山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终116号上诉人（原审原告）王建忠，男，1968年8月27日出生，汉族，住山东省滨州市滨城区。委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室，住所地：山东省滨州市滨城区渤海八路515号。法定代表人暨参加诉讼行政机关负责人朱友训，主任。委托代理人郑丽丽，山东雍徽律师事务所律师。上诉人王建忠因与被上诉人滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称区征收办）行政协议一案，不服滨州市滨城区人民法院（2019）鲁1602行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人王建忠的委托代理人王兰，被上诉人区征收办的出庭负责人朱友训及委托代理人郑丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年5月11日，滨州市滨城区人民政府（以下简称区政府）在滨州市滨城区市东街道办事处西王居委会（以下简称西王居委会）发布《滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公告》，载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。……为使征收补偿安置方案公平、合理、科学，现将该征求意见稿予以公布，公开征求意见，本区域的被征收人可以在本公告发布之日起30日内，到指挥部提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议。”原告王建忠系西王居委会居民，在集体土地上建有住宅。2016年5月14日，区征收办和王建忠签订《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》（以下简称《房屋征收补偿合同》），约定：王建忠现有一层房屋面积289.60平方米（其中经营性用房142.96平方米），应于2016年5月21日前将被征收房屋腾空后交付区征收办，由区征收办按规定统一组织拆除；区征收办向王建忠支付房屋补偿费、搬迁补助费、临时过渡费、营业房损失补助费、签合同奖励费、搬家奖励费、院内无违章奖励费等各项补偿、补助、奖励款项共计596795.60元。此外，双方还约定了违约责任、发生纠纷的解决方式等合同条款。后原告王建忠在规定期限内腾空了房屋，涉案房屋已被拆除。2016年5月22日，滨州市滨城区市东街道办事处与王建忠签订《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，王建忠认购了滨州市滨城区市东街道办事处提供的100平方米、140平方米的安置房各一套（现按1330元/㎡的标准在补偿款中暂扣），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。2016年7月29日，滨州市国土资源局作出《关于王增华等4人申请信息公开事项的答复》，答复王增华、王永刚、王建忠、王建忠：截至目前，西王居委会城中村改造项目未征收，申请公开的“征地批文及申报材料”、“用地预审文件、用地批准文件及申报材料”不存在。2016年8月5日，山东省国土资源厅作出《政府信息公开申请答复意见书》（鲁国土资公开复[2016]216号），答复王增华、王永刚、王建忠、王建忠：经查询滨州市国土资源局，你们所申请的地块尚未征收，所申请信息目前不存在。2016年8月10日，滨州市国土资源局滨城分局对王增华、王永刚、王建忠、王建忠四人作出政府信息公开答复，告知：截至目前，四人申请公开的内容为“西王居委会城中村改造项目的用地预审文件、用地批准文件及申报材料”的信息不存在。2016年10月9日，原告因要求确认区政府于2016年5月14日以与原告签订《房屋征收补偿合同》的形式征收原告房屋的行为违法向滨州市中级人民法院提起行政诉讼。2018年12月4日，滨州市中级人民法院作出（2018）鲁16行初7号行政判决书，判决：确认区政府于2016年5月14日以与原告王建忠签订《房屋征收补偿合同》的形式征收原告王建忠房屋的行为违法。区政府不服提起上诉，山东省高级人民法院判决维持。本案系指令继续审理案件，原审中，原告在诉讼中以与（2018）鲁16行初7号案件相同的事实理由和证据材料，将诉讼请求变更为请求确认原告王建忠与被告区征收办签订的《房屋征收补偿合同》无效，提起诉讼。原审认为滨州市中级人民法院对原告诉讼请求的审理实际上已经涵盖了原审的诉讼请求和事实理由。区征收办作为本案征收过程中的实施单位，在前诉（2018）鲁16行初7号案件已经对此次征收行为的合法性进行审理的前提下，根据原告的诉讼主张，前诉的诉讼结果对区征收办具有当然的法律约束力。因此在滨州市中级人民法院已经对本案的证据和事实进行认证和审理的情况下，原告仍以相同事由、证据和法律依据提起诉讼，违反了行政诉讼“一事不再理”的基本原则，裁定驳回王建忠的起诉。原告不服，提出上诉。滨州市中级人民法院认为，该两案当事人、诉讼标的及诉讼请求均不相同，（2018）鲁16行初7号案件生效裁判并未涉及本案所诉《房屋征收补偿合同》的效力问题，起诉不构成重复起诉，据此作出（2019）鲁16行终55号行政裁定，撤销原驳回起诉裁定，指令继续审理。区征收办系事业单位法人，负责制定区域内及城镇开发建设中的部分拆迁计划并组织实施；负责城区道路建设、建成区房地产开发中的部分拆迁工作；依法处理城镇各类违章建筑的拆迁工作；负责房屋拆迁许可证的换发、拆迁补偿工作。原审法院认为，本案案涉《房屋征收补偿合同》系滨城区城中村改造，属公益项目，涉及社会公共利益，故《房屋征收补偿合同》属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”，确认行政协议无效案件属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”被告区征收办系区政府确定的房屋征收部门，负责滨城区的拆迁补偿工作，并与原告签订了《房屋征收补偿合同》，其具备本案的主体资格。原被告双方对签订的《房屋征收补偿合同》已履行完毕的事实均无异议，争议焦点在于《房屋征收补偿合同》是否无效。对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被告是区政府确定的房屋征收部门，具有签订《房屋征收补偿合同》的主体资格。另外，被告基于公共利益和行政管理目的,结合被征收人具体情况,在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。原、被告双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致,于2016年5月14日签订《房屋征收补偿合同》，协议内容系双方真实意思表示，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告没有提供证据证明签订涉案《房屋征收补偿合同》存在欺诈、胁迫、显失公平或其他重大且明显违法情形，且协议已经履行完毕的情况下，没有违反法律、行政法规的强制性规定，原告主张的问题不足以导致涉案《房屋征收补偿合同》无效。