浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终976号上诉人（一审原告）邱春桥，男，1969年2月12日出生，汉族，住金华市婺城区。委托代理人金和平，浙江金鸽律师事务所律师。被上诉人（一审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。委托代理人卢颐丰、杜睿健，浙江丰畅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）金华市婺城区雅畈镇人民政府，住所地金华市婺城区雅新中街42号。法定代表人赵朝阳，镇长。委托代理人洪泽鹏。委托代理人赵鹏，浙江红太阳（金华）律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）金华市婺城区雅畈镇雅上店村村民委员会（原金华市婺城区雅畈镇上马村村民委员会），住所地金华市婺城区雅畈镇上马山村。负责人张增贤，该村村干部。委托代理人张丽蓉，浙江民宜律师事务所律师。上诉人邱春桥因诉金华市婺城区人民政府、金华市婺城区雅畈镇人民政府、金华市婺城区雅畈镇雅上店村村民委员会不履行土地行政补偿法定职责一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初689号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：因235国道工程建设项目需要，邱春桥户承包的集体土地被征收。根据金华市国土资源局婺城分局下发的《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程审批结果告知函》所记载，分配给原告所在原上马村农业人口的人数为52人。原告户办理了原告妻子一人的失地农民保障证，其他人未经原上马村集体经济组织确认并上报。为此，原告要求两被告为其户共5人办理失地农民保障证。遂提起本案诉讼，请求：1.依法判令被告不给原告办理失地农民保险的行为违法。并判令被告和第三人给原告办理失地农民保障证、承担办理失地农民保险证的全部费用。2.被告承担诉讼费用。一审法院认为：本案原告邱春桥诉请确认两被告不给其办理失地农民保险的行为违法，并要求两被告和第三人给其办理失地农民保障证。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”被告金华市婺城区人民政府并无直接为被征地农民办理失地农民保障证的法定职责，其不是本案的适格被告。《浙江省国土资源厅浙江省人力资源和社会保障厅浙江省财政厅浙江省农业厅关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》（浙土资规[2018]5号）规范性文件的规定：在被征地农民社会保障工作中，按照“人地对应”要求确定参保人员名单，……确定参保指标、参保名单、调剂名单要公开、公平、公正，必须履行“五议两公开”程序，即党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、成员（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开。表决结果由村集体经济组织负责人、村监委主任签字确认，公示七天。结合已查明的事实及原告邱春桥的庭审陈述，原告户办理了原告妻子一人的失地农民保障证，但其他人包括原告并未经原上马村集体经济组织确认并上报，故被告金华市婺城区雅畈镇人民政府亦无为原告办理失地农民保障证的履职前提。第三人金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会需经过“五议两公开”程序确定参保指标、参保名单及调剂名单，其确定行为系集体经济组织自治行为，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。综上，原告邱春桥的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告邱春桥的起诉。邱春桥上诉称：—、《行政诉讼法》第12条规定了行政案件的受案范围，其中第(五)项就是对征收补偿决定不服。本案中，被上诉人给上诉人办理失地农民保障证实际上是行政征收补偿的内容之一，应该办理而不办理，就是对上诉人财产权利的侵害。因而，本案完全符合《行政诉讼法》第12条第(五)项的规定，同时也符合《行政诉讼法》第(六)项、第(十二)项所规定的情形。因而，本案属于行政诉讼受案范围，原审法院认为不属于行政诉讼受案范围错误。二、被上诉人依法负有办理失地农民保障证的法定责任。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第4条等规定，市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。因而，市县区人民政府是决定是否可以办理失地农民保障证法定主体，享有法定的权力，同时也应承担法定的义务。该条款还同时规定市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。市、县财政部门具体负责征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的收支管理。市、县农业部门具体负责征地补偿费使用、分配情况的监督和有关纠纷的处理。乡(镇)人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。乡(镇)人民政府、街道办事处的配合工作，也属于办理失地农民保障证的行政管理行为，属于行政行为。因而，上诉人将被上诉人雅畈镇政府作为涉案的诉讼主体是完全合法的，主体适格。三、原审法院根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第15条等规定，认为被上诉人没有办理失地农民的法定职责是错误的。实际上，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第15条只是一个程序性的规定，即先由村集体组织确定名单，再由乡镇人民政府审查，再报人力资源与国土部门审核确认。这里的村集体组织确定只是最原始的工作，确定的是否正确、是否合法，需要乡镇人民政府审查，因而，并不是原审法院认为失地农民的参保名单属于村民自治的范围。实际上，在浙土资规[2018]5号文件中明确规定应按照“人地对应、即征即保”原则做好征地农民的保障工作，即使通过“五议两公开”，作为镇政府仍然有审查其合法性的义务，如果不合法，如果有遗漏、如果没有按照“人地对应”、如果非法转让买卖指标等，作为镇政府都应该责令纠正，而不是因为“五议两公开”而免除其法定的职责和义务。