广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终54号上诉人（原审原告）：徐小喜，男，汉族，1949年10月24日出生，住址：梅州市梅江区梅县东风水泥厂宿舍。委托代理人：廖玉英，女，汉族，1954年12月4日出生，住址：梅州市梅江区下石牌10号。系上诉人妻子。被上诉人（原审被告）：丰顺县人力资源和社会保障局，住所地：丰顺县*********路。法定代表人：朱耀辉，局长。委托代理人：何绍基、高旭彤，广东粤顺律师事务所律师。原审第三人：广东电网梅州丰顺供电局有限责任公司，住所地：梅州市丰顺县************。法定代表人：谢钦朋，局长。委托代理人：江显斌，广东广信君达律师事务所律师。上诉人徐小喜因诉被上诉人丰顺县人力资源和社会保障局（以下简称丰顺县人社局）、原审第三人广东电网梅州丰顺供电局有限责任公司（以下简称丰顺供电局）行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定如下事实：徐良生前是第三人丰顺供电局离休人员，于2016年12月27日去世，原告徐小喜是徐良的儿子。2017年4月11日，原告等人办理徐良企业离休干部死亡待遇手续时，第三人丰顺供电局认为徐良生前月基本离休费为6306.13元，对此被告丰顺县人社局认为有误。第三人遂于2017年11月3日向被告发出《关于请求对离休干部徐良同志死亡待遇核定的生前月基本离休费标准进行确定的函》，被告收到该函后，于2017年11月22日向第三人发出《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》（以下简称核定函复），认为第三人应按其核定的2393元基本离休费标准，为徐良同志办理企业离休干部死亡待遇核定。2017年12月4日，第三人按《核定函复》意见核定徐良死亡待遇等各项金额合计为171616元。后徐良儿子徐飞鸿及原告妻子廖玉英等人办理了相关手续，被告将核定的数额汇至徐良生前账户。审理中还查明，原告徐小喜及其妻子廖玉英等人因不服被告核定徐良的生前月基本离休费为2393元，于2018年7月20日（原告在庭审中确认）向梅州市委书记、主管社保基金工作的市领导邮寄了一份《投诉书》，该《投诉书》详述了被告在2017年11月22日作出的涉案《核定函复》的内容并对该核定数额提出异议。被告在2018年9月10日向原告之妻廖玉英作出梅市府访〔2018〕118号《关于广东电网丰顺供电局离休人员徐良同志抚恤金待遇核定问题信访事项的答复意见书》，该意见书也向廖玉英解释确定徐良生前基本离休费为2393元的理由并请原告等人尽快申报相关费用。至于原告何时知悉涉案《核定函复》内容，各方当事人意见陈述不一：原告徐小喜认为其在2017年12月知悉核定2393元的数额，《核定函复》从第三人复印而来，具体复印时间其记不清楚（庭审中时而陈述其并不清楚涉案函复）；被告认为其作出涉案《核定函复》给第三人后，第三人就已将该函复复印给原告；而第三人则称其至迟在2017年12月4日办理离休干部死亡待遇手续时已将《核定函复》复印给原告，原告当时就应当知悉该《核定函复》内容。原审裁定认为：本案的处理主要涉及如下二个方面：一、被告丰顺县人社局作出的涉案《核定函复》是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”。本案中，虽然被告丰顺县人社局作出的涉案《核定函复》是向第三人丰顺供电局作出，但该《核定函复》已由第三人复印给原告徐小喜，可见《核定函复》的效力被外化，针对和作用的对象包括除第三人以外的原告，而不是仅在被告和第三人之间内部产生效力。另从涉案《核定函复》的内容看，其针对的是原告父亲徐良生前月基本离休费的核定问题，故被告丰顺县人社局作出的涉案《核定函复》对原告徐小喜的权利义务产生影响，具有可诉性。二、原告徐小喜诉请撤销涉案《核定函复》是否已超过起诉期限。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则，应先审查起诉条件再进行合法性审查。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告徐小喜、被告丰顺县人社局和第三人丰顺供电局对原告徐小喜何时知悉涉案《核定函复》内容持不同意见，而原告徐小喜等人在2018年7月20日邮寄给梅州市相关领导的《投诉书》能准确地表述出《核定函复》的作出时间和内容，可见原告徐小喜至迟在2018年7月20日前就已知悉该《核定函复》的内容。现原告徐小喜在2020年1月7日才向本院提起撤销涉案《核定函复》之诉明显超过起诉期限。虽然原告认为其一直为此事进行信访，但此并不属于因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的事由。