河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终398号上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局惠济分局，住所地：郑州市南阳路169号附4号。法定代表人牛鸿飞，局长。委托代理人郭文飞，该单位工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王凤云，女，1954年3月9日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人贾富强，男，1979年9月24日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人郑州市自然资源和规划局惠济分局因信息公开一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2020）豫0108行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：经过庭审及对证据的质证认证，原审法院确认以下事实，2019年7月31日，原告王凤云向被告提出20份信息公开申请，申请内容为：2019年2月25日，郑州市惠济区国土资源局对本人做出的信息公开答复称：河南省郑州市惠济区新城街道办事处宋庄村合村并城改造项目（位于惠济区东风渠以西、索须河以南、弓寨村以东、毛庄村以北），具体位置见卫星地图……该地块范围内251.6亩土地所有权人为国家所有，剩余1098.8亩土地所有权人为宋庄村村民委员会，使用权人为集体或个人。现向贵单位申请：1、该251.6亩国有土地《征地补偿安置协议书》及村民代表大会表决决议；2、该251.6亩国有土地《征地公告及附图》；3、该251.6亩国有土地《征地现场踏勘记录》、《拟征土地权属地类登记情况汇总表》、《拟征土地情况调查表》；4、该251.6亩国有土地《土地权属审查告知书》；5、该251.6亩国有土地《地籍状况表》；6、该251.6亩国有土地《地籍状况图》；7、该251.6亩国有土地《界址点坐标成果图》；8、该251.6亩国有土地《图斑拐点坐标成果表》；9、该251.6亩国有土地《国家建设征收土地结案表》；10、该251.6亩国有土地《普通工程测量成果报告书》、钉桩表、普通测量成果表及附图；11、该251.6亩国有土地《土地利用规划图》；12、该251.6亩国有土地《土地利用现状图》；13、该251.6亩国有土地《土地勘测定界技术报告书》包括：《勘测定界技术说明》、《勘测定界表》、《勘测面积表》、《土地分类面积表》、《界址点坐标成果表》、《勘测定界图》；14、该251.6亩国有土地征地补偿费发票或收据（复印件）；15、该251.6亩国有土地征地补偿预付款发票或收据（复印件）；16、该251.6亩国有土地《建设征收土地结案申请表》含应付征地款，实付征地款；应安置劳动力人数、实际安置劳动力人数等；17、该251.6亩国有土地在卫星地图上的准确范围；18、该251.6亩国有土地与卫星地图上建筑物套合图；19、卫星地图上建筑物的区域即本次拆迁主要区域（图2红线区域内）是否在251．亩国有土地范围内。20、图3中标红的房屋是我本人的房屋，请求公开该房屋所在位置是国有土地还是集体土地。被告于2019年8月2日收到该申请后，于2019年8月19日作出《政府信息公开回复》，载明：王凤云同志：我局于2019年8月2日收到你申请的20件信息公开申请书，根据申请内容进行归类后，按照你申请书对信息的编号，分别回复如下：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条和第三十六条规定，我局向你公开申请的关于251.6亩土地以下信息，详见回复附件：11、《土地利用规划图》（见附件1）；12、《土地利用现状图》（见附件2）；14、其中221.757亩土地补偿费用发票（见附件3），剩余土地为确权国有土地。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条和第三十六条第四款规定，你申请的关于251.6亩国有土地以下信息不存在，特此告知：1、《征地补偿安置协议书》及村民代表大会表决决议；2、《征地公告及附图》；3、《征地现场踏勘记录》《拟证土地权属地类登记情况汇总表》、《拟征土地情况调查表》；4、《土地权属审查告知书》；5、《地籍状况表》；6、《地籍状况图》；7、《界址点坐标成果图》；8、《图斑拐点坐标成果表》；9、《国家建设征收土地结案表》；10、《普通工程测量成果报告书》、钉桩表、普通测量成果表及附图；13、《土地勘测定界技术报告书》；15、征地补偿预付款发票或收据；16、《建设征收土地结案申请表》。