西安铁路运输法院     行政判决书     (2019)陕7102行初2045号     原告福建省土木建设实业有限公司。住所地福建省福州市鼓楼区。   法定代表人庄清良，董事长。   委托代理人王仲杰，福建力群律师事务所律师。   被告西安市人力资源和社会保障局。住所地西安市未央区。   法定代表人贾轶昊，局长。   委托代理人刘宇飞，该局工作人员。   委托代理人王强，该局工作人员。   第三人王阳存，男，1964年1月20日出生，汉族。   第三人闫林学，男，1954年4月4日出生，汉族。   第三人张玉剑，男，1963年1月23日出生，汉族。   第三人张紫春，男，1967年6月20日出生，汉族。   第三人段连成，男，1963年10月28日出生，汉族。   第三人赵小枝，男，1964年10月27日出生，汉族。   第三人蒙改贤，女，1963年11月26日出生，汉族。   第三人段小强，男，1962年12月17日出生，汉族。   第三人胡定智，男，1966年10月10日出生，汉族。   第三人王兆锋，男，1963年4月6日出生，汉族。   第三人万娇旗，男，1965年8月20日出生，汉族。   第三人蒙书文，男，1960年12月8日出生，汉族。   第三人邓彦侠，女，1960年3月10日出生，汉族。   第三人刘小弟，男，1962年6月23日出生，汉族。   第三人王峰，男，1960年2月3日出生，汉族。   第三人周瑞成，男，1951年12月21日出生，汉族。   第三人程红军，男，1975年2月5日出生，汉族。   第三人祝红军，男，1986年12月27日出生，汉族。   第三人石万强，男，1971年10月1日出生，汉族。   原告福建省土木建设实业有限公司（以下简称福建土木公司）诉被告西安市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)劳动行政处罚一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王阳存、闫林学、张玉剑、张紫春、段连成、赵小枝、蒙改贤、段小强、胡定智、王兆锋、万娇旗、蒙书文、邓彦侠、刘小弟、王峰、周瑞成、程红军、祝红军、石万强与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王仲杰，被告的委托代理人刘宇飞、王强，第三人张紫春、段小强、蒙书文、程红军到庭参加诉讼。其余第三人经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告福建土木公司诉称，原告于2018年12月25日收到被告市人社局市人社罚字[2018]3168号《行政处罚决定书》，对其作出的“罚款15000元”处罚决定不服。原告作为施工总包单位，自2018年9月起,在接受劳动监察部门调查时积极配合,随叫随到,就西安市东御兰汀4#楼项目19位所谓农民工的劳务用工情况有申辩的权利，不存在阻挠、不配合劳动监察机关调查执法违法情形,且客观上存在开发商陕西科达房地产开发有限公司（以下简称科达房地产公司）自2016年下半年工程竣工后既不结算,也不付款的事实,同时原告及下属西安分公司银行账户早已因其它案件被其它人民法院冻结,名下的不动产被查封,对于《限期改正指令书》“限你单位一日内支付东御兰汀4#楼项目工人工资”的指令，完全是原告没有偿付能力,与拒不改正或拒不履行行政指令有着本质区别。被告适用《劳动保障监察条例》第三十条第一款之规定,该条款规定用人单位具有主观上恶意,且客观上实施了抗拒劳动保障行政部门调查执法的违法情形,然而被告忽视客观事实,完全受19名投诉人的蒙蔽,未作细致调查取证,没有甄别劳动关系还是劳务合同关系,其作出的行政处罚决定事实不清,证据不足,适用法律错误，处罚结果明显不当,应予撤销。另,本案所涉所谓的19位农民工,其中胡定智、王峰、王阳存、段小强、赵小枝、蒙书文、段连成、王兆锋、蒙改贤、张紫春、刘小弟、万娇旗、闫林学、张玉剑等14人已向西安市灞桥区人民法院起诉,以劳务合同纠纷将原告下属西安分公司以及科达房地产公司、张某某、张鹏举、李志英等一并起诉,追讨劳务费用,其司法救济途径与市人社理字[2018]3075号《行政处理决定书》重复。综上,原告依法提起行政诉讼,请求：1.撤销被告作出的市人社罚字[2018]3168号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。   