广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终222号上诉人（原审原告）蔡锦定，女，汉族。委托代理人安风忠，广东崇越律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人马朗城，该局工作人员。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人蔡锦定因与被上诉人惠东县自然资源局确认行政行为违法暨行政赔偿一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初488号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡锦定的委托代理人安风忠，被上诉人惠东县自然资源局委托代理人马朗城、郑启迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2010年5月6日，惠东县****房地产开发集团公司（甲方）与蔡锦定（乙方）签订《土地转让协议书》，协议约定甲方将位于惠东县平山赤岭开发区A***-A***号地段的土地使用权，土地面积352平方米，土地证号：惠东府国用字（2010）第0****6号，地号：0********1，连同地上建筑物，附着物一并转让给乙方，房地产办证、过户等费用由乙方负责，甲方提供协助。协议签订后，蔡锦定缴纳了房地产交易税、契税。蔡锦定与惠东县****房地产开发集团公司申请办理国土证的变更登记并提交了申请书、案涉《建设用地规划许可证》（流水号为2*******3，项目号为2********6，编号为PS_********，附图及附件名称为Y-zd-********，用地项目名称为住宅，用地位置为平山赤岭开发区A***-A***号）、企业法人营业执照等材料。经审核，惠东县人民政府于2010年7月16日为蔡锦定核发惠东国用（2010）第0****0号《国有土地使用证》。2018年9月26日，惠东县国土资源局向惠东县住房和城乡规划建设局发出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗〈建设用地规划许可证〉真伪的函》：“近期，我局收到红岭花园有关业主提请重新注销蔡锦定等7宗《国有土地使用证》的诉求，现需重新核查上述7宗土地的《建设用地规划许可证》（见附件）的真伪，鉴定结果如何。”2018年10月12日，惠东县住房和城乡规划建设局向惠东县国土资源局发出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗〈建设用地规划许可证〉真伪的复函》：“一、我局核发《建设用地规划许可证》后，核发证件的原始档案资料均会在惠东县城建档案馆保存，且在我局规管系统中备份电子文档。经核查，未发现来函所附7份《建设用地规划许可证》的任何资料，亦未出具你局提供的附图编号的建设用地规划界限图。经进一步比对，来函所附7份《建设用地规划许可证》项目号、流水号与我局实际已核发（或退回）对应业务项目号、流水号、建设单位、建设位置均不一致。二、由于我局未发现来函所附7份《建设用地规划许可证》任何资料，我局曾向你局借用了相关材料，并自行委托有关机构进行了鉴定，鉴定结果供参考。三、蔡锦定曾持国有土地使用权证等相关材料向我局申请核发《建设工程规划许可证》，我局对其依法作出了《不予行政许可决定书》，并先后经博罗县人民法院、惠州市中级人民法院裁决，结果均维持我局作出的《不予行政许可决定书》。”该复函中的表一显示项目号为2********6的业务类型是用地，建设单位为马*良，建设位置为大岭镇****住宅区**号，状态为已核发；表二显示流水号为2*******3的业务类型是用地，建设单位是赖*慧，建设位置为平山行政文化中心**号，状态为已核发。2018年11月2日，惠东县自然资源局向惠东县人民政府提交《关于注销红岭花园蔡锦定等7宗请求》。2018年12月21日惠东县人民政府惠东府纪[2018]223号《关于县不动产统一登记工作2018年第四次联席会议的纪要》载明“三、关于注销蔡锦定等人名下7本《国有土地使用证》的问题。由不动产登记机构根据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定依法依规办理蔡锦定等人名下位于平山街道红岭花园的7本《国有土地使用证》注销登记，并注销相关地籍档案。”