山东省滨州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁16行终110号上诉人（原审原告）李海军，男，1971年1月17日出生，汉族，滨州经济技术开发区号。上诉人（原审被告）滨州市滨城区杜店街道办事处，住所地：滨州市滨城区黄河二路399号。法定代表人王忠新，主任。参加诉讼行政机关负责人卢惠利，副主任。委托代理人寇相毅，山东黄河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滨州经济技术开发区管理委员会，住所地：滨州市渤海十八路677号中海大厦。法定代表人佘洪烈，主任。参加诉讼行政机关负责人胡其勇，副主任。委托代理人王建军，山东纵横家律师事务所律师。上诉人李海军因与上诉人滨州市滨城区杜店街道办事处（以下简称杜店街道办）及被上诉人滨州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政赔偿一案，不服山东省博兴县人民法院（2019）鲁1625行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。上诉人李海军，上诉人杜店街道办的出庭负责人卢惠利及委托代理人寇相毅，被上诉人开发区管委会的出庭负责人胡其勇及委托代理人王建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告李海军与滨州经济技术开发区杜店街道办事处李肖海村村民委员会签订农村土地承包合同，承包集体耕地2.99亩，承包期30年，自1999年10月1日至2029年9月30日。2015年5月22日原告取得上述土地的《农村土地承包经营权证》。2013年原告在该承包土地上建设一养鸡棚。2017年9月该区域被划为畜禽禁养区。此后，原告在该处养殖蘑菇。2018年12月，滨州市国土资源局经济技术开发区分局根据国土卫星遥感监测图像，发现李肖海小区以北土地内有“图斑”（“图斑”对应区域内有违法建筑）后转告杜店办事处进行处理。杜店街道办调查后发现，在卫星遥感监测图像显示的区域（李肖海小区北面土地）内有十余处搭建的简易房，系李肖海部分村民原来用于养殖畜禽使用，后因被划为畜禽禁养区，养殖户在处理了养殖的畜禽后，对养殖简易房等设施没有拆除。2018年12月27日，杜店街道办出具《违法乱搭乱建限期整改通知书》，认为原告李海军未经批准在鲲鹏小区规划范围内违法搭建建筑物及其他设施，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》等法律法规，责令原告于2019年1月2日前自行拆除，逾期未拆除的，依法组织强制拆除。因原告拒绝签收该通知书，被告杜店街道办将通知书张贴于原告的涉案养殖设施上。因原告未自行拆除，2019年1月20日被告杜店街道办组织实施了强制拆除。原告不服以杜店街道办为被申请人向滨州市人民政府申请行政复议，要求确认杜店街道办的强拆行为违法。2019年4月19日，滨州市人民政府作出滨政复决字〔2019〕19号行政复议决定，认为法律规范未赋予街道办事处对违法建筑具有强制拆除的职权，杜店街道办对李海军的养殖用房予以拆除，属超越职权，因此确认杜店街道办对李海军养殖用房实施拆除的行为违法。2019年5月23日，原告向被告杜店街道办提出国家赔偿申请，杜店街道办于2019年7月17日作出《不予行政赔偿决定书》，认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，对非法利益不予赔偿，原告的设施处于禁养区，且属违法占地，不属于原告的合法权益，同时，因杜店街道办作为派出机关不具有独立的职权，因此，杜店办事处不具有承担赔偿的义务，对原告的国家赔偿请求不予赔偿。一审另查明，原告提供赔偿明细表一份，要求赔偿看护房、蘑菇房和仓库25.3万元，蘑菇种植棚22.5万元，种植蘑菇床、加温取暖器、降温设施、照明设施、排水系统14.78万元，30米深井、水池、沼气池、三轮柴油车11万元，青苗赔偿（蘑菇）8万元，停业停车损失、桌子、板凳、餐具损失7万元。2019年11月13日，法院工作人员至涉案区域查看现场时，该区域已被整平。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、第三十九条等相关规定，原告建养殖设施养鸡，应当根据乡镇土地利用总体规划，按农业用地管理，办理许可、备案手续，但原告未提交证据证明其办理上述有关手续，即原告不能证明涉案养殖棚属于合法建设，且该区域也已经被划为畜禽禁养区。因此，原告的养殖棚虽被强制拆除，但其无证据证实其合法权益受到损害。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，依法应不予赔偿。故原告要求按照《关于滨州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]355号）要求赔偿其建筑物损失，无法律依据，依法不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。被告杜店街道办对原告的养殖棚实施强制拆除，该行为已被滨州市人民政府确认违法。虽然原告所建养殖棚不符合法律规定，但基于其附属设施、物品等的合法性，对因强制拆除行为所造成的原告上述损失不予保护则侵害了原告应有的合法财产，故对由此给原告造成的损失应予赔偿。被告杜店街道办以原告系违法占地等理由作出《不予行政赔偿决定书》，对养殖棚附属设施、物品等损失亦不予赔偿，属适用法律错误，依法应予以撤销。