呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行终68号上诉人（原审原告）:贾宗葆,男,住内蒙古自治区赤峰市。上诉人（原审被告）：内蒙古自治区退役军人事务厅,住所地内蒙古自治区呼和浩特市新华大街63号3号楼。法定代表人:贺伟华,厅长。委托代理人:潘峰,内蒙古自治区退役军人事务厅拥军优抚和褒扬纪念处工作人员。委托代理人:陈峰,慧聪律师事务所律师。上诉人贾宗葆与上诉人内蒙古自治区退役军人事务厅（以下简称内蒙军人事务厅）伤残等级调整一案，双方均不服呼和浩特市新城区人民法院（2019）内0102行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月6日对本案公开开庭进行了审理。上诉人贾宗葆，上诉人内蒙军人事务厅的委托代理人潘峰、陈峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告贾宗葆系赤峰市红山区政法委公职人员。2017年11月9日,经内蒙古自治区民政厅批准,向原告贾宗葆颁发了编号为蒙工000552号的伤残证,载明其伤残性质为因公,伤残等级为四级。2018年,内蒙古自治区××区因公致残的公职人员进行伤残等级复查鉴定,原告贾宗葆亦在复查人员范围内。该复查采取盲检盲对方式,由民政部门确定的医学鉴定专家组对原告贾宗葆伤残等级进行医学鉴定,医学鉴定专家组填写了《自治区公务人员残疾等级复查医学鉴定表》,并于2018年4月11日对原告贾宗葆的伤残等级作出鉴定意见如下:根据《军人残疾等级评定标准》(2011年12月27日)及附件《功能分级判定依据及基准》第8条第14款,经医学鉴定专家组评定,该同志达到(八)级,大写:(捌)级残疾标准。2018年11月9日,赤峰市红山区民政局在《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》中作出“依据自治区体检复查鉴定结果,经局务会研究,同意上报调整贾宗葆的伤残等级”的意见。2018年11月15日,赤峰市民政局在上述登记表中签署“同意”意见。2018年11月28日,内蒙古自治区民政厅在上述登记表上签署“同意”的审批意见并加盖内蒙古自治区民政厅公章。2018年11月9日,赤峰市红山区民政局向贾宗葆送达《告知书》,载明经医疗卫生专家小组进行体检复查鉴定,经鉴定贾宗葆属于降低伤残等级人员（由四级降为八级)。2019年4月29日,赤峰市红山区退役军人事务局告知原告,内蒙古民政厅批准将原告的伤残等级由四级降为八级,并将经内蒙古自治区民政厅审批的《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》送达原告贾宗葆。另查明,内蒙古自治区退役军人事务厅于2018年11月10日挂牌成立,于2018年11月8日获得统一社会信用代码证书,原属内蒙古自治区民政厅承担的优抚工作职能转划至内蒙古自治区退役军人事务厅。2019年5月9日,经内蒙古自治区××区退役军人事务厅商议明确内蒙古自治区××区退役军人事务厅移交伤残证原始评残档案及专项治理复查鉴定档案。原审法院认为，关于本案所列被告是否适格的问题,按照2018年《内蒙古自治区机构改革方案》的部署,内蒙古自治区伤残抚恤的评残管理和审批职能由内蒙古自治区民政厅划转至内蒙古自治区退役军人事务厅,且2019年5月,本案原告所诉伤残等级调整的复查鉴定档案也已由内蒙古自治区民政厅移交给内蒙古自治区退役军人事务厅,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定的行政机关职权变更,继续行使其职权的行政机关是被告的情形,故内蒙古自治区退役军人事务厅为本案适格被告。同时,被告主张原告所诉的因公伤残等级调整行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(三)项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不属于行政诉讼受理范围的事项,但该条法律是对行政机关对其工作人员进行的内部人事管理行为不可提起行政诉讼的规定,而本案原告所诉的伤残等级调整行为,其负有该行政职责的机关内蒙古自治区退役军人事务厅并非原告的工作单位,双方没有隶属关系,故并不能认定为该行为是不属于行政诉讼受理范围的事项。