陕西省扶风县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕0324行初2号 原告：某建设公司。 统一社会信用代码：9161*************。 住所：陕西省宝鸡市。 法定代表人：刘某某，任该公司董事长。 委托诉讼代理人：田某某，陕西秦川律师事务所律师，特别授权代理人。 被告：某应急局。 统一社会信用代码：1161*************。 注册地址：陕西省宝鸡市。 法定代表人：李某某，任该局局长。 委托诉讼代理人：豆某某，男，汉族，住陕西省眉。系被告单位职工。特别授权代理人。 委托诉讼代理人：王某某，陕西云德律师事务所律师，特别授权代理人。 原告某建设公司不服被告某应急局2018年3月23日作出的（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书，于2018年10月17日向眉县人民法院提起行政诉讼，眉县人民法院受理后报请宝鸡市中级人民法院指定管辖，2019年1月4日宝鸡市中级人民法院裁定该案由本院管辖，本院于2019年1月28日立案后，于2019年6月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月28日公开开庭进行了审理。原告法定代表人刘某某及委托诉讼代理人田某某、被告委托诉讼代理人豆某某、于爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告某应急局于2018年3月23日作出行政处罚决定书（单位），因2016年5月20日，陕西某庄园工地在拆除塔吊过程中，发生1人死亡事故。经查，某建设公司在这起事故中负有责任。证据有：陕西某庄园5.20起重伤害事故调查报告；曹某某等人的询问笔录。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予某建设公司单位罚款贰拾万元人民币（大写）的行政处罚。 原告某建设公司诉称，请求本院支持其诉讼请求：1、撤销被告作出的（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书；2、被告承担本案诉讼费。事实与理由：被告作出的处罚决定书中，据以作出处罚所依据的事实不清，证据不足。其一、处罚决定书中并没有明确说明原告具体违反了哪一条行政管理秩序。其二、处罚决定书所依据的仅有陕西某庄园5.20起重伤害事故调查报告及曹某某等人的询问笔录，该几份证据明显不足以支持被告对原告作出20万元罚款的行政处罚。其三、行政处罚决定书中原告的名称记载错误，2017年12月25日原告已将公司名称由宝鸡某建设公司变更为某建设公司，而被告在处罚决定书中仍以原名称对原告进行处罚。综上，原告认为，被告对原告处以罚款20万元的行政处罚没有证据支持，不符合《中华人民共和国安全生产法》第四十一条、第一百零九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，撤销被告（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书。 原告某建设公司向本院提交如下证据：第一组、（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书；第二组、〔2016〕1号询问通知书，〔2016〕9号听证告知书，〔2016〕7号行政处罚决定书，〔2017〕1号撤销行政处罚决定书，〔2017〕24号行政处罚告知书，〔2017〕1号行政处罚听证告知书，〔2017〕1号行政处罚听证会通知书；第三组、某应急局作出的《陕西某庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》；第四组、陕西某建筑公司与原告签订的《塔吊安装合同》；第五组、《塔式起重机安装方案》；第六组、《安全技术交底书》；第七组、《安装安全协议书》；第八组、听证会笔录；第九组、证人曹某某、袁某某、雷某某证言。 被告某应急局辩称，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。在本案所涉事故中，原告在安全生产管理方面有不可推卸的责任。被告依据法定程序对原告进行行政处罚，作出行政处罚所依据的事实清楚，证据充分。在被告给原告送达行政处罚决定书时才得知原告将其名称变更的事实。后被告给原告送达的《缴纳罚款催告书》中已经使用原告的新名称。原告名称的变更并不影响行政处罚书的效力。 被告某应急局向本院提交了以下证据、依据： 1、名称变更文件及行政事业单位的执照。以证明被告主体资格及名称变更的情况； 2、行政处罚决定书及送达回证。以证明被诉行政行为及送达情况； 3、某应急局收文阅办单。以证明行政处罚案件的来源及立案时间； 4、立案审批表、案件延期办理毕审批表、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚决定书、撤销行政处罚决定书、送达回证。以证明被告作出被诉行政行为程序合法； 5、重新作出的行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证会通知书、听证笔录、听证会报告书、企业名称变更通知书、缴纳罚款催告书及送达回证。以证明被告作出的被诉行政行为程序合法； 6、事故调查报告。