浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终286号上诉人（原审被告）泰顺县雅阳镇人民政府，住所地浙江省泰顺县雅阳镇塔中路1号。法定代表人苏式江，镇长。出庭应诉负责人蔡亚泉，副书记。委托代理人钱招脉，浙江招脉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林士德，男，1981年9月14日出生，汉族，住浙江省泰顺县。委托代理人李军民、郑小丽，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。原审第三人泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会，住所地浙江省泰顺县雅阳镇雅阳坪村。法定代理人林士界，村主任。上诉人泰顺县雅阳镇人民政府（以下简称雅阳镇政府）因与被上诉人林士德、原审第三人泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会不履行法定职责一案，不服平阳县人民法院于2020年3月27日作出的（2019）浙0326行初257号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月11日受理后依法组成合议庭，于同年6月19日组织各方当事人进行了询问。上诉人雅阳镇政府出庭应诉负责人蔡亚泉及委托代理人钱招脉，被上诉人林士德及其委托代理人郑小丽到庭参加询问。原审第三人泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：原告林士德与其父林奇敏均为泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民，于该村承包有旱地，以种植茶叶。泰顺县雅阳镇雅阳坪村第十一届村民代表共有52人。2017年4月24日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，到会37人，包括村民代表36人及“卢玉弟”。该会议选举了村务监督委员会成员和村股份经济合作社董事会成员。新当选村经济合作社董事长杨文在会议上提出大坪岗荒弃茶园具备“旱地改水田”条件，到会人员一致同意实施该项目。同年7月24日，雅阳坪村村民委员会向雅阳镇政府出具《关于雅阳镇旱改水耕地质量提升项目立项的申请》，称该村现有200.5亩旱地，现种植茶叶……特申请此地块作为旱改水提升项目地块并做立项申请。同年7月29日，雅阳坪村拟旱改水耕地质量提升项目进行立项踏勘。同年9月27日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，到会33人，包括村民代表27人及非村民代表6人。会议一项议题为：旱改水工程项目2015年至今未竣工，年底无法验收，要求进度加快；关于旱改水工程项目洋山屋茶园补偿款及四年承包费及旱改水工程项目洋山尾林木赔偿款，因部分农户不在家，无法亲自签字，由亲属代签；政策性处理标准：毛竹每枝4元，一级茶园每平方8元，二级茶园每平方6元，三级茶园每平方4元；承包期四年，每亩每年承包费150元。同年11月6日，杨孔会等村民和雅阳坪村村民委会签订了《大坪岗地块承包费及青苗补偿的协议书》，主要内容为：经本村村民代表会议研究决定将本村大坪岗地块开发农田，现雅阳坪村村民委员会向本村有关农户承包大坪岗土地，经村民委员会会议一致通过达成赔偿事宜，赔青费补偿标准：以一级茶树一次性补偿赔青费每亩5328元、二级茶树一次性补偿赔青费每亩3996元、三级茶树一次性补偿青苗费每亩2664元；承包费每亩每年150元，承包期限为四年（从二○一七年十一月五日至二○二一年十一月四日止），承包期满是否继续履行该协议，双方另行协商。同年11月17日，雅阳镇政府向泰顺县人民政府提交了《关于申请对雅阳镇雅阳坪村进行旱改水项目建设立项的报告》：经有关部门踏勘、测量、设计选定雅阳镇雅阳坪村进行旱改水项目建设；该项目建设规模为200.5005亩，预计通过建设可提升为水田面积为188.349亩；请县人民政府给予批复立项。同年11月22日，村民林奇敏（原告之父）等人与雅阳坪村民委会签订了《大坪岗、马路岗地块承包费及青苗补偿的协议书》，内容与上列协议类似。林奇敏的补偿款5641元于同年12月19日由泰顺县雅阳镇雅阳坪村股份经济合作社汇入其个人账户。同年11月30日，泰顺县人民政府对雅阳镇政府及县府直属有关单位作出泰政发[2017]160号《关于同意雅阳镇雅阳坪村旱改水耕地质量提升项目立项的通知》，同意雅阳坪村旱改水耕地质量提升项目立项，规划提升水田面积188.35平方米。同日，泰顺县雅阳镇雅阳坪村发布旱改水耕地质量提升项目中标公示，确定通过邀请招标的方式，第一中标候选人为浙江省泰顺县交通工程有限公司。2019年3月15日，雅阳坪村第十一届村民代表再次召开村民代表大会，到会30人，其中村民代表24人，非村民代表6人。会议议题为讨论研究雅阳坪村大坪岗旱改水项目工程政策处理问题。会议记录内容除重申旱改水项目的赔偿标准之外，另行就赖永连户的补偿作出确定。同年7月23日，原告向被告提交《履行法定职责申请书》，认为雅阳村村民委员会违反民主议定程序，违法决定大坪岗地块开发农田项目、违法报请立项、采取先报立项后安排村民签字的方式补充立项程序，组织实施农田开垦工作，要求被告依据浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第四十三条的规定进行查处。