关于被告杜店街道办的强制拆除行为造成原告养殖棚附属设施、物品等损失数额的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，因此，原告应就养殖用房附属设施及内部物品等损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任。本案中，通过原被告提供的照片等证据尚不能证实原告的养殖用房中有其所主张的物品。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”被告杜店街道办实施拆除行为前向原告作出《违法乱搭乱建限期整改通知书》，告知原告限期自行拆除涉案建筑物，逾期将强制拆除，并将该通知张贴于原告的涉案养鸡棚上，因此可以认定，被告杜店街道办在实施强制拆除行为之前已经对原告进行了事先告知，并留出合理的时间让其自行拆除。原告应当能够合理预见其未自行拆除涉案建筑物可能带来的强制拆除的后果，并应及时对涉案建筑物内的物品进行转移，以避免不必要的损失。被告杜店街道办在原告未自行拆除的情况下实施了强制行为，但其未提交现场录像、照片证实涉案建筑物被拆除前附属设施及内部物品已清空，对此，其应承担举证不能的法律后果，依法应承担相应的赔偿责任。针对原告所主张的养殖棚附属设施、物品等损失，根据生活生产必需及用途等情况，结合逻辑推理、生活经验、生活常识，法院酌情确定被告杜店街道办赔偿原告各项损失9800元。原告所列赔偿明细中主张停业停车损失并非直接损失，其要求赔偿于法无据，依法不予支持。原告未提交证据证实开发区管委会参与强制拆除其养殖棚等设施的行为，原告以杜店街道办系开发区管委会的派出机构为由要求其承担共同赔偿责任无事实和法律依据，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，判决：一、撤销被告滨州市滨城区杜店街道办事处作出的《不予行政赔偿决定书》；二、被告滨州市滨城区杜店街道办事处于本判决生效之日起十日内赔偿原告李海军损失9800元；三、驳回原告李海军对被告滨州经济技术开发区管理委员会的诉讼请求；四、驳回原告李海军的其他诉讼请求。案件受理费50元，退回原告李海军。李海军不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实不清。1.开发区管委会应当承担共同赔偿责任。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，法律并未赋予街道办事处对违法建筑予以强制拆除的职权。滨政复决字[2019]19号行政复议决定亦认定杜店街道办对上诉人的养殖用房予以强制拆除，属于超越职权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。故开发区管委会作为上一级政府，应与杜店街道办对上诉人承担共同赔偿责任。2.上诉人所有的涉案养殖棚属于合法建设。《中华人民共和国畜牧法》及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等相关规定，明确指出了畜牧养殖用地的用地性质：国家对畜禽养殖用地，实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，性质仍属于农用地，按照农用地管理，无需办理建设工程施工许可证。上诉人作为养殖户，在自己承包经营的土地上搭建涉农设施用于养殖的行为，属于从事农业生产经营活动的合法行为，依法享有从事畜牧业这一农业生产经营活动的权利。涉案财产在灭失之前，并未有法定机关认定系不合法财产，所以应受到法律保护。3.一审酌定的损失数额不足以赔偿上诉人的实际损失。因被上诉人强制拆除手段不当，造成上诉人涉案养殖棚原本通过合理、正确的拆除方式，能够拆卸下来的建筑材料灭失，被上诉人应对违法拆除造成的建筑材料及屋内附属物品损失，依照当地相关改造补偿安置方案予以赔偿。因涉案区域已被整平且被上诉人未提交现场录像、照片证实涉案建筑物被拆除前附属设施及内部物品已清空，对此其应承担举证不能的不利后果。上诉人杜店街道办上诉称，请求撤销一审判决，依法改判驳回李海军的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.一审判决认定被上诉人的养殖棚等设施是违法建设，进而判决不予赔偿是正确的。但认定强拆行为对养殖棚外的附属设施、物品造成了损失，并判决对此损失应由上诉人赔偿是错误的。在强制拆除被上诉人的违法养殖设施时，已经把养殖棚内的设施、物品搬出，上诉人提交的照片能看出当时设施物品等搬出后放于空地，不存在被上诉人的物品等受损失的情形。2.一审判决适用举证责任倒置属于适用法律错误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，李海军应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。但被上诉人李海军对其违法建筑内实际存有哪些的附属设施、物品及其价值等均没有提供证据予以证明。在没有证据证明是因上诉人的原因导致李海军无法举证的情况下，一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，适用举证责任倒置显属适用法律错误。3.一审判决由上诉人独立承担赔偿责任错误。滨政复决字[2019]19号行政复议决定认定上诉人违法的理由是街道办作为派出机构不具有实施强制拆除的法定职权，故上诉人作为派出机构应不能独立承担法律责任。被上诉人开发区管委会答辩称，上诉人李海军的赔偿请求没有依据，依法应予驳回。事实和理由：1.