四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终593号 上诉人（原审原告）新津花桥元洪猪头加工坊。住所地：四川省新津县。 经营者岳元洪，男，1969年8月30日出生，汉族，住四川省新津县。 委托代理人李莉，四川和普律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新津县市场监督管理局。住所地：四川省新津县兴园五路29号。 法定代表人霍祥昭，局长。 委托代理人杨琇，新津县市场监督管理局工作人员。 委托代理人王泽，四川桦润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市市场监督管理局。住所地：四川省成都市武侯区致民东路6号。 法定代表人贺欣，局长。 委托代理人杜娜，成都市市场监督管理局工作人员。 上诉人新津花桥元洪猪头加工坊（以下简称元洪猪头加工坊）因诉被上诉人新津县市场监督管理局（以下简称新津县市场监管局）食品药品安全行政管理行政处罚、被上诉人成都市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）行政复议一案，不服四川省蒲江县人民法院（2019）川0131行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，元洪猪头加工坊经营者系岳元洪，个体工商户营业执照注册号5101323200987，经营范围及方式为生肉制品（猪头肉）加工。2019年3月13日，新津县市场监管局根据举报，对成都鑫顺冷藏仓储有限公司进行现场检查，发现在该公司大门内停放的牌照“皖Ｍ×××××”货车载有冷冻猪头，存放于冷库内。张颜页称该批冷冻猪头是元洪猪头加工坊购入，在张颜页无法提供进货票据及检验检疫证明文件情况下，新津县市场监管局经审批后作出新津市监强字〔2019〕42号《实施行政强制措施决定书》，对涉案28436千克冷冻猪头予以查封。2019年3月14日，新津县市场监管局以元洪猪头加工坊涉嫌经营未经检验检疫肉类，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第八项规定，立案调查。3月19日，新津县市场监管局向元洪猪头加工坊发出新津市监通字〔2019〕20号《有关事项通知书》，告知其在收到通知书后3个工作日内提供购进28吨冷冻猪头供货方营业执照、食品经营许可证、进货票据、动物检疫合格证证明、详细交易凭证、转账账号。新津县市场监管局通过调查核实，于2019年4月11日通过案件审理委员会审理决定，拟对元洪猪头加工坊给予警告并罚款721万元。同日，新津县市场监管局向元洪猪头加工坊送达新津市监听告字〔2019〕104号《行政处罚听证告知书》，告知拟处罚的事实、理由、根据和处罚内容，享有的陈述、申辩和申请听证权利。4月12日，元洪猪头加工坊提出听证申请，22日，新津县市场监管局召开听证会议。4月22日，新津县市场监管局作出新津市监处字〔2019〕104号《行政处罚决定书》（以下简称104号处罚决定），认定元洪猪头加工坊涉案猪头未进货查验、保存查验记录和相关凭证的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定，依据该法第一百二十六条第三项规定对元洪猪头加工坊予以警告处罚；未按规定取得动物检疫合格证明（产品Ａ）和检疫不合格，依据该法第一百二十三条第四项规定，罚款721万元，并送达元洪猪头加工坊。元洪猪头加工坊经营者岳元洪不服新津县市场监管局作出的104号处罚决定，向市市场监管局申请行政复议，2019年9月25日，市市场监管局作出成市监复字〔2019〕第166号《行政复议决定书》（以下简称166号复议决定），认为涉案产品已进入流通市场，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第四项、第一百二十六条第一款第三项、《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条的规定，新津县市场监管局具有管辖权。新津县市场监管局认定岳元洪同时存在经营未按规定进行检疫的肉类和经营检疫不合格的肉类两项违法事实，其关于岳元洪经营检疫不合格肉类的认定证据存在瑕疵。鉴于无论适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第四项规定中“经营未按规定进行检疫的肉类”进行处罚还是适用该条款中“经营检疫不合格的肉类”进行处罚，法律效果是一致的，并不损害岳元洪的利益。根据行政效率原则，不再撤销新津县市场监管局作出的104号处罚决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，维持新津县市场监管局原具体行政行为。元洪猪头加工坊不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销新津县市场监管局作出的104号处罚决定；2.依法撤销市市场监管局作出的166号复议决定；3.