呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行终75号上诉人（原审原告）：内蒙古山路能源集团有限责任公司，住所地内蒙古自治区包头市土右旗沟门镇纳太村西。法定代表人：倪明镜，该公司董事长。委托诉讼代理人：胡泊，内蒙古陀力律师事务所律师。委托诉讼代理人：温姝月，内蒙古陀力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：呼和浩特市财政局，住所地呼和浩特市赛罕区大学东路18号。负责人：赵英杰，该局局长。委托诉讼代理人：柴江，北京大成（内蒙古）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李思尧，该局条法税政科科员。上诉人内蒙古山路能源集团有限责任公司（以下简称内蒙山路能源公司）因与呼和浩特市财政局（以下简称呼市财政局）撤销行政决定一案，不服呼和浩特市赛罕区人民法院作出的（2019）内0105行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人内蒙山路能源公司的委托诉讼代理人胡泊，被上诉人呼市财政局的委托诉讼代理人李思尧、柴江均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年12月1日，内蒙古自治区财政厅内财工[2011]2084号关于下达2011年金太阳示范工程财政补贴资金的通知，该通知下达金太阳示范工程财政补助资金6300万元，要求呼市财政局根据项目建设进度、自筹资金投入情况按比例将金太阳示范工程财政补助资金直接拨给项目业主单位，即内蒙山路能源公司，项目名称为内蒙古山路能源光伏发电示范项目。该通知要求确保项目在2012年6月30日前建成投运。2013年5月31日，内蒙古自治区财政厅根据财政部财建[2013]117号关于清算金太阳示范工程财政补助金的通知，作出内财工[2013]595号关于进一步做好金太阳示范项目建设和资金清算工作的紧急通知，该通知内容如下：“…二、2009-2011年示范项目未在规定期限内完工的，取消示范并收回预拨资金。三、2009-2010年示范项目在规定期完工但未及时办理竣工验收、决算，或未并网发电的，收回预拨资金。其中：（一）…虽已完工但在2012年6月30日前未完成竣工验收和决算等程序，或于2013年6月30日仍未并网运行发电的项目，取消示范资格…五、示范资格取消如继续实施，可按国家有关规定享受分布式光伏发电度电补贴政策…附2009-2010年示范项目验收情况…内蒙古山路能源金太阳示范项目批复时间为2011年，应建成时间为2013年6月30日，已预拨补助资金为6300万元，鉴衡认证中心认证验收结论为尚未验收，备注为务必于2013年6月30日前并网运行发电…”。2014年7月22日，内蒙古自治区财政厅内财工[2014]982号关于清算2009-2011年金太阳示范工程项目财政补助资金的通知，该通知中要求对内蒙古山路能源光伏发电示范项目进行核实取消示范资格项目的具体情况。2014年7月22日，内蒙山路能源公司向呼市财政局出具关于内蒙古山路能源集团有限责任公司10MWp金太阳光伏发电示范项目财政补贴退款的申请，载明：“内蒙古山路能源集团有限责任公司10MWp金太阳光伏发电示范项目已享受财政补贴资金6300万元。现将不参与清算财政资金，主动申请将财政补贴资金6300万元返还”。2014年10月11日，内蒙古自治区财政厅内财工[2014]1550号关于预拨及清算金太阳示范工程财政补助资金的通知，该通知内容如下：“…清算扣回2011年金太阳示范工程财政补助资金6300万元，具体项目为内蒙古山路能源光伏发电示范项目，金额为6300万元，项目单位为内蒙古山路能源集团有限责任公司…一、…清算扣回的内蒙古山路能源光伏发电示范项目财政补助资金由两级财政通过年终结算全额扣回…”。2014年12月5日，内蒙山路能源公司向呼市财政局出具内山路[2014]44号关于10MWp金太阳工程资金归还计划，承诺采取2-3年分批分期按季归还，每季度还600万元。2015年10月15日，呼和浩特市财政局呼财工[2015]17号关于催缴2011年预拨金太阳示范工程项目财政补助资金的通知，内容为：“内蒙古山路能源集团有限责任公司…你公司应退回财政补助资金6300万元，采取按季归还方式，每季度应退还600万元财政补助资金。但截止目前，你公司未按归还计划执行，仅退回财政补助资金500万元，尚有5800万元财政补助资金未退还。