浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初58号 原告沈凯，男，1982年8月4日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人周关琪，浙江王建军律师事务所律师。 被告杭州钱塘新区管理委员会，住所地杭州市萧山区大江东江东一路7899号。 法定代表人何美华，该管委会主任。 委托代理人丁兴，浙江天册律师事务所律师。 委托代理人韩晴霄。 第三人沈维良，男，1954年7月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人沈尚奇，男，1977年12月20日出生，汉族，住杭州市萧山区，系第三人沈维良之子。 原告沈凯不服杭州大江东产业集聚区规划国土建设局与沈维良签订的补偿协议一案，于2019年11月1日向杭州市萧山区人民法院提起诉讼，经原告变更被告为杭州钱塘新区管理委员会，杭州市萧山区人民法院于2019年12月24日将案件移送本院，本院于2020年2月28日收到案件后，于2020年3月2日受理，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈维良与被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，本院于2020年5月20日公开开庭审理了本案，原告沈凯及其委托代理人周关琪，被告杭州钱塘新区管理委员会的委托代理人丁兴、韩晴霄，第三人沈维良的委托代理人沈尚奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月15日，杭州大江东产业集聚区规划国土建设局与沈维良签订江东三路戴村镇飞地经营户拆迁补偿协议，对江东三路戴村镇青山村段经营户沈维良的拆迁补偿事宜进行了约定，其中第1点“评估总额”中（3）明确“重大苗木搬迁费：153540元（重大苗木511800元×30%）”。 原告沈凯起诉称，沈维良早年承包了一块青山村的围垦地。2009年，原告承租了其中的一小块，种植了十八棵名贵苗木。2017年初，杭州大江东产业集聚区管理委员会规划建设江东三路，原告的上述苗木属征迁范围，因此，原告作为十八棵苗木的所有权人理应是被征迁人，杭州大江东产业集聚区管理委员会应当与原告签订搬迁补偿协议。杭州大江东产业集聚区管理委员会知道十八棵苗木是原告所有后，与原告就苗木的价格问题交涉近两年。原告要求就该苗木与签订搬迁补偿协议，并要求重新评估价格。杭州大江东产业集聚区管理委员会事实上也重新作了评估，但又认为价格过高，遂与沈维良签订了补偿协议，将原告的苗木纳入沈维良户下。第三人沈维良也附和杭州大江东产业集聚区管理委员会。此后又于2018年11月14日将原告的苗木强制搬迁。原告认为，被告将原告的苗木作为普通苗木，与沈维良签订拆迁补偿协议，侵犯了原告的合法权益。为此，请求判决确认杭州大江东产业集聚区管理委员会与沈维良签订的江东三路戴村镇飞地经营户拆迁补偿协议中“1、（3）重大苗木搬迁费：153540元（重大苗木511800元×30%）”的内容无效。 原告向本院提交的证据有： 1、杭州大江东产业集聚区规划国土建设局于2018年11月15日与沈维良签订的《江东三路戴村镇飞地经营户拆迁补偿协议》，拟证明杭州大江东产业集聚区管理委员会将原告的苗木计入沈维良名下的事实； 2、苗木评估明细表，拟证明被告违法评估，显失公平且弄虚作假； 3、沈维良和沈凯2016年12月5日签订的《租赁合同》，拟证明原告从第三人处租赁土地使用的事实； 4、电话录音，拟证明第三人、被告强制搬离原告苗木的事实； 5、照片四张，拟证明苗木损害的事实； 6、录音资料一份，拟证明被告认可原告是苗木所有人并同意重新评估； 7、杭州信丰资产评估事务所杭信丰评报字[2018]第035号《沈凯位于大江东产业集聚区江东三路（萧山区戴村镇青山村围垦垦种地）苗木评估项目评估报告》，拟证明原告苗木价值396万元的事实。 被告杭州钱塘新区管理委员会答辩称，一、原告系江东三路项目戴村镇青山村插花地二级承包户（土地承包人为沈维良），涉及承包面积为30.92亩。2016年19月，根据原大江东产业集聚区管理委员会“百日攻坚”工作统一安排，原大江东产业集聚区规划国土建设局从原大江东拆迁评估年度中标三家单位中选定了杭州正恒房地产评估有限公司对江东三路涉及戴村插花地进行了评估，其中农户沈维良的房屋设施评估价格为527555元，该区域内的重大苗木评估价格为380500元。后谈判中因二级承包户沈凯对苗木补偿价不满，达不成一致意见，同年，原大江东产业集聚区规划国土建设局对苗木进行了重新核实评估，评估价值为511800元。经多次协商，沈凯对苗木补偿价仍不满意，为确保评估价格真实可靠，2017年12月，原大江东产业集聚区管理委员会落实原大江东产业集聚区规划国土建设局会同义蓬街道办事处邀请了萧山农业局的专家对该苗木树种进行了估值鉴赏，最终专家建议该名贵苗木价格（511800元）符合当时市场交易行情。2018年8月，原大江东产业集聚区规划国土建设局征迁办再次请杭州正恒房地产评估有限公司对地块重大苗木进行了评估核实，最终评估公司认为价格511800元符合市场行情价格。2018年11月15日，原大江东产业集聚区规划国土建设局与沈维良签订案涉协议。二、案涉土地直接承包户为沈维良，原告系二级承包户，不具备签订协议的资格。因此，原告也不具备起诉案涉协议的原告资格。请求驳回原告的起诉。 被告杭州钱塘新区管理委员会向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、杭州大江东产业集聚区规划国土建设局于2018年11月15日与沈维良签订的《江东三路戴村镇飞地经营户拆迁补偿协议》，拟证明杭州大江东产业集聚区管理委员会与沈维良签订案涉协议的事实； 2、杭州大江东产业集聚区规划国土建设局于2018年11月30日与沈维良签订的《土地交地确认书》，拟证明案涉土地已交付的事实； 3、杭州大江东产业集聚区规划国土建设局与杭州正恒房地产评估有限公司签订的《委托评估协议书》、杭州大江东产业集聚区规划国土建设局于2015年6月10日与杭州正恒房地产评估有限公司签订的《委托评估协议书》、杭州大江东产业集聚区规划国土建设局与杭州正恒房地产评估有限公司签订的《委托评估协议书补充协议》、苗木评估明细表，拟证明案涉苗木合法评估的事实； 4、青山村经济联合社与沈维良分别于2012年2月和2018年5月16日签订的两份《围垦土地承包合同》及沈维良的身份证，拟证明沈维良自2010年12月1日起一直从土地所有权人青山村处承包围垦垦区的石牛片农用耕地65.5亩的事实； 5、浙江省人民政府浙政函[2019]39号《关于同意设立杭州钱塘新区的批复》，拟证明浙江省人民政府于2019年4月2日同意设立杭州钱塘新区，范围包括杭州大江东产业集聚区的事实； 6、中共杭州市委办公厅厅发[2019]60号《关于印发〈中共杭州钱塘新区工作委员会、杭州钱塘新区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，拟证明杭州钱塘新区管理委员会负责钱塘新区用地管理等工作的事实。 