重庆市第五中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)渝05行赔终25号 上诉人（原审原告）重庆八景金旭旅游开发有限公司。住所地：重庆市綦江区永新镇八景村红春沟组。 法定代表人麻长明，该公司执行董事兼总经理。 被上诉人（原审被告）重庆市綦江区永新镇人民政府。住所地：重庆市綦江区永新镇北街199号。 法定代表人熊涛，该镇镇长。 上诉人重庆八景金旭旅游开发有限公司(以下简称八景金旭旅游公司）因诉被上诉人重庆市綦江区永新镇人民政府（以下简称永新镇政府）行政赔偿一案，不服重庆市綦江区人民法院（2019）渝0110行赔初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月11日立案受理后，向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年4月29日八景金旭旅游公司与原八景村委会签订《出租合同》，约定：原八景村委会将该村各组村民土地（约8300亩，另加5至10公里长）出租给八景金旭旅游公司从事“重庆八景金旭旅游开发”项目的旅游开发、地产开发、种、养殖业、休闲会所（养老院）、开心农庄、水上乐园等开发与生产经营，出租期限为50年。原綦江县永新镇农村土地承包管理办公室在合同尾部盖章确认。2011年5月19日，原永新司法所及其负责人在合同尾部见证单位处盖章、签名确认，并另行出具《见证书》，对《出租合同》的真实合法性予以见证。2011年6月20日原八景村委会向原永新镇政府提交《关于修建开心农庄接待中心用地的报告》，提出八景金旭旅游公司需在该村开发范围内（黄金岚垭）修建开心农庄接待中心，需占地350平方米，建筑面积960平方米，请求该项目的用地指标在该村土地复垦的指标中解决。原永新镇政府于2011年7月28日批示，同意八景金旭旅游公司该办公用房临时用地350平方米，赓即补办临时用地审批手续，该房的用地指标在八景村土地复垦增减挂钩中解决。2011年6月27日原八景村委会和八景金旭旅游公司向原永新镇党委、政府提交《永新镇八景村村民委员会、八景金旭公司关于打造“重庆八景旅游风景区”的请示》，就双方拟共同打造的“重庆八景旅游风景区”项目的具体组成、修建时间（分近、中、远三期共8年完成）、占地面积、投资额（总投资约7.9亿元）等规划内容进行了说明，希望原永新镇政府支持风景区开发。原永新镇政府于2011年6月28日以永新府〔2011〕158号文件作出批复，同意原八景村委会和八景金旭旅游公司合作打造“重庆八景旅游风景区”。2011年9月28日原永新镇政府以永新府〔2011〕号283文件针对《永新镇八景村村民委员会、八景金旭公司关于打造“农业创意园”的请示》作出批复，同意原八景村委会与八景金旭旅游公司合作打造“农业创意园”。在前述两份文件中，原永新镇政府均要求有关项目必须按照相关规定和程序开展立项备案、规划选址、落实项目用地、环评等前期工作。2011年10月17日原永新镇政府与八景金旭旅游公司签订《投资协议》，约定：由八景金旭旅游公司投资“綦江县八景观光休闲农业特色创意园建设项目”，该项目总面积6206余亩，其中农业种植面积6200亩，管理设施建设用地面积6亩;建设内容是功能规划为农业观光区和体验区、服务区、景观区、游乐区相关设施建设；项目估算总投资6671万元，其中固定资产投资6536万元（含工程费用、其他费用、预备费用），流动资金135万元;建设期限为4年;原永新镇政府的权利义务包括负责解决项目的公路建设及土地的占用，负责解决项目所用的土地(含林地)的转让问题，负责争取项目的优惠政策及上级政府的资金支持(含旅游项目），负责解决项目内的水通、电通、通讯通等问题，负责解决项目需要报批、审核的问题，监督八景金旭旅游公司严格按照规划实施项目建设，督促八景金旭旅游公司按期完成投资。