浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终582号上诉人（原审原告）郭福平，男，1967年12月17日出生，汉族，住浙江省磐安县。委托代理人章李，浙江鑫目律师事务所律师。被上诉人（原审被告）磐安县卫生健康局，住所地浙江省磐安县安文街道双溪口。法定代表人张华星，局长。出庭行政负责人陈君明，副局长，党组成员。委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。上诉人郭福平因不履行法定职责一案，不服义乌市人民法院（2020）浙0782行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2018年2月20日，原告郭福平的妻子李荷仙在磐安安康精神病医院治疗时死亡。2018年5月3日，郭福平等4人为与磐安安康精神病医院的医疗损害责任纠纷一案向磐安县人民法院提起民事诉讼。在案件审理过程中，原告郭福平于2019年9月19日向被告磐安县卫生健康局邮寄了关于磐安安康精神病医院违规医疗的投诉。被告磐安县卫生健康局以原告已向人民法院提起诉讼为由决定不予受理，并于2019年9月26日将该答复邮寄送达原告郭福平。2019年10月10日，原告郭福平向被告磐安县卫生健康局邮寄信访投诉信（补充）一份及相关证据材料，内容为“请求被告磐安县卫生健康局立案调查磐安安康精神病医院在对李荷仙的诊疗过程中可能存在的诊疗违法违规行为，具体调查问题：1、涉事医生吕祥在案发期间（2018年2月17日—19日）有没有真实上岗上班？2、2018年2月17日—19日，医师彭盛水、吕祥的真实上班时间？3、2018年2月17日—19日，护士朱宣、罗连华、张萌的真实上班时间？4、2018年2月17日—19日，磐安安康精神病医院晚上有没有医护人员值班？5、2月19日的病程记录中：03：10分给患者注射氟哌啶醇注射液等医疗行为，并且有吕祥、彭盛水的签字。但是在没有医生和护士值班的情况下，这个医嘱是谁下的？是否真实？6、2018年2月19日早上，到底哪些人参与了抢救？7、2018年2月19日早上，唯一具有医师执照的吕祥是刚做完股骨颈手术的人，行动迟缓、日常生活都成问题，其参与CPR抢救不符合常理（附吕祥日常活动的视频）。而且吕祥在庭审中都不知道其搭档“彭盛水”的名字，那么更加佐证其根本就没有在医院上班，只是把证书挂在医院而已，对此恳请核查。8、助理医师彭盛水是否存在单独执业的行为？9、请求调取医院事发时的监控记录。”2019年10月18日，被告磐安县卫生健康局作出关于郭福平对磐安安康精神病医院投诉的答复并送达原告郭福平，内容为“郭福平同志，您好！您对磐安安康精神病医院信访件我局已收悉，并对相关情况进行了调查，现答复如下：一、依法执业方面。彭盛水，执业助理医师，2013年5月16日至今注册在磐安安康精神病医院；吕祥，执业医师，2017年7月5日至2018年10月25日注册在磐安安康精神病医院。从提供的病程记录单中，有吕祥（执业医师）的带教签名。二、医务人员上班情况。您与磐安安康精神病医院的医疗纠纷已向磐安县人民法院提交了民事诉讼，在磐安县人民法院多次进行了证据交换，并发表了质证意见。目前在磐安县人民法院的主持下，您和磐安安康精神病医院巳委托浙江省医学会进行医疗损害鉴定。吕祥、彭盛水等医务人员在案发时间的实际在岗情况，以及各医务人员医疗文书签字的真实性以法院的调查结果为准。三、事发时医院的监控录像医院方面表示已没有保存，无法调取。我局将待法院判决生效后督促磐安安康精神病医院认真执行判决结果。同时，我局已责令磐安安康精神病医院采取措施，努力提高医疗服务质量，更好地保障广大群众的健康。”原审法院认为，本案的争议焦点是被告磐安县卫生健康局是否存在行政不作为。行政不作为表现为对申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复。