湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1102行初148号 原告：陈卫林。 委托诉讼代理人：胡文德。 被告：永州市自然资源和规划局。 法定代表人：蒋良铁。 委托诉讼代理人：郑安陵。 被告：永州市土地储备中心。 法定代表人：何眷。 委托诉讼代理人：李建明。 委托诉讼代理人：郑安陵。 原告陈卫林诉被告永州市自然资源和规划局、永州市土地储备中心不履行行政协议一案。本院于2020年7月10日立案受理后，于2020年7月10日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人胡文德，被告永州市自然资源和规划局的委托诉讼代理人郑安陵、被告永州市土地储备中心的委托诉讼代理人李建明、郑安陵到庭参加诉讼。被告永州市自然资源和规划局的行政负责人因法定事由没有到庭参加诉讼，但已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。 原告向本院提出如下诉讼请求：一、判令两被告履行《收回国有土地使用权补充协议》和《土地出让合同》的全部义务，为原告办理出《中华人民共和国不动产权证书》前的一切手续；二、为原告办理《中华人民共和国不动产权证》；三、本案受理费由被告承担。事实和理由是：原告与被告2019年10月10日签订《收回国有土地使用权补充协议》(以下简称《补充协议》)，原告已完全履行了《补充协议》条款中乙方承担的责任。1.原告退还了土地成本费12.608万元和利息费17.107万元共计29.715万元(见发票)；2.被告收取土地置换原告应补交的土地补差款3.18万元(见发票)；3.被告已收回原告位于冷水滩区珊瑚西路南侧300平方米土地使用权，原告原持有的购地证件资料全部交给了被告；4.根据《补充协议》第四条，原告已向被告写出了不上访的承诺。原告完全实际履行了协议。被告应根据《补充协议》第三条，立即为原告办理不动产权证等相关手续。但2019年11月8日被告突然告知原告暂停不动产权证手续办理一个月。至今时间已过半年多，期间，原告多次向被告催办，被告借故拖延。2020年5月16日，第一被告下属机构城西事务中心对原告发出了“陈卫林土地置换情况的回复”。该回复不是以2019年10月10日双方签订的“补充协议”为依据，反而以2003年的协议为依据，这是错误的。根据合同法的精神，同一事实前后有两份内容不一致的协议，应当以后一个协议为依据。所以被告指令下设机构城西事务中心不出具地籍调查表，从而阻止为原告办理不动产权证的行为是错误的。在原告的争取下，城西事务中心出具了地籍调查表，2020年6月8日，被告受理了原告的申请，根据业务受理单的备注，原告持此单前往窗口缴费和领取有关批文的过程中，被告又电话告知暂停办理不动产权证的手续。由于被告的行为，使得原告与其他10户的共同建设行为不得进行，原告合法取得的土地使用权不能使用。导致其他共同建设的9户追究原告的责任，两被告行为已严重损害了原告的合法权益。为此，特向法院起诉，请求如诉请所判。 原告向本院提交如下证据：证据一、收回国有土地使用权补偿协议及收回国有土地使用权补充协议，拟证明：1.双方于2019年10月10日签订协议；2.根据协议第三条的规定，原告交清补差款后，被告需为原告办理相关手续；3.原告交清补差款后，被告未为原告办理相关手续（不动产证）；4.根据协议内容享有与53户同等权利。证据二、非税收入一般缴款书，拟证明原告根据补充协议，缴清了补差款；证据三、承诺书（2019年10月14日），拟证明原告按被告的要求，做出和履行了承诺；证据四、建设用地规划许可证，拟证明是第一被告的下属机关（冷区分局），根据补充协议，为原告办理了建设用地规划许可证；证据五、原告的报告，拟证明要求同原西区53户购地上访户同时办理土地置换手续；证据六、办公会议纪要（2019年6月5日第6期），拟证明被告的办公会议决定同意原告的要求，与53户同步置换建设用地并办理相关手续；证据七、出让合同，拟证明被告与原告与2019年10月25日签订出让合同，出让涉案土地；证据八、规划红线图、蓝线图，拟证明被告的相关部门出具了宗地图，即用地规划红线图、选址蓝线图，并已按图交付了土地；证据九、出库送审表，拟证明市直相关部门及领导都已签字同意办理相关手续，并走完土地出让内部办证的流程；证据十、陈卫林土地置换情况的回复，拟证明该回复与两被告和原告2019年10月10日所签协议不一致，是无效的；证据十一、业务受理单，拟证明被告2020年6月18日受理原告办理不动产权证的申请；证据十二、地籍调查表；证据十三、退档通知，证据十一、十二拟证明被告的下属机构已经给原告出具地籍调查表，但被告的办证工作人员因受被告某领导的指示不给原告办理不动产权证。 