广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终642号上诉人（原审原告）：清远市清新区禾云镇新洲村民委员会格坑村民小组。负责人：曾灶炳，组长。委托代理人：朱理忠、梁含烟，均系广东恒展律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇府前路县政府综合大楼。法定代表人：张仁建，区长。委托代理人：崔延磊，清远市清新区林业局工作人员。委托代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人：清远市清新区禾云镇湴坑村民委员会。法定代表人：冯桂连，村委会书记兼主任。原审第三人：清远市清新区禾云镇湴坑村民委员会松坑村民小组。负责人：李金水，组长。委托代理人：李杨繁，男，汉族，1990年6月12日出生，住广东省清远市清新区禾云镇湴坑村委会。上诉人清远市清新区禾云镇新洲村民委员会格坑村民小组（以下简称格坑村民小组）因诉被上诉人清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）、清远市人民政府（以下简称清远市政府）及原审第三人清远市清新区禾云镇湴坑村民委员会（以下简称湴坑村委会）、清远市清新区禾云镇湴坑村民委员会松坑村民小组（以下简称松坑村民小组）林业行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案是山林权属行政确权及行政复议纠纷，根据各方当事人的诉辩主张，本案需要审查的是清新区政府作出的清新府行决[2018]3号《关于禾云镇“湴坑牛牯团、大坝潭冲牛牯团口”山林权属处理决定书》（以下简称被诉处理决定）和清远市政府作出的清府复决[2018]41号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”格坑村民小组提供的1981年《山权林权所有证》、湴坑村委会和松坑村民小组提供的1981年《山权林权所有证》，根据上述规定，可以作为涉案林地权属的处理依据。格坑村民小组与湴坑村委会、松坑村民小组争议的“湴坑牛牯团、大坝潭冲牛牯团口”林地权属，从争议各方的权属凭证来看，格坑村民小组持有的1981年《山权林权所有证》（英林证字№0005740号，以下简称5740号《山权林权所有证》）第一栏载明山名“湴坑牛牯团”，持证单位格坑，四至范围东至格坑，南至办坑，西至坑脚，北至大路至岺?办坑林场，面积10亩。根据清新区政府现场勘验的情况看，涉案争议山场东面为松坑合村的山林为界，南至湴坑村委会的林地范围，西至实地为一条东西走向的大坑，北至是大坑，而大路往北是松坑合村的林场山界，因此，其持有的《山权林权所有证》中的东至与北至与实地不相符，南至与西至与实地相符，应包含争议地西南角的部分林地，主张涉案争议林地归其所有证据理由不充分，不予支持。湴坑村委会持有的1981年《山权林权所有证》（英林证字№0005622号，以下简称5622号《山权林权所有证》）第四栏载明山名“大坝潭冲牛牯团口”，四至范围东至格坑山，南至坑脚，西至坑脚，北至松坑合山，面积7亩。根据清新区政府现场勘验的情况看，由于现场有一条东西走向的大坑，即在争议地的西北角为坑脚，与实地相符，北至松坑合山，实地东北角为松坑合的山林，因此，湴坑村委会持有的5622号《山权林权所有证》的四至与实地相符，主张涉案争议林地归其所有证据理由充分，予以支持，松坑村民小组为其主张提供的权属依据是湴坑村委会持有的5622号《山权林权所有证》，因此，清新区政府认定其提供的《山权林权所有证》不能作为其村的权属依据并无不当。争议地内的杂树，格坑村民小组和湴坑村委会、松坑村民小组均确认是天然生长的，桉树是李北金种植的，且是在格坑村民小组申请清新区政府对涉案林地进行调处前种植的，故清新区政府认为桉树应归种植者所有，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十七条：“……属于人工种植的林木，种植管护期间林木权属发生争议的，应当维护林木经营者的合法权益，仅对争议的林地权属依法调处。”的规定。