安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终176号 上诉人（一审原告）阜阳市轻工房地产开发有限公司，住所地阜阳市颍东区北京东路南侧中铁一局综合楼301-303房，统一社会信用代码9134120073891742K。 法定代表人陆登，该公司董事长。 委托代理人苗红艳，安徽谈锋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜南县自然资源和规划局，住所地阜南县鹿城镇赵集路49号，统一社会信用代码11341225MB163331X2。 法定代表人刘西恒，该局局长。 委托代理人张辉，该局工作人员。 被告阜南县人民政府，住所地阜南县鹿城镇阜前路8号，组织机构代码00318130－2。 法定代表人李云川，该县县长。 上诉人阜阳市轻工房地产开发有限公司（以下简称阜阳轻工房产公司）因土地行政处罚一案，不服安徽省阜阳市颍东区人民法院（2019）皖1203行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 阜阳轻工房产公司向一审法院诉称，该公司在淮河东路的建设工程土地系由阜南县住房和城乡建设局提供，2006年4月6日该公司与阜南县建设局签订“土地出让协议”，约定双方合作开发淮河东路南侧两宗沿街用地，面积为56.8亩，由阜南县建设局办理该土地使用证。依据“阜南县人民政府2005年12月22日第34次常务会议纪要”、“2006年2月17日阜南县六大班子联席会议纪要”、“阜南县政府南政字（2005）3号通知、南政发（2005）14号文件”等，本案争议土地由县政府征收，并在征收后将土地确权给阜南县住房和城乡建设局，并给予该项目优惠政策。阜南县政府征收后，北侧土地回迁安置，南侧由阜南县建设局和该公司合作开发。该公司开发建房办理了“用地规划许可证”、“工程规划许可证”、“施工许可证”及商品房预售许可证，建房、售房均符合规定。在土地征收拆迁过程中，阜南县住房和城乡建设局出具：阜南县临淮岗淹没影响工程（淮河东路）房屋拆迁安置回迁方案（补充说明）、淮河东路建设土地征收补充协议、淮河东路建设土地征收协议书、征地补充协议等，阜南县自然资源和规划局对该工程出具：补充协议、关于阜南县淮河东路有关用地情况的说明、南国土（2017）1号、41号文件，阜南县人民政府下发了南政土（2017）3号文件。均说明该涉案土地征收拆迁过程中，原阜南县国土资源局与阜南县建设局按照阜南县人民政府要求共同拆迁，并履行相应义务。本案涉及的土地性质和界南河土地性质一样，系同一个文件两个项目，土地已被征收属于国有土地性质，不再属于集体土地性质。同时阜南县自然资源和规划局2007年1月29日出具的“关于阜南县淮河东路有关用地情况的说明”中，依据2005年6月14日县六大班子联席会议决定实施的重点建设项目，亦包括本案涉及土地的征收拆迁与建设。依据《安徽省城乡违法建设用地认定处罚指导意见》规定，该公司的行为不存在违法建设的行为。依据阜南县县城总体规划（2009－2030、2015－2030），本案涉及土地已属于二类居住用地，依此该公司的开发建设符合阜南县总体规划，其建设合法。阜南县自然资源和规划局以该公司在未取得合法用地的情况下，于2006年5月，在阜南县鹿城镇××社区××南侧集体土地××商住楼××栋，而对该公司作出南国土资（罚）字（2018）第47号行政处罚决定书。该公司认为此处罚认定事实不清、适用法律错误，应当依法撤销。2018年3月，该公司向阜南县人民政府申请行政复议，阜南县人民政府作出南复决字（2018）15号行政复议决定。该公司认为此复议决定适用法律错误、滥用职权，应予撤销。本案土地已全部被征收拆迁属于国有土地。依据《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法》第八条第一项规定，违法事实不成立的，依法不予行政处罚。故阜阳轻工房产公司起诉要求，1、依法撤销阜南县自然资源和规划局作出的南国土资（罚）字（2018）第47号行政处罚决定；2、依法撤销阜南县人民政府作出的南复决字（2018）15号行政复议决定；3、本案诉讼费用由阜南县自然资源和规划局、阜南县人民政府承担。 