被告永州市自然资源和规划局和被告永州市土地储备中心共同辩称，原告关于“判令两被告立即为原告办理《不动产权证书》等尚未办理完的土地置换手续”的请求，缺乏事实依据和法律依据，请求依法判决驳回其诉讼请求。理由：一、原告诉状所述与事实不符。虽然“2019年10月10日，原告(乙方)与被告(甲方)永州市土地储备中心、(案外人丙方)永州市冷水滩区处理原西区购地户问题工作组三方签订一份《收回土地使用权补充协议》，三方约定收回原告位于冷水滩区珊瑚西路300平方米的土地，置换给原告位于冷水滩区珍珠商贸城安置小区内第12栋和27栋，面积312平方米的土地。原告按市财政评审将29.715万元土地成本款退还给市政府，补交土地款3.18万元，原告不再享受原签订收回土地补偿协议第七条的权益。由丙方负责处理好拟置换地落实到位，并协助乙方(陈卫林)办理置换土地的规划和用地手续。本合同签订后，原告履行了退还土地成本款及补交土地款的义务”。但两被告依据相关法律法规和相关规章制度以及行政实践中处理置换土地的流程，一直在履行相关土地行政管理职责，两被告的行政行为合法(详见被告提交证据第二组第1-8号证据和第三组第2号证据)。二、原告诉求立即为其办理不动产权证书，事实依据不足，且与行政法规规章相冲突。原、被告和冷水滩区处理原西区购地户问题工作组三方于2019年10月10日签订的《收回国有土地使用权补充协议》，约定的条款是三方应当履行的权利义务，原告不能理解为原告履行了合同条款，就应当立即为其办理不动产权证书。根据《不动产登记暂行条例》和《永州市中心城区储备土地出库工作流程》等相关规定，被告还要经地籍调查、在办理过程中如遇有问题应上会审议、办理出库相关手续等行政程序，故原告诉求立即办证尚不符办证的条件，资料不齐全，程序不完备，原告的诉求事实依据和法律依据不足，与行政法规规章相冲突，故目前两被告不能立即为原告办理不动产权证及土地置换。综上所述，两被告的行政行为合法，程序和内容合法，适用法律行政法规国家政策正确，请贵院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告永州市自然资源和规划局和被告永州市土地储备中心在法定举证期限内向本院提交了如下证据及依据：一、事实证据：第一组陈卫林土地入库档案材料证据，拟证明陈卫林土地入库程序内容合法。1.土地储备入库审批表，拟证明2003年7月原告位于冷区珊瑚西路300平方米土地因规划调整和土地闲置被政府收回入库；2.收回国有土地使用权补偿协议，拟证明原告与被告永州市土地储备中心签订收回土地补偿协议约定以补偿价款12.608万元收回原告位于珊瑚西路300平方米土地，第七条约定在西区同类型购地的53户上访户获得的权益，乙方同等享受；3.国有土地使用权出让审批单，拟证明1998年3月9日市政府审批原告取得300平方米出让土地；4.国有土地使用权出让合同，拟证明1998年3月9日，原告与永州市国土管理局签订出让合同，约定将位于冷水滩区珊瑚西路300平方米的土地出让给原告，出让金总额10.5万元等条款；5.村（居）民商住用地批准书，拟证明原告取得位于珊瑚西路300平方米土地使用权；6.建设用地规划审批单，拟证明原告取得位于珊瑚西路300平方米建设用地规划审批；7.建设用地规划许可证，拟证明原告取得位于珊瑚西路300平方米建设用地规划许可证；8.永州市土地清查宗地问题处理材料，拟证明2002年4月5日，原永州市市国土管理局通知原告因土地闲置，政府依法定程序补偿收回其位于珊瑚西路300平方米土地；9.