广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1036号上诉人（原审原告）：伍淑杏，女，1979年10月5日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托代理人：沈斌勇、杨琨，均系广东国强鸿业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：吴杏玲，佛山市顺德区农业农村局工作人员。委托代理人：何银，佛山市顺德区司法局工作人员。原审第三人：佛山市顺德区杏坛镇古朗股份合作经济社，住所地佛山市顺德区杏坛镇古朗村天市街1号。法定代表人：伍时滔。原审第三人：伍于锦等31人。上诉人伍淑杏因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、原审第三人佛山市顺德区杏坛镇古朗股份合作经济社（以下简称古朗经济社）、伍于锦等31人行政确认纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2019）粤06行初147号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年8月2日，古朗经济社将《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》发至各股东代表就有关内容进行表决，经表决，上述实施方案获得通过，上述实施方案的表决书和表决决议结果在古朗村张榜公示。2017年8月24日，古朗经济社向顺德区确权办提交《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案审核表》，顺德区杏坛镇农业和社会工作局和顺德区农业局分别于2017年8月28日、8月31日出具“同意”意见。2018年1月22日，佛山市顺德区杏坛镇古朗股份合作经济社新地股份小组（以下简称新地股份小组）制作《确权登记公示公告》，并将该公告和地图、户主名、成员、股份数、对应份额等信息在古朗村张榜公示。2018年1月30日，新地股份小组向顺德区政府提交《农村土地承包经营权确权登记申请书》，申请颁发农村土地承包经营权证。2018年2月6日，顺德区农业局对杏坛镇政府报送的材料经审核符合规定，报顺德区政府颁发《农村土地承包经营权证》。该府于2018年3月14日作出34本涉案《农村土地承包经营权证》，证号分别为：顺府农地承包权〔2017〕第4406X01J号-第4406X34J号。该34本《农村土地承包经营权证》证载：发包方（农村集体经济组织）全称佛山市顺德区杏坛镇古朗股份合作经济社新地股份小组；承包方（家庭承包户）代表姓名分别为伍于锦、苏爱珍、伍智安、刘月华、伍学腾、余爱芬、伍桂妹、蔡彩娇、陈洁璋、吴定坚、伍于敬、梁三女、胡高良、胡高丈、胡高强、伍于邑、伍于照、潘桃燕、伍于喜、伍于卓、伍仲民、伍用民、伍尚泉、冯细德、伍惠民、伍学潜、伍于镜、伍逸民、伍源民、伍淑心、伍连女、胡建文、刘细女、梁艳叶；户持股数量分别为3、4、4、1、1、1、1、4、1、3、5、6、6、4、3、4、3、2、5、5、3、4、7、4、1、3、2、2、4、4、5、4、4、1股；集体经济组织股份总数114（份）；股份总数对应集体确权土地面积168.55（亩）。后由于证载承包地块位置、面积等有误，古朗经济社于2018年3月20日再次发出《关于更换〈农村土地承包经营权证〉的通知》，通知各股东凭旧证换取新证。原审法院另查明，顺府农地承包权〔2017〕第4406X01J号、第4406X02J号、第4406X06J号、第4406X09J号、第4406X11J号、第4406X12J号、第4406X16J号、第4406X20J号、第4406X21J号、第4406X22J号、第4406X26J号、第4406X27J号、第4406X28J号、第4406X29J号、第4406X30J号、第4406X33J号《农村土地承包经营权证》已被签收，顺府农地承包权〔2017〕第4406X04J号、第4406X05J号、第4406X07J号《农村土地承包经营权证》因权利人刘月华、伍学腾、伍桂妹死亡尚未确定权利承继人而未送达，其余《农村土地承包经营权证》顺德区政府曾通过EMS邮寄各承包方代表，但无资料显示已签收，伍淑杏表示上述《农村土地承包经营权证》均被相关权利人拒收。原审法院又查明，伍淑杏未被登记为《农村土地承包经营权证》的承包方。伍淑杏不服，于2018年7月10日提起本案诉讼，请求法院判决撤销涉案34本《农村土地承包经营权证》。原审法院认为，伍淑杏系新地股份小组村民，因新地股份小组农村土地承包经营权登记颁证采取的是“确权确股不确地”的方式，伍淑杏认为其应被确认为新地股份小组土地的承包方，而涉案《农村土地承包经营权证》未将伍淑杏确认为承包方，故上述颁证行为影响了伍淑杏的权利义务，其有权对涉案《农村土地承包经营权证》提起诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条的规定，顺德区政府作为县级地方人民政府有权向土地承包经营权人发放涉案《农村土地承包经营权证》，确认土地承包经营权。伍淑杏对顺德区政府发放涉案《农村土地承包经营权证》记载的“股份总数对应集体确权土地面积168.55亩”无异议，但认为《农村土地承包经营权证》违法主要集中在两个方面：一、涉案《农村土地承包经营权证》记载的“确权时点承包方家庭成员或家庭股东成员情况”是否正确。伍淑杏主张古朗经济社从未真正成立，也没有确定过股东，并提交《关于反映古朗村土地确权有关问题的回复》（杏农社复函〔2018〕30号）为证，故涉案《农村土地承包经营权证》中记载的承包方有误。经查，古朗经济社在诉讼过程中提供了该经济社的《组织机构代码证》，即证明古朗经济社合法存在，而涉案《农村土地承包经营权证》颁发过程中所有的申请材料、表决材料、公示材料等均加盖古朗经济社公章，即证明古朗经济社至今仍以自己名义进行经营管理活动。