济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初101号 原告赵兴江，男，1972年10月17日出生，汉族，住济南市槐荫区。 原告傅淑花，女，1975年1月23日出生，汉族，住济南市槐荫区。 以上两原告委托代理人韩景稳，山东垠鹏律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人徐冉，济南市槐荫区司法局工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被告济南市槐荫区住房和城乡建设局，住所地济南市槐荫区张庄路327号。 法定代表人衣连斌，局长。 委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处，住所地济南市槐荫区顺安路与威海路交叉口。 法定代表人张文明，主任。 委托代理人尚永文，山东勤力律师事务所律师。 委托代理人李恒，山东勤力律师事务所实习律师。 第三人济南市槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄村民委员会，住所地济南市槐荫区兴福街道腊山河东路与日照路交叉口西北角。 法定代表人杜振声，主任。 委托代理人尚永文，山东勤力律师事务所律师。 委托代理人李恒，山东勤力律师事务所实习律师。 第三人王永峰，男，1971年8月12日出生，汉族，住山东省平阴县。 委托代理人郭蕊，山东统河律师事务所律师。 委托代理人刘炜海，山东统河律师事务所实习律师。 原告赵兴江、傅淑花因要求撤销被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）征收补偿协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，依法向被告槐荫区政府、济南市槐荫区住房和城乡建设局（以下简称槐荫区住建局）、济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处（以下简称兴福街道办）、第三人济南市槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄村民委员会（以下简称油牌赵庄村委会）、王永峰送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告傅淑花及其委托代理人韩景稳，被告槐荫区政府的负责人高珂、委托代理人徐冉、冯艳，被告槐荫区住建局的负责人李呈滨、委托代理人张兵，被告兴福街道办及第三人油牌赵庄村委会的委托代理人尚永文、李恒，第三人王永峰的委托代理人郭蕊、刘炜海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月17日，第三人王永峰作为乙方与甲方被告槐荫区住建局、兴福街道办以及第三人油牌赵庄村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明，甲方需拆除乙方位于油牌赵庄的房屋，安置乙方现有人口3人，安置方式为购买，甲方支付乙方房屋补偿费、搬家费、过渡安置费等共计46万余元。 原告赵兴江、傅淑花诉称，2017年10月18日，原告与第三人王永峰签订《房屋买卖合同》，约定原告将其位于济南市槐荫区油牌赵庄的房屋以33.6万元的价格卖给第三人王永峰。被告以及第三人油牌赵庄村委会与王永峰以该处房屋签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。后原告与王永峰签订的《房屋买卖合同》被济南市槐荫区人民法院（2019）鲁0104民初1629号民事判决确认为无效合同。现提起行政诉讼，请求：1.依法撤销两被告、第三人油牌赵庄村委会与第三人王永峰签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告赵兴江、傅淑花向本院提交了（2019）鲁0104民初1629号民事判决书，证明赵兴江、傅淑花与王永峰签订的落款日期为2007年10月18日的《房屋买卖合同》无效，房屋所有权未发生转移，被告以及第三人油牌赵庄村委会与王永峰签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》应予撤销。 被告槐荫区政府辩称，赵兴江、傅淑花不具备原告主体资格，应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，不是行政行为的相对人时，只有与行政行为有利害关系的，才能取得提起行政诉讼的原告资格。且行政诉讼的裁判基准时，应当以行政行为作出时的事实和法律状态为判断基准。