河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初445号原告李刘聚，男，1960年9月10日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人冷国明，北京市京师律师事务所律师。委托代理人蒋骁，北京市京师律师事务所实习律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区司法局工作人员。委托代理人陈东旭，管城回族区南曹街道办事处工作人员。被告郑州市自然资源和规划局管城分局（原郑州市管城回族区自然资源局），住所地郑州市管城回族区东大街108号。法定代表人袁涛，局长。委托代理人江山，该局工作人员。委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人江山，郑州市自然资源和规划局管城分局工作人员。委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。原告李刘聚因要求郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、郑州市自然资源和规划局管城分局（以下简称管城分局）、被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）作出补偿决定一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日通过互联网云庭公开开庭审理了本案。原告李刘聚及其委托代理人冷国明、蒋骁，被告管城区政府的委托代理人李晨炜，被告管城分局、被告郑州市政府的委托代理人江山、岳增超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李刘聚诉称：1.请求被告对原告坐落于南曹乡宜和路交叉口西北角62号房屋约450平方米作出征收补偿决定。2.案件受理费用由被告承担。事实和理由：原告所有的房屋坐落于管城回族区南曹乡宜和路区域，九十年代南曹乡人民政府为发展经济在此地开发建设，原告从小湖村村民委员会（以下简称小湖村委会）购得宜和路商品建设用地用于建房并进行商业经营。2019年12月20日小湖村委会发布通知，称因小湖村合村并城建设项目，原告房屋已被征收，要求原告搬迁。在该通知发布之前，原告对小湖村合村并城建设项目并不知情，因2018年小湖村拆迁过程中，被告以原告房屋不在征收范围之内为由，未对原告房屋进行勘测和评估。现被告通知原告房屋被征收后，又以原告所建房屋违建为由，拒绝进行拆迁安置补偿。原告通过政府信息公开，得知被告于2018年5月26日作出了郑政通〔2018〕14号《通告》和郑州市国土资源局〔2018〕第532号征收土地补偿安置方案，结合被告提供的征地红线图说明原告所有的房屋在第十二批次征收范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第三十三条规定，县级以上人民政府及土地行政主管部门具有组织实施征地并向被征收人进行安置补偿的法定职责；征收集体土地的补偿安置对象应当是被征收土地的所有权人、使用权人。本案中河南省人民政府批准郑州市政府征收管城回族区南曹乡小湖村集体土地，郑州市政府和管城区政府系涉案项目的征收主体，管城分局是涉案项目的实施主体，依法应当在管城回族区行政管理辖区内履行征地拆迁、补偿与安置的法定职责。但被告在实施郑州市2017年度第十二批乡镇建设用地过程中，以原告房屋违建为由拒绝予以补偿。故提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交下列证据、依据：1.土地使用证。证明原告从小湖村村委会购得宜和路商品建设用地，并取得土地使用证，土地用途为商店。2.土地利用规划图。证明该土地是集体建设用地。3.房屋照片、录像光盘；4.营业执照。以上证明原告在土地上建房并出租给案外人进行商业经营，房屋共三层半约553平方米，另有500平方米的仓库，原告是其合法所有权人。5.《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）；6.《郑州市国土资源局关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；7.征地红线图；8.完成征收证明。以上证明：原告购得的土地被纳入郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地范围，2019年8月22日土地完成征收，土地性质由集体土地变为国有土地。9.房屋具体位置示意图；10.通知。以上证明：原告房屋位于郑州市管城回族区宜和路62号，2019年12月20日小湖村委会发布《通知》，该房屋被纳入小湖村合村并城改造项目征收范围，原告被要求搬迁。11.照片。证明：虽然该房屋目前并未被拆除，但为迫使原告搬迁，被告组织不法人员对原告进行威胁、驱赶，采取封门、堵路等手段，导致原告根本无法正常居住和生活，原告权利受到损害。被告管城区政府辩称：一、原告的房屋并未拆除，并由原告实际占有和使用，其相关权益未受到影响，不属于行政诉讼受案范围。原告所诉的房屋目前现状并未发生任何变动，其依然在占有、使用并受益，使用现状与之前没有发生任何变化，更未受到政府机关行政行为的影响。所以，原告权利并未受到任何侵害，因此，原告的起诉不符合行政诉讼法关于受案范围的规定。二、原告并非集体土地的合法权利人，不具有原告诉讼主体资格。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。