浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1242号上诉人（原审原告）王志良，男，1964年4月6日出生，汉族，住浙江省建德市。上诉人（原审原告）吕静文，男，1970年11月5日出生，汉族，住浙江省建德市。上诉人（原审原告）刘长洪，男，1969年11月19日出生，汉族，住浙江省建德市。三上诉人共同委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安江街道新安路1号。法定代表人朱欢，市长。委托代理人官万路。委托代理人吴志林，浙江贤哲律师事务所律师。王志良、吕静文、刘长洪诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）其他城建行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年6月11日作出（2020）浙01行初63号行政判决。王志良、吕静文、刘长洪不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月4日组织双方当事人进行了调查。上诉人王志良、吕静文、刘长洪及三上诉人的共同委托代理人杨昉汀，被上诉人建德市政府的委托代理人官万路、吴志林到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年10月12日，建德千岛湖通用机场有限公司向建德市发展和改革局提出《关于要求出具机场扩建项目服务联系单申请》。2018年10月15日，建德市发展和改革局向建德千岛湖通用机场有限公司作出编号为×××01《项目服务联系单》，该联系单载明：建德千岛湖通用机场有限公司《关于要求出具项目服务联系单的申请》收悉，为确保项目顺利实施，特发此服务联系单，建德千岛湖通用机场有限公司据此联系单开展前期工作，具体项目按基建程序另行报批。项目实施主体，浙江千岛湖通用机场有限公司。项目拟建地址开发区。项目名称机场扩建项目。项目建设规模及内容：用地470亩，机场跑道1200米、宽度30米，新建1.45公里、宽50米机场大道，停机坪20000平方米，新建机场航站楼、候机楼、办公室、塔台等。总投资及资金来源，项目估算总投资约28739万元。资金筹措方式，公司自筹。王志良、吕静文、刘长洪系该机场扩建项目用地范围内的土地使用权人。2019年11月15日，王志良等三人向建德市政府申请行政复议。请求撤销建德市发展和改革局于2018年10月15日作出的《项目服务联系单》（编号×××01）。建德市政府于2019年11月18日收到申请，于11月20日决定予以受理。并通知建德市发展和改革局作出复议答复。11月28日，建德市发展和改革局作出复议答复。因认为案情复杂，建德市政府于2020年1月10日决定延长30日复议期限，并通知各方当事人。同日，建德市政府作出通知书，通知建德千岛湖通用机场有限公司作为第三人参加复议。2月7日，建德市政府作出40号复议决定书，并在其后向各方进行邮寄送达。复议决定认为：根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）、《政府核准投资项目管理办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面判断某一项目是否应予审批、核准或备案。上述一系列规定中并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、安置补偿等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地权利人的土地使用权或房屋所有权保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，土地使用权人或房屋所有权人以项目审批行为侵犯其土地使用权或房屋所有权为由申请行政复议，并不具有申请人主体资格。因此，本案申请人与被申请人作出案涉联系单的行为，不具有行政法上的利害关系，本案复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人王志良、吕静文、刘长洪的行政复议申请。原告王志良等三人不服，提起本案诉讼，请求撤销40号复议决定，责令被告受理复议申请，并重新作出复议决定。另查明，2018年2月22日，建德市政府作出建政函[2018]38号《关于下达2018年建德市重点项目年度计划的通知》，其中“机场扩建工程”项目建设地址寿昌镇，建设规模内容“机场跑道由目前800米延伸至1200米，宽度30米，停机坪10000平方米。新建机场航站楼，候机楼，办公楼，塔台等建筑面积10000平方米，用地约60亩。”2018年9月28日，建德市人大常委会作出建人大常[2018]19号《关于批准调整及新增部分2018年政府重大投资项目的决议》，原则批准建德市政府提出的项目建设计划，机场扩建项目转为实施类。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，王志良等三人因不服建德市发展和改革局作出的《项目服务联系单》而向建德市政府申请行政复议。该项目联系单主要内容系告知建德千岛湖通用机场有限公司，对其申请的项目部分事项进行明确。发展改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容。