收回国有土地使用权付款送审表，拟证明收回原告300平方米的土地的补偿金额为12.608万元；10.红线图复印件，拟证明政府批准宁远建筑公司将红线图内300平方米的土地转让给原告；第二组履行补偿协议资料证据，拟证明被告履行职责行政行为合法。1.要求同原西区53户购地上访户同步办理土地置换手续的报告，拟证明原告要求按53户上访户的同等待遇给其土地置换；2.公证书，拟证明公证机关证明原告授权委托吕源代为办理该宗地的置换事项的有关手续，委托人对受托人的行为承担相应法律责任；3.建设项目预算评审报告，拟证明市财政投资评审中心预算原告退还原土地补偿款12.608万元的利息为17.107万元；4.选址蓝线图，拟证明原告选择置换地为珍珠商贸城蓝线范围内300平方米土地；5.用地规划红线图，拟证明原告在规划红线范围内的珍珠商贸城用地300平方米；6.土地市场清理整顿会议纪要，拟证明会议同意按收回补偿协议履行，但应待西区53户土地户换地完成后，再予以该户换地；7.湖南省非税收入一般缴款书，拟证明原告2019年6月28日补交土地价款及其他非税收入29.715万元，2019年10月14日补缴地价款3.18万元；8.永州市土地管理委员会会议纪要，拟证明会议议题1.关于冷水滩原西区232宗土地遗留处置的问题，决定：同意仍采取2016年12月市政府对市财政局《关于延长冷水滩原西区购地户土地“类比定价”的请示》批示同意的意见，继续按照“类比定价”的原则处理原西区购地户土地置换及收回补偿问题。2.由冷水滩区政府牵头，市国土、住建、财政等相关部门密切配合，抓紧处理好冷水滩原西区232宗土地遗留问题。补偿资金按原渠道由市城投集团负责；9.陈卫林土地置换情况的回复，拟证明根据2011年7月22日，土地市场清理整顿会议纪要（第三期）第三项会议议题决定，待西区53户购地户上访户换地完成后，再予以该户换地，故原告要求置换土地条件不成熟，53户换地未完成。 二、部门规章制度：1.永州市中心城区土地收储工作流程，拟证明被告根据市政府文件于2015年10月27日制订了永州市中心城区收回土地使用权入库土地储备工作的流程，规范行政行为，供各相关部门遵照执行；2.永州市中心城区土地出库工作流程，拟证明被告根据市政府文件于2015年10月27日制订了永州市中心城区土地出库工作流程，规范行政行为，供各相关部门遵照执行。 经庭前质证会议，双方当事人的质证意见如下： 一、原告对二被告提供的证据质证意见是：对事实证据的第一、二组所有证据的三性均无异议；对第二组证据里的证据6土地市场清理整顿会议纪要的证明目的有异议，因为该会议纪要已经被2019年的会议纪要否定；对第二组证据里的证据8永州市土地管理委员会会议纪要的证明目的有异议，原告已经按会议纪要确定的内容履行了相应的义务，被告应当要给原告办理相关置换手续和不动产权证手续；对第二组证据里的证据9土地置换情况的回复的证明目的有异议，已经被2019年的办公会议纪要否决了，事实上也否定了，原告已经具备了办证的全部条件，被告不履行办证义务，不符合法律法规。 二、被告对原告提供的证据质证意见是：对证据一的真实性无异议，对其证明目的及对象有异议，本案不具备被告为原告办理不动产证的条件；对证据二的真实性无异议；对证据三的关联性有异议，不能证明原告的诉求及目的；对证据四的真实性无异议，对证明内容及目的有异议，冷水滩自然资源局已不是第一被告的下属机关，冷水滩自然资源局办理许可证的行为不能证明原告的证明目的；对证据五无异议；对证据六的证明目的及内容有异议，在53户无争议处理后再为原告办理相关手续；对证据七的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告具备了由被告办理置换土地的条件；对证据八的证明目的有异议，红线图和蓝线图不能代表被告已按图交付了土地，该证据只能证明宗地的状况及相关数据、地理位置等指标的特征以及用地的具体情况，主要包括四至界限，不能证明被告按图交付了土地；对证据九的证明目的有异议，不能证明本案走完了土地出让内部流程，只能证明土地办证的部分流程；对证据十的真实性无异议，证明目的有异议，这份证据是被告的真实意思表示，是有效的证据，是被告根据本案的实际情况回复原告在53户无争议处理后再为其办理相关手续；对证据十一的真实性无异议，证明目的有异议，不能支持原告的诉求；对证据十二的质证意见同证据十、十一的质证意见，对该份证据的证明目的有异议；对证据十三的真实性无异议，证明目的有异议，质证意见同证据十、十一的质证意见。 