浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终586号上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区秋滨街道秋景路8号。法定代表人黄志敏，主任。出庭行政负责人李志斌，副主任。委托代理人李晓阳、何丽君，浙江宾虹律师事务所律师。被上诉人（原审原告）罗红飞，女，汉族，1975年10月23日出生，住浙江省浦江县。委托代理人彭诚，北京在明律师事务所律师。金华市婺城区秋滨街道办事处因房屋行政强制拆除一案，不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初571号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月8日传唤各方当事人进行询问。上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处的行政负责人李志斌及委托代理人李晓阳到庭参加诉讼。被上诉人罗红飞经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2007年2月9日，金华市婺城区秋滨街道马鞍山村金国平户获批在该村规划区内建造用地75平方米的建房申请。2008年8月17日，原告罗红飞与金国平签订《房屋建造及买卖协议》，约定由原告罗红飞在金国平宅基地上自行决定房屋结构并全额出资建造房屋一幢，金国平自愿将上述房屋以人民币65万元的价格转让给罗红飞，扣除罗红飞所垫付的房屋建造费后，原告罗红飞还需付房屋转让款18万元。2013年8月28日，双方又签订了《补充协议》，约定由罗红飞全额出资建造的位于金年市婺城区秋滨街道马鞍山××村××街××号××幢××年完工，原告罗红飞同意额外再补偿金国平3万元，如果该房屋被征收或拆迁的，所有补偿或置换的利益均归属于罗红飞。2013年8月28日，金国平又与颜厥勇签订《委托书》一份，约定金国平有位于金华市婺城区秋滨街道马鞍山××村××街××号××幢，为方便管理，特委托颜厥勇作为其代理人代为申领上述房屋的产权证书及代为管理上述房屋。金国平的该委托行为并经过金华市公信公证处公证。2017年12月，金华市婺城区秋滨街道马鞍山社区启动城中村改造，位于马鞍山××村××街××号房屋在征收范围内。2017年12月31日，被告金华市婺城区秋滨街道办事处与金国平签订《房屋征收补偿安置协议》，金国平同意位于××街××号房屋即本案所涉房屋由被告金华市婺城区秋滨街道办事处拆迁补偿安置。2019年1月25日，金国平向秋滨街道马鞍山城中村改造指挥部签署《同意房屋腾空拆除单》。2019年3月20日，被告金华市婺城区秋滨街道办事处向金国平作出《限期搬离腾空房屋通知书》，要求于2019年3月24日前将位于××街××号房屋进行腾空。2019年3月25日，被告金华市婺城区秋滨街道办事处将马鞍山××村××街××号房屋征迁款1059678.00元，存入以罗红飞为户名开立的浙江省农村信用社存单，并对位于马鞍山××村××街××号房屋实施了拆除。原审法院认为，原告罗红飞与案外人金国平签订的房屋建造及买卖协议及补充协议，双方约定由原告罗红飞出资在案外人金国平的宅基地上建房，以及在涉及征收拆迁时，所有补偿或置换利益归属。案涉房屋的土地使用权人虽为金国平，但房屋系由原告罗红飞建造并实际居住使用，该房屋被拆除，与原告罗红飞具有利害关系。被告金华市婺城区秋滨街道办事处以案外人金国平签署的《同意房屋腾空拆除单》为由，并向案外人金国平作出的《限期搬离腾空房屋通知书》后，于2019年3月25日对上述房屋组织拆除，一方面未取得原告罗红飞的同意，同时拆除房屋及腾空屋内物品的行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》有关强制执行的程序规定。鉴于涉案房屋已被实际拆除，本案强制拆除行为不具有可撤销的内容，依法应予确认该行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告金华市婺城区秋滨街道办事处于2019年3月25日拆除位于金华市婺城区××街道××街××号房屋的行政行为违法。