湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0611行初28号原告曹献平，男，汉族，1963年3月8日出生，住湖南省汨罗市。委托诉讼代理人田晓红，湖南惠风律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告岳阳市屈原管理区天问街道办事处，住所地汨罗市营田镇。法定代表人陈龙，该办事处主任。被告岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心，住所地汨罗市营田镇。法定代表人杨若春，该中心主任。委托诉讼代理人王放辉，湖南争衡律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人张利，男，汉族，1974年1月22日出生，住湖南省湘阴县。第三人钟亮文，女，汉族，1973年8月24日出生，住湖南省湘阴县。原告曹献平认为被告岳阳市屈原管理区天问街道办事处（以下简称天问街道办）、岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心（以下简称屈原征收补偿中心）第三人张利、钟亮文不依法履行房屋征收货币补偿协议一案，本院于2020年1月7日立案后，分别向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。原告曹献平及委托诉讼代理人田晓红，被告岳阳市屈原管理区天问街道办事处法定代表人陈龙、岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心法定代表人杨若春，委托诉讼代理人王放辉到庭参加了诉讼，第三人张利、钟亮文经本院合法传唤未到庭。本案审理过程中原、被告双方向本院申请三个月庭外调解期，本案现已审理终结。原告曹献平诉称，2012年岳阳市屈原管理区委员会设立屈原征收补偿中心为全额拨款的正股级事业单位，为无法人资格的常设机构。2017年3月10日，天问街道办设立天问街道棚户改造项目指挥部为临时机构，已撤销。2017年11月15日，被告天问街道办设立的临时机构与原告签订了一份《天问街道棚户区改造房屋征收意向书》，该指挥部愿意以240万征收原告位于希望村9栋的二层筒子楼42间，建筑面积967.5㎡。为了完成棚改户指标数量，该指挥部将原告一户的房屋和土地，分割成20户进行申报，该指挥部和屈原征收补偿中心并于2017年12月8、9、10日分别以贺建平、曹献辉、杨涛、易德光、郑丽萍、钟央、欧阳胜、王琳名义签订了八份《房屋征收货币补偿协议》，补偿金额共计960,964元。2018年4月9日至15日，该指挥部和被告屈原征收补偿中心再分别以吴晏、曹献军、陈英、周敏轩、王永红、田荣华、张利、曹献春、曹泽兵、罗立新、张玲、曹献平十二户名义签订了十二份《房屋征收货币补偿协议》，补偿金额共计1,439,036元。上述分割20户的补偿款总额为240万元。协议签订后，被告对原告房屋进行了拆除，2018年5月21日，岳阳市屈原管理区委员会的国库集中支付局向贺建平、曹献辉、杨涛、易德光、郑丽萍、钟央、欧阳胜、王琳等八人支付了960,964元房屋拆迁补偿款，该八人分别于次日将上述补偿款全部转给原告。但其余12户的补偿款，被告却迟迟不予支付，其中包括与原告和第三人签订的146956元补偿款协议。原告数次催讨，被告一拖再拖。故诉至法院请求：1、请求判令被告支付原告拆迁补偿款146956元，并从2018年5月12日起，按银行贷款利率承担延期付款利息至归还之日止；2、由被告承担本案的全部诉讼费。原告曹献平向本院提供以下证据：第一组证据，证据1、2012年4号文件，欲证明征收与补偿中心没有法人主体资格；证据2、2017年3号文件，欲证明天问街道棚户区改造项目建设工程指挥部隶属于天问街道办；证据3、关于成立天问街道棚户区改造项目建设工程指挥部的通知，欲证明合同的签订方是指挥部，但指挥部是临时机构也不存在了，原告故起诉天问街道办。第二组证据，证据4、天问街道棚户区改造房屋征收意向书；证据5、关于幸福村同心网吧及希望村九栋棚改情况说明；证据6、房产证；证据7、国土证；证据8、2016年38号文件（庭上提供）。该组证据欲证明签订合同是双方意愿的真实表示，均依据屈原管理区相关文件作出的。被告天问街道办辩称，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，以及岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初331号《行政裁定书》的裁定，本案被告为屈原征收补偿中心，，答辩人非本案适格主体。被告天问街道办未提供证据。被告屈原征收补偿中心辩称，一、答辩人与第三人签订的《房屋征收货币补偿协议》因违反了国家相关法律规定，请求人民法院判决该行政合同无效。根据《国有土地房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（湖南省人民政府令第268号）、《岳阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（岳政发［2012］13号）的相关规定，天问街道棚户区改造项目指挥部、答辩人与第三人签订的《房屋征收货币补偿协议》，所涉及拆迁标的不符合相关法律、法规及省、市关于棚户区改造相关政策规定的界定标准，双方签订的行政协议，因违反了国家相关法律法规的规定，自签订之日起属于无效合同。