河南省兰考县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0225行初2号原告：胡中波，男，1990年5月16日生，汉族，住河南省兰考县。诉讼送达确认地址：郑州市金水区福彩路1号山顶大厦19楼。委托诉讼代理人：卜凯，河南知松律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告：兰考县红庙镇人民政府，地址：河南省兰考县红庙镇西村。统一社会信用代码：11410225005367346U。法定代表人：李青，镇长。委托诉讼代理人：朱胜利，河南兰桐律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告胡中波诉被告兰考县红庙镇人民政府行政强制一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2020年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭进行了审理，原告胡中波委托诉讼代理人卜凯、被告兰考县红庙镇人民政府委托诉讼代理人朱胜利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年4、5月份，被告兰考县红庙镇人民政府在红庙镇北村新世纪量贩北约50米处建农村集贸市场进行商业开发，强行占用原告胡中波宅基地，未经原告同意强行补偿，原告不服诉至本院，请求确认被告行政行为违法，并责令被告返还土地，恢复原状。原告胡中波诉称，原告系兰考县红庙镇北村一组村民，在本村有宅基地，《集体土地建设用地使用证》号为：兰集建红字第××号。首先，被告作为乡一级政府，无权征收原告的宅基地；其次，被告未经公告，强行占用原告的宅基地，在原告不同意的情况下，被告强行向原告转账占地款。原告认为被告强占原告宅基地的行为违反法律规定，为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，望依法判决：1.确认被告兰考县红庙镇人民政府未经公告，强占原告宅基地并强行补偿的行政行为违法。2.责令被告返还土地，恢复原状。3.本案诉讼费用全部由被告承担。原告向本院提供如下证据：1.集体土地使用权证一份，证明原告系涉案宅基地使用权人；2.信访处理意见，证明经被告研究决定对原告耕地、宅基地以116529元进行补偿，没有和原告进行协商，被告的行为是强制行为；3.照片两张，证明原告的土地已被推平。被告兰考县红庙镇人民政府辩称，一、被告的行政行为合法，恳请人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，依法驳回原告起诉或者判决驳回其全部诉讼请求。2016年10月12日，为深入贯彻落实***总书记2014年3月18日针对兰考改革发展提出的“把强县和富民统一起来，把城镇和乡村贯通起来”重要指示精神，兰考县人民政府结合我县农村工作实际，制定《兰考县今冬明春农村五项重点工作实施意见》。该实施意见第二条工作任务第五款美丽乡村第一项规定：“（6）13个乡镇建设标准化农贸市场，镇农贸市场面积不低于50亩。”2018年5月因市场发展需要，在符合2015年至2030年红庙镇贸区总规划的前提下，为应红庙镇北村群众的积极要求，被告在红庙镇北村新世纪量贩北约50米处建农村集贸市场一座〔用地包括胡中波位于兰考县红庙镇北村的宅基地（兰集建红字第××号）〕。该村多数群众积极配合，胡中波漫天要价，导致农贸市场建设工程停工一年，严重阻挠农贸市场的竣工进度，干扰红庙镇经济持续发展。原告该兰集建红字第××号集体土地使用证无地籍档案。二、根据2018年4月22日兰考县红庙镇北村村委会与兰考县宏鑫置业有限公司签订协议书，北村村委将北村一块土地使用权转让给兰考县宏鑫置业有限公司开发建设农贸市场使用，该地块包括原告的宅基地和耕地，在此协议中被告系见证方，不是合同主体。红庙镇政府的行为不是行政强制行为，而是行政指导行为，本案不是行政案件的诉讼案件范围，根据《最高法关于适用行政诉讼法的解释》第一条的规定，应当裁定不予受理或驳回原告起诉。被告在法定期限内向本院提交如下证据：1.2016年兰考县人民政府工作台账，证明兰考县人民政府要求13个乡镇建设农贸市场，面积不低于50亩，被告系在兰考县政府安排下进行的农贸市场建设；2.协议书一份，证明2018年4月22日，被告系服从兰考县政府的安排，见证兰考县红庙北村村委会与兰考县宏鑫置业公司签订土地转让协议，被告未占用原告耕地和宅基地，被告的转款行为及其他行为都不具有强制力的指导行为和监管行为，不属于行政强制行为；3.红庙镇农贸市场规划图；4.红庙镇农贸市场拆迁指挥部照片，3-4证明被告只是监管单位。5.红庙镇政府情况说明；6.银行转账记录；5-6证明被告在建设农贸市场过程中对原告反映占用耕地及宅基地问题的处理经过及补偿情况；7.红庙北村村委会记录，证明村委一致同意收回胡中波宅基地使用权；8.红庙镇自然资源局证明，证明原告集体土地使用权证03136号经查询无地籍档案。以上证据均证明被告系响应县政府号召，服从县政府安排，对红庙镇农贸市场建设是合法的，被告系代北村村委和宏鑫置业公司转交补偿款，是合法的。经庭审质证，被告对原告出示证据质证意见如下：1.集体土地使用权证一份，该证无地籍档案，且未建设使用，于2020年4月23日已被红庙北村村委收回使用权；2.