广东省阳江市阳东区人民法院发文稿纸签发意见：审核意见：拟稿人及拟稿时间：校对人：打印份数：广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1704行初58号原告：胡可南，男，1962年6月6日出生，汉族，住广东省阳江市阳**东城镇经委建材厂宿舍。公民身份号码：440************030。委托诉讼代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。委托诉讼代理人：林秋花，广东宏晖律师事务所律师。被告：阳江市阳东区城市管理和综合执法局。住所地：广东省阳江市阳东区*****。法定代表人：林进勇，局长。委托诉讼代理人：项家悦，该局工作人员。委托诉讼代理人：李泳姗，广东拓进律师事务所律师。原告胡可南诉被告阳江市阳东区城市管理和综合执法局（以下简称阳东区城管局）确认行政行为违法纠纷一案，于2019年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月18日立案后，依法向被告阳东区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案并于2019年12月30日作出（2019）粤1704行初114号行政裁定，驳回胡可南的起诉。胡可南不服提起上诉，阳江市中级人民法院于2020年3月31日作出（2020）粤17行终21号行政裁定，撤销本院作出的（2019）粤1704行初114号行政裁定，指令本院继续审理胡可南的本案诉讼。本院于2020年5月13日重新立案并于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告胡可南的委托诉讼代理人谭永雄，被告阳东区城管局的委托诉讼代理人项家悦、李泳姗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阳东区城管局那龙分局于2019年6月14日对胡可南作出《责令限期改正违法行为通知书》，认定胡可南在位于阳东区那龙镇那山村委会大环村大龙坑水田旱地发展养殖场，为未经批准擅自在东湖水库的水利工程管理范围内乱围乱垦行为，违反了《广东省水里工程管理条例》第二十二条的规定，责令胡可南养殖场于2019年6月22日前改正违法行为。原告胡可南诉称：胡可南在那龙镇那山村委会大环村辖区内大龙坑(与东湖水库相邻)养殖合法。胡可南以其妻子赵丽芳的名义于2011年2月1日与阳东县***********签订《承包水田合同书》，承包那龙镇那山村委会大环村辖区内大龙坑(与东湖水库相邻）约35亩田地发展种养殖业，承包期限为从2011年2月1日起至2046年2月1日止。胡可南承包上述水田后在此间隔成了六个鱼塘，经营养殖桂花鱼、水鱼及绞鱼，至今养殖了八年多，没有人有任何争议。二、阳东区城管局作出的《责令限期改正违法行为通知书》程序均违法。1、阳东区城管局没有对农村水库作出拆除坝基的职权。2019年6月14日，阳东区城管局以其下属的阳江市阳东区城市管理和综合行政执法局那龙分局名义作出《责令限期改正违法行为通知书》，因为阳江市阳东区城市管理和综合行政执法局那龙分局没有主体资格，本案由阳东区城管局来承担责任。另外，本案那龙镇那山村委会大环村辖区内大龙坑是位于农村的水库，根据《水库安全大坝管理条例》第三条:“国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门对全国的大坝安全实施监督。县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监督。各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖的大坝的主管部门。”第四条:“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制。”及第二十九条:“违反本条例规定，有下列行为之一的，由大坝主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，可以并处罚款;应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”，可见阳东区城管局没有对农村水库作出拆除坝基的职权，本案是否违法应由阳东区农业水务局对此作出相应行政处罚。2、胡可南收到该通知书后即向阳东区城管局提出听证申请，并提交相关资料。阳东区城管局在2019年6月18日由其法制科工作人员张焕苗收到胡可南的辩解及听证申请资料后并没有举行听证，剥夺了胡可南申辩的权利。3、本案没立案，也未经详尽调查，根据《城市管理行政执法条例》第十八条、第十九条及第三十六条规定，城管行政执法人员在执行公务时应先立案、调查，在作出行政处罚决定之前，应当依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利，并且应当听取当事人的陈述、申辩。而阳东区城管局完全没按照合法程序立案、调查，不听取胡可南的申辩也不举行听证，直接作出《责令限期改正违法行为通知书》。综上，阳东区城管局没有职权强制拆除胡可南坝基，其作出的《责令限期改正违法行为通知书》没有事实依据及法律依据，在程序上未经立案调查，程序违法，损害了胡可南的利益，法院应依法确认《责令限期改正违法行为通知书》违法。因此，胡可南向法院提起诉讼，请求诉讼请求判决确认阳东区城管局2019年6月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法。