福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终451号 上诉人（一审原告）太平洋资本有限公司，住所地香港特别行政区九龙红磡都会道10号都会大厦20楼2室。 法定代表人李威，负责人。 委托代理人王兴、郭丹丹，北京中银（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区展进巷11号。 法定代表人周斌，局长。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区人民政府，住所地福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 上诉人太平洋资本有限公司（以下简称“太平洋公司”）因诉被上诉人福州市仓山区城市综合执法局（以下简称“仓山执法局）”行政决定及被上诉人福州市仓山区人民政府（以下简称“仓山区政府”）行政复议决定一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年3月24日，原告太平洋公司与案外人福州海晨建设发展有限公司签订《商品房买卖合同》，由原告太平洋公司向福州海晨建设发展有限公司买受位于仓山区。 2019年11月5日，仓山执法局作出《执法协助函》商请福州市自然资源和规划局对案涉围墙是否属于违法建设及是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。2019年11月8日，福州市自然资源和规划局作出榕自然函〔2019〕2315号复函：“经查，篮球场位于Ｂ地块，……未办理贵局来函照片中所诉项目的规划审批手续，后期亦未办理相关加建、扩建相关规划审批手续，围墙的具体审批情况以我局存档的施工图纸为准”。2019年12月9日，福州市自然资源和规划局作出榕自然函〔2019〕2509号复函：“仓山区公园道一号Ｂ区的室外篮球场、室外羽毛球场周边围墙未办理规划审批手续，可采取改正措施消除对规划的影响，以符合小区配套设施的功能用途”。2019年11月8日，仓山执法局工作人员在属地社区工作人员见证下组织对案涉围墙进行勘验，制作了勘验笔录，并委托福建闽地勘测规划有限公司对案涉构筑物进行测绘。2019年11月9日福建闽地勘测规划有限公司出具《违建面积测量报告》，测量结果为违建面积为435.43平方米。2019年12月13日，仓山执法局对原告未经审批在仓山区金山街道公园道一号Ｂ区商业5号楼旁球场两侧建设构筑物（围墙及围栏）立案查处。2019年12月13日，仓山执法局作出《接受调查通知书》（仓综执调字〔2019〕0007583），并送达原告，要求其携带相关材料到仓山执法局接收调查。2019年12月19日，仓山执法局对原告进行了询问，原告负责人李威在笔录中陈述仓山区公园道一号Ｂ区球场围墙属于原告。2019年12月20日，仓山执法局作出《责令限期改正通知书》〔仓综执责通字（2019）0014838号〕，通知原告在2020年2月4日前对其违法建设行为改正完毕，并接受复查，逾期不改正的，仓山执法局将依法处理。原告在期限内未予改正。2020年1月11日，仓山执法局经集体研究讨论决定延长本案的办理期限30日。2020年2月5日，仓山执法局再次对原告负责人李威进行询问，李威陈述围墙属于我方买受产业的附属，不属于小区配套。同日，仓山执法局经集体讨论后对原告作出《限期拆除告知书》（仓综执限拆告字〔2020〕0000204号），告知原告限五日内自行拆除所建违法建筑以及原告所享有的陈述、申辩权利。因原告未提交陈述申辩意见，被告仓山执法局于2020年2月11日对原告太平洋公司作出0000255号《限期拆除决定书》，主要内容为：“经查明，你（单位）未经审批擅自在仓山区球场建设围墙的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，以上事实有勘验笔录、照片、对比不动产权平面图、询问笔录等证据证明，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关现对你（单位）作出以下决定：限你（单位）于2020年2月14日前自行拆除。”原告不服，于2020年2月27日向被告仓山区政府申请行政复议，被告仓山区政府于2020年3月25日作出9号《行政复议决定书》，决定维持仓山执法局作出的0000255号《限期拆除决定书》，并于2020年3月30日向原告太平洋公司邮寄送达了该行政复议决定书。 一审法院认为，关于被告仓山执法局是否有作出0000255号《限期拆除决定书》的职权的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中共福州市委福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委【2002】30号）及《中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委【2002】10号）的相关规定，被告仓山执法局系被告仓山区政府在城市规划管理方面集中行使处罚权的行政机关，有权针对辖区内违法城乡规划管理法律规定的行为责令进行改正、作出行政处罚决定及行政强制执行，其有作出0000255号《限期拆除决定书》的权利。 关于涉案围墙是否属于违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据本案查明的事实,福州市自然资源和规划局作出榕自然函〔2019〕2509号复函中已确认“仓山区公园道一号B区的室外篮球场、室外羽毛球场周边围墙未办理规划审批手续”，故本案所涉围墙属于违法建设。原告提交的《竣工验收备案表》亦不能证明案涉围墙通过竣工验收。 关于被告仓山执法局作出0000255号《限期拆除决定书》对象是否正确的问题。案涉围墙属于违法建筑，原告法定代表人李威在两次询问笔录中均陈述案涉围墙属于原告，原告作为案涉围墙的实际使用人和受益人，负有改正、消除违法状态的义务，故被告仓山执法局将原告作为0000255号《限期拆除决定书》的对象并无不当。 关于被告仓山执法局作出0000255号《限期拆除决定书》的程序是否合法的问题。从本案查明的事实来看,被告仓山执法局接到举报后,向福州市自然资源和规划局发《执法协助函》,取得了复函、勘验笔录、现场照片、对比不动产产权平面图、询问笔录等证据,立案调查后依法制作《接受调查通知书》、《责令限期改正通知书》、《限期拆除告知书》并送达原告，并告知了当事人陈述和申辩的相关权利义务后,根据证据和相关法律规定作出0000255号《限期拆除决定书》,并依法送达当事人,其程序并不无当,一审法院予以确认。 关于被告仓山执法局作出0000255号《限期拆除决定书》适用法律是否正确的问题。