广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终303号上诉人（原审原告）：海南孙氏实业有限公司。住所地：海南省海口市龙舌坡椰林小区**楼。法定代表人：曾锦长。委托代理人：王海森，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人：彭莎，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局）。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**。法定代表人：袁学东，局长。委托代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路**法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。。住所地：广东省广州市越秀区东风中路**法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军，广东省司法厅工作人员。委托代理人：彭日旺，广东省司法厅工作人员。上诉人海南孙氏实业有限公司诉被上诉人珠海市自然资源局、珠海市人民政府土地行政管理及广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2018）粤04行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：一、涉案土地的基本情况。原珠海市国土局与海南孙氏房地产开发有限公司（现更名为海南孙氏实业有限公司）于1998年3月16日签订《国有土地使用权出让合同书》，出让涉案土地使用权，并收取地价款。涉案土地已按容积率1.0，每平方米60元的标准缴清地价款人民币642840元，已办理《国有、集体建设用地许可证》[珠国土金许字（1998换）第x号］、《建设用地规划许可证》[珠规西地字（1997）第xx号]、《房地产权证》（粤房地证字第xxxxxxxx号）。根据香海大桥金湾段工程项目建设用地规划要求，涉案土地部分用地调整为高速公路（香海大桥）用地。斗门规划部门《关于海南孙氏用地相关问题的复函》（珠规建斗函〔2017〕xx号），经核《珠海市城市总体规划（2001-2020年）》（2015年修订），涉案土地扣除香海大桥占用面积后剩余部分规划功能为农林用地。由于涉案用地3649.4平方米，已调整作为高速公路（香海大桥）用地，涉案土地扣除香海大桥占用面积后，剩余的7064.6平方米用地已规划调整功能为农林用地。涉案用地收回前没有预查封、查封、抵押等产权限制登记情况。目前，涉案土地上无合法建筑物。二、《收回土地使用权决定书》的内容。2018年1月2日，原珠海市国土资源局作出《收回土地使用权决定书》（珠国土字〔2018〕xx号），决定收回涉案土地的国有建设用地使用权，并由原珠海市国土资源局下属金湾分局与海南孙氏实业有限公司共同以公开随机方式抽取两家以上（含两家）评估机构对该用地进行评估，按照评估结果均值进行补偿。若原告对补偿方式有异议，则由原珠海市国土资源局下属金湾分局在公证部门的见证下随机抽取两家以上（含两家）评估机构对该用地进行评估，并按评估结果均值对该用地进行补偿。该《收回土地使用权决定书》于2018年1月5日邮寄送达原告。三、《收回土地使用权决定书》作出的过程。2017年5月17日，原珠海市国土局金湾分局发出《关于协商收回海南孙氏房地产有限公司名下10714平方米用地的函》。同年6月10日，海南孙氏房地产有限公司提出置换用地请求。原珠海市国土局金湾分局向珠海市住房和城乡规划建设局金湾规划分局发出《关于海南孙氏实业有限公司10714平方米用地置换的函》。同年6月23日，金湾规划分局以《关于海南孙氏实业有限公司10714平方米用地置换的复函》（珠规建金地函〔2017〕xxx号）称，拟按金湾区政府决定处置，即以收地方式处置。同年8月9日，原珠海市国土资源局作出《收回土地使用权告知书》（珠国土字〔2017〕xxx号），并于2017年8月10日依法直接送达给海南孙氏实业有限公司委托的代理律师王海森。《收回土地使用权告知书》明确告知原告，涉案土地部分用地已规划调整为高速公路（香海大桥），涉案土地使用权即将收回，并告知补偿方式、补偿标准，如原告对补偿标准有异议，可按共同委托评估机构评估结果补偿，以及原告有陈述申辩或申请听证的权利等事项。2017年8月15日，海南孙氏实业有限公司向原珠海市国土资源局提交《关于补偿方案的申辩和听证申请》，主要提出涉案用地应采取置换方式进行处置。2017年8月31日，原珠海市国土资源局下属金湾分局举行听证会，并形成《听证纪要》上报原珠海市国土资源局。原珠海市国土资源局下属金湾分局就原告提出的土地置换申请事宜，函询斗门规划分局涉案用地“能否以调地方式进行处置”。2017年10月9日，原珠海市国土资源局斗门分局以《关于海南孙氏实业有限公司10714平方米用地置换问题的复函》（珠国土斗函〔2017〕xxx号）称斗门区范围内无合适用地可供调整。2017年11月2日，原珠海市国土资源局以《关于收回海南孙氏实业有限公司10714平方米用地的请示》（珠国土字〔2017〕xx号）上报珠海市人民政府，建议珠海市人民政府批准以有偿补偿方式收回涉案土地使用权。2017年11月8日，珠海市人民政府作出《珠海市人民政府关于收回海南孙氏实业有限公司位于x地块南10714平方米用地的批复》（珠府批〔2017〕xxx号），批准原珠海市国土资源局依法收回涉案土地的国有建设用地使用权及其补偿方案。