山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行初47号 原告潍坊市银河工业用呢有限公司。住所地：潍坊市奎文区宝通街庄家工业园。 法定代表人高洪福，总经理。 委托代理人于子龙，山东瑞诺律师事务所律师。 委托代理人李锐，山东瑞诺律师事务所实习律师。 被告潍坊市人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街**。 委托代理人刘林，男，1984年2月24日出生，汉族，潍坊市人民政府行政复议裁决办公室行政应诉科科员。 委托代理人杨莉，山东文信律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区人民政府。。住所地：潍坊市奎文区胜利东街** 法定代表人高志秀，区长。 负责人李顺廷，潍坊市奎文区人民政府办公室四级调研员。 委托代理人杨春恒，山东衡明律师事务所律师。 委托代理人彭辉，女，1989年5月21日出生，汉族，潍坊市奎文区司法局工作人员，住。 潍坊市银河工业用呢有限公司（以下简称银河公司）因认为被告潍坊市人民政府未按照《虞河综合整治工程涉及奎文拆迁问题专题会议纪要》（虞河纪要第78-3号）的承诺给予原告一次性搬迁费20万元，应承担继续付款的责任，于2016年3月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年8月17日作出（2016）鲁07行初36号行政裁定书，以原告提起诉讼缺乏具体的事实根据，不符合法定起诉条件为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉于山东省高级人民法院。2017年3月24日，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终43号行政裁定书，撤销本院作出的（2016）鲁07行初36号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理后，原告申请追加潍坊市奎文区人民政府为被告，本院依法追加后，于2018年8月2日第二次开庭审理了本案。2018年12月6日，本院作出（2018）鲁07行初31号行政裁定，以原告起诉超过起诉期限为由裁定驳回。原告不服，上诉于山东省高级人民法院。2019年8月19日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终618号行政裁定书，认为潍坊市人民政府作出《虞河综合整治工程涉及奎文拆迁问题专题会议纪要》系行政允诺，作出后，行政机关没有履行职责，其屡责义务呈持续状态，本院以银河公司2005年7月25日左右收到会议纪要的时间为起点计算起诉期限明显不妥。遂撤销本院作出的（2018）鲁07行初31号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，对本案进行了审理。原告银河公司的委托代理人于子龙、李锐，被告潍坊市人民政府的委托代理人刘林、杨莉，被告奎文区人民政府的负责人李顺廷及其委托代理人杨春恒、彭辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2003年11月12日，被告潍坊市人民政府设立潍坊市市区三河综合整治工作领导小组办公室（以下简称三河办），负责三河综合整治工作的组织实施。2004年，原告根据《虞河环境综合整治工作方案》的要求，在规定时间内进行了拆迁。因企业生产设备搬迁、安装、调试等工作给原告造成了重大损失，三河办作出虞河纪要第78-3号文，决定给予原告一次性搬迁费20万元的补偿。经查，2015年3月21日与原告签订房屋拆迁补偿协议的主体是潍坊市奎文区重点项目拆迁工程指挥部，该指挥部是奎文区人民政府组建并授权的，并且潍坊市人民政府主张虞河整治拆迁工作中的奎文辖区区段系由奎文区人民政府实施，拆迁补偿款也是通过奎文区人民政府支付，所以，两被告应对会议纪要确定的一次性搬迁费履行支付义务。故提起本案诉讼，请求判令被告向原告支付一次性搬迁费20万元并承担诉讼费用。