安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行终325号 上诉人（原审原告）骆志勇，男，1974年9月25日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人李让法，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区小庙镇人民政府，住所地合肥市蜀山区小庙镇建设路与312国道交口，统一社会信用代码11340104003008593T。 法定代表人董光凯，镇长。 委托代理人王华强，安徽华人律师事务所律师。 委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。 上诉人骆志勇诉被上诉人合肥市蜀山区小庙镇人民政府（以下简称小庙镇政府）不履行养殖场拆迁协议一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2017年4月5日，合肥市蜀山区人民政府作出《蜀山区人民政府关于调整划定畜禽养殖禁养区、限养区的通知》（蜀政［2017］19号）。该通知明确了禁养区划定区域，要求小庙镇政府在畜禽禁（限）养区划定后，镇域范围内不准新建、扩建圈舍，确保存栏量只减不增；禁（限）养过程中，对于登记造册后的畜禽规模养殖场（养殖专业户）圈舍面积、养殖数量等基础数据，实行三榜公示，确保数据公开透明，真实有效。2017年4月10日被告小庙镇政府制定、发布《小庙镇畜禽禁养区规模养殖场（养殖专业户）关停拆迁实施方案》。该方案具体规定了补偿标准、实施步骤。2017年5月2日被告工作组向原告送达《小庙镇畜禽禁养区规模养殖场（养殖专业户）关停拆迁通知》，通知原告“于2017年8月31日前实施关停，在2017年12月31日前按时实施关停拆迁，镇政府将按照《小庙镇畜禽禁养区规模养殖场（养殖专业户）关停拆迁实施方案》规定进行补偿。”2017年5月7日被告工作组对原告的养殖圈舍摸底登记面积为460平方米。2017年6月8日被告安排人员对原告的养殖圈舍及附属物进行丈量、登记，登记表记载养殖圈舍面积是1626.54平方米、2016年建设。经被告委托的合肥市房地产土地评估事务所有限公司评估，原告养殖场拆迁补偿费用为578875元，其中养殖圈舍为569571元。被告于2017年11月15日在合肥晚报上对“小庙镇规模畜禽养殖圈舍、管理用房面积公示表”进行了登载公示。原、被告于2017年11月10日签订“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议书”，协议约定“骆志勇养殖场拆迁补偿评估价为578875元，小庙镇政府分两次将补偿款汇入骆志勇提供的银行账户，在协议签订后15日内小庙镇政府按评估价补偿费总额的60%支付骆志勇，在骆志××养殖场××经小庙镇政府验收合格后15日内支付下剩40%补偿款”。2017年11月22日被告对原告养殖场拆迁进行验收。2017年12月16日，被告向原告支付60%补偿款即347325元。之后被告复核发现原告在畜禽禁（限）养区划定后存在新建、翻建养殖圈舍的行为，要求去除新建、翻建部分的补偿重新签订协议，双方发生争议。原告于2019年3月28日提起行政诉讼。被告于2019年4月26日作出《关于变更履行“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”的决定书》，决定书主要内容：“对比摸底登记结果，同时对照卫星航拍图片之后，发现你确实存在故意新建养殖圈舍骗取补偿的事实。发现上述事实之后多次与你协商解除《小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议》未果。经过核查和计算，对于你自行拆除的在禁养区划定之前已经存在的养殖圈舍，应当获取合法补偿金额为246729元，其他附属物补偿金额为41835元，合计补偿金额为288564元。《小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议》中载明对你补偿578875元是错误的。为了纠正行政补偿的错误，在于你协商解除补偿协议无果的情况下，我们做出决定如下：1、《小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议》补偿金额578875元变更为288564元；2、请于收到本决定书之日起15日内向合肥市蜀山区小庙镇人民政府退还骗领的补偿款58761元。”被告于2019年4月27日向原告送达该决定书。 原审法院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。协议双方应按约履行义务，但也是基于公共管理的属性，行政机关因国家利益、公共利益需要或其他法定理由，可以单方变更、解除协议，即依法享有行政优益权。