浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终955号 上诉人（原审原告）陈孙君，男，1973年1月4日出生，汉族，住福建省三明市梅列区。 被上诉人（原审被告）中国证券监督管理委员会浙江证监局，住所地浙江省杭州市文三路90号一号楼三楼。 法定代表人田向阳，该局局长。 委托代理人尹建翰，该局工作人员。 委托代理人沈思晨，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。 法定代表人易会满，该委主席。 委托代理人黄俊，该委工作人员。 委托代理人田润发，该委工作人员。 陈孙君因诉中国证券监督管理委员会浙江证监局（以下简称浙江证监局）、中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）金融政府信息公开及行政复议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01行初631号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年2月22日，陈孙君以发送电子邮件的方式向浙江证监局提出政府信息公开申请，请求公开浙商证券股份有限公司（以下简称浙商证券公司）提交的吴承根、熊建益、王青山、张晖、詹小张（已离任）、姚慧亮、骆鉴湖、蒋洪、陈溪俊、杨端平、王宝桐、沈田丰、王育兵、龚尚钟、李向阳、楼敏、李雪峰、周跃、赵伟江、高玮、盛建龙、许向军等22人的董、监、高的任职申请材料和离任审计报告。2019年2月23日，陈孙君又以邮寄的方式向浙江证监局提出了相同的政府信息公开申请。浙江证监局审查后认为陈孙君申请公开的信息涉及吴承根等22人的个人隐私和浙商证券公司的商业秘密，遂于2019年3月6日征询浙商证券公司和除周跃外的吴承根等21人是否同意公开的意见，并确定了15个工作日的答复期限，又于2019年3月7日征询周跃是否同意公开的意见。同日，浙江证监局告知陈孙君，其申请公开的信息涉及商业秘密和个人隐私，该局于2019年3月6日征询相关权利人的意见，征求意见的时间不计算在政府信息公开的办理期限内。2019年3月7日，周跃表示需进一步了解情况，方能决定是否同意公开；2019年3月14日，盛建龙、许向军、熊建益、王育兵表示不同意公开案涉信息；2019年3月18日，詹小张、赵伟江表示不同意公开案涉信息；2019年3月25日，张晖、姚慧亮、骆鉴湖、蒋洪、杨端平、王宝桐、沈田丰、龚尚钟、李向阳、楼敏、李雪峰、高玮、陈溪俊、王青山、吴承根、浙商证券公司表示不同意公开案涉信息。2019年4月4日，浙江证监局作出浙证监信公[2019]25号信息公开告知，告知陈孙君，其申请公开的信息涉及相关人员个人隐私和相关机构的商业秘密，该局向浙商证券公司及吴承根等人书面征询，被征询人均不同意公开，故根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十一条、第二十三条的规定，对陈孙君申请公开的信息不予公开。告知书于同日以邮寄方式向陈孙君送达。陈孙君不服，向中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）申请行政复议。中国证监会于2019年7月1日收到陈孙君的申请材料，并于2019年7月3日向浙江证监局发送行政复议申请书副本，同时要求该局就案涉政府信息公开行为的合法性进行答复、举证。浙江证监局于2019年7月17日就案涉政府信息公开行为的合法性进行了答复、举证。2019年8月30日，中国证监会决定该复议案件延期三十日作出决定，并于2019年9月2日告知陈孙君。2019年9月25日，中国证监会作出[2019]98号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持浙江证监局的告知。决定书于2019年9月27日向陈孙君邮寄送达。陈孙君不服，诉至法院，请求：1.撤销中国证监会[2019]98号行政复议决定；2.撤销浙江证监局浙证监信公[2019]25号信息公开告知，并判令其重新答复；3.确认浙江证监局不公开陈孙君申请公开的政府信息的行政行为违法。 另查明，吴承根等22人的董事、监事、高管的任职申请材料和离任审计报告中包含吴承根等22人的住址、家庭主要成员、主要社会关系、个人工作经历、个人费用等信息、相关推荐人的身份信息、浙商证券公司及其下属企业的经营情况。 原审法院认为：修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”该条例第二十三条规定“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”本案中，原告申请公开的信息包含相关人等的住址、家庭主要成员、主要社会关系、个人工作经历、个人费用等信息、相关推荐人的身份信息、浙商证券公司及其下属企业的经营情况，该部分内容涉及个人隐私和商业秘密，其不公开不会对公共利益造成重大影响。据此，行政机关应当征询权利人是否同意公开，只有在权利人同意公开的情况下，行政机关方可公开。本案中，经浙江证监局征询案涉权利人的意见，相关权利人均未表示同意公开，浙江证监局根据该征询结果告知陈孙君，不予公开其申请的政府信息，该处理并无不当，其信息公开的办理期限符合修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。