甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终107号上诉人（原审被告）永登县秦川镇人民政府，住所地：甘肃省兰州市永登县秦川镇五道岘村。法定代表人薛生军，永登县秦川镇人民政府镇长。委托代理人高佑德。委托代理人苗国飞，甘肃诺典律师事务所律师。被上诉人（原审原告）马成海，住甘肃省广河县。委托代理人单正宏、李青栩，北京市京师律师事务所律师。上诉人永登县秦川镇人民政府（以下简称秦川镇政府）因行政强制一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人秦川镇政府的委托代理人高佑德、苗国飞，被上诉人马成海及其委托代理人单正宏、李青栩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年6月9日，兰州新区秦川园区管理委员会向马成海颁发农村土地承包经营权证（甘（2018）兰州新区农村土地承包经营权第019670号），马成海承包秦川镇龙西村三社4.31亩承包地，承包期限1996年1月1日至2025年12月31日止。2013年，马成海修建了坐落于秦川镇龙西村三社的房屋。2019年7月19日，兰州新区秦川国土资源管理所作出《国土资源违法后果预先告知书》及《责令改正违法行为通知书》，载明：“马成海，你位于龙西村七社修建房屋(46)的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第六十二条的规定，已形成违法占用耕地的违法事实，责令立即停止该行为，恢复被破坏土地原貌”。2019年8月13日，秦川镇政府强制拆除马成海位于秦川镇龙西村三社的房屋。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，秦川镇政府强制拆除的房屋由马成海修建，马成海系涉案房屋的权利人，与秦川镇政府的强制拆除行为存在利害关系，具有提起诉讼的原告主体资格，故对秦川镇政府辩称马成海提起行政诉讼主体不适格的意见，不予采纳。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出行政行为，均应按照法定程序进行。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十五条第（一）项规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述法律规定，行政机关实施强制拆除行为应当遵循法定程序，强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施，实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除，实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当。本案中，秦川镇政府未作出强制拆除决定，未经公告、催告等法定程序，即强制拆除涉案房屋，明显违反法定程序，应予撤销。因强拆行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认秦川镇政府强制拆除马成海位于兰州新区××镇××村三社房屋的行为违法。案件受理费50元，由秦川镇政府负担。上诉人秦川镇政府上诉称，第一，被上诉人提起行政诉讼的主体不适格，其至今未提交证据证明被拆除的违法房屋系其所有，一审法院认定被上诉人系涉案房屋的权利人没有事实依据。我国实行不动产统一登记制度，未经登记，不发生法律效力。被上诉人所提交的居住证、电费清单、供水合同等证据均不是不动产物权凭证，无法证明其就是涉案房屋的所有权人，不是行政相对人，故其提起本案诉讼的主体不适格。第二，被上诉人不具有兰州新区户籍，不是龙西村集体经济组织的成员，对涉案土地不享有集体土地承包经营权，如涉案房屋系被上诉人所建，则其存在非法买卖土地、在耕地上建房的违法行为，严重触犯法律，已构成刑事犯罪，应依法追究其刑事责任，秦川镇政府已向公安机关报案查处。被上诉人起诉的目的是为套取、骗取国家补偿资金，存在滥诉、浪费国家司法资源的嫌疑。第三，涉案房屋未履行审批手续，一审法院仅认定涉案房屋系被上诉人所建，未确认涉案房屋违法建筑的性质，不符合规定。第四，一审判决认定事实不清。涉案房屋已被认定为违法建筑，秦川镇政府在拆除房屋前已依法予以公告，并发出催告履行通知书，房屋拆除时屋内也不存在财物，秦川镇政府并未侵犯被上诉人的合法财产。一审判决以秦川镇政府未履行法定程序为由，确认拆除行为违法缺乏事实依据。第五，一审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及甘肃省、兰州市人民政府及兰州新区出台的多份政策规定，秦川镇政府有权认定涉案房屋为违法建筑并予以拆除，具有依法履行拆除违法建筑的法定义务。一审法院以秦川镇政府未作出拆除决定为由，确认拆除行为违法，属于适用法律错误。第六，一审法院未认定秦川镇政府出具的专业卫星图片，却仅凭被上诉人所提交的站在涉案房屋前的照片就认定涉案房屋系被上诉人所建，属认定事实错误。