浙江省龙港市人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0383行初2号原告吴锡铭，男，1952年10月29日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被告温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区温瑞大道1428号。法定代表人陶琼伟，主任。委托代理人金诚，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人陈奕帆，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告吴锡铭与被告温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处（以下简称梧田街道）不履行城建行政协议法定职责一案，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告吴锡铭，被告梧田街道负责人陈普查及其委托代理人金诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告梧田街道于2020年1月17日作出《解除腾空协议书的通知》，内容为其于2017年6月27日与原告就温州市瓯海区××街道××村××路××号××路××号房屋签订了《房屋产权置换（货币置换）腾空协议书》（档案号：Ｂ159、Ｂ225-1、Ｂ225-2）（以下简称《腾空协议书》）。被告经审核，认为腾空协议书中第二条第2项的约定“未登记房屋经查证认定为合法（视同合法）的房屋，包括1986档房屋，及1990档已取得合法用地手续的房屋，建筑面积220.355平方米”缺乏依据，相关职权部门未对上述未登记房屋是否合法作出认定，且该约定与被告委托的温州政群房屋技术检测服务有限公司于2018年1月24日作出的二份未登记房屋建设时间认定处理表（档案号分别为：Ｂ159、Ｂ225-2）不符，如依据上述腾空协议书签订安置补偿协议将损害国家利益，依据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第（三）项、第（四）项的规定，解除与原告签订的《腾空协议书》。原告诉称，坐落于××村××路××号房屋属原告所有，房产登记合法面积181.42平方米，“建筑许可证”面积220.355平方米，另有坐落于××路××号房屋登记面积102.32平方米，及经被告认定合法产权面积1986档20.89平方米，1990档面积22.4平方米。上述二处房屋面积合计547.385平方米。原告与被告就房屋拆迁事宜，于2017年6月27日签订《腾空协议书》，原告在该协议上签字，但之后被告拒绝将其盖章签名的协议交由原告。原告于2018年1月4日向瓯海区人民法院提起行政诉讼，要求判令被告按照“温瓯政办抄［2017］290号”抄告单规定，及原告已签订腾空协议的第二条1、2点确定的合计面积，与原告签订正式的拆迁安置补偿协议。瓯海区人民法院于2018年6月29日作出（2018）浙0304行初6号行政判决书，认定“本案原被告经协商于2017年6月27日达成腾空协议，被告虽未在协议上签字盖章，但被告已确认协议合法有效，故该协议已成立。”虽然瓯海区人民法院对案件事实证据全部认定合法有效，却驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。温州市中级人民法院于2018年10月26日作出（2018）浙03行终410号行政判决书，同样对案件证据及事实认定合法有效，却维持一审判决。原告不服，向浙江省高级人民法院申请再审。浙江省高级人民法院于2019年12月17日作出（2019）浙行申653号行政裁定书，裁定该案由其提审。被告于2020年1月20日向原告送达了《解除腾空协议的通知书》。另外，原告曾于2019年9月27日向瓯海区人民法院就被告违法拆除原告上述房屋提起诉讼，瓯海区人民法院作出（2019）浙0304行初574号行政判决书，确认被告梧田街道拆除原告吴锡铭坐落于温州市瓯海区××街道××村××路××号××路××号房屋的行政行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款、第十九条的规定，起诉要求判令撤销被告作出的《解除腾空协议的通知书》。原告在法定期限内向本院提交如下证据：1.房屋产权（货币转换）腾空协议书，用以证明房屋产权置换（货币置换）腾空协议书合法有效；2.（2018）浙0304行初6号行政判决书，用以证明确认腾空协议成立；3.（2018）浙03行终410号行政判决书，用以证明二审法院维持一审判决，确认腾空协议成立；4.（2019）浙行申653号行政裁定书，用以证明案件现在提审中；5.《解除腾空协议书的通知书》，用以证明被告违反二次判决已经确认的事实；6.（2019）浙0304行初574号行政判决书，用以证明瓯海法院已判决确认被告拆除原告坐落于温州市瓯海区××街道××村××路××号××路××号房屋的行政行为违法。被告梧田街道辩称，案涉二处房屋建筑面积合计502.15平方米，产权面积合计283.74平方米，未登记房屋面积合计218.41平方米，小于《腾空协议书》第二条第2项约定的220.355平方米。