浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1129号 上诉人（原审原告）张文焕，男，1933年11月8日出生，汉族，住慈溪市。 委托代理人张水洲（系上诉人儿子），男，1956年7月12日出生，汉族，住慈溪市。 被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人盛悠，市长。 委托代理人韩盈。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、钱文虎。 原审第三人张岳杰，男，1970年2月23日出生，汉族，住慈溪市。 张文焕因诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）、原审第三人张岳杰土地争议行政处理及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初296号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，因张文焕与张岳杰就其老屋东首道地的使用权争议，于2018年9月向原慈溪市国土资源局提出土地权属争议处理申请。因申请材料不齐全和不符合法定形式，原慈溪市国土资源局于2018年10月9日作出《土地权属争议案件补正材料通知书》。经张文焕补充材料，原慈溪市国土资源局于2018年10月23日受理了张文焕的申请。因案情复杂慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪自规局）于2019年4月16日作出延期调查通知并送达张文焕。2019年6月6日，慈溪自规局向慈溪市政府提交慈自然资规[2019]58号《慈溪市自然资源和规划局关于张文焕与张岳杰土地权属争议一案调查处理意见的报告》。2019年6月20日，慈溪市政府作出慈政处[2019]9号《慈溪市人民政府关于张文焕与张岳杰土地权属争议一案的处理决定》（以下简称《处理决定》），该决定认为，争议土地系公共道地，未查询到权属登记、使用许可等相关材料，张文焕亦未提交相关证据证实其对争议土地的使用权，张文焕要求确认争议土地使用权的主张，证据不足，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，决定驳回张文焕的土地权属争议处理请求。张文焕不服该《处理决定》，向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于2019年8月22日受理。因案情需要进一步审查，宁波市政府作出延期通知并送达张文焕。2019年11月3日，宁波市政府作出甬政复决字[2019]183号行政复议决定，维持了慈溪市政府作出的上述《处理决定》。张文焕不服，向该院提起诉讼，请求撤销被诉《处理决定》和复议决定，责令慈溪市政府重新作出使用权争议处理决定，判决涉案土地权归张文焕所有。因机构改革需要，原慈溪市国土资源局被撤销，其职责划归重新组建的慈溪自规局。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第一款和第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此，慈溪市政府具有作出被诉《处理决定》的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。宁波市政府作为慈溪市政府的上一级人民政府，具有对慈溪市政府的《处理决定》作出复议决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。据此，当事人应对自己的主张尽到举证责任。张文焕提交的民国七年的《永卖绝契》系新中国成立之前形成的材料，不能直接作为权属依据，据此为依据的分家契约也不能证明张文焕享有争议地块使用权的依据。1979年10月《逍林公社胜利大队宅基地宅旁地自留地分配登记表》和《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》仅有土地面积记载，并无四至描述，亦不能证明张文焕享有涉案争议土地的使用权。结合张文焕提供的《逍林镇个人建房审批表》、慈溪市政府提交的《村庄地籍调查登记表》和《关于张姓堂屋前的道地情况说明》和第三人张岳杰提交的《协议书》等材料可以明确，张文焕的老房子东面属于公共道地，1987年张文焕申请原拆原建，经逍林镇人民政府审批同意原拆原建的用地面积为60平方米，且东西山墙不得超出原老屋滴水，1993年经确权登记的房屋所占地使用权面积为61.96平方米。上述材料能够证明，张文焕的老屋东面为公共道地，其于1987年原拆原建时并未被允许其扩大宅基地使用权面积，故张文焕要求确认该道地的部分使用权，缺乏相应的事实依据。