原告并非征收土地的合法所有权人和使用权人，其租赁土地因征收所造成的土地附属物损失应由该土地所有权人和使用权人向区、县人民政府申请征地补偿。本案被诉行政行为是管城区政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且行政诉讼系公法上的诉讼，上述法律上的利害关系也指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营，因政府征收行为无法实现租赁合同的目的系民事争议。至于原告因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以通过民事诉讼另行解决，而不具有行政法上的权利义务关系。因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，不是本案适格主体。三、原告诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。原告所在南曹乡小湖村系集体土地，不是国有土地，不能按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定，而应按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定执行。四、郑州市政府不是适格主体。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。小湖村涉及的集体土地征收是管城区政府具体组织实施，不是市政府组织实施，起诉郑州市政府属于主体不适格。综上，原告起诉没有事实根据，不符合法律规定，依法应当予以驳回。被告管城区政府向本院提交下列证据、依据：第一组证据：1.《土地勘测定界技术报告书》；2.《郑州市国土资源局征地告知书》张贴图片；3.《郑州市国土资源局征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号）；4.《征地调查结果确认表》；5.《郑州市国土资源局征地听证告知》（郑国土资听告字〔2017〕第135号）、听证送达回证及征地听证情况说明；6.《郑州市人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号）；7.《河南省人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。第二组证据：1.《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）；2.郑政通〔2018〕14号通告张贴图片及签到表；3.《郑州市国土资源局关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；4.征地补偿安置方案公告张贴图片；5.听证告知书及听证送达回证、征地听证情况说明；6.《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿方案时的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。第三组证据：1.集体土地委托征收补偿协议书；2.土地征收补偿协议书；3.征地费用转账支票存根、征收征地附属物款收据、征收征地补偿款收据；4.补偿到位证明；5.完成征收证明。第四组证据：1.管城回族区合村并城房屋调查登记表；2.房屋图片。以上证明：管城区政府对征收土地的所有程序均按照法定程序履行，土地征收公告及安置补偿公告依照法定程序进行了公告，小湖村委会作为核算单位，收到公告后放弃了听证的权利，征收行为和程序并没有侵犯被征收核算单位小湖村委会的任何权利，程序合法。被告管城分局辩称：一、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格，应通过民事诉讼解决。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理土地补偿登记。原告并非征收集体土地的合法所有权人和使用人，其租赁的土地因征收所造成的土地上附着物的损失，应当由该土地所有权人或者使用权人向区、县人民政府申请征地补偿。本案的被诉行政行为是管城区政府对村属集体土地进行征收补偿的行为。原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼必须与其有法律上的利害关系，而且行政诉讼系公法之上的诉讼。上述法律上的利害关系也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营，因政府征收行为无法实现租赁合同目的，系民事争议。至于原告因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以通过民事诉讼解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系，因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，不是本案的适格主体，应裁定驳回原告起诉。二、原告起诉被告“管城回族区自然资源局”主体错误，应当依法驳回原告对管城分局的诉请。“管城回族区自然资源局”单位名称错误，按原单位名称也应当是“郑州市管城回族区自然资源局”。另依据2020年3月6日中共郑州市委机构编制委员会郑编（2020）17号文件中，由原来的郑州市管城回族区自然资源局，设立为现在的郑州市自然资源和规划局管城分局。所以本案原告诉讼主体错误，依法应予驳回。三、管城分局不是具体实施该批次土地征收的主体。