安徽省芜湖经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0291行初9号 原告孙某某，男，汉族，1984年6月30日出生，住安徽省当涂县。 委托代理人王健，安徽民主律师事务所律师。 委托代理人陶梅晨，安徽民主律师事务所实习律师。 被告芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局，住所地安徽省芜湖市银湖北路39号。 法定代表人邓小红，局长。 委托代理人徐某某，该单位工作人员。 委托代理人谷良云，安徽君宏律师事务所律师。 被告芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市鸠江区政通路66号。 法定代表人单向前，代市长。 委托代理人徐畅，芜湖市司法局工作人员。 委托代理人石晶晶，芜湖市司法局工作人员。 第三人芜湖明达物业管理有限公司，住所地安徽省芜湖市银湖中路161-201室，统一社会信用代码91340200677570451J。 法定代表人涂玉萍，总经理。 委托代理人杨年山，安徽深蓝（芜湖）律师事务所律师。 原告孙某某不服被告芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局（以下简称经开区人社局）作出的20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》及被告芜湖市人民政府（以下简称市政府）作出的芜市行复[2020]6号《行政复议决定书》，于2020年5月28日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理，并依法向被告经开区人社局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭进行了审理。原告孙某某的委托代理人王健、陶梅晨，被告经开区人社局的委托代理人徐某某、谷良云，被告市政府的委托代理人石晶晶，第三人芜湖明达物业管理有限公司（以下简称明达公司）的委托代理人杨年山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告经开区人社局于2019年12月16日20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》，该认定书载明原告孙某某于2019年11月1日提交的工伤认定申请已收悉，经审查，不符合安徽省实施《工伤保险条例》办法第十五条第（二）向规定的受理条件，决定不予受理。原告收到被告经开区人社局作出的前述《工伤认定申请不予受理决定书》后向被告市政府申请复议，被告市政府于2020年5月6日作出芜市行复[2020]6号《行政复议决定书》，决定维持20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》。 原告孙某某诉称，原告孙某某系孙某之子，孙某系第三人明达公司的员工。2018年5月左右，孙某入职明达公司，工种为保安，工作地点是在麦凯瑞(芜湖)汽车外饰有限公司，月工资1700元。2019年1月28日15时32分许，孙某驾驶两轮轻便摩托车沿205国道由北向南行驶去上班，发生交通事故导致孙某死亡。当涂县公安局交管大队出具的事故认定书认定，孙某负事故的次要责任。原告向被告经开区人社局申请认定孙某受伤为工伤，该局于2019年12月16日作出编号为20192426的《工伤认定申请不予受理决定书》。原告向被告市政府申请行政复议，市政府认为，孙某自进入第三人明达公司工作时已经达到法定退休年龄，且其自2016年8月起享受职工养老保险待遇，双方之间系劳务关系，不属于劳动关系。因此,维持了20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》。原告对该决定不服。首先，被告认定孙某享受职工养老保险待遇属于认定事实错误，孙某享受的是失地农民养老保险待遇，孙某系失地农民，属于被征地农民基本养老保障对象，其根据《当涂县城区被征地农民基本养老保障试行办法》的规定，以参加城镇职工基本养老保险方式享受被征地农民基本养老保障，虽然形式上享受的是城镇职工基本养老保险，但并不能改变具享受的是被征地农民基本养老保障的性质。孙某没有在任何其他企业就业，也未以职工身份缴纳过养老保险，不是退休职工，参加城镇职工基本养老保险方式享受被征地农民基本养老保障不能改变其失地农民的身份。根据《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的,能否认定工伤的答复》的规定，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。