葫芦岛市连山区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1402行初38号原告吕庆军,男，汉族，1964年11月29日生，现住辽宁省兴城市。原告刘兴起，男，满族，1981年10月10日生，现住辽宁省兴城市。原告朱云吉，男，满族，1970年8月12日生，现住辽宁省兴城市。原告张斌，女，汉族，1966年9月20日生，现住辽宁省兴城市。四原告共同委托诉讼代理人韦皑、欧阳朝霞，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南街92号。统一社会信用代码：112114810012173831。法定代表人沈朝辉，该局局长。委托诉讼代理人卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。第三人兴城市刘台子满族乡人民政府，住所地兴城市刘台子乡潘山村。统一社会信用代码：112114810015063296。法定代表人王薇，该乡乡长。委托诉讼代理人齐兴，男，1987年12月12日生，满族，乡镇府工作人员。委托诉讼代理人辛志力，辽宁卢宏律师事务所律师。第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会，住所地兴城市刘台子满族乡山东村。法定代表人张雷，该村委会主任。原告吕庆军、刘兴起、朱云吉、张斌不服被告兴城市自然资源行政处罚决定一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开、合并开庭进行了审理。原告吕庆军、朱云吉、张斌及其共同委托诉讼代理人韦皑、欧阳朝霞，被告机关负责人李荣臣、委托诉讼代理人卢宏，第三人兴城市刘台子满族乡人民政府委托代理人辛志力到庭参加了诉讼，第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会经本院合法传唤后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告兴城市自然资源局于2019年10月30日作出兴林公字〔2019〕第22号行政处罚决定书，内容为：2019年2月28日，兴城市森林公安局接到上级交办案件调查刘台子乡山东村违建参棚。2019年10月23日兴城市公安局以吕庆军等四人在林地内修建养殖海参棚没有犯罪事实为由决定不予立刑事案件。经查：吕庆军、刘兴起、张斌、朱云吉于2006年共同出资在兴××××座养殖海参棚。经我局聘请辽宁明阳林业规划有限公司对吕庆军等四人占用林地地块进行鉴定，修建养殖海参棚地块占用刘台子乡山东村1林班3小班，森林类别为商品林，地类为其他无立木林地，林种为未划分林种，改变林地用途，造成该林地原有植被造成严重毁坏，土壤结构发生改变，林业种植条件遭到严重破坏，植被恢复困难，面积15.4亩（10267.18平方米），情况属实。其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条之规定，依照《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条之规定，决定给予如下行政处罚：1、限2019年11月30日前恢复林地原状。2、按每平方米30元进行处罚，面积为10267.18平方米×30元＝308015.4元，即罚款308015.4元。原告诉称，按兴城市政府招商引资政策，原告四人于2006年在承包的荒滩上建设工厂化养殖车间及配套附属设施并实际经营至今。2019年10月30日，被告兴城市自然资源局以原告四人2006年建设参棚行为擅自改变林地用途为由，依据《中华人民共和国森林法》第十八条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定对原告四人作出兴林公字〔2019〕第22号林业行政处罚决定书。原告认为被告作出的上述林业行政处罚决定书事实不清、主要证据不足、适用法律、法规错误且违反法定程序，应予以撤销，理由如下：一、原告承包案涉土地时地类性质为荒滩而非林地，被告兴城市自然资源局认定原告2004年修建参棚行为系改变林地用途的事实认定错误。2003年刘台子乡政府以招商引资为目的建设和发展渔业养殖，促进地方经济发展，将位于山东村海边的1000余亩荒滩租赁给东港祥和水产养殖公司，后东港祥和水产养殖公司将其租赁的位于山东村荒滩转租给原告。乡政府对外租赁该土地时在租赁合同书中明确载明地类性质为荒滩，且原告承包当时地上无立木亦无其他植被，确为荒滩。