山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1264号 上诉人（原审原告）朱平平，女，1985年4月26日生，汉族，住山东省沂南县，现住青岛市李沧区。 上诉人（原审原告）刘万彬，男，1983年3月6日生，汉族，住山东省兰陵县，现住青岛市城阳区。 上诉人（原审原告）谷昭娟，女，1965年9月28日生，汉族，住青岛市市北区，现住青岛市市北区。 上诉人（原审原告）季善分，女，1977年11月1日生，汉族，住山东省莒县，现住青岛市李沧区。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳路201号。 法定代表人解宏劲，区长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分因诉青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）房屋征收决定、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2020年5月20日作出的（2020）鲁02行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2019年6月28日，被告城阳区政府作出青城征字[2019]13号《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》（以下简称13号《征收决定》），决定于2019年6月28日正式启动青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的住宅房屋征收与补偿工作，房屋征收范围为青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的住宅房屋。朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分不服13号《征收决定》，向青岛市政府申请行政复议，青岛市政府于2019年11月13日作出青政复决字[2019]717号《行政复议决定书》（以下简称717号复议决定），维持了城阳区政府作出的《征收决定》。朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分对城阳区政府作出的13号《征收决定》和青岛市政府作出的717号复议决定不服，提起本案诉讼，请求撤销13号《征收决定》和717号复议决定。 原审法院经审理查明以下事实： 1.四原告在城阳区分别拥有合法房屋，其中朱平平房屋位于城阳区2单元602，不动产权证号为鲁（2017）青岛市城阳区不动产权第0003188号，证载房屋建筑面积89.50平方米；谷昭娟房屋位于城阳区2单元601，不动产权证号为鲁（2017）青岛市城阳区不动产权第0005054号，证载房屋建筑面积89.50平方米；季善分房屋位于城阳区2单元202，不动产权证号为鲁（2017）青岛市城阳区不动产权第0003107号，证载房屋建筑面积89.50平方米；刘万彬房屋位于城阳区4单元601户，房地产权证号为青房地权城字第××号，证载房屋建筑面积89.50平方米，规划用途为住宅。 2.2016年4月5日，青岛市政府发布《青岛市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（青政发[2016]9号），其中明确了新机场高速作为“五连”高速公路网之一。2018年10月15日，青岛市政府作出《青岛市中心城区道路网规划（含专项规划和部分重要道路详细规划）》的批复（青政字[2018]69号），原则同意《青岛市中心城区道路网规划（含专项规划和部分重要道路详细规划）》，规划包含机场高速。 3.2018年9月14日，青岛市发展和改革委员会作出青发改投资审[2018]63号《青岛市发展和改革委员会关于批复新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书的函》，指出：根据市政府确定意见，原则同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书。工程建设范围及建设内容为：本项目西起女姑口大桥，东至青银高速，全长约9.8km，新建主线快速路，同步完善地面道路系统、沿线交通衔接立交和匝道、市政配套设施。主要建设内容包括道路、桥梁、管线、景观、绿化、照明工程及交通设施。2019年3月11日，青岛市发展和改革委员会作出青发改投资审[2019]15号《青岛市发展和改革委员会关于批复新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程可行性研究报告的函》，原则同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程可行性研究报告。 4.2019年2月13日，青岛市自然资源和规划局作出青自然资规（预字）[2019]1号《青岛市自然资源和规划局关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》，指出：项目建设符合国家产业政策和国家土地供应政策。项目总用地规模90.2438公顷，全部为道路建设用地。项目用地符合《山东省建设用地控制标准（2019年版）》的要求。 5.2019年2月19日，青岛市自然资源和规划局作出选字第370200201915101号《准予规划行政许可决定书》，决定准予青岛市住房和城乡建设局行政许可。同日，为青岛市住房和城乡建设局核发选字第370200201915101号《建设项目选址意见书》，载明：建设项目名称为新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程，建设单位名称为青岛市住房和城乡建设局，建设项目拟选址位置为青岛市城阳区仙山路、仙山支路90.2438公顷。 