广西壮族自治区柳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)桂02民终2658号 上诉人（原审原告）：董芳兰，女，1963年3月12日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳南区。 委托诉讼代理人：江平，柳州市正源法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：柳州市柳南区人民政府南环街道办事处，住所地广西壮族自治区柳州市航五路2号盛世中华17栋。统一社会信用代码：11450204779107185P。 负责人：黄余含，主任。 委托诉讼代理人：黄雪钢，广西众维律师事务所律师。 委托诉讼代理人：苏杨，女，该办事处工作人员。 上诉人董芳兰因与被上诉人柳州市柳南区人民政府南环街道办事处（以下简称南环街道办）劳动争议一案，不服广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院（2019）桂0204民初3317号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月17日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 董芳兰上诉请求：1.确认2004年9月1日至2014年6月30日董芳兰与南环街道办存在劳动关系;2.一、二审案件受理费由南环街道办负担。 事实和理由：一审法院未确认2004年9月1日至2014年6月30日董芳兰与南环街道办存在劳动关系错误，属认定事实不清。1.计划生育当时是国家重要决策，必须由政府统一安排，村民委员会无权履行“自治范围”的“自我管理、自我教育、自我服务”的职能。董芳兰是经过严格考试、面试合格后，从2004年9月1日起，被柳州市柳南区人民政府（以下简称柳南区政府）安排在最艰苦、最基层的组织即柳州市柳南区竹鹅村民委员会（以下简称竹鹅村委会）担任计生协管员工作，由政府街道组织对其工作直接安排并进行管理、指导而并非竹鹅村委会，竹鹅村委会只是协助政府进行计生的管理工作，竹鹅村委会无权雇请计生协管员。2018年10月17日竹鹅村委会书记《谈话笔录》证明只有南环街道办才有权对其进行劳动用工管理。《荣誉证书》和《南环街道连续从事计生工作年满八年一次性奖励人员签领表》可充分证明董芳兰是南环街道办的员工，由南环街道办对其进行劳动管理，南环街道办对其工作表现予以认可和奖励，其工作牌有南环街道办的名称，只是将工作“地点”竹鹅村错误写成“单位”。董芳兰的《广西职工互助保障卡》上申报单位写着南环街道办，充分证明董芳兰的工作单位是南环街道办，不是竹鹅村委会，南环街道办把保障费转给竹鹅村委会支付是违法和错误的。2.关于工资报酬发放的问题，2004年9月至2005年7月系由西鹅乡政府下拨至竹鹅村委会，再由竹鹅村委会代西鹅乡政府发放的；2005年8月至2007年12月由南环街道办下拨至竹鹅村委会，再由竹鹅村委会代南环街道办发放。从2008年1月起董芳兰的工资通过柳南区财政局直接划入其银行工资卡中，虽然有时发放名义写“补贴”，实际都是工资报酬。一审法院把上述工资，认定为“补贴”是错误的。3.董芳兰于2004年9月1日至2018年4月30日一直在竹鹅村委会担任计生协管员，工作地点、工作性质、工作形式和管理方式未发生过任何改变，南环街道办认可2014年7月1日至2018年4月30日工作期间双方存在劳动关系，不认可2004年9月1日至2014年6月30日存在劳动关系不符合常理，且南环街道办没有证据予以反驳。 南环街道办辩称，1.董芳兰自认2004年9月1日至2014年6月30日工作期间的日常管理是由村委计生主任、村委管理，而不是南环街道办，南环街道办在此期间并没有对董芳兰的工作进行直接安排、管理、考勤和考核。董芳兰认为上述期间是经过严格考试、面试合格，由柳南区政府安排在竹鹅村委会担任计生协管员工作。