江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0803行初140号原告袁厚安，男。委托诉讼代理人豆雄亮，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告吉安市吉州区兴桥镇人民政府。法定代表人王建超，镇长。出庭负责人陈章鸣，男，吉安市吉州区兴桥镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人杨龙生，江西赣中律师事务所律师。原告袁厚安因不服被告吉安市吉州区兴桥镇人民政府（以下简称兴桥镇政府）规划管理限期拆除违法建筑行政处罚决定，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月1日立案后，向被告兴桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告袁厚安及其委托诉讼代理人豆雄亮和被告兴桥镇政府副镇长陈章鸣及其委托诉讼代理人杨龙生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。兴桥镇政府于2019年12月18日作出兴桥镇综合执法局罚字﹝2019﹞第2号行政处罚决定，载明：“当事人袁厚安，性别男，年龄49，联系地址吉安市吉州区，你于2009年__月__日在吉州区因批小建大搭建建筑物的行为（以照片、现场笔录为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本机关决定对你作出如下行政处罚：限2020年1月1日前自行拆除违章建筑，逾期不拆除的将采取强制拆除措施。根据《行政处罚法》的有关规定，现要求你：1.2020年1月1日前改正上述行为。2.于2020年1月1日前履行自行拆除违章建筑物的行政处罚。……”等内容。原告袁厚安诉称，其系吉安市吉州区村民，在本村有建设并实际居住使用的房屋。2019年12月底，被告兴桥镇政府的内设机构兴桥镇综合执法局通过网络的方式向其发送兴桥镇综合执法局罚字﹝2019﹞第2号行政处罚决定，要求其于2020年1月1日前履行自行拆除违法建筑物的行政处罚。其认为，兴桥镇政府的内设机构作出的案涉行政行为实体和程序均违法，严重侵害了其合法权益，故诉至法院，请求：1.撤销兴桥镇综合执法局罚字﹝2019﹞第2号行政处罚决定；2.本案诉讼费由兴桥镇政府承担。袁厚安向本院提交了以下证据材料：1.行政处罚决定书，证明案涉的行政行为客观存在，2.乡村建设规划许可证，证明原告的房屋获得了规划审批及用地也属于法律规定，案涉房屋属于合法房屋。被告兴桥镇政府辩称，一、答辩人以兴桥镇综合执法局的名义作出《行政处罚决定书》主体合法。2016年6月8日，吉州区机构编制委员会办公室印发《关于设立扩权强镇试点镇综合执法局的通知》（吉区编办字[2016]20号)，成立兴桥镇综合执法局，受委托依法统一行使辖区内的行政审批许可和处罚权。因此，答辩人以兴桥镇综合执法局名义对原告的违法行为进行行政处罚，行政主体合法。二、答辩人以兴桥镇综合执法局的名义对原告作出行政处罚事实清楚、证据确凿。（一）涉案房屋违反规划审批，且属于无法采取改正措施消除对规划影响的违法建设。《江西省村镇规划建设管理条例》第三十七条规定：在村镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除，拒不拆除的，可以依法申请人民法院强制拆除；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，责令停止建设，限期改正，并处土建工程造价的3%以上5%以下的罚款。农村村民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡镇人民政府依照前款规定处罚。本案中，原告于2009年6月12日经规划审批的占地面积为120平方米、建筑面积为360平方米，而原告实际建造房屋的占地面积大大超过审批规划面积，即除了建有正房外，还建了两栋附属房，总建筑面积达641.31平方米（其中附属房建筑面积281.31平方米)，故该超审批规划建设的附属房属于违法建筑。与此同时，涉案房屋在2014年发布的吉安市中心城区农民自建房布点规划范围外，即在该区域不允许村民建住宅(目前处于吉安市高铁新区核心区范围)，亦无法采取补办规划手续等改正措施的条件以消除对规划的影响，对该违法建筑只能予以强制拆除。（二）答辩人要求原告自行拆除超审批规划建设的违法建筑符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，以及第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，答辩人有权对原告超审批面积的违法建筑作出行政处罚并要求限期拆除。在具体的工作中，答辩人对违法建设行为进行了调查、拍照，先后下达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》，认定事实清楚，行政行为实体和程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。兴桥镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.涉案房屋超标准建设，超标部分属于违章建筑的法律依据即《江西省村镇规划建设管理条例》第三十七条，2.镇政府有权对违反城乡规划行为进行处理的法律依据即《江西省村镇规划建设管理条例》第五条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条，3.