其次，被告经开区人社局违反法定程序，根据法律规定，受理阶段进行的是形式审查，如果需要进行实质审查，应当先行受理。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。被告经开区人社局既然认为需要进行调查，就表明其认为仅形式审查不足以作出决定，也就应当依法受理工伤认定申请。被告经开区人社局的电话调查违反法定程序且结果错误，其自称以电话方式向当涂县人力资源和社会保险局询问孙某是否享受职工养老保险待遇，其在受理前进行实质调查，违反了法定程序。根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》，被告经开区人社局有权对原告与第三人之间是否存在劳动关系依据职权进行调查和认定，其要求原告提起劳动仲裁确定劳动关系，不符合法律规定。再次，两被告适用法律错误。工伤认定的理论与司法实践都有显示，目前对工伤认定申请条件中的劳动关系均普遍采扩大解释，孙某作为享受失地保险待遇的农民初次就业，符合工伤认定申请条件中的劳动关系标准，两被告认定孙某与第三人是劳务关系不是劳动关系，适用法律错误。最后，被告市政府超越职权，且违反法定程序。被告经开区人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》是程序性行政行为，作为复议机关的被告市政府应当审查原告提交的证据是否满足受理条件，审查原告提交的证据是否满足《工伤保险条例》第十八条规定的要求，即是否提交了工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书，据此认定工伤认定申请不予受理决定是否符合法律规定。复议机关在工伤认定申请尚未受理时，对原告的申请进行实质性审查,违反了法定程序。复议机关虽然是上级机关，但也没有代替职能部门作出行政行为的法定职权，其在职能部门未作出工伤认定之前，就在程序审查阶段径自作出申请工伤认定没有法律依据的实体结论，超越了职权。综上，两被告作出行政行为依据的主要事实不清、证据不足、适用依据错误、且违反法定程序，依法均应予以撤销。故原告诉请：1、撤销被告经开区人社局作出的编号为20192426的《工伤认定申请不予受理决定书》，责令其重新作出行政行为；2、撤销被告市政府作出的芜市行复字[2020]6号行政复议决定。 原告孙某某为证明其诉讼请求，提交了如下证据： 1、身份证复印件两份、死亡证明一份、亲属证明一份，证明原告主体资格； 2、企业信用信息，证明第三人主体资格； 3、《工伤认定申请不予受理决定书》、《复议决定书》，证明被告对原告作出不予受理决定及复议结论； 4、证人证言两份、考勤表一份、饭卡、员工卡、银行流水、事故认定书及路某，证明原告与第三人之间存在劳动关系以及应当被认定为工伤； 5、《证明》一份、基本养老保险费个人补缴结算单一份，证明孙某系失地农民，且未享受城镇职工养老保险； 6、（当庭补交）结案说明一份，证明孙某的交通事故死亡的人身损害赔偿案件执行终结，实际只获得60000元钱的赔偿。 被告经开区人社局辩称：2019年11月1日，原告孙某某向被告提出其父孙某工伤认定申请，要求认定孙某在第三人明达公司下属麦凯瑞汽车饰品公司保安部门工作，上班路上发生车祸死亡为工伤。被告对原告提交的申报材料仔细审查，包含《工伤认定申请表》、身份证、户口本复印件、《道路交通事故认定书》、事故路某、当涂县人民医院病历、孙某火化证明、死亡医学证明、徽商银行流水、明达公司信用信息、押金收据、安保人员考勤表、灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表等复印件。被告认为原告孙某某代其父申请工伤认定符合《工伤保险条例》第十七条第二款之规定，但其提交的申请材料不能证明其父孙某与第三人明达公司之间存在劳动关系，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（三）项规定，被告明确告知原告需补正劳动关系的证明材料，补齐后被告将作出是否受理的决定。被告审核原告申请材料，据其申请材料，原告其父发生交通事故时已经63周岁，根据其提供的灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表，被告认为孙某已补缴了1996年1月至2020年12月期间的企业职工养老保险，孙某在年满60周岁时应能享受职工养老保险待遇，经与当涂县人力资源和社会保障局电话沟通，证明孙某自2016年8月起已经享受职工养老保险待遇；另根据原告提交的押金收据、徽商银行流水，证明第三人明达公司2018年6月聘用、按月支付孙某的费用标注为劳务费，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条之规定，应按照劳务关系处理。