温州市鹿城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0302行初184号 原告任建光，男，1956年3月7日出生，汉族，住温州市瓯海区。 委托代理人江新见（特别授权），江西康润律师事务所律师。 委托代理人陈光强（特别授权），男，1966年10月8日出生，住温州市瓯海区。系原告所在社区推荐的公民。 被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号。 法定代表人冯金考，局长。 委托代理人叶曼（特别授权），该局工作人员。 委托代理人盛佳文（特别授权），浙江六和（温州）律师事务所律师。 原告任建光因认为被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）不履行土地行政登记法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月15日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告任建光及其委托代理人江新见、陈光强，被告温州市资规局的委托代理人叶曼、盛佳文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告任建光诉称，原告于1993年在位于温州市瓯海区××街道××村××路××号处，自建两间四层的房屋（以下简称涉案房屋）。现原告因孙子女学区入学读书，需要房产证，故向温州市瓯海区不动产登记局申请办理房产证，但被告知需要补办土地使用权证和规划许可证后方可办理。故原告向被告温州市资规局瓯海分局申请补办相关手续。该局于2019年10月18日作出温资规瓯处（2019）126号处理告知书，处理情况分为以下两种：1、城管与行政执法局作出拆除建筑物决定的，不能补办建设工程规划许可证；2、城管与行政执法局作出罚款补办决定的，当事人履行完处罚决定书的事项后，持城管与行政执法局的处罚决定书，本人身份证（户口簿），该建筑土地证，房产测绘成果到当地的管理所补办建设工程规划许可证。原告依据该文件两条意见向瓯海区综合行政执法局丽岙中队申请作出行政行为，并向温州市12345市长热线反映了相关情况。瓯海区综合行政执法局于2019年12月10日向12345热线平台作出了书面回复，称无法作出处罚决定或具体的行政行为。原告认为，一、本案原告对涉案房屋的所有权及宅基地使用权均属合法取得。涉案房屋的所有权自房屋修建完后自然原始取得，所有权及宅基地使用权均属于原告享有，权属没有任何争议。涉案房屋系原告一家六口人唯一住宅，确系合法建筑。在建房时因原告祖父为老革命，建房所用的宅基地当时由村、镇两级商议一致同意获批，并向村委会缴纳了500元的宅基管理费，是符合当时用地审批手续的。村、镇两级单位均能证明涉案房屋宅基地系原告合法取得。二、本案的根本性质是要求被告履行法定职责，并不是进行确权。原告请求被告补办涉案房屋土地使用权证和建设工程规划许可证，使得原告后续可以向不动产登记机构申请办理不动产登记，并取得不动产证书，以实现原告目的。上述请求并不是要求被告对涉案房屋或宅基地进行确权，故被告根据《土地管理法》第六十二条之规定答辩，理由完全不能成立。三、原告已向被告提出书面请求履行法定职责，但是被告并没有作出具体行政行为。原告多次口头申请，且于2019年8月20日和2020年5月11日两次书面向被告申请，要求补办涉案房屋土地使用权证和规划许可证。被告两次均是以信访回复件的形式告知原告结果。表面上看，被告履行了告知义务，告知了原告救济的途径。但实际上，被告不予受理，拒绝作出具体的行政行为，属于不履行法定职责。被告在第一份书面回复上向原告告知了两条救济途径，原告尝试了之后发现两条途径均无法实现目的。被告在第二份书面回复上仍然是以信访回复件的形式告知不予受理原告的申请事项。这足以证明被告在收到原告提交的书面申请书后，未履行法定职责。被告认为自己的行为属于信访答复，不属于行政诉讼的受案范围，抗辩理由不能成立。四、被告的不作为构成行政违法。根据原告两次申请书及被告的两份书面回复，足以证明被告已认可原告用地建房及已经申请被告履行审查、批准，办理、颁发土地使用证和建设工程规划许可证的法定职责。被告作为职能部门，应当依法履行法定职责，根据实际情况，调查核实后作出具体行政行为。原告作为公民，对自己的财产申请救济保护，涉案房屋是原告一家六口人居住的唯一住所，其合法性，有村镇两级单位予以证明。被告应当针对原告的请求作出行政行为。然而，被告却至今未办理，属于典型行政不作为。五、本案被告行政不作为应承担法律责任，应当判决限期履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条之规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。基于本案被告的不作为行为违法，应当判决被告限期履行法定职责。为此，请求判令被告依法对原告涉案房屋补办土地使用证。 被告温州市资规局辩称，一、原告系针对被告作出的信访答复提起本案行政诉讼，但信访回复行为不可诉。原告于2019年8月29日通过信访方式向温州市瓯海区信访局提出“……发现房产证一直未办理至今，现要求相关部门解决”的反映诉求（信访件编号为×××42）。后该信访件由信访局转交给被告下属瓯海分局办理，瓯海分局依据《信访条例》的规定于2019年9月4日作出温资规瓯信告（2019）126号《其他法定途径告知书》，告知原告“根据《信访条例》规定……依法应当通过行政确认或行政诉讼等法定途径解决……”；后又作出温资规瓯处（2019）126号《国土资源违法举报线索处理告知书》，该两份告知书共同构成了被告针对原告信访要求所做出的信访答复行为，不属于任何形式的行政确权或不履职行为。