青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行初3号原告罗培莲，女，汉族，1947年5月29日出生，住青海省西宁市。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人陈有江，男，汉族，1975年5月6日出生。住青海省湟源县。公民身份号码：×××。系原告罗培莲之子。委托诉讼代理人黄良彪，青海军辉良剑律师事务所律师。被告湟源县人民政府，住所地青海省西宁市湟源县城关镇建设西路76号。统一社会信用代码：116301230150285320。委托诉讼代理人吴炳文、麻吉阳，青海言度律师事务所律师。原告罗培莲因不服被告湟源县人民政府（以下简称湟源县政府）房屋征收补偿决定，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于同月26日向被告湟源县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告罗培莲的委托诉讼代理人陈有江、黄良彪、被告湟源县政府的副县长**及委托诉讼代理人吴炳文、麻吉阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是：湟源县政府于2019年11月21日作出的源政征补〔2019〕3号《湟源县政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称3号补偿决定）。原告罗培莲诉称，原告的的房屋位××县。2018年11月26日，被告作出湟政征补〔2018〕045号《湟源县政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称045号补偿决定），原告不服提起行政诉讼，在诉讼过程中被告撤销了045号补偿决定，原告遂撤回了起诉。2019年11月21日，被告作出3号补偿决定，该补偿决定与045号补偿决定相比，仅将被征收人名字由“陈有江（陈顺德）”改为“城关镇北大路40号房屋所有权人”，内容没有任何变化。原告认为，3号补偿决定在程序上、实体上均违反法律规定：1.原告与陈顺德于1969年12月20日登记结婚，2003年6月27日取得城关镇北大路40号房屋的所有权及其土地使用权，所有权证虽然登记在陈顺德名下，但该房产是在婚姻关系存续期间取得，属于夫妻共同财产。被告征收房屋时陈顺德已经去世，该房屋的所有权应归原告所有。原告是被征收房屋补偿的主体，但被告从未就征收补偿安置事项联系过原告，原告至今没有收到任何有关征收补偿的材料，被告在没有与原告协商情况下直接作出3号补偿决定且未向原告送达，不符合法律规定。2.被告没有委托评估机构依据市场价对案涉房屋进行评估，而是按照《湟源县城镇建设征收与补偿规定》及《湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）进行补偿，补偿价格远远低于市场价，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《房屋征收评估办法》）第四条、第八条的规定，且未对房屋所占有的土地进行合理合法补偿。请求：1.撤销湟源县政府作出的3号补偿决定；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.结婚证、房屋所有权证、土地使用权证；证明：案涉房屋虽然登记在陈顺德名下，但属于夫妻共同财产，原告具有诉权主体资格。2.湟源县自然资源局出具的《证明》、宗地图；证明：案涉房屋的征收情况。3.《湟源县涌兴片区房屋征收补偿评价表》（以下简称《补偿评价表》）；证明：评估机构未对案涉房屋及土地进行评估，仅对附属物进行了评估。4.045号补偿决定、3号补偿决定、《补偿方案》;证明：3号补偿决定除被征收人变化外，内容没有任何变化。房屋及土地补偿没有事实和法律依据。5.湟源县村镇规划建设准建证。证明：补偿款仅针对房屋的价值，不包括所占用土地的补偿。被告湟源县政府答辩称，1.案涉房屋产权人登记为“陈顺德”，原告诉称其与陈顺德属于夫妻关系，案涉房屋系夫妻共同财产，但其拒绝提供任何有关房屋权属的证明材料。征收部门工作人员前往原告之子陈有江的工作单位告知、协商房屋征收补偿事宜，但陈有江多次推诿。至此，案涉房屋是否为夫妻共同财产或家庭共同财产，是否进行了遗产继承等均未得知，房屋产权尚不能确定。现原告仅以其个人起诉主张权利，主体不适格，应当驳回原告的起诉。2.被告作出的3号补偿决定程序合法、证据充分、法律适用正确。因涌兴片区棚户区改造项目建设需要，被告于2013年4月19日发布征收通告，并进行了社会稳定风险评估。2014年8月20日，被告在征收房屋的范围内公告《房屋征收告知书》及《补偿方案》，于2015年8月4日发布《湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收告知书》，载明房屋评估机构的选定方式，即由被征收人协商确定；如协商不成，以超过70％的户数确定；如仍不能确定，则随机抽签确定。