安徽省马鞍山市雨山区人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖0504行初4号原告柏受荣,男,汉族,1969年8月18日出生,户籍地安徽省马鞍山市雨山区。委托代理人陈琦，安徽浩谦律师事务所律师。委托代理人张帆，安徽浩谦律师事务所律师。被告马鞍山市自然资源和规划局,住所地安徽省马鞍山市湖。法定代表人方成，该局局长。委托代理人江益民，安徽长城律师事务所律师。委托代理人朱敏敏，安徽长城律师事务所律师。第三人马鞍山中冶华辰置业有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区。法定代表人马源，该公司总经理。委托代理人殷向东，安徽夏商周律师事务所律师。委托代理人李冉，安徽夏商周律师事务所律师。原告柏受荣不服被告马鞍山市自然资源和规划局（下称市自规局）作出的马自然资规函（2019）194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并向第三人送达起诉状及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年4月29日、6月23日公开开庭审理了本案。原告柏受荣及其委托代理人陈琦、张帆，被告市自规局的工作人员徐刚及委托代理人江益民、朱敏敏，第三人马鞍山中冶华辰置业有限公司（下称中冶华辰置业公司）的委托代理人殷向东、李冉分别到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市自规局于2019年12月31日向雨山区人民政府作出一份马自然资规函（2019）194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，该《函》载明的内容如下：“雨山区政府：《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》（雨政函[2019]186号）悉，经查，现答复如下：1、未核发来函涉及建（构）筑物的建设工程规划许可证；2、来函涉及建（构）筑物不可以补办建设工程规划许可证。特此函复。”原告柏受荣诉称，一、请求依法撤销被告作出的（马自然资规【2019】194号）《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》;二、请求判决被告承担本案诉讼费用。2019年12月17日,马鞍山市雨山区人民政府向被告发出(雨政函【2019】186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》文件,后被告于2019年12月31日作出(马自然资规函[2019]194号)《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》,答复所涉建(构)物未核发建设工程规划许可证,不可以补办建设工程规划许可证。后马鞍山市雨山区城市管理行政执法局于2020年1月19日,依据被告的该《复函》,作出《限期拆除决定书》,责令原告收到决定书3日内自行拆除该违法建(构)筑物。被告作出的该案涉《复函》,没有事实依据。首先,案涉房屋为钟鼎悦城36栋405室,其施工编号为钟鼎悦城5#楼。根据案涉工程在马鞍山市城建档案馆的竣工资料,马鞍山市城乡规划局于2017年6月12日已向案涉工程的建设单位马鞍山中冶华辰置业有限公司核发了建设项目名称为钟鼎悦城(1#、5#、6#、9#、10#楼)的建设工程规划许可证,证号为“建字第340503201700059”。其次,根据竣工备案资料图纸显示,案涉建(构)物所在位置在5#楼竣工图纸上并无任何开洞的设计,也无任何5#楼“设计修改通知单”显示有开洞的修改,竣工图纸与建设单位所提供的户型图一致,即均无任何开洞设计。以上事实,证明案涉建(构)物已取得建设工程规划许可证,该处位置的封闭设计与设计规划、建设一致,不存在违反规划设计的客观事实。被告作出的该案涉《复函》，直接导致了马鞍山市雨山区城市管理行政执法局认定案涉位置的建（构）筑物属于违法建筑，要求限期拆除，直接影响了原告的财产权益。为维护原告合法权益,现具状法院,请求依法判如前请。