吉林省长春铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）吉71行终105号上诉人（原审原告）朱疆，男，汉族，1978年9月15日出生，现住吉林省吉林市龙潭区。委托代理人任国松，北京尚公（长春）律师事务所律师。委托代理人王宇，北京尚公（长春）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉林市市场监督管理局龙潭分局，住所地吉林省吉林市龙潭区徐州西路10-1号。法定代表人牟宗，局长。出庭负责人李鸿苹，该局副局长。委托代理人郑庆玲，该局行政审批科科长。委托代理人张颖，吉林恒正达律师事务所律师。第三人青上农业科技吉林市有限公司，住所地吉林省吉林市龙潭区漓江街233号。法定代表人吴洪彬，董事长。委托代理人曹诗，吉林崇唐律师事务所律师。委托代理人吴伟，吉林崇唐律师事务所律师。上诉人朱疆因与被上诉人吉林市市场监督管理局龙潭分局（以下简称龙潭分局）、第三人青上农业科技吉林市有限公司（以下简称青上吉林公司）工商行政登记一案，不服吉林铁路运输法院作出的（2019）吉7102行初189号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，青上吉林公司类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），即该公司为一名企业法人全资投资的一人有限责任公司，其股东仅为一名企业法人。青上吉林公司的原法定代表人为朱疆（董事长兼总经理），股东发起人为青上佛山公司。青上吉林公司的原董事会成员为朱疆、江文柱、陈生贵、孟凡普，监事为刘军。2019年2月20日，广东省佛山市工商行政管理局作出核准变更登记，将青上佛山公司的企业名称变更为佛山肥料公司。2019年8月6日，青上吉林公司通过吉林省市场主体准入e窗通系统，向龙潭市监局递交公司登记（备案）申请书，申请对案涉事项进行变更、备案登记，并提交了法定代表人信息、佛山肥料公司签署的股东决定、法定代表人任（免）职证明、董事监事总经理任（免）职证明等材料。2019年9月17日及2019年11月21日至22日，龙潭市监局组织召开两次听证会，龙潭市监局派出审查人员，与青上吉林公司、朱疆共同作为听证参加人进行了听证。两次听证会中，龙潭市监局派出的审查人员对青上吉林公司、朱疆提交的证据均表示无异议。2019年12月6日，龙潭市监局作出（吉市市监龙）登记内变字[2019]第600761号《准予变更登记通知书》，决定准予对案涉法定代表人、股东发起人名称变更登记。同时，龙潭市监局于当日实际对案涉董事会成员及监事作出了备案登记。2019年12月6日，龙潭分局向朱疆送达《行政许可听证结果告知书》，同意青上公司提出的变更申请。原审法院认为：本案原告的诉讼请求实际涉及三个行政行为，即被告对第三人作出的法定代表人变更登记行为、股东发起人名称变更登记行为，以及董事会成员和监事备案登记行为。对于股东发起人名称变更登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告与该变更登记行为之间不存在行政法上的利害关系，即该变更行为不会实际影响原告的权利义务，原告并不具备要求撤销该变更行为的诉权，因此，本院对该股东发起人名称变更登记行为不予审查。对于董事会成员和监事备案登记。被告在其作出的《通知书》中虽未载明对该事实予以备案登记，但在被告作出变更登记行为时，实际已经同时作出了对第三人公司董事会成员及监事的备案登记行为。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中的规定“备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决”，原告诉讼请求撤销被告作出的上述备案登记行为，并不属于人民法院受理行政诉讼的范围，因此，本院对该备案行为不予审查。对于法定代表人变更登记，被告作出该行政行为，系根据《中华人民共和国公司登记管理条例》行使行政权的行为，该行政行为属于行政诉讼的审查对象，即属于行政诉讼受案范围。被诉行政行为是被告根据第三人的申请，依据第三人提供的股东决定、任（免）职证明等材料对公司法定代表人的变更登记行为，系行政主体依法对行政相对人的法律地位或者有关法律关系、法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明的行政处理行为，应属行政确认范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项规定，撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案原告作为案涉法定代表人变更登记行为的原法定代表人，因该行政行为的作出直接导致权利义务受到影响，行政行为涉及其合法权益，原告与被诉行政行为存在利害关系，具备提起本案行政诉讼的主体资格。