河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终331号上诉人（原审被告）巩义市紫荆路街道办事处，住所地河南省巩义市健康路**。统一社会信用代码：11410181755170542J。法定代表人曹东伟，主任。委托代理人杨酩飞，该办事处工作人员。委托代理人康建乔，河南星光律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张显纯，男，1953年3月28日出生，汉族，住河南省巩义市。委托代理人张乐园，河南洺水律师事务所律师。委托代理人吴红磊，北京市华联律师事务所郑州分所律师。原审第三人巩义市紫荆路街道北官庄村村民委员会，，住所地河南省巩义市紫荆路街道北官庄村统一社会信用代码：54410181084234727Y。法定代表人孙继召，主任。委托代理人张耀武，该村委会工作人员。上诉人巩义市紫荆路街道办事处（以下简称“紫荆路办事处”）因被上诉人张显纯诉其、原审第三人巩义市紫荆路街道北官庄村村民委员会（以下简称“北官庄村委会”）行政强制一案，不服河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审审理查明：张显纯在北官庄村一组有一处宅基，持有巩集建（1993）字第047506号集体土地建设用地使用证，在该处宅基上建有房屋。2012年6月1日，巩义市人民政府印发《巩义市城中村改造管理办法（暂行）》，确定由市人民政府统一领导、组织、协调城中村改造，镇（街道）具体负责本辖区范围内城中村改造的组织实施。2014年8月4日，巩义紫荆办作出紫办（2014）52号文件，报请巩义市人民政府对《紫荆路街道办事处北官庄村城中村改造方案》予以批复。2014年9月3日，巩义市人民政府作出《关于紫荆路街道北官庄村城中村改造方案的批复》，原则同意实施。2017年4月25日，巩义市人民政府印发《巩义市城中村改造（合村并城）管理办法（暂行）》，确定北官庄村为一般城中村改造范围；由市政府统一领导、组织、协调城中村改造（合村并城）工作，镇（街道）具体负责本辖区范围内城中村改造（合村并城）的组织实施。上述张显纯名下的宅基在北官庄村城中村改造范围之内。2019年5月份，该处宅基上的房屋被强制拆除。拆迁至今，对该处宅基和房屋的拆迁安置补偿事宜一直未达成一致意见。原审法院认为：对房屋的拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。北官庄村委会在诉讼中虽承认系其自行实施强制拆除，但按照《巩义市城中村改造（合村并城）管理办法（暂行）》的规定，巩义紫荆办具体负责其辖区内北官庄村城中村改造的组织实施。北官庄村城中村改造开发是由巩义紫荆办组织实施，巩义紫荆办应当是北官庄村城中村改造的责任主体。涉案的房屋在北官庄村城中村改造过程中被拆除，巩义紫荆办作为北官庄村城中村改造的责任主体，无论其是否具体实施了涉案拆除行为，均应当承担涉案拆除行为所产生的法律后果。北官庄村委会作为基层群众性自治组织，不是行政机关，即便参与实施了强制拆除行为，其法律后果也应由巩义紫荆办承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告未对原告安置补偿、未事先告知原告迳行将原告的房屋强行拆除，诉讼中被告也没有提供证据证明其有权对涉案的房屋实施拆除以及按照《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行程序的规定履行了合法的拆除程序，因此，应当认定被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法。原告诉请确认被告行政行为违法的理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告巩义市紫荆路街道办事处对原告张显纯宅基上的房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告巩义市紫荆路街道办事处负担。上诉人巩义市紫荆路街道办事处不服，上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人张显纯的起诉或将本案发回重审；2.诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当撤销一审判决，改判驳回被上诉人张显纯的起诉或将本案发回重审。1.上诉人作为北官庄村委会的上一级行政机关，虽然法律规定上诉人对北官庄村委会的行为具有监督的权利，但没有法律规定上诉人对北官庄村委会未经上诉人授权或委托的情况下做出的行为负责。