贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终715号上诉人（一审原告）杨学珍，女，汉族。委托代理人钟慧（杨学珍之女），女，汉族。被上诉人（一审被告）清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市百花新城百花路。法定代表人王鸣明，市长。委托代理人章根香，贵州证衡律师事务所律师。委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路7号。法定代表人陈晏，市长。委托代理人石陶然，贵州北斗星律师事务所律师。委托代理人潘黔刚，贵州北斗星律师事务所律师。上诉人杨学珍因与被上诉人清镇市人民政府（以下简称清镇市政府）、贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）房屋行政征收及行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初794号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。杨学珍一审诉称，清镇市政府于2018年12月3日作出的《清镇市河堤村城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》（以下简称被诉征收决定）及贵阳市政府作出的筑府行复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》（以下简称39号复议决定）违反法律、法规规定，侵害其合法权益，请求：1.撤销被诉征收决定；2.撤销39号复议决定；3.诉讼费由清镇市政府、贵阳市政府承担。一审经审理查明，杨学珍系贵州省村民，在该村拥有房屋，并办有《房屋确权证》《营业执照》。2007年10月2日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2007〕281号《省人民政府关于清镇市2007年度第一批次城市建设使用土地的批复》（以下简称281号用地批复），批准将清镇市青龙街道河堤村在内的五个村的集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地和河堤村的集体土地征为国有。2018年1月26日，清镇市发展和改革局作出《关于清镇市河堤村片区城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（清发改复〔2018〕66号），原则同意清镇市河堤村片区城市棚户区改造项目可行性研究报告，对项目名称、建设性质等进行批复。同时，经“四规划一计划”要求，原则同意将清镇市河堤村片区城市棚户区改造项目纳入2018年度国民经济和社会发展计划和2018年贵阳市棚户区城中村改造计划。同时，清镇市发展和改革局于2019年7月19日出具《关于清镇市河堤村城市棚户区改造项目是我市2018年国民经济和社会发展计划重点项目的说明》，说明清镇市河堤村城市棚户区改造项目是清镇市重点实施的棚户区改造项目，已纳入2018年度国民经济和社会发展计划。2018年7月23日，经清镇市人民政府六届第37次常务会议议定，同意启动清镇市河堤村片区城市棚户区改造项目征收工作，并形成会议纪要。2018年9月10日，清镇市房屋征收局就清镇市河堤村城市棚户区改造项目作出的《社会稳定风险评估报告》载明，“本项目的实施虽有可能存在少数的引发群体性事件的苗头性、倾向性问题，但大多数群众的合法权益得到保障，不会引发不良连锁反应或对相关利益群体造成影响，偶发性的不稳定因素在可控范围内。……通过综合分析，风险等级为低风险，建议可以实施。”2018年9月25日，清镇市政府在项目征收范围内依法公示了《关于对公开征求意见的通知》，公示期满后对71户被征收人的反馈意见汇总并回复，于2018年11月12日作出《关于清镇市河堤村城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案征集被征收户意见的回复》，在项目范围内进行公示。2018年11月30日，作出《关于印发清镇市河堤村城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案的通知》（清府办法〔2018〕150号）文件及《关于印发清镇市河堤村城市棚户区改造项目房屋征收奖励方案的通知》（清府办法〔2018〕151号）文件，并在项目范围内进行公示。2018年12月3日，清镇市政府作出被诉征收决定，决定对清镇市河堤村城市棚户区改造项目红线范围内房屋实施征收，并在项目范围内进行公示。清镇市房屋征收局账户截止2018年12月5日在贵州银行清镇支行账户的可用余额为549143039.17元。杨学珍向贵阳市政府提出行政复议申请，申请撤销被诉征收决定，贵阳市政府于2019年2月1日予以受理，因案情复杂于2019年3月20日决定中止行政复议、2019年10月12日恢复行政复议。2019年10月14日，贵阳市政府作出39号复议决定，经审查认为清镇市政府在作出被诉征收决定前，公布了《征收补偿方案》，并在广泛征求被征收人意见后作出修改，依法进行了社会稳定风险评估，将征收补偿费用专户专储、专款专用，在履行上述程序后作出被诉征收决定并予以公告，符合相关规划和计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）相关规定，事实清楚，并无不当，决定维持清镇市政府作出的被诉征收决定。