广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终266号 上诉人（一审原告）：桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社。 诉讼代表人：王桂强，该合作社法人代表。 被上诉人（一审被告）：桂林市自然资源局。住所：广西壮族自治区桂林市临桂区青莲路8号桂林投资发展大厦南楼。 法定负责人：王飙，该局局长。 委托诉讼代理人：王舒，该局工作人员。 委托诉讼代理人：黄敏，广西君美律师事务所律师。 一审第三人：桂林市奶牛场。住所：广西壮族自治区桂林市象山区二塘乡万福路29号。 法定代表人:曹庆法。 上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社因与被上诉人桂林市自然资源局、一审第三人桂林市奶牛场撤销不动产登记纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2020）桂0304行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社向一审法院起诉请求，一、请求法院判决撤销被告桂林市自然资源局颁发的《桂市国用（2006）第001009号国有土地使用权证》；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2006年12月18日，被告将位于桂林市××区二塘乡××、使用权面积为753562.3平方米（即1130.34亩）的农用地划拨给第三人桂林市奶牛场使用，并给桂林市奶牛场颁发了桂市国用（2006）第001009号国有土地使用权证。该土地使用权证登记的土地是从原属于桂林市象山区二塘乡黄村、唐家湾、上、下銮塘四个自然村集体所有的土地分离出来的。1959年，桂林专区畜牧场建场之时,上述四个自然村周围约1000亩的荒地都划在畜牧场范围內，由畜牧场管理使用。1969年为发展乳牛生产，经原桂林专区和桂林市革委会生产指挥部研究决定，将桂林市乳牛场使用的房屋场地与桂林专区畜牧场及根瘤菌厂房屋场地调换使用。调换范围包括:所有水田、旱地、牧场和林木、果树按现有面积场界移交。其中还包括畜牧场所管的一个农业大队（即黄村、銮塘上、下村、唐家湾等四个生产队，集体所有制）及小学一所移交给乳牛场领导。自此涉案土地转为第三人桂林市奶牛场管理使用。七十年代，在桂林市奶牛场范围内建立了市党校、空疗、区工疗等单位，建设用地挤占了奶牛场的用地，加重了牧地的压力。而农村实行生产责任制后，部分村民也在场内牧地上开荒种地，围塘养鱼。当正常放牧的牛群踩坏庄稼和塘基时，场、村之间的矛盾开始出现并逐渐激化，致使奶牛场自八十年代开始无法放牧。被告为保障奶牛场的正常生产，多次派出工作组处理纠纷。1988年11月22日，被告作出《市政[1988]135号关于将市奶牛场管理的黄村和上、下銮塘三个自然村划归郊区政府管理的决定》，将黄村、銮塘上、下村三个自然村划归郊区政府管理。1990年1月13日，被告又作出《市政办[1990]4号关于奶牛场土地补偿费及黄村和上、下銮塘三个自然村划归郊区政府管理后有关问题的通知》，同意桂林市奶牛场土地补偿费按市规划局测量的580亩,含黄村的靠工疗宿舍围墙旁10亩、上銮塘317亩、下銮塘253（之后退还给下銮塘78亩土地）,每亩补偿600元，一次付清。桂林市奶牛场并转给郊区政府，再由郊区政府交二塘乡政府代管并监督执行。土地补偿费的40%可按实际情况，用于三个自然村的生产、生活困难补助，60%用于三个自然村的公益福利事业、农业生产基本建设设施、村办工业等。根据上述文件确认的征用土地的面积和补偿标准,在1991年9月17日，原告和桂林市奶牛场在由桂林市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的主持和参与下，在《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》和《奶牛场地界图》上签名。同时有关监政单位即桂林市农委、郊区政府、二塘乡政府等相关负责人均在该协议书和地界图上签字。而当时原告代表签字确认的协议书，对桂林市奶牛场原已使用原告的土地总面积及在原告的土地上原已建筑的房屋、牛舍、道路和种植多年的耕地面积均系空白，没有填写。数量经原告确认;仅对桂林市奶牛场对原管理使用的上述三个自然村的502亩土地因需要继续使用而对于给予土地补偿的标准及四至界线进行确认。因《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》对桂林市奶牛场原管理使用原告的土地约定的不明，原告为此与桂林市奶牛场因土地及地界问题发生多次冲突，被告及其相关部门也为此召开多次会议拟解决该土地纠纷,但最终均未能圆满解决双方的纠纷。被告在涉案土地一直存在纷争，且对双方的纠纷尚未解决，并在原告不知情的情况下，就于2006年12月18日给桂林市奶牛场颁发了包含有原告628.34亩土地在内的《桂市国用（2006）第001009号国有土地使用权证》，这侵害了原告的合法用地。 被告桂林市自然资源局辩称：一、原告与本案国有土地使用权证的颁发并无利害关系，人民法院依法应当驳回起诉。被告认为，一方面，原告并无证据证明其依法享有涉案土地的所有权或使用权，原告与本案国有土地使用权证的颁发并无利害关系。另一方面，涉案土地属国有土地，原告早于1991年即已签署了《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》及附图，对涉案土地的面积和界址范围，以及归桂林市奶牛场使用等事宜进行了确认。