鉴于上述情况，现正式通知你公司，按照归还计划将2015年四个季度应退回的2400万元金太阳示范工程项目预拨资金，于2015年11月30日前，退回我局…”。2016年4月29日，呼市财政局向内蒙山路能源公司送达《律师函》，载明截止2016年4月8日，内蒙山路能源公司仍未按要求退回补助资金。2017年7月25日，呼市财政局作出呼财法告[2017]2号关于收回内蒙古山路能源集团有限责任公司金太阳示范工程财政不足资金告知书，详细阐述了案涉资金发放及需要收回的经过，并告知：“我局拟作出收回你公司2011年金太阳示范工程财政补助资金剩余款项5800万元的决定。若你公司对我局拟作出的收回决定有异议，可在本告知书送达之日起五日内向我局提出陈述、申辩。你公司可以要求听证，若你公司要求听证，自收到本告知书之日起五日内书面向我局提出，逾期不提出的，视为放弃听证权利”。2017年8月3日，呼市财政局将上述告知书送达内蒙山路能源公司，送达人员两人，内蒙山路能源公司签收。2017年8月11，呼市财政局作出呼财法决[2017]2号关于收回内蒙古山路能源集团有限责任公司金太阳示范工程财政补助资金的决定，内容为：“…你单位在规定期限内未要求陈述申辩也未申请听证…根据《财政部关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》（财建[2013]117号）《内蒙古自治区财政厅关于清算2009-2011年金太阳示范工程项目财政补助资金的通知》（内财工[2014]982号），我局决定收回你公司2011年金太阳示范工程财政补助资金剩余款项5800万元。请你公司在收到本决定之日起30日内，将5800万元退回…若你公司对我局作出的收回决定不服，可在决定送达之日起六十日内向内蒙古自治区财政厅或呼和浩特市人民政府申请行政复议；也可以在决定送达之日起六个月内直接向呼和浩特市赛罕区人民法院提起行政诉讼”。2017年8月17日，呼市财政局将上述决定送达内蒙山路能源公司，送达人员两人，内蒙山路能源公司签收。另查明，2009年，《金太阳示范项目管理暂行办法》第十九条规定了项目单位没有按照要求完成项目建设任务等相关情形的，追回国家补助资金，取消项目单位建设该示范的项目和今后申请该项目的示范项目资格。2009年，《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》第十二条规定了省级财政、科技、能源部分负责组织对财政补助资金申请报告进行审查汇总。原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，呼市财政局就金太阳光伏发电站示范工程与内蒙山路能源公司达成一致，呼市财政局向内蒙山路能源公司发放财政补助资金，内蒙山路能源公司按照《内蒙古电力集团有限责任公司关于印发内蒙古山路能源集团有限责任公司土左旗10MWP金太阳光伏发电站项目接入系统设计评审意见的通知》的要求进行具体建设，并在规定的时间内（2013年6月30日前）完成该项目的验收。双方应当按照双方协商的结果行使权利并履行义务，后因内蒙山路能源公司未能在该截至时间前完成该项目，内蒙古自治区财政厅于2014年7月22日做出内财工[2014]982号《关于清算2009-2011年金太阳示范工程项目财政补助资金的通知》，要求对内蒙古山路能源光伏发电示范项目进行核实取消示范资格的具体情况。而内蒙山路能源公司于同日向呼市财政局出具了针对该项目财政补贴退款的申请，表示主动申请将财政补贴资金6300万元返还，内蒙山路能源公司的该行为应当视为其对于自身未能如约履行其义务的事实予以认可，并且同意解除其于呼市财政局之间形成的行政协议，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，原被告之间的行政协议达到约定解除的条件，内蒙山路能源公司应将其取得的财政补贴资金6300万元予以返还，呼市财政局作出的呼财法决[2017]2号《关于收回内蒙古山路能源集团有限责任公司金太阳示范工程财政补助资金的决定》并无不当，内蒙山路能源公司的诉讼请求无事实与法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回内蒙古山路能源集团有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由内蒙古山路能源集团有限责任公司负担。内蒙山路能源公司上诉请求：1、撤销呼和浩特巿赛罕区人民法院（2019）内0105行初24号行政判决书；2、撤销被上诉人作出的呼财法决[2017]2号关于收回山路集团公司金太阳示范工程财政补助资金的决定。