山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁10行初30号原告伯少春，女，1959年4月19日生，汉族，户籍地山东省荣成市，现住山东省荣成市。委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。委托代理人张小华，北京圣运律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德路9号。法定代表人宋修骞，市长。出庭负责人刘金军，副市长。委托代理人张贺，荣成市司法局工作人员。委托代理人邵骏玮，山东时中律师事务所律师。原告伯少春因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）行政补偿一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对原告刘德杰、张云岐、连超业、毛积刚、伯少春、张信文、邢志冈、姜军、张吉刚、刘科德、毕彩霞、孙华强、王文军、周景聚、姜立国、连立科、侯军峰、胡军范、刘立国、张积晓、王洪太、许传文、侯彩花、李用杰、李用田、邢广忠、荣凤玉、刘德宁、张英娜、张积晓、刘传轮、连波、王瑞华、王树东、张军霞、宋兰芬、邢传涛、滕永英、王朝琪、连玉利、王立航、邢厚儒诉荣成市政府四十二案进行合并审理，于2020年6月28日、6月30日公开开庭进行了审理。原告伯少春的委托代理人王有银、张小华，被告荣成市政府副市长刘金军及委托代理人张贺、邵骏玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月25日，荣成市政府作出《关于畜禽禁养区养殖场(户)禁养补助决定书》（以下简称《补助决定书》）,其内容如下:伯少春养殖户：根据《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》（以下简称《“三区”划定方案》），你的养殖场划入畜禽养殖禁养区范围。按照《荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案》（以下简称《禁养整治方案》）的要求，对全市禁养区内规模养殖场和养殖专业户实施关停或搬迁，养殖场(户)可以自愿选择关停或搬迁两种方式中的其中一种达到禁养的目的。同时，按照省畜牧兽医局、环境保护厅、财政厅《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》要求，对禁养区关停或搬迁的养殖场(户)给予一定的经济补助。根据我市实际，确定两种禁养方式的补助标准：一是对畜舍及其附属设施等地上建筑物进行拆除的，按照建筑物及附属设施评估金额的40%+设施设备及物资评估金额的60%给予补助；二是畜舍及其附属设施等地上建筑物不予以拆除的，按照设施设备及物资评估金额的60%给予补助。经由有相关评估测绘资质的公司现场评估，确定你的养殖场评估总金额为人民币肆拾伍万捌仟陆佰贰拾肆元整(￥458624.00)，其中畜舍及其附属设施等地上建筑物评估金额为：人民币叁拾捌万柒仟肆佰玖拾元整(￥387490.00)，养殖设施设备及物资等评估金额为：人民币柒拾壹万壹仟壹佰叁拾肆元整(￥71134.00)。截至2020年3月25日，你未签订禁养或拆迁协议，畜舍及其附属设施等地上建筑物也未拆除。根据我市禁养区养殖场(户)关停搬迁工作的要求，限你在收到本决定书之日起15日内做出采取何种禁养方式的决定，我们将按照你选择的禁养方式，确定禁养补助资金，补助资金将按照你所选定的方式完成关停或搬迁后1个月内由镇(街)发放，逾期不领取将依法提存。如在规定时限内未做出选择，我们将按照建筑物不予以拆除的方式，按设施设备及物资评估金额的60%给予补助，补助资金为：人民币肆万贰仟陆佰捌拾元整(￥42680.00)，补助资金将在1个月内由镇(街)发放，逾期不领取将依法提存。对仍在养殖的，在收到本决定书15日内自行实施禁养；在规定时限内仍未实施禁养的，将补助资金依法提存，并对养殖场依法强制关停。如你对本决定书不服，可在收到本决定书之日起60日内向威海市人民政府提出行政复议，或在6个月内向威海市中级人民法院提出诉讼。