江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终105号 上诉人（原审原告）江苏知音花旅游开发有限公司，住所地兴化市东鲍西村。 法定代表人顾兰英，董事长。 委托代理人沙文涛，该公司总经理。 委托代理人吴同亮，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安南路75号。 法定代表人包振琪，局长。 参与诉讼负责人裴正明，副局长。 委托代理人左长桂，该局工作人员。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 原审第三人兴化市兴东镇人民政府，住所地兴化市兴东镇人民路1号。 法定代表人朱纯，镇长。 参与诉讼负责人刘荣，分管负责人。 委托代理人林明祥，兴化市西鲍法律服务所法律工作者。 上诉人江苏知音花旅游开发有限公司（以下简称知音花公司）因土地行政处罚一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，知音花公司于2016年5月18日成立，原法定代表人为周祝兵，2016年12月14日变更法定代表人为王学春，2018年5月28日变更法定代表人为刘庆嵘，2019年5月10日变更法定代表人为顾兰英。2016年5月18日原兴化市城东镇人民政府（现为兴化市兴东镇人民政府，以下简称兴东镇政府）与知音花公司签订投资协议书，知音花公司在兴东镇投资知音花花山花海农业观光旅游景区开发项目。2016年6月2日，兴化市发展和改革委员会向知音花公司作出企业投资项目备案通知书，准予备案，有效期为两年，要求知音花公司按规定办理规划、国土、环保等相关手续后，开工建设。此后知音花公司的时任法定代表人周祝兵分别与兴化市城东镇东鲍西村、东北村村委会签订土地承包合同，并加盖知音花公司印章；周祝兵与兴化市城东镇东鲍南村村委会签订的农村土地承包经营权出租合同同时加盖了知音花公司及兴化市知音花卉种植家庭农场的印章；周祝兵与兴化市城东镇东鲍西村村委会签订的农村土地承包经营权出租合同仅加盖了兴化市知音花卉种植家庭农场的印章。 2017年4月1日，原兴化市国土资源局（以下简称兴化国土局）向兴东镇政府作出土地执法监察函（兴国土资监函[2017]8号），称知音花山花海项目占用东鲍南村、东鲍西村、东北村耕地400多亩，目前土丘已完成并开始栽种花草树木，不得破坏土地耕作层和建设永久性建筑物。2017年4月24日原兴化市城东国土资源所向知音花公司作出责令停止土地违法行为通知书，认为其未经批准擅自占用城东镇东鲍西、东鲍南、东北村土地约8亩，建设配套设施的违法行为，责令立即停止土地违法行为。同日，原兴化市城东国土资源所向知音花公司作出违法用地行为整改告知函，载明对在建违法用地责令限期整改如下：用地面积约8亩，符合规划，完善规范手续，无拆除复垦复绿，整改到位时限2017年5月20日。 2018年4月25日，兴化国土局执法人员对知音花公司原法定代表人王学春进行谈话，并制作谈话笔录，其陈述：2016年8月正式动工，动工前是农业种植及鱼塘及351取土区深塘，总面积约300亩，另有水面100多亩，300多亩包括办公楼、游客服务中心、停车场、道路、仿航母建筑、假山、绿化花卉种植，土地是由知音花公司与兴东镇政府及相关村签订流转协议，目前建设已基本结束；办理用地手续方面，主要是种植农业花卉、观光旅游为主，配套的路、桥基础设施、办公楼及游客服务中心是当时考虑是临时建筑，采用轻钢龙骨房屋，当时与镇政府，包括国土所谈的临时用地的形式建设，故至今未办理用地手续，仿航母位置在351取土区范围内，是船的建设形状，未办理用地手续。仿航母建成后，国土部门曾发停工通知书。2018年4月25日，兴化国土局执法人员对兴东镇东北村村委会副主任徐义仁进行谈话，并制作谈话笔录，其陈述：2016年8、9月份镇政府相关领导找村领导说将有知音花公司在村实施项目建设，请村帮流转土地，该公司在村用地约15亩承包责任田，另加鱼塘5亩多，签订土地流转协议。同日，兴化国土局执法人员又对兴东镇东鲍西村支书罗传金进行谈话，并制作谈话笔录，其陈述：2016年镇政府找村里称将有知音花公司到村实施建设，准备搞旅游项目，要求村积极配合与村民流转土地及鱼塘，2016年约8月开始建设，涉及土地面积包括鱼塘、承包田共350亩左右，鱼塘和承包田大概各一半。同日，兴化国土局执法人员又对兴东镇东鲍南村支书徐志谋进行谈话，并制作谈话笔录，其陈述：2016年镇政府领导找村负责人称将有花山花海公司在村用地，请村负责流转土地，土地用途当时明确说好是种植花卉，搞旅游项目，不是搞开发、建厂等其他建设，2016年开始动工，使用土地面积60亩。 2018年4月28日，兴化市地籍勘测院作出项目编号为兴测（2018）第0428号测绘成果报告，载明项目名称为知音花公司，委托单位为兴东镇政府，项目地区为兴东镇东鲍西村等，项目负责人陈雷，审核人孙启春，测绘单位兴化市地籍勘测院，报告完成时间为2018年4月28日，测绘资质证书编号为丙测资字3222328。