山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋07行终65号上诉人（原审被告）山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会，住所地：晋中市榆次区迎宾西街128号。法定代表人段燕翔，主任。委托代理人郝春晨，法律事务中心科员。委托代理人赵罡，山西正名律师事务所律师。上诉人（原审被告）榆次区使赵社会事务服务中心（曾用名：榆次区使赵社会事务管理中心），住所地:晋中市榆次区太谷街127号。法定代表人**，主任。委托代理人刘凤鸣，山西晋信律师事务所律师。委托代理人刘晓雅，山西晋信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈贵锁。委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。原审被告山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部，住所地：晋中市榆次区迎宾街128号。原审被告山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局，住所地：晋中市榆次区迎宾街128号。原审被告山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心，住所地：晋中市榆次区迎宾街128号。原审被告晋中市规划和自然资源局，住所地：晋中市榆次区锦纶北路73号。原审被告晋中市城市管理综合执法队,住所地：晋中市榆次区思凤南街168号。法定代表人郝枫筝，队长。上诉人山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、榆次区使赵社会事务服务中心因行政强制一案，不服介休市人民法院（2019）晋0781行初228号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：陈贵锁在晋中市榆次区乌金山镇南砖井村拥有承包土地。2015年山西省人民政府作出的晋政地字(2015)174号《关于晋中市2014年第五批次建设用地的批复》，同意晋中市将晋中开发区包括乌金山镇南砖井村集体农用地转为建设用地办理征收手续。晋中市人民政府将该文转发晋中经济开发区管理委员会,并要求其严格履行征地批后实施程序，后晋中经济开发区管理委员会和开发区土地局分别发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案》。2016年6月8日，陈贵锁认为本案被告违法实施了强制清理、推平原告承包地地上附着物的行政行为，遂提起行政诉讼。原审认为，陈贵锁根据山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会官方网站发布的工作状态起诉本案七个被告，认为其共同实施了被诉行政行为。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。同时，行政诉讼的被告应当具有独立的资格，能够独立承担责任。根据中共晋中市委办公厅、晋中市人民政府办公厅《关于印发的通知》、《关于调整设置山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会所属事业机构的通知》、中共晋中市委、晋中市人民政府《印发的通知》，山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心为山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会的内设机构，不以自己的名义独立对外承担责任，不是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条规定的适格被告。根据南砖井村村民委员会于2018年5月8日向榆次区使赵社会事务服务中心作出的《关于对平安物流园清表工作给予支持的请求》、榆次区使赵社会事务服务中心于2018年5月23日向山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会作出《关于协助开展地上附属物清表工作的请求》、山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会官方网站关于工作的报道以及陈贵锁提供的照片，本院可以合理确定系山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、榆次区使赵社会事务服务中心实施了被诉的地上附属物清表工作，为本案正确的被告。晋中市规划和自然资源局、晋中市城市管理综合行政执法队未实际参与清表工作。本案诉争的行政行为是行政机关强制清理、推平陈贵锁承包地地上附着物的行政行为。山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会向本院提交了涉案土地的征收批复、公告、安置补偿方案等文件，上述行政行为一经作出具有确定力、拘束力、公定力和执行力。