福建省福鼎市人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽0982民初469号 原告：福鼎市住房和城乡建设局，住所地福建省福鼎市玉龙北路199号建设局大楼，统一社会信用代码：11352203004035585B。 法定代表人：刘晓明，该局局长。 委托诉讼代理人：董帝亮、钟蓉蓉，福建建达（福鼎）律师事务所律师。 被告：福建璟榕工程建设发展有限公司，住所地福建省福州市茶会小区36#楼二层101-110室，现办公地址：福建省福州市鼓楼区鼓屏路192号山海大厦南厅15楼，统一社会信用代码：91350000154438945W。 法定代表人：符长寿，该公司董事长。 委托诉讼代理人：吴光辉，福建元一律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈文城，男，该公司员工。 原告福鼎市住房和城乡建设局（以下简称福鼎市住建局）与被告福建璟榕工程建设发展有限公司（以下简称福建璟榕公司）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2020年2月26日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告福鼎市住建局委托诉讼代理人钟蓉蓉，被告福建璟榕公司委托诉讼代理人吴光 辉、陈文城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 福鼎市住建局向本院提出诉讼请求：依法判令福建璟榕公司返还福鼎市住建局工程款1,042,168元。事实与理由：福鼎市住建局系福鼎市建设局办公用房迁建工程项目的建设单位。该工程经公开招投标确定福建璟榕公司为中标单位，中标价为14,823,824元。2005年12月22日，双方签订《建设工程施工合同》，约定总工期为380日历天，合同价格形式为固定单价合同。2006年3月1日，工程开工。2006年8月10日，福鼎市遭遇“桑美”超强台风，福鼎市建筑市场人工工资及材料费均大幅上涨。福建璟榕公司提出其按原有合同价格将严重亏损，多次要求福鼎市住建局予以调整材料费及人工费，并停工长达九个月。为使案涉工程早日建成，2007年11月7日福鼎市住建局邀请福鼎市监察局、福鼎市审计局等单位及建设各方主体单位召开了“关于施工单位因受‘桑美’台风影响要求调价”的专题会议，双方依据《福鼎市建设局专题会议纪要》〔2007〕11号精神签订了《福鼎市建设局办公用房迁建工程建设工程施工合同补充协议书》，对人工费、材料费等各项费用是否调整及调整标准进行了约定。2009年4月10日，该工程通过竣工验收，但福建璟榕公司迟迟未向福鼎市住建局递交竣工结算报告及完整的结算资料。2013年，福建璟榕公司向福鼎市住建局递交了部分结算资料，福鼎市住建局立即将材料送往福鼎市审计局。2013年12月6日，福鼎市审计局向福鼎市住建局发出《福鼎市审计局关于福鼎市住房和城乡规划建设局办公用房迁建工程主体、弱电及室外工程竣工造价结算审计的通知》。根据该通知及所附的《被审计单位提供资料清单》，福鼎市住建局立即会同福建璟榕公司补齐审计所需资料，送审价为21,449,707元。2013年12月9日至2014年1月21日期间，福鼎市审计局对案涉工程结算造价进行了审核，协审单位为宁德市建信工程造价咨询有限公司(以下简称宁德建信公司)。2014年1月21日，福鼎市审计局出具《工程造价审计报告(征求意见稿)》，认定造价数额为13,252,396元，审减8,197,311元。但福建璟榕公司对福鼎市审计局的上述审计结果不服，案涉工程结算搁置。2018年2月9日，福鼎市人民政府召开专题会议，作出《关于研究市住建局大楼结算审计有关事宜的纪要》〔2018〕43号。根据该会议纪要，2018年6月福鼎市住建局再次委托宁德建信公司对本项目主体工程进行审核，送审价格为福建璟榕公司报送的21,449,707元。2018年7月25日，宁德建信公司出具《工程造价咨询成果报告》宁建信〔2018〕审字第078号，审定案涉工程总造价为15,537,001元，核减造价5,912,706元。经福鼎市住建局统计，福建璟榕公司实际已领取的工程款为16,579,169元，即多领取了工程款1,042,168元。2018年10月26日，福鼎市住建局向福建璟榕公司发出《关于要求归还多领“福鼎市建设局办公用房迁建工程”项目工程款的通知》，要求福建璟榕公司返还多领取的工程款1,042,168元。但福建璟榕公司向福鼎市住建局复函表示对宁德建信公司的审核结果持有重大异议，不同意退还多领取的工程款1,042,168元。福鼎市住建局遂诉至本院。 福建璟榕公司辩称，1.宁德建信公司对涉案工程进行结算审核时，未将施工当期相关文件作为工程计价依据。材料价格的确定，也未按照福鼎市人民政府和福鼎市住建局专题会议纪要的要求执行。