广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终1542号上诉人（原审原告）：广州沙龙制衣有限公司。住所地：广州市白云区*******************、310房。法定代表人：刘小云，执行董事。上诉人（原审被告)：广州市白云区********办事处。住所地：广州市白云区*******。法定代表人：陈振华，主任。委托代理人：胡建军，该办事处工作人员。委托代理人：刘淑娟，广东埔穗律师事务所律师。原审第三人：萧国亨，男，1964年9月28日出生，汉族，住广州市白云区*********，公民身份号码440***********313。原审第三人：广州市白云区宏展地产租赁服务部。住所地：广州市白云区*****府办公楼。法定代表人：萧集贤，经理。委托代理人：周华，广东中大圣律师事务所律师。委托代理人：李剑伟，广东中大圣律师事务所实习律师。原审第三人：广州市白云区黄石街马务社区*民委员会。住所地：广州市白云区*******。上诉人广州沙龙制衣有限公司（以下简称沙龙制衣公司）、广州市白云区********办事处（以下简称黄石街道办）及原审第三人萧国亨、广州市白云区宏展地产租赁服务部（以下简称宏展服务部）、广州市白云区黄石街马务社区*民委员会（以下简称马务居委会）行政强制拆除行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4395号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2008年12月11日，马务居委会向被告作出《关于改造危旧厂房的申请报告》，内容为马务居委会属下的宏展服务部位于马务新街11号的4栋简易混合结构建筑物建于1983年，是该社区的历史遗留用地，曾作为仓库厂房等用途，因年久失修，存在安全隐患，马务居委会拟拆旧建新，以股民集资的形式重新建造一幢建基面积3000平方米、高五层的高标准厂房，特提出申请。2008年12月28日，宏展服务部与萧国亨签订《土地使用权租赁协议》，约定宏展服务部是土地所有权人，经协商同意将马务新街11号面积2932平方米的土地出租给萧国亨，租期22年，从2009年1月1日至2030年12月31日止，并约定了租金标准。诉讼中，萧国亨陈述其租赁马务新街11号地块后，由其出资，由马务居委会和宏展服务部负责报建，将地块上原有的4栋简易混合结构建筑物拆除并新建了现在的马务新街11号房屋。宏展服务部主张根据《土地使用权租赁协议》约定，其出租的是只是土地，不包括房屋，现马务新街11号上的房屋是萧国亨建设的，与宏展服务部无关。2018年4月8日，萧国亨（甲方）与张朝阳（乙方）签订《租赁合同书》，约定：甲方同意位于黄石街道马务村，马务新街11号B幢3层、约为1282.5平方米（以下简称涉案房屋）租给乙方经营使用，租期三年，自2018年4月8日至2021年4月7日，租金每平方19元，每月租金24300元，综合服务费每月800元，等等；合同履行期间，如国家政府或上级部门征地拆迁改造，提前3个月通知乙方，乙方无条件服从，退出场地，搬迁补偿费归乙方所有，合同即告终止，室内装修由乙方自行安排，甲方不负任何责任，外墙主体不准改动，如有改动必须经甲方同意后方可实施，等等。根据原告提交的《营业执照》记载：其类型为有限责任公司（自然人投资或控股），住所为广州市白云区****************、310房，法定代表人为刘小云，成立日期为2017年9月27日，经营范围为纺织服装、服饰业。原告陈述其于2010年开始分别由公司的员工、股东等与萧国亨签订租赁合同，但一直是由原告经营，开始为个体工商户，后于2017年变更为有限责任公司。2019年7月5日，被告向马务新街11号业主和有关商户作出《清拆通知》，记载：经查，马务村第三经济合作社社长萧国亨在马务新街11号有两幢五层、一幢二层建筑，总面积约1万平方米，是2009年所建，属历史存量违法建设，被告将于2019年7月15日停水停电处理，2019年7月16日后进场清拆，请在上述清拆范围内的商户于2019年7月14日17:30时前清场搬离。同日，被告向该区城市管理和综合执法局作出《关于商请对马务新街11号停电的函》，记载：为贯彻落实市委、市政府治理违法建设的工作部署，完成该街2019年治理违法建设的工作目标，被告将于2019年7月16日后对广州市白云区*******的历史存量违法建设进行强制拆除，恳请该局致函广州市白云区供电局于2019年7月15日当天对上述位置的建筑物停电处理。2019年7月8日，广州市白云区城市管理和综合执法局向广州白云供电局发出云城管执[2019]226号《广州市白云区城市管理和综合执法局关于对违法建设停止供电的函》，请求于2019年7月15日17:30时前采取有效措施对马务新街11号历史存量违法建设停止供电并拆除供电设施。2019年7月31日，被告制定《马务新街11号违法建设清拆方案》，记载：“为贯彻落实市委、市政府治理违法建设的工作部署，治理我街历史存量违法建设，我街将于2019年8月5日对马务新街11号的历史存量违法建设进行强制拆除。