广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1322行初101号原告广东阿达彪服装有限公司。法定代表人朱平。委托代理人魏展谦，广东扬鼎律师事务所律师。委托代理人刘俊凯，广东扬鼎律师事务所实习律师。被告惠东县自然资源局。负责人余松庆，局长。委托代理人林伟仔，该局工作人员。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原告广东阿达彪服装有限公司诉被告惠东县自然资源局行政撤销纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人朱平及委托代理人魏展谦，被告委托代理人林伟仔、郑启迪到庭参加诉讼。被告诉讼负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。被告于2019年8月8日作出惠东自然资函[2019]540号《回复函》，认为未发现有证据证明上述不动产登记簿档案记载存在错误。因此，上述惠东国用（1996）字第132*****237号《国有土地使用证》的不动产登记簿档案记载用途为工业用地。原告诉称，一、被告以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，有违原终审判决的意旨和精神。根据《行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。2019年6月，惠州市中级人民法院在(2019)粤13行终56号行政判决书中，在实体层面认定被告否认原告《国有土地使用证》登记内容的主要证据不足，在程序层面认定被告作出行政行为未遵守正当程序，从而最终判决撤销被告于2018年5月31日向原告出具的《回复函》，并要求其重新作出处理。然而被告却不顾原终审判决的意旨和精神，在该终审判决生效后仍然在没有履行合法程序的前提下，以与此前相同的事实和理由，作出与此前结果相同的惠东自然咨函[2019]540号《回复函》。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十条第三款：“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理”。《行政诉讼法》第九十六条：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。二、原告名下的《国有土地使用证》和被告出具的《利用土地档案证明书》均载明土地用途为“工业用地、住宅”，但是被告却突然在《惠东县不动产登记资料查询结果证明》中否认土地的“住宅”用途，被告此项矛盾的行为缺乏事实和法律依据。1995年5月19日，惠东县XX山林场取得惠东国用(1995)字第132*****293号《国有土地使用证》，该证载明用地面积为61985平方米，用途为“工业用地、住宅”。因此，惠东县XX山林场在1996年8月25日将上述土地其中10697平方米的使用权转让给原告后，原告于1996年10月16日取得的惠东国用(1996)字第132*****237号《国有土地使用证》中依然载明土地用途为“工业用地、住宅”。而且，被告还在2013年1月17日向原告出具《利用土地档案证明书》，再次确认原告《国有土地使用证》所指土地的用途为“工业用地、住宅”。可见，原告持有的《国有土地使用证》是一脉相承，权属清晰，性质明确的。然而，被告却在没有任何法定事由造成土地信息变更的情况下，于2018年3月7日向原告出具《惠东县不动产登记资料查询结果证明》称该地仅剩“工业”用途。即使经过原告的申请和惠州市中级人民法院的终审判决，被告至今仍然没有明确解释否认原告《国有土地使用证》中“住宅”用途的具体事实理由和法律依据。被告在不同时间对同一宗土地的登记信息进行不同认定的行为，严重破坏了国家行政机关的公信力，给原告造成了错误引导，损害了原告的合法权益。三、原告巳提交证据证明不动产登记簿确有错误，但是被告未就其否认土地“住宅”用途的主张提供确实充分的证据。根据《物权法》第十七条：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”根据惠东国用(1996)字第132*****237号《国有土地使用证》和《利用土地档案证明书》，原告已经充分证明了涉案土地用途为“工业用地、住宅”。然而，被告既没有对涉案土地用途出现不同登记状况的原因进行调查，也没有对证簿不一的问题作出处理，仅以残缺不全且没有原件的土地登记簿和相关档案材料，就否定原告手中《国有土地使用证》原件的法律效力，如此牵强的举证显然没有达到证明标准，因此，被告应当承担举证不能的不利后果。四、因被告疏于管理的失职行为，导致土地登记簿和相关档案材料残缺不全且没有原件，被告及其有关责任人员应当承担相应的行政责任和相应的行政处分。根据《不动产登记资料查询暂行办法》第二十九条第五项，不动产登记机构及其工作人员违反本办法规定，未履行对不动产登记资料的安全保护义务，导致不动产登记资料、登记信息损毁、灭失或者被他人篡改，造成严重后果的，应对有关责任人员依法给予处分，涉嫌构成犯罪的，移送有关机关依法追究刑事责任。《不动产登记暂行条例》第二十九条：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”《物权法》第二十一条第二款：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。”