四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终816号 上诉人（原审原告）陈月秋，女，1954年6月28日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）卢太富，男，1966年3月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）四川省住房和城乡建设厅。住所地：四川省成都市人民南路四段36号。 法定代表人张正红，厅长。 委托代理人莫晓平，四川尚上律师事务所律师。 上诉人陈月秋、卢太富因诉四川省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初760号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年2月1日，成都市规划管理局（以下简称市规划局）就“东城印象”二期建设项目向成都成华国资经营投资有限责任公司（以下简称成华国资公司）颁发地字第510108201820047《建设用地规划许可证》（以下简称0047号许可证）。2018年5月9日，陈月秋、卢太富通过邮寄方式向省住建厅申请行政复议，请求确认市规划局作出的“东城印象”二期0047号许可证违法。2018年5月14日，省住建厅向陈月秋、卢太富发出川建补通字（2018）04号《补正行政复议申请材料通知书》，要求其补正相关材料。陈月秋、卢太富于同月18日补交材料后即2018年5月22日，省住建厅受理了陈月秋、卢太富的行政复议申请。2018年7月11日，省住建厅在履行了相关程序后作出川建〔2018〕复驳字第3号驳回行政复议申请决定（以下简称3号驳回决定），其主要内容为：市规划局向成华国资公司核发0047号许可证，属于核定拟建设用地有关规划条件的行政行为，不会对申请人陈月秋、卢太富的土地房屋财产权益造成直接影响，申请人亦不是0047号许可证的行政相对人，与该行政行为不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条第（二）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回陈月秋、卢太富的行政复议申请。该3号驳回决定作出后向陈月秋、卢太富予以送达。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，省住建厅具有作出本案行政复议决定的行政职权。实施条例第二十八条第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请的条件之一，是申请人与具体行政行为有利害关系。利害关系是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性，如行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因行政机关未尽前述义务而受到侵害；反之，如行政机关在作出行政行为时，并不负有上述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间就不具有利害关系。本案中，陈月秋、卢太富申请行政复议的事项为请求确认市规划局作出的0047号许可证违法，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条关于“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”的规定，市规划局核发0047号许可证，是审查核定建设单位成华国资公司是否符合申请领取建设用地规划许可证条件的行为，市规划局在核发该许可证时，陈月秋、卢太富所主张的其对被征收地块等所享有的权益并不在规划部门考量和保护的范围之内，市规划局核发0047号许可证不会对其财产权造成直接的影响。因此，市规划局核发0047号许可证的行为与陈月秋、卢太富之间不存在直接的利害关系。省住建厅认定陈月秋、卢太富的行政复议申请不符合实施条例第二十八条第（二）项规定的受理条件，并依据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回陈月秋、卢太富的行政复议申请的3号驳回决定并无不当，且程序合法。陈月秋、卢太富的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈月秋、卢太富的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈月秋、卢太富负担。 陈月秋、卢太富不服，上诉称：上诉人是成都市成华区圣灯乡关家堰村××组（以下简称关家堰村××组）村民，依法享有该组宅基地使用权并在宅基地上建有合法的私有住房。上诉人所在关家堰村××组土地虽经四川省人民政府批复征收为国家所有，但由于征地补偿工作至今未完成，征地实施机关也未按照《四川省＜中华人民共和国土地管理法＞实施办法》第四十五条的规定，向该组作出交地通知书将土地交给国家，还存在法律经济纠纷，不具备规划条件和动工开发的基本条件。因此，凡关家堰村××组土地上的规划和建设都侵犯了上诉人的合法权益，都与上诉人的权利义务具有切身的利害关系。本案中，市规划局未依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在关家堰村××组土地还没有达到国有划拨土地和规划条件的情况下，就按照国有土地性质向建设单位作出0047号许可证，准许其向土地行政主管部门申请用地的行为，是违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》规定的违法行为，而非一审法院认为的只是审查核定建设单位成华国资公司是否符合申请领取建设用地规划许可证条件的行为。而且成华国资公司并未以该许可证向国土部门申请划拨土地，就直接按0047号许可证进行施工建设，因此，与上诉人存在利害关系。上诉人就该许可行为向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人作出对上诉人复议请求事项的驳回行为违法。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，该判决违法。请求二审法院撤销一审判决，撤销省住建厅作出的3号驳回决定，并依法判令省住建厅依上诉人的复议申请请求事项重新作出行政复议行为。 省住建厅提交答辩意见称：一审判决认定事实清楚，程序公正，判决所适用法律正确，理应维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 省住建厅向一审法院提交，并经一审庭审质证的证据材料有：《行政复议申请书》《补正行政复议申请材料通知书》及快递凭据、《行政复议受理通知书》及快递凭据、《行政复议答复通知书》及签收回执、《行政复议答复书》及配套证据材料、3号驳回决定邮寄快递凭据、申请表、市规划局选字第510108201810023号《选址项目选址意见书》、成都市国土资源局成国土咨询函〔2017〕107号《意向用地意见函》等。 陈月秋、卢太富向一审法院提交，并经一审庭审质证的证据材料有：四川省人民政府川府土［2007］62号征收土地批复、宅基地使用证、国务院国发［2004］28号文件、四川省人民政府川府复决［2016］56号、川府复决[2016]163号行政复议决定等。 一审庭审笔录记载了双方当事人对证据的质证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，省住建厅作出的3号驳回决定是否合法是本案的争议焦点。 陈月秋、卢太富向省住建厅申请行政复议，请求确认市规划局作出的“东城印象”二期0047号许可证违法。首先，省住建厅向一审法院提交的成都市国土资源局成国土咨询函〔2017〕107号《意向用地意见函》载明“成都成华国资经营投资有限责任公司：你公司拟修建东城印象安置房二期建设工程项目，意向使用成华区圣灯街办关家堰社区6、7组、崔家店社区1组规划红线范围内的国有土地约52020.82平方米（具体位置及面积以成都市国土规划地籍事务中心《勘测定界图》为准）。经我局初审，拟采取行政划拨方式供地”，该函能证明关家堰村××组的集体土地已被征收为国有土地。陈月秋、卢太富称关家堰村××组土地的征地补偿工作至今未完成，其并未提交充分证据予以证明。故，作为原关家堰村××组集体经济组织成员的陈月秋和卢太富与涉该宗国有土地的建设用地规划许可行为没有利害关系。其次，根据修订前的《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地，即建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。市规划局核发0047号许可证，审查的是成华国资公司是否符合领取建设用地规划许可证的条件，并不直接对陈月秋、卢太富的合法权益产生影响，二人主张的在关家堰村××组集体土地上享有的合法权益，可以在土地征收或补偿环节寻求救济。 综上，市规划局在收到成华国资公司的建设用地规划许可申请后，依据修订前的《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，向其颁发0047号许可证的行为，与陈月秋、卢太富没有利害关系。实施条例第二十八条第（二）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”；第四十八条第一款第（二）项规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”。省住建厅在收到陈月秋、卢太富的复议申请后，经审查，认为陈月秋、卢太富与市规划局的颁证行为不具有法律上的利害关系，遂依据上述规定，作出3号驳回决定，驳回陈月秋、卢太富的行政复议申请，并无不当。省住建厅在法定期限内作出3号驳回决定并向陈月秋、卢太富邮寄送达，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。陈月秋、卢太富上诉的理由均不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈月秋、卢太富负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 史红平 审 判 员 王凤红 审 判 员 朱 珠 二〇二〇年八月三日 法官助理 何卓蔚 书 记 员 廖珍珑