济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初236号 原告吕崇振，男，1950年1月11日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。 委托代理人张晓霞，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路1号。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人王淑玲，济南市莱芜区张家洼街道办事处工作人员。 委托代理人魏述杰，山东鲁中环宇律师事务所律师。 第三人济南市莱芜区张家洼街道办事处沈家庄村民委员会，住所地山东省济南市莱芜区张家洼街道办事处沈家庄村。 法定代表人吕海山，主任。 委托代理人郭心祥，山东国鲁律师事务所律师。 原告吕崇振因要求确认被告济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）于2019年8月27日作出的强制拆除其房屋的行政行为违法，于2020年2月27日向本院递交起诉材料。经材料补正、诉前调解等程序后，本院于4月16日立案，于4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于6月2日公开开庭审理了本案。原告吕崇振及其委托代理人张晓霞，被告莱芜区政府副区长高学常及其委托代理人王淑玲、魏述杰，第三人济南市莱芜区张家洼街道办事处沈家庄村民委员会（以下简称沈家庄村委会）法定代表人吕海山及其委托代理人郭心祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月26日，莱芜区政府作出莱拟征公告[2019]10号拟征收土地公告，将吕崇振涉案房屋所在的张家洼街道办事处东芹村、沈家庄村住宅用地纳入征收范围。8月27日，吕崇振涉案房屋被强制拆除。 原告吕崇振诉称，请求依法判令：1.确认被告强制拆除吕崇振所有房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：吕崇振系莱芜区张家洼街道办事处沈家庄村村民。2002年经向村里申请，建造住房一处。《莱城区人民政府关于张家洼街道办事处贾家庄等五个村补办村民建设用地的批复》（莱城区政字[2003]56号）下发后，补办了建房手续。2019年8月27日，莱芜区政府在未经法定征收程序的情况下，对吕崇振房屋实施了强拆。吕崇振认为，涉案房屋为其合法建造，莱芜区政府的强拆行为程序严重违法，侵犯了其合法权益，应承担相应法律责任。 原告吕崇振向本院提交了如下证据、依据： 1.吕崇振身份证复印件、《莱城区人民政府关于张家洼街道办事处贾家庄等五个村补办村民建房用地的批复》（莱城区政字[2003]56号）、农村居民建房用地申请报告书、村民建房用地花名表、村镇规划选址意见书，证明涉案房屋系吕崇振合法所有，原告主体适格； 2.莱芜区政府莱拟征公告[2019]10号拟征收土地公告、[2019]第400号政府信息公开告知书、莱芜区政府《关于济南市莱芜区2019年第7批次建设用地的批复》，证明吕崇振房屋在征地范围内，该合法房屋被莱芜区政府强拆，作为征地公告发布主体即征收主体，莱芜区政府应承担相应责任； 3.拆除过程视频资料、照片以及房屋拆毁前后照片，证明莱芜区政府强拆吕崇振房屋的事实； 4.莱高公安公开告字[2019]1号政府信息公开申请告知书，证明莱芜区政府强拆吕崇振房屋的事实； 5.参考案例：（2017）最高法行再102号、（2017）最高法行申358号行政裁定书，证明强拆首推政府行为，莱芜区政府系本涉案诉房屋强拆主体；复议不予受理，择一起诉。 被告莱芜区政府辩称，一、本案已超过法律规定的起诉期限，应依法裁定驳回吕崇振的起诉。就其房屋被强拆一事，吕崇振曾向济南市政府申请行政复议。吕崇振收到该复议决定书后，未在15天内提起诉讼，故该复议决定已生效。二、吕崇振所诉的已拆迁房屋，系莱芜区张家洼街道办事处沈家庄村民委员会组织村民对无证房产进行的拆除，莱芜区政府事先并不知情，亦未授权，更未参与，吕崇振以莱芜区政府为被告提起本案诉讼属于滥用诉权，应依法裁定驳回其起诉。 被告莱芜区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书原件一份，证明吕崇振曾于2019年11月11日向济南市人民政府提起行政复议申请的事实； 2.