河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终439号上诉人（原审原告）河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人张文军，总经理。委托代理人韩青山，男，1970年11月6日出生，汉族，住河南省漯河市源汇区，系该公司员工。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区凇江路**。法定代表人王喜成，局长。委托代理人孟祥伟，该单位工作人员。委托代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住，住所地河南省郑州市金水东路**/div>负责人刘金山，副厅长。委托代理人吕文，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人河南开源房地产开发有限责任公司（以下简称“开源房地产公司”）因诉被上诉人漯河市自然资源和规划局、被上诉人河南省自然资源厅行政处罚及行政复议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2002年6月10日，原告公司圈占漯河市源汇区干河陈乡干河陈村及毛寨村面积为2666666.7平方米的土地，后干河陈村村委会用本村的土地与原告公司占用毛寨村的部分土地进行了置换。原告公司占用涉案土地后，在该土地上修建的设施有南湖和北湖两个湖及湖周围的混凝土道路，院内种植的观赏树，四周围墙。2005年3月1日，原告公司因开发森林公园，开始在涉案土地上进行扩建，扩建面积为200460平方米。2011年6月1日，原告公司又在森林公园内部对原建筑物进行改造、翻建，相继建成有：河上街广场、神州鸟园北广场、大唐河上街古镇、民国河上街、大汉河上街项目、村长论坛广场和公园西侧栖凤广场。总占地面积为467126.7平方米（合700.69亩），其中耕地面积204353.3平方米（合306.53亩）。2018年11月19日，原漯河市国土资源局对原告公司未经批准擅自占用漯河市源汇区干河陈乡土地建设森林公园的非法占地的行为进行立案调查；2018年11月20日，该局向原告送达《责令停止违法行为通知书》；当日，该局对原告公司的委托代理人杨俊丽（河南开源实业集团发展有限责任公司的项目投资部经理）进行询问并制作询问笔录；2018年11月20日，河南省国土资源调查规划院漯河分院对涉案土地进行勘测并制作图表。经过前期的调查取证，2018年11月21日，该案的办案人员对原告公司的违法情况作出《土地违法案件调查报告》；2018年11月22日，该局召开案件会审会议并制作《违法案件会审记录》；同日，该案的承办人员作出《违法案件处理决定呈批表》，就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并呈该局负责人签字。2018年11月23日，被告漯河市自然资源和规划局向原告作出漯国土监源告〔2018〕092号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》于2019年1月9日送达原告公司。2019年1月21日，该局作出漯国土监听源告〔2019〕012号《行政处罚听证告知书》并于当日向原告送达；2019年1月23日，原告向被告漯河市自然和规划局申请听证；2019年6月26日，该局向原告公司作出漯自然源听〔2019〕006号《行政处罚听证通知书》，告知其听证的权利并于次日送达原告公司。2019年7月3日，该局举行听证会并制作《行政处罚听证笔录》，原告公司的委托代理人到场参与听证并在听证笔录上签字；2019年9月16日，该局根据听证会的情况制作《听证纪要》，相关人员在该《听证纪要》上签字；2019年9月17日，该局向原告作出漯自然监源罚〔2019〕014号《行政处罚决定书》并于当天送达，该处罚决定书以原告公司未经批准擅自于2002年6月10日占用漯河市源汇区金江路南、泰山路西侧412460平方米（其中一般耕地149686.6平方米）的土地建设森林公园（包括后期在森林公园院内翻建的河上街广场、神州鸟园北广场、大唐河上街古镇、民国河上街、大汉河上街项目、村长论坛广场和公园西侧栖凤广场）的违法行为，对原告公司作出如下处罚：1.没收其在非法占用的412460平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2.对非法占用的149686.6平方米一般耕地处以20元／平方米罚款，计299.3732万元；3.对原告非法占用的262773.4平方米其他土地处以10元／平方米罚款，计262.7734万元。