事实与理由:一、上诉人已经履行了行政协议中约定的全部义务，未能及时并网系电网企业未能提供并网发电条件导致，解除合同的条件未成就。1、上诉人已经履行全部义务，被上诉人无权解除该行政协议。2017年8月11日，被上诉人作出呼财法决[2017]2号关于《关于收回内蒙古山路能源集团有限责任公司金太阳示范工程财政补助资金的决定》，以上诉人未于2013年6月30日前并网运行发电为由，要求退回金太阳示范工程财政补助资金5800万元。但在《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》第五条财政补助资金支持的项目条件中，并没有要求2013年6月30日前并网运行发电，同时《金太阳示范项目管理暂行办法》国能新能[2011]109号第十九条对项目单位违规责任进行罗列，其中也并未包括“未按时并网发电”一项。此外，案涉项目已经过北京鉴衡认证中心检验，符合相关技术规范要求。因此，上诉人已经按照与被上诉人双方协商一致的结果履行全部义务，被上诉人单方增设上诉人的义务，要求上诉人于2013年6月30日前并网发电，与部门规章发生冲突，其行为超越部门规章规定的范围。上诉人已经全部履行了约定的义务,行政协议约定的解除条件并未成就，且上诉人并未明确表示同意解除协议，双方就解除行政协议未达成一致，被上诉人无权解除该协议。2、一审判决没有对基本事实进行认定。内财工（2013）803号《内蒙古自治区财政厅关于2009-2011年金太阳示范工程项目资金清算的请示》中载明，案涉项目设备已安装完成，竣工验收、竣工财务决算已完成，通过鉴衡认证中心检验，案涉项目已经具备了并网运行发电的条件，由于当地电网公司没能积极提供并网发电条件，地方政府也未能建立协调机制等原因，案涉项目未能及时并网。《金太阳示范项目管理暂行办法》国能新能[2011]109号第十一条明确规定：“地方政府应建立支持项目建设的协调机制，协助落实项目建设条件，及时解决项目实施中出现的问题，为项目实施创造良好的环境，保证完成国家确认的建设任务。”《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》财建[2009]397号第八条规定：“各地电网企业应积极支持并网光伏发电项目建设，提供并网条件。”因此，案涉项目未按时并网并非上诉人原因，而是相关部门未能及时提供并网条件所导致，一审判决并未对涉案项目未能并网发电的原因进行认定，造成判决结果缺乏事实依据。二、从法理和情理重新审视本案。2019年10月31日，在十九届四中全会公报上，中央继续提出“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，加快完善社会主义市场经济体制”。上诉人通过十六年来的依法经营、艰苦奋斗，逐步发展成为光伏产业领域具有一定技术实力和知名度的地方龙头企业，当年成功申请“金太阳示范项目”就是佐证，可以说对自治区经济发展和国家节能减排和环保工作作出了一定的贡献。然而，新能源产业不仅技术门槛较高，更重要的是前期建设投入巨大，事实上，民营企业从事新能源产业本就离不开国家和政府的扶持补贴。本案中的金太阳示范项目，上诉人按照1比1配套自有资金，按照自有资金与补贴资金合计金额规模进行前期建设投入，但是项目建设完成后，财政补贴非因建设方因素而被突然撤回，不仅不合法，也不合理，给上诉人造成巨大资金压力，对上诉人的正常经营也造成了重大影响。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，通过司法的力量鼓励和支持民营企业继续为新能源产业发展以及地方经济作出贡献。呼市财政局辩称，一审判决认定事实清楚、证据确凿、程序合法。上诉人提出的上诉理由依法不能成立。第一，关于在上诉状中提到的财政部文件要求上诉人于2013年6月30日前并网发电与部门规章发生冲突的问题，按照财政部财建[2013]117号文件的要求，2011年批复的示范项目在2013年的6月30日前仍未并网发电的取消其示范资格，完全符合财政部金太阳示范项目办法第十九条建设单位未按要求完成建设任务的相关规定，因此，财政部的上述文件与暂行办法的规定并不存在冲突，该文件也没有对上诉人的义务增设负担。第二，关于上诉状中认为约定解除的条件尚未成就的问题。2014年的7月22日，自治区财政厅向被上诉人下发了《关于清算2009-2011年金太阳示范工程财政补助资金的通知》，要求被上诉人对于上诉人示范资格项目的具体情况进行核实，并办理资金清算，上诉人在得知此事后，于同日向被上诉人呼市财政局递交了《关于补贴退款的申请》，同意全额退还补贴6300万元。