原告请求撤销内蒙古自治区民政厅对其作出的伤残等级调整决定,其主张有两点,一是认为其伤残等级为因公四级,并非内蒙古自治区民政厅认定的因公八级;二是认为内蒙古自治区民政厅在作出伤残等级调整的行为过程中未按照法律规定向其告知可以对鉴定意见提出异议等权利,程序违法。对于原告的第一点主张,内蒙古自治区民政厅在作出伤残等级调整的过程中,以有资质的医疗卫生专家组根据《军人残疾等级评定标准》对原告的残疾等级作出的医学鉴定意见进行伤残等级调整决定,符合《伤残抚恤管理办法》(2013年7月5日中华人民共和国民政部令第50号《民政部关于修改的决定》修订版,下同)的规定,原告所出具的其他医疗机构的诊断材料等证据,不符合《伤残抚恤管理办法》中对于因公伤残等级进行医学鉴定所规定的程序和形式,不能证明内蒙古自治区民政厅对其伤残等级调整的决定认定事实错误。关于原告的第二点主张,《伤残抚恤管理办法》规定了民政部门应当在作出伤残等级调整审批意见后将医疗卫生专家组出具的残疾等级医学鉴定意见(复印件)送达原告,原告对残疾等级医学鉴定意见有异议的,可以到省级人民政府民政部门指定的医疗卫生机构重新进行鉴定的权利救济途径,但内蒙古自治区民政厅、内蒙古自治区退役军人事务厅及负有相应程序性职责的民政部门未能将残疾等级医学鉴定意见送达原告并向原告告知其可以对医学鉴定意见提出异议的权利,致使原告无法通过法定途径进行权利救济,程序违法。综上,因伤残等级调整行为作出后,原告仍享有向被告内蒙古自治区退役军人事务厅对伤残等级医学鉴定意见提出异议的权利,可以通过该途径进行权利救济,故对原告作出的伤残等级调整行为符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法“的情形,另根据因公伤残等级评定和对异议进行处理的职责已经划转至被告内蒙古自治区退役军人事务厅的事实,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定,确认被告内蒙古自治区退役军人事务厅对原告贾宗葆作出的因公伤残等级调整行政行为违法。上诉人贾宗葆上诉称,请求：1、判令撤销新城区法院一审行政判决，判令被上诉人诉人自2018年8月恢复上诉人因公四级伤残等级；2、由被上诉人承担本案一切诉讼费用。事实与理由：一审法院认定《自治区公务人员伤残等级医学鉴定表》和《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》为本案合法依据是错误的，是对本案的认定事实错误和适用法律错误。一、2018年4月11日民政厅第三次组织原告到内蒙古国际蒙医医院复查，医院制作了《自治区公务人员伤残等级医学鉴定表》，医学鉴定意见给原告按外观轻伤“右踝关节处肿胀，外侧见陈旧性切口瘢痕，长90毫米，压痛（+），右踝关节功能中度受限”公伤八级；2018年11月28日民政厅盖章《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》上批准同意给原告降级。见被告在诉讼程序中自行收集提交的证据二组，简称《两表》。2018年11月9日赤峰市红山区民政局制作并送达给原告一份公伤“由四级调整降为八级”的《告知书》，称是自治区民政厅给原告降的级，原告以《告知书》为证据，在2018年12月12日向自治区政府行政复议民政厅给原告的降级。民政厅向自治区政府否认给给原告调整降过级，2018年12月25日自治区政府公文告知原告：民政厅没给原告由四级调整降为八级的行为。见原告一审提供的证据《本人复议民政厅的申请书》、《自治区政府给本人的复议告知书》。民政厅早就盖机构公章的《自治区公务人员伤残等级医学鉴定表》和《伤残国家机关工作人员调整伤残等级登记表》，在行政复议程序中既没向自治区政府复议其时提交,也没给过原告，在不提交给政府的同时还向自治区政府否认给原告降过级，欺上瞒下，如此党风政风。一审法院应当依法认定民政厅给原告调整降级的《两表》不能作为被告行政行为合法的依据，其实体内容系伪造无效违法的。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据:（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；(三）原告在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。”