据此，被诉《处理决定》驳回张文焕的权属争议请求，并无不当。法律规定的使用权是指排他性的独占使用权利，与公共道地由共有人实际使用并非相同概念，故张文焕认为其一直使用该道地，拥有使用权的主张，缺乏法律依据，该院不予采信。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。原慈溪市国土资源局受理本案土地权属争议的时间为2018年10月23日，经延长调查期限30日，直至2019年6月6日慈溪自规局才作出调查处理意见，超过法定的调查期限存在瑕疵，但该瑕疵对张文焕的权利不造成实际影响，且被诉行政复议决定已经对该瑕疵进行了指正，该院再次予以指正。宁波市政府在复议程序中依法履行了受理、延长、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，被诉《处理决定》及行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。张文焕要求撤销该《处理决定》及行政复议决定的理由不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张文焕的诉讼请求。案件受理费50元，由张文焕负担。 张文焕上诉称：一、原审法院判决认定张文焕的“要求确认争议土地使用权的主张，缺乏事实依据”，与判决书认定事实相互矛盾，有悖事实，且适用法律错误，导致判决结果错误。二、本案争议焦点在于张文焕的0.13分（计86.71平方米）屋边余地和道地（也称屋旁杂地）如何确定其使用权范围和界址。张文焕已经举证证明，综合考量，足可认定这0.13分土地是系张文焕合法使用范围。本案原审判决书已经确认了《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》具有真实性。结合判决书等已经确认张文焕0.13分屋边余地和道地的方位、面积、现状以及历史沿袭。判决书陈述：民国七年的《永卖绝契》系新中国成立之前形成的材料，不能作为权属依据。张文焕1987年的建房审批表中，记载着屋边余地和道地0.13分，就有逍林镇政府盖章，大队长戚品贝签名，房屋对面邻居张纪来、张长友二人盖章，这三个盖章一个签名是证明权属的依据。《分家契约》把向戚增木买的房屋和《永卖绝契》都给张文焕，这证明《永卖绝契》中的道地照屋的约48平方米道地是分给张文焕的。原审第三人张岳杰提交的《协议书》，两个协议人是张文焕和他三儿子张水荣。《协议书》与住在一公里路之外张岳杰没一点关系。签这协议是因为新建楼房后，住西边楼房的张文焕和小儿子张水银没有道地了，因而与张水荣签协议：山墙外属于公用道地（张文焕与两儿公用）。这协议书是张文焕家内事情，即约48平方米道地是张文焕一家的，与他人毫无关系。如果与他人有关系，就应该由他人来签协议，由他人来盖章。《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》是依据1962年，在当时党政合一的时代背景下，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过并发布了《农村人民公社工作条例》（修正草案）（即通称的“人民公社60条”），效力相当于行政法规。该《条例》第四十条规定，由生产大队或生产队划出耕地面积的百分之五到七分配给社员家庭作为自留地，长期不变，用于开展家庭副业生产。目前国家还没有规定取消自留地，在现行宪法、土地管理法、物权法等法律中，仍然还保留了自留地的规定。由此可见，“生产大队或生产队”划分自留地给村民使用至今具有法律效力。该《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》就是宅旁自留地使用权的合法依据，不仅具有真实性，而且具有合法性。当时尚未设立国土资源局和规划局，在设立国土资源和规划局后，破山村全村的宅边地也没有颁发过“争议土地的权属登记、使用许可等相关材料”。而且现有法律没有规定自留地需要重新登记造册。原审法院偏听偏信，作出罔顾历史事实的判决，实在难以信服。至于张文焕0.13分屋边余地和道地使用权坐落方位如何界定问题，《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》和张文焕的房屋已有明白无误的指向。慈溪市政府、宁波市政府没有相反证据能够证明张文焕土地无法辨认四至范围，依法应当承担举证不能的法律后果。综上，原审判决既然已经认定《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》真实性、合法性，也认定了张文焕房屋的方位、面积、历史现状，则应当认定张文焕0.13分屋边余地和道地的事实。被诉处理决定和复议决定是错误的。上诉请求撤销一审判决，支持张文焕的一审诉讼请求。二审调查过程中，张文焕增加一项上诉请求，请求原审第三人张岳杰赔偿损失3100元。 