此外，原告徐小喜同时诉请由第三人对徐良基本离休费标准重新核定亦缺乏事实和法律依据。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”的规定，裁定驳回原告徐小喜的起诉。上诉人徐小喜上诉称：一、一审法院认为“丰顺县人力资源和社会保障局向广东电网丰顺供电局有限责任公司作出的《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》的效力被外化”的观点是错误的，该函复是被上诉人丰顺县人力资源和社会保障局向第三人广东电网丰顺供电局有限责任公司作出的，虽然上诉人获取了该复印件，但该函复并不是出具给徐良的家属的，而且该函复并不是被上诉人的批准函件，仅起到答复作用，效力应仅产生于这两个单位内部之间的沟通，因此，一审法院认为效力被外化显然是错误的。二、上诉人诉请撤销涉案的《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》没有超过起诉期限。理由如下：1.上诉人获取的《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》复印件没有可诉性，因为该函复复印件并不具有真实有效性，而且也不是批准文件，其作用仅限于两个单位内部之间的答复沟通文件。至被上诉人于2019年9月24日批准的《企业离休干部死亡待遇核定表》出具给上诉人之前，在此期间，徐良的家属就徐良生前基本离休费核定数额问题一直都有向被上诉人、第三人的领导进行协商沟通、投诉(对此事实被上诉人、第三人在一审庭审中已确认)，也即是说，被上诉人在还没有向上诉人出具经批准核定的《企业离休干部死亡待遇核定表》之前，上诉人一直都有向被上诉人、第三人主张权利。2.上诉人知道或者应当知道行政行为内容之日应该从上诉人收到被上诉人出具给上诉人的《企业离休干部死亡待遇核定表》之日计算，因为该核定表才是被上诉人批准核定的最终确认的数额，而该核定表是2019年9月24日批准的，因此，本案的起诉显然没有超过起诉期限。3.从被上诉人于2019年9月24日批准的出具给上诉人的《企业离休干部死亡待遇核定表》内容来看，单位申报时间是2017年12月4日，被上诉人批准的时间却是时隔了将近两年时间，这也足以证明上诉人在收到该核定表之前一直都有向被上诉人进行交涉，被上诉人批准核定徐良生前基本离休费的时间是2019年9月24日，故认定上诉人知道或者应当知道行政行为内容之日的时间应从上诉人收到该核定表之日计算。4.被上诉人代理人没有到庭参加庭审，经法庭电话通知，将近上午11点才到庭应诉，迟到一个多钟头。在被上诉人没有到庭时，审判长对我方诉讼请求以先入为主的推理形式进行庭审调查，叫第三人的旁听代表陈秀莲打电话问主办人员陈学忠主任，何时给我方的《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》复印件(以下称函复件)，陈主任电话回复不清楚。我方提供法庭盖有“复印件与原件相符”的函复件是第三人人力资源部主任陈学忠于2019年5月17日登记我方签收的，对此事实法院可以要求第三人提供签收证据予以证实。三、被上诉人2017年11月22日“函复”在庭审调查并没有提供原件质证，是真是假不得而知，该“函复”称仔细比对同类离休干部离休费确定2393元为徐良生前的离休费，是没有按民发〔2007〕64号文关于离休人员死亡一次性抚恤金计发办法规定计算，其中护理费一项而言，被上诉人核定徐良离休前发放50元，离休后历次按国家政策调至2000元，这是离休人员才有的待遇，与原审第三人核定其生前的基本离休费里是一致的。原审第三人发放徐良生前的离休待遇是以“退休人员生活补贴”列支，并没有影响其历次政策增加离休费的标准，原审第三人根据丰府〔2015〕18号文件精神确定徐良生前的离休费标准要达到3650元，历次政策增加其生前的离休待遇三大项是7100多元，其中列支表6731.11元+2016年应增加离休费400元(因徐良老人得病，家属忙于照顾，未去拿政策文件导致没有增加)，被上诉人核定2393元明显低于徐良生前最后一个月的基本离休费。综上事实，上诉人认为，本案没有超过起诉期限，依法应进行实体审理，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求：1.撤销兴宁市人民法院作出的(2020)粤1481行初19号行政裁定书；2.