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：1、潍政办发【2013】175号《潍坊市人民政府办公室关于成立潍坊市市区的通知》。证明潍坊市人民政府主体适格；2、原告银河公司与奎文区重点项目拆迁工作指挥部签订的房屋拆迁补偿协议。证明拆迁补偿的内容及事实，该拆迁补偿协议中加盖的印章是原告银河公司，该补偿款也已全部支付；3、《虞河综合整治工程涉及奎文拆迁问题专题会议纪要》原件，即三河办虞河纪要第78-3号文，会议纪要载明给予原告一次性搬迁费20万元。证明潍坊市人民政府应补偿原告搬迁费20万元。4、潍三河办字【2004】9号关于印发《虞河环境综合整治工程拆迁实施方案》的通知。证明三河办成立事实及履行职责情况；5、原告银河公司的营业执照、机构代码证复印件。证明原告主体适格。 被告潍坊市人民政府答辩称，1、原告起诉已经超过法定起诉期间。根据原告提供的证据，会议纪要是2005年7月21日作出的，与原告有关的内容是追加搬迁费，即使该证据是真实的，作出会议纪要距原告起诉时间相隔长达10年之久，而且原告从未向潍坊市人民政府主张过权利，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，原告起诉已经超过法定时限，人民法院依法不应予以受理。2、原告提供的会议纪要不具有真实性。潍坊市人民政府接到应诉通知后，立即着手查找本案相关信息材料，在找到的材料中均未记载原告所述的追加20万元搬迁费的情况。潍坊市财政局出具证明显示该局没有会议纪要所涉及的原告搬迁费拨付的相关资料。潍坊市人民政府调查了会议纪要上记载的与会人员刘洪忠、石伟洲、范申明、倪克兵，其中范申明、倪克兵表示未参加过该会议，刘洪忠、石伟洲表示未记得参加过该会议。3、被告主体不适格。三河办只是一个协调机构，不具备实体上的权利义务，不能独立承担责任，且在2008年成立潍坊市三河投资经营公司后，进行市场化运作，该公司负责对三河进行运营、融资、建设和管理，本案是基于三河整治过程中发生的补偿问题，应当由该公司进行处理，现三河投资公司的资产、负债等整体并入潍坊市国有资产经营投资公司，应当由该公司负责处理三河的问题，故潍坊市人民政府不是本案适格被告。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告潍坊市人民政府向本院提交如下证据：1、潍政办发【2013】175号《潍坊市人民政府办公室关于成立潍坊市市区的通知》。2、潍政办复字【2008】第90号《潍坊市人民政府办公室关于潍坊市建及运营方案的批复》。3-1、《潍坊市规划局关于对市三河投资经营公司进行交换确认的函》。3-2、潍规函【2014】25号《潍坊市规划局关于市三河投资经营公司移交情况的函》及附表。4、潍三河办请字【2014】1号《关于撤销潍坊市市区的请示》。5、《潍坊市财政局关于潍坊市银河工业用呢有限公司拆迁费有关问题的说明》。6、调查笔录。会议纪要记载的与会人员均表示未参加过该会议。以上6份证据共同证明会议纪要不真实。 被告奎文区人民政府答辩称，1、原告所诉行政纠纷已过诉讼时效且无正当理由，应依法裁定驳回起诉。本案行政行为发生在2005年，民法通则规定的二年普通诉讼时效期间已经届满，案件至今已十余年，早已超过诉讼时效，且原告无正当理由，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条之规定，其起诉应当驳回。2、奎文区人民政府不是适格被告，行政允诺的本意是谁允诺谁承担义务，而本案作出行政允诺单位是三河办，应当由其承担所允诺的义务，该办公室并不是奎文区人民政府设立。所以，奎文区人民政府没有履行该行政允诺的义务。本案中会议纪要中所载明的大虞村宋福伟沿河垂柳追加补偿费用25720元也系潍坊市财政局拨款，委托奎文区财政局转入大虞河头村账户，即支付涉案款项的义务主体系潍坊市人民政府，奎文区人民政府是受潍坊市人民政府的委托来转交付款，属于受委托机关，不具有本案的行政主体资格，不应作为本案适格被告。3、对三河办决定给予原告一次性搬迁费20万元补偿的78-3号会议纪要的真实性不予认可。原告持有的会议纪要，并未在任何行政机关或档案部门查实存在。