江西省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣行赔终8号上诉人（原审原告）丁福祥，男，1952年5月7日出生，汉族，住樟树市。上诉人（原审原告）丁鹿员，女，1954年12月29日出生，汉族，住抚州市。上诉人（原审原告）丁建祥，男，1961年6月13日出生，汉族，住樟树市。上诉人（原审原告）丁国祥，男，1965年12月4日出生，汉族，住樟树市。以上四上诉人共同委托代理人沈书瑶，江西途证律师事务所律师。以上四上诉人共同委托代理人姜涛，江西途证律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）抚州市临川区人民政府，住所地抚州市临川区上顿渡行政中心。法定代表人杜晓良，该区区长。委托代理人陈筱华，抚州市临川区司法局副局长。委托代理人张志强，抚州市临川区司法局公职律师。上诉人丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥因其诉抚州市临川区人民政府（以下简称临川区政府）房屋行政赔偿一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1986年8月15日丁爱玉取得了由临川县人民政府颁发的宅基地使用证（证号：临东农字第12-章**），该宅基地载明：户主丁爱玉，现住址，宅基地总面积61.8㎡，其中主房第一幢面积为35㎡，主房第二幢面积为26.8㎡，建房时间81年，主房结构砖木，四至为东至丁华祥闲间，南至公巷，西至厅堂二分之一，北至周信学里房、里同房。2016年11月10日，中共临川区委办公室和临川区政府办公室制定了《临川城区章舍片区集体土地上房屋征收与补偿安置方案》（临办发［2016］47号），包括房屋征收对象、房屋征收实施单位、主房房屋征收的补偿与安置等主要内容，其中主房房屋征收的补偿与安置中载明，同意章舍片区参照抚州市中心城区集体土地上房屋货币补偿价，砖木结构3028元／㎡，加上20%奖励和20%补助后，砖木结构4239.2元／㎡，被征收户自动拆除房屋的，主房货币补偿价为砖木结构4239.2元／㎡（含奖励和补助）。丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥房屋在该文件规定的拆迁范围之内。庭审中，临川区政府向该院提交2018年3月《临川区上顿渡城区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，该方案第四条第（一）项载明：主房选择货币补偿规定，主房补偿面积按主房建筑面积1：1的比例计算，货币补偿单价砖木结构3028元／㎡（参照文昌里最新补偿价格）。被征收户按规定的期限配合政府自动拆除房屋的，加上20%奖励和20%补助，主房货币补偿价格砖木结构4379元／㎡。抚州市临川区房屋征收与补偿办公室曾对案涉房屋进行现场测量勾图。2017年2月21日临川区政府组织对案涉宅基地上的房屋进行强拆。丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥不服，向该院提起行政诉讼，请求法院依法确认临川区政府强拆案涉房屋行为违法。该院于2018年4月11日作出（2018）赣10行初4号行政判决，依法确认临川区政府拆除位于该区章舍村案涉房屋（证号：临：临东农字第12-章**行政行为违法。判决后，丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥就房屋赔偿问题多次与临川区政府协商未果，为保护其合法权益，遂向法院提起本案诉讼。另查明，丁爱玉、杨荣花先后于1986年、2016年病逝。丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥、丁淑员、丁碧媛均系丁爱玉和杨荣花的子女，其中丁淑员和丁碧媛于2017年11月27日出具弃权承诺书，二人承诺自愿放弃对其父母所有遗产继承权。还查明，案涉房屋除大厅外，其余房屋有楼板，形成了阁楼。有关测量工作人员表示因案涉房屋楼顶、楼板破烂，无法上去测量且认为目测阁楼达不到房屋补偿高度，故未对案涉房屋阁楼面积进行测量。原审法院认为，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织合法财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案系临川区政府强制拆除丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，临川区政府依法应对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的财产损失承担行政赔偿责任。根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为临川区政府对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋造成的直接财产损失，还应包括丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥在案涉拆迁中未获得相应的补偿和安置，则丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的案涉房屋以及搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。（二）关于丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。本案中，案涉房屋已被拆除，恢复原状已不具备现实可能性，且丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥自愿选择了货币赔偿，因此，对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的财产损失可以以支付赔偿金的方式予以赔偿。（三）关于丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的合法权益，对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥主张临川区政府强拆案涉房屋后一直未对其进行赔偿，赔偿标准应按照被拆房屋周边现在新建的商品房价进行赔偿。对此，该院认为，丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥基于继承权取得了案涉房屋的所有权，在前期政府已对大部分被拆迁人按《临川城区章舍片区集体土地上房屋征收与补偿安置方案》安置补偿完毕后，仅对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的涉案房屋按被拆房屋周边现在新建的商品房价为基础确定赔偿标准依据不足，故对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥上述主张不予采信。（四）关于丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥财产损失的赔偿处理问题。临川区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥自房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，临川区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。