根据最高人民法院（2005）行立他字第4号对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》的答复，可予明确：1、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；2、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，涉案信访答复行为不可诉。而原告通过温州市政务服务热线向案外人瓯海区综合行政执法局反映房屋丈量等问题，以及该局向原告所作的信访答复行为均与被告无关，原告以案外人答复向被告主张权利缺乏依据。二、原告起诉要求被告为其“补办土地使用证”缺乏事实和法律依据。1、原告提出的诉讼请求为“补办土地证”，也就是要求“补发”，但根据原告提出信访要求期间涉及不动产登记行为适用的《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条之规定，不动产登记机构“补发”不动产权属证书或不动产登记证明的前提和基础是“不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失”的，当事人可以向不动产登记机构申请补发，也就是存在已经确权的事实。然而，按照原告陈述，涉案建筑物从未经过土地或房屋确权，不存在任何权利基础。因此，原告起诉的实质是要求对涉案土地进行确权，但根据《不动产登记暂行条例》等规定，原告应当向不动产登记机构提出确权申请并提交权属证明材料，而不是直接起诉被告要求办证。2、如果原告的诉讼请求是要求被告履行法定职责，则其提出信访请求的行为并不是直接向被告申请履行法定职责，且直接提起行政诉讼也不符合法律规定。首先，原告信访系向瓯海区信访局提出，不是根据《行政诉讼法》第十二条之规定明确要求被告履行何种法定职责；其次，《行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”，则在被告并未收到原告履职申请的情况下更不存在被告未履行法定职责的情形，原告无法律依据可以直接提起履职之诉。3、原告诉称的建筑物性质应当归属于未经确权的“宅基地”范畴，但根据修订前的《土地管理法》第六十二条之规定，农村村民住宅用地经乡（镇）人民政府审核后由县级人民政府批准，因此涉案建筑物是否审批为宅基地房屋的职责不在被告。而且，根据修订后并已生效的《土地管理法》第六十二条之规定，目前由国务院农业农村主管部门负责宅基地的改革、管理等工作。综上，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。 经审理查明，原告任建光于2019年8月29日到温州市瓯海区人民政府信访局登记信访。反映诉求：“来访人反映，1993年，其自建房屋于叶宅村紫城东路135、137号，时丽岙镇办理房产证需交土地管理费，因其祖父为老革命而免交，后发现房产证一直未办理至今，现要求相关部门解决！”温州市瓯海区人民政府信访局将该信访件转交给被告温州市资规局下属瓯海分局办理，该局作出温资规瓯信告〔2019〕126号的《其他法定途径告知书》，告知原告“根据《信访条例》规定，您反映的事项属于不动产登记类，依法应当通过行政确认或行政诉讼等法定途径解决，目前我局正在调查核实。”后该局又于2019年10月8日作出温资规瓯处〔2019〕126号《国土资源违法举报线索处理告知书》，答复称“经查我分局现有档案，你处房屋未取得规划审批手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，你处房屋涉嫌违法建设，根据温委办发（2011）89号与温城发[2011]67号文件精神，如需补办房产证，需先取得建设工程规划许可证，当事人应先持本人身份证到城管与行政执法局作处理，处理情况分为以下两种：一、城管与行政执法局作出拆除建筑物决定的，不能补办建设工程规划许可证；二、城管与行政执法局作出罚款补办决定的，当事人履行完处罚决定书的事项后，持城管与行政执法局的处罚决定书，本人身份证（户口簿），该建筑土地证，房产测绘成果到当地的管理所补办建设工程规划许可证。”原告于2020年4月13日向本院提交本案诉状，经补证，本院于2020年5月15日予以受理。 以上事实，有双方当事人提交的原告身份证、温资规瓯信告〔2019〕126号《其他法定途径告知书》、温资规瓯处〔2019〕126号《国土资源违法举报线索处理告知书》、群众来访登记凭单、送达回证及邮寄凭证等证据予以证实。 本院认为，原告任建光现诉请被告温州市资规局履行的职责系“对涉案房屋依法补办土地使用证”，上述请求系要求被告履行土地登记法定职责，但相关证据并不能证明原告起诉前已向被告提出上述申请，以及被告是否作出过相应处理。原告向信访局反映所称“发现房产证一直未办理至今，现要求相关部门解决”，仅是要求相关部门解决其房产证未办理的事项，并未明确要求办理何种登记，亦未提交相关材料，而信访局将该件转交被告温州市资规局后，被告据此作出的两份告知书，仅是针对上述信访内容进行了答复，不能证明原告已向被告提出办证申请，且被告已作出相应处理的情况。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。据此，鉴于原告未先向被告申请履行其诉称的法定职责，其直接提起本案诉讼，应予裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告任建光的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  陈振中 人民陪审员  叶伟丹 二〇二〇年八月十四日 法官 助理  胡佳丽 书 记 员  徐立尧