山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终98号上诉人（原审被告）滨州市滨城区杜店街道办事处。住所地：滨州市滨城区黄河二路西首399号。法定代表人王忠新，主任。参加诉讼行政机关负责人石志波，滨州市滨城区杜店街道办事处维稳办公室主任。委托代理人寇相毅，山东黄河律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李成顺，男，1969年4月7日出生，汉族，住山东省滨州市滨城区。委托代理人丁素英，北京市京师律师事务所律师。委托代理人沈春，北京市京师律师事务所实习律师。原审被告滨州经济技术开发区管理委员会。住所地：滨州市渤海十八路667号中海大厦。法定代表人佘洪烈，主任。参加诉讼行政机关负责人胡其勇，副主任。委托代理人贾涛、张洪芳，山东开言律师事务所律师。上诉人滨州市滨城区杜店街道办事处（以下简称杜店街道办）因与被上诉人李成顺及原审被告滨州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政强制一案，不服山东省博兴县人民法院（2019）鲁1625行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人杜店街道办的出庭负责人石志波及委托代理人寇相毅，被上诉人李成顺及委托代理人丁素英、沈春，原审被告开发区管委会的出庭负责人胡其勇及委托代理人张洪芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定以下事实：原告李成顺是滨州市滨城区杜店街道办事处东李村（以下简称东李村）村民。2019年，东李村通过调查问卷的形式征求村民是否同意棚户区改造等事项，李成顺对调查问卷上的问题勾选“同意”并签名。东李村村民代表会议对东李村进行棚户区改造并委托政府组织实施及参照《滨州市国有土地上房屋征收与补偿办法》相关规定制定棚户区改造方案等形成了决议。东李村向村民发放了《滨州经济技术开发区杜店街道办事处东李××棚户区改造宣传指导手册》（以下简称东李××棚户区改造宣传指导手册），该手册包含了棚户区改造项目简介、流程图、《滨州经济技术开发区杜店街道办事处东李××棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）》（以下简称东李××棚户区改造补偿安置方案）、棚户区改造补偿安置相关政策问答等。2019年6月19日，东李××棚户区改造补偿安置方案征求意见期满，东李村对正式方案予以张贴公示。根据《杜店街道办事处村民住房普查登记表》、《杜店街道办事处村民住房普查登记汇总表》，2010年1月房屋普查李成顺（李连顺）有房屋一处，即涉案“84号院落”。2019年4月，李成顺在涉案房屋勘估草图上签名。东李村被拆迁户大部分村民签订了补偿安置协议。李成顺因故未签订补偿安置协议。2019年6月21日，开发区管委会向原告下达《责令限期拆除通知书》，以原告未取得乡村建设规划许可证在长江××以南××以西擅自建设的行为违法为由，责令其于2019年6月22日自行拆除，逾期未拆除的，依法强制执行。2019年6月25日原告所在村小组的部分村民在李成顺与东李村委会的房屋拆迁补偿安置协议上签名。6月26日原告的涉案房屋被拆除。另查明，2019年6月，原告通过向滨州市人民政府、山东省人民政府申请关于征地问题的政府信息公开得知其申请信息涉及的土地正处于拆迁补偿阶段，还未办理征地手续。原审法院认为，一、关于原告主体资格问题。涉案84号房屋系原告李成顺所有，其提起诉讼，具有本案原告主体资格。二、关于强拆主体的问题。从两被告提交的证据来看，涉案房屋属于东李××棚户区改造项目的范围。根据东李××棚户区改造补偿安置方案，被告开发区管委会是项目的组织实施主体。本案中，开发区管委会否认其实施了拆除涉案房屋的行为，原告也未提交证据证实开发区管委会参与了涉案拆除行为。杜店街道办未否认其参与实施房屋拆除行为，且其在答辩中称“实施东李××棚户区改造中，根据东李村委会的委托，参照结合有关法规、政策及实际情况，制定了东李××棚户区改造补偿安置方案的征求意见稿，由杜店街道办和东李村两委、村民代表组成了领导小组具体负责棚户区改造拆迁补偿工作”，因本案中并无证据证明开发区管委会与杜店街道办在实施被诉强拆房屋行为中存在委托关系，故在针对强拆房屋行政违法的行政诉讼中,杜店街道办是被诉行政行为的适格主体。通过本案证据，东李××棚户区改造项目是政府项目，并参照国有土地上房屋征收与补偿的方式进行改造和拆迁。