广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终483号上诉人（原审被告）佛山市禅城区人力资源和社会保障局，住所地佛山市禅城区。法定代表人邓激扬，局长。委托代理人龙蓓蓓，该局工作人员。委托代理人黄少娟，广东龙浩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭春晓，女，汉族，住佛山市禅城区。原审被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。上诉人佛山市禅城区人力资源和社会保障局（以下简称禅城人社局）因被上诉人郭春晓诉其社会保障行政处理及原审被告佛山市人民政府（以下简称市政府）行政复议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：郭春晓于2019年8月2日向禅城人社局提交申领职级补贴申请书及个人档案、佛山市社会保险参保缴费证明、专业技术职称证书等材料，申请佛山市国有集体企业干部和专业技术人员职级补贴，禅城人社局于同日受理。2019年8月6日，禅城人社局作出申领职级补贴提交补正材料告知书，要求郭春晓在限期内向其提交佛山市燃气集团股份有限公司（以下简称佛燃股份）的企业性质和股份比例资料以及持股各企业的企业性质资料，并于同日送达郭春晓。郭春晓于2019年8月9日向禅城人社局提交佛燃股份及佛山市气业集团有限公司的企业性质和股份比例资料，未提供港华燃气投资有限公司与佛山市众成投资股份有限公司的资料，称该两家公司没有国有股份。同日，禅城人社局发出协助函，要求佛燃股份限期内协助提供上述材料，并于同年8月13日向其送达。佛燃股份向禅城人社局提交了公司章程等材料。经调查核实，禅城人社局于2019年8月27日作出禅人社职补〔2019〕03号《职级补贴审批决定书》（以下简称《审批决定书》），并于次日送达郭春晓。郭春晓对该《审批决定书》不服，于2019年9月3日向市政府申请行政复议，市政府于同日予以受理，于同年9月5日向禅城人社局送达《提出行政复议答复通知书》，禅城人社局向市政府提交了作出行政行为的证据材料。经调查核实，市政府于同年10月25日作出佛府行复〔2019〕298号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于同月30日分别送达郭春晓及禅城人社局。另查，郭春晓自2007年10月入职佛燃股份工作直至2019年4月退休，于2016年10月17日取得会计人员（财务管理）一级证书。佛燃股份是中外合资的股份有限公司，该公司章程显示其发起人及出资比例为：佛山市气业集团有限公司出资48%、港华燃气投资有限公司出资43%、佛山市众成投资股份有限公司出资9%。佛山市气业集团有限公司为非自然人投资或控股的法人独资，出资人为佛山市公用事业股份有限公司，类型为有限责任公司（国有独资）。港华燃气投资有限公司为外国法人独资，佛山市众成投资股份有限公司为自然人投资或控股。又查，佛府函〔2003〕98号《关于给企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴的通知》（以下简称佛府函〔2003〕98号通知）规定：“一、职级补贴的范围和对象：（一）国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员（以下简称专业技术人员）。……四、职级补贴的资金来源和发放办法：国有、集体企业退休干部和专业技术人员的职级补贴，在实行企业退休人员社会化管理之前，原则上自行解决，确有困难无力支付的，经批准后由同级财政拨款解决。实行企业退休人员社会化管理之后，统一由同级财政拨款解决。……企业退休干部和专业技术人员享受职级补贴，由政府人事部门牵头，会同退休人员所在单位的原主管部门和资产经营公司审定，社会保险基金经办机构代发。……七、今后如国家、省出台相应的职级补贴政策，本通知作相应调整。八、本通知由市劳动和社会保障局负责解释。”佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》第1点规定：“《关于给企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴的通知》中的国有、集体企业是指市属、区属国有、集体企业，不包括中央、省属企业以及民营企业。”佛府办函〔2004〕202号《关于给企业退休技师、高级技师发放职级补贴的复函》规定：“从2004年7月起，对国有、集体企业的退休技师、高级技师参照执行佛府函〔2003〕98号文发放职级补贴，职级补贴的标准分别参照中、高级职称专业技术人员的标准执行。”国统函〔2003〕44号《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》（以下简称国统函〔2003〕44号函）内容为：“国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有国家资本的企业。