四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川01民终1936号 上诉人（原审原告）：四川益民市场管理有限公司，住所地：邛崃市临邛镇金丰雅居21栋。 法定代表人：马生贵。 委托诉讼代理人：周棋，四川方舟达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：四川省成都市龙泉驿区西河镇跃进社区居民委员会，住所地：四川省成都市龙泉驿区西河镇胜利家园9栋一层106-109。 法定代表人：严理才，居委会主任。 委托诉讼代理人：余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人：钟锐，四川均鼎律师事务所律师。 上诉人四川益民市场管理有限公司（以下简称益民公司）因与被上诉人四川省成都市龙泉驿区西河镇跃进社区居民委员会（以下简称跃进居委会）租赁合同纠纷一案，不服成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112民初100号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 益民公司上诉请求：1.撤销成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112民初100号民事判决，依法改判支持益民公司的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由跃进居委会承担。事实与理由：一、一审认定事实不清，对案涉土地是否符合土地使用条件未审查清楚。1.一审已确认案涉土地系未征用的集体土地，说明要使用该土地应先进行征收程序，一审仅凭相关部门的抄告单直接推定案涉土地是可以直接申报进行建设的建设用地系事实审查不清；2.跃进居委会与四川恒博建设工程项目管理有限公司签订了《招标代理协议书》，并在中国采购与招标网上刊登了《招租公告》，实施过程采取打分方式评选，应当认定为公开招投标，一审认定通过比选方式确定系事实审查不清；3.公开招标文件明确案涉土地是用于建设早夜市场和停车场，且跃进居委会享有项目净利润20%的分成，跃进居委会审核并通过益民公司的施工方案图及发送的《进场通知》均能印证案涉土地是用于建设的，而并非单纯的招租行为。二、一审适用法律错误，案涉合同违反法律强制性规定。案涉土地并不符合《中华人民共和国土地管理法》第63条“但书条款”之规定，故在未依法实施征转程序前不得用于非农业建设，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，案涉租赁合同系无效合同，跃进居委会以进行建设为目的将案涉土地租赁给益民公司已超出单纯的租赁关系。三、一审因果关系及责任判断认定错误，跃进居委会应当承担造成的损失。1.跃进居委会作为案涉集体土地的管理人及转征申报主体，未履行用地审批和土地转征等行政审批程序，在明知土地不符合使用条件的情况下就直接通过公开招标的方式与益民公司签订《土地租赁合同》，存在重大过错；2.跃进居委会在公开招标文件中明确案涉土地为国有土地，在签订合同时擅自将国有土地字样更换为集体土地字样，存在欺骗行为；3.跃进居委会在未向益民公司提供相关资料的情况下，催促益民公司进场施工，并告知益民公司相关审批和材料正在进行，对案涉工程被拆除具有直接过错；4.案涉工程虽表面上因未办理建设工程许可证被拆除，但实际关键点在于跃进居委会没有完成用地的前置审批。 跃进居委会辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，益民公司的上诉理由不能成立，请求二审查明事实，驳回益民公司的上诉请求，维持一审判决。一、一审对案涉土地符合土地使用条件认定正确。1.根据龙泉驿区国土局出具的《情况报告》及《抄告书》，案涉土地为未征收的集体土地，但符合《土地利用总体规划》中的允许建设区，故案涉土地使用性质是依据相关职能部门了解调查才予以认定，《用地租赁协议》合法有效。土地在使用中应办理相关用地手续系合同履行事宜，并不影响合同效力，且案涉土地仅是租用，不需要按照程序完成征地；2.案涉合同系土地租赁合同，并不必须进行公开招投标程序，故跃进居委会选择招投标还是比选方式不影响合同效力；3.《招租公告》及《用地租赁协议》均明确，案涉土地出租用于建设早夜市和停车场，土地租赁后由益民公司进行土地建设的相关手续，随后双方签订《土地租赁合同》，跃进居委会基于土地所有权人的委托已经清楚表达了招租意思，不存在管理职责。二、一审适用法律正确，案涉合同系有效合同。益民公司仅引用《土地管理法》第六十三条的规定，实际上，结合《土地管理法》第五十七条、第八十一条及《农村土地承包法》的规定，可以判断法律法规是允许除基本农田外的土地用于非农业建设，只是需依法办理手续，违反则受到土地行政主管部门处罚。