温州市鹿城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0302行初129号 原告胡文光，男，1972年11月27日出生，汉族，住温州市鹿城区。 原告林琳，女，1973年9月24日出生，汉族，住温州市鹿城区。 以上两位原告共同委托代理人金敏（特别授权），温州市鹿城区嘉信法律服务所法律工作者。 被告温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处，住所地温州市鹿城区聚源路1号。 法定代表人姜善义，主任。 出庭负责人石月林。 委托代理人沈志超、张一阳（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告胡文光、林琳因认为被告温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办事处）不履行城建行政认定法定职责，于2020年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告胡文光及两原告共同委托代理人金敏，被告滨江街道办事处的负责人石月林及委托代理人沈志超、张一阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡文光、林琳诉称，两原告系夫妻关系，二人共同所有的坐落于温州市鹿城区××巷××号××号房屋（以下简称涉案房屋），在征收拆迁中，被被告滨江街道办事处违规认定为工业性质用房，以较低的标准补偿。上述涉案房屋系原告于2002年以竞拍方式，从村集体内部分配所得，应属于住宅用房。原告多年来数次提出申诉，但被告置之不理，长期拖延并拒绝改正。而且，被告严重违反法定程序，拒绝出具《未登记房屋认定书》，也未依据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》的规定，报请主管部门复查，至今未依法向原告送达任何房屋认定结论。被告的不作为行为导致征地补偿程序停滞，致使原告三年来无法依法定程序继续主张合法权益，经济损失惨重，侵害了原告的实体权益和程序权益。综上，请求依法确认被告行政不作为，并责令被告出具《未登记房屋认定书》,对涉案房屋作出住宅用房性质的认定。 原告胡文光、林琳向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告主体资格。2.拍卖成交确认书；3.成交证书。证据2-3证明原告取得涉案房屋的事实。4.原告于2017年3月4日提交滨江街道办事处的《报告》，证明涉案房屋建于1994年以前，由胡文光、赵建平、金显东三人竞价取得，三人商议以赵建平一人名义签署成交确认书，原告2002年取得涉案房屋后一直用于住宅用途。5.2013、2015、2016年的水费通知单，证明涉案房屋长期用于住宅用途。6.××巷××号室内外照片，证明涉案房屋系居民住宅用途。7.滨江街道城中村改造房屋征收与补偿临时协议书，证明被告认可涉案房屋为原告所有以及房屋坐落、建筑面积等事实。 被告滨江街道辩称，1、原告的诉讼主体不适格。经被告对涉案房屋（坐落于鹿城区××巷××号，其中部分原为15-1号）权属调查发现，该房屋系案外人赵建平于2002年12月29日在浙江省拍卖有限公司温州分公司举行的温州市鹿城区绣山街道巨一村村委历史遗留房产拍卖会上公开竞价所得。现有材料仅能证明该房屋的权属为案外人赵建平所有，与原告不存在实体利益关系。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”而本案原告无证据证实其与涉案房屋存在利害关系，故其主体不适格，依法应裁定驳回起诉。2、被告已履行法定初审职责。2016年因涉案房屋所在地块开始城中村改造，被告作为属地街道，根据《鹿城区未经登记建筑调查认定实施细则》第三条第一款规定，负有对属地范围内未经登记建筑权属、面积、结构、用途等信息进行初审的职能。被告经初步调查，发现涉案房屋共有两部分，①部分位于××巷××号，建筑面积54.90平方米，其中94段27.45平方米，2000段27.45平方米；②部分原为山下后巷15-1号（后于2017年4月21日测绘更正为17-1号），建筑面积137.08平方米，其中2000段44.90平方米，2000段后41.28平方米，待复议50.90平方米。对涉案城中村改造项目的调查结果，被告也已经分批次进行公示。