湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终691号上诉人（一审原告）：曹琴珍，女，汉族，1952年4月27日出生，住长沙市开福区。委托代理人：张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：李珂。委托代理人：石锐，湖南弘一律师事务所律师。上诉人曹琴珍因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2016年3月11日，市发改委作出长发改工业〔2016〕173号《关于文昌工程立项的批复》，原则同意该项目作为市政配套立项，项目业主为长沙市轨道交通集团有限公司。2016年5月30日，市发改委作出长发改工业［2016］431号《关于文昌工程项目业主变更的批复》，同意该项目建设业主变更为长沙轨道交通六号线建设发展有限公司。2016年12月6日，市规划局作出《关于的回复》，确认该项目选址意见书和调查蓝线符合长沙市城乡规划和专项规划。2016年12月7日，市发改委作出《关于确认文昌工程项目符合国民经济和社会发展规划的复函》，确认该工程属于长沙市轨道交通6号线工程一部分，该项目符合长沙市国民经济和社会发展“十三五”规划。2016年12月13日，市国土局作出《关于文昌工程项目符合土地利用总体规划的证明》，确认该项目用地符合国务院2012年7月8日批准实施的长沙市土地利用总体规划（2006-2020），位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020）确定的建设用地区域内。2017年9月25日，开福区政府作出开政征字［2017］5号《房屋征收决定公告》，明确告知征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人的权利与义务，还明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。该公告在征收范围内张贴。曹琴珍房屋在征收范围内。2017年5月11日，市征收办发布了《开福区文昌工程项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2017年5月22日，市征收办发布了《开福区文昌工程项目协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，市征收办于2017年6月15日发布了《开福区文昌工程项目投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2017年6月21日，市征收办在开福区棚改征收指挥部就涉案项目投票选票选定评估机构进行选票统计，经公证机构确认该次投票活动投票户数未达到三分之二，未产生评估机构。2017年6月23日，市征收办发布了《开福区文昌工程项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》并予以张贴公告，确定于2017年6月28日采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。2017年6月28日，湖南省长沙市星城公证处出具（2017）湘长星证民字第9036号公证书，确认涉案项目抽签确定房地产价格评估机构抽签活动符合预定程序，抽签结果真实、有效。根据抽签结果确认涉案项目由湖南广联房地产土地评估有限公司（以下简称为评估公司）进行评估。2017年7月3日，市征收办发布涉案项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告，将抽签结果予以公示张贴。2017年9月25日，区征收办发布《开福区文昌工程项目房屋征收初步评估结果公示》并附开福区文昌工程项目房屋征收整体（基准价格）初步评估结果一览表、开福区文昌工程项目房屋征收分户初步评估结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2017年9月29日，评估公司对曹琴珍房屋作出了《国有土地上房屋征收分户估价报告》。该评估报告确定原告所有被征收房屋产权面积38.61平方米，在价值时点（2017年9月25日）评估单价为每平米9217元，总价为355868元。该分户评估报告于2017年10月3日送达给曹琴珍。2017年10月3日，曹琴珍向区征收办提出书面复核评估申请。2017年10月13日，评估公司对原告作出《关于对被征收人曹琴珍提出的申请进行复核评估申请的回复》，就曹琴珍在书面申请中提出的问题给予回应。2017年9月29日，评估公司对曹琴珍房屋装饰装修及拆移安附属设施价值作出了《房屋装饰装修及拆移安附属设施市场价值估价报告》。该评估报告确定曹琴珍房屋装饰装修及拆移安附属设施，在价值时点（2017年9月25日）评估总价为21330元。该估价报告于2018年2月23日送达曹琴珍。因与曹琴珍未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2019年1月9日，开福区征收办对曹琴珍制定房屋征收补偿方案。