第六十一条，作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。二、原告向一审法院提交的评残部位医疗机构诊断书、治疗病历、报告单、《2015年公伤三级医疗专家鉴定意见书》、《2016年公伤四级医疗专家鉴定意见书》等材料证据,程序和形式真实、合法、有效,是法律规定医学鉴定中必须提供的。原告公伤四级是2017年10月25日民政厅第二次复检医学鉴定三级后降格批复的。原告本次出示国家级、省级、地级三甲医院的“右跟骨骨折畸形愈合，腓骨肌腱挤压并发症，距下关节重度运动障碍，关节僵直”等诊断书、手术病历和《医学专家鉴定意见公伤三级审批表》、《医学专家鉴定意见公伤四级审批表》、X、CT片报告单等证据，这些医学材料全在民政厅的评残档案里，原告公伤四级也是依据这些重伤材料评定的。《伤残抚恤管理办法》第6条第4款规定“申请调整伤残等级，应当提交原评定残疾等级的证明和本人认为残疾情况与原残疾等级明显不符的医疗诊断证明”。原告出具的其他医疗机构的诊断材料等证据，正是民政厅认定四级和手术医生的诊断、病历等相关材料，提供证据的程序和形式完全符合法律规定，是评残时必须提供的，极具证明力和权威性。见证据《2015年12月11日赤峰学院附属医院医学鉴定领导小组认定我三级伤残鉴定审批表》;《2017年10月25日民政厅批复我公伤四级医学鉴定意见审批书》；《2017年11月9日民政厅发给我的因公四级伤残证》。一审判决书第13页第1行始言“对于原告的第一点主张（公伤四级）、民政厅在作出伤残等级调整过程中，以有资质的医疗专家根据《军人伤残等级评定标准》对原告残疾等级作出的医学鉴定意见进行伤残等级调整决定，符合《伤残抚恤管理办法》（2013版）的规定，原告所出具的其他医疗机构的诊断材料等证据，不符合《伤残抚恤管理办法》中对于因公伤残等级进行医学鉴定所规定的程序和形式，不能证明民政厅对其伤残等级调整的决定认定事实错误。”原告认为这是一审法院从根本上对案件事实和法律适用的认定错误。2014年4月在北京积水潭医院手术室，武勇主任医师团队六人，把原告右小腿足跟外侧，切开近一尺长刀口，为原告松解挤压腓骨肌踺鞘,用刀切去跟骨外侧壁鼓凸等。但是跟骨高缩短3.5毫米的骨折畸形愈合，拉不出来;骨小梁通陡、距骨跟骨关节面骨皮质呈台阶样改变，无法恢复，移位明显,回不到位，关节僵直，距下关节重度运动障碍根本治不了。武勇主任医师做完手术告诉：我的伤具有不可逆转性，没有办法彻底解除疼痛，只能“患肢免负重,康复治疗，拄拐坐轮椅”。见证据《2016年6月北京积水潭医院手术医生武勇术后给我出具的伤病诊断书、病历；2014年5月在北京积水潭医院住院手术部分病历；2004年5月在北京积水潭医院拍CT片报告单;2004年6月北京积水潭医院院长三人会诊意见:术前术后X/CT片十张》;《2018年11月7日，内蒙古医院知名专家为我出具的伤病拄拐坐轮椅诊断书、病历》;2018年3月至2020年3月，赤峰学院附属医院知名专家为我出具的伤病拄拐坐轮椅诊断书、治疗病历》；术后27天拆线前右足照片；现今右足疼肿胀的照片；现今右脚疼在室内抬不起拖行，早早磨薄鞋跟的比对照片。2018年4月9日民政厅要原告到内蒙古国际蒙医医院第三次复检（与第二次复检批四级间隔不到半年)，实行盲査盲捡（民政厅不提供任何原伤残部位相关材料审批书等，法律规定必须提供），内蒙古蒙医医院专家只对原告“右踝伤肿胀、手术刀口瘢痕，长度90毫米”等外观轻伤作了医学鉴定。没有对里面的疑难重伤：“无内外踝骨尖、腓骨撞击并发症，跟骨高缩短3.5毫米骨折畸形愈合、外侧壁变宽切除，骨小梁通陡，距骨跟骨关节面呈台阶样改变，紊乱不平整，移位明显，有碎骨，间隙变窄，关节僵直，距下关节重度运动障碍”等重伤予以鉴定。民政厅不按规定向蒙医院医学鉴定提供相关重要复检材料，蒙医医院医学鉴定意见遗漏了原告距下关节重度运动障碍等内在重伤，错误地以踝关节外观轻伤给原告定八级。民政厅、蒙医院违反法律“以重者定级”和必须提供相关病史材料而不提供,避重伤就轻伤定等级，医学鉴定意见在结论内容和程序上存在严重缺陷，一审法院将此鉴定意见作为给原告降级的合法证据是错误的。《伤残抚恤管理办法》第十一条第二款规定“致残部位不能合并评残的，可以先对各部位分别评残。等级不同的，以重者定级；两项以上等级相同的，只能晋升一级。