安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0621行初138号 原告丁文英，女，1952年9月8日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。 委托诉讼代理人徐继斌,安徽亚星律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘文文,安徽亚星律师事务所律师。 被告淮北市杜集区城市管理局，住所地安徽省淮北市杜集区开渠广场西侧，统一社会信用代码11340602MB0X946680。 法定代表人王凯，该局局长。 委托诉讼代理人徐磊，该局法规办主任。 委托诉讼代理人张亚琳，安徽日月律师事务所律师。 原告丁文英诉被告淮北市杜集区城市管理局（简称杜集区城管局）撤销限期拆除决定行政行为一案，本院于2020年6月28日受理后，依法向杜集区城管局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告丁文英的委托诉讼代理人徐继斌、刘文文，被告杜集区城管局的委托诉讼代理人徐磊、张亚琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月6日，杜集区城管局作出淮杜城执限拆字［2019］第019号限期拆除违法建设决定书（简称019号限拆决定），责令丁文英在收到决定书之日起7日内自行拆除位于高岳街道办事处（××街道××）××社区××东路气象局××北建设面积220平方米的建筑物（构筑物或其他设施）。 丁文英诉称，2020年1月6日，杜集区城管局作出的019号限拆决定认定案涉房屋属于违章建筑法律依据不足，案涉房屋并非是违章建筑，而是原告的合法所有财产。根据社委会出具的证明可以看出，案涉房屋系原告在自己的宅基地所建，系原告作为村集体组织成员，依法应享有的宅基地使用权和房屋居住权。决定所依据的《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）不适用于本案中的集体土地。综上，019号限拆决定认定事实错误，适用法律不当。请求依法撤销被告杜集区城管局于2020年1月6日作出的019号限拆决定。 杜集区城管局辩称，1.被告认定事实清楚，适用法律正确。2019年10月14日，被告接到高岳街道办信访案件，丁文英在位于高岳镇博庄社区淮海东路气象局东约100米路北建设的构筑物涉嫌违法。经现场调查以及淮北市城乡规划局杜集分局复函认定，该处建设的房屋及构筑物未办理规划手续，属于违法建设。杜集区城管局依据《城乡规划法》第六十四条规定，于2020年1月6日对丁文英作出019号限拆决定及公告。2.被告在立案后向丁文英送达责令限期改正通知书及行政处罚听证告知书，经听证程序后，作出019号限拆决定，综上，被告作出行政行为的程序正确、合法，并无不当。 丁文英为支持其诉讼请求向本院提交如下证据： 1.淮杜城执听告字（2019）第019号听证告知书、019号限拆决定。证明被告对原告实施了具体行政行为，该行政行为违法，应当撤销。 2.高岳街道办博庄社区居民委员会出具的证明及徐作礼出具的证明，证明案涉房屋系丁文英分配的老宅基地所建，属于原告的合法个人财产。 杜集区城管局对丁文英所举证据的质证意见为：对证据1三性均没有异议，但对证明目的有异议。对证据2，不符合证据的形式要件，徐勇和丁文英系母子关系，居委会出具的证明恰恰证明了处罚决定书中处罚的地点与证明中的地点是同一处。 杜集区城管局在法定期限内向本院提供如下证据、依据： 1.信访信息登记表，证明信访人概况。 2.案件处理审批表、立案审批表，证明2019年10月14日接信访案件，丁文英位于高岳镇博庄社区淮海东路气象局东约100米路北建设的建筑物涉嫌违法，经查询原告未办理建设工程规划许可证，承办人建议立案，经审查同意立案。 3.现场勘验笔录、示意图、图片资料及询问笔录（谈话通知书），证明对涉案建筑物的位置、面积、结构等现场勘验、拍照、制作笔录并通知原告对其询问。 4.城乡规划局杜集分局的复函，证明丁文英位于高岳镇博庄社区淮海东路气象局东约100米路北建设的建筑物未办理建设工程规划许可手续，系违法建设。 5.限期改正通知书，证明2019年12月17日向原告送达限期改正通知。 6.行政处罚调查报告、重大案件讨论记录，证明涉案建设无建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十四条规定，依据《城乡规划法》第六十四条规定，建议拆除该违法建设，拟对原告下达《限期拆除决定书》。 