土地登记簿和相关档案是重要的登记材料，被告作为主管行政机关应当对其加强管理和保护。然而在本案中，被告却只能提供残缺不全且没有原件的相关材料，显然存在失职行为，依法应当赔偿原告损失并追究被告及有关责任人员的行政责任。五、被告未经任何程序就否认原告《国有土地使用证》中登载的“住宅”用途，严重违反了程序正当原则。根据国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政不仅要做到合法行政、合理行政，还包括要做到程序正当。若不动产登记簿记载的事项确有错误的，被告应当依照法定程序对相关土地进行调查取证和性质认定，在遵循正当的法律程序（包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由、听取相对人的陈述和申辩，事后告知相对人权利救济途径等）作出相关行政决定后，才能作出对行政相对人不利的行政行为。然而在本案中，原告持有的《国有土地使用证》权属清晰，性质明确，甚至还经过被告在2013年1月17日出具的《利用土地档案证明书》再次确认，不存在任何错误。然而，被告却突然否认涉案土地的“住宅”用途，其行为不仅没有经过任何法定程序，而且也没有对原告进行任何告知，没有保障原告的程序性权利，严重违反了行政程序正当原则。综上所述，原告取得的土地使用权合法有效，持有的《国有土地使用证》正确无误，被告在没有履行任何法定程序的情况下，不顾原终审判决的意旨和精神，仍然以残缺不全且没有原件的档案材料和相同的理由作出与原行政行为相同的行政行为，严重违反了正当程序原则，破坏了国家行政机关的公信力，损害了原告的合法权益，依法应当赔偿原告损失并追究被告及有关责任人员的行政责任。为维护原告的合法权益，现根据《行政诉讼法》等相关规定特具状诉至贵院，请求判令：1.撤销被告于2019年8月8日作出的惠东自然资函[2019]540号《回复函》，并判令被告重新作出处理；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据有：1.原告营业执照，证明原告诉讼主体适格；2.被告组织机构代码信息，证明被告诉讼主体适格；3.惠东国用（1995）字第132*****193号《国有土地使用证》，证明惠东县XX山林场其中10697平方米的使用权转让给原告，土地用途应一脉相承；4.惠东国用（1996）字第132*****237号《国有土地使用证》，证明涉案土地现有的《国有土地使用权证》记载土地用途为“工业用地、住宅”；5.利用土地档案证明书，证明2013年1月17日，被告出具《利用土地档案证明书》再次明确涉案土地用途为“工业用地、住宅”；6.惠东县不动产登记资料查询结果证明，证明被告突然改变《国有土地使用证》登记内容，删去了土地的“住宅”用途；7.回复函，证明被告突然改变《国有土地使用证》登记内容，删去了土地的“住宅”用途；8.（2018）粤1322行初159号《行政判决书》、（2019）粤13行终56号《行政判决书》，证明在实体层面认定被告否认原告《国有土地使用证》登记内容的主要证据不足，在程序层面认定被告作出行政行为未遵守正当程序，最终判决撤销被告于2018年5月31日向原告出具《回复函》并要求其重新作出处理；9.惠东自然资函[2019]540号《回复函》，证明被告以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，有违原终审判决的意旨和精神。被告辩称，一、我局作出《回复函》(惠东自然资函[2019]540号）认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。首先，我局经调查未发现惠东国用(1996)字第132*****237号《国有土地使用证》的不动产登记簿档案记载存在错误，涉案国土证的不动产登记簿档案记载用途为工业用地。(2019)粤13行终56号《行政判决书》认为我局对于涉案土地用途存在两种不同的登记状况没有做调查和处理，仅以涉案土地登记簿中相关档案材料记载的土地用途是工业用地为由就作出《回复函》是主要证据不足，我局未保障被答辩人依法享有的参与权和陈述、申辩权系程序不当，撤销我局于2018年5月29日作出的《回复函》。因此，我局根据(2019)粤13行终56号《行政判决书》的要求，于2019年7月3日和2019年7月17日召开案件推进会，向原告法定代表人朱平及原经办涉案土地登记事宜的惠东县XX资源开发公司工作人员调查核实并进行现场勘验，调查结果如下：其一，根据惠东县XX资源开发公司工作人员陈述，原惠东县XX山林场（下称XX山林场）转让给原告的土地用途为工业，若需改变用途，需要由原告申请办理改变用途手续及补交土地出让金。其二，经现场勘验，涉案土地范围内搭建有临时建筑物。其三，涉案土地不动产登记簿档案中的《土地使用权变更证明书》所载土地用途为：“工业用地”；原告与XX山林场签订的《土地使用权转让协议书》注明的土地用途为：“厂房用地”、“工业用地”;XX山林场出具的办理土地使用权转让手续《申请书》陈述：“转让给阿达彪服装有限公司，用于建筑厂房”；涉案地块的《建设用地规划许可证》（编号：CL-Y-**）所载项目名称为工业；《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书》（惠东府计预字1996第17号），所批复内容为：“同意你单位建设服装加工厂房及生活设施”。