山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁07行终282号 上诉人（原审原告）谭玉国，男，1965年2月8日出生，汉族，居住地山东省潍坊市奎文区， 被上诉人（原审被告）潍坊市自然资源和规划局奎文分局，住所地：潍坊市奎文区新华路5800号。 法定代表人王伟东，局长。 委托代理人宋乔玉，山东元仓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区住房和城乡建设局，住所地：潍坊市奎文区东风东街271号。 法定代表人李顺廷，局长。 委托代理人岳润德，山东潍州律师事务所律师。 委托代理人任国芹，山东潍州律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区综合行政执法局，住所地：潍坊市奎文区胜利东街4919号。 法定代表人许荣军，局长。 委托代理人张建国，山东北海律师事务所律师。 委托代理人侯婷婷，山东北海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处，住所地：潍坊市奎文区圣疃巷3号。 法定代表人王洪波，主任。 委托代理人刘东，山东求是合信律师事务所律师。 上诉人谭玉国因与被上诉人潍坊市自然资源和规划局奎文分局、潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处、潍坊市奎文区住房和城乡建设局、潍坊市奎文区综合行政执法局、潍坊市自然资源和规划局奎文区分局行政违法确认一案，不服山东省潍坊市奎文区人民法院（2019）鲁0705行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定事实：1994年，潍坊市人民政府向省政府呈报潍政请字（1994）90号《关于潍坊市规划国土局出让土地使用权的请示》，拟由潍城区规划国土矿产分局代表区政府征用本区大虞镇北胡住村居民点用地87860平方米，由潍坊市规划国土局将其中85693.3平方米国有土地使用权出让给华银房地产开发公司（后更名为潍坊开发区富友房地产开发公司）。1994年7月3日，山东省土地管理局向潍坊市人民政府下发（1994）鲁土用偿字第67号《关于潍坊市潍城区规划国土矿产分局征用土地并由潍坊市规划国土局向潍坊市潍城区华银房地产开发公司出让土地使用权的批复》，同意潍坊市潍城区规划国土矿产分局征用大虞镇北胡住村居民点用地87860ｍ²，并由潍坊市规划国土局将其中85693.3ｍ²土地使用权出让给华银房地产开发公司。另，在一审法院审理的谭玉庚等诉潍坊市自然资源和规划局、第三人潍坊农村商业银行股份有限公司奎文支行撤销分割转让土地使用权批案件中，经一审法院查明，1998年11月30日，经潍坊市奎文区农村信用合作社联社申请，潍坊市规划国土局做出潍规土字［1998］第381号《关于分割转让土地使用权的批复》，同意将潍坊开发区富友房地产开发公司（由潍城区华银房地产开发公司更名而来）受让的位于福寿街以南、北海路以西华银小区内60608平方米土地中16880平方米土地使用权转让给该联社。1998年12月16日，潍坊市规划国土局为潍坊市奎文区农村信用合作社共同社颁发了潍国用（1998）字第××号国有土地使用证。在一审法院审理的谭东旭等诉潍坊市自然资源和规划局、第三人潍坊华潍电力集团有限公司撤销分割转让土地使用权批复案件中，经一审法院审理查明，1999年5月11日，潍坊市规划国土局做出潍规土字［1999］第32号《关于对潍坊开发区富友房地产开发公司分割转让国有土地使用权的批复》，同意将潍坊开发区富友房地产开发公司受让的43728平方米国有土地使用权分割转让其中41448.9平方米给山东潍坊博达电力实业总公司（现更名为潍坊华潍电力集团有限公司），后潍坊市自然资源和规划局颁发了潍国用（2004）字第Ｅ005号《国有土地使用证》。2019年11月17日，原告收到被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局、奎文住建局、奎文综合行政执法局、奎文北海路街办，以及奎文区城市违法建设治理行动领导小组办公室共同做出的奎治违办（2019）29号《关于查处违法建设的通告》，写有谭玉国姓名，载明根据《关于深入开展城市违法建设建设治理行动的实施意见》，所有违法建设必须全部拆除且一律不予补偿。2019年11月20日前为自行拆除期，逾期不拆除的，奎文区将依法组织强制拆除……。