北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初282号原告刘淑兰，女，1930年10月11日出生，汉族。法定代理人刘翔雁（原告刘淑兰之女），1954年3月22日出生。委托代理人唐长城，北京通平律师事务所律师。原告刘翔雁，女，1954年3月22日出生，汉族。被告北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区达济街9号。法定代表人王飞，主任。委托代理人朱京辉，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人周勤华，北京市惠诚律师事务所律师。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局工作人员。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。原告刘淑兰、刘翔雁（以下简称原告）诉被告北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）及北京市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责案，本院于2020年5月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告诉称:原告所有位于北京市海淀区前八家居民区南区xxx号的私房于2010年被拆迁，2018年对原告的拆迁补偿依据是北京海基伟业房地产评估事务所（以下简称海基伟业事务所）出具的海房（2010）拆估字第01号-第3-109更号《北京市房屋拆迁估价报告》（以下简称涉案更号估价报告），原告认为该评估报告存在：1.评估标准（适用法律）错误；2.恶意缩小被评房屋面积；3.评估小项遗漏大项；4.虚构替代；5.在明知是“私房”的情况下故意压低价格等问题，且存在拆迁前不向被拆迁人送达评估报告等程序违法行为。原告于2019年8月30日向市住建委投诉海基伟业事务所上述违法行为，市住建委于2019年12月3日出具《关于刘淑兰等投诉北京海基伟业房地产评估事务所的答复意见》（以下简称被诉答复意见），认为海基伟业事务所在本项目评估过程不存在违法、违规行为，未支持原告的诉求，后原告向市政府提出复议申请，市政府作出京政复字〔2020〕24号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），维持了原具体行政行为。原告认为市住建委的行政行为事实不清、证据不足、适用法律错误，市政府作为复议机关也未认真核实、妄下判断，理由如下：1.原告向市住建委投诉事由1：在“执行依据”上“双重评估标准”，市住建委结论适用法律错误：如果海基伟业事务所所签的《房屋拆迁委托评估协议书》提及了两个依据是京国土房管拆字[2001]1234号《关于印发的通知》（以下简称1234号文件）和北京市人民政府令第124号《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（以下简称《拆迁管理办法》），就说明八家地区的土地性质有国有土地和集体土地两种，补偿金额差别巨大，但在向该地区居民告知拆迁补偿方案时却只告知《拆迁管理办法》及相关文件，而未告知1234号文件，导致八家地区国有土地上私房所有者不知有1234号文件，且未执行该文件第七条规定的补偿标准，1234号文件还是北京市政府令第87号《北京市城市房屋拆迁管理办法》的配套政策。海基伟业事务所违法行为剥夺了被拆迁人的知情权，欺瞒致使八家地区所有国有土地被拆迁人都按集体土地上房屋进行评估，按集体土地上房屋补偿标准给予补偿，使被拆迁人蒙受巨大损失，全家四代人丧失居住保障。2.原告向市住建委投诉事由4：海基伟业事务所适用法律、法规及评估标准错误。第一、市住建委的调查结果认为原告无法提供其所有房屋占地为国有土地的有效证明材料不符合事实，原告提交的证据已经清楚地证明了原告是私有房屋，土地是国有土地。