山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁03行初152号 原告焦方富，男，1964年7月8日出生，汉族，住淄博市博山区。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路**。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人蒋志亮，淄博市信访局工作人员。 委托代理人徐景津，山东天炬律师事务所律师。 第三人淄博市博山区人民政府，住所地：淄博市博山区县前街**。 法定代表人路德芝，区长。 委托代理人盖磊，山东博港律师事务所律师。 原告焦方富诉被告淄博市人民政府信访事项审查意见一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2011年11月7日，被告淄博市人民政府作出淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》，其中申请人为本案第三人淄博市博山区人民政府，申请事项为：“焦方富对我机关出具《信访事项审查意见书》（博访查字[2011]1号）不服，申请淄博市人民政府对复查意见进行审查。”被告淄博市人民政府经调查核实后认为：申请人淄博市博山区人民政府作出的审查意见，事实清楚，适用法律法规和政策准确。根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条规定，被告决定：维持博山区人民政府于2011年10月26日作出的《信访事项审查意见书》（博访查字[2011]1号）。同时载明：本意见为信访终结性意见，信访人不服仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级行政机关不再受理。 原告焦方富诉称，淄博市博山区人民政府以自己为信访申请人，向上一级机关申请信访复核，淄博市人民政府作出的淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》，是用信访答复的形式、行使了拒绝性的行政职权，涉及到了原告的重大利益。本案未超过起诉期限，被告采用信访形式隐瞒拒绝履行法定职责的行为，触犯了《信访条例》等法律法规，属于违反程序伪造的证据，是应付上级督查的虚假文件，其目的是阻却原告的权利实现。虽然一般情况下信访答复行为不属于行政诉讼受案范围，但在司法实践中，行政机关采用信访答复形式作出的行政行为具有多样性和复杂性，法院应结合当事人提出的申请内容是否属于该行政机关的法定职责范围、该答复是否对申请人的权利义务产生实质性影响等因素作出综合判断。被诉淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》是改变既往的行政处理意见、采用《信访条例》第35条规定的“复核结论”不再受理而剥夺了原告的权利，利用信访的形式规避原告的行政诉讼权利，是对原告的权利义务产生了实际且重大影响的行政行为。原告先前通过不同渠道进行的主张权利行为，已经得到上级部门领导和部门的支持，都认可原告符合直接续聘为一般干部的条件，淄博市博山区人民政府为阻却原告权益申请被告作出的淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》，是采用《信访条例》第35条“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”之规定，消灭原告向行政机关主张权利，是利用信访事项的行政诉讼不予受理规定，规避行政诉讼进行实体审查，侵害了原告的实质权益。因此，本案属于行政诉讼受案范围，被诉信访事项审查意见书程序严重违法，请求人民法院依法判决确认被告作出的淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》无效。 被告淄博市人民政府辩称，第一，焦方富的诉请事项不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。参照最高人民法院（2005）行立他字第4号批复第二条的规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案焦方富的诉讼请求所指向的被告作出的信访事项审核意见，本质上仍属于上述规定中所指的行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见等行为，应当驳回其起诉。第二，焦方富的起诉超过法定起诉期限。案涉淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》已于2011年11月8日送达焦方富，因其拒不签收送达回证，送达人员予以留置送达，现焦方富于2020年5月提起本案诉讼，已超过行政诉讼法第四十六条第一款规定的起诉期限和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定的最长五年期限。第三，被告作出案涉审核意见具备相应职权，符合法定程序，适用法律正确。县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销各工作部门和下级人民政府不适当的决定。据此，县级以上人民政府可以主动对所属各工作部门和下级人民政府的信访事项审查意见进行监督检查，对不适当的答复意见进行撤销或者变更。综上，请求人民法院裁定驳回焦方富的起诉。 第三人淄博市博山区人民政府述称，第一，原告请求依法确认淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》无效，不属于人民法院受理案件范围，应当依法予以驳回。根据最高人民法院（2005）行立他字第4号批复规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被告作出的淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》，系被告对原告的信访事项依据《信访条例》的有关规定作出的复核意见，原告对该意见不服提起行政诉讼，应当依法不予受理。第二，原告的起诉已经超过起诉期限。淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》系于2011年11月7日作出，且在2015年原告诉被告不履行信访批复意见的一、二审及最高院再审案件中均已涉及，原告早已知晓，其主张是于2019年9月12日进行证据开示时第一次见到，与事实严重不符，故原告的起诉已超过我国行政诉讼法第四十六条规定的诉讼时效。第三，原告主张被告采用信访的形式隐瞒拒绝履行法定职责的行为没有事实和法律依据。被告依职权作出淄信访复字[2011]20号《淄博市人民政府信访事项审查意见书》，并未阻却原告依据《信访条例》、《山东省信访事项复查复核办法》等对答复意见申请复查、复核的权利。原告未在法定时限提交复查、复核申请，属于自动放弃权利。且被告作为第三人的上一级行政机关，完全具备出具该审核意见书的行政主体资格，因此被诉审核意见书不属于无效情形，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应当依法驳回。综上，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定,提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项之规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，该解释第一百六十二条规定：公民、法人或其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案原告焦方富起诉要求确认被告淄博市人民政府2011年11月7日作出的淄信访复字[2011]20号《信访事项审查意见书》无效，该意见书系被告根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条之规定，决定维持第三人淄博市博山区人民政府所作《信访事项审查意见书》（博访查字[2011]1号）的行为，系被告针对原告相关信访事项作出的信访复核意见行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告焦方富的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告焦方富的起诉。 原告焦方富预交的案件受理费50.00元予以退回。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  商利群 审判员  荣明潇 审判员  陈 磊 二〇二〇年八月十七日 法官助理吴昊 书记员冯媛