贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔05行初6号原告朱关云，女，1958年11月24日生，汉族，贵州省大方县人，住大方县。委托代理人（特别授权）包义晋，贵州中创联律师事务所专职律师。职业证号：15201201210741443。委托代理人（特别授权）梁明祥，贵州中创联律师事务所兼职律师。职业证号：15201199620336100。被告大方县人民政府。地址：大方县红旗街道办事处奢香大道中段。法定代表人陈萍，该县县长。委托代理人（特别授权）李健。委托代理人（特别授权）黄饶。被告大方县房屋征收与补偿局。地址：大方县红旗街道办事处大院内。法定代表人颜家军，该局局长。出庭负责人（特别授权）陈廷跃，该局副局长。委托代理人（特别授权）周玉忠。被告大方县综合行政执法局。地址：大方县奢香大道中段。法定代表人陈兴，该局局长。委托代理人（特别授权）熊永军。委托代理人（特别授权）熊星照。被告大方县东关乡人民政府。地址：大方县东关乡街上。法定代表人赵大亮，该乡乡长。出庭负责人（特别授权）赵跃，该乡副乡长。委托代理人韦毅，大方县律师事务所专职律师。职业证号：15205201810045731。原告朱关云诉被告大方县人民政府（以下简称县政府）、大方县房屋征收与补偿局（以下简称房征局）、大方县综合行政执法局（以下简称执法局）、大方县东关乡人民政府（以下简称乡政府）房屋拆迁管理一案，原告于2018年7月13日向本院提起行政诉讼，本院经审理后于2018年10月25日作出（2018）黔05行初127号行政裁定：驳回原告朱关云的起诉。原告不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院于2019年7月24日作出（2018）黔行终916号行政裁定：一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初127号行政裁定；二、本案指令贵州省毕节市中级人民法院继续审理。本院依法组成了合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案，原告朱关云及委托代理人包义晋、梁明祥，被告大方县人民政府委托代理人李健，被告大方县房屋征收与补偿局副局长陈廷跃及委托代理人周玉忠，被告大方县综合行政执法局委托代理人熊永军、熊星照，被告大方县东关乡人民政府副乡长赵跃及委托代理人韦毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱关云诉称：2014年，因受大方县东关乡富德煤矿地质灾害的影响，经政府组织协调搬迁到七家田社区麻窝组进行安置，2015年12月场平工程结束后，原告修建了四层门面的砖混水泥平房一栋，占地面积133.85平方米，建筑面积共计581.35平方米。2017年12月28日，被告大方县人民政府召集其余三被告召开协调会，以被大方县房屋征收与补偿局的名义向原告作出《大方县东关乡人民政府关于拆除违法建筑的公告》的行政处罚决定，认定其中446.25平方米为违建房屋并限令原告在收到上述处罚决定之日起4日内拆除上述房屋。2018年5月18日四被告共同组织人员强行将原告的房屋拆除。原告认为，四被告强制拆除原告房屋的行为违法:1、程序违法。强制拆除时没有下达强制拆除行政处罚告知书、没有下达强制拆除决定书、对其认为合法建筑的房屋征收没有签订《征收补偿协议》、没有作出《征收补偿决定书》、无人民法院生效法律文书为依据、没有通过人民法院申请司法强制拆除；2、认定原告为违法建筑依据不足，被告认为原告446.25平方米房屋为违法建筑，被告不具备作出上述行政处罚决定的适格主体，其次，原告系在被告的组织下，通过统一搬迁安置方式取得的，属于合法建筑，且在整个房屋修建过程中，被告从未认定原告修建房屋的行为违法也未制止原告修建房屋。