广东省清远市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤18民终1545号上诉人（原审第三人）：谢诚贵，男，1942年5月23日出生，汉族，住深圳市******。委托诉讼代理人：何彦杰，广东邦顿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市西牛镇鲜水村委塘仔尾村民小组。负责人：陈光明，村民小组长。委托诉讼代理人：成廷习，广东德众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市西牛镇鲜水村民委员会。负责人：陈文锋，支部书记。被上诉人（原审第三人）：陈菊花，女，1964年9月4日出生，汉族，住英德市******。原审第三人：谢仲卫，男，1971年2月25日出生，汉族，住英德市******。法定代理人：谢诚贵，系谢仲卫的父亲。上诉人谢诚贵与被上诉人英德市西牛镇鲜水村委塘仔尾村民小组（以下简称塘仔尾村民小组）、英德市西牛镇鲜水村民委员会（以下简称鲜水村委会）、陈菊花第三人谢仲卫建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省人民法院（2019）粤1881民初6066号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。谢诚忠的上诉请求：一、撤销一审判决，改判谢诚贵与塘仔尾村民小组、鲜水村委会签订的合同均为有效合同；二、本案的全部诉讼费由塘仔尾村民小组、鲜水村委会负担。事实与理由：谢诚贵认为一审判决认定事实错误，应当予以改判，理由如下：一、双方当事人间签订的合同均为有效。1994年4月25日，在英德市西牛镇国土所的主持下，鲜水村委会分别与石寨村民小组和塘仔尾村民小组签订合法有效的《国家建设征(拨)用地协议书》，双方合同内容经平等、自愿、公平协商确定，并未违反法律的强制性规定，上述协议中不仅有英德市西牛镇人民政府的盖章，还有英德市西牛镇国土所盖章鉴证。合同当事人基于对国家机构的信赖，当然地依法取得了相应的合同权益。虽然协议中最后条款约定“协议自县级人民政府批准生效”，但是相关合同当事人均支付完毕相应的对价后，使用土地二十多年来，各方当事人均不持异议，相关的政府部门也从未对谢诚贵使用土地的事实提出过任何异议，直至近期莫名收到塘仔尾村民小组的起诉，实属无奈。二、从溯源的角度考量，谢诚贵具有完整溯源依据。对于本案争议土地权属依据的溯源认定问题应当尊重历史、兼顾现实。权利必须来源于真实有效的基础土地或山林所有权法律关系。鉴于上世纪八十年代对于农村土地管理不规范等因素，公民个人取得土地使用权完全是信赖政府部门，本案情形也十分吻合上述标准。谢诚贵基于对英德市西牛镇国土所、镇政府的信赖，在支付合同对价后取得相应的土地使用权，并在该土地上建造房屋、临时建筑、耕种、养殖等，谢诚贵具备完整的经营管理事实。正是基于谢诚贵对争议地有原始的使用权、管理权基础，相关合同签订至今，争议地区也并未因本案权属问题而引发严重的社会问题。但在经济效益面前，塘仔尾村民小组明显是先入为主，意欲颠覆历史，攫取非法利益，故意曲解事实，意欲非法侵占谢诚贵的合法权益，实属不义。而一审法院也将错就错，完全忽略了以上历史事实，采信塘仔尾村民小组片面之词，明显属于证据不足、认定事实错误。三、谢诚贵认为塘仔尾村民小组起诉已过诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。退一步讲，即便是相关合同当事人无权处分涉案土地所有权及使用权，利害关系人应当依法自其合法权利受到侵害之日起两年内向法院提起诉讼，最长诉讼时效不超过20年。回归本案，合同签订至今已有25余年，塘仔尾村民小组并未提供任何证据证明其诉讼时效存在中止或者中断的情形，塘仔尾村民小组起诉明显超过了法定的诉讼时效，依法应当判决驳回其诉讼请求。事实上，谢诚贵年事已高，也是个讲道理之人。在塘仔尾村民小组起诉前，塘仔尾村民小组及其辖区村民便蛮横无理，多次采取封路等极端措施，严重影响了谢诚贵的正常生活。谢诚贵曾意欲与塘仔尾村民小组和解，考虑到谢诚贵已付出毕生心血扎根涉案土地，为了自已的生产生活也投入了大量的金钱、精力，只要相关被上诉人能够支付合理对价作为对谢诚贵的合法补偿，不论如何，谢诚贵都会协助配合搬离涉案地点以安享晚年。