后涉案房屋被拆除。 原审法院认为，原、被告双方争议的主要焦点问题：一是本案所诉行政行为是否具有可诉性，即涉案通告是否属于具有普遍约束力的决定、命令，被告作出涉案通告的行为是否属于过程性行政行为。二是原告与本案有无利害关系，是否是本案的适格主体。三是被告做出的涉案通告是否应予撤销。 关于第一个焦点问题。1.原告所诉涉案通告，明确载明了指向的对象即本案原告，亦明确了要求本案原告限期拆除房屋的外化的意思表示，对原告产生法律效力，具有对外性和法效性。2.四被告在向本案原告谭玉国下达本案审查的奎治违办（2019）29号通告的同时，亦向一审法院审理的另两起行政诉讼案件的原告谭玉强、谭玉庚分别送达了奎治违办（2019）30号通告、奎治违办（2019）31号通告，该三份通告内容相同，但下达对象和文号不同。综合以上两点，原告所诉涉案通告，虽具有通告的形式，但实质上系针对原告个别做出的、责令原告限期拆除房屋的通知，并非具有普遍约束力的决定、命令。3.被告辩称涉案通告的作出系过程性行政行为，所谓过程性行政行为，是指行政机关为做出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，或某个行政行为仅是多阶段行政行为中的一个阶段，由最后阶段对外直接发生法律效力的行政行为作为产生对外法效性的行政行为。根据原、被告双方提供的证据和双方陈述，审查围绕涉案通告指向的房屋而做出的行政行为，仅有四被告共同向原告作出的涉案通告，四被告或者其他行政机关在涉案通告做出后，并未做出相应的后续行政行为，涉案房屋即被拆除，故四被告向原告下达涉案通告的行为，系独立的对外产生法律效力的行政行为，并非过程性行为。关于第二个焦点问题。四被告向原告下达的涉案通告，系告知原告限期拆除其房屋，原告与涉案通告，具有行政诉讼法上的利害关系，是本案适格原告。本案行政诉讼审查的对象，是被告作为行政机关所作出的行政行为是否合法。至于原告对限期拆除的房屋是否具有合法权利，房屋是否符合规划、消防、是否系违法建设等问题，恰恰是被告等行政机关在处理原告房屋过程中，应当依法认定和解决的问题。关于第三个焦点问题。程序正当是行政主体在实施行政时应当遵循的基本原则，四被告在向原告下达涉案通告，要求其限期拆除房屋时，不论原告房屋的存续状况是否合法，四被告应当遵循相应的程序，进行调查取证，固定证据，作出行政行为，但被告并未提供相应的证据和法律法规证明其行政行为合法性。鉴于涉案通告指向的房屋已被拆除，涉案通告已无撤销之必要，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认四被告共同作出的涉案通告违法。案件受理费50元，由四被告共同负担。 上诉人谭玉国不服一审判决上诉，请求：1.依法更正或改判奎文区人民法院行政判决书（2019）鲁0705行初131号，支持上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由4被上诉人承担。事实和理由：上诉人在山东省潍坊市奎文区拥有的合法土地及房屋，土地性质为宅基地，上诉人及家人一直在此居住生活。四被上诉人行政人员合伙于2019年11月17日向原告下发了涉案（2019）29号关于查处违法建设的通告。上诉人的房屋建设于20世纪80年代，有合法的宅基地手续，不存在违法建筑，被上诉人关于查处违法建设的通告，没有任何事实和法律依据。 被上诉人于2019年11月21日对上诉人的合法房屋实施了暴力强拆，房屋及室内的财产受到了严重的毁损。2019年12月30日在开庭时，上诉人向一审法院如被说明了房屋的现状，并庭后向法院提交了四被上诉人暴力强拆的证据。在2020年5月13日，一审法院给上诉人做出的判决书上，没有说明房屋及财产的毁损情况，也没有对上诉人损失的财产进行评估和赔偿说明，一审法院应对上诉人的合法房屋及财产一并审理，行政违法连带行政赔偿。一审法院没有对原告做出行政赔偿的判决，所以，一审法院适用法律错误。请求二审法院对暴力强拆的房屋及室内外的财产，依法做出恢复原状或经济赔偿的公正判决。 被上诉人潍坊市自然资源和规划局奎文分局辩称：一、奎治违办《关于查处违法建设的通告》不具有可诉性，且答辩人并未对涉案房屋、土地做出认定。答辩人并未依据该《通告》做出对上诉人合法权益产生实质性影响的行为。二、上诉人与本案无利害关系。《通告》中关于该地上附着物限期拆除的内容与上诉人无关，上诉人诉讼主体不适格。