山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0102行初259号 原告孙某某，男，汉族，1941年出生，住济南市历城区。 委托代理人岳勃，北京德和衡（济南）律师事务所律师。 委托代理人孙某甲（原告之子），男，汉族，1974年出生，住济南市。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 出庭负责人尹元斌，济南市历城区自然资源局副局长。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告孙某某诉被告济南市自然资源和规划局撤销济自然规划罚字（2019）第5047号行政处罚决定书一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告济南市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告孙某某及其委托代理人岳勃、孙某甲，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人尹元斌，委托代理人李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙某某诉称，2019年12月25日，被告作出济自然规划罚字（2019）第5047号行政处罚决定书，称原告未经批准或者采用欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅，并责令原告15日内自行拆除、退还土地否则将申请法院强制拆除。被告称原告存在采取欺骗手段骗取批准的行为毫无依据，且原告两处住宅基地使用权均合法有效，依法翻建住宅过程中不存在违法用地情形，被告认定原告违法用地并要求强制拆除房屋的行政处罚决定没有事实及法律依据。原告的诉讼请求：1.判令撤销被告于2019年12月25日作出的济自然规划罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告孙某某提交如下证据材料：1.1992年地籍调查表、1993年的土地登记申请书、土地登记审批表;2.1985年换契1页;3.证人证言;4.2013年土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表;5.历城集用（2013）第1122250014号集体土地使用权证;6.2019年11月27日，被告作出的济自然规划罚告字（2019）第5047号行政处罚告知书、（2019）第5048号行政处罚听证告知书；7.2019年12月25日，被告做出的济自然规划罚字（2019）第5047号行政处罚决定书。 被告济南市自然资源和规划局辩称，一、被告作出的济国土资罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分。原告未经依法批准，于2000年左右擅自占用超出土地登记审批批准范围之外的彩石街道捎近村集体土地圈建院落。经现场勘测，实际占用超出土地登记审批批准范围之外的集体土地面积为建设用地411.4平方米，符合土地利用总体规划。以上事实有询问笔录、鉴定书、鉴定意见书、现场勘测笔录（附土地勘测定界图）、现场照片、历城集建（93）字第1337052号、历城集用2013年第1122250014号集体土地建设用地使用权登记档案、历城区彩石镇2006年土地利用现状图（局部）等资料予以佐证。因此原告违法占地事实清楚，证据充分。二、被告作出的济国土资罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》程序合法，符合法律规定。1、依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国土资源行政处罚办法》第2条，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。第5条，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，被告作为辖区市级国土资源主管部门，有权就违反国土资源法律法规的行为实施行政处罚。2、被告作出行政处罚决定书程序合法。被告为核实违法占地情况，询问相关人员，向土地登记部门核实原告集体土地使用权证面积，进行现场勘测，委托测绘公司进行土地勘测定界。经查属实后决定对原告违法行为给予行政处罚，被告依法制作了《行政处罚告知书》，告知相关权利，按规定送达给了原告。依法制作了《行政处罚听证告知书》，向原告进行了送达，告知了听证的权利，原告提出听证申请，被告依据《国土资源听证规定》组织了听证。听证之后，被告依法作出了济国土资罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》，并依法送达给了原告。3、依照《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“……农村村民住宅用地，经（乡）镇人民政府审核，由县级人民政府批准……”第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。被告依法作出济国土资罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》适用法律正确。综上，依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市自然资源和规划局向本院提交如下证据即：1.立案呈批表;2.孙某甲询问笔录2份；3.孙某甲身份证复印件；4.