重庆市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2020）渝02民终1535号上诉人（原审被告）：重庆市开州区水利局，住所地重庆市开州区开州大道中段157号，统一社会信用代码1150023473980885X8。法定代表人：阳异泉，该局局长。委托诉讼代理人：王家文，男，1969年7月10日出生，汉族，住重庆市开州区，该局职工。委托诉讼代理人：王道平，重庆帅风律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：重庆华地资环科技有限公司，住所地重庆市渝中区大坪长江二路177-9号，统一社会信用代码915001037094724430。法定代表人：王伟，该公司执行董事。委托诉讼代理人：夏军，重庆市九龙坡区谢家湾法律服务所法律工作者。上诉人重庆市开州区水利局（以下简称开州水利局）因与被上诉人重庆华地资环科技有限公司（以下简称华地资环公司）服务合同纠纷一案，不服重庆市开州区人民法院（2019）渝0154民初9626号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月24日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。开州水利局上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.将本案发回重审或者改判驳回华地资环公司的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用全部由华地资环公司承担。事实和理由：一审判决认定案件事实不当，导致判决结果错误。1.华地资环公司逾期提供成果的行为构成违约。开州水利局与华地资环公司签订《重庆市政府采购合同》的时间为2018年7月17日，合同约定华地资环公司应自合同签订之日起150个日历日即2018年12月17日前完成服务并提交最终成果。但直到2019年2月20日，华地资环公司才提交《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》初稿，而不是经区生态环境局组织专家审查、审批的成果稿。因此，华地资环公司逾期完成服务事务是客观事实，一审判决不予认定华地资环公司违约错误。2.一审判决以合同期满后合同仍在继续履行为由，认定华地资环公司不构成违约错误。合同当事人在合同约定期限内未完成约定事务即构成违约，合同履行期限届满后继续履行原合同，属于违约主体减少违约损失的行为，而不能构成对违约责任的否定。本案中，华地资环公司在合同履行期限届满后继续开展工作属实，开州水利局也未表示解除合同或者要求华地资环公司停止工作，并协助、配合华地资环公司完成工作，但开州水利局的行为仅表示同意华地资环公司继续完成合同约定事务，而不代表放弃追究华地资环公司的违约行为。3.华地资环公司逾期完成约定事务是导致合同目的不能实现的根本原因。2019年4月25日，重庆市发展和改革委员会、重庆市水利局、重庆市生态环境局、重庆市能源局四家单位联合下发《关于严控新建水电项目的通知》（渝发改能源〔2019〕517号）前，案涉水能资源开发规划环境影响报告书由区（县）水利行政部门实施编制后由区（县）环保部门进行审批。在该文件下发后，开州区水能资源开发规划和规划环评报告由重庆市水利局会同相关部门组织编制。本案中，开州区生态环保局在2019年5月20日对华地资环公司编制的《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》进行审查，但开州水利局至今未拿到开州区生态环境局的批复，华地资环公司也没有提交最终成果，即按照评审小组的意见进行修改完善。结合前述文件，开州水利局自2019年4月25日起不再具有编制案涉水能资源开发规划和规划环评报告的职责，华地资环公司编制的报告不再具有任何使用价值。若华地资环公司能够按照合同约定在2018年12月17日如期完成合同约定事务，就不会出现因前述文件的出台而导致合同成果不具有使用价值的后果，华地资环公司应当对其违约行为承担全部责任。华地资环公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1.双方在履行合同过程中，因开州水利局未能提供编制报告所需的材料，影响了工作进度，且华地资环公司为了开展工作，还会同开州水利局并以其工作人员的名义进行资料的收集。因此，编制报告时间顺延的责任不在华地资环公司。2.合同约定的期限届满后，双方均在继续履行合同，且开州水利局也从未要求过华地资环公司停止工作。3.华地资环公司在2019年2月完成初次送审后，又在2019年4月再次送审并且原则上审查通过，2019年5月20日评审小组出具了最终的审查意见。最终的审查意见只是要求修改完善后可作为后续实施的依据，不需要再进行环评审查。