原告柏受荣为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：1、原告身份证、被告组织机构信息，证明原、被告诉讼主体资格；2、雨政函[2019]186号函、马自然资规函[2019]194号，证明2019年12月17日,马鞍山市雨山区人民政府向被告发出(雨政函[2019]186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》文件,后被告于2019年12月31日作出(马自然资规函[2019]194号)《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》,答复所涉建(构)物未核发建设工程规划许可证,不可以补办建设工程规划许可证；3、马雨城管(规划)限拆[2020]第ZD006号限期拆除决定书，证明马鞍山市雨山区城市管理行政执法局于2020年1月19日,作出《限期拆除决定书》,责令原告收到决定书3日内自行拆除该违法建(构)筑物；4、建设工程规划许可证、竣工图纸，证明案涉建(构)物实际已核发建设工程规划许可证,与竣工图纸内容一致；5、信息公开答复函、建设工程规划许可证以及中鼎悦城5号、6号、9号楼的施工平面图，证明案涉构件图在被告处报批的施工平面图、建设工程规划许可证与城建档案馆资料一致；6、设计修该通知单，证明在备案资料中没有被告提交的设计修该通知单，证明竣工备案资料没有被告提交的修改通知单，和竣工资料中修改通知单不一致；7、宣传广告，证明案涉房屋和竣工图纸一致，没有墙体开洞设计。被告市自规局辩称，原告诉请无事实法律依据，请求驳回原告诉请。原告陈述的函是内部行政行为。被告没有对原告发出这个函，原告作为行政相对人，相关行政行为的行政机关，是马鞍山市雨山区行政执法局。原告起诉被告没有事实和法律依据。被告在2019年12月31日给雨山区的复函有充分的事实和法律依据。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告市自规局向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码，证明被告身份适格；2、(雨政函[2019]186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》、3、马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》、4、建设工程规划核实合格证、5、建设工程规划许可证及其附件、6、设计修改通知书。证据2-6证明规划验收的案涉工程，是根据相关设计修改验收合格。证明被告作出的具体行政行为正当合法。依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》。第三人中冶华辰置业公司述称，同意被告的答辩意见；案涉复函所描述的内容属实；原告的诉讼请求不能成立。第三人中冶华辰置业公司向本院提供了以下证据：1、商品房买卖合同（预售），证明原告与第三人之间存在买卖合同关系，里面的图纸是原设计图纸，到2018年图纸有修改，交房时候已经开口，房屋面积按照开口后的重新计算；2、钟鼎悦城5#楼2-7层电梯厅修改平面图及设计修改通知单，证明因为不符合电梯强制性规范标准，第三人将原设计图修改，修改的内容增加了电梯救援通道，并将图上报规划部门备案；3、退款申请单、回单，证明2019年3月4日上午申请涉案面积退费获得批准，并拿到相应款项；4、钟鼎悦城入住确认单，36栋405室房产分户图，证明原告在收房时房产分户图中的套内面积不包含案涉部分，且经过原告签字确认。经庭审质证，一、原告柏受荣对被告市自规局提交的上述证据发表如下质证意见：对证据1的三性无异议；对证据2形式上的真实性无异议，但对内容有异议，即附件2、3、4没有真实性，均没有在竣工备案资料中出现；对证据3形式上的真实性认可，但对内容不认可，达不到被告的证明目的；对证据4、5的真实性认可，但根据规划许可证及其附件，案涉建构物符合最初的建设规划许可，其上没有改动设计。证据3中的复函没有建设工程许可，与证据4、5相互矛盾；对证据6的真实性不认可，设计修改通知单在竣工资料中没有出现，备案图纸和原始图纸一致，证明没有相应的设计修改。并且被告表示该组证据来源于被告，但在之前向被告申请信息公开，要求公开相关的工程许可、规划图纸以及相应的设计修改资料，但是被告当时的答复未提供规划设计修改资料，所以该组证据不具有真实性。二、原告柏受荣对第三人中冶华辰置业公司提供的上述证据发表如下质证意见：对证据1的真实性认可，附件1平面图相关建设部分没有开洞设计。2018年5月24日签订合同，第三人主张在2018年1月25日已经修改，为何在5月签订的时候还是原来设计；对证据2的真实性不认可，单方提供，没有相关部门进行备案，所谓修改时间在2018年1月25日；证据3与本案无关联性，其次，并非原告当时知道的相关情形主动申请，因为第三人向所有业主提供交房告知书，提出可能有面积差异，进行补差价退房款，第三人主动联系原告，在实际中，并不是原告因相关设计发生变更而进行的退款；证据4即入住确认单是真实的，分户图真实性不认可。原告没有见过房产分户图，分户图是在办理产权登记后，附在不动产权证后的，原告没有办理不动产登记，和之前的购房合同中不一致。三、被告市自规局对原告柏受荣提供的上述证据发表如下质证意见：对证据1的三性无异议；对证据2的真实性合法性无异议，关联性有异议，达不到原告证明目的；对证据3的真实性合法性无异议，证明被告作出的行政行为是对雨山区政府的询问函的回复；对证据4的建设工程规划许可证真实性合法性无异议，对竣工图纸真实性合法性有异议，案涉房屋竣工时是打开的；竣工图真实性有异议，不是被告验收时的竣工图。