府办公室2018年8月28日通过花府办规〔2018〕4号文印发的《花都区畜禽养殖管理实施细则》第六条规定：“新（改、扩）建畜禽养殖场（小区）应当符合土地利用总体规划、城乡规划、防疫条件、环境保护、公共卫生等要求。建设前应当编制养殖场建设方案（包括场区边界范围、场区布局平面图、设计最大养殖存栏规模、生产设施与工艺设计、动物防疫设施、病死畜禽无害化处理设施、配套养殖废弃物收集和贮存设施及处理措施等），填写畜禽养殖场建设申报表，并经镇（街）审核同意后，依法办理工商营业执照、设施农用地手续、建设环境影响评价等相关手续后，方可开工建设。……”虽生效判决确认被告对涉案养鸭场养殖棚实施的强制拆除行为违法，但是，被告负有赔偿的责任应针对的是原告所受损的合法权益。参考上述文件，由于段德佳未提供任何证据证明其搭建的简易棚舍等畜禽养殖设施经过合法审批或备案，上述设施也非段德佳基于鱼塘承包合同所约定的土地使用方式所应合法存在的养殖设施，因此不属于国家赔偿范围。关于原告主张鸭贱卖及损毁的赔偿问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”原告对拆除行为导致禽畜贱卖或损毁的情况完全具有取证能力及保留交易记录的机会，而被告对此并不具备直接举证能力。但原告在本案诉讼中未提供其自有禽畜的任何交易证明，仅提供了某时段某市场的价格信息，与其主张的贱卖禽畜或损毁的情况不具有关联性，该院不予采信。综上所述，原告在不存在不可抗力阻却且具有举证能力的情况下，没有提供最基本的有效证据证明其主张损失的存在，应对在国家赔偿诉讼中怠于履行法定举证责任承担法律上的不利后果，其提出的赔偿请求，该院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告冯伏生的诉讼请求。上诉人冯伏生不服原审判决，上诉称：一、原审认定无法进行委托评估鉴定缺乏事实和法律依据，评估鉴定工作都是在损害发生后才能进行的，没有法律规定损害发生后过了一段时间就不能再进行评估鉴定。上诉人起诉后向法院申请了证据保全和评估，起诉时拆迁现场是存在的。原审认为原告未提供评估鉴定的对象和方式缺乏依据，上诉人要求评估鉴定的对象即被上诉人强拆上诉人养殖棚舍造成上诉人的经济损失，方式为委托司法鉴定评估机构。二、原审根据〔2010〕155号文《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》认定上诉人的养殖棚舍系非法建筑不属于国家赔偿范围缺乏依据，该文已失效。即便上诉人的养殖棚舍存在某些违法，也不属于被上诉人的执法职能和范围。三、根据行政诉讼法第三十八条的规定，被上诉人应承担上诉人损失的举证责任。四、上诉人诉请的各项损失均有事实和法律依据。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人炭步镇政府二审答辩称，上诉人的诉求没有事实和法律依据，涉案棚舍未经该镇审核同意并依法办理营业执照，属于违法建设养殖设施及经营，不受法律保护。上诉人提供的证据不能证实实际发生的损失，应承担举证不能的法律后果。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判决。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由此可见，国家赔偿损害的对象为合法权益，对于合法财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。对于非法的利益不予保护。本案中，被上诉人对涉案养殖棚舍的强制拆除行为已被生效判决确认违法，但该判决是以被上诉人超越法定职权与强制拆除程序严重违法为由确认涉案强拆行为违法，被上诉人是否应承担赔偿责任，取决于涉案强拆行为是否损害了上诉人的合法权益。现就上诉人主张赔偿涉案养殖棚舍等设施损失、畜禽贱卖损失等问题分析如下：一、关于涉案养殖棚等设施的损失。上诉人于2017年1月承包了涉案鱼塘，在承包的鱼塘处搭建简易竹棚，大量养殖水鸭，属于规模化养殖。根据当时施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一、第三条规定，畜禽舍生产设施用地和配套的附属设施用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织就有关土地使用条件协商一致，经公告无异议后，三方签定用地协议，并报县级国土资源部门和农业部门备案。上诉人在从事规模化养殖时，其搭建的涉案养殖棚等设施未经镇政府及畜牧主管部门审核同意，未办理用地备案手续，亦不符合《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定。由于上诉人未提供任何证据证明其搭建的简易棚舍等畜禽养殖设施经过合法审批或备案，也不属于基于鱼塘承包合同所约定的土地使用方式所应合法存在的养殖设施。上诉人亦没有证据证明其合法的设施受损。上诉人主张的该项损失不属于国家赔偿范围。且被上诉人已多次书面告知上诉人涉案养殖棚等设施存在违法用地、污染水源等问题，要求限期整治、自行搬迁或关闭，逾期将依法实施停养关闭、强制拆除，被上诉人在拆除行为结束后亦将拆卸后的棚舍材料堆放在现场。据此，原审判决未予支持上诉人请求赔偿涉案养殖棚等设施的损失，并无不当。二、关于畜禽贱卖及损毁的损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，被上诉人已多次通知上诉人自行清理、关闭涉案养殖棚舍，上诉人有相应时间处理有关禽畜。上诉人未能提供相关畜禽交易或转账记录以证明其贱卖损失，且不存在因被上诉人的原因导致上诉人无法就损害情况举证的情形，故上诉人应承担举证不能的法律后果。上诉人的该项请求没有事实和法律依据，原审法院依法不予支持，并无不妥。三、关于上诉人认为应当委托鉴定机构对其损失进行鉴定的问题。根据相关司法解释的规定，在当事人主张的损害价值无法确定的情况下，可委托评估机构进行鉴定。因本案现有证据不能证明被上诉人的涉案强拆行为对上诉人的合法权益造成直接损失，本案尚不具备司法鉴定的条件。原审法院依法不予准许上诉人的鉴定申请亦无不当，上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定的事实清楚，程序合法，不予支持上诉人的赔偿请求，处理结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年八月二十四日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