陕西省咸阳市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)陕04民终1427号 上诉人（原审原告）：大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会，住所地：咸阳市。 法定代表人：张永强，该管委会主任。 委托诉讼代理人：于艇，陕西渭民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：北京当当网信息技术有限公司，住所地：北京市东城区。 法定代表人：俞渝，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：梁宁辉，陕西稼轩律师事务所律师。 委托诉讼代理人：党敏，陕西稼轩律师事务所律师。 原审第三人：陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会，住所地：陕西省西咸新区。 法定代表人：杨占文，该管委会主任。 委托诉讼代理人：薛文安，该管委会工作人员。 上诉人大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会（以下简称大西安管委会）因与被上诉人北京当当网信息技术有限公司（以下简称当当网）及原审第三人陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会（以下简称秦汉管委会）合同纠纷一案，不服陕西省咸阳市渭城区人民法院（2019）陕0404民初578号之三民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人大西安管委会的委托诉讼代理人于艇，被上诉人当当网的委托诉讼代理人梁宁辉、党敏，原审第三人秦汉管委会的委托诉讼代理人薛文安到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 大西安管委会上诉请求：依法撤销一审裁定，指令咸阳市渭城区人民法院进行实体审理。事实和理由：一审裁定对法律的理解和适用是错误的。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。第二十八条规定：2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。大西安管委会与当当网签订的5份案涉协议，签订日期是2014年10月28日。按照上述法律规定，因履行上述5份协议发生的纠纷，适用当时的法律、行政法规及司法解释。2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》将“行政协议”纳入行政诉讼受案范围。在这个时间节点前的“行政协议”发生纠纷，不按行政诉讼处理，而应当按照民事案件受理。一审法院裁定驳回上诉人的起诉违反《民事诉讼法》相关规定。大西安管委会起诉要求解除双方签订的5份案涉协议，符合《民事诉讼法》第一百一十九条的规定。 当当网辩称，1、答辩人与被答辩人就咸阳电子商务产业园项目签署的一揽子涉案协议属于行政协议，该一揽子协议的签署主体并非平等主体之间签署的协议，签署的目的是为了实现社会公共利益和行使行政职权，是为了招商引资，带动咸阳地区的就业和电商产业发展，具有一定的社会公共利益目的，且根据该一揽子协议的内容可知，被答辩人为答辩人提供300亩的仓储用地，土地招拍挂价格不超过19万元/亩，同时协助答辩人办理项目建设报批手续，协助答辩人申请并落实陕西省、咸阳市内的优惠税收等政策，协助答辩人申请扶持专项资金等，该约定内容均属于政府机关行使行政职权的范畴，非民事主体一方可行使。2、答辩人与被答辩人签署的一揽子涉案协议，时间跨度自2014年10月28日至2015年11月30日，6份涉案协议共同构建了招商引资行政法律关系，应统一处理，不能分割解决；6份涉案协议最晚的签署日期是2015年11月30日，即直至该日双方完成涉案项目招商引资行政法律关系的构建，因此在判令解除该招商引资行政法律关系时，应以法律关系最终构建完成的时间为准决定法律适用；被答辩人的诉讼请求使得案涉6份协议的处理成为一个整体，无法分割处理。因《扶持当当西北电子商务产业园项目协议》的签订时间为2015年11月30日，且诉请返还的扶持资金1500万元最后约定于2015年11月30日签订的协议，故应当适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，本案属于行政诉讼受案范围。3、2015年5月1日前签署的行政协议也应属于行政诉讼的受案范围。根据2004年1月14日《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》[法发〔2004〕2号]“行政行为种类”第十二项“行政合同”可知，最高院在2004年已将行政合同列入行政案件的受案范围，故本案签署的一系列合同属于行政诉讼受案范围。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回被答辩人的上诉请求。 秦汉管委会述称，2010年10月泾渭新区管委会（秦汉新城前身）成立，2011年6月西咸新区管委会由陕西省政府决定成立，并确定了西咸新区的总体规划红线图，同时泾渭新区更名为秦汉新城。而由咸阳市政府设立的大西安管委会（原北塬新城）成立较晚，其部分区域在西咸新区秦汉新城规划范围内，本案涉及的当当网项目用地即在其中，但本案原被告间签订的协议秦汉管委会并不知情，也与秦汉管委会无关。2017年4月，当当网项目用地所在的周陵街道办事处划转至秦汉管委会管理，秦汉管委会方得知此事，由于该项目与省政府相关文件精神相悖，故秦汉管委会于2017年5月10日向咸阳市国土资源局紧急发函，要求暂停办理其相关手续，咸阳市国土资源局随后暂停了该项目手续的办理。综上所述，本案原被告间协议的签订及履行与秦汉管委会无关，秦汉管委会也无需承担其协议中约定的权利义务。 大西安管委会向一审法院起诉请求：1、依法解除：原、被告于2014年10月28日签订的《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目投资框架协议》、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目投资协议书》、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目补充协议一》、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目补充协议一附件》、《当当西北（咸阳）电子商务产业园项目补充协议二》；2015年11月30日签订的《扶持当当西北电子商务产业园项目协议》；2、依法判令被告返还原告扶持资金1500万元及利息，利息按年利率8%计算，从2015年12月19日开始至扶持资金返还完毕止，截止2019年1月7日利息为372万元；3、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点之一为大西安管委会与当当网签署的《投资框架协议》、《投资协议书》、《补充协议一》、《补充协议一附件》、《补充协议二》、《扶持协议》属于民事合同还是行政协议。