河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行赔再8号再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘世刚,男,1958年6月2日出生,汉族,身份证住址河南省濮阳县。委托代理人刘洪森,男,1985年9月4日出生,汉族,身份证住址河南省濮阳县。委托代理人赵则启,北京市振邦律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审上诉人)河南省濮阳县人民政府,住所地濮阳县红旗路106号。法定代表人孙庆伟,该县人民政府县长。委托代理人范青利,该县司法局工作人员。委托代理人张新峰,濮阳县产业聚集区办事处工作人员。再审申请人刘世刚因诉河南省濮阳县人民政府(以下简称濮阳县政府)行政赔偿一案,不服本院(2018)豫行赔终62号行政赔偿判决,向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出(2019)最高法行赔申1029号行政赔偿裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年1月20日，濮阳县政府组织相关部门拆除了刘世刚位于铁炉村49号的房屋及地上附着物，濮阳市中级人民法院于2016年5月31日作出（2016）豫09行初11号行政判决，确认濮阳县政府的强拆行为违法。该判决经濮阳县政府上诉后被本院（2016）豫行终1359号行政判决予以维持。刘世刚据此向濮阳县政府提出行政赔偿申请，未果。刘世刚提起本案诉讼，请求：1.判令濮阳县政府赔偿其房屋损失1037363元；2.判令濮阳县政府为其全家审批一处面积为0.55亩的宅基地。濮阳市中级人民法院一审查明：2015年河南省人民政府作出豫政土[2015]1144号《关于濮阳县2015年度第一批城市建设用地的批复》。2015年12月濮阳县政府作出[2015]22号《征收土地方案公告》，濮县政文[2015]215号《关于对的批复》。同日，濮阳县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》。刘世刚的房屋在征收土地范围内，濮阳县产业集聚区管理委员会将拆迁补偿款55486.6元拨付至刘世刚小集信用社个人账户。2015年12月濮阳县国土资源局对刘世刚作出《限期交出土地告知书》。2016年1月，濮阳县政府组织相关部门拆除了刘世刚涉案房屋及地上附着物。刘世刚起诉请求确认濮阳县政府强制拆除行为违法。同年5月，濮阳市中级人民法院作出（2016）豫09行初11号行政判决，确认濮阳县政府拆除涉案房屋及地上附着物的行为违法。濮阳县政府不服，上诉至河南省高级人民法院。2017年3月，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终1359号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年4月，刘世刚申请行政赔偿，濮阳县政府审核后书面通知刘世刚十日内补正其申请材料，并向濮阳县产业集聚区管理委员会送达行政赔偿答复通知书。6月9日，濮阳县政府作出濮县政赔决[2017]1号行政赔偿决定：一、濮阳县产业集聚区管理委员将强制拆迁时搬出并妥善保管的刘世刚屋内的物品返还给刘世刚，于本决定作出后三十日内返还完毕。二、驳回刘世刚的其他赔偿请求。6月14日、15日分别向刘世刚、濮阳县产业集聚区管理委员会送达。濮阳市中级人民法院一审认为，（一）关于刘世刚请求的强拆房屋损失1030463元（其中房屋损失691854元、房屋租金31500元、第一次强拆家具家电损失50000元、第二次强拆屋内物品损失100000元、治疗费医药费护理费157109元）问题。1.房屋损失。红旗路东延工程始于2013年，濮阳县财政局委托濮阳市濮房房地产评估有限公司作出的PFCQ（2013）铁炉1009号房地产评估报告显示：（1）主房（楼房2层，建筑面积138.6㎡，评估单价715元/㎡）、西房（瓦房1层63.18㎡，评估单价529元/㎡）补偿金额合计132521元。（2）装饰装修、构筑物及其他评估清单（大门、内外墙抹刷漆、地砖地面、防盗窗、防盗门）补偿金额合计23078元。