河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初66号原告孟州市化工镇南刘庄村第八组。住所地：河南省孟州市化工镇南刘庄村。负责人刘海军,男，汉族，1976年9月21日出生，住河南省孟州市。该组组长。委托代理人赵新科，北京桦天律师事务所律师。被告孟州市人民政府。住所地：河南省孟州市大定路中段。法定代表人吕沛，市长。委托代理人郭连发，孟州市人民政府工作人员。委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。被告焦作市人民政府。住所地：河南省焦作市解放区人民路889号。法定代表人徐衣显，市长。委托代理人李宁，焦作市人民政府办公室工作人员。委托代理人史东旭，焦作市人民政府办公室工作人员。第三人孟州市化工镇人民政府。住所地：河南省孟州市化工镇刘庄村。法定代表人许庆辉，镇长。委托代理人贾军，孟州市司法局化工镇司法所工作人员。原告孟州市化工镇南刘庄村第八组（以下简称南刘庄村八组）不服被告孟州市人民政府（以下简称孟州市政府）土地权属争议调查处理决定、被告焦作市人民政府（以下简称焦作市政府）行政复议决定及第三人孟州市化工镇人民政府（以下简称化工镇政府）一案，于2020年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月21日立案后，于2020年3月5日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告刘庄村八组负责人刘海军及其委托代理人赵新科，被告孟州市政府委托代理人郭连发、刘鹏博，被告焦作市政府委托代理人李宁、史东旭到庭参加诉讼。第三人化工镇政府经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南刘庄村八组诉称，多年以来,就位于孟州市化工镇南刘庄村第八组南侧的16.401面土地,原告孟州市化工镇南刘庄村第八组与第三人孟州市化工镇人民政府一直存在土地所有权争议,纠纷甚至冲突不断。2018年11月15日原告通过邮寄方式依法向孟州市自然资源和规划局提出了土地权属争议调查处理申请。孟州市自然资源和规划局未依法受理和处理。原告以孟州市自然资源和规划局行政不作为为由诉至河南省济源市人民法院。河南省济源市人民法院作出(2019)豫9001行初3号《行政判决书》,判决“被告孟州市自然资源和规划局在本判决生效后对原告孟州市化工镇南刘庄村第八组就土地权属争议提出的调查处理申请在7个工作日内提出是否受理的意见,并依法进行处理。”基于判决,孟州市自然资源和规划局专门针对是否受理问题向原告进行了询问,并制作询问笔录,而后于2019年4月29日向原告出具了2019001号《受理通知书》。2019年10月29日被告孟州市人民政府向原告作出《土地权属争议调查处理决定书》,决定“不属于土地权属争议”。原告不服《土地权属争议调查处理决定书》于2019年11月14日向被告焦作市人民政府申请行政复议,被告焦作市人民政府于2020年2月10日作出焦政复决字[2020］11号《行政复议决定书》。原告对两被告作出的具体行政行为均不服,包含但不限于以下理由:一、被告孟州市人民政府作出的《土地权属争议调查处理决定书》无论从形式上还是内容上均自相矛盾。被告孟州市人民政府作出的决定书名称为“土地权属争议调查处理决定书”,但决定内容却为“不属于土地权属争议”,明显自相矛盾。就《土地权属争议调查处理决定书》所决定的结果看,“不属于土地权属争议”即为程序上的不予受理或驳回土地权属争议调查处理申请,本质属于行政不作为范畴。二、关于是否属于土地权属争议及应否受理的问题,有法律的明确界定,且已经由生效法律文书及被告有关行政程序进行了确认,两被告作出的具体行政行为均与生效法律文书及前置行政行为相冲突。1.《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定,“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告与第三人之间就16.401亩土地的所有权争议属于法定的行政处理范畴,两被告认定“不属于土地权属争议”明显与法律相冲突。2.河南省济源市人民法院(2019)豫9001行初3号《行政判决书》已经明确了原告与第三人之间就位于孟州市化工镇南刘庄村第八组南侧的16.401亩土地所产生的问题属于土地权属争议,并判令孟州市自然资源和规划局依法办理。两被告具体行政行为与法院生效判决相冲突。3.2019年4月29日孟州市自然资源和规划局专门就该案是否属于土地权属争议等受理条件问题进行了调查询问,经研究后向原告出具了《受理通知书》,该通知称“经审查,符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件”,即已经确定属于土地权属争议案件。两被告具体行政行为与在先行政行为相矛盾。三、两被告认定事实明显有误,根本不存在所谓的土地证。“孟县化工乡面粉厂”和“孟县福利食品酿造厂”并未取得土地证,被告所述“颁发了02006号和02008号土地使用证”属于事实认知错误。根据《土地登记办法》(之前为《土地登记规则》)的规定,土地登记属于多环节、多阶段行政行为,颁发土地证系最后环节。