福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终405号 上诉人（原审被告）福州市公安局交通警察支队台江大队，住所地福州市台江区鳌峰路182号。 法定代表人潘光辉，大队长。 委托诉讼代理人陈星星，福州市公安局交通警察支队法制大队工作人员。 上诉人（原审被告）福州市公安局交通警察支队，住所地福州市鼓楼区杨桥东路20号畅安大厦。 法定代表人陈明俤，支队长。 委托诉讼代理人吴奋，福州市公安局交通警察支队法制大队工作人员。 被上诉人（原审原告）黄雄雄，男，1996年1月21日出生，汉族，住福建省，现住福州市台江区。 委托诉讼代理人吴恩增、杨丁娟，北京大成（福州）律师事务所律师。 上诉人福州市公安局交通警察支队台江大队（以下简称台江大队）、福州市公安局交通警察支队（以下简称交警支队）因被上诉人黄雄雄诉其行政强制及行政复议一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初544号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，涉案闽Ａ×××××车辆的所有人为中国平安财产保险股份有限公司福州中心支公司（下简称平安保险公司）。2019年8月21日，原告受泛华保险公估股份有限公司派遣至平安保险公司工作，其工作职责是车物查勘定损。 2019年10月28日19时36分许，原告黄雄雄驾驶案涉车辆外出查勘事故现场行驶至台江区时，被被告台江大队的执勤民警拦下检查。被告台江大队民警当场制作第3501033350ｌ34771号公安交通管理行政强制措施凭证，认为原告实施了使用伪造、变造机动车号牌的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第九十六条第一款、第二十四条第一款，《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条第一款之规定，对原告采取扣留机动车、机动车驾驶证的行政强制措施。被告台江大队并扣留机动车及其驾驶证。原告不服，于2019年11月13日向被告交警支队申请复议，被告交警支队认为被告台江大队对原告黄雄雄采取的扣留机动车、驾驶证的强制措施，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，于2019年11月28日作出维持的榕公交复决字（2019）第359号《行政复议决定书》。 原审法院认为，根据《道交法》第九十六条第一款规定：“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据行政法的公平公正原则，“使用伪造、变造”车牌应理解为违法行为人在主观上存在故意，即机动车驾驶人在知道或应当知道机动车车牌系伪造、变造的情况下使用，这才符合行政立法本意。本案案涉车辆的所有人为平安保险公司，原告是本案事发前三个月入职平安保险公司，且原告在驾驶涉案车辆上路前，车辆有悬挂机动车号牌并随身携带机动车行驶证及其个人驾驶证，已尽到普通驾驶人审慎注意义务。案涉车辆的车尾牌与车前牌即使同时放在一起进行精细比对也不一定能辨别出细微的差别，更何况车牌分别放在车辆不同的位置，更是难以区别。原告作为普通驾驶人员，在不具备辨别牌照真伪专业能力的情况下，要求原告能辨认出前后车牌的不同显然过于苛刻，由此说明原告对伪造、变造车牌是不知情的。同时，根据涉案车辆的登记信息及涉案车辆以往违章记录情况等证据，可证明涉案车辆的尾部车牌在原告入职前就已经存在，进而证实原告未实施伪造、变造车牌的行为。故原告认为二被告认定其使用伪造、变造机动车号牌的事实属认定错误的主张，原审法院予以支持。但原告认为涉案车牌系车辆管理所所颁发，并无证据予以佐证，原审法院不予采信。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：…（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；…（七）制作现场笔录…”第二十四条“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”第二十五条“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由”的规定，行政强制措施的一般程序是先报请行政机关负责人批准，后由两个以上执法人员表明身份，通知当事人到场，告知权利，听取当事人陈述申辩，再制作现场笔录。被告台江大队无证据证明其在作出行政行为时当场出示执法证并制作现场笔录；也无证据证明其制作查封扣押决定书并告知原告查封扣押的期限、场所；被告台江大队于2019年10月28日扣押机动车及驾驶证，未办理延长扣押的手续，至今仍未归还被扣押的机动车和驾驶证，扣押已明显超出法定期限，故应认定被告台江大队实施的行政强制措施程序违法。原告要求撤销扣押其驾驶证，并返还机动车、驾驶证的主张，原审法院予以支持。 