辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终709号上诉人（一审原告）：大连瑞雪木业有限公司，所在地址大连市沙河口区鹏辉广场12号楼2单元3层2号。法定代表人:马瑞学，董事长。委托诉讼代理人:涂海涛，北京市法大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）:大连市人民政府，所在地址大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：陈绍旺，市政府市长。委托诉讼代理人：冯兴辉，大连市甘井子区司法局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。大连瑞雪木业有限公司（以下简称瑞雪木业）因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）确认未履行公布、告知房屋征收补偿结果法定职责违法并履行给付补偿差额款法定职责一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审裁定认定如下事实：2000年9月20日，瑞雪木业与大连市××区辛寨子镇砬子山村民委员会签订了一份《有偿使用集体土地合同》，取得33335平方米集体土地的使用权，使用期限为五十年。瑞雪木业于2004年4月16日取得《建设用地规划许可证》后在该土地上建设厂房使用。2013年11月，经辽宁省人民政府批准，案涉土地被依法征收。2014年6月4日，大连市人民政府办公厅下发《大连市人民政府办公厅转发市国土房屋局等单位关于大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）的通知》（大政办发[2014]51号）。该意见中:（一）适用范围：在大连临空产业园范围内集体土地上房屋征收与补偿，适用本指导意见，甘井子区其他区域集体土地上房屋征收与补偿，可参照本指导意见执行。……（四）征收主体及相关要求：1.区政府对该区域的土地及房屋依法进行征收与补偿。……2016年4月7日，大连市××区辛寨子街道办事处（甲方）与瑞雪木业（乙方）签订《拆迁补偿协议书》，该《拆迁补偿协议书》载明：“一、基本情况1、房屋面积及权属情况：乙方在拆迁范围内，共有房屋18套，总建筑面积为29155.64平方米，均为无证房屋。……4、具体补偿内容以《房地产估价报告》（大连中恒信房估字（2014）7438号）和《资产评估报告书》（大鸿华评报字[2014]第965号）记载为准。……二、拆迁补偿约定，根据《大连市土地储备委员会2015年第4次会议纪要》关于辛寨子街道新水泥路南侧瑞雪木业项目相关内容，经双方协商确认，甲乙双方同意拆迁瑞雪木业的全部补偿总价款为人民币8000万元……。”瑞雪木业已经领取8000万元的补偿款。瑞雪木业依据其提供的《关于大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》及《甘井子区人民政府关于报送辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况的函》（甘政便字[2015]3号）及附件、《关于辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况补充说明函》(甘便字[2015]26号)及附件认为，大连市政府系作出征收补偿决定的主体，遂提起本案行政诉讼。一审裁定认为：瑞雪木业提起行政诉讼应满足法律规定的起诉条件。瑞雪木业提起的本案行政诉讼不符合法定起诉条件。具体理由如下：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉。本案中，瑞雪木业依据其提供的《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》、《甘井子区人民政府关于报送辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况的函》（甘政便字[2015]3号）及附件、《关于辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况补充说明函》(甘政便字[2015]26号)及附件主张，大连市政府系作出征收补偿决定的主体，大连市政府未公布、告知房屋征收补偿结果行为违法并要求履行补偿差额款4461.46万元。本院认为，从《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》可知，区政府对该区域内的土地及房屋依法进行征收与补偿，原告房屋及土地位于大连市××区，大连市甘井子区人民政府应为征收与补偿主体。从瑞雪木业提供的两份函件看，亦系大连市甘井子区人民政府作出而非大连市政府作出，因此，大连市政府不具有瑞雪木业诉请的法定职责，大连市政府主体不适格。2、瑞雪木业起诉已经超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。行为发生时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。根据大连市政府提供的辽宁省高级人民法院作出的（2018）辽民终80号生效民事判决书，该判决认定“瑞雪木业在一审庭审中亦自认其在签订《拆迁补偿协议书》时知道甘政便字[2015]3号及甘政便字[2015]26号文件内容，且对其所得的8000万元补偿款，瑞雪木业自认是经双方谈判、协商最终确认的结果……”故瑞雪木业应自2016年4月7日签订《拆迁补偿协议书》时即知晓未公布告知测量结果的行为，而瑞雪木业于2019年6月3日提起本案诉讼，其未能提供存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，故依前述法律及司法解释规定，瑞雪木业起诉已超过法定的起诉期限，瑞雪木业起诉应予驳回。