山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终105号上诉人（原审原告）滨州靖田农业科技有限公司，住所地：山东滨州高新区新五路388号龙城名郡1号楼107号。法定代表人王靖涵，董事长。委托代理人王召水，滨州靖田农业科技有限公司财务经理。委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滨州高新技术产业开发区社会事业发展局，住所地：滨州高新区创业服务中心529室。法定代表人王广新，局长。参加诉讼行政机关负责人王志峰，副局长。委托代理人高鹏，山东民颂律师事务所律师。原审第三人滨州振农农业科技有限公司，住所地：山东滨州高新区高四路501号孵化园区11号楼101号。法定代表人孙永强，总经理。委托代理人苏伟波，山东一衡律师事务所律师。委托代理人赵辰希，山东一衡律师事务所实习律师。上诉人滨州靖田农业科技有限公司（以下简称靖田公司）因与被上诉人滨州高新技术产业开发区社会事业发展局（以下简称高新区社会事业发展局）及原审第三人滨州振农农业科技有限公司（以下简称振农公司）行政登记一案，不服山东省滨州经济技术开发区人民法院（2019）鲁1691行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定以下事实：第三人振农公司于2015年10月14日成立，山东益农高效生态科技园（以下简称益农园）作为振农公司的一个建设项目，于2015年11月19日获得建设项目登记备案。益农园建设项目土地的来源是2015年9月21日滨州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、青田街道办事处、寿光市世全农业科技有限公司（以下简称世全公司）、青田街道办事处大张村、南李村、南董村三个村委会四方签订的《益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同》。根据振农公司的申请，滨州高新技术产业开发区农村工作办公室（以下简称高新区农工办）于2016年10月25日为其颁发了编号为益农园棚A001号-A021号的21个“蔬菜大棚证”。原告靖田公司于2016年9月21日成立，原告主张其公司自2016年9月开始投资建设益农园区办公室以南的9座蔬菜大棚。因长深高速公路占地，经青田街道办事处委托评估并于2018年2月7日将园区部分蔬菜大棚拆除。靖田公司以青田街道办事处强拆行为违法向滨州市人民政府申请行政复议，滨州市人民政府于2018年9月30日作出滨政复驳字[2018]141号《驳回行政复议申请决定书》，驳回靖田公司的复议申请。原告为此提起行政诉讼，滨州市中级人民法院于2019年4月19日作出（2018）鲁16行初34号行政判决，驳回原告靖田公司的诉讼请求。原告认为被告为第三人振农公司颁发“蔬菜大棚证”的行为侵犯了其合法权益，多次申请政府信息公开，并提起本案行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼”，靖田公司认为益农园区办公室以南的9座蔬菜大棚系由其投资建设和经营，并提交了相应的证据，高新区农工办将全部蔬菜大棚的所有权人都登记为振农公司，侵犯了其财产权益，属于涉案行政行为的利害关系人，提起本案行政诉讼的主体适格。对于原告所称的办理“蔬菜大棚证”的职权和法律依据问题。蔬菜大棚是建在农村承包土地之上，属农业生产经营的方式之一，而依据市编委、编办文件的职能批复，高新区农工办负责高新区范围内的农业农村工作，其履行农业管理职能，为蔬菜大棚登记发证具有相应的职权依据。而且从高新区管委会的信息公开答复来看，“蔬菜大棚证”属于近几年的一个新生事物，目前还处于试验试点阶段，其主要作用是为大棚经营者贷款融资提供便利，由于法律规定普遍具有滞后性，对处于试验试点阶段的新生事物，由相关职能部门通过登记发证的形式为民事主体的生产经营活动提供支持，符合发展经济的改革方向，且不违背法律的禁止性规定，对此不应苛求其有明确的法律依据。从我国行政登记的法理和操作实践来看，行政登记是通过有权机关对事物或权利现有状况的记载和公示，为相关的民事权利提供公信力依据，行政登记的合法有效性取决于当事人提交登记材料的真实性和登记机关是否恰当履行了审查职责两方面。由于益农园区在设立初期只有第三人一家公司入驻，“蔬菜大棚证”申请登记时，原告公司尚未设立，被告根据第三人提交的申请材料，经审查后予以登记发证，在审查职责上未有履职不当之处。本案的根本争议，是原告和第三人均认为自己是涉案蔬菜大棚的投资建设和经营者，这属于登记所依赖的基础民事法律关系争议，该类争议不属于登记机关在登记审查中或本案行政诉讼中所能解决的范畴，应由当事人另行通过民事诉讼解决。待民事争议解决后，可依据相应的解决结果向登记机关申请变更登记，但在此之前，有权机关的登记结果不能撤销，故原告要求撤销涉案“蔬菜大棚证”的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告滨州靖田农业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。