一审法院审理查明，阜阳市轻工房地产开发公司在阜南县鹿城镇××社区××东路南侧建设商住楼项目，系国家临淮岗淹没影响工程的配套工程，是在2005年由阜南县六大班子联席会议决定实施的重点建设项目，该地块在当时已经当地镇政府和有关部门（阜南县建设局、阜南县土地局等）予以有偿征收。2006年4月6日由阜南县城市建设管理局与阜阳轻工房产公司签订土地出让协议书，内容为：出让方：阜南县城市建设管理局（以下简称阜南城建局），受让方：阜阳市轻工房地产开发公司（以下简称轻工房产）。为加快城市建设，促进社会经济发展，城建局与轻工房产经过认真协商，本着互惠、互赢、谋图发展的宗旨，决定双方合作开发淮河东路南侧两宗沿街用地，土地收益用于拆迁安置和道路建设、路灯架设和绿化配量、给排水管理敷埋等市政工程建设。一、用地范围及性质：淮河东路南侧道路红线以外净用地56.8亩（含淮委沿街土地4.4亩），具体尺寸详见附图，实际地亩以土地证准；土地出让性质为商住用地，使用期限50年。二、出让价格：每亩净地24.3万元，合计1380.24万元（其中包括拆迁安置补偿、树木、青苗、杆线拆迁和三通一平等费用）。三、付款方式：受让方首付500万元，即可开工。出让方将土地出让手续（即土地使用证）办齐，受让方按土地总价款付85%，余款年底付清。四、优惠条件：出让方按对外招商条件为受让方负责拆迁安置、提供环境施工保护、协调工程建设中的有关问题。办证时行政性收费全免，服务性收费减半。五、出让方在签约公证后，帮助解决售楼处等临时设施的建设条件及相关许可证件，并协调当地村民和水、电安装等问题。六、双方签约公证后，即行生效。如有违约，违约一方按照责任承担相应违约费用及行息。七、本协议一式六份，三方各执两份。阜阳轻工房产公司于2006年5月8日取得《建设用地规划许可证》；于2006年5月26日取得《建设工程规划许可证》；于2006年7月23日取得《建筑工程施工许可证》；于2008年5月22日取得《商品房预售许可证》。2006年5月至2008年阜阳市轻工房地产开发有限公司在鹿城镇××社区××南侧集体土地××商住楼××栋，购房户432户，门面房57间，并付给阜南县住房和城乡建设局700万元。总占地面积18593.1平方米，建筑面积55499.4平方米。对照阜南县土地利用现状图（图幅号：Ｉ50Ｇ081026）和鹿城镇土地利用总体规划图，占地地类为耕地1102.5平方米、林地202.8平方米、沟塘607平方米、建设用地16680.8平方米，均符合鹿城镇土地利用总体规划。2017年11月2日中共阜南县纪委办公室向被告阜南县自然资源和规划局发南纪办函【2017】62号函：阜南县自然资源和规划局，我委在调查中发现阜阳市轻工房产开发公司（实际开发人为王仁贺）涉嫌存在非法占地的行为，请你局接函后予以依法处理，并将处理结果函报我委；同时对原阜南县城市建设管理局，于2006年4月6日在阜阳市轻工房产开发公司未取得合法用地手续的情况下为其颁发的《建设用地规划许可证》、《工程规划许可证》、《施工许可证》等证件，提出合理化建议。阜南县自然资源和规划局于2018年1月25日作出南国土资（罚）字［2018］第47号行政处罚决定，因阜阳轻工房产公司行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》通知之规定，对阜阳轻工房产公司作出以下行政处罚：1、责令你单位将非法占用的18593.1平方米土地，退还给鹿城镇骆寨居委会。2、对你单位非法占用的耕地1102.5平方米土地的行为，处一次性每平方米15元罚款，计款16537.5元；对你单位非法占用建设用地、林地、沟塘17490.6平方米的行为，处一次性每平方米5元罚款，计款87453元，共计罚款103990.5元。阜阳市轻工房地产开发有限公司不服，向阜南县人民政府申请行为复议，阜南县人民政府作出南复决字［2018］15号行政复议决定，维持上述行政处罚决定，并送达双方当事人。阜阳市轻工房地产开发有限公司不服，遂提起行政诉讼。 另查明，2019年2月，阜南县国土资源局、城乡规划局合并为阜南县自然资源和规划局。阜南县建设局组建为阜南县住房和城乡建设局。 再查明，阜南县临淮岗淹没影响处理工程（县城规划区内）包括城市防洪圩堤加固、董民路、苗茂路、淮河东路撤退道路和以路代堤工程批复项目。淮河东路撤退道路（以路代堤）工程征地范围：东起董民路，西至文化广场。原告所建商住楼位于阜南县鹿城镇××社区××河东路南侧。 