河南省济源市人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫9001行初39号原告：邢小合，男，1976年7月26日出生，汉族，住河南省济源市。原告：尚瑞莲，女，1928年3月22日出生，汉族，住河南省济源市。原告：崔长林，男，1939年1月16日出生，汉族，住河南省济源市。原告：史秋成，男，1951年7月6日出生，汉族，住河南省济源市。原告：侯卫锋，男，1982年5月20日出生，汉族，住河南省济源市。原告：邢素玲，女，1974年4月17日出生，汉族，住河南省济源市。原告：邹文轩，男，1943年3月2日出生，汉族，住河南省济源市。原告：王云锋，男，1960年7月5日出生，汉族，住河南省济源市。原告：李志田，男，1976年6月2日出生，汉族，住河南省济源市。原告：邹利方，女，1984年8月15日出生，汉族，住河南省济源市。原告：李迎春，男，1976年2月11日出生，汉族，住河南省济源市。原告：秦利霞，女，1972年2月10日出生，汉族，住河南省济源市。原告：王复龙，男，1978年10月29日出生，汉族，住河南省济源市。原告：孙小平，男，1980年5月25日出生，汉族，住河南省济源市。原告：杜伯平，男，1947年10月6日出生，汉族，住河南省济源市。原告：王战群，男，1956年6月1日出生，汉族，住河南省济源市。原告：贾裕霞，女，1964年1月16日出生，汉族，住河南省济源市。原告：白荣，女，1973年2月6日出生，汉族，住河南省济源市。原告：聂建国，男，1983年2月16日出生，汉族，住河南省济源市。原告：卢迎风，女，1958年10月26日出生，汉族，住河南省济源市。原告：刘云生，男，1936年4月30日出生，汉族，住河南省济源市。原告：连光勇，男，1963年12月16日出生，汉族，住河南省济源市。原告：燕亚菲，女，1990年9月4日出生，汉族，住河南省济源市。原告：胡怀信，男，1968年7月31日出生，汉族，住河南省济源市。原告：李燕军，男，1968年1月11日出生，汉族，住河南省济源市。原告：李林梅，女，1958年5月12日出生，汉族，住河南省济源市。原告：邢小保，男，1974年4月6日出生，汉族，住河南省济源市。原告：毕建军，男，1972年10月5日出生，汉族，住河南省济源市。原告：杨法武，男，1950年11月6日出生，汉族，住河南省济源市。原告：杨志刚，男，1972年11月24日出生，汉族，住河南省济源市。原告：崔春季，女，1958年1月20日出生，汉族，住河南省济源市。原告：侯小训，男，1972年12月10日出生，汉族，住河南省济源市。原告：刘兰英，女，1951年12月17日出生，汉族，住河南省济源市。原告：侯广东，男，1979年8月30日出生，汉族，住河南省济源市。原告：晋寸兰，女，1959年3月20日出生，汉族，住河南省济源市。原告：李小素，女，1969年9月30日出生，汉族，住河南省济源市。原告：郑小雨，女，1954年2月10日出生，汉族，住河南省济源市。原告：田孝强，男，1970年10月27日出生，汉族，住河南省济源市。原告：孙春芳，女，1977年4月17日出生，汉族，住河南省济源市。原告：李云军，男，1971年5月21日出生，汉族，住河南省济源市。原告：葛海霞，女，1974年4月25日出生，汉族，住河南省济源市。原告：秦雪平，女，1962年12月12日出生，汉族，身份号码为410881196212125047，住河南省济源市济渎大街西段化肥厂东邻2号楼3单元303室。（上述原告共计42人，以下简称邢小合等42人）诉讼代表人：邢小合。诉讼代表人：吴卫忠。委托诉讼代理人：张晓峰，男，济源市众智法律服务所法律工作者。被告：济源市自然资源和规划局。住所地：河南省济源市沁园中路88号。法定代表人：卢多璋，局长。出庭负责人：任英甫，副职级别负责人。委托诉讼代理人：杜延伟，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：郑祥峰，男，河南剑光律师事务所律师。第三人：济源市恒利置业有限公司。住所地：河南省济源市天坛路贾庄村666号。法定代表人：王世强，总经理。委托诉讼代理人：董予，男，该单位副总经理。原告邢小合等42人认为原济源市国土资源局（以下简称济源国土局）2018年7月6日颁发的豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证侵犯其合法权益，以济源市自然资源和规划局（济源国土局因机构改革已不存在，其职责由组建后的济源市自然资源和规划局行使，以下简称济源自规局）为被告，并将与被诉行政行为有法律上利害关系的济源市恒利置业有限公司（以下简称济源恒利置业公司）列为第三人，于2020年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月14日立案后，于2020年7月21日分别向被告济源自规局和第三人济源恒利置业公司送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成由审判员李小龙担任审判长、人民陪审员王冬青和李东霞参加的合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告邢小合等42人的诉讼代表人邢小合、吴卫忠及委托诉讼代理人张晓峰，被告济源自规局的负责人任英甫及委托诉讼代理人杜延伟、郑祥峰，第三人济源恒利置业公司的委托诉讼代理人董予到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原济源市国土资源局2018年7月6日将位于济源市济渎大街南、东石露头东，面积为63288平方米的宗地为济源恒利置业公司颁发了豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证书。