甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终158号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府雁北街道办事处（以下简称：雁北街道办）。住所地：甘肃省兰州市城关区雁滩路3122号。法定代表人费芳洲，雁北街道办主任。委托代理人高兰婷，雁北街道办工作人员。委托代理人李晓远，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王毓霞，女，1956年9月7日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人李杨杨，北京圣运律师事务所律师。上诉人雁北街道办因行政强拆一案，不服兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人雁北街道办的委托代理人李晓远、高兰婷，被上诉人王毓霞的委托代理人李杨杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，王毓霞系兰州市城关区高滩村村民。2016年8月10日，王毓霞耕种的地上附着物被强制拆除，其于2017年7月19日向兰州市公安局城关分局提交《行政查处申请书》，兰州市公安局城关分局作出《不受理信访事项告知书》，故王毓霞于2017年9月22日向兰州铁路运输法院提起不履行法定职责之诉，在该案审理期间，兰州市公安局城关分局提交的《行政诉讼答辩状》及《关于王毓瑾等28人信访事项的办结情况报告》均明确表述：2016年8月10日，由兰州市人民政府牵头，雁北街道办、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共200余人现场联合执法，对政府所征收的高滩村76亩土地进行征拆。兰州铁路运输法院作出（2017）甘7101行初525号行政判决，确认王毓霞要求兰州市公安局城关分局查处的行为系兰州市人民政府牵头组织的强制收回被征收为国有土地的行为，系行政机关工作人员履行公务的行为，其法律后果由行政机关承担，该行为不属于公安机关立案查处范围，判决驳回王毓霞的诉讼请求。后王毓霞因诉雁北街道办、兰州市公安局城关分局行政强制执行一案，不服兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初46号行政裁定，向甘肃省高级人民法院提起上诉。甘肃省高级人民法院作出（2018）甘行终438号行政裁定书，确认本案适格被告为雁北街道办，兰州市公安局城关分局并非本案适格被告，裁定撤销兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初46号行政裁定；驳回王毓霞针对兰州市公安局城关分局的起诉。甘肃省高级人民法院于2020年2月21日作出（2020）甘行辖4号行政裁定书，裁定本案由兰州市七里河区人民法院管辖。另查明，兰州市人民政府根据兰政建（2016）30号《关于兰州市2014年度城市建设实施方案城关区第1批用地征收集体土地的通知》及兰政建（2016）31号《兰州市人民政府关于兰州市2014年度城市建设实施方案城关区第2批用地征收集体土地的通知》，将位于城关区在内的集体建设用地2.0785公顷征收为国有，作为街巷用地。一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的焦点问题为对王毓霞地上附着物进行拆除的行为主体应如何确定。在王毓霞已提供了事实根据及证据足以证明被诉行政行为系雁北街道办实施，其也具有承担相应法律责任的能力，而雁北街道办关于其不是本案适格被告之抗辩主张，与已生效裁判文书查明事实不符，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案被诉强制行为在作出之前，未对王毓霞进行任何形式的催告，亦未告知其所享有的陈述权和申辩权，且强制执行并未以书面形式作出并送达当事人，行政强制行为缺少法定要件，违反法定程序，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认雁北街道办强制拆除王毓霞所属承包地上附着物、毁坏土地的行为违法。上诉人雁北街道办上诉称，1.一审判决认定“在本案原告已提供了事实根据及证据足以证明被诉行政行为系被告雁北街道办实施，被告也具有承担相应法律责任的能力”错误。被上诉人向一审法院提交的所有证据均不能证明案涉的强制拆除行为系雁北街道办决定和实施，即便是被上诉人向一审法院提交的甘肃省高级人民法院(2018)甘行终438号行政裁定书，也不能证明案涉的强制拆除行为系上诉人决定和实施。2.一审判决认定“本案被诉强制行为在作出之前，未对原告进行任何形式的催告，亦未告知原告所享有的陈述权和申辩权，且强制执行并未以书面形式作出并送达当事人，行政强制行为缺少法定要件，违反法定程序，应予撤销”错误。根据兰州市城关区机构编制委员会兰城编[2013]2号《关于城关区街道办事处职责调整的通知》、中共兰州市城关区委办公室城关办[2014]89号《关于规范城关区相关部门(单位)与街道社区工作职责任务的通知》，上诉人没有决定和实施强制拆除行为的法定职责，更不涉及所谓行政强制行为缺少法定要件，违反法定程序的问题。3.甘肃省高级人民法院(2018)甘行终438号行政裁定认定上诉人系本案适格被告错误。甘肃省高级人民法院(2018)甘行终438号行政裁定是关于被上诉人起诉是否超过起诉期限的裁定，不是关于被告主体是否适格的裁定，而且该院仅凭兰州市公安局城关分局提交的《行政诉讼答辩状》及《关于王毓瑾等28人信访事项的办结情况报告》的表述“2016年8月10日，由兰州市人民政府牵头，雁北街道办、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共200人现场联合执法，对政府所征收的高滩村76亩土地进行征拆，据此，雁北街道办是本案适格被告应予认定”，未经上诉人与被上诉人举证、质证即违法认定上诉人为适格被告，于法无据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。综上，一审判决对上诉人的法定职责混淆不清，生搬硬套法律规定，未对案涉证据全面、客观和公正地分析，错误将上诉人根本不存在的强制拆除行为认定为违法。现请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人王毓霞答辩称，1.