山东省潍坊市坊子区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0704行初63号 原告潘东光，男，1958年2月16日生，汉族，住潍坊市奎文区。 委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。 被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处，住所地：潍坊市坊子区凤凰大街**。 法定代表人袁燕，该单位主任。 委托代理人王秋文，山东求是和信律师事务所律师。 原告潘东光诉被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处（以下简称坊子区凤凰街办）行政撤销一案，本院于2020年5月6日立案，于2020年5月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告潘东光及其委托代理人孙建伟、被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处出庭负责人潘祥卿及委托代理人王秋文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘东光诉称，其系山东省潍坊市奎文区居民，被告所作出的责令限期拆除通知书中所涉及的房屋，是原告在2003年合法购买所得，并且办有国土地使用权证书，证书编号：潍国用（2005）第××号。涉案的房屋建于1996年，是在当时政府招商引资，为加快坊子镇工商小区开发建设的背景下进行的。原告在合法购买取得该房屋后一直在做门面房的经营租赁使用，该房屋系合法建筑，原告对该房屋也拥有合法的所有权。原告认为，被告作出的《限期拆除决定书》的具体行政行为没有事实和法律依据，实体程序均违法。一：被告作出的《限期拆除决定书》认定事实不清，不符合实际情况。涉案房屋建于1996年，系原告合法手续购买所得，并办有国有土地使用权证书，该通知书内容陈述不清，不符合基本事实。二、被告作出的《限期拆除决定书》使用法律错误。原告的房屋是1996年建设的，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日开始实施的，根据不溯及既往原则，被告作出《限期拆除决定书》适用法律错误。同时，根原告所了解，涉案房屋建于1996年，是在当时政府招商引资，为加快坊子镇工商小区开发建设的背景下进行的，当时的建设者都与坊子镇工商小区管理委员会签署了开发建设协议书，并不存在当时法律情况下的任何违法行为。三、从程序上看，被告作出《限期拆除决定书》未依法履行调查告知等义务，未履行法定程序，程序违法。根据《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条、三十七条，第四十一条之规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，应向申辩人告知给予行政处罚的事实、理由和依据。同时，在认定违建之前未履行询问、调查通知、现场勘验等义务，在作出相关责令限期拆除通知书之前，也未全面履行审查职责，审批程序违法。四、从实质上看，涉案行政处罚行为意图以拆除违建名义代替行政征收搬迁工作，其行政目的严重违法，侵害原告的合法物权。本案中，原告对涉案房屋建筑拥有合法所有权，长期投资更是花费了巨大成本，长久以来该建筑一直被用作门面房经营使用，现因政府征收行为，已停止正常营业达到两年多之久，现涉案房屋所在地块涉及政府的征收行为，征收部门至今未拿出任何合法的补偿依据，并且补偿数额及其不合理，原告基本生活水平得不到保障，经济遭受严重损失。因此双方仍未对补偿安置事宜达成一致，原告亦未得到任何补偿安置。现被告突然作出《限期拆除决定书》，原告认为，被告以违法建筑名义，逼迫原告拆除房屋，其本质上是对行政征收搬迁工作的一种策略配合，即以拆违名义进行拆迁，以达到少补偿的非法行政目的，该种做法极易侵害公民的合法权益，其合法性更值得质疑。综上，被告作出《限期拆除决定书》在实体程序上均严重违法，为维护原告的合法权益，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼》相关规定，原告特诉至法院，请求：依法撤销被告在2020年3月25日作出的限期拆除决定书。 原告潘东光向本院提交了以下证据、依据：1、国有土地使用权证，2、限期拆除通知书证，3、房屋征收补偿协议，4、评估单（潘东光18），5、评估单（潘东光），证据1-5证明原告对涉案房屋所在地享有合法使用权，2017年期间坊子区人民政府曾经委托居委会对原告房屋进行过征收，对原告房屋进行过测量，只是双方没有签订补偿协议，被告提交的查勘记录也是当时形成的，其中的证据4、5是2020年对原告房屋重新进行征收，对房屋的价值评估，第二次的评估比第一次评估多了十几万元；6、坊子镇政府关于工商小区开发建设的施工规范，7、坊子镇工商小区开发建设协议书，证据6、7证明涉案房屋建设时按照施工规范的要求签订了开发建设协议书，甲方为工商小区管委会加盖公章，时间是1996年，房屋建设时完全按照施工规范的要求进行建设，不存在违反规划的情形；8、评估单李春茂（刘翠荣）19，9、评估单韩森田20，证据8、9证明结合原告提交的土地使用权证及宗地图可以看出李春茂和韩森田与原告的房屋相邻，且同位于此次的棚户区改造征收项目，拆迁单位都进行了评估，初步认定了房屋价值，本案被告认定原告的房屋为违法建筑并要求拆除，属于执法目的违法，以拆违代替征收属于滥用职权的行为。