2011年11月因行政区划调整，原永新镇政府被撤销，其职能由新设立的永新镇政府继续行驶。 八景金旭旅游公司从2011年5月起至2017年左右陆续在八景村对包括“农业创意园”项目在内的“重庆八景旅游风景区”项目着手实施规划设计及相应建设工作，其中包括教堂、开心农庄、望江楼、金旭会所、水上乐园、花卉展厅等旅游项目建筑物及休闲亭子、景区大门、停车场、围墙等附属设施的建设，金旭会所、水上乐园等部分项目涉及占用耕地，有一部分房屋只完成了主体结构的施工。在整个建设过程中，八景金旭旅游公司对其投资修建的建筑物及其附属设施均没有到有关职能部门办理用地审批、审核备案等手续，也无职能部门依法进行竣工验收。 2012年1月和4月八景金旭旅游公司分别取得了重庆市綦江区发展和改革委员会颁发的关于“永新镇农业创意园”项目、“重庆八景欢乐园”项目的《重庆市企业投资项目备案证》。2012年5月永新镇政府对八景金旭旅游公司请示的“重庆八景旅游风景区”项目的五通问题作出批复，同意在八景金旭旅游公司继续投入相关设备设施和推进产业结构调整的情况下通过永新镇政府与有关部门协调等方式予以解决。重庆市綦江区人民政府（以下简称綦江区政府）2017年10月调整了綦江区及20个镇街土地利用总体规划（2006-2020年），其中新编制了八景村的村级土地利用规划，“八景花海-梨花山景区建设”项目属于綦江区新增的旅游重点建设项目。2018年4月23日綦江区政府以綦江府〔2018〕46号文件批复同意永新镇八景村等58个村土地利用规划的相关内容。《綦江区永新镇八景村村规划土地利用规划指引图》上记载的“八景村项目统计表”中，包含八景金旭旅游公司已建成和规划建设的有关建设项目，部分项目占用的耕地、林地调整为建设用地。 2018年9月30日，永新镇政府曾向八景金旭旅游公司下达《责令停止违法建设通知书》，要求八景金旭旅游公司停止违法建设行为。2019年2月21日永新镇政府对八景金旭旅游公司制作《永新镇政府关于“大棚房”问题项目的整改通知书》，通知内容为：根据土地管理法等法律法规，按照重庆市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组办公室《关于大棚房问题专项清理整治有关政策的指导意见》及《重庆市“大棚房”问题整治验收标准》要求，八景金旭旅游公司在八景村金竹林社建设的重庆八景金旭旅游开发项目属于整改范围，限八景金旭旅游公司于2019年3月1日前自行组织人员对该项目在耕地上建设的非农化设施实行拆除并复耕复绿；拆除内容包括拆除5栋别墅并复耕复绿，拆除花卉展厅内硬化的地面并复耕；如逾期未按要求进行整改或整改不到位，永新镇政府将按照相关规定对该项目进行强制拆除。2019年2月24日永新镇政府将《永新镇政府关于“大棚房”问题项目的整改通知书》送达给八景金旭旅游公司。八景金旭旅游公司没有自行拆除。2019年3月1日永新镇政府向八景金旭旅游公司送达了永新（规）限拆字(01)第001号《限期拆除违法建筑决定书》，决定内容为：八景金旭旅游公司擅自在八景村修建的望江楼、会所、水上乐园、花卉展厅等旅游项目及附属设施（休闲亭子、停车场、围墙、景区大门等）未进入规划审批程序，属于《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定的违法建设；根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款的规定，责令八景金旭旅游公司在决定书送达之日起30日内自行拆除该违法建筑并复耕复绿；若八景金旭旅游公司逾期未拆除或拆除不到位，永新镇政府将根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款规定提请綦江区政府进行强制拆除；强制拆除所需费用由八景金旭旅游公司承担。