2014年的12月5日，上诉人还向被上诉人出具了具体的归还资金的计划。在资金归还计划当中明确载明：鉴于财政部发文取消我公司金太阳光伏发电示范项目，我公司服从上级安排决定积极配合上级财政部门，同时作出采取2到3年分期还款的计划。以上材料可以证明，对于取消上诉人示范项目的资格，上诉人在得知此事之后，是完全同意的。双方对于解除行政协议的意愿已经达成一致意见，约定解除的条件已经成就。第三，关于上诉人在上诉状当中提到的一审判决没有对于涉案项目没有并网发电的原因进行认定的问题。双方约定解除是双方意思自治的一种结果。只要不违反法律、行政法规的强制性规定，一审法院可以不进行审查。况且上诉人在退款申请、还款计划中明确表态，同意上级机关取消其示范资格，即对于上级机关财政部门取消其示范资格，上诉人用书面方式明确表示认可，也就是同意双方解除，上诉理由是不能成立的。第四，上诉状中认为财政部门突然撤回了财政补贴是对上诉人正常经营产生了影响。对此，解除协议收回财政补贴是一种双方合意的结果，并不存在一方强行撤回。而且上诉人要求同意撤回6300万元，但是时至今日只撤回500万元，还有5800万元。从2014年到现在有长达六年之久，上诉人这种攫取国家资金的行为非但对其生产经营没有造成损失，反而借此机会获取了大量的非法利益。二审经审理查明的事实与原审法院查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：2017年8月11日，呼市财政局作出的呼财法决［2017］2号《关于收回内蒙古山路能源集团有限责任公司金太阳示范工程财政补助资金的决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2011年12月1日，内蒙古自治区财政厅作出内财工[2011]2084号《内蒙古自治区财政厅关于下达2011年金太阳示范工程财政补贴资金的通知》，该通知要求呼市财政局根据项目建设进度、自筹资金投入情况按比例将金太阳示范工程财政补助资金直接拨给内蒙山路能源公司，项目名称为内蒙古山路能源光伏发电示范项目，财政补助资金6300万元，该通知要求确保项目在2012年6月30日前建成投运。后呼市财政局向内蒙山路能源公司发放财政补助资金，内蒙山路能源公司按照《内蒙古电力集团有限责任公司关于印发内蒙古山路能源集团有限责任公司土左旗10MWP金太阳光伏发电站项目接入系统设计评审意见的通知》的要求进行具体建设。2013年5月31日，内蒙古自治区财政厅根据财政部财建[2013]117号《财政部关于清算金太阳示范工程财政补助金的通知》，作出内财工[2013]595号《内蒙古自治区关于进一步做好金太阳示范项目建设和资金清算工作的紧急通知》，该通知载明：2009-2011年示范项目在规定期完工但未及时办理竣工验收、决算,或未并网发电的,收回预拨资金。内蒙山路能源公司承建的内蒙古山路能源金太阳示范项目批复时间为2011年，应建成时间为2013年6月30日，已预拨补助资金为6300万元，鉴衡认证中心认证验收结论为尚未验收，备注为务必于2013年6月30日前并网运行发电。然内蒙山路能源公司未能在规定的2013年6月30日前完成该项目并网发电。2014年7月22日，内蒙古自治区财政厅作出内财工[2014]982号《内蒙古自治区关于清算2009-2011年金太阳示范工程项目财政补助资金的通知》，同日，内蒙山路能源公司向呼市财政局提交申请，申请主动返还财政补贴资金6300万元。2014年12月5日，内蒙山路能源公司向呼市财政局出具资金归还计划，承诺还款期限。以上的事实表明，解除协议是上诉人与被上诉人通过合意解除，只需双方达成一致且不损害国家利益和社会公共利益即可。一审庭审上诉人认可已经归还500万元，尚欠5800万元。呼市财政局依据以上事实对内蒙山路能源公司进行催缴，内蒙山路能源公司仍未履行归还义务后作出案涉决定，认定事实清楚，程序合法，并无不当。内蒙山路能源公司上诉主张工程项目已经完工未并网发电是由于非上诉人的原因导致，但未提交充分证据予以证明，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人内蒙古山路能源集团有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 徐金平审判员 于晓华审判员 王静宇二〇二〇年八月三日（法官助理 卢晓瑛书记员 李学婷