宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行终17号上诉人（原审原告）：吴某。法定代表人马某。委托代理人王某，宁夏王某律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府。法定代表人白某，镇长。委托代理人郭某，宁夏马家明律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）吴忠市红寺堡区综合执法局。法定代表人张某，局长。委托代理人罗某，宁夏罗霄律师事务所律师。特别授权代理。上诉人吴某（以下简称永丰养殖合作社）因与被上诉人吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府（以下简称红寺堡镇人民政府）、吴忠市红寺堡区综合执法局（以下简称红寺堡综合执法局）拆迁行政强制一案自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2019）宁0303行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人永丰养殖合作社的法定代表人马某及其委托代理人王某，被上诉人红寺堡镇人民政府的应诉负责人罗凯及其委托代理人郭某，红寺堡综合执法局的应诉负责人田兴福及其委托代理人罗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2013年4月30日，红寺堡镇人民政府与永丰养殖合作社签订了一份《招商引资协议书》，协议约定永丰养殖合作社在红寺堡镇朝阳村投资1000万元建设养殖棚，占地65亩，规划建设养殖棚55座，以圈养形式养羊，每棚养殖200只，共11000只；红寺堡镇人民政府负责提交永丰养殖合作社所需的当地投资环境、基本情况、优惠政策等有关资料，负责落实红寺堡区各项招商引资优惠政策，并协助永丰养殖合作社办理相关证照手续；永丰养殖合作社保证资金按时到位，按时开工建设，按照红寺堡镇人民政府总体规划自行搞好各项基础设施建设。协议签订后，永丰养殖合作社在没有办理用地审批、建设规划等手续的情况下即开工在红寺堡镇朝阳村东靠宁安砖厂、南靠红丰砖厂、西靠朝阳生态林带、北靠红三干渠的地上建设养殖场，2013年12月底基本建成。在建设办公场地过程中，红寺堡镇人民政府工作人员口头告知永丰养殖合作社法定代表人马某S304改线工程马上开始，要求永丰养殖合作社停止建设。永丰养殖合作社共建设养殖圈棚52座（每座占地0.6亩），办公用房l间50平米，员工宿舍3间780平米，水泥贮草池2座（长20米，宽8米，高3.5米），围墙1318米，打机井1口，埋设自来水管道550米，配套安装变压器1台，大门一副，建设总投资534.33万元。永丰养殖合作社在建设过程中要求红寺堡镇人民政府协助办理相关手续，红寺堡镇人民政府于2013年11月6日向吴忠市红寺堡区人民政府和红寺堡区国土资源分局提交了《关于永丰养殖场专业合作社土地使用手续的报告》（红镇政发[2013]247号），但一直未得到批复。2015年3月5日，永丰养殖合作社向吴忠市红寺堡区人民政府提交了一份《关于永丰养殖场有关情况汇报》，经分管领导批示由国土局、林业局、水务局、监察局、规划局、交通局、农牧局、红寺堡镇人民政府组成联合调查组对永丰养殖场的情况进行了全面调查，并由红寺堡镇人民政府于2015年4月30日向永丰养殖合作社及其法定代表人马某送达了《关于对红寺堡区永丰养殖专业合作社信访事项的答复意见书》（红镇政信访答复[2015]1号），该答复意见载明永丰养殖合作社未取得规划、用地等相关手续即开工建设，违反相关法律规定，并擅自将耕地变更为养殖用地建设永久性建筑物，永丰养殖合作社养殖场西北侧紧靠在建的S304线，不符合农业部相关要求（距公路500米以上），且该区域红三干渠为大填方，地势低洼，不符合防洪要求。永丰养殖合作社不服该答复意见，遂于2015年5月6日向吴忠市红寺堡区人民政府申请复查，吴忠市红寺堡区人民政府复查后于2015年6月16日向永丰养殖合作社出具了《吴忠市红寺堡区人民政府关于红寺堡区永丰养殖专业合作社信访事项的复查意见》（红政信复字[2015]2号），该复查意见载明该养殖场2013年5月开工建设，2013年12月底基本建成，东西长550米，南北宽88米，占地面积72.6亩，共建设养殖圈棚52座（每座占地0.6亩），办公用房l间50平米，员工宿舍3间780平米，水泥贮草池2座（长20米，宽8米，高3.5米），围墙1318米，打机井1口，埋设自来水管道550米，配套安装变压器1台，大门一副，建设总投资534.33万元，并对永丰养殖合作社养殖场所占土地来源进行了说明，重申了红寺堡镇人民政府答复意见的相关内容。