2015年8月7日，被告发布《关于抽签确定湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，载明因不能协商及未形成70％的多数，决定以随机抽签方式确定房屋评估机构，请被征收人于2015年8月10日参与抽签并予监督。2015年8月10日，被告通过随机抽签的方式确定房屋评估机构为湟源县正科房地产评估有限责任公司（以下简称正科评估公司），并发布《关于抽签确定湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收评估机构结果的公告》。2018年10月，正科评估公司对案涉房屋进行评估，并制作《补偿评价表》。2018年11月14日，被告向原告之子陈有江送达《房屋征收告知书》《补偿方案》及《补偿评价表》并与其就房屋补偿事宜进行协商。因原告及其家属拒绝配合征收补偿工作，双方未能在签约期间内达成征收补偿协议，被告作出045号补偿决定并向陈有江送达。因案涉房屋的部分权利人提出异议，被告于2019年11月21日重新作出补偿决定，明确被征收人为“城关镇北大路40号房屋所有权人”，同时载明征收补偿具体内容及救济途径等。3.案涉房屋的产权人登记为“陈顺德”，在原告及有关权利人未提供房屋最终归属的证明材料之前，房屋权属不能确定，但陈有江系陈顺德的成年家属，被告向陈有江送达相关文书及协商房屋征收补偿事宜并无不当。原告关于其本人对征收相关事宜并不知情的陈述不符合常理。被告作出3号补偿决定并采取在报纸上公告的方式送达，依据《补偿方案》确定的标准对原告房屋、附着物及土地进行补偿，符合《征收与补偿条例》的规定。原告诉称与事实不相符，且无法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.《湟源县政府房屋征收通告》及照片；证明：因涌兴片区棚户区改造项目建设需要，湟源县政府依法发布征收通告，明确征收范围及其他事项。2.《涌兴片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；证明：被告依法对涌兴片区棚户区改造项目房屋征收进行了社会稳定风险评估。3.《房屋征收告知书》及照片；证明：因涌兴片区棚户区改造项目建设需要，被告依法公布房屋征收告知书。4.《补偿方案》及照片；证明：被告制定补偿方案并予公布。5.《湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收告知书》及照片；证明：湟源县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）于2015年8月4日公布房屋评估机构的选定方式。6.《关于抽签确定湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》及照片；证明：城关镇政府于2015年8月7日公布以随机抽签方式确定房屋评估机构，告知被征收人与2015年8月10日参与抽签并予监督。7.《关于抽签确定湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收评估机构结果的公告》及照片；证明：城关镇政府于2015年8月10日以抽签方式确定正科评估公司为案涉房屋评估机构，并公布抽签结果。8.房屋所有权证、土地使用权证；证明：案涉房屋的产权人登记为“陈顺德”。9.《补偿评价表》；证明：房屋评估机构对原告房屋依法进行了评估。10.《青海省人民政府关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》；证明：案涉房屋土地的补偿依据。11.谈话记录、照片及送达回执；证明：征收部门多次与被征收人协商征收拆迁补偿事宜，并送达房屋征收告知书等文件，但被征收人拒绝协商及签收有关文件。12.现场照片；证明：案涉房屋的现状及评估、3号补偿决定张贴情况。13.3号补偿决定；证明：被告于2019年11月21日重新作出补偿决定，明确被征收人为“城关镇北大路40号房屋所有权人”，同时载明具体补偿内容及救济途径。14.公告。证明：因案涉房屋的权利人不能确定，被告以登报的方式公告了3号补偿决定等征收文件。15.《限期拆除通知书》《拆迁协议》《中国建设银行进账单》《项目资金审核支付通知单》。证明：案涉房屋南侧部分已经被征收补偿。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据1-4的真实性认可，但与3号补偿决定没有直接关联性。证据5-7的真实性、证明方向均不认可，案涉房屋征收主体是湟源县政府，评估机构由城关镇政府选定程序不合法。证据8、10-13真实性认可，证明方向不予认可。证据9评估表中没有评估师签字，仅有房屋面积没有补偿金额，对房屋面积的评估结果亦不认可。证据14证实被告的送达程序违法，没有直接向原告送达。