八景金旭旅游公司不服该决定申请行政复议，綦江区政府于2019年3月15日立案受理。 2019年3月4日，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称区国土房管局）对八景金旭旅游公司在八景村修建项目的占地情况进行现场勘测，勘测结果为占地约54.41亩。同时，原区国土房管局对八景金旭旅游公司法定代表人麻长明进行了询问，麻长明承认在八景村修建的生产、管理、旅游用房占地面积约有54.41亩，修建房屋没有办理相关的用地审批手续。2019年3月5日原区国土房管局向八景金旭旅游公司送达綦国土房管停字（2019）第0000221号《责令停止违法建设通知书》，通知内容为：八景金旭旅游公司未经用地许可擅自在八景村金竹林、何家湾、红春沟社修建的砖混建筑房屋、违法建筑，根据《重庆市城乡规划条例》第七十四条、《重庆市查处违法建筑若干规定》第二条的规定属于违法建筑；根据《重庆市城乡规划条例》第七十四条、第七十五条和《重庆市查处违法建筑若干规定》第四条、第九条规定，责令八景金旭旅游公司立即停止违法建设行为，并于通知送达之日起3日内自行消除在建违法建筑；拒不停工或逾期未自行消除的，原区国土房管局将根据《重庆市城乡规划条例》第七十五条、《重庆市查处违法建筑若干规定》第九条规定提请綦江区政府责成相关镇政府（街道办事处）强行制止直至消除在建违法建筑等措施；八景金旭旅游公司可自收到该通知书之日起3日内向其提出陈述或申辩意见，逾期不提出陈述或申辩意见的，即为自动放弃该权利。同日，原区国土房管局也向永新镇政府送达了《责令停止违法建设通知书》和《区国土房管局违法建设现场监管通知书》，通知永新镇政府对八景金旭旅游公司违法建设现场予以监管，采取切实有效的措施防止违法建设行为继续进行。同日，永新镇政府又向八景金旭旅游公司送达2019年3月3日制作的《永新镇政府关于“大棚房”问题项目的整改通知书》，通知内容为：根据土地管理法等法律法规，按照重庆市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组办公室《关于大棚房问题专项清理整治有关政策的指导意见》及《重庆市“大棚房”问题整治验收标准》要求，八景金旭旅游公司在八景村以“特色观光休闲农业创意园”名义建设的所有建筑物在长田自然保护区内，属于拆除范围，限八景金旭旅游公司于2019年3月9日前自行组织人员对该项目在耕地上建设的所有非农设施实行拆除并复耕复绿；如逾期未按要求进行整改或整改不到位，永新镇政府将按照相关规定对该项目进行强制拆除。但八景金旭旅游公司逾期仍未自行拆除。2019年3月8日，綦江区政府向八景金旭旅游公司制作了綦江府告〔2019〕13号《关于消除在建违法建(构)筑的公告》，内容为：原区国土房管局已向八景金旭旅游公司作出并送达了《责令停止违法建设通知书》，因八景金旭旅游公司拒不停止违法建设，逾期未自行消除在八景村金竹林社处修建的违法建（构）筑，綦江区政府依据《重庆市城乡规划条例》第七十五条第二款的规定责成永新镇政府在该公告发布7日后实施强行制止直至消除在建违法建筑。2019年3月9日綦江区政府向八景金旭旅游公司送达了《关于消除在建违法建(构)筑的公告》。 2019年3月13日永新镇政府与大连赢利达有限公司重庆分公司签订《永新八景旅游开发项目花卉展厅片区建（构）筑物拆除复垦工程合同》，与重庆融通房屋拆除有限公司签订《永新八景旅游开发项目教堂片区建（构）筑物拆除复垦工程合同》，与重庆市綦江篆塘建筑工程有限公司签订《永新八景旅游开发项目会所片区建（构）筑物拆除复垦工程合同》；2019年3月16日永新镇政府与大连赢利达有限公司重庆分公司签订《永新八景旅游开发项目望江楼片区建（构）筑物拆除复垦工程合同》，分别将八景金旭旅游公司建设的花卉展厅片区、教堂片区、会所片区、望江楼片区的全部房屋、砼地面、砖混体、砖砌体等所有建（构）筑物的拆除和复垦工程发包给建筑企业进行施工。 