永丰养殖合作社未在指定期限内向吴忠市人民政府申请复核。2015年8月1日，吴忠市红寺堡区人民政府就永丰养殖合作社养殖场事宜召开专题会议进行了研究，形成《吴忠市红寺堡区人民政府专题会议纪要》（[2015]20号），载明永丰养殖合作社养殖场属于红寺堡镇人民政府招商引资项目，但由于该项目选址、所占地类、防洪要求等方面没有及时与相关部门对接，不符合相关要求，没有办理相关手续，不符合规划，存在防洪和防疫隐患，属于非法建设行为。会议决定由红寺堡镇人民政府监督马某本人无偿拆除该养殖场所有建筑物和构筑物，并恢复原貌，所造成的所有损失由马某本人承担。鉴于该项目属于招商引资项目，无偿拆除损失较大，经协商，马某可优先参与红寺堡区十大市场建设。2019年3月11日，红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局共同对永丰养殖合作社法定代表人马某作出《限期拆除决定书》（红镇限拆字[2019]2-020号），并于当日向马某进行了送达，载明：“马某：现查明你在红寺堡区新338国道东侧、三干渠南侧50米处建设建筑物、构筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，决定限你于2019年3月15日前自行拆除所建的建筑物、构筑物，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施”。2019年4月17日，红寺堡综合执法局对永丰养殖合作社养殖场进行了现场调查，制作了现场笔录，拍摄两张照片固定证据，2019年4月19日询问了马某关于永丰养殖合作社养殖场建设的相关情况。2019年7月9日，红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局共同对永丰养殖合作社养殖场进行了强制拆除，拆除前用无人机对养殖场概貌进行了拍摄。2019年7月12日，永丰养殖合作社向红寺堡镇人民政府和红寺堡区人民政府申请行政赔偿，要求赔偿养殖场投资款534.33万元及逾期利益1200万元。2019年8月7日，红寺堡镇人民政府作出《吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府不予行政赔偿决定书》（红镇政函[2019]228号），并向永丰养殖合作社法定代表人马某电话送达，但未说明具体送达内容，马某未收到该决定书。永丰养殖合作社遂向一审法院提起行政诉讼。原审法院认为：红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局共同作出《限期拆除决定书》（红镇限拆字[2019]2-020号），共同对永丰养殖合作社的养殖场进行了强制拆除，红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局是本案适格被告。各方当事人提交的信访答复意见、复查意见、限期拆除决定书、招商引资协议书等证据能够相互印证，证明案涉被强制拆除的养殖场系永丰养殖合作社所建，强制拆除行为与永丰养殖合作社有利害关系，故永丰养殖合作社主体适格。关于永丰养殖合作社请求确认红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局强制拆除永丰养殖合作社养殖场的行政行为违法的诉讼请求，永丰养殖合作社被强制拆除的养殖场未取得相关权利证书，也未办理任何建设审批手续，属于违法建筑，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局未依法履行催告、作出强制执行决定并向永丰养殖合作社送达、公告等法定程序，即实施了涉案强制拆除行为，违反法定程序，故对永丰养殖合作社请求确认红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局强制拆除其养殖场的行政行为违法的诉讼请求一审法院予以支持。