河南省平顶山市卫东区人民法院行 政 判 决 书(2020)豫0403行初28号原告：叶留志，男，1956年2月23日出生，汉族，住河南省平顶山市卫东区。委托代理人：苏瑛，海南郡宝律师事务所律师。被告:平顶山市自然资源和规划局，住所地平顶山市新城区祥云路，统一社会信用代码：11410400MB1891343T。法定代表人:陈光明，局长。委托代理人：李巧红，女，平顶山市国土资源局卫东分局法制股股长。委托代理人:杨心武，河南大乘律师事务所律师。原告叶留志诉被告平顶山市自然资源和规划局不服自然资源行政处罚一案，于2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年7月3日向平顶山市自然资源和规划局送达了应诉通知书和起诉书副本。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告叶留志及其委托代理人苏瑛，被告平顶山市自然资源和规划局委托代理人李巧红、杨心武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年6月3日，平顶山市自然资源和规划局作出平自然资罚字[2020]40号行政处罚决定书，认定叶留志未经批准非法占地,决定对叶留志作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、罚款201201元的行政处罚。原告叶留志诉称：一、被告认定原告非法占用土地定性错误。被告依据《土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”，从而认定原告“擅自在叶庄村南，通城货场东侧占用土地拉院建厂房，未经批准，未办理合法手续即开工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》”。事实上，原告是在2007年与东高皇乡叶庄村一组签订了《土地租赁协议》，以合法的形式取得了对该土地的使用权。由此可以看出，原告并非非法占有土地，其租赁使用土地的行为不为法律所禁止，更不存在上述法条所列举的“侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”的情形。二、证明原告违法的证据不足。在被告提取的证据中，除了对原告的询问笔录外，没有其他证据能够证明原告非法占用土地。而原告本人在询问笔录中也只是对租用土地“拉院建厂”的经过所作的一个陈述，不能以此确定原告具有非法占用土地的行为。此外，被告对原告所谓非法占用土地的面积数量的认定也是由被告办案人员自己测量完成的，其数据并非出自第三方相应的权威机构。三、被告的行政处罚行为违法。主要表现在：1.处罚程序倒置。在其内部的审批表中出现了承办人呈报日期为2019年11月16日而审批日期为2019年11月11日的程序倒置现象，违反了《行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》的相关规定。2.行为概念混淆。《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。但是直到被告向原告下达行政处罚告知书时，也没有对原告所谓的非法占用土地的行为给予责令改正。被告于2019年9月11日下达的《责令停止违法行为通知书》所认定的是原告“占用土地拉院建厂”的行为。由此可以看出，占用土地拉院建厂的行为与非法占地行为是两个行为，不是同一概念。而且，“占用土地拉院建厂”行为本身并不在《中华人民共和国土地管理法》所禁之列。由此可以判定被告在下达行政处罚听证告知书之前并没有对原告所谓的违法占地行为进行责令改正，违反了《行政处罚法》的相关规定，属于程序违法。3.超越法定时效。原告的所谓违法行为已经超过了法定的追究时效。根据《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限从法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告早在2007年就已经完成了在租赁土地上的“拉院建厂”行为，该行为从厂房建成之日起已经终了。现在存续院墙和厂房是原告“拉院建厂”行为所造成的结果，而不是行为本身。法律规范的是行为本身，处罚的对象是违法行为，而不是违法行为所造成的产物。被告所认定的原告“拉院建厂”行为已经远远超过了行政法律所要追究的时效。被告现在要对原告在2007年已经终了的“拉院建厂”行为给予追究，显然不符合法律规定。四、不符合行政比例原则。