广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终64号上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅传奎，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县******晒禾岗（车路）村民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅传芳，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅传辉，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅伟先，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅桂红，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅华平，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅传平，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县***。负责人：傅勇威，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县*********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅迪，该村村民小组长。上诉人（原审原告）：蕉岭县**********民小组，地址：广东省梅州市蕉岭县******。负责人：傅传正，该村村民小组长。以上上诉人的委托代理人：范圣平、陈树荣，福建金灶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：蕉岭县自然资源局，地址：广东省梅州市蕉岭县************。法定代表人：钟光庆，该局局长。委托代理人：徐芳辉、林媛，广东盛世律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：蕉岭县人民政府，地址：广东省梅州市蕉岭县********。法定代表人：刘彩波，该县县长。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。委托代理人：陈金水，蕉岭县司法局工作人员。上诉人蕉岭县*********民小组、晒禾岗（车路）村民小组、斗坪村民小组、围下村民小组、竹头村民小组、山下村民小组、山上村民小组、斋岩村民小组、新屋村民小组、长隆下村民小组（以下简称十上诉人）因与被上诉人蕉岭县自然资源局（以下简称县自然资源局）、蕉岭县人民政府（以下简称县政府）行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:蕉岭县******民委员会长隆经济社是十原告前称。2001年3月24日，蕉岭县******长隆经济社（甲方）与蕉岭县鑫达水泥厂、蕉岭鑫盛能源发展有限公司（乙方）签订《山地租赁合同》，约定根据蕉岭县政府下发的蕉府函[2000]20号文精神，乙方将建设地点选址在文福镇辖区内的“黄前岌”一带的甲方权属山地，该《山地租赁合同》对租赁山地使用面积、四址范围、租赁期限、租赁价款、付款方式及双方权利义务等方面均作出了约定。2019年4月，十原告向被告县自然资源局提交《关于请求对蕉岭鑫盛能源发展有限公司将租赁申请人的土地用于非农业建设进行处理的申请报告》，请求对蕉岭鑫盛能源发展有限公司将租赁其土地用于非农建设的行为进行依法公正处理，及时履行法定职责，维护原告的合法财产利益。县自然资源局于2019年4月11日作出《信访事项受理告知书》，根据《信访条例》的相关规定对该申请予以受理。2019年5月28日，县自然资源局作出《信访事项处理意见书》（蕉自然资信访字〔2019〕5号），告知十原告在黄前岌石灰石矿场未发现未经审批的非农建设。2019年6月18日，县自然资源局以《信访事项处理意见书》（蕉自然资信访字〔2019〕5号）存在简单粗糙及瑕疵问题为由作出《关于撤回蕉自然资信访字〔2019〕5号的通知》，并告知十原告将重新启动调查程序。2019年8月23日，县自然资源局根据十原告提出的诉求制作《违法线索登记表》并实施核查，后在2019年9月2日对梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窑水泥有限公司涉嫌非法占用土地进行立案调查。2019年9月4日，县自然资源局作出涉案《答复》，告知十原告黄前岌石灰石矿场区域未发现非农建设行为，黄前岌石灰石矿场外发现存在部分非农建设行为，对该非农建设行为将另行依法作出处理。2019年10月31日，县自然资源局对梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窑水泥有限公司作出蕉自然资（罚）字〔2019〕第6号《自然资源行政处罚决定书》。十原告不服被告县自然资源局作出的涉案《答复》，于2019年10月24日向被告县政府申请行政复议。县政府复议后认为，十原告具有申请行政复议的主体资格，十原告的投诉属于行政复议的受案范围，行政复议申请前被告县自然资源局已经履行了相应的职责，遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，于2020年1月16日作出蕉府行复〔2019〕08号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了十原告的行政复议申请。