温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0302行初56号原告卢忠辉，男，1978年2月10日出生，汉族，住温州市鹿城区。原告黄瑞双，女，1982年10月10日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人王威、张坤（特别授权），北京在明律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区茶山街道梅泉路101号。法定代表人林国锋，主任。出庭负责人周雷，副主任。委托代理人陈晓明（特别授权），浙江开盛律师事务所律师。第三人卢铸，男，1978年7月14日出生，汉族，住温州市瓯海区。原告卢忠辉、黄瑞双诉被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处（以下简称茶山街道办事处）城建行政协议一案，于2020年2月21日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告卢忠辉、黄瑞双的委托代理人王威、张坤，被告茶山街道办事处的负责人周雷及委托代理人陈晓明到庭参加诉讼，第三人卢铸自愿放弃参加庭审。本案现已审理终结。原告卢忠辉、黄瑞双诉称，2019年8月，被告茶山街道办事处因“茶山街道茶山梦想小镇一期(茶山工业区片)项目”对原告的房屋进行协议征收。在征收过程中，被告对内未按照法律规定履行规划、立项、报批、论证、风险评估等法定程序，对外在政府未依法制作和发布房屋征收决定及安置补偿方案之时就进行征收，亦未听取被征收人意见、未召开听证会、未经民主程序选取评估机构、未送达评估报告的情况下，于2019年12月中旬，在原告不知情且无授权的情况下，擅自指使他人代原告签署《单位拆迁临时协议书》（以下简称被诉协议）。被告的上述做法，严重违背征收法定程序和自身职权范围，严重侵害了原告的知情权、参与权、救济权、意思自治等合法权益。被告的征收行为已经违反了法律、行政法规的强制性规定，应当被判决确认无效。综上，原告未曾委托他人代为签订被诉协议，对其签约行为也不追认，请求依法判决确认被诉协议无效，并由被告承担诉讼费用。原告卢忠辉、黄瑞双向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告的主体资格。2.房产证，证明涉案房屋系原告所有。3.《单位拆迁临时协议书》，证明被诉协议无效。4.省、市、区三级发展和改革机关的政府信息公开答复，证明茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）项目无任何立项和批准文件，非法定征收项目，属于违法征收，基于该违法征收产生的涉案协议应属无效。5.（2019）浙0324行初160号《行政裁定书》，证明《茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）工业用房拆迁与补偿实施方案》系被告制作，制作主体违法，被告依据该方案实施的签约行为应属无效。6.光盘一个，证明被告威逼利诱，强迫原告签订协议。被告茶山街道办事处辩称，1.经查，原告卢忠辉、黄瑞双的亲戚暨第三人卢铸于2019年12月16日到被告处表示受原告委托要求代替原告签订《单位拆迁临时协议书》。但经被告审查，第三人无原告的委托手续，不具有代表原告签署《单位拆迁临时协议书》的法定身份。因此，被告认为被诉协议并未成立，双方未达成任何共同意思表示，也未对原被告双方产生任何权利义务履行的要求。2.原告诉请要求确认被诉协议无效，首先要举证该协议存在。但本案仅有第三人单方面签订的协议，被告未与原告订立协议，双方也未履行任何协议内容，足以说明原告所诉的行政行为并未作出，更未对特定的具体事项发生法律效力。从民事法律上看，原被告双方未就本协议达成合意、作出承诺，即在法律意义上不存在原告诉称的《单位拆迁临时协议书》。综上，原告诉称的《单位拆迁临时协议书》未成立，请求依法驳回原告的起诉。被告茶山街道办事处向本院提交了以下证据：1.被告机构代码证，证明被告的机构信息。2.《茶山街道茶山梦想小镇一期(茶山工业区片)工业用房拆迁与补偿实施方案》，证明被告职责及履行本方案的合法性，该实施方案以自愿合意为前提。3.案涉房屋现状图片，证明案涉房屋保持现状。4.《单位拆迁临时协议书》，证明被诉协议未成立。第三人卢铸述称，第三人与原告卢忠辉系堂兄弟关系。2019年12月16日当天系签约截止日，第三人与原告卢忠辉联系，其表示若其父亲不签字，就由第三人代为签字。第三人卢铸未向本院提交证据。经庭审质证，1.对原告卢忠辉、黄瑞双提交的证据，被告茶山街道办事处对证据1-3的三性无异议；对证据4的关联性有异议，认为与本案无关；对证据5的真实性无异议，但对其关联性有异议；对证据6的三性均有异议。2.