甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行初25号原告嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司（以下简称：西部泓联公司）。住所地：甘肃省嘉峪关市312国道东侧（嘉峪关段）。法定代表人杨林海，西部泓联公司总经理。委托代理人陈峰德，甘肃梓钊律师事务所律师。被告嘉峪关市自然资源局。住所地：甘肃省嘉峪关市五一南路1377号。法定代表人刘鹏，嘉峪关市自然资源局局长。委托代理人魏重历，嘉峪关市自然资源局法制监督科科长。委托代理人**，嘉峪关人合律师事务所律师。被告嘉峪关市人民政府。地址：甘肃省嘉峪关市新华南路广场西侧。法定代表人丁巨胜，嘉峪关市人民政府市长。委托代理人袁芳，嘉峪关市司法局行政复议应诉科科长。原告西部泓联公司不服被告嘉峪关市自然资源局作出的行政处罚决定及被告嘉峪关市人民政府作出的行政复议决定，向甘肃省嘉峪关市中级人民法院提起行政诉讼，同时提交《指定管辖申请书》，申请甘肃省嘉峪关市中级人民法院将本案报请甘肃省高级人民法院指定甘肃省兰州市中级人民法院管辖、审理。甘肃省嘉峪关市中级人民法院立案后向甘肃省高级人民法院上报《报请甘肃省高级人民法院指定管辖的报告》，申请甘肃省高级人民法院指定管辖。2019年8月26日甘肃省高级人民法院以（2019）甘行辖36号行政裁定书裁定：本案由兰州市中级人民法院管辖。本院于2020年3月2日立案后，于2020年3月5日向被告嘉峪关市自然资源局、嘉峪关市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告西部泓联公司的委托代理人陈峰德，被告嘉峪关市自然资源局的委托代理人魏重历、**，被告嘉峪关市人民政府的委托代理人袁芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告嘉峪关市自然资源局于2019年3月4日给西部泓联公司作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查，你公司于2010年2月8日取得了位于312国道东侧101290.6㎡土地使用权，该宗土地已于2013年12月13日，以嘉政发〔2013〕134号文件进行了注销。你公司在未继续取得该宗土地合法使用权的情况下，擅自建设的9处面积约7411㎡建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《甘肃省城乡规划条例》第二十五条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《甘肃省城乡规划条例》第四十三条的规定。决定给予你公司限期自行拆除的行政处罚。本行政处罚决定的履行期限为2019年3月18日以前，履行地点：嘉峪关市312国道东侧，履行方式：自行拆除。西部泓联公司不服，于2019年4月23日向嘉峪关市人民政府提出行政复议申请。2019年7月15日嘉峪关市人民政府作出嘉政复字〔2019〕10号《行政复议决定书》，主要内容为：经审理查明：2010年2月8日，申请人西部泓联公司取得了位于“312”国道东侧101290.6㎡的土地使用权，嘉峪关市人民政府向其颁发了三个国有土地使用证。2012年7月16日，嘉峪关市人民法院判决撤销该证，甘肃省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。嘉峪关市人民政府依据生效行政判决书，分别于2013年12月13日、2014年2月26日作出注销土地登记决定(嘉政发〔2013〕134号、嘉政函〔2014〕28号)，收回上述三份土地使用证。截止2014年上述三份土地使用证被注销时，该宗地上共有8处建筑物、构筑物，除综合办公楼办理了《建设工程规划许可证》外，其余7处共约4471㎡的建筑物、构筑物并未办理规划手续。2014年8月西部泓联公司开工建设仓库2栋2940㎡。截止2019年2月，西部泓联公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，建设建筑物、构筑物9处共计7411㎡。2019年2月27日，嘉峪关市自然资源局作出《行政处罚事项告知书》，并向西部泓联公司送达。2019年3月4日，嘉峪关市自然资源局作出《行政处罚决定书》，并向西部泓联公司送达。本复议机关认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，被申请人嘉峪关市自然资源局认定申请人有违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为时，有权予以查处。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《甘肃省城乡规划条例》，均要求建设单位或个人只有在取得《建设工程规划许可证》的情况下方可进行施工。申请人西部泓联公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即进行工程建设，其行为违反了相关法律的规定。