安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终831号 上诉人（一审原告）吕波波，男，1988年9月7日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路**。 法定代表人杨军，该市市长。 吕波波因诉宿州市人民政府（以下简称宿州市政府）房屋拆迁补偿方案一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 吕波波起诉称，吕波波是宿州市埇桥区现代产业园区蒿沟村**村民，在该村有合法房屋用于居住。现因该园区唐河花园棚改项目，吕波波的房屋被列入征收拆迁范围之内。依据《中华人民共和国土地管理法》，宿州市政府在作出征收决定及拆迁补偿实施方案之前，应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，但吕波波未收到或被告知涉及该拆迁项目的征收决定及相关公告。同时，征收决定的作出应当符合公共利益需要，依法履行法定程序，以维护被征收人的合法权益。宿州马鞍山现代产业园区管委会（以下简称宿马园区管委会）作出的《宿马园区唐河花园棚改项目征收集体所有土地房屋拆迁补偿实施方案》（以下简称唐河花园拆迁补偿方案）在作出前，未广泛征求社会公众意见、未依法召开听证会、未依法按照群众意见对拆迁补偿方案进行修改和完善，该方案不具有合法性。并且，该方案所载的拆迁人为宿马园区管委会，吕波波经申请政府信息公开得知，宿马园区管委会为宿州市政府的派出机构，不具有行政主体资格。综上，该拆迁补偿方案在程序、实体上均不合法，侵害了吕波波的合法权益。请求撤销宿马园区管委会于2019年9月24日作出的唐河花园拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号），诉讼费由宿州市政府承担。 一审法院经审理查明：吕波波系系宿州市宿马园区蒿沟村村民。012年1月20日，安徽省人民政府作出《关于设立宿州马鞍山现代产业园区的批复》（皖政秘[2012]19号），同意设立宿马园区，由马鞍山市、宿州市合作共建，独立运作，享受省级开发区各项政策。2019年2月26日，安徽省人民政府作出《关于宿州市2018年第56批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地[2019]242号），同意在宿马园区蒿沟乡蒿东村等用地范围内，将集体农用地10.5028公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地1.8622公顷。2019年5月21日，宿州市政府作出《关于征收土地方案的通告》（宿自然资规[2019]285号），宿州市自然资源和规划局作出《征地补偿安置方案通告》（宿自然资规征补[2019]19号）。2019年9月24日，宿州东部新城行政管理工作委员会作出《宿马现代产业园区唐河花园占地项目房屋征收公告》，载明拆旧区范围为唐河花园占地项目，拆旧部门为该管委会。同日，宿马园区管委会作出唐河花园拆迁补偿方案（宿马管[2019]26号）。吕波波认为其土地、房屋位于该项目占地范围之内，对该拆迁补偿方案提起诉讼。 庭审中，宿州市政府称，经了解吕波波的土地、房屋不在征收范围之内。 一审法院审查认为，本案的争议焦点为：一、宿州市政府是否为本案适格被告；二、涉案唐河花园拆迁补偿方案是否属于行政诉讼受案范围。 一、关于宿州市政府是否为本案适格被告的问题。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。该司法解释第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，吕波波所起诉的唐河花园拆迁补偿方案系由宿马园区管委会作出，而宿马园区系经安徽省人民政府批准设立的开发区，故吕波波对宿马园区管委会作出的行政行为不服提起诉讼，应以宿马园区管委会为被告。宿州市政府不是本案适格被告。经依法向吕波波释明后，其仍拒绝变更，故吕波波对宿州市政府的起诉依法应予驳回。 二、关于涉案唐河花园补偿方案是否属于行政诉讼受案范围的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，吕波波对宿马园区管委会作出的唐河花园拆迁补偿方案提起行政诉讼，而该拆迁补偿方案是征收程序中的阶段性行为，该拆迁补偿方案本身并不设定被征收人的权利义务。故吕波波单独对该拆迁补偿方案提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。吕波波的起诉亦应予以驳回。 综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回原告吕波波的起诉。 吕波波上诉称，1、被上诉人宿州市政府是实施案涉集体土地征收的主体，是本案的适格被告。宿州市政府在一审中提供《宿州市人民政府关于征收土地方案的通告》，该通告充分表明本次征收集体土地是由宿州市政府负责组织实施，宿马园区管委会仅负责办理征地补偿登记。案涉唐河花园拆迁补偿方案虽载明拆迁人为宿马园区管委会，但该管委会不属于县级以人民政府，不具有相应的法定职责，依据“法无授权不可为”的行政原则，其作出该拆迁补偿方案不具有合法性，属超越法定职权的行为，依法应予撤销。2、一审裁定对宿马园区管委会性质认定的基本事实不清。宿州市政府在一审中提供了《安徽省人民政府关于设立宿州马鞍山现代产业园区的批复》，该批复同意设立宿州马鞍山现代产业园区，但未批准设立开发区管理机构。上诉人曾申请政府信息公开，宿州市人民政府作出答复，并向上诉人提供了2012年8月27日作出的《关于印发的通知》（简称《三定方案》），该三定方案明确界定了宿马园区管委会的性质，即根据市委、市政府有关规定，经市编委研究，宿马园区管委会为宿州市政府的派出机构，中共宿马园区管委会为中共宿州市委的派出机构。宿马园区管委会作为宿州市政府的派出机构，未获得法律、法规或者规章授权，应当以委托的行政机关即被上诉人作为适格被告。3、案涉唐河花园拆迁补偿方案属于行政诉讼受案范围，人民法院依法应予受理。对于判断行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，以及行政行为可诉性的认定，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。案涉唐河花园拆迁补偿方案在制定过程中是内部行政行为，不具有可诉性，但其一旦公布，则内部行为产生外化效果。在该项目范围内，已有152户根据该拆迁补偿方案签订补偿协议，该拆迁补偿方案的实施对该被征收人的权利义务产生实质性影响。因此，案涉唐河花园拆迁补偿方案是可诉的行政行为，属于行政诉讼受案范围。4、案涉唐河花园拆迁补偿方案确定的补偿标准不合理，且宿州市政府提供的证据不能证明案涉征收项目符合公共利益需要，其实施征收的征地公告程序违法，确认征地调查结果与协议签订程序违法，未组织征地听证程序违法。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法指令一审法院对本案继续审理，诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款的规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。本案争议的焦点是，吕波波直接起诉案涉唐河花园拆迁补偿方案是否符合法律规定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，案涉唐河花园拆迁补偿方案系宿马园区管委会在唐河花园棚改项目中因征收集体所有土地房屋而制定的。考虑到行政权与司法权的合理划分，避免司法权过早介入行政管理领域，对于涉及集体土地搬迁、征收方面补偿安置方案的合法性、合理性问题，均不宜由人民法院进行直接审查，而应当依照前述法规和通知规定的救济途径，先向行政机关申请裁决(复议)。因此，本案上诉人吕波波对宿马园区管委会制定的唐河花园拆迁补偿方案不服，而直接向人民法院起诉，不符合法律、法规规定的起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人吕波波的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  胡 萍 二〇二〇年八月二十五日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……