浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终971号上诉人（原审原告）徐雨信，男，1938年5月22日出生，汉族，住丽水市莲都区。上诉人（原审原告）徐旭祥，男，1967年3月5日出生，汉族，户籍地址丽水市莲都区，现住丽水市莲都区。上诉人（原审原告）徐旭伟，男，1973年5月18日出生，汉族，住丽水市莲都区。三上诉人的共同委托代理人王善才，浙江法和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人丁加伟、陈秋韵。被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地丽水市莲都区北苑路192号。法定代表人张颖洁，局长。委托代理人朱威，该局工作人员。委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）丽水市国土勘察测绘规划院，住所地丽水市莲都区北苑路192号。法定代表人汤以胜，院长。委托代理人黄兴，该院工作人员。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟诉丽水市人民政府、丽水市自然资源和规划局其他行政行为一案，丽水市中级人民法院于2020年9月6日作出（2019）浙11行初53号行政裁定。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月2日组织各方当事人进行了调查询问，三上诉人的共同委托代理人王善才及上诉人徐旭祥，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人丁加伟，被上诉人丽水市自然资源和规划局的委托代理人到庭朱威、梁娇娇，被上诉人丽水市国土勘察测绘规划院的委托代理人黄兴到庭参加。本案现已审理终结。原告徐雨信、徐旭祥、徐旭伟诉称：原告父子三人居住丽水市莲都区××街道××村。早在五年前，被告丽水市人民政府决定把原告一家三户九口人的“下槽”地块“三大块”责任田征用去（原告户实际面积有7000-10000平方米左右）做大坝了。整块地所有1786.1302万元征地补偿费，早已由政府全部划拨到苏埠村委会收取入账了。由于政府在征地公告后，测量被征地农户各家各户面积时，没有通知我家三户的户主三人到征地现场参加勘界丈量面积，导致我户三大块园地被测成九小块的面积（除两小块面积漏写外，还有5844平方米园地面积），被征面积出现三四个不同面积的不确定数据，进而使我村在分配给村民各户主的“征地补偿费”时，对没有面积异议的农户，均按每平方米109.41元“综合补偿价”领取。而原告三户所承包的土地，虽也被政府按每亩9.67万元征收去一起用于苏埠大坝建设，但均无具体征去多少面积公开告知三原告。由此，政府违反征地程序，不履行公开征用原告被征用多少面积的行政行为，直接造成三原告户至今不晓得实际被丽水市政府征用去农用园地共有多少面积，也就无法领取苏埠村委除自认2479.99平方米外的其他被征面积的土地补偿款。为此，请求判决确认（浙江省政府在2013年12月27日同意建设丽水市大溪治理工程“苏埠大坝”征地时）丽水市政府同意征用“红线外”包含“下槽”地块在内的共298.092亩苏埠村农用地时，征用三原告户的“下槽地块”的原三大块责任地时，在原告不在场时被测成九小块责任园地的征地程序违法（含两被告不通知原告到场测量被征地面积即未依法履行政府职责）。原审法院认为，原告在本案中的提出的诉请为“请求判决确认（浙江省政府在2013年12月27日同意建设丽水市大溪治理工程‘苏埠大坝’征地时）丽水市政府同意征用‘红线外’包含‘下槽’地块在内的共298.092亩苏埠村农用地时，征用三原告户的‘下槽地块’的原三大块责任地时，在原告不在场时被测成九小块责任园地的征地程序违法（含两被告不通知原告到场测量被征地面积即未依法履行政府职责）。该诉讼请求不明确，经该院组织庭询，原告认为被告在征用土地过程中，在测量原告被征用土地面积的时候，没有通知原告到场，导致原告被征用的土地面积无法确定，并且与实际被征用面积不符，导致原告权益受损，故而被告征地行为程序违法。经审查，案涉的苏埠村集体土地被征收后，政府部门已与苏埠村委会签订了补偿协议，补偿款也已经实际发放到位。