葫芦岛市连山区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1402行初83号原告张世臣,男，汉族，1960年7月9日生，现住辽宁省兴城市。委托诉讼代理人韦皑、周家庆，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南街92号。统一社会信用代码：112114810012173831。法定代表人沈朝辉，该局局长。委托诉讼代理人卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。第三人兴城市刘台子满族乡人民政府，住所地兴城市刘台子乡潘山村。统一社会信用代码：112114810015063296。法定代表人王薇，该乡乡长。委托诉讼代理人齐兴，男，1987年12月12日生，满族，乡镇府工作人员，现住兴城市。委托诉讼代理人辛志力，辽宁卢宏律师事务所律师。第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会，住所地兴城市刘台子满族乡山东村。法定代表人张雷，该村委会主任。原告张世臣不服被告兴城市自然资源行政处罚决定一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依原告申请依法追加兴城市刘台子满族乡人民政府、兴城市刘台子满族乡山东村民委员会作为第三人参加诉讼，依法组成合议庭，于2020年6月16日公开、合并开庭进行了审理。原告张世臣及其委托诉讼代理人韦皑、周家庆，被告机关负责人李荣臣、委托诉讼代理人卢宏，第三人兴城市刘台子满族乡人民政府委托诉讼代理人齐兴、辛志力到庭参加了诉讼，第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会经本院合法传唤后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告兴城市自然资源局于2019年4月30日作出兴林罚决字〔2019〕第5号行政处罚决定书，内容为：2005年春季，兴城市刘台子乡山东村村民张世臣，未办理林地征占手续，擅自在刘台子乡山东村承包的林地内修建参棚。经辽宁名阳林业规划设计有限公司鉴定，该参棚共占用林地1.5亩，属刘台子乡1林班3小班，地类:其它无立木林地，林种：未划分林种，森林类别：商品林。证据：当事人笔录、证人笔录，现场勘查、辽宁名阳林业规划设计有限公司勘验报告、林业勘测图、现场指认照片附后。其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条之规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条之规定，决定给予如下行政处罚：1、限2019年9月30日前，拆除违法建筑，恢复林地原状。2、按每平方米10元进行处罚，面积为1.5亩（1000㎡），即罚款10元×1000㎡=10000元。原告诉称，原告的棚室位于辽宁省××城市××乡，原告依法享有土地使用权及棚室所有权。被告兴城市自然资源局于2019年4月30日针对原告作出行政处罚决定，要求原告自行拆除刘台子工区内的棚室。2019年10月15日，被告作出履行行政决定催告书，要求申请人于2019年10月30日前拆除刘台子工区内的棚室。原告认为，上述行政处罚决定无事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益，理由一、原告依法享有土地使用权，鱼棚系按照政府要求及指导建造，并非违法建筑。原告的土地使用权来源于2003年与兴城市刘台子满族乡人民政府所签订的行政协议。合同中明确表明：“为加快本地渔业建设步伐，充分开发利用刘台子乡渔业资源，促进地方经济发展，甲乙双方本着平等互利、互惠的原则，就刘台子乡山东村沿海所属壹仟余亩荒滩，迖成如下协议：一、甲方乡政府将位于山东村海边的荒滩壹仟余亩租赁给乙方建设工厂化养殖车间及配套附属设施，由乙方投资建设。二、租赁期限30年，从2003年9月1日至2033年9月31日至。三、……四、乙方取得土地使用权后，根据甲方规划要求开发利用（指工厂化养殖区），乙方按照自己的养殖需要建设厂区……。”上述行政协议充分证明原告的土地使用权合法有效，且系按照政府的要求及规划建设鱼棚。原告系响应政府招商引资号召，基于对政府公信力的信赖，投入大量资金，严格按照政府的要求，并在政府的指导下进行渔业养殖。