以证明七单位对陕西某庄园死亡一人的事故的调查报告证明各单位及个人的责任； 7、曹某某等人的询问笔录。以证明原告允许私人塔吊挂靠原告处，却没有对王某某实施有效管理，也没有依法对其进行安全教育； 8、相关法律规定。以证明被诉行政行为适用法律、法规及规范性文件正确。 经庭审质证、庭前交换证据，原告对被告的证据质证意见为：对证据1无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议；对证据3真实性有异议，因原告方没有见过安全生产监督管理文件，也没有人给原告告知此事，文件上的签字的真实性无法确定。对被告证明的立案时间有异议，立案时间应为被告向原告送达法律询问通知书的时间，即2016年5月25日，与阅办单上的日期2016年8月24日不符，因为2016年8月24日这个时间与实际工作单位的工作节奏不符；对证据4立案审批表的真实性不认可，延期审批表不能证明被告的处罚行为程序合法。被告出具的行政处罚告知书反而能证明被告的行政处罚程序违法；对证据5的真实性无异议，对证明目的不予认可，该组证据不能证明行政处罚行为程序合法；对证据6事故调查报告真实性有异议，被告在2016年给原告送达了一份事故调查报告，但原告收到的该调查报告后面没有签名，被告当庭提交的调查报告后面的签名是事后补签的，且在听证会上，被告也未将该份调查报告作为证据予以听证，由于听证会上被告没有出示该份调查报告，原告方也就无法对该份调查报告发表意见，被告该行为属程序违法；对证据7询问笔录的真实性不予认可，因被调查人曹某某在原告公司上班时间不长，对该事件不太了解。对被调查人李某某的调查笔录真实性无异议，对关联性有异议，该份笔录可以证明，李某某与王某某个人之间签订的拆除吊塔的合同，原告并不知情，和原告无关。对杨某某、杨某的证言真实性无异议，该证据可证明拆除吊塔时没有通知原告，只是给王某某个人通知了，和原告没有关系。该组证据不能证明原告对王某某未尽到管理义务，本次事故的发生与原告没有关系；对证据8不予认可。被告的处罚行为不符合安全处罚法的相关规定，且根据法律规定不属证据。 被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据真实性认可，对证明目的不予认可，被告的处罚决定是合法的；对第二组证据真实性认可，对证明目的不予认可，时效应从立案之日起计算，不是从事故发生之日起计算；对第三组证据真实性认可，对调查报告证明对象认可，该份证据恰恰可以说明原告在塔吊安全生产管理方面没有尽到义务。王某某是原告公司的员工，如果原告对王某某实施了安全生产教育就不会发生安全事故。对第四、五组证据真实性认可，对证明目的有异议，王某某是原告公司员工，王某某违反安全生产规定，原告应当对该事故承担责任。对第六、七组证据真实性认可，对证明目的有异议，事故发生恰巧说明原告对员工和塔吊的使用没有尽到安全教育责任；对第八组证据真实性无异议，对证明目的有异议，曹某某询问笔录说明王某某是挂靠原告公司，也不经常进行安全学习，不经常到公司去，这恰恰说明原告没有对公司职工王某某尽到安全教育责任；对第九组证据被调查人曹某某的调查笔录真实性予以认可，曹某某陈述的事实与其在原告公司任职时间的长短没有关系，曹某某调查笔录之后作出的证明没有证明力。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据中，对第一组证据的真实性予以认可，该组证据可以证明在被告作出的处罚决定书中并未明确原告在本起事故中负有何种责任，只是笼统的说原告在本起事故中负有责任；对第二组证据的真实性予以认可，对证明目的不予认可。依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条之规定，自行政处罚案件应当自立案之日起最长应在180天内办理完毕，2017年11月23日被告作出撤销行政处罚决定书，决定撤销之前的处罚决定，并准备重新对本案事故作出处理。自2017年11月23日被告作出（眉）安监罚告[2017]24号《行政处罚告知书》，至2018年3月23日被告作出最终的行政处罚决定书，被告的行政行为未超过法律规定的办理时限；对第三组证据的真实性予以认可，该组证据可以证明原告与施工方陕西某建筑公司订立了塔吊的安装合同及安全协议。在塔吊拆除前，陕西某建筑公司并未与原告签订塔吊拆除协议和安全协议，在实际拆除前，原告并未受到有关塔吊拆除的通知。对第四、五、六、七组证据的真实性予以认可，这四组证据可以证明原告与施工方陕西某建筑公司订立了《塔吊安装合同》，合同约定由原告负责本案所涉塔吊的安装工程，原告在安装塔吊之前，按照国家相关规定制定了《塔式起重机安方案书》及《安全技术交底书》，原告同时与陕西某建筑公司签订了《安装安全协议书》。原告与陕西某建筑公司并未就塔吊拆除的工程签订协议。对第八组证据的真实性予以认可，该组证据可以证明被告在作出行政处罚时认定，在塔吊拆除之前，陕西某建筑公司仅通知王某某，让王某某私自进行拆除，并未通知原告，在塔吊拆除时原告并不知晓，也未派人到拆除现场。由于王某某挂靠于原告公司，被告认定王某某私自拆除塔吊的行为属于职务行为，被告以原告对王某某疏于安全管理为由对原告进行行政处罚。在听证会中，被告并没有查证原告是否向王某某授有拆除塔吊的权利，王某某私自实施拆除塔吊的行为属个人行为还是职务行为，被告以王某某与原告存在挂靠关系，由此认定原告应当担责；对第九组证据真实性予以认可，因只有曹某某一人的证言，并不能充分证明在日常工作中原告对王某某缺乏安全教育、管理。 