河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初637号原告拜朝阳，男，回族，1949年8月21日出生，住郑州市。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人张聪聪，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。委托代理人丁锐，河南豫和律师事务所律师。原告拜朝阳诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称“中原区政府”）确认协议无效一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告拜朝阳，被告中原区政府的委托代理人张聪聪、丁锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2013年9月28日被告以建公交场站为由将原告房屋拆除。2016年4月8日原被告签订了《拆迁补偿安置协议》。《拆迁补偿安置协议》第三条是搬迁补助费、过渡费及奖励费发放标准。根据中纪办（2011）8号文件指出：在《中华人民土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。2014年10月9日郑州市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台了郑政文（2014）191号文件《郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收补偿的实施意见》。该意见第三条规定：“（一）搬迁费，住宅房：被拆迁房屋按建筑面积每平方米30元的标准，发给被拆迁人搬迁费。（二）临时安置费：住宅房：实行期房安置并由被拆迁人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被拆迁人被拆迁房屋建筑面积每平方米每月20元的标准发给被拆迁人临时安置费。”可见，在郑州市区域内被拆迁房屋征收补助标准应根据中纪办（2011）8号文件的精神与郑政文（2014）191号文件执行，其标准均应按被拆迁人被拆迁房屋建筑面积进行发放。被告虽是行政主体，但其是郑州市人民政府的下属行政单位，不具有房屋征收补助标准制定的行政主体资格，只是一个执行者。法律法规及相关文件未给其制定房屋征收补助标准的权力。被告将《拆迁补偿安置协议》中第三条搬迁补助费由郑政文（2014）191号文件制定的被拆迁房屋按建筑面积每平方米30元的标准，发给被拆迁人搬迁费，全部扣完，过渡费由郑政文（2014）191号文件制定的按被拆迁人被拆迁房屋建筑面积每平方米每月20元的标准发给被拆迁人临时安置费，降为按回迁面积每平米每月8元发放。其行为侵犯了原告的合法权益。被告无视法律法规、郑州市人民政府文件，私自克扣搬迁补助费，私自降低过度费标准，其行政行为违法有：（1）明知市政府出台的郑政文（2014）191号文件里规定了补偿标准，还私自制定其标准与原告签订合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款之规定，属于欺诈行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：第一款行政行为有实施主体不具有行政主体资格：（2）被告未按照《意见》发放搬迁费，又降低过渡费标准，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款之规定，损害了第三人利益，符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：第二款减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（3）被告以郑州市人民政府指示进行城中村改造的名义将原告房屋拆除，却私自克扣原告的各项补助款，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第三款以合法的形式掩盖非法目的；（4）被告在房屋征收补助费发放中拒不按郑政文（2014）191号文件执行，属于《合同法》第五十二条第五款违反法律、行政法规的强制性规定。以上4点可知，被告行政行为违反了国家法律、中纪委文件及市政府文件郑政文（2014）191号文件的规定，侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。故，被告行政行为系超越职权、滥用职权，违反了国家法律及市政府文件，为无效条款。诉请：1．判决原、被告所签订《拆迁补偿安置协议》第三条中搬迁补助费为零元、过渡费为回迁面积每平方米每月8元发放标准无效。2．请求判决被告补偿原告搬迁费贰万零叁佰壹拾柒元贰角整（20317.20）元、临时安置费壹佰零捌万玖仟零柒拾贰元整（1089072）元，共计壹佰壹拾万零玖仟叁佰捌拾玖元贰角整（1109389.20）元。本案审理中，原告确认其不再主张关于“判决被告按照郑政文（2014）191号文件第三条（一）搬迁费，住宅房：被拆迁房屋按建筑面积每平方米30元的标准，发给被拆迁人搬迁费。（二）临时安置费：住宅房：实行期房安置并由被拆迁人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被拆迁人被拆迁房屋建筑面积每平方米每月20元的标准发给被拆迁人临时安置费。……高层建筑超过36个月，临时安置费按被征收房屋建筑面积每平方米每月40元的标准发给被征收人执行。”的诉讼请求并将该项诉讼请求在诉状中划掉。被告辩称，一、原告的诉请已由郑州市中级人民法院及河南省高级人民法院作出生效判决给予法律评价，此次起诉构成重复起诉，依法应驳回其起诉。原告以中原区政府为被告，曾于2019年10月15日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令中原区政府与其签订的《拆迁安置补偿协议》第三条中关于搬迁补助费、过渡费条款无效并按照相关文件对其进行额外补偿等，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初549号行政判决书，驳回拜朝阳的诉讼请求，拜朝阳上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终4018号行政判决书，维持原判，驳回拜朝阳的上诉。