北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初353号北京融德信源投资管理有限公司，住所地北京市怀柔区开放路113号南四层409室。法定代表人张丽华，经理。委托代理人张凯，北京凯道律师事务所律师。委托代理人朱文瑜，北京凯道律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。负责人张维，主任。委托代理人王章元，男，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人刘峻巍，北京市中伦文德律师事务所律师。原告北京融德信源投资管理有限公司（以下简称融德公司）诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告融德公司诉称：2020年1月3日，融德公司依法向市规自委递交举报信，就北京沿海绿色家园世纪房地产开发有限公司（以下简称沿海公司）违法长期闲置北京市昌平区中关村生命科学园青年公寓18号地（以下简称18号地块）的情况，请求市规自委依法查处并收回该地块的国有土地使用权。市规自委于2020年4月2日向融德公司作出《信访举报事项告知书》（以下简称《告知书》），称：《北京市国有土地使用权出让合同》（京地出让【合】字（2003）第018号，以下简称《出让合同》）范围内含昌平区中关村生命科学园青年公寓26号地（以下简称26号地块）和18号地块。26号地块在取得《建筑工程施工许可证》和《竣工验收备案表》等手续后，地上公寓楼建成并投入使用至今。目前，18号地块场地平整。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条规定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。按照上述规定，《出让合同》宗地已动工开发，可以不纳入闲置土地处置程序。融德公司认为，市规自委未履行其法定审查职责即草率认定涉案地块不是闲置地块，该《告知书》应予以撤销，市规自委应履行其法律职责，认定涉案18号地块确系闲置土地，具体阐述如下：一、18号地块与26号地块属于两块不同的土地，不应混为一谈。26号地块的开发情况与认定18号地块是否是闲置土地无关。1．18号地块与26号地块是两个独立的地块，不能混为一谈。2003年1月，原北京市国土资源和房屋管理局（以下简称原市国土房管局）与北京中关村生命科学园发展有限责任公司（以下简称中关村发展公司）签订《出让合同》，将18号地块与26号地块土地使用权通过出让方式转让给中关村发展公司，土地出让面积为28925．66平方米。2005年9月，中关村发展公司与北京钰阳创业房地产开发有限公司（以下简称钰阳公司）签订了《中关村生命科学园公寓项目转让合同》，约定将18号地块、26号地块的开发建设权转让给钰阳公司。2007年8月18日，钰阳公司与沿海公司签订《项目转让合同》，约定将18号地块的开发建设权利转让给沿海公司。2007年11月26日，沿海公司取得了北京市昌平区人民政府颁发的京昌国用（2007转）第108号《国有土地使用证》，土地使用权人为沿海公司，土地坐落为18号地块，使用权面积为21888．62平方米。至此，18号地块与26号地块已经彻底分开。2．退一万步讲，即便将18号地块与26号地块视作同一地块处理，18号地块使用权面积为21888．62平方米，而18号、26号地块总面积为28925．66平方米，按照26号地块全部开发完成计算，那么已开工面积占比仅为24．3%，不足总面积的三分之一。二、市规自委应履行法定职责，查清18号地块具体的开发情况后作出认定结果。市规自委依据《闲置土地处理办法》（国土资源部令第53号）第二条第一款：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”就认为因涉案土地已经动工开发，可以不认定为闲置土地是错误的。尽管《闲置土地处理办法》（国土资源部令第53号）第二条第一款规定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，但第二条第二款紧接着补充规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”此外，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”18号地块、26号地块系两个独立的地块，18号地块是否是闲置地块，并不能依据26号地块“已动工开发”就可以判定的。市规自委应履行法定职责，切实查清涉案地块具体动工开发情况，如几年未动工、什么原因没动工、是否存在不可抗力等具体情况再作出决定。三、涉案18号地块长期未开发建设，且不予开发建设并非因为不可抗力、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延等客观条件阻碍。1．沿海公司在取得18号地块使用权后超过两年不予开发建设利用。2007年，钰阳公司又将18号地块转让给沿海公司。沿海公司于2007年11月26日取得18号地块国有土地使用权。