陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终224号 上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：安思贤，该村民小组组长。委托代理人：王鸿彬，宁夏综义律师事务所律师。委托代理人：安怀礼，男，1976年2月6日出生，汉族，住陕西省定边县，系该村民小组村民。被上诉人（原审原告）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：赵振全，该村民小组组长。委托代理人：苏波，宁夏臻之律师事务所律师。原审被告：定边县人民政府。住所地:陕西省定边县。法定代表人：苗玉祥，该县县长。委托代理人：张任远，该县自然资源和规划局工作人员。委托代理人：王艳霞，该县政府法律顾问。原审被告：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区。法定代表人：李春临，该市市长。委托代理人：王舒，该市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人：汪艳萍，陕西岚光律师事务所律师。原审第三人：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：齐富，该村民小组组长。上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组（XX村XX小组）因被上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组（以下简称XX村XX组）诉原审被告定边县人民政府（以下简称定边县政府）、榆林市人民政府（以下简称榆林市政府）、原审第三人定边县XX镇XX村XX村XX小组（XX村XX村XX小组）土地行政裁决及土地行政复议一案，不服榆林市中级人民法院(2018)陕08行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。XX村XX小组负责人安思贤及委托代理人王鸿彬、安怀礼，XX村XX组负责人赵振全及委托代理人苏波，原审被告定边县政府委托代理人张任远、王艳霞，榆林市政府委托代理人王舒、汪艳萍到庭参加诉讼。原审XX村XX村XX小组经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。原审判决查明：1992年，原告XX村XX组、XX村XX村XX小组（原定边县XX镇XX村XX村XX小组）XX村XX小组（原定边县XX乡XX村XX沟村XX小组）发生土地权属争议。1993年5月29日，原定边县土地监察大队作出定土监发[1993]006号《关于XX镇XX村第一、第六村民小组与XX乡XX村XX沟村XX小组土地争议的处理意见》，处理意见为：一、现争议地内的北坟湾西沟咀（北起铧尖咀，南至东流水通天口要先处，西以天然流水沟为界；XX段XX沟为界，XX段XX路为界，详见附图）归板窑村第一、六村民小组所有。二、北坟湾其它土地均归安沟沟村民小组所有。并附《西沟咀梁（等高线）地貌示意图》。2007年11月5日，定边县国土资源执法监察大队作出《关于对定土监发（1993）006号处理意见中界址确认说明的告知书》，该告知书确认定边采油厂所打的3184号油井井场位于板窑村界内，3173号油井井场位于XX村XX村的交界处，3167号油井井场位于板窑村界内。红XX村XX村XX小组不服上述处理意见和告知书，向定边县政府申请行政复议。2008年4月15日，定边县政府作出定政复决字[2008]1号《行政复议决定书》，以原定边县土地监察大队作出定土监发[1993]006号《关于XX镇XX村第一、第六村民小组与XX乡XX村XX沟村XX小组土地争议的处理意见》、定边县国土资源执法监察大队作出《关于对定土监发（1993）006号处理意见中界址确认说明的告知书》超越职权、视为具体行政行为没有证据为由，予以撤销。2008年7月9日，第三人安沟村民小组向定边县政府提交《土地确权申请》，请求确认“白坟湾60亩土地”归其所有。2008年8月22日，定边县国土资源局组织原告XX村XX组与第三人对争议地进行现场勘测，形成的《土地权属争议案件现场勘测笔录》主要内容为：1.