原告提出已经发生法律效力（2018）鲁16行初7号行政判决书已经对案涉土地及房屋以协议形式征收的行为确认了违法，对本案事实及法律适用产生羁束力，该协议所依据的法律基础不合法，并且对集体土地进行征收，应当按照《中华人民共和国土地管理法》等相关规定依法定的程序，而非直接签订安置补偿协议。原审认为，（2018）鲁16行初7号行政判决关于涉案房屋以协议形式征收的行为（已确认违法）与涉案协议系不同行政主体作出的不同行政行为，并且该判决未涉及本案所诉《房屋征收补偿合同》的效力问题，案涉房屋以协议形式征收的行为违法，不影响涉案协议的效力；从案涉协议内容可知，协议中的补偿款系对原告集体土地上房屋的补偿，并未涉及集体土地的征收补偿事宜，关于集体土地征收程序的合法性不属于本案审查范围。故原告的该项理由不能成立。综上，被告具有行政主体资格并且签订的协议没有重大且明显违法情形，也未违反《中华人民共和国合同法》规定的合同无效的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王建忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王建忠负担。原审原告王建忠不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.案涉协议的补偿款虽然未包含上诉人集体土地补偿费用，但根据地随房走的交易习惯，案涉协议在处分房屋所有权的同时必然将土地使用权一并处分，一审以案涉协议款项未包含土地补偿费用为由拒绝将集体土地征收程序的合法性纳入到本案审查范围系事实认定不清。案涉协议作为行政行为，其实施依据的合法性必然决定了案涉协议的效力。根据地随房走的法律规定及交易习惯，上诉人房屋所在集体土地征收的合法性审查应纳入本案的审查范围。一审在明知已经发生法律效力的（2018）鲁16行初7号行政判决对案涉土地及房屋以协议形式征收的行为确认违法的情况下，仍拒绝将涉案土地征收合法性问题纳入到本案审查范围，并判决驳回上诉人诉讼请求缺乏事实与法律依据。2.被上诉人并不具备签订案涉协议的主体资格，且案涉协议因违反法律的强制性规定应当确认无效。被上诉人系区政府确定的房屋征收部门，负责滨城区的拆迁补偿工作，在上诉人房屋所在集体土地未经有权机关批准征收的前提下，被上诉人并不具备与上诉人签订案涉协议的行政主体资格。因此，案涉协议因违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定而应当确认无效。被上诉人在未获得有权机关批准征收土地的情况下，通过签订协议方式征收上诉人房屋土地，该协议不仅违反《中华人民共和国土地管理法》的效力性强制性规定，且作为减损上诉人权利的行政行为缺失法律规范依据，因此，应予确认无效。再者，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”因案涉协议无效的原因未在一审法庭辩论终结前消失，一审也应当予以确认无效。被上诉人区征收办辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。主要理由：1.上诉人上诉称被上诉人并不具备签订案涉协议的主体资格，本案中被上诉人系事业单位法人，负责制定区域内及城镇开发建设中部分拆迁计划并实施，负责城区道路建设、建成区房地产开发中的部分拆迁工作，依法处理城镇各类违章建筑的拆迁工作，负责房屋拆迁许可证的换发、拆迁补偿工作。被上诉人系区政府确定的房屋征收部门，负责滨城区的拆迁补偿工作，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条：“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”因此被上诉人具备本案主体资格，上诉人的上诉理由不成立。2.被上诉人仅是对上诉人集体土地上房屋进行补偿，并未涉及集体土地的征收补偿事宜。本案中，上诉人与被上诉人在平等、自愿、协商一致的基础上达成并签订《房屋征收补偿合同》，上诉人领取了房屋补偿款项，在规定的期限内腾出房屋，并上缴钥匙，涉案房屋已被拆除，上诉人的合法权益并未受到损害。上诉人与滨州市滨城区市东街道办事处签订《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，认购了安置房，合同已履行完毕。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议兼具行政性和合同性,对行政协议效力的审查,要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础,结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定,在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量,只有在行政协议存在重大且明显违法,违反法律法规的强制性规定,损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效,否则应当认可行政协议的效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，《房屋征收补偿合同》的签订主体为上诉人王建忠与被上诉人区征收办，区征收办系涉案城中村改造项目征收主体区政府在《滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公告》中确定的补偿安置协议签订主体，其具备独立承担法律责任的能力，被上诉人区征收办具有签订上述协议的行政主体资格。在涉案《房屋征收补偿合同》签订过程中，上诉人对其房屋将被征收是明知的，且对协议内容亦明确知晓，没有证据证明订立该协议违背上诉人的真实意思，因此应当认定上诉人与被上诉人系在协商一致、自愿的基础上签订该协议。上诉人在签订涉案《房屋征收补偿合同》后已在规定期限内腾空了房屋，并认购了安置房，领取了有关补偿款项，涉案房屋也已被拆除，该协议已实际履行完毕。综合上述情形，涉案《房屋征收补偿合同》并不存在前述法律规定的应当认定为无效的情形。上诉人主张涉案土地及房屋未经有权机关批准征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，被诉《房屋征收补偿合同》应当无效。因本案的审查对象为涉案《房屋征收补偿合同》，是否存在征地批准文件不属于本案的审查范围。且被上诉人区征收办在签订涉案《房屋征收补偿合同》时虽未取得相关征地批复，但该情况并不属于法律规定的重大且明显违法的情形。综上，上诉人起诉请求确认涉案《房屋征收补偿合同》无效缺乏事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王建忠负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年八月二十七日书记员  戚菲菲