综上所述，清新区政府根据争议双方的持证及证载的内容等情况，并根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林地林木权属争议处理办法》第十一条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，将争议山场分别确权归格坑村民小组和湴坑村委会所有，属认定事实清楚，适用法律法规正确，也符合法律规定的正当程序，原审法院对其作出的被诉《处理决定》的合法性予以认定。清远市政府在履行行政复议职责过程中，履行了受理，通知应诉、答辩、举证，在法定期限内无法审查完毕前，向各方当事人送达了《延长审查期限通知书》，告知需要延长行政复议审查期限的理由和延长的时间等，经过行政复议，查明了相关的事实，在法定期限内作出了被诉复议决定并送达各方当事人，其行政复议的行为符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，所作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，原审法院对其合法性也予以认定。格坑村民小组诉请撤销被诉处理决定及复议决定，证据理由不充分，原审法院予以驳回。清新区政府、清远市政府及湴坑村委会、松坑村民小组的答辩意见理据充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告清远市清新区禾云镇新洲村民委员会格坑村民小组的诉讼请求。格坑村民小组不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。主要理由是：一、一审法院并没有做到对本案认真审查，没有进行实地考察，了解本案事实，作出错误认定。上诉人主张“湴坑牛牯团”山权林权所有证面积约10亩，经清新区政府现场勘查，实际争议山林面积为52.5亩，上诉人对于山林面积没有争议，但对于清新区政府划定的四至界线存在非常大异议，胡乱涂改属于上诉人的山林山界，上诉人可就所持有5740号《山权林权所有证》四至作出解析、辨认，东至格坑实际为格坑铺山头，南至办坑实际为湴坑村委会其他相邻有证山林，西至坑脚实际为西面大坑最低处，北至坑脚大路至岭顶、办坑林场实际北面圆岭有大路。而湴坑村委会持有的5622号《山权林权所有证》第四栏“大坝潭冲牛牯团口”面积约为7亩，但根据该证第二项山权林权，面积约100亩，明显将上诉人山林包围。上诉人山林证是10亩，湴坑村委会山林证是7亩，同一时段面积大小上的差异，也不至于按照清新区政府的分割（湴坑村委会山林面积是上诉人两倍之多），况且根据《山权林权所有证》实际情况，双方的证根本没有出现重叠。清新区政府并没有将山林事实调查清楚，胡乱划分山界，损害上诉人利益。二、本案山林划分不公平、不公正。1.一审法院并没有到实地考察，单凭清新区政府调查笔录，按照清新区政府思路维持清新区政府作出的山林处理结果，并没有认真考虑过上诉人一审提交的证据。2.湴坑村委会出具证明，证明争议山林由上诉人自1992年4月1日至2012年4月租赁给刘伙金，刘伙金对该事实予以认定，说明湴坑村委会也认定争议山林权属属于上诉人。3.湴坑村委会认为5622号《山权林权所有证》第四项山林与上诉人山林存在争议，但其没有耕作事实，没有出具过山林地形图纸、书面意见，亦没有对争议山林作出过详细说明。实际上，5622号《山权林权所有证》第二项、第四项山林相邻于格坑埔山（格坑村原称格坑埔村），不存在重叠，而且第四项山林面积明显少于上诉人持证山林面积。清新区政府在没有调查清楚的情况下，将争议山林大部分划分给湴坑村委会，一审法院还予以认定，明显不公平、不公正。三、本案山林划分不合法。1.松坑村民小组村民李北金在山林争议期间抢种桉树，毁坏上诉人竹林，清新区政府却放任不理，还作出山林划分，根本不合法。2.湴坑村委会没有对5622号《山权林权所有证》第四项作出解释，其第二项亦与本次争议山林有关联，并没有进行过解释，缺乏事实依据，完全是清新区政府自行分割争议山林。3.清新区政府处理本案山林权属争议，从2012年开始至2017年调查终结，历经5年多，一直以来是上诉人与松坑村民小组发生权属争议，湴坑村委会在2017年本案山林权属争议即将调查终结时才主张占有争议山林权属，清新区政府随即划分争议山林大部分面积给湴坑村委会，该处理决定不合法。