关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终508号 上诉人（原审原告）：富平县科博花炮引线制造有限公司。住所地：陕西省富平县到贤镇到。法定代表人：李锡良，该公司经理。委托代理人：李海霞，北京京润律师事务所律师。委托代理人：徐健，北京京润律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：富平县人民政府。住所地：陕西省富平县。法定代表人：张海乾，该县县长。委托代理人：赵忠新，富平县应急管理局工作人员。委托代理人：杨新荣，陕西秦平律师事务所律师。上诉人富平县科博花炮引线制造有限公司（以下简称科博公司）因诉被上诉人富平县人民政府（以下简称富平县政府）履行行政协议一案，不服渭南市中级人民法院（2019）陕05行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人科博公司的法定代表人李锡良及委托代理人李海霞、徐健，被上诉人富平县政府的委托代理人赵忠新、杨新荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2009年10月11日，原告科博公司与被告富平县政府签订了《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》（以下简称《项目建设协议》）。协议约定项目用地位于富平县到贤镇XX村XX园XX组，项目占地300亩。2010年4月5日，原告与富平县到贤镇村委会（以下简称村委会）签订用地协议，租赁的土地并在此修建厂房进行生产经营。2010年10月1日、2013年6月12日原告科博公司与村委会签订补充用地协议。2016年7月8日，科博公司向村委会支付土地使用费200424元，之后再未支付过费用。2015年9月，原告科博公司因各股东内部产生矛盾停产，此后再没有生产。2016年10月18日，陕西省安全生产委员会办公室下发了《关于加快富平县烟花爆竹生产企业整体退出进度有关事项的通知》，要求富平县烟花爆竹生产企业全面退出生产领域。另查明，2017年7月11日，村委会向富平县人民法院起诉本案原告科博公司，要求解除用地协议及补充用地协议，富平县人民法院作出（2017）陕0528民初2391号民事判决，判决解除原告与村委会于2010年4月5日签订的用地协议、2010年10月1日签订的补充用地协议及2013年6月12日签订的补充协议。由科博公司自行拆除自建厂房等建筑，恢复土地原貌后将土地交回到贤村委会。原告不服该判决上诉至渭南市中级人民法院，该院审理后作出（2018）陕05民终120号民事判决书，判决驳回原告的上诉，维持原判。2018年，原告科博公司向渭南市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被告勒令原告停产停业行为违法及行政赔偿。该院审理后查明，2015年原告企业因公司股东内部产生矛盾停产，此后再未生产，遂作出（2018）陕05行初36号行政裁定书，以原告起诉缺乏事实为由裁定驳回原告起诉。原告不服该行政裁定上诉至陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院作出（2018）陕行终506号行政裁定，驳回原告的上诉，维持原裁定。原审法院认为：关于本案是否属于行政案件受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”行政协议是行政机关为了履行行政管理职责，实现管理目标与行政相对人签订的协议。本案中，富平县政府为了让其辖区内的花炮形成产业链，将原告企业招商引资至富平县，并签订了《项目建设协议》，本案的协议属于行政协议。因此，原告起诉被告履行涉案协议属于人民法院行政案件的受案范围。关于原告起诉是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）前诉与后诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉判决所包含。”本案中，原告在（2018）陕05行初36号行政案件中的诉讼请求是：1、依法确认被告勒令原告停产停业的行政行为违法；2、责令被告就其违法行为给原告造成的损失给予赔偿共计32339169.68元。诉讼费用由被告承担。而原告在本案的诉讼请求是要求履行协议并赔偿损失。两案中的原、被告虽然一致，但两案中的诉讼请求并不相同，因此本案原告的起诉不属于重复起诉的情形，被告所持原告的起诉属于重复起诉的理由不成立。关于案涉行政协议的效力问题及富平县政府是否按照协议履行了义务。原告起诉要求被告富平县政府履行行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉行政协议是富平县政府履行行政管理职责，实现行政管理目标与原告签订的，是双方的真实意思表示，不违反上述法律规定，该行政协议合法有效。《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”本案的行政协议不属于仲裁法的范畴，双方在协议中约定的仲裁条款不符合仲裁法的规定，属于无效条款，但该仲裁条款并不影响涉案行政协议的效力。被告所持该协议中约定了仲裁条款，协议无效的理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”对于涉案协议的履行，是需要双方配合积极履行的情况下才能实现。本案中，2009年10月11日，原告科博公司与被告富平县政府签订了《项目建设协议》后，原告在村的土地修建了厂房进行花炮生产经营。由此可以认定被告已履行了协议。2015年9月，原告在生产经营过程中，因企业股东内部产生矛盾致使企业停产停业。后因原告未支付租赁土地的费用，富平县人民法院作出（2017）陕0528民初2391号民事判决，判决解除原告与村委会于2010年4月5日签订的用地协议、2010年10月1日签订的补充用地协议及2013年6月12日签订的补充协议；由科博公司自行拆除自建厂房等建筑，恢复土地原貌后将土地交回到贤村委会。鉴于协议项目用地已被村委会收回，且花炮企业已退出富平县生产领域，故涉案协议订立的目的已无法实现，该协议无法继续履行，原告要求被告履行协议的基础条件已不具备，其请求履行协议缺乏事实依据，不予支持。关于赔偿的问题。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，被告在协议签订后已履行了协议约定的义务，并未给原告造成损失。