6.2019年3月14日，城阳区政府发布了《青岛市城阳区人民政府青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收范围公告》，明确拟征收范围为：青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的房屋及房屋附属物。同日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局作出青城住建发字[2019]4号《关于暂停办理青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收国有土地上住宅房屋相关手续的通知》及《暂停办理青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内拟征收国有土地上住宅房屋相关手续的公告》，要求暂停办理相关房屋的新建、扩建、改建和改变房屋用途等不当增加补偿费用的手续。 2019年3月15日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局作出《房屋征收调查公告》，公告调查登记范围及登记时间。2019年4月28日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局作出青城住建发字[2019]18号《房屋征收调查结果公告》，对青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上房屋征收调查结果进行公布。 7.2019年5月5日，青岛市房屋征收与补偿办公室就城阳区政府青城政函字[2019]20号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案备案的函》及相关材料，作出青房征字[2019]8号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案备案的复函》，同意对其提报的《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》、《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》和《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程夏庄街道辖区内国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》进行备案，并要求被告城阳区政府按照规定程序进行公示，该项目房屋征收补偿方案最终以征收公告规定为准。 2019年5月6日，城阳区政府发布青城征字[2019]5号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》，指出：根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法规政策的规定，结合征收区域实际情况，分别研究制定了三个征收补偿方案（征求意见稿），于2019年4月11日经城阳区六届人民政府第35次常务会议研究论证，于5月5日在青岛市房屋征收与补偿办公室备案，现在拟征收房屋范围内予以公布，征求公众意见。征求意见期限为三十日，自2019年5月7日至6月5日。并公告了现场办公室地址及联系方式。 8.2019年5月10日，青岛市城阳区住房和城市建设管理局与青岛鲁昊投资集团有限公司签订《国有土地上房屋征收项目补偿房屋预留协议》，就涉案项目在鲁昊壹号院项目区域预留新建高层住宅房屋（包括100平方米、107平方米、118平方米、143平方米面积不等的房源）共计189套。 2019年6月19日，招商银行股份有限公司青岛城阳支行出具《征收补偿资金存储证明》，载明：青岛市城阳区流亭街道财政所在招商银行股份有限公司青岛城阳支行开立对公账户，用于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程国有土地上房屋征收补偿资金存储以及发放，该账户于2019年6月13日存入资金人民币1亿元。 9.2019年6月，城阳区政府出具《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，认为：经评估分析，青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目流亭街道辖区可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0046，风险程度中等，意味着项目实施过程中有出现群体性事件的可能性，但又不排除会发生个体矛盾冲突的可能。目前已采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。 2019年6月20日，青岛市房屋征收与补偿办公室作出青房征字[2019]10号《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告审核备案的复函》，同意对城阳区政府提报的《青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收项目社会稳定风险评估报告》予以备案。 10.2019年6月23日，城阳区政府就涉案项目环海小区1号楼和2号楼未登记建筑，作出《未登记建筑认定结果告知书》，并进行了公示。 