本案受理费50元，由被告金华市婺城区秋滨街道办事处负担。金华市婺城区秋滨街道办事处上诉称：一审法院认定事实，适用法律有误，具体理由如下：一、罗红飞不是案涉房屋所有权人或用益物权人，与案涉房屋之间不存在利害关系。（一）案涉房屋用益物权人为金国平。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。《秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》中规定，房屋认定按照土地证、建房审批件等文件进行。根据字（2007）第80号《农村村民住宅用地呈报表》显示，2007年2月9日，秋滨街道马鞍山村金国平户获批在该村规划区内建造用地75平方米的建房申请，案涉房屋用益物权人为金国平。并无任何合法有效证据能够证明罗红飞对该房屋享有所有权或用益物权。（二）罗红飞与金国平之间的买卖合同为无效合同。案涉土地为宅基地使用权，而宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相关联，非本集体经济组织成员无权取得。罗红飞不是案涉房屋所在地的集体经济组织成员，无权取得该宅基地的使用权。《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第十九条：在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。双方的买卖合同违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004）第八条、第六十二条的强制性规定，应认定无效。（三）罗红飞与金国平之间的买卖合同也不会直接导致案涉房屋所有权或用益物权发生变动。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款之规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。据此，因案涉房屋不动产物权未经登记，罗红飞与金国平之间关于房屋所有权或用益物权的转让并未发生物权变动的法律效力，罗红飞尚不能以房屋所有权人或用益物权人的身份来主张相应的合法权益。因此，罗红飞既不是房屋所有权人或用益物权人，也不是金国平户的在册人口，其虽然居住在案涉房屋内，但是不具有相应的物权请求权，与案涉房屋没有行政法上的利害关系。相反，若认定为其有行政法上的利害关系，则相当于人民法院默认了当事人变相买卖宅基地的行为，客观上纵容了当事人规避法律的行为，既违背《合同法》第五十八条的规定，也损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益，有违任何人不应从自己的违法行为中获益之原则。二、秋滨街道对案涉房屋的拆除不是行政强制行为，不适用《中华人民共和国行政强制法》。2017年12月31日秋滨街道与金国平签订《房屋征收补偿安置协议》，协议中约定2018年5月20日前金国平应将房屋腾空。案涉《房屋征收补偿安置协议》至今未被有权机关撤销，亦没有证据显示协议存在重大明显违法，应推定该协议合法有效。2019年1月25日金国平确认签署《同意房屋腾空拆除单》，同意腾空并拆除案涉房屋。其表明与征收相关的权益己实际处分完毕，权利己经发生转移，征收程序已经结束。对于其后发生的拆除行为一般不视为行政强制行为。因此，该行为不存在违反行政强制法的情形。三、罗红飞与金国平的争议宜通过民事途径解决。本案中虽然案涉房屋为罗红飞出资建造并实际占有居住，但现有证据不能证明其为该房屋的合法所有权人或用益物权人。而秋滨街道与金国平己经就相应补偿安置问题签订《房屋征收补偿安置协议》，并己经实际履行。马鞍山社区城中村改造征收补偿款支付清单和浙江省农村信用社存单可以证明：2019年3月25日，秋滨街道考虑到该房屋实际由罗红飞建造，按照金国平的要求将105万余元的房屋征迁款以存单形式存到罗红飞名下，其已经得到相应补偿。