贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0423行初239号原告丁明贵，女，1929年12月24日生，汉族，住贵州省普定县。委托代理人周发科，男，1928年6月24日生，汉族，住址同上，系丁明贵之夫。被告普定县黄桶街道办事处，住所地贵州省安顺市普定县黄桶街道办事处官冯村（工业大道旁）。法定代表人张涛，主任。委托代理人袁超。委托代理人王子雄，贵州罡境律师事务所律师。被告普定县人民政府，住所地贵州省安顺市普定县城关镇文明路政府大楼。法定代表人赵开运，县长。委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。第三人普定县黄桶街道青山村民委员会（以下简称“青山村委会”）。法定代表人吴兴友，村主任。第三人伍朝良，男，1938年1月10日生，汉族，住贵州省普定县。委托代理人伍庭洪，男，1966年7月5日，汉族，住贵州省普定县。系伍朝良之子。第三人卢永松，男，1940年10月29日生，布依族，住贵州省普定县。委托代理人卢卫红，男，1976年8月6日生，布依族，住贵州省普定县。系卢永松之子。第三人扈鹏，男，1970年7月5日生，汉族，住贵州省普定县。第三人黄功亮，男，1960年3月21日生，汉族，住贵州省普定县。第三人杨仕兴，男，1956年9月17日生，汉族，住贵州省普定县。原告丁明贵因不服被告普定县黄桶街道办事处（以下简称“黄桶街道办”）作出的土地行政确权决定、普定县人民政府（以下简称“普定县政府”）作出的土地行政复议决定，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，分别于2019年11月14日、11月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告丁明贵的委托代理人周发科，被告黄桶街道办委托代理人袁超、王子雄，被告普定县政府副县长王周山及委托代理人郭志龙，第三人伍朝良、卢永松的委托代理人伍庭洪、卢卫红，第三人黄功亮、扈鹏到庭参加诉讼。第三人杨仕兴未到庭。本案现已审理终结。被告黄桶街道办于2019年6月3日作出普黄办（土）决（2019）002号《土地权属争议案件处理决定书》，对申请人丁明贵要求将争议地的使用权确权归其享有的主张不予支持。被告普定县政府于2019年10月6日作出普府行复决字（2019）8号《行政复议决定书》，驳回申请人丁明贵的行政复议请求。原告丁明贵诉称：争议的土地坐落于普定县黄桶街道办事处青山村大脑壳，该幅土地在1980年经青山村委明确由原告、伍朝良、杨仕林三户共同管理经营，1993年伍朝良在未经原告知晓的情况下，将三家共有经营权的该幅土地转让给第三人卢永松。青山村委在转让协议上签字盖了公章，因伍朝良、卢永松及青山村委的转让行为侵犯了原告的土地使用权，对此原告向人民法院提起诉讼，人民法院以土地权属不明判决驳回了原告诉求，并在判决书上告知原告向镇人民政府申请处理，2015年8月普定县城关镇人民政府作出了《普定县城关镇人民政府关于丁明贵与卢永松、黄功亮土地使用权的处理决定》，该幅土地使用权确认归原告管理经营。2016年4月城关镇人民政府又以“程序瑕疵撤销了该处理决定”因普定县城关镇被划分为几个街道，2019年6月3日黄桶街道办事处普办（土）决（2019）002号《土地权属争议案件处理决定书》对争议的这幅土地重新作出处理。以原告对土地怠于管理耕种为由对原告的请求不予支持。原告对该处理不服向普定县政府申请复议，普定县政府于2015年10月6日作出普府行复议决字（2019）8号决定书，该决定书驳回了原告的复议请求。原告认为，争议的土地系1980年经村委明确归伍朝良、杨仕林及原告共同管理耕种的土地，自伍朝良与青山村委将该土地转让给卢永松后，原告从未放弃使用权，现被告的处理决定侵犯了原告合法的土地管理经营权，故提起诉讼，请求人民法院判决撤销普定县黄桶街道办事处“普黄办（土）决（2019）002号土地权属争议案件处理决定”，并撤销“普府行复决字（2019）8号普定县人民政府行政复议决定书责令其重新作出的处理决定”。原告丁明贵向本院提交证据如下：1、身份证复印件，证明原告身份情况。