福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0302行初49号 原告普罗达克森（莆田）水处理有限公司，住所地莆田市涵江区白塘显应村。统一社会信用代码9135030067847500XE。 法定代表人方惠贞，董事长。 委托代理人马巍武、林珍粦，福建铁马律师事务所律师。特别代理。 被告莆田市生态环境局，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号市政府1号楼117室。统一社会信用代码11350300MB1916512D。 负责人朱正扬，局长。 委托代理人李佳，莆田市生态环境局工作人员。一般代理。 委托代理人施高攀，福建理策律师事务所律师。一般代理。 被告莆田市人民政府，住莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人隋海洋，莆田市人民政府工作人员。特别代理。 原告普罗达克森（莆田）水处理有限公司诉被告莆田市生态环境局行政处罚及莆田市人民政府行政复议一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭进行了审理，原告委托代理人马巍武、林珍粦，被告莆田市生态环境局委托代理人李佳、施高攀，被告莆田市人民政府委托代理人隋海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告莆田市生态环境局于2019年11月19日作出闽莆环罚【2019】223号《行政处罚决定书》，认定：原告单位存在污泥存放的堆场未做好密闭措施，污泥散落在堆场外部，污泥堆场部分围墙破损，围墙外部有散落污泥，污泥堆场“三防”措施不到位的行为。以上行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三章第十七条第一款“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗透或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”的规定，依法应当受到行政处罚。依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第七项和第二款规定，决定对原告单位作出罚款人民币叁万元的行政处罚。原告不服，向被告莆田市人民政府申请行政复议，被告莆田市人民政府于2020年4月3日作出莆政行复[2020]11号《行政复议决定书》，维持莆田市生态环境局闽莆环罚[2019]223号《行政处罚决定书》。 原告诉称：被告莆田市生态环境局于2019年11月19日依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项和第二款的规定，对原告普罗达克森（莆田）水处理有限公司作出罚款三万元的行政处罚。原告依法向莆田市人民政府申请行政复议，被告莆田市人民政府于2020年4月3日作出莆政行复[2020]11号《行政复议决定书》维持莆田市生态环境局闽莆环罚[2019]223号《行政处罚决定书》。原告不服被告莆田市生态环境局作出的行政处罚决定提起行政诉讼。原告认为，被告莆田市生态环境局作出的行政处罚认定事实错误，被处罚主体错误，程序违法，适用法律错误，行政处罚明显不当，依法应予撤销，被告莆田市人民政府作出维持原处罚决定的行政复议决定也应一并撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（一）项、第二十六条、第七十条的规定提起诉讼，请求依法判令：1、撤销被告莆田市生态环境局作出的闽莆环罚[2019]223号《行政处罚决定书》；2、撤销被告莆田市人民政府作出的莆政行复[2020]11号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据材料有： 1、莆田市生态环境局闽莆环罚[2019]223号行政处罚决定书一份，证明莆田市生态环境局对普罗达克森（莆田）水处理有限公司作出罚款三万元的行政处罚。 2、莆田市人民政府莆政行复[2020]11号行政复议决定书一份，证明莆田市人民政府作出维持莆田市生态环境局处罚决定的复议决定。 被告莆田市生态环境局在法定期限内向本院提交答辩状并提交证据材料，其辩称：一、被告对原告的环境违法行为作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。二、被告作出的行政处罚决定，适用法律正确，幅度合理，程序合法。故请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市生态环境局于法定期限内向本院提供了被诉具体行政行为的证据材料： 1、营业执照一份，证明原告的主体资格及经营范围； 2、现场检查（勘察）笔录、询问笔录、现场照片、责令改正违法行为决定书、送达回证、现场检查（勘察）笔录（2019年9月27日）及照片一份，证明原告存放污泥的堆场未做好密闭措施，造成污泥散落在堆场外部，污染周边环境，且污泥堆场部分围墙破损，围墙外部有散落污泥，污泥堆场“三防”措施不到位，其违法行为事实清楚，证据确实充分。莆田市生态环境局依法责令原告改正违法行为，原告的污泥堆场为落实“三防”措施，已开展整改； 3、执法证、立案审批表、案件调查终结报告、案件讨论（会审）笔录、案件内部处理审批表、行政处罚事先告知书（莆环罚告字[2019]12号）及送达回证、当事人陈述申辩书、陈述申辩书调查复核情况各一份，证明莆田市生态环境局作出的行政处罚决定程序合法； 4、行政处罚决定书及送达回证各一份，证明被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，并履行了送达职责。 法律依据：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条、第六十八条；《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发[2014]69号）第三点；《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（环规财函[2017]172号）第二点。 被告莆田市人民政府辩称：一、其维持莆田市生态环境局作出《行政处罚决定书》（闽莆环罚[2019]223号）的具体行政行为，事实清楚，证据确凿。二、其作出的行政复议决定，程序合法，适用法律依据正确。 被告莆田市人民政府向本院提交的证据材料如下： 1、行政复议申请书、行政复议答复通知书及相关送达回证各一份，证明莆田市人民政府依法受理普罗达克森（莆田）水处理有限公司不服莆田市生态环境局作出的《行政处罚决定书》（闽莆环罚[2019]223号）一案，并履行了送达职责。 2、莆田市生态环境局提交的《行政复议答复书》一份，证明莆田市生态环境局在法定期限内依法作出行政复议答复。 3、延期审理通知书、行政复议决定书及相关送达回证各一份，证明莆田市人民政府经审理认为，莆田市生态环境局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法在法定期限内作出予以维持的行政复议决定，并履行了送达职责。