安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终744号 上诉人（一审原告）夏士海，男，汉族，1970年8月14日出生，住安徽省明光市。 委托代理人王继明，安徽洪武律师事务所律师。 委托代理人马敬海，安徽洪武律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省明光市人民政府，住所地明光市龙山东路人民政府办公楼。 法定代表人徐军，该市市长。 被上诉人（一审第三人）张文书，男，1970年5月19日生，汉族，住安徽省明光市。 夏士海因诉安徽省明光市人民政府（以下简称明光市政府）农村土地承包经营权行政确认一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 夏士海向一审法院起诉称，2009年11月15日，明光市亚美花生深加工厂与明光市涧溪镇鲁南村曹羊岗村民组签订一份林地联营协议书，协议书约定双方共同开发鲁山头产权属于村民组的920亩林地。2011年11月18日，明光市亚美花生深加工厂将其联营主体资格概括转让给其并签订《转让协议》，《转让协议》得到原村民组同意并在明光市公证处办理公证。后其得知第三人侵占其上述林地范围部分土地，明光市政府为第三人办理了《农村土地承包经营权证》，其认为明光市政府将其经营范围内的土地确权给第三人损害其合法权益。为此，特向法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销明光市政府为第三人颁发的《农村土地承包经营权证》;二、诉讼费用由明光市政府承担。 一审法院经审理查明，2009年6月17日，明光市林业局为明光市涧溪镇鲁南村曹羊岗组颁发了编号为Ａ3400465323的明林证字（2009）第002299号林权证，该证载明：林地所有权权利人为××组；面积920亩；主要树种栎树、外松等；四至东：熊郢上山路与鲁丰村交界，南：以眉毛沿与潘后港交界，西：以小闸上山路与小闸组交界，北：农田及牧区。2009年11月15日，明光市亚美花生深加工厂与明光市涧溪镇鲁南村曹羊岗村民组签订了一份林地联营协议书，协议书约定双方共同开发鲁山头产权属于曹羊岗村民组的920亩山林地。2011年11月18日，明光市亚美花生深加工厂将其联营主体资格概括转让给夏士海并签订了《转让协议》，并在明光市公证处办理公证。2016年1月11日，第三人向明光市政府提出农村土地承包经营权登记申请。明光市政府根据承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权证公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同等，为第三人颁发了编号为341182104211020022Ｊ农地承包权（2016）第104211020022号中华人民共和国农村土地承包经营权证，该证载明：发包方全称：涧溪镇鲁南村；承包方代表姓名：张文书；承包方式：家庭承包；承包期限：1996年10月01日至2026年09月30日止；家庭成员总数共4人；承包地块总数（块）11；承包地实测总面积（亩）27.52。2019年6月25日，在夏士海诉鲁雪礼、周承军合同纠纷一案庭审过程中，夏士海得知案涉920亩林地范围内部分土地被确权给其他村民的事实，即本案诉争的农村土地承包经营权证的内容。夏士海认为，涉案地块在其经营的林地范围内，明光市政府将其经营范围内的土地确权给第三人损害了其合法权益。夏士海因对明光市政府为第三人颁发的土地承包经营权证不服，于2020年1月16日提起行政诉讼。 一审法院认为，根据当事人的陈述、答辩及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：1、夏士海的起诉是否超过起诉期限；2、明光市政府为第三人颁发的涉案《农村土地承包经营权证》是否合法。 关于争议焦点1，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，明光市政府虽于2016年为第三人颁发被诉的农村土地承包经营权证，但夏士海于2019年6月份才知晓被诉的土地承包经营权证，故本案的起诉期限应当从夏士海知道被诉的农村土地承包经营权的内容之日起计算，最长不得超过一年。夏士海于2020年1月提起行政诉讼并未超过起诉期限。明光市政府提出夏士海的起诉超过起诉期限的辩称意见，不予采纳。 关于争议焦点2，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”该管理办法第三条第一款规定:“承包耕地、园地、荒山等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。”该管理办法第四条规定:“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。……县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，诉争土地承包经营权方面的法定归属问题有第三人与明光市涧溪镇鲁南村村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式）予以佐证，且在第三人户的承包经营权证颁发前，已通过了承包方调查、承包地块调查、公示等程序，明光市政府为第三人户颁发了承包地块、四至、面积等与调查、公示、承包合同内容一致的土地承包经营权证事实清楚、依据充分、程序合法，依法予以确认。对于夏士海提出撤销涉案农村土地承包经营权证的诉讼请求，不予支持。 