贵州省大方县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0521行初84号 原告杨明芬，女，1951年12月15日出生，彝族，住贵州省大方县。 委托代理人（特别授权）黄朝云，贵州水西律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）罗大军，贵州省大方县瓢井法律服务所法律工作者。 被告毕节金海湖新区管理委员会。住所地：贵州省毕节金海湖新区职教城。 法定代表人马祥宏，主任。 委托代理人（特别授权）王建瑶。 委托代理人（特别授权）李杰，贵州本芳律师事务所律师，系毕节金海湖新区管理委员会法律顾问。 第三人肖发元，男，1957年2月15日出生，白族，住贵州省大方县。 委托代理人（特别授权）赵宝江，贵州磐正律师事务所律师。 原告杨明芬诉被告毕节金海湖新区管理委员会（以下简称金海湖管委会）及第三人肖发元土地颁证行政管理一案，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向原、被告及第三人送达了相关诉讼文书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于5月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄朝云、罗大军，被告金海湖管委会的委托代理人王建瑶、李杰，第三人肖发元及其委托代理人赵宝江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于1977年下半年与肖发杰结婚，1979年11月15日生育长女肖明元，1980年底至1981年，以肖发杰为户主承包了4个人（原告、肖发杰、原告公公肖德清、肖明元）的耕地共约5.5亩。该幅地位于原响水区，小地名为“潘章水井”。因夫妻感情不和，原告另居于响水乡青山村，以上承包地由肖发杰等人耕种。肖德清于1983年去世，肖发杰于1989年去世，肖明元下落不明，第三人肖发元耕种原告一家的土地。2018年初，飞雄居委会将“潘章水井”的土地发包给肖发元，被告于2018年6月10日向其颁发黔（2018）金海湖新区农村土地承包经营权第050224号《农村土地承包经营权证》。2017年底，原告多次要求肖发元返还原告的承包地，后才知道该地已被登记在其承包证上。请求撤销被告向第三人颁发黔（2018）金海湖新区农村土地承包经营权第050224号《农村土地承包经营权证》的行政行为，诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件。拟证明原告是本案适格的诉讼主体。经庭审质证，被告及第三人认为该组证据只能说明原告的身份信息，是否是本案适格的诉讼主体由法庭审查。 2、常住户口人员户口整顿底册、响水区大道公社飞雄大队街上生产队与社员包干合同、周德才和周德富出具的证明。拟证明1980年底至1981年，杨明芬以丈夫肖发杰为户主承包了4个人（即原告、原告丈夫肖发杰、原告公公肖德清、原告之女肖明元）的耕地共约5.5亩，该幅土地位于原响水区（现金海湖新区响水乡飞雄村街上组），小地名“潘章水井”处，四至界限为：东抵周德贵地、南抵公路、西抵肖贤林地、北抵小七三地。1982年7月7日以原告丈夫肖发杰为户主签订了《社员包干合同》。经庭审质证，被告对证人证言有异议，认为证人未出庭作证，达不到原告的证明目的，对其余证据无异议。第三人认为常住户口人员户口整顿底册上只显示三人，没有原告的登记信息，说明以户为单位承包的土地成员中没有原告；包干合同仅仅证实了承包的土地是5.5亩，不能证实承包土地的成员，该社员包干合同签订的时间是1982年7月7日，该时间段原告已经离开飞雄村；对周德才、周德富的证言证人的质证意见与被告一致。 3、肖发元的《承包经营权证》、肖发元身份证复印件、飞雄村委会出具的《证明》。拟证明2018年初，飞雄居委会将涉案“潘章水井”处包括原告享有的约5.5亩耕地发包给肖发元，被告金海湖新区管委会于2018年6月10日向第三人肖发元颁发黔（2018）金海湖新区农村土地承包经营权第050224号《农村土地承包经营权证》，基于赠予行为签订的承包合同是无效的。