根据2018年7月3日奎文区财政局出具的收付款情况说明，原告提交的会议纪要载明内容与事实不符，即会议纪要载明沿河垂柳追加补偿费用25720元是给大虞村宋福伟个人，但事实是潍坊市财政局拨款通过奎文区财政局给付大虞村村委会。奎文区财政局并没有发现案涉78-3号会议纪要中因原告搬迁费用较高，给予其一次性搬迁费20万元的任何收付款，同时经过向会议纪要载明的参会人员进行核查，发现出具该会议纪要时，数名参会人员已调离，不可能参加该次会议。梨园街办出具的关于查找工业用呢有限公司虞河治理拆迁补偿款相关资料的情况说明载明：2005年-2006年账目中没有涉及工业用呢有限公司的相关款项。三河会议纪要第三项表述的“梨园工业用呢厂”与原告不是同一个主体，原告诉讼主体不适格。奎文区人民政府穷尽所有办法，依然没有调取到其他有关存在20万元补偿款的证据，因此，对会议纪要真实性不予认可，原告的主张没有事实和法律依据。 被告奎文区人民政府向本院提交如下证据：1、2018年7月1日大虞街道办事处出具的情况说明一份及虞鑫集团的收入凭证、进账凭证。证明宋福伟当时的身份只是虞鑫集团的负责人，虞鑫集团收到了25720元，25720元补偿款不是补给宋福伟个人的，是补给村里的。2、奎文区财政局出具的情况说明，证明经查阅档案，查找到了虞河纪要第78-3号中第一项大虞村宋福伟追加补偿费用25720元、第二项广文乐道院拆迁涉及原6户中孙江红的追加补偿费用39448元。以上两组证据证明虞河纪要第78-3号会议纪要不真实、不存在。 为查清案件事实，本院在审理（2018）鲁07行初31号案期间，依法对徐小鹏进行了调查，徐小鹏认可当时出具了虞河纪要第78-3号，并陈述拨款流程是形成会议纪要后找三河办总指挥张恒道签字同意，之后将款项拨至奎文区人民政府，奎文区人民政府与被拆迁人另外签订补偿协议后，将款项下发给被拆迁人。本院另到山东省高级人民法院调取了对宋福伟的调查笔录、虞河纪要第78号、第78-2号，宋福伟在调查笔录中陈述，见过虞河纪要第78-3号，当时会议纪要第一条中承诺的两万多元补偿款也已支付。 经质证，对原告提交的证据，被告潍坊市人民政府认为：对1号证据潍政办发【2013】175号《潍坊市人民政府办公室关于成立潍坊市市区的通知》无异议。对2号证据拆迁补偿协议的真实性无异议，但对证明事项有异议，该证据证明补偿主体是奎文区人民政府。对3号证据虞河纪要第78-3号的真实性有异议。被告从未查到该会议的有关信息，相关与会人员也不予承认。对4号证据潍三河办字【2004】9号关于印发《虞河环境综合整治工程拆迁实施方案》的通知的真实性、合法性及关联性无异议，但对原告想证明的事项有异议，款项应当由奎文区人民政府予以支付。对5号证据原告银河公司的营业执照等的真实性无异议。被告奎文区人民政府质证后对证据3会议纪要的真实性不予认可，对原告提交的其他证据无异议。 经质证，对被告潍坊市人民政府提交的证据，原告认为：对1号、2号、3号、4号证据的真实性均无异议，但不能证明原告提交的虞河纪要第78-3号不具有真实性，该四组证据与本案无关。对5号证据《潍坊市财政局关于潍坊市银河工业用呢有限公司拆迁费有关问题的说明》的真实性无异议，但对其内容不予质证，与本案也无关，不能证明会议纪要不真实。对6号证据刘洪忠等四人的调查笔录的真实性不予认可，因上述人员系被告的下属工作人员，其陈述内容与事实不符，有明显推卸责任之嫌疑。奎文区人民政府对以上六组证据均无异议。对被告奎文区人民政府提交的证据，原告对证据1大虞街道办事处出具的情况说明及虞鑫集团的收款凭证、进账凭证，对证据2奎文区财政局出具的付款说明及相关凭证，真实性均无异议，但不能否定78-3号会议纪要的真实性。该两组证据所载明的内容、付款的金额、事项均与会议纪要中的内容完全一致，恰恰证明会议纪要是客观存在的。两被告对彼此提交的证据无异议。 对本院调取的宋福伟的调查笔录、虞河纪要第78号及第78-2号会议纪要以及本院对徐小鹏的调查笔录，原告认为：徐小鹏是系三河办的拆迁组长，其行为是履行职务的行为，三河办是潍坊市人民政府设立的机构，原告至今没有收到虞河纪要第78-3号会议纪要中的一次性搬迁补偿款，被告应当支付。潍坊市人民政府质证后对其真实性均无异议，该两组证据证明支付主体是奎文区人民政府，而非潍坊市人民政府。