提出行政复议答复通知书原件一份，证明济南市人民政府行政复议办公室受理吕崇振的行政复议申请后通知莱芜区政府提出行政复议答复的事实； 3.行政复议答复书原件一份，证明莱芜区政府在法定期限内向济南市人民政府行政复议办公室提交答复意见的事实； 4.济政复决字[2019]457号行政复议决定书原件一份，证明济南市人民政府于2020年1月10日作出行政复议决定，驳回了吕崇振的复议申请； 5.送达回证一份，证明济南市人民政府于2020年1月11日将济政复决字[2019]457号行政复议决定书送达吕崇振，其未在2020年1月26日前提起诉讼，已超出法定起诉期限； 6.《沈家庄村委会旧村改造安置协议书》原件二份，证明拆迁为协议拆迁，系沈家庄村委会的自治行为； 7.《关于吕崇振房屋拆除说明》原件一份，证明拆除行为系由村两委组织人员进行，是村委自治行为，不是莱芜区政府的具体行政行为。 第三人沈家庄村委会述称，一、同意莱芜区政府关于起诉期限的答辩意见。二、沈家庄村委会系根据[2019]10号公告，依据上级政府以及张家洼街道办事处的协调，对无法定手续的违章建筑进行拆除，且沈家庄村委会已依据前述[2003]56号批文与案外人吕福军签订了拆迁安置协议。 第三人沈家庄村委会向本院提交了以下证据、依据： 1.2019年8月26日至8月29日沈家庄村委会的会议纪要，证明拆除吕崇振涉案房屋系根据上级领导的指示进行的，当时经村委协调后，吕崇振用[2003]56号批文先拆除后签订安置合同，名字写的是“吕福军”； 2.2019年7月20日吕福军与沈家庄村委会签订的《沈家庄村委会旧村改造安置协议书》，证明涉案房屋系根据双方协调情况签订合同后予以拆除的。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对吕崇振提交的证据，莱芜区政府对证据1的真实性、合法性及证明目的均有异议，认为该证据系复印件，不能证实涉案拆迁房屋建设在该宗土地上，吕崇振未提交涉案拆迁房屋合法的宅基地、集体土地使用权证或规划证，其所述房屋属于违建；沈家庄村委会的证明既未提交原件，亦无经办人签字；规划选址意见书中载明的签字人并非吕崇振，而是吕乃贵和吕冲振，根据《中华人民共和国物权法》的规定，不动产的设立变更以登记为准，未经登记不具备法律效力，故吕崇振不具备本案诉讼主体资格，其主张对涉案拆迁房屋享有所有权无事实和法律依据。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据系复印件，不符合证据形式要件，且该拟征收公告与涉案房屋的拆除无关，不能证实涉案房屋系由莱芜区政府拆除。对证据3的证明目的有异议，认为该视频未注明拍摄时间，亦无法证明被拆迁房屋系涉案房屋，更无法证明莱芜区政府参与实施了拆除吕崇振涉案房屋的行为。对证据4的真实性、合法性及证明目的均有异议，认为该告知书无经办人签字，且无法证明莱芜区政府实施了涉案拆除行为。对证据5的证明目的有异议，认为吕崇振所举案例系裁定不予受理，未对案件实体进行审理，而本案驳回复议申请系对实体进行查明、对案件事实进行调查并正确适用法律后作出的，且吕崇振的起诉已超过法律规定期限。沈家庄村委会认为吕崇振提交的证据与沈家庄村委会提交的证据所证实的观点相一致。 对莱芜区政府提交的证据，吕崇振对证据1、2的真实性、合法性及关联性无异议。对证据3、4的合法性有异议，认为吕崇振系针对原行政行为提起本案诉讼。对证据5的证明目的有异议，认为涉案复议决定书系以吕崇振的申请不属于受理条件为由，驳回其行政复议申请。在吕崇振选择直接起诉原行政行为的前提下，不再适用针对复议行为提起诉讼的期限限制。对证据6的关联性、证明目的有异议，认为该协议书系吕福军签订，与吕崇振及本案无关，且该协议安置书中的房屋面积为300多㎡，与本案涉案房屋面积240㎡不符，吕崇振至今未与任何政府部门签订安置补偿协议。对证据7的真实性、合法性及关联性均有异议，沈家庄村委会称其系受上级政府以及街道办事处的指示，对无法定手续的建筑进行的拆除，但本案中吕崇振有合法建房手续，显然与沈家庄村委会的陈述不符。沈家庄村委会对上述证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 对沈家庄村委会提交的证据，吕崇振对证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该会议是否真实召开并无相关视频资料佐证，会议纪要亦无参会人员签字，无法证实其真实性。