浙江省海盐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0424行初19号 原告陈建忠等37人，均系海宁市长安镇鹿耳村村民（名单附后）。 诉讼代表人陈建忠，男，1968年12月23日出生，汉族，住海宁市。 诉讼代表人严金辉，男，1973年11月21日出生，汉族，住海宁市。 诉讼代表人陈毛根，男，1956年8月30日出生，汉族，住海宁市。 诉讼代表人陈卫东，男，1968年9月30日出生，汉族，住海宁市。 37原告共同委托代理人刘可心，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。 被告海宁市长安镇人民政府，住所地海宁市长安镇青年路49号。 法定代表人黄征，镇长。 出庭负责人徐建强，副镇长。 委托代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。 第三人海宁市长安镇鹿耳股份经济合作社。住所地海宁市长安镇鹿耳村海沿河头63号。 法定代表人许献国，董事长。 委托代理人许林佳，董事。 原告陈建忠等37人诉被告海宁市长安镇人民政府（以下简称长安镇政府）、第三人海宁市长安镇鹿耳股份经济合作社（以下简称鹿耳经济合作社）征地协议一案，原告向海宁市人民法院提起行政诉讼，后嘉兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年3月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日依法公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人陈建忠、严金辉、陈卫东及其委托代理人刘可心，被告长安镇政府出庭负责人徐建强、委托代理人王维斌、柯盛华，第三人鹿耳经济合作社委托代理人许林佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告是海宁市长安镇鹿耳村一组村民，依法享有村内集体土地权属。原告通过信息公开，被告长安镇政府于2019年12月23日向原告村民送达了《征地协议书》，签订双方为被告长安镇政府与第三人鹿耳经济合作社。原告小组村民之前并未见过该协议原件，并不知道双方签订了涉案协议用于征收土地。被告长安镇政府签订涉案协议的行为违法、案涉协议应为无效协议。具体理由如下：一、案涉协议签订的前提条件并不具备，被告长安镇政府并未获得相应征收土地的合法手续。《土地管理法》四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”《土地管理法》四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”依据上述法律规定，有权批准征收集体土地的机关只有两级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府和国务院，其他任何机关和部门都无权批准征收集体土地。涉及农用地转用的，还要有农业用地转为建设用地的批准文件。本案中原告通过信息公开得知，原告名下涉案集体土地并未涉及征收，被告长安镇政府签订协议时并未履行相应征收合法程序，甚至并无征地批复文件，属于典型的违法征收，《征收土地协议》不具备签订的前提条件。且被告长安镇政府作为行政机关在没有获得相应手续的情况下未经原告同意与原告所在第三人鹿耳经济合作社签订了案涉协议直接侵害了原告的合法权益。二、本案征收主体及协议签订主体不适格。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”征收土地的责任单位为县级人民政府，在本次征收中嘉兴市人民政府或海宁市人民政府应当是征收土地的责任单位，但本案征收过程中始终由被告长安镇政府实施且没有任何授权文件，涉案协议签订的甲方为被告长安镇政府，故征收主体及协议签订主体不适格。三、该协议签订程序违法。被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就协议主耍内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议。《中华人民共和国村委会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”签订协议至今，原告并未见到整村超过三分之二的村民表决同意，且本组中大部分村民均不同意此次征收土地，因此提起此次行政诉讼，被告长安镇政府签订该协议时并未履行合法程序且未得到村民表决同意，签订后也未将协议向包括原告在内的村民进行公示，签订协议程序违法，应确认无效。四、征地协议无法保障被征地农民利益。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中写明：“二、切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”涉案协议内容过于简单，协议中的补偿标准过低并不能保障被征地农民的生活水平不降低、长远生计有保障。且所依据的长政［2017］27号《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿安置实施意见》（以下简称《实施意见》），该文件原告并未见过，合法性不明确，原告同时请求人民法院对签订涉案协议所依据的上述文件和其他文件进行合法性审查。综上所述，原告村民共176人以户形式，户主参加并推选出四位代表特提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告长安镇政府与第三人签订的《征地协议书》中关于鹿耳村一组内容无效；2.对长政［2017］27号《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿安置实施意见》及签订协议依据的其他文件进行合法性审查；3.依法追究相关人员的法律责任（庭审中，原告放弃该项诉讼请求）；4.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据有： 1.原告陈建忠等37人的身份证复印件，证明原告主体资格； 2.土地承包经营权证书复印件23份，证明征地协议中被征收的土地属于原告的承包地、责任田的事实； 3.