湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初105号原告刘家国，男，汉族，1951年8月11日出生，住湖南省澧县。委托代表人刘清华，刘家国之子，男，汉族，1978年12月12日出生，住湖南省澧县。被告澧县城头山镇人民政府，住所地湖南省常德市澧县城头山镇周家坡社区。负责人罗岗，该镇镇长。委托代理人云飞，湖南城头山律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。原告刘家国诉被告澧县城头山镇人民政府（以下简称城头山政府）环境行政强制及行政赔偿一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告刘家国的委托代理人刘清华，被告城头山政府机关负责人李飞、委托代理人云飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。澧县人民政府于2017年11月2日下发澧政办函[2017]40号《澧县禽畜养殖环境综合整治工作方案》（以下简称澧县40号整治方案），文件规定退养奖补标准为：经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积120元/平方米的标准给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按30元/平方米的标准给予转产奖补资金。2018年11月5日，刘家国养猪场水泥围栏和猪槽被告强制拆除。原告刘家国诉称：原告刘家国系城头山镇合法生猪养殖户。2017年8月31日，澧县政府下发三区划定方案，原告养殖场被列入禁养范围；11月2日，澧县政府下发40号整治方案，规定“2017年12月31日前，对退养户签定退养协议，并自行拆除栏舍房屋的按栏舍面积120元/平方米，只拆除围栏等养殖设施，不拆除房屋的，按30元/平方米给予转产奖补资金”。因补偿标准过低，原告对退养协议予以抵制。后被告多次口头通知原告必须于12月31日前退养，逾期不给予补偿；又于2018年1-4月间，多次强闯原告养殖场，逼迫原告签定退养协议。被告分别于2018年4月23日、9月21日两次向原告正式送达退养告知书，要求原告4月30日前完成功能性退养或全部拆除，否则不享受优惠和服务，并承担由此产生的环境污染治理责任。原告认为补偿标准不合理，告知书条款内容剥夺原告合法权益，一直未予退养。11月5日，被告强制拆除了原告的养殖栏舍及养殖功能设施，损毁了室内物品。原告认为原告建养殖场行为合法，被告未提前履行法定的告知退养义务，未给予退养过渡期、未给予合法的补偿，强制原告退养违法，给原告家人造成了极大身体损害和财产损失，应予赔偿。同时补偿依据的40号文内容违法。故诉至法院，请求判决：1.确认被告2018年11月强制拆除原告养猪场栏舍、强行关闭原告养猪场的行为违法；2.赔偿原告因强制退养造成的经济损失896240元；3.附带性审查40号文合法性。原告刘家国向本院提交了以下证据：1.湖南省高级人民法院（2019）湘行终1509号行政裁定书，拟证明刘家国具备本案诉讼主体资格；2.湖南省人民政府湘政办函[2016]55号《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》（以下简称省政府55号实整治方案）、澧县政府40号整治方案、《澧县畜禽养殖禁养区退养奖补资金发放实施方案》、城头山政府澧城政发[2017]31号《城头山镇畜禽养殖环境综合整治工作方案》（以下简称城头山31号整治方案），拟证明城头山政府给予原告的退养奖补资金仅为省政府55号文规定的8%，且要求原告在2017年12月31日以前完成退养，没有给予原告退养过渡期；3.澧西街道办事处《澧西街道养殖环境整治专项行动实施方案》，拟证明澧县政府把澧县范围非洞庭湖区五大内湖及取水点的澧西街道的养殖户列入省政府55号文件整治范围，原告依法应享有同等权利；4.澧县政府通过电视台向全县人民发布全县启动洞庭湖区水污染环境综合治理工作的电视报道，拟证明全县范围所有禁养区的养殖场退养适用省政府洞庭湖区环境综合整治55号文件；5.