江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终180号 上诉人（原审原告）王铭，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）邵红波，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，住所地靖江市迎宾东路28号。 法定代表人卢忠，主任。 委托代理人祁麟，江苏骥江律师事务所律师。 委托代理人许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 原审第三人陆树荣，性别××年××月××日生，××族。 上诉人王铭、邵红波因诉靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）、原审第三人陆树荣不履行城乡规划法定职责案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）苏1291行初322号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审查查明，王铭、邵红波与陆树荣均系靖江市靖城街道友仁村河口埭村民，为东西邻居关系，王铭、邵红波户居东、陆树荣户居西，两户间原有房屋间距1米左右，两户房屋均朝北临街。 王铭、邵红波庭审中陈述称，陆树荣原有房屋东山墙与其房屋西山墙之间有间隔一米左右宽的巷道，2018年陆树荣拆除原有房屋违法建设后仅剩80厘米左右，该巷道属于村里集体土地，不在王铭、邵红波承包地或自留地范围内，陆树荣则主张其原有房屋东山墙向东有宽度60厘米左右土地在其宅基地范围内。 王铭、邵红波提交的证据显示陆树荣自2018年3月起将其原有房屋实施拆除，当年8月全部拆除完毕，后于8月5日开始在原房屋位置实施建设，至2019年11月完成二层浇筑。在此期间，王铭、邵红波多次向靖城街道办进行投诉举报，而靖城街道办所辖城管中队等职能部门一直未予阻止。王铭、邵红波遂向原审法院提起诉讼，请求确认靖城街道办不作为，判令其履行法定职责；本案诉讼费用由靖城街道办承担。 原审法院另查明，2019年4月28日，王铭、邵红波向靖江市人民法院提起诉讼，认为陆树荣及案外人陆爱芳阻止其对房屋实施加固修缮，要求法院判决陆树荣拆除两户之间弄堂里的脚手架并赔偿其损失。靖江市人民法院审理后于2020年4月22日作出（2019）苏1282民初3039号民事判决。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 本案中，王铭、邵红波举报陆树荣实施的违法建设为位于其房屋西侧间距80厘米以上的二层建筑，根据违法建设的状况与王铭、邵红波户房屋的相对位置，结合日常生活经验判断，其对王铭、邵红波户房屋的通风、采光等明显不产生影响，故现无证据证明王铭、邵红波合法权益受到被诉行为的实际影响。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，王铭、邵红波确认陆树荣实施违法建设所占土地并不在其个人使用或实际使用的集体土地范围内，故其不具有代表集体意思对涉及村民共有利益的行政行为提起诉讼的资格。 此外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十五条对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为以及在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，确定分别由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门和乡、镇人民政府负责查处。根据靖城街道办提交的靖江市城市总体规划平面图，陆树荣实施违法建设的位置处于靖江市中心城区界限红线范围内，陆树荣违法建设行为的查处职责明显不属于靖城街道办的职责范围，亦应裁定驳回王铭、邵红波的起诉。 综上，王铭、邵红波与靖城街道办对其举报的处理行为并无利害关系，王铭、邵红波不具有提起本案诉讼的主体资格，且王铭、邵红波举报事项亦明显不属于靖城街道办职责范围。据此，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款、第九十三条第二款的规定，裁定驳回王铭、邵红波的起诉。 王铭、邵红波不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并改判，诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：1.上诉人与陆树荣户之间存在土地权属争议，靖城街道办对陆树荣违建不作为与上诉人有利害关系；2.上诉人户与陆树荣户之间的巷道属宅基地的一部分；3.原审裁定据以定案的证据靖江市城市总体规划平面图未经质证，且该规划平面图显示的是规划演变过程，不能直接表明2018年违建发生时，友仁村属于靖江市中心城区界限红线范围内。 靖城街道办答辩称：1.本案原、被告主体不适格；2.一审中对所有证据均已进行了质证；3.上诉人与靖城街道办不拆除陆树荣房屋的行为之间没有利害关系；4.陆树荣房屋所处位置属于靖江市中心城区界限红线范围内；5.上诉人户与陆树荣户之间的巷道权属不明。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉维持原裁定。 陆树荣陈述称，其新建的房屋未超过原有房屋四至，不存在严重影响城乡规划的情形，该房屋是其唯一住房，应保障其居住权。 原审裁定据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院。上诉人在质证期限内对原审裁定据以定案的证据材料未提出质证意见，亦未提出延长质证期限申请，经审查，原审认证正确，本院予以支持。 上诉人在二审中提交如下证据：1.陆树荣户1991年首次获得政府许可的建房批复，证明上诉人与本案被诉行政行为有利害关系；2.陆树荣户与上诉人父亲1991年签订的《建房基地协议》复印件和整理解读稿，3.2019年8月第三方测绘公司制作的上诉人和陆树荣户宗地现场地块测绘图，证据2、3证明陆树荣户2018年的翻建行为违反《建房基地协议》及政府许可建房批复的界址；4.《江苏省人民政府关于靖江市城市总体规划的批复》（苏政复﹝2015﹞67号），证明靖江市城市总体规划(2015-2030)平面图中的规划范围是逐步演变发展的，上诉人和陆树荣户所处地块不属于城市中心区域范围内；5.上诉人与靖江市自然资源和规划局空间规划管理科工作人员电话录音两段，证明友仁村不属于城市规划区范围。经审查，证据1、2、3、4不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予接纳。关于证据5，经质证，被上诉人、原审第三人认为无法确认真实性。本院认证认为，证据5不能否定原审裁定据以定案的证据及认定事实，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。”第十七条第三款规定：“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”第四十七条规定：“有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（二）行政区划调整确需修改规划的；（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。”据此，城市总体规划一经制定便已确定，非有法定情形、非经法定程序不得修改。根据靖江市城市总体规划（2015-2030）平面图显示，本案中王铭、邵红波要求查处的陆树荣户建房地点位于靖江市城市规划区范围内。上诉人认为该建房地点不属于城市规划区内的主张，无有效证据证明，本院不予采信。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”据此，王铭、邵红波认为陆树荣户违法建设，应当向县级以上地方人民政府城乡规划主管部门反映，而不应向靖城街道办投诉举报。故上诉人的投诉举报明显不属于靖城街道办的法定职责，上诉人诉请确认靖城街道办不履行法定职责违法无事实和法律依据，且无论靖城街道办是否作出答复均对其合法权益不产生影响，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。 另，2020年7月24日，上诉人向本院申请追加靖江市自然资源和规划局为共同被告，经审查，本案不属于应当追加共同被告的情形，对于上诉人的该项申请本院依法予以驳回。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳上诉费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘春生 审 判 员 苏媛媛 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 李爱华 书 记 员 郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；