吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉07行终40号 上诉人（原审原告）高红梅，女，1977年8月6日生，汉族，现住吉林省长岭县。 被上诉人（原审被告）长岭县公安局。住所地：吉林省长岭县长岭镇。 法定代表人马大勇，局长。 被上诉人（原审被告）松原市公安局。住所地：吉林省松原市宁江区。 法定代表人吴跃岩，局长。 上诉人高红梅因治安行政处罚一案不服吉林省长岭县人民法院（2019）吉0722行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了公开审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告高红梅户籍系吉林省长岭县，长岭县人民法院于2015年11月5日对其作出（2015）长刑重初字第1号刑事判决，原告高红梅对该判决不服，上诉至松原市中级人民法院，松原市中级人民法院维持了该判决。该判决已经生效。高红梅对判决不服，于2019年3月11日、2019年6月3日、2019年10月21日、2019年10月22日到国家信访局越级进行登记上访。被告长岭县公安局于2019年10月28日作出703号《处罚决定书》，该决定书主要内容为：2019年10月27日，长岭县公安局八十八乡派出所在工作中发现八十八乡村民高红梅因对长岭县人民法院（2015）长刑重初字第1号刑事判决不服，要求撤销判决事宜，国家信访局明确不予受理，高红梅依旧多次去国家信访局无理由登记，越级上访。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对高红梅作出行政拘留七日并处罚款三百元的处罚决定。原告高红梅不服该处罚决定，向被告松原市公安局提出行政复议，松原市公安局于2019年12月24日作出38号《复议决定书》，维持了703号《处罚决定书》。原告高红梅不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，人民法院审查行政行为的合法性应当从两个方面进行。一要看行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循法定的步骤和程序；二要看行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。本案审理的主要焦点问题为：被告长岭县公安局作出的处罚决定及被告松原市公安局的复议决定的合法性以及原告要求赔偿的请求是否应当得到支持。 关于长岭县公安局管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案中，高红梅户籍地系长岭县，因此，长岭县公安局对其辖区范围内的行政治安案件具有法定的管辖权。 关于长岭县公安局及松原市公安局认定事实及程序是否合法问题。本院（2015）长刑重初字第1号刑事判决经松原市中级人民法院维持，已经发生法律效力。高红梅对此不服，到国家信访局登记上访，被明确告知不予受理后，仍然多次越级到国家信访局上访的行为已经构成扰乱单位秩序。长岭县公安局及松原市公安局认定其行为构成扰乱单位秩序，事实清楚、证据确凿。长岭县公安局在作出行政处罚决定时已经听取了高红梅的陈述、申辩，告知其处罚内容及复议、诉讼等权利，程序符合法律规定。松原市公安局作出的行政复议决定充分听取了高红梅的复议理由，对长岭县公安局作出行政处罚认定的事实和相关程序进行了全面审查，并且经过讨论作出了行政复议决定，复议程序符合法律规定。 关于长岭县公安局及松原市公安局适用的法律法规是否正确问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，长岭县公安局对高红梅作出行政拘留七日并处罚款三百元的行政处罚决定，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，松原市公安局在行政复议机关负责法制部门对长岭县公安局的具体行政行为进行审查提出意见，经行政复议机关的负责人同意、集体讨论通过后，作出38号《复议决定书》维持了703号《处罚决定书》，适用法律正确。 关于高红梅赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制人身自由的行政强制措施的……”从上述法律规定可以看出，《中华人民共和国国家赔偿法》对于行政赔偿以确认行政行为违法为前提，且只有在该违法行政行为侵犯相对人合法权益的情况下才予以赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。本案中，长岭县公安局的行政处罚决定及松原市公安局行政复议决定均合法，且高红梅提出的赔偿请求没有事实及法律依据，也未向本院提供证据证明其主张。