该测量成果中，摘要载明：依据委托人及国土所人员实地指界测量，总面积依照监察大队及兴东国土资源所认定面积测算而得；计算说明载明：1、知音花海总占地为250264.14平方米，2、建筑占地面积为3615.22平方米，3、硬质化路面为26571.23平方米，4、现场指界人员为兴东国土资源所单高端、知音花海代表唐纯。2018年5月2日，兴化国土局执法人员制作了土地违法案件现场勘测笔录，勘测情况载明知音花公司非法占地实施观光旅游项目工程建设，涉及兴东镇东鲍南村、东鲍西村、东北村土地，占地面积250264.14平方米，详见《测绘成果报告》、兴测（2018）第0428号、2018年4月28日。该笔录中用地单位签名为王学春，被邀参加人签名为单高端，勘测人签名为鲍小炳、左长桂。现场勘查平面图同样载明上述字样，由鲍小炳、左长桂、单高端签名。同日，兴化国土局调取了兴东镇土地利用总体规划局部图、兴东镇土地利用现状图及知音花公司建设占地的地类和用地规划情况，载明项目名称：知音花公司；总面积25.0264公顷；符合规划中现状建设用地0、新增建设用地0.73公顷；不符合规划中基本农田保护区0.8889公顷、一般农地区20.1711公顷、其他3.2364公顷。同日，兴化国土局再次向知音花公司作出责令停止土地违法行为通知书，认为其未经批准擅自占用兴东镇东鲍南村、东鲍西村、东北村集体土地违法建设的行为，责令立即停止土地违法行为，由时任知音花公司法定代表人王学春签收。 2018年5月7日，兴化国土局对知音花公司违法占地案进行立案调查。2018年6月11日，案件承办人员作出关于知音花公司非法占地案的调查报告。2018年6月27日，因认为知音花公司行为涉嫌触犯刑法规定，兴化国土局向原泰州市国土资源局作出《关于对江苏知音花旅游开发有限公司涉嫌破坏耕地相关事实认定的申请》。2018年7月3日，知音花公司违法占地案因案情特别复杂，经本级国土资源主管部门负责人批准延期。 2018年7月27日，兴化市地籍勘测院作出项目编号为兴测（2018）第0727号测绘成果报告，载明项目名称为知音花公司，委托单位为兴东镇政府，项目地区为兴东镇东鲍西村等，项目负责人陈雷，审核人孙启春，测绘单位兴化市地籍勘测院，报告完成时间为2018年7月27日，测绘资质证书编号为丙测资字3222328。该测量成果中，摘要载明：依据委托人及国土所人员实地指界测量，总面积依照监察大队及兴东国土资源所认定面积测算而得；计算说明载明：1、硬质化路面占地面积为11716.55平方米；2、土山占地面积为24051.83平方米，最高点为15.85米；3、土丘占地面积为71212.74平方米，最高点为5.93平方米（含硬质化道路3223.1平方米，厕所建筑面积164.9平方米）；4、硬质化场地占地面积为21796.99平方米；5、建筑物占地面积为1346.21平方米（办公楼占地面积为305.54平方米，游客服务中心占地面积为577.88平方米，南厕所占地面积为297.88平方米，北厕所占地面积为164.9平方米）；6、大棚占地面积为1087.2平方米；7、草坪占地面积为2633.02平方米；8、游乐场占地面积为2380.31平方米；9、跑马场构筑物占地面积为519.79平方米；10、取土坑占地面积为30923.34平方米（含航母占地面积2269.01平方米，坑底至水面平均深2.18米，坑地至路面平均深2.66米）；11、航母占地面积为2269.01平方米；12、现场指界人员为兴东国土资源所单高端、知音花海代表唐纯。2018年10月22日，原泰州市国土资源局作出《关于江苏知音花旅游开发有限公司耕地破坏的鉴定意见》，认定知音花公司非法占用兴东镇东鲍南村五组、东鲍西村五、六组、东北村八组等集体土地施工建设，严重破坏耕地面积12092平方米（含永久基本农田722平方米）。 2018年11月19日，兴化国土局对知音花公司项目非法占地案进行审理，形成行政处罚意见。2018年11月27日兴化国土局作出土地违法行为行政处罚及听证告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩、听证的权利。2018年12月4日知音花公司签收，并于2018年12月5日提出听证申请。兴化国土局于2018年12月11日作出听证通知书，知音花公司于2018年12月24日提出听证延期申请，2019年1月4日兴化国土局作出听证延期通知书，并于同日作出听证恢复通知书，于2019年1月10日作出听证会公告。后于2019年1月16日举行听证，并于2019年1月18日作出听证纪要。2019年3月12日，兴化市自然资源和规划局（以下简称兴化自然资源局）作出兴自然资罚字[2019]3号行政处罚决定书，于2019年3月13日向知音花公司送达。知音花公司不服，诉至法院，请求确认上述行政处罚决定违法。 另查，兴化国土局已于2019年2月22日更名为兴化自然资源局。 原审法院认为，本案的争议焦点为兴化自然资源局作出的兴自然资罚字[2019]3号行政处罚决定是否合法。 