河南省渑池县人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1221行初5号原告杨卫东，男，1968年1月18日生，汉族，住河南省渑池县。被告渑池自然资源局，住所地：渑池县会盟大道东段，统一社会信用代码11411221MB1752175X。法定代表人侯清华，任该局党组书记。委托代理人祝京子，河南锐达律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告渑池县人民政府，住所地：渑池县会盟路中段，统一社会信用代码：11411221MB1124603L。法定代表人谢喜来，任渑池县人民政府县长。委托代理人王新强，系该政府工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人杨岗军，河南洛韵律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告杨卫东诉被告渑池自然资源局、渑池县人民政府自然资源行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告杨卫东，被告渑池自然资源局副科级领导赵红权、委托代理人祝京子，渑池县人民政府工作人员王新强、到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告杨卫东诉称：渑池县人民政府修建渑池县县级综合性公园（韶园）第三期工程占用原告家庭依法取得的承包地1.289亩，原告家庭在没有取得土地补偿费、安置补助费和落实被征地农民社会保障费用情况下，强行推倒正在生长的秋作物，用于公园工程建设，现已建设完成，公园里有多处永久性建筑，开设有经营性商业用房及游玩设施。1、渑池县韶园综合性公园第三期工程属于河南省百城建设提质工程的一个项目。作为河南省百城建设提质工程的一个项目，必须依法经过省级以上人民政府批准征收土地，才能依法取得该项目的合法用地，被告出具的《处理举报告知书》明显违背以上文件精神。2、被告渑池县自然资源局作出的《处理举报告知书》违法。渑池县综合性公园（韶园）用地是强行获取原告的农用地，其将农用地用于永久性公园建设，改变了土地的农用性质，这一行为是违反国家法律规定的违法行为，并未取得合法使用权。被告渑池县自然资源局作为渑池县人民政府土地主管部门接到违法征用土地线索后，理应严格按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国土资源违法行为查处规范》等法律法规规定的法定职责依法查处，而是采取避重就轻、偷换概念，逃避法定职责作出了《处理举报告知书》。3、首先，渑池县县级综合性公园（韶园）第三期工程项目用地是非农建设，改变了土地农业用途，没有经过省级以上人民政府依法批准征收，而是采用“以租代征”的方式取得的，违反了《土地管理法》第六十三条的强制性、效力性规定，原告家庭合法的承包地被强行占用1.289亩，原告家庭成员没有与任何组织签订租地协议，更没有以书面委托的方式向集体经济组织出具委托书代替签订协议。原告依法向渑池县自然资源局要求依法查处违法征用土地，是被告渑池县自然资源局必须履行的法定职责，应该以土地管理法规进行立案调查处理，而被告采用躲避土地管理法规不予立案。被告渑池县人民政府的复议却维持了被告渑池县自然资源局的违法《告知书》。其次，被告渑池县人民政府的《复议决定书》违反党中央提出的法制政府的总要求，《行政复议决定书》采用避重就轻、躲避土地管理法规。再次，被告渑池县人民政府为了掩盖项目“以租代征”的事实，在原告向渑池县自然资源局提出的《要求查处违法征用土地申请书》找措词推诿。原告家庭合法取得的承包地被强占，向渑池县自然资源局申请查处，却出具了《告知书》不予立案，向被告渑池县人民政府进行行政复议，却被告知驳回复议申请。渑池县修建综合性公园（韶园）第三期工程占用原告的承包地，没有任何法律手续就被强占，被告渑池县人民政府作出的《行政复议决定书》违反法律规定。为维护原告家庭依法取得的土地不受侵害，依法查处土地违法行为，特提起行政诉讼，请求渑池县人民法院依法判决：1、依法撤销被告渑池县人民政府于2020年2月21日作出的《渑行复决字[2019]第5号行政复议决定书》；2、依法撤销被告渑池县自然资源局于2019年11月28日作出的《渑池自资告字[2019]01号处理举报告知书》；3、本案的诉讼费用由二被告承担。