一审法院认为，根据征补条例第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”之规定，清镇市政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，是本案适格被告。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”之规定，复议机关贵阳市政府作出维持被诉原行政行为的复议决定，亦是本案适格被告。杨学珍在征收范围内合法拥有住宅，与被诉征收决定具有利害关系，具有就被诉征收决定提起行政诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点是被诉征收决定及39号复议决定是否合法。本案中，清镇市河堤村城市棚户区改造项目建设经贵州省人民政府城市建设使用土地批复与清镇市发展和改革局的项目可行性研究，将该项目纳入2018年度国民经济和社会发展计划，符合征补条例第八、九条之规定。该项目房屋征收决定作出前，清镇市政府在征收范围就房屋征收补偿方案征求意见稿进行公开征求意见，并根据反馈意见对征收补偿方案进行了修改，整个过程符合征补条例第十条、第十一条之规定，体现了决策民主、程序正当、结果公开的原则。为了确保征收工作的稳定进行，清镇市房屋征收局于2018年9月10日就上述征收项目进行了风险评估，对房屋征收与补偿过程可能出现的风险进行了评估与预防，并对上述改造项目风险等级评定为社会稳定风险程度低，项目可实施，亦符合征补条例第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估……”之规定。清镇市政府履行各项前置程序、并在征收专用银行账户备足征收补偿款后于2018年12月3日作出被诉征收决定并在项目范围内进行公示，充分保护了被征收人的合法权利，符合征补条例第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告……”之规定。综上所述，清镇市政府作出被诉征收决定具有事实依据，符合法律、法规的相关规定。同时，贵阳市政府在法定期限内受理杨学珍的行政复议申请，因案情复杂中止行政复议，恢复行政复议后，贵阳市政府对清镇市政府作出被诉征收决定的实体文件资料和程序进行了全面审查，认为清镇市政府的上述行政行为符合征补条例的相关规定，作出39号复议决定对清镇市政府作出的被诉征收决定予以维持，并向杨学珍方及时进行了送达，39号复议决定认定事实清楚、证据确凿，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。综上，杨学珍诉请撤销清镇市政府、贵阳市政府作出的被诉行政行为缺乏事实依据，不予采信，其诉讼请求依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨学珍的诉讼请求。案件受理费50元，由杨学珍负担。杨学珍不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人杨学珍上诉称：清镇市政府作出被诉征收决定违法。1.未向杨学珍公开或者依法公告被诉征收决定；2.被诉征收决定作出前，未依法进行听证征求当事人意见；3.被诉征收决定作出前，无建设项目立项批复文件及批复材料；4.被诉征收决定作出前，无建设用地规划许可证及建设工程规划许可证；5.被诉征收决定作出前，未进行建设项目环评审批。依据征补条例规定，清镇市政府作出被诉征收决定，实体违法、程序违法，严重侵害杨学珍的合法权益，贵阳市政府作出39号复议决定予以维持，不符合法律规定。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持杨学珍全部诉讼请求。被上诉人清镇市政府二审答辩期间内未提交书面答辩意见。被上诉人贵阳市政府答辩称：一、贵阳市政府作出39号复议决定，程序合法且正当、依据合法且充分。二、对杨学珍上诉状事实及理由问题。1.案涉房屋征收补偿方案不需要组织由被征收人和公众代表参加的听证会。清镇市政府将征补方案（征求意见稿）进行公示，征求公众意见。清镇市政府收到书面意见16条、电话意见5条，后清镇市政府作出书面回复并予公布，被诉征收决定涉及468户（不含分户）不存在多数被征收人认为征收补偿方案不符合征补条例规定情形，不需要组织听证。2.清镇市政府作出被诉征收决定并予公告。3.建设项目立项批复文件及批复材料、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证、建设项目环评审批，并非被诉征收决定的前置程序，而是建设单位依法确定土地后，进行项目建设的相关程序及许可事项。故此，请求二审法院依法驳回杨学珍的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决认定贵阳市政府于2019年2月1日受理杨学珍的行政复议申请不当，应认定为2019年1月30日。本院另查明，清镇市政府2007年获281号用地批复后，在作出被诉征收决定之前，尚未对案涉土地及地上附着物实施征收补偿安置行为；清镇市政府对本次被征收房屋价值的补偿，包含了被征收房屋及其所占范围内土地的补偿。清镇市政府作出的被诉征收决定所涉城市棚户区改造项目，部分被拆迁户已签订征收补偿协议，并领取补偿款或选择产权置换安置房屋。杨学珍户未签订征收补偿协议，其房屋未被拆除。本院认为，本案的争议焦点是被诉征收决定及39号复议决定是否合法，应否撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正，以下简称土地管理法）第二条、第四十六条之规定，清镇市政府因实施案涉河堤村城市棚户区改造项目，为了公共利益需要，有权组织实施土地（含房屋等地上附着物）征收。