2019年11月12日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2019年11月14日，被告河南省自然资源厅收到该复议申请书并制作收文处理单；同日，该厅向漯河市自然资源和规划局作出《行政复议答复通知书》并于2019年11月19日送达；2019年11月26日，被告漯河市自然资源和规划局向被告河南省自然资源厅提交《行政复议答复书》及相关材料。2020年1月10日，被告河南省自然资源厅以案件复杂为由作出豫自然资复〔2019〕85号《行政复议延期审理通知书》，并分别于2020年1月11日、1月13日向双方当事人送达；2020年2月7日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复85号《行政复议中止审理通知书》，并于2020年2月19日向原告送达。2020年4月13日，该厅作出豫自然资复〔2019〕85号《行政复议恢复审理通知书》并向双方当事人送达。2020年4月13日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复〔2019〕85号《行政复议决定书》，该复议决定书对漯自然监源罚〔2019〕014号处罚决定书予以维持。另在该复议决定书中指出漯河市自然资源和规划局超期作出行政处罚决定违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，程序存在瑕疵。2019年4月16日，原告收到该复议决定书。2020年5月19日，原告诉至法院。原审另查明，1999年6月1日，河南开源房地产开发有限责任公司注册成立，住所，住所地为漯河市源汇区五一路南段代表人为张文军；注册资本5001万元。类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），营业期限为长期，统一社会信用代码：91411100721810134F。经营范围为：房地产开发经营、房地产中介服务、物业服务、房屋租赁、建材销售。该公司系河南开源实业集团发展有限责任公司的全资子公司；河南开源实业集团发展有限责任公司系漯河市源汇区干河陈乡干河陈村民委员会的村办企业。2004年3月8日，原漯河市国土资源局对原告总公司河南开源实业集团发展有限责任公司作出漯国土资监〔2004〕002号《行政处罚决定书》，该处罚决定书以河南开源实业集团发展有限责任公司于2001年12月未经土地主管部门批准擅自占用位于漯河市源汇区泰山路西、金江路南的400亩土地（其中实际占用耕地面积82亩）开工建设漯河市开源生态植物园为由，对其违法行为以10元／平方米的标准、处以54.67万元的罚款。2012年6月21日，原漯河市国土资源局源汇分局对原告公司作出漯国土监罚〔2012〕013号行政处罚决定书，该处罚决定书以原告公司分别于2012年1月6日至2012年5月12日期间占用位于漯河市源汇区干河陈乡干河陈村100840.33平方米（一般耕地18400平方米、其他土地82440.33平方米）的土地非法占地建房为由，对其作出如下处罚：1.没收其在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；2.对其非法占用的18400平方米土地按一般耕地20元／平方米的标准进行处罚，计罚款368000元；3.对其非法占用的82440.33平方米土地以其他土地10元／平方米的标准进行处罚，计罚款824403.3元。2012年6月29日，上述行政处罚决定书向原告送达。2014年4月25日，原漯河市国土资源局源汇分局向漯河市源汇区人民法院申请强制执行；2014年5月22日，漯河市源汇区人民法院作出（2014）源行审字第15号行政裁定书，以申请人原漯河市国土资源局源汇分局在向人民法院申请强制执行前未履行催告义务为由对该局作出的漯国土监罚〔2012〕013号行政处罚决定书裁定不予执行。2020年4月2日，被告漯河市自然资源和规划局作出漯自然资源撤〔2020〕001号《关于撤销国土资源行政处罚的决定》，撤销了漯国土监罚［2012］013号《行政处罚决定书》；2020年4月3日，该局向原告公司送达。2018年8月15日，原漯河市国土资源局对原告公司作出漯国土监源罚〔2018〕076号行政处罚决定书，对原告公司于2009年3月16日至2015年5月20日期间未经批准擅自占用位于漯河市源汇区干河陈乡干河陈村的其他土地213221.36平方米建多层房屋及广场的非法占地行为作出行政处罚：1.没收原告在非法占用的213221.36平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2.