惠东县国土资源局分别于2019年1月14日和2019年1月30日作出两份内容相同的《公告》并将《公告》张贴于该证所载小区建筑上和登报，《公告》内容为根据《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗〈建设用地规划许可证〉真伪的复函》，如下七份《国有土地使用证》（详见附件）所依据的《建设用地规划许可证》为仿造证件，根据《中华人民共和国土地管理法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定和县政府有关工作要求，我局拟对该七份《国有土地使用证》所载的不动产权利予以注销登记，并注销其地籍档案，现予公告，如有异议，请自本公告之日起十五个工作日内将异议书面材料送达惠东县国土资源局，公告期间无异议或者异议不成立的，我局将予以注销登记。该公告附件序号1《国有土地使用证》号码：惠东国用（2010）第0****0号，权利人：蔡锦定，面积：352㎡，用地位置：赤岭开发区A***-A***号。2019年5月7日，惠东县自然资源局向蔡锦定等人作出《关于注销蔡锦定等人名下7本〈国有土地使用证〉的告知书》，注销惠东国用（2010）第0****0号《国有土地使用证》及地籍档案。蔡锦定不服，提起本案行政诉讼。另查明，2012年5月12日，惠东县住房和城乡规划建设局向惠东县国土资源局发出《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》：“根据来函提供7宗《建设用地规划许可证》复印件，经我局调查核实，该7宗用地均没有档案记录，不是我局核发，其所处位置规划是消防通道、绿化地、停车位，并非住宅用地。”同日，惠东县国土资源局作出《公告》，根据惠东县住房和城乡规划建设局的复函内容，认定蔡锦定等7人取得惠东国用（2010）第0****0号《国有土地使用证》所依据的《建设用地规划许可证》为伪造证件，公告作废蔡锦定等7人取得的《国有土地使用证》，并注销其地籍档案。蔡锦定不服，向惠东县人民法院提起行政诉讼。惠东县人民法院于2015年9月21日作出（2015）惠东法行初字第12号《行政判决书》，认为惠东县住房和城乡规划建设局未对《建设用地规划许可证》发证机关的公章真伪进行鉴定以及未听取蔡锦定申辩意见等程序违法，并未对《建设用地规划许可证》是否真实合法作出评判，判决撤销惠东县住房和城乡规划建设局于2012年5月12日作出的《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》。惠东县人民法院于2015年10月21日作出（2015）惠东法行初字第13号《行政判决书》，查明惠东县****房地产开发集团公司已于1995年9月13日登记注销，认定惠东县国土资源局仅依据惠东县住房和城乡规划建设局的函件，未经上报惠东县人民政府审批，径行注销蔡锦定《国有土地使用证》及地籍档案并发布公告的行为属于超越法定权限，判决撤销惠东县国土资源局注销蔡锦定名下的惠东国用（2010）第0****0号《国有土地使用权证》与地籍档案的行政行为及于2012年5月12日作出的《公告》。（2015）惠东法行初字第12号、（2015）惠东法行初字第13号行政判决生效后，惠东县国土资源局履行了生效判决的判决事项，即于2016年6月7日登报公告撤销注销蔡锦定名下的惠东国用（2010）第0****0号《国有土地使用权证》与地籍档案的行政行为及于2012年5月12日作出的《公告》；惠东县住房和城乡规划建设局向惠东县国土资源局调取了《建设用地规划许可证》复印件（编号为PS_********）和《建设用地规划界限图》原件（编号为Y-zd-********），并于2016年11月10日委托广东**司法鉴定所对该许可证和该界限图上公章进行鉴定。2017年2月6日，广东**司法鉴定所出具粤中一鉴[2016]文鉴字第6090号《文书司法鉴定意见书》，鉴定意见为：《建设用地规划许可证》复印件（编号为PS_********）上的印文与惠东县住房和城乡规划建设局提供的印文是同一枚印章盖印，《建设用地规划界限图》原件（编号为Y-zd-********）上的印文与惠东县住房和城乡规划建设局提供的印文不是同一枚印章盖印。2017年6月15日，蔡锦定向惠东县住房和城乡规划建设局申办《建设工程规划许可证》。