7.行政处罚听证告知书、听证申请、听证笔录及听证决定，证明根据《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第四十二条规定，原告有申请听证的权利、拟对其作出限期拆除违法建设的房屋及建筑物的行政处罚；听证过程中原告提供相关证据资料；经过听证程序后，维持原处罚决定不变。 8.019号限拆决定及送达回执，证明经查原告的涉案房屋未经规划许可，违反了《城乡规划法》第四十条规定，依据《城乡规划法》第六十四条规定，责令其在收到本决定书之日起7日内自行拆除，逾期不拆，将依法强拆，并告知其司法救济途径。 9.限期拆除违法建筑公告，证明目的同证据8。 10.承办人殷建强、庄磊的行政执法证复印件，证明承办人具有执法资格。 丁文英对杜集区城管局所举证据的质证意见为:对证据1、5无异议。对证据2、3，立案审批表显示立案时间是在2019年12月12日，但现场勘验笔录、现场检查笔录以及调查的谈话通知，均是形成在2019年的12月11日，是在立案之前，行政程序严重违法；2019年12月11日，丁文英的询问笔录载明为淮北市城市管理行政执法局，两位调查人殷建强、庄磊表明身份亦为淮北市城市管理行政执法局的执法人员，但实际上两位调查人是杜集区城管局的工作人员；现场检查记录中的现场示意图，没有制作的时间。对证据4，原件请法院予以核实，复函中没有丁文英宅基地和建筑物的情况，复函中记载了徐勇位于淮海东路气象局东150米左右约300平简易棚，而在处罚的调查中丁文英的房屋在气象局东约100米200平方米左右，无法确定两处建筑是否是同一处房屋，即便能够核实徐勇的建筑系丁文英的建筑，也不能证明被告的证明目的，该处房屋所在地系丁文英的宅基地，早在30年前房屋就已经建设，不能证明是违法建筑。对证据6同证据2的质证意见，对重大案件讨论记录的真实性没有异议，但对合法性有异议，讨论结论是在调查程序没有终结之前，尚未听证，被处罚人没有做出陈述和抗辩之前，被告就对案件做了定性，程序严重违法。对证据7，听证告知书真实性没有异议，但尚未告知行政听证程序，就作出内部讨论的决定，程序违法。听证笔录真实性没有异议，合法性有异议，笔录中记录人的记载明显相互矛盾，出现了三个记录人的名字，原件出现了修正，请法院依法核实主持人徐磊以及记录人庄磊和赵婧这三个人的身份，听证会现场的照片是五个人，丁文英在场，听证笔录上记录的人数与照片上显示人数不一致；在行政处罚决定作出之前，没有收到行政处罚听证决定，听证结果没有告知之前就作出行政处罚决定，程序违法。对证据8、9真实性没有异议，程序上存在瑕疵，行政处罚听证决定没有向原告送达，被告就作出了行政处罚决定，听证会召开之前，被告就进行案件讨论决定，明显违反行政处罚法第38条规定。对证据10无异议，请法院予以核实。 经庭审举证、质证，本院对上述证据审核认定如下： 对丁文英所举证据1中的019号限拆决定、杜集区城管局所举证据8中的019号限拆决定，因该证据系作出行政行为的载体，无需认定。对丁文英所举的听证告知书具有真实性，能证明杜集区城管局告知丁文英有申请听证的权利。对丁文英所举证据2，不符合证据的形式要件，不予采信。对杜集区城管局所举其他证据，来源合法，客观真实，能够反映本案案件的基本事实，与本案具有关联性，予以认定。 根据上述审核认定的证据材料及庭审中当事人的陈述，审理查明，2019年10月14日，杜集区城管局接到信访投诉，投诉内容第二项为村干部徐勇、徐钦军违章建房至今未处理。接到信访投诉后，2019年12月11日，杜集区城管局组织人员进行现场检查、勘验、制作现场示意图，向丁文英发出谈话通知书，对丁文英进行询问，并于同日进行立案审批，12月12日审批完毕。丁文英自认，案涉房屋北侧主房为原宅基地旧宅翻建，南侧院棚为2010年前后搭建的钢架结构建筑物，没有办理建设工程规划许可证等手续。 2019年12月17日，杜集区城管局作出《责令限期改正通知书》。12月20日，杜集区城管局进行重大案件讨论，讨论决定拟对丁文英位于博庄社区淮海东路气象局东约100米路北建设的220平方米的钢架结构建筑物作出《限期拆除决定书》。12月25日，杜集区城管局作出《行政处罚听证告知书》并送达至丁文英。同日，丁文英提出听证申请。2020年1月2日，杜集区城管局组织听证会。1月3日，杜集区城管局作出杜城执（城管）听字[2020]第002号行政处罚听证决定，维持原处罚决定。1月6日，杜集区城管局作出019号限拆决定并于当日送达丁文英，责令丁文英在收到决定书之日起7日内自行拆除案涉建筑物。 