对原告公司非法占用的213221.36平方米土地按8元／平方米的标准进行处罚，计罚款1705770.9元。同日，该局向原告送达。2018年11月15日，原漯河市国土资源局作出漯国土资源撤〔2018〕002号《关于撤销国土资源行政处罚的决定》，以原告提供的违法占地动工日期不准确导致土地类别认定有误为由，自行撤销了上述漯国土监源罚〔2018〕076号《行政处罚决定书》；并于当日向原告送达。原审又查明，2018年12月29日，河南省自然资源厅对漯河市自然资源和规划局就该市源汇区干河陈乡干河陈村（森林公园）非法占用耕地破坏耕地种植条件申请鉴定的请示作出豫自然资土鉴〔2018〕047号批复，主要内容为，经实地勘测，森林公园占用土地总面积为483.451亩；由于该宗地内建房、硬化地面、挖塘及其他非农业建设，其行为已造成了477.3亩耕地的种植条件严重毁坏。2019年11月6日，漯河市自然资源和规划局向漯河市源汇区财政局漯自然监财源移〔2019〕042号《非法财物移交书》，将其行政处罚决定没收的非法财物移交该单位；2020年1月6日，漯河市源汇区财政局签收。2020年3月18日，被告漯河市自然资源和规划局向原告作出漯自然催源字〔2020〕030号《履行行政处罚决定催告书》，并于2020年3月20日向原告公司送达。2020年1月14日，被告漯河市自然资源和规划局分别向登封市公安局作出漯国土资监源移〔2019〕1、2、3、4、6、11号《涉嫌犯罪案件移送书》；2019年11月8日，登封市公安局刑警三中队签收。2020年4月9日，漯河市自然资源和规划局向漯河市公安局作出漯自然监源移〔2020〕002号《涉嫌犯罪案件移送书》，将本案移送至漯河市公安局处理。2020年4月21日，漯河市公安局法制室签收。原审再查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整。原审法院认为：根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。关于本案是否属于重复处罚的问题。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，原告公司的违法占地行为虽先后被漯河市自然资源和规划局先后作出三次行政处罚，但被告漯河市自然资源和规划局于2012年6月21日作出的漯国土监罚〔2012〕013号行政处罚决定书已被漯自然资源撤〔2020〕001号关于撤销国土资源行政处罚的决定予以撤销；2018年8月15日作出的漯国土监源罚〔2018〕076号行政处罚决定书已被漯国土监源罚〔2018〕076号行政处罚决定予以撤销；上述两次行政处罚已经不具有法律效力。该局于2004年3月8日作出的漯国土资监〔2004〕002号行政处罚决定书只是针对原告公司非法占地总面积中的82亩土地进行行政处罚，本案被诉的漯自然监源罚〔2019〕014号行政处罚决定书系对剩余违法占地面积进行的处罚，属新的具体行政行为；且本案被诉的漯自然监源罚〔2019〕014号行政处罚决定书中已对该82亩土地从违法占地总数额中予以扣减。故被告漯河市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚〔2019〕014号行政处罚决定书并不构成重复处罚。对原告认为本案存在重复处罚的观点，与庭审查明的事实不符，原审法院不予采纳。关于本案的处罚时效。《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告擅自占用干河陈乡干河陈村的土地进行商业开发及建设其他配套项目的行为并未经过相关部门的审批，违法行为一直处于持续状态，违法行为并未终了；故不受二年处罚时效的限制。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，原告公司未经国土部门的批准，擅自在涉案的集体土地上相继开发建设森林公园及其相关配套设施，该项目非法占地共涉及到两部分土地；其中，面积为317440.1平方米的土地于2004年5月经河南省人民政府批复由农用地转为建设用地，其中面积为149686.6平方米的土地仍为一般耕地。因原告公司非法圈占土地后又进行了扩建，涉案土地总面积达到467126.7平方米，扣减2004年3月8日已经对其中前期占用的54666.7平方米土地进行过处罚，因此，本次处罚违法占地的面积为412460平方米。