广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终610号上诉人（原审原告）：翁源县江尾镇江尾村民委员会石龙头村民小组。负责人：沈志金，组长。委托代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：翁源县人民政府。住所地：广东省翁源县龙仙镇建国路18号。法定代表人：陈来安，县长。委托代理人：黄然、王国良，均系翁源县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人:李嘉、侯永桢，均系韶关市司法局工作人员。原审第三人：翁源县江尾镇联光村民委员会大二村民小组。负责人：陈理成，组长。委托代理人：华永强，广东韶扬律师事务所律师。上诉人翁源县江尾镇江尾村民委员会石龙头村民小组（以下简称石龙头村民小组）因诉被上诉人翁源县人民政府（以下简称翁源县政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）以及原审第三人翁源县江尾镇联光村民委员会大二村民小组（以下简称大二村民小组）林业行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案的焦点：翁源县政府于2018年5月22日作出的翁府[2018]70号《林木林地权属争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定）和韶关市政府于2018年9月20日作出的韶府行复[2018]63号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）是否合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；”的规定，林权证是林权争议的处理依据，在未取得林权证的情况下，山权林权所有证、自留山证是林权争议的处理依据。石龙头村民小组主张争议山权属的翁林证字No.004294《山林证》（以下简称4294号《山林证》）和大二村民小组主张争议山权属的翁府林证字(2010)第20100407号《林权证》（以下简称407号《林权证》）及大二村民小组村民陈有全、邓亚妹等23户所持有的1981年翁源县政府颁发的翁林证字No.030171-030193号共23份《自留山林权证》（以下简称23份《自留山林权证》）都可以作为本案确定权属的依据。石龙头村民小组4294号《山林证》登记的“山田背”，四至：东联光大楼山分界，南联光山分界，西本队山田背，北本队下基岭，不能确定与争议地相符。大二村民小组407号《林权证》登记的“张周坑”，四至：东长江以栋分水，南田至大一山凹为界，西塘田，北江尾山以埂分水，虽然该证记载的“张周坑”权项的四至包括了争议山范围，但登记的内容与权属来源依据的翁林证字No.004142号《山林证》（以下简称4142号《山林证》）内列“家窝子”权项不相吻合，大二村民小组村民陈有全、邓亚妹等23户所持有的23份《自留山林权证》，该证记载的地名与争议地相符，翁源县政府经现场勘察确认包括了争议山。翁源县政府在石龙头村民小组证载四至不包括争议地，大二村民小组的自留山证包括争议地的情况下，将争议地裁给大二村民小组所有合法。韶关市政府作出的被诉复议决定认为，翁源县政府作出的被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，处理正确，予以维持也同样合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：驳回翁源县江尾镇江尾村民委员会石龙头村民小组的诉讼请求。石龙头村民小组不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.确认翁源县政府、清远市政府受理大二村民小组申请调处的本案行政行为程序违法。2.撤销一审判决。3.撤销翁源县政府作出的被诉处理决定第二项的具体行政行为。4.撤销被诉复议决定关于维持被诉处理决定第二项的具体行政行为。5.责令翁源县政府依法定程序受理本案，并重新作出具体行政行为。6.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由是：一、被上诉人行政程序违法。1.翁源县政府和韶关市政府在一审诉讼过程中未能提供大二村民小组“十八周岁以上成员或者成员代表会议过半数同意申请调处，并推选参加调处的代表。代表人数为三至五人，由集体组织予以授权委托。”的证据，证明其对大二村民小组的申请予以立案受理具有合法性，违反了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条第一款的规定。根据举证规则，翁源县政府和韶关市政府属于举证不能，应承担举证不能的法律后果。2.翁源县政府违法受理本案后，应当依据法定程序对本案山林权属争议予以公告，但在一审结案后，其仍未能提供受理案件的公告证据。该行为违反《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第一款的规定，程序违法。3.