甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终252号上诉人（原审被告）漳县人民政府。法定代表人刘某。委托诉讼代理人周某。委托诉讼代理人牛某。被上诉人（原审原告）管某。委托诉讼代理人张某，北京创为律师事务所律师。上诉人漳县人民政府（以下简称漳县政府）因被上诉人管某诉其土地行政强制一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，1984年漳县人民政府向原告管某颁发了《三荒地证书》，该证书确定将庞家湾大队熊山社面积为17亩的荒地归原告长期经营。2019年3月因建设陇西至漳县高速公路需要，被告漳县人民政府征用（占用）原告管某涉案荒地用于堆放高速公路建设项目所产生的废土及其他废弃物。原告兄长管钱顺于2019年5月28日向被告漳县人民政府提交《安置补偿申请书》，要求被告给予安置补偿。另查明，《三荒地证书》中记载的荒地承包人“管钱有”同本案原告“管某”系同一人。一审法院审理认为，本案的争议焦点是：1.原告的起诉是否超过法定的起诉期限；2.原告的《三荒地证书》在林权改革的过程中是否失效；3.被告漳县人民政府征用原告土地并对土地实施平整的行为是否合法的问题。（一）关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据本院查明的事实，原告对被告征用（占用）荒地的行为不服，由其兄长管钱顺于2019年5月28日向被告漳县人民政府提交了《安置补偿申请书》，要求被告给予安置补偿，从该申请书中可知，原告于2019年3月19日知道其荒地被征用（占用）的事实，而被告并未提供证据证明其在征用（占用）原告荒地时向原告告知了起诉期限，因此原告的起诉期限应当从知道该土地被征用（占用）行为之日起最长不超过一年，本案原告于2019年11月12日提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。（二）关于原告的《三荒地证书》在林权改革的过程中是否失效的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”根据原告提供《三荒地证书》以及漳县武阳镇王家河村民委员会的《证明》，认为原告承包经营了涉案荒地，其土地承包经营权就应当受法律保护。且被告在庭审中亦未提供该《三荒地证书》被注销的证据，因此被告辩称的原告的《三荒地证书》在林权改革的过程中失效的理由不能成立。（三）关于被告征用（占用）原告土地并对土地实施平整的行为是否合法的问题。经庭审查明，在实施陇西至漳县高速公路建设项目的过程中，被告征用（占用）了原告的荒地用于堆放高速公路建设项目所产生的废土及其他废弃物。被告征用（占用）原告的荒地行为既未告知原告相关的权利义务，也未给予原告适当的补偿，属于程序违法。综上，被告漳县人民政府征用（占用）原告荒地并对土地实施平整的行为程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条之规定，判决确认被告漳县人民政府征用（占用）原告土地并对土地实施平整的行为违法。案件受理费50元由被告漳县人民政府承担。上诉人漳县政府上诉称：一审判决确认上诉人征用（占用）被上诉人土地并对土地实施平整的行为违法认定事实错误，属于认定对象错误，上诉人不是本案适格被告。自陇漳高速开工以来，上诉人没有进行任何行政行为及措施，也没有指使工作人员强制推整被上诉人的土地，更没有对被上诉人的土地进行占用、平整。占用、平整土地是施工单位的行为，与上诉人无关，上诉人不是适格被告。对被上诉人的起诉应当裁定驳回。案涉项目征收土地时不涉及被上诉人使用的土地，所以不存在征用（占用）以及补偿的问题。被上诉人要求确认上诉人强推其土地附着物行为违法的请求不能成立。被上诉人起诉没有事实根据和法律依据，一审判决认定上诉人实施平整土地行为违法属于认定事实错误，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人管某未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”从一、二审诉讼材料看，因漳县政府或者相关部门未与管某签订安置补偿协议，以及补偿安置的相关问题尚未得到妥善解决，未通过法定程序责令交出土地并将案涉土地占用。本案管某起诉请求确认漳县政府强推其土地附着物的行为违法，即针对案涉位于庞家湾村熊山下社的荒地及地上附着物的占用行为，亦即占用土地行为。故本案审理的焦点是漳县政府是否属于占用土地行为责任主体，以及占用土地行为是否合法。关于漳县政府是否属于占用案涉土地行为责任主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府具有依法征收土地及其附着物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因此，在被占用的三荒地位于市、县级人民政府确定的征收土地的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明占用土地确系在其不知情的情况下由其他主体违法强制占用，人民法院可以依据上述法律规定，推定占用行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案漳县政府在一、二审中均未提供证据证明在其不知情的情况下由其他主体对涉案土地占用的事实，故本案占用土地的适格的责任主体应当由漳县政府承担。关于占用案涉土地行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条明确规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土管法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。根据上述规定，在土地征收过程中，依法补偿安置的前提下，若被征收人存在阻挠国家建设征收土地行为的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以作出责令交出土地的决定，被征收人拒不交出土地的，须申请人民法院强制执行。所谓“依法补偿安置”，是指依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，对被征收土地及地上附着物进行补偿安置完毕，或者征收部门与被征收人均已补偿安置达成协议。本案上诉人漳县政府在一、二审中均未提供证据证明对案涉土地依法补偿安置的证据，或者土地行政主管部门作出责令交出土地的行政决定的证据，以及未申请人民法院强制执行的情况下，径行实施了占用案涉土地行为，属于被上诉人实施的占用土地行为主要证据不足。另外，根据正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序。本案上诉人漳县政府对被上诉人管某三荒地实施的占用行为，是其基于对漳县武阳镇庞家湾村熊山下社案涉集体土地征收过程中所实施的占用行为。故其在土地征收过程中，应对土地使用人依法补偿安置后且存在拒不交出土地的情形时，由土地主管部门对土地使用人作出责令交出土地的决定后，遵循《行政强制法》的相关程序规定来实施行政强制行为。根据《行政强制法》的相关规定应当给予土地使用人陈述、申辩的权利；在申请人民法院强制执行前，应当催告土地使用人履行义务。催告书送达十日后土地使用人仍未履行义务的，方可向有管辖权的人民法院申请强制执行。但是，漳县政府未向法院提交其履行上述程序性的证据材料，故被诉占用土地行为程序违法。综上，上诉人漳县政府实施的案涉占用土地行为主要证据不足、违反法定程序。因该被诉行为不具有可撤销内容，故应予确认违法。一审判决确认漳县政府实施的案涉强制占用土地行为违法属于认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人漳县政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漳县人民政府负担。本案判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 徐文娟审判员 朵利民二〇二〇年八月二十日法官助理 耿翠萍书记员 周琪琳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：