辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终869号上诉人（一审原告）：刘晓琼，女，1958年4月25日出生，汉族，住大连市沙河口区。委托诉讼代理人：吴淞豫，大连中和医院管理有限公司员工。委托诉讼代理人：周涛，辽宁法大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：陈绍旺，该市政府市长。委托诉讼代理人：潘洋，大连市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：葛彩霞，辽宁智库律师事务所律师。刘晓琼因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）行政赔偿一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初246号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并对双方当事人进行了询问。上诉人刘晓琼的委托诉讼代理人吴淞豫、周涛，被上诉人大连市政府的委托诉讼代理人潘洋、葛彩霞参加了询问。一审法院经审理查明，2002年12月13日，原告刘晓琼与大连市中山商业房屋开发有限责任公司(以下简称中山公司)签订《联合开发意向书》，约定“拟联合开发大连市开发办挂牌的【2002】-86号新开路侧地块，双方将联合参入竞牌”，“待地块摘牌后，双方将共同组建项目开发建设有限公司，共同开发该地块，并按投资比例进行利益分配”。同年12月17日，大连市工商行政管理局制发《企业名称预先核准通知书》，同意预先核准“大连兴昌房屋开发有限公司”(以下简称兴昌公司)作为原告与中山公司组建的项目开发公司。同年12月18日，大连市房地产开发管理办公室分别向中山公司和原告出具了交纳300万元、200万元竞牌保证金的收据，交款人签名为侯伟。同年12月20日，大连市房地产开发管理领导小组办公室与中山公司和原告签订了《挂牌成交确认书》，约定：摘牌人与挂牌人签订《履约保证书》后，挂牌人对摘牌人签发《中标通知书》；摘牌人与大连市规划和国土资源局签订《大连市国有土地使用权出让合同书》2003年1月10日，兴昌公司取得《企业法人营业执照》，法定代表人为侯俊，公司股东包括刘晓琼、侯俊在内共5人。同年1月24日，大连市房地产开发管理领导小组办公室与兴昌公司签订《履约保证书》，同日，为兴昌公司签发了《中标通知书》。同年1月29日，兴昌公司修正公司章程，将公司股东之一侯俊变更为中山公司：同年3月24日，大连市规划和国土资源局为兴昌公司核发《建设用地批复》和《建设用地规划许可证》。同年5月20日，兴昌公司再次修正公司章程，将公司股东之一刘晓琼变更为侯俊。2003年6月，大连市规划和国土资源局根据兴昌公司递交的《关于办理国有土地使用权批复的申请》，与兴昌公司签订了《国有土地使用权出让合同》。同年6月27日，大连市政府向兴昌公司作出《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》：“同意将位于新开路，黄河路南，一二九街西，高尔基路北，土地面积为93787.1平方米国有土地使用权收作为你单位建设公共设施及住宅项目用地”。同年6月30日，兴昌公司缴清了全部土地出让金。2004年5月，大连市公安局分别出具大公侦技文字[2004]第067号《鉴书》和2[004]公刑技鉴字第72号《鉴定书》，结论为：“要求鉴定的8份材料中刘晓琼签名均不是其本人书写。”“送检的大连市房地产开发管理办公室所提供的7份文件与大连市工商行政管理局备案的相应7份文件均不相同。”2004年5月12日，大连市房地产开发管理领导小组办公室分别向大连市商业银行、大连市建委、大连市规划和国土资源局发出《紧急告知书》开办发函字[2004]第76、77、78号)，商请大连市商业银行对兴昌公司利用【2002】-86号土地证手续办理的抵押贷款进行严密的控制，商请大连市建委、大连市规划和国土资源局暂停办理兴昌公司建设项目的相关手续。7月13日，大连市土地储备交易中心召开协调会，刘晓琼、中山公司法定代表人侯伟、兴昌公司法定代表人侯俊等人参加会议，形成了协调会备忘录。双方对2002年12月13日签订的《联合开发意向书》的内容无异议，并重新签字确认。