原告福建土木公司向本院提交了以下证据：   1.行政处罚决定书，证明2018年12月24日被告以拖欠工资未按限期改正指令书的要求进行整改，对原告作出罚款15000元的处罚决定；   2.限期改正指令书，证明2018年9月2日被告以原告劳动用工、工资支付等方面违反劳动保障法律法规为由，下达限期一日支付工资的指令；   3.行政处罚预先告知书、行政处理预先告知书，证明原告于2018年12月13日收到被告的两份预先告知书，原告指派专人配合原告处理；   4.行政处理决定书、拖欠工人工资明细表，证明被告于2018年12月24日以原告存在拖欠19名工人工资为由，作出支付拖欠工资共计155495元，赔偿金77747.5元的行政处理决定；   5.（2018）陕0114执259号之一《执行裁定书》，证明2018年9月原告及下属西安分公司银行账户早已被其它人民法院冻结，名下的不动产被查封；   6.法院传票、起诉状，证明被告作出行政处理决定之前19名工人中部分人以劳务合同纠纷为由向西安市灞桥区人民法院起诉，原告是在收到法院的传票之后才知晓案情。   被告市人社局辩称，原告主张本案中19名工人系张英侠、张鹏举、李志英临时短期雇佣，非劳动关系。首先，现行法律规定并没有规定原告所称“短期雇佣”就没有劳动关系，其次被告认为投诉工人与原告系应当签订劳动合同而未签订劳动合同，《西安市农民工工资保障办法》第六条规定:“使用农民工的单位，应当依法与农民工订立劳动合同，约定工资标准、发放时间等工资支付事项，并向劳动保障行政管理部门备案”，被告认为原告系具备签订劳动合同条件的用人单位，工人从事工作也在原告工程建设业务范围内，未签订劳动合同建立劳动关系的直接责任在于原告，不能以不签订劳动合同不建立劳动关系规避其法律责任。本案中，原告将其承包的东御兰汀项目4＃楼室内外修补工程非法分包给没有资质的个人李志英，《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”。另《陕西省建筑施工企业农民工工资支付办法》第十四条第一款规定：“总包企业将工程分包、转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，分包企业违法将工程再分包转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，对该组织或者自然人招用的农民工，由总包和分包企业承担用工主体责任并支付农民工工资”；《陕西省企业工资支付条例》第三十四条规定：“发包人或者承包人违法将工程发包或者分包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障部门可以责令发包人或者承包人先于支付”。被告认为张某某非法分包招用农民工属职务行为，出现拖欠工资问题原告应当对外承担支付工资的主体责任，对内通过内部规章制度或通过司法诉讼等途径解决。并且在中央部委、省、市各级规章及地方性法规均明确规定人力资源和社会保障部门有权查处农民工工资问题，因此被告作出行政处罚决定于法有据。另原告在本案行政处罚起诉状中表明其无能力支付，并非拒不支付，与其主张自相矛盾。原告主张其非拒不履行整改指令，并且主观上不存在恶意。《工资支付暂行规定》第十八条第(一)项规定：“各级劳动保障行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金：(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资的；”在《对工资支付暂行规定＞有关问题的补充规定》四中“《规定》第十八条所称‘无故拖欠’系指用人单位无正当理由超过规定付薪时间未支付劳动者工资。不包括：(1)用人单位遇到非人力所能抗拒的自然灾害、战争等原因、无法按时支付工资；(2)用人单位确因生产经营困难、资金周转受到影响，在征得本单位工会同意后，可暂时延期支付劳动者工资，延期时间的最长限制可由省、自治区、直辖市劳动行政部门根据各地情况确定。其他情况下拖欠工资均属无故拖欠。”被告责令其支付工资合法合规，并且《劳动保障监察条例》第三十条仅以客观事实为准，与用人单位主观是否恶意无关。原告主张投诉人另通过司法途径解决，与被告作出行政处理决定重复，被告认为无明文规定投诉人仅能通过一方途径解决，履行何种法律义务与通过何种方式反映诉求无关，被告作出行政处罚决定目的系追究原告主体责任，被告受理投诉在先，且投诉人诉讼科达房地产公司、原告、项目负责人张英侠、张鹏举、承包人李志英是否重复西安市灞桥区人民法院自会依法依规裁定。