河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0883行初15号原告：倪斐英，女，汉族，1972年11月22日出生，住孟州市。委托诉讼代理人：侯清伟，男，汉族，1972年1月8日出生，住孟州市。被告：孟州市公安局，住所地：孟州市黄河大道西段。法定代表人：张新武，该局局长。行政负责人：赵宝军，该局副局长。委托诉讼代理人：郭建峰，该局民警。被告：孟州市公安局会昌派出所，住所地：孟州市会昌路中段。法定代表人：郭庆九，该所所长。委托诉讼代理人：张建民，该所民警。第三人：李海燕，女，汉族，1964年7月2日出生，住孟州市。委托诉讼代理人：田新功，河南承通律师事务所律师。原告倪斐英不服被告孟州市公安局、孟州市公安局会昌派出所作出的不予调查决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月1日立案受理，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告倪斐英及其委托诉讼代理人侯清伟，被告孟州市公安局行政负责人赵宝军及委托诉讼代理人郭建峰，孟州市公安局会昌派出所法定代表人郭庆九及委托诉讼代理人张建民，第三人李海燕委托诉讼代理人田新功到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告倪斐英诉称，原告于2020年4月24日早上6时30分左右，在农坛路与龙首街十字路口东北角被第三人饲养的狗咬伤，由于第三人态度恶劣，拒绝承认饲养的狗咬伤我的事实并且逃离现场，我在海尔广场与其理论时其态度恶劣，我随时报警，在等待民警时第三人多次想逃离，我取出手机对其照相取证时，手机被其打落，又二次造成我的财物受损。110出警民警将此案移交到孟州市公安局会昌派出所处理。孟州市公安局会昌派出所在处理该案时，一是办案民警未对办案全过程进行视音频同步记录，致使部分应该同步记录的事实没有记录；二是未安排民警查看我的伤情；到派出所后办案民警只是简单问了情况，没做任何记录，我提出让民警查验我的伤情，也没有安排女民警对我的伤情进行查验；三是办案单位未组织收集相关证据、未对案件进行调查和落实。110民警将案件移交到孟州市公安局会昌派出所后，派出所接案民警未对第三人做过询问笔录，任由第三人自由出入派出所，我向办案民警提供了相关信息和相关证据资料，请求办案民警予以调查，但办案民警拒绝接收资料并不履行落实调查等职责。直至2020年4月26日下午我家属去询问案件办理情况，办案民警才告知该案不属于公安机关管辖的消息。我家属当即向办案民警提供属于公安机关管辖的相关法律依据，但该办案民警置之不理，也不出具相关受理或者不受理的告知书。经我家属多次询问案件办理结果后，办案民警才于2020年4月26日晚上20时左右在派出所对我本人补充了一份询问笔录，并于4月29日出具了不予调查处理告知书。而且出具的该告知书无文号、落款为孟州市公安局，却以不具备主体资格的孟州市公安局会昌派出所的名义出具；更没有告知我不予受理后的救济渠道。四是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十五条“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。”由于当事人未对饲养的动物采取安全措施、放任动物的行为不但对我造成恐吓，更对我造成了人身伤害，公安机关应该予以受理但拒绝受理。综上，被告在案件办理过程中屡次违反了相关规定，未依法履行其职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求法院查明案件事实，依法裁决，维护我的合法权益。诉讼请求：1、依法撤销孟州市公安局会昌派出所于2020年4月29日作出的《不予调查处理告知书》；2、依法确认二被告不作为；3、责令二被告依法履行职责。被告孟州市公安局辩称，孟州市公安局不是该案适格的被告。理由如下：一、原告所诉讼的孟州市公安局会昌派出所2020年4月29日作出的《不予调查处理告知书》非孟州市公安局作出。公章是一个单位和组织对外意思表示的身份公示标志，一个单位和组织没有公章的文书对外是没有法律效力的，也不能标志着是该单位出具的。本案中，原告诉讼的《不予调查处理告知书》中所加盖为“孟州市公安局会昌派出所”的公章，而非“孟州市公安局”的公章。如果本案争议的《不予调查处理告知书》中未盖任何公章的话，那么该文书是没有任何法律效力和公示效力的。本案争议文书盖的是“孟州市公安局会昌派出所”的公章，就表明该文书是孟州市公安局会昌派出所所出具的，文书中所载明的决定也是孟州市公安局会昌派出所作出的。文书落款的“孟州市公安局”仅为孟州市公安局会昌派出所制作文书时的瑕疵。二、孟州市公安局会昌派出所有权作出不予调查处理的决定。《公安机关组织管理条例》第二章“公安机关的设置”中第六条规定“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治区公安局根据工作需要设置公安派出所。”由此表明，公安派出所也是“公安机关”这个概念的组成部分。