江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏08行终149号 上诉人（原审原告）王付友，男，汉族，1964年7月21日出生，住淮安生态新城高铁新区。 上诉人（原审原告）王庭阳，男，汉族，1964年9月18日出生，住淮安生态新城高铁新区。 上诉人（原审原告）张树高，男，汉族，1973年12月21日出生，住淮安生态新城高铁新区。 被上诉人（原审被告）淮安市自然资源和规划局，住所地淮安经济技术开发区厦门路6号。 法定代表人韩文军，职务局长。 委托代理人林光洋，该局工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 上诉人王付友、王庭阳、张树高因与被上诉人淮安市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）履行法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初524号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年7月2日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实： 原告王付友、王庭阳、张树高均系淮安生态新城高铁新区办事处严李村村民。2006年7月12日，原淮安市国土资源局作出淮国土资监[2006]第1号《国土资源行政处罚决定书》，认定淮安经济技术开发区徐杨乡人民政府（以下简称“徐杨乡政府”）未经批准，擅自占用徐杨乡严李村525亩集体土地建农民公园，违反了相关法律规定，决定对徐杨乡政府违法用地行为作出行政处罚：1、责令退还非法占用的耕地恢复土地原状；2、处以罚款计3496500元。 2017年6月9日，三原告向被告举报徐杨乡政府、严李村委会未依据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于集体土地确权登记发证的若干意见》的规定，进行确权登记发证。2017年8月7日，淮安市国土资源局生态新城分局作出《回复王付友等同志525亩集体耕地确权登记发证的诉求》，回复如下：“淮安经济开发区徐杨乡政府2006年3月擅自圈占该乡严李村525亩集体耕地建农民公园，属非法占地行为。淮安市国土资源局已于2006年7月12日作出行政处罚决定进行了处理。关于你诉求525亩集体耕地按照《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于集体土地确权登记发证的若干意见》确权登记，因为责任田等农用地由农业部门确权登记发证，希望你们去农业部门了解情况”。后于次日送达原告王付友。2017年8月15日，三原告向被告再次举报徐杨乡政府、严李村委会未依据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于集体土地确权登记发证的若干意见》的规定确权登记发证，请求依法对被举报人的行为给予监察督办，并要求被告按《信访条例》、《国土资源信访规定》的规定于15日内向原告作出告知。因被告未履行答复职责，三原告于2018年1月5日诉至法院，请求依法确认被告对原告举报的土地确权事项未处理答复的不作为行为违法，判令被告履行职责。法院于2018年6月25日作出（2018）苏0812行初5号行政判决，判令被告淮安市国土资源局针对原告王付友、王庭阳、张树高2017年8月15日递交的举报，于判决生效后三十日内履行法定职责。因被告未按照法院确定的期限履行法定职责，三原告向法院申请强制执行，法院于2019年10月23日向三原告送达了被告作出的《关于王付友等人土地确权事项回复》（落款时间为2018年7月12日）。 上述回复的主要内容为：关于你们举报525亩土地交还严李村委会后，村委会没有将该地块退还原农民或按《农村土地承包法》向举报人等农民重新发包，该事项非国土资源局权限范围内事宜，请你们向农业部门咨询。关于你们申请土地确权登记发证问题，依据2014年11月24日国务院《不动产登记暂行条例》第16条之规定，当事人申请不动产登记，应当向县级以上国土资源行政主管部门提交……。不动产登记机构应收到书面申请书和有关证据材料之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。请你们按法律规定提供相关材料，不动产登记机构将按规按时给予办理。三原告对被告的答复不服，诉至本院，要求确认被告不予查处监督的行为违法，判令被告依法履职。 另查明，2006年3月，原淮安经济技术开发区管理委员会拟在徐杨乡开发“徐杨农民公园公共体育文化设施用地”项目，该项目未获得用地批准。三原告户耕地均在规划用地范围内，已分别取得补偿款。 2008年3月26日，严李村委会证实上述525亩集体土地已交还该村。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”的规定，以及《江苏省土地管理条例》第三条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被告市资源规划局具有对本市辖区内的土地行使监督管理，对土地违法行为进行处理的法定职权。 本案中，三原告在一审庭审中明确，其举报的是徐杨乡政府、严李村委会没有把案涉的525亩土地分包发证，要求被告对此查处监督。实质是要求严李村委会把525亩土地向农民发包，依法对其承包经营权进行确权登记。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，国务院农业部门、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依据各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营权的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。依据上述法律法规的规定，被告虽然具有对土地违法行为进行查处的法定职权，但三原告举报的农村土地承包及承包经营权发证问题，受《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等特别法的调整，不属于被告的法定职责范围。而集体土地所有权登记的申请主体为农村集体经济组织，与三原告之间无利害关系。故对三原告要求被告履行法定职责的起诉，依法应予驳回。 综上，原审法院依照《最高人民法院适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款的规定，裁定：驳回原告王付友、王庭阳、张树高的起诉。 王付友、王庭阳、张树高上诉请求：依法撤销淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初524号行政裁定，由二审法院重新审理判决。事实和理由：本案上诉人一审的诉讼请求是判令被上诉人市自然资源规划局履行对徐杨街道办事处严李村村民委员会开展涉案土地承包确权登记发证进行监督、督促的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》《国土资源行政处罚办法》《江苏省土地管理条例》《土地管理登记规则》《确定土地所有权和使用权的若干问题》《土地监测暂行规定》相关规定，市自然资源规划局具有该法定职责。一审法院适用法律错误，请求二审法院纠正。 被上诉人市资源规划局答辩称：上诉人列举的相关法律法规，是指土地使用人改变了土地用途或者土地权属发生争议需要确权时，被上诉人需要履行的法定职责。本案上诉人要求村委会将土地发包给其耕种，属于村民集体经济组织的自治范围，督促有关单位颁发土地承包经营权证不是被上诉人的法定职责。因此，一审裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院二审期间，当事人均未向本院提供新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包。《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。根据《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》的相关规定，被上诉人市资源规划局具有对本市辖区内的土地行使监督管理、对土地违法行为进行调查处理的法定职权。 根据上述法律规定，被上诉人市资源规划局不具备对农村集体经济组织发包土地及农业行政主管部门发放农村土地承包经营权证的监督管理职责。上诉人所提要求判令被上诉人市自然资源规划局履行对徐杨街道办事处严李村村民委员会开展涉案土地承包确权登记发证进行监督、督促的法定职责，缺乏法律依据。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 徐 俊 审判员 梁新星 审判员 马玉宝 二〇二〇年八月二十七日 书记员 谈 晓