广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂09行终143号 上诉人（一审原告）陆川清湖镇清湖村河背村民小组。 法定代表人卢经树，组长。 委托代理人卢金爱，男，汉族，1961年5月9日出生，住广西陆川县。 委托代理人范春林，广西华锦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）陆川县不动产登记局。 委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。 委托代理人吕宝明，陆川县自然资源局干部。 一审第三人陆川县清湖供销社。 法定代表人谢瞻光，主任。 一审第三人陆川县供销合作社联合社。 法定代表人林华生，主任。 上诉人陆川清湖镇清湖村河背村民小组（下称河背村民小组）因与被上诉人陆川县不动产登记局、一审第三人陆川县清湖供销社（下称清湖供销社）、陆川县供销合作社联合社（下称陆川县供销联合社）因颁发国有土地使用证纠纷一案，不服陆川县人民法院（2020）桂0922行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审裁定认定本案的案件事实如下：1977年9月14日，原告清湖大队河背生产队（甲方）与第三人清湖供销社（乙方）签订一份《关于清湖供销社种苗场基地协议书》，协议内容为：在英明领袖华主席抓纲治国的大好形势下，根据上级指示精神，经我们甲、乙两方协商确定，甲方的社岭、过桥岭等两岭转给乙方作为种苗育种基地。东至公路面；南至新安队田边；西从火烧笪埚、坟地边（以堤为界）至山顶机耕路；北由公路面、油茶木边、坟地（以堤为界）至山顶机耕路。界内的土地为乙方使用。乙方根据有关规定，并经甲、乙双方协商确定，乙方给予甲方树木、油茶树及土地赔偿费肆千元，作为损失补助。甲、乙双方认为是合理的，并订立了协议书四份，甲、乙两方各执一份，监证机关：清湖公社清湖大队各一份，即日生效，不得反悔。双方在协议上盖章，并由清湖公社、清湖大队盖章见证。1979年1月22日，原告清湖大队河背生产队（甲方）与第三人清湖供销社（乙方）签订另一份《关于清湖供销社种苗场基地协议书》，内容为：根据上级指示，认真贯彻“以粮为纲，全面发展”方针，积极做好商品基地发展。现经我们甲乙两方协商确定，甲方的火烧鬼岭为乙方作为种苗场育种基地。地界划分：东至公路面；南至种苗场；西从新开田至卢达仟上祖坟地边以堤为界直至种苗场地；北从新开田边山坳原渠道至公路止。界内土地由乙方使用。乙方根据有关规定，并经甲、乙两方协商确定，乙方给予甲方树木、油茶及土地赔偿费壹仟肆佰元、旦安肆千斤、安水壹万陆千斤作为损失补助。甲乙双方认为是合理的，并订立了协议书四份，甲乙两方各执一份，监证机关清湖公社、清湖大队各一份，并从签订协议之日起生效，不得反悔。双方在协议上盖章，并由清湖公社、清湖大队盖章见证。上述两协议签订后，协议约定的土地由第三人陆川县清湖供销社作为种苗场管理使用。2001年2月22日，第三人陆川县清湖供销社向陆川县土地管理局申请办理国有土地使用证，经审批获得颁发陆国用（2001）351号、352号、353号国有土地使用证。2002年10月30日，第三人陆川县清湖供销社因借款将涉案土地抵押给了陆川县供销合作社联合社。另，陆川县清湖供销社系集体所有制单位。 一审法院认为，根据国家土地管理局［1995］国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。本案中，第三人陆川县清湖供销社与原告河背村民小组分别于1977年9月14日、1979年1月22日就涉案土地签订了土地转移协议，第三人陆川县清湖供销社进行过一定补偿，原属原告集体所有的涉案土地已转为国有土地，土地使用权属第三人陆川县清湖供销社所有，讼争地已不属原告集体所有，原告已不是讼争土地的权利人。因此，原告河背村民小组与陆川县人民政府颁发陆国用（2001）351号、352号、353号国有土地使用证给第三人陆川县清湖供销社的行政行为没有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告河背村民小组不具有针对本案被诉行政行为提起行政诉讼的原告资格，原告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件。依法应裁定驳回原告的起诉。一审裁定的结果是：驳回原告陆川县清湖镇清湖村河背村民小组的起诉。 上诉人河背村民小组上诉称，一、一审裁定认定“原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格”存在严重错误。理由如下：1、本案涉案的三幅土地于1962年根据《农村人民公社工作条例修正草案（60条）》（下称60条）落实确定是上诉人集体所有土地。被上诉人在上诉人不知情的情况下将涉案土地颁发国有土地使用证给第三人陆川县清湖供销社，明显侵犯了上诉人的合法权益。上诉人与本案颁证行为有利害关系，有权提起诉讼。2、上诉人与清湖供销社签订《关于清湖供销社种苗基地协议书》没有经生产队社员代表大会决定，没有经过县级以上人民委员会的审查和批准，该二份协议的性质无论是转让土地或是出租土地，都是严重违反了当时的法律规定的，明显属于无效协议。3、60条是1962年当时的法律法规。国家土地管理局1995年3月11日印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》属于部门规章，效力明显低于60条，一审裁定以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，认为“双方签订过土地转移协议、给过一定补偿，原属于上诉人集体所有的涉案土地就已转为国有土地，土地权属为清湖供销社所有”，没有尽职尽责查清《关于清湖供销社种苗基地协议书》是否合法有效，就武断地进行认定土地权属为清湖供销社所有，是存在严重错误的，也超越了行政审查的范畴。