四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川10行终45号 上诉人（原审原告）李俊英，女，1972年1月9日出生，汉族，住四川省资中县。 委托代理人康强，资中县船城法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）资中县公安局，住所地四川省资中县重龙镇下大东街55号。 法定代表人张成庚，局长。 出庭负责人刘胜，该局副局长。 委托代理人马利，该局民警。 委托代理人赵小宇，该局民警。 第三人内江星原电力集团有限责任公司，住所地四川省内江市东兴区西林新区一号路351号。 法定代表人唐义伟，董事长。 委托代理人李小磊，该公司工作人员。 委托代理人王帅，该公司工作人员。 上诉人李俊英因与被上诉人资中县公安局（简称县公安局）、第三人内江星原电力集团有限责任公司（简称星原电力公司）治安行政处罚一案，不服四川省资中县人民法院（2019）川1025行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人李俊英及其委托代理人康强、被上诉人县公安局的副局长刘胜及其委托代理人马利和赵小宇、第三人星原电力公司的委托代理人李小磊和王帅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2014年10月，为了满足内江市东兴区、资中县负荷发展需要，改善35千伏电网结构，提高供电可靠性和电能质量，经国网四川省电力公司批准，国网四川省电力公司内江供电公司决定建设内江资中资铁220千伏变电站35千伏配套工程、内江资中楠木寺35千伏输变电工程、内江资中熊桥35千伏输变电工程、内江东兴椑木西110千伏变电站35千伏配套工程。2016年6月14日，上述4项35千伏电网工程项目经内江市发展和改革委员会核准，其中内江资中楠木寺35千伏输变电工程的建设地点在资中县境内，主要建设内容为：“新建楠木寺35千伏变电站工程……；新建杨家湾-楠木寺35千伏线路工程……”。2016年11月19日，通过招投标，第三人星原电力公司被确认为内江资中楠木寺35千伏输变电工程的中标人，并于同年12月7日与国网四川省电力公司内江供电公司签订《输变电工程施工合同》。第三人施工建设的杨家湾-楠木寺35千伏线路工程途经资中县双河镇境内，需占用部分村民的土地修建架空输电线路的塔基，2017年6月1日，第三人作为甲方与作为乙方的资中县双河镇人民政府签订了《铁塔占地补偿协议》，协议约定“因杨家湾-楠木寺35KV线路新建工程途经资中县双河镇境内，根据《中华人民共和国土地管理法》及内府发[2013]8号文件的相关规定，甲乙双方就铁塔永久性占地补偿相关事项共同协商，达成如下协议：1.乙方同意向甲方提供杨家湾-楠木寺35KV线路新建工程位于资中县双河镇（安木店村、金峰寺村、董家堰村）境内19个塔基占地面积545.7平方米的建设用地。2.塔基永久性占地补偿费（含土地补偿费、安置补偿费、塔基当年青苗及附作物补偿费），甲方一次性向乙方支付19个塔基永久性占地的各项补偿费用共计人民币55000元……”。同日，双方另行签订《协议书》一份，协议约定：“……1.乙方负责做好杨家湾-楠木寺35KV线路新建工程位于资中县双河镇（安木店村、金峰寺村、董家堰村）境内共19个塔基在施工过程中的协调工作。2.政府协调工作经费为每基2500元（含村组在内）……”。此后，资中县双河镇人民政府参照内江市征收集体土地的补偿标准核定了被占用土地村民的补偿费用，并以召开会议的方式向村组干部公布，其中需占用原告李俊英的土地面积为32.49平方米，补偿款为3960元。2019年5月中旬，第三人开始在原告的承包地上修建输电线塔基，被原告家人发现后，以未协商好补偿和塔基距房屋过近影响安全为由，要求第三人停止施工，第三人遂未再施工。此后，资中县双河镇人民政府和相关部门的工作人员多次与原告及其家人协商塔基占地补偿事宜，均未达成一致意见。2019年10月26日上午，资中县双河镇人民政府工作人员到原告家中告知其塔基占地补偿情况，因原告家中无人，工作人员电话告知了原告，并将补偿清单张贴在原告家墙上。2019年10月29日，资中县双河镇人民政府将补偿款转账至原告的“一卡通”账户上。 