被告交警支队作出榕公交复决字（2019）第359号《行政复议决定书》，属于认定事实不清，故原告要求撤销《行政复议决定书》的主张，原审法院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项及第七十九条之规定，判决：一、撤销被告福州市公安局交通警察支队台江大队于2019年10月28日作出的编号为3501033350ｌ34771号《公安交通管理行政强制措施凭证》中关于扣押原告黄雄雄的驾驶证行政强制措施；二、撤销被告福州市公安局交通警察支队于2019年11月28日作出榕公交复决字（2019）第359号《行政复议决定书》；三、被告福州市公安局交通警察支队台江大队于本判决生效之日起三十日内将闽Ａ×××××车辆及原告黄雄雄的驾驶证返还给原告黄雄雄。 上诉人台江大队不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院存在行政强制与行政处罚概念混淆、因果逻辑关系适用错乱、部分事实认定错误等诸多问题。一、本案事实清楚、证据确实充分，程序正当合法，法律适用正确。二、原审法院混淆了行政强制与行政处罚两种不同行政行为的概念和内涵，导致对本案行政强制措施适用的合法性认定错误。行政强制与行政处罚在性质、目的、实施上均有不同，行政强制措施作为执法程序的一部分，虽是行政处罚程序的一个环节，但二者在性质、目的以及程序方面存在明显区别，原审法院认为“…’使用伪造、变造’车牌应理解为违法行为人在主观上存在故意，即机动车驾驶人在知道或应当知道机动车车牌系伪造、变造的情况下使用，这才符合行政立法本意。”实际上将行政处罚必备要件的全面、客观、深入调查要求错误强加在了本案采取的行政强制措施上，这即不符合立法目的和现行法律规定，也不符合一般逻辑和客观实际。三、原审法院混淆了“伪造、变造机动车号牌”和“使用伪造、变造机动车号牌”两种不同的违法行为，导致二者关系上逻辑认定错误。“伪造、变造机动车号牌”和“使用伪造、变造机动车号牌”的违法行为人可能是同一人，也可能不是同一人，不能说违法行为人没有实施“伪造、变造机动车号牌”的行为就推论出没有“使用伪造、变造机动车号牌”的行为，这明显违背了正常的逻辑关系。四、原审判决上诉人采取的行政强制措施程序违法不能成立。1、上诉人采取行政强制措施时已经表明执法身份。根据人民警察法及《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》相关规定，人民警察执法过程中着制式警服、佩带人民警察标志即已表明执法主体身份。2、上诉人采取强制措施已经履行审批、制作文书等法定程序。本案在依法采取行政强制措施后，已经按照法定程序补办批准手续，符合法律规定。上诉人在采取行政强制措施时已经依法制作了《行政强制措施凭证》，该文书记载的详细内容同时起着现场笔录和扣押文书的作用。3、上诉人采取行政强制措施不存在超过法定期限问题。《中华人民共和国道路交通安全法》在公安交通执法领域相对于《中华人民共和国行政强制法》属于特别规定。本案中，上诉人于2019年10月28日采取扣留强制措施后，已当场制作了《公安交通管理行政强制措施凭证》，明确告知了被上诉人“请凭本凭证在15日内到福州市公安局交通警察支队台江大队服务空中受理处接受处理。逾期不处理的依法承担法律责任…”。但被上诉人至今未到台江大队服务窗口接受处理，也未提供相应的合法证明或者补办相应手续。因此，上诉人的扣押期限符合《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条规定要求，并不违反法定程序。请求：一、撤销原审判决；二、维持上诉人作出的第3501033350134771号《公安交通管理行政强制措施凭证》；三、由被上诉人承担本案诉讼费用。 上诉人交警支队不服原审判决，向本院提起上诉称，本案行政复议决定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确，维持台江大队对黄雄雄采取的扣留机动车及其驾驶证的强制复议决定是适当的。一、加强机动车辆的管理，是保障道路交通案例的重要方面。我国对机动车实行登记制作，机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、机动车驾驶证等，都是登记制度和机动车管理中的重要环节。二、黄雄雄使用伪造的闽Ａ×××××号小型车辆号牌，在台江区行驶是客观存在的事实，虽其否定主观上存在故意，但这并不影响他以及他所驾驶的车辆在道路上行驶时，构成对道路交通安全法第九十六条规定的违反，黄雄雄作为车辆使用人，对车辆安全性能和安全检验标识负有充分的注意义务和检查义务，其作为车辆事故检查的特定人员，应当要有高于一般人对于车辆物品的敏感性，居然辩解称不知道车牌是伪造的。即使如其所辩，也不能免除其应当承担检查的义务的责任。三、上诉人对台江大队的强制措施予以维持，是基于对黄雄雄道路交通违法行为的必然要求，也是对不特定的道路交通参与人在参与道路交通运输过程中安全的必要的保护。在黄雄雄使用伪造的机动车号牌的机动车上路后，台江大队扣留案涉车辆是《道路交通安全法》第九十六条的法定要求。其扣留车辆的目的，是因该违法车辆存在着明显的不安全因素，该车构成了对其他交通参与者安全的威胁。因黄雄雄涉嫌使用伪造的机动车号牌，依据《道路交通安全法》、《机动车驾驶证申领和使用规定》，台江大队依法制作《公安交通管理行政强制措施凭证》，扣留其驾驶证。扣留驾驶证是一种行政强制措施，是对涉嫌道路交通违法后处罚前的一种限制，并非是种处罚。待案件调查结束，即依据实际情况，依法作出处理。