另，依法行政原则要求行政行为保持合法的状态，这一原则在行政协议领域亦应遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者隐瞒事实而促成行政协议的订立。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款亦规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”小庙镇政府经复核，发现原告有部分养殖圈舍是在蜀山区畜禽禁（限）养区划定后新建、翻建的，对原告养殖圈舍的面积认定存在重大偏差，协议给付的补偿款超出其应得的合法补偿。协议依据的基础事实错误，继续履行合同将给国家利益和公共利益造成损害，小庙镇政府为维护国家利益、公共利益，基于行政管理职责的需要，作出变更协议的决定，是行政机关正当行使优益权作出的行政行为，符合法律规定。小庙镇政府经现场复核并与卫星图片对比，重新核实应予补偿的面积，与原告协商变更协议未果的情况下，依据评估机构根据复核的面积重新作出的评估报告，释明告知后单方作出变更决定，事实清楚。综上，原告要求被告继续履行“畜禽养殖场拆迁协议”的主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，判决驳回原告骆志勇的诉讼请求。 上诉人骆志勇上诉称，小庙镇政府辩称上诉人有部分养殖圈舍是在蜀山区畜禽禁（限）养区划定后新建、翻建的，小庙镇政府复核发现上诉人养殖圈舍面积存在重大偏差至补偿错误及重新更正补偿金额。一审法院对上述事实予以认定并认为小庙镇政府不履行行政协议并变更行政协议是小庙镇政府正当行使行政优益权作出的行政行为，符合法律规定。小庙镇政府辩称的事实没有足够的证据证实、程序违法，一审法院认定事实缺乏足够的证据证明，认定事实错误，适用法律错误，依法应予改判。一、小庙镇政府认定事实缺乏足够的证据证明。被上诉人小庙镇人民政府认为上诉人的养殖场实际占地面积是460平方米，无用地许可。2017年6月8日登记时，上诉人虚构事实，隐瞒真相，谎称其新建和翻建的圈舍建设时间是2016年的事实。小庙镇政府提供了五组证据，仅2组证据与此相关，其中第二组据：小庙镇规模养殖场基本情况登记表（一）、小庙镇规模养殖场固定资产及养殖情况调查登记表（二）、小庙镇规模养殖场重要可移动资产调查登记表（三）、情况说明；第三组证据：《固定资产-建筑物申报明细表》、《固定资产-附属物属设施申报明细表》、情况说明、2014年11月18日卫星拍摄骆志勇的养殖场照片1张，2017年2月12日卫星拍摄骆志勇的养殖场照片1张。小庙镇政府提供的上述2组证据不足以证实上诉人虚构事实，隐瞒真相，谎称其新建和翻建的圈舍建设时间是2016年。第一，第二组证据的三份登记表上的“骆志勇”三个字均不是骆志勇本人所签，摸底登记时未通知骆志勇到场确认，小庙镇政府以未经确认的摸底登记养殖面积460平方米作为推定上诉人虚构事实，隐瞒真相前提不充分。骆志勇的养殖场分布在当地村庄的不同位置（2017年2月12日的卫星图片）,摸底登记骆志勇未到场指认，工作人员完全是将骆志勇的养殖登记遗漏。第二，2017年6月7日，骆志勇陪同调查组丈量登记面积1600平方米。小庙镇政府以此登记的1600平方米的面积减去摸底登记的460平方米，推定骆志勇多了1000多平方米的养殖面积就是你骆志勇虚构事实，隐瞒真相，证据不充分。骆志勇的养殖场分布在当地村庄的不同位置（2017年2月12日的卫星图片）,骆志勇到场陪同丈量，将前期摸底登记时工作人员遗漏登记的养殖面积给登记上了。第三，据骆志勇陈述：部分养殖圈舍（2017年2月12日的卫星图片标号为1和4的位置）是在2017年2月12日（2017年元宵节后）以后为扩大生产经营需要建设，建设时并不知道蜀山区政府会在2017年4月份下达禁养决定，建设时骆志勇并无多得补偿的动机和可能性。第四，许为涛、王强、张能力、叶彬彬、李鑫磊等人出具的情况说明均记载2017年5月7日到达骆志勇的养殖场现场，并告知骆志勇禁养相关情况。事实上，2017年5月7日骆志勇不在养殖场，上述5人也没有见到骆志勇，如何能告知骆志勇禁养区相关情况。上述五人出具的《情况说明》不属实。二、被上诉人小庙镇政府违反法定程序。协议签订后，行政机关单方对协议作出变更行政决定，还应当遵循正当程序原则，保障相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出。2019年3月28日，上诉人就被上诉人不履行双方签订的协议起诉至法院，2019年4月8日，法院受理行政协议争议。2019年4月26日，被上诉人作出变更决定，2019年4月27日送达。本案行政协议争议在法院受理后，小庙镇政府才作出变更决定即拒绝履行补偿协议约定的支付义务，小庙镇政府并未遵循正当程序原则，保障上诉人的陈述、申辩、救济等基本权利。三、认定被上诉人系行使行政优益权适用法律错误。