山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行终28号 上诉人（原审被告）：垣曲县新城镇人民政府。 法定代表人娄伟，镇长。 委托代理人李圣云，山西中条律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：垣曲县智鑫塑料颗粒厂。住所地：垣曲县新城镇下古堆村。 法定代表人王小臣，厂长。 委托代理人张红建，山西明煌律师事务所律师。 上诉人垣曲县新城镇人民政府因确认行政行为违法纠纷一案，不服山西省夏县人民法院（2019）晋0828行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人的行政负责人娄伟及其委托代理人李圣云，被上诉人的法定代表人王小臣及其委托代理人张红建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，2012年5月25日，王小臣承租了刘更元的院子，在刘更元原本建成的瓦房基础上又建了八间平房，创办了垣曲县智鑫塑料颗粒厂，投资设备从事废旧塑料颗粒加工。2018年7月13日，被告新城镇政府向辖区的各村委会及镇直有关单位下发了《“散乱污”企业专项整治的行动方案》，对其辖区内的“散乱污”企业整治工作进行了分阶段的安排部署。其中原告因大气污染和水体污染的问题被被告列入专项整治范围，拟采取的主要措施为“取缔”，即“两断三清”（切断工业用电、用水，清除原料、产品、生产设备）。2018年8月16日，被告向原告的法定代表人王小臣送达了一份《新城镇人民政府关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》，要求原告立即予以清理，否则被告将申请联合行动对原告进行强行拆除。2018年8月18日，被告带领公安、环保、国土等部门工作人员，在原告家中无人的情况下，使用铲车将原告八间平房、生产工具、生活用品以及王小臣的儿子存放在三间平房里的婚庆设备和物品进行强制拆除、损毁。原告认为被告强拆行为违法，严重损害了其合法权益，于2019年4月24日诉至本院，请求确认被告强拆行为违法。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……。本案中，被告新城镇政府作为强拆、清除原告厂房、设备的组织实施者，是本案的适格被告。被告未依照行政强制法的规定作出行政决定、强制执行决定，亦未依法履行催告、公告等程序，更未在复议、起诉期限届满后对原告实施强制拆除、清理厂房、设备。强制拆除中未对可回收再利用的设备、物品妥善处置，未对厂房内的机器设备等物品进行清点造册，亦未将案外人王健健存放在原告处的婚庆用品搬移，使原告智鑫塑料厂和王健健遭受不必要的损失。被告作出的被诉强制拆除并损毁原告设备物品的行为违反法定程序，故对原告要求确认被告强拆行为违法的诉求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，原审判决：确认被告垣曲县新城镇人民政府于2018年8月18日对原告智鑫塑料颗粒厂实施的强制拆除行为违法。 上诉人垣曲县新城镇人民政府诉称，一、上诉人不是本案的适格被告，一审将上诉人认定为强拆行为的实施部门，显然是认定事实错误。在一审中，上诉人提交的证据1--5，即新城镇申请报告及联合执法名单、垣曲县公安局行政处罚决定及笔录、照片、国发(2018)22号文件、运城市政府通知，上述证据足以证实是垣曲县委、县人民政府组织实施的联合执法行动，上诉人只是参与联合执法。对被上诉人厂房、设备等的清理、拆除行为，是按照垣曲县委、县政府的统一安排部署，并由垣曲县人民政府成立的由环保、新城镇人民政府、市场监管、土地、城建、公安等部门组成的联合执法组进行的。上诉人只是参与、协调部门，将上诉人列为被告起诉，主体不适格。二、根据垣曲县环委会的甄别认定，被上诉人属于环境污染集中整治中的"散乱污”企业，应当依法按照“两断三清”的标准关停取缔。上诉人提交的运环组办发电(2018)32号文件、新城镇散乱污企业整治任务表，充分证实被上诉人因大气污染和水体污染的问题被列入专项整治范围，应当予以取缔。根据县委、县政府的安排，参与联合执法行动，于法有据。三、2018年8月18日，在多次通知被上诉人要求其自行清除无果的情况下，对其进行联合执法行动，符合国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知国发(2018)22号文件要求，符合党的十九大作出的重大决策部署，具有充分法律依据。国发(2018)22号文件将运城市列为重点区域范围，强化“散乱污”企业综合整治。文件要求全面开展“散乱污”企业及集群综合整治行动，实行拉网式排查，建立管理台账。列入关停取缔类的，基本做到“两断三清”，即切断工业用水、用电、清除原料、产品、生产设备。