安置协议书系吕福军与沈家庄村委会签订，房屋面积与本案涉案房屋面积不符，且吕崇振涉案房屋有合法建筑手续，至今未签订安置补偿协议，故该证据与本案无关。莱芜区政府对证据1中会议纪要的证明目的有异议，认为莱芜区政府及张家洼街道办事处从未作出过该会议纪要所记载的指示，相反，通过8月27日、29日的会议纪要可以看出，拆迁行为系由沈家庄村两委研究决定，由村民自发组织进行，该拆除行为与莱芜区政府无关。对证据2的证明目的有异议，认为该协议书说明涉案拆除行为系吕崇振与沈家庄村委会的协议拆迁，并非强制拆迁，吕福军作为财产所有人，其作出的行为效力及于吕崇振，吕崇振家庭内部分配问题，与莱芜区政府无关。 本院对上述证据认证如下：吕崇振提交的证据1中《莱城区人民政府关于张家洼街道办事处贾家庄等五个村补办村民建房用地的批复》及农村居民建房用地申请报告书、村民建房用地花名表虽系复印件，但该组证据已由保管单位莱芜区自然资源局核对无异后加盖其公章，可证明其真实性。对其中的村镇规划选址意见书，庭审中沈家庄村委会主任吕海山已当庭说明，“吕冲振”是对“吕崇振”的误写。故，本院对该组证据予以采信。吕崇振提交的证据2-4，本院予以采信。其提交的证据5，可以做为本案判决时的参考。莱芜区政府提交的证据6及沈家庄村委会提交的证据2系案外人吕福银、吕福军与沈家庄村委会签订的安置协议，不能证明与本案的关联性，本院不予采信。莱芜区政府及沈家庄村委会提交的其他证据，真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，吕崇振系济南市莱芜区张家洼街道办事处沈家庄村村民，因家中住房困难，使用村内空闲地建设了住房一处。2003年5月28日，吕崇振补办了村镇规划选址意见书，意见书中载明“建设项目名称：住宅；用地面积：400㎡”。7月28日，原莱芜市莱城区人民政府作出莱城区政字[2003]56号《关于张家洼街道办事处贾家庄等五个村补办村民建房用地的批复》，同意为吕崇振在内的村民补办用地手续。2019年8月26日，莱芜区政府作出莱拟征公告[2019]10号拟征收土地公告，将吕崇振涉案房屋所在的张家洼街道办事处东芹村、沈家庄村住宅用地纳入征收范围。8月27日，吕崇振涉案房屋被强制拆除。 另查明，2019年8月26日、27日、29日，沈家庄村委会召开了村“两委”会议，会议纪要载明“关于吕崇振房子拆迁问题，上级领导的指示是进行强拆。……”“关于吕崇振房子拆迁问题，下午2:30两委全体去现场进行强行拆除。……”2019年11月25日，沈家庄村委会出具《关于吕崇振房屋拆除说明》，载明“吕崇振的房屋在东芹村安置区内，因无（未）拿出房产证及相关房产证明文件，工作做不下来，影响了工程进度，村两委组织人员对吕崇振无证的房屋在8月27号下午进行了拆除”。 再查明，2019年11月11日，吕崇振向济南市人民政府提出复议申请，要求确认莱芜区政府强制拆除其涉案房屋的行为违法。2020年1月10日，济南市人民政府作出济政复决字[2019]457号行政复议决定，以不符合受理条件为由，驳回了吕崇振的行政复议申请，并于次日向其送达。 本院认为，本案各方争议的焦点问题为：一、吕崇振的起诉是否超过法定起诉期限；二、吕崇振涉案房屋的拆除主体问题；三、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，吕崇振的起诉是否超过法定起诉期限。复议申请以不符合受理条件被驳回的，因复议机关并未对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理，故属于对行政复议申请的程序性驳回。在此情形下，复议申请人有两种救济途径：一是直接起诉原行政行为；二是起诉复议机关的复议行为。对于申请人直接起诉原行政行为的（无需先行复议的案件），应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，自知道或者应当知道作出原行政行为之日起六个月内提出。因申请行政复议不予受理而耽误直接起诉原行政行为的，应当认定为行政诉讼法第四十八条第一款所称“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，从而将自提出行政复议申请之日起至收到行政复议决定之日止的期间从起诉期限中予以扣除。