经庭审质证，被告及第三人对该组证据真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的，案涉地块是由第三人合法承包，不能证明原告在涉案承包地块上享有合法权益。 4、金海湖新区响水乡青山村委会出具的《证明》。拟证明原告至今没有在金海湖新区获得承包地。经庭审质证，被告认为该组证据与本案无关联性。第三人对该组证据合法性有异议，不能仅凭该份《证明》证实原告未获得承包地，原告的承包地实质上就是在其夫家。 5、申请证人文某出庭作证（详见附件1）。拟证明原告于1977年与肖发杰结婚，于1979年生育一女肖明元，于1982年生育一子肖明辉。1980年底至1981年，肖家以肖发杰为户主承包了4个人（即原告、原告丈夫肖发杰、原告公公肖德清、原告之女肖明元）的耕地（小地名“潘章水井”）。肖发杰去世后，原告又嫁入唐家。经庭审质证，被告认为该证言与本案无关，不具有客观性，请求法庭不予采信；第三人认为证人并非飞雄村村民，对当地土地发包并不清楚，对该证言的真实性有异议。 被告金海湖管委会辩称，涉案土地在第一轮、第二轮土地承包时发包给肖发杰。杨明芬曾是其妻子，共生育一女，多年前失踪。1997年肖发杰年迈体衰，孤身一人，无人照顾，经村委组织其家族协商，决定由其亲堂弟肖发元负责其生养死葬，条件是将其所有承包地赠与肖发元。2016年，被告委托的公司对涉案土地进行勘测、调查、确认后进行确权登记，并按程序予以公示，公示期间原告并未提出异议。案涉土地承包经营合同系由发包方与第三人签订，原告对案涉土地不享有使用权。被告作出的颁证行为是基于发包方与第三人签订土地承包经营合同之后的行为，该行政行为并非是针对原告所实施，原告并非该行政确认法律关系的相对人，不是适格的原告。原告认为其对案涉土地享有承包经营权，只能表示原告与第三人之间就案涉土地承包经营权存在争议，相关争议的解决方式应当是协商、仲裁或者提起民事诉讼的方式予以完成，而不是通过行政诉讼。原告绕开基础的土地承包关系直接就颁证行为提起诉讼无事实及法律依据，不应得到支持，起诉应当予以驳回。 被告金海湖管委会向本院提交了以下证据和依据： 1、证人证言、肖发元身份证复印件。拟证明原告反映的涉案土地是由该土地的主人肖发杰赠与第三人肖发元的。经庭审质证，原告认为证人证言虽盖有手印，但是根据法律规定，证人应出庭陈述事实并接受询问，证人并未出庭，所以无法辨别证人证言真伪，因此对证人证言三性均持有异议；认为土地承包经营权以户为单位，肖发杰无权将涉案土地赠予任何人，该赠予行为系违法的。第三人对该组证据三性及证明目的均无异议。 2、农村土地（耕地）承包合同（编号：520521202205000187J）、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包方调查表、承包地块调查表、公示无异议声明书、承包方家庭代表委托协议、农村土地家庭承包经营权登记申请书、农村土地承包经营权登记簿。拟证明被告颁发涉案土地承包经营权证有事实和法律依据，程序合法。经庭审质证，原告对该组证据均不予认可；第三人对该组证据无异议。 第三人述称，一、飞雄村委会将案涉土地发包给第三人是依据双方所签订的承包合同，第三人是依法取得承包经营权证；二、原告不具备起诉的资格，原告不具备飞雄村委会的村民资格，不是案涉承包地的当事人，与案涉承包经营权证无利害关系，不符合行政诉讼法第十二条、第二十五条和第四十九条之规定；三、被告的颁证行为是对第三人与飞雄村委会所签订的承包合同履行备案管理职责，不发生、不设定、不变更、不损害包含原告在内的他人义务，所以该颁证行为不可诉。 第三人向本院提交了以下证据： 肖发杰户口本复印件。拟证明户口本登记的时间是1999年3月19日，户主是肖发杰，户主下面的成员有第三人肖发元及妻子、儿女。土地承包法规定承包土地以户为单位，肖发杰去世后由户口成员继续承包。经庭审质证，原告对该组证据三性均有异议，认为该户口本没有核对章，户口是1999年3月份，分土地在前，户口在后，该组证据与本案分土地一事无关联性。被告对该组证据无异议。 