三、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十三条、第三十八条的规定，你申请的以下信息不属于政府信息范围，特此告知：17、该251.6亩国有土地在卫星地图上的准确范围；18、251.6亩国有土地与卫星地图上建筑套合图；19、卫星地图上建筑物区域即本次拆迁主要区域是否在251、亩国有土地范围内；20、图3中标红的房屋所在位置是国有土地还是集体土地。被告于8月22日通过EMS将该回复书邮寄给原告王凤云。原告王凤云对该《政府信息公开回复》不服，提起本案诉讼。原审法院认为：一、关于原告按照一事一申请原则向被告申请20份不同的信息公开申请，被告应分别做出答复的问题。原告认为被告违反了“一事一申请，一事一答复”原则，对此，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》仅规定对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”的原则加以调整，但并未要求受理机关对申请人的申请必须采取“一事一答复”的原则分别答复；《中华人民共和国政府信息公开条例》也未禁止行政机关对申请人提出的多项申请采取合并统一的形式答复。二、关于答复内容是否合法的问题。被告作出的《政府信息公开回复》，根据申请的内容进行归类后，分别向申请人答复提供了该政府信息附件图（申请编号11、12、14），信息不存在（申请编号1～10、13、15、16），不属于政府信息范围（申请编号17～20）。关于答复信息存在且向原告以附件形式提供了该政府信息，原告对此无异议，原审法院予以确认。关于答复信息不存在，被告应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项的规定，举证证明已经作了合理的努力搜索，未能发现信息的存在，并举证证明履行了告知和说明义务。本案被告并未提交申请编号1～10、13、15、16信息不存在的证据，回复中也没有告知和说明，故《政府信息公开回复》第二项信息不存在的告知没有证据予以支持，应予以撤销。关于不属于政府信息范围，原告申请的内容为卫星地图上的准确范围、卫星地图上的建筑套合图、是否在国有土地范围内、所在位置是国有土地还是集体土地。该信息需要被告对信息进行加工、分析，被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条的规定，告知不属于政府信息范围，不违反法律规定，原审法院予以认可。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：1、撤销原郑州市惠济区自然资源局于2019年8月19日作出的《政府信息公开回复》第二项信息不存在的答复。2、被告郑州市自然资源和规划局惠济分局于判决生效之日起二十个工作日内对原告王凤云的政府信息公开申请重新作出答复。3、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市自然资源和规划局惠济分局负担。上诉人郑州市自然资源和规划局惠济分局不服，上诉称：请求1.撤销郑州市惠济区人民法院（2020）豫0108行初1号行政判决，改判驳回王凤云诉讼请求或者将案件发回重审；2.诉讼费由王凤云承担。事实和理由如下：原审判决认定事实不清，证据不足，应予纠正，具体理由如下：一、原审判决认定：“关于答复信息不存在，被告应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项的规定，举证证明已经作了合理的努力搜索，未能发现信息的存在，并举证证明履行了告知和说明义务。本案被告并未提交申请编号1-10、13、15、16信息不存在的证据，回复中也没有告知和说明，故《政府信息公开回复》第二项信息不存在的告知没有证据予以支持，应予以撤销。”上述关于检索举证责任分配较重，与上诉人业务流程相悖。具体体现在：1、王凤云申请公开的信息内容，主要涉及县级人民政府按照土地管理法规定，进行集体征收上报省级人民进行土地批复的卷宗信息，按照郑州市土地部门的业务划分，该卷宗制作单位为原郑州市国土资源局，上诉人仅为申报卷宗部分材料提供方，故要求上诉人尽到检索证明，事实上超出了上诉人职责范围和检索能力。2、针对信息公开申请的编号1-10、13、15、16的回复中，上诉人及工作人员核对河南省人民政府关于郑州市2013年度第二十批乡镇建设征收土地的归档文件目录，目录共计16项，是上诉人保管的全部材料，并无对应的申请文件，这种情况下，上诉人对不存在信息进行据实回复并无过错。原审判决要求对不存在信息提供证据加以证明，确实存在难度。二、自信息公开条例实施以来，上诉人每年回复关于土地征迁的信息回复年均100余件，根据2014年至今的统计，上诉人因信息公开应诉不足5起，无一起败诉，原因在于上诉人及工作人坚持实事求是据实回复的基本工作原则，故应诉量和应诉率均处于较低水平。