河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终379号上诉人（原审原告）张和平，男，1956年6月12日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人陈丽，女，1991年8月30日出生，汉族，住郑州市经济技术开发区。委托代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市龙湖镇人民政府，住所地河南省新郑市龙湖镇双湖大道。法定代表人白育峰，镇长。出庭负责人潘高峰，该镇副镇长。委托代理人曹利霞，河南林泽律师事务所律师。原审第三人新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会，住所地新郑市龙湖镇崔垌村。负责人王铎，居委会主任。委托代理人吴严冬、田慧，河南铭树律师事务所律师。上诉人张和平因诉被上诉人新郑市龙湖镇人民政府（以下简称龙湖镇政府）、第三人新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会（以下简称崔垌居委会）行政协议一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定以下事实：原告系河南省新郑市龙湖镇崔垌村人，陈玲、张健、陈丽、张雨辰、张雨卿分别系原告之妻、之子、之儿媳、之孙子、之孙女。2013年10月21日，被告（甲方）、第三人（乙方）及原告（丙方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，协议第三条安置房的标准交房时间和分配中第四项规定“安置房的分配：村民安置房的标准为居民每人60平米、集体商业用房每人20平米。村民回迁安置房的分配由村民委员及村民代表组织实施，成立分配小组，制定分配方案，按征迁顺序，镇政府协调进行统一分配。”协议下方有甲、乙方加盖印章，丙方签字确认。协议仅对安置房的交房时间及分配方式进行了约定。第三人认可商业房包括门面房及写字楼，原告认为商业房仅指门面房，不包括写字楼。2019年12月8日，第三人就第二批分配房屋方案及相关事项召开会议。同日，村两委人员就安置房第二次分房方案召开会议。经讨论，参会人员对《崔垌社区回迁安置房分配方案》（草案）中各项进行了认真仔细的分析和研究，表示一致通过，并在会议记录下方签名。2019年12月9日晚8点，崔垌社区全体党员召开会议（应当41人，实到34人），对崔垌社区安置房第二批分配房屋方案进行讨论表决，会议记录载明“经大会逐条讨论，大家一致举手表决通过”，参会人员在会议记录下方签名。2019年12月10日崔垌社区全体群众代表召开会议，就崔垌社区第二批回迁安置房分配方案进行表决，会议记录载明“分配方案（附后）经过大家一致举手表决，全体通过该方案（草案）”。《崔垌社区回迁安置房分配方案》（草案）第二条约定，安置标准：按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民，并符合分房条件的村民，每人分配60㎡住房加20㎡商业用房，商业用房由村集体确权发证后纳入村集体统一管理。2019年12月26日，原告向龙湖镇崔垌村邮寄了村务公开申请，要求公开“安置方案中每人20平米集体商业用房”分配方案及相关村委会会议记录。崔垌村村委会收到申请后没有给予答复。2020年4月13日，新郑市人民政府办公室经调查出具《告知书》，载明“经调查，截止2020年4月10日，龙湖镇崔垌村正在进行安置住宅的分配，尚未开始集体商业房分配工作，也未研究制定集体商业房分配方案”。原告认为被告应当依照签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》向其交付共计120㎡的商业用房并协助办理过户手续，为此诉至法院。原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”及第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”的规定，结合本案，在崔垌村拆迁安置过程中，原、被告及第三人签订了《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，就村民征迁补偿安置的问题作出了约定，系行政协议。本案系因履行协议发生的纠纷，属行政案件受案范围。被告辩称原告及其家庭成员的集体经济组织成员身份未经村集体组织确认，不属于人民法院受案范围，因原告是以户主身份代表其家庭成员与被告、第三人签订的协议，其家庭其他成员是否具备集体组织成员身份属于村民自治审查的范围，即便其中个别成员不具备集体经济组织成员身份，也不影响原告按照协议提起诉讼，故对被告提出的该项抗辩意见，原审法院不予支持。