上诉人所参与的联合执法行动完全符合党中央、国务院的文件要求。四、在对被上诉人的联合执法行动中，上诉人并没有对其住宅房屋、生活用品等进行清除。综上所述，原告将上诉人列为被告起诉，没有事实和法律依据，根据《行政诉讼法》及《解释》第二十六条之规定，应予驳回起诉。为此，恳请贵院查明事实，依法判决支持上述上诉请求。故请求依法撤销山西省夏县人民法院（2019）0828行初18号行政判决书，改判驳回被上诉人起诉。 被上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂辩称，第一，关于被告是否为新城镇人民政府的问题。一审中被上诉人（一审原告）递交的临汾市中级人民法院的裁定，已经清楚的认定本案的被告应当为新城镇人民政府。而被诉的具体行政行为也确系垣曲县新城镇人民政府作出的，虽然新城镇人民政府答辩称其并非作出具体行政行为的主体，但根据案情，当事人最后收到的最终取缔通知系以新城镇人民政府的名义作出的，而新城镇人民政府主张的做出具体行政行为的主体“垣曲县人民政府”（或垣曲县环委）并没有作出强制拆除违章建筑的决定。同时，被告在庭审中也已经详细叙述了其分组拆除房屋的细节过程，结合被告递交的照片，的确系被告镇政府的领导带队分组实施的强制拆除，被告若认为是其他部门所为，依照法律规定，应当申请追加被告，由法庭向原告释明，而非以此为由逃避责任，既然被告不向法庭申请追加，那么本案的被告就应当为新城镇人民政府。第二，关于答辩人是否属于散乱污企业，需按照两断三清标准关停取缔，关停取缔方式是否合法的问题。首先，答辩人在一审中也多次提到，在强制拆除半年之前，答辩人就已经因为停电的原因自行停业不再生产，将原本用于生产的厂房用于存放物品。其次，被答辩人作出的《新城镇人民政府关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》中提到要求答辩人按照两断三清的标准关停取缔，但被答辩人从未向答辩人说明过何为“两断三清”，也从没有告诉过答辩人具体该如何处理，甚至被答辩人自己提供的《国务院关于印发蓝天保卫战三年行动计划的通知》中的“两断三清”标准也并没有强行拆除房屋的意思，而对于“关停取缔”一词，法律就更未赋予其以强制拆除房屋的意思，关停取缔的主要手段仅限于使用合法的方式关闭工厂、拆除并妥善处置设备，而非强制拆除厂房、破坏设备，而被答辩人却借着环保整顿，将上诉人的整个房屋连根拆除，显然违法。第三，被答辩入主张称自己的所有行为都是按照规定进行的合法行为，答辩人认为却恰恰相反，被答辩人的行为不仅违法，而且是严重违法，关于被答辩人在行政强制执行过程中有多少违法事实的问题，答辩人将在答辩人的上诉状中一一列举，在此先不做赘述。第四，关于被答辩入主张答辩人无法提供物品损坏的所有证明，以此为由拒绝赔偿的问题，答辩人认为根据相关法律规定及最高院判例，被答辩人在拆除房屋时并没有尽到法律规定的义务，对于财产损失数额的确定，应由被答辩人承担举证不利的法律责任。根据最高人民法院判例：(2017)最高法行再66号，行政机关在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对行政相对人所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但行政机关未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于行政机关的违法强制拆除，行政相对人仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，虽然其对于动产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用《行政诉讼法》第38条第二款所规定的举证责任倒置，即由行政机关承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。本案中，被答辩人镇政府趁着周日（2018年8月14日）在当事人不在场的情况下，强行推倒大门闯入他人院内，既不详细区分对象物，也不询问当事人关于房屋内的情况，直接使用铲车，扫荡式的推进，将房屋、可拆卸的生产设施设备及居民其他生产生活用品全部毁损，甚至多数财产已经碾碎，没有尽到法律规定的妥善保管并记录相关财产的义务，其恶劣的行为直接导致答辩人的毁损财产无法鉴定，应当由其承担举证不能的不利后果，并依照原告的主张进行赔偿。综合以上，答辩人认为新城镇人民政府不能依法行使权力，导致公民财产受损，严重损害了政府的公信力，应当在职责范围内对此次拆除行为承担责任，依照答辩人的主张进行赔偿，还答辩人以公道，正社会之风气。 