陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终500号上诉人（原审被告）：西安市阎良区人民政府。住所地：陕西省西安市阎良区。法定代表人：苟继东，该区区长。委托诉讼代理人：陈永安，该区副区长。委托诉讼代理人：许志刚，陕西荆山塬律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市阎良区凤凰路街道办事处。住所地：陕西省西安市阎良区。法定代表人：丁拓，该办事处主任。委托诉讼代理人：李正强，街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：许志刚，陕西荆山律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市阎良区城市管理和综合行政执行局。住所地：陕西省西安市阎良区。法定代表人：冯新安，该局局长。出庭负王贡献，责人：，该局副局长。委托诉讼代理人：黄猛，西安市阎良区148法律服务所。被上诉人（原审原告）：王建军，男，1969年11月9日出生，汉族，住陕西省西安市阎良区。委托诉讼代理人：赵阿媛，北京梵清律师事务所律师。上诉人西安市阎良区人民政府（以下简称阎良区政府）、西安市阎良区凤凰路街道办事处（以下简称凤凰街办）、西安市阎良区城市管理综合行政执法局（以下简称阎良执法局）因被上诉人王建军诉其行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初503号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。上诉人阎良区政府委托诉讼代理人陈永安、许志刚，上诉人凤凰街办委托诉讼代理人许志刚、李正强，上诉人阎良执法局副局长王贡献、委托诉讼代理人黄猛，被上诉人王建军及其委托诉讼代理人赵阿媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:2019年3月12日，阎良区政府发布《西安市阎良区XX街道新XX村XX组拆迁补偿安置实施方案》及《关于XX街道新XX村XX组棚户改造项目拆迁工作的通告》。王建军自有房屋在XX街道新XX村XX组拆迁范围内。2019年5月13日，西安市规划局阎良分局，向阎良执法局作出《关于安芦村王建军违法建筑认定意见的函》（市规阎函认字[2019]21号），认定：王建军位于阎良区XX路XX村，西飞运输科修理厂北侧土地上修建的建筑物，地上2层，砖混结构建筑面积约500㎡，未向我局申请办理过用地及规划许可手续，属违法建设。2019年5月14日，阎良区执法局对王建军涉嫌违法建筑案受理。经立案呈报、现场勘验，作出《责令停止行政违法行为通知书》，向王建军送达。2019年5月16日，阎良执法局作出《行政处罚预先告知书》（西城管执告字阎02[2019]第007号），告知王建军自行拆除经西安市规划局阎良分局认定的违法建设，并邮寄送达。2019年5月21日，阎良区执法局作出《行政处罚决定书》（西城管执罚字阎02[2019]第007号），责令王建军在1日内自行拆除经西安市规划局阎良分局认定的违法建筑。2019年5月21日，阎良区执法局作出《限期拆除通知书》（西城管执拆字阎02[2019]第007号），限王建军收到本通知书之日起5日内自行拆除其在安芦村的违法建筑。2019年5月27日，阎良区执法局向王建军发出《催告通知书》（西城管强催告字阎02[2019]第007号），限王建军2019年5月29日主动履行《行政处罚决定书》内容。2019年5月29日，阎良区执法局作出《行政强制拆除公告》，再次限王建军3日内自动拆除违法建筑；并告知，逾期不履行拆除义务，“本机关将依法强制拆除”。2019年5月31日，阎良执法局作出《限期拆除决定》，决定2019年6月1日对王建军涉案违法建筑组织强制拆除。2019年6月1日，以阎良区执法局为“执法主体”，以凤凰街办为“实施主体”，对王建军房屋实施强制拆除。王建军不服该强拆行为，遂将三被告诉至法院，请求：1.确认三被告于2019年6月1日强制拆除原告房屋违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原审判决认为：本案是发生在棚户改造项目房屋征收拆迁过程中的强制拆除房屋的行政事实行为。