内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终335号上诉人（原审原告）兴和县王相民石材厂。经营者王相民，男，1968年12月26日出生，汉族，住辽宁省建平县哈拉道口镇哈拉道口村4-065号。委托代理人郭永旭，辽宁翰林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区兴和县人民政府。法定代表人常达伟，县长。出庭应诉行政机关负责人赵光，副县长。委托代理人任学文，男，1979年8月7日出生，汉族，内蒙古自治区兴和县人民政府办公室工作人员，住内蒙古自治区兴和县城关镇。委托代理人贾仲富，内蒙古秉绅律师事务所律师。上诉人兴和县王相民石材厂因诉被上诉人内蒙古自治区兴和县人民政府（以下简称兴和县政府）拆除行为违法及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人兴和县王相民石材厂的委托代理人郭永旭，被上诉人兴和县政府行政机关负责人赵光及委托代理人任学文、贾仲富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院经审理查明，兴和县境内石材资源丰富，该县政府曾为此招商引资。原告兴和县王相民石材厂是受吸引在此经营石材加工、销售的个体户。2018年9月28日，兴和县委召开2018年第9次书记专题会议，就打好污染防治攻坚战，取缔全县石材开采加工企业有关事宜进行专题研究。2018年9月29日，被告兴和县政府作出并发布《兴和县人民政府关于依法取缔全县石材开采加工企业的通告》，通告载明：为切实加强全县生态文明建设，全面推进污染防治攻坚战，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规及上级要求，县人民政府决定对全县范围所有从事石材开采、加工的企业依法取缔，现将有关事宜通知如下：一、目标：彻底关闭所有石材开采、加工企业，全部拆除石材锯房及其它设备设施，逐步修复治理矿山生态，还人民群众一个美好的生态环境。二、范围：全县境内从事石材开采、加工的企业。三、时间：从2018年10月9日起全面开展取缔工作。四、要求：凡在我县范围内从事石材开采、加工的业主，自本通告发布之日起十日内，必须将各自有价值的成品、半成品和原料自行处理，将石材开采、加工设备设施自行拆除，并将加工场地恢复原状，逐步对开采矿山进行植被恢复。逾期不自行处理成品、半成品、原料和拆除设备设施的，视为业主主动放弃，县人民政府将依法予以清理拆除，由此产生的一切后果均由石材开采、加工业主自负。对妨碍执行公务的行为，公安机关将依法严厉打击。原告获知通告后，并未按照通告要求全部自行拆除。被告兴和县政府在未对原告作出并送达书面催告、强制执行决定书的情况下，于2018年10月10日起，组织相关部门对包括原告在内的多家石材厂进行了强制拆除。强制拆除后，2018年11月1日，兴和县政府作出了《兴和县人民政府关于开展全县石材加工点违规建设治理行动的通告》。另，案件审理中，原告兴和县王相民石材厂虽经该院要求但始终未提供其依法进行过建设项目环境影响评价的相关证据材料，未提供其自建车间1处的建设审批手续，未提供其配套水井的取水许可手续，未提供其设备毁损清单或其他相关证据。内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院认为，本案原告诉讼请求确认被告政府对原告企业所实施的强制拆除行为违法，并赔偿给原告造成的经济损失。首先，被告兴和县政府对原告石材厂实施的强制拆除，系按照被告作出的《兴和县人民政府关于依法取缔全县石材开采加工企业的通告》内容实施的行政强制行为。原告虽对上述通告不服，但并未通过法定途径否定该通告的合法性，故原告认为上述通告违法，不能作为被诉强制拆除行为违法的正当理由；其次，被告实施强制拆除行为，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十七条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人逾期仍不履行，且无正当理由的，行政机关应当作出书面强制执行决定，并送达当事人。本案被告兴和县政府组织实施强制拆除前，未按照行政强制法的上述规定，针对兴和县王相民石材厂作出认定其石材厂应当予以拆除的行政决定，亦未作出书面的催告履行通知书和强制执行决定送达原告石材厂，仅以上述通告代替行政决定、催告书和执行决定，显然不符合上述程序规定。因此，对于原告要求确认被告对其实施强制拆除行为违法的诉讼请求，该院依法予以支持。对于原告主张的赔偿请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案原告兴和县王相民石材厂请求判令被告赔偿因强制拆除给其造成的经济损失，包括其投资的石材加工车间1处、配套水井1处、设备投资1处等被损毁的直接损失45万元，具体数额以评估确认为准。但案件审理中，原告并未提出评估申请。在该院提出举证要求后，原告未能举证证明其加工车间、配套水井等建筑物或构筑物、设施经过合法审批手续建设，故其不能证明被告强制拆除上述建筑物或构筑物、设施造成其合法权益的损失。因此，对原告关于车间、水井的赔偿请求，该院不予支持。被告政府认可其对原告石材厂的地上建筑物组织实施了强制拆除，但否认拆除时原告厂内还有机器设备等其他财产，称设备原告已于强拆前自行拆除。原告主张其设备投资1处，共计23万元，但其并未举证证明该主张。作为被取缔的石材厂，原告主张其有设备投资，具有合理性，但其未举证证明其具体投资设备的种类或名称及相应的数量等，也未举证证明其在已经了解《兴和县人民政府关于依法取缔全县石材开采加工企业的通告》内容十余日后被告实施强制拆除时，其厂内有设备留存及留存设备的种类或名称和数量等。故原告关于强制拆除造成其设备损毁的赔偿申请证据不足。虽然被告强制拆除程序违法，但不能因此排除原告对其赔偿主张的初步举证责任。原告对于设备损毁的赔偿请求未尽到最基本的举证责任，应当承担举证不能的法律后果，故对其该赔偿请求因证据不足不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告兴和县政府对原告兴和县王相民石材厂实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告兴和县王相民石材厂的赔偿请求。