黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑05行终19号上诉人（原审原告）周艳丽，女，1971年8月21日出生，汉族，现住黑龙江省宝清县。上诉人（原审原告）高仁亮，男，1969年4月19日出生，汉族，现住黑龙江省宝清县。委托诉讼代理人田增军，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宝清县房屋征收实施中心，住所地黑龙江省宝清县宝清镇民生大厦**，统一社会信用代码122305237336617628。法定代表人王宝平，该中心主任。委托诉讼代理人李兴宇，该中心科员。委托诉讼代理人石广利，黑龙江薛成海律师事务所律师。原审第三人黑龙江省金浩房屋拆迁有限公司，统一社会信用代码9123010269683685XY（1-1）。原告周艳丽、高仁亮诉被告宝清县房屋征收实施中心（以下简称县征收中心）履行行政协议一案，不服宝清县人民法院（2019）黑0523行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人周艳丽、高仁亮上诉称，原审判决认为超过起诉期限属于适用法律严重错误。就履行行政协议产生的争议,在没有明确法律规定的情况下,可以参照民事诉讼的有关规定,最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释即法释(2015)9号中第十二条之第一款的规定，该规定是法释[2000]8号第九十七条的规定进一步具体明确。最新颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也是如此规定，原审法院认为主张违约金的诉请已过起诉期限为由驳回上诉人的请求法律依据不足。直到提起本次诉讼后,在一审审理过程中，2020年1月被上诉人才将安置房交付给上诉人,距离应交付的时间已过去近7年,按照协议约定,被上诉人理应承担违约责任。此外,行政机关对其依职权应履行的法定职责,并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。2020年1月8日原告才接收到房屋,距离交付房屋的时间已经延迟了好几年,这个违约责任应该要由被上诉人来承担。因为被上诉人一直没有交付房屋,上诉人一家常年流离失所,需要在外租赁房屋。提供的租赁合同可见,租金6000元一年一交,至今已经有5年多,马上6年了。被上诉人应当承担这个期间的租金损失。因被上诉人迟迟不能交付房屋,原先的房屋价款远远不足以让上诉人层购买得起相同地段相同面积的房屋，市场价格已经约是3800一平方米。上诉人签订了案涉《房屋征收产权调换安置协议书》后,在第一时间就履行了协议书设定的义务,除了相信政府部门会依法公平、公正的对上诉人补偿安置,更是因为协议第八条明确的违约约定。但上诉人只获得一套安置房屋,其他被征收人均获得了两套或者两套以上的安置房，导致上诉人高仁亮为此生病，2013年、2016年发生脑梗入院治疗,产生医疗费17700元,其他费用若干,使二上诉人生活陷入困境。被上诉人承担约定的违约金标准应当参照合同法的规定予以上调,更充分保护行政相对人权益。上诉人所主张的违约金上调,其实仅仅是实现让征收过程中被征收人的生活水平不降低,也是参照民事法律规范中的合同法的规定处理。当违约金不足以弥补上诉人损失时,应当参照民事法律规范的规定,将违约金上调以弥补上诉人的损失，这也是行政诉讼法以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定行政机关承担赔偿责任的原义。我们将违约金的标准提高到万分之五就是基于上诉人获得一套安置房相比其他所有的被征收人获得两套或两套以上安置房的利益损失,适用万分之五的标准可以更好的保护上诉人的合法权益。综上，请求：一、依法撤销原审判决发回重审，或直接改判为:1.被上诉人向上诉人支付违约金根据《合同法》第一百一十四条应将违约金标准提高并按照日万分之五计算,自房屋应交付之日起计算至实际履行之日止。2.被上诉人再补偿给上诉人一套房屋;3.被上诉人向上诉人支付损失47700元(其中租房费用30000=6000元/年x5年；二、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人县征收中心辩称，一、上诉人周艳丽、高仁亮提出的请求已经超过了法定起诉期限。行政诉讼法第四十六条规定“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。县征收中心与周艳丽、高仁亮约定的交房日期为2013年12月31日，原告应该在2013年12月31日起六个月内起诉，现原告已经超过了法定的起诉期限。二、上诉人请求县征收中心支付违约金的请求不应予以支持。人民法院审理该类案件中，应对行政机关是否全面履行职责义务进行审查。如果行政机关未全面履行职责义务的，应当先确定违法，再判决行政机关承担行政赔偿责任。本案县征收中心已经履行了协议，在此情况下即使县征收中心应承担行政赔偿责任，也应该是就该行为给上诉人造成的直接损失给予行政赔偿，而不应适用违约金条款。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿规定中，也没有约定违约金的事项，上诉人要求违约金上调的理由也不应得到支持。三、本案是行政法律关系调整的行政协议也就是行政合同案件，是维护公共利益的行为，不应适用合同法及民事法律规定的调整，上诉人所起诉的法律关系错误，其起诉超过法定的起诉期限，县征收中心不应支付其任何违约金。综上，请求二审法院维持原审判决。