四、行政复议情况。2018年3月2日，原告向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于3月5日受理。2018年4月19日，作出被诉《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并通过中国邮政特快专递的方式送达原告。同月20日，海南孙氏实业有限公司签收该《行政复议决定书》。海南孙氏实业有限公司提起本案诉讼，请求：1.撤销经珠海市人民政府批准的珠国土字〔2018〕xx号《收回土地使用权决定书》和广东省人民政府作出的粤府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》；2.确认珠海市人民政府允许香海大桥建设单位未征先用的行为违法；3.责令珠海市人民政府与其协商土地置换补偿方案；4.诉讼费由被告承担。原审法院认为，根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条的规定，原珠海市国土资源局有权根据本条规定收回涉案土地使用权。从诉辩意见看，本案就职权问题并无争议，但是，就收地决定认定事实是否清楚、收地理由是否充分、收地程序是否合法等问题分歧明显。对此及其相关核心问题，评判如下：一、收地决定事实清楚，证据充分。原告于1998年3月16日通过国有土地使用权出让方式取得涉案用地使用权。涉案土地面积为10714平方米，当时为商住用地。《珠海市城市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》，将涉案土地由原来的商住用地调整为农林用地。珠海市香海大桥在取得广东省住房和城乡建设厅核准建设项目选址及广东省发展和改革委员会批复同意立项后，珠海市住房和城乡规划建设局于2016年6月30日核发《建设用地规划许可证》（地字（地字第**定珠海香海大桥工程项目符合城乡规划要求并出具香海大桥项目红线图。香海大桥项目红线图与涉案土地红线图重叠面积为3649.4平方米。根据上述规划调整与香海大桥项目规划设计，涉案土地超过三分之一土地在香海大桥项目范围内，剩余部分规划也已调整为农林用地，不适合按照原商住用地性质开发建设。二、收地决定具有法定事由，且适用法律正确。原告取得的涉案土地中部分土地已调整为香海大桥项目公共利益用地，剩余部分也因《珠海市城市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》调整为农林用地，故珠海市人民政府批准收地和原珠海市国土资源局收地决定之事由，符合《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第五十八条及《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条规定的因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整收回国有土地使用权的法定事由。三、收地决定程序合法。收回国有土地使用权涉及国家利益以及土地使用者的合法权益，目前我国法律法规对收回国有土地使用权的条件有明确规定，但对收回程序没有专门规定。从《收回土地使用权决定书》的过程看，原珠海市国土资源局先后依法履行了权利告知、报批、送达、听证等程序，依法保障了原告的知情权和陈述申辩权。就补偿问题，原珠海市国土资源局在发出《收回土地使用权告知书》之前，与原告进行过协调沟通，对原告提出的置换土地请求，也书面征求过相关部门意见，相关部门复函称没有合适土地可以置换，故涉案决定书在程序上并无不当。原告称珠海市人民政府允许香海大桥建设单位未征先用，查无实据，其确认未征先用行为违法之诉请应予驳回。四、收地补偿方式的选择合法合理。就补偿问题，原珠海市国土资源局在发出《收回土地使用权告知书》之前，与原告进行过协调沟通，对原告提出的置换土地请求，也书面征求过相关部门意见，相关部门复函称没有合适土地可以置换。于是，涉案决定书决定采用按评估结果均值进行补偿的方案进行补偿。经审查，该补偿方式并未违反《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第五十八条的规定，符合国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》及珠海市《关于国有建设用地使用权评估市场价格确定及使用的规定（试行）》的相关规定，也能保障海南孙氏实业有限公司权益。不过，具体补偿方案尚未作出，其合理性原审法院不能评判。五、复议决定程序合法。原告只是对行政复议结果不服，对复议程序并无异议。被诉行政复议在法定60日审查期限内作出，依法告知了相对人救济权，送达也符合法律规定。综上，被诉《收回土地使用权决定书》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。海南孙氏实业有限公司诉请之理据不足，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告海南孙氏实业有限公司的诉讼请求。海南孙氏实业有限公司不服原审判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误，《收回土地使用权决定书》并不存在基于公共利益收回上诉人全部涉案土地使用权的项目立项及批文。