根据原告提交的申请材料及被告经开区调查核实情况，认为孙某事故发生时已经年满60周岁，且享受养老保险待遇，不是劳动关系，不属于工伤认定受案范围。2019年12月16日，原告自述劳动关系证明材料无法提供，要求被告经开区人社局按照流程处理，给予明确答复。被告经开区人社局根据原告提供的申请材料及调查核实情况，认为孙某事故发生时不属于《工伤保险条例》的适用范围，原告孙某某的工伤认定申请不符合《工伤保险条例》第十八条受理条件，在原告补正材料后，依法才能做出受理决定，且申请人无法补正材料，明确要求给予答复，据此，被告经开区人社局当日向原告出具20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》。被告认为根据原告提交的材料不能证明孙某与第三人明达公司之间系劳动关系，而是劳务关系；被告根据原告提交的材料向当涂县人力资源和社会保障局电话核实是对是否排除劳务关系的调查；被告认为原告主张孙某享受的是农民补充养老保险无依据。 被告经开区人社局向本院提交了以下证据、法律依据： 1、工伤认定申请表、身份证、户口本复印件，证明申请日期； 2、《道路交通事故认定书》、事故路某、当涂县人民医院病历、孙某火化证明、死亡医学证明、徽商银行流水、公司信用信息、押金收据、安保人员考勤表复印件，证明被告作出《工伤认定申请不予受理决定书》（编号：20192426）符合法律规定； 3、《灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表》（原告提供）、工伤认定询问笔录、调查记录、申请人劳动关系证明材料无法提供的陈述，证明被告依法给予申请人补正材料和调查核实，程序合法； 4、《工伤保险条例》，证明被告作出的行政行为符合法律法规规定。 被告市政府辩称，2020年2月13日，原告向被告市政府申请行政复议，被告市政府依法受理。2020年4月9日，被告市政府作出《延期审理通知书》，2020年5月6日作出《行政复议决定书》，被告市政府按照《中华人民共和国行政复议法》的规定按时审理，复议程序符合法律规定。根据《劳动合同法实施条例》第二十一条之规定，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。根据原告提供的证据，孙某进入第三人明达公司工作时已达到法定退休年龄，且其2016年8月起已经享受养老保险待遇，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条之规定，孙某与第三人之间形成的是劳务关系，并非劳动关系，不属于《中华人民共和国劳动合同法》、《工伤保险条例》的调整范围，故原告申请认定工伤没有法律依据。 被告市政府为证明其主张，向本院提交了如下证据： 1、《行政复议申请书》、快递单，证明原告于2020年2月13日向被告市政府申请行政复议； 2、《延期审理通知书》（芜市行复字[2020]6号）、《行政复议决定书》（芜市行复字[2020]6号），证明被告依法作出复议决定； 3、邮寄《延期审理通知书》（芜市行复字[2020]6号）、《行政复议决定书》（芜市行复字[2020]6号）给原告代理人的国内特快专递邮件详情单，证明被告依法送达了复议决定结果。 第三人明达公司述称，同意二被告的答辩意见，原告诉讼请求应当驳回。 第三人明达公司未向本院提交证据。 原告孙某某对被告经开区人社局、市政府提交的证据、依据的质证意见为：对被告经开区人社局提交的证据1没有异议；对证据2的真实性没有异议，不能达到其证明目的；对证据3中《灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表》理解片面，该表上的印章表明孙某不是灵活就业人员，而是当涂县城区被征地农民，享受的是失地农民的保险，证据3中的其他证据，证明被告经开区人社局程序违法，一方面不做出受理决定，另一方面进行实质调查，违反程序规定；证据4无异议。对被告市政府提交的证据真实性均无异议，对证明目的有异议；《延期审理通知书》的内容说明了被告市政府违反法定程序，进行了实质审查，其认为对事实、法律适用都需要通过审理，而不是简单的审理才能够得出相应的结论，被告市政府一方面认为案情复杂，另一方面维持工伤认定部门的不受理的决定，是自相矛盾的，也不符合法律规定。 被告经开区人社局对原告孙某某、被告市政府的证据质证如下：对于原告所举的证据，对证据1中的身份证、死亡医学证明没有异议，对于供养情况证明表真实性无法核实且未在工伤认定申请阶段提交，与本案没有任何关联；对证据2、3无异议；证据4中证人证言真实性无法核实，证人未出庭作证，证言由他人代书，并非是出具证言的当事人自述，内容也仅仅能够证明孙某2019年在麦凯瑞公司上班，并不代表其与明达公司之间系劳动关系，达不到原告的证明目的；考勤表的真实性无法核实，没有具体的月份，也没有相关的当事人签字或签名；对就餐卡、员工卡真实性无法核实，且没有在申请工伤认定时向被告经开区人社局进行提交，与本案也没有任何关联；银行流水在与工伤认定申请阶段提交的一致的情况下真实性无异议，能够反映出吴旭东支付给孙某的是劳务费；路某与被告作出不予受理决定没有关联；证据5未在工伤认定申请阶段提交，该证据能够说明孙某在发生交通事故时已经享受养老保险待遇；对证据6真实性无异议，与本案没有任何关联。