且，基于上诉人在置换后仍继续占用该宅基地及地上附作物的行为，向上诉人告知该《通告》，要求上诉人于拆除前腾倒房屋并无不当。三、上诉人的上诉请求超出一审请求范围。上诉人诉称：“原告请求上诉潍坊市中级人民法院，对原告遭受包里强拆的房屋及财产做出赔偿说明，为维护原告的合法权益，对暴力强拆的房屋及室内外的财产，依法做出恢复原状或经济赔偿的公正判决。”其一审诉讼请求为：“请求依法撤销各被告联合发出的关于查处违法建设的通告中关于要求原告限期拆除所谓违法建筑的内容”，其上诉请求明显超出一审诉讼请求的范围。综上，答辩人并未做出任何对上诉人合法权益产生实质性影响的行为，上诉人将答辩人列为被告没有事实根据和法律依据。且上诉人与该《通告》无利害关系，因此其不具有诉讼主体资格，依法应当驳回。 被上诉人潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处辩称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：上诉人于1993年2月27日领取房屋的拆迁补偿，案涉房屋已不属于上诉人所有，谭玉强作为本案原告主体不适格，应当驳回起诉。同时，案涉房屋已经给予补偿，不应再进行补偿，上诉人的上诉无依据。上诉人原系北胡住村村民，因整村改造需要，北胡住对村民的原有房屋予以收回改造，并以楼房进行置换补偿，置换补偿楼房后，村民的原有房屋不属于村民所有，应属于北胡住所有。 被上诉人潍坊市奎文区住房和城乡建设局辩称，一审诉讼中，被答辩人的诉请请求是依法撤销答辩人与潍坊市自然资源和规划局奎文分局、潍坊市奎文区综合行政执法局、潍坊市奎文区人民政府北海路街道办事处共同做出的奎治违办【2019】29号通告及诉讼费承担问题，从未在一审诉讼中提出行政赔偿请求。在一审法院已确认奎治违办【2019】29号通告违法并对诉讼费进行处理的情况下，被答辩人在一审诉讼中的全部诉讼请求已经得到法院处理，不存在更正或改判的法定事由。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人潍坊市奎文区综合行政执法局答辩称，一、上诉人原地上房屋已经获得补偿安置，没有诉的实际利益，与本案无利害关系。二、涉案《通告》属于抽象行政行为，不具有可诉性。上诉人起诉要求撤销的《关于查处违法建设的通告》是有关行政机关面向全区制定、发布的关于在全区开展违法建设专项整治行动的通告，具有普遍约束力，不属于法院受理的行政诉讼案件范围。三、退一步讲，即便涉案《通告》属于具体行政行为，也是行政程序中的过程性、阶段性行为，不具有可诉性。《关于查处违法建设的通告》对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、上诉人在一审过程中并未起诉要求赔偿损失，其上诉没有事实和法律依据。被上诉人潍坊市奎文区综合行政执法局并未实施拆除上诉人所称房屋的行为，且上诉人在一审起诉时并未提出赔偿请求。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。 当事人在一审中提交的证据和依据已经随电子卷宗移送本院，本院同意一审的认证意见。上诉人所称提交新证据与本案诉讼无关联，本院不予认证。本院查明的事实同一审查明的事实一致。 本院认为，本案涉及的四被上诉人做出的通告，明确指向上诉人，要求上诉人限期拆除房屋，与上诉人之间形成了行政法律关系。该通告不属于具有普遍约束力的决定、命令，故本案属于行政诉讼案件受理范围，上诉人依法具备行政诉讼原告主体资格。《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号）第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”四被上诉人在向上诉人下达涉案通告，要求其限期拆除房屋时，未提供相应的证据证明行政行为履行了相应程序，属于程序违法行为。鉴于涉案通告指向的房屋已被拆除，涉案通告已无撤销之必要。上诉人在一审中并未提起赔偿请求，上诉中主张的房屋被拆除造成的损失，也并非是由涉案通告造成，对其上诉提出的房屋损失赔偿请求，本院不予审理，当事人可以另行主张。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由谭玉国负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  李长明 二〇二〇年八月二十一日 书记员  徐 铭