结合本案证据及查明事实，董芳兰在此期间从事的计生协管员工作，是由董芳兰所在的村委选聘担任的，而不是南环街道办选聘的。竹鹅村委会书记问话笔录也证明董芳兰的工作是由竹鹅村委会安排，除了计生工作也有村委安排的其他工作，在2014年6月30日之前也是由竹鹅村委会对其工作进行考核。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自治组织，不是南环街道办的下属机关。2004年9月1日至2014年6月30日期间董芳兰从事的工作是接受竹鹅村委会安排而不是南环街道办。计划生育政策是国策，但并不能因此推导出计划生育工作就是政府专项工作职责、而村民委员会或其它组织就不必承担计划生育工作职责。根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第十二条“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作”之规定，村委的工作内容中就包含了计划生育工作内容。自2002年9月1日起施行的《广西壮族自治区人口与计划生育条例》第九条“村（居）民委员会应当有专人负责人口与计划生育工作”，自2012年6月1日起施行的《广西壮族自治区人口与计划生育条例》第十二条“农村村民委员会和城镇居民委员会应当将计划生育工作纳入村（居）民自治内容，落实计划生育的各项制度和措施”，《流动人口计划生育工作条例》第八条第三款“村民委员会、居民委员会应当协助乡（镇）、人民政府街道办事处开展本条第二款规定，做好流动人口婚育情况登记”之规定，都明确了村民委员会作为一个组织机构应当履行的计划生育工作职责。计划生育作为国家重大决策，由国家统筹计划是因为计划生育的重要性；恰因为计划生育的重要性，国家才立法明确并通过制度安排了各级政府、各组织机构甚至具体个人执行计划生育政策中享有的权利义务、应履行的工作职责。村民委员会在执行计划生育政策中，对于如何依据法律法规和政策在本村范围内开展计划生育工作，本案中，选聘董芳兰作为计生协管员协助村委计生主任（村委）开展流动人口婚育情况登记等工作就是村委“自我管理、自我教育、自我服务”在计划生育工作领域中的体现。2.董芳兰认为诉请期间工资发放实为计生补贴经费。一审中已查明，南环街道办基于村委作为自治组织开展本村辖区内计划生育工作、以及村委协助政府完成计划生育工作的需要，根据《中华人民共和国村民委员会组织》第三十七条：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持”的规定，对村委开展计划生育工作拨付补贴经费支持是符合法律规定的。该经费原从政府部门下拨至村委由村委决定发放给相关人员包括董芳兰。国家财政支付制度改革后，该补贴经费直接拨付到董芳兰个人账户，只是补贴经费拨付方式的改变，并没有改变董芳兰是否担任计生协管员、具体工作安排及考核等均由村委决定的事实。3.董芳兰主张2004年9月1日至2018年4月30日一直在竹鹅村委会担任计生协管员，工作地点、性质，形式和管理方式延续，从未发生任何改变不是事实。但事实是，董芳兰的工作地点虽未改变，但工作性质、工作形式和管理方式一直都有改变。第一，南环街道办2005年7月才成立，南环街道办不可能在2004年9月1日至2005年6月对董芳兰进行人员和工作的管理。第二，2012年，根据国家财政支付制度的调整，对村委计生工作补贴经费的发放方式也相应进行调整，董芳兰领取补贴经费的方式发生了变化。第三，2014年7月1日后，董芳兰经考核后与南环街道办签订《劳动合同书》，南环街道办才直接安排董芳兰工作并进行考核管理。因此，双方于2004年9月1日至2014年6月30日期间不存在事实劳动关系。 董芳兰向一审法院起诉请求：1.确认董芳兰与南环街道办于2004年9月1日至2018年4月30日期间存在劳动关系；2.案件受理费由南环街道办负担。 