江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终258号 上诉人（原审原告）左大美，女，1966年3月24日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人左大莲（系左大美妹妹），女，1967年10月30日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区市场监督管理局，住所地南通市港闸区江海大道和丰大厦B座。 法定代表人朱桂泉，局长。 应诉负责人陈明，副局长。 委托代理人魏卫，南通市港闸区市场监督管理局工作人员。 委托代理人高友林，江苏山水律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区人民政府，住所地南通市城港路58号。 法定代表人曹金海，区长。 委托代理人徐乐一，南通市港闸区司法局工作人员。 委托代理人季春茹，南通市港闸区司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）南通市港闸区金盛木业经营部，住所地南通市濠西路288号（华都商业广场5号楼112-114室）。 经营者窦金菊，女，1973年11月1日生，××族，住南通市通州区。 上诉人左大美因要求确认不履行法定职责违法及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1261号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，南通市港闸区金盛木业经营部（以下简称金盛木业）系个体工商户，经营者为窦金菊，主要经营木地板、装饰装潢材料批发、零售。2018年3月，左大美在金盛木业订制木门10扇，共计45000元。木门安装后，左大美认为室内空气气味刺鼻，故委托南通市产品质量监督检验所检测室内空气，检测日期为2018年10月26日至2018年11月2日，检验检测结果中总挥发性有机物超出技术要求。2019年5月21日，左大美向南通市港闸区市场监督管理局（以下简称港闸市监局）邮寄《依法行政申请书》，要求港闸市监局对金盛木业予以处罚，并将处罚结果书面告知左大美。港闸市监局于2019年5月22日收到申请书后对该案进行了登记。2019年6月3日，港闸市监局组织左大美和金盛木业就木门检测事项进行协商，签订协议书，就木门检测相关事宜初步达成一致，确定了送检项目重点为甲醛释放量、总挥发性有机物、苯、甲苯、二甲苯。因认为需要进一步核实木门的质量情况，港闸市监局于2019年6月12日决定延期立案。2019年7月1日，港闸市监局工作人员致电左大美，邀请其参加情况说明会，针对6月3日所签订的协议书中送检项目进一步商榷，左大美表示拒绝。2019年7月3日，港闸市监局对该案进行了立案。2019年7月26日，港闸市监局对窦金菊进行询问调查，向其了解金盛木业涉嫌销售不合格木门一事，窦金菊向港闸市监局提交了木门生产厂家中山市花果山木制品有限公司出具的说明、木门检验报告、简木经销授权书、汇富花园××幢××木门报价表等材料。 2019年9月3日，左大美以港闸市监局行政不作为为由向南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）申请复议，港闸区政府于2019年9月4日受理了左大美的复议申请并于同日向港闸市监局邮寄了《行政复议答复通知书》，港闸市监局于2019年9月12日作出《行政复议答复书》，主要内容为该案由于案情复杂，仍在调查中。 2019年9月17日，港闸市监局工作人员致电左大美，向其确认木门检测项目相关事宜，左大美坚持按照6月3日协议书上载明的检测项目检测，拒绝商讨。2019年9月30日，港闸市监局向左大美发出《木门检验检测依据和配合事项书面告知函》，告知其所购木门的检验检测依据，根据《中华人民共和国标准化法》的规定，应为国家强制性标准和生产企业的生产执行标准。最终检验检测依据将以法定承检机构的确认标准执行。若其同意港闸市监局依法实施木门质量检验，于2019年10月16日前联系港闸市监局，若其未及时联系港闸市监局或不予配合，港闸市监局将终止案件调查。同日，港闸市监局经负责人同意将该案的办案期限延长了三十日。2019年10月17日，因金盛木业销售的商品无质量合格检验证明，港闸市监局作出港市监责改字〔2019〕194号《责令改正通知书》并向金盛木业进行了送达。2019年10月21日，港闸市监局前往中山市，向中山市市场监督管理局发出港市监案协字〔2019〕194号《案件协助调查函》，请求其协助调查相关问题。同日，港闸市监局对木门的生产厂家中山市花果山木制品有限公司进行现场检查，并制作现场检查笔录。因左大美一直未配合涉案木门检测工作，致使无法判断涉案木门的质量状况，港闸市监局于2019年10月23日作出不给予金盛木业行政处罚的决定，并于同日将案件调查处理结果邮寄给左大美。左大美不服申请行政复议，2019年10月29日，港闸区政府作出〔2019〕港行复第17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定），决定驳回左大美的复议申请。左大美仍不服提起诉讼，请求法院判决确认港闸市监局行政不作为违法，撤销港闸区政府作出的17号复议决定。 