广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1254号上诉人（原审原告）：清远市清新区石潭镇大围村委会下岭脚村民小组。负责人：成志杰，组长。委托代理人：赖宝云，广东中肯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区府前路3号。法定代表人：张仁建，区长。委托代理人：崔延磊，清远市清新区林业局工作人员。委托代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人：清远市清新区石潭镇大围村委会杨一村民小组。负责人：成逢土，组长。原审第三人：清远市清新区石潭镇大围村委会杨二村民小组。负责人：成顺友，组长。上诉人清远市清新区石潭镇大围村委会下岭脚村民小组（下称下岭脚村民小组）因与被上诉人清远市清新区人民政府（下称清新区人民政府）、清远市人民政府、原审第三人清远市清新区石潭镇大围村委会杨一村民小组（下称杨一村民小组）、清远市清新区石潭镇大围村委会杨二村民小组（下称杨二村民小组）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：一、争议山场的基本情况争议山场坐落在清远市清新区石潭镇大围村村民委员会辖区范围内，地名为“圆墩山大窑头片”（下岭脚村民小组称）、“圆墩山”（杨一、杨二村民小组称）。其争议四至范围：东至下岭脚本村草地（下岭脚村民小组民小组称）、大林坪（杨一、杨二村民小组民小组称，南至杨二村民小组成心松树地边、茶地边（下岭脚村民小组称）、高石路至石听面（杨一、杨二村民小组称），西至过榄山旧小路（下岭脚村民小组称）、寨塝山脚下岭脚村民小组边界（杨一、杨二村民小组称），北至瓦厂至水路墩路、根竹山背到圆墩顶过鸡笼岩大尖山脚到坳仔（下岭脚村民小组称）、本村林地（杨一、杨二村民小组）。面积为285亩，具体如清新区人民政府绘制的《争议山林权属争议现场踏查图》所示。争议地可以划分为三块，其中第①块争议地是坐落在寨塝山往南的林地，面积约29亩。第②块争议地是坐落在根竹山以南的林地，面积约130亩。第③块争议地是坐落在大尖山周边，面积约126亩。争议地内的林木现状东面为天然生长的灌木丛，南面主要为果树，西面为果树，北面主要为阔叶树。另外，2017年3月28日，清新区人民政府组织当事人进行现场踏查，争议双方均认为现时争议地上的杉树、松树、竹是本村村民种植；果树有部分是对方村民小组发包给他人种植，其余是本村村民发包给他人种植，但权属清楚，可以自行分清。二、争议山场的纠纷处理过程2016年10月26日，下岭脚村民小组向清新区人民政府提交申请书，请求将争议范围内的山林确权为其所有。清新区人民政府受理后，向争议双方发出《维持争议林木林地现状通知书》，于2016年12月1日发出《林木林地权属争议受理公告》，将争议范围在大围村委会进行为期30日的公告，并通知杨一、杨二村民小组提交书面答复和证据。截至12月31日公告期限届满，无人提出异议。林权争议调处期间，清新区人民政府召集争议双方实地勘查，明确争议范围和核对相关权属凭证，并绘制了相应的现场位置图；对有关人员开展调查；组织争议双方进行调解，但未能达成一致意见。2018年4月18日，清新区人民政府作出处理决定。下岭脚村民小组不服，于2018年5月21日向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知清新区人民政府提交答复和举证，同时通知杨一、杨二村民小组参加行政复议和举证。2018年7月27日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2018年8月24日，清远市人民政府作出复议决定，并送达给当事人。三、处理决定的主要内容（一）下岭脚村民小组提供的《山权林权所有证》（清林证字№00059XX）的持证单位石沄公社联滘大队下岺脚，与现下岭脚村民小组为同一主体；杨一、杨二村民小组提供的《山权林权所有证》（清林证字№00072XX）持证单位石沄公社联滘阳杵脚村，与现杨一、杨二村民小组是同一主体。（二）下岭脚村民小组持有1981年原清远县人民政府颁发的《山权林权所有证》（清林证字№00059XX）中的第一栏，山名为“猪头寨至坳仔”，东至南楼草地界，南（空白），西（空白），北（空白），面积600亩。杨一、杨二村民小组持有1981年原清远县人民政府颁发的《山权林权所有证》（清林证字№00072XX）。其中，第一栏山名为“寨塝山”，东至水路墩路、南至下岺脚界、西至瓦厂圳边、北至林地边。第二栏山名为“圆墩山”，东至鸡笼岩本村上路边、南至火食山、西至火食山、北至本村林。第八栏山名为“大尖山”，东至大林坪、南至下岺脚界、西至地边、北至水吹塝。双方当事人均没能提供1981年的《山权林权所有证》的权源证据材料及1953年《土地房产所有证》。