一审法院查明事实：一、2004年9月至2018年3月期间，董芳兰在竹鹅村委会担任计生协管员。在此期间，柳南区政府于2005年7月20日下发柳南发[2005]33号《关于撤并西鹅乡改设街道的通知》，决定撤销西鹅乡，成立柳南区南环街道办事处，管辖原西鹅乡的竹鹅、门头、帽合3个村民委员会等。2014年7月1日，董芳兰与南环街道办签订《劳动合同书》，约定董芳兰担任南环街道办的计生协管员，约定合同期限为2014年7月1日至2016年6月30日止，工作地点为竹鹅村。2016年7月1日，董芳兰与南环街道办签订《劳动合同》，约定合同期限为2016年7月1日至2019年6月30日止，安排从事的工作为“协管”，工作地点为竹鹅村，约定南环街道办安排董芳兰执行标准工时工作制，工资标准为每月1650元。该《劳动合同》中的合同期限“2019”处有涂改，董芳兰主张系“2019”，南环街道办表示无法确定。2018年4月30日，南环街道办向董芳兰出具《终止（解除）劳动合同证明》。 二、董芳兰工作期间的日常管理情况。根据董芳兰提交的《广西职工互助保障卡》显示，被保人董芳兰的申报单位为“柳州市南环街道办事处”，但根据南环街道办提供的广西壮族自治区社会团体会费统一收据显示，该保障费系竹鹅村委会向广西职工保障互助协会支付。2010年2月，因董芳兰在2009年度计划生育工作成绩突出，被中共柳南区南环街道工作委员会、南环街道办评选为先进个人，并颁发荣誉证书；2013年5月3日，南环街道办向南环街道连续从事计生工作年满八年的人员发放一次性奖励，董芳兰领取的奖励金额为1000元。2018年10月17日，南环街道办依职权向竹鹅村委会进行调查询问。该村委书记在谈话笔录中表示，董芳兰的工资由政府计算，董芳兰的工作由村委中的计生专员布置任务，如果南环街道办有下发工作任务就通知董芳兰去做，如果没有就由村委根据日常工作需要，安排董芳兰做日常工作，比如下户了解等；表示董芳兰是按行政班时间上、下班；如需请假2天以上需向南环街道办请假，如需辞职，则将辞职报告交给南环街道办；2014年之前的考核亦由村委进行。 一审庭审中，董芳兰主张其是按政府部门的工作时间上下班，工作时间为周一至周五每天8时至12时、15时至18时，请假2天以上需向南环街道办请假，平时由竹鹅村委会计生主任管理董芳兰的考勤，日常工作内容为下户去采集资料，主要是管理流动人口，做入户登记上档案。南环街道办则主张：1.双方不存在劳动关系，认为董芳兰作为村委选聘的人员，由村委统一管理并安排工作，政府部门如有计生方面的工作安排，按程序也是部署到村委，由村委再组织人员实施，不会直接指令村委的计生协管员；2.南环街道办从未对董芳兰进行日常考勤，董芳兰请假两天以上是向南环街道办进行报备而不是审批，南环街道办对计生协管员进行的指导，仅是政府部门对辖区内计生工作的宏观管理；3.向董芳兰颁发荣誉证书等奖励亦是南环街道办对辖区计生工作成绩突出的单位或个人进行表彰，并不能以此推定双方存在劳动关系。 三、董芳兰工作期间的工资发放情况。根据董芳兰提供的竹鹅村委会《工资报销花名册》显示，董芳兰领取了2004年9月、2004年10月至2004年12月的协管员补贴350元、1050元；柳州银行活期账户交易明细单显示，2012年12月27日至2013年9月25日期间，户名为“柳州市柳南区人民政府财政局”的银行账户，每月向董芳兰的银行账户内转入款项，摘要为“工资”或者“补贴”。竹鹅村委会于2018年5月15日出具《证明》，内容为：董芳兰在2004年9月至2005年7月期间的工资由西鹅乡政府下拨入竹鹅村委会，再由竹鹅村委会代西鹅乡政府发放；2005年8月至2007年12月工资由南环街道办下拨入竹鹅村委会，再由竹鹅村委会代为发放。 2019年10月9日，柳州市柳南区卫生健康局出具《关于对农村流动人口计生协管员补助发放的情况说明》，其中载明：“柳南区在2002年之前不存在农村流动人口计生协管员，2002年6月，柳南区行政区划根据批准进行了调整，原柳州市市郊区的太阳村镇、西鹅乡和羊角山镇的新云、门头、帽合3个村以及黄村乡的渡口、基隆、磨滩3个村划归柳南区管辖，而新划入柳南区管辖的这些乡村原设有农村流动人口计生协管员。