广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂02行终177号 上诉人（原审原告）柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组，住所地：广西壮族自治区柳州市鱼峰区里雍镇立冲村宜步屯。 诉讼代表人郑雪文，该村民小组组长。 委托代理人郑文森，男，1968年2月27日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）柳州市鱼峰区里雍镇人民政府，住所地：广西壮族自治区柳州市鱼峰区里雍镇里雍街211号。 法定代表人韦畯腾，镇长。 原审第三人广西柳州市水务投资集团有限公司，住所地：广西壮族自治区柳州市东环路81号。 法定代表人黄正刚，董事长。 上诉人柳州市鱼峰区里雍镇立冲村宜步屯村民小组因与被上诉人柳州市鱼峰区里雍镇人民政府（以下简称里雍镇政府）及原审第三人广西柳州市水务投资集团有限公司（以下简称柳州水务集团）行政征收一案，不服广西壮族自治区柳州市柳江区人民法院（2019）桂0221行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2018年8月8日，里雍镇政府与柳州水务集团联合在立冲沟垃圾填埋场一、二期工程项目用地内张贴《清表公告》，要求该项目范围内地上附着物的所有人于公告之日起七日内自行清理土地上的附着物，逾期未清理的，视为所有人自动放弃，柳州水务集团将对其进行处置。2019年6月4日，里雍镇政府向立冲沟生活垃圾无害化处理二期工程项目用地内的相关村民小组长、征地代表、村民发出《通知》，要求其接到通知后10日内与镇征地工作组签订征地协议并领取土地补偿款。2019年8月8日、8月12日，里雍镇政府向原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组分别发出《通告》，告知原告关于柳州市中级人民法院判决涉及的A地块、B地块共计340.6亩地块的土地补偿费、安置费及奖励费合计14376044.8元已转入立冲村委账户，要求原告召开户代表会议讨论补偿款分配问题并提交分配方案，以便里雍镇工作组及时将该笔款项发放到各户；为推进静脉产业园项目工程进度，定于2019年8月21日对该部分地块进行施工。2019年9月23日，里雍镇政府向原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组发出《通告》，称广西农垦集团有限公司已同意柳江区人民政府收回静脉产业园项目补征地块共41.407亩国有土地。要求该地块上种植附着物的村民及时与镇征地工作组签订《青苗补偿协议》，并于15日内自行完成清表。 原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组认为里雍镇政府于2018年8月6日张贴的《清表公告》以及于2019年8月8日、2019年8月12日张贴的《通告》是以强制征收方式代替应当依法进行的土地征收补偿程序，程序违法，属滥用职权的行为。为此，原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组特诉至该院，请求：一、判决确认被告里雍镇政府对原告位于柳州市里雍镇立冲村宜步屯73、76、77林班内及该三林班之间和西面约300亩土地的强制征收行为违法；二、本案受理费由里雍镇政府承担。 原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，原告的诉讼请求是要求确认被告对原告位于柳州市里雍镇立冲村宜步屯73、76、77林班内及该三林班之间和西面约300亩土地的强制征收行为违法。但从原告提供的《清表公告》、《通告》等在案证据内容看，仅能证明被告在有关项目用地范围内就某些事项向相关权利人传达有关机关的工作部署，而不能证实被告及第三人对涉案土地实施了强制征收行为，且被告对强制征收的行为予以否认。因此，原告请求确认该强制征收行为违法不符合起诉的法定条件，依法应裁定予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组的起诉。本案受理费50元（原告已预交），退回原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组。 上诉人柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组上诉请求：依法撤销一审裁定，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中被上诉人里雍镇政府于2018年8月6日在柳州市人民政府从未对上诉人的农民集体所有种植树木的土地履行“两公告一登记”的征地法定程序情形下，亦未有依法授权委托便以自己的名义在上诉人住所地张贴《清表公告》方式告知上诉人“对涉案土地上附着物的所有人，七天内自行清理附着物，逾期第三人柳州市水务集团将对其进行处置。”并非是一个由法定主体作出的对上诉人产生行政法上拘束力的、可供执行的行政决定，属其作出了处分上诉人土地及地上附着物的具外化的行政行为。为此，上诉人于2018年8月8日已向被上诉人提出了书面《异议书》，但维权未果。