征地协议、征用补偿费计算清单，证明被告长安镇政府因（高新区）扩容区块、（高新区）小城市建设项目的需要，对鹿耳村一组整组实施征地、拆迁的事实； 4.海宁市自然资源和规划局于2019年8月7日作出的海自然资规［2019］第22号政府信息公开申请答复书； 5.浙江省自然资源厅于2019年8月7日作出的2019年第0407号浙江省自然资源厅政府信息公开告知书； 以上证据4、5，证明被告长安镇政府在没有取得省级人民政府征地批文的情况下，对鹿耳村一组整组实施征地，并签订征地协议，严重违法，案涉协议因没有法律存在的前提，属于无效协议，应予撤销的事实。 6.海宁市人力资源和社会保障局2019年7月25日作出的政府信息公开申请答复书； 7.户口簿复印件（登记事项变更和更正记载页）； 以上证据6、7，证明被告长安镇政府因建设项目对鹿耳村一组整组实施征地、拆迁的事实；被告长安镇政府事实的征地行为发生在2019年，不受2020年1月1日新修改的土地管理法调整的事实。 8.鹿耳村村务公开栏照片； 9.鹿耳村永久基本农田公示牌； 以上证据8、9，证明鹿耳村整村土地都属于永久基本农田，非因公共利益，不得征收的事实。 10.部分土地现状视频及照片，证明一部分土地（包括耕地和宅基地）已经被建设行为占用的事实。 被告长安镇政府辩称，一、原告诉请确认案涉协议无效缺乏事实和法律依据。本案中，原告所在村集体经济组织本案第三人鹿耳经济合作社召开了由鹿耳1组全体户主参加的土地补偿安置会议，并与被告长安镇政府签订了案涉协议。随后，被告长安镇政府将土地补偿款、青苗补偿费等拨付给第三人鹿耳经济合作社，鹿耳1组的绝大多数农户均已领取青苗补偿费并办理社会保障参保手续。案涉土地，被告长安镇政府未予占用建设，至今仍然保持原状，不存在未批先征的事实。基于前述事实，首先，在征地报批前，被告长安镇政府先与被征地的村集体经济组织就补偿标准等内容达成书面协议，补偿安置资金和社会保障费用落实后再启动土地征收程序，此种做法并不违反案涉协议签订时的土地征收程序规定，也与2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》中有关土地征收的规定基本一致，故不能因为暂未取得征地批准文件而否定该协议的效力；其次，案涉协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条所规定的协议无效情形；最后，案涉协议签订前第三人鹿耳经济合作社召开了土地补偿安置会议，签订后被告如约支付了补偿安置款项，绝大多数农户也已领取青苗补偿费并办理社会保障参保手续，案涉土地至今仍然保持原状，故原告的合法权益并没有因为案涉协议而受到损害。原告要求确认案涉协议无效，不仅不合理，在法律上也难以成立。二、原告无权请求一并审查案涉文件的合法性。《实施意见》及海宁市相关文件，均适用于因集体土地征收为国有土地后所发生的补偿安置事宜。案涉协议首段即已载明“兹因长安高新区扩容规划建设发展所需，长安镇人民政府对鹿耳村一组用地进行政策处理，土地使用政策参照市级相关文件及《实施意见》文件精神，经甲乙双方协商一致，订立以下用地协议”，由此可见，案涉协议系因征地批准前先行处理补偿安置事宜，而非因集体土地征收为国有土地后发生补偿安置而签订，故市级相关文件及《实施意见》文件，无论是在法律上还是实际上均仅作为案涉协议的参照对象而非适用依据。况且，市级相关文件及《实施意见》的合法性对行政协议无效的情形不产生任何影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，原告无权请求对该些文件予以合法性审查。当然，案涉协议所参照的市级相关文件和《实施意见》，均不存在减损或剥夺被征收人等权利人合法权益的情形，实体上也完全符合相关法律法规规范的规定。三、案涉协议的签订一方系第三人鹿耳经济合作社，虽然协议内容主要涉及原告所在鹿耳村1组，但因涉及鹿耳村1组甚至于鹿耳合作社全体成员的利益，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，本案原告提起行政诉讼，也不符合起诉条件。综上，为维护被告的合法权益，恳请法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。 被告长安镇政府向本院提供的证据有： 1.会议记录、签到表、照片； 2.征地协议书； 3.征用补偿费计算清单、盐仓派出所证明、统计数据提供证明、鹿耳村村民委员会证明、鹿耳村一组土地界址图； 4.嘉兴市农村集体经济组织统一收据（土地补偿）； 5.鹿耳村一组村级土地款（调控费）支付协议； 6.嘉兴市农村集体经济组织统一收据（调控费）； 7.长安镇鹿耳村一组青苗赔偿汇总表； 8.嘉兴市农村集体经济组织统一收据（青苗费）； 9.青苗费支付凭据； 10.情况说明及被征地农民参加基本生活保障名册； 11.鹿耳村一组土地现状照片； 以上证据证明：第三人鹿耳经济合作社召开了由鹿耳1组全体户主参加的土地补偿安置会议，并与被告长安镇政府签订了案涉协议；随后，被告长安镇政府将土地补偿款、青苗补偿费等拨付给第三人鹿耳经济合作社，鹿耳1组的绝大多数农户均已领取青苗补偿费并办理社会保障参保手续；案涉土地，被告长安镇政府未予占用建设，至今仍然保持原状，不存在未批先征的事实。 被告长安镇政府还提供了以下法律依据： 1、《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发［2014］19号）； 2、《海宁市人民政府关于调整征地补偿安置标准的通知》(海政发［2014］31号）； 3、《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿安置实施意见》（长政［2017］27号）。 第三人鹿耳经济合作社未提交证据。 