本案编号为02006和02008的土地登记材料属于土地证颁发之前的土地登记信息材料,并不是土地使用权证。该登记材料上显示“同意发证”也恰能表明该登记材料不是土地证。另外,孟州市自然资源和规划局于在先诉讼(原告撤销第三人土地证之诉)中亦自认02006和02008号土地信息资料不属于土地证,且法院将案件导向于土地权属争议。四、退一万步讲,即使存在土地证,亦不影响原告就涉案土地的实体权属问题提出处理申请。1.土地证的根本作用在于权利推定和公示公信,丝毫不影响当事人内部之间就真实权利状态通过法律途径进行确认。土地权属争议调查处理程序所要解决和处理的问题,恰恰是当事人之间土地实体权利到底归谁的问题。被告却本末倒置,以土地证为由拒绝作出实体权属方面的处理决定。2.被告对《复函》理解错误。关于对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函(2007)60号)如何理解及适用的问题,最高人民法院生效法律文书已经进行了全面地诠释。最高人民法院(2017)最高法行申8483号行政裁定“本院认为”部分称:“对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函(2007)60号)的内容,仍应全面准确地予以理解和把握。该函认为,土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。对该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议的观点,应当主要是指不动产权证存在“填制错误”,或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议,或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议,或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议,或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突,那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书,也可以认定为权属争议;当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的,可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定;权属处理决定否定不动产权属证书登记的,地方人民政府(不动产登记机构)应当依法对不动产权属证书作出相应变更。”显然,被告对《复函》存在明显的认知错误。复议环节原告亦提出此理由,但被告焦作市人民政府并未作任何说理。五、程序不当。1.自土地权属争议申请被受理以来,被告孟州市人民政府及自然资源管理部门未向原告进行任何调查未听取原告任何意见,未保障原告基本陈述、申辩权利。2.被告焦作市人民政府同样未切实保障原告陈述、申辩权利。被告焦作市人民政府还存在超期决定问题,期间其虽向原告下发延期复议通知,称因案件复杂决定延期,那么既然案件复杂为何不进行询问、调查。综上,两被告在事实认定、法律适用及行政程序方面均存在明显错误及不当之处。原告为维护其合法权益,特提起行政诉讼,恳请法院判如所请。原告刘庄村第八组的诉讼请求为:一、撤销被告孟州市人民政府于2019年10月29日向原告作出的《土地权属争议调查处理决定书》，并限期被告就原告土地权属争议申请作出实体处理决定。二、撤销被告焦作市人民政府于2020年2月10日向原告作出的焦政复决字[2020]1号《行政复议决定书》。三、诉讼费由被告承担。原告南刘庄村八组提交如下证据：证据1、《土地权属争议调查处理决定书》。证明要求撤销的具体行政行为。证据2、焦政复决字[2020]1号《行政复议决定书》。证明要求撤销的具体行政行为。证据3、河南省济源市人民法院(2019）豫9001行初3号《行政判决书》、孟州市自然资源和规划局（2019）001号《受理通知书》。证明关于是否属于土地权属争议及应否受理的问题已经由在先生效法律文书及有关行政程序进行了确认,被告行政行为与生效法律文书及前置行政行为相冲突。证据4、最高人民法院（2017)最高法行申8483号行政裁定。证明被告对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函〔2007〕60号)的理解和适用存在错误。证据5、编号为02006、02008的土地登记材料。证明02006、02008的土地登记材料不是土地使用权证，被告认定事实错误。证据6、河南省济源中级人民法院(2017)豫96行终6号及7号行政裁定书。证明司法告知通过土地权属争议裁决程序解决。证据7、调查笔录。证明在前诉原告与原孟州市国土资源局的相关诉讼中，原孟州市国土资源局在调查笔录中阐述，在1989年发过登记证明并不是正式的土地清查证明，没有发过证，说明涉案土地上不存在土地使用权证书。所谓的02006、02008不是正式的土地使用权证。证据8、囯土资厅发（2005）57号文。证明被告孟州市人民政府没有按照土地权属争议案件的文书格式来制作。