原审查明，原告高仁亮、周艳丽系夫妻关系，拥有58㎡被拆迁房屋位于宝清镇××号，并于2012年4月7日与征收办及第三人签订了协议，约定为其调换安置宝清镇锦绣新城B区11号楼1单元301室68.34㎡房屋一处，总价183151元，交付日期2013年12月31日。协议第九条关于违约责任约定“产权调换房屋逾期未交付使用，甲方按调换房屋市场价格日万分之三付给乙方违约金”。原告于协议签定后三日内迁出，征收办亦按约给付搬迁费等货币补偿38690元并补给结算差价27000元，其中原告已取得的24个月临时安置费13920元（自2012年4月7日至2014年4月6日）。后因安置房所占区域有“钉子户”未及时迁出，致诉争房屋迟延动工。2017年10月1日原告搬入政府提供的免租金周转用房福龙湾小区居住至今。截止原告起诉前，诉争房屋所在区域的建筑工程尚未竣工。因与被告协商未果，2019年6月3日高仁亮、周艳丽向本院提起行政诉讼，并于庭后双方自行调解期间，向本院明确诉讼请求：1．判令被告依据协议待房屋竣工验收后向原告交付原置换房屋；2．根据《合同法》第一百一十四条应将违约金提高并按日万分之五计算，自房屋应交付之日起计算至实际履行之日止。因同期涉案项目中除原告外其他被征收人均获得安置两套或两套以上房屋，请求另外补偿一套房屋；3．判令被告支付损失47700元（其中租房费用30000元=6000元／年×5年，高仁亮两次看病医疗费用17700元=6700元＋11000元）。2020年1月8日原告接收诉争房屋并办理入户，1月15日原告向本院提出申请，撤回诉讼请求第一项即“判令被告向原告交付锦绣新城B区11号楼1单元301室房屋或支付房屋价款183151元”。原审认为，关于原告请求另行补偿一套房屋的主张，非该协议约定内容，亦非一审法院调整范围，对此不予支持；关于原告请求的违约金，因该协议签订于2012年，依据《最高人民法院〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”该协议第十一条约定“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”，因行政机关未告知起诉期限，根据最高人民法院法释［2000］8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”因被告给付原告的临时安置费13720元，系根据县政府宝政发［2011］14号《关于印发宝清县国有土地上房屋征收补偿安置标准的通知》第十四条“实行房屋产权调换的，自被征收人搬迁之日起至通知入户之日止，以原房屋产权证载明建筑面积为准，按月向被征收人计发临时安置补助费。1．住宅、办公房屋按建筑面积10元／㎡，计发临时安置补助费。”的内容，对其原58㎡住宅房屋按24个月计算的临时安置费，亦不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”的规定，原告接收24个月临时安置费的行为，应视为其同意被告于2014年4月7日前交付安置房屋，系双方对协议内容的变更，其起诉期限应自2014年4月7日起算至2016年4月6日止，故其于2019年6月4日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限；根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因原告未能提交相关证据，关于原告主张5年租赁费用的请求，不予支持；关于对高仁亮医疗费予以赔偿的问题，无法证实被告的行政行为对高仁亮的健康造成损害的事实，不予支持。判决驳回高仁亮、周艳丽的诉讼请求。案件受理费50元由高仁亮、周艳丽负担。二审期间，上诉人周艳丽、高仁亮向本院提供如下证据：曹德慧的房屋征收产权调换安置协议书，证明同等条件下其他人安置的房屋比上诉人多，对上诉人不公平。被上诉人县征收中心对上述证据的真实性、关联性有异议，认为该证据不是原件，与本案没有关联性。经质证，上诉人周艳丽、高仁亮二审提供的证据不是原件，无法核实证据真伪，本院不予采信。本院认定的事实与原审一致。另查明，原审第三人黑龙江省金浩房屋拆迁有限公司原审判决之前已经注销，而原审法院判决作出后仍向其送达判决书。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。上诉人周艳丽、高仁亮与被上诉人县征收中心签订的房屋征收产权调换安置协议书是行政机关为实现公共服务目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方真实的意思表示，属于上述法律规定的受案范围，涉案协议书内容不违反法律规定，合法有效。涉案协议书签订时间为2012年，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。本案属于当事人对行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议提起的诉讼，适用民事诉讼时效规则进行审理符合上述法律规定，更有利于实质解决行政争议，而起诉期限规定主要针对程序性事项，对应的裁判方式为裁定，原审法院在未查清事实的情况下，适用起诉期限规定作出实体判决及向已经注销的诉讼主体送达裁判文书，属于认定基本事实不清。综上，原审判决认定基本事实不清、证据不足，上诉人周艳丽、高仁亮提出的撤销原判发回重审请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销宝清县人民法院（2019）黑0523行初26号行政判决；二、发回宝清县人民法院重审。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨 亮二〇二〇年八月三日书记员  李 娜附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。