一审法院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案系土地行政处罚纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，阜南县自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对辖区内未经批准占用土地的违法行为有进行行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地……等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，……等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”；第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”土地使用作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批程序。任何单位和个人使用土地，首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有审批权的土地主管机关依法审批后才能使用，否则都属于非法占用土地。本案中，由于阜阳轻工房地产公司在未经有审批权的土地主管机关审批，亦未办理农用地转用审批手续的情况下，非法占用18593.1平方米土地进行建设，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定，依法应当受到处罚。阜南县自然资源和规划局南国土资（罚）字[2018]第47号行政处罚认定事实清楚,处理程序合法,适用法律正确,予以维持。阜南县人民政府受理阜阳轻工房地产公司复议申请后，依法向各方送达了通知书，经审查后作出复议决定，维持阜南县自然资源和规划局所作出的上述行政处罚决定，复议程序合法，亦无不当，予以维持。综上，阜阳轻工房地产公司诉讼理由，依法不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决驳回阜阳市轻工房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元,由阜阳市轻工房产开发有限公司承担。 阜阳轻工房产公司上诉称，涉案土地由阜南县建设局提供，已被政府征收，由集体土地转为国有土地，行政处罚决定事实不清；本案的行政处罚决定未经领导集体讨论就作出，程序违法；涉案土地已被征收为国有，被上诉人依据《土地法》的有关规定系适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求；判令由被上诉人承担本案的诉讼费用。 阜阳轻工房产公司向一审法院提交的证据有：证据一、营业执照、法人代表身份证，证明其主体资格。证据二、南国土资（罚）字（2018）第47号行政处罚决定书、南复决字（2018）15号行政复议决定书，证明阜南县自然资源和规划局、阜南县人民政府因本案涉及土地对其处罚、其不服该处罚复议的事实。证据三、2005年10月12日《阜南县临淮岗淹没影响处理工程淮河东路建设土地征收协议书》1份、2005年10月28日《淮河东路建设土地征收补充协议》1份、2006年4月6日《土地出让协议》1份、2006年4月8日《关于淮河东路开发建设协调会议的纪要》1份、2006年4月27日《淮河东路建设征地补充协议》1份、2006年8月7日《阜南县临淮岗淹没影响工程（淮河东路）房屋拆迁安置回迁方案（补充说明）》1份、2007年6月4日《协议书》1份、2007年6月12日《证明》1份、2008年3月8日《征地补充协议》1份、2008年8月22日《证明》1份计10份。2006年5月30日《补充协议》1份、2007年1月5日《南国土（2007）1号文件》1份、2007年1月29日《关于阜南县淮河东路有关用地情况的说明》1份、2007年4月11日《南政土（2007）3号文件》1份、2007年5月11日南国土（2007）41号文件1份、2017年11月14日《南国土资（函）字（2017）第357号函》1份，计6份。