浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初26号原告李阿花，女，1946年2月11日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人李小鸥。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告李阿花诉被告温州市人民政府土地行政批准一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。经补正起诉材料，本院于2020年1月14日受理并依法组成合议庭，并于2020年5月25日公开开庭对本案进行了审理。原告李阿花及其委托代理人王大伟，被告温州市人民政府的委托代理人李小鸥、孙海芬到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。本案现已审理终结。2019年12月23日，被告温州市人民政府作出温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（以下简称被诉批复行为），并附《瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》（以下简称房屋补偿方案）。主要内容是：温州市自然资源和规划局《关于要求批准〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》（温土资瓯〔2019〕4号）收悉。经研究，同意该方案，请公布并组织实施。原告李阿花诉称：坐落于温州市瓯海区××街道××路××弄××号房屋系原告合法所有，现涉及征迁。被告温州市人民政府作出了《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，将原告房屋纳入征收拆迁的范围内。原告认为，被告作出的被诉批复行为没有职权依据、事实依据，程序违法，侵害了原告的合法权益，故请求撤销被告作出的被诉批复行为。原告于开庭前一并提请对规范性文件《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府第143号令）第十四条、第二十一条进行合法性审查。原告李阿花在举证期限内提交的证据有：1.温州市人民政府温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，证明被诉行政行为。2.身份证、户口簿、房屋所有权证、集体土地使用权证、证明等，证明原告主体资格、利害关系。被告温州市人民政府辩称：2012年5月25日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2011]-0881号），批准征收涉案土地。同年9月7日，被告发布了2012年第35号《征收土地公告》，就征地拟开发项目用途、征地范围、征地补偿标准等进行公告。10月26日，原温州市国土资源局发布温土瓯公[2012]67号《征收补偿安置方案公告》。2013年4月10日，被告作出温政土征瓯[2013]32号《关于瓯海区南白象街道白象村征地补偿安置方案的批复》，批准案涉征地补偿安置方案和有关事项。为做好上述征地涉及的房屋补偿工作，2019年7月8日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收服务中心（以下简称瓯海区征收中心）发布并公告了《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》（温瓯征收[2019]87号），公布了征地涉及房屋补偿范围。同日，瓯海区征收中心发布了《关于南白象街道农房改造安置地征地补偿范围内房屋调查登记的通知》（温瓯征收[2019]88号）。同年7月15日，温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处完成了对南白象街道农房改造安置地范围内集体土地上房屋情况调查工作，并将调查结果向各房屋所有权人进行了公示。7月19日，温州市瓯海区人民政府作出《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案论证结论的通知》（温瓯政发[2019]46号），论证结论认为上述征地涉及房屋补偿方案合理可行。同日，温州市自然资源和规划局发布并公告了《关于公开征求〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》，向征地范围内各房屋所有权人征求意见。8月29日，温州市自然资源和规划局作出《关于公布〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》，将征求意见情况及反馈情况予以公布，并于9月3日予以公示。2019年10月，瓯海区征收中心委托温州设计集团有限公司、温州市建衡工程造价咨询有限公司作出《瓯海区南白象街道农房改造安置地社会风险评估》，完成了案涉改造项目的社会稳定风险评估工作。10月22日，温州市瓯海区财政局作出《关于房屋征收补偿资金的承诺》，涉案征地涉及房屋补偿的资金由区财政予以落实。12月9日，温州市自然资源和规划局作出《关于要求批准〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》（温土资瓯〔2019〕4号），报请被告批准上述房屋补偿方案。12月23日，被告作出了被诉批复行为，同意该房屋补偿方案。12月24日，被告作出《征收集体土地涉及房屋补偿实施细则公告》（温政土房公瓯[2019]4号），并予以张贴公示。综上，被告作出被诉批复行为符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》的相关规定，证据充分、程序合法，未侵害原告的合法权益，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回。被告温州市人民政府在举证期限内提交的证据有：1.统一社会信用代码证书、事业单位法人证书，证明房屋补偿实施单位、房屋征收部门主体身份资格。2.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2011]-0881号），3.