贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终879号上诉人（原审原告）曾厚琼，女，1963年10月1日生，汉族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。委托代理人杨庆，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人孟雷，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇县前路。法定代表人黄浩洋，县长。委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。委托代理人罗丹，贵州袭明律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县住房和城乡建设局，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇新城区政务中心。法定代表人张刚，局长。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县自然资源局，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇新城区政务中心。法定代表人班光勇，局长。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县松山街道办事处，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山街道。法定代表人李武伟，主任。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县县城开发建设指挥部。法定代表人严宁，指挥长。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县公安局，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇新城区。法定代表人汪依民，局长。上诉人曾厚琼因诉被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云自治县政府）、紫云苗族布依族自治县住房和城乡建设局（以下简称紫云自治县住建局）、紫云苗族布依族自治县自然资源局（以下简称紫云自治县自然资源局）、紫云苗族布依族自治县松山街道办事处（以下简称紫云自治县松山街道办）、紫云苗族布依族自治县县城开发建设指挥部（以下简称紫云自治县县城开发指挥部）、紫云苗族布依族自治县公安局（以下简称紫云自治县公安局）土地行政强制一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告曾厚琼诉称：其系紫云自治县松山镇二村小旱带组村民，2017年8月开始，被告因“紫云自治县科学路建设项目”的需要，实施征收、占用集体土地。2018年3月28日，被告在未进行征地公告、地籍调查确认登记、召开村民大会、听证会的情况下，将原告合法使用的集体土地以及土地上房屋强制毁坏，原告至今未得到征地的补偿费用，也未与相关部门达成安置补偿协议。原告认为被告强制毁坏土地及房屋的行政行为造成巨大的经济损失，特提起诉讼，请求确认被告组织实施强制毁坏原告的土地以及土地上房屋的行政行为违法。一审法院查明：2013年2月4日，紫云自治县政府印发《关于成立县城开发建设指挥部的通知》。2016年8月23日，紫云自治县政府办公室印发《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案》，该项目征收部门为紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局，征收实施单位为紫云自治县科学路项目建设联合指挥部、贵州致合房屋征收咨询服务有限公司，案涉土地及房屋位于紫云自治县，在该项目征收红线范围内。2016年9月14日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于紫云自治县2016年度第一批次城镇建设用地的批复》，批准将紫云自治县松山镇城墙脚村、红岩村的集体建设用地5.2893公顷征为国有，作为紫云自治县2016年度第一批次城镇建设使用土地。科学路建设项目征收安置补偿工作开展后，原告未就案涉土地及房屋的征收补偿问题与科学路建设项目征收主体、征收部门、征收实施单位达成一致意见。被告紫云自治县政府制定《关于强制拆除集体土地上蔡恩祥、曾厚琼、黄平原户违法违章建筑工作方案》，对强制拆除案涉房屋的工作进行了安排部署，方案安排的参加单位共22家，包含本案紫云自治县政府以外的五名被告，及县人民医院、县传媒中心、县电力局、县自来水公司等单位，负责安全保卫、现场警戒、疏导、水电、财产登记、现场实施征收、督查、新闻报道、后勤保障等工作。2018年3月28日，被告紫云自治县政府对案涉房屋进行了强制拆除。一审法院经审理认为，本案的争议焦点为：1.原告诉讼请求是否明确；2.原告是否有权提起本案诉讼；3.紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县县城开发指挥部、紫云自治县公安局是否本案适格被告；4.被诉行政强制行为是否违法。关于原告诉讼请求是否明确的问题，原告诉请确认违法的行政行为是强制毁坏其土地及地上房屋的行为，房屋为土地上的附着物，行为人实施一行为，同时作用于土地及地上附着物两个对象，原告将其作为同一行政强制行为起诉符合法律规定，诉讼请求明确。