2017年3月3日对住宅用房依法公示，不包括涉案房屋。2017年4月17日，被告对涉案房屋初审认定为非住宅并进行依法公示。在7天的公示期内，原告及案外人赵建平未提出异议。据此，被告已依法履职。后被告针对原告的多次报告、信访，将2017年4月17日认定为非住宅的公示结果，再次书面告知原告。原告主张涉案房屋应认定为住宅性质，与事实不符，也没有任何依据。综上，原告主体不适格，且被告已履行认定职责，请求依法驳回原告的起诉。 被告滨江街道向本院提交了以下证据、依据：1.拍卖成交确认书、成交证书、拍卖专用发票，证明涉案房屋权属系案外人赵建平所有，原用途为印刷厂，系工业用房的事实。2.调查登记表、公示公告网页截图、调查公示表，证明被告已就涉案房屋的面积、结构、用途等相关信息进行调查并公示，于2017年3月3日对涉案城中村改造项目调查结果中住宅用房依法公示，2017年4月17日对包括涉案房屋在内的非住宅工业用房依法公示，且原告未在公示期内提出异议。3.温州市鹿城区未经登记建筑调查成果审批表，证明被告再次明确告知原告2017年4月17日公示认定结果。4.《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》、《鹿城区未经登记建筑调查认定实施细则》、《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》，系相关依据。 经庭审质证，1.对两原告提交的证据，被告滨江街道办事处对证据4、7三性均有异议；对其余证据真实性无异议，但对其关联性有异议，认为上述证据不能证明原告的主张，拍卖成交确认书、成交证书、水费通知单及照片等可以证实房屋所有人系赵建平及房屋用途为工业。2.对被告提交的证据，原告对其真实性无异议，但认为上述证据不能证明被告的主张，同时认为证据2可以证明被告调查及公示时已认可原告系涉案房屋实际所有人。 本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据4报告系原告单方出具，原告称该报告系提交给被告，但被告不予认可且原告没有其他证据能够证明其确实已向被告提交，故对该报告本院不予采信。原告提交的证据7临时协议书，据其内容系被告滨江街道办事处提供的文本，其真实性可予认定，本院予以采信。原告提交的其他证据均真实且与本案有关联，本院予以采信。2、被告提交的证据3未经登记建筑调查成果审批表形成于2020年5月27日，系原告起诉后才作出，不能证明被告履职情况，本院不予采信。被告提供的其他证据均真实且与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，两原告系夫妻关系。2002年12月29日，浙江省拍卖有限公司温州分公司举行温州市鹿城区绣山街道巨一村村委历史遗留房产拍卖会。案外人赵建平在该拍卖会上通过公开竞价，成交拍卖标的“巨一村山下后巷17号印刷厂，建筑面积为617.38平方米（无土地使用权证和房产证）。”涉案房屋系上述拍卖标的的一部分，至今未取得土地使用权及房屋所有权登记。因涉案房屋被列入鹿城区山下片区保障性安居工程（城中村改造）项目范围，被告滨江街道办事处对涉案房屋进行了调查，《调查登记表》记载产权人（使用人）为两原告。2017年4月17日，被告在鹿城区人民政府政务公开网站发布《鹿城区山下片区保障性安居工程（城中村改造）项目范围内被征收（工业用房、集体用房、特殊用房）情况调查公示表》。该表所列内容包括涉案房屋，并记载涉案房屋产权人（使用人）为两原告。 另查明，原告胡文光于2017年4月28日签署《滨江街道城 中村改造房屋征收与补偿临时协议书》一份。该协议甲方为滨江街道办事处，乙方为两原告，协议约定乙方自愿腾空巨一村××巷××号房屋交甲方拆除。该协议甲方未签名盖章。 本院认为，一、被告滨江街道办事处辩称原告与涉案房屋无利害关系，其主体不适格。本案中，原告虽诉称其系涉案房屋所有人，但根据本案证据，涉案房屋系通过拍卖取得，属于拍卖标的“山下后巷17号印刷厂”的一部分，而拍卖成交确认书、成交证书、发票及水费通知单等材料上仅记载赵建平一人，且涉案房屋至今未取得权属登记，即原告既无权属登记证明，亦没有其与赵建平等人关于涉案房屋权利处分的相应材料。但是，本案系因涉案房屋被列入城中村改造范围，在安置补偿工作中对于房屋用途存在争议而引发，而被告在调查登记表、调查公示表及临时协议等材料中均记载涉案房屋“产权人（使用人）”为两原告，即被告以其自身行为表明其认可了原告与涉案房屋具有利害关系。