奎文区人民政府对证据的真实性均无异议，但对宋福伟的调查笔录的内容有异议，调查笔录中有引导性发问，25720元补偿款是奎文区财政局拨付给村里的，而不是给宋福伟个人的；对徐小鹏的调查笔录的内容有异议，徐小鹏所陈述的存在第78-3号会议纪要以及对原告的补偿与目前其他证据无法相互认证。 本院对原、被告双方提交的上述证据及本院调取的证据认证如下：对原告提交的证据1、2、4、5，两被告对其真实性均无异议，该四份证据涉及原被告的主体资格问题，故与本案具有关联性，认定为有效证据。对原告提交的证据3虞河纪要第78-3号原件，两被告对其真实性均不予认可，被告潍坊市人民政府为反驳该证据提交了六份证据，其中证据1至证据5系三河办设立及撤销过程中所产生的证据，虽均未提到虞河纪要第78-3号，但不足以说明该会议纪要不存在；潍坊市人民政府提交的证据6即石伟洲等四人的调查笔录，系证人证言，该四人均为潍坊市人民政府所属部门的工作人员，该四人陈述的内容是否真实及其证明力应结合其他证据作出认定。被告奎文区人民政府为反驳虞河纪要第78-3号提交了两份证据，原告及潍坊市人民政府对该两份证据的真实性均无异议，该两份证据均涉及到虞河纪要第78-3号中第一项宋福伟补偿款的支付，与本院从山东省高级人民法院调取的宋福伟的调查笔录相互印证，奎文区人民政府提交的证据2即奎文区财政局出具的说明显示，虞河纪要第78-3号中第二项所涉及的对孙江红追加补偿是真实的，也就是说虞河纪要第78-3号中第一项及第二项的部分内容均已证实确实存在。另外结合本院对徐小鹏的调查笔录，徐小鹏当时的身份系拆迁组组长，虞河纪要第78号及第78-2号也是徐小鹏主持，而且徐小鹏现在服刑期间，其受外界影响的可能性比较小，其证言的证明力也较石伟洲等人要高。因此，从以上各方提交的证据看，被告提交的证据不足以否定原告提交的虞河纪要第78-3号的真实性，确认为有效证据。 经审理查明，2003年11月12日，潍坊市人民政府办公室下发潍政办发【2003】175号《潍坊市人民政府办公室关于成立潍坊市市区的通知》，决定成立潍坊市市区，负责研究、协调三河环境综合整治、生态环境建设、拆迁安置、综合开发等重点事项。领导小组下设办公室（以下简称三河办），主要职责包括负责规划范围内的拆迁安置、招商引资、综合开发工作。 2015年3月21日，奎文区重点项目拆迁指挥部与原告签订《房屋拆迁补偿协议》，对原告房屋的拆迁补偿事宜进行了约定。该协议约定的拆迁款原告已经领取。 2015年7月21日，三河办作出《虞河综合整治工程涉及奎文拆迁问题专题会议纪要》（虞河纪要第78-3号），载明：2005年7月20日上午，市三河办组织虞河工程有关标段的现场指挥及奎文区虞河拆迁指挥部成员，就虞河拆迁中需协调解决的问题进行了现场办公。现将议定事项纪要如下：一、虞河福寿街桥至北宫桥段大虞村宋福伟沿河岸垂柳498棵（每棵直径20至25公分），追加补偿费用共计25720元。二、广文乐道院拆迁涉及原6户直管公房卖给个人，现已全部拆除。其中，李春80.07平米、…孙江红43.35平米…，合计316.89平米，…，追加补偿费用283684.90元。三、梨园工业用呢厂由于搬迁费用较高，给予一次性搬迁费20万元。与会人员：徐小鹏、刘洪忠、王志强、石伟洲、范申明、倪克兵等。2005年7月21日印。 庭审中，原告陈述，2005年3月21日的《房屋拆迁补偿协议》约定的拆迁补偿款，其领取完毕后，三河办的工作人员于2005年7月25日左右将上述会议纪要送达原告，原告从7月底开始搬迁，8月初即搬迁完毕。两被告陈述的款项支付流程是潍坊市财政局将补偿款拨至奎文区人民政府，奎文区人民政府的相关部门与被拆迁人签订补偿协议后，将款项下发给被拆迁人。 另查明，2005年7月10日，徐小鹏主持召开专题会议，形成《虞河综合整治工程涉及奎文拆迁问题专题会议纪要》（虞河纪要第78-2号），纪要内容主要是对被拆迁人进行补偿及数额问题。2005年10月12日，徐小鹏主持召开专题会议，形成虞河综合整治工程涉及奎文拆迁问题专题会议纪要》（虞河纪要第78号），纪要内容主要涉及对被拆迁人进行补偿及数额问题。 