况且，根据公告的告知原告尚有6个月的行政诉讼救济期限，四被告在5月18日就将全部房屋作为违章建筑拆除。四被告强制拆除原告房屋的行政行为无事实和法律依据，属于违法的行政行为。请求：1、依法判决四被告于2018年5月18日拆除原告位于大方县平方米房屋的行政行为违法；2、本院的诉讼费用由四被告承担。被告大方县人民政府答辩称：1、原告的房屋受损是大方县东关乡宏富德煤矿采煤活动造成，大方县东关乡宏富德煤矿应当对原告进行安置；2、原告未取得规划许可和用地许可而修建房屋，期所建的房屋属于违法建筑；3、拆除原告违法建筑的行为不是被告作出、实施的，原告已大方县人民政府为被告提起诉讼，对象错误；4、原告关于“被告大方县人民政府召集其余四被告召开协调会”的主张不是事实，不能成立。综上，拆除原告房屋的行政行为与大方县人民政府无关。大方县人民政府作为本案的被告，主体不适格。对大方县人民政府的诉讼理由和请求没有事实和法律依据，其请求不能成立，请求依法驳回原告对大方县人民政府的起诉。被告大方县房屋征收与补偿局答辩称：我局并未对原告的房屋实施征收和拆除行为，并不是本案适格被告，故原告诉请无法律依据，依法应判决驳回其诉讼请求。被告大方县综合执法局答辩称：1、原大方县城乡规划局已经不存在，并入大方县自然资源局。原大方县城乡规划局执法大队已经撤销。职责并入大方县综合执法大队，大方县综合执法大队主管部门为大方县综合执法局。对于原来违法建筑实施行政强制行为规划执法大队撤销后的职能与大方县综合执法大队合并，且已经划入大方县综合执法管理局；2、原告未取得规划许可和用地许可而修建房屋，其所建的房屋属于违法建筑；3、大方县东关乡人民政府对原告违法建设行为进行处罚，并对该违法建筑进行了强制拆除。拆除行为并非我局作出，原告的主张不能成立。综上原告对我局的诉请无事实和法律依据，且我局作为被告主体不适格，请求依法驳回原告对我局的起诉。被告大方县东关乡人民政府答辩称：1、原告违法建设的事实客观存在。2017年12月65日14时30分许，我乡政府在巡查过程中发现原告在大方县修建房屋。经调查原告无《乡村建设规划许可证》等相关建设审批手续，该房屋开始修建时间为2016年5月。2、乡政府的行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法，正确。原告的违法建设行为违反城乡规划法第四十一条之规定，2017年12月5日乡政府向原告下达了乡府停字【2017】0169号《大方县东关乡人民政府责令停止违法建设行为通知书》以乡府告字【2017】0169号《大方县东关乡人民政府行政处罚事先告知书》，责令原告停止违法建设行为，并于2017年12月5日其三日内自行拆除上述的违法建筑，逾期本机关决定对你（单位）作出强制拆除的行政处罚，并在收到本通知之日起三日内有权陈述和申辩，并有权要求举行听证，逾期视为放弃上述权利。上述法律文书下达后，原告既不进行陈述、申辩，要求举行听证，又未自行拆除违法建筑。2017年12月11日我乡政府对原告进行处罚，向原告下达乡府罚字【2017】054号《大方县东关乡人民政府行政处罚决定书》，现原告“自收到本决定之日起叁日内自行履行如下行政处罚：责令你户自行拆除上述的违法建筑，逾期将进行强制拆除的行政处罚”。我乡政府告知原告相关的权利和义务，如对行政处罚决定不服，可申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。