云南省曲靖市麒麟区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0302行初22号原告凡同刚，男，汉族，1941年5月24日生，宣威市人，农民，住宣威市。委托代理人李发达、赵峰，云南睿信律师事务所律师。（特别授权代理）被告宣威市林业和草原局。地址：宣威市建设西街126号。统一社会信用代码：11530381015157588X法定代表人浦恩宏，职务：局长。（未到庭）参加诉讼行政机关负责人戴普灿，男，职务：副局长。委托代理人徐永帅，云南龙腾律师事务所律师。（特别授权代理）第三人宣威市板桥街道办事处东屯村民委员会。地址：宣威市板桥街道龙山中路1号。法定代表人孙承善，职务：东屯村民委员会主任。（未到庭）委托代理人孙承继，男，汉族，1979年9月19日生，宣威市人，职务：。（特别授权代理）委托代理人柴锦，男，汉族，1980年12月4日生，宣威市人。（特别授权代理）原告凡同刚诉被告宣威市林业和草原局、第三人宣威市板桥街道办事处东屯村民委员会林业行政管理（林业）其他行政行为一案，本院于2020年3月9日立案受理后，2020年3月23日向被告送达了起诉书副本和应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年4月7日、5月6日公开开庭进行了审理。原告凡同刚及其委托代理人李发达、赵峰，被告宣威市林业和草原局的参加诉讼行政机关负责人戴普灿及其委托代理人徐永帅，第三人宣威市板桥街道办事处东屯村民委员会的委托代理人孙承继、柴锦均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告于1992年9月17日与第三人宣威市板桥街道办事处东屯村民委员会签订林场承包合同，承包期限为1992年10月1日至2022年10月1日，承包期为30年，承包面积11000亩，实际承包山林面积为14500亩，果木经济林为1500亩。20余年来，原告投入至林场的资金为180万余元，原告自己育苗补植补造2000余万棵树，多年付出的血汗使得山林产生经济价值6000余万元。2008年原告承包的林场被国家划定为珠江源自然生态保护区和国家天然林保护区，林木不得砍伐出售，因此，原告无法实现合同规定的预期经济目的，按照《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》及财政部国家林业局关于印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知等文件，被告宣威市林业和草原局应向原告支付每亩每年3元的森林管护费和每亩每年10元的中央财政森林生态效益补偿基金的补助费，及每亩120元的森林抚育补助费。但上述费用被告至今都未向原告支付。2019年2月18日原告向被告提交申请，请求被告按照《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》及财政部国家林业局关于印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知等文件规定支付补助费，2019年3月30日被告对原告进行答复，认为原告的申请于法无据，不支付。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，现特起诉请求：1、判令被告向原告支付森林管护费494802元，中央财政森林生态效益补偿基金的补助费1649340元，森林抚育补助费37747.2元，合计2181889.2元；二、诉讼费由被告承担。被告宣威市林业和草原局辩称，一、原告并非所诉生态补偿金的发放对象，本案涉案林地是2008年林权改革时，经村民集体表决，采用“林权到组，利益到户”的方案。根据《云南省林业厅云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》第七条第（四）项、《宣威市森林生态效益补偿基金管理实施细则》第六条及《东屯村集体林权制度改革方案》的规定，森林管护费及生态补偿金的发放对象是村集体各农户即林权制度改革时获得股权的村民，而且财政部门均按要求对2009年至2018年的生态效益补偿金已发放到各家各户，包括原告本人。另外，原告所要求给付的森林管护费及森林抚育补助费均属生态补偿金的子项目，不单列。上述生态补偿金已由板桥街道办事处林业站和财政所核发给东屯村委会相关村民。二、原告要管护费应向第三人东屯村委会主张。原告对林场管护责任是源于原告与第三人签订的《长冲林场承包合同》权利义务相对人是合同双方。