鉴于计划生育是国策且当时农村人口计划生育工作形势严峻，柳南区决定沿用之前由村设计生协管员的方式，从计生事业专项经费中统筹部分经费继续补助村里的计生协管员。2007年年底开始，当时的‘柳南区人口和计划生育局’对和平、老房、西鹅、文笔、山头、基隆、渡口、门头、帽和、竹鹅、新云等12个流动人口相对多较集中的城中村按1000名流动人口给予补助500元/月/人的一个协管员补助名额，由各村选定该流动人口计生协管员然后报名单到街道办事处，由街道办事处将补助名单上报当时的‘柳南区人口和计划生育局’、由‘柳南区人口和计划生育局’按照预算经费标准申请柳南区政府财政局予以发放。2013年底，由于国家计划生育政策和计划生育工作形势的变化，对农村流动人口计生协管员的补助经费支出不再列入柳南区卫生和计划生育局经费预算。特此说明”。 一审庭审中，董芳兰主张在2004年9月至2005年7月期间，其工资由西鹅乡政府下拨至竹鹅村委会，再由村委代西鹅乡政府发放，而2005年8月至2007年12月工资由南环街道办下拨至竹鹅村委，再由村委代西鹅乡政府发放，主张在2008年1月之后的工资由柳南区政府直接划入董芳兰的工资卡中，但是柳南区政府办公室对此于2019年10月24日出具的复函中载明：“在2008年1月至2013年12月期间，董芳兰没有与柳南区政府签订过劳动合同，也未在柳南区政府担任任何职务，柳南区政府在2008年1月至2013年12月期间并未对董芳兰发放过工资”。南环街道办主张董芳兰与竹鹅村委会系雇佣关系，柳南区政府从2011年12月至2014年6月期间柳南财政局划拨至竹鹅村委会的只是计生专项经费补贴，该款包括计生协管员专项补贴或奖励以及计生工作经费等，主张董芳兰的报酬由村委决定，其报酬是村委从计生专款中支付的，表示柳南区政府财政部门自2012年起根据支付制度改革的要求，委托银行统一将计生经费补贴直接支付至农村计生协管员的个人账户内。 四、2018年4月26日，董芳兰与南环街道办确认劳动关系劳动人事争议一案经柳州市劳动人事争议仲裁委员会立案受理。董芳兰申请裁决：南环街道办与董芳兰之间从2004年9月1日至2014年6月30日存在劳动合同关系。该仲裁委员会以董芳兰于2018年4月12日才提出要求确认2004年9月1日至2014年6月30日期间与南环街道办存在劳动关系，已超过法定申请仲裁时效期间一年为由，不予支持。董芳兰对该裁决书不服，向该院提起诉讼，请求判决：1．确认董芳兰与南环街道办于2004年9月1日至2018年4月30日期间存在劳动关系；2.案件受理费由南环街道办负担。2018年12月13日，该院作出（2018）桂0204民初2085号民事判决，判决：确认董芳兰与南环街道办于2004年9月1日至2014年6月30日期间存在劳动关系。因董芳兰在起诉时增加的关于确认与南环街道办于2014年7月1日至2018年4月30日期间存在劳动关系的诉讼请求系独立的劳动争议，该诉讼请求未经过劳动仲裁前置程序，故该院于2018年12月13日作出（2018）桂0204民初2085号民事裁定，裁定：驳回董芳兰提出的请求确认与南环街道办于2014年7月1日至2018年4月30日期间存在劳动关系的起诉。 南环街道办不服上述判决、裁定，上诉至柳州市中级人民法院。2019年6月28日，柳州市中级人民法院对（2018）桂0204民初2085号民事裁定作出（2019）桂02民终1109号之一民事裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年7月8日，柳州市中级人民法院以（2018）桂0204民初2085号民事判决事实不清，证据不足，可能影响案件正确判决为由，于2019年7月8日作出（2019）桂02民终1109号民事裁定，裁定撤销原审判决，发回重审。 