信访处理意见，对原告补偿116529元，是被告代红庙北村村委和宏鑫置业公司转交的，被告只是监督单位，不属于被告的补偿；3.照片两张，不能证明系本案的土地。原告对被告出示证据质证意见如下：1.2016年兰考县人民政府工作台账，只是县政府今后工作的规划，无法律效力，被告应当依法建设农贸市场。而被告对原告宅基地没有进行任何的法律程序，采取强占强行补偿，其行为属行政强制行为。2.协议书，内容违法，红庙北村无权将原告的宅基地使用权转让给宏鑫置业公司，原告没有收到北村村委任何转让的款项；原告父亲胡国富粮食补贴本中收到了镇政府补偿款116529元，也证明被告行为明显为行政强制行为。3.红庙镇农贸市场规划图，没有政府部门审批手续，属违法建筑，应当予以拆除。4.红庙镇农贸市场拆迁指挥部照片，拆迁指挥部未经县政府合法程序成立，系非法的。5.红庙镇政府情况说明；6.银行转账记录；5-6证明被告系本案适格主体，且进行强制补偿，也说明原告集体土地使用权证合法。7.红庙北村村委会记录，系复印件，真实性无法确认，且村委无权收回原告的宅基地使用权证；8.红庙镇自然资源所证明，内容不认可，出具证明主体不适格，即使无土地地籍档案，也不能证明原告土地证不合法。本院对上述证据认证如下：（一）原告证据：1.原告集体土地使用权证书，该证有兰考县土地管理局印章，合法有效，本院予以采信；2.信访处理意见，加盖有被告印章，客观真实，本院予以采信；3.照片，反映涉案农贸市场建设情况，本院予以采信。（二）被告证据：2016年兰考县人民政府工作台账、协议书、红庙镇农贸市场规划图、红庙镇农贸市场拆迁指挥部照片、红庙镇政府情况说明、银行转账记录、红庙镇自然资源所证明，客观真实，本院予以确认。对红庙北村村委会记录，系复印件，原告不予认可，且不足以对抗原告提交的集体土地使用权证，本院不予采信。经审理查明，2016年10月12日，兰考县人民政府制定《兰考县今冬明春农村五项重点工作实施意见》，该实施意见第二条工作任务第五款美丽乡村第一项规定：“（6）13个乡镇建设标准化农贸市场，镇农贸市场面积不低于50亩。”2008年4、5月份，被告兰考县红庙镇人民政府决定在红庙镇北村新世纪量贩北约50米处建设一座农村集贸市场，进行商业开发。2018年4月22日，兰考县红庙镇北村村委会与兰考县宏鑫置业有限公司签订协议书，北村村委将北村一块面积约40亩的土地使用权转让给兰考县宏鑫置业有限公司开发建设农贸市场使用，该地块包括原告胡中波的宅基地（兰集建红字第××号，面积157㎡）和家庭耕地。被告兰考县红庙镇人民政府为协议鉴证方，并与红庙镇北村村委共同负有组织安排原土地村民自行清除附属物，将土地交付兰考县宏鑫置业有限公司建设使用义务。在未取得原告胡中波同意情况下，被告兰考县红庙镇人民政府作出对胡中波家庭户1.76亩土地（含胡中波、胡中魁宅基地各157㎡），按照每亩区片价5.1万元，大田包格价1万元，社保基金4000元，青苗补偿价1210元，提供共计116529.6元补偿金的处理意见，并于2019年6月3日将上述款项打入胡中波父亲胡国福账户。现该涉案土地已被强制交出并已建设农贸市场使用。本院认为，本案争议焦点为，一、被告兰考县红庙镇人民政府行为系行政强制行为还是行政指导行为；二、被告兰考县红庙镇人民政府强行占用土地及强行补偿行为是否合法。关于被告兰考县红庙镇人民政府强行占用原告宅基地及强行补偿的行为的性质问题。行政指导行为是指行政机关在其管辖事务范围内，对特定的相对人、采用具体示范、建议、劝告、鼓励等非强制方式实施的指导行为。行政相对人没有被强制服从的义务，行政主体及行政相对人之间不产生法定的权利义务，相对人可以自愿接受或拒绝。该类行为因不具有行政行为的强制性的特性，不具有可诉性。本案中，被告兰考县红庙镇人民政府为响应兰考县人民政府的号召，在红庙镇北村包括原告的耕地、宅基地在内的土地上进行商业开发，建农村集贸市场，双方在没有就赔偿方式和标准达成一致意见的情况下，强行占用原告耕地、宅基地进行施工建设，并强行对原告进行了补偿，被告的行为系行政强制行为，不属于行政指导行为。故对被告辩称其行为系行政指导行为，不是行政强制行为，本案不属于人民法院受案范围，应驳回原告起诉的意见，本院不予采纳。关于被告兰考县红庙镇人民政府强行占用土地及强行补偿行为是否合法问题。被告兰考县红庙镇人民政府不是土地征收的合法主体，被告占用原告宅基地、耕地进行商业开发，被告没有提供证据证明县级以上人民政府已经作出了土地征收决定，且未与原告就土地征收达成补偿协议，其强制占用原告耕地及宅基地，没有事实根据及法律依据。被告的行为违反了行政强制法规定的程序。故对原告主张确认被告强行占用宅基地并强行补偿行为违法的诉请，本院予以支持。基于农贸市场已基本完工，返还土地，恢复原状将对公共利益造成重大损害，故对原告主张返还土地，恢复原状的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告兰考县红庙镇人民政府对原告胡中波宅基地强制占用、强制补偿行为违法；二、驳回原告胡中波其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告兰考县红庙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。审 判 长  李进良审 判 员  王玉平人民陪审员  窦 花二〇二〇年八月十日书 记 员  李亚星