只有行政行为作出时，受其影响的主体才具备提起诉讼的资格。即便在行政行为作出后事实发生了变化，之后参与的主体及其利益也不是行政机关作出行政行为时所能考虑的。本案中，被诉协议签订于2017年12月17日，油牌赵庄村委会、兴福街道办认定的房主系第三人王永峰。原告与第三人王永峰确认合同无效纠纷的判决作出于2019年5月。因此，本案被诉行政协议签订时，原告不是作出行政行为时应当考虑及保护的对象，原告的权利和法律上利益亦不具有受到被诉行政行为侵害的可能性，其与房屋买卖合同确认无效前已经签订的协议行为不具有利害关系。综上，请求依法驳回原告起诉。 被告槐荫区政府向本院提交了以下证据： 1.《房屋拆迁补偿安置协议书》； 2.房屋认定表； 证据1、2证明签订涉案协议时经调查，房屋所有权人系第三人王永峰。 被告槐荫区住建局辩称，槐荫区住建局依据区委、区政府的相关文件并接受槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部的委托，对济南国际医学科学中心项目范围内村庄改造项目的集体土地上涉及拆迁范围内的房屋及地上物进行调查摸底、现状测绘、房产确认、拆迁补偿与安置协议签订、房屋验收、补偿款发放及后期安置房分配、物业管理等相关工作。涉案房屋在该项目范围内。经该村所在办事处及村委的核查，经槐荫区住建局审计无误，与第三人王永峰在自愿、诚信、公平、平等的前提下签订了涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》，是双方真实意愿的表示，符合法律规定。同时，槐荫区住建局是在委托权限内从事相应的工作，而不是在从事行政管理活动中单方作出的行政行为，更不是在履行本单位法定职责，因此该行为不属于行政诉讼调整范围。槐荫区住建局与第三人王永峰签订《房屋拆迁补偿安置协议书》在先，在签订协议时，原告与第三人王永峰签订的《房屋买卖合同》被济南市槐荫区人民法院（2019）鲁0104民初1629号民事判决确认为无效合同的事实尚未发生，当时并无生效的法律文书向槐荫区住建局提交。因此，槐荫区住建局与第三人王永峰所签协议已经履行，原告可以通过协商或其他司法途径进行解决。综上所述，请求贵院依法驳回原告的诉求。 被告槐荫区住建局向本院提交了以下证据： 1.《房屋拆迁补偿安置协议书》，证明槐荫区住建局、兴福街道办及第三人油牌赵庄村委会与第三人王永峰在平等自愿的基础上签订该协议，并对其进行补偿。 2.《济南国际医学科学中心项目拆迁委托合同》，证明槐荫区住建局接受槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部委托及委托事项。 3.房屋表一、房屋认定表，证明经油牌赵庄村委会、兴福街道办认定，涉案房屋为砖混楼以及房屋面积等情况。 4.平面图，证明涉案房屋坐落及面积。 5.拆迁验收合格单，证明涉案房屋已拆迁并验收合格。 被告兴福街道办辩称：一、原告诉求无事实依据。原告与第三人王永峰签订《房屋买卖合同》在《房屋拆迁补偿安置协议书》之前，在涉案房屋拆迁工作中的实际所有权人一直是第三人王永峰。村民代表会议上第三人王永峰作为涉案房屋的实际所有权人被界定为符合优惠条件购买的非集体组织成员并进行了公示，公示期间无任何人提出异议。此外，《无安置房、房改房、福利房声明》《如实陈述承诺书》《对买房者的调查记录》《对卖房者的调查记录》《对见证人调查记录》等一系列书面材料证明安置程序合法。《房屋拆迁补偿安置协议书》内容合法、合规，且符合拆迁安置补偿的政策要求，无违反法律、法规及政策的条款，不存在可撤销的情形。涉案房屋已拆除，原告诉求撤销协议以重新签署《房屋拆迁补偿安置协议书》的目的在事实上已经是履行不能。二、原告所提诉求违背诚实信用原则。虽然原告与王永峰签订的《房屋买卖合同》已被确认无效，但对涉案房屋的处分是其真实意思表示，其当时也获得了相应的购房款，但其在涉案房屋拆迁有获得更高额的拆迁安置补偿费用时，企图借助法律程序达到牟利的目的，与“法不牟利”的法律精神相违背。三、原告并非本案适格主体，兴福街道办也并非本案适格被告。原告不是涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》的相对方，其在《房屋拆迁补偿安置协议书》中没有任何权利可以行使，原告不是本案适格主体，其没有资格突破合同相对性对《房屋拆迁补偿安置协议书》行使撤销权。槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部与槐荫区住建局签订《济南国际医学科学中心项目拆迁委托合同》，兴福街道办仅是该指挥部的一个协助单位，并非实施具体行政行为的独立行政主体，职责仅是对房屋拆迁进行指导、监督工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，兴福街道办不是本案适格被告。