王凤云系惠济区宋庄村被拆迁人，代理人贾富强为王凤云的儿子，北京执业律师，该家庭自宋庄纳入拆迁后，向省市区各级部门提出信息公开多大400多起，针对我局就申请信息公开50余起，明显属于滥用信息公开权利。原审判决如果生效，将导致上诉人要针对不存在的信息进行回复，并且面临强制执行的问题，势必对上诉人工作造成巨大困扰。被上诉人王凤云辩称，第一，上诉人称，已经进行了合理的努力搜索，未能发现信息存在。关于检索举证责任分配较重，与上诉人业务流程相悖的说法不成立。首先,关于检索的举证责任是法律明确规定的，并不是审判长主观臆断的，不是审判长的自由裁量权。其次关于是否进行了检索，举证起来非常容易，只需要上诉人把相应的案卷或案卷目录调取出来复印一下，作为证据提交，双方逐一核对，就已经清清楚楚了，信息究竟存在不存在一目了然。第二，上诉人称，按照郑州市土地部门的业务划分，该卷宗中制作单位为原郑州市国土资源局，上诉人仅为申报卷宗部分材料的提供方，故要求上诉人尽到检索证明，事实上超越了上诉人职责范围和检索能力。该说法不实。第三，上诉人称，对于河南省2013年度第20批乡镇建设征收土地的归档文件目录共计16项，是上诉人保管的全部材料，并无对应的申请文件。根据行政诉讼的举证规则，被告应当在接到应诉通知，15日内，将答辩状和相应的证据提交。本案上诉人在一审的法定时限内未向法庭提交证据，其所声称的归档文件目录共计16项，并未在法定时限内向一审法院作为证据提交，即便其现在拿出该归档文件目录，也应作为非法证据排除。上诉人的代理人，有严重的渎职行为。第四，上诉人称，原判决要求对不存在的信息提供证据加以证明，确实存在难度。上诉人清楚的表述其有相应的归档文件以及归档文件目录，只要在应诉过程中，将归档文件和归档目录出示即可。法庭可以根据上诉人提交的档案以及档案目录来查明该信息存在或不存在，其证明没有任何难度。第五，上诉人称，信息公开条例实施以来每年回复100余件政府信息，自2014年因信息公开应诉不足5起，且无一起败诉。被上诉人不明白上诉人想表达什么意思。上诉人是想通过以前的行为来证明自己如何依法行政吗？第六，上诉人称王凤云系惠济区宋庄村被拆迁人，代理人贾富强为王凤云的儿子，北京执业律师。首先，我的名字叫贾富强。如果你们的业务水平不够的话，起码有点敬业精神，不要把我的名字写错。其次，贾富强本人有律师证，但不执业，我是公职律师。第七，上诉人称申请人向省市区各级部门提出信息公开多达400多起，针对我局就申请信息公开50多起，明显属于滥用信息公开权利。上诉人声称我向上诉人申请信息公开达50多起，属实。但我不是滥用权利。众所周知，国有土地上房屋征收有国务院590号令，下有市政府191号文件，每一分钱的补偿都是清清楚楚的，不是你想怎么搞就怎么搞。你们为了本局和本区部门的私利，恶意侵占和践踏我的私有财产。第八、上诉人称，上述要求公开的信息涉及不同的法律关系及法律适用，一并提出诉讼不符合行政诉讼一案一诉的原则，在进行云庭中，惠济分局也提出异议。这完全是因为是上诉人将20个案子合并成一个案子所导致，所以符合一案一诉的原则。第九，对于郑州市中原区人民法院就王凤云起诉郑州市自然资源和规划局（2020）豫0102行初4号裁定以王凤云诉讼不符合一案一诉原则被驳回。王凤云并未上诉，裁定生效。惠济分局认为就类似案件，恳请适用同一裁判尺度，避免司法和行政资源浪费。上诉人陈述的内容基本属实，但不是全部事实。对本案不具有参照性。第十，上诉人称，需要强调的是原审判决如果生效将导致上诉人要针对不存在的信息进行回复，并且面临强制执行的问题，势必对上诉人的工作造成巨大困扰。此属危言耸听！不存在的信息你也应该进行回复啊，你就回复信息不存在就可以了。能有什么困扰的？本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，针对依申请公开政府信息如何具体处理的问题，对此，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条分别作出了具体明确的规定，该条文第（四）项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，即行政机关应当在经过必要的检索程序后，如果发现没有申请人所申请的政府信息，也应当告知、答复申请人。如果因申请人对行政机关作出的该答复不服而产生诉讼，行政机关当然应当对其是否已经尽到了必要的检索义务负有举证责任。本案中，涉诉的《政府信息公开回复》第二项系属于上诉人告知被上诉人其所申请的有关信息不存在，但在原审中上诉人并没有举证证明其对此已经尽到相应的检索义务，原审法院据此撤销该答复项并判令上诉人重新作出答复，并无不当。综上,原判认定事实清楚,适用法律及判决结果正确,上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人郑州市自然资源和规划局惠济分局负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 张 启二〇二〇年八月二十五日书记员 方超楠