对被告提交的证据，原告质证意见：对证据1的三性均有异议，2017年4月11日会议记录没有参会人员的签到证明，2018年7月1日会议记录没有参会人员的签到证明，照片没有原始载体，无拍摄时间、地点、拍摄人员以及哪次会议，会议记录没有记载会议结果，该组证据也明确说明，被告对原告事实上已经完成征地的时间是2018-2019年，2020年1月1日新修改的《土地管理法》与本案没有任何关系，会议的组织主体不合法；对证据2的合法性、证明目的不予认可，该证据已经充分证明被告对鹿耳村一组已经完成整组征地、拆迁的事实，该协议违反国家法律法规强制性规定，协议双方主体均不适格，征地程序违法，故该协议无效；对证据3真实性无异议，该证据已经充分说明被告对鹿耳村一组已经完成整组的征地、拆迁，且征地、拆迁行为发生在2018-2019年，应当适用2004版《土地管理法》及相关法律、法规的规定；对证据4欠缺银行转账凭证，缺乏支付方式的体现，是现金还是银行转账不明确，该证据已经充分说明被告对鹿耳村一组完成整组的征地、拆迁，征地、拆迁行为发生在2018-2019年，应当适用2004版《土地管理法》及相关法律、法规的规定，该款应当直接支付给农民个人，该证据也充分说明了被告违法征收的事实；对证据5、6的真实性有异议，该证据欠缺银行转账凭证，缺乏支付方式的体现，是现金还是银行转账不明确，原告没有收到该款项，其他质证意见与证据3、4相同；对证据7、8的真实性有异议，青苗费并没有支付给村民个人，青苗费收据欠缺银行转账凭证，缺乏支付方式的体现，其他质证意见与证据3相同；对证据10的真实性没有异议，其他质证意见与证据3相同；对证据11的真实性、合法性、关联性及被告的证明目的均有异议，要求被告出示原始载体，明确拍摄时间、地点、人员，事实上，目前鹿耳村一组的土地现状有一部分政府已经用地，一部分保持原状。 对原告提交的证据，被告质证意见：对原告提供的证据的真实性均无异议，但证据8、9不能证据案涉的所有的土地都是基本农田，证据10只能证明原告原宅基地上堆放了建筑垃圾，其他土地仍保持原样。 第三人对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1证明第三人分别于2017年4月11日、2018年7月1日召开鹿耳村全体村民代表会议，通报、讨论拆迁安置补偿事宜，予以采信；证据2证明被告与第三人签订了案涉征地协议，予以采信；证据3证明案涉征地协议所涉征地补偿款计算依据，予以采信；证据4证明被告已于2019年1月14日将征地协议约定的补偿款1799.2388万元支付给第三人，予以采信；证据5证明被告与第三人于2019年3月22日又签订土地款（调控费）支付协议，予以采信；证据6证明根据协议约定被告将土地款（调控费）400.0681万元支付给第三人，予以采信；证明7证明海宁市长安镇鹿耳村村民委员会对鹿耳村一组青苗补偿款进行汇总，予以采信；证据8证明被告将青苗补偿款支付给第三人，予以采信；证据9证明鹿耳村1组大多数村民领取了青苗补偿款，予以采信；证据10证明鹿耳村1组264名村民已按失土政策参保，予以采信；证据11证明案涉土地现状，予以采信。对原告提供的证据，被告对其真实性均无异议，本院予以采信。 经审理查明：2017年2月18日，被告长安镇政府制定《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿安置实施意见》（长政［2017］27号）。2017年4月11日，第三人鹿耳经济合作社召开鹿耳村1组村民代表大会，宣传了前述文件，重点讲解了土地补偿办法、社保办理手续、青苗、房屋补偿等，并作了征迁动员。2018年7月1日，第三人鹿耳经济合作社再次召开鹿耳村1组村民代表大会，对征迁相关事宜进行通报并作征迁动员。2019年1月8日，被告长安镇政府与第三人鹿耳经济合作社签订案涉《征地协议书》一份，约定用地467.346亩，补偿金额1799.2388万元。2019年1月14日，被告长安镇政府将上述补偿款1799.2388万元转入第三人鹿耳经济合作社账户。2019年3月22日，被告长安镇政府下属海宁市长安镇（高新区）征迁办公室与第三人鹿耳经济合作社签订《鹿耳村一组村级土地款（调控费）支付协议》一份，约定被告长安镇政府支付第三人鹿耳经济合作社征用土地调控费233.673万元，拆迁房屋调控费166.3951万元，合计400.0681万元。2019年5月22日，被告长安镇政府将上述400.0681万元转入第三人账户。2019年3月22日，被告长安镇政府根据海宁市长安镇鹿耳村村民委员会对鹿耳村一组青苗补偿款的汇总，将1948650元青苗补偿款支付给第三人鹿耳经济合作社，大部分农户已领取青苗补偿款。另，案涉土地所在的鹿耳村一组已有264人办理了被征地农民基本生活保障。案涉土地仍保持原状，农民仍在耕种。 本院认为，镇人民政府在征地前先与被征收人签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。在被征地的村集体经济组织中绝大多数成员认可的情况下，与村集体经济组织就补偿标准等内容达成书面协议，征地补偿安置资金和社会保障费用落实后再启动土地征收程序，此种做法与现有征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不宜仅以此为由否定该协议的效力。本案中，第三人鹿耳经济合作社召开了村民代表会议，告知了土地补偿办法、社保办理手续、青苗、房屋补偿等征地事宜，而后签订了征地协议，被告长安镇政府将土地补偿款全部支付给第三人鹿耳经济合作社，大多村民领取了青苗补偿款，被征地农民的人员安置均已完成，房屋已经拆迁。同时，协议案涉土地仍保持原状，归本村村民使用管理。故涉案土地上被征收人的实体权益并没有因为被告长安镇政府作出的被诉行政行为而受到损害，反而其合法权益能够得到更加充分的保障。其次，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条关于无效情形的规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。原告请求确认案涉《征地协议书》无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。案涉《征地协议书》中有“土地使用政策参照市级相关文件及《实施意见》文件精神”的文字，但是在协议中既未写明依据《实施意见》的具体条文，且《征地协议书》的内容系双方协商一致确认的结果，并非被告长安镇政府单方依据《实施意见》的相关条文对第三人作出决定，故对原告请求一并审查《实施意见》及签订协议依据的其他文件合法性的请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈建忠等37人的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告陈建忠等37人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金春荣 审 判 员  李阿盈 人民陪审员  任建芬 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  陈冬琦 原告名单如下： 原告：陈建忠，男，1968年12月23日出生，汉族，住海宁市。 