11.2019年6月10日，城阳区政府向青岛市房屋征收与补偿办公室提报《关于报审青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定相关材料的函》及相应附件。2019年6月25日，青岛市房屋征收与补偿办公室作出青房征字[2019]15号《关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定相关材料备案的复函》，同意对该工程国有土地上房屋征收决定相关材料予以备案。 12.2019年6月28日，城阳区政府作出13号《征收决定》，决定自2019年6月28日正式启动青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市城阳区住房和城市建设管理局；房屋征收组织落实单位为青岛市城阳区流亭街道办事处；房屋征收范围为青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上的住宅房屋（详见征收平面图）。次日，城阳区政府在征收区域内发布《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定公告》，将《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作为附件一并公告，同时告知被征收人签约期限为2019年7月30日至2019年8月29日，搬迁腾房期限为2019年8月3日至2019年9月2日。还告知被征收人如对该征收决定有异议，可在本公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可在本公告发布之日起6个月内向法院提起行政诉讼。涉案四套房屋均在上述房屋征收范围内。四原告在房屋征收决定公告的房屋征收补偿协议签订时限内未与房屋征收部门达成补偿协议。 13.四原告不服城阳区政府作出的13号《征收决定》，于2019年9月2日向青岛市政府提出行政复议申请。青岛市政府经审查认为，涉案项目已经纳入国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，相关行政主体也已经就有关规划征求了社会公众意见，经过了科学论证。原告的复议理由并不成立，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了被告城阳区政府作出13号《征收决定》。 原审法院认为，本案争议的焦点问题有二：一是被告城阳区政府所作13号《征收决定》的合法性；二是被告青岛市政府作出的717号复议决定的合法性。现从以下几个方面进行分析： 一、关于涉案青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收是否符合公共利益需要的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。” 本案中，从青政发[2016]9号《青岛市国民经济和社发展第十三个五年规划纲要》第三篇《协调发展的新格局》中第八章《完善互联互通的基础设施网络》第一节《实现铁路高速公路“两网两通”》可知，建设新机场连接线是完善“三纵、四横、五连”高速公路网的规划工作之一。青岛市发展和改革委员会批复同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书及工程可行性研究报告。2018年8月2日和2018年9月10日，青岛市政府办公厅《政务专报》和《关于新机场交通路网保障工作专题会议纪要》显示，就新机场高速连接线项目建设工作进行专题研究及充分论证。从青岛市自然资源和规划局《关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》、建设项目选址意见书及附件、《准予规划行政许可决定书》，以及《青岛市人民政府关于的批复》等规划材料可知，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。因此，被告城阳区政府启动的涉案青岛新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收符合公共利益的需要。 对于原告所提青岛市自然资源和规划局的用地预审意见中明确有22.715公顷用地不符合土地总体利用规划，因此被告应提供土地利用总体规划修改方案以及审查意见的主张。被告城阳区政府在庭审中对于该部分土地情况解释称系属于夏庄街道范围且为集体土地性质，非案涉流亭街道辖区内国有土地范围，经审查，在被告城阳区政府提交的青岛市自然资源和规划局《关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》中有“该项目用地规模90.2438公顷，土地利用现状情况为农用地22.4595公顷……建设用地61.5448公顷，未利用地6.2395公顷。该项目符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为67.5288公顷，不符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为22.715公顷。”在《建设项目选址意见书附件》中对用地面积表述为“总规模90.2438公顷，符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为67.5288公顷，不符合城阳区土地利用总体规划的用地面积为22.715公顷（以实测为准）。”此外，结合《准予规划行政许可决定书》的内容可知，被告城阳区政府对该部分土地情况的解释与上述材料可以相互印证，予以采信，原告主张不能成立，不予支持。 