孙某某户口本复印件；5.孙某某身份证复印件；6.委托书1份；7.孙希圣询问笔录；8.吕生军询问笔录；9.换契复印件；10.农村土地置换协议书复印件附简图；11.孙某某的历城集用2013年第1122250014号集体土地使用证；12.朱洪英户口本复印件；13.离婚协议书复印件、孙某某离婚证复印件、朱洪英离婚证复印件;14.鉴定书;15.关于孙某某、孙叶忠集体土地使用证核查情况的说明；16.关于申请甄别彩石街道捎近村村民孙某某宅基地证书合法性的函；17.历城集建（93）字第1337052号集体土地建设用地使用证；18.山东政法学院司法鉴定中心司法鉴定意见书；19.济南市自然资源和规划局关于办理（2013）第1122250014号集体土地使用证更正登记的通知；20.孙宗怀1993年土地登记申请书（编号：051337052）；21.孙某某1993年地籍调查表（编号：051337052）；22.孙某某1993年土地登记审批表（编号：051337052）；23.历城集建（93）字第1337052号集体土地建设用地使用证；24.孙某某2013年土地登记申请书；25.孙某某身份证明；26.孙某某朱洪英户口本复印件；27.土地登记指界通知签名单；28.指界通知书（存根）；29.指界通知书回执；30.地籍调查表；31.土地登记审批表；32.土地归户卡；33.土地登记卡；34.现场勘测笔录；35.现场照片4份；36.土地勘测定界技术报告；37.历城区彩石镇2006年土地利用现状图（局部）；38.济南市历城区2006-2020年度土地利用总图规划图（局部）；39.土地分类面积表；40.关于孙某某非法占用彩石街道捎近村集体土地建设的调查报告;41.违法案件审理记录；42.违法案件处理决定呈批表；43.济自然规划罚告字〔2019〕第5047号行政处罚告知书，送达回证及留置送达录像；44.济自然规划罚听告字〔2019〕第5047号行政处罚听证告知书，送达回证及留置送达录像；45.听证申请；46.孙某某授权委托书；47.济自然资源罚字（2019）第033号自然资源行政处罚听证通知书及送达回证；48.听证笔录；49.听证纪要；50.济自然规划罚字（2019）第5047号行政处罚决定书及送达回证。法律依据：《国土资源行政处罚办法》第2条、《中华人民共和国土地管理法》第62条、第44条、第77条。 经庭审质证，原告对被告所举证据1不予认可，认为该证据与事实不符；对证据8的真实性不认可，认为与事实不符；对证据14-18、40-42真实性不认可，认为原告并不存在骗取和非法占用土地的事实；对证据19认为原告并未收到；对证据34-36的真实性有异议，认为程序违法且与事实不符；对证据37-39的真实性不认可，认为发证面积本来就错误，远远小于实际用地面积；对证据2-7、9-13、20-33、43-50的真实性无异议。本院认为，被告所举证据1-50系其作出涉案行政处罚决定书过程中制作或收集的材料，本院对证据取得的合法性予以确认。被告对原告所举证据1、4-7的真实性无异议，对证据2三性均不予认可，首先该证据从形式上看并非形成于1985年，其次原告明显没有按照法律规定的程序对交易土地进行审批登记；对证据3三性不予认可，被告对原告陈述的所谓置换的事实确实不知情，且原告也未通过合法登记审批手续予以完善。本院对原告所举证据1、4-7的真实性予以确认，对证据2、3系土地置换及证人证言，对于土地置换是否合法并非本案审查范围，故本院对证据2、3不予确认。 经审理查明，2019年11月9日，被告制作济历城自然立字2019-7-01号立案呈批表，对于原告骗取批准非法占用集体土地行为立案调查。 2019年11月10日，被告对孙某甲的询问笔录记载“……。问：请说一下你的姓名、单位、职位、现就我父亲孙某某在历城区彩石街道捎近村宅基地一事接受你单位的询问调查并签收相关法律文书。……问：经查询，你父亲孙某某名下历城集建（93）字第1337052号土地证书的土地登记档案，登记面积为237.2平方米，为什么在2013年换发集体土地使用证时提供的历城集建（93）字第1337052号土地证书中上的证载面积是441.96平方米，与土地地登记档案记载面积不一致？答：我知道这个情况，我父亲名下的宅基地是1985年建设的，1993年统一发的建设用地使用证，丈量时我们全家都不在村里居住，后来捎近村委会给家证的时侯，发现证载面积与实地使用面积不符，我爷爷提出过异议，要求村委会重新丈量，并委托我舅舅朱洪德（本村村民）向上级进行递交申请进行丈量……具体1993年《集体土地建设用地使用证》证载面积为什么由审批的237.2平方米变成441.96平方米是怎么回事我不清楚。……问：在2013年换发新证的时候，新证证载面积是417.06平方米，与原93年证证载面积441.96平方米不符，你是否了解？答：我了解，2013年换发证时，我舅舅告诉我要重新发证，后来村里张榜公示的时候发现面积小了，我不同意公示的面积，委托我舅舅朱洪德和村会计江秀山提交了书面申请，申请重新测量。在此期间我舅舅去世，之后我又通过村会计江秀山协助办理此事，后来就收到了历城集用（2013）第1122250014号集体土地使用证，证载面积417.06平方米……问：你父亲房屋南侧的花园用地是否在2013年发证证载面积范围内？什么时间修建的？答：房屋南侧一个是花园，另一个是菜地，都在发证证载面积范围内；2000年左右用铁凌子把菜地圈起来的，防止被破坏……。” 2019年11月23日，被告对孙某甲制作的询问笔录记载“……问：你的姓名？住址？投资人是谁？该处住宅的建设与孙业忠有关系吗？答：该处宅基地是我父亲孙某某和叔叔孙业忠共同委托我来施工建设的，由孙某某和孙业忠共同出资建设，建成后归孙某某、孙业忠共同使用……。” 