4、一审裁定没有对被上诉人的颁证行为是否合法进行实体审查，便单方面主观认为上诉人不具有诉讼主体资格，裁定驳回了上诉人的起诉。此裁定行为违反了行政诉讼法定程序，驳夺了上诉人在行政诉讼中进行辩论的法定权利。5、一审裁定书查明事实部份确认涉案土地原是上诉人的集体所有土地，却又认为涉案土地的颁证行政行为与上诉人没有利害关系。由此可见，一审审裁定是自相矛盾的错误裁定。二、本案清湖供销社土地登记申请明显存在造假行为，颁证行为权属来源事实、主要证据不足。本案清湖供销社申请颁发国有土地证的权属来源依据为《说明》，《说明》陈述土地来源是1963年划拔所得明显与事实不符，明显存在造假行为。《说明》并非是合法有效的权属来源依据，登记机关也未要求清湖供销社提供土地划拔来源相关证明材料，据此作出的颁证行为权属来源事实、主要证据不足。三、涉案土地颁证行为未将审核结果进行了公告，程序违法。四、被上诉人在原审答辩状中已明确确认“颁证登记时，第三人清湖供销社未提供土地转移协议作为申请材料，而是提供镇政府等单位证明作为权属来源证明材料，造成土地登记栏记载沿用政府划拔，确实有瑕疵”。然而原审却没有按照行政诉讼法定程序进行审查，就主观驳回了上诉人的起诉，明显违法。五、同一法院、同类事实、同类性质、同一第三人清湖供销社、不同原告的案件出现截然不同的相反二种判决结果。清湖镇三水村元山村民小组诉陆川县不动产登记局不服颁发国有土地使用证纠纷一案（案号(2018)桂0922行初2号）判决撤销陆川县人民政府颁发给清湖供销社的国有土地使用证，二审（案号(2018)桂09行终50号）维持原判。而同为陆川人民法院审理的本案一审却裁定驳回上诉人的起诉，明显不公平。上诉人河背村民小组请求本院判决：1、撤销一审裁定；2、撤销被上诉人颁发给第三人陆川县清湖供销社的陆国用(2001)351号、352号、353号国有土地使用证。3、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人陆川县不动产登记局答辩称，涉案陆国用（2001）351号、352号、353号国有土地使用证登记行为认定事实清楚，程序合法。根据《确定所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，涉案的三幅集体土地已依法转为国有土地，因此本案的国有土地使用证登记与上诉人河背村民小组没有法律上的利害关系，上诉人不具备本案原告的诉讼主体资格。一审裁定驳回原告的起诉，认定事实清楚，符合法律规定和法定程序。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。 一审第三人清湖供销社述称意见与被上诉人陆川县不动产登记局答辩意见基本一致。 一审第三人陆川县供销联合社未作陈述意见。 在本案二审诉讼中，上诉人河背村民小组提供陆川县人民法院(2018)桂0922行初2号及本院(2018)桂09行终50号行政判决书，欲证明一审法院对同类性质的案件，作出相反的处理结果。其他方当事人未提供新的证据。 经审理查明，一审判决认定本案的案件事实清楚，本院予以确认。上诉人河背村民小组提供的前述两份行政判决，该两份行政判决所涉案案情与本案不同，审查的土地证，登记面积超出《土地转移协议》的土地范围，与本案的基本事实有异，不属于同类性质案件。因此，本案的处理不受该两份行政判决的既判力影响。 本院认为，本案涉案的陆国用（2001）351号、352号、353号国有土地使用证的土地权属，来源于清湖供销社与上诉人河背村民小组于1977年9月14日、1979年1月22日分别签订的《关于清湖供销社种苗基地协议书》，该协议签订后，清湖供销社已给予河背村民小组货币、财物作为损失补助，并长期使用该三宗涉案土地。根据国家土地管理局［1995］国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。本案三宗涉案土地符合上述规定的第1、第3项的情形，已由原属农民集体所有的土地转为国有土地，土地使用权已属清湖供销社所有，作为原集体土地所有权人的河背村民小组，不再是土地的权利人。由于存在协议的签订及已作实际补偿的法定事由，已阻断了上诉人与涉案土地权属的利害关系，因此，上诉人河背村民小组与陆川县政府颁发陆国用（2001）351号、352号、353号国有土地使用证给清湖供销社的行政行为没有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。上诉人河背村民小组不具有针对本案被诉行政行为提起行政诉讼的原告资格，河背村民小组的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，对其起诉应不予立案，由于已经立案，应裁定驳回。一审法院裁定驳回上诉人河背村民小组的起诉并无不当，本院依法应维持一审裁定。对于上诉人河背村民小组上诉提出，一审法院同案不同判的问题，经查，上诉人提及的两份行政判决案件的审查内容与本案案件性质不同，彼案审查的土地证，登记面积超出《土地转移协议》的土地范围，与本案的基本事实有实质性差异，因此，本案的处理不受彼案判决的既判力影响。上诉人提出的其他上诉理由均涉及案件当事人实体权利义务的审查与处理，基于前文所述理由，上诉人与本案被诉行政行为没有利害关系，上诉人在本案中没有应当保护的合法权益，因此，对于上诉人提出被诉行政行为合法性问题，本院在本案中不作实体审查与评判。上诉人河背村民小组主张其与本案被诉土地证存在利害关系，一审裁定认定事实错误，同案不同判等上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予采信。上诉人河背村民小组上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  林慧琪 审 判 员  梁文全 二〇二〇年八月二十日 法官助理  陈广进 书 记 员  杨 晓 附：适用本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。