（三）本宗山林案件的争议双方虽然持有《山权林权所有证》，但下岭脚村民小组持有的1981年原清远县人民政府颁发的《山权林权所有证》（清林证字№00059XX）中的第一栏，山名为“猪头寨至坳仔”的四至只有东至，南、西、北至均为空白，其四至不齐，下岭脚村民小组对此也承认“下岭脚村民小组地的四至欠齐全”，故无法进行分析和范围的认定。因此，本案的焦点是第三人杨一、杨二村民小组持有的《山权林权所有证》是否与争议地具有关联性。第三人杨一、杨二村民小组以1981年原清远县人民政府颁发的《山权林权所有证》（清林证字№00072XX）中的第一、二栏和第八栏为依据，从《踏查图》中显示，以上三栏分别坐落在争议地的西面、南北面和东面。其中第一栏山名为“寨塝山”，东至水路墩路，在《踏查图》上显示是一条旧小路，争议双方也共同称为水路墩路，该东至表述清晰明确；南至下岺脚界，现场指认是一条旧小路，杨一、杨二村民小组认为的下岭脚界在争议地①的南至线上，而下岭脚村民小组认为的下岭脚界在争议地①的北至线上，因此不能确定其中具体位置，属南至表述不清；西至瓦厂圳边，在《踏查图》上显示已到林地边缘，争议双方也共同称为瓦厂，该西至表述清晰；北至林地边，在争议地①的北面，不在争议地①范围内。第八栏山名为“大尖山”，东至大林坪，在争议地③的最东面；南至下岺脚界，与争议地③的西南至线在同一线上，但没有明确的小地名表述或地形地物为标志，杨一、杨二村民小组认为的下岭脚界在争议地③的南至线上，而下岭脚村民小组认为的下岭脚界在争议地③的南至线上，因此不能确定其中具体位置，也属南至表述不清；西至地边，在争议地③的西北面，不在争议地③范围内；北至水吹塝，在争议地③的北面，不在争议地③范围内。综上，争议地①③中的南至下岭脚界双方都表述不清，应取其南与北分界线的中点位置，所以争议地①和③应取其各自表述的中点为下岭脚界的分界线。因此，争议地①和③的北面属杨一、杨二村民小组《山权林权所有证》的范围，争议地①和③的南面属双方重叠范围。第二栏山名为“圆墩山”，东至鸡笼岩本村上路边，在“圆墩山”与“大尖山”之间，同时也在争议地②范围内；南至火食山，在争议地②范围内，在争议地②南至线的北面；西至火食山，西至线是一条旧小路，即水路墩路，也是与“火食山”位置明显不一致；北至本村林，在争议地②的北面，不在争议地②范围内。从上述“圆墩山”的四至表述分析得出，关键也是南至，其南至火食山，只能至“火食山”，不能跨过“火食山”，但杨一、杨二村民小组所表述的南至线已经跨过“火食山”，因此第二栏山名为“圆墩山”的南至线火食山未能覆盖争议地②的南至线。所以，争议地②中火食山的北面为杨一、杨二村民小组《山权林权所有证》的范围，火食山的南面为双方重叠范围。据此，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条和第十一条的规定，对于争议地，重叠部分均分为宜。争议地内果树权属清楚，根据《林木林地权属争议处理办法》第十二条及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十七条的规定，争议地内的林木权属应归种植者所有。综上，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十七条，《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十一条的规定，决定如下：一、对争议地“圆墩山大窑头片”（又名“圆墩山”），面积约62.5亩，其山权及天然生长的林木权属归下岭脚村民小组集体所有；二、对争议地“圆墩山大窑头片”（又名“圆墩山”），面积约222.5亩，其山权及天然生长的林木权属归杨一、杨二村民小组集体所有。四、复议决定的主要内容复议决定查明基本事实与处理决定的一致。清远市人民政府认为，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，本案中，杨一、杨二村民小组提供的1981年清林证字№00072XX《山权林权所有证》第二栏的四至范围包含了争议地②中火食山北面的四至范围，该部分争议地应归杨一、杨二村民小组所有。其余的争议地，因争议双方持有的《山权林权所有证》均存在四至不清的问题，且协商未果，清新区人民政府将该部分争议地作均分处理符合上述规定。综上，处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故决定维持清新区人民政府作出的处理决定。下岭脚村民小组不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销被告清新区人民政府于2018年4月18日作出的清新府行决〔2018〕6号《石潭镇“圆墩山大窑头片”又名“圆墩山”山林权属处理决定书》及被告清远市人民政府于2018年8月24日作出的清府复决〔2018〕50号《清远市人民政府行政复议决定书》；2、判决被告清新区人民政府重新作出行政行为。