山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋07行终11号上诉人（原审原告）柴月香，女，1940年1月16日出生，汉族。上诉人（原审原告）王永胜，男，1960年5月25日出生，汉族。共同委托代理人王殊，男，1991年9月19日出生，汉族，系柴月香之孙，王永胜之子。被上诉人（原审被告）介休市张兰镇人民政府（原介休市北贾乡人民政府），住所地介休市张兰镇张兰村北街18号。法定代表人张建华，该镇镇长。出庭行政机关负责人赵峻，系张兰镇人大主席。委托代理人郭慧筠，山西宁丰律师事务所律师。上诉人柴月香、王永胜因要求撤销行政决定及行政赔偿一案，不服介休市人民法院（2019）晋0781行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人王永胜及柴月香、王永胜共同委托代理人王殊，被上诉人张兰镇人民政府的行政机关负责人赵峻、委托代理人郭慧筠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，1985年6月14日，柴月香与介休市张兰镇孙村村委签订果园承包合同，承包土地面积为12亩；1985年7月1日，柴月香、王永胜共同与介休市张兰镇孙村村委签订果园承包合同，承包土地面积为28亩。1993年2月16日，介休市北贾乡人民政府向柴月香下发两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》，决定将其承包的集体果园5.5亩、6.5亩1992年度上缴集体承包费的基数确定为2952.9元和2162.2元，逾期不缴纳视为放弃承包。柴月香和王永胜对此决定不服，向介休市人民法院提起诉讼，介休市人民法院于2000年4月6日作出（2000）介行初字第1号行政裁定书不予受理；柴月香、王永胜上诉后，晋中市中级人民法院于2000年5月26日作出（2000）晋中中法综终字第29号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定；柴月香、王永胜不服，向晋中市中级人民法院提出申诉，2002年1月25日作出的（2002）晋中中法立民通字第05号通知书驳回其申诉；王永胜向晋中市中级人民法院申请再审，2007年7月3日作出的（2007）晋中中法行申通字第5号驳回再审申请通知书驳回其申诉；王永胜向山西省高级人民法院提出再审申请，2009年5月7日作出的（2009）晋行复字第6号通知书驳回其申请；王永胜向最高人民法院提出申诉，2010年12月22日作出的（2010）行监字第562号行政裁定书指令山西省高级人民法院再审本案；山西省高级人民法院审理后，作出的（2012）晋行再字第1号行政裁定书裁定维持晋中市中级人民法院（2000）晋中中法综终字第29号行政裁定书；王永胜、柴月香再次向最高人民法院申诉，2016年9月20日作出的（2016）最高法行再24号行政裁定书裁定：一、撤销山西省高级人民法院（2012）晋行再字第1号行政裁定书、山西省晋中地区中级人民法院（2000）晋中中法综终字第29号行政裁定、山西省介休市人民法院（2000）介行初字第1号行政裁定书；二、本案由山西省介休市人民法院立案受理。介休市人民法院于2019年1月8日作出（2018）晋0781行初182号行政判决书，撤销原介休市张兰镇人民政府于1993年2月16日对柴月香作出的两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》。王永胜、柴月香提出上诉后，晋中市中级人民法院于2019年6月3日作出（2019）晋07行终76号行政裁定书，撤销介休市人民法院（2018）晋0781行初182号行政判决书，发回重审。原审认为，关于王永胜是否具有诉讼主体资格的问题。1993年2月16日介休市张兰镇人民政府作出的两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》载明“将你承包的集体果园5.5亩92年度上缴集体承包费的基数确定为2952.9元”、“将你承包的集体果园6.5亩92年度上缴集体承包费的基数确定为2162.2元”，两份决定的直接相对人为柴月香，涉及的承包地总数为12亩，与其提供的1985年6月14日柴月香和孙村村委会签订的合同面积记载一致；且王永胜在庭审中自认介休市张兰镇人民政府并未对其28亩承包果园作出书面决定。综上，本院认为王永胜并非本案适格原告。介休市张兰镇人民政府虽然对柴月香下达两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》，但两份决定是针对同一个行政相对人作出的，所涉及的是同一个承包地，决定内容也具有高度一致性，故本院在本案中一并处理以上行政决定。关于诉争行政行为是否合法合理的问题。柴月香于1985年6月14日和孙村村民委员会签订承包合同依法成立并生效，合同承包期限为15年。《山西省农村合作经济承包合同管理条例》第二十三条规定，当事人一方要求变更或解除承包合同，应事先通知对方，经协商达成书面协议，报乡、镇农村经济经营管理机构审核后，方能生效。原介休市张兰镇人民政府在承包期内对柴月香作出《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》，未履行上述程序，属于程序违法。且依据《行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，介休市张兰镇人民政府在收到起诉状副本之日起十五日内未向本院提交据以作出《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》的证据和所依据的规范性文件，应当视为没有相应的证据，依法应予撤销。鉴于涉案土地已被孙村村委另行承包给他人，柴月香在庭审中要求继续维持承包合同的诉讼请求属于另一法律关系，本院对此不予支持。关于柴月香提出的赔偿各项经济损失共计40234348元的请求。