重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终74号 上诉人（原审原告）傅颜萍，女，1968年3月18日出生，汉族，住丰都县。 上诉人（原审原告）冯明奎，男，1968年11月21日出生，汉族，住丰都县。 委托代理人阳联明，北京盈科（重庆）律师事务律师。 被上诉人（原审被告）丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段53号。 法定代表人罗成，县长。 委托代理人蔺滢滢，丰都县司法局工作人员。 委托代理人蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丰都县林业局，住所地重庆市丰都县三合街道名山大道305号，统一社会信用代码115002300086863934。 法定代表人毛先权，局长。 委托代理人杨云，丰都县林业局法规监察科科长。 委托代理人马仕洪，重庆王华律师事务所律师。 上诉人傅颜萍、冯明奎因与被上诉人丰都县林业局林业行政补偿、被上诉人丰都县人民政府行政复议一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日立案后，本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定的事实：2005年1月31日，冯明奎、傅颜萍与丰都县包鸾镇XXX村（以下简称XXX村）二、三、四、五社分别签订了《集体森林林木林地承包合同》，承包了丰都县包鸾镇XXX村二、三、四、五社的集体林地共计13700亩，获得了林地使用权和林木所有权。2008年冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林。2010年12月14日，本院作出（2010）渝三中法民终字第1351、1352、1353号《民事判决书》，以冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林后，既不能砍伐、出售木材获利，也不能在森林中进行开发经营，更不能转让承包林地获利，其合同目的不能实现为由，判决解除了冯明奎、傅颜萍与丰都县包鸾镇XXX村二社、四社、五社签订的《集体森林林木林地承包合同》。2010年12月15日，丰都县人民法院作出的（2010）丰法民初字第1710号《民事判决书》，也以上述理由判决解除冯明奎、傅颜萍与XXX村三社签订的《集体森林林木林地承包合同》。2017年4月25日，冯明奎、傅颜萍向丰都县林业局递交了行政补偿申请书，以冯明奎、傅颜萍承包的位于丰都县包鸾镇XXX村二、三、四、五社的集体森林，被确定为国家重点公益林导致人民法院判决解除森林承包合同，冯明奎、傅颜萍丧失XXX村二、三、四、五社的林木所有权、林地使用权，给冯明奎、傅颜萍造成经济损失为由，请求林业行政补偿3692.15万元。2017年6月22日丰都县林业局作出丰林决［2017］01号《不予补偿决定书》，对申请人提出的3692.15万行政补偿不予支持。冯明奎、傅颜萍不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年6月13日作出（2017）渝0102行初138号《行政判决书》，撤销丰都县林业局作出的丰林决［2017］01号《不予补偿决定书》，并责令丰都县林业局在判决生效后2个月内依法履行林业行政补偿法定职责。2019年7月3日该判决书发生法律效力。2019年8月6日丰都县林业局向冯明奎、傅颜萍送达了《补充提交证据告知书》，要求冯明奎、傅颜萍收到该告知书后15日内提交请求补偿3692.15万元的证据材料。2019年8月19日冯明奎、傅颜萍请求变更补偿数额为4138.8225万元，并补充提交了丰都县林业局在庭审中出示的第二组证据材料。2019年8月29日丰都县林业局认为冯明奎、傅颜萍提供的证据不能证明其请求的损失金额客观存在，根据重庆市财政局《关于下达2008年天然林保护财政补助资金的通知》《关于下达2009年天然林保护财政补助资金的通知》《关于下达2010年天然林保护财政补助资金的通知》规定的补助标准（2008年、2009年、2010年国家重点公益林补助标准分别为每年每亩3元、4元、5元），作出丰林决［2019］1号《行政补偿决定书》，决定给予冯明奎、傅颜萍林业行政补偿共计16.44万元，2019年8月30日向冯明奎、傅颜萍邮寄送达。冯明奎、傅颜萍不服申请行政复议。丰都县人民政府于2019年9月16日受理，并向丰都县林业局送达《行政复议答复通知书》。丰都县人民政府认为案情复杂，决定延期审理30日，并向当事人送达丰都府复［2019］10号《延期审理通知书》。2019年12月13日丰都县人民政府作出丰都府复［2019］10号《行政复议决定书》，维持丰都县林业局作出的丰林决［2019］1号《行政补偿决定书》，当日送达。 一审法院认为：国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》第五条规定，地方各级林业主管部门负责辖区内国家级公益林的保护、建设和管理。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款规定，补偿资金统一由财政通过预算渠道拨付给下级财政和本级林业部门，由林业主管部门落实到生态公益林经营者。