黑龙江省讷河市人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0281行初35号原告：吉崇贵，男，1960年7月14日出生，汉族，农民，住黑龙江省伊春市伊春区。委托诉讼代理人：刘伟，讷河市通江街道法律服务所法律工作者。被告：讷河市二克浅镇人民政府，住所地：黑龙江省讷河市二克浅镇镇直，统一社会信用代码：11230281001713619Y。法定代表人：张国成，职务：镇长。委托诉讼代理人：王大兴，职务：副镇长。第三人：讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会，住所地：讷河市二克浅镇二克浅村，统一社会信用代码：54230281ME30229514。法定代表人：曹晶，职务：村委会主任。委托诉讼代理人：孟凡强，职务：会计。原告吉崇贵诉被告讷河市二克浅镇人民政府及第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会行政撤销及返还土地一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月10日对本案进行了公开审理。原告吉崇贵及其委托诉讼代理人刘伟，被告讷河市二克浅镇人民政府行政机关负责人王大兴，第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会委托诉讼代理人孟凡强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告吉崇贵全家将户籍从黑龙江省讷河市二克浅镇迁入伊春市伊春区，二克浅村村民委员会将吉崇贵家三口人土地收回，原告吉崇贵向被告讷河市二克浅镇人民政府反映该问题并要求处理，被告讷河市二克浅镇人民政府作出二政函【2020】21号《关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》,原告对此不服，向法院提起诉讼。原告吉崇贵向本院提出诉讼请求：一、依法撤销被告二克浅镇人民政府作出的二政函[2020]21号《关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》；二、判令第三人返还原告土地承包经营权15.69亩，并赔偿原告2020年的土地承包费损失7，060.50元(15.69亩×450.00元/亩)。事实与理由：原告系第三人二克浅村村民，1998年二轮土地承包期间，其以家庭承包方式在本村取得15.69亩土地承包经营权。原告在2008年落户于伊春市，第三人却在《中华人民共和国农村土地承包法》修订后实施一年多，即2020年3月份强行将前述原告土地收回，违背了《农村土地承包法》的核心内容，明显违反了修订后的《农村土地承包法》第27条之规定。为此原告向被告二克浅镇镇政府反映并要求处理，被告于2020年5月15日作出了处理意见书，对原告的诉求不予支持，主要理由就是:“原告是在2019年1月1日新修订《农村土地承包法》实施前举家迁出的，土地由村集体收回，以后迁出的，尊重其意愿。”但是修订后的《农村土地承包法》明确规定:“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。”而且并没有规定实施前事实发生的适用修订前的《农村土地承包法》。原告对该《处理意见书》不服，诉至法院要求撤销，同时要求第三人返还土地承包经营权补偿原告损失，请依法支持原告诉讼请求。被告讷河市二克浅镇人民政府辩称：一、作出收回原告承包地的责任主体是讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会，故本案被诉主体应是讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会。二、依据《讷河市农村集体土地清查清收指导意见》第二条(后附)、《清查清收常见问题及处理意见》第六条第七款(后附)、《二克浅镇二克浅村农村集体土地清査清收实施方案》第三条第十款(后附)“对于全家迁入设区的市并转为非农户的，在2019年1月1日新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》实施前举家迁出的，土地由村集体收回，以后迁出的尊重其意愿”之规定，吉崇贵家三口人是2009年7月9日将户籍迁出二克浅镇，2010年11月11日迁入伊春市伊春区前进街新发委1组的，符合收地政策，因此二克浅村村民委员会收回吉崇贵土地有理有据，不存在违规行为，不应赔偿原告吉崇贵经济损失。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会陈述意见：依据相关指导意见和法律规定，我方收回吉崇贵土地有理有据，不存在违规行为，也不应赔偿原告吉崇贵的经济损失。被告讷河市二克浅镇人民政府向法庭提供证据如下：证据一、1.二克浅镇二克浅村农村集体土地清查清收实施方案、讷河市农村集体土地清查清收指导意见。证明：收回原告土地的依据。2.法律依据：2003年3月开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第26条第3款规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。法律依据适用的是2019年1月1日前户口迁出落户在设区的市以上并取得城镇户口。原告吉崇贵质证：1、实施方案和清查清收指导意见均不具备法律效力，属于地方性的意见。而且违反了修正后的《中华人民共和国农村土地承包法》第27条的规定。被告出示的该组证据是无效的，不能作为强行收回原告土地经营权的依据。2、本案应当适用修订后的《中华人民共和国农村土地承包法》2019年1月1日开始实施的相关规定。