2013年的评估行为由濮阳县财政局统一委托，是对2015年征地行为的前期准备，已作为对其他农户的赔偿依据。刘世刚在诉讼中未主张对其房屋重新评估。濮县政文[2015]215号《关于对的批复》载明：“2010年11月1日，濮阳县政府《关于坚决制止和查处县城规划区违法用地、违法建设行为的通告》发布之日起，城区规划范围内村庄宅基地、村内空闲地、耕地等上面的新建的房屋、菜棚，新栽的树（花）等一律不予赔偿。”濮阳县政府所提交证据6中的濮阳县城市管理综合执法局的勘验笔录显示刘世刚的楼房建于2010年，砖混结构，上下三层，总建筑面积390㎡。参考农村建房的实际情况，可以认定刘世刚的建房行为在2010年11月1日前，濮阳县政府2016年1月20日的强制拆除行为，是基于土地征收而非基于违法建筑。濮阳县政府认为刘世刚的北房不应得到赔偿不妥。结合该楼房的建设时间和实际处理情况，为妥善化解纠纷，该楼房的损失以赔偿为宜，赔偿标准参照评估报告评定的评估单价，为390㎡×715元/㎡＝278850元。西屋及装饰装修的损失参照评估报告评定的价格计算为33422元＋23078元＝56500元。刘世刚房屋损失合计为335350元（278850元＋56500元）。濮阳县政府提交的证据2显示西屋损失33422元已支付到刘世刚个人账户，不再重复支付。2.租房费及房内物品损失。濮县集管[2013]13号《关于红旗路东延工程项目用地范围内地面附着物补偿工作的实施方案》明确规定安置过渡补助费为每户4800元，濮阳县政府提交的证据亦显示已支付到刘世刚个人账户的补偿款中包含了9600元的安置过渡费。濮阳县产业集聚区在行政赔偿过程中提交了保管物品的详细清单，濮阳县政府亦称产业集聚区都予以妥善保管。濮阳县政府决定将强制拆迁时搬出并妥善保管的刘世刚屋内的物品予以返还，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定。3.医疗费用。刘世刚提交的出院证显示：2015年12月18日因左侧基底节区脑出血、脑室积血、××、吸入性肺炎入院治疗，2016年1月9日出院。刘世刚没有证据证明濮阳县政府2016年1月20日组织对刘世刚的房屋拆除行为侵犯了其生命健康权。该请求没有事实根据，不予支持。（二）关于刘世刚要求判令濮阳县政府为其一家审批一处面积为0.55亩宅基地的诉讼请求。濮县政文[2015]215号濮阳县政府《关于对的批复》中的安置方案明确了对被拆迁户的具体安置办法，刘世刚作为被拆迁户应当按照拆迁安置补偿方案的要求申请安置房。本案在濮阳市中级人民法院的调解过程中，濮阳县政府承诺抓紧对其进行房屋安置。刘世刚要求濮阳县政府为其审批面积为0.55亩的宅基地的要求不属于濮阳县政府的职权范围，亦不符合拆迁安置方案的要求，不具有现实可行性，该诉讼请求不予支持。濮阳市中级人民法院2017年10月24日作出（2017）豫09行赔初13号行政判决：一、濮阳县政府赔偿刘世刚拆除房屋及地上附着物损失301928元，以上款项在一审判决生效后三十日内支付完毕；濮阳县政府将强制拆迁时搬出并妥善保管的原告刘世刚屋内的物品返还给刘世刚（详见濮阳县政府证据2中刘世刚家物品清单），以上物品在一审判决生效后三十日内返还完毕；二、驳回刘世刚的其他诉讼请求。刘世刚不服，提起上诉。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。本院二审查明的事实与一审法院基本一致。一审认定的部分事实不当，应认定为：刘世刚的诉讼请求中，关于房屋租金的主张为38400元。另查明，刘世刚不服[2013]濮县城执拆决字第20130709号责令限期拆除决定，向濮阳县人民法院提起诉讼，请求撤销被诉责令限期拆除决定。濮阳县人民法院于2014年2月17日作出（2014）濮行初字第02号行政判决，驳回了刘世刚的诉讼请求。刘世刚不服提起上诉，濮阳市中级人民法院于2014年6月6日作出（2014）濮中法行终字第14号行政判决，驳回上诉，维持原判。刘世刚位于铁炉村49号的房屋分两次被拆除，2014年5月，主房（又称北屋，系两层半楼房）被拆除；2016年1月，西屋及附属物被拆除。本院二审认为，（一）关于西屋及附属物的赔偿问题。