广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1518号上诉人（原审原告）：何少兰，女，1961年10月3日出生，汉族，住佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：李土源，佛山市顺德区司法局工作人员。委托代理人：罗闽，广东和桂律师事务所律师。上诉人何少兰与被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政补偿纠纷一案，何少兰不服佛山市中级人民法院（2020）粤06行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年10月26日，顺德区政府发布了《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）房屋征收决定的公告》（顺府公告〔2017〕6号），将《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）房屋征收的决定书》（顺府发〔2017〕21号）、《佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站、东乐路站）房屋征收产权调换房申购细则》及附件征收补偿方案、征收范围平面图予以公告，涉案项目的房屋征收部门为佛山市顺德区国土城建和水利局，实施单位为顺德区大良街道办事处。上述征收决定公告及附件通过政府网站、珠江商报和被征收范围内张贴等方式进行了公示。同年8月23日，佛山市顺德区国土城建和水利局发布了《关于佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）征收范围内房屋调查情况的通告》（顺建告〔2017〕90号），并在征收范围内张贴。同年10月26日，该局发布了《关于协商选定佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》（顺建函〔2017〕1928号），并附在佛山市房地产行业诚信系统登录备案的房地产评估机构名单，告知被征收人按少数服从多数原则在2017年10月31日前报送协商选定的两家评估机构，逾期协商未果将组织公开摇号抽选。在协商期满被征收人未能选定评估机构的情况下，房屋征收部门于2017年11月2日公开举行了评估机构抽选会，确定了涉案项目征收补偿的评估机构，并于次日将结果张贴了通告和网站公示。2017年11月6日，评估机构对何少兰的涉案房地产出具了《佛山市顺德区大良街道办事处新松居委会XXX车库房地产拆迁估价报告》（以下简称第1XXX8号《估价报告》），确定该房地产在价值时点（2017年10月26日）的客观市场价值为328059元。大良街道办工作人员于2017年12月14日将该《估价报告》直接送达何少兰，送达回证备注一栏注明“何少兰本人已领取评估报告，但拒绝签名”。2018年12月21日，大良街道办事处房屋拆迁管理办公室又对何少兰作出《关于佛山城市轨道交通三号线项目（新松站）非住宅类房屋被征收人选择征收补偿方式的通知》，通知何少兰在货币补偿、房屋产权调换两种补偿方式中选择其一，逾期不选视为选择货币补偿方式。大良街道办工作人员于2018年12月23日将该份通知邮寄何少兰。因在协商签约期限内征收部门与何少兰未能达成一致补偿协议，经房屋征收部门报请后，顺德区政府于2019年8月21日针对涉案车库的征收补偿作出了《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）房屋征收补偿决定书》（顺府发〔2019〕62号，以下简称《房屋征收补偿决定》），具体内容是“一、依据《佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站、东乐路站）非住宅类房屋产权调换补偿方式实施细则》，征收实施单位提供了货币补偿方式和产权调换方式供被征收人选择，并于2018年12月21日向被征收人送达《关于佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）非住宅类房屋被征收人选择征收补偿方式的通知》，被征收人没有在规定期限内选定补偿方式，则视为被征收人选择货币补偿方式，补偿情况如下：货币补偿方式总补偿金额为387109.62元；若被征收人未能按本决定第二、三条规定时间内领取相关补偿款项并交出被收房屋的，则总补偿金额为328059.00元。具体的补偿项目及金额明细详见附件。二、被征收人须自本补偿决定书送达后十五日内到房屋征收实施单位办理补偿款领取手续。逾期不领取补偿款的，房屋征收实施单位将对相关补偿款项予以提存。三、被征收人须自本补偿决定送达后十五日内搬迁完毕，将被征收房屋交付房屋征收实施单位。四、房屋被依法征收的，土地使用权同时收回。被征收人如不服本决定，可在本补偿决定书送达之日起六十日内向广东省人民政府申请行政复议，或者在六个月内向佛山市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法向人民法院申请强制执行。附件：房屋征收补偿价目表（货币补偿方式）”。该补偿决定于同年9月5日送达何少兰并在拆迁范围内张贴公告。何少兰不服，于2020年2月20日向原审法院提起本案诉讼，请求判决：撤销《房屋征收补偿决定》（顺府发〔2019〕62号）。原审法院另查明，何少兰的涉案房地产位于征收红线范围内，证载套内建筑面积28平方米、土地使用权性质为国有、规划用途为车库、建筑结构钢筋混。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十三条的规定，顺德区政府作为县级人民政府，依法享有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出《房屋征收补偿决定》（顺府发〔2019〕62号），职权依据合法，原审法院予以确认。