经审理查明，本案原审原告垣曲县智鑫塑料颗粒厂曾于2019年1月1日诉被告垣曲县新城镇人民政府确认行政行为违法及行政赔偿两案，向山西省夏县人民法院提起行政诉讼，夏县人民法院于2019年3月5日向原告智鑫塑料颗粒厂做出法律释明，让原告起诉垣曲县人民政府，原告遂于2019年3月5日撤回对垣曲县新城镇人民政府的起诉。夏县人民法院于2019年3月5日作出（2019）晋0828行初2号及（2019）晋0828行赔初1号行政裁定，准予原告撤回起诉。后原告以垣曲县人民政府为被告，向临汾市中级人民法院提起行政诉讼，临汾市中级人民法院经审查认为，垣曲县人民政府不是本案适格被告，不属本院管辖，作出（2019）晋10行初11号、（2019）晋10行赔初5号行政裁定，对起诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂的起诉不予立案。原告智鑫塑料颗粒厂遂于2019年4月22日以垣曲县新城镇人民政府为被告，向夏县人民法院提起行政诉讼。一审庭审中，上诉人智鑫塑料颗粒厂的出庭负责人谢江涛称：“取缔的标准是做到两断三清。包括拆除厂房。原告没有厂房，是露天的。八间厂房原告应提供合法找有的证据。院墙是推了，房子大概拆了两三间。”同时又称：“我们分两个队伍，我是第二组，我拆完设备后就去了下一个点，拆房子的时候我不在现场，设备是露天的。设备拆除之后就在院子里，他只是搭建了一个棚，并不是厂房，我们只是把设备挪了一个地方，用铲车拆除的。”另查明，上诉人新城镇人民政府于2018年7月13日作出的新政发[2018]24号关于印发《“散乱污”企业专项整治的行动方案》的通知中载明：“1、第二阶段（集中整治阶段7月20日至7月31日）C类由镇领导组协调环保、安监、市场监管、电力、国土等职能部门对其进行联合执法，予以清理取缔。2、组织保障：为确保我镇“散乱污”企业专项整治取得实效，特成立新城镇“散乱污”企业专项整治领导小组，组长为娄伟（新城镇人民政府镇长）、其中副组长谢江涛（镇武装部长）即为本案一审出庭负责人。还查明，上诉人新城镇人民政府于2018年8月16日下午3点到4点之间向被上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂的负责人王小臣送达的标注日期为2018年8月14日的《关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》2018年8月18日上午8点半即对被上诉人的厂房设备实施拆除，拆完时间为12点左右。实施拆除时，被上诉人的负责人王小臣不在现场，其妻子陈福连在现场阻挡时，被警察带走并予以行政处罚。上诉人新城镇人民政府在对被上诉人塑料颗粒厂实施拆除过程中，未对厂房内的机器设备等物品进行清点造册，也未依法履行催告、公告、复议、起诉期限届满等法定程序。原判查明的其他事实没有出入。 本院认为，本案争议的焦点是，一、上诉人垣曲县新城镇人民政府是否为本案适格被告。二、上诉人新城镇人民政府是否实施了案涉的拆除行为，该行为是否合法。关于第一个争议焦点，根据上诉人新城镇人民政府于2018年7月31日作出的新政发[2018]24号关于印发《“散乱污”企业专项整治的行动方案》通知及上诉人新城镇人民政府于2018年8月16日向被上诉人垣曲县智鑫塑料颗粒厂负责人王小臣送达的《关于““散乱污”企业取缔的最终通知书》的行为，结合上诉人新城镇人民政府一审审理中的出庭负责人陈述的事实，证实上诉人垣曲县新城镇人民政府具体对被上诉人的厂房及设备组织实施了强制拆除行为，原判认定新城镇人民政府为本案适格被告正确。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录。第三十五条规定，行政机关作出了强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告书应当以书面形式作出，并载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人与其仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制行政决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。本案中，上诉人垣曲县新城镇人民政府在对被上诉人实施的涉案强拆行为过程中，未按上述法律规定履行法定程序，也未对被拆除的机器设备等物品进行清点造册，故原判认定垣曲县新城镇人民政府强制拆除并损毁被上诉人设备物品的行为违反法定程序，认定事实清楚、适用法律正确，原判正确，应予维持。综上，上诉人新城镇人民政府所诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人垣曲县新城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年八月三十一日 书记员  刘 萌