原告向法庭提交的证据材料有：1、原告杨卫东身份证复印件、卢氏县人民法院行政判决书（2019）豫1224行初23号。证明原告具备提起行政诉讼的原告资格。2、杨景文身份证复印件、渑池县土地使用证、杨景文与杨卫东父子关系证明。证明原告家庭依法取得案涉土地承包经营权。3、渑池县人民政府渑行复决字[2019]第5号《行政复议决定书》。4、渑池县自然资源局《处理举报告知书》渑池自资告字[2019]01号。5、编号20190006的政府信息公开申请答复书。6、渑池县人民政府官网2019年3月8日发布的《省百城建设提质工程第一考核组到我县考核》。证明案涉项目为河南省百城建设提质工程的一个项目。7、豫发[2019]39号《中共河南省委河南省人民政府关于推进百城建设提质工程的意见》、豫政办[2016]212号《河南省人民政府办公厅关于印发河南百城建设提质工程用地保障方案的通知》。证明百城提质建设工程用地政策。8、《关于严禁在仰韶镇棚户区及城中村改造项目范围内实施增加补偿违法行为的通告》、（2001）20号第（四)《国务院关于加强城市绿化建设的通知》。证明案涉土地不存在《国务院关于加强城市绿化建设的通知》里提到的“城市规划区周围”“为加快城郊绿化”“鼓励与支持”这些描述与原告所在的土地所处位置无关。9、国家土地督察济南局国土督察济信函[2017]14号编号2017-203传真件、渑池县国土资源局渑国土资责停字[2017]仰17号《责令停止违法行为通知书》、渑国土资责停字[2017]仰22号《责令停止违法行为通知书》。证明原渑池县国土资源局早在2017年已认定为案涉项目用地为违法用地。10、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设项目选址意见书。证明涉案项目用地为国有土地。渑池自然资源局辩称：1、答辩人作出的渑自资告字【2019】01号《处理举报告知书》是对原告提出查处土地违法行为请求的回应，答辩人已积极作为。原告杨卫东曾在2019年7月26日向答辩人递交《要求查处违法征用土地申请书》，要求答辩人“依法查处渑池县人民政府建设渑池县县级综合性公园（韶园）第三期工程的违法征用土地行为”。针对原告的申请事项，答辩人渑池县自然资源局进行了认真的调查，查明:渑池县人民政府并未进行包括道路建设的任何建设行为，渑池县住房和城乡规划局租赁土地进行综合性公园建设（包括道路建设）不属违法行为，遂向其作出了渑自资告字【2019】01号《处理举报告知书》，明确告知:一、渑池县人民政府不存在建设综合性公园——韶园（三期)工程的违法征地行为;二、渑池县住房和城乡规划建设局租赁马岭村集体土地建设综合性公园—一韶园（三期)工程符合《国务院关于加强城市绿化建设的通知》（国发[2001]20号)等行政法规的规定，亦不存在违法征地行为，决定不予立案。答辩人对原告提出查处土地违法行为请求已正确回应，积极作为。2、原告要求人民法院撤销渑自资告字[2019]01号《处理举报告知书》理由不能成立。韶园综合性公园项目是渑池县民生工程，经渑池县住房和城乡规划局与马岭村委签订协议，马岭村委将本村三、四、五组集体土地租给渑池县住房和城乡规划局建设综合性公园（韶园），仰韶镇马岭村多次召开群众大会，公开征求意见，大多数群众都同意建公园，只有极个别人不同意。韶园总占地面积520亩，牵涉130户群众。上述租赁土地建设公园的行为符合《国务院关于加强城市绿化建设的通知》（国发[2001]20号）和《河南省人民政府关于加强城市绿化的通知》（豫政土[2002]47号)文件“……在城市规划区周围根据城市总体规划和土地利用规划建设绿化隔离林带，其用地涉及的耕地，可以视作农业生产结构调整用地，不作为耕地减少进行考核.为加快城郊绿化，应鼓励和支持农民调整农业结构。也可采取地方政府补助的办法建设苗圃、公园、运动绿地、经济林和生态林等”的规定，渑池县住房和城乡规划局与马岭村委签订协议租赁集体土地进行公园、绿化建设属农业生产结构调整，不需报批，不属于土地违法行为，在该公园范围内进行的游步道建设也当然不属于违法行为。因此，渑自资告字〔2019〕01号《处理举报告知书》根据查明的事实，适用行政法规正确，申请人要求人民法院撤销渑自资告字〔2019〕01号《处理举报告知书》缺乏依据，其理由不能成立。