上述未登记房屋原告没有按照1987年1月1日起施行的《土地管理法》办理建设用地审批手续，亦没有按照1990年4月1日起施行的《城市规划法》办理建设工程规划审批手续，相关职权部门未对上述未登记房屋作出认定，被告委托的第三方测绘机构认定的1986段未登记房屋面积仅为20.89平方米，故腾空协议第二条第2项约定的“未经登记房屋经查证认定为合法（视同合法）的房屋，包括1986档房屋，及1990档已取得合法用地手续的房屋，建筑面积220.355平方米”缺乏依据且与事实不符。如依照上述错误的约定签订安置补偿协议，将严重损害国家利益，被告依据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第（三）项、第（四）项的规定，于2020年1月17日作出《解除腾空协议的通知书》，并于2020年1月20日送达给原告。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告梧田街道在法定期限内向本院提交如下证据：1.房屋产权置换（货币置换）腾空协议书，用以证明原、被告签订的《腾空协议书》第二条第2项关于未登记房屋经查证认定为合法（视同合法）的房屋建筑面积为220.355平方米的约定；2.房屋调查登记表、未登记房屋建设时间认定处理表、温州市不动产登记信息查询记录、房屋产权信息查询证明、浙江省村镇农（居）民建房许可证，用以证明原告坐落于××路××号的房屋，未登记房屋面积为197.52平方米，测绘机构认定其中1990段面积为22.40平方米，1998后段面积为175.12平方米；原告坐落于××路××号的房屋未登记房屋面积为20.89平方米，测绘机构认定均为1986段未登记房屋；上述二处房屋未登记房屋面积合计218.41平方米，1986段未登记房屋面积仅为20.89平方米，明显与《腾空协议书》第二条第2项约定的220.355平方米不符；3.关于要求配合重新签订房屋产权置换（货币置换）腾空协议书的函、关于对瓯梧函[2018]3号文件的回复，用以证明被告以《腾空协议书》第二条第2项约定的建筑面积出错为由，要求原告重新签订《腾空协议书》，原告不同意重新签订；4.解除腾空协议书的通知、国内挂号信函收据、投递邮件清单、邮寄记录，用以证明被告作出《解除腾空通知书的通知书》，解除《腾空协议书》，上述通知已通过邮寄方式送达原告；5.温瓯政办抄[2017]290号抄告单及其附件，用以证明《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》第二部分第一条第（一）款关于未登记建筑认定的规定；6.浙江省建设用地审批意见书及其附件一书三方案，关于瓯海区梧田街道寮东村征地补偿安置方案的批复（一）、（二），土地征收勘测定界图，用以证明案涉房屋所占寮东村集体土地已被征收；7.温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿实施方案公告及其附件，用以证明《瓯海区梧田街道寮东村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》第四条第（一）款第2项关于未经登记建筑认定的规定。原告对被告提供的证据的质证意见为：对证据1，三性无异议，双方达成的《腾空协议书》合法有效，被告在多次诉讼和庭审中均予以承认。对证据2，应当附有测绘单位的资质、鉴定资格，并出庭接受原告质证，被告提供的证据不符合法律规定，不能作为证据提供。对证据3，原告不同意重新签订协议，该函件属违法无效。对证据4，原告确已经收到案涉通知。对证据5、6、7，三性均无异议，但对违法建筑应由规划部门认定。被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1、2、3，真实性及证明案涉腾空协议书已成立并有效无异议，但被告已依法解除案涉腾空协议书。对证据4，真实性及证明该案正在提审中的事实无异议，但原告请求与被告签订安置补充协议的提审案件不影响本案的继续审理。省高院已经向被告释明，被告明知合同有误的情况下，不去纠错是不恰当的。对证据5，真实性无异议，但证明对象有异议，腾空协议书合法有效是被告行使合同解除权的前提，并不矛盾。对证据6，真实性无异议，但确认被告拆除案涉两处房屋的行政行为违法的判决书，与本案被告解除腾空协议书的行政行为不具有关联性。对上述证据，本院综合认证如下：对被告提供的证据1，《腾空协议书》的合法性并非本案审查范围，对该证据的真实性予以确认；证据2中房屋调查登记表、未登记房屋建设时间认定处理表，尚不足以证明被告的待证事实，对未经登记房屋的查证认定，应由政府相关职能部门依法进行调查、认定和处理，对该证据本院不予采信；证据2中温州市不动产登记信息查询记录、房屋产权信息查询证明、浙江省村镇农（居）民建房许可证及证据3、5、6、7，本院对上述证据的真实性予以确认；证据4，能证明被告作出被诉行政行为，其合法性由本院审查后作出评判。对原告提交的证据1的认定同被告提交的证据1；证据2、3、4、6，本院对其真实性予以确认；证据5的认定同被告提交的证据4。经审理查明，原告吴锡铭在温州市瓯海区××街道××村有二处房屋，一处坐落梧田街道××村××路××号，产权登记面积181.42平方米。另一处坐落梧田街道寮东村××路××号，产权登记面积102.32平方米。