至此，华地资环公司的编制工作已经全部完成。华地资环公司向一审法院起诉请求：1.判令开州水利局立即支付技术服务费679500元；2.判令开州水利局立即退还履约保证金67000元；3.诉讼费由开州水利局承担。一审法院认定事实：2018年7月17日，重庆市开州区水务局为甲方与重庆华地工程勘察设计院为乙方，签订了采购计划编号18C0055、招标项目编号2018ZFCG079，招标项目名称为开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书采购的《重庆市政府采购合同》，该合同约定：本合同标的商品名称为开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书，综合单价和总价均为679500元，在合同签订之日起150个日历日内完成服务并提交最终结果，交货地点在重庆市开州区水务局。一是质量要求和技术标准：乙方按照相关行业编制大纲及导则要求，编制完成《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》，最终成果由环保行政部门出具环评审查意见。二是交提货方式：乙方提供《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》文本3本，电子版1套。三是验收方式、方法：《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》通过环保行政部门评审并下达批复意见。四是付款方式：环保行政部门审查通过、下达《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》批复意见后，甲方凭乙方开具的正式税务发票，按照区财政国库集中支付相关要求，支付合同总价的100%，即人民币679500元。同时合同还对甲、乙双方各自的责任、违约及其他事项进行了约定，其中约定了甲方在签订合同之日向乙方提交《开州区水能资源开发规划报告》电子版，并对所提供资料的正确性、时效性负责，乙方在签订合同之日起150个日历日内，向甲方提交环保部门审查通过的环境影响评价报告书文件纸版3份及电子版1份。本合同违约金67000元，如违约，违约方全额支付被违约方的违约金。乙方向甲方支付履约保证金67000元，如按期完成合同任务，全额无息退还。合同签订后，重庆市开州区水务局当天向重庆华地工程勘察设计院的工作人员提供了《开州区水能资源开发规划报告》电子版，重庆华地工程勘察设计院同日交纳履约保证金67000元。重庆华地工程勘察设计院的工作人员开展工作中，重庆市开州区水务局出具介绍信协助重庆华地工程勘察设计院完成资料收集、借用工作。合同期限届满后，华地资环公司仍在继续为开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书开展工作。2019年2月,开州水利局向开州区环保部门申请对华地资环公司制作的《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》进行审查，因编制所需资料不全，未能审核通过。2019年4月、5月环保部门又组织了两次审查，开州水利局也参与了这两次评审活动，5月份这次评审通过审查。2019年4月25日，重庆市发展和改革委员会、重庆市水利局、重庆市生态环境局、重庆市能源局四家单位联合下发了渝发改能源〔2019〕517号《关于严控新建水电项目的通知》的文件，该文件规定，流域在1000平方公里以上和跨区县的流域水能开发规划和规划环评报告由市水利局会同相关部门组织编制，报市发改委和市生态环境局审查通过后，由市发改委列入全市电力发展规划，报市人民政府批准后方能实施。开州水利局在知悉上述文件规定后，于2019年6月5日以开州水利文〔2019〕87号文件的形式向重庆市水利局报送关于解决开州区水能资源开发规划相关事项的请示，该请示中明确说明重庆华地工程勘察设计院中标签订的《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书政府采购合同》，2019年2月20日，编制单位完成了《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》（送审版）的编制、公示、征求意见等相关工作，并由开州区生态环境局委托重庆市环境工程评估中心主持召开技术审核会议，审核未通过；4月11日重庆市环境工程评估中心主持召开技术审核会议，原则审查通过；5月20日开州区生态环境局主持召开审查小组会议，形成了“资料较翔实，采用技术线路与方法基本适当，评价结论总体可信，修改完善后可作为后续实施的依据；同时，因受生态红线和替代生境的要求、建议取消牛蹄寺和中花电站，因受开发强度的影响、建议取消二庙和**龙头电站，因受饮用水源地的影响、建议取消双河电站”的审查意见。