安徽省岳西县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0828行初11号 原告：潜山市东盛石业有限公司。所在地址：潜山市官庄镇开发区。 法定代表人：王自才，董事长。 委托代理人：余同中，潜山市官庄镇法律服务所法律工作者。 被告：潜山市自然资源和规划局。所在地址：潜山市梅城镇潜阳路66号。 法定代表人：江毅，局长。 出庭负责人：韩久翔，副局长。 委托代理人：程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。 原告潜山市东盛石业有限公司（以下简称东盛公司）不服被告潜山市自然资源和规划局（以下简称潜山市资源规划局）土地管理行政处罚一案，原告于2019年12月16日向潜山市人民法院提起行政诉讼,该院报请安庆市中级人民法院指定管辖，安庆市中级人民法院裁定指定本院管辖。本院于2020年3月17日立案，次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案,原告东盛公司法定代表人王自才及其委托代理人余同中，被告潜山市资源规划局负责人韩久翔、委托代理人程晨阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月17日，被告潜山市资源规划局作出潜自然资罚决字（2019）70号《行政处罚决定书》（以下简称70号处罚决定书），认定原告东盛公司未经批准，擅自占用潜山市官庄镇平峰村光荣组集体土地12787.45㎡（耕地8390.97㎡）进行厂房及沉淀池建设。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出如下处罚：一、责令东盛公司退还违法占用的集体土地12787.45㎡。二、没收在违法占用土地上新建的建筑物1737.21㎡。三、并处罚款人民币127874.5元。 原告东盛公司诉称：一、行政处罚事实不清。原告是招商引资企业,2010年，原告根据被告提供的方案，与光荣组和平峰村签订土地租赁协议开办石材加工厂，租期十五年。其后，被告审批安排了12134㎡建设用地。2011年12月原告交付了24268元土地管理费。从2011年建厂至今原告一直从事石材加工，获官庄镇人民政府企业纳税贡献奖。2017年，按原潜山县人民政府对石材加工企业综合整治的要求，原告依规进行了整改并获准恢复生产。在此期间，被告均未提出原告擅自占用耕地问题。二、行政处罚程序不合法。原告在收到处罚告知书后，进行书面申辩，但被告未采纳；被告在处罚告知书中未明示原告享有听证的权利。三、被告土地执法采用双重标准。2011年前后，官庄镇境内26家石材加工企业均无建设用地手续，其中19家自愿关停的企业还获得政府数千万元补偿，被告仅对原告实施处罚，是采用双重标准。四、超过行政处罚追责时效。原告2011年建厂，如果被告认为原告占地建厂违法，也已超过两年，应当不予追究。五、原告是招商引资的民营企业，建厂初期得到政府大力支持和土地税收优惠政策，即使用地手续不全，被告应当配合完善，而不能“朝令夕改”、“一刀切”，让企业血本无归。综上，请求法院撤销被告作出的70号处罚决定书。 原告为证明自己的主张，在举证期内提交了以下证据： 1、私营企业基本注册信息查询单。证明东盛公司和潜山县闽鑫矿业有限公司（以下简称闽鑫公司）系同一企业，于2016年12月21日变更名称。 2、转让山地水田建石材加工厂的协议书。证明原告依法取得土地使用权；该地块是荒山和废弃农田，并非耕地。 3、安徽省政府非税收入专用收据。证明原告于2011年向被告缴纳了临时用地管理费，被告许可原告建厂，原告用地符合规划。 4、潜山县委县政府办秘（2017）34号文件。证明在潜山县石材企业综合整治中，原告系整治对象，被告是参加综合整治的单位且已派员参加。 5、潜石整（2017）8号文件。证明原告符合整治验收标准，各职能部门（包括被告）验收后同意原告恢复生产，原告生产加工石材行为合法。 6、2014年、2015年奖牌照片。证明辖区政府对原告工作的肯定以及原告存在的必要性和合法性。 7、行政处罚告知书。证明被告处罚事实不清，未告知原告享有听证权。 8、情况反映材料。证明原告在收到处罚告知书后，向被告陈述建厂经过、理由和意见，被告未采纳。 9、行政处罚决定书。证明被告处罚事实不清，适法不当；被告认定原告放弃陈述申辩和听证权利与事实不符。 被告潜山市资源规划局辩称：2019年4月24日被告根据举报线索到原告处进行现场调查，发现原告未经批准占用集体土地建厂房和沉淀池进行石材加工。经现场勘测，原告所占地块位于平峰村光荣组，占地面积12787.45㎡（其中耕地8390.97㎡），建设面积1737.21㎡，所占地类为耕地和林地，土地转让（租赁）期限至2025年12月止。