贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔02行终162号上诉人（原审原告）王仕坐，男，1938年10月25日生，汉族，住贵州省盘州市。特别授权委托代理人王贤成，男，1989年1月1日生，汉族，住贵州省六盘水市钟山区。系原告王仕坐孙子。一般授权委托代理人王云，系贵州善谋律师事务所律师，执业证号：15202201210402062。被上诉人（原审被告）盘州市大山镇人民政府，住所地贵州省盘州市大山镇，统一社会信用代码：11520202009465656B。法定代表人代伟川，男，系该镇镇长。特别授权委托代理人路快，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410935626。特别授权委托代理人朱志雄，男，证号：2301190911733。（未到庭）被上诉人（原审被告）盘州市人民政府，住所地贵州省盘州市亦资街道凤鸣北路1号。法定代表人李令波，男，系该市市长。特别授权委托代理人杨帆，男。特别授权委托代理人刘文新，男，系贵州新黔景律师事务所律师，执业证号：15202201510799341。（到庭）原审第三人王进学，男，1962年3月19日生，苗族，住贵州省盘州市。上诉人王仕坐因与被上诉人盘州市人民政府、盘州市大山镇人民政府及原审第三人王进学土地行政管理一案，不服贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告王仕坐诉称，原告家五兄弟赡养大伯王国芳和其妻子钟小翠，大伯及其妻子去世后，按照农村风俗，其留下的土地和树木由我们五家继承。原告就分得了盘州市王某进家门前的土地，并耕种了40年。2017年，第三人王进学向我索要土地使用权，并拿出一份协议，该协议书上没有原告的签字，只有一个叫“王四做”的在协议上签字并捺印。经古德村村委会调解无果后，被告大山镇政府和盘州市政府作出的处理缺乏事实依据。大山镇政府作出大府决字〔2019〕2号决定中说王进学耕种过涉案土地，还在土地上种植树木，无事实依据。第三人王进学种树的土地（东抵王敬法家，南抵王敬来家，西抵王某进家）上树木还有四成的成活率，请法院对现场进行勘查并向村民调查。涉案土地是原告家的，在2013年3月26日被盘州市大山镇修蔡山路征用了一部分，当时还有政府留置建设用地土地堪丈登记表上承包户的姓名、丈量人签字、乡镇领导签字，直到2015年领取土地征收补偿款时，第三人都没有提出异议。2016年10月26日，盘州市大山镇古德村专业合作社制定的盘县“三变”改革农户土地经营入股合同协议上载明土地使用权归原告所有，有合作社的印章为证。2017年土地确权在原告名下（涉案土地确权编号为23576）。被告大山镇政府以原告儿子王某进代为处理日常事务和在土地协议书签字为由作出处理决定无法律依据，因为王某进在盘州市老屋基矿上班20余年，不可能帮原告处理日常事务。并且，协议是合同的一种，民间协议具有法律效力的前提是协议双方具有相应的民事行为能力，且要在双方都自愿的前提下签字确认。王某进未得到原告本人授权同意，也没有原告的授权委托，事后原告未追认，就与他人签订协议将是无效的。被告大山镇政府在没有任何法律依据下，认定原告儿子王某进的行为代表原告真实意思表示是错误的。综上，被告只听取第三人的片面之词，作出大府决字〔2019〕2号《盘州市大山镇人民政府关于王仕坐与王进学土地纠纷的处理决定书》和盘州府行复决字〔2019〕17号行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误。为维护原告合法权益，请求判决撤销盘州市大山镇人民政府于2019年11月5日作出的大府决字〔2019〕2号《盘州市大山镇人民政府关于王仕坐与王进学土地纠纷的处理决定书》和盘州市人民政府作出的盘州府行复决字〔2019〕17号行政复议决定书；案件受理费由被告承担。一审法院查明，本案争议地位于盘州市，地块四至界限为东至王保维旱地、南至王进普地界、西至蔡山公路、北至王保维旱地。该争议地系王国方、钟小翠通过家庭承包方式取得。在钟小翠过世后，其养子王保志（第三人王进学之父）因犯罪服刑无法履行收葬义务和管理土地，由原告王仕坐、王保维、王保洪等一家人替钟小翠料理后事，并对钟小翠的承包地按照家族规矩进行分配管理，涉案争议地就由原告王仕坐耕种管理。王保志服刑期满后将第三人王进学从古德村接到异地定居。