因此，原告在已经确认涉案土地归属且无土地权属证据的情况下，与本案国有土地使用权证的颁发行为无法律上的利害关系，原告无权提起本案诉讼，人民法院依法应当驳回起诉。二、涉案土地权属清晰，本案国有土地使用权证的颁发实体正确。涉案土地位于桂林市××区××万福路大皇圃，该宗地原系桂林专区畜牧场使用，桂林专区和桂林市革委会生产指挥部于1969年作出《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》[（69）革生联字第01号]，将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给桂林市奶牛场使用。1982年，桂林市人民政府作出《市人民政府关于奶牛场土地问题的批复》（市政〔1982〕82号），明确指出“要维护过去征用划拨的土地面积，即以专、市革委会生产指挥部（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》决定执行”，再次明确了涉案土地的权属问题。1991年9月17日，原告与桂林市奶牛场、黄村、下銮塘村在市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的鉴证下签订了《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》及附图，明确了涉案土地归桂林市奶牛场使用，并明确了宗地面积和界址范围。1993年9月18日，桂林市人民政府农业委员会和桂林市人民政府调处办公室作出《关于郊区二塘乡上銮塘与市奶牛场地界纠纷的调查及处理意见》，再次明确了涉案土地属国有土地，使用权归桂林市奶牛场。综上，根据前述文件以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条关于“下列证据，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料……（四）土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的处理决定或者依法生效的调解协……（六）土地改革以后当事人依法达成的协议……（八）国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书说明书及其附图”的规定，被告认为，涉案土地属国有土地，使用权归桂林市奶牛场，本案国有土地使用权证的颁发实体正确。三、本案国有土地使用权证的颁发程序合法、适用法律正确。本案国有土地使用权证的颁发，严格按照《国家土地管理局土地登记规则》的规定，依法履行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等程序，颁证程序合法，法律适用正确。综上所述，被告认为，原告并非本案适格的原告，其无权提起本案诉讼，而且，本案国有土地使用权证的颁发实体正确、程序合法、适用法律正确。恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人桂林市奶牛场述称，与被告桂林市自然资源局意见一致。 一审法院经审理查明，涉案宗地原系桂林专区畜牧场使用，桂林专区畜牧场始建于1959年。1969年7月23日桂林专区和桂林市革委会生产指挥部作出（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》，将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给桂林市乳牛场使用。1982年12月4日，桂林市人民政府作出市政〔1982〕82号《市人民政府关于奶牛场土地问题的批复》明确：要维护过去征用划拨的土地面积，即以专、市革委会生产指挥部（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》决定执行。1991年9月17日，在市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的鉴证下原告与桂林市奶牛场、黄村、下銮塘村签订了《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》及附图。1993年9月18日，桂林市人民政府农业委员会和桂林市人民政府调处办公室作出《关于郊区二塘乡上銮塘与市奶牛场地界纠纷的调查及处理意见》认为：桂林专区畜牧场始建于1959年，建场时土地范围包括涉案土地。根据自治区桂政发（1983）91号文第十条第一款“1966年以前划定的国家建设用地，一般不再补办征地手续，承认用地单位对土地的使用权，在土地划界、发证时一并处理”。原桂林市国土资源局于2006年12月18日，向第三人桂林市奶牛场核发桂市国用（2006）第001009号国有土地使用权证 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。判断是否存在公法上利害关系，主要是看行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关应考虑、尊重和保护起诉人诉请保护的权利或法律上的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款规定：人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第四项规定：下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料。