司法实践中，对不属于基本农田的集体土地使用权租赁用于企业建设的，因未违反法律法规的效力性强制性规定，人民法院认定合同有效。三、一审对因果关系认定正确，益民公司所述损失与跃进居委会履约行为无关。益民公司所述损失均是其未履行报建手续产生的费用，系违法行为产生的费用，不能作为损失主张赔偿，且与案涉合同无法律因果关系，跃进居委会无需承担责任。招标公告已明确土地建设手续由承租人负责，跃进居委会只有协助义务，益民公司应当知晓该内容表达的意思，并且依法履行相关建设手续。 益民公司向一审法院起诉请求：1、请求依法判令跃进居委会向益民公司赔偿损失6231291元（其中含工程费用、施工产生的水电物业费用），诉讼中益民公司请求变更为6240362.3元；2、请求判令跃进居委会向益民公司返还支付的土地租金60000元，代理服务费8000元；3、本案的诉讼费用由跃进居委会承担。 一审法院认定事实：2015年11月12日，跃进居委会与四川恒博建设工程项目管理有限责任公司（以下简称恒博公司）签订了《工程建设项目招标代理协议书》约定，由恒博公司招标代理跃进居委会就龙泉驿西河镇胜利早夜市及临时停车场用地租赁事宜。招租公告显示，项目地位于胜利路以东、成洛路以南、胜利实践生态移民安置点以北、锦绣东方，除集气站和未拆迁户外其他全部区域管理的国有土地约30亩净地（以实际测量为准）租赁给乙方用于配套完善早夜市场和临时停车场建设，合同约定的代理费8000元，于完成招标工作后3日内由委托人向受托人一次全额支付。在实施过程中，该招租事宜通过比选方式确定由益民公司中标。 2015年12月11日，跃进居委会、益民公司双方签订了《龙泉驿区西河镇胜利早夜市及临时停车场用地租赁协议》约定，跃进居委会（甲方）将胜利路以东、成洛路以南、胜利实践生态移民安置点以北、锦绣东方，除集气站和未拆迁户外其他全部区域管理的集体土地约30亩净地（以实际测量为准）租赁给乙方用于配套完善早夜市场地和临时停车场建设，租赁期限2015年12月11日至2035年12月30日，租金2000元／年／亩，原则上每年递增5%，在每个经营年度结束后甲方将分得项目净利润20%；甲方负责对项目建设方案进行审核及对项目建设投入进行确认；负责协调政府相关部门为乙方办理需要的相关证照及项目备案；乙方按甲方的要求完成建设运营方案并负责项目建设投入及建设，协议的附件对项目的具体地址进行了确认。 2015年12月29日，益民公司支付了代理服务费8000元。 2016年2月16日，益民公司完成了西河胜利综合市场一期方案图，并由益民公司、跃进社区居委会进行了确认。 2016年2月19日，跃进居委会向益民公司发出进场通知，要求益民公司于2016年2月24日前进场施工。 2016年4月22日，西河镇政府向区政府请示，将案涉土地用于临时市场及停车场建设。 2016年5月10日，跃进居委会向西河镇政府提出《关于跃进23组临时用地的请示》。 2016年5月13日，龙泉驿区国土资源局出具了《关于核实西河镇代管储备用地情况的报告》载明，案涉土地为未征收的集体土地。 2016年5月30日，西河镇政府讨论并原则通过《关于跃进23组临时用地的请示》，并依规定上报。 2016年7月28日，龙泉驿区国土资源局向区规划局出具了抄告单，载明案涉土地位于《龙泉驿区土地利用总体规划》中允许建设区，符合土地利用总体规划。 2016年10月11日，龙泉驿区规划建设监察大队以“未经许可擅自在龙泉驿区侧（跃进23组）修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定”为由，对案涉项目予以立案查处。 2016年10月10日，龙泉驿区规划管理局执法人员对李正中进行了调查询问。 2016年10月10日，益民公司向龙泉驿区规划局出具委托书委托李正中全权办理案涉项目的各项事务。 2016年10月11日，成都市龙泉驿区规划管理局向益民公司出具了《责令停止建设决定书》，责令益民公司停止建设龙泉驿区侧修建的临时市场及停车场。 2016年11月23日，成都市龙泉驿区规划管理局向益民公司出具了《限期拆除违法建设决定书》（编号：【2016】第0348号），载明益民公司未经规划部门许可擅自在龙泉驿区侧（跃进23组）修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设，责令其在2016年12月3日前予以拆除。 2016年12月5日，成都市龙泉驿区规划管理局向益民公司出具了《履行规划行政决定催告书》要求益民公司在10日内自行拆除违法建设。 2016年12月5日，成都市龙泉驿区规划管理局向益民公司出具了限期自行拆除违法建设公告。 2016年12月26日，因益民公司未在限期内自行拆除违法建设，成都市龙泉驿区规划管理局向龙泉驿区政府申请对益民公司的违法建设进行强制拆除。 双方均确认，案涉的市场及停车场现已拆除。 