惠东县住房和城乡规划建设局于2017年7月6日作出惠东住建许不准字[2017]002号《不予行政许可决定书》，认为蔡锦定申请的建设工程位于红岭花园小区停车用地，不能在此建设住宅，蔡锦定的《建设用地规划许可证》在惠东县住房和城乡规划建设局没有申请及作出行政许可的档案记载，蔡锦定亦未能提供该证的原件供核对，并且作为该证件组成部分的《建设用地规划界线图》所盖的“惠东县规划局证件专用章”经鉴定不属于该局使用的公章，决定不予许可蔡锦定的申请。蔡锦定不服，向博罗县人民法院提起行政诉讼，博罗县人民法院于2017年12月29日作出（2017）粤1322行初295号《行政判决书》，认为蔡锦定申请颁发《建设工程规划许可证》的土地已于1994年3月由惠东县住房和城乡规划建设局许可用于红岭花园小区建设小区停车用地，蔡锦定申请在该土地建设住宅，不符合控制性详细规划和规划条件，合法的用地许可，应完整包括建设用地规划许可证、附件、建设用地规划界限图，三者缺一不可，蔡锦定提供的《建设用地规划界限图》原件经鉴定公章与惠东县住房和城乡规划建设局的印章不一致，蔡锦定不能提供《建设用地规划许可证》的原件，蔡锦定提供的是复印件，复印件在有异议的情况下不能作为证据使用，判决驳回蔡锦定的诉讼请求。蔡锦定不服，上诉至惠州市中级人民法院。惠州市中级人民法院于2018年8月6日作出的（2018）粤13行终91号行政判决，维持博罗县人民法院作出的（2017）粤1322行初295号行政判决。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”本案中，惠东县自然资源局作为惠东县辖区的不动产登记机构，有权办理《不动产登记暂行条例》所规定的包括案涉注销登记在内的不动产登记登记事项。蔡锦定主张惠东县自然资源局不具有办理案涉《国有土地使用权证》职权，没有法律依据，原审法院不予采纳。关于惠东县自然资源局注销蔡锦定名下案涉《国有土地使用权证》是否合法的问题。原《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第四项、第二款规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……（四）依职权注销登记；……公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。”根据上述规定，无论是依照原《土地登记办法》还是现行的《不动产登记暂行条例》，均要求登记申请人对其提交的申请材料的真实性负责。而根据本案查明的事实看，蔡锦定不能提交用于办理案涉《国有土地使用权证》登记的案涉《建设用地规划许可证》的原件，且经鉴定案涉《建设用地规划许可证》附图原件上所盖的惠东县规划局的印章不是真实的，另经惠东县住房和城乡规划建设局核实，蔡锦定名下的案涉《建设用地规划许可证》所对应的项目号、流水号均是已核发给案外人的《建设用地规划许可证》，在其原始档案资料和规管系统中均未发现案涉《建设用地规划许可证》的任何资料。惠东县自然资源局据此实际情况将案涉蔡锦定名下《国有土地使用权证》依职权予以注销，并在注销前履行了公告程序，符合法律规定。蔡锦定请求确认惠东县自然资源局的注销行为及公告违法，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。因惠东县自然资源局的案涉行政行为不构成违法，蔡锦定请求惠东县自然资源局予以赔偿，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条之规定，判决如下：驳回原告蔡锦定的全部诉讼请求。本案受理费50元，由蔡锦定负担。上诉人蔡锦定不服原审判决，向本院提起上诉称，1.蔡锦定取得涉案地块的《国有土地使用证》，是经过合法的行政许可程序，经惠东县自然资源局核对蔡锦定的《建设用地规划许可证》原件的真实性后才能为蔡锦定出具，众所周知任何一个行政许可的取得，行政机关都会要核对清楚申请的原件后才能给予许可。2.惠东县自然资源局对土地权属的确认，要履行严格的审批程序，在蔡锦定缴纳清全部的税费后，且手续齐全才给蔡锦定办理《国有土地使用证》。现在惠东县自然资源局不能以蔡锦定没有《建设用地规划许可证》原件就撤销蔡锦定的《国有土地使用证》。3.涉案地块《建设用地规划许可证》上的印章，经惠东县住房和城乡规划建设局委托司法鉴定所鉴定为真实，这也证实蔡锦定申请《国有土地使用证》的合法性。4.