之后被上诉人置上诉人在诉期内的诉求申辩而不顾，仍凭柳江区征地办以柳州市中级人民法院一审（2018）桂02行初140号判决内容确认340.6亩土地归上诉人所有的且上诉人未签订征地补偿安置协议的不成熟征地条件（该案判决已被于2020年3月11日送达上诉人的（2019）桂02行终875号行政判决撤销），迳行支付土地补偿款14376044.8元至立冲村委账户而不是上诉人的专项账户，以没有强制执行力的《柳州市重大办会议纪要》来实施尚未经征地程序后置的清表行为，于2019年8月21日派出镇政府工作人员周某某和里雍派出所工作人员协助第三人柳州市水务集团将上诉人村民所种的桉树予以清除并告知对上述《通告》涉及土地进行非农建设施工现场秩序，导致上诉人丧失对应当获得征地补偿安置的被征收土地及地上附着物的所有权，造成上诉人合法权益受到实质性的负面影响。因此，上诉人认为自己对涉案《清表公告》范围内的土地具有长期用于农业生产和种植树木的管业事实，因柳州市政府为加快柳州市静脉产业园工程建设，被里雍镇政府与第三人柳州市水务集团只通过张贴《通知》形式便将属上诉人农民集体所有上地上的树木进行清表并机械化破坏了土地进行施工。为此，根据土地管理法实施细则第二十五条“征用土地方案经依法批准，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”但是上诉人在2018年8月6日之前并未见过任何涉及自己的征地批文，且作为有权征地主体的柳州市人民政府也未按照法律规定在上诉人住所地进行任何征地公告，所以上诉人享有合法权利的土地一直并未经过合法程序的征收。那么，被上诉人未经柳州市人民政府履行法定征地程序就在上述《通告》盖章以自己的名义实施强制清表行为，属程序违法，且缺乏职权依据及法律依据，严重侵害了上诉人合法权益。而且被上诉人的工作人员和里雍派出所工作人员于2019年8月21日出现在涉案《通告》涉及土地的清表现场，一审庭审质证时被上诉人虽然否认自己实施土地征收行为，但是并未就上述具体行政行为不是本案适格主体提供充分说明或者提供确凿证据以证明清表、圈占涉案土地的事实行为确非其所为。因此，本案不具有适用“谁主体，谁被告”原则推定柳州市人民政府属适格被告的必要性，而是适用“谁行为，谁为被告；行为者，能为处分。”的法定主体原则确定里雍镇政府为适格被告更为妥当，即被上诉人里雍镇政府在涉案《通告》盖章并派出工作组实施了张贴清表公告并协助第三人强制清表、圈占涉案土地的行政事实行为，应属本案适格的被告而非柳州市人民政府或鱼峰区人民政府。同时根据柳江区自然资源局2019年10月24日向江政复决字［2019］29号案件提供复议答辩状中称“申请人所在的里雍镇和另一白沙镇，在2018年5月已由原所属的柳江区划归鱼峰区……”即从2018年6月起，上诉人确信立冲村委已由原所属的柳江区划归鱼峰区行政管辖，但是作为具有征地主体资格的柳州市人民政府从未向上诉人履行征地公告程序及补偿安置方案公告程序，而且鱼峰区土地行政主管部门也从未对上诉人作出相关责令交出土地决定，或告知授权委托被上诉人里雍镇政府代理与上诉人签订任何征地补偿协议的情况下，在有权机关尚未与上诉人村民就土地上树木搬迁补偿达成一致的情形下，更未经相关法定程序申请人民法院强制执行，被上诉人及第三人就对上诉人所有的尚存在有效期内土地承包证、林权证涉及的承包地、林地上树木实施强制清表，即行占用上诉人土地的行为实属超越职权违法。综上，上诉人认为在具有征地适格主体未与上诉人就土地上树木搬迁补偿达成一致的情形下，被上诉人组织实施清表，亦未经相关征地或申请强制执行程序，派员协助第三人将上诉人位于柳州市鱼××区里雍××、××、××及该三林班之间和西面约300亩土地上树木实施强制清表，强占上诉人土地实施非农建设的行政行为严重违法。但原审法院在未据实查明上述事实的情况下，就裁定驳回上诉人起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，程序违法。依照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，由于被上诉人里雍镇政府是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的资格。故一审裁定程序违法，实体不公，应予撤销。恳请二审法院依法撤销一审裁定，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人柳州市鱼峰区里雍镇人民政府未提出答辩意见。 原审第三人广西柳州市水务投资集团有限公司未陈述意见。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，上诉人诉请要求确认被上诉人对其位于柳州市里雍镇立冲村宜步屯73、76、77林班内及该三林班之间和西面约300亩土地的强制征收行为违法。从一审查明的事实看，上诉人提供的《清表公告》、《通告》等在案证据，仅是证明被上诉人在有关项目用地范围内就某些事项向相关权利人传达有关机关的工作部署，而未能证实被上诉人及原审第三人对涉案土地实施了强制征收行为，且被上诉人对强制征收的行为亦予以否认。本案上诉人的诉讼请求笼统、不明确，其要求确认该强制征收行为违法不符合起诉的法定条件。经释明，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，依法裁定驳回柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组的起诉，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 蓝丽霜 审 判 员 黄小云 审 判 员 孙书文 二〇二〇年八月二十日 代书记员 黄晶晶