浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终576号上诉人（原审被告）武义县柳城畲族镇人民政府，住所地武义县柳城畲族镇县前街2号。法定代表人蓝建，镇长。出庭行政负责人王兵，副镇长。委托代理人陶锡金，浙江中义律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑玉明，男，1954年12月20日出生，汉族，住武义县。委托代理人徐飞旺，浙江前程律师事务所律师。郑玉明不服武义县柳城畲族镇人民政府（以下简称柳城镇政府）请求履行行政协议纠纷一案，兰溪市人民法院于2020年3月31日作出（2019）浙0781行初50号行政判决。柳城镇政府不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人柳城镇政府的出庭行政负责人王兵及其委托代理人陶锡金，被上诉人郑玉明及其委托代理人徐飞旺到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：原告郑玉明在武义县××镇××路建有加油站、饭店，产权证有武国用（2003）字第000208号，用途为商住，类型为补办出让，面积为643.20平方米；武国用（2000）字第0××3号国有土地使用证，用途为商住，类型为出让，面积为116.50平方米；在××村××路有一处集体土地，权证为武集用（2003）字第001635号，用途为住宅，面积为42.70平方米。这三块地，相互连接在一起。2007年5月28日，武义县柳四线改建工程建设指挥部发布武柳四指（2007）2号文件《关于柳四线改建工程柳城镇段征迁、安置政策的实施意见》。2008年10月21日，因武义柳四线公路拓宽改造工程需要，涉及征用原告郑玉明加油站和饭店的部分房屋和土地，被告（甲方）与原告（乙方）签订了征迁协议，协议约定：一、征迁土座柳四线公路边壹排屋，计面积／平方米；三、征迁补偿项目及费用，1、砖混二层，512.74㎡，2、砖木壹层，63.54㎡；四、共付给乙方征迁补偿费164718.80元；补充条款：（1）由甲方安排给乙方回建土地地基两处，其中壹处土座在北门加油站靠公路沿线店面屋地基叁间，计156㎡;另安排在民族中学前面128㎡，乙方其它多余地基由甲方在乙方屋后空基中找平。（2）由乙方支付给甲方地基差价壹拾万元整，在乙方拆补费中扣除。2008年11月11日，被告与原告签署补充协议：1、拆迁后保留的旧屋同意原拆原建。2、该户现保留的旧屋外水沟要低于保留的旧屋。3、加油站移位按实际费用补偿。4、土地证类别，原郑玉明户属出让土地，现安置在民中门口128㎡为国有划拨土地，加油站对面156㎡为国有出让土地。5、由镇里负责与县有关部门协调有关照常开业事宜。协议签订后，因被告未能履行相关义务，在原告的多次要求下，2015年12月28日，原告与被告签订了《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》，协议约定：1、甲方按照油库建设要求安排乙方柳四线边建设面积130平方米，现面积176.33平方米。甲方对乙方违建面积46.33平方米依法拆除，对违建的130平方米依法进行处罚。安排乙方的56.77平方米按照每平方4500元整出让给乙方。2、乙方自行占用的水路和原房屋南侧围建面积共108.67平方米，按照2008年标准每平方米400元整出售给乙方。3、甲方补偿给乙方油库迁移费，按占地面积一层73.323平方米计算，补偿金额17.55万元整。4、甲方补偿乙方加油站营业执照年审，加油站停业损失补偿，每年2万元按8年计算，计人民币16万元整。5、乙方油库的经营许可及相关手续自己负责办理，甲方不予负责，该拆迁安置房屋如果乙方用于油库经营只能建设一层，如果因环保、安全等问题，不能用于油库经营，乙方可改建成商住用房，总高控制在12米以下，层数3层半。如改建商住用房，甲方考虑乙方楼梯上下，同意在建筑东侧增加安排20平方米用于建造楼梯。6、乙方要在本协议签订后30日内将油库违建46.33平方米建筑自行拆除，并向甲方交纳土地购置款。在乙方拆除相关部分建筑，交清购买款后，甲方付清乙方的补偿款，并给予办理相关的建房手续。7、甲方对乙方拆迁安置落实的土地：北门地块156平方米，柳四线边后龙山脚130平方米，围建的108平方米等。三宗土地性质办理国有出让。被告在协议签订之后，已安排原告在民族中学地基136平方米，北门地块建房地基104平方米（另52平方米由原告出资10万元购买），2012年，原告郑玉明未经批准在原加油站斜对面建造了占地176.33平方米的房屋。另查明，1996年4月23日，柳城畲族镇村建设办公室与柳城畲族镇供销社签订了土地、房产对调协议书，其中第四条约定，附加条件，柳城镇同意将后龙山脚现供销社农药门市部南面土地除应留规划道路外，其余实有面积按每200元／㎡计算出售给供销社。2000年10月14日，柳城供销社与原告郑玉明签订柳城供销社职工以房产安置契约，量化给郑玉明的资产为柳城公路边油库，并且在1996年4月23日的协议上备注：“该农药门市部在这次改制中已量化给郑玉明。本协议中的附加条件同时转给郑玉明。”2008年拆迁时，原告郑玉明将南面土地围进去暂时作厨房使用。这也是2015年协议第二条108.67平方米的由来。