广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终247号上诉人（原审原告）杨峰，男，汉族。上诉人（原审原告）李静，女，汉族。共同委托代理人王虎生，北京市盈科（广州）律师事务所律师。共同委托代理人郭卡娜，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区镇隆镇人民政府。法定代表人陈吉，镇长。委托代理人李义伦，惠州市惠阳区镇隆镇人民政府工作人员。委托代理人许敏，广东卓凡律师事务所律师。上诉人杨峰、李静因与被上诉人惠州市惠阳区镇隆镇人民政府（以下称镇隆镇政府）行政强制暨行政赔偿一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初349号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李静及委托代理人王虎生、郭卡娜，被上诉人镇隆镇政府行政诉讼负责人叶云峰及委托代理人李义伦、许敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2013年6月5日，原告李静与案外人李*签订《山地转承包合同》，约定，“根据李*与惠州市**房地产开发有限公司及公司与惠州市惠阳区*********民小组在2007年11月21日签订的山地承包合同，李*将上述签订合同的山地转包给李静。第一条：承包山地的地点面积：根据图上画的地盘：从半山的行车路坝上（西端）到北围墙、东围墙、南围墙（北东南围墙是连通的）。围墙内到路坝全部范围大约2200平方米左右，以上范围属于李静。（立桩为界）……”2019年1月16日、3月5日，被告经日常巡查发现有人在黄洞水库旁农用地范围内建房，遂两次口头责令工人停止施工。2019年3月29日，被告现场下发通知，“经查实，你处建筑物铁棚违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》。影响我镇的城镇建设总体规划，属违章建筑。现责令你自接通知之日起三天内自行拆除，否则我单位近期将派人强制拆除。”由于当事人不在，该通知由施工工人代签。2019年3月30日，被告镇隆镇政府牵头组织多个职能部门对原告位于镇隆镇黄洞村**村小组S357省道边约100米半山上的涉案建（构）筑物进行强制拆除。根据被告提供的现场拆除视频、照片、拆除通知,以及原告于2019年10月18日提交的现场照片显示，被拆除建（构）筑物系在建砖混二层中空结构铁棚，被告搬离了部分物品由工人带走，原告对此未持异议。2019年4月11日，案外人李*向被告递交《申诉材料》，“贵单位于2019年3月30日强拆我家，位置于惠州市惠阳区********组黄洞坳……”2019年7月16日，原告不服诉至原审法院成讼。又查，原告制作提供的受损物品清单统计称，“合计48幅，共计人民币：825.2万元。《乌伦古河》，20万元；《南疆雪》，15万元；《海礁》，20万元；《碧夏系列3》，15万元；《客家女》，10万元；《海礁2》，20万元；《春潮》，15万元；《幕》，10万元；《碧夏系列2》，15万元；《海礁3》，20万元；《南疆缘》，10万元；《峡谷山峰1》，20万元；《海礁3》，20万元；《碧夏系列1》，15万元；《峡谷山峰2》，20万元；《峡谷山峰3》，20万元；《红色主题》，8.8万元；《客家村落1》，15万元；《西域风情》，8.8万元；《客家村落2》，15万元；《海礁4》，20万元；《峡谷山峰4》，20万元；《昆仑山第一冰川系列1》，20万元；《昆仑山第一冰川系列2》，20万元；《碧夏系列4》，15万元；《碧夏系列5》，15万元；《静物花瓶1》，8.8万元；《静物花瓶2》，8.8万元；《海上作家》，15万元；《坝上草原》，20万元；《海礁5》，20万元；《海礁6》，20万元；《海上作家2》，15万元；《海滩》，20万元；《海上作家3》，15万元；《桦树林》，20万元；《绿春1》，20万元；《绿春2》，20万元；《海礁7》，20万元；《海礁8》，20万元；《海礁9》，20万元；《海礁10》，20万元；《海礁11》，20万元；《海礁12》，20万元；《海礁13》，20万元；《海礁14》，20万元；《海礁15》，20万元；《礁之雌雄》，20万元。”根据原告于2019年3月30拍摄的拆除现场物品照片显示，只有四个框架背面写有“春潮、杨峰”、“碧夏系列二、杨峰”、“昆仑山第一冰川系列一、杨峰、麻布油画、2013年3月”、“昆仑山第一冰川系列二、杨峰、麻布油画、2013.3”字样。另查，经村民会议讨论同意，惠州市惠阳区*********民小组于2007年11月21日与惠州市**房地产开发有限公司签订《山地承包合同》，约定由该公司承包黄洞坳果园约40亩的山地，“该山地位于省道S357分路以南包括原有果树及建筑物界内的土地。西以水库路为界，南以山顶平台包括在内为界、东以原有果园为界、宽大约240米、大鱼塘除外。”被告拆除的案涉建（构）筑物位于该承包山地范围内。原审法院认为，一、关于本案原告是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，虽然案外人李*向被告递交《申诉材料》称被拆除的是他家，但根据李静与李*签订的《山地转承包合同》显示，案涉山地及附着物已被李*转包给李静，且拆除现场残品上亦写有“杨峰、麻布油画、2013年3月”字样，故被告拆除案涉建（构）筑物的行政行为已对李静、杨峰产生实际影响，与二人存在利害关系，因此，李静、杨峰具备原告资格。