湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0611行初58号原告李霞辉，女，汉族，1965年2月3日出生，住临湘市。委托代理人丁慧，湖南永发律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告临湘市自然资源局，住所地临湘市长盛西路37号。法定代表人程金波，局长。委托诉讼代理人刘创，该局工作人员，代理权限：一般代理。委托诉讼代理人孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人蒋菊香，女，1953年5月17日出生，汉族，住临湘市。委托诉讼代理人陈天骄，男，汉族，1977年3月21日出生，现住临湘市。（亲属代理）原告李霞辉诉被告临湘市自然资源局、第三人蒋菊香要求撤销行政规划许可一案，本院于2020年3月10日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭进行了审理。原告李霞辉和委托诉讼代理人丁慧，被告临湘市自然资源局的委托诉讼代理人刘创、孙岳兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告所居住的房屋位于临湘市（原135号），第三人蒋菊香房屋位于临湘市，原告房屋位于第三人房屋的北面方向。2019年3月，第三人蒋菊香将自有房屋拆除重建，但其下落基脚在原房屋地基基础上后退4米，且拟建层高达11.2米，超过原有的高度和房屋面宽，不仅影响原告房屋的通风采光而且严重影响原告房屋的日照。原告在找到第三人沟通时，第三人告知其改建行为已获临湘市城乡规划局（现合并至临湘市自然资源局）审批，但其审批资料却未依法进行公示。原告依法向临湘市自然资源局申请公开第三人蒋菊香改建的审批手续及依据。2019年8月23日从临湘市自然资源局回复的结论中获悉，原临湘市城乡规划局在审批第三人蒋菊香改建申请时未进行日照分析，违法了《湖南省城乡规划管理技术规定》中第12条“为保证相关利害人的合法权益，日照影响分析应纳入城市、县人民政府城乡规划主管部门规划审批管理”的规定。为维护自己的合法权益，现原告依法向法院提起行政诉讼，请求判决：撤销建规［建］字第［2018］050号《湖南省建设工程规划许可证》。原告提供了以下证据：第一组证据：1、临房权证长安区字第××号房屋所有权证复印件；2、土地登记报批表；3、李霞辉房屋地籍复印件；拟证明李霞辉所有的位于临湘市的私房（原上庄巷135号，现为上庄巷141号），位于第三人蒋菊香房屋（原上庄巷138号，现为上庄巷145号）的北面，两屋相毗邻，李霞辉系涉案行政行为的利害关系人。第二组证据：4、（2019）008号政府信息公开申请答复告知书；5、（2019）008-1号政府信息公开申请答复告知书；6、湖南省建规［地］字第私［2018］050号建设用地建设规划许可证；7、湖南省建规［建］字第［2018］050号建设工程规划许可证；8、私人住宅用地规划审批单；9、蒋菊香私宅规划用地红线图；10、建设工程规划意见书。拟证明李霞辉于2019年7月获悉蒋菊香改建房已获行政机关审批，在行政审批过程中未进行日照分析，建设工程规划无相关负责人审查签字，程序违法；李霞辉所有房屋位于蒋菊香改建房屋的北面方向，规划工程意见书所载建设用地、工程规划设计方案影响原告所有的房屋日照通风采光。第三组证据：11、城市居住区规划设计范围（GB50180-93）2006版。12、湖南省城乡规划管理技术（节选）。被告临湘市自然资源局辩称，第三人蒋菊香房屋位于临湘市，系临湘市城市规划区范围内。因其房屋系危房改建的需要，向答辩人申请办理建设用地规划许可及建设工程规划许可，依据第三人提供的《房屋安全鉴定通知书》、《国有建设用地使用权出让批准书》等资料，答辩人进行审查后，认为第三人原址改建申请符合《临湘市的城市总体规划》，同时也符合《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范ＧＢ50180-93》（2016版）5.0.2规定“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”答辩人依据该设计规划作出审批方案后进行了公示，公示期满后答辩人才做出行政许可决定，作出的许可决定程序合法，具有法律依据，是正确的。