广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终294号 上诉人（一审原告）：文星，男，1983年1月7日出生，汉族，个体工商户，住广西壮族自治区兴安县。 被上诉人（一审被告）：兴安县不动产登记局。住所：广西壮族自治区兴安县兴安镇银杏路11号。 法定代表人：卢宇春，该局局长。 一审第三人：广西桂林兴安点金房地产开发有限公司。住所：广西壮族自治区兴安县兴安镇城区三台路兴龙购物城。统一社会信用代码：914503257537006852。 法定代表人：潘瑞钱，该公司董事长。 上诉人文星因与被上诉人兴安县不动产登记局,一审第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司土地行政登记纠纷一案，不服广西壮族自治区兴安县人民法院（2020）桂0325行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原告文星向一审法院起诉请求：撤销兴安县人民政府于2009年10月15日向第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司颁发的兴国用（2008）第080021-1号《国有土地使用证》中涉及文星宅基地0.1452亩的土地使用权部分具体行政行为。事实和理由：原告文星属原兴安县城关一队村民（现为城中社区），在位于兴安县××集体××山××（××号）有一宗200平方米的宅基地。1993年，原告父亲在该宗土地上自建居住房屋用去占地100多平方米，还剩余90多平方米空地未建。2003年，原城关一队解散，所有社员农转非。同年，兴安县人民政府将原城关一队所有土地包括原告家门前的空地都划入县规划范围。县政府经相关程序征收了原城关一队的一块集体共有土地，原城关一队所有社员每人分得土地补偿款1500元，同时政府拟对部分居民的宅基地进行征收，其中就包括原告自建房屋门前的未建空地。为此，兴安县国土资源局对原告家门前的宅基地进行了前期的丈量工作，丈量面积为0.1452亩。丈量结束后，政府并没有依程序对原告的拟征收的土地进行征收，也没有给予原告任何土地补偿款。因此，该宗土地的土地使用权一直属于原告。2003年10月15日，县政府将征收的土地以土地出让的方式出让给第三人用于兴龙二期开发建设。因县政府的过错行为，误将原告门前的空地也纳入到政府国有土地出让范围。2009年10月15日，县政府向第三人颁发兴国用（2008）第080021-1号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》的用地红线包括了原告家门前未被征收的土地。对于县政府向第三人颁发《国有土地使用证》误将原告土地登记在第三人名下，原告全然不知情。原告多次到土地登记部门申请土地登记，但土地登记部门以各种理由搪塞拖延办理，土地登记部门也没有以任何书面或者口头的方式告知原告上述宗地已划入第三人的土地用地红线范围之内。多次申请土地登记无果后，原告多次到有关部门信访，兴安县国土资源局于2017年6月6日作出兴国土资信处字（2017）10号《处理意见书》，该处理意见书答复意见是原告的门前土地实际并未被政府征收，土地性质未变，仍属集体土地，土地由原告继续使用，不存在办理土地手续。因此，原告于2019年8月16日以排除妨害为由对第三人提起民事诉讼，在法院开庭审理过程中，第三人在法庭上出示《国有土地使用证》及《土地用地红线图》后，原告才知道自己的土地已登记在第三人名下。综上，县政府于2009年向第三人颁发兴国用（2008）第080021-1号《国有土地使用证》的具体行政行为，缺乏事实和法律依据，且程序违法。被告作为兴安县不动产统一登记的职能部门，虽不是本案的颁证行政机关，但依法仍然继续行使原颁证行政机关的法定职责。故原告依据《不动产登记暂行条例》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向人民法院提起行政诉讼。 被告兴安县不动产登记局辩称，原告的起诉已超过了法定的起诉期限。原告在2017年6月6日就知道被告颁发给第三人《国有土地使用证》的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告的起诉已超过了法定的起诉期限。原告诉称的自家门口的0.1452亩空地在2003年9月16日就被政府征收了。2003年7月22日的《征用祖山槽土地面积表》及附表说明、2003年9月16日原告所在的城关第一经济合作社的社干部和代表的领条证实该地已被征收并已经付款。综上情况，原告的诉讼是不成立的，请求法院依法查清事实，驳回原告的起诉。 