综上所述，谢诚贵认为二审法院未充分查明案件事实情况并考虑塘仔尾村民小组证据证明力问题而运行裁判，属于认定事实错误，恳请二审法院在查清事实的基础上予以改判，判允谢诚贵所请。塘仔尾村民小组、鲜水村委会共同答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回谢诚贵的上诉请求，维持一审判决，具体理由如下:一、鲜水管理区与石寨村和塘仔尾村签订的《国家建设用地协议书》其实是土地买卖协议，违反了1988年修正《土地管理法》第四十七条之规定无效。1994年4月25日，两答辩人与原鲜水管理区签订《国家建设用地协议书》，该协议挂名是征收两答辩人的耕地修建公路，实质是当时鲜水管理区借国家建设用地征地之名，非法购买两答辩人的耕地给予陈志军用作建厂房、建晒坪、办企业，用于非农业建设”，只不过按征收土地模样给予两答辩人土地补偿费、安置补助费、青苗费罢了，鲜水管理区实际上是“挂羊头卖狗肉”即是“挂征地之名进行非法土地买卖”，虽有英德市西牛镇人民政府和司法所在《国家建设用地协议书》上盖章，实际上是鲜水管理区“拉大旗作虎皮”，假借国家建设用地和英德市西牛镇人民政府之名，掩盖其非法买卖土地的事实，其非法买卖土地的行为不能因为有英德市西牛镇人民政府和司法所盖章就变得合法，其非法买卖土地的行为违反了1988年修正《土地管理法》第四十七条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分”之规定属无效行为。二，陈菊花将涉案1.0102亩耕地的所有权和使用权转让给谢诚贵、谢仲卫违法无效。协议签订后，原鲜水管理区把涉案土地交给陈志军用于生活生产。陈志军故去后，其配偶陈菊花在涉案土地没有依法征收并办妥国有土地使用证的情况下，于2015年5月12日将涉案土地的所有权和使用权及地上建筑物作价200000元转让给谢诚贵、谢仲卫父子。依据1988年修正《土地管理法》第四十七条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分”之规定，陈菊花将涉案耕地的所有权和使用权及地上建筑物转让谢诚贵、谢仲卫属非法转让无效。因此谢诚贵、谢仲卫应拆除涉案土地上新的建筑物和其他设施，将涉案土地返还给两答辩人。三、谢诚贵认为两答辩人的起诉已过诉讼时效没有法律依据。1.违法的民事行为自始至终无效，不能因为经过了多少年就变得合法。2.谢诚贵在二审期间提出诉讼时效没有法律依据，不符合法律规定。综上所述，《国家建设用地协议书》名为征地协议，实质上是非法的土地买卖合同，该《协议》违反了1988年修正《土地管理法》第三十九条、第四十条、第四十四条和《合同法》第四十四条之规定，属违反法律、行政法规的强制性规定，依据《合同法》“第五十二条，有下列情形之一的，合同无效:(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”故该协议应确认为无效，因此谢诚贵的上诉请求没有事实与法律依据，应予以驳回。塘仔尾村民小组在原审法院的诉讼请求：一、确认塘仔尾村民小组与鲜水村委会（原鲜水管理区）签订的《国家建设征（拨）用地协议书》违法无效；二、确认陈菊花将涉案的4.062亩耕地的土地所有权和使用权转让给谢诚贵、谢仲卫违法无效；三、判令谢诚贵、谢仲卫限期一个月内拆除涉案土地上新的建筑物和其他设施，将涉案4.062亩土地返还给塘仔尾村民小组；四、本案诉讼费用由鲜水村委会承担。原审法院认定事实：1994年，陈菊花的丈夫陈志军因承包鲜水村委会的土地需使用本案塘仔尾村民小组和另案石寨村民小组的土地，请求鲜水村委会协调征用土地用于修公路、建设楼房、搭建晒棚晒笋干。1994年4月25日，在英德市西牛镇国土所的主持下，鲜水村委会［用地单位（甲方）］分别与石寨村民小组和塘仔尾村民小组［被征（拨）地单位（乙方）］签订二份《国家建设征（拨）用地协议书》（由于建设项目均为“公路”，条款一致，且后来陈菊花一并转让土地使用权，故一并叙述）。其中约定：为解决甲方建设用地需要，甲方征用乙方位于西水公路高道径脚路段（距离径脚约200米）的百公坛田、象形山处的水田和旱地；征用水田3000元/亩，旱地700元/亩，包括土地补偿和安置补偿；征用石寨村民小组的水田0.4271亩和旱地0.5831亩，计款1689.7元，另附着物和拆迁补偿费共951元，合计2640.7元；征用塘仔尾村民小组的水田3.7732亩和旱地0.2888亩，计款11521.8元，另附着物和拆迁补偿费共144元，合计11665.8元；乙方在签订协议当天交付土地给甲方；甲方已于1994年4月20日前将补偿费支付给乙方；协议自县级人民政府批准生效。