贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初322号 原告阚德荣，男，仡佬族，1943年10月21日出生，贵州省遵义市人，住址贵州省遵义市务川自治县。 原告贺定权，男，汉族，1966年11月23日出生，贵州省遵义市人，住址贵州省遵义市红花岗区。 原告王联合，男，汉族，1967年11月20日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告罗兴全，男，汉族，1964年1月10日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告刘兴国，男，汉族，1966年5月30日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告孙巧琪，男，汉族，1970年8月10日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 原告马泽远，男，汉族，1968年6月11日出生，重庆市人，住址重庆市长寿区。 诉讼代表人阚德荣、贺定权。（特别授权） 被告湄潭县高台镇人民政府。地址：湄潭县高台镇高台村。统一社会信用代码：115203280095308418。 法定代表人周贤才，镇长。 原告阚德荣等七人认为被告湄潭县高台镇人民政府（以下简称高台镇政府）与贺定权签订的《生态渔业养殖协议》违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告和被告法定代表人周贤才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告高台镇政府（甲方）与贺定权（乙方）于2015年9月1日签订《生态渔业养殖协议》，乙方决定在角口库区上游高台镇的河段开展生态养殖；甲方同意将角口库区上游属高台镇的管辖水域面积承包给乙方开展生态养鱼；承包期限五年即从2015年9月1日起至2020年8月31日止；每年承包费6千元，一次性交清3万元等。 原告诉称，2015年7月间应红花岗区虾子镇政府、三渡镇政府和湄潭县新南镇政府、高台镇政府邀约，七原告指派合伙人之一的贺定权分别与之签订《生态渔业养殖协议》依约向上述政府交纳行政管理费后，立即组织人员组建实施，购买设备和相关用具及鱼苗投入河域。渔业养殖走上正轨。四镇河域组成四个养殖管理组，虾子镇由两个合伙人招聘四个工人组成一组，其他三镇由一个合伙人招四个工人组成管理组，贺定权负责全面。养殖三年捕鱼期到，向四个政府申请办理捕鱼证，2018年9月的一天，发现设备、设施被砸烂，当地群众告知是政府综合执法，经上访无果。后经了解，我们承包的水域在2014年5月22日《贵州农委关于湄潭县境内河流水库划定禁渔区的批复》（以下简称省农委禁渔批复）和《湄潭县人民政府关于设立禁渔区的通告》（以下简称禁渔通告）两个文件后已划成禁渔区一年多。我们才恍然大悟，不知不觉走进了政府给设下的圈套。被告作为一级政府，明知发包给我们的河域一年前就被省农委划定成禁渔区而故意发包，有悖法律规定；捕鱼期到办不到捕鱼证，又用“综合执法”的方式砸烂原告设施。故请求确认被告行政行为（协议签订）违法。原告提供的证据：1、《生态渔业养殖协议》（2015.9.1），2、《省农委禁渔批复》（2014.5.22）,3、禁渔通告（2014.5.29）,4、“渔业承包区域示意图”，5、《申请》（2011.9.25）,6、《合伙协议》（2015.8.5）。 被告高台镇政府辩称，一、原告诉称向被告交纳行政管理费不属实，经查原告未向被告财政所交任何费用，是原告未履行合同；原告从未到高台镇农业、水务等部门对接过工作；原告贺定权是否在被告管理的河段投放鱼苗不清楚，也未以书面或者其他形式告知被告。原告诉求不成立。二、《生态渔业养殖协议》系贺定权与被告签订，其余六原告主体不适格。三、《生态渔业养殖协议》系无效合同。该协议是在案涉河段经省农委批复划为禁渔区后签订，损害了社会公共利益。四、被告主体不适格。被告与贺定权签订《生态渔业养殖协议》至今，从未参与过其承包的案涉河段的任何执法行为，也从来没有砸坏原告设备、设施。 综上所述，高台镇政府从未对原告作出任何具体行政行为，其合同无效。原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，应当予以驳回。 经庭审举证质证，被告对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。 对原告提供的证据，被告虽不予认可，但能够证明本案案件基本事实，能够达到其证明《生态渔业养殖协议》无效的证明目的，本院予以确认。 经审理查明，湄江河角口库区水域位于红花岗区虾子镇兰生村、三渡镇花桥村、湄潭县。根据《遵义市人民政府备忘录》（遵府备录﹝2005﹞8号）《市人民政府关于角口库区管理秩序整治活动有关问题的备忘录》（2005年4月25日印发）二、库区管理秩序整治涉及的有关问题（三）记载，“对于库区水域的管理权属问题。角口电站大坝以上1.5公里水域，属腾星电力公司管理；1.5公里以上的水域，按区域划分，以河心为界，由遵义、湄潭两县各自负责管理。