二、兴城市自然资源局作出的《行政处罚决定》认定事实认定不清、证据不足；根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。行政机关作出行政决定的先决条件必须是查明事实情况，在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，且这种事实必须清楚、明确，并有相应的证据证明。被告作出的〈决定书〉并未有任何证据、依据和其他有关材料，就不负责任地认定“违法建筑”，显属不当。现涉案土地性质至今没有明确，原告曾向兴城市自然资源局提出信息公开申请，要求公开涉案土地性质，但兴城市自然资源局未依法履行法定职责。故原告向葫芦岛市自然资源局提起行政复议，要求责令兴城市自然资源局对涉案土地性质予以公开。葫芦岛市自然资源局于2019年9月19日作出（葫自然资行复决[2019]26号）葫芦岛市自然资源局行政复议决定书，决定书中明确支持了原告的复议请求，责令兴城市自然资源局在法定期限内对原告所申请的信息予以公开。但目前为止兴城市自然资源局仍然没有履行法定职责，对涉案土地的土地性质依法进行公开。在土地性质不明确的情况下对原告作出的《行政处罚决定》及《催告书》毫无事实和法律依据，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益。三、兴城市自然资源局作出的《行政处罚决定》及《催告书》属于超越职权；根据《中华人民共和国森林管理实施条例》第四十三条之规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”根据上述法律规定及行政机关职权法定原则，擅自改变林地用途的，应有县级以上林业主管部门作出处罚，既兴城市林业局。本案中，兴城市自然资源局并非县级以上林业主管部门，其超越职权作出《限期拆除通知书》，明显违反上述法律规定，依法应当予以撤销。四、兴城市自然资源局作出的《行政处罚决定》及《催告书》违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，兴城市自然资源局于2019年4月30日作出《林业行政处罚决定书》，直到2019年10月15日才告知原告提起陈述申辩的权利。这种处罚在先、告知在后的本末倒置行为严重违反了法律规定，变相剥夺了原告提起陈述申辩的法定权利。上述法律规定明确表明，在作出处罚决定前就应当告知当事人处罚决定的事实、理由及依据，而兴城市自然资源局从未告知原告任何事实及证据；此外，法律明确规定当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须听取，当事人提出的事实理由成立的，行政机关应当采纳。本案中，原告曾多次向兴城市自然资源局及政府反映涉案土地的来源及鱼棚的来历，而兴城市自然资源局从未就原告所提出的申辩理由及证据进行核实，而是一意孤行，在严重违反法律规定的情况下依然利用职权侵害原告的合法权益。综上所述，原告依法享有土地使用权及棚室所有权，而涉案棚室系当年基于政府招商引资项目且在政府的指导下严格按照政府要求所建造的，非为获取拆迁赔偿恶意抢建、也并非擅自违法搭建。原告在此投入毕生心血，该棚室已然成为原告及家人生产生活不可分割的组成部分。兴城市自然资源局所作出的《林业行政处罚决定书》及《催告书》无事实和法律依据，程序违法且没有任何证据支持，依法应当予以撤销。案涉棚室是在一定历史背景下形成的，不宜简单地认定为违建而不分具体情况一律拆除，否则将极大损害包括申辩人在内的案涉棚室所有权人及其广大人民群众的切身利益，激化社会矛盾，故现依法提起行政诉讼，望判如所请，切实维护申辩人的合法权益！原告向本院提交了以下证据：证据1-2、兴城市自然资源局组织机构代码核查信息、兴城市森林公安局组织机构代码核查信息，证明：兴城市自然资源局与兴城市森林公安局系两个独立的行政机关，森林公安局不属于自然资源局的内设机构或下设机关；证据3-4、合同书、授权书，证明：（1）案涉土地系从兴城市刘台子满族乡人民政府处承包，签订合同时案涉土地性质为荒滩；（2）原告于案涉土地上建设厂房并进行海参养殖系与兴城市刘台子满族乡人民政府签订的《合同书》所要求，并符合兴城市人民政府招商引资需要；证据5、房屋所有权证（房权证刘台子字第××号），证明：案涉参棚及办公室系张世臣合法建设并已实际取得房屋所有权证书；证据6、兴城市刘台子嘉源水产品养殖有限公司营业执照及组织机构代码证、税务登记证，证明：张世臣自承包合同签订后一直于案涉土地上合法经营，并于2011年登记办理营业执照。