2016年5月20日，益民公司与四川省万瑞建筑工程有限公司签订了《建设工程施工合同》约定，由四川省万瑞建筑工程有限公司修建西河镇胜利综合市场及停车场项目。后双方签署了《竣工验收报告》，但该报告无具体时间。双方进行了竣工结算，结算总价为6208784元，但无竣工结算时间。 2017年6月至2017年12月，农贸市场招商办公室向成都市润安物业管理有限公司交纳了水、电费共计19578.7元。 一审法院认为：根据龙泉驿区国土局出具的《关于核实西河镇代管储备用地情况报告》和《抄告单》，案涉土地为未征收的集体土地，但符合《龙泉驿区土地利用总体规划》中允许建设区，符合土地利用总体规划。因此双方签订的《用地租赁协议》属于合法有效的协议。虽然益民公司发布的名为工程招标协议，但从协议书载明的工程名称为用地租赁以及代理机构存档的招租公告可以明确认定，系对案涉土地用地进行招租，而非进行工程建设。同时，在其后过程中，益民公司的代理人李中正代表四川阿土伯公司参与比选，以及其后双方签订用地租赁协议等行为分析，当事人均明确双方合同的标的为租赁土地。因该项土地符合用地规划，允许建设，故一审法院认定双方的土地租赁协议有效。跃进居委会将用于租赁的土地交付，且益民公司亦在该地块上进行了建设，跃进居委会已适当履行了租赁合同约定的义务。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，该条规定明确，建设单位在符合土地使用条件的地块上进行建筑必须先取得规划主管部门许可，但益民公司作为建设单位未向相关职能部门提交任何申请材料的情况下即开始建设，违反了城乡规划的法律规定并由此被规划管理部门予以处罚，由此产生的后果应由益民公司自行承担，跃进居委会对于其违法修建建筑物并无过错，不应承担益民公司违法修建建筑物的损失。 关于益民公司主张的代理费和水电费损失，因其提供的证据不能证实系由跃进居委会的行为产生，故一审法院不予支持。 综上，一审法院认定，益民公司所述称的损失均是由益民公司未依法报经许可而进行违法建设造成，并非跃进居委会用于出租并交付给益民公司的土地不符合使用条件，故对于益民公司要求跃进居委会赔偿损失的请求，一审法院不予支持。 据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条，第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决：驳回益民公司的全部诉讼请求。案件一审受理费减半收取27947.5元，由益民公司负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。跃进居委会未提交新证据。益民公司提交两组证据：1、《成都市人民政府关于成都天府新区2018年底五十批（龙泉驿区）城镇建设用地实施方案的批复》（成府土【2019】334号），拟证明案涉集体土地在益民公司报规报建前必须要完成转征程序，且实施主体并非益民公司；2、《成都市一般社会投资项目（招拍挂）建设用地许可、工程建设许可（建筑类）申请表》，拟证明即使益民公司到建设部门进行报建，也会因为案涉土地没有进行转征而无法取得建设许可证。 跃进居委会发表质证意见称，1、益民公司提交的证据不属于二审新证据，亦不属于在一审之后新发生的证据；2、对益民公司提交的证据真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议。益民公司提交的《批复》及《申请表》与本案无关，且《批复》并没有显示案涉土地需要完成转征手续，也不适用案涉土地需要征用，故不能达到益民公司的证明目的。判断合同效力应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条是否违反法律强制性规定的条款，而且应是效力性强制性规定。案涉土地是集体建设用地，不是农业用地，可以允许用于非农建设，益民公司提交的证据是在土地属于农业用地，改变土地性质用于非农建设的情况下才不允许建设，但案涉土地不属于这种性质。本院认为，跃进居委会对益民公司提交的证据真实性、合法性无异议，本院予以认可，但由于上述证据均未直接体现案涉土地信息，亦不能证明可以直接适用于案涉土地，与本案缺乏关联性，故不能达到益民公司的证明目的，本院不予采信。 二审查明，2016年5月13日，龙泉驿区国土资源局出具了《关于核实西河镇代管储备用地情况的报告》载明，“一、基本情况（四）4宗未征收集体土地。……胜利家园北侧（跃进社区23组）地块约20亩，现场已拆迁。二、处理建议（四）对4宗未征收集体土地。……西河镇应当依法履行对集体土地的巡查、监管职责，同时对发现的违规用地、违法占地等行为及时制止处理。”。2016年7月28日，龙泉驿区国土资源局向区规划局出具了《抄告单》载明，“一、基本情况1.西河镇跃进社区利用西河镇跃进社区23组在土地上修建市场、停车场，占地面积约30亩。