而原告系按刘台子乡政府要求在此荒滩上建设工厂化养殖车间及配套附属设施，所建参棚由兴城市刘台子满族乡人民政府发放了物权证，3174m2的养参大棚、办公楼由兴城市城乡规划建设局发放房屋所有权证。上述参棚由吕庆国办理了营业执照合法经营至今。期间还享受了《兴城市政府关于招商引资鼓励政策若干规定》的相关税收优惠政策。持续经营15年从未收到案涉土地为林地的相关通知或改变林地用途的处罚。现被告未查清案涉土地于原告建设参棚时的土地性质、用途以及原有植被、土壤结构、种植条件情况，径行认定原告四人当年建设参棚行为系“改变林地用途，造成该林地原有植被破坏，土壤结构发生改变，林业种植条件遭到破坏，植被恢复困难”显然属于事实认定不清、主要证据不足。二、如兴城市刘台子满族乡人民政府、刘台子满族乡山东村民委员会擅自改变土地用途，对外租赁并获取利益，该两单位应属违法行为人，被告却对原告作出林业行政处罚，显属处罚对象错误。兴城市刘台子满族乡人民政府作为一级政府，具有土地管理、登记以及配合开展资源调查、林业统计、掌握辖区内森林资源消长变化情况的职能。现兴城市刘台子满族乡人民政府将案涉土地对外出租时已明确该地系荒滩，承租一方无义务也无必要去核查地类性质，原告仅系按乡政府要求合理利用该荒滩，基于对政府的信赖而进行投资和养殖生产，何谈实施违法行为？若案涉土地并非荒滩而为林地，兴城市刘台子满族乡人民政府、刘台子满族乡山东村民委员会于2003年将案涉土地以荒滩性质对外租赁并获取利益，属擅自改变土地用途，应为违法行为人，应对兴城市刘台子满族乡人民政府、刘台子满族乡山东村民委员会予以处罚而非原告，案涉行政处罚决定属于错列处罚主体、适用法律错误。三、1兴城市森林公安局不具有《中华人民共和国森淋法实施条例》第四十三条规定的擅自改变林地用途的行政处罚权，其调查结果不能作为被告兴城市自然资源局作出行政处罚的事实依据，被告未进行事实调查，径直作出处罚决定程序违法且无事实依据。根据《中华人民共和国森林法》第二十条：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”之规定，法律、法规未授权森林公安局行使《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定的针对擅自改变林地用途的林业主管部门的行政处罚权。另，根据中办、国办2018年12月印发的《行业公安机关管理体制调整工作方案》规定，按照“警是警、政是政、企是企”的要求，已将铁路公安、森林公安、文通公安由双重领导调整为公安部领导。故兴城市森林公安局作为独立法人，无法律、法规明确授权前提下，无权查处案涉违法行为，其调查结果不能作为被告兴城市自然资源局作出案涉行政处罚的事实依据。被告兴城市自然资源局事实上未进行事实调查，且作出处罚、相关要件送达程序均由兴城市森林公安局工作人员刘某完成，兴城市自然资源局径行作出该处罚决定程序违法且无事实依据。综上，被告兴城市自然资源局作出的兴林公〔2019〕第22号林业行政处罚决定书事实不清、主要证据不足、适用法律、法规错误的且违反法定程序，为维护原告合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，请求人民法院确认被告兴城市自然资源局作出的兴林公字〔2019〕第22号林业行政处罚决定书违法并撤销该林业行政处罚决定书。原告向本院提交了以下证据：证据1、林业行政处罚决定书，证明兴城市自然资源局认为原告四人2006年在兴城市刘台子乡山东村荒滩上修建十座养殖海参棚构成擅自改变林地用途，并对原告作出兴林公字〔2019〕第22号林业行政处罚决定书；证据2、兴城市自然资源局组织机构代码核查信息、兴城市森林公安局组织机构代码核查信息，证明兴城市自然资源局与兴城市森林公安局系两个独立的行政机关，森林公安局不属于自然资源局的内设机构或下设机关，在法律法规未明确授权情形下，森林公安局无权代行《森林法实施条例》43条规定的行政处罚权；证据3、《合同书》两份、授权书，证明：（1）案涉土地系从兴城市刘台子满族乡人民政府处承包，签订合同时案涉土地性质为荒滩；（2）原告于案涉土地上建设厂房并进行海参养殖系与兴城市刘台子满族乡人民政府签订的《合同书》所要求，并符合兴城市人民政府招商引资需要；证据4、房屋所有权证、设施农业物权证，证明案涉参棚及办公室系原告合法建设并已实际取得房屋所有权证书及物权证书；证据5、兴城市金海岸水产养殖有限公司营业执照），证明吕庆国自承包合同签订后一直于案涉土地上合法经营。被告辩称，一、答辩人有对改变林地用途进行行政处罚的职权。《中华人民共和国森林法》第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。