对本案作出实体处理，改判：撤销被上诉人丰顺县人力资源和社会保障局在2017年11月22日向原审第三人广东电网丰顺供电局有限责任公司作出的《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》，要求由原审第三人对徐良生前月基本离休费标准按国家民发〔2007〕64号文规定的计发办法核定6130.52元进行申报，由丰顺县人力资源和社会保障局重新对徐良生前月基本离休费标准进行审批发放；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人丰顺县人社局答辩称：一、一审程序合法，查明的事实清楚，客观公正，裁判正确。在一审过程中，答辩人提出了两个抗辩观点：一是作出《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》的行为属于不可诉的行政行为，应予驳回起诉；核定徐良同志生前基本离休费标准为2393元的行为事实清楚，依据充分，结论正确。理由是一方面答辩人向广东电网梅州丰顺供电局有限责任公司发出的《函复》，是答辩人与丰顺供电局之间的工作业务指导意见，《函复》仅是将查阅取得的徐良同志生前工资情况资料和与其按政策规定增加基本离休费有关数据函复给供电局，对被答辩人和供电局均不会产生约束力，不产生侵权或损害他人利益的后果。因此，作出《函复》的行为属于不可诉的行政行为，应予驳回起诉；另一方面核定徐良同志生前基本离休费标准完全是依据国家相关部门的文件规定进行核定，不存在错误，上诉人请求撤销答辩人作出核定徐良同志生前基本离休费的诉求应予驳回。二是上诉人起诉超过诉讼时效，应予驳回起诉。上诉人向一审法院提起诉讼后，在开庭审理过程中重新确定其诉讼请求，认为作出《函复》的行为程序违法，请求法院撤销《函复》。答辩人认为，一审法院应该认定作出《函复》的行为属于不可诉行政行为，以不可诉的行政行为为由裁定驳回起诉，更切合实际。二、上诉人诉称应该按照丰顺供电局发放的6130.52元确定为基本离休费，是把社保基金支付离休待遇的基本离休费计算标准与企业支付离退休费补贴混为一谈，是对基本离休费计算方法的错误理解。核定徐良同志生前基本离休费标准为2393元的行为事实清楚，依据充分，结论正确。徐良同志生前是丰顺县供电局员工，于1981年1月退休后，按照政策规定享受企业离休人员待遇，不是享受机关、事业单位离休干部待遇。1993年10月1日，国务院下发国发[1993]79号文件《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革的通知》，明确规定：1.机关工作人员实行职级工资制，其工资按不同职能，分为级别工资、职务工资、基本工资、工龄工资四个部分；2.1993年9月30日前已办理离休手续的人员不实行职级工资制，原则按照同职务在职人员的平均增资水平增加离休费。1999年3月，我县执行县委的丰发(1999)11号《关于做好企业单位离休干部与机关单位离休干部相对平衡工作的通知》文件精神，对全县企业离休干部的生活待遇参照机关单位离休干部同级别标准进行套改平衡。其中对徐良同志基本离休费参照机关单位人员职级工资标准核定为378元(级别工资135元，职务工资99元，基本工资110元，工龄工资34元)，加上其历年增加离休费50元，合计428元。此后，徐良同志的离休费参照机关单位离休干部调整增加，从1999年至2016年其基本离休费调整增加累计为1965元。2007年，民政部、人事部、财政部下发民发〔2007〕64号《关于国家机关工作人员及离休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》，规定：“国家机关离退休人员死亡，一次性抚恤金按本人生前最后一个月享受的国家规定的基本离休费为基数计发。其中：离退休人员为本人基本离退休费，即本人离休时计发的基本离退休费和本人离退休后历次按国家规定增加的基本离休费之和”。据此，离休人员的生活护理费及各种生活补贴、津贴按政策不属于基本离休费的范畴，在核发离休人员死亡一次性抚恤金时，只能以其基本离休费为基数，按规定项目进行核发。由此也说明了上诉人上诉主张的基本离休费应按6130.52元计算缺乏依据，是错误理解离休政策的规定。综上所述，我单位作出核定徐良同志基本离休费的行为事实清楚，证据充分，合法合规。据此请求法院驳回上诉人的诉求。原审第三人丰顺县供电局陈述称：一审法院于2020年4月15日作出的（2020）粤1481行初19号《行政裁定书》程序合法，认定事实清晰明了，证明事实的证据确凿充分，对处理决定的理由阐述逻辑严谨，适用法律正确，因此徐小喜的上诉请求、事实与理由均无法律依据和事实依据，恳请贵院驳回其上诉请求，维持原裁定。一、从2010年接获县老干局通知后，答辩人承接了徐良生活补助费用等发放义务，之后答辩人严格按照有关制度和文件精神，对上诉人之父徐良发放生活补助金，发放依据与数额合法、有据。上诉人之父徐良离休前在丰顺邓屋地热发电站工作，1981年1月离退休（属于离休干部）。