翁源县政府和韶关市政府对争议现场进行调查勘验时，未依法通知当事人按规定推举的代表村（居）法律顾问到场，也未依法通知当地有关乡镇政府、街道办事处或者村（居）负责人参与见证，违反了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十六条第二款的规定，故翁源县政府和韶关市政府对争议现场进行调查勘验的询问笔录、现场勘查图不能作为认定案件事实的证据。4.韶关市政府于2017年9月19日撤销翁源县政府作出的林权争议处理决定，翁源县政府依法应当在六个月内重新作出处理决定，翁源县政府在逾期二个多月的2018年5月22日才重新作出本案被诉处理决定，违反《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条第一款的规定。二、一审判决认定基本事实错误。原审判决认定大二村民小组村民陈有权等23户持有的23份《自留山林权证》内列“张周坑”权项已包括了争议山的四至范围，是争议山的有效权属凭证，明显缺乏事实和法律依据。涉案争议范围：东至栋，南至田，西至田，北至山塘，面积143.3亩。但大二村民小组持有的23份《自留山林权证》记载的四至界址、地名、面积均与本案争议地范围不相符，不能作为本案争议地的权属来源凭证。上诉人4294号《山林证》第一栏“山田背”面积150亩，与争议地面积143.3亩接近，应认定上诉人4294号《山林证》四至范围与争议地面积相吻合。三、关于证人证言的证据效力问题。上诉人原村民小组长沈样军的证人证言依法不能作为认定案件事实依据。理由：1.沈样军在2016年度虽然是上诉人的村民小组长，但其对争议地四至范围陈述“不清楚”并没有得到村民的任何授权，也没有超过三分之二的村民或者村民代表授权，因此，沈样军对争议地四至范围陈述“不清楚”是其个人意见，依法不能作为认定案件事实的依据。2.沈样军于1976年出生，上诉人1981年领取004294号《山林证》时，其只有5岁，属于无民事行为能力人，当然不清楚争议地的四至范围。3.沈样军在学校毕业后，在上诉人处务农时间短，2006年至今在翁源县食品公司工作，2016年至2017年选举为上诉人村民小组长。从沈样军的务农及工作经历考察，沈样军是在翁源县食品公司工作期间，兼任上诉人村民小组长，因此，其对争议地四至范围陈述“不清楚”符合生活常理，但其陈述并不能否认上诉人4294号《山林证》的证据效力。四、涉案争议地属于上诉人集体所有的依据。1.上诉人持有争议地权属凭证4294号《山林证》，该证第一栏记载山名“山田背”，种类“残林”，面积150亩，四至范围：东至联光大楼山分界，南至联光山分界，西至本队山田背，北至本队下基岭。与争议地的四至范围以及争议面积143.3亩相符。2.在2015年，以原翁源县国土资源局为甲方，以上诉人和大二村民小组为乙方，共同签订了《武深高速公路建设征收土地补偿协议书》，上诉人和大二村民小组的签名、盖章均确认争议地属于共同共有。上述证据形成证据链，互相印证争议地属于上诉人集体所有。3.根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，上诉人主张争议山权属的4294号《山林证》属于法定的权属凭证，依法应当作为本案确定权属的依据。综上所述，翁源县政府和韶关市政府均没有依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定依法行政，其行政行为程序违法，应依法予以撤销，并责令翁源县政府重新作出行政行为。原审法院以翁源县政府和韶关市政府的理由作出判决，同样属于认定基本事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应当予以撤销，并依法改判。为此，特提出上诉，请依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人翁源县政府答辩称：大二村民小组村民陈有权等23户持有的23份《自留山林权证》内列“张周坑”权项包括了争议山的四至范围，是争议山的有效权属凭证。石龙头村民小组对其主张争议山权属的4294号《山林证》内列“山田背”山林四至，无法确定现场地标和界线，其指认的证载四至与争议山实地四至不相符，不能作为该争议范围合法有效的权属凭证。我府作出的被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，韶关市政府作出的被诉复议决定予以维持符合法律规定，原审判决驳回石龙头村民小组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回石龙头村民小组的上诉，维持一审判决。被上诉人韶关市政府答辩称：石龙头村民小组对其主张争议山权属的4294号《山林证》内列“山田背”山林四至，无法确定现场地标和界线，其指认的证载四至与争议山实地四至不相符，不能作为该争议范围合法有效的权属凭证。大二村民小组提供的23份《自留山林权证》内列“张周坑”权项已包括了争议山的四至范围，是争议山的有效权属凭证，依法可以裁定争议山权属归该村民小组集体所有。因此，翁源县政府作出的被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，应予支持。所以我府维持了该处理决定。原审判决驳回石龙头村民小组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人大二村民小组二审未提交书面陈述意见。