济南铁路运输法院行 政 判 决 书(2020)鲁7101行初331号原告杨存林，男，1952年7月22日出生，汉族，住济南市天桥区。委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。委托代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被告济南市天桥区人民政府，住所地山东省济南市天桥区堤口路**。法定代表人亓伟，区长。委托代理人徐光城,济南市天桥区司法局工作人员。被告济南市天桥区人民政府北园街道办事处，，住所地山东省济南市天桥区水屯北路**法定代表人张春晖，主任。以上两被告共同委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。原告杨存林诉被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）行政强制一案，本院于2020年5月28日立案后，于2020年6月3日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告杨存林及其委托代理人王立江、桑兆玉，被告天桥区政府委托代理人徐光城，北园街道办出庭负责人宋文海，以及两被告共同委托代理人马晓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨存林诉称，原告系济南市天桥区北园街道水屯社区（原水屯村）居民，在水屯社区274号拥有合法的宅基地和房屋。现因济南市天桥区北湖片区开发建设项目，原告房屋所在地的集体土地被纳入征收范围，房屋亦面临拆迁。2019年11月15日，北园街道办对原告房屋作出《行政补偿决定书》，要求原告签订补偿安置协议。2019年11月26日起，北湖片区指挥部与北园街道办开始对水屯社区统一集中实施强行入户、搬迁、拆除等活动，至2019年11月28日，水屯社区房屋全部被夷为平地。2019年11月26日原告被强行搬迁，2019年11月27日原告返回家中发现房屋已被非法强拆，室内财产损毁丢失，造成重大损失。故，原告为维护合法权益提起诉讼。请求：1.确认两被告强制拆除原告位于济南市天桥区北园街道水屯社区274号房屋的行政行为违法；2.由两被告承担诉讼费。原告杨存林向本院提交了如下证据：1.原告身份证；2.农村宅基地有偿使用登记表；3.房屋测绘平面图及房屋面积表；证据1-3证明原告在水屯社区（原水屯村）拥有合法宅基地及地上房屋，经山东正维勘察测绘有限公司测量，总建筑面积729.46㎡。4.《济南市天桥区政府关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》；5.北湖片区指挥部作出的《致北湖片区居民的一封信》；6.《北湖片区土地房屋征收安置补偿意见》（以下简称《补偿意见》）；7.天桥区政府网站发布的“关于区政府组织领导实施北园街道水屯社区征地拆迁工作”的新闻报道2篇；8.《行政补偿决定书》；9.2019年10月10日水屯社区“两委”会议记录、收回杨存林宅基地申请审批表；证据4-9证明原告的房屋、宅基地被纳入北湖片区开发建设项目房屋土地征收范围，由被告天桥区政府领导组织实施，北湖片区指挥部负责推进，被告北园街道办承担部分具体实施工作；水屯社区“两委”为配合北湖片区征收拆迁，未召开居民会议和代表会议，在被告直接参与和指示下，违法由天桥区政府批准收回宅基地使用权；本案并非居民自治范畴，居委会不具有征收拆迁的行政强制职权，属于受被告委托，配合参与征收拆迁辅助工作。10.信息公开（2019）土-553号《政府信息公开告知书》，证明原告房屋所在的集体土地，在房屋被强拆时仍未办理征收手续，无征地批文，两被告强拆原告房屋的行为严重违法；11.原告房屋被拆除前后照片；12.原告房屋被拆除期间现场照片；13.原告房屋及拆除期间现场视频、报警录音一组（附光盘及视频录音说明）；证据11-13证明在原被告对案涉房屋的补偿未协商一致，亦无法定强制拆除文件的情况下，原告于2019年11月27日发现房屋已由两被告组织强制拆除。