案件不予受理的文书格式应当是土地权属争议案件不予受理决定书。案件已经受理的文书格式应当是土地权属争议案件行政决定书。本案中被告孟州市人民政府作出的名称是土地权属争议调查处理决定书，但决定结果是认为不属于土地权属争议案件，也就是从程序上不予受理或者驳回了土地权属争议调查处理的申请。按照相关文书格式和这个案件实质上的属性，被告作出的土地权属争议调查处理决定书的结果和所决定的内容、名称是自相矛盾的。被告孟州市政府辩称，一、孟州市人民政府作出的《土地权属争议调查处理决定书》符合相关规定。1、孟州市人民政府作出的《土地权属争议调查处理决定书》,是在孟州市自然资源和规划局针对原告的申请事项进行调查核实,并出具调查处理意见后所下达的,符合《土地权属争议调查处理办法》第三十条的规定。2、虽然孟州市自然资源和规划局受理了原告的土地权属争议调查申请,该单位也作出了处理土地权属争议调查处理决定书,但不能以此就认定原告申请的事项就是土地权属争议。孟州市自然资源和规划局受理原告的申请,是依照《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定。按照该条规定,孟州市自然资源和规划局应对原告的申请是否符合本办法第十条的规定进行审查,即“(一)申请人与争议的土地有直接利害关系;(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”。由此可以看出,孟州市自然资源和规划局对原告申请是否受理只是进行形式上的审查,至于原告申请的事项是否属于土地权属争议,应当在受理之后,根据查实的情况作出相应的处理决定。不能以被告对原告的申请进行了受理并作出了土地权属争议调查处理决定,就认定原告所申请的事项就一定属于土地权属争议。因此,答辩人作出的《土地权属争议调查处理决定书》不存在原告诉状所称在形式上、内容上自相矛盾之说。3、《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定,是明确土地权属争议的解决途径,但并不表示原告所申请事项就是土地权属争议。4、济源市人民法院（2019)豫9001行初3号行政判决书的判决结果只是判令孟州市自然资源和规划局依法办理,孟州市自然资源和规划局也依法对原告的申请进行了受理,并进行了调查核实,不能以最终调查处理决定不符合原告的预期,就认定被告的行政行为与法院判决相冲突。二、原告申请调查处理的争议地块具备合法有效的土地权属凭证,而且权属明确。涉案地块在1978年9月19日就已经通过原孟县化工人民公社革命委员会办理了征地手续,按当时的补偿标准,以带青地每亩60元的标准进行了补偿,并为原公社面粉厂颁发了《社员院地使用证》,已经明确了该块土地的权属。“孟县化工乡面粉厂”和“孟县福利食品酿造厂”所持有的土地使用权证书是在原《社员院地使用证》的基础上进行的发证，并不是申请人所说的不存在土地使用证。三、关于原告就涉案地块提出的调查处理申请,是否属于土地权属争议的问题。首先，涉案地块已经存在合法有效的土地证,按照《土地权属争议调查处理办法》第二条规定:“本办法所称土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议”。在本案中,争议地块已经颁发了土地使用证,故土地所有权或使用权的归属已经清楚明确，很明显不属于土地权属争议。其次,孟州市人民政府所作出的《土地权属争议调查处理决定书》除了明确所争议地块已经颁发土地使用证外,还根据所查实的证据明确了所争议地块的所有权是归化工镇集体所有,这就是对实体问题即涉案土地归属问题进行了说明,并不是仅仅依据国土资源部办公厅的复函作出的处理决定。再次,最高人民法院(2017)最高法行申8483号行政裁定,并不是否定国土资源部办公厅“复函”的效力,而是“应全面准确地予以理解和把握”。对于争议地块,当事人一方或双方均持有不动产权属证书,也可以认定为权属争议,但并不是一定或必须认定为权属争议。结合本案的实际情况,涉案地块在1978年就已经确权颁证,权属清楚,至今已40余年。现在,出于经济利益的原因,原告又以涉案地块存在权属争议为由提出申请,不能简单的认为只要有人提出了土地权属调查申请,就一定属于权属争议。综上,孟州市人民政府作出的《土地权属争议调查处理决定书》事实清楚,程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告孟州市政府提交如下证据：证据1、询问笔录、受理通知书、送达回证。证明原告的申请于2019年4月29日被孟州市自然资源和规划局受理，2019年4月30日送达给原告。证据2、化工政府答辩状。证明被申请人孟州市化工镇政府就原告的申请事项向孟州市自然资源和规划局提出答辩意见。证据3、社员院地使用证。证明涉案地块在1978年9月19日已经给原化工公社面粉厂颁发了土地使用证，该使用证也显示当时已经对社员进行过补偿。证据4、原孟县公检法联合调查组于1983年6月8日作出的《关于化工公社刘庄第八生产队在公社面粉厂聚众闹事的处理意见》。证明1983年由于刘庄八组部分人员到面粉厂闹事，经过联合调查组查明的事实，确认了面粉厂的性质、形成原因，以及占用地块已经进行过补偿。证据5、1989年4月1日原孟县化工乡面粉厂土地证和1989年4月4日原孟县福利食品酿造厂的土地证。