第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司述称，第三人与兴安县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》取得兴安镇新华路地块27050平方米，并于2009年10月15日依法取得该宗地的《国有土地使用证》，证号:兴国用（2008）第080021-1号。该宗地上所有拆迁安置工作均由兴安县城市建设指挥部实施，相关部门也是依据合法手续为第三人办理该《国有土地使用证》，被告作为兴安县不动产统一登记的职能部门（包括原办证部门）并无失职过失，第三人取得的《国有土地使用证》合法、合理、有效。故原告的诉讼请求不成立。综上所述，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，法院应当依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2003年7月14日，兴安县人民政府作出《兴安县人民政府征用土地方案公告》，决定征用兴安县兴安镇城关第一、二经济合作社位于兴安县兴安镇祖山漕约70亩土地。2003年9月8日，兴安县人民政府作出批复，将位于祖山漕面积为27050平方米的国有土地在土地交易中心挂牌出让。2003年10月，涉案27050平方米土地在兴安县土地交易中心进行公开交易，第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司竞得该27050平方米国有土地使用权。兴安县土地交易中心出具了《土地使用权交易确认书》。2003年10月15日，兴安县国土资源局与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明出让宗地坐落于兴安镇××小区（××），宗地面积为27050平方米。第三人缴纳出让金后，兴安县人民政府于2003年10月22日为第三人颁发了兴（镇）国用（2003）第0105196号国有土地使用证。2008年1月15日，第三人向兴安县国土资源局提出书面报告，申请对兴（镇）国用（2003）第0105196号国有土地使用证确认的土地面积进行拆分。2009年10月15日，兴安县人民政府为第三人办理相关产权变更登记，向其颁发了兴国用（2008）第080021-1号国有土地使用证。该证系从兴（镇）国用（2003）第0105196号国有土地使用证变更登记而来，并非初始登记。 一审法院另查明，原告属原兴安县城关一队村民（现为城中社区），其家庭在位于兴安县原集体祖山漕（桂善街67-7号）的宅基地有部分土地位于《兴安县人民政府征用土地方案公告》所公布的征收范围内。兴安县国土资源局负责对征收土地进行丈量。在丈量原告家门前的0.1452亩自留地时，原告母亲陈翠荣在征用土地丈量逐块登记表（表1）上签名，同时在原城关经济第一合作社法定代表人张征良及群众代表签名的《征用祖山槽土地面积表》上注明文星门前的0.1452亩土地已计入一队三类水田面积。原告庭审中自述称，其有0.1452亩（96.8平方米）土地丈量结束后，政府并没有依程序对原告的拟征收的土地进行征收，也没有给予原告任何土地补偿款。原告认为，其所有0.1452亩（96.8平方米）土地未被征收，而该土地却被登记在第三人的土地使用证范围之内，被告为第三人颁发该土地使用证的行政行为，缺乏事实依据和法律依据，且程序违法，严重侵害了原告的合法权益，遂提起本案诉讼。 一审法院再查明，原告文星曾于2009年2月19日，就兴安县人民政府征收位于其家门口涉案96.8平方米土地的征收行为，向该院提起行政诉讼后又撤回起诉。2019年8月16日，原告以排除妨害为由将第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司列为被告，向该院提起民事诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。本案涉案土地在土地交易中心进行挂牌出让，第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司通过公开拍卖的方式竞得涉案土地使用权，并与兴安县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得涉案27050平方米土地的使用权。原告文星与涉案土地的行政登记行为没有利害关系，无权就第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司持有的兴国用（2008）第080021-1号国有土地使用证直接提起本案撤销之诉。