14.济南市公安局天桥分局北园派出所《关于2019年11月26日水屯村拆迁警情的处置情况说明》；15.北园街道办关于2019年11月26日、27日、28日拆迁现场的《工作说明》；16.济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》；17.北园街道办于2019年11月28日发布的新闻通稿《特大喜讯：北湖村民拆迁实现全部清零》；18.北园街道办发布上述新闻通告的媒体信息记录视频（见光盘）；证据14-18证明北湖片区指挥部是由天桥区政府设立的临时机构，不具有行政主体资格，天桥区政府是本案适格被告，依法应对北湖片区指挥部的强拆行为承担法律责任；北湖片区指挥部和北园街道办共同实施强制拆除行为事实清楚，证据充分，本案两被告主体适格，依法应承担法律责任。被告天桥区政府辩称，1.天桥区政府并未实施拆除原告房屋的行为，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据；2.原告的房屋在水屯社区村民改造范围内，村居改造工作由水屯社区居委会实施。综上，天桥区政府并未实施对原告房屋的拆除行为，不是本案的适格被告，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据。被告天桥区政府向本院提交了以下证据、依据：1.关于水屯社区村居改造建设党委会议纪要、会议决议及照片；2.关于水屯社区村居改造建设居民代表会议纪要、会议决议及照片；证据1-2证明水屯社区经过民主表决程序，决定进行村居改造。3.集体经济组织成员公示及照片；4.水屯社区居民代表会议及会议签到簿、照片；证据3-4证明水屯社区居委会组织实施了人口界定等村居改造工作。5.收回宅基地使用权决定书，证明水屯居委会决定收回原告的宅基地，要求原告搬迁；6.行政补偿决定书，证明北园街道办对原告的拆迁补偿问题作出补偿决定。被告北园街道办辩称，原告的房屋位于水屯社区城中村改造范围内，在水屯社区城中村改造过程中，北园街道办负责督促水屯居委会实施房屋拆除，并进行房屋验收。该村绝大多数居民已经签约搬迁，因包括原告在内的少部分居民拒不搬迁，影响片区开发，为维护公共利益，在已经作出补偿决定、预留安置房的情况下，北园街道办牵头组织水屯居委会、安保、卫生等部门对原告实施了协助搬家及房屋拆除。被告北园街道办未向本院提交证据。经庭审质证，当事人对对方证据均发表了质证意见：对于杨存林提交的证据，天桥区政府对证据1-3的真实性无异议，但对证据4-6的关联性不予认可，天桥区政府只是负责拆迁安置补偿政策的制定和宣传，并不是签订拆迁安置补偿协议和清除地上物的主体；对证据7的真实性不认可，该证据系网络截图打印件，且该新闻发布的日期为2016年2月，与本案无关；对证据8的真实性无异议，该补偿决定恰能证实北园街道办负责具体的拆迁安置和补偿工作；对证据9的真实性无异议，原告房屋所在的土地系集体土地，水屯社区村居改造建设已经通过居民代表会议通过，水屯居委会作为土地所有权人，召开两委会决定收回剩余未签约户的宅基地并无不当，该证据恰能证实收回原告等人宅基地系水屯社区以及社区居民的意愿；对证据10的真实性无异议，但与本案无关联性。原告所在的水屯社区拆迁改造系集体土地上的房屋拆迁，并非集体土地征收，案涉房屋所在的土地是否征收并不影响水屯社区村居改造；对证据11-13的真实性无法确认，天桥区政府没有拆除原告房屋，也未组织他人拆除，该证据不能证明拆除其房屋的主体是天桥区政府；对证据14的真实性不认可，即便是真实的，该情况说明也只是说明水屯片区属于北湖片区的重点拆迁项目，片区拆迁是政府行为，并没有具体的指向性，不能证明天桥区政府就是拆除的主体；对证据15的真实性无异议，但与本案无关；对证据16的真实性无异议，该文件对北湖片区指挥部的成员有明确分工，其中动迁组的成员主要为北园街道办和社区人员，主要负责征收补偿协议的签订和地上物的清除工作，被告天桥区政府不具有拆除地上物的职责；对证据17-18的真实性无法确认，该文稿并非被告天桥区政府发布，被告天桥区政府也未实施原告所诉的拆除行为。