鉴于《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》已取得最终成果，并通过审查，待区生态环境局批复后、开展小水电项目环评工作，请示将市水利局《开州区水能资源开发规划报告》委托开州水利局会同设计单位编制，并由开州区人民政府审查审批。2019年6月21日，重庆市水利局作出渝水复〔2019〕36号《关于开州区水能资源开发规划相关事宜的批复》，批复为：一、同意你区开展本辖区内1000平方公里及以下的河流水能资源开发规划及规划环评报告的编制工作。流域面积在1000平方公里以上和跨区县的河流水能资源开发规划和规划环评报告，由市水利局相关部门编制。二、请你区按照《关于严控新建水电项目的通知》（渝发改能源〔2019〕517号）要求组织审查，并将审查通过的河流水能资源开发列入区县电力发展规划，报区县级人民政府批准后实施。另查明：重庆市开州区水务局因2019年机构改革更名为开州水利局，经重庆华地工程勘察设计院申请，重庆市工商行政管理局渝中区分局于2018年11月14日作出《准予变更登记通知书》，批准重庆华地工程勘察设计院变更为华地资环公司。一审法院认为，本案争议的焦点为：一是当事人的主体是否适格；二是华地资环公司在合同约定的期限内没有交付工作成果，是否构成违约；三是开州水利局上级主管部门的文件能否影响本案所涉政府采购合同的效力。（一）华地资环公司、开州水利局的诉讼主体问题。开州水利局在答辩中称本案当事人双方主体不适格，因为在签订《重庆市政府采购合同》中，合同双方为重庆市开州区水务局（甲方）和重庆华地工程勘察设计院（乙方），而诉状中的被告为开州水利局，原告为华地资环公司。经庭审查明，在2019年的政府机构改革中，重庆市开州区水务局变更为开州水利局。重庆华地工程勘察设计院于2018年11月经工商变更登记为华地资环公司，二单位均为合法的主体变更，变更前的机关法人、企业法人所享有的权利义务，应当由变更后的单位享有和承担。因此，本案华地资环公司和开州水利局诉讼主体适格，可以参加本案的诉讼。（二）华地资环公司是否构成违约的问题。华地资环公司、开州水利局签订的《重庆市政府采购合同》约定，华地资环公司在签订合同之日起150个日历日内向开州水利局提交由环保部门审查通过的《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》纸质版3份、电子版1份，即本合同的履行期限为2018年12月17日，华地资环公司要向开州水利局交付劳动成果。但期限届满后，开州水利局不仅没有向华地资环公司表示要解除双方合同关系，也未要求华地资环公司停止合同约定工作，而且是仍在协助、配合华地资环公司继续完成该工作，并于2019年2月以开州水利局名义向环保部门申请对华地资环公司提交的工作成果进行评审。在市发改委下发《关于严控新建水电项目的通知》后，开州水利局也向自己的上级主管部门陈述了本区的具体情况，并请示由市水利局委托开州水利局进行水能资源的编制工作。因此，虽然政府采购合同约定的期限届满，但双方仍在继续履行合同，故本案中华地资环公司不存在违约的情形。（三）市级主管部门的文件能否影响本案所涉合同的效力。华地资环公司完成《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》并报送环保部门审查通过，正在等待环保部门的批复时，开州水利局的上级主管部门下发《关于严控新建水电项目的通知》，该通知对以往水能资源开发规划的编制政策作出新的规定，开州水利局作为区级机关无权对1000平方公里以上流域水能资源开发规划进行编制，从而导致开州水利局不能继续履行《重庆市政府采购合同》。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规强制性规定合同无效。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第三条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。因此，市发展和改革委员会等五家市级行政机关联合下发的通知，属于地方部门规章范畴，不能影响开州水利局和华地资环公司签订的《重庆市政府采购合同》效力，华地资环公司已按合同约定完成工作成果，并已取得行政环保部门组织的审核。现无法取得合同约定的批复意见，是因为上级机关有新的规定造成的。综上所述，华地资环公司已完成合同约定义务，市级机关的部门规定不影响力合同效力和合同的继续履行，据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第三百六十条之规定，判决：一、开州水利局在判决生效之日起十日内支付华地资环公司服务费679500元；二、开州水利局在判决生效之日起十日内退还华地资环公司履约保证金67000元。案件受理费11265元，由开州水利局负担。二审中，开州水利局向本院提交以下证据：2019年5月20日重庆市开州区水能资源开发规划环境影响报告书审查小组意见，拟证明：审查小组虽然是对报告书原则通过，但华地资环公司没有根据审查小组的意见对报告书进行修改完善并提交最终成果。