对被告提交的证据，原告对证据1、3的三性均无异议；对证据2的真实性和关联性无异议，但对其合法性和证明对象有异议，认为被告超越职权进行征收，不具有合法性；对证据4的合法性有异议，认为被诉协议系他人代签，未经原告同意或追认，应属无效。3.第三人卢铸对原被告提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：1.原告提交的证据4-6，与涉案《单位拆迁临时协议书》的合法性审查不具有关联性，本院不予采信。2.原、被告提交的其他证据，各方对其真实性均无异议，可以证明本案待证事实，本院均予以采信。经审理查明，原告卢忠辉、黄瑞双有房屋坐落于温州市瓯海区××街道××路××号，并持有房屋所有权证。2019年12月16日，第三人卢铸以原告委托代理人身份与被告茶山街道办事处签订《单位拆迁临时协议书》，协议的主要内容为：甲方（被告）因茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业区片）建设需要，需征收乙方（原告）坐落在梅泉路206号的厂房。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规政策规定，经双方协商订立拆迁临时协议如下：一、被征收企业概况。1、乙方被征收范围内土地总面积674.52㎡（计1.0118亩）,其中合法出让用地面积674.52㎡（计1.0118亩）。无合法手续土地面积-----㎡（计-----亩）。2、乙方被征收范围内房屋建筑面积共计1045.2㎡,其中合法建筑面积1045.2㎡,无合法手续建筑-----㎡,棚-----㎡。二、房屋搬迁腾空时间。乙方同意在2019年12月16日前搬迁腾空征收范围内的全部房屋并交甲方验收。三、其他事项。1、因乙方的征收补偿内容需要核对，先签订单位拆迁临时协议，待补偿内容核实确认后再签订单位补偿安置正式协议书。2、房屋征收前的用水、用电、通信有关费用由乙方自行和相关部门结算清楚，并办理相关迁移或注销手续。3、乙方的债权债务及职工安置，由乙方自行理清与甲方无涉。四、本协议经双方签字、盖章后生效。本协议一式贰份，甲、乙双方各持一份。第三人签订上述协议时无原告的委托授权，协议签订后，亦未得到原告的追认。原告不服上述协议，提起本案诉讼。本院认为，一、关于被诉协议是否成立的问题。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“[合同成立时间]当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”本案中，第三人卢铸以原告卢忠辉、黄瑞双委托代理人身份在被诉协议上签字，被告茶山街道办事处亦在该协议上签字并盖章，故被诉协议自双方签字、盖章时即成立。被告以第三人无委托权限为由主张被诉协议未成立，无事实和法律依据，本院不予支持。二、关于被诉协议是否属于无效的问题。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”第三人卢铸没有代理权以被代理人即原告卢忠辉、黄瑞双名义订立被诉协议，原告不予追认，被诉协议对原告不发生效力。但是，被诉协议属于行政协议，兼具合同性和行政性的双重属性，被告系为了实现行政管理或者公共服务目标签订被诉协议，而非基于单纯的民事法律关系，被诉协议一旦成立即具有公定力，协议中有关原告名下房屋的约定必然会对原告造成影响，因此，还需适用行政诉讼法的规定对被诉协议进行评判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案中，被告茶山街道办事处基于茶山街道茶山梦想小镇一期（茶山工业区）工业用房拆迁补偿的目的，在明知涉案房屋实际权利人为原告，且第三人无委托授权材料的情况下，仍由第三人签订被诉协议，属于事实认定不清、证据不足，且被告行政目的不当。因此，被告与第三人签订被诉协议的行为，符合上述法律规定的“其他重大且明显违法”的情形，应予确认无效。综上，原告诉请要求确认被诉协议无效，理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：确认被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处与第三人卢铸于2019年12月16日签订的《单位拆迁临时协议书》无效。本案受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交?上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和审 判 员  侯璐琼人民陪审员  刘宏宇二〇二〇年八月二十一日书 记 员  曾舒瑶?附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。