湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终326号上诉人(原审原告):嘉禾县广发镇白觉社区第一村民小组。负责人：廖阳文，组长。委托代理人：廖阳清，男，1964年2月13日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。系村民。委托代理人：周文新，湖南展翼律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县城关镇人民北路20。法定代表人：张万冬，县长。委托代理人：雷建华。委托代理人：邓毅平，湖南嘉明律师事务所律师。上诉人嘉禾县广发镇白觉社区第一村民小组（以下简称白觉社区一组）因与被上诉人嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）不履行土地确权法定职责一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省郴州市中级人民法院经审理查明：涉案土地位于嘉禾县广发镇嘉金路边，面积1600平方米。1994年9月20日，嘉禾县政府向廖永雄、廖灶林颁发《土地使用证》，该证载明：土地使用单位：广发乡白觉村廖永雄、廖灶林，土地所在地址：大窝岭，土地用途：农机修理厂，土地被征拨单位：广发乡白觉村，被征拨土地总面积：1600平方米，被征拨土地权属：国有。该证登记的四至范围包含涉案土地。嘉禾县政府在广发村五组个体联办修理厂用地地形位置图上写明“同意在红线内征用荒山面积贰点肆亩。一九九四年九月二十日”，并加盖“嘉禾县人民政府城乡建设用地审批章”。2016年1月29日，白觉社区一组向嘉禾县政府提交《土地权属争议处理申请书》，认为涉案土地属其村组所有，廖永雄、廖灶林超过租赁期限继续强占该土地，已侵犯其合法权益，请求嘉禾县政府和国土管理部门责令廖永雄、廖灶林退还该土地，并恢复土地原状。嘉禾县政府将该申请书批转原嘉禾县国土资源局处理。2019年3月4日，白觉社区一组认为其已向嘉禾县政府提出土地确权申请，但嘉禾县政府不作为，另案提起行政诉讼，请求：1.确认嘉禾县政府的行政不作为违法；2.判令嘉禾县政府在合理期限履行政府行政职能；3.诉讼费由嘉禾县政府负担。原审法院于2019年6月25日作出（2019）湘10行初38号行政判决，查明：白觉社区一组于2018年11月23日向嘉禾县政府邮寄《土地确权申请书》《土地权属争议处理申请书》《请求尽快作出处理决定的报告》，嘉禾县政府于次日签收，申请事项为：依法确认争议土地的所有权和使用权属白觉社区一组所有。嘉禾县政府于2019年5月27日受理白觉社区一组的土地确权申请。判决：一、确认嘉禾县政府对白觉社区一组的土地确权申请未在法定期限内予以受理的行为违法；二、驳回白觉社区一组的其他诉讼请求。该判决已发生法律效力。2019年11月26日，嘉禾县自然资源局向白觉社区一组作出嘉自然资函〔2019〕49号《关于白觉社区第一村民小组与廖灶林、廖永雄土地权属争议纠纷的信访答复》，主要内容：1.廖永雄、廖灶林为创办农机修理厂于1993年10月9日向嘉禾县政府提出用地申请报告，经白觉社区一组、白觉村委会、嘉禾县广发乡人民政府及嘉禾县工作队等相关组织、单位以签字或盖章的方式同意，报嘉禾县政府批准征用土地。1994年9月20日，嘉禾县政府向廖永雄、廖灶林颁发《土地使用证》，土地用途为农机修理厂。2.涉案土地所有权已由集体所有转为国家所有，现确认为国有建设用地，嘉禾县政府在1994年向廖永雄、廖灶林颁发《土地使用证》，廖永雄、廖灶林从1994年以来一直经营管理涉案土地，并兴建修理厂房用于农机修理。白觉社区一组的权利主张缺乏关键证据，不予支持。2019年12月17日，白觉社区一组认为嘉禾县政府无视38号行政判决，拒不履行职责，至今未作出土地确权决定，提起本案行政诉讼，请求：1.确认嘉禾县政府无视38号行政判决，拒不履行职责的行政不作为违法；2.判令嘉禾县政府立即对争议土地作出确权决定，在合理期限履行政府行政职能，不得无限期拖延；3.案件受理费由嘉禾县政府负担。另查明，白觉社区一组在庭审中陈述：涉案土地是在四固定时期确权给白觉社区一组的，但是没有相关权属凭证。湖南省郴州市中级人民法院认为：本案争议的焦点是：一、白觉社区一组提起本案诉讼，是否构成重复起诉；二、被诉行政行为是否影响白觉社区一组的实体权利义务。关于争议焦点一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，白觉社区一组于2019年3月4日向原审法院提起的诉嘉禾县政府不履行土地确权法定职责一案，已作出（2019）湘10行初38号行政判决，该判决已生效，现白觉社区一组就同一被告、同一诉讼标的、同一诉讼请求和事实理由提起本案诉讼，已构成重复起诉。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定:“本办法所称土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议”。嘉禾县政府具有对争议土地作出处理决定的法定职责,但履职的前提是土地权属确有争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,白觉社区一组要求嘉禾县政府履行对其土地确权申请作出处理决定的法定职责。但是，嘉禾县政府提交的《土地使用证》《报告》、地形位置图等证据可证实，涉案土地已于1994年经征收转为国有土地，嘉禾县政府已就涉案土地向廖永雄、廖灶林颁发《土地使用证》，该证未被有权机关经法定程序撤销之前,具有法律效力。且白觉社区一组主张涉案土地属其村组所有，但未提交证据予以证实。因此,白觉社区一组与廖永雄、廖灶林不存在土地权属争议,即使嘉禾县政府未对白觉社区一组的确权申请作出处理决定，对白觉社区一组的权利义务并不产生实际影响。根据上述法律规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，白觉社区一组的起诉不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。