浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙03行初33号 原告黄纪森，男，1964年5月18日出生，公民身份号码×××0511，汉族，住浙江省瑞安市。 委托代理人王越华，浙江坚定律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 第三人瑞安市锦湖街道西门股份经济合作社，住所地浙江省瑞安市锦湖街道西门村红旗工业区1号楼。 法定代表人夏小锋。 原告黄纪森因诉被告浙江省人民政府（简称省政府）、第三人瑞安市锦湖街道西门股份经济合作社土地行政征收及行政复议一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月17日受理后，依法组成合议庭，于同年7月7日公开开庭审理了本案。原告黄纪森及其委托代理人王越华，被告省政府的委托代理人金超到庭参加诉讼。第三人瑞安市锦湖街道西门股份经济合作社经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月18日，省政府作出浙土字（330381）A[2019]-0007《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称涉案审批意见），同意瑞安市2019年度计划第五批次建设用地2.8340公顷（农用地转用0.0308公顷；未利用地转用0.1008公顷；征收集体土地2.7332公顷，使用国有土地0.1008公顷）。黄纪森不服，向省政府提起行政复议。2019年12月23日，省政府作出浙政复[2019]545号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈330381〉A[2019]-0007号）征地红线范围涉及征收申请人使用的集体土地，故申请人与涉案批文有利害关系，是本案行政复议的适格主体。本案征地报批前，已经履行权属确认、告知及听取意见程序。涉案土地审批符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。建设用地项目规划选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府审批。本案中，瑞安市自然资源和规划局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经瑞安市人民政府、温州市人民政府审核同意后由本机关作出建设用地审批，并无不当。申请人关于涉案土地审批无专业主管部门实质性审核程序的理由，不能成立。但瑞安市自然资源和规划局填报的《村民代表会议纪要》会议日期与实际不符，应以实际开会时间为准，本机关对此予以指正。涉案征收土地方案关于“本批次征收涉及农村宅基0间，涉及0户农户拆迁，已征地（得）被征地农户同意”的记载与实际情况不符，但因房屋拆迁安置补偿按照《关于印发瑞安市城中村改造征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）的通知》（瑞政办[2017]52号）及《关于修改瑞安市城中村改造征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）部分条款的通知》（瑞政办[2018]61号）执行，故不影响涉案建设用地审批。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持涉案审批意见批准瑞安市锦湖街道西门村集体土地0.8806公顷的建设用地审批行为。 原告黄纪森诉称：一、被告作出涉案审批意见程序违法、事实错误，不具有合理性，应予撤销。1.涉案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》中“设区的市人民政府土地行政主管部门审核意见”为空白，违反《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条的规定，专业主管部门的实质性审核程序缺失。2.浙江省自然资源厅所作政府信息公开答复称，“报省材料中不存在征地补偿安置方案、征地公告、征地补偿安置协议、规划审查意见、村民代表会议纪要等材料”；瑞安市自然资源和规划局所作政府信息公开答复称，“不存在瑞安城西团块改造项目中的本次征地涉及的登记农民名册，村民代表会议签到，表决签字文件”。因此，被告审批征地无依据。3.涉案《村民代表会议纪要》、瑞安市人民政府专题会议纪要节选内容造假，涉案征地并没有听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。4.