根据《兴城市机构改革方案》的部署，原兴城市林业局的职责已与相关部门职责整合，组建成立兴城市自然资源局，所以答辩人是县级以上林业主管部门，有对改变林地用途进行行政处罚的职权。二、答辩人自受理本案以后，调取兴城市涉案林业区划图，委托了相关鉴定等，能够确实的认定被答辩人实施建设行为占用的地块用途为林地。三、对案涉土地进行建设改变林地用途的是被答辩人，刘台子满族乡人民政府并没有实施建设的行为，所以刘台子满族乡人民政府不应是处罚对象。四、兴城市森林公安局是被答辩人的执法机构，具有以答辩人的名义行使行政执法权，在执法活动中，答辩人作为执法主体，森林公安机关作为承办机构，并且有答辩人的授权，处罚主体适格，程序合法。综上所述，依据行政诉讼法相关规定，应驳回被答辩人的诉请。被告向本院提交了以下证据：证据1-2、林业行政处罚案件受理登记表、林业行政处罚立案登记表，证明案件来源及受理立案情况；证据3-4、林业行政处罚勘验、检查笔录、森林资源区划图、现场照片，证明吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌修建参棚10座，房屋建筑水泥覆盖，核对森林资源调查图，该地点位于刘台子乡山东村1林班3小班，面积约15亩；证据5、辽宁名阳林业规划设计有限公司占用林地鉴定报告，证明：⑴、共占用林地15.4亩，其中：房屋建筑3亩，水泥硬覆盖和8座参棚33.7亩，地类：其他无立木林地，森林类别：商品林。⑵、改变林地用途，造成该林地原有植被受到严重毁坏，土壤结构改变，林业种植条件遭到严重破坏，植被恢复困难；证据6、林业处罚案件延期审批表、请示函和批复，证明林业处罚案件延期审批情况；证据7、询问笔录，证明⑴、吕庆军第1次询问笔录：吕庆军从李仁财手里承包了50亩地，租金130000元，2006年自己修建了1个海参棚，剩余地块承包给了刘兴本、朱云吉2个人，他俩每个人修建了3个参棚，大约2007年9月建成。⑵、刘兴本询问笔录：吕庆军从李仁财手里承包地块，然后找到刘兴本、朱云吉、张斌商量建设养殖大棚，每人给吕庆军3万元租地费，一起建设了12个大棚，每人三个，各自独立经营，并因为违章建筑，曾经交了8万元罚款，由吕庆军代缴。⑶、朱云吉第一次询问笔录：吕庆军从李仁财手里承包地块，然后找到刘兴本、朱云吉、张斌商量建设养殖大棚，每人给吕庆军3万元租地费，一起建设了12个大棚，每人三个，各自独立经营，并因为违章建筑，曾经交了8万元罚款，由吕庆军代缴。⑷、佟树勇询问笔录：2018年5月30日-2019年5月30日，从张斌手里承包了两个参棚。⑸、朱云吉第二次询问笔录：当初和朱云吉一起建设大棚的人有刘兴起，张欣、张斌，一共修了10座，1、2、3是刘兴起的，朱云吉是4、5、6号、张欣10号棚，挨着10号还有俩个棚，也是张欣的，编号11、12。⑹、吕庆军第二次询问笔录：2004年李仁财将11和12号棚的地块免费让吕庆军修建参棚，2006年，吕庆军从李仁财处将1-10号棚所占的地块从李仁财处承包，租金10万元，2011年成立了金海岸水产养殖有限公司，法定代表人是其妻子张欣，1-12号棚皆在公司名下，11-12号棚是吕庆军单独出资，1-10号棚是吕庆军、张斌、朱云吉、刘兴起4人出资，12个棚都有证，1-10是刘台子乡政府发的物权证，11-12是葫芦岛市政府发的棚照，第一次询问说他们每个人有三个棚的原因是因为他们都出资了，公司他们都有股份。⑺、张欣询问笔录：公司具体事情由我丈夫吕庆军负责。⑻、张斌询问笔录;在吕庆军修建参棚时投资了30万元，平时负责管理7-9号棚，朱云吉和刘兴起情况和张斌一样。⑼、朱云吉第二次询问笔录：在吕庆军修建参棚时后投资了30多万，平时负责4-6号棚管理，和第一次笔录不一致是想在拆的时候多要点钱。⑽、刘兴起第二次询问笔录;从吕庆军处承包土地建设了1-3号棚，共筹集了300万元，租地花了3万元，这三个参棚都是刘兴起独资经营；证据8、案件集体讨论笔录，证明案件承办人及其办案单位相关部门负责人，对案件事实及其法律适用经过民主讨论后，形成了对吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌违法行为进行行政处罚的结论性意见；证据9、林业行政处罚意见书，证明自然资源局各部门经过讨论后同意对吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌做出行政处罚；证据10、林业行政处罚先行告知书，证明依照法规定，履行处罚前的告知程序，告知当事人有陈述、申辩的权利；证据11-12、林业行政处罚听证权利告知书，证明依法告知当事人吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌有申请听证的权利；证据13、林业行政处罚决定书，证明对吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌擅自改变林地用途的行为做出行政处罚决定；证据14、责令限期恢复林地原状通知书，证明对吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌下达了责令限期恢复林地原状通知：责令其2019年11月30日前将案涉土地恢复到擅自改变林地前的原状；证据15、林业行政处罚文书送达回证，证明法律文书已按照法律规定的方式送达了当事人吕庆军、朱云吉、刘兴起、张斌；证据16、《关于印发兴城市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，证明原兴城市林业局、兴城市国土资源局等职能合并组建了兴城市自然资源局。第三人兴城市刘台子满族乡人民政府述称，一、案涉土地地类性质是否是林地应以林业区划图及专业鉴定机构鉴定意见为准。二、对案涉土地进行建设改变林地用途的是被答辩人，答辩人并没有实施建设的行为，所以答辩人不应是处罚对象。三、答辩人不具备作为第三人的法定条件。1、行政诉讼法第29条把“同被诉具体行政行为有利害关系”作为第三人参加诉讼的前提条件，该条明确无误地告知我们这个利害关系是第三人同被诉行政行为之间，也就是同被告之间的利害关系。第三人必须与被告之间存在着行政法律关系，这是第三人同被诉行政行为有利害关系的前提。本案答辩人与被告兴城市自然资源局之间并不存在着管理与被管理的行政法律关系，且答辩人与本案被诉行政行为的处理结果并无实体上的利害关系，因此也不可能与被诉行政行为有利害关系。2、行政诉讼中第三人参加诉讼的目的是维护自身合法权益。在行政管理过程中，只有处在被管理人地位的公民、法人或其他组织才可以成为行政诉讼的原告（行政相对人），而处于管理者地位的行政机关，因为其行使的是公权力，并不需要司法救济。综上所述，依据行政诉讼法相关规定，应驳回被答辩人的诉请。第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会未提供陈述、答辩意见。经庭审质证，原告的质证意见：1、林业行政处罚案件受理登记表真实性无异议，对合法性和证明目的有异议。森林公安局不隶属于被告，没有就案涉行政处罚决定所涉及的事实等进行调查的权利，没有参与案涉行政处罚程序的权利，无权对该案进行立案、调查。2、林业行政处罚立案登记表，同证据一的质证意见。3、林业行政勘验、检查笔录、森林资源区划图，对勘验、检查笔录的真实性无异议，但对该笔录后附的森林资源区划图真实性有异议，对该证据证明目的和合法性有异议。该勘验、检查笔录制作主体无职权，内容认定错误，不能作为被告作出案涉行政处罚的依据。（1）、勘验检查笔录作为本案重要事实认定证据之一，并非被告制作而是由兴城市森林公安局及其工作人员作出，兴城市森林公安局不是被告的内设执法机构，调查人员刘某、苗玉民未提交执法证件，不能证明其具有执法资格，即兴城市森林公安局及其工作人员无权就案涉行政处罚的相关事实进行调查；（2）、该勘验、检查笔录见证人系被告派出机构工作人员，与被告存在利害关系且仅为一人，见证人主体不适格；（3）、该勘验、检查笔录后附的森林资源区划图来源不清、区域位置不明亦无林地标记。此外，根据《土地调查条例》第二十五条：“地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。”该森林资源调查图未经本级人民政府审核，亦未经上一级人民政府批准，不能作为认定案涉土地为林地的依据。即对林地的认定，已经依法登记造册的，应以林权登记簿和林权证为准，未登记发放林权证的，亦应以依法编制的林地保护利用规划为准，被告作出案涉行政处罚无事实依据；（4）、根据被告提供的葫芦岛市自然资源局出具《关于对吕庆军等六起案件延期办理的批复》，本案办理期限至2019年10月22日止，而该勘验、检查笔录形成时间为2019年10月23日，已超过办案期限，程序严重违法。4、现场照片，对真实性无异议，但对该证据的拍摄人苗玉民、当事人、见证人刘某、李某、马某身份及执法资格有异议，质证意见同勘验、检查笔录质证意见的理由（1）。5、工程师聘请书及鉴定结论，对真实性无异议，对合法性和关联性有异议，（1）、根据该技术鉴定意见鉴定事项记载，该鉴定意见仅鉴定占用面积和毁坏程度，不涉及对案涉土地性质的认定，故该证据不能证明案涉土地地类性质为林地；（2）、根据该技术鉴定意见记载，该鉴定意见系辽宁名阳林业规划设计有限公司接受兴城市森林公安局委托向该局出具，参加人员亦为森林公安局人员，并非系接受林业主管部门聘请出具，该技术鉴定不能作为被告作出案涉行政处罚决定书的依据。