广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终583号上诉人（原审原告）：蔡沛昌，男，汉族，1978年11月20日出生。委托代理人：蔡同登，男，汉族，1946年11月17日出生，系蔡沛昌的父亲。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区鸿福路99号行政办事中心。法定代表人：肖亚非，东莞市市长。委托代理人：吕文祺、周瀚彬，东莞市法制局工作人员。原审第三人：东莞市水务局，住所地：广东省东莞市莞城区汇峰路一号汇峰中心H座6楼。法定代表人：倪佳翔，该局局长。委托代理人：李春燕、郭淑芬，该局工作人员。上诉人蔡沛昌因与被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人东莞市水务局行政复议决定纠纷一案，不服东莞市中级人民法院（2018）粤19行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：蔡沛昌认为原东莞市水利局于2005年8月20日、2006年7月18日对东莞市松木山水库发出泄洪指令，致其严重损失为由，于2010年1月26日向东莞市政府申请行政复议，要求确认原东莞市水利局两次泄洪行为违法并赔偿损失350万元。东莞市政府于2010年2月2日作出东府复受决〔2010〕012601号《行政复议不予受理决定书》，认为原东莞市水利局的排洪行为属抢险救灾行为，不属于具体行政行为的范畴，决定不予受理蔡沛昌的申请。蔡沛昌不服，向东莞市第一人民法院提起行政诉讼。该院于2010年7月6日作出（2010）东一法行初字第108号行政判决，驳回蔡沛昌的诉讼请求。蔡沛昌不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院于2010年10月21日作出（2010）东中法行终字第102号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，原审法院对该案进行再审，于2018年3月9日作出（2017）粤19行再2号行政判决，撤销原审法院（2010）东中法行终字第102号及东莞市第一人民法院（2010）东一法行初字第108号行政判决，确认东府复受决〔2010〕012601号《行政复议不予受理决定书》违法，并责令东莞市政府在法定期限内受理蔡沛昌的复议申请。东莞市政府于2018年3月30日受理蔡沛昌复议申请后，因案情复杂，于2018年5月25日决定延长审查期限，期间，根据东莞市水务局中止审理的申请，东莞市政府于2018年6月5日中止审理，后蔡沛昌申请恢复案件审理，东莞市政府从2018年9月18日起恢复审查。经审查，东莞市政府认为，对东莞市松木山水库发出泄洪调度指令的是东莞市三防指挥部，该指挥部是东莞市政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格，蔡沛昌对该指挥部的泄洪调度指令不服，应以东莞市政府为被申请人，原东莞市水利局并非适格的被申请人，蔡沛昌提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的行政复议受理条件。东莞市政府根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，于2018年9月29日作出东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》，驳回蔡沛昌的复议申请。蔡沛昌对该决定不服，于2018年10月19日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销东莞市政府东府行复〔2018〕147号驳回行政复议申请决定，责令东莞市政府受理蔡沛昌的行政复议申请；2.本案的所有诉讼费用由东莞市政府承担。另查，东莞市水务局于2010年4月14日设立，其中原东莞市水利局的职责划入东莞市水务局，东莞市三防指挥部办公室挂靠东莞市水务局，负责组织、协调、监督、指挥全市防汛防旱防风防冻工作，承担该指挥部的日常工作。又查，原东莞市水利局于2009年12月14日答复蔡沛昌委托代理人蔡同登，2005年8月20日12时松木山水库开始排洪，2006年7月16日，松木山水库没有排洪，该水库排洪是从7月18日13时开始。东莞市松木山水库管理处在上述两次洪水中的泄洪行为是按照东莞市三防指挥部的指挥调度，履行职务和国家法律规定的行为，并无过错，该指挥部的泄洪指令是东莞市政府的抗灾行为，是按照国家法律规定进行，也没有过错。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。东莞市政府作出案涉驳回复议申请决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，程序合法。案件争议焦点为案涉行政复议适格的被申请人是东莞市政府还是东莞市水务局。东莞市政府于案涉行政复议决定中认定实施泄洪行为的是东莞市防汛防旱防风指挥部。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；……”、第四十四条第一款及第二款“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督”、《中华人民共和国防汛条例》第七条第一款“有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作”的规定，东莞市三防指挥部是由东莞市政府成立的不具有独立承担法律责任能力的机构，直接领导指挥东莞市防洪防汛工作的行政主体是东莞市政府，因此，东莞市政府认定东莞市水务局并非案涉行政复议被申请人，蔡沛昌提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”的规定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，驳回蔡沛昌行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。蔡沛昌认为原东莞市水利局于2005年8月20日、2006年7月16日实施对松木山水库的泄洪行为，未提供有效证据证明，不予采信。