原告邢小合等42人诉称：2000年9月6日，济源市土地管理局为河南省济源市化肥厂（磷肥厂家属院）办理了济国用（2000）字第071号国有土地使用证，土地用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为13513.13㎡，土地位置为南至磷肥厂生产区、北至化肥厂、东至化肥厂、西至化肥厂。上述土地一直由其等51户居民使用至今。2005年，济源国土局为济源市恒利肥业有限公司（以下简称济源恒利肥业公司）办理了济国用（2005）第15号国有土地使用证，土地用途为工业用地。2013年3月26日，济源国土局将济源恒利肥业公司原使用的济国用（2005）第15号工业用地变更为商住用地，并于2018年7月6日为济源恒利置业公司颁发了豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证书。目前情况为，豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证书中将其等42人拥有使用权的济国用（2000）字第071号国有土地使用证中的0.86亩土地以商住用地形式确认给了济源恒利置业公司。其等42人认为，济国用（2000）字第071号国有土地使用证上的13513.13㎡土地为其等51户居民合法使用至今，可是济源自规局在不通知其等42人的情况下、不按法律程序擅自改变土地性质，并为济源恒利置业公司颁发了豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证书，其行为侵犯了其等42人的土地使用权。请求依法撤销豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证书。诉讼中解释，磷肥厂家属院总共有51套商住楼，但有的住户1人拥有两套户，所以说本案是由其等42户起诉的。原告邢小合等42人向本院提交了以下证据、依据：1.济源市土地管理局2000年9月颁发的济国用（2000）字第071号国有土地使用证。2.济源市人民政府济政（1999）44号文件。3.中国共产党济源市委员会济文（1999）107号通知。4.其等42人的房产证。被告济源自规局辩称：1.邢小合等42人不具有作为本案原告的诉讼主体资格。豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证所载明的土地并不包含邢小合等42人所有的住宅所使用的土地，济国用（2000）字第071号土地使用证所载明的使用权人为河南省济源市化肥厂，该两个证书均与邢小合等42人无关，因此根据行政诉讼法第二十五条之规定，邢小合等42人不具有本案原告的诉讼主体资格。2.其局的办证程序合法，所颁发的不动产权证真实有效。其局依据济企改【2004】14号《济源市企业改革协调领导小组文件》的要求及法律法规的规定，依法为济源恒利肥业公司办理了济国用（2005）第15号国有土地使用权证，后依据该土地使用权证颁发了豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证。因此，其局的办证程序合法，所颁发的不动产权证真实有效。请求依法驳回邢小合等42人的诉讼请求。被告济源自规局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，济源恒利肥业公司的发证资料：1.土地登记卡；2.土地登记审批表；3.土地登记申请书；4.济企改（2004）第14号《关于对原市化肥厂济国用字（2000）第074号宗地和第071号宗地的处置意见》；5.地籍调查表；6.土地登记法人代表身份证明书两份；7.地籍调查法人代表身份证明书三份；8.济源恒利肥业家属区宗地图；9.2000年济源市化肥厂发证资料；10.济国用（2005）第15号国有土地使用证。第二组证据，济源恒利置业公司发证资料：1.不动产申请审批表；2.询问记录；3.权属来源材料；4.完税凭证；5.申请人身份证明；6.权籍调查成果；7.国有建设用地使用权出让合同；8.界址点坐标表。第三人济源恒利置业公司述称：济源国土局给其公司颁发的豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产证所涉及的土地并不包含邢小合等42人所居住的地方，不能予以撤销。在2003年12月31日对济源市化肥厂的资产进行破产拍卖中，济源恒利肥业公司以1700万元竞得，根据济源市企业改革协调领导小组文件及企改制（2004）14号文件，济源恒利肥业公司按照程序办理了该块土地的使用权证，后来其公司承继了济源恒利肥业公司的不动产。第三，该宗土地上有原化肥厂职工的两栋家属楼，所占土地已经分离出来，其公司所持有的不动产权证所不涉及邢小合等42人居住的两栋家属楼的土地。