为保障清拆工作顺利进行，特制订方案如下：一、领导机构成立临时拆违工作领导小组，负责领导、协调、组织整个清拆工作。……领导小组下设办公室，负责指挥协调相关单位开展工作。办公室主任由城管执法队队长江辉波担任。参加人员有：派出所2人、党政办2人、城管科2人、城管执法队6人、综治办2人、司法所1人、路面队25人、拆违工程队。指挥部下设统筹协调组、治安防范组、维稳调解组和后勤保障组。……二、清拆时间所有参加行动的人员于2019年8月5日8:30时到拆违现场马务新街11号集中。三、清拆范围马务新街11号的历史存量违法建设。……。”原告陈述2019年8月1日马务新街11号A、B幢建筑的拆除工作已经开展，2019年8月5日开始大规模拆除，持续到2019年8月25日拆除完毕。其中，A幢建筑于2019年8月5日拆除完毕，B幢建筑于2019年8月25日拆除完毕。原告表示其原以为被告不会违法实施拆除，因此没有搬出任何物品；强拆时是先有人砸门，然后搬出物品，但原告没有收到单据，也不知道是谁搬出，大部分物品都被损坏。2019年8月23日，被告对吴桂芳等人作出云黄综〔2019〕75号《关于白云区黄石街马务新街11号搬迁等问题的答复意见》，记载：“……在前期的建筑物摸查中，马务新街11号建筑物已在“四类不动产”中登记，业主无法提供相关产权证明和报建手续，属历史存量违法建设。同时，马务新街11号的企业广州市方圆印刷有限公司属‘散乱污企业’，在‘散乱污’整治范围，是区纪委重点督办和区职能部门清拆整改事项。经我街党工委研究决定，在7月底之前对该违法建设进行拆除，因此我街拆违办公室于2019年7月5日下发清拆通知，要求在清拆范围内的商户按时清场撤离。如你们对公司地址搬迁等问题有异议无法达成一致，建议通过法律途径解决争议。……。”因吴桂芳等人申请信访复查，广州市白云区人民政府于2019年9月23日作出云府复查复核〔2019〕35号《处理意见告知书》，记载：“……你们的核心诉求是反映黄石街在查处违法建设时程序违法，要求支付补偿搬迁费等费用和赔偿损失……你们反映的事项应适用信访程序以外的法定程序进行处理。黄石街作出的《答复意见》未对你们反映的问题作出针对性答复。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第十五条的规定，区政府决定对黄石街作出的《答复意见》予以撤销，并要求黄石街按照规定重新办理。有关办理结果，黄石街将直接答复你们，建议耐心等候。”2019年11月14日，被告对吴桂芳作出云府复查复核〔2019〕35号《关于吴桂芳信访诉求复查复核的答复意见》，记载：“……我街执法队于2019年7月18日到马务新街11号，对该址场内的建筑群进行现场核对，现场未能提供有关报建手续。2019年7月19日，你到我街城管执法中队办公室接受询问调查，经查马务新街11号的土地权属为广州市白云区宏展地产租赁服务部，该址建筑物于2009年建设，你未能提供城乡规划部门的有关报建手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，该建筑物属违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，我街于2019年8月5日组织力量对马务新街11号的违法建设进行拆除。……。”庭审中，原告主张其起诉时损失金额为30万元，至强制拆除完毕造成的损失已扩大，主要包括装饰装修损失890282元、没有搬出的其他经营材料办公物品损失747160元、停工停业损失562701元，原告并提交了物资清单、照片、视频等证明其损失情况。其中物资清单包括灯管、吊顶、吊灯、空调、密码门锁等装饰装修情况，桌椅、工作台、茶几、沙发、投影仪等公家具情况，床台、洗衣机、展架、模型人台等生产车间用具，电脑缝纫机、锁眼专机、烫台、烫斗、超强抽风机、整齐挂烫机、电脑主机、拖车等车间设备，以及服装产品材料、服装辅料、报装材料、成品服装等。现场照片亦显示了该制衣厂内原有的设备设施及物品情况。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据被告于2019年7月5日向马务新街11号业主和有关商户作出《清拆通知》、于2019年7月31日制定的《马务新街11号违法建设清拆方案》、以及被告于2019年11月14日对吴桂芳作出云府复查复核〔2019〕35号《关于吴桂芳信访诉求复查复核的答复意见》可知，被告于2019年8月实施了强制拆除马务新街11号A、B幢建筑的行为。原告作为马务新街11号的商户，在被告强制拆除过程中合法权益遭受损失，有权提起本案诉讼。此外，原告于2019年8月7日向法院起诉，但根据原告的陈述被告的拆除行为持续到2019年8月25日，为减少讼累，法院对于被告2019年8月的拆除行为及赔偿纠纷在本案中一并审理。