浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终496号 上诉人（原审原告）建德市莲花镇樟苟养殖场，住所地浙江省建德市莲花镇昂畈村东山路**。 经营者吴樟苟，男，汉族，1964年6月15日出生，住浙江省建德市莲花镇昂畈村东山路**。 委托代理人吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市莲花镇人民政府，住所地浙江省建德市莲花镇郭村。 法定代表人应永江，镇长。 委托代理人滕新春。 委托代理人翁洪，浙江杭星律师事务所律师。 上诉人建德市莲花镇樟苟养殖场（以下简称樟苟养殖场）因其他行政强制及行政赔偿一案，不服浙江省建德市人民法院（2019）浙0182行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 樟苟养殖场认为建德市莲花镇人民政府（以下简称莲花镇政府）实施的收缴其蛋鸡、破坏养殖设施的行为违法，对其合法权益造成损失，诉至原审法院，请求：1.确认莲花镇政府收缴蛋鸡、破坏养殖设施的行政强制行为违法；2.赔偿产蛋鸡直接损失1752950元（评估结果表第5、7、9项合计）；3.赔偿鸡舍建设损失1270491元（评估结果表第1项）；4.赔偿停产停业损失1440220元（评估结果表第6、8、10合计）；5.赔偿养殖设施被破坏（包括闲置、损坏）损失602758元（评估结果表第2、3、4、11项合计）；6.鉴定费24052元由莲花镇政府承担。 原审法院经审理查明，吴樟苟自2010年起开始从事蛋鸡养殖。2012年下半年，吴樟苟完成了樟苟养殖场的设施农用地报批手续，经营范围为蛋鸡养殖，经营规模20000羽。2015年，莲花镇政府曾以樟苟养殖场位于限养区为由要求其减量退养。2016年12月6日，樟苟养殖场从黄山德青源种禽有限公司引进德青源海兰褐商品代雏鸡14000羽；2017年2月23日，樟苟养殖场从山东润都农牧发展有限公司引进商品代蛋鸡9000羽；2017年11月22日，樟苟养殖场从黄山德青源种禽有限公司引进德青源海兰褐商品代雏鸡13000羽。2015年至2018年4月14日期间，樟苟养殖场未减量养殖，养殖规模约36000羽。2018年4月14日，莲花镇政府对樟苟养殖场实施了强制退养关停，在退养关停过程中，莲花镇政府对樟苟养殖场的鸡和鸡蛋进行了称重登记，经公证员在场公证，并交建德市××弟兄农业开发有限公司收购，收购总价款297506元；鸡蛋由樟苟养殖场自行处理。行动过程中，莲花镇政府拆除了鸡舍的湿帘系统，共损坏湿帘12只（规格型号：2.8＊2＊0.15ｍ）。同日，莲花镇政府填平了樟苟养殖场的污水池。另查明，樟苟养殖场因从事蛋鸡养殖项目未经环保审批备案，配套建设的环保设施不完善即投入生产使用，于2017年9月19日被环保局处罚。嗣后，樟苟养殖场进行了环保审批备案，备案的养殖规模为28000羽。再查明，原审法院在执行申请执行人洪建朝与被执行人吴樟苟买卖合同纠纷执行一案中，依法提取了吴樟苟在建德市××弟兄农业开发有限公司的蛋鸡处置款267506元，该款除支付案件受理费5212元、执行费7067元外，申请执行人受偿255224元。蛋鸡处置款尚余30000元在建德市××弟兄农业开发有限公司。经浙江中诚健资产评估有限公司评估，以2018年4月14日为评估基准日，樟苟养殖场的蛋鸡和鸡蛋损失价值为648925元（蛋鸡数量按33913羽计算，鸡蛋数量为0）；若蛋鸡数量按36000羽计算，前述评估项总价值为688860元。以2019年10月23日为评估基准日，樟苟养殖场的蛋鸡和鸡蛋损失评估价值为3008100元（蛋鸡数量按33913羽计算），房屋价值1270491元，养鸡设施价值237938元，低值易耗品价值88549元，机器设备价值78972元，毁损设施及相关费用197299元，合计4881348元；若蛋鸡数量按36000羽计算，前述评估项总价值为5066419元。樟苟养殖场为此支出鉴定费24052元。 原审法院认为，一、关于收缴蛋鸡、破坏养殖设施的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，莲花镇政府自2015年起曾多次口头要求樟苟养殖场退养关停，但双方未就退养关停的具体事宜达成一致。