原审法院认为，根据十原告的起诉和被告县自然资源局、县政府的答辩，本案的处理主要涉及如下二个方面：一、被告县自然资源局作出的涉案《答复》是否应当撤销。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动行政权，并将调查处理结果告知了投诉人，就属于履行了法定职责。本案中，被告县自然资源局收到十原告申请履行法定职责的申请报告后，于2019年8月23日制作《违法线索登记表》并实施核查，在2019年9月2日对梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窖水泥有限公司涉嫌非法占用土地进行立案查处。经调查后被告县自然资源局作出《答复》告知十原告，其反映的黄前岌石灰石矿场外发现存在部分非农建设行为，对该非农建设行为将另行依法处理。而后县自然资源局于2019年10月31日对梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窖水泥有限公司作出蕉自然资（罚）〔2019〕第6号《自然资源行政处罚决定书》。县自然资源局作出的涉案《答复》具有告知性质，并没有直接设定当事人的权利义务，未实际影响十原告的合法权益。由此可见，涉案《答复》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。十原告诉请撤销涉案《答复》及判令县自然资源局对其申请重新作出处理，均缺乏事实和法律依据，依法不予支持。二、被告县政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》是否应当撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。[2013]行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，十原告向被告县自然资源局提交《关于请求对蕉岭鑫盛能源发展有限公司将租赁申请人的土地用于非农业建设进行处理的申请报告》，实际上是要求县自然资源局履行对非农建设行为进行查处的法定职责，因十原告申请的诉求是基于维护自身合法权益而提出，故属于投诉而不是举报。所以县政府受理十原告的行政复议申请正确。而被告县自然资源局接十原告投诉后，对核查中发现的梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窖水泥有限公司未经审批的非农建设行为也作出了相应行政处罚，由此可以认定县自然资源局已经履行了法定职责。此外，十原告对被告县政府的复议程序也无异议。可见被告县政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出涉案《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。故十原告诉请撤销被告县政府作出的上述复议决定同样缺乏事实和法律依据，依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，被告县自然资源局作出的涉案《答复》和被告县政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》均认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，故十原告本案的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告蕉岭县******田心、晒禾岗（车路）、斗坪、围下、竹头、山下、山上、斋岩、新屋、长隆下村民小组的诉讼请求。十上诉人上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，依法应当予以改判，理由是：一、蕉岭鑫盛能源发展有限公司明显将上诉人租赁的集体土地未经农用地转用审批而用于采矿、建房等非农建设，原审判决没有对该事实进行审查和认定，属认定事实不清。蕉岭县******民委员会长隆经济社是十上诉人前称。2001年3月24日，蕉岭县******民委员会长隆经济社与蕉岭县鑫达水泥厂、蕉岭鑫盛能源发展有限公司签订《山地租赁合同》，将坐落于蕉岭县******黄前岌的集体土地租赁给蕉岭县鑫达水泥厂、蕉岭鑫盛能源发展有限公司使用。在使用过程中，上诉人发现蕉岭鑫盛能源发展有限公司在未经农用地转用审批的情况下，将租赁的集体土地用于采矿、建房等非农建设。《山地租赁合同》因违法而无效，为此，上诉人起诉要求确认该合同无效，2004年4月10日蕉岭县人民法院作出(2003)蕉民一初字第471号《民事裁定书》，以涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，上诉人应当向行政主管部门申请处理为由，裁定驳回上诉人的起诉。上诉人不服，提出上诉。2004年7月16日梅州市中级人民法院作出(2004)梅中法民一终字第221号《民事裁定书》，亦以属于农村集体土地出租用于非农建设，在起诉前没有被依法批准为建设用地或补办征地手续转为国有土地，裁定驳回上诉，维持原裁定。根据上述裁定认定的事实、上诉人原审提供的现场照片以及被上诉人原审提供的《采矿许可证》等证据，充分证实蕉岭鑫盛能源发展有限公司在未经农用地转用审批的情况下，将租赁的集体土地用于采矿、建房等非农建设。原审判决没有对蕉岭鑫盛能源发展有限公司经营的黄前岌石灰石矿场是否经过农用地转用审批、租赁的集体土地是否用于采矿、建房等非农建设事实进行审查和认定，明显认定事实不清，应当予以纠正。