被告根据调查的事实，对原告未经批准擅自占用集体土地建厂房及沉淀池的行为依法作出行政处罚。处罚前，被告经调查、勘测、固定证据、内部审查和案件会审，依法向原告进行处罚前告知和听证告知。事实清楚，证据确凿，适法正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内，提交了以下证据及法律依据： 第一组，职权依据 1、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条； 2、《土地管理法》第七十六条第一款。 共同证明被告的权限和职责。 第二组，认定事实的证据 3、《营业执照》及法定代表人身份证复印件、企业登记信息、《转让山地、水田建石材加工厂的协议书》、《领条》、《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》、《现场勘测笔录》、《询问笔录》、《东盛矿业有限公司用地图》、土地现状调查照片、《官庄镇土地利用总体规划东盛石材厂违法占地套合图》、《用地情况示意图》。 共同证明，原告存在违法占地的行为；涉案建设用地符合官庄镇建设用地总体规划。 第三组，适用的法律 4、《土地管理法》第二条第三款，第三十六条，第四十三条。 5、《土地管理法》第七十六第一款，《土地管理法实施条例》第四十二条。 共同证明，被告对原告违法占地行为实施行政处罚适用法律法规正确，处罚适当。 第四组，处罚程序的证据 6、《关于东盛矿业有限公司的举报及诉求信》、《行政程序受理告知书》及送达回证、《立案呈批表》、《依法履职情况答复书》及送达回证、《案件会审记录》、《违法案件处理决定呈报表》、《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《行政处罚决定书》及送达回证。 共同证明被告对原告作出的行政处罚程序合法。 针对原告提交的证据，被告的质证意见为：对证据1的三性及证明目的无异议；对证据2的真实性无异议，但达不到证明目的；对证据3的真实性无异议，原告缴纳的是临时用地管理费；对证据4的真实性无异议，该项整治内容是环保和安全生产；证据5是真实的，该文件已明确要求原告要完善相关手续，包括用地手续；证据6是真实性，但与本案无关；证据7是真实性，但达不到原告证明目的；证据8我方没收到；证据9是真实的，但达不到原告证明目的。 针对被告提交的证据，原告的质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对部分证明目的有异议；对第三组证据无异议；对第四组证据中举报材料的部分内容和送达地点的真实性有异议，其他无异议。 综合上述质证意见，本院认证如下：对原告提交9份证据的真实性，被告无异议，本院予以认定；对被告提交的四组证据的真实性，本院予以认定。举报材料的部分内容和送达地点是否准确，不影响案件事实的认定。 经审理查明：2010年11月26日，潜山县官庄镇平峰村村委会（甲方）、光荣组村民（乙方）与闽鑫公司（丙方）签订《转让山地、水田建石材加工厂的协议书》，约定乙方将大小垅山地及两边荒废的水田转让（出租）给丙方建石材加工厂，期限十五年，自2010年12月起至2025年12月止。丙方按山地每亩1100元、水田年租金6000元给付乙方。2010年12月10日闽鑫公司办理企业登记。2011年1月31日闽鑫公司向原潜山县国土部门缴纳了24268元临时用地管理费。2011年前后，闽鑫公司在该地块建造厂房及沉淀池等附属设施从事石材加工销售。2016年2月4日，闽鑫公司的法定代表人由林兴娣变更为王自才，同日，公司注册资本和高级管理人员等也进行了变更。2016年5月18日闽鑫公司通过环保部门验收。2016年12月21日，闽鑫公司的企业名称变更登记为东盛公司，继续进行石材加工销售，但一直未办理企业用地审批手续。2017年6月，原潜山县县委县政府对该县石材企业（包括东盛公司）的环境保护和安全生产开展综合整治行动。同年9月13日潜山县石材企业综合整治行动工作领导小组下发文件，同意东盛公司恢复生产，同时提出“完善相关手续”等五项要求。 2019年4月23日，被告潜山市资源规划局受理黄小安等人对东盛公司违法占地建厂的信访投诉。同年4月24日，被告对原告东盛公司的法定代表人王自才进行调查和现场勘测，王自才陈述该公司没有用地审批手续，勘测笔录中载明东盛公司的用地四至范围，王自才签名确认。在被告提交的东盛公司二份用地图中分别载明该公司各类占地总面积为12787.45㎡（其中耕地面积8390.97㎡），建筑总面积为1737.21㎡，对此，原告当庭予以认可。