被告辩称，一、答辩人有对改变林地用途进行行政处罚的职权。《中华人民共和国森林法》第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。根据《兴城市机构改革方案》的部署，原兴城市林业局的职责已与相关部门职责整合，组建成立兴城市自然资源局，所以答辩人是县级以上林业主管部门，有对改变林地用途进行行政处罚的职权。二、被答辩人诉称的2003年与乡政府签订的行政协议不能作为确认土地用途的依据。依据我国《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管理制度，包括林地在内的土地使用权人必须严格按照国家规定的用途使用土地。又根据我国《森林法》第十条和第十三条之规定，对于林地的具体管理和调查是森林行政主管部门的职权范围，因此，所谓乡政府的行政协议不能作为确认依据。三、答辩人对被答辩人进行处罚的事实清楚、证据充分。答辩人自受理本案以后，调取兴城市涉案林业区划图、委托了相关鉴定等，能够确实的认定被答辩人实施建设行为占用的地块用途为林地及被答辩人存在擅自改变林地用途的行为。四、不存在被答辩人诉状中提到的处罚在先，告知在后的情况，答辩人在对被答辩人进行处罚前，已于依法提前通过兴森公林行罚先告字〔2019〕第08号林业行政处罚先行告知书，告知被答辩人有提出陈述和申辩的权利。因此，答辩人行政处罚决定书和催告书处罚等程序符合法律程序，不存在违法。被告向本院提交了以下证据：证据1-2、林业行政处罚案件受理登记表、林业行政处罚立案登记表，证明案件来源及受理立案情况；证据3-4、林业行政处罚勘验、检查笔录、现场照片，证明张世臣修参棚1座，参棚由前排住房、库房、锅炉房连接后排的生产车间组成，住房、库房、锅炉房房顶是彩钢瓦，生产车间是砖混结构，车间内有海参育苗池，棚顶是钢架结构，钢架上面铺有五彩布、保温棉、岩棉等，外表做了水泥喷浆；证据5、林业行政处罚案件延期审批表，证明延期办理审批情况；证据6、工程师聘请书及鉴定结论，证明1、房屋建筑、参棚共占用林地1.5亩，地类为其他无立木，森林类别为商品林，2、改变林地用途，造成该林地原有植被受到严重毁坏，土壤结构改变，林业种植条件遭到严重破坏，植被恢复困难；证据7、询问笔录，证明：1、张世臣询问笔录：2005年张世臣从李仁财处承包了3-4亩地，自己修建了1个参棚，有棚照，2018年5月-2009年5月与张欣（吕庆军媳妇）合作一个参棚，仅合作一年就退出了。2、王天珍询问笔录：王天珍给张世臣做小工，2019年经营1个参棚，2018年和别人合作经营2个参棚。3、方岩询问笔录2003-2004山东村海边开始修建海参养殖大棚，后各家陆陆续续修建，直到2011年停止修建，养殖大棚占地有部分是林地，没有办理林地征占手续。4.李仁财第1次询问笔录：2003年东港市祥和水产有限公司的法人栾永刚和刘台子乡政府签订了承包协议，承包期为30年，从2003-2033年，2005年东港市祥和水产有限公司和栾永刚给李仁财授权：负责处理东港市祥和水产有限公司的事务，截止到2004年底一共修建了3.5个海参大棚，占地有1万平方米，并建设了办公厂房，其中2.5个海参大棚，从兴城市城乡规划局办理了棚照，2005年后，租赁的土地陆续转租给了杜飞龙、吕庆国、吕庆军、张世臣、王松强、张守东、聂守华等人，签订了承包协议；证据8、证明材料，证明张世臣海参大棚棚照：兴城市城乡规划局黑张世臣发了海参大棚棚照；证据9、案件集体讨论笔录，证明案件承办人及其办案单位相关部门负责人，对案件事实及其法律适用经过民主讨论后，形成了对张世臣违法行为进行行政处罚的结论性意见；证据10、林业行政处罚意见书，证明自然资源局各部门经过讨论后同意对张世臣做出行政处罚；证据11、林业行政处罚先行告知书，证明依照法规定，履行处罚前的告知程序，告知当事人有陈述、申辩的权利；证据12、林业行政处罚听证权利告知书、举行听证通知书、林业行政处罚文书送达回证，证明依法告知当事人张世臣有申请听证的权利并组织了听证，相关文书已按照法律规定的方式送达了当事人张世臣；证据13、林业行政处罚决定书，证明对张世臣擅自改变林地用途的行为做出行政处罚决定；证据14、责令限期恢复林地原状通知书，证明对张世臣下达了责令限期恢复林地原状通知：责令其9月30日前将案涉土地恢复到擅自改变林地前的原状；证据15、履行行政决定催告书，证明对当事人张世臣行行政决定进行催告；证据16、林业行政处罚文书送达回证，证明法律文书已按照法律规定的方式送达了当事人张世臣；证据17、履行行政决定催告书及送达回证；18、林业行政处罚案件强制执行审批表、行政处罚强制执行申请书、委托书、送达回证；19、兴城市市委办公室兴委办发【2019】30号文件《关于印发兴城市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，证明原兴城市林业局、兴城市国土资源局等职能合并组建了兴城市自然资源局。