另外，本案中的兴国用（2008）第080021-1号国有土地使用证并非初始登记，而是从兴（镇）国用（2003）第0105196号国有土地使用证变更登记而来，且未超过原证的用地面积和四至界限。原告文星对兴安县人民政府颁发兴国用（2008）第080021-1号土地使用证的行为提起诉讼，实际是对涉案土地的变更登记行为提起诉讼，未对初始登记行为提起诉讼。由于初始登记行为是生效的行政行为，土地权属已经明确，后来的变更登记行为不可能侵犯原告的合法权益，其与后来的变更登记行为亦没有利害关系。综上所述，原告文星与本案与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，案经该院审判委员会讨论决定，裁定驳回原告文星的起诉。 上诉人文星不服一审裁定，上诉称，撤销广西壮族自治区兴安县人民法院（2020）桂0325行初7号行政裁定，判决支持上诉人文星一审诉讼请求。事实和理由：一、一审未经庭审辩论质证适用证据，违法裁定，依法应予撤销。1.一审裁定认定的部分事实有误，以下事实部分未经庭审举证质证，均由一审法院擅自认定。（1）2003年7月14日兴安县人民政府作出的《兴安县人民政府征用土地方案公告》；（2）涉案27050平方米土地2003年10月在兴安县土地交易中心进行了公开交易，第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司竞得该27050平方米国有土地使用权，兴安县土地交易中心出具了《土地使用权交易确认书》；（3）2008年1月15日，第三人缴纳出让金后，兴安县人民政府于2003年10月22日为第三人颁发了兴（镇）国用“（2003）第0105196号国有土地使用证”；（4）2008年1月15日，第三人向兴安县国土资源局提出“书面报告”，申请对兴（镇）国用（2003）第0105196号国有土地使用证确认的土地面积进行拆分，2009年10月15日，兴安县人民政府为第三人办理相关产权“变更登记”，向其颁发了兴国用（2008）第080021-1号国有土地使用证变更登记而来，并非初始登记。由于被上诉人兴安县不动产登记局在开庭答辩的理由只有两个：一是超过诉讼时效（属实体方面），二是认为涉诉土地使用权己由兴安县人民政府征收并付了款（属实体方面）。所以被上诉人在庭前和开庭就没提供一审法院该裁定查明的以上（1）-（4）个主要事实方面证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条、第四十条、第四十三条规定和《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定，在行政诉讼方面，考虑行政相对人与政府部门举证能力强弱的对比，上述法律对行政机关在举证方面作出更严格举证要求。因此，被上诉人在法定期限没提供一审裁定查明事实的以上（1）-（4）个方面证据，依法应视为没有证据，没经法庭举证质证依法不能作为事实认定，依法应判决行政机关败诉。一审裁定超出被上诉人答辩理由和被上诉人的举证质证，依法应予撤销。2.一审裁定超出上诉人请求和被上诉人答辩，认定上诉人不具备原告主体资格，不符合诉讼程序。本案中，上诉人提供相关证据认为被上诉人在自己没被征用宅基自留土上批准办证给一审第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司使用违法，对上诉人告所属土地部分给予撤销，被上诉人答辩只是认为该案超过诉讼时效，并该土地己由政府征收补偿，故本案争焦点应是本案是否过诉讼时效，所属土地是否被征用补偿。二、上诉人与被诉行政行为有法律上利害关系，具备原告主体资格。1.涉诉0.1452亩土地系上诉人家的自留宅基地，后家属同意该土地使用权归属上诉人使用所有，该事实政府部门与一审裁定均认可。2.涉诉0.1452亩土地在被上诉人兴安县不动产局登记为一审第三人办理颁发的（2008）第080021-1号《国有土地使用证》之内，上诉人与涉诉具体行政行为有直接的法律上的利害关系。3.现一审第三人使用与上诉人抗辩的是拆分出来的（2008）第080021-1号《国有土地使用证》，不能说上诉人与一审第三人使用与上诉人抗辩的涉诉土地使用证没有法律上利害关系。一审裁定应当告知上诉人将初始登记和变更登记一并起诉，不能认定上诉人无原告主体资格。4.一审认定涉诉土地是由政府征收（实际并未征收），与一审第三人办证无关，这是实体担责任问题，不是上诉人原告主体资格程序问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，只要上诉人认为行政机关行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。