本案中，综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为征收补偿决定作出的程序以及内容是否合法。关于补偿程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项……”本案中，在征收决定所确定的协商期限内，何少兰与房屋征收实施单位经协商未能达成补偿协议，经房屋征收部门报请后，顺德区政府作出了被诉之征收补偿决定，其行为程序合法。何少兰主张顺德区政府通过摇珠确定评估机构，剥夺其协商选定评估机构的权利，评估机构选定程序违法。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成，通过多数、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《广东省住房和城乡建设厅关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》（粤建房〔2013〕26号）第三条规定：“……房地产价格评估机构由被征收人在政府作出房屋征收决定并公告后30个工作日内协商选定；在规定的时间内不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定……”本案中，佛山市顺德区国土城建和水利局在涉案车库征收决定作出并公告当日即2017年10月26日同时发布了《关于协商选定佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》（顺建函〔2017〕1928号），并附在佛山市房地产行业诚信系统登录备案的房地产评估机构名单，告知被征收人按少数服从多数原则在2017年10月31日前报送协商选定的两家评估机构，逾期协商未果将组织公开摇号抽选。在协商期满被征收人未能选定评估机构的情况下，房屋征收部门于2017年11月2日公开举行了评估机构抽选会，确定了涉案项目征收补偿的评估机构，并于次日将结果张贴了通告和网站公示。该评估机构的选定程序符合上述法律及规范性文件的要求，何少兰主张评估机构选定程序违法的主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于补偿内容的问题。何少兰认为征收补偿决定低估了被征收车库的价值，补偿不合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定，被征收房屋价值由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，且补偿标准不低于征收决定公告之日类似房地产的市场价格。而房地产价格评估机构的选定是先由被征收人协商选定，协商不成的通过多数决定、随机选定等方式确定。同时，对评估确定的房屋价值有异议可申请复核评估，对复核结果仍有异议可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。具体到本案中，房屋征收部门在发布了协商选定评估机构的通知后，被征收人在协商期内未能按要求报送选定结果，故征收部门通过公开抽选的方式确定涉案项目征收补偿的相关评估机构符合法定要求。针对何少兰涉案车库出具第1XXX8号《估价报告》的评估机构及评估人员均具有合法资质，同时也是以征收决定公告之日作为评估时点，确定了何少兰涉案车库的客观市场价值，且何少兰在收悉该评估报告后亦未申请复核评估及鉴定。故该评估报告所确定的何少兰涉案车库的市场价值符合上述法条的规定，可以作为何少兰涉案车库价值补偿的依据。关于何少兰对该《估价报告》的几点异议：1.何少兰认为在2017年11月2日进行摇珠选定前评估机构已经内定，理由是涉案《估价报告》显示“评估作业日期：2017年10月26日-2017年11月6日”。经查，该《估价报告》记载作业日期的起点是以法定估价时点即征收决定作出之日为准，何少兰将此理解为评估机构在该时点已经选定并开始评估工作显然错误；2.何少兰认为评估机构没有对涉案车库实地查勘，理由是没有相关当事人签名的查勘记录。经查，《估价报告》中附有涉案车库的现场勘查照片，足以证明评估机构进行了车库实地查勘；3.何少兰认为《评估报告》对涉案房地产所适用的估价方法不当，应采用两种以上方法进行估价。经查，《估价报告》对何少兰车库采用了比较法进行估价，对室内装修采用成本法（资产评估法）进行估价，并对不适用收益法、成本法（房地产）、假设开发法、基准地价法进行了原因分析。对于适用哪几种评估方法进行估价能够合理体现房屋价值属于专业性技术分析，而非事实和法律问题，何少兰就该问题的异议应通过对《估价报告》申请复核及专委会鉴定的途径解决，不属于法院司法审查的范畴；4.何少兰认为《估价报告》2017年11月6日出具，而补偿决定系2019年8月21日作出，此时，该《估价报告》的一年有效期已届满，故不能作为征收补偿决定的依据。经查，被诉征收补偿决定作出时已超出《估价报告》有效期大半年，但估价时点为2017年10月26日是法定的，重新评估亦需以该时点为基准，而在该《估价报告》有效期届满半年内并未发生对涉案车库估价结果产生明显重大影响的外部经济变化因素，重新评估并无必要，故被诉《房屋征收补偿决定》以该《估价报告》作为补偿依据并无不当。另外，对于何少兰涉案车库的价值补偿，房屋征收实施单位向何少兰发出了《关于佛山城市轨道交通三号线项目（新松站）非住宅类房屋被征收人选择征收补偿方式的通知》，告知何少兰在规定的期限内未选择补偿方式视为选择货币补偿方式。因何少兰未按期作出选择，顺德区政府在补偿决定中确定补偿方式为货币补偿，符合法律规定，原审法院予以确认。此外，顺德区政府在房屋征收补偿价目表中列明了按期签约的奖励金额为59050.62元，符合补偿内容的法定要求。综上所述，顺德区政府作出的《房屋征收补偿决定》（顺府发〔2019〕62号）主体适格、程序合法、补偿内容符合法定要求，原审法院予以确认。