对被告市政府提交的证据无异议。 被告市政府对原告孙某某、被告经开区人社局所举证据质证如下：对原告所举证据的质证意见同被告经开区人社局，亲属关系证明是复议阶段被告市政府要求原告补交的，证据4是在复议阶段提交的，证据2在复议阶段没有提交。对被告经开区人社局所举证据无异议。 第三人明达公司对原告及二被告所举证据质证如下：对原告所举证据同被告经开区人社局的意见，路某不能证明系上下班途中，对二被告所举证据均无异议。 本院对各方提交的证据认定如下：被告1、2提交的证据均系工伤认定申请阶段、复议阶段原告提交的申请材料或者被告调查记录、送达材料等，可以作为审查两被告行政行为是否合法的案件证据；原告提交的部分证据未在工伤认定申请阶段、复议阶段提交，且无法核实真实性，不能作为判断两被告行政行为是否合法的证据使用。 经审理查明：原告孙某某的父亲孙某受第三人明达公司指派到麦凯瑞汽车饰品公司从事保安工作，第三人明达公司通过员工的个人账户向孙某发放报酬。2019年1月28日15时32分，案外人汤宗友驾驶正三轮轻便摩托车沿205国道西侧非机动车道由南向北行驶至与××迎宾路交叉口处，其车头与孙某驾驶的沿205国道由北向南行驶的两轮轻便摩托车车头发生碰撞，造成孙某受伤及两车受损的道路交通事故，后孙某经医院抢救无效死亡。2019年11月1日，原告孙某某向被告经开区人社局提出工伤认定申请，要求认定其父亲孙某在第三人明达公司下属麦凯瑞汽车饰品公司保安部门工作，2019年1月28日上班途中发生车祸死亡为工伤，除《工伤认定申请表》以外，原告孙某某还向被告经开区人社局提交了身份证、户口簿、《道路交通事故认定书》、路某、医院病历、火化证明、死亡医学证明、徽商银行账户流水、第三人明达公司企业信用信息、押金收据、安保人员考勤表、《灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表》的复印件。收到原告孙某某提交的材料后，被告经开区人社局认为孙某发生交通事故死亡时已超过60周岁，且孙某1996年1月至2010年12月期间的企业职工养老保险已补缴，孙某在年满60周岁时应当能享受职工养老保险待遇；被告经开区人社局经与当涂县人力资源和社会保障局（以下简称当涂县人社局）电话联系，该局向被告经开区人社局反馈，孙某自2016年8月起已经享受职工养老保险待遇；原告提交的押金收据、徽商银行账户流水，证明孙某每月收到的报酬标注为“劳务费”，被告经开区人社局根据上述情况，孙某与第三人明达公司之间系劳务关系，不属于工伤认定申请的受理范围。2019年11月7日，被告经开区人社局的工作人员向原告孙某某询问并制作询问笔录，在询问过程中被告经开区人社局告知原告需补正劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，待补正后被告经开区人社局按程序受理工伤认定申请，原告孙某某表示“好的”。2019年12月16日，原告孙某某向被告经开区人社局书面表示，关于孙某劳动关系证明材料无法提交，望按流程处理；当日，被告经开区人社局制作了20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》，载明原告孙某某于2019年11月1日提交的工伤认定申请已收悉，经审查，不符合安徽省实施《工伤保险条例》办法第十五条第（二）项规定的受理条件，决定不予受理，申请人若对该决定不服，可以在接到决定书之日起60日内向被告市政府申请复议或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。原告孙某某收到20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》后，向被告市政府申请了行政复议，要求撤销案涉《工伤认定申请不予受理决定书》并认定孙某所受伤害为工伤。被告市政府于2020年2月13日收到原告提交的复议申请材料。在审查原告的行政复议阶段，被告市政府认为案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定，故决定复议决定延期30日作出，并将《延期审理通知书》向原告邮寄送达。