证明涉案土地分别归原孟县化工乡面粉厂和孟县福利食品酿造厂使用，因该两家企业属于化工镇乡办企业，故涉案地块依法应当属于化工镇集体所有。证据6、孟州市自然资源和规划局出具的“调查处理意见”。证明孟州市自然资源和规划局针对原告申请事项进行调查核实后，给孟州市政府出具的调查处理意见，孟州市政府根据该意见，作出了本案土地权属争议调查处理决定书。被告焦作市政府辩称，答辩人作出的焦政复决字〔2020〕1号行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，被答辩人的诉讼请求应予驳回。被答辩人不服孟州市人民政府2019年10月29日作出的《土地权属争议调查处理决定书》,向答辩人申请行政复议,答辩人受理后依法向被答辩人、孟州市人民政府、孟州市化工镇人民政府送达受理通知书、答复通知书及延长行政复议决定期限通知书。经审理,查明事实如下:本案争议土地位于孟州市化工镇南刘庄村第八组南侧(土地四至:东至化工镇政府,西至邮电所与段庄交界处,南至孟化工路,北至八组小路),面积16.401亩。该地块1978年9月19日经“孟县化工人民公社革命委员会”同意向“公社面粉厂”发放了《社员院地使用证》,面积16.401亩;1984年8月26日,公社面粉厂根据《化工乡面粉厂分厂协议书》,分成面粉厂与食品厂;1989年4月1日,“孟县土地管理局”为“孟县化工乡面粉厂”颁发了编号02006号土地权属证(东至乡福利食品厂,西至大道、邮电所,南至公路,北至大道),用地面积8.43亩,使用性质为“集体”,为“孟县福利食品酿造厂”颁发了编号02008号土地权属证(东至乡政府,西至面粉厂,南至公路,北至大道),用地面积7.11亩,使用性质为“集体”。2018年11月15日，申请人通过邮寄方式向孟州市自然资源和规划局提出了土地权属争议调查处理申请;2019年4月26日,孟州市自然资源和规划局在对申请人代表及其代理人进行询问后,分别于2019年4月29日,向申请人下发《受理通知书》并次日送达,2019年5月5日向第三人下发《受理通知书》并邮寄送达;2019年10月29日,被申请人根据《土地权属争议调查处理办法》和国土资源部办公厅《复函》的相关规定，作出土地权属争议调查处理决定:“申请人孟州市化工镇南刘庄村第八组申请进行权属争议调查处理的宗地,权属明确,不属于土地权属争议”。由此,答辩人认为,根据国土资源部办公厅作出的《关于土地登记发证后提出的争议是否按权属争议处理问题的复函》中“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定,本案所涉的争议土地已经由土地办证机构颁发了土地证,因此,孟州市人民政府作出不属于土地权属争议的土地权属争议调查处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法,适用法律正确,是妥当的。2020年2月10日,答辩人依法作出焦政复决字〔2020〕1号行政复议决定书,决定维持孟州市人民政府作出的《土地权属争议调查处理决定书》,并依法送达被答辩人。综上,答辩人作出的焦政复决字〔2020〕1号行政复议决定书是合法妥当的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,请求判决驳回原告的诉讼请求。被告焦作市政府提交如下证据：第一组证据，《复议申请书》及申请人提交的材料。第二组证据，焦政复受字（2019）60号行政复议案件受理通知书、答复通知书及送达回证。第三组证据，孟州市人民政府、孟州市化工镇人民政府提交的答复书及送达回证。第四组证据，焦政复受字（2020）1号延长行政复议决定期限通知书及送达回证。第五组证据，焦政复决字（2020）1号行政复议决定书及送达回证。以上五组证据共同证明：市政府作出的焦政复决字（2020）1号行政复议决定书，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求请求应予驳回。按照最高法2018法释一号司法解释第135条第二款的规定，市政府和孟州市人民政府可以由其中一个机关实施举证行为，本案中孟州市政府已就市政府在行政复议期间提交的证据材料向合议庭进行了举证，市政府不再予以举证。原告认为市政府在复议期间仅依据被申请人和第三人答复书即作出复议决定，并否定复议决定合法性的主张不能成立。第三人化工镇政府述称，一、历史现状,法理依据无可辩驳。二、1978年9月19日社员院地使用证、1989年4月1日土地证两份（02006、02008）、1983年6月8日孟县公检法联合调查组处理意见。充分说明自1973年以来人民公社及人民政府是依法行政,没有侵犯群众利益。没有土地权属纠纷。三、1978年9月19日孟县化工镇公社对所征用16.401亩土地已按亩折款兑付，当时化工公社、刘庄大队负责人已签收盖章。这不是人民政府强征抢占群众利益。四、孟州市人民法院(2005)孟行初字第20-2号行政裁定书、济源中级人民法院(2017)豫96行终26号行政裁定书、济源市人民法院(2017)豫9001行初48号行政裁定书、济源中级人民法院(2017)豫96行终裁定书，以上都是依法审理的。五、本案诉讼费用由原告承担。