本案中，包括原告所称土地在内的涉案宗地系始建于1959年的桂林专区畜牧场使用，1969年7月23日桂林专区和桂林市革委会生产指挥部作出的（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给第三人使用。因此，涉案宗地在1959年就系划定的国家建设用地，为国有性质。也即该土地的性质在1959年就转为国有土地，原集体土地使用权人所享有的土地使用权灭失。此时，被告在作出案涉行政行为时不存在应考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益。故此，原告与后续针对该土地的颁证行政行为不再具有利害关系。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社的起诉。 上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社不服一审裁定，上诉称，1.依法撤销桂林市象山区人民法院作出的（2020）桂0304行初2号行政裁定书；2.指令桂林市象山区人民法院依法受理并继续审理本案。事实和理由:一、一审法院认定涉案土地在1959年就转为国有土地，原集体使用权人所享有的土地使用权灭失，没有事实和法律依据。涉案土地一直属于上诉人所有的集体土地，从被上诉人提交的将涉案土地的使用权证颁发给奶牛场的一系列证据及上诉人提交的证据，都充分地证实了涉案土地来源于上诉人的集体用地。本案中，被上诉人没有证据证实涉案土地的权属最初来源于桂林专区畜牧场，也没有证据证实桂林专区畜牧场在1959年最初建场时，其土地范围就己包括涉案土地，没有提交法律规定的桂林专区畜牧场建场时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图，以证实其使用涉案土地的合法依据；亦没有证据证实桂林专区畜牧场最初在1959年使用涉土地时是以与上诉人通过签订协议的方式、还是以国家征收划拨的方式使用该土地。现一审法院主要凭涉案地在颁发××给桂林市奶牛场之前就其权属纠纷的解决上诉人与奶牛场签订的1991年9月18日的《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》不合法之处（即事后擅自填写增加使用上诉人的涉案土地面积），以及政府事后为解决纠纷于1993年9月18日作出的《桂林市人民政府调处办公室市调（03）07号》中对涉案土地来源情况的阐述和以往对该土地纠纷的处理情况及对该次土地纠纷的处理意见，据此推断认定桂林专区畜牧场在1959年建场时的土地范围包括涉案土地，于法无据。一审法院引用《桂林市人民政府调处办公室市调（03）07号》当时处理土地纠纷时所适用的自治区桂政发（1983）91号第十条第一款规定，属于认定事实错误。本案涉案土地因权属纠纷，一审法院罔顾事实：在1991年9月18日与上诉人签订1991年9月18日的《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》，确认桂林市奶牛场使用上诉人涉案土地的面积及界址；桂市国用（2006）第001009号土地使用权证上载明的涉案土地的用途为“农用”地，而非建设用地。一审法院认定上诉人对涉案土地享有所有权自然而然地灭失，没有事实依据和法律依据。二、一审法院以上诉人对涉案土地的颁证行为不具有利害关系为由，作出驳回上诉人起诉的裁定是错误的。一审法院因对涉案土地在颁发土地证之前的权属认定错误,从而认定上诉人对涉案土地的后续颁证行政行为不再具有利害关系，并据此作出驳回上诉人起诉的起诉，没有事实和法律依据，应予撤销。本案中，即使当前关于涉案土地权属仍存在纠纷，但根据被上诉人提交的证据《土地登记地籍调查现场指界通知书》，己经将上诉人认定为“申请登记的宗地相邻土地权利人”，即其行政行为会实质影响到上诉人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款，上诉人亦具有原告资格，系与行政行为有利害关系，综上所述，上诉人认为一审裁定认定事实不清，适用法律错误，裁定结果错误。请求二审依法撤销一审裁定，并指令一审法院依法受理并继续审理此案，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人桂林市自然资源局辩称，一、上诉人与本案国有土地使用权证的颁发并无利害关系，一审裁定驳回起诉符合法律规定。一方面，上诉人并无证据证明其依法享有涉案土地的所有权或使用权，上诉人与本案国有土地使用权证的颁发并无利害关系；另一方面，涉案土地属国有土地，上诉人早于1991年即已签署了《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》及附图，对涉案土地的面积和界址范围，以及归桂林市奶牛场使用等事宜进行了确认。因此，上诉人在已经确认涉案土地归属且无土地权属证据的情况下，与本案国有土地使用权证的颁发行为无法律上的利害关系。二、涉案土地权属清晰，本案国有土地使用权证的颁发实体正确涉案土地位于桂林市××区××万福路大皇圃，该宗地原系桂林专区畜牧场使用，桂林专区和桂林市革委会生产指挥部于1969年作出《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》[（69）革生联字第01号],将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给桂林市奶牛场使用。