因此，对其要求赔偿12,800元的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告高红梅的诉讼请求。 上诉人高红梅上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律不当。第一，判决书是2020年4月27日作出的（2019）吉0722行初3号判决书。本身时间就存在错误。所以此判决属于无效判决。第二，案件来源已经存在矛盾。邓红旭自称是2019年10月27日，在日常工作中发现高红梅违法行为，没有具体时间地点，具体的违法内容，而立案中却是匿名报案，也没有具体时间地点和违法内容。前后不一致的案件来源已经不具备合法性。第三，2019年10月27日，长岭县公安局没有传唤我本人回当地，10月28日更没有我父亲高凤达被传唤到八十八乡派出所，以及签字之事。而且，10月27日我也没有接到传唤证。长岭县公安局没有传唤我本人，哪来的传唤证之说。并且也没有告知家属，家属也没有接到告知书,而我是在2019年10月27日晚8点左右，我在工作中被强行劫持带回当地县公安局。我爸通过我在北京的朋友告知我被劫持，并且于10月27日晚向北京110报案，后来知道我被带回来，10月28日起早是自己去的县公安局，而不是像材料当中说的是被传唤到八十八派出所，更没有什么拒绝签字之事。第三，公安机关办案人员邓红旭和县公安局警员（不知道名字）故意隐瞒我本人有权向公安机关提出申请暂缓行政拘留的权利。10月27日我被劫持直接带回到县公安局审讯室。在10月28日公安局审讯室，没有任何人向我告知，我在公安局内所拥有的合法权利。这种故意隐瞒信访人权益本身就是违法。第四，地方公安机关对信访人员发生在北京的行为，依法不享有行政治安管理处罚权。《治安管理处罚法》没有关于治安管理管辖权的规定，根据《治安管理处罚法》第三条规定，“治安管理处罚的程序，适用本法的规定;本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”根据《行政处罚法》第二十条规定,“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”根据《信访条例》第四十七条第二款规定“....构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚......。”《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条都明确规定了行政（治安）处罚管辖权。因此，查明并确认违法行为发生地，对确认行政机关依法行使治安管理行政管辖权有重要的法律意义，并对最终确认行政机关是否行政违法有重要的法律意义。结合本案而言，北京警方根据《公安机关办理行政案件程序规定》将案件移交长岭县警方处置的《移交函》;长岭县警方在没有北京警方案件移交的情况下，对我在其行政管辖权以外的行为行使行政权力，属于超越职权管辖范围的违法行政行为;即使长岭县警方有北京警方的《移交函》，也不符合《行政处罚法》第二十条的规定，根据《立法法》的相关规定，《公安机关办理行政案件程序规定》既不是法律，也不是行政法规，而只是公安部部门规章，不应当作为治安管理处罚行政管辖权依据。《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条对治安管理处罚的程序有明确的规定。结合本案而言，长岭县警方依据《治安管理处罚法》认定我的行为构成违反治安管理法律规定，应受治安管理处罚，但在《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条明确规定治安管理处罚程序的情况下，适用《行政处罚法》的处罚程序，不是依法作出和送达《治安管理处罚决定书》，而是作出和送达《行政处罚决定书》，显然，长岭县警方的治安管理处罚程序违法，适用法律错误。综上，在“北京上访，地方拘留”案件中，地方公安机关对行为人在北京的信访行为，依法不享有行政（治安）处罚管辖权，其无权就行为人在北京的行为作出治安管理处罚决定;地方公安机关要取得对行为人在北京的信访行为的行政（治安）处罚管辖权，应当依法定程序办理。由北京警方根据《公安机关办理行政案件程序规定》将案件移交地方公安机关处置的《移送函》。北京警方既没有行政处罚权，也没有证据证明行为人存在违反《治安管理处罚法》规定的行为。