贵州省凤冈县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0327行初54号原告：罗金权，男，1964年11月18日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。委托诉讼代理人：余小波，贵州钧衡律师事务所律师。委托诉讼代理人：蒋伟，贵州钧衡律师事务所律师。被告：正安县自然资源局，地址：正安县凤仪街道珍州西路，统一社会信用代码：1152032400952226XU。法定代表人：吴宗强，局长。委托诉讼代理人：王强。第三人：罗光友，男，1974年10月7日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。委托诉讼代理人：张波，贵州山一（正安）律师事务所律师。原告罗金权诉被告正安县自然资源局、第三人罗光友撤销农村土地承包经营权登记纠纷一案，本院受理后，依法组合议庭公开开庭进行了审理，原告罗金权及其委托诉讼代理人余小波、蒋伟，被告正安县自然资源局委托诉讼代理人王强，第三人罗光友及其委托诉讼代理人张波到庭参与诉讼，被告正安县自然资源局行政机关负责人因救灾未出庭。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.撤销被告于2018年7月3日向第三人颁发的黔（2018）正安县农村土地承包经营权第011669号土地承包经营证中地块代码为5203241032120010056“罗家后头”的土地承包经营权登记；2.本案诉讼费由被告承担。事实及理由：原告与第三人罗光友是亲兄弟关系，以父亲罗于盛为户主承包了土地。后原告分家自居，父亲罗于盛与第三人一起生活。原告因住房基础下沉存在危险，于2013年2月6日，在村、组领导等人见证下，以4680元的价格与父亲罗于盛流转了小地名“回龙湾”（现地名“罗家后头”）的土地0.72亩用于修建房屋，并签订了《协议书》。后原告在流转得来的土地上修建了房屋及圈舍。2013年10月父亲罗于盛过世，2020年4月10日，原告收到正安县人民法院受理第三人起诉原告侵犯其“罗家后头”承包地的起诉状，才得知被告在2018年7月3日给第三人颁发了编号为黔（2018）正安县农村土地承包经营权第011669号《农村土地承包经营权证》，将原告已修建房屋的地块“罗家后头”登记在该土地承包经营权证上。被告的颁证行为存在事实错误，原告为了维护自己的合法权益特提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。被告正安县自然资源局辩称，一、原告以正安县自然资源局为被告属错列被告。因该案争议的颁证确认行为是原农牧局即现农业农村局颁发，被告并未取得上级或县人民政府授予的土地承包经营权办理登记的行政确认权；二、原告的起诉已超法定起诉期限。涉案土地承包经营权证在2018年7月3日颁发，在颁证前事先经过村委会在当地进行公示，原告应当知道该颁证行为。原告提起的行政诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限；三、原告对涉案地块承包经营权的取得是基于承包合同，而不是政府的颁证确认行为获得权属关系。根据《中华人民共和国土地承包法》第十三条、第二十三条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。政府是根据承包方和发包方签订的《承包合同》颁发土地承包经营权证，其本身并不直接对土地进行确权，对原告的权利义务并不产生影响。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。第三人述称，1.本案不属于行政案件的受案范围；2.被告正安县自然资源局不是本案的适格被告；3.本案原告起诉已过起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告正安县自然资源局向本院提供并当庭出示了下例证据：证据1.黔（2018）正安县农村土地承包经营权第011669号《农村土地承包经营权证》，用以证明该证签章的单位是正安县人民政府以及正安县农牧局，本案被告主体不适格。经质证，原告对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议；第三人对该证据无异议。证据2.正安县安场镇农村土地承包经营权证发放登记台账，用以证明农村土地承包经营权证是由农业服务中心颁发，本案被告主体不适格。经质证，原告对该证据的真实性无异议，但认为该证据只能证明2018年颁证时是由农业农村局实施，机构改变后单位职能职责发生改变，与具体是谁颁证的行为无关；第三人无异议。证据3.2018年8月20日的《农村土地（耕地）承包合同》以及档案材料（承包土地确权登记申请书、罗光友户身份材料、户主申明书、正安县安场镇承包农户情况摸底调查表、承包调查表、指界通知书、正安县农村土地承包经营权现场勘查登记确认表、承包地块调查表、农村土地承包经营权调查信息公示表、公示无异议声明书、农村土地承包经营权公示结果归户表等），用以证明颁证程序合法。