辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终687号上诉人（一审原告）：王福久，男，1955年10月16日出生，汉族，住址大连金普新区。被上诉人（一审被告）：大连金普新区管理委员会，所在地址大连金普新区金马路199号。法定代表人:**宇，管委会主任。委托诉讼代理人:陈天元，大连金普新区自然资源服务中心征保部科长。委托诉讼代理人：刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。王福久因诉大连金普新区管理委员会(以下简称金普新区管委会)履行征地补偿职责并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并组织双方当事人通过在线视频方式进行了询问，王福久和金普新区管委会委托代理人刘淑丽、陈天元参加了询问，本案现已审理终结。一审判决认定如下事实：王福久及其家庭于1989年3月搬入现大连金普新区华家街道李家沟村李沟屯居住。1991年3月，王福久经李家沟村三分之二以上村民同意，将户口迁入李家沟村李沟屯并成为该村集体经济组织成员。王福久曾向当地村民委员会诉求承包土地多年，由于一直没有合适的机动土地，其反映的上述问题始终没有得到解决。后该村老果园机动土地承包期届满，李家沟村民委员会承诺将老果园地中的0.93亩土地发包给王福久。在原承包老果园机动土地的村民拒绝交出土地，李家沟村民委员会与之协商交出老果园土地期间，2010年12月，当地政府对李家沟村的老果园地进行了征收。王福久因老果园土地被征收，其能否被纳入被征地人员社会保障对象一事，向大连金州新区土地房屋局信访。大连金州新区土地房屋局作出《信访事项处理意见书》，认为王福久在该村没有依法分得承包地，不能在案涉征地过程中享受被征地人员社会保障待遇。王福久于2016年6月2日收到该处理意见。王福久不服，向大连金州新区管理委员会申请复查。大连金州新区管理委员会信访事项复查复核委员会于2016年8月26日作出《信访事项复查意见书》，维持大连金州新区土地房屋局作出的答复意见。王福久不服，向大连市人民政府申请复核。大连市人民政府信访事项复查复核委员会于2016年9月12日作出《信访事项不予受理告知书》。2019年3月1日，王福久向大连金普新区城乡建设局提交《申请失地补偿(赔偿)》，要求：1.确认征收有王福久家庭承包土地份额的老果园土地不给王福久失地补偿的行政行为违法；2.请求大连金普新区城乡建设局从2010年12月为王福久家庭成员李树清补办失地保障(或者支付给王福久失地人员社会保障缴费额37万元)；3.补偿(赔偿)王福久多年诉求承包土地权益差旅费、误工费和精神损伤费等费用25万元。2019年3月26日，大连金普新区城乡建设局作出《关于在本案审理期间，经一审法院释明，王福久明确其第一项诉讼请求所指向的拒绝给失地补偿的行政行为，是指未给予其被征地农民社会保障待遇。另查明：2011年8月16日，大连金州新区管理委员会印发《金州新区被征地人员社会保障实施办法》(大金管发〔2011〕39号)。其中，第六条规定，“保障对象必须同时具备下列条件：(一)具有金州新区原居住地户口(指2010年4月9日前，金州新区所辖各街道内户籍)，并享有土地承包经营权获得土地承包份额人员(以原农村集体经济组织分地台账或承包合同为依据)，或者由上述人员在征地前所产生的、并依法应享有土地承包经营权的在册自然增长人口(含婚嫁人员)；(二)以农村集体经济组织或者承包户为单位承包地被征收的，或因房屋被动迁导致无法经营原承包地，经土地房屋局批准，自愿交回承包地的；(三)土地被征收时具有金州新区在册户籍(因入伍、入学、刑事处罚、劳动教养而迁出户口者视同具有金州新区在册户籍)。”又查明：2010年4月，大连市人民政府启动新市区管理体制改革，成立大连金州新区。2014年6月23日，国务院作出《国务院关于同意设立大连金普新区的批复》，同意设立大连金普新区。2015年8月4日，大连金普新区管理委员会正式挂牌成立，其辖区范围包括华家街道李家沟村。2016年3月4日，大连金州新区管理委员会被撤销，其行政管理职权划归为金普新区管委会。一审判决认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效。不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。其中，就履行法定职责之诉而言，通常都会包括撤销一个拒绝性决定或者确认其违法的诉讼请求，但不能据此就认定该诉讼在类型上属于撤销之诉或者确认违法之诉。因为当事人的真正诉讼目标并不是撤销或者确认违法，而是在于判令行政机关重新作出一个授益行为。本案中，从王福久的诉讼请求看，其提起本案诉讼的实质在于要求金普新区管委会给予其被征地农民社会保障待遇，并对未及时履行该职责给其造成的损失承担行政赔偿责任，故本案属于原告王福久提起的履责并赔偿之诉。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定可知，落实被征地农民社会保障待遇是县级以上地方人民政府组织实施集体土地征收时应当依法履行的法定职责。故金普新区管委会作为案涉土地征收主体的权利义务承继人，具有处理王福久所主张事项的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用自2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定，“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号)规定，“做好被征地农民就业培训和社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。