安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终860号 上诉人（一审原告）蒋保国，男，1959年4月23日出生，汉族，住安徽省寿县。 委托代理人石玉胜，安徽郢都律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）寿县人民政府，住所地安徽省寿县国投大厦。 法定代表人程俊华，该县县长。 委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）寿县农业农村局，住所地安徽省寿县行政中心二楼，统一社会信用代码11340422003233758B。 法定代表人徐佩连，该局局长。 委托代理人陈厚成，安徽孟德春律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）蒋克连，男，1975年8月15日出生，汉族，住安徽省寿县。 委托代理人王修玲，系蒋克连之妻，1974年8月15日出生，汉族，住安徽省寿县。 委托代理人董如军，安徽事茂律师事务所律师。 一审第三人寿县三觉镇董埠村民委员会，住所地安徽省寿县三觉镇董埠村。 法定代表人杨绪清，该村委会主任。 上诉人蒋保国因与诉寿县人民政府、寿县农业农村局土地行政登记一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 蒋保国向一审法院起诉称：1995年二轮承包时，其户有4人承包田，因涨大水家里房屋倒塌全家外出务工，承包田交由大哥蒋金龙（第三人蒋克连父亲，已故）代为耕种，蒋金龙去世后由其子蒋克连耕种。2015年寿县人民政府对土地承包经营权进行确权，寿县三觉镇董埠村民委员会在没有征得其同意的情况下，将其户承包地办理到蒋克连名下，导致农村土地承包经营权证登记簿登记错误，寿县人民政府为蒋克连颁发了编号为341521114206240011J的农村土地承包经营权证包含其户承包地。2019年其回乡生活，向蒋克连索要属于自己的承包地，但双方多次沟通并经村委会协调均未达成一致。2019年6月4日其向寿县农业农村局信访，同年7月31日寿县农业农村局出具《信访事项处理意见书》，载明蒋克连仅同意在秋收后，从其名下确权的22.27亩土地中退还9亩。因其户承包地应为12.725亩故提出复查申请，2019年9月9日寿县人民政府作出《申请复查不予受理告知书》，并建议通过法律渠道反映，其遂提起本案诉讼。请求：1、撤销寿县人民政府向第三人蒋克连颁发的编号为341521114206240011J的农村土地承包经营权证；2、责令寿县人民政府及相关部门向其颁发土地承包经营权证；3、本案诉讼费由被告负担。一审法院经释明，原告当庭放弃第2项诉讼请求。 一审法院经审理查明：蒋保国系寿县三觉镇董埠村老圩组村民，其自述曾在一轮承包时独立享有土地承包经营权，但其全家于1991年外出务工，后再未回村耕种土地。1995年农村土地二轮承包时，蒋保国未回村参与分地，也未与村集体经济组织签订承包合同。2015年，寿县人民政府在农村土地二轮承包的基础上，对该区域农村承包土地开展了确权颁证工作，并在履行了相应程序后于2016年为第三人蒋克连颁发了编号为341521114206240011J的农村土地承包经营权证。根据蒋克连户农村土地承包经营权确权登记颁证档案资料显示，承包方式为家庭承包，家庭成员数5人，承包地块20块，共22.27亩，承包期限为1995年10月1日至2025年9月30日。2019年4月，蒋保国知晓涉案农村土地承包经营权证后，认为寿县人民政府错误地将其享有的农村承包地确权在蒋克连名下，侵犯其合法权益，故具状提起本案诉讼，请求判如所请。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，有权提起行政诉讼的适格原告，应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告蒋保国在农村土地二轮承包时未与发包方即农村集体经济组织签订承包合同，其提供的家庭户籍资料、村委会证明、信访材料、蒋金龙户1995年农村土地二轮承包登记表、第三人蒋克连家庭户籍资料以及寿县人民政府为第三人蒋克连户颁发涉案农村土地承包经营权证的部分档案资料，不足以证明涉案农村土地承包经营权证包含了其家庭承包土地。蒋保国提供的寿农地承包权（三觉）第J150139024号农村土地承包经营权证中记载的承包方代表为“蒋宝国”而非本案原告，且承包土地的坐落位置及四至界限均不完整，故对其真实性、合法性无法确认；即便该承包经营权证系真实合法的，但蒋保国也未提供其他有效证据佐证其与本案的关联性。故基于现有证据，不能够认定寿县人民政府为第三人蒋克连颁发涉案农村土地承包经营权证的行为与蒋保国之间具有利害关系，因此蒋保国不具备提起本案诉讼的原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告蒋保国的起诉。案件受理费50元，不予收取。 蒋保国上诉称：一审法院对关键的法律事实不予查清，故意回避案件的关键争议焦点，为被上诉人一错再错的土地登记打掩护。由于其在上海打工没回来种地，土地一直由其大哥蒋金龙一家代为耕种，其大哥蒋金龙过世后，由其子蒋克连耕种，其间因要地，村里又说是分开登记的，并给了确权证，但证上仅登记4.76亩，确权证上“蒋宝国”系笔误，虽其证载承包地无坐落位置及四界，但村里发的证都这样。2015年寿县人民政府对土地承包经营权进行确权，因董埠村民委员会在没有征得其本人同意的情况下，将其户承包地发包给代耕者蒋克连，与其签订了承包合同，导致颁证错误。请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 寿县人民政府答辩称：其依据发包方与蒋克连签订的《农村土地承包合同书》作为发证基础，事实清楚，程序合法；蒋保国举家于1991年即外出打工，没有参加土地二轮承包，不是诉争土地的承包经营权人，不具备提起诉讼的原告主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。 寿县农业农村局答辩称：其在土地承包经营权确权登记中仅是负责具体业务办理，不是登记机关，不是本案适格被告；蒋保国不是诉争土地的承包经营权人，不具备提起诉讼的原告主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。 蒋克连答辩称：蒋保国没有参加土地二轮承包，没有与发包方寿县三觉镇董埠村民委员会签订土地承包合同，故其无权对寿县人民政府为其颁发的土地承包经营权证提起诉讼，一审裁定驳回起诉并无不当。 寿县三觉镇董埠村民委员会未向本院提交书面陈述意见。 本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中，蒋保国的诉讼请求是撤销寿县人民政府为蒋克连颁发的土地承包经营权证，诉讼理由系该土地承包经营权证包含其交由蒋克连已故父亲蒋金龙代耕的土地，其仍是涉案土地的承包经营权人。故从其诉讼理由上看，本案的实质争议是土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故蒋保国认为蒋克连侵犯其承包经营权，应当先行通过仲裁或民事诉讼等法定途径予以解决。在涉案土地已经发包给蒋克连，发包方与蒋克连签订的《农村土地承包合同书》未被依法撤销或者确认无效之前，蒋保国即提起行政诉讼，要求人民法院判决撤销寿县人民政府为蒋克连颁发的土地承包经营权证，不符合法定起诉条件，故一审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人蒋保国的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月十七日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。