行政复议阶段，原告孙某某向被告市政府补充提交了供养情况证明表、证人证言等材料；2020年5月6日，被告市政府作出芜市行复［2020］6号《行政复议决定书》，其认为，孙某进入第三人明达公司时已达到法定退休年龄，且孙某自2016年8月1日起已经享受职工养老保险待遇，孙某与第三人明达公司之间形成的是劳务关系，不属于《中华人民共和国劳动合同法》、《工伤保险条例》的调整范围，故决定维持20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》。原告孙某某收到被告市政府作出案涉《行政复议决定书》后对该决定不服，依法提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告孙某某提交的关于孙某工伤认定申请的材料是否符合工伤认定申请的受理条件；二、被告经开区人社局在未受理原告的工伤认定申请前即向其他单位调查了解，并以调查了解的情况作出不予受理工伤认定申请的决定是否合法。 《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。从上述规定可知，被告经开区人社局在受理工伤认定申请阶段对申请材料的审查应当为材料“完整性”的审查；其次，从提交申请材料的证明程度上来看，虽然《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第六条规定了应当提供与用人单位存在劳动关系或者事实劳动关系的证明材料，但劳动者提交的材料要达到何种程度才符合工伤认定的申请条件相对模糊，而按照《工伤保险条例》第十九条第二款之规定，在工伤认定阶段的举证责任分配中，是否为工伤的举证责任主要由用人单位承担，其中自然也包含劳动者认为其与用人单位之间存在劳动关系，而用人单位认为双方不是劳动关系的情形，故在工伤申请阶段，劳动者应当承担初步的证明责任即可，若要求劳动者在提起工伤申请阶段便需提交相对完整、能充分证明劳动关系的材料，与法律规定相悖，也可能导致处于相对弱势地位的劳动者不能充分保障其合法权益的实现；本案中，原告在工伤认定申请阶段已经向被告经开区人社局提交了银行账户流水、押金收据、安保人员考勤表等材料的复印件，从劳动者一方的角度，已初步达到孙某某有能力提交的其认为孙某与第三人明达公司之间存在劳动或者劳务等关系的证明材料，从原告提交的《灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表》仅可初步判断孙某已补缴了15年的养老保险费用，并不必然可判断出孙某已办理且享受养老保险待遇；孙某与第三人明达公司之间具体是否存在劳动关系，是否可以认定为工伤，应当在受理工伤认定申请后通过用人单位举证、人社行政部门依职权调查核实等阶段综合判断；结合上述两点，在工伤认定申请阶段，人社行政部门对申请材料的审查应当为形式审查，而非实质审查。 关于被告经开区人社局在工伤认定申请阶段即行使调查核实的职权是否合法的问题。工伤认定流程可分为申请、受理、用人单位举证、调查核实、认定等阶段；《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。根据依法行政的原则和前述规定，人社部门在受理工伤认定申请后，才依法具有调查核实的职权；本案中，被告经开区人社局在申请、受理阶段，即行使了调查核实的职权，并以电话调查核实获得的信息直接对孙某与第三人之间是否存在劳动关系，是否属于《工伤保险条例》调整进行了实质性判断。 综上，被告作出案涉不予受理的决定，适用法律、法规错误，应当依法予以撤销；而被告市政府作为复议机关作出维持案涉不予受理决定的复议决定亦应当被依法撤销。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定判决如下： 撤销被告芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局于2019年12月16日作出的20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》、被告芜湖市人民政府于2020年5月6日作出的芜市行复[2020]6号《行政复议决定书》，被告芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。 本案案件受理费50元，由被告芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向芜湖市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于芜湖市中级人民法院。 审 判 长  朱 芸 人民陪审员  张承宪 人民陪审员  姜建业 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  汤韫佳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。