安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖12行初156号 原告阜阳市阜和经贸有限公司管理人，住所地安徽省阜阳市颍州区西湖大道丽丰一品C1号楼五楼。 负责人夏雷。 委托代理人阮大汉，上海申申律师事务所律师。 被告阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 被告阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市一道河中路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。 法定代表人张俊杰，该区区长。 原告阜阳市阜和经贸有限公司管理人（以下简称阜和公司管理人）诉被告阜阳市人民政府（以下简称阜阳市政府）、阜阳市颍州区人民政府（以下简称颍州区政府）出让土地使用权及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2020年3月30日立案后，于2020年4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告阜和公司管理人诉称，阜和公司在西湖大道（××）与颍州××交叉口西北角地块原有土地使用权2666.8平方米（合4亩），后因修二环路被占用737.8平方米（合1.1067亩），出让金未退，当时阜阳市政府承诺待二环路修好后再给该公司补征地，但一直未能落实。2006年12月，原阜阳市国土资源局向原阜阳市规划局（此二局现已并入阜阳市自然资源和规划局）发出阜地建字（2006）第54号征询意见通知书，就该处地块总面积10764平方米因阜和公司要求批准办理土地出让手续征求规划意见。2008年1月，原阜阳市国土资源局向阜阳市政府发文，即阜国土资（2008）28号《关于依法收回国有土地使用权的请示》，收回阜和公司地块西侧8839.2平方米国有土地使用权，此件经阜和公司同意并加盖公章。 2008年10月27日，阜阳市基础设施建设指挥部向阜和公司承诺颍州路与南二环路交叉口西北角宗地将于2009年1月10日前挂牌，挂牌设置条件中将考虑你公司前期拆迁投入等因素。请阜和公司对南二环路道路改造、绿化工程建设给予支持。该承诺经时任副市长王改林签字同意。2011年9月，马伟国获得阜和公司全部股权，并担任公司法定代表人。此后，阜和公司积极推进上述地块规划建设进度，于2013年8月由合作方华润国际投资公司名义向阜阳市政府汇报项目情况，并获副市长王显义批示，要求相关部门尽快推进项目建设。2015年1月，原阜阳市城乡规划局向阜阳市政府发文《关于一道河路北侧、颍州路西侧地块规划意见的请示》，时任常务副市长余向东指示请市国土局与颍州区政府、市规划局协调，提出解决方案。赵丹秘书长指示请颍州区政府牵头，市规划局、市国土局配合，做好属地群众的相关工作及土地控规等的协调工作。然而尽管马伟国及阜和公司大力推动项目进展、市政府领导多次指示，由于颍州区政府未能解决相关问题，且要求阜和公司对该地块的拆迁负责赔偿，导致阜和公司承担了巨额资金投入及巨额利息。后因项目无法按期推进，马伟国与阜和公司遭众多债权人起诉，目前仅阜阳市中级人民法院执行局在执行程序中掌握的阜和公司作为被执行人的案件有25件，执行标的即债务总额41519.5082万元。马伟国也因在颍泉区人民法院执行期间向黄圣华无偿转让阜和公司60%股权而被该院认定为转移资产，从而移送公安机关追究刑事责任，现其因涉嫌拒不执行判决、裁定罪已经由颍泉区人民法院公开开庭审理。据马伟国交代，阜和公司已为该项目总计投入将近1.5亿元。而上述25起执行案件的申请执行人，皆是阜和公司为项目投资而借款的债权人。在阜和公司为项目投入巨额资金的情况下，颍州区政府下属的房屋征收与补偿管理办公室又于2018年10月8日与阜和公司大股东黄圣华任法定代表人的安徽润兴房地产开发有限公司签订《颍州区项目资金使用合作协议》，引进润兴公司参与开发该地块，试图协助阜和公司金蝉脱壳，将涉案地块转让给润兴公司开发。原告认为，阜阳市基础设施建设指挥部系阜阳市政府设立的临时机构，该承诺又经副市长签字同意，应视为阜阳市政府的允诺行为，其本应按照法治政府、诚信政府之要求，依法信守允诺，由其职能部门负责落实。在市政府领导多次指示的情况下，由于颍州区政府未能解决相关问题，导致涉案地块至今未能出让，距承诺的时间逾期已长达十年之久，由此造成阜和公司承担巨额资金成本，二被告应承担相应的法律责任，立即出让土地，并赔偿阜和公司为项目承担的巨额利息约2.1亿元。鉴于颍州区政府曾收到债权人的律师函，其已明知阜和公司被法院执行，仍协助转移该地块开发权，影响极其恶劣，存在共同犯罪嫌疑。为维护阜和公司及广大债权人合法权益，请求判令限期被告阜阳市政府挂牌出让颍州路与南二环路交叉口西北角宗地10764平方米土地使用权，挂牌设置条件中考虑阜和公司前期拆迁投入等因素；判令被告阜阳市政府、颍州区政府共同赔偿原告2.1亿元；本案诉讼费用由被告负担。 被告阜阳市政府辩称，原告诉讼请求第一项违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款及原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条强制性规定，当然不应得到支持。原告所谓的损失系其自身行为所致，被告不应承担赔偿责任。原告请求无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告颍州区政府辩称，其没有向阜和公司及其管理人作出任何承诺，同时，其行为均属于依法、依规作出的正当履行职责的行为，不存在原告所称的未履行职责，更不存在所谓的共同犯罪嫌疑。原告所称内容没有事实根据，也没有任何证据予以支持。此外，原告没有提出确认颍州区政府存在违法行使职权侵犯其合法权益的诉讼请求，直接要求获得赔偿的请求依法亦不应支持。