浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申171号再审申请人（一审原告、二审上诉人）左文英，女，1976年10月6日出生，汉族，户籍所在地杭州市下城区。委托代理人游建峰，北京东卫（杭州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市公安局上城区分局清波派出所。住所地：杭州市上城区四宜路61号。法定代表人胡国平，所长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市公安局上城区分局。住所地：杭州市上城区中河中路88号。法定代表人张宏光，局长。左文英诉杭州市公安局上城区分局清波派出所（以下简称清波派出所）、杭州市公安局上城区分局（以下简称上城公安分局）治安其他行政行为及行政复议一案，杭州市上城区人民法院于2018年12月19日作出（2018）浙0102行初117号行政判决。左文英不服提起上诉后，杭州市中级人民法院于2019年4月12日作出（2019）浙01行终69号行政判决。左文英仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。一、二审审理查明：2018年6月5日9时30分许，原告左文英至被告清波派出所报案称上城区红十字会的文件及其本人的人事档案被人伪造，并书写了发生情况报告表，清波派出所于当日予以受案并开展调查工作，接受了左文英提交的材料作为证据，向左文英询问情况并形成笔录。此后向上城区红十字会工作人员柴淦等人询问并形成笔录，接受柴淦提交的红十字会文件等材料作为证据，调取了留存在第三方机构的红十字印文，将相关的检材和样本送至杭州市公安司法鉴定中心进行鉴定。2018年7月18日，鉴定中心出具鉴定意见，原告提交的印文和红十字会留存在第三方机构的印文以及红十字会印文为同一印文所留。据此，清波派出所以左文英所控告一案没有违法事实为由，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，于同年7月20日作出杭上公（清）行终止决字[2018]10018号《终止案件调查决定书》，并向原告送达。原告不服，于同年8月2日向上城公安分局申请行政复议，并提交了相关证据材料，上城公安分局于同年8月3日予以受理，期间通知清波派出所提交答复书及证据材料，向左文英询问并形成笔录，经审查，于同年9月26日作出杭公上复〔2018〕第3号《行政复议决定书》，认为左文英控告事项发生在2017年之前，故决定变更清波派出所作出的案涉《终止案件调查决定书》，内容变更为：因左文英控告伪造公文的行为具有已过追究时效的情形，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款和《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第（二）项之规定，决定终止调查。另查明，原告左文英认为存在伪造嫌疑的文件系上红[2014]2号、9号、10号，分别于2014年1月、12月发文；参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表、（参照公务员管理）事业单位工作人员工资确定审批表分别形成于2014年2月、3月。在复议期间，原告左文英明确上述文件均是其在2014年至2016年期间获取的。一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。据此，被告清波派出所对原告控告发生在其辖区内的相应违法行为具有管辖权。被告上城公安分局对原告的复议申请事项具有进行复议审查的职责。关于原告控告事项，清波派出所受案后经调查，并委托鉴定中心进行鉴定，认为原告提交的上城区红十字会的相关文件印文与第三方机构留存的印文，以及上城区红十字会的印文系同一印文，也即原告认为涉嫌伪造的文件的印文并非伪造，故认为没有违法事实决定终止调查。但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告控告提交的文件落款时间在2014年，原告自述系在2014年至2016年期间获取相应的文件，可见原告所控告的违法行为应当在2014年至2016年期间发生，伪造公文印章的违法行为一旦实施完毕，结果即存在，对其追究时效应当从违法行为实施完毕之日起计算。因此，原告至2018年6月才向公安机关提起控告，属于原告所控告的违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第（二）项规定：经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（二）违法行为已过追究时效的。上城公安分局作为复议机关将清波派出所作出的案涉终止案件调查决定书的内容由没有违法事实变更为因左文英控告伪造公文的行为具有已过追究时效的情形，决定终止调查，符合上述规定，并无不当。关于原告认为本案涉嫌刑事犯罪，应当适用《中华人民共和国刑法》关于追诉时效的规定。据此认为，本案被告清波派出所以行政案件予以受案，并进行了相应的调查，没有证据证明可能涉嫌刑事犯罪，故对原告的相应意见不予采纳。关于被诉原终止调查决定的程序。原告于2018年6月5日至清波派出所报案，清波派出所于当日受案，经过调查询问，委托鉴定，于同年7月20日作出案涉终止调查决定并于同年7月23日向原告送达，原告对程序无异议，予以确认。关于复议决定的程序合法性。原告于2018年8月2日提起行政复议申请，被告上城公安分局于同年8月3日予以受理，经审查，于同年9月26日作出案涉变更事实和法律依据，但结果仍为终止调查的复议决定，并于同日向原告左文英和被告清波派出所送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，予以确认。综上，原告左文英的诉讼请求理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告左文英的诉讼请求。二审法院认为，《中华人民共和国刑法》第二百八十条规定，“[伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪][盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪]伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。[伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪]伪造公司、企业、事业单位、人民团体的印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金。[伪造、变造、买卖身份证件罪]伪造、变造、买卖居民身份证、护照、社会保障卡、驾驶证等依法可以用于证明身份的证件的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”《治安管理处罚法》第五十二条规定，“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的；（二）买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的；（三）伪造、变造、倒卖车票、船票、航空客票、文艺演出票、体育比赛入场券或者其他有价票证、凭证的；（四）伪造、变造船舶户牌，买卖或者使用伪造、变造的船舶户牌，或者涂改船舶发动机号码的。”本案中，左文英报案的事项为伪造红十字会文件及其本人的人事档案。根据上述规定，伪造人民团体公文属于治安管理处罚法的调整范围，而不属于刑法的调整范围。