浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1111号 上诉人（原审原告）胡金定，男，1962年2月12日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。 委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人金毕成。 胡金定诉温州市瓯海区人民政府不履行城建法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年4月20日作出（2019）浙03行初768号行政裁定。胡金定不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年7月13日，原告胡金定向被告瓯海区人民政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，申请被告组织人员对其位于温州市瓯海区××街道××村××巷××号的未登记房屋进行认定。被告收到后未对原告的上述申请作出答复。原告认为被告未予答复的行为已构成行政不作为，起诉要求：1.确认被告在法定期限内对原告的未登记房屋调查认定申请未作出处理违法；2.责令被告履行职责对原告的未登记房屋调查认定申请作出处理。 另查明，2019年7月31日，温州市瓯海区综合行政执法局作出〔2019〕第013-013号《违法建筑认定立案审批表》，对原告胡金定涉案房屋决定立案调查。 又查明，原告胡金定房屋所涉土地属于集体土地，在其邮寄申请书时尚未被征收为国有。 原审法院认为：原告胡金定房屋所涉土地属于集体土地，在其邮寄申请书时尚未被征收为国有。因此，本案不存在国有土地上房屋征收或集体土地征收房屋补偿的情形，并不适用或参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。原告胡金定主张被告没有依照或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定履行“对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”法定职责，理由不能成立。更何况，即便存在国有土地上房屋征收或集体土地征收房屋补偿的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。本案中，作为相对集中行使规划行政处罚权的温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，原告如对该局作出的后续处理行为不服，可另外寻求救济。综上，原告主张被告瓯海区人民政府负有对涉案房屋作出合法或视同合法认定的职责，缺乏事实和法律依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告胡金定的起诉。 上诉人胡金定上诉称：1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”《温州市人民政府办公室关于印发〈温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法〉的通知》（温政办〔2012〕74号）“对未登记房屋的初步认定结论、复查结论及复核结论均应公示。各环节认定结论生效后，均应出具由区人民政府（或功能区）未登记房屋认定机构统一制作的未登记房屋认定书，并由所在地街道办事处（乡镇政府）或建设项目牵头单位送达当事人。”及2019年7月1日施行的《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》（温瓯政发〔2019〕36号规定）三、认定办法第6条“本行政区域内因历史原因造成的未登记房屋，经区人民政府依法认定的，可视为合法房屋”等规定可知，无论根据中央的法律还是温州市乃至瓯海区的文件都规定被上诉人作为区政府负有对未登记房屋进行调查认定的法定职责。2.未登记房屋调查认定和违法建筑的处理决定是不同且独立的两个程序。未登记房屋调查认定职责只有区政府有权实施，综合执法局作出违法建筑的立案及处理决定并不妨碍区政府作出未登记房屋调查认定。事实上，根据以上法律的规定，只要房屋列入了征迁范围，对于未登记房屋只能由区政府启动未登记房屋调查认定程序，执法局已无权参与再来调查违建。未登记房屋调查认定程序本身是法律规定的对被征收户有利的权利保证。请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。 被上诉人温州市瓯海区人民政府答辩称：1.上诉人主张答辩人未履行“对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”法定职责，缺乏事实和法律依据。⑴《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依法对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处理的职责，属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。本案中，具有相对集中行使规划行政处罚权的是温州市瓯海区综合行政执法局，应当由区综合行政执法局作出认定和处理。上诉人主张答辩人负有对涉案房屋作出合法或视同合法认定的职责，缺乏事实和法律依据。⑵根据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办〔2012〕74号）第十一条规定：“……温州市区旧村改造农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。”根据上述规定，瓯海区未登记房屋认定也是参照温州市办法执行，并不完全适用该办法。且结合当地实际，温州市瓯海区制定了《温州市瓯海区人民政府关于规定瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》（温瓯政发〔2019〕36号），该文件明确规定对未登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书。2.相关职能部门对涉案建筑作出违法建筑认定，符合法律规定。未经登记建筑包括视同合法和违法建筑，因对视同合法建筑的认定是授益性的，不对上诉人的权利义务产生实质性影响，不需要再作出书面的认定。而违法建筑认定是对上诉人权利义务产生影响的行政行为，需要相关职能部门作出调查、认定、处理。在履行涉案的未经登记建筑是否为违法建筑进行调查和认定职责属于区综合行政执法局。因此，区综合行政执法局对涉案房屋进行立案是在履行未经登记建筑认定职责。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 本院认为：涉案房屋系集体土地上的房屋。目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第三项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》在第四节后续处理程序中规定：“……2.对未经登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书；未登记房屋已经灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定出具认定意见书。3.区综合行政执法局出具的处理决定书或认定意见书作为实施单位（或属地镇街）签约或区房屋征收部门报请作出征收补偿决定（责令交地决定）的依据。”本案中，对于涉案集体土地上未登记房屋，温州市瓯海区综合行政执法局已经做出《违法建筑认定决定书》。如上诉人对该《违法建筑认定决定书》不服，可就该《违法建筑认定决定书》提出异议寻求救济。在此情形下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合本案实际。另，如果上诉人对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，可针对后续的补偿行为寻求救济，原审法院已做释明。 综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年八月三日 书记员 许亚芬