陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终455号 上诉人（原审原告）: 定边县XX镇XX村贾圈第七村民小组。负责人：贾志军，该村民小组组长。委托代理人：刘伟，陕西尊尚律师事务所律师。上诉人（原审原告）: 定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：杨占军，该村民小组组长。委托代理人：刘伟，陕西尊尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：定边县人民政府。住所地:陕西省定边县。法定代表人：苗玉祥，该县县长。委托代理人：张任远，该县自然资源和规划局工作人员。委托代理人：崔占华，该政府法律顾问。被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区。法定代表人：李春临，该市市长。委托代理人：冯海波，该市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人：拓云峰，陕西郎恒律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：董新财，该村民小组组长。被上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：李向虎，该村民小组组长。委托代理人：何久英，男，汉族，1956年4月10日出生，住陕西省定边县，系定边县组长。被上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：何久英，该村民小组组长。被上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：王敦红，该村民小组组长。委托代理人：何久英，男，汉族，1956年4月10日出生，住陕西省定边县XX乡XX村XX组XX号。系定边县XX镇XX村XX村XX小组组长。原审第三人:定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：刘志军，该村民小组组长。上诉人定边县XX镇XX村贾圈第七村民小组和定边县XX镇XX村XX村XX小组（以下简称贾某某、八组）因诉被上诉人定边县人民政府（以下简称定边县政府）、榆林市人民政府（以下简称榆林市政府）、定边县XX镇XX村东梁第一、二、三、四村民小组（以下简称东梁一、二、三、四组）、原审第三人定边县XX镇XX村XX村XX小组（XX庄XX组）土地行政裁决及土地行政复议一案，不服榆林市中级人民法院（2019）陕08行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人贾某某组委托代理人刘伟，上诉人贾圈八组负责人杨占军及其委托代理人刘伟，被上诉人定边县政府委托代理人张任远、崔占华，被上诉人榆林市政府委托代理人冯海波、拓云峰，被上诉人东梁一组负责人董新财，东梁三组负责人及东梁二组、东梁四组的委托代理人何久英，原审XX庄XX组负责人刘志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2008年5月6日，XX庄XX组向被告定边县政府申请土地确权，同日，定边县政府所属定边县XX大队XX庄XX组发出土地权属争议案件受理通知书；后原告贾某某、八组的前身定边县XX乡XX村XX村XX小组亦向被告定边县政府申请土地确权，被告向第三人东梁一、二、三、四组发出土地权属争议立案通知书，送达申请书副本，告知答辩期及委托事项等。2008年6月14日，东梁一、二、三、四组就XX庄XX组的土地确权申请书面答辩。2008年7月21日、2014年11月7日，定边县政府所属定边县国土资源执法监察大队工作人员组织各方当事人进行了现场勘测，形成笔录及现场勘测图，确定了争议地名称、位置、四至、面积、附着物及现状；2014年11月7日，工作人员对1982年原周台子公社贾圈大队与东梁大队签订的《草原划管地界协议书》中具体参照物进行了GPS打点确认。2017年5月19日，被告定边县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，作出定政发 [2017]30号《关于XX镇XX村XX村XX小组XX镇XX村第七、八村民小组、XX镇XX村第一、二、三、四村民小组土地权属争议的处理决定》，决定：从吴志德现网占的土地东北角取一点A（36465622，4174859），由此点起向正西量450米处，XX村XX村XX小组XX城路交叉处取点B（36465178，4175721），两点一线，XX线XX镇XX村地界取点C（36465167，4174107），将争议地东西划开，线西面积约1818亩争议地内的土地所有权确定给东梁一、二、三、四村民小组所有。线东的争议地再以点D（36465512，4175377）、E（36465492，4174061）两点一线将争议地东西划开，东边面积约309亩争议的土地所有权确定给XX镇XX村第七、八村民小组共同所有，西边面积约为742亩争议地的土地所有权确定给黄尔庄村三组集体所有（以上坐标均为80坐标，争议地内坟地仍维持划分前管理现状）。XX村XX组、贾某某、八组不服，向榆林市政府申请行政复议，请求撤销上述决定。2017年10月18日，榆林市政府作出榆政复字[2017]20号行政复议决定，认为定边县政府认定“大约在60年代初期和90年代初期，黄尔庄村第三村民小组村民曾在争议地东北角即该组刘姓村民老坟院周围耕种过部分土地，栽种过护坟林木”，采信的是10份询问笔录，均系证人证言且证人多为第三人村民，有利害关系，证明力较弱，不足以佐证所认定的事实。XX村XX村于1991年、2007年两次签订《土地边界协议书》，争议双方当事人依法达成的书面协议是处理土地权属争议案件的重要依据，定边县政府在未能查清两次边界协议是否真实有效的情况下认定的申请人与第三人村民边界点B、D连线，缺乏事实和法律依据，显属认定事实不清，证据不足。撤销了定边县政府作出的定政发[2017]30号处理决定。2018年3月19日，XX庄XX组、贾某某、八组再次向定边县政府提出土地确权申请。