案件受理费50元，由被告兴和县政府负担。上诉人兴和县王相民石材厂上诉称，上诉人是兴和县政府招商引资前来投资经营的合法经营企业。上诉人拥有正常生产经营所需的厂房、水井、设备等设施。被上诉人在实施强制措施行为时没有告知上诉人，将上诉人的厂房、设备及企业账目等所有资料全部摧毁，导致上诉人不能提供赔偿的资料和证据。且上诉人未依据《中华人民共和国行政强制法》相关规定制作现场笔录。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据该规定，本案赔偿损失的举证责任应由被上诉人承担，而不是上诉人。一审法院认为上诉人未能举证证明加工车间、配套水井等建筑物或构筑物、设施经过合法审批手续建设，故不能证明被上诉人强制拆除上述建筑物或构筑物、设施造成其合法权益的损失，不予支持上诉人的赔偿请求是明显错误的。综上，请求撤销一审判决第二项，判令被上诉人赔偿上诉人的经济损失；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人兴和县政府答辩称，被上诉人实施的具体行政行为是贯彻落实国家污染防治政策，在履行了基本义务的情况下对上诉人的违法行为进行治理，仅在程序上有一定的瑕疵。其次，上诉人环保资质不达标，建设项目未取得相应的审批手续，被上诉人实施的具体行政行为实体上不存在侵犯上诉人合法利益的情形。且上诉人不能证明其购买了何种设备，支付了多少费用，是否损坏等。基于此，一审法院判决驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求是正确的。二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：一、被诉拆除行为的合法性；二、兴和县政府是否应当承担赔偿责任。一、关于被诉拆除行为的合法性问题。为规范行政机关依法实施行政强制行为，维护公共利益和社会秩序，保护公民合法权益，《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施行政强制行为的程序、步骤、方法进行了明确规定。首先，行政机关实施强制执行行为，应当依法作出行政决定，当事人在行政决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关依法实施强制执行。其次，行政机关在作出强制执行决定前，应当先催告当事人限期履行义务，当事人收到催告书后有权陈述和申辩。第三，经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，兴和县政府根据环境治理的要求，依据国家政策对属地石材企业开展清理整顿，但在具体清理整顿过程中应当依法履行行政强制法规定的必经程序。兴和县政府未能提供证据证明其在拆除案涉石材厂时，按照行政强制法的规定履行了法定程序，仅以通告代替行政决定、催告和强制执行决定，不符合行政强制法相关规定，故原审判决确认被诉拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、关于兴和县政府是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告举证困难的，被告应当承担必要的举证责任。”本案中，在上诉人提供的部分照片及视频资料初步证实兴和县政府对案涉石材厂实施强制拆除行为，同时其主张的与生产经营相关的财产项目符合生产、生活经验的情况下，被上诉人兴和县政府实施拆除行为前未经调查认定、清点造册、未进行公证、录像，其提出的未造成上诉人财产损失的主张不能成立，应当承担举证不能的法律后果。被上诉人兴和县政府应当承担赔偿责任。在当事人双方均未对案涉财产损失提供有效证据，人民法院难以根据现有证据对案涉石材厂的损失作出直接判决的情况下，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，充分发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济预留空间，案涉赔偿问题应由行政机关组织对损毁财物评估鉴定，积极达成和解协议或依法作出赔偿决定。兴和县政府可以根据上诉人经营的实际情况及拆除现场情况，酌情确定赔偿数额。对兴和县政府答辩意见提出的案涉石材厂环保资质不达标以及是否存在违建的问题，建议有权机关可以依法行使相应行政职权，予以解决。原审判决未考虑案涉石材厂因政府招商引资政策所具有的信赖利益、被上诉人实施的违法拆除行为与上诉人厂房、车间、设备等相关利益损失的因果关系，以证据不足为由驳回案涉石材厂赔偿请求，属于认定事实不清，适用法律不当。另，在本次庭审中，兴和县政府的行政机关负责人赵光出庭应诉，积极履行职责，体现了政府依法行政的积极态度、维护法律权威的认识和为民负责的精神，应予肯定和鼓励。综上，原审法院判决第一项认定的基本事实清楚，确认被诉拆除行为违法判项正确，本院予以维持。原审判决第二项应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初67号行政判决第一项，即确认内蒙古自治区兴和县人民政府对兴和县王相民石材厂实施的强制拆除行为违法；二、撤销内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初67号行政判决第二项，即驳回兴和县王相民石材厂的赔偿请求；三、责令内蒙古自治区兴和县人民政府在本判决生效之日起六十日内对兴和县王相民石材厂因其强制拆除行为造成的损失作出赔偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人内蒙古自治区兴和县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  那 澜审 判 员  任慧卿审 判 员  米继红审 判 员  侯晓静审 判 员  李 庆审 判 员  博 赫审 判 员  包鸣飞二〇二〇年八月二十五日法官助理  王保保法官助理  张 硕书 记 员  关 荇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；