河南省周口市淮阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1603行初21号原告刘勇，男，汉族，1974年8月20日出生，住河南省淮阳县。委托代理人任静，女，北京即明律师事务所律师。被告周口市淮阳区自然资源局（原淮阳县自然资源局）。法定代表人李成，男，该局局长。委托代理人王欢欢，男，该局工作人员。被告周口市淮阳区人民政府（原淮阳县人民政府）。法定代表人王毅，男，该区区长。委托代理人孙自伟，男，该区政府法制办工作人员。原告刘勇不服被告周口市淮阳区自然资源局行政处罚及被告周口市淮阳区人民政府行政复议决定一案，于2020年7月8日提起行政诉讼，本院于2020年7月13日受理后，分别向被告周口市淮阳区自然资源局、周口市淮阳区人民政府送达了应诉通知书、起诉状副本及举证通知书。两被告在法定举证期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告刘勇及其委托代理人任静；被告周口市淮阳区自然资源局委托代理人王欢欢；被告周口市淮阳区人民政府委托代理人孙自伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被告的被诉行政行为是：一、周口市淮阳区自然资源局于2019年5月9日对原告刘勇作出的淮自罚决字[2019]第001号行政处罚决定书。该处罚决定书主要载明：刘勇未取得《建设工程规划许可证》，擅自在淮阳县城市规划区白楼镇金陈行政村刘庄自然村境内建设房屋，经调查，所建房屋长：18.5米，宽：11米，一层、砖混结构、建设面积203.5平方米，占用土地属集体用地。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》城乡规划类《中华人民共和国城乡规划法》行政处罚裁量标准第二条第二项之规定，本机关对刘勇作出以下行政处罚：1.限期三日内自行拆除违法建筑；2.逾期不拆除，将上报淮阳县人民政府，依法强制拆除并处建设工程造价10%的罚款。二、周口市淮阳区人民政府于2020年6月16日作出的淮政复决字（2020）14号行政复议决定，该决定以周口市淮阳区自然资源局在作出《行政处罚决定书》前，未进行听证，存在违反法定程序问题为由，确认周口市淮阳区自然资源局作出的淮自罚决字[2019]第001号行政处罚决定书违法。原告诉称，刘勇系河南省淮阳县白楼乡刘庄村村民，世代在此居住、生活，享有合法的宅基地使用权，并在自家宅基地上建设房屋用于自住。2018年11月，被告淮阳县人民政府作出淮政[2018]59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》，将原告的房屋纳入征收范围。因项目存在程序违法，原告未能签订补偿安置协议。目前，上述征收决定中涉及原告房屋部分已经由周口市中级人民法院作出生效行政判决确认违法。2019年5月9日，被告淮阳县自然资源局对原告刘勇作出淮自罚决字（2019）第001号行政处罚决定书，称原告在淮阳县城市规划区白楼镇金陈行政村刘庄建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，对原告作出限期三日内自行拆除违法建筑的行政处罚。原告认为，被告淮阳区自然资源局的处罚决定存在事实认定错误、适用法律法规错误，且在原告房屋已经纳入征收范围的情况下，对原告作出限期拆除的行政处罚决定，系“以拆违之名，行拆迁之实”，其行政目的不具有正当性，程序不具有合法性。被告淮阳区人民政府仅认定程序，未查清案件争议事实，其作出的行政复议决定存在认定事实不清、证据不足。综上，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定，向贵院提起行政诉讼，请求贵院在查明案件事实的基础上依法确认：1、被告周口市淮阳区自然资源局于2019年5月9日作出的淮自罚决字（2019）第001号行政处罚决定违法；2、依法确认被告周口市淮阳区人民政府于2020年6月16日作出的淮政复决字（2020）14号行政复议决定违法；3、本案诉讼费用由被告承担。原告刘勇向本院提交的证据材料有：1、房屋征收评估分户报告单、淮阳县人民政府房屋征收决定、周口市中级人民法院行政判决书，证明2018年11月淮阳县人民政府作出淮政[2018]59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》将原告的房屋纳入征收范围。目前，上述征收决定中设计原告房屋部分已经由周口市中级人民法院判决确认违法；2、关于《淮阳县自然资源局行政处罚事先告知书》的申辩意见、行政处罚听证申请书、关于《淮阳县自然资源局催告书》的申辩意见。证明针对淮阳区自然资源局作出的行政处罚事先告知等行为，原告在期限内提出申辩意见、听证申请等。3、行政处罚决定书，证明2019年5月9日淮阳县自然资源局向原告送达淮自罚决字[2019]第001号《淮阳县自然资源局行政处罚决定书》，称原告在白楼镇金陈行政村刘庄建设房屋的行为，违反了《城乡规划法》第四十条之规定，对原告作出限期三日内自行拆除违法建筑的行政处罚；4、行政复议申请书及证据目录、EMS快递单及快递查询结果、关于与刘勇申请行政复议材料补正的通知、淮阳县人民政府行政复议受理通知书、驳回行政复议申请决定书、EMS快递单及快递查询结果，证明2019年5月13日，原告向被告提起复议申请。被告在多次要求原告补正后，于7月5日予以受理。2019年9月2日被告作出的《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议申请。5、行政判决书（[2019]豫16行初428号），证明2019年12月5日周口市中院作出[2019]豫16行初428号行政判决书，撤销淮阳区政府作出的驳回行政复议申请决定，责令淮阳区政府在法定期限内重新作出处理。被告周口市淮阳区自然资源局辩称，一、原告在未取得建设规划许可证的情况下，擅自建设房屋，长18.5米，宽11米，面积203.5平方米，该建设行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条之规定，属于违法建筑，我单位依据《中华人共和国城乡规划法》第64条之规定，依法向原告下达了淮阳县自然资源制作的淮自罚决字[2019]第001号行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二、我单位于2019年5月9日向原告送达了处罚决定书，而原告至今才提起行政诉讼，超过了行政诉讼法规定的诉讼时效，应当驳回其起诉。