原告伯少春诉称，原告在荣成市拥有养殖场并实际经营。2020年3月25日，被告向原告作出涉案《补助决定书》，将原告养殖场划入畜禽养殖禁养区范围，同时确定两种禁养方式补助标准由原告在15日内作出选择，逾期将按照一定标准给予原告补助，对补助款提存或对仍在养殖的强制关停等。原告认为，被告作出的涉案《补助决定书》实体和程序皆违法，侵害了原告的合法权益。现特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定诉至贵院，请求贵院在依法查明案件事实的基础上，支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益，促进政府依法行政。故请求：一、请求依法撤销被告于2020年3月25日作出的涉案《补助决定书》；二、请求依法责令被告及时履行因《关于开展禁养区畜禽养殖污染专项整治工作的通告》（以下简称《禁养通告》）对原告造成的经济损失补偿职责，各项补偿款共计1661046.3元。庭审中原告进一步明确了补偿款的具体项目包括：1.地上建筑物和构筑物、设施设备的全部价值，不作比例删减;2.活物损失；3.停产停业损失（按照生产用房每月每平方米补偿20元的标准，结合每户的面积数计算12个月）。被告荣成市政府答辩称，1.经过协商，原告与镇政府已经签订了补偿协议，表明原告自愿接受该协议，享有协议约定的权利，承担协议约定的义务。补偿协议规范着原告与镇政府的权利义务关系，其已无权依据涉案《补助决定书》主张有关权利。2.被告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，根据评估机构出具的评估结果，按照一定标准给予原告补偿，符合法律规定。同时，涉案《补助决定书》也是《禁养整治方案》的具体化，《禁养整治方案》依据多部上位法制定作出，形成了完整的合法性链条。《禁养整治方案》所依据的多部上位法，主要是《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治行动计划》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》、《山东省畜禽养殖管理办法》、《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》、《威海市畜禽养殖污染专项整治实施方案》。上述依据中均没有明确规定具体的补偿标准,而是授权有权单位综合考虑予以制定。《禁养整治方案》规定：“对畜舍及其附属设施等地上建筑物及养殖器具、笼具等设施设备给予一定的经济补偿，补偿金额由有资质的中介评估机构进行评估，并由财政、审计部门审核后确定”。涉案《补助决定书》是贯彻上位法和《禁养整治方案》的具体举措，也是推动禁养大局工作的重要保证，其合法性有着充分的依据。3.被告作出涉案《补助决定书》程序合法。被告一直与涉案养殖户进行协商，但没有做通工作，未能签署补偿协议。鉴于此，为了推进禁养工作同时保障养殖户的利益，被告于2020年3月25日作出涉案《补助决定书》并向原告送达，程序正当。4.被告作出涉案《补助决定书》内容适当。我国现行法律、法规、规章并未就畜禽养殖综合整治对养殖户造成的损失进行补助的数额作出规定，相关权力被授予有权单位综合考虑制定。考虑到各级政府对畜禽养殖综合整治的要求以及禁养工作给养殖户带来的实际影响，荣成市制定《禁养整治方案》，规定养殖户可以自由决定是否对畜禽舍以及附属设施进行拆除，并根据选择结果享有相应的补助标准。由于原告选择不拆除畜禽舍及附属设施，其可以将现有畜禽舍以及附属设施用于其他用途，现有畜禽舍及附属设施的价值并未因禁养工作而贬损。原告的损失主要为养殖经营活动受影响所造成的损失，具体为禁养工作造成的畜禽搬迁费用等。被告参考省内省外关于畜禽养殖综合整治的补偿标准，根据畜禽舍及附属设施价值推算畜禽养殖的规模，并据此结算40%的比例给予养殖户损失补偿，该标准与大多数地市规定补偿标准都相差无几，甚至高于某些地区的标准（比如济南市历城区对搬迁的养殖户给予每头生猪150元的补偿、青铜峡市对搬迁的养殖户仅给予最高260元的补偿），足可以弥补禁养工作对原告带来的上述损失。