人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。关于行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，兴化自然资源局作为县级国土资源管理部门，对辖区内的自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为具有行政处罚的职能。 关于事实认定。本案中，知音花公司原法定代表人周祝兵分别与兴化市城东镇东鲍西村、东北村村委会签订土地承包合同，与兴化市城东镇东鲍南村村委会、兴化市城东镇东鲍西村村委会签订农村土地承包经营权出租合同，所签订相关合同中虽然涉东鲍西村地块由兴化市知音花卉种植家庭农场签章，但结合兴化国土局执法人员对兴东镇东北村、东鲍西村、东鲍南村相关负责人制作的笔录以及本案查处过程中时任知音花公司法定代表人的笔录、现场勘查等证据，可以认定涉案地块的实际建设用地主体均为知音花公司，故兴化自然资源局认定知音花公司为用地主体并无不当。知音花公司对上述合同所涉土地享有一定的权利，但其权利亦应依法行使，其承包土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序，任何单位和个人使用土地首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有权审批的土地主管机关依法审批后方能使用，否则属非法用地。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，知音花公司未能提供证据证明其在进行项目建设前办理了前述手续，且建设规模和建筑体量较大，违反了法律规定，应当依法承担相应法律责任。知音花公司使用上述地块虽然属于招商引资项目，也取得了发改委的备案，但相关文件明确要求知音花公司按规定办理规划、国土、环保等相关手续后，方可开工建设。故兴化自然资源局认定知音花公司非法占用土地，并无不当。 关于涉案行政处罚决定所认定的建设项目现状地类、规划地类等问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定的规定，判定违法用地占地地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。该规程9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出行政处罚决定前，土地利用总体规划依法作出重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。本案中，兴化自然资源局提供的证据，能够证明其在查处过程中按照上述规定进行了判定。 关于涉案行政处罚决定所认定的建设项目占地面积等问题，兴化自然资源局作出认定的主要依据是2018年4月28日的测绘成果报告，对该报告知音花公司在处罚过程中及听证时均未提出异议。在本案诉讼过程中，知音花公司对报告的委托主体提出异议，同时提出所认定占地面积中花草种植部分的土地不能计算为违法占用面积，水面上违建不能计算为违法占用面积。根据《国土资源行政处罚办法》第十七条规定，依法取得并能够证明案件事实情况的书证、物证、视听资料、计算机数据、证人证言、当事人陈述、询问笔录、现场勘测笔录、鉴定结论、认定结论等，作为国土资源行政处罚的证据。第十八条规定，调查人员应当收集、调取与案件有关的书证、物证、视听资料、计算机数据的原件、原物、原始载体；收集、调取原件、原物、原始载体确有困难的，可以收集、调取复印件、复制件、节录本、照片、录像等。声音资料应当附有该声音内容的文字记录。第二十三条规定，为查明事实，需要对案件中的有关问题进行检验鉴定的，国土资源主管部门可以委托具有相应资质的机构进行。上述测绘成果报告并非国土资源主管部门委托具有相应资质的机构对案件中的有关问题进行的检验鉴定，而是调查人员收集、调取的与案件有关的书证，在该证据中明确载明了现场指界人员有知音花公司的代表，知音花公司的时任法定代表人也已签字确认，且在现场勘测笔录中再次对上述测绘成果报告的内容进行了确认。2018年7月27日的测绘成果报告的测量结果与前述报告并无矛盾，仅仅是相关项目进行了细化，且同样载明了现场指界人员有知音花公司的代表。故上述证据均可以作为认定本案事实的证据。 关于花草种植部分的土地面积以及水面上违建问题，知音花公司主张的花草种植实质是在涉案地块进行的人工土山、长花土丘、草坪等建设项目，不能否定其非法占用土地的事实。知音花公司提及的水面违建问题，根据中华人民共和国国土资源部发布的《第二次全国土地调查技术规程》以及中华人民共和国国家质量监督检验检验总局、中国国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》的相关规定，河流水面属于未利用地，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。