福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行初51号 原告姚金莺，女，汉族，1945年1月4日出生，住福建省莆田市涵江区。 委托代理人徐国禧，福建骁腾律师事务所律师。 委托代理人张祥勇。 被告莆田市涵江区人民政府，住所地福建省莆田市涵江区涵东街道兴涵街1号。 法定代表人连向红，区长。 委托代理人蔡麟峰，福建云格律所事务所律师。 委托代理人黄启明，男。 第三人罗榕晶，女，汉族，1993年6月8日出生，住福建省莆田市涵江区。 原告姚金莺因诉请撤销被告莆田市涵江区人民政府（以下简称涵江区政府）行政协议一案，于2020年2月向本院提起行政诉讼。经原告补正材料，本院于2020年4月立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭进行审理。原告的委托代理人徐国禧、张祥勇，被告涵江区政府的委托代理人蔡麟峰、黄启明到庭参加诉讼。第三人罗榕晶经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姚金莺诉称，罗志忠系原告丈夫，其于2013年9月去世。第三人罗榕晶系原告之孙女。坐落于涵江集奎西湖××号房屋系原告与丈夫罗志忠于1987年建设。1994年4月21日，莆田市人民政府颁发莆政房字第××号房屋所有权证，确认该房屋的所有权人为罗志忠。因罗志忠未立遗嘱，故罗志忠去世之后，原告及其子女对莆政房字第××号房屋所有权证下的房屋一直未进行继承分割。2013年，被告涵江区政府因国际商贸城项目，征迁了原告和丈夫罗志忠所建的上述房子。2013年12月31日，第三人罗榕晶利用原告系文盲不识字，瞒着原告以被征迁人的身份擅自以其个人名义与被告涵江区政府签订了《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》。上述拆迁补偿安置协议书将原告的合法权利排除在外，同时被告涵江区政府未经认真审查，草率认定拆迁房屋属第三人罗榕晶。原告认为，莆政房字第××号房屋所有权证项下的房产，系原告与丈夫罗志忠于1987年所建，该房产属原告与罗志忠的共同财产，原告依法享有该房子一半的所有权。虽然罗志忠去世时未立遗嘱，按照《中华人民共和国继承法》的规定，对于罗志忠所享有的另一半，原告享有四分之一的继承权。本案被告在征迁工作中未尽到审查的义务，且其行为严重侵犯了原告的合法权益，其与第三人罗榕晶于2013年12月31日签订的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》依法应当予以撤销，且上述征迁房屋的补偿原告拥有八分之五的份额。故被告涵江区政府的补偿安置对象错误，为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，依法提起诉讼。请求：1.依法撤销被告与第三人罗榕晶于2013年12月31日签订的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》，责令被告重新作出补偿安置。2.本案的诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提供的证据材料有： A1.姚金莺身份证复印件，原告用以证明原告诉讼主体适格。 A2.《亲属关系证明》，原告用以证明莆田市公安局白塘派出所证明罗志忠与姚金莺系夫妻关系，生育长女罗瑞玉、次子罗国荣、三女罗瑞兰。 A3.《火化证》，原告用以证明罗志忠于2013年9月29日在莆田市福山殡仪馆进行火化。 A4.《户口簿》，原告用以证明第三人罗榕晶系罗国荣之女。 Ａ5.《房屋所有权证》，原告用以证明坐落于涵江集奎西湖××号的房屋系罗志忠与原告于1987年自建，1994年4月21日莆田市人民政府颁发房屋所有权证（莆政房字第××号），确认该房屋属罗志忠所有。 A6.《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》，原告用以证明2013年12月31日，涵江区白塘镇人民政府与罗榕晶签订拆迁补偿安置协议书。 被告涵江区政府辩称，1.原告起诉超过法定的起诉期限。根据被告提供的证据《涵江国际商贸城片区（一期）房屋征迁协商记录》证实2013年11月17日起，被告通知原告姚金莺抽签选房的事实。2013年12月31日，第三人罗榕晶与被告签订《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，原告应于2018年1月1日前起诉。另外根据被告提供的《分房屋协议》、《移户申请》、《涵江国际商贸城片区一期建设项目选房签约确认书》、2018年9月1日的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》能认定原告姚金莺在2018年9月1日知道需要签订安置协议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，原告应于2019年1月2日前起诉。2.被告与第三人签订《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》事实清楚，程序合法。被告提供的证据可以证实被告有与被拆迁人签订拆迁安置协议的权利。被告提供的2013年12月31日的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》可认定被告与第三人已签约完毕。3.原告诉求缺乏证据，应承担举证不能的法律后果。原告没有证据证明被告与第三人签订的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》存在可撤销的情形。请求法院依法处理。被告涵江区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料： B1.《福建省人民政府关于莆田市涵江区2010年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、《莆田市人民政府关于涵江区2010年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》、《莆田市人民政府征收土地方案公告》、《莆田市国土资源局征地补偿安置方案公告》、《莆田市人民政府关于同意涵江区2010年度第4批次建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》，被告用以证明其拥有与被征迁人签订拆迁安置协议的职权。 B2.《死亡花名册》，被告用以证明罗志忠于2013年9月28日逝世。 B3.《涵江国际商贸城片区（一期）房屋征迁协商记录》两份，被告用以证明2013年11月17日起，被告通知原告姚金莺抽签选房的事实。 B4.《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》、《户口簿》、罗国荣、罗榕晶身份证复印件，被告用以证明：1.被拆迁户家庭成员身份情况；2.2013年12月31日，原告的儿子、第三人罗榕晶的父亲罗国荣代罗榕晶与被告签订《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》的事实。 