涉案征收土地方案中称“本批次征收涉及农村宅基0间，涉及0户农户拆迁，已征得被征地农户同意”，与事实不符，至少原告有宅基地在征收范围之内，且至今未予同意。5.案外人蔡进松于2019年7月8日向被告邮寄《关于请求浙江省人民政府不要批准瑞安市的旧城改造征收我村集体土地的报告》，告知瑞安市人民政府的违法之处，被告未作进一步调查核实，直接审批征地违法。二、被告作出被诉复议决定认定事实错误，程序违法。1.被告剥夺了原告查阅被申请人瑞安市人民政府提交的书面答复及证据、依据的权利，对原告的听证申请也未给予答复。2.被告未将原告补充证据材料发送被申请人。3.被告认为“瑞安市自然资源和规划局填报的《村民代表会议纪要》会议日期与实际不符，应以实际开会时间为准”，但事实上从未召开过关于征收的村民代表会议，瑞安市自然资源和规划局也不具有填报《村民代表会议纪要》的职责。综上，请求：1.撤销被诉复议决定。2.确认被告作出涉案审批意见违法并予以撤销。 原告黄纪森向本院提供并经庭审质证的证据有：1.关于2019年6月2日召开村民代表会议的声明，2.西门村第十一届村民代表名单，3.村民代表黄建波值班记录表、考勤卡表，4.村民代表陈增陆考勤表。证据1-4，以证明2019年6月2日未召开村民代表大会。5.2019年6月2日村民代表会议纪要，以证明原告获取的该份纪要与被告提供的版本不一致。6.村两委、村代表人员关系表，以证明2019年4月11日参会人员系村两委的兄弟、父母等亲属。7.致西门村经济合作社全体社员书，以证明村委于2020年6月4日再次说明公示的事实。8.测绘成果报告、西门村用地测量图，以证明被告提供的土地勘测定界报告与2018年10月24日及2020年7月测绘成果不一致，少了图纸中黑色区域。9.《关于请求浙江省人民政府不要批准瑞安市的旧城改造征收我村集体土地的报告》、邮件交寄单，以证明被告未经调查直接审批征地违法。 被告省政府辩称：一、被告作出涉案审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。二、被告作出被诉复议决定程序合法。被告行政复议机构于2019年10月30日收到原告提交的行政复议申请材料，11月6日收到补正材料。经审理，被告于同年12月23日作出被诉复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府在举证期限内向本院提供的证据有：1.涉案审批意见书，2.建设用地呈报材料一书三方案（建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），3.瑞安市2019年度计划第五批次建设用地情况汇总表，4.标注原告使用土地位置的瑞安城西团块改造项目土地勘测定界图，5.瑞安市土地利用总体规划局部图（2006-2020年）2份、瑞安市自然资源和规划局作出的情况说明及瑞安市土地利用现状局部图2份，6.关于瑞安城西团块改造项目规划审查意见、关于瑞安城西团块改造项目补征地块规划审查意见，7.民代表会议签到册、民代表会议记录、村民代表会议表决材料、村民代表会议纪要2份，8.征地告知书（瑞征告字［2019］33号、瑞征告字［2019］55号）、征地告知书送达回执2份、公告情况记录表2份、《公告、告知张贴情况》2份，9.征地听证告知书2份（瑞土征听告字［2019］33号、瑞土征听告字［2019］55号）、送达回执2份、公告情况记录表2份、征地补偿安置方案和征地听证告知书张贴情况2份，10.土地勘测定界技术报告书2份，11.征地补偿安置协议书2份（瑞土征协字［2019］33号、瑞土征协字［2019］55号），12.实地踏勘与信访情况表2份。证据1-12，共同证明省政府作出涉案审批意见，事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。13.《关于印发瑞安市城中村改造征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）的通知》（瑞政办［2017］52号）、《关于修改瑞安市城中村改造征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）部分条款的通知》（瑞政办［2018］61号）、《关于对黄纪森集体土地上房屋的补偿决定书》（瑞政补决［2019］3号）、邮寄凭证及对应快递寄件追踪流水单等，以证明根据瑞政办［2017］52号及瑞政办［2018］61号文件的规定，市（镇）区规划建设用地范围内，列入棚户区改造计划的城中村改造征地房屋补偿，应遵守该办法；市（镇）区规划建设用地范围内的市政道路和公共配套设施项目建设征收集体所有土地涉及房屋补偿的，参照该办法执行。原告的房屋位于涉案征收地块红线范围内，瑞安市人民政府已向其送达补偿决定。14.行政复议申请材料及邮寄凭证，15.