本案的争议焦点在于被诉法定代表人变更登记行为是否具备合法性。人民法院审理行政案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对行政行为是否合法进行审查，行政行为的合法性审查，包括审查行政机关作出行政行为时，查明事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，以及行政机关是否存在超越、滥用职权的行为。本案被诉行政行为合法性审查的关键在于判定被告在作出行政行为时是否履行了审查义务。《中华人民共和国公司登记管理条例》以及《企业登记程序规定》虽未对行政机关在公司变更登记中履行何种以及多大强度的审查标准作出明确规定，但根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款，及《企业登记程序规定》第十一条的规定，结合行政机关的日常执法实践，审查标准可分为形式审查与实质审查，但无论采取何种审查标准，行政机关在作出行政行为前，均负有审慎审查义务。这种审慎审查义务，要求行政机关在进行形式审查的同时，基于其专业管理领域的职责，在其专业能力判断的限度内，尽到应有的、合理谨慎的注意义务。鉴于对被诉行政行为属行政确认的性质判定，即是对既有法律关系、法律事实的甄别、认定，不会为行政相对人设立新的权利义务，也就是为私法权利赋予公法形式，使私法权益具有公示性和公信力。行政机关在履行行政确认职责时，并无太大的自由裁量空间，主要对于申请材料是否完整和齐备，是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，应当建立在由申请人负责的基础上，要求行政机关在职责和能力范围内尽到审慎的审查义务。因此，人民法院对行政机关裁量权进行审查时，更应秉持谦抑原则，尊重行政机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量达到滥用职权或者明显不当的程度。本案中，被告履行行政确认，即对第三人申请的法定代表人变更进行登记，应当对第三人提供的材料进行审查。而第三人提交的包括股东决定等在内的申请材料符合法律、法规规定的审查内容要求。关于本案涉及的民事争议及事实，虽为诉讼参与各方争议的焦点，但并非本案行政诉讼争议的焦点，本院在审查被诉行政行为合法性时无需对此予以考虑。理由在于，基于民事诉讼法律关系与行政诉讼法律关系客体的差异，二者对于解决社会矛盾纠纷的领域和形式有着极大不同。行政诉讼的主要职能在于评价行政行为的合法性，对于纯属民事诉讼领域的法律关系无权予以判定，对于相关民事法律事实也不宜过分引入，除非这种民事法律事实可以直接辅助判断被诉行政行为的合法性。本案中，原告与第三人之间民事争议涉及的事实并无直接肯定或否定被诉行政行为合法性的作用，而且双方提交证据的待证事实存在冲突，对这种冲突的民事法律关系的判定已超出了行政诉讼的审查职责和能力。同理，被告对这些民事法律事实未加以考虑，并不能以此否定其作出被诉行政行为具备合法性。结合以上论述，被告在作出本案被诉行政行为时尽到了审查义务，且证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告亦无超越、滥用职权的行为。被诉行政行为具备合法性，原告的诉讼请求应予驳回。朱疆上诉称：（一）原审遗漏重要事实，2019年8月6日前，具体时间为2018年9月17日，青上吉林公司印章、法定代表人名章、财务专用章、合同专用章、营业执照正副本被他人抢夺（【2018】吉0203民初1963号民事判决书）。此时青上吉林公司的印章等不在青上吉林公司管理、控制范围，加盖青上吉林公司印章，提供青上吉林公司营业执照正副本不能代表青上吉林公司真实意思表示，只有上诉人朱疆本人或授权才能代表青上吉林公司真实意思表示，原审并未对青上吉林公司印章、证照脱离青上吉林公司这一重要事实进行认定。（二）原审并未审查在青上吉林公司证照、印章脱离青上吉林公司管理、控制的情况下，被上诉人如何确定青上吉林公司在《公司登记（备案）申请书》加盖印章及提供其他材料的真实性、合法性。原审同样并未审查被上诉人行政变更中谁代表青上吉林公司申请行政变更这一基础事实。生效的（2018）吉02民终2552号民事裁定书、（2018）吉0203民初2213号民事判决书，已经确认朱疆系青上吉林公司合法、唯一有权代表。（2018）吉0203民初2213号民事判决书已经驳回吴洪彬方代表青上吉林公司，陈保慈方代表青上佛山公司要求上诉人朱疆签署青上吉林公司董事、监事变更登记所需向工商登记部门提交的《公司登记（备案）申请书》等文件资料。但被上诉人及原审法院刻意回避该事实。（三）上诉人朱疆在被上诉人举行听证会之前及听证会期间提供给被上诉人大量证明材料。用以证明青上吉林公司印章、营业执照等被抢夺；青上吉林公司并未向被上诉人申请行政变更；上诉人朱疆以外任何人无权代表青上吉林公司申请行政变更，无权提交青上吉林公司任何材料，无权对青上吉林公司材料真实性、合法性负责等问题，被上诉人并未予以理睬，原审法院并未予以审查。