本院认为，本案双方争议的焦点问题，一是原告提交的虞河纪要第78-3号是否是真实的；二是原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；三是承担本案付款责任的主体。 关于第一个焦点问题。原告提交的2015年7月21日的虞河纪要第78-3号原件，两被告虽否认其真实存在，但未提交足以反驳的证据，结合宋福伟、徐小鹏的调查笔录以及奎文区人民政府已经查实的虞河纪要第78-3号中第二项对孙江红的追加补偿，应当确认该会议纪要是真实存在的。会议纪要虽属于行政机关内部公文，本身不具有可诉性，但涉案的会议纪要设定了原告的权利，即三河办承诺一次性给予原告20万元的搬迁费，原告持有会议纪要原件说明该会议纪要也已经外化，原告收到会议纪要后也实际进行了搬迁，因此，该会议纪要对原告的权利义务产生影响，应具有可诉性。 关于第二个争议焦点。虞河纪要第78-3号载明的给予原告20万元搬迁费构成行政允诺，系潍坊市人民政府成立的三河办单方作出的授益性行为，而不是行政协议，被告奎文区人民政府要求适用关于行政协议相关诉讼时效的主张，依据不足，不予支持。潍坊市人民政府作出行政允诺后没有履行职责，其屡责义务呈持续状态，不应以银河公司2005年7月25日左右收到会议纪要的时间为起点计算起诉期限。对此，山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终618号行政裁定书已进行了明确认定，故本院确认原告的起诉不超过起诉期限。 关于第三个焦点问题，承担付款责任的主体。被告潍坊市人民政府称其不应当承担付款责任，不是本案适格主体，理由有二：第一，三河办只是组织协调机构，不具体实施拆迁行为，拆迁补偿款均是由奎文区人民政府支付给被拆迁人；第二，2008年成立潍坊市三河投资经营公司后，该公司负责对三河进行运营、融资、建设和管理，进行市场化运作，应当由该公司进行处理，现三河投资公司的资产、负债等整体并入潍坊市国有资产经营投资公司，应当由潍坊市国有资产经营投资公司负责处理三河的问题。对此，本院认为，首先，三河办是潍坊市人民政府成立的临时机构，其下设拆迁部，负责工程沿线的拆迁工作，当时徐小鹏任组长。本案所涉虞河纪要第78-3号以及本院从山东省高级人民法院调取的虞河纪要第78号、78-2号均是徐小鹏主持，内容也都是有关拆迁补偿问题并涉及到具体补偿金额。因此，潍坊市人民政府主张三河办只是组织协调机构，不具体实施拆迁行为，与事实不符。其次，两被告在庭审过程中陈述的拆迁补偿款的支付流程与徐小鹏的陈述是一致的，潍坊市财政局将补偿款拨至奎文区人民政府，奎文区人民政府的相关部门与被拆迁人签订补偿协议后，将款项下发给被拆迁人。现没有任何证据证明本案所涉款项已经从潍坊市财政局拨付至奎文区人民政府。奎文区人民政府也不是行政允诺的主体。因此，潍坊市人民政府主张案涉款项应由奎文区人民政府承担，依据不足，不予支持。最后，本案纠纷实质是三河整治过程中发生的补偿问题，政府基于行政管理的需要，将河流交由公司进行市场化运作，并不能因此免除行政机关基于行政允诺而产生的职责。潍坊市三河投资经营公司的成立，是负责三河的运营、融资、建设和管理，亦不包括对拆迁补偿问题的后续处理。 综上，2005年7月21日三河办作出虞河纪要第78-3号并交付给原告后，原告已经搬迁完毕，三河办未履行行政允诺确定的职责。三河办作为潍坊市人民政府成立的临时机构，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。案涉20万元拆迁费的付款责任应由潍坊市人民政府承担。奎文区人民政府不是作出行政允诺的主体，也未接收案涉款项，不应承担付款责任。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、被告潍坊市人民政府自本判决生效之日起二十日内支付原告潍坊市银河工业用呢有限公司搬迁费200000元； 二、驳回原告潍坊市银河工业用呢有限公司要求被告奎文区人民政府承担付款责任的诉讼请求。 案件受理费4300元，由被告潍坊市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  郭明明 审 判 员  李长明 人民陪审员  孙乐生 二〇二〇年八月二十六日 书 记 员  徐 铭