经质证，原告认为该证据未在举证期限内向法院提交，不能作为本案的证据使用；即使该档案真实，但没有村委会及第三人的签名和指界人的指界，也无地形图的前提下向第三人颁发土地承包经营权证事实不清，程序违法。且登记档案记载的时间晚于颁证时间，程序不合法。第三人对颁证档案的真实性无异议，认为记载的土地面积以及名称均能和承包经营权证相互印证，指界等事项是由邻居指界，颁证程序合法有效。证据4.《关于前进村黄秧组罗光友户土地承包经营合同未加盖村委会公章的情况说明》，用以证明第三人罗光友在土地确权时并未在家，未现场确认，在补办该户承包合同时未提供给相关人员及村委会签字盖章的事实。经质证，原告认为村委会的说明不具有真实性，即使第三人未在家，在未签订土地承包合同的情况下就不应当颁证；出具说明不具有先发证后补办手续的合法性；第三人无异议。原告为了证明自己主张，当庭出示了下列证据：证据1.民事起诉状、正安县人民法院应诉通知书、举证通知书，用以证明原告于2020年4月在民事案件应诉过程中才得知被告向第三人颁发了涉案土地农村土地承包经营权证。经质证，被告对该证据无异议；第三人对该证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，起诉期限应当按照颁证的时间起算。证据2.安场镇2013年危房改造资金补助发放清册、正安县安场镇前进村民委员会出具的证明，用以证明原告因危房改造与父亲罗于盛商量将案涉土地流转给原告修建房屋，房屋修建后，在2014年5月23日获得危房改造基金7000元的事实。经质证，被告及第三人均认为该证据与本案无关。证据3.罗于盛与罗金权的《协议书》、正安县兴农复合肥厂业务推销员付强与罗于盛签订的《预售协议书》、现场照片，用以证明罗于盛将涉案土地转让给原告的事实客观真实，原告以实际在土地转让后修建了房屋和圈舍，并长期居住。被告在2018年颁证时并未进行实地查勘，案涉土地在2013年后就由原来的土地变成了农村宅基地。经质证，被告对该证据的真实性无异议，但认为与本案无关联；第三人对罗于盛与原告签订的《协议书》的真实性持异议，因为无法确认是否系罗于盛本人签订，且该《协议书》中的内容相互矛盾。对预售协议书的签字真实性有异议、对现场照片的真实性无异议，原告擅自改变土地用途修建的房屋，属于违法建筑。证据4.《前进村委会关于唐某同志等不能应罗金权邀请参加凤冈县人民法院庭审的说明》，用以证明原告与父亲签订合同时有证人在场，该合同真实有效的，但在场人唐某、黎良旌现因工作原因无法出庭作证。经质证，被告无异议；第三人对真实性无异议，认为不能证明签订协议书时第三人在场。证据5.证人唐某的身份证复印件，用以证明该证人无法出庭作证，对其在签订协议时在场的情况进行说明。经质证，被告对该证据无异议；第三人对该证据的真实性无异议，对该证据中书写的内容持异议。证据6.到庭证人曹某的证言，用以证明原告与其父亲签订合同是真实的，且原告在案涉土地修建房屋并长期居住的事实。经质证，被告无异议；第三人对证人陈述的协议签订时间与真实情况相互矛盾，对该证人的证言真实性持异议，对协议书中曹某签字无异议。第三人为证明自己的主张，当庭出示了下列证据：第三人配偶江巧红与唐某、曹某的通话录音，用以证明罗光友与罗于盛签订协议书的在场人签字都是在协议签订后才补签的，在场人的签名不能反映真实情况。经质证，原告认为该录音无法听清，需将录音标注后才进行质证，但不能达到第三人的证明目的；被告认为该内容与颁证行为无关联。经审查，本院对各方提供的证据作如下认证：对被告提供的证据1、2各方当事人对真实性不持异议，本院予以确认；证据3系被告逾期提供的证据，不作为本案定案依据，对其证明效力不予确认；证据4不能作为取得农村土地承包经营权的权属依据，本院不予确认。对原告提供的证据1各方无异议，本院予以确认；证据2与本案无关；证据3中预售协议书与本案无关，本院不予确认；对罗于盛与罗金权的《协议书》，结合证人和原告对协议书产生的经过、签字名情况、兑现款项的陈述相互矛盾，对其真实性不予采信；现场照片是案涉地的现状，与本案相关，作为认定案件事实依据；证据4与不能准确反映具体内容，与本案颁证行为无关联，本院不予确认；证据5因证人未出庭，对其证明内容不予确认；证据6到庭证人与原告具有利害关系，且其陈述内容与原告对协议书产生的经过、签字名情况、兑现款项的当庭陈述相互矛盾，本院不予采信。第三人提交的电话录音不清楚，且其内容为对协议书的签字情况的录音，与本案登记行为无关联,对其证明效力不予确认。结合各方当事人的陈述及提供证据分析，本院确认下列案件事实：原告罗金权与第三人罗光友系同胞兄弟。2013年原告使用“罗家后头”部分土地修建了房屋及圈舍。2018年7月3日，正安县人民政府向第三人罗光友颁发了黔（2018）正安县农村土地承包经营权第011669号《农村土地承包经营权证》，其中涉案土地“罗家后头”在该证上的地块代码为5203241032120010056，面积为0.72亩。