中国证监会经行政复议，维持案涉政府信息公开行为正确，其复议经过通知复议被申请人答复、举证、决定延期并最终作出复议决定，相关步骤及期限符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综合上述意见，被诉政府信息公开答复和行政复议决定认定事实的主要证据充分，适用法律正确，行政程序合法。陈孙君的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈孙君的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由陈孙君负担。 陈孙君上诉称：一、原审判决认定证据错误。1.浙江证监局提交的《第三方意见征询单》末尾注明“如果在收到本征询单之后15个工作日内未作出答复，则视为不同意提供上述信息”的表达明显不妥，实为诱导第三方不答复、不同意公开，该《第三方意见征询单》等于没有“征求第三方意见”，严重违反法定行政程序。2.浙江证监局提交的2019年2月28日的《会议纪要》的讨论中没有出具任何关于商业秘密或个人隐私的法律法规或规范性文件作依据，也没有任何的专家或领导的发言记录或意见，只有处室负责人张锦铭签署意见并加盖浙江证监局公章，该《会议纪要》系伪造或严重违反行政机关内部决策程序产生。3.浙江证监局提交的2019年3月28日的《会议纪要》的讨论中没有出具任何关于商业秘密或个人隐私的法律法规或规范性文件作依据，也没有任何的专家或哪个领导的发言记录或意见，只有处室负责人张锦铭签署意见并加盖浙江证监局公章，该《会议纪要》同样系伪造或严重违反行政机关内部决策程序产生。4.浙江证监局提交的《浙商证券关于不同意公开高级管理人员“任职申请材料和离任审计报告”的说明》中关于浙商证券公司不公开的理由都不成立。浙商证券公司的高级管理人员应遵循《证券公司董事、监事和高级管理人员任职资格监管办法(2012年修订)》，而不是仅仅用“自然人”的要求。《保密协议》《公司保密管理办法》不构成不同意公开的理由，很多文件已过了保密期，不在保密范围；“任职申请材料”可能包含不合规的内容，“离任审计报告”可能包含违法违规的内容，不公开会对公共利益造成重大影响。“任职申请材料”是由多项独立的材料组成的，“离任审计报告”也是独立、可以分拆，能够区分。5.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。原审判决却未作出是否应公开的独立判断，即未作全面审查。二、原审判决认定基本事实不清(错误、不全面)。（一）“任职申请材料”与“离任审计报告”不是个人隐私或商业秘密。1.依据修订前的《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国国家审计准则》等法律法规的相关规定，“任职申请材料”与“离任审计报告”不是个人隐私或商业秘密。2.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《党政领导干部选拔任用工作条例》的相关规定，浙商证券公司吴某根等22人的“任职申请材料”必须公示、必须公开，不是什么秘密或隐私。3.高管的“任职申请材料”或备案资料中涉及的浙商证券公司的经营信息也不是商业秘密。（二）“任职申请材料”与“离任审计报告”属于“不公开会对公共利益产生重大影响”的信息。1.结合陈孙君近年来投诉的浙商证券公司保荐“华丽家族”过程中违法违规事件，其有理由相信浙商证券公司的高管中存在不能履行证券高管职责的重要岗位人员，浙江证监局、中国证监会没有尽职履行对高管的持续监管职责。2.浙商证券公司系浙江省交通投资集团有限公司间接持股63.74%的金融企业，是公有制企业，其经营的保荐业务涉及全国人民的财产安全与国家财产安全，其高管信息系公共信息，其高管信息与全国股民的投资决策密切相关，属于修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定的“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开”的政府信息。3.相关法律法规都对公司的“董、监、高”作了具体要求，这正是陈孙君监督浙江证监局、中固执己见是否履职监管的内容，不公开将使公众的监督权虚设。4.依据《中华人民共和国工会法》的规定，浙商证券公司的“董、监、高”的任职资格条件是否符合《证券公司董事、监事和高级管理人员任职资格监管办法(2012年修订)》，必须经浙商证券公司职工“公众广泛知晓或者需要公众参与决策”，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条规定的情形，也属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定的“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”的政府信息，应予公开。5.2015年浙商证券公司在保荐华丽家族非公开发行时，提供了虚假的《石墨烯商务安全手机采购协议》(临2015-095)，隐瞒了南江空天欺诈郭勒锡盟政府，南江集团利用关联关系进行虚假陈述、虚假非公开发行的事实。震惊全国的“徐翔操纵市场案”就包括华丽家族。徐翔的上海泽熙增煦投资中心仍然是华丽家族的二股东。陈孙君有理由相信浙商证券公司的高管未能履职。