依据香海大桥项目红线图，涉案地块和香海大桥项目用地重合的面积仅有3649.4平方米，余下的7064.6平方米用地并不涉及公共利益用地，并且不存在任何其他基于公共利益收回上诉人全部涉案土地使用权的项目立项及批文。7064.6平方米用地依据《珠海书城市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》调整为农林用地，但是土地用地性质的调整应当属于土地规划事项的范畴，同国家公共利益本身并不存在任何的逻辑联系，被上诉人显然无权基于公共利益之事由要求收回涉案地块所有面积的土地使用权。被上诉人通过《收回土地使用权决定书》一次性收回上诉人10714平方米的国有土地使用权，显然违反了行政机关作出行政行为必须遵循的行政合法原则及比例原则，不必要地收回上诉人除涉及公共利益之外的地块使用权，严重损害了上诉人的合法利益，涉及违法行政。二、一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条之规定，认定被上诉人依据公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整具备收回国有土地使用权的法定事由，属于适用法律错误。三、上诉人取得的涉案土地因《珠海市城市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》调整为农林用地，应当属于《闲置土地处置办法》第八条及《珠海市闲置土地处置办法》第十一条规定的闲置用地情形，因而应当适用《珠海市闲置土地处置办法》第十九条的规定对涉案土地进行处置。四、上诉人依据《珠海市闲置土地处置办法》第十九条第一款第五项的规定请求与被上诉人协商确立土地置换方案，但被上诉人在查明是否有地可换的前置程序上证据不足、协商不充分，轻信金湾区政府、斗门区政府的无证据支持的报告即单方面作出无地可换的决定，严重侵犯了上诉人的选择权、协商权，属于行政行为依据不足，程序错误。五、《收回土地使用权决定书》未告知所依据的收地程序性法律规定，导致上诉人始终未能对收地程序的有关法律规定进行了解并按时行使相应的陈述申辩的权利，属于无效行政行为。六、一审法院未对被上诉人作出《收回土地使用权决定书》之前未征地先收地用地的违法行政行为作出认定，属认定事实不清。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人珠海市自然资源局二审答辩称：一、被上诉人作出的《收回土地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。《珠海经济特区土地管理条例》系全国人大授权经济特区立法并经过经济特区人大表决通过的在珠海市范围内现行有效的地方性法规。根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条的规定，被上诉人有权依法收回涉案土地使用权。二、被上诉人作出《收回土地使用权决定书》的程序合法且充分保障了上诉人的陈述申辩权和收地补偿权益。综上，恳请二审法院维持原判并依法驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人珠海市人民政府二审答辩称：原珠海市国土资源局作出的《收回土地使用权决定书》的行政行为主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，恳请二审法院驳回上诉人关于撤销《收回土地使用权决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：本府的行政复议受理程序合法，行政复议审查程序及认定事实合法，作出复议决定程序合法。行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决并判令上诉人承担全部诉讼费。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政管理及行政复议纠纷，二审争议焦点是原珠海市国土资源局作出的珠国土字〔2018〕xx号《收回土地使用权决定书》（以下简称被诉《收回土地使用权决定书》）及广东省人民政府作出的粤府行复〔2018〕100号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》）是否合法。一、关于被诉《收回土地使用权决定书》事实认定及法律适用问题。《中华人民共和国立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第九十条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法、地方性法规作变通规定的特区适用经济特区法规的规定。”《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”本案中，海南孙氏实业有限公司于1998年3月通过国有土地使用权出让方式取得珠海市x地块南10714平方米商住用地（以下简称涉案土地）的使用权。《珠海市城市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》，将涉案土地由原来的商住用地调整为农林用地。珠海香海大桥在取得广东省住房和城乡建设厅核准建设项目选址及广东省发展和改革委员会批复同意立项后，珠海市住房和城乡规划建设局于2016年6月30日核发《建设用地规划许可证》（地字第x（地字第**海香海大桥工程项目符合城乡规划要求并出具了项目红线图。珠海香海大桥项目红线图与涉案土地红线图重叠面积为3649.4平方米。