原告所诉的森林管护费、森林生态效益基金等三项费用是属于天保工程的子项目，根据《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》第七、八条规定，该项目的实施单位为宣威市各单位和街道，被告主体不适格，从给付的行政主体上看，是财政部门，而非林业主管部门，请求裁定驳回原告的起诉。第三人述称，原告与第三人签订过承包合同是事实，但原告从未履行过，原告未按约定交纳过任何承包费，村民未向原告交纳过管理费，管护费在合同中没有任何的约定，约定的只是承包合同，原告的诉讼请求与第三人没有任何关系。原告向本院提交如下证据：一、长冲林场承包合同书一份，证明原告与东屯办事处签订承包合同，承包涉案林地14000亩，承包期限为1992年10月1日至2022年10月1日，享有林地50%的收益权。二、1、宣威市人民政府板桥街道办事处关于东屯村委会村民凡同刚反映东屯长冲林场信访问题的处理意见；2、宣威市人民政府板桥街道办事处文件，证明原告对涉案林场实际进行管护，补植补造的事实。三、宣威市林业局关于凡同刚申请支付补助费用的答复，证明宣威市林业局未按相关规定支付补偿费用。经质证，被告对原告提交的第一组证据认为该合同是原告和第三人的民事法律关系，与本案没有关联性。对第二组证据关于街道上的答复与本案没有关联性，是街道对其具体行为的处分权利。对第三组证据调查处理情况是事实，明确告知原告的诉请没有相关法律和政策依据。经质证，第三人对原告提交的第一组证据真实性认可，但认为该合同到现在都没有实施过。对第二组证据真实性无异议，是由村委会发放，是集体栽种的。劳务费等都是参照规定办理。对第三组证据真实性无异议，但与本案无关联。本院认为，对原告提交的第一组证据的三性及证明内容予以采信；对第二组证据的三性认可，对宣威市人民政府板桥街道办事处对原告凡同刚反映的情况进行过答复这事实予以认可。对第三组证据的三性认可，对被告针对原告要求支付补助费用的申请这一信访件进行过答复的事实予以认可。被告向本院提交如下证据：一、1、统一社会信用代码证书；2、机构改革文件，证明宣威市林业局机构改革后变更为宣威市林业和草原局及被告诉讼主体资格。二、1、云南省林业厅云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则；2、中央财政森林生态效益补偿基金管理办法；3、宣威市森林生态效益补偿基金管理实施细则，证明森林管护费、森林抚育费等均属于森林生态效益补偿金子项目、森林生态效益补偿金补偿对象为公益林所有者或经营者。三、东屯村集体林权制度改革方案，证明根据方案，东屯村委会的生态效益补偿金的发放对象为本村村民。四、长冲林场承包合同书，证明合同权利义务双方当事人为东屯村委会及原告。经质证，原告对被告提交的第一组证据三性无异议。对第二组证据无异议。云南省林业厅云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则是根据中央财政森林生态效益补偿基金管理办法制定的，中央财政森林生态效益补偿基金管理办法第五条明确财政基金是属于个人经营资金要支付给个人，结合原告的承包合同，东屯的林地属于原告经营的，云南省林业厅云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则是根据中央财政森林生态效益补偿基金管理办法进行制定并实施，中央2007年下发文件，2009年云南省实施。宣威市森林生态效益补偿基金管理实施细则第7条对补助的对象也有规定是农户。对第三组证据认为被告未在举证期间内提交视为逾期证据。对第四组证据三性认可。经质证上，第三人对被告提交的证据三性无异议。本院认为，被告提交的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》现已被废止，不予采信；对被告提交的其他证据的三性及证明内容予以采信。第三人向本院提交如下证据：一、授权委托书2份，证明第三人的主体资格。二、1、宣威市天然林保护工程实施情况；2、天然林资源保护工程宣威市板桥镇实施方案中有关诉讼人请求公益林面积统计情况；3、天然林资源保护工程云南省宣威市实施方案；4、天然林资源保护工程云南省宣威市实施方案（2011-2020）；5、天然林资源保护工程云南省宣威市实施方案图（东屯图）；6、长冲林承包合同书；7、宣威市森林防火目标管理责任状；8、宣威市天然林保护工程目标责任状，证明1、合同书存在；2、该林区管护有专人。