因此，杜店街道办称，涉案房屋是在东李村委会决定代签补偿安置协议后由拆迁服务机构对原告房屋进行拆迁，不属于行政强制拆迁，无事实和法律依据，其主张不能成立，不予支持。三、拆除行为的合法性问题。开发区管委会主张被拆除房屋系违法建筑，但其在诉讼中并未提交充分证据证明其认定房屋系违法建筑的职权依据、事实依据、法律依据以及作出该认定的相应程序，故其主张不能成立。原告在棚户区改造过程中未与有关单位达成补偿安置协议。原告所在村小组的部分村民在李成顺与东李村委会的房屋拆迁补偿安置协议上签名，因未获得原告的授权，且在此后原告亦未予认可，故该协议对原告不发生法律效力。杜店街道办未遵循法定程序拆除原告房屋的行为无事实和法律依据。鉴于本案被诉房屋拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，因此应当确认违法。综上，原告要求确认被告杜店街道办强拆原告涉案房屋的行为违法，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告滨州市滨城区杜店街道办事处拆除原告李成顺位于杜店街道××××号房屋的行政行为违法；二、驳回原告李成顺对滨州经济技术开发区管理委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由被告滨州市滨城区杜店街道办事处负担。杜店街道办不服一审判决提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人李成顺对上诉人杜店街道办的诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定上诉人为强拆主体是错误的。（一）根据东李××棚户区改造补偿安置方案，上诉人是与东李村两委、村民代表组成领导小组，负责棚户区改造拆迁补偿工作，工作范围不包括对违法建筑的拆除及签约后房屋的拆除。另，已有证据证明向李成顺下达限期拆除通知的不是上诉人。（二）被上诉人无证据证明系上诉人实施强拆，一审判决以上诉人未否认参与实施房屋拆除行为即认定上诉人是强拆主体错误。上诉人一审时在答辩意见和举证中已表明涉案房屋的拆除与上诉人无关。（三）上诉人和东李村两委、村民代表组成领导小组，领导小组负责的是“棚户区改造拆迁”中的“补偿”，并非改造、拆迁。因棚户区改造不是房屋征收，其补偿不是征收补偿，故使用了“改造拆迁”的用语。一审判决以领导小组负责改造拆迁补偿即认定上诉人负责房屋拆除错误。（四）一审判决以上诉人实施强拆行为无证据证明与开发区管委会存在委托关系为由，认定上诉人是被诉强拆行为的适格主体，是法律理解和适用的错误。办事处作为无独立职权的派出机构，负责处理上级机关指定的事务，无需委托。二、一审判决将东李××棚户区改造定性为政府项目，从而以此为前提评价有关行为是错误的。（一）根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》及省市关于棚户区改造的有关规定，棚户区改造可以多种市场主体参与，故村集体组织可以作为棚户区改造主体。（二）根据一审中已认定的调查问卷、村民代表会议决议等，能够证明东李××棚户区改造是由村集体组织启动，根据村民意见及村民代表会议决议委托政府组织实施的，因此东李××棚户区改造的主体是东李村集体经济组织。东李××棚户区改造事关东李村全体村民的利益，村民有权通过自治的方式予以维护。不能因为村民的自治行为不具有法律效力，就推断为政府行为。被上诉人李成顺辩称，一、杜店街道办与开发区管委会组织实施了强制拆除，是本案适格主体。东李××棚户区改造宣传指导手册中载明，对逾期不签订补偿安置协议的，根据不同情况分别或者同时采取下列强制方法……由区管委会决定并组织公安、执法、住建规划、征收、国土部门、公证处、杜店街道办事处等部门强制拆除。原审被告开发区管委会于2019年6月21日作出《责令限期拆除通知书》，以李成顺擅自建设为由责令其于2019年6月22日前自行拆除。时隔数日，李成顺的房屋被拆除。被上诉人之妻随即报警，经接警警官告知，系杜店街道办参与并强拆了李成顺的房屋。且在东李××棚户区改造补偿安置方案的征求意见稿第12页中，明确杜店街道办和东李村两委、村民代表组组成领导小组具体负责该棚户区改造拆迁补偿工作。根据法律规定，街道办属于派出机关，是独立的行政主体，能够以自己的名义行使行政职权、实施行政行为，独立承担行政责任。另，由于李成顺的房屋在棚户区改造范围内，存在被拆除的必要性和紧迫性，在没有相反证据证明系他人实施了强拆行为的情况下，从目的性和受益性的角度分析，应推定对被上诉人房屋实施强拆的系杜店街道办和开发区管委会。