经本院审查，依法对当事人提供的证据认证如下：原、被告各自提供的所有证据均符合证据的三性，可以作为本案认定事实的证据予以采信。但对于被告提供的第二组证据的证据6、证据9的证明目的本庭不予采信，因该会议纪要的内容和回复的内容与2019年6月5日被告的局长办公会议纪要第6期会议形成的决议内容不一致。 经审理查明：1997年12月18日，宁远县建筑公司在永州市冷水滩区西区通过折抵工程款获得冷水滩区珊瑚西路临街2000平方米土地（未正式办理用地审批手续）。1998年1月18日，宁远县建筑公司将其中的300平方米土地转让给陈卫林，1998年3月9日经永州市人民政府审批，办理了商住用地审批手续，出让审批单号为（1998）政地出字第25号，同时，原永州市国土资源局与原告陈卫林签订了《土地使用权出让合同》。当年，原告陈卫林还到永州市冷水滩区城乡规划办公室办理了证号为98-006号《建设用地规划许可证》。2003年7月3日，因涉案土地所在地段的规划调整和土地闲置等原因，被告永州市土地储备中心与原告陈卫林签订《收回国有土地使用权补偿协议》，协议约定补偿陈卫林12.608万元，被告永州市土地储备中心收回该宗土地，但协议第七条约定：“因政策调整，乙方（注：陈卫林）享有政策调整的一切权益；在西区同类型购地的53户上访户获得的权益，乙方同等享受”。协议签订后，原告陈卫林领取被告永州市土地储备中心补偿款12.608万元，并将上述土地使用权相关证书交给被告永州市土地储备中心。2019年4月1日，原告陈卫林发现原西区同类型购地的53户上访户可以选择在珍珠商贸城按等价值置换原则进行土地置换，遂依据永州市城市规划区市场清理整顿领导小组办公室于2011年8月16日《土地市场清理整顿会议纪要（第三期）》中的“继续履行陈卫林2003年7月3日与储备中心签订的《收回国有土地使用权补偿协议》，待西区53土地户换地完成后，再予以该户换地”的决定，向被告永州市自然资源和规划局提交《关于要求同原西区53户购地上访户同步办理土地置换手续的报告》。2019年5月21日，被告永州市自然资源和规划局召开局长办公会议，将原告陈卫林要求土地置换的问题进行了讨论，会后，被告永州市自然资源和规划局作出《永州市自然资源和规划局局长办公会议纪要（第6期）》，该会议纪要决定：“原则同意储备中心的意见,1.根据《合同法》的规定，同意按《收回国有土地使用权补偿协议》条款兑现；2.原已补偿给陈卫林的土地补偿款12.608万元，按照银行同期贷款利率标准按实际发生时间计算利息(计息起止日期为2003年7月9日付款之日起至2019年3月31日止)，报市财政局评审，用户按市财政局审定的本金加利息退还储备中心；3.储备中心与陈卫林重新签订《收回国有土地使用权补偿置换协议》，按照市土地管理委员会[2018]1号会议纪要决定和市政府批准的“类比定价”的价格，办理土地置换手续；今后陈卫林不再享受同类型购地的53户上访户获得的权益，否则，不予以置换。储备中心落实”。2019年10月10日，被告永州市土地储备中心与原告陈卫林签订了《收回国有土地使用权补充协议》，约定主要内容为：1.乙方陈卫林按照市财政局（永财办评[2019]629号）评审认定的土地成本12.608万元和利息17.107万元，共计人民币29.715万元退还给市政府；2.根据市土地管理委员会[2015]4号和[2018]1号会议纪要决定，按等价置换的原则，乙方原300平方米置换至冷水滩区珍珠商贸城安置小区内第12栋和27栋，置换土地面积312平方米，按“类比定价”土地价款241.32万元，乙方原购珊瑚西路南侧300平方米土地（净面积228平方米），按“类比定价”土地价款238.14元（已包括人行道面积计容积率价款），置换后乙方应补交3.18万元；3.土地置换补充协议签订后，乙方不再享受2003年7月与永州市土地储备中心签订的《收回国有土地使用权补偿协议》第七条权益，必须写出承诺。