第三人济源恒利置业公司未提交证据、依据。经庭审质证，原告邢小合等42人对济源自规局提交证据的质证意见为：对第一组证据有异议，经与复印件比对，土地登记申请书原件的封皮上没有日期，复印件却有日期，以此说明该证据缺乏真实合法性。济源自规局在履行法定职责期间，存在篡改行为，政府批文之前，根据（2004）14号企改意见，第一页指的是化肥厂的财产拍卖的相关事项，第2页尾部指的是磷肥厂家属院使用的（2000）071号住宅土地的问题，该文件是不能作为政府的批文予以采信的。对济源自规局所说（2004）14号文件和（2012）84号文件进行比对，（2012）84号文件加盖的印章系济源市人民政府，（2004）14号文件加盖的印章系济源市企业改制协调领导小组，该机构不能证明属于政府的职能部门，协调机构是临时的，也就是从中斡旋，做个见证，济源自规局作为政府的职能部门，应按照法律和政府的批文履行职责，但在明知（2004）14号协调意见不能作为正式批文的情况下，为济源恒利置业公司颁发了土地确权证书，显然属于违法行为。稍后将提供人民政府和济源市委关于磷肥厂与化肥厂分隔的相关文件，可以证明济源自规局在为济源恒利置业公司颁发土地确权证书时存在违法违规现象。再者，济源自规局没有严格按照不动产登记暂行条例履行职责，没有要求申请人提供完全的符合办证的相关手续，没有在办公场所和门户网站上公开济源恒利置业公司申请办证的相关文件信息，程序违法。对第二组证据的真实性没有异议，可以体现出人民政府将济源恒利肥业公司的工业用地使用权改变了土地用途，将不含其等42人所使用的济国用（2000）字第071号划拨的住宅用地的土地使用权转让给全资公司济源恒利置业公司，进一步印证其方主张的事实是客观存在的。第三人济源恒利置业公司对济源自规局提交的证据均无异议。被告济源自规局对邢小合等42人提交证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，但是对证据来源的合法性和关联性有异议，认为该证据所显示的土地使用者为济源市化肥厂，而不是邢小合等42人，而且该证据应当保存在济源市化肥厂，在2003年济源市化肥厂破产时应当保存在化肥厂清算组，而现在邢小合等42人却持有了该土地使用证，因此有理由怀疑他们所取得该土地使用证的方式不合法。依据政府文件，该土地证中除邢小合等42人住宅所使用的土地外，其余土地由化肥厂所使用，该土地证应当在化肥厂破产后交回予以废止，而该证件仍然保存在邢小合等42人处。因该土地证是应当予以废止的土地证，所以与本案不具有关联性。对证据2、3的真实性无异议，但认为与本案无关。济源恒利肥业公司的土地使用权证是由济源市人民法院依照破产程序主持拍卖后取得的，而且该文件中也并未表明磷肥厂所使用的土地所在的位置以及磷肥厂土地权属证书，因此该证据与本案无关。对证据4无异议，但认为只能证明邢小合等42人是房产的所有权人，而不能证明系房产所占土地的使用权人，因此也不能证明邢小合等42人与本案具有利害关系。第三人济源恒利置业公司对邢小合等42人提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：济源自规局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。邢小合等42人提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。经审理查明：原济源市化肥厂曾在所使用的土地上建设有两栋职工家属楼。1999年6月8日，济源市人民政府发下济政[1999]44号文件，其中决定将济源市化肥厂磷肥钢铁分厂从济源市化肥厂中分离出来，成立济源市磷肥厂。2000年9月6日，济源市土地管理局为河南省济源市化肥厂（磷肥厂家属院）办理了济国用（2000）字第071号国有土地使用证，宗地位于济源市天坛办事处贾庄村，土地用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为13513.13㎡。该宗地包含了两栋职工家属楼的用地。2004年12月28日，济源市企业改革协调领导小组作出《关于对原市化肥厂济国用字（2000）第074号宗地、第071号宗地的处置意见》（济企改（2004）14号），内容为：济源市化肥厂在2003年12月31日的破产拍卖中，济源恒利肥业公司以1700万元竞得，竞得标的包括化肥生产系统的建筑物、设备、土地以及原小铁路西济国用字（2000）第074号宗地上的编制车间、设备、医院、物业公司、办公楼等地面附属物（不含家属楼），济源恒利肥业公司竞得恢复生产后，除接收安置化肥生产系统职工外，还对编制车间、医院、物业公司110名职工进行了全部安置；鉴上所述，为了企业正常生产经营和持续发展，便于管理，需将家属楼及其占地从济国用字（2000）第074号宗地分离出来，由济源恒利肥业公司代管，剩余国有土地，划拨给济源恒利肥业公司使用，以确保企业生产经营和家属楼职工生活良好秩序；济国用字（2000）第071号宗地，属原化肥厂土地，因该宗土地上有原化肥厂职工家属楼两栋，房产证职工已办理，现将两栋楼所占土地分离出来，剩余土地归购买方济源恒利肥业公司所有。2005年5月16日，济源国土局为济源恒利肥业公司颁发了济国用（2005）第15号国有土地使用权证，所涉宗地位于济源市天坛办事处贾庄村，用途为工业用地，使用权类型为划拨，使用权面积为10866.50平方米。