一审法院认为，劳动关系是指用人单位招用劳动者为其成员，劳动者在用人单位的管理下提供劳动，由用人单位给付报酬而产生的权利义务关系。关于董芳兰要求确认劳动关系的诉讼请求是否已超过仲裁时效的问题，该院认为，确认职工与用人单位是否存在法律关系的诉讼，是一种确认之诉，对双方法律关系是否存在进行裁决，是对一种事实的确认，不存在时效问题，故南环街道办关于董芳兰的请求已超过仲裁时效的抗辩理由并不成立，该院不予支持。本案的其他争议焦点为：董芳兰与南环街道办在2004年9月1日至2014年6月30日期间是否存在事实劳动关系。判断劳动者与用人单位是否存在事实劳动关系，应当根据劳动者是否实际接受用人单位的管理、指挥或者监督，劳动者提供的劳动是否是用人单位业务的组成部分，用人单位是否向劳动者提供基本劳动条件，以及向劳动者支付报酬等因素综合认定。 第一，日常管理。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承担着管理村民自治范围内各种日常事务的任务，担负着办理本村公共事务和公益事业等多种职能。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”因此，村民委员会与人民政府之间不存在行政隶属关系。本案中，双方当事人均认可董芳兰于2004年9月1日起至2018年4月30日止在竹鹅村委会担任计生协管员，而根据双方在庭审中的陈述以及该院向竹鹅村委书记做的谈话笔录上看，董芳兰的工作地点为竹鹅村委会，日常的工作均由村委安排，日常考勤由竹鹅村委会负责，平时工作由村委的计生专员进行管理，2014年以前的考核也是由竹鹅村委会负责等。由此可知，董芳兰接受的是竹鹅村委会的管理，而不是由南环街道办对董芳兰进行管理、指挥。虽然董芳兰为证明其与南环街道办于2004年9月1日起存在事实劳动关系而提交《荣誉证书》、《南环街道连续从事计生工作年满八年一次性奖励人员签领表》、竹鹅村委会的证明等，竹鹅村委会书记也在谈话笔录中表示过南环街道办对董芳兰的工作存在一定的指导，但是该院认为，由于基层政府及其相关部门与村民委员会是指导与协助关系，但是村民自治范围内的事务与国家公共事务存在一定程度的重合，竹鹅村是南环街道办管辖的辖区，南环街道办对辖区内的计生工作进行一定的宏观性指导是南环街道办的工作之一，南环街道办作为政府部门，从指导辖区村委工作、保障辖区工作成效等出发，对辖区村委的工作人员进行指导，对其管理的辖区内计生工作进行表彰，属于南环街道办正常行使政府行政管理职能，并不能以此认定双方必然存在劳动关系。另外，虽然董芳兰提交了一个工作证和《广西职工互助保障卡》，但是该工作证上面载明的单位为“竹鹅村委”，且该工作证与南环街道办提供的南环街道办工作证在格式、样式上均不相同，且互助保障卡的保费实际上是由村委交纳的，因此不能以此认定董芳兰与南环街道办存在劳动关系。 第二，工资发放。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十七条规定：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。”村民委员会作为村基层组织，其所从事的计生工作是协助人民政府从事的行政管理工作，因此村委协助政府从事的计生工作所需要的经费，均是由政府财政负担的。南环街道办作为政府部门，将计生专项经费拨付至村委后，村委为协助政府完成计生工作而选聘计生协管员，将计生经费作为补贴发放给计生协管员，是符合政府对村委财政支持的前述法律规定的。董芳兰的工资是从政府部门下拨至村委的计生专项经费中支出的，故其工资性质实质上为计生专项经费补贴，且从董芳兰提交的工资报销花名册载明的事实亦可确定，竹鹅村委会向董芳兰发放的确实为计生补贴。因此，柳南区财政局在2012年12月27日至2013年9月25日期间，将计生专项经费以“工资”名义直接拨入至董芳兰账户内，实际是南环街道办对计生专项经费拨付制度的一种改变，不能据此认定该行为是南环街道办作为用人单位向董芳兰支付劳动报酬的行为，不能得出董芳兰与南环街道办之间存在劳动关系的结论。 