2019年11月18日，被告对孙希圣制作的询问笔录记载：“……问：请说一下你的姓名、单位、职位、济南市历城区彩石街道捎近村村委委员……问：孙某某名下的历城集建（93）字第1337052号土地证书，证载面积为441.96平方米的房屋是什么时间建设的？占地面积多少？在捎近村村什么位置？答：这处房子是80年代建的，具体建设时间不清楚，院子约15*15=225平方米，在捎近村村内，门前的两个栅栏院是后来圈的。问：孙某某的房屋建成后是否进行翻建扩建？答：自建成以后房屋一直没有翻建扩建。……问：孙某某和孙业忠名下共有的历城集用（2013）第1122250064号集体土地使用证在换发前的孙宗怀名下的历城集建（93）字第1337070号土地证书，证载面积为420平方米的房屋是什么时间建设的？占地面积多少？在捎近村村什么位置？答：房子和院子都挺老的了，什么时间建的不知道，使用土胚盖的，院墙也塌了，房顶也掉下来了，院子面积约13米*13米，在捎近村中间偏北。问：这个房屋在今年翻建前是否还进行翻建扩建？答：房屋顶子以前换过瓦。在2018年秋天拆了，2019年春天盖的……问：2013年换发证前进行的张榜公示，孙某甲说是他舅舅朱洪告诉他公示面积比原证面积小了，他委托朱洪德和你村原会计江秀山对换发的新证证载面积提出异议，也向你村委会提出申请，你村委会是否收到或转交上报？答：朱洪德是2013年7月去世，江秀山是2017年10月去世，关于提出异议的事我不知道。2016年开始陆续发的新证，一开始是原书记吕生军发放，后来是我和另一位村委委员一起发的，孙某某的证都是吕生军发的，我们没有给他发过……。” 2019年11月18日，被告对吕生军制作的询问笔录记载：“……问：请说一下你的姓名、单位、职位、是历城区彩石街道捎近村村民……自2004年7月至2017年12月任村书记，2004年至2014年任主任。问：孙某某在捎近村拥有两处宅基地的建设情况是怎样的？答：孙某某在村里有两处宅基地，他个人名下的是什么时间建的记不清了，建后没有翻建过，具体面积不清楚，他和孙业忠名下的宅基地，在翻建前是土胚的……大约在2019年4、5月份开始翻建，具体位置和面积是否与原来有变化，我不了解。问：孙某某两处宅基地在2013年换发证时是否因宅基地面积问题向村委会提出过异议或申请纠错？答：没有这方面的事。问：孙某某这两处宅基地证是谁给他发的或者说送到他那里的？答：我村民的宅基地证一般情况都是经过村委会发放的，但是孙某某的两个证都没有经过村委会，具体谁发的不清楚……。” 2019年11月23日，济南市历城区自然资源局作出鉴定书记载：“……鉴定结论：孙某某未经批准，于2000年左右擅自占用超出土地登记审批批准范围之外的彩石街道捎近村集体土地圈建院落。经现场勘测，实际占用超出土地登记审批批准范围之外的集体土地面积为411.4平方米……依据历城区2006-2020年度土地利用总体规划图（局部）确认，该宗地符合土地利用总体规划。” 2019年11月22日，济南市不动产登记中心历城分中心出具《关于孙某某、孙业忠集体土地使用证核查情况的说明》记载“根据彩石街道办事处《关于申请甄别彩石街道捎近村村民孙某某宅基地证书合法性的函》，我中心对登记孙某某、孙业忠二人名下历城集用（2013）第1122250064号《集体土地使用证》、孙某某名下历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》进行了核查。经核查……孙某某、孙业忠二人于2013年取得的土地使用权证权属来源不合法，二人存在提供虚假材料骗取登记审批的行为。2019年11月14日，山东政法学院司法鉴定中心对上述两本《集体土地建设用地使用证》进行司法鉴定。经鉴定：历城集建（93）1337052《集体土地建设用地使用证》和历城集建（93）1337070《集体土地建设用地使用证》用地面积数字、宗地图内容均存在刮擦后书写、描画现象。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条……我中心于2019年11月11日向济南市自然资源局申请依职权进行更正登记，并在市局网站刊登相关更正登记的通知。依据《不动产登记暂行条例》第三十一条……我中心于2019年11月18日将该情况移交济南市公安局历城分局调查处理。” 2019年11月11日，济南市自然资源和规划局在网站上发布《关于办理历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》更正登记的通知》记载“孙某某：……我局现通知你自接到本通知之日起30个工作日内持身份证明、不动产证书（集体土地使用证）等相关资料到济南市不动产登记中心历城分中心申请办理历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》更正登记……。” 2019年11月27日，被告制作济自然规划罚告字（2019）第5047号《行政处罚告知书》。 2019年11月27日，被告制作济自然规划罚告字（2019）第5047号《行政处罚听证告知书》，并于同日留置送达孙某甲。 2019年11月28日，原告书面提出听证申请。 2019年12月2日，被告作出济自然资源罚听字（2019）第033号自然资源行政处罚听证通知书，并于同日送达孙某甲。 2019年12月13日，原告参加听证，并由被告制作听证笔录。 2019年12月25日，被告作出济自然规划罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》，主要内容为“当事人：孙某某，……我局于2019年11月9日对你占用济南市历城区彩石街道捎近村集体土地建设行为立案调查。你未经批准，于2000年左右擅自占用超出土地登记审批批准范围之外的彩石街道捎近村集体土地圈建住宅的院落。