甘肃省高级人民法院行政赔偿判决书（2020）甘行赔终4号上诉人（原审原告）临洮县五爱建材厂，住所地：定西市临洮县洮阳镇五爱村三社。法定代表人李志俊，该厂厂长。被上诉人（原审被告）临洮县人民政府，住所地：定西市临洮县洮阳镇文峰西路统办大楼。法定代表人许某，该县政府县长。出庭负责人陈某，该县政府副县长。委托代理人张某，该县司法局副局长。委托代理人徐某1，该县政府法律顾问。原审第三人国网甘肃省电力公司临洮县供电公司，住所地：定西市临洮县洮阳镇文峰西路。法定代表人孙某，该公司经理。委托代理人徐某2，该公司律师。委托代理人李某2，甘肃金城律师事务所律师。上诉人临洮县五爱建材厂（以下简称五爱建材厂）因诉临洮县人民政府（以下简称临洮县政府）及原审第三人国网甘肃省电力公司临洮县供电公司（以下简称临洮县供电公司）强制行政赔偿一案，不服甘肃省天水市中级人民法院于2019年7月26日作出(2018)甘05行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案，上诉人五爱建材厂的法定代表人李某1，被上诉人临洮县政府的出庭负责人陈某及委托代理人张某、徐某1，原审第三人临洮供电公司的委托代理人徐某2、李某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2001年2月23日，临洮县工商行政管理局给临洮县五爱建材厂颁发营业执照，2002年3月20日，原告拍卖取得临洮县洮阳镇五爱村荒山，临洮县国土资源局颁发采矿许可证。临洮县国土资源局于2013年10月14日作出临国土矿停字（2013）023号《责令停止违法行为通知书》,责令该厂于2013年10月16日前拆除挖土设备，停止生产设施的运转，彻底落实整改企业违规取土问题，并对开采破坏区域采取绿化等措施进行恢复治理。2013年10月14日，临洮县国土资源局督促临洮县五爱建材厂拆除了挖土设备，停止生产，同时临洮县供电公司依据县政府的指令，配合国土资源局到现场切断了该厂的供电设施。五爱建材厂不服，向临洮县人民法院提起行政诉讼。2014年7月27日，临洮县人民法院作出（2014）临行初字第1号行政判决，判决：一、撤销临洮县国土资源局于2013年10月14日作出的临国土矿停字（2013）023号《责令停止违法行为通知书》及拆除挖土设备，停止生产设施运转的通知；二、责令临洮县国土资源局重新作出具体行政行为。因临洮县国土资源局再未作出行政行为，五爱建材厂就临洮县国土资源局强制拆除其取土设备以及停产停业对其造成的损失，以临洮县国土资源局为被告，向渭源县人民法院提起行政赔偿诉讼。审理中，渭源县人民法院委托甘肃荣诚资产评估有限公司对原告的直接损失和间接损失进行了评估，2016年4月26日，甘肃荣诚资产评估有限公司作出甘荣评报字[2016]第026号《资产评估报告书》（以下简称《2016年资产评估报告》），评估基准日为2016年4月7日，评估的机器设备残值和其他各项损失为1516712.46元。渭源县人民法院对评估报告中的直接损失进行了核算，行政机关的违法行为对五爱建材厂造成的直接损失为897140元。据此，2016年8月18日，渭源县人民法院作出（2016）甘1123行初1号行政判决，判决：一、由临洮县国土资源局赔偿五爱建材厂各项损失共计897140；二、驳回五爱建材厂的其他诉讼请求。双方当事人均提起上诉，2016年12月1日，定西市中级人民法院作出（2016）甘11行赔终4号行政赔偿判决，判决驳回上诉、维持原判。2017年5月27日，五爱建材厂以临洮县供电公司为被告提起供用电合同纠纷诉讼，定西市中级人民法院于2017年11月16日作出（2017）甘11民初47号民事裁定，认定对五爱建材厂的停电行为是临洮县供电公司受临洮县委、县政府的安排和要求，配合县国土资源局等单位对原告进行查处和整治采取的措施，属于执行县委、县政府指令的行为。不属于人民法院民事受案范围。定西市中级人民法院裁定驳回起诉。五爱建材厂不服上诉后，2018年1月31日，甘肃省高级人民法院作出（2018）甘民终53号民事裁定，裁定驳回上诉、维持原裁定。五爱建材厂于2018年4月11日提起确认断电行为违法及行政赔偿诉讼两案。另查明，2017年2月20日，临洮县人民政府办公室出具《关于对临洮县五爱建材厂停止供电有关情况的说明》，载明：“临洮县五爱建材厂在生产经营过程中，采取破坏性的开采方法取土，严重违反《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条第二款“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”之规定。根据县委、县政府的安排和要求，2013年10月14日，由县国土资源局牵头，公安、执法和洮阳镇人民政府等单位配合，对该违法行为依法进行查处和整治，并通知临洮县供电公司对位于××镇五爱建材厂采取断电措施。”