河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终297号上诉人（原审原告）杨维权。被上诉人（原审被告）巩义市交通运输局。法定代表人刘怀威，局长。行政机关出庭负责人杨志毅，副局长。委托代理人康坤朋，该单位法制督查科科长。委托代理人周武召，河南星光律师事务所律师。上诉人杨维权因与被上诉人巩义市交通运输局不履行法定职责一案，不服河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审审理查明：2019年7月23日晚，杨维权乘坐郑州交通运输集团有限责任公司客运巩义分公司的豫Ａ×××××号客车从郑州西站返回巩义。该车驾驶员以该车系末班车，除节假日外都是这样收取的为由收取杨维权20元，杨维权以郑州-巩义的低速客车在站外乘车票价一直是15元，该车利用末班车优势多收票价，于2019年7月24日将此问题通过电话向巩义市道路运输管理局客运科（以下简称客运科）进行投诉，客运科遂向郑州市交通运输集团巩义分公司发函让其对多收票价问题进行调查核实。2019年7月26日，该公司向客运科出具关于豫Ａ×××××号客车多收票价的调查汇报。该汇报载明：郑州客运西站核定郑州-巩义的票价标准为21元／人，该车收取投诉人20元。此次收取的20元票价没有超出核定标准，不存在多收票价情况。关于乘客投诉平时票价15元／人的问题，是经营者途中自己进行的票价打折。客运科遂将调查情况以口头形式回复杨维权。杨维权认为客运科包庇违规车辆，于2019年8月13日向被告邮寄题为《指控巩义-郑州低速客车经常凭借“末班车”优势抬高站外乘车价格，巩义客运部门对此包庇、纵容、严重渎职》的书面反映材料，要求被告依法查处客运科的失察、渎职行为，并要求将查处结果以书面形式告知。2019年8月14日，被告将该反映材料转由巩义市道路运输管理局进行调查。2019年8月19日，巩义市道路运输管理局向被告提交《关于杨维权控告巩义市道路运输管理局客运科失察、渎职行为的情况调查说明》认为客运科不存在包庇、失察、渎职行为。被告以口头形式将调查结果告知原告。原审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以依法向人民法院起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定了不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其中第五项为：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。本案中，杨维权向交通局邮寄的书面材料系要求对客运科的失察、渎职行为进行查处。交通局对其内部工作部门及工作人员是否失察、渎职进行调查、处理系行政机关履行内部的监督管理职责，并非具体的行政行为。其针对的对象是内部工作部门及工作人员，并非行政诉讼中的相对人。其履行内部的监督管理职责的行为仅对本单位及其工作人员有效，并不产生对外的法律效力。综上，交通局对内部工作部门及工作人员的调查行为从行为的指向性、效力性方面，均未对杨维权的财产权益产生法律上的利害关系。原告杨维权的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条第一款第一项规定，裁定：驳回原告杨维权的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还杨维权。上诉人杨维权不服，上诉请求：1.撤销一审裁定,指令原审法院继续对本案进行审理;2.本案所发生的一切费用由被上诉人承担。事实和理由:一、一审裁定将上诉人向被上诉人邮寄的书面材料片面视为上诉人要求被上诉人履行内部监督管理职责,明显属于事实认定不清。首先,上诉人向被上诉人邮寄书面材料的起因是其在乘车过程中遭遇了“被多收票价”的不公待遇,邮寄该书面材料的根本目的亦是要求被上诉人调查此事、督促下属职能科室依法履职,最终达到上诉人维权的目的;其次,从上诉人向被上诉人邮寄的书面材料本身来看,该材料的核心落脚点也并非是要求被上诉人对内部工作部门及工作人员是否失察、渎职进行处理,而是要求其通过履职达到维护作为乘客的上诉人合法权益的目的。换言之,被上诉人是否履行内部监督管理职责与上诉人的最终维权目的并不存在直接关联性。二、一审裁定认定的“客运科遂将调查情况以口头形式回复杨维权”以及“被告以口头形式将调查结果告知原告”等,毫无事实根据和证据支持。三、由一审庭审调查可见,作为交通运输专业主管部门的被上诉人在签收上诉人邮寄的书面材料后至今未履行调查处理并书面回复上诉人的职责,据此,上诉人诉请确认被上诉人行政不作为的行为违法的诉求依法属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回上诉人的起诉,明显属于法律理解和适用错误。综上,请求法院查清事实,依法改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人巩义市交通运输局辩称，一、上诉人称“邮寄书面材料片面视为要求履行内部监督管理职责，明显属于事实认定不清”的理由不能成立。上诉人邮寄的书面材料明确被控告人是巩义市道路运输管理局客运科，而非客运公司。上诉人请求事项是要求被上诉人对巩义市道路运输管理局客运科包庇、纵容客运公司的行为进行查处，由此被上诉人查处对象为其内部部门及内部工作人员，履行的是内部监督管理职责，该履职不对外发生法律效力，对上诉人不产生法律上的利害关系。二、被上诉人收到上诉人的书面材料后，对其所述事实进行了调查落实，履行了相关职责。被上诉人将上诉人的控告信转由巩义市道路运输管理局进行查处，2019年8月19日，巩义市道路运输管理局调查完毕后，向被上诉人回复《关于杨维权控告巩义市道路运输管理局客运科失察、渎职行为的情况调查说明》，至此，被上诉人履行相关职责。三、上诉人电话向巩义市道路运输管理局客运科投诉豫Ａ×××××车辆有高收票价的行为，因被上诉人不是价格管理部门，无权对价格违法行为进行处理，巩义市道路运输管理局客运科已将该事实告知上诉人。同时根据豫交文〔2018〕304号文件的要求，票价属于市场行为，不属于政府定价的范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回其上诉请求。二审期间，上诉人杨维权提交证据：一审法院开具的预交上诉费通知书。证明：一审法院对行政诉讼的处理程序认识不到位，另外在该通知书中，一审法院将行政裁定书描述为民事判决，进一步说明一审法院对行政诉讼法执行的不严谨性。被上诉人巩义市交通运输局质证称，对该证据的真实性没有异议，但与本案所审理的案件事实及法律适用没有关联性。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案中，杨维权向巩义市交通运输局邮寄的书面材料系要求对客运科的失察、渎职行为进行查处。巩义市交通运输局对其内部工作部门及工作人员是否失察、渎职进行调查、处理系行政机关履行内部的监督管理职责，并非具体的行政行为。其针对的对象是内部工作部门及工作人员，并非行政诉讼中的相对人。其履行内部的监督管理职责的行为仅对本单位及其工作人员有效，并不产生对外的法律效力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定了不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其中第五项为：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。故巩义市交通运输局对内部工作部门及工作人员的调查行为从行为的指向性、效力性方面，均未对杨维权的财产权益产生法律上的利害关系。原审法院以杨维权的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，驳回其起诉，有事实和法律依据，本院予以维持。关于预交上诉案件受理费通知书问题，根据《诉讼费用交纳办法》的规定，本案属于不交纳案件受理费的情形，一审法院向杨维权开具预交上诉案件受理费通知书及通知书中的“民事判决”字样确属不当，本院予以纠正，但不影响本案审理。另，杨维权也并未交纳本案的上诉费用。综上，杨维权的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年八月三日书记员  邵志强