湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终770号上诉人（原审原告）：周满山，男，汉族，1951年10月13日出生，住湘乡市。委托代理人：郑伟，广东思豪律师事务所律师。委托代理人：温建城，广东思豪律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：湘乡市人民政府，住所地湘乡市行政中心。法定代表人：周俊文，市长。委托代理人：周超。委托代理人：周妙，湖南绥之律师事务所律师。上诉人周满山因与被上诉人湘乡市人民政府房屋强制拆除一案，不服湘潭市中级人民法院（2020）湘03行初23号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，周满山拥有位于湘乡市的房屋（产权证号为湘房权证湘乡市字第××号），房屋建筑面积为45.90平方米，载明土地使用者为周满山，用途为住宅。2018年5月17日，湘乡市征地拆迁事务管理中心发布了《五矿湘乡红星片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2018年7月7日、2018年10月10日，湘乡市征地拆迁事务管理中心两次发布了《五矿湘乡红星片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。2019年6月20日，湘乡市人民政府作出湘乡政征字［2019］第1号《湘乡市人民政府国有土地上房屋征收决定》，决定对昆仑桥街道东山南路与健康西路交汇处一公司湘乡基地范围内的房屋及土地（包括构筑物、其他附属物）实施征收，公告明确征收部门和实施单位为湘乡市优化人居环境事务中心（以下简称湘乡市人居事务中心）。周满山的上述房屋位于涉案征收项目的征收范围内。湘乡市房屋征收部门对周满山所有的被征收房屋的房屋性质、房产面积、房屋结构进行了调查，对于周满山的被征收房屋实有设施进行了丈量登记、测算，载明的被征收人姓名为周满山。2018年11月27日，周满山与湘乡市征地拆迁事务所签订征收补偿协议。2019年7月30日，周满山所有的位于湘乡市房屋被强制拆除。周满山不服，遂于2020年1月10日向原审法院提起本案诉讼，请求：确认湘乡市人民政府强制拆除周满山涉案房屋违法。2020年3月30日，湘乡市征地拆迁事务所（湘乡市人居事务中心）将周满山的房屋征收补偿款160591元提存于湖南省湘乡市公证处。在本案审理过程中，原审法院曾就被告主体资格不适格向周满山进行释明，并告知其可变更被告，周满山表示只同意追加湘乡市人居事务中心为共同被告，不同意变更。另查明，2018年2月12日，湘潭市机构编制委员会办公室作出潭编办（2018）17号《关于设立湘乡市征地拆迁事务管理中心的批复》，同意设立湘乡市征地拆迁事务管理中心，加挂湘乡市征地拆迁事务所牌子，为湘乡市人民政府直属正科级单位。2019年2月25日，湘潭市委机构编制委员会作出潭市编（2019）4号《关于湘乡市机构改革涉改科级事业单位调整的批复》，决定将湘乡市住房和城乡建设局、湘乡市国土资源局承担的房屋拆迁、改造等人居环境改善职能整合，组建湘乡市人居事务中心，为湘乡市人民政府直属正科级公益类事业单位，不再保留湘乡市征地拆迁事务管理中心（湘乡市征地拆迁事务所）。2019年5月22日，湘乡市机构编制委员会办公室作出《关于湘乡市人居事务中心组建说明》。原审法院认为，中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，湘乡市人居事务中心承继了原湘乡市征地拆迁事务管理中心有关征地拆迁等行政职能，湘乡市人民政府发布的湘乡政征字［2019］第1号《国有土地上房屋征收决定》已明确房屋征收部门和实施单位为湘乡市人居事务中心。该事务中心虽系事业单位法人，但依据国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，具有组织实施房屋征收与补偿相关行政职能，应视为是可以独立承担法律责任的行政主体。周满山对征拆过程中强制拆除房屋行为不服提起的诉讼，应当以湘乡市人居事务中心为被告。因湘乡市人民政府无直接拆除周满山房屋的法定职权，也没有充分证据证明湘乡市人民政府直接参与了拆除周满山的房屋，故周满山关于将湘乡市人民政府与湘乡市人居事务中心作为共同被告的主张，依据不足。