该宗地未包含原济源市化肥厂所建设的两栋职工家属楼的用地。2012年11月28日，济源市人民政府对济源国土局作出《关于济源市恒利肥业有限公司转让土地使用权并改变土地用途补缴土地出让金的批复》（济政土建字（2012）84号），内容为：你局《关于济源市恒利肥业有限公司转让土地使用权并改变土地用途补缴土地出让金的请示》（济国土用文（2012）65号）收悉，经市政府研究，批复如下：同意济源恒利肥业公司将其使用的位于济渎大街南、东石露头东，土地使用面积为79508平方米，土地证号分别为济国用(2004)字第142号、143号、144号、济国用（2005）字第14号、15号，土地使用权转让给该公司全资子公司济源恒利置业公司，该宗地的土地使用权用途由工业用地变为商住用地，土地使用年限为商业40年、住宅70年，同意由济源恒利置业公司补交土地出让金4140.31万元；同意收回原铁路公司用地使用的1286平方米划拨土地，以协议方式出让给济源恒利置业公司，缴纳土地出让金96.84万元。据此，2013年1月25日，济源国土局与济源恒利置业公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，由济源国土局将位于济源市济渎大街南、编号为2012-22、总面积为63288平方米的土地以33190676元的价格出让给济源恒利置业公司。2018年7月6日，根据济源恒利置业公司的申请，济源国土局将位于济源市济渎大街南、东石露头东，面积为63288平方米的宗地为济源恒利置业公司颁发了豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证书。另经查明，邢小合等42人各自对原济源市化肥厂所建设的两栋职工家属楼拥有房屋，办理有房产证。本院认为：济源恒利置业公司所持有的豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证，系济源国土局根据济源市人民政府作出的《关于济源市恒利肥业有限公司转让土地使用权并改变土地用途补缴土地出让金的批复》、该局与济源恒利置业公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》以及相关国有土地使用权证而为其办理的，所涉土地包含了济源恒利肥业公司原济国用（2005）第15号国有土地使用权证所确定的土地，而济源恒利肥业公司原济国用（2005）第15号国有土地使用权证，系济源国土局根据济源市企业改革协调领导小组作出的《关于对原市化肥厂济国用字（2000）第074号宗地、第071号宗地的处置意见》（济企改（2004）14号）而为其办理的，因根据该文件规定，已将济国用（2000）字第071号国有土地使用证中所涉及的两栋职工家属楼的用地分离出去，故济源恒利肥业公司原济国用（2005）第15号国有土地使用权证所涉土地并不包含原济源市化肥厂所建设的两栋职工家属楼的用地。故此，济源国土局为济源恒利置业公司颁发的豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证所涉土地当然也不包含原济源市化肥厂所建设的两栋职工家属楼的用地。实际上，济国用（2000）字第071号国有土地使用证的使用权人系原济源市化肥厂，在济源市企业改革协调领导小组2004年12月28日作出《关于对原市化肥厂济国用字（2000）第074号宗地、第071号宗地的处置意见》（济企改（2004）14号），将济国用（2000）字第071号国有土地使用证所涉及的由原济源市化肥厂所建设的两栋职工家属楼的用地分离出去之后，土地登记部门应当重新登记并相应地颁发国有土地使用权证，并依法收回该济国用（2000）字第071号国有土地使用证，本不该由邢小合等42人持有该证，但土地登记部门仅将济国用（2000）字第071号国有土地使用证所涉及的不包含两栋职工家属楼的用地之外的土地与其他土地一起进行了登记发证，却没有将两栋职工家属楼的用地重新进行登记发证并依法收回原国有土地使用权证，存在不当之处。当然，这不属于本案审查的范围。因原济源市化肥厂所建设的两栋职工家属楼的用地原系济源市化肥厂享有使用权的国有土地，虽然邢小合等42人各自对该两栋职工家属楼拥有产权，系该两栋职工家属楼用地的实际使用人，但他们并非法律意义上的土地使用权人。因此，邢小合等42人认为济源国土局为济源恒利置业公司颁发的豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证侵害了其土地使用权，没有事实依据和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。综上，邢小合等42人与济源国土局为济源恒利置业公司颁发豫（2018）济源市不动产权第0003171号不动产权证的行为没有行政法上的利害关系，对该行政行为不具备行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告邢小合等42人的起诉。原告邢小合等42人预交的案件受理费50元，依法予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。审 判 长  李小龙人民陪审员  王冬青人民陪审员  李东霞二〇二〇年八月二十六日书 记 员  张文多