2019年11月1日上午9时许，第三人的施工人员到原告的承包地上修建输电线塔基，原告及其亲属李秀芝、周凤兰等人，以第三人占地施工未与其达成协议属强行占地和塔基距其房屋过近影响安全为由，采用身体阻挡、抢施工人员的工具等方式阻碍施工，且不听现场政府工作人员的解释和劝阻，时间约有半个小时。随后，被告县公安局的民警将原告及其亲属李秀芝、周凤兰口头传唤至资中县公安局办案中心接受询问。被告县公安局办案民警经询问当事人和证人，并调取了相关证据，认定原告的行为扰乱了第三人生产秩序，决定对其行政拘留七日。县公安局在对原告作出行政处罚决定前，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实和理由，原告未提出陈述和申辩。当日，县公安局向原告宣告并送达了内资公（治）行罚决字（2019）733号《行政处罚决定书》，将原告送入资中县拘留所执行拘留。 另查明，2012年2月2日，四川省国土资源厅就省政府[B2011]4058号交办文件《四川省电力公司关于电网建设用地有关问题的请示》向省政府办公厅进行函复了《关于省政府[B2011]4058号交办文件办理意见的函》，该函件的主要内容为：“……一、关于电力公司请求输电线路走廊（包括杆、塔基）用地不办理用地预审手续、不征地事项，暂无具体法律依据。为进一步加快我省电网项目建设，根据江苏、安徽等其他省做法，经与国家土地督察成都局沟通，电网项目办理用地预审时，对变电站用地按核准级次分别进行预审，建议对输电线路走廊（包括杆、塔基）用地不办理用地预审手续；在征地工作中，变电站用地需按国家有关基础设施建设的政策规定办理相关手续，建议输电线路走廊（包括杆、塔基）原则上不征地，由用地单位按我省土地征收补偿标准与农民协商用地方式和补偿办法……”。2014年2月12日，经内江市第六届人民政府第63次常务会议审议通过，内江市人民政府办公室制发了《内江市加快电网建设的实施意见》，该意见第十四条规定“……架空输电线路的塔基原则上不征地。对塔基占地作一次性永久补偿，由县（区）人民政府、内江经济开发区管委会负责，按征地费用中对农户的直接补偿费进行补偿，不计列其他费用。相关费用由固网内江供电公司负责，补偿面积按铁塔水泥基础露出地面外边缘框定的范围计算”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“扰乱公共秩序，妨碍公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”和第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，被告资中县公安局具有作出本案治安行政处罚的主体资格。 本案争议焦点为：第三人星原电力公司在原告李俊英的承包地修建输电线塔基是否合法，原告李俊英以未获得补偿和塔基距其房屋过近影响安全为由阻碍第三人施工的行为是否属扰乱第三人生产秩序的治安违法行为。 第三人承建的内江资中楠木寺35千伏输变电工程，系为了提高资中县的供电可靠性和供电质量，增强供电能力，以保障地方经济发展需求而设立的项目，该项目经省、市相关部门审批。第三人经招投标成为该工程的建设单位，其对该工程进行的施工行为合法。第三人建设该工程，需占用资中县双河镇部分村民的承包地修建输电线塔基，为此，第三人与资中县双河镇人民政府签订了《铁塔占地补偿协议》，由双河镇人民政府负责提供建设用地并负责协调占地补偿事宜，第三人支付补偿费用。资中县双河镇人民政府和资中县人民政府相关部门的工作人员在多次与原告就占地补偿协商未果的情况下，在第三人进场施工前，将核定的补偿款转账至原告银行账户，已对原告进行了补偿。根据四川省国土资源厅《关于省政府[B2011]4058号交办文件办理意见的函》和内江市人民政府制定的《内江市加快电网建设的事实意见》中关于架空输电线路塔基用地的相关规定，对塔基占地原则上不征地，只作一次性永久补偿，按征地补偿标准进行补偿，故在双河镇人民政府按照征地补偿标准对原告予以补偿后，第三人在原告承包地上施工具有合法性。原告认为第三人修建塔基不符合安全距离，会导致电磁场对其家人身体造成伤害，没有证据证明，其以此为由阻碍第三人施工的理由不成立。原告阻碍第三人施工的行为属扰乱第三人生产秩序的违法行为，依照《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定，原告的行为应当受到处罚。 