据此，董芳兰的举证不足以证实其与南环街道办于2004年9月1日至2014年6月30日期间存在劳动关系，故对于董芳兰该项诉讼主张，该院不予支持，该院确认董芳兰与南环街道办于2004年9月1日至2014年6月30日期间不存在劳动关系；而董芳兰关于确认双方在2014年7月1日至2018年4月30日期间存在劳动关系的诉讼主张，已由柳州市中级人民法院作出（2019）桂02民终1109号之一民事裁定予以处理，故该部分诉讼请求不在本案中审理。 综上所述，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第一百零一条《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条、第三十七条、《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条规定，一审法院判决：确认董芳兰与南环街道办于2004年9月1日至2014年6月30日期间不存在劳动关系。一审案件受理费10元（董芳兰已预交），由董芳兰负担。 二审中，双方当事人没有提交新证据，对一审法院查明事实亦无异议，一审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为,综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点为：董芳兰与南环街道办于2004年9月1日至2014年6月30日期间是否存在劳动关系。 本案中，董芳兰上诉主张与南环街道办于2004年9月1日至2014年6月30日期间存在事实劳动关系。本院认为，首先，根据柳南发[2005]33号《关于撤并西鹅乡改设街道的通知》，南环街道办于2005年7月21日成立，在该日之前，南环街道办依法不具备劳动关系主体资格，董芳兰主张双方在该日之前存在劳动关系缺乏事实和法律依据，本院不予支持。其次，董芳兰的工作地点在竹鹅村委会，其自认2011年前无需接受考勤管理，2011年之后由竹鹅村委会计生协管专员对其进行考勤并安排工作任务，董芳兰除了计生工作外，还需接受竹鹅村委会其他的工作安排。南环街道办上述期间并未直接对董芳兰进行工作及考勤等管理，董芳兰亦未能提供充分有效的证据证明其需遵守南环街道办的规章制度和劳动纪律。再次，在2011年12月之前，柳南区政府根据辖区流动人口人数统一向竹鹅村委会拨付流动人口计划生育管理专项经费统筹补助，再由竹鹅村委会向董芳兰等计生协管员发放协管员补助，流动人口计划生育管理专项经费统筹补助是一项计生工作补贴，而不是具体指定给某一位计生协管员的劳动报酬。2011年12月之后，柳南区政府根据柳南政办发[2008]30号《柳南区人民政府办公室关于印发的通知》以及柳南政阅[2011]20号《柳南区财政局推进国库集中支付改革工作会议纪要》的要求，改变了计生专项经费拨付制度，但并没有改变计生员补贴的性质。综上所述，2004年9月1日至2014年6月30日期间，董芳兰与南环街道办不存在人身依附关系，不符合劳动关系的特征，双方不存在劳动关系。直至2014年7月1日，南环街道办经考核选聘董芳兰为南环街道办计生协管员并签订劳动合同，此时，双方才建立了劳动关系。故一审法院认定董芳兰与南环街道办2004年9月1日至2014年6月30日不存在劳动关系正确，本院依法予以维持。 综上所述，董芳兰的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费10元（董芳兰已预交），由董芳兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄 晓 审 判 员  徐宝华 审 判 员  韦泓涓 二〇二〇年八月十七日 法官助理  李 颖 代书记员  刘锦燕