辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终629号上诉人（一审原告）：张润清，男，1949年11月24日出生，汉族，住辽宁省庄河市。上诉人（一审原告）：李明义，男，1955年7月5日出生，汉族，住辽宁省庄河市。上诉人（一审原告）：于连波，男，1964年8月22日出生，汉族，住辽宁省庄河市。共同委托诉讼代理人：孔垂熙，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。共同委托诉讼代理人：吉朝然，上海汉盛（沈阳）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：庄河市人民政府。住所地：辽宁省大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：谢德洋，市长。委托诉讼代理人：盛钰文，庄河市环境保护局工作人员。委托诉讼代理人：王飞，辽宁展恒律师事务所律师。上诉人张润清、李明义、于连波与被上诉人庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）履行补偿职责一案，已由辽宁省大连市中级人民法院于2019年11月7日作出（2019）辽02行初188号行政裁定，驳回张润清、李明义、于连波的起诉。张润清、李明义、于连波不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年7月13日，本院组织双方当事人进行询问，张润清、李明义、于连波的共同委托诉讼代理人孔垂熙、吉朝然，庄河市政府的委托诉讼代理人王飞、盛钰文到庭参加询问活动，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年3月13日，庄河市国土资源局颁发编号为C2102832009017120007407号采矿许可证，登记的采矿权人为庄河市蓉花山镇裕兴采石场（庚永春），地址为庄河市蓉花山镇双烈士村，矿山名称为庄河市蓉花山镇裕兴采石场花岗岩矿，有效期为自2009年3月13日至2010年1月13日，矿区面积为0.0673平方公里。2015年5月12日，庄河市国土资源局作为出让人与作为受让人的大连鸿润矿业有限公司（以下简称鸿润公司）签订《采矿权出让合同》，将位于庄河市××××、矿区面积为0.0673平方公里的花岗岩矿出让给鸿润公司，出让时间为2015年1月11日至2017年1月11日。同日，庄河市国土资源局向鸿润公司颁发编号为C2102832009017120007407号采矿许可证，有效期限自2015年1月11日至2017年1月11日。2016年1月11日，经大连市人民政府同意，大连市人民政府办公厅印发《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》，其中规定对于需要依法关闭的违规建设项目，由各级政府（管委会）设定关停时限，依法予以关闭；对于需要进行备案完善的违规建设项目，未按时完成整改或者经整改仍然不符合环保管理要求的，由各级政府（管委会）依法予以关闭。2016年12月27日，庄河市政府印发《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对包括鸿润公司在内的12个环保违规建设项目予以关闭、拆除。2017年12月22日，大连市发展和改革委员会、大连市财政局、大连市环境保护局印发《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》。其中：第四条规定，“本办法适用于庄河区域直接向大连市主城区供水的碧流河水库、英那河水库、朱偎子水库、转角楼水库四个饮用水源一、二级保护区内的企业和项目的关闭搬迁补偿。”第五条规定，“水源地企业和项目关闭搬迁补偿资金仅用于支持饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的企业和项目。”第七条规定，“庄河市政府负责补偿资金申请，并对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作。…”第八条规定，“市环保局负责对庄河市政府报送企业和项目的土地使用权证明或房屋权属证明材料及工商营业执照进行形式复核，并出具复核意见，指导和督促庄河市政府关闭搬迁工作。”第九条规定，“市发展改革委会同市财政局依据市环保局的复核意见，委托第三方机构对符合补偿条件的企业和项目关闭搬迁补偿评估报告进行审核。”第十一条规定，“市财政局依照第三方机构的审核意见及市投资管理相关管理规定拨付资金。”2019年3月19日，张润清、于连波、李明义通过中国邮政EMS特快专递向庄河市政府提出采石场补偿申请书，请求对关闭其经营的采石场予以经济补偿，包括但不限于承包费、经营损失、投入成本损失、停产损失等相关费用，共计1500万元。