综上所述,人民法院是依法审理的,人民政府是依法行政的。以上为部分事实历史真相,原告诉讼没有事实及法律依据,且无具体明确的诉讼请求。请贵院依法予以公正裁决。第三人化工镇政府提交如下证据：证据1、社员院地使用证，编号为02006和02008的证。证据2、关于化工公社刘庄第八生产队在公社面粉厂聚众闹事的处理意见。证据3、济源中院（2017）豫96行终7号行政裁定书、济源市法院（2017）豫9001行初48号行政裁定书、济源中院（2017）豫96行终26号行政裁定书、孟州市法院（2005）孟行初字第20-2号行政裁定书。证据4、化工乡面粉厂分厂协议书、化工镇面粉厂固定资产分账移交表、化工面粉厂移交食品厂财产登记表。以上证据系第三人在法定期限内递交，但未显示证明目的，第三人也未到庭参加举证质证。审理期间，本院依法责令被告孟州市政府提交如下证据：1、孟州市自然资源和规划局关于对化工镇南刘庄村八组土地权属争议调查的处理意见；2、涉案的02006号证的档案材料14页、02008号证的档案材料9页、社员院地使用证的档案材料11页。经庭审质证，一、孟州市政府提交的证据。原告南刘庄村八组的质证意见为：对证据1的三性均不持异议，对证明目的有异议，被告孟州市人民政府提交的询问笔录恰恰能说明在经过孟州市自然资源和规划局调查询问之后，认为原告与诉争事项有利害关系，认为符合土地权属争议调查处理办法所规定的受理条件才对原告的土地权属争议调查处理申请予以受理。对证据2，被告没有向法庭提交证据清单所对应的证据，原告对答辩状不予质证。对证据3的三性均不予认可。虽然被告提交了使用证原件，但是原告认为不具备法律的真实性。对其使用证内容真实性不予认可，对关联性不予认可。被告提交的是社员院地使用证，社员院地的使用证是有关社员宅基地的使用权证书，当中载明户主姓名、家庭成分以及现有人口，充分说明该证是针对宅基地所特意制定的，对其合法性和证明目的不认可。涉案土地归原告也就是南刘庄八组所有，而社员院地使用证中没有第八组的公章，也没有第八组代表签字同意的相关证据。虽然使用证上载明某某大队革命委员会，但是村委会或者大队无权处理村民小组享有所有权的土地，其中的面积16.401亩包含了化工面粉厂擅自东扩的8亩土地，这8亩土地没有经过第八组任何人员的同意。中间缺失了用地协议或者征用协议。没有第八组同意转让或者表明放弃土地所有权的任何证据，不能显示土地所有权的转移。至于备注说每亩地价60元，共计984.06元等内容原告并不知情。相关内容化工公社可以随意填写，仅凭社员使用证不能表明涉案土地所有权的转移。对证据4的真实性、关联性、证明目的不认可。被告方出示的是打印件，没有公章。不能显示出土地所有权的转移。应当以事实为依据，结合土地所有权和使用权的若干规定，显示出土地权属争议是客观存在的。这份处理意见的第一页说1973年公社党委根据广大群众的迫切要求，决定由各大队设置各个单位共总投资各大队共同承包义务垫土、拉土垫地基任务，在全社中心地带刘庄八组筹建一座面粉加工厂，就是说占用这块土地主要基于当时化工公社的安排，决定来使用这块土地。这缺失了一个很重要的事实，就是这块土地自始至终就没有南刘庄八组与相关用地单位达成用地协议，处理意见上只是说当时化工公社作为行政机关安排的，不存在签订补偿协议达成用地的合意，更加明显的是1973年的时候占了8.401亩，1978年面粉厂又往东扩展了退耕地8亩，东扩的8亩地属于侵权，擅自往东扩了8亩土地更没有经过原告的同意。等于借着8.401亩土地的占用，又擅自东扩了8亩土地。至于处理意见后边所提到的南刘庄八组的老百姓或队长不断提出要求，用对方的话来说可能就是闹事，总的意思是说要么归还土地，要么就对土地进行相应的补偿。这份处理意见恰恰能反映出权属争议有史以来始终是存在的，本案也属于土地权争议案件。被告孟州市政府、焦作市人民政府称不属于土地权属争议案件，明显和事实相违背。原告对处理意见真实性存在质疑。另外一个原因就是公检法无权处理土地纠纷，它本质上属于民事纠纷，那么公安机关、检察院要搞所谓的联合调查，在道理上也讲不通。对证据5的真实性认可，对关联性、合法性、证明目的均不予认可。首先说02006和02008仅是普通的登记材料，不是土地使用权证书，属于土地证发放之前的有关登记材料。“同意发证”就表明这不是土地使用证。如果说是土地使用证的话，就不可能标明同意发证的字样。而且土地使用证是由人民政府来颁发，并没有人民政府的公章，而且在前诉案件中，孟州市自然资源和规划局也自认这个不属于土地使用证。涉案土地上不存在土地使用证。对证据6的真实性予以认可，对证明目的不认可。孟州市人民政府土地权属争议调查处理决定书属于本案被诉的要求撤销的具体行政行为。原告认为该处理决定书应当予以撤销。被告焦作市政府的质证意见为：无异议。二、焦作市政府提交的证据。原告南刘庄村八组的质证意见为：对第一组、第二组证据的三性均不持异议。对第三组证据的真实性和关联性不持异议，合法性予以认可。对它的证明目的不认可。焦作市人民政府属于行政复议机关，孟州市化工镇人民政府提交了答复书，没有提交相关的支持其观点和意见的证据材料，仅凭化工镇人民政府、孟州市人民政府的一面之词，就称事实认定清楚，证据充分，焦作市人民政府明显没有充分履行行政复议的职责，也没有依法办事。对第四组证据的真实性无异议，对其证明目的不认可。