新闻截图《全省洞庭湖区养殖环境综合整治推进会在澧县召开》、《洞庭湖区简介、澧水简介》、《湖南常德澧县：召开洞庭湖区养殖环境整治专项行动工作推进会》，拟证明澧县是最典型的洞庭湖区，是洞庭湖区畜禽养殖环境整治的主战场并非专指澧县范围五大内湖及两个取水点。6.《澧县养殖环境整治工作责任状》、《退养验收办法》，新闻报道，拟证明澧县是洞庭湖区的畜禽养殖大县，澧县政府把非洞庭湖区五大内湖及取水点范围县城规划区61平方公里范围的养殖户均列入洞庭湖区整治范围，而把原告养殖场排除在整治范围以外。澧县政府给予原告的退养奖金是霸王条款，是没有退养过渡期的强迫退养；7.澧县人民政府《对于畜禽退养有关情况的回复意见》，拟证明澧县所有退养户适用省政府55号文件整治范围，澧县政府只给养殖户发退养奖金，没有对养殖户退养遭受的损失予以行政补偿；8.《强化责任担当，促进畜禽养殖污染综合治理》，拟证明澧县从2016年开展洞庭湖区养殖环境整治专项行动，澧县畜牧局局长黄泽诚调研，两次行动共1368户养殖户退养；9.《湖南澧县：禁养区内1368个养殖户全部退养，补偿款己到位》，拟证明是澧县政府为顺利有序推进澧县洞庭湖区畜禽退养环境整治工作而并非专指洞庭湖区澧县范围五大内湖及取水点。1368户含全县域范围所有退养户；10.《临澧县洞庭湖区养殖环境综合整治行动第三期退养补偿情况明细表》（太浮镇）、《武陵区畜禽退养工作实施办法》，拟证明临澧县人民政府、武陵区人民政府退养依据的规范文件是省政府55号文件，两区县把全区（县）范围禁养区的养殖场全部列入省政府55号文件整治范围并根据猪场建造标准评估进行补偿；11.《湘江干流两岸养殖污染防治工作补贴政策及方案》，拟证明澧县政府40号文件规定的奖补资金仅为省政府55号文规定标准的的8%；12.《澧县畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》、《澧县畜禽养殖环境专项整治行动实施方案》（澧县政府34号文件），拟证明澧县全县域的退养户与澧县洞庭湖区五大内湖、两个取水点范围的退养户享有同等权利，都应适用省政府55号文件；13.《澧县、桃源获评2017年度湖南省经济强县位列全省第14、15名》、《湖南常德最发达的四个县区》，拟证明澧县政府有足够的财政支付能力；14.《农业部：不该禁养的不能禁，该禁的要给予合理补偿》、《守护蓝天碧水净土，市领导来澧县督导畜畜退养工作》，拟证明农业部规定要求给予退养户合理补偿与过渡期，要求让退养户退养不失业，生活有保障；15.邵东县人民政府《对黄家坝水库、三合水库饮用水源保护区实行畜禽退养实施方案》、《新宁县退养办布畜禽退养补贴》，拟证明上述两县均对清栏的存栏畜禽生猪和拆除的养殖设施进行了补偿，并加付固定资产评估值的20%；16.《华容县畜禽养殖环境整治专项行动实施细则》、《津市养殖退养工作方案》、《津市市畜禽养殖禁养区调整及新增禁养区退养工作方案》，拟证明岳阳市华容县、津市市退养依据为省政府55号文件；17.《新环保法：年出栏量未达到50头的不在禁养清理范围》，拟证明城头山政府强制剥夺原告年出栏50头以内的生猪养殖权；18.强拆前、前拆中、强拆后的照片5张，拟证明原、被告未签退养协议，被告未对原告退养补偿便强关强拆了原告养殖场；19.城头山政府澧城政发字[2019]33号《信访事项处理意见书》，拟证明原告信访上述问题，但县、政两级政府对原告诉求置之不理；20.城头山镇动防站《告知书》，拟证明被告向原告送达告知书，要求原告接受霸王补偿奖金，否则不出证、不检疫、不享受国家补贴等，非法剥夺原告合法权益；21.国圆猪场平面图及情况说明；22.国圆猪场设备清单；23.国圆猪场基建造价清单；24.照片三张；25.城头山镇畜禽养殖场信息表；26.领条；27.覃东海猪场整体迁移费用说明；上述第21-27项证据拟证明被告对相同情况的被拆养殖户覃东海进行了补偿，而没有给原告补偿；28.澧县人民法院（2018）湘0723行初12号行政裁定书，拟证明原告的养殖场已经生效文书认定位于洞庭湖区养殖环境整治退养范围，适用洞庭湖区退养补偿标准；被告城头山镇政府辩称,1.被告依据国家法律法规及畜禽养殖政策规定，大力开展宣传发动工作，自2017年11月至2018年11月多次上门向原告宣传法律法规和政策规定、释明退养要求及“以奖代补”规定，原告有足够时间完成退养；2.原告诉称的养猪场不是被告组织拆除，而是由养猪场所在村委会代原告拆除，被告亦未强制关闭原告养猪场；3.