鉴于案涉房屋面积、有关赔偿标准和赔偿数额问题仍需要临川区政府进一步审查核实，同时考虑到本案拆迁中涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由临川区政府对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，临川区政府仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥如不服，仍有权依法寻求司法救济。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，判决责令临川区政府于本判决生效之日起九十日内对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥依法予以赔偿。上诉人丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥提起上诉，请求撤销原审判决并改判由临川区政府承担因违法强拆给上诉人所造成的损失人民币130万元（房屋面积按150㎡计算），一、二审诉讼费用及因主张赔偿所产生的全部费用由被上诉人承担。其上诉的主要事实和理由是：一、原审法院在未对本案所涉房屋面积进行调查核实的情况下，直接判决被上诉人对上诉人进行赔偿缺乏事实依据。被上诉人的工作人员对上诉人房屋的阁楼没有测量，导致房屋面积测量不准，其单方确认的房屋建筑面积不能作为房屋价值赔偿的有效依据。二、原审法院适用法律错误，未按照法律规定及公平合理的原则对上诉人房屋价值损失进行赔偿。被上诉人的行为被确认违法却仍按拆迁政策予以等额补偿，对上诉人而言显失公平。上诉人认为应当按照类似房地产的市场价值进行赔偿。被上诉人临川区政府答辩称，一、涉案房屋建筑面积确为74.9805㎡，被答辩人主张150㎡无事实依据。案涉房屋《宅基地使用证》载明土地使用面积为61.8㎡，实地测量为74.9805㎡。原审期间被答辩人对工作人员所测量的建筑面积并无异议，只是认为该涉案房屋有阁楼，应按照双层的建筑面积来计算补偿。涉案房屋由于继承人众多，在实地测量时有关人员因不明涉案房屋权属，无法通知被答辩人到场。实地测量时，征收办工作人员、拆迁工作组人员、章舍村村干部及该房屋其他部分所有权人等在场人（包括丁华祥家人）均能证明测量操作规范，测量正确，该涉案房屋无阁楼。该房屋其他部分所有权人没有对“未测量阁楼建筑面积”提出异议，也没有提出有阁楼的主张。被答辩人未提供证据证明案涉房屋有阁楼，为双层。涉案房屋为1982年建造的传统农村砖木结构平房，屋顶是木梁、盖瓦的人字顶，未建造能达到居住生活要求的阁楼，仅可能存在利用人字顶较高部分使用木板架空做储物使用，主张全屋按双层计算面积更是无稽之谈。二、拆迁工作组对涉案房屋进行拆迁时，屋内没有丁国祥财产。涉案房屋已建设数十年，年代久远，门窗破损，屋顶坍塌，且至少十几年无人使用该房屋。被答辩人主张拆除行为对其造成巨大经济损失，不符合逻辑、生活经验。被答辩人未提供证据证明其屋内物品毁损灭失。三、赔偿款应按照征收补偿安置方案规定的标准计算。综上，被答辩人上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。本案双方当事人在举证期限内向原审法院提交的证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。另查明，2020年7月14日，临川区政府对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥作出《行政赔偿决定书》，决定支付丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥赔偿金合计人民币353748.21元。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，临川区政府在征收过程中强制拆除丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥涉案房屋的行为已被人民法院生效判决确认违法，临川区政府依法应对强拆行为所造成丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的财产损失承担行政赔偿责任，赔偿范围包括房屋损失及屋内物品损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。本案中，案涉房屋已被拆除，恢复原状已不具备现实可能性，且丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥自愿选择了货币赔偿，因此，对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥的财产损失可以以支付赔偿金的方式予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。在征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，应确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于直接损失赔偿的基本原则。因此，本案中违法强拆行为对案涉被拆除房屋造成的直接财产损失，还应包括丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥依照拆迁补偿方案可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如搬迁补助费、临时安置补助费等。在大多数被征收人已经依据房屋征收补偿方案签订补偿协议书，且该补偿方案能够保障被征收人合法权益的情况下，丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥主张案涉房屋赔偿标准应按照被拆房屋周边新建商品房的价款进行赔偿，依据不足。临川区政府在承担赔偿责任时，应当秉持全面赔偿和公平合理的原则，既要综合考量其他被征收人以及当地其他项目的类似情况补偿方式与标准，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性，同时还要考虑到丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥自房屋被强拆后数年未获得赔偿的客观情况，对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥作出公平合理的赔偿。由于案涉房屋面积、有关赔偿标准和屋内物品损失等问题仍需要临川区政府进一步审查核实，原审判决责令临川区政府于该判决生效之日起九十日内对丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥依法予以赔偿，并无不当。此外，临川区政府已于2020年7月14日作出赔偿决定，丁福祥、丁鹿员、丁建祥、丁国祥如对临川区政府作出的赔偿决定有异议可以依法寻求救济。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年八月五日法官助理饶晓燕书记员万立强附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。