行政复议申请材料补正通知书及邮寄凭证，16.行政复议申请补正材料及邮寄凭证，17.行政复议案件受理通知书及邮寄凭证，18.行政复议答复通知书及邮寄凭证，19.被诉复议决定书及邮寄凭证。证据14-19共同证明被告作出被诉复议决定程序合法。 第三人瑞安市锦湖街道西门股份经济合作社未向本院陈述意见、提供证据。 经庭审质证，关于被告证据，原告提出：证据7的2019年4月11日村民代表会议记录的实到人数与签到人数不一致，参会人员身份不具有代表性，且在征收土地告知书、土地勘测定界技术报告之前即讨论表决有关事项，违反常识；村民代表会议纪要内容与村民代表会议记录无法对应；2019年6月2日村民代表会议纪要的三性均有异议，当日并未召开有关征地事宜的村民代表会议。证据8的征地告知书载明的安置依据文件与被告证据13中两份文件不一致，故该告知无效。证据10的真实性、合法性等均有异议，与原告提供的测绘成果有关征收面积不一致。其余证据由法院依法审查。关于原告证据，被告提出：证据1的2019年6月2日村民会议纪要日期与实际不符，应更正为2019年4月11日。证据2、6的真实性、合法性等均有异议。证据3、4、6、7、9与本案没有关联性。证据5可以证明涉案征地事项已经2019年4月11日村民代表会议讨论，手写笔迹上的差异亦属正常。证据8与本案无关联性，涉案征收面积应当以报批的勘测定界成果为准。本院对上述证据认证如下：1.被告的证据7之2019年4月11日、2019年6月2日两次《村民代表会议纪要》，其内容与被告其他证据无法印证，不予接纳；其他证据具有形式真实性、合法性、关联性，能够证明被告审批征地及办理行政复议案件的经过事实，予以采信。2.原告的证据1-5，系针对被告提供的两份《村民代表会议纪要》的反驳证据，因该两份证据本院并未接纳，故对原告相关证据，本院不作认定。证据6，被告对三性均有异议，且与本案无关，本院不予采纳。证据7系西门股份经济合作社及党支部就滨江大道三期征地情况作出的再次说明，时间在涉案审批意见之后，与本案不具有关联性；证据8之2018年10月24日《滨江三期旧城改造拆建工程西门村用地面积测量》，未经制作单位加盖印章，2020年7月测绘成果报告形成于涉案审批意见之后，无法反映与本案征收地块的关联性，征地面积应以涉案审批意见批准为据；证据9，原告据此主张被告未经调查直接作出涉案审批意见，与被告提供的相关证据不合，且案外人是否要求被告不予批准征地，与征收土地批准行为的合法性无涉，故以上证据7-9，本院不予认定。 根据以上认定的证据及当事人庭审陈述，本院确认如下事实：为实施城市规划，瑞安市人民政府拟申请瑞安市2019年度计划第五批次建设用地2.8340公顷。为此，需征收集体土地2.7332公顷，使用国有土地0.1008公顷。该批次建设用地中瑞安城西团块改造项目补征地块、瑞安城西团块改造项目地块等2个地块需征收锦湖街道西门村集体土地合计0.8806公顷，涉及原告黄纪森使用的集体土地（住宅用地）。根据《瑞安市土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，上述地块规划用途均为建设用地。2019年4月11日，西门村召开村民代表会议，讨论征收滨江大道三期团块西门村土地共27.34亩等事宜。2019年4月23日、5月27日，瑞安市自然资源和规划局、瑞安市锦湖街道办事处共同作出《征地告知书》（瑞征告字［2019］33号、瑞征告字［2019］55号）并送达民委员会，瑞安市自然资源和规划局分别作出《征地听证告知书》（瑞土征听告字［2019］33号、瑞土征听告字［2019］55号）并送达民委员会，以上告知书同时在务公开栏张贴公示。2019年4月30日、6月3日，温州大地测绘有限公司分别对涉案地块进行勘测后出具《土地勘测定界技术报告书》。民委员会对涉案土地予以确认后在土地勘测定界图和土地权属界线认定书上盖章。2019年5月5日、6月5日，瑞安市征地事务所与民委员会、瑞安市锦湖街道办事处签订《征地补偿安置协议书》（瑞土征协字［2019］33号、瑞土征协字［2019］55号），对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定。2019年5月8日、5月28日，瑞安市自然资源和规划局工作人员分别对涉案地块土地进行实地踏勘，确认项目申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现未批先动工和违法用地现象。2019年6月27日，瑞安市自然资源和规划局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经瑞安市人民政府、温州市人民政府审核同意后上报。2019年7月18日，省政府作出涉案审批意见书。 