该方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供曹琴珍选择，货币补偿方式为：曹琴珍应得货币补偿总额为1535958元，其中被征收房屋价值补偿费为1513759元，搬迁费为869元，装饰装修及拆移安附属设施补偿费21330元［其中被征收房屋评估总价为355868元，对该房屋第一层38.61㎡参照该项目征收范围内类似经营性商业用房价格（49008元／㎡）的80%给予补偿］；产权调换方式：提供位于长沙市开福区（现房，建筑面积53.42平方米）用于原告户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请曹琴珍户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向征收指挥部湘雅路街道工作组书面提出选择决定，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案附有产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，在价值时点（2017年9月25日）产权调换房福泽园Ａ2栋804号房屋评估单价为9230元／㎡，总价为493067元。2019年3月4日，开福区政府对曹琴珍作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，该告知书主要内容是告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2019年3月5日，开福区政府工作人员将上述房屋征收补偿方案与告知书一并拍照后，通过微信发送至曹琴珍手机。2019年3月6日，曹琴珍就开福区政府向其送达的上述房屋征收补偿方案等提出书面陈述申辩意见，并请求确定时间当面进行陈述申辩。2019年3月7日，开福区政府工作人员按照曹琴珍的要求，将上述材料邮寄至曹琴珍指定地址。2019年3月18日，市征收办作出调解通知书，确定于2019年3月20日组织征收人、被征收人及征收实施部门进行调解。2019年3月20日，市征收办组织曹琴珍及相关单位进行调解，但未能达成一致。2019年4月24日，市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款4305561元，用于支付包括本案曹琴珍户在内3户的房屋征收补偿。2019年4月29日，区征收办向开福区政府申请对曹琴珍作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2019年5月7日对曹琴珍作出了涉案补偿决定，并于2019年5月8日邮寄送达曹琴珍。2019年5月9日，开福区政府将该补偿决定书在征收范围内张贴公示。另查明，1984年9月15日，曹琴珍取得建（加层）自第140号长沙市建筑许可执照，该证上记载，建筑名称为住宅，层数为1层，底层面积为46.8㎡，合计金额7000元。该证上应遵事项一栏载明：“注：此房46.8系临时批准加层，今后国家需要无条件拆除”。1996年3月，曹琴珍涉案房屋办理了房屋产权登记，并取得长沙市私有房屋所有权证（长房私字第××号），该证上记载：“房屋结构为砖混，层数为1层。建筑面积38.61㎡，使用性质为自住。该产权证附记一栏还记载：“另有临建46.80㎡，违章61.25㎡未计入产权”。2018年6月20日，区规划分局向长沙市开福区城市管理综合执法大队作出《曹琴珍建（构）筑物规划专业咨询意见》，明确涉案房屋系1处4层建筑物，建筑面积共192.12平方米。该建筑物除38.61平方米产权面积外，其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，属于违法建筑。又查明，2017年9月25日，文昌阁东屯渡地下配套工程（文昌阁站）建设项目征收工作指挥部湘雅路街道工作组（以下简称为湘雅街道工作组）向曹琴珍作出《关于提供被征收房屋权属资料的通知》、《关于提供被征收房屋经营证照资料的通知》，并于2017年10月3日送达曹琴珍委托代理人。2018年4月4日，湘雅街道工作组将涉案征收项目范围内改变使用性质房屋认定情况予以公示，公示表中载明曹琴珍位于北站路××号的涉案房屋的房屋登记用途为住宅。其中房屋实际使用情况综合认定结果一栏中，经营范围记载为服装店，经营楼层为一层，经营面积为49.08㎡。公示表中还载明异议期限并说明情况有变化的，将以更正或补正的形式进行公示。2018年7月18日，区征收办将涉案征收项目改变使用性质被征收房屋认定情况予以公布，该公示表中记载的原告房屋情况与湘雅街道工作组公示表中的一致。2019年1月23日，区征收办发布涉案项目改变使用性质房屋认定情况更正公示表，该表中将原告房屋经营面积更正为38.61㎡。以上公示表均在被征收范围内张贴公示。长沙市中级人民法院认为：一、根据国务院590号令第八条第（三）项的规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，开福区政府为了“加快市政配套工程建设”而对涉案项目作出开政征字［2017］5号房屋征收决定公告载明的征收决定符合公共利益的需要，该征收决定已经发生法律效力。关于曹琴珍以涉案征收项目红线图已经作废，且项目不符合国民经济和社会发展计划尚未立项等原因，对涉案补偿决定的合法性提出异议。该院审查后认为，曹琴珍上述主张均不符合客观事实。根据该院已经查明的事实。涉案项目业已经市发改委确认批准立项，且符合国民经济和社会发展规划。曹琴珍上述主张与客观事实不符，该院均不予采纳。就曹琴珍提出红线图已经作废问题，该院依法要求长沙市自然资源和规划局就上述红线图是否已经作废问题进行说明，长沙市自然资源和规划局向该院出具书面说明材料，确认上述红线图合法有效，故曹琴珍提出上述问题亦不能成立。涉案征收决定作出后至今未经法定程序被确认无效或撤销，开福区政府据此作出涉案补偿决定并无不当。二、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条并参照省政府268号令第二十二条和市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，故开福区政府具有作出涉案补偿决定的法定职权。