贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初321号 原告阚德荣，男，仡佬族，1943年10月21日出生，贵州省遵义市人，住址贵州省遵义市务川自治县。 原告贺定权，男，汉族，1966年11月23日出生，贵州省遵义市人，住址贵州省遵义市红花岗区。 原告王联合，男，汉族，1967年11月20日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告罗兴全，男，汉族，1964年1月10日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告刘兴国，男，汉族，1966年5月30日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告孙巧琪，男，汉族，1970年8月10日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告马泽远，男，汉族，1968年6月11日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 诉讼代表人阚德荣、贺定权。（特别授权） 被告湄潭县新南镇人民政府。地址：湄潭县新南镇石印村。组织机构代码：11520328009530534F。 法定代表人李承行，镇长。 出庭负责人王俊，副镇长。 委托代理人张梦娇，贵州正气律师事务所律师。 原告阚德荣等七人认为被告湄潭县新南镇人民政府（以下简称新南镇政府）与贺定权签订的《生态渔业养殖协议》违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告和被告负责人王俊及委托代理人张梦娇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告新南镇政府（甲方）与贺定权（乙方）于2014年8月1日签订《生态渔业养殖协议》，乙方拟定在角口库区至渡上关河段实施生态养鱼；甲方同意将角口库区属新南镇管辖的水域面积承包给乙方实施生态养鱼；养殖期限20年即从2014年8月1日起至2034年7月30日止；每年承包费6千元，每年8月1日前交付等。 原告诉称，2015年7月间应红花岗区虾子镇政府、三渡镇政府和湄潭县新南镇政府、高台镇政府邀约，七原告指派合伙人之一的贺定权分别与之签订《生态渔业养殖协议》依约向上述政府交纳行政管理费后，立即组织人员组建实施，购买设备和相关用具及鱼苗投入河域。渔业养殖走上正轨。四镇河域组成四个养殖管理组，虾子镇由两个合伙人招聘四个工人组成一组，其他三镇由一个合伙人招四个工人组成管理组，贺定权负责全面。养殖三年捕鱼期到，向四个政府申请办理捕鱼证，2018年9月的一天，发现设备、设施被砸烂，当地群众告知是政府综合执法，经上访无果。后经了解，我们承包的水域在2014年5月22日《贵州农委关于湄潭县境内河流水库划定禁渔区的批复》（以下简称省农委禁渔批复）和《湄潭县人民政府关于设立禁渔区的通告》（以下简称禁渔通告）两个文件后已划成禁渔区一年多。我们才恍然大悟，不知不觉走进了政府给设下的圈套。被告作为一级政府，明知发包给我们的河域一年前就被省农委划定成禁渔区而故意发包，有悖法律规定；捕鱼期到办不到捕鱼证，又用“综合执法”的方式砸烂原告设施。故请求确认被告行政行为（协议签订）违法。原告提供的证据：1、《生态渔业养殖协议》（2015.9.1），2、《省农委禁渔批复》（2014.5.22）,3、禁渔通告（2014.5.29）,4、“渔业承包区域示意图”，5、《申请》（2011.9.25）,6、《合伙协议》（2015.8.5）。 被告新南镇政府辩称，1、本案应由湄潭县人民法院管辖，播州区法院应予以移送。2、七原告除贺定权外，其余六位原告主体不适格。3、双方签订的《生态渔业养殖协议》系无效合同，其签订于2014年5月22日省农委批复划定为禁渔区之后，违背批复，损害社会公共利益。4、被告主体不适格，从签订协议至今，被告从未参与过对原告贺定权承包的涉案河段作出任何违法执法行为，也从未砸坏原告的设备、设施。5、原告所列赔偿于法无据，系自己罗列，也未有相应的证据予以佐证，原告贺定权是否投放鱼苗不清楚，也未向被告进行告知。综上，请法院驳回原告起诉。 被告向本院提供如下证据，并说明其证明目的。第一组：省农委批复、禁渔通告，证明案涉河段已被列为禁渔区的事实。第二组：《生态渔业养殖协议》，证明该协议的签订违背第一组证据证明的事实，损害社会公共利益。第三组：《遵义市人民政府备忘录》、《遵义市人民政府关于角口库区管理秩序整治活动有关问题的备忘录》，证明涉案河段的管制权。第四组：湄潭县湄江河角口段整治图片，证明被告未参与任何违法执法行为，也未砸坏原告设备、设施。第五组：承包费收据，证明被告2014年12月1日收到原告承包费6000元。 经庭审举证质证，被告对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。原告对被告提供的证据的真实性无异议，但认为不能达到被告证明目的。 本院对原告提供的证据，因被告不予认可，且均系原告自行罗列，又无其他证据相互印证，本院不予确认，故不能达到其证明目的。对被告提供的证据，原告无异议，本院予以确认，对其证明目的原告有异议，本院综合全案证据认定本案基本事实。 经审理查明，湄江河角口库区水域位于红花岗区虾子镇兰生村、三渡镇花桥村、湄潭县。根据《遵义市人民政府备忘录》（遵府备录﹝2005﹞8号）《市人民政府关于角口库区管理秩序整治活动有关问题的备忘录》（2005年4月25日印发）二、库区管理秩序整治涉及的有关问题（三）记载，“对于库区水域的管理权属问题。