浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终970号上诉人（原审原告）娄树葱，男，1955年7月21日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人杨晓霞。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。娄树葱诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批复一案，温州市中级人民法院于2020年3月30日作出（2019）浙03行初675号行政裁定。娄树葱不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月14日组织双方当事人进行了调查询问，上诉人的委托代理人崔克海，被上诉人的委托代理人杨晓霞、杨梦云到庭参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月29日，温州市国土局向温州市政府呈送温土资房龙〔2017〕8号《关于要求批准龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案的请示》。2017年12月30日，温州市政府作出温政土房龙〔2017〕10号《关于龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》，同意温州市国土局的请示，要求该局公布并组织实施。被诉批复后附《龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案》。2017年12月31日，温州市政府作出温政土房公龙〔2017〕10号《征收集体土地房屋补偿方案公告》（以下简称涉案公告），将房屋征收机构和实施单位、签订补偿协议期限等事项，以及涉案补偿方案予以公告。2018年1月3日，龙湾区永中街道办事处工作人员在双何村公开栏内张贴涉案公告。同日，龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）门户网站发布涉案公告。以上事实，有温土资房龙〔2017〕8号《关于要求批准龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案的请示》、温政土房公龙〔2017〕10号《征收集体土地房屋补偿方案公告》、照片、见证人说明、网页截图等证据予以证实。原审法院认为，根据原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的通知》第二条的规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村内张贴公告的书面证明及视听资料，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告没有确定期限的，可以认定当事人自公告张贴之日起10个工作日起知道征收土地决定。征收土地补偿方案公告性质上与征收土地公告相近，均是将征地有关事宜依法告知被征收人，在确定有无依法发布征收土地补偿方案公告，以及被征收人是否知道征地补偿方案批复时，可以参照上述规定。本案中，照片、见证人说明和网页截图等证据可以证实，2018年1月3日，永中街道办事处工作人员在双何村公开栏内张贴涉案公告。同日，龙湾区政府门户网站亦发布涉案公告。根据前述《通知》第二条的规定，应当认定自2018年1月3日起的10个工作日起，即自2018年1月17日起，包括原告在内的被征收人已知道被诉批复。原告主张被诉批复应当逐个送达被征收人，并以送达时间确定原告知道被诉批复的时间，缺乏法律依据，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告作出被诉批复时，未告知包括原告在内的被征收人起诉期限，应当根据前述规定确定本案的起诉期限。原告知道被诉批复的时间为2018年1月17日，此时《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》尚未施行，根据程序法不溯及既往的原则，本案的起诉期限为该《解释》施行之日，即2018年2月8日起一年。原告迟至2019年8月19日提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限，且原告未能提供证据证明本案存在因不可抗力或者其他不属于原告自身原因耽误起诉期限的情形，依法应当驳回原告的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”根据上述规定，规范性文件的一并审查依附于对被诉行政行为的审查，因本案系程序上驳回原告的起诉，未对被诉批复的合法性进行实体审查，故原告提出的规范性文件审查请求不属于本案审理范围，不予审查。综上，原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告娄树葱的起诉。娄树葱上诉称：一审中，被上诉人并未举证证明上诉人早已确实知道被诉批复的存在，更没有客观证据证明上诉人起诉超期。上诉人从信息公开途径取得涉案批复，到提起本案诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。一审法院认定上诉人的起诉超期并裁定驳回起诉明显错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。温州市政府答辩称：1.被答辩人起诉已经超过起诉期限，原审裁定正确。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的通知》第二条的规定，征收土地公告没有确定期限的，可以认定当事人自公告张贴之日起10个工作日起知道征收土地决定。本案中，被诉批复于2017年12月30日作出。答辩人于2018年1月3日在龙湾区永中街道双何村的公告栏对《征收集体土地房屋补偿方案》（温政土房公龙[2017]10号）进行公告、公示，告知被征收被诉行政行为的内容。同时，答辩人在政府门户网站也已经对被诉批复的内容进行公示。因此，可以认定包括被答辩人在内的被征收人于2018年1月17日起，即已知晓被诉批复。被答辩人于2019年8月19日起诉已经超过1年的起诉期限，原审裁定驳回起诉正确。二、被答辩人的的上诉事实与理由均不成立。答辩人在一审中已经提供了《征收集体土地房屋补偿方案公告》、照片、见证人说明、网页截图等证据，证明被诉批复已经公示。因此，答辩人已经履行了公示和举证义务。综上，被答辩人起诉超过起诉期限，请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案争议焦点是娄树葱的起诉是否超过法定起诉期限。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）规定：“二、行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定……”。对于征收土地补偿方案公告，性质上与征收土地公告并无二致，均是将征地、征地补偿有关事宜依法告知被征收人，故可以参照上述规定。本案被诉行政行为系温州市政府于2017年12月30日作出的温政土房龙〔2017〕10号《关于龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》。一审程序中，温州市政府提供了温政土房公龙〔2017〕10号《征收集体土地房屋补偿方案公告》、照片、证明、见证人说明、网页截图等证据，可以证明已经发布了涉案征收补偿方案公告。因涉案公告没有确定期限，可以认定自公告张贴之日（2018年1月3日）起满10个工作日即2018年1月17日起，被征收人已经知道或应当知道被诉批复。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，如前所述，被诉行政行为于2017年12月30日作出，2018年1月17日起视为被征收人已经知道或者应当知道，但涉案公告并未告知诉权或者起诉期限，上诉人娄树葱于2019年8月19日起诉。由于新旧司法解释对因行政机关未履行教示义务时的起诉期限规定不一致，在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，通常应从有利于保护当事人诉权出发，适用关于起诉期限规定较长的司法解释。同时，亦要遵循起诉期限系敦促当事人及时启动权利救济程序，使不确定的行政法律关系尽快确定，维护社会秩序特别是公法秩序稳定的功能。在新司法解释规定的起诉期限短于旧司法解释规定的期限时，对新司法解释施行前发生的行政行为的起诉期限按照行为时法律规定的起诉期限计算，但从新司法解释施行之时起超过1年的，截至新司法解释施行后1年时止，即遵循从旧兼从新原则。因此，本案起诉期限到2019年2月8日届满，但娄树葱直到2019年8月19日才提起本案诉讼，显然已超过起诉期限。据此，原审法院裁定驳回娄树葱的起诉，并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年八月二十日书记员  朱胤佐