安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行初42号 原告陈德民，男，1949年12月1日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人宰卫斌，安徽许继光律师事务所律师。 委托代理人沈鹏，安徽许继光律师事务所律师。 被告淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区。 法定代表人朱龙，该区区长。 出庭负责人黄培培，该区副区长。 委托代理人陈华，该区司法局工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 第三人淮北市相山区任圩街道办事处，住所地安徽省淮北市。 负责人张明，该办事处主任。 委托代理人高博，该办事处征收中心工作人员。 委托代理人窦宝峰，安徽安港律师事务所律师。 原告陈德民诉被告淮北市相山区任圩街道办事处（以下简称任圩街道办）土地行政强制及淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）行政复议决定一案，本院于2020年1月20日作出（2019）皖06行初101号行政判决。陈德民不服，上诉至安徽省高级人民法院。安徽省高级人民法院于2020年5月26日作出（2020）皖行终308号行政裁定书，撤销一审判决，发回本院重审。本院于2020年7月1日立案后，依法组成合议庭于2020年8月6日公开开庭审理了本案。庭审中经本院释明，各方当事人均同意将任圩街道办变更为第三人参与本案诉讼。原告陈德民的委托代理人宰卫斌、沈鹏，被告相山区政府的出庭负责人黄培培及委托代理人陈华、陈允节，第三人任圩街道办的委托代理人高博、窦宝峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈德民诉称：2003年1月6日，原告与原淮北市相山区任圩镇陈庄村（以下简称陈庄村）签订《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，约定由原告承租位于陈庄村村的鱼塘，建设精养鱼塘，原告投资将45亩鱼塘修建成8口精养鱼塘。2013年9月27日，由被告相山区政府安排任圩街道办对陈庄村所属部分土地实施复垦。在未经合法土地使用人同意，且未与土地使用人达成合理的赔偿协议前提下，将原告所有的养殖池填埋，原告多次要求给予合理补偿未果，遂向相山区政府提出行政复议。2018年6月13日，相山区政府仅以申请人未提供损失数额多少的证据为由，作出赔偿原告5万元的赔偿决定。请求：1.撤销被告相山区政府作出的相复决〔2016〕6号行政复议决定；2.确认被告任圩街道办强拆、回填原告养殖池行为违法，并赔偿损失。 原告陈德民向本院提交了以下证据材料： 证据1．《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，证明原告与陈庄村共同开发养殖鱼塘的情况； 证据2．陈德民与陈庄村签订承包鱼塘及建设精养鱼塘情况的说明，证明目的同证据1； 证据3．淮北矿业集团煤业有限公司杨庄煤矿（以下简称杨庄煤矿）出具的说明，证明原告所经营的鱼塘具体地点不在煤矿塌陷区； 证据4．调查笔录三份，证明原告的养殖塘养殖情况及配套设施情况； 证据5．淮北市人民政府通知（淮政秘〔2018〕5号），证明被告任圩街道办强拆回填原告鱼塘后没有补偿，补偿应按照该文件执行； 证据6．杨庄煤矿出具的证明一份，证明原告养殖塘不在陈庄村村址范围内，陈庄村收到的720万补偿款不包含养殖池的补偿。 被告相山区政府答辩称，2003年，原告与陈庄村签订了《关于开发陈庄行政村特种养殖的协议书》，但仅在鱼塘内投资兴建了养殖设施，未按约定进行特种养殖。2012年，案涉鱼塘纳入工矿废地复垦范围，陈庄村遂于2013年5月13日向原告下发了解除《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》的通知书，对此原告未提出异议。2013年9月，因安徽省国土资源厅对工矿废地复垦项目验收，任圩街道办在与原告协商补偿事宜未果的情况下，即对案涉鱼塘进行了填平。原告承包经营行为未经陈庄村村民会议或村民代表的同意，亦未报经乡镇人民政府批准，根据土地管理法第15条，合同法第44条、第52条之规定，原告与陈庄村签订的协议属于无效合同。任圩街道办为社会经济发展的需要，平衡建设用地指标以达到“占补平衡”之目的，对案涉鱼塘填平的行为，不是法律意义上的拆迁行为。因此，原告复议要求确认任圩街道办拆迁行为不合法，相山区政府不予支持。考虑到原告确实对鱼塘基础设施有一定的投入，本着公平原则，对其损失酌定给予了适当的补偿。答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求予以维持。 被告相山区政府为支持其主张向本院提交了以下证据： 证据1.复议申请，证明原告在2016年10月25日申请行政复议； 证据2.《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，证明陈庄村与原告签订协议书时，未召开村民会议或村民代表会议，亦未将上述协议书报请原淮北市相山区任圩镇人民政府批准； 证据3.陈庄鱼塘照片，证明案涉鱼塘复垦前已成废墟，未进行养殖； 证据4.行政复议答复书，证明任圩街道办填土平整鱼塘系复垦验收需要； 证据5.《安徽省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函》（皖国土资函［2014］1501号），证明2013年9月，安徽省国土资源厅对工矿废弃地复垦项目进行验收； 证据6.《关于陈庄村特种养殖事宜的情况说明》及《证明》，证明陈庄村于2013年5月3日向原告下发了解除协议的通知书并送达； 证据7.评估申请及委托评估书，证明原告于2017年1月16日提出了评估申请，复议机关委托淮北市价格认证中心予以评估时，评估机构明确说明评估事项无法评估； 证据8.《关于老陈庄鱼塘拆迁补偿的情况说明》，证明任圩街道办同意补偿给陈德民5万元。 第三人任圩街道办答辩称，1.2003年1月6日，原告陈德民签订了陈庄村特种养殖协议书，但一直未按协议约定履行特种养殖。