经现场勘测，实际占用超出土地登记审批批准范围之外的集体土地面积为411.4平方米。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，属非法占用集体土地行为。该宗地符合历城区彩石街道2006-2020年度土地利用总体规划。……根据《中华人民共和国土地管理法》第77条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，决定处罚如下：一、责令孙某某将非法占用的411.4平方米土地退还给济南市历城区彩石街道捎近村民委员会。2、限孙某某15日内自行拆除在济南市历城区彩石街道捎近村非法占用的411.4平方米土地上新建的房屋。……”。 另查明，2013年11月15日的土地登记审批表中“国土资源行政主管部门初审意见”栏记载“该宗土地系济南市历城区彩石镇捎近村农民集体所有土地，孙某某以批准拨用方式取得该宗地集体土地使用权，批准用途为农村宅基地。原批准土地面积为441.96平方米，实测面积为235.92平方米，登记面积为235.92平方米。根据历城集建（93）字第1337052号及土地登记有关规定，经初步审查，该宗地实地界址清楚，四邻指界无异议，申报材料齐全，宗地权属清楚，同意为孙某某办理宅基地使用权总登记，同时注销历城集建（93）字第1337052号”。 2013年12月28日，历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》记载“土地使用权证孙某某，土地所有权人济南市历城区彩石镇捎近村农民集体，地类（用途）农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积417.06平方米。记事栏中记载：1、注销原土地证书历城集建（93）字第1337052号。2、实测面积为417.06平方米，登记面积为417.06平方米。” 2019年12月24日，济南市自然资源和规划局在网站上发布《不动产更正登记公告》记载“根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，拟对下列不动产登记簿的部分内容予以更正，现予公告。如有异议，请自本公告之日起十五个工作日内（2020年1月15日之前）将异议书面材料送达我机构。逾期无人提出异议或者异议不成立的，我机构将予以更正登记。”该公告中所列不动产更正内容及备注内容分别为“界址面积更正为：235.92平方米等；界址面积更正为：134.06平方米等”；“历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》；历城集用（2013）第1122250064号《集体土地使用证》”。 本院认为，根据《山东省实施办法》第三条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，济南市自然资源和规划局作为济南市土地行政主管部门，对其行政区域内的土地管理和监督工作负有行政职责。 《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案中，被告于2019年11月9日立案调查，于2019年12月25日作出涉案行政处罚决定书。被告作出涉案行政处罚决定书的期限符合规定。 《中华人民共和国物权法》第十七条规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”、第十九条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。” 《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条规定“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿。不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”第八十一条规定“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。” 本案中，被告作出涉案行政处罚决定书系认为原告存在非法占用集体土地建设行为，且被告认为原告所持有的集体土地建设用地使用证登记内容与被告所保存的不动产登记簿记载的内容不一致，应以不动产登记簿记载为准。本院认为，涉案行政处罚决定书于2019年12月25日作出。被告在涉案行政处罚决定书作出过程中，已经启动不动产登记更正程序，并于2019年11月11日在其网站上作出更正通知，后于2019年12月24日作出更正公告，且根据更正公告的内容，涉案不动产权属证书更正登记应于2020年1月15之后才能作出。被告应当根据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定通知原告在规定的时间内办理更正登记，以便消除原告所持有的不动产权属证书可能存在登记错误的情形。在原告所持有的不动产权属证书尚未被收回并更正的情况下，被告直接以不动产登记簿记载内容作为认定依据，剥夺了原告对不动产登记簿记载的事项是否存在错误而提出申辩、陈述的权利，未能保障原告的合法权益。因此被告作出涉案行政处罚决定书的主要证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告济南市自然资源和规划局于2019年12月25日作出的济自然规划罚字（2019）第5047号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  马跃进 二〇二〇年八月十日 法官 助理  杨淑贤 书 记 员  黄晓斐