浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初239号原告黄炳焕，男，1962年12月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原告黄凤兰，女，1963年3月10日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告林炳中，男，1950年2月7日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告魏培健，男，1984年1月12日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告胡凌豪，男，1984年2月23日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原告沈玄子，女，1944年4月23日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上列六名原告的共同委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。出庭应诉负责人张伟，副区长。委托代理人李小鸥。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告黄炳焕等六人诉被告温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）房屋行政征收一案，本院于2019年10月15日作出(2019)浙03行初400号行政裁定,驳回原告起诉。原告不服提起上诉,浙江省高级人民法院作出(2019)浙行终878号行政裁定,指令本院继续审理。本院于2020年5月28日立案后，依法组成合议庭对本案进行继续审理。本案现已审理终结。2018年6月19日，温州市瓯海区人民政府作出温瓯政发〔2018〕62号《关于对瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉房屋征收决定），主要内容如下：“因瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程建设等公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》（温政令第1号）等有关规定，温州市瓯海区人民政府决定对瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收，现将房屋征收有关事项作出如下决定：一、建设项目名称：瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程。二、征收范围：以瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收红线范围为准。三、房屋征收部门及实施单位：温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室为房屋征收部门，委托瓯海区梧田街道办事处（以下简称梧田街道办事处）为房屋征收实施单位，由实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。四、房屋征收实施期限：自房屋征收决定公告之日起2个月内。五、房屋征收补偿依据：房屋征收补偿安置方式、安置原则、具体补偿安置标准及奖励补助按照《瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案》执行。六、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。七、被征收人应当积极配合房屋征收工作，在规定的搬迁期限内，按照实施方案规定的标准，与征收实施单位签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁。八、本决定自2018年6月19日起实施。被征收人对本征收决定不服的，可自决定公告之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，也可自本决定公告之日起6个月内依法向温州市中级人民法院提起行政诉讼。”被诉房屋征收决定后附《瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案》。原告黄炳焕等六人诉称：六名原告在温州市瓯海区××街拥有合法房屋。原告通过诉讼得知被告瓯海区政府作出了被诉房屋征收决定，将原告房屋纳入征收范围。原告认为，被告作出的被诉房屋征收决定在实体和程序上均属违法，严重侵害了原告的合法权益。故请求撤销被诉房屋征收决定。原告黄炳焕等六人向本院提交了以下证据：1.六原告的房屋所有权证、国有土地使用权证，以证明原告有合法的国有土地上房屋被纳入征收范围。2.（2018）浙03行初460号案中瓯海区政府提交的行政答辩状、证据清单、被诉房屋征收决定，以证明原告通过该案诉讼才获知被告作出了被诉房屋征收决定，于2019年4月提起本案诉讼，没有超过法定期限。3.（2018）浙0304行初61-63、68、69、78号六份行政判决书，以证明在被告作出被诉房屋征收决定之前，六原告房屋已被梧田街道办事处强制拆除，法院已判决确认强拆行为违法。被告瓯海区政府辩称：一、2018年6月19日，被告作出涉案房屋征收决定，并于同月22日作出〔2018〕5号《关于对瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》，同日在梧田街道月落垟村居民中心村务公示栏张贴，于同月28日在瓯海区政府网站上公示。上述公告已告知起诉期限。原告提起本案诉讼，已经超出了行政诉讼法第四十六条规定的起诉期限，应裁定驳回其起诉。二、被告严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定作出被诉房屋征收决定，证据充分、程序正当，适用法律法规正确，并未侵害原告的合法权益。请求驳回原告的起诉。被告瓯海区政府向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证书、事业单位法人证书，以证明房屋征收实施单位及房屋征收部门的主体信息。2.温州市瓯海区发展和改革局温瓯发改〔2017〕34号关于温州市瓯海区梧田街道棚户区（城中村）改造项目一期可行性研究报告的批复，3.温州市瓯海区发展和改革局温瓯发改函〔2018〕3号关于瓯海区梧田街道月落村（上爿）城中村改造工程是否符合国民经济和社会发展规划的复函、温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（节选），4.瓯海区政府温瓯政发〔2017〕24号关于印发2017年度瓯海区固定资产投资暨重点建设计划的通知（节选），5.温州市瓯海区发展和改革局项目服务联系单，温州市规划局瓯海分局温规瓯函〔2018〕8号关于瓯海区梧田街道月落垟（上爿）城中村改造工程规划意见回复函，温州市国土资源局瓯海分局复函及瓯海区中心城区土地利用总体规划局部图（2006-2020年）。