2019年3月13日和14日，重庆市綦江公证处根据永新镇政府的申请，对八景金旭旅游公司建筑的现状、物品清点及测量过程进行了证据保全（保全内容后记载于2019年6月25日制作的（2019）渝綦证字第1187号《公证书》中）。永新镇政府后将清点的建筑内的财物另找场地予以保管，并通知八景金旭旅游公司领取。八景金旭旅游公司因认为现场的财物与登记清单不一致、有些财物已遗失，故全部财物均未领取。2019年3月15日，綦江区政府向永新镇政府下发綦江府〔2019〕43号《关于责成永新镇人民政府强行制止直至消除八景金旭公司在建违法建(构)筑的通知》，责成永新镇政府对八景金旭旅游公司擅自在八景村金竹林社修建的违法建(构)筑依法予以强行制止直至消除。八景金旭旅游公司一直没有自行拆除相关建（构）筑物。2019年3月17日至同月28日承包拆除和复垦工程的建筑企业拆除了八景金旭旅游公司投资修建的教堂、开心农庄、望江楼、会所、水上乐园、花卉展厅等旅游项目建筑物及其休闲亭子、景区大门、停车场、围墙等附属设施，并处置了拆除后的物品。2019年5月31日綦江区政府针对八景金旭旅游公司的行政复议申请作出綦江府复〔2019〕11号《行政复议决定书》，以八景金旭旅游公司修建违法建筑行为的查处机构应为重庆市綦江区城乡规划主管部门、永新镇政府不具有查处职责、永新镇政府超越职权、且在《限期拆除违法建筑决定书》中告知救济途径无机关、无时限构成程序违法为由撤销了永新镇政府作出的永新（规）限拆字(01)第001号《限期拆除违法建筑决定书》。 八景金旭旅游公司不服永新镇政府的强制拆除行为，于2019年9月18日诉至该院，要求确认永新镇政府的强制拆除行为违法［该院以(2019)渝0110行初164号行政诉讼案件立案受理该案］的同时，提出了本案的赔偿请求。本案审理中，八景金旭旅游公司提出，八景金旭旅游公司被拆除房屋、设施等的投资建设行为是通过永新镇政府的招商引资进行的，是在政府的积极支持下进行的，在建设过程中得到了永新镇政府的同意和认可，符合八景村村规划和土地利用总体规划，不涉及永久基本农田，不属于“大棚房”整治范围，是合法行为，不应被拆除；八景金旭旅游公司投资建设管理和生活用房用地（包括仓库用地、硬化晾晒场、物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地）不属于审批范围，其建筑属于合法建筑。八景金旭旅游公司的投资建设行为是基于对永新镇政府的信赖，八景金旭旅游公司有理由相信建设行为系合法行为，八景金旭旅游公司权益受到损害系合法权益受到损害。根据国家赔偿法第四条的规定，永新镇政府应当赔偿八景金旭旅游公司的损失。根据行政诉讼法第三十八条和《重庆市查处违法建筑若干规定》的相关规定，永新镇政府对八景金旭旅游公司财物有登记造册、妥善保管的义务。现因永新镇政府的原因导致了八景金旭旅游公司对损害金额无法举证，应由永新镇政府承担举证责任。永新镇政府认为，因八景金旭旅游公司的建筑本身是违法建筑，应予拆除，故永新镇政府不应赔偿。且八景金旭旅游公司和第三方的施工合同记载的金额是包含了施工的利润和其他费用，行政赔偿是赔偿直接损失，故有关施工合同不能作为认定八景金旭旅游公司损失的赔偿依据。审理中该院就赔偿问题主持了调解，因永新镇政府不同意赔偿，调解未成。 一审另查明，该院对八景金旭旅游公司要求确认永新镇政府的强制拆除行为违法一案经审理后认为，八景金旭旅游公司在八景村投资修建的教堂、开心农庄、望江楼、会所、水上乐园、花卉展厅等旅游项目建筑物及其休闲亭子、景区大门、停车场、围墙等附属设施没有到相关行政主管部门办理建设用地许可等手续，属于违法建筑；永新镇政府对其实施的强制拆除行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，未超越职权或滥用职权，八景金旭旅游公司要求确认违法的诉求不成立。