浙江省湖州市吴兴区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0502行初5号 原告金玉根，男，1966年6月6日出生，汉族，住址浙江省湖州市。 委托代理人刘巧妙，女，1974年8月12日出生，汉族，住址浙江省湖州市。系原告金玉根配偶。 被告湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地浙江省湖州市南浔区南浔镇人瑞路388号。 法定代表人姚文斌，该镇镇长。 出庭应诉负责人张国妹，该镇副镇长。 委托代理人王会，浙江隆安律师事务所律师。 原告金玉根与被告湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）乡镇政府行政强制一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼，原告经本院释明及补正相关材料后，本院于2020年3月6日立案，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出行政行为的全部证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案，原告金玉根及其委托代理人刘巧妙，被告南浔镇政府出庭应诉负责人张国妹、委托代理人王会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金玉根诉称，2019年8月11日早上5点左右，原告在自家房屋附近被南浔镇政府4个工作人员将原告抬入一辆轿车内控制在车上，并由工作人员冯新育开车将原告带到南浔镇农工商总公司，控制原告在南浔农工商总公司内不让离开。原告一直要求离开农工商回家，政府工作人员就是不让原告离开农工商总公司。下午有亲戚朋友来看原告，并有张建华帮原告报了警，南浔派出所民警出警到达现场后，民警走过来要询问原告，但被政府工作人员拦住不让民警询问原告，结果出警民警对报警的警情没有予以处置就回去了。原告继续要求离开农工商总公司回家，镇政府工作人员就是不让原告离开。直到傍晚在原告的坚持下来到农工商总公司大门口，大门是紧锁的并有许多人看守，很多政府工作人员围着原告，不让原告出去。原告认为，被告以强制手段将原告带到南浔农工商总公司，并将原告控制在南浔农工商总公司大门内不让原告离开的行为没有职权和法律依据，该行为存在明显违法情形，侵犯原告合法权利。综上，被告以强制手段控制原告，并限制原告人身自由的行为，侵犯原告的合法权利，现依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定，向法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告于2019年8月11日强行将原告带到南浔镇农工商总公司〔南浔镇司法所〕，将原告控制在农工商总公司大门里面不让离开的限制人身自由行政行为违法；2,本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其主张向本院提交的证据材料有： 1、视听资料。 2、两次报警登记表。 以上证据证明被诉行政行为存在。 被告南浔镇政府辩称，一、金玉根持有的位于南浔区××镇××村新荡浔练公路西侧金氏商店的房屋未办理建设用地规划和建设工程规划等准建手续。所以,根据《浙江省违法建筑处置规定》的有关规定，原告持有的房屋等建筑物依法属于违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追宄刑事责任”的规定和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”，第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除”的规定，金玉根未取得建设用地规划和建设工程规划等准建手续，擅自在南浔区××镇××村××路××区块的集体土地上建设房屋等建筑物。所以，根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）的规定，原告持有的房屋等建筑物依法属于违法建筑。并且南浔区综合行政执法局己对金玉根违法建设行为进行调查处理，认定为违法建筑并作出了《行政处罚决定》。二、南浔镇政府未对金玉根采取过限制人身自由的行政行为。所以，金玉根诉称南浔镇政府在2019年8月11日对其采取限制人身自由的行政行为缺乏事实根据。金玉根提供的录音录像摘录，并不能证明南浔镇政府对其实施了限制人身自由的行为，而是南浔镇政府在实施拆除金玉根持有的违法建筑过程中通过创新行政管理方式，以行政协商的方式推进违法建筑处置工作，通过行政协商方式如果达成行政协议，不仅可以实现违法建筑处置的行政管理目标，还可以有效减少行政机关与行政相对人的利益冲突，达到实质化解行政争议，可以取得良好的法律效果和社会效果。并且金玉根己就此向公安机关报警。