原审法院认为，被告柳城镇政府因柳四线公路拓宽改造需要而征收拆迁原告郑玉明所有的加油站及房屋，双方就拆迁补偿问题发生的纠纷属于行政合同争议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。原告要求被告支付油库迁移费17.55万元和加油站损失补偿款22万元，是根据原告之前经营加油业务的情况，迁移后需要支出的搬迁费用以及从拆迁之日起因无法经营而受到的停业损失，双方协商一致的结果。协议中约定停业损失补偿每年2万元按8年计算，至原告起诉时，已有11年，故总计损失22万元，予以支持。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，原告要求被告对三宗土地履行办理规划建设相关手续。根据有关法律规定，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可或建设工程规划许可证。因此，办理规划建设相关手续的职能部门应该是当地县城乡规划主管部门，不是本案的被告柳城镇政府。被告不具备相应的法定职责，无法履行办理规划建设的义务。办理程序应当是原告向主管部门提出申请，被告作为拆迁部门应当配合原告办理有关手续。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，原告要求被告办理三宗土地的有关手续，被告提供了村镇规划图证明涉案的130平方米在规划控制线外，对围建的108平方米办理出让不符合程序应收回重新招投标，因而无法履行协议中约定的安置和办理国有出让的义务，对于协议中约定的义务如果因无法履行而造成原告损失的，双方可以协商处理；协商不成的，被告应另行采取补救措施，并且对其补偿不得低于原来土地、房屋的价值。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、被告柳城镇政府于本判决生效后一个月内支付原告郑玉明油库迁移费175500元、加油站损失补偿费220000元；二、被告柳城镇政府于本判决生效后三个月内采取补救措施。本案受理费50元，由被告柳城镇政府负担。上诉人柳城镇政府上诉称：一、一审判决没有确认双方于2015年12月28日签订的郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书无效，系认定事实错误，适用法律不当。上诉人与被上诉人于2015年12月28日签订的“郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书”，协议1至7项约定，违反了征迁协议的约定，严重损害了国家、集体和社会公共利益，应当依法确认无效。二、从武义县交通局提供的原始征迁资料显示，被上诉人当时实际红线内应征迁的面积只有8平方米，但上诉人已经安排被上诉人建房地基两处，其中沿街店面地基156平方米，民族中学边国有划拨土地地基136平方米，己经足够被上诉人的房屋拆迁安置面积。三、一审判决上诉人支付被上诉人油库迁移费17.55万元和加油站损失补偿款22万元，没有事实和法律依据。首先，关于油库迁移费17.55万元问题，在2008年10月21日签订的“征迁协议”中并没有此项内容，2015年12月28日签订的“郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书”第3项内容，增加了此项内容，缺乏事实依据，属于违法约定，不应支持。其次，关于加油站损失补偿款问题，在2008年10月21日签订的“征迁协议”中也没有约定。2015年12月28日签订的“郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书”第4项内容，增加了此项内容，缺乏事实依据，属于违法约定，不应予以支持。退一步说，就算第4项约定有效，协议明确约定补偿八年，每年2万元，共160000元，而非220000元。一审判决上诉人支付被上诉人加油站损失220000元，没有合同和法律依据。四、一审判决上诉人于本判决生效后三个月内采取补救措施明显不当。上诉人与被上诉人于2015年12月28日签订的“郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书”第6项约定，“乙方要在本协议签订后30日内将油库违建46.33平方米建筑自行拆除，并向甲方交纳土地购置款。在乙方拆除相关部分建筑，交清购买款后，甲方付清乙方的补偿款，并给予办理相关的建房手续。”根据该约定，应当由被上诉人先履行付款义务，上诉人一方后履行付款办证义务。但到今天为止，被上诉人也没有履行付款义务。根据合同法的规定，上诉人一方完全有权利行使先履行抗辩权的权利。一审判决在没有认定双方于2015年12月28日签订的“郑玉明户拆迁遗留问题处理协议”无效的情况下，判决上诉人先履行合同义务，明显错误。基于上述事实和理由，为此，请求：撤销一审判决，发回重审或在查清事实后依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人郑玉明辩称：上诉人与被上诉人签订的《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》，本身性质就是拆迁安置补充协议，该协议是基于此前签订的拆迁补偿协议以及补充协议（2008年11月11日签订的）对于2份协议的量化、具体化不是无中生有另行增加的安置内容。