上诉人朱疆在被上诉人2019年9月17日及2019年11月21日至22日举行听证会期间同样提交证明以上事项的证据，在2019年11月21日至22日，上诉人朱疆方提供香港及塞舌尔相关印章用以佐证上诉人朱疆唯一代表青上吉林公司身份等问题，被上诉人对以上证据均表示无异议，原审法院并未审查被上诉人作出行政行为的基础事实，被上诉人所作行政行为主要证据不足。（四）被上诉人行政行为并未尽到审查义务，原审并未予以充分审查。1.《企业法人法定代表人登记管理规定》第五条、《中华人民共和国公司法》第四十一条规定，作出“企业法定代表人的产生、免职”的股东会决议，应当说明系如何召集、由谁主持等法定形式，以体现企业法定代表人的产生、免职程序符合法律、行政法规和企业法人的组织章程的规定。2.《最高人民法院行政及国家赔偿卷2》观点编号591，裁判要旨中表明工商行政机关在办理企业法定代表人变更登记过程中，不仅要审查申报材料数量是否齐全，而且必须在专业范围内尽可能审查申报材料本身的真实性、合法性，工商行政机关还对股东会议的召开、议事和表决程序是否符合《中华人民共和国公司法》等法律和公司章程，负有审慎合理的审查义务。3.青上吉林公司系青上化工（佛山）有限公司（下称青上佛山公司）全资子公司，依据《青上佛山公司章程》第十四条、第十五条、第二十二条、第二十五条等规定，青上佛山公司最高权力机关为董事会，青上佛山公司作出任何决定均需要合法的董事会按照法律、公司章程的规定进行决定，任何个人无权作出决议。4.在被上诉人卷宗中并未有青上佛山公司合法、合规的决议，在有相反证据情况下，被上诉人并未审查青上吉林公司申请行政变更基础事实真实性、合法性。被上诉人并未审查青上佛山公司董事会决议真实性、合法性。在听证会期间被上诉人对上诉人提供否定青上吉林公司、青上佛山公司真实性、合法性证据材料均表示无异议，最终被上诉人却作出行政行为变更，严重错误。综上，上诉请求：一、请求依法改判或发回一审法院重审；二、请求判令诉讼费用由被上诉人承担。龙潭分局辩称，青上吉林公司所述印章、证照脱离青上吉林公司及有关股东纠纷属于民事争议，超出了工商登记审查的职责和能力范围。青上吉林公司的股东青上佛山公司内部决议不是法定的申请材料，龙潭分局无权对其程序是否合法进行审查。龙潭分局已尽到审慎审查的义务，一审判决正确，请求予以维持。青上吉林公司述称，朱疆所称青上吉林公司的相关印章、证照被“抢夺”完全与客观事实不符，有关法院民事判决、裁定亦未确认“朱疆系青上吉林公司合法、唯一有权代表”，朱疆系违法取得青上吉林公司法定代表人、董事身份，本案所涉变更和备案系对之前的错误予以纠正，符合相关法律法规的规定，请求维持一审判决。二审期间，朱疆向本院提交四组证据，因该四组证据均为一审之前形成，朱疆无正当理由未在一审程序中提交。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，对该四组证据本院不予采信。本院查明主要事实与一审认定事实一致。本院认为，本案争议焦点为龙潭分局所作准予青上吉林公司法定代表人变更登记的行为是否合法，一审判决是否正确。（一）根据《公司登记管理条例》第二十七条第一款规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交公司法定代表人签署的变更登记申请书，依照《公司法》作出的变更决议或者决定，国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。《公司法》第六十一条规定，“一人有限责任公司不设股东会。股东作出本法第三十七条第一款所列决定时，应当采用书面形式，并由股东签名后置备于公司。”本案中，青上吉林公司为青上佛山肥料公司全资投资的一人有限责任公司，青上吉林公司章程第十三条规定，董事会成员由股东委派。可见，作出青上吉林公司法定代表人变更登记的主要依据为股东决定，朱疆认为因青上吉林公司的公章存在争议，龙潭分局对该公司法定代表人变更登记申请不应予以核准的主张没有事实和法律依据。（二）《企业登记程序规定》第九条规定，“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”本案中，龙潭分局受理青上吉林公司提出的法定代表人变更登记申请后，认为有属于“关系他人重大利益”情形，依据有关法律规定，告知青上吉林公司和利害关系人朱疆有进行陈述和申辩的权利，并于2019年9月17日和2019年11月21日至22日组织了两次听证，已经尽到了审慎审查的义务，并符合有关程序规定。登记行为的效力仅为对抗第三人，如果朱疆对股东决定有异议，应通过民事诉讼寻求救济。综上，一审判决正确，朱疆的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由朱疆负担。本判决为终审判决。审判长 包 娜审判员 包蕴琦审判员 侯德顺二〇二〇年八月三十一日书记员 马天元