被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对申请人作出处罚决定，依据的事实清楚，证据确实，适用法律正确，程序合法。综上所述，被申请人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，复议决定如下：维持嘉峪关市自然资源局2019年3月4日作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》。原告西部泓联公司诉称，一、原告未办理建设工程规划许可证并非自身过错所致。1.二被告作出处罚决定和复议维持的依据均是因嘉峪关市人民政府作出了〔2013〕134号文件注销了原告合法取得的土地使用权证书，但是该证书自始至终均未向原告进行送达，依法并不能对原告产生法律效力。对于嘉峪关市人民政府作出〔2013〕134号文件注销原告国有土地使用权证的违法行政行为原告已经提起了行政诉讼。故二被告认为因政府发文注销土地使用权证导致原告丧失土地权利，继而原告合理开发使用项目土地属于违法行为的观点不能成立。并且，本案建筑物修建所利用的土地的权利是原告合法取得，正是由于嘉峪关市国土资源局的不尽责导致了涉案土地登记发生争议，被告对此应当是明知的，并且应承担全部的责任。2.2008年，受金融危机影响，嘉峪关市人民政府决定对招商引资项目给予政策优惠，允许原告先建设、后办理建设工程规划许可证。原告在开始建设后即着手办理建设工程规划许可证，但因宁夏银川泓联工程机械销售公司（以下简称：银川泓联公司）于2010年提起诉讼，要求撤销原告的国有土地使用权证而未果。2012年12月6日，甘肃省高级人民法院作出(2012)甘行终字第105号行政判决，以“土地登记行为认定事实不清、证据不足”为由，判决撤销原告的国有土地使用权证。但是，土地登记行为之所以认定事实不清、证据不足，是因为嘉峪关市国土资源局未履行严格审查职责，并非原告采取非法手段骗取。该判决书生效后，嘉峪关市国土资源局违反法定程序，在未通知原告补充提交材料的情况下直接废止了原告的国有土地使用权证，后又强行收回土地，致使原告至今无法办理建设工程规划许可证。二、根据《西部泓联物流中心项目资产评估报告》的内容显示，原告修建的货运平房22间(含大棚)建成于2009年，综合办公楼、货运平房25间以及新建四栋库房建成于2013年以前，煤炭洗选厂房和汽修厂房建成于2011年，而嘉峪关市人民政府注销土地登记、收回原告的国有土地使用证发生于2013年12月13日至2014年2月26日。由此可见，被告所指的9处建筑物、构筑物的竣工时间远早于国有土地使用权证被注销的时间，《行政处罚决定书》中认定的事实“你公司在未继续取得该宗土地合法使用权的情况下，擅自建设9处面积约7411㎡的建筑物、构筑物”与实际情况严重不符，被告作出《行政处罚决定书》所依据的事实、理由错误。三、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，只有建设行为达到“严重影响城市规划”的程度，行政机关才能作出限期拆除的决定，而被告并未提供证据予以证明。此外，原告的用地项目己于2006年取得建设用地规划许可证，原告在许可的用地位置和用地面积范围内进行项目建设不会严重影响城市规划，被告作出责令限期拆除的行政处罚决定违法。四、被告的行政行为违反了行政法的信赖利益保护原则。1.原告在建设9处建筑物、构筑物期间一直持有合法取得的国有土地使用权证，既然有国有土地使用权证，即意味着原告所申请的土地用途得到了行政机关的许可，并且原告所建项目的总体规划设计方案已经过审批，原告在该土地进行建设有合法性基础。同时，正是出于对嘉峪关市国土资源局和嘉峪关市人民政府的信赖，原告相信自己已确定取得了312国道东侧土地的使用权，才在开工建设后申请办理建设工程规划许可证。2.原告在312国道东侧土地上建设的“嘉峪关市西部泓联物流中心”项目是嘉峪关市经济委员会招商引资项目，该项目由甘肃省发展和改革委员会登记备案；原告的国有土地使用权证由嘉峪关市国土资源局按照法定程序颁发；原告先建设、后办理建设工程规划许可证的行为经过嘉峪关市人民政府许可。基于对上述行政机关公信力的信赖，原告在312国道东侧土地上进行了工程建设，近十年来投入了大量资金，现被告将原告修建的建筑物、构筑物认定为违法建筑，责令原告自行拆除，其行政行为严重违反了行政法的信赖利益保护原则。现特请求：1、撤销嘉峪关市自然资源局作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》；2、撤销嘉峪关市人民政府作出的嘉政复字〔2019〕10号《行政复议决定书》。本案涉诉费用由被告承担。被告嘉峪关市自然资源局辩称，一、答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。2010年2月8日，西部泓联公司取得了位于312国道东侧l01296.6㎡的土地使用权，但该宗土地的使用权已于2013年12月13日被嘉峪关市人民政府以嘉政发〔2013〕134号文件注销。