安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终740号 上诉人（一审原告）阜阳市颍州区清河办事处肖郢村前肖郢中队村民小组。 诉讼代表人孙连举，男，1957年10月8日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区，系该村民小组组长。 委托代理人杨振，上海祯平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路**，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 委托代理人韩辉，该市自然资源和规划局颍州分局工作人员。 委托代理人郭小洲，安徽志豪律师事务所律师。 上诉人阜阳市颍州区清河办事处肖郢村前肖郢中队村民小组（简称前肖郢中队村民小组）因诉阜阳市人民政府征地补偿标准及规范性文件审查一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初323号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 前肖郢中队村民小组向一审法院起诉称，其村民于2018年12月通过申请政府信息公开获知，前肖郢村土地与后肖郢村土地同在安徽省人民政府皖政地〔2017〕475号《关于阜阳市2017年第1批次城市建设用地的批复》（简称475号《批复》）的征收范围内。其属前肖郢自然村中队。2017年10月，阜阳市人民政府在对其土地进行征收时，对地上附着物（房屋）的补偿标准依据的是阜州城建指〔2017〕89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》。而时隔几个月的2018年7月，阜阳市人民政府对后肖郢村土地进行征收时，对地上附着物（房屋）的补偿，依据的则是阜州政征〔2018〕66号《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目、庙东路、保丰河项目居民选择国有土地上房屋征收补偿标准实施细则》。因阜阳市人民政府对两个村的房屋补偿依据的文件不同，导致其在房屋补偿方面同后肖郢相比相差数倍。阜阳市人民政府对于同一批次范围内的土地征收，对地上附着物（房屋）的补偿采取两个不同政策，使用两个不同标准，征收补偿明显不公，该行为明显违反土地征收相关法律、法规的规定。请求：1、确认阜阳市人民政府征收475号《批复》范围内的土地对地上附着物（房屋）的补偿使用两个不同方案的行政行为违法；2、请求对阜州城建指〔2017〕89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》和阜州政征〔2018〕66号《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目、庙东路、保丰河项目居民选择国有土地上房屋征收补偿标准实施细则》的合法性进行审查；3、判令阜阳市人民政府采取补救措施，对其在房屋拆迁补偿方面遭到的不公对待问题予以解决。 一审法院经审理查明，2017年5月24日，安徽省人民政府作出475号《批复》，同意在该批次申报的颍州区清河街道肖营村、洪郢社区、苗庄社区、张大营村，王店镇顾庄村、京九路街道丁寨村用地范围内，将集体农用地43.1027公顷（其中耕地33.9088公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地26.2271公顷、未利用地0.0366公顷。2017年9月21日，阜阳市人民政府作出阜政秘〔2017〕218号《征地公告》。同年11月1日，阜阳市国土资源局作出〔2017〕57号《阜阳市2017年第1批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告》。2018年10月7日，前肖郢村民肖国存以其村庄的土地被全部征收，为了解土地征收、补偿安置的相关情况，申请政府信息公开：（一）前肖郢村庄被全部征收的土地总面积是多少亩；（二）前肖郢村庄至今还有多少亩被征的土地补偿款没有发放；（三）前肖郢村庄全部被征土地涉及的征地批复，各批次的勘测定界图、各批次被征土地分类面积表，征收土地公告，征地补偿安置方案公告，征地补偿安置方案的批复；（四）前肖郢村庄被征土地各批次依法报批前，对拟征土地的权属、地、地类积及地上附着物的权属、种类、数量的调查、确认资料。同年12月17日，阜阳市国土资源局颍州分局作出《关于肖国存申请公开政府信息的告知书》，告知将肖郢村庄被全部征收的土地总面积、征地批复、勘测定界图、土地分类面积表、征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案的批复、前肖郢村被征土地报批前对征地权属、地、地类积邮寄给肖国存，前肖郢村至今还有多少亩被征的土地补偿款没有发放以及地上附着物的权属、种类、数量的调查、确认资料不属于该单位制作，并随附475号《批复》及阜阳市2017年第1批次城市建设用地（地（地块一测定界图。肖国存等前肖郢村村民就其所在村拆迁补偿不合理进行信访。2018年9月3日，阜阳市颍州区清河街道办事处作出州清信〔2018〕32号《关于肖国存等人信访事项处理意见书》，经调查，肖国存等人所反映的问题属阜阳市颍州区清河街道办事处肖郢社区，前肖郢征迁项目属于“阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目”（阜州城建指〔2017〕89号）征地拆迁范围内，该项目占地685亩，涉及被征迁户数270户，房屋面积12.1万平方米，项目于2017年8月6日启动，2017年8月底签约结束；后肖郢征迁项目属于《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目、庙东路、保丰河项目居民选择国有土地上房屋征收补偿标准实施细则》（阜州政征〔2018〕66号）范围内，该项目于2018年7月24日启动，项目占地980亩，一期涉及被征迁户178户，面积约5.1万平方米，项目正在进行中。前肖郢中队村民小组认为阜阳市人民政府对同在475号《批复》征收范围内的前肖郢及后肖郢的地上附着物（房屋）的补偿使用两个不同的补偿标准，侵犯了其合法权益，诉至该院。 一审法院另查明，前肖郢中队村民小组现有村民60户，352人。孙连举系该村村民。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，前肖郢中队村民小组提起诉讼时提供的诉讼代表人推荐书后共附有41人的名单，而前肖郢中队村民小组现有村民352人，显然未达到过半数村民的要求，不符合上述司法解释的规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第二款规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会任期相同，可以连选连任。据此，村民小组组长必须经村民小组会议推选产生。参照最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》精神，以村民小组为当事人的诉讼应当以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。