广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终667号上诉人（原审原告）：中山富拉司特工业有限公司，住所地广东省中山市火炬开发区*******，统一社会信用代码914***********483E。法定代表人：広濑信，董事长。委托代理人：曾兴风，广东国融律师事务所律师。委托代理人：徐子君，广东国融律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市住房公积金管理中心，住所地广东省中山市石岐区*************，统一社会信用代码124***********343L。法定代表人：黄玉珊，主任。委托代理人：杨志伟，该中心工作人员。委托代理人：黄锐彬，广东保信律师事务所律师。原审第三人：易建国，男，1979年9月24日出生，汉族，住湖南省华容县。上诉人中山富拉司特工业有限公司（以下简称富拉司特工业公司）因与被上诉人中山市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）及原审第三人易建国责令限期缴存住房公积金行政决定纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2008年4月至2019年2月，易建国任职于富拉司特工业公司，双方存在劳动关系。富拉司特工业公司从未为其缴存住房公积金。2019年2月28日，易建国向市公积金中心投诉，请求市公积金中心责令富拉司特工业公司为其补缴任职期间的住房公积金。易建国提交了中山市社会保险基金管理局出具的参保证明和国家税务总局中山市税务局出具的涉税信息查询结果告知书及个人所得税纳税清单作为证据，证明其在上述期间内与富拉司特工业公司存在劳动关系，且富拉司特工业公司未按规定为其缴存住房公积金。市公积金中心受理易建国的投诉后，对其反映的情况进行了调查。2019年4月11日，市公积金中心向富拉司特工业公司发出了核查通知书，要求富拉司特工业公司提交有关双方劳动关系和是否缴存住房公积金的证据材料并对其计算住房公积金的补缴基数、比例是否正确进行核实，并告知其有提供证据及陈述申辩的权利及不予陈述申辩的法律后果。富拉司特工业公司收到核查通知书后，向市公积金中心提交了书面陈述和相关证据材料，主张易建国的投诉内容与事实不符。市公积金中心亦就其异议作出回复，该中心认为富拉司特工业公司为职工缴存住房公积金是其法定义务，其与职工之间达成的协议不可以形成抗辩理由。2019年5月28日，易建国确认其住房公积金补缴月份为2008年4月至2019年2月，单位和个人均应补缴住房公积金53000元。2019年6月28日，市公积金中心作出中房金法01[2019]00306号责令限期缴存决定书，根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，责令富拉司特工业公司于该决定书送达之日起15日内对欠缴职工易建国的住房公积金53000元进行补缴，并分别于同年7月2日、7月6日送达富拉司特工业公司及易建国。富拉司特工业公司不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市公积金中心作出的中房金法01[2019]00306号责令限期缴存决定书；2.由市公积金中心承担本案诉讼费。原审法院另查明，富拉司特工业公司以该公司处于经营困难状态为由，于2019年5月向市公积金中心申请降低住房公积金缴存比例，单位缴存比例由10%调整为5%。原审法院认为，本案是责令限期缴存住房公积金决定纠纷。根据《住房公积金管理条例》第十条、第十一条及第三十八条的规定，市公积金中心是直属市政府的独立事业单位，具有在中山市辖区内行使追缴住房公积金的职权和主体资格。本案中，富拉司特工业公司对没有缴存易建国在劳动关系存续期间的住房公积金的事实没有异议。结合本案双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、市公积金中心作出的责令限期缴存决定是否合法；二、追缴住房公积金是否受时效限制。关于焦点一，市公积金中心作出的责令限期缴存决定是否合法的问题。根据《住房公积金管理条例》第二条“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”、第十七条“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”、第二十条“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”及第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”的规定，富拉司特工业公司依法应属于住房公积金的缴存单位，缴存住房公积金是用人单位的法定义务，富拉司特工业公司未为职工易建国缴存在职期间的住房公积金，违反上述法规规定。富拉司特工业公司提出易建国在收取足额工资薪酬待遇和住房津贴的情况下，仍违反双方约定就住房公积金事宜向市公积金中心投诉，违反诚实信用原则的主张，并不能成为该公司未为职工易建国缴存在职期间住房公积金的合法抗辩事由，原审法院不予采纳。同时，市公积金中心受理易建国的投诉后，向富拉司特工业公司发出核查通知书并告知权利义务，充分保障了该公司的知情权、参与权和陈述申辩的权利。市公积金中心亦对富拉司特工业公司提出的异议作出答复。市公积金中心依据查明的事实作出涉案责令限期缴存决定，符合法律规定，程序合法。关于焦点二，追缴住房公积金是否应受时效限制的问题。虽然《住房公积金管理条例》未对住房公积金的追缴时效作出规定，但参照原建设部、财政部、中国人民银行建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）第六条“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”的规定，缴存住房公积金是用人单位的法定义务，无论职工在职与否，用人单位未为职工缴存住房公积金的，应予补缴。富拉司特工业公司认为涉案补缴住房公积金的投诉已经超过追诉时效，市公积金中心不应责令其补缴易建国住房公积金的主张，没有法律依据，原审法院亦不予采信。再者，本案审理过程中，富拉司特工业公司向原审法院提交了《审查规范性文件申请书》要求对原建设部、财政部、中国人民银行颁布的《指导意见》的合法性进行审查，因市公积金中心作出的涉案行政决定行政行为没有适用上述《指导意见》，该《指导意见》不是市公积金中心作出涉案决定的法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原审法院对其要求对《指导意见》合法性进行审查的申请不予准许。综上，富拉司特工业公司要求撤销市公积金中心作出的中房金法01[2019]00306号责令限期缴存决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回富拉司特工业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由富拉司特工业公司负担。