原告所诉的停产停业损失是由于其企业内部矛盾及土地被村委会收回以致无法经营造成的，并非被告不履行协议所致，原告的证据不能证明其损失是由于被告未履行协议造成的。因此，原告的赔偿请求不能成立，不予支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回科博公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告科博公司负担。上诉人科博公司上诉称：（一）本案系履行行政协议过程中引发的纠纷，是行政协议的违约之诉，而不是针对具体行政行为提起的违法之诉。上诉人是被上诉人富平县政府2009年的招商引资项目，且于2009年10月11日签订了《项目建设协议》。协议签订后，上诉人按照约定投入资金、租用土地、建设厂房、购置设备、培训人员，并组织进行了生产、经营。自2016年起，由于行业政策调整，被上诉人对于全县的烟花爆竹生产企业进行了有组织、有步骤的整体退出工作，上诉人属于被上诉人列入退出名单的企业。由于被上诉人的行业政策调整等原因，致使合同项目已经无法进行，造成上诉人不能够正常生产，更无法为上诉人提供安全、优良的建设、生产环境。因此，本案系违约之诉，是被上诉人违反了《项目建设协议》，以及由此造成上诉人的损失之诉。（二）合作项目无法进行是由于被上诉人的政策调整原因造成。上诉人取得的安全生产许可证、营业执照、税务登记证、安全生产标准化证书均是合法有效的，所有证件齐全，其企业生产本应受到法律保护。但是，由于被上诉人的政策调整，在全县范围内整体退出烟花爆竹行业，才导致本案所涉的合同项目已经无法进行，违反了合同约定。（三）被上诉人已经不能够根据协议继续履行约定的义务，违反了《项目建设协议》约定的内容，应承担由此给上诉人造成的损失。请求：1.撤销原审判决；2.发回重审或者依法改判支持上诉人的诉讼请求；3.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人富平县政府答辩称：（一）原审法院认定事实清楚，上诉人的上诉请求及事实理由均不能成立。2009年10月11日，上诉人与答辩人签订《项目建设协议》后，答辩人按照协议约定协助上诉人进行了项目立项、公司注册，办理了生产许可证，同时在用地、电力、环保、运输、税收等方面均给予了优惠，故答辩人已经全面履行了协议义务。由于上诉人从建厂投产之日起各股东之间便产生了内部矛盾，出现了股权转让纠纷和法人更替等问题。上述矛盾致使上诉人自2015年9月起一直处于停产、停业状态。加之案涉协议项目用地被案外人收回，以致无法经营。该事实已被渭南市中级人民法院作出的（2018）陕05行初36号行政裁定及陕西省高级人民法院作出的（2018）陕行终506号行政裁定所确认，故上诉人要求赔偿损失的请求无事实及法律依据。另外，因案涉协议项目用地已被案外人村委会收回，且花炮企业已全部退出富平县生产领域，故上诉人要求继续履行协议的请求同样缺乏事实依据。（二）原审法院适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。因此，原审法院依据上述规定并结合本案事实所作判决，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：案涉《项目建设协议》由富平县政府（甲方）与科博公司（乙方）签订，协议载明的甲方义务包括：1.同意乙方享受富平县招商引资优惠政策；2.协助乙方做好项目立项、公司注册、办理生产许可证、用电等工作；3.协调处理项目建设过程中各相关部门和周围农户的各种关系；4.乙方享受企业所得税的奖励以及城市建设配套费等收费的优惠政策；5.负责为乙方提供水源批文等；6.如因甲方原因，造成甲方在本合同中承诺的事项无法兑现，致使合同项目无法进行，造成乙方迁移、拆迁、不能够正常生产等，甲方承担乙方全部经济损失；7.保证按协议约定兑现优惠政策，确保为乙方提供安全优良的建设、生产环境。本院二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致,本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是：1.被上诉人富平县政府是否存在不履行协议的情形，上诉人科博公司要求履行协议的请求能否支持；2.上诉人科博公司的赔偿请求是否成立。关于第一个焦点问题。本案中，被上诉人富平县政府为了使其辖区内的花炮生产形成产业链，通过招商引资将上诉人科博公司引进至富平县，并承诺上诉人享受富平县招商引资优惠政策、税费优惠政策等，双方遂签订案涉《项目建设协议》。该协议签订后，被上诉人富平县政府按照协议约定的内容，履行了协助上诉人科博公司办理项目立项、用水用电、环保等方面的工作。上诉人科博公司也已按照协议的约定，在富平县投资修建了厂房并进行花炮的生产经营。因此，案涉《项目建设协议》约定的内容确已实际履行，不存在被上诉人富平县政府不履行协议的情形。本院二审庭审中，上诉人科博公司陈述其认为富平县政府未按约定履行，是指被上诉人未履行《项目建设协议》第六项的义务。经查，根据上述协议约定，第六项并非富平县政府的合同义务，而是富平县政府如未兑现协议约定的义务，需要承担的责任。本案上诉人无法继续在富平县开展花炮生产经营的主要原因是政策性调整等，并非被上诉人主观故意不履行案涉协议所致。据此，在协议无法继续履行或者已经不能达到协议目的的情况下，人民法院不能要求各方继续履行行政协议。故原审判决驳回科博公司要求富平县政府履行协议的诉讼请求，并无不当，应予维持。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政行为违法且造成损害后果是行政赔偿的主要构成要件。本案中，并不存在被确认违法的行政行为，也不存在被上诉人富平县政府未履行行政协议的情形。因此，上诉人科博公司的赔偿请求于法无据。至于上诉人科博公司在一、二审庭审中主张的停产停业损失，系因富平县关于烟花爆竹行业整体性退出的政策性调整等原因导致，其可另行通过其他救济途径主张权利，而非通过本案诉讼解决。综上，上诉人科博公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人富平县科博花炮引线制造有限公司承担。本判决为终审判决。   审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二〇年八月十二日 法官助理    仵  媛书  记  员    刘蓉婧1