行政处罚决定作出后，原告仍然未拆除涉案违法建筑，2017年12月15日我乡政府向原告下达乡府催（行）字【2017】003号《大方县东关乡人民政府履行行政决定催告书》，责令原告10日内履行《大方县东关乡人民政府行政处罚决定书》的内容，逾期将进行强制拆除的行政处罚。2017年12月28日我乡政府对原告下发了乡府公【2017】001号《大方县东关乡人民政府关于拆除违法建筑的公告》，通知原告自本公告公布之日起四日内自动履行拆除违法建筑的义务，逾期仍不拆除的，我政府将组织人员依法实施拆除。但原告作出上述处罚决定和拆违公告之后原告依然没有自行拆除起违法建设的房屋。综上，我乡政府作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，依法拆除原告的恶违法建筑程序合法，是完全正确的。原告的诉讼理由没有事实和法律依据，起请求与不能成立。请求人民法院以事实为依据，以法律为准绳，依法驳回原告的诉讼请求。原告朱关云为了支持自己的诉讼主张向本院提交如下证据，并经举证质证：第一组证据：1号原告身份证复印件、户口簿复印件。证明原告的诉讼主体资格。2、家庭成员人数为8人，以及在安置地修建房屋面积与人口数的合理性。被告县政府质证：真实性无异议，达不到原告的第2个证明目的。被告执法局质证：真实性无异议，达不到原告的第2个证明目的，修建房屋必须要有证件，不是按人口。被告房征局：真实性无异议，达不到原告的第2个证明目的，修建房屋必须要有证件，不是按人口。被告乡政府质证：对真实性无异议，达不到原告的第2个证明目的，修建房屋必须要有证件，不是按人口。第二组证据：2号《房屋搬迁补偿协议书》（复印件）；3号《人民调解协议书》。证明原告原有的房屋因大方县宏富德煤矿炮损变成危房后，搬迁至七家田社区麻窝组而进行建房安置，原告在安置地修建的房屋得到东关乡人民政府的许可，是合法修建的房屋。被告县政府质证：对2号证据真实性有异议，无原件比对，达不到原告的证明目的。在房屋搬迁补偿协议书的第7条载明，原告要修建房屋需按照相关的规定办理合法手续，但原告修建房屋并没有办理相关手续。被告执法局质证：对2号证据真实性有异议，无原件比对，对3号证据真实性无异议，但达不到原告的证明目的。被告房征局质证：对2号证据真实性合法性关联性有异议，无原件比对，对3号证据真实性无异议，达不到原告的证明目的。被告乡政府质证：对2号证据真实性有异议，无原件比对。对3号证据真实性无异议，达不到原告的证明目的。第三组证据：4号《大方县东关乡人民政府关于拆除违法建筑的公告》。证明原告的房屋部分是合法建筑，但被告在未满期限时就将原告房屋拆除。被告县政府质证：真实性无异议，达不到原告的证明目的，县政府没有参与拆除房屋。被告执法局质证：真实性无异议，达不到原告的证明目的，规划局没有参与拆除房屋。被告房征局质证：真实性无异议，达不到原告的证明目的，征补局没有参与拆除房屋。被告乡政府质证：真实性无异议，达不到原告的证明目的，收到公告内有责令四日内对违法建筑部分自行拆除，逾期将予以强制拆除。6个月的期限是复议期限，在复议期间不影响行政行为的执行。第四组证据：5号《东关乡人民政府关于朱关云反映事项的回复》乡府办[2108]6号。证明：1、由东关乡负责，所以原告修建房屋得到东关乡政府的许可；2、处罚决定书的理由自相矛盾；3、证明原告主张的赔偿标准是有依据的；4、其他邻居的同类房屋都认定为合法建筑，只有原告的认定为违法建筑。被告县政府质证：真实性无异议，不能证明原告的行为是得到东关乡政府的许可，认定房屋是否合法的标准是用地许可证书和规划局的相关许可才认定为合法建筑，否则就认定为违法建筑，达不到原告的证明目的。被告执法局质证：真实性无异议，不能证明原告的行为是得到东关乡政府的许可，认定房屋是否合法的标准是用地许可证书和规划局的相关许可才认定为合法建筑，否则就认定为违法建筑，达不到原告的证明目的。