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条，根据行政诉讼法第三十三条第一款第(七）项规定“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段等。”第六十二条第一款规定，“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：(二)鉴定程序严重违法；（三)鉴定结论错误、不明确或者内容不完整”。三、综上，被告的违法调级行为给原告合法权益造成实际损害，一审法院认定案件事实错误和适用法律错误。特请呼和浩特市中级人民法院依据《行政诉讼法》第89条第1款第2项之规定：判令撤销一审法院的错误判决，恢复原告因公四级等级。上诉人内蒙古自治区退役军人事务厅上诉称，请求：1.请求判令撤销新城区人民法院（2019)内0102行初83号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的起诉；2，请求判令被上诉人承担一审、二审全部诉讼费用。事实与理由:一、被上诉人的起诉不符合法定起诉条件，一审法院予以立案及实体审理构成适用法律错误（一）被上诉人的起诉不符合法院起诉条件。被上诉人贾宗葆认为，在2018年由自治区纪委监委组织实施的国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理工作中，民政厅调整其伤残等级的行政行为违法，因此向一审法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或其他组织起诉的事项属于人民法院受案范围是行政诉讼的法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”通常认为，该款规定的行政行为系指行政主体按照行政管理职责权限对外作出直接影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款对该项的解释为，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定“是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。依照《中华人民共和国公务员法》第十二章工资福利保险第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇”的规定，因公致残人员享受国家规定的伤残抚恤待遇属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关认定公务员伤残等级及发放伤残抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，贾宗葆系赤峰巿红山区政法委工作人员，2002年8月28日在法制教育基地因救助跳楼自杀的法轮功练习者被砸伤致残，依法享受国家规定的伤残抚恤待遇。在2018年自治区纪委监委组织的国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理工作中，民政厅依法调整其伤残等级，属于行政机关作出的涉及公务员权利义务的内部行为范畴。因此，被上诉人的起诉不符合法定起诉条件，一审法院予以立案及实体审理构成适用法律错误，一审判决应予撤销。（二）被上诉人伤残等级调整，法律规定了权利救济渠道。根据《中华人民共和国公务员法》第十五章申诉控告的规定，公务员对人事处理不服的，可以申请复核、申诉、再申诉、向上级机关或监察机关控告等法定途径寻求权利救济，并未规定诉讼途径。因此，被上诉人的起诉不属于人民法院行政案件受案范围。同时，《伤残抚恤管理办法》（民政部令第34号）第四条、第五条及《内蒙古自治区国家机关工作人员伤残证办理规则（暂行）》第十五条规定了伤残人员的残情发生变化，可以申请调整残疾等级；《伤残抚恤管理办法》第十条及《内蒙古自治区国家机关工作人员伤残证办理规则（暂行）》第十二条规定了对残疾等级医学鉴定意见有异议的，可以申请重新进行鉴定。据此，原告对鉴定意见有异议或认为残情发生变化，应当依法提出申请并按程序规定进行鉴定。二、被上诉人伤残等级调整属于行政机关的内部行政行为，一审法院事实认定不清。