基于以下几点：（1）根据原告从海淀区档案馆调取并提交的证据“北平市人民政府国有土地使用证”（1950年登记），上面清楚地写明当时政府为原告移址前的房屋颁发的是《国有土地使用证》，证明原告的房屋是国有土地，此后再无变更登记；（2）原告提交的证据“北京林业大学资产处房地产管理科开具的证明”，证实由于北京市林业大学1953年建校拆除原告家原房屋，移址到前八家居民区南区xxx号建现房屋；（3）“北太平庄房管所1966年出具的交房收据”及“海淀区房屋管理局落私办出具的信息查询回执”，证实刘淑兰的父亲当年经由街道上交私房时的基本情况、房地产所有证书，以及文革后作为“文革产”发还的基本情况，并证明原告房屋当年是有房地产所有证书的，权属清晰；（4）根据2010年修改的《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条、第十四条，原告所居住的肖庄早已整体撤销了原村建制，移址至前八家居民区的居民转为城镇户口。另，原告的房屋性质完全符合原北京市国土资源局《关于城镇私有房屋国有土地使用权登记发证有关问题的意见》（2010年462号）第一条、第三条规定，理应可以申请国有土地使用权证，只因面临拆迁没有申请；第二、海基伟业事务所违反评估规则，与拆迁人有恶意串通嫌疑，故意混淆土地性质，错把国有土地使用权按集体土地上房屋评估作价，严重损害被拆迁人合法财产利益，理由如下：根据《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《资产评估法》）第四条、第十二条、第十七条的规定，评估及其专业评估人员应当依法独立、客观、公正开展业务，对于不能确定的事项应当要求委托人提供权属证明或到相关国家机关查询，相关权属资料原告在海淀区档案馆及通过政府信息公开方式都已查询到，海基伟业事务所亦可以查到，而不应该迎合委托人的要求或指定。海基伟业事务所按委托人的指定标准进行评估，这显然违背了《资产评估法》要求的独立、客观、公正原则，侵害了原告作为被评估资产所有人的合法权益，涉案更号估价报告应为无效。第三、《八家地区整体改造土地一级开发项目有效占地、房屋建筑面积认定表》经刘淑兰（刘翔雁代刘淑兰签字确认）。该协议是海基伟业事务所在趁人之危（刘淑兰住院在ICU抢救期间），使刘淑兰在违背真实意思表示的情况下被迫所签，且根据原告提供的医院诊断证明显示，刘淑兰当时因脑梗死住院，是在昏迷、神志不清状态下签订的委托代理协议，委托刘翔雁代为签字，此委托应为无效，签字行为亦应无效。综上，市住建委对于海基伟业事务所理应对被拆迁房屋按国有土地使用权私有房屋补偿标准评估，错用集体土地使用权标准未调查核实清楚、结论错误。3.原告向市住建委投诉事由5：海基伟业事务所两次出具的估价报告存在漏评和虚构事实及投诉事由6:评估报未提前送达，涉案更号评估报告是8月7日与《北京市宅基地房屋拆迁安置补偿协议书》一同送到刘淑兰抢救的昌平王府医院。海基伟业事务所是在原告住院抢救期间逼迫刘淑兰及其儿女签字，是违背刘淑兰真实意思表示的，而且委托协议因委托人在授权时无民事行为能力是无效的，市住建委基于此无效行为不支持原告的投诉事由是袒护评估人员的错误行为。另外，海基伟业事务所在涉案更号评估报告中漏评下述多项财产：（1）估价报告中无二层楼梯、无窗户、漏评七个门；（2）原告一层门斗、二层封闭阳台共17.60平方米，被评估为“雨搭”；（3）原告的房屋内有10平方米厨房及3平方米独立卫生间，内有装潢，只评估成2个陶瓷盆和一个座便器，严重漏评；（4）原告二层楼内的全部墙地砖及其它装潢只评估成11.2平方米高级锦砖；（5）原告6组暖气片只按36.85平方米评估，实为91.3平方米供热锅炉及烟筒；（6）无附属物的评估，自用通道的占地面积、院墙、院门、都未评估；（7）对于原告二层楼房91.3平方米只按36.85平方米评估，按所谓的“拆违”评估是错误的。第三、原两间北房于2000年5月倒塌翻建为二层，至拆迁时已整十年，依当时的法律应得到补偿，不应按违建评估。拆迁方不具备拆违建的适格职权，属于滥用行政职权。根据《拆迁管理办法》第十九条规定，原告的房屋是在该办法施行前三年就盖好的，法不溯及理应按规定得到补偿，海基伟业事务所将此房按违建评估是错误的，市住建委对此并未调查清楚。