《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》第十一条规定，各区县（自治县、市）财政局根据区县（自治县）林业部门填列的公益林核查验收汇总表和乡（镇、街道）填列到户的森林生态效益补偿资金发放清册核拨资金。并通过兑付代理机构在五个工作日内将林主自主管护补偿基金直接发放给林主或管护责任委托人。根据上述规定，林业行政主管部门系公益林事务的主管部门，具有落实相关补偿资金的行政职责。本案中，丰都县林业局是县级林业行政主管部门，具有对公益林经营者履行林业行政补偿的法定职责。冯明奎、傅颜萍与XXX村二、三、四、五社分别签订的《集体森林林木林地承包合同》经人民法院生效的民事判决书认定合法有效，其承包期内承包的XXX村二、三、四、五社的林地经营权应受法律保护。丰都县林业局在人民法院判决其限期依法履行林业行政补偿职责后，书面告知冯明奎、傅颜萍补充提交相关的证据材料。丰都县林业局收到冯明奎、傅颜萍的材料后，根据重庆市财政局关于天然林保护财政补助资金的通知中规定的国家级公益林补助标准，对冯明奎、傅颜萍承包的森林作出林业行政补偿决定书并送达冯明奎、傅颜萍，符合法定程序。 《中央森林生态效益补偿基金管理办法》第二条规定，中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理给支出予一定补偿的专项资金。第三条规定，补偿范围为国家重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重的疏林地、灌木林地、灌丛地。第四条规定，中央补偿基金补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。从中可以看出国家对公益林的补偿是每年支付，主要用于对国家重点公益林的营造、抚育、保护和管理的补偿。冯明奎、傅颜萍承包的林地确定为国家重点公益林后林地所有权没有变化，区划公益林与征收土地行为是两个性质不同的概念，冯明奎、傅颜萍要求按照土地征收标准进行补偿没有法律依据。冯明奎、傅颜萍主张根据《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十二条规定，区县人民政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿，补偿标准由区县人民政府确定，因为丰都县人民政府没有制定生态公益林补偿标准，所以要求按照征地补偿标准计算补偿金额的理由不成立。因为该条是针对区县级生态公益林作出的补偿规定，冯明奎、傅颜萍承包的森林是国家重点公益林，丰都县人民政府是否制定县级公益林补偿标准与冯明奎、傅颜萍的公益林补偿无关。而且，重庆市财政局《2009年天然林保护财政补助资金的通知》明确载明，天然林保护管护资金和国家重点公益林森林生态效益补偿基金统筹分配，国家重点公益林每年每亩4元，地方公益林每年每亩1元。说明丰都县林业局作出的林业行政补偿中包括了公益林森林生态效益补偿并非冯明奎、傅颜萍理解的只是森林管护费。重庆市政府办公厅渝办法［2004］86号《关于深化林业体制改革的意见》第五条第三项规定，森林、林木所有者可以将其拥有的活立木出让他人。出让活立木的，由受让人依法享受林业优惠政策；不愿采伐的，由政府按公益林补偿标准进行补偿或者作价收购。应该是针对非公益林可以采伐不采伐由政府给予补偿的相关规定，与本案无关。冯明奎、傅颜萍承包的森林已经确定为国家重点公益林，应当直接按国家重点公益林的补偿标准进行补偿。冯明奎、傅颜萍主张因确定为国家重点公益林，致使冯明奎、傅颜萍不能流转林地、砍伐林木导致的经济损失属于直接经济损失，应当获得补偿的理由不成立。冯明奎、傅颜萍请求的公益林经济损失补偿金既没有事实证据，也没有法律依据或政策依据。 丰都县林业局作出的林业行政补偿决定事实清楚，证据确凿，程序合法，已经依法履行林业行政补偿法定职责。丰都县人民政府收到冯明奎、傅颜萍的复议申请书后，依法作出立案、延期审理、行政复议决定书并向当事人送达，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回冯明奎、傅颜萍的诉讼请求。本案受理费50元，由冯明奎、傅颜萍负担。 冯明奎、傅颜萍上诉请求：撤销原审判决，发回重审或改判丰都县林业局履行补偿职责，立即向其支付区划公益林后的经济损失补偿金4078.2万元。主要理由：一、一审未查清国家林业局、财政部《重点公益区划林界定办法》区划公益林与《重庆市森林分类经营管理试行办法》区划公益林的区别及各对经营者经济损失补偿的方式。1．《重点公益区划林界定办法》中区划公益林要征得林权权利人的同意，与林权权利人签订禁伐或限伐协议，如果权利人不同意，地方政府采取妥善措施处理；公益林确定后中央补偿金专款专用。2．《重庆市森林分类经营管理试行办法》区划公益林是区划时不征得林权权利人同意，不签订禁伐协议，先区划确定为公益林，县级财政筹集建设、保护和管理资金的30%再给予经营者经济损失补偿。3．冯明奎、傅颜萍承包林是依据《重庆市森林分类经营管理试行办法》区划，就应按该办法规定给予冯明奎、傅颜萍经济损失补偿。而一审法院认定事实不清，适用法律依据错误。