本院于2019年10月8日向介休市价格认定中心发出《价格认定协助书》，要求对柴月香承包的位于张兰镇孙村12亩果园的投资损失以及1993年2月至2000年6月果树产值进行认定。介休市价格认定中心复函称，不具备对此案件进行认定的条件。后经本院对王永胜及同期在孙村承包果园的程守先询问，可认定1985年柴月香承包果园之时，果园内有苹果树，柴月香承包后，通过技术管理以及资金投入，种植密度为每亩22-23棵，亩产量约10000斤，售价从0.6-1.2元/斤不等。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本院认为，柴月香承包的12亩果园已另行承包他人，对1993年2月至2000年6月果树产值已无法鉴定。结合在案证据，本院酌情认定1993年2月至2000年6月柴月香种植果树的产值为9万元/年，净利润为4万元/年，按7年计算，柴月香12亩果园的实际损失为28万元。对于柴月香主张的超过部分，本院不予支持。关于柴月香提出的要求赔偿其名誉损失以及精神损失费500万元的诉讼请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，有本法第三条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……”或者第十七条“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱等管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……”规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，涉诉行政行为并未侵犯柴月香的人身权，故柴月香的该项诉讼请求，依法不予支持。综上，本院认为，介休市张兰镇人民政府对涉诉行政行为未能提供相应的证据，应承担举证不能的法律责任，对于柴月香要求撤销《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》的诉讼请求予以支持，对其要求赔偿财产损失的部分请求成立，本院予以支持。判决：一、撤销介休市张兰镇人民政府于1993年2月16日对柴月香作出的两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》；二、介休市张兰镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告柴月香经济损失28万元（以28万元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算，从2000年7月1日起至本判决确定支付之日止）。三、驳回原告柴月香的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。上诉人王永胜、柴月香上诉称，一、原审判决认定事实错误，适用法律错误。本案中，5.5亩《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》是针对28亩果园承包合同；6.5亩《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》是针对12亩果园承包合同。28亩果园承包合同的承包者是王永胜，柴月香是担保人，王永胜具有本案的原告主体资格。二、原审判决遗漏了上诉人的核心诉求。本案中，被上诉人对上诉人下达的两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》加起来是12亩，但是客观事实是被上诉人侵犯干涉甚至收回的是上诉人所属的40亩果园，原审判决说上诉人也承认合计是28亩的果园被上诉人没有对上诉人出具《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》，上诉人确实承认，但是，没有书面决定并不能否认其侵犯干涉、收回40亩果园事实，是否出具书面决定的权力在政府一方，上诉人并不能决定政府是否出具书面决定。三、原审判决没有把介休市人民政府列为共同被告适用法律错误。本案中，尽管介休市人民政府秘书处文件介政秘发[1999]59号关于我市北贾乡孙村王永胜、程守先所反映果园承包问题不再进行行政复议的报告名义上是不予受理，但实质上其对复议申请作出了实体审查，进而构成了对原行为的维持，故介休市人民政府就是本案适格被告。四、两份《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》不能成为判决撤销的对象。五、赔偿的范围、法律依据及标准严重不当。精神损失费应予支持，对40亩的承包经营权或产权视而不见等，适用法律错误。请求：1、撤销两份一九九三年二月十六日北贾乡人民政府《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》（此诉求在一审已变更为确认违法）；2、请求确认干涉撕毁合计是28亩果园承包合同的行政行为违法（此28亩果园被上诉人没有给两位上诉人出具《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》）；3、维持1985年签订40亩果园承包合同；4、依法赔偿上诉人所受到的名誉损失和经济损失、精神损失共计40234348元人民币。（1）赔偿12亩果园承包合同的经济损失10054800元，其中6.5亩《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》赔偿5446350元，5.5亩没有下达《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》赔偿4608450元。（2）赔偿28亩果园承包合同的经济损失23496480元，其中5.5亩《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》赔偿4615380元；22.5亩没有下达《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》赔偿18881100元。