一审法院认为，关于港闸市监局是否存在不履行法定职责的问题。首先，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。第五十七条规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，左大美于2019年5月21日向港闸市监局邮寄履职申请，港闸市监局于6月12日决定延期立案，于7月3日立案，于7月26日对窦金菊进行调查，后左大美于9月3日向港闸区政府申请复议，港闸市监局于2019年9月30日将该案的办案期限延长三十日并于2019年10月23日作出不予处罚的决定。港闸市监局的办理期限在法律规定的范围内，至左大美申请行政复议,该案仍在办理中,尚不具备向左大美反馈办理结果的条件,后港闸市监局在港闸区政府受理左大美的复议申请后，继续进行该案的调查处理并不违反前述的规定。其次，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十九条规定，为查明案情，需要对案件中专门事项进行检测、检验、检疫、鉴定的，市场监督管理部门应当委托具有法定资质的机构进行；没有法定资质机构的，可以委托其他具备条件的机构进行。检测、检验、检疫、鉴定结果应当告知当事人。据此可以看出，市场监督管理部门为查明案情决定对案件中专门事项进行检测、检验、检疫、鉴定的，亦需要当事人予以配合。本案中，港闸市监局调查收集了相关证据材料,向相关单位进行协查,基于对案情的判断,认为该案涉及定性等问题,决定对左大美所购木门依据国家强制性标准和生产企业的生产执行标准进行检验检测，并多次告知左大美要求其配合，左大美以明示的方式拒绝配合，由此产生的不利后果应当由左大美自己承担。再次，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条第三项规定，市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。本案中，港闸市监局结合现有的证据，无法认定金盛木业存在违法事实，故作出不予行政处罚的决定，港闸市监局不存在不履行法定职责的问题。 关于港闸区政府所作的行政复议决定程序是否合法的问题。本案中，港闸区政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，被诉复议决定的程序符合法律规定。关于左大美提出港闸区政府采用了港闸市监局在其复议期间获取的证据违法的问题，上述证据系港闸市监局在法定办案期限内作出，且左大美申请复议时仍然在港闸市监局的法定办案期限内，此时港闸区政府本应从程序上驳回左大美的复议申请，但其为了切实妥善解决案件，避免当事人重复提出申请，而对该案进行实体审查后所作复议决定，程序合法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回左大美的诉讼请求。 左大美不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审法院认定港闸市监局不存在不履行法定职责的行为，属于事实不清。对商家未在经营场所显著位置悬挂营业执照的查处、对商家出售“三无”产品的查处、履行支持起诉职责，这些都无需左大美配合，一审法院对港闸市监局上述履职情况并未作出认定。2019年6月3日，港闸市监局参与并起草了包括左大美、金盛木业在内的三方协议，协议被依法确认无效之前都是有效的，左大美不存在明示拒绝配合的情形。2.一审法院遗漏了左大美所举证据，左大美一共提交了7份证据，而一审判决只列明了4份证据。3.根据行政复议法实施条例的规定，港闸市监局履行职责的期限为60日，港闸市监局在法定期限内未履行法定职责，港闸区政府应当确认其违法，港闸市监局在复议程序期间，多次向港闸区政府提交证据，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人港闸市监局辩称，1.从港闸市监局接到左大美举报到作出不予处罚决定，港闸市监局一直依法履行职责，办案期限符合法律规定，左大美于2019年9月3日向港闸区政府申请复议时仍在港闸市监局的办案期限内，港闸市监局调查收集证据的行为是正常的履职行为，并非行政行为结束后在复议阶段再行补充调查取证。2.港闸市监局针对金盛木业销售的商品无质量合格检验证明，已经根据产品质量法作出责令改正，针对左大美提出的未在显著位置悬挂营业执照的举报，港闸市监局也到现场检查，发现现场悬挂了营业执照。港闸市监局要认定金盛木业销售质量不合格产品并对其处罚，必须有证据证明案涉木门不符合国家标准或者企业明示标准，而不是买卖双方约定的标准，案涉木门已经由左大美安装使用，没有左大美的配合就无法送检，港闸市监局两次与左大美沟通，均未获配合，港闸市监局对金盛木业不予处罚并将查处结果告知左大美，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人港闸区政府辩称，港闸市监局在复议期间提交的证据系其在法定办案期限内做出，左大美申请行政复议时仍在港闸市监局的法定办案期限内，港闸区政府为避免当事人重复申请，对案件进行实体审查后作出复议决定，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人金盛木业同意港闸市监局及港闸区政府的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.