结合上述答辩意见被告认为原告主张不成立。原告拖欠工人工资的行为，经被告执法部门责令整改后，仍未整改，违反了《劳动保障监察条例》的规定，被告作出的具体行政处罚行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不妥，依法请求予以维持。   被告市人社局向本院提交以下证据：   1.立案审批表、投诉书、投诉登记表，证明投诉人投诉的事实和内容；   2.协查函及回函；   3.对原告公司鄢国敏在福州市支队所做笔录及鄢国敏的委托书；   4.对张某某所做笔录；   5.对开发商陕西科达房地产开发有限公司委托人王万松所做笔录及王万松的委托书；   6.对承包人李志英所做笔录；   7.对工人段小强所做笔录；   8.原告给张英侠开具的2018年3月28日委托书；   9.原告与陕西科达房地产开发有限公司建设工程施工合同部分；   10.张英侠签字部分与科达公司工程款往来凭证；   证据2-10证明：被告履行了调查义务；被告调查核实张英侠是否为项目负责人；张英侠系原告在东御兰汀项目负责人；张英侠招用工人系职务行为；张某某签署承诺书及“东御兰汀4#楼项目欠人工费”清单系代表公司且真实有效。   11.张英侠所签署的承诺书；   12.张英侠签字的“东御兰汀4#楼项目欠人工费”清单；   13.考勤记录及工程量单；   证据11-13证明：李志英系工程承包人；段小强等19人从事东御兰汀4号楼室内外修补工作；原告公司委托人承认拖欠工资事实；拖欠工资标的及明细。   14.市人社监令字［CB2018］143号《限期改正指令书》及送达回证；   15.行政处理、行政处罚预先告知书及送达回证；   16.行政处理、行政处罚决定书及送达回证；   17.法律文书送达地址确认书（张英侠、鄢国敏签字）；   证据14-17证明被告作出行政处罚决定并送达，被告已经履行法定职责。   18.返还农民工工资保证金申请书、2016年10月25日授权委托书；   19.情况说明；   20.工程结算书。   证据18-20证明张英侠系原告在东御兰汀项目负责人。   第三人段小强述称，原告在被告介入调查后没有支付第三人工资，无奈第三人才去西安市灞桥区人民法院提起民事诉讼。   第三人蒙书文、程红军、张紫春均对被告的行政处罚决定书没有意见。   第三人向本院提交了以下证据：   2019陕0111民初760号、2019陕0111民初763号、2019陕0111民初764号、2019陕0111民初765号、2019陕0111民初4026号、2019陕0111民初4027号、2019陕0111民初4028号、2019陕0111民初4030号、2019陕0111民初4031号民事判决书，证明原告拖欠第三人工资的事实。   经庭审质证，原告对被告提交的证据1-12、14-17的真实性、证明目的均认可，对证据4的内容有异议；对证据13、18-20，真实性不认可，证明目的认可。原告对第三人提交证据的真实性、证明目的均认可。   被告对原告提交的证据1-4的真实性、证明目的均认可；对证据5的真实性认可，证明目的与本案无关；对证据6的真实性认可，证明目的不认可。被告对第三人提交证据的真实性、证明目的均认可。   第三人段小强、蒙书文、程红军、张紫春对原、被告提交证据的真实性和证明目的均认可。   本院对以上证据认证如下：对原、被告、第三人提交的全部证据的真实性均予以确认。   经审理查明，2018年9月3日被告市人社局接到王峰、段小强、张紫春、李志英及赵小枝五人对原告拖欠工资的投诉，称原告拖欠第三人王峰等19人自2016年2月至2016年10月期间工资共计155495元，被告于同日立案。经调查，原告曾于2018年5月7日出具承诺书，承诺：“关于东御兰汀项目4号楼室内外修补工人工资事宜，经福建土木建设实业有限公司西安分公司、工程承包人张鹏举、工程承包人李志英及现工人代表共同协商，达成一致。确定事项如下：最终工人工资欠薪金额为：胡定智4165元；祝红军5400元；程红军2000元；王峰8000元；万娇旗8000元；石万强1160元；王兆锋5750元；闫林学2500元；张玉剑2500元；周瑞成4600元；王阳存8830元；赵小枝24170元；张紫春7140元；蒙书文5560元；段连成5000元；刘小弟16440元；段小强34600元；蒙改贤9000元；邓彦侠680元（以上19人的工资总额为155495元，由福建土木实业有限公司西安分公司于2018年8月30日前一次性支付到本人)兰传印4700;王万丽825元；杨永庆2740元；王端杰920元；张志民9225元；祝如超3600元 (7人工资总额为2.5万元，包括段小强部分工资3000元)这7人的工资由李志英于2018年12月30日前一次性支付。”