吉林省洮南市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0881行初4号 原告：吉林省吉利源农业专业合作社。地址：吉林市龙潭区铁东工业园龙兴街188号。 法定代表人：李某1，系该合作社经理。 委托诉讼代理人：马某，吉林五州律师事务所律师。 被告：洮南市市场监督管理局。地址：洮南市北部新区。 法定代表人：毛某，系该局局长。 出庭负责人：王某，系该局副局长。 委托诉讼代理人：李某2，系该局法规科科长。 委托诉讼代理人：郭某，系该局永康所副所长。 被告：洮南市人民政府。地址：洮南市北部新区。 法定代表人：纪某，市长。 出庭负责人：郑某，系洮南市司法局副局长。 委托诉讼代理人：李某3，系洮南市司法局依法治市科科 长。 原告吉林省吉利源农业专业合作社不服被告洮南市市场监督管理局、洮南市人民政府洮市监行政处罚一案，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，并于2020年7月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人马某，被告洮南市市场监督管理局出庭负责人王某、委托诉讼代理人李某2、郭某，被告洮南市人民政府出庭负责人郑某、委托诉讼代理人李某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告洮南市市场监督管理局于2019年12月24日对原告作出洮市监行罚字[2019]1196号行政处罚决定，该决定内容为：责令原告停止违法行为，罚款人民币31244.00元，上缴国库。原告不服处罚决定，向被告洮南市人民政府申请复议。被告洮南市人民政府于2020年4月21日作出洮政复决字[2020]1号行政复议决定：维持被告洮南市市场监督管理局作出的洮市监行罚字[2019]1196号行政处罚决定。 原告诉称，2019年12月24日，洮南市市场监督管理局对原告作出洮市监行罚字[2019]1196号处罚决定，对原告罚款31244元。原告不服向洮南市人民政府提出复议，复议机关予以维持。原告认为被告洮南市市场监督管理局作出的行政处罚程序违法，适用法律错误，请求人民法院判令：撤销洮南市市场监督管理局于2019年12月24日作出的洮市监行罚字[2019]1196号处罚决定，撤销洮南市人民政府作出的洮政复决字[2020]1号复议决定并承担本案诉讼费用及律师费。 被告洮南市市场监督管理局答辩，一、我局作出具体行政行为的事实、证据及法律依据。原告于2019年2月份，从吉林省吉利源肥业有限公司购进浄含量50kg吉利源复合肥料70吨(18-18-18)，进价每吨2920.00元，以每吨2920.00元的价格返点销售。2019年3月20日原告以配货方式将农民购买的化肥直接发货到洮南市车力乡农民季文龙家共计68吨(1360袋)，货值总额为198600.00元。2019年5月9日，我局执法人员陈卫东、郭某、赵洪军、王帅及专业技术人员马捍权、关宝强同吉林省吉利源农业专业合作社派来的洮南区销售经理于鑫和销售员王红梅共同来到投诉举报人张国志、韩萍家。我局工作人员到现场发现该68吨化肥仅剩下5.35吨，其余化肥已投入大田中，剩余化肥分两处存放，一处为张国志家院中64袋，另一处在韩萍家库内43袋。经双方当事人协商，同意对该化肥进行抽样检验。2019年6月25日，经当事人双方协商由国家化肥质量监督检验中心(北京)做出最终检验，结论是两处抽检的化肥均不合格，两处化肥的检验报告中的不合格项的数据基本一致，该5.35吨化肥为不合格品。二、行政复议情况：2020年1月14日吉林省吉利源农业专业合作社向洮南市人民政府法制部门申请了行政复议，2020年4月21日，洮南市人民政府作出复议决定，维持我局作出的《洮南市市场监督管理局行政处罚決定书》(洮市监行罚字[2019]1196号)。三、综上所述，我局对该案的调查事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，恳请法院依法驳回吉林省吉利源农业专业合作社的诉讼请求。 被告洮南市人民政府答辩：收到复议申请后，审查了市监局作出行政处罚决定的卷宗，认为洮南市市场监督管理局作出的行政处罚决定程序合法、事实清楚，因此维持了洮南市市场监督管理局的行政处罚决定。 被告洮南市市场监督管理局提供如下证据：证据一组：吉林省12315举报单等24份，证明原告是销售化肥主体，销售化肥的事实,同时证明了我局履行了义务。证据二组：抽样前化肥环境照片等37份，证明抽样的合理性合法性，检验报告的有效性，同时证明原告销售的化肥不符合国家标准是客观存在的事实。证据三组：对举报双方相关人员的现场检查及询问调查11份，证明我局对该案件中不合格化肥数量、金额、违法所得的认定准确无误。