原告：严金辉，男，1973年11月21日出生，汉族，住海宁市。 原告：陈毛根，男，1956年8月30日出生，汉族，住海宁市。 原告：陈卫东，男，1968年9月30日出生，汉族，住海宁市。 原告：陈月根，男，1950年3月9日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头28号。 原告：邓叙根，男，1955年9月28日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头15号。 原告：陈娟香，女，1967年9月3日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头10号。 原告：陈其忠，男，1954年11月8日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头57号。 原告：陈友根，男，1944年12月6日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头56号。 原告：陈伟刚，男，1982年1月3日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头42号。 原告：陈建法，男，1967年1月5日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头23号。 原告：陈水根，男，1967年10月7日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头32号。 原告：陈咬妹，女，1977年4月2日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头8号。 原告：陈建国，男，1964年11月3日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头39号。 原告：陈金根，男，1953年5月3日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头29号。 原告：任亚美，女，1975年9月24日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头53号。 原告：任娟美，女，1981年12月17日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头55号。 原告：陈新丰，男，1982年12月18日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头38号。 原告：沈建良，男，1970年8月24日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头9号。 原告：任**，男，1975年6月22日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头52号。 原告：邓春松，男，1965年3月1日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头13号。 原告：陈水龙，男，1962年3月20日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头43号。 原告：陈卫标，男，1970年10月25日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头2号。 原告：陈国庆，男，1966年9月9日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头21号。 原告：孙妙山，男，1964年1月17日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头25号。 原告：陈建章，男，1969年9月19日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头41号。 原告：陈建平，男，1956年5月5日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头19号。 原告：陈新强，男，1979年10月11日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头30号。 原告：顾建强，男，1973年1月17日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头37号。 原告：陈杰，男，1982年5月20日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头20号。 原告：严国强，男，1964年12月21日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头46号。 原告：陈卫峰，男，1973年3月31日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头61号。 原告：陈建良，男，1963年8月20日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头22号。 原告：陈超杰，男，1991年10月5日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头40号。 原告：陈建根，男，1961年4月14日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头36号。 原告：陈林根，男，1963年11月25日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头6号。 原告：严国炳，男，1967年9月23日出生，汉族，住海宁市长安镇鹿耳村海沿河头47号。