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定的行政机关对其工作人员进行的内部人事管理行为不可提起行政诉讼的规定，而“内蒙古自治区退役军人事务厅并非原告的工作单位，双方没有隶属关系，故不能认定该行为是不属于行政诉讼受理范围的事项”。事实上，区分行政行为是外部行政行为还是内部行政行为，不能仅看行政行为相对人与作出行为的行政机关之间是否有隶属关系，具备行政职能的行政机关之间、内部机构之间产生的内部行为如监察机关对其它行政机关人员所作处分决定，因与公民、法人、其它组织的合法权益无直接联系，同样属于不可诉的行政行为。《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》第二部分条文释义：一、受案范围第二条中明确表述“本条第三款是对‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’如何理解的规定。……关于如何区分内部行政行为与外部行政行为，我们认为，不能仅看行为的相对人与作出行为的行政机关之间是否有隶属关系。……根据本款的规定，区分内部行政行为与外部行为主要应看行政行为所涉及的权利义务，是一个普通公民的权利义务，还是行政机关公务员所特有的权利义务，如果是后者，应当认定为内部行政行为”。据此，自治区纪委监委组织国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理工作、民政厅调整被上诉人的伤残等级，均属依职权对国家机关工作人员所作的内部行政行为，依法属于不可诉的行政行为。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并裁定驳回被上诉人的起诉，被上诉人宜通过《中华人民共和国公务员法》规定的法定途径另行寻求权利救济。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，内蒙古自治区××区织实施的国家机关工作人员伤残证办理领域专项治理工作要求，对因公负伤公职人员进行伤残等级复查鉴定，内蒙古自治区民政厅在作出伤残等级调整的过程中，以有资质的医疗卫生专家组根据《军人残疾等级评定标准》对贾宗葆的伤残等级调整的决定，符合法律规定。就本案而言，内蒙古自治区民政厅将贾宗葆的残疾由因公四级调整为因公八级，属于减损当事人权益的行政行为。行政机关作出损益行政行为，应当告知行政相对人，并保障行政相对人的陈述、提出异议、申诉的权利。对此，《伤残抚恤管理办法》（2013年7月5日中华人民共和国民政部令第50号《民政部关于修改的决定》修订版）第九条规定“…由民政部门填写调整伤残等级决定书,连同医疗卫生专家组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件）送达申请人。本办法第十条规定，申请人或者民政部门对医疗卫生专家小组作出的伤残等级鉴定意见有异议的，可以到省级人民政府民政部门指定的医疗卫生机构重新进行鉴定。根据该规定，内蒙古自治区民政厅应当在作出伤残等级调整审批意见后，将医疗卫生专家组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件）送达贾宗葆，并告知其如对伤残等级鉴定意见有异议，可以向内蒙古自治区民政厅指定的医疗卫生机构重新进行鉴定。但内蒙古自治区民政厅、内蒙军人事务厅及负有相应职责的民政部门未将伤残等级医学鉴定意见送达贾宗葆，未告知可以对伤残等级医学鉴定意见提出异议的权利，属于程序违法。上诉人贾宗葆请求撤销原审判决，恢复其因公四级伤残等级的上诉理由，因无事实和法律依据，不能成立。贾宗葆在伤残等级调整作出后，仍享有对伤残等级医学鉴定意见提出异议，请求重新鉴定的权利，可通过该途径进行救济。上诉人内蒙军人事务厅请求撤销原审判决，驳回贾宗葆的上诉理由因缺少法律依据，亦不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定判决内蒙军人事务厅对贾宗葆作出因公伤残等级调整行政行为违法并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回贾宗葆、内蒙古自治区退役军人事务厅的上诉，维持原判。二审案件受理费共100元（贾宗葆、内蒙军人事务厅各已预交50元），由贾宗葆、内蒙军人事务厅各负担50元。本判决为终审判决。审判长 冯蒙艺审判员 郭丑红审判员 王静宇二〇二〇年八月十七日（法官助理 韩慧媛书记员 云天婷