现樟苟养殖场主张的莲花镇政府实施的收缴蛋鸡、破坏养殖设施的行为，系莲花镇政府实施强制退养关停行为的具体体现，实质为一个行政行为。但莲花镇政府在实施强制退养关停前未作出行政决定，亦未进行催告和给予陈述申辩的权利，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制退养关停行为系事实行为且已实施完毕，故应确认违法。 二、关于樟苟养殖场的赔偿主张能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。建德市人民政府于2014年3月13日同意执行的《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》第六条“工作措施”中第3款第（3）项载明，关停不达标养殖场。各乡镇（街道）对禁养区内的养殖场（户）根据实际情况限期关停、拆除；禁养区外未按要求自行整治到位的养殖场（户），一律予以强制关停拆除。本案中，樟苟养殖场虽不在禁养区，但莲花镇政府自2015年起便要求樟苟养殖场逐步减量退养，但该养殖场在2016年至2017年期间，仍陆续引进鸡苗，养殖规模约36000羽，已超出2012年设施农用地报批的20000羽及2017年该养殖场在环保局备案的28000羽，属于禁养区外未按要求自行整治到位的养殖场，应予以强制关停拆除。莲花镇政府据此对樟苟养殖场实施强制退养关停，并无不当。因此，樟苟养殖场鸡蛋和蛋鸡的损失评估应以强制关停当日为基准日。对于处置的鸡的数量，樟苟养殖场主张36000羽，莲花镇政府主张33913羽。原审法院认为，莲花镇政府在处置时曾对鸡的数量进行清点称重，有公证员对称重结果签字确认，考虑到蛋鸡养殖过程中确有一定比例的死亡率，故应以莲花镇政府主张的33913羽为准。经评估，33913羽鸡评估价值为648925元，虽莲花镇政府将鸡代为出售给建德市××弟兄农业开发有限公司，但收购的价格显低于评估价值，且该代售行为未征询樟苟养殖场经营者的意见，因此蛋鸡的损失应以评估价值为准。鉴于蛋鸡处置款中267506元已实际用于吴樟苟清偿债务，故莲花镇政府应赔偿的蛋鸡损失金额应扣除前述款项，计381419元。至于剩余的蛋鸡处置款30000元，在莲花镇政府在履行赔偿义务后，应归属于莲花镇政府。对于鸡蛋的损失，因鸡蛋在养殖场关停当日已交由樟苟养殖场自行处置，故无法纳入赔偿范围。对于樟苟养殖场主张的湿帘损失，莲花镇政府认可在强制关停过程中损坏了部分湿帘，故应纳入赔偿范围。对于污水处理池，莲花镇政府认可在关停养殖场当天将污水处理池填平，虽其抗辩该污水处理池不符合环保要求需被拆除，但未提交证据证明，且该污水处理池系经莲花镇政府同意后建设，故应纳入赔偿范围。对于湿帘和污水池的损失价值，莲花镇政府对评估报告中损坏的湿帘、污水处理池的价值无异议，故应以评估报告中的价值为准，合计36276元。对于樟苟养殖场主张的房屋损失，因关停过程中并未拆除房屋，故不应纳入赔偿范围。养鸡设施、低值易耗品、机器设备等，樟苟养殖场未提交证据证明在关停过程中损毁，樟苟养殖场以机器设备闲置产生损失为由要求赔偿，缺乏依据。樟苟养殖场主张的加工好的配合全价饲料损失，因饲料未被莲花镇政府收缴，且已由樟苟养殖场自行处置，故不应纳入赔偿范围。对租赁合同违约金、农地复垦费用损失，因非本案行政行为产生的直接损失，亦无法纳入赔偿范围。 三、关于鉴定费承担，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十九条规定，赔偿请求人要求人民法院确认致害行为违法涉及的鉴定、勘验、审计等费用，由申请人预付，最后由败诉方承担。因此，樟苟养殖场因鉴定支出的鉴定费24052元，由莲花镇政府承担。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十九条之规定，判决如下“一、确认莲花镇政府于2018年4月14日对樟苟养殖场实施的强制退养关停行为违法；二、莲花镇政府赔偿樟苟养殖场损失共计人民币417695元（381419元+36276元）；三、莲花镇政府支付樟苟养殖场预付的评估费人民币24052元。本案案件受理费人民币50元，由莲花镇政府负担。 