慈溪市政府未提交书面意见，二审调查中答辩称：一审判决认定事实清楚、程序合法。一、根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属争议调查中，实行的是当事人举证主义的制度。当事人主张对争议土地有使用权，应提交证据证明，不能提交证据证明，只能驳回其确权申请。二、根据张文焕在行政确权程序和复议、诉讼程序中的请求，其要求确认的是对争议土地的专有的排他的使用权。无论根据物权法、土地管理法、还是确定土地所有权和使用权的若干规定，目前的土地管理以及不动产登记体系当中，仅对个人使用的宅基地进行使用权登记，且宅基地使用权是指房屋所占面积的土地。因此张文焕强调的1979年分得的土地可能为自留地，可能为其所谓的道地或者宅旁地的概念，并非目前政府可以确权的宅基地使用权的范畴。宅基地是根据政府行政机关审批，允许农民建房后所占土地。法律没有规定宅旁地的概念，慈溪市政府认为宅旁地是为了宅基地的管理使用而对周边土地进行的一种利用，但并不存在物权法意义上的排他的专有的使用权。三、政府不存在不履职的情形。在不动产登记或者法律对该种土地使用类型未作明确规定的情况下，对这类所谓道地或者宅旁地的管理使用，应当基于有利于生产生活的原则，在村集体的组织下，双方互谅互让，妥善解决，无法采用以行政手段作出有强制性决定的方式来处理。综上，请求维持原审判决，驳回张文焕的上诉。 宁波市政府提交书面答辩意见称：一、宁波市政府作出行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十三条第一款规定，宁波市政府作为慈溪市政府的上一级人民政府负有履行行政复议的法定职责，依法受理张文焕的行政复议申请并作出甬政复决字[2019]183号行政复议决定，主体适格。二、宁波市政府作出行政复议决定，程序合法。宁波市政府于2019年8月19日收到张文焕提交的行政复议申请书。经审查，宁波市政府于2019年8月22日对张文焕的行政复议申请予以受理，次日通过EMS邮政快递向张文焕寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向慈溪市政府寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年10月8日，因为案情需要进一步审查，宁波市政府作出延长行政复议期限决定并于当日通过EMS邮政快递分别向张文焕、慈溪市政府寄送了《宁波市人民政府行政复议决定延期通知书》。2019年11月3日，宁波市政府作出甬政复决字[2019]183号《宁波市人民政府行政复议决定书》，并于11月5日通过EMS邮政快递分别向张文焕、慈溪市政府寄送了该行政复议决定书。宁波市政府的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、宁波市政府作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，张文焕诉请理由不成立。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条等规定，慈溪市政府具有处理土地权属争议的法定职责，其依慈溪市自然资源和规划局的报请，对张文焕请求调处的土地权属争议作出处理决定，主体适格。2.《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或附图；（五）其他有关文件。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”本案中，张文焕主张争议土地使用权归其所有，但经慈溪自规局调查，该争议土地系公共道地，且无权属登记、使用许可相关资料，而张文焕提供的《1979年10月逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》仅仅记载了土地尺寸和面积，既不能证明该丈量土地系本案争议土地，也不能证明张文焕对该土地拥有使用权。此外张文焕提供的《2005年慈溪市逍林镇政府关于破西村张水洲行路土地使用权纠纷案案卷》《房屋买卖契书》《房屋分契契书》等材料，也无法证明张文焕取得了本案争议土地的使用权。故慈溪市政府认定，张文焕主张争议土地使用权归其所有证据不足，并据此驳回其土地权属争议处理请求，并无不当。3.《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，原慈溪市国土资源局于2018年10月23日受理张文焕的土地权属争议调查处理申请，慈溪自规局于2019年4月16日批准延长调查期限1个月。按照上述规定，慈溪自规局最迟应当于2019年5月22日提出调查处理意见，并在5个工作日内向慈溪市政府报送。但慈溪自规局于2019年6月6日方向慈溪市政府报送调查处理意见，超过规定期限，存在程序瑕疵。