诉讼费由新津县市场监管局与市市场监管局承担。 原审法院认为，本案中，双方当事人主要就新津县市场监管局是否有处罚权、处罚对象是否正确、元洪猪头加工坊是否构成经营行为、元洪猪头加工坊是否属于小作坊以及处罚金额是否合理存在争议。关于新津县市场监管局作出的104号处罚决定的合法性问题。首先是职权依据，本案涉及销售未经检疫的动物产品的处罚，《中华人民共和国动物防疫法》和《中华人民共和国食品安全法》针对动物产品的规定存在一定竞合。《中华人民共和国动物防疫法》的调整范围主要针对动物养殖或进入销售环节之前的检疫环节，而本案中的冷冻猪头肉已经过跨省销售进入流通环节，元洪猪头加工坊作为从事食品生产和加工、食品销售的主体，应当受《中华人民共和国食品安全法》的调整，由市场监督管理部门进行处罚，主体适格。关于元洪猪头加工坊称涉案货品尚未交付，对涉案猪头肉不享有所有权，处罚对象有误的问题。元洪猪头加工坊与卖家邓建达成协议，支付了定金，安排承运人后支付尾款，根据《中华人民共和国合同法》货交承运人的规定，货物的所有权及相应的风险在交付元洪猪头加工坊委托的司机之时已经转移给买受人，即元洪猪头加工坊，元洪猪头加工坊作为货主，是本案适格的被处罚对象。关于元洪猪头加工坊称其不具有经营行为的主张。经济领域的经营行为，应当是以盈利为目的的经济活动。结合本案中元洪猪头加工坊购买28吨冷冻猪头肉，以及元洪猪头加工坊的经营性质，通过岳元洪女婿张颜页的询问笔录，已经承认该批货物用于销售的目的。因此，可以认定元洪猪头加工坊购入涉案猪头肉并存储用于销售的行为系经营行为，行政处罚的事实清楚。新津县市场监管局作出104号处罚决定中确定的涉案产品属于检疫不合格产品的事实，市市场监管局已经在166号复议决定中予以纠正，适用的法律条文也没有变更。新津县市场监管局适用的《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第八项，生产经营未按照规定检疫或者检疫不合格的肉类，该条款是选择性适用的条款，新津县市场监管局认定的事实是元洪猪头加工坊既存在生产经营未按照规定检疫的肉类，又存在生产经营检疫不合格肉类两种情形。市市场监管局在复议中将这部分事实修正为元洪猪头加工坊生产经营未按照规定检疫的肉类，适用的法条不变，处罚幅度也并未因此改变，可以认为法律适用并无不当。 关于元洪猪头加工坊称新津县市场监管局的处罚畸重的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第四项的规定，经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，货值金额一万元以上的，应处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款。同时现行有效的《四川省食品行政处罚裁量基准》第七条第三款的规定，涉案货值金额十万元以上的，予以从重处罚，处货值金额24倍以上30倍以下的罚款。本案中元洪猪头加工坊货值金额达288400元，远超从重处罚的基准，且元洪猪头加工坊购入涉案冷冻猪头肉正值非洲猪瘟防控期间，根据《四川省非洲猪瘟防控调运规定》，生产经营者不得采购、销售来自非洲猪瘟疫区的生猪产品。元洪猪头加工坊作为生肉制品加工经营者，应当掌握相关的法律法规和政策规定，除此之外，元洪猪头加工坊也未尽到进货查验义务，在未核实供货方是否具有检疫合格证明的情况下，跨省调运28吨货物，情节严重，新津县市场监管局按照裁量基准作出25倍货值金额的处罚并无不当。 关于元洪猪头加工坊称其属于食品小作坊的主张。原审法院认为，根据《成都市食品小作坊、小经营店及摊贩管理实施细则》第三条第一款关于食品小作坊的界定，食品小作坊应当符合有固定的生产加工场所、从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单等特点，生产加工使用面积不满300平方米。本案中，根据元洪猪头加工坊陈述，其生产加工地点和存储肉类的冻库分别有一百多平方米，虽然加工场所、生产条件等符合食品小作坊的规定，但从元洪猪头加工坊一次性进货28吨的规模来看，并不符合小作坊生产规模小的特点。另外，食品小作坊、小经营店实行备案管理，元洪猪头加工坊并未在生产经营场所所在地的地县级食品监督管理部门进行备案登记，该主张原审法院不予支持。综上所述，元洪猪头加工坊的诉讼请求没有事实依据，新津县市场监管局的104号处罚决定和市市场监管局的166号复议决定事实清楚、程序合法、法律适用正确。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回元洪猪头加工坊的诉讼请求。案件受理费50元，由元洪猪头加工坊负担。 宣判后，上诉人元洪猪头加工坊不服，向本院提起上诉称，元洪猪头加工坊是按照交易习惯在云南购进一批冷冻猪头，该批货尚在验货收货时就被查，元洪猪头加工坊还未对该批货进行加工，不具有生产经营行为，岳元洪女婿张颜页不能代表元洪猪头加工坊，不能以其一句话推定元洪猪头加工坊具有经营行为，原审判决认定事实错误。《中华人民共和国食品安全法》第二条明确规定其调整的是食品的生产经营行为，元洪猪头加工坊仅作为消费者购买了该批货物，未实施过食品生产经营行为，原审判决适用法律错误。