第三人沈维良述称，沈凯与沈维良就沈凯案涉苗木的民事争议，已由杭州市萧山区人民法院、杭州市中级人民法院分别作出（2019）浙0109民初3665号、（2019）浙01民终4831号民事判决，对于沈维良有关同意将其领取的苗木补偿款中的相应部分支付给沈凯的意见，两审法院均给予了认可。此节情况可以反映人民法院对于案涉协议关于苗木的补偿是认可的，且上述生效民事案件经浙江省高级人民法院申诉复查，浙江省高级人民法院认为该案件处理正确。 第三人沈维良未提交证据。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据5、6，与本案不具有关联性，原告对被告的其余证据未明确提出异议。第三人表示对被告的证据无异议。 对原告的证据，被告和第三人认为，证据4-6，不能证明原告欲证明的内容；证据7，合法性、关联性及证明对象均有异议。 本院对本案证据认证如下：原告的证据2，不能证明原告欲证明的内容，但可以证明包括原告所有的十八棵苗木在内的苗木经浙江浩华资产评估有限公司评估的事实，予以采信；原告证据4-7，与本案不具有关联性，不予采信。本案其余证据，具备证据三性，可以证明相应待证事实，予以采信。 经审理查明，2012年2月，杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社经村民会议同意，与沈维良签订围垦土地承包合同，将位于围垦垦区的石牛山片农用耕地65.5亩承包给沈维良使用，承包经营期限自2010年12月1日至2016年11月30日，并约定土地承包金等权利义务事项。2018年5月16日，杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社经村民会议同意，又与沈维良签订围垦土地承包合同，将位于围垦垦区的石牛山片农用耕地34.58亩承包给沈维良使用，承包经营期限自2016年12月1日至2021年11月30日，并约定土地承包金等权利义务事项。 2016年12月5日，沈维良与沈凯签订租赁合同，约定沈维良将其从杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社承包的位于戴村镇青山村石牛山的围垦土地中的约5亩土地租赁给沈凯使用。租赁时间为2016年12月2日至2021年11月30日。沈凯在上述租赁的土地上种植了三株红豆杉和十五株迎客松。 2018年11月15日，因钱江隧道南接线江东三路工程建设需要，杭州大江东产业集聚区管理委员会的内设机构杭州大江东产业集聚区规划国土建设局与沈维良签订江东三路戴村镇飞地经营户拆迁补偿协议，对江东三路戴村镇青山村段经营户沈维良的拆迁补偿事宜进行了约定，协议第1点“评估总额”中（3）明确“重大苗木搬迁费：153540元（重大苗木511800元×30%）”。上述苗木包括前述沈凯在沈维良承包地上种植的十八株苗木。 2019年4月2日，经浙江省人民政府批准，设立杭州钱塘新区，杭州钱塘新区的范围包括杭州大江东产业集聚区和杭州经济技术开发区。2019年4月16日，杭州市人民政府办公厅又发布《中共杭州钱塘新区工作委员会、杭州钱塘新区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定钱塘新区管理委员会的职责包括钱塘新区的用地管理工作。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”该法第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。……”该法第十四条第一款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，……发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”该法第十五条规定“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。……”“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。” 据此，在国家征收土地过程中，有权与土地征收方签订补偿协议并从人民政府及其土地行政主管部门处取得补偿的，应当是持有土地所有权证、土地使用权证或者虽未取得土地权属证书但已依法取得土地所有权、土地使用权的主体。本案中，根据我国土地属于国家所有或农民集体所有的制度，原告依法不可能成为案涉苗木所在土地的土地所有权人，其也未取得案涉苗木所在土地的土地使用权证，而根据前述法律规定，依法取得集体所有土地使用权的主体，应当与作为发包方的村集体经济组织或村民委员会等签订承包合同，在原告未与案涉苗木所在土地的村集体经济组织或村民委员会等签订承包合同的情况下，其亦非有权与土地征收方签订补偿协议并从人民政府及其土地行政主管部门处取得补偿的土地使用权人。 综合上述意见，原告依法不可能成为案涉补偿协议的签订主体，也即案涉补偿协议与原告不具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案原告沈凯因与被诉行政行为无利害关系，故不符合行政诉讼法第四十九条规定，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告沈凯的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年八月二十七日 书 记 员 邵旭妍 附： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。