依据（2020）豫01行初252号案件中查明的事实，2018年5月29日，郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2018年5月31日，郑州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号），并于2018年6月4日张贴在小湖村委会办公院内进行公告。四、征地补偿款项已经补偿到位。2018年7月10日，受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了土地征收补偿协议书，就土地补偿各项费用进行了确定。2018年7月19日，各项补偿款共计2345.3204万元全部支付给小湖村，该村开具了相关票据，征收工作阶段性完成。五、原告涉案房屋已经违反《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规，属于违法建筑，其诉请作出征收补偿决定无事实和法律依据。原告涉案房屋违反了《土地管理法》《城乡建设规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关法律规定，未经所辖部门的批准，擅自搭建或者建筑的建筑物、构筑物等设施，明显属于违章违法建筑。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条之规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的不予补偿。原告土地上的建筑物系违法建筑，不符合任何补偿条件。综上，原告不具有诉讼主体资格，起诉管城分局名称错误，对于征地补偿具体应该由区、县人民政府进行，也非国土资源管理部门。所以原告诉请管城分局作出房屋补偿决定无事实和法律依据，应依法驳回对管城分局的诉请。被告管城分局向本院提交下列证据、依据：第一组证据：1.郑州市管城回族区自然资源局统一社会信用代码证；2.2020年3月6日，中共郑州市委机构编制委员会郑编（2020）17号文件。证明：被告诉讼主体“管城回族区自然资源局”错误，实际应该是郑州市管城回族区自然资源局，现诉讼主体为郑州市自然资源和规划局管城分局。第二组证据：1.2018年6月19日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案向小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号）；2.2018年6月19日，受送达单位及农户代表签收的《听证送达回证》；3.2018年6月27日，郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。证明：拟定征收土地补偿安置方案，作出征地补偿安置方案的主体均不是管城分局的事实。第三组证据：1.2018年7月6日、7月10日先后签订的《集体土地委托征收补偿协议书》《土地征收补偿协议书》；2.2018年7月19日和7月20日的收据及存根。证明：2018年3月26日郑州市政府依法作出的《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）中涉及原告所在范围的征地补偿款项已经补偿到位，不存在对违法建筑征收补偿的事实。被告郑州市政府辩称：一、原告并非集体土地合法权利人，不具有原告诉讼主体资格，应通过民事诉讼解决。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，本案被诉的行政行为是管城区政府对村组集体土地进行征收补偿的行为，原告并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须具有法律上的利害关系。所以本案原告所诉并非是公法上的利害关系，而应当是私法上的利害关系，即原告应该通过民事诉讼的方式进行解决。因此原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，郑州市政府不属于本案的适格主体，应当驳回原告的起诉。二、2018年3月26日，郑州市政府作出的《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），征地报批程序合法有效，保障了申请人依法享有的知情权、确认权以及听证权，适用法律正确。1.2017年9月22日，管城区政府委托郑州市国土资源调查测绘院对拟征地块的权属、地类、面积等进行实地勘测，出具了《土地勘测定界技术报告书》。2017年9月管城回族区国土资源局在南曹乡小湖村合村并城指挥部办公室就拟征收南曹乡小湖村集体土地的权属、数量、补偿标准等召开会议。相关人员及农户代表签字确认《签到表》。2017年9月30日，郑州市国土资源局就拟征土地的用途、范围、地类及面积、征地补偿标准、安置途径，向小湖村下发了《征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号），并在南曹乡小湖村合村并城指挥部张贴。2017年10月9日，郑州市管城回族区国土资源局南曹国土资源所，郑州市管城回族区南曹乡人民政府、小湖村委会及农户代表四方签字盖章，作出了《征地调查结果确认表》。2017年10月10日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地方案，向小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2017〕第135号），受送达单位予以签收，并且在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证。