综上，请求撤销兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初77号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人马成海辩称，第一，一审判决认定事实清楚，上诉人要求撤销一审判决没有任何法律依据。首先，被上诉人具有诉讼主体资格。被上诉人移民至秦川镇龙西村自建房进行生产、生活，涉案房屋为合法建造，被上诉人对其享有合法财产权益，应受到法律保护，与本案具有直接利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，针对秦川镇政府违法拆除涉案房屋的具体行政行为，被上诉人有权提起诉讼，具有诉讼主体资格。其次，秦川镇政府强拆涉案房屋的行为违法，一审裁判无误。涉案房屋不属于违建。依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》等法律的相关规定，有权对违法建筑进行认定的是县级以上人民政府城乡规划主管部门，认定过程中应当依法履行调查勘验、责令停止违法行为、作出处罚决定并告知权利等程序。无论是上诉人秦川镇政府或者其内设部门都无权将涉案房屋定性为违法建筑。而且，依据《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律、法规的规定，地方政府规章及其他规范性文件并没有设定行政处罚的权限，秦川镇政府依照地方政府制定的法律法规和相应政策将涉案房屋定性为“违章建筑”并进行拆除，违背了法律关于设定行政处罚权限的规定。秦川镇政府的强拆行为违法：作出处罚决定的机关及送达程序都违反相关法律规定；秦川镇政府对涉案房屋在内的地块的征收程序不合法；依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，强制拆除违法建筑的执行机关为人民法院，秦川镇政府实施强制拆除行为，存在明显越权；拆除行为的时效已过；秦川镇政府的强拆行为侵犯了被上诉人的合法权益。第二，一审法院在审理案件时，充分听取了双方当事人的起诉及答辩意见，庭审时也进行了有效地举证质证，程序合法，适用法律正确。综上，被上诉人是房屋的合法所有权人，诉讼主体适格。上诉人并不具有强制拆除涉案房屋的合法基础，涉案强拆行为的实体和程序均严重违法。一审判决认定事实清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，上诉人秦川镇政府认为被上诉人马成海在兰州新区基本农田上建筑房屋的行为违反了法律的强制性规定，且未履行任何审批手续，其依据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》以及甘肃省和兰州新区出台的相应政策，对被上诉人马成海经过预先告知和合理期限催告后对违法房屋进行了拆除。依据职权法定原则，根据上述法律规定，上诉人秦川镇政府并不具有对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的行为作出责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚权，也不具有对依据土地管理法作出的责令限期拆除的行政处罚决定的自行强制执行权。因此，上诉人秦川镇政府径行强制拆除被上诉人马成海的涉案房屋，属于超越职权，应予撤销，但该强制拆除行为属于行政事实行为，不具有可撤销内容，应当确认违法。一审判决理由不当，但认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，应予维持。关于上诉人秦川镇政府提出的被上诉人马成海提起本案诉讼主体不适格的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人秦川镇政府在一审程序中提供的《责令改正违法行为通知书》《国土资源违法后果预先告知书》及照片能够证明涉案房屋系被上诉人马成海实际修建、居住，被上诉人马成海与被诉强制拆除行为具有利害关系，具有本案原告资格。因此，对上诉人秦川镇政府的这一主张，不予支持。关于上诉人秦川镇政府提出的其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及甘肃省、兰州市人民政府及兰州新区出台的多份政策规定有权认定涉案房屋为违法建筑并予以拆除，被诉强制拆除行为程序合法的主张。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”首先，上诉人秦川镇政府在一审过程中并未提出其依据上述规定实施的被诉强制拆除行为。其次，上诉人秦川镇政府也未依据上述规定作出相应的行政处罚决定。因此，对上诉人秦川镇政府的这一主张，亦不予支持。综上，上诉人秦川镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永登县秦川镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 王海燕审 判 员 杜占才审 判 员 王 洋二〇二〇年八月二十七日法官助理 殷铭徽书 记 员 杜 蕊