被告提交的证据中，对第一、二、三、四、五组证据予以认可。2017年12月20日原告将其公司名称由“宝鸡某建设公司”变更为“某建设公司”，2018年3月23日被告作出的（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书（单位）等文书中仍沿用原告的旧称，存在文字性瑕疵。但该瑕疵不会产生歧义，被处罚的单位指向明确，不影响相关文件的效力；对第六组证据《陕西某庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》本院对该组证据的真实性予以认可。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。被告向本院提交的调查报告中有调查组成员的签名，该份调查报告制作的程序合法。该份调查报告并未在听证会上将该份事故调查报告作为证据出示。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第六款“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第二款，被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。被告使用未经听证程序依法进行听证的证据作为处罚依据，剥夺了原告的听证权利，其作出（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书，属程序不合法。对第六组证据的真实性予以认可。对证人曹某某等人的证言，可以证明王某某挂靠于原告公司处开展业务。在拆除塔吊之前陕西某建筑公司并未依照相关规定与原告签订塔吊拆除协议和安全协议，也未向原告告知其要拆除塔吊，陕西某建筑公司直接与王某某联系，通知其拆除塔吊，原告并不知晓陕西某建筑公司要拆除塔吊。仅凭曹某某一人的证言并不能充分证明原告对王某某的安全教育工作不到位。对第八组证据，该组材料系相关法律法规的具体内容，不属证据。 经审理查明，2016年5月20日上午10时45分左右，陕西某庄园施工工地拆除塔吊的过程中，由于汽车吊车在吊装塔吊灰斗时钢丝绳脱落，灰斗坠落砸中塔吊所有人王某某的头部，至其当场死亡，酿成陕西某庄园“5.20”起重伤害事故。 陕西某庄园的施工单位是陕西某建筑公司。死者王某某购买的塔吊挂靠于原告处，在事故发生时租赁给陕西某建筑公司。在塔吊安装前，陕西某建筑公司曾与原告签订了《塔吊安装合同》及《安装安全协议书》，原告针对塔吊的安装制定了《塔式起重机安方案书》及《安全技术交底书》。在拆除塔吊之前，陕西某建筑公司并未依照相关规定与原告签订塔吊拆除协议和安全协议，也未向原告告知其要拆除塔吊，陕西某建筑公司直接与王某某联系，私下通知王某某拆除塔吊。 事故发生后，眉县政府成立由市场监管局、检察院、住建局、县工会、公安局、监察局及安监局共七家单位组成的事故调查组对本起事故进行调查。2016年7月15日事故调查组出具《陕西某庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》，报告中事故原因及性质认定“宝鸡市世嘉机械工程有限公司主体责任未落实。（1）对塔吊老板王某某的挂靠行为缺乏有效管理和约束；（2）未严格落实安全教育培训制度，未对王某某进行安全教育和培训；（3）王某某安全意识淡薄，不参加公司的安全教育，在未取得公司编制塔吊拆卸方案的情况下，雇佣无《建筑施种作业操作资格证》的人员擅自拆除塔吊，对租赁的吊车未进行安全检查，进入施工工地未戴安全帽，违规在吊臂下滞留。”报告中对原告的处理建议为“宝鸡市世嘉机械工程有限公司疏于对王某某的日常管理和安全教育，致其置公司规定之不顾，重经营、轻安全，安全意识淡漠，最终在事故中死亡。因该公司是吊塔拆除的主体，故应负事故的次要责任。建议由县安监局按照《安全生产法》、《生产安全事故报告与调查处理条例》（国务院493号令）有关规定给予经济处罚。” 2016年9月12日被告针对原告就陕西某庄园“5.20”起重伤害事故进行立案处理。2016年10月24日被告向原告送达（眉）安监管罚告〔2016〕9号行政处罚告知书及（眉）安监管听告〔2016〕9号听证告知书，拟对原告进行罚款20万元的行政处罚，并向其告知陈述、申辩及申请听证的权利。2016年11月21日被告作出（眉）安监管罚〔2016〕7号行政处罚决定书（单位）决定给予原告20万元罚款的行政处罚。 2017年11月23日，被告作出眉安监执行撤字〔2017〕第1号撤销行政处罚决定书，被告发现对原告的行政处罚案件中存在文书时限、执法程序和适用法律条款不当的情况，依据相关规定，撤销（眉）安监管罚告〔2016〕9号行政处罚告知书、（眉）安监管听告〔2016〕9号听证告知书及（眉）安监管罚〔2016〕7号行政处罚决定书（单位）。同时被告重新就陕西某庄园“5.20”起重伤害事故对原告作出（眉）安监罚告〔2017〕24号行政处罚告知书及（眉）安监听告〔2017〕1号行政处罚听证告知书，拟对原告作出20万元罚款的行政处罚，并向其告知陈述、申辩及申请听证的权利。2017年11月24日，原告向被告申请听证。 2017年12月8日公开举行听证会议。