故被上诉人适用《治安管理处罚法》及相关规定对左文英的报案事项作出处理，于法有据。根据左文英的陈述，其认为伪造的文件有七份，分别为“上红[2014]2号文件、上红[2014]9号文件、两份上红[2014]10号文件、左文英的《参公人员登记表》、《确定工资审批表》及《工资变动审批表》”，其所称的伪造是指文件未经其签发而发文，《参公人员登记表》上填写的工作简历与事实不符等。上述法律规定的“伪造”是指无制作权的人，冒用有关机关、团体等单位的名义，非法制作国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证明、证明文件、印章的行为。上诉人所谓的“伪造”并非法律规定的“伪造”的含义。上诉人所谓“伪造公文、盗窃公章”，实质上系对红十字会的人事任免行为有异议，以及认为自己的人事档案资料填写存在错误。清波派出所经鉴定不存在伪造印章的情形。因此，清波派出所认定没有违法事实，决定终止调查，并无不当。上城区公安局作出被诉复议决定程序符合规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。左文英申请再审称：1、二审合议庭组成不合法。二审判决载明其合议庭成员有三人，但庭审时只有一名审判员参加。2、二审直接认定不存在违法行为，直接变更行政处理决定，超越审判职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款项的确定、认定有错误的，人民法院可以判决变更”。该规定表明，行政判决对行政行为只享有有限的变更权，而不能替代行政机关做出决定。本案中，调查有无违法是行政机关的职能，而非审判机关的职能。二审法院直接替代行政机关对涉嫌违法行为作出裁判，于法无据。3、二审判决直接对本案有无违法行为做出裁判，违反不告不理原则，侵害了申请人的诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款规定，“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益”。在行政复议和一审中，被申请人均认定违法行为可能存在，但已过追诉期，遂决定终止调查，系根据程序法作出的决定，未涉及实体事项。按理，二审法院即应当对有无过追诉期进行审理，而不应对申请人举报的事项有无违法事实进行审理。因此，二审判决直接作出实体认定没有违法行为，减损了申请人的诉讼权益。综上，请求撤销二审判决，指令其再审或者依法提审。清波派出所答辩称：一、案涉杭上公（清）行终止决字[2018]10018号终止案件调查决定符合法律规定。2018年6月5日，被申请人接申请人报案称有人伪造公文后当日即受案开展调查。6月19日对申请人报称公文中的印章进行鉴定，鉴定机构于7月18日出具鉴定意见。7月20日，被申请人根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，作出案涉终止案件调查决定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”故被申请人的办案程序符合法律规定。二、上城区公安分局被诉复议决定程序合法、内容正确。三、一二审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。综上，申请人的再审申请内容与事实不符，没有法律依据。请求依法驳回其诉讼申请。上城公安分局答辩称：一、案涉行政复议决定程序合法、内容正确。2018年8月3日，申请人就清波派出所杭上公（清）行终止决字[2018]10018号终止案件调查决定申请行政复议，被申请人当日予以受理，并履行复议程序。经审理查明，申请人系于2018年6月5日向清波派出所报案称有人伪造公文，该所当日即受案并开展了相关调查，还委托鉴定机构对申请人报称公文中的印章进行了鉴定。鉴定机构于7月18日出具鉴定意见称，申请人提交的印文和红十字会留存在第三方机构的印文以及红十字会印文为同一印文所留。据此，清波派出所于7月20日以没有违法事实为由，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，作出案涉终止案件调查决定，并依法送达。被申请人认为，清波派出所接受报案后依法进行了调查，根据调查结果作出案涉决定并送达申请人，该程序合法。另审查认为，申请人报称的事项为伪造红十字会文件及其人事档案，而红十字会属于人民团体，涉嫌伪造人民团体公文行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》的调整范畴，并不存在犯罪的事实和法律依据。同时，申请人认为存在伪造嫌疑的文件系2014年间形成，其于2014年至2016年期间获取该文件。而根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。因此，即使存在申请人报称的伪造公文行为事实，也已超过追究时效。故被申请人作出杭公上复[2018]第3号行政复议决定，变更清波派出所案涉终止案件调查决定内容为：因左文英控告的伪造公文行为具有已过追究时效的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第二项之规定，决定终止调查。并于同日向申请人和清波派出所送达。该行政复议决定程序合法、内容正确。二、一二审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。综上，请求依法驳回左文英的再审请求。本院认为，本案系因再审申请人左文英不服被申请人清波派出所杭上公（清）行终止决字[2018]10018号终止案件调查决定、上城公安分局杭公上复[2018]第3号行政复议决定提起的诉讼。由于再审申请人向清波派出所报案的事项，即上城区红十字会2014年1月10日上红[2014]2号、2014年12月18日上红[2014]9号、2014年12月23日上红[2014]10号文件，以及2014年2月姓名为“左文英”的《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》、2014年3月姓名为“左文英”的《（参照公务员管理）事业单位工作人员工资确定审批表》中“杭州市上城区红十字会”的印章涉嫌伪造。但经杭州市公安司法鉴定中心鉴定，上述送检材料中并不存在再审申请人举报的伪造情形，故清波派出所依照《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，作出被诉终止案件调查决定，具备事实依据。又由于再审申请人举报事项均发生于2014年12月23日之前，而再审申请人的举报时间却发生于2018年6月5日，故上城公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款、《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第（二）项规定，将清波派出所被诉终止案件调查决定的理由变更为“因左文英控告伪造公文的行为具有已过追究时效的情形”，具备事实和法律依据，亦符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据”规定。二审法院系采取阅卷、调查审判方式审理本案，故其判决书中合议庭成员的署名符合法律规定。同时，亦不存在二审法院错误认定事实、超越审判权限的情形。综上，再审申请人左文英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人左文英的再审申请。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年八月二十八日书记员  张维1·11·