该院于2020年4月8日作出(2019)渝0110行初164号《行政判决书》，判决驳回了八景金旭旅游公司该案的诉讼请求。 一审法院院认为，本案双方当事人争议的焦点是：永新镇政府应否赔偿八景金旭旅游公司教堂等旅游项目建筑物及其有关附属设施被强制拆除的经济损失。该院对此综合评述如下。 国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权“侵犯”公民、法人和其他组织的“合法权益”造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。根据前述规定可知，公民、法人和其他组织要获得国家赔偿，应当满足以下条件：一是国家机关和国家机关工作人员行使职权时存在违法行为，侵犯了公民、法人和其他组织的权益；二是公民、法人和其他组织的“合法权益”受到了损害；三是违法行为与损害后果之间具有因果关系。本案中，永新镇政府的强制拆除行为已被该院(2019)渝0110行初164号行政判决认定为合法行为，八景金旭旅游公司要求确认违法的诉讼请求已被该院驳回，八景金旭旅游公司请求永新镇政府予以国家赔偿则失去了最根本的前提条件。其次，八景金旭旅游公司被拆除的教堂等旅游项目建筑物及其有关附属设施本身属于违法建筑，根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十七条的规定，违法建筑不受法律保护，本就应当被拆除，故不存在八景金旭旅游公司的“合法权益”受到损害的问题，八景金旭旅游公司不能就不合法的权益提出赔偿请求。第三，八景金旭旅游公司的损失是自己未依法办理相关用地审批手续造成的，不是永新镇政府的强制拆除行为造成的，八景金旭旅游公司损失与永新镇政府合法的拆除行为之间没有因果关系。根据国家赔偿法第五条第（二）项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。因此，八景金旭旅游公司要求永新镇政府赔偿被拆除的教堂、开心农庄、望江楼、会所、水上乐园、花卉展厅等旅游项目建筑物及其休闲亭子、景区大门、停车场、围墙等附属设施经济损失的请求不成立，该院不予支持。 《重庆市查处违法建筑若干规定》第十五条规定，对违法建筑实施强制拆除或回填前，乡镇人民政府、街道办事处应当通知当事人自行搬出违法建筑内的财物，当事人未自行搬出的，乡镇人民政府、街道办事处应当登记造册、妥善保管，并公告当事人认领，自公告之日起60日内无人认领的，可视为当事人自愿放弃有关财物。该规定中应当登记造册、妥善保管的财物，是指违法建筑“内”的财物，是动产。从八景金旭旅游公司举示的无异议的《公证书》可知，永新镇政府在强制拆除前对违法建筑内的财物进行了清点登记并申请公证机关予以了证据保全，八景金旭旅游公司表示要自行搬走其中的部分物品；八景金旭旅游公司在庭审中亦认可永新镇政府曾通知其领取保管的财物，说明永新镇政府已按《重庆市查处违法建筑若干规定》第十五条的规定履行了相关义务。八景金旭旅游公司在永新镇政府通知领取后超过60日未予认领，即视为自愿放弃了有关财物。八景金旭旅游公司述保管现场的财物与登记清单不一致，但在举证期限内没有提供证据证明。故对八景金旭旅游公司要求永新镇政府赔偿搬出财物的请求，该院亦不予支持。 综上，八景金旭旅游公司要求永新镇政府赔偿其财产损失的诉请不成立，该院予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第五条第（二）项规定，判决：“驳回原告重庆八景金旭旅游开发有限公司的赔偿请求。” 上诉人八景金旭旅游公司上诉称：一审判决以(2019)渝0110行初164号行政判决驳回八景金旭旅游公司的诉讼请求为前提，判决驳回八景金旭旅游公司的诉讼请求错误。