2017年10月19日，郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》。2017年12月28日，郑州市政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号），同日郑州市政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征地土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）。2018年3月7日，河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。2.依据河南省人民政府的批复，郑州市政府依法作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），并于2018年3月26日张贴在小湖村委会公告张贴栏进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会的相关人员以及群众现场观看阅读情况照片为证。2018年5月郑州市管城回族区国土资源局、郑州市管城回族区南曹乡国土资源所、郑州市管城回族区南曹乡人民政府、小湖村委会及农户代表四方就村集体土地征收补偿事宜召开会议，参会人员签有《签到表》。2018年5月29日，郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）。2018年5月31日，郑州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号），并于2018年6月4日张贴在小湖村委会办公院内进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会的人员以及群众现场观看的情况照片为证。2018年6月19日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案，向小湖村委会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号），受送达单位及农户代表均予以签收确认，并在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证。2018年6月26日，郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》。2018年6月27日，郑州市国土资源局《关于申请批准征收补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）上报郑州市政府，2018年7月2日郑州市政府批准同意。三、征地补偿款项已补偿到位。2018年7月10日，受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了《土地征收补偿协议书》，就土地补偿各项费用进行确认。2018年7月19日，各项补偿款项共计2345.3204万元全部支付给小湖村。该村开具了相关的票据，征收阶段性工作已经完成。四、原告诉请作出行政征收决定无事实和法律依据。1.郑州市政府仅仅于2018年3月26日作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），而不是具体行政行为的实施者，对于通告范围内土地的征收是由所在地人民政府组织实施。2.依据《国有土地房屋征收补偿条例》第二十四条规定，原告所谓的建筑物没有依法办理审批手续，系违法建筑物，依法不应补偿。综上，郑州市人民政府仅作出〔2018〕14号通告，且符合相关法律规定和程序，对于征地补偿具体由区、县人民政府进行。所以原告诉请郑州市政府作出房屋补偿决定，主体不适格，且无事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.2017年12月28日，郑州市政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）；2.2018年3月7日，河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。证明：2018年3月26日，郑州市政府依法作出了《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号）的事实。第二组证据：1.2018年5月29日，郑州市国土资源局制定了《关于郑州市第2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2.2018年6月27日，郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕643号）。证明：《关于郑州市第2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》系由郑州市国土资源局作出的事实。第三组证据：1.2018年7月6日、7月10日先后签订了《集体土地委托征收补偿协议书》《土地征收补偿协议书》；2.2018年7月19日和7月20日的收据及存根。证明：受管城区政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托，南曹乡人民政府与小湖村委会正式签订了《土地征收补偿协议书》，就土地补偿各项费用进行了确定的事实，实际补偿安置行政主体并非郑州市政府。