江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏08行终141号 上诉人（原审原告）王习周，男，1967年5月20日出生，汉族，住淮安市淮阴区。 被上诉人（原审被告）淮安高新技术产业开发区管理委员会，住所地淮安市淮阴区淮河东路188号。 法定代表人董国喜，该管委会主任。 委托代理人浦凯，江苏漫修（淮安）律师事务所律师。 上诉人王习周因诉淮安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）确认征地行为违法及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初563号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月18日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 王习周向一审法院诉称：原告王习周是淮安高新区王庄村十三组的村民，2005年12月22日至2006年6月28日之间被告高新区管委会先后征收王庄村十三组村民的耕地，修建钱江东路、嫩江东路、芜湖路（原经十路），当时的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费总计补偿12000元每亩。根据土地管理法、物权法、淮政发[2004]56号文件、江苏省政府令第26号等法律文件规定，12000元只是土地补偿费，被告截留征地安置费、青苗费116.1753万元。结算后，原告应当得到补偿款含利息13252元。原告通过政府信息公开得知，案涉三条路修建没有查到征收土地批文及批次，征地信息不存在，没有征地公告、土地调查确认签字书，没有征地必备的“一书四方案”。综上，原告请求判令被告于2005年12月22日至2006年6月28日之间征收王庄十三组村民的耕地60.6275亩的征收行为违法，并依法赔偿原告的土地补偿款和利息13252元。 一审法院经审理查明：原告王习周为淮阴区长江路街道办事处王庄村十三组村民，根据1998年原淮阴县人民政府颁发的农村集体土地承包经营权证记载，原告户拥有承包地1.7亩。2005年至2006年期间，为建设钱江东路排水工程及嫩江东路、经十路的需要，王庄村十三组集体土地被征收，原告承包的1.7亩土地在征收范围内。根据省国土资源厅、省交通厅《关于“十五”期间开工建设高速公路征地政策的意见》中征地补偿定额补助由“由过去的每亩定额补助8000元调整为每亩定额补助12000元”的标准，原告分别于2005年12月22日、2006年1月12日、2006年3月9日、2010年5月15日、2016年8月12日签字领取了土地补偿款、青苗补偿费、安置费等费用。在此期间，原告认为有关部门存在违法征收王庄村十三组土地、截留征地补偿款等问题，不断向相关政府部门进行信访，相关部门也多次向原告进行答复、解释和说明。后原告提起本案诉讼，要求确认被告高新区管委会于2005年12月22日至2006年6月28日期间征收王庄村十三组村民的土地60.6275亩的征地行为违法，并赔偿原告土地补偿款和利息共计13252元。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”所谓“具体的诉讼请求”，是指当事人的请求需指向明确的被诉行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等，包含诸多独立的行政行为。征地过程中的系列行为在作出主体、法定程序、适用对象等方面均有不同，法院对这些行为进行合法性审查时所适用的审查标准和范围也不同，有必要要求当事人明确具体的诉讼请求，以利于实质性化解行政争议。因此，当事人不服土地征收行为的，应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼，笼统要求确认征收土地行为违法，属于诉讼请求不具体，不符合法律规定的起诉条件。本案中，原告王习周的诉讼请求是要求确认被告高新区管委会于2005年12月22日至2006年6月28日期间征收王庄村十三组土地的行为违法，经一审法院当庭向原告释明后，原告仍坚持要求确认被告在征地过程中的所有行政行为违法，属于诉讼请求不具体、不明确，不符合法定的起诉条件。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告王习周的起诉。 王习周上诉称：请求二审法院撤销一审裁定，依法改判被上诉人履行征地补偿安置法定职责，并补偿上诉人损失13252元。事实和理由：1.2005年12月22日至2006年6月28日，被上诉人高新区管委会先后征收上诉人所在的王庄村十三组村民的耕地，修建钱江东路、嫩江东路、芜湖路（原经十路），当时的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费总计补偿12000元每亩。根据土地管理法、物权法、淮政发[2004]56号文件、江苏省政府令第26号等法律文件规定，12000元只是土地补偿费，被上诉人截留征地安置费、青苗费116.1753万元。结算后，上诉人应分得补偿款含利息13252元。2019年9月5日，上诉人通过政府信息公开得知，案涉三条路修建没有查到征收土地批文及批次，征地信息不存在，没有征地公告、土地调查确认签字书，没有与被征地农民签订征收补偿安置协议。即没有征地必备的“一书四方案”“两公告一登记”，征地程序严重违法且涉嫌犯罪。2.被上诉人在其答辩状中承认征地修路参照2002年高速公路征地标准12000元/亩，并在答辩状中承认安置补助费未予支付而是留在后续征用时统一解决。被上诉人在2008年7月28日的信访答复中又陈述对征用王庄村十三组的道路用地劳动安置费补偿已经发放到位。被上诉人的陈述前后矛盾，不应采信。被上诉人未将涉案款项发放到位，违反法律规定。3.一审法院认定上诉人的诉讼请求不具体、不明确，不符合法定起诉条件，上诉人二审中已做了修改，符合受理条件。最高人民法院有司法解释认为，地方政府没有任何书面公告文件直接实施的征地行为具有单一性，法院不能再以因土地征收行为是由一系列行为构成为由，认定起诉不符合法定条件继而裁定驳回起诉。综上，请求二审法院改判被上诉人于2005年12月22日至2006年6月28日之间征收王庄十三组村民的耕地60.6275亩的征收行为违法，并依法补偿上诉人的安置补助费和青苗补偿费13252元，并采取补救措施。 被上诉人高新区管委会辩称，一审裁定合理合法，请求二审法院予以维持。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院，本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。征收土地行为是由一系列行政行为构成，包括征地批复、征收决定、征收安置补偿决定或协议，强制拆除等。征地过程中的系列行政行为在作出主体、适用法规和程序等方面均有不同，法院对各个行政行为进行合法性审查时所适用的审查标准也不同，只有在当事人明确具体的诉讼请求后，法院才能对案件进行实体审理。本案中，上诉人王习周的一审诉讼请求是要求确认被上诉人高新区管委会于2005年12月22日至2006年6月28日期间征收王庄村十三组土地的行为违法，经一审法院当庭释明后，上诉人仍坚持要求确认被上诉人在征地过程中的所有行政行为违法，未明确指出被上诉人在涉案土地征收或征用过程中具体实施了何种行政行为，上诉人一审所提的诉讼请求不明确、不具体，不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人在二审中变更诉讼请求，要求被上诉人履行征地补偿安置法定职责，并补偿上诉人损失13252元，本院不予理涉，上诉人可另行主张权利。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人王习周的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇二〇年八月二十七日 法官助理  钟 岩 书 记 员  陶晓航