总之，答辩人渑池县自然资源局做出的渑自资告字(2019)01号《处理举报告知书》事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求不能成立，因此请人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人作出的（2019）01号《处理举报告知书》。渑池县自然资源局在法定期限内向本院提交的证据有：1、渑池县自然局文件处理签；2、申请人马来民、杨卫东要求查处违法征用土地申请书；3、杨卫东、杨金波、马来民询问笔录；4、渑池县仰韶镇马岭村民委员会情况说明；5、渑池县住房和城乡规划建设局与渑池县仰韶镇马岭村民委员会2017年1月10日签订租地协议一份；6、渑发改投资【2018】45号文件；7、一标段招标中标书及合同协议书；8、二标段招标中标书及合同协议书；9、关于仰韶镇马岭村村民杨卫东、马来民申请要求查处违法征用土地的调查报告；10、渑池自资告字(2019)01号处理举报告知书。以上证据证明被告渑池县自然资源局作出的渑池自资告字(2019)01号处理举报告知书事实清楚、证据充分、程序合法。渑池县人民政府辩称：1、渑池县自然资源局作出的渑池自资告字（2019）01号处理举报告知书合法合理。2019年7月25日，杨卫东向渑池县自然资源局申请要求查处违法征地行为，属于公民对违法行为的举报，渑池县自然资源局依法调查，作出渑池自资告字（2019）01号处理举报告知书，明确答复:一、渑池县人民政府不存在建设综合性公园——韶园（三期）工程的违法行为;二、渑池县住房和城乡建设局租赁马岭村集体土地建设综合性公园——韶园（三期）工程符合《国发【2001】20号国务院关于加强城市绿化建设的通知》等行政法规的规定，不存在违法征地行为。渑池县自然资源局依法履行职责，查明被举报土地属合法租赁关系，不存在违法征地行为，未发现申请人所举报的违法行为，依法告知其不予立案。据此，渑池县自然资源局作出的渑池自资告字(2019)01号处理举报告知书合理合法。2、渑池县人民政府作出的渑行复决字（2019）第5号行政复议决定书合法合理。渑池县自然资源局依法作出渑池自资告字（2019）01号处理举报告知书，已履行其职责，充分保障了原告杨卫东的知情权，该行为没有侵犯其合法权益，也没有损害国家利益。因此，原告要求撤销渑池自告字（2019）01号处理举报告知书于法无据。原告在复议申请中要求复议机关责令原机关在一定期限内履行法定职责，查处违法占地行为，该诉求原行政行为已查明被举报土地属合法租赁关系，不存在违法占地行为。基于以上事实和法律规定，原告复议请求无理，原行为合法合理，故答辩人作出的行政复议决定合法合理。综上所述,被诉行为符合法律规定，根据《行政诉讼法》及相关法律规定，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求，以维护法律正确的实施，以维护国家和人民的利益。渑池县人民政府向本院提交的证据有：第一组证据:1、行政复议申请书1份;2、要求查处违法征地申请书1份;3、处理举报告知书1份。以上证据证明，原告复议申请依法受理。第二组证据:1、行政复议答复通知书1份;2、行政复议答辩书1份;3、租地协议1份。以上证据证明，依法通知被申请人渑池县自然资源局在法定期间内提出答辩，提供证据。第三组证据:1、省政府办公室关于新冠肺炎疫情期间复议应诉工作的通知1份;2、短信通知申请人中止审理复议案件手机截屏1份。以上证据证明，疫情期间中止本案审理。第四组证据:行政复议决定书1份。以上证据证明，复议机关依法作出复议决定并送达申请人。根据庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认定：原告提供的证据真实性，各方当事人均无异议，可以作为本案的定案依据。渑池县自然资源局、渑池县人民政府提供的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，可以作为本案的定案依据。经庭审举证、质证，依据有效证据，本院确认以下案件事实：原告父亲杨景文名下有承包地1.289亩位于渑池县仰韶镇马岭村三组。