三、1、云南省人民政府关于继续推进天然林保护工程的意见（云政发194号）；2、财政部、国家林业局关于印发《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》的通知财农（2011）138号；3、云南省财政厅、云南省林业厅关于印发《云南省天然林资源保护工程财政专项资金管理实施细则》的通知（云财农327号）；4、宣威市森林资源规划设计调查报告（2009年森林资源二类调查报告）；5、云南省省级公益林小班因子一览表，证明1、实施天然林保护工程、停止天然林商品性采伐是国家、省政府的政策；2、原告不是政策规定的应当按每亩每年补偿3元的对象（非实施单位）；3、森林管护费、森林生态效益补偿基金、森林抚育补助费属于天然林资源保护工程财政专项资金（天保资金）；4、每亩3元的森林管护费（是指集体和个人所有的地方公益林补助）；5、原告请求补偿的林地、林木是集体林，不是国有林，且部分是集体和个人所有的地方公益林地；6、原告不是森林管护费中每亩每年3元的集体和个人所有的地方公益林管护费补助支付对象，每亩3元的资金用途是公共管护支出。四、1、宣威县社员自留山使用证存根（270户）；2、林权证复印件；3、自留山使用证复印件（109份），证明原告所申请补助的山林是“林业三定”划归社员的自留山，其林地所有权属于原东屯大队的五、八、九、十、十一、十二、十三、十四村集体、林地使用权、林木所有权在2008年以前属于自留山持有农户，2008年林改后，林木所有权、林地使用权属于原东屯大队五、八、九、十、十一、十二、十三、十四小生产队相对应的村民小组集体。五、1、财政部、国家林业局关于印发《林业改革发展资金的管理办法》的通知财农（2016）196号；2、《森林抚育补贴试点资金管理暂行办法》（财农（2010）546号）；3、情况说明；4、关于板桥街道办事处森林抚育项目的情况说明，证明1、原告申请的补助森林管护费、森林抚育补助资金（国家部分）属于林业改革发展资金；2、森林抚育补助费是专项用于国有中幼林抚育所发生的各项经费支出，标准为120元/亩；3、东屯村委会范围内没有实施过天保森林抚育项目；4、长冲林场没有规划实施过国家森林抚育项目；5、原告申请不符合有关森林抚育资金管理的规定。六、1、2009年至2018年公益林补偿资金兑现统计表、分配表、公示表、汇总表等；2、关于凡同刚承包五、八、九、十、十一、十二、十三、十四社相连的山林办集体林场的情况说明；3、东屯村委会会议纪要（2011年4月18日）；4、集体山林股权登记表（5、8、9、10、11、12、13、14组）；5、原告向省林业厅林改办的申请材料，证明1、2009年至2018年的森林生态效益补偿资金已经由宣威市财政或板桥街道按照规定兑付给了林权所有者，2009年至2018年东屯村委会共分配给全村农户1057653.2元补偿资金，其中通过一折通打了1167.48元给原告之子（并包括原告家2人的资金）。这些年的公益林补偿资金是东屯村委会分配，公示后，由县乡两级财政通过一折通支付的；2、宣威市公益林生态补偿项目，2009年开始启动省级公益林补偿项目，2011年在板桥启动了国家级公益林生态补偿项目，2009年到2018年期间每年每亩补偿标准不一。七、1、云南省财政厅、云南省林业厅关于印发《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》的通知云财农＜2017>215号；2、宣威市森林生态效益补偿基金管理实施细则；3、云南省地方公益林管理办法；4、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农＜2009>381号）；5、《中央财政林业补助资金管理办》（财农＜2014>9号）,证明中央财政森林生态效益补偿基金管理办法现在已经废止。同时也证明原告家应得部分已经补偿到原告儿子户头上。八、1、云南省林业厅云林办发＜2012>146号；2、宣威市2009至2018年公益林补偿方案及通知；3、宣威市公益林区划落界说明书（附件）；4、宣威市完善国家公益林区划布局落界成果报告,证明该林区属于公益林，经营管理按照实施方案进行实施。九、1、情况说明（1993年至1996年工程项目说明）；2、云南省宣威市长江防护林工程造林施工设计；3、外资办情况说明,证明相关补植补造是政府工程，是村集体组织进行的。十、1、云南省天然林资源保护工程公益林建设项目作业设计操作细则；2、中华人民共和国国家标准GB/T15781-1995森林抚育规程；3、中华人民共和国国家标准GB/T15163-2004封山（沙）育林技术规程,证明开展相关项目在规划的范围内进行，还需要相关的部门进行验收。十一、1、天保工程二期板桥镇森林管护责任区划分统计表；2、宣威市生态公益林管护合同；3、部分板桥街道2019年林管员管护补助发放表，证明该片山林有专人管护，相关的管护费已经发放给相关的管护人。经质证，原告认为第三人未按规定向原告提交证据，且第三人未提交原件无法核实。这三本都是复印件，虽盖了相关部门的章，但全是复印件三性不予认可，提供的文件与森林法等冲突，第三人说把钱已经兑现给相关的人，同时证明把本该兑现给原告的钱兑现给其他人。