《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”上述规定并未赋予被告对违法建设进行强制拆除的职权，被告的强制拆除行为亦未遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，如制作执法笔录并对原告所有的物品制作物品清单等，因此原告请求确认涉案强制拆除行为违法，法院予以支持。关于原告的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，原告系租赁涉案马务新街11号B幢3层约1282.5平方米的房屋，因此原告对于房屋主体部分并不享有权益，而关于原告主张的装饰装修损失，装饰装修属于对房屋的添附，依附于房屋而存在，其能否得到赔偿取决于涉案房屋是否为合法建筑，而本案中暂未有房屋产权和报建审批方面的证据材料，因此原告在本案中单独主张赔偿装饰装修损失，法院不予支持。但原告主张的装饰装修中包含空调、吊灯等可拆卸可重复利用的物品，对该部分损失法院酌情支持6000元。原告主张因未及时搬走而在强拆中造成物品损失，因被告强制拆除的原因导致原告无法就损害情况举证，应当由被告就该损害情况承担举证责任。而本案中被告未制作移交物品清单，被告对该部分损失应承担举证不能的责任，同时由人民法院结合当事人的主张和在案证据，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。原告主张其他经营材料办公物品损失为747160元，并提交了物资清单和照片，原告系制衣厂，其主张的设施设备和物品符合其经营范围，对此法院综合案情酌情确定该部分损失为100000元。关于原告主张的设备搬迁费、停产停业损失、员工安置费等不属于强制拆除造成的直接损失，对于该部分主张法院不予支持。以上赔偿金额共计106000元。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市白云区********办事处于2019年8月强制拆除原告广州沙龙制衣有限公司承租的广州市白云区***************约1282.5平方米房屋的行为违法；二、被告广州市白云区********办事处于本判决生效之日起六十日内赔偿原告广州沙龙制衣有限公司106000元；三、驳回原告广州沙龙制衣有限公司的其他诉讼请求。上诉人沙龙制衣公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决在认定上诉人黄石街道办强制拆除行为违法的基础上，不予认定上诉人沙龙制衣公司的各项损失，属认定事实不清，适用法律错误。根据国家赔偿法第三十六条的规定，关于赔偿损失范围的“直接损失”应不仅包括既得利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得或发生的利益损失。上诉人沙龙制衣公司长期承租涉案建筑物用于商业经营，并作为经营场所办理营业执照，依法纳税且合法聘用员工，并对涉案建筑物装修装饰、购置添置经营所需设备设施等物资，但上述投入因上诉人黄石街道办违法拆除行为损失殆尽。如无上诉人黄石街道办的违法强拆行为，程序合法，就能避免上诉人沙龙制衣公司遭到损失。且上述损失明显是因违法行为造成的直接损失，原审法院却断章取义，损害上诉人沙龙制衣公司的合法权益。二、针对涉案建筑物内上诉人沙龙制衣公司合法物品因强拆造成的损失，原审判决无视上诉人沙龙制衣公司的赔偿请求及证据，称上诉人黄石街道办对该部分损失承担举证不能的责任，又酌情认定损失10万元逻辑上存在矛盾，与客观情况不服，且违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，明确阐释了法官的酌情确定赔偿数额的适用空间以客观无法鉴定为前提，适用原则应遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经营，进行全面、客观和公正地分析判断。原审法院在上诉人提供的证据能反映建筑物内办公设备、经营材料、物品实际情况下，既不向上诉人黄石街道办核实损毁的物品，也不调查该材料、物品的市场行情、价格等，主观任意酌定损失数额与客观事实不符。综上，原审法院判决确认上诉人黄石街道办强拆行为违法，但违法免责，甚至于实际责任及义务较之合法拆迁更轻、更少。上诉人沙龙制衣公司合法财产受到侵害，原审法院却违法物权法规定的，全面、客观和公正原则，明显不当。请求法院撤销原审判决中第二项、第三项内容，并依法改判由上诉人黄石街道办赔偿上诉人沙龙制衣公司因强制拆除行为造成的经济损失合计人民币2200143元。本案一审、二审诉讼费用由上诉人黄石街道办负担。上诉人黄石街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人黄石街道办在本案的强制拆迁中无论实体上还是程序上都是合法的。首先，根据《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》第一条第（七）款第2小款、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定及（2018）最高法行申733号行政裁定，上诉人黄石街道办具有强制拆除的权力。