本院对以上各方提交的证据认证如下： 对原告第2组证据中《常住户口人员户口整顿底册》和《响水区大道公社飞雄大队街上生产队与社员包干合同》的真实性，本院依法予以确认，但由于前者并没有原告相关信息的记载，后者并未记载原告参与肖发杰户承包土地的事实且签订时间与原告所诉不符，因此达不到原告的证明目的；该组证据中的“证明”属于未到庭的证人证言，未说明证人不能到庭的原因，而两位证明人在同一张“证明”上签名且未注明该“证明”由谁书写，形式不合法且真实性存疑，不能作为认定案件事实的依据；原告第4组证据与本案无直接关联，不能作为认定案件事实的依据。被告第１组证据中的“证人证言”形成于其颁发黔（2018）金海湖新区农村土地承包经营权第050224号《农村土地承包经营权证》的行政行为之后，依法不能作为认定案件事实的依据。原、被告的其余证据及第三人的证据符合证据“客观性、关联性和合法性”的属性和特征要求，本院将结合当事人各自的证明目的，综合作为认定案件事实的依据。 经审理查明：原告杨明芬户籍地为原大方县，1977年至1983年期间，其与原大方县响水乡飞雄村街上组（现金海湖新区响水乡飞雄村街上组）的案外人肖发杰同居生活，期间生育一女肖明元（现下落不明）。1982年7月7日，飞雄大队街上生产队（甲方）与肖发杰户（乙方）签订《生产队与社员包干合同书》，该合同书载明甲方承包给乙方土5.5亩。1983年，原告与肖发杰分居后回原户籍地生活。当地进行常住户口人员户口整顿时，户口编号为**的《常住户口人员户口整顿底册》记载肖发杰户的家庭成员为肖发杰（户主）、肖明元（长女）和肖德清（父亲）三人。肖德清去世及肖明元下落不明后，1999年3月19日肖发杰户的《户户口簿》记载该户常住人口为肖发杰（户主）第三人肖发元（弟）、谢洪清（肖发元之妻）、肖艳（肖发元长女）、肖丹（肖发元次女）和肖健（肖发元长子），以上承包地由该《户户口簿》上登记的肖发杰、发元人等耕种。肖发杰去世后，以上土地由第三人户继续耕种。2017年7月18日，响水乡飞雄村民委员会（发包方）与第三人肖发元（承包方）签订《农村土地（耕地）承包合同》，该合同载明地名为“潘章水井”等处的三块土地12.65亩由第三人户进行承包，其中“潘章水井”一块为8.63亩。经第三人户申请并经过相关的地块调查、公示等程序后，2018年6月1日，被告金海湖管委会向第三人颁发黔（2018）050224号《金海湖新区农村土地承包经营权证》。该证载明地名为“潘章水井”等处的三块土地12.65亩由第三人户进行承包，其中“潘章水井”一块为8.63亩。原告认为“潘章水井”的土地系当年自己与肖发杰同居时作为家庭成员参与承包的土地，自己对其中的5.5亩享有承包经营权，被告的以上颁证行为侵害了自己的合法权益，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 本案的争议焦点为：本案是否符合法定的起诉条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，原告杨明芬户户籍地为原大方县，涉案地名为“潘章水井”的土地则属于另一集体经济组织--金海湖新区响水乡飞雄村集体所有。卷内原告提交的有效证据并不能证明其与案外人肖发杰同居期间作为肖发杰的家庭成员参与承包了“潘章水井”的5.5亩土地，不能证明其与涉案的“潘章水井”的土地有利害关系。因此，不属于金海湖新区响水乡飞雄村集体经济组织成员的原告并不享有该涉案“潘章水井”的土地的使用权。鉴于原告不能提交其与被诉涉案的“潘章水井”的土地有利害关系的证据材料，其与被诉的颁证行为亦不具有利害关系，其起诉并不符合以上法律和司法解释的规定，依法应予以裁定驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第五十四条第一款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨明芬的起诉。 案件受理费50.00元，全额退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状（附加电子档光盘），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  黄家前 人民陪审员  吴绪英 人民陪审员  杨绪娥 二〇二〇年八月六日 法官 助理  罗 单 书 记 员  王 丽