第三人在征地过程中的测量行为，并非一个行政行为，只是接受业主委托，根据各农户的指界进行测量并标注测量面积，该测量行为并不产生确定承包地归属的效力，如农户之间相互指界存在重叠，亦会对重叠部分标注为“争议地块”，由农户另行通过民事途径解决承包地纠纷。本案中，原告的纠纷实质是其对承包地或开荒地的面积存在纠纷，原告应通过民事途径解决。综上，原告在本案中的诉讼请求不明确，经释明仍不能正确表述，其起诉不能成立。即使如原告在庭询中所述，其实质是对征收行为提起诉讼，则其罗列丽水市自然资源和规划局为本案被告亦有不当，且已经超过起诉期限，对该起诉，仍应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告徐雨信、徐旭祥、徐旭伟的起诉。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟上诉称：1.上诉人因为征地测量引起的面积之争，经过五年间民事、行政诉讼等十多个诉讼，但上诉人的“下槽”承包地7000多平方米土地被政府征收征用后，实际面积到底有多少一直没有搞清楚，导致补偿安置问题也没得到解决。2.上诉人的诉讼请求是明确的。不测量我家土地，不通知我参加指界土地，没有征用面积记录，就把我家全部“下槽”7000多平方米承包地征走，征地行政程序违法。只要判决政府测量，纠纷就解决了。3.关于我家土地是否属于开荒地，从来没有人起诉主张，也没有证据证明属于开荒地。4.至于丽水市自然资源和规划局、丽水市国土勘察测绘规划院是否适格主体问题，不是本案焦点，上诉人把他们诉进来，只是方便让他们去测量。5.关于诉讼时效。上诉人从2014年信访开始至今已第六年，案件一直没有结束。为了领取征地补偿费，上诉人也从未放弃过7000多平方米承包地被征用的补偿权利，这明显属于诉讼时效中断。综上，政府在不测量的情况下就征地，程序违法，必须对土地进行测量，请求撤销一审裁定；改判确认丽水市人民政府以及丽水市自然资源和规划局在2014年左右征用上诉人“下槽”三大块承包地的征收程序行为违法；责令三被上诉人按照当年测量方法，把上诉人还未交出去、也未得到征地补偿费的三大块承包地，测量出确定的面积，并告知上诉人。被上诉人丽水市人民政府答辩称：上诉人的诉讼请求为确认答辩人在上诉人未在场的情况下对其土地进行测量（成九小块）的行为违法，答辩人认为，为实施农村集体土地征收工作，行政机关需要对被征收土地进行测量，但该测量工作仅系征收工作中土地现状调查活动的一个过程性工作，仅此不影响原土地权利人的权利，不会对原土地权利人设定行政法上的权利义务；只有在行政机关根据土地现状调查结果对原土地权利人的补偿安置权利作出确认(或者签订征收补偿协议或者作出补偿安置决定)的时候，才是一个设定当事人权利义务的行为，才是可诉的行政行为，原审法院认定上诉人诉讼请求不明确是正确的。同时上诉人对本案所涉行政征收行为应当早已知晓，其提起本案诉讼亦超过法定的起诉期限。综上，原审裁定符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立，上请求依法驳回其上诉请求，维持原审裁定。被上诉人丽水市自然资源和规划局答辩称：1.上诉人原审的诉讼请求不明，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉准确。上诉人原审主张“下槽地块”的三大块责任地被测成九小块责任地的征地程序违法，还主张被上诉人丽水市自然资源和规划局、丽水市人民政府不通知其到场测量被征收面积属于未依法履行政府职责。该诉讼请求不明确，且上诉人在原审法庭释明后仍未能明确诉讼请求，故上诉人原审的起诉不符合法定起诉条件，没有明确的诉讼请求。2.被上诉人丽水市自然资源和规划局不是征地行为的主体，原审驳回起诉的裁定准确。上诉人认为案涉地块在测量时未通知其到场，导致土地面积与实际面积不符，属于征地行为程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被上诉人丽水市自然资源和规划局作为土地行政主管部门，并不是征收行为的行政主体。故被上诉人的主体不适格，原审裁定的认定正确。3.案涉地块被征收后，苏埠村村民委员会与政府部门签订了补偿协议，并已发放相关补偿款。上诉人就承包地征收补偿费用分配问题业经法院作出生效判决，若上诉人对承包地面积及补偿费分配判决不服的，应当另行通过民事途径主张。综上，原审裁定准确，上诉人的上诉理由缺乏依据，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。