三被告对原告提交的证据质证意见：1.对土地使用证的真实性、合法性均有异议，原告从小湖村购得商品房建设用地根本不可能；2.对土地利用规划图的真实性、合法性均有异议，不能证明该证据的合法来源和证明目的，也不能证明与本案的关联性，更不能证明该土地性质为集体建设用地，集体建设用地不是仅仅用规划图来证明的；3.对房屋照片、录像的真实性、合法性有异议，不能仅用照片证明进行了商业经营，不能证明房屋建筑面积553平方米为合法建筑物用于商业经营，另500平方米为仓库，更不能证明原告系合法所有权人；4.对营业执照真实性无异议，但不认可其证明目的；5.对郑政通【2018】14号文件真实性无异议，但对其证明目的有异议，该公告不能证明原告“商铺”在征收范围内，更不能证明征收主体未履行法律规定程序情况下征收土地；6.对证据6的真实性没有异议，对其证明目的有异议，仅能证明2019年8月22日仅仅是完成土地阶段性征收，并非征收已经完成、土地性质为国有土地；对证据7、8的真实性没有异议，对其证明目的有异议；对证据9的真实性无异议，但不认可其证明目的；对证据10的真实性有异议；不是被告制作；对证据11的时间、来源无法确认，无法确认系其所有，更能证明现在楼房仍存在，不存在征收补偿前提，更不能证明被告组织不法人员迫使原告搬迁，更不存在导致原告根本无法居住和生活的情况。原告对被告管城分局提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性认可，关联性不予认可。原告起诉主体正确。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。原告未收到被告提交的听证告知书，也未委托代表签收听证送达回证，送达回证上的代表并不是由被征地村民选举产生，其签字行为不能代表被征地村民的意见。且小湖村委会未举行关于补偿安置方案的听证会，剥夺了被征地村民作为土地使用权人的知情权和参与权。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。由于被告征收前置程序违法，南曹乡人民政府受管城区政府的委托与小湖村委会签订的《土地征收补偿协议书》亦不合法，损害国家、集体、公众利益，应认定为无效。且在征收过程中，被告没有对原告房屋作出过违法建筑认定，故原告房屋系合法建筑，被告应给予征收补偿。原告对被告管城区政府提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，原告未收到被告提交的征地告知书，没有收到被告送达的征地听证告知，也未委托代表签收听证送达回证。小湖村委会未举行征地告知书的听证会，剥夺了原告作为土地使用权人的知情权、参与权。从郑政土〔2017〕590号文件中看出该批次土地征收涉及建设用地47.1043公顷，经郑州市国土资源部门现场查看并查阅相关资料，认定申报的建设用地属合法用地，不存在因违法形成的建设用地。原告房屋所在地块属建设用地及地上房屋系合法建筑，应给予征收补偿。从豫政土〔2018〕332号文件中看出该批次土地征收涉及到农用地1.4934公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，涉及到占用农用地，应先办理农用地转用审批手续，由国务院批准。但该批次土地征收过程中，农用地仅经郑州市政府批准就转为建设用地，没有国务院批准的审批手续，存在违法征地的情况。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。小湖村委会是在原告不知情的情况下同意以村委会为核算单位，原告对此不认可。原告没有收到听证告知书，也没有委托代表签收听证送达回证。听证送达回证上农户代表并不是由被征地村民选举产生，其签字行为不能代表被征地村民。且小湖村委会未举行过关于补偿安置方案的听证会，剥夺了原告作为土地使用权人的知情权、参与权。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。郑州市管城回族区自然资源局于2019年8月22日出具完成征收证明，此时土地性质已经变更为国有。原告认为，既然土地性质已变更为国有，那么对于原告房屋不应再按集体土地征收补偿安置方案中的标准进行补偿，而应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收程序及征收标准进行征收补偿。对第四组证据的真实性认可，合法性和关联性不认可。原告房屋虽然尚未被拆除，但现在被告组织不法人员对原告进行威胁、驱赶、封门堵路，导致原告根本无法正常居住和生活，且在征收过程中，被告也没有对原告房屋作出过违法建筑认定，原告房屋是合法建筑。政府征收公告后，应将原告房屋纳入征收范围，应当按照国有土地上房屋征收与补偿的合法程序对原告房屋进行补偿。原告对被告郑州市政府提交的证据质证称：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。从该组证据中可以看出，该批次土地征收涉及的农用地是1.4934公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，涉及到占用农用地，应当先办理农用地转用审批手续，再进行征地。农用地转用审批手续应由国务院批准。在该批次土地的征收过程中，农用地仅经郑州市政府批准就转为建设用地，并无国务院的审批手续，存在违法征地的情况。对第二组证据的真实性、关联性均不认可。对征收集体土地的补偿标准应召开村民代表大会，征求集体经济组织和村民意见，但小湖村委会未举行过关于补偿安置方案的听证会，未保证被征地村民作为土地使用权人的知情权和参与权。