根据以上事实和理由，请求二审法院查明本案事实，作出公平、公正的判决。被上诉人清新区政府答辩称：我府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人请求撤销我府作出的处理决定，判决争议的山林权属归其集体所有，缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持一审判决。被上诉人清远市政府答辩称：二审答辩意见与一审答辩意见一致。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院予以维持，驳回上诉。原审第三人湴坑村委会和松坑村民小组二审均无提交书面陈述意见。本院经审理查明：争议山座落在清远市清新区禾云镇范围内，格坑村民小组称“湴坑牛牯团”，湴坑村委会、松坑村民小组称“大坝潭冲牛牯团口”，四至为：东至岭形分水与松坑合村交界（格坑村民小组称）、山形与松坑合村交界（湴坑村委会、松坑坑村民小组称），南至本村林地（格坑村称）、横塝路下（湴坑村委会、松坑村民小组称），西至山形（格坑村称）、大坝潭冲面山形（湴坑村委会、松坑村称），北至坑脚（格坑村民小组称）、坳仔（湴坑村委会、松坑村民小组称），面积52.5亩。（详见2017年4月12日《清远市清新区禾云镇新洲村民委员会格坑村民小组、湴坑村民委员会、湴坑村民委员会松坑村民小组争议山林权属现场踏查图》，以下简称《现场踏查图》）2014年10月8日，格坑村民小组向清新区政府提出申请，要求确认湴坑牛牯团（大坝潭冲牛牯团口）林地林木所有权归其村民小组集体所有。2017年4月12日，清新区政府组织格坑村民小组、湴坑村委会、松坑村民小组到争议山现场进行勘查，制作了《现场踏查图》，在《现场踏查图》上共同确认争议的四至范围并予以标示，格坑村民小组、湴坑村委会、松坑村民小组均在《现场踏查图》上签名予以确认。各方还确认现争议山上有人工种植的桉树，还有零星分布的竹和天然生长的杂树。格坑村民小组认为争议山上的竹是该村民小组发包给松坑村民小组村民刘伙金1992年种植的，桉树是松坑村民小组村民李北金在该村与松坑村民小组发生争议后于2014年强行种植的，杂树是天然生长的。湴坑村委会和松坑村民小组认为现争议山上的竹是湴坑村委会发包给松坑村民小组村民刘李带2005年种植的，杂树是天然生长的，桉树是松坑村民小组村民李北金种植的。2017年4月25日，清新区政府组织格坑村民小组与湴坑村委会、松坑村民小组召开“湴坑牛牯团、大坝潭冲牛牯团口”协商调解会议，经调解后不能达成协议，各方要求清新区政府依法处理。格坑村民小组在会上称现争议山约在2013年被松坑村民小组村民李北金种植桉树。2018年1月24日，清新区政府作出本案被诉处理决定，决定：1.“湴坑牛牯团（格坑村称）”，重叠部分的南面，面积约5亩,其山权及天然生长的林木权属归清远市清新区禾云镇新洲村民委员会格坑村民小组集体所有。2.“大坝潭冲牛牯团口（湴坑村委会称）”，重叠部分的北面，面积约5亩，其山权及天然生长的林木权属归清远市清新区禾云镇湴坑村民委员会集体所有。3.“大坝潭冲牛牯团口（湴坑村委会称）”争议地东面，不重叠部分，面积约42.5亩，其山权及天然生长的林木权属归清远市清新区禾云镇湴坑村民委员会集体所有。格坑村民小组不服该处理决定，向清远市政府申请行政复议。2018年6月25日，清远市政府作出被诉复议决定，维持清新区政府作出的被诉处理决定。格坑村民小组不服该复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销清远市政府作出的被诉复议决定。2.撤销清新区政府作出的被诉处理决定。3.由清新区政府重新作出行政行为。4.本案诉讼费由清新区政府和清远市政府承担。另查明，格坑村民小组主张争议山林权属，提供原清远县人民政府1981年9月28日颁发的5740号《山权林权所有证》，持证单位格坑，该证第一栏“湴坑牛牯团”记载的四至为：东至格坑，南至办坑，西至坑脚，北至大路至岺?办坑林场，面积10亩。经清新区政府现场勘查，东至格坑，实地东面与松坑合村的山林为界，所以东至格坑与实地不相符；南至办坑，其现场指认的界线均为湴坑村委会（湴坑村委会又称办坑村委会）的林地范围，实地办坑在争议地南至线以南；西至坑脚，与实地为一条东西走向的大坑相符；北至大路至岺?