东莞市三防指挥部办公室虽设在东莞市水务局，但有职权并实际作出泄洪指令的行政主体并非东莞市水务局，因此，蔡沛昌提出案涉行政复议被申请人应为东莞市水务局，缺乏事实及法律依据，蔡沛昌请求撤销东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》的理由不成立，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告蔡沛昌的诉讼请求。蔡沛昌不服一审判决向本院提起上诉称:1、2005年8月20日及2006年7月16日，原审第三人东莞市水务局在没有事先通知位于东莞市松木山水库下游的上诉人的情况下，两次对东莞市松木山水库实施违法排洪，造成了上诉人严重的经济损失。根据生效的东莞市中级人民法院(2017)粤19行再2号行政判决认定，松木山水库该两次泄洪行为属于具体行政行为，属于行政复议的受案范围。依据防洪法第八条第三款、第三十九条第三款的规定，防汛抗洪是各级人民政府及所属水行政主管部门的法定职责。东莞市三防指挥部是东莞市人民政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格。两次泄洪行为对东莞市松木山水库下游特定人群的生命财产安全造成影响，应属于具体行政行为。2、原审第三人东莞市水务局是被上诉人东莞市人民政府负责水行政的主管部门，根据防洪法第八条第三款“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作”的规定，防洪工作是原审第三人东莞市水务局的法定职责，而且松木山水库受其直接管理。根据防洪法第三十九条第三款的规定，东莞市三防指挥部办公室设在原审第三人，与东莞市水务局共同负责防汛防旱防风工作。根据法律规定，上诉人列原审第三人东莞市水务局为复议被申请人是正确的。据此，上诉请求：一、判决撤销(2018)粤19行初92号行政判决，改判撤销东莞市政府东府行复〔2018〕147号驳回行政复议申请决定，责令东莞市政府受理蔡沛昌的行政复议申请。二、本案一审、二审所有诉讼费用由东莞市政府承担。被上诉人东莞市人民政府二审答辩意见与一审答辩意见一致。原审第三人东莞市水务局二审辩称：1、答辩人并非适格的被申请人。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作”和第四十四条“在汛期，水库，闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督”的规定，对东莞市松木山水库发出泄洪调度指令的是东莞市三防指挥部。而东莞市三防指挥部是东莞市人民政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格。对东莞市三防指挥部的泄洪调度指令不服，应该以东莞市人民政府为被申请人。2、本案中，答辩人既无权也没有向任何单位和个人下达泄洪指令，更没有实施过任何开闸排洪行为，即答辩人并不是侵权人，没有对蔡沛昌实施过任何民事损害行为，根本不用承担民事损害赔偿责任。3、2005年8月20日水浸的真正原因是当地地势偏低，大朗、黄江镇的雨水又汇集此地，近年以来的城市化发展使地面硬化进一步加剧雨水汇集的速度，松木山水库大朗杨涌段两岸水浸是诸多原因所致，并不是泄洪行为所造成。蔡沛昌的损失是因天灾造成，不是泄洪行为造成。4、蔡沛昌的损失没有充分证据证明。本案中，蔡沛昌只单方面列举有关损失数据和证明，这些数据并未经过核实和论证评估，不能作为损失的证据。综上所述，答辩人不存在违法行为，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人作出的东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。本案中，上诉人因其开办的毛织厂受到严重水浸，并认为水浸的发生系由于违法排洪引起，而排洪行为是东莞市水务局、东莞市三防指挥部办公室共同协商并请示上级后做出的决定，因东莞市三防指挥部不是独立的行政机关，遂将东莞市水务局列为行政复议被申请人，向被上诉人提出行政复议申请。对上诉人主张的违法排洪行为，究竟应当以东莞市水务局还是以东莞市政府作为法律责任承担主体，应当依据法律规定进行分析认定。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；……”《中华人民共和国防汛条例》第七条第一款规定：“有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作。”根据上述规定，防汛指挥部是由县级以上地方人民政府设立，由本级人民政府领导，由政府首长担任指挥的工作机构，其法律责任应当由直接领导防洪防汛工作的本级人民政府承担。虽然《关于印发东莞市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中载明东莞市三防指挥部办公室挂靠东莞市水务局，但是在行政执法领域中，“挂靠”其他单位开展工作的目的通常在于精简机构设置、方便人员管理及提高执法效率，并不意味着被“挂靠”的行政机关一定须承担属于“挂靠”单位执法引起的法律责任，还是应当视法律的具体规定而确定。如前所述，法律规定防汛指挥部的行为，其责任应当由本级人民政府承担，因此，东莞市政府认定东莞市水务局并非案涉行政复议的被申请人，符合法律规定，其作出的东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》亦于法有据。但本案应当指出的是，上诉人于2010年已就本案纠纷申请行政复议进而提起行政诉讼，但是不论东莞市政府，还是原一、二审法院，均未在前一次的行政复议纠纷中，就本案适格的复议被申请人向上诉人作出正确的释明，导致上诉人的复议请求至今仍未进入实体审查的阶段，这不利于上诉人法律救济权利的有效行使和保护，本院在此予以严肃指正。鉴于本次被上诉人的复议结果和理由均符合法律规定，对原审驳回上诉人诉讼请求的判决本院亦予以维持。上诉人如还需循行政复议途径维护自身合法权益，可以东莞市政府为复议被申请人，依法提出行政复议申请。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蔡沛昌负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月十八日书记员  陈玲茹