浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终585号上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区秋滨街道秋景路8号。法定代表人黄志敏，主任。出庭负责人李志斌，副主任。委托代理人朱国勇、王秀文，浙江勇往律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朱丽珍，女，1980年8月18日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。被上诉人（原审原告）胡崇炜，男，1977年8月2日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。两被上诉人共同委托代理人陈丽芳，北京在明律师事务所律师。原审第三人朱元明，男，1948年3月2日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。金华市婺城区秋滨街道办事处因房屋行政强制拆除及行政赔偿一案，不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初406号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月8日传唤各方当事人进行询问。上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处的行政负责人李志斌及委托代理人朱国勇、王秀文，被上诉人朱丽珍、胡崇炜及两人的共同委托代理人陈丽芳到庭参加诉讼。原审第三人朱元明经本院传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，原告朱丽珍、胡崇炜系夫妻关系，双方结婚登记时间为2001年11月17日。第三人朱元明系原告朱丽珍的父亲，王梅英系第三人朱元明的妻子，朱炼雯系原告朱丽珍、胡崇炜的女儿。第三人朱元明在金华市婺城区××街道××村（现为马鞍山社区）原有集体土地建设用地使用证号为婺集建（1992）字第13078号，用地面积为123.6平方米的住宅一处。2002年5月10日，第三人朱元明与原告朱丽珍等家庭成员签订分家书，该分家书记载：上塘岗新房，卫生间二楼16平方米分给朱建跃；新房一楼三间88平方米再加上一楼卫生间16平方分给朱元明；新房二楼88平方米分给王梅英，下七间三间楼房二间平屋121个平方米分给朱丽珍。2005年9月，原告朱丽珍、胡崇炜以第三人朱元明作为申请建房户主，按当时在册人口朱元明、王梅英、朱丽珍、朱炼雯四人申请呈报审批，对分家书中分给原告朱丽珍的房屋进行原地拆建，并于2006年取得了金市国用（2006）第10-37661号国有土地使用权证，土地的性质为国有划拨，该房屋拆建由原告朱丽珍、胡崇炜出资。房屋建造完工后一直由原告朱丽珍、胡崇炜实际居住。2017年12月，金华市婺城区秋滨街道马鞍山社区启动城中村改造项目，上述拆建房屋也在范围之内。2017年12月31日，第三人朱元明与被告金华市婺城区秋滨街道办事处签订了《房屋征收补偿安置协议》，但该协议中被征收房屋基本情况、房屋补偿费、奖励费、安置方式等条款内容均为空白。2019年1月26日，第三人朱元明签署了《同意房屋腾空拆除单》，但因原告朱丽珍、胡崇炜与第三人朱元明之间对该房屋权属产生争议，故房屋未能进行评估，也未自行腾空。2019年4月1日，被告金华市婺城区秋滨街道办事处向第三人朱元明发出《限期搬离腾空房屋通知书》，要求于2019年4月3日前将房屋在向相关部门结清水、电、气、光纤、电话费等费用后自行搬离室内物品、腾空房屋，逾期未搬离、腾空的，将依法搬离、腾空。原告朱丽珍、胡崇炜对《限期搬离腾空房屋通知书》不服，向金华市婺城区人民政府申请行政复议。2019年5月10日，被告金华市婺城区秋滨街道办事处对上述房屋组织拆除，并由金华市正信公证处进行现场公证，工作人员对房屋进行了腾空，并将房屋内腾空物品清点后，制作物品清点的详情清单。2019年5月29日，金华市婺城区人民政府作出婺政复决字［2019］12号行政复议决定书，确认被告金华市婺城区秋滨街道办事处2019年4月1日作出的《限期搬离腾空房屋通知书》行为违法。庭审中，第三人朱元明确认由原告朱丽珍、胡崇炜出资建造的房子。另查明，原告朱丽珍、胡崇炜与第三人朱元明为上述房屋的权属，向金华市婺城区人民法院提起诉讼，案号为（2018）浙0702民初7330号，案由为分家析产纠纷，原告朱丽珍、胡崇炜于2019年6月10日自愿撤回起诉。