上诉人李海军要求被上诉人承担赔偿责任没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，杜店办事处系依法设立的派出机关，依法具有独立的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定，“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”根据上述法律规定，李海军主张被上诉人承担赔偿责任，系对法律的错误理解。2.涉案养殖设施没有按照规定办理相关手续，系违法建筑，依法应予拆除。根据《中华人民共和国行政行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，行政赔偿案件，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。在上诉人李海军不能证明其合法权益受到损失的前提下，其赔偿请求没有事实和法律依据。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案当事人的争议涉及两个方面的问题。一、关于本案赔偿主体的确定问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定，“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”根据上述法律规定，上诉人杜店街道办系法律授权行使行政职权的开发区管委会的派出机构，具有独立的诉讼主体资格，可以依法独立承担法律责任。杜店街道办作为涉案强制拆除行为的实施主体，其行为因超出法定授权范围被确认违法，李海军认为该行为给其合法权益造成损害，提起行政赔偿诉讼，应当以实施主体即杜店街道办为被告，相应的法律后果亦应当由杜店街道办承担。对行政机关实施强制拆除行为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十七条、四十四条作出了明确、具体的规定，即使被拆除建筑物被认定为违法建设，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。本案中，杜店街道办对涉案养殖设施实施强制拆除过程中，未履行上述法定程序，其强制拆除行为被确认为违法并无不当，相应的法律责任亦应由其承担。李海军主张由开发区管委会承担共同赔偿责任及杜店街道办主张其不能独立承担法律责任的上诉理由均没有事实和法律依据，依法不予支持。二、关于上诉人李海军主张的损失应否得到赔偿及赔偿范围、数额的认定问题。根据一审查明的事实，涉案养殖棚系上诉人李海军于2013年在其承包耕地上建设，用于畜牧养殖。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，“农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。”第三十九条第二款规定，“养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。”《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第三条第（二）项规定，“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地。”根据上述法律规定及涉案养殖棚建设时相关的规范性文件规定，涉案养殖棚的建设需要相关部门审核、办理用地备案、签订复垦保证书等程序，对此，上诉人李海军未能提交相应证据证明。2017年该区域被划为畜禽禁养区后，李海军亦未依法将涉案土地恢复为耕地。故对涉案养殖棚，李海军不能证实其属于合法建筑，一审法院认定不予赔偿并无不当。涉案养殖棚拆除后可用的建筑材料及棚内设施物品及属于李海军的合法财产，应返还李海军。对此，杜店街道办违法进行强制拆除，其对于李海军棚内设施物品是否造成损失，拆除后可用的建筑材料是否予以返还李海军，应提供依法妥善处置并保全的证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善的注意义务。同时，李海军亦应完成棚内设施物品损失的初步证明责任，提交证据证明存在损失，现其提供的财产损失赔偿清单仅列举了赔偿项目，而未提供相关的证据材料，系对自己的损失主张未能完成初步证明责任。且2019年11月13日，一审法院工作人员至涉案区域查看现场时，该区域已被整平，不具备鉴定条件。故一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，运用逻辑推理和生活经验，对李海军的损失进行酌定考量，处理并无不当。因本案系杜店街道办对李海军涉案养殖设施强制拆除而引发，并非是对集体土地上房屋进行的征收，李海军主张按照征收补偿标准对其损失进行赔偿缺乏事实和法律依据，其该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。另，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，行政赔偿案件不应收取案件受理费，收取的二审案件受理费应分别予以退还。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，退还上诉人李海军50元，退还上诉人滨州市滨城区杜店街道办事处50元。本判决为终审判决。审判长  孙长青审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年八月二十八日法官助理韩敏书记员李嘉正