安徽省滁州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖11行终98号上诉人（一审起诉人）蔡登奎，男，1966年4月10日出生，汉族，住安徽省凤阳县。上诉人蔡登奎因诉凤阳县自然资源和规划局撤销土地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2020）皖1126行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人蔡登奎向一审法院起诉称：原凤阳中山医院新址项目占地46亩，投资一亿多元。该项目2011年11月获得凤阳县卫生局选址批准，2011年12月获得凤阳县发改委立项核准，随后完成医疗机构设置批准、规划、土地、环保、设计和消防等相关手续。2013年9月“县政府2013年第三次土地招拍挂领导小组会议”批准凤阳中山医院新址项目供地方案，决定划拨供地。2014年完成该项目用地农民土地补偿。施工单位进入，进行建设围墙、平整土地、建设施工道路、搭建临时设施的前期准备工作。凤阳县自然资源和规划局于2016年5月17日出具一份《关于凤阳中山医院申请供地的回复》终止了办理土地的相关手续，该项目停止。时至今日,凤阳县自然资源和规划局在没有与其就项目土地问题进行告知与协商，没有退还交付的部分土地出让金，没有就项目用地地上的建筑设施给以处理解决的情况下,即将该地块进行拍卖出让。凤阳县自然资源和规划局此行为严重违反了：1、《土地法》第十四条，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状；2、违反了《拍卖法》第六条，拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利；3、违反了“净地出让”的法律规定。为维护合法权益，其向一审法院提起诉讼，请求撤销安徽省凤阳县自然资源和规划局的341126拍卖《2019》144号地块凤阳县国有建设用地使用权出让合同。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。第四十九条，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。原凤阳中山医院于2015年5月11日被凤阳县民政局撤销登记。原凤阳县国土资源和房产管理局于2016年5月17日作出终止对凤阳中山医院新址划拨供地的回复。原凤阳中山医院对该回复不服在2016年11月7日曾提起诉讼，请求撤销该回复，依法向其核发《国有土地划拨决定书》。该案经一审判决，驳回原凤阳中山医院的诉讼请求；上诉后二审法院维持该判决。原凤阳中山医院未能取得案涉土地使用权，也不再具有取得案涉土地使用权的条件。蔡登奎诉称的没有退还已交付的部分土地出让金，没有就地上建筑设施给以处理，其可通过协商、诉讼等途径另行解决，与凤阳县自然资源和规划局将该地块的土地使用权进行拍卖的行为无利害关系，蔡登奎作为原凤阳中山医院的实际控制人无权对该行为提起诉讼，不具备原告主体资格，其起诉不符合起诉条件，对其起诉，依法应裁定不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条的规定，裁定：对蔡登奎的起诉，不予立案。蔡登奎上诉称：凤阳县自然资源和规划局终止了办理土地的相关手续，至今没有与其就项目土地问题进行任何告知与协商,没有退还其交付的部分土地出让金,没有就项目用地上的建筑设施给以处理解决,即将该地块进行拍卖出让，此行为严重违法。一审法院以其没有取得案涉土地使用权,不是案涉土地利害相关人,不具备诉讼主体资格为由裁定不予立案。此裁定既没有法律依据,也违反了相关法律关于利害相关人规定。故请求二审法院依法撤销凤阳县人民法院(2020)皖1126行初24号行政裁定。并提供安徽省凤阳县人民法院（2016）皖1126民初2628号民事判决、凤字〔2011〕55号中共凤阳县委员会《关于印发的通知》、2011年9月18日凤阳县城市建设指挥部综合办公室的《城市建设指挥部第17次指挥长会议暨2011年第六次规委会会议纪要》、2013年6月26日滁州市卫生局批准的《设置医疗机构批准书》、2014年2月24日凤阳县城市建设指挥部综合办公室的2014年凤阳县城市建设重点项目调度会材料及照片等证据复印件证明其主张。本院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条第一款、第十二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼需主张其合法权益受到被诉行政行为的侵犯，人民法院随之以该主张为起点，客观地审查其是否确实与被诉行政行为有利害关系。对“与行政行为有利害关系”的理解，既不能过分扩大，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，蔡登奎为凤阳县自然资源和规划局出让《2019》144号地块使用权不服而提起诉讼，则需审查其对案涉地块是否享有合法权益。蔡登奎在起诉时提交的凤阳县府城国土资源中心所出具的材料及土地补偿费收条，显示原凤阳中山医院有支付案涉地块土地补偿费的可能性。其在二审期间中补充提供的民事判决、会议纪要等证据显示原凤阳中山医院曾提出过划拨土地申请，进行过建设的准备工作，相关部门对此也进行了研究，并形成了意向性意见。但是，已生效的凤阳县人民法院（2016）皖1126行初45号行政判决证明，凤阳县自然资源和规划局于2016年5月17日作出了《关于凤阳中山医院申请供地的回复》终止了对凤阳中山医院新址划拨供地，且原凤阳中山医院因违法行为于2015年5月11日被凤阳县民政局撤销登记，已不具有申请划拨土地条件。原凤阳中山医院未曾取得过案涉地块的土地使用证，也未取得在案涉地块进行建筑物、构筑物等工程建设的规划许可或临时建设许可，蔡登奎作为原凤阳中山医院实际控制人对案涉地块没有合法利益，凤阳县自然资源和规划局为有效利用自然资源公开出让案涉地块使用权，与他人签订国有建设用地使用权合同不影响其合法利益的保护。蔡登奎认为凤阳县自然资源和规划局没有退还其交付的部分土地出让金,没有就项目用地上的建筑设施给以处理解决，其所要求保护的权益应通过其他法定途径解决，不应以撤销国有建设用地使用权合同来寻求救济。一审法院对蔡登奎起诉裁定不予立案，并无不妥之处。上诉人蔡登奎的上诉理由不能成立，本院依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  宋珺梅审判员  许 汪审判员  苏春琴二〇二〇年八月二十六日书记员  施承文附相关法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。