根据《西安市阎良区XX街道新XX村XX组拆迁安置实施方案》第二条规定，(阎良区XX街道新XX村XX组)拆迁人为阎良区政府。第四条第二款规定，组织实施单位拆迁补偿安置工作由凤凰街办负责，区级相关部门配合，成立安芦组拆迁指挥部，具体组织实施本次拆迁安置工作。作为涉案棚户改造项目房屋征收拆迁工作中的“拆迁人”的阎良区政府及“组织实施单位”的凤凰街办，对项目房屋征收拆迁范围内强制拆除房屋行为应当承担责任；被告阎良区政府、凤凰街办各自辩称自己非本案适格被告的观点不予支持。由于农村发展程度及行政管理的实际情况，农村集体土地上房屋普遍存在房屋缺乏相应建设手续的情形。本案原告王建军房屋当属此类。阎良区政府在王建军尚未签订安置补偿协议的情况下，不依照法定的组织实施程序，径行组织相关部门将王建军房屋认定为违法建设并组织实施强制拆除，执法目的并非对农村土地的管理，而是为避开法定的组织实施程序，加快拆迁进程，其认定王建军房屋为违法建筑并进行行政处罚的行为，不能作为其组织实施强制拆除行为合法的依据。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。即使认定王建军房屋为违法建筑，亦应遵守法定程序实施强制拆除。阎良执法局2019年5月21日作出《行政处罚决定书》（西城管执罚字阎02[2019]第007号），责令王建军在1日内自行拆除经西安市规划局阎良分局认定的违法建筑，在法定提起行政诉讼及行政复议期限尚未届满的2019年6月1日，阎良执法局即组织对王建军房屋的强制拆除行为，构成程序违法。综上，三被告对王建军涉案房屋实施强制拆除，事实依据缺乏，程序违法，依法应予撤销。但该行政事实行为已经实施完毕，不具可撤销内容；原告王建军诉讼请求确认违法，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告阎良区政府、凤凰街办、阎良执法局2019年6月1日强制拆除王建军位于阎良区XX路XX村，西飞运输科修理厂北侧土地上修建的建筑物房屋行为违法。案件受理费50元，阎良区政府、凤凰街办、阎良执法局共同承担。上诉人阎良区政府上诉称：（一）被上诉人位于西安市阎良区XX街XX组XX号的建筑物为违法建筑的决定非上诉人作出，具体强拆行为也非上诉人具体实施。原审判决以强拆行为发生在棚户区改造项目房屋征收拆迁过程中为由，推定上诉人系本案适格被告，证据不足，属认定事实错误。（二）案涉建筑物未经规划许可、建设用地许可，且被上诉在建房时并非西安市阎良区XX街XX组集体经济组织成员，不具有申请农村宅基地的资格。原审法院认为行政处罚决定不能作为其组织实施强拆行为合法的依据，亦属认定事实错误。（三）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条明确规定，行政诉讼和行政复议期间，具体行政行为不停止执行，同时规定了可以停止执行的几种情形。本案中，王建军房屋被强拆不符合上述法律规定可以停止执行的情形，且上诉人在执法过程中并不存在程序违法的问题。请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人凤凰街办的上诉理由及请求与阎良区政府一致。上诉人阎良执法局上诉称：（一）本案系拆除被上诉人王建军违法占地引起的纠纷，原审推定“本案是发生在棚户改造项目房屋征收拆迁过程中的强制拆除房屋的行政事实行为”错误。（二）原审认定拆除程序违法错误。请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王建军答辩称：(一) 阎良区政府发布《西安市阎良区XX街道新XX村XX组拆迁补偿安置实施方案》XX村XX组集体土地和房屋拆迁人阎良区政府。阎良区政府在没有强制拆除职权也没有申请人民法院强制执行的情况下对被上诉人的房屋实施强拆行为违法。根据阎良执法局提供的《违法建筑拆除行动方案》，载明，拆除行为执法主体为阎良执法局，组织实施单位为凤凰街办。上述证据与其提供的强拆现场视频和照片相互印证，三上诉人均实际参与了强拆行为，均是本案的适格被告。（二）涉案房屋处于拆迁范围内，拆除行为发生在征收过程中，该事实并非原审法院推定的事实。