还查明，五爱建材厂《采矿许可证》2016年1月25日有效期届满后，2016年6月20日，其法定代表人李某1与临洮县鸿盛驾驶员培训有限公司签订《场地租赁合同》，将五爱建材厂租赁村民的约40亩用地转租给临洮县鸿盛驾驶员培训有限公司，租赁期限10年。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照下列规定处理：（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，临洮县政府对五爱建材厂的断电行为虽然被生效判决确认为违法，但五爱建材厂的损失系临洮县国土资源局的强制拆除行为造成的，县政府指令供电部门断电仅起到配合国土部门的工作，阻止五爱建材厂继续违规取土的行为，即使没有发生县政府指令供电部门对五爱建材厂的断电行为，县国土资源局对其取土设备已进行了拆除，致使五爱建材厂已不能继续进行生产，其仍处于停产停业状态，故县政府的断电行为并未增加和扩大五爱建材厂的损失。本案由于强制拆除行为而给五爱建材厂造成的损失，渭源县人民法院根据甘肃荣诚资产评估有限公司2016年4月26日作出的《2016年资产评估报告》，作出（2016）甘1123行初1号行政判决，在该判决中，渭源县人民法院已充分考虑了本次断电拆除行为对五爱建材厂所造成的各项损失，五爱建材厂领取了赔偿款后，继续要求县政府进行赔偿，系对其赔偿数额的重复赔偿请求。五爱建材厂提出截至2019年期间的停产停业损失，根据《2016年资产评估报告》对2016年4月7日之前的各项损失已进行了评估确认。同时，2016年1月25日五爱建材厂采矿许可证的期限届满后再未延期，2016年6月20日，已将其经营场地全部转租他人，已不存在继续扩大损失的情形。综上，临洮县政府对五爱建材厂的断电行为虽然违法，但该断电行为并未给其造成另外的损失，因强制拆除行为对五爱建材厂所造成的损失已得到了足额赔偿，其本次的赔偿请求没有事实根据和法律根据。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回五爱建材厂的赔偿请求。上诉人五爱建材厂上诉称，1.一审认定事实错误。渭源县人民法院的行政赔偿判决赔偿的是县国土局非法拆除取土设备所造成的损失，本案上诉人主张的是违法断电造成的损失，赔偿的是企业正常生产用电被切断，给企业正常生产造成的损失。2.一审法院以假设“即使没有发生被告县政府指令供电部门对五爱建材厂的断电行为，县国土资源局对其取土设备已经进行了拆除，致使上诉人不能继续进行生产，其仍处于停产停业状态，故县政府的断电行为未增加和扩大五爱建材厂的损失。”该假设违背“以事实为依据、以法律为准绳”的司法审判原则。3.一审法院将不同主体应当承担的不同责任混同为一个主体应当承担的责任，属于事实认定错误。国土局承担的是其违法强制行为的赔偿责任，而被上诉人县政府和第三人应当承担其违法断电行为给上诉人造成的财产损害，二者不能混为一谈。4.临洮县供电公司应当对其造成的损失承担连带责任。根据电力法和合同法相关规定，电力公司在作出停电行为时应当提前告知上诉人，否则应当对上诉人造成的损失承担赔偿责任。临洮县供电公司明知政府要求断电行为违法，仍然坚持执行，对其造成的损失也应当承担连带责任。综上，请求撤销一审判决，依法判令被上诉人和第三人承担违法断电的赔偿责任。被上诉人临洮县政府答辩称，1.停电行为仅是为配合临洮县自然资源局（原临洮县国土资源局）通知上诉人停止违法行为，拆除取土设备、停止生产设施运转、进行整改等行为而采取的配合措施，两者是相互依存关系，不可分割，产生的效果及目的同一，不存在与停电有直接因果关系且未获赔偿的独立损失，更不存在所谓停电行为的持续而形成新增或扩大的损失。上诉人存在违法取土破坏环境的行为，在强制拆除其取土设备时，必须对公司生产用电予以停止，否则就是实现不了行政执法目的，故停电行为是违法取土行为的过程性措施。对停电行为造成的损失已经涵盖在制止违法取土行为中，不应再单独诉求赔偿。2.上诉人的直接损失（必要的经常性费用开支）已全部在其诉临洮县国土资源局行政赔偿一案中得到了赔偿，其再次要求赔偿系重复赔偿。3.上诉人在2016年1月25日采矿权到期后未再延期，也即已经不具备继续生产经营条件，也即不存在扩大利益损失的问题。就目前而言，建材厂所占用的土地已经转租改建为驾校，同样不存在持续扩大损失的问题。4.上诉人在成立之日起就属违法占用农业用地，上诉人主张的农户土地使用费是一种非法利益，不应保护。5.上诉人违法行为已被法院生效判决所确认，截至目前上诉人也未采取任何恢复植被和矿山地质环境的措施，损害事实仍然存在。6.2016年荣诚公司作出的评估报告不应作为裁判本案的证据，若采用则剥夺了被上诉人的评估异议权和复核权。7.上诉人应当对其主张的损失承担举证责任，除了评估报告外再无其他证据证明损失发生。