当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，对发展改革部门对投资项目的审批核准行为提起诉讼或者申请复议的，不具有法律上的利害关系。故建德市政府作出驳回复议申请的决定，实体并无不当。程序方面，建德市政府在2019年11月20日受理后，因认为案情复杂，于2020年1月10日决定延期30日复议审理期限，并于2月7日作出复议决定，符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王志良、吕静文、刘长洪的诉讼请求。王志良、吕静文、刘长洪上诉称：1.上诉人与案涉《项目服务联系单》存在利害关系。所涉项目需要占用上诉人的房屋及宅基地，建德市发展和改革局作出的冻结通知行为对上诉人产生实际影响，与上诉人具有利害关系。被上诉人认为上诉人不具有申请人主体资格的理由不成立。案涉核准备案行为是政府征收上诉人房屋的前置行为。前置行为获得通过，就会对上诉人的权利义务产生不利影响；前置行为如不能获得通过，政府就不能征收上诉人房屋，不能要求上诉人腾退土地。《征地拆迁冻结通告》是寿昌镇政府实施征迁的主要事实依据。寿昌镇政府与拆迁户签订房屋拆迁补偿安置协议书前，没有取得合法的房屋征迁审批手续，其重要依据就是《征地拆迁冻结通告》。正因为有了征地拆迁冻结通告，上诉人才不得已与征迁指挥部签订征迁补偿协议。而《征地拆迁冻结通告》中明确征迁项目的依据是建德市发展和改革局的项目建议书。涉案发改部门作出的项目建议书批复是建德市国土局作出征地拆迁冻结通告的前置行为。该批复已经被杭州市发改委撤销，而涉案项目联系单仅仅属于建德市发展和改革局事后重新制作。2.一审判决理由错误。一审法院仅仅以发改部门对于政府投资项目的审批和对企业投资项目核准的目的和功能来推断利害关系，没有法律依据。事实上，建德市发展和改革局作出的项目联系单需要占用上诉人的房屋及宅基地，会对上诉人权利产生实际影响，项目联系单的存在也会给政府拆迁提供法律意义上的依据，属于间接处分。虽然并未直接处分相对人的权利义务，但其存在会给其他行为的作出提供具有法律意义的依据，或者置一方当事人于不利的地位。3.被上诉人复议程序不合法。根据行政复议法第28条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查、提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照规定作出行政复议决定。但是，本案被上诉人没有提供负责人同意或者集体讨论的相关材料证明复议程序合法。另外，本案不属于情况复杂情形，不应该延期处理。综上所述，请求撤销一审判决；撤销被上诉人作出的案涉行政复议决定书，责令被上诉人受理复议申请并重新作出复议决定。建德市政府答辩称：1.案涉项目由建德市人民政府和市人大确定、批准，项目服务联系单是对项目的明确和供实施主体与部门之间的联系，不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容。项目服务联系单与上诉人没有利害关系。《关于下达2018年建德市重点项目年度计划的通知》（建政函〔2018〕38号）及附件显示机场扩建项目2018年2月22日列入2018年建德市政府投资重点项目建设计划表（建政函〔2018〕38号）中预备类。《关于批准调整及新增部分2018年政府重大投资项目的决议》(建人大常〔2018〕19号)及附件显示2018年9月28日经市政府同意，市人大批准，同意机场扩建项目由预备类转为实施类。投资规模28739万元，当年计划投资7500万元。2.上诉人认为复议机关在一审未提供经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论、经行政复议机关的负责人批准的证据，认为程序不合法。被上诉人认为，上述法律规定的是对行政机关内部工作的分工和程序要求，被上诉人严格遵守相关规定。另外，本案所涉的项目服务联系单的性质及与上诉人有无利害关系等实属复杂。一审法庭已作审查认定。行政机关复议程序合法。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为被上诉人建德市政府作出的被诉行政复议决定是否合法。《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》（浙政办发[2005]73号）第十二条规定：“项目申请人需要企业投资项目主管部门提供项目办理服务的，企业投资项目主管部门应当及时出具项目《服务联系单》，帮助项目申请人联系其他行政许可和审批部门。”本案中，建德市发展和改革局据此作出案涉《项目服务联系单》，主要内容系向建德千岛湖通用机场有限公司明确其所申请项目的部分事项，以便于项目申请人开展相关工作，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与上诉人权利义务相关的内容。三上诉人以影响其土地或房屋权益为由，要求复议机关撤销案涉《项目服务联系单》，因其与该《项目服务联系单》不具有行政法上的利害关系，建德市政府作出驳回复议申请的决定，处理结果并无不当。建德市政府于2019年11月20日受理行政复议申请，经依法延期办理，于2020年2月7日作出被诉行政复议决定，并于同月13日邮寄送达，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王志良、吕静文、刘长洪共同负担。本判决为终审判决。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年八月二十八日书记员 吴 琳