该补充协议签订后，原告陈卫林分别于2019年6月28日、10月14日到被告永州市自然资源和规划局交清了土地成本及利息款29.715万元、置换应补缴的土地出让金3.18万元。原告陈卫林按照补偿协议约定于2019年10月14日向被告出具了书面承诺：“土地签订合同置换后不再上访”。2019年10月25日，被告永州市自然资源和规划局与原告陈卫林签订了永政地出字2019-477号《国有建设用地使用权出让合同》，将位于永州市冷水滩区珍珠商贸城安置小区第12栋和第27栋总面积312平方米的国有土地使用权出让给陈卫林。2019年11月5日，永州市国土资源局冷水滩分局向原告陈卫林颁发了冷区自然资源20191105002号、20191105003号《建设工程用地规划许可证》（注：分别为第12栋用地面积72平方米和第27栋用地面积240平方米）。续后，原告陈卫林要求被告永州市自然资源和规划局、永州市土地储备中心为其办理置换的国有土地不动产权证。2019年11月8日，被告的工作人员告知原告暂停办理不动产权证手续。原告陈卫林不服，故于2020年4月14日向本院提起行政诉讼，本院受理后，通过协调和调解，被告永州市自然资源和规划局同意给予原告办理土地置换手续和置换土地的不动产权证，因此，原告陈卫林于2020年5月15日向本院申请撤回起诉，本院裁定准予原告撤回起诉。2020年6月17日，被告永州市自然资源和规划局所属的城西事务中心向原告陈卫林出具了《地籍调查表》。2020年6月18日，被告永州市自然资源和规划局受理了原告陈卫林置换土地划拨转出让业务，并向原告陈卫林发出了业务号为D202006180303和D202006180304的业务受理单。2020年6月19日，被告永州市自然资源和规划局的工作人员告知原告暂缓办理。为此，原告陈卫林于2020年6月23日再次向本院提起诉讼，请求判如所请。 本院认为，本案争议焦点为：原告要求被告继续履行补充协议及土地出让合同的全部义务，为原告办理置换土地不动产权证的诉讼请求是否成立，是否应当得到支持。现评析如下： 被告永州市土地储备中心于2019年10月10日与原告陈卫林签订的《收回国有土地使用权补充协议》，以及被告永州市自然资源和规划局于2019年10月25日与原告陈卫林签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，系双方当事人真实意思的表示，且不损害国家利益、社会公共利益及第三人的合法权益，合法有效，应受国家法律的保护，双方当事人应当按照协议和合同的约定全面履行义务。本案中，原告陈卫林已经按照补充协议和出让合同的约定全面履行了义务，二被告作为国家行政机关及其行政机关设立的事业单位以及合同的相对方，应当遵循诚实信用的原则，注重行政效益，做到便民利民，而二被告以各种理由拖延履行补充协议和出让合同约定的义务，未能及时给原告办理土地置换手续并颁发置换土地的不动产权证，其行为不具有正当性。被告提出原告诉求立即办证资料不齐全，程序不完备，尚不符合办证条件等抗辩理由与客观事实不符，缺乏事实依据和法律依据，其抗辩理由不能成立，本院不予采信和支持。原告要求被告继续履行补充协议及土地出让合同的全部义务，为原告办理置换土地不动产权证的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下： 限被告永州市自然资源和规划局、被告永州市土地储备中心自本判决生效之日起十日内为原告陈卫林办理好土地置换所需的全部手续，并于本判决生效之日起三十日内为原告陈卫林办理好置换土地的不动产权证。 案件受理费50元，由被告永州市自然资源和规划局、永州市土地储备中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  康明正 人民陪审员  王祝玉 人民陪审员  邹春涛 二〇二〇年八月二十日 书 记 员  熊文敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条 被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。