山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1272号 上诉人（原审原告）宋经法，男，1952年1月1日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路**。 法定代表人周安，区长。 宋经法因诉青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）作出的青黄政地字〔2017〕9号《关于区国土资源和房屋管理局出让和划拨国有建设用地使用权的批复》（以下简称〔2017〕9号《批复》），不服青岛市中级人民法院于2020年6月4日作出的（2020）鲁02行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1.原告宋经法系青岛市黄岛区辛安街道办事处蜊叉泊社区居民，其在该社区有宅基地一处，集体土地建设用地使用证证号为黄辛集建（92）字第0508号，证载地号为Ｆ2-06-174，用地面积197.4平方米，建筑占地123.3平方米。原告持有的青岛市黄岛区人民政府于1987年4月26日为其核发的房屋印契显示，5间平瓦房，坐落于黄岛区。 2.山东省人民政府于2005年6月17日作出鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》，批复同意征收黄岛区辛安街道办事处、薛家岛街道办事处集体建设用地168580平方米，用于青岛市城市建设……。原国土资源部于2007年5月17日作出国土资函〔2007〕383号《关于青岛市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意青岛市将农村集体农用地108.0493公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地40.6149公顷、未利用地23.4715公顷，同意将国有农用地0.6713公顷转为建设用地，上述土地均用于城市建设。2013年11月20日，原黄岛国土资源分局与蜊叉泊社区居委会签订《征收土地协议书》，该协议书载明如下相关内容：批准文号“鲁政土字〔2005〕527号及国土资函〔2007〕383号”；建设用地项目名称“国有储备地”；被征收土地“位于以北、开拓路以东，土地面积76839.95平方米（115.26亩），其中……农村宅基地59584.69平方米”；征收土地标准“依据《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政土字〔2012〕288号文件）等规定，我（黄岛）区的征地区片综合地价是7.2万元／亩”；地；地面附着物补偿标准&ldquo据青岛市人民政府办公厅青政办发〔2005〕38号文和青岛经济技术开发区管理委员会办公室青开管办发〔2009〕63号文执行”；征地费用（土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费）总计2780072元。 3.2017年1月23日，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局向被告提报青黄土资房呈〔2017〕38号《关于出让和划拨国有建设用地使用权的请示》，拟出让两宗国有建设用地使用权，该出让方案所涉及的宗地二（地（地块二于，面积为74771平方米，土地补偿费已全部拨付到位。该请示亦涉及出让方案的规划指标、出让原则、竞买人资格、出让金缴纳、土地交付条件等内容。同时，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局向被告提交了青规开函业字〔2014〕201号《建设用地规划审查函复意见书》、青规开函业字〔2014〕446号《关于位于一宗国有建设用地确定配建幼儿园建筑面积的复函》、青规西函业字〔2016〕883号《位于以北、开拓路以东一宗国有建设用地出具规划条件并附图的复函》、青黄住配2016-34号《关于居住用地出让附加条件》《关于幼儿园建设的复函》等附件材料。被告经研究，于次日作出〔2017〕9号《批复》，同意原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局拟定的出让方案，将面积共计111428平方米的国有建设用地使用权进行公开出让和划拨，其中“地;地块二&rdquo于开拓路东侧、北侧，面积为74771平方米，土地用途为城镇住宅用地，出让期限为70年。原告涉案宅基地位于上述“地;地块二&rdquo围内。 4.2019年10月29日，原告通过政府信息公开申请的形式获得被告于2017年1月24日作出的〔2017〕9号《批复》。原告不服，提起本案行政诉讼,请求撤销〔2017〕9号《批复》。庭审时，原告宋经法表示，其涉案宅基地上有4层楼，700多平方米，有房产证，但未签订补偿协议，在2017年2月13日被拆迁那天，有人塞给他两套房子的钥匙，大约200多平方米。被告庭审时表示，涉案〔2017〕9号《批复》项下的“地;地块二&rdquo于2017年6月9日公告招拍挂，后于2017年6月21日签订国有土地使用权出让合同。 另查明，原告宋经法于2019年3月21日向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，要求判决确认青岛市黄岛区综合行政执法局、青岛市黄岛区辛安街道办事处于2017年2月13日拆除其蜊叉泊村197号房屋并毁坏其屋内财产及附属设施的行为违法。经审理，青岛市黄岛区人民法院于2019年6月5日作出（2019）鲁0211行初55号行政裁定，以宋经法超过法定起诉期限为由裁定驳回其起诉。宋经法不服，向青岛市中级人民法院提起上诉。青岛市中级人民法院于2019年8月26日作出（2019）鲁02行终450号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。上述生效行政裁定书认定如下事实：2015年12月16日，青岛市黄岛区综合行政执法局作出青黄综合执法强执决字[2015]第0002210号《强制执行决定书》，载明：宋经法，“你未取得建设工程规划许可证在蜊叉泊社区197号把5间平房翻新加盖成3层楼房并在楼顶加盖一处彩钢房一案，本机关依据《中华人民共和国城乡规划法》下达了《行政处罚决定书》（青开行政执法罚决字[2014]第0002210号），经本机关催告，你无正当理由逾期仍不履行本机关行政决定。