原告提供的竣工图真实性我方不认可，是第三人和施工单位向城建档案馆提供的，实际电梯口是打开的。实物交付时电梯井就是打开的；证据5即信息公开答复函本身没有错误；建设工程规划许可证真实性无异议，中鼎悦城5号、6号、9号楼的施工平面图是设计修改前的施工图纸；对证据6，其认为，涉及修改需要有第三方图审公司进行审查，但原告提供的设计修改没有第三方图审公司审查；设计修改通知单没有我局审核，可能是施工单位、建设单位直接交到档案馆的；证据7与我方无关。四、被告市自规局对第三人中冶华辰置业公司提供的上述证据发表如下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，但是被告规划验收案涉房屋时，电梯口是打开的，与实际修改是一致的；对证据3、4的三性和证明目的均无异议，原告认为案涉差价单据是因为房屋面积存在出入，但在第一次我们提交的证据，涉及退补差价，针对原告仅包括存在封闭电梯、应急通道改建的部分业主，显然该笔差价的退款是具有明确的针对性的，而不是原告代理人所提交的房屋存在的误差情况导致的。五、第三人中冶华辰置业公司对原告柏受荣提供的上述证据发表如下质证意见：对证据1的三性无异议；对证据2即函发生时我方不清楚，函的内容是真实的，所认定事实是真实的；对证据3的真实性无异议，合法性关联性由法院判断；对证据4中许可证三性无异议，竣工图纸和实际发生的变更以及最终建成的，不能证明原告改造的行为是合法的；证据5不能说明不能变更没有备案；证据6有无原件，是不是完整的材料，需要回去核实。设计修改图一个是建筑图，一个是结构图，这个不能证明没有修改图，备案资料中的材料缺失的确是我们的错误；证据7的真实性回去核实一下，变更原因要符合强制性规范。六、第三人中冶华辰置业公司对被告市自规局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-6的三性均无异议；函件往来第三人不清楚具体情况，但函上内容是真实的；规划设计变更许可到规划验收的事实过程与被告所举的证据的证明内容完全一致；案涉电梯口应急救援通道交付给原告时与变更设计完全一致，竣工备案图与实物变更不一致，应以实物为准；变更设计符合强制性规范要求，被告接受第三人变更备案的行为合法。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的上述证据均达不到支持其案涉诉讼请求的证明目的。二、被告提交的上述证据可以表明被告作出的案涉之马自然资规函（2019）194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》不具有提起本案行政诉讼的可诉性。三、第三人提供的上述证据具有真实性，且与本案具有相应的关联性。经审理查明，原告柏受荣系马鞍山市钟鼎悦城小区36栋405室业主。2019年11月19日，雨山区市场监督管理局向雨山区委、区政府报送一份“市场信息专报”，该“专报”的主要内容为：“近日，马鞍山市特种设备监督检验中心在对安民街道钟鼎悦城小区电梯检验时发现，该小区18、35、36三栋楼的部分业主私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间，造成电梯一旦发生故障将无法维修和救援。存在重大安全隐患，涉及五台电梯检验不合格。根据《特种设备安全法》规定，我局责令物业公司立即停止使用该五台电梯，待消除安全隐患，经检验合格后方可使用”。2019年11月22日，马鞍山市雨山区城市管理行政执法局接到雨山区委办公室有关上述“专报”内容之转办函之后即派员前往现场进行了相应调查，并在调查了解了相应情况之后决定依法立案查处。2019年12月17日，雨山区政府向马鞍山市自然资源和规划局发出（雨政函【2019】186号)《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》，该函的内容如下：“市自然资源和规划局:根据雨山区市场监督管理局《市场监督信息专报》称“钟鼎悦城小区,18、35、36三栋楼的部分业主,私自将电梯应急通道封闭在自家私人空间,造成电梯一旦发生故障无法维修和救援,存在重大安全隐患。”我局执法人员前往现场调查,并现场拍摄了图片,经查发现,共计7户将电梯救援通道封闭,分别是18-505业主王晓杰、35-402业主顾凤翠、35-502业主陈于、35-602业主李静、36-202业主李睿婧、36-404业主张青利、36-405业主柏受荣。现函请贵局对钟鼎悦城18、35、36三栋的7户业主封闭电梯救援通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设,且能否补办建设工程规划许可证予以确认,以便雨山区城市管理行政执法局依法查处。”