山东省平邑县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1326行初100号 原告郭铁路，男，1981年1月18日出生，汉族，居民，住费县。公民身份号码×××0536。 委托代理人陈丽芳，北京在明律师事务所律师。 被告费县综合行政执法局，住所地费县县城建设路西段。统一社会信用代码11371325004336345P。 法定代表人蒋家峰，局长。 委托代理人刘春云，女，费县综合行政执法局法制科工作人员，住费县。 委托代理人冉颖，山东信誉永恒律师事务所律师。 原告郭铁路不服被告费县综合行政执法局（以下简称费县执法局）土地行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，依法向被告费县执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郭铁路及其委托代理人陈丽芳，被告费县执法局的委托代理人刘春云、冉颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告费县执法局认定原告郭铁路违法占用土地建住宅，于2019年8月8日对原告郭铁路作出费综执罚字[2019]TD0381号《行政处罚决定书》，责令原告：1、退还非法占用的400平方米土地；2、限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的平房及其他设施。该处罚决定尚未执行。 原告郭铁路诉称，我系费县经济技术开发区村民，在该村有合法房屋一处。2019年8月8日，被告作出费综执罚字［2019］ＴＤ0381号《行政处罚决定书》要求我退还占用的400平米土地，并限期自行拆除土地上新建的建筑物和其他设施。我认为上述处罚决定认定事实不清、适用法律错误，程序违法、行政目的不当，依法应当撤销。首先，我作为集体经济组织成员，理应享有划分宅基地使用权；其次，涉案用地本身规划用途为建设用地，我对该地块的利用方式和规划用途并不冲突。另外，因我结婚后人口增加，多次向村里申请批地建房，却无地可批，我才于2012年把房屋建成。因此，被告费县执法局作出的上述处罚决定并非必要，理应撤销。为维护我的合法权益故诉至法院，请求撤销被告费县执法局作出的费综执罚字［2019］ＴＤ0381号《行政处罚决定书》。 原告郭铁路向本院提交以下证据： 证据1.鲁自然资公开复〔2019〕570号《山东省自然资源厅政府信息公开申请答复告知书》、鲁政土字〔2018〕1602号《山东省人民政府建设用地批件》，证明被告费县执法局是因政府征收土地而原告郭铁路因安置补偿不合理没有签订协议而选取执法对原告作出行政处罚； 证据2.费征公告〔2018〕21号《费县人民政府拟征收土地公告》，证明涉案房屋所在地被纳入征收范围，但是当时并没有作出征地批复； 证据3.费县人民政府储备用地2018-1010号宗地用地测量地形图、宗地勘测定界图《费县棚户区改造一期建设用地规划许可公示》，证明2019年10月25日签署国有建设用地使用权出让合同，案涉地块已经被出让。原告的房屋在被出让的土地范围内。 被告费县执法局辩称，我局作出的行政行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，原告郭铁路诉求依法不能成立。 一、我局对原告违法占地的事实认定正确，证据确实充分，适用法律正确。我局在工作中发现原告未经审批擅自占用土地进行建设，遂立案调查处理，经向原告及原告所在村居负责人调查询问、现场勘测及通过查询费县经济开发区土地利用规划图及土地利用现状图、国土资源局经济开发区分局土地登记信息等确认：原告没有向土地管理部门申请用地，未依法取得土地使用手续，即在集体地上进行建设，原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民所有的集体土地的除外”，第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划……建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”，第六十二条“……农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续……”的规定，为违法占地。在查明上述事实的基础上，我局依据《土地管理法》第七十七条规定作出费综执罚字［2019］ＴＤ0381号行政处罚决定书并无不当。 