原告黄纪森不服，于2019年10月29日向省政府申请行政复议，请求撤销涉案审批意见书。省政府次日收件后，于10月31日发出《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告补充提供土地承包证、宅基地使用权证等能够证明与涉案批文有利害关系的证明材料。省政府于11月6日收到原告补充提交的材料后，于11月8日向原告发出《行政复议案件受理通知书》，通知原告已受理其行政复议申请。经审理，省政府于2019年12月23日作出被诉复议决定，决定维持涉案审批意见批准涉及征收瑞安市锦湖街道西门村集体土地0.8806公顷的建设用地审批行为，并于2020年1月1日邮寄送达原告。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为：一、关于本案审理范围暨原告诉讼请求问题。根据原告黄纪森提供的证据来看，其只与被告省政府作出涉案审批意见批准征收瑞安市锦湖街道西门村集体土地0.8806公顷（瑞安城西团块改造项目、瑞安城西团块改造项目补征地块）的行政行为存在利害关系，涉案审批意见批准征收其他地块的行政行为及其他内容与原告黄纪森无关，本院不作审查。二、关于涉案审批意见批准征收案涉地块行为的合法性。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”瑞安市2019年度计划第五批次建设用地项目征收集体土地2.7332公顷，在被告省政府有权批准的范围内。瑞安市人民政府在呈报审批时，先由瑞安市自然资源和规划局依法填报了《建设用地呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书、补充耕地方案、农用地转用方案和征收土地方案，报批材料符合前述规定。在报批之前，西门村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论，瑞安市有关部门已与西门村签订征地补偿安置协议，并履行了相关征地告知程序。温州市人民政府对“一书三方案”进行审核并予同意，最终由被告作出涉案审批意见，程序基本符合法律规定。但浙江省自然资源厅作为“有批准权的人民政府土地行政主管部门”，没有按照法律规定对“一书三方案”进行审查并出具审查意见存在不当，鉴于此种意见目的在于为省政府提供决策参考，不能因为没有此种意见而否定省政府审批行为的合法性，故对前述程序不当，本院予以指正。原告主张报批前未经“设区的市人民政府土地行政主管部门”审核，未听取被征地村民的意见，构成程序违法，且违法未对案外人《关于请求浙江省人民政府不要批准瑞安市的旧城改造征收我村集体土地的报告》指出的违法之处进行调查核实，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原告还提出征收土地方案称“本批次征收涉及农村宅基0间，涉及0户农户拆迁，已征地被征地农户同意”，但至少原告有宅基地及房屋在征收范围之内，至今未予同意，鉴于被征地农户是否同意征地，并非被告决定批准征收集体土地的法定前置条件，被告在被诉复议决定中已指出该项记载与实际情况不符。本院对原告据此要求确认涉案审批意见违法并予以撤销的请求不予支持。三、关于被诉复议决定的合法性。被告省政府受理行政复议申请后，经审理查明如前事实，在法定期限内作出被诉复议决定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”故原告有关其提交的补充证据材料未发送复议被申请人构成程序违法的主张，缺乏法律依据。至于原告提出被告未提供阅卷的问题，鉴于原告未提交其曾提出阅卷申请的证据，本院难以直接作出评判，但根据前述规定，对复议申请人的阅卷申请，行政复议机关原则上不得拒绝。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。原告虽主张其曾要求听证，但也没有提交相关证据，况且，是否采取听证的方式审理由行政复议机关决定，并非法定程序。因此，原告上述有关行政复议程序违法的主张，本院均不予采纳。综上，原告要求判决撤销被诉复议决定、确认涉案审批意见违法并撤销的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄纪森的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄纪森负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  林青青 审 判 员  张 存 人民陪审员  李卫东 二〇二〇年八月十一日 法官 助理  胡瞻智 代书 记员  缪日臻 ?*ArabicDash?-14-? ?*ArabicDash?-15-?