综上，海基伟业事务所对原告被拆迁房屋使用了错误的评估标准，将国有土地使用权上的私有房屋按集体土地小产权房进行评估，导致原告被拆迁房屋的补偿标准被严重低估，并且对于房屋面积、区位、新旧程度、层高、内部结构、装潢等项目评估多处遗漏，给原告造成巨大损失。综上，原告诉至本院，要求1.请求市住建委公正履职，依法撤销市住建委作出的被诉答复意见以及市政府作出被诉复议决定书；2.判决市住建委撤销海基伟业事务所2018年出具涉案更号估价报告；3.判决市住建委对原告的投诉请求重新作出处理意见，支持原告的投诉请求；4.本案诉讼费用由市住建委及市政府负担。被告市住建委辩称：一、根据《房地产估价机构管理办法》第五条第二款的规定，市住建委作为本市的房地产主管部门，具有对原告投诉举报海基伟业事务所存在违法评估行为的查处申请进行处理的法定职责。二、市住建委作出被诉答复意见具有事实依据和法律依据。对于原告的投诉事由，市住建委一一进行调查并予以答复，依法作出被诉答复意见。经调查，未发现海基伟业事务所及涉案估价人员在出具涉案更号估价报告过程中存在违法违规行为。因此，市住建委对原告的第一项和第三项请求未予支持；原告在收到涉案更号估价报告后，未向海基伟业事务所提出报告复核，也未向房屋拆迁评估专家鉴定委员会申请专家鉴定，且在收到该评估报告后与拆迁人签订了拆迁补偿协议，原告已超过申请专家鉴定的有效期限。因此，市住建委对于原告的第二项请求不予支持。此外，市住建委没有“邀请评估专家对涉案更号估价报告进行技术鉴定后，另择评估机构重新出具评估报告作为安置补偿的依据”的职责。原告提出的该项请求，于法无据。三、市住建委作出被诉答复意见程序合法。住建领域对投诉处理程序尚未有专门的依据规范，根据行政机关正当程序原则，市住建委参照信访等申请与答复类程序规定，适用复杂案件延长并告知程序规则办理。本案中，原告投诉事项繁多且案件复杂，为依法保障原告和利害关系人的参与权和救济权等，市住建委参照类似程序规则作出延期决定，并告知原告，符合正当程序和合理行政原则，也不存在明确违反对应投诉程序规则的情形，并无不妥。综上，市住建委请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。被告市政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，市政府作为市住建委的本级人民政府，具有作出被诉复议决定书的职权。二、市政府作出被诉复议决定书事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，市政府请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2019年8月30日，原告向市住建委提交《投诉书》，反映海基伟业事务所执行双重“评估标准”欺上瞒下、评估机构的选定程序违法、海基伟业事务所和评估师在评估作业时不具备双重合格资质、海基伟业事务所适用法律法规及评估标准错误、涉案更号估价报告违法、显失公平及存在超出常识与逻辑的漏评和虚构事实问题，认为海基伟业事务所存在拆前不送达涉案更号估价报告，用阴阳双重评估标准欺上瞒下，与拆迁公司互相勾结恶意缩小被评房屋面积，评估小项遗漏大项，虚构替代、压低价格等职务手段违法乱纪。投诉诉求为1.要求依法撤销海基伟业事务所2018年8月出具的涉案更号估价报告；2.邀请评估专家对涉案更号估价报告进行技术鉴定后，另择评估机构根据房地性质补齐漏项，用市场价、比较法重新出具评估报告作为安置补偿的依据；3.强烈要求对海基伟业事务所及评估人的违法乱纪、滥用职权的行为给予严肃处罚，并对被评估人的合法财产造成的严重损失导致九年全家丧失居住保障给予赔偿。2019年12月3日，市住建委针对原告上述投诉作出被诉答复意见，主要内容为：投诉事由1:在执行“评估依据”上，对上级与被拆迁人采取“双重评估标准”问题。调查结果：海淀区八家地区拆迁评估项目于2010年4月8日取得拆迁许可,海基伟业事务所在2010年4月16日与委托方签订了《房屋拆迁委托评估协议书》,该协议书中提及的评估依据包括了1234号文件、《拆迁管理办法》等法律法规。其中1234号文件适用于国有土地房屋拆迁；《拆迁管理办法》适用于集体土地房屋拆迁，所适用文件取决于被拆迁项目的土地性质。进行房屋拆迁时，如需要对被拆迁房屋重置成新价进行评估的，应当按照京国土房管拆[2003]808号《北京市房屋重置成新价评估技术标准》执行。