原告如依法依规退养，可按规定程序进行申报验收，经审核公示完成后由县财政局拨付奖补资金；4.40号文件已经湖南省高级人民法院（2019）湘行终698号生效判决确认合法，无需再行审查。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告城头山镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《水污染防治行动计划》、《湖南省贯彻落实实施方案》、《湖南省饮用水水源保护条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》（以下简称省政府29号规定）、《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》,拟证明国务院、湖南省人民政府印发多项文件，要求对畜禽养殖污染进行综合整治，明确相关责任主体及具体实施要求；2.《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》、《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》、《澧县畜禽养殖禁养区退养奖补资金发放实施方案》、《城头山镇畜禽养殖环境综合整治工作方案》，拟证明澧县人民政府、城头山镇人民政府印发多项文件，对畜禽退养相关工作进行了具体安排；3.澧县村民委员会证明，拟证明村委会仅代为拆除原告养猪场里面的围栏，不涉及其他财产；4.刘家国猪场现场测量图及面积说明，禁养区包保明细表及栏舍面积详情，拟证明原告栏舍面积经过村委会及本人测量出来；5.城头山镇刘家国猪场畜禽养殖场信息表，拟证明原告养殖场详细信息；6.养殖场栏舍建筑拆除安全协议及照片8张，拟证明以下事实：①镇政府多次通过宣传退养政策、送达告知书；②原告已签订拆除安全协议，系拆除责任主体；③村委会组织劳务人员代为拆除现场情况；7.城头山镇刘银彪猪场退养资料，拟证明退养验收程序及奖补标准；8.领条，拟证明原告已于2018年11月8日领取了退养费2400元；9.澧县畜禽养殖禁养区退养协议及退养承诺书，拟证明刘家国已经签订退养协议及承诺书；当事人提交的证据，经庭审及庭后质证，被告城头山政府对原告提交的证据质证意见如下：证据1、2真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据3未加盖公章，澧西街道办事处的实施方案不能适用城头山镇，真实性、合法性、关联性均有异议；证据4、5真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据6真实性、合法性、关联性均有异议，且洞庭湖区整治范围系广义概念，55号文件对整治范围进行了明确具体的划定；证据7、11真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据8-10、13-15三性均有异议；证据12真实性、合法性无异议，不能达到原告的证明目的；证据16、17真实性、合法性、关联性均有异议；证据18、19、20真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据21真实性、合法性、关联性均有异议，平面图需现场测量才能确定，原告没有提交任何证据证明被告逼迫原告变卖生猪；证据22、23系刘家国自行制作，三性不认可；证据24不能达到原告的证明目的；证据25-27与本案不具备关联性；证据28不能达到原告的证明目的。原告刘家国对被告提交的证据质证意见如下：证据1真实性无异议，关联性有异议；证据2真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据3、4真实性、合法性、关联性均有异议；证据5、6无异议；证据7与本案无关；证据8真实性有异议，刘家国没有打收条也没有领取补偿款；证据9退养协议无异议，退养承诺书非原告本人所签。