上述证据只有国有土地使用证为原件，其他证据均为复印件。 被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处辩称，一、答辩人作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分；2004年原告从李春茂处通过购买的方式取得了位于北海路以东、潍胶路以北的土地使用权210平米，原告在该处地块上使用的254.1平方建筑物未经依法许可建设的。对于该事实有《关于协助查询潘东光建筑物规划手续的函》的复函、实地勘测记录、宗地图、土地使用权转让合同等证据予以证实。二、答辩人作出《限期拆除决定书》程序合法、适用法律正确；经他人举报取得案件线索后，答辩人对未经许可建设建筑物一案立案调查。经答辩人调查确认，原告的违法建筑一直处于持续状态，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第41条和第65条规定作出并向原告送达了《责令限期拆除通知书》《限期拆除决定书》答辩人作出《限期拆除决定书》程序合法、适用法律正确。综上所述，被申请人作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据充分、程序适当，适用法律正确。请求法院查明事实后，依法驳回原告诉求。 被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1、《关于协助查询潘东光建筑物规划手续的函》及复函、实地查勘记录、宗地图、土地使用权转让合同，证明被告作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分，主体适格；2、责令限期拆除通知书及送达回证、公证书、限期拆除决定书及送达回证、公证书，证明被告作出《限期拆除决定书》程序合法；3、《城乡规划法》第41、65条，证明被告作出《限期拆除决定书》适用法律法规正确。 经庭审质证，对于原告提交的9份证据，被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处对证据1真实性无异议，该份证据说明原告取得了涉案建筑物所占用土地的使用权，但依据相关规定，在依法取得土地使用权后，建设建筑物应当申请规划许可，该份证据不能否认涉案建筑物为违法建筑；对证据2无异议，该份证据说明被告作出涉案行政行为前依法进行了通知，要求原告自行纠正违法行为，更充分说明被告作出该行政行为程序合法；对证据3真实性、关联性均有异议，对于房屋征收补偿协议即便是真实的，并无协议双方签字盖章，亦无原告主张的被告出具的授权委托，无法证明大营子居委会受被告委托对原告房屋进行征收一事，从协议内容看，最多仅能说明大营子居委会与原告就涉案房屋买卖事项进行过协商，但双方未达成一致，因此该份协议即便是真实的，也不具有任何效力；对证据4评估单真实性、关联性均有异议，依据国有土地上征收补偿条例第24条规定，即便确如原告主张涉案房屋被纳入征收范围，依据该条规定征收实施部门在征收时应当对征收范围内未经登记的建筑物进行认定调查和处理，对认定为违法建筑的不予补偿，原告的涉案建筑物已由规划行政主管部门出具，认定为违法建筑的复函，因此即便纳入征收范围也应当不予补偿；对证据5质证意见同对证据4的质证意见；对证据6真实性、关联性有异议，即便该份证据是真实的，也仅系对于工商小区开发建设施工的相关规范要求，涉案建筑物是否位于该小区范围内无法证明，且工商开发小区管委会无相应的盖章，该单位并非行政规划主管部门，因此，并不能基于关于施工的要求规范认定系取得了规划许可；对证据7质证意见同证据6质证意见；对证据8真实性、关联性均有异议，该份证据载明的李春茂与本案无任何关联性，评估内容与本案无关联性，原告主张的涉案建筑物未取得规划许可，无论是否纳入征收或棚改范围均无相应补偿；对证据9质证意见同证据8质证意见。 对于被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处提交的3份证据，原告对证据1《关于协助查询潘东光建筑物规划手续的函》及复函三性和证明目的不予认可，被告无权对所谓违法建筑进行违法处理，同时根据自然资源和规划局的复函可以看出其未对被告询问的是否采取改正措施消除对规划的影响进行答复，根据法律规定，只有在不可以采取措施消除影响情况下，有权机关才可以限期拆除，对实地查勘记录三性、证明目的不认可，该证明没有载明查看时间，没有实地查勘人员的签名，没有加盖单位公章，实际上该查勘记录是2017年涉案房屋拆迁时评估机构进行的初步测量，查勘记录的左上角原告名字前面有个18正是原告房屋的当时拆迁时顺序编号，被告以该份证据证明是其作出限期拆除决定书合法依据是不具有合法性的，对宗地图、土地使用权转让合同三性无异议，证明目的不认可，该组证据证明原告的房屋是有实际合法使用权的。