辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终439号上诉人（一审原告）：本溪湘泉耐火材料有限公司。住所地：辽宁省本溪满族自治县小市镇腰堡村。法定代表人：周忠湘，总经理。委托诉讼代理人：周南湘，本溪湘泉耐火材料有限公司工作人员。委托诉讼代理人：郭宏耀，辽宁湘辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：本溪满族自治县人民政府。住所地：辽宁省本溪满族自治县小市镇政府路69号。法定代表人：邵涛，县长。委托诉讼代理人：董维峰，本溪满族自治县环境保护局工作人员。委托诉讼代理人：张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：本溪市人民政府。住所地：辽宁省本溪市高新区枫叶路。法定代表人：田树槐，市长。委托诉讼代理人：贾爽，本溪市司法局工作人员。本溪湘泉耐火材料有限公司（以下简称湘泉公司）因与本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府）、本溪市人民政府（以下简称本溪市政府）行政关闭决定一案，不服本溪市中级人民法院（2019）辽05行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年7月3日，本院组织各方当事人进行询问，湘泉公司委托诉讼代理人周忠湘、郭宏耀，本溪县政府委托诉讼代理人董维峰、张兴涛，本溪市政府委托诉讼代理人贾爽到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审判决认定如下事实，根据本溪县政府举证情况及庭审各方当事人的陈述，一审法院对湘泉公司成立时间、经过，湘泉公司的技术改造项目未取得环保审批手续的事实予以确认。从2014年5月开始本溪县环保局的工作人员先后数次到湘泉公司检查，要求其提供环保审批及验收手续、停止生产、限期完成搬迁改造、重新报批环境影响评价文件等。2019年5月本溪县环保局对观音阁水库饮用水源二级保护区进行现场检查，通过询问、现场勘查，发现湘泉公司存在违反《中华人民共和国水污染防治法》的违法行为，遂于5月28日作出本环责改字（2019）1—12号《责令改正违法行为决定书》。6月25日本溪县环保局向本溪县政府呈请依法关闭包括湘泉公司在内的7家工业企业。7月31日本溪县政府作出被诉的《关闭决定》，8月1日送达。湘泉公司不服该决定申请行政复议，本溪市政府作出被诉的《行政复议决定》，维持了本溪县政府作出的《关闭决定》，故湘泉公司向一审法院提起行政诉讼。另查明，2010年12月31日辽宁省环境保护厅作出辽环发（2010）57号《关于本溪市饮用水水源保护区区划方案的批复》，同意本溪市上报的水源保护区区划方案。2018年11月1日辽宁省人民政府作出辽政（2018）167号《关于本溪市观音阁水库饮用水水源保护区的批复》，同意本溪市划定的观音阁水库饮用水水源保护区，湘泉公司位于保护区范围内。一审法院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案主要争议的问题是事实及执法程序问题，即湘泉公司是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的排放污染物的企业？本溪县政府作出《关闭决定》的程序是否合法？针对第一个问题，湘泉公司提出其已经进行技术改造并向本溪县环保局提出报批申请，但因该地区早在2010年就被省环境保护厅划为水源地保护区，本溪县环保局不予受理，故未取得环保审批手续的责任不在湘泉公司。对此本院认为，首先，湘泉公司未取得相关环保审批手续是客观事实；其次湘泉公司诉称其已进行了技术改造，但实施技术改造不代表必然能通过验收，只有验收合格达到国家规定的标准才能获得相应的审批；再次湘泉公司主张曾向本溪县环保局提出申请，在本溪县政府否认的情况下未提供相应的证据予以证明，且即便是湘泉公司此观点成立也是行政不作为诉讼，不是本案的审查客体。从本溪县政府提供的环境保护行政案件卷宗材料看，湘泉公司的前身——本溪湘泉建陶有限责任公司的经营范围是琉璃瓦、仿古瓦、釉面砖生产、销售、建筑材料、耐火材料销售，2001年填报环境影响登记表。2007年12月湘泉公司成立，经营范围是各种耐火材料、耐酸碱材料、陶瓷、建筑材料生产并销售，经营范围发生了改变。按照《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，应当根据技术改造项目对环境产生的影响重新办理环评手续，但湘泉公司未能提供证据证明其获得了审批，因此应当视为排放污染物的企业，本溪县政府决定予以关闭认定事实清楚，适用法律正确。关于第二个问题——本溪县政府执法程序问题。依法行政不仅要求实体公正，而且要求程序公正。