本案被告主体不适格，经原审法院释明，周满山拒绝变更，依法应当裁定驳回周满山的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回周满山的起诉。周满山不服该裁定，向本院上诉称：1．涉案项目的征收主体是湘乡市人民政府，征收部门是湘乡市人居事务中心，周满山涉案房屋被强制拆除，没有任何证据证明是湘乡市人居事务中心决定并实施。2．一审法院驳回起诉错误，存在包庇被上诉人的违法犯罪行为。有关部门及其工作人员强拆行为已经构成犯罪，一审法院应当将犯罪线索移交给有关部门追究责任。请求撤销原裁定，支持周满山的诉讼请求。湘乡市人民政府答辩称：1．周满山已经与房屋征收部门签订了房屋征收补偿协议。2．房屋拆除前，房屋征收部门为周满山安排了过渡房，支付了房租，且周满山住进了过渡房，周满山自行腾空了房屋，不存在强拆行为。3．拆除行为不是湘乡市人民政府实施的，而是房屋征收部门拆除的。4．周满山已经就同一行政行为以湘乡市人居事务中心为被告另行提起了诉讼。请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审对一审查明的事实予以确认。根据原审证据及本院二审调查情况，本院另查明：1．周满山以湘乡市人居事务中心为被告，向湘潭市岳塘区人民法院就本案被诉强拆行为已另案提起诉讼。湘潭市岳塘区人民法院已经立案受理。2．在本院二审过程中，湘乡市人居事务中心出具了《关于五矿红星片区棚户区改造项目周满山、肖会联房屋拆除情况说明》，载明：“……因安置房建设的需要，2019年7月30日和8月6日，湘乡市人居事务中心分别组织实施了对该两户（周满山、肖会联）房屋所在的12号栋、13号栋的拆除。”湘乡市人民政府还提交了湘乡市人居事务中心2019年7月17日制作的《关于五矿湘乡房屋拆除方案》，拟证明涉案拆除行为是湘乡市人居事务中心组织实施。3．周满山与湘乡市征收拆迁事务所签订的《湘乡市国有土地上房屋征收补偿协议书》载明：“……乙方（周满山）未按期腾空被征收房屋并移交的，甲方（湘乡市人居事务中心）有权取消协议约定的按期搬迁奖励。甲方将应付的补偿支付至乙方指定账号后，依法催告乙方仍不搬迁的，甲方向人民法院申请强制执行。”本院认为，本案二审争议的焦点为湘乡市人民政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据上述规定可知，确定行政诉讼被告的基本原则是“谁行为，谁被告”。在当事人对行政行为的实施主体有争议的情况下，人民法院可以根据在案的证据，综合考虑行政机关的职权、实施的先行行为等，确定行政行为的实施主体。本案中，湘乡市人民政府提交了湘乡市人居事务中心出具的《关于五矿红星片区棚户区改造项目周满山、肖会联房屋拆除情况说明》《关于五矿湘乡房屋拆除方案》等证据证明涉案拆除行为不是其实施的。湘乡市人居事务中心作为房屋征收部门，具有组织实施房屋征收与补偿的职责。且湘乡市人居事务中心与周满山签订的补偿协议约定，如周满山不搬迁，湘乡市人居事务中心可以向人民法院申请强制执行。综合考虑上述因素，原审认定本案的适格被告为湘乡市人居事务中心、湘乡市人民政府不是本案的适格被告并无不当。周满山主张涉案房屋系湘乡市人民政府拆除，但是并未提交相应证据证明其主张。现有证据表明，周满山以湘乡市人民政府为被告提起本案诉讼，属错列被告。需要指出的是，周满山原审要求追加湘乡市人居事务中心为本案共同被告，原审法院应予准许。在查明涉案拆除行为系湘乡市人居事务中心组织实施的情况下，原审法院可以裁定驳回周满山对湘乡市人民政府的起诉，并将周满山对湘乡市人居事务中心的起诉移送有管辖权的基层人民法院审理。原审法院不准许周满山追加被告不当，本院予以指正。但鉴于周满山已就同一行政行为另案以湘乡市人居事务中心为被告，向湘潭市岳塘区人民法院提起了诉讼，其权利可在该另中得以主张，本院对原审裁定驳回周满山起诉的处理结果予以维持。综上，原审裁定认定基本事实清楚，处理结果依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  黄山宁审判员  向黎丽二〇二〇年八月二十五日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……