可见，原告公司的违法占地行为不仅已形成非法占用土地的事实，而且也擅自改变了土地的使用性质，因此，被告漯河市自然资源和规划局根据上述法律规定对原告公司的违法行为进行立案调查并作出行政处罚是履行其法定职责的一种正当性行政行为，该行政处罚事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当。原告称涉案土地已非农用地类、被告漯河市自然资源和规划局错误认定为耕地的说法，与庭审查明的事实不符，原审法院不予采纳。关于本案合并执行的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十一条：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行；行政处罚决定书应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”本案原告公司虽然于不同时期在涉案土地上前后连续进行开发建设，但因原告公司违法圈占整块土地的导致后续的违法占地行为在客观上无法成片分割，因此，根据上述规定，被告漯河市自然资源和规划局对其多个违法占地行为合并进行处罚，因此，该处罚方式并不违反法律规定。故对原告公司诉称被告漯河市自然资源和规划局将其多个违法行为一并处罚合并计算土地面积以提高处罚档次的说法，于法无据，原审法院不予采纳。关于本案的处罚幅度。河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准对违反《土地管理法》第七十六条且符合特别严重违法行为表现情形的行政处罚标准也作出了具体规定：占用其他耕地面积在6667平方米以上的，每平方米处以18-20元罚款，占用其他土地在20000平方米以上的，每平方米处以8-10元罚款。本案中，原告公司的占地面积较大，属违法情节特别严重的情形，社会危害性较大，被告漯河市自然资源和规划局依据上述标准对其分别按耕地和其他土地类型进行顶格处罚，该处罚幅度和数额并无不当。关于本案的处罚程序。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年9月17日作出漯自然监源罚〔2019〕014号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，行政处罚程序明显违法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已经查明漯河市自然资源和规划局所作出的行政处罚程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但被告河南省自然资源厅在明知其程序违法的同时，仍作出维持的复议结果，明显不符合上述法律规定的情形；因此，该复议决定适用法律错误。原审法院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，本案被告河南省自然资源厅虽在复议决定书中指明被告漯河市自然资源和规划局作出行政处罚程序存在瑕疵，被告漯河市自然资源和规划局未在法定期限内对原告公司作出行政处罚，在本质上属于明显违反法定程序，而不是瑕疵，因此，该复议结果明显不当。本案中，被告漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；被告河南省自然资源厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。鉴于原告公司的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为及复议行为，再行责令其重新作出已无必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年9月17日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚〔2019〕014号《处罚决定书》违法；二、确认被告河南省自然资源厅于2019年4月13日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复〔2019〕85号《行政复议决定书》违法；案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。上诉人开源房地产公司不服，上诉称：1.请求撤销郑州高新技术产业开发区人民法院(2020)豫0191行初87号行政判决书,依法发回重审或查明事实后改判。2.本案上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院在查明“2004年3月8日,原漯河市国土资源局对上诉人总公司河南开源实业发展集团有限责任公司作出漯国土资源监[2004]002号行政处罚决定书,因未经批准擅自占用源汇区泰山路西、金江路南的400亩土地开工建设漯河市开源生态植物园”的情况下,后认定上诉人系森林公园(开源生态植物园)的建设主体是错误的,属于行政处罚主体错误。