沿海公司在2007年取得18号地块后，并未着手开发此地块，随着北京房价地价的不断攀升，沿海公司及其时任控股股东上海丰华（集团）股份有限公司（以下简称丰华公司）企图通过转让股权等形式继续囤积等待地价进一步升值。18号地块至今已荒废闲置达13年之久。2．沿海公司闲置18号地块不予开发建设并非因为不可抗力、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延等客观条件阻碍。2008年8月29日，沿海公司提交申请并获得了北京市发展和改革委员会的批复。沿海公司在申报材料时申报土地状态为“已经完成六通一平工作”。北京市发展和改革委员会做出了京发改【2008】1411号《关于中关村生命科学园青年公寓及配套用房项目转让核准的批复》，该文件第八条明确要求“本批复有效期为2年。在有效期内未办理年度投资计划或未取得延期批复的，逾期自动失效。”2010年8月3日，也即在上述2年的有效期内，沿海公司恶意隐瞒涉案地块“已经完成六通一平工作”这一事实，编造“拆迁未完成”的理由，骗取北京市发展和改革委员会作出了京发改投资函【2010】第107号《关于继续办理中关村生命科学园青年公寓及配套用房项目前期手续的批复》，该批复以“鉴于该项目拆迁尚未完成，不具备开发条件”为由，同意沿海公司继续对中关村生命科学园青年公寓及配套用房项目继续开发建设，将京发改【2008】1411号《关于中关村生命科学园青年公寓及配套用房项目转让核准的批复》有效期延长至2011年8月29日。事实上，中关村发展公司在2014年5月9日向沿海公司出具的《关于中关村生命科学园配套项目18号地块一级开发情况的说明函》中已经表明：“2005年9月，中关村生命科学园公司完成18#、26#地块土地一级开发全部工作后将18#地块出让给钰阳公司，转让前已完成土地一级开发，实现了项目的六通一平。”六通一平是指基本建设中前期工作的道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通及土地平整等的基础建设。既然已经六通一平，那么证明该地块的拆迁工作早就已经完成，不存在拆迁尚未完成的可能。正是由于沿海公司和时任控股股东丰华公司明知道涉案土地拆迁早已完成，但恶意欺骗北京市发展和改革委员会，才使得北京市发展和改革委员会以“该项目拆迁尚未完成，不具备开发条件”的依据作出了京发改投资函【2010】第107号《关于继续办理中关村生命科学园青年公寓及配套用房项目前期手续的批复》。因此，沿海公司闲置18号地块不予开发建设并非因为不可抗力、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延等客观条件阻碍。四、市规自委是否认定18号地块为闲置土地对融德公司的实体权利义务产生实际影响。2013年，融德公司与涉案地块的使用权人即沿海公司的母公司丰华公司签订了《股权转让协议》及一系列补充协议，收购项目方100%股权。融德公司为该项目地块投资几千万元，但因丰华公司的违约行为导致双方合同无法继续履行，造成了融德公司上千万元的经济损失。现双方对于责任划分仍有争议。若市规自委最终认定涉案地块系闲置土地，那么对融德公司依法维权将产生实体权利义务的实际影响。因此，融德公司作为利害关系人，享有要求市规自委依法履行职责的权利。综上，现18号地块因争议依然未开发，土地被荒废，是否认定18号地块为闲置土地不仅影响融德公司切身利益，还牵扯到挽回国有资产流失问题。市规自委理应认真履行法定职责，查清涉案地块是否应作为闲置土地收回。现要求：1．请求法院依法撤销市规自委于2020年4月2日作出的《告知书》；2．请求法院判决市规自委履行法律职责，认定18号地块系闲置土地；3．本案的诉讼费用由市规自委承担。被告市规自委辩称：一、本案基本事实。2020年1月3日,融德公司向市规自委提出举报信，就沿海公司长期闲置18号地块的情况，请求市规自委依法查处并收回该地块的国有土地使用权。2020年4月2日，市规自委向融德公司作出《告知书》，答复如下:“《出让合同》范围内含26号地块和18号地块。26号地块在取得《建筑工程施工许可证》和《竣工验收备案表》等手续后，地上公寓楼建成并投入使用至今。目前，18号地块场地平整。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条规定:‘闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地’。按照上述规定,《出让合同》宗地已动工开发，可以不纳入闲置土地处置程序。”市规自委将《告知书》以邮寄的方式向融德公司寄出。二、本案答辩意见。（一）市规自委作出答复没有对融德公司的权利、义务产生实际影响，融德公司所诉事项不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。首先，融德公司并非《出让合同》中所涉26号地块和18号地块的不动产权利人，市规自委对18号地块的闲置土地认定与融德公司没有利害关系。其次，市规自委对18号地块的闲置土地认定对融德公司与丰华公司签署的《股权转让协议》《补充协议》等一系列合同中的权利和义务不产生任何影响。