二、原告非本行政诉讼的适格主体，请求法院驳回其诉讼请求。本案所涉《房屋征收货币补偿协议》，系第三人与答辩人所签，如果涉及到合同效力及履行方面的诉讼，诉讼主体应为协议相对方，即以第三人作为原告起诉答辩人，现本案原告请求判令补偿款属于自己所有的诉讼请求，属于民事案件的受案范围，不属于行政诉讼案件的受案范围。三、诉争拆迁房屋，应该按照土地收储的相关政策，重新签署协议予以补偿。本案天问街道办设立的项目部与原告签订的《意向书》，将诉争房屋列入棚户区改造范围，属于定性错误，并且以一户分割的方法，与相关法律法规相悖。2018年11月13日，岳阳市屈原管理区区长办公会议，针对棚改问题作出了明确规定，坚决杜绝分户。故此，答辩人已向原告释明和协调多次均未果，与原告所签《意向书》应予解除。被告屈原征收补偿中心提供如下证据：证据1、湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委会湖南省财政厅、湖南省国土资源厅关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知；证据2、屈原区管委办公室文件棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案；证据3、岳阳市屈原管理区区长办公室会议纪要。第三人经法院传唤未到庭参加诉讼。经庭审举证质证，原告对被告屈原征收补偿中心提交证据的质证意见为：对证据一被告文件中的三个标准我方都符合，危房、农垦使用年限较长，涉案房屋是68年工矿棚户区改造标准第二条，涉案房屋是C级危房；证据二区管委会办公室文件棚户区改造方案，原告证据中有街道办的申请且有两位领导的签字，与该文件是一致的；证据三会议纪要法律效益低于文件，且涉案协议在2017年签订，而该会议纪要是2018年形成的，该会议纪要不能证明被告主张。被告屈原征收补偿中心对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，天问街道办不是适格被告。对第二组证据的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，意向书写的很清楚，原告本来是一户，按一户征收不符合棚改政策，所以意向书违规，不能凭意向书来认定补偿款；棚改情况说明明显是违规的，指挥部当时的说明就是与实际情况违背的，虚假说明导致政府相关部门签订的意见也是不合法的；国土、房产证无关联性，管委会的文件，证明征收当事人是区管委会，征收部门是指挥部，办事处不是适格的主体。对第三组证据中补偿协议的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，12户未收到补偿款和8户已收到补偿款的人员不属于棚改户，他们在其他地方有房产，该协议从签订起就是无效协议。被告天问街道办对原告提交证据的质证意见为：同意被告屈原征收补偿中心所述质证意见。本院对上述证据认证如下：本案为行政协议纠纷，对于本案原、被告提供证据的真实性本院予以认可，对合法性及关联性及证明目的将结合全案在本院认为部分综合论述。经审理查明，原告曹献平所有的一套房产位于岳阳市，房屋结构为混合，房屋总层数为2层，建筑面积为978.66平方米。房屋所有权证号为岳房权证屈原管理区字第××号，土地证号为屈原国用（2009）第190××××0900号，使用权类型为划拨，使用权面积为489.33平方米。2017年3月10日，屈原管理区天问街道党工委、天问街道办成立天问街道棚户区改造项目建设工程指挥部。2017年11月15日，天问街道棚户区改造项目指挥部作为甲方与乙方曹献平签订《天问街道棚户区改造房屋征收意向书》，内容为：乙方位于希望村9栋的房屋，属于天问街道棚户区改造征收红线范围，该房屋建于1968年，二层筒子楼，砖混结构，Ｄ级危房，共42间，房屋权证号码：00××81，发证面积967.5平米，国土证号码：190××××0900，发证面积967.5平米。经双方协商，达成意向：乙方同意参加棚改征收范围，愿意以评估价240万元征收，甲方原则上同意，待报请区棚户区改造指挥部批准后，办理征收手续。2017年11月30日，天问街道棚户区改造项目指挥部出具《关于幸福村同心网吧及希望村九栋棚改情况说明》，内容为：天问街道棚户区改造2011年摸底申报计划时，幸福村同心网吧按9户摸底申报，希望村九栋按26户摸底申报，均在征收红线范围内，我们请求纳入2017年棚户区改造范围并按申报户数办理征收手续。天问街道棚户区改造项目指挥部和屈原管理区住房保障领导小组办公室在情况说明上盖章确认。2017年12月期间，原告曹献平位于天问街道办希望村9栋的私有房产拆分为20户，被告屈原征收补偿中心作为甲方、天问街道棚户区改造项目建设工程指挥部作为丙方，于2017年12月8、9、10日分别以贺建平、曹献辉、杨涛、易德光、郑丽萍、钟央、欧阳胜、王琳名义签订了八份《房屋征收货币补偿协议》，补偿金额共计960964元。