浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终137号上诉人（原审原告）谢淋，男，1989年1月22日出生，汉族，住所地江西省宜春市铜鼓县。委托诉讼代理人崔恩娜、张亮，上海秦兵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴港区规划建设局，住所地浙江省嘉兴乍浦经济开发区东方大道1号。法定代表人陈华，局长。委托诉讼代理人马正良、冯美芳，浙江国傲律师事务所律师。原审第三人嘉兴中南锦恒房地产开发有限公司，住所地浙江省嘉兴市乍浦天妃路533弄151号二楼。法定代表人翟贵君，总经理。上诉人谢淋因嘉兴港区规划建设局规划行政确认一案，不服嘉善县人民法院于2020年4月22日作出的（2019）浙0421行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日受理后，依法组成合议庭,对本案进行审理。谢淋起诉称，原告与嘉兴中南锦恒房地产开发有限公司（以下简称中南公司）于2017年11月24日签订了《浙江省商品房买卖合同》，购买其开发的“君悦府”项目第19幢3-402号房屋。2019年10月11日，原告通过到城建档案馆调取资料得知，嘉兴港区规划建设局于2019年7月26日作出建设工程规划核实确认。原告发现该建设项目机动车停车位（包括地上车位和地下车位）与规划不符，在核发规划核实确认书之前，中南公司于2019年7月10日提前组织竣工验收。原告认为，嘉兴港区规划建设局作出的案涉建设工程规划核实确认行为违法，请求撤销嘉兴港区规划建设局作出的建设工程规划核实确认行为。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼系公法上的诉讼，“利害关系”一般仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。谢淋如认为中南公司交付的房屋不符合合同约定，或者因中南公司的原因无法取得房屋权利证书的，仍属私法上的权益，只宜通过民事诉讼等方式来保护。因此，谢淋不具有提起本案诉讼的原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回谢淋的起诉。谢淋上诉称，上诉人系“君悦府”业主。但上诉人在查看房屋、调查项目信息的过程中发现，该建设项目机动车停车位与规划不符。在核发规划核实确认书前，中南公司于2019年7月10日提前组织竣工验收。基于上述问题，被上诉人作出的建设工程规划核实确认行为违法。同时开发商在同一个建设工程规划许可证项下分两次进行规划核实，违反《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第四条“建设工程竣工规划核实以建设工程规划许可证对应的用地范围为单元组织，不得在一个建设工程规划许可证对应的用地范围内分次进行规划核实”的规定。上诉人向一审法院提起诉讼，并且经过开庭审理，结果却裁定驳回了上诉人的起诉。一、一审法院认定事实错误。第一、一审法院认为行政诉讼中的“利害关系”应限于法律上的利害关系，仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系，没有法律依据和事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该条规定，行政诉讼法实际上是将“利害关系人”分为“直接利害关系人”即行政相对人，“间接利害关系人”即其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。一审法院强行将利害关系分割为公法上的利害关系和私法上的利害关系没有任何依据，也与该条规定背离。第二、上诉人与本案规划核实行为存在利害关系。根据上诉人与中南公司签订的《浙江省商品房买卖合同》中对于《建设工程规划许可证》内容进行的约定，相当于承诺按照《建设工程规划许可证》内容建设并交付该房屋，而本案规划核实就是根据《建设工程规划许可证》内容对竣工楼盘进行核实，规划核实行为决定了开发商交付给上诉人的房屋是否符合合同约定。第三、本案建设项目存在车位与规划不符的问题，侵害了上诉人的合法权益，而被上诉人在此情况下颁发规划核实确认书，通过行政行为将本来违法的事实确认为合法。在被上诉人未作出规划核实确认书的情况下，上诉人可以通过其他途径救济自己的合法权益，但因为该具体行政行为的存在，在其被推翻之前实际上是合法有效的，导致上诉人只能通过起诉该具体行政行为来维护自身的合法权益。因此，一审法院所谓的私法上的利害关系及通过民事诉讼等方式来保护私法上的权益，在该具体行政行为未被推翻的情况下实际上民事诉讼中是认定其合法性的，那么上诉人的相关主张也将无法得到支持。二、法律适用错误。因上诉人与本案具体行政行为存在利害关系，有权提起本案诉讼,一审法院驳回上诉人的起诉，属于法律适用错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人嘉兴港区规划建设局答辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律正确。行政诉讼法规定的“利害关系”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓利害关系应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和权益受到行政行为影响才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有原告主体资格。上诉人因《商品房买卖合同》的债权债务关系享有民事权益，如认为中南公司交付的房屋不符合商品房买卖合同的约定，属于私法上的利益，应当通过民事诉讼途径解决，上诉人不具有行政诉讼原告主体资格。就本案而言，城乡规划部门对建设工程是否符合规划条件予以核实的行为，主要是从加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济和社会发展等方面，判断某一项目是否符合规划条件，符合规划条件的出具建设项目规划核实确认书。法律并没有要求城乡规划部门保护或者考量项目规划范围内买受人的房屋交付权益保障问题，相关立法宗旨也不能要求规划管理部门考虑上诉人购买的房屋是否符合合同约定，因此，建设项目涉及的所有权人或者车位所有人与项目规划核实确认行为不具有利害关系，不具有原告主体资格。二、被上诉人于2017年5月23日对本案争议地块作出建设工程规划许可证，该建设工程分期建设，其中16、17、19、20、22、23、25幢和地下车库竣工后，中南公司申请建设工程竣工规划核实确认并提交了相关材料。被上诉人经过核实，作出了规划核实确认书。《中华人民共和国城乡规划法》第45条规定，城乡规划部门对建设工程是否符合规划条件予以核实。根据《浙江省城乡规划条例》第36条和第44条规定，建设工程设计方案符合规划条件的，城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。符合规划许可内容的，出具建设工程规划核实确认书，可知建设工程规划核实是对建设工程是否符合规划条件和规划许可内容进行核实的规划管理活动。其次，被上诉人对建设工程的分期项目进行核实，对于车位数量的核实则在建设项目整体完成后才能进行总测算。届时，被上诉人才会对整体的建设工程进行规划核实确认，此时若车位总数量不符合规划条件的，将不予出具最后的建设工程规划核实确认书。上诉人所称“不得在一个建设工程规划许可证对应的用地范围内分次进行核实”的规定来源于《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》的规定，该规定已经于2019年12月24日被废止，不再适用。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人中南公司未提交书面陈述意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。行政诉讼的适格原告必须与被诉行政行为具有利害关系。《浙江省城乡规划条例》第四十四条规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当自受理申请之日起十五个工作日内，出具建设工程规划核实确认书；不符合规划许可内容不予出具建设工程规划核实确认书的，应当自受理申请之日起十五个工作日内书面告知理由。因此，规划核实确认系建设工程竣工后,城乡规划管理部门对建设工程是否按照规划许可内容进行建设进行核实的行政管理行为。上诉人如认为中南公司交付的房屋不符合合同约定，仍属私法上的权益，只宜通过民事诉讼等方式保护，因此，上诉人不具有对规划核实确认行为提起行政诉讼的原告资格，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年八月七日书记员  王佳红