在实施过程中，各地要结合本地实际，充分考虑地方政府财政、村集体和农民承受能力，统筹考虑同一地区新老被征地农民就业培训和社会保障问题。”“被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县(市)人民政府有关部门备案。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。”自2005年10月28日起施行的《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第三条规定，“本办法适用于我省城市规划区内，持有第二轮土地承包权证家庭中年龄满16周岁及以上的在籍农业人口。(一)经国务院、省政府批准，土地全部或大部分被征收或征用的建制村的农民；(二)经县(市、区)政府批准‘村改居’的居民(原建制村的农民)；(三)由于土地被征收或征用而‘农转非’的农民。不符合上述条件的被征地农民，可采取其他方式进行补偿和安置。”第六条规定，“被征地农民参加养老保障，由被征地农民所在村(居)委会提出名单，经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，由所在乡(镇)、街道办事处审核后，报县(市、区)劳动保障部门核定。”第二十七条规定，“市级政府负责本地被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。县(市、区)政府负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。”第三十条规定，“各市政府依照本办法，结合本地实际制定具体实施办法。”2006年11月17日的《大连市人民政府办公厅关于贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”本案中，从现有证据看，王福久并未与当地农村集体经济组织签订农村土地承包合同，亦无据证明案涉老果园地的部分土地在当地农村集体经济组织的土地台账上登记为王福久所承包。依照前述规定，这意味着，虽然李家沟村民委员会承诺将该村老果园地的部分土地发包给王福久，但是王福久并未取得案涉相关土地的土地承包经营权，其不属于被征地农民的范畴，不符合《金州新区被征地人员社会保障实施办法》(大金管发〔2011〕39号)第六条规定的“享有土地承包经营权获得土地承包份额人员(以原农村集体经济组织分地台账或承包合同为依据)”这一条件。此外，也无据证明原大连金州新区管理委员会、金普新区管委会及其所属相关部门或者其他有权机关对王福久被纳入失地保障对象予以了审核批准。故王福久要求金普新区管委会对其履行给予被征地农民社会保障待遇法定职责的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中王福久的第二项诉讼请求为判决金普新区管委会赔偿王福久各项经济损失67万元。如前所述，金普新区管委会未向王福久履行给予被征地农民社会保障待遇法定职责，并无不妥，故王福久据此提出的赔偿请求，缺乏行政机关违法行为或不作为这一事实前提，本院对此亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回王福久的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由王福久负担(已交纳)。王福久的上诉请求是：1、撤销一审判决；2、判决金普新区管委会征收李家沟村李后村民组老果园土地，造成王福久家庭失去承包土地和生活保障，拒绝给王福久家庭失地补偿的行政行为违法；3、判决被金普新区管委会履行赔偿王福久各项经济损失六十七万元的义务。事实与理由：本案的焦点问题是：王福久是不是因被征地而失地人员，如果是就应该按照大金管发〔2011〕39号文件《保障实施办法》给王福久家庭成员办理失地保障。一、关于事实：1、李家沟村李后村民组的老果园机动地属于该经济组织集体所有这是不争的事实；2、依据土地承包法第二十八条和土地承包法辽宁省实施办法第六条规定，该土地只能发包给本集体经济组织像王福久这样无承包地人员；3、李家沟村委会已经启动了把老果园土地发包给王福久等没有承包土地的集体经济组织成员工作程序；4、李前村民组老果园土地已经发包完毕，李后村民组由于李姓村民违反《合同法》规定，没有按照合同规定和村委会要求交出土地，李后村民组的老果园土地暂缓发包，不是不发包；5、老果园土地2010年没有经过该土地权利人和利害关系人同意，金普新区管委会把该土地全部征收；6、征收后的该土地补偿费没有补偿给李后无承包土地的集体组织成员，也没有补偿给其他集体组织成员。而是被金普新区管委会转到为其他人员办理社会保障的账户中，这是挪用土地补偿费的事实；7、老果园土地被征收后，村民组织没有其他土地可以替代老果园土地发包给王福久家庭，致使王福久家庭至今没有生活用的承包土地，造成王福久家庭举债维持最低生活；8、村委会出具老果园机动土地中有王福久家庭承包土地份额《情况说明补充》的承诺证据，是依法给出的承诺，符合事实具有法律效力；9、假如李家沟村委会没有给王福久出具《情况说明补偿》的承诺证据，老果园集体土地也应该有王福久家庭的土地份额，这是宪法和法律赋予农民的基本权利；10、金普新区管委会征收了老果园土地后，造成王福久家庭全户失去承包土地，也是该村民组唯一一户全户没有承包土地的农户，家庭生活长期没有着落。