浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1179号 上诉人（原审原告）严有法，男，汉族，1947年1月12日出生，住杭州市上城区。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人汪群英、饶馨。 严有法因诉杭州市人民政府行政复议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院于2020年5月19日作出的（2020）浙01行初81号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月23日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年10月28日，严有法通过邮寄方式向杭州市上城区近江小区建设工程指挥部（以下简称近江指挥部）提交信息公开申请表，申请公开信息内容描述为：征地补偿安置方案。2020年1月10日杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）负责法制工作的机构收到邮寄的行政复议，申请书中列明被申请人为近江指挥部，复议请求为依法确认被申请人不履行政府信息公开职责的行政不作为行为违法并责令其依法履行法定职责，公开相应的政府信息。2020年1月16日，杭州市政府作出杭政复[2020]17号行政复议不予受理决定，决定不予受理，并于同日将决定书向严有法邮寄送达。另查明，近江指挥部系上城区政府1999年2月13日批准设立，2000年6月23日，近江指挥部办理了事业单位法人登记。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”第五十四条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”近江指挥部系上城区政府设立的事业单位法人，其不是行政机关，也不属于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。原告对近江指挥部提出的信息公开申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规制的范围，基于此申请提起的政府信息公开之行政复议、行政诉讼，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。原告认为近江指挥部未履行政府信息职责向被告提起行政复议，被告作出不予受理的复议决定，原告不服该复议决定提起本案诉讼，不符合起诉条件，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告严有法的起诉。 严有法上诉称：（一）近江指挥部是法律规定的履行信息公开的主体，被上诉人和一审法院认为近江指挥部不是信息公开的主体，属于事实认定不清，法律适用错误。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十五条：“教育、卫生健康、供水、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以指定专门的规定。”之规定，公共企事业单位并非都不是信息公开的主体，其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息属于信息公开的范围。结合本案的有关情况，上诉人与近江指挥部签订了《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，同时近江指挥部制作了上诉人户的《农户回迁安置资金结算表》（“望江片”居住二期项目），由此可知近江指挥部负责“望江片”居住二期项目的相关征收工作。因此上诉人所申请的“征地补偿安置方案”属于近江指挥部依法应予公开的范围，其是案涉信息公开的适格主体，应对案涉信息依法予以公开。（二）被上诉人作出案涉的《不予受理决定书》，但未提供相应的证据证明案涉《不予受理决定书》作出的结论及程序符合法律规定。根据《行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：......”之规定，被上诉人未向一审法院提交证据来证明其复议决定作出是否符合该法律规定。《行政复议法实施条例》第三十二条规定“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”，被上诉人也未向一审法院提交证据来证明其复议决定的作出符合上述程序性规定。因此被上诉人未按照法律规定的程序对案件的有关事实进行调查核实即作出案涉《不予受理决定书》，属于事实认定不清，程序违法。请求本院予以撤销。 杭州市政府答辩称：（一）答辩人作出的行政复议不予受理决定，程序合法，并无不当。上诉人严有法请求确认杭州上城区近江小区建设工程指挥部不履行政府信息公开职责的行政不作为违法，于2020年1月10日向答辩人提交行政复议申请材料。经审查，答辩人于同年1月16日作出杭政复［2020］17号《行政复议不予受理决定书》并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议程序符合《行政复议法》第十七条第一款之规定，程序合法。（二）答辩人作出的行政复议不予受理决定，事实清楚，于法有据。经审查上诉人提交的行政复议申请材料并调取相关资料后，答辩人查明，杭州上城区近江小区建设工程指挥部系由杭州市上城区人民政府于1999年2月13日批准设立，于2000年6月23日办理事业单位法人登记。答辩人认为，本案首先应当查明上诉人的复议申请是否属于行政复议受理范围。《行政复议法》第二条和第六条以及《行政复议法实施条例》第二十八条第一款规定，“公民对行政机关作出的具体行政行为不服的，可以申请行政复议；行政复议申请应有符合规定的被申请人。”根据查明事实，答辩人认为杭州上城区近江小区建设工程指挥部系事业单位法人，并非行政主体，也不是《政府信息公开条例》中规定的政府信息公开主体，其作出信息公开答复与否，均不属于《行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。故答辩人根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，作出了不予受理决定。请求本院驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”第五十四条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”本案中，近江指挥部系上城区政府设立的事业单位法人，其不是行政机关，也不是行政机关设立的派出机构、内设机构，亦不是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故其并非信息公开的行政主体。上诉人认为近江指挥部与上诉人签订了补偿安置协议，制作了《农户回迁安置资金结算表》，可知其负责相关征收工作，是案涉信息公开的适格主体，应当予以公开。但根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。近江指挥部作为一个受委托组织，相关责任后果应由房屋征收部门负责。故上诉人的该主张不予支持。上诉人认为根据《政府信息公开条例》第五十五条的规定，公共企事业单位并非都不是信息公开的主体。但根据该条第二款规定，此类企事业单位未依法公开信息的，应当是向主管部门或机构申诉，由相关部门或机构作出处理。并且近江指挥部作为上城区政府设立的用于旧城改造、新区建设的事业单位，并非第五十五条所列举的这类面向普通公众提供社会公共服务的企事业单位，因此上诉人的该主张不予支持。上诉人认为依据《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第三十二条的规定，行政复议机关审理行政复议案件应当有2名复议人员参加，复议机关负责法制工作的机构进行审查，提出意见，经复议机关负责人同意或集体讨论通过后作出复议决定，被上诉人未提交相关证据即作出不予受理的决定，属于事实认定不清，程序违法。但此系复议机关内部复议流程的规定，杭州市政府于收到复议申请后五个工作日内作出不予受理的决定并书面告知申请人，程序符合法律规定，因此该主张不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定行政复议的范围，包括十类行政行为及“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”可见申请行政复议的前提是存在行政机关的行政行为且侵犯相对人的合法权益。本案中近江指挥部并非行政机关，未作出行政行为，上诉人针对近江指挥部的复议申请不属于行政复议的受案范围。杭州市政府作出行政复议不予受理决定，上诉人不服该不予受理决定提起本案诉讼，不符合起诉条件。故原审裁定驳回起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 勇 审判员 王玉岳 审判员 周进海 二〇二〇年八月二十七日 书记员 吴国宏