靖田公司不服一审判决提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销高新区农工办为原审第三人振农公司颁发的滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证（编号：益农园棚A001号-A021号）。事实与理由：一、一审判决采信证据错误。（一）即使高新区农工办及振农公司提交的编号为151609038的山东省建设项目登记备案证明系真实的，亦仅能证明振农公司曾以益农园项目向主管部门进行了项目建设备案，并不能证明原审第三人系涉案21座蔬菜大棚的所有权人。（二）上诉人提交的世全公司交纳土地租金的银行转账凭证、上诉人投资建设涉案蔬菜大棚的会计账册、建设涉案蔬菜大棚的工人出具的证人证言等证据，能够确定上诉人系涉案蔬菜大棚的实际建设和经营者。上诉人提交的靖田公司的公司章程中明确了世全公司法定代表人王世全的职责，故能够认定上诉人与涉案21个蔬菜大棚所有权证有利害关系。二、一审法院认定被上诉人作出涉案行政行为时上诉人未成立错误。从上诉人提交的主体资格材料显示：上诉人于2016年9月21日登记设立，被上诉人作出涉案行政行为的时间是2016年10月25日。三、一审法院认为高新区农工办具有对蔬菜大棚进行行政登记的职权错误。上诉人一审时提交的（2018）鲁16行初34号行政判决及其庭审笔录表明，高新区农工办为振农公司颁发蔬菜大棚所有权证系根据寿光市蔬菜大棚所有权证依葫芦画瓢。另，高新区农工办在2019年1月9日作出的《关于政府信息公开申请的答复意见》和高新区管委会于2019年6月11日作出的《关于政府信息公开申请的答复意见》均能证实高新区农工办为原审第三人颁发蔬菜大棚所有权证无法律依据和职权依据，亦无地方性法规和政策予以规范。四、一审法院认为行政登记不应当苛求有明确的法律依据错误。虽然我国法律目前并未对行政登记进行法律定义，但行政登记类同于行政许可行为。法学家亦对行政登记进行了一般定义，即行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为。也就是说，行政机关实施行政登记行为应当有法律、法规、规章的规定，且系出于其实现行政管理之目的。如前所述，高新区农工办无法律、法规、规范性文件的依据，亦无职权依据，故其为振农公司颁发涉案大棚证违法。五、一审判决已认定上诉人与涉案行政行为有利害关系，且通过上诉人提交的会计账册和证人证言均可证实上诉人是涉案蔬菜大棚的实际建设者和经营者，便可确定上诉人系涉案大棚的所有权人，进而作出撤销涉案颁证行为的裁判结果。一审判决却作出应先解决民事争议再申请变更登记的认定，不仅与其前述认定存在矛盾，更有违裁判的中立性，且系对上诉人合法权益的严重侵害。综上，一审判决采信证据错误，认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以撤销。被上诉人高新区社会事业发展局答辩称，高新区农工办的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，不存在被撤销事由。一、（一）一审中高新区农工办与原审第三人振农公司提交的证据能够证实振农公司向高新区农工办申请登记，高新区农工办依法受理，并对振农公司提交的相关材料进行调查核实的事实。经核实，涉案大棚建设项目的登记备案主体、土地补偿金缴纳主体、出租合同的权利主体均系原审第三人，评估报告中并无他项权利的记载。高新区农工办从原审第三人提出申请、建设项目登记、缴纳土地费用等相关手续可以确定，原审第三人系涉案大棚的合法主体。（二）高新区农工办依据市编委、编办文件的批复职能，负责高新区范围内的农业农村工作，依法履行农业管理职能，具有为涉案项目登记发证的职权。故，被上诉人在核实项目相关证据材料清楚的情况下，对原审第三人颁证，认定事实清楚、适用法律正确，程序不违反法律规定，不存在被撤销事由。（三）经一审质证，上诉人对建设项目的登记备案证明的真实性无异议，一审法院认定靖田公司与振农公司之间的民事基础关系争议属于民事诉讼范畴，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》调整和规范的范围正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。（一）一审判决虽已认定上诉人的原告主体资格，但上诉人仍需提交相关证据证实其要证明的事实和证明目的。涉案建设项目备案登记在靖田公司设立之前就已办理，与高新区管委会等多方协议同样系2015年签署。高新区农工办根据建设项目备案登记记载的主体结合相关缴费材料办理涉案大棚证有理有据。靖田公司提出涉案大棚颁证时其已成立的理由明显属于单方的片面认识，违背一般的社会常识和正常的登记备案程序，更无相关证据证实其主张。（二）关于高新区农工办的职权问题，根据市编委、编办职责批复中已明确，不再赘述。高新区农工办依职权执法并无不当。综上，请求二审法院驳回靖田公司的上诉请求，维持一审判决。