上诉人樟苟养殖场不服原审判决向本院提起上诉称，2010年，上诉人经营者吴樟苟在建德市××鼓励下，回到建德市莲花镇成立樟苟养殖场，从事蛋鸡养殖,并取得营业执照，且完成了设施农用地报批手续和环保审批备案等手续。2018年4月14日，被上诉人在并无任何强制执行依据且未经任何执行法定程序的情况下，对上诉人养殖场实施了强制退养关停，给上诉人造成了重大损失。上诉人认为，一审法院在认定事实和法律适用上存在重大错误，具体如下：一、上诉人养殖场不存在应予以强制关停拆除的事实依据和法律依据。一审法院在判决书中援引了《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》第六条“工作措施”的部分内容，即“禁养区外未按照要求自行整治到位的养殖场（户），一律予以强制拆除”，由于上诉人养殖场养殖数量超过备案数量的28000羽，便径自作出上诉人养殖场应予以强制关停拆除，被上诉人实施强制退养关停并无不当的认定。一审法院对该结果的推定存在严重错误。首先，《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》不属于法律法规，其进行告知的主体也不是上诉人在内的行政相对人，而是政府部门，故对上诉人不产生直接的法律效力。其次，在被上诉人整个强制执行过程中，从未向上诉人出示和告知过该方案的内容，也未根据该方案向上诉人作出任何可以作为其强制关停依据的行政处罚，剥夺了上诉人依法享有的陈述申辩、复议诉讼等权利的同时，也证明行政部门从未就养殖数量问题对上诉人下达过要求进行整改的书面执法文书，故原审法院认定上诉人“未按要求自行整治到位”没有事实依据。再次，不管是被上诉人还是作出该方案的建德市人民政府，作为行政管理者，其制定相关文件和行政执法的目的应当是行政管理而不是为了对行政相对人实施处罚。上诉人的养殖场即使存在超出备案数量进行养殖的情况，行政机关在执行过程中完全可以采取降低养殖规模的做法进行部分关停或者部分变卖，将上诉人的养殖数量控制在28000羽以下即可完成执法目的。但是被上诉人却将上诉人的全部蛋鸡进行变卖，不具有合理性，严重扩大了上诉人的损失。最后，《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》中第六条中“禁养区外未按照要求自行整治到位的养殖场（户），一律予以强制拆除”等规定，严重违背了行政法上合理行政的基本原则。二、除因为强制行为导致被上诉人应当依法对上诉人损失予以赔偿外，被上诉人与建德市人民政府还有对上诉人予以补偿的法定职责。即使在假设建德市人民政府的《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》系完全合理合法的前提下，其发布和实施的时间最早也只能确定在2014年3月13日，但上诉人养殖场的成立时间是在2010年前后，远远早于该方案的实施时间。据此，由于被上诉人在内的执法部门至今没有向上诉人做出过任何可能致使上诉人养殖场被依法关停的合法法律文书，如果只是根据上诉人成立之后实施的该方案导致上诉人的养殖场被关停，且相关的合法证件无法继续使用，根据《行政许可法》第八条的规定，被上诉人与该方案的作出部门依法具有对上诉人进行合理补偿的法定职责。三、原审法院对上诉人“直接损失”范围的认定存在错误。参考最高人民法院关于国家赔偿的相关判例与论述意见，由于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”中对于何谓直接损失未作出明确规定。故参照《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十二条的规定，可以作为“直接损失”的判定依据或标准。从对该法律解释有关直接损失的列举规定看，对直接损失不从现有财产角度理解而从因果关系的角度理解更为符合该司法解释的本意。无论是现有财产还是可得利益，只要损失的发生具有必然性，就是必然可得利益，就属于直接损失。本案中，上诉人的养殖场只是养殖数量略有超出标准，而不存在任何应当进行关停的法定事由和执行依据。