被上诉人丽水市国土勘察测绘规划院答辩称：根据我院工作流程，我院收到用地单位申请后，根据当地乡、镇（街道办事处）的工作安排，由当地乡、镇（街道办事处）组织有关权属单位或户主到现场共同指界，测绘技术人员根据相关人员指界进行分村、分户测量，外业测量完成后提供分村分户测量校核图，由行政村组织相关人员核对并公示，公示无异议后，当地村委会盖章确认，到我院领取测绘报告和图纸。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟三户的依申请件所涉及的土地权属行政村到我院领取测量校核图后，即没有核对意见反馈也没有再联系过我院，所以该地块分户测量我院未出过测绘报告和图纸。基于以上事实，由于我院未出具过该地块面积《分户测量审定图、表（格）》，所以无法提供该地块面积《分户测量审定图、表（格）》。本院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，三上诉人在一审起诉时提出的诉讼请求为“请求判决确认（浙江省政府在2013年12月27日同意建设丽水市大溪治理工程‘苏埠大坝’征地时）丽水市政府同意征用‘红线外’包含‘下槽’地块在内的共298.092亩苏埠村农用地时，征用三原告户的‘下槽地块’的原三大块责任地时，在原告不在场时被测成九小块责任园地的征地程序违法（含两被告不通知原告到场测量被征地面积即未依法履行政府职责）。从上述文字表述来看，诉讼对象和诉讼请求并不明确。经一审法院释明，三上诉人认为政府有关部门在征用土地过程中，没有通知三上诉人到场即测量其被征用土地面积，导致三上诉人被征用的土地面积无法确定，并且与实际被征用面积不符，故而被告征地行为程序违法。本院二审调查时，亦询问要求三上诉人明确诉讼对象与诉讼请求，其认为系要求确认在上诉人不在场情况下测量行为违法，同时要求确认未履行测量行为导致征地程序违法，并认为只有测量出准确的面积，才能据此拿到合理的补偿。但实际上经释明后的诉讼请求仍不具体明确。如果上诉人起诉要求确认不依法测量行为违法，则测量土地面积行为或不作为仅属于征地及补偿安置实施过程中的一个过程性环节，不具有独立的可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人如认为对其征收土地的面积错误并影响其合法权益，亦可在征收决定、征地补偿安置实施等环节进行救济。如果上诉人要求确认征地行为或征地程序违法，而现行集体土地征收包括征前、批准、实施、补偿安置等一系列程序，可能包含土地调查确认、土地征收决定、征收土地方案公告并组织实施、补偿安置方案批准、补偿安置方案的组织实施、签订补偿安置协议、责令交出土地等等多个行政行为，上述行政行为还涉及多个不同的行政主体，故仅起诉笼统的征地行为属于诉讼对象和诉讼请求不明确、确定及唯一。因此，一审法院认为三上诉人在本案中的诉讼请求不明确，被告主体资格亦存在问题，经释明后仍不能正确表述，进而认为其起诉不能成立，并无明显不当。2.（2017）浙11民终618号上诉人徐雨信、徐旭祥、徐旭伟等9人与被上诉人丽水市莲都区××街道××村村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷案生效民事判决书载明，上诉人方承包耕种的土地被征收，丽水市莲都区××街道××村村民委员会确认上诉人方耕种土地被征收的面积为2479.99㎡，已确定发放给原告方1676.68㎡的土地征收补偿款183446元。双方均确认补偿单价为109.41元／㎡，征收款均已发放至被上诉人处。上诉人主张实际被征收面积为7183.57㎡，但是未能提供充分证据证实其应得到补偿的土地面积为7183.57㎡，被上诉人则确认上诉人方被征收机耕路内的补偿面积为2479.99㎡，机耕路内的2479.99㎡属于上诉人方承包经营地，该部分面积村委会按照土地补偿分配方案且双方确认的每平方米109.41元支付补偿款，符合法律规定……。而本案中，原告的纠纷实质仍然是对承包地或开荒地的面积存在争议，在生效民事判决已有认定的情况下，三上诉人再次提起本案行政诉讼，亦缺乏事实依据与法律依据。据此，原审法院裁定驳回徐雨信、徐旭祥、徐旭伟的起诉，并无明显不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年八月二十日书记员  朱胤佐