二、关于涉案《房屋征收补偿方案》是否合法的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定的房屋征收补偿方案应当包括房屋征收的目的、范围、被征收房屋基本情况、实施房屋补偿和货币补偿的方案、房地产价格评估机构选定方法和选定期限、征收补偿协议的签订期限、被征收人搬迁腾房期限和临时过渡方式、期限、补助和奖励标准等内容。第十一条第二款规定，区人民政府应当将经过论证的征收补偿方案在公布前报市房屋征收部门审查。 本案中，涉案《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）系房屋征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及青岛市房屋征收相关政策的规定，并结合城阳区实际情况而拟定的，内容包括房屋征收目的、征收人与被征收人、房屋征收部门、组织落实单位、房屋征收范围、被征收房屋基本情况、征收补偿协议签订期限、被征收房屋面积和用途的确定、房地产评估机构的选择和评估价格的确认、住宅房屋征收补偿办法、临时过渡方式、速迁奖励、其他补助、从事经营活动的住宅房屋征收补偿办法、搬迁腾房期限、未登记建筑和临时建筑处理办法等内容。该方案经青岛市房屋征收与补偿办公室审查备案，并在征收房屋区域内予以公告，征求意见，公告期限自2019年5月7日起至2019年6月5日止。根据青岛市城阳区住房和城市建设管理局出具的《征收补偿方案公示征求意见反馈情况》显示，在该公告期限内，有被征收人现场咨询了补偿价格、过渡费补偿标准等问题，房屋征收部门、街道办事处做了政策解释等方面的工作，但没有收到征收区域内的被征收居民对涉案房屋征收补偿方案提出的书面意见。涉案《房屋征收补偿方案》的制定程序及内容均符合上述规定。 对于原告所提补偿方案仅规定被征收房屋价值由选定的评估机构分户评估，未明确估价标准和定价方式，损害原告知情权、异议权，以及原告对于装饰装修和附属用房等评估价格异议的主张。该方案中明确了如被征收人对评估报告有异议可以申请复核进而申请鉴定的权利，故原告的该主张不予支持。对于原告提出征收部门提供与货币补偿金价款相当的产权调换房屋实际降低了被征收人居住条件的主张，依照有关法律规定，房屋征收补偿方案并不直接涉及被征收房屋评估价格和安置房屋评估价格，且原告称是根据了解的置换房屋购买价格进行换算推论而来，并无事实根据，故对原告该主张，不予采纳。 对于原告所提补偿方案仅规定配套车库评估补偿，未设定车库等附属用房产权调换的选择权的主张。补偿方案中明确房屋以权属证书载明的建筑面积为准，同时明确附属用房的评估补偿方式，原告虽主张附属用房产权调换选择权，但并未提供有关附属用房经过合法登记的产权依据，故被告城阳区政府在涉案补偿方案中对此提供评估方式补偿并无不当。 三、关于涉案片区改造项目社会稳定风险评估报告内容是否客观真实的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，市或者区（市）人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织相关部门按照有关规定对拟实施的房屋征收进行社会稳定风险评估，区（市）人民政府的房屋征收社会稳定风险评估报告应当报市房屋征收部门备案。本案所涉社会稳定风险评估报告已经报市房屋征收部门备案、也经政府常务会议讨论决定，所作评估报告的内容和判断贴合客观实际，对政府即将实施的房屋征收决策提供客观真实的社会稳定风险综合评价，符合有关法律规定。 四、关于被告城阳区政府提供的征收补偿费用是否足额到位、专户存储及专款专用的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，在市或者区（市）人民政府作出房屋征收决定前，用于房屋征收的货币补偿资金、房屋补偿房源应当足额到位，补偿资金应当专户储存、专款专用。本案中，根据被告城阳区政府提交的《国有土地上房屋征收项目补偿房屋预留协议》和招商银行股份有限公司青岛城阳支行出具的《征收补偿资金存储证明》可知，青岛市城阳区住房和城市建设管理局就涉案项目预留189套房产，同时，截止到2019年6月，青岛市城阳区流亭街道财政所就涉案项目在该行账户专项存款1亿元，该存款均用于支付补偿费用。实际上，征收补偿费用的足额到位是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护所有被征收人合法利益的重要前提。结合上述规定看，征收补偿费用的足额到位，系房屋和货币两部分之和需要足额到位，选择房屋补偿的，可在总额中予以扣减相应的费用。故被告城阳区政府提供的专款可以保障选择货币补偿的被征收人的补偿费用及其他有关补偿费用的足额支付。 五、关于被告城阳区政府所作房屋征收决定公告是否合法的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公布。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款规定，市、区（市）人民政府作出房屋征收决定后应当及时发布征收公告。第二款规定，区人民政府作出房屋征收决定前，应当将房屋征收决定的有关材料报市房屋征收部门审查。本案中，被告城阳区政府于2019年6月28日作出《征收决定》，并于2019年6月29日在征收区域各片区内及居委会发布涉案片区改造项目实施房屋征收的公告，公告了房屋征收决定的内容、征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利及相应的期限等内容，符合上述规定。且在作出《征收决定》前，有关材料也已经报市房屋征收部门审查，履行了审查和备案程序，并无不当。 六、关于原告提出被告城阳区政府作出《征收决定》之前未履行未登记建筑认定程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的主张。