贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终757号上诉人（原审被告）大方县人民政府，住所地大方县奢香大道中段。法定代表人陈萍，县长。委托代理人赵兴金。被上诉人（原审原告）贵州黔龙腾房地产有限公司,住所地:贵州省贵阳市云岩区延安中路8号景天城24层2号。法定代表人易刃，该公司执行董事。委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。贵州黔龙腾房地产有限公司（以下简称黔龙腾公司）诉大方县人民政府行政复议纠纷一案，大方县人民政府不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告黔龙腾公司诉称：原告不服大方县自然资源局于2019年8月5日作出的《大方县自然资源局关于解除2010ＤＦＱＪ02号地块的通知》，按该通知的要求于2019年9月18日向被告申请行政复议。被告于2019年9月25日作出《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》。原告认为，大方县自然资源局作出的解除通知行为系具体行政行为，应属于行政复议的范围,被告作出的不予受理决定没有事实和法律依据。据此，特提起本案诉讼。请求：1.依法撤销被告作出的《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，并判令被告按照法定程序依法受理原告的复议申请；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院查明，2011年2月14日，原大方县国土资源局（现为大方县自然资源局）与原告黔龙腾公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为522422-2011-ＣＲ-0001）。主要内容为大方县国土资源局作为出让人，将该合同项下宗地编号为2010ＤＦＱＪ02的国有建设用地使用权出让给原告使用，使用权出让价款为1020万元，使用年限为70年，原告在合同签订之日起6日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。其中，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2019年8月5日，大方县自然资源局以原告只缴纳了520万元（含定金200万元）土地出让款，其余500万元土地出让款经多次催缴仍未支付，原告未严格按照的合同约定缴纳国有建设土地使用权出让款为由，作出《大方县自然资源局关于解除2010ＤＦＱＪ02号地块的通知》（方自然资通［2019］28号）（以下简称《解除通知》），通知解除原原大方县国土资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》。原告不服该《解除通知》，于2019年9月23日向被告申请行政复议。被告以大方县自然资源局作出的《解除通知》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围为由，于2019年9月25日作出方府行复不字［2019］4号《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，并于2019年9月27日送达原告。原告不服该不予受理决定，提起行政诉讼。一审法院经审理认为，国有土地使用权的出让是土地所有者处置土地的一种方式，是行政机关通过行政权来实现的。在法律表现形式上，是政府机关对国有土地使用权人使用国有土地手续的批准，土地管理部门与土地使用者的关系是管理与被管理的关系，出让人行政机关处于管理者的地位。据此，国有土地出让合同虽是基于平等、自愿、等价有偿的原则签订，但土地出让方的行政机关与使用土地的受让方对合同的成立处于管理与被管理的地位，土地管理部门与土地使用者签订的国有土地出让合同本质上属于行政合同，系行政法律关系的一种，由此产生的纠纷属于行政纠纷，应当通过行政复议程序或者行政诉讼解决。本案中，大方县自然资源局作出的《解除通知》解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》的行为，实际上是对原告收回案涉国有土地使用权的处罚，由此产生的争议，属于被告受理行政复议案件的范围。被告于2019年9月25日作出的方府行复不字[2019]4号《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，属于适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告大方县人民政府于2019年9月25日作出的方府行复不字[2019]4号《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》；二、由被告大方县人民政府按照法定程序依法受理原告贵州黔龙腾房地产有限公司的复议申请。上诉人大方县人民政府不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审行政判决，并改判驳回被上诉人的起诉。主要理由：1.原审法院称本案所涉《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同与上诉人作出行政复议决定时生效的最高人民法院制定的司法解释是相冲突的。上诉人是于2019年9月25日作出《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，在此期间，最高人民法院制定的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》并未失效，该解释将《国有建设用地使用权出让合同》归属于民事合同，应根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定的程序进行审判，一审法院将其认定为行政合同，显然与生效的司法解释相冲突。2.现行《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例并未将国有建设用地出让合同纠纷纳入行政复议的范围。3.大方县自然资源局作出的《解除通知》系合同解除条件成就时的约定解除行为，并不属于行政行为。大方县自然资源局与被上诉人在签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条中约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”因被上诉人未严格履行合同约定缴纳国有建设用地使用权出让价款，致使解除合同约定条件成就，大方县自然资源局才作出单方解除通知，其解除行为符合双方约定。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，当事人一方对解除合同有异议，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。故大方县自然资源局作出的《解除通知》系合同双方的约定解除行为，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围。黔龙腾公司答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。2.被答辩人的上诉请求所依据的事实和理由没有充分的依据。本案争议的是大方县自然资源局作出的《解除通知》行为的性质，并不涉及合同争议的问题。且《解除通知》上也明确告知答辩人不服《解除通知》的，可以提起行政复议或行政诉讼。故大方县政府即应该受理答辩人的复议申请并依照职权和法律法规的规定作出复议决定。3.新修订的《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项在列举两类行政协议的同时，附加了“等协议”的规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（六）项其他行政协议就包含国有土地出让协议，且该规定第四条明确规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关作为被告而提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”故答辩人的复议申请也属于行政复议受理范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议。从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受案范围。虽然《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项对行政复议的受案范围作出了兜底规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”且本案审理中，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》亦已施行。本案中，大方县自然资源局2019年8月5日作出《解除通知》的行为属于行政机关单方解除行政协议的行为，且会严重影响被上诉人的利益。同时该《解除通知》也告知可以提起行政复议，被上诉人就大方县自然资源局作出的《解除通知》申请行政复议是其选择的救济程序，大方县政府应依法受理并作出决定。上诉人以行政协议不属于行政复议的范围而作出不予受理决定有失公允。故一审判决上诉人受理被上诉人提出的行政复议正确，应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人大方县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  石佳宏审判员  崔凤芹审判员  伍席芳二〇二〇年八月三十一日法官助理王国飞书记员李净