辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终669号上诉人（一审原告）：大连金城建设信息公司，住所地大连市西岗区。法定代表人：莫泓，该公司经理。委托诉讼代理人：刘颖，北京元合（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭珈辰，辽宁宪御律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区。法定代表人：**宇，该管委会主任。委托诉讼代理人：于传治，辽宁胜诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连金石滩国家旅游度假区管理委员会，住所地大连经济技术开发区。法定代表人：尚书臣，该管委会主任。委托诉讼代理人：于传治，辽宁胜诚律师事务所律师。大连金城建设信息公司（以下简称金城公司）因诉大连金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）、大连金石滩国家旅游度假区管理委员会（以下简称金石滩管委会）不履行开发建设合同一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2018）辽02行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1993年6月11日，金石滩管委会作为甲方与作为乙方的绿蓝公司，就开发建设大连金石滩国家旅游度假区绿蓝商厦事宜，签订《开发建设合同书》。第三条约定，“开发建设内容：旅游、餐饮、桑那、商贸写字间”；第六条约定，“项目位置和面积：甲方按规划确定本合同项目用地位于大连金石滩国家旅游度假区8号区域，约0.8万平方米（具体面积以土地实测面积为准），以出让方式出让给乙方用于本合同项目的开发建设。”；第七条约定，“根据甲方对度假区（8）号综合开发建设项目用地的定价结果，同意乙方以综合地价（含基准地价和建筑红线外的上水、下水、道路、通讯、电的配套费）300元/平方米的价格获得度假区（8）号地的使用权。出让金总额为240万元人民币（实际金额依土地实测面积计算，多退少补），出让年限为50年。”；第八条约定，“付款方式：合同签定一个月内，乙方向甲方交付全部土地出让金，即240万元。”；第九条约定，“甲方在收到乙方全部地价出让金30日内，管委会建设土地局要与乙方签订《土地使用权出让合同》，并提供用地。”；第十条约定，“乙方必须按甲方的总体规划方案进行规划设计。设计方案及施工图须经管委会主管部门审批。…”；第十一条约定，“乙方必须保证合同项目于1994年8月28日前开工，于1996年8月28日前竣工。”；第十九条规定，“本合同书经双方法定代表人签字后生效。”1993年6月11日，金石滩管委会作为甲方与作为乙方的绿蓝公司，就开发建设大连金石滩国家旅游度假区京泰不夜城事宜，签订《开发建设合同书》。第三条约定，“开发建设内容：旅游、餐饮、桑那、商贸写字间”；第六条约定，“项目位置和面积：甲方按规划确定本合同项目用地位于大连金石滩国家旅游度假区8号区域，约2万平方米（具体面积以土地实测面积为准），以出让方式出让给乙方用于本合同项目的开发建设。”；第七条约定，“根据甲方对度假区（8）号综合开发建设项目用地的定价结果，同意乙方以综合地价（含基准地价和建筑红线外的上水、下水、道路、通讯、电的配套费）300元/平方米的价格获得度假区（8）号地的使用权。出让金总额为600万元人民币（实际金额依土地实测面积计算，多退少补），出让年限为50年。”；第八条约定，“付款方式：合同签定一个月内，乙方向甲方交付全部土地出让金，即600万元。”；第九条约定，“甲方在收到乙方全部地价出让金30日内，管委会建设土地局要与乙方签订《土地使用权出让合同》，并提供用地。”；第十条约定，“乙方必须按甲方的总体规划方案进行规划设计。设计方案及施工图须经管委会主管部门审批。…”；第十一条约定，“乙方必须保证合同项目于1994年8月28日前开工，于1996年8月28日前竣工。”；第十九条规定，“本合同书经双方法定代表人签字后生效。”1993年7月5日，绿蓝公司向金石滩管委会缴纳了上述费用，合计840万元。2002年4月23日，金石滩管委会印发《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号），决定清理闲置土地及停缓建项目，就有关事宜通知如下：“一、凡在度假区内以出让方式取得土地使用权的单位，因违反《国有土地使用权出让合同》或《开发建设合同》中有关开发建设期限的约定一直未动工建设的，解除其原《土地使用权出让合同》；由度假区土地主管部门按规划要求为其置换其他地块；已交纳的土地出让金等购地费用不退还，待置换后的地块具备项目启动条件时，按届时度假区的地价水平重新确定出让金标准，原交纳的出让金等购地费用冲抵新地块的土地出让金。…四、凡符合本通告规定情形的用地单位，应于本通知下达后30日内向度假区土地主管部门申报，并按规定办理相关手续。”2017年9月7日、2018年1月26日、2018年4月16日，金城公司多次向金石滩管委会发送律师函，要求其返还840万元及利息或者为其臵换新的土地。