天津市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津02行终179号上诉人（原审原告）龙蒙，男，1988年3月22日出生，汉族，住天津市南开区。被上诉人（原审被告）天津市和平区人力资源和社会保障局，住所地天津市和平区南马路11号创新大厦。法定代表人何长宽，局长。委托代理人刘巍。委托代理人罗洁，天津共融律师事务所律师。原审第三人天津市人力资源和社会保障局，住所地天津市和平区建设路18号。法定代表人杨光，局长。委托代理人赵仕龙。委托代理人赖如星，天津德熙律师事务所律师。上诉人龙蒙与被上诉人天津市和平区人力资源和社会保障局（以下简称和平区人社局）、原审第三人天津市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）要求确认行政行为违法并附带审查规范性文件一案，不服天津市和平区人民法院（2019）津0101行初440号行政判决，向天津市第一中级人民法院提起上诉，天津市高级人民法院于2020年6月10日指定本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，龙蒙于2016年5月参加失业保险，至2019年4月已连续缴纳36个月。2018年11月4日，龙蒙参加了全国经济专业技术资格考试并获得了通过；2019年4月9日，龙蒙收到了中华人民共和国人力资源和社会保障部颁发的《经济专业技术人员职业资格证书》，级别为中级，证书上注明“批准日期：2018年11月04日”。龙蒙于2019年9月3日通过“人易宝”网络平台向和平区人社局申请“职称提升补贴”。2019年9月9日，和平区人社局工作人员电话告知龙蒙，认为龙蒙取得职称证书时不符合失业保险缴满三年（36个月）的条件，故对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过。同日，龙蒙收到“人易宝”网络平台发来的短信，内容为：“您的补贴申请预审未通过，可查询原因后再次提交申请”。龙蒙不服，提起行政诉讼，请求：1、请求撤销和平区人社局2019年9月9日对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过的行政行为；2、请求一并对市人社局2019年5月31日发布的津人社局发〔2019〕13号《市人社局市财政局关于进一步做好失业保险援企稳岗工作的通知》附件1《失业保险援企稳岗政策经办规程》一、严格审核管理（四）统一审核计算标准“2、关于取得证书时间。”（简称“13号文附件1”）的合法性进行审查；3、诉讼费用由和平区人社局承担。另查，2019年11月19日，和平区人社局已将1500元职称技能提升补贴发放给龙蒙，据此龙蒙当庭将第一项诉讼请求变更为“确认和平区人社局2019年9月9日对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过的行政行为违法”并撤回第二项请求和平区人社局给付1500元职称技能提升补贴的诉讼请求。原审法院认为，结合当事人的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、13号文附件1的规定是否合法，二、和平人区社局不予发放的行为是否符合规定。关于13号文附件1的规定是否合法。根据《人力资源社会保障部财政部国家发展改革委工业和信息化部关于失业保险支持企业稳定就业岗位的通知》（人社部发[2019]23号）（简称“人社部23号文”）和《天津市人民政府关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的实施办法》（津政发[2018]32号）的规定，市人社局具有作出13号文件的主体职权，对此龙蒙也不持异议。龙蒙认为，13号文附件1的规定超越了市人社局的法定权限，市人社局无权对上级部门颁发证书的“取证时间”作出认定，更无权把“批准时间”视为“取证时间”。原审法院认为，根据人社部23号文的规定，参保职工当年取得职业资格证书或职业技能等级证书，并且证书信息可在人力资源社会保障部职业技能鉴定中心、人事考试中心等全国联网查询系统上查询到的，可在取证之日起12个月内到本人失业保险参保地经办机构申领技术技能提升补贴，补贴标准和审核发放办法由各地按现行技能提升补贴政策根据本地实际制定。需要指出的是，龙蒙所申请的“职称提升补贴”并未包含在该份文件及《天津市人民政府关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的实施办法》（津政发[2018]32号）之中，而是市人社局为建立稳定就业岗位长效机制，提高参保职工职业技能和就业能力，充分发挥失业保险稳就业、促就业作用，结合天津市就业实际，在国家关于技能提升补贴政策的基础上，出台了学历提升补贴和职称提升补贴，属于天津市特有政策。人社部23号文中明确提到技能提升补贴“补贴标准和审核发放办法由各地按现行技能提升补贴政策根据本地实际制定”，也明确了参保职工申领时间为取证之日起12个月内，但并未对取证时间进行界定。对于职称提升补贴，应参照技能提升补贴的政策要求进行，13号文附件1的规定是在人社部23号文规定指导下根据本地实际制定的审核发放办法进行的进一步细化和明确，并未超越法定职权。龙蒙还认为，13号文附件1的规定大幅度限定了龙蒙的合法权益，在津人社局发〔2018〕22号《市人力社保局市财政局关于进一步加强失业保险援企稳岗工作的通知》（简称“22号文”）仍有效的情况下，13号文附件1增设了取证时间的限定性条件，属于制定目的不正当，同时违背了行政法上的诚实信用原则、信赖保护原则。