山西省运城市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）晋08行赔终4号 上诉人（原审原告）：垣曲县智鑫塑料颗粒厂。住所地：垣曲县新城镇下古堆村。 法定代表人王小臣，厂长。 委托代理人张红建，山西明煌律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：垣曲县新城镇人民政府。 法定代表人娄伟，镇长。 委托代理人李圣云，山西中条律师事务所律师。 上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂、垣曲县新城镇人民政府因行政赔偿一案，均不服山西省夏县人民法院（2019）晋0828行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人垣曲县新城镇人民政府的行政负责人娄伟及其委托代理人李圣云，上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂的法定代表人王小臣及其委托代理人张红建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，2012年5月25日，王小臣承租了刘更元的院子，在刘更元原本建成的瓦房基础上又建了八间平房，创办了垣曲县智鑫塑料颗粒厂，投资设备从事废旧塑料颗粒加工。2018年7月13日，被告新城镇政府向辖区的各村委会及镇直有关单位下发了《“散乱污”企业专项整治的行动方案》，对其辖区内的“散乱污”企业整治工作进行了分阶段的安排部署。其中原告因大气污染和水体污染的问题被被告列入专项整治范围，拟采取的主要措施为“取缔”，即“两断三清”（切断工业用电、用水，清除原料、产品、生产设备）。2018年8月16日，被告向原告的法定代表人王小臣送达了一份《新城镇人民政府关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》，要求原告立即予以清理，否则被告将申请联合行动对原告进行强行拆除。2018年8月18日，被告带领公安、环保、国土等部门工作人员，在原告家中无人的情况下，使用铲车将原告八间平房、生产工具、生活用品以及王小臣的儿子存放在三间平房里的婚庆设备和物品进行强制拆除、损毁。原告认为被告强拆行为违法，严重损害了其合法权益，于2019年4月24日诉至本院，请求确认被告强拆行为违法。另，原告于2019年11月15日申请对其损失进行鉴定，运城市中级人民法院2019年12月30日作出《对外委托不予受理通知书》。 原审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员行使职权时的行政行为违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告强制拆除并损毁原告设备物品的行为违反法定程序，本院已在诉讼案件中判决确认被告强拆行为违法。因被告的违法强制拆除，原告仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明损失的存在。现被告无法对原告的损失进行举证，应当承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。故本院依据原告提交的损毁房屋设备清单上的物品价值对原告的损失进行认定，认定原告各项损失为636300元。因原告企业设备不符合国家的环保标准，且被告在强拆之前已经向原告送达了《新城镇人民政府关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》，告知原告立即予以清理，否则被告将申请联合行动对原告进行强行拆除。但原告并未及时清理塑料厂的原料、设备，其应对塑料厂的损失负主要责任，本院酌定为60%的责任；另外40%的赔偿责任由被告承担，计算为254520元。陈福莲虽是王小臣的妻子，但其所受损失不能在智鑫塑料厂作为原告的行政赔偿案件中起诉，应另案处理为宜。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项规定，判决：被告垣曲县新城镇人民政府于本判决生效后十五日内赔偿原告垣曲县智鑫塑料颗粒厂各项损失共计254520元。 上诉人垣曲县新城镇人民政府诉称，一、上诉人不是本案的适格被告，一审将上诉人认定为强拆行为的实施部门，显然是认定事实错误。在一审中，上诉人提交的证据1--5，即新城镇申请报告及联合执法名单、垣曲县公安局行政处罚决定及笔录、照片、国发(2018)22号文件、运城市政府通知，上述证据足以证实是垣曲县委、县人民政府组织实施的联合执法行动，上诉人只是参与联合执法。对被上诉人厂房、设备等的清理、拆除行为，是按照垣曲县委、县政府的统一安排部署，并由垣曲县人民政府成立的由新城镇人民政府、环保、市场监管、土地、城建、公安等部门组成的联合执法组进行的。上诉人只是牵头、协调部门，将上诉人列为被告起诉，主体不适格。二、根据垣曲县环委会的甄别认定，被上诉人属于环境污染集中整治中的“散乱污”企业，应当依法按照“两断三清”的标准关停取缔。上诉人提交的运环组办发电(2018)32号文件、新城镇散乱污企业整治任务表，充分证实被上诉人因大气污染和水体污染的问题被列入专项整治范围，应当予以取缔。根据县委、县政府的安排，参与联合执法行动，于法有据。三、2018年8月18日，在多次通知被上诉人要求其自行清除无果的情况下，对其进行联合执法行动，符合国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知国发(2018)22号文件要求，符合党的十九大作出的重大决策部署，具有充分法律依据。