争议地名称：红XX村XX村XX小组称争议地为北坟湾，XX村XX村XX小组XX村XX村XX小组称争议地为北坟湾铧尖嘴；2.争议地位置：争议地位于XX镇XX村正南约一公里处；3.争议地四至：争议地北至沟，西至沟，南至小崾先，东至沟；4.争议地面积：争议地为不规则地形，面积以四至为准；5.争议地现状：争议地北侧有朱尔庄村部分现耕地，延长油田定边采油厂3处井场（3167井、3173井、3184井），其余大面积为荒地，3184井场有红XX村XX村XX小组少部分现耕地。并附《土地权属争议案件现场勘测图》。争议各方代表人在现场勘测笔录及勘测图上签字确认。 2009年5月23日，原告XX村XX组所在的XX镇XX村XX村XX小组所在的XX镇XX村签订了《土地权属界线协议书》，主要内容为：“定边县XX镇XX村与定边县XX镇XX村相邻的权属界线，根据历史形成的权属界线和有关规定，于二〇〇八年十一月十三日在定边县国土资源局的主持下，经相邻双方单位实地核实，确认马团庄、陈圈图幅，图幅号为J48G061088、J48G062088数字正射影像图上所调绘的土地权属线正确无误。文字说明：XX村XX村的权属界线，经双方于二〇〇八年十一月十三日实地调绘，共同认定两村边界从新庄坬东沟起经沙湾到山葱沟向南到赵圈梁走板窑路向东到卜掌小沟又向东北燕窝台直到大湾口路为止。两村界线准确无误，愿共同遵守”。该协议书上有双方的村负责人签名和村委会印章。2014年9月29日，定边县政府作出定政发[2014]53号《关于XX镇XX村安沟村民小组与XX镇XX村XX村XX小组、朱尔庄村南村民小组土地所有权争议的处理决定》，决定：从3167井场东北角向东北方向量足48米处取一点（36452514、4145484），从此点起经3173井场东围墙外XX线XX沟XX线，此界线以东的争议地所有权确定给XX镇XX村安沟村民小组集体所有；以西的争议地所有权确定给XX镇XX村XX村XX小组、XX镇XX村XX村XX小组两村民小组共同所有。红XX村XX村XX小组不服，向榆林市政府申请行政复议。榆林市政府于2015年5月19日作出榆政复字[2014]23号《行政复议决定书》，以定边县政府将部分争议地确权给第三人，在确权处理决定中未查明和列举相关证据，在复议期间亦未举证争议地权属演变的证据和依据，土地处理决定事实不清，证据不足为由，撤销了定政发[2014]53号《关于XX镇XX村安沟村民小组与XX镇XX村XX村XX小组、朱尔庄村南村民小组土地所有权争议的处理决定》。2016年1月22日，贺圈镇红庄村民委员会向定边县国土资源执法监察大队作出《情况说明》，内容为：“白坟湾土地属于我村土地，在1986年齐某乙以土地少为借口，来我村借种白坟湾铧尖咀，当时陈帮生任我村村支书，就答应白坟湾铧尖咀给齐某乙借种40亩，在1988年形成土地争议，当时齐某乙大儿子齐某甲，任红柳沟镇镇长，因为社会背景，当时我村就把白坟湾铧尖咀输给齐某乙。我村认为现耕种铧尖咀土地归齐家父子耕种管理（齐家父子是朱尔庄村村民），再无任何人无关系。齐家父子的耕种管理范围在现耕地的西北角，即以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、415580）、D（36452215、4145628）连一曲线，曲线以西的现争议地归齐家父子所有，其余地属于我村所有”。2016年7月14日，定边县国土资源局向定边县政府报送了《关于XX镇XX村安沟村民小组与XX镇XX村XX村XX小组、朱尔庄村南村民小组土地所有权争议的调查处理意见》。2017年5月19日，定边县政府作出定政发[2017]28号《关于XX镇XX村安沟村民小组与XX镇XX村XX村XX小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》(以下简称28号处理决定)，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，决定：以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西争议地的土地所有权确定给XX镇XX村XX村XX小组、XX镇XX村XX村XX小组集体共同所有，曲线以南以东争议地的土地所有权确定给XX镇XX村安沟村民小组集体所有（以上坐标为80坐标）。XX村XX组不服，向榆林市政府申请行政复议。