第三人提出原告的起诉不属于人民法院行政案件的受理范围，属民事案件受案范围且已经超过民事案件诉讼时效，应驳回原告起诉的主张，因本案协议属行政协议且尚未完全履行，故原审法院对其该项主张不予支持。涉案协议系三方自愿签订，是当事人真实的意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，属有效行政协议，各方均应按照约定全面履行自己的义务。涉案协议是三方对商业房安置补偿问题达成的一致意见，从合同文义上理解并结合第三人村两委、党员、村民代表召开会议的决议，足以认定原告与第三人的真实意思是商业用房不分配至个人，为集体组织成员共有，且每人按20㎡的标准享有相应份额。原告提出第三人对居民及集体财产无法定管理权的主张，因第三人原为崔垌村民委员会，更名后其性质仍为居民自我管理，自我服务的基层群众性自治组织，仍行使原村民委员会职责，且原审法院已确认原告及其家庭其他具备集体经济组织成员资格的人按约定对商业用房享有相应份额，第三人根据协议约定及相关决议行使商业用房的管理权是为了更好地保护拆迁安置家庭的共同权益，不侵犯原告的合法权益，故对原告提出的该项主张，原审法院不予采纳。综上，原告提出单独分得商业房并办理相关房屋手续的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告张和平的诉讼请求。上诉人张和平不服，上诉称：一、证据采信错误。被上诉人提供了多份证据，首先，新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会会议记录四份，实质为第三人内部制作文件，本身不具有作为证据的法定形式要件，四份会议记录非村民大会会议决议产生，且形式上看仅有部分村民签字，笔迹笔体存在部分一致的情形。同时，根据上诉人一审提供的上级政府信息公开申请得到的回复文件显示：截止到2020年崔垌村委会尚未研究制定商业用房分配方案，如今却拿出会议记录文件证实商业房分配等，相互矛盾。其次，参会签到册与会议记录名字并不一致，笔迹亦不相同，由此可见，村委会主张的会议并非按照法律规定，法定程序进行。最后，崔垌社区回迁安置房分配方案，即为方案，就应当将制作背景，制定程序，制定内容依据等根据法律规定予以公示，接受广大集体成员参考，表决，但实质上均未履行上述程序。而且该草案也明确规定每个村民享有20平米商业用房的权利。根据方案第二项规定，即使经过村民大会通过后要纳入村集体统一管理，也应该对每户确权发证后纳入村集体统一管理，并享受相应的租金收益，如此方才在最大程度上符合村民利益需求。参照山东省高级人民法院行政判决书（2018）鲁行终1145号裁判要旨：“在行政协议订立和履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式侵害相对人的合法权益。”而切实分配到户，办理证书才最符合广大拆迁户之切身需求。综合以上证据，难以证实案件中被上诉人所述由被上诉人进行集中管理方更大程度保护村民利益之主张的合法性、合理性。二、审查事实错误。根据协议的相对性，明确规定应当由被上诉人进行分配，被上诉人负有向每位村民安置20平米商业用房的义务。同一协议回迁安置用房是落实到人，门面房也应落实到人，对每位权利人进行分配；即使物理上、形式上不便分割，也应向每人发放产权证书进行确权。同时，根据《村委会组织法》《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的重大事项，应当由村民会议讨论决定后办理。即使已经村改居，亦应该在涉及全部集体成员利益重大事项上，参照上述法律实施。第三人无权私自制定方案将归属于村民的商业用房纳入村集体统一管理，不符合征收村民之利益。同时，根据《村委会组织法》第二十二条、第三十条规定，第三人作出草案的程序不合法。退一步讲，即使商业用房纳入村集体统一管理，前提条件应该是被上诉人向每位村民落实商业用房安置并且确权发放房屋产权证后，经过村民会议同意后纳入村集体管理，相应的租金收益在村集体内部分配。现在的情况是未经被征收村民同意，商业房未落实的情况下，第三人擅自以纳入村集体统一管理为由侵害公民私人财产。上诉人在庭审中已经向法院陈述相关事实：上诉人享受过渡费安置人口为6人；住宅房名单享有安置条件为6人；同时，提交的分配方案也明确规定享受安置条件时间截点，上诉人户6位人口户籍均在本村，故应当认定6人享有门面房安置权利。请求：1．撤销新郑市人民法院（2020）豫0184行初29号行政判决书，依法改判或发回重审；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。