因《补充协议》不予采信，原告主张围墙建设于2006年没有依据。被告仓山执法局发现案涉围墙属于违法建筑的时间为2019年，且原告至今仍未办理相关手续,在违法建筑拆除前，应视为违法行为的持续状态。另外，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》法律承接，即便案涉围墙建设于2006年，无论是根据《中华人民共和国城市规划法》,还是根据《中华人民共和国城乡规划法》,案涉围墙均属违反规划行政许可的行为，对涉案违法建设的处罚结果一致,均应责令拆除。仓山执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告的处罚相比适用《中华人民共和国城市规划法》而言并未更严厉，故仓山执法局作出的0000255号《限期拆除决定书》，适用法律正确。 关于被告仓山区政府作出的仓政行复决〔2020〕9号《行政复议决定书》是否合法的问题。如前所述,被告仓山执法局作出的《限期拆除决定书》（仓综执限拆决字〔2020〕0000255号）证据确凿适用法规正确,符合法定程序,被告仓山区政府维持原仓综执限拆决字〔2020〕0000255号《限期拆除决定书》并无不当。原告诉称被告仓山执法局在复议程序中只提交了证据清单，未提交证据，被告仓山区政府解释称，系因被告仓山执法局在本案中提交了相应的证据，为避免重复提交故其只向一审法院提交证据清单。一审法院认为，《行政复议决定书》中的“上述事实有下列证据证明……”表述，可以证实被告仓山执法局向被告仓山区政府提交了证据清单上的相应证据，故原告的主张，一审法院不予支持。原告不服0000255号《限期拆除决定书》,于2020年2月27日向被告仓山区政府申请行政复议。仓山区政府于当日受理后向仓山执法局送达了[2020]10号《行政复议答复通知书》。同年3月12日,仓山执法局向仓山区政府提交了《行政复议答复书》和证据清单。同年3月25日,仓山区政府作出9号《行政复议决定书》,维持了0000255号《限期拆除决定书》。并于同年3月26日、3月30日分别向仓山执法局和原告进行了送达。复议程序亦符合法律规定。 综上,仓山执法局作出的0000255号《限期拆除决定书》,证据确凿,适用法律正确,符合法定程序。被告仓山区政府作出的作出仓政行复决〔2020〕9号《行政复议决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告太平洋资本有限公司的诉讼请求。 上诉人太平洋资本有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定“被告仓山执法局系被告仓山区政府在城市规划管理方面……其有作出0000255号《限期拆除决定书》的权利”没有法律依据。限期拆除决定的职能部门是城市、县人民政府规划主管部门，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局只是负责城镇违法建设处置工作，无权作出限期拆除的决定。二、案涉围墙于2007年5月31日通过竣工验收，上诉人购买时已存在，上诉人并非案涉围墙的建设者，福州市规划局仅根据几张照片认定案涉围墙未办理规划手续，但同时也并未直接认定案涉围墙属于违法建设，一审法院认定“本案所涉围墙属于违法建设”没有事实和法律依据。三、案涉围墙并非违法建筑，且原告并非案涉围墙的建设者，一审法院认定“被告仓山执法局将原告作为0000255号《限期拆除决定书》的对象并无不当”没有事实和法律依据。四、福州市规划局的复函实在未经过现场勘验，也未查验有关档案资料进行核实的情况下作出的，依据显然不足，《勘验笔录》无当事人签字、未实际勘察，属于事后伪造的证据，依法不能作为认定使用。一审法院认定程序不当没有实施依据。五、本案能否适用城乡规划法，应查明案涉围墙的建设时间，一审法院在未查明的情况下直接适用并作出判决没有事实依据。六、《限期拆除决定书》对象、程序错误，案涉围墙并非违法建设，仓山区执法局无权对其进行拆除，被上诉人仓山区政府在仓山区执法局作出具体行政行为错误的情况下，作出《行政复议决定书》不合法。一审法院认定《行政复议决定书》没有事实和法律依据。综上，请求：1.撤销一审判决并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人仓山执法局辩称，一、答辩人作出案涉《限期拆除决定书》具有合法的权利来源；二、案涉围墙经城乡规划部门认定，属于违法建筑，且依法应当限期拆除；三、不论上诉人为案涉围墙的而建造人或是所有权人，其均是案涉《限期拆除决定书》的适格行政相对人；四、假设案涉围墙建设于2007年，《中华人民共和国城乡规划法》也能作为本案行政处罚法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用依据正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人仓山区政府未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。据此，仓山执法局作为仓山区的城市管理综合行政执法部门，有权对辖区内的违法建设进行处置。一审法院作出的仓山执法局具有对案涉建筑物进行处置法定职权的认定，本院予以认可。 关于上诉人是否为案涉《限期拆除决定书》适格行政相对人的问题。在仓山执法局对案涉围墙进行调查时，上诉人法定代表人李威两次均陈述案涉围墙属于上诉人买受产业的附属。上诉人作为案涉围墙的实际使用人、受益人，同样负有改正、消除违法状态的义务，仓山执法局将上诉人列为被诉《限期拆除决定书》的行政相对人并无不妥。仓山执法局向一审法院提交的复函、勘验笔录、对比不动产产权平面图、询问笔录等证据可以证明案涉围墙未经相关部门审批的事实，故本案被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据充分。仓山执法局经立案、调查、勘验、告知后，作出被诉《限期拆除决定书》，程序亦并无不当。仓山区政府受理上诉人的复议申请，在审查双方提交材料后，于法定期限内作出仓政行复决〔2020〕9号《行政复议决定书》并依法送达上诉人，程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由及请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元由上诉人太平洋资本有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 刘 薇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。