3、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。瑞雪木业提供的甘政便字[2015]3号及甘政便字[2015]26号文件均是大连市××区政府向市土地储备中心报送的函件，系政府内部之间往来件，而非作出的补偿决定，属于行政机关在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，不对瑞雪木业的合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为，依该司法解释规定，瑞雪木业起诉亦应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第二十五条第一款，第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第（九）项，第九十三条第二款，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告大连瑞雪木业有限公司的起诉。案件受理费人民币50元（原告已预交），免予收取。瑞雪木业的上诉请求是：依法撤销原裁定，判决大连市政府未公布、告知房屋征收补偿结果之行为违法、判决大连市政府给付房屋征收补偿款差额4461.46万元。事实理由如下：1、“辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地（瑞雪木业）项目测算结果”是被诉行政征收补偿行为。瑞雪木业公司作为行政行为确定结果的对应权益人，有权对行政机关作出行政征收补偿行为后不完全履行的行为提起行政诉讼。2、根据大连市人民政府办公厅发布《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行)》(以下简称《征收补偿意见》)，大连市人民政府是瑞雪木业公司集体土地上房屋征收与补偿的主体，是适格被告。3、大连市人民政府对瑞雪木业公司集体土地上房屋作出征收补偿结果，没有依法把行政确定征收补偿结果达给被征收人。大连市人民政府委托的街道办与瑞雪木业公司签订的8000万元拆迁补偿协议，依法不能取代行政机关作出的12461.46元征收补偿决定。4、大连市人民政府未送达告知征收补偿确定结果，瑞雪木业公司无法知道或者应当知道征收补偿决定内容。12461.46万元是生效行政决定确认的结果，虽然大连市人民政府通过委托街道办签订拆迁补偿协议支付了8000万元，其余4461.46万元补偿款是生效行政补偿结果未履行内容，并且行政机关作出征收补偿行为时并没有在法律文书上确定其具体履行支付时间，为此，瑞雪木业公司作为被行政征收的权利人就行政机关未能全面履行支付征收补偿款的行为，于2019年6月3日提起诉讼，符合法律规定的诉讼时效。5、甘政便字[2015]3号函、甘政便字[2015]26号函，不是被诉行政征收补偿行为，这两个往来函是作为证明存在行政征收补偿12461.46万元的证据使用的，通过这两个往来函件内容，可以确实、充分地证明行政机关对瑞雪木业公司作出行政征收补偿决定的事实和内容。大连市政府答辩称：一、瑞雪木业关于“测算结果”是被诉征收补偿行为的主张不能成立。测算结果仅仅是对数额的一种计算行为，即计算出的结果并非一种行政行为。瑞雪木业绕开“函”而直接起诉函所附属的“测算结果”不符合逻辑及法律规定，是为了规避已经被最高法院、省法院的生效法律文书确认的“函属于部门之间内部往来函件，并非行政行为的认定”。二、大连市政府并非案涉征收行为的实施机关，也不负有案涉征收补偿的法定职责。大连市政府办公厅转发的其他行政机关制定的征收补偿指导意见的《通知》，不能构成行政授权或委托，不能成为是案涉征收补偿义务主体的依据。一审法院依据行政诉讼法解释第二十五条、第九十三条的规定，驳回起诉并无不当。三、瑞雪木业的起诉已超过法定诉讼期间。一审法院依据行政诉讼法解释第六十九条的规定，驳回起诉并无不当。四、瑞雪木业于2016年4月签署的拆迁补偿协议是经谈判协商最终确认的补偿结果，其作为合同当事人对测算结果和补偿结果已经知情并无公布、告知之必要，协议双方已经按照约定履行完毕补偿差额之说也不能成立。五、案涉两函件（3号、26号）及其附件的内容无法确认，一审法院对瑞雪木业出具的函件复印件予以确认是错误的。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案瑞雪木业的诉讼请求有两项，第一，确认大连市政府未履行公布、告知房屋征收补偿结果法定职责的行为违法；第二，责令大连市政府履行法定职责，给付房屋征收补偿款差额4461.46万元。根据瑞雪木业的诉讼请求和其在案件审理过程中的陈述可知，瑞雪木业之所以提起本案诉讼是因为其认为大连市政府具有案涉土地的征收补偿法定职责，这也是本案争议的焦点问题所在。如果大连市政府具备该职责，本案即应进行实体审理，如果大连市政府没有此项法定职责，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”，本案即应裁定驳回起诉。案涉被征收土地原系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》中已经明确由区政府对该区域内的土地及房屋依法进行征收与补偿。根据上述规定，大连市政府并不具备案涉集体土地征收补偿职责，该职责已经明确由被征收土地所在地区政府承担，因此一审裁定驳回瑞雪木业起诉正确，本院予以维持。至于瑞雪木业提供的甘政便字[2015]3号及甘政便字[2015]26号文件的复印件，该两份文件即使真实存在，但从其内容上看均系大连市甘井子区政府向大连市土地储备中心报送的函件，不能以此为由认定大连市政府应当承担案涉土地的征收补偿职责。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。瑞雪木业的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  李 侃审判员  李 明二〇二〇年八月五日法官助理王崇源书记员鞠林