二、关于拆除行为合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”和《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款“国家实行土地用途管制制度”、第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，责令拆除决定应当由县级以上人民政府土地行政主管部门作出，因此，被告镇隆镇政府作出案涉拆除通知主体不适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼……”被告没有告知原告享有陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，程序违法。由于拆除行为不具有可撤销内容，故被告该项行政行为应依法确认违法。三、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第（四）项规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”行政行为造成原告合法财产损害的，则应赔偿原告的经济损失；反之则判决驳回赔偿请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，原告向原审法院提交的受损物品清单只有名称和价格，除了与框架背面写有“春潮、杨峰”、“碧夏系列二、杨峰”、“昆仑山第一冰川系列一、杨峰、麻布油画、2013年3月”、“昆仑山第一冰川系列二、杨峰、麻布油画、2013.3”字样的四幅残品能够建立一一对应关系外，原告清单所列其他物品没有提供实物图片等其他证据，佐证其客观存在真实性且拆除时位于案涉建（构）筑物内，与本案不具有关联性；该清单所列受损物品价格系原告单方意思表示，不具有合法性，故原审法院不予采信。因此，原告诉请被告赔偿财产损失8252000元缺乏事实根据，原审法院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，被告镇隆镇政府未尽审慎注意义务，对案涉建（构）筑物内合法财产没有采取登记、公证等适当方式固定保全，导致案涉受损物品原状已不复存在，事后即使采取评估等补救行为也不可能得出原告原本损失的具体金额。现原审法院根据案涉建（构）筑物被拆除时处于在建未入住、中空未封闭状态，根据通常人士在通常情况下的判断标准，该建（构）筑物应视为不具备贵重物品防护功能，以及拆除现场残品没有贵金属材质的状况，原审法院酌定被告赔偿原告财产损失人民币30000元。对原告诉请赔偿的过高损失部分，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第六十七条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告惠州市惠阳区镇隆镇人民政府于2019年3月30日强制拆除原告李静、杨峰位于惠州市惠阳区*********民小组黄洞坳S357省道边案涉建（构）筑物的行政行为违法。二、被告惠州市惠阳区镇隆镇人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿原告李静、杨峰财产损失人民币30000元。三、驳回原告李静、杨峰的其他赔偿请求。本案受理费50元（原告已缴交），由惠州市惠阳区镇隆镇人民政府负担。上诉人杨峰、李静不服原审判决，向本院提起上诉称，2019年3月30日，杨峰、李静在未收到任何行政拆除决定，未得到任何自行拆除通知，也没有任何准备的情况之下，遭到镇隆镇政府的强制拆除，多年的心血和创作成果，毁于一旦，损失惨重。镇隆镇政府的粗暴行为违反了法定程序，也给杨峰、李静的财产造成极大的损失。原审法院在认定镇隆镇政府的行政行为违法，又未尽到审慎注意义务，对案涉建(构)筑物内合法财产没有采取登记、公证等适当方式固定保全，导致案涉受损物品原状不复存在的情况下，主观臆断案涉建(构)筑物被拆除时处于在建未入住、中空未封闭状态，根据通常人士在通常情况下的判断标准，该建(构)筑物应视为不具备贵重物品防护功能，以及拆除现场部分物品外观完整，应视为可利用剩余价值的状况，酌定镇隆镇政府赔偿杨峰、李静财产损失人民币30000元。属于严重的认定事实不清和适用法律错误，导致杨峰、李静的合法财产损失无法得到应有的补偿。恳请二审法院能够改判支持杨峰、李静的全部诉讼请求。上诉请求：1.请求依法撤销(2019)粤1322行初349号行政判决书第二、三判项；2.请求依法改判支持杨峰、李静的诉讼请求第二项；3.请求依法判令镇隆镇政府承担一、二审的案件受理费用。被上诉人镇隆镇政府答辩称，一、涉案房屋及附属设施未办理农用地转用审批手续且未取得用地及建设规划许可，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，属于违法建筑，依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第三十七条第二、三款及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定及案涉房屋所占用土地为农用地，且未获得国土、部门的许可，未办理用地、规划、报建手续的事实，杨峰、李静在未办理合法用地手续的情况下占用农用地搭建砖混结构建筑物，违反了上述禁止性法律规定，该违法建筑物依法应当予以拆除。