关于永丰养殖合作社要求红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局赔偿经济损失1700万元的诉讼请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据和法律依据的，人民法院应当判决驳回永丰养殖合作社的赔偿请求。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益受到违法行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿；行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。本案中，虽然红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局强制拆除永丰养殖合作社养殖场的行为违法，但由于涉案养殖场属于违法建筑，违法建筑没有可保护的合法权益，故永丰养殖合作社要求赔偿损失无法律依据，对永丰养殖合作社该项诉讼请求一审法院不予支持。综上，经一审审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认红寺堡镇人民政府、红寺堡综合执法局强制拆除永丰养殖合作社养殖场的行政行为违法；二、驳回永丰养殖合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由红寺堡镇人民政府和红寺堡综合执法局共同负担。上诉人永丰养殖合作社不服，上诉称：上诉请求：1.依法撤销（2019）宁0303行初11号行政判决书第二项，并改判二被上诉人赔偿上诉人各项经济损失848万元；2.本案诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由：一审判决认定基本事实清楚，但未判决二被上诉人赔偿上诉人的经济损失有失公允，应当予以纠正。1.一审判决对《限期拆除决定书》的违法性没有作出认定错误。上诉人是具有法人资格的农民专业合作社经济组织，涉案养殖场是合作社投资建设的，对合作社的任何行政行为应当针对合作社作出而不能对其法定代表人个人。2019年3月11日，二被上诉人共同对上诉人的法定代表人“马某”个人作出了《限期拆除决定书》，并于当日送达马某个人。因此，上诉人不是案涉《限期拆除决定书》的行政行为相对人，该《限期拆除决定书》对上诉人不发生法律效力，二被上诉人依据该《限期拆除决定书》对上诉人实施的强制拆除行为则因没有执行依据而违法，一审判决认定《限期拆除决定书》系本案强制拆除行为的前置程序错误。2.一审判决认定上诉人在没有办理土地规划等手续的情况下即开工建设养殖场错误。涉案项目是招商引资工程，被上诉人红寺堡镇人民政府为了争取招商引资项目作出了先建后批、给予优惠条件的承诺。一审提交的《吴忠市红寺堡区人民政府关于红寺堡区永丰养殖专业合作社信访事项的复查意见》明确红寺堡镇人民政府申请解决永丰养殖合作社养殖用地，区政府没有研究，而当时养殖场建设工程已近尾声。上诉人没有取得证照手续的责任在于被上诉人红寺堡镇人民政府和吴忠市红寺堡区人民政府，不是上诉人没有办理土地规划等手续的情况下即开工。3.被上诉人红寺堡镇人民政府从未以任何行政方式认定涉案养殖场是违法建筑，一审判决认定上诉人的养殖场属于违法建筑证据不足，属认定事实不清、超越职权。4.案涉项目是招商引资项目，应当适用关于招商引资的相关政策法规对案情进行综合分析认定，而不能完全依赖普通法。根据《红寺堡开发区招商引资优惠政策若干规定》第四条规定，凡来红寺堡投资项目，符合国家产业政策有关条件和环保要求，资金全部自筹，不需要平衡资源条件的，不再由有关部门进行立项审批，实行项目备案制，工商、招商等部门依据企业提出的项目建议书或可行性研究报告等材料，依法注册登记。对于本案事实的认定不考虑招商引资的行政因素和历史因素，而一味纠结养殖场未批先建是不顾客观事实、不顾当时红寺堡招商引资环境和招商引资政策的错误认定。先建后批是当时红寺堡招商引资项目的常态，更何况被上诉人红寺堡镇人民政府至2015年4月还在积极为养殖场申办用地许可，所以应当适用招商引资政策等地方性法规对本案事实予以认定，并依据相关规定判令被上诉人承担行政赔偿责任。综上，请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人红寺堡镇人民政府辩称，1.被拆除的位于红寺堡镇朝阳村涉案养殖场确系违法建筑。本案中上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，未批先建。