浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终972号上诉人（原审原告）徐雨信，男，1938年5月22日出生，汉族，住丽水市莲都区。上诉人（原审原告）徐旭祥，男，1967年3月5日出生，汉族，户籍地址丽水市莲都区，现住丽水市莲都区。上诉人（原审原告）徐旭伟，男，1973年5月18日出生，汉族，住丽水市莲都区。三上诉人的共同委托代理人王善才，浙江法和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人丁加伟、陈秋韵。被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地丽水市莲都区北苑路192号。法定代表人张颖洁，局长。委托代理人朱威，该局工作人员。委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）丽水市国土勘察测绘规划院，住所地丽水市莲都区北苑路192号。法定代表人汤以胜，院长。委托代理人黄兴，该院工作人员。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟诉丽水市人民政府、丽水市自然资源和规划局其他行政行为一案，丽水市中级人民法院于2020年9月6日作出（2019）浙11行初54号行政裁定。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月2日组织各方当事人进行了调查询问，三上诉人的共同委托代理人王善才及上诉人徐旭祥，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人丁加伟，被上诉人丽水市自然资源和规划局的委托代理人到庭朱威、梁娇娇，被上诉人丽水市国土勘察测绘规划院的委托代理人黄兴到庭参加。本案现已审理终结。原告徐雨信、徐旭祥、徐旭伟诉称：原告父子三人居住丽水市莲都区××街道××村。早在五年前，被告丽水市人民政府决定把原告一家三户九口人的“下槽”地块“三大块”责任田征用去（原告户实际面积有7000-10000平方米左右）做大坝了。整块地所有1786.1302万元征地补偿费，早已由政府全部划拨到苏埠村委会收取入账了。由于政府在征地公告后，测量被征地农户各家各户面积时，没有通知我家三户的户主三人到征地现场参加勘界丈量面积，导致我户三大块园地被测成九小块的面积（除两小块面积漏写外，也还有5844平方米园地面积），被征面积出现三四个不同面积的不确定数据，进而使我村在分配给村民各户主的“征地补偿费”时，对没有面积异议的农户，均按每平方米109.41元“综合补偿价”领取。而原告三户所承包的土地，虽也被政府按每亩9.67万元征收去一起用于苏埠大坝建设了，但均无具体征去多少面积公开告知三原告户主。由此，政府违反征地程序，不履行公开征用原告被征用多少面积的行政行为，直接造成三原告户至今不晓得实际被丽水市政府征用去农用园地共有多少面积，也就无法领取苏埠村委除自认2479.99平方米外的其他被征面积的土地补偿费。为此，请求判决确认被告丽水市政府同意征用“苏埠大坝”“红线外”包含“下槽”地块在内的共298.092亩苏埠村农用地中，征用三原告户的“下槽地块”的原三大块责任地时，原告要求通知原告到场测量原告三户被征地面积，而被告至今不去测量的行为是行政不作为行为；判决两被告指令或安排第三人对三原告1982年分来耕种到2014年无异议无纠纷的园地（目前还残留水面的三原告家种植园地范围可测，被挖去表土沉入水下部分另处）进行征用多少面积测量鉴定。原审法院认为，原告在本案中的提出的诉请为“请求判决确认被告丽水市政府同意征用‘苏埠大坝’‘红线外’包含‘下槽’地块在内的共298.092亩苏埠村农用地中，征用三原告户的‘下槽地块’的原三大块责任地时，原告要求通知原告到场测量原告三户被征地面积，而被告至今不去测量的行为是行政不作为行为；判决两被告指令或安排第三人对三原告1982年分来耕种到2014年无异议无纠纷的园地（目前还残留水面的三原告家种植园地范围可测，被挖去表土沉入水下部分另处）进行征用多少面积测量鉴定”。