因而，原审法院因为需通过“五议两公开”，就简单地认定为村集体的自治范围是完全错误的。如果由村集体决定将全村人员都上报，镇政府也上报吗?显然不可能。四、对于县市区人民政府的应履行职责问题。在浙土资规[2018]5号文件规定中有更加明确的规定，文件的第三条第一项规定：县市区人民政府应成立由政府分管领导牵头，国土、人力、财政、农业、公安等部门参加的被征地农民社会保障联合审核机构，联合审核镇政府上报的指标数量、参保名单。联合审核确认后，由人力部门办理参保手续。因而，是否参加失地农民保障的权力在县市区人民政府，其联合审核机构由县市区人民政府设立，不具有法人资格，因而，该机构的决定就是代表县市区人民政府，其一旦确定，就可以去人力部门参保，其不能通过，就无法参保。因而，最终的决定权在于县市区人民政府。所以，上诉人将婺城区政府列为诉讼当事人，主体适格。区政府认为主体不适格，原审法院认为不属于行政诉讼受案范围完全错误。综上，上诉人认为，两被上诉人具有办理被征地农民保障证的法定职责，其对申请人的申请不答复、敷衍、搪塞系行政不作为，不给上诉人办理失地农民保障证的行为违法，为维护上诉人的合法权益，现上诉人特依法提出上诉，请求二审法院：1.依法撤销(2019)浙07行初689号行政裁定；2.请求依法判决被上诉人不给上诉人办理失地农民保障证的行政不作为违法；3.请求判决被上诉人和第三人给上诉人办理失地农民保障证并承担办理失地农民保障证的全部费用；4.请求判决被上诉人承担本案诉讼费用。金华市婺城区人民政府答辩称：一审法院程序合法，事实认定清楚，适用法律正确。被上诉人并非本案适格被告，上诉人邱春桥诉称因235国道工程建设项目需要，邱春桥户耕地1267.47平方被征用，要求安置给予办理失地农民保障。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”被上诉人金华市婺城区政府本身并无直接为被征地农民办理失地农民保障证的法定职责，不是本案的适格被告。本案中，被上诉人已经根据《浙江省国土资源厅浙江省人力资源和社会保障厅浙江省财政厅浙江省农业厅关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》(浙土资规[2018]5号)规范性文件的规定：“国土资源部门负责审核确定被征地农民参保指标名额。被上诉人已经根据相应参保指标的基数，合理确定了参保人员的数量，已经履行了自己对应的行政职责。至于参保人员名额的具体分配则由村集体经济组织开展村民代表会议表决决定，并由婺城区雅畈镇人民政府审核，参保名单的确定与被上诉人无关，故被上诉人不是适格的被告主体。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人也并非本案适格被告，请求依法驳回上诉人诉讼请求。金华市婺城区雅畈镇人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。答辩人依据上述法律规定对金华市婺城区雅畈镇雅上店村上报参保名册进行审查，确保名册人员属于本次征地的失地人员后上报相关部门，流程合法，并无未履行法定职责的情况存在。二、根据金华市国土资源局婺城分局下发的《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程审批结果告知函》所记载，上诉人所在上马山村分配所得的农业人口数为52人。而金华市婺城区雅畈镇雅上店村上报参保名册是通过“五议两公开”等一系列程序确定的，名册人员经审查也符合法定参保要求。现上诉人认为自身应当符合参保条件而未享受，想要通过诉讼的形式要求答辩人以及金华市婺城区人民政府为其办理。换言之，其实是对金华市国土资源局婺城分局分配给上马山村52名额的质疑。一审法院对答辩人以及金华市婺城区人民政府的法定职责已经充分释明，本案并无应当履职而未履职的情况存在。综上，请求依法维持原裁定。金华市婺城区雅畈镇雅上店村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见。根据二审询问时各方当事人的陈述，本院另查明以下事实：对于案涉分配给上诉人所在原上马村的参加基本生活保障的52人已经于2019年完成申报及审批。另针对上诉人的申请，被上诉人金华市婺城区雅畈镇人民政府于2019年11月6日作出答复，告知其该村已经完成52名失地农民保险参保工作。另根据一审时金华市婺城区雅畈镇雅上店村村民委员会提交的落款时间为2019年1月1日的《金华市婺城区人民政府关于同意雅畈镇行政村规模调整方案的批复》（婺区政复[2019]13号）的内容，原上马村等三村村民委员会已被撤销并设立新的雅上店村村民委员会。对一审法院认定的其他事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是上诉人邱春桥的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”《浙江省国土资源厅浙江省人力资源和社会保障厅浙江省财政厅浙江省农业厅关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》（浙土资规[2018]5号）规定：在被征地农民社会保障工作中，按照“人地对应”要求确定参保人员名单，……确定参保指标、参保名单、调剂名单要公开、公平、公正，必须履行“五议两公开”程序，即党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、成员（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开。表决结果由村集体经济组织负责人、村监委主任签字确认，公示七天。据此，金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会需经过“五议两公开”程序确定参保指标、参保名单及调剂名单，该一行为具有村民自治性质，不属《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。另据前述《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，由被征地的农村集体经济组织依法确定参加基本生活保障对象的名单并上报，系乡（镇)人民政府、街道办事处等依法履行相关职责的事实基础，在被征地的农村集体经济组织未确定并上报参加基本生活保障对象的情况下，上诉人邱春桥起诉要求被上诉人履行相关职责，缺乏基本的事实根据。综上，上诉人邱春桥的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年八月二十一日书记员  吕圣姻