本院经审理查明：争议山位于翁源县江尾镇辖区范围内，大二村民小组称“张周坑”，石龙头村民小组称“山田背”，四至为：东至栋，南至田、路，西至田，北至山塘、栋，面积约143.3亩。在武深高速公路建设征用地之前争议山北部为人工种植的桉树，南部为经济作物。2015年3月间，武深高速公路建设征用土地时，在争议山范围内外征用土地88.4亩，其中旱地65亩，林地23.4亩，合计征地补偿款2257996元。原翁源县国土资源局作为甲方与共同乙方石龙头村民小组、大二村民小组签订了一份《征收土地补偿协议书》。后因征地补偿款分配问题发生林权争议，大二村民小组与石龙头村民小组于2015年6月16日签订了《关于“先征用土地，后调处纠纷”的协议》，协议明确约定双方同意搁置争议，将地处张周坑（山田背）地段的高速公路需要使用的地块由县国土局统一征用为高速公路用地，并作为被征地方共同与县征地部门签订征地协议。土地征用后双方同意将征地款暂时由县高速公路征地款存放专户保管，待争议解决以后再按权属比例或面积支付。2016年7月13日，大二村民小组向翁源县政府申请确权处理其与石龙头村民小组之间的本案山林权属争议。翁源县政府受理后于2016年11月1日组织大二村民小组和石龙头村民小组到争议山进行现场勘查，制作了《争议山现场勘查图》和《现场勘查笔录》，大二村民小组和石龙头村民小组均在上述《争议山现场勘查图》和《现场勘查笔录》上签名予以确认。之后，翁源县政府对本案林权争议进行调查，并依法组织争议双方进行调解，因双方意见分歧较大，未能达成调解协议。2017年4月27日，翁源县政府作出翁府[2017]41号《林木林地权属争议处理决定书》，认为争议双方所持主张争议范围山林权属的凭证均为合法有效凭证，决定：一、撤销大二村民小组持有的407号《林权证》内列“张周坑”的山林权项登记内容。二、争议山以中心线为界，界线以东南面的山林，四至为东至栋，南至田、路，西至田，北至埂，面积约69.6亩的山林权属归大二村民小组集体享有；界线以西北面的山林，四至为东至栋，南至埂，西至田，北至山塘、栋，面积73.7亩的山林权属归石龙头村民小组集体享有。石龙头村民小组、大二村民小组不服翁源县政府作出的上述处理决定，分别向韶关市政府申请行政复议。韶关市政府受理后，于2017年8月8日组织争议双方及翁源县山林调处办工作人员到争议山现场进行勘验，石龙头村民小组在现场指认其4294号《山林证》内列“山田背”山林的四至，认为该证东至与南至中登记的“联光”是指与联光大队的山交界，但联光大队的山在哪里不清楚，双方的交界点在哪里也不清楚，西至山田背是指本队山的田的背后，北至下基岭是指“张周坑山塘”北面和西面的地方（具体不明确），同时认可翁源县政府于2016年11月1日制作的《争议山现场勘查图》。2017年9月19日，韶关市政府作出韶府行复[2017]44、45号《行政复议决定书》，认为石龙头村民小组对其持有的4294号《山林证》中登记“山田背”的四至指认不清，翁源县政府在2016年11月1日为石龙头村民小组在现场指认其4294号《山林证》内列“山田背”权项的四至所制作的《争议山现场勘查图》中亦没有对该证登记的四至界至进行标识，所以，翁源县政府认定该证中登记的“山田背”四至包括争议山范围，并以此证为确权依据之一，将争议的山林权属对半划分给双方所有的具体行政行为，明显证据不足，理由不充分，决定：撤销翁源县政府作出的翁府[2017]41号《林木林地权属争议处理决定书》，责令翁源县政府在收到该《行政复议决定书》之日起60日内重新作出具体行政行为。翁源县政府收到韶府行复[2017]44、45号《行政复议决定书》之后，重新对本案进行调查。2017年2月6日，翁源县政府组织大二村民小组到争议现场指认其村民陈有权等23户持有的23份《自留山林权证》内列“张周坑”权项四至在争议山范围的位置状况，并在翁源县政府2016年11月1日制作的《争议山现场勘查图》上予以标注。2017年11月16日，翁源县政府组织石龙头村民小组到争议现场指认其持有的4294号《山林证》内列“山田背”山林四至，并对石龙头村民小组组长沈样军和村民代表沈江波、沈田新进行现场调查，制作了《现场调查笔录》。2018年5月22日,翁源县政府作出本案被诉处理决定，认为大二村民小组407号《林权证》记载的“张周坑”权项四至包括了争议山范围，但登记的内容与该证权属来源依据4142号《山林证》内列“家窝子”权项无关联性，属于错误发证，应予以撤销。其村民陈有权等23户持有的23份《自留山林权证》内列“张周坑”权项已包括了争议山的四至范围,是争议山的有效权属凭证。石龙头村民小组对其主张争议山权属的4294号《山林证》内列“山田背”山林四至，无法确定现场地标和界线，其指认的证载四至与争议山实地四至不相符，不能作为该争议范围合法有效的权属凭证。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十五条、第十九条、第二十二条第二款第(六)项、第二十四条的规定，决定：一、撤销大二村民小组持有的407号《林权证》内列“张周坑”的山林权项登记内容。二、争议山东至栋，南至田、路，西至田，北至山塘、栋，面积约143.3亩的山林权属归大二村民小组集体享有（具体四至见附图）。