另外，根据最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定，确认行政协议无效的前提是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院才能判决无效，所以上诉人的第一上诉理由没有事实和法律依据。交通局提供的原始征迁资料显示，被上诉人被拆迁范围是8平米，但是后来拆迁中遇到困难，规划中的其他房屋无法拆除，所以上诉人与被上诉人沟通协调，要求被上诉人拆除319.91平米的房屋地基。所以实际中上诉人补偿给上诉人的面积是313.23平米，那么，实际上差6.68平米没有补偿安置给被上诉人，上诉人认为已经足够补偿被上诉人的房屋拆迁面积是没有事实依据的。上诉人认为2015年12月签订的《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》的第三项内容不属于新增加的内容与事实不符合，2008年10月21日签订的征迁协议中第3条其中就有混砖2层面积是512.74平米，该面积当时来说是14间店面，其中有4间是加油站。2008年11月1日签订的补充协议第3条约定加油站移位按照实际费用补偿，所以上诉人的第三条上诉理由没有事实依据，包括加油站损失补偿款也明确按照实际费用补偿。《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》第4项内容就是对2008年的征迁协议和补偿协议的具体的量化和细化。关于补偿的金额的问题，协议中明确每年2万元，到2015年12月28日已经是8年16万元，2015年12月28日到2019年12月28日3年6万元，共22万元，关于第4点上诉理由《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》第6项，该项要求被上诉人拆除46.33平米自行建筑的建筑物，被上诉人已经按照协议自行拆除，关于缴纳土地购置款的问题，协议中是交清购房款后上诉人办理手续，但是一方面是指的加油站建房手续，不涉及协议中其他2个地块的出让手续的办理。关于缴款的问题，协议签订后，被上诉人与上诉人副镇长有过协商约定，上诉人要向被上诉人补偿，被上诉人要向上诉人交付相应的土地购置款，不存在没有缴纳购地款的事实。请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人柳城镇政府提供了证据1、征迁红线图，证明当时郑玉明户拆迁的实际面积是8平米的事实。证据2、补偿清单，证明郑玉明实际拆除的砖混结构是57平米，领取13680元的事实。经庭审质证，被上诉人郑玉明认为，证据一的三性均有异议，被上诉人当时规划的时候是8平米，但是实际拆除是300多平米，规划和实际是有差别的，不能证明上诉人所要证明的事实。证据2的三性均有异议，清单是不是真实的无法证明，因为上诉人与被上诉人签订的时间是2008年10月21日，但是该清单上时间是2007年4月28日，在本案的被上诉人房屋拆迁前并不是拆迁过后的实际面积。被上诉人拆迁面积一审中上诉人是确认的。被上诉人郑玉明二审期间提供证据武义县人民政府发布的武政发【2018】第2号武义县关于同意武义县柳城畲族镇城镇控制性详细规划的批复，证明上诉人在武义柳四线公路拓宽改造工程中对被上诉人拆除的房屋进行安置的3个地块全部都在规划范围之内。按照相关规定，应该办理土地出让手续。上诉人柳城镇政府认为，对证据真实性没有异议，但是文件中双方争议的加油站重新移动的位置，4间店面的位置不属于镇区规划范围的事实。本院认为，被上诉人郑玉明对上诉人柳城镇政府提供的证据1、2的异议成立，对该两份证据的证明力本院不予确认。被上诉人郑玉明提供的证据的真实性本院予以确认。经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案所涉《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》系上诉人柳城镇政府为解决被上诉人郑玉明拆迁补偿问题，经武义县矛盾纠纷调处中心协调，与被上诉人郑玉明签订的行政协议。该协议系双方当事人真实意思表示，且不违反法律、法规的强制性规定，对双方当事人均有约束力。协议约定的油库迁移费17.55万元及停业损失补偿每年2万元计算，属于因征收而产生的搬迁费和停业损失，金额及计算方式系双方当事人议定的结果。原审法院责令上诉人柳城镇政府支付郑玉明油库迁移费175500元、加油站损失补偿费220000元的处理结果并无不当。至于协议对三宗土地履行办理规划建设相关手续的约定，本院认为，上诉人柳城镇政府并不具备办理规划建设相关手续的法定职责，办理程序应当由郑玉明向主管部门提出申请，上诉人柳城镇政府配合办理有关手续。协议约定的义务如果因无法履行而造成损失的，双方当事人可以协商处理。协商不成的，行政机关应采取不低于协议约定房地产价值补偿的补救措施。综上，上诉人柳城镇政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武义县柳城畲族镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 徐青雅二〇二〇年八月二十一日代书记员 杜 娟