永新镇政府应当赔偿八景金旭旅游公司的损失。请求撤销一审判决，依法改判永新镇政府赔偿违法拆除行为给八景金旭旅游公司造成的损失6671万元（具体金额以评估报告为准）。 被上诉人永新镇政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院认为，因本案系八景金旭旅游公司起诉永新镇政府强拆行为违法附带提起行政赔偿案件，本案审查对象应为永新镇政府实施的强制拆除行为，该行为所依据的前置行为的合法性不属本案审查范围，故本院认定事实如下： 2019年3月5日原区国土房管局向八景金旭旅游公司送达綦国土房管停字（2019）第0000221号《责令停止违法建设通知书》，告知八景金旭旅游公司未经用地许可擅自在八景村金竹林、何家湾、红春沟社修建的砖混建筑房屋、违法建筑，责令八景金旭旅游公司立即停止违法建设行为，并于通知送达之日起3日内自行消除在建违法建筑。八景金旭旅游公司收到通知后，逾期仍未自行拆除。2019年3月9日，綦江区政府向八景金旭旅游公司送达了綦江府告〔2019〕13号《关于消除在建违法建(构)筑的公告》，告知八景金旭旅游公司因其拒不停止违法建设，逾期未自行消除在八景村金竹林社处修建的违法建（构）筑，现依据《重庆市城乡规划条例》第七十五条第二款的规定责成永新镇政府在该公告发布7日后实施强行制止直至消除在建违法建筑。2019年3月15日，綦江区政府向永新镇政府下发綦江府〔2019〕43号《关于责成永新镇人民政府强行制止直至消除八景金旭公司在建违法建(构)筑的通知》，责成永新镇政府对八景金旭旅游公司擅自在八景村金竹林社修建的违法建(构)筑依法予以强行制止直至消除。2019年3月13日和14日，重庆市綦江公证处根据永新镇政府的申请，对八景金旭旅游公司建筑的现状、物品清点及测量过程进行了证据保全，并于2019年6月25日制作了（2019）渝綦证字第1187号《公证书》。八景金旭旅游公司一直没有自行拆除相关建（构）筑物。2019年3月17日至同月28日永新镇政府组织相关人员拆除了八景金旭旅游公司投资修建的教堂、开心农庄、望江楼、会所、水上乐园、花卉展厅等旅游项目建筑物及其休闲亭子、景区大门、停车场、围墙等附属设施，并将清点的建筑内的财物另找场地予以保管，后通知八景金旭旅游公司领取。八景金旭旅游公司因认为现场的财物与登记清单不一致、有些财物已遗失，故全部财物均未领取。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，只有在行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为，且该违法行为与受害人的损失存在因果关系，受害人才有权获得国家赔偿。本案系上诉人八景金旭旅游公司在向一审法院起诉要求确认被上诉人永新镇政府强制拆除行为违法一案时，一并提起的行政赔偿案件。一审法院已作出（2019）渝0110行赔初12号行政判决书，认为永新镇政府对八景金旭旅游公司在八景村金竹林社修建的违法建(构)筑依法予以强行拆除的行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回八景金旭旅游公司的诉讼请求。该案上诉至本院后，本院已作出(2020)渝05行终343号行政判决书予以维持。故永新镇政府不存在行使行政职权违法，且导致八景金旭旅游公司合法权益受损的情形，八景金旭旅游公司上诉要求永新镇政府赔偿损失于法无据，本院对该上诉理由不予支持。永新镇政府依法不应承担国家赔偿责任。综上所述，上诉人八景金旭旅游公司提出的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案不收取案件受理费。 本判决为终审判决。 审判长  田忠曼 审判员  冉崇高 审判员  陈 霞 二〇二〇年八月四日 书记员  刘素馨