《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”第四十条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。”据此，被告磐安县卫生健康局对磐安县行政区域内医疗机构具有监督管理的法定职责及作出行政处罚的法定职权。本案中，原告郭福平的请求事项是要求被告磐安县卫生健康局立案调查磐安安康精神病医院在对李荷仙的诊疗过程中可能存在的诊疗违法违规行为，即要求被告磐安县卫生健康局履行对医疗机构的监督职责，而并非要求被告磐安县卫生健康局处理医疗纠纷。从原、被告庭审陈述及被告磐安县卫生健康局提供的证据来看，被告磐安县卫生健康局在收到原告郭福平的履责申请后，经过调查，已经作出了答复并送达。本案并不存在被告磐安县卫生健康局拒绝履行或者不予答复的情形。原告郭福平诉请与事实不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告郭福平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭福平负担。上诉人郭福平上诉称：（2020）浙0782行初16号判决认为被上诉人已经作出了调查并予以回复，所以已经属于行政作为。但是事实上，纵观整个回复，该回复程序上不合法，已经违反了《卫生行政处罚程序》第十七条、第十八条，《浙江省卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条等规定。该回复实体上不合法，因为上诉人要求被上诉人调查磐安安康精神病医院在对李荷仙的诊疗过程中是否存在医疗违法违规情形进行调查并出具调查结论，并且提供了相关的线索和证据。而被上诉人答复是：吕祥、彭盛水等相关医护人员在案发时间的实际在岗情况等以法院的调查结果为准。也就是说被上诉人将本应当由其自己履行职责进行调查的专门性问题推给了人民法院，已经构成了行政不作为。所以一审法院事实认定错误，适用法律错误，请求依法撤销原判，改判被上诉人作出行政调查及行政处罚决定。被上诉人磐安县卫生健康局辩称：一、在病历被封存、监控被更换及民事诉讼等特殊情形和时期下，我局已针对郭福平的投诉在权限范围内履行了相应的法定职责，作出了答复，且答复不存在可撤销的事由。2018年2月20日，郭福平的妻子李荷仙在磐安安康精神病医院(以下称安康医院)死亡。同年5月3日，郭福平对安康医院向磐安县人民法院提起了民事诉讼。2019年9月19日，郭福平向我局提交了《关于磐安安康精神病医院违规医疗的投诉》。我局根据《医疗事故处理条例》第四十条“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门已经受理的，应当终止处理”之规定，没有受理该投诉，并于2019年9月26日以挂号信的形式，将答复邮寄给了郭福平。2019年10月10日，郭福平又向我局递交了《信访投诉信(补充)》。我局收到投诉信后，组织人员向安康医院进行了调查。经调查发现：安康医院使用的是指纹考勤机，无法人工进行修改，可以证明郭福平质疑的彭盛水、朱宣、罗连华、吕祥、张萌等医护人员是在上班工作；因安康医院有关李荷仙的病历资料，自发生医疗纠纷那天起就被封存了，后来又移交到了磐安县人民法院，故我局无法对郭福平要求的其他事项进行核查；根据公安部门的要求，安康医院已于2018年2月21日前后更换了监控系统，原监控录像硬盘已找不到，所以无法调取。同时，我局向磐安县人民法院了解了相关情况。承办法官表示有关医疗过程的事实，法院已经进行法庭调查，组织了举证质证。据此，我局于2019年10月18日对郭福平的诉求进行了答复，邮寄送达给了郭福平。我局认为，鉴于当时直接反映整个治疗过程是否合法、合规的病历资料均已被封存及医院监控系统已更换等实际，及其本案民事纠纷又在法院审理期，我局作为一般的行政机关，其权限和权力都受一定的限制，但我局本着对郭福平的信访投诉负责之态度，派员调查取证并予以答复，足可认定我局已履行了相应的法定职责，且答复的事实清楚，证据确实充分，程序合法。二、郭福平对安康医院民事诉讼的撤诉行为发生在2020年3月30日。