浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终931号 上诉人（原审原告）龚卫芳，女，1971年4月16日出生，汉族，住浙江省仙居县。 委托代理人杨兴宇，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人王胜丹，北京市盈科律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地浙江省仙居县环城西路50号。 法定代表人颜海荣，县长。 委托代理人吴卫阳。 委托代理人蒋武君，浙江神仙居律师事务所律师。 龚卫芳因诉仙居县人民政府房屋行政强制一案，不服浙江省台州市中级人民法院（2019）浙10行初226号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：仙居县南峰街道柴岭下村村民龚先成、李利花夫妇共生育有五个子女，除儿子龚治亭外，尚有四个女儿。龚卫芳系其中一个女儿，现户籍在柴岭下村。龚先成、李利花夫妇在柴岭下村有房屋，宅基地面积53.64平方米。2005年6月7日，原国土资源部作出国土资函〔2005〕347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意仙居县将农村集体农用地130.8106公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地13.6297公顷。2015年10月22日，仙居县人民政府办公室作出仙政办发〔2015〕131号文件，印发县长办公会议讨论通过的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》。该规范性文件确定柴岭下村村民委员会（以下简称柴岭下村委会）负责组织实施该村搬迁安置补偿的各项工作。之后，柴岭下村经集体讨论出台《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》。2018年5月31日，柴岭下村委会作出整体搬迁公告。2018年11月30日，龚治亭与柴岭下村委会签订了南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书，协议书载明房屋搬迁、补偿安置、费用支付等内容。同时，龚治亭在产权及安置人口归户确认表、产权确认、安置申请表、补偿结算表、安置结算表等一系列文件上签字确认。2019年1月15日，龚治亭向柴岭下村委会提出腾空交房申请，经搬迁工作组确认，认为符合交房条件，同意收房。之后，柴岭下村股份经济合作社分别于2019年1月17日、2019年5月28日向龚治亭支付补偿款82636元及353399.8元。2019年6月2日，柴岭下村委会发布腾退通告，决定于2019年6月10日对已签订协议户的房屋进行拆除。2019年6月10日，柴岭下村委会组织人员将涉案房屋拆除。龚卫芳不服，提起本案诉讼，请求依法确认仙居县人民政府强制拆除龚卫芳房屋的行为违法。 原审法院认为：本案龚卫芳起诉的是其父母房屋被柴岭下村委会拆除行为。一、关于龚卫芳有无提起本案诉讼主体资格问题。仙居县人民政府提供的《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》虽未载明具体房屋，但结合产权及安置人口归户确认表、产权确认、安置申请表、补偿结算表、安置结算表、柴岭下村委会出具的情况说明等证据，可以认定涉案房屋已包含在该协议中。涉案被拆除房屋系龚卫芳父母所有，从龚卫芳提供的遗嘱看，龚卫芳与龚治亭等子女对涉案房屋均有继承权。按照《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》，龚治亭代表其父母等人与柴岭下村委会签订南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议，之后双方办理了腾房交接、款项支付等手续，可以认定该协议已经成立并实际履行。柴岭下村委会主任虽当时未在该安置补偿协议上签字，但并不影响安置补偿协议成立。在龚治亭签署了安置补偿协议、主动腾空房屋，且柴岭下村股份经济合作社已支付补偿款的情形下，龚卫芳与涉案房屋拆除行为，已没有法律上的利害关系，其没有提起本案诉讼的主体资格。二、关于仙居县人民政府的主体是否适格问题。龚卫芳提供的拆除现场照片没有仙居县人民政府工作人员，拆除现场只有南峰街道办事处工作人员，因此龚卫芳提供的证据不能证明仙居县人民政府组织实施拆除涉案房屋。虽然仙居县人民政府印发的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》确定柴岭下村委会负责组织实施该村搬迁安置补偿的各项工作，但从该规范性文件第二十五条、第二十七条、第二十八条等规定并结合国土资函〔2005〕347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》看，柴岭下村整体搬迁安置补偿的实质仍是集体土地征收补偿安置。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，集体土地征收补偿安置工作应由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。仙居县人民政府出台的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》可视为市、县人民政府土地行政主管部门委托柴岭下村委会实施征地补偿安置工作。