经质证，被告对第三人提交的证据三性无异议，证明原告不是所述资金的受益主体，第三人在发放相关资金过程中是按照相关实施方案等操作。第三人对证据进行说明：第三人提交的证据是复印件且未提交多余的给原告，是因该证据涉及相关军用图纸是保密的，故只提供一份给法庭，如果要看，可以给原、被告看，但不可以复印拍照。本院认为，第三人提交的财政部、国家林业局关于印发《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》的通知财农（2011）138号、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农381号）、《中央财政林业补助资金管理办法》（财农9号），该三个《办法》现已被废止，不予采信；对第三人提交的其他证据的三性及证明内容予以采信。根据庭审及质证，本院确认如下法律事实：原告凡同刚系宣威市板桥街道东屯村委会北头村村民，1992年9月17日原告凡同刚（乙方）与第三人宣威市板桥街道办事处东屯村民委员会（甲方）签订《长冲林场承包合同书》，合同约定：根据中央（1992）2号和5号文件精神，充分利用本地有利的自然资源优势，办好绿色企业，发展林果生产，增加群众收入，办事处决定以长冲为主场地办集体林场，面积11000亩，其中经济林（苹果树、梨树等）1500亩，用材林（云南松、华山松等）9500亩，实行封山育林，统一管理。承包范围为封山育林划定以五、八、九、十、十一、十二、十三、十四社相连的林地为封山育林区，东至五、八、九、十、十一、十二、十三、十四社，山场与羊场小箐，东山马戛交界为界；南至杨梅山、双尖山沟、大窑塘子通向田家背后大路接小箐界线；西至滚牛皮坡山顶分水岭经双尖山，大营山、杨梅山至尖山沟；北至鸭塘、东山马戛、羊场小箐的山场为界，具体界线以石灰桩为准。承包方负责管好现有用材林面积8500亩，分批补植补造空间地1000亩，并负责培育补植所需的全部树木；现有林木成材后当年的采伐出售收入计算利润分成，由山林所属的村社、林场和办事处分享，分成比例即村社占30%、林场占50%、办事处占20%；现有苹果树登记到农户，由农户与林场签订协议；不同时期的果树，农户应向林场交不同管理费。林场每年交办事处承包费，93至95年免交，96至2000年按总收入的10%交纳，2001年以后按总收入的15%交纳。承包期自1992年10月1日至2022年10月1日。承包期满后乙方在承包期内种植的一切经济林、用材林和房屋设施折价交还甲方。合同签订后，因国家政策的变动，禁止采伐林木，合同的经济效益得不到实现，原告也未交纳承包费。宣威市自1999年在宣威试点启动天然林资源保护工程试点建设，2001至2010年实施了一期天保工程，2011年至2020年实施二期天保工程。天然林资源保护工程建设内容包括森林资源管护、公益林建设及森林生态效益补偿、配套基础建设、保障体系建设、森林抚育等方面。森林资源管护、公益林建设和森林生态效益补偿、森林抚育均属于天然林资源保护工程的重要内容和子项目，其资金属于国家重点工程项目建设专项资金。各乡（镇、街道）是辖区内天然林保护工程项目实施主体和直接责任主体。森林资源管护、公益林建设和森林生态效益补偿、森林抚育等建设内容均由乡（镇、街道）具体负责实施。县级林业主管部门负责工程项目建设质量监管、技术指导、代市政府组织县级检查验收、信息调度等工作，财政部门负责资金监管、调度、划拨、拨付项目资金，其他部门负责配合。宣威市成立了宣威市天然林保护工程领导小组办公室。本案涉案林地属省级公益林，根据《宣威市森林生态效益补偿基金管理实施细则》的规定及由村民会议或村民代表会议审定，涉案林地的补偿费按照亩均标准应得金额兑付给全体村民。2009年至2018年，涉案林地的公益林补偿资金都是通过财政涉农补贴资金专户直接打在补偿对象“一折通”上，共兑付森林生态效益补偿资金100多万元。原告家就其应享有的部分已领取。涉案林区还聘请了专门的管护人员，签订管护合同，并按照规定支付了相应的管护费。涉案林地未实施过森林抚育项目工程。涉案林地于2008年经林权改革后，该林场的森林、林木、林地所有权、使用权归村集体所有，即森林、林木、林地所有权权利人、使用权权利人是村小组，并办理了林权证。2019年2月原告向被告递交《请求宣威市林业局按照、财政部国家林业局关于印发的通知等相关文件规定支付补助费用的申请》，被告于同年3月30日作出书面答复，认为根据《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》第十二条的规定，每亩3元是地方公益林补助，该林场是国家级公益林或省级公益林，不属于地方公益林，2009年至2019年国家及省级一直没有给宣威安排地方公益林补助经费。对申请中央财政森林生态效益补偿补助，因该林地于2011年开始纳入公益林管理，该林地属珠江源保护区的公益林是属集体，不属个人，故该费用按集体林兑付方式兑付给村（集体）村民。