而罗红飞与金国平在《补充协议》第六条约定：如果该房屋被征收或拆迁的，所有补偿或置换的利益均归属于罗红飞，金国平应配合罗红飞办理有关手续或取得补偿款或其他置换利益后及时交付给罗红飞。该约定意味着双方在签订协议时己经预见到涉案房屋被征收或拆迁的可能，也是协议双方对拆迁安置中所涉经济利益作出的自由处分。协议双方亦认可由金国平取得征收利益后交付给罗红飞。在一定意义上而言，金国平在《房屋征收补偿安置协议》的合同权利即为其出卖给罗红飞且由其建造房屋的对价。因此，罗红飞诉求的实质系对案涉被拆除的房屋及相应的拆迁补偿利益归属存在争议，其可以另行通过民事途径解决。综上，请求：撤销一审行政判决并依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；—、二审诉讼费用由被上诉人承担。罗红飞辩称：一、罗红飞基于投资建造原始取得涉案房屋的所有权，且对涉案房屋长期居住，与秋滨街道办强拆涉案房屋的行政行为之间存在行政法意义上的利害关系。一审法院认定事实清楚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，确定罗红飞资格的利害关系标准方面，通常要考虑：是否存在一项权利，该权利是否属于原告享有，该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。（一）涉案房屋系罗红飞建造取得所有权，且罗红飞实际占有、居住和管理，秋滨街道办的强拆行为侵犯了罗红飞对涉案房屋享有的占有、居住、处分等基本权利。本案中，秋滨街道办自认了涉案房屋系罗红飞建造并实际占有居住的这一事实，因此，这一事实无须证据再行证明。涉案房屋由罗红飞建造并实际占有、居住和管理，且《补充协议》中罗红飞与金国平双方约定由罗红飞对涉案房屋享有占有、使用、收益、处分的权利，金国平不得干涉。可见，即使金国平是用益物权人，涉案房屋的处分权只能由罗红飞行使，金国平对于涉案房屋无处分权。金国平在其无处分权情况下，擅自与秋滨街道办签订补偿协议系无权处分。因此，不论秋滨街道办是否与金国平签订了补偿协议，秋滨街道办在未经罗红飞的同意下强行拆除房屋即侵犯了罗红飞的处分、占有、居住等合法权利。可见，罗红飞与秋滨街道办强拆涉案房屋的行政行为之间存在利害关系。（二）罗红飞与金国平自愿约定涉案房屋所有的征收补偿利益归属于罗红飞，秋滨街道办的强拆行为侵犯了罗红飞对涉案房屋对应的征收补偿权益。罗红飞与金国平在平等自愿基础上签订了《房屋建造及买卖协议》和《补充协议》且双方均已履行，金国平交付宅基地让罗红飞建房并取得对价的行为，以及金国平自愿将涉案房屋所有的补偿利益归属于罗红飞的行为均是对其财产权利的处分。《房屋建造及买卖协议》和《补充协议》中关于宅基地和房屋买卖的部分有效与否暂且不论，金国平自愿在涉案房屋被征收后，将自己的补偿权益处分给罗红飞享有是合法的。更何况，现在涉案房屋已被拆除，涉案房屋的相关权益已经转化为征收补偿权益，而金国平自愿将涉案房屋所有的征收补偿权益归属于罗红飞，现在讨论合同有效与否没有必要。从行政合理性原则来看，金国平从未建造和使用过该房屋，涉案房屋被征收后，罗红飞取得涉案房屋相对应的补偿权益也合情合理。因此，秋滨街道办想要合法拆除房屋必须听取罗红飞的合法合理诉求，与罗红飞达成一致并签订补偿安置协议，才能拆除房屋。秋滨街道办在强拆房屋之前，没有听取罗红飞的补偿诉求，且在没有经过罗红飞的同意下，便直接强拆了涉案房屋，想要不予补偿，变相剥夺了罗红飞应得的补偿权益。（三）罗红飞对屋内物品享有合法所有权，秋滨街道办的强拆行为侵犯了罗红飞的财产权。强制拆除房屋的行为是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产，甚至会对人身权利造成损害。本案中，秋滨街道办的强拆行为，不仅让罗红飞建造居住的房屋归于消灭，毁坏了屋内物品，而且给罗红飞家人的身体造成了损害，侵犯了其人身权利。故被诉强制拆除行为对罗红飞产生了不利影响，罗红飞与被诉拆除行为之间具有利害关系。