青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行赔申2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）华金芳，住青海省西宁市湟中县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈光清，住青海省西宁市湟中县。系华金芳之妻。 被申请人（一审被告、二审上诉人）湟中县西堡镇人民政府。住所：青海省西宁市湟中县西堡镇西堡村。 法定代表人师永国，该镇镇长。 委托代理人赵凯，该镇副镇长 再审申请人华金芳、陈光清因其诉湟中县西堡镇人民政府（以下简称西堡镇政府）拆迁行政赔偿一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行赔终4号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭于2020年7月21日组织双方进行听证，再审申请人华金芳、陈光清，被申请人西堡镇政府的委托代理人赵凯参加听证。本案现已审查终结。 再审申请人陈光清、华金芳申请再审称：1.二审判决认定申请人合法拥有的养殖场属于违建，认定事实错误。办理养殖场系设施农业，依法无需办理规划审批手续，以无审批手续认定违建错误，设施农用地属于农业用地，不属于建设用地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此，城乡规划部门不得在农用地上作出规划许可，即在农用地上建设农用附属设施的行为依法并不需要办理规划许可等审批手续。2.被申请人违法强拆一案中并未认定建设违法，而系认定属于禁养区。法院自行认定违法建设并不予赔偿明显有失公正。物权法规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。另外《国土资源部、农业部关于促进规范化畜禽养殖有关用地政策的通知》中明确规定，任何地方不得以新农村建设或环境整治为由禁止或限制规模化畜禽养殖。申请人签订用地合同属于从事农业生产经营活动的合法行为，依法享有从事畜牧业这一农业生产经营活动的权利，并在一定程度上得到当地村民及基层组织的支持。养殖场处于禁养区需关闭本应获得补偿，未获得补偿被强拆显系超越职权、滥用职权。申请赔偿再行认定违法而不予赔偿，变相侵犯申请人理应获得的合法权益。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对严污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。判决虽认定结合本案实际情况，但并未真正考虑到申请人的实际损失，并未指明对司法鉴定意见如何参考采纳，未指明对申请人所主张的具体损失明细的认定情况，也未指明酌情考虑的具体赔偿数额，致使申请人对该部分损失的具体赔偿情况无法知情。且判决认定的数额与申请人的实际损失数额有较大差距，明显与事实不符。3.对原告主张的观点未予评价。被申请人同意修建并收取相关费用后，申请人开工建设。养殖场未立项备案问题系乡政府不履行职责，导致申请人养殖场处于未能备案的不利境地。此外，化粪池费用未查明，申请人为符合环保要求，共筹集40余万修建化粪池。4.申请人信赖利益应予保护。修建养殖场是基于对镇政府的信赖，经镇政府同意出具立项报告并出具压条金的情况下才修建的，故镇政府应对遭受的损失进行赔偿。5.对申请人主张的其他损失一、二审法院认定相互矛盾。一审法院以无相关证据证实有搬迁、建筑、安置、土地租赁、复耕等损失，所以不予赔偿；二审法院以无相关证据证明系因强拆行为造成的直接损失不予赔偿。搬迁费、死亡费是由政府违法强拆直接原因导致，二者有密不可分的因果关系，所以应当对申请人所主张的其他损失予以支持。6.部分证据在判决中没有依法进行评判、采信。申请人提交的一份2017年96头母猪保险的证据、一份饲养员提供的生猪1200头的证据，以及猪死亡30头的图片和兽医站出具的政府开枪打死两头猪的证明等未依法进行评判，导致相关事实认定不清。综上，请求1.撤销西宁中级人民法院作出的（2019）青01行赔终4号行政赔偿判决；2.改判支持陈光清、华金芳诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由西堡镇政府承担。 西堡镇政府辩称：1.人民法院审理行政案件应当对案件事实进行全面审查，对于陈光清、华金芳养殖场是否为违法建筑的审查，是判定陈光清、华金芳应否获得赔偿以及应当按照什么标准获得赔偿的前提和基础。在其没有证据证明养殖场属于合法建筑的情况下，一审法院认定该养殖场为违法建筑具有事实根据和法律依据。2.相关机关作出拆除决定的理由非本案的审查范围，也不应作为判断人民法院审理行政赔偿案件是否正确的依据。3.陈光清、华金芳的养殖场未依法获取相应的土地及建设规划审批程序，属于违法建筑，根据国家赔偿法的规定不应获得赔偿。原审法院依据鉴定结果酌情予以赔偿，是对养殖场地埋压物进行赔偿，而对于养殖场本身的价值没有做出一个明确的划分和界定，事实上更多考虑了陈光清、华金芳的财产损失。4.原审法院对陈光清、华金芳一审提交的证据予以列明，不存在遗漏证据的情形。请求法院驳回陈光清、华金芳的请求。 本院认为，本案争议的核心问题为：一、涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑；二、是否存在对证据认定不全面的问题。针对再审申请人陈光清、华金芳申请再审的请求和理由，现就所涉问题分述如下： 一、涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑问题。 按照国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条的相关规定，申请人从事设施农业建设的，应当拟定设施建设方案、公告、签订三方用地协议及用地协议备案等。再审申请人华金芳于2014年7月9日分别与路新龙、陈光伟签订了《土地租赁协议》用于修建猪舍。后湟中县西堡镇政府作出（2015）15号《关于建设金芳养殖基地的立项报告》，该报告中对华金芳、陈光清养殖场的占地面积、建设内容和规模都有详细的记载，说明西堡镇政府知晓二人修建养殖场事实。在华金芳、陈光清修建猪舍及后续养殖中，西堡镇政府未要求其停止建设或者对其进行其他处罚。此后，湟中县农牧和扶贫局给其颁发了全国农业推广示范县农业科技实验示范基地的牌匾。一、二审未做认定的2016年12月21日人保财险西宁市分公司全国能繁母猪保险单反映出中央财政、省财政对二人的养殖场均有财政支持。直至2017年5月14日因环境整治，西堡镇政府向陈光清等二人下发了环境保护督查限期整改通知，同年6月17日、7月21日联合执法时下发通知要求拆除，拆除事由为二人经营的养殖场处于河道流域禁养区范围内。由此可见，在申请人未获得备案的情况下，湟中县人民政府的相关职能部门并未以此为由强制停止养殖，在设施农业建设需要办理何种审批手续不明的情况下，一、二审以未办理审批或者用地备案来认定其所建造的建筑属于非法建筑，缺乏事实和法律依据。 二、是否存在对证据认定不全面的问题。 一审卷宗中存在申请人提交的一份2017年全国能繁母猪保险单、一份饲养员提供的生猪1200头的证言、猪死亡30头的图片和兽医站出具的政府开枪打死两头猪的证明。从庭审录像看，上述证据在法庭上均已出示并质证。另外，庭审录像还反映华金芳、陈光清出具了化粪池修建的证据、押金收据、动物免疫档案的证书等证据，但一、二审判决中均未提及，存在对华金芳、陈光清提交的证据并未全面作出认定情形，有可能会影响案件公正判决。 综上，华金芳、陈光清的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下： 一、本案指令青海省西宁市中级人民法院再审； 二、再审期间，中止原判决的执行。 审 判 长 边 红 丽 审 判 员 孔  菲 审 判 员 吴 晓 良 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 （江喜梅 书 记 员 范 献 育