因此，仙居县人民政府的被告主体不适格。综上，龚卫芳的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定驳回龚卫芳的起诉。 龚卫芳上诉称：一、原审法院认定基本事实错误。1.龚卫芳与本案诉讼具有法律上的利害关系，是适格的诉讼主体。原审法院将本案诉的标的指向被诉拆除房屋的行为，进而依据龚卫芳父母生前所立遗嘱以及父母双方均已亡故的事实，直接认定龚卫芳及其兄龚治亭均有涉案房屋的继承权，肯定了龚治亭代表龚卫芳及其父母签署的涉案补偿协议的效力。原审法院在此逻辑下，判定龚卫芳与涉案房屋被拆除不具有法律上的利害关系，明显错误。首先，涉案被拆房屋系龚卫芳父母生前所建合法建筑，系龚卫芳及其父母在本村居住的唯一住所。龚卫芳对涉案被拆房屋具有使用和居住的权利。2018年5月31日仙居县南峰街道柴岭下村整体搬迁公告作出时，涉案房屋所登记户口上也是龚卫芳及其父母三人。故，龚卫芳与涉案房屋在法律上的利害关系并不能因其父母过世，因其兄非法代为并户并签署涉案安置补偿协议而消灭。其次，无论是依据《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》第六条第一款安置对象的规定，还是依据仙居县人民政府在原审诉讼过程中所提交的产权确认表、安置申请表，龚卫芳均属于柴岭下村整体搬迁需要被安置的对象且仙居县人民政府对该事实亦无异议。龚卫芳作为搬迁过程中应当被安置的对象，柴岭下村委会未与龚卫芳达成搬迁安置补偿协议，龚卫芳亦没有获得安置补偿利益。综上，龚卫芳依托对涉案房屋的使用居住权和被安置对象的身份对本案诉讼具有明显的法律上利害关系，原审法院认定事实显然错误。2.涉案安置补偿协议不能作为本案证据证明龚卫芳已获得安置补偿利益。针对龚卫芳所提供的证据4-7，原审法院依法向柴岭下村委会原主任及现书记进行了调查。调查过程中，原审法院在明显存在无法证明涉案安置补偿协议包含龚卫芳的安置补偿份额的情况下，确认了龚卫芳其兄龚治亭作为户主代表其父母及龚卫芳签订协议并办理腾房交接、款项支付的事实。另外，龚卫芳认为涉案安置补偿协议存在庭后另行制作的嫌疑，且依法向原审法院提出了鉴定申请，原审法院以签字鉴定不必要，盖章不具备鉴定条件为由拒绝了申请。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》均对土地征收进行了严格的程序限制。签订安置补偿协议是法律法规对征收法定主体及实施主体的强制要求，仙居县人民政府所提供的涉案安置补偿协议不仅存在事后补签的可能，其附件产权确认表、产权及安置人口归户确认表、安置补偿申请表等内容上也明显存在矛盾，不能证明龚卫芳应得安置补偿利益包含在内。3.涉案安置补偿协议无效。龚治亭无权代表其父母及龚卫芳签订安置补偿协议并办理腾房交接等手续。依据《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》第七条第二款分户标准的规定，针对多子女家庭，长辈必须与其中一个儿子或招婿女儿合并为一户。鉴于龚治亭从未履行过赡养义务的事实，龚卫芳母亲李利花于2018年11月26日向拆迁指挥部领导提交了异议申请，明确表达了“不愿户主转给龚治亭”的安置申请。2018年11月30日，龚治亭和柴岭下村委会在明知李利花不愿意转移户主身份的前提下，违背李利花意愿，私下强行将户主身份转移到龚治亭名下并签署了涉案安置补偿协议(龚卫芳母亲得知以上事实和屋内所有物件均未搬出就被强拆的事实后生病住院，随后因此去世)。原审法院在未调查清楚并户后户主身份归属的前提下，径行确认涉案补偿协议的效力，认可龚治亭作为户主代表其父母及龚卫芳签订协议并办理腾房交接、款项支付，明显属于事实不清。4.仙居县人民政府是本案适格的诉讼主体。原审法院仅依据仙居县人民政府印发的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》第二十五条、二十七条、二十八条等规定认定柴岭下村整体搬迁安置补偿的实质是集体土地征收补偿安置，属于明显的事实错误。龚卫芳认为根据国土资函[2005]347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》及相关征地红线图，涉案房屋所在的柴岭下村已被征收为国有土地(以上事实有龚卫芳原审证据3、4、5为证)。本次柴岭下村整体搬迁明显属于国有土地上的征收，应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。故，即使仙居县人民政府已规定柴岭下村委会为该项目的法律和实施主体，并负责组织实施搬迁安置补偿各项工作，仙居县人民政府亦不能脱离其房屋征收与补偿的主体身份，仙居县人民政府仍是违法强制拆除涉案房屋的行为的法定主体。二、适用法律错误。依前所述，龚卫芳、仙居县人民政府并不存在诉讼主体不适格的问题，龚卫芳的诉讼符合法定条件。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项的规定驳回龚卫芳的起诉明显法律适用错误。请求：1.依法对原审裁定进行改判；2.一、二审诉讼费由仙居县人民政府负担。 仙居县人民政府答辩称：一、关于仙居县南峰街道柴岭下村整体搬迁及安置补偿的具体情况。柴岭下村地处永安溪沿岸，历史上经常发生水患，许多房屋、良田被冲毁，村民早就期盼整体搬迁，并多次向历届政府反映，要求整体搬迁。