且在庭审中知音花公司已确认所谓的航母所建水面，实际是省道建设取土填埋后形成的深水区，根据兴化自然资源局提供的土地利用现状图涉案地块应为土地。故对知音花公司的上述主张，依法均不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》1.非法占地中，符合土地利用总体规划的，非法占用一般农用地的，决定并处罚款的，并处每平方米5元以上10元以下罚款；非法占用耕地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上20元以下罚款；不符合土地利用总体规划的，非法占用土地涉及基本农田的，决定并处罚款的，并处每平方米30元罚款；非法占用耕地的，决定并处罚款的，并处每平方米20元以上25元以下罚款；非法占用一般农用地的，决定并处罚款的，并处每平方米15元以上20元以下罚款；非法占用未利用地、原有建设用地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上15元以下罚款。依前述法律规定，兴化自然资源局责令知音花公司退还非法占用的250264平方米集体土地，并对非法占用集体土地建设的行为作出如下行政处罚：1、没收非法占用的符合土地利用总体规划7300平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令15日内拆除非法占用的不符合土地利用总体规划242964平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对符合土地利用总体规划中6592平方米耕地处以每平方米10元的罚款计65920元、708平方米一般农用地处以每平方米5元的罚款计3540元；对不符合土地利用总体规划8889平方米基本农田处以每平方米30元的罚款计266670元、156276平方米耕地每平方米处以20元的罚款计3125520元、46265平方米一般农用地处以每平方米15元的罚款计693975元、31534平方米未利用地处以每平方米10元的罚款计315340元。以上罚款合计4470965元，罚款裁量幅度符合上述规定，并无不当。 关于行政行为的程序。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十四条对行政处罚的程序作出了明确规定。本案中，兴化自然资源局经立案、调查、现场勘测以及行政处罚前告知、听证等程序，作出涉案行政处罚决定，程序合法。 近年来，随着乡村旅游逐渐成为一种新潮，乡村旅游在我国迅速发展，出现大量乡村旅游景点，推动农村经济发展，扶植农村经济发展固然是一项重要工作，但在乡村旅游发展过程中存在的土地利用问题不容忽视。一些地区出现借发展旅游开发之名，未经批准改变土地用途，在耕地甚至永久性基本农田上建设“生态园”、“休闲农庄”等现象，造成土地资源被大量非法占用和毁坏，严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展，在社会上造成恶劣影响。本案中，知音花公司的建设属于招商引资项目，建设规模和建筑体量较大，相关职能部门在知音花公司的建设过程中积极化解矛盾，在诉讼过程中法庭也进行了多次协调，但知音花公司坚持认为其不存在违法行为，致协调未果。综上，对知音花公司要求撤销兴化自然资源局于2019年3月12日作出的兴自然资罚字[2019]3号行政处罚决定书的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回知音花公司的诉讼请求。案件受理费50元，由知音花公司负担。 知音花公司不服，向本院提起上诉称：1.一审判决定事实错误。兴化市地籍测绘院这单位不存在，其出具的测绘报告是国土部门认定事实的主要依据，不具备合法性的测绘报告，不得作为认定事实的依据。2018年5月2日被上诉人未实地现场勘测；2.一审判决适用法律错误。上诉人租用的土地，全部属农村集体土地（含河流、鱼塘），不属于国有土地，该土地经兴东镇政府批准，上诉人从事知音花种植及建设部分附属设施，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定；3.景区用地无需办理手续。国土源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）明确，旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理;属于自然景观用地及农牧）、渔业种植、养殖用地的，不征收(收回)不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。根据上述规定，上诉人使用的土地不需办理用地手续。综上，请求撤销一审判决，直接改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。 