四、山西省夏县人民法院作出(2019)0828行初18号行政判决书后，上诉人已依法提起上诉，该判决并未生效，据此判决上诉人对被上诉人进行赔偿于法无据。五、原判决认定被上诉人损失物品、设备总价值为254520元事实不清，证据不足。一是，仅仅根据被上诉人提供的设备及物品价格认定损失，缺乏充分的、有效的证据支持。一审中，上诉人对被上诉人所谓的价格提出了异议，尤其是被上诉人连起码的设备、物品型号、规格均无法说清，更不能提供有效票据予以证实。二是，即便是已出示了《对外委托不予受理通知书》，但还有其他办法进行鉴定。在没有第三方鉴定的情况，仅凭上诉人一面之词进行认定，缺乏证据，事实不清。六、即便是上诉人在联合执法行动中，在实施强制措施时存在程序上的轻微瑕疵，被认定为行政行为违法，被上诉人要求赔偿也缺乏法律依据。本案中，因被上诉人被环保部门认定为“散乱污”企业，根据国家、省、市、县有关文件应当依法予以取缔，立即采取“两断三清”措施，即切断工业电用电、用水，清除原料、产品、生产设备。自被上诉人被认定为“散乱污”至今，其并未对此提出行政复议或行政诉讼，足以说明其是是非法生产，属于整治范围。被上诉人被拆除的是非法生产所使用设备、设施。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此规定，即使认定上诉人强制拆除行为违法，通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，被上诉人请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院应不予支持。综上所述，恳请贵院查明事实，并正确适用法律，依法判决支持上述上诉请求。 上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂辩称，一审法院既然已经认定被上诉人的行政行为违法，本应判决其赔偿上诉人的全部损失，但一审法院竟依据一份本身违法的《通知书》就认定上诉人对自身财产损失存在过错，判决上诉人承担60%的责任显然错误。为了进一步查清被上诉人的所有违法事实，上诉人现将其主要违法之处列举如下：第一，被上诉人从一审立案开始至今都没有向法院递交过任何关于上诉人违法的证据，其拆除上诉人房屋已经违反了《行政诉讼法》的相关规定，而且上诉人在一审中也多次提到，在强制拆除半年之前，上诉人就已经因为停电的原因自行停业不再生产，将原本用于生产的厂房用于存放物品，但被上诉人却为了完成任务强行将上诉人列入违法名单，此为其违法之一。第二，被上诉人作出的《新城镇人民政府关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》中提到要求上诉人按照两断三清的标准关停取缔，但被上诉人从未向上诉人说明过何为“两断三清”，也从没有告诉过上诉人具体该如何处理，甚至被上诉人自己提供的《国务院关于印发蓝天保卫战三年行动计划的通知》中的“两断三清”标准也并没有强行拆除房屋的意思，而对于“关停取缔”一词，法律就更未赋予其以强制拆除房屋的意思，关停取缔的主要手段仅限于使用合法的方式关闭工厂、拆除并妥善处置设备，而非强制拆除厂房、破坏设备，而被上诉人却借着环保整顿，将上诉人的整个房屋连根拆除，显然存在恶意，此为其违法之二。第三，被上诉人没有按照行政强制执行法依法通知公告。根据《行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）、履行义务的期限；（二）、履行义务的方式；（三）、涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式”；（四）、当事人依法享有的陈述权和申辩权；《行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。而本案中，被上诉人既没有按照法律要求在催告书中列明上述事项，更没有依法予以公告，此为其违法之三。第四，被上诉人没有强制执行权。在我国对于国家行政部门来说，法律无明文规定即禁止，而行政强制法更是将行政强制执行的权限交由法律保留，即只有法律才能规定谁有强制执行权。我国法律仅仅对县级以上人民政府赋予了强制拆除房屋的权利，被上诉人为镇政府，明显没有强制执行权。而根据行政强制法第53条的规定，对于没有行政强制执行权的行政机关，认为需要强制执行时，应当申请人民法院强制执行，而非向自己的上级部门申请，被上诉人仅凭一份内部的申请报告就自己带队将上诉人的房屋强制拆除，此为其违法之四。第五，被上诉人没有向上诉人下达过任何做出具体行政行为的决定书。根据《行政强制法》第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）、当事人的姓名或者名称、地址；（二）、强制执行的理由和依据；（三）、强制执行的方式和时间；（四）、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五>、行政机关的名称、印章和日期”；《行政强制法》第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”。本案中，被上诉人并没有向上诉人作出任何有关取缔生产设施、设备及拆除的最终决定书，更没有依法送达，此为其违法之五。第六，被上诉人在拆除房屋时也没有尽到法律规定的义务。在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对行政相对人所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理，但本案中，被上诉人却故意选择在周六（2018年8月18日）趁着上诉人不在场的情况下，强行推倒大门闯入他人院内，既不详细区分对象物品，也不询问当事人关于房屋内的情况，直接使用铲车，扫荡式的推进，将房屋、可拆卸的生产设施设备及居民其他生产生活用品全部毁损，显然是有意破坏上诉人的个人财产，此为其违法之六。