被告北园街道办对证据11-13的真实性无异议，但对关联性有异议，房屋拆除前的视频与本案无关，拆除现场的视频无法证明拆除的具体是哪一户，也无法证实拆除的主体，因原告在内的少数居民拒不搬迁，影响片区开发建设，为维护公共利益，在已经作出补偿决定、预留安置房的情况下，北园街道办对原告实施了协助搬家，拆除了原告房屋，天桥区政府并未参与拆除行为；对证据17-18的真实性不认可，即便是真实的，天桥区政府并未实施拆除行为，北园街道办也是为了片区整体建设和公共利益，在已经作出补偿决定、预留安置房的情况下，协助原告进行搬迁而拆除案涉房屋，并不是违法强拆；对其他证据的质证意见同天桥区政府。对于天桥区政府提交的证据，原告杨存林对证据1-4的真实性、关联性、合法性和证明目的均不予认可，上述证据均是水屯社区党委和居委会召开的会议，但是二者没有实施城中村改造的法定职责，城中村改造及集体土地征收亦不是村民自治的范畴，且2015年后水屯社区不存在合法的居民代表，因此会议纪要和会议决议不具有法律效力。另，济南市规范性文件中明确规定各区县政府是城中村改造的责任和实施主体，且涉及集体土地时应先征收为国有土地，才可进行后续的拆迁；对证据5的真实性无异议，对合法性不予认可，根据《中华人民共和国土地管理法》，居委会无权收回集体经济组织成员的宅基地使用权，且该决定书载明收回使用权的申请已获得天桥区政府的批准，足以证明天桥区政府及其下设的指挥部是强拆案涉房屋的主体；对证据6的真实性无异议，对合法性和证明目的不予认可，该补偿决定可以证明北园街道办亦实施了强拆行为，二被告强拆案涉房屋的行为严重违法。本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院将结合所有证据和庭审调查作为认定案件事实的依据。经审理查明，2014年2月21日，天桥区政府、中共天桥区委办公室作出济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》，决定成立北湖片区开发工作领导小组，领导小组下设现场指挥部（以下称北湖片区指挥部），负责北湖片区开发建设各项具体工作的推进落实。北湖片区指挥部下设综合组、土地征收与收储组、动迁组等6个小组，其中综合组主要职责第6项为：负责土地、房屋评估测量队伍和拆除队伍管理工作；动迁组主要职责第5项为：负责做好地上物拆除工作。2016年3月30日，北湖片区指挥部作出《北湖片区土地房屋征收安置补偿意见》，载明：北湖片区开发建设范围为西至生产路、天桥区顺河高架路，东至东泺街、七一路，北至滨河南路、标山南路（规划路），南至北园大街、110KV高压走廊北界，上述范围内实施土地、房屋征收按照该意见执行；土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施，济南市滨河新区建设投资集团为土地熟化主体，北湖片区指挥部为推进主体，区直有关部门做好指导和配合工作。2016年7月20日，中共水屯社区委员会及水屯社区居民委员会召开关于水屯社区村居改造建设的会议，并形成决议：经两委人员共同研究商议，一致通过并决定对水屯社区进行村居改造。2016年7月22日，水屯社区居民委员会召开了居民代表会议，一致通过并决定了对水屯社区进行村民改造，并对集体、非集体经济组织成员进行了认定和公示。原告杨存林在北园街道办水屯社区274号有宅基地一处，该宅基地地上房屋在上述村居改造范围之内。2019年10月12日，因原告未能签订补偿安置协议，水屯社区居委会制作《收回杨存林宅基地申请审批表》，并层级上报，天桥区政府于2019年10月17日同意批准该申请。2019年11月15日，水屯社区居委会作出济天桥北园水屯收字（2019）第041号《收回宅基地使用权决定书》，决定收回杨存林的宅基地使用权，并限其2日内办理补偿安置手续并腾空房屋，逾期居委会将强行收回宅基地。2019年11月15日，北园街道办作出济天桥北园行补（水屯）决字（2019）第041号《行政补偿决定书》，就杨存林及其家庭成员应享受的补偿利益作出决定。