证据2-5以证明涉案工程符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。6.瓯海区政府温瓯政发〔2018〕13号关于公布瓯海区梧田街道月落垟村城中村改造（上爿）工程房屋征收范围的通知、网站公示页、现场张贴照片。7.暂停办理相关手续的通知，以证明房屋征收部门通知相关部门暂停办理相关手续。8.关于瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收范围内房屋调查登记的通知、调查情况公示、调查登记公示表、未登记房屋调查公示表、现场公示照片，以证明房屋征收部门、实施单位已对涉案工程房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。9.关于要求确定瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案的请示及实施方案，关于公布梧田街道月落垟村（上爿）、塘东村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知，以证明被告组织有关部门对房屋征收补偿实施方案进行论证。10.关于公开征求瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）意见的通知、网站公示页及现场张贴照片，11.关于公布瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知、网站公示页及现场张贴照片。证据10-11以证明被告公布房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）并征求公众意见。12.瓯海区政府2018年5月28日常务会议纪要，以证明被告召开常务会议，同意启动并作出被诉房屋征收决定。13.关于要求确定瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收社会稳定风险评估的请示及附件、关于同意瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告的通知，以证明被告组织有关部门对涉案工程房屋征收社会稳定风险进行了评估。14.关于房屋征收补偿资金的承诺，以证明瓯海区财政部门出具资金保障承诺，承诺涉案房屋征收补偿资金能够足额到位。15.梧田街道办事处于2018年6月19日出具的情况说明，以证明被告作出被诉房屋征收决定前，涉案房屋征收范围内百分之九十以上被征收人已签订腾空协议。16.被诉房屋征收决定，17.瓯海区政府〔2018〕5号《关于对瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》、网站公示页及现场张贴照片。证据16-17以证明被告作出被诉房屋征收决定并予以公告。被告瓯海区政府另提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》作为法律依据。经庭审质证，双方当事人提交的证据，本院对证据的形式真实性均予以确认，可以证明原告房屋权属状况及被告作出被诉房屋征收决定的过程等事实，本院对相关事实予以认定。至于上述证据能否证明被诉房屋征收决定的合法性等争议问题，在说理部分阐述。根据上述认定的证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：根据《温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，梧田街道月落垟村被列为市级重点的城中村改造范围。梧田街道月落垟村城中村改造安置工程（上爿）被列入2017年度瓯海区固定资产投资暨重点建设计划。2018年1月11日，温州市规划局瓯海分局出具复函，认为瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程符合城乡规划和专项规划，但未附具相关规划文本。2018年1月15日，温州市瓯海区发展和改革局与温州市国土资源局瓯海分局分别出具复函，认为上述工程已纳入瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，符合土地利用总体规划。2018年1月25日，瓯海区政府在其政府网站发布《关于公布瓯海区梧田街道月落垟村城中村改造（上爿）工程房屋征收范围的通知》，并于次日在月落垟村委会张贴公示。2018年3月30日，梧田街道办事处在月落垟村委会公示栏公示《瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》及附件。4月12日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室向瓯海区政府呈报《关于要求确定〈瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案〉的请示》并附实施方案。4月16日，瓯海区政府作出《关于公布梧田街道月落垟村（上爿）、塘东村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知》，称：2018年4月13日瓯海区政府组织区发改局、区财政局、区住建局、区征收办、区国土资源分局、区规划分局等单位对两个方案进行了论证，一致认为两个方案合理可行。2018年4月17日，瓯海区政府在其政府网站发布《关于公开征求〈瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案〉（征求意见稿）意见的通知》并附征求意见稿，同日在月落垟村村委会张贴公示，征求意见期间自2018年的4月17日至5月17日止。2018年5月7日，瓯海区政府召开第十四次常务会议，会议同意启动并作出梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程等项目的国有土地上房屋征收决定。2018年5月22日，瓯海区政府在其政府网站发布《关于公布瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，称：征求意见期间未有被征收人提出书面意见和建议。该通知于5月25日在月落垟村公示栏张贴公示。2018年5月28日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室向瓯海区政府呈报《关于要求确定瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收社会稳定风险评估的请示》并附评估报告。2018年5月29日，瓯海区政府同意该风险评估报告，该项目的风险等级为低风险，评估意见为可以实施。2018年6月7日，温州市瓯海区财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》，称：温州市瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收补偿资金由区财政予以落实。