第三人兴城市刘台子满族乡人民政府述称，一、答辩人不具备作为第三人的法定条件。1.行政诉讼法第29条把“同被诉具体行政行为有利害关系”作为第三人参加诉讼的前提条件，该条明确无误地告知我们这个利害关系是第三人同被诉行政行为之间，也就是同被告之间的利害关系。第三人必须与被告之间存在着行政法律关系，这是第三人同被诉行政行为有利害关系的前提。本案答辩人与被告兴城市自然资源局之间不存在着管理和被管理的行政法律关系，且答辩人与本案被诉行政行为的处理结果并无实体上的利害关系，因此也不可能与被诉行政行为有利害关系。2.《行政诉讼法》中，“公民、法人和其他组织”这一术语被反复使用达二十次之多，均不包括作为行政主体的行政机关在内，可见其已被赋予了专指“行政相对人一方”的特殊含义。3.行政诉讼中第三人参加诉讼的目的是维护自身合法权益。在行政管理过程中，只有处在被管理人地位的公民、法人或其他组织才可以成为行政诉讼的原告（行政相对人），而处于管理者地位的行政机关，因为其行使的是公权力，并不需要司法救济。二、被答辩人追加答辩人为第三人的理由是对兴城市自然资源局对其进行处罚的答辩观点，并不是追加被答辩人的法律依据。三、行政诉讼法第二十九条已明确规定：“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”因此，本案被答辩人作为行政诉讼原告无权主动申请人民法院追加第三人。第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会未提供陈述、答辩意见。经庭审质证，原告的质证意见：一、林业行政处罚案件受理登记表，真实性无异议，对合法性和证明目的有异议。森林公安局不隶属于被告，没有就案涉行政处罚决定所涉及的事实等进行调查的权利，没有参与案涉行政处罚程序的权利，无权对该案进行立案、调查。二、林业行政处罚立案登记表，同证据一的质证意见。三、林业行政勘验、检查笔录，对勘验、检查笔录的真实性无异议，对该证据证明目的和合法性有异议。该勘验、检查笔录制作主体无职权，不能作为被告作出案涉行政处罚的依据。理由如下：1、勘验检查笔录作为本案重要事实认定证据之一，并非被告制作而是由兴城市森林公安局及其工作人员作出，兴城市森林公安局不是被告的内设执法机构，调查人员刘某、李某未提交执法证件，不能证明其具有执法资格，即兴城市森林公安局及其工作人员无权就案涉行政处罚的相关事实进行调查；2、该勘验、检查笔录见证人系被告派出机构工作人员，与被告存在利害关系且仅为一人，见证人主体不适格；四、现场照片，质证意见：对真实性无异议，但对该证据的拍摄人苗玉民、当事人、见证人丁某、刘某、李某身份及执法资格有异议，质证意见同勘验、检查笔录质证意见的理由1。五、林业行政处罚案件延期审批表，真实性无异议，对合法性有异议，案件延期审批表中有森林公安局工作人员签字，该工作人员不具有法定参与案涉行政处罚程序的资格，无权申请或批准延长案涉行政处罚案件的办理期限，程序严重违法。六、工程师聘请书及鉴定结论，真实性无异议，对合法性和关联系有异议，理由如下：1、根据该技术鉴定意见鉴定事项记载，该鉴定意见仅鉴定占用面积和毁坏程度，不涉及对案涉土地性质的认定，故该证据不能证明案涉土地地类性质为林地；2、根据该技术鉴定意见记载，该鉴定意见系辽宁名阳林业规划设计有限公司接受兴城市森林公安局委托向该局出具，参加人员亦为森林公安局人员，并非系接受林业主管部门聘请出具，该技术鉴定不能作为被告作出案涉行政处罚决定书的依据；3、按照《森林法》相关规定，林地认定应以林权登记簿、林权证或依法编制的林地保护利用规划作为认定林地的依据，现被告未提供任何证明案涉土地为林地的法定依据，即被告认定原告擅自改变林地用途无事实及法律依据。七、询问笔录，真实性无异议，对合法性、关联性有异议，理由如下：1、制作询问笔录的主体并非被告及其工作人员，询问主体不符合法律规定，该证据不能作为被告对案涉行政处罚的相关事实进行调查的证明，不能作为被告作出案涉行政处罚认定事实的依据；2、从询问笔录内容上看，包括原刘台子乡政府工作人员在内的被询问人，均陈述案涉土地为荒滩，原告承包土地时，地上无立木亦无其他植被。