何少兰要求撤销该房屋征收补偿决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何少兰的诉讼请求。一审诉讼费人民币50元，由何少兰承担。何少兰不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）评估机构选定程序重大违法，参照典型案例，补偿决定应判决撤销。1.房屋征收部门早于2017年10月26日前就已内定涉案评估机构，11月2日组织摇号纯属弄虚作假，欺骗被征收人。上诉人先后于2017年11月6日和2019年3月20日收到两份评估报告，经比对，两份评估报告内容基本一模一样，上诉人在2019年3月20日前后并没有收到过任何配合评估的通知，可见第二份评估报告是配合顺德区政府弄虚作假，不能作为补偿决定的依据。根据2017年11月6日《估价报告》第1页，估价作业开始日期是2017年10月26日，若非摇号之前内定，怎能提前开始估价活动？一审判决将估价作业开始日期解释为法定估价日期，与行业惯例不符，与日常经验法则相悖。2017年11月6日《估价报告》第4页估价师声明实地勘查日期是11月2日，而当天下午2点43分才抽选出评估机构，在不到3个小时的工作时间内，2名评估人员怎能完成本次征收范围2个小区、超过150户房屋的实地勘查？考虑必要的委托时间和必要的作业时间，评估机构应在2017年10月26日前就已内定。2.评估机构摇号选定之前应先经协商程序，被上诉人主张的协商行为均系弄虚作假，一审判决认定是协商不成之后才摇号选定评估机构，事实认定错误。《广东省住房和城乡建设厅关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》（粤建房〔2013〕26号）第三条规定：“……房地产价格评估机构由被征收人在政府作出房屋征收决定并公告后30个工作日内协商选定；在规定时间内不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定……”可见，被征收人协商选定的时间不得少于自征收决定公告之日起30个工作日，省住建厅立法本意，是通过30个工作日充分保障被征收人自由协商选定评估机构的权利。本案中，征收决定公告日是2017年10月26日，协商选定评估机构时间不应早于2017年12月7日。但被上诉人将30个工作日压缩成3个工作日，要求被征收人在10月31日确定评估机构，逾期则视为协商不成，进而由被上诉人摇号选定评估机构，变相剥夺了被征收人协商选定的权利，严重违法。3.最高法院2014年发布的征收拆迁十大案例之五文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案，认为先发布房屋征收评估机构选择公告，后作出房屋征收决定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款，判决撤销该案补偿决定。参照该典型案例，本案提前内定评估机构，补偿决定也应判决撤销。（二）分户初步估价报告未公示，侵害上诉人的异议权。对此上诉人一审多次提出，但一审法院未查明，导致事实不清。住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”本案中，被上诉人并没有公示分户的初步评估结果，不但剥夺了被征收人的评估机构选择权，更剥夺了对评估报告的公示异议权，补偿程序严重违法。（三）2017年11月6日《估价报告》违法。1.评估方法选择违法。《中华人民共和国资产评估法》第二十六条第一款规定：“评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据评估执业准则只能选择一种评估方法的外，应当选择两种以上评估方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告。”说明该法强制要求采用2种以上评估方法，涉案《估价报告》在无专业人士解释下仅选取一种评估方式，属于事实认定而非专业分析，理应属于司法审查范畴。上诉人虽未对评估报告提出复核、鉴定，但并不意味着错误的行政行为自动转换为合法、法院的司法监督义务丧失。2.估价人员未实地查勘、入户查勘，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条，无法保证《估价报告》的科学性。3.评估机构未与房屋征收部门签订评估委托合同，未获得评估委托书，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第六条。4.《估价报告》因无估价人员签字而无效。（四）补偿决定未保障补偿方式选择权，实体违法。补偿决定虽然也提供了产权调换方式，但仅介绍调换房屋的地点，除此之外，再无任何调换房屋的信息，既无坐落，也无户型、竣工日期等基本情况，被征收人缺乏选择的基础，无从选择，被上诉人变相剥夺了被征收人的补偿方式选择权，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条。参照最高法院2014年发布的征收拆迁十大案例之三何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案，本案补偿决定也应判决撤销。被上诉人顺德区政府辩称：（一）评估机构选择程序合法。1.给予被征收人协商选定评估机构的期限合理。在协商期限内已有部分被征收人填写评估机构的选票，说明已经过协商程序，协商不成才摇珠。2.不存在提前内定评估机构。第1XXX8号《估价报告》记载作业日期的起点指法定的估价时点即征收决定作出之日。上诉人将此理解为评估机构在2017年10月26日之前已经选定并开始评估作业，显然错误。（二）第1XXX8号《估价报告》合法。1.估价方法是合理的。采用哪种估价方法更能合理体现房屋价值，属于专业性技术分析。