河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终184号 上诉人（原审原告）沧州渤海新区海一色大酒店，住所地沧州市渤海新区。 经营者杨淑芹，经理。 委托代理人付树栋，黄骅市渤海法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）沧州渤海新区城市管理局，住所地沧州渤海新区育才街北端。 法定代表人杨霖生，局长。 委托代理人邵长森，工作人员。 委托代理人梅茹彦，河北建平律师事务所律师。 上诉人沧州渤海新区海一色大酒店因责令限期拆除决定一案，不服河北省黄骅市人民法院（2019）冀0983行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告沧州渤海新区海一色大酒店自1999年5月16日至2003年6月15日期间，在黄骅港城市规划区内，沧州渤海新区海防大街以东，沧州渤海新区海一色大酒店东侧后院建设砖混平房，未取得建设工程规划许可证进行建设。被告沧州渤海新区城市管理局于2019年10月10日立案调查。 被告沧州渤海新区城市管理局调查，根据原告提供的营业执照和沧渤国用（2008）第137号国有土地使用证，未提供任何建设工程规划许可手续，证实原告东侧后院建设的房屋所在土地全部为国有土地。根据河北省人民政府冀政函（1993）13号《关于黄骅港城市总体规划的批复》、总体规划说明书摘要及城市总体规划图，证实该房屋所在区域属于城市规划区，原告东侧后院所建设的房屋应办理建设工程规划许可手续。根据沧州渤海新区消防救援大队关于执法案件询证函的复函，证实原告东侧后院建设房屋所在区域为消防通道且防火间距不符合规定，其房屋阻塞消防通道存在安全隐患。 根据1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，原告沧州渤海新区海一色大酒店在城市规划区域内的国有土地上构建房屋应当申请办理建设工程规划许可证。原告沧州渤海新区海一色大酒店未取得建设工程规划许可证进行建设的事实由沧州渤海新区消防救援大队的回复、物资大厦有关材料、城市总体规划、现场检查笔录、建房时间说明等证据证实，其行为违反1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，所建房屋应属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并且阻塞消防通道存在安全隐患，被告于2019年10月23日作出《调查报告》,2019年10月24日作出（沧渤城）责拆告字（2019）第（9-028）号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。原告沧州渤海新区海一色大酒店在法定期限内向被告书面提出陈述意见，被告2019年10月25日作出复核意见，2019年10月27日，被告沧州渤海新区城市管理局对原告沧州渤海新区海一色大酒店的违法案件经集体讨论后，作出（沧渤城规）责拆字（2019）第（9-028）号责令限期拆除违法建筑决定。原告沧州渤海新区海一色大酒店不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，沧州渤海新区城市管理局根据中华人民共和国住房和城乡建设部令第34号《城市管理执法办法》第二条第二款：“本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为”、第八条：“城市管理执法的行政处罚范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权……”、《中共沧州市委渤海新区工作委员会办公室文件》渤新区办字（2015）6号、《沧州渤海新区机构编制委员会办公室文件》渤机编办（2015）2号的规定，依法享有职权。 根据《民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”和第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所以个体工商户享有从事个体工商业经营的民事权利能力和民事行为能力，原告沧州渤海新区海一色大酒店作为个体工商户可以对行政决定承担权利义务，并且有权提起行政诉讼。 原告沧州渤海新区海一色大酒店没有向本院提交其本人经过职权部门批准建房的任何手续和文件。结合被告提供的沧州渤海新区消防救援大队的回复、物资大厦有关材料、城市总体规划、现场检查笔录、建房时间说明等证据证实予以佐证，根据1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”、《河北省城乡规划条例》第八十一条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府确定的城乡规划执法部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，对按期改正的，处违法建设工程造价百分之五的罚款，对逾期不改正的，处违法建设工程造价百分之十的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，对按期拆除的，不予罚款，对逾期不拆除的，依法强制拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响，包括下列情形：……（五）其他无法采取改正措施消除影响的。”的规定，原告沧州渤海新区海一色大酒店所建设房屋属于违法建筑，且应属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并且阻塞消防通道存在安全隐患。 被告沧州渤海新区城市管理局经过立案、调查、取证、审批、集体讨论后依法对原告沧州渤海新区海一色大酒店作出（沧渤城规）责拆字（2019）第（9-028）号责令限期拆除违法建筑决定事实清楚、证据确凿。被告向原告沧州渤海新区海一色大酒店送达《责令限期拆除违法建筑决定书》采取了电子送达、留置送达并用执法记录仪记录的方式，本院对被告沧州渤海新区城市管理局的送达效力予以确认。 