在一审法院于2019年10月9日询问时，张润清、李明义、于连波自述：在经营的采石场到期后，庚永春将其转包给了于吉和、李秀春，庚永春则在原采石场的旁边继续经营。2008年6月15日，张润清、李明义、于连波在原有矿坑的基础上承包了山林，合同约定可以采矿，其向庄河市国土资源局申请扩大开采面积。2009年3月13日，庄河市国土资源局向庚永春颁发采矿许可证，该许可证即为张润清、李明义、于连波取得的采矿权证书。张润清、李明义、于连波以庚永春为法定代表人经营至2011年6月20日。2011年6月20日以后，大连市金州区春意苗木基地与其签订租赁合同，承租了于吉和、李秀春经营的矿坑15年，承租了张润清、李明义、于连波经营的矿坑30年。鸿润公司是从大连市金州区春意苗木基地手中获得该矿坑并进行经营的。此外，张润清、李明义、于连波自述，其在案涉矿区范围内建设的未被拆除的房屋均由鸿润公司控制使用，其未取得案涉采石场所在土地的土地使用权证书。一审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据上述规定可知，所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。从张润清、李明义、于连波的诉请看，本案系三人提起的要求庄河市政府履行补偿职责的诉讼案件。依照前述规定，张润清、李明义、于连波应当符合具有提起本案履责诉讼的原告资格这一起诉条件。对此，该院认为，在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是申请人与行政机关的履责行为之间产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人，且并非明显不属于被告职权范围的事项。只有该“权利”存在，申请人所提申请对有关行政机关才产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人产生法律上的利害关系。也即，在申请行政机关履行职责的诉讼中，原告的诉权必须以相应的实体请求权为基础。这种实体请求权基础，可以产生于或者基于某一法律规定，某一行政机关的保证或者某一行政合同。因此，判断张润清、李明义、于连波是否具有提起本案诉讼的原告资格，并不以其是否曾向庄河市政府提出补偿申请为依据。此外，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料…之规定，张润清、李明义、于连波应当对其具有提起本案诉讼的原告资格承担初步的举证责任。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第一百一十八条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十一条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，“…勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。…从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”第三十九条第一款，“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”第五十一条规定，“本法施行以前，未办理批准手续、未划定矿区范围、未取得采矿许可证开采矿产资源的，应当依照本法有关规定申请补办手续。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条规定，“《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：…采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。…”自1998年2月12日起施行的《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。”《辽宁省矿产资源管理条例》第二十四条第二款规定，“准予登记的，采矿权申请人应当在收到通知之日起1个月内，按国家规定到批准登记的地矿主管部门缴纳当年采矿权使用费，领取采矿许可证，成为采矿权人。”根据上述规定可知，采矿权属于特别法上的用益物权，未经登记不发生法律效力。采矿权人是经国家矿产资源管理部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人、自然人或者其他组织。只有具备了特定的行为能力，才能成为采矿权人。只有采矿权人，才有权从事采矿活动。当政府行为导致合法的采矿活动无法进行时，有权获得补偿的应当是矿产资源的用益物权人，即采矿权人。