温州市人民政府征收土地公告（2012第35号）、温州市2011年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案（瓯海区一）建设用地分类面积汇总表及公告照片，4.征地补偿安置方案公告（温土瓯公[2012]67号）及公告照片。5.关于瓯海区南白象街道白象村征地补偿安置方案的批复（温政土征瓯[2013]32号），6.位置示意图，证据2-6证明案涉土地征收经浙江省人民政府批准，被告公告，征地补偿安置方案经原温州市国土资源局公告、被告批复。原告房屋所在土地在案涉征地范围内。7.《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》（温瓯征收[2019]87号）、公示照片。8.《关于南白象街道农房改造安置地征收补偿范围内房屋调查登记的通知》（温瓯征收[2019]88号）、南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿调查情况公示、调查登记公示表、未登记房屋调查公示表，证据7、8证明房屋征收部门、实施单位已对案涉被征收土地上房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织登记调查。9.《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案论证结论的通知》（温瓯政发[2019]46号）及公告，证明温州市瓯海区人民政府组织有关部门对房屋补偿方案进行论证。10.《关于公开征求〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》及公示照片，11.《关于公布〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》及公示照片，证据10、11证明温州市自然资源和规划局公布《实施方案》（征求意见稿）并征求公众意见。12.《瓯海区南白象街道农房改造安置地社会风险评估》，证明案涉项目已经过社会稳定风险评估。13.《关于房屋征收补偿资金的承诺》，证明温州市瓯海区财政部门出具资金保障承诺，承诺专户存储专户专用。14.《关于要求批准〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》（温土资瓯[2019]4号），15.《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（温政土房瓯[2019]5号），16.《征收集体土地涉及房屋补偿实施细则公告》（温政土房公瓯[2019]4号）及公告照片，证据14-16证明温州市自然资源和规划局依法将《实施方案》呈报被告。被告研究后批准并公布《实施方案》，证据充分、程序合法。被告温州市人民政府提交其作出被诉批复行为的法律法规依据有：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十七条。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条、第二十八条。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条、第四条、第五条及第二章、第三相关程序规定。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》中涉及房屋工作的规定，参照了《温州市区城市建设房屋征收、城中村改造、农房集聚建设补偿实施办法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等。经庭审质证，本院综合双方质证、陈述意见对证据认证如下：被告提供的证据3、4，6-10有温州市人民政府、原温州市国土资源局、温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处等政府部门公章，可以证明相关文件、公告的真实性，本院予以采信。相关公告有张贴照片，公告送达回执有被征收的白象村村委会盖章和相关人员签字确认，可以证明这些公告送达、张贴的事实，本院予以采信。原告对被告上述证据的真实性提出异议，但未提供相关线索或相反证据，本院不予采纳。原告提供的证据和被告提供的其他证据可以反映本案基本事实经过，且双方对证据的真实性未提出异议，本院予以采信。经审理查明：2012年5月25日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2011］-0881《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市2011年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案（瓯海区一），征收集体土地60.2918公顷，使用国有土地0.2662公顷。2012年9月7日，被告温州市人民政府发布2012年第35号《征收土地公告》，其中第三点明确“地上附着物按实际计价补偿”。该公告于2012年9月13日送达瓯海区南白象街道白象村村委会，并在该村委会张贴。同年10月26日，原温州市国土资源局作出温土瓯公（2012）第67号《征地补偿安置方案公告》并在官网发布（现温州市自然资源和规划局官网），其中第三点明确“地上附着物补偿：按实另行计算”。该公告于11月1日送达瓯海区南白象街道白象村村委会，并在该村委会张贴。2013年4月10日，被告温州市人民政府作出温政土征瓯〔2013〕32号《关于瓯海区南白象街道白象村征地补偿安置方案的批复》，同意涉案征地补偿安置方案。2019年7月8日，瓯海区征收服务中心发布温瓯征收〔2019〕87号《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》，并于7月10日在白象村宣传栏张贴。同日，瓯海区征收服务中心发布温瓯征收〔2019〕88号《关于南白象街道农房改造安置地征地补偿范围内房屋调查登记的通知》。7月15日，温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处完成涉案征地涉及房屋补偿调查并将调查情况在南白象村宣传栏公示，其中包括原告诉称位于××路××号房屋（户名为原告丈夫叶娒儿，备注未配合丈量）。