浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1015号上诉人（一审原告）虞震霞，男，1949年3月11日出生，汉族，住宁波市北仑区。委托代理人虞焱道，男，1981年3月9日出生，汉族，住宁波市北仑区。系虞震霞之子。委托代理人虞焱波，女，1977年5月30日出生，汉族，住宁波市鄞州区。系虞震霞之女。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长委托代理人金超、朱斌。虞震霞因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政审批一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初294号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，为实施城市规划，自然资源部经国务院批准后，以《自然资源部关于杭州市等6市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函[2018]417号，以下简称《自然资源部批复》）形式批复同意浙江省人民政府浙政[2018]28号《浙江省人民政府关于要求批准杭州等5市2018年度城市建设用地的请示》及浙政[2018]35号《浙江省人民政府关于要求批准宁波市2018年度城市建设用地的请示》，批准同意将杭州市等6市1795.5108公顷（含耕地1500.8789公顷）土地转为建设用地。同时办理2402.4109公顷农民集体所有土地征收手续。其中批准宁波市用地628.9063公顷（其中新增建设用地429.6927公顷，农用地394.8407公顷〈耕地372.0453公顷〉，征收土地554.5695公顷）。根据上述批复要求，宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）呈报宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，申请建设用地46.3623公顷（农用地转用29.3309公顷；未利用地转用5.2553公顷；征收集体土地41.1070公顷，使用国有土地5.2553公顷）的实施。该批次建设用地实施方案涉及原告所在的宁波市北仑区霞浦街道书院村集体土地3.4972公顷，其中拟用于“铁路北仑支线平改立工程--云台山路道口改造工程-1至-4地块”0.8045公顷、拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-3至-7地块”2.6927公顷。原告房屋在拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-7”地块内。2018年12月27日，原宁波市规划局北仑分局出具《关于宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案的规划意见》，同意规划选址。2019年2月22日，宁波市自然资源和规划局北仑分局编制宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经宁波市政府同意后上报审批。经省自然资源厅审查，被告于2019年5月17日作出《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称《审批意见书》）同意上述实施方案。原告不服，诉至一审法院，请求依法撤销《审批意见书》。一审法院认为，2018年9月24日自然资源部经国务院批准后，以《自然资源部批复》形式批复同意浙江省人民政府浙政[2018]28号《浙江省人民政府关于要求批准杭州等5市2018年度城市建设用地的请示》及浙政[2018]35号《浙江省人民政府关于要求批准宁波市2018年度城市建设用地的请示》，批准同意将杭州市等6市1795.5108公顷（含耕地1500.8789公顷）土地转为建设用地。同时办理2402.4109公顷农民集体所有土地征收手续。根据上述批复内容，被告于2019年5月17日作出《审批意见书》在国务院批准范围内同意宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，该《审批意见书》系浙江省人民政府依据《自然资源部批复》进行的实施行为，未超出国务院批准范围，并非新的土地征收或者农转用审批行为。故原告虞震霞对此提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。对其起诉，本案虽然立案受理，但审查后应裁定予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告虞震霞的起诉。虞震霞不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求撤销《审批意见书》。事实和理由：一、一审法院认为不属于行政诉讼受案范围，有所不当。上诉人房屋所涉土地在2019年10月15日房屋拆迁公告范围内，其他土地在2019年6月26日征收土地公告范围内，该两个公告载明的批准文号均是《审批意见书》的文号，且2019年6月26日征收土地公告第六点明确可对《审批意见书》提起行政诉讼。上诉人于2019年11月16日提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，亦未超过起诉期限。二、国务院批准的《自然资源部批复》第二点明确批准的只是杭州市等6市年度用地规模，而没有具体用地位置。第三点明确要求省政府对宁波市政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，审核同意后，由宁波市政府具体实施，实际被上诉人也是按此实施的。《审批意见书》是具体版的农用地转用方案和征收土地方案，如果《审批意见书》在《自然资源部批复》批准范围内，那么，征收土地公告应该依据《自然资源部批复》而非《审批意见书》作出，故一审法院认为《审批意见书》未超出国务院批准范围，并非新的土地征收或者农转用审批行为，有所不当。三、国务院批准的《自然资源部批复》第三点明确要求省里对城市人民政府按规定要求呈报农用地转用和土地征收实施方案，呈报方案前，依法履行征地前期有关程序。被上诉人根据《自然资源部批复》《建设用地审查报批管理办法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规编制的《建设用地实施方案的审查报告》，系为走审批程序而虚编的书面材料，与实际完全不符。省政府答辩称：一、经国务院批准，自然资源部于2018年9月24日作出《自然资源部批复》，其中批准宁波市用地628.9063公顷（其中新增建设用地429.6927公顷，农用地394.8407公顷〈耕地372.0453公顷〉，征收土地554.5695公顷）。为实施城市总体规划，根据上述批复要求，宁波市政府呈报宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，该批次建设用地实施方案涉及上诉人所在的宁波市北仑区霞浦街道书院村集体土地3.4972公顷，其中拟用于“铁路北仑支线平改立工程--云台山路道口改造工程-1至-4地块”0.8045公顷、拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-3至-7地块”2.6927公顷。上诉人房屋在拟用于“云台山路（东泰巷-大运河路）工程-7”地块内。二、《审批意见书》是在国务院批准宁波市××年度农用地转用和土地征收方案的征地范围内，对有关建设用地农用地转用和土地征收实施方案的审核批复。国务院批准土地征收方案后，被上诉人审核同意实施方案，不是法定审批权限，不属于审批行为。上诉人对上述审核同意实施方案的行为不服，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的重点是被诉《审批意见书》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。当时有效的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。从上述规定可以看出，土地征收由国务院或省级人民政府批准，同一征地事项只能由一个法定机关审批。本案中，自然资源部以《自然资源部批复》形式通知省政府，原则同意省政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，其中批准宁波市用地628.9063公顷（其中新增建设用地429.6927公顷，农用地394.8407公顷〈耕地372.0453公顷〉，征收土地554.5695公顷）。根据上述法律规定，在国务院批准征收案涉土地后，省政府不可能再次对其批准征收。被诉《审批意见书》同意宁波市2018年度第十二批次城市建设用地实施方案，实际是对国务院批准杭州市等6市2018年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，而非新的土地征收或者农转用审批行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审据此裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年八月二十日书记员  朱胤佐