公安交通警察对黄雄雄扣留机动车驾驶证是依据法定程序而执行的。案件开展调查时，法律只是为了保护更多数的不特定的交通参与者而设定的一种程序。法律没有也不可能事先就要求执法民警就要先知先觉，要求在对行政相对人扣留驾驶证时，必须有证据证明其主观上要明知其使用的是伪造的机动车号牌。这种对执法者的要求，对在现场实施行政强制措施时是不切实际的。综上，请求：一、撤销原审判决；二、维持上诉人对黄雄雄扣留机动车及其机动车驾驶证行政强制措施一案的行政复议决定。 被上诉人黄雄雄辩称，一、原审判决适用法律正确，认定台江大队程序违法正确。现场执法人员没有出示执法身份证件、没有制作现场笔录、扣车扣证不合法，且台江大队超期扣车、扣证违法。二、台江大队不能证明尾部号牌是伪造的，尾部号牌是车管所颁发的合格牌照。上诉人两次庭审陈述内容相互矛盾，进一步证明台江大队认定尾部牌照伪造错误。原审判决没有直接认定“台江大队认定尾部号牌伪造证据不足”错误。三、原审判决适用法律正确。《道路交通安全法》第九十六条第一款的规定要求主观上具有故意，原审判决根据行政法的公平公正原则，“使用伪造、变造”车牌应理解为违法行为人在主观上存在故意，符合立法本意，应予维持。四、原审判决保护答辩人的合法权益，请求判决驳回两上诉人的上诉。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。本院确认原审判决查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款规定，伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十三条规定，对在一个记分周期内记分达到12分的，由公安机关交通管理部门扣留其机动车驾驶证，该机动车驾驶人应当按照规定参加道路交通安全法律、法规的学习并接受考试。本案中，上诉人台江大队提交的现场执法记录仪视频、现场照片、民警查处经过以及机动车号牌生产情况证明等证据材料可以证明上诉人台江大队执勤民警在被上诉人黄雄雄驾驶涉案闽Ａ×××××车辆外出查勘事故现场时将其拦下检查，后以被上诉人涉嫌使用伪造、变造机动车号牌为由对涉案机动车及机动车驾驶证实施扣留的事实。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制。此时行政处罚尚未作出，是否进行处罚、对谁进行处罚以及如何处罚尚需行政机关进行深入的调查取证。行政强制措施同时作为调查过程中的必要措施，其作出对象仅可能是正在实施涉嫌违法行为的当事人，至于该当事人是否是最终的处罚对象仍需进一步调查。原审判决在上诉人台江大队尚未对涉案违法行为作出处理的情况下，直接对被上诉人是否应被处理进行了认定，进而否定被诉行政强制措施的合法性，存在不妥。 《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施的实施程序作出了一般性规定。《中华人民共和国道路交通安全法》《道路交通安全违法行为处理程序规定》等对公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中采取行政强制措施的程序作出了更为具体的规定，且这些特别规定与《中华人民共和国行政强制法》的规定并不存在抵触。上诉人台江大队作为公安机关交通管理部门，在涉及道路交通安全的违法行为处理程序上优先适用特别规定，并无不妥。上诉人台江大队执法民警在身着制式警服并佩戴警察标志的情况下，依照道路交通安全相关法律、法规、规章规定的程序对涉案机动车及驾驶证实施扣留，并制作行政强制措施凭证，送达被上诉人，行政程序并无不当。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第四款规定，当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。对于机动车驾驶人或者所有人、管理人长期未提供合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理的，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零七条还进一步对被扣留机动车的处理方式进行了规定。被诉行政强制措施作出后，被上诉人黄雄雄或涉案车辆的所有人、管理人始终未前往行政强制措施凭证上告知的地点接受处理，也未提供相应的合法证明或者补办相应手续，不符合退还机动车的条件。原审判决认定上诉人台江大队行政程序违法及超期扣押的观点，不能成立。 综上，上诉人台江大队作出被诉行政强制措施事实清楚、程序合法。上诉人交警支队作出维持的复议决定，亦无不妥。原审判决适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初544号行政判决； 二、驳回被上诉人黄雄雄的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元均由被上诉人黄雄雄负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年八月三十一日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。