山东省枣庄市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁04民终2001号上诉人（原审原告）：枣庄市峄城区榴园镇西白楼村村民委员会，住所地山东省枣庄市峄城区榴园镇西白楼村驻地。法定代表人：胡乐海，主任。委托诉讼代理人：孙柏文，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙书平，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赵恩厚，男，1951年11月19日出生，回族，住辽宁省大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）：枣庄市宏通驾驶员培训有限公司，住所地山东省枣庄市市中区石岭路1号。法定代表人：孟涛，经理。委托诉讼代理人：张捃焱，山东法扬律师事务所律师。上诉人枣庄市峄城区榴园镇西白楼村村民委员会（以下简称西白楼村委会）因与被上诉人赵恩厚、枣庄市宏通驾驶员培训有限公司（以下简称宏通公司）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省枣庄市峄城区人民法院(2019)鲁0404民初1603号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月8日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。西白楼村委会上诉请求：1.依法改判确认上诉人与被上诉人签订的《马头山荒山租赁合同书》无效；2.案件受理费用由被上诉人负担。事实与理由：一审法院认定上诉人与被上诉人签订的《租赁合同书》应为有效，适用法律错误，依法应予纠正。理由如下：一、一审法院认定《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条属于管理性规定是错误的，该条应为效力性规定，违反该条应认定合同无效。一审法院认为，上诉人西白楼村委会与被上诉人赵恩厚签订的《租赁合同书》，实际上是山林承包合同，是双方真实意思表示且自愿达成，合同的标的为荒山-马头山开发利用，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》；上诉人根据该法第五十二条规定主张合同无效，不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，且该五十二条属于非强制性、效力性规定，应属管理性规定。据此，一审法院认为，案涉合同虽未经过民主议定程序同意，但履行已超过八年之余，上诉人主张合同无效不符合法律规定，案涉合同应为有效，判决驳回了上诉人主张确认合同无效的上诉请求。但是，上诉人认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条的规定显然属于强制性、效力性规定，而非管理性规定。被上诉人赵恩厚不是上诉人西白楼村村民，显然属于本集体经济组织以外的个人，上诉人西白楼村委会将荒山租赁给被上诉人赵恩厚，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，本案合同显然并未按照该第五十二条之规定，履行经本村集体组织民主议定的程序；不仅如此，该五十二条还同时规定，合同应当报乡(镇)人民政府批准。该五十二条之所以规定本集体组织民主议定并报乡镇政府批准，是因土地的对外承包涉及到村集体的公共利益，同时还涉及村民的优先承包经营权，这与《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的规定的立意显然是相一致的。该五十二条的规定并非仅局限为本集体经济组织内部的管理规定，还涉及到外部的批准问题，同时涉及村民的公共利益，显然属于效力性规定，涉案合同的签订显然违反了该五十二条的规定，依法应当为无效合同。二、被上诉人订立合同并将土地违规用于建设寺庙并被依法处罚的事实客观存在，依法应当认定租赁合同无效。上诉人西白楼村委会与被上诉人赵恩厚签订《租赁合同书》的同日，还与被上诉人宏通公司签订《附加协议》，约定宏通公司与赵恩厚共同拥有马头山荒山寺院全部建设权。由此可见，该合同订立的目的是将荒山用于建设寺庙。但是，该寺庙建设显然属于非法建设。被上诉人既未经法定程序依法审批，未取得国有建设用地使用权，亦未履行工程规划许可、建设工程施工许可手续，显然属于非法建设行为。2018年10月19日，2018年11月2日，峄城区综合行政执法局和峄城区自然资源分局对违法建设的行为进行了处罚。被上诉人提供了枣庄市人民政府枣拟征公告字(2019)33号拟征收公告，更加充分说明其非法建设的事实。