行政法中的行政比例原则是指行政权力的行使，除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。原告从2014年起已将建成的厂房租赁给平顶山市易成新材料有限公司使用。该公司成立于1996年，注册资本两亿两千五百万，为河南平煤神马资产管理有限公司控股的国有独资企业。被告对原告作出行政处罚，势必对平顶山市易成新材料有限公司产生相应的影响，不可避免的对该公司造成经济损失。不仅违反了行政比例原则，更与党中央提出的为企业发展创造宽松的法律环境的指示精神相背离。综上所述，请求依法撤销被告作出的平自然资罚字[2020]40号行政处罚决定书，维护原告的合法权益。为支持其主张，原告提供了如下证据：1.原告叶留志与叶庄村签订的土地租赁协议，证明叶留志以土地租赁的形式，取得了在该宗土地进行相关经营活动的权利，并非非法占用土地；2.被告作出的平自然资罚字[2020]40号行政处罚决定书。被告平顶山市自然资源和规划局辩称：一、答辩人认定被答辩人行为构成非法占地认定准确，证据确实充分，应当依法予以维持。答辩人在日常国土资源巡查时发现被答辩人2006、2007年陆续在叶庄村南，通城货场东侧占用土地拉院建厂房，未经批准，未办理合法手续即开工建设，涉嫌违法占地。答辩人执法人员要求被答辩人停止违法行为，提供土地手续，被答辩人未办理土地手续，也没有改正。《土地管理法》第七十七条规定:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被答辩人的行为已经构成非法占地行为，应当受到相应处罚。另根据《土地管理法》第四十四条:建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，违法行为发生时，涉案土地属于农用地(耕地)，被答辩人诉称其拥有租赁合同，不能成为其行为合法化的理由，不影响其非法占地行为的定性。二、被答辩人的违法行为并没有超过法定时效。我国《行政处罚法》第二十九条规定:违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，违法建筑物一直没有消除而持续存在，该违法行为一直处于继续状态，违法行为并没有终了，因此，对被答辩人进行行政处罚没有超过法定期限。三、其他需要说明的问题。1.对于被答辩人非法占地的面积测量准确，且答辩人系有权测量人。现场勘测笔录中，有叶留志的签名确认，且国土资源部门承担规范国土资源管理秩序的责任，承担地方国土资源行政执法工作，调查处理国土资源违法案件，对涉嫌违法占地面积的测量和认定工作属于答辩人工作职责。2.本案不存在文件倒签日期的情形。该日期属于笔误，纯属书写错误，不存在文件倒签日期的情形。3.被答辩人曲解法律规定。被答辩人认为答辩人下达的《责令停止违法行为通知书》认定的原先占用土地拉院建厂的行为与非法占地行为是两个行为，不是同一概念。答辩人认为，未经批准擅自拉院建房是非法占地行为。被答辩人认为答辩人下达行政处罚告知书时没有对非法占用土地的行为给予责令改正，答辩人认为责令改正违法行为通知书下达，需要视违法行为情节的轻重下达，对轻微违法行为，实施行政处罚时，可限期责令改正，对违法情节严重，无需下达，因叶留志案件涉嫌破坏耕地已造成严重后果，限期改正已无可能，且答辩人下达责令停止违法行为通知书中，已告知叶留志本人，主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免予行政处罚。叶留志本人置若罔闻，无改正态度，加之，其本人也已提出行政处罚听证会，2020年1月20日召开叶留志案件听证分析研判会，并形成听证纪要，维持平顶山市自然资源行政处罚听证告知书处罚内容。4.所谓行政比例原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。行政比例原则保护的是相对人合法的权益不受到过度行政行为的危害，而非保护非法权益。本案属于重大违法案件，答辩人作出的行政处罚决定完全是依照法律法规的规定，在裁量范围幅度内作出，被答辩人与易成公司签订的租赁合同，其租赁标的物属于非法，不能因行政比例原则就免除被答辩人的违法责任。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告平顶山市自然资源和规划局在法定期限内提供了作出行政处罚的证据。其提交的证据如下：1.平顶山市自然资源违法案件立案呈批表；2.法律文书呈批表；3.责令停止违法行为通知书；4.送达回证；5.身份证复印件；6.场地租赁协议；7.场地租赁合同；8.