因此，1234号文件是拆迁评估规则，京国土房管拆[2003]808号《北京市房屋重置成新价评估技术标准》是评估房屋重置成新价的技术标准，两个文件并不冲突，不存在“双重评估标准”。投诉事由2:评估机构选定程序违法问题。调查结果：根据原告提供的《中标通知书》，北京市土地整理储备中心海淀区分中心（以下简称土储海淀分中心）通过招投标，于2009年11月5日确定海基伟业事务所为“海淀区八家地区整体改造项目拆迁评估第三标段”的中标服务机构，并于2010年4月16与海基伟业事务所签订《房屋拆迁委托评估协议书》。关于协商选定评估机构的规定见于《北京市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》，该办法2011年颁布执行，适用于国有土地上征收项目，因本项目为集体土地房屋拆迁，不适用该办法。且从时间上看，该项目招投标时间是2009年，该办法的实施时间是2011年，法不溯及既往。故不能确定海基伟业事务所为中标人的程序违规。投诉事由3:海基伟业评估公司和评估师，评估作业时不具备双重合格资质问题。调查结果：海房（2010）拆估字第01号-第3-109号《北京市房屋拆迁估价报告》（以下简称涉案估价报告）的签字估价师是王炎彬和岳爱斌。根据海基伟业事务所提供的《北京市房地产估价机构资质证书》、王炎彬房地产估价师执业证书、岳爱斌房地产估价师执业证书以及查询房地产估价师注册系统的记录，2010年4月，海基伟业事务所机构资质、王炎彬和岳爱斌的房地产估价师执业证均在有效期内。从现有证据看，无法认定海基伟业事务所存在挂靠经营的情况。投诉事由4：海基伟业事务所使用法律、法规及评估标准错误问题。调查结果：据原告所述，1953年因林大建校原告移址到北京市海淀区前八家南区xxx号，该地址属于本次拆迁范围之内。原告提出上述房屋土地为国有用地，但无法提供其为国有土地的有效证明材料。依据《北京市海淀区人民政府关于印发八家地区整体改造土地一级开发项目集体土地房屋拆迁实施方案的通知》，海基伟业事务所称，经拆迁指挥部认定，被拆迁房屋土地性质为集体所有。同时，《北京市海淀区人民政府关于印发八家地区整体改造土地一级开发项目集体土地房屋拆迁实施方案的通知》要求评估公司依据《拆迁管理办法》进行评估。按拆迁项目指挥部根据相关规定和要求，采用村委会、拆迁公司、评估公司、被拆迁人四方确认的方式确定房屋权属及面积。经调查，由于原告未提供《房屋所有权证》或其他相关有效房产权属证明材料，海基伟业事务所依据《八家地区整体改造土地一级开发项目有效占地、房屋建筑面积认定表》评估。该表由北京市海淀区东升镇人民政府八家村民委员会、北京城建弘志拆迁工程有限责任公司、海基伟业事务所及刘淑兰（刘翔雁代刘淑兰签字确认）四方共同确认。投诉事由5:海基伟业事务所两次出具的估价报告，存在漏评和虚构事实问题。投诉事由6：不论是“协议”和“安补方案”都没有送达（评估报告）的任何条规，所以八家地区拆迁前都没有见到估价报告。调查结果：针对北京市海淀区前八家南区xxx号，海基伟业事务所出具了二份估价报告。第一份评估报告出具时间是2010年，原告提交的材料表明，由海基伟业事务所现场勘查时出具的《北京市房屋估价勘察表》，刘淑兰之子刘雁滨现场签字确认，海基伟业事务所据此于2010年5月30日出具了涉案估价报告，同日刘淑兰之女刘洪雁签收报告。经调查，海基伟业事务所现场勘查后，依据拆迁指挥部出具的《拆迁补偿安置方案》进行评估，房屋重置价的评估依据《北京市房屋重置成新价评估技术标准》。海基伟业事务所称，原告提出的关于门窗、雨搭、坐便器、地砖、暖气、日光灯、面积等问题，在签收评估报告后均未提出过书面异议，并在收到估价报告后即与拆迁人签订拆迁协议，完成交付被拆迁房屋的程序。第二份评估报告出具时间是2018年，由于北京市海淀区人民法院判决刘洪雁的代理无效，被拆迁人为刘淑兰，海基伟业事务所根据重新确认的《八家地区整体改造土地一级开发项目有效占地、房屋建筑面积认定表》重新出具评估报告，并于2018年8月7日将报告送达刘淑兰，签收人为经刘淑兰授权的刘翔雁,同时被拆迁人与拆迁人签订协议。两份报告仅在被拆迁人、报告出具日期存在差异，报告内容一致。