而西部泓联公司在未取得规划许可及土地使用权被注销的情况下，擅自进行了9处面积为7411㎡的建筑物、构筑物的建设。西部泓联公司的擅自建设行为违反了相关法律规定，且事实清楚，证据充分，故答辩人对西部泓联公司依法进行了处罚。二、答辩人作出行政处罚决定程序合法、适用法律正确。基于以上事实，答辩人在调查取得大量证据后，依照法定程序作出《行政处罚事项告知书》并送达西部泓联公司，其在告知期限内既未进行陈述和答辩，也未提出听证申请，故答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》及《甘肃省城乡规划条例》的规定，对西部泓联公司作出了行政处罚决定并依法送达。答辩人作出行政处罚决定的程序合法，所适用的法律依据正确。三、嘉峪关市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、处理结果适当。行政复议决定认定，西部泓联公司在没有取得《建设工程规划许可证》的情况下进行工程建设，其行为违反了相关法律规定，答辩人依法有权进行查处，并认定答辩人行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，故作出了维持答辩人行政处罚的复议决定。四、西部泓联公司提出复议的事实及理由没有事实和法律依据，不能成立。1.关于西部泓联公司提出的“未办理建设工程规划许可证并非自身过错”的问题。西部泓联公司诉称：行政处罚决定与复议决定均以西部泓联公司的土地使用权证被注销为由，但没有送达，对西部泓联公司不产生法律效力。实际上，西部泓联公司所取得的土地使用权证由于存在问题被答辩人注销是有法律依据的，且作出行政处罚的原因是西部泓联公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自进行工程建设的行为违法，而西部泓联公司对此却避而不谈。至于金融危机、“被告的行政行为违反了行政法的信赖利益保护原则”等理由，则更是于法无据，不能成立。2.关于西部泓联公司行政复议申请书所称依《西部泓联物流中心项目资产评估报告》内容显示，答辩人处罚决定所涉9处建筑物、构筑物的竣工时间早于土地使用权证注销时间，故认为答辩人处罚决定认定的事实、理由错误的问题，实际上，答辩人作出行政处罚认定的依据并非西部泓联公司提出的《西部泓联物流中心项目资产评估报告》中所载建设时间，而是依法取得的大量客观证据证明西部泓联公司实际建设的时间，且无论西部泓联公司是否在土地使用权证注销之前建设，均未依法办理规划许可。3.关于处罚结果是否适当的问题。答辩人认为，西部泓联公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自进行工程建设的行为违法，其所取得的土地使用权证也被依法注销，其违法建筑已严重影响城市规划，故该违法建筑只能拆除。答辩人决定责令西部泓联公司限期拆除违法建筑物合理合法，处罚结果适当。综上，答辩人作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的起诉。被告嘉峪关市人民政府辩称，一、嘉峪关市自然资源局具有作出规划类行政处罚的主体资格，作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，嘉峪关市自然资源局认定西部泓联公司有违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为时，有权予以查处。《中华人民共和国城乡规划法》和《甘肃省城乡规划条例》，均要求建设单位或个人只有在取得《建设工程规划许可证》的情况下方可进行施工。西部泓联公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即进行工程建设，其行为违反了相关法律的规定。嘉峪关市自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对西部泓联公司作出处罚决定，依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人于2019年4月23日依法受理并向西部泓联公司送达了受理通知书，于4月26日向嘉峪关市自然资源局送达了行政复议答复通知书，嘉峪关市自然资源局在法定期限内向答辨人提交了行政复议答复书，并同时提交了据以作出行政处罚决定的证据材料。答辩人依法向西部泓联公司送达了行政复议答复书，并在法定期限内审查了本案的全部证据材料，在查明事实后，认为嘉峪关市自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，故于2019年7月15日依法作出了维持该行政处罚决定的《行政复议决定书》，并送达了双方当事人。综上所述，答辩人认为，嘉峪关市自然资源局作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》主体合法、事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持；答辩人作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求判决驳回被答辩人的诉讼请求。