2013年5月13日，陈庄社区对陈德民下发了解除协议的通知书。双方于2013年解除了养殖合同。陈德民无权管理使用，对案涉鱼塘不再享有权利，陈德民不是本案适格原告。因解除该协议书而产生的民事权利义务及财产纠纷属于民事纠纷，原告应通过其他途径解决。2.依据皖国土资函〔2014〕1501号安徽省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函及附件等，任圩街道办是按照相山区政府的工作安排进行了案涉复垦行为，在复垦前已履行了复垦告知义务，所实施的土地复垦行为合法。3.原告建造养殖池属于违规抢建行为，不应受法律保护。相山区政府作出的〔2016〕6号复议决定书，认定事实清楚适用法律正确，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人任圩街道办事处向本院提交了以下证据材料： 证据1．省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函（皖国土资函〔2014〕1501号），证明案涉复垦项目合法； 证据2．关于开发陈庄村特种养殖的协议书、陈庄鱼塘照片、2013年关于陈庄特种养殖事宜的情况说明、2017年3月27日陈庄社区证明，证明陈德民与陈庄村签订合同的事实，陈庄鱼塘复垦前的状况，已无财产价值。2013年5月15日双方已解除合同，陈庄社区收回鱼塘，陈德民不享有管理、使用鱼塘的权利，陈德民不具备诉讼主体资格； 证据3.2006年5月31日拆迁安置人口公告、搬迁村庄附属物补偿协议书、2007年秋季青苗受损补偿协议书、搬迁村庄附属物补偿协议书（5、6、7、8、9组），证明采煤塌陷村庄陈庄村的补偿情况，鱼塘系采煤塌陷后废弃残留物，不具有财产价值，应由杨庄煤矿补偿。陈德民应与杨庄煤矿、陈庄社区解决补偿问题； 证据4．土地复垦部分档案资料，证明案涉复垦项目合法，2012年9月26日情况说明，证明案涉复垦地块系采煤塌陷区，煤矿已完成补偿，不涉及拆迁补偿，不存在安置居民。 经庭审质证，原告陈德民对被告相山区政府所举证据1的三性无异议，对证据2、3、4、7的三性无异议，但对证明目的有异议，对证据5的关联性有异议，对证据6的三性均有异议。原告陈德民对第三人任圩街道办所举证据1的关联性有异议，对证据2中的协议书的三性无异议，对鱼塘照片、情况说明、证明的三性均有异议，对证据3的真实性、合法性有异议，对证据4的三性均有异议； 被告相山区政府对原告陈德民所举证据1真实性无异议，但对证明目的不认可，对证据2、3、4的真实性、合法性有异议，对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据6无异议。 第三人任圩街道办对原告陈德民所举证据与相山区政府质证意见基本一致。 本院对上述证据认证如下：原告陈德民所举证据2、3、4、5、6，第三人任圩街道办所举证据3与本案待证事实无关联，不能作为认定本案事实的依据，不予认定。原、被告及第三人所举其他证据，均能够反映案件事实，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能作为认定本案相关事实的依据，予以认定。 经审理查明，2003年1月6日，原告陈德民与陈庄村委会签订《关于开发任圩镇陈庄村特种养殖协议书》，约定陈德民投资兴建村南鱼塘，该协议还对双方的权利义务等内容进行了约定。2012年9月，淮北市相山区2012年第三批次工矿废弃地复垦调整利用项目，经安徽省国土资源厅批准，复垦范围涉及相山区任圩街道办新星社区、陈庄社区范围内工矿废弃地26.5457公顷。2013年5月，陈庄社区向陈德民发出解除《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》的通知，双方定于2013年年底解除养殖合同。2013年9月，任圩街道办对案涉鱼塘进行了填土平整。 2016年10月25日，陈德民向相山区政府提出复议申请，请求确认任圩街道办的拆迁行为不合法，并对养殖池恢复原状，赔偿损失。 被告相山区政府于2018年6月13日作出相复决〔2016〕6号《行政复议决定书》，复议认为，任圩街道办对鱼塘填土整平的行为，不是法律意义上的拆迁行为，陈德民要求确认任圩街道办的拆迁行为不合法无事实与法律依据。考虑到陈德民对案涉鱼塘进行了投入，任圩街道办同意补偿5万元。依据《中华人民共和国行政复议法》第29条之规定，决定限任圩街道办自收到决定书之日起30日内赔偿陈德民损失5万元整。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据该法条规定，复议机关在作出赔偿决定时，应对被申请的行政行为作出负面评价。即只有在被申请的行政行为具有撤销、变更或确认违法的情况下，复议机关才能决定给予申请人相应的赔偿。本案中，陈德民复议要求确认任圩街道办的“拆迁行为”不合法，一并提出赔偿损失的请求。相山区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条作出复议决定，但复议决定主文中未确定任圩街道办对案涉鱼塘的填土整平行为违法，仅决定对陈德民予以赔偿。相山区政府作出的被诉行政复议行为不符合上述法律规定，存在适用法律错误的情形，依法应予以撤销。因任圩街道办对案涉鱼塘的填土整平行为是否违法，仍需复议机关在复议程序中审查，故本院对陈德民要求确认任圩街道办强拆、回填养殖池行为违法的诉讼请求，本案中不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销淮北市相山区人民政府于2018年6月13日作出的相复决（2016）6号行政复议决定书； 二、限淮北市相山区人民政府于收到本判决书后在法定期限内对陈德民的复议申请重新作出处理。 案件受理费50元，由淮北市相山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 侯 丽 审判员 郑泽恩 审判员 李 姗 二〇二〇年八月二十四日 书记员 马嵘璟 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的；