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、12、18、20、24、28来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，对上述证据本院予以采信；证据4、5、8、9、13、14电视新闻报道、网络报道不能成为适用标准的依据；证据6、7、10、11、15、16都非三区划定方案后整治行动涉及的退养区域，与本案不具备关联性，本院不予采信；证据17相关观点不符合证据形式要件，本院不予采信；证据19、25-27与本案无关，本院不予采信；证据21真实性无法确认，本案庭审原、被告双方对面积重新进行测量确认，故对该证据本院不予采信；证据22、23系原告自书，本院不予采信。被告提交的证据1、2、5、6来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，对上述证据本院予以采信；证据3、4与本案查明的事实相矛盾，本院不予采信；证据7系其他退养户的资料，与本案无关，本院不予采信；证据8没有原告本人签名且原告不认可，本院不予采信；证据9退养承诺书与退养协议中刘家国的签名字迹明显为同一人，原告认可退养协议上刘家国的签名，故本院对退养承诺一并予以采信；经审理查明：2016年5月，湖南省人民政府办公厅印发《洞庭湖区养殖环境整治专顼行动实施方案》（湘政办函[2016]55号）。该方案规定：2017年底前，洞庭湖区内湖堤岸陆域水平纵深1000米、农村集中式饮用水地下水源取水点周边陆域水平纵深1000米划定为畜禽禁养区，关停退出或异地搬迁区内畜禽规模养殖场（户）。该方案附件明确澧县内湖包括马公湖、杨家湖、牛浪湖、宋鲁湖、北民湖5个，取水点包括澧澹、永丰大周2个；实施以奖代补，对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，并明确退养补偿指导标准：畜禽栏舍（加25%的附设面积）300元/平方米，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。为贯彻落实省政府55号方案，2016年7月，常德市人民政府办公室印发《常德市养殖环境整治专项行动实施方案》（常政办函[2016]50号），提出的澧县洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单和[2016]55号方案一致。根据市政府50号方案，2016年9月26日，澧县印发《澧县养殖环境整治专项行动实施方案》（澧政办函[2016]34号），明确畜禽退养奖补标准为：对签订退养协议并自行拆除栏舍房屋的退养户，验收合格后根据栏舍结构按200-260元/平方米的标准给予转产奖补资金，对只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋，签订退养协议的退养户，验收合格后按50元/平方米的标准给予转产奖补资金。2017年5月25日，湖南省人民政府出台湘政办发[2017]29号《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》，对三区划定及禁养区退养提出明确要求，后澧县政府相继出台多项文件：1.2017年8月31日印发《澧县畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（澧政发[2017]8号），对三区范围进行严格划定，并规定已建成的畜禽规模养殖场、养殖小区依法限期退出畜禽养殖，并拆除养殖设施；2.2017年11月2日印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号），该方案规定2017年底前禁养区内年出栏生猪50头以上规模养殖场全部关闭和搬迁，并明确退养奖补标准：经当地镇、街道验牧合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每120元/平方米给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按30元/平方米给予转产奖补资金；3.《澧县畜禽养殖禁养区退养奖补资金发放实施方案》，明确由各镇街与应退养的养殖户主签订退养承诺书和退养协议，并完成畜禽养殖退养、建筑拆除、拆后处置等相关工作；4.2017年11月22日，城头山镇政府制定《城头山镇畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧城政发[2017]31号）。