江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初326号 原告尹跃进，男，1963年12月29日生，××族，住南通市。 委托代理人王洁，北京盈科（上海）律师事务所律师。 委托代理人顾晓梅，北京盈科（上海）律师事务所实习律师。 被告南通市崇川区行政审批局，住所地南通市崇川区青年路128号。 法定代表人周卫军，职务局长。 应诉负责人顾磊，职务副局长。 委托代理人许波华，江苏信阳光律师事务所律师。 原告尹跃进不服被告南通市崇川区行政审批局（以下简称崇川审批局）工商行政登记，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼，本院于4月24日立案，并在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案，原告委托代理人王洁、顾晓梅，被告应诉负责人顾磊及委托代理人许波华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月3日，被告作出（06029607）个体开业登记驳字（2020）第02280002号《个体工商户开业登记驳回通知书》（以下简称2020驳回通知书），主要内容是对于原告申请的崇川区一维酒店开业登记不予核准，理由是根据《行政许可法》第二十六条以及《关于印发的通知》（通城管发（2019）77号）（以下简称77号工作意见），因现场勘察未通过，不符合注册登记条件。 原告诉称，2019年10月24日，原告向被告申请办理“崇川区一维酒店”个体工商户开业登记，并提交了齐全的申请材料。2019年11月6日，被告作出（06029009）个体开业登记驳字（2019）第10240017号《个体工商户开业登记驳回通知书》（以下简称2019驳回通知书），决定不予核准登记。原告提起行政复议，南通市行政审批局以被告认定事实不清、适用法律不当为由要求被告撤销上述通知书，并重新作出是否准许核准的登记。2020年3月3日，被告作出2020驳回通知书，再次驳回原告的申请。原告认为，原告的申请符合法律规定，应予核准登记。被告依据77号工作意见存在擅自增加审查要求的违法行为，违反了国家市场监督管理总局食经函（2019）59号《关于重申规范食品经营许可相关审查工作要求的通知》（以下简称59号通知）中不得擅自增设审查要求的规定。被告现场勘察时，未区分原告项目是否会产生油烟、异味等，也未充分了解原告申请的经营范围，直接认定原告申请项目会产生油烟、异味并认定经营场所为违法建筑，不予核准原告的申请，侵害到了原告的合法权益。请求：1.撤销被告作出的2020驳回通知书；2.判令被告核准“崇川区一维酒店”开业登记；3.一并审查77号工作意见的合法性。 原告向本院提交了以下证据： 1.《市场主体注册登记材料收件通知书》，证明原告于2019年10月24日向被告申请办理“崇川区一维酒店”个体工商户开业登记，并提交了齐全的申请材料； 2.2019驳回通知书，证明被告于2019年11月6日作出不予核准登记决定； 3.《行政复议延期审理通知书》、《南通市行政审批局行政复议决定书》，证明原告提起行政复议，南通市行政审批局以被告认定事实不清、适用法律不当为由撤销2019驳回通知书，并要求重新作出是否准予登记的决定； 4.2020驳回通知书，证明被告2020年3月3日在认定事实不清、适用法律不当的情况下依据77号工作意见再次驳回了原告的申请； 5.77号工作意见、59号通知，证明被告存在擅自增设审查要求的违法和越权行为，违反59号通知中不得擅自增设审查要求的规定，77号工作意见违法。 被告辩称，1.2019年10月，原告申请设立“崇川区一维酒店”，因现场勘察未通过，我局作出2019驳回通知书，原告不服，向南通市行政审批局提出复议，该局后撤销我局作出的上述通知书，并要求我局重新作出决定。根据复议决定，我局按照77号工作意见的要求于2020年2月25日向崇川区城市管理局（以下简称崇川城管局）发函，要求该局重新进行现场勘察，该局于次日回函拒绝按照复议决定要求进行勘察，并于3月3日重新作出不符合要求的勘察意见，同日，我局作出2020驳回通知书。2.《行政许可法》规定，行政许可由两个以上部门分别实施的，可以确定一个部门受理并转告有关部门提出意见后统一办理或者集中办理。77号工作意见是经政府常务会议通过，属于地方政府规章，合法有效，应予执行。77号工作意见明确行政审批部门在受理排放油烟餐饮服务项目的单位和个人提出的申请后，应当向属地城管部门对经营场所进行核实，城管部门应当在规定期限内完成现场勘察，出具现场勘察确认单，行政审批部门根据确认单决定是否准予登记。原告申请项目是否会排放油烟以及是否符合环保规定，需要现场勘察进行核实，我局根据城管部门出具的不符合要求的现场勘察意见作出的2020驳回通知书，合法有据。 被告向本院提交以下证据、依据： 1.原告申请工商登记档案（开业登记申请书、身份证复印件、名称查询记录、房屋租赁合同、住所（经营场所）权属证明、承诺书），证明被告依法出具受理通知书及核实通知书，并向属地城管部门书面通知对经营场所进行核实，根据城管部门不符合要求的确认单，作出2019驳回通知书； 2.行政许可法、立法法、77号工作意见，证明被告作出驳回通知的法律依据； 3.《复议决定书》、我局致崇川区城管局的《函》及《回函》、《餐饮服务项目现场勘察表》，证明被告已履行法定的义务。 