行政机关实施行政行为时应当遵循法定的程序和步骤。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，本溪县政府在作出关闭湘泉公司的决定前未履行相应的告知义务，侵犯了湘泉公司的知情权和救济权，程序明显违法。本案的裁判方式问题。基于以上论述，尽管本溪县政府作出关闭决定的结果正确，但程序违法，本应属于可撤销的行政行为。鉴于湘泉公司是饮用水源地保护区内排放污染物的企业，如果撤销被诉的《关闭决定》和《行政复议决定》可能会对饮用水安全形成重大风险，出于保护水生态，维护公众健康这一公共利益需要，应当确认违法，保留效力，不予撤销。湘泉公司庭审时还提出企业被关闭有一定的经济损失，因湘泉公司在起诉时没有提出补偿或赔偿请求，该项主张不属于本案的审查范围。湘泉公司可以另行寻求救济，行政机关也可以本着行政争议实质性化解的目的，对于划定水源地保护区之前就已成立的合法企业，在责令拆除或关闭时依法给予合理的补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款（一）项之规定，判决确认本溪满族自治县人民政府作出本县政决字【2019】29号《关于依法拆除或关闭本溪湘泉耐火材料有限公司的决定》和本溪市人民政府作出的本政行复决字【2019】第220号《行政复议决定》违法。案件受理费五十元由本溪满族自治县人民政府负担。湘泉公司上诉称，撤销一审判决，依法改判或发回原审人民法院重新审理。其上诉理由是：一、一审法院认定事实不清。湘泉公司不符合《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的情形，不应予以关闭。1.湘泉公司不属于“在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”。湘泉公司始建于2000年，2001年10月23日报批环境影响登记表，设立耐火材料厂生产经营建筑材料。于2007年经本溪市工商局注册成立本溪湘泉耐火材料有限公司。湘泉公司因2018年11月1日辽宁省人民政府《关于本溪市观音阁水库饮用水水源保护区的批复》（辽政[2018]167号），被划定为饮用水水源二级保护区。湘泉公司厂址属于先建成后被划定饮用水源二级保护区，明显不属于“在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”。2.湘泉公司不属于“已建成的排放污染物的建设项目”。湘泉公司已通过技术改造，并取得环评报告，在设计采用天然气生产工艺情况下，能够达到不排放污染物。不属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条所述的“已建成的排放污染物的建设项目”。本溪县政府及本溪满族自治县环境保护局未进行任何环境检测，未对环评报告进行审查，即认定湘泉公司属排放污染物的建设项目，缺乏事实依据。3.本溪县政府作出《决定书》之行为明显违反信赖保护原则，法院对此未进行审理。湘泉公司一直响应本溪满族自治县环境保护局之要求，积极办理并多次提交环境影响评价文件，但本溪满族自治县环境保护局一直未予办理。2018年4月10日县环保局会议纪要载明：如水源区划方案确定为饮用水源二级保护区，经专家论证，在确保水源安全，达标排放的基础上，环保部门“依法给企业办理相关环保手续，经验收合格后，准予恢复生产。”本溪县政府在明知有饮用水水源保护区区域方案文件的情况下，仍告知湘泉公司可以边生产边办理相关文件，严重违背信赖保护原则，给湘泉公司造成巨大损失。二、一审法院的审理和判决存在主观臆断、剥夺湘泉公司诉讼权利问题。1.一审庭审中，湘泉公司针对本溪县政府违背事实当庭否认湘泉公司申报过环评报告的问题，向法庭提交湘泉公司曾向县环保局报送《环评报告书》的证据，却遭到主审法官的无理驳回。而且，一审判决书认定：湘泉公司“未能提供证据证明其获得了（注：环评）审批，因此应当视为排放污染物的企业”。这是罔顾事实的主观臆断，并且是在以形式要件否定事实内容，实属违背逻辑的判定。违反了《行政诉讼法》“以事实为根据”的基本原则。2.一审判决在错误认定湘泉公司为排放污染物企业的基础上，主观推演出湘泉公司“可能会对饮用水安全形成重大风险”。由此得出结论：对县政府《关闭决定》，“确认违法，保留效力，不予撤销”。湘泉公司自2016年至今，已停止生产多年，且已经在申请搬迁补偿；现存厂房和机械设备，自身不会产生污染物。一审毫无事实根据的重大风险之说，实际上是在为维持错误的《关闭决定》制造借口。违反了《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为“违反法定程序的，人民法院判决撤销”。综上所述，一审判决认定事实错误，审判逻辑错误，违反法律原则和规定，请求二审法院依法查明事实，维护上诉人的合法权益，客观、公正判决。