八、证明，真实性无异议，对证明目的有异议，该份证据能够证明原告租赁土地为荒滩，原告对案涉参棚、办公房等享有合法权利，被告对原告进行处罚无事实依据及法律依据。九、案件集体讨论笔录，真实性无异议，对合法性、关联性有异议，理由如下：1、该讨论笔录事实认定、法律适用错误，案涉土地一直为荒滩，原告系按照刘台子乡政府招商引资要求建设参棚，不存在擅自改变林地用途的行为；2、参加集体讨论的工作人员中，部分人员及负责人并非被告单位工作人员，不具有案涉行政处罚执法资格，该份集体讨论记录不能作为被告作出处罚的依据。十、林业行政处罚意见书，真实性无异议，对合法性、关联性有异议，理由如下：1、该证据事实认定及适用法律错误，原告不存在占用林地的情形，依据《森林法实施条例》第四十三条对原告进行处罚无法律依据；2、该份文件文号为森林公安局文号，并非被告制作、形成，不能被告作出案涉行政处罚的依据；3、其他质证意见同证据九的质证意见。十一、林业行政处罚先行告知书，真实性、合法性、关联性均有异议，质证意见同证据九、十的质证意见。十二、林业行政处罚听证权利告知书，真实性、合法性、关联性均有异议，理由如下：该份证据未以合法、有效形式向原告送达，损害了原告依法申请听证的权利，程序严重违法；其他质证意见同证据九、十的质证意见。十三、举行听证通知书，真实性无异议，对合法性有异议，理由如下：1、未提交主持人薛鹏、书记员孙航工作证明，无法证明其系兴城市森林自然资源局工作人员并具有主持听证会或担任书记员资格；2、关于王松强擅自改变林地用途局性行政处罚听证会后，未制作听证报告，程序严重违法。十四、林业行政处罚文书送达回证，真实性、合法性、关联性均有异议，理由如下：1、该送达回证文号为森林公安局文号，送达人亦为森林公安局工作人员，送达人不具有执法资格；2、该送达回证记载的送达文书名称对应文号与被告本案提交的文书无法对应，不能证明相关文件已送达原告。此外，该送达回证记载的送达形式与文书显示送达形式不一致，该证据明显系伪造，程序严重违法。十五、林业行政处罚决定书，该证据为本案审理的具体行政行为，无须质证。十六、责令限期恢复林地原状通知书，真实性、合法性、关联性均有异议，该责令改正认定事实和适用法律错误，原告亦不存在擅自改变林地用途的违法行为。十七、履行行政决定催告书及送达回证，真实性、合法性、关联性存有异议，理由如下：1、原告未收到该催告书载明的《行政处罚决定书》，该决定书文号与案涉行政处罚决定书文号亦不一致，该催告书不具有履行内容；2、原告位于文家林场××工区××班1小班林地内修建养殖鱼棚，与被告错误认定原告于1林班3小班内修建养殖参棚亦不相符，该催告书对原告不发生效力；3、该催告书载明人员刘某、李某不具有执法资格；4.该催告书送达形式违法且未以有效形式补正送达。十八、林业行政处罚案件强制执行审批表、行政处罚强制执行申请书、委托书、送达回证，真实性无异议，对合法性、关联性由异议，该证据与本案无关。十九、兴城市市委办公室兴委办发【2019】30号文件《关于印发兴城市自然资源局只能配置内设机构和人员编制规定的通知》。原告未收到此份证据，应视为该份证据不存在，无法证明兴城市森林公安局享有对案涉行政处罚所涉及的事实进行调查及参与案涉行政处罚程序的职权。根据中办、国办2018年12月印发的《行业公安机关管理体制调整工作方案》规定，森林公安局已由双重领导调整为公安部领导，即兴城市森林公安局不隶属于兴城市自然资源局，被告所述兴城市森林公安局系其执法机构无事实及法律依据。另，被告陈述兴城市森林公安局系依据其授权行使案涉行政处罚权，因被告未提供有关法律、法规授权的依据，不能证明兴城市森林公安局具有对案涉行政处罚的事实进行调查及参与行政处罚程序的职权。依据行政处罚法的规定，行政授权须由法律、法规明确规定，而案涉行政处罚适用的森林法及实施条例等相关法律、法规并未授权森林公安局代行森林法实施条例第四十三条规定的行政处罚权。针对本案认定的依据问题发表意见，第一，被告代理人认为环保督察组有权对地认定且已经认定林地，我们认为环保督察组的来函明确要求对举报事项依法调查处理并及时将反馈意见上报，与额就是说环保督察组无权对地的性质进行认定，对举报进行调查处理认定和处罚的职权是被告，对其结果承担法律责任的依然是被告，而不是环保督察组，我们认为环保督察组的来函不能作为被告逃脱违法行政行为法律责任的答辩函，对一个合法的民事主体他的财产权利的剥夺是需要法定依据和法定程序的。