石龙头村民小组不服该处理决定向韶关市政府申请行政复议，韶关市政府受理后，于2018年9月20日作出本案被诉复议决定，维持翁源县政府作出的被诉处理决定。石龙头村民小组不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销翁源县政府作出的被诉处理决定第二项的具体行政行为；二、撤销韶关市政府作出的被诉复议决定关于维持被诉处理决定第二项的具体行政行为；三、责令翁源县政府重新作出具体行政行为；四、本案诉讼费由被告承担。另查明，石龙头村民小组主张争议山权属的主要权属凭证是1981年翁源县政府颁发的4294号《山林证》第一栏登记的“山田背”，四至为：东联光大楼山分界，南联光山分界，西本队山田背，北本队下基岭，面积150亩。2016年11月4日，翁源县政府就该“山田背”山林四至对石龙头村民小组时任组长沈样军和村民代表沈江波进行调查时，沈样军和沈江波表示，东联光大楼山分界，大楼是生产队名称，原是大一、大二、大三村民小组名称；南联光山分界，不清楚具体与联光哪个村民小组交界；西本队山田背，在1981年期间争议山的西面山田是大楼村民耕种的，现在还是大一、大二、大三村民小组村民耕种；北本队下基岭，下基岭实际是一块坡地，是在航测图“张周坑山塘”的北面和西面。2017年11月16日，翁源县政府组织石龙头村民小组到争议现场指认4294号《山林证》内列“山田背”山林四至时，参与指界的石龙头村民小组时任组长沈样军和村民代表沈江波、沈田新在翁源县政府制作的《现场调查笔录》中认为，西至本队山田背，本队山田原来属石龙头村的，公社化以后划为联光村的；北本队下基岭，山塘的北面就是本队下基岭。大二村民小组主张争议山权属的主要权属凭证是：1.2010年翁源县政府颁发的407号《林权证》登记的“张周坑”，四至为：东长江以栋分水，南田至大一山凹为界，西塘田，北江尾山以埂分水，面积为165.1亩。经翁源县政府核查，该《林权证》内列有“家窝子”、“张周坑”、“老围栋”三块山林权项，407号《林权证》的《广东省林地林权登记申请表》、《林权核查登记表》、《林地林权勘查登记卡》记载这三块山林的林权权属来源依据均是1981年翁源县政府颁发的4142号《山林证》内列“家窝子”权项。但“张周坑”和“家窝子”是不同地标的山林，经翁源县政府实地勘查，“家窝子”在“张周坑”范围以外的南面，且相距比较远，两块山林还有一条河流相隔，“家窝子”山林四至与争议范围无关联。2.大二村民小组村民陈有全等23户持有的23份《自留山林权证》。经翁源县政府现场勘察，该23份《自留山林权证》所列“张周坑”山林四至包含了全部争议山范围。再查明，大二村民小组原为大楼生产队，1979年间，大楼生产队划分为联光村大一、大二、大三生产队，同时将原集体资产包括山林、土地等分配给大一、大二、大三生产队所有，其中本案争议山林分给大二村民小组管理使用。2001年后，大二村民小组将争议山部分林地发包给村民种植桉树及经济作物等。本院认为，本案是林业行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为：翁源县政府作出的被诉处理决定和韶关市政府作出的被诉复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，经翁源县政府组织现场勘查，石龙头村小组和大二村民小组确认本案争议山（石龙头村民小组称“山田背”，大二村民小组称“张周坑”）的四至为：东至栋，南至田、路，西至田，北至山塘、栋，面积约143.3亩。石龙头村民小组主张争议山权属归其所有，提供了4294号《山林证》作为权属依据。该证第一栏“山田背”记载的四至无法确定现场地标和界线，该村民小组指认的证载四至与争议山实地四至不符，故该证不能作为本案林权争议的处理依据。大二村民小组主张争议山权属归其所有，提供了407号《林权证》和23份《自留山林权证》作为权属依据。407号《林权证》内列“张周坑”权项记载的四至界线范围与争议现场比对，包括了争议山范围，但“张周坑”权项记载的内容与该证权属来源依据4142号《山林证》内列“家窝子”权项不相符，属于错误发证，依法应予以撤销，故该证不能作为本案林权争议的处理依据。大二村民小组村民陈有全等23户持有的23份《自留山林权证》记载的林地界址范围与争议现场比对，包括了争议山范围，该证可以作为本案林权争议的处理依据。基于上述事实与理由，翁源县政府作出本案被诉处理决定，撤销大二村民小组407号《林权证》内列“张周坑”山林权项登记内容，并将本案争议山林权属确定归大二村民小组集体所有，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理并无不当。韶关市政府作出被诉复议决定维持该处理决定，程序合法，处理亦无不妥。石龙头村民小组起诉请求撤销被诉处理决定第二项的具体行政行为以及被诉复议决定关于维持被诉处理决定第二项的具体行政行为，责令翁源县政府重新作出具体行政行为，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。石龙头村民小组上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人翁源县江尾镇江尾村民委员会石龙头村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月十一日书记员  温 瑜