证据15仅是对房屋和地上附着物的补偿，没有对土地进行补偿。被告对原告提交证据的质证意见：证据1的真实性、合法性及关联性没有异议，证明方向有异议，该组证据仅能证明罗培莲系案涉房屋产权人之一，案涉房屋现补偿面积应由原房屋面积减去之前已被征收补偿的面积。证据2-5的真实性、合法性认可，证明方向不予认可。本院对原告提交的证据1、5及被告提交的证据1-4、8、10、14的真实性、关联性予以确认。对原告提交的证据2-4及被告提交的证据5-7、9、11、13、15的关联性予以确认。经审理查明，2013年4月19日，被告湟源县政府作出源房征通字〔2013〕01号《湟源县政府房屋征收通告》并在征收范围内予以张贴。项目征收范围：城关镇政府以东，涌兴村委会办公室以西，北环城路以北（具体以征收范围规划设计红线图为准）。房屋征收实施单位为湟源县房屋征收办公室。并告知被征收人相关行政复议、行政诉讼的权利。同日，城关镇政府作出《涌兴片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2014年8月20日，被告作出《房屋征收告知书》及《补偿方案》并在征收范围内予以张贴。2015年8月4日，城关镇政府作出《湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收告知书》，载明房屋评估机构的选定方式，列明正科评估公司等三家评估机构。2015年8月7日，城关镇政府发布《关于抽签确定湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，载明因湟源县涌兴片区棚户区改造项目征收范围内被征收未能协商选定征收项目价格评估机构，决定通过抽签方式，在已公示的房地产价格评估机构中确定1家评估机构为案涉项目的评估机构。同年8月7日，城关镇政府公布依法确定正科评估公司为案涉项目的评估机构。案涉房屋位于××县，房屋所有权证号为源私字第XXXX号，房屋建筑面积总共为139.48平方米，登记房屋所有权人为陈顺德。罗培莲与陈顺德系夫妻关系，二人育有三子女。2018年10月16日，正科评估公司对案涉房屋出具《补偿评价表》,载明房屋估价时点为2015年8月4日，房屋建筑面积85.46平方米，评估金额0元。土地面积150.56平方米，评估金额0元。附属物评估价格12860元。评估补偿总额12860元。2018年11月14日，房屋征收部门向原告之子陈有江送达《房屋征收告知书》《补偿方案》《补偿评价表》，因陈有江拒签，房屋征收部门将上述文件留置于陈有江办公室。2018年11月26日，湟源县政府作出045号补偿决定，罗培莲不服该补偿决定，向本院提起行政诉讼。因诉讼过程中湟源县政府撤销了该补偿决定，罗培莲向本院申请撤诉。本院作出（2019）青01行初32号行政裁定，准许罗培莲撤回起诉。2019年11月21日，被告作出3号补偿决定，并在2020年1月18日发行的《西宁晚报》A89版登载《湟源县政府关于送达的公告》。3号补偿决定征收对象为城关镇北大路40号房屋所有权人，主要内容为：补偿方式及内容：（一）货币补偿。1.被征收房屋建筑面积核85.46平方米，其中砖混结构房屋／平方米，按砖混等级一级每平方米2200元计算，补偿金额为／元；砖木结构房屋85.46平方米，按砖木等级一等每平方米000元计算，补偿金额为170920.00元，土木结构房屋／平方米，按土木等级一等每平方米1700元计算，补偿金额为／元；合计为170920.00元。2.附着物及土地补偿为30174.40元。3.对被征收人按1000元／户给予搬迁补助费。以上总合计为202094.40元。（二）产权置换。1.被征收人房屋置换住宅按砖混一等比例为1比1.1,砖混结构房屋／平方米，换算后的置换面积核为／平方米，砖木一等比例1比1，砖木结构85.46平方米，换算后的置换面积核为85.46平方米，土木一等比例为1比0.85计算，砖入结构房／平方米，换算后的置换面积核为／平方米，合计为85.46平方米。2.附着物及土地补偿为30174.40元。3.对被征收人按1000元／户给予搬迁补助费。4.2、3项合计金额为31174.40元。并告知被征收人行政复议、行政诉讼的权利。本院认为，本案争议的焦点为：罗培莲是否具有原告诉讼主体资格。被告湟源县政府作出的3号补偿决定是否合法。关于罗培莲是否具有原告诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。案涉房屋所有权证上载明的所有权人陈顺德在被告征收该房屋时已经死亡，罗培莲系陈顺德之妻，作为房屋所有权之一与3号补偿决定有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。关于被告湟源县政府作出的3号补偿决定的合法性问题，争议焦点主要集中在以下四个方面：（一）湟源县政府是否具有作出3号补偿决定职权。