原告胡可南对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据：1、身份证，用以证明胡可南身份情况。2、承包水田合同书，用以证明胡可南以其妻子赵丽芳的名义于2011年2月1日与阳东县***********签订《承包水田合同书》，承包那龙镇那山村委会大环村辖区内大龙坑（与东湖水库相邻）约35亩田地发展种养殖业，承包期限为从2011年2月1日起至2046年2月1日止。3、承包水田合同书租赁权证明确认书，用以证明阳东县***********、赵丽芳及胡可南三方确认2011年2月1日与阳东县***********签订《承包水田合同书》实际承包人是胡可南，合同权利义务由胡可南享有和承担。4、责令限期改正违法行为通知书，用以证明2019年6月14日，阳江市阳东区城市管理和综合行政执法局那龙分局作出《责令限期改正违法行为通知书》给胡可南，要求胡可南自行拆除挖通的坝基和相关物品。逾期不改正的，将依法强制拆除，并保留追缴拆除费用的权利。5、辩解及要求举行听证申请书，用以证明胡可南收到该通知书后即向阳东区城管局提出听证申请，并提交相关资料。阳东区城管局在2019年6月18日由其法制科工作人员张焕苗收到胡可南的辩解及听证申请资料后并没有举行听证，剥夺了胡可南申辩的权利。6、法律依据（行政诉讼法、水库大坝安全管理条例、城市管理行政执法条例），用以证明胡可南诉讼请求于法有据，应依法予以支持。被告阳东城管局辩称：一、胡可南未经批准擅自在东湖水库管理范围内修建建筑物的违法行为阳东区城管局有权管辖。在《广东省人民政府关于在阳江市阳东县开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕37号）中明确赋予了阳东区城管局行使动物卫生、农产品质量安全、农资质量、水政和水务等农业水利方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权。胡可南在东湖水库管理范围内修建建筑物的行为违反了水政和水务等方面的法律、法规、规定，因此胡可南在东湖水库管理范围内违法筑堤围塘养殖的违法行为，阳东区城管局有权管辖。二、胡可南在东湖水库管理范围内修建建筑物及围垦的违法事实清楚。自2014年起阳江市阳东区********多次向胡可南送达清理围垦相关通知。2018年阳江市阳东区********向那龙镇政府发出《关于强烈要求拆除东湖水库库内围垦的函》要求那龙镇振幅拆除胡可南围垦的塘基。由此可知，胡可南在东湖水库管理范围内违法修建建筑物的行为属于长期的违法行为。三、阳江市阳东区城市管理和综合执法局那龙分局可以进行执法。2019年6月14日，阳东区城管局的派出机构阳江市阳东区城市管理和综合执法局那龙分局对其行政辖区内的相关行政违法行为作出《责令限期改正违法行为通知书》，属于阳江市阳东区城市管理和综合行政执法局那龙分局的工作职责。因胡可南没有按《责令限期改正违法行为通知书》自行挖除围基，改正违法行为，由那龙分局牵头以镇工作人员及雇请挖机挖除塘基，使东湖水库与胡可南的养殖水面连成一体，还原水库。综上所述，请求法院驳回胡可南的诉讼请求。被告阳东城管局在举证期限内，提交了以下证据：《广东省人民政府关于在阳江市阳东县开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕37号）复印件，用以证明阳东区城管局作出《责令限期改正违法行为通知书》的合法性。庭前补充提交5组证据：1、阳江市阳东区综合行政执法局《胡可南询问笔录》；2、阳东区城管局《关于对胡可南在阳东区那龙镇东湖水库库区内围垦鱼塘的认定函》；3、阳江市阳东区****和水务局《关于对胡可南在阳东区那龙镇东湖水库内围垦鱼塘的认定函》的复函；4、阳江市阳东区人民政府办公室文件《阳江市阳东区人民政府办公室印发阳江市阳东区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东府办〔2017〕7号）；5、阳东区城管局《关于机构改革有关职能划转移交的函》〔2019〕191号；补充证据1至5用以证明胡可南在东湖水库管理范围内修建建筑物及围垦的违法行为的事实。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性不予确认，从内容看也是不合法的，认为该证据与国务院的水库大坝安全管理条例第3、4、29条是矛盾的，根据管理条例对水库大坝和库容的主管部门是水务局，不是阳东区城管局，根据国务院城市行政执法条例规定，阳东区城管局无权对农村的水库行使行政处罚的职权，根据阳东区编委办的文件，阳东区城管局无权行使决定，该政府文件不能证实阳东区城管局享有作出责令限期改正通知书的职权。对补充证据1的真实性无异议，对合法性和关联性有意见，认为胡可南和阐述中第2页说胡可南是在2011年承包农田养鱼，养鱼位置离水库500米，原来养鱼的是个旧鱼塘，胡可南在2011年重新加固，该调查笔录的内容与阳东区城管局在庭审中说的胡可南在2014年在水库围垦养殖不符，不能证实阳东区城管局的主张。对补充证据2的真实性、合法性、关联性不予确认，认为该认定函是不可能在2019年6月20日向水务局发出的，因为2019年6月25日拆除胡可南鱼塘的这天，胡可南代理人亲自打电话给阳东区城管局法制股的股长告知拆除胡可南鱼塘的事，希望法制股长向领导汇报暂缓拆除，因为胡可南提出听证申请，股长回复局对此事没有立案，没有任何资料提交到综合执法局，所以那龙分局不听法制科的指挥，证明该文件是为了诉讼补的，请法院要求阳东区城管局出示使用印章登记表，就认定函是什么时候形成的作印证，查清事实，从该函的落款时间看，是在作出责令限期改正通知书之后的，因此不能作为认定作出通知书的合法依据，该证据的附图不能证实红色部分就是胡可南围垦的范围，红色图标未通过有资质的测量部门对现场进行测量，是阳东区城管局自己的行为，因此与本案没有关联。