但由于该程序性瑕疵并不影响慈溪市政府处理决定的合法性，复议机关在决定书中予以指正。综上，慈溪市政府作出的《慈溪市政府关于张文焕与张岳杰土地权属争议一案的处理决定》（慈政处[2019]9号），认定事实清楚，适用依据正确，程序基本合法。张文焕请求确定本案争议土地使用权归其所有，不属于本案审理内容，复议机关不予审查。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，宁波市政府决定维持慈溪市政府2019年6月20日作出的《慈溪市政府关于张文焕与张岳杰土地权属争议一案的处理决定》（慈政处[2019]9号）。张文焕诉请理由无法律依据和事实依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张岳杰未提交书面意见，二审调查中称：争议土地系张姓公共道地，1979年原逍林公社胜利大队（现逍林镇坡上村），按车子屋道地不做分配处理。张文焕陈述事实与实际不符。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于慈溪市政府作出的慈政处[2019]9号处理决定及宁波市政府作出的甬政复决字[2019]183号行政复议决定是否具有事实和法律依据，程序是否合法。 1.关于慈政处[2019]9号处理决定实体处理是否正确。本案争议土地位于张文焕老屋东首，系其宅旁地，面积约48平方米。张文焕主张其享有该宅旁地使用权，提供了1979年10月《逍林公社胜利大队宅基地宅旁地自留地分配登记表》、1979年10月《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》、民国七年的《永卖绝契》、《分家契约》、道地原貌和现状照片以及1987年的《逍林镇个人建房审批表》等证据材料。《永卖绝契》系新中国成立之前形成的材料，不能直接作为权属依据，据此为依据的分家契约也不能证明张文焕享有争议地块使用权。1979年10月《逍林公社胜利大队宅基地宅旁地自留地分配登记表》和《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》仅有土地面积记载，并无四至描述，亦不能证明张文焕享有涉案争议土地的使用权。张文焕提供的1987年《逍林镇个人建房审批表》及慈溪市政府提交的《村庄地籍调查登记表》均表明，张文焕屋东首系道地。而慈溪市政府提供的《关于张姓堂屋前的道地情况说明》载明：“经村核实，该张姓道地1979年丈量时六户共有共用的原则，张姓道地不抵自留地与宅基地。……当时车子屋道地是不作分配到户的原则。张姓堂屋前的道地是共有共用。”该情况说明有逍林镇破山村民委员会和逍林镇破山股份经济合作社盖章，且有除张文焕外的张姓道地1979年在账登记人员代表签字，张文焕二审中虽然对该证据真实性提出异议，但未提供反驳证据予以证明，其异议不能成立。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。张文焕提供的证据尚不能证明其享有案涉土地使用权，慈政处[2019]9号处理决定驳回张文焕的权属争议请求，并无不当。张文焕还主张根据1987年《逍林镇个人建房审批表》，应认定屋旁杂地0.13分（8.67平方米）的使用权。该请求与其在被诉处理决定中的申请不符，不属本案审理范围。 2.关于慈政处[2019]9号处理决定程序是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。原慈溪市国土资源局受理本案土地权属争议的时间为2018年10月23日，经延长调查期限30日，直至2019年6月6日慈溪自规局才作出调查处理意见，超过法定的调查期限，存在瑕疵，但该瑕疵对张文焕的实体权利不造成实际影响。被诉行政复议决定已经对该瑕疵进行了指正，一审法院亦再次予以了指正，并无明显不当。 3.被诉复议决定是否合法。宁波市政府于2019年8月22日受理张文焕的行政复议申请后，依次履行了通知答复、延长复议期限、作出维持复议决定并送达当事人等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。另，张文焕在二审中增加的诉讼请求“请求原审第三人张岳杰赔偿损失3100元”，不符合法律规定，不属于本案审查范围，本院不予处理。 综上，张文焕在无法提供能认定争议土地权属归属的证据材料的情况下主张争议土地使用权归其所有，被诉处理决定驳回张文焕的申请，被诉复议决定维持处理决定，均无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。张文焕的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由张文焕负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年八月三十一日 书记员  陈亦恒