同年8月16日，被告作出《关于林士德〈要求履行法定职责申请书〉的回复》称：经调查核实，未发现雅阳坪村村民委员会旱改水项目存在违反基层民主议定程序，损害原告等村民合法权益的情况存在。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销上述回复，并依法责令被告重新调查核实后作出答复。原判认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织起诉，人民法院应该受理。该条第二款规定，除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。如违反该条款规定，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。结合上列规定可以得出，行政诉讼保护的权利主要为人身权和财产权，法律法规规定例外。而依照村民委员会组织法的相关规定，乡镇人民政府可责令改正的范围并不仅仅限于财产权和人身权，还有公民的民主权利。且，组织法并未规定行政诉讼的救济途径。由此可见，纳入乡镇人民政府责令改正范围的行政行为大于行政诉讼保护的范围。即，乡镇人民政府依法需要责令改正的事项并非均能纳入行政诉讼受案范围。本案中，原告如果仅仅诉请通过撤销、责令被告答复的方式来保护原告作为村民所享有的对村务的民主讨论权利、知情权、公众参与权，依法不能纳入行政诉讼受案范围。但是，本案原告诉请保护的民主权利是从其土地承包经营权延伸而来，其诉请履职的目的，归根结底是为了保护其财产权，故原告所诉可以纳入行政诉讼的受案范围。二、《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第十六条第一款第（一）项规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。该法第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该法第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。本案中，原告在雅阳坪村承包有旱地，且承包地块已被纳入“旱改水”项目用地。雅阳坪村与“旱改水”项目相关的几份村民代表会议内容，决定将原告林士德等村民的承包地流转给村委会用以实施“旱改水”项目，已影响了原告享有的土地承包经营权，故原告有权提起本案诉讼。三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；（二）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（三）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（四）从村集体经济所得收益的使用方案；（五）土地承包经营方案；（六）村集体经济项目的立项、承包方案；（七）宅基地的使用方案；（八）征地补偿费的使用、分配方案；（九）以借贷、租赁、抵押或者其他方式处分村集体财产；（十）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。从上述条款来看，立法并未赋予村民大会或村民代表大会越过承包人直接决定其承包土地经营权流转的权利。《浙江省土地整治条例》第十五条第二款规定，土地整治涉及国有土地的，应当征得土地使用权人的同意；涉及集体所有土地的，应当征求土地承包经营权人的意见，经村经济合作社社员（代表）大会或者村民（代表）会议三分之二以上成员同意。本案中，雅阳坪村在未征求土地承包经营权人的意见之前即于2017年4月24日以村民代表会议的形式决定在大坪岗开展“旱改水”，后又于同年9月27日以村民代表会议的形式直接决定承包经营权流转到村民委员会及流转对价。上列会议决定内容已违反了土地整治及土地承包流转的相关规定，侵害了承包经营权人的法定权利。虽后续补签协议，仍不能改变先前违法决议的性质。此外，组织法第二十六条第二款规定，村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。但雅阳坪村于2017年9月27日及2019年3月15日两次召开的村民代表大会，实际到会村民代表均未达三分之二以上，明显违反法定民主议定程序。综上，第三人雅阳坪村村民委员会在涉案“旱改水”项目的申报及实施过程中，不当行使了立法赋予的民主自治权利，侵害了村民的土地承包经营权。原告请求被告履职有据。被告作出的答复内容与本案查明事实不相符。原告诉请撤销重作，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条之规定，判决：一、撤销被告雅阳镇政府于2019年8月16日作出的《关于林士德〈要求履行法定职责申请书〉的回复》；二、责令被告雅阳镇政府于判决生效之日起二十日内重新作出回复。上诉人雅阳镇政府诉称：一、被上诉人仅基于民主权利要求上诉人履行法定职责，未提出财产权利保护的具体诉求。上诉人作出的调查及回复，未涉及被上诉人的财产权利，故被上诉人的起诉不符合行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。原审法院以“保护民主权利，归根结底是为了保护财产权利”，超范围解释了被上诉人的权利诉求并进行审查，明显错误。