2、普黄办（土）决（2019）002号《土地权属争议案件处理决定书》、普府行复决字[2019]8号《行政复议决定书》，证明本案被诉行政行为。3、普黄办（土）决（2019）003号《土地权属争议案件处理决定书》，证明对争议土地的处理情况。被告黄桶街道办辩称：一、被告作为普定县政府的派出机关，依法以自己的名义行使行政职能，管理行政区域内的行政事务，其具有独立的行政主体资格，有权对本案中土地权属争议事项作出确权的行政行为。二、在对原告的申请作出决定的过程中，依法受理后，于2019年3月23日组成土地确权工作小组，进行了现场勘察、调查取证，对涉及土地的相关人员及周围邻里进行了走访和调查询问，听取各方意见，最后作出了普黄办（土）决(2019)002号《土地权属争议案件处理决定书》，并在法定期限内送达各方当事人。三、本案历史时间跨度较长，但在作出普黄办（土）决(2019)002号《土地权属争议案件处理决定书》前，已对该案进行了充分的调查取证，并已在决定书中充分说明理由，丁明贵的主张缺乏证据予以证实。经调查发现，由于丁明贵怠于行使权利，丁明贵自认从1987年起未耕种争议土地，且在土地承包初期，丁明贵及杨仕林、廖方许的承包土地存在混同，以及权利人一直在不断发生变化，至2007年，争议地已经第三人青山村民委员会同意全部进行了转让，而且争议地的土地受让人属于善意第三人，经调查工作组多方查证，丁明贵要求确认现场踏勘记录上编号为①、②、⑤的地块归其享有使用权的依据不足，且在通过走访调查、询问相关人员、现场踏勘等方式，都无法查清原土地的四至范围。经组织多方调解，均不同意进行调解。至此，在丁明贵没有证据证实其的主张的情况下，被告依据事实及法律规定不支持丁明贵的主张。综上，请求贵院驳回原告丁明贵的诉讼请求。被告黄桶街道办向本院提交证据如下：1、统一社会信用代码证书，法定代表人身份证明书，法定代表人身份证复印件，证明被告身份信息。2、普府行复决字[2018]4号行政复议决定书、土地权属争议案件申请书、土地权属争议案件受理通知书、答辩通知书、关于成立丁明贵土地确权工作小组的通知，证明被告黄桶街道办2019年4月18日对原告的土地确权进行处理，并通知利害关系人参加。3、谈话笔录、询问笔录（周发科、黄功亮、扈鹏、杨仕兴、伍朝良、卢永松、吴兴友、李成秀、朱启洪、胡朝洪、伍朝录、伍朝刚）；扈鹏、黄功亮等人答辩书及提供的证据材料；现场踏勘记录，证明该土地权属争议案件受理后，黄桶街道办依法调查、询问、现场走访、踏勘现场，均证明原告在涉案土地上没有权利。4、普定县黄桶街道办事处土地确权工作组关于丁明贵与黄功亮、扈鹏土地权属争议的调查处理意见；普黄办（土）决（2019）002号普定县黄桶街道办事处土地权属争议案件处理决定书，证明该土地权属争议案件受理后，工作小组成员通过调查取证后，于2019年5月29日讨论形成统一意见，并于2019年6月3日作出被诉处理决定书。5、送达回证（14份），证明丁明贵土地权属争议纠纷一案受理后，被告通过合法程序送达相关文书。被告普定县政府辩称：一、原告的说法没有法律依据，原告未取得合法的土地管理经营权，才申请确权，权利尚未取得，何来侵犯之说。二、因原告在其行政诉状中未就普定县政府作出的行政复议决定是否存在程序上和实体上错误进行论述，故不再就该问题进行赘述。故原告的诉讼请求不能成立，请贵院予以驳回。被告普定县政府向本院提交证据如下：1、组织机构、法定代表人证明，证明被告主体资格。2、普府行复决字[2019]8号行政复议决定书、行政复议受理通知书及送达回证、延长行政复议期限告知书及送达回证、复议申请书、行政复议决定书及送达回证、普黄办（土）决（2019）002号土地权属争议案件处理决定书，证明案件来源以及本案被诉行政行为，普定县政府行政复议审查对象。第三人青山村委会述称：诉争的青山村七组（大脑壳地）是本村的土地，一直以来是伍朝良和杨仕林2户村民管理耕种，并没有丁明贵所说的土地。该幅土地于1993年伍朝良经普定县移民工作组指导，青山村村支两委研究决定，转让给梭筛电站移民卢永松耕种管理，其于1998年办理了土地二轮承包登记。于2005年11月24日，经村支两委同意，卢永松将该土地转让给黄功亮。因普定县城镇规划出现土地征收，丁明贵见有利可图，多次到县人民政府及原城关镇无理上访。