可分为三个层次：一、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。二、国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。三、国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第二、三层次中。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。”佛人社函〔2018〕574号《佛山市人力资源和社会保障局关于职级补贴国有企业界定问题的复函》（以下简称佛人社函〔2018〕574号复函）内容为“同意禅城人社局的意见，将国有股权占比50%以上（大于50%）的企业作为办理企业退休干部和专业技术人员职级补贴的国有企业定义范围”。原审法院认为:根据禅人字〔2004〕41号《关于企业退休干部职级补贴审核问题的通知》的规定，企业退休干部职级补贴审核工作自2004年7月1日起交由禅城区劳动和社会保障局（现更名为区人力资源和社会保障局）办理。禅城人社局作为禅城区劳动保障行政部门，依法享有对本行政区域内的企业退休干部职级补贴审核工作进行调查处理的职责。禅城人社局受理郭春晓的申请，经调查核实后作出《审批决定书》并送达郭春晓，告知其享有复议或诉讼的权利，履行了作出行政行为的相关程序，法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的相关要求，市政府具有受理案涉行政复议申请并作出复议决定的职权。市政府在受理郭春晓的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，告知了当事人诉讼权利，并送达各方当事人，程序合法，法院亦予以确认。案件中，各方当事人对佛燃股份的国有资本占比不到50%以及郭春晓是佛燃股份退休的高级技师的事实均无异议，证据充分，法院予以确认。案件争议焦点主要在于郭春晓是否符合办理申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件，禅城人社局及市政府作出的行政行为是否合法。郭春晓认为，佛燃股份国有资本占比48%，属于国有资本相对控股的国有企业，佛山市其他四区人社局均未设定国有股权的占比，禅城人社局设定国有股权占比50%以上才认定为国有企业有失公允。经查，为了提高佛山市企业退休干部生活待遇，加快推进佛山市企业退休人员社会化管理工作，市政府决定从2003年7月1日起，给佛山市企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴，并于2003年11月24日发出佛府函〔2003〕98号通知，明确了职级补贴的范围和对象、补贴标准、核发办法、资金来源和发放办法等事项，在该通知第七点载明今后如国家、省出台相应的职级补贴政策，本通知作相应调整，本通知由市劳动和社会保障局负责解释。根据上述通知的规定，国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员属于职级补贴的范围和对象。佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》第1点明确上述通知中的国有、集体企业是指市属、区属国有、集体企业，不包括中央、省属企业以及民营企业。上述关于发放职级补贴的文件均未对国有、集体企业的国有股权占比作出要求。2018年9月19日，佛山市人力资源和社会保障局就禅城人社局关于职级补贴问题的请示作出佛人社函〔2018〕574号复函，同意禅城人社局将国有股权占比50%以上（大于50%）的企业作为办理企业退休干部和专业技术人员职级补贴的国有企业定义范围。禅城人社局依据该份复函，于2019年3月21日修订了《佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴审批操作规程》，将职级补贴申请条件第一项中的国有企业明确要求国有股权大于50%。因此，对于郭春晓2019年8月2日提交的职级补贴申请，禅城人社局认为郭春晓就职的佛燃股份的企业类型为中外合资企业，不符合办理申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件，决定不予批准办理。对此，法院认为，现有证据显示佛山市发放职级补贴的政策依据是佛府函〔2003〕98号通知，未对国有、集体企业的国有股权占比作出要求。禅城人社局并不能提供国家、省出台的相应职级补贴政策，须对上述通知作相应调整。