四、合同无效与合同可撤销是不同的法律关系。原告要求撤销《房屋拆迁补偿安置协议书》的理由是《房屋买卖合同》被确认无效，而法律规定的合同无效的后果是恢复原状、赔偿损失，撤销《房屋拆迁补偿安置协议书》并不是《房屋买卖合同》无效的后果，且前合同无效也并非合同可撤销的情形，其所提诉求没有法律依据。综上所述,原告诉求于法无据，与事实不符，望贵院查清事实，依法驳回其诉讼请求。 被告兴福街道办向本院提交了以下证据： 1.《房屋买卖合同》，证明原告与第三人王永峰之间存在买卖合同关系。 2.《如实陈述承诺书》《对买房者的调查记录》，证明第三人王永峰房屋购买及使用情况。 3.《对卖房者的调查记录》，证明原告与第三人王永峰之间存在买卖合同关系，原告放弃该房屋的补偿安置。 4.身份证复印件及收到购房款证明,证明原告收到购房款。 5.《对见证人调查记录》，证明涉案房屋购买及使用情况。 6.非农村集体经济组织成员认定表，证明第三人王永峰一家三口是非农村集体经济组织成员。 7.王永峰身份证复印件、户口本复印件、结婚证复印件，证明被安置人员的数量及关系。 8.济南市房屋档案馆出具的证明、平阴县孔村镇孔子山村委会出具的证明； 9.《承诺函》《无安置房、房改房、福利房声明》。 以上证据8、9证明王永峰及其配偶未参加过房改房、福利房的分配。 第三人油牌赵庄村委会陈述意见除没有第三项外，其他内容同被告兴福街道办，提交的证据同被告兴福街道办。 第三人王永峰述称，原告诉称的《房屋买卖合同》签订时间不属实，该合同于2007年10月18日签订。槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵庄村委会与王永峰签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》并未对原告合法权益产生实际影响。理由如下：一、安置部分，原告在此次拆迁中已得到相应安置，其安置权未受到侵害。《济南市中心城城中村改造工作领导小组第一次会议纪要》（济城村改字〔2012〕1号）附件4《关于非本村集体经济组织成员界定、安置的有关意见》第二条规定：“在本村村民宅基地上实际产生了买卖合同的住宅（限村民宅基地上建筑），其产权所有人可界定为本村非集体经济组织成员，其配偶及其1名子女可以一同享受非集体经济组织成员安置政策。”因此，对王永峰进行安置系依据济南市的政策，与原告无关，也未侵害其合法权益。二、补偿部分，原告已明确将该权益让渡给王永峰，是其对财产的合法处分。签订涉案行政协议前，油牌赵庄村委会对原告进行调查，调查笔录中记载原告已明确同意将涉案房屋的补偿安置让渡给王永峰，其一家不再对涉案房屋产生的补偿安置享有任何权益。拆迁部门据此将补偿权益给王永峰，未侵害原告合法权益。三、奖励等其他部分，此部分权益是从属于安置补偿权的，因此，也未侵害原告的合法权益。综上所述，被诉行政协议并未侵害原告合法权益，签订被诉行政协议的行为并未对原告的合法权益产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”，故本案应依法驳回原告的起诉。 第三人王永峰未向本院提交证据。 经庭审质证，原告赵兴江、傅淑花质证意见为： 对被告槐荫区政府、槐荫区住建局提交的证据1真实性无异议，证明内容有异议，认为《房屋买卖合同》已被确认无效，被告对王永峰进行安置无法律依据，涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》应予撤销。被告槐荫区政府提交的证据2、槐荫区住建局提交的证据3-5仅能证明拆迁时涉案房屋面积，不能证明王永峰系涉案房屋所有人。对被告槐荫区住建局提交的证据2真实性无异议，但认为不能证明被告对王永峰的安置行为合法。 对被告兴福街道办、第三人油牌赵庄村委会提交的证据1真实性无异议，但该合同已被确认无效，涉案房屋所有权未转移，被告对王永峰的安置行为违法。对证据2有异议，王永峰并非油牌赵庄村民，一个村民不能在不同集体组织获得多次拆迁安置补偿。对证据3有异议，该笔录和承诺书是在油牌赵庄村委会隐瞒拆迁政策的情况下所签订的。对证据4无异议。对证据5有异议，调查人询问见证人是否知道原告与王永峰买卖房屋情况时，见证人未回答。对证据6真实性、合法性有异议，该表未加盖公章，不能认定王永峰具有被安置资格。证据7-9不能证明王永峰符合安置政策。 被告槐荫区政府、槐荫区住建局、兴福街道办、第三人油牌赵庄村委会、王永峰对原告提交的证据质证意见为：对该证据真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。判决书认定的事实发生于被诉行政协议签订之后。王永峰虽非集体经济组织成员，但属于应当安置的人员。