角口电站大坝以上1.5公里水域，属腾星电力公司管理；1.5公里以上的水域，按区域划分，以河心为界，由遵义、湄潭两县各自负责管理。三方对各自管辖区域，采取谁管辖，谁负责水上安全和大坝安全以及渔业的发展。（五）对于专项整治活动问题。……清理活动结束后，根据整治情况，由市畜牧水产局批复后，两县政府核发当地群众养鱼的渔业证，以加强渔业的管理。” 2014年5月22日，省农委批复，“湄潭县农牧局：你局报来《关于设立禁渔区的请示》收悉，为了调整渔捞结构，减轻捕捞压力，保护湄江河、桃花江河等49条河流及角口水库、构皮滩水库湄潭库区等16座水库渔业资源。根据《中华人民共和国渔业法》第三十条，《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》第七条、第八条和《贵州省渔业条例》第十七条规定。经研究，现批复如下：一、同意将湄江河、桃花江河等49条河流及角口水库、构皮滩水库湄潭库区等16座水库划定为禁渔区（详见附表）。二、请你局设置明显的禁渔区标志，并组织实施。”2014年5月29日，湄潭县人民政府发布禁渔通告，其中禁渔区域包括湄江河（杨家坪大坝-角口大坝），禁渔时间为每年全时段。 2014年8月1日，新南镇政府（甲方）与贺定权（乙方）签订《生态渔业养殖协议》，为充分利用水资源，改善生态环境，发展当地经济，乙方拟定在角口库区至渡上关河段实施生态养殖。本着自愿、公平的原则，经甲乙双方协商达成如下协议：一、甲方同意将角口库区属新南镇管辖的水域面积承包给乙方实施生态养鱼。二、养殖期限：20年，即从2014年8月1日起至2034年7月30日止，期满同等条件下乙方可优先续租。三、乙方交付甲方6000元年承包费并于每年8月1日前交付甲方。四、乙方需要到相关部门办理手续，由乙方自行办理，甲方给予协助。五、乙方承诺在合同生效后一年内在角口库区建设生态乐园，投资规模在500万元以上。六、乙方养殖水域甲方不得重复承包给第三方作养殖项目。七、乙方养殖期间，甲方协助乙方协调好与当地老百姓的矛盾，做好宣传工作，营造有利于乙方投资发展的生产环境和社会环境，确保乙方的利益不受侵犯。八、乙方养殖期间，若因国家建设需要占用水库，由占用房负责赔偿乙方搬迁、养殖等方面的经济损失，甲方必须在半年前书面通知乙方。若因甲方违约，给乙方造成的损失由甲方负责。九、乙方在养殖期间，自己的工人安全事故自行负责。必须用石灰净化水质。十、为了地方经济发展，乙方若养殖出现严重亏损的情况下，乙方有权利转让他人，合同上相关的制约条件或条款不变，但必须经甲方同意。十一、乙方在养殖期间需要使用自用船，甲方负责协助办理，一切费用由乙方负责。十二、乙方需要建工棚占地，手续由甲方协助办理手续，但一切费用由乙方负责。十三、乙方进行高科技生态渔业养殖，合理放养，净化水质，不断提高鱼产量，改善河流生态环境。十四、乙方在养殖期间，禁止电鱼，炸鱼、毒鱼等非法捕捞行为，乙方捕鱼要办理相关合法手续，在为实际投入的情况下，不能开展捕捞行为。十五、未尽事宜，由甲乙双方协商解决。本合同一式两份，甲乙双方各执一份，该合同自签字之日起发生法律效力。协议签订后于2014年12月1日，湄潭县财政局新南分局财务结算中心收贺定权渔业养殖承包费6000元，原告未办理养殖使用证。现原告以捕鱼期已到，因办不到捕鱼证，不能进行捕捞为由提起本案诉讼，要求确认协议签订违法。 本院认为，本案争议的焦点实质上是双方签订的《生态渔业养殖协议》的效力。根据《贵州省渔业条例》第十七条规定“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当在鱼类及其他水生动物重要产卵场、越冬场、索饵场、洄游通道划定禁渔区或者划段设置常年禁渔区，并设立禁渔标志。划定禁渔区或者划段设置常年禁渔区和设立禁渔标志，应当报省人民政府渔业行政主管部门批准后实施。”规定，湄潭县人民政府在划定的禁渔区实施禁渔通告在前，双方签订《生态渔业养殖协议》在后，禁渔通告的发布具有广泛性，辖区新南镇政府和从事渔业经营的贺定权等应当知道禁渔通告的发布及内容，而被告在禁渔通告发布两个月后无依据仍与原告签订案涉协议，明显违反法律、行政法规规定，有损社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”的规定，以及《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，双方签订的《生态渔业养殖协议》无效，自始没有法律约束力，故对原告的诉讼请求应予支持。又根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；”的规定，被告所收取的承包费6000元应予返还原告。另外，被告关于本案应由湄潭县人民法院管辖的问题，根据遵义市中级人民法院行政案件集中管辖的规定，从2020年6月1日起，本院管辖湄潭县辖区的行政案件；被告关于除原告贺定权外，其余原告主体不适格问题，七原告自认系合伙关系，共同提起本案诉讼，且相互间无异议，本院予以确认。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下： 一、确认被告湄潭县新南镇人民政府与原告贺定权于2014年8月1日签订的《生态渔业养殖协议》无效。 二、由被告湄潭县新南镇人民政府返还原告贺定权所交承包费6000元。 案件受理费50元，由原、被告各半负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  潘嘉品 人民陪审员  张家学 人民陪审员  何德华 二〇二〇年八月二十六日 法官助理李丽莎 书记员刘玉