湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘05行终195号 上诉人（原审原告）中浩建设湖南房地产开发有限公司，住所地长沙市天心区白沙中路88号天机大厦5楼。 法定代表人**毅，该公司经理。 委托代理人谢广利，湖南湘军麓和律师事务所律师。 委托代理人崔龙，湖南湘军麓和律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）邵阳市不动产登记中心，住所地邵阳市大祥区西外街南100米。 法定代表人夏春生，该登记中心主任。 委托代理人欧阳涛，该登记中心法制科科长。 委托代理人欧阳平，湖南泽宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邵阳市自然资源和规划局，住所地邵阳市大祥区大祥路与邵州西路交汇处。 法定代表人吴韬，该局局长。 委托代理人欧阳涛，该登记中心法制科科长。 委托代理人欧阳平，湖南泽宇律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）湖南省烟草公司邵阳市公司职工商品房筹建委员会，住所地邵阳市大祥区百春园5栋。 负责人**林。 委托代理人彭习怀。 委托代理人刘宇，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。 上诉人中浩建设湖南房地产开发有限公司（以下简称中浩公司）因与被上诉人邵阳市不动产登记中心（以下简称登记中心）、邵阳市自然资源和规划局、湖南省烟草公司邵阳市公司职工商品房筹建委员会（以下简称筹委会）不动产行政登记一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2020）湘0511行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2010年12月6日，中浩公司向原邵阳市国土资源局出具《关于我公司与烟草公司联合摘牌的说明》，表明“贵局挂牌的［2010］32号宗地，我公司摘牌的住宅用地19077.73平方米（使用年限70年）。但实际土地使用权、所有人为邵阳市烟草公司唐大学等272户业主，我公司作为代建方参与联合摘牌是为了该项目报手续办理方便”。2010年12月22日，原邵阳市国土资源局作为出让方与受让方湖南省烟草公司邵阳市公司、筹委会签订《国有建设用地使用权出让合同》,受让方以6260万元的价格取得包括案涉土地在内的土地使用权。2011年4月11日，筹委会唐大学等272户作为申请人向原邵阳市国土资源局提出土地登记申请，要求将案涉19077.73平方米住宅建设用地登记到其名下。同年5月4日，原邵阳市国土资源局颁发了邵市国用（2011）第DXXX号《国有土地使用权证》，登记土地使用权人为筹委会及中浩公司，使用权面积为19077.73平方米，并在记事中注明“该宗地建设周期为三年（2015年6月30日），待建设工程竣工验收后换发证”。2012年3月1日，邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会与中浩公司签订《邵阳烟草职工商品房团购协议》，开发案涉项目金碧佳苑。此后，中浩公司取得了《建设工程施工许可证》，与筹委会共同取得了《建设工程规划许可证》及《建设用地规划许可证》等，建设期限为2012年10月8日至2013年11月12日，施工单位为中浩建设股份有限公司，建设单位为中浩公司，其中中浩公司为施工单位中浩建设股份有限公司的全资子公司。在施工过程中，施工方分包了部分工程，因分包方要求先行支付工程款等与筹委会发生矛盾，该项目工程在未竣工的情况下于2014年8月停工。为解决项目房屋烂尾及唐大学等272户集资户因房屋长期得不到处理引发的上访等问题，邵阳市宝庆工业园区、邵阳市人民政府多次协调并要求处理。在对原施工单位和建设单位已完成的工程作出施工界面划断及相关证据采集司法鉴定后，未完成的工程由其他公司继续完成。 2016年7月15日，邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会向中浩公司出具《关于协助办理金碧佳苑相关产权证的函》，要求中浩公司出具相关材料及委托书，以协助办理金碧佳苑项目的相关产权证。中浩公司收到函件后，以筹委会未支付工程款为由拒绝配合。为解决项目集资户办理公积金贷款或银行商业贷款等问题，2017年1月23日，筹委会作为申请权利人，向不动产登记机构申请办理金碧佳苑4#楼的首次登记，登记建筑面积为12211.44平方米。原邵阳市国土资源局根据不动产登记申请表、承诺书、国有土地使用权证、各许可证、不动产权籍调查表、红线图等材料，并依照全省集中化解决房地产办证信访问题等文件精神、要求，于2017年1月24日作出湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》，为筹委会办理了金碧佳苑4#楼的预告登记。另该预告登记已于2019年4月30日失效，且已被注销。中浩公司不服，遂提起本案行政诉讼。另查明唐大学等272户业主已按照与邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会签订的认购协议，将购房款支付到位，各房产均已办理分户登记，其中一部分已将房屋再次进行了转让。中浩公司对登记中心作出湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该《预告登记》。 原审法院认为，本案争议的焦点是案涉（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》对中浩公司权利义务是否产生实际影响及所作出的案涉《预告登记》是否合法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，对其在法定授权范围内实施的行政行为应当为被告。《不动产登记条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案登记中心系邵阳市自然资源和规划局的内设机构，其根据法规授权，对其履行不动产登记职权而作出的相关登记可作为适格被告。但案涉湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》加盖的是邵阳市国土资源局不动产登记专用章，实际还是以邵阳市国土资源局的名义作出项目预告登记，根据向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告的规定，邵阳市自然资源和规划局为本案的适格被告，在经本庭释明后，原告不愿意撤回对登记中心的起诉，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；被告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，中浩公司对登记中心的起诉，予以驳回。 对于案涉（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》对中浩公司权利义务是否产生实际影响及该预告登记是否合法问题。