上诉人不是行政处罚的适格主体。漯河市国土资源局源汇分局2018年11月23日的《开源森林公园占地调查情况说明》及漯国土资监〔2004〕002号行政处罚决定书证实,就案涉违法行为,土地部门已经进行过一次行政处罚,处罚的主体为漯河市开源集团有限公司(现河南开源实业发展集团有限责任公司)，本次行政处罚时已将〔2004〕002号行政处罚部分予以扣减,说明本次处罚与2004年的行政处罚针对的是同一违法行为,但2004年认定的行政相对人为漯河市开源集团有限公司(现河南开源实业发展集团有限责任公司),本次行政处罚却将行为人认定为开源房地产公司,显然相互矛盾,且一审法院查明中无证据证明上诉人系森林公园的建设主体,行政处罚对象错误。二、一审法院认定事实不清,证据不足。1.主要证据违法,漯河市自然资源和规划局卷宗中的关键证据《现场勘验笔录》无当事人签名或盖章,无勘测人签名,该证据不能作为认定案件事实的依据。2.关于工程建设时间事实不清。除杨俊丽的调查笔录外,无其他任何书面证据证明案涉项目的建设时间。杨俊丽非现场施工的管理人员,其证言效力较低。且杨俊丽在笔录中称“2011年6月在森林公园内部进行改造翻建”,行政处罚决定书认定的“你单位未经批准，擅自于2002年6月10日占用位于漯河市源汇区金江路南、泰山路西侧土地412460平方米(其中一般耕地149686.6平方米)建森林公园(包括后期翻建的河上街广场、大唐河上街古镇、民国河上街、大汉河上街、栖风广场)”这一事实证据不足。3.行政处罚决定书占地地类认定缺乏事实依据,不符合认定规则。根据《中共漯河市源汇区委、源汇区人民政府关于加快开源新城建设的实施意见》(源发[2013]2号)可知,涉案项目是在政府推进下进行建设的,符合漯河市发展规划。根据漯河市2012-2030规划,相关土地已非农用地类,行政处罚决定书认定案涉项目占用一般耕地事实不清、证据不足。三、一审法院认定“本案原告公司虽然于不同时期在涉案土地上前后连续进行开发建设,但因原告公司违法圈占整块土地导致后续的违法占地行为在客观上无法分割,因此,被告漯河市自然资源和规划局对其多个违法占地行为合并处罚,并不违法法律规定”是错误的。本案中,涉案的河上街广场、大唐河上街、民国河上街、大汉河上街、栖凤广场均是在不同时期进行的建设项目,每个建设项目在地理位置、项目性质、项目特点、开工和建成时间上均是独立的,不具有法律意义上的连贯性。且在森林公园外围,上诉人并未“违法圈占”,法院也未查实上诉人有“违法圈占”的事实和证据。根据《国土资源行政处罚办法》第三十一条规定:当事人有两个以上国土资源违法行为的,国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》,合并执行。《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。故本案应根据每个项目的占地情况,分别进行相应档次的处罚,并应当在处罚决定书中分项明确告知;根据河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准规定,本次行政处罚的罚款档次与占地面积直接挂钩。漯河市自然资源和规划局将多个独立项目的占地进行通算,根据通算面积计算相应档次的罚款,变相提高了处罚档次。四、漯河市自然资源和规划局作出漯自然监源罚〔2019〕014导行政处罚决定明显超过法定的处罚期限,未履行延期手续,程序违法;河南省自然资源厅作出的复议决定明知014号行政处罚决定书程序违法而继续维持,也是程序违法。一审法院在认定两被上诉人违法的前提下,未依法撤销其决定书无法律依据,判决结果错误。综上,请求二审法院发回重审或查清事实后改判。被上诉人漯河市自然资源和规划局答辩称：一、漯河市国土资源局于2004年向河南开源实业发展集团有限公司下达漯国土资监〔2004〕002号《行政处罚决定书》，不能证明上诉人不是本案非法占用土地主体。对杨俊丽的询问笔录中，杨俊丽明确承认非法占用土地建设开源森林公园的主体是上诉人，并且详细说明了进行非法建设的过程及项目。当时，杨俊丽向我局提供的授权委托书载明“现委托该同志前往贵局办理我单位大唐凤凰府、剑桥小镇项目、蓝湖小区会所、河上街广场、神州鸟园园区、森林庄园二期、香樟花园二期、教师进修学校等项目违法占地调查处理事宜。由此所办理的相关手续我单位均予以认可，并承担所有责任”。上诉人无论在其《听证申请书》中和在听证时，或是在其《行政起诉状》中均没有提出其不是非法占用土地的主体。