二、我局作出费综执罚字[2019]TD0381号行政处罚决定书程序合法。我局对原告郭铁路违法占地立案调查后，依法向原告及原告所在村负责人进行询问、费县经济开发区蒙阳社区居民委员会出具的证明、费县国土资源局经济开发区分局的证明等材料，并到现场进行实地勘测，以及经查询费县经济开发区土地利用规划图及土地利用现状图表能够确认原告建设房屋系未经审批违法占用集体土地。我局依法向原告送达费综执处告字[2019]TD0381号《行政处罚告知书》、《听证告知书》，原告收到后提出听证申请，我局依法组织听证听取了原告的意见，我局认为原告的听证理由、证据不能成立。最后我局依法作出费综执罚字[2019]TD0381号《行政处罚决定书》并向原告送达。我局整个行政行为程序合法。 三、我局做出的责令原告退还非法占用土地和限期自行拆除房屋的处罚符合法律规定权限，并无不当。 1、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，《中共山东省委办公厅山东省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发〔2017〕32号）允许县政府成立县级综合执法机构，可集中行使城市管理、国土资源管理、农业管理等领域的法律法规规章规定的全部或者部分行政处罚权及相关行政强制权，《临沂市机构编制委员会关于的批复》（临编〔2016〕16号）同意费县人民政府成立综合行政执法局，集中行使城市管理、城乡建设、国土资源管理等方面法律法规规章规定的行政处罚权，《费县人民政府关于划转部分行政权力事项至县综合行政执法局的通知》（费政字〔2018〕21号）明确费县执法局可以行使国土资源管理方面对非法占用土地的行政处罚职权。根据上述法律、行政法规、规范性文件的具体规定，我局有权对费县行政区域内的违法占地行为行使行政处罚权，我局对原告违法占地行为进行查处系在法定的执法权限之内的执法行为。 2、《土地管理法》第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，据此，我局根据调查确认原告未经批准占用土地的行为确实存在，依照上述法律规定做出责令原告退还非法占用土地和限期自行拆除房屋的处罚合法有据。 四、原告郭铁路即使享有划分宅基地的权利、即使对涉案土地的利用方式与规划用途不冲突，也不意味着原告可以未经土地行政主管部门许可而违法占用土地建设房屋。原告享有划分宅基地的权利并不等同于原告对涉案土地享有土地使用权；原告对涉案土地的利用方式没有改变土地用途，也不能免除原告应当办理土地使用审批手续的义务，原告诉讼主张的理由依法不能成立。 综上所述，我局作出的费综执罚字[2019]TD0381号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持，原告的起诉于法无据，请法院依法予以驳回。另外，原告郭铁路陈述的其婚后人口增加，多次向村里申请建房，却无地可批，最终于2012年把房屋建成的事实与与被告作出行政处罚无直接关联性；其次，原告称被告行政目的不当与事实不符，被告在工作中发现原告建设住宅未经审批办理土地使用手续，并依法作出处罚，未违反相关法律规定，系依法行政。 被告费县执法局向法院提交以下证据： 证据1.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中共山东省委办公厅山东省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》、《临沂市机构编制委员会关于的批复》、《费县人民政府关于划转部分行政权力事项至县综合行政执法局的通知》，证明被告具有对违法占地行为进行行政处罚的主体资格和执法权限； 证据2.费综执立字【2019】TD0381号《立案呈批表》、《现场勘测笔录》、违法占地现场照片一组、《土地利用现状图》、《土地利用规划图》、山东省国土测绘院天地图影像截屏一宗、《询问笔录》五份及费县经济开发区蒙阳社区居民委员会出具的证明一份、费县国土资源经济开发区分局出具的证明一份，证实被告在工作中发现原告存在违法占地行为遂进行立案调查，通过询问原告及所在村委负责人等人员并对现场进行勘测、调取原告违法占地所在区域的土地利用规划图及现状图及国土资源局经济开发区分局等单位出具的证明等，认定原告违法占地事实清楚，程序合法； 证据3.《关于郭铁路在费县经济开发区角违法占用土地建住宅问题的调查报告》、《违法案件审理记录》、《违法案件处理决定呈批表》，证实被告对原告违法占地行为做出处理决定前已经按照程序进行案件审理，最终依法做出要求原告退还非法占用土地及拆除在非法占用的土地上新建的建筑物等意见； 证据4.