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 上述证据经庭审举证、质证，原告对被告莆田市生态环境局提供的证据1三性均没有异议；对证据2的真实性没有异议，对证明内容有异议，原告所表述的堆场范围和外部没有明确。对证据2的合法性有异议，认为被告作出责令改正违法行为决定书及送达之前没有立案审批，故在责令改正违法行为中调取的证据作为行政处罚的证据，因该程序违法，属于无效证据。对证据3中的执法证有异议，执法人员林世杰在执法时持有的证件载明的单位使用范围是不能在涵江区域执法，认为被告超越执法权限，在整个执法程序中未见林世杰是受被告莆田市生态环境局委派从事行政执法的证明文件，被告目前提供的证据不能证明林世杰是适格的执法人员。对证据3的其他的证据内容均没有异议。对证据4的真实性和送达程序没有异议。 被告莆田市人民政府对被告莆田市生态环境局提供的四组证据三性均无异议。 原告对被告莆田市人民政府提供的三组证据的真实性和关联性没有异议，但认为第一被告行政处罚决定书被依法撤销，该行政复议决定书也应一并撤销。 被告莆田市生态环境局对被告莆田市人民政府提供的证据三性均没有异议。 被告莆田市生态环境局对原告提供的证据1的三性均无异议，认为该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，适用法律准确。对证据2的三性均无异议，对行政处罚决定依法予以维持事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。 被告莆田市人民政府对原告提供的两组证据三性均无异议。 对上述原、被告提供的证据的真实性，本院均予以确认。 经审理查明，原告普罗达克森（莆田）水处理有限公司为依法成立的从事污水处理、回收利用及环境污染治理设施的建设、经营的中外合资型企业。2019年8月12日被告莆田市生态环境局对原告位于莆田市涵江区的污水处理厂进行现场检查时，发现原告在污水处理过程中脱水车间产生的污泥堆存于厂区内西部的污泥堆场，并认定污泥存放的堆场未做好密闭措施，造成污泥散落在堆场外部，污染周边环境。且污泥堆场部分围墙破损，围墙外部有散落污泥，污泥堆场“三防”措施不到位。基于被告以上查明认定的事实，被告莆田市生态环境局依据《中华人民区和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第七项和第二款以及参考《莆田市环境保护局行政处罚自由裁量权工作手册》相关规定，对原告普罗达克森（莆田）水处理有限公司作出罚款人民币叁万元的行政处罚。原告不服，向被告莆田市人民政府申请行政复议，被告莆田市人民政府于2020年4月3日作出莆政行复［2020］11号《行政复议决定书》，维持莆田市生态环境局闽莆环罚［2019］223号《行政处罚决定书》。原告仍不服，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十五条规定，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门，有权依据各自的职责对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。…”；第六十八条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款…”。莆田市生态环境局作为莆田市人民政府环境保护行政主管部门，负有对其行政辖区内的环境保护工作实施统一管理的职责，故是本案适格的被告主体。莆田市人民政府对案涉被诉行政行为复议申请作出维持决定，故其作为本案共同被告，主体适格。原告作为莆田市污水处理厂的实际运营者，日常运营生产势必产生污染物，也即法律意义上的排污者或排污单位，其应承担污染治理的主体责任，无可厚非，且有法可循。虽然被告莆田市生态环境局在本案执法当中存在现场两名执法人员之一的执法证执法区域范围限定为“湄洲湾北岸经济开发区”，但根据中共中央办公厅、国务院《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（中办发[2018]64号）及生态环境部关于贯彻落实《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知，就生态环保部门机构改革后，采用的是监察执法垂直管理制度的规定，故理论上被告莆田市生态环境局有权调派其辖区内的环保执法人员参与包括本案执法检查在内的各种环保执法活动。被告莆田市生态环境局在本案执法当中未能依据相关文件精神规定，及时对包括执法人员执法证制作及使用上进行统一规范，由此造成行政相对人的歧义，应属执法程序上存在瑕疵，但并不影响案涉执法行为最终的合法有效性。被告莆田市生态环境局在对原告运营现场进行检查时认为原告厂区污泥堆场存在“污泥存放的堆场未做好密闭措施，污泥散落在堆场外部，污泥堆场部分围墙破损，围墙外部有散落污泥”等“三防”措施不到位的事实情况，且因此依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项和第二款规定对原告作出罚款人民币叁万元的行政处罚。该第六十八条第一款第（七）项表述为“未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的；”，但根据该法条原告对产出“污泥废物”的管理与原告认定事实则相反，原告已采取了相应防范措施，即依环保部门要求设置建造了污泥存放堆场，且该堆场于2005年经福建省环境保护局验收通过。虽然原告案涉“堆场”由于年久失修，可能存在被告检查发现的诸如“部分围墙破损，污泥散落堆场外部及围墙外部有散落污泥”等现象，但存在该现象不应即等同视为上述条款中的“工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染”的情形。相反，即使原告存在上述固体废物处置管理不规范现象，被告在日常巡查履职当中发现后，应予及时指出，并加以引导及规范，防患于未然，而非简单机械地以罚代管，从而额外加重行政相对人的负担。何况，本案被告认定原告存在污染环境的违法事实，事前也未对相关污染源作相应的监测、检测等。因此，被告莆田市生态环境局作出的闽莆环罚[2019]223号《行政处罚决定书》，认定事实不清，主要证据不足，且明显不当。被告莆田市人民政府作出莆政行复[2020]11号《行政复议决定书》维持原行政行为，同样不当，依法应予一并撤销。原告诉请有理，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告莆田市生态环境局闽莆环罚[2019]223号《行政处罚决定书》。 二、撤销被告莆田市人民政府莆政行复[2020]11号行政复议决定书。 本案受理费人民币50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  王少甫 人民陪审员  蔡素娥 人民陪审员  沈 荣 二〇二〇年八月十五日 书 记 员  施明英 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。