民事合同是平等民事主体之间基于合意而达成的具备民事权利义务关系的协议，而行政协议是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政协议区别于民事合同主要体现在行政协议具备以下四个方面的特征：一是行政协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体；二是签订行政协议的目的在于实现行政管理公益目标；三是行政主体行使的是行政职权；四是行政协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。本案中，首先，从案涉协议主体方面看，协议一方当事人大西安管委会系咸阳市人民政府的派出机构，其具备行政协议主体一方是行政主体的要求。其次，行政协议的目的是为了实现社会公共利益。从协议的整体内容来看，大西安管委会招商引资引进当当网在其区域内购置土地开办当当西北（咸阳）电子商务产业园有利于带动当地就业和电商产业发展，具有明显的实现社会公共利益的目的。再者，大西安管委会在协议中行使的主要是行政职权。从案涉协议内容来看，双方约定的（甲方）大西安管委会为当当网（乙方）在其区域内提供300亩仓储土地。土地招拍挂起拍价不高于19万元/亩。甲方需在乙方项目公司注册后即启动土地招拍挂程序，并确保乙方在此后6个月内完成招拍挂程序，并确保乙方在此后6个月内完成招拍挂程序取得项目用地；项目仓储用地由乙方设立的项目公司以国土交易管理部门规定的招拍挂方式取得，甲方协助乙方项目公司与国土交易管理部门另行签订国有土地使用权出让合同，办理《国有土地使用权证》及进行施工须办理的各项证照文件；甲方确保在项目仓储用地进行招拍挂程序前完成土地的“七通一平”（通路、通水、通电、通邮、通电信宽带、通天然气、通排污设施、土地平整到位），确保项目用地所涉及的各级政府已经完成出让前的拆迁补偿工作，项目以及所在园区周边的道路绿化、路灯等各项基础设施按市政建设规划全部到位，基础设施应铺就至地块的红线处，市政道路接通到地块的主要出入口位置；承诺为案涉项目提供一系列的专项服务，包括为当当网新公司注册提供“一条龙”服务和“一站式”审批，委派专人协助当当网项目公司和运营公司进行设立手续，直至取得营业执照与税务登记证，并全程跟进与协调项目设立工作；在当当网项目公司取得《国有土地使用权证》之日起九十日内，在当当网项目公司履行相关办证办照法定义务情况下，协调相关部门协助当当网项目公司取得开工所需全部证照文件；协助当当网办理项目建设报批等手续，并为项目建成后生产经营提供服务；协助当当网申请并落实企业享受陕西省、咸阳市内的优惠政策；协助当当网申请陕西省、咸阳市两级相关产业扶持专项资金等。上述约定中承诺的关于该涉案项目的有关政策优惠以及为该项目顺利开展而承诺提供的专项跟进服务均属于政府行使行政职权的范畴，非民事合同中的主体一方可以履行。最后，行政协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。行政法上权利义务关系的重要体现在于行政主体双方是一种管理与被管理的关系，双方法律地位不平等，行政主体一方享有行政优益权。本案案涉协议中约定，项目净用地300亩，土地剥离价5万元/亩，费用为1500万元；项目用地在“招、拍、挂”过程中，乙方按照竞拍价全额缴纳土地价款；为扶持企业发展，甲方同意设立科技创新资金4200万元，在乙方缴纳完土地出让金后30个工作日内全额奖励给乙方；乙方项目运营后，按照相关税收政策依法纳税；为扶持咸阳市电子商务产业的大力发展，甲方决定设立3000万元产业扶持资金，在乙方项目公司完成注册后10个工作日内全额奖励乙方，用于产业发展壮大；乙方在收到上述3000万元奖补款后10个工作日内，同意一次性支付1500万元土地剥离款到甲方指定账户，所交款项在土地招拍挂时全额抵作土地出让金；甲方按照国家有关规定，监督产业扶持资金的使用方向、扶持领域和规范使用等，实时监督项目建设运营，跟踪问效等。上述约定中明显体现出大西安管委的在协议签订享有的行政优益权。大西安管委确定的土地剥离价、要求项目运营后按照相关政策纳税、设立的科技创新资金、产业扶持资金及监督资金的后续使用规范等，均体现出了大西安管委会在签订协议中所享有的指挥权、监督权等，其具有明显的行政法上的权利义务关系特征。综上所述，大西安管委会与当当网签订的案涉协议应属行政协议，并非平等民事主体之间产生的具有民事权利义务关系的民事纠纷，故不属于人民法院民事诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，并经审判委员会研究决定，裁定如下：驳回大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会的起诉。案件受理费134120元（原告已预交），予以退回。保全费5000元，由大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会承担。 本院认为，《中华人民共和国民法总则》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”，《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。本案中，大西安管委会与当当网于2014年10月28日、2015年11月30日签订的6份案涉协议，系大西安管委会招商引资引进当当网在其区域内购置土地开办当当西北（咸阳）电子商务产业园，有利于带动当地就业和电商产业发展，具有明显的实现社会公共利益的目的。协议内容涉及多个行政管理领域，多项行政管理职能，非民事合同主体一方可以履行。大西安管委会在协商、签订、履行协议过程中行使了行政管理职能，处于支配和主导地位，本案诉争的纠纷并非平等主体之间具有民事权利义务内容的纠纷，故一审法院认为本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围并无不当，大西安管委会的上诉理由不能成立。 综上，大西安管委会的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  闫亚君 审判员  马 莹 审判员  丁 辉  二◯二◯年八月二十一日 书记员张燕宁 1