虽然佛府函〔2003〕98号通知由市劳动和社会保障局负责解释，但是佛山市人力资源和社会保障局作出的佛人社函〔2018〕574号复函，将上述通知中国有企业限定为国有股权占比50%以上（大于50%）的企业，限制缩小了可申请职级补贴的国有企业范围，增设了国有企业退休人员申请职级补贴的条件，减损了国有股权占比不到50%的国有企业退休人员享受职级补贴的权益，明显超出了解释的范畴，已构成对申请条件进行了实质上的调整。而根据佛府函〔2003〕98号通知的规定，在国家、省没有出台相应职级补贴政策或市政府对职级补贴政策调整作批准的前提下，佛山市人力资源和社会保障局只能对该份通知进行解释而无权直接调整，故禅城人社局根据佛山市人力资源和社会保障局作出的不公开的佛人社函〔2018〕574号复函，将职级补贴申请条件中的国有企业限制为国有股权大于50%的企业，进而认定郭春晓不符合申领职级补贴的条件缺乏依据，作出的《审批决定书》主要证据不足，依法应予撤销。市政府作为复议机关，对禅城人社局作出的审批决定存在主要证据不足的情形未予以查明纠正，故对其作出的行政复议决定亦应予撤销。综上，郭春晓要求撤销禅城人社局、市政府作出的被诉行政行为以及责令禅城人社局重新作出行政行为的诉请的理由成立，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条规定，判决：一、撤销禅城人社局作出的《审批决定书》；二、撤销市政府作出的《行政复议决定书》；三、禅城人社局在判决发生法律效力之日起三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由禅城人社局及市政府共同负担。上诉人禅城人社局上诉称：一、一审法院变相直接依职权主动审查规范性文件，不符合相关法律规定，明显不当。人民法院对规范性文件的审查必须是依申请而为之，被上诉人郭春晓在起诉时并未提出要求一并审查上诉人作出《审批决定书》所依据的文件。1.禅人社（2019）20号《关于印发佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴审批操作规程的通知》（以下简称禅人社（2019）20号通知）是上诉人作出《审批决定书》所依据的规范性文件，该文件已根据佛人社函〔2018〕574号复函进行了修订，明确规定将“国有股权大于50%”作为认定国有企业相关人员申请职级补贴的条件之一。2.一审法院的判决理由虽是针对佛府函〔2003〕98号通知和佛人社函〔2018〕574号复函，但实质上是对禅人社（2019）20号通知进行合法性审查，认为佛山市劳动和社会保障局超越了权限，违法减损公民合法权益。在郭春晓未诉请要求一并审查该规范性文件下，一审法院此举不当。3.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条的规定，一审法院如认为规范性文件不合法，应当听取制定机关的意见。上诉人是根据佛人社函〔2018〕574号复函制定禅人社（2019）20号通知的，一审法院理应听取佛山市劳动和社会保障局的意见，却未予听取。二、一审法院以其他政府部门的文件对“国有企业”进行解读并据此认定佛府函〔2003〕98号通知中关于“国有企业”的范围并不适当。1.佛府函〔2003〕98号通知是佛山市针对特定人群进行倾斜而施行的政策，广东省乃至国家并未对此进行规定。因此，佛山市人民政府有权在不违背上位法的情况下根据佛山市自身的实际情况实施补贴政策并制定佛府函〔2003〕98号通知，其有权对“国有企业”或者更准确地说是对补贴发放对象的范围进行定义，其对“国有企业”的范围定义为国有控股比例50%以上的企业并不违反相关法律法规，且其他政府部门对“国有企业”的定义文件并非制定佛府函〔2003〕98号通知的必要依据。2.佛府函〔2003〕98号通知中虽未对“国有企业”的范围进行说明，但并不表明一审法院可主动援引国统函〔2003〕44号函对通知中“国有企业”进行解读并据此认定该通知中关于“国有企业”的范围。3.国家多个政府部门曾对“国有企业”的界定先后出台过相关文件，但至今未对“国有企业”的范围作统一规范的表述。例如财企函（2003）9号函，财政部在该函第三条第二款中明确表述：从企业控制力的角度看，“国有公司、企业”还应涵盖国有控股企业。其中，对国有股权超过50%的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属‘国有公司、企业’范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入‘国有公司、企业’范畴，须认真研究提出具体的判断标准”。根据财政部上述规定，国有股权超过50%的应属于“国有企业”范畴，相对控股的一般不纳入国有企业范畴。据此，一审法院在认定“国有企业”时，明显存在选择性适用依据的情形，且一审法院未征求制定机关的意见。如上文所述，佛山市人民政府有权根据自身实际情况，对“国有企业”的范围进行定义并实施补贴政策，即佛山市人民政府的解释说明才能成为本案中对“国有企业”范围的认定依据。