焦作市人民政府在作出行政复议决定的过程中，并没有就有关事实相关问题征询原告意见，也没有联系过原告，这种做法是自相矛盾的。延长行政复议决定期限的理由就是案件复杂，既然案件复杂，为什么不按法律程序听取双方的意见，而轻率地作出行政复议决定。对第五组证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。行政复议决定书同样属于本案被诉的具体行政行为之一，应当予以撤销。对被告焦作市人民政府提供的法律依据，原告认为法律条文本身没有问题。被告只不过在适用过程中存在错误，尤其是对土地权属争议调查处理办法和第四个法律依据，关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函，国土资厅（2007）60号存在明显的适用上的错误理解。焦作市人民政府作为复议机关，应当举证证明作出行政复议决定过程的合法性。其中就必然包括原被告双方在复议过程中提交的有关证据材料。缺失的孟州市人民政府和孟州市化工镇人民政府提交的相关证据材料是比较关键的证据，与法律所规定的由某一个机关承担主要的举证责任并不矛盾。由某个机关承担主要的举证责任，发表主要的质证意见，并不代表在诉讼过程中可以省略必要的环节，省略必要的证据。这是两个概念。被告理解错误。被告孟州市政府的质证意见为：无异议。三、原告南刘庄村八组提交的证据。被告孟州市政府的质证意见为：对证据1、证据2的真实性没有异议。对证据3的真实性没有异议，但济源法院的判决仅仅是要求按照土地权属争议进行处理，并不能以此来说明原告申请的事项就属于土地权属争议。孟州市自然资源和规划局也对原告的申请进行了受理，但是受理并不代表涉案土地就存在土地权属争议。对证据4的真实性没有异议，但是最高人民法院的8483号裁定，并没有否定国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函的效力，该裁定是针对特定的案情所作出的裁定，在最高院裁定本院认为部分表述是“本案的争议焦点系在双方持有的林权证明显存在冲突的情况下，一方持证人是应当通过提起诉讼撤销林权证的方式解决，还是通过林权争议处理决定的方式进行解决”，最高院的裁定表明的意思是如果土地权属证书明显存在冲突的情况下，双方的争议可以按照土地权属争议进行处理，并不是说所有已经发证的土地都应当按照土地权属争议进行处理。对证据5的真实性没有异议。该两份土地证是1989年形成的土地登记证明，孟州市国土资源局所保存的是存根，土地的权利人手中保存有土地证的原件。因为证的时间比较长，在2018年原告就这块地进行诉讼的时候，国土部门查阅档案时候也只发现了土地证的存根，并不清楚权利人手中是否有证，这个是在事后才知道面粉厂、福利食品酿造厂手中有土地使用证，所以说涉案土地已经颁发过土地使用证。对证据6的真实性没有异议。济源中院的裁定只是告知按土地争议程序进行解决，并不能说明涉案的地块就属于土地权属争议处理范围。对证据7，济源法院的笔录真实性没有异议。具体的质证意见同证据5的质证意见。对证据8的真实性有异议，原告提供的只是打印件，另外与孟州市政府所作出的行政行为也没有关联性。孟州市政府作出的土地权属争议调查处理决定是按照《土地权属争议调查处理办法》的规定作出的，是在孟州市自然资源和规划局提出调查处理意见后根据该处理意见所作出的处理决定。被告焦作市政府的质证意见为：同孟州市政府质证意见。四、第三人化工镇政府提交的证据。原告南刘庄村八组的质证意见为：对证据1，同对孟州市人民政府提交该份证据的质证意见，补充一点，社员院地使用证02006和02008证据材料，有一个共同的特点，就是使用两个字。本案土地权属争议是所有权争议。从法律上来说，这个是社员的使用证也好，还是02006和02008这两份载有相关土地使用登记信息的证据材料也好，从法律上来说没有直接的关联性。即使相关单位有土地使用权的话，也并不能直接证明涉案土地的所有权不是原告的，更不能说明土地所有权发生转移。被告应当提交能够证明土地所有权转移的有关证据。如：按照确定土地所有权和使用权的若干规定第23条，应当提交用地的协议，和县、乡、公社、村大队批准或者同意的意见，还应当提交对土地进行过调整或者说经过一定补偿的相关证据，这样才能说明土地所有权的问题，与原告申请土地所有权调查处理申请才能相匹配。所以从法律上来说，这几份证据实质上没有必然关联性。对证据2同对孟州市人民政府条件该份证据的质证意见。对证据3的真实性予以认可，济源中级人民法院（2017）豫96行终第7号中本院认为部分第四页“恰恰能显示应当通过土地权属争议通过确权程序予以解决”，该份裁定书建议通过确权予以解决就是因为土地所有权存在争议，这里所指的确权就是原告所提起的土地权属争议调查处理这个法律程序。对化工镇人民政府提交的另外的几份行政裁定书的关联性不予认可。从它的内容来看，与本案没什么关联。对证据4的真实性、关联性不予认可。分厂协议书是另外两个主体之间的内部协议，与土地权属归谁的问题没有关联。另外化工面粉厂分厂协议原告并不知情，恰恰能够印证1978年他们基于内部的分厂协议往东扩，擅自占用了原告8亩地。另外资产分配移交表和本案没有任何的关联。被告孟州市政府的质证意见为：没有异议。被告焦作市政府的质证意见为：没有异议。五、本院依法责令被告孟州市政府提交证据。