广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终141号 上诉人（一审原告）广西环城建设集团有限公司。住所地：南宁市鲤湾路4号办公楼五、六、八层北半部分，统一社会信用代码91450100198390680F（9-1）。 法定代表人黄家兴，董事。 委托诉讼代理人欧世斌，男，广西君桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）容县社会保险事业管理中心。住所地：容县容州镇厢南社区良和塘，统一社会信用代码12450921591328509Y。 法定代表人陈新文，主任。 委托代理人林贞炎，容县社会保险事业管理中心干部，住容县。 一审第三人郑传良，男，汉族，1992年7月13日生，住广西容县。 上诉人广西环城建设集团有限公司（下称环城公司）因与被上诉人容县社会保险事业管理中心（下称容县社保管理中心）、一审第三人郑传良工伤保险待遇纠纷一案，不服容县人民法院（2019）桂0921行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定本案的案件事实如下：原告环城公司于2017年9月7日缴纳了百景园一期工程项目的社保基金98448.69元；2017年9月18日，广西北斗星劳务有限公司与第三人郑传良签订《农民工劳动合同书》，并于当日派遣第三人郑传良到原告所承包的“百景园一期项目”工地的混凝土岗位工作；2018年1月22日第三人郑传良在工作中发生事故伤害，2018年5月9日，原告向玉林市人力资源和社会保障局提交《工伤认定申请》，2018年6月7日，玉林市人力资源和社会保障局依法认定郑传良为工伤；第三人郑传良受到事故伤害后，在容县人民医院、容县中西医结合骨科医院住院治疗；原告环城公司于2018年11月9日向被告提供包括第三人郑传良在内的5名职工参加工伤保险人员花名册备案；原告环城公司于2019年3月22日向被告申请支付郑传良工伤保险待遇，被告于2019年4月18日作出不予支付的告知书。另，被告具有作出被诉行政行为的法定职权和各方当事人对被告作出本案被诉行政行为程序无异议。原告环城公司在2017年9月7日办理建筑工程项目（百景园一期工程）参加工伤保险登记提供给被告备案的参加工伤保险人员花名册（共118名职工）并不包括第三人郑传良在内。 一审法院认为，本案主要焦点问题是第三人郑传良是否属于建筑施工企业的新增农民工，在发生事故后是否在规定的48小时内已向社会保险行政部门报告。参照《人力资源社会保障部住房城乡建设部安全监管总局全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）第四条、第五条规定，在项目开工前由施工总承包单位一次性代缴本项目工伤保险费，覆盖项目使用的所有职工，包括专业承包单位、劳务分包单位使用的农民工。建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅住房和城乡建设厅关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》（桂人社发〔2010〕70号）第二条第（二）项规定，建筑施工企业应按照动态实名制原则建立农民工参加工伤保险报备制度。参保企业所报送的农民工名单及工伤保险关系自缴纳工伤保险费之日起生效。参保企业使用的农民工发生变动时，应书面或网上及时向参保地工伤保险经办机构申报农民工增减人员名单。对新增或临时变动的农民工，在发生事故伤害后的48小时内，报人力资源和社会保障行政部门会同建设行政部门及有关部门调查核实后，按参保农民工处理。《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅住房和城乡建设厅安全生产监督管理局总工会〈转发人力资源社会保障部住房城乡建设部安全监管总局全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作意见的通知〉》（桂人社发〔2015〕13号）第二条第（二）项规定，按建设施工项目办理工伤保险的用人单位，应按照动态实名制管理的原则建立工伤保险报备制度，定期或不定期向社会保险经办机构报送参保职工名单，办理职工参加工伤保险手续。用人单位报送参加工伤保险的职工，工伤保险关系自缴纳工伤保险费之日起生效。职工发生变动时，应采取书面或网络信息等方式，向社会保险经办机构及时申报增减职工名单。对没有在名单内的新增或临时变动的农民工，其在工地受到事故伤害后，用人单位应在48小时内向社会保险行政部门报告，由社会保险行政部门会同住房城乡建设行政主管部门、安全生产监管部门进行调查核实后，按照参保职工处理。上述法律规定，建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。对新增或临时变动的农民工，在发生事故伤害后的48小时内向社会保险行政部门报告，由社会保险行政部门会同住房城乡建设行政主管部门、安全生产监管部门进行调查核实后，按照参保职工处理。本案中，原告环城公司在项目开工前代缴了本项目的工伤保险费，办理建筑工程项目参保人员报备时，并没有包括第三人郑传良。第三人郑传良是在本项目开工后，被劳务公司安排到原告环城公司百景园一期项目混凝土岗位工作，第三人郑传良属于新增的农民工。对新增的农民工，原告环城公司和劳务公司没有及时向社会保险经办机构申报，而是在作出工伤认定后，才进行申报；且在第三人郑传良发生事故后，原告环城公司和劳务公司也没有在48小时内向社会保险行政部门报告。另应指出，作为用人单位的劳务公司在第三人郑传良发生事故后，没有依法申请工伤认定及工伤保险待遇，而是由作为用工单位的原告环城公司申请，明显不符合《工伤保险条例》第十七条的规定。因此，被告容县社保局作出不予支付郑传良工伤保险待遇的行政行为，并无不妥，本院依法应予以支持。