审理中，原告补充提交崇川计经复（98）80号文、南通市崇川区土地管理局颁发的崇川地用（93）年5号《关于乡（镇）村建设用地批准通知》以及南通市崇川区建设环保局颁发建设用地规划许可证，用于证明原告的经营场所有合法审批手续，系合法建筑。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性均无异议，但认为复议决定书认定被告认定事实不清有异议，现场勘察属于城管部门职责，是否属于违章建筑也由城管部门认定，被告无权改变，59号通知与本案无关。原告对被告提供的证据的真实性无异议，认为77号工作意见违法，增设了原告的义务，被告委托城管局现场勘察时，未对原告经营的餐饮服务项目是否产生油烟废气进行实质审查，也没有对营业场所是否符合办理案涉个体工商户开业登记要求进行确认，被告的现场勘查流于形式。本院对原被告双方无异议的证据予以确认，证明力结合全案证据判定。 经审理查明，2019年10月24日，原告向被告申请办理“崇川区一维酒店”个体工商户开业登记，并提交了个体工商户开业登记申请书、身份证复印件、名称查询记录、房屋租赁合同（出租人是崇川区文峰街道办事处）、崇川区文峰街道办事处出具的住所（经营场所）权属证明、依法经营承诺书等材料。其中，开业登记申请书中明确经营范围是餐饮服务、食品销售（含通过网络销售）、住宿服务，地址位于崇川区××××街道敬老院；房屋租赁合同明确原告租赁文峰街道原敬老院房屋，建筑面积1820平方米（院内平房及二层楼下南两间房屋不在合同内），租赁房屋用途为民宿；住所（经营场所）权属证明明确原告承租的房屋使用面积1820平方米，房屋用途为商业，所有权属于崇川区文峰街道办事处所有，房屋的建设及使用符合国家相关法律法规及政策的规定，同意原告作为住所（经营场所）使用，并附备注该证明适用于申请将尚未取得房产证的房屋（场所）登记为住所（经营场所）之情形，供工商注册登记时替代房产证复印件，由房屋所在地县（市、区）级人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）及依法设立的各类经济功能区管委会等相关部门出具并盖章。被告受理原告申请后，于10月25日向崇川城管局送达《餐饮服务项目勘察通知书》，载明经营场所为南川园南北路文峰街道原敬老院，经营范围是餐饮服务。11月6日，崇川城管局回复上述通知书，作出《餐饮服务项目现场勘察表》，载明项目地址南川园南北路文峰街道原敬老院，现场勘察记载此处不是商业用房，无设立烟道及油烟净化装置，与居住层不相邻，有违章建筑，但该局并未对经营场所是否符合办理案涉个体工商户开业登记要求进行确认，也未按照77号工作意见要求的明确是否同意办理个体工商户开业登记。当日，被告作出2019驳回通知书，不予核准，主要理由是依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省大气污染条例》的规定，原告申请的餐饮项目存在经营场所非商业性用房、无专用烟道、有违法建筑等禁止性条件。 原告不服上述2019驳回通知书，于2019年12月10日向南通市行政审批局提出复议，该局于2020年2月13日作出（2019）通行审复决005号复议决定书，撤销被告作出的2019驳回通知书，并要求被告在15日内重新作出是否准予登记的决定。该复议决定认定事实不清方面主要包括被告未对原告申请的餐饮服务项目具体类别进行划分及未明确原告经营场所是否存在违法建筑。 2020年2月25日，被告向崇川城管局发函，其中明确要求该局查明或确认以下事实：1.申请人的餐饮项目是否属于产生油烟、异味、废气的餐饮项目；2.经营场所是否属于违章建筑；3.经营场所是否符合办理个体工商户开业登记要求；4.根据77号工作意见明确是否同意办理开业登记。次日，崇川城管局回函称来函要求查明的四条内容与77号工作意见的内容不相符，其会按照77号工作意见做好现场勘查工作。2020年3月3日，崇川城管局再次作出《餐饮服务项目现场勘察表》，载明文峰街道原敬老院不是居民住宅楼，无油烟净化设施、不与居住层相邻、有违章建筑，针对以上四条不符合要求，且备注原告法定代表人拒绝其工作人员进入经营场所现场勘查。当日，被告依据上述勘察表作出2020驳回通知书。 另查明，2019年6月14日，经南通市政府常务会议研究通过，南通市城市管理局、行政审批局、市场监督管理局、生态环境局联合发布《关于印发的通知》，其中强化许可审批部分规定：1.严格落实《大气污染防治法》第八十一条、《江苏省大气污染防治条例》第六十二条规定，对餐饮服务项目经营场所是否为居民住宅楼等非商业性用房、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层以及违章建筑进行核实。2.行政审批部门在受理排放油烟餐饮服务项目的单位和个人申请营业执照后，向申请人出具受理通知书及核实通知书，并向属地城管部门书面通知对申请材料中的经营场所进行核实，城管部门接到书面通知后，应当在五个工作日内完成现场勘察并就现场是否符合上述法律规定，出具现场勘察确认单。在规定期限内，城管部门未能出具现场勘察意见的视为符合相关法律规定。行政审批部门根据城管部门的现场勘察确认单依法作出是否准予登记的决定。 原告不服上述2020驳回通知书，诉至本院，提出上列诉讼请求。 根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被诉2020驳回通知书是否合法。 关于被告认定事实是否清楚。《个体工商户登记管理办法》第六条规定，个体工商户的登记事项包括：（一）经营者姓名和住所；（二）组成形式；（三）经营范围；（四）经营场所。