贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔23行终45号 上诉人（原审第三人）江多明，男，1939年6月24日生，汉族，农民，小学文化，贵州省普安县人，住贵州省普安县。 上诉人（原审被告）普安县罗汉镇人民政府，住所地普安县罗汉镇罗汉社区**。 法定代表人王平，镇长。 委托诉讼代理人张辅，贵州政睿律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审原告）黄仕元，男，1940年2月1日生，汉族，农民，文盲，贵州省普安县人，住贵州省普安县。 被上诉人（原审原告）黄友华，男，1969年9月25日生，汉族，农民，小学文化，贵州省普安县人，住贵州省普安县。 二被上诉人共同委托诉讼代理人靳鑫，贵州贵君律师事务所律师。代理权限：特别授权。 二被上诉人共同委托诉讼代理人颜凯，贵州贵君律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原审被告普安县人民政府，住所地普安县南湖街道西街政府大院内。 法定代表人龙强，县长。 上诉人江多明、普安县罗汉镇人民政府（以下简称“罗汉镇政府”）与被上诉人黄仕元、黄友华，原审被告普安县人民政府（以下简称“普安县政府”）土地行政确认及行政复议一案，不服贵州省兴义市人民法院于2020年1月23日作出的（2019）黔2301行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 黄仕元、黄友华向原审法院诉称：1、请求依法撤销普安县政府2019年7月11日作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》；2、请求依法撤销罗汉镇政府2019年4月1日作出的罗府决[2019]001号《罗汉镇政府土地权属争议处理决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。 原审经审理查明，1998年，在土地第二轮延包期间，原告黄仕元承包土地情况记录为水田1亩，旱地4.5亩，在其承包土地情况登记表上，没有小地名为“陶家屋基”的承包地块；第三人江多明所承包土地有名为“陶家屋基”的部分，面积为1亩，四至界限登记为“四面依埂为界”。2008年，江多明以土地侵权纠纷，起诉黄仕元、黄友华，2009年4月，该案件以终审（2009）兴民终字215号《民事裁定书》结案，该裁定书认定：江多明与黄仕元、黄友华就陶家屋基土地使用权之争，该地块自土地下放后就一直为黄仕元家耕种管理，江多明持有的土地承包证载明的“陶家屋基”，面积为1亩。经黔西南州中级人民法院现场勘查，争议双方均确认“陶家屋基”是指争议地一带的土地、竹林、树木的统称，面积约有十亩，“陶家屋基”范围内还有四家人修建了住房，该案属于土地使用权权属纠纷。土地下放后，“陶家屋基”地块有一亩多土地划给江多明作为责任地，之后，江多明将“陶家屋基”一亩土地交给其姑姑即黄仕元之母耕种管理至双方争议产生，而陶家屋基的部分土地荒芜，无人耕管。在江多明姑母过世后，江多明称向黄家要回土地时产生争议，之后于2008年，双方争议经普安县人民法院受理，至2009年黔西南州中级人民法院作出终审民事裁定。在黄家耕管期间，黄家在耕管的土地上种植了竹林、果木等。在“陶家屋基”地块上，还建有的房屋有**，二栋是黄仕元侄儿案外人黄峰所有，一栋为黄友恒所有，一栋为原告黄友华所有，江多明称其与黄友华所有的房屋存争议，其余均无争议。2019年4月1日，被告镇政府就第三人江多明申请土地确权作出罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，确定：原告与第三人争议的“陶家屋基”4462.24平方米范围内的土地，除黄峰房屋及附属设施462.42平方米、黄友恒房屋及附属设施579.91平方米外，其余土地全部由第三人管理使用；原告称争议地系其自留地的主张不予支持；原告所建房屋为违法行为，应停止施工，将土地交还江多明。此后，原告不服上述决定，向被告县政府申请复议，县政府作出维持的《行政复议决定书》。 原审法院认为，本案争议焦点在于1、本案是否属于土地使用权属争议，被告镇政府是否超越其职权范围作出行政处理决定？2、罗府决[2019]001号《行政处理决定书》和普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》是否合法？关于本案是否为土地使用权权属争议。本案中，原告黄仕元、黄友华与第三人江多明所涉及的小地名为“陶家屋基”地块使用争议，实测面积为4462.24个平方，与江多明所持承包证小地名为“陶家屋基”登记面积为1亩和对于以“陶家屋基”之名发包给江多明的责任地，按照当时的产量68斤测算，为一亩多，与实测面积相差较大；江多明所持承包证载明的四至界限登记为“四面依埂为界”，显然属于四至界限不明。原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定：土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。原告以此认为第三人所持承包证明文件已经明确“陶家屋基”使用情况，本案属于农村土地承包经营权纠纷的主张，与此规定相悖，因第三人所持土地承包证明文件所涉的“陶家屋基”，其面积与表述均达不到上述规定中“四至界线与实地一致的条件”，故不能以此作为认定本案所涉争议不属于土地使用权属争议的依据，对于原告的主张，不予支持，本案系个人与个人之间的土地使用权属争议。