B5.原告身份证复议件、《分房屋协议》、《移户申请》、《涵江国际商贸城片区一期建设项目选房签约确认书》、《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》，被告用以证明：1.原告与被告于2018年9月1日又签订了一份《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》。2.原告已知晓被告签订安置协议的事实。 经庭审质证，本院归纳双方当事人的质证意见并认证如下：1.关于原告的证据材料。被告对原告提供的证据A5关联性有异议，认为原告在拆迁的时候并未向被告提供《房屋所有权证》。对原告提供的其他证据，形式真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）没有异议。经审查，上述证据A1-A5符合证据“三性”要求，可以作为有效证据采信。2.关于被告涵江区政府的证据材料。原告认为，证据B1-B2，“三性”无异议；证据B3，“三性”均有异议，原告没有参加，记录上也没原告的签名；证据B4，第一份协议真实性无异议，合法性有异议；《户口簿》“三性”无异议；证据B5，原告身份证“三性”无异议，对身份证上的签名和手印有异议，不是原告所签所按；《分房屋协议》“三性”均有异议，原告没有签过该份协议；《移户申请》“三性”均有异议，姚金莺的签字与《分房屋协议》里的不一致，也不是原告所签。《涵江国际商贸城片区一期建设项目选房签约确认书》“三性”均有异议，不是原告所签；2018年9月1日的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》，真实性有异议，签字和手印均不是原告所签和所按，协议里的房屋也没有交付给原告。经审查，上述证据B1-B4，B5中原告的身份证符合证据“三性”要求，可以作为有效证据采信。证据B5中其他证据，因原告否认于2018年9月1日重新与被告签订协议，且被告亦无法确定协议是否系原告签订，同时被告亦认可该协议并未实际生效，故不能支持被告主张。 经审理查明，原告姚金莺与罗志忠系夫妻关系，罗志忠于2013年9月28日死亡。罗瑞玉、罗国荣、罗瑞兰系姚金莺与罗志忠子女。陈瑞芳与罗瑞玉系夫妻关系，罗俊钦、罗溶榕系其子女，罗榕晶、罗榕熙系罗国荣之女。罗志忠在涵江集奎西湖8-31号拥有一座房屋，其于1994年4月21日取得莆政房字370337号房屋所有权证。后因莆田市涵江区商贸城片区一期项目建设需要，案涉房屋被纳入征迁范围。2013年12月31日，被告涵江区政府委托涵江区白塘镇人民政府与陈瑞芳、罗溶榕，罗榕晶，罗国荣、罗榕熙，罗俊钦、罗瑞玉分别签订四份《莆田市涵江区国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》。原告认为被告与第三人签订的协议侵犯其合法权益，向本院提起诉讼。另查明，案涉拆迁安置房屋尚未交付第三人。 本案争议焦点在于：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告起诉是否已经超过起诉期限；三、原告主张撤销协议的理由是否成立。围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。 一、本案是否属于行政诉讼受案范围 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。据此，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。对此，2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉补偿安置协议签订于2013年12月，系被告涵江区政府为实现公共管理目的，与第三人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。2015年5月1日前的法律法规及司法解释对此时此类行政协议受理未作明确约定。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。故本案属于行政诉讼受案范围。 二、原告起诉是否已经超过起诉期限 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”对此，被告提供了证据B3-B5，用以证明被诉行政协议于2013年12月31日签订，原告于2020年提起诉讼，已经超过五年的最长诉讼保护期限。同时原告于2018年9月1日重新与被告签订协议，此时亦已知道被诉行政协议，其于2020年提起诉讼，亦已经超过一年的起诉期限。经查，本案系因土地征收而引发的补偿纠纷，属于《中华人民共和行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件，应当适用二十年的最长诉讼保护期限。且原告否认于2018年9月1日重新与被告签订协议，被告亦无法确定协议是否系原告签订，同时被告亦认可该协议并未实际生效。故被告所举证据不足以证明原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。 三、原告主张撤销协议的理由是否成立 本院认为，本案行政协议所涉及的房屋系原告与其丈夫罗志忠的夫妻共同财产，因罗志忠已去世，原告作为财产共有人及罗志忠部分房产法定继承人享有继承的权利。且现有证据不足以证明，原告已放弃共有及继承权利。而被告与第三人签订协议确定涉案房产属于第三人所有，主要证据不足，属认定事实不清，原告诉请撤销有理，依法予以支持。 综上，本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。本案被告委托涵江区白塘镇人民政府与第三人就涉案房产签订征收补偿协议，涵江区白塘镇人民政府系受托人身份，其法律后果应由被告涵江区政府承担。该协议中确定涉案房产系第三人所有，侵犯了原告的合法权益，原告主张予以撤销有理，依法应予支持。被告认为原告超过起诉期限、行政协议没有侵犯原告合法权益，没有事实和法律依据，所提请求不予支持。因本案被诉行政协议系基于地上房产的征收补偿引发的，行政协议被撤销后，被告依法应当重新就涉案地上房产的征收履行补偿安置职责，重新作出行政处理。且政府如何作出行政处理，视征收人与被征收人双方的意见而定，双方达成协议的可签订行政协议，无法达成协议的，政府亦可依法作出行政决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告莆田市涵江区人民政府与第三人罗榕晶于2013年12月31日所签订的《莆田市涵江国际商贸城片区一期建设项目征地拆迁补偿安置协议书》。 二、责令被告莆田市涵江区人民政府在法定期限内依法对被征收地上房产作出补偿行政行为。 案件受理费50元，由被告莆田市涵江区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 黄冰凌 审 判 员 赖昌铅 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年八月四日 法官助理 黄姚斌 书 记 员 陈 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。