黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑02行终146号上诉人（原审原告）于金凤，女，1949年10月15日出生，汉族，农民，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。委托代理人周英莉，内蒙古匡维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区光荣街道84号铁锋区第二办公室。法定代表人张利君，该办主任。委托代理人李众，该办法律顾问。上诉人于金凤与被上诉人齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室（下称铁锋区征收办）履行房屋征收补偿协议一案，不服齐齐哈尔市铁锋区人民法院（2020）黑0204行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年9月3日，铁锋区征收办设立的临时机构齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与于金凤（徐维金）签订了编号为151004000026号（一期29号）的征收住宅房屋货币补偿协议书，协议约定对坐落于齐市铁锋区四家子村，实际用途为居住，原房建筑面积249.73平方米，批件号为齐规铁建工字（2006）第489号，砖瓦结构的住宅房屋进行征收补偿，补偿金额总计875,528.10元，现在房屋已经被拆扒，该地段已回迁安置。因于金凤一直未得到补偿，故诉至法院，请求铁锋区征收办给付875,528.00元征收补偿款及从2015年9月至实际付款之日止的利息。另查明，2015年9月3日，铁锋区征收办设立的临时机构齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与于金凤（徐维金）共签订了三份补偿协议书，其中102平米的房屋补偿协议已经实际履行完毕，编号为151004000026号、1510004000027号两份补偿协议未履行。本案被征收房屋原建房人为徐维金，实际使用人为于金凤，徐维金与于金凤系夫妻关系，徐维金于2011年去世。再查明，2020年4月9日，铁锋区征收办作出齐铁征撤决字[2020]1号决定书，以于金凤提供的两份建设规划许可证和两份建设项目竣工规划验收合格证的审批日期均在同一日，该情况违背常理，并在发证机关均未查到档案。根据《土地管理法》的规定，农村宅基地上所建房屋，只能是一户一宅，而于金凤出现三套住宅，违反法律规定为由，撤销了与被征收人于金凤签订的编号为151004000026和151004000027两份征收住宅房屋货币补偿安置协议书。铁锋征收办因无法联系到于金凤本人，将该决定刊登在齐齐哈尔日报2020年5月30日第二版。经向于金凤释明，告知其应对撤销补偿安置协议决定提起诉讼，于金凤拒绝对该决定起诉，拒绝撤回本案起诉，要求铁锋区征收办继续履行151004000026征收住宅房屋货币补偿协议书。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建机构的行政机关为被告。依据该规定，齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部为铁锋区征收办临时机构，不具有独立法人资格，故被告铁锋区征收办为本案适格被告。行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议既有行政性又有合同性，因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案中，铁锋区征收办于2020年4月9日作出齐铁征撤决字[2020]1号决定书，撤销了与于金凤签订的151004000026号征收住宅房屋货币补偿安置协议书。该协议被行政机关单方解除后，已向于金凤释明应以铁锋区征收办变更后的行政行为提起诉讼，但于金凤拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。因该协议已被撤销，于金凤所诉继续履行该协议的前提条件及事实依据已不存在，故于金凤的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告于金凤的诉讼请求。于金凤上诉称，请求撤销一审判决，依法支持于金凤的诉讼请求，上诉费由被上诉人承担。理由：1.原审法院认定事实不清，据以认定案件事实的证据不足。诉争房产规划许可证全部档案材料客观存在，而原审法院有意回避该事实，并作出错误认定。铁锋区征收办在原审庭审中向法庭陈述诉争房屋的规划许可证档案不存在，相关部门找不到该档案材料。因此，原审法院直接认定发证机关未查到档案内容，该事实认定错误。该规划许可证是铁锋区征收办提供的证据，强调规划许可证没有档案，是其没有履行补偿协议的主要理由。按照相关规定，铁锋区征收办在提供规划许可证的同时应一并提供该档案材料，举证责任在铁锋区征收办。为了确认该规划许可证确实存在底档，于金凤代理人将从齐齐哈尔档案局调取的诉争房屋规划许可证全部档案材料递交原审法院，但是原审判决对于该档案客观存在的事实并没有向铁锋区征收办释明。判决书忽视了档案真实存在的内容，并导致原审法院作出错误判决。原审法院依据铁锋区征收办在庭审之后作出的尚未生效的撤销决定书作为依据，驳回于金凤诉讼请求存在错误。铁锋区征收办在庭审当时及举证期限内，尚未将诉争的补偿协议撤销，按照证据规则，铁锋区征收办无权在庭审之后向法庭提交任何书证。而且至今为止于金凤并没有收到该撤销决定书，原审法院在庭审之后收取铁锋区征收办证据违反法律规定。原审法院将撤销决定作为认定案件事实的依据，驳回于金凤诉讼请求的理由同样没有经过庭审质证，严重违背法律规定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定：“在行政诉讼中，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的依据”。铁锋区征收办撤销决定没有向于金凤送达，原审法院却直接作为查明案件事实的依据，程序存在严重错误。2.原审判决适用法律错误。原审法院驳回于金凤诉讼请求适用的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第69条的规定。原审判决没有对《征收住宅房屋货币补偿协议》的合法性、真实性进行审查及认定，没有确定该行政行为证据是否确凿，适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序。原审法院是依据程序进行驳回，属于程序上的驳回。因此，适用法律错误。《国有土地房屋征收补偿条例》第27条规定：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。铁锋区征收办在协议签订后应当立即履行补偿义务，之后才能进行搬迁和拆扒房屋，但是协议签订后，行政机关已经将房屋实际拆迁完毕，造成于金凤多年居无定所。铁锋区征收办答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确。于金凤诉求要求履行的协议已经被铁锋区征收办于2020年4月9日依法予以撤销，故于金凤诉争的行政协议已不存在，因此原审判决驳回于金凤的诉求是正确的，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，本案诉争征收补偿协议虽系齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部与于金凤签订，由于该项目部是铁锋区征收办临时机构，不具有独立承担法律责任能力。因此，铁锋区征收办应是本案适格主体。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。本案中，铁锋区征收办于2020年4月9日撤销了于金凤所诉的151004000026号征收住宅房屋货币补偿协议书，本案被诉行政协议被单方解除后，原审法院已向于金凤释明以改变后的行政行为提起诉讼，于金凤拒绝变更诉讼请求，拒绝撤回起诉。故于金凤要求铁锋区征收办继续履行征收住宅房屋货币补偿协议的诉讼请求无法得到支持。关于于金凤认为原审法院收取撤销决定书且未对撤销决定质证违法问题。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第一款规定，被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。第二款规定，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。根据该规定，行政机关在诉讼中改变行政行为，应当书面告知人民法院，当事人如对改变的行为不服可就改变后的行为提起诉讼，改变后的行为无需作为证据进行质证。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人于金凤的上诉理由不成立，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第八十六条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人于金凤负担。本判决为终审判决。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇二〇年八月二十五日书记员  贺鹭荻