规定了国家保护进城农户的土地承包经营权，在承包期内发包方不得收回承包地。对于被告的主张没有法律的规定。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会质证：真实性无异议，我方收回原告的土地也是依据这份方案和指导意见。证据二、二克浅村村民代表大会会议记录2张。证明：处理清查清收方案已经经过村民代表三分之二人员同意。原告吉崇贵质证：不能作为收回原告经营权的依据，也不能对抗法律的规定。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会质证：真实性无异议，我方认可。证据三、户口簿4张。证明：原告一家三口在2009年7月9日将户籍迁出二克浅镇，2010年11月11日迁入伊春市伊春区前进街新发委1组，已经取得城镇户口。原告吉崇贵质证：真实性无异议。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会质证：真实性无异议。原告吉崇贵向法庭出示如下证据：证据一、农村土地承包权证。证明：原告及妻子和儿子一家三口在1998年二轮土地承包期间合法取得土地承包经营权15.69亩，受宪法及相关法律保护30年不变。被告讷河市二克浅镇人民政府质证：真实性无异议。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会质证：真实性无异议。证据二、申请证人吉某和出庭作证。证实吉崇贵的土地被收回及承包价格。证人吉某和证实：我与原告是兄弟关系，我是原告的哥哥。2020年3月份承包户来找我付款，我们才知道村上把外迁人口的地收回了，承包人就没有往我弟弟卡里打钱。一共三口人的地，16亩左右。地少块数多，有2块水田地，一块承包给个人2亩多，500元一亩。还有一块是由合作社承包的，承包了6.03亩，550元一亩。还有7亩多地是旱田，也是承包出去了，承包价260-300元一亩。按照新土地法原告的土地不应该收回，法律应该以新法为准。原告吉崇贵质证：真实性无异议。被告讷河市二克浅镇人民政府质证：真实性无异议。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会质证：真实性无异议。第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会未向法庭提供证据。根据各方当事人质证、认证情况，本院对证据确认如下：对被告讷河市二克浅镇人民政府提供的证据一至证据三的真实性予以确认；对原告吉崇贵提供的证据一，被告及第三人无异议，本院对其真实性、关联性、合法性予以认可。对原告证据二证人证言，因被告及第三人对其所证实的内容真实性无异议，本院对该证实内容予以确认。经审理查明：原告吉崇贵一家三口人原为讷河市二克浅镇二克浅村村民，在1998年二轮土地承包期间以家庭承包方式在该村取得15.69亩土地承包经营权，承包期限为:1998年1月1日至2027年12月31日。原告在2009年7月9日从讷河市二克浅镇迁往伊春市，2010年11月11日户口迁入黑龙江省伊春市伊春区前进街新发委1组。本案第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会2019年11月25日召开村民代表会议，制定了《二克浅镇二克浅村农村集体土地清査清收实施方案》。2020年3月份第三人依据《讷河市农村集体土地清查清收指导意见》第二条“各乡（镇）对村集体管理发包的土地资源及家庭联产承包的土地都要进行清查清收，做好承包合同、会议记录、土地台帐的查阅及有异议土地面积的实测等工作。……”、《清查清收常见问题及处理意见》第六条第(七)项、2019年11月25日出台的《二克浅镇二克浅村农村集体土地清査清收实施方案》三中第10条“对于全家迁入设区的市并转为非农户的，在2019年1月1日新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》实施前举家迁出的，土地由村集体收回，以后迁出的尊重其意愿”之规定，将原告吉崇贵家的15.69亩土地承包经营权收回。原告吉崇贵认为，第三人该行为违反了2018年12月29日十三届全国人民代表大会常务委员会第二次修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，属于违法收回原告土地。为此原告向被告讷河市二克浅镇人民政府反映并要求处理，在被告讷河市二克浅镇人民政府不予处理的前提下，原告于2020年5月6日对二克浅镇人民政府向本院提起行政不作为诉讼，在诉讼期内即2020年5月15日二克浅镇人民政府作出二政函【2020】21号《关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》，而后原告撤回对二克浅镇人民政府的行政不作为起诉。现二克浅镇人民政府该意见书对原告吉崇贵要求保留二克浅村五屯承包田的诉求不予支持，原告不服诉至法院。原告向法院提出诉讼请求：一、依法撤销被告二克浅镇人民政府二政函[2020]21号《关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》；二、判令第三人返还原告土地承包经营权15.69亩土地，并赔偿原告2020年的土地承包费损失7，060.50元(15.69亩×450.00元/亩旱田和水田的平均承包价格)。本院认为：一、关于本案争议二克浅镇人民政府是否是本案被诉主体问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”规定，说明本案被告二克浅镇人民政府是法律授权对本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理的部门。