本案中，被告县公安局在立案后，对案件事实依法进行了调查取证，在处罚过程中，向原告履行了告知义务，充分保障了原告的合法权益，原告也未提出异议，故被告对原告作出行政处罚的程序合法。 综上所述，被告县公安局对原告作出行政处罚的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚幅度适当，原告要求撤销的理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李俊英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李俊英负担。 上诉人李俊英上诉称：1.上诉人认为本案中第三人在上诉人的承包土地上安装输电线路塔基的占地是永久性的，第三人既未通过承包土地的征收程序，也未经与上诉人协商一致签订“塔基占地补偿协议”的情况下，在上诉人承包土地上进行施工的行为，属于侵害用益物权及违法侵占承包地的行为，不具有合法性，属于强行施工行为。原审法院关于第三人在上诉人土地上施工行为具有合法性的认定错误。2.因第三人在上诉人的承包地上诉进行施工的行为属于强行施工行为，故因此而发生的上诉人阻碍第三人施工的依法不应认定为扰乱第三人生产秩序的违法行为，应当认定为正当的私力救济维权行为，原审判决认定上诉人应当受到行政处罚错误。3.上诉人认为原审判决认定双河镇人民政府与第三人签订的《铁塔占地补偿协议》符合四川省国土资源厅《关于省政府［Ｂ2011］4058号交办文件办理意见的函》和内江市人民政府制定的《内江市加快电网建设的事实意见》相关规定，属于对该两个文件的片面的错误理解，相反，全面理解该两文件，可以认定双河镇人民政府与第三人签订的《铁塔占地补偿协议》是一个未经土地承包经营权授权同意的越权行为。4.原审未从考虑上诉人维护合法权益和保障第三人施工行为顺利进行方面综合考量，认定被上诉人处罚幅度适当错误，同时上诉人的性别和身体状况与现场施工人员存在巨大差异，不可能造成阻碍施工行为，造成第三人生产秩序不能正常进行的结果，原审判决对上诉人实施行为造成的结果认定错误。此外，被上诉人处罚依据之一证人曹某的证言，因曹某并未在阻挡施工现场，其在证言中所述的上诉人阻碍施工现场的证言也与实际情况不符，该证人证言中所述的上诉人知晓赔偿标准和已经知晓赔偿款到一卡通账号的情况也不属实，实际情况是无人告知李俊英赔偿标准和赔偿款打入一卡通账号的事实。原审判决错误采信该证人证言不当。综上，请求撤销原判，并撤销县公安局作出的内资公（治）行罚决字［2019］733号《行政处罚决定书》，并请求依法审查2014年2月12日内江市人民政府制定的《内江市加快电网建设的实施意见》中第十四条合法性。 被上诉人县公安局辩称，其作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 第三人星原电力公司述称，案涉工程经过省市相关部门审批，按照电力线路只补不征的原则，上诉人已经获得了相应的补偿，该公司施工行为合法。上诉人阻碍合法施工，被上诉人对其进行行政处罚合法。同时，本案系行政案件，上诉人主张的占地补偿及安全距离问题属于民事法律关系，不属于本案审理范围。上诉人认为其权益受到侵犯，应当采取合法手段维权，不应采取阻碍施工的方式，该方式已经超过必要限度，影响了该公司的施工秩序，应当受到行政处罚。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据均已随案移送本院。 上诉人在上诉状中对原审法院采信上诉人提交的对曹某的询问笔录提出异议，同时在二审庭审中对该证据补充发表了质证意见，认为根据现场视频资料，曹某未在事发现场，该询问笔录不具有真实性，不应采信。本院认为，事发现场视频资料拍摄范围限制，曹某可能未在视频中出现，而上诉人又未提交其他证明曹某不在现场的证据，同时曹某的询问笔录中陈述内容，与被上诉人对上诉人的询问笔录内容及其他现场人员的询问笔录内容基本一致，证言具有真实性，合法性，关联性，原审法院予以采信正确。原审法院对其他证据的认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，原审判决认定被上诉人具有作出本案行政处罚决定的主体资格正确。 本案争议焦点：1.第三人在上诉人的承包土地上建设塔基是否属于合法施工；2.