根据筹委会提供的国有建设用地使用权出让批复单、价款结算通知书、进账单及中浩公司向原邵阳市国土资源局出具的《关于我公司与邵阳市烟草公司唐大学、袁国新等272户业主联合摘牌的说明》等证据材料，案涉项目土地的出让手续及出让金缴纳虽均为筹委会办理，中浩公司也自认案涉项目土地使用权和该地块上开发建设的商住房实际所有权人为唐大学、袁国新等272户业主，中浩公司参与联合摘牌是为了该项目报手续办理方便。但邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会与中浩公司签订了《邵阳烟草职工商品房团购协议》，中浩公司在法律上是案涉项目的开发商，在双方对款项支付仍有争议的情况下，筹委会越过中浩公司直接申请办理登记，登记机构作出案涉预告登记对中浩公司权利义务有实际影响。另预告登记是为保全关于不动产物权的请求权而将此权利进行的登记，以保障将来实现物权。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十五条第一款规定，有下列情形之一的，当事人可以按照约定申请不动产预告登记：（一）商品房等不动产预售的；（二）不动产买卖、抵押的；（三）以预购商品房设定抵押权的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。即登记机构可以对符合预告登记条件的申请进行预告登记。该实施细则第八十六至八十八条则分别对可以进行不动产预告登记的情形应当提交的材料进行了明确规定。本案根据查明的事实，筹委会2017年1月23日向登记机关申请的是首次登记，其提供的也是首次登记的相关材料，而登记中心于次日作出的则为案涉项目预告登记，故登记中心作出的湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》缺乏依据。另根据邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会与中浩公司签订《邵阳烟草职工商品房团购协议》，中浩公司系受唐大学、袁国新等272户业主的委托进行开发建设，而且在实际施工中，施工方以要求筹委会先行支付工程款发生矛盾致使建设项目于2014年8月全面停工。为解决项目房屋烂尾及唐大学等272户集资户因房屋长期得不到处理引发的上访等问题，邵阳市宝庆工业园区、邵阳市人民政府多次协调并要求处理，对相关产权证问题指令产权处协调处理。故登记中心作为不动产登记机构，其根据本案的实际情况及邵阳市宝庆工业园区、邵阳市人民政府的相关要求，依照全省集中化解决房地产办证信访问题等文件精神作出本案预告登记具有合理性和必要性。考虑到唐大学等272户业主已按照与邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会签订的认购协议，将购房款支付到位，各房产均已办理分户登记，其中一部分已将房屋再次进行了转让，如撤销势必对已实际履行购房义务的各购房者造成重大损害，且案涉预告登记已被注销，不再具有可撤销内容。另在对原施工单位和建设单位已完成的工程作出施工界面划断及相关证据采集司法鉴定后，中浩公司如认为筹委会拖欠款项，可通过民事途径等方式解决，不影响其另行主张权利，故对中浩公司提出要求撤销案涉预告登记行政行为的请求不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第二款第（一）项的规定，判决确认邵阳市自然资源和规划局作出的湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》违法；驳回中浩建设湖南房地产开发有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由邵阳市自然资源和规划局负担。 上诉人中浩公司上诉称，另案中，本院委托中磊工程造价咨询有限公司对涉案项目初步鉴定造价为12698万元，但筹委会至今仅付6450万元，尚欠中浩公司工程款6248万元。原判认定“唐大学等272户业主已按照与邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会签订的认购协议，将房款支付到位”属认定事实错误；被上诉人越过中浩公司直接办理预告登记，违反《不动产登记暂行条例实施细则》的明确规定，不仅应被确认违法，还应依法撤销，以保障中浩公司的合法权益，原判未撤销该预告登记，属于适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决第二项，撤销邵阳市自然资源和规划局作出的湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》。 被上诉人登记中心、邵阳市自然资源和规划局辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所言相关权利义务，拖欠工程款的问题，均为民事诉讼范畴，不应当作为影响行政颁证的理由。根据原审查明的事实，为解决上诉人承建的烂尾楼问题，两级政府多次协调处理，要求对烂尾楼开工建设，保障业主的合法权益，不得不采取相应的措施。行政机关是应政府行政命令而作出的登记行为，请求二审法院查明事实，判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人筹委会辩称，因上诉人违约造成烂尾楼，筹委会在工程界面划断后发包给他人完成，案涉房屋并非上诉人建设完成，上诉人称房屋由其建设完毕并由其取得房屋所有权没有事实和法律依据，涉案土地及房屋所有权属于筹委会。筹委会已根据合同约定支付足额工程价款，因上诉人严重违约，双方尚未结算，上诉人称欠其6000余万元工程款没有事实依据。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院查明的事实与原审认定的案件事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，中浩公司是案涉项目的开发商，筹委会越过中浩公司直接申请办理登记，登记中心作出湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》，违反了《不动产登记暂行条例》的有关规定。因湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》已注明该登记于2019年4月30日后失效，且该《预告登记》涉及众多已付购房款人员的合法权益，原审判决确认邵阳市自然资源和规划局作出的邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》违法符合法律规定。中浩公司与筹委会之间的工程款纠纷不是本案审查的范围，本院不予审查。至于原判认定“唐大学等272户业主已按照与邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会的认购协议，将房款支付到位，”上诉人未提供相反证据证实该事实不客观，即提出原审认定事实错误无事实依据。综上，上诉人提出的原审认定事实错误、适用法律错误的理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人中浩建设湖南房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖竹梅 审 判 员  段嫦娥 审 判 员  黄 毅 二〇二〇年八月十四日 法官助理李薇 代理书记员  罗浒浒 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。