2018年4月9日至15日，该指挥部和被告屈原征收补偿中心再分别以吴晏、曹献军、陈英、周敏轩、王永红、田荣华、张利、曹献春、曹泽兵、罗立新、张玲、曹献平十二户名义签订了十二份《房屋征收货币补偿协议》，补偿金额共计1439036元。上述分割20户的补偿款总额为240万元。本案中，原告曹献平、第三人张利、钟亮文与被告签订的《房屋征收货币补偿协议》编号为天问棚改（2018）希9-40、41、42号，合同约定被征收房屋的补偿内容为房屋补偿款93912元，装饰装修费2197元，其他奖励费用搬家费1000元，临时安置费3000元，按期签约奖10920元，按期搬迁奖5460元，选择货币补偿奖30467元，以上各项总计146956元。协议签订后，被告对原告曹献平的房屋进行了拆除，2018年5月21日，岳阳市屈原管理区委员会的国库集中支付局向贺建平、曹献辉、杨涛、易德光、郑丽萍、钟央、欧阳胜、王琳等八人支付了960964元房屋拆迁补偿款，但其余12户的补偿款，被告暂未支付。另查明，屈原管理区管委办公室文件《屈原管理区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（屈政办发［2016］38号）（以下简称《安置方案》）第四项征收补偿中规定，（一）评估机构的选择：由房屋征收部门组织被征收人依法依规按程序确定评估机构。（二）被征收房屋的权属、性质、用途和建筑面积的认定：对于已进行权属登记的房屋，以房产证书的记载为准，未进行权属登记或擅自改变用途的建筑，由区保障性安居工程领导小组认定和处理。2018年11月13日，屈原管理区管委办公室下发第八次区长办公会议纪要，明确棚户区改造工作中要严格坚持标准，一户一核签字确认，坚决杜绝分户、压低或者抬高支付标准。本院认为，本案焦点为：一、天问街道办和屈原征收补偿中心是否为本案适格的被告；二、原、被告签订的《房屋征收货币补偿协议》是否合法有效。关于焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，签订协议的丙方为天问街道棚户区改造项目指挥部，而成立组建该项目指挥部的机关为天问街道办，项目指挥部并不具有独立的行政管理职能，其对外所签订协议的行为，其法律责任应当由天问街道办承担。屈原房屋征收补偿中心作为签订协议的甲方，也是房屋征收部门，其为实现行政管理目标而与原告签订了涉案行政协议，亦属于本案适格被告。关于焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》（湘建保〔2016〕138号）对湖南省棚户区界定标准和审批程序作了相关规定，棚户区改造的根本目的是改善符合棚改政策群众的居住条件，是重大的民生工程，棚改要体现住房居住属性。本案中，其一，原告所有的涉案房屋已办理房屋所有权证和国有土地使用权证，权利人为原告曹献平，《安置方案》中规定，对于已进行权属登记的房屋，以房产证书的记载为准。而本案中原告房屋被拆分成20户分别与被告签订《房屋征收货币补偿协议》，违反了《安置方案》的规定；其二，《安置方案》中规定征收房屋的价值由选定的征收评估机构按照国家有关规定评估确定，本案中原被告并未提供证据证明协议确定的补偿金额已经评估机构依法按程序予以评定，违反了《安置方案》的规定；其三，被告提交的区长专题办公会议纪要中明确规定在棚户区改造中要严格坚持标准，一户一核签字确认，坚决杜绝分户、压低或者抬高支付标准等违纪违规行为；其四，被告在庭审中陈述棚户区改造补偿标准中，分户后的补偿金额与未分户的补偿金额在计算上有区别，其补偿的户头都是按20户计算，且被告在答辩状和庭审过程中均主张涉案房屋不应拆分户头适用棚改政策。综上，被诉行政协议的签订存在重大且明显违法的情形，故被诉行政协议应确认无效，对原告要求履行该协议的给付剩余补偿款及利息的请求，本院不予支持。但鉴于本案系因被告的原因导致的行政协议被确认无效，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，被告应采取补救措施，对原告涉案房屋的补偿事宜重新作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条的规定，判决如下：一、确认原告曹献平与被告岳阳市屈原管理区天问街道办事处、岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心于2018年4月12日签订的天问棚改（2018）希9-40、41、42号《房屋征收货币补偿协议》无效；二、驳回原告曹献平要求给付补偿款及利息的诉讼请求；三、责令被告岳阳市屈原管理区天问街道办事处、岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心于本判决发生法律效力后六十日内，采取补救措施，对原告涉案房屋的补偿事宜重新作出补偿决定。本案诉讼费50元，由被告屈原管理区天问街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  李 平人民陪审员  付陆君人民陪审员  谢 娜二〇二〇年八月二十日书 记 员  刘 可附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。