五、原审法院另查明的事实2019年2月13日，原审法院组织各方当事人前往争议林地进行现场勘察，核对有关山名、四至地物标、地形地貌、林木种植等情况。经争议双方确认，争议范围内的果树（主要桔树）为第三人杨一、杨二村民小组所种。同时原告方称，是2014年开始种，双方因此发生了争议。原审法院认为：本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：清新区人民政府作出的处理决定及清远市人民政府作出的复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，原告下岭脚村民小组与第三人杨一、杨二村民小组均为其权属主张提供了林业“三定”时期的山权林权所有证。从双方权属凭证记载、被告清新区人民政府制作的现场踏查图及原审法院现场勘察情况来看，第三人杨一、杨二村民小组提供的№00072XX《山权林权所有证》第二栏记载圆墩山，其南至火食山，包括了争议山场②内火食山以北的范围，该部分山场依法应归第三人杨一、杨二村民小组所有。原告下岭脚村民小组提供的1981年清林证字№00059XX《山权林权所有证》第一栏记载的猪头寨至坳仔山，仅有东至，无其他界至，而双方对南楼草地界、坳仔位置的指认也不一致；虽然原告下岭脚村民小组在另提交1953年的决议加以佐证，但该决议亦未能明确猪头寨至坳仔山的具体四至，属于四至不清。原告主张其《山权林权所有证》记载的猪头寨至坳仔山包括了整个争议山场证据不足，处理决定不予认定并无不当。第三人杨一、杨二村民小组提供的№00072XX《山权林权所有证》第一栏、第二栏所记载的寨塝山、大尖山的南至界限均为下岭脚界，可以说明双方山场南北相邻，但因无明显地物标标志，双方对该界限指认相左，且均未能提供充分证据举证证明各自的主张，亦属四至不清。在双方当事人协商不成的情况下，结合管理使用、地形地貌等的实际情况，处理决定将争议山场作均分处理，分别确权给原告下岭脚村民小组和第三人杨一、杨二村民小组符合上述《办法》的规定。需要指出的是，处理决定将本案权证记载四至不清部分一分为二，一半认定为在第三人杨一、杨二村民小组权证范围内，一半认定为双方权属凭证重叠，确有不当，但经复议决定修正后，理由已经合法，根据复议决定与原行政行为的统一性原则，可视为处理决定也合法。另外，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理条例》第十七条关于“属于人工种植的林木，种植管护期间林木权属未争议的，应当维护林木经营者的合法权益，仅对争议的林地权属依法调处”的规定，处理决定认定争议林地内果树权属应归种植者所有，并无不当。原告主张上述果树为争议期间第三人所种，与现场踏查时的陈述不符，亦缺乏证据证实，不足以否定处理决定此节事实认定，原审法院不予采纳。综上所述，原告下岭脚村民小组请求撤销处理决定和复议决定的理据不足，原审法院不予支持。被告清新区人民政府经立案审查、受理公示、调查调解、听取当事人意见等程序后，作出处理决定；被告清远市人民政府经受理、通知答复和举证、审查、延期等程序后，作出维持处理决定的复议决定，属主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决：驳回原告清远市清新区石潭镇大围村委会下岭脚村民小组的诉讼请求。上诉人下岭脚村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、涉案《处理决定书》、《复议决定书》及原审判决认定事实错误。认定原审第三人杨一、杨二村民小组所持有的清林证字N0.00072XX《山权林权所有证》第八栏的山名为“大尖山”是错误的，原审第三人所持《山权林权所有证》第八栏的山名是“公山口大尖山脚”。认定双方当事人均未能提供1981年《山权林权所有证》的权源证据材料是错误的。上诉人在一审中已提交了1953年《解决草山争执问题决议》，该决议明确记载“猪头寨至到坳仔”共四窑草地归上诉人所有，该决议合法有效，属于上诉人取得1981年《山权林权所有证》“猪头寨至坳仔”的权源证据资料。原审判决以上诉人山名为“猪头寨至坳仔”的四至只有东至，南、西、北至均为空白为由认为无法进行分析和范围的认定是错误的，上诉人持有的清林证字NO.00059XX《山权林权所有证》记载的山名为“猪头寨至坳仔”，面积600亩，东至南楼草地界，已经有了猪头寨、坳仔、南楼草地等三个地物标，根据已知的条件和自然地形完全可以确定四至范围，三个地物标己在《踏查图》标记。涉案《处理决定书》、《复议决定书》及原审判决认定原审第三人杨一、杨二村民小组所持《山权林权所有证》的第一栏、第二栏和第三栏与争议地有关联性是错误的，认定原审第三人杨一、杨二村民小组《山权林权所有证》的第一栏、第二栏、第三栏在争议地范围缺乏证据证明，原审第三人的“寨螃山”、“圆墩山”、“公山口大尖山脚”均不在争议地①②③的范围之内。