被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定是否合法。 1.第三人在上诉人的承包土地上建设塔基属于合法施工。 根据四川省国土资源厅《关于省政府[B2011]4058号交办文件办理意见的函》和内江市人民政府制定的《内江市加快电网建设的事实意见》中关于架空输电线路塔基征地、用地和补偿的相关规定，用于架空输电线路塔基建设的土地，可不征收土地，应由县级以上政府负责对农户完成补偿工作后将土地交由架空输电线路塔基建设。因此，架空输电线路塔基建设土地的征收和补偿合法与否，与土地交付后，电网架空输电线路塔基建设施工合法性不具有关联性，上诉人对认为其享有承包经营权的土地的征收和补偿不合法，应向依法实施土地征收和补偿的人员主张权利。 本案中，根据资中县人民政府办公室资中府办函〔2016〕12号《关于内江资中楠木寺35千伏输变电工程社会稳定风险评估的复函》中第二点“……，并加强与建设地党委、政府沟通协调，积极妥善、依法合理化解建设过程中出现的不稳定因素，确保建设的社会稳定，促进工程建设有序进行”的内容，以及资中县双河镇人民政府与第三人签订的《铁塔占地补偿协议》《协议书》的内容，本次电网建设用地实际由建设地的资中县双河镇人民政府负责案征地补偿费用进行补偿，并将相应用于电网架空输电线路塔基用地交付施工。而根据被上诉人对李俊英、周凤兰、李秀芝、岳恩、熊开金的调查笔录，第三人在涉及本案上诉人享有承包经营权的土地，进行塔基建设，是由双河镇人民政府的工作人员在场并准予施工的，且其进行塔基建设施工亦取得了有权机关的其他许可和审批，即第三人取得了在该土地上进行施工的权利，施工行为合法，上诉人认为征地或补偿行为有异议，应另行寻求法律救济。 上诉人认为其承包土地未经过征收程序，也未经与上诉人协商一致签订“塔基占地补偿协议”的情况下，第三人在上诉人承包土地上进行施工的行为，属于强行施工行为的理由，属于混淆了土地征收补偿问题与施工合法性问题，上诉人理由不能成立，本院不予支持。 2.被上诉人对上诉人作出的行政处罚合法。 第三人在上诉人的土地上进行施工属于合法施工，上诉人采取用身体阻挡，抢施工人员工具等行动，实际上产生了阻碍施工的后果，且不听劝阻，时间长达半个小时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项的规定，被上诉人对上诉人给予七日行政拘留的处罚认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。同时，原审判决认定被上诉人对上诉人处罚的程序合法正确，本院予以确认。 上诉人认为第三人在上诉人的承包地上诉进行施工的行为属于强行施工行为，上诉人阻碍第三人施工属于正当的私力救济维权行为，上诉人的性别和身体状况与现场施工人员存在巨大差异，不可能造成阻碍施工行为，造成第三人生产秩序不能正常进行的结果，不应受到行政处罚的理由，因第三人施工属于合法施工，上诉人因未获的合理补偿应向实施补偿的行政机关进行主张而非阻碍合法施工方的施工，其实施的私利救济对象错误，同时虽上诉人的性别与身体状况与现场施工人员存在一定差异，但其阻止施工所实施的行为，实际上了妨碍第三人单位的施工秩序，故上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 上诉人在上诉状中提出请求依法审查2014年2月12日内江市人民政府制定的《内江市加快电网建设的实施意见》中第十四条合法性。因该请求属于二审中新增加的诉讼请求，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，在二审庭审中对该新增加的诉讼请求不予准许，上诉人在法庭最后陈述中撤回了该请求，本院依法不予审查。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人的辩称理由成立，本院予以支持。第三人的述称理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人李俊英负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 春 审判员 王 晶 审判员 蒋 靖 二〇二〇年八月二十六日 书记员 尹姝婷