而从实际情况看，荣成市1500余户养殖户中有1400余户养殖户已与被告签订禁养协议并领取补偿款，充分说明《禁养整治方案》确定的补偿标准是适当的。5.原告所有的畜禽舍及附属设施位于集体土地，涉案土地并未被征收，其所有权仍属于集体所有，原告主张按照国有土地上房屋征收程序中停产停业损失进行补偿，于法无据。而且，原告的相关损失已包含在被告根据畜禽养殖规模确定的补偿标准中，原告该请求系重复主张。涉案畜禽养殖财产未灭失，其权利仍归属于原告，原告主张的补偿数额没有事实依据。被告组织进行的整治行动主要目的是禁养，给予符合禁养条件的养殖户拆除和不拆除的选择权，而非强制搬迁，更非对养殖相关资产进行征收、征用，相关资产仍由原告掌握，这一事实也说明禁养工作并未造成相关资产灭失，仍可由原告继续使用并发挥价值。因此，原告诉请对全部养殖资产都希望获得赔偿，没有事实根据和法律依据。荣成市畜禽禁养工作开展以来，被告高度重视补偿工作。在对禁养范围内养殖户的标的资产进行评估之后，被告已经专门根据评估价值按照政策要求预留出专门的财政资金，以便于完成禁养行为的养殖户可以获得补偿资金。1400余户完成签约和验收工作的养殖户，已经顺利获得补助款，这一事实已经充分证明了涉案《补助决定书》标准的合理性。现原告诉请远高于其他类似情况行政相对人的补偿数额，也不符合行政公平原则。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。关于原告提起诉讼是否符合起诉条件，被告荣成市政府提交伯少春于2020年3月28日与荣成市人和镇政府签订的《畜禽禁养区规模养殖场、专业养殖户拆迁补助协议书》，予以证实原告已经签订补助协议，无权对涉案《补助决定书》主张权利。经庭审质证，原告认可被告提交的《畜禽禁养区规模养殖场、专业养殖户拆迁补助协议书》系本人所签，已经按照协议实施拆除并领取补偿款。本院对上述证据作出如下认证：被告荣成市政府提交的《畜禽禁养区规模养殖场、专业养殖户拆迁补助协议书》真实合法，符合证据的形式要件，原告对其真实性予以认可，本院予以采纳。经审理查明，第十八届荣成市政府第3次常务会议审议通过《“三区”划定方案》，划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区。2017年4月1日，被告荣成市政府作出荣政发[2017]4号《关于印发〈“三区”划定方案〉的通知》，予以印发。2017年7月30日,被告荣成市政府作出荣政发[2017]9号《关于印发〈荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案〉的通知》，第四项补偿政策中规定，“对畜舍及其附属设施等地上建筑物及养殖器具、笼具等设施设备给予一定的经济补偿，补偿金额由有资质的中介评估机构进行评估，并由财政、审计部门审核后确定”。2017年8月1日，荣成市政府作出《禁养通告》，通告要求，依据法律法规以及《“三区”划定方案》，2017年11月30日前，位于禁养区范围内的相关畜禽规模场和养殖专业户要完成专项整治工作，自行选择关闭或搬迁。原告的养殖场被划入禁养区范围内。被告荣成市政府指派下级行政机关工作人员进场向原告告知了《禁养通告》的内容，进行了现场勘查，原告在现场勘查记录上签字，现场勘查记录上加盖山东永平测绘有限公司章。2017年8月27日，威海永平土地房地产估价有限公司作出价格评估报告,养殖场评估总金额为人民币肆拾伍万捌仟陆佰贰拾肆元整(￥458624.00)，其中畜舍及其附属设施等地上建筑物评估金额为：人民币叁拾捌万柒仟肆佰玖拾元整(￥387490.00)，养殖设施设备及物资等评估金额为：人民币柒拾壹万壹仟壹佰叁拾肆元整(￥71134.00)。2017年12月2日，原告等三十二个养殖户向威海市政府提出行政复议申请，要求依法撤销荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定期限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的具体行政行为。2019年1月2日，威海市政府作出行政复议决定书，维持该行为。原告等三十二人不服，提起行政诉讼。