上述一审、二审判决均认为《拆迁安置补偿协议》并不符合合同无效情形，案涉协议是依据《中原区西岗村（三、四组）、赵坡村（一组）拆迁安置办法》签订的，协议关于搬迁费、过渡费的约定合法有效，也不符合行政行为无效的情形，因此驳回原告的诉讼请求。本案中，原被告相同，诉讼请求基本相同，虽更改了其主张增加过渡费的依据性文件，但实质上仍然是要求确认搬迁费、过渡费条款无效并要求增加过渡费，构成事实上的重复起诉。二、案涉协议是按照《中原区西岗村（三、四组）、赵坡村（一组）拆迁安置办法》，在原被告双方平等自愿的基础上签订的，程序合法，且已履行了4年之久，不存在整体或部分条款无效的情形。签订案涉协议前，拆迁安置工作指挥部对原告所在的西岗村拆迁区域进行了充分动员，根据相关法律及政策结合4十2工作法制定了《中原区西岗村（三、四组）、赵坡村（一组）拆迁安置办法》，案涉协议正是根据上述办法规定的标准签订，充分保障了原告的知情权，程序合法，不存在整体或部分条款无效的情形。该协议是被告为实现公共利益，在与原告平等自愿协商的基础上签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议。行政协议确认无效之诉应属合同争议，对该争议的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。为此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告以过渡费标准过低为由要求确认过渡费等相关条款无效没有事实及法律依据，签订协议时，原告对于标准是明知并且同意的，没有证据表明其是在受到欺诈、胁迫等具备确认合同无效的情形下签订的，因此，案涉协议没有被确认无效的事实及法律依据。三、根据《中原区西岗村（三、四组）、赵坡村（一组）拆迁安置办法》第五条第三项的规定，安置期超过36个月的，过渡费按照标准双倍发放，原告现在实际领取的过渡费为16元每平方米每月。《中原区西岗村（三、四组）、赵坡村（一组）拆迁安置办法》第五条第三项的规定超过36个月的超期部分，过渡费双倍发放，实际上原告自2016年起一直领取的是双倍过渡费，已能满足基本日常生活所需。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，且构成重复起诉，依法应当予以驳回。基于双方无争议之陈述及生效裁判确认的相关事实，本院经审理查明，2016年4月8日，原告拜朝阳与中原区凯旋路拆迁建设项目指挥部签订《拆迁安置补偿协议》，该协议第三条约定：2015年1月16日之后的过渡费以每平方米每月8元的标准发放。过渡期自2013年10月1日起计算，最长为36个月，不足36个月的，按照实际过渡期计算过渡费，超过36个月的，超期部分双倍发放。原告认为被告未按照《关于调整郑州市城市建设拆迁搬迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字［2010］44号）的规定发放搬迁补助费和过渡费，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼，请求：1．判定原被告所签《拆迁补偿安置协议》第三条中搬迁补助费、过渡费的发放标准无效。2．判定被告按照郑拆管字［2010］44号文件执行。3．请求判定被告补偿原告搬迁补助费、过渡费共计叁拾壹万捌仟玖佰捌拾元零肆分（318980.04元）。本院经审理，于2019年11月21日作出（2019）豫01行初549号行政判决，判决驳回原告拜朝阳的诉讼请求。拜朝阳不服该判决，提起上诉后，河南省高级人民法院于2020年4月24日作出（2019）豫行终4018号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。在本案庭审中，原告称其对上述河南省高级人民法院作出的行政判决已经申请再审。本院认为，一、关于原告第一项诉讼请求。原告此前已针对该事项提起行政诉讼，本院经审理后判决驳回其诉讼请求。河南省高级人民法院二审确认拜朝阳本人在《拆迁补偿安置协议》上签字，其也未提供签协议时受到胁迫、欺诈等导致协议无效的证据材料，因此，并不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定应当确认行政行为无效的情形，拜朝阳主张协议部分条款无效的理由是搬迁补助费、过渡费的发放标准不符合法律规定，但是案涉《拆迁补偿安置协议》是根据《中原区西岗村（三、四组）、赵坡村（一组）拆迁安置办法》确定的标准签订，该标准并不违反法律强制性规定，拜朝阳主张协议部分内容无效的理由不成立，判决驳回上诉，维持一审判决。由于生效判决已经对原告与被告之间就《拆迁补偿安置协议》第三条的效力的争议作出实体裁判。原告如不服应按法定途径寻求救济，而不能置生效判决的既判力于不顾，另行提起本案诉讼以解决该争议。故该项诉讼标的已为生效裁判所羁束，原告在本案中对该事项的起诉不符合起诉条件，应予驳回。二、关于原告第二项诉讼请求，即判决被告补偿搬迁费及临时安置费。《中华人民行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”基于原告第一项诉讼请求和第二项诉讼请求之间的关系，原告提起的该项诉讼请求应当在第一项诉讼请求成立的基础上才能依法予以主张，如上所述，其第一项诉讼请求不符合起诉条件，原告诉请被告给付搬迁费及临时安置费则欠缺前提基础，其对于该事项的起诉亦不符合起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）、（十）项的规定，裁定如下：驳回原告拜朝阳的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  付保东审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年八月二十六日书记员  董胜男