原审法院判决违反法定程序，因涉案地块《建设用地规划许可证》存在仿造的嫌疑，蔡锦定已经向纪检委、公安机关报案。纪检委、公安机关也已立案，但还没有对案件侦查终结，也就是说涉案地块《建设用地规划许可证》是否为仿造证件还没有定论，本案应当中止审理，蔡锦定也向原审法院提出书面申请，但原审法院对此却没有答复，不符合法律规定。综上所述，原审法院判决认定事实不清，请二审法院依法改判。上诉请求：1.撤销原审判决；2.改判确认惠东县国土资源局行政职能转变前机关，于2019年1月30日作出的注销蔡锦定位于惠东县赤岭开发区A***-A***号面积352平方米《国有土地使用证》[惠东国用(2010)第0****0号]及地籍档案的行政行为及《公告》违法；3.判决惠东县自然资源局赔偿蔡锦定，因其违法注销《国有土地使用证》给蔡锦定造成的损失(具体损失以评估部门评估价值为准)；4.本案诉讼费用由惠东县自然资源局承担。被上诉人惠东县自然资源局答辩称，一、原审法院作出判决事实清楚、程序合法，适用法律正确。(一)惠东县自然资源局注销涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用(2010)第0****0号]认定事实清楚。因惠东县自然资源局在近期收到红岭花园有关业主提请重新注销蔡锦定等7宗《国有土地使用证》的诉求，惠东县自然资源局向原惠东县住房和城乡规划建设局发出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗真伪的函》(惠东国土资函[2018]1317号)，原惠东县住房和城乡规划建设局于2018年10月12日作出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗真伪的复函》(惠东住建函[2018]1311号)，未发现来函所附的7份《建设用地规划许可证》的任何资料，亦未出具附图编号的建设用地规划界限图，该证的项目号、流水号与原惠东县住房和城乡规划建设局实际已核发(或退回)对应的业务项目号、流水号、建设单位、建设位置均不一致。根据本案查明的事实上看，蔡锦定不能提交用于办理案涉《国土土地使用权证》登记的案涉《建设用地规划许可证》的原件，且经鉴定案涉《建设用地规划许可证》附图原件上所盖的惠东县规划局的印章不是真实的。在蔡锦定不服原惠东县住房和城乡规划建设局于2017年7月6日作出的惠东住建许不准字[2017]002号《不予行政许可决定书》向博罗县人民法院提起行政诉讼的另案中，博罗县人民法院认为蔡锦定申请颁发的《建设工程规划许可证》的土地已于1994年3月由原惠东县住房和城乡规划建设局许可用于红岭花园小区建设小区停车场，蔡锦定申请在该地建设住宅，不符合控制性详细规划和规划条件，合法的用地许可应完整包括建设用地规划许可证、附件、建设用地规划界限图，三者缺一不可，驳回了其诉讼请求。惠州市中级人民法院也作出了(2018)粤13行终91号行政判决维持博罗县人民法院的上述判决。因此，惠东县自然资源局注销涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用(2010)第0****0号]认定事实清楚。(二)惠东县自然资源局注销涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用(2010)第0****0号]程序合法。惠东县自然资源局于2018年11月2日作出《关于注销红岭花园蔡锦定等7宗请示》(惠东国土资[2018]454号)报请惠东县人民政府注销涉案国土证。惠东县人民政府于2018年12月21日作出《关于县不动产统一登记工作2018年第四次联席会议的纪要》(惠东府纪[2018]223号)，由不动产登记机构根据《不动产登记暂行条例实施细则》注销涉案国土证及地籍档案。惠东县自然资源局分别于2019年1月14日和2019年1月30日作出《公告》，告知拟对涉案土地所记载的不动产权利及地籍档案予以注销及提出异议的方式和期限，公告期满后，惠东县自然资源局于2019年5月7日向蔡锦定作出《关于注销蔡锦定等人名下7本的告知书》依法注销涉案《国有土地使用证》[惠东国用(2010)第0****0号]及地籍档案。(三)惠东县自然资源局注销涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用(2010)第0****0号]适用法律正确。