原告刘庄村八组的质证意见为，该部分证据已超举证期限，不是行政机关作出行政行为的根据，不能作为定案依据。证据1实际未进行任何调查和询问，也未进行调解，剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利。证据2的档案材料不能反映原告意思，也没有批准用地文件资料、占地协议、用地协议、征用征批手续，没有安置和补偿材料，不能证明土地所有权转移；有关登记表没有村委会意见、土地部门等意见，只有土地所公章，均系单方行为，也未公告；对建设用地协议书的真实性不予认可；社员院地使用证可以反映双方争议土地面积，村委会无权决定八组的土地所有权；02006号和02008号不是土地证，是土地登记材料。被告焦作市政府和第三人化工镇政府对证据1和证据2的真实性无异议。经庭审质证：一、孟州市政府的证据。原告刘庄村八组和焦作市政府对孟州市政府提交的证据1、5、6的真实性无异议，本院予以确认；原告虽对证据3、4的真实性提出异议，但无证据证明其不真实，且孟州市政府提交了证据3的原件，故本院予以确认；孟州市政府证据清单中有证据2，但实际并未举出该份证据。二、焦作市政府的证据。原告刘庄村八组和被告孟州市政府对焦作市政府提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认。三、刘庄村八组的证据。被告孟州市政府和焦作市政府对刘庄村八组提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认。四、化工镇政府的证据。原告刘庄村八组虽对证据1、2的真实性提出异议，但无证据证明其不真实，且孟州市政府已提交了该证据1的原件，本院予以确认；原告对证据3的真实性无异议，本院予以确认；原告刘庄村八组对证据3的真实性无异议，本院予以确认；原告刘庄村八组对证据4的真实性虽提出异议，但未提供证据证明其不真实，本院予以确认。五、本院责令被告孟州市政府提交的证据。原告刘庄村八组虽对建设用地协议书的真实性提出异议，但被告孟州市政府提供了协议原件，刘庄村八组不能证明该协议虚假，对该协议予以确认；各方当事人对其余证据的真实性均未提出异议，本院予以确认。经审理查明，2018年11月15日，原告刘庄村八组向孟州市自然资源和规划局邮寄“土地权属争议调查处理申请书”，要求确认位于河南省孟州市化工镇南刘庄村第八组南侧（土地四至：东至化工镇政府，西至邮电所与段庄交界处，南至孟化工路，北至八组小路）的16.401亩土地归其组所有。孟州市自然资源和规划局于2018年11月26日出具了《关于化工镇南刘庄第八组申请确认权属的情况说明》。之后刘庄村八组提起诉讼，要求判决孟州市自然资源和规划局履行土地权属争议调查处理行政职责，依法进行土地权属争议调查处理，并将处理意见报送同级人民政府作出处理决定。2019年3月12日，济源市人民法院作出（2019）豫9001行初3号行政判决，判决孟州市自然资源和规划局对南刘庄村第八组就土地权属争议提出的调查处理申请在7个工作日内提出是否受理的意见，并依法进行处理。2019年4月29日，孟州市自然资源和规划局作出受理编号为2019001的受理通知书，载明：经审查，原告南刘庄村第八组提出的化工镇南刘庄村第八组南侧16.401亩的土地权属争议调查申请符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，决定予以受理。2019年5月5日，孟州市自然资源和规划局作出受理编号为2019002的受理通知书，通知化工镇人民政府。2019年10月10日，孟州市自然资源和规划局作出《关于对化工镇南刘庄村八组土地权属争议调查的处理意见》，认为南刘庄八组申请进行权属争议调查的宗地，权属明确，不属于土地权属争议，请市政府依法决定。2019年10月29日，孟州市人民政府作出《土地权属争议调查处理决定书》，经调查，申请人化工镇刘庄八组所申请土地权属争议调查处理的地块，已于1978年9月19日经孟县化工人民公社革命委员会同意办理了征地手续，颁发了《社员院地使用证》，并按当时的补偿标准，以带青地每亩60元进行了补偿，由南刘庄村八组原任组长、会计总共领取补偿款984.06元。1989年4月1日经过第一次土地清查对该块土地重新颁发了02006号和02008号土地使用证，权利人分别为“孟县化工乡面粉厂”和“孟县福利食品酿造厂”。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号文）第二十三条、第二十四条之规定，原“孟县化工乡面粉厂”和“孟县福利食品酿造厂”所用土地的权属已归孟州市化工镇集体所有。依据国土资源部办公厅2007年2月8日作出的国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和土地使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。依据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。而申请人南刘庄八组所申请调查处理的宗地已经颁发了土地使用证，并且权属明确，故南刘庄八组所申请事项不属于土地权属争议。