起初，丰顺县老干局向徐良管理并发放离休补助。后2010年12月，丰顺县老干局向答辩人发出通知，要求答辩人承接徐良的生活补助之发放事宜。同时，丰顺县老干局仍每月发放徐良同志400元补助，丰顺县社保局每月按时发放徐良同志的社保养老金，加上答辩人承接的生活补助发放，徐良每个月合计从上述三个机构收取其离休后的费用，直至其于2016年12月去世。对于徐良离休的生活补助发放，丰顺供电局严格执行中国南方电网有限责任公司工资支付管理办法，对离退休人员发放的均为生活补贴，没有“离、退休费用”这个列支项目，对徐良同志生前也是按照以上所述的“生活补贴”的形式和标准按月发放补助。在发放过程中，丰顺县供电局亦严格遵循有关制度和文件精神相应予以变更和执行（根据政策文件的变化、逐步提高其发放标准和数额）。据核查，徐良生前最后一个月的生活津贴由以下三项内容构成：福利费中列支的各项生活补贴、护理费与离休人员生活补贴。其中，第一部分“福利费中列支的各项生活补贴”由基础附加工资、工龄补贴等项目组成，第二部分“护理费”遵循《关于调整因瘫痪等原因生活长期完全不能自理的离休干部护理费的通知》（丰委组〔2008〕23号）确定，第三部分“离休人员的生活补贴”由老干局的证明材料、《关于调整因瘫痪等原因生活长期完全不能自理的离休干部护理费的通知》（丰委组〔2008〕23号）、《关于调整机关事业单位离退休人员离退休费有关问题的通知》《关于印发丰顺县全面规范机关事业单位津贴补贴实施办法的通知》（丰府〔2015〕18号）等文件内容规定的标准予以落实。因此，答辩人向徐良生前发放的生活补助，其发放依据合法、充分。二、上诉人之父徐良去世后产生的后续丧葬费、抚恤金依法应由丰顺人社局依据相关政策确定及发放，答辩人无权核定。根据民政部、财政部、人事部于2007年颁发的《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（民发〔2007〕64号），人事局系离退休人员抚恤金的发放单位。2009年大部制改革后，人事局与劳动局合并为人力资源和社会保障局，之后丰顺县人社局成为徐良去世后丧葬费、抚恤金之发放义务人，答辩人无权发放。另，因答辩人一直向徐良发放的是“生活补贴”，所以也无法核定其生前“基本离休费”的具体金额，答辩人对于丰顺人社局的询问已如实回复，丰顺人社局才具备核定及发放徐良后续丧葬费、抚恤金的行政管理职能。综上，上诉人的上述请求、事实与理由均与答辩人无关，答辩人无权核定。盼贵院依法查明案涉事实并依法裁判，驳回上诉人的上诉请求、事实与理由，维护答辩人的合法权益。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，上诉人在一审庭审中明确本案诉讼请求为：撤销被上诉人在2017年11月22日向原审第三人作出的《关于离休干部徐良同志死亡待遇核定生前基本离休费的函复》，并要求由原审第三人对徐良基本离休费标准进行重新核定。根据现有证据可以证实，上诉人徐小喜等人在2018年7月20日邮寄给梅州市相关领导的《投诉书》能准确地表述出上述《函复》的作出时间和内容，可见上诉人至迟在2018年7月20日前就已知悉该《函复》的内容。上诉人在2020年1月才向人民法院诉请撤销涉案《函复》明显超过法定起诉期限且无正当理由。并且，上诉人的上诉理由认为，虽然上诉人获取了涉案《函复》复印件，但该《函复》并不是出具给徐良家属，而且该《函复》并不是被上诉人的批准函件，仅起到答复作用，效力应仅产生于被上诉人与原审第三人两个单位内部之间的沟通，因此一审法院认为效力被外化显然是错误的。对此本院认为，如果上诉人认为涉案《函复》未外化，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项关于“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，则诉请撤销涉案《函复》亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，企业离休干部死亡待遇核定属于被上诉人丰顺县人社局的职责，上诉人要求由原审第三人对徐良基本离休费标准重新核定缺乏法律依据。综上所述，上诉人提起本案诉讼不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回起诉。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。一审裁定驳回上诉人的起诉正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年七月二十九日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