二、被上诉人县自然资源局作出的《答复》和被上诉人县政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，完全无视蕉岭县人民法院作出的(2003)蕉民一初字第471号《民事裁定书》、梅州市中级人民法院作出的(2004)梅中法民一终字第221号《民事裁定书》对蕉岭鑫盛能源发展有限公司经营的黄前岌石灰石矿场是否经过农用地转用审批、租赁的集体土地是否用于采矿、建房等非农建设事实的认定。因为，上述两份裁定明确认定：“本院认为，……被告租赁原告的山地目的就是利用山地的矿产资源生产水泥，即用于非农业建设，而原告租赁给被告的山地现仍然属于农村集体所有的土地，原、被告山地租赁合同纠纷涉及农村集体土地出租用于非农业建设，该土地在起诉前没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办征用手续转为国有土地，仍属于农用地且被告已在该地块进行采矿等非农建设……”“本院认为，本案属于农村集体土地出租用于非农业建设纠纷案件，涉及的土地在起诉前没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设。”对上述事实，上诉人在原审提供的现场照片以及被上诉人提供的《采矿许可证》等证据予以证实。在如此充分的证据面前，原审判决未经调查核实，仅凭被上诉人错误的《答复》和《驳回行政复议申请决定书》即认定黄前岌石灰石矿场区域未发现非农建设行为，进而认定《答复》和《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉请求：一、撤销广东省兴宁市人民法院作出的(2020)粤1481行初45号行政判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求，即“撤销被告县自然资源局于2019年9月4日作出的《关于反映蕉岭鑫盛能源发展有限公司租赁长隆经济社十个村民小组集体土地用于非农业建设的答复》及被告县政府于2020年1月16日作出的蕉府行复〔2019〕08号《驳回行政复议申请决定书》，并判令被告县自然资源局重新作出具体的行政行为。”二、由两被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。被上诉人县自然资源局答辩称：一、一审认定事实清楚、判决结果正确，依法应予维持。一审经审理查明：1.上诉人十村民小组前身(甲方)与蕉岭县鑫达水泥厂、蕉岭鑫盛能源发展有限公司(乙方)所签涉案《山地租赁合同》，已明确租赁目的是为建设选址。2.上诉人向答辩人提交《关于请求对蕉岭鑫盛能源发展有限公司将租赁申请人的土地用于非农业建设进行处理的申请报告》后，答辩人及时根据《信访条例》作出《信访事项受理告知书》，于2019年6月18日启动调查程序，根据上诉人的举报事项制作了《违法线索登记表》并实施核查，2019年9月2日对梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窑水泥有限公司涉嫌非法占用土地进行立案调查。3.2019年9月4日答辩人作出涉案《关于反映蕉岭鑫盛能源发展有限公司租赁长隆经济社十个村民小组集体土地用于非农业建设的答复》，告知上诉人在黄前岌石灰石矿场区域未发现未经审批的非农建设，黄前岌石灰石矿场外发现存在部分非农建设行为，对该非农建设行为将另行依法作出处理。2019年10月31日答辩人对鑫达公司作出蕉自然资(罚)字〔2019〕第6号《自然资源行政处罚决定书》。4.上诉人因不服答辩人所作答复，向县政府申请行政复议。县政府于2012年1月16日作出蕉府行复〔2019〕08号《驳回行政复议申请决定书》，以答辩人在行政复议前已履行了法定职责为由，驳回了上诉人的行政复议申请。二、上诉人提起本案行政复议和诉讼不符合法律规定，依法应予驳回。上诉人申请复议及起诉主体不适格。上诉人诉求事项不属行政复议及行政诉讼受案范围。三、答辩人履职规范，无任何不妥或不当。(一)上诉人的申请报告性质应属“举报”，答辩人依《信访条例》等相关规定进行处理并无不当。(二)答辩人就上诉人举报事项已依法查处，正确履行了法定职责。2019年4月，答辩人收到上诉人的申请报告后，即以信访事项予以受理，并在2019年4月11日作出蕉自然资信访(告)字〔2019〕3号《信访事项受理告知书》，2019年5月28日作出蕉自然资信访字〔2019〕5号《信访事项处理意见书》，后发现该处理意见存在问题，于2019年6月18日撤回了前述《信访事项处理意见书》，并告知重新启动调查程序。经再次核查确认，查证涉案单位在黄前岌石灰石矿场区域内无非农建设行为，矿场外存在部分非农建设行为。2019年9月4日答辩人重新向上诉人作出涉案信访答复，将信访举报事项的调查结果向上诉人作了书面回复，同时告知将对涉案单位存在的违法行为另行依法处理。2019年9月10日答辩人就举报事项查证发现的问题，依法向涉案单位发出蕉自然资执法(通)字[2019]2号《责令改正违法行为通知书》，责令涉案单位限期改正；2019年10月24日向涉案单位发出了蕉自然资(听)字〔2019〕第6号《自然资源行政处罚听证告知书》；2019年10月31日向涉案单位发出了蕉自然资(罚)字〔2019〕第6号《自然资源行政处罚决定书》，依法规范履行了法定职责。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人县政府答辩称：一、作出蕉府行复〔2019〕08号《驳回行政复议申请决定书》，属本府的行政职权和职责。二、作出蕉府行复〔2019〕08号《驳回行政复议申请决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，符合法定程序。（一）认定事实方面。