2018年4月份，柴岭下村委会根据《中华人民共和国村委会组织法》等相关法律规定，召开全体村民代表会议，经表决一致同意《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，全体参会的村民代表均在《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》上签名确认。该实施方案经全村村民代表表决通过之后，柴岭下村委会具体开展了整体搬迁的实施工作，由柴岭下村委会与各户村民签订《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》，根据该协议书的约定，由村集体拆除旧房，安置新的屋基或套间。柴岭下村共有村民377户，目前根据该实施方案规定与柴岭下村委会签订了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》的有368户，签约率达97%。充分体现了全村绝大多数村民对于柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案的广泛支持和认同。二、仙居县人民政府没有实施龚卫芳起诉的强制拆除其房屋的行政行为。龚卫芳诉称的房屋登记在其父亲龚先成户名下，该房屋与龚岩银、龚为平、龚杏春等户的房屋相连，都是老旧木结构房屋，且多年失修。因为龚岩银、龚为平、龚杏春等户已经与柴岭下村委会签订了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》，所以在2019年6月8日，柴岭下村委会与台州荣雁房屋拆除有限公司签订《委托拆除旧房协议书》，委托台州荣雁房屋拆除有限公司拆除龚岩银、龚为平、龚杏春三户的上述房屋。2019年6月10日，台州荣雁房屋拆除有限公司在具体拆除龚岩银、龚为平、龚杏春三户的上述房屋的过程中，没有对龚卫芳诉称的房屋采取加固等防范措施，导致该房屋倒塌。故仙居县人民政府没有实施拆除龚卫芳房屋的行为。三、龚卫芳也不具备原告主体资格。2018年11月30日，龚卫芳的兄弟龚治亭与柴岭下村委会签订了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议》，约定了同意搬迁以及搬迁的期限等内容。2019年1月15日，龚治亭向柴岭下村委会提出腾空交房申请，经搬迁组确认，认为符合交房条件，同意收房。之后，柴岭下村委会向龚治亭支付了补偿款82636元及353399.8元。2019年6月2日，柴岭下村发布腾退通告，决定于2019年6月10日对已签订协议书的房屋进行拆除，2019年6月10日，柴岭下村委会委托拆除公司对相关房屋进行拆除，导致龚卫芳诉称的房屋倒塌。所以，本案房屋实际上已经由龚治亭作了处分。因此，龚卫芳对于本案已经没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。综上，原审裁定正确，龚卫芳的上诉请求和理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为：本案争议的主要问题在于:1.龚卫芳与被诉拆除房屋行为之间有无法律上的利害关系；2.仙居县人民政府是否系适格被告。 关于龚卫芳与被诉拆除房屋行为之间有无法律上的利害关系的问题。从查明的事实看，因柴岭下村整体搬迁项目建设需要，龚卫芳的兄弟龚治亭于2018年11月30日与柴岭下村委会签订了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》，虽然该协议仅约定被搬迁房屋总的面积及总的安置人口，未明确载明房屋的具体位置和安置人口名单，但结合同日龚治亭签字确认的产权及安置人口归户确认表、产权确认、安置申请表、补偿结算表、安置结算表等一系列文件，可以认定龚卫芳主张的涉案房屋已包含在该协议中，龚卫芳系户内安置人口之一。同时，涉案房屋被拆除之前，龚治亭已经按照《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》的约定向柴岭下村委会提出腾空交房申请，经搬迁工作组确认，柴岭下村委会认为符合交房条件，同意收房。之后，柴岭下村股份经济合作社分别于2019年1月17日、2019年5月28日向龚治亭支付补偿款82636元及353399.8元。2019年6月2日，柴岭下村委会发布腾退通告，决定于2019年6月10日对已签订协议户的房屋进行拆除。2019年6月10日，柴岭下村委会组织人员将涉案房屋拆除。据此，在涉案《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》未被依法确认无效且已经履行完毕的情形下，原审认为涉案房屋权利已经发生转移，龚卫芳与被诉拆除房屋行为之间无法律上的利害关系，其没有提起本案诉讼的主体资格，并无不当。 关于仙居县人民政府是否系适格被告的问题。拆除房屋行为是事实行为，应按照“谁行为，谁被告”的原则确定被告主体资格。本案中，被诉拆除房屋行为系柴岭下村委会依据仙居县人民政府出台的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》意见组织实施，因柴岭下村委会并非一级行政机关，故其实施被诉拆除房屋行为应视为受仙居县人民政府的委托，由此引起的法律后果应当由仙居县人民政府承担。鉴于本案龚卫芳的原告主体不适格，故原审裁定驳回其起诉结论正确，对原审认定仙居县人民政府不是适格被告的问题，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周进海 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年八月六日 书记员  潘 莉