2.措施费计价有误，应予以调整。施工合同补充协议作为施工合同补充内容，依法对双方均有法律约束力。根据案涉施工合同补充协议第一条约定，采用人货两用电梯使用费与井架台班费差额按工期定额计算台班费给福建璟榕公司。根据《建设工程工程量清单计价规范》，福建璟榕公司在投标报价上报材料时包含塔吊专项方案，施工组织设计时也有后期施工塔吊专项方案的具体实施条约，在施工期内福建璟榕公司向福鼎市住建局提出塔吊机械台班使用费、进出场、安装拆除费的补偿要求，福鼎市住建局应考虑实际施工情况予以补充调整工程造价。3.宁德建信公司对玻璃幕墙造价进行下浮，缺乏依据。根据福鼎市住建局〔2006〕第9号文件第四点，鉴于深化设计后编制的玻璃幕墙造价比市场略低的实际，同意施工企业的要求，不再下浮投标报价的平均优惠下浮率，按照福州弘泰工程造价咨询有限公司作出的榕弘泰司业字〔2006〕042号福鼎市建设局办公用房迁建幕墙工程预算编制报告中的玻璃幕墙（含玻璃雨棚吊挂）的编制预算造价执行。受“桑美”超强台风影响，施工期间建筑主材、地材、人工费等价格均大幅度提升，按定额价格施工已无法满足实际施工需要，若仍在定额价格基础上再按原投标价下浮率下浮15%，将直接导致施工企业发生严重亏损，故双方应严格按照市政府文件要求，对玻璃幕墙工程造价部分不再下浮调整。4.宁德建信公司对人工费下浮，既不符合市政府专题文件要求，也不符合工程项目发生不可抗力情形。福鼎市住建局通过调整人工费，填补福建璟榕公司的损失，不属于招投标文件要求下浮范围。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据质证。对当事人无异议的福鼎市住建局统一社会信用代码证复印件、福建璟榕公司企业信用信息查询结果、招标文件、投标文件、招投标情况报告书、建设工程施工合同、《福鼎市建设局专题会议纪要》〔2006〕9号、《福鼎市建设局专题会议纪要》〔2007〕4号、《福鼎市建设局专题会议纪要》〔2007〕11号、福鼎市建设局办公用房迁建工程建设工程施工合同补充协议书、福建省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、福鼎市审计局关于福鼎市住房和城乡规划建设局办公用房迁建工程主体、弱电及室外工程竣工造价结算审计的通知、审计文书送达回证、被审计单位提供资料清单、工程造价审计报告（征求意见稿）、福建璟榕公司出具的针对福鼎市建设局办公用房迁建项目工程造价审计征求意见稿的反馈意见、江苏鑫宇装饰有限公司福鼎市建设局办公用房迁建工程项目部出具的幕墙反馈、福鼎市住建局出具的关于福鼎市建设局办公用房迁建工程造价审计报告征求意见稿的反馈意见、福建璟榕公司授权高定广办理工程结算事宜的委托书、《福鼎市人民政府关于研究市住建局大楼结算审计等有关事宜的纪要》〔2018〕43号、建设工程造价咨询合同、《工程造价咨询成果报告》宁建信〔2018〕审字第078号、福鼎市建设局办公用房迁建项目主体工程（审计反馈）、福鼎市住建局办公用房迁建项目主体工程（审计反馈）-回复函、关于要求归还多领“福鼎市建设局办公用房迁建工程”项目工程款的通知及文件签收表、票据、关于要求办理“福鼎市建设局办公用房迁建工程”项目结算手续的函及邮寄凭证、福建璟榕公司出具的报告及照片、《福鼎市建设局会议纪要》〔2008〕25号、回复函、福建省恒建工程管理有限公司出具的工程造价文件等证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：福鼎市住建局对福建璟榕公司提供的福鼎市建设局办公用房迁建工程造价审核汇总表、福鼎市建设局办公用房迁建项目扣减明细表、工程审核书的真实性、合法性、关联性均有异议。上述证据均由福建璟榕公司单方制作且加盖该公司印章，证据形式、来源均符合法律规定，证据所体现的内容均与案涉工程的争议款项相关，与本案事实认定具有关联性，故本院认可上述证据三性并予以采纳。但福建璟榕公司并非专门的工程造价咨询公司，且其单方制作的上述证据均未得到福鼎市住建局认可，故福建璟榕公司无法据此证实其并未多领取案涉工程款的事实。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 案涉工程系福鼎市建设局办公用房迁建工程。2005年9月23日，案涉工程公开开标，福建璟榕公司为中标人，中标标价为14,823,824元。2005年12月22日，福鼎市住建局与福建璟榕公司就案涉工程签订《建设工程施工合同》，其中约定：1.合同价款为中标价14,823,824元；2.合同价款采用固定单价和优惠系数方式确定。受“桑美”超强台风影响，福鼎市住建局分别于2006年9月20日、2007年5月11日、2007年11月13日召开专题会议并形成会议纪要〔2006〕9号、〔2007〕4号、〔2007〕11号，对案涉工程的人工费、建筑施工材料等价格调整事宜进行议定。