该证据不能证明原告具备本案诉讼主体资格。 第三人王永峰对被告槐荫区政府、槐荫区住建局、兴福街道办以及第三人油牌赵庄村委会提交的证据无异议。 被告槐荫区政府、槐荫区住建局、兴福街道办、第三人油牌赵庄村委会相互之间对提交的证据无异议。 本院经审查对各方证据作如下认定：原告赵兴江、傅淑花、被告槐荫区政府、槐荫区住建局、兴福街道办以及第三人油牌赵庄村委会提交的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，涉案房屋位于槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄，结构为砖混楼，面积254.58平方米。原告赵兴江、傅淑花是济南市槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄村民，户籍所在地为该村147号。赵兴江、傅淑花与户籍地为平阴县孔村镇孔子山村的第三人王永峰签订《房屋买卖合同》（落款日期为2007年10月18日），约定原告将涉案房屋（包括使用权及相应土地。以下简称涉案房屋）以33.6万元的价格转让给王永峰，后王永峰将现金33.6万元交付给原告。 2017年4月21日，槐荫区委、区政府印发《关于成立槐荫区济南国际医学科学中心建设领导小组并撤销相应工作机构的通知》（济槐普发〔2017〕33号），成立槐荫区济南国际医学科学中心建设领导小组，领导小组下设指挥部。2017年9月17日，槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部（甲方）与被告槐荫区住建局（乙方，原济南市槐荫区住房保障和房产管理局）签订《济南国际医学科学中心项目拆迁委托合同》，约定甲方委托乙方对项目集体土地上涉及拆迁范围内的房屋及地上物进行调查摸底、现状测绘、房产确认、拆迁补偿与安置协议签订、房屋验收、补偿款发放及后期安置房分配、物业管理等相关工作。涉案房屋位于该项目拆迁范围内。同年12月15日，济南国际医学中心征地拆迁联合认定组对赵兴江、王永峰及见证人等调查双方买卖合同真实性，各方均予以认可。以上情况经村两委审查通过并公示无异议。同年12月17日，第三人王永峰作为乙方与甲方被告槐荫区住建局、兴福街道办以及第三人油牌赵庄村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明，甲方需拆除乙方位于油牌赵庄的房屋，安置乙方现有人口3人，安置方式为购买，甲方支付乙方房屋补偿费、搬家费、过渡安置费等共计46万余元。同年12月30日，经油牌赵庄村委会、兴福街道办等确认，涉案房屋及地上附着物已清除完毕，验收合格。 2019年3月，赵兴江、傅淑花向济南市槐荫区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与王永峰签订的《房屋买卖合同》无效，后济南市槐荫区人民法院作出（2019）鲁0104民初1629号民事判决，确认赵兴江、傅淑花与王永峰签订的《房屋买卖合同》无效。赵兴江、傅淑花于2019年9月9日向济南市槐荫区人民法院提起行政诉讼，要求撤销涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，槐荫区住建局依据槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部的委托与被征收人签订协议，而该指挥部是槐荫区政府设立的临时机构，其行为效果应由槐荫区政府承担，槐荫区政府对此并无异议，应确认槐荫区政府为本案适格被告。兴福街道办、油牌赵庄村委会与槐荫区住建局共同与王永峰签订协议，协助槐荫区住建局进行征收事项的处理，对此，槐荫区政府并无异议，亦应视为其行为受槐荫区政府委托，由槐荫区政府作为适格被告承担责任，故槐荫区住建局与兴福街道办不是本案适格被告。 本案各方争议的焦点是:一、原告主体资格是否适格；二、本案起诉是否超过除斥期间及起诉期限；三、涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》是否应予撤销。 关于原告主体资格是否适格。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。根据上述司法解释的规定，行政协议中的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。本案中，虽然被诉行政协议系槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵庄村委会与王永峰签订的，赵兴江、傅淑花并非被诉行政协议的合同相对人,但其系涉案房屋的原实际使用权人，且王永峰与其签订的房屋买卖协议已经法院判决确认无效，因此，其与被诉行政协议具有一定的利害关系，故赵兴江、傅淑花具备本案原告主体资格。 