5.上诉人在2017年6月6日得到兴安县国土资源局（当时县政府征用土地实施操作办理部门）的正式上访书面答复，兴国土资信处字〔2017〕10号《国土资源信访事项处理意见书》明确答复：经核实该土地是被当时误被划入征收范围的，政府实际并没有征用，宅基地仍可由你（原告）继续使用。桂林市国土资源局市国土资信查字〔2017〕第7号《国土资源信访事项复查意见书》也明确书面答复原告：“经查你所提及的90多平方米宅基地、自留地是当时误被划入县征地范围，实际并未征收，并经点金公司（一审第三人）处理按当时县建设指挥部同意将多余使用的土地退回原告。”一审第三人未按照以上县、市两级政府国土部门的正式答复向上诉人退还土地，遂引发本诉。三、关于涉诉土地是否被征用法律认定问题。1.从上诉人提供的政府征用土地领取补偿费补偿分配表，政府没有发放给上诉人家里个人宅基地补偿费，只有领取集体公用土地按人头补偿费。2.上诉人所属生产队证实未征用涉诉个人宅基地。3.生产队征用个人土地宅基地自留地领取表无上诉人家姓名，证明没有征用上诉人个人土地。4.被上诉人提供的上诉人母亲签名的丈量土地登记表，不能证明实际征收。5.被上诉人提供的生产队干部签字《征用土地面积表》虽然写了包括上诉人门前的该涉识土地0.1452亩，但不能作为定案证据：（1）无上诉人及家人签字确认，对上诉人不生效；（2）该面积表与土地部门及生产队干部后面的《征用土地明细统计表》补偿费相差1255元，且差有几十个平方米土地；（3）被上诉人土地部门己进行调查核实，己对以上所谓证据进行了专业的技术性的复核论证。因此，一审裁定对上诉人的私人宅基地土地认定为己被政府征用，明显证据不足，依法应以当时代表政府具体实施征用的政府国土职能部门作出的调查核实生效结论为准。因不动产登记部门只是履行后续办证登记行为，国土资源部门才是依法实施土地征用政府部门。一审裁定与两级政府国土部门的调查结论认定不一致，是否征用应以国土部门调查核实为准。为保护上诉人农民合法权益，请依法判决支持上诉请求。 二审期间，被上诉人兴安县不动产登记局未予答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”当事人提起行政诉讼必须与被诉行政行为有法律上的利害关系，属于提起行政诉讼的法定要件之一。人民法院对于当事人是否具有原告主体资格、该诉是否符合起诉条件的审查，是论述双方争议焦点、当事人诉讼请求能否得到支持的前提，故上诉人文星认为一审对其原告主体资格的审查超出诉讼请求和抗辩理由范围的主张，于法无据，本院不予支持。在土地登记案件中，与涉诉土地存在权属争议的公民、法人或者其他组织，原本与行政机关的颁证行为有利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。但是，如果该利害关系人未对涉诉土地的初始登记行为提起行政诉讼，由于行政行为具有公定力，即行政行为一经作出，未被确认违法或者撤销的，推定为合法并要求所有机关、组织、个人予以尊重的一种法律效力，该初始登记行为已经生效，土地权属已经明确。因此，后续发生的换证行为、分证行为或者变更登记行为已不可能侵犯到该利害关系人的合法权益。本案中，兴安县国土资源局与一审第三人广西桂林兴安点金房地产开发有限公司于2003年10月15日签订《国有土地使用权出让合同》，出让包括涉诉土地在内的位于兴安县××镇××小区（××）27050平方米土地，兴安县人民政府于2003年10月22日颁发兴（镇）国用（2003）第0105196号土地使用权证给一审第三人。2008年1月15日，一审第三人向兴安县国土资源局申请，要求将兴（镇）国用（2003）第0105196号土地使用权证分为两本证，兴安县国土资源局已同意，即本案涉诉兴国用（2008）第080021-1号土地使用权证是由兴（镇）国用（2003）第0105196号土地使用权证分证而来。因此，兴安县人民政府颁发兴国用（2008）第080021-1号土地使用权证已不可能侵犯上诉人的合法权益，上诉人与该颁证行为没有利害关系。一审以上诉人文星不具有提起本案诉讼原告主体资格为由驳回起诉并无不当，本院予以维持。 综上，一审裁定事实清楚、法律适用正确，本院依法予以维 持。上诉人文星的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 蒋子秀 审 判 员 秦桂珍 审 判 员 王 凯 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 王 灿 书 记 员 聂思祺