刘世刚提交的赔偿清单中，对西屋建筑材料、建筑规格、建筑时间等缺乏说明，未提供建房时实际支出的相关证据，其自行估算的房屋建筑成本明显高于市场价格，且不具备合理性。因濮阳县政府在拆除刘世刚的房屋时已将屋内物品搬出并进行清点，制作保管物品清单，该清单中已包括了床、沙发、电视机、电脑、厨具、自行车等基本生活用品，刘世刚没有提交能够证明上述保管物品清单以外屋内物品存在的证据。刘世刚提交赔偿清单中所列物品表述为“所有家具、电器、生活用品”，没有具体名称、数量、价格等基本信息，自行估算价格为5万元，缺乏证据支持。同时，因涉案房屋及附属物已被强制拆除，不具备再次评估的客观条件。相较而言，PFCQ（2013）铁炉1009号房地产评估报告具有客观性，且同类评估报告已作为对其他搬迁户的赔偿标准；刘世刚虽然提出评估机构选择不合法、评估标准过低等异议，但未提供更为合理可信的赔偿依据，故应以房地产评估报告作为房屋及附属物的赔偿依据。但刘世刚的房屋评估时间为2013年3月，房屋拆除时间为2016年1月，应当考虑近三年时间里房屋建设成本等增加的情况，在原补偿数额的基础上上浮30%，确定房屋及附属物的赔偿数额较为适宜，增加数额为55486.6元×30%=16645.98元。刘世刚针对被拆除房屋及附属物、屋内物品的其他赔偿请求，不予支持。（二）关于刘世刚的主房（又称北屋）的赔偿问题。尽管（2014）濮中法行终字第14号行政判决已认定该房屋为违法建筑，但PFCQ（2013）铁炉1009号房地产评估报告中对该房屋单价进行了评估，说明濮阳县政府已将其纳入拆迁补偿范围，为妥善化解矛盾，根据濮县政文[2015]215号濮阳县政府《关于对的批复》，结合农村建房的实际情况，可在对该房屋与其他合法房屋进行区别的基础上，适当予以补偿，以房屋评估价格的70%为宜。PFCQ（2013）铁炉1009号房地产评估报告中显示房屋单层面积为138.6㎡，共2层半，总面积与刘世刚起诉状中主张的一致，为346.5㎡，单价715元/㎡，房屋总价为346.5㎡×715元/㎡＝247747.5元，房屋总价的70%为247747.5元×70%＝173423.25元，评估报告显示主房与西房的附属物补偿金额为23078元，该部分未包含在已支付的55366.6元内，亦应支持。故房屋及附属物总价为196501.25元，上浮30%增加58950.38元，共计255451.63元。（三）关于强制拆除时搬出保管物品的问题。对强制拆除时搬出保管的物品（详见濮阳县政府一审提交的第二组证据中的物品清单），濮阳县政府应当按照其提供的保管物品详细清单全部返还刘世刚。返还时应与刘世刚对保管物品进行逐一核对。刘世刚如认为濮阳县政府保管不当造成物品损毁，影响使用或无法继续使用，可就保管物品的损失单独向濮阳县政府主张赔偿。双方可就赔偿数额进行协商，或对损毁的物品价值进行评估后，由濮阳县政府对刘世刚进行赔偿。（四）关于租房费用和医疗费用等赔偿问题。刘世刚主张房屋拆除行为造成其家庭无处居住，应当赔偿租房费用38400元，该主张具有事实根据，予以支持。刘世刚主张因强拆行为导致自己发病住院，应当赔偿医疗费、护理费157109元，因其提交的证据不能证明濮阳县政府的强制拆除行为与该支出之间存在法律上的因果关系，该请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。（五）关于审批宅基地的问题。根据相关法律法规规定，农村村民申请使用宅基地，应当先经本集体村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会逐级上报乡（镇）、县（市、区）人民政府审核、批准。故濮阳县政府没有直接为刘世刚审批宅基地的职权，且刘世刚要求的宅基地面积为0.55亩，也超过相关地方性法规规定的面积。故刘世刚要求濮阳县政府为其审批一处面积为0.55亩宅基地的诉讼请求不符合法律法规规定，不予支持。（六）关于刘世刚宅基地使用权的补偿或赔偿问题。尽管濮阳县政府已对刘世刚的房屋及附属物进行了补偿，但濮阳县政府拆除刘世刚的房屋及附属物后，对其宅基地也进行了实际占用。涉及宅基地使用权的部分，濮阳县政府仍须对刘世刚进行补偿或赔偿。本案调解中濮阳县政府表示，除已经支付的货币补偿外，对刘世刚家庭仍将进行房屋安置，如刘世刚选择不要房屋，可对其支付相应价值的货币。