此外，就本案而言，《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》对庄河市政府作出的案涉关闭拆除决定的补偿对象予以了明确限定，即在饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的受到关闭搬迁决定影响的企业和项目。以上法律规定和补偿办法共同构成了相关权利主体申请行政机关履行案涉补偿职责的实体请求权基础。本案中，从现已查明的事实看，在庄河市政府作出《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对12个环保违规建设项目予以关闭、拆除时，张润清、李明义、于连波所主张的位于庄河市××前××村的案涉花岗岩矿的登记采矿权人为鸿润矿业公司，庄河市政府决定的关闭拆除对象亦是鸿润公司，均非张润清、李明义、于连波。张润清、李明义、于连波主张其系案涉花岗岩矿的权利主体，缺乏法律依据，一审法院不予采纳。据张润清、李明义、于连波所述，案涉花岗岩矿及其附属房屋、设施的实际经营主体是鸿润公司，无据证明张润清、李明义、于连波针对案涉花岗岩矿及其附属房屋、设施存在生产经营活动，故无法证明张润清、李明义、于连波系符合前述规定的具有土地使用权证明或者房屋权属证明、工商营业执照的且受到关闭拆除决定影响的项目的经营主体。也即，张润清、李明义、于连波不是庄河市政府在履行对关闭搬迁企业和项目申请材料进行审核，提出初选名单，组织实施关闭或搬迁工作职责时，应当特别考虑和保护的权利主体或者利益主体。因此，张润清、李明义、于连波要求庄河市政府对其履行补偿职责，缺乏相应的实体请求权基础，不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。至于张润清、李明义、于连波所主张的其因案涉关闭拆除决定导致其就案涉土地无法使用，影响其对山林、土地的开发利用权一节，本院认为，就案涉花岗岩矿及其所在土地而言，一方面，案涉关闭拆除决定针对的仅是案涉花岗岩矿这一环保违规项目，无据证明该决定对案涉花岗岩矿的经营活动之外的其他生产或者生活活动产生影响，另一方面，如果张润清、李明义、于连波所述事实属实，案涉花岗岩矿的生产经营活动就涉及多个民事主体和多个民事法律关系，张润清、李明义、于连波因案涉花岗岩矿无法继续经营而产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决，其提起本案行政诉讼，缺乏法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回张润清、李明义、于连波的起诉。张润清、李明义、于连波已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。张润清、李明义、于连波上诉称，2008年6月18日，共同承包了位于庄河市××前××村闫屯村民小组山林地，用于开采石料。经前发村村民委员会同意，与原承包人韩玉文、都兴闯签订了合法转包合同，并于2009年3月13日以庄河市蓉花山镇裕兴采石场（庚永春）名义办理了采矿许可证。2011年6月20日，案外人鸿润公司以大连市金州区春意苗木基地与其签订租赁合同，租赁案涉土地30年并实际用于采矿。2015年5月12日，鸿润公司依托张润清、李明义、于连波的土地，通过倒签后补的方式办理了有效期自2015年1月11日至2017年1月11日的采矿许可证。2016年12月，庄河市政府发布红头文件（庄政发[2016]34号文件），并依据此文件做出关闭饮用水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定，关停了案涉采石场。庄河市政府在关停案涉采石场过程中，仅对案外人鸿润公司的投入进行补偿，对采矿权及土地未予补偿。张润清、李明义、于连波多次请求庄河市政府作出补偿决定未果，后向大连市中级人民法院起诉，大连市中级人民法院（2019）辽02行初188号行政裁定，以不具备主体资格为由驳回张润清、李明义、于连波的起诉，张润清、李明义、于连波不服提起上诉。理由如下：一、一审法院认定事实不清，庄河市政府的关停案涉石场行为直接导致张润清、李明义、于连波的必得利益——租金收取、自行经营目的不能实现，双方存在直接的利害关系；二、张润清、李明义、于连波具有合法的土地承包经营权。采矿权的实现必然依托于土地权利，土地承包经营权是产生后续采矿权和其他权利的基础。一审法院对张润清、李明义、于连波的土地权利未调查、未确认错误；三、张润清、李明义、于连波基于用益物权与经营目的受到损害而起诉，并非基于债权而起诉，具有利害关系，具有原告资格。庄河市政府的行为本质上属于征收行为，事实上损害了张润清、李明义、于连波的合法权益。一审法院在未充分调查事实的基础上，仅以采矿权证载明主体非张润清、李明义、于连波为由，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第二十五条的规定否定张润清、李明义、于连波原告主体资格，适用法律错误。