除了以上几点，被上诉人的违法事实不胜枚举，而一审法院却以上诉人未及时自行清理为由，强行将60%的责任全部施加给上诉人，反过来轻描淡写的判决了被上诉人承担40%的责任，这显然有违司法公正！因此，请求二审法院慎重考虑被上诉人的违法行为，依法支持上诉人的所有诉讼请求。请求依法撤销山西省夏县人民法院作出的(2019)晋0828行赔初3号行政赔偿判决书，改判被上诉人承担全部赔偿责任636300元； 经审理查明，本案原审原告垣曲县智鑫塑料颗粒厂曾于2019年1月1日诉被告垣曲县新城镇人民政府确认行政行为违法及行政赔偿两案，向山西省夏县人民法院提起行政诉讼，夏县人民法院于2019年3月5日向原告智鑫塑料颗粒厂做出法律释明，让原告起诉垣曲县人民政府，原告遂于2019年3月5日撤回对垣曲县新城镇人民政府的起诉。夏县人民法院于2019年3月5日作出（2019）晋0828行初2号及（2019）晋0828行赔初1号行政裁定，准予原告撤回起诉。后原告以垣曲县人民政府为被告，向临汾市中级人民法院提起行政诉讼，临汾市中级人民法院经审查认为，垣曲县人民政府不是本案适格被告，不属本院管辖，作出（2019）晋10行初11号、（2019）晋10行赔初5号行政裁定，对起诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂的起诉不予立案。原告智鑫塑料颗粒厂遂于2019年4月22日以垣曲县新城镇人民政府为被告，向夏县人民法院提起行政诉讼。一审庭审中，上诉人新城镇人民政府的出庭负责人谢江涛称：“取缔的标准是做到两断三清。包括拆除厂房。原告没有厂房，是露天的。八间厂房原告应提供合法找有的证据。院墙是推了，房子大概拆了两三间。”同时又称：“我们分两个队伍，我是第二组，我拆完设备后就去了下一个点，拆房子的时候我不在现场，设备是露天的。设备拆除之后就在院子里，他只是搭建了一个棚，并不是厂房，我们只是把设备挪了一个地方，用铲车拆除的。”另查明，上诉人新城镇人民政府于2018年7月13日作出的新政发[2018]24号关于印发《“散乱污”企业专项整治的行动方案》的通知中载明：“1、第二阶段（集中整治阶段7月20日至7月31日）C类由镇领导组协调环保、安监、市场监管、电力、国土等职能部门对其进行联合执法，予以清理取缔。2、组织保障：为确保我镇“散乱污”企业专项整治取得实效，特成立新城镇“散乱污”企业专项整治领导小组，组长为娄伟（新城镇人民政府镇长）、其中副组长谢江涛（镇武装部长）即为本案一审出庭负责人。还查明，上诉人新城镇人民政府于2018年8月16日下午3点到4点之间向被上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂的负责人王小臣送达的标注日期为2018年8月14日的《关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》2018年8月18日上午8点半即对被上诉人的厂房设备实施拆除，拆完时间为12点左右。实施拆除时，被上诉人的负责人王小臣不在现场，其妻子陈福连在现场阻挡时，被警察带走并予以行政处罚。上诉人新城镇人民政府在对被上诉人塑料颗粒厂实施拆除过程中，未对厂房内的机器设备等物品进行清点造册，也未依法履行催告、公告、复议、起诉期限届满等法定程序。一审中，上诉人智鑫塑料颗粒厂提供了其财产损失的清单，二审中，其提供了案涉现场的财产损失的照片。原判查明的其他事实没有出入。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条第一款第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人新城镇人民政府对上诉人智鑫塑料颗粒厂事实的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第三十七条的规定，属于程序违法，故上诉人新城镇人民政府应按上述法律规定对上诉人智鑫塑料颗粒厂的合法财产损失予以赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，上诉人新城镇人民政府在强制拆除过程中本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对上诉人智鑫塑料颗粒厂的合法财产已予清空并妥善处理。但本案上诉人新城镇人民政府未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。因上诉人新城镇人民政府的违法强制拆除行为，导致上诉人智鑫塑料颗粒厂仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明其财产损失的存在。基于公平原则，对于案涉财产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律规定的举证责任倒置，由上诉人新城镇人民政府承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。原审判决根据上诉人智鑫塑料颗粒厂提供的损毁房屋及设备的清单的物品价值，认定该各项损失为636300元，并无不当。原判结合损失鉴定不能的因素及上述事实，考虑到上诉人智鑫塑料颗粒厂未及时清理其涉案的原料及设备，酌定其承担损失的主要责任，并无不妥，综上，原判认定的事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。二上诉人的所诉请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年八月三十一日 书记员  刘 萌