据此，村民小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当履行民主议定程序。本案中，前肖郢中队村民小组并未提供证据证明已履行了民主议定程序并推选村民组长为主要负责人来提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，前肖郢中队村民小组认为阜阳市人民政府对同一批次的征地批复使用了两个不同的补偿标准行为违法，实质上是对征地补偿标准不服，应当先向有权行政机关申请协调、裁决，而不能直接向人民法院提起诉讼。前肖郢中队村民小组并未提供证据证明其经过协调、裁决程序，其直接起诉亦不符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。根据上述规定，对规范性文件的审查及是否采取补救措施的判断均应当依附于案涉行政行为的审理。本案中，前肖郢中队村民小组对被诉行政行为的起诉不符合法定起诉条件，已予以驳回，因此对其一并提起的规范性文件审查及判令被告采取补救措施，对其村组在房屋拆迁补偿方面遭到的不公对待问题予以解决的请求，因缺乏前提，该院一并驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第（四）项的规定，裁定驳回前肖郢中队村民小组的起诉。 前肖郢中队村民小组上诉称，1、一审关于参与诉讼的村民是否过半的认定错误。根据《植物园、新韩路、西清路南延、竹园路绿化带（肖营社区）项目房租费用发放清单》，其现有村民57户，274人，参与本案诉讼代表人推荐的村民41户，205人。一审认定现有村民60户，352人，与事实不符；一审将41户村民代表签名认定为41位村民个人签名，亦明显错误。2、一审对其实质诉求解读错误。3、一审裁定驳回起诉适用法律错误。请求撤销一审裁定，支持其一审诉讼请求。 阜阳市人民政府答辩称，1、前肖郢中队村民小组的起诉不符合起诉条件。2、前肖郢中队村民小组的起诉不符合法定程序。3、其不是适格的被告。4、前肖郢中队村民小组起诉已超过起诉期限。5、其发布的征地公告及批准的补偿安置方案不具有可诉性。6、阜州城建指〔2017〕89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》和阜州政征〔2018〕66号《阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目、庙东路、保丰河项目居民选择国有土地上房屋征收补偿标准实施细则》不是其及工作部门制定的，前肖郢中队村民小组请求在本案中一并审查无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 阜阳市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其行政主体资格。2、安徽省人民政府皖政地〔2017〕475号《批复》；3、阜政秘〔2017〕218号《征地公告》；4、阜阳市国土资源局〔2017〕57号《阜阳市2017年第1批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告》及张贴照片，以上3份证据证明涉案土地经安徽省人民政府依法批准征收后，其及阜阳市国土资源局依法进行了公告；前肖郢中队村民小组起诉已超过起诉期限。5、阜阳市颍州区人民政府阜州政征〔2018〕66号《关于印发〈阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目、庙东路、保丰河项目居民选择国有土地上房屋征收补偿标准实施细则〉的通知》；6、阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部阜州城建指〔2017〕89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》，以上2份证据证明上述两份文件不是其及工作部门制定的，前肖郢中队村民小组请求在本案中一并审查无法律依据。 前肖郢中队村民小组一审中向法庭提交了以下证据：1、《植物园、新韩路、西清路南延、竹园路绿化带（肖营社区）项目房租费发放明细表》；2、诉讼代表人推举书，以上2份证据证明其诉讼主体适格。3、政府信息公开申请表；4、《关于肖国存申请公开政府信息的告知书》；5、安徽省人民政府皖政地〔2017〕475号《批复》；6、阜阳市2017年第一批次城市建设用地（地（地块一测定界图，以上4份证据证明其通过申请政府信息公开获知，前肖郢村庄所在地和后肖郢村庄所在地同在安徽省人民政府皖政地〔2017〕475号《批复》的征收范围内。7、《关于肖郢社区前肖郢村拆迁补偿不合理的请求》；8、《关于肖国存等人信访事项处理意见书》；9、阜阳市颍州区人民政府阜州政征〔2018〕66号《关于印发〈阜阳市城南新区竹园路南侧980亩土地收储项目、庙东路、保丰河项目居民选择国有土地上房屋征收补偿标准实施细则〉的通知》；10、阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部阜州城建指〔2017〕89号《阜阳市城南新区植物园、竹园路绿化、西清路南延、新韩路等项目肖营段征地拆迁安置补偿实施细则》，以上4份证据证明阜阳市人民政府对同一批复征收范围内的土地实施征收时，对两个村庄的房屋适用集体和国有两个不同补偿方案。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数同意。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。因此，以村民小组的总人数和总户数作为基数，实际行使权利的村民数量只要超过本村十八周岁以上村民的四分之一或是户的三分之一即可代表村民的多数意见。根据一审查明的事实，前肖郢中队村民小组现有村民60户，前肖郢中队村民小组提交的诉讼代表人推荐书所附的41人名单应视为41户的代表名单，已超过半数，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定。一审认为未达到过半数的要求不当，本院予以纠正。 本案中，前肖郢中队村民小组诉请确认阜阳市人民政府征收475号《批复》范围内的土地对地上附着物（房屋）的补偿使用两个不同方案的行政行为违法，判令阜阳市人民政府采取补救措施，对其村组在房屋拆迁补偿方面遭到的不公对待问题予以解决，其实质是对征地补偿标准不服。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。因此，对征地补偿、安置方案及所确定的征地标准不服的，应当先申请复议，对复议不服的再提起行政诉讼。前肖郢中队村民小组直接提起行政诉讼，不符合上述规定，依法应予驳回。鉴于前肖郢中队村民小组起诉不符合起诉条件，其一并提起的规范性文件审查也不符合起诉条件，本院不予审查。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。前肖郢中队村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月十日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。