公安机关经调查核实，初步查明2019年8月11日系南浔镇政府相关工作人员因南浔镇政府对金玉根持有的南浔镇联谊村新塘金氏商店违法建筑实施拆除，并在拆除过程中就拆除后相关赔偿事宜在南浔镇司法所同金玉根进行协商，无证据证明有人对金玉根的身体实施强制，并使其行动自由受到限制的情形。所以，公安机关作出湖浔公（南）行终止决字〔2019〕00006号《终止案件调查决定书》。因此，金玉根诉称南浔镇政府在2019年8月11日对其采取限制人身自由的行政行为缺乏事实根据。三、南浔镇政府在实施拆除金玉根持有的违法建筑过程中与金玉根进行协商劝导的行为，并不是一个独立的完整的行政行为，仅是整个组织实施拆除行为中的阶段性、过程性行为，对金玉根的权利义务不产生实际影响，不符合行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。如果一个行政行为没有针对行政相对人设定、变更、消灭或者确认某种权利义务，或没有期望获得法律保护，则该行为不具有法律意义，自然也就没有构成一个可诉的行政行为。行政机关作出一个完整的强制拆除违法建筑的行为，包含了若干步骤，多个工作内容，主要包括外围安全警戒、现场清理维护、现场实施拆除、外围劝导教育以及技术保障等多方面的工作内容，其中协商劝导行为仅仅是强制拆除房屋行为中的一个工作步骤及内容。这一工作步骤及内容并非强制拆除房屋行为的核心步骤，将房屋拆除才是属于对当事人权利义务产生实际影响的终局行为。本案中，南浔镇政府于2019年8月11日组织实施拆除金玉根持有的违法建筑过程中，安排工作人员与金玉根在南浔司法所协商拆除后的赔偿事宜，目的一是通过协商实质化解行政争议，达到违法建筑处置的行政管理目标；目的二是通过行政协商的过程，可以防止金玉根在违法建筑拆除现场发生阻碍违法建筑拆除的过激行为，可以有效减少行政机关与行政相对人的利益冲突，保障违法建筑拆除工作顺利实施，在行为表现上属于强制拆除违法建筑实施方案的工作内容之一，已被违法建筑拆除行为所吸收。所以，南浔镇政府在违法建筑拆除过程进行的协商劝导行为，对金玉根的权利义务不产生实际影响，对金玉根权利义务产生实际影响的是终局性的违法建筑拆除行为。因此，金玉根起诉要求确认南浔镇政府在拆除过程中的协商劝导行为违法，不符合行政诉讼法规定的行政诉讼受案条件。综上，金玉根诉称南浔镇政府在2019年8月11日对其采取限制人身自由的行政行为缺乏事实根据，起诉要求确认南浔镇政府在拆除过程中的协商劝导行为违法，不符合行政诉讼法规定的行政诉讼受案条件。所以，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条的规定，依法应当裁定驳回金玉根的起诉。 被告南浔镇政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据、法律依据： 1、行政处罚决定书，以证明原告所有的涉案房屋未办理规划审批手续，系违法建筑的事实。 2、行政复议决定书，以证明原告曾就本案所主张的限制人身自由的违法行为经南浔公安调查并不存在。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2三性均有异议。被告对原告提交的证据1合法性、证明目的有异议；对于原告提交的证据2的真实性无异议，对其证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：结合原告提交的证据1、2及被告提交的证据1、2，通过上述证据仅能证明2019年8月11日被告南浔镇政府对原告所有的位于南浔镇联谊村房屋进行强制拆除，期间被告针对原告被拆房屋补偿问题在南浔司法所向其做沟通、释明等工作的事实。 根据对上述证据的分析认定结合庭审陈述，本院确认如下事实：2019年8月11日被告南浔镇政府对原告所有的位于南浔镇联谊村房屋进行强制拆除。同日，被告针对原告被拆房屋补偿问题在南浔司法所向其做沟通、释明等工作的事实。在此期间，此妻子及案外人张建华向湖州市公安局南浔区分局报警，湖州市公安局南浔区分局经调查后认为无违法事实，故作出《终止案件调查决定书》，原告对此不服向湖州市人民政府申请复议，湖州市人民政府作出湖政复决字[2019]94号《行政复议决定书》决定维持上述《终止案件调查决定书》。 本院认为，本案中，原告认为被告在2019年8月11日对其房屋进行强制拆除的当天对其人身进行控制并限制其人身自由。而根据原、被告所提交的在案证据，只能证明被告对原告被拆房屋补偿问题在南浔司法所向其做沟通、释明等工作的事实。而该沟通、释明等行为系被告在强制拆除原告房屋过程中系列辅助行为中的一部分。对原告权利义务产生直接影响的行为系强制拆除行为，而并非该沟通、释明等行为。故原告的起诉无事实依据，应驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告金玉根的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  韩旭康 人民陪审员  陈茹新 人民陪审员  钱阿英 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  潘绪良