证据四组：立案审批等27份，证明我局行政执法办案程序合法，适用法律法规正确。 原告进行质证称：对第一组证据无异议；对证据二组真实性有异议，对待证的事实有异议，于鑫在2019年5月9日抽样时没有得到原告的授权，即原告没有参与抽样过程，更不存在双方委托的事实，于鑫得到授权的时间为2019年11月6日，所以抽样程序违法。被告市监局处罚依据的检测报告不能作为处罚依据，因为北京检测中心出具了两份有两个编号两个日期的两份报告，说明是两次检测，虽然第二份报告说明了是更正，但是按常理更正不能改变编号及日期，通常做一个说明即可，因此市监局处罚依据错误。对第三组证据中不合格化肥的数量认定有异议，因为原告销售的化肥分三个批次，分别为3月8日批次7.8吨，3月11日批次20吨，3月17日批次40.2吨，共计68吨。张国志、韩平两家送检的批次均为3月8日批次，可以证明3个批次的化肥发生了混同，当时张国志家购买的化肥是14吨，所以剩余的化肥不可能都是3月8日批次化肥，3月8日批次化肥虽鉴定不合格，但并不代表其他两个批次化肥不合格，故剩余的5.35吨化肥被市监局全部认定为不合格品，明显不符合事实，证据不充分，即被告市监局处罚的证据不足。对证据四中，被告市监局办案期限明显超出法定的一般处罚程序，一般的期限为90日，案情复杂或其他原因不能在规定的期限内作出处理决定的，经负责人批准可延长30日，本案卷宗没有负责人延长日期的批准，立案日期为2019年5月5日，处罚日期为同年12月24日，期限为7个月19天，扣除第一次通辽检测日期5月10日至5月27日的17天，第二次北京检测6月26日至7月17日的21天，通过计算被告市监局办案日期严重超期，属于程序违法。 被告洮南市人民政府对证据无异议。 被告洮南市人民政府提供如下证据：复议决定书等共计15份，证明外部及内部程序合法。 原告质证称：复议机关没有客观真实、依法进行复议，因原处罚决定存在处罚主体错误，处罚依据错误，处罚严重超期。而依然维持原处罚决定，应予以撤销。对复议决定书中的抽样检测的解释明显违背产品质量法，并陈述适用工商行政管理部门处理消费者管理办法及产品质量申诉处理办法的说法明显错误，因为该两个办法中没有抽样的相关具体规定，具体抽样就应按产品质量法的规定在市场上或厂家库存内进行抽样检测，而处罚机关在原告多次提出因抽样问题的异议，处罚机关没有理会原告的申诉和抗辩的权利。 被告洮南市市场监督管理局质证无异议。 原告提供如下证据：证据一：3份出库单和1份货物运输协议，证明：因案涉的化肥为季文龙等8人共同购买3个批次，通过同一车配货的方式运输，其中3月8日批次为7.8吨，3个批次的化肥发生了混同，进而证实处罚机关将剩余的化肥均认定为3月8日批次，明显错误。证据二：本院（2019）吉0881民初3571号民事判决书，证实张国志对三个批次化肥没有异议，其中张国志家购买14吨，而原告销售的3月8日批次只有7.8吨，张国志家的化肥也不全是3月8日批次，故剩余的5.35吨化肥被全部认定为3月8日批次不合格化肥明显错误，法院生效的法律文书已经认定张国志家送检的样品不排除储存不当因素，故其检测报告不能作为处罚依据。 被告洮南市市场监督管理局质证称：针对证据一：我局立案是5月5日，当事人给我局提供的化肥出库单是8月份提供的，按正常化肥的出库单应随化肥一起交到农民手里，但是该单却是2019年8月12日提供给我局，而且没有给购买者提供，鉴于该企业是在8月12日提供的，我局认为该证据涉嫌造假。而且我局现场抽样时，两处的化肥均是3月8日生产，并没有其他生产日期的化肥，这在当时的抽样单及现场笔录中都有记载，而且农民家与该案有关的化肥至今未动，一直保留，可以现场去看。所以说当事人提供的出库单就是假的。针对证据二：我局认为该判决书是双方的民事合同纠纷案，与本案我局处理的该合作社销售不合格化肥案无关，另外原告认为我局抽样时的5.35吨化肥不是3月8日同一批次的，只是推定的，而事实是现场证实均为3月8日生产的，我局在回答原告上一批次是说过原告的三个批次出库单是造的假，最有利的证据是农民家的化肥现在仍没有动，可以现场去看。 被告洮南市人民政府质证称：同市监局质证意见。 上述证据中，被告洮南市市场监督管理局提供的证据符合行政诉讼法证据规则的要求，能够形成完成的证据链，证实其行政行为的合法性，且来源合法，与案件事实有关联，本院予以确认。被告洮南市人民政府提交的证据能够证明其复议程序合法，本院对其提供的证据予以采信、确认。原告吉林省吉利源农业专业合作社所提供的证据与本案争议焦点无关联，对其证据不予采信。 经审理查明：2019年2月，原告从吉林省吉利源肥业有限公司购进净含量50kg吉利源复合肥料70吨(18-18-18)，进价每吨2920.00元，以每吨2920.00元的价格返点销售。