原告刘家国在澧县开办养殖场，登记名称为“国圆养猪场”，该养殖场不在省政府55号方案明确的范围之内，但位于澧县政府［2017］8号划定方案的禁养区范围以内。自2017年11月40号整治方案出台后，城头山政府、城头山镇护国村村委会工作人员多次上门向刘家国宣传国家政策及法律规定，协商退养事宜。国圆养猪场共计猪舍四栋，2018年1月15日，刘家国与城头山政府针对其中一间面积为119.7平方米的猪舍签订了退养协议并签署退养承诺书。其余三栋刘家国认为澧县政府的补偿标准过低，不愿意退养。2018年4月23日，城头山政府动物防疫站工作人员向原告刘家国送达关于退养的《告知书》，要求刘家国养殖场在2018年4月30日前完成功能性退养或完全拆除。同年11月5日，刘家国养殖场的三栋栏舍被强制拆除，养殖场关闭。对于拆除性质和主体，在刘家国诉澧县政府行政强制及行政赔偿案中，湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1509号行政生效裁定，认定刘家国养殖场被关闭，栏舍系被强制拆除；城头山镇政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。关于猪场面积问题。本院庭审后，要求双方对养殖场面积进行测量、确认。2020年7月9日，刘家国的委托代表人刘清华与城头山政府对猪场进行现场测量，并签字确认面积，猪舍总面积为890.01平方米，由被告强制拆除的面积为770.31平方米。另查明，同样位于［2017］8号划定方案的禁养区范围以内的叶正玉、曾庆忠等15户养殖户在与澧县行政诉讼案中，叶正玉等15人已经提出了对40号整治方案进行附带审查的诉讼请求和按照省政府55号方案或澧县政府34号文件标准予以补偿的主张。湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终698号行政生效判决，认为按照上述标准补偿的主张不能成立、40号整治方案中确定的补偿标准并无明显不合法或不合理情形，对其合法性进行了确认。本院认为，原告提出附带审查40号整治方案，由于该标的已为生效裁判所羁束，故本案中不作审查。同时，生效裁判亦对原告养殖场被城头山镇政府关闭、栏舍被强制拆除的事实作出认定，此具体行政行为对原告的实体权益产生影响，故本案争议焦点为：1.被告关闭原告养殖场、强制拆除栏舍是否合法；2.如确认违法，被告是否应赔偿原告养殖场损失，按什么标准赔偿？赔偿范围及方式如何？一、强制退养是否合法的问题。根据湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1509号行政生效裁定，刘家国养殖场被关闭，栏舍系被强制拆除，城头山镇政府系实施了强制拆除栏舍行为，根据“谁行为，谁被告”的原则，城头山政府作为本案被告主体适格。关于强制拆除程序问题。现行法律、法规对禁养区内已建成的畜禽规模养殖场限期强制退养的程序暂并无明确规定。既然省高院生效裁定已明确认定刘家国的养殖场栏舍系被城头山政府强制拆除，属于行政强制执行行为。城头山政府在行政执法过程中就应遵循正当程序原则，适用《行政强制法》中关于强制执行的程序性规定，履行事先催告、听取陈述和申辩等义务。根据庭审查明的事实和现有的证据，城头山政府在拆除原告养殖场栏舍时并未履行上述义务，损害了原告依法享有的陈述申辩等重要程序性权利，程序违法。现刘家国的养殖场已被强行关闭，栏舍已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故对城头山政府作出的具体行政行为依法确认违法。二、如何赔偿的问题。实施退养过程中，城头山政府强制拆除原告养殖场栏舍的行为被确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人和其他组织合法权益受到违法行政行为侵犯，造成损害的，有取得国家赔偿的权利。本案中如果没有违法行政强制拆除行为的介入，原告等养殖户可以通过退养奖补的方式获得相应的补偿利益，但由于行政机关的违法强制拆除行为，这种补偿利益则只能通过转换为赔偿的方式获得。本案中原告主张的损失主要分为三部分，一是养殖场房屋及栏舍损失，二是强制拆除栏舍过程中造成毁损物品及设施设备的损失的损失，三是其他损失。1.