针对评估报告列入的损失项目，但未被渭源县人民法院采纳的损失有场地守护费8000元、厂长工资180000元、工伤保险费7487.2元、职工工资85750元、红砖损失13500元、砖坯场地整修费23000元、房屋修理费5000元、厂内线路费21196元、交通费22000元、机器设备（重置价）218693.85元、车辆（重置价）109725.41元。上述评估项目范围均与断电行为无关，不能作为其要求赔偿的内容，不属于断电造成的赔偿范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人临洮县供电公司口头答辩认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。本院查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，五爱建材厂诉临洮县政府断电行为违法一案，经天水市中级人民法院（2018）甘05行初46号行政判决，判决确认临洮县政府2013年10月14日指令临洮县供电公司断电行为违法。临洮县政府不服提起上诉，本院作出（2018）甘行终634号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。还查明，五爱建材厂起诉请求赔偿13719129.46元，具体的赔偿项目和数额如下：1.场地守护费6000元；2.厂长工资18万；3.农户土地使用费135675元；4.工伤保险费7487.2元；5.职工工资85750元；6.红砖损失费13500元；7.砖坯场地整修费23000元；8.房屋修理费50000元；9.厂内线路费21196元；10.交通费22000元；11.机器损失费218693.85元，12.车辆使用费109725.41元；13.平砖268000元；14.多孔砖11550000元；15.厂内原煤137500元；16.清理杂草费26602元；17.广告费24000元；18.80万砖砖坯48000元。19.场地守护费、人工费69个月558000元。共计19项赔偿项目。本院认为，本案是一起因指令断电行为引起的行政赔偿案件。根据各方的诉辩意见和庭审查明的事实，本案争议焦点归纳为上诉人主张的损失范围是否属于断电行为造成的直接损失。临洮县政府指令临洮县供电公司断电与原临洮县国土资源局拆除五爱建材厂挖土设备、停止生产设施运转是同时进行，共同造成了五爱建材厂的损失。就原临洮县国土资源局拆除行为造成的损失已被渭源县人民法院判决赔偿各项损失共计897140元。上诉人对断电行为造成的损害共主张了19项赔偿、13719129.46万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”故财产损害赔偿的是直接损失，不包括间接损失。同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”故在行政赔偿案件中，赔偿请求权人应当对损害事实承担举证责任。因断电行为与强制拆除机械设备行为造成的损失问题，在《2016年资产评估报告》）中对上诉人的机械设备、车辆及其他财产损失评估结果为1516712.46元。该评估报告确定的评估范围为机器设备、车辆及其他财产损失。一方面，断电之后最直接的影响应当是机器设备损失，虽然评估报告对此项评估价值为218693.85元，但是设备损失是按照设备的评估值（评估值=重置全价×成新率）确定的价值，并不是机器设备遭受的实际损失。根据评估公司现场勘察显示，机器设备的主要性能、运动系统、操作系统、电气系统、动力系统等均正常，而且上诉人也未提供机器设备因强制断电造成损害的直接证据，故可以认定强制断电行为对机器设备没有产生直接损失。另一方面，上诉人其余主张的车辆损失、场地守护费、厂长工资等十八项损失，与断电行为明显没有关联性，并且对上述部分损失，渭源县人民法院在认定属于直接损失范围内已经判决赔偿。同时，上诉人五爱建材厂请求赔偿13719129.46元，但仅提供了甘肃荣诚会计事务所出具的甘荣会审字（2015）105号《临洮县五爱建材厂申请赔偿停工停产损失纠纷司法会计鉴定报告》，该《鉴定报告》鉴定事项为平砖、多孔砖、厂内原煤、清理杂草费、广告费、80万砖坯、电瓶损失和场地守护费共计1929882元，但是该鉴定事项与断电行为没有关联性。该《鉴定报告》和《2016年资产评估报告》确定的评估价格均不能支撑其主张的损失数额，上诉人对其主张的损失数额再无其他证据予以证明，应承担举证不能的法律后果，故其主张赔偿无事实依据，一审法院判决不予赔偿并无不当。此外，鉴于上诉人五爱建材厂提起本案赔偿请求不能获得法院支持，临洮供电公司是否应当承担连带责任，本院不再予以审查。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人五爱建材厂的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 朵利民二〇二〇年八月六日法官助理 马中林书记员 周琪琳