请求驳回原告的起诉。 经审理查明，2006年12月，原阜阳市国土资源局向原阜阳市规划局作出阜土建字（2006）第54号《建设用地规划涉及条件征询意见通知书》，清河办三里岗卞庄居民组、阜阳经贸公司，位于南二环路，颍州路以西夹角处用地，面积10764平方米，要求联合建设经贸大厦与安置楼，要求批准办理土地出让手续，征求规划意见。请你局提出相关规划设计指标，以便办理有关用地手续。2008年1月18日，原阜阳市国土资源局向阜阳市政府作出阜国土资（2008）28号《关于依法收回国有土地使用权的请示》，拟依法收回位于阜阳经贸公司已经出让土地西侧、南二环路北侧8839.2平方米国有土地使用权，注销其土地登记和土地使用权证书，并按有关规定对相对权利人给予补偿。2008年10月27日，阜阳市基础设施建设指挥部向阜和公司作出承诺，该承诺载明：经研究，我市颍州路与南二环路交口西北角宗地将于2009年1月10日前挂牌，挂牌设置条件中将考虑你公司前期拆迁投入等因素。请你公司对南二环路道路改造、绿化工程建设给予支持。时任阜阳市人民政府副市长王改林在承诺上签字同意。2018年10月8日，阜阳市颍州区房屋征收与补偿管理办公室与安徽润兴房地产开发有限公司签订《颍州区项目资金使用合作协议》，就阜阳市颍州区文峰街道办事处三里岗社区商厦家属院周边拆旧拆违项目有关事宜达成协议。 另查明，2019年11月11日，本院作出（2019）皖12破申1号民事裁定，裁定受理李素兰对阜和公司的破产清算申请。2019年11月27日，本院作出（2019）皖12破申1-1号决定书，指定安徽弘大律师事务所担任阜和公司管理人，蒋祥爱为负责人。2020年5月29日，本院作出（2019）皖12破申1-2号民事裁定，裁定该案由阜阳市颍东区人民法院审理。2020年7月7日，阜阳市颍东区人民法院作出（2020）皖1203破1号决定书，决定解除安徽弘大律师事务所阜和公司管理人职务，并指定安徽蓝邦律师事务所担任阜和公司管理人，夏雷为负责人。阜和公司管理人认为阜阳市政府未信守对阜和公司的允诺，颍州区政府协助转移案涉地块开发权，遂向本院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。因此企业法人破产，在破产程序尚未终止时，破产企业仍有权就此前的行政行为提起行政诉讼。本案中，阜和公司的破产程序尚未终止，且经过询问，该公司现任管理人明确该公司没有注销，还有诉讼主体资格，公司印章也由原管理人密封移交给现任管理人，因此依据上述规定，本案仍应当由阜和公司提起诉讼，阜和公司管理人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。经释明，原告不同意撤回起诉，再以阜和公司的名义提起诉讼。因此，原告提起本案诉讼，不符合上述法律规定。 本案原告第一项诉讼请求是因认为阜阳市政府未履行其作出的允诺而提起，但其诉讼请求却为判令限期阜阳市政府挂牌出让10764平方米土地使用权，挂牌设置条件中考虑阜和公司前期投入拆迁等因素。其依据是阜阳市基础设施建设指挥部作出的承诺，但该承诺记载的是“我市颍州路与南二环路交口西北角宗地将于2009年1月10日前挂牌，挂牌设置条件中将考虑你公司前期拆迁投入等因素”，但在2009年1月10日前，该宗地并没有挂牌，该承诺的前提条件已经丧失，因此原告的诉求缺乏事实根据，何况土地使用权是否出让、如何出让、出让多少均是行政机关根据经济社会发展和城市建设的需要作出相应的决定，原告要求人民法院判令行政机关限期出让土地使用权的请求，超出了司法权的权力边界，不属于行政诉讼受案范围。另外根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。原告的诉讼请求对应的适格的被告应当是阜阳市自然资源和规划局。但原告对变更阜阳市自然资源和规划局为本案被告并将案件移送的释明一直未予回应。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院接到行政赔偿起诉状后，在7日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。因原告对阜阳市政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应予驳回，其一并提起要求阜阳市政府的赔偿的请求缺乏事实根据，应一并予以驳回。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案中，原告并未要求确认颍州区政府的某项行政行为或不作为违法，仅是认为颍州区政府未能解决相关问题，导致案涉地块至今未能出让，造成阜和公司承担资金成本而提出要求颍州区政府赔偿的请求，因此该赔偿请求属于单独提起行政赔偿。因颍州区政府并没有行政行为被确认违法，原告也没有先行向颍州区政府主张赔偿权利，因此其起诉不符合上述规定，依法应予以驳回。 依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)、（三）项、第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定如下： 驳回原告阜阳市阜和经贸有限公司管理人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 辉 审判员 郭 敏 审判员 耿牛牛 二〇二〇年八月十九日 法官助理武丹丹 书记员丁茹梦 附适用法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法 第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款 人民法院接到行政赔偿起诉状后，在7日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。