被告房征局质证：真实性无异议，不能证明原告的行为是得到东关乡政府的许可，认定房屋是否合法的标准是用地许可证书和规划局的相关许可才认定为合法建筑，否则就认定为违法建筑。达不到原告的证明目的。被告乡政府质证：真实性无异议，不能证明原告的行为是得到东关乡政府的许可，认定房屋是否合法的标准是用地许可证书和规划局的相关许可才认定为合法建筑，否则就认定为违法建筑。达不到原告的证明目的。原告的建设行为是依照相关规定许可才是合法，不能比照其他人的建设行为来认定自己的建设行为是合法的。第五组证据：6号照片（三张）。证明涉案房屋拆除前的现状。被告县政府质证：不能证明涉案房屋属于合法的财产。被告执法局质证：真实性无异议，达不到原告的证明目的。被告房征局质证：达不到原告的证明目的，我们没有参与，所以我们不知道该照片是否是原告的房屋。被告乡政府质证：真实性无异议，达不到原告的证明目的。第六组证据：7号黔西县人民法院行政庭询问笔录。证明该次拆除房屋的行为是由几位被告一起实施。被告县政府质证：真实性无异议，但证据中载明的曾放所述的不实。县政府没有召开该次会议，达不到原告的证明目的。被告执法局质证：真实性无异议，但证据中载明的是东关乡人民政府牵头，执法主体是东关乡人民政府，达不到原告的证明目的。被告房征局质证：真实性无异议，但证据中载明的曾放所述的不实。县政府没有召开该次会议，达不到原告的证明目的。被告乡政府质证：真实性无异议，东关乡政府牵头不假，达不到其他几位被告一起的证明目的。第七组证据：8号黔西县人民法院（2018）黔0522行初101号行政裁定书；9号黔西县人民法院（2018）黔0522行初100号行政判决书。证明大方县东关乡人民政府关于拆除违法建筑的公告的行为违法。被告县政府质证：三性均无异议，该判决未生效，达不到原告的证明目的。被告执法局质证：三性均无异议，该判决未生效，达不到原告的证明目的。被告房征局质证：三性均无异议，该判决未生效，达不到原告的证明目的。被告乡政府质证：三性均无异议，该判决未生效，不能作为证据，达不到原告的证明目的。第八组证据：10号光盘（一份）。证明拆除房屋的是几位被告一起参与的。被告县政府质证：真实性无异议，与大方县人民政府没有关联，达不到原告的证明目的。被告执法局质证：真实性无异议，不能证明城乡规划局拆除的行为。被告房征局质证：三性均有异议。房屋征收补偿局未到现场，达不到原告的证明目的。被告乡政府质证：无异议。被告大方县东关乡人民政府为了支持自己的诉讼主张向本院提交了如下证据，并经举证质证：第一组证据：1号方府公告[2016]12号大方县人民政府公告。证明原告修建住房是在东清高速红线内。原告质证：真实性无异议。反而证明被告乡政府的行为违法。被告县政府质证：无异议。被告执法局质证：无异议。被告房征局质证：无异议。第二组证据：2号2017年3月22日东关乡政府对原告家庭成员的笔录。证明原告修建的第二、第三、第四层住房是在大方县政府发布公告之后抢修抢建的，也没有任何建房手续。原告质证：真实性无异议，达不到其证明目的。被告县政府质证：无异议。被告执法局质证：无异议。被告房征局质证：无异议。第三组证据：3号2017年12月9日巡查记录、立案审批表、检查（勘查）笔录、调查笔录。证明原告于2016年5月21日在无《乡村建设规划许可》等相关建设手续违法建设房屋的违法事实。原告质证：对巡查记录是被告乡政府单方制作，真实性不予认可。对立案审批表真实性无异议，合法性不予认可。对检查（勘查）笔录合法性不予认可，没有见证人签字。对调查笔录合法性不予认可，没有见证人签字。达不到证明目的。被告县政府质证：无异议。被告执法局质证：无异议。被告房征局质证：无异议。第四组证据：4号乡府停字（2017）第0169号《责令停止违法建设行为通知书》；乡府告字[2017]0169号《行政处罚事先知书》；3号2017年12月5日《法律文书送达回证》、送达照片。