根据《土地管理法》第十六条第二款规定，被告镇政府系有处理土地使用权争议的法定机关，其作出案涉行政行为，不属于超越职权。据此，被告县政府亦是作为法定复议机关，其作出的复议行为并不越权。关于被告镇政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》和被告县政府作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》合法性问题。本案中，镇政府在接到江多明的申请后，经过了立案受理、送达、组织开展了相应的调查、调解工作，程序合法；原告提出其在接到江多明申请后数年方才正式立案，程序违法的主张，因双方矛盾持续数年，在此期间，无论是当地基层组织，还是乡镇一级人民调解组织，均组织双方就争议进行调解。从2013年12月29日，原罗汉乡政府作出《关于罗汉乡戈氽村火麻冲组江多明土地确权申请的回复》来看，依然以土地使用权权属清楚，不再予以确权进行答复，但由于双方矛盾未能解决，江多明也并未提供充足证据证实案涉“陶家屋基”使用权属于江多明户，最终镇政府以江多明申请立案处理土地权属争议，该行为属于立案前置程序，不能视为其违反法定程序，更不能以此否认镇政府行使其法定职权的合法性，进而以此判断其整个确权行为违法；此外，对于镇政府作出的大量调查材料，并无法律规定不能作为镇政府此次确权的依据。综上分析，对于原告主张镇政府在立案程序上的违法导致行政行为违法以及镇政府调查过程形成的材料不能作为认定案件事实的依据的意见，不予采纳。镇政府作出罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，程序合法。在此基础上，县政府就原告的复议申请，经过立案受理、送达，调阅相应材料等程序后，作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，不违反《行政复议法》第二十二条规定的书面审查原则，程序合法。本案所涉及行政行为的实体问题。首先，本案存在第三人承包证登记的承包地块“陶家屋基”与第三人和原告均认可的相同地名地块面积严重不符情形，其登记的四至界线不明，在“陶家屋基”地块内，存在三家所建房屋。其次，我国土地承包到户是从上世纪八十年代初开始，以户为单位进行承包，以“陶家屋基”为地名的地块，自1983年发包给第三人后，第三人遂将其交给原告黄仕元之母，第三人之姑母耕管至争议产生，双方确定的土地面积均为一亩或一亩多，也与名为“陶家屋基”地块的实测面积相差甚大，至1998年土地延包时再次确定以“陶家屋基”为地名的地块继续发包给江多明，但面积依然为1亩，四至界线登记为“四面依埂为界”，对于“陶家屋基”的四至界限，显然记载不明，在罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》中，对“陶家屋基”的四至界限依然未作出有效确权，使双方争议并未得到有效解决，属于认定事实不清。第三，对于土地使用权的确权，在于通过有权机关本着从实际出发、尊重历史，面对现实的原则，及时化解争议，本案被告所做出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，虽然基于江多明所持土地承包合同等材料，但是所涉及的“陶家屋基”，四至界线本就不清，且面积亦不确定，在江多明户将同名的地块交予黄仕元母亲，江多明姑姑耕种时，只是能够确定约一亩多，无具体的四至界线；除此之外，在“陶家屋基”并非仅指江多明承包登记材料中的1亩土地情况下，镇政府将实测面积为4462.24平方米地块中，除开江多明称与之无争议的黄峰户、黄友恒户外，全部进行确权，缺乏事实依据，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”，江多明所提供的土地承包登记材料并不能证实案涉的4462.24平方米地块全部系其使用，原告更无证据证实上述“陶家屋基”地块系向其发包，只能确定其耕种有部分。由此，镇政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，未能明确“陶家屋基”四至界线，主要证据不足，应予撤销；对于县政府的复议，理应根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，予以纠正，但其在此基础上作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，未能及时纠正土地确权机关的错误，亦应撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销被告普安县罗汉镇人民政府罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》；二、撤销普安县人民政府普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告普安县罗汉镇人民政府、普安县人民政府承担。 原审宣判后，上诉人江多明以一审判决部分事实认定不清、适用法律不当提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人黄仕元、黄友华的诉讼请求。理由为：1、一审认定事实错误，适用法律不当，对关键证据未作出评定。