综上，丁明贵所诉争（大脑壳地）有其土地属于无理诉求，恳请人民法院予以驳回原告的无理诉求。第三人伍朝良述称：大脑壳地是由青山村委分给伍朝良户的自留地，此地东抵城关镇红旗村地界（原户主高兴武），南抵杨仕林（青山村村民）地界和土地包组公路，西抵土地包通组公路，北抵朱启洪、陈胜祥（2人系青山村土地包组村民）2户的土地界。伍朝良在分得此处土地后一直在此耕种，直到1993年普定县梭筛电站搬迁工作组到村开展移民搬迁接收安置工作，在村委和移民工作组的见证下，伍朝良户就将该幅土地有偿转让给了河头移民卢永松管理耕种。伍朝良本人在此耕种期间并没有看到丁明贵及其家人在此地名范围内耕种过土地，也没有原告所说的分给3户管理经营的事实情况。移民卢永松自1993年在工作组的帮助下，经各级部门的认可取得了该幅土地的管理权，一直耕种到转给黄功亮之前的12年中，丁明贵及家人和其他的村民都没有对自己转让得的土地进行过任何干涉，提出任何异议，所以证明伍朝良转出的土地和丁明贵家没有任何牵连。因此原告所说被告侵犯了原告合法的土地管理经营权一事，纯属诬告，请法院驳回。第三人卢永松述称：原告所提的争议土地经营管理权并不存在争议。该土地是1993年移民搬迁时，经过移民工作组和村委共同协调登记在我名下，二轮承包合同也是登记在我户。第三人卢永松向本院提交证据如下：土地承包合同、二轮延包调查登记表，证明合法土地使用权。第三人扈鹏述称：我的土地是从卢永松处转让过来的，是经过村委同意的，不存在争议，有转让的手续。第三人黄功亮述称：我所占用的土地系经土地所有人青山村集体经济组织同意从青山村移民卢永松承包的土地中有偿转让取得，该行为符合关于土地流转的规定。该事实已经被普定县人民法院（2009）普民初字第242号民事判决书所确认。我与卢永松签订的《宅基地转让协议》，是在青山村委同意并亲临土地现场核实的情况下通过合法程序签订，是符合法律规定的，是受法律保护的。原告诉讼请求没有法律上的依据，依法应予驳回。第三人黄功亮向本院提交证据如下：宅基地转让协议，证明合法取得土地使用权。第三人杨仕兴未到庭，未作陈述和提交证据。经庭审质证，原告及第三人对二被告的证据无异议；二被告及第三人对原告的证据无异议；原、被告双方对第三人卢永松、黄功亮的证据无异议。本院对上述证据作如下认定：原、被告及第三人卢永松、黄功亮提交的证据客观真实，与本案有关联，予以采信。经审理查明：丁明贵与卢永松、黄功亮对普定县城关镇青山村七组（现普定县黄桶街道青山村七组）地名为大脑壳（又名大老棵）的土地发生争议，经丁明贵向普定县城关镇人民政府提出确权申请，2015年8月24日，普定县城关镇人民政府作出《关于丁明贵与卢永松、黄功亮土地使用权争议的处理决定》，确认丁明贵对争议土地享有使用权。2016年4月29日，普定县城关镇人民政府以上述处理决定，存在程序瑕疵，可能剥夺了卢永松、黄功亮的陈述和申辩的权利，导致认定事实不清为由，作出了《普定县城关镇人民政府关于撤销“土地使用权确权决定”的决定》。丁明贵不服该撤销决定于2016年10月20日诉至本院，本院于2017年2月28日判决驳回原告的诉讼请求。2018年10月16日，黄桶街道办作出普黄办（土）决（2018）001号《土地权属争议案件处理决定书》，丁明贵不服向普定县政府申请行政复议，普定县政府经审查后认为该决定事实不清、程序违法且涉及多宗土地争议不宜作为一个案件处理，于2018年12月6日作出普府行复决字［2018］4号行政复议决定书，撤销黄桶街道办的上述处理决定并责令黄桶街道办自收到复议决定之日起6个月内重新作出争议处理决定。2019年3月23日，黄桶街道办成立丁明贵土地确权工作小组，并于同年4月18日受理该土地权属争议，经过调查走访、利害关系人提交材料以及现场踏勘后，黄桶街道办基于现场踏勘记录的有关大脑壳地的五幅地块，于2019年6月3日分别作出普黄办（土）决（2019）001、002、003号土地权属争议案件处理决定书。其中案涉土地权属争议案件处理决定书为普黄办（土）决（2019）002号，黄桶街道办以丁明贵要求确认现场踏勘记录上红色图形部分①（涉及杨仕兴户）、②（涉及黄功亮户）、⑤（涉及扈鹏户）地块归其享有使用权请求，经查证未有充分依据予以支持为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第二十九条之规定，决定对丁明贵要求将争议地的使用权确权归其享有的主张不予支持。