2007年12月1日，福鼎市住建局与福建璟榕公司签订一份《福鼎市建设局办公用房迁建工程建设工程施工合同补充协议书》，对塔吊机械台班使用费、人工费等是否调整以及调整标准进行约定。2009年4月10日，案涉工程竣工验收。2014年1月21日，福鼎市审计局出具《工程造价审计报告》（征求意见稿），经审核认定案涉工程造价为13,252,396元。2014年6月23日，福建璟榕公司针对该审计报告出具书面反馈意见。2015年5月4日，江苏鑫宇装饰有限公司福鼎市建设局办公用房迁建工程项目部出具幕墙反馈。2018年2月9日，福鼎市人民政府召开专题会议并形成会议纪要〔2018〕43号，对住建局大楼结算审计有关事宜进行议定。后福鼎市住建局委托宁德建信公司对案涉工程进行工程结算审核。2018年7月25日，宁德建信公司出具《工程造价咨询报告书》，审后造价为15,537,001元。2018年8月10日，福建璟榕公司书面出具审计反馈。2018年9月18日，宁德建信公司针对审计反馈出具回复函。福鼎市住建局已向福建璟榕公司支付工程款16,579,169元。2018年10月22日，福鼎市住建局向福建璟榕公司发出书面通知，要求福建璟榕公司于2018年10月31日前归还多领取的工程款1,042,168元。2018年12月20日，福建璟榕公司向福鼎市住建局出具书面回复函，认为按照市政府及其他部门有关文件，案涉工程的措施费、玻璃幕墙造价以及人工费应予以调整，调整后其并未多领取工程款1,042,168元。 另查明，2020年4月21日，福建璟榕公司向本院提交鉴定申请书,就双方争议的材料调差、人工调差、玻璃幕墙、塔吊使用费、井架改施工电梯、脚手架核补价款等共计1,119,445元进行鉴定。2020年6月24日，福建省恒建工程管理有限公司出具工程造价鉴定意见书及结算书，认为对于双方争议项目价款1,119,445元，鉴定依据充分部分造价为84,390元，在业主方主张的工程造价15,537,001元的基础上应核增84,390元，故案涉工程鉴定造价为15,621,391元。此外，该鉴定意见书在其他说明部分中明确双方争议各项费用均单列，由法院裁定。 本院认为，福鼎市住建局与福建璟榕公司签订的《建设工程施工合同》系双方真实意思表示，并不违反法律法规强制性规定，应认定为合法有效合同，双方应按约定履行合同义务。案涉工程已竣工验收并实际交付使用，福鼎市住建局亦已向福建璟榕公司支付工程款16,579,169元，但双方对工程款所涉的部分材料调差、人工调差、玻璃幕墙、塔吊使用费、井架改施工电梯、脚手架核补等费用产生争议而尚未办理结算。现对争议焦点分析如下：1.关于案涉建设工程施工合同补充协议书的效力问题。根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款“当事人协商一致，可以变更合同。”规定，合同双方当事人享有依法修改或者补充原合同内容的权利。案涉工程施工过程中，受台风不可抗力影响，福鼎市住建局与福建璟榕公司达成补充协议书并加盖单位印章，系双方真实意思表示，属客观原因变更工程款项等，不违反法律所禁止的“实质性变更”规定，故应认定为合法有效。案涉建设工程施工合同第一部分第六条约定“双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件视为合同的组成部分”，故本院认定上述补充协议书系建设工程施工合同的组成部分，可以作为确定案涉工程发包方与承包方权利义务关系的依据。福建省恒建工程管理有限公司具备相应资质，在鉴定过程中并未出现违反法律法规的行为，其认可案涉补充协议书的效力并据此作出鉴定依据充分部分造价为84,390元，本院予以认定。福建璟榕公司要求依据上述补充协议书约定在已付工程款中扣减四层以上材料调差9,801元、砌体工程材料调差561元、装饰工程材料调差4,904元、塔吊使用费423,782元、井架改施工电梯62,292元、脚手架核补5个月47,828元。其中上述材料调差共计15,266元、脚手架核补5个月47,828元，均符合合同约定与法律规定，故本院予以认定。井架改施工电梯费用依据补充协议书约定应予以核补，但鉴定机构根据“其使用费与井架台班费差额按工期定额计算台班费给承包方”约定，经计算井架改施工电梯费用为21,296元，故本院对超出合同约定范围的40,996元不予认定。根据案涉补充协议书第一条约定，塔吊使用费属于福建璟榕公司在投标中未报价，不能给予费用补偿，且福建璟榕公司未提供充分证据证实该项费用已实际产生，故对于塔吊使用费423,782元本院不予认定。2.关于〔2006〕9号会议纪要的效力问题。