浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1241号上诉人（原审原告）庞六法，男，汉族，1944年12月24日出生，户籍地杭州市余杭区，现住杭州市余杭区。委托代理人庞海燕，女，汉族，1975年1月12日出生，现住杭州市余杭区，系上诉人女儿。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。法定代表人陈如根，区长。委托代理人干鑫亮。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区塘栖镇人民政府，住所地杭州市余杭区塘栖镇人民路300号。法定代表人郭欣玮，镇长。委托代理人杨燕、张纬明，浙江诺力亚律师事务所律师。庞六法诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）、杭州市余杭区塘栖镇人民政府（以下简称塘栖镇政府）房屋拆除行为一案，杭州市中级人民法院于2020年6月19日作出（2020）浙01行初57号行政裁定。庞六法不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，经塘栖镇政府委托，浙江求是工程检测有限公司对××镇××街××号房屋进行鉴定并出具《鉴定报告》，鉴定结论为：该房屋危险性等级综合评定为Ｄ级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋处于危险状态，构成整幢危房。2019年7月2日，杭州市余杭区住房和城乡建设局向塘栖镇政府发送《督促解危通知书》，通知其上述房屋鉴定的相关结论，并提出“1.立即将相关情况告知房屋使用人及相关责任人、权力人。2.督促房屋使用人及相关责任人、权利人停止使用并采取解危措施。3.解危前落实专人负责日常监测工作，落实危及相邻建筑和他人人身安全的防护措施”的处理建议。2019年7月9日，庞六法位于杭州市余杭区××镇××街××号（即塘栖镇西小河圣堂漾区块西小河街199-10号）的房屋被拆除。庞六法不服提起诉讼，请求确认两被告强制拆除原告房屋的行为违法。原审法院认为，原告庞六法主张被诉房屋拆除行为系由被告余杭区政府组织实施，但其提供的证据并不足以证明该项主张。而被告塘栖镇政府提供的《检测委托合同》《鉴定报告》《塘栖镇西小河街圣堂漾拆迁区块庞六法危房解危行动方案》和该政府出具的《情况说明》能够证明涉案房屋系由塘栖镇政府委托第三方机构进行危房检测鉴定，并由该政府以拆除危房的名义组织实施拆除。在此情形下，原告庞六法对该房屋拆除行为不服提起诉讼，应以塘栖镇政府为适格被告。原告庞六法还主张，本案的特殊之处在于涉案房屋已被列入2018年余杭区征迁计划范围，房屋拆除行为形成于房屋征迁过程中，余杭区政府是法定的征收主体，故应当确定其为本案共同被告，并据此申请本院责令被告提交《塘栖镇2018年第27次主要领导碰头会》会议记录，认为该会议记录能够体现前述房屋被拆除系为完成征迁任务之真实原因。本院认为，房屋拆除行为系事实行为，故房屋征收法律规范关于房屋征收主体的规定，并不能当然推定余杭区政府实际组织实施了案涉房屋拆除行为。对塘栖镇政府以自己名义独立组织实施的房屋拆除行为，应当由其承担相应的法律责任。据此，对原告庞六法的上述主张，本院不予支持。综上，原告庞六法将余杭区政府列为本案被告系属错误，故其对余杭区政府的起诉应予驳回。在此情形下，原告庞六法以塘栖镇政府为被告提起的诉讼应当依法另行作出处理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告庞六法对被告杭州市余杭区人民政府的起诉。庞六法上诉称，一、一审认定事实不清。2018年1月31日，被上诉人发布余政办（2018）15号文件《关于下达2018年余杭区征迁计划的通知》，将西小河圣堂漾区块项目列入该年度塘栖镇征迁计划。2018年5月1日，塘栖镇镇政府委托评估公司对该地块房屋进行评估。2018年9月30日出具上诉人房屋的评估报告，估价目的为“为房屋搬迁部门与被搬迁人签订被搬迁房屋价值的补偿提供依据”。2018年8月25日，余杭区政府召开2018年第22此区长办公会议，听取了区征迁办关于余杭区2018年余杭区征迁计划中期调整情况汇报并予以通过。2018年10月10日，余杭区政府办公室发布《杭州市余杭区人民政府办公室关于调整2018年余杭区征迁计划的通知》，西小河圣堂漾区块项目仍在年度塘栖镇征迁计划中，完成拆除时间确定为10月31日。2018年11月20日，镇政府通知上诉人签订《征收补偿安置协议》。