2019年11月26日，案涉房屋所在的水屯社区开始实施大面积的房屋拆除活动，原告亲属就此事向公安机关报案。次日，原告案涉房屋被强制拆除。2020年4月16日，济南市公安局天桥区分局北园派出所出具《关于2019年11月26日水屯村拆迁警情的处置情况说明》，载明：“2019年11月26日7时6分至17时42分，我所先后接到市局指挥部调度室27起关于'水屯村拆迁'的派警指令。接到派警指令后，我所第一时间进行处置，经过现场走访调查，确认以上报警地点均位于天桥区水屯村。因水屯村整个片区属于天桥区北湖片区重点拆迁项目，当天由天桥区政府北湖拆迁指挥部、天桥区北园街道办组织城管、消防、卫生（120）及安保力量对此区域进行拆迁。民警对报警当事人进行了解释和引导，告知如对拆迁安置补偿等不满，需到天桥区政府相关部门进行正常反映。我所在核实完现场情况后均第一时间向市局指挥部指挥调度室进行了反馈。”2020年2月4日，北园街道办出具《工作说明》，载明：“2019年11月26日、27日、28日，有关部门在实施对天桥区水屯村部分村民的拆迁过程中，天桥区公安局北园派出所任学海副所长带领民警全程参与维持现场秩序的工作任务，并对相关报警群众予以解释、说明。”综合上述事实，原告认为拆迁行为系两被告所为，故诉至本院，要求判如所请。本院认为，本案的焦点问题为：一、被告天桥区政府、北园街道办是否是案涉房屋强制拆除的责任主体；二、对案涉房屋的强制拆除行为是否违法。关于焦点一，北园街道办向原告作出的补偿决定书中明确载明补偿依据之一为《补偿意见》，而该意见系北湖片区指挥部为加快北湖片区熟化建设而发布，所以原告房屋所在区域的村居改造建设并非水屯社区居委会独立实施的项目，而是整个北湖片区开发建设项目中的一部分，所以两被告所提出的村居改造建设系水屯居委会实施与事实不符，不能成立。根据该《补偿意见》，项目范围内的房屋征收工作由北湖片区指挥部负责推进，北湖片区指挥部职责之一即为负责做好地上物拆除工作。且根据公安机关现场走访调查后出具的情况说明，“天桥区政府北湖拆迁指挥部”系组织力量对原告房屋所在区域进行拆迁的主体之一，因北湖片区指挥部系天桥区政府在北湖片区开发建设项目中唯一设立的指挥部，故应认定公安机关所说的“北湖拆迁指挥部”即为北湖片区指挥部。因此，认定北湖片区指挥部实际参与组织实施了对案涉房屋的强制拆除行为具有事实依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”据此，原告主张北湖片区指挥部的设立机关天桥区政府作为其房屋强制拆除的责任主体，符合相关事实和法律规定。天桥区政府对此仅作否认陈述而未予举证，应承担不利的法律后果。公安机关的情况说明载明北园街道办亦系组织力量对原告房屋所在区域进行拆迁的主体之一，北园街道办亦认可参与组织实施了对案涉房屋的拆除行为，原告主张北园街道办为案涉房屋强制拆除的共同责任主体，符合相关事实和法律规定。关于焦点二，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”依据上述规定，行政强制拆除是包含了作出行政决定、催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定等法定程序的一个完整过程。本案中，天桥区政府、北园街道办未提供证据证明其对案涉房屋实施强制拆除履行了前述程序，显属违法，依法应予撤销，但因涉案房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告济南市天桥区人民政府、济南市天桥区人民政府北园街道办事处对原告杨存林位于济南市天桥区北园街道水屯社区274号房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告济南市天桥区人民政府、济南市天桥区人民政府北园街道办事处共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长 王淑芳审 判 员 方 云审 判 员 徐 宏二〇二〇年八月五日法官助理 李文卿书 记 员 郑 键