三、开福区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中涉案征收决定已经发生法律效力，曹琴珍所有的房屋在该项目房屋征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告所确定的签约期限为2017年9月25日至2017年12月23日，在此期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与曹琴珍就房屋征收补偿事宜协商未达成协议。开福区政府按照征收补偿方案对曹琴珍作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，在投票未达到规定多数而无效的情况下，房屋征收部门组织抽签确定评估机构，公证机关对抽签的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，该分户评估报告送达给原告后，曹琴珍申请复核，评估公司以书面答复形式对该中反映的问题给予了解释说明，并确认原评估结果的正确性。曹琴珍未对此申请鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供曹琴珍选择，因曹琴珍未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对曹琴珍实行货币补偿，符合法律规定。涉案补偿决定认定事实清楚，符合法律规定，该院予以确认。四、关于原告提出的其他问题。1、关于被征收房屋补偿面积的认定问题。本案中，涉案房屋已办理产权登记，根据房产证上记载：“房屋结构为砖混，层数为1层。建筑面积38.61㎡，使用性质为自住”。该产权证附记一栏还记载：“另有临建46.80㎡，违章61.25㎡未计入产权”。该房产证可以明确涉案房屋的合法面积情况，且规划部门在行政程序中，亦已明确除38.61产权面积以外的部分属于违法建筑。据此，该院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于：“……对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，曹琴珍主张应按照324.65平方米给予补偿没有事实和法律依据，该院不予支持。2、关于停产停业损失的问题。根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第三款规定：“被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失”。本案中，涉案房屋产权登记用途为自住，曹琴珍擅自将住宅房屋改变为经营性用房，但未能办理变更住宅用途登记，开福区政府在征收时不给予曹琴珍停业损失补偿符合上述法规规定。据此，曹琴珍请求支付停产停业损失没有法律依据，该院不予支持。3、关于评估问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本案中，曹琴珍在收到涉案评估报告后，对该评估结果申请复核。评估机构在收到曹琴珍复核申请后，对于曹琴珍在申请中提出的问题给予答复，并确认了涉案评估报告的正确性。曹琴珍在收到评估机构答复后，未就涉案评估报告申请鉴定。故开福区政府根据评估机构评估得出的结果，确定对涉案房屋的价值补偿数额，进而作出涉案补偿决定具有相应的事实依据，符合正当程序。综上所述，开福区政府对曹琴珍作出的开政征补字［2019］第41号《房屋征收补偿决定》事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。曹琴珍提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹琴珍的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由曹琴珍负担。上诉人曹琴珍不服原审判决，向本院提起上诉称：1．开福区政府作出的开政征字［2017］5号《关于开福区文昌工程项目房屋征收决定公告》无效，不能成为判断征收补偿决定合法性的证据。2．房屋评估报告无效，不能作为本案的证据。3．原审判决对曹琴珍的房屋面积认定错误，认定其他面积属于违建面积与客观事实不符。4．上诉人的停产停业损失应该予以补偿。请求：1．撤销原审判决；2．撤销开福区政府开政征补字［2019］第41号房屋征收补偿决定；3．本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人开福区政府答辩称：1．征收房屋系为了公共利益，征收决定合法。2．开福区政府作出涉案补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决予以确认是正确的。涉案征收的评估机构系依法选定，依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人。房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公示。征收补偿决定已充分考虑被征收房屋的客观事实，补偿价格公平合理。请求驳回上诉，维持原判。当事人提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案的证据。二审对一审认定的案件事实予以确认。本院另查明：曹琴珍诉开福区政府开政征字［2017］5号《关于开福区文昌工程项目房屋征收决定公告》无效一案，湖南省长沙市中级人民法院作出（2018）湘01行初1084号行政裁定，驳回其起诉。曹琴珍不服，向本院提起上诉。