又据该法第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府协调解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。”及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条对法院受理农村土地承包纠纷案件范围的规定，也说明对土地承包经营权的占有、利用、收益土地的权属存在争议的，属于土地使用权争议，应当由人民政府处理该纠纷，并且当事人不服可以直接向法院提起诉讼。特别是司法解释对此争议设定的行政处理程序可知，乡镇政府对集体经济组织或村民委员会侵犯农村集体经济组织成员土地承包经营权的行为具有监督管理职责，乡镇人民政府应当作出处理，在法定期限内不处理的，就会构成行政不作为。本案中，被告讷河市二克浅镇人民政府于2020年5月15日作出的《二政函[2020]21号：关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》，该意见书向原告告知了诉权，本质上是二克浅镇人民政府对第三人村委会处置土地承包经营权纠纷问题在依法享有监督管理行政职责的基础上作出的，该处理意见无论在行政程序上还是在实体处理结果上均对原告的权利义务产生实际影响。不论之前原告所诉的二克浅镇人民政府的行政不作为，还是此次针对被告作出的处理意见不服提起的诉讼，二克浅镇人民政府均应为被诉主体，且该案属法院受案范围；二、关于原告的诉讼请求应否予以支持问题。（一）依照2018年12月29日十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”之规定，一方面，吉崇贵一家在讷河市二克浅镇二克浅村5屯的15.69亩土地承包经营权期限从1998年1月1日至2027年12月31日，现在承包期内，发包方不得收回其承包地；另一方面，原告一家虽已将户籍迁入伊春市，但国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。根据法律规定其依然应享有在讷河市二克浅镇二克浅村5屯的土地承包经营权。（二）本案第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会于2019年11月25日召开村委会制定《二克浅镇二克浅村农村集体土地清查清收实施方案》，并依据该方案2020年3月将原告吉崇贵家15.69亩土地承包经营权收回；以及被告2020年5月15日作出《二政函[2020]21号：关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》。上述行为均发生在《中华人民共和国农村土地承包法》修正之后，即上述行为违反了2018年12月29日第二次修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定。（三）关于原告请求第三人返回土地及赔偿土地承包损失问题，能否在本案中调整问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，村民委员会是集体土地发包实施方，也是本案收回原告土地、将原告土地转包给他人的行为人，故第三人村委会为原告上述请求的义务主体。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决民事争议的，人民法院可以一并审理。”的规定，原告要求第三人村委会返还土地、赔偿土地承包费损失的请求，可在本案一并处理。综上，被告讷河市二克浅镇人民政府于2020年5月15日作出的《二政函[2020]21号：关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》因与修正后的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定相违背，故该处理意见书应予撤销；第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会应返还原告吉崇贵一家15.69亩土地的承包经营权；同时，原告请求按照讷河市二克浅镇二克浅村每亩土地旱田和水田平均承包价格450元请求第三人补偿其承包损失问题，因之前向被告和第三人主张过权利未果，本案中二克浅镇政府和二克浅村村民委员会对原告主张的旱田和水田每亩平均承包价格未提出异议或相反证据，故原告该项赔偿2020年的土地承包经营损失费7,060.50元的诉讼请求应予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十七条“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任：（二）违反本法规定收回、调整承包地；”及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，……：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……（四）超越职权的。……。”之规定,判决如下：一、撤销被告讷河市二克浅镇人民政府于2020年5月15日作出的《二政函[2020]21号：关于吉崇贵反映二克浅镇二克浅村收回其承包田的信访事项处理意见书》。二、由第三人讷河市二克浅镇二克浅村村民委员会返还原告吉崇贵15.69亩土地的承包经营权，并赔偿原告吉崇贵2020年15.69亩土地承包经营损失费人民币7,060.50元。案件受理费50.00元，由被告及第三人负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。审 判 长  李春君人民陪审员  张春鹤人民陪审员  徐嫚笠二〇二〇年八月二十七日书 记 员  赵 爽