本溪县政府未提交书面答辩状，在本院询问时辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本溪市政府未提交书面答辩状，在本院询问时辩称，湘泉公司位于水源保护区范围内，没有环保审批手续，未经环保验收，属于排放污染物的企业，应当关闭。本溪县环保局曾对湘泉公司下达《责令改正违法行为决定书》，能够证明湘泉公司存在违反环保相关法律规定的违法事实。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”在本院二审询问时本溪县政府确认，湘泉公司属于已建成的排放污染物的建设项目，遂对其作出关闭决定。本案的争议焦点是湘泉公司是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定的已建成的排放污染物的建设项目，是否应予关闭。从本案查明的事实来看，湘泉公司的前身——本溪湘泉建陶有限责任公司的经营范围是琉璃瓦、仿古瓦、釉面砖生产、销售、建筑材料、耐火材料销售，2001年填报环境影响登记表。2007年12月湘泉公司成立，经营范围是各种耐火材料、耐酸碱材料、陶瓷、建筑材料生产并销售。2019年7月31日本溪县政府作出本县政决字〔2019〕29号《本溪满族自治县人民政府关于依法拆除或者关闭本溪湘泉耐火材料有限公司的决定》，主要内容为：公司前身本溪湘泉建陶有限公司，始建于1999年，占地面积9万平方米，2001年10月23日报批环境影响登记表，主要产品耐火材料。2007年重新注册为本溪湘泉耐火材料有限公司，公司注册后开始技术改造，技术改造项目新增两条隧道窑生产线，主要产品耐火材料，主要污染物二氧化硫、氮氧化物、烟尘，技术改造项目未办理环评审批及验收手续。按照《辽宁省人民政府关于本溪市观音阁水库饮用水源保护区的批复》（辽政〔2018〕167号）保护区划定方案，你单位地点位于观音阁水库饮用水源二级保护区范围内。依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条“禁止在饮用水源二级保护区新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目由县级以上人民政府责令拆除或关闭”的规定，经县政府研究决定，依法对你单位下达关闭决定，责令你单位自收到本决定之日起立即关闭该项目。本溪县政府根据查明的事实，确认湘泉公司为位于水源二级保护区内的排放污染物的企业，依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，作出诉争关闭决定，事实清楚，依据充分。但本溪县政府的执法程序未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，在作出关闭湘泉公司的决定前未履行相应的告知义务，侵犯了湘泉公司的知情权和救济权，程序明显违法。一审法院从保护水生态，维护公众健康这一公共利益需要，确认诉争关闭决定违法，并无不当。关于湘泉公司提出其不属于“在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”的主张。诉辩双方对湘泉公司被关闭前已经停产约四年的事实均予以确认。湘泉公司认为公司已经停产四年，不会产生污染物，且公司已经进行了技术改造，污染物的排放符合标准，不属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的情形。湘泉公司认可其生产工艺会产生污染物，只是以排放的污染物符合排放标准进行抗辩。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”从六十六条规定来看，已建成的排放污染物的建设项目，都应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭，并未对暂时停产、符合排放标准的建设项目作出例外规定。湘泉公司因暂时停产现阶段未排放污染物、污染物排放符合标准的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于湘泉公司提出本溪县政府作出《决定书》之行为明显违反信赖保护原则的主张。湘泉公司认为本溪县政府在明知有饮用水水源保护区区域方案文件的情况下，仍告知湘泉公司可以边生产边办理相关文件，严重违背信赖保护原则，给湘泉公司造成巨大损失。本案的审查客体是本溪县政府作出的关闭决定，人民法院对诉争决定的合法性进行审查，本溪县政府是否存在违反依赖保护原则的问题，并非本案审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由本溪湘泉耐火材料有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年八月二十六日法官助理倪弘毅书记员曲宏