原《土地登记办法》第九条、《不动产登记暂行条例》第十六条的规定均要求登记申请人对其提交的申请材料的真实性负责。根据前述，惠东县自然资源局注销涉案《国有土地使用证》符合《实施细则》第十七条和第十八条的规定。另外，惠东人民法院作出的(2015)惠东法行初字第13号《行政判决书》以惠东县自然资源局未经惠东县人民政府审批，径行注销蔡锦定的两份国土证及地籍档案的行政行为是主要证据不足，超越法定权限为由撤销惠东县自然资源局的于2012年作出的注销登记行为，判决撤销的原因是注销程序上的瑕疵，并非实体违法，惠东县自然资源局已于2016年6月7日作出《公告》撤销2012年的注销登记行为，惠东县自然资源局已履行生效判决的判决事项，该生效判决已经执行完毕。(四)蔡锦定的赔偿请求无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，惠东县自然资源局依法对涉案国土证进行注销登记，并未对蔡锦定的合法权益造成损害，惠东县自然资源局亦未能提供任何证据证明涉案注销登记行为对其造成了损失，蔡锦定请求赔偿的赔偿请求无法律和事实依据。二、惠东县自然资源局作出的《公告》不具有可诉性。惠东县自然资源局根据《实施细则》第十七条和第十八条的规定作出《公告》，告知拟对涉案土地所记载的不动产权利及地籍档案予以注销及提出异议的方式和期限，该公告是注销登记中的一个环节，并没有对蔡锦定的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该公告并没有对蔡锦定的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，请贵院依法驳回蔡锦定的上诉。综上，惠东县自然资源局注销涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用(2010)第0****0号]认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，蔡锦定的赔偿请求无事实和法律依据，原审法院作出判决事实清楚、程序合法，适用法律正确，惠东县自然资源局作出的《公告》不具有可诉性，请求贵院驳回其上诉。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案中，原《土地登记办法》第九条规定：“……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”上述条款规定，对于申请土地登记时所提交材料的真实性应由申请人负责。也即当时蔡锦定在申请涉案《国有土地使用证》登记时，依据上述《办法》的规定，其应提供真实的登记材料。现本案中，惠东县自然资源局依据惠东县住房和城乡建设局《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗真伪的复函》，发现核发出去的上述《国有土地使用证》存在错误，原因是案涉《国有土地使用证》所涉的《建设用地规划许可证》存在伪造情形。按照《不动产登记暂行条例实施条例》第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”惠东县自然资源局根据《不动产登记暂行条例实施条例》的上述规定，依照职权启动注销程序，属于依法行使权利的行政机关秉承有错必纠的原则，作出的合法处理。因此，原审法院对此认定正确，本院依法予以支持。原审法院驳回蔡锦定的诉讼请求于法有据，应予以维持。另，本案在二审审理期间，蔡锦定向本院提出对本案的中止审理申请。基于本案是针对惠东县自然资源局所作的注销行为是否合法进行审理，至于《建设用地规划许可证》是由谁进行伪造，对本案的判断不产生影响。如蔡锦定认为是他人伪造了《建设用地规划许可证》，进而对其合法权益产生影响，其可另寻其他合法途径予以解决。故，对蔡锦定提出中止本案审理的申请，本院不予采纳。原审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，本院予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡锦定负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年八月十日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