二、我局对开源房地产公司的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。（一）开源房地产公司非法占地进行非农业建设的事实清楚。一是开源房地产公司未经批准，擅自从2002年6月10日开始占用位于漯河市源汇区金江路南、泰山路西侧土地进行圈建建森林公园的事实，有我局对杨俊丽的两份询问笔录为凭。且杨俊丽是受上诉人委托办理相关非法占地调查处理事宜，其所述内容代表上诉人。二是上诉人2002年6月10日和2005年3月1日两次占地面积合计为467126.7平方米。扣减我局已处罚过的82亩土地，该单位实际占地面积为412460平方米（其中一般耕地149686.6平方米），用途为建森林公园（包括后期在森林公园院内进行翻建的河上街广场、大唐河上街古镇、民国河上街、大汗河上街、栖凤广场），已形成非法占地的事实清楚。（二）上诉人以漯河市2012-2030规划显示相关土地已非农用地为由，否定我局所作地类认定，是错误的。一是我局行政处罚决定认定的地类是根据上诉人非法占地开始时的地类确定，而不是按照做出处罚时的土地现状做出认定。二是漯河市2012-2030规划中的规划可以作为建设用地，与实施规划不能混为一谈。三、我局对上诉人的多个违法行为合并处罚不违反法律规定。1.《国土资源行政处罚办法》第三十一条规定：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。”因此，我局可以对开源房地产公司的多个违法行为制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。2.由于开源房地产公司多次违法占地，情节严重，我局依据《河南省实施办法》第六十三条规定：“非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条规定和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下”，对上诉人非法占用的149686.6平方米一般耕地处以20元/平方米罚款，计299.3732万元；对上诉人非法占用的262773.4平方米其他土地处以10元/平方米罚款，计262.7734万元。两项罚款合计:562.1466万元，是适当的。3、在我局做出的漯自然监源罚〔2019〕014号《行政处罚决定书》中，虽然仅列明了合并执行的内容，没有列明对每个违法行为的处罚内容，但没有因此影响开源房地产公司的权利，也没有因此加重对该公司的处罚。另外，在处罚决定书第一项关于“没收该单位在非法占用的412460平方米土地上新建的建筑物及其他设施”的内容，也是明晰的，不会在执行中产生歧义。四、我局对开源房地产公司行政处罚的程序合法，一审判决对该问题的认定和处理时适当的，应依法予以维持。（一）我局对上诉人给予行政处罚没有超过行政处罚时效。根据《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复[(1997)法行字第26号]》明确对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。上诉人非法占用土地的违法行为在未恢复原状之前，应视为具有继续状态,我局的行政处罚未超过处罚时效。（二）为了节约行政资源、避免行政机关程序空转，一审法院的判决是适当的，应依法予以维持。上诉人非法占用土地的事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，我局对其的处罚适当。我局从立案到送达行政处罚决定超过60日的处罚时限属于行政程序瑕疵。但该瑕疵不影响被处罚人的实体权利和程序权利。在对上诉人的行政处罚程序中，依法告知了拟对其行政处罚告的内容，告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利，并根据其申请举行了听证，充分保障了上诉人的各项权利。三是为了节约行政资源、避免行政机关程序空转，一审法院的判决是适当的，应依法予以维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人河南省自然资源厅答辩称：一、豫自然资复〔2019〕85号《行政复议决定书》认定事实清楚。