原审法院认为，13号文的制定目的是为了进一步做好天津市失业保险援企稳岗工作，支持企业稳定岗位，鼓励职工提升自身技能，因此，对于补贴对象和补贴条件，13号文做出限制规定具有一定的合理性。同时，依照13号文规定，企业在职参保职工当年取得相关证书申领技能提升补贴的，条件将由“取证时累计缴纳失业保险费36个月及以上”放宽至“申请补贴时累计缴纳失业保险费12个月及以上”，向符合条件的申领职工发放补贴作为一种授益性行政行为，13号文并未限缩参保职工的合法权益，实际上降低了申领门槛，增加了参保职工的合法权益。因此，13号文附件1的规定没有超越市人社局的法定职权，与相关法律、法规、规章等上位法的规定并不冲突，并未违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益，龙蒙关于13号文附件1《失业保险援企稳岗政策经办规程》中“关于取得证书时间”的规定违法的请求没有事实和法律依据，不予支持。关于和平区人社局不予发放的行为是否符合规定。原审法院认为，根据庭审调查，和平区人社局认为龙蒙失业保险缴费年限不足36个月，因而不符合22号文及13号文的规定，故不予发放龙蒙的职称技能补贴。但是，经核实，为了更好地做好天津市失业保险援企稳岗工作，也为了让更多人享受到失业保险援企稳岗红利，2019年6月6日，市人社局召开政策培训会议。全市16个区及开发区、保税区、高新区分管负责同志及科室负责人参会，会议明确在放宽技能提升补贴政策的基础上，参照技能提升补贴政策，再次放宽学历提升补贴和职称提升补贴申报条件，即申报条件中的“失业保险费累计缴费期限”按“申请时”满足条件即可，和平区人社局亦派人参会。市人社局作为13号文的制定机关，有权对文件进行解释及调整，在文件制定之后，通过会议传达的方式重新明确了审核条件，实际上是对文件相应的工作思路和具体操作程序提出指导性意见，是对13号文进行了新的补充和说明。和平区人社局未按照会议传达的要求执行，限缩了龙蒙的权益，应予撤销，鉴于和平区人社局已于2019年11月19日将1500元职称提升补贴发放给龙蒙，龙蒙仍要求确认和平区人社局2019年9月9日对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过的行政行为违法，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，判决如下：确认和平区人社局2019年9月9日对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过的行政行为违法；驳回龙蒙的其他诉讼请求。本案诉讼受理费50元，由和平区人社局负担。原审法院判决后，龙蒙不服，向本院提起上诉，撤销原审判决中第二项“驳回龙蒙的其他诉讼请求”；附带审查确认13号文附件1“2．关于取得证书时间”的条款不合法；2、上诉费由和平区人社局承担。主要理由：原审法院对规范性文件附带审查的请求避重就行，没有对该问题进行有说服力的论证，将职工的证书取得时间等同于行政机关的批准时间（即证书上的标注时间），应确认为违法；原审法院违反了《最高人民法院行政诉讼法司法解理与适用》中“人民法院在对规范性文件进行审查时，如果发现规范性文件明显不当的，也不能认定其为行政行为的依据”的规定;将职工的证书取得时间等同于行政机关的批准时间（即证书上的标注时间），实质上对龙蒙的权利义务进行了重新设定，不符合行政法上的比例原则。被上诉人和平区人社局辩称，不同意龙蒙的上诉请求，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人市人社局述称，不同意龙蒙的上诉请求，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人均坚持其在原审中提交的证据以及质证意见。经审查，原审法院对各方在原审中提交的证据认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审一致，对原审法院查明的事实本院予以确认。本院认为，龙蒙就本案提出两项诉讼请求，一是确认和平区人社局2019年9月9日对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过的行政行为违法；二是请求一并对市人社局2019年5月31日发布的津人社局发〔2019〕13号《市人社局市财政局关于进一步做好失业保险援企稳岗工作的通知》附件1《失业保险援企稳岗政策经办规程》一、严格审核管理（四）统一审核计算标准“2、关于取得证书时间。”的合法性进行审查。原审判决确认了和平区人社局2019年9月9日对龙蒙提出的职称提升补贴申请不予通过的行政行为违法，龙蒙对此并未提出上诉，其仅针对原审判决的第二项提出上诉，认为其提出的附带审查的规范性文件的制定与上位法相冲突、不具有合法性。对于龙蒙提出的附带规范性文件合法性的审查，原审法院对此作了详细的论述，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，从而驳回了龙蒙的该项诉讼请求，本院予以认同，不再赘述。综上，原审判决正确，本院依法应予维持。龙蒙的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙蒙负担。本判决为终审判决。审判长  乜红审判员  张杰审判员  石春二〇二〇年八月二十六日书记员  郑楠