山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终468号 上诉人（原审原告）王喜秀,女,1958年11月28日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛兆学,男,1945年5月30日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛若录,男,1971年9月13日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛若兴,男,1969年1月6日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛兆丛,男,1969年3月17日出生,汉族。 上诉人（原审原告）王喜林,男,1965年10月27日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛兆阳,男,1958年5月26日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛克文,男,1948年3月12日出生,汉族。 上诉人（原审原告）辛克学,男,1963年10月12日出生,汉族。 上诉人（原审原告）王喜文,男,1963年8月27日出生,汉族。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区自然资源局，住所地青岛市崂山区仙霞岭路20号A座。 法定代表人迟文涛，局长。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。 法定代表人赵燕，区长。 上诉人王喜秀、辛兆学、辛若录、辛若兴、辛兆丛、王喜林、辛兆阳、辛克文、辛克学、王喜文（以下简称王喜秀等10人）因诉被上诉人青岛市崂山区自然资源局、青岛市崂山区人民政府撤销预审意见及行政复议一案，不服青岛市崂山区人民法院（2020）鲁0212行初43号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告王喜秀等10人的原审诉讼请求为：1.求撤销崂山国土资源分局在2018年7月4日作出的青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》。2.请求撤销崂山区人民政府于2020年1月15日作出的崂政复决字[2020]7号《行政复议决定书》。 原审法院经审查认为：《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。预审行为所需要重点考量和审查的主要内容是项目选址是否符合土地利用总体规划及供地政策和土地管理规定条件、用地规模是否符合有关建设用地指标规定、补充耕地初步方案是否可行、以及征地补偿费用的拟安排情况，其主要目的在于保证建设项目用地符合土地利用总体规划，符合国家供地政策，充分发挥土地供应的宏观调控作用，保护耕地，合理和集约节约利用土地，控制建设用地总量。因此，预审行为属于过程性行为，预审行为与项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人之间不具有法律上的利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。虽然建设项目预审意见书可能为后续相应的建设许可、拆迁许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但是对原告等人的权利义务产生实际影响的是征地拆迁、补偿安置等事宜以及单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回原告王喜秀等10人的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人王喜秀等10人不服原审裁定，上诉称，一、上诉人在青岛市崂山区山东头村拥有合法的房屋，现该区域面临拆迁，为核实拆迁行为的合法性，上诉人在向青岛市崂山区人民政府申请撤销崂山区发展和改革局作出的青崂发改核[2018]7号《关于银丰玖玺城安置区（A-2-1)项目核准的批复》行政复议案件中，于2019年10月29日获知原崂山国土资源分局曾于2018年7月4日作出青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》。上诉人认为上述行政行为违法，向青岛市崂山区人民政府申请行政复议，请求撤销该预审意见。2020年1月19日上诉人收到青岛市崂山区人民政府作出的崂政复决字[2020]7号《行政复议决定书》，该行政复议决定书错误的维持了青岛市崂山区自然资源局（原崂山国土资源分局）于2018年7月4日作出的青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》。二、上诉人认为上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，原审裁定应当撤销。理由如下：1、与具体行政行为是否具有法律上的利害关系应根据上诉方的权益是否受到侵扰来判定。建设项目用地预审意见属于建设项目的前置审批程序之一，预审意见将决定该项目是否可以进入下一步审批程序，若无该意见则项目必然不能成立。上诉人常年居住在涉案地块，在此地块上的建设项目必将影响上诉人的基本生活。上诉方虽然不是被诉用地预审意见的直接相对人，但是被诉用地预审意见却对上诉人产生了必然的、实际的和确定的法律效果。2、虽然上诉人的房屋已经被拆除，但是上诉人房屋所在地块没有征收文件。上诉人在没有被征收、未取得任何补偿的情况下，房屋所在土地使用权依旧属于上诉人所有。并且，上诉人持有的房产证并没有相关部门通知其已经被注销。也就是说，在征收过程中，征收方并没有针对上诉人征收完毕。因此，在上诉人合法使用的土地上做出用地预审意见，侵犯了上诉人合法拥有的房屋所有权及宅基地使用权。综上，请求二审法院撤销青岛市崂山区人民法院作出的（2020）鲁0212行初43号行政裁定，指令原审人民法院继续审理。 被上诉人青岛市崂山区自然资源局、青岛市崂山区人民政府均未向本院提交书面答辩意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的证据均已随案移送本院。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和对权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人王喜秀等10人起诉指向的行政行为系青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》和崂政复决字[2020]7号《行政复议决定书》。《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”第十一条规定：“预审应当审查以下内容：（一）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；（三）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定；对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。”第十五条第二款规定：“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”根据上述规定，建设项目用地预审属于国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段所实施的过程性行为，并非办理建设项目用地批准文件的最终决定，并不直接决定建设项目的成立。并且，涉案青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》明确“本预审意见不得作为项目用地的批准文件”。因此，涉案青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》对上诉人王喜秀等10人的房屋所有权或者土地使用权等合法权利不产生实际影响。上诉人王喜秀等10人针对青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》提起本案行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。 另，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”因此，对于被上诉人针对上诉人请求撤销青崂土预字[2018]18号《关于山东头社区村庄改造项目用地预审意见》作出的崂政复决字[2020]7号《行政复议决定书》，依法应当一并裁定驳回上诉人王喜秀等10人对该复议决定的起诉。 综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年八月六日 法官助理 王** 书记员赵洪峰