金石滩管委会于2018年4月10日作出《大连金石滩国家旅游度假区管理委员会关于律师函的复函》，称无律师函所涉事项的档案资料，也未能获取事涉土地的具体位置及其他相关信息，亦无法到土地主管部门进行查询；该管委会自2010年7月设立，不具有行政许可等职能，在律师函涉事项上不具有相关管理或者决策的职能。2018年8月17日，金城公司向原审法院提起本案诉讼。在本案审理期间，金城公司表示其提起本案诉讼是基于被告金普新区管委会和被告金石滩管委会不履行上述《开发建设合同书》，并称其从未接到被告对其发出的解除或者变更上述合同的通知。另查明，绿蓝公司系全民所有制企业，其组建单位为大连市城市基建档案馆，于2000年2月24日注销工商登记，其企业人员、财产和物资均由大连市城市基建档案馆下属大连城建档案技术咨询公司接受，该企业注销后发生的债权债务问题，均由大连城建档案技术咨询公司负责处理和承担。大连城建档案技术咨询公司系全民所有制企业，隶属于大连市城市基建档案馆，后因经营需要，企业名称变更为大连金城建设信息公司。再查明，1992年10月4日，国务院作出《国务院关于建立大连金石滩国家旅游度假区的批复》（国函〔1992〕132号），同意建立大连金石滩国家旅游度假区。1992年12月7日，金石滩管委会成立。根据1993年1月20日印发的《关于确定大连金石滩国家旅游度假区管理委员会职能和机构编制的批复》，金石滩管委会的主要职能包括按规定审批度假区的投资项目，负责度假区各项基础公用设施的建设和各项行政管理工作等。2004年9月30日，经大连市机构编制委员会研究同意，并经大连市市委、市政府批准，大连经济技术开发区管理委员会、大连出口加工区管理委员会、连金石滩管委会实行一个机构、三块牌子的管理体制。2010年9月19日，中共大连金州新区工作委员会、大连金州新区管理委员会印发《金州新区党政机构改革组织实施意见》，决定金石滩管委会与大连经济技术开发区金石滩街道办事处实行一体化管理，由大连金州新区管理委员会管理。根据2011年7月20日印发的《大连金石滩国家旅游度假区管委会（金石滩风景名胜区管理局、金石滩街道办事处）主要职责内设机构及人员编制规定》，金石滩管委会的主要职责包括负责度假区经济和社会发展总体规划、土地利用规划、城市建设规划、产业发展规划、旅游业发展的中长期规划及年度计划的编制并组织实施，度假区的招商工作，度假区内建设项目规划用地选址、详细规划审核等。2014年6月23日，国务院作出《国务院关于同意设立大连金普新区的批复》（国函〔2014〕76号），同意设立大连金普新区。2015年8月4日，金普新区管委会正式挂牌成立。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”从原告金城公司的陈述看，本案系其认为二被告不按照约定履行案涉二份《开发建设合同书》而提起的诉讼案件。故案涉二份《开发建设合同书》是否属于行政协议，是本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的关键。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共地所有权和使用权的民事主体身份所进行的民事交易活动。案涉二份《开发建设合同书》关于土地使用权出让的约定，亦不属于行政法上的权利义务范畴，仅是金石滩管委会与绿蓝公司之间达成的民事权利义务的合意。总之，案涉二份《开发建设合同书》不符合行政协议的要素。本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”本案中，虽然原告金城公司自称其从未接到被告对其发出的解除或者变更案涉二份《开发建设合同书》的通知，但是从原告金城公司向被告金石滩管委会提交的律师函看，原告金城公司最迟至2017年9月7日就已经知道2002年4月23日《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号）的存在，这即是说，案涉二份《开发建设合同书》最迟至2017年9月7日已经解除。否则，原告金城公司不会致函被告金石滩管委会，要求其返还已经交纳的土地出让金或者为原告金城公司置换新的土地。在案涉二份《开发建设合同书》已经解除的情况下，原告金城公司以被告不履行合同为由提起本案诉讼，缺乏事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条规定的最长起诉期限属于绝对期限，其设立目的在于稳定行政法律关系，不因任何理由而扣除或者延长。本案中，退一步讲，即使允许原告金城公司针对案涉二份《开发建设合同书》的履行纠纷提起行政诉讼，因案涉二份《开发建设合同书》于1993年6月11日签订，约定案涉建设项目于1994年8月28日前开工，于1996年8月28日前竣工，这即是说，案涉二份《开发建设合同书》28日前即已履行完毕。现原告金城公司于2018年8月17日才针对履行纠纷提起诉讼，已经超过二十年的最长起诉期限。此外，需要指出的是，原告金城公司以金普新区管委会为被告，属于错列被告。理由是：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，金石滩管委会系案涉二份《开发建设合同书》的签订主体。