现场勘查平面图、现场勘测笔录；9.询问笔录；10.叶留志工厂照片；11.平面图；12.地类说明，地块位于申楼街道办事处叶庄村占地为农用地；13-14.情况说明；15.案件调查报告；16.案件讨论笔录；17.自然资源重大、疑难案件会审表；18.违法案件法律文书呈批表；19.行政处罚听证告知书；20.送达回证；21.听证纪要；22.违法案件行政处罚听证笔录；23.关于叶留志未经批准、非法占地案件申请延期的请示；24.呈批表、送达回证；25.重大行政处罚备案审查表；26.对破坏耕地程度鉴定的申请。以上证据证明：被告在叶留志案件中履行了严谨的法律程序进行充分的调查取证，在听证过程中也充分听取了原告的相关意见应予以审查，作出的行政处罚决定书认定事实准确证据充分，并不存在原告所诉的相关违反法律规定的事实。经过庭审质证，结合当事人陈述，查明如下事实：2020年6月3日，平顶山市自然资源和规划局作出平自然资罚字[2020]40号行政处罚决定书，认定叶留志未经批准非法占地,决定对叶留志作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、罚款201201元的行政处罚。平顶山市自然资源和规划局对叶留志作出行政处罚的证据有：平顶山市自然资源违法案件立案呈批表、责令停止违法行为通知书、场地租赁协议、现场勘查平面图及勘测笔录、被告工作人员对叶留志、郑某的询问笔录、地类说明、照片、行政处罚听证告知书、听证纪要、行政处罚听证笔录、对破坏耕地程度鉴定的申请等。其中，被告工作人员对叶留志进行询问调查时，叶留志陈述：其占用的土地是卫东区申楼办事处叶庄村的土地，案涉土地被其占用之前“种的有庄稼，应该是耕地”，叶留志先是于2006年3月将租用的土地用作养猪厂，后来因经营不善，于2007年改建为厂房，占地面积约20亩。被告工作人员对郑某进行询问调查时，郑某的陈述内容与叶留志的陈述内容基本一致。平顶山市国土资源局卫东分局地籍股出具的《地类说明》证明，在2015年土地利用现状调查时，案涉土地的用途为农用地（耕地114）。《行政处罚听证告知书》、《听证纪要》等显示，平顶山市自然资源和规划局于2019年12月2日作出《行政处罚听证告知书》，告知叶留志违法事实、拟作出的行政处罚和相关权利，叶留志提出听证申请后，平顶山市自然资源和规划局于2020年1月20日对该案进行了听证。平顶山市自然资源和规划局后于2020年6月3日作出平自然资罚字[2020]40号行政处罚决定书，该行政处罚决定书于同年6月5日向原告叶留志送达。本院认为，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。对于行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等情形的，可以判决撤销或者部分撤销；对于行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。本案中，平顶山市自然资源和规划局作出的行政处罚决定认定叶留志未经批准非法占地,对叶留志作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、罚款201201元的行政处罚。平顶山市自然资源和规划局认定原告违法事实的证据，有询问笔录中叶留志的陈述、证人郑某的陈述、平顶山市国土资源局卫东分局地籍股出具的《地类说明》、厂房照片等，应当视为行政处罚的主要证据充足。关于行政处罚的程序，平顶山市自然资源和规划局作出行政处罚决定之前，已经以书面形式告知原告有关权利，被告并根据原告的申请召开听证会，听取了原告的陈述和申辩，本案行政处罚程序亦无违法。关于行政处罚时限及法律适用问题，因原告违法占地的行为一直处于继续状态，被告于2019年9月4日对原告的违法行为立案查处不应视为超过法定期限，被告作出的行政处罚决定适用法律正确。综上，被告作出的案涉行政处罚决定程序合法、主要依据充足，适用法律正确，原告请求撤销被告作出的行政处罚决定的理由不能成立，本院对原告的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告叶留志的诉讼请求。本案受理费50元，由原告叶留志负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  窦平安人民陪审员  刘洪刚人民陪审员  李小改二〇二〇年八月二十六日书 记 员  沈 洋附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。