被上诉人认定的事实缺乏足够的证据证明，一审法院未严格审查，认定事实错误，必然适用法律错误。综上，请求：1.依法撤销合肥市蜀山区人民法院（2019)皖0104行初75号行政判决书；2.依法改判被上诉人履行《小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议书》即支付上诉人补偿款231550元，利息损失18041.87元，合计249591.87元（自2017年12月8日起，以231550元为基数，按照年利率6%的标准暂算至起诉之日前，给付迟延利息至款清之日止）;3.本案诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人小庙镇政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、针对骆志勇的具体上诉请求，针对性答辩如下。1.现有证据能够证明骆志勇在禁养区划定之后新建或翻建棚舍，并故意隐瞒新建棚舍时间，欺诈小庙镇政府与其签订涉案补偿协议。2017年4月5日，合肥市蜀山区人民政府作出《蜀山区人民政府关于调整划定畜禽养殖禁养区、限养区的通知》（蜀政[2017]19号）。2017年4月10日小庙镇政府制定并发布了《小庙镇畜禽禁养区规模养殖场（养殖专业户）关停拆迁实施方案》。2017年5月7日，小庙镇政府为落实补偿，安排了工作人员许维涛、王强、叶彬彬、李鑫磊等5人对骆志勇的养殖场进行了摸底登记，形成了《小庙镇规模养殖场基本情况登记表（一）》、《小庙镇规模养殖场固定资产及养殖情况调查登记表（二）》以及《小庙镇规模养殖场重要可移动资产调查登记表（三）》。根据上述证据，骆志勇摸底调查登记情况为：养殖场实际占地面积是460平方米，无用地许可，2010年建设了砖瓦结构的养殖圈舍460平方米，同时对水井等其他附属物进行了登记。2017年6月8日，小庙镇政府安排工作人员带领评估机构上门对骆志勇的养殖场进行了正式申报登记工作，骆志勇签字并形成了《固定资产-建筑物申报明细表》、《固定资产-附属物附属设施申报明细表》。根据上述材料，骆志勇申报的的情况为：养殖圈舍砖墙棚顶结构5处，合计面积是1626.54平方米，申报建设时间均为2016年，同时对水井等其他附属物进行了申报登记。因小庙镇政府的工作人员失职，未经核实即按照骆志勇申报的面积与骆志勇签订了补偿协议。群众举报后，应巡视组的整改要求，小庙镇政府重新安排工作人员进行了核查工作。小庙镇政府调取了调查摸底登记材料、2017年2月12日骆志勇养殖场的卫星拍摄图片，对比骆志勇申报的材料，发现骆志勇在划定禁养区后新建扩建养殖圈舍并虚假申报建设时间为2016年的事实。骆志勇的虚假申报行为导致了小庙镇政府的工作人员陷入了错误认识，经办了涉案的补偿协议。据此可以判定，涉案的补偿协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈的手段订立合同，损害国家利益”的无效情形，应当予以纠正。2.小庙镇政府按照正当程序原则，依法变更履行了存在无效情形的涉案补偿协议，骆志勇的原审诉讼请求不应予以支持。小庙镇政府发现涉案补偿协议存在违法无效情形之后，因现有法律并未明确规定变更履行行政协议的程序，因此答辩人按照正当程序原则，在2019年4月23日书面向骆志勇告知了准备变更履行涉案补偿协议的原因，并告知了骆志勇可以陈述申辩。骆志勇当日依法作出了陈述申辩。因其陈述申辩无事实与法律依据，小庙镇政府在2019年4月26日向骆志勇作出了变更履行涉案补偿协议的决定书。根据变更履行涉案补偿协议决定书，骆志勇自行拆除的新建养殖圈舍，小庙镇政府不予补偿。其自行拆除的在禁养区划定之前已经存在的养殖圈舍，经计算，骆志勇应当获取合法补偿金额为246729元，其他附属物补偿金额为41835元，合计补偿金额为288564元。因小庙镇政府已经支付的补偿金额是347325元，远远超出骆志勇应当获取的合法补偿数额，因此原审判决据此驳回骆志勇的诉讼请求具有事实与法律依据。综上，请求贵院在查清事实的基础上，依法驳回上诉。 上诉人骆志勇向原审法院提交以下证据：1、《合肥市蜀山区人民政府关于调整划定畜禽养殖禁养区、限养区的通知》、《小庙镇畜禽禁养区规模养殖场（养殖专业户）关停拆迁实施方案》。证明2017年4月5日，合肥市蜀山区人民政府划定禁养区、限养区，依法需要对因此受到经济损失的养殖专业户进行行政补偿。2017年4月10日，小庙镇政府具体制定了实施方案和行政补偿标准。2、小庙镇规模养殖场基本情况登记表、小庙镇规模养殖场固定资产及养殖情况调查登记表、小庙镇规模养殖场重要可移动资产调查登记表、情况说明。证明原告的养殖场实际占地面积是460平方米，无用地许可，2010年建设了砖瓦结构的养殖圈舍460平方米，同时对水井等其他附属物进行了登记。摸底登记时，原告即知晓禁养补偿事宜。