2017年1月10日，渑池县住房和城乡规划建设局根据城乡规划，与渑池县仰韶镇马岭村民委员会签订包括租地协议（含杨景文该承包地），约定渑池县住房和城乡规划建设局以每亩每年租金1000元，每亩一次性支付包青费500元，附属物赔偿按实际发生计算，租赁马岭村集体土地用于建设综合性公园韶园（三期）。2018年4月23日，渑池县发展和改革委员会作出关于韶园（三期）综合性公园建设项目可行性研究报告的批复，同意该项目建设。2018年9月27日，河南会盟建设工程有限公司、渑池县市政工程有限公司分标段中标。2018年9月30日，中标公司进行工程施工。2019年7月25日，原告杨卫东通过邮政快递方式向渑池县自认资源局提出书面申请，申请被告渑池县自然资源局依法查处渑池县人民政府建设渑池县县级综合性公园——韶园（三期）工程的违法征用土地行为。理由是“杨卫东系渑池县仰韶镇马岭村三组村民，修建公园占用本家庭依法取得的土地承包经营权的耕地1.289亩。”2019年11月28日，被告渑池县自然资源局经过调查作出渑池自资告字(2019)01号处理举报告知书，告知如下：“一、渑池县人民政府不存在建设综合性公园——韶园（三期）工程的违法征地行为。二、渑池县住房和城乡规划建设局租赁马岭村集体土地建设综合性公园——韶园（三期）工程符合《国务院关于加强城市绿化建设的通知》（国发[2001]20号）等行政法规的规定，亦不存在违法征地行为。综上，未发现你所举报的内容，因此，我局对此不予立案。”原告不服，向渑池县人民政府提起行政复议，2020年2月21日，被告渑池县人民政府作出渑行复决字[2019]第5号行政复议决定书。决定驳回申请人杨卫东的行政复议申请。2020年3月6日，原告杨卫东诉至法院，请求依法撤销被告渑池县自然资源局于2019年11月28日作出的《渑池自资告字[2019]01号处理举报告知书》及被告渑池县人民政府于2020年2月21日作出的《渑行复决字[2019]第5号行政复议决定书》。另查明：原告杨卫东的父亲杨景文系家庭承包土地户主，2018年8月28日，杨景文起诉渑池县仰韶镇马岭村民委员会就该1.289亩土地租赁于渑池县住房和城乡建设局建设韶园，要求停止侵权，返还原告耕地。该案经审理，判决驳回原告诉讼请求。后杨景文不服上诉于三门峡市中级人民法院，三门峡市中级人民法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。原告杨卫东的户口于1993年2月因招工从渑池县迁出，2019年3月从义马市又迁入渑池县仰韶镇马岭村。2008年仰韶镇马岭村三组调整土地时，原告在该村已没有承包土地。本院认为，举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应，能否就举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于举报请求权的具体规定作出判断。对于是否具备原告主体资格的判断，取决于以下方面:第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障举报人自身的合法权益。就本案所涉及土地违法领域而言，《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。该条规定了检举和控告两种方式。但本案原告在该村已没有承包土地，其没有提供由于举报的建设综合性公园——韶园（三期）工程的行为导致原告合法权益受损的证据，原告的举报行为并非直接保障其自身的合法权益。行政机关对于检举所作的处理，均与检举人也即本案的举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。故原告的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和囯行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下:驳回原告杨卫东的起诉。原告预交的案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省三门峡市中级人民法院。审 判 长  杨爱霖人民陪审员  王 雁人民陪审员  董新霞二〇二〇年八月二十六日书 记 员  李雅乐