被上诉人兴化自然资源局答辩称，上诉人的违法用地事实有调查笔录、现场检查照片、现场勘查笔录及平面图、鉴定意见等证据证实，被上诉人作出的处罚决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，依法应予维持；上诉人的上诉请求和理由不能成立。请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人兴东镇政府述称，知音花公司与兴东镇政府签订投资协议书后，兴化发改委向其发出企业投资通知书，告知其按照规定办理规划国土环保相关手续后方可开工建设。兴东镇政府为招商引资项目提供协调服务并无过错，一审中兴东镇政府做了大量的协调工作，但上诉人与被上诉人最终未能达成一致。对于上诉人的上诉请求和事实依据由二审法院依法审查。 二审期间，上诉人知音花公司向本院提交以下证据：1.兴化市事业单位登记管理局出具的查询结果,证明兴化市地籍勘测院不存在，该单位出具的报告无任何效力；兴化国土局原下属单位兴化市地籍勘测队2016年3月已经注销；2．江苏测绘资质单位查询，证明兴化市地籍勘测院无丙级测绘资质；3.江苏省兴化市农村产权交易公告，证明知音花公司通过竞价后流转、租用土地；4.景区农用地照片（一审判决后拍摄），证明知音花公司没有改变土地用途及原貌；5.电灌站照片，证明电灌站实际建设人不是知音花公司；6.电线杆照片，证明电线杆是供电局实际占用，且有安全距离10米的控制区；7.跑马场协议及照片，证明跑马场构筑物的投资建设及使用均不是知音花公司。兴化市自然资源局认为上述证据不属于二审中的新证据，不予质证。并补充说明兴化市地籍勘测院具有丙级测绘资质，组织机构代码庭后向法院提交；对非法占用250264平方米集体土地，知音花公司法定代表人在勘测笔录中签字确认，且听证程序中知音花公司没有提出任何异议。兴东镇政府称由法庭进行审查。本院经审查认为，证据1，因兴化市自然资源局一审庭审中陈述兴化市地籍勘测院是独立于兴化自然资源局的行政事业单位，但未提供证据予以证明，二审中也未向本院提交兴化市地籍勘测院的组织机构代码，知音花公司针对此问题提交兴化市事业单位登记管理局于2020年4月8日出具的查询结果，该证据属于二审中的新证据，能够证明兴化市地籍勘测院并非行政事业单位；证据2，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据3、5-7，不属于二审中的新证据，本院不予接纳；证据4，系知音花公司在一审判决作出后拍摄，无法证明案涉处罚决定作出前知音花公司有无改变土地用途及原貌，本院不予采信。 二审另查明，兴化市地籍勘测院不具有企业或者事业单位法人资格。本院查明的其余事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定,行政行为主要证据不足的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。《测绘资质管理规定》第六条规定，申请测绘资质的单位应当符合下列条件：（一）具有企业或者事业单位法人资格；……本案中，兴化市自然资源局于2019年3月12日作出的案涉处罚决定认定：“江苏知音花旅游开发有限公司实际占地总面积250264平方米，其中硬质化路面占地面积11716平方米、人工土山占地面积24052平方米、长花土丘占地面积67825平方米、硬质化场地占地面积21797平方米、建筑物（办公楼、游客服务中心、南北两个厕所）占地面积1346平方米、塑料大棚占地面积1087平方米、游乐场南草坪占地面积2633平方米、游乐场占地面积2380平方米、跑马场构筑物占地面积520平方米、航母占地面积2269平方米”，兴化自然资源局作出上述认定的主要依据是兴化市地籍勘测院分别于2018年4月28日、2018年7月27日出具的两份测绘成果报告。因兴化市地籍勘测院不具有企业或者事业单位法人资格，不具备申请测绘资质的条件，其出具的两份测绘成果报告因缺乏合法性,不能作为本案定案依据。故兴化自然资源局作出案涉处罚决定,主要证据不足，依法应予撤销。一审判决驳回知音花公司的诉讼请求不当，应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项之规定,判决如下: 一、撤销江苏省泰州市海陵区人民法院(2019)苏1202行初189号行政判决; 二、撤销兴化市自然资源和规划局于2019年3月12日作出的兴自然资罚字[2019]3号行政处罚决定书； 三、责令兴化市自然资源和规划局于本判决生效后三个月内重新依法作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元,由兴化市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年八月十一日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为: (一)主要证据不足的; …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……