2019年3月1日，镇政府“经《塘栖镇2018年第27次主要领导碰头会》会议记录要求”，与杭州劲源建设有限公司签订《房屋拆除协议书》，约定由该公司实施案涉房屋拆除。本案是一起典型的未批先用土地案件，不能以形式上的假“解危”掩盖实质上的真“征迁”。上诉人房屋被拆除后，一直没有行政机关声明对此负责。直至上诉人女儿诉杭州市公安局余杭区分局不履行查处违法强拆一案，塘栖镇政府方自认强拆系其所为。塘栖镇镇政府提交的《塘栖镇西小河街圣堂漾拆迁区块庞六法危房解危行动方案》，未提交原件核对。二、一审裁定法律适用错误。案涉地块已经纳入征迁范围，案涉地块片区房屋均被围挡，已经停止使用，不存在安全问题。被上诉人目的是征收案涉地块土地建设国有幼儿园，而不是基于房屋使用安全管理，应当适用土地管理方面的法律。余杭区公安分局公然违反禁令参与强拆，足以推定强拆系区政府部署组织。三、一审裁定程序违法。区公安分局参与诉讼，既能让其承担相应责任，更能查清强拆系区政府组织和部署；《塘栖镇2018年第27次主要领导碰头会》会议记录，不仅应当记录本案房屋被拆除的真实原因，还应当包括余杭区政府的组织和部署内容，和本案具有关联性，可以证明上诉人的主张。一审未追加区公安分局等参与诉讼，不责令塘栖镇镇政府提供相关会议纪要，违反法定程序。综上，请求二审撤销本案一审裁定，责令一审法院继续审理。余杭区政府答辩称，一、其并非本案适格被告。其从未组织或参与实施对上诉人房屋的拆除，也未委托或授意任何主体实施对上诉人房屋的拆除。杭州市公安局余杭区分局、余杭区综合行政执法局亦未参与案涉房屋的拆除。上诉人提交的相关证据材料并不能证明案涉房屋的拆除与其存在任何关联。二、西小河街223号房屋系因被鉴定为D级危房，由塘栖镇政府组织拆除该房屋。经调查核实，浙江求是工程检测有限公司于2019年3月4日出具针对塘栖镇西小河街199-10、11、12号（为一整体）房屋的《鉴定报告》，鉴定结论为“房屋危险性等级综合评定均为D级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋处于危险状态，构成整幢危房”，建议立即停止使用或进行拆除处理。塘栖镇西小河街199-10号房屋即为西小河街223号房屋。余杭区住建局于2019年7月2日向塘栖镇政府作出《督促解危通知书》，建议督促房屋使用人等相关责任人员停止使用房屋并采取解危措施。2019年7月9日，塘栖镇政府对案涉房屋进行了拆除。西小河街223号房屋系因被鉴定为D级危房，塘栖镇政府组织拆除，本案并不适用“最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）第四条”。请求驳回上诉，维持原裁定。塘栖镇政府答辩称，2019年3月4日，经鉴定单位鉴定被答辩人的房屋危险等级综合评定为D级危房，房屋承重结构已经不能满足安全使用要求，房屋处于危险状态，构成整幢危房。2019年7月9日，答辩人根据相关法律规定，对案涉房屋进行了解危拆除。余杭区政府没有组织、实施或参与拆除行为。请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定认定案件事实予以确认。本院认为，本案争议是余杭区政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：......（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人一审诉讼请求明确为：请求确认余杭区政府、塘栖镇政府强制拆除上诉人房屋的行为违法。但根据在案的塘栖镇政府提供的《检测委托合同》《鉴定报告》《塘栖镇西小河街圣堂漾拆迁区块庞六法危房解危行动方案》和该政府出具的《情况说明》等证据材料，涉案房屋明确系由塘栖镇政府委托第三方机构进行危房检测鉴定，并由该镇政府以拆除危房的名义组织实施了拆除行为。上诉人原审中提供证据材料，虽可证明上诉人涉案房屋所在地块系由余杭区政府组织部署征收拆迁，但因房屋拆除行为系事实行为，根据房屋征收法律规范关于房屋征收主体的规定，并不能当然推定余杭区政府实际组织实施了案涉房屋拆除行为。本案中上诉人指认余杭区政府组织实施了案涉房屋拆除行为缺乏事实根据，对案涉房屋拆除行为应当由塘栖镇政府承担相应的法律责任。原审裁定认定上诉人将余杭区政府列为本案被告系属错误，上诉人以塘栖镇政府为被告提起的诉讼应当依法另行作出处理，裁定驳回上诉人对杭州市余杭区人民政府的起诉，并无不当。因诉生判，诉判对应。本案中上诉人诉讼请求仅涉及请求确认案涉房屋拆除行为违法，上诉人对余杭区政府对涉案房屋所在地块的其他征收拆迁行为提出异议，应另行提出。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年八月二十一日书记员  韦若莎