2017年5月5日，被告梧田街道制订定《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，方案确定的房屋拆迁实施单位为梧田办事处，合法产权房屋面积以房屋所有权证载明的建筑面积为准，未经登记的建筑根据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》（温政办［2012］74号）经查证认定为合法的，以实地测量的建筑面积为准。2017年5月9日，温州市瓯海区人民政府办公室作出温瓯政办抄（2017）290号抄告单，同意被告梧田街道组织实施。2017年6月27日，原告吴锡铭与被告梧田办事处经协商达成腾空协议书，该协议书甲方为梧田办事处，乙方为吴锡铭，协议的主要内容为：“第一条甲方因寮东村城中村改造工程建设，经甲乙双方协商对乙方所有的房屋采用房屋产权置换（货币置换）方式予以补偿安置。第二条乙方同意将座落梧田街道寮东村××路××号、××路××号房屋，共计建筑面积502.15平方米，在2017年8月29日前腾空房屋交付甲方拆除、处置。具体情况如下：1.合法房屋建筑面积283.74平方米。2.未经登记房屋以查证认定为合法（视同合法）的房屋，包括1986档房屋及1990档已取得合法用地手续的房屋，建筑面积220.355平方米。第四条甲方将坐落梧田街道寮东村Ｄ-22-1地块（三浃桥底地块）的房屋作为安置用房。第九条乙方对房屋面积有异议的按入户复核面积为准，对未经登记房屋建造年限查证有异议的以年限复查结果为准，乙方最终的安置面积及购房款以产权置换（货币置换）补偿安置协议书为准”。同日，原告在该协议上签字，但被告未在协议上签字、盖章。2018年1月4日，原告向瓯海区人民法院提起诉讼，要求被告履行职责，按照温瓯政办抄（2017）290号抄告单用及与原告已签订协议第二条1、2点已确定的合计面积，与原告签订正式的拆迁安置补偿协议。2018年1月11日，被告向原告发函，认为腾空协议书中认定的面积出错，要求原告重新签订《腾空协议书》。2018年1月13日，原告向被告作出回复，认为2017年6月27日签订的协议合法有效，不同意重新签订协议。2018年3月27日，被告梧田街道拆除了原告上述二处房屋，后经瓯海区人民法院判决确认被告的拆除行为违法。2018年6月29日，瓯海区人民法院作出（2018）浙0304行初6号行政判决书，判决驳回原告要求被告梧田街道按照“温瓯政办抄［2017］290号”抄告单规定和原告已签订协议的第一条1、2点已确定的合计面积，与原告签订正式的拆迁安置补偿协议的诉讼请求。原告不服，提起上诉。2018年10月26日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行终410号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告不服，向浙江省高级人民法院申请再审。2019年12月17日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行申653号行政裁定书，裁定该案由其提审。2020年1月17日，被告作出《解除腾空协议的通知书》，并于2020年1月20日送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，行政协议是指行政机关为实现特定行政目的，在法定职责范围内，与公民、法人、其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议。基于行政协议的安定性原则，行政机关不得随意变更或解除，但如果国家法律政策或者协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来损失的，行政机关基于行政优益权可以变更、解除协议。本案中，案涉腾空协议双方对案涉未经登记房屋的性质及面积还存在争议，且政府相关职能部门至今未对此依法进行调查、认定和处理，故被诉解除通知的依据并不充分。关于单方行使协议解除权，为充分保障协议相对人的合法权益，行政机关如无法定特别情形，在单方行使协议解除权或撤销权等行政优益权之前，应当遵循正当程序原则，书面告知协议相对人拟作出的行政行为结果并说明事实根据、裁量理由及法律依据，还应当告知协议相对人享有陈述、申辩的权利，充分听取其陈述和申辩意见。本案中，被告梧田街道在作出《解除腾空协议的通知书》前，既未告知当事人享有陈述、申辩的权利，也未充分听取其意见,明显违反正当程序原则，构成程序违法。综上，被诉解除通知所依据的证据不足、程序违法，依法应予撤销。但应当说明的是，本案所涉《解除腾空协议的通知书》虽然被撤销，但被告梧田街道应妥善处理后续事宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款之规定，判决如下：撤销被告温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处于2020年1月17日作出的《解除腾空协议书的通知》。本案受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  章 彬人民陪审员  刘日存人民陪审员  林福委二〇二〇年八月一日代书 记员  陈祥枭