对证据2责令限期拆除通知书及送达回证、限期拆除决定书及送达回证真实性无异议，合法性及证明目的不认可；两份公证书，超过举证期限，不当做证据予以质证，公证书作出的时间是4月2日，是属于行政行为之后收集的证据，不符合最高院行政诉讼证据的规定。对证据3适用法律错误，被告并不是乡村规划区的内的乡镇级人民政府，无权适用上述法律，查处相关所谓违法建筑。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的9份证据，被告虽对部分证据有异议，但未提供相反证据予以证明，经本院审查，上述证据真实合法，与本案有关联性，本院依法认定为有效证据；对于被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处提交的3份证据，证据2中的公证书超过法定举证期限，对该证据本院依法不予认定；被告提交的其他证据，经本院审查，与本案具有关联性，本院依法认定为有效证据。 经审理查明，涉案房屋位于北海路以东，潍胶路以北，建于1996年，系原告在2003年从李茂春处购买，并于2005年办理国土地使用权证书，证书号为：潍国用（2005）第××号。2020年3月8日，被告向潍坊市自然资源与规划局坊子分局去函，请求协助查询以下信息：“1、潘东光建设是否取得规划许可；2、潘东光建设建筑物的规划范围；3、潘东光建设的建筑物能否采取措施消除规划影响。”2020年3月16日，潍坊市自然资源与规划局坊子分局复函：“1、位于北海路以东、潍胶路以北，由李茂春转让给潘东光地块上的建筑物未办理规划审批手续。2、该建筑物未在潍坊市城市总体规划范围内。”2020年3月25日，被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处向原告作出《限期拆除决定书》，原告不服向法院提起诉讼。 另查明，2017年，根据营子片区棚户区改造项目，原告与凤凰街办大营子居委会曾就补偿进行过协商。 本院认为，关于被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处是否具有执法主体资格问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，被告坊子区凤凰街办作为乡镇一级人民政府，根据上述规定，具有查处在乡、村庄规划区内违法建设的职权，根据被告提交的《关于协助查询潘东光建筑物规划手续的函》的复函，潍坊市自然资源和规划局坊子分局答复涉案建筑物未在潍坊市城市总体规划范围内，即属于乡、村庄规划区内，因此本案被告具有查处涉案违法行为的主体资格。 关于被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处作出的《限期拆除决定书》是否合法的问题。被告作出涉案行政行为在认定事实和程序上，根据《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条、三十七条、四十一条之规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，应向申辩人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，被告未依法履行调查告知等义务，未进行立案、询问，未履行法定程序，程序违法。适用法律上，被告认定原告“未取得规划许可证，擅自于北海路以东、潍胶路以北，由李春茂转让给潘东光地块处建设建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定”，被告处罚依据是2019年修订的《中华人民共和国城乡规划法》，而涉案建筑建成于1996年。根据《中华人民共和国立法法》第八十四第规定“法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定对原告建设作出认定系法律适用错误，且该条规定也未针对保护公民、法人或者其他组织的权利和利益而作出特别规定。故，被告作出该行政行为适用法律错误。 综上，被告作出的《限期拆除决定书》程序违法，适用法律错误，依法应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处于2020年3月25日向原告潘东光作出的《限期拆除决定书》。 案件受理费50元，由被告潍坊市坊子区人民政府凤凰街道办事处承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  单连东 人民陪审员  徐辉堂 人民陪审员  刘学华 二〇二〇年八月十一日 法官 助理  李伟丽 书 记 员  王咪咪