原告环城公司主张第三人郑传良不是新增农民工，已经向被告进行了报备，在第三人郑传良发生事故住院后就向社会保险行政部门报告，被告适用桂人社发〔2015〕13号文件作出不予支付工伤保险待遇的行政行为认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并应支付第三人郑传良的住院费用。对上述主张，原告并不能提供确凿充分的证据予以证实，被告适用桂人社发〔2015〕13号文件规定作出被诉行政行为，并没有违反工伤保险法律规定。因此，本院对原告上述主张，依法不予以采信支持。一审判决的结果是：驳回原告广西环城建设集团有限公司请求撤销被告容县社会保险事业局作出的关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书和支付第三人郑传良因工伤住院医疗费用77040.65元的诉讼请求。本案受理费50元，由原告广西环城建设集团有限公司负担。 上诉人环城公司上诉称，被上诉人《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》，认为郑传良未在备案的118名参保人员名单内，举证不能，同时，其所依据的桂人社发(2015)13号规范性文件，属于未依法签署、公开发布的规范性文件，不能作为行政行为的法律依据，换言之，该告知书缺乏法律依据，属违法的具体行政行为，应当依法撤销。一审判决认定本案具体行政行为合法，认定事实和适用法律错误，判决不公，应当依法撤销和改判。被上诉人始终没有向法庭出示上诉人己报备的118人即“玉林市建筑工程项目参加工伤保险人员花名册”，以证明郑传良不在该名单范围内。上诉人一审己提供了7份书证证明郑传良参加工伤保险已经报备，且事故发生后，经被上诉人核实，郑传良2017年9月18日已经与上诉人签订劳动合同，非新增临时用工。一审对证据的审核认证，偏袒被上诉人一方，有失公允。一审对上诉人的提供的证据6《参加工伤保险人员花名册》，认证为不能作为本案的定案依据，而对上诉人质证有异议的、被上诉人提供的证据1《参加工伤保险人员花名册》（即与上诉人上述证据6为同一证据），却认证为可以作为本案的定案依据，并据此认定“第三人郑传良参加工伤保险备案的时间为2018年11月9日，属于新增17农民工”（详见一审判决书P6第二段），可见，一审对同一证据的审核认证，前后不一，偏听偏信、有失公允，明显偏袒被上诉人一方。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规定，被上诉人应当向法庭提供备案的118名参保人员的花名册，以证明其主张，但是，被上诉人始终没有向法庭出示该花名册，因此，依法应视为被上诉人没有证据证明第三人郑传良不在“当时办理玉林市建筑工程项目参加工伤保险人员花名册118人的名单范围之内”，应对此承担举证不能的法律责任。一审判决适用法律错误。如上所述，被上诉人主张第三人郑传良不在“当时办理玉林市建筑工程项目参加工伤保险人员花名册118人的名单范围之内”，但却没有提供任何证据，应属举证不能，显然，该具体行政行为主要证据不足。二是被上诉人具体行政行为所依据的桂人社发（2015)13号即《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅、安全生产监督管理局、总工会转发人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管局、全国总工18会关于进一步做好建筑业工伤保险工作意见的通知》，但该通知既不属法律法规，也不是部门规章，而只是规范性文件，被上诉人依据该文件作出具体行政行为，显然，没有法律依据或适用法律错误。被上诉人具体行政行为涉嫌违法滥用职权。桂人社发（2015)13号文并没有规定对新增或临时变动农民工，用人单位在发生事故伤害后的48小时内，应当报告的内容。桂人社发(2015)13号文所转发的桂人社发(2010)70号文件，即《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险工作的通知》，该通知第二条第（二）项，虽规定：“对新增或临时变动农民工，在发生事故伤害后的48小时内，报人力资源和社会保障行政部门及有关部门调查核实后，按参保农民工处理。”，但并没有规定，在发生事故伤害后的48小时内，用人单位应当报告，若在48小时内不报告的，则可以不予支付工伤保险待遇的内容。根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，被上诉人本案作出被诉行政行为，依法应当判决撤销或判决重新作出行政行为，一审判决认定事实和适用法律错误，应当依法撤销和改判。上诉人请求本院：(一）撤销一审判决；(二）撤销容县社保局作出的《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》；(三）判决容县社保局依法支付第三人因工伤住院医疗费用77040.65元；(四）本案受理费由被上诉人承担。 被上诉人容县社保管理中心答辩称，被上诉人作出的《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》认定事实清楚，适用法律正确，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。被上诉人请求本院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 一审第三人郑传良未提出诉讼意见。 在本案二审诉讼中，各方当事人均没有新证据向本院提供。 经审理查明，一审判决认定本案的案件事实清楚，本院予以确认。 另查明，被上诉人在一审诉讼中提供了环城公司为百景园一期工程项目报备的《玉林市建筑工程项目参加工伤保险人员花名册》共三份，一是2017年9月7日报备参保人员共118人花名册（一审卷P72-P78）；二是2018年11月9日报备参保人员共5人花名册（一审卷P53）；三是2019年4月19日报备参保人员共6人花名册（一审卷P79）。