因此，我局已经充分保障了原告依法享有的参与权和陈述、申辩权，在充分调查和现场勘查后未发现有证据证明上述不动产登记簿档案存在错误，我局根据上述调查结果认定惠东国用(1996)字第132*****237号《国有土地使用证》的不动产登记簿档案记载用途为工业用地是事实清楚、程序合法。其次，根据《物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。虽然被答辩人持有的不动产权属证书与不动产登记簿中记载的土地用途不一致，但经答辩人调查核实，并未发现有证据证明不动产登记簿档案记载存在错误。因此，答辩人以不动产登记簿为依据认定涉案土地用途为工业，符合上述法律规定。综上，答辩人作出《回复函》(惠东自然资函(2019)540号）认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。二、原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限。2019年8月9日，我局向原告送达《回复函》（惠东自然资函(2019)540号），告知原告惠东国用(1996)字第132*****237号《国有土地使用证》的不动产登记簿档案记载用途为工业用地。自2019年8月9日我局送达《回复函》之日至2020年3月17日被答辩人提起行政诉讼之日，已经超过六个月法定期限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。综上，原告提起本次行政诉讼已超过法定期限，应当依法驳回其起诉。三、涉案不动产登记簿并非如原告所称的残缺不全且没有原件，涉案不动产登记簿的部分登记材料已由我局在登记时核对原件后收取复印件留存不动产登记簿，而原件应当保存在原告处。涉案不动产登记簿并非如原告所称的残缺不全且没有原件。首先，涉案不动产登记簿中的《地籍调查表》、《土地使用权属变更证明书》、《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书》均为原件。其次，《土地使用权转让协议书》、《申请书》的提交主体均为受让、转让双方即原告和XX山林场涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用(1996)132*****237号]和《建设用地规划许可证》的权利人是原告，可见，上述登记材料已由我局在登记时核对原件后收取复印件留存不动产登记簿，而原件应当保存在原告处。再次，如上所述，经我局调查勘验核实，未发现有证据证明涉案的不动产登记簿档案记载存在错误，涉案国土证不动产登记簿档案记载用途为工业，涉案国土证与不动产登记簿中记载的土地用途不一致，应当以不动产登记簿的记载为准，上述行为并未对原告造成损害。最后，原告认为我局及相关责任人员应当承担相应的行政责任和行政处分并非属于行政诉讼的受理范围。四、我局作出的《回复函》不具有可诉性。原告于2018年5月29日向我局提交《申请书》就我局出具的《惠东县不动产登记资料查询结果证明》中用途记载为工业用地有异议，要求我局给予答复。我局于2018年5月31日作出《回复函》就原告提出的异议进行回复，原告不服上述回复函提起诉讼，经惠州市中级人民法院作出(2019)粤13行终56号《行政判决书》，我局在调查后重新作出《回复函》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该复函并没有对原告的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，应当驳回原告的起诉。综上所述，我局以不动产登记簿记载为依据作出《回复函》[惠东自然资函(2019)540号]认定事实清楚、程序合法，适用法律正确；原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限，我局作出的《回复函》不具有可诉性，恳请依法驳回其起诉或全部诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1.地籍调查表、身份证复印件、企业法人营业执照、企业法人代码证书、宗地图、惠东国用（1996）132*****237号《国有土地使用证》，证明涉案不动产登记簿登记资料齐全，并非如原告所称的残缺不全且没有原件；2.《土地使用权属变更证明书》、《建设用地规划许可证》（编号：CL-Y-**）、《土地使用权转让协议书》、《申请书》、《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书（惠东府计预字[1996]第17号），证明涉案国土证的不动产登记簿档案记载用途为工业用地，我局作出《回复函》（惠东自然资函[2019]540号）认定事实清楚；3.（2019）粤13行终56号《行政判决书》，2019年7月3日案件推进会笔录、照片、签到表、会议录音及光盘、2019年7月17日案件推进会笔录、指认界线图、现场勘验照片，证明我局根据（2019）粤13行终56号《行政判决书》的要求，召开案件推进会调查核实并进行现场勘验，我局作出《回复函》（惠东自然资函[2019]540号）程序合法；4.申请书、《回复函》（惠东自然资函[2019]540号）、公文送达回证及照片，证明1.原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限；2.我局作出的《回复函》不具有可诉性。