因此，孟州市公安局会昌派出所应是公安机关。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”孟州市公安局会昌派出所作为公安机关，有权对接受的警情作出按照法律、法规规定的方式作出处理。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定，孟州市公安局会昌派出所完全有权对本所接受的警情作出不予调查处理的决定。综上所述，孟州市公安局会昌派出所有权作出不予调查处理决定，并向报案人出具《不予调查处理告知书》。孟州市公安局不是作出《不予调查处理告知书》的机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定“法律、法规或者规章授权行使职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”。因此，本案中，孟州市公安局不应当是本案的适格被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定“下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉”。“（三）错列被告且拒绝变更的；”请人民法院裁定驳回原告对孟州市公安局的起诉。被告孟州市公安局会昌派出所辩称，一、我所作出的不予调查处理认定事实清楚、证据确实充分。2020年4月24日7时许，倪斐英报案称，该在孟州市农坛路十字口被第三人李海燕的狗咬伤，经调查：2020年4月24日6时许，倪斐英出门遛狗，行至农坛路和花封街交叉口时，被一只狗咬伤其大腿。2020年4月29日，我局依法作出不予调查处理告知书，同时告知倪斐英向其他有关主管机关报案、投诉或投案。以上事实有双方当事人陈述和申辩、视听资料等证据证实。二、我所作出的不予调查处理决定程序合法，正确适当。2020年4月24日7时许，我局巡警大队接110指令后立即到达现场，随后将该案移交至孟州市公安局会昌派出所。民警经调取查看现场监控和询问相关当事人后，口头告知该案不属于我局管辖范围。2020年4月26日，倪斐英又到孟州市公安局会昌派出所反映此事时，民警依法对其进行了询问，2020年4月29日，民警依法对李海燕进行了询问，同日，对倪斐英下达了不予调查处理决定书。综上所述，孟州市公安局会昌派出所依法作出的不予调查处理告知书认定事实清楚、证据确实充分、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，为了维护当事人的权益和法律尊严，应依法驳回原告的诉讼请求。第三人李海燕述称，原告没有证据证明第三人的小狗咬伤了她，派出所经调查也没有相应的证据可以证明上述事实。因此，派出所作出不予调查处理告知书是正确的。请求驳回原告的诉讼请求。根据原被告双方的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：1、孟州市公安局是否是本案适格被告；2、原告要求撤销孟州市公安局会昌派出所作出的不予调查处理告知书是否有事实和法律依据；3、被告孟州市公安局和被告孟州市公安局会昌派出所是否存在行政不作为，是否应当按照法律履行相应职责。被告孟州市公安局会昌派出所在法定举证期限内向本院提交的证据有：一、受案登记表；二、不予调查处理告知书；三、倪斐英询问笔录一份；证明原告当天被狗咬，但是不能证实是第三人的狗咬了。四、李海燕询问笔录一份；证实不了是第三人的狗咬原告了。五、视听资料光盘一张附有制作说明；以上证据证明原告到我所报案，但是不属于孟州市公安局会昌派出所管辖范围，我所依法作出不予调查处理告知书。原告对孟州市公安局会昌派出所的证据提出以下质证意见：证据一真实性无异议，时间落款不是当天，是2020年4月29日，我没有见到受案登记表，没有回执，违反了2015公通字32号公安部关于改革完善受案、立案制度的意见《关于建全接报案登记的规定》，群众上门报案的，应当进行接报案登记，当场接受证据材料，当场出具接报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径。证据二真实性无异议，孟州市公安局说明了不予调查处理告知书出现瑕疵，孟州市公安局不是适格被告，一是根据行政处罚法、治安管理处罚法、公安部关于捋顺公安派出所和分局管理体制的通知等法律法规，只有县级以上公安机关才属于法律授权的真正意义上的行政机关，派出所属于县区公安机关管理治安工作的派出机构，是由派出机关直接领导和管理，派出机构不具有行政主体的法律地位，被派出机构作出的行政行为及产生的法律后果由派出机构承担，所以孟州市公安局是本案适格被告。证据三无异议。因为原告叙述了案件经过。证据四真实性无异议，但是对内容有异议，1、询问笔录是一种具有法律效力的文书，对于获取证据，分析案情，处罚裁量等具有重要作用，及时对当事人进行调查询问可以准确证明当事人违法的时间、地点、动机、目的、手段、起因、后果、证据涉及到的人和事等，其中能说明案件性质的重要情节和有关证据有明显矛盾地方的重要情况，而被告在案发当天未对案件进行调查，未对第三人及时进行询问，就让第三人回家了，我们多次询问案件进展情况，并要求被告出具受案回执，被告勉强答应出具告知书，4月26日下午通知原告到派出所补充笔录，根据第三人的笔录4月29日下午15时才对第三人进行询问，对于简单的治安行政案件，匆忙结案，被告在故意帮助第三人开脱责任。