两份协议不仅有英德市西牛镇人民政府盖章，还有英德市西牛国土所盖章鉴证。此两份协议涉及的土地实为陈志军使用。2001年5月20日，鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》，内容主要：1994年4月25日征用涉案土地，由陈志军支付各项补偿款，为避免产生异议，约定用于修路所征的土地归集体所有，用作建厂房、晒坪的土地共1209.4㎡，其土地使用权归陈志军所有，并附图。陈志军在荒地上先建砖瓦房，后于2003年改建为钢筋混凝土楼房。陈志军死亡后，陈菊花于2015年5月20日将上述《国家建设征（拨）用地协议书》涉及的土地使用权、楼房、道路、相关设施以及地上附着物以200000元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫。由见证人陈亚道执笔在《国家建设征（拨）用地协议书》和《补充条款》注明转让事项。谢诚贵、谢仲卫受让土地后又另外加建了两层半楼房，还搭建铁皮屋用于养殖，在其余土地上种植树木。鲜水村委会表示其与英德市西牛林业站曾分别要求停止建设。涉案土地至今仍然是集体土地，没有转为国有土地，没有按规定完善相关手续。对于属于鲜水村委会的旱地和水田，根据原来村民承包经营状况，英德市人民政府于2018年向当地农户颁发《农村土地承包经营权证》（包括涉案土地）。原审法院认为：不论是当时施行的法律法规还是根据现行的法律法规，对征收土地问题均有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”第四十条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”鲜水村委会属于基层群众性自治组织，不是行政机关，没有征收土地的权限，其与塘仔尾村民小组签订《国家建设征（拨）用地协议书》，征收塘仔尾村民小组的土地。建设项目名为公路，实为给陈志军使用（相关补偿款亦由陈志军支付），除建通往其承包林地的道路外，还建房屋和晒坪。虽然二份协议不仅有英德市西牛镇人民政府盖章，还有英德市西牛镇国土所盖章鉴证，但是未经县级以上地方人民政府批准；协议也明确约定“自县级人民政府批准生效”。英德市人民政府还于2018年向当地农户颁发《农村土地承包经营权证》。双方当事人签订的《国家建设征（拨）用地协议书》违反法律强制性规定。鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》约定土地使用权归属陈志军（用于修路所征的土地归集体所有除外）。陈志军死亡后，其妻子陈菊花将涉案土地使用权以及楼房、道路、相关设施和地上附着物以200000元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。截止塘仔尾村民小组提起本案诉讼止，陈菊花未取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让。因此，塘仔尾村民小组请求确认双方当事人签订的《国家建设征（拨）用地协议书》以及陈菊花转让涉案土地使用权的行为无效，理据充分，予以支持。陈菊花没有转让涉案土地所有权，塘仔尾村民小组请求确认陈菊花转让涉案土地所有权的行为无效，理据不足，不予支持，应予驳回。鲜水村委会不是行政机关，其与塘仔尾村民小组签订《国家建设征（拨）用地协议书》不属于行政协议，本案只处理合同效力问题以及陈菊花转让行为效力涉及民事方面问题。现行的土地管理法对买卖或者以其他形式非法转让土地，限期拆除（或者没收）在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，或者擅自在耕地上建房破坏种植条件，非法占用土地以及土地的收回等问题有明确规定，由相关职能部门处理。鲜水村委会与陈志军直接约定土地使用权归陈志军，陈志军的妻子陈菊花转让涉案土地使用权（包括建筑物和其他设施以及地上附着物），谢诚贵、谢仲卫称向陈菊花购买，是否构成买卖或者以其他形式非法转让土地，地上建筑物和其他设施是否属于违章建筑，应否拆除或者没收，不属人民法院民事诉讼的范畴。在解决这些问题之前，难以判决返还土地。