证明：1、大方县东关乡政府按照程序向朱关云下发了停止违法建设通知书、行政处罚事先知书；2、证明大方县东关乡政府在对朱关云作出行政处罚决定前程序合法，事实清楚，证据充分。原告质证：送达回证无见证人签字，没有被送达人的签名，送达程序违法。对2号证据，乡政府没有作出该处罚决定的资格，达不到证明目的。被告县政府质证：无异议。被告执法局质证：无异议。被告房征局质证：无异议。第五组证据：5号乡府罚字[2017]054号《行政处罚决定书》、2017年12月11日法律文书送到回证；6号乡府更字（2017）第011号《更正通知书》、2017年12月15日法律文书送达回证、东关乡乡长办公室会议纪要；7号乡府强催（行）字[2017]003号《履行行政决定书催告书》、2017年12月15日法律文书送到回证、送达照片；7号乡府公（2017）001号关于拆除违法建筑的公告。证明大方县东关乡对朱关云违法建筑拆除的程序合法。原告质证：对两份送达回证送达程序违法，没有见证人签字。对5、6、7号均由于乡政府没有作出该行政行为的主体资格，所以该几份文件均是违法行为。被告县政府质证：无异议。被告执法局质证：无异议。被告房征局质证：无异议。被告大方县综合执法局为了支持自己的主张向本院提交了以下证据并经庭审举证质证：1号方机编办【2019】23号通知、2号方机编办【2019】42号通知。证明被告大方县综合行政执法局承继原大方县城乡规划局的执法职能职责。原告质证：无异议。被告县政府质证：无异议。被告房征局质证：无异议。被告乡政府质证：无异议。被告大方县人民政府、大方县房屋征收与补偿局未向本院提交证据。本院责令被告大方县人民政府提交涉案房屋丈量面积、房屋赔偿的标准和依据、相关涉案房屋的征收补偿方案和征收决定等。被告大方县人民政府向本院提交以下证据，并经质证：第一组证据：1号朱关云现场房屋丈量记录。证明涉案房屋丈量面积的情况。原告质证：无异议。被告乡政府质证：无异议。被告房征局质证：无异议。被告执法局质证：无异议。第二组证据：2号大方县人民政府关于禁止在黔西至大方高速公路东关至红线控制范围内增加实物量的公告（方府公告［2016］12号）；3号询问笔录；4号东关乡党政联席会会议纪要（乡专纪［2017］18号）；5号毕节地区行政公署关于实施黔西至大方高速公路石板至项目建设拆迁补偿安置方案的批复（毕署复［2011］94号）。证明涉案房屋第一层是按相关补偿标准进行补偿的，以及补偿安置方案，但被告未作出征收决定。原告质证：真实性予以认可。征收决定是一个具体行政行为，该证据无法证实被告拆除原告房屋合法。被告乡政府质证：无异议。该房屋未装修。被告房征局质证：无异议。涉案区域均未作出征收决定。系按照5号证据进行补偿。被告执法局质证：无异议。第三组证据：6号毕署复[2011]92号《毕节地区行政公署关于实施黔西至大方高速公路东关至清风段项目建设拆迁补偿安置方案的批复》，明确拆迁范围安置补偿范围及标准。原告质证：真实性无异议，是否适用该标准由法院确定。被告乡政府质证：无异议。被告房征局质证：无异议。被告执法局质证：无异议。本院认证：经本院责令后被告大方县人民政府提交的第二组证据5号毕节地区行政公署关于实施黔西至大方高速公路石板至项目建设拆迁补偿安置方案的批复（毕署复［2011］94号）与本案无关。被告提交的其余证据及原告提交的证据可以证实原告的涉案房屋修建情况和大方县政府对涉案房屋所在地及相关区域进行实际征收前的禁建情况、大方县东关乡人民政府巡查到涉案房屋修建的后续处理，以及涉案房屋被拆除等事实，本院予以采信。