《征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，湟源县政府对其区域范围内国有土地上房屋实施征收，在案涉房屋所有权人尚不明确的情况下，以“城关镇北大路40号房屋所有权人”为征收对象作出3号补偿决定符合上述规定。（二）评估机构的选定程序是否合法。《征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《青海省人民政府贯彻实施意见》规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定，被征收人应当在房屋征收告知书发布之日起5日内自行协商选定评估机构；若被征收人在此期限内无法通过协商方式选定，则以70%以上户数选定的房地产价格评估机构作为多数人意见确定评估机构；若被征收人无法形成多数意见的，由房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定。公开抽号时，邀请被征收人代表、被征收房屋所在地监察部门、街道（镇）、社区（村）组织代表参与监督。”本案中，城关镇政府于2015年8月4日公布《关于抽签确定湟源县涌兴片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，列明正科评估公司等三家评估机构并告知被征收人选定评估机构等相关事宜。因被征收人未能在规定时间内协商选定征收项目价格评估机构，湟源县政府通过抽签方式确定正科评估公司为案涉项目的评估机构符合上述规定。（三）评估结果内容是否完整及送达程序是否合法。《征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。评估报告是作出补偿决定主要依据，评估报告的送达是征收补偿的重要程序。本案中，正科评估公司对案涉房屋、土地及附属物进行了评估，但其出具的《补偿评价表》仅列明房屋建筑面积和土地面积及附属物补偿金额，未载明房屋及土地的评估补偿金额，内容不完整。行政机关以法律文书的形式向当事人告知给予行政决定的事实、理由和依据的，应当按照民事诉讼法的规定送达该法律文书，以留置送达方式进行送达的要求受送达人在场并拒绝接收、留置送达地点为受送达人的住所。本案征收部门向原告之子陈有江送达《补偿评价表》，因陈有江拒绝签收，拍照后将《补偿评价表》留置于陈有江办公室，该送达方式不符合留置送达的规定，剥夺了原告申请复核评估及鉴定的权利，违反法定程序。（四）关于3号补偿决定中对事实的认定。1.关于房屋建筑面积变化的问题。《征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《房屋征收评估办法》第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象；房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，湟源县政府未向本院提交案涉房屋征收评估前组织有关部门对被征收房屋情况进行调查、处理和认定的证据材料。对于案涉房屋所有权证上登记的面积与评估面积不相符的情况，提交的《拆迁协议》等证据虽证实案涉房屋南侧部分房屋曾因道路建设被征收，但该组不能反映已被征收房屋的面积，无法验证此次被征收房屋的实际面积，即湟源县政府对于房屋建筑面积变化未提供充分的事实依据和法律依据。2.关于房屋产权调换的问题。《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。湟源县政府补偿在决定中告知被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，提供了具体的货币补偿金额并明确被征收人选择产权调换的由房屋征收部门与被征收人按比例调换原则，但未就用于产权调换房屋的具体位置、面积、评估价值等作出说明，导致被征收人因不知用于产权调换房屋的具体情况，从而无法对补偿方式进行选择，未保障被征收人对补偿方式的选择权。综上，被告湟源县政府作出3号补偿决定评估结果送达程序违法，部分事实认定不清，应当依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：一、撤销被告湟源县人民政府于2019年11月21日作出的源政征补〔2019〕3号《湟源县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》；二、责令被告湟源县人民政府于本判决生效之日起90日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告湟源县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 丁笑曦人民陪审员 陈 祎人民陪审员 张玉萍 二〇二〇年八月十日书记员 闫 玲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的（六）明显不当的。