综上所述，第三人申请建房规划行政许可符合《城乡规划法》第三十八条、第四十条之规定，符合核发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的法定条件，行政许可内容符合《城乡规划法》及《中华人民共和国国家表城市居住区规划设计规范ＧＢ50180-93》（2016版）的设计规划强制标准，并没有对被答辩人造成实质性影响。因此，答辩人做出的行政许可决定依据充分，具有法律依据，应予以维持，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告临湘市自然资源局提供了以下证据、依据：1、蒋菊香的身份证复印件及户口登记卡复印件，欲证明申请行政许可人蒋菊香（第三人）的身份信息情况。2、危房改建申请报告及临湘市城市规划严控区私人住宅改建申请表。3、湖南省临湘市房屋安全鉴定通知书。证据2、3欲证明第三人房屋确系危房需要改建，申请行政许可前已在相关之职能部门办理了相关手续。4、湖南省临湘市城市规划区私人住宅建设用地规划申请表。5、临湘市人民政府国有土地建设用地适用权出让批准书，蒋菊香出让宗地平面届址图。证据4、5欲证明第三人申请规划行政许可也取得了合法的土地使用权。6、私宅规划用地红线图、私宅规划建设工程红线图及规划工程意见书。7、湖南省临湘市城市规划区私人住宅建设用地规划审批单存根。证据6、7欲证明第三人取得的规划用地使用权符合建设用地规划许可，核发了建设用地规划许可证。8、上庄巷西侧建筑立面控制图。9、规划方案批前公示工作联系单。10、临湘市长安居委会上庄巷138号批后监督管理公示的照片复印件。证据8、9、10欲证明，对第三人的房屋设计方案及规划用地红线进行公示，公示结束后为第三人颁发了建设工程规划许可证。第三人蒋菊香述称，一、我的房屋于2018年3月申请建房手续，2019年11月竣工，建房前，经过相关部门批准并办理线管法律手续，建房标准和规格全法律法规办理，建房前，都有征询邻居意见，样稿李晓辉都是签字同意了的。二、我所建的房屋属于旧房危房重改建，我的旧宅是三层楼，改建后还是三层楼，我旧宅的围墙与她相邻部分没有拆除，如果原告说我所建设房屋影响了她的采光及通风，那么早在原告建房之初就不应该选择在他人房屋后侧建房，是原告从建房起就故意不想采光通风，所以其说任何理由在法律上都难原其说。三、我所建的房屋后面（北面）与原告房屋的侧面只有部分相邻，相邻长度大概占我房屋宽度的1/5，约2米，相邻部分的间距达到2米，即不影响原告房屋的采光更不影响原告房屋的通风。四、我的房屋在建时，严格按照城市规划建房，在需要公示的环节，严格按照时间进行了公示，周围的邻居、路人都有见证。五、至于房屋建设时向后退，是因为城市规划所决定的，据调查，临近路边的房子改建时都需要向后退。综上所述，请求驳回被答辩人的诉讼请求。第三人蒋菊香在举证期限内向本庭提交了一组照片（共10张）作为证据证明其所建设的房屋并不影响原告的采光通风。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：证据1，三性无异议；证据2、3，三性无异议；证据4三性，有异议；证据5，三性无异议，证明目的有异议，规划申请表的内容不完整，申请表没有显示用地规模，不能显示取得用地使用与规划用地是相对应的；证据6、7三性均有异议，国有土地权的取得，并不能代表规划许可的合法性，根据法律规定，建设用地许可作为一项独立的行政许可行为，需要进行批前公示与批后公示。作出行政许可的条件需符合城市居住区规划规范许可要求，而从被告所提供的规划用地红线图，其用地红线图采取了一个退让的方式，而且建筑高度均直接导致原告房屋的通风采光受到影响。同时在规划意见书中，明确标错了原告房屋的方位，原告的房屋实际上是位于第三人房屋的北侧，而不是西侧，同时房屋的规划设计鉴定书上设计的间距低于城市居住区设计规范的标准；证据8、9、10、11三性均有异议，首先这三份证据所显示的数据均有矛盾之处，证据9上显示的2018年6月1日至2018年7月1日为批前公示时间，而在证据10的照片显示的内容2018年6月1日至2018年7月1日为批后公示时间，根据相关的程序规定，建设规划许可，必须进行批前公示和批后公示，从这两份证据的矛盾之处，被告必然存在批前批后公示衔接的遗漏。