长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初402号原告蔡国强，男，1969年9月12日出生，汉族，住湖南省宁乡县。委托代理人蒋理珉，北京市京师律师事务所律师。委托代理人王倩，北京市京师律师事务所实习律师。被告宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路148号。法定代表人罗亿清，该局局长。行政机关出庭应诉负责人黄志雄，该局副局长。委托代理人贺利文，男，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。原告蔡国强诉被告宁乡市自然资源局（下称宁乡市资源局）行政协议一案，于2020年3月30日向本院提起诉讼，本院于2020年4月2日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭进行了审理。原告蔡国强及其委托代理人蒋理珉、王倩，被告宁乡市资源局的负责人黄志雄、委托代理人贺利文、杨泽辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年3月30日，原宁乡县征地拆迁管理所与蔡国强签订《拆迁房屋协议书》，协议载明：项目所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府[2014]7号文件和宁政发[2014]38号文件执行；房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等总计1721904元。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：证据1.申请提前拆迁报告（一份），拟证明原告主动申请要求提前拆迁房屋的事实；证据2.案涉土地征地报批资料及征地勘测定界图，拟证明案涉集体土地正在进行征地报批的事实；证据3.事业单位法人证书（复印件一份），拟证明宁乡市征地拆迁事务所具有签订案涉协议的主体资格；证据4.《拆迁房屋协议书》、房屋调查表、常住人口登记表、城郊集建（97）字第2358号集体土地建设用地使用证（各一份）、领据（三份），拟证明《拆迁房屋协议书》系双方自愿所签，原告已领取拆迁款，协议已履行完毕。原告蔡国强诉称：2017年3月30日，原告与被告签订案涉《拆迁房屋协议书》。原告认为原宁乡县征地拆迁管理所不具有行政主体资格，其迳行与原告蔡国强签订的案涉协议违反了法律的强制性规定，其作出的具体行政行为应当确认无效。原宁乡县征地拆迁管理所系被告宁乡市资源局委托单位，故诉请法院：1.确认原告与原宁乡县征地拆迁管理所签订的《拆迁房屋协议书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内提供了以下证据证明其诉讼主张：证据1.集体土地建设用地使用权证；证据2.土地使用权证图；证据1-2拟证明原告依法享有案涉房屋所有权，是本案的适格原告；证据3.《拆迁房屋协议书》；证据4.房屋调查表；证据3-4拟证明原宁乡县征地拆迁管理所无权签订案涉协议。被告宁乡市资源局辩称：一、案涉《拆迁房屋协议书》于2017年3月签订，原告起诉已超过法定起诉期限。二、原宁乡县征地拆迁管理所从事建设用地的征收、拆迁、安置、补偿等事务性工作，具有签订案涉协议的主体资格。三、双方协议一致自愿签订案涉《拆迁房屋协议书》，该协议合法有效，不存在合同无效的情形，原告在领取全部补偿费用三年后，又以协议主体不具有行政主体资格为由起诉要求确认协议无效，其行为有违诚实信用。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据作如下分析与认定：原告的证据1-2，被告对其三性无异议。经审查，该证据可以作为本案的定案依据。原告的证据3-4，被告对其真实性无异议，对证明目的有异议。经审查，证据3是本案诉争的行政行为，认定事实是否清楚、程序是否合法是本案的行政争议焦点内容，本院将结合全案证据和查明的事实待后论述；原告的证据4，可以证明案涉房屋情况，可以作为本案的定案依据。被告的证据1，原告对其真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。经审查，该证据可以证明案涉社区小组的户主申请提前拆迁的情况，可以作为本案的定案依据。被告的证据2，原告对其真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。经审查，该证据可以证明案涉项目征收审批情况，可以作为本案的定案依据。被告的证据3，原告对其真实性和合法性无异议，对关联性与证明目的有异议。宁乡市征地拆迁事务所、宁乡市征地拆迁管理所均不具有行政主体资格。经审查，该证据可以证明宁乡市征地拆迁事务所的职责范围，可以作为本案的定案依据。被告的证据4，原告对《拆迁房屋协议书》、房屋调查表、集体土地建设用地使用证的真实性无异议，对其合法性、关联性及证明目的有异议，对常住人口登记表的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该组证据仅能证明被告违法与原告签订涉诉协议的事实，无法证明被告具有签订被诉协议的主体资格。经审查，该组证据中的《拆迁房屋协议书》与原告的证据3一致，本院不再赘述；常住人口登记表可以证明原告户家庭人口情况；房屋调查表、集体土地建设用地使用证可以证明案涉房屋情况；领据可以证明原告领取案涉协议拆迁款及协议履行情况，可以作为本案的定案依据。根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：原告蔡国强系宁乡市玉潭街道峁田社区居民。2017年3月30日，宁乡县玉潭街道峁田社区居民委员会向宁乡县人民政府提交附有蔡国强等人签名的书面报告，申请对其房屋提前拆迁补偿安置。原宁乡县征地拆迁管理所与蔡国强户签订《拆迁房屋协议书》，协议约定：项目所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府[2014]7号文件和宁政发[2014]38号文件执行；房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等总计1721904元；蔡国强在签订协议后7天内拆迁腾地。