经审理查明，2006年6月26日嘉峪关市发展和改革委员会对银川泓联公司申请建设“西部泓联工程机械交易中心”予以登记备案。2006年12月27日嘉峪关市城市规划局对银川泓联公司建设“西部泓联工程机械交易中心”准许办理工程开工前期手续。2006年12月28日嘉峪关市国土资源局与银川泓联公司签订《国有土地使用权出让合同》，嘉峪关市国土资源局将位于嘉峪关市，宗地编号为ＧＴ-××9,宗地面积101290.6㎡的土地出让给银川泓联公司，银川泓联公司缴纳土地出让金506453元，土地使用出让年限40年。同日，嘉峪关市人民政府同意银川泓联公司受让该宗土地，嘉峪关市国土资源局向银川泓联公司颁发了建设用地批准书，建设“西部泓联工程机械交易中心”。2007年7月9日嘉峪关市经济委员会出具便函通知有关部门：“泓联公司在嘉峪关市投资新建的综合市场项目经市登记备案，经工商局核准后的企业名称是：嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司。”2007年7月30日杨林霞申请设立西部泓联公司，公司股东有杨林霞、杨林海、杨林峰，其中杨林霞以实物出资，持股70%，杨林海以货币出资，持股17.5%，杨林峰持股12.5%。2007年8月1日西部泓联公司成立，公司的法定代表人是杨林霞。2008年3月18日杨林霞将其在西部泓联公司所持的股份转让给杨林海，同年5月12日将公司的法定代表人变更为杨林海。2008年1月29日西部泓联公司就“嘉峪关市西部泓联物流中心建设项目”向嘉峪关市发展和改革委员会申请立项。2008年3月27日嘉峪关市发展和改革委员会对西部泓联公司建设“嘉峪关市西部泓联物流园区项目”向甘肃省发展和改革委员会报告。2008年11月12日甘肃省发展和改革委员会通知嘉峪关市西部泓联物流中心，对“西部泓联物流中心”项目登记备案。2009年6月22日嘉峪关市城市规划局对西部泓联公司建设“西部泓联工程机械交易中心综合楼（一期）”颁发了建字第620200200900054号《建设工程规划许可证》。2010年2月8日西部泓联公司就312国道东侧嘉峪关段的土地向嘉峪关市国土资源局申请办理土地使用证。同日，嘉峪关市人民政府向西部泓联公司颁发了嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2、嘉国用（2010）第3279-××号国有土地使用权证。2010年8月银川泓联公司向嘉峪关市人民法院提起诉讼，要求撤销嘉峪关市人民政府颁发给西部泓联公司的国有土地使用证。2012年7月16日嘉峪关市人民法院以（2010）嘉行初字第19号行政判决书判决：撤销嘉峪关市人民政府2010年2月10日作出的嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2、嘉国用（2010）第3279-××号国有土地使用权证。嘉峪关市人民政府不服，提出上诉。2012年12月6日甘肃省高级人民法院以（2012）甘行终字第105号行政判决书判决：驳回上诉，维持原判。2013年12月13日、2014年2月26日嘉峪关市人民政府对西部泓联公司作出嘉政发〔2013〕134号、嘉政函〔2014〕28号《关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》，决定注销西部泓联公司土地登记，并收回2010年办理的嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-××号和嘉国用（2010）第3279-1号国有土地使用证。2014年8月11日嘉峪关市规划局对西部泓联公司作出并送达了嘉规责停决〔2014〕第006号《行政执法责令停止建设决定书》，主要内容为：“经查，你单位在沿312国道惠海驾校北侧无任何手续，私自进行建设的行为，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你单位立即停止建设，接受处理。”2014年12月19日嘉峪关市国土资源局在《嘉峪关日报》第三版刊登了《国有土地使用权证》的注销公告，将原土地权利人西部泓联公司持有的嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2、嘉国用（2010）第3279-××号《国有土地使用权证》废止。2015年3月12日嘉峪关市国土资源局对西部泓联公司作出嘉国土执法［2015］3号《责令限期交回土地通知书》，通知其自收到本通知之日起30日内向嘉峪关市国土资源局交回嘉峪关市、宗地编号为ＧＴ-××9,宗地面积101290.6㎡的土地，地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿事宜等建议其公司通过法院诉讼程序解决，逾期不交回土地将依法予以查处。2019年2月27日嘉峪关市自然资源局对西部泓联公司作出嘉资源拟罚〔2019〕第001号《行政处罚事项告知书》，拟给予其限期自行拆除的行政处罚。