浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1081号 上诉人（一审原告）盛增斌，男，汉族，1969年2月1日出生，住台州市椒江区。 上诉人（一审原告）盛建华，男，汉族，1963年11月28日出生，住台州市椒江区。 上诉人（一审原告）陈英选，男，汉族，1961年4月25日出生，住台州市椒江区。 上诉人（一审原告）陈宜清，男，汉族，1957年11月13日出生，住台州市椒江区。 四上诉人共同委托代理人鹿帅、侯冀雁，北京市中银律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群、余红彬。 盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清（以下简称盛增斌等四人）因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议决定一案，不服台州市中级人民法院（2020）浙01行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2016年8月18日作出国土资函〔2016〕469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称案涉批复），同意浙江省呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，核减申报用地60.1063公顷，其中新增建设用地55公顷，农用地27.9283公顷（含耕地20.8845公顷）。同意将农用地1313.4298公顷（含耕地1100.3371公顷）转为建设用地，同时办理1712.0583公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1992.6063公顷，其中新增建设用地1384.411公顷。案涉批复第三条第一款要求：依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收方案进行严格审核，审核同意后，由城市人民政府具体实施。原台州市国土资源局于2016年12月19日编制并逐级上报台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，申请用地64.8178公顷(农用地转用44.4544公顷：征收集体土地64.8178公顷)。省政府于2017年4月20日作出浙土字A［2016］－0462号号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称案涉审批意见书），同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，共计用地64.8178公顷(农用地转用44.4544公顷：征收集体土地64.8178公顷)。2019年10月17日，盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，要求撤销案涉审批意见书中涉及征收台州市椒江区洪家街道河头陈村1.5850公顷集体土地的部分。省政府于2019年10月18日收到该行政复议申请书。2019年11月18日，省政府作出浙政复［2019］531号行政复议决定，并于12月13日向盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清邮寄送达行政复议决定书。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”国土资源部经国务院批准作出的案涉批复是征收土地批准文件。根据《台州市2016年度城市建设用地实施方案申报情况表》反映，台州市2016年度第2批次保障性安居工程属于国土资函〔2016〕469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》批准征收范围。省政府根据该批复第三条的规定对台州市政府上报的州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案进行审核作出的案涉审批意见中亦明确系同意“实施方案”，该意见并非独立的审批行为，并未设定或改变公民、法人或者其他组织的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。省政府作出浙政复[2019]531号行政复议决定，驳回盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的行政复议申请，适用法律、法规正确。行政复议程序方面，省政府收到行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的诉讼请求理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清负担。 盛增斌等四人不服一审法院行政判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，发回重审或改判被上诉人重新作出行政复议决定。事实和理由：一、一审判决认定“国土资函【2016】469号《国土资源部关于杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》是征收土地批准文件”无任何证据证明，系事实认定错误。首先，从被上诉人提供案涉批复全文来看，该文件确实涉及6市的土地征收方案，但除了杭州市外，其余5市为哪几个市无从知晓，是否包括台州市以及台州市河头陈村的案涉地块更是无从得知。其次，从案涉批复文末来看，该文件有“附件《杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》”，应当载明了该批复涵盖的具体征收范围。但本案历经行政复议、一审诉讼，上诉人一再强调无证据证明案涉批复与案涉审批意见书有关，且在一审庭审中，上诉人明确要求被上诉人提供案涉批复的附件，被上诉人却至今拒绝提供。一审法院虽在庭审中也就该问题反复询问被上诉人，却在庭审后草草作出判决，对该问题只字不提，令人生疑。上述情形进一步证明案涉批复可能确实并未涵盖案涉地块，与案涉审批意见书无关。最重要的是，一审法院据以认定“案涉批复是本案征收土地批准文件”的唯一理由是台州市申报2016年度城市建设用地实施方案时，申报文件中“反映”案涉工程是案涉批复征收范围，该理由明显牵强。二、即使案涉审批意见书系根据案涉批复作出，亦应属于独立的审批行为。根据案涉批复第二条“督促城市人民政府依据批准的建设用地规模，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内落实具体用地位置”可知，案涉批复只是确定了征地面积，并未确定“具体用地位置”。因此，具体确定征收河头陈村中的案涉地块、为上诉人“设定权利义务”的并非案涉批复，而是案涉审批意见书。该审批意见系独立的行政审批行为，应当属于行政复议范围内。 省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。答辩人经行政复议审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2016年8月18日作出案涉批复，同意浙江省呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案。为实施上述批复，原台州市国土资源局于2016年12月19日编制并逐级上报台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案。答辩人于2017年4月20日作出案涉审批意见书，同意上述实施方案。根据土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。案涉审批意见书同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，是对国务院批准杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。二、浙政复〔2019〕531号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年10月18日收到行政复议申请。经审理，答辩人于同年11月18日作出案涉行政复议决定，并于同年12月13日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，省政府提交了补强证据一份，即案涉批复的附件《杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》，拟证明案涉批复涉及批准台州市建设用地585.4463公顷，其中新增建设用地407.3925公顷。上诉人质证认为，对该证据的三性有异议，该证据不是案涉批复的附件，即便是，案涉批复只批复了用地的规模，并没有批复用地的位置和范围。在案涉批复作出后，被上诉人又以批复的形式将河头陈村土地列入案涉批复征收土地的范围，实际上对村民的权利义务产生影响，依法应属可诉行为。本院认为，经审查，该附件系《杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》的附件，其真实性、合法性、关联性予以认定。该证据结合被上诉人一审提供的《台州市2016年度城市建设用地实施方案申报情况表》，可以证明案涉批复共计批准台州市用地588.4787公顷（新增建设用地407.3925公顷，其中农用地399.7975公顷〈耕地299.1762公顷〉，征收土地585.4463公顷），台州市2016年度第2批次保障性安居工程属于案涉批复批准征收范围。 本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，案涉批复共计批准台州市用地588.4787公顷（新增建设用地407.3925公顷，其中农用地399.7975公顷〈耕地299.1762公顷〉，征收土地585.4463公顷），台州市2016年度第2批次保障性安居工程属于案涉批复批准征收范围。 本院认为，本案审理的重点是被诉审批意见书是否属于行政复议的受案范围。当时有效的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。从上述规定可以看出，土地征收由国务院或省级人民政府批准，同一征地事项只能由一个法定机关审批。本案中，案涉土地被国务院批准征收后，原国土资源部以《批复》形式通知省政府，原则同意省政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，其中批准台州市用地588.4787公顷（新增建设用地407.3925公顷，其中农用地399.7975公顷〈耕地299.1762公顷〉，征收土地585.4463公顷）。根据上述法律规定，在国务院批准征收案涉土地后，省政府不可能再次对其批准征收。被诉审批意见书同意台州市2016年度第2批次保障性安居工程实施方案，实际是对国务院批准杭州市等6市2016年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，而非新的土地征收或者农转用审批行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故本案不属于行政复议受案范围，被上诉人据此裁定驳回其复议申请，并无不当。行政复议程序方面。被上诉人于2019年10月18日收到行政复议申请后，于同年11月18日作出案涉行政复议决定，并于同年12月13日向上诉人邮寄送达行政复议决定书，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。 综上，上诉人盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人盛增斌、盛建华、陈英选、陈宜清负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年八月二十日 书记员  朱胤佐