龙湖镇政府辩称：一、根据涉案《征迁补偿安置协议书》约定，龙湖镇政府不负有向上诉人交付集体商业用房的合同义务。一审中，上诉人主要依据《征迁补偿安置协议书》主张龙湖镇政府向其交付商业用房，并协助其办理相关房屋手续，龙湖镇政府认为上诉人的此项主张不能成立。首先，上诉人明显存在偷换概念的行为。根据《征迁补偿安置协议书》第三条第四项约定：“村民安置房的标准为每人60平米，集体商业用房每人20平米。”可见，该条明确约定的是集体商业用房，而非上诉人主张的商业用房。其次，根据《征迁补偿安置协议书》第三条第四项约定：“村民回迁安置房的分配由村民委员及村民代表组织实施，成立分配小组，制定分配方案，按征迁顺序，镇政府协调进行统一分配。”该条明确约定了，对于安置房的分配，是由上诉人所在的村委经过民主议定程序，统一分配给上诉人。而根据龙湖镇政府在一审中所提供的证据，可以充分证明崔垌安置社区竣工验收后，2018年10月，正商置业已经与崔垌村完成了安置社区的移交，正商置业承建的安置房已经整体移交给崔垌村（现已更名为崔垌社区居民委员会）。崔垌居委会按照村民自治的原则，制定回迁安置房分配方案，由崔垌居委会负责分配给被拆迁改造的本村居民。因此，龙湖镇政府不负有向上诉人交付集体商业用房的合同义务。二、上诉人所诉的商业用房由集体统一管理，不再分配给个人。根据龙湖镇政府在一审中提供的证据，其中包含有上诉人所在崔垌社区居民委员会会议记录四份、参会签到册两份以及社区回迁安置房分配方案（草案）两份。该组证据是原告所在的崔垌居委会根据涉案《征迁补偿安置协议书》第三条第四项约定，按照民主议定程序制定的回迁安置房的分配，具备证据的真实性、合法性及关联性。上诉人所称的该会议记录不具备证据的法定形式要件以及认为该会议记录存在笔迹笔体一致的情形，该主张完全不能成立。龙湖镇政府提供的以上证据可以充分证明有关集体商业用房，崔垌村村委召开多次会议，充分讨论并决定，集体商业用房由村集体确权发证后纳入村集体统一管理。另外，上诉人提交的政府信息公开申请回复显示，截止到2020年崔垌村村委会尚未研究制定商业用房分配方案，正是由于集体商业用房由集体统一管理，不再分配给个人，才不会制定相应的安置房分配方案。因此，上诉人提供的信息公开申请回复与龙湖镇政府提供的会议记录并不矛盾。因此，上诉人诉请要求交付商业用房，无事实根据与法律依据。综上所述，一审判决认定事实正确，证据充分，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。第三人崔垌居委会述称：一、商用房包含了门面房和写字楼。写字楼的最终用途及建设目的也是为了商用。上诉人只主张对门面房进行分割，不符合安置协议合同中关于商业用房为集体所用的约定，且没有任何的事实依据，客观上也无法完成。二、一审中龙湖镇政府已经举证了村民会议记录等证据。这些证据足以证实第三人关于安置房的分配符合村民自治的民主程序，一审法院认定事实并无不当。三、虽然第三人已经由村委会改为居委会，但其性质仍是自我管理，自我服务的基层群众性自治组织，其行使的仍是原村民委员会的职责，本案的商业房的管理由第三人进行并无不当。综上，原一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人在一审的诉讼请求是请求被告依法交付《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿协议书》中第三款第4条约定的120平（6人＊20平方米）商业用房，并协助原告办理相关房屋手续。本案三方当事人自愿签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿协议书》并未违反法律、行政法规的强制性规定，属于合法、有效的行政协议，各方均应依约履行。案涉协议书第三款第4条约定，村民安置房的标准为居民每人60平方米、集体商业用房每人20平方米。村民回迁安置房的分配由村民委员会及村民代表组织实施，成立分配小组，制定分配方案，按征迁顺序，镇政府协调进行统一分配。结合第三人村两委、党员、村民代表召开会议的决议，可以认定对于集体商业用房各方约定的真实意思是集体商业用房不分配至个人，而是由集体组织成员按照每人20平方米的标准享有相应的份额。故一审法院驳回上诉人要求被上诉人交付商业用房并办理房屋相关手续的诉讼请求并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张和平负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年八月二十八日书记员  董胜男附：本案援引法律、法规、司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。