综上，夏士海的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告夏士海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告夏士海负担。 夏士海上诉称，1、被上诉人为第三人张文书颁发的《农村土地承包经营权证》范围内的土地，坐落在上诉人承包的920亩林地范围之内，这一事实不仅有多份书证足以证明，而且是当地众所周知的事实，被上诉人为同一块林地登记核发《林权证》近8年之后又核发给第三人土地（耕地）承包经营权证，人为导演“一地两证”（“一女二嫁”）的闹剧。2、案涉土地承包经营权证所依据的土地承包合同范围内的土地是林地而不是耕地，所有权××××村民组，鲁南村无权将村民组的林地承包给第三人，承包合同应属无效，被上诉人依据该承包合同为第三人颁发农村土地承包经营权证的行政行为不合法，且被上诉人明知其登记办证的不是耕地而是已核发林权证已由上诉人承包用于植树造林的林地，却予以核发所谓农村土地（耕地）承包经营权证，客观上起到了推动第三人毁林种田的作用。3、被上诉人为第三人颁发承包经营权证不符合《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发［2015］2号）规定，违反行政登记办证程序。 综上，一审判决事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人为第三人颁发的《农村土地承包经营权证》或以主要事实不清将本案发回重审。 夏士海向一审法院提供以下证据：1、涉案《农村土地承包经营权证》一份，证明涉案地块位置、面积等信息，且该地块均在其承包的920亩林地范围内。2、明林证字（2009）第002299号《中华人民共和国林权证》一份，证明涉案承包地属于林地，所有权人为××村××组。3、曹羊岗村民组林地联营协议书及公证书一份，证明涉案林地已由曹羊岗村民组发包给明光市亚美花生深加工厂并经公证。4、转让协议及公证书一份，证明涉案林地由亚美花生深加工厂转让给其并经公证，其已依法取得了涉案林地的使用权。 明光市政府向一审法院提交以下证据、依据：一、被诉行政行为方面的证据。1、第三人身份证复印件、户口簿，证明第三人系明光市涧溪镇鲁南村曹岗组村民。2、承包方调查表，证明发包方鲁西村村委会对第三人户承包方身份、家庭成员、承包起止期限、取得方式、有无承包合同、合同编号等情况进行调查、确认。3、承包地块调查表，证明发包方鲁西村村委会对第三人户承包地块情况进行调查、确认。4、农村土地承包经营权证公示结果归户表，证明发包方鲁西村村委会对第三人户农村土地承包经营权证公示结果进行确认、审核。5、农村土地承包经营权登记簿，证明登记簿以电子介质记载第三人户涉案土地的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况。6、承包地块示意图，证明第三人户承包的地块形状、位置等。7、农村土地（耕地）承包合同，证明发包方和承包方根据调查、核实、公示的实际地块、四至、面积等，签订承包合同，原家庭承包合同解除。8、农村土地承包经营权证登记申请书，证明第三人根据中华人民共和国农村土地承包法、中华人民共和国物权法规定，申请农村土地承包经营权证登记。9、案涉中华人民共和国农村土地承包经营权证，证明明光市政府根据相关事实、法律，为第三人户颁发农村土地承包经营权证。证书载明的承包地块、四至、面积等与调查、公示、承包合同内容一致。10、农村土地承包经营权证副本，证明2008年明光市政府为第三人颁发了土地承包经营权证。二、法律依据。中华人民共和国农村土地承包法、中华人民共和国物权法、中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法、不动产登记暂行条例。 以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点是，夏士海主张撤销明光市政府为第三人颁发的《农村土地承包经营权证》的诉讼请求能否成立。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”;《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该《管理办法》第四条第一款规定:“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，2016年，明光市政府依据第三人与明光市涧溪镇鲁南村村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》向第三人颁发案涉土地承包经营权证，证载承包地面积、范围与承包合同一致，且履行了调查、公示、登记等程序，颁证行为符合法律法规规定。 夏士海提起上诉的主要理由是认为颁证行为所依据的承包合同无效，对此，根据相关法律和司法解释的规定，夏士海如对集体经济组织发包土地及与村民签订承包合同等行为不服，在符合法定条件的情况下，可依法通过协商、调解、仲裁或民事诉讼等途径解决，但承包合同的效力问题不属于本案行政诉讼审查范围。在该承包合同未被依法撤销或确认无效之前，夏士海请求撤销案涉土地承包经营权证缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当。上诉人夏士海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人夏士海负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年八月十七日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……