《中华人民共和国畜牧法》规定农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织应当按照乡（镇）土地利用总体规划建立畜禽养殖场、养殖小区。上诉人所建养殖场不符合土地利用总体规划，且该土地为农用地，紧临S304，不符合建设养殖场的基本要求。上诉人未依法履行养殖场建设申请审核备案程序，本案中上诉人既没有拟定设施建设方案，亦未与被上诉人红寺堡镇人民政府签订有效用地协议。且涉案土地至今并未登记在上诉人名下，上诉人无权占有使用涉案土地，其擅自在该土地上进行建设系非法占用土地，不符合设施用地规定，因此不得先行动工建设。上诉人违法建设期间，被上诉人红寺堡镇人民政府的工作人员予以阻挡，责令其停止建设，但上诉人置之不理，仍强行建设。红寺堡镇人民政府、吴忠市红寺堡区人民政府分别于2015年4月30日、5月6日即已认定涉案养殖场系违法建筑，并明确告知上诉人，要求上诉人限期自行拆除。经多次催告后，上诉人仍拒不拆除。2019年3月11日，被上诉人依法向上诉人送达了限期拆除决定书，通知并催告其限期拆除，因上诉人未履行其法定义务，被上诉人才依法强制拆除，拆除行为合法有效。2.上诉人并非涉案养殖场占用土地的合法使用权人，其无权提起诉讼并要求赔偿。一审庭审中上诉人法定代表人马某陈述现养殖场已归其个人所有，故上诉人现无权提起诉讼，更缺乏要求被上诉人进行赔偿的主体资格。根据被上诉人红寺堡综合执法局的调查，上诉人在2013年至2014年先后将涉案养殖场分割出售给了不同农户，庭审中上诉人法定代表人马某亦认可该事实，虽其陈述已将收取款项退回给购买养殖圈棚的农户，但并未提供任何证据予以证实，故上诉人对已分割出售给农户的养殖圈棚无权提起诉讼，不具备要求赔偿的主体资格。3.上诉人主张的行政赔偿诉求无法律和事实依据，依法应当驳回。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。没有合法权益可保护的，将不能获得行政赔偿。本案中，上诉人被拆除的建筑物属于违法建筑系不争事实，被上诉人红寺堡镇人民政府对上诉人违法建筑实施强制拆除程序合法，强制拆除的手段、方式科学、适中。且被拆除后的所有建筑材料均留在原地，上诉人可以继续利用。同时庭审中上诉人未提交证据证明存在损失及损失数额，故被上诉人拆除涉案违法建筑养殖场的行为并未侵犯上诉人合法权益，对上诉人提出的赔偿请求不应支持。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人红寺堡综合执法局辩称，1.一审判决认定事实清楚，对《限期拆除决定书》的违法性已经作出认定。《限期拆除决定书》是针对上诉人的法定代表人马某送达，与本案中上诉人所提出的确认行政行为违法和主张损失赔偿诉请不符，一审判决针对强制拆除行为违法与否进行裁判正确。上诉人没有办理涉案用地审批、建设规划等手续是事实。《招商引资协议书》约定红寺堡镇人民政府负有协助义务，不应成为实体权利义务的承受者，同时并不免除上诉人应当按照相关的法律法规向行政管理部门申请取得相应用益物权的义务，《招商引资协议书》不是其拥有涉案土地用益物权的凭据。2.红寺堡镇人民政府的答复、红寺堡区人民政府的复查答复、红寺堡区政府专题研究均在一审判决形成之前，已经对涉案建筑物系违法建筑作出认定。上诉人至今都未能提出相关的用地审批、建设规划等审批手续，一审判决并没有代替行政机关对涉案建筑系违法建筑作出认定。且违法建筑的认定就是看建设行为或建设工程是否符合法律的规定，不能以地方性政府的规范性文件或政策来作为评判依据。《红寺堡开发区招商引资优惠政策若干规定》第四条表述的“是不再立项登记…依法注册”，而不是说免除依法取得土地、履行必要建设规划程序的法定义务。综上，一审判决认定的事实较为清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人提出的赔偿主张没有法定理由，534.55万元不是评估价格，上诉人没有任何证据可以证实案涉养殖场是合法建筑，当庭变更的赔偿损失诉额没有相关证据予以印证。二审中，各方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人永丰养殖合作社一审起诉请求确认被上诉人红寺堡镇人民政府、红寺堡综合执法局强制拆除行为违法并要求赔偿经济损失，一审对原、被告的主体资格以及强制拆除行政行为的违法性进行了认定，基本事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。