后第三人王进学又返回古德村三组居住，因其声称自己也是本姓家族成员身份有权利耕种继祖母钟小翠的土地，于2000年2月23日，在盘县村民委员会组织调解下，原告王仕坐等一家签订了关于土地的协议书，该协议书约定从“王四做”的土地中分出本案争议地出来给第三人，退地人、在场人及古德村委会在该协议上签字、捺印。在签订该协议之前土地是由原告王仕坐在耕种管理，签订协议后第三人王进学在争议地上种过树木，后因第三人工作原因停止耕种。2017年因原告之子在该争议地上修建房屋，第三人王进学认为其建房行为侵占了自己的土地，遂产生争议，古德村村委会几经调解未果。经申请，被告大山镇政府受理后调查，于2019年11月5日作出大府决字〔2019〕2号盘州市大山镇人民政府关于王仕坐与王进学土地纠纷的处理决定书，决定争议地东抵王保维旱地、南抵王进普地界、西抵蔡山公路、北抵王保维旱地，土地面积以宗地草图内沿范围为准，土地交界无任何争议，争议地所有权归属大山镇古德村集体，使用权属于王进学。原告不服，向盘州市政府申请行政复议。盘州市政府受理后，启动复议程序，于2020年2月20日作出盘州府行复决字〔2019〕17号行政复议决定书，维持大山镇政府作出的处理决定。原告不服，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销大山镇政府作出的大府决字〔2019〕2号《盘州市大山镇人民政府关于王仕坐与王进学土地纠纷的处理决定书》和盘州市政府作出的盘州府行复决字〔2019〕17号《行政复议决定书》。另外，原告王仕坐认为2000年签订的关于土地的协议书上“王四做”的签字是其子王某进所为，原告并未授权，不是其真实意思表示，认为该协议书无效。一审法院经审理认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”之规定，依当事人申请，被告大山镇人民政府有权对土地权属争议作出处理决定。本案的焦点之一是2000年签订的关于土地的协议书是否合法有效，因该协议是民事行为主体间达成的合意，是否合法有效需通过民事诉讼确认，不在行政案件的审理范围。本案争议地历来由钟小翠户承包经营管理，原告王仕坐开始耕种涉案争议地是钟小翠去世后一直到古德××调解并××关于土地××协议书前这段时间。从各方当事人提供的证据来看，虽无法确认在签订关于土地的协议书时原告王仕坐是否在现场，但该协议是王仕坐一家几兄弟就第三人王进学返回古德村居住后就钟小翠去世后留下的土地退出耕种所签，在协议上“退地人”处都有原告一家的签名及捺印，原告认为该协议无效的原因是其子王某进无权代为行使在协议上签字，王某进未得到原告的授权，但考虑到是家族纠纷，第三人王进学也在涉案争议地上种过树，原告不可能对此事毫不知情，时隔10多年，原告从未对此协议提出异议，也未提起确认无效之诉，被告大山镇政府视原告默认此协议内容，并根据《中华人民共和国农村土地承包法》第一条和中办发（1997）16号《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等文件精神，结合对古德村村民的调查笔录，按照维护农村土地承包关系的长期稳定的原则认定争议地所有权属于大山镇古德村集体，使用权属于王进学，认定事实清楚，并无不当。被告盘州市政府受理原告的复议申请后，启动复议程序，在规定期限内作出维持大山镇政府作出的处理决定的复议决定并不不当。因此，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王仕坐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王仕坐负担。上诉人王仕坐不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判撤销盘州市大山镇人民政府于2019年11月5日作出的大府决字〔2019〕2号《盘州市大山镇人民政府关于王仕坐与王进学土地纠纷的处理决定书》和盘州市人民政府作出的盘州府行复决字〔2019〕17号行政复议决定书，或将本案发回重审。事实和理由：一、本案一审所依据的《关于土地的协议书》属于无效协议，该协议结尾处退地人处签字的是王某进，根据《合同法》关于代理权的相关规定，其无权代理上诉人处置承包地，并且在签订土地协议书之前，本案第三人找过上诉人协商，上诉人明确表示不退，其他签订协议的人也能证实这一点。王某进是在违背上诉人意愿的情况下，以自己的名义私自与第三人签订的协议，上诉人对此一直不知情，是在2017年本案土地发生争议后，上诉人才知道该协议的存在。二、本案一审认定事实错误。