（三）三上诉人实施拆除行为程序违法是不争的事实，也是上诉人自认的事实。而且，上诉人依据的《行政处罚决定书》已被人民法院撤销，三上诉人应当承担责任。（四）原审法院适用《中华人民共和国行政强制法》的有关规定正确。综上，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：2019年3月12日，阎良区政府发布的《关于XX街道新XX村XX组棚户改造项目拆迁工作的通告》中载明：拆迁期限自通告发布之日起至2019年6月30日。西安市阎良区XX街道新XX村XX组棚户改造项目部公示的XX户XX组宅基地名单中，其中包含涉案王建军的宅基地。另查明，2019年6月18日，王建军将阎良执法局诉至西安铁路运输法院，请求撤销阎良执法局作出的西城管执罚字阎02（2019）第007号《行政处罚决定书》。西安铁路运输法院于2019年9月23日作出（2019）陕7102行初2376号行政判决，撤销了阎良执法局于2019年5月21日作出的西城管执罚字阎02（2019）第007号《行政处罚决定书》。阎良执法局不服，提起上诉。西安铁路运输中级法院于2020年3月30日作出（2020）陕71行终143号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院二审查明的其余事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点：（一）三上诉人是否是本案的适格被告；（二）被诉强拆行为是否合法。关于本案被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。本案中，被上诉人王建军的房屋被强制拆除，虽然阎良执法局承认是其所为，但在阎良区XX街道新XX村XX组XX户改造前，被上诉人及其家人已经在涉案房屋中生活居住多年，从未有政府职能部门认定涉案房屋为违法建筑，且被诉强拆行为发生在棚户改造项目房屋征收拆迁过程中。故原审法院根据《西安市阎良区XX街道新XX村XX组拆迁安置实施方案》的相关规定，推定涉案棚户改造项目房屋征收拆迁工作中的“拆迁人”阎良区政府及“组织实施单位”凤凰街办，对项目房屋征收拆迁范围内强制拆除房屋行为共同承担责任并无不当。原审判决认定阎良区政府、凤凰街办和阎良执法局为本案的适格被告正确。上诉人阎良区政府、凤凰街办上诉称其未组织实施强拆行为的理由，以及上诉人阎良执法局所称原审推定被告错误的理由均不能成立，本院不予支持。关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，在复议、诉讼法定期限届满前，行政机关不得实施强制拆除行为。本案中，上诉人阎良执法局2019年5月21日作出《行政处罚决定书》，责令被上诉人王建军在1日内自行拆除其违法建筑，并告知王建军如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起60日内向西安市城市管理和综合执法局或者向阎良区政府申请复议，也可在6个月内直接向人民法院起诉。但三上诉人在被上诉人法定提起行政诉讼及行政复议期限尚未届满的情况下，即组织人员对王建军的涉案房屋实施强制拆除，程序违法。另，被诉行政行为的执法依据《行政处罚决定书》，已于2020年3月30日被西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终143号行政判决予以撤销。本案上诉人阎良区政府在棚户区改造期间，为了加快拆迁进程，借拆违之名，行某某之实，其执法目的并非是对农村土地的管理行为。且三上诉人亦未向法庭提交被诉强拆行为合法的相关证据。故原审法院确认三上诉人强制拆除王建军案涉房屋的行为违法正确，依法应予维持。综上，上诉人阎良区政府、凤凰街办、阎良执法局的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元 ，由上诉人西安市阎良区人民政府、西安市阎良区凤凰路街道办事处、西安市阎良区城市管理和综合行政执法局共同承担。本判决为终审判决。审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二〇年八月五日  书  记  员    刘 婉 楠 1