江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行终310号 上诉人（原审原告）韩贵荣，性别××年××月××日出生，居民。 委托诉讼代理人刘圣华，性别，居民，住兴化市。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰地方海事处，住所地盐城市大丰区226省道德丰大桥东侧。 法定代表人戚金祥，该单位主任。 出庭负责人王纪军，该单位副主任。 委托代理人张桂江，江苏涤非律师事务所律师。 上诉人韩贵荣诉被上诉人盐城市大丰地方海事处（以下简称大丰海事处）确认行政行为违法暨赔偿一案，不服江苏省东台市人民法院行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年5月5日，原告韩贵荣向原江苏省环境保护厅电话投诉，反映其养殖的鸭子大量死亡，怀疑有船将企业化工废水偷排王港河。原江苏省环境保护厅将该来电信访件转至原盐城环保局，原盐城环保局转至原大丰环保局处理，后原大丰环保局再转至大丰市地方海事处处理。2014年5月23日，大丰市地方海事处向原大丰环保局作出5.23《回复》。原告不服该5.23《回复》，向原审法院提起行政诉讼，要求确认被告于2014年5月23日作出信访件5.23《回复》的行政行为违法，并请求判决被告赔偿原告的经济损失70万元。 2015年4月23日，盐城市地方海事局对原告作出《关于调查“三航58”船舶非法排放情况的答复》，该答复的主要内容是：一、对“三航58”船舶及其2014年4月28日所载运货物的调查情况。“三航58”，散装化学品船，船舶总吨98，主机功率96.5千瓦，船舶所有人、经营人为姜堰市三航运输公司，船员孙彭泉（江苏省江堰市兴泰镇孙楼村二十五组1号，联系电话：138××××1958），持有三类船长证书（证书编号S321028195406054039）和特殊培训合格证书（证书编号26071355）。2014年4月，该船从江苏苏青水处理集团有限公司（江阴市长泾镇）装载约140吨使用过的硫酸，4月18日在大丰市地方海事处草堰海事所办理船舶报港进港签证手续，拟销售给大丰市沿海复合肥有限责任公司，后来因价格未谈妥，没有成交。2014年4月28日，“三航58”船舶到大丰市地方海事处草堰海事所办理转港签证手续，目的地为江苏如东，拟将货物销售给南通市复合肥厂有限公司（南通市如东县河口镇）。二、在江苏苏青水处理集团有限公司调查的情况。通过向该公司法务部工作人员华金宝（公司具体负责协助办理危险货物报港、签证的人员）询问，该公司购进成品硫酸（98酸）用于生产离子交换树脂，用过的硫酸委托“三航58”船舶进行装运销售，公司与“三航58”船舶之间没有任何合同，也没有发货单。2014年4月份，华金宝协助“三航58”船舶在江阴海事机构办理申报、出港签证手续，所载运货物为该公司使用过的硫酸，数量约为140-150吨。“三航58”船舶在该公司装载货物没有账目记载，只有在华金宝的小本子上有记录。三、在南通市复合肥厂有限公司调查的情况。通过向该公司经理戴国建了解，2014年4月30日，“三航58”船舶孙彭泉装运稀硫酸一船约140吨送到该公司，双方商定，孙彭泉将货物寄存在南通市复合肥厂有限公司储罐内，公司如使用，以每吨50元计算价钱。双方没有任何票据和凭证。此外，按照国家有关规定，大丰市地方海事处对“三航58”船舶2014年4月28日航次在大丰境内未执行安检无不当之处。至目前为止，从调查情况看，没有证据能够证明“三航58”船舶于2014年4月28日向水体非法排放了工业废水。 原审法院另查明，2019年4月8日，原告向被告递交《申请》一份，申请被告赔偿原告的经济损失70万元。被告于2019年4月10日收到原告的该《申请》后，于2019年4月12日作出《不予受理告知书》，认为原告提出的事项属于原告提起的行政诉讼案件审理范围，根据《信访条例》第二十一条第一款第（一）项规定，不予受理原告的申请事项，并告知原告依法向法院提出。 原审法院再查明，根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市生态环境局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕20号）的规定，原盐城环保局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市生态环境局，不再保留盐城环保局。2019年6月26日，盐城市生态环境局作出《关于启用盐城市生态环境局派出机构印章的函》（盐环函〔2019〕35号）的函告，主要内容为：各县（市、区）环境保护局调整为市生态环境局派出机构，启用盐城市大丰生态环境局印章，原大丰环保局印章作废。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼的案件应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，被告作出的5.23《回复》是被告针对原大丰环保局转交的信访件而作出的信访回复意见，系行政机关之间针对信访事项的内部转办回复行为，该回复意见本身并不直接对外产生法律效果，且从该5.23《回复》的内容审查，并未直接对原告的权利义务产生实际影响，不属于可诉的行政行为范畴。 另外，起诉期限是当事人提起行政诉讼的条件之一，不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。本案被告作出5.23《回复》时，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕８号，2018年2月8日废止）第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月8日起施行）第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述法律及司法解释的规定，最长起诉期限属于客观期限，自行政行为作出之日起算，无论什么原因都不发生扣除、延长。