2019年7月15日，本院作出（2019）鲁10行初6-37号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉，山东省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。另查，2018年6月25日，连波、刘传轮、李用杰、宋兰芬、张英娜、刘德宁、李用田、王瑞华、邢传涛、张军霞、王树东、荣凤玉、邢广忠、张积晓、滕永英等十五家养殖户以荣成市政府为被告分别向本院提起行政诉讼，请求法院：一、撤销被告作出的《禁养通告》；二、请求对《禁养整治方案》和《“三区”划定方案》两个方案进行附带审查。本院作出（2018）鲁10行初37-51号行政判决，判决驳回上述十五户的诉讼请求。上述十五户不服向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终472-484、691-692号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月30日，连波、刘传轮、李用杰、宋兰芬、张英娜、刘德宁、李用田、王瑞华、邢传涛、张军霞、王树东、荣凤玉、邢广忠、张积晓、滕永英等十五家养殖户向威海市政府提出行政复议申请，请求确认荣成市政府对其养殖场造成的损失不依法履行补偿职责的行政行为违法，请求责令荣成市政府依法对其的房屋、畜舍、库房等建（构）筑物、附属设施及对其造成的停产停业等各项损失履行补偿职责。2019年10月28日，威海市政府作出行政复议决定书，驳回其复议申请。2019年11月26日，上述十五人以荣成市政府、威海市政府为共同被告向本院提起行政诉讼，要求撤销复议决定，判令荣成市政府不履行补偿安置职责的行政行为违法，并向原告支付禁养补偿及停产停业损失。2019年12月27日，本院作出（2019）鲁10行初86-100号行政判决书，判决撤销行政复议决定书，并判令荣成市政府于判决生效后两个月内对原告作出补偿决定。各方当事人均未上诉。2020年3月25日，荣成市政府作出被诉《补助决定书》。2020年3月28日，原告伯少春与荣成市人和镇政府签订《畜禽禁养区规模养殖场、专业养殖户拆迁补助协议书》，协议记载，一、经伯少春（乙方）同意，决定对其位于人和镇北卧龙村的养殖场进行拆除，并对其畜舍及其附属设施等地上建筑物、养殖设施设备给予人民币197676元的资金补助。二、伯少春（乙方）自本协议签订之日起7日内自行完成拆除，在规定时间完成拆除并通过验收合格的，由镇街拨付补助资金，在规定时间内未完成拆除的，不予以资金补助。原告已经依照协议进行拆除并领取了补偿款。现，原告对涉案《补助决定书》不服，提起本诉。诉讼过程中，被告荣成市政府作出《关于撤回的通知》，撤回被诉《补助决定书》。再查，荣成市被划入禁养区范围内畜禽养殖场（户）共1507户，目前已有1450多家完成关停搬迁，其中实施禁养未拆除养殖场394家，其余1000多家全部拆除。394家未拆除养殖场中，356家养殖舍处于闲置，用于自家存放物品，22家实现转产，出租给他人用于花卉种植、居住、收购废品等，16家因征地等其他原因在禁养后又拆除。本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因划定禁止养殖区域需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。据此，荣成市政府因划定禁止养殖区域而关闭原告的畜禽养殖场所，致使原告遭受经济损失，应当对原告依法予以补偿。荣成市政府在实施补偿过程中，无论是由具体职能部门与原告签订补偿协议，还是由被告作出补偿决定，均系履行对因实施禁养活动遭受损失的原告进行补偿的职责。在被告作出被诉《补助决定书》之后，原告与镇政府达成了补助协议，该协议确定了补偿方式、补偿金额等内容，双方应当按照协议的约定享受权利和履行义务。在此情况下，应当视为原告认可该协议重新确定的补偿义务，被诉《补助决定书》确定的补偿义务已被取代，被诉《补助决定书》因被取代而失去效力，对行为双方已无法律拘束力，原告起诉撤销《补助决定书》不再具有诉讼实益，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇二〇年八月二十六日书 记 员  汤静静书 记 员  陈智超