原告在该诉请中认为被告不通知原告到场测量系行政不作为，但经审查，案涉的苏埠村集体土地被征收后，政府部门已与苏埠村委会签订了补偿协议，补偿款也已经实际发放到位。第三人在征地过程中的测量行为，并非一个行政行为，只是接受业主委托，根据各农户的指界进行测量并标注测量面积，该测量行为并不产生确定承包地归属的效力，如农户相互指界存在重叠，亦会对重叠部分标注为“争议地块”，由农户另行通过民事途径解决承包地纠纷。本案中，原告的纠纷实质是其对承包地或开荒地的面积认定存在异议，原告应通过民事途径解决。综上，第三人的测量行为并非被告委托实施的行政行为，原告针对测量行为提起行政诉讼，该起诉不能成立。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（十）项之规定，裁定驳回原告徐雨信、徐旭祥、徐旭伟的起诉。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟上诉称1.上诉人因为征地测量引起的面积之争，经过五年间民事、行政诉讼等十多个诉讼，但上诉人的“下槽”承包地7000多平方米土地被政府征收征用后，实际面积到底有多少一直没有搞清楚，导致补偿安置问题也没得到解决。2.丽水市国土勘察测绘规划院在征地过程中的分小块测量行为，据此才能确定面积，每户按照面积分到补偿费，因此属于行政行为。3.本户从1982年起承包地三大块，任何资料都没有记载我家种了30多年的承包地内有“开荒地”。4.我们的民事诉讼程序已经走完了，终审民事判决让我们去找政府另行主张，现在法院行政裁定又让我们去走民事诉讼，明显不合理，到底找谁去才能测量我们家被政府征去多少面积。综上，请求撤销一审裁定；改判确认丽水市人民政府以及丽水市自然资源和规划局在2014年左右征用上诉人“下槽”三大块承包地的征收程序行为违法；责令三被上诉人按照当年测量方法，把上诉人还未交出去、也未得到征地补偿费的三大块承包地，测量出确定的面积，并告知上诉人。被上诉人丽水市人民政府答辩称：上诉人的诉讼请求为确认上诉答辩人至今不去测量上诉人的原三大块责任地的行为是行政不作为，判令答辩人指令或安排对上诉人无异议、无纠纷土地进行征用面积测量。答辩人认为，为实施农村集体土地征收工作，行政机关需要对被征收土地现状进行调查，测量是其中的一个过程性工作，并非可诉的行政行为。根据上诉人提起(2019)浙11行初53号案的起诉可知，上诉人已认可行政机关已经对相关土地进行了测量（尽管上诉人在该案中认为测量行为违法），故上诉人所称的行政机关不去测量上诉人的原三大块责任地的情形亦不存在。同时上诉人对本案所涉行政征收行为应当早已知晓，其提起本案诉讼亦超过法定的起诉期限。综上，原审裁定符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回其上诉请求，维持原审裁定。被上诉人丽水市自然资源和规划局答辩称：1.上诉人原审的诉讼请求不明，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉准确。上诉人原审主张“下槽地块”的三大块责任地被测成九小块责任地的征地程序违法，还主张被上诉人丽水市自然资源和规划局、丽水市人民政府不通知其到场测量被征收面积属于未依法履行政府职责。该诉讼请求不明确，且上诉人在原审法庭释明后仍未能明确诉讼请求，故上诉人原审的起诉不符合法定起诉条件，没有明确的诉讼请求。2.被上诉人丽水市自然资源和规划局不是案涉地块测量的主体，且案涉测量行为不是行政行为，不属于行政受案范围，原审驳回起诉的裁定准确。第三人丽水市国土勘查测绘规划院系接受业主的委托对苏埠村被征收的集体土地进行测量，该测量行为不属于行政行为，测量行为仅是对指界的土地面积予以实测面积。同时，上诉人在上诉状中亦陈述：“至于国土局、测绘院是否适格的主体问题，不是本案焦点之争。我们三人把他们诉进来，只是便于叫他们去测量，会更加方便而已。”从上诉人的表述来看，其将丽水市自然资源和规划局列为原审被告，系误以为被上诉人具有测量的职责。因案涉地块的测量系用地单位委托测绘院进行，故被上诉人不具有测量的职责，且该测量行为不属于行政行为。3.案涉地块被征收后，苏埠村村民委员会与政府部门签订了补偿协议，并已发放相关补偿款。