丁明贵不服普黄办（土）决（2019）002土地权属争议案件处理决定书，于2019年7月26日向普定县政府申请行政复议，普定县政府受理其申请后于2019年10月6日作出普府行复决字［2019］8号行政复议决定书，认定黄桶街道办具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定驳回丁明贵的行政复议请求。另查明，1993年普定县梭筛电站移民搬迁时，伍朝良将其大脑壳的土地全部转让给移民卢永松户耕种管理。1998年11月10日，普定县延长农村土地承包时，上述土地被调查登记于卢永松户，并签订有土地承包合同，登记情况为“地块名称：大老棵地，类别：地，面积（亩）：0.3，用途：种植，坐落：东抵城关地界、西抵大路、南抵杨仕林、北抵朱启洪”。后卢永松经普定县城关镇青山村民委员会见证同意，分别于2005年、2007年将其大脑壳地转让给黄功亮、扈鹏。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，原告丁明贵向被告黄桶街道办申请对案涉位于普定县黄桶街道青山村七组争议土地进行确权，被告黄桶街道办作为案涉土地所在地的乡级人民政府，具有对案涉土地权属争议进行处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定……”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见……”以及第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，被告黄桶街道办基于普定县人民政府2018年12月6日作出的普府行复决字［2018］4号行政复议决定书，重新作出案涉处理决定。行政行为因涉及对行政相对人权利和义务的增减，且一经作出即推定其具有公信力、执行力等效力，故行政行为必须具体明确。被告黄桶街道办应针对案涉争议土地的权属予以明确，但被告黄桶街道办根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第二十九条之规定，作出的案涉处理决定为“申请人丁明贵要求将争议地的使用权确权归其享有的主张不予支持”，明显没有作出实质性的处理结果，未能严格依照上述规定全面履行其处理土地权属争议的法定职责，适用法律、规章错误。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”，如前所述，原行政行为适用法律、规章错误，应当对被申请人作出的案涉决定予以撤销。因此，被告普定县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，驳回申请人丁明贵的行政复议请求，亦属适用法律错误。综上，被告黄桶街道办作出的案涉处理决定，适用法律、规章错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，应予撤销。另据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，被告普定县政府作出的行政复议决定，适用法律错误，亦应予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告普定县黄桶街道办事处于2019年6月3日作出的普黄办（土）决（2019）002号《土地权属争议案件处理决定书》。二、被告普定县黄桶街道办事处应于本判决生效之日起六个月内对原告丁明贵的申请重新作出土地权属争议处理决定。三、撤销被告普定县人民政府于2019年10月6日作出的普府行复决字[2019]8号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告普定县黄桶街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  粟 芳二〇二〇年八月二十五日书 记 员  卢升雪