故市规自委对18号地块的闲置土地认定与否均对融德公司的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）合同涉及宗地已动工开发，可以不纳入闲置土地处置程序。《闲置土地处置办法》第四条规定:“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”市规自委具有调查认定本行政区域内闲置土地的法定职权。《闲置土地处置办法》第二条规定:“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”首先，闲置土地认定以国有建设用地使用权有偿使用合同约定的土地范围为准，合同范围内26号地块已取得相应的施工许可证及竣工验收文件，不属于“未动工开发的国有建设用地”。其次，对于“开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地”，可以综合判断是否认定为闲置土地。市规自委通过对18号地块进行调查，该地块属于北京市中关村生命科学园重点建设项目，目前全市正在积极推进该项目规划设计及实施，项目公司也积极配合推进项目建设。市规自委通过与项目公司进行协商、沟通，认为将该地块认定为闲置土地不利于项目的开发建设，也无法促进土地的开发利用，况且目前项目公司正在积极筹措开发利用事宜，因此，市规自委未认定该地块为闲置土地。综上，市规自委作出的《告知书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，恳请法院依法驳回融德公司的诉讼请求。经审理审明：2003年1月，原市国土房管局与中关村发展公司签订《出让合同》，约定原市国土房管局将18号地块及26号地块出让给中关村发展公司，宗地出让面积为28925．66平方米，出让宗地地价款为X元。2005年9月，中关村发展公司与钰阳公司签订《中关村生命科学园公寓项目转让合同》，将中关村生命科学园公寓项目所占用的土地，即18号地块、26号地块及全部建筑物、构筑物的开发建设权利转让给钰阳公司。2007年8月，钰阳公司与沿海公司签订《项目转让合同》，将18号地块（21888平方米）土地使用权及全部建筑物、构筑物的开发建设权利转让给沿海公司。2007年11月，北京市昌平区人民政府为沿海公司颁发了18号地块的京昌国用（2007转）第108号《国有土地使用证》。2008年8月，北京市发展和改革委员会就18号地块作出京发改[2018]1411号《关于中关村生命科学园青年公寓及配套用房项目转让核准的批复》，同意沿海公司建设中关村生命科学园青年公寓及配套用房。2013年9月，融德公司与沿海公司的全资法人股东丰华公司签订《股权转让协议》，约定丰华公司将沿海公司100%的股权及丰华公司对沿海公司享有的债权转让给融德公司或融德公司指定的关联第三方，融德公司须支付转让款X亿元，转让款包括股权转让款和截止《股权转让协议》签订日前已形成的丰华公司对沿海公司的债权以及为履行《股权转让协议》丰华公司还将借款给沿海公司所形成的债权。另《股权转让协议》对于交易步骤、经营管理权及变更、双方的保证和义务、违约责任等进行了约定，并约定如因协议引起争议，双方协商解决，协商不成时，任何一方均有权向北京仲裁委员会提起仲裁。《股权转让协议》签订后，融德公司、丰华公司又先后签订了4份补充协议。后融德公司与丰华公司因协议的履行发生争议，丰华公司于2015年5月向融德公司发出解除协议通知书，并于2015年9月向北京仲裁委员会申请仲裁。2016年8月，北京仲裁委员会作出（2016）京仲裁字第1058号《北京仲裁委员会裁决书》，裁决确认融德公司与丰华公司签订的《股权转让协议》及相应补充协议于2015年5月14日解除，融德公司向丰华公司支付违约金X万元，融德公司排除在18号地块项目现场的妨害等。本案在审理过程中，融德公司称如果市规自委积极履行其法定职责，早一点确认18号地块为闲置土地，融德公司就不会在2013年与丰华公司签订《股权转让协议》，从而造成融德公司的重大损失。融德公司至今仍与丰华公司存在争议，18号地块是否为闲置土地对融德公司的权利义务有实际影响。市规自委认可沿海公司未对18号地块进行开发建设。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，其中为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。融德公司对于土地闲置的行为有权进行举报，但并不当然享有提起行政诉讼的权利。根据查明的事实，融德公司并非18号地块的使用权人或实际使用权人，融德公司虽与丰华公司存在争议，但该争议为民事争议，故融德公司无权提起本案诉讼，且涉诉《告知书》对融德公司的合法权益明显不产生实际影响，融德公司的起诉应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告北京融德信源投资管理有限公司的起诉。案件受理费五十元，原告北京融德信源投资管理有限公司已交纳，自本裁定书生效后七日内退还原告北京融德信源投资管理有限公司。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱 璟审 判 员  佟艳艳审 判 员  张 璐二〇二〇年八月十九日法官助理  胡佳琦书 记 员  朱英慧