同时，新地股份小组（古朗经济社盖章）向顺德区政府提交的《农村土地承包经营确权登记申请书》中明确合作社成员34户114人，上述情况与顺德区政府掌握的“顺德区村（社区）股份合作经济社股权管理系统”中新地股份小组的持股总数114股一致。《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第三点第（二）项规定，由集体统筹经营但已实际改变用途的耕地，可考虑按村集体经济组织成员所持股份比例或村集体经济组织成员认可的其他方式进行确权到户；《顺德区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第三点规定，在完善顺德区农村股份合作制和坚持“生不增、死不减”股权固化政策的前提下，依照“确权到户、按份共有、合理流转、长久稳定”的原则进行农村土地承包经营权的确权登记。根据上述规定，顺德区政府向新地股份小组共发放34本《农村土地承包经营权证》，确认集体经济组织股份总数为114份，承包方为伍于锦等34户，并无不当。至于伍淑杏提交的杏农社复函〔2018〕30号回复，已明确告知古朗村已于1993年-1994年期间相继成立了股份社，其成员即为股东。而古朗经济社未发放股权证的违规行为，并不必然导致2001年前后古朗经济社股权固化成果的失效。伍淑杏又主张34本《农村土地承包经营权证》中的顺府农地承包权〔2017〕第4406X04J号、第4406X05J号、第4406X06J号、第4406X07J号《农村土地承包经营权证》的权利人刘月华、伍学腾、余爱芬、伍桂妹均已死亡，但顺德区政府仍为上述四人发证，明显违法。经查，《顺德区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第五点第（一）点第2小点规定：“已故的股东，其股份未按规定办理或正在办理股份继承手续的，待股份继承手续完成后，再将股份继承人甄别纳入确权对象范畴。”《杏坛镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第五点第（一）点第2小点则进一步细化规定：“已故的股东，其股份未按规定办理或正在办理股份继承手续的，可将其份额登记于户内并注明情况（已故未完成继承手续），待股份继承手续完成后，再将股份继承人甄别纳入确权对象范畴。”可见，针对已故股东如何颁发《农村土地承包经营权证》的问题，顺德区和杏坛镇的相关文件都专门进行了规定。原审法院认为，杏坛镇的细化规定仍将已故股东登记入户内并注明情况，系基于股权固化“生不增、死不减”的原则，考虑到现实中存在的长期未办理股权继承手续的特殊情况，防止权利长期未决的不稳定状态发生的一种变通方式，且将股东已死亡的情况清晰注明也不致令人误解。故顺德区政府颁发《农村土地承包经营权证》仍将已故股东纳入承包方并无不当。当然，其中顺府农地承包权〔2017〕第4406X07J号《农村土地承包经营权证》中未注明伍桂妹已经死亡，存在瑕疵，顺德区政府应及时予以补正。二、涉案《农村土地承包经营权证》颁发程序是否合法。根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第四点“工作安排”的规定，顺德区政府颁发《农村土地承包经营权证》主要须经过“制定方案——调查处理——张榜公示——审核颁证”等几个步骤。本案中，根据顺德区政府提交的证据资料可知，古朗经济社于2017年8月将《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》发至各股东代表就有关内容进行表决通过，上述实施方案的表决书和表决决议结果在古朗村张榜公示。2018年1月22日，新地股份小组制作《确权登记公示公告》，并将该公告和地图、户主名、成员、股份数、对应份额等信息在古朗村张榜公示。2018年1月30日，新地股份小组向顺德区政府提交《农村土地承包经营权确权登记申请书》，申请颁发农村土地承包经营权证。2018年2月6日，顺德区农业局审核杏坛镇政府报送的材料，符合规定，报顺德区政府颁发涉案《农村土地承包经营权证》。2018年3月14日，顺德区政府作出34本涉案《农村土地承包经营权证》。可见，顺德区政府在颁证过程中已经履行了上述《实施方案》中规定相关程序。伍淑杏主张顺德区政府颁证程序违法表现在：1.由于古朗经济社从未确定过股东，故其也未召开股东代表会议讨论《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案表决书》；2.所有须公示材料均未公示，相关照片系诉讼过程中补拍；3.未履行“签印确认”程序。对于伍淑杏的上述异议，原审法院分析如下：1.如前所述，伍淑杏关于古朗经济社从未真正成立，也没有确定股东的主张，原审法院未予以采信。故伍淑杏以此为由否定古朗经济社关于《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案表决书》的表决结果，于法无据。2.对于所有应公示的材料，顺德区政府均提交了公示的照片作为已进行公示的证据，从照片的背景可以明显看出，公示的位置是在古朗村务公开栏，虽然照片上确实没有记载公示时间，但公示公告均有明确落款，且《确权登记公示公告》还明确如对公告内容有异议的，请于2018年1月28日（公告的七天后）前，以书面形式向发包方代表提出申请。即初步证据可以证实新地股份小组已履行了在村务公开栏公示7天的程序。顺德区政府作为颁证机关，亦已履行了其形式审查的职责。伍淑杏主张顺德区政府提交的照片系诉讼过程中补拍，缺乏证据支持，原审法院不予采信。3.