辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终267号上诉人（一审被告）葫芦岛市连山区人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市连山区东城中路与抚民路交汇处西150米。法定代表人张猛，该区区长。委托诉讼代理人孟祥满，葫芦岛市连山区司法局公职律师。委托诉讼代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王殿生，男，1953年4月29日生，汉族，农民，住辽宁省葫芦岛市连山区。委托诉讼代理人郭延星，辽宁山盟律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李淑清，女，1952年5月9生，汉族，农民，住辽宁省葫芦岛市连山区。委托诉讼代理人郭延星，辽宁山盟律师事务所律师。葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）因与王殿生、李淑清要求确认强制清除行政行为违法一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年8月11组织双方当事人进行了询问。上诉人葫芦岛市连山区人民政府的委托诉讼代理人孟祥满、佟月明，被上诉人王殿生、李淑清的委托诉讼代理人郭延星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2001年12月21日，王殿生与连山区锦郊乡刘台子村委会签订了《日光温室出售协议书》，租用了22号温室大棚，协议约定：年限为30年，从2001年12月2日至2031年12月21日，每个温室占地面积1292平方米，买方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途，看护房为临时建筑，买方永久使用。2011年至2013年，国电葫芦岛润泽热力有限公司所排放的水随地势自然流淌到原告的大棚，对原告的生产生活造成了侵害，国电葫芦岛润泽热力有限公司对王殿生受损的房屋和院墙进行了修复。王殿生曾起诉国电葫芦岛润泽热力有限公司财产损害赔偿，连山区人民法院作出(2017)辽1402民初2715号民事判决：“一、国电葫芦岛润泽热力有限公司于判决发生法律效力后10日内一次性赔偿王殿生经济损失100600元；二、驳回王殿生的其他诉讼请求”，该判决已执行。原告自述现连山区政府清除的房屋是国电葫芦岛润泽热力有限公司为弥补其损失为其修建的，房屋面积78平方米。2018年农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》(农农发【2018】3号)，为遏制农地非农化现象，从同年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。辽宁省农业农村厅同年12月印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于同年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月29日被告连山区政府针对“大棚房”问题整改工作进行了公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行完成拆除整改。同年3月4日向王殿生送达《告知书》，告知“你于锦郊街道刘台子村建设的蔬菜大棚其中部分附属设施属大棚房专项清理整治范围，责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于3月6日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担”，同年3月6日连山区政府组织了相关部门对王殿生在锦郊街道刘台子村所在大棚的部分附属设施予以强制拆除。一审法院认为，原告起诉被告强制清除行政行为违法，被告对其组织实施强制清除行政行为无异议，故连山区政府系本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行之前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告连山区政府未按照上述法规规定履行相应的法定程序，未给予原告陈述、申辩等救济权利，故被告的强制清除行为程序违法。关于原告要求被告赔偿强制清除房屋等附属设施造成的损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”同时《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿方面的证据。”本案中，原告未能提供证据证明被清除房屋的合法来源及损失明细，该院无法基于自由裁量权确定被告强制清除行为给原告造成合法权益损失的具体数额。原告可以提供证据证明房屋合法来源及损失明细后另行主张赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下：确认被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月对原告王殿生位于葫芦岛市连山区锦郊乡刘台子村的房屋等附属设施实施的强制清除行为违法；案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。连山区政府上诉称：请求撤销一审判决，依法改判，驳回一审起诉。本案不应由人民法院受理，被上诉人的起诉应予以驳回。一、本案上诉人组织相关部门对被上诉人的建筑物进行清理，是执行中共中央和农业农村部的文件对“大棚房”的清理，关于“大棚房”的清理不是原有土地管理法等法律规定的概念和范畴，本次清理属于政策范畴。上诉人提交的有关农业农村部自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》农农发（2018）3号，要求对农用地用于非农业用途予以专项清理、整治，辽宁省农业农村厅《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》及《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》等文件，都属于政策性文件，对大棚房的清理规定的时间和工作步骤不属于法律规定，不能以一般的法律规定来评价行为的程序性问题，被上诉人的建筑物确属于被清理的范围，故依据《行政诉讼法》的规定，本案不属于人民法院主管的案件范围。王殿生、李淑清答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被上诉人取得日光温室是有合法来源的，其是支付对价取得，且被国电葫芦岛润泽热力公司水淹后还获得过赔偿，不应在“大棚房”清理范围。二、本案属于人民法院受案范围，依据《行政诉讼法》第二条、第十二条规定，上诉人的行为是侵犯了被上诉人的合法权益，侵犯了其土地经营权，完全属于人民法院的受案范围。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，王殿生、李淑清一审诉请确认连山区政府的案涉拆除行为违法，连山区政府对其组织实施了案涉的拆除行为无异议，故一审法院认定连山区政府为本案适格被告，符合法律规定，并无不当。虽然连山区政府系根据“大棚房”问题专项清理整治行动的相关部署开展工作，但其开展相关工作时亦应严格依照法律规定，认真履行法定程序。本案现有证据表明，连山区政府在组织相关部门对王殿生、李淑清在刘台子村的建筑物及设施等予以强制清除前，并未严格依法履行相应的法定程序。因此，一审法院认定连山区政府的案涉强制清除行为程序违法，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”王殿生、李淑清提起的本案诉讼不符合该条法律规定，故连山区政府关于本案诉讼不属于人民法院受案范围、不应以一般的法律规定来评价案涉行政行为等主张，依据不足。综上所述，一审判决结果并无不当，依法应予维持。连山区政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市连山区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年八月二十八日法官助理张廓书记员赵晓迪