榆林市政府于2018年2月11日作出榆政复字[2017]41号《行政复议决定书》（以下简称41号复议决定），复议决定维持了定边县政府作出的28号处理决定。XX村XX组不服，提起本案行政诉讼。请求：一、撤销28号处理决定和41号复议决定；二、责令定边县政府重新作出处理决定；三、本案诉讼费由二被告承担。原审判决认为：本案中，土地权属争议始发于1992年，2008年7月9日，第三人XX镇XX村安沟村民小组向定边县政府提交《土地确权申请》。原告XX村XX组与XX村XX村XX小组为案涉争议的另一方。定边县政府针对该确权申请，于2014年9月29日作出的土地权属争议处理决定被榆林市政府复议撤销后，又于2017年5月19日重新作出本案被诉土地权属争议处理决定。该处理决定依据的主要证据是2009年5月23日板窑村民委员会与红庄村民委员会签订的《土地权属界线协议书》、2016年1月22日贺圈镇红庄村民委员会向定边县国土资源执法监察大队作出的《情况说明》，处理决定经核实协议书中的土地权属界线，认为现争议地位于XX镇XX村范围内；而2016年1月22日红庄村民委员会提供的《情况说明》载明现争议地内以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西的现耕地归朱尔庄村民齐家父子耕种管理。故此，被诉确权处理决定以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西争议地的土地所有权确定给XX镇XX村XX村XX小组、XX镇XX村XX村XX小组集体共同所有，曲线以南以东争议地的土地所有权确定给XX镇XX村安沟村民小组集体所有。被诉复议决定亦认为边界协议与情况说明相互印证，能够反映争议地的管理使用现状，事实清楚，证据确凿，对被诉确权决定予以维持。依照原《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，XX村XX组XX村XX小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。” 《中华人民共和国物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，XX村XX组XX村XX小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。经审查，案涉土地权属争议的双方均为村民小组，而作为确权依据的《土地权属界线协议书》却是在土地权属争议发生后，由争议双方村民小组所在的行政村之间签订，即在《土地权属界线协议书》签订之前已有村民小组对案涉争议地主张所有权，作为土地权属争议调查部门的定边县XX村XX小组所在的行政村作为《土地权属界线协议书》的签订主体，对包括争议地在内的土地权属进行划界,而后又依据该协议书认定争议地的所有权主体为村民小组。显然，签订边界协议的处分主体与之后确认的所有权主体并非同一主体，定边县国土资源局在主持签订土地权属界线协议书与作出确权处理意见（该意见被定边县政府作出的确权处理决定所采纳）时对土地所有权主体采取了不同的认定标准，前后相矛盾，违背了前述法律规定，故此，依据该《土地权属界线协议书》作出的土地权属处理决定属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。榆林市政府复议维持该确权处理决定错误，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告榆林市政府作出的41号复议决定；二、撤销被告定边县政府作出的28号处理决定；三、由被告定边县府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告定边县政府、榆林市政府负担。XX村XX小组上诉称:一、原审判决认定事实不清，判决结果错误。XX小组XX村的组成单位，行政村签署的《土地权属界线协议书》应当作为村民小组地界划分的依据，也是确定土地权属最有效的证据。原审判决认定签署边界协议的主体与确权主体不一致，从而要求撤销处理决定，没有法律依据。二、根据2009年5月23日签署的边界协议，案涉争议地在上诉人地界，XX村XX组与上诉人地界并不相邻，与上诉人相邻的是本案XX村XX村XX小组，XX村XX组对争议地不享有权利。三、定边县政府依据其法定职责，在调查事实的基础上结合相关证据作出28号处理决定，程序合法、认定事实客观真实，适用法律正确。