涉案项目《未登记建筑认定结果告知书》系2019年6月23日作出，《征收决定》系2019年6月28日作出，原告该主张与事实不符，依法不予采纳。 七、关于被诉行政复议决定是否合法的问题。 庭审中，原告明确表示对被告青岛市政府的行政复议程序没有异议。但被告城阳区政府提出认为原告申请行政复议已经超过申请期限，被告青岛市政府进行受理不当。原告朱平平提供公安机关出具的居住证，原告谷昭娟、季善分提供的实际居住社区出具的居住情况证明，原告刘万彬也对其实际居住情况提供初步证据，在此情况下，被告青岛市政府在行政复议受理阶段，对原告没有在涉案项目房屋征收决定公告时及时知晓的情况予以审慎考虑，进而对其复议申请予以受理，并无不当。经审查，法院确认被告青岛市政府所作行政复议决定程序合法，内容适当，结果正确。 综上，被告城阳区政府作出的涉案房屋征收决定和被告青岛市政府所作涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分的诉讼请求。案件受理费50元，由朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分共同负担。 朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分不服提起上诉，认为原审法院判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判并改判撤销城阳区政府作出的13号《征收决定》。主要理由如下：1.被上诉人作出征收决定存在缺少相应立项审批、土地利用总体规划修改方案及修改方案审查意见等文件、城乡规划许可作出缺乏依据的问题。原审法院在相关证据严重缺乏的情况下直接认定被上诉人作出征收决定合法，事实依据不足。2.征收补偿方案的确定、公示不全面、不明确，严重侵害了被征收人的知情权和异议权，并且征收补偿方案的内容违反公平补偿原则，实际降低了被征收人的生活水平，原审法院仅从程序上审理了征收补偿方案及公告，未从实质上审查补偿方案的合法合理性。3.被上诉人提供证据不能证明作出征收决定之前征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定。4.原审法院认定被上诉人作出征收决定作出之前履行了未经权属登记的房屋调查、认定、处理的程序，缺乏事实根据，违反法律法规规定。 被上诉人城阳区政府、青岛市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案系因国有土地上房屋征收决定引发的行政争议。上诉人的原审诉讼请求系判决撤销城阳区政府作出的13号《征收决定》。对该《征收决定》合法性的审查应当依照《国有土地上的房屋征收与补偿条例》的相关规定进行。现结合上诉人的上诉事实、理由及原审法院的相关认定，具体分析如下： 一、关于被诉房屋征收决定是否符合“四规划”要求。 根据《国有土地上的房屋征收与补偿条例》第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。即所谓征收活动要符合“四规划一计划”。本案征收行为系为建设青岛新机场高速连接线（双埠-夏家庄），非保障性安居工程建设或旧城区改建，依法应符合条例规定的“四规划”要求。对此，被上诉人提供了青政发[2016]9号《青岛市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、青岛市发展和改革委员会同意新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程项目建议书及工程可行性研究报告的批复、青岛市自然资源和规划局《关于新机场高速连接线（双埠—夏庄段）工程建设项目用地预审意见》、建设项目选址意见书及附件、《准予规划行政许可决定书》以及青岛市人民政府《关于的批复》等证据材料，上述证据能够证明征收活动符合“四规划”要求。上诉人主张青岛市自然资源和规划局的用地预审意见中明确有22.715公顷用地不符合土地总体利用规划，因此城阳区政府应提供土地利用总体规划修改方案及审查意见。但根据城阳区政府的解释，该部分土地属于夏庄街道范围内的集体土地，并非本案流亭街道范围内的国有土地。且城阳区政府对该部分土地的解释能够与青岛市自然资源和规划局用地预审意见、《建设项目选址意见书附件》《准予规划行政许可决定书》等相关材料相互印证，原审法院对此予以采信，并无不当。上诉人还主张在部分用地不符合土地利用总体规划的情况下，青岛市自然资源和规划局不应作出城乡规划许可。对此本院认为，人民法院审查的是征收建设活动是否符合相关规划，而非规划本身，青岛市自然资源和规划局作出城乡规划许可的合法性不属于本案审查范围。 二、关于《房屋征收补偿方案》是否合法合理的问题。 根据《国有土地上的房屋征收与补偿条例》第十条及第十一条的规定，房屋征收部门应拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《青岛市国有土地上房屋征收和补偿条例》进一步明确了房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案应包含的具体内容，并规定了区人民政府应当将经过论证的征收补偿方案在公布前报市房屋征收部门审查。本案中，城阳区政府按照上述规定制定发布了《青岛新机场高速连接线（双埠-夏家段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案》，征收方案内容涵盖了房屋征收目的、房屋征收人、房屋征收部门、组织落实单位、房屋征收范围、房屋被征收人、征收补偿协议签订期限、被征收房屋面积和用途的确定、房地产评估机构的选择和评估价格的确认、住宅房屋征收补偿办法、速迁奖励、临时过渡方式、征收住宅房屋其他补助、从事经营活动的住宅房屋征收补偿办法、搬迁腾房期限、未登记建筑和临时建筑处理办法及其他规定，内容具体明确。