关于原告是否有权提起本案诉讼的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告曾厚琼虽未能提交充分的证据证明其是案涉土地的土地使用权人，也未能提供案涉房屋的权属证明，但从原、被告双方提交的证据及被告紫云自治县政府的陈述来看，双方对曾厚琼享有案涉房屋的所有权是没有争议的。因此，原告曾厚琼作为被诉行政行为的相对人，有权提起诉讼。关于紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县县城开发指挥部、紫云自治县公安局是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，紫云自治县县城开发指挥部是紫云自治县政府设立的临时机构，其行为的法律责任由紫云自治县政府承担，紫云自治县县城开发指挥部不具备诉讼主体资格，不是本案适格被告。虽然强制拆除案涉房屋时，紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县公安局均有工作人员在场，但根据紫云自治县政府的工作要求安排其工作人员到场参加工作的单位共22家，不能因此认定根据工作方案参加工作的单位均为本案被告。紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县公安局均是根据紫云自治县政府的要求，指派工作人员配合开展工作，强制拆除案涉房屋是以紫云自治县政府的名义实施的，本案应认定紫云自治县政府是作出被诉行政行为的行政机关，而不是六被告作出同一行政行为。故，本案的适格被告为紫云自治县政府，紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县县城开发指挥部、紫云自治县公安局均不是本案适格被告，原告对该五名被告的起诉应当予以驳回。关于被诉行政强制行为是否违法的问题。一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项的规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。”本案被诉行政行为虽然是一行为作用于土地及土地上房屋，原告享有土地上房屋的所有权，但原告未举证证明其享有案涉土地的使用权，不能认定其与诉请确认违法的强制毁坏土地的行为有利害关系，因此针对该项诉请，原告不具有诉讼主体资格，依法应驳回原告对该项诉请的起诉。二、被告辩称强制拆除案涉房屋是拆除违法违章建筑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被告紫云自治县政府未能提供证据证明案涉房屋经有权机关认定为违法建筑，责令原告限期拆除，其未自行拆除，行政机关遂强制拆除，应由被告紫云自治县政府承担举证不能的法律后果，被告该项辩称不予采纳。三、被告辩称案涉房屋依据《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案》规定，案涉房屋只能按工料标准补偿，原告要求按住房标准补偿致成诉讼。科学路建设项目是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对项目红线范围内的房屋进行征收安置补偿的，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被告紫云自治县政府在原告未与房屋征收部门达成补偿协议，未经有权机关作出补偿决定的情况下，强制拆除案涉房屋，违反法定程序。四、《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十五条第一款第二项规定：行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供行政决定书及作出决定的事实、理由和依据。本案中，被告紫云自治县政府作为征收主体，在经批准征收土地工作过程中，强制拆除征收红线范围内的房屋，依据上述规定应当申请人民法院强制执行，但其在既未制作行政决定书，也未提供作出决定的事实、理由和依据的情况下，自行对案涉房屋实施强制拆除，违反法定程序。综上所述，被告紫云自治县政府作出的强制拆除案涉房屋的行政行为主要证据不足，违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当判决确认违法。本案中，被告紫云自治县政府的强制拆除行为已经实施完毕，已不具有可撤销内容，依法应判决被诉强制拆除行为违法。因此，原告请求确认被告紫云自治县政府强制拆除案涉房屋行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、驳回原告曾厚琼对被告紫云苗族布依族自治县住房和城乡建设局、紫云苗族布依族自治县自然资源局、紫云苗族布依族自治县松山街道办事处、紫云苗族布依族自治县县城开发建设指挥部、紫云苗族布依族自治县公安局的起诉。二、驳回原告曾厚琼对请求确认被告强制毁坏原告土地的行为违法的起诉。三、确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府强制拆除原告曾厚琼位于紫云苗族布依族自治县，科学路建设项目征收红线范围内的房屋的行为违法。上诉人曾厚琼不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决；2.请求确认被上诉人组织实施强制毁坏上诉人的土地的行政行为违法；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：1.涉案土地是上诉人开荒建设原始取得，根据物权法的相关规定，荒地谁开发谁受益，上诉人没有取得一户一宅合法宅基地的情况下为了解决住房基本生存问题，依靠自己的辛劳开荒建房，且一直居住至案发时，期间没有任何合法部门告知并合法收回开荒的土地，也没有任何部门告知是无权开荒。2.