1982年，桂林市人民政府作出《市人民政府关于奶牛场土地问题的批复》（市政〔1982〕82号）,明确指出“要维护过去征用划拨的土地面积，即以专、市革委会生产指挥部（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》决定执行”，再次明确了涉案土地的权属问题。1991年9月17日，上诉人与桂林市奶牛场、黄村、下銮塘村在市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的鉴证下签订了《关于确立黄村、上、下銮塘和奶牛场地界的协议书》及附图，明确了涉案土地归桂林市奶牛场使用，并明确了宗地面积和界址范围。1993年9月18日，桂林市人民政府农业委员会和桂林市人民政府调处办公室作出《关于郊区二塘乡上銮塘与市奶牛场地界纠纷的调查及处理意见》，再次明确了涉案土地属国有土地，使用权归桂林市奶牛场。综上，根据前述文件以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条关于“下列证据，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料：……（四）土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的处理决定或者体法生效的调解协议……（六）土地改革以后当事人依法达成的协议……（八）国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图”的规定，涉案土地属国有土地，使用权归桂林市奶牛场。三、本案国有土地使用权证的颁发程序合法、适用法律正确。本案国有土地使用权证的颁发，严格按照《国家土地管理局土地登记规则》的规定，依法履行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等程序，颁证程序合法，法律适用正确。综上所述，上诉人并非本案适格的原告，其无权提起本案诉讼，本案国有土地使用权证的颁发实体正确、程序合法、适用法律正确。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求、维持原裁定。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，关于涉诉土地是否来源于上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料；……（七）当事人达成的协议；……（九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议；”本案中，桂林专区和桂林市革委会生产指挥部于1969年7月23日作出的（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》，将市乳牛场现有房屋场地与专区畜牧场及根瘤菌厂现有房屋场地调换使用。1982年12月4日，桂林市人民政府作出市政〔1982〕82号《关于牛奶场土地问题的批复》，明确涉诉土地的土地面积要按照专、市革委会生产指挥部（69）革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》决定执行。之后一审第三人（原市牛奶场）与黄村、上銮塘村、下銮塘村于1991年9月17日签订《关于确立黄村和上、下銮塘和牛奶场地界的协议书》，双方同意市牛奶场已使用面积为1152亩，按照每亩600元的标准给予与黄村和上、下銮塘三个自然村过去共同使用的部分面积一次性补助。1993年9月18日，桂林市调处办公室作出市调字（93）07号《关于郊区二塘乡上銮塘村与市牛奶场地界纠纷的调查及处理意见》，明确了登记在一审第三人桂林市奶牛场名下的诉争土地来源于桂林专区畜牧场、根瘤菌厂及原临桂县示范管辖的土地；该处理意见决定根据自治区桂政发（1983）91号第十条第一款规定及1991年签订的协议约定，涉诉土地属于由原牛奶场使用的国有土地。因此，一审法院认定涉诉土地非来源于上诉人的依据符合上述规定的书证类型，本院予以确认。 关于上诉人与本案涉诉行政行为是否具有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在处理起诉要求撤销不动产登记的行政案件中，当事人应当提供其与涉诉行政行为有利害关系的证据。所谓利害关系具体要考虑以下三个要素：一、是否存在一项权利；二、该项权利是否属于要求行政机关作出行政行为时应考虑、尊重和保护的法律上的权利；三、该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社提供的证据不足以证明其对涉诉土地享有所有权或使用权，被上诉人桂林市自然资源局向一审第三人颁发桂市国用（2006）第001009号国有土地使用权证时，不存在一项需要考虑、保护和尊重且属于上诉人的法律上的权利。因此，上诉人与本案涉诉行政行为不具有行政的诉讼法上的利害关系，上诉人要求撤销桂市国用（2006）第001009号国有土地使用权证不具备行政诉讼的原告主体资格。故一审法院裁定驳回上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社的起诉符合法律的规定。 综上，一审裁定事实清楚、法律适用正确，本院依法予以维 持。上诉人桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 蒋子秀 审 判 员 张 芳 审 判 员 王 凯 二〇二〇年八月十七日 法官助理 王 灿 书 记 员 聂思祺