2018年9月3日，被告向原告制作并送达了市人社监令字[CB2018]143号《西安市劳动保障监察限期改正指令书》，要求原告一日内支付东御兰汀4#楼项目工人工资，并将改正情况和意见及材料以书面形式报被告执法监察机构。原告收到该限期改正指令书后未按期支付投诉人的工资。2018年12月12日，被告向原告作出市人社预罚字[2018]3206号《行政处罚预先告知书》，告知了原告拟处罚内容及陈述、申辩权。原告未按期提出陈述和申辩。2018年12月24日，被告向原告制作并送达了市XX社罚字[2018]3168号《行政处罚决定书》，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项、第三十条第一款第（三）项的规定，决定对原告罚款15000元整，并于当日向原告邮寄送达。   本院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十八条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。”《陕西省企业职工支付条例》第五条规定：“县级以上劳动和社会保障行政部门依照劳动监察管辖权限负责用人单位工资支付的监察工作”。据此，被告市人社局具有在市管辖区域内违反《陕西省企业职工支付条例》的违法行为作出相应行政处罚的法定职责。    《劳动保障监察条例》第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查,应当自立案之日起60个工作日内完成;对情况复杂的,经劳动保障行政部门负责人批准,可以延长30个工作日。”第十九条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前,应当听取用人单位的陈述、申辩;作出行政处罚或者行政处理决定,应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。第三十条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；（四）打击报复举报人、投诉人的。”《陕西省企业工资支付条例》第三十二条规定：“劳动者有权向劳动和社会保障行政部门举报投诉用人单位的工资支付违法行为。劳动和社会保障行政部门接到举报投诉后,应当在5个工作日内决定是否立案,并告知举报人;立案后对违法行为的查处,应当自立案之日起30日内结案;情况复杂确需延长的,经劳动和社会保障行政部门负责人批准后,延长期限最长不得超过30日。”本案中，被告市人社局接到第三人拖欠工资的投诉后，委托福建省人社厅劳动监察局对该举报事项进行调查，福州市人力资源和社会保障局对福建土木公司鄢国敏进行了调查询问、西安市劳动保障监察支队对东御兰汀项目负责人张英侠、第三人段小强、科达房地产公司委托代理人王万松、承包人李志英进行了调查询问，并调取了相关合同及工程款往来凭证，确认原告拖欠第三人工资155495元的事实。原告收到被告发出的限期改正指令书后仍未履行整改要求。被告作出的涉案行政处罚决定书事实清楚、适用法律、法规正确。另行政机关应在法定期限内作出行政行为,根据上述规定,被告市人社局作出行政处罚,已经超出法定期限,属程序轻微违法,该处罚结果并无不当且对原告权利不产生实际影响,故依法应确认该行政处罚决定违法,但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：   确认被告西安市人力资源和社会保障局作出的市人社罚字[2018]3168号《行政处罚决定书》违法。   案件受理费50元，由被告西安市人力资源和社会保障局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审判长   王玮                         人民陪审员   张亚美   人民陪审员   张艳                             二○二○年八月十一日                            书记员   李瑞萍        1