6、林业行政处罚案件延期审批表，对真实性无异议，对合法性有异议，（1）、案件延期审批表中有森林公安局工作人员签字，不具有法定参与案涉行政处罚程序的资格，无权申请或批准延长案涉行政处罚案件的办理期限；（2）、根据被告提供的《关于对吕庆军等六起案件延期办理的批复》，葫芦岛市自然资源局批准本案延期至2019年10月22日，但被告未于期限内办结，程序严重违法。7、询问笔录，对真实性无异议，对合法性、关联性有异议，（1）、制作询问笔录的主体并非被告及其工作人员，询问主体不符合法律规定，该证据不能作为被告对案涉行政处罚的相关事实进行调查的证明，不能作为被告作出案涉行政处罚认定事实的依据；（2）、从询问笔录内容上看，包括原刘台子乡政府工作人员在内的被询问人，均陈述案涉土地为荒滩，原告承包土地时，地上无立木亦无其他植被。证明（在证据目录中未体现，但向原告提交了该份证据），对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该份证据能够证明原告对案涉参棚、办公房等享有合法权利，被告对原告进行处罚无事实依据及法律依据。8、案件集体讨论笔录：对真实性无异议，对合法性、关联性有异议，（1）、该讨论笔录形成于2019年10月24日，已超过被告上级机关批准的办案期限，程序严重违法；（2）、该讨论笔录认定错误，案涉土地一直为荒滩，原告系按照刘台子乡政府招商引资要求建设参棚，不存在擅自改变林地用途的行为；（3）、参加集体讨论的工作人员中，部分人员及负责人并非被告单位工作人员，不具有案涉行政处罚执法资格，该份集体讨论记录不能作为被告作出处罚的依据。9、林业行政处罚意见书，对真实性无异议，对合法性、关联性有异议，（1）、该证据事实认定及适用法律错误，原告不存在占用林地的情形，依据《森林法实施条例》第四十三条对原告进行处罚无法律依据；（2）、该份文件文号为森林公安局文号，并非被告制作、形成，不能做为被告作出案涉行政处罚的依据。10、林业行政处罚先行告知书，对真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据未以合法、有效形式向原告送达，损害了原告依法进行陈述和申辩的权利，程序严重违法；其他质证意见同证据8、9的质证意见。11-12、林业行政处罚听证权利告知书，对真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据未以合法、有效形式向原告送达，损害了原告依法申请听证的权利，程序严重违法；其他质证意见同证据8、9的质证意见。13、林业行政处罚决定书，该证据为本案审理的具体行政行为，无须质证。14、责令限期恢复林地原状通知书，对真实性、合法性、关联性均有异议，（1）、该通知书作出时间超过被告上级机关批准的办案期限；（2）、责令改正认定事实和适用法律错误，原告亦不存在擅自改变林地用途的违法行为。15、林业行政处罚文书送达回证，对真实性、合法性、关联性均有异议，（1）、该送达回证文号为森林公安局文号，送达人亦为森林公安局工作人员，送达人不具有执法资格；（2）、该送达回证记载的送达文书名称对应文号与被告本案提交的文书无法对应，不能证明相关文件已送达原告。此外，该送达回证记载的送达形式均不合法且被告未以合法形式补正送达。因此，被告作出案涉行政处罚的程序严重违法，该送达回证所记载的文书不应对原告产生法律效力。16、兴城市市委办公室兴委办发【2019】30号文件《关于印发兴城市自然资源局只能配置内设机构和人员编制规定的通知》，原告未收到此份证据，应视为该份证据不存在，无法证明兴城市森林公安局享有对案涉行政处罚所涉及的事实进行调查及参与案涉行政处罚程序的职权。根据中办、国办2018年12月印发的《行业公安机关管理体制调整工作方案》规定，森林公安局已由双重领导调整为公安部领导，即兴城市森林公安局不隶属于兴城市自然资源局，被告所述兴城市森林公安局系其执法机构无事实及法律依据。另，被告陈述兴城市森林公安局系依据其授权行使案涉行政处罚权，因被告未提供有关法律、法规授权的依据，不能证明兴城市森林公安局具有对案涉行政处罚的事实进行调查及参与行政处罚程序的职权。依据行政处罚法的规定，行政授权须由法律、法规明确规定，而案涉行政处罚适用的森林法及实施条例等相关法律、法规并未授权森林公安局代行森林法实施条例第四十三条规定的行政处罚权。并增加两点质证意见，一，针队被告新增的证据三森林资源区划图，对真实性、合法性及证明目的均有异议，该资源区划图来源不清，区域位置不明，亦无林地标记，此外根据土地调查条例第25条，地方土地调查成果经本级人民政府审核报上一级人民政府批准后公布，该森林资源调查图未经本级人民政府审核，亦未经上一级人民政府批准，不能作为认定案涉土地为林地的依据。