原审第三人振农公司陈述称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）一审时，上诉人靖田公司对备案号为151609038山东省登记备案证明的真实性无异议，并认可备案证明的时间为2015年11月19日，此时益农园区内只有振农公司一家企业。一审判决结合《土地承包经营权出租合同》确认该登记备案证明为有效证据，合理合法。（二）一审判决认定靖田公司和振农公司对于益农园区中的蔬菜大棚的投资建设和经营存在着基础法律关系的争议，该基础法律关系争议应通过民事诉讼解决，故对靖田公司在一审中提交的部分证据的效力不予认可，符合法律规定。（三）涉案大棚由靖田公司投资建设，在时间上是不成立的。1、上诉人靖田公司成立时间是2016年9月21日，涉案大棚中最晚建成的时间为2016年10月5日，从靖田公司成立到大棚建设完成只有短短的十几天。2、一审判决认定，“蔬菜大棚证”申请登记时，上诉人靖田公司尚未成立，而不是颁发证书时。靖田公司在上诉状中混淆了证书申请登记时间和颁发证书时间。（四）高新区农工办具有对蔬菜大棚行政登记的职权。根据滨州市机构编制委员会（2009）14号文件、滨州市机构编制委员会办公室[2011]91号文件、滨州市机构编制委员会办公室[2013]65号文件的规定，高新区农工办属于高新区管委会所属的职能部门，其职责为负责高新区范围内的农业农村工作。（五）高新区农工办颁发蔬菜大棚证，具有法律依据。作为农业主管部门为民事主体颁发登记证书，符合发展经济的改革方向。（六）、本案的争议焦点为涉案蔬菜大棚的投资建设者和经营者是谁。对这一焦点，只能通过民事诉讼解决。而事实上，上诉人早已在滨州市滨城区人民法院提起民事诉讼，2020年5月20日滨城区人民法院作出（2019）鲁1602民初4913号民事判决，认定依据现有证据无法证明靖田公司通过出资建设涉案的冬暖式蔬菜大棚而取得其所有权的诉讼请求。二、上诉人靖田公司在一审诉状中的诉讼请求、事实和理由以及在庭审质证答辩时，存在矛盾和思维混乱现象。上诉人靖田公司在一审诉状中称自己在益农园中建了12个蔬菜大棚，又称在益农园中21个“蔬菜大棚证”严重侵害了其合法权益，在一审庭审质证时又称被上诉人高新区农工办A013号至A021号9个冬暖式蔬菜大棚证侵犯其合法权益。综上，请求二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求。二审中，上诉人靖田公司提交（2019）鲁1602民初592号民事判决，山东友让律师事务所张廷波律师向世全公司发出的律师函。欲证明振农公司在申请大棚证时所提交的用地证明系虚假材料，可参考《房屋登记办法》第八十一条的规定。被上诉人高新区社会事业发展局认为该证据与本案无关联性，不能证明上诉人的证明目的。原审第三人振农公司认为该证据不属于新证据，应不予认可。本院经审查认为，该证据非新证据，且与本案无关联性，不予采信。另查明，涉案蔬菜大棚证的原颁证机关系高新区农工办。2019年11月5日，中共滨州市委机构编制委员会办公室下发《关于滨州高新技术产业开发区工作机构主要职责和岗位设置的通知》（滨编办[2019]229号），就滨州高新技术产业开发区工作机构主要职责和岗位设置如下:农业农村的统筹管理工作属于被上诉人高新区社会事业发展局的职权范围。二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《关于滨州高新技术产业开发区机构编制的批复》（滨编[2009]14号）、《关于设立滨州高新技术产业开发区农业综合服务中心等机构编制事项的批复》（滨编办[2011]191号）、《关于滨州高新技术产业开发区农业综合服务中心增加编制的批复》（滨编办[2013]65号）与《关于设立滨州高新技术产业开发区生产力促进中心等机构编制事项的批复》（滨编办[2014]66号）的规定，原高新区农工办系高新区农业农村工作的主管部门，负责本区域内的农业农村工作，具有作出涉案蔬菜大棚证的职权。本案中，原审第三人振农公司申请登记时向原高新区农工办提交了冬暖式蔬菜大棚证登记申请、山东省建设项目登记备案证明、其与案外人世全公司签订的《益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同》及土地补偿费结算单据等证据。原高新区农工办对上述材料进行了审查，认为振农公司系大棚建设项目登记备案主体、土地补偿金缴纳主体，在确认振农公司系涉案大棚的合法主体后，向振农公司颁发了涉案蔬菜大棚证。蔬菜大棚证系行政登记的新类型，在未有明确法律规定的情况下，理应对已尽到必要审查义务的登记行为予以认可。基于上述事实，原高新区农工办作出涉案行政登记行为并无不当。综上，上诉人靖田公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滨州靖田农业科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  孙长青审判员  牛淑华二〇二〇年八月十八日法官助理王丽真书记员戚菲菲