二、关于本案起诉是否超过除斥期间、起诉期限。 首先，对于行政协议是否可撤销，应当首先审查其意思表示是否真实，是否具有合同法及相关司法解释规定的行使撤销权的事由。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”撤销权的行使一般是由于意思表示不真实造成的，因此一般只适用于合同相对人。具体到本案中，因原告赵兴江、傅淑花并非被诉行政协议的合同相对人，其并非合同法上适格的撤销权人，无权基于上述合同撤销事由提起本案行政诉讼，要求撤销涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》，因此本案并不存在对撤销权行使是否超出除斥期间进行审查的前提。 其次，行政协议作为行政行为的一种，对于以行政协议表现出来的行政行为，除了适用合同行为上的撤销事由外，也可适用行政诉讼法的撤销事由。正是在此层面上，原告作为利害关系人，有权提起诉讼要求撤销被诉行政协议，因此对于本案原告起诉，应对其是否超出法定起诉期限予以审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，由于涉案协议并未告知原告起诉期限，因此，原告起诉期限应为一年。起诉期限的设立是为了防止行政相对人怠于行使诉权，虽然原告在民事诉讼中知道了被诉行政行为，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。本案中，相关民事判决作出并生效后，原告才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响。因此，在当事人于民事诉讼中知道本行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出并送达后起算，原告的起诉不超出法定起诉期限。 关于涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》是否应予撤销。 赵兴江、傅淑花要求确认其与王永峰签订的《房屋买卖合同》无效的民事诉讼是在槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵庄村委会与王永峰签订《房屋拆迁补偿安置协议书》以后提起的。本案槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵庄村委会并不具备对被拆迁房屋的所有权直接进行产权界定的职能。根据已查明的事实，赵兴江、傅淑花与王永峰签订《房屋买卖合同》出售涉案房屋，合同已经履行完毕。其后，在相关部门对房屋进行征收调查时，涉案房屋出售情况已经予以充分调查，赵兴江、傅淑花在此期间并未提出异议。因此，槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵庄村委会根据王永峰提供的《房屋买卖合同》《无安置房、房改房、福利房声明》《承诺函》等材料，与王永峰签订涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》，已履行了审慎审查的职责，并无不当。且除安置房之外，其他安置补偿已履行完毕。虽然事后赵兴江、傅淑花与王永峰签订的《房屋买卖合同》已经司法程序确认无效，但该判决并不能否定当时签订补偿协议的合法性。因此，赵兴江、傅淑花在已将房屋转让交付并已取得对价的情况下，要求撤销槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵庄村委会与王永峰签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》，不符合法律规定，本院不予支持。 综上，槐荫区住建局、兴福街道办不是本案适格被告，原告诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告赵兴江、傅淑花对被告济南市槐荫区住房和城乡建设局、济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处的起诉； 二、驳回原告赵兴江、傅淑花的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告赵兴江、傅淑花负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  卜繁霞 人民陪审员  秦培馀 二〇二〇年八月十三日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