办坑林场，现场指认北至是大坑，大坑往北（即过了大坑）是一条由西往东到松坑合村的大路，而大路往北是松坑合的林场山界，与其北至为岺?办坑林场不对应，经现场核对，争议地的南至线为一条路，路由西往东再到争议地东面是一条山形（脊）（即岺?）往海拔高程383.5米的山顶相吻合，所以其北至大路至岺?办坑林场是在争议地南至线上才恰当，不应在争议地北至线上，因此，5740号《山权林权所有证》第一栏“湴坑牛牯团”记载的林地四至界线包含了争议地西南角的部分林地，面积10亩。松坑村民小组和湴坑村委会主张争议山林权属，均提供原清远县人民政府1981年9月30日颁发的5622号《山权林权所有证》，持证单位湴坑大队，该证第四栏“大坝潭冲牛牯团口”记载的四至为：东至格坑埔山，南至坑脚，西至坑脚，北至松坑合山，面积7亩。经清新区政府现场勘查，东至格坑埔山，在争议地东至线上，东面为格坑村民小组的山林；南至坑脚，在争议地西至线以西的坑脚；西至坑脚，现场为一条东西走向的大坑，即在争议地西北角为坑脚，与争议地相符；北至松坑合山，实地东北角为松坑合村（松坑村原称松坑合村）的山林，因此，5622号《山权林权所有证》第四栏“大坝潭冲牛牯团口”记载的林地四至界线包含了争议地的全部。本院认为，本案是林业行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点为：清新区政府作出的被诉处理决定和清远市政府作出的被诉复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条规定：“当事人对同一林权均能够出具合法凭证的，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。”本案中，格坑村民小组主张争议山场权属归其所有，提供了5740号《山权林权所有证》，该证第一栏“湴坑牛牯团”记载的林地四至界线与争议现场比对，包含了争议山场西南角部分林地，面积10亩，该证可以作为本案林权争议的处理依据。湴坑村委会主张争议山场权属归其所有，提供了5622号《山权林权所有证》，该证第四栏“大坝潭冲牛牯团口”记载的林地四至界线与争议现场比对，包含了全部争议山场范围，该证也可以作为本案林权争议的处理依据。松坑村民小组主张争议山场权属归其所有，提供了5622号《山权林权所有证》，因该证持证单位是湴坑村委会，该证不能作为松坑村民小组的权属依据。由于格坑村民小组和湴坑村委会持有的《山权林权所有证》均为合法有效的权属凭证，格坑村民小组持有的5740号《山权林权所有证》包含了争议山场西南角部分林地面积10亩，湴坑村委会持有的5622号《山权林权所有证》包含了全部争议山场面积52.5亩，故两证属于部分重证，重证面积10亩，不重证面积42.5亩。据此，清新区政府作出本案被诉处理决定，将重证范围内的林地权属及天然生长的林木权属平均划分为两部分，分别确定归格坑村民小组和湴坑村委会所有，不属于重证范围的林地权属及天然生长的林木权属确定归湴坑村委会所有，事实清楚，证据充分，处理并无不当。清远市政府作出被诉复议决定对该处理决定予以维持亦无不妥。另，由于格坑村民小组和湴坑村委会、松坑村民小组均确认争议山上的桉树是李北金种植的，且是在格坑村民小组申请清新区政府对本案林权争议进行调处之前种植的，故清新区政府认为桉树应归种植者所有，在被诉处理决定中对桉树权属不予处理，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十七条关于“……属于人工种植的林木，种植管护期间林木权属发生争议的，应当维护林木经营者的合法权益，仅对争议的林地权属依法调处。”的规定。综上所述，格坑村民小组起诉请求撤销被诉处理决定和被诉复议决定，由清新区政府重新作出行政行为，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。格坑村民小组上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区禾云镇新洲村民委员会格坑村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月十一日书记员  温 瑜