《关于设立扩权强镇试点镇综合执法局的通知》，证明综合执法局为镇政府直属副科级单位，对外能代表镇政府独立作出行政处罚，行政主体适格，4.《建房审批表》、房屋现场照片及房屋测绘报告，证明原告经审批建设的建筑面积为360平方米，而实际建筑面积641.31平方米，超面积281.31平方米，5.2014年8月颁布的吉安市中心城区农民自建房布点规划图三份，证明涉案房屋地处良源村，不属于农民自建房布点范围且属于吉安市高铁站前西区的核心区，无法通过补救措施如对超面积部分进行罚款等以消除对城市规划的影响，对该超面积的部分的违章建筑必须予以强制拆除，6.《行政处罚事先告知书》、《行政处罚告知书》，证明因原告违法建设，被告依法对原告作出了行政处罚。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对袁厚安提交的证据材料，兴桥镇政府经质证，认为对该两组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，可以证明原告房屋在审批时的建筑面积为132.8平方米，房屋的建筑面积为360平方米，实际上原告房屋建了600多平方米，超过了审批范围。对兴桥镇政府提交的证据材料，袁厚安经质证，对于证据3三性及证明目的不予认可，该通知是委托处罚，处罚以委托人的名义进行处罚，且该通知没有说明具体的委托人及受委托的处罚内容，是否具有案涉处罚权没有依据；对证据4建房审批表及照片真实性无异议，对于房屋测绘报告三性及证明目的不予认可，房屋测绘报告并不是行政处罚调查程序当中作出的，该报告的内容是对房屋征收评估作出的报告，未经原告本人的同意，且与行政处罚无关联性；对证据5我们没有看到原件，真实性不予认可，其次该规划图的复印件无法证实其履行了公示程序，并有国家机关部门盖章生效，通过该规划图可以看出其只是规划设计院制作的图纸，同时原告房屋建设时已经通过审批，并非被告陈述的不属于建房范围，该规划图与原告的规划许可证相冲突；对证据6的行政处罚告知书三性不予认可，该行政处罚告知书并未送达给原告，剥夺了原告陈述和申辩的权利，行政处罚决定书真实性无异议，合法性及证明目的不予认可。本院对上述证据材料认证如下：当事人对对方提交的证据材料经质证认为无异议或真实性未提出异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。袁厚安虽不认可被告提交的第3组证据材料的真实性，但未提交相应的证据予以推翻，本院依法确认该组证据的真实性；兴桥镇政府提交的第4组证据材料中的房屋征收评估分户报告及装修评估明细表分别于2019年12月22日和2019年12月20日制作的，在案涉行政行为之后形成的，依法不予采纳。兴桥镇政府提交的证据材料5，因未与原件核对，也无相关职能部门盖章认可，故本院对该证据材料不予采纳。兴桥镇政府提交的证据材料6，因已与原件核对，且原告未提交相反证据予以推翻，故本院予以采信，但被告未提交已送达行政处罚事先告知书的送达材料，且原告否认其收到过。经审理查明，2009年6月，原告申请在吉安市吉州区建房，该申请经吉安市吉州区兴桥镇良源袁村民委员、吉安市吉州区兴桥镇镇村建设管理站、吉安市吉州区兴桥镇人民政府、吉安市吉州区建设局审批同意，该《江西省村镇建房审批表》载明占地面积120平方米，建筑面积360平方米，房屋层数3层等内容。2009年8月6日，吉安市吉州区建设局向原告颁发乡字第090343号《乡村建设规划许可证》。2009年，袁厚安在吉安市吉州区占地面积120平方米的正房1栋三层（另建设了地下室），附近还建设了一层20多平方米的厨房。2020年12月18日，兴桥镇政府的内设机构吉安市吉州区兴桥镇综合执法局对袁厚安作出兴桥镇综合执法局罚字﹝2019﹞第2号行政处罚决定。另查明，2016年6月8日，吉安市吉州区机构编制委员会印发《关于设立扩权强镇试点镇综合执法局的通知》（吉区编办字﹝2016﹞20号），该通知载明：经区编委会研究，同意兴桥镇设立综合执法局，受委托依法统一行使辖区内的行政审判许可和处罚权，为镇政府直属副科级全额拨款事业单位等内容。本院认为，吉安市吉州区兴桥镇综合执法局作为兴桥镇政府的内设机构，原告对其作出的案涉行政行为不服，以兴桥镇政府作为被告，符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正逾期不改正的，可以拆除。案涉《行政处罚决定书》认定袁厚安建设的案涉房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，却依据第六十五条的规定对袁厚安进行处罚，自相矛盾，另外兴桥镇政府并未提供证据证实案涉房屋在其实施案涉行政行为时系在城镇规划区内或是兴桥镇乡村规划区内，因此案涉行政行为，属于主要证据不足，本院依法予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。兴桥镇政府在本案中未提交证据证实其在作出案涉行政处罚前，已告知袁厚安给予行政处罚的事实、理由、依据和袁厚安享有的陈述、申辩权，故案涉行政处罚违反法定程序。综上所述，案涉行政行为，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决如下：撤销被告吉安市吉州区兴桥镇人民政府于2019年12月18日对原告袁厚安作出的兴桥镇综合执法局罚字﹝2019﹞第2号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告吉安市吉州区兴桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  胡艳丽人民陪审员  刘建林二〇二〇年八月三十一日书 记 员  汤兰玉