本案被诉的5.23《回复》于2014年5月23日由被告作出，该回复不涉及不动产物权变动的内容，故应适用“其他案件”最长五年起诉期限的规定。现原告于2019年11月提起本案诉讼，已经超过了五年的最长起诉期限。 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。该法第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。由此看出，一并提出行政赔偿请求诉讼，是公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为对其合法权益造成了损害，并基于此向法院提起行政诉讼要求撤销行政行为或确认违法，同时就造成的损害予以赔偿提起的诉讼。故一并提出行政赔偿请求诉讼必须要有一个行政行为存在，且该行政行为的合法性处于待评判状态。原告对加害行政行为的违法性承担举证责任。本案中，原告以被告作出的5.23《回复》行为违法为由提起行政赔偿诉讼，现经原审法院审查认为原告要求确认被告作出5.23《回复》行为违法的该项诉求，不符合法定起诉条件，原告亦未能提供证据证明被诉行政行为已被确认违法，因此，原告基于5.23《回复》提出赔偿请求，缺乏事实和法律依据，不符合行政诉讼的起诉条件。 综上，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告韩贵荣的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告韩贵荣。 上诉人韩贵荣上诉称，1.原审裁定缺乏事实，缺乏证据，缺乏法律依据。2.上诉人起诉符合《行政诉讼法》第九十条、《行政诉讼法》十二条第（六）项，第四十八条第一款，《环境保护法》第六十六条，第九十一条第（一）项，第（二）项，第（三）项，第（四）项，第（五）项之规定。因此，《行政诉讼法》第四十六条第二款不适用本案范畴。请求撤销一审裁定，依法判决5.23《回复》确认违法并撤销该《回复》并判令被上诉人承担案件受理费用。 被上诉人大丰海事处答辩称，1.所诉信访答复不可诉，不属行政诉讼受案范围；2.即使属于行政案件受案范围，起诉也已超过法定期限；3.上诉人请求确认答复无效，人民法院应当不予立案；4.答辩人所作《关于调查“三航58”船舶非法排放情况的答复》并无不当，与信访人民事案件败诉无关。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。 上诉人在二审审理期间，提交以下证据，证据1、2018年7月18日被上诉人行政答辩状一份。证明被上诉人在该次诉讼中没有提出上诉人超过起诉期限的问题；证据2、2018年7月10日大丰区交通局的回复一份。证明大丰交通局经我投诉去查处大丰海事处原草堰海事所不作为，大丰海事处原草堰海事所没有向环保部门告知相关查处情况；证据3、2020年6月17日盐城市地方海事局关于韩桂荣行政复议管辖权的告知书。证明盐城市地方海事局无权对大丰海事处的行为进行复核，被上诉人向盐城市海事局的回复材料就是为了毁灭证据；证据4、2020年6月3日行政复议不予受理决定书。证明大丰交通局对大丰海事处的管理严重失职。证据5、2014年5月5日盐城市环保局信访案件转办单。证明被上诉人有查处船舶向河流偷排企业化工废水的职责；证据6、大丰市环境保护局维稳登记表、交通服务热线受理办理工单、局长信箱来信办件单。证明、被上诉人没有向相关领导汇到调查查处的情况；证据7、27120500937船舶所有权登记书。证明、被上诉人没有对涉案的船舶进行查处，反而伪造涉案船舶的所有权证书；证据8、2015年5月6日、2016年8月29日大丰草堰村委会证明。证明、上诉人养鸭的情况以及上诉人由于水源污染导致鸭死亡。证据9、2014年4月21日大丰环保局给上诉人等人的答复。证明草堰水域没有长期排放污染。经质证，被上诉人大丰海事处对上诉人提交证据质证意见为，对证据1，是否在起诉期限内起诉属于人民法院主动审查的范围，区别于诉讼时效的规定。对证据2到9中的2、3、7、8、9，上诉人在一审阶段已经提交，且上诉人提交的其他证据不属于新证据，也与本案无关联性。本院认为，上诉人二审期间提交的证据，不符合行政诉讼“新证据”的要求，均不予确认。 本院对本案事实和证据的认定与原审法院无异。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼的案件应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人韩贵荣对被上诉人大丰海事处作出的5.23《回复》提起诉讼，而该回复是被上诉人大丰海事处对原大丰环保局转交的信访件作出的信访回复意见，系行政机关之间针对信访事项的内部转办回复，该回复意见本身并不直接对外产生法律效果，且该5.23《回复》内容为被上诉人对转交信访件内容进行调查过程的客观描述，未直接对原告的权利义务产生实际影响，故不属于可诉的行政行为。上诉人起诉要求确认5.23《回复》违法，不属于行政案件受案范围，上诉人起诉不符合起诉条件。关于上诉人要求行政赔偿的问题，本院认为，行政赔偿当以行政行为违法为前提，故上诉人该项诉求，亦无依据。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人韩贵荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 村 审 判 员  时 云 审 判 员  周 和 二〇二〇年八月二十六日 法官助理  周光营 书 记 员  陈本浩