河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫15行初68号原告信阳市顺源烨矿业有限公司。法定代表人刘建德。委托代理人余海鹰，河南银辉律师事务所律师。被告信阳市上天梯非金属矿管理区。法定代表人梁玉峰，主任。委托代理人胡猛、吴建庆，该管理区工作人员。被告信阳市人民政府。法定代表人尚朝阳，市长。委托代理人杨明辉，信阳市上天梯非金属矿管理区工作人员。原告信阳市顺源烨矿业有限公司不服被告信阳市上天梯非金属矿管理区、被告信阳市人民政府拆除取缔通知行政争议一案。本院受理后于2020年5月8日向各方当事人送达了受理通知书、应诉（举证）通知书、起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人刘建德及委托代理人余海鹰，被告信阳市上天梯非金属矿管理区委托代理人胡猛、吴建庆，被告信阳市人民政府委托代理人杨明辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告信阳市顺源烨矿业有限公司诉称，2017年间，原告原来的小厂被列为上天梯管理区“散乱污”企业，由管理区国土局为原告小厂的包保单位（详见附后上天梯管理区“散乱污”企业取缔台账）。2017年10月9日、20日，上天梯管理区环境污染防治攻坚办公室先后形成了两期专题研究“散乱污”企业拆除取缔和中小企业转型升级工作的《会议纪要》，在该两期《会议纪要》中第一期同意信阳市宗林矿业有限公司、刘子凌等十七家企业作为第一批转型升级企业；在第二期纪要中同意张珠年、王纪成等36家企业作为第二批转型升级企业。在两期纪要中还着重强调“分包单位要做好跟踪服务，建立健全联审联批制度，简化程序、优化流程、提高效率，减少手续办理环节和时间，全速加快开工建设步伐，推进企业早日投产运营”。2018年6月6日，原告向信阳市上天梯非金属矿管理区产业集聚区申请河南省企业投资项目备案证明，项目代码：2018-411556-30-30-03512，占地21亩，建成年产3万吨珍珠岩矿砂和1.5万吨膨润土生产线项目，投资730万元，发改委咨询公司也已经做完《项目可研报告》。2018年6月13日，上天梯国土局形成了一份“关于同意顺源烨矿业转型升级的请示”，在该请示中明确写到：“我局联系包保的龙王岗辖区企业刘建德的小加工厂已彻底清除，正积极申报转型升级，区计划经贸局、规划等相关部门已受理，正在办手续之中。”2018年8月14日，上天梯管理区在接到原告向管理区提出的“信阳市顺源烨矿业有限公司年产3万吨珍珠岩矿砂和1.5万吨膨润土生产线项目选址的请示”以后，作出批复：1、严格按照管理区相关部门审批管理要求，落实该项目建设的各项工作；2、同意你公司项目选址承诺，未来管理区矿产资源开发过程中，若涉及你公司项目用地占压矿产资源时，你公司需无条件搬迁，不得妨碍矿产资源的开发。并于同日管理区和原告方签订了《不作压覆处理协议书》。2018年7月6日，管理区国土局出具《通知》：为保证贵单位及时、依法依规用地，明晰你单位用地权力义务，现将有关事宜通知如下：按照建设用地报批要求，你单位需提供发改部门《项目备案书》、规划部门《选址红线图》、环保部门《环评意见批复》等必备材料，占用耕地的需缴纳耕地占补平衡费用。以上用地申请材料齐备后，我局将及时上报市政府审查批准。我局所包保的龙王岗刘建德小型加工厂已拆除到位。同日，信阳市国土资源局上天梯分局下发天梯国土资（2018）30文件“关于对信阳市顺源烨矿业有限公司年产3万吨珍珠岩矿砂和1.5万吨膨润生产线土项目的预审意见”：1、确认项目建设符合国家产业政策；2、确认建设项目用地标准和总规模符合项目用地有关规定；3、结论意见为该建设项目符合用地预审的业有关要求，同意通过预审。2018年7月16日，上天梯管理区环境保护工作领导小组办公室以天梯环办函（2018）7号文件向原告下发了“关于信阳市顺源烨矿业有限公司年产3万吨珍珠岩矿砂和1.5万吨膨润生产线项目环评适用标准的函”。信阳市国土资源局上天梯分局先后在四张“五里镇（含上天梯管理区）土地利用总体规划图”（局部切割图）上和一张“平桥区土地利用现状图”（局部切割图）上加盖公章确认：信阳市顺源烨矿业有限公司建设用地项目位于信阳市上天梯非金属矿管理区土城村，总用地规模1.3464公顷，全部为建设用地。在“信阳市顺源烨矿业有限公司拟报用地红线图”上加盖有信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局的公章手以确认，用地红线面积折合20.2亩（见附后举证）。2018年8月29日信阳市上天梯非金属矿管理区关于对信阳市顺源烨矿业有限公司年产3万吨珍珠岩矿砂和1.5万吨膨润生产线土项目选址的批复如下：一、严格按照管理区相关部门审批管理要求，落实该项目建设的各项工作。二、同意你公司项目选址承诺。信阳市上天梯非金属矿管理区加盖公章予以确认。原告为积极响应上天梯管理区的“散乱污”治理要求，及时将小加工厂拆除到位，并经管理区同意后重新选址，对老企业转型升级，在转型升级的近两年时间中，按照环保政策要求，相关有资质的部门对于原告所升级的企业进行了评估和检测，原告为此投入了各项手续数万元，截止目前所转型升级的企业并未违规建设，按照管理区的要求已经完善了手续。2019年6月8日信阳市上天梯管理区环境攻坚办下发了天梯环坚（2019）1号“散乱污”企业限期拆除告知书。2019年6月28日信阳市上天梯管理区综合执法局下发了信天梯执罚先告字（2019）第22号行政处罚事先告知书：告知刘建德经调查未办理任何规划建设和土地合法手续，私自建设厂房等，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条第二款的规定，已构成违法。