证明阜南县建设局征收本案涉及土地并用于建房的事实，其与阜南县建设局合作开发本案涉及土地，且双方约定由阜南县建设局办理该地块土地证的事实，本案涉及土地已被征收为国有土地，不属于集体土地性质，本案涉及土地，阜南县土地局按照阜南县政府决定办理拆迁过程中的相关事宜的事实，其对本案涉及土地开发建设符合法律、政策规定，阜南县国土局对其处罚已超过处罚时效。证据四、阜南县会计核算中心收入和暂存款项报告单3份，证明其已就使用本案涉及的土地缴纳土地出让金700万元的事实。证据五、建筑工程施工许可证1份、建设工程规划许可证1份、建设用地规划许可证1份、商品房预售许可证1份，2005年12月22日阜南县常务会议纪要1份、2006年2月17日县委六大班子联系会议纪要1份、阜南县人民政府南政字（2005）3号通告1份、阜南县人民政府南政发（2005）14号文件1份、关于对淮河东路（东环路——东二环路）两侧部分国有土地使用权依法收回并注销土地登记的通知1份、南住查办（2017）第1号关于开展商品房项目开发建设情况巡查的通知1份，证明其依法开发建设，本案涉及的土地系阜南县政府征收后用于开发建设，且享受优惠政策的事实，其开发建设符合相关政策规定，系政府工程，本案涉及土地已由集体性质转为国有土地的事实，其所建小区项目属于《南住查办（2017）第1号》文件规定的第一类项目，属于综合查验范围，其所开发的该项目属于合法开发建设项目。证据六、阜南县县城总体规划图，证明其开发建设符合阜南县规划建设。证据七、阜南县政府南政（2006）1号通告1份，用于证明涉案土地已被政府征收，且为国有土地性质的事实。证据八、1、2007年10月9日阜南县建设局“关于要求给予明确土地权属的报告”1份；2、阜南县建设局2006年3月10日淮河东路道路建设征地补充协议1份；3、2008年3月8日征地补充协议1份；4、2006年4月27日淮河东路建设征地补充协议1份；5、2007年9月10日关于淮河东路综合改造项目实施情况的汇报1份。用以证明：1、证明涉案土地已被征收的事实；2、证明阜南县住建局××阜南县住房和城乡建设局）要求国土局明确土地权属的事实；3、证明阜南县住建局与其签订开发涉案工程合同，土地收益用于偿还淮河东路基础建设及拆迁补偿的事实。证据九、1.涉案土地涉及的被征收人邢长军房屋拆迁补偿安置协议书及补偿款支付凭证4份；2.涉案土地征收补偿款支付凭证15万元、30万元、20万元各一组共计12页。用以证明涉案土地已被政府征收拆迁，且补偿款已支付完毕的事实。证据十、1、记账凭证及分割单2份；2、涉案土地涉及的被征收人马蓓蓓、张琳琳、马璐璐、高青等人的：土地补偿协议书、土地转让协议书、补偿款支付凭证、土地局出具的土地申报管理变更登记丈量费用票据、宗地草图各一组，共计22页。用以证明1、证明目的同证据9；2、涉案土地被征收过程中，国土局参与征收，被征收土地已缴纳相关费用的事实。证据十一、1、拨付款项分割单2份；2、涉案土地征收拆迁涉及的被征收人李贵阳、陈敏、陈广东等人的：土地补偿协议书、土地转让协议书、补偿款支付凭证、土地局出具的土地申报管理变更登记丈量费用票据、阜南县清理整顿土地市场登记表、宗地草图各一组，共计19页。用以证明：1、证明目的同证据9；2、被征收人涉案土地被征收过程中，国土局参与征收，被征收土地已缴纳相关费用，国土局已收取土地相关费用的事实；3、依据土地补偿协议书涉案土地已办理土地登记注销手续，土地不属于集体土地性质。证据十二、设计图纸一份。用以证明涉案项目符合设计规划建设的事实。 阜南县自然资源和规划局向一审法院所举证据和依据如下：证据一、统一社会信用代码证书，《中华人民共和国土地管理法》第五条，《安徽省实施土地管理法办法》第四条，证明其主体资格。证据二、1、对阜阳轻工房产公司原法人代表王峰及现任法人代表陆登、原委托人员王仁贺的问话记录；证明阜阳轻工房产公司所建商住楼项目建设的基本情况和审批情况并进而证明其未经批准违法用地的事实；2、现场勘测宗地图。证明该公司所建商住楼位置四至、性质、界限及面积；3、地类认定附测位定位图，证明该公司所建商住楼占地的地类为耕地、林地、沟塘和集体建设用地；4、规划证明附定位图。证明；阜阳轻工房产公司所建占地符合城镇土地利用整体规划；5、调查报告和会议记录。