浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1054号上诉人（原审原告）朱供，男，1973年8月13日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。上诉人（原审原告）朱群，男，1970年3月18日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。上诉人（原审原告）郭华杯，男，1968年10月25日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。上诉人（原审原告）吴道德，男，1957年12月23日出生，汉族，住浙江省三门县。上诉人（原审原告）周良敏，男，1968年9月5日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）周良灶，男，1974年7月24日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）叶继灵，男，1976年11月19日出生，汉族，浙江省三门县。上述7上诉人的共同委托代理人毕文芳，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区县前街61号。法定代表人徐强，区长。委托代理人周南燕。委托代理人张颖，浙江导司律师事务所律师。朱供等7人因诉宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）不履行法定职责一案，不服浙江省宁波市中级人民法院（2020）浙02行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：根据原、被告双方当事人提供的证据，朱供等7人宅院位于宁波市海曙区××镇××村。涉案房屋在2018年启动的宁波市环城南路西延工程建设项目拆迁范围之内。2018年3月26日至3月30日间，涉案房屋被宁波市海曙区古林镇人民政府（以下简称古林镇政府）职能部门以违法建筑的理由拆除。朱供等7人于2019年10月9日向海曙区政府邮寄《行政履职申请书》，请求对环城南路西延工程建设项目涉及的非法拆迁行为进行调查处理，依法追究相关人员的法律责任。2019年11月29日，朱供等7人收到海曙区政府邮寄的《关于朱供等七人要求海曙区人民政府行政履职的回复》（以下简称《回复》），认为不存在其所称的非法拆迁行为。朱供等7人不服，诉至法院，请求撤销《回复》，并责令海曙区政府对其申请事项重新处理。另查明，朱供等7人另分别向宁波市江北区人民法院以违法拆除为由对古林镇政府提起了行政诉讼。原审法院认为：人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当按照行政诉讼法的规定进行。《征收集体所有土地上房屋拆迁条例》第六条第一款虽然规定了县市区政府有房屋拆迁管理的职权，但这种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不履行层级监督职责，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护其合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式且当事人亦已另案提起相关诉讼的情形下，当事人起诉履行层级监督，不具有权利保护的必要性和实效性。朱供等7人要求海曙区政府对环城南路西延工程建设项目涉及的所谓非法拆迁行为进行调查处理，并对后者作出的《回复》提起行政诉讼，该诉讼依法不属于行政诉讼受案范围，对其起诉，本案虽然立案受理，但审查后应裁定予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回朱供、朱群、郭华杯、吴道德、周良敏、周良灶、叶继灵的起诉。朱供等7人上诉称：一、海曙区政府具有查处非法拆迁行为的职责并非仅源于行政机关的层级监督关系，其在拆迁工作中所承担的具体事务也是其履职来源，原审法院对此认定有偏差。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第六条规定了区、县人民政府对本行政区域内的集体所有土地房屋拆迁管理工作的职责。该项职责一方面来自行政机关的层级监督，另一方面还来自区、县人民政府在拆迁工作中的具体职责内容。本案朱供等7人的房屋在拆迁范围内，未经拆迁裁决而拆除，且拆除后至今未予补偿，以拆违代拆迁，违法拆迁行为明显，作为裁决机关的区政府同时也是本区域拆迁工作监督管理的机关，理应对此种情形予以监督处理。这不仅在情理之中，也是法律法规规定的题中之意。二、海曙区政府履行查处职责对朱供等7人的权利保护有益，与朱供等7人起诉拆除行为并行不悖。行政机关机构权责设置的目的就是为了履行，而且本案朱供等人是为自身利益需要向海曙区政府提起的履职申请，并非普通的举报、投诉，海曙区政府的履职行为与朱供等7人利益相关。如朱供等7人被侵害的法益无法得到有权机关的维护和保障，侵害行为不能得到监督管理机关的处理和纠正，行政机关的履职相当于形同虚设。如果此种不当履职行为不能纳入行政诉讼的受案范围，行政行为的司法约束也无法实现，当事人的履职诉求也是无法救济。所以，无论当事人是否就拆除行为起诉，其所应享有的基于行政机关法定职责而请求其处理的行政救济权利也应得到法院的承认。对于受侵害的当事人而言，行政救济与司法救济皆有利于其权利保护。综上，从法律关系、行政机关法定职责、工作范围及利于相对人权益维护的角度考虑，本案应纳于行政诉讼的受案范围，原审法院存在认定基本事实不清、适用法律不足之处，所作裁定应依法撤销。请求：依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理此案。海曙区政府答辩称：一、其已就朱供等7人的申请进行了调查了解并进行书面回复。经查，朱供等7人位于古林镇薛家新村的房屋系违法建筑，古林镇职能部门对此进行了拆除，其答复朱供等7人认为不存在朱供等7人所称非法拆迁行为并无不妥。二、朱供等7人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回起诉并无不妥。首先，朱供等7人认为海曙区政府享有对其申请事项进行查处的法定职权，依据是《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第六条第一款的规定，但该条规定的区人民政府的这种职权仅仅是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不履行层级监督职责，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护其合法权益。据此，原审法院以该诉讼依法不属于行政诉讼受案范围并以此驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第一百零一条第一款第（二）项的规定。其次，朱供等7人提起本案诉讼的目的是要求法院责令海曙区政府对古林镇职能部门的“强制拆除行为”进行调查处理。此前，朱供等7人又向宁波市江北区人民法院提起以古林镇政府为被告的行政诉讼，诉请要求法院确认古林镇政府的强制拆除行为违法。朱供等7人提起的两个诉讼所针对的事项是同一的，属于重复起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，朱供等7人的上诉无任何事实和法律依据。请求：驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为：本案审查重点是朱供等7人向海曙区政府申请履职的事项，是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，朱供等7人以古林镇政府职能部门拆除其房屋违法为由，申请海曙区政府查处，该申请事项系要求上级行政机关对下级行政机关的行为进行层级监督，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上级行政机关作为或不作为的行为，均不直接为当事人设定新的权利义务。另外，朱供等7人已就涉案房屋拆除行为向法院提起了行政诉讼，已通过更为有效便捷的方式寻求救济。在此情形下，原审法院裁定驳回朱供等7人的起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人朱供等7人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年八月三十一日书记员  潘 莉