综上所述，作出如下处理决定：申请人孟州市或者南刘庄村第八组申请进行权属争议调查处理的宗地，权属明确，不属于土地权属争议。南刘庄村第八组不服提起行政复议。2020年2月10日，焦作市人民政府作出焦政复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》，焦作市政府查明的事实如下：本案争议土地位于孟州市化工镇南刘庄村第八组南侧（土地四至：东至化工镇政府，西至邮电所与段庄交界处，南至孟化工路，北至八组小路），面积16.401亩。该土地1978年9月19日经“孟县化工人民公社革命委员会”同意向“公社面粉厂”发放了《社员院地使用证》，面积16.401；1984年8月26日，公社面粉厂根据《化工乡面粉厂分厂协议书》，分厂面粉厂与食品厂；1989年4月1日，“孟县土地管理局”为“孟县化工乡面粉厂”颁发了编号为02006号土地权属证（东至乡福利食品厂，西至大道、邮电所，南至公路，北至大道），用地面积8.43亩，使用性质为“集体”，为“孟县福利食品酿造厂”颁发了编号02008号土地权属证（东至乡政府，西至面粉厂，南至公路，北至大道），用地面积7.11亩，使用性质为“集体”。2018年11月15日，申请人通过邮寄方式向孟州市自然资源和规划局提出了土地权属争议调查处理申请：2019年4月26日，孟州市自然资源和规划局在对申请人代表及其代理人进行询问后，分别于2019年4月29日，向申请人下发《受理通知书》并次日送达，2019年5月5日向第三人下发《受理通知书》并邮寄送达；2019年10月29日，被申请人根据《土地权属争议调查处理办法》和国土资源部办公厅《复函》的相关规定，作出土地权属争议调查处理决定：“申请人孟州市化工镇南刘庄村第八组申请进行权属争议调查处理的宗地，权属明确，不属于土地权属争议”。焦作市政府认为，根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，本案所涉的争议土地已经由土地办证机构颁发了土地证，因此，被申请人作出不属于土地权属争议的土地权属争议调查处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，是妥当的，应予支持。决定维持孟州市人民政府2019年10月29日作出的《土地权属调查处理决定书》。南刘庄村第八组不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。本案中，原告刘庄村八组申请调查处理的土地权属争议是其认为位于河南省孟州市化工镇南刘庄村第八组南侧（土地四至：东至化工镇政府，西至邮电所与段庄交界处，南至孟化工路，北至八组小路）的16.401亩土地存在土地所有权争议。故本案所争执的应属土地所有权争议。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，孟州市自然资源和规划局在依法受理该土地所有权争议之后，应当进行调查、审查争议双方的证据，并进行调解，调解未达成协议的及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。根据国土资源部办公厅2007年2月8日作出的国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。……《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的‘人民政府颁发的确定土地权属的凭证’，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。”的规定，如果存在争议土地已经人民政府登记发证的情形，则应不属于土地权属争议。根据土地管理法的相关规定，集体所有的土地应由县级人民政府登记注册，核发证书，确认所有权和建设用地使用权。本案中，被告孟州市政府未举证证明孟州市政府已就涉案土地向化工镇政府颁发了集体土地所有权证，被告孟州市政府所举证据也不能证明孟州市政府已就涉案土地向原孟县化工乡面粉厂和食品厂颁发了集体土地使用权证，故被告孟州市政府认定本案争议土地权属明确、不属土地权属争议的基本事实不清，主要证据不足，其所作出的土地权属争议调查处理决定应予撤销，重新进行调查处理。同理，被告焦作市政府所作出的复议决定认定基本事实不清，也应予以撤销。原告刘庄村八组的诉讼请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告孟州市人民政府于于2019年10月29日作出的《土地权属争议调查处理决定书》；二、撤销被告焦作市人民政府于2020年2月10日作出的焦政复决字[2020]1号《行政复议决定书》。三、责令被告孟州市人民政府对原告孟州市化工镇南刘庄村第八组的土地权属争议调查处理申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告孟州市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年八月二十五日书记员  张 健附法律法规：1、《土地权属争议调查处理办法》第二条：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的，……