陈贵锁虽对此提出异议，但未对此提出行政复议或行政诉讼，故本院对其异议不予支持。2017年5月19日，中共晋中市委、晋中市人民政府印发《关于建设山西转型综合改革示范区的实施意见》，意见第四部分中明确“将示范区晋中开发区范围内的三农、林业、水利、畜牧、农机、农经等涉农事务全部剥离，交由榆次区人民政府管理。产业项目用地涉及的农村集体土地征拆工作由榆次区负责组织实施，征拆费用从土地收益中解决”。山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会于2018年6月8日对陈贵锁承包的土地实施了强制清表的工作，显属超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。榆次区使赵社会事务服务中心并非县级以上地方人民政府，无法律规定或者法律授权其可实施土地征收的行为,故其参与2018年6月8日的强制清表行为亦属于超越职权。但诉争的行政行为已经发生,不具有可撤销的内容，故应当确认其违法。判决：一、确认山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、榆次区使赵社会事务服务中心于2018年6月8日对陈贵锁承包的土地实施强制清表的行为违法。二、驳回陈贵锁对其他被告的诉讼请求。上诉人山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会上诉称：一、原审认定上诉人对涉案土地进行强制清表错误。上诉人应榆次区使赵社会事务服务中心请求在南砖井村村委会清表时提供了部分现场机具及人员协助,上诉人从未牵头组织实施过任何清表工作,一审法院对被上诉人提供的照片所反应的客观事实认定存在错误。至于被上诉人提供的上诉人处官方网站的工作报道,一审法院亦未核实其证据真实来源,其证据形式亦不符合法定要求。二、被上诉人不具备原告主体资格,一审法院未对此依法进行审查。被上诉人未对土地征收提起诉讼，征收决定已生效，且征地补偿款已拨付到位，被上诉人已经丧失了原集体土地的合法使用权，其与本案已不再具有法律上的利害关系。被上诉人提供了村委会证明不能证明平安物流项目占用的是被上诉人的土地，不能证明其与本案诉争土地存在利害关系。综上，请求依法撤销介休市人民法院做出的（2019）晋0781行初228号行政判决书并改判驳回被上诉人诉讼请求。上诉人榆次区使赵社会事务服务中心上诉称，一、原审遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。原审法院遗漏南砖井村村民委员会这一必须参加诉讼的主体，无法查明本案关键事实。上诉人与被上诉人均认可南砖井村村民委员会参与清表行为，我方认为清表行为由村委会主导，原审被告等其他主体也都是基于村委会的请求而参与，村委会对于查明诉争行为起到了关键作用，在漏列当事人的情况下作出的事实认定既无事实依据，也无法律依据。二、被上诉人在原审并未明确所诉行政行为是强制清表行为还是征地行为，原审法院未经释明即认定其所诉行政行为是清表行为，系程序错误及认定事实错误。三、原审认定强制清表行为违法属认定事实错误。生效文书已认定涉案土地属南砖井村村委会集体所有，征地已经《征收土地公告》变为国有，征地行政行为已完成。被上诉人诉请的行政行为如果是涉及征地的行政行为，应当驳回其起诉；清表行为并非必然为行政强制行为，原审漏列当事人无法查明清表行为的实施主体及情况，即不能认定清表行为为行政强制行为；根据最高院司法裁判观点，可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。本案据以认定行政违法的《关于协助开展地上附着物清表工作的请求》等函件均为内部事务性函件，不具有上述可诉行政行为的对外性,涉案土地及地上附着物的物权系因征收行为而发生变化，并非因清表行为而直接发生变化，不具有直接性，故清表行为不具有可诉性。四、原审认定上诉人超越职权错误。首先上诉人为榆次区人民政府直属事业单位，为临时过渡机构，既不是行政机关，亦非法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，不具备行政主体资格。其次上诉人的协助行为系基于村委会的内部请求，帮助村委会向管委会提出协助请求，不能因此认定上诉人的主体资格。上诉人的协助行为未超越《事业单位法人证书》载明的职权。五、原审法院判决“驳回原告对其他被告的诉讼请求”属适用法律错误。原审判决认为原审被告为内设机构，不是适格被告，应当驳回起诉。六、征收生效并补偿到位后，行政行为已完成，被上诉人如果对村委会的清表行为或补偿分配有异议，属民事纠纷受理范围。七、涉案土地已在2015年11月12日与晋中和安物流公司签订了土地出让合同，和安物流公司已获得涉案土地的土地所有权，地上附着物已属于国家，被上诉人只有补偿权，补偿款已打到被上诉人现金支票上。清表行为不是行政强制行为，而是村委会履行对和安公司的供地义务。综上，请求依法撤销介休市人民法院做出的（2019）晋0781行初228号行政判决书并改判驳回被上诉人起诉或发回重审。经审理查明，二审查明的事实与一审查明事实基本一致。