虽然福建省恒建工程管理有限公司出具的鉴定意见认为单位内部会议纪要对双方合约不构成约束力，但结合〔2006〕9号会议纪要形成过程及其内容，可知经承包方福建璟榕公司要求，发包方福鼎市住建局主持召开专题会议，承包方派员参会，形成上述会议纪要并抄送承包方，且该会议纪要内容与案涉工程具有直接关联性，系福鼎市住建局与福建璟榕公司作为平等民事主体经自愿协商达成的补充变更建设工程施工合同部分内容的合意，符合民事合同性质，对双方当事人具有约束力。根据该会议纪要第七条“本会议纪要作为建设施工合同专用条款中的第六条第二十三款的具体补充约定内容”的约定，福鼎市建设局专题会议纪要〔2006〕9号应视为建设工程施工合同的组成部分，合同双方当事人据此享有权利并履行义务。福建璟榕公司要求依据〔2006〕9号会议纪要第四条约定在已付工程款中扣减屋顶玻璃幕墙钢结构工程52,260元、幕墙工程393,645元，符合合同约定与法律规定，故本院予以认定。3.关于案涉人工费是否应调价下浮的问题。福鼎市人民政府召开专题会议，研究案涉工程结算审计等事宜并形成〔2018〕43号会议纪要。该会议纪要系福鼎市人民政府对福鼎市住建局、福建璟榕公司之间民事行为提出的协调意见，而非政府行政命令或决定，且福鼎市住建局、福建璟榕公司均对该纪要内容予以认可，对双方当事人具有约束力。福建璟榕公司要求依据〔2018〕43号会议纪要约定在已付工程款中扣减四层以上人工调差73,482元、砌体工程人工调差11,814元、装饰工程人工调差39,076元，即上述人工费调价后不再下浮。但〔2018〕43号会议纪要仅约定“对桑美台风之后完成的工程量，按照闽建筑〔2007〕15号等施工当期相关文件执行时间进行调价结算”，并未明确调价之后是否按约定进行下浮，根据《中华人民共和国合同法》第七十八条“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。”规定，双方对调价后是否下浮约定不明确，视为该部分未变更，建设工程施工合同对下浮计价的约定继续有效，故对于福建璟榕公司主张的上述人工调差共计124,372元本院不予认定。 综上所述，福鼎市住建局主张福建璟榕公司返还工程款1,042,168元，未依约扣减部分材料调差、脚手架核补5个月、井架改施工电梯、玻璃幕墙等费用共计530,295元，故本院予以部分支持。福建璟榕公司以施工合同补充协议、〔2006〕9号会议纪要对双方具有约束力为由进行抗辩，理由充分，本院予以采信。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第七十七条第一款、第七十八条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定，判决如下： 一、被告福建璟榕工程建设发展有限公司应于本判决生效之日起十日内退还原告福鼎市住房和城乡建设局工程款511,873元； 二、驳回原告福鼎市住房和城乡建设局其他诉讼请求。 案件受理费14,180元，由原告福鼎市住房和城乡建设局负担7,215元，被告福建璟榕工程建设发展有限公司负担6,965元；鉴定费65,797元，由原告福鼎市住房和城乡建设局、被告福建璟榕工程建设发展有限公司各负担32,898.5元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省宁德市中级人民法院。 本案生效后（当事人提起上诉的，以上诉法院生效判决为准），负有履行义务的当事人须依法按期履行判决，逾期未履行的，应向本院报告财产状况，并不得有高消费及非生活和工作必需的消费行为。本条款即为执行通知，违反本条规定的，本案申请执行后，人民法院可依法对相关当事人采取列入失信名单、罚款、拘留等措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审 判 长  叶昌杰 审 判 员  陈雪仙 人民陪审员  谢 林 二〇二〇年八月二十一日 法官 助理  陈 君 书 记 员  许佳佳 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国合同法》 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第七十七条当事人协商一致，可以变更合同。 法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。 第七十八条当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 第二百零八条最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。 地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。 各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。 官方