综上所述，被告沧州渤海新区城市管理局2019年10月28日作出的（沧渤城规）责拆字（2019）第（9-028）号责令限期拆除违法建筑决定的行政行为，主体适格，认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，本院对其合法性予以确认。遂判决，驳回原告沧州渤海新区海一色大酒店的诉讼请求。 上诉人沧州渤海新区海一色大酒店上诉请求，撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由：一、被上诉人没有在法定期限内提交证据，应当视为没有证据。二、被上诉人并不具有作出涉案责令限期拆除违法建筑决定的资格。《城市管理执法办法》第二条第二款、第八条并没有规定城市管理执法主体具有针对违法建筑进行处罚的职权依据。行政处罚法规定，法律可以设定各种行政处罚，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。被上诉人并没有提供任何法律、行政法规来证明，城市管理部门曾被赋予违法建筑行政处罚的行政职权。且行政处罚法的位阶明显高于《城市管理执法办法》，原审法院认定被上诉人具有主体资格，属于法律适用错误。三、被上诉人并不具有针对消防进行行政处罚的职权。沧州渤海新区消防救援大队于2019年10月17日作出的《关于海防大街违建的回复》中认为涉案房屋违反了《建筑设计防火规范》，但涉案房屋的建筑时间为1993年左右，而该规范最早实施时间也是2015年,上诉人不可能预见到该规范的实施，考虑到该规范的要求。最后，被上诉人作出涉案责令限期拆除违法建筑决定超越职权范围。四、被上诉人作出的责令限期拆除违法建筑决定事实认定不清。上诉人涉案房屋的建设时间为1993年左右，并不是被上诉人所查证的1999年到2003年期间。被上诉人认为根据《黄骅市港务局物资处综合楼施工组织设计》得知物资处综合楼是1999年5月16日之后进行建设，且上诉人房屋也在施工范围，所以就认定上诉人的房屋也是建造于1999年，这只是被上诉人的推测，而上诉人已经明确说明上诉人房屋是在1993年左右建设，在被上诉人没有拿出确切证据证明上诉人房屋建造时间的情况下，只能采纳上诉人的意见。上诉人的房屋具有合法有效的国有土地使用权证，并在该证范围内进行了建设，不能被认定为违法建筑。五、被上诉人作出责令限期拆除违法建筑决定将涉案房屋认定为违法建筑程序违法。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误、审理程序违法。 被上诉人沧州渤海新区城市管理局辩称，一、原审中，答辩人在法定期限内提交了答辩意见及作出责令限期拆除行政行为的相关证据，不存在未在法定期限内提交证据的情形。二、答辩人具备作出责令限期拆除决定的主体资格。三、答辩人作出的责令限期拆除违法建筑决定认定事实清楚、适用法律正确。根据上诉人提供的沧渤国用（2008）第137号国有土地使用证，可以证实上诉人东侧后院建设的房屋所在土地全部为国有土地。根据河北省人民政府冀政函（1993）13号《关于黄骅港城市总体规划的批复》、总体规划说明书摘要及城市总体规划图，证实该房屋所在区域属于城市规划区，上诉人东侧后院所建设的房屋应办理建设工程规划许可手续。根据沧州渤海新区消防救援大队关于执法案件询证函的复函，证实上诉人东侧后院建设房屋所在区域为消防通道且防火间距不符合规定，其房屋阻塞消防通道存在安全隐患。根据港务局物资大厦有关材料和谷歌地球历史图像，确定了上诉人房屋为1999年5月16日至2003年6月15日期间所建。上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。四、答辩人作出的责令限期拆除违法建筑决定程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）规定，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等；综合执法具体范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。《城市管理执法办法》第二条第二款规定，本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权。《中共沧州市委渤海新区工作委员会办公室文件》（渤新区办字［2015］6号）《沧州渤海新区机构编制委员会办公室文件》（渤机编办［2015］2号）批准了被上诉人机构编制，并匡定了管理职责和执法范围，包括对未经规划批准违法行为的行政处罚权。根据上述规定，被上诉人作为城市综合管理机关，享有作出被诉行政行为的职权。 1990年4月1日至2007年12月31日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定：第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”第八条规定，对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书。本案中，黄骅港城市总体规划已于1993年经过批复，因此，1993年后在该范围内再进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当依法向相关部门申请办理建设工程规划许可证。涉案房屋未取得规划行政许可，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并且阻塞消防通道存在安全隐患。被上诉人作出的责令限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沧州渤海新区海一色大酒店负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙树国 审 判 员 苗萍萍 审 判 员 李艳华 二〇二〇年八月十日 法官助理 冯艳昭 书 记 员 李美玉