关于森林抚育费，板桥街道东屯村委会范围内一直未实施过国家森林抚育项目，故不能支付。综上所述，凡同刚申请支付的3项补助资金，根据当前国家相关政策规定，都不具备申请支付条件。原告收到答复后，于2020年3月9日向本院提起本案诉讼。本院认为，本案涉案林地属省级公益林，所有权属东屯村委会各村集体，通过2008年的林权制度改革，各组确定“山林分配到组集体管理，利益分配到户”的原则。根据《云南省地方公益林管理办法》规定，地方公益林分为省级公益林、（州）市级公益林、区、县级公益林。县级以上林业行政主管部门负责本行政区域内地方公益林的管理工作。《宣威市深化县级机构改革实施方案》中组建宣威市林业和草原局，统筹森林、草原、湿地监督管理，加大生态保护力度，将市林业局的职责，以及市农业局的草原监督管理职责，市国土资源局、市住房和城乡建设局等部分职责整合，由宣威市林业和草原局行使。《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》规定，由县级林业主管部门制定国家级和省级公益林的管护方案，确定管护补助支出。综上，被告宣威市林业和草原局是适格的被告。《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》规定，云南省森林生态效益补偿基金由中央补助的森林生态效益补偿基金和地方森林生态效益补偿基金组成。中央森林生态效益补偿基金是指中央财政安排的专项用于重点公益林管护者营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，包括补偿性支出、公共管护支出。补偿性支出是包括管护费、补植和抚育补助。管护费是指重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费。聘请护林人员管护必须签订合同，确定管护责任。宣威市根据上级的相关规定制定了《宣威市森林生态效益补偿基金管理实施细则》，规定宣威市人民政府设立宣威市森林生态效益补偿基金，对生态公益林建设按标准给予补助。补偿基金是对公益林投资经营者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金。补偿基金支出，由补偿性支出和公共管护支出构成。补偿性支出包括损失性补助和护林人员的劳务费支出，公共管护支出包括森林防火、森林病虫害防治、森林资源监测支出和管理费用支出。省级公益林补偿标准为平均每年每亩10元，省级公益林所有者或经营者为村集体的，除省统筹0.1元、，曲靖市级统筹0.15元以外，每亩剩余的9.75元补偿资金中，不低于50%（5.0元每亩）用于支付省级公益林范围内集体林权所有者和经营者的补偿费用。由村民会议或村民代表会议审定，并按照亩均标准应得金额兑付给全体村民。计算方式：某农户应得补偿=（本村集体公益林总面积×5.0元）÷全村总人口×某农户家庭人口数；不高于40%（3.9元）用于专业管护劳务费；不高于10%（0.85元每亩）由市级统筹安排使用，用于公益林抚育和补植补造、森林防火、检查验收、林业有害生物防治等相关支出。因各年的森林生态效益补偿资金的补偿标准不一，根据现行有效的《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》（云财农本案涉案林地属省级公益林，所有权属东屯村委会各村集体。对涉案林地补偿费的兑付工作，在被告组织监督下进行，根据东屯村委会各村小组确定的“对补偿费按照亩均标准应得金额兑付给全体村民”的方案，计算方式为：以某农户应得补偿=（本村集体公益林总面积×5.0元）÷全村总人口×某农户家庭人口数进行计算后上报，公示后，由财政部门直接打入各农户的“一折通”内，原告作为东屯村委会的村民，按照上述的规定，原告也实际领取了相应的补偿费，只是在每年的实际补偿中因每年每亩的补偿标准不同，每年实际得到的补偿金额不同。另外原告不是专职的护林人员或兼职的护林人员，不符合享受管护费的条件。东屯村委会未实施过森林抚育项目工程，无此项费用支出。另外原告主张的管护费494802元、中央财政森林生态效益补偿基金的补助费1649340元及森林抚育费37747.2元，其所依据的《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告凡同刚的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告凡同刚承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  何继惠人民陪审员  张 云人民陪审员  杨 玲二〇二〇年八月三十一日书 记 员  陈若水