故如果不是被上诉人的强制关停行为，上诉人继续养殖至本案评估报告中首次确定的基准日（2019年10月23日），那么该评估结果中的第五至第十项的所有损失，都属于上诉人“不依赖其他外在条件的成就，倘若无侵权行为发生，该利益则为赔偿请求人必然获得的”，故应当依此数据作为“直接损失”的认定标准。同时，上诉人主张的加工好的配合全价饲料的损失与建筑物、机械设备等，虽未被被上诉人收缴或拆除，但由于被上诉人已经将上诉人的全部蛋鸡进行了变卖，上诉人已经丧失继续经营养殖的基础，故上述饲料和相关建筑、设备等已经不具有任何使用的可能性，该部分损失亦与被上诉人的行为具有直接因果关系，属于必然发生的损失，应当作为“直接损失”由被上诉人进行赔偿。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审中提出的诉讼请求。 被上诉人莲花镇政府答辩称，一、基本情况。樟苟养殖场处于东、南、北三面环山湾内，根据浙江省建德市《生态畜牧业发展规划》，养殖场属于限养区。养殖场由于污染治理不到位，臭味重，存在污染环境的情况。经调查核实，该养殖场养殖蛋鸡2.8万羽左右，未进行环评备案，未办理动物防疫合格证，存在粪便跑冒滴漏和污水渗漏现象，且该养殖场臭味环境检测存在部分数据超标的情况。二、樟苟养殖场存在以下行政违法行为：1.原建德市环境保护局于2017年9月1日对樟苟养殖场进行现场检查时发现，其从事蛋鸡养殖的项目未经环保审批备案，但项目主体已正式投入生产使用。上述行为涉嫌违反环境影响评价制度，环保局于2017年9月19日作出建环罚〔2017〕第45号行政处罚决定书，责令其立即改正违法行为，并罚款人民币20000元。2.被上诉人于2017年9月1日委托浙江绿荫环境检测科技有限公司对樟苟养殖场的环境空气进行检测，该公司对养殖场各个点进行采样检测，检测到樟苟养殖场确实存在气味超标的情况。建德市动物卫生监督所根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十条第一款的规定，于2017年11月21日对樟苟养殖场进行了检查，发现养殖场未办理动物防疫合格证，于2017年11月21日作出《责令改正通知书》，但樟苟养殖场一直未履行责令改正通知书内容。樟苟养殖场存在以上众多违法行为且未在期限内予以改正。被上诉人协同相关部门主动上门到樟苟养殖场处十余次，也发动养殖场经营者吴樟苟的亲戚朋友等对其进行政策宣讲，希望上诉人能够主动整改规范或者逐步退养。但樟苟养殖场拒不沟通，也拒不配合整治及退养相关工作。在该情况下，被上诉人在市环保局、农业局等单位的配合下，于2018年4月14日对樟苟养殖场进行了蛋鸡收缴。公证处人员对樟苟养殖场处的鸡和鸡蛋进行了称重登记，并制作了物品清单和光盘，确认收缴当日的情况。三、樟苟养殖场要求赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据。1.对于樟苟养殖场主张的房屋损失，因关停过程中并未拆除房屋，故不应纳入赔偿范围；2.养鸡设施、低值易耗品、机器设备等，樟苟养殖场未提交证据证明在关停过程中存在损毁，其以机器设备闲置产生损失为由要求赔偿，无事实和法律依据；3.樟苟养殖场主张的加工好的饲料损失，因饲料未收缴，且已由樟苟养殖场自行处置，不应纳入赔偿范围；4.租赁合同违约金、农地复垦费用损失因非本案行政行为产生的直接损失，不应纳入赔偿范围；5.因被上诉人自2015年起就要求樟苟养殖场逐步减量退养，但樟苟养殖场在2016年至2017年期间，仍然引进鸡苗，养殖规模已经大大超出2012年设施农用地报批时的20000羽及2017年樟苟养殖场称在环保局备案的28000羽，属于禁养区外未按要求自行整治到位的养殖场，应予以强制关停拆除，被上诉人对其实施强制退养关停并无不当。因此，樟苟养殖场鸡蛋和蛋鸡的损失评估应以强制关停当日为基准日。一审法院根据公证处公证人员的称重、清点认定蛋鸡数量、根据评估报告的评估价值认定蛋鸡的损失价值有相应依据；6.对于鸡蛋的损失，因鸡蛋在养殖场关停当日已交由樟苟养殖场自行处置，不应纳入赔偿范围；7.对于樟苟养殖场主张的湿帘、污水处理池的损失，一审法院已进行认定。据此，被上诉人认为一审法院对于樟苟养殖场主张的各项损失均已结合证据进行了详细的分析说明，并依法作出认定。请求二审法院维持原判，依法驳回上诉人的上诉请求。