费综执处告字[2019]TD0381号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证实被告依法向原告做出行政处罚告知书和听证告知书并依法送达； 证据5.原告《听证申请书》、费综执听通字[2019]第7号《行政处罚听证通知书》及送达回证、费综执公告字[2019]第7号《行政处罚听证公告》及张贴照片一宗、听证笔录、《听证会报告书》，证实原告对行政处罚告知提出听证申请，被告依法组织听证并根据听证情况做出听证意见； 证据6.《会议纪要》，证实被告对原告违法占地行为作出行政处罚决定前已经按照法律规定由本机关负责人进行了集体讨论决定； 证据7.费综执处罚字[2019]TD0381号《行政处罚决定书》及送达回证、送达视频录像，证实被告依法向原告做出行政处罚决定书并依法送达； 证据8.原告及证人身份证复印件、被告工作人员执法证复印件一宗，证实原告及证人身份情况、被告工作人员具有执法资格； 证据9.法律法规：《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”； 第五十九条“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划……建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”； 第六十二条“……农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续……”； 第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。 本院依法调取了以下证据：1.对费县经济技术开发区蒙阳社区郭田友的调查笔录一份；2.对费县经济技术开发区蒙阳社区郭常青的调查笔录一份。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为，证据1真实性有异议，系复印件，该证用地批件显示包括蒙阳社区在内的部分土地被征收，但不能以此推断被告是对原告进行选取式执法，该证据不能证实原告举证目的；证据2、3真实性无异议，但与行政处罚行为没有关联性，涉案土地是否在征收范围内不影响被告对原告违法行为处罚的合法性。对被告提交的证据，原告质证认为，证据1、4、5、6、8无异议；证据2、3无异议，但对证明目的不认可；证据7涉诉行政处罚决定是被诉行政行为，不是证据，送达程序无异议。对本院调取的证据，原告质证认为，其未能签成协议的原因在于其二姐（郭玉洁）与他们为捆绑式签协议，当时其已排队叫号但因“捆绑协议”不让签而没有签成，涉案房屋由其父亲于2001年打了地基，其母亲2002年生病建房中断2008年建成三间小瓦房，后因其结婚生子房子住不开于2012年进行翻建，未给划宅基，同村像他情况一样是独子的村里也有给划宅基的，没有规划宅基的在靠村附近的责任田或空闲地上建房的现象很普遍，2003年前建房的已被认定为合法房屋，其父亲如果在2003年前建成的话也能被认定为合法房屋；被告质证认为，对二份调查笔录真实性无异议，对其关联性、合法性有异议，两被谈话人关于宅基地规划、拆迁补偿安置的内容与本案无关，且村委对原告占用承包地或村集体土地建设房屋行为的认可，并不等同于原告取得了合法用地许可，其认可不具有法律效力，其证实原告建房占用土地系责任田或村集体土地的情况，恰能证明原告非法占地的事实客观存在。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据及本院依法调取的证据，均能够证明一定案件事实，具备证据的相关特性，本院均予以确认，并附卷佐证。 经审理查明，原告郭铁路系费县经济开发区村民，在该村集体土地上其建设住房一处，该建设未经规划和土地部门审批。 2019年6月3日，对郭铁路违法占用土地建住宅一案被告费县执法局立案调查，后经被告调查确认郭铁路所占土地地类现状为旱地、村庄，规划用途为城镇建设用地，符合费城街道土地利用总体规划，确认原告系未经批准违法占用土地建住宅。2019年7月16日，被告向郭铁路送达了费综执处告字［2019］ＴＤ0381号《行政处罚告知书》、费综执听告字［2019］ＴＤ0381号《行政处罚听证告知书》，郭铁路收到后于2019年7月17日提出听证申请，被告于2019年7月31日组织听证听取了郭铁路的意见，被告认定郭铁路系在未取得合法用地审批手续的情况下，擅自占用费县经济开发区400平米土地建设住宅一处。 