榆林市政府受理行政复议后，在依法调查的基础上作出41号复议决定，维持定边县政府作出的处理决定，并无不当。原审判决认定事实不清、适用法律错误。请求：撤销原判，依法改判。XX村XX组答辩称：一、定边县政府依据争议双方签署的《土地权属界线协议书》作出28号处理决定没有依据。该协议书的签署主体是争议双方村民小组所在行政村，并非村民小组。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，XX村XX组XX村XX小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。根据上述规定两个村民小组对土地权属发生争议，应当由村民小组进行协商签署土地界限协议，行政村签署的土地界限协议对村民小组不适用。二、《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据上述规定，参与协商的当事人应当是本案两个村民小组，而非行政村。三、定边县政府和榆林市政府对于原审判决并未上诉，即对于判决定边县政府重新作出处理决定的结果是认可的。请求：驳回上诉，维持原判。原审被告定边县政府陈述意见称：一、XX村XX小组XX村，XX村XX组XX村XX村XX小组XX村，XX村XX村XX小组XX村XX村XX小组，于1994年12月分为现在的两村。2014年9月，上诉人提出土地确权申请，在第一次处理决定被榆林市政府撤销后，定边县政府补足证据，于2017年5月19日作出28号处理决定，程序合法。二、1990年第一次土地调查时XX镇XX村与XX镇XX村签订的《土地边界协议书》中，红柳沟镇板窑村民委员会未签字盖章；第二次土地调查时，两村于2009年5月23日签订的《土地权属界线协议书》与第一次土地调查签署的《土地边界协议书》内容完全一致，有时任负责人签字并加盖有两村村委会印章。定边县政府依据2009年5月23日签订的《土地权属界线协议书》作出28号处理决定，并无不当。在土地调查过程中，签订土地权属界线协议的主体是相邻村的村委会，是对相邻村之间土地的划界，亦是相邻村民小组之间的土地权属界线，虽签订边界协议的主体与之后确认的土地所有权主体并非同一主体，但二者并不矛盾。另，2009年5月23日的《土地权属界线协议书》是第二次全国性土地调查形成的文书，应当作为土地确权的有效依据。三、土地调查时签订《土地权属界线协议书》的主体为相邻行政村，村民小组无权签署边界协议，XX村XX小组XX村的组成关系及土地隶属关系而言，该协议书对于行政村所属的村民小组具有约束力。定边县政府依据2009年《土地权属界线协议书》以及2016年1月22日红庄村委会提供的《情况说明》作出28号处理决定，认定事实清楚，证据确凿。请求：撤销原判，依法改判。原审被告榆林市政府陈述意见称：一、定边县政府作出被诉处理决定事实清楚，证据确凿。处理决定依据的主要证据为第二次土地调查时两村签署的《土地权属界线协议书》和贺圈镇红庄村民委员会作出的《情况说明》。虽然《土地权属界线协议书》由行政村村委会签订，但XX小组XX村的组成部分，且行政村村委会有权代表村民集体行使土地所有权，故该《土地权属界线协议书》对行政村所属的村民小组具有约束力，可以作为确权决定的依据。定边县政府据此作出的处理决定事实清楚、证据充分，应予以维持。二、榆林市政府作出复议决定程序合法。榆林市政府受理复议申请后，采用调查取证、书面审理的方式，依据各方当事人提交的证据综合审查，认定定边县政府作出的处理决定事实清楚、证据确凿，故作出维持28号处理决定的复议决定，并无不当。请求：撤销原判，依法改判。原审XX村XX村XX小组经传票传唤未到庭，亦未提交书面答辩状。本院二审查明：XX村XX小组原属定边县XX镇XX村。XX村XX组和XX村XX村XX小组均原属定边县XX镇XX村，朱尔庄村南村民小组原为定边县XX镇XX村XX村XX小组。另查明，2010年7月12日，XX村XX组XX村XX村XX小组向定边县国土资源局出具《补充说明》：XX村XX村XX小组XX村委会，所以北坟湾争议地属XX村XX组、朱尔庄村南村民小组共同所有，现两个村民小组共同主张争议地所有权，XX村XX组、朱尔庄村南村民小组共同所有。”