个体工商户使用名称的，名称作为登记事项。该办法第九条规定，经营范围，是指个体工商户开展经营活动所属的行业类别。登记机关根据申请人申请，参照《国民经济行业分类》中的类别标准，登记个体工商户的经营范围。从以上规定可知，申请人在申请个体工商户开业登记时，应当提交申请书、经营场所证明等材料，并对材料的真实性负责。登记机关在受理申请后，应当根据申请人所经营的项目对照《国民经济行业分类》中的类别标准对申请进行核准。本案中，原告提交申请时提交了个体工商户开业登记申请书、房屋租赁合同及住所（经营场所）权属证明、承诺书等材料，其中也明确其经营范围是餐饮服务、食品销售（含通过网络销售）、住宿服务，被告应当参照《国民经济行业分类》的类别标准，对照法律法规的规定进行审核并作出处理。但被告并未依照上述规定进行审核，首先，被告未对原告经营范围属于住宿、餐饮行业分类中具体类别及是否属于产生油烟的餐饮项目作出认定；其次，原告租赁的经营场所是文峰街道原敬老院中的1820平方米，租赁合同中也明确院内平房及二层楼下南两间房屋不在合同内，城管部门的现场勘察意见注明的项目地址是文峰街道原敬老院，而敬老院内建筑物除了一个租赁的1820平方米之外还有其他建筑，但被告并没有对违章建筑是否存在于原告经营场所内做出认定，而是直接依据城管部门的勘察意见驳回原告申请。综上，被告驳回原告申请依据的事实不清。 关于被告适用法律是否正确。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。据此，地方性法规在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施许可事项的流程、条件等具体操作作出的细则应当作为辖区各级政府执法过程中的依据。本案中，被告根据崇川区城管局出具的现场勘察意见中所载原告经营场所无油烟净化设施及存在违章建筑，并依据77号工作意见的规定驳回原告申请，故原告提出对该规定的合法性审查，本院对此评判如下：本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款规定，禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。《江苏省大气污染防治条例》第六十二条第一款规定，禁止在下列场所新建、扩建排放油烟的饮食服务项目：（一）居民住宅楼等非商用建筑；（二）未设立配套规划专用烟道的商住综合楼；（三）商住综合楼内与居住层相邻的楼层。《江苏省特种行业治安管理条例》第二条规定，本条例所称特种行业，是指在服务业中，因经营业务的内容和性质容易被违法犯罪人员利用，需要采取特定治安管理措施的行业。包括：（一）旅馆业；‥‥‥。该条例第七条规定，从事特种行业经营，应当具备下列治安安全条件：（一）有合法、固定的经营场所和必要的经营设施；‥‥‥。该条例第四十五条规定，本条例所称的经营者，包括企业、个体工商户等各类经营实体。本条例所称的旅馆业经营者，是指按日或者按小时提供住宿服务的经营实体。包括宾馆、饭店、酒店、旅馆、旅社、旅店、招待所、客栈、度假村、山庄、疗养院、会所、接待站等。另外，《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》均规定，项目建设应当履行审批手续，符合规划且履行建设审批手续，所以经营场所当指具有合法有效的权属证明的建筑物，当然不包含违章建筑在内。根据上述法律、法规可知，77号工作意见涉案相关规定并不违反上位法，也无增设申请人义务的情形，其制定主体具有相应职权，该意见可以作为被告行政行为的依据。本案中，原告在提交的申请表中明确其申请登记的“崇川区一维酒店”经营范围内存在餐饮服务、住宿等项目，所以被告依据77号工作意见对原告申请作出认定，并无不当。 关于被告认为现场勘察意见系由城管部门作出，其行政行为并无不当之处。本院认为，首先，如前所述，登记机关在受理申请后，负有对申请人提交的材料是否齐全、完备及是否符合法律规定进行审查的义务，如需要对申请材料的实质内容进行核实的，还应当进行核查，该项义务属于登记机关的法定义务，不得推诿。其次，对于行政许可需要多个行政机关联合集中办理的，可以决定一个行政机关统一受理、处理，但各机关之间的分工及履职存在的问题，与申请人无关，更不能让申请人承担不利后果。 综上，被告作出2020驳回通知书认定事实不清，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告南通市崇川区行政审批局于2020年3月3日作出的（06029607）个体开业登记驳字（2020）第02280002号《个体工商户开业登记驳回通知书》。 二、责令被告南通市崇川区行政审批局于本判决生效之日起60日内对原告尹跃进的申请重新审查并作出处理。 三、驳回原告尹跃进的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区行政审批局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  李会利 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年八月二十四日 书 记 员  成 慧 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情况之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。