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人樟苟养殖场系因不服原审判决第二项内容而提起上诉，要求被上诉人莲花镇政府赔偿其因蛋鸡被收缴、养殖设施被拆除或者被破坏所产生的损失。 关于上诉人主张的蛋鸡损失。首先，上诉人根据其引种的蛋鸡数量，主张被收缴的蛋鸡总数为36000羽。本院认为，根据上诉人提供的《引种证明》，其分别于2016年12月6日、2017年2月23日和2017年11月22日引种蛋鸡14000羽、9000羽和13000羽，共计36000羽。因蛋鸡在养殖过程中存在一定的死亡比例，且被上诉人实施收缴时已在公证机关见证下对蛋鸡数量予以了清点计数，故原审法院将被上诉人清点计数所得的33913羽认定为蛋鸡的损失数量，具有事实依据。其次，针对确定蛋鸡价值的评估时点，上诉人主张应当为2019年10月23日（原审法院委托评估之日），被上诉人主张应当为2018年4月14日（收缴并处置蛋鸡之日）。本院认为，结合蛋鸡淘汰期一般在500日龄左右的行业惯例、涉案被收缴蛋鸡的引种时间，以及上诉人在办理设施农用地审批手续时申报的20000羽蛋鸡养殖规模、办理建设项目环境影响登记表时填报的28000羽蛋鸡养殖规模可知，被上诉人于2018年4月14日实施案涉收缴蛋鸡行为时，被收缴蛋鸡中的23000羽（2016年12月6日和2017年2月23日引种）已陆续进入淘汰期；剩余的13000羽虽尚在产蛋期，但系上诉人超过养殖规模且在被上诉人提出减量退养要求之后仍引种的蛋鸡，故被上诉人因收缴该部分蛋鸡而应当承担的赔偿责任应以适当合理的标准为限。据此，原审法院以2018年4月14日作为评估时点确定涉案被收缴蛋鸡的市场价值并以此确定上诉人的损失，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。根据浙江中诚健资产评估有限公司出具的《关于浙中诚评报字（2019）第A019号资产评估报告书（关于对建德市莲花镇樟苟养殖场蛋鸡及鸡蛋等资产）的补充说明》，涉案33913羽鸡在2018年4月14日的市场价值为人民币648925元，扣除人民法院已根据生效执行裁定书提取的267506元，尚余381419元。故可以认定被上诉人因收缴上诉人的蛋鸡而应向其支付的该部分赔偿金为381419元及其利息43431元（按照同期贷款利率自2018年4月14日起计算至2020年8月24日），共计人民币424850元。 关于上诉人主张的湿帘（降温帘）及污水池损失。根据浙江中诚健资产评估有限公司出具的资产评估报告，两者在2019年10月23日的市场价值为人民币36276元，原审法院据此确定被上诉人应向上诉人支付的该部分赔偿金，双方当事人在诉讼中明确表示对此不持异议，本院亦予以确认。 关于上诉人主张的鸡蛋及饲料损失，被上诉人并未予以收缴，上诉人在一审庭审中亦确认已自行处置，故原审法院未予支持上诉人的该项赔偿主张，并无不当。关于上诉人主张的养殖场建筑物、其他设施设备、低值易耗品等损失，被上诉人并未予以拆除或收缴，上诉人亦未提供证据证明上述建筑物、物品因被上诉人实施的收缴行为遭受损毁，故原审法院未予支持上诉人的该项赔偿主张，亦无不当。 关于上诉人主张的养殖场关停补偿，与国家赔偿系属于不同的法律关系，并非本案的审查对象，上诉人可依法另行救济。 综上，被上诉人因收缴蛋鸡、拆除降温帘、填平污水池的行为给上诉人合法权益造成的损失，依法应予赔偿，赔偿金共计人民币461126元。原审法院认定事实基本清楚，但遗漏认定涉案被收缴蛋鸡的利息损失，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持浙江省建德市人民法院（2019）浙0182行初41号行政判决第一、三项； 二、撤销浙江省建德市人民法院（2019）浙0182行初41号行政判决第二项； 三、被上诉人建德市莲花镇人民政府依法支付上诉人建德市莲花镇樟苟养殖场赔偿金共计人民币461126元。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年八月二十四日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 汪金枝