4.佛府函〔2003〕98号通知中明确授权了佛山市劳动和社会保障局为该通知的负责解释单位，该局在佛人社函〔2018〕574号复函中对“国有企业”的范围进行了说明，不能视作限制缩小了“国有企业”的范围，因为佛山市人民政府和佛山市劳动和社会保障局并没有对“国有企业”的范围作出前后两次差异性的说明，故根本不存在限制缩小范围的说法，更不存在构成实际调整的说法。一审法院不能以其自身所认定的国统函〔2003〕44号《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》（以下简称国统函〔2003〕44号函）作为对“国有企业”认定的依据。因为佛府函〔2003〕98号通知的制定机关从未将该文件作为制定规范性文件的依据。五、退一步说，一审法院认为佛山市劳动和社会保障局作出的复函说明超出了解释的范畴，但本案在行政复议阶段中，佛山市人民政府事实上已经通过行政复议决定书的形式认可了佛山市劳动和社会保障局作出的说明，系佛山市人民政府已认可佛府函〔2003〕98号通知中“国有企业”的范围为国有控股比例50%以上的企业，即一审法院应当以佛山市人民政府对“国有企业”的范围说明作为本案的认定依据，而非其他政府部门的文件。综上，请求二审法院：撤销原审判决并驳回郭春晓的诉讼请求；本案诉讼费由郭春晓承担。被上诉人郭春晓辩称，一、佛人社函〔2018〕574号复函简单地同意了上诉人禅城人社局关于国有企业界定的请示，而非佛山市人力资源社会保障局主动就国有企业界定向下属各辖区内发文，且该函件违反政务公开的规定。佛山其他四区并非都按该函规定执行，那就意味着佛山市各区国有企业退休人员可享受职级补贴的界定不同，显失公平。二、按国资发评价〔2009〕311号《国务院国有资产监督管理委员会关于印发2009年度中央部门管理企业国有资产统计报表的通知》（以下简称国资发评价〔2009〕311号通知）第四条的规定，佛燃股份系多方投资的国有单位具有实际控制权的企业，上级部门佛山市公用事业有限公司也是按国有企业相关政策文件规定对其进行管理及纳入财务报合并范围的。而财企函〔2003〕9号函的解释明显是针对涉及《中华人民共和国刑法》的职务犯罪，涉及公司企业是不是国有企业，并不适用于本案。三、佛人社函〔2018〕574号复函明显违反国资发评〔2009〕311号通知，应予撤销。综上，一审判决认定事实和适用法律正确，请求维持原判。原审被告市政府述称：一、市政府所作的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、上诉人禅城人社局作出的《审批决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。三、佛山市人力资源社会保障局作出的佛人社函〔2018〕574号复函对办理职级补贴业务中的国有企业范围进行定义是“解释”而非“直接调整”，原审判决认定事实错误。1.佛山市人力资源社会保障局对国有企业范围进行定义显然是对规范性文件进行相应解释。退一步讲，即使按原审法院理解佛山市人力资源社会保障局限制缩小了可申请职级补贴的国有企业范围，也不影响佛山市人力资源社会保障局对规范性文件“解释”的性质。而“调整”是对原有情况作出改变，市政府或佛山市人力资源社会保障局从未对佛府函〔2003〕98号通知中的“国有企业”范围作出前后两次的差异性说明，不存在新的“调整”变化。2.在执行佛府函〔2003〕98号通知，办理国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴核定审批工作中，佛山市人力资源社会保障局根据地方经济发展和地方财政情况，作出佛人社函〔2018〕574号复函对办理职级补贴业务中的国有企业进行解释，并向五区印发，有利于进一步规范和统一审批部门的执法。禅城人社局作为佛山市人力资源社会保障局的下级机关，对上级机关作出的解释应当予以服从和遵守。三、原审判决援引国统函〔2003〕44号函对案涉“国有企业”进行界定，法律适用错误。国统函〔2003〕44号函是国家统计局于2003年4月18日对公安部公经〔2003〕368号《关于征求对国有公司企业认定问题意见的函》的复函，而财政部于2003年4月23日对公安部公经〔2003〕368号《关于征求对国有公司企业认定问题意见的函》作出财企函〔2003〕9号函。国统函〔2003〕44号函对国有企业做出广义和狭义的界定，广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业；狭义的国有企业，仅指纯国有企业。财企函〔2003〕9号函第三条第二款“对‘国有公司、企业’的认定”明确表述：从企业控制力的角度看，“国有公司、企业”还应涵盖国有控股企业，其中，对国有股权超过50%的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属“国有公司、企业”范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入“国有公司、企业”范畴，须认真研究提出具体的判断标准。