虽然《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》中确实规定了“签印确认”这一步骤，且该“签印确认”是指由发包方、承包方（代表）在农村土地承包经营权公示结果归户表和地块公布图（确认图）上签字盖章或按手印确认。但综观《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，地块公布图（确认图）是由农户承包地指界小组与承包户主或代理人现场指界，再按照相关规范要求制作形成。很明显，这里的“签印确认”是针对“确地”模式颁证的程序，目的是确保每个家庭承包户的承包地界限清晰。而顺德区采取的是“确权确股不确地”的颁证模式，该项步骤已没有实际意义，故顺德区的工作方案中亦未规定“签印确认”这一步骤。伍淑杏关于发包方和承包方未履行“签印确认”这一步骤的主张，不构成程序违法。最后，伍淑杏之所以提起本案诉讼的根源在于其没有被纳入涉案《农村土地承包经营权证》确认的承包方中，但根据“确权确股”的原则，只有新地股份小组股东才能被确认为承包方，即解决该问题的症结在于伍淑杏是否为股东，但很明显，该问题不是本案审查的焦点，应另循途径解决。综上所述，伍淑杏请求判决撤销顺德区政府作出的34本涉案《农村土地承包经营权证》的诉请，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回伍淑杏的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由伍淑杏负担。伍淑杏不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）确权方案表决是颁证必不可少的环节，表决无效，继续下一步的工作乃至颁证也是不合法的。而古朗经济社从来就不存在股东，更不存在股东代表，根本不可能合法表决通过承包经营权确权登记颁证实施方案。佛山市顺德区杏坛镇农业和社会工作局《关于反映古朗村土地确权有关问题的回复》（杏农社复函〔2018〕30号）承认直至2018年6月古朗经济社都没有发放过股东证，这从另一方面证明不存在股东、股东代表。古朗经济社本应参加一审庭审如实向原审法院说明情况，却缺席一审庭审，原审法院也应就古朗经济社有无股东、股东代表要求该社提供资料，而没有调查。原判认为《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案表决书》合法有效，明显错误。（二）所有应公示的材料均是补拍的，且从未公示过7天。原判不采纳上诉人这一观点。上诉人认为即使公示照片背景是古朗村务公开栏，也不代表公示满7天。是否公示满7天，举证责任在于顺德区政府和古朗经济社，原审法院在未查明事实的情况下就不采纳上诉人上述观点，显然不当。被上诉人顺德区政府辩称：（一）发证合法合规。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”2017年8月2日《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案表决书》获股东代表投票表决通过，并在古朗村张榜公示。2017年8月24日，古朗经济社向顺德区确权办提交《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案审核表》。2018年1月25日，《确权登记公示公告》和地图、户主名、成员、股份数、对应份额等信息在古朗村张榜公示且未收到异议。2018年1月30日，新地股份小组向该府提交《农村土地承包经营权确权登记申请书》，申请颁发农村土地承包经营权证。经佛山市顺德区杏坛镇政府农村经营管理部门初审、原顺德区农业局审核，符合规定，报该府发证，相关程序符合上述规定。（二）上诉人的实质争议不属于本案审查焦点。上诉人实质是对新地股份小组的股东身份有异议，这不属于承包经营权证的范畴。原审第三人古朗经济社、伍于锦等31人未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院另认定以下事实：原审庭审中，法庭询问新地股份小组是否存在单块土地发包给个人的情况，各方当事人均回答没有。本院认为，本案是行政确认纠纷，二审争议焦点是，涉案《农村土地承包经营权证》按照股权固化数据核发是否合法。新地股份小组不存在单块土地发包给村民个人的情况，故该小组村民的《农村土地承包经营权证》不采用“确地”而采用“确股”模式，发证基础不是土地承包合同，而是股权，《顺德区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》也要求“着力实现农村土地承包经营权与股份社股权的有效衔接”，涉案《农村土地承包经营权证》按照“顺德区村（社区）股份合作经济社股权管理系统”的股权数据核发，符合上述规定，并无不妥。表决、公示，是《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》规定的集体经济组织内部程序，不是《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的行政程序，而且二审期间，上诉人对按照“确股不确地”模式和股权固化数据核发《农村土地承包经营权证》，未再提出异议，其继续主张采取上述方案的《古朗股份合作经济社农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》不可能由股东代表表决通过、古朗经济社未公示实施方案和地块分布图等，也没有实际意义，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。伍淑杏上诉请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人伍淑杏负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年八月十一日书记员  林希翱