针对上诉人永丰养殖合作社的上诉理由并结合本案查明的事实及相应的法律、法规规定本院阐述观点如下：一、关于《限期拆除决定书》的违法性问题。该决定书属于本次被诉强制拆除行为的组成部分，上诉人永丰养殖合作社未就是否撤销该决定书提起诉讼。人民法院就被诉行政行为进行审查时，认为被诉行政行为在程序、内容、实体等方面存在多个违法环节，按照审理行政案件的一般性原则，人民法院并不将行政行为的违法环节逐一进行论述确认，仅就被诉行政行为是否合法进行确认。况且上述决定书是否合法并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的应一并进行审查的范围。并且在一审判决已确认强拆行为违法的情况下，已无对《限期拆除决定书》是否违法进行确认之必要。二、关于“没有办理土地规划等手续即开工建设”的事实认定问题。一审判决认定“原告在没有办理土地规划等手续的情况下即开工建设养殖场”，该事实是本案基本的、客观存在的事实，上诉人永丰养殖合作社主要针对造成自己未办理相关手续即开工建设的原因及责任提出了自己的观点和意见，并非是否定上述事实的客观存在。一审判决已确认强制拆除行为违法，对于造成“未批先建”的责任问题，因案涉被拆除养殖场属招商引资项目，该类项目具有其特殊性。上诉人永丰养殖合作社在向被上诉人红寺堡镇人民政府提出办理土地相关手续的申请后，被上诉人红寺堡镇人民政府未积极履行相应义务，对此，应承担相应责任。三、关于“违法建筑”的认定问题。一审判决认定涉案养殖场属于违法建筑并据此驳回了上诉人永丰养殖合作社要求赔偿的诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及其他法律、法规的相应规定，对于“违法建筑”的认定需由县级及县级以上人民政府履行严格程序后予以认定，并且该类认定具有可诉性，吴忠市红寺堡区人民政府并未对养殖场建筑是否属于违法建筑作出书面认定。故一审判决认定涉案养殖场属违法建筑超出本案审查认定范围，超越人民法院审判职权，本院予以纠正。四、关于上诉人赔偿请求的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第九条的规定，上诉人永丰养殖合作社可以在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，人民法院可以同时判决被告承担赔偿责任。本案中，上诉人永丰养殖合作社提出了具体的赔偿事项及数额，一审判决以“违法建筑”的认定驳回上诉人永丰养殖合作社有关赔偿的请求，既无事实依据、又违反上述法律规定，属判决不当，本院予以纠正。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，判决确认强拆行为违法正确。但该判决又以“违法建筑”为由判决驳回上诉人永丰养殖合作社有关赔偿的请求，缺乏事实依据和违反法律规定，本院予以纠正。故上诉人永丰养殖合作社的上诉理由本院予以采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2019）宁0303行初11号行政判决书第一项；二、撤销宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2019）宁0303行初11号行政判决书第二项；三、被上诉人吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府、吴忠市红寺堡区综合执法局于本判决生效之日60日内对上诉人吴某的赔偿请求作出处理。一审案件受理费50元，由被上诉人吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府、吴忠市红寺堡区综合执法局共同负担；二审案件受理费50元，由被上诉人吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府、吴忠市红寺堡区综合执法局共同负担。本判决为终审判决。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇二〇年八月十日书记员 丁晓芳《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。