2019年7月2日原告提出书面陈述（申请复议），复议明确注明企业办理了各项手续，信阳市上天梯管理区综合执法局未给处理结果。2019年10月22日，三被告联合向原告下发了《依法拆除取缔通知》，要求原告于2019年10月25日前自行拆除违章建筑和消除违法占地行为，逾期管理区将依法采取相关行政措施，对违法建筑进行拆除和取缔；对违法占地行为进行依法处罚。该《依法拆除取缔通知》违反法定程序，所适用的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》（而非土地法）、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国大气污染防治法》并未明确告知原告的行为究竟违反了以上法律规定当中的哪一条规定；所适用的《河南省治理工业污染攻坚战实施方案》也未向原告明示该方案的具体规定。该通知原告认为被告系适用法律错误。2019年10月29日下午原告向信阳市上天梯非金属矿管理区信访办、信阳市国土资源局上天梯分局陈局长递交了信访、上访材料，反映请求：请依法撤销三被反映人2019年10月22日联合下发的《依法拆除取缔通知》，截止目前没有任何部门回复。目前综合执法局有没有调查清企业办理的相关手续，如果没有，该局的行为就是一种滥用职权；国土上天梯分局机构改革后已不存在，既然不存在，执法权就无从谈起；规划与环保局的执法权具体依据是啥，如没有依据，则也属滥用职权。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，提起诉讼，请求依法撤销该《依法拆除取缔通知》。被告信阳市上天梯非金属矿管理区、信阳市人民政府辩称，其不是本案适格被告。其未对原告作出过行政行为，被诉《依法拆除取缔通知》系信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法、信阳市国土资源局上天梯分、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局联合作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政主体是被告。原告未办理土地利用、工程规划、施工等手续，所建建筑物系违建，依法应予拆除。请求驳回原告起诉。被告提供了信阳市人民政府信政［1998］34号、河南省机构编制委员会豫编［2000］37号编制文件复印件以证明信阳市上天梯非金属矿管理区是经省级政府批准设立的管理区。经审理查明，信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法局、信阳市国土资源局上天梯分局、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局于2019年10月22日联合向原告信阳市顺源烨矿业有限公司的法定代表人刘建德下发了《依法拆除取缔通知》认定：原告仍存在违法占地和违章建筑行为，决定对原告“散乱污”小加工厂厂房、厂区住房、围墙、水泥地坪和其他附属设施依法实施拆除，违法占地行为进行清理，要求原告于2019年10月25日前自行拆除违章建筑和消除违法占地行为，逾期管理区将依法采取相关行政措施对其“散乱污”小加工厂违法建筑行为进行拆除和取缔；对违法占地行为进行依法处罚。原告向信阳市平桥区人民法院起诉请求撤销该《依法拆除取缔通知》。2019年12月20日信阳市平桥区人民法院作出（2019）豫1503行初153号《变更被告通知书》要求原告变更被告。2019年12月22日原告递交《变更被告申请书》请求将被告信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法局、信阳市国土资源局上天梯分局、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局变更为信阳市上天梯非金属矿管理区、信阳市人民政府。2019年12月24日信阳市平桥区人民法院作出（2019）豫1503行初153号案件移送函将本案移送本院管辖。本院认为，被诉《依法拆除取缔通知》系由信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法局、信阳市国土资源局上天梯分局、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局三单位共同作出，原告信阳市顺源烨矿业有限公司起诉要求撤销该通知，因信阳市上天梯非金属矿管理区是经省级政府批准设立的管理区，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“…对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；…”以及河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》的规定，应以在该通知上署名的单位为被告，本案依法已不属于本院管辖，已经立案的，应依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告信阳市顺源烨矿业有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  郭长林审判员  李 锋审判员  阮晓强二〇二〇年八月十六日法官助理杨砚犁书记员樊鑫