本案中，吕崇振涉案房屋于2019年8月27日被强制拆除，11月11日其提出复议申请，2020年1月10日济南市人民政府将复议申请驳回并于1月11日送达。本院于2月27日收到吕崇振的立案材料。从涉案房屋被拆除的次日即2019年8月28日起至2020年2月27日，并未超过六个月。同时，还有申请行政复议的两个月时间（2019年11月11日至2020年1月11日）需要被扣除。因此，吕崇振的起诉并未超过六个月的法定起诉期限，莱芜区政府的主张不能成立，本院不予支持。 关于焦点二，吕崇振涉案房屋拆除主体的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”；第三十三条规定，“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行”。本案中，莱芜区政府于2019年8月26日作出莱拟征公告[2019]10号拟征收土地公告，决定征收张家洼街道办事处东芹村、沈家庄村土地。莱芜区政府以沈家庄村委会作出的《关于吕崇振房屋拆除说明》，主张涉案强拆行为系由沈家庄村两委组织实施的自治行为。但庭审中，沈家庄村委会称，其实施涉案强拆行为系根据莱拟征公告[2019]10号拟征收土地公告以及莱芜区政府及张家洼街道办事处的指示，与其提交的2019年8月26日沈家庄村两委会议纪要中“关于吕崇振房子拆迁问题，上级领导的指示是进行强拆”的记载能够相互佐证。沈家庄村委会作为基层自治组织，本无行使强制拆除涉案房屋的法定职权，其所实施的强制拆除行为应视为受征收主体莱芜区政府委托而作出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款之规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。因此，在没有证据证明其他行政机关实施了拆除涉案房屋行为的情况下，应当认定吕崇振涉案房屋的拆除主体为莱芜区政府，不能仅以沈家庄村委会曾自认实施强制拆除行为为由，而否定莱芜区政府为本案适格被告。 关于焦点三，涉案强制拆除行为是否合法。莱芜区政府以案外人吕福军与沈家庄村委会签订的安置补偿协议为据，主张经村委协调后，吕崇振同意适用[2003]56号批文，先拆除其房屋后以吕福军的名义与沈家庄村委会签订安置合同，故涉案拆除行为系协议拆除，符合法律规定。本院认为，上述协议中载明的房屋四至与吕崇振提交的农村居民建房用地申请报告书及村镇规划选址意见书中的记载并不一致，且莱芜区政府对其主张未提交其他证据予以佐证，故其上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。即使如莱芜区政府所称，吕崇振与沈家庄村委会就安置补偿事宜已经达成一致并以吕福军名义签订了安置补偿协议，征收机关莱芜区政府若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请法院强制执行，而无权直接强制拆除涉案被征收房屋。 本案所诉的莱芜区政府强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为，即使依莱芜区政府辩称，其是对无证房产进行拆除，亦应受《中华人民共和国行政强制法》的调整，依法行使职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。本案中，莱芜区政府并未提交证据证明其在强制拆除吕崇振涉案房屋前，完备履行了上述法定程序，而是在发布莱拟征公告[2019]10号拟征收土地公告的次日便将吕崇振涉案房屋强制拆除，违反了上述法律规定，程序违法。 综上，莱芜区政府对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告济南市莱芜区人民政府对原告吕崇振房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 审 判 员  杜晓杰 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年八月二十一日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