不论涉案房屋的所有权是否发生变动，秋滨街道办的强拆行为侵犯了罗红飞的居住权益和财产权益，罗红飞理应有相对应的赔偿请求权，罗红飞主张自己的合法权益并无不当。人民法院认定当事人是否具有行政法上的利害关系，可根据整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够使更多的值得保护且需要保护的利益得到保护。本案中，一审法院认定罗红飞与被诉行政行为具有利害关系，体现了法院考虑、尊重、支持当事人诉请保护权益的权利的行使，体现了行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的，有利于监督行政机关依法行政，有利于当事人服判息诉。二、秋滨街道办未经罗红飞的同意，强制拆除房屋的行为，是行政强制行为，违反了行政强制法有关强制执行的规定。一审法院适用法律正确。如前所称，金国平在其无处分权情况下，擅自与秋滨街道办签订补偿协议系无权处分，秋滨街道办以此为由对抗罗红飞依法争取自己的权益不应得到支持。因此，被诉行政行为不应认为是秋滨街道办依合同履行的行为。秋滨街道办对涉案房屋的强制拆除行为系行政强制行为，应当受到《中华人民共和国行政强制法》的规制和约束。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对涉案房屋实施强制拆除必须依法履行行政强制执行法定程序，包括作出行政决定，催告履行决定，逾期仍不履行且无正当理由便可以作出强制执行决定，直至最终强制拆除房屋等一系列法定程序。秋滨街道办未采取上述任何法定程序，就强制拆除了罗红飞所有的房屋，系严重的程序违法。秋滨街道办的违法事实清楚，证据确凿，违反了《中华人民共和国行政强制法》有关强制执行的规定，一审法院依法确认秋滨街道办强拆罗红飞涉案房屋的行政行为违法并无不当。三、本案并非民事法律关系，无法通过民事途径得到解决。民事诉讼只能调整私主体之间因财产关系和人事关系产生的纠纷，本案是罗红飞与秋滨街道办之间的纠纷，并非罗红飞与金国平之间的纠纷，因此无法通过民事途径解决。只有在罗红飞和金国平都认可秋滨街道办的征收补偿方案，且罗红飞和金国平仅对双方之间的补偿利益分配有异议的情况下，可通过民事诉讼途径另行解决。从金国平与罗红飞签订《补充协议》规定涉案房屋被征收的所有补偿权益归属于罗红飞，且涉案房屋被征收后金国平仍然愿意将全部款项存到罗红飞名下就可以看出，金国平与罗红飞之间并无补偿利益分配纠纷，因此无法通过民事途径解决。本案是秋滨街道办侵犯了罗红飞的权益，这是公权与私权的利益冲突，罗红飞通过行政诉讼来救济自己的权益符合诉的利益，秋滨街道办想要以本案为罗红飞与金国平之间的民事纠纷为由来逃避法律责任不应得到支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。各方当事人在二审期间未向本院提交证据材料。经审理，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，根据在卷证据及审理查明可知，案涉被拆除房屋系被上诉人罗红飞建造，并由被上诉人实际居住，被上诉人针对案涉房屋的拆除行为提起的行政诉讼，原告主体适格。本案中，上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处在拆除涉案房屋前，已知晓罗红飞系案涉房屋的实际使用人并组织各方进行过协调，且拆除后也将案涉相应征迁款存入罗红飞名下。上诉人虽已与获批该房屋所涉集体土地上的权利人金国平签订《房屋征收补偿安置协议》并向金国平作出《限期搬离腾空房屋通知书》，但罗红飞作为涉案房屋的实际使用人，上诉人在没有和罗红飞协商一致的情况下拆除该房屋，也未按照《中华人民共和国行政强制法》所规定的强制执行程序进行，仍侵犯了被上诉人实际使用案涉房屋等合法权益，原审法院确认案涉拆除房屋行为违法，并无不当。综上，上诉人的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年八月十七日代书记员 叶文静