2019年3月20日，原告以配货方式将农民购买的化肥直接发货到洮南市车力乡农民季文龙家共计68吨(1360袋)，货值总额为198600.00元。2019年5月5日，被告洮南市市场监督管理局接到吉林省市场监督管理厅12315投诉举报平台转办单，主要内容为：吉林省吉利源农民专业合作社洮南分社涉嫌销售不合格化肥。2019年5月9日，洮南市市场监督管理局执法人员陈卫东、郭某、赵洪军、王帅及专业技术人员马捍权、关宝强与吉林省吉利源农业专业合作社洮南区销售经理于鑫和销售员王红梅共同来到投诉举报人张国志、韩萍家。洮南市市场监督管理局工作人员到现场发现该68吨化肥仅剩下5.35吨，剩余5.35吨化肥分两处存放，一处为张国志家院中64袋，另一处在韩萍家库内43袋。在洮南市市场监督管理局执法人员、原告工作人员以及投诉举报人共同见证下，由洮南市市场监督管理局专业技术人员对两处存放的化肥进行了随机抽样，样品共两份，抽样基数为5.35吨。后经原告工作人员与投诉人协商，共同委托内蒙古通辽市产品质量计量检验所检测，2019年5月27日，该检验所出具的检验报告为张国志家存放的化肥不合格，韩萍家存放的化肥合格。张国志等农民对该检测结果提出异议，要求复检。2019年6月25日，双方又共同委托国家化肥质量监督检验中心(北京)出具二份编号为检字G190889号、检字G190890号检验检测报告，结论均为抽检的化肥样品均不合格，因检字G190889号检验检测报告出现笔误（“检验结论”栏中执行标准GB/T15063-2009错写为GB/T15063-2001），国家化肥质量监督检验中心(北京)于2019年10月18日重新出具编号为检字G191483号的检验检测报告并声明G190889号检验检测报告作废，同时声明原检测结果和检验结论均未改变。被告洮南市市场监督管理局依照《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款、第四十九之规定，于2019年12月24日作出洮市监行罚字（2019）1196号行政处罚决定，处罚内容为：责令吉林省吉利源农民专业合作社停止违法行为，并处以罚款31244.00元，上缴国库。原告不服处罚决定，向洮南市人民政府申请复议，洮南市人民政府于2020年4月21日作出洮政复决字[2020]1号复议决定，结果为维持洮市监行罚字（2019）1196号行政处罚决定。为此，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销洮南市市场监督管理局作出的洮市监行罚字（2019）1196号行政处罚决定和洮南市人民政府作出的洮政复决字[2020]1号复议决定，并由二被告承担本案诉讼费及律师费。 针对本院争议焦点、结合当事人提供的证据及被告作出行政行为的合法性审查，综合评析如下：一、关于被告洮南市市场监督管理局对案涉化肥质量是否存在行政处罚权和法律适用是否正确的问题。根据《中华人民共和国产品质量法》第八条，《中华人民共和国消费者权益保护法》第六十二条，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条、第三十一条等规定，洮南市市场监督管理局作为负责市场综合监督管理的行政主管部门，对辖区内产品质量安全负有法定监管职责。本案中，案涉化肥属于工业产品，其推广应用直接关系到农产品的质量安全,且已进入市场流通领域，其生产、销售应符合工业产品的安全标准，如质量不符合国家强制性标准，被告洮南市市场监督管理局有权进行调查、处理。对于原告提出的法律依据，本院认为：1、《洮南市人民政府办公室关于印发洮南市市场监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（洮政办发[2014]36号文件）已被《中共洮南市委办公室、洮南市人民政府办公室关于印发洮南市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（洮办字[2019]36号文件）废止；2、《中华人民共和国农业法》第八十七条第三款和《中华人民共和国行政处罚法》第十五条等规定不适用于本案；3、原告提供的新疆高院判例，属于类案不同判问题，不在本院审查范围内。4、《农业肥料登记管理办法》不适用于本案产品质量纠纷，故被告洮南市市场监督管理局依据《中华人民共和国产品质量法》第八条、第十三条第二款、第四十九的规定，对原告进行行政处罚并无不当。 关于办案期限是否超期问题。依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，因案情复杂或者其他原因，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日，且中止、听证、公告和检测、检验、鉴定等时间不计入案件办理期限。按此规定，本案被告办案期限最长不得超过120天。