小湖村委会在原告不知情的情况下，以村委会的名义为核算单位，原告对此是不认可的。对第三组证据的真实性、关联性、合法性均不认可。因被告征地前置程序违法，南曹乡人民政府受管城区政府委托和小湖村委会签订的土地征收协议书亦不合法，损害国家、集体和被拆迁人的合法利益，应认定为无效。房屋征收过程中，政府对原告房屋无违法建筑认定，原告房屋系合法建筑，应当纳入征收补偿范围，被告应按国有土地上房屋征收与补偿的合法程序对原告房屋进行征收补偿。本院对上述证据认证如下：根据原告李刘聚提交的证据1《土地使用证》复印件所显示的土地类别“11”、土地权属“集体”，表明该证项下土地为农用地的二级分类耕地。同时，根据土地管理法对于集体土地土地用途分为“农用地”、“建设用地”和“未利用地”的规定，该《土地使用证》土地用途栏所标注的“商店”，与法律规定明显不符。该《土地使用证》四至所标注的东至“已征地”、西至“带锯厂”，与宗地图中北邻“已征地”、西邻“带锯厂”存在明显不符。再者，根据该《土地使用证》其中的“1.使用期满、及时归还。若逾期使用，须重新办理手续。2.不得建永久性建筑；不得改变批准用途。3.国家建设需要时，须无条件服从”遵守事项内容，亦不能证明原告“从小湖村村委会购得宜和路商品建设用地，并取得土地使用证，土地用途为商店”的证明目的。因原告并未提交该《土地使用证》原件或其他证据相印证，故，本院对该《土地使用证》的真实性、合法性、关联性不予确认，对该证据不予采信。本院对原告提交的其他证据的真实性予以认可。但是，因其提交的主要证据《土地使用证》本院不予采信，其提交的营业执照、房屋照片亦不能证明涉案房屋的面积以及房屋属于合法商业经营的房屋，故对其关于“原告在土地上建房并出租给案外人进行商业经营，房屋共三层半约553平方米，另有500平方米的仓库，原告是其合法所有权人”的证明目的不予认可。本院对被告提交的证据以及原告提交的其他证据的真实性予以确认，对其证明目的将综合阐述。经审理查明：根据原告李刘聚提交的《土地使用证》复印件显示,其在南曹乡政府路西有占地264平方米的房屋一处，因其提交的该证据不符合法律规定，本院对该《土地使用证》的真实性、合法性、关联性不予确认，对该证据不予采信。因原告没有其他有效证据可以相互印证，本院对该处土地以及地上房屋的合法性不予确认，对该处土地的实际使用面积以及房屋实际面积无法确认。2018年3月7日，河南省人民政府作出《关于郑州市2017年第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号），将上述土地纳入征收范围。依据河南省人民政府的上述批复，郑州市政府于2018年3月26日发布《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通〔2018〕14号），对建设用地项目名称、征收土地位置、被征土地涉及村及面积、土地补偿费、安置补助费标准等进行公告。郑州市管城区南曹乡小湖村被征收土地面积为8.1667公顷。经过一系列法定程序后，2018年7月19日，土地补偿费用2345.3204万元已经支付至小湖村。被告认为原告的房屋并未拆除，由原告实际占有和使用，其相关权益未受到影响，且原告租赁农村集体土地进行非法建筑经营，因租赁农村集体土地导致的损失应属于民事纠纷，案涉集体土地上建筑物没有办理审批手续，系违章建筑，依法应不予补偿。原告不服，认为其坐落于南曹乡宜和路交叉口西北角62号的房屋约450平方米，被告应该对该450平方米房屋作出征收补偿决定，故诉至本院。另查明：1.原告李刘聚系小湖村村民，根据其与郑州市管城回族区所属合村并城项目指挥部2017年11月6日所签订的《管城回族区南曹乡小湖村合村并城项目宅基地拆迁补偿安置协议书》显示：其家庭拥有合法宅基地，使用证面积260.5平方米，被拆房屋宅基地证内三层以下主体建筑面积397.83平方米，宅基地证内三层以下未建房面积383.67平方米，四至五层未建房面积521平方米，应安置总建筑面积781.50平方米。2.原告李刘聚提交的《土地使用证》复印件所显示的其在南曹乡政府路西占地264平方米的一处房屋至今并未被拆除，该处房屋没有建房手续，仍由原告李刘聚占有和使用。本院认为：一、关于原告李刘聚的诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，案涉集体土地被征收时，要求被告作出征收补偿决定的案涉集体土地实际使用人即本案原告李刘聚，具有提起本案诉讼的主体资格。二、关于郑州市政府、管城分局是否是本案适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修正）》第二十五条的相关规定，在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。本案中，履行征收补偿义务的法定主体是管城区政府，郑州市政府与管城分局不是本案适格被告，故，应驳回原告对郑州市政府与管城分局的起诉。三、关于原告要求被告作出补偿决定的请求是否应予支持的问题。按照我国现行法律，国家征收集体土地应对被征收人进行补偿，但现行法律没有关于被征收人可以申请组织实施征收的政府就补偿争议作出补偿决定的规定，故原告要求被告作出补偿决定的诉讼请求没有法律依据，应予驳回，原告提出的补偿问题可以通过其他法律程序解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李刘聚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李刘聚负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年八月三十一日书记员 冯月梅