经审查，在第二份2018年11月9日环城公司报备参保人员共5人花名册中记载有“郑传良”，而2017年9月7日报备参保人员共118人花名册中并没有郑传良的名单，由此可见，环城公司为百景园一期工程项目向容县社保局报备郑传良为参加工伤保险人员的初始时间为2018年11月9日，而非2017年9月7日。上诉人上诉称其2017年9月7日报备《玉林市建筑工程项目参加工伤保险人员花名册》中118人包括有郑传良的事实失实。在本案二审诉讼期间，容县社会保险事业管理局更名为容县社会保险事业管理中心。 本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定:县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。据此，被上诉人容县社保管理中心作为本行政区域内工伤保险工作的行政主管部门，具有依法管理工伤保险事务的法定职权。对于本案被诉行政行为《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》是否合法的问题，即被诉行政行为认定“郑传良发生事故伤害时，未在已备案的参保人员名单内，且在发生事故伤害后，未在48小时内向社会保险行政部门报告”的事实是否清楚；不予支付郑传良工伤保险待遇是否符合相关法律、法规的问题。综合本案全案的到案证据，可以证明上诉人环城公司为百景园一期工程项目向容县社保管理中心报备郑传良为参加工伤保险人员的初始时间为2018年11月9日，而非2017年9月7日。上诉人环城公司主张在2017年9月7日已报备郑传良为参加工伤保险人员明显与本案的证据反映的事实不符，且不符合正常逻辑和生活常理。经本院对环城公司2017年9月7日报备参保人员118人花名册审查，查无“郑传良”。郑传良入职环城公司的时间为2017年9月18日（即郑传良与用工（派遣）单位签订《农民工劳动合同书》的时间）后于公司报备参保人员118人的时间2017年9月7日，假定上诉人环城公司的前述主张成立，即意味环城公司对尚未入职为员工的郑传良报备为公司参加工伤保险的人员，这显然不符合逻辑常理。郑传良是2018年1月22日受事故伤害后，直到2018年5月9日，环城公司才向玉林市人力资源和社会保障管理中心提交《工伤认定申请》，本案的工伤认定程序启动。后，环城公司于2018年11月9日向容县社保管理中心报备郑传良为参加工伤保险人员，并于2019年3月22日向容县社保管理中心申请支付郑传良工伤保险待遇。2019年4月18日，容县社保管理中心待遇发放股作出《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》。上述事实有当事人在工伤认定处理程序、一审程序的陈述；《工伤认定申请受理决定书》、《参加工伤保险人员花名册》三份（分别为2017年9月7日报备118人花名册、2018年11月9日报备5人花名册、2019年4月19日报备6人花名册）等证据证实。综合上述证据和事实分析，容县社保管理中心作出《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》认定事实清楚，证据确实充分。根据《工伤保险条例》第六十二条第二款“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”的规定，郑传良2017年9月18日入职环城公司，2018年1月22日受工伤事故伤害，环城公司2018年11月9日向容县社保管理中心报备郑传良为参加工伤保险人员，可见，郑传良所受的事故工伤，发生于用人单位应当参加工伤保险而未参加工伤保险期间，此期间郑传良由于工伤而产生的费用，依法应由用人单位（环城公司或派遣单位）按照《条例》规定的工伤保险待遇项目和标准支付。容县社保管理中心决定不予支付郑传良工伤保险待遇是正确的，其作出《关于郑传良工伤保险待遇不予支付的告知书》的行政行为符合《条例》规定。参照人社部发〔2014〕103号第四条、第五条及桂人社发〔2010〕70号、桂人社发〔2015〕13号第二条第（二）项有关建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。对新增或临时变动的农民工，在发生事故伤害后的48小时内向社会保险行政部门报告，由社会保险行政部门会同住房城乡建设行政主管部门、安全生产监管部门进行调查核实后，按照参保职工处理的规定。本案中，在环城公司代缴百景园一期项目的工伤保险费后，一审第三人郑传良才被劳务公司安排到环城公司混凝土岗位工作，因此，郑传良属于新增的农民工。对新增的农民工，环城公司和劳务公司没有及时向社会保险经办机构申报，而是在作出工伤认定后，才进行申报；在郑传良发生事故后，环城公司和劳务公司也没有在48小时内向社会保险行政部门报告。因此，容县社保管理中心作出《不予支付郑传良工伤保险待遇的行政行为》，并无不妥，环城公司请求容县社保管理中心支付第三人郑传良因工伤住院医疗费用77040.65元没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、处理结果正确，本院依法予以维持。上诉人环城公司主张，郑传良在发生工伤事故前已经并向容县社保管理中心报备为参加工伤保险人员，不是新增农民工，发生事故住院后向社会保险行政部门报告，被诉行政行为及一审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人的上述主张，与本案事实不符，本院不予采信和支持，对其上诉请求，本院依法予以驳回。照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案上诉案件受理费50元，由上诉人广西环城建设集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇二〇年八月十三日 法官助理  李 芸 书 记 员  杨 晓 附：适用本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。