证明该公司开发建设的商住楼违法用地的事实、理由及处罚的标准和依据；6、卷宗40-50，阜阳轻工房产公司提供的材料（阜南县淮河商住楼南侧情况说明、轻开字（2016）2号关于要求解决淮河东路商住楼有关项目事宜的请示、关于请求解决淮河东路商住楼有关事宜的报告、阜轻工字2010062号关于请求解决淮河东路商品楼有关事宜的请示、土地出让协议书、该公司法人代表股东变更及部分项目移交管理的协议书）；证明阜阳轻工房产公司未获得国土部门的批准开发建设的事实；7、卷宗56-65，阜阳轻工房产公司的缴款凭证；证明该公司的用地土地来源；8、卷宗66-82，阜阳轻工房产公司办理的三证；证明涉案建筑建设主体是该公司；9、卷宗83-122，购房协议及售房报表；证明阜阳轻工房产公司销售涉案房产。证据三、1、阜南县自然资源和规划局文件处理卡片，后附（南纪办函2017第62号）和立案呈批表；证明案件来源。2、问话记录（卷宗15-29）、调查报告（51-52）、会审记录（123-125）、行政处罚呈批表（126）、证明对阜阳轻工房产公司的调查处理依法按程序进行。3、行政处罚告知书（127-131）、听证通知书及送达回执；证明行政处罚履行了实现告知程序。4、听证记录及听证会审记录（138-146），证明行政处罚按规定依法组织了听证，继而证明程序合法。5、行政处罚决定书及送达（卷宗1-11），证明程序合法。证据四、《中华人民共和国土地管理法》43条、44条、76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》42条，《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权实施办法试行》的规定，证明其适用法律法规正确，处罚得当。 阜南县人民政府向一审法院所举证据如下：证据一、组织机构代码，法定代表人身份证明，《中华人民共和国行政复议法》第三条，证明其主体资格。证据二、行政复议申请书，行政复议答复书，阜阳轻工房产公司提交的证据材料，阜南国土资源局提交的证据材料及行政复议决定书。证据三、受理审批表，受理通知书，答复通知书，决定审批表，送达回执。证据四、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。 以上证据均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。本案审查的对象应是阜南县自然资源和规划局作出的南国土资罚字(2018)47号行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”阜南县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，认定阜阳轻工房产公司在未取得合法用地的情况下占用土地建设商住楼的事实，有询问笔录、现场勘测笔录、地类认定、土地利用总体规划(2006-2020年)局部图等证据予以证实，事实清楚、证据确凿。作出责令阜阳轻工房产公司退还非法占用的土地的处罚决定,适用法律正确。阜南县自然资源和规划局在作出行政处罚决定前,依法告知阜阳轻工房产公司作出处罚决定的内容、事实、理由及依据,以及其所享有的陈述、申辩与要求听证的权利。阜阳轻工房产公司向阜南县自然资源和规划局提出听证申请后,阜南县自然资源和规划局亦依法组织了听证，阜南县自然资源和规划局作出处罚决定的行政程序合法。综上,被上诉人阜南县自然资源和规划局作出的行政处罚决定,并无不当，本院予以支持。被上诉人阜南县人民政府依法受理阜阳轻工房产公司的行政复议申请后，依法审查，并作出行政复议决定，适用法律正确，程序合法，本院亦予以支持。阜阳轻工房产公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。需要说明的是，本案阜阳轻工房产公司是依据其与原阜南县城建局签订的土地出让协议书，有偿受让案涉地块后进行开发和建设的，而根据该协议约定，由原阜南县城建局办齐土地出让手续及土地使用证，因此用地未获批准的责任其实并不在原告。加之，案涉地块上早已建设商住楼并对外出售，从实质性化解行政争议角度出发，阜南县人民政府应积极进行案涉地块的征地报批工作，早日完善用地手续。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳轻工房产公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二〇年八月十八日 法官助理武丹丹 书记员刘迪迪 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；