其次，根据《白云区违法建设治理工作领导小组办公室关于印发的通知》和《广州市白云区城市管理和综合执法局关于依法查处黄石街马务新街11号厂房涉嫌违法建设的通知》，涉案的违章建筑是该文件要求拆除的范围。最后，上诉人黄石街道办对涉案违章建筑的强制拆除程序合法，并无不当。二、原审法院并无对相关法律条款的解释权。原审判决书的第12页最后一段和13页的正数第一段引用了《广州市违法建设查处条例》第二十二条的规定，认为上诉人黄石街道办未制作执法笔录并对上诉人沙龙制衣公司所有的物品制作物品清单等，因此确认涉案强制拆迁行为是违法的判决是错误的。因《广州市违法建设查处条例》第二十二条只是一个规章条款，规章的效力低于基本法的效力，仅系一个陈述性的条款，原审法院擅自作出解释明显错误。三、上诉人沙龙制衣公司在本案中不具有主体资格，应驳回其起诉。原审判决的第14页第一段正数第二行至第八行已经间接认定涉案的建筑是违法建筑，并以此间接认定在本案中的装修等附属物也不具有合法权益；上诉人黄石街道办认为涉案的损失即使存在，也是违章建筑的附属物损失，其必然是违法的，根据行政诉讼法第四十一条等规定，故上诉人沙龙制衣公司对本案不享有合法权益。四、原审判决第7页至第9页法院查明部分，2019年7月5日就已经发出了对本案的建筑物予以清拆的通知，上诉人黄石街道办于2019年8月5日才开始对涉案的违章建筑进行清拆，已给上诉人沙龙制衣公司充足时间搬迁，但其持放任态度，具有完全过错，故上诉人沙龙制衣公司的损失是其自己过错造成，与上诉人黄石街道办无关，并不需要承担106000元的损失。五、并无充分证据证明上诉人黄石街道办造成了上诉人沙龙制衣公司的物品损失，其提供的照片证明不了上诉人黄石街道办对这些照片中的物品造成了损失。根据谁主张谁举证的原则，上诉人沙龙制衣公司并无提供证明上诉人黄石街道办对其损坏的证据。上诉人黄石街道办在一审提交马务街11号违法建设清拆方案、清拆通知、关于商请对马务新街11号停电的函、广州市白云区城市管理和综合执法局关于对违法建设停止供电的函等作出行政行为的证据，如果按原审法院的推定只要有行政行为就会有损失，且行政机关必须提供证据，这个推定完全错误。综上，请求法院撤销原判第一项、第二项判决，依法改判确认上诉人黄石街道办于2019年8月强制拆除上诉人沙龙制衣公司承租的广州市白云区***************约1282.5平方米房屋的行为合法；并依法判决上诉人黄石街道办不予赔偿上诉人沙龙制衣公司任何损失。本案一审、二审诉讼费用由上诉人沙龙制衣公司负担。原审第三人萧国亨、宏展服务部、马务居委会在二审期间均未陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，上诉人沙龙制衣公司租赁涉案马务新街11号B幢3层约1282.5平方米的房屋用于生产经营。上诉人黄石街道办发出的清拆通知认定涉案房屋系违法建设，原审第三人并未提出异议，上诉人沙龙制衣公司和涉案建筑物的相关权利人均未能提供涉案建筑物的产权证明和报建审批等方面的证据材料，故上诉人黄石街道办以涉案房屋为违法建设予以强制拆除，实体上具有事实和法律依据。但上诉人黄石街道办在对涉案违法建设实施强制拆除前未作出行政处理决定及强制拆除决定，未告知当事人采取强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，且在实施强制拆除时未制作执法笔录并对上诉人沙龙制衣公司所有的物品制作物品清单等，程序违法。原审判决确认涉案强制拆除行为违法的处理结果正确，本院予以确认。关于上诉人沙龙制衣公司的赔偿请求。上诉人黄石街道办的强拆行为程序违法，造成上诉人沙龙制衣公司的财物损失，依法应当承担赔偿责任。但本案中上诉人沙龙制衣公司租赁涉案违法建设用于生产经营，并不能改变涉案房屋的违法建设属性，亦不得影响行政机关履行强制拆除违法建设法定职责，故上诉人沙龙制衣公司请求赔偿装修损失以及搬迁费、停产停业损失，本院不予支持。此外，上诉人黄石街道办在强制拆除涉案违法建设房屋前，已提前发出清拆通知，给予了上诉人沙龙制衣公司必要的准备和搬迁时间，上诉人沙龙制衣公司未及时搬出屋内办公用品等财物，亦存在过错。原审法院结合当事人的主张和在案证据，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿上诉人沙龙制衣公司财物损失共计106000元并无不当，本院予以维持。综上，原审判决确认上诉人黄石街道办的强制拆除行为违法并无不当，本院予以维持。原审判决责令上诉人黄石街道办赔偿上诉人沙龙制衣公司106000元亦无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州沙龙制衣有限公司、广州市白云区********办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年八月二十八日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