上诉人针对第1XXX8号《估价报告》的异议，依法应通过复核、专家委员会鉴定的方式解决。2.实地查勘问题。第1XXX8号《估价报告》附有涉案车库的现场查勘照片，同时在建筑物状况描述中记载了入户评估的勘察情况，足以证明评估机构到实地查勘。（三）估价时点法定。第1XXX8号《估价报告》虽然超过有效期，但估价时点、评估对象是法定的，而且征收实施单位在2020年5月分别委托广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司、佛山市正通房地产土地与资产评估有限公司，以上诉人收到补偿决定书之日2019年9月5日作为估价时点，分别评估上诉人的车库，评估结果均低于法定估价时点2017年10月26日的评估结果，说明以第1XXX8号《估价报告》作为补偿依据，既符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条，也对上诉人更有保障。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政补偿纠纷，根据双方二审诉辩意见，二审争议焦点是，第1XXX8号《估价报告》能否作为货币补偿的依据，被上诉人有无保障上诉人的补偿方式选择权。第一，关于第1XXX8号《估价报告》能否作为货币补偿依据问题。涉案评估机构选定程序合法，评估机构具备评估资质，估价依据的适用和估价方法的选择合法，可以作为补偿决定的依据。其中，评估机构选定环节，本案中，发布协商选定评估机构通知和征收决定是在同一天（2017年10月26日），并非先通知拟被征收人协商选定评估机构，尔后再发布征收决定，与最高法院2014年发布的征收拆迁十大案例之五文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案案情不同，故上诉人主张应参照该案撤销补偿决定，本院不予采纳。《国有土地上房屋征收评估办法》对被征收人协商选定评估机构的期限并无最低要求，《广东省住房和城乡建设厅关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》（粤建房〔2013〕26号）第三条规定：“……房地产价格评估机构由被征收人在政府作出房屋征收决定并公告后30个工作日内协商选定；在规定时间内不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定……”可见，该文件也未规定30个工作日是协商选定期限的下限，而是指30个工作日之内即应完成协商选定程序。本案中，房屋征收部门根据本次征收范围大小等实际情况，指定协商选定期限是2017年10月26日至31日，并不违法，上诉人主张30个工作日是协商选定期限的下限，被上诉人将30个工作日压缩成3个工作日，程序严重违法，理由不成立，本院不予采纳。由于期满被征收人未能协商选定评估机构，房屋征收部门在被征收人代表、媒体记者等见证下，公开摇号抽选出涉案评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定。上诉人从所有被征房屋都能入户查勘，且入户查勘只能在上班时间内进行，推断被上诉人提前内定涉案评估机构，其前提缺乏证据支持，本院不予采信。评估作业环节，估价人员入户实地查勘，有第1XXX8号《估价报告》所附涉案车库内外部查勘照片为证，上诉人主张估价人员未入户实地查勘，本院不予采信。基于涉案车库的实际情况，上述《估价报告》对车库采用比较法，对车库内部装修采用成本法，并不违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条。根据《中华人民共和国资产评估法》第二十六条第一款，估价方法并非一定需选择两种以上。上诉人主张《估价报告》选用的估价方法不足两种，违反上述资产评估法规定，本院不予采纳。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条，公示分户初步估价结果，主要目的是便于及时发现和修正估价错误。本案中，虽未公示分户初步估价结果，但已送达分户《估价报告》，上诉人签收分户《估价报告》后，仍可依法向原评估机构申请复核，如有错误，原评估机构应重新出具评估报告，故未公示分户初步估价结果，并不影响在补偿决定作出之前，修正可能存在的估价错误。但上诉人2017年12月14日收到分户《估价报告》后至2019年8月21日涉案补偿决定作出之前，并未申请复核，说明未公示分户初步估价结果也未对上诉人造成实质影响。第二，关于被上诉人有无保障上诉人的补偿方式选择权问题。被上诉人在《佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）房屋征收补偿方案》（修订版）、《佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站、东乐路站）非住宅类房屋产权调换补偿方式实施细则》提供了货币补偿和产权调换补偿两种方式供上诉人选择，其中后者第四条具体列出用于调换的房源名称、预计交楼时间，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条。但因上诉人2018年12月23日收到《关于佛山市城市轨道交通三号线项目（新松站）非住宅类房屋被征收人选择征收补偿方式的通知》后，没有在指定的5个工作日内选定补偿方式，根据该通知，视为选择货币补偿，故《房屋征收补偿决定》（顺府发〔2019〕62号）未保留产权调换方式，并无不妥。上诉人主张产权调换房屋信息不具体，被上诉人变相剥夺其选择权，与事实不符，本院不予采信。综上，原审判决正确，依法应予以维持。何少兰上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何少兰负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年八月二十五日书记员  林希翱