在此情况下，原告提起本案诉讼，其主体适格。 二、本案原告诉请要求被告履行的具体职责系“出具《未登记房屋认定书》,对涉案房屋作出住宅用房性质的认定。”对此，首要是明确被告是否具备上述职责。涉案房屋未取得土地使用权及房屋所有权登记，属于未经登记建筑范畴，且已被列入城中村改造范围。根据2012年4月20日印发的《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办〔2012〕74号）第三条第一款规定：“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。”第十一条规定：“本办法于印发之日起施行。温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。”根据上述规定，鹿城区制定了《鹿城区未经登记建筑调查认定实施细则》（温鹿政发〔2012〕64号），其中规定：“三、认定程序和流程（一）初审。初审由属地街镇或建设项目牵头单位负责组织开展，包括基础调查、技术审查、初步认定、送达公示四个环节。1.基础调查。属地街镇或建设项目牵头单位……调查过程中如发现有未经登记建筑的，应对未经登记建筑的权属、面积、位置、结构、用途等信息进行详细调查……；3.初步认定。属地街镇或建设项目牵头单位根据基础调查、技术审查结果，结合相关资料，作出初步认定结论，填写《鹿城区房屋改建征收初步调查表》（横表）及《鹿城区未经登记建筑初步认定审批表》（直表）……属地街镇或建设项目牵头单位将初步认定结论进行汇总后报区认定领导小组办公室，并据此领取《鹿城区未经登记建筑初步认定书》；4.送达公示。属地街镇或建设项目牵头单位根据初步认定结论出具《鹿城区未经登记建筑初步认定书》并送达、公示，公示期为7天。”据此，被告确实具有对涉案房屋用途等信息进行基础调查、作出初步认定结论，以及出具《鹿城区未经登记建筑初步认定书》的职责。但是，此后温州市鹿城区人民政府办公室又于2017年11月8日发布《关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》，该意见明确于同年11月15日起施行，原《鹿城区未经登记建筑调查认定实施细则》同时废止。而上述实施意见规定：“二、调查流程（一）初步调查：属地街镇负责未登记房屋的权利人、建筑面积、建造年限等情况的初步调查工作……（二）调查公示：未经登记房屋的初步调查结果由属地街镇予以公示，公示期不少于7日。（三）异议提出：未经登记房屋权利人对公示内容有异议的，应当在公示期内向属地街镇书面提出并提交相应证明材料。属地街镇认为初步调查结果存在错误的，可予以更正并公示。（四）复查公示：属地街镇认为该未经登记房屋情况特殊或复杂的，报请领导小组办公室牵头组织成员单位进行复查，复查结果由领导小组办公室予以公示。”据此，自2017年11月15日起，被告对辖区内未经登记房屋仅负有初步调查、进行公示的义务，不再具有出具未经登记房屋认定文书的职责。本案中，被告已经对涉案房屋进行了初步调查，并以非住宅用途，于2017年4月17日进行了公示，即已经履行了初步调查、进行公示的义务。而自2017年11月15日起，被告不再具有出具未经登记房屋认定文书的职责，即已不再具有原告诉请履行的职责。 三、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。鉴于被告已不具有原告诉请履行的职责，故应裁定驳回原告的起诉。但是，需要指出的是，即使被告不再具有出具认定文书的职责，但在初步调查及公示后，利害关系人仍有提出异议的权利，被告亦可以报请进行复查。而且，有关房屋用途的争议也不应成为征收安置补偿事项长期停滞的理由。而本案中，双方关于涉案房屋用途的争议已持续数年，在此情况下，被告应及时依据上述实施意见的规定作出处理，同时亦应积极与原告协商，如双方无法就安置补偿事宜达成一致的，也应及时依照法定程序报请作出相关决定，以免纠纷长期悬而不决。 综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告胡文光、林琳的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  陈文峰 人民陪审员  叶利吉 二〇二〇年八月十七日 书 记 员  徐立尧