本案中，洮南市市场监督管理局于2019年5月5日立案，于2019年12月24日结案，共计234天，应扣除两次检验、一次复检报告、移送公安机关（中止）及听证时间，共计121天，被告办案期限为113天，未超出法定期限，且被告已经履行了立案登记、询问、检查、听证告知、处罚告知、处罚审批、延期结案、依法送达，故被告洮南市市场监督管理局行政执法程序合法。 关于原告提出的行政处罚认定事实错误问题。本案中，抽检、送检的化肥虽均为3月8日批次生产的，但案涉化肥买受人季文龙等人在收到化肥时，并未收到出库单，按交易习惯，出库单应随货物一同交给买受方，且原告提供的三份出库单上均印有“随货通行”字样，原告出库时间存疑。同时，本院通过查阅行政卷宗发现原告提供的“说明”一份，内容为：“原告从吉林省吉利源肥业有限公司采购化肥”，即案涉化肥出自同一生产厂家。化肥生产应有严格的制造工艺，案涉化肥即使发生混同，误差值也应符合国家相关的检测标准，故被告通过抽检3月8日批次化肥进行检测，事实认定并无不当。 关于案涉化肥抽检程序是否违法问题。1、对于于鑫是否得到原告授权。被告提供的李某1询问（调查）笔录、2019年11月6日原告出具的委托书足以证明于鑫已经得到原告授权；2、对于送检材料是否合规。从化肥应有的特性分析，化肥如储存得当、包装完好、不处于极端环境下，一般可长期储存。本案中，化肥在抽样地已被采取防潮、防湿等储存措施，化肥使用人已经在仓储过程中尽到相应的保管义务，且两处化肥均未风化。本院（2019）吉0881民初3571号判决书只说明不能排除检测样品存在储存不当等因素，但并未对案涉化肥是否储存不当作最终结论，故被告抽检程序合法有效。3、对于抽样适用法律问题。《中华人民共和国产品质量法》第十五条规定：“…抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取…”，但结合上下条文不难看出，此条规定更强调行政机关执法时的主动性，即依职权对生产者、销售者库存中待销成品进行检测，而《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》更强调行政机关的被动性，即不诉不理，故被告抽样适用法律正确。 关于检测报告是否可以作为行政处罚依据问题。正如前述，被告抽样程序合法、抽检样品合格。国家化肥质量监督检验中心（北京）出具的检字G190889号检验检测报告虽被检字G191483号检验检测报告废止，但其出具的更正报告同时声明：“检测结果和检验结论均未发生变化”。通辽市产品质量计量检测所与国家化肥质量监督检验中心（北京）虽无隶属关系，在通辽检测所检测时，抽检样品相同，但检测结论却并不一致，随后化肥买售双方又委托国家化肥质量监督检验中心（北京）重新检测，故国家化肥质量监督检验中心（北京）重新检测出具的检字G191483号检验检测报告和检字G190890号检验检测报告具有法律效力，可以作为行政处罚依据。农户张国志虽未提供证据证明减产损失数额，但根据检测结论显示，农作物生长需要的钾、磷含量均低于国家标准值，且案涉化肥数量较大，直接关系到众多农户的切身利益，本案不属情节轻微情形。 被告洮南市人民政府作为复议机关，已经按照《中华人民共和国行政复议法》履行了复议程序的相关规定，其作出复议结论符合法律规定。 综上，本院认为，被告洮南市市场监督管理局作为国家法律授权负责市场监督管理的机关，根据法律规定，依照法定程序，对违反《中华人民共和国产品质量法》的违法行为作出处罚是其法定职责，本案原告吉林省吉利源农业专业合作社销售的化肥经检验为不合格产品，其销售行为违反《中华人民共和国产品质量法》有关规定，属于违法行为，对原告作出行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确、处罚适当，原告要求撤销处罚决定的理由不充分。被告洮南市人民政府依照法律规定的程序和被告洮南市市场监督管理局提供的证据、处罚依据，经审查，被告洮南市市场监督管理局作出的处罚决定事实清楚、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，作出维持行政处罚决定的复议决定正确、合法，原告要求撤销的请求没有事实和法律依据，对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下： 驳回原告吉林省吉利源农业专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告吉林省吉利源农业专业合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判长  吴士伟 审判员  卢伟光 审判员  刘 慧 二〇二〇年八月二十四日 书记员  李昱东