必须公开才能证明浙江证监局、中国证监会的监管职责是否履行，不公开会对公共利益造成重大影响。（三）陈孙君有权要求浙江证监局公开高管信息。1.陈孙君作为“投资者”有权获得《中华人民共和国证券法》的保护，依法向浙江证监局申请公开高管信息。2.浙江证监局答辩将“不特定当事人的集合性权益”完全与“单个投资者的个人利益”分开，是错误的。本案中，只有在直接维护陈孙君的个人利益的前提下，才能间接维护“不特定当事人的集合性权益”。维护公共利益和保护个人利益并不冲突，浙江证监局答辩严重违反了诸多的立法宗旨及其具体规定。3.浙商证券公司作为上市公司，不向陈孙君公开高管信息或者高管信息有违法违规就违反了《中华人民共和国证券法》第四条规定的诚实信用原则。4.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条的规定，陈孙君有权获取“高管”信息等政府信息，公开政府信息如涉及浙商证券公司作为《上市公司信息披露管理办法》中相关的披露义务的义务人，必须依法予以披露，浙江证监局、中国证监会作为监管部门应监督浙商证券公司履行义务，而不是以此为由不予公开。三、原审判决适用法律错误。鉴于“高管”信息可能涉及“家庭主要成员”中“未成年人”等应予保护的信息。应依据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条和修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条的规定进行区分，浙江证监局应当公开可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。综上，被诉政府信息公开答复和行政复议决定认定的主要证据错误、事实错误、违反内部行政决策程序，应予以撤销并重新作出具体行政行为。原审判决认定证据错误、认定基本事实不清、适用法律错误。请求：1.撤销原判并依法改判；2.撤销被诉行政复议决定并要求重新答复；3.撤销被诉政府信息公开答复并要求重新答复；4.判令浙江证监局、中国证监会不公开陈孙君申请的政府信息的行政行为违法；5.判令浙江证监局、中国证监会承担一、二审全部诉讼费用。 浙江证监局口头答辩称：1.对陈孙君提出的证据方面的问题，不管是《第三方意见征询单》还是《会议纪要》都是符合法律规定，是真实的、内部正常程序，对其该质疑不回应。2.公开是否对公众利益有影响以及离任材料是否属于隐私等问题在前期答辩中得出论证。3.不公开陈孙君所申请的信息不会造成公众的影响，之前该公开的都公开了。4.陈孙君申请的信息满足商业秘密三性，包括案涉人员的个人隐私信息等。5.陈孙君申请的信息的是整体的，没有办法进行区分，其不承担制作的义务，其在前期答辩和庭审过程中均已经详细论证。6.陈孙君举报事项以及质疑高管是否满足任职条件的事项，与信息公开没有关系，陈孙君想要获取高管个人信息的目的是索要不合理的赔偿，该方法与目的不应得到支持。7.陈孙君提起上诉没有提出新的证据和理由，其作出的被诉政府信息公开答复合法合规。8.陈孙君滥用信息公开申请及行政诉讼，多次、多地提起申请并诉讼，严重干扰其行政监管活动，也浪费司法诉讼资源。请求驳回上诉，维持原判。 中国证监会口头答辩称：陈孙君的申请涉及个人隐私和商业秘密，浙江证监局经征询相关第三人意见作出的答复符合相关规定，被诉行政复议决定维持浙江证监局的答复合法，程序也合法，相关的步骤和期限都是符合行政复议法的规定。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：本案审查的重点是被诉政府信息公开答复及行政复议决定是否合法。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。本案中，陈孙君申请公开的信息为“浙商证券公司提交的吴承根、熊建益、王青山、张晖、詹小张（已离任）、姚慧亮、骆鉴湖、蒋洪、陈溪俊、杨端平、王宝桐、沈田丰、王育兵、龚尚钟、李向阳、楼敏、李雪峰、周跃、赵伟江、高玮、盛建龙、许向军等22人的董、监、高的任职申请材料和离任审计报告。”从原审查明的事实看，陈孙君申请公开的上述信息包含吴承根等22人的住址、家庭主要成员、主要社会关系、个人工作经历、个人费用等信息、相关推荐人的身份信息、浙商证券公司及其下属企业的经营情况，故浙江证监局经审查后认为上述信息涉及相关人员个人隐私和相关单位的商业秘密，不公开不会对公共利益造成重大影响，并无不当。根据前述法律规定，对涉及个人隐私或商业秘密的政府信息，行政机关应当征得权利人同意方可公开。现浙江证监局经依法征询相关权利人的意见后作出被诉政府信息公开答复，告知陈孙君征询结果，决定不予公开其申请的政府信息，于法有据，并无不当。此外，浙江证监局作出被诉政府信息公开答复以及浙江省人民政府作出被诉行政复议决定的程序均符合法律规定，予以确认。据此，原审判决认定被诉政府信息公开答复及行政复议决定认定事实证据充分、适用法律正确、行政程序合法，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人陈孙君提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈孙君负担。 本判决为终审判决。 审判长  周进海 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年八月二十四日 书记员  潘 莉