2018年12月20日，定边县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，作出定政发 [2018]83号《关于XX镇XX村XX村XX小组、XX镇XX村第七、八村民小组与XX镇XX村第一、二、三、四村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称83号处理决定），决定：在争议地内取点（36465526，4174327）向正南方向延伸至争议地南界（36465522，4174085）再到争议地东南角（36465830，4174043）、向西北方向延伸在争议地东界取点（36465675，4174667），四点依次连接围成的面积约169亩争议地的土地所有权确定给XX镇XX村贾圈第七、八组集体共同所有；点（36465626，4174327）、（36465522，4174085）、（36464470，4174205）、（36464476，4174457）、（36465069，4174346）、（36465465，4174203）围成的面积317亩争议地的土地所有权确定给XX镇XX村XX村XX小组集体所有；剩余面积约2383亩争议地的土地所有权确定给XX镇XX村第一、二、三、四村民小组集体共同所有（争议地内坟地仍维持划分前管理现状）。XX庄XX组、贾某某、八组仍不服，向榆林市政府申请行政复议，请求撤销上述决定。2019年5月14日，榆林市政府作出榆政复字[2019]10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），认为定边县政府采信1991年7月2日第一次土地调查时，XX村XX村签订的《土地边界协议书》、2009年4月21日第二次土地调查时XX村XX村签订的《土地权属界线协议书》和2008年5月1日黄尔庄三组与陈某某、贾圈村民小组签订的《协议》，按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条，对争议地权属进行划分，主要事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持了定边县政府作出的83号处理决定。贾某某、八组不服，提起本案行政诉讼。原审判决认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人土地所有权争议属于集体之间的争议，被告定边县政府具有处理本案土地确权的法定职权。被告定边县政府受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，并告知举证责任及相关事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，确定了争议地名称、位置、四至、面积、附着物及现状，在第一次作出确权决定被榆林市政府复议决定撤销后，补强证据、对争议地管理使用情况进行调查认定，组织调解未果后作出本案被诉确权决定，并送达各方当事人，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。被告榆林市政府依原告的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，复议维持原确权决定，程序合法。 原告认为1991年《土地边界协议书》存在涂改现象其不予认可，2009年《土地边界权属界线协议书》未经测量，未经村民会议确定，蒋某某虽作为村集体负责人但并不知悉具体村界。经查，庭审期间，原告及各第三人均认可1991年协议并未诉讼过，故其具有法律效力，2009年协议由1991年协议而来，有两村签章并有负责人签字，现未被有权机关否定，原告提供的蒋某某证明不符合证据的形式要件，故其诉讼请求缺乏证据支持，应予驳回。被诉确权决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，被诉行政复议决定程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾某某、八组的诉讼请求。案件受理费50元，由贾某某、八组负担。上诉人贾某某、八组上诉称:一、1991年7月2日的《土地边界协议书》与2009年4月21日的《土地权属界线协议书》均不能作为认定涉案土地界限的有效证据。1991年的《土地边界协议书》进行了涂改，涂改前的界限与1982年的草原划管协议内容相吻合，应以涂改前的内容为准。涂改处未摁捺手印，即涂改行为并非当事人真实意思表示。2009年的《土地权属界线协议书》亦不能作为土地确权的有效证据，此次签署协议前未组织土地测绘，且贾圈村时任负责人蒋某某出具证言证明其仅是在空白纸上签字盖章，对协议内容不知情。根据《村民委员会组织法》相关规定，土地界限确认事宜应经过村民会议讨论决定，未经村民会议讨论的协议不具有法律效力。二、案涉争议地在合作化初期至1958年，一直归上诉人所有，由其组员刘兰实际耕种、管理。刘兰迁往黄尔庄村生活后，争议地由上诉人管理使用。案涉争议土地的界限应当以1982年9月13日的《草原划管地界协议书》为依据，故争议地应划归上诉人所有。三、上诉人在定边县政府进行土地确权过程中才获知1991年的《土地边界协议书》被涂改，即对该协议的效力提出异议。原审判决认定该协议未被诉讼从而推定其合法有效没有依据。请求：撤销原判，责令定边县政府重新作出处理决定。被上诉人定边县政府答辩称：一、第一次土地调查时，XX村XX村于1991年7月2日签订了《土地边界协议书》，明确了两村的土地界限。2007年7月9日，XX村XX村签订了《贾圈村、东梁村边界划分协议》，对1991年协议进行确认。第二次土地调查时，XX村XX村于2009年4月21日签订了《土地权属界限协议书》，进一步明确了两村土地权属界限。一调的《土地边界协议书》虽经过涂改，但涂改后的内容与二调的《土地权属界限协议书》内容完全一致，证实1991年的协议涂改后的内容是双方真实意思表示。且该协议经过两村代表及调绘人员确认签字并加盖村委会印章，真实有效。2009年的《土地权属界限协议书》XX村XX村委会印章，该协议具有法律效力。二、对于争议地的历史来源各方均无异议。上诉人提出应以1982年9月13日的《草原划管地界协议书》确认土地界限，答辩人认为草原划管协议只是为了落实草原管理责任，更好发展畜牧业生产，是对草原划界管理的约定，并非对土地权属界限的划分。故答辩人以土地调查时签订的边界协议为依据，作出83号处理决定，事实清楚，证据确凿。