二、东李××棚户区改造项目是政府项目，不属于村民自治的范围，一审法院对此事实的审查正确。东李××棚户区改造宣传指导手册称“经省四部批准，东李村已经列入棚户区改造的范围”、“根据省、市两级的安排，把东李村列为需进行整体改造的棚户区，并确定由滨州经济技术开发区管理会负责东李××棚户区改造的具体实施”。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）的规定“棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作”。因此，东李××棚户区改造项目是政府项目，属于行政征收，且已实际征收李成顺等村民的房屋及宅基地。综上，请求二审法院驳回杜店街道办的上诉请求。原审被告开发区管委会陈述称，一、一审判决驳回李成顺对开发区管委会的诉讼请求正确，但认定政府系项目的组织实施主体错误。（一）根据一审中杜店街道办提交的《关于东李村进行棚户区改造的决议》等证据，可以看出东李村进行棚户区改造系东李村村民会议通过表决，委托政府组织实施棚户区改造，系村委会实行村民自治、主动申请并主导棚户区改造工作，政府处于被申请、配合村委会工作的情况。（二）被上诉人的房屋属违法建筑，事实清楚，适用法律、程序正当。一审法院未予认定错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，李成顺的房屋未取得城乡建设规划许可证，系违法建筑。开发区管委会向李成顺下达了《责令限期拆除通知书》，告知其有提起行政复议和行政诉讼的权利，认定其房屋为违法建筑程序合法。二、一审判决认定被上诉人所在村小组的部分村民代李成顺签订房屋拆迁补偿安置协议不发生法律效力是错误的。被上诉人因个人不合理的要求而损害东李村集体的利益。作为村民自治项目，村民小组成员认为协议内容合理便代其签订协议，属于维护村集体和大多数村民的利益该协议应属有效。综上，请求二审法院重新予以认定。二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中指出，“市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。”实施棚户区改造的根本目的是改善群众居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。实践中，棚户区改造项目需纳入市、县级国民经济和社会发展计划，立项通过后，涉及到集体土地的，还需办理土地批复、拟定征收补偿方案，市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定等一系列程序，因此，棚户区改造项目系政府项目。村民委员会作为群众性自治组织，即便参与其中某些具体工作，亦不能单独成为棚户区改造项目的主体。本案中，上诉人杜店街道办提交的东李××棚户区改造宣传手册中载明，“根据省、市两级的安排，把东李村列为需进行整体改造的棚户区，并确定由开发区管委会负责东李××棚户区改造的具体实施”。东李××棚户区改造补偿安置方案第六条规定，“补偿安置方案由杜店街道办、区棚户区改造指挥部制定上报，并经开发区管委会同意后按程序组织实施……，杜店街道办具体实施拆迁安置并负责监督、指导村委会同房屋所有权人签订补偿协议”。按照上述补偿安置方案确定的工作分工，拆迁安置协议的签订、地上物的清除等工作均由杜店街道办负责具体实施。由此可知，开发区管委会在其权限范围内，已将案涉土地上房屋强拆工作交由杜店街道办负责实施。而杜店街道办作为其派出机构，属于依法享有行政职权、独立对外承担责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。因此，一审法院推定杜店街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告主体适格，于法有据。在实施涉案房屋拆除过程中，杜店街道办未依法履行公告、催告等法定程序，其强制拆除行为显属违法，一审判决确认其违法并无不当。综上，上诉人杜店街道办的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滨州市滨城区杜店街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  孙长青审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年八月三日法官助理王丽真书记员戚菲菲