上诉人没有授权北官庄村委会实施违法强拆行为，对于北官庄村委会未经上诉人授权或委托，为了其自身群众整体利益独立实施的行为，上诉人不应承担法律责任。2.根据《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。根据上述规定，北官庄村委会可以依法决定涉及其权限范围内的任何事宜。上诉人对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。所以北官庄村委会为了绝大多数群众的整体利益，按照规定的程序决议后，根据决议内容将张显纯的合法房屋和违建房屋拆除，该行为应当认定为一般民事行为，不应当认定为上诉人的行政行为。3.依据《村民委员会组织法》第二十七条，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。如果张显纯对于北官庄村委会决定将其房屋拆除的决定不服，可以依照该法第三十六条的规定依法申请人民法院予以撤销。即便被上诉人不向法院提出撤销之诉，仍然可以依照该法第二十七条的规定要求上诉人责令北官庄村委会改正。所以被上诉人张显纯在既不提出撤销之诉、又不向上诉人提出责令改正请求的情况下，向法院起诉要求确认上诉人实施了强制拆除行为违法缺乏法律依据。虽然城中村改造项目需要拆除土地上原有建筑物，后对腾空的土地收回后，并对土地进行重新规划。但就本案而言，上诉人并非土地的实施征收单位和交付单位。且按照规定涉案土地交付单位为北官庄村委会，腾空土地交付后、北官庄村委会与土地征收部门签订补偿协议，所以涉案土地能否腾空并成功交付征收单位与上诉人无任何关系，上诉人无需将被上诉人所建的房屋被拆除。4.一审法院认定上诉人“作为改造的主体”无论是否具体实施了涉案的拆除行为均应当承担法律后果，没有法律依据。同时一审法院认为“北官庄村委作为基层群众性自治组织，不是行政机关，即便参与实施了强制拆除行为，其法律后果也应当由巩义紫荆办承担”更是没有法律依据。5.虽然上诉人对北官庄村委在城中村改造过程中给予一定的指导和监督，但该指导和监督行为不是人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；（三）行政指导行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。所以一审法院认定事实，适用法律均有错误，应当依法纠正。二、被上诉人的一审起诉不符合行政诉讼法的规定，应当依法驳回。1.被上诉人在起诉时和庭审中均没有提供直接证据证明案涉强制拆除行为是上诉人实施，也没有证据证明上诉人存在实施拆除被上诉人房屋的行为或者该拆除行为经上诉人委托或授权。2.现有证据不足以证明案涉强制拆除行为系上诉人实施。北官庄村委在具体实施城中村改造土地征收过程中，由于被上诉人拒不配合该村土地征收改造，已经影响到该村的整体利益的进程和大多数村民的利益，故该村通过4＋2工作法决议，决议将被上诉人的房屋拆除。3.在北官庄村委会没有表明其拆除行为系上诉人授权或委托的情况下，一审法院认定北官庄村委的行为系上诉人的行为，进而对本案进行继续审理并判决没有法律依据。综上，请求二审法院依法改判或者将本案发回重审。被上诉人张显纯答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。原审第三人巩义市紫荆路街道北官庄村村民委员会述称，同意按照安置方案对被上诉人张显纯的房屋进行补偿。本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，虽然原审第三人北官庄村委在诉讼中承认上诉人张显纯的房屋系其实施强制拆除，但其拆除行为并非无故实施，按照《巩义市城中村改造（合村并城）管理办法（暂行）》的规定，巩义紫荆办具体负责其辖区内北官庄村城中村改造的组织实施。北官庄村城中村改造开发是由巩义紫荆办组织实施，巩义紫荆办是北官庄村城中村改造的责任主体。涉案的房屋在北官庄村城中村改造过程中被拆除，巩义紫荆办无论是否具体组织实施涉案拆除行为，作为北官庄村城中村改造的责任主体，均应当承担涉案拆除行为所产生的法律后果。经本案一审、二审审查，上诉人未对被上诉人安置补偿、未事先告知被上诉人，迳行将其房屋强行拆除。一审法院认定上诉人强制拆除被上诉人涉案房屋的行为违法并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人巩义市紫荆路街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年八月五日书记员  李燕辉