根据被答辩人提交的申请材料以及漯河局提交的答复书和证据材料,经审查,被答辩人未经批准擅自占用一般耕地和其他土地进行非农建设,直至漯河局通过巡查发现该违法行为,违法状态一直处于持续状态,根据原《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,被答辩人在未取得合法土地使用权的情况下,在涉案土地上进行建设的行为明显属于违法占地行为,漯河局依据原《土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定对被答辩人的违法占地行为进行认定,依据原《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施办法》第六十六条及相关装量权标准进行处罚,事实清楚、适用法律依据正确。此外,漯国土监罚(2012)013号,漯国土监源罚(2018)076号《行政处罚决定书》已经由漯河局依法予以撤销,考虑到漯国土监源罚(2018)076号《行政处罚决定书》已经执行或部分执行,因此漯河局应考虑已经实际执行的情况。答辩人据此作出复议决定,认定事实清楚。二、一审判决认定漯河市自然资源和规划局行政处罚程序违法,并无不当。漯河市自然资源和规划局在行政处罚过程中存在超期作出处罚决定的情形,答辩人在复议决定中已经查明,并在复议决定中指出要求漯河局予以重视。但一审法院认为该违法不属于程序瑕疵并据此认定该行政处罚决定程序违法,该判决结果并无不当。综上,请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：一、关于本案被诉行政处罚决定所列的相对人是否正确的问题。在行政处罚程序中，被上诉人漯河市自然资源和规划局对河南开源实业发展集团有限责任公司项目投资部经理杨俊丽所作的询问笔录显示，占地建设单位的具体名称为河南开源房地产开发有限责任公司，即本案上诉人，相关的询问笔录中有河南开源房地产开发有限责任公司盖章确认，在本案被诉的行政处罚决定作出前的听证程序中，上诉人河南开源房地产开发有限责任公司亦未就是否应当是被行政处罚对象的问题提出异议。上诉人在本案二审阶段提出其不应当是被处罚的行政相对人，且未提供任何证据证明其主张，该上诉理由不能成立。二、关于一审认定的事实是否清楚、证据是否充分的问题。1.上诉人虽然对漯河市自然资源和规划局作出的《现场勘验笔录》提出异议，认为该笔录无勘测人签名，不能作为定案依据，但在本案二审审理时，上诉人明确表示对现场勘验笔录中载明的占地面积并无异议，《现场勘验笔录》缺少签字，虽有形式上的瑕疵，但是其可以反映上诉人占地的实际情况，且被上诉人漯河市自然资源和规划局并非仅仅依据《现场勘验笔录》作为处罚决定的依据，故不能认定被诉的行政处罚决定主要证据不足。2.上诉人对行政处罚决定中认定的2002年6月10日的占地建设时间提出质疑，但该时间与杨俊丽询问笔录中陈述的时间一致，上诉人仅对该时间提出质疑，却不能向法庭陈述具体时间，故不能认定被诉处罚决定确定的工程建设时间不准确。3.关于地类的问题，行政处罚决定认定的地类应当依据处罚作出时的现状来确定地类，且虽然《中共漯河市源汇区委、源汇区人民政府关于加快开源新城建设的实施意见》以文件形式确定涉案地块儿被规划为建设用地，但该《实施意见》进展情况并不明确，具体地类仍应当根据土地管理部门的认定来确定。三、关于处罚合并的问题。上诉人公司不同时期在涉案土地上进行多个项目的开发建设，上述多个项目均在其违法占用的整块土地范围内，导致其违法占地行为在客观上无法分割，漯河市自然资源和规划局对其多个项目的违法占地行为合并处罚，该处罚方式不违反法律规定。上诉人称漯河市自然资源和规划局将多个违法行为一并处罚合并计算土地面积以提高处罚档次的说法不能成立，本院不予支持。四、关于被诉的行政处罚决定和行政复议决定是否应予撤销的问题。漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定因超过法定的处罚期限，属程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理结果适当；河南省自然资源厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，处理结果虽有不当，但鉴于上诉人违法事实的客观存在，且违法行为仍在持续，无论是漯河市自然资源和规划局作出的处罚决定还是河南省自然资源厅针对该处罚决定所作的复议决定，其处理结果均对上诉人的违法事实查清并确认。一审法院考虑到上诉人的违法行为对社会公共利益的危害，未撤销被诉的行政处罚决定和行政复议决定，作出确认违法判决，这一判决避免了行政机关程序空转和行政资源的浪费，该处理结果并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人河南开源房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年八月二十八日书记员  李燕辉