上述征收补偿协议在征收区域内予以公告征求被征收人意见，征求意见期限为30日，根据青岛市城阳区住房和城乡建设管理局出具的《征收补偿方案公示征求意见反馈情况》，公示期限内仅有被征收人现场咨询补偿价格、过渡费补偿标准等问题，没有收到征收区域内被征收居民对涉案房屋征收补偿方案提出的书面意见。上诉人主张其作为房屋被征收人的知情权、异议权被侵害没有事实根据，不予支持。 上诉人对征收补偿方案中房地产评估机构的选择和评估价格的确认持有异议，但方案规定按照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关规定选定评估机构，被征收房屋的价值，由选定的房地产价格评估机构进行分户评估。并进一步明确被征收人对评估报告有异议的，可向选定的房地产价格评估机构书面申请复核；对复核结果有异议的，应向房屋征收评估专家委员会申请鉴定。方案中上述规定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，并不侵害被征收人的实体权益，上诉人认为应明确估价标准和定价方式，没有法律依据。 上诉人对方案规定的异地房屋补偿方式持异议，认为不符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第（五）项关于补偿方案应当包括产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数、产权调换房屋的价值认定等具体信息的规定。根据方案规定，补偿房屋位于青岛市城阳区鲁昊壹号院项目区域内新建高层住宅，被上诉人虽未对单套建筑面积、套数未作规定，但在方案中明确了补偿安置房屋的具体户型、面积等信息另行公示，同时明确告知被征收人房屋征收部门可根据被征收项目的需要，及时补充房源，同时对补充的房源进行公告。对于产权调换房屋的价值，方案规定由房屋征收部门提供与货币补偿金价款相当的房屋供被征收人选择，存在差价的，双方应结算差价款。上述规定并不违反相关法律规定，且虽有部分信息未在本方案中公示，但明确向被征收人告知另行公示或公告，并不侵犯被征收人的知情权和异议权。上诉人的上述主张没有事实根据，不予支持。 上诉人还主张房屋征收部门提供与货币补偿金价款相当的产权调换房屋降低了被征收人的居住条件，确定的装饰装修估价及配套设施的估价均低于上诉人的购买价格，不符合公平补偿原则。房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体而制定，涉及上诉人具体补偿利益的是其后作出的房屋征收补偿决定，房屋征收补偿方案并不直接涉及被征收房屋评估价格和安置房屋评估价格，故对上诉人的该项主张，不予支持。 三、关于涉案征收补偿款是否足额到位的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。根据上诉状中的表述，上诉人的主要异议是认为本案征收补偿费用没有足额到位。本院认为，征收补偿费用的足额到位是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。所谓足额到位，应指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。也就是说，征收补偿费用的足额到位包括实物和货币两部分，是二者之和，即已经提供实物补偿的，可在总额中扣减相关费用。本案中，被上诉人城阳区政府提供了《国有土地上房屋征收项目补偿房屋预留协议》，青岛市城阳区住房和城市建设管理局就涉案项目预留房产189套。招商银行股份有限公司青岛城阳支行出具的《征收补偿资金存储证明》显示，截止2019年6月，青岛市城阳区流亭街道财政所就涉案项目在该行账户专项存款1亿元，该存款均用于支付补偿费用。且结合目前的征收补偿情况看，本案《征收决定》所涉房屋只有包括上诉人在内的极少数被征收人没有签订征收补偿协议，其他被征收人均已签订征收补偿协议并已付清补偿款，故被上诉人城阳区政府提供的征收补偿款能够保障涉案征收片区全体被征收人得到依法补偿和安置。上诉人通过自己的推算认为本案征收补偿费用没有足额到位，理据不足。 四、被上诉人是否履行了未登记建筑的调查、认定和处理程序问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据该规定，房屋征收决定前，政府组织有关部门应当对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，为后期进行补偿工作提供事实根据。本案中，被上诉人城阳区政府于2019年6月23日作出了涉案项目《未登记建筑认定结果告知书》并进行公示，该告知书中明确公示了未登记建筑的楼号、位置、面积、数量等相关信息，据此可以认定被上诉人城阳区政府在作出本案被诉13号《征收决定》前履行了对未经登记的建筑的调查、认定和处理程序。上诉人主张城阳区政府未履行对未登记建筑的调查、认定和处理程序，没有事实根据。上诉人对未登记建筑的认定和处理结果不服，可以依法提起行政复议或行政诉讼。 关于城阳区政府作出13号《征收决定》所涉是否符合公共利益、涉案项目社会稳定风险评估是否合法、征收决定公告是否合法等相关内容及青岛市政府作出的717号复议决定的合法性问题，上诉人未提出异议，本院对一审法院的认定予以认可，不再赘述。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由朱平平、刘万彬、谷昭娟、季善分负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  山 莹 审 判 员  王修晖 审 判 员  李 拙 二〇二〇年八月十四日 法官助理  姚美科 书 记 员  孟 真