二、关于法律依据。（一）根据辽政办发〔2005〕81号文件《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第一条、第二条和大金管发〔2011〕39号文件《保障实施办法》第二条第二款的规定，保障失地人员生活是地方政府制定失地保障规章的宗旨，违背这一宗旨就违背了国家政策和法律。本案大金管发〔2011〕39号文件是王福久出具的证据，王福久并没有否认金普新区管委会有制定《社会保障制度事实办法》的权利。王福久合法权益遭到金普新区管委会的侵害，是在“保障政策与保障对象的确立”环节上被金普新区管委会官员歪曲了国家和地方政策规定把王福久排除在保障对象之外。地方性政策再强，金普新区因没有脱离中国管辖、没有脱离辽宁管辖，官员就必须按照国家法律法规及地方政府政策规章行使职权。因此王福久合法权益被剥夺与法官所称的“被征地农民社会保障制度是一项政策性强、地域性明显的社会保障制度”的表述没有因果关系。（二）辽宁省人民政府办公厅制定的《关于农村集体土地征地补偿费用分配使用和管理的意见》（辽政办发〔2008〕95号文件）是对辽政办发〔2005〕81号《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》文件的补充和更新，如果81号文件与95号文件有抵触，依据立法法的原则，应当依据95号为准。同样如果大金管发〔2011〕39号文件与上述文件有抵触，也应当依照辽政办发〔2008〕95号文件规定为准。以上文件的制定宗旨都是为保障失地农民的生活。本案王福久的失地保障完全符合以上文件的规定。金普新区管委会官员在行使失地人员保障职权行为中，如果遇到辽政办发〔2008〕95号文件没有规定的问题，政府官员应当参照国家政策或者辽政办发〔2008〕95号文件规定执行。辽政办发〔2008〕95号文件第一条规定：“法律法规没有具体规定的，要从实际出发，按照法律法规精神，以维护被征地农民合法权益为宗旨”。第二条第二款规定：“确定被征收、征用农村集体土地的对象及人口。被征收、征用农村集体土地一般分为本集体经济组织内部家庭承包土地和其他方式承包土地（含专业承包地、机动地、“四荒”地及公共用地，下同）。属于应当实行家庭承包土地的，要依法平均确权给本集体经济组织成员”。第三条第三款：“在原居住地和现居住地均未获得土地承包经营权的，现居住地的市、县（市、区）政府要髙度重视，采取有效措施，将其纳入社会保障范围”。辽政办发〔2008〕95号文件是辽宁省政府多个部门依据国家法律制定的省部级别的文件，基层政府必须遵照执行。但是金普新区管委会官员没有这样去执行，而是按照自己的习惯操作，死搬硬套、断章取义套用了大金管发〔2011〕39号文件括号中的注释内容，过度的利用“自由裁量权”，侵害王福久的合法权益。一审判决驳回王福久诉讼请求，实属枉法裁判。三、法院判决驳回王福久诉讼请求适用法律错误。金普新区管委会的行政行为完全违反法律和公平公正的基本原则，王福久申请金普新区管委会给付理由充分。金普新区管委会侵害王福久的合法权益，造成王福久极大的经济损失、精神伤害和生活困难，应当予以赔偿。四、金普新区管委会提交法院的证据与本案焦点问题没有关联，都是无效证据。金普新区管委会未提交答辩状，在本院审理过程中辩称同意一审判决。本院审理过程中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院经审查后对一审判决认定的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”根据上述规定，被征地农民有权请求行政机关履行征地补偿职责，依法办理社会保障。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，国家征收集体土地后，只有被征收集体土地的使用权人或实际使用人才具备原告资格提起履责之诉，请求行政机关履行征收补偿职责或办理社会保障。如果不是被征收集体土地的使用权人或实际使用人，则不具备此类诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”就本案来说，虽然村委会承诺将被征收土地中的部分土地承包给王福久，但在土地征收时，王福久并未与当地农村集体经济组织签订农村土地承包合同，未取得农村土地承包经营权证，亦无据证明该土地在当地农村集体经济组织的土地台账上登记为王福久所承包，因此不能认定王福久为被征收集体土地的使用权人，王福久不具备提起请求履行征地补偿职责之诉或确认不履行征地补偿职责违法之诉的原告资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件的应当裁定驳回起诉。由于王福久不具备原告资格，其起诉请求确认不履责行为违法或请求履责均不符合法定的起诉条件，应当裁定驳回起诉，其附带提起的赔偿请求亦应驳回起诉。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销并裁定驳回王福久的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初107号行政判决。二、驳回王福久的起诉。一、二审案件受理费各50元，共计100元退还给王福久。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  禹政一二〇二〇年八月五日法官助理李鑫书记员鞠林