2、被告孟州市公安局会昌派出所对第三人进行询问时，故意引导第三人规避违法事实，原告报案时，是以被狗咬伤为由报案，被告在出具的不予调查处理告知书上注明，在孟州市农坛路被狗咬伤一案，在孟州市公安局视听资料电子数据制作说明上也注明案件名称为孟州市倪斐英被狗咬伤案，被告对第三人询问时却引导其“你的狗和别的狗打架的事，”为询问方向，明显是在帮助第三人规避违法事实，减轻第三人违法责任。3、根据第三人在笔录上的陈述，第三人承认也是出门未带狗绳的事实，不对饲养动物拴绳进行约束，其本身就属于放任动物的行为，该行为会对人民群众安危造成威胁，二是在与原告争执中打落原告手机，造成财物损失事实，被告理应根据以上事实按照接报案登记组织调查，分清责任，依法处理的程序进行，并根据第三人违法事实、情节、危害程度对其进行处罚，但被告不仅不履行其职责，未对第三人违反法律规定的行为进行处理，而是向原告下达不予调查处理告知书。4、被告提供的对原告第三人询问笔录上显示，办案民警为张建民、郑淼淼不是事实，原告往返被告单位多次，始终是郑淼淼一名民警在办案，且均未出示警官证，在笔录上也未注明警号，也未说明谁参与询问。以上事实均违反《公安机关办理行政案件程序规定》第52条，公安机关进行询问、辨认、检查、勘验、实施行政强制措施调查取证时，人民警察不能少于两人，并表明执法身份，以及行政处罚法第37条第一款规定。证据五真实性无异议，视频资料证明原告与第三人发生的事实经过，证明与此案之间有因果关系，但是被告提供的视听资料的刻制时间上有异议，被告提供的制作说明上显示制作过程孟州市公安局会昌派出所民警张建民、郑淼淼从孟州市公安局会昌派出所监控室内复制视听资料后，于2020年4月24日8时将视听资料刻制为光盘，打开后显示时间为4月26日获取，与其叙述时间不符，分别为视频一4月26日20时10分、视频二4月26日11点07分、视频三4月26日11点08分、视频四4月26日20时16分获取，进一步说明被告为了隐瞒其不履行职责的事实，在刻制时间上制造假象，会影响该案在合议时的定性，由于被告未及时提取现场周边其他监控视频资料导致个别重要视频资料被覆盖，是原告丧失后期民事诉讼向法院提交第一手证据资料。被告孟州市公安局和第三人李海燕对被告孟州市公安局会昌派出所提交的证据均无异议。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：证据一：气象证明证明事发当天天气晴朗，事发时间段有光照，能见度清晰，天气状况优良。证据二：张某证人证言（含证言录音和证人证明材料）证人亲眼见到第三人饲养的狗对原告造成人身伤害的全过程。证据三：给孟州市公安局会昌派出所提交的但被拒收的相关证据，第一部分：受伤情况照片（共3张，证明原告被咬伤部位，说明原告被伤害的事实）；第二部分：诊断证明及检查治疗费（共2张，证明原告被狗咬伤后经过医疗机构检查治疗情况属实）；第三部分：向公安机关提供的相关信息，全程在场的张某和我们在案发现场争执时候见证人环卫工人胡某，海尔广场二次争执时益健堂门口监控录像和目击证人张某和胡某的手机号码（共3张，我们曾经向公安机关提供，请求公安机关对案件进行调查，但是没有调查）。证据四：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十五条“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。”证明动物伤人是公安机关法定的职责，被告应依法履职。证据五：孟州市公安局会昌派出所给我下达的《不予调查处理告知书》该所下达的该告知书无文号、落款为孟州市公安局，却以会昌派出所的名义出具；也没有告知我不予受理后的救济渠道。证明会昌派出所做出的告知书违反法律规定。证据六：原告整理的四段视频监控时间的详细说明。虽然视频没有照到狗咬人全过程，也没有照到证人张某，但是照到了胡某，视频显示胡某和张某在说话，证明张某的存在。证据七：现代汉语词典的对放任一词的解释就是不加约束。证据八：被告提供的视频刻制时间与其提供视频的时间不符，证明被告当天没有调取视频监控。被告孟州市公安局会昌派出所对原告证据提出以下质证意见：证据一无异议。证据二因为证人未到庭，对真实性无法核实。证据三受伤照片没有标明当事人，证据来源不清，真实性无法核实。诊断证明和治疗费无异议。第三部分证据原告曾经反映过证据和相关监控录像的情况，因为不属于公安机关管辖，已经告知原告可以提起民事诉讼。证据四、五无异议。证据六无异议，原告提供的第三人出现在视频中的这一过程，原告在这一时间段被狗咬伤在视频盲区，李海燕刚好才出现视频中，说明李海燕不存在放任狗的行为。证据七无异议。放任一词的理解原告理解狭隘，应当在法律框架内理解。证据八刚才我方提供证据时已经说明。被告孟州市公安局对原告证据的异议同孟州市公安局会昌派出所质证意见。