本府查明如下事实：1.2019年4月12日，上诉人向被上诉人县自然资源局提交《关于请求对蕉岭鑫盛能源发展有限公司将租赁申请人的土地用于非农建设进行处理的申请报告》。2.2019年8月23日被上诉人县自然资源局因上诉人的投诉制作《违法线索登记表》，并对投诉事项进行核查。同年9月2日，被上诉人县自然资源局对梅州市塔牌集团蕉岭鑫达旋窖水泥有限公司涉嫌非法占用土地进行立案查处。3.2019年9月4日被上诉人县自然资源局作出《关于反映蕉岭鑫盛能源发展有限公司租赁长隆经济社十个村民小组集体土地用于非农业建设的答复》。4.2019年10月31日被上诉人县自然资源局对鑫达公司作出蕉自然资（罚）字〔2019〕第6号《自然资源行政处罚决定》。（二）适用法律法规方面。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条，上诉人提出的涉嫌违法事项为非农建设事项，被上诉人县自然资源局负有对违法行为予以查处的法定职责。其次，被上诉人县自然资源局接到投诉举报后，对上诉人所指向的非农建设事项进行了核查，符合立案条件的，已予以立案，并作出了相应的行政处罚决定。可见，在上诉人申请行政复议前，被上诉人县自然资源局已履行了法定职责，据此，本府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，作出案涉驳回行政复议申请决定，适用法律法规准确。（三）法定程序方面。上诉人向本府提出行政复议申请，经审查，本府于2019年10月30日予以受理，并于同日向上诉人送达了《行政复议受理通知书》。被上诉人县自然资源局于同年11月5日向本府提交了《行政复议答复书》及证据材料。因案情需要，本府于同年12月11日通知被上诉人县自然资源局和上诉人参加调查（听证）会。同年12月17日举行了听证调查会。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，本府依法决定延长案件审查期限三十日。同年12月23日，本府将案件审查期限延长事项告知了被上诉人县自然资源局和上诉人，分别送达了《延长行政复议审查期限通知书》。因被上诉人县自然资源局向本府提交了复议补充材料，本府于2020年1月9日将该材料发送给上诉人，并向上诉人发出《补充行政复议意见通知书》。本府对被上诉人县自然资源局提交的履职证据材料进行了书面审查，充分听取各方意见后，认为在上诉人申请行政复议前被上诉人县自然资源局已履行了法定职责。2020年1月16日本府作出案涉驳回行政复议申请决定，并向上诉人、被上诉人县自然资源局送达。本府作出案涉驳回行政复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条、第三十三条等规定，程序合法。三、从上诉理由来看，上诉人并非对因投诉已发动行政权存在争议，而是对被上诉人县自然资源局作出的处理结果不服。最高人民法院在（2017）最高法行申281号行政裁定认为，如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为了给第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本府认为，本案中上诉人并不享有对第三人施加负担的请求权。综上所述，本府作出案涉驳回行政复议申请决定，主体适格，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。本院认为，本案涉及以下焦点问题:一是关于被上诉人县自然资源局作出的涉案《关于反映蕉岭鑫盛能源发展有限公司租赁长隆经济社十个村民小组集体土地用于非农业建设的答复》是否应当撤销的问题。本案中，十上诉人向被上诉人县自然资源局投诉蕉岭鑫盛能源发展有限公司将租赁十上诉人的土地用于非农业建设的问题。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，行政机关如发动行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属于履行了法定职责。被上诉人县自然资源局受理投拆后，经核查，作出《关于反映蕉岭鑫盛能源发展有限公司租赁长隆经济社十个村民小组集体土地用于非农业建设的答复》，并将调查处理结果告知了上诉人，被上诉人县自然资源局已履行了法定职责,至于被上诉人县自然资源局具体如何查处上诉人投诉案外人建房、采矿等非农建设行为与十上诉人没有利害关系。十上诉人诉请撤销涉案《关于反映蕉岭鑫盛能源发展有限公司租赁长隆经济社十个村民小组集体土地用于非农业建设的答复》于法无据，不予支持。二、关于被上诉人县政府作出的《驳回行政复议申请决定书》是否应当撤销的问题。被上诉人县政府在受理十上诉人的行政复议申请后，对复议案件进行了全面审查，认为县自然资源局就十上诉人的投诉履行了相应的法定职责，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，程序合法，复议决定正确。综上所述，十上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。原审判决驳回十上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人蕉岭县*********民小组、晒禾岗（车路）村民小组、斗坪村民小组、围下村民小组、竹头村民小组、山下村民小组、山上村民小组、斋岩村民小组、新屋村民小组、长隆下村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年八月二十四日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