原审法院认为，案涉房屋的土地使用权人虽为第三人朱元明，但房屋系原告朱丽珍根据分家书，婚后与原告胡崇炜在原址拆后重建，并由原告朱丽珍、胡崇炜实际居住，该房屋被拆除，与原告朱丽珍、胡崇炜具有利害关系。被告金华市婺城区秋滨街道办事处以第三人朱元明签署的《同意房屋腾空拆除单》为由，并向第三人朱元明作出的《限期搬离腾空房屋通知书》，已被金华市婺城区人民政府确认行为违法。被告金华市婺城区秋滨街道办事处于2019年5月10日对上述房屋组织拆除，一方面未取得原告朱丽珍、胡崇炜的同意，同时拆除房屋及腾空屋内物品的行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条有关强制执行的程序规定。鉴于涉案房屋已被实际拆除，本案强制拆除行为不具有可撤销的内容，依法应予确认该行政行为违法。原告朱丽珍、胡崇炜一并提起赔偿请求，原审法院认为应由被告金华市婺城区秋滨街道办事处先行作出赔偿为妥。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告金华市婺城区秋滨街道办事处于2019年5月10日拆除位于金华市婺城区××街道××村房屋（土地使用权证号为金市国用【2006】第10-37661号）的行政行为违法。二、由被告金华市婺城区秋滨街道办事处在本判决生效后六十日内对原告朱丽珍、胡崇炜作出赔偿决定。本案受理费50元，由被告金华市婺城区秋滨街道办事处负担。金华市婺城区秋滨街道办事处上诉称：一、上诉人拆除案涉房屋，有事实和法律依据且程序合法，一审法院认定上诉人的拆除行为违法，认定事实和适用法律错误。（一）案涉房屋的被征收人依法系原审第三人朱元明，由其签署《房屋征收安置补偿协议》《同意房屋腾空拆除单》合法有效。1.案涉房屋的不动产所有权人和被征收人是朱元明。案涉房屋没有房产证，只有土地证，土地证登记的是朱元明，且审批建造也是以其名义进行。根据《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，案涉房屋不动产的所有权人系第三人朱元明。由于朱元明系案涉房屋的不动产所有权人，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿的规定，朱元明才系案涉房屋被征收人。2.上诉人与朱元明签订《房屋征收补偿安置协议》系案涉房屋被征收人朱元明的真实意思表示，依法有效。2017年12月31日，上诉人与被征收人朱元明签订《房屋征收补偿安置协议》，由于当时无法进入评估，条款上存在某些空白，但是在2019年5月评估报告出具后，朱元明在该协议的每一页上均签字确认。由此可见，被征收人朱元明无论是对该协议内容，还是对房屋拆迁均是其真实意思表示，该协议依法有效。同理，被征收人朱元明出具的书面《同意房屋腾空拆除单》依法有效。（二）上诉人依据达成的协议及政策规定拆除房屋，程序合法。1.案涉房屋被征收人朱元明明确表示同意腾空拆除。2019年1月26日，朱元明向上诉人出具了书面《同意房屋腾空拆除单》，明确表示同意腾空拆除案涉房屋。因此，上诉人拆除案涉房屋显然有事实和法律依据。2.上诉人拆除案涉房屋程序合法。上诉人根据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》（金政发[2014]46号）的规定，于2017年12月启动秋滨街道马鞍山社区城中村改造工作，将相应政策和安置方案进行了公告，并与被征收人朱元明签订了《房屋征收补偿安置协议》，于2018年4月20日发布《公告》，明确马鞍山城中村改造房屋腾空截止日期为2018年5月20日。在被征收人朱元明2019年1月26日明确同意腾空拆除房屋，且2019年4月1日分别向被上诉人及朱元明送达《限期搬离腾空通知书》的情况下，依据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第二十一条第（三）项的规定于2019年5月10日在金华市正信公证处公证监督下，将案涉房屋予以腾空、拆除，整个拆除程序合法。二、上诉人已将《限期搬离腾空通知书》送达被上诉人，且拆除行为并未给被上诉人造成损失，原一审法院判决上诉人对被上诉人作出赔偿决定，无事实和法律依据。（一）案涉房屋利益归属争议，系被上诉人与第三人之间的民事纠纷。如上所述，根据现行法律规定，朱元明才是房屋的所有权人及被征收人，故案涉房屋利益归属的争议，系被上诉人与第三人之间的民事纠纷。（二）上诉人已向被上诉人送达《限期搬离腾空通知书》。