2020年4月10日，罗光友以罗金权占用其承包地“罗家后头”修建房屋，侵犯其合法权益，向正安县人民法院提起民事诉讼，要求罗金权赔偿罗光友农村土地承包经营地的损失60000元。原告认为涉案土地系其从其父亲罗于盛处流转得来，其是在自己的土地上修建房屋，不侵犯其他人的权利。但第三人罗光友在正安县人民法院的民事诉讼中提供了其持有“罗家后头”的《农村土地承包经营权证》主张权利。故，原告提起本案诉讼，请求撤销罗光友的黔（2018）正安县农村土地承包经营权第011669号《农村土地承包经营证》中地块代码为5203241032120010056“罗家后头”的土地承包经营权登记。另查明，被告自然资源局提供的涉案土地的登记档案中农村土地（耕地）承包合同发包方和承包方均未签名或盖章，仅有签订日期为2018年8月20日的记载；提交的承包土地确权登记申请书也无申请人的签名或捺印；提交的正安县安场镇承包农户情况摸底调查表、承包方调查表、承包地块调查表中审核意见栏处均为空白。本院认为，本案各方当事人争议的焦点为：1.正安县自然资源局是否系本案适格被告；2.原告的起诉是否超过起诉期限；3.被告对涉案土地承包经营权的登记认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。一、正安县自然资源局是否为适格被告的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009修正）第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正）第二十四条第一款“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”、以及《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；”、第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，本案中的农村土地承包经营权证系不动产登记，结合行政机关机构职能转变实际，农村土地承包经营权证的颁发由县级以上地方人民政府变更为不动产登记机构，正安县自然资源局为正安县不动产登记机构，对辖区内的不动产具有登记管理职责，因此是本案适格被告主体。二、原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”的规定，本案被告于2018年7月3日向第三人罗光友颁发承包经营权证，被告及第三人均无证据证明原告知道颁证行为内容或起诉期限，也不能证明原告知道或应当知道该行为的存在。原告在2020年4月第三人起诉的民事案件诉讼过程中知晓该证后，便向本院提起行政诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。对被告和第三人认为原告的起诉超过起诉期限的主张于法无据，本院不予支持。三、被告对涉案土地承包经营权的登记认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”、第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第二十四条第一款“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，农村土地承包经营系村集体或集体经济组织依法将集体所有的土地发包给相关主体的行为，土地承包经营权自合同成立之时起产生法律效力。本案中，被告提交的承包合同中载明发包方正安县安场镇前进村，但该合同发包方与承包方均没有签字捺印或盖章，不能证明发包方与承包方就涉案土地建立了承包合同关系，罗光友的承包经营权效力不能确认，不具备颁发承包经营权证的法定条件。同时，本案所涉土地的登记颁证未经现场指界确认和绘制土地现场图，导致登记的土地与实际已被原告占用建为房屋的客观事实不符。被告登记过程中未尽审查义务，在无承包合同的情况下登记颁发《农村土地承包经营权证》的事实不清、程序违法。综上所述，被告对涉案土地承包经营权登记行为证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的”的规定，判决如下：撤销正安县人民政府对罗光友黔（2018）正安县农村土地承包经营权第011669号《农村土地承包经营权证》中地块编码为5203241032120010056“罗家后头”土地承包经营权的登记。本案受理费50元，由被告正安县自然资源局承担，该款原告已预交，由被告在本判决生效之日起十日内直接支付给原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或者向贵州省遵义市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  王小华人民陪审员  黄克伦人民陪审员  谢 兵二〇二〇年八月三十日书 记 员  陆 沁