被告提交的《官庄镇土地利用总体规划（2006-2020）东盛石材厂违法占地套合图》标明，东盛公司的建设用地符合官庄镇土地利用总体规划。根据调查的情况，被告经会议研究，于2019年6月6日将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》送达王自才本人。东盛公司在收到上述告知书后，于2019年6月14日向被告提交《情况反映》材料，提出陈述申辩意见。2019年6月17日被告潜山市资源规划局作出70号处罚决定书，对原告东盛公司未经批准擅自占用集体土地进行厂房及沉淀池建设的行为作出行政处罚。处罚决定书于2019年7月1日送达原告。原告不服，成讼。 本案争议焦点：被告对原告作出的行政处罚是否合法？ 本院认为，根据土地管理法第六十六条和第七十一条之规定，被告潜山市资源规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本辖区内土地违法行为有监督检查和实施处罚的职责。企业登记材料证实，原告东盛公司成立时间是2010年12月10日，是2016年12月21日由闽鑫公司变更登记而来，通过转让，东盛公司承继了闽鑫公司的权利义务。本案中，闽鑫公司在2011年前后，未经批准非法占用集体土地并在该土地上新建建筑物和其他设施的事实存在，原告东盛公司作为闽鑫公司名称变更后的企业，一直实际占用该土地、厂房进行石材加工，且至今仍未办理用地审批手续，致使该违法行为一直处于连续或继续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，违法行为有连续或继续状态的，行政处罚追责时效从违法行为终了之日起计算。综上，被告对原告实施行政处罚主体合法，且未超过追责时效。本案中，被告潜山市资源规划局在收到相关人员投诉后，即对原告未经批准非法占地的事实进行了调查，同时对涉案非法占地面积和违法建设面积进行了现场勘测，原告对勘测结果，当庭表示无异议，该行政处罚证据确凿。被告根据调查的事实，依照《土地管理法》第七十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出退还非法占用的土地、没收新建建筑物并处罚款的行政处罚。原告东盛公司作为闽鑫公司的继受企业，是违法标的物的实际占有人和使用人，也是该违法状态的责任人，应当承担退还非法占用的土地和交出在该土地上新建的建筑物的法律义务。对罚款问题，根据《土地管理法》第七十六条第一款规定，是“可以并处罚款”，即，行政机关是否并处罚款以及罚款数额多少，应当根据当事人的违法情节而定。本案中，被告无证据证明原告是非法占地和违法建设的初始行为人；客观上讲，造成涉案违法行为存在的原因是多方面的，被告在对原告作出退还全部所占土地、没收所有建筑物行政处罚的同时，再对其并处127874.5元的罚款，数额过高，明显不当。处罚前，被告依法进行了调查，将处罚告知书和听证告知书送达原告，听取陈述申辩，在经集体研究后作出处罚决定，并在法定期限内将处罚决定书送达原告，程序合法。综上所述，被告潜山市资源规划局依法定职权对原告东盛公司作出责令退还非法占用的土地和没收在该土地上新建的建筑物的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销被告上述行政处罚，本院不予支持；被告并处罚款的数额明显不当，本院依法予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第六十九条之规定，判决如下： 一、变更被告潜山市自然资源和规划局作出的潜自然资罚决字（2019）70号《行政处罚决定书》中处罚主文第3项，对原告潜山市东盛石业有限公司“并处罚款人民币127874.5元”，改为：并处罚款人民币20000元。 二、驳回原告潜山市东盛石业有限公司要求撤销被告潜山市自然资源和规划局作出的潜自然资罚决字（2019）70号《行政处罚决定书》中处罚主文第1项（责令退还违法占用的集体土地12787.45平方米）和第2项（没收在违法占用土地上新建的建筑物1737.21平方米）的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告潜山市东盛石业有限公司承担40元，被告潜山市自然资源和规划局承担10元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  王海林 人民陪审员  江 辉 人民陪审员  江凤琴 二〇二〇年八月十八日 书 记 员  方 琴 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。