本案中未支持刘世刚要求审批宅基地的诉讼请求，并不免除濮阳县政府对刘世刚土地权益的补偿或赔偿责任。本院2019年6月5日作出(2018)豫行赔终62号行政赔偿判决：一、维持（2017）豫09行赔初13号行政判决第二项；二、撤销（2017）豫09行赔初13号行政判决第一项、第三项；三、濮阳县政府于本判决生效之日起三十日内向刘世刚支付赔偿款310497.61元；四、驳回刘世刚的其他诉讼请求。刘世刚申请再审称:1.濮阳县财政局并非涉案土地的征收主体,亦非具体征收部门,其2013年委托评估公司对刘世刚房屋评估时,河南省人民政府尚未批复同意征收涉案土地,故评估报告不具有合法性。二审依据案涉评估价格酌情赔偿房屋损失,没有法律依据。2.濮阳县政府在不能举证证明被搬走的室内物品完好无损且妥善保管的情况下,应当承担赔偿责任。综上,二审判决赔偿数额过低,未支持刘世刚申请宅基地的诉讼请求错误。请求撤销二审判决,支持一审诉讼请求。濮阳县政府答辩称:1.濮阳县财政局2013年委托评估公司对刘世刚房屋作出的评估报告,具有客观真实性,同期对其他农户的评估报告已作为补偿依据。二审在该评估结果的基础上上浮30%,已最大限度地保护了刘世刚的合法权益,其提出再审申请,没有事实和法律依据。2.涉案宅基地属村集体所有,其他村民均已接受并履行改造拆迁,刘世刚要求为其审批宅基地,不符合法律规定和客观事实。3.房屋被拆除时,濮阳县产业集聚区管理委员会已对室内物品妥善存放,可以归还,刘世刚要求赔偿,不应支持。请求驳回刘世刚的再审请求。本院再审查明的事实与原审一致。另查明，本次拆迁刘世刚所在村庄涉及66户，强制拆除3户，形成诉讼2户。本院再审认为,行政机关因违法实施行政行为造成他人损害的应当承担赔偿责任。赔偿数额的确定应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合被拆迁人实际情况，尽可能给予被拆迁人必要、合理的照顾和安排。（一）关于涉案评估报告问题。濮阳县政府对刘世刚房产评估应当依法进行，如委托评估时应当提供相应的证据，但濮阳县政府未提供相应证据；且刘世刚被征收房屋补偿价值评估的房地产估价报告,系濮阳县财政局在涉案土地未经批准征收之前单方委托作出，濮阳县财政局并非涉案土地的征收主体或具体实施主体。刘世刚提出评估机构选择不合法、评估标准过低等异议,2017年8月25日一审交换证据时申请重新评估，9月4日又明确表示不申请评估鉴定，也未提出更为合理可信的赔偿依据线索。涉案房屋被拆除多年，已不具备重新评估的基础条件，同类评估报告已作为对其他搬迁户的赔偿标准并未引发异议诉讼。原审参照涉案评估报告标准并适当上浮已考虑到合理保护行政相对人的利益，其处理结果并无不当。（二）关于涉案室内物品问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”根据行政诉讼证据规则，行政相对人应当就争议的事实负有举证责任，应当提交初步证据，没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，濮阳县政府在拆除涉案房屋前已经下达了先期交付土地的通知,后将室内物品清点,制作保管物品清单；刘世刚主张涉案物品清单遗漏了部分财物，但其未履行初步举证的责任，应当承担举证不利的后果。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”原判认定刘世刚可与濮阳县政府协商其保管的涉案物品返还及损坏赔偿事宜，协商不成依法另行主张，具有法律依据。（三）关于审批宅基地问题。村民住宅用地的申请审查程序为，农户提出书面申请，村民小组讨论公示，村级组织审查，乡镇受理审核，乡镇政府审批，县级政府备案。对刘世刚要求濮阳县政府直接审批宅基地的诉讼请求，原审不予支持，符合相关规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。刘世刚的再审请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持本院(2018)豫行赔终62号行政赔偿判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年八月十一日法官助理张翼书记员马珊珊