二、《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予乡镇人民政府对村务进行监督管理的职权，但该职权属于行政监督范畴，不具有可诉性，对乡镇人民政府的回复不满意提起行政诉讼，依法应予驳回。三、雅阳坪村民代表会议于2017年4月24日讨论同意实施涉案“旱地改水田”土地整理项目，该决策事项和程序符合村民委员会组织法的规定。原审法院以此后的2017年9月27日、2019年3月15日两次村民代表会议的参会人数未达三分之二以上，认定涉案“旱地改水田”土地整理项目违反民主议定程序，缺乏依据。四、涉及被上诉人一户的土地承包经营权，已由被上诉人的父亲林奇敏与原审第三人签订了补偿协议，并领取补偿款，符合《浙江省土地整治条例》第十五条“土地整治涉及集体所有土地的，应当征求土地承包经营权人的意见”的规定，未损害到被上诉人的承包经营权。原审法院以在村民代表会议同意实施项目前，未征求土地承包经营权人的意见，从而认定村民代表会议的决议内容违法，明显错误。五、本案“旱地改水田”土地整理项目中对土地承包经营权，系由土地承包经营权人通过签订协议、领取补偿款的方式予以处分。原审第三人并非通过村民代表会议讨论直接决定土地承包经营权的流转。被上诉人一户的土地承包经营权已由其父亲作出处分，其承包经营权未受损害。原审判决引用《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条有误。六、涉案“旱地改水田”土地整理项目已经实施完毕，不仅未改变土地权属，而且还提升了土地利用效率，相关过程性的程序均已成既定事实，无可改变或补救，一审法院判决责令上诉人重新作出回复已无现实意义，也不具有可执行性。综上，请求撤销原判，并依法改判驳回被上诉人林士德的起诉或诉讼请求。被上诉人林士德辩称：2017年4月24日雅阳坪村民代表会议记录，从内容和形式上，都不能作为原审第三人已经履行民主议定程序的合法化依据。被上诉人之父是否在青苗补偿协议上签字、是否领取补偿款，并不影响先前违法决议的性质。原审判决认定事实清楚，证据充分，判决合理合法，不存在撤销的事由。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会未向本院陈述意见。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。二审中各方当事人均未提交新的证据。根据采信的一审证据及当事人二审陈述，本院认定事实如下：林士德与其父林奇敏均为泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民，在该村承包有旱地。2017年11月30日，泰顺县人民政府对雅阳镇政府及县府直属有关单位作出泰政发［2017］160号《关于同意雅阳镇雅阳坪村旱改水耕地质量提升项目立项的通知》，同意雅阳坪村旱改水耕地质量提升项目立项，规划提升水田面积188.35亩；实施单位为雅阳镇政府。2019年7月26日，林士德向雅阳镇政府提交《履行法定职责申请书》，申请事项为：请求雅阳镇政府依据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条的规定履行法定职责，对雅阳坪村村民委员会违反民主议定程序，不依法召开村民会议或者村民代表会议讨论、不征求村民意见，就决定对本村大坪岗地块开发农田，报请立项等其他违法事实进行依法查处并予以答复，追究有关责任人员的责任。雅阳镇政府于2019年7月28日收到上述申请后，于8月16日作出《关于林士德〈要求履行法定职责申请书〉的回复》，答复如下：1.关于反映雅阳坪村村民委员会违反民主议定程序，不依法召开村民会议或村民代表会议讨论、不征求村民意见，就决定对本村大坪岗地块开发农田。经调查：雅阳坪村于2017年4月24日召开村民代表大会，本村村民代表共有52名，参加本次会议的村民代表37名，符合法定人数。会议提出大坪岗“旱改水项目”是否实施。经讨论，一致同意实施“旱改水项目”。之后，雅阳坪村村民委员会又分别到××村××召开工作会议，与涉及农户签订了协议书，支付了相应的补偿款。不存在未召开村民代表会议就决定对本村大坪岗实施“旱改水项目”的情况。2.关于反映该项目实行先报请立项，后安排村民代表签字的方式，从形式上补足报请立项程序等情况。经调查：雅阳坪村于2017年4月24日召开了村民代表大会，会议通过了大坪岗“旱改水项目”实施，于2017年7月24日提请，要求雅阳镇政府对雅阳坪村旱改水地块进行立项，后雅阳镇政府立即组织人员对该地块进行踏勘，基本认定该地块满足旱地改水田条件，并于2017年11月17日向县人民政府提出立项申请，于2017年11月30日得到立项批复。该项目立项按要求程序报批，不存在实行先报请立项，后安排村民代表签字的方式，从形式上补足报请立项程序的情况。3.关于反映林士德在外务工，村民委员会找林士德亲属签字，事先未通过其他方式征求承包经营权人的意见，严重侵害了林士德的合法权益。经调查：林士德本人当时是在外务工，林士德父亲林奇敏现年61岁，长期在家务农，该地块丈量时林士德父亲也在现场。雅阳坪村村民委员会已征求林士德父亲意见，林士德父亲在协议书上盖上私章，并领到了相应补偿款。林士德父亲就林士德一个儿子，是一家人，且涉及的园地是林士德父亲一手承包经营，不存在未征求承包经营权人的意见，侵害林士德的合法权益。