综上所述，白觉社区一组的诉讼请求及理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条,《土地权属争议调查处理办法》第二条,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（六）项、第（十）项、第一百零六条第二条之规定，裁定驳回白觉社区一组的起诉。本案原审不交纳案件受理费。白觉社区一组不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审裁定认定本案构成重复诉讼明显错误，本案诉讼与前诉的诉讼标的和诉讼请求完全不同。前案诉讼请求为“确认嘉禾县政府不受理土地确权申请的行政不作为违法和判令嘉禾县政府在合理期限内履行受理土地确权申请的行政职能”。本案的诉讼请求是“确认嘉禾县政府拒不履行作出土地确权决定职责的行政不作为违法和判令嘉禾县政府立即对本案土地争议作出确权处理决定”。2.一审裁定认定白觉社区一组与廖永雄等不存在土地权属争议、本案被诉行政行为对白觉社区一组权利义务不产生实际影响明显错误。本案存在土地权属争议是客观事实，且经生效法律文书所确认。嘉禾县政府是否依法履行确权职责直接关系到涉案土地争议能否通过法定程序得到救济，对白觉社区一组的权利义务具有重大而直接的影响。3.嘉禾县政府在已受理白觉社区一组确权申请后却不作出确权决定，有悖基本职责要求。4.嘉禾县政府在未履行集体土地转用审批和补充程序的情况下，将白觉社区一组集体土地无偿转为国有土地划拨给案外人无偿使用并颁证的行为严重违法，给违法无效土地证不能成为拒绝作出确权决定的理由。请求：撤销原裁定，由一审法院依法审理，并支持白觉社区一组的诉讼请求。嘉禾县政府答辩称：1.白觉社区一组提起的前诉和本案诉讼的诉讼请求相同，均为确权之诉，且在前诉二审期间白觉社区一组撤回了上诉，一审认定本案构成重复诉讼正确。2.原审裁定认定被诉行政行为对白觉社区一组的权利义务不产生实际影响正确。涉案土地于1994年被嘉禾县政府征拨，土地性质已变为国有土地，白觉社区一组称涉案土地为租用地，但无证据予以证实。3.嘉禾县自然资源局多次以文件形式答复上诉人该涉案争议土地性质为国有土地，使用权人为廖灶林、廖永雄，涉案争议土地在1994年就已经确权，如果白觉社区一组认为嘉禾县政府1994年的征拨行为及颁证行为侵害了其合法权益，只能对上述行政行为的合法性提起行政诉讼，不能再要求重新确权。4.本案已超过起诉期限，涉案争议土地在1994年就已经作出依法征拨的行政行为，白觉社区一组在2019年才提起行政诉讼，已超过起诉期限。请求：驳回白觉社区一组的上诉请求。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。另查明，经嘉禾县政府批转，嘉禾县国土资源局对涉案土地争议进行调查，于2019年11月26日向白觉社区一组作出嘉自然资函〔2019〕49号《关于白觉社区第一村民小组与廖灶林、廖永雄土地权属争议纠纷的信访答复》，载明了调查情况、调查结果和处理意见建议。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）指出：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”根据上述规定，土地登记发证后，所有权使用权清楚、明确的，无需再次进行土地权属确认，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止，有关部门和个人均应予以尊重。因此，对登记发证后的土地权属提出的争议不属于土地权属争议处理范围，当事人可以通过更正登记程序，或直接对颁证行为申请行政复议或提起行政诉讼的方式解决。本案中，涉案土地已由嘉禾县政府于1994年9月20日向案外人廖永雄、廖灶林颁发《土地使用证》，已经明确了涉案土地的所有权和使用权。白觉社区一组就涉案土地向嘉禾县政府提出土地确权申请，但未提供涉案土地的权属凭证，也无其他证据证明涉案土地应当归所有。因此，白觉社区一组就涉案土地提出的争议不属于土地权属争议处理范围。嘉禾县政府对涉案土地作出权属争议处理决定的前提条件是该土地存在权属争议，因本案涉案土地已经登记发证，在该《土地使用证》未经法定程序废止前，该土地权属清楚、明确，不存在土地权属争议，嘉禾县政府不具有对涉案土地作出权属争议处理决定的法定职责。嘉禾县政府于2019年5月27日受理白觉社区一组的土地确权申请后，将该争议事项批转至嘉禾县国土资源局，由该局于2019年11月26日对白觉社区一组作出嘉自然资函〔2019〕49号《关于白觉社区第一村民小组与廖灶林、廖永雄土地权属争议纠纷的信访答复》，并未违反相关法律法规的规定。白觉社区一组要求确认嘉禾县政府拒不履行职责的行为违法，判令嘉禾县政府对争议土地作出确权决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应当判决驳回白觉社区一组的诉讼请求。根据（2019）湘10行初38号行政判决中白觉社区一组的诉讼请求、理由以及判决结果，该案诉讼标的是嘉禾县政府对白觉社区一组的土地确权申请未在法定期限内予以受理的行为，而本案的诉讼标的是嘉禾县政府受理白觉社区一组的确权申请后未作出处理决定的行为，前诉和后诉的诉讼标的不同，不构成《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉。原审法院认定本案构成重复起诉，且认为嘉禾县政府未对白觉社区一组的确权申请作出处理决定，对白觉社区一组权利义务不产生实际影响，并据此裁定驳回白觉社区一组的起诉不当，本院予以指正。鉴于原审法院裁定驳回起诉的结论不影响当事人的实体权益，为了避免诉讼程序空转，减少当事人诉累，对原审裁定驳回起诉的处理结果可予以维持。综上所述，白觉社区一组的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 林 芝审判员 赵 旻审判员 钟玺波二〇二〇年八月三十一日法官助理鲁一帆书记员刘畅言