1、本案争议的土地与《关于土地的协议书》中所退土地不是同一块土地，上诉人在门口共有两块土地，分别为“门前大田”和“门前小田”，分配给儿子王某进家的土地是“门前小田”，协议中明确“王四做退门前小田一块”是另一块土地，并非本案争议地。2、大山镇政府的调查仅能证实当时协商退地是王某进参与，并且调查笔录中也不能明确当时所退土地就是本案争议的土地，同时大山镇政府只调查了当时签协议的部分人，对起关键性作用的代理人王某进未作调查。3、本案争议的土地一直是上诉人耕种，第三人并未耕种过该土地，2015年土地被国家修路征占，2017年领取土地补偿款、青苗补偿款、树木补偿款的均是上诉人。4、一审法院认定《关于土地的协议书》上有上诉人一家人的签名错误，协议书上仅有王某进的签名，其他人与原告不是一家人，王双全、王福德是上诉人的侄儿，王贤考是上诉人的堂孙子，不是法律意义上的一家人。5、一审法院认定上诉人对退地的事情不可能知情错误，本案争议发生之前土地一直由上诉人耕种，没有任何人主张过权利。6、上诉人从不知道《关于土地的协议书》的存在，在2017年发生争议后才知道该协议的存在。三、关于本案认定王某进“代表”王仕坐，且构成表见代理的说法，无事实和法律依据。本案中，王某进不是以上诉人王仕坐的名义签订协议，该协议王某进以自己的名义签订，其不代表任何人。综上，本案争议的土地在2017年之前一直是由上诉人耕种的事实清楚，在签订《关于土地的协议书》之时上诉人不知情，其子王某进在违背上诉人的意思表示下，用王某进本人的名义与第三人签订协议，不存在代理与被代理的关系，且该协议约定的“门前小田”不是本案争议的“门前大田”，上诉人一直不知道该协议的存在。二审中，上诉人提交了以下证据：1、王成全、王莽祥的情况说明，拟证明签订土地协议时，上诉人不知情，也不同意退地。2、国土所的电脑上拍摄下来的土地征用表，拟证明该土地在争议发生之前，被国家征占所得赔偿都是上诉人王仕坐的，即证实该土地的实际使用人是上诉人。3、证人王某进出庭作证，拟证明签订退地协议当时上诉人不在场、不知情，事后证人也没有告诉上诉人。被上诉人盘州市人民政府质证意见，对证据1三性均不认可，两份情况说明的人都与当事人有亲属关系，证言不客观；且应当出庭进行质证。对证据2的三性均有异议，从内容上看，不能清晰说明上诉人的问题，即赔偿是否与争议地有关联性；、从形式上看，此为复印件，无法核实其真实性。对证人证言，王某进的证言多处出现矛盾之处，其证人证言不足以采信。被上诉人大山镇人民政府质证意见，对情况说明的三性均不认可，证人应当出庭进行质证并接受询问，其次从情况说明内容和签字人的字迹来看，书写人和签字人非同一人所为，可见该两份情况说明均不是其本人所书写，不能代表出具人的真实意思。对证据2的三性均不认可，该证据是复印件，且其来源不符合证据的规定，真实性不予认可；该证据显示内容不能证实与案涉土地有关联，因此与本案无关。证人王某进的证言对关于王进学所述大田事项因一审前上诉人与国土所所有调查笔录均未涉及，故该事项不真实。第三人王进学的质证意见与二被上诉人一致。本院对上述证据认定如下：证据1、3形成于本案处理决定作出之后，且证人与上诉人有亲属关系，证言内容无相关证据佐证，本院不予采信；证据2并未记载被征收的土地系本案争议地，对上诉人的证明目的，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，被上诉人大山镇政府确权的依据主要是2000年签订的协议书以上调查笔录中被调查人对“退地”一事的陈述，上诉人认为其子王某进无权代为行使在协议上签字，该协议无效。但截止一审结束前，上诉人均未对2000年2月23日签订的《关于土地的协议书》提起民事诉讼，且根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。本案中，即使上诉人提起民事诉讼，现已超过20年的诉讼时效。因此，对处理决定所依据的土地转让协议书的内容，应予确认。且在该协议书签订后，本案第三人在该土地上进行过耕种管理，大山镇政府的处理决定和盘州市政府的复议决定按照尊重历史的原则作出处理并无不当。综上，上诉人王仕坐的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由王仕坐负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年八月十三日法官助理武静书记员姚梦龙附：本案适用的法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。