综上所述，关于林士德反映的上述3点情况，根据调查核实，未发现雅阳坪村村民委员会该项目存在违反基层民主议定程序，损害包括申请人林士德在内的雅阳坪村村民的合法权益。林士德收到上述答复后，认为雅阳镇政府未尽全面审查职责，故向一审法院提起本案诉讼，请求撤销该答复，责令雅阳镇政府重新调查核实并作出答复。二审中，林士德确认其申请履职事项为请求雅阳镇政府对雅阳坪村村民委员会未经村民会议或者村民代表会议讨论即决定实施“旱改水耕地质量提升项目”，以及未依据《浙江省土地整治条例》第十五条第二款规定征求土地承包权人意见进行查处。另经林士德、雅阳镇政府确认，泰顺县雅阳镇雅阳坪村第十一届村民代表共有52人。2017年4月24日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，到会37人，包括村民代表36人及“卢玉弟”。该此会议记录载有：新当选村经济合作社董事长杨文在会议上提出大坪岗荒废茶园具备“旱地改水田”条件，是否同意实施，经讨论，一致同意。同年9月27日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，涉及旱改水工程项目的会议记录内容为：旱改工程项目2015年至今未完工，年底无法验收，要求进度加快，以及政策性处理的标准、承包期限、承包费、相关费用的领款手续等。2019年3月15日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，会议议题与内容为：关于雅阳坪村大坪岗旱改水项目工程政策处理问题进行研究讨论，该项目开发租赁期为四年，土地租赁每亩一年为150元，茶叶赔青按茶园等级赔偿，还包括赖永连户的赔偿金额事宜。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人雅阳镇政府针对被上诉人依据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条的规定所提履行职责申请作出涉案回复，林士德认为该回复侵犯其合法权益而提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条第（一）项规定：“违反本办法规定，有下列情形之一的，村民有权向有关村级组织提出询问，并可以向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映；有关人民政府或者主管部门应当在二十日内调查核实，并予以答复；经查证确有违法行为的，责令改正，依法追究有关人员的责任：（一）应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，未经村民会议或者村民代表会议讨论就作出决定或者处理的；……”《浙江省土地整治条例》第十五条第二款的规定，土地整治涉及国有土地的，应当征得土地使用权人的同意；涉及集体所有土地的，应当征求土地承包经营权人的意见，经村经济合作社社员（代表）大会或者村民（代表）会议三分之二以上成员同意。第十六条第一款第（四）项规定：“项目组织实施单位应当向县（市、区）国土资源主管部门提交下列材料：……（四）建筑物所有权人、土地使用权人以及村经济合作社或者村民（代表）会议的意见；……”第十七条规定，县（市、区）国土资源主管部门应当自收到土地整治项目立项申报材料之日起二十日内，组织有关部门和专家进行实地踏勘、论证，提出论证意见，报本级人民政府审批；县（市、区）人民政府应当在二十日内作出是否同意立项的决定。本案中，林士德申请履职事项有二，一是请求雅阳镇政府对雅阳坪村村民委员会未经村民会议或者村民代表会议讨论即决定实施“旱改水耕地质量提升项目”进行查处，二是请求雅阳镇政府对雅阳坪村村民委员会未依据《浙江省土地整治条例》第十五条第二款规定征求土地承包权人意见进行查处。对于第一项申请事项，根据2017年4月24日雅阳坪村村民代表大会会议记录等证据，足以证明雅阳坪村在决定实施大坪岗旱改水项目之前已经召开村民代表会议进行讨论，开会时间在立项审批之前。此后的2017年9月27日和2019年3月15日两次村民代表大会并未推翻前述实施旱改水项目的决定。林士德虽否认2017年4月24日村民代表大会作出过该项决定，但其提供的证据尚不足以支持这一主张，其申请雅阳镇政府对雅阳坪村村民委员会未召开村民（代表）会议即决定实施大坪岗旱改水项目进行查处，缺乏事实根据。对于第二项申请事项，结合《浙江省土地整治条例》第十五条第二款、第十六条、第十七条之规定，土地承包经营权人的征求意见情况是土地整治项目立项申报材料之一，由县级以上人民政府在作出是否同意立项的决定时予以审查。林士德要求雅阳镇政府对雅阳坪村村民委员会未征求土地承包经营权人意见进行查处，缺乏法律依据。综上，雅阳镇政府经调查核实，在法定期限内作出涉案回复，告知林士德其申请查处雅阳坪村村民委员会未召开村民（代表）会议即决定实施大坪岗旱改水项目的情形并不存在，已经履行了法定职责，该回复并无不当。原审判决撤销涉案回复并责令重作有误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初257号行政判决；二、驳回被上诉人林士德的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人林士德负担。本判决为终审判决。审 判 长 邱志丰审 判 员 林青青审 判 员 张 存二〇二〇年八月十日法官助理 胡瞻智书 记 员 蒋 罕