根据珠海香海大桥项目规划设计和上述规划调整，涉案土地中3649.4平方米已调整为珠海香海大桥项目公共利益用地，其余7064.6平方米也因《珠海市城市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》由原来的商住用地调整为农林用地，因此，珠海市人民政府批准收地和原珠海市国土资源局作出被诉《收回土地使用权决定书》之事由，符合因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整收回国有土地使用权的法定事由。同时，被诉《收回土地使用权决定书》采用按评估结果均值进行补偿的方案对海南孙氏实业有限公司作出补偿，符合《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第五十八条第二款以及国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》、珠海市《关于国有建设用地使用权评估市场价格确定及使用的规定（试行）》的相关规定。据此，被诉《收回土地使用权决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确。海南孙氏实业有限公司上诉主张被诉《收回土地使用权决定书》并不存在基于公共利益收回涉案土地使用权的项目及批文，原审法院以《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第五十八条及《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条的规定作为原珠海市国土资源局收回涉案土地使用权的法定事由，适用法律错误，涉案土地应当按照《珠海市闲置土地处置办法》的规定进行处置，缺乏充分的理据支持，本院不予采纳。二、关于被诉《收回土地使用权决定书》的程序问题。目前我国法律法规规定了收回国有土地使用权的条件，但对收回程序尚未有明确规定。本案中，原珠海市国土资源局在作出被诉《收回土地使用权决定书》前，与海南孙氏实业有限公司就补偿问题进行过沟通协调，对海南孙氏实业有限公司提出的置换土地的请求，经书面征求相关部门意见，没有合适的土地可以置换。原珠海市国土资源局亦依法履行了权利告知、报批、送达、听证等程序，保障了海南孙氏实业有限公司的知情权、参与权和陈述申辩权，因此，被诉《收回土地使用权决定书》在程序上并无不妥。海南孙氏实业有限公司上诉主张珠海市人民政府、原珠海市国土资源局在查明是否有地可换的前置程序上证据不足、协商不充分、作出被诉《收回土地使用权决定书》程序错误，因缺乏事实根据，本院不予采纳。海南孙氏实业有限公司上诉还主张被诉《收回土地使用权决定书》因未告知收地程序方面法律规定，属于无效行政行为，缺乏法律依据，本院亦不予采纳。三、关于被诉《行政复议决定书》是否合法的问题。珠海市人民政府收到海南孙氏实业有限公司的行政复议申请后，依法进行了受理、通知、审查、作出复议决定、送达，其作出的被诉《行政复议决定书》维持被诉《收回土地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理适当。基于上述事实和理由，经珠海市人民政府批准、原珠海市国土资源局作出的被诉《收回土地使用权决定书》及广东省人民政府作出的被诉《行政复议决定书》，具有事实根据和法律依据，原审判决驳回海南孙氏实业有限公司的诉讼请求正确，本院依法予以维持。海南孙氏实业有限公司在二审期间向本院提交《开庭审理申请书》，向本院申请开庭审理本案，如不开庭审理应询问当事人，还申请就本案存在未征地先收地用地的违法行为调取相关证据，并提交其于2018年3月拍摄的两张施工现场照片以证明存在上述违法行为，又申请对原珠海市国土资源局给予中澳房地产开发有限公司置换土地的相关事实进行调查取证，并申请责令珠海市自然资源局提供珠海市相邻区域内金湾区、斗门区、香洲区的储备用地信息、闲置用地信息，或者由本院向珠海市自然资源局调取上述信息。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“……经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”的规定，人民法院审理上诉案件，对于阅卷、调查和询问当事人，既可以合并进行，也可以单独进行，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。根据本案一审裁判的情况和海南孙氏实业有限公司的上诉请求与理由，以及提交的证据，本院对海南孙氏实业有限公司提出的开庭审理申请不予支持；根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对海南孙氏实业有限公司二审补充提交的证据材料即两张施工现场照片不予接纳；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”的规定，对海南孙氏实业有限公司调取证据的申请，本院予以驳回。综上，上诉人海南孙氏实业有限公司上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因据理不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海南孙氏实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年八月二十七日书记员  苏靖茹刘佳琪