3、固定资产-建筑物申报明细表、固定资产-附属物附属设施申报明细表、情况说明、2014年11月18日卫星拍摄骆志勇的养殖场照片1张、2017年2月12日卫星拍摄骆志勇的养殖场照片1张。证明2017年6月8日登记时，原告虚构事实，隐瞒真相，谎称其新建和翻建的圈舍建设时间是2016年的事实。4、房地产预评估报告。证明原告自己拆除的在划定禁养区之前存在养殖圈舍等附着物的补偿金额是288564元的事实。原告应当将多领取的补偿金额全部退还给小庙镇政府。5、“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议书”、关于拟变更履行“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”的告知笔录、关于变更履行“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”的决定书、送达笔录。证明因协商无果，被告已经依法单方对“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”进行变更。 被上诉人小庙镇政府向原审法院提供以下证据：1、《合肥市蜀山区人民政府关于调整划定畜禽养殖禁养区、限养区的通知》、《小庙镇畜禽禁养区规模养殖场（养殖专业户）关停拆迁实施方案》。证明2017年4月5日，合肥市蜀山区人民政府划定禁养区、限养区，依法需要对因此受到经济损失的养殖专业户进行行政补偿。2017年4月10日，小庙镇政府具体制定了实施方案和行政补偿标准。2、小庙镇规模养殖场基本情况登记表、小庙镇规模养殖场固定资产及养殖情况调查登记表、小庙镇规模养殖场重要可移动资产调查登记表、情况说明。证明原告的养殖场实际占地面积是460平方米，无用地许可，2010年建设了砖瓦结构的养殖圈舍460平方米，同时对水井等其他附属物进行了登记。摸底登记时，原告即知晓禁养补偿事宜。3、固定资产-建筑物申报明细表、固定资产-附属物附属设施申报明细表、情况说明、2014年11月18日卫星拍摄骆志勇的养殖场照片1张、2017年2月12日卫星拍摄骆志勇的养殖场照片1张。证明2017年6月8日登记时，原告虚构事实，隐瞒真相，谎称其新建和翻建的圈舍建设时间是2016年的事实。4、房地产预评估报告。证明原告自己拆除的在划定禁养区之前存在养殖圈舍等附着物的补偿金额是288564元的事实。原告应当将多领取的补偿金额全部退还给小庙镇政府。5、“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议书”、关于拟变更履行“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”的告知笔录、关于变更履行“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”的决定书、送达笔录。证明因协商无果，被告已经依法单方对“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”进行变更。 上述证据均随案移送本院。 经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条之规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。骆志勇诉小庙镇政府要求其继续履行2017年11月10日签订的《小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议书》，但该协议于2019年4月26日经小庙镇政府作出《关于变更履行“小庙镇规模畜禽养殖场拆迁协议”的决定书》予以变更。因此，协议的有效性是行政协议纠纷的基础，是否继续履行原协议，应当对小庙镇政府所作变更行政行为的合法性进行审查。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”小庙镇政府提交的小庙镇规模养殖场基本情况登记表、卫星图片等可以确定骆志勇有部分养殖圈舍是在蜀山区畜禽禁（限）养区划定后新建、翻建的。原先签订协议的事实基础发生了重大变化，继续履行会严重损害国家利益，小庙镇政府依法履行了告知、送达等程序，作出的变更协议的决定并无不当。原协议已经被依法变更，继续履行并无事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件诉讼费用50元，由上诉人骆志勇负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年八月二十八日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本案适用的相关法律规范性文件条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。