上诉人一审证据八（2019）浙金正证民字第1555号《公证书》、（2019）浙金正证民字第1556号《公证书》、（2019）浙金正证民字第1557号《公证书》证明，2019年4月1日，上诉人向朱元明和被上诉人分别送达《限期搬离腾空通知书》，被上诉人不予腾空，系其本身放任损失的行为。（三）上诉人的拆除行为并未给被上诉人造成损失。如上所述，上诉人拆除案涉房屋以及履行相关程序都是依照法律规定执行。2019年5月10日在金华市正信公证处的监督下，对案涉房屋进行了腾空，并对腾空物品清点后制成物品清点详情清单，公证处对房内物品及腾空情况进行了公证证据保全，并不存在屋内物品被毁损的情况，且现有部分物品被上诉人已取回，故判决上诉人赔偿被上诉人损失，没有依据。综上所述，原一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：一、撤销一审判决，驳回被上诉人原一审诉讼请求；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。朱丽珍、胡崇炜辩称：一、答辩人是房屋的合法所有权人。根据分家书以及朱元明的自认和建房合同书等一系列的证据表明，答辩人才是房屋的合法所有权人，且房屋一直都由答辩人实际居住。上诉人要拆除答辩人的房屋需要经过答辩人的同意才可以，然而上诉人仅依据对第三人作出的《限期搬离腾空房屋通知书》就强制拆除答辩人的房屋，明显违法。并且《限期搬离腾空房屋通知书》已经过金华市婺城区人民政府行政复议，确认违法，上诉人仍以此提起上诉，缺乏法律依据。同时上诉人的违法行为也违反了《行政强制法》中有关强制执行的程序规定，程序违法。二、空白安置补偿协议已被撤销。上诉人所称与朱元明所签《房屋征收安置补偿协议》在房屋被强拆之时仍是空白协议，本身便没有法律效力，上诉人却以此作为可以强制拆除的依据，明显违法。并且该《房屋征收安置补偿协议》已因安置补偿对象错误，被兰溪市人民法院（2019）浙0781行初653号《行政判决书》判决予以撤销，可见上诉人的强制拆除行为并无依据。三、上诉人无征收答辩人房屋的权力。答辩人的房屋土地性质为国有划拨，是国有土地上的房屋。上诉人作为街道办事处并无征收国有土地上房屋的法定权利，因此上诉人的强制行为本身便没有法律依据支持，理应判决违法，并对答辩人的损失进行赔偿。四、答辩人的损失巨大。上诉人在没有与答辩人达成任何补偿协议，也没有经过答辩人同意的情况下就将答辩人的房屋强制拆除，给答辩人造成了巨大的损失。上诉人却称答辩人没有任何损失，要求不予赔偿。答辩人生活居住的场所被毁，房屋本身的价值就巨大，其中的物品也因上诉人的强制清理行为而受到损坏，这都是上诉人强拆行为给答辩人造成的损失。并且答辩人很可能因此失去了在征收补偿中应有的补偿款项，上诉人的强拆行为理应对此负责。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人朱元明未向本院提交陈述意见。各方当事人在二审期间未向本院提交证据材料。经审理，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，根据在卷证据及审理查明可知，案涉被拆除房屋系两被上诉人朱丽珍、胡崇炜出资建造，并一直由两人实际居住，两被上诉人针对案涉房屋的拆除行为提起行政诉讼，原告主体适格。朱丽珍、胡崇炜系涉案房屋的实际使用人。上诉人在没有和朱丽珍、胡崇炜协商一致的情况下拆除该房屋，未按照《中华人民共和国行政强制法》所规定的强制执行程序进行，原审法院确认案涉拆除房屋行为违法，并无不当。上诉人提出两被上诉人不属于被征收人，非补偿对象的问题。因本案被上诉人的诉请为要求上诉人给予行政赔偿，行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。本案中，上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处在拆除涉案房屋时，虽已与该房屋所涉土地使用权证中登记的权利人朱元明签订《房屋征收补偿安置协议》，但上诉人的违法拆除行为，侵犯两被上诉人的实际使用案涉房屋等合法权益的，依法应予赔偿。对于如何赔偿两被上诉人因涉案房屋被拆除而遭受的损失的问题，基于行政首次判断权原则，对于行政机关职权范围内尚有优先判断或者裁量余地的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及适当进行审查。由此，原审法院责令上诉人限期作出赔偿决定，亦无不当。综上，上诉人的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年八月十七日代书记员 叶文静