后续判决主文中“驳回塘仔尾村民小组英德市西牛镇鲜水村委塘仔尾村民小组的其他诉讼请求”不包括这些方面的内容。如果最终确认涉案征地协议以及陈菊花的转让行为无效，相关职能部门对是否买卖或者以其他形式非法转让土地，是否非法占用土地，是否属于违章建筑等问题有最终处理结果，当事人认为涉案征收、转让行为等造成其损失的，可另寻合法途径解决。陈菊花经法院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，于2020年2月24日判决如下：一、英德市西牛镇鲜水村委塘仔尾村民小组与英德市西牛镇鲜水村民委员会（原鲜水管理区）于1994年4月25日签订的《国家建设征（拨）用地协议书》无效；二、陈菊花于2015年5月20日将上述《国家建设征（拨）用地协议书》涉及的土地使用权转让给第三人谢诚贵、谢仲卫的行为无效；三、驳回英德市西牛镇鲜水村委塘仔尾村民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由英德市西牛镇鲜水村委塘仔尾村民小组和英德市西牛镇鲜水村民委员会各负担25元。本院二审期间，双方当事人均没有提交新的证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：原审法院查明的事实基本属实，本院予以确认。本院认为，本案系建设用地使用权转让合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”以及《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定,结合谢诚贵的上诉请求与塘仔尾村民小组、鲜水村委会的抗辩意见，归纳本案争议焦点：案涉合同的效力问题以及谢诚贵在二审提出诉讼时效抗辩应否支持的问题。关于谢诚贵上诉认为涉案《国家建设征（拨）用地协议书》有效的问题。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十三条规定“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”、第三十九条规定“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”以及第四十条规定“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”本案的鲜水村委会属于基层群众性自治组织，不属于有权征收土地的主体，故其与塘仔尾村民小组签订《国家建设征（拨）用地协议书》的内容违反法律强制性规定而无效，由于上述协议书无效，其后一系列转让行为包括鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》约定土地使用权归属陈志军，陈志军死亡后，其妻子陈菊花将涉案土地使用权以及楼房、道路、相关设施和地上附着物以200000元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫同样无效。综上，谢诚贵主张《国家建设征（拨）用地协议书》有效无法律依据，对其该项上诉请求，本院不予支持。关于谢诚贵上诉认为塘仔尾村民小组的起诉已超过诉讼时效的问题。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第四条第一款关于“当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，但其基于新的证据能够证明对方当事人的请求权已过诉讼时效期间的情形除外。”的规定，由于谢诚贵在一审中并未提出诉讼时效的抗辩，且其并无提供证据证实本案符合上述法律规定的除外情形，故对谢诚贵在二审中提出的诉讼时效抗辩，本院不予支持。综上所述，谢诚贵的上诉理由不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由谢诚贵负担。本判决为终审判决。审判长 周 文审判员 肖惠文审判员 何 燕二〇二〇年八月二十五日书记员 邓海欣附相关法律条文：1、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定;（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。