二、冯明奎、傅颜萍因公益林区划导致的经济损失可以参照征地补偿标准计算。1．承包合同目的不能实现的经济损失系区划公益林所致。2．承包合同的经济目的就是活立木砍伐和林地流转收益。3．区划公益林与征地的性质完全相同。4．参照征地标准的原因是被上诉人行政不作为所致。 被上诉人丰都县林业局答辩：丰都县林业局作出的补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审查明的事实清楚，查明的判决结果公平公正。公益林划分国家标准统一的，结合省市情况制定了更具操作性的地方管理规定。冯明奎、傅颜萍对《重庆市森林分类经营管理试行办法》的理解有误，其意思应是公益林划分后，不能进行商品性采伐，同时需要管护，是对不能采伐树木而要进行管护的经济损失进行补偿。 被上诉人丰都县人民政府答辩：同意丰都县林业局的意见，并补充：1．丰都县人民政府的行政复议程序合法，查明事实清楚，适用法律正确。2．冯明奎、傅颜萍提出一审法院在是否认定清楚公益林划分文件及重点和一般公益林的区别及其他方面事实不清的理由不成立，这些事实在其他案件中得以解决，不是本案争议焦点。3．本案不应适用《重庆市人民政府办公厅转发市林业局关于深化林业体制改革的意见的通知》（渝办法［2004］86号）第五条，本案冯明奎、傅颜萍是否应得到经济补偿，应依据划分重点公益林之后的相关文件。 一审法院对证据的认定正确，本院依法予以确认。二审审理查明的事实与一审相同。 本院认为，国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》第五条规定，地方各级林业主管部门负责辖区内国家级公益林的保护、建设和管理。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款规定，补偿资金统一由财政通过预算渠道拨付给下级财政和本级林业部门，由林业主管部门落实到生态公益林经营者。《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》第十一条规定，各区县（自治县、市）财政局根据区县（自治县）林业部门填列的公益林核查验收汇总表和乡（镇、街道）填列到户的森林生态效益补偿资金发放清册核拨资金。并通过兑付代理机构在五个工作日内将林主自主管护补偿基金直接发放给林主或管护责任委托人。根据上述规定，林业行政主管部门系公益林事务的主管部门，具有落实相关补偿资金的行政职责。本案中，丰都县林业局是县级林业行政主管部门，具有对公益林经营者履行林业行政补偿的法定职责。 关于冯明奎、傅颜萍提出的应按照《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十二条的规定参照征地补偿标准对其进行补偿的问题。首先，冯明奎、傅颜萍承包的涉案森林在2008年被确定为国家重点公益林的事实已由本院生效判决所确认。其次，重庆市人民政府在2004年4月发布的《关于深化林业体制改革的意见》第二条中明确表述国家重点公益林由国家按规定给予补贴，地方重点公益林由地方财政给予补贴，其中即区县政府划定的重点公益林由区县财政进行补贴。最后，冯明奎、傅颜萍依据的《重庆市森林分类经营管理试行办法》是由重庆市林业局在2005年1月发布的，且该办法三十二条载明：市、区县人民政府对生态公益林经营者的经济损失进行补偿。区县级生态公益林补偿标准由各区县确定。可见，该办法并未对国家重点公益林补偿标准的相关事项进行明确。综上，冯明奎、傅颜萍主张按照《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十二条的规定对其进行补偿于法无据，本院不予支持。 关于冯明奎、傅颜萍要求对其承包的森林参照征地补偿标准进行补偿能否得到支持的问题。首先，本案中冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林的行为并非行政征收。其次，重庆市财政局《2009年天然林保护财政补助资金的通知》明确载明，天然林保护管护资金和新增国家重点公益林森林生态效益补偿基金一并统筹分配，国家公益林每年每亩4元，地方公益林每年每亩1元。说明丰都县林业局作出的林业行政补偿中包括了公益林森林生态效益补偿，并非冯明奎、傅颜萍理解的只是森林管护费。最后，冯明奎、傅颜萍的承包合同也于2010年12月被人民法院判决解除，相应的案涉森林在解除后亦不由其进行管护。综上，冯明奎、傅颜萍请求对其承包的森林参照征地补偿标准进行补偿，本院不予支持。 丰都县林业局作出的林业行政补偿决定事实清楚，证据确凿，程序合法，已经依法履行林业行政补偿法定职责。丰都县人民政府收到冯明奎、傅颜萍的复议申请书后，依法作出立案、延期审理、行政复议决定书并向当事人送达，符合法定程序。 综上，上诉人冯明奎、傅颜萍的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由傅颜萍、冯明奎承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陶米玲 审 判 员 陈胜友 审 判 员 张 斌 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 尚 豪 书 记 员 余婷婷