昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终50号上诉人（原审原告）孙强，男，1983年1月29日出生，汉族，住云南省昆明市盘龙区。委托代理人张婷，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）禄劝彝族苗族自治县自然资源局，住所地云南省昆明市禄劝县屏山街道吉兴路延长路线，统一社会信用代码11530128015128293C。法定代表人刘云，该局局长。委托代理人王中伟，该局政策法制科科长。委托代理人崔如华，云南展耀律师事务所律师。上诉人孙强因与被上诉人禄劝彝族苗族自治县自然资源局（以下简称县自然资源局）土地行政管理行政处罚一案，不服昆明铁路运输法院（2019）云7101行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙强及其委托代理人张婷，被上诉人县自然资源局行政机关负责人副局长付发军及其委托代理人王中伟、崔如华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙强向一审法院起诉请求：1.撤销县自然资源局于2019年9月20日作出的禄自然资执罚[2019]64号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由县自然资源局承担。一审法院认定事实：2019年8月30日，县自然资源局根据线索对孙强涉嫌违法用地一案进行立案。在询问孙强、到现场勘测后，县自然资源局认定孙强为违法责任主体，并向其作出禄自然资执责停〔2019〕81号《责令停止违法行为通知书》，责令孙强立即停止违法行为。经调查和测量，占用的集体土地利用现状为耕地，面积为326.66平方米，建房未经土地主管部门批准。2019年9月17日，县自然资源局向孙强作出《处罚告知书》和《听证告知书》，告知孙强享有在收到告知书三日内提出陈述申辩权的权利，并于当日向孙强送达。2019年9月20日，县自然资源局作出《处罚决定书》并于当日向孙强送达。孙强对上述处罚决定不服，于2019年11月12日向法院提出本案诉讼。一审法院认为，县自然资源局作为禄劝彝族苗族自治县土地行政主管部门，负责辖区内的土地管理和监督工作，有权对土地违法行为进行查处，是本案的适格被告。孙强作为行政处罚相对人，有权提出权利主张，是本案的适格原告。关于本案被诉处罚决定的事实认定，根据《土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；本案中，案涉房屋建盖在角营村委会角一组326.66平方米集体土地上，该宗土地利用现状为耕地，未办理土地审批手续，案涉房屋的建盖违反上述法律规定，存在违法占地应予处理的情形。但关于违法责任主体的认定方面，县自然资源局仅以2019年8月30日向孙强询问时的询问笔录认定孙强实施了建盖房屋的行为，据此认定孙强为违法责任主体，并对其作出行政处罚；县自然资源局的调查欠缺对其提交的证据中相关人员的调查核实，未达到《国土资源违法行为查处工作规程》中“事实清楚、证据充分”的标准。县自然资源局对违法责任主体的认定存在事实不清，本案的违法责任主体有待于行政机关作进一步调查。孙强在诉状中称该宗土地是角述召的宅基地、其与角述召共同建房的意见与其在2019年8月30日询问笔录中“角一组把这块土地公开出租，高永萍把土地租来，高永萍出地、我出资建房”的陈述相矛盾，上述土地来源等事实亦需要县自然资源局作进一步调查核实。关于本案被诉处罚决定的程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第四十二条第一款第一项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”和《国土资源违法行为查处工作规程》19.1第一款“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日不计算在期间内”的规定，行政机关在作出处罚前，应当充分保障当事人享有的陈述、申辩权和听证权。本案中，县自然资源局于2019年9月17日向孙强送达《处罚告知书》《听证告知书》时告知其自收到告知书之日起三日内享有提出陈述、申辩和听证的权利，于2019年9月20日即作出《处罚决定书》并向孙强送达，未充分保障孙强依法享有的陈述、申辩和听证权，违反行政处罚的法定程序。综上，县自然资源局作出的《处罚决定书》在认定违法责任主体方面事实不清、违反行政处罚的法定程序。经审判委员会讨论，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：一、撤销县自然资源局于2019年9月20日作出的禄自然资执罚[2019]64号《行政处罚决定书》；二、责令县自然资源局于判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由县自然资源局负担。孙强上诉请求：1.撤销昆明铁路运输法院（2019）云7101行初232号行政判决第二项，在查明事实的基础上改判；2.