上诉人就承包地征收补偿费用分配问题业经法院作出生效判决，若上诉人对承包地面积及补偿费分配判决不服的，应当另行通过民事途径主张。综上，原审裁定准确，上诉人的上诉理由缺乏依据，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。被上诉人丽水市国土勘察测绘规划院答辩称：根据我院工作流程，我院收到用地单位申请后，根据当地乡、镇（街道办事处）的工作安排，由当地乡、镇（街道办事处）组织有关权属单位或户主到现场共同指界，测绘技术人员根据相关人员指界进行分村、分户测量，外业测量完成后提供分村分户测量校核图，由行政村组织相关人员核对并公示，公示无异议后，当地村委会盖章确认，到我院领取测绘报告和图纸。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟三户的依申请件所涉及的土地权属行政村到我院领取测量校核图后，即没有核对意见反馈也没有再联系过我院，所以该地块分户测量我院未出过测绘报告和图纸。基于以上事实，由于我院未出具过该地块面积《分户测量审定图、表（格）》，所以无法提供该地块面积《分户测量审定图、表（格）》。本院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，三上诉人在一审起诉时提出的诉讼请求为为“请求判决确认被告丽水市政府同意征用‘苏埠大坝’‘红线外’包含‘下槽’地块在内的共298.092亩苏埠村农用地中，征用三原告户的‘下槽地块’的原三大块责任地时，原告要求通知原告到场测量原告三户被征地面积，而被告至今不去测量的行为是行政不作为行为；判决两被告指令或安排第三人对三原告1982年分来耕种到2014年无异议无纠纷的园地（目前还残留水面的三原告家种植园地范围可测，被挖去表土沉入水下部分另处）进行征用多少面积测量鉴定”。本院二审调查时，上诉人认为只有测量出准确的面积，才能据此拿到合理的补偿，因此诉讼请求是要求丽水市人民政府或有关部门测量园地面积。但测量土地面积行为仅属于征地及补偿安置实施过程中的一个过程性环节，其本身并非单独可诉的行政行为，亦非可通过要求履行法定职责之诉而得以实现，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人如认为对其征收土地的面积错误并影响其合法权益，亦可在征收决定、征地补偿安置实施等环节进行救济。因此，一审法院认为测量行为并不产生确定承包地归属的效力，应由农户另行通过民事途径解决承包地纠纷，进而认为本案诉讼不符合法定条件，并驳回徐雨信、徐旭祥、徐旭伟的起诉，并无明显不当。2.（2017）浙11民终618号上诉人徐雨信、徐旭祥、徐旭伟等9人与被上诉人丽水市莲都区××街道××村村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷案生效民事判决书载明，上诉人方承包耕种的土地被征收，丽水市莲都区××街道××村村民委员会确认上诉人方耕种土地被征收的面积为2479.99㎡，已确定发放给原告方1676.68㎡的土地征收补偿款183446元。双方均确认补偿单价为109.41元／㎡，征收款均已发放至被上诉人处。上诉人主张实际被征收面积为7183.57㎡，但是未能提供充分证据证实其应得到补偿的土地面积为7183.57㎡，被上诉人则确认上诉人方被征收机耕路内的补偿面积为2479.99㎡，机耕路内的2479.99㎡属于上诉人方承包经营地，该部分面积村委会按照土地补偿分配方案且双方确认的每平方米109.41元支付补偿款，符合法律规定……因为开垦耕种的河滩荒圩地补偿费，不属于上诉人在原审主张的承包地征收补偿费分配纠纷范畴，对于该部分款项如何补偿，原审不予调整并无不当，上诉人对该款项应另行主张。而本案中，原告的纠纷实质仍然是对承包地或开荒地的面积存在争议，在生效民事判决已有认定并释明的情况下，三上诉人再次提起本案行政诉讼要求被上诉人履行测量行为，亦缺乏事实依据与法律依据。据此，原审法院裁定驳回徐雨信、徐旭祥、徐旭伟的起诉，并无明显不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年八月二十一日书记员  朱胤佐