依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，本机关决定采取下列方式予以强制执行：一、依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，本机关决定于2015年12月25日起对该建筑物进行强制拆除。二、……。”庭审时，原告称其对（2019）鲁02行终450号行政裁定不服，现已向山东省高级人民法院提出再审申请，现在审查中。 再查明，因对鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》不服，原告宋经法于2019年8月7日向山东省人民政府提出申请，请求确认其作出的该批复失效。对此，山东省人民政府未作出答复，原告于2020年3月18日向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求责令山东省人民政府在法定期限内对原告提出的申请作出答复。 原审法院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定，国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。第六条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。本案中，根据山东省人民政府于2005年6月17日作出的鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》及原国土资源部于2007年5月17日作出的国土资函〔2007〕383号《关于青岛市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，并结合原黄岛国土资源分局与蜊叉泊社区居委会于2013年11月20日所签《征收土地协议书》的内容可知，包括原告涉案宅基地在内的蜊叉泊社区居委会7万多平方米的土地被征收为国有，并纳入国有储备用地范围，以用于城市建设。另外，根据被告庭审陈述，在其作出涉案〔2017〕9号《批复》后，原青岛市黄岛区国土资源局已经将涉案“地;地块二&rdquo过招拍挂的形式予以出让。因此，被告对原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局提交的关于出让和划拨上述部分国有建设用地使用权方案进行批准的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生直接影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”规定，被告所作涉案〔2017〕9号《批复》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原告本案起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予裁定驳回。 至于原告庭审时主张其就涉案宅基地及地上房屋未依法得到补偿，且涉案宅基地上房屋系在被告作出〔2017〕9号《批复》后才被强制拆除的问题，均非被告所作涉案〔2017〕9号《批复》后给原告造成的直接影响，且原告庭审时亦称在其房屋被拆迁之日其已收到共计200多平方米两套房屋的钥匙，并对涉案房屋的行政强拆问题提出再审申请，因此原告对涉案宅基地上房屋的补偿安置有异议，不属于本案的审查范围，原告可另行通过合法途径予以主张。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告宋经法的起诉。 宋经法不服提起上诉，认为原审法院裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。主要理由如下：1.涉案批复不是行政机关内部管理行为，法律效果已经外化，涉案行政行为属于人民法院的受案范围。2.上诉人因与被诉行政行为具有利害关系，人民法院应当受理并依法审理。 被上诉人黄岛区政府向本院提交书面答辩意见称，涉案批复是被上诉人对青岛市黄岛区国土资源局提交的拟招标拍卖挂牌出让地块方案予以批准的行为，该批准行为是行政机关的内部审批行为，不直接对外产生法律效力，对上诉人的权利义务并未产生直接影响，对外直接发生法律效力的行为应为国土资源行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。原审法院裁定驳回宋经法的起诉合法正确。 本院同意原审法院查明的相关案件事实。宋经法对青岛市中级人民法院作出的（2019）鲁02行终450号行政裁定不服向本院申请再审，本院于2020年4月22日作出（2020）鲁行申405号行政裁定，驳回宋经法的再审申请。另外，宋经法认为山东省人民政府未在法定期限内对其提出的确认鲁政土字[2005]527号《山东省人民政府关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》失效的申请作出答复的行为违法，向济南市中级人民法院提起诉讼。宋经法向本院提交了济南市中级人民法院作出的（2020）鲁01行初126号行政判决，该判决驳回了宋经法的诉讼请求。 本院认为，本案中，黄岛区政府对原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局提报的《关于出让和划拨国有建设用地使用权的请示》作出〔2017〕9号《批复》，同意原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局拟定的出让方案，将面积共计111428平方米的国有建设用地使用权进行公开公开出让和划拨。上诉人对该批复行为不服提起，提起本案诉讼。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”。根据上述规定，市、县级人民政府对其土地行政主管部门提交的拟招标拍卖挂牌地块的出让方案予以批准的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对公民、法人或者其他组织的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为土地行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。故上诉人提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  山 莹 审 判 员  王修晖 审 判 员  李 拙 二〇二〇年八月二十五日 法官助理  姚美科 书 记 员  孟 真