另查明，案涉土地的征收补偿款由山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会（原晋中经济技术开发区管委会）通过榆次区使赵社会事务服务中心（原晋中经济技术开发区社区管理处）拨付至南砖井村委会。2018年7月31日，被上诉人以山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会、山西转型综合改革示范区晋中开发区园区建设管理部、山西转型综合改革示范区晋中开发区行政审批局、晋中市国土资源局开发区土地分局、山西转型综合改革示范区晋中开发区大学城产业园事业服务中心、晋中市城市管理综合执法支队、榆次区使赵社会事务服务中心为被告向吕梁市中级人民法院提起行政强制违法一案，以被告于2018年6月8日在未经原告同意，未依法进行征收补偿的情况下，强行征收原告土地，将原告在涉案土地上种植的作物铲除，推倒围墙，拆除部分地上房屋，并推平涉案土地，后将土地交付施工方使用为由，请求依法确认被告于2018年6月8日强制清理、推平原告承包地地上附着物的行政行为违法，并提供了相关证据。吕梁市中级人民法院于2019年2月26日以山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会有行政主体资格，可以作为被告及管辖权为由，裁定将案件移送介休市人民法院管辖。2019年6月26日介休市人民法院变更被告晋中市国土资源局开发区土地分局为晋中市规划和自然资源局后，作出裁定，认为原告与被诉行政行为之间不具有利害关系，原告诉讼主体不适格，裁定驳回了原告的起诉。原告不服提出上诉，本院二审撤销了介休市人民法院一审行政裁定，指令介休市人民法院继续审理。本院认为，根据生效的本案前置裁判文书，可以认定被上诉人系本案适格原告，有权提起行政诉讼。案涉土地被强制清表前，没有证据显示相关行政机关做出过限期清表决定，当时在拆除现场的行政机关也不承认其实施了强制行为，但案涉土地的《征收土地公告》由山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会发布，征收补偿款亦由山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会（原晋中经济技术开发区管委会）通过榆次区使赵社会事务服务中心（原晋中经济技术开发区社区管理处）拨付，相关强制行为客观上实现了《征收土地公告》征收土地的部分目的，加之山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会官方网站关于工作的报道、照片及庭审陈述，可以确定山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会实施了被诉地上附属物的强制清表工作。榆次区使赵社会事务服务中心并非征收土地的责任主体，其所作函件属于相关部门内部协调函，对相关当事人权利义务不产生实质影响，也没有证据证明其直接实施了清表工作，原审认定其参与实施了强制清表行为违法错误，应予纠正。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，在强制清表行为中，即使被上诉人存在阻扰强制清表情形，也应当由相关行政主管部门责令其交出土地，如其拒不交出土地，则应当申请人民法院强制执行。山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会未经前述程序径行强制清理陈贵锁的案涉土地上的附属物，不符合法律规定。关于上诉人认为本案强制行为系村委会实施一节，《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》等并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制清表行为，即使被诉强制清表行为表现为由村委会实施，根据相关规定，不能排除上诉人山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会作为案涉土地征收补偿安置主体的法律责任。本案中，对原告所列其他被告不适格，原审应当裁定驳回起诉，原审判决驳回诉讼请求有所不当，但鉴于判决结果并未损害被上诉人的实体权益，故本院仅在此予以说明指正。综上，上诉人榆次区使赵社会事务服务中心不应承担清表责任的上诉理由成立，上诉人山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会的上诉理由于法无据，原审认定事实部分错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持介休市人民法院（2019）晋0781行初228号行政判决第二项；二、撤销介休市人民法院（2019）晋0781行初228号行政判决第一项；三、确认山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会于2018年6月8日对陈贵锁承包的土地实施强制清表的行为违法。二审案件受理费一百元，由上诉人山西转型综合改革示范区晋中开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  范光伟审判员  张晓军二〇二〇年八月五日法官助理段梦然书记员肖志忠