7月16日，大连市土地储各交易中心向大连市规划和国土资源局制发《关于撤回大房开办发函字[2004]76、77、78号的函》，同时抄送大连市建委、大连市综合执法局、大连市商业银行。8月18日，大连市工商行政管理局制发《处罚决定书》，对兴昌公司虚报注册资本、提交虚假证明文件、虚假出资等行为罚款65万元，并限其30日内改正，逾期不改正，依法吊销营业执照。之后，兴昌公司在规定的期限内向大连市工商行政管理局如数缴纳了罚款，递交了变更申请，并补足了注册资本。2004年9月，大连市工商行政管理局为兴昌公司办理了变更登记。刘晓琼不再作为兴昌公司的股东。2005年原告刘晓琼向法院提起行政诉讼，请求撤销为兴昌公司作出的企业登记，撤销第三人兴昌公司的企业变更登记。经过法院一、二审审理，判决驳回刘晓琼的诉讼请求。2004年12月2日，大连市土地储各交易中心向刘晓琼和中山公司、兴昌公司制发《关于变更2003年1月24日签发的大房开中字(2002)8号项目中标单位的函》(以下简称变更函)，将2003年1月24日签发、签订的该项目《中标通知书》和《履约保证书》中的中标单位兴昌公司变更为中山公司和自然人刘晓琼，其它条款不变，并要求摘牌双方认真履行《履约保证书》确定的各项条款。之后刘晓琼及中山公司均未办理相关的变更手续。刘晓琼据此变更函于2005年10月26日向辽宁省人民政府申请行政复议，请求撤销大连市人民政府作出的批复，辽宁省人民政府于2006年7月20日作出复议决定，决定维持大连市人民政府作出的批复。2006年刘晓琼提起确认被告拒绝履行法定职责违法、请求撤销行政批复并赔偿的行政诉讼。案件历经一审、上诉、发回重审后，原审法院作出(2012)大行初字第6号行政判决书，驳回原告诉讼请求。在该案中原告的诉讼请求有7项：1、确认被告拒绝撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法；2、确认被告拒绝责令大连市国土资源局撤销【2002】-86号8块土地使用权证违法许可的行为违法；3、确认被告拒绝责令大连市规划局撤销【2002】-86号8块土地建设用地批复许可的行为违法；4、判决撤销被告作出的《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》；5、判决被告为原告办理使用土地的许可批复；6、判决被告责令大连市国土资源局、规划局纠正违法许可，为原告办理土地出让合同、规划证、土地使用权证；7、判决被告赔偿原告因1、2、3、4项诉讼请求中涉诉具体行政行为导致各项经济损失10亿元。刘晓琼不服一审法院(2012)大行初字第6号行政判决再次提起上诉。2018年12月本院作出(2013)辽行终字第94号行政判决书，认定：“2002年12月20日原告与中山公司联合摘牌取得的土地位于大连市××街附近，面积93450平方米，分为8宗土地。2003年11月至2004年4月，经兴昌公司申请，原大连市规划和国土资源局为兴昌公司办理了其中7宗土地的土地登记及发证手续。2004年8月，兴昌公司和原大连商业银行向原大连市规划和国土资源局对6宗土地申请办理了抵押登记。8宗土地的现状：一宗土地由兴昌公司销售完毕；一宗土地由本院民事裁定给辽宁正宇城市建设发展有限公司；其余6宗土地(包括未发证土地)大连市西岗区人民法院于2007年4月23日作出(2007)西民合初字第1393号民事裁定，裁定给大连城达投资有限公司。”该判决认为：“大连市人民政府在兴昌公司提交的申请材料齐备的情况下，于2003年6月27日对兴昌公司作出的《批复》并无不当。但由于刘晓琼的举报…《大连市公安局刑事技术鉴定书》，认定《关于【2002】-86号地块中标通知书签约的协议》等8份文件中的刘晓琼签字系兴昌公司伪造。大连市土地储备交易中心于2004年12月2日作出的变更函，将2003年1月24日签发、签订的《中标通知书》和《履约保证书》中的中标单位兴昌公司变更为中山公司和刘晓琼，致使大连市政府作出《批复》的条件发生变化。在办理《批复》的前置条件中，只要其中一项发生改变，取得《批复》的基础就不存在，本案“中标通知书”因“变更函”的改变，兴昌公司不再具有取得《批复》的法定条件，大连市政府应当根据“变更函”撤销对兴昌公司作出的《批复》，并根据中山公司和刘晓琼的申请依法重新办理建设用地审批。但鉴于诉争土地已经法院民事裁定归属于案外人，判决大连市政府重新作出《批复》已无实际意义。