另，杜集区城管局致函淮北市城乡规划局杜集分局，请其对刘海、徐勇、徐钦军三户建筑物性质进行认定。淮北市城乡规划局杜集分局于2018年11月26日函复杜集区城管局：“函询的刘海位于高岳路原天地人集团一路车终点站东侧，建筑物12间约280平方米；徐勇位于淮海东路气象局东150米左右路北，约300平方米简易棚；徐钦军位于方安路××××庄小学对面，约500平方米建筑物，市城乡规划局均未办理建设工程规划许可手续”。丁文英与徐勇系母子关系。淮北市城乡规划局杜集分局在该函复中表述的“徐勇位于淮海东路气象局东150米左右路北，约300平方米简易棚”与019号限期拆除决定中的“丁文英位于博庄社区淮海东路气象局东约100米路北建设的220平方米的钢架结构建筑物”系同一处建筑物。建筑物的面积经过杜集区城管局现场勘查为220平方米。 综合双方的诉辩主张，本院认为，本案的争议焦点为：杜集区城管局作出的019号限拆决定程序是否合法，法律适用是否正确，是否应当予以撤销？ 《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”本案中，涉案丁文英的建筑物系2010年前后所建，自认未办理建设工程规划许可，同时经查，淮北市城乡规划局杜集分局、市城乡规划局均未办理涉案建筑物的建设工程规划许可手续，属于违法建筑。杜集区城管局接到信访投诉后，进行立案审批，同时组织人员进行现场检查、现场勘验、制作现场示意图，对丁文英进行询问，向丁文英下达责令限期改正通知书，并将该案作为重大案件进行了讨论，向丁文英送达听证告知书，依据丁文英的申请组织听证，听证会后于2020年1月6日作出019号限拆决定。该决定事实清楚，证据确凿。 丁文英认为听证会后，[2020]第002号听证决定未送达给丁文英，且听证会后，该案未按照《行政处罚法》第三十八条规定进行集体讨论，程序违法。对于丁文英该主张，2000年12月1日，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》函复中明确指出，根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。2012年12月19日，国务院法制办发布《对陕西省人民政府法制办公室的复函》明确指出，经研究并商全国人大常委会法工委，根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。故，019号限拆决定不属于行政处罚。杜集区城管局作出019号限拆决定之前，依照《行政处罚法》第四十二条规定，告知当事人有申请听证的权利，并举行听证会，而听证会后，未按照《行政处罚法》第三十八条规定执行，即调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，或者行政机关负责人应当集体讨论决定。事实上，杜集区城管局作出限期拆除决定，无需告知听证，该告知听证、组织听证会的行为系杜集区城管局自行增设的程序，应视为杜集区城管局程序违法，但杜集区城管局负责人对案件的审查或者负责人集体讨论属于其内部程序，对丁文英的权利不产生实质影响，属于程序轻微违法。 丁文英位于高岳街道办博庄社区淮海东路气象局东约100米路北建设面积220平方米的建筑物未经规划许可，经限期改正通知，丁文英不能采取补救措施予以改正，杜集区城管局依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令丁文英限期自行予以拆除，在认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果适当的情况下，为了有效化解行政争议，防止程序空转浪费司法资源，本院依法确认杜集区城管局的行政行为违法但不予撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决如下： 确认被告淮北市杜集区城市管理局于2020年1月6日作出的[2019]第019号限期拆除违法建设决定的行政行为违法。 案件受理费50元，由原告丁文英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  顾国安 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  杨家志 二〇二〇年八月二十三日 法官 助理  周开济 书 记 员  张晨曦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。