第二，被告向法庭提交的证明该涉案地块为林地的唯一依据是鉴定机构出具的鉴定报告，在刚才另一案件中我们说的很清楚了，也就是说被告到现在为止没有任何有权部门出具的文书来证明地块为林地，所谓的二调数据不是法律文件，根据土地调查条例第25条规定，地方土地调查成果需经过本级人民政府审核报上一级人民政府批准后公布方能生效，本案中被告提交的鉴定机构出具的所述图表，该图表没有出具机关的名称、印鉴，也未能看出经过上级政府审核批准的痕迹，不能作为案涉土地的依据，对林地的认定应该具备什么条件，依据森林法相关规定，已经依法登记造册的应以林权登记证为准，未登记发放林权证的，应该以依法编制的林地保护利用规划为准，林地保护规划应该是经县以上人民政府依法批准并公布的，被告作出案涉行政处罚并没有任何事实认定的合法依据，针对这一最核心的要点事实请法庭依法查明，并作出撤销处理。被告的质证意见，对第三份证据的真实性没有意见，对关联性有意见，该份证据仅仅是一个民事合同书，是乡政府和原告之间的承发包关系，该合同书不能证明该案的项目符合兴城市政府的招商引资，对授权委托书真实性没有意见，与本案关联性不存在。对证据五、六的真实性没有意见，但是对证明目的有异议，不能证明涉案建筑具有合法性。第三人的质证意见，针对刘台子乡签订的合同书发表意见，该合同书第一自然段中陈述双方本着平等互惠的原则，说明双方为平等原则，不属于行政法意义上管理的与被管理关系，不属于被告答辩说的行政协议，第二，该合同不能说明案涉地块为荒滩，第三，合同书第四条约定按照规划开发利用，第六条规定依法经营，当然也包括依照森林法经营，第四，第三人并未给予合同相对人制定任何政策，最终是否招商引资存疑，第五，该合同条款处体现了合同相对人行使其权利和义务的自由性，在该合同履行过程中第三人并未对其经营过程中进行干预，依据合同相对性，本合同只约束合同相对双方，与本案原告的诉求没有关联性，该证据不能达到原告所要证明的目的，对其他的不发表意见。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-6，被告提供的证据1-19，除被诉行政行为，均具备证据的三性，本院予以采信。经审理查明，2003年8月，兴城市刘台子满族乡人民政府（甲方）与东港市水产养殖有限公司（乙方）签订合同书，甲方将位于山东村海边的荒滩壹仟余亩（没有地上建筑物）租赁给乙方建设工厂化养殖车间及配套附属设施。2006年9月，东港市水产养殖有限公司将其中的约4亩荒滩转租给原告张世臣，其在承包的土地上建设参棚。2019年3月30日，被告兴城市自然资源局以原告违反《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，并依照《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条的规定作出兴林罚决字〔2019〕第5号行政处罚决定书。原告不服该行政处罚，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院认为，被告兴城市自然资源局具有作出行政处罚的法定行政职权。被告认定原告擅自改变林地用途并进行处罚，提供了森林资源区划图，并依据辽宁名阳林业规划设计有限公司作出的鉴定意见确认案涉地块为林地事实清楚。根据《中华人民共和国森林法》（2009年）的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，林业处罚权由县级以上林业主管部门行使，其他行政机关无权行使，且行政职权的行使是由法律、法规规定，非法律、法规的授权，行政机关不得行使自己职权范围以外的行政职权。兴城市森林公安局在职能转变过程中，仍为被告内部的一个职能机构，其对本案进行的勘验检查，对原告做的询问笔录，能够直接做为被告兴城市自然资源局作出行政处罚的事实依据。虽然被告为原告送达的林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、行政处罚决定书等均标注拒签字样，但并未剥夺了原告的相关权利，原告已经通过诉讼寻求了救济途径。综上，被告认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，对原告的诉讼请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告张世臣的诉讼请求。案件受理费50.00元，邮寄费40.00元（原告已预交），由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审判长  王连廷审判员  徐士江审判员  荀巍巍二〇二〇年八月二十七日法官助理张晴书记员吕昕燃