上诉人富拉司特工业公司不服原审判决，向本院上诉称：1.市公积金中心没有对易建国是否属于进城务工人员的身份进行调查，一方面违反法定程序，另一方面，易建国的农民工身份对本案追缴决定的合法性具有实质性影响，由于易建国实际属于农民工，并未纳入强制缴存公积金的范围，市公积金中心责令我方为易建国缴纳住房公积金缺乏法律依据。2.追缴决定对我方适用10%的比例缴纳住房公积金过高，亦缺乏法律依据，我方认为应按有利于行政相对人的原则以5%确定缴存比例。3.市公积金中心在作出涉案追缴决定时虽未直接引用《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，但其在诉讼答辩时明确适用该意见作为其追缴不受时效限制的法律依据，原审判决认为该意见不是其行政行为的法律依据而不予受理我方提出的规范性文件审查请求属于事实认定错误。该意见第六条明显存在合法性问题，应当一并予以审查。4.《住房公积金管理条例》作为特定法没有明确规定追诉时效，故应按照行政执法的一般原则予以确定，应受时效限制。5.我方与易建国之间关于支付住房补贴的约定并未违反法律法规，经充分协议，易建国在按月在工资内计发住房补贴和参加中山市住房公积金之间选择了住房补贴，市公积金中心再要求我方为其缴存住房公积金实质上是让违反诚信原则的易建国非法获益，也严重损害了我方合法权益。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或改判撤销市公积金中心作出的中房金法01[2019]00306号《责令限期缴存决定书》。被上诉人市公积金中心答辩称，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原审判决。原审第三人易建国未作陈述。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为责令限期缴存住房公积金行政决定纠纷。本案的争议焦点如下：一、易建国作为进城务工人员是否属于强制缴存住房公积金的人员范围。二、市公积金中心按10%确定富拉司特工业公司的住房公积金缴存比例是否正确。三、市公积金中心追缴住房公积金是否具有追缴时效及如何受时效限制。四、本案中是否应对富拉司特工业公司提出的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》合法性问题作一并审查。五、富拉司特工业公司与易建国达成支付住房补贴的协议并实际支付住房补贴是否免除其缴存住房公积金的义务。关于焦点一，《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”对于企业而言，上述规定中的“在职职工”应以该职工是否与用人单位建立劳动关系作为判断标准，而不能以职工户籍性质作为认定依据。同时，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）等文件也将进城务工人员纳入缴存住房公积金的范围。富拉司特工业公司主张易建国为农业户籍，属于进城务工人员（农民工），但易建国与富拉司特工业公司合法建立劳动合同关系，属于应当缴纳住房公积金的在职职工。易建国是否属于进城务工人员并不影响其与富拉司特工业公司之间劳动关系的成立，不影响其作为富拉司特工业公司在职职工身份的认定。无论是城镇居民，还是进城务工人员，只要具有劳动关系，属于在职职工，富拉司特工业公司均负有为其缴存住房公积金的法定义务。因此，富拉司特工业公司认为易建国作为进城务工人员不属于缴存住房公积金主体范围的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。关于焦点二，根据查明的事实，富拉司特工业公司于2019年5月申请将其住房公积金缴存比例由10%调低至5%，即其2019年5月前的缴存比例为10%，市公积金中心按10%比例确定富拉司特工业公司为易建国补缴为2008年4月至2019年2月的住房公积金并无不当。关于焦点三，《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”即为职工缴存住房公积金是用人单位的法定义务，且该债务具有公法性，即非法定情形，不得“缓、减、免”，公法债并不同于普通民事债受到诉讼时效、除斥期间等时效期间的约束。上述条例第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”并未确定住房公积金管理中心责令缴存应受时效限制。参照《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条关于“单位补缴住房公积金(包括单位自行补缴和人民法院强制补缴)的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金”之规定，原则上，住房公积金管理中心应追缴至1999年《住房公积金管理条例》生效之时。关于焦点四，虽然在一审时富拉司特工业公司申请对《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)第六条一并审查，但因市公积金中心作出的涉案行政决定行政行为没有适用上述《指导意见》，该《指导意见》不是市公积金中心作出涉案决定的法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原审法院对其要求对《指导意见》合法性进行审查的申请不予准许并无不当。本院对富拉司特工业公司的此项上诉意见不予支持。关于焦点五，根据《住房公积金管理条例》的相关规定，住房公积金的管理与使用要保证住房公积金的提取与贷款需要，增值收益也要建立银行专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。因此，依法缴纳住房公积金既是个人享受保障权利的基础，也是用人单位和在职职工的法定义务，具有公法性。是否依法缴纳不仅影响用人单位与职工的个别利益，亦对国家的住房公积金管理政策实施、居民住房保障制度具有重大影响，非由当事人可以协商自由处分的民事权利义务。富拉司特工业公司与易建国签订协议，双方同意在工资内按月计发住房补贴，属双方处分民事权利的范畴，但不能因此免除富拉司特工业公司应履行的为职工缴存住房公积金的法定义务。富拉司特工业公司如认为易建国存在不当得利或民事违约情形，可另行通过其他合法途径解决。综上所述，上诉人富拉司特工业公司的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山富拉司特工业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李桂兰审判员  刘满星审判员  王 昕二〇二〇年八月七日书记员  李海珠