2019年8月8日，被告作出费综执罚字[2019]TD0381号《行政处罚决定书》，主要内容为：“1、责令你退还非法占用的400平方米土地；2、限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的平房及其他设施。”并于当日向郭铁路送达。后郭铁路对该行政处罚不服，起诉至本院。 另查明，原告郭铁路现已成家，其在费县经济开发区只有该涉案住房一处，涉案住房建成后由郭铁路一家四口居住。该房屋没有登记，就涉案房屋被告未有提交原告其他被处罚行为。对于原告涉案房屋的建设时间，原告自认为其父于2001年建地基，其于2008年建成；被告对原告村负责人的四份询问笔录对原告涉案建房的具体时间均不清楚；被告提交的2010年、2012年3月及2014年山东省国地测绘院的天地图影像显示原告占地类型为旱地、村庄，占地建设时间为2010年至2014年间。对原告涉案建房时间被告在行政处罚决定书中没有明确，本案中，对此被告亦未补充证据。 另外，对于郭铁路宅基问题，其所在村对其未有规划宅基。同时查明，该村因住宅问题近十余年来村民自行在责任田或村空闲地上建房的逾上百户，其中对于2003年之前建房的，该村村委已认可为老年房。 再查明，2018年8月10日，费县人民政府作出费征公告〔2018〕21号拟征收土地公告，费县经济开发区蒙阳社区（西洪沟）为涉及的农村集体经济组织。原告涉案房屋位于费县棚户区改造项目征地和拆迁范围内。在征收拆迁过程中，就涉案房屋相关征收部门与郭铁路多次协商但没有达成拆迁补偿协议。 本院认为，本案审理焦点问题为被告作出的被诉行政处罚决定是否合法。其一，在我国，由于农村发展的程度及行政管理的实际情况等原因，在农村集体土地范围上普遍存在在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续等情况下建设房屋的情况，对于这类建房的客观事实，不是农村居民自身能够克服和解决的，其不存在过错。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中也规定“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，应依据现行有关法律法规补办手续”；其二，涉案房屋原告于多年前已建成，且为其唯一住宅，符合农村“一户一宅”的原则，为其生活所必需；其三，涉案房屋位置地块为原告村集体用地，符合费城街道土地利用总体规划，且未影响他人居住，现该地块已被政府作为拟征收土地纳入征收范围，就涉案房屋原告与征收部门未能达成拆迁补偿协议；其四，在该征收拆迁过程中，被告启动立案并作出行政处罚，其处罚前原告未有其他被处罚行为。根据法律规定，对于涉嫌违法占地的行为，相关部门应当及时核查。基于以上几点，对于此类房屋的处理，行政机关应充分考虑其历史原因、农村发展程度和现实状况等因素，按照国家相关政策及通知精神，依据法律法规予以补办相关手续或者妥善作出处理，防止矛盾激化。 本案中，涉案房屋位于费县棚户区改造项目征地和拆迁范围内，在政府组织征收拆迁过程中，就涉案房屋原告与征收部门未能达成拆迁补偿协议。在该次征收拆迁过程中，被告就涉案房屋启动行政处罚程序作出行政处罚决定，其行政处罚仅仅是针对该村没有签订房屋拆迁补偿协议的住户，已签订协议的却排除在外，其处罚只是形式，目的在于拆迁，显然存在以处罚代拆迁、以处罚促拆迁的选择性执法，且该处罚系在原告建房多年之后，亦不符合应当及时核查的行政处罚立法精神。 正当性原则是衡量行政行为合法性的重要原则之一，该原则要求行政行为的目的必须具有正当性。本案中被告的执法目的不具有正当性，属于滥用职权，导致其作出的行政处罚决定亦不具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（五）滥用职权。因此被告作出的行政处罚违反了上述法律规定，系滥用职权，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（五）项的规定，判决如下： 撤销费县综合行政执法局作出的费综执罚字[2019]TD0381号行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告费县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  唐玉玲 审 判 员  董 凡 人民陪审员  王 伟 二〇二〇年八月二十八日 法官 助理  赵树伟 书 记 员  谢荣洁