故应依法确认大连市政府不履行撤销《批复》行为违法”。该判决内容如下：一、撤销(2012)大行初字第6号行政判决；二、确认大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法；三、驳回原告刘晓琼其他诉讼请求。2019年，大连市政府不服本院作出(2013)辽行终字第94号行政判决，向最高人民法院申请再审。2019年11月最高人民法院作出(2019)最高法行申9756号行政裁定书，驳回大连市政府的再审申请。一审法院认为，本案系行政赔偿之诉。原告诉讼请求分为两部分，其第一部分虽然是要求被告履行《挂牌成交确认书》约定义务，继续办理用地手续，但原告始终主张该请求是基于国家赔偿中有关恢复原状的规定而提起，是国家赔偿的方式之一；其第二部分诉讼请求为各项财产损失赔偿，是对无法恢复原状提起的财产损失赔偿，故原告的两部分诉讼请求均为行政赔偿之诉，其请求权基础均为本院(2013)辽行终字第94号行政判决所认定的“确认大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法”。原告两部分诉讼请求均针对同一标的即【2002】-86号批复的8宗建设用地，原告既要求恢复8宗土地原状，办理相关用地手续，又要求赔偿8宗土地被拍卖、出让、收储等损失，其两部分诉讼请求的利益相互重叠，原告应选择其一而诉。在本院(2013)辽行终字第94号行政判决已经认定相关8宗土地均已被处分：一宗兴昌公司销售完毕、一宗民事裁定给辽宁正宇城建公司、六宗民事裁定给大连城达公司的情况下，经原审法院释明，原告仍坚持其诉讼请求，拒绝作出选择，其诉讼请求不明确，应予驳回。当事人就已经提起诉讼的事项在裁判生效后再次起诉，构成重复起诉，应予驳回。本案原告在原审法院(2012)大行初字第6号、本院(2013)辽行终字第94号行政案件中，提出的7项诉讼请求中包括：确认大连市人民政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法，及因该行为违法赔偿各项经济损失10亿元的请求。生效的(2013)辽行终字第94号行政判决已经确认了大连市政府不履行撤销《关于向大连市兴昌房屋开发有限公司出让土地使用权的批复》的行为违法，并判决驳回了原告的其他诉讼请求(包括原告请求赔偿各项经济损失10亿元的诉请)，即原告本次诉讼与(2012)大行初字第6号、(2013)辽行终字第94号案的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求已被前诉所包含，原告之诉构成重复起诉，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)(六)项、第一百零六条之规定，裁定如下：驳回原告刘晓琼的起诉。受理费50元(原告已预付)，退回原告。刘晓琼上诉称，（一）一审裁定违反行政赔偿之诉审理法律依据。本案赔偿之诉审理范围是违法行政行为给申请人造成损失的赔偿问题，审理的依据应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》），审理被告拒绝撤销批复导致申请人的损失。1.上诉人刘晓琼的两项诉讼请求是依据《国家赔偿法》关于赔偿应当优先恢复原状的原则，首先请求办理用地手续，在不能恢复原状或标的物丧失的情况下，请求货币赔偿。2.一审裁定认为刘晓琼的起诉构成重复起诉没有事实依据。刘晓琼是在一审法院（2006)大行初字第26号行政判决被发回重审后提出赔偿的诉讼请求，该院作出（2012)大行初字第6号判决认为“发回重审案件，无正当理由，不得提出新的诉讼请求，原告在重审期间提出的第四至七项诉讼请求不予支持。辽宁省高级人民法院作出（2013)辽行终字第94号判决，上诉人不得在重审中增加诉讼请求，仅就履责之诉进行审查，判决确认被上诉人拒绝撤销批复行为违法，对第二、三项诉讼请求予以驳回。所以，上诉人在前案重审中提出的诉讼请求，并未进入审理，无论是实体上的诉权还是程序诉权仍然合法存在。（二）一审裁定没有事实依据。1.相关裁判文书已被撤销，一审裁定仍然认为相关8宗土地均已被处分属于事实认定错误。2.案涉（2002)-86号土地招投标挂牌文件明确载明共有12块土地，一审裁定认定为8块土地错误。3.案涉(2002)-86号土地的A地块尚未出让，根据权属现状，理应为上诉人办理建设用地手续。4.