对补充证据3的真实性、合法性、关联性不确认，真实性不确认的意见与补充证据2一致，认为胡可南鱼塘位置应由有测量资质的部门到现场进行测量所形成的测量结果才能作为认定，胡可南鱼塘的位置，水务局没有提供测量报告，因此水务局不具有认定胡可南鱼塘位置的资质，该证明内容不具有合法性，该复函的时间是2019年6月24日，是阳东区城管局作出通知书之后的，不能作为阳东区城管局作出通知书合法性的证据使用。对补充证据3中阳江县人民政府文件的真实性由法院认定，认为该文件只是说明了东湖水库属于保护水利工程的部门，但是东湖水库的库区范围根据水库大坝管理条例的规定，要经过县级人民政府备案批准的范围才作为东湖水库的范围。对卫星图的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该卫星图是水务局自己制作的，没有经过有资质的测量部门测定，没有经过第三方的认可，该图不能证实东湖水库的库区范围，也不能证实胡可南的鱼塘的范围内，不能证实东湖水库的库区范围已经备案，不能证实胡可南养殖的鱼塘的范围内。对补充证据4的真实性无异议，但认为证实了阳东区城管局是没有对水库的行政执法权，在文件的第二页主要职责中列明的13项职责没有任何一项规定有对水库的行政执法权。对补充证据5的真实性由法院依法审查，合法性不予确认，认为职权的行政权力不能由两个职能机关自由移交，权力的移交必须有政府的规定，但阳东区城管局未有提供2019年28号文件的规定，因此该移交不合法。被告对原告提交的证据1无异议。对证据2、3认为胡可南提供的资料不具有合法性，胡可南和村民签订的合同书是私人的行为，私自将土地发包给胡可南本身就是不合法的。对证据3租赁确认书认为只有胡可南签名，不代表整个村。对证据4认为根据广东省水利管理条例依法发出的，胡可南的违法行为是持续的，非常恶劣，东湖水库管理中心多次向胡可南发出整改通知书，并抄送阳东县水利局，阳东区水务局，证明胡可南的违法行为是阳东区水务部门认定的，因此责令改正通知书是合法的。对证据5认为胡可南提出要求听证，阳东区城管局对当事人未作出行政处罚，依法不能举行听证。对证据6无异议。对原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明，2019年6月14日，阳东区城管局那龙分局对胡可南作出《责令限期改正违法行为通知书》，认定胡可南在位于阳东区那龙镇那山村委会大环村大龙坑水田旱地发展养殖场，为未经批准擅自在东湖水库的水利工程管理范围内乱围乱垦行为，违反了《广东省水里工程管理条例》第二十二条的规定，责令胡可南养殖场于2019年6月22日前改正违法行为，改正内容和要求为自行挖通乱围乱垦的坝基和相关物品，逾期不改正，阳东区城管局将依法强制拆除，并保留追缴拆除费用的权利。胡可南不服，于2019年9月12日向本院提起行政诉讼，请求判决确认阳东区城管局2019年6月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法。另查明，胡可南的鱼塘围基已于2019年6月25日被强制拆除。再查明，2017年4月5日，阳江市阳东区人民政府办公室印发《阳江市阳东区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，该编制规定第二条主要职责第六项规定：阳东区城管局负责行使阳东区水政和水务等农业方面法律、行规、规章规定的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权。该编制规定明确阳东区城管局那龙分局为阳东区城管局的派出机构，以阳东区城管局的名义行使执法权。本院认为，根据《阳江市阳东区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，阳东区城管局依法具有行使辖区水政和水务等农业方面法律、行规、规章规定的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权。阳东区城管局那龙分局作为阳东区城管局的派出机构，无权以自己的名义对违反《广东省水利工程管理条例》的行为作出责令改正决定。阳东区城管局那龙分局超越职权对胡可南作出《责令限期改正违法行为通知书》，依法应予以撤销。鉴于胡可南的鱼塘围基已经被实际拆除，不具有可撤销内容，因此，本院确认阳东区城管局那龙分局作出《责令限期改正违法行为通知书》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认阳江市阳东区城市管理和综合执法局那龙分局于2019年6月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》的行政行为违法。本案受理费50元，由被告阳江市阳东区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提供副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  胡叶娟人民陪审员  戴年来二〇二〇年八月十九日法官 助理  魏丛丛书 记 员  谭丹婷附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。