（3）赔偿财产损失299232元。其中12亩的围墙价值为118668元；其中28亩的围墙价值为148444元；2间储藏库（池窖）价值12120元，2间用来放置农机具房子价值20000元。（4）赔偿交通费、误工费1383836元。（5）赔偿两位被上诉人精神损失费500万元。介休市张兰镇人民政府的答辩意见是，《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》是抽象行政行为，不具有可诉性。请求驳回上诉。本院二审经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系最高人民法院（2016）最高法行再24号行政裁定指定立案审理案件，故本案的当事人情况及诉讼请求应以原（2000）介行初字1号案卷裁判文书列明的当事人情况及案卷材料为准，根据上述裁判文书及案卷材料，本案原告应为柴月香、王永胜二人，二人的诉讼请求是:“（一）依法撤销一九九三年二月十六日北贾乡人民政府下发的《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》；维持原告与孙村村委与一九八五年签订的承包合同。（二）依法赔偿原告所受到的名誉损失和经济损失。”关于本案适格被告，王永胜在1993年3月1日提交的起诉状上仅列介休市北贾乡人民政府为被告，且案涉决定是介休市北贾乡人民政府所作出。在最高人民法院（2016）最高法行再24号行政裁定书中也仅认为被告是介休市北贾乡人民政府，故本案被告为张兰镇人民政府（原北贾乡人民政府），本案系最高人民法院指令介休市人民法院立案审理的案件，柴月香和王永胜在原审法院立案审理后，要求追加介休市人民政府为被告于法无据。关于《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》的性质问题，根据相关文书可以确认，其为可诉的具体行政行为。根据王永胜等二人提交的证据，在中共介休市委、介休市人民政府信访工作领导组文件介信领字[1996]第5号《接待北贾乡孙村上访人员谈话纪要》中载明，孙村果园纠纷问题，在地委指导组指导下确定的处理意见和实施办法经过市委讨论通过，并经省、地有关领导和省有关部门领导审核同意，符合有关政策、法规和条例。在介休市人民政府秘书处文件介政秘发[1999]59号文件中明确，介休市北贾乡孙村1993年因果园承包问题引发了大规模的集体上访，王永胜提到的果园问题是地委按政策和实际情况经过研究反复决定的，对原来的处理意见不宜再做行政复议，应予维持。从上述文件中可知，政府部门已对孙村果园问题作出最后处理，符合当时当地的实际情况，鉴于以上事实，关于《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》的性质问题，虽然张兰镇人民政府在法定期限内未提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，依法应视为没有相应的证据，应予撤销，但是鉴于孙村果园承包问题涉案承包户众多，如撤销此行政行为，可能会对社会公共利益造成重大损失，故本院不宜作出撤销判决，而应认定《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》违法有效。需要说明的是，张兰镇人民政府因时代变迁工作人员替换，现提供证据困难是客观事实，但张兰镇政府应积极与法院沟通，向法院申请延期举证或用过其他方式进一步查找当时的相关证据，并就所了解的情况向法院提供情况说明，张兰镇政府未在法定期限内举证，也未向人民法院进行说明，做法欠妥，应予指正。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害，或者原告的请求没有事实根据或法律根据，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。在原审法院审理（2018）晋0781行初182号案件中原审法院曾对柴月香、王永胜提出的赔偿请求予以释明，但其并未明确赔偿数额，柴月香、王永胜所主张的40234348元的赔偿请求系在本次诉讼中补充，但也没有提供有效证据予以证实，原审认定赔偿数额依据不足，做法欠妥，应予纠正。对柴月香、王永胜的赔偿请求，因无事实根据和法律依据，本院不予支持。对于柴月香、王永胜提出遗漏了其核心诉求的问题。王永胜认为应当将其所承包的28亩果园也在包括在本案中予以审理，因案涉《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》中不能明确显示涉及王永胜所承包的28亩果园，且王永胜也自认介休市张兰镇人民政府并未对其承包的28亩果园作出过书面决定，故本案不存在审理中漏列了核心诉讼请求的问题。关于柴月香、王永胜二人要求继续维持二人与孙村村委于1985年签订的承包合同，因承包合同相对人为发包人孙村村委，并非张兰镇人民政府，该请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审判决存在错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销介休市人民法院（2019）晋0781行初122号行政判决；二、确认张兰镇人民政府（原北贾乡人民政府）于1993年2月16日对柴月香作出的《对孙村完善集体果园承包按期上缴承包费的决定》违法；三、驳回柴月香、王永胜二人的赔偿请求；四、驳回柴月香、王永胜二人的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人柴月香、王永胜负担。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  张晓军审判员  范光伟二〇二〇年八月十日书记员  何晶荣