二、法律规定经核实，上述违法占地建设我局在巡查时均对其建设行为进行了制止，同时上述宗地均位于《龙泉驿区土地利用总体规划》中的允许建设区，符合土地利用总体规划。”。 二审另查明，2016年10月10日，成都市龙泉驿区规划管理局执法人员对益民公司进行调查，调查笔录载明龙泉驿区侧（跃进23组）建（构）筑物建设项目未经规划主管部门批准，且该案涉土地为集体土地。2016年11月23日，成都市龙泉驿区规划管理局向益民公司出具了《限期拆除违法建设决定书》（编号：【2016】第0348号），载明益民公司未经规划部门许可擅自在龙泉驿区侧（跃进23组）修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。 二审再查明，一审法院多次前往龙泉驿区国土局等部门查询案涉土地性质、案涉建筑被拆除原因，得到答复均为案涉土地确实为未征收的集体土地上的建设用地，案涉建筑被拆除是因为该建筑在没有报规报建的情况下修建。另，2020年4月9日，跃进居委会出具说明载明，“该宗土地地上建筑物已全部拆除并清理，现处于空置状态。目前益民公司未使用该土地，也未将该土地移交给跃进居委会。2017年12月10日至今，社区未收取该土地租金。”。 本院二审查明的其他事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案二审的争议的焦点为：1.案涉土地的性质应当如何认定；2.案涉租赁合同的效力应当如何认定；3.跃进居委会是否应向益民公司支付赔偿损失及损失金额应当如何认定。对此，本院评述如下： 关于案涉土地的性质认定问题。益民公司主张依据龙泉驿区国土资源局于2016年5月13日出具的《关于核实西河镇代管储备用地情况的报告》的内容证明案涉土地系农业土地，不得用于非农业建设。本院认为《关于核实西河镇代管储备用地情况报告》并未明确案涉土地性质，仅表明案涉土地因属于集体土地，西河镇政府不能按国有储备土地的形式进行代管。根据龙泉驿区国土资源局于2016年7月28日向区规划局出具的《抄告单》的内容表明，案涉土地位于《龙泉驿区土地利用总体规划》中的允许建设区，符合土地利用总体规划，益民公司并不能提供证据证明案涉土地系农业土地，应当承担举证不能的法律后果。故根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”之规定，跃进居委会得基于案涉土地所有权人的委托进行招租，一审认定案涉土地系符合土地利用总体规划的允许建设区并无不当，本院予以支持。 关于案涉租赁合同的效力认定问题。益民公司主张公开招标文件明确案涉土地是用于建设早夜市场和停车场，跃进居委会审核并通过益民公司的施工方案图及发送的《进场通知》均能印证案涉土地是用于建设的，而并非单纯的招租行为，案涉合同因违反法律强制性规定应认定无效。根据《招租公告》“3.项目基本情况……招租人仅提供出租土地，由承租人负责全部项目所需资金及运营管理，承租人向招租人支付土地租金及利润分红。”及《用地租赁协议》“一、合作内容……集体土地共约30亩净地租赁给乙方用于配套完善早夜市场地和临时停车场建设”的内容，益民公司应知晓跃进居委会系对案涉土地进行招租，而非进行工程建设，同时根据其之后参加比选以及签订租赁协议等行为来看，双方均已明确案涉合同标的为租赁土地。在案涉土地性质系符合法律法规允许出租的未征收集体土地上的建设用地的情况下，案涉租赁合同系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，故一审认定双方签订的《用地租赁协议》合法有效并无不当，本院予以维持。 关于跃进居委会是否应向益民公司支付赔偿损失及损失金额认定的问题。案涉土地符合土地利用总体规划，跃进居委会将案涉租赁土地交付给益民公司进行建设，已经履行了租赁合同约定的义务。现案涉土地处于空置状态，地上建筑物已被全部拆除并清理，其原因系益民公司作为建设单位，在没有向相关职能单位提交申请材料办理建设工程规划许可证的情况下进行建设，而非跃进居委会出租行为导致。另，根据招标文件第9页“1.招租人责任（2）招租人负责协助办理本项目合作开发的政府审批登记手续，招租人应为投资人办理相关手续给与协助支持，有投资人具体实施”，跃进居委会对项目工程建设手续完善仅具有协助义务，益民公司主张跃进居委会承诺进行报规报建，因其无法提供书面证据证明，应当承担举证不能的法律后果。故一审法院对益民公司主张跃进居委会赔偿其损失及代理费不予支持并无不当，本院予以维持。 综上所述，益民公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费55895元，由四川益民市场管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 廖 方 审判员 袁晟翔 审判员 赵 韬 二〇二〇年八月二十日 书记员 丁昱凡