华地资环公司质证认为，对该证据真实性无异议，根据该份审查意见，华地资环公司又最终定稿了一份详尽的报告书，并将电子文档提交给了开州水利局，绘制成册的报告书已在一审中当庭提交。华地资环公司向本院提交以下证据：华地资环公司经办人员卢春花与开州水利局经办人员王家文的微信聊天记录，拟证明：2019年7月，华地资环公司根据评审小组的审查意见完善了报告书，并发送确认函给开州水利局进行电子签章，但开州水利局回复称领导不同意盖章，导致无法送环保部门取得批复意见。开州水利局质证认为，该微信聊天记录应该是真实的，基于弥补华地资环公司的损失，开州水利局于2019年6月5日向市水利局请示，市水利局于2019年6月21日作出批复不同意开州水利局的请示意见，之后开州水利局才回复华地资环公司不要报告书，这已经没有意义。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，针对开州水利局的上诉请求及双方的诉辩事实和理由，本案争议焦点为：华地资环公司在案涉合同履行过程中是否存在违约行为，开州水利局应否向华地资环公司支付服务费并退还履约保证金。本院综合评析如下：开州水利局与华地资环公司签订的《重庆市政府采购合同》系双方当事人的真实意思表示，其内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不违背公序良俗，应为合法有效。按照合同约定，华地资环公司应在合同签订之日起150个日历日内即2018年12月17日前完成服务并提交最终成果，但是，华地资环公司在一审中提供的其经办人员卢春花与开州水利局经办人员王家文的微信聊天记录能够证明，2018年12月开州水利局还在进行规划调整，华地资环公司一再强调水能资源开发规划环境影响评价报告的编制必须要以规划报告为依据，开州水利局分别于2018年12月7日、2018年12月18日、2018年12月19日向华地资环公司发送了规划报告的修改稿和定稿，即开州水利局在向华地资环公司发送最终定稿的规划报告时，已经超过了合同约定的履行期限，且履行期限届满后，开州水利局既未要求华地资环公司停止工作，也未向华地资环公司提出过解除或者终止合同的要求，在本案诉讼前开州水利局亦从未要求过华地资环公司承担违约责任。相反，开州水利局在履行期限届满后，仍在协助配合华地资环公司继续完成后续工作，如以开州水利局名义多次向环保部门申请对华地资环公司提交的成果进行评审，最终于2019年5月20日审查通过并取得审查意见，在《关于严控新建水电项目的通知》下发后，开州水利局还向自己的上级机关陈述了具体情况，并请示由市水利局委托其进行水能资源开发规划和规划环评报告的编制工作。综上，华地资环公司并非基于自身的原因导致超期完成事务并提交最终成果，且开州水利局的行为表明其对华地资环公司超期完成事务并提交最终成果予以全面受领，即双方通过履行行为对合同约定的成果交付期限进行了变更。因此，华地资环公司在案涉合同履行过程中并不存在违约行为。华地资环公司编制完成《开州区水能资源开发规划环境影响评价报告书》并报送环保部门审查通过，取得了环评审查意见，达到了合同约定的质量要求和技术标准，开州水利局在向其上级机关进行请示时也陈述已取得最终成果。华地资环公司在二审中提交的其经办人员卢春花与开州水利局经办人员王家文的微信聊天记录能够证明，华地资环公司按照审查意见对报告书进行修改完善后，发送确认函给开州水利局进行电子签章，以进行后续的环保部门批复程序，但开州水利局因《关于严控新建水电项目的通知》的下发而拒绝签章，导致无法取得最终的批复意见。而按照合同约定，因建设项目不符合有关法律法规、规划、政策的要求，以及项目其他的自身原因造成华地资环公司工作无法进行时，责任由开州水利局承担。《关于严控新建水电项目的通知》属于开州水利局的上级机关会同其他行政机关联合发布的文件，该文件虽然规定开州水利局作为区级机关无权对1000平方公里以上流域水能资源开发规划进行编制工作，但依据前述合同约定，开州水利局不能以此对抗华地资环公司，故无法取得最终的批复意见责任在于开州水利局。按照合同约定，华地资环公司还需向开州水利局提交报告书的电子版和纸质版，华地资环公司主张开州水利局拒绝接受，这与开州水利局在二审质证时陈述因报告书已无实际意义而拒绝接受能够相互印证，且华地资环公司在一审中也向一审法院提交了最终修改完善的编制成册的报告书。因此，华地资环公司已经全面履行了合同义务，一审判决认定开州水利局向华地资环公司支付服务费并退还履约保证金并无不当。综上所述，开州水利局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费11265元，由重庆市开州区水利局负担。本判决为终审判决。审 判 长 胡玉婷审 判 员 李 斌审 判 员 柯 言二〇二〇年八月十二日法官助理 行 璐书 记 员 唐 垚