在郭福平对安康医院诉讼期间，我局作出的案涉答复符合法律规定及客观实际。郭福平信访的主要内容为病历伪造、医务人员的执业资格问题。按理，既然郭福平已提起民事诉讼，这些事项应是其举证的内容之一，如果不能，可申请法院调查，通过庭审举证质证民事诉讼活动解决。郭福平将举证义务交给我局显然不符合法律规定。况且，司法权高于行政权，对郭福平提出的信访投诉问题，法院可依法作出判断、认定。司法认定相比于行政认定有更高的效力。根据行政效率及诉讼经济原则，通过法院的司法认定更具说服力、证明力。尽管郭福平在2020年3月30日撤回了对安康医院的民事诉讼，但该撤诉行为是发生在我局履职答复之后，所以该撤诉行为不能说明我局当时的履责答复是错误的。三、本案不属于行政处罚案件，而是郭福平要求我局履职案件，郭福平在上诉状所附的几个案例对本案没有任何借鉴意义。根据郭福平的一审诉讼请求，是要求我局履行相应的职责，而不是要求我局对安康医院作出行政处罚。不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或其他组织要求其履行时不予答复、拖延履行或拒绝履行的行为。而行政权和司法权分属不同的范畴，互为独立，行政机关在行政职责范围内享有自由裁量权，故在此类案件中，法院只是判定行政机关是否在法定期限内履行了法定职责，而怎么履行、履行的内容和方式应在所不问，否则会对行政机关的自由裁量权和当事人陈述申辩权、救济权的行使产生障碍，影响行政机关执法权的独立性。因此，郭福平在上诉状所附的几个案例没有任何借鉴意义。不是说我局不像案例所示的行政机关这样作出行政处罚就是错误的，反之，就是正确的。如前所述，郭福平向我局的投诉发生在特殊时期——民事诉讼期间，在特殊的情形下，我局对信访投诉作出涉案处理并无不当之处。综上，针对郭福平的信访投诉，我局已履行了相应的法定职责，原判认定事实清楚、证据确实充分，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人郭福平向本院提交了如下证据：1、其他针对医疗违规的行政处罚决定书，证明被上诉人的信访答复是不符合法律规定的。2、撤诉裁定，证明因为人民法院不具备相关专业知识而无法查明事实。被上诉人磐安县卫生健康局质证认为：证据1真实性、合法性、关联性及证明目的都有异议，并不是说我局必须要根据上诉人要求作出行政处罚决定才能视为履行了法定职责。根据调查，上诉人反映的医务人员都是在岗的，不存在应受处罚的违规行为，所以我局没有作出行政处罚是符合法律规定的。证据2真实性无异议，但是与本案无关联，也不能达到上诉人的证明目的，裁定发生在我局答复以前，在上诉人与磐安安康精神病医院的民事纠纷诉讼期间，我局作出的答复完全正确。本院认为上诉人提供的证据1、2真实性均可确认，但均与本案缺乏必要的关联，故本院不予采信。被上诉人磐安县卫生健康局未向本院提交新的证据。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人郭福平向被上诉人磐安县卫生健康局投诉要求立案调查安康医院在对李荷仙的诊疗过程中可能存在的诊疗违法违规行为后，其认为被上诉人未依申请履行法定职责而提起的诉讼。根据《医疗机构管理条例》第五条、第四十条等规定，被上诉人依法具有对上诉人所申请事项进行调查处理的法定职责。本案应审查的焦点问题是被上诉人是否已经依据上诉人的申请履行了相应的法定职责。依据查明的事实，被上诉人收到上诉人的投诉件后，对相关情况进行了调查，并根据调查情况向上诉人作出了答复。据此可以认定被上诉人已经履行了法定职责，至于答复本身是否准确、全面、合法，则不属于本案审理范围。从上诉人的上诉理由看，其实质是对被上诉人经调查作出的答复不服，上诉人可对该答复另行主张权利。综上，依《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭福平负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年八月二十七日代书记员 叶文静