2019年12月31日，马鞍山市自然资源和规划局向雨山区政府发出马自然资规函【2019】194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的复函》，该复函内容如下：“雨山区政府:《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建设的函》(雨政函(2019)186号)悉,经查,现答复如下:1.未核发来函涉及建(构)物的建设工程规划许可证;2.来函涉及建(构)物不可以补办建设工程规划许可证。特此函复。”嗣后，马鞍山市雨山区城市管理行政执法局在实施了相关行政执法程序之后，于2020年1月19日针对钟鼎悦城36栋405室业主柏受荣作出马雨城管(规划)限拆【2020】第ZD006号《限期拆除决定书》并向柏受荣予以了送达，该决定书的内容为：“柏受荣():经查,你(单位)因未取得建设工程规划许可证在钟鼎悦城36#405建设违法建(构)筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,现决定:责令你(单位)自收到本决定书之日起叁日内自行拆除该处违法建(构)筑物。逾期未拆除的,本机关将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定,可以在接到本决定书之日起60日内,向马鞍山市人民政府行政复议委员会或雨山区人民政府申请行政复议,也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向雨山区人民法院提起行政诉讼”。现因原告柏受荣请求撤销市自规局于2019年12月31日作出的马自然资规函（2019）194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的构（建）筑物是否属于违法建设的复函》，以致成讼。本院认为，本案的争议焦点应系针对被告于2019年12月31日作出的案涉之马自然资规函（2019）194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，是否可以提起本案之行政诉讼。现作出如下分析认定，即：1、从上述《复函》产生的背景来看，本案经审理查明的相关法律事实已经明确表明上述《复函》系被告针对案涉之雨政函（2019）186号《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》而作出的回复意见，而被告之所以作出上述《复函》实乃《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》及《马鞍山市城市管理领域集中行使处罚权试办法》的颁布实施所致，据此，被告根据上述相关规定作出上述《复函》的行为本身只系相关联的行政机关之间就所涉相关事务行文征询、回复往来的程序性或过程性的行为，且上述行为本身也不产生外部法律效力，即不对相关公民，法人或者其他组织合法权益产生影响。2、从案涉之雨政函（2019）186号《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》及被告作出的上述《复函》中所分别载明的具体内容事项来看，被告针对前函所征询内容事项（即钟鼎悦城18、35、36三栋的7户业主封闭电梯救援通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设，且能否补办建设工程规划许可证）所作出的上述《复函》中的答复内容事项（即1、未核发来函涉及建（构）筑物的建设工程规划许可证；2、来函涉及建（构）物不可以补办建设工程规划许可证）的意思表示实际体现为被告经核查后，针对前函征询事项作出了一个具体事实核查结果的答复意见，该答复意见内容未见对所涉行政相对人（即相关公民、法人或其他组织）权利义务产生实际影响的情形存在。综上，被告于2019年12月31日作出马自然资规函（2019）194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项，第六十九条第一款第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告柏受荣的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  丁荣超人民陪审员  吴继红人民陪审员  高小培二〇二〇年八月二十日书 记 员  邢涵敏附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。第（十）项：对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第一款第（八）项：行政行为对其他合法权益明显不产生实际影响的。第一百零一条第一款第（二）项：驳回起诉。第二款：对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。