原审第三人及清新区人民政府没有提供单独的“寨螃山”、“圆墩山”、“公山口大尖山脚”的位置勾图，其根据《踏查图》认定在争议地的范围之内是不公正的，所谓重叠范围是以杨一、杨二村民小组的指认而认定的，当时绘画《踏查图》不是双方在场，应根据原审第三人《山权林权所有证》记载的四至完整勾出三个山名的位置图。二、原审判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。《处理决定书》及《复议决定书》没有依照山林权证为调处依据，没有依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》确定四至，将属上诉人所有的222.5亩山林权划归原审第三人所有没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销清新区人民政府作出的清新府行决[2018]6号《石潭镇“圆墩山大窑头片”（又名“圆墩山”）山林权属处理决定书》及清远市人民政府作出的清府复决[2018]50号《行政复议决定书》，判决清新区人民政府重新作出行政行为，将争议地划归上诉人。被上诉人清新区人民政府二审答辩称：我府作出的《处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持一审判决。被上诉人清远市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人杨一、杨二村民小组二审期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人清新区人民政府作出的清新府行决[2018]6号《石潭镇“圆墩山大窑头片”（又名“圆墩山”）山林权属处理决定书》及清远市人民政府作出的清府复决[2018]50号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，上诉人下岭脚村民小组与原审第三人杨一、杨二村民小组均为其权属主张提供了林业“三定”时期由县级人民政府颁发的1981年《山权林权所有证》。从双方提供的权属凭证记载、被上诉人清新区人民政府制作的现场踏查图及原审法院现场勘查情况来看，原审第三人杨一、杨二村民小组提供的№00072XX《山权林权所有证》第二栏记载圆墩山，其南至火食山，包括了争议山场②内火食山以北的范围，该部分山场依法应归原审第三人杨一、杨二村民小组所有。上诉人下岭脚村民小组提供的1981年清林证字№00059XX《山权林权所有证》第一栏记载的猪头寨至坳仔山，仅有东至，无其他界至，而双方对南楼草地界、坳仔位置的指认也不一致；虽然下岭脚村民小组另提交1953年的决议加以佐证，但该决议亦未能明确猪头寨至坳仔山的具体四至，属于四至不清。杨一、杨二村民小组提供的№00072XX《山权林权所有证》第一栏、第二栏所记载的寨塝山、大尖山的南至界限均为下岭脚界，可以说明双方山场南北相邻，但因无明显地物标标志，双方对该界限指认不一致，且均未能提供充分证据举证证明各自的主张，亦属四至不清。在双方当事人协商不成的情况下，被上诉人清新区人民政府结合管理使用、地形地貌等的实际情况，作出本案被诉《处理决定》，将争议山场②内火食山以北的范围，确权归杨一、杨二村民小组所有，其余争议山场作均分处理，分别确权给下岭脚村民小组和杨一、杨二村民小组，符合上述《林木林地权属争议处理办法》的规定，并无不当。清远市人民政府作出被诉《行政复议决定》，对上述《处理决定》予以维持，程序合法，处理结果恰当。需要指出的是，被诉《处理决定》将本案权证记载四至不清部分一半认定为在杨一、杨二村民小组权证范围内，一半认定为双方权属凭证重叠，确属不当，但《复议决定》已对该事实认定部分予以修正，根据《复议决定》与原行政行为的统一性原则，可视为处理决定也合法。因此，原审判决驳回下岭脚村民小组的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。下岭脚村民小组上诉认为杨一、杨二村民小组所持《山权林权所有证》的第一栏、第二栏和第三栏与争议地无关联性，未提供相关证据予以证明，且与清新区人民政府制作的现场踏查图及原审法院现场勘查情况不符，其上诉理由不成立，本院不予支持。其上诉请求撤销一审判决，撤销清新区人民政府作出的被诉《处理决定》及清远市人民政府作出的《行政复议决定》，由清新区人民政府重新作出行政行为，将争议地划归上诉人，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区石潭镇大围村委会下岭脚村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年八月五日书记员  钟能英