广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初867号原告：区能旺，男，1948年8月15日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码440************75X。委托代理人：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码442************708，系原告区能旺的女儿。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，中山市司法局古镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：邓景文，广东孚道律师事务所律师。第三人：中山市******民委员会，住所地广东省中山市******松桑围大街冈东市***，统一社会信用代码544***********984Y。主要负责人：区沃钜。原告区能旺不服被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）政府行政答复，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月10日立案后，依法向被告古镇镇政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市******民委员会（以下简称***委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告区能旺及其委托代理人区春华，被告古镇镇政府委托代理人袁嘉辉、梁小凤，被告市政府委托代理人李栋、邓景文到庭参加诉讼，第三人冈东村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2020年3月27日作出中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复，原告区能旺不服，向被告市政府申请行政复议。市政府于2020年5月29日作出中府行复[2020]504号行政复议决定，维持上述答复。原告区能旺诉称，冈东村土地确权是村民赖以生存的命脉，实属重大事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（三）项、第（四）项、第（五）项、第（九）项，法律上规定必须经村民会议讨论决定方可办理，但市、镇两政府以《广东省农村集体经济管理规定》第九条第二项的规定认为属于具体事项，可由成员代表会议表决，明显违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。根据《广东省农村集体资产管理条例》第十三条、第十四条规定，村民大会和村民代表会议处理事项界线分明，而村民代表会议仅对六项内容有表决权，在村民代表没有经过村民大会授权所表决的重大事项是没有法律效力的。为此，特向法院提起诉讼，请求判令：1.撤销被告古镇镇政府于2020年3月27日作出的中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复和被告市政府于2020年5月29日作出的中府行复[2020]504号行政复议决定，并判令被告古镇镇政府责令冈东村委会召开村民大会表决土地确权事项；2.两被告承担本案诉讼费。被告古镇镇政府辩称：一、我政府处理原告责令整改申请的程序合法。原告于2020年12月16日向市政府提出责令整改申请书，申请内容为：请求责令冈东村委会重新召开村民会议讨论表决土地确权事项，重新制定土地承包经营确权方案，并于2019年12月26日同意以上事项由我政府调查并作答复处理。我政府因故未能按时答复，于2020年2月27日告知原告，将于2020年3月30日前向原告作出答复。经核查，我政府于2020年3月27日向原告作出中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复，并于2020年4月4日送达原告。我政府处理原告的上述申请符合法律规定，即程序合法。二、对于原告的涉案申请，我政府依法进行了调查，并向原告作出的涉案答复符合法律规定。经核查，冈东村委会于2016年10月12日召开村民代表会议，对“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的事项进行表决，冈东村共有村民代表共83名，参会代表60名，代表到会率72.29%，同意上述决议事项的60人，同意率100%。我政府认为，首先，上述事项属于具体事项，根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十八条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，冈东村委会可以通过召开成员代表会议的形式进行表决；其次，该次村民代表会议的代表到会率和表决同意率均符合法律规定；最后，冈东村委会已执行会议决议，现冈东村的农村土地承包经营权确权事项已经完成，相关部门已经出具农村土地承包经营权证。综上所述，原告提出的责令整改申请因冈东村已通过村民代表会议的表决，确权事项已经完成，其提出申请的理据不足，我政府作出涉案答复事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求没有依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款以及第十三条的规定，我政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、我政府的行政复议审查行为认定事实清楚，适用法律正确。古镇镇政府收到我政府作出的提出行政复议答复通知书后，依法向我政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查，我政府认为原告为古镇冈东村村民。2019年12月16日，原告向我政府提交了责令整改申请书，称“冈东村农村土地承包经营权确权方案未经村民会议讨论表决通过，村民在完全不知情情况下仅以村民代表60人确定股民土地承包确权方案，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第四项、第五项，冈东村土地承包确权方案的冈东村民委员会没有召开村民会议讨论表决，严重侵犯村民合法权益，剥夺村民知情权、决策权、监督权，请求责令冈东村民委员会召开村民会议讨论表决土地确权事项，重新制定土地承包经营确权方案。”2019年12月26日，原告明确同意该责令整改申请由古镇镇政府调查处理。2020年3月18日，古镇镇政府对冈东村委会的委员区耀培进行了调查询问后，认为冈东村委会于2016年10月12日召开村民代表会议表决“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”属于具体事项，可由村民代表会议进行决议，该次会议的到会率和表决同意率均符合法律规定，且冈东村委会客观上已经执行会议决议，现冈东村的农村土地承包经营确权事项已经完成，据此驳回原告提出责令整改的申请，事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，我政府予以支持。三、我政府作出行政复议决定程序合法。1.受理程序合法。原告于2020年4月6日向我政府提交行政复议申请材料，因材料不齐全我政府于2020年4月9日向原告发出补正行政复议申请材料通知书，并于2020年4月11日邮寄送达原告。