被告并未将《陕西某庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》作为行政处罚的证据在听证会中予以出示，该份证据未经听证会质证。在听证笔录记载“田（原告方）问：‘王某某私自拆除塔吊，王某某的行为是个人行为还是职务行为？’豆（被告方）答：‘王某某的挂靠属于职务行为。’田问：‘谁给他授权的？’豆答：‘王某某和你们公司是挂靠关系的，是你们公司员工。’田问：‘认定他的行为属职务行为的根据是什么？单位有没有授权？王某某在拆的时候是个人行为还是职务行为？’豆答：‘这个暂时没证据。私自拆除时个人行为。但公司应担责。’田问：‘雍城公司在要拆塔吊，他应该通知世嘉公司还是个人？’豆答：‘他应该通知世嘉公司，可他没有通知世嘉公司。’”2017年12月12日被告作出（眉）安监听报〔2017〕1号听证会报告书，认定原告对王某某管理教育不力，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条、第一百零九条第一款的规定。 2018年3月23日被告作出（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书（单位），认定“2016年5月20日，陕西某庄园工地在拆除塔吊过程中，发生1人死亡事故。经查，你公司在这起事故中负有责任。证据有：陕西某庄园5.20起重伤害事故调查报告；曹某某等人的询问笔录。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予你单位罚款贰拾万元人民币的行政处罚。”原告认为被告的该行政处罚事实不清、证据不足遂向法院起诉要求撤销此行政处罚。 本院认为，本案原、被告双方争议的焦点有两个：一是被告所作的行政处罚决定认定的事实是否清楚；二是被告对原告进行的行政处罚程序是否合法； 针对第一个争议焦点，本院认为被告作出的行政处罚书中认定的事实不清楚。理由如下：其一，被告仅有证人曹某某的证言能证明死者王某某不参加原告公司平时组织的安全教育，原告对王某某的安全教育、管理存在缺失。被告提供的曹某某的证言是孤证，且根据原告提交的曹某某出具的另一份证言及袁锁应、雷某某的证言，可以证明曹某某于2016年4月15日开始到原告公司上班，其在原告处工作时间较短，且曹某某在原告公司只担任顾问职务未从事公司具体事务工作，其对王某某的相关情况并不了解，曹某某称其给被告陈述的王某某不参加原告公司的安全教育这一情况，仅仅是其个人主观感受。根据被告提交的证据，不能充分证实原告对王某某的安全教育、管理不到位；其二，在被告对原告作出行政处罚之前，被告并未明确王某某私自拆除塔吊的行为是属个人行为还是职务行为。在已查明拆除塔吊之前，施工方陕西某建筑公司仅私下联系王某某，让王某某私自拆除塔吊，陕西某建筑公司未与原告协商拆除塔吊事宜，更没有签订相关合同，也没有按照《建设工程安全生产管理条例》第十七条的规定事前编制拆装方案、制定安全施工措施，原告对王某某实施拆除塔吊这一事情并不知晓的情况下，被告并没有仔细查证原告是否向王某某授有拆除塔吊的权利，王某某私自实施拆除塔吊的行为属个人行为还是职务行为，便仅以王某某与原告存在挂靠关系，由此认定原告应当承担责任，进而对原告实施行政处罚。由此可见，被告作出的行政处罚决定书中，据以作出处罚所依据的事实及证据，事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”在违法事实不清、证据不充足的情况下，被告不得给予原告行政处罚。 针对第二个争议焦点，本院认为被告对原告作出的该行政处罚程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第六款规定“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第二款规定，被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。被告作出行政处罚所依据的《陕西某庄园5.20起重伤害事故调查报告》未在听证会中予以出示，剥夺了原告的听证权利，该份证据不能作为对原告进行行政处罚的证据，被告对原告作出的行政处罚程序违法。 综上，被告某应急局对原告某建设公司作出的（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书（单位）程序违法，且事实不清、证据不足，应当予以撤销。 依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第六款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第三款，《建设工程安全生产管理条例》第十七条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第二款的规定，判决如下： 撤销被告某应急局作出的（眉）安监罚〔2018〕4号行政处罚决定书（单位）。 本案诉讼费50元，由被告某应急局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宝鸡市中级人民人民法院。 审 判 长 于明岐 审 判 员 杨秋侠 审 判 员 马宏英 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 韩晨阳 书 记 员 陈文英