市住建委答复意见为原告在收到评估报告后，未向海基伟业事务所提出报告复核，也未向房屋拆迁评估专家鉴定委员会申请专家鉴定，并且在收到评估报告后与拆迁人签订了补偿协议，已超出申请专家鉴定的有效期限。在调查过程中，基于各方提供的材料，市住建委未发现海基伟业事务所及估价人员在本项目估价过程中存在违法、违规行为。对于原告提出“私产”“文革产”等问题，建议向相关落实私房管理部门反映。原告对被诉答复意见不服，向市政府申请复议，经审查，市政府于2020年3月13日作出被诉复议决定书，维持了市住建委作出的被诉答复意见。另查，2010年4月8日，土储海淀分中心取得京建海拆许字[2010]第36号《房屋拆迁许可证》，进行八家地区整体改造土地一级开发项目建设，刘淑兰所涉北京市海淀区东升乡前八家居民区南区xxx号房屋在上述拆迁范围。2010年4月16日，土储海淀分中心、北京八家嘉苑房地产开发有限公司及海基伟业事务所签订《房屋拆迁委托评估协议书》，海基伟业事务所对上述项目三标段范围内被拆迁房屋及附属物进行估价。2010年5月30日，海基伟业事务所就上述房屋出具涉案估价报告，载明被拆迁人为案外人刘洪雁（刘淑兰之女），被拆迁房屋正式建筑面积为36.85平方米，拆迁补偿价格总价为447789元。2010年6月17日，刘洪雁作为被拆迁人与土储海淀分中心签订了《北京市宅基地房屋拆迁安置补偿协议书》。2013年10月18日，北京市海淀区人民法院作出（2013）海民初字第14721号民事判决书，以刘洪雁代刘淑兰与土储海淀分中心签订的上述补偿协议书，属于刘洪雁的无权代理行为应认定为无效为由，判决确认上述补偿协议书无效。2018年8月7日，海基伟业公司就上述房屋出具涉案更号估价报告，载明被拆迁人为刘淑兰，被拆迁房屋正式建筑面积为36.85平方米，拆迁补偿价格总价为447789元，由于权属资料发生变化，原涉案估价报告作废，并注明依据北京市建设委员会关于印发《北京市房屋拆迁评估技术鉴定办法》的通知（京建拆[2005]501号），拆迁当事人对被拆迁房屋的评估结果有异议的，自原评估报告送达之日起5日内，可以向原评估机构书面申请复核，也可以另行委托评估机构重新评估。2018年8月7日，刘淑兰与土储海淀分中心签订《北京市宅基地房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称涉案补偿协议书），支付刘淑兰拆迁补偿、补助款697373元，其中拆迁补偿款经海基伟业事务所评估为447789元，扣除刘淑兰应交购房款530000元后余款共计167373元。经法庭询问，原告表示其签署涉案补偿协议书时知晓涉案更号评估报告的评估结果，涉案补偿协议书现已履行完毕，其于2018年9月通过信息公开方式获取到涉案更号评估报告，并未依据涉案更号估价报告所载的内容寻求救济。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《拆迁管理办法》第十四条第一款的规定，拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。本案原告投诉反映的是房屋拆迁补偿过程中的评估程序问题，而依据上述规定评估程序系拆迁补偿行为的一个程序性环节，为确定补偿金额的一个过程性行为。刘淑兰收到涉案更号评估报告后，并未寻求相关救济。当房屋拆迁补偿协议签订后，该环节即被后续的房屋拆迁补偿行为所吸收，现刘淑兰已经与土储海淀分中心签订涉案补偿协议书并履行完毕，市住建委对原告本案投诉是否作出答复对原告权利义务不产生实际影响，原告据此提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘淑兰、刘翔雁的起诉。案件受理费五十元，原告刘淑兰、刘翔雁已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告刘淑兰、刘翔雁。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  徐 晶人民陪审员  马翠红人民陪审员  王立香二〇二〇年八月二十五日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静