第三人对原告证据提出如下质证意见：证据一无异议。证据二应当属于证人证言，证人应当出庭接受质证，在没有正当理由拒不出庭情况下不应作为证据使用，同时该证言属于孤证，与现场情况不符，现场看不到这个人。证据三受伤照片不能证明是原告伤情照片，诊断证明和票据没有异议，但是不能证明是第三人的狗将其致伤，现场有好多狗，不排除其他狗将其致伤的可能性。证据三的第三组证据质证意见同证据二质证意见。证据四没有异议，但是原告对条文理解不正确，放任和恐吓主要指大型犬，本案的小型宠物不包含放任在内。证据五、六没有异议，对视频分析在视频内看不到宠物将原告致伤的画面。证据七真实性无异议，但对放任的理解应当依照法条理解。证据八同派出所质证意见。被告孟州市公安局、第三人李海燕未向本院提交证据。经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下认证：各方当事人对被告孟州市公安局会昌派出所提交证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。各方当事人对原告提交的证据一、四、五、六、七真实性均无异议，对其真实性本院予以确认；原告其他证据本院经审查认为证据二张某未到庭作证，且是孤证，没有其他证据印证，本院对其证据效力不予确认；原告提交的证据三与其提交的诊断证明相互印证，本院确认其真实性；证据八真实性予以确认，但被告针对提供的视频刻制时间与其提供视频的时间不符在庭审中已作出合理解释，本院对原告主张不予采信。依据上述有效证据本院确认以下案件事实，2020年4月24日早上6时30分左右，原告和第三人遛狗相遇，发生纠纷，原告称第三人的狗将其咬伤，向孟州市公安局会昌派出所报案，孟州市公安局会昌派出所经调查作出不予调查处理告知书，内容如下：“倪斐英：你于2020年4月24日向孟州市公安局会昌派出所报称的在孟州市农坛路十字口被狗咬伤一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予以调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案”。落款处署名为孟州市公安局，盖章为孟州市公安局会昌派出所。另查，事发地点在监控盲区，无法看到事发情形，原告和第三人遛狗发生纠纷时，均未为狗拴牵引绳。本院认为，本案原被告争议的焦点在于是否属于公安机关治安案件受案范围，公安机关是否有作为义务。一般情况下，饲养动物造成他人人身伤害的，受民事侵权责任法律规范来调整。饲养动物干扰他人生活或伤害他人，动物饲养人有主观过错或者间接故意，存在扰乱公共秩序、侵犯人身权利、妨害社会管理的行为，具有社会危害性，才可适用《中华人民共和国治安管理处罚法》，由公安机关对其违法行为进行处罚，同时受害人还可通过民事诉讼要求赔偿损失。本案中事发地点处在监控盲区，无法还原事情原貌，看不到第三人饲养的狗是否咬伤原告，且从监控中第三人的言行看，原告与第三人发生纠纷的过程中，也看不到第三人有放任饲养的狗恐吓或驱使狗伤害原告的行为。再者，对于遛狗时是否应对其加以约束拴牵引绳，多从社会风尚、道德层面上加以倡导，并无法律、行政法规、地方性法规等明确强制性规定，故也不能认为没有拴绳遛狗就是放任其伤害他人的行为，应受到治安管理处罚。关于被告作出不予调查处理告知书的法律适用和程序问题，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。…本案被告接警后，经调查认为不属公安机关职责范围，作出不予调查处理告知书，符合法律规定。关于孟州市公安局是否是本案适格被告问题，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。即从法律上对公安派出所的行政主体资格进行一定范围的授权，孟州市公安局会昌派出所在本案中是适格的行政主体，孟州市公安局虽然在不予调查处理告知书中落款处署名，但加盖印章的单位为孟州市公安局会昌派出所，在庭审时二被告亦共认不予调查处理告知书是孟州市公安局会昌派出所作出，应认定为孟州市公安局会昌派出所作出的行政行为，孟州市公安局不是行政行为的主体，不是本案适格被告。综上，被告孟州市公安局会昌派出所作出的不予调查处理告知书正确适当，原告要求撤销并确认二被告行政不作为行为违法要求其履行职责，缺乏法律依据，本院不予支持。但被告孟州市公安局会昌派出所在以后执法活动中制作制式法律文书应当规范严谨，署名与加盖印章保持一致。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告倪斐英对孟州市公安局会昌派出所的诉讼请求。二、裁定驳回原告倪斐英对孟州市公安局的起诉。案件受理费50元，由原告倪斐英承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人及代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  王曙光审 判 员  梁慧娟人民陪审员  吴玉红二〇二〇年八月二十三日书 记 员  廉雅敏