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人榆林市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分、适用法律正确、程序合法，应当予以维持。上诉人对处理决定申请复议后，答辩人依法受理并进行了全面审查，认为定边县政府采信1991年7月2日第一次土地调查时XX村XX村签订的《土地边界协议书》、2009年4月21日第二次土地调查时XX村XX村签订的《土地权属界线协议书》、2008年5月1日黄尔庄三组和陈某某、贾圈签订的《协议》等证据，依照相关法律规定对争议地权属进行划分，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。故答辩人维持了定边县政府作出的处理决定。上诉人提起上诉缺乏事实和法律依据，亦无有效证据证明其主张。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人东梁一、二、三、四组答辩称：一、1991年7月1日XX村XX村签订了《土地边界协议书》，2007年7月9日，双方又签订《贾圈村、东梁村边界划分协议》确认1991年协议的效力，2009年4月21日双方再签订《土地权属界线协议》，三次协议确定的两村界限一致、明确，定边县政府据此作出的处理决定正确。二、在无证据排除以上三份协议效力的情况下，上诉人以《土地边界协议书》存在涂改为由，要求撤销处理决定，没有法律依据。上诉人认为2009年边界协议未经村民会议讨论决定不具有法律效力，但该协议签订已历时多年，已经超过法定的撤销期间，且在没有证据足以推翻该协议效力的情况下，定边县政府据此作出处理决定，符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。原审XX庄XX组未提交书面答辩意见，在庭审中申辩称：同意定边县政府的处理决定和榆林市政府的复议决定。请求：驳回上诉，维持原判。本院二审查明：1991年7月1日，XX村XX村签订《土地边界协议书》，XX村XX村委会印章，协议部分内容有涂改。2007年7月9日，XX村XX村签订《贾圈村、东梁村边界划分协议》，确认“本协议依据土地局现存档案关于两村原划分协议为准进行划分。”2009年4月21日，XX村XX村签订《土地权属界线协议书》，XX村XX村委会印章，协议内容与1991年7月1日的《土地边界协议书》涂改后的内容一致。本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致,且各方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：本案的焦点问题是：定边县政府作出的83号处理决定及榆林市政府作出的10号复议决定是否合法。原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，被上诉人定边县政府具有对涉案土地作出权属争议处理决定的法定职权。定边县政府在处理涉案土地争议纠纷时，召集争议各方现场确认争议地名称、位置、四至，形成现场勘测图及现场勘测笔录，并由参加人签字确认，各方对于争议地面积和四至均无异议。被上诉人定边县政府依据1991年的《土地边界协议书》、2007年的《贾圈村、东梁村边界划分协议》、2009年的《土地权属界线协议书》、2008年黄尔庄三组与陈某某、贾圈小组签订的《协议》等证据材料，经调查询问，了解争议地管理、使用现状，作出被诉的83号处理决定，并送达各方当事人，基本事实清楚，程序合法，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。被上诉人榆林市政府在收到XX村XX组、贾某某、八组的行政复议申请后，在查明事实的基础上，按照法定程序作出被诉复议决定，程序合法。关于贾某某、八组上诉称，1991年7月2日《土地边界协议书》因涂改不能作为确权依据的问题。经查，1991年7月2日的《土地边界协议书》有涂改确属事实，但在该协议签订之后，XX村XX村于2007年7月9日签署边界划分协议，认可“本协议依据土地局现存档案关于两村原划分协议为准进行划分”，对当时保存于土地局档案的1991年签署的《土地边界协议书》进行了确认。且，定边县政府并非单独依据1991年7月2日的《土地边界协议书》作出处理决定，而是在认定XX村XX村于2009年4月21日签署的《土地权属界线协议书》和1991年7月2日签署的《土地边界协议书》涂改后的内容完全一致，2009年的XX村XX村委会印章后，以两次土地调查时形成的地界划分协议书为主要证据作出被诉处理决定。故上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于贾某某、八组上诉称，蒋某某出具证言称其签署的“并非土地权属界线划分协议”，故2009年4月21日的《土地权属界线协议书》不能作为确权依据的问题。本院认为，蒋某某作为时任村组负责人，签字和加盖村委会印章前应当对于协议的内容进行审慎审查。同时，从签字材料的名称上来看，明确载明为《土地权属界线协议书》，签字当页的内容显示有“相邻单位”、“调绘者”、“定边县国土资源局”等字样，故其在明知XX村XX村有土地权属纠纷的情况下，不审查所签署材料的内容直接签字并加盖村委会印章的行为，既不符合常理，也无证据支持。因此，定边县政府以此作为确权决定的依据并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人贾某某、八组的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。定边县政府作出的83号处理决定认定事实清楚，证据确凿，应予维持。榆林市政府作出的10号复议决定适用法律正确，程序合法。原审判决驳回贾某某、八组的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组、定边县XX镇XX村XX村XX小组分别承担25元。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  杨宗信              二〇二〇年八月三日                               书  记  员    王文玥 1