协议签订的当日，蔡国强领取了协议约定的全部补偿款，案涉房屋已被拆除。2019年8月5日，宁乡市发展和改革局作出《关于宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目立项的批复》（宁发改审立［2019］92号），批复如下“同意宁乡市城镇开发建设投资有限公司实施宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目。项目拟选址宁乡市玉潭街道，南起金龙路，北至319国道。”2019年11月15日，宁乡市城乡规划服务办公室作出《关于宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目规划选址的意见》（宁规市政选字第201915号），答复宁乡市城镇开发建设投资有限公司“申请事项符合规划要求，出具以下规划选址意见：宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）项目位于宁乡××××街道和城郊街道，起于319国道，止于金龙路。”2019年11月25日，宁乡市发展和改革局作出《关于同意调整宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目立项的批复》（宁发改审［2019］258号），批复如下：“根据宁乡市城镇开发建设投资有限公司申请及《宁乡市2020年政府投资项目前期工作计划汇总表》，同意该项目名称由宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目调整为宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目。其他内容仍按宁发改审立［2019］92号文件批复内容不变”。2019年12月6日，宁乡市发展和改革局作出《关于宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目可行性研究报告的批复》（宁发改审［2019］274号），载明“宁乡市城镇开发建设投资有限公司关于申请审批宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目可行性研究报告的请示及相关资料收悉。经研究，原则同意湖南中誉项目管理有限公司编制的《宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目可行性研究报告》。同意宁乡市城镇开发建设投资有限公司实施宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目。项目建设地点位于宁乡市玉潭街道，北起学府路，南至金龙路。”原告蔡国强户房屋位于该建设项目范围内。目前，该项目处于征收报批过程中。另查明，因机构改革，原宁乡县征地拆迁管理所的相关职能由宁乡市征地拆迁事务所承担，该事务所为宁乡市资源局的下属事业单位。本院认为，本案原、被告争议的焦点是案涉《拆迁房屋协议书》是否属于法律规定的无效的情形。一、关于被诉行政协议《拆迁房屋协议书》是否属于无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据上述法律规定，对于本案被诉行政协议效力分析认定如下：（一）原宁乡县征地拆迁管理所具有签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，原宁乡县征地拆迁管理所是被告宁乡市资源局下属的事业单位，受被告宁乡市资源局委托与原告签订案涉《拆迁房屋协议书》，由被告宁乡市资源局承担相应法律后果，并不违反法律、法规的规定，原宁乡县征地拆迁管理所具有签订案涉《拆迁房屋协议书》的主体资格。（二）案涉《拆迁房屋协议书》系双方真实意思表示，没有减损原告权利或增加义务，并非客观上无法实施。本案中，原告蔡国强自愿申请提前拆迁，并与原宁乡县征地拆迁管理所签订《拆迁房屋协议书》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致，该协议系双方真实意思表示，且已经实际履行完毕，补偿协议内容未损害原告的合法补偿权益。（三）案涉《拆迁房屋协议书》不具有适用民事法律规范确认行政协议无效的情形。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。如前所述，本案被诉《拆迁房屋协议书》系原告蔡国强自愿申请提前拆迁，并与原宁乡县征地拆迁管理所签订，其意思表示真实，且不损害国家、集体和第三人利益，也不违反效力性的法律、行政法规的强制性规定。不属于适用民事法律规范确认行政协议无效的情形。因此，本院对原告释明，本案不属于无效的情形，原告仍坚持确认无效，拒不变更诉讼请求。二、关于案涉征地项目审批单及法律处理结果的问题。被告下属单位原宁乡县征地拆迁管理所在征地项目未获合法审批情形下，仅凭原告蔡国强自愿申请提前拆迁，即与原告签订案涉《拆迁房屋协议书》，系“未批先征”，违反法定程序。鉴于本案原告已领取相关补偿安置款，案涉的房屋已被拆除，被诉《拆迁房屋协议书》实际履行完毕，已不具有可撤销的内容，且撤销案涉协议将会产生一系列社会风险和隐患，可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，该“未批先征”行为应被确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、驳回原告蔡国强要求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉讼请求；二、确认被告宁乡市自然资源局与原告蔡国强签订《拆迁房屋协议书》的行为违法；案件受理费50元，由被告宁乡市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  张晋军人民陪审员  杨铁梅人民陪审员  向首诚二〇二〇年八月十二日法官助理孙洁书记员陈玉洁附：本判决适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。