并告知自收到本事项告知书之日起三日内向嘉峪关市自然资源局进行陈述和申辩或提出听证要求。西部泓联公司未进行陈述和申辩，也没有要求组织听证。2019年3月4日嘉峪关市自然资源局对西部泓联公司作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》。2019年3月20日嘉峪关市自然资源局对西部泓联公司作出嘉资源催〔2019〕第001号《处罚决定履行催告书》，催告其自收到本催告书之日起三日内履行自行拆除义务，并告知在收到本催告书后有权进行陈述和申辩。西部泓联公司对嘉峪关市自然资源局作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》不服，以嘉峪关市自然资源局为被申请人向嘉峪关市人民政府提出行政复议申请。2019年4月23日嘉峪关市人民政府对西部泓联公司、嘉峪关市自然资源局分别作出嘉政复受字〔2019〕10号《行政复议申请受理通知书》、嘉政复辩字〔2019〕10号《行政复议答复通知书》，并于2019年4月23日、4月26日分别送达西部泓联公司与嘉峪关市自然资源局。2019年5月5日嘉峪关市自然资源局向嘉峪关市人民政府提交《行政复议答辩书》及相关证据材料。2019年6月21日嘉峪关市人民政府向西部泓联公司、嘉峪关市自然资源局发出《行政复议延期审理通知书》，通知其行政复议决定延期30日作出。2019年7月15日嘉峪关市人民政府作出嘉政复字〔2019〕10号《行政复议决定书》。西部泓联公司不服，向甘肃省嘉峪关市中级人民法院提起行政诉讼。后经甘肃省嘉峪关市中级人民法院报请，甘肃省高级人民法院裁定本案由本院管辖。另查明，嘉峪关市人民政府根据《甘肃省人民政府关于同意嘉峪关市开展综合执法工作实施方案的批复》（甘政函〔2015〕43号）精神，于2015年4月29日给各区、市政府各部门、在嘉各单位印发嘉政发〔2015〕47号《嘉峪关市开展综合执法工作实施方案》，主要内容为：组建嘉峪关市综合执法局，职责范围主要包括：依据城乡规划管理方面法律、法规和规章规定，对下列违法行为行使行政处罚权：（1）未取得建设工程规划许可证进行建设的；……再查明，2019年1月22日《嘉峪关市机构改革方案》实施，该方案中将市国土资源局、市规划局等部门职责整合，组建市自然资源局，将市综合执法局改为市城市管理执法局，作为市政府工作部门。还查明，2010年1月1日起施行的《甘肃省城乡规划条例》，已由甘肃省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议于2018年7月28日修订通过，自2018年9月1日起施行。以上事实有被告嘉峪关市自然资源局提交的建字第620200200900054号《建设工程规划许可证》，嘉政发〔2013〕134号、嘉政函〔2014〕28号《关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》，嘉规责停决〔2014〕第006号《行政执法责令停止建设决定书》，嘉资源拟罚〔2019〕第001号《行政处罚事项告知书》，嘉资源催〔2019〕第001号《处罚决定履行催告书》《送达回执》《嘉峪关市机构改革方案》；被告嘉峪关市人民政府提交的《行政复议申请书》，嘉政复受字〔2019〕10号《行政复议申请受理通知书》，嘉政复辩字〔2019〕10号《行政复议答复通知书》《行政复议答辩书》及所附证据，《行政复议延期审理通知书》，（2010）嘉行初字第19号《行政判决书》，（2012）甘行终字第105号《行政判决书》《行政复议（结案）审批表》《送达回证》；原告提交的《嘉峪关市城市管理执法局职能配置、内设机构和人员编制调整方案》《嘉峪关市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制调整方案》，（2016）甘01行初83号《行政判决书》等证据在案证实。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”嘉峪关市人民政府根据《甘肃省人民政府关于同意嘉峪关市开展综合执法工作实施方案的批复》（甘政函〔2015〕43号）精神，制定的《嘉峪关市开展综合执法工作实施方案》载明，组建嘉峪关市综合执法局，职责范围包括依据城乡规划管理方面法律、法规和规章规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设等违法行为行使行政处罚权。《嘉峪关市机构改革方案》规定，将市综合执法局改为市城市管理执法局。基于上述规定，依据城乡规划管理方面法律、法规和规章规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设等违法行为行使行政处罚权的机构是嘉峪关市城市管理执法局。