元洪猪头加工坊系食品小作坊，在从事食品生产经营活动过程中，应适用《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》的相关规定，但原审判决却以元洪猪头加工坊进货规模来判断元洪猪头加工坊生产规模，并曲解认定小作坊、小经营店的条件，进而否定元洪猪头加工坊系食品小作坊的事实。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及危害社会程度相当，案涉货物在验货、收货时就被查，最后被销毁，没有进入生产线流入市场，也未造成任何危害后果，应依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定不予行政处罚。请求撤销原审判决，依法重新作出裁判。 被上诉人新津县市场监管局答辩称，对是否属于经营的行为，不是以涉案商品是否已经加工、是否已经售出作为判定标准，而是以是否用于经营活动作为判定标准，新津县市场监管局认定上诉人元洪猪头加工坊购买涉案产品用于销售为经营行为是由多组证据共同印证。涉案猪头肉已经过跨省销售进入流通环节，元洪猪头加工坊作为从事食品生产加工、食品销售的主体，应当受《中华人民共和国食品安全法》的调整。元洪猪头加工坊不属于小作坊，元洪猪头加工坊已完成货物交割，采购行为完成，且其违法行为性质恶劣，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条不予行政处罚的情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 被上诉人市市场监管局在二审程序中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条、第一百二十三条以及《食品药品行政处罚程序规定》第六条之规定，被上诉人新津县市场监管局作为违法行为发生地的食品药品安全监督管理部门，具有作出104号处罚决定的行政职权。根据本案查明的事实，新津县市场监管局在对成都鑫顺冷藏仓储有限公司进行现场检查时，因上诉人元洪猪头加工坊无法提供案涉猪头肉的进货票据及检验检疫证明文件，新津县市场监管局对案涉猪头肉予以查封，并以元洪猪头加工坊涉嫌经营未经检验检疫肉类为由立案调查。立案后，新津县市场监管局依法进行了调查并对相关人员进行了询问，其调查的情况及收集制作的现场检查笔录、现场检查照片、询问笔录等证据，能够证明元洪猪头加工坊购买案涉28吨冷冻猪头肉系用于销售，属于经营行为，元洪猪头加工坊在从事食品经营活动时，存在未进货查验、未保存查验记录和相关凭证以及经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为。另外，关于元洪猪头加工坊上诉称其系食品小作坊的主张，根据其一次性进货28吨的规模来看，并不符合《成都市食品小作坊、小经营店及摊贩管理实施细则》第三条第一款中规定的生产规模小的特点，且未进行备案登记，故对其上述主张，本院不予支持。因此，新津县市场监管局根据其调查的情况及收集的证据，结合元洪猪头加工坊的具体违法情节，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第四项的规定，作出104号处罚决定，事实清楚，适用法律正确，幅度适当。在处罚程序上，新津县市场监管局在作出104号处罚决定前向元洪猪头加工坊送达了《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的内容、事实、理由和依据，以及其依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。新津县市场监管局在依法进行听证后，作出104号处罚决定并送达元洪猪头加工坊，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人市市场监管局对上诉人元洪猪头加工坊以被上诉人新津县市场监管局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。市市场监管局收到元洪猪头加工坊的行政复议申请后，依法受理并进行审查，经延期后，在法定期限内作出166号复议决定并送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，上诉人元洪猪头加工坊的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审法院判决驳回元洪猪头加工坊的诉讼请求正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新津花桥元洪猪头加工坊负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 静 审判员 雍卫红 审判员 蒋娜娜 二〇二〇年八月三日 书记员 陈晓亿 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。