2017年5月19日，定边县政府作出28号处理决定：“以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西争议地的土地所有权确定给XX村XX组、朱尔庄村南村民小组集体共同所有，曲线以南以东争议地的土地所有权确定给XX镇XX村安沟村民小组集体所有。”在本院二审审理期间组织各方当事人对争议地现场指认过程中，各方对于XX线XX村XX村XX小组耕种均无异议。本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致,且各方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：本案的焦点问题是：定边县政府作出的28号处理决定及榆林市政府作出的41号复议决定是否合法。原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，定边县政府具有确认争议土地权属的职权。XX村XX小组与XX村XX组、原审XX村XX村XX小组产生土地权属争议后，原审被告定边县政府依法组织争议各方当事人进行现场勘查、绘制争议地范围地图、制作现场勘测笔录，争议各方代表在现场勘测笔录上签字确认，各方对于争议地面积和四至均无异议。定边县政府在调解未果的情况下，依据2009年5月23日全国土地调查时XX镇XX村与XX镇XX村签订的《土地权属界线协议书》、2016年1月22日贺圈镇红庄村民委员会出具的《情况说明》、2010年7月12日XX村XX组XX村XX村XX小组出具的《补充说明》，结合现场勘测笔录、魏邦宪等5人询问笔录等证据材料，作出被诉28号处理决定，事实清楚，程序合法，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，应予维持。原审被告榆林市政府在受理XX村XX组的行政复议申请后，在查明事实的基础上，按照法定程序作出被诉41号复议决定，并无不当。原审判决撤销28号处理决定及41号复议决定错误，依法应予纠正。关于XX村XX组答辩称，《土地权属界线协议书》系涉案两村民小组所属的行政村签署的，不能作为确权依据的问题。经查，朱尔庄村南村民小组原为定边县XX镇XX村XX村XX小组，与本案XX村XX组同属于定边县XX镇XX村下属的村民小组。XX村XX小组原为定边县XX乡XX村XX沟村XX小组。从行政村地界来看，原定边县XX镇XX村与定边县XX乡XX村相邻。从村民小组地界来看，XX村XX小组XX村XX村XX小组土地相邻,XX村XX组XX村XX小组的土地并不相邻。XX村XX村XX小组的组成关系以及土地隶属关系而言，XX村XX村XX小组组成，村民小组的成员、土地共同构成行政村这一整体，不可分割。定边县政府在无其他证据足以推翻2009年5月23日原定边县XX镇XX村与定边县XX乡XX村签署的《土地权属界线协议书》的情况下，以该协议作为土地确权的依据并无不当。关于XX村XX组答辩称，2009年《土地权属界线协议书》因XX村XX组时任负责人白锦仁签字并非本人所签，故不能作为土地确权依据的问题。经查，该《土地权属界线协议书》XX村XX村委会印章，符合证据的形式要件。对于白锦仁所称协议中的签字非本人所签一节，原审法院在庭审中释明是否对白锦仁签字进行笔迹鉴定，但XX村XX组未提出鉴定申请。且，XX村XX组虽对协议上负责人签字提出异议，但对协议上加盖的村委会印章真实性予以认可，基于村委会印章系客观真实，即使负责人签字存在瑕疵，也不能因此否定协议的效力。故XX村XX组的该答辩理由缺乏证据支持，不能成立，本院依法不予采纳。综上，原审被告定边县政府作出的28号处理决定认定事实清楚，证据确凿，应予维持。榆林市政府作出的41号复议决定适用法律正确，程序合法。原审判决撤销28号处理决定及41号复议决定，属认定事实不清、适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销榆林市中级人民法院（2018）陕08行初24号行政判决；二、驳回定边县XX镇XX村XX村XX小组的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组承担。本判决为终审判决。 审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  杨宗信             二〇二〇年八月三日                               书  记  员    王文玥1