“上访”并不等同于“非法”，要确认“非法”就必须明确行为人实施的具体行为，属于法律禁止的行为，“非法上访”不属于《治安管理处罚法》所要制裁的行为;在《治安管理处罚法》明确规定了治安管理处罚程序的情况下，《行政处罚法》的行政处罚程序规定，不是作出治安管理处罚决定的法律依据;地方公安机关对公民到北京信访的行为作出治安管理处罚的行为，属于滥用职权的违法行政行为，应当予以纠正，依法保障《宪法》赋予公民行使对国家机关及其工作人员的批评建议权，依法制止地方公安机关曲解法律，滥用职权，对信访人实施打击报复的违法行为，保障公民的人身权利不受违法行政行为的侵犯。长岭县公安局不能以我本人是长岭县籍贯，就可以对我进行非法拘留。这属于侵犯人权。第五，长岭县公安局驻京办在北京截访本身就是违法。国家有明文规定他们无权在北京执法。第六，我本人也不是越级上访，也没有扰乱单位秩序。第七，关于信访事项只能去信访局调查。第八，松原市公安局调查不属实。所交的判决书并不能以此作为拘留我的理由。关于判决中证人证言纯属造假，谈地赔偿与送赔偿款均有录音为证,2013年末乡政府与县公安局单友等人一起去的，没有任何丈量之事，只是到了土地现场拍了几张照片，造假材料当中有一段写着9月份丈量土地，土地二轮确权，我家地是屯中最少，并且多出大量土地，既判决前后不一致的说法，林树平也没有给我4,000元赔偿款，而且林树平拥有的是无效合同，属于非法开采草原，我与他之间发生毁地开始联系均有录音为证。判决中三次造假拘留均属越级拘留滥用职权违法行为，既然松原市公安局交出2015长刑重初字1号判决，松原市公安局为何不调查整个判决真实性。却以此作为拘留我的理由。对行政复议进行维持。第九，我在北京打工有事实依据,还有被劫持时北京110报案证据，市长公开电话投诉证据。作为中华人民共和国公民我应享有最基本权利。限制我的自由权，故意拘留我属于非法拘禁。给我的工作生活带来了严重的影响。精神受到了严重打击，对我造成经济损失就应该依照《国家赔偿法》进行赔偿。上诉请求:撤销长岭县人民法院作出的(2019)吉0722行初3号《行政判决》及松原市公安局作出的(2019）第38号《行政复议决定书》和长岭县公安局作出的长公（八）刑罚决字(2019）703号《行政处罚决定书》并给予赔偿。 被上诉人长岭县公安局辩称，经我局调查查明：2019年10月27日，长岭县公安局八十八派出所在工作中发现八十八乡村民高红梅因对长岭县人民法院(2015)长刑重初字第1号刑事判决不服，要求撤销判决，国家信访局明确告知其不予受理，高红梅依旧多次去国家信访局无理由登记，越级上访。以上事实有违法行为人的供述和辩解、书证等证据证实。高红梅的行为已经构成扰乱单位秩序，2019年10月28日，长岭县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对高红梅处以行政拘留七日，并处罚款叁佰元的处罚。后高红梅对长岭县公安局长公(八)行罚决字(2019)703号行政处罚决定书不服，向松原市公安局申请行政复议，松原市公安局维持了我局作出的处罚决定。王金丽不服长岭县公安局的处罚和松原市公安局的复议结果，向长岭县人民法院提起行政诉讼，长岭县人民法院于2020年4月27日以2020吉0722行初3号行政判决书，驳回高红梅的诉讼请求。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人松原市公安局二审未提出答辩意见。 本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案中，高红梅户籍地系长岭县八十八乡八十一村七十四屯，因此，长岭县公安局对其辖区范围内的行政治安案件具有管辖权。长岭县人民法院（2015）长刑重初字第1号刑事判决系发生法律效力的刑事判决。高红梅对此不服，到国家信访局登记上访，在被明确告知不予受理后，仍然多次越级到国家信访局上访。长岭县公安局及松原市公安局认定其行为构成扰乱单位秩序，认定事实清楚、证据确凿。长岭县公安局在作出行政处罚决定时听取了高红梅的陈述、申辩，告知了处罚内容，告知了复议、诉讼的权利和期限，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。长岭县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对高红梅作出行政拘留七日并处罚款三百元的处罚决定，《处罚决定》适用法律正确，处罚幅度适当。松原市公安局行政复议决定予以维持亦无不当。综上所述，上诉人高红梅关于“长岭县公安局不具有管辖权、处罚决定程序违法、上诉人系合法信访、处罚决定违法应予赔偿”的上诉理由没有法律依据及事实根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高红梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘永学 审判员  薛静波 审判员  刘 洋 二〇二〇年八月二十八日 书记员  陈嘉琦