三方对各自管辖区域，采取谁管辖，谁负责水上安全和大坝安全以及渔业的发展。（五）对于专项整治活动问题。……清理活动结束后，根据整治情况，由市畜牧水产局批复后，两县政府核发当地群众养鱼的渔业证，以加强渔业的管理。” 2014年5月22日，省农委批复，“湄潭县农牧局：你局报来《关于设立禁渔区的请示》收悉，为了调整渔捞结构，减轻捕捞压力，保护湄江河、桃花江河等49条河流及角口水库、构皮滩水库湄潭库区等16座水库渔业资源。根据《中华人民共和国渔业法》第三十条，《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》第七条、第八条和《贵州省渔业条例》第十七条规定。经研究，现批复如下：一、同意将湄江河、桃花江河等49条河流及角口水库、构皮滩水库湄潭库区等16座水库划定为禁渔区（详见附表）。二、请你局设置明显的禁渔区标志，并组织实施。”2014年5月29日，湄潭县人民政府发布禁渔通告，其中禁渔区域包括湄江河（杨家坪大坝-角口大坝），禁渔时间为每年全时段。 2015年9月1日，高台镇政府（甲方）与贺定权（乙方）签订《生态渔业养殖协议》，为充分利用水资源，改善生态环境，发展当地经济，乙方决定在角口库区上游高台镇的河段开展生态养殖。本着自主经营，自负盈亏的原则，经甲乙双方协商达成如下协议：一、甲方同意将角口库区上游属高台镇的管辖水域面积承包给乙方开展生态养鱼。二、承包期限：五年，即从2015年9月1日起至2020年8月31日止，期满同等条件下乙方可优先续租。三、乙方交付甲方每年承包费6000元，五年承包费一次性交清，共计人民币30000元，限于合同签订当日交，由镇财政所负责收取。四、乙方在养殖期间需要相关部门办理的手续，由乙方自行办理，甲方给予协助。五、乙方养殖水域甲方不得重复承包给第三方做养殖项目。六、乙方养殖期间，甲方协助乙方协调好与当地群众的矛盾，做好宣传工作，营造有利于乙方投资利益不受侵害。七、在养殖期间，若因政府开发建设须占用相关水域，乙方将无条件拆除，政府不作相关补偿。八、乙方养殖期间，要严格按照安全生产要求开展养殖，做好安全生产工作，养殖期间所发生的一切安全责任事故由乙方自行承担，与甲方无关。九、为了地方经济发展，乙方若养殖出现严重亏损的情况下，乙方有权利转让他人，合同上相关的制约条件或条款不变。十、乙方在养殖期间需要使用船只，要按相关规定办理使用手续，甲方负责协助办理，一切费用由乙方负责。十一、乙方需要建工棚占地，在许可条件下由甲方协助办理手续，一切费用乙方负责。十二、乙方要使用高科技饲养实行生态放养，确保养殖水域生态环境不被破坏，养殖中只能按国家许可的方式净化水质，改善河段生态环境，每年在非禁渔期捕鱼两次，捕鱼方式必须符合国家相关捕捞规定，不得用电鱼、毒鱼等非法手段捕捞，否则甲方有权终止协议。十三、按协议乙方放养鲢鳙鱼和草鱼，以达到净化水质目的。十四、乙方不得干扰其他公民正常的钓鱼活动，但禁止钓鲢鳙鱼。十五、未尽事宜，由甲乙双方协商解决。本合同一式三份，甲乙双方和财政所各执一份，自签字之日起生效。协议签订后，高台镇政府未收取原告承包费，原告也未办理养殖使用证。现原告以捕鱼期已到，因办不到捕鱼证，不能进行捕捞为由提起本案诉讼，要求确认协议签订违法。 本院认为，本案争议的焦点实质上是双方签订的《生态渔业养殖协议》的效力。根据《贵州省渔业条例》第十七条规定“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当在鱼类及其他水生动物重要产卵场、越冬场、索饵场、洄游通道划定禁渔区或者划段设置常年禁渔区，并设立禁渔标志。划定禁渔区或者划段设置常年禁渔区和设立禁渔标志，应当报省人民政府渔业行政主管部门批准后实施。”规定，湄潭县人民政府在划定的禁渔区实施禁渔通告在前，双方签订《生态渔业养殖协议》在后，禁渔通告的发布具有广泛性，辖区高台镇政府和从事渔业经营的贺定权等应当知道禁渔通告的发布及内容，而被告在禁渔通告发布一年三个月后无依据仍与原告签订案涉协议，明显违反法律、行政法规规定，有损社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”的规定，以及《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，双方签订的《生态渔业养殖协议》无效，自始没有法律约束力，故对原告的诉讼请求应予支持。另外，被告关于除原告贺定权外，其余原告主体不适格问题，七原告自认系合伙关系，共同提起本案诉讼，且相互间无异议，本院予以确认。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 确认被告湄潭县高台镇人民政府与原告贺定权于2015年9月1日签订的《生态渔业养殖协议》无效。 案件受理费50元，由原、被告各半负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  潘嘉品 人民陪审员  张家学 人民陪审员  何德华 二〇二〇年八月二十六日 法官助理李丽莎 书记员刘玉