收到原告补正材料后，我政府经审查于2020年4月13日受理其行政复议申请，并向其送达了行政复议案件受理通知书，又依法向古镇镇政府送达提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料，依法向冈东村委会送达了第三人参加行政复议通知书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第十七条第一款、第二十二条、第二十三条第一款、第二十九条的规定。2.审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，我政府于2020年5月29日依法作出中府行复[2020]504号行政复议决定，维持了古镇镇政府作出的涉案行政行为，各方当事人均于2020年6月2日签收复议决定书。综上，我政府作出的中府行复[2020]504号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。第三人冈东村委会未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，区能旺为中山市*******民。2019年12月17日，区能旺向市政府邮寄了一份责令整改申请书，称通过政府备案信息发现冈东村农村土地承包经营确权方案仅由村民代表60人通过，未经村民会议讨论表决通过，请求市政府责令冈东村委会依法整改，重新召开村民会议讨论表决土地确权事项及重新制定土地承包经营确权方案。2019年12月26日，区能旺明确同意该责令整改申请由古镇镇政府进行调查处理。2020年3月18日，古镇镇政府的工作人员对古镇镇冈东村委会委员区耀培进行了调查并制作了调查笔录。次日，冈东村委会向古镇镇政府提交一份回复函，称该村于2016年10月12日召开村民代表会议，表决通过了“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的具体事项，当时冈东村的村民代表共有83人，出席会议的代表60人，出席率72.29%，其中，该事项表决同意的代表60人，同意率100%，会后，冈东村委会已执行会议决议内容，现该村土地承包经营权确权工作已经完成，相关部门已出具农村土地承包经营权证，无需安排村民会议对上述事项进行表决。2020年3月27日，古镇镇政府作出中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复，认定冈东村在2016年10月12日召开村民代表会议表决通过“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”属于具体事项，可由村民代表会议进行表决，该次会议的村民代表到会出席率和表决同意率均符合法律规定，且冈东村委会已经执行会议决议，故驳回区能旺提出的责令整改申请。区能旺不服，于2020年4月6日向市政府申请行政复议，市政府经通知区能旺补正申请材料并经受理、审查后，于同年5月29日作出中府行复[2020]504号行政复议决定，维持上述答复。区能旺仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。诉讼过程中，区能旺确认其属于冈东村委会“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的对象，于2019年初领取了中山市******股份合作经济联合社股权证(自称土地确权证)。另外，古镇镇政府称冈东村的村民已基本收到农村土地承包经营权证，目前除区能旺外，其他冈东村村民并未对土地确权事项的议决问题提出过异议。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区冈东村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，市政府具有对古镇镇政府作出的行政行为进行行政复议的职权与职责。本案中，根据原被告的诉辩意见，结合双方当事人在庭上的举证质证情况，本案争议的焦点为通过村民代表会议表决“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的事项是否合法。首先，《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款规定：“……村民会议由村民委员会召集;村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议……”，由此可见，在建立村民代表制度的村集体，仍然可以由十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。本案中，区能旺以向政府提出责令整改申请的方式，并不能替代这一法定的会议召开条件。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第一项规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项……”。具体到本案，2016年10月12日召开冈东村村民代表会议之时，该村共有十八岁以上村民5275人，已通过选举产生村民代表83人，而讨论审议的“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的决议事项明确且具体，也不属于法律法规规定的必须由村民会议议决的范围，故冈东村通过召开村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律规定。最后，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。１/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。”以及第十条“……农村集体经济组织召开成员代表大会，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”的规定，本案中，冈东村共有村民代表83人，其中60名村民代表参加了2016年10月12日村民代表大会，对上述事项进行审议，到会率为72.29%，达成员代表2/3以上；该次会议对上述事项的表决同意率为100%，达到会代表2/3以上。可见，冈东村此次村民代表大会的召开和决议程序均符合法律规定。而且，冈东村委会于会后已经执行会议决议，现冈东村的农村土地承包经营确权事项已经完成，包括区能旺在内的冈东村村民也已经收到相关部门颁发的农村土地承包经营权证，而除区能旺之外的其他冈东村村民未对此通过法律途径主张权利，可视为冈东村绝大多数村民对上述事项的通过并无异议，故古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对区能旺就上述事项提出的责令整改申请予以驳回，亦无不当。因此，古镇镇政府作出中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复，认定事实清楚，符合法律规定；市政府经受理行政复议申请、审查后，作出维持上述答复的中府行复[2020]504号行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，区能旺请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复和市政府作出的中府行复[2020]504号行政复议决定，并由古镇镇政府责令冈东村委会召开村民大会表决土地确权事项的诉讼请求，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告区能旺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告区能旺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  余艳莲人民陪审员  许智勇二〇二〇年八月三十一日书 记 员  叶晓桐杨慧娴