关于养殖场及栏舍损失的赔偿标准。澧县人民政府根据三区划定方案开展全县养殖环境整治活动，实施退养过程中，城头山政府强制拆除原告养殖场栏舍行为虽违法，但系全县禁养区退养工作的统一要求。故对同一方案划定范围内的全体养殖户宜采取同一标准奖补。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。本案中，刘家国的养殖场被划入禁养区后，已于2018年11月被城头山政府关闭，栏舍被强制拆除，因此，原告有权要求被告给予相应的赔偿。被告庭审中表明原告依法依规退养后，仍可按规定程序进行申报验收，经审核公示完成后由县财政局拨付奖补资金。双方有争议的主要是补偿标准。关于补偿标准，现行法律、法规并无明确规定。首先，省政府55号方案虽规定畜禽养殖的奖补指导标准是按畜禽栏舍面积每平方米300元，但附件明确了禁养区实施范围，同时还规定了2017年年底前退养的给予奖励，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。本案原告2018年11月才退养拆除栏舍，养殖场也不在划定禁养区区域内，不符合省级财政补偿的条件，而市政府50号文件是为落实省政府55号方案印发的文件，澧县政府34号文件又是根据市政府的50号文件要求制定的实施方案。因此，原告刘家国主张省政府55号文件划定的澧县禁养区范围的五大内湖堤岸和两大取水点周边陆域水平纵深1000米实际没有养殖场，省政府的此次整治专项行动实际针对的是全省范围，34号文件没有明确适用范围，亦针对的是全县范围禁养区的养殖户，要求按省政府实施方案或34号文件明确的指导标准进行补偿或赔偿，没有事实和法律依据。其次，省政府29号规定第二十三条规定“县级以上人民政府应统筹安排资金，用于对禁养区内现有不符合要求的养殖场、养殖小区的关停或搬迁补偿”，省政府55号方案亦规定了各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即地方政府可自行设置奖补标准，澧县政府有权根据辖区的畜禽退养规模、财政支付能力等实际情况确定补偿标准。结合省政府55号文件来看，即使有省财政的补贴，对于畜禽补偿也只是适当补偿，并非补偿养殖场全部损失。城头山政府主张应依据澧县政府40号整治方案的标准对刘家国予以补偿或赔偿并无不当。因此，原告刘家国要求按实际损失进行补偿，亦没有事实和法律依据。再次，叶正玉、曾庆忠等人的养殖场位于澧县甘溪镇，不在55号文件划定的区域内，亦是在澧县三区划定方案后确定的禁养区，情形、诉求与本案基本一致，已有生效判决裁判，对同类型问题的处理不宜作出两种判决结果。综上，对养殖场房屋及栏舍，宜依照澧县政府40方案确定的补偿标准进行赔偿。2.赔偿范围及赔偿方式的问题。由于本案赔偿的金额需要被告城头山政府进一步确定后并参照奖补的报批程序报澧县财政部门审核，因此，被告对赔偿的范围、方式和数额仍需要进一步核实和酌定，且在赔偿中行政机关如何适用40号方案具体哪一项标准仍具有行政裁量权。故本院不宜直接判决赔偿的具体数额。可依据该文件并结合被告拆除过程中造成损失的实际情况依法作出赔偿决定。综上，被告强制关闭原告养殖场、拆除栏舍程序违法，但原告养殖场位于禁养区范围以内，且养殖场已被强行关闭，栏舍已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故对城头山政府作出的具体行政行为可依法确认违法但不予撤销。因上述行政行为造成的原告的损失,被告应依法作出赔偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认被告城头山镇人民政府强制关闭原告刘家国的国圆养殖场、拆除栏舍行为违法；二、被告城头山镇人民政府于判决生效之日起90日内对原告刘家国的退养损失作出赔偿决定；三、驳回原告刘家国要求附带审查澧政办函[2017]40号《澧县禽畜养殖环境综合整治工作方案》的诉讼请求。案件受理费50元，由被告城头山镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  王焕震二〇二〇年八月二十日法官助理童成艳书记员吴微程附判决依据法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。