经江多明于2014年6月12日向罗汉镇政府申请土地确权，该政府成立调查组，组织双方当事人到涉案地块进行四至界限卫星定位，双方当事人包括黄峰等人作为在场人均在绘制草图、示意图上签字认可，罗汉镇政府在一审向法庭出示了《土地承包经营权证》、黄友华与江文锦（江多明之子）纠纷土地图、1983年江多明家《固定财产登记簿》等证据，均证实了涉案地块系江多明户承包管理使用，一审法院在审理查明事实部分已经认可，第二轮土地承包时江多明户承包地块有“陶家屋基”，四至界限为“四面依埂为界”。罗汉镇政府在一审时出示了争议土地现场GPS实测平面示意图以及现场勘查影像图，明确标明了“陶家屋基”地块的四至界限，并经在场人江多明、黄友华、黄峰等人签字认可，故争议土地四至界限清楚。2、争议土地实测面积与登记面积不一致，应当按照实地四至界限计算面积，应尊重历史，不能以此否认土地承包的真实性。上诉人从第一轮土地承包就取得了争议土地的承包经营权，虽期间送给姑妈耕种，在姑妈过世后要回土地合法合理，实际耕种也不能未经法定程序就改变土地权属。 上诉人罗汉镇政府以一审认定事实不清，不尊重客观事实提出上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人黄仕元、黄友华的诉讼请求。理由为：1、江多明户在土地承包经营权证上记载的“面积1亩，四至抵埂为界”是在1983年第一轮土地承包时就这样登记的，1998年土地延包时照常记载在土地承包经营权证上。证上所载面积为估算大概面积，不是实测面积，四至抵埂为界也是按照土地承包时的原状进行登记的，上诉人所作的确权决定是尊重历史、面对现实，能够解决纠纷的客观判断。2、一审判决不顾上诉人提供证据进行综合分析，不结合全案多位证人的证言和当事人签字认可的现场勘查实测，确权决定对四至界限已经调查清楚明白，书写通俗易懂，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，不应判决撤销。 被上诉人黄仕元、黄友华辩称，一审认定事实清楚，请求：驳回上诉，维持原判；撤销普安县政府颁发给江多明的《土地承包经营权证书》；诉讼费用全部由被答辩人承担。理由是：1、答辩人对争议地“陶家屋基”享有土地承包经营权，答辩人户从新中国成立后的土地改革时期就耕种管理争议地至今。答辩人虽然未与村集体组织签订土地承包合同，但履行了主要义务，故应享有争议地的承包经营权。2、罗汉镇政府无权决定涉案土地使用权归谁所有，土地归集体所有，政府无权处分和干涉，也不能越过村集体和村委，将涉案土地确权给江多明。两级政府在确权时，未追加涉案土地上黄峰、黄友恒为当事人，也未告知其陈述、申辩、提交证据、申请听证等权利，故程序违法。3、江多明承包土地证上登记的“陶家屋基”实际是“木拉窝”，该地块与其登记面积、四至界限一致。 普安县政府在二审审理期间未提交书面答辩意见。 二审期间各方当事人未提交新的证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，根据原审法院所作判决及上诉人的上诉理由，本案的争议焦点是：罗府决[2019]001号《行政处理决定书》和普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第二款规定，上诉人罗汉镇政府具有处理土地使用权争议的法定职责，其作出案涉行政行为，不属于超越职权行为。据此，被告县政府亦是作为法定复议机关，其作出的复议行为并不越权。 本案中，上诉人江多明与被上诉人黄仕元、黄友华因小地名为“陶家屋基”地块使用争议，向罗汉镇政府申请确权。从土地权属上来看，争议土地登记在江多明名下，面积为1亩，四至界限为“四面依埂为界”。实测面积为4462.24个平方，登记面积与实测面积相差较大；且四至界限不明。故不能以此作为认定本案所涉争议不属于土地使用权属争议的依据，对于上诉人的主张，本院不予支持。罗汉镇政府将实测面积为4462.24平方米地块中，除开江多明称与之无争议的黄峰户、黄友恒户外，全部进行确权，缺乏事实依据，江多明所提供的土地承包登记材料并不能证实案涉的4462.24平方米地块全部系其使用，罗汉镇政府也并未证实上述“陶家屋基”地块系向其发包。由此，罗汉镇政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，未能明确“陶家屋基”四至界线，主要证据不足，应予撤销；县政府复议维持亦应撤销。 从程序上看，罗汉镇政府在接到江多明的申请后，经过了立案受理、送达、组织开展了相应的调查、调解工作，程序合法；普安县政府就江多明的复议申请，经过立案受理、送达，调阅相应材料等程序后，作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，不违反《行政复议法》第二十二条规定的书面审查原则，程序合法。 综上所述，上诉人江多明、罗汉镇政府的上诉理由不成立，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。一审判决并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江多明、普安县罗汉镇人民政府共同承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王幼封 审 判 员 张国斌 审 判 员 陈颜虹 二〇二〇年八月二十二日 法官助理 谭晓红 书 记 员 苏子西