一审法院罔顾张润清、李明义、于连波经营目的不能实现这一事实，否定张润清、李明义、于连波诉争的法律关系，既不符合审判逻辑，又缺乏法律依据。综上，一审裁定在未充分调查事实的基础上作出错误认定，请求法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案并依法作出正确裁判。庄河市政府辩称，一、一审法院关于张润清、李明义、于连波不具有提起本案原告主体资格的认定，事实清楚，法律适用准确，二审法院应依法予以维持；二、一审裁定已告知张润清、李明义、于连波对其诉及的土地、山林开发使用权等问题通过民事诉讼另案主张权利，并未侵害其合法权益，此节关于权利救济的指引并无不当；三、张润清、李明义、于连波关于鸿润公司违法取得采矿权的主张，没有事实和法律依据。一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案的争议焦点是张润清、李明义、于连波是否具备本案的原告主体资格。张润清、李明义、于连波在上诉状中自认如下事实，2008年6月18日，张润清、李明义、于连波共同承包了位于庄河市××前××村闫屯村民小组山林地，用于开采石料。经前发村村民委员会同意，与原承包人韩玉文、都兴闯签订了合法转包合同，并于2009年3月13日以庄河市蓉花山镇裕兴采石场（庚永春）名义办理了采矿许可证。2011年6月20日，案外人大连鸿润矿业有限公司以大连市金州区春意苗木基地与张润清、李明义、于连波签订租赁合同，租赁案涉土地30年并实际用于采矿。2015年5月12日，大连鸿润矿业有限公司依托张润清、李明义、于连波的土地，通过倒签后补的方式办理了有效期自2015年1月11日至2017年1月11日的采矿许可证。2016年12月，庄河市政府发布红头文件（庄政发[2016]34号文件），并依据此文件做出关闭饮用水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定，关停了案涉采石场。庄河市政府在关停案涉采石场过程中，仅对案外人鸿润公司的投入进行补偿。由上可知，张润清、李明义、于连波已经将承包土地出租给鸿润公司，且未取得案涉土地的采矿许可证，即张润清、李明义、于连波未取得在案涉土地上开采矿石的许可，取得开采矿石许可的是鸿润公司。《大连市级饮用水水源（庄河区域）一、二级保护区企业和项目关闭搬迁补偿资金管理办法》明确规定了庄河市政府作出案涉关闭拆除决定的补偿对象，即在饮用水水源地保护区划定前已存在，具有土地使用权证明或房屋权属证明、工商营业执照的受到关闭搬迁决定影响的企业和项目。从现已查明的事实看，在庄河市政府作出《庄河市人民政府关于关闭饮用水水源一、二级保护区内环保违规建设项目的决定》（庄政发[2016]34号)，决定对12个环保违规建设项目予以关闭、拆除时，张润清、李明义、于连波所主张的位于庄河市××前××村的案涉花岗岩矿的登记采矿权人为鸿润公司，鸿润公司符合补偿对象的条件，张润清、李明义、于连波不符合补偿对象的条件，庄河市政府决定关闭拆除的对象为鸿润公司，并非张润清、李明义、于连波。关于张润清、李明义、于连波主张庄河市政府的关停决定造成其租金损失的问题。庄河市政府决定关闭、拆除鸿润公司，张润清、李明义、于连波与鸿润公司之间的租赁合同纠纷并非庄河市政府作出关闭、拆除鸿润公司必须考虑的因素。关闭、拆除行为可能事实上造成张润清、李明义、于连波与鸿润公司的土地租赁合同无法继续履行，张润清、李明义、于连波可依据合同约定及相关法律规定处理租赁合同纠纷。关于张润清、李明义、于连波主张关闭、拆除决定相当于征收行为，应对其承包土地应予补偿的问题。庄河市政府作出的关闭、拆除水源保护区内的污染项目，与征收行为系两种完全不同的法律行为。二者法律依据不同，征收行为一般依据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而本案的关闭、拆除决定系依据《中华人民共和国水污染防治法》作出。二者对于涉及土地的处分亦不相同。征收行为中被征收人不再享有被征收土地的物权，而本案中的关闭、拆除决定只是要求关闭、拆除污染项目，案涉土地的物权并未改变，仍为原物权人所有。即张润清、李明义、于连波仍享有其承包土地的使用权，庄河市政府并未将其土地使用权收回，无法参照征收行为对其进行补偿。张润清、李明义、于连波要求庄河市政府对其履行补偿职责，缺乏相应的事实根据和实体请求权基础，不具有提起本案诉讼的原告资格。一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。张润清、李明义、于连波的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年八月二十六日法官助理倪弘毅书记员曲宏