雁北街道办系本案适格被告。答辩人的土地及地上附着物被强制毁坏后，向兰州市公安局城关分局提交《行政查处申请书》，该分局未履行法定职责，后答辩人提起不履行法定职责之诉。在该案审理期间，兰州市公安局城关分局向法院提交的《行政诉讼答辩状》及《关于王毓瑾等28人信访事项的办结报告》均明确表述：2016年8月10日，由兰州市人民政府牵头组织雁北街道办、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共200余人现场联合执法，对政府所征收的高滩村76亩土地的附着物及青苗进行了征拆。据此，甘肃省高级人民法院认定被答辩人系本案适格被告，实施了本案诉争行为。现被答辩人否认其实施的强制拆除行为，应提交其未实施或有证据证明系其他单位实施的相关证据，否则其应自行承担举证不能的责任。2.《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。被答辩人作为城关区人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法定职责的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与行政诉讼的能力，其超过其职责范围实施的行政强制行为，可以作为行政强制的诉讼主体。3.被答辩人无行政强制执行权，其拆除答辩人房屋的行为违法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”因此，被答辩人未经法定程序申请人民法院强制执行，擅自拆除答辩人土地附着物的行为，属超越职权，应确认其强制拆除行为违法。4.被答辩人实施的强制拆除行为未依法履行事先催告、未告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等，违反法定程序。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，甘肃省高级人民法院作出（2018）甘行终438号行政裁定，裁定本案由兰州铁路运输中级法院继续审理。兰州铁路运输中级法院以“被告雁北街道办在举证期限内没有提供城关区政府参与实施涉案行政强制执行行为的证据，故在卷证明城关区政府系本案被告的证据不足”为由，于2019年3月15日作出（2019）甘71行初18号行政裁定，将本案移送兰州市七里河区人民法院管辖。兰州市七里河区人民法院受理后认为本案也不属于其管辖，报请本院指定管辖。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第二款的规定，报请甘肃省高级人民法院指定管辖。甘肃省高级人民法院于2020年2月21日作出（2020）甘行辖4号行政裁定书，裁定本案由兰州市七里河区人民法院管辖。本院认为，本案的争议焦点为：1.雁北街道办是否本案适格被告，对王毓霞所属承包地上附着物实施强拆行为是否雁北街道办所为；2.强拆行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。本案中，王毓霞因其承包地上的附着物于2016年8月10日被不明身份人员强拆，遂于2017年7月19日通过邮寄方式向兰州市公安局城关分局提交《行政查处申请书》，要求对非法强行摧毁其合法土地上附着物及青苗的违法行为进行查处。该局收到申请书后于2017年9月18日作出《不受理信访事项告知书》。王毓霞不服，于2017年9月22日以兰州市公安局城关分局不履行法定职责为由，向兰州铁路运输法院提起行政诉讼。2017年10月25日该院以“原告要求被告查处的行为系兰州市人民政府牵头组织强制收回被征收为国有土地的行为，系行政机关工作人员履行公务的行为，其法律后果由行政机关承担，该行为不属于公安机关立案查处范围”为由，作出（2017）甘7101行初525号行政判决，驳回王毓霞的诉讼请求。2018年2月4日王毓霞以兰州市城关区人民政府、雁北街道办和兰州市公安局城关分局为被告，向兰州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求确认被告强行拆除原告合法土地上附着物的行为违法。该院经审理后以王毓霞的起诉超过了法定的起诉期限为由，于2018年5月9日作出（2018）甘71行初46号行政裁定，驳回王毓霞的起诉。王毓霞不服提起上诉，甘肃省高级人民法院审理认为，雁北街道办是本案适格被告应予以认定，王毓霞的起诉未超过法定起诉期限等，于2018年11月22日作出（2018）甘行终438号行政裁定，撤销兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初46号行政裁定，驳回王毓霞对兰州市公安局城关分局的起诉并指令兰州铁路运输中级法院继续审理。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。因甘肃省高级人民法院（2018）甘行终438号行政裁定书系生效的人民法院裁判文书，该裁定书确认的事实可以作为本案定案的依据，故本案适格被告是雁北街道办。雁北街道办虽然否认其对王毓霞涉案土地上的附着物实施强拆行为，但其未能提供证据证明系其他主体实施的强拆行为，且在没有证据证明王毓霞涉案土地上的附着物系因其他原因灭失的情况下，可以确认该强拆行为的实施主体是雁北街道办。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”本案中，雁北街道办对涉案地上附着物实施强制拆除行为之前，未依照法律规定作出行政决定，未履行催告、公告等法定程序，也未保障当事人提出陈述、申辩等合法权利，违反法定程序，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应当予以撤销。但强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当判决确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人雁北街道办的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市城关区人民政府雁北街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  王海燕审 判 员  王 洋审 判 员  杜占才二〇二〇年八月二十五日法官助理  张 瑾书 记 员  米 晶魏绫