经审理查明:2011年9月23日由于黔西至大方高速公路东关至清风段项目建设需要，毕节地区行政公署（现毕节市人民政府）作出毕署复［2011］92号《毕节地区行政公署关于实施黔西至大方高速公路东关至清风段项目建设拆迁补偿安置方案的批复》，明确拆迁范围安置补偿范围及标准。2016年5月18日被告大方县人民政府发布方府公告［2016］12号《大方县人民政府关于禁止在黔西至大方高速公路东关至红线控制范围内增加实物量的公告》，明确涉及上述项目的红线控制范围和禁建事项，以及明确从2016年5月18日起，凡属红线范围内的地域及两侧50米范围内抢建的建（构）筑物等一律不予补偿。原告朱关云户的原房屋因受宏富德煤矿（煤矿名）地质灾害影响，在七家田社区麻窝组小地名为“双麻窝”的地方进行安置。2016年4月底原告开始动工修建涉案房屋第一层后，原告于2016年5月21日至当年7月8日陆续修建涉案房屋的第二、三、四层。涉案房屋在黔西至大方高速东关至项目房屋拆迁范围内。2017年11月17日被告对涉案房屋进行丈量并登记：砖混结构第一层133.825平方米，第二、三、四层共计434.625平方米、楼梯出口12.90平方米，砖混水池26.52立方米。2017年12月5日大方县东关乡人民政府在例行执法巡查中巡查到原告涉案房屋存在没有乡村建设规划许可证的涉嫌违法建设行为。后该政府先后进行立案、勘验、调查等发出行政处罚告知和做出行政处罚决定，因原告拒不履行行政处罚决定明确的义务，该政府进行催告。后被告大方县人民政府召集大方县东关乡人民政府、大方县房屋征收与补偿局、大方县规划执法大队（现大方县综合执法局）、铁路高速公路建设指挥部等部门召开关于拆除原告涉案房屋联合执法的协调会，明确由东关乡政府牵头，并由上述三家单位共同参与。2018年5月18日在被告大方县人民政府的组织下将原告的涉案房屋被拆除。原告认为涉案房屋系被大方县人民政府、原大方县城乡规划局、大方县房屋征收与补偿局、大方县城市管理局、大方县东关乡人民政府拆除，遂以上述单位为被告向本院提起行政诉讼，请求前述所述。2018年9月4日庭审时，经本院释明，原告放弃对大方县城市管理局的起诉。本案争议焦点：1、被告主体是否适格；2、被告拆除原告房屋的行为是否违法。本院认为，本案中，被告大方县人民政府召集大方县东关乡人民政府、大方县房屋征收与补偿局、大方县综合执法局、铁路高速公路建设指挥部等单位拆除原告涉案房屋的协调会，明确由东关乡政府牵头，其他单位参加，拆除原告涉案房屋的责任应由被告大方县人民政府承担，大方县人民政府是本案适格的被告，大方县房屋征收与补偿局、大方县综合执法局、大方县东关乡人民政府不具有被告主体资格，不是适格的被告。庭审中向原告释明，原告不撤回对大方县房屋征收与补偿局、大方县综合执法局、大方县东关乡人民政府的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”之规定，本院应驳回原告对该大方县房屋征收与补偿局、大方县综合执法局、大方县东关乡人民政府的起诉。涉案房屋位于大方县东清高速项目房屋征收范围内，被告大方县人民政府未向本院提交对涉案房屋进行征收做出征收决定，也未与原告达成房屋征收补偿安置协议，在未对原告予安置补偿的情况下，强制拆除原告的涉案房屋的行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、确认被告大方县人民政府强制拆除原告朱关云位于七家田社区麻窝组的房屋违法。二、驳回原告朱关云对大方县房屋征收与补偿局、大方县综合执法局、大方县东关乡人民政府的起诉。案件受理费50.00元，由被告大方县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张多周审 判 员 黄塑希审 判 员 吴 岚二〇二〇年八月十四日法官助理 赵文广书 记 员 李雾森