本院作出的（2019）湘行终1696号行政裁定书认定，涉案项目符合590号令第八条规定的“公共利益的需要”。开福区政府依据590号令的规定确定征收范围、制定补偿安置方案、制定社会稳定风险评估报告、征收补偿资金专户存储、在征收范围内公告征收决定等，程序上充分保障了被征收人的合法权益。开福区政府作出涉案房屋征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。故驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案的争议焦点是：一、关于涉案征收决定的合法性问题。二、关于涉案征收补偿决定的合法性问题。一、关于涉案征收决定的合法性问题。2016年3月11日，长沙市发改委对涉案项目立项批复，并于2016年12月7日审查确认符合长沙市国民经济和社会发展“十三五”规划。2016年12月6日，长沙市城乡规划局审查确认符合长沙市城乡规划和专项规划。2016年12月13日，长沙市国土资源局审查确认符合《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》。开福区政府为了“加快市政配套工程建设”而对涉案项目作出开政征字［2017］5号房屋征收决定公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的“公共利益的需要”。且涉案征收决定的合法性已被本院生效的（2019）湘行终1696号行政裁定所确认，可以作为本案征收补偿决定的依据。上诉人曹琴珍主张涉案征收决定无效，与客观事实和法律不符，本院不予支持。二、关于涉案征收补偿决定的合法性问题（一）关于被征收房屋补偿面积的认定。经查，涉案房屋被征收过程中，专业测绘公司对该房屋进行了现场勘测，征收部门向上诉人送达了《关于提供被征收房屋权属资料的通知》。上诉人在1996年3月取得的《私有房屋所有权证》明确记载产权登记为38.61㎡，另有临建46.8㎡、违章61.25㎡未计入产权。2018年6月20日，区规划分局向长沙市开福区城市管理综合执法大队作出《曹琴珍建（构）筑物规划专业咨询意见》，明确涉案房屋系1处4层建筑物，建筑面积共192.12平方米。该建筑物除38.61平方米产权面积外，其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。故被上诉人对该房屋产权登记的38.61㎡产权面积作出补偿符合法律规定。（二）关于被上诉人能否依据评估报告及征收补偿方案确定被征收房屋的补偿价值。国务院590号令第十九条规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，经合法选定具有资质的房屋评估机构按照涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出评估报告。该评估报告经依法送达之后，上诉人曹琴珍向区征收办提出书面复核评估申请，评估公司对曹琴珍作出《关于对被征收人曹琴珍提出的申请进行复核评估申请的回复》。曹琴珍未申请专家委员会鉴定。本案的《房地产征收分户估价报告》以房屋征收决定公告之日为估价时点，采取比较法及收益法综合确定评估对象在估价时点的市场价值，符合相关法律规定。被上诉人依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值，有事实和法律依据。曹琴珍上诉认为房屋评估报告无效，但其并未提交确实充分的证据证明该评估报告存在程序违法、评估遗漏项目和评估结论错误，亦未提交确实充分的证据证明涉案项目征收补偿存在对其明显不公平的依据。根据原审查明的事实，被上诉人在作出征收补偿决定前，向被征收人送达了分户房屋征收补偿方案。该方案告知根据本项目房屋征收补偿方案，对被征收房屋38.61平方米参照该项目征收范围内类似经营性商业用房价格的80%给予补偿，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供曹琴珍选择，并在补偿方案中明确载明将位于长沙市开福区依法评估后用于上诉人的产权调换房屋。同时告知上诉人可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。因上诉人未在规定时间内对补偿方式进行书面选择，开福区政府决定对其实行货币补偿，符合法律规定。综上，开福区政府依据补偿安置方案和房屋评估结果作出开政征补字［2019］第41号房屋征收补偿决定，其补偿内容和程序并无明显不当。（三）关于停产停业损失是否应予补偿的问题。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第三款规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。本案中，曹琴珍的《私有房屋所有权证》登记房屋使用性质为自住，曹琴珍擅自将住宅房屋改变为经营性用房，开福区政府未给予曹琴珍停业损失补偿并无不当。故曹琴珍提出支付停产停业损失的上诉意见，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人曹琴珍的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人开福区政府作出征收补偿决定认定基本事实清楚，程序合法，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹琴珍负担。本判决为终审判决。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  李俊颖二〇二〇年八月十八日代理书记员  陈 未