从证据10公示照片来看，照片即没有参照物显示公示于何处、何时，同时也无法显示公示时间满足法定的公示时间的要求。从公示方式角度来看，被告并没有提供在相关政府网站公示的资料，公示方式不符合法律要求，另外从规划工程审批的时间来看，规划工程的签发时间是2018年9月7日，而证据6中的建设规划意见书领导签发意见是在2018年9月5日，明显存在操作违法，综上被告所提供的证据不能证明规划许可的合法性。被告对原告提交的证据发表了如下质证意见：第一组证据无异议；第二组证据三性无异议，证明目的有异议，日照分析并不是被告审批中必须进行的审批程序，没有法律法规的依据。影响原告通风采光是历史原因造成，并不第三人改造的结果；第三组证据城市居住区规划设计范围（GB50180-93）2006版无异议，湖南省城乡规划管理技术（节选）已经失去法律效力，是一个规范性文件，可以不予参照。第三人对原告第三组证据日照时间有异议，对被告的证据予以认可。对原、被告双方提供的证据本院认定如下：对原告李霞辉、被告临湘市自然资源局、第三人蒋菊香提交的证据真实性予以认可、对合法性、关联性及证明目的将在本院认为部分予以综合认定。根据以上认证意见及庭审查明的情况，可以确认如下事实：原告李霞辉所居住的房屋建于1997年，位于临湘市，建筑面积为258.86㎡，土地性质为国有土地。第三人蒋菊香原有房屋建于1991年，位于临湘市，占地面积101.04平方米，建筑层次为三层，建筑面积为303.12平方米。原告房屋位于第三人房屋北面。2018年1月25日，第三人涉案房屋土地获得临湘市人民政府国有建设用地使用权出让批准。2018年5月8日，第三人蒋菊香房屋被临湘市房屋安全鉴定办公室鉴定为C级危房，同月，第三人蒋菊香以私有住房建筑时间久，结构不合理危房为由申请私人住宅改建，临湘市长安街道办事处长城社区居委会、临湘市房地产管理局、临湘市长安街道办事处控建拆违领导小组办公室、临湘市长安街道办事处、临湘市国土资源局、临湘市城乡规划局、临湘市禁违拆违工作领导小组办公室均签署同意呈报的意见。2018年5月13日，第三人提供邻里协议，协议内容为“我叫蒋菊香，在长城社区上庄巷138号，有一栋八十年代末的旧房，现申请原址改建三层，对南边李新海的房屋通风采光无影响，对北侧（左侧）吴大滔房屋通风采光无影响，对西边（后侧）李霞辉的房屋通风采光无影响。”原告李霞辉在邻里协议上签字并说明“须保证现有的日照采光时间区间”。2018年6月1日至2018年7月1日，被告将第三人蒋菊香私房规划用地红线图和建筑立面控制图予以公示，2018年7月2日，被告作出规划方案批前公示工作联系单，内容为：临湘市长城居委会上庄巷138号（蒋菊香房）施工建设项目已于2018年6月1日至2018年7月1日在该地块拟建现场挂牌公示，符合法定公示期限。公示期间没有投诉、争议。此方案符合要求，请办理相关手续。临湘市规划信息中心在联系单上签署“该户公示期间无异议”并加盖业务审批专用章。2018年7月4日，被告对第三人蒋菊香房屋作出《私人住宅建设用地规划审批单》，审批内容为用地面积129.9m2，层数为三层。同日，被告向第三人核发建规〔地〕字第私［2018］050号《建设用地规划许可证》。2018年9月7日，被告向第三人核发建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》。2019年7月8日，原告向临湘市自然资源局申请公开第三人蒋菊香改建房申报、审批手续、程序、依据、结果和公示资料，同月16日，被告临湘市自然资源局答复原告：其申请公开的政府信息中关于蒋菊香改建房申报、审批手续属于个人隐私，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，不予公开。关于建房审批程序、依据和蒋菊香建房审批结果、公示资料属于公开范围的政府信息，本机关予以提供。