二、杨峰、李静主张原审法院判决赔偿的损失过低没有事实依据和法律依据，依法应予以驳回。第一，在进行强制拆除前，镇隆镇政府已经发出了涉案房屋违反了相关法律的规定，属于违法建筑，责令其限期拆除的通知。若涉案房屋确系杨峰、李静所有，其应当对自己财产及时作出处理，如转移室内财产、自行拆除等，以免不必要的损失。此外，根据其在房屋被镇隆镇政府拆除后第二天就安排人员拍摄了“拆除后的现场”的事实，证明其随时在关注涉案建筑物及附属设施现场的动态。也就是说，杨峰、李静明确知悉其房屋及附属设施属于违法建筑且镇隆镇政府将对其违法建筑物实施拆除的情况下却没有采取任何措施，听之任之。因此，即便有合法权益的损失，也应由其自行承担责任。第二，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第(三)项规定“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任。”首先，杨峰、李静为主张其物品损失而提交的物品清单为其单方制，不具有合法性，不能作为确定上述物品真实价值的依据。除上述清单外，杨峰、李静并未提供其他真实有力的价值证明，无法证明其主张受损物品的真实价值。其次，根据镇隆镇政府在一审时提交的证据，镇隆镇政府在对案涉房屋实施拆除前，拍摄了相关视频和图片，案涉房屋中可以搬走的东西，镇隆镇政府已经进行了转移，拆除时的涉案建筑物及附属设施基本属于空置状态。杨峰、李静未能提供证据证明其在清单中所列的物品在涉案房屋被拆除时已经存在于涉案房屋中，更不能证明上述物品均被镇隆镇政府损坏。再次，根据镇隆镇政府在一审时提交的证据，涉案房屋及建筑物属于在建未入住、中空未封闭状态，仅有施工人员走动且位于山里面，根据一般逻辑，该建筑物不具有贵重物品防护功能，正常人也不可能将贵重物品放置在这样一个十分简易的构筑物内。最后，根据镇隆镇政府在一审时提交的材料，拆除现场部分物品外观完整，应当具备一定的可利用剩余价值。综上，杨峰、李静的上诉请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回杨峰、李静的上诉请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是杨峰、李静在被拆建（构）筑物内的物品应如何赔偿问题。在论述赔偿问题之前，本院有必要就关于杨峰、李静的主体资格以及镇隆镇政府强制拆除行为是否违法的问题先作认定，以便清晰论述赔偿问题。首先，关于杨峰、李静提起本诉的主体资格问题。从各方的证据显示以及原审法院的事实查明，杨峰、李静应属被拆除建（构）筑物的承租人，其在占有、管理、使用被拆建（构）筑物期间，对建（构）筑物进行了部分改建和装修，为此耗费了相当价值的财物。因此，杨峰、李静在此次镇隆镇政府的强制拆除行为中导致其合法财产权益受到侵犯，进而提起本案之诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，原审法院认定其具备原告主体资格，本院予以认可，依法予以维持。其次，关于镇隆镇政府的拆除行为是否合法问题。经原审法院查明及本院二审查询，镇隆镇政府的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第八条及第十七条规定，原审法院认定镇隆镇政府强制拆除涉案建（构）筑物的行为违法，事实清楚，本院依法予以维持。基于以上的认定，在杨峰、李静具备主体资格，且镇隆镇政府已实施强制拆除行为的情况下，本院就杨峰、李静应否得到赔偿进行简述。作为存放于被拆除建（构）筑物内属于杨峰、李静的合法财产，依法应受法律保护。本案中，镇隆镇政府在强制拆除前没有对建（构）筑物内的物品进行合理处置，并且在拆除时也未制作物品清单，未制作现场笔录，故对建（构）筑物内属于杨峰、李静合法财产的损失，镇隆镇政府负有相应的赔偿义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”本案中，杨峰、李静先存在违法建设的事实行为，且经多次口头告知以及书面通知仍未予以停止，对该项损失其应承担主要责任，且在此期间杨峰、李静本可采取有效措施予以减损损失。而镇隆镇政府未经合法程序且拆除行为违法，应对杨峰、李静造成的损失承担次要责任。基于双方均存在过错，结合杨峰、李静在原审及向本院提交的被毁坏画作来看，其画作的具体价值只是杨峰、李静单方的主张，对其价值认定应由第三方鉴定或评估报告的佐证为判断标准。在未能有以上证据予以证明的情况下，原审法院采用酌定方式予以确定赔偿数额，并无不当，本院依法予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人杨峰、李静负担。本判决为终审判决。审 判 长 邱炜炜审 判 员 覃毅华审 判 员 陈龚东二〇二〇年八月十四日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