没有任何相关部门对涉案土地进行合法的征收与补偿，被上诉人称“2006年至2007年村民小组收回土地，因村委会和小组的管理弱化，没有对上诉人进行清理”的说法没有合法证据。3.根据房屋土地一体基本原则，原审法院判决强拆房屋违法，驳回强制毁坏土地的请求明显错误。房屋是上诉人的合法财产，项下土地是上诉人开荒所得，该土地使用权的取得依法应当进行征收并进行合法合理的补偿后才能取得，而非强拆房屋后，补偿或者赔偿房屋的工料费来取得土地使用权，被上诉人没有合法证据证明土地不是上诉人合法使用。被上诉人紫云自治县政府答辩请求：驳回上诉，维持原判。其主要理由为：城墙脚村村民委员会从未将涉案土地划拨或者发包给任何人，其仍是涉案土地的所有权人，只有城墙脚村村民委员会才是被征收人。农村宅基地只能通过划拨取得，并没有开荒自然取得之说，只有政府部门对其颁发过土地权属证书，才能证明其享有土地使用权。上诉人在一审中始终没有举证证明对涉案土地享有宅基地或承包经营等权利，故其不具有原告的诉讼主体资格。紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县县城开发指挥部、紫云自治县公安局均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明：上诉人所在集体经济组织于上世纪80年代将涉案土地交给上诉人用于烧石灰和打砂，上诉人在该土地上修建了建筑物，并实际占有使用涉案土地至房屋被强拆时。本院认为，本案争议的焦点是：一、上诉人曾厚琼是否具备本案原告主体资格；二、本案适格被告如何确定；三、被诉行政强制行为是否违法。关于上诉人曾厚琼是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，上诉人所在集体经济组织于上世纪80年代将涉案土地交给上诉人用于烧石灰和打砂，上诉人在该土地上修建了建筑物，并实际占有使用涉案土地至房屋被强拆时。对于该事实双方当事人均无异议。被上诉人辩称城墙脚村民委员会从未将案涉土地划拨或者发包给任何人，政府部门也未颁发过土地权属证书，上诉人不具备原告主体资格。虽然上诉人无法提供涉案土地的权属证明，但上诉人实际使用涉案土地至今已经30余年，期间并未有他人提出异议，被上诉人提供的证据也不足以证明相应的农村集体经济组织已依法将涉案土地收回。根据前述法律和司法解释的规定，上诉人作为涉案土地实际使用人和房屋所有权人，对于被上诉人强制毁坏土地和房屋的行为，有权以自己名义提起行政诉讼，即上诉人具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审判决以上诉人未举证证明其享有涉案土地的使用权，驳回上诉人请求确认强制毁坏土地行为违法的起诉，属于适用法律错误。关于本案适格被告如何确定的问题。紫云自治县县城开发指挥部系紫云自治县政府设立的临时机构，不具备行政主体资格，其所作行政行为的法律责任应由紫云自治县政府承担，故其不是本案适格被告。紫云自治县政府作为涉案土地的法定征收实施主体，按照其工作要求，虽然紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县公安局等22家单位均派人参加涉案房屋的强制拆除工作，但强制拆除仍是以紫云自治县政府名义实施，故本案适格被告应为紫云自治县政府。紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县公安局亦不是本案适格被告，原审判决驳回上诉人对紫云自治县县城开发指挥部、紫云自治县住建局、紫云自治县自然资源局、紫云自治县松山街道办、紫云自治县公安局的起诉，符合法律规定。关于被诉行政强制行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”前述法律法规对集体土地征收过程中的强制执行作出了明确规定。即使按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案房屋进行征收，被上诉人在与上诉人达不成补偿协议的情况下，亦应当依法作出补偿决定，上诉人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，被上诉人方可申请人民法院强制执行。本案中，被上诉人既未依法作出责令交出土地决定或者征收补偿决定，也未申请人民法院强制执行，且没有依法对上诉人进行安置补偿，其径行强制拆除上诉人房屋并毁坏土地的行为，违反法律规定，依法应确认违法。综上，一审判决适用法律错误，导致判决结果错误，上诉人曾厚琼的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行初32号行政判决第一项，即“驳回原告曾厚琼对被告紫云苗族布依族自治县住房和城乡建设局、紫云苗族布依族自治县自然资源局、紫云苗族布依族自治县松山街道办事处、紫云苗族布依族自治县县城开发建设指挥部、紫云苗族布依族自治县公安局的起诉”；二、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行初32号行政判决第二项和第三项，即“驳回原告曾厚琼对请求确认被告强制毁坏原告土地的行为违法的起诉”和“确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府强制拆除原告曾厚琼位于紫云苗族布依族自治县，科学路建设项目征收红线范围内的房屋的行为违法”；三、确认紫云苗族布依族自治县人民政府强制毁坏曾厚琼位于紫云苗族布依族自治县建设项目征收红线范围内的土地和房屋的行为违法。二审案件受理费50元由被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  崔凤芹审判员  石佳宏审判员  伍席芳二〇二〇年八月二十五日法官助理陈丽莎书记员李秀晶