本案中，嘉峪关市自然资源局以西部泓联公司在未继续取得该宗土地合法使用权的情况下，擅自建设的9处面积约7411㎡建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《甘肃省城乡规划条例》第二十五条的规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《甘肃省城乡规划条例》第四十三条的规定，作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》，决定给予西部泓联公司限期自行拆除的行政处罚。根据《嘉峪关市开展综合执法工作实施方案》规定的职责范围，嘉峪关市自然资源局作出行政处罚决定，属超越职权的行为。关于嘉峪关市自然资源局作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》适用法律、法规是否正确的问题。《甘肃省城乡规划条例》已于2018年7月28日修订，自2018年9月1日起施行。修订前的《甘肃省城乡规划条例》第二十五条规定：“在规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证时，应当提交建设用地规划许可证、建设工程设计方案等资料；符合条件的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证中应当明确同步建设的基础设施、公共服务设施的位置和规模及其具体建设时序。未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得进行施工许可和房屋预售许可。”第四十三条规定：“未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行新建、扩建、改建的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的建设项目主要指违反城乡规划，对城市、县城、镇的空间布局、防灾能力、交通能力、环境质量形成重大影响的建设项目。”自2018年9月1日起施行的《甘肃省城乡规划条例》第二十五条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当结合建设用地的建设现状和近期建设规划，依据控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，确定用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等规划条件，作为建设用地规划许可证的法定附件。建设项目用地所在地区已制定了修建性详细规划的，规划条件应当依据修建性详细规划提出。建设单位和勘察设计单位应当以建设用地规划许可证作为进行工程设计的规划依据。”第四十三条规定：“县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……”嘉峪关市自然资源局认为西部泓联公司擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《甘肃省城乡规划条例》第二十五条的规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《甘肃省城乡规划条例》第四十三条作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》。经审查，嘉峪关市自然资源局作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》的时间是2019年3月4日，从内容和法律、法规适用来看，援引的并非2018年9月1日起施行的《甘肃省城乡规划条例》的条款，而是2018年7月28日修订前的《甘肃省城乡规划条例》的条款，故其所作行政行为属适用法律、法规错误。综上，嘉峪关市自然资源局作出嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》，超越职权，适用法律、法规错误，应予以撤销。嘉峪关市人民政府复议认为嘉峪关市自然资源局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，决定维持嘉峪关市自然资源局作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》不当，也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效》第七十条第一款第(二)项、第（四）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定,判决如下：一、撤销被告嘉峪关市自然资源局于2019年3月4日作出的嘉资源罚决〔2019〕第001号《行政处罚决定书》；二、撤销被告嘉峪关市人民政府于2019年7月15日作出的嘉政复字〔2019〕10号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告嘉峪关市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  王 洋二〇二〇年八月二十六日法官助理  安**书 记 员  魏 绫