2018年7月19日，被告作出蒋菊香改建房屋规划工程意见书，规划意见为：1、该户位于长城××六胡同西侧，属改建户，用地审批红线长11.8米，面宽11米，用地面积129.8ｍ2；2、该房屋工程审批面宽11米，进深10.8米，一层面线退让1米，建筑占地面积118.8ｍ2，建筑总面积378.4ｍ2，限建3层，建筑高度11.25米；3、该房屋坐西朝东，南侧与南侧（混2）保持0.8米间距且不得开窗，西侧与西侧（混3）保持1.1米间距并做好防火门窗；4、房屋的立面造型和外墙色彩严格按我局审定的设计图纸施工。房屋四至及政府零由我局现场放线确定后方可动工建设；5、建设期间不得影响邻里房屋质量安全，围场作业保持通道畅通。2019年8月5日，原告向临湘市自然资源局申请公开第三人蒋菊香改建房经审定的修建性详细规划、建设工程规划设计方案（含总平面图、立面图、公示图）、日照分析、建筑间距数据、建筑离界数据以及建筑高度数据、危房鉴定书的补正信息公开申请。同月16日，被告临湘市自然资源局答复原告：1、蒋菊香改建房危房鉴定书不属于本机关政府信息公开范围；2、对于低层建筑本机关未做日照分析报告，以《邻里协议》形式说明办理，因此日照分析无法提供；3、其他申请公开为重复申请，本机关已于2019年7月16日作出答复（见《政府信息公开申请答复告知书》［2019］008）。根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发［2008］36号）第五条第（十三）项的规定，本机关不再重复处理。本院认为，被告临湘市自然资源局作为临湘市城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职能。本案中，首先，原告房屋建成时间晚于第三人原有房屋，表明原告对原用地条件、选型、朝向、间距等现状予以接受，第三人新建房屋虽为原址改建，但根据被告所提供的规划工程意见书中规划意见以及被告及第三人自认改建房屋因需预留消防通道导致一层面线退让1.0米，改建后房屋建筑高度为11.25米，改建房屋一层面线后退，导致原告房屋和第三人改建房屋住宅间距进一步缩小，《邻里协议》中原告亦明确表示“须保证现有的日照采光时间区间”，而本案被告未予审查一层面线后退是否会在原房屋的基础上对原告造成新的影响，又根据《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》（2016版）5.0.2规定“住宅间距，应满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”以及上述规范表5.0.2-1住宅建筑日照标准的规定，被告作出被诉《建设工程规划许可证》时，将第三人改建房屋一层面线后退，并未对是否会在原有历史基础上对原告房屋造成新的日照影响予以论证，未尽到审慎审查义务。其次，住房城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第2条、第5条、第16条规定，各级人民政府及城市规划主管部门在履行职能过程中应当进行批前公示和批后公布。本案中被告临湘市自然资源局提交的规划方案批前公示工作联系单和批后监督管理公示中的公示时间重叠，存在程序违法。综上，被告作出的建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》程序违法，但基于第三人改建房屋已竣工，撤销该建设工程规划许可，将造成社会资源的浪费，给社会公共利益造成重大损害。故对原告要求撤销该规划许可的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告临湘市自然资源局作出的建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》程序违法；本案案件受理费50元，由被告临湘市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  李平人民陪审员  罗华人民陪审员  张君二〇二〇年八月三十一日书 记 员  刘可附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。