清镇市政府获贵州省政府征收集体土地的征地批文后，其应当按照土地管理法及其实施条例规定的程序实施征收补偿，不应迳行按照国有土地上房屋征收程序进行。因为土地管理法和征补条例对集体土地的征收与国有土地上房屋的征收规定了不同的征收程序，二者在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均存在明显区别。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第二款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”以及《征收土地公告办法》（2020年3月20日废止）第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”第四条“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第五条“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”第六条“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。”第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第八条“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施”之规定，对集体土地征收，应依法全面履行“两公告一登记”的土地征收程序。本案中，虽然2007年10月2日，贵州省人民政府作出281号用地批复批准将清镇市青龙街道的河堤村在内的五个村的集体农用地转为建设用地，将该集体农用地和河堤村的案涉集体土地征为国有。但是，清镇市政府仍需继续举证证明其已经按照前述规定全面履行了“两公告一登记”的土地征收程序，未依法举证证明的视为未按照前述规定征收，清镇市政府亦陈述其在作出被诉征收决定以前，尚未对征收决定所涉集体土地予以征收补偿，是在本次房屋征收过程中一并对房屋所涉土地进行补偿安置。鉴于此，清镇市政府未履行“两公告一登记”的情况下，迳行依照征补条例有关规定作出被诉征收决定，法律依据不足，法律、法规适用错误。退一步而言，即使按征补条例相关规定，对被诉征收决定作合法性审查，亦存在不合法之处。征补条例第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。其一，清镇市政府在二审中明确贵阳市城乡“三变”改革办公室《关于将清镇市河堤村片区城中村改造计划的函》，作为案涉项目符合国民经济和社会发展规划的证据。经查，该函记载案涉项目纳入2018年贵阳市棚户区城中村改造计划，未体现案涉项目符合清镇市国民经济和社会发展规划。其二，清镇市政府二审中明确《清镇市河堤村片区城市棚户区改造拟建项目规划范围图》，作为案涉项目符合专项规划的证据。经查，该图系清镇市棚户区（城中村）改造领导小组办公室请住建、国土、生态部门审核是否符合相关规划用图，其中生态部门意见是符合林业规划，国土部门意见是用地红线范围内基本符合土地利用总体规划（2006-2020），住建部门意见是该范围符合贵阳市国际休闲度假组团）控制性详细规划，但该图未记载案涉项目符合专项规划审批意见或图后附有专项规划报告。其三，征补条例第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。虽清镇市政府出示账户名称为清镇市房屋征收局的贵州银行账户，截止2018年12月5日账户可用余额为549143093元。但其未进一步证明该账户属于足额到位、专户存储、专款专用。清镇市政府为了公共利益需要，虽有权组织实施土地（含房屋等地上附着物）征收，但作出被诉征收决定法律依据不足，法律、法规适用错误，在案证据亦不足以证明其符合征补条例有关规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，依法应予撤销。但被诉征收决定所涉项目为清镇市河堤村片区城市棚户区改造，符合公共利益，且被诉征收决定涉及面广、所涉拆迁户数量多，部分被拆迁人已签订征收补偿协议并交出土地、房屋，说明该部分被拆迁人对清镇市政府征收其使用的集体土地为国有以及拆除其原有房屋并无异议，故撤销被诉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，宜确认征收决定违法，保留其法律效力。综上，杨学珍诉请撤销被诉征收决定，理由和依据不足，其上诉请求本院不予支持。被诉征收决定应确认违法，贵阳市政府作出维持的39号复议决定不当，且其复议期间以本案案情复杂中止复议亦有不妥。一审判决驳回杨学珍的诉讼请求不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初794号行政判决；二、撤销贵阳市人民政府2019年10月14日作出的筑府行复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》；三、确认清镇市人民政府于2018年12月3日对杨学珍位于贵州省的房屋作出《清镇市河堤村城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》的行政行为违法；四、驳回上诉人杨学珍的其他上诉请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人清镇市人民政府、贵阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二〇年八月二十六日法官助理刘畅书记员冀凌馨