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，1996年8月25日，原告通过与惠东县xx山林场签订《土地使用权转让协议书》，取得涉案土地使用权。1996年10月6日，惠东县xx山林场向惠东县林业局提交《申请书》，内容为“……我林场愿意将位于赤岭XXX的土地一块面积约壹万平方米的土地使用权属转让给阿达彪服装有限公司，用于建筑厂房，……请县国土局经手办理有关土地使用转让手续……。”1996年10月7日，被告向原告作出(编号：CL-Y-**）《建设用地规划许可证》，内容为“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理划拨土地手续”。1996年10月15日，惠东县地产交易所作出《土地使用权属变更证明书》，内容显示“土地用途：工业用地”。1996年10月16日，惠东县人民政府向原告颁发惠东国用（1996）字第132*****237号《国有土地使用证》，用途为“工业用地、住宅”。2013年1月17日，被告向原告出具《利用土地档案证明书》，其中第4点内容为“地号：10-2-3-2，地类（用途）：工业用地、住宅”。2018年3月7日，原告向被告提出不动产登记资料查询申请。同日，被告向原告出具《惠东县不动产登记资料查询结果证明》，该证明记载土地用途为工业用地。2018年5月29日，原告因上述查询结果证明中土地用途（工业用地）与其国土证土地用途（工业用地、住宅）不同，遂向被告提交《申请书》，要求被告就惠东国用（1996）字第132*****237号《国有土地使用证》的土地用途性质进行回复。2018年5月31日，被告作出《回复函》，称“土地权属变更证明书登记土地使用用途为工业用地，申请书，协议书，以及建设用地规划许可证、用地项目各方面材料审批表明都是工业用地等记载。故此，你此土地证属于工业用地，根据国家土地登记办法规定，土地证与其他登记不符，应以登记簿（档案）为准”。原告收到该回复后不服，遂向法院提起诉讼。2018年11月20日，本院作出（2018）粤1322行初159号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告收到该判决后不服，向惠州市中级人民法院提起上诉。2019年6月11日，惠州市中级人民法院作出（2019）粤13行终56号《行政判决书》，判决：一、撤销广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初159号行政判决；二、撤销惠东县自然资源局于2018年5月31日向广东阿达彪服装有限公司出具的《回复函》；三、惠东县自然资源局自本判决发生法律效力之日起六十日内对广东阿达彪服装有限公司提出的申请重新作出处理。2019年8月8日，被告作出惠东自然资函[2019]540号《回复函》，认为未发现有证据证明上述不动产登记簿档案记载存在错误。因此，上述惠东国用（1996）字第132*****237号《国有土地使用证》的不动产登记簿档案记载用途为工业用地。2019年8月9日，被告向原告送达惠东自然资函[2019]540号《回复函》，原告表示询问聘请律师后才确定是否签收。2020年3月19日，原告针对被告作出的惠东自然资函[2019]540号《回复函》向本院提起行政诉讼。另查明，被告于2020年4月2日收到本院邮寄的起诉状副本及证据材料，于2020年4月24日向本院提交答辩状及证据。本院认为，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告作出的惠东自然资函[2019]540号《回复函》中并未告知原告起诉期限，亦未能提供其他证据证明其已经告知原告起诉期限。原告于2019年8月9日知悉惠东自然资函[2019]540号《回复函》的内容，于2020年3月19日向本院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限，符合上述法律规定。因此，被告主张原告的起诉已经超过起诉期限，本院不予采信。关于被告作出的惠东自然资函[2019]540号《回复函》是否应当撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定，根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，被告于2020年4月2日收到本院邮寄的起诉状副本及证据材料，应当于2020年4月17日前向本院提交证据，但被告直至2020年4月24日才向本院提交证据，此前亦未向本院书面申请延期答辩和举证，违反了上述法律的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。综上，被告作出的惠东自然资函[2019]540号《回复函》证据不足，原告主张撤销，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告惠东县自然资源局于2019年8月8日作出的惠东自然资函[2019]540号《回复函》；二、限被告惠东县自然资源局于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告广东阿达彪服装有限公司提出的申请重新作出行政行为。本案受理费50元（原告已缴纳），由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来人民陪审员  陈海星人民陪审员  何 姗二〇二〇年八月十八日法官 助理  温露娜书 记 员  林晓慧