左大美认为港闸市监局未履行法定职责，理由是否成立；2.港闸市监局执法程序是否合法，是否存在复议期间超期举证的情形；3.一审法院对左大美的证据是否存在漏列的情形。 关于左大美认为港闸市监局未履行法定职责，理由是否成立的问题。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条第一款第三项规定，市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。第二十九条规定，为查明案情，需要对案件中专门事项进行检测、检验、检疫、鉴定的，市场监督管理部门应当委托具有法定资质的机构进行；没有法定资质机构的，可以委托其他具备条件的机构进行。检测、检验、检疫、鉴定结果应当告知当事人。本案中，2019年5月21日，左大美向港闸市监局提交《依法行政申请书》，认为金盛木业销售的木门没有检测合格证并存在挥发性有机物超标的嫌疑，要求港闸市监局予以处罚，并将处罚结果告知左大美。2019年6月3日，港闸市监局组织左大美和金盛木业就木门检测相关事宜初步达成协议，确定了送检项目重点为甲醛释放量、总挥发性有机物、苯、甲苯、二甲苯，协议同时约定，检测费用由港闸市监局垫付，抽检方式为随机抽取左大美家中任意一扇木门，本次检测为破坏性检测等。虽然港闸市监局参与了上述协议的签订，同时明确约定了送检项目，但是，港闸市监局并非法定资质的检验机构，不能苛求在签订上述协议时，港闸市监局的工作人员能准确掌握木门检测的所有法定项目，因此，港闸市监局根据具体情况，并结合法律规定，在嗣后对检测项目进一步修正、完善，并无不当。 《中华人民共和国产品质量法》第四十九条规定，生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，行政机关对产品质量违法行为作出处罚的前提是产品不符合国家标准、行业标准。根据港闸市监局的《案件调查终结报告》可见，港闸市监局在上述协议签订后，向检测机构作了进一步咨询，得知协议所列部分检测项目不在木门质量国家标准可检测范围内。有鉴于此，港闸市监局与左大美进行了两次沟通，建议左大美参加协调会，与商家、检测机构、执法部门协商确定检测项目及检测方式方法。应当说，港闸市监局的这一行为，已经尽可能的维护了左大美的权益，也有利于日后确定木门是否符合标准，从而作出依法公正的处理。案涉木门安装在左大美家中，而非金盛木业的销售地点，对于木门的破坏性拆除、检测，均需要左大美的配合。左大美接受港闸市监局的建议，配合下一步检测工作，并不会明显增加左大美的负担。但左大美以2019年6月3日的协议已确定检测项目，协议被依法确认无效之前肯定是有效的为由拒绝配合。在此情况下，港闸市监局对木门的生产厂家中山市花果山木制品有限公司进行现场检查，发现该公司销售的木门具有检验合格证明材料。因左大美一直未配合其所购买木门的检测工作，致使港闸市监局无法判断木门的质量状况，港闸市监局遂以案件事实无法查清为由，对金盛木业不予处罚，并将结果告知左大美，已经履行了调查、处理的法定职责。左大美认为港闸市监局未履行法定职责，理由不能成立。 关于港闸市监局执法程序是否合法，是否存在复议期间超期举证的情形的问题。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，2019年7月3日，港闸市监局对左大美的举报投诉事项予以立案，9月3日，左大美以港闸市监局行政不作为为由向港闸区政府申请复议，9月30日，港闸市监局经负责人同意将办案期限延长三十日，港闸市监局于2019年10月23日作出不给予金盛木业行政处罚的决定，未超过办案期限，符合法定程序。左大美向港闸区政府申请行政复议时，港闸市监局的行政程序尚未完结，其将行政程序中获取的证据向港闸区政府提交，不违反法律规定。 关于一审法院对左大美的证据是否存在漏列的情形。左大美在起诉时提交的证据目录共包含5份证据材料，即身份证复印件、17号复议决定、告知函、受理投诉告知书、转账凭证，庭审过程中又提交了流程图、港闸区政府作出的〔2019〕港行复第5号复议决定书。在一审庭审左大美举证阶段，左大美明确陈述“被告提供的我们不再提供。”对于左大美提交的上述证据材料，一审判决列明的左大美提交的证据1中，包含了告知函、受理投诉告知书两份证据材料，除一审判决列明的5份证据外，左大美的身份证复印件系当事人身份证明材料，而不属于证据材料，17号复议决定书已由港闸区政府提交，左大美明确表示不再提交。一审判决完整的列明了左大美提交的证据，并将左大美提交的所有书面材料装订入卷，不存在遗漏的情形。左大美认为一审法院遗漏其证据，明显与事实不符。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。左大美的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人左大美负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭德萍 审判员 仇秀珍 审判员张祺炜 二〇二〇年八月十三日 书记员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。