由县自然资源局承担诉讼费。事实和理由：1.原审判决认定案涉房屋坐落土地利用现状为耕地，未办理土地审批手续的事实错误。被上诉人没有提交任何有效证据证明土地利用现状为耕地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，需要土地进行建设的必须申请使用国有土地，但是在宅基地上建设住宅等情形的除外。上诉人提交的屏山街道办与角述召签订的武倘寻高速公路连接线房屋拆迁补偿及安置地协议书可以明确该地块为建设用地，并非耕地。2.原审判决第二项就未请求的事项作出裁判，应当予以纠正。上诉人起诉请求对被上诉人的违法行政行为予以撤销，原审法院经审查，认为涉案行政行为事实不清、证据不足且违反法定程序，应予撤销。至此，法院的职责已经履行完毕，不宜再对行政处罚相对人的被处罚行为即用地行为予以评价，这种评价系行政机关的职权，只有在被诉行政行为有利于上诉人且行政机关怠于作出该行政行为的情况下，法院才可责令行政机关重新作出有利于行政相对人的行政行为。县自然资源局答辩称：1.原判认定事实清楚，适用法律法规正确。本案案件来源系依照扫黑部门交办的他人涉恶线索中获知，故在调查材料的内容中形成涉恶案件与孙强案件相互交叉，基于涉恶案件的保密需要，涉及本案的其他证据材料被归入涉恶卷宗中，县自然资源局没有单独就孙强案件再次形成调查证据，导致案件证据不足。2.孙强占用的土地属于角营村委会角一组集体所有，孙强并非该集体经济组织成员，不具有申请使用角一组集体土地作为宅基地的法定资格。因此，孙强非法占用土地的事实显而易见。3.县自然资源局的行政处罚决定被撤销后，本案非法占用土地的违法行为尚未得到处理，受到侵害的公共利益没有得到保护，原审判决县自然资源局重新作出行政行为，不仅符合法律规定，也符合本案实际需要。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院对一审认定的证据予以确认。经征询双方当事人对一审判决认定事实的意见，孙强认为县自然资源局在作出被诉行政行为前并未对案涉土地进行调查和测量，本案所涉土地并非耕地，而是宅基地，建房不需要办理审批手续。本院认为，一审认定事实有相应证据证实，故本院对一审查明的事实予以确认。本案二审双方当事人争议焦点是：1.一审认定事实是否清楚；2.一审判令县自然资源局重新作出行政行为是否恰当。1.关于一审认定事实是否清楚的问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日实施）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的……除外……”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，根据县自然资源局提交的现场勘测笔录、《用地图》《界址点成果表》《调查面积成果表》等证据，可以证实案涉土地为耕地。关于孙强提出的屏山街道办与角述召签订的房屋拆迁补偿及安置地协议书可以明确该地块为宅基地，依法在宅基地建房不需要审批的上诉理由，本院认为，首先，该协议约定的宅基地置换面积与案涉土地面积不一致，无法确定为同一地块；其次，该协议明确“乙方（角述召）在服从县城土地总体规划的基础上，由乙方向相关部门提出申请，甲方（屏山街道办）协助乙方依法办理相关证件。”据此，角述召或他人仍然需要依法向相关部门申请并经许可后，方能在所置换的宅基地上建盖房屋。孙强未能提交证据证实案涉房屋的建盖系经过相关部门批准，因此，一审关于案涉土地系集体土地，利用现状为耕地，建房未经土地主管部门批准的事实认定清楚，本院对孙强的上述上诉理由不予采纳。2.关于一审判令县自然资源局重新作出行政行为是否恰当的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……”县自然资源局在作出被诉行政处罚决定时，仅根据孙强的陈述即认定孙强为违法用地责任主体，证据不足，事实认定不清。同时，县自然资源局未能充分保障孙强的陈述、申辩和听证权即作出处罚决定，违反了法定程序。因此，一审法院以县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清、违反法定程序为由，作出予以撤销的判决正确。同时，本案所涉土地确实存在被违法占用的事实，对相关违法占地的责任主体应当由县自然资源局依法继续处理。故一审法院依照上述法律规定判决县自然资源局重新作出行政行为并无不当。孙强关于一审法院撤销违法的行政处罚后，只有在被诉行政行为有利于上诉人且行政机关怠于作出该行政行为的情况下，法院才可责令行政机关重新作出有利于行政相对人的行政行为的上诉理由，与法律规定不符，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。孙强的上诉请求不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由孙强负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  王 佳二〇二〇年八月二十五日法官助理穆升福书记员闵正仙