首先，这个公告仅为拟征收公告，尚未实施，仅为拟征，且土地用途为工业用途，恰恰说明被上诉人并未取得合法用地权；其次，寺庙设立、建设的系列审批被上诉人并不能提供，其建设行为的非法性已有定论。仅凭该拟征收公告并不能证明其属于合法建设，亦不能让其非法建设合法化。被上诉人签订合同进行非法建设的事实客观存在。赵恩厚、宏通公司未答辩。西白楼村委会向一审法院起诉请求：1.请求依法判决确认与赵恩厚签订的《马头山荒山租赁合同书》无效；2.案件受理费用由被告赵恩厚负担。一审法院认定事实：2011年6月26日，西白楼村委会同赵恩厚签订了《马头山荒山租赁合同书》，约定西白楼村委会将马头山山顶（东至东大门东悬崖西至西山头南至悬崖北至界墙）租赁给赵恩厚使用，每年租金一千元，一次性付清五万元，使用期限为五十年。当天西白楼村委会收到赵恩厚五万元并出具收条，后西白楼村委会、赵恩厚、宏通公司于当天签订《附加协议》，约定由赵恩厚和宏通公司共同拥有马头山荒山寺院全部建设权，后赵恩厚另向时任村主任支付六万元，由村主任交由原来承包的三户村民。2013年8月2日、8月4日，西白楼村委会和枣庄市峄城区榴园镇人民政府分别出具《关于恢复大光明寺的意见》，载明同意恢复大光明寺。2015年6月29日枣庄市峄城区榴园镇招商分局向冠世榴园风管委做出《关于协助大光寺办理相关手续》的函。2018年10月19日、11月2日，峄城区综合行政执法局和枣庄市峄城区自然资源局分别对任泽红就该项目做出行政处罚决定书，任泽红缴纳了部分罚款。2019年8月13日，枣庄市人民政府做出枣拟征公告字[2019]33号拟征收土地公告，决定对位于榴园镇西白楼村西北大马山上土地予以征收，拟用于宗教用地。另查明，原告西白楼村委会诉被告赵恩厚土地租赁合同纠纷一案，于2019年9月10日立案，后于2019年10月10日原告申请追加宏通公司为被告参加诉讼。一审法院认为，合同是当事人或当事双方之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。有效合同为原则,无效合同为例外。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，争议焦点就是合同是否违反法律、行政法规的强制性规定。原被告签订名为《马头山荒山租赁合同书》，实际为山林承包合同，是双方真实意思表示且自愿达成，合同的标的为荒山--马头山开发利用。应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》，原告依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”主张合同签订未经民主议定程序，认为符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定第五种合同无效情形。该规定属于非强制性、效力性规定，应属管理性规定，是对发包方一方的纪律性约束，不必然导致合同无效。因此原告该主张无法律依据。案涉合同虽未经过民主议定程序同意，但履行已超过八年之余，没有证据证实村集体组织成员就合同效力向被告或相关部门提出过异议，现西白楼村委会主张合同无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，不应支持。综上所述，依据诚实守信、公平合理原则，从维护交易稳定出发，案涉合同应为有效。故依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四之规定，判决：驳回原告枣庄市峄城区榴园镇西白楼村村民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由原告枣庄市峄城区榴园镇西白楼村村民委员会负担。本院查明的事实与一审一致，二审予以确认。本院认为，上诉人与被上诉人签订的《马头山荒山租赁合同书》，是当事人真实意思表示。案涉合同虽未经过民主议定程序，但履行已超过九年有余，且2013年8月2日、8月4日，上诉人西白楼村委会和案外人枣庄市峄城区榴园镇人民政府分别出具《关于恢复大光明寺的意见》，载明同意恢复大光明寺。综合合同当事人履行、投入等案件事实，一审法院从维护交易稳定出发，认定本案合同有效并无不当。上诉人西白楼村委会主张涉案合同无效不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人西白楼村委会的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人枣庄市峄城区榴园镇西白楼村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 王 锋审判员 杨丽娜审判员 邵明伟二〇二〇年八月二十六日书记员 吴 凡