根据财政部的上述复函，相对控股的企业一般而言不纳入国有企业范畴。原审法院选择性适用国统函〔2003〕44号函对可申请职级补贴的国有企业作了广义界定，显然依据不足，法律适用错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人郭春晓的诉请或发回重审。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：被上诉人郭春晓对于上诉人禅城人社局作出案涉《审批决定书》的职权依据及程序、原审被告佛山市政府作出案涉《行政复议决定书》的程序，均不持异议。且各方当事人对于郭春晓就职于佛燃股份的履历，以及佛燃股份的发起人及出资比例情况，亦不持异议，本院予以确认。现禅城人社局认为，佛燃股份的国有资本占比不到50%，不属于佛府函〔2003〕98号通知中职级补贴的“国有企业”范围，故郭春晓不符合申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件。经查，市政府为提高佛山市企业退休干部生活待遇，加快推进佛山市企业退休人员社会化管理工作，决定从2003年7月1日起，给佛山市企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴，而制定佛府函〔2003〕98号通知。该通知明确了职级补贴的范围和对象、核发办法、资金来源和发放办法，并规定了国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员属于职级补贴的范围和对象，但未对国有企业如何定义作出更为具体明确的规定，亦未对国有、集体企业的国有股权占比作出要求。此外，佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》第1点规定：“《关于给企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴的通知》中的国有、集体企业是指市属、区属国有、集体企业，不包括中央、省属企业以及民营企业。”即佛府函〔2003〕98号通知及以上佛劳社〔2004〕26号意见两份关于发放职级补贴的文件，均未对国有、集体企业的国有股权占有比例作出具体要求。对于如何执行上述文件，禅城人社局在二审法庭调查中表示，该局执行佛府函〔2003〕98号通知审批发放职级补贴具体操作中，2003年至2018年佛人社函〔2018〕574号复函作出之前，并不区别国有股权占有具体比例，凡有国有占比企业相关人员均可以申领职级补贴。禅城人社局依据佛人社函〔2018〕574号复函，修订了《佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴核定审批操作规程》，将职级补贴申请条件第一项中的国有企业明确要求国有股权占比50%以上。对此，本院认为，由于佛山市发放职级补贴的文件佛府函〔2003〕98号通知未对国有、集体企业的国有股权占比作出具体明确的要求，且在2018年以前，禅城人社局均不区别国有占比比例对所有国有占比企业相关人员均予以发放职级补贴，而在佛人社函〔2018〕574号复函作出后依据该复函要求国有股权占比50%才列入可以申领职级补贴的国有企业范围。由此可见，禅城人社局依据佛人社函〔2018〕574号复函以及新修订的《佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴核定审批操作规程》，执行职级补贴政策界定国有企业范围时，实际上将原执行政策的国有企业范围进行了限制性的缩小，对国有占比企业退休人员申请职级补贴的条件进行实际调整，减损了国有股权占比不到50%的国有企业退休人员享受职级补贴的权益。虽然佛府函〔2003〕98号通知规定，佛山市人力资源和社会保障局负责解释该通知，但未赋予该局调整政策执行的职权。由此，禅城人社局根据不公开的佛人社函〔2018〕574号复函，直接改变佛府函〔2003〕98号通知的执行惯例，将职级补贴申请条件中国有企业限定为国有股权大于50%的企业，并据此认定郭春晓不符合申领职级补贴的条件缺乏依据。原审判决认定《审批决定书》主要证据不足，并予以撤销，处理正确。原审被告佛山市政府作为复议机关，维持主要证据不足的《审批决定书》，处理结果有误，依法亦应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人禅城人社局的上诉主张，均理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年八月二十四日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