7月19日，温州市瓯海区人民政府在其网站发布温瓯政发〔2019〕46号《温州市瓯海区人民政府关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案论证结论的通知》称，7月16日，瓯海区人民政府受市自然资源和规划局委托组织相关部门对瓯海区南白象街道农房改造安置地项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案进行了论证，参与论证的部门和代表一致认为涉案项目涉及房屋补偿实施方案合理可行。该通知于7月23日在温州市瓯海区人民政府网站发布。7月19日，温州市自然资源和规划局发布《关于公开征求〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》，公开征求房屋补偿实施方案意见，征求意见期限为2019年7月19日至8月18日。该通知于7月23日在瓯海区人民政府网站发布，于7月24日在白象村宣传栏张贴。8月29日，温州市自然资源和规划局发布《关于公布〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》称，收到各类反馈意见3条并对补偿标准、未登记建筑认定、组织听证等问题作出回应，但不予采纳。该情况通知于9月3日在瓯海区人民政府网站发布，并在白象村宣传栏张贴。2019年10月，温州设计集团有限公司、温州市建衡工程造价咨询有限公司出具《瓯海区南白象街道农房改造安置地社会风险评估》称，对该项目“可以做出予以实施的评估结论建议”。10月22日，温州市瓯海区财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》称，瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿预算5704.2万元，如需支付，由区财政予以资金落实。12月9日，温州市自然资源和规划局向被告温州市人民政府作出温土资瓯〔2019〕4号《关于要求批准〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》，要求被告批准涉案房屋补偿方案。12月23日，被告温州市人民政府作出被诉温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，同意该房屋补偿方案。该批复及所附《瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》于同日在白象村宣传栏张贴公示，于12月25日在瓯海区人民政府网站发布。12月24日，被告发布温政土房公瓯〔2019〕4号《征收集体土地涉及房屋补偿实施细则公告》，该公告主要包括上述批复及所涉房屋补偿方案等内容，并于同日在白象村宣传栏张贴公示，于2020年1月2日在瓯海区人民政府网站发布。原告李阿花不服被告温州市人民政府作出的被诉批复，向本院提起本案诉讼。本院认为，本案的主要争议焦点在于被诉批复以及原告提出的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府第143号令）第十四条、第二十一条规定是否合法。对此，本院评析如下：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，原告要求审查的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府第143号令）第十四条、第二十一条规定分别涉及征收集体土地的土地补偿费、安置补助费及征地返还住房安置指标的相关标准，与本案被诉批复涉及的房屋补偿并无关联，亦不作为被告作出被诉批复的依据，故原告提出的上述规范性文件审查请求不符合法定条件，本院不予审查。二、作出被诉批复前，被告温州市人民政府已根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定将浙江省人民政府的征地批准进行了公告。因被诉批复时的相关法律法规对于集体土地征收涉及的房屋补偿安置并无明确规定，故被告温州市人民政府可以根据地方规范性文件规定，参照国有土地上房屋征收补偿相关规定进行房屋补偿安置。被告提供的相关证据可以表明，温州市瓯海区人民政府、温州市自然资源和规划局等政府部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定了房屋补偿方案等。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款的规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”温州市自然资源和规划局于2019年7月19日作出《关于公开征求〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》公开征求对房屋补偿方案的意见，并明确征求意见期限为2019年7月19日至8月18日。8月29日，温州市自然资源和规划局在发布的《关于公布〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》中亦再次确认上述征求意见期限，且明确表述征求意见期满。但前述征求意见的通知于7月23日才在瓯海区人民政府网站发布，于7月24日在白象村宣传栏张贴，故涉案房屋补偿方案实际征求意见的期限明显少于其确定的30日，显属不当。温州市人民政府在审批涉案房屋补偿方案时未能发现该问题并及时作出妥善处理，故被告作出被诉批复的依据不足，应予以撤销。但本院考虑到原告并未就涉案房屋补偿方案的内容提出实质性意见，也未举证证明在规定征求意见期满的8月18日至征求意见通知张贴之日起期满30日的期间仍有被征收人提出意见，且涉案房屋补偿范围内除原告以外的其他被征收人均已签订补偿协议，故不宜撤销被诉批复，依法应确认被诉批复行为违法。综上，被诉批复行为违法，原告李阿花的起诉理由部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告温州市人民政府于2019年12月23日作出的温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》违法。本案案件受理费50元，由被告温州市人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  张建瓯二〇二〇年八月十日法官 助理  李 凯代书 记员  项炯量?*ArabicDash?-12-??*ArabicDash?-13-?