被告金石滩管委会虽主张其系2010年7月新设立的机关，不是当时签订案涉《开发建设合同书》的主体，但从现已查明的事实看，金石滩管委会自其成立后至今确实在行政管理体制上存在多次调整，可是无据证明金石滩管委会曾被撤销，被告金石滩管委会是于2010年7月新设立的机关，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；…”之规定，被告金石滩管委会作为经国务院批准的国家级功能区的管理机构，系本案适格被告。被告金普新区管委会，因不是案涉二份《开发建设合同书》的签订主体，故不是本案适格被告。综上，原告金城公司的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告大连金城建设信息公司的起诉。原告大连金城建设信息公司已预交的案件受理费人民币70600元，予以退还。金城公司上诉称，（一）一审法院对行政协议的定义、要素和法律适用方面均是错误的。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。一审法院对本案行政协议定义和要素及适用法律方面，在最高人民法院关于行政协议司法解释尚未出台的前提下，一审法院均是片面的单方理解，是错误的。（二）一审法院认定二份《开发建设合同书》不属于行政协议错误，不属于行政诉讼受案范围是错误的。虽然在2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，人民法院将《国有土地使用权出让合同》确定为民事协议，由民事庭进行审理。但是，2014年11月1日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中，允许法院受理审查“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”纠纷。本案中二《开发建设协议》具有国有土地使用权出让合同性质，属于行政协议。而且，被上诉人金石滩管委会为行政机关，是基于土地行政管理的目的。因此，涉案二投资建设协议被上诉人金石滩管委会基于对土地管理的需要，为了行政管理目标而订立协议，不是单纯的经济管理需要，应属于行政协议。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第15条第2款“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”的规定。一审法院依法应对上诉人的诉请作出裁判处理。（三）一审法院以超过起诉期间驳回上诉人起诉适用法律错误。上诉人与被上诉人签订案涉二份《开发建设合同书》，出让年限均为50年。合同有效期至2043年。而且，被上诉人金石滩管委会2002年4月23日发布的《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发【2002】17号）并未告知上诉人，案涉二份《开发建设合同书》并没有解除。本案起诉期间根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释进行计算，起算时间应为2017年9月7日，涉及不动产最长保护期限为20年，上诉人也不超过起诉期间。若按照《民事诉讼法》诉讼时效的规定，若被上诉人金石滩管委会签订的协议无效条件下，无效合同不存在诉讼时效的规定。因此，上诉人不超过起诉期间和诉讼时效裁定驳回上诉人起诉是适用法律错误。（四）一审法院认定事实和适用法律前后矛盾。一审法院先是依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》认定案涉合同属无效合同。又依据2002年4月23日金石滩管委会发布的《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发【2002】17号）认定案涉合同已经解除。一审法院认定事实和适用法律前后矛盾。（五）一审认定金普新区管委会不是适格被告是错误的。根据《民法总则》第九十八条的规定，以及根据被上诉人金石滩管委会于2018年4月10日作出的《大连金石滩国家旅游度假区管委会关于律师函回复》，以及根据金普新区管委会行使土地管理权限的行政职能，金普新区管委会是适格的被告。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，发回重审或依法改判，以维护上诉人的合法权益。金普新区管委会答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。金城公司的上诉请求于理由均不能成立，应当驳回。金石滩管委会同意金普新区管委会的答辩意见。本院经审理查明事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”按照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，上诉人与被上诉人金石滩管委会签订的《开发建设合同书》对案涉土地使用权出让的相关事项进行约定，实质上为土地使用权出让合同，且该合同订立于2015年5月1日之前，故不能适用行政诉讼法律处理案涉纠纷。原审裁定认为本案不属人民法院行政诉讼受案范围并无不当。综上，原审裁定正确，应当予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年八月二十六日法官助理郑轩书记员安康