浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终990号 上诉人（原审原告）葛杏芬，女，汉族，1955年7月2日出生，住浙江省杭州市西湖区。 委托代理人邬国华（系葛杏芬之子），男，汉族，1979年2月9日出生，住浙江省杭州市西湖区。 委托代理人袁冲，北京京康律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区浙大路1号。 法定代表人董毓民，区长。 委托代理人董一晨。 委托代理人陈志远，浙江智仁律师事务所律师。 葛杏芬诉杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）其他城建行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年4月8日作出（2019）浙01行初547号行政判决。葛杏芬不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查，现已审理终结。 西湖区政府于2019年8月23日作出18号复议决定，主要内容为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受案范围。本案中，杭州市西湖区人民政府转塘街道办事处（以下简称转塘街道办）作出的《转塘街道2018年第一期城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）属于对搬迁项目动员性、指导性的意见，未直接设定相关权利义务，方案本身对当事人的权利义务不产生实质性影响。补偿人与被补偿人的权利义务系由相关补偿协议进行确定。因此，葛杏芬所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回葛杏芬的行政复议申请。 葛杏芬向原审法院起诉称，葛杏芬于2018年12月27日向西湖区政府邮寄了《行政复议申请书》，请求西湖区政府依法撤销转塘街道办作出的《补偿安置方案》，不料西湖区政府作出18号复议决定，认为葛杏芬的复议申请不符合受理条件，驳回了葛杏芬的复议请求。葛杏芬认为，西湖区政府作出的18号复议决定存在事实不清、证据不足，适用法律错误的情形，应当予以撤销。故请求：1.撤销西湖区政府作出的18号复议决定；2.责令西湖区政府依法受理葛杏芬提出的行政复议申请。 原审法院经审理查明：2019年12月26日，葛杏芬向西湖区政府寄送行政复议申请书及申请材料，复议请求为“依法撤销转塘街道办作出的《补偿安置方案》”。西湖区政府于2019年12月27日收到上述申请，于2019年1月2日予以受理并通知转塘街道办提出书面答复，提交证据、依据和其他有关材料。因认为该案审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结，西湖区政府于2019年1月31日书面通知复议当事人该案行政复议中止。因认为中止原因消除，西湖区政府于2019年8月23日决定恢复审理。同日，西湖区政府作出18号复议决定并向葛杏芬寄送。另查明，转塘街道办为推进该街道2018年第一期城中村改造项目房屋搬迁工作，于2018年2月26日作出《补偿安置方案》，该方案的“法律责任”中载明：被搬迁人违反协议约定，拒绝或者不按期腾退房屋的，由搬迁单位督促限期腾退；逾期仍不腾退的，搬迁实施单位可按协议约定取消有关优惠奖励，并依法向人民法院提起诉讼。再查明，葛杏芬位于××号的房屋在《补偿安置方案》所涉搬迁范围内。2018年5月22日，葛杏芬与转塘街道办签订《杭州市集体土地房屋搬迁补偿协议》。嗣后，葛杏芬领取了补偿款。葛杏芬因认为该协议存在违法情形，向杭州市西湖区人民政府提起诉讼，请求撤销该协议。杭州市西湖区人民法院于2018年12月25日作出（2018）浙0106行初319号行政判决，驳回葛杏芬的诉讼请求。葛杏芬不服提起上诉，原审法院于2019年3月12日作出（2019）浙01行终76号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，根据涉案《补偿安置方案》所载内容，该方案是转塘街道办关于搬迁当事人之间签订协议的有关实施内容，当事人之间的权利义务系通过经协商签订的协议所确定。故西湖区政府认为《补偿安置方案》本身对葛杏芬的权利义务不直接产生影响，并非可复议的具体行政行为，并据此驳回葛杏芬的行政复议申请，并无不当。综上，葛杏芬的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回葛杏芬的诉讼请求。原审案件受理费50元，由葛杏芬负担。 葛杏芬上诉称：一、《补偿安置方案》是转塘街道办就特定的房屋搬迁事项作出的实施方案，属于可诉的具体行政行为。该方案明确规定了搬迁范围、搬迁规模、签约期限、补偿办法和安置办法，明显对上诉人等村民的住房等权益产生重大影响，应属于行政复议受理范围。所谓阶段性行为，一般是行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理，《补偿安置方案》完全不符合阶段性行为的特征。二、上诉人虽然签订了搬迁补偿安置协议，但补偿安置协议只是对房屋财产转移的一种约定，并不直接产生物权变更的效力。且补偿安置协议并未依法履行，上诉人并未腾空房屋并交付给转塘街道办，转塘街道办在未将安置房及补偿款项交付给上诉人的情况下，就直接违法强拆了上诉人的房屋。因此，上诉人对其房屋仍具有合法权益，对《补偿安置方案》也具有救济权利。三、对于行政机关制定的关系到本村村民重大权益的事项，本村村民具有提起复议或诉讼的权利。该权利是上诉人村民身份赋予的。《补偿安置方案》不仅规定了房屋补偿办法，也规定了安置办法及安置方式，关系到村民的住房保障等切身利益。四、被上诉人在原审中提交的证据与《补偿安置方案》的合法性之间没有关联性。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，被上诉人应当依法撤销该具体行政行为。被上诉人以程序的驳回来拒绝实体裁判，是推诿和不负责任的表现。五、对于征收补偿方案，法律法规规定了明确的救济方式，如公示并征求意见、申请听证、复议等。《补偿安置方案》类似于征收补偿方案，将复议的权利都剥夺掉，明显不符合行政机关合法行政、程序正当原则。六、参照最高人民法院（2017）最高法行申1145号行政裁定书，为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。本案《搬迁补偿方案》类似于征收补偿方案，签订补偿协议后上诉人仍有提起行政复议的权利。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，案件诉讼费由被上诉人承担。 西湖区政府答辩称：一、上诉人的上诉请求应当在上诉时确定。上诉人上诉所主张的事实和理由也与书面上诉状内容不一致，形式上有问题。二、被诉复议决定程序合法，被上诉人的行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定。三、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受案范围。本案中的《补偿安置方案》属于对搬迁项目的动员性、指导性意见，未直接设定相关权利义务，方案本身对于当事人权利义务不产生实质性影响。补偿人与被补偿人之间的权利义务系由相关补偿协议确定。因此，上诉人所提的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，应予驳回。四、本案上诉人与行政机关之间是由于相关搬迁工作及补偿协议引起了纠纷，审理《补偿安置方案》对于当事人矛盾化解并无意义。综上请求驳回上诉请求。 原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人作出的被诉复议决定，争议点在于《补偿安置方案》是否属于可复议的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。经审查《补偿安置方案》中有关“实施步骤”、“法律责任”等具体内容，该《补偿安置方案》系转塘街道办为了加快街道城中村改造、改善城中村群众居住环境，规范实施房屋补偿安置协议签订工作等出台的方案。当事人之间的权利义务系按照所签订的搬迁补偿协议来确定。对照前述《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，被上诉人作为行政复议机关认为《补偿安置方案》本身对于上诉人权利义务不产生直接影响，并非可复议的具体行政行为，并驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审法院对该争议点的认定和处理正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人葛杏芬提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人葛杏芬负担。 本判决为终审判决。 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  樊清正 二〇二〇年八月二十日 书记员  刘 芳