上诉人在一审诉讼中提出损失鉴定申请，但法院并未委托鉴定，也未说明不予鉴定的理由。综上，一审法院作出的驳回起诉的裁定错误，请求二审法院撤销一审裁定，继续审理。大连市政府答辩称，（一）刘晓琼的第一项诉讼请求要求大连市政府履行一个新的行政行为，第二项诉讼请求又基于大连市政府原行政行为要求赔偿，其两项诉讼请求明显矛盾且不明确，不应予以支持。1.法律规定国家赔偿以支付赔偿金为主，因此刘晓琼第一项诉讼请求没有法律依据。2.刘晓琼第一项诉讼请求要求大连市政府重新作出一个新的行政行为，该主张应通过另案诉讼解决，不应再本案中一并审理。3.刘晓琼的第一项诉讼请求不明确，且不属于大连市政府有权作出的行政行为，因此该项请求没有法律依据。4.刘晓琼的第一项诉讼请求是取得案涉土地使用权，与此同时又提出第二项诉讼请求就案涉土地获得金钱赔偿，其主张明显是对同一行政行为要求大连市政府对其双倍赔偿，该诉讼请求没有事实和法律依据。（二）刘晓琼要求大连市政府赔偿损失的诉讼请求已经被另一履行法定职责及撤销行政批复纠纷案件驳回，现其又在本案中向大连市政府主张，系重复诉讼，应依法驳回其起诉。（三）刘晓琼的损失系因案外人兴昌公司伪造材料所致，其应通过民事诉讼或者其他方式向兴昌公司主张权利，而不是向大连市政府主张。（四）刘晓琼自始至终未举证证明其直接损失，因此要求大连市政府赔偿其损失的诉讼请求也不应予以支持。（五）刘晓琼拟对其损失及土地差价损失申请鉴定，没有事实和法律依据，不应予以支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明，一审法院（2012）大行初字第6号行政判决列明的原告诉讼请求共七项，第七项为判决被告赔偿原告涉诉具体行政行为导致各项经济损失10亿元。该判决裁判理由部分载明：“本案是发回重审案件，起诉状副本已于2006年12月19日送达给被告大连市人民政府，大连市人民政府也在法定期限内提交的被诉具体行政行为的相关证据。重审期间，原告无正当理由，不得提出新的诉讼请求。因此，对原告在重审期间增加的四至七项诉讼请求不予支持。”其他事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为上诉人刘晓琼的起诉是否存在诉讼请求不明确、重复起诉等法律规定不符合起诉条件的情形。关于诉讼请求是否明确问题。综合刘晓琼提交起诉状及在庭审中的陈述，其诉讼请求可以归纳为：对于2002年被上诉人大连市政府出让的12宗土地，能够恢复到签订挂牌成交确认书时的权属状态的恢复原状并继续办理用地手续，不能恢复原状的给付上述土地被收储、拍卖、出让所得，赔偿土地价值差价、土地闲置等相关损失。《国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”可见恢复原状系国家赔偿的方式之一，赔偿请求人可以以该种赔偿方式主张权利。从上述诉讼请求内容看，刘晓琼提出的恢复原状和支付赔偿金两项诉讼请求并不交叉重合，不属法律规定诉讼请求不明确的情形。原审裁定认为刘晓琼的诉讼请求不明确缺乏依据。关于是否构成重复起诉问题。禁止重复起诉制度的主要功能系为避免法院就同一诉讼进行重复审理，甚至作出矛盾的裁判。从《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定看，当事人在后诉中提起诉讼的事项在前诉诉讼过程中或者前诉已经就该事项作出裁判，是构成重复起诉的前提条件。本案中，一审法院（2012）大行初字第6号行政判决以重审期间不得提出新的诉讼请求为由，对刘晓琼要求赔偿的诉讼请求不予支持，实际上是对该诉讼请求未予审理。本院（2013）辽行终字第94号行政判决对于该项诉讼请求未作论述，况且二审法院对于未经一审法院审理的诉讼请求不能直接进行审理，故本院该行政判决对刘晓琼在前诉重审提出的赔偿诉讼请求亦未予审理。故刘晓琼的起诉不构成重复起诉。另外，刘晓琼的起诉也没有其他不符合起诉条件的情形，本案应当继续审理。综上，刘晓琼的上诉请求成立，本院予以支持。原审裁定不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初246号行政裁定；二、指令辽宁省大连市中级人民法院对本案继续审理。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年八月二十六日法官助理郑轩书记员安康