被告周口市淮阳区自然资源局向本院提交的证据材料有：1.行政处罚案件立案审批表、现场检查、勘察笔录及照片，证明我单位接到群众举报，经上级督办，依法立案；并对违法建筑进行了检查和勘察；2.行政处罚事先告知书及送达回证，证明向原告告知了相关权利；3.听证告知书、听证现场照片，证明我单位保障了原告的陈述、申辩的权利，因原告个人原因，放弃参加听证；4.法制审核、行政处罚案件调查终结报告、行政处罚审批表，证明我单位作出行政处罚决定前审核确定原告在未取得建筑许可证前，擅自建设，违反城乡规划法；5.行政处罚决定书及送达回证，证明我单位严格按照程序向原告送达了行政处罚决定书；6.协查函、复函、会议纪要、政府文件，证明对原告作出的行政处罚认定事实清楚。被告周口市淮阳区人民政府辩称，区政府作出的淮政复决字[2020]14号行政复议决定严格依据法律规定，认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律准确。请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告周口市淮阳区人民政府向本院提交的证据材料有：行政复议案件登记表、周口市中级人民法院判决书、结案审批表及送达回证。对原、被告提供的证据，结合当事人当庭陈述及庭审质证意见，本院予以综合认证，查明事实如下：原告刘勇系周口市淮阳区白楼镇金陈行政村刘庄自然村村民，在该村自建房屋一处，2018年11月淮阳县人民政府作出淮政[2018]59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》将原告的房屋纳入征收范围。2019年5月9日淮阳县自然资源局以原告刘勇未取得建设工程规划许可证擅自建房，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，对原告刘勇作出淮自罚决字[2019]第001号行政处罚决定，该处罚决定限原告刘勇三日内自行拆除违法建筑，逾期拆除，将上报淮阳县人民政府，依法强制拆除并处建设工程造价10%的罚款。该处罚决定书以留置送达方式于2019年5月9日送达给刘勇。原告刘勇在限期内未予自行拆除，2019年6月3日淮阳县自然资源局对刘勇作出淮自催字[2019]第001号催告书，于当日留置送达。刘勇仍未自行拆除，淮阳县自然资源局于2019年6月11日作出淮自强决字[2019]第001号强制执行决定书，并于同日留置送达给刘勇，2019年6月13日原告刘勇的房屋被政府实施强制拆除。刘勇不服淮阳县自然资源局作出的淮自罚决字[2019]第001号处罚决定书，向被告周口市淮阳县人民政府申请行政复议。周口市淮阳县人民政府于2019年9月2日作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回了刘勇的复议申请，原告不服该行政复议决定，向周口市中级人民法院提起了行政诉讼，周口市中级人民法院于2019年12月5日作出（2019）豫16行初428号行政判决，判决撤销了被告淮阳县人民政府于2019年9月2日作出的驳回行政复议申请决定，并责令被告于判决生效后六十日内对原告刘勇的复议申请重新作出处理。2020年6月16日被告周口市淮阳区人民政府重新作出淮政复决字[2020]14号行政复议决定，确认淮阳县自然资源局作出的淮自罚决字[2019]第001号《淮阳县自然资源局违法案件处罚决定书》违法。原告刘勇于2020年6月26日收到该行政复议决定。本院认为，一、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行政机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。本案原告是在收到复议机关重新作出的复议决定后，在法定起诉期限内提起的行政诉讼，故被告周口市自然资源局所辩称的原告的起诉已超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”淮阳区自然资源局作出被诉行政处罚决定的理由是刘勇的建房行为违反了上述规定，上述规定针对的是“城市、镇规划区内”进行建设的行为，但淮阳区自然资源局未提供证据证实原告建房时该区域是否属于城市、镇规划区范围，也未查明刘勇建房使用土地的情况以及房屋相关建设的具体时间和情况；对于原告所建房屋是否属于“可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形也未查明，在此情况下，淮阳区自然资源局作出的行政处罚决定显属认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。本案原告虽诉请确认被诉行政行为违法，但无相应法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；。”该项规定的不具有可撤销内容的行为一般是指行政事实行为等无撤销内容的行为。一般而言，行政机关作出的行政行为均具有可撤销内容，除非是事实行为。原告的房屋被强制拆除的行为是事实行为，不具有可撤销性，但本案被诉行政处罚决定是具体行政行为，具有可撤销性，即使房屋已被强拆，被诉行政处罚决定违法，仍应当判决撤销。三、被告周口市淮阳区人民政府确认被告周口市自然资源局作出的行政处罚决定违法的理由是未进行听证，存在违反法定程序问题而对处罚的事实未进一步调查核实，仅依据原行政机关提供的证据所作出的复议决定，也属证据不足。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销周口市淮阳区自然资源局于2019年5月9日作出的淮自罚决定[2019]第001号行政处罚决定；二、撤销周口市淮阳区人民政府于2020年6月16日作出的淮政复决字[2020]14号行政复议决定。案件受理费50元，由被告周口市淮阳区自然资源局承担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对当事人的人数提交副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  李新超审 判 员  陈学勤人民陪审员  汤培军二〇二〇年八月二十六日书 记 员  卢籽旭