二、根据被告提供的关于对吕庆军等六起案件延期办理的批复》，葫芦岛市自然资源局批准本案延期至2019年10月22日，但被告勘验、部分询问、集体讨论、听证通知等程序均发生在办理期限届满之后，被告未在法定期限内办结，程序严重违法。被告的质证意见，被告对原告提供的证据1-3的真实性、合法性没有异议，对证据2和证据3不能证明森林公安局无权代行这样的内容。对于证据4-6的真实性没有异议，但是对证据5的合同仅仅是所在的村和原告基于平等主体之间签订的民事合同，该合同中的权利义务仅限于合同的当事人双方，其与兴城市政府及与被告无关，也不能证明其符合兴城市政府招商引资，合同内容本身提到所有的荒滩是不准确的，是非法的，因为涉及到的是林地，关于证据7-8，对真实性、合法性没有异议，但是并不能如原告所述的参棚的建立具有合法性，另外该参棚的建筑没有经过林业主管部门审核批准，对证据9的真实性没有异议，只能证明对方办理了工商登记，不能证明其他问题。第三人的质证意见，针对原告方提供的证据4和证据6两份合同书发表质证意见，第一，该两份合同书应该是民事合同，根据合同相对性与本案原告的诉求没有关联性，第二，刘台子乡政府与原告祥和公司签订合同不能说明此项目就是招商引资项目，第三，在履行合同中，也应该按照法律规定依法经营。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-9，被告提供的证据1-16，除被诉行政行为，均具备证据的三性，本院予以采信。经审理查明，2003年8月，兴城市刘台子满族乡人民政府（甲方）与东港市水产养殖有限公司（乙方）签订合同书，甲方将位于山东村海边的荒滩壹仟余亩（没有地上建筑物）租赁给乙方建设工厂化养殖车间及配套附属设施。2006年9月，东港市水产养殖有限公司将其中的约50亩荒滩转租给原告吕庆军，并与刘兴起、朱云吉、张斌在承包的土地上建设工厂化养殖车间及配套附属设施。2019年10月30日，被告兴城市自然资源局以四原告违反《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，并依照《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条的规定作出兴林公字〔2019〕第22号行政处罚决定书。四原告不服该行政处罚，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院认为，被告兴城市自然资源局具有作出行政处罚的法定行政职权。被告认定四原告擅自改变林地用途并进行处罚，提供了森林资源区划图，并依据辽宁名阳林业规划设计有限公司作出的鉴定意见确认案涉地块为林地事实清楚。根据《中华人民共和国森林法》（2009年）的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，林业处罚权由县级以上林业主管部门行使，其他行政机关无权行使，且行政职权的行使是由法律、法规规定，非法律、法规的授权，行政机关不得行使自己职权范围以外的行政职权。兴城市森林公安局在职能转变过程中，仍为被告内部的一个职能机构，其对本案进行的勘验检查，对四原告做的询问笔录，能够直接做为被告兴城市自然资源局作出行政处罚的事实依据。虽然被告为原告送达的林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书均标注拒签字样，但并未剥夺了原告的相关权利，原告已经通过诉讼寻求了救济途径。林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。本案被告2019年2月28日受案，经上级林业行政主管部门批准办理期限延长至2019年10月22日，2019年10月30日作出行政处罚，虽已超过办案期限，程序轻微违法，但并未对原告权利产生实际影响。综上，被告认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，对原告的诉讼请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告吕庆军、刘兴起、朱云吉、张斌的诉讼请求。案件受理费50.00元，邮寄费140.00元（原告已预交），由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审判长  王连廷审判员  徐士江审判员  荀巍巍二〇二〇年八月二十七日法官助理张晴书记员吕昕燃