2018年6月19日，瓯海区政府作出被诉房屋征收决定，并于同月28日在其政府网站发布〔2018〕5号《关于对瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》，载明了房屋征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并附《瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案》，征收补偿方案明确“安置地块在梧田街道月落垟村（上爿）地块（就地安置）”。该公告于2018年6月22日在月落垟居民中心公示栏现场张贴公示。原告黄炳焕等六人各有房屋位于上述房屋征收决定确定的征收范围内，不服该房屋征收决定，提起本案诉讼。审理中，被告瓯海区政府提交了一份梧田街道办事处于2018年6月19日出具的情况说明，称瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程涉及国有土地上房屋共310户，截至2018年6月19日前，已签订腾空协议的有288户，签约率为92.9%。另据已经发生法律效力的（2018）浙0304行初61-63号、68号、69号、78号六份行政判决，原告胡凌豪及其余五名原告的房屋分别于2017年12月20日和2018年1月23日被梧田街道办事处违法强制拆除。本院认为：一、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1878号行政裁定已认定原告系在法定起诉期限内提起本案诉讼，本院不再赘述。二、关于被诉房屋征收决定是否合法的问题，本院具体评析如下：一、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”上述规定既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有房屋征收的法定程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在征收决定作出前应当予以遵循。本案中，被告没有提交“建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形”的证据，在其政府常务会议纪要、社会稳定风险评估报告等证据中虽有提及城中村改造工程是以改善群众的居住生活条件为根本出发点和落脚点，是一项重要民生工程，但该内容不能代替建设活动组织实施单位依法应当提交的具体公共利益情形的说明。被告在其对外发布的被诉房屋征收决定等文书上，也均未明确符合公共利益的具体情形，亦未在诉讼中就本案征收符合公共利益的具体情形作出说明，由此引发原告对本案征收是否符合公共利益的需要而确需征收的质疑。另一方面，被告作出的被诉房屋征收决定并未附具房屋征收红线图，诉讼中亦未提交关于房屋征收范围的证据。从瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿的调查公示表来看，被告仅节选了其中四页，且土地使用权类型一栏存在空白的情况。因此，根据被告在案证据，本院无法确定本案房屋征收范围，亦难以认定被征收人即为被告主张的310户。同时，被诉房屋征收决定虽明确建设项目名称为瓯海区梧田街道月落垟（上爿）城中村改造工程，但被告并未提供建设项目立项批复文件，无法证明系基于具体项目的“建设活动”而“确需征收房屋”。虽然温州市瓯海区发展和改革局确认瓯海区梧田街道月落垟（上爿）城中村改造工程已纳入《瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，但该文件不能替代具体建设项目的立项批复，也不能替代发展和改革主管部门提供的建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。鉴于在案证据无法确定房屋的征收范围，以及城乡规划和专项规划的情况，温州市国土资源局瓯海分局复函称瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程符合土地利用总体规划，以及温州市规划局瓯海分局复函称该工程符合城乡规划和专项规划，缺乏事实根据，不能作为被告作出被诉房屋征收决定的有效依据。综上所述，被告提供的证据不能证明被诉房屋征收决定作出前已具备前述法律规定的启动征收条件。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，被告虽有将拟定的征收补偿方案在其政府网站进行公告，并在月落垟村委会公示栏予以张贴，但原告提出其房屋在此之前已被强制拆除，对征收补偿方案的征求意见并不知情，有其合理性，故被告上述征求意见的程序不能达到向原告征求意见的效果。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从上述规定来看，市、县级人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要说明的是，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。在本案，被告提交的《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》及节选的调查登记公示表、未登记房屋调查公示表，部分房屋对应的土地使用权类型一栏为空白，且未登记房屋调查公示表仅有调查而无对违法建筑的认定或处理结论。结合上文指出的房屋征收范围尚不确定的问题，本院无法认定被告已在作出被诉房屋征收决定前尽到对征收范围内的房屋进行调查登记，对未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责，行政程序违法。综上所述，被告作出被诉房屋征收决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。考虑到梧田街道月落垟村已被《温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定为“市级重点的城中村改造范围”，且包括众原告在内的大部分被征收人的房屋已经被拆除，可以认为撤销被诉房屋征收决定将会对公共利益或他人合法权益造成损害，故依法应确认被诉房屋征收决定违法，并责令被告采取相应的补救措施。被告应补充确定符合公共利益的具体情形及案涉建设活动的具体建设项目，并依法补办立项、规划、土地等相关审批或许可手续，由相关职能部门提供符合有关规划、计划的证明文件。被告还应组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理以及进一步明确征收红线范围、补充征求补偿安置方案的意见等，以确保被征收人的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告温州市瓯海区人民政府于2018年6月19日作出的温瓯政发〔2018〕62号《关于对瓯海区梧田街道月落垟村（上爿）城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》违法；二、责令被告温州市瓯海区人民政府根据本判决采取相应补救措施。本案案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 许旭东审 判 员 曾晓军审 判 员 郑 宇二〇二〇年八月四日法官助理 胡瞻智代书记员 项炯量