江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏10行初56号原告张金荣，男，1946年8月18日出生，汉族，扬州市江都区人，住扬州市江都区。被告扬州市江都区人民政府，住所地扬州市江都区龙川北路1号。法定代表人朱莉莉，代区长。委托代理人**，扬州市江都区农业农村局工作人员。委托代理人殷义萍，江苏江业律师事务所律师。第三人张存英，女，1956年12月3日出生，汉族，扬州市江都区人，住扬州市江都区。委托代理人张金荣，系张存英之兄。原告张金荣诉被告扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）不履行农村土地行政确认法定职责一案，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告江都区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因张存英与本案的审理具有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。被告江都区政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭于2019年4月9日公开开庭审理了本案。原告张金荣，被告江都区政府的委托代理人**、殷义萍，第三人张存英的委托代理人张金荣出庭参加了诉讼。受被告江都区政府的委托，江都区政府的工作人员朱宏飞代表被告行政机关负责人出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张金荣起诉称：一、原告与被告江都区政府自2016年1月开始诉讼，扬州市中级人民法院于2018年3月判决撤销了被告作出的（2015）第0137482号证书后，原告书面申请被告重新作出新的土地承包经营权证和赔偿请求，被告收到申请后一直不作为。原告从一轮承包至二轮承包一直种植16.9亩的土地，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》文件精神，农民承包土地一轮到期后，延长30年期限不变,并提交1997年农民负担监督卡、2000年二轮承包后的农民负担监督卡及2017年国家粮食补贴表等相关证据予以证明。二、2014年6月扬州市江都区农村工作办公室编发的《农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策问答》第34条中第3、4、15小条均有关于土地承包经营权证登记的具体要求和原则性规定。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国物权法》的相关规定，因登记错误给他人造成损失的，登记机关应当承担当事人的损失。综上，原告请求法院作出公正判决，其诉讼请求：1、判令被告为原告发放土地面积为16.9亩的确权证书（其中粮食面积15.4亩，果园1.5亩）；2、判令被告赔偿原告为维权诉讼产生的交通费用11000元、律师费10000元,合计21000元。原告张金荣在起诉及证据交换和开庭时向本院提交了下列证据：1、起诉状一份；2、原告居民身份证一份；3、常住人口登记卡一份；4、（2016）苏10行初9号行政判决书一份；5、载明时间1998年8月20日，编号为041858的《土地承包经营权证书》一份；6、江苏省水利工程水费专用发票一份；7、农民负担监督卡（1997年度）一份；8、农民负担监督卡（2000年度）一份；9、扬州市2017年农业支持保护补贴分户登记清册一份；10、落款时间2018年4月6日，迎新村村委会证明一份；11、载明时间2015年10月29日，编号为0137482的《农村土地承包经营权证》一份；12、原告治疗疾病结算凭证一份；13、原告父亲张武兆的火化证一份；14、EMS快递存根一份；15、载明时间2018年4月5日，《申请书》一份；16、农村土地家庭承包合同一份；17、江发（1998）18号中共江都市委文件一份；18、中办发（1997）16号中共中央办公厅文件一份；19、农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策问答一份；20、照片两张；21、驳江都区政府答辩状一份；22、98年江都县二轮土地承包情况登记卡一份；23、原江都市高徐镇联桥村土地二轮承包有偿使用合同书一份；24、案外人孟云鹏的《农村土地承包经营权证》一份；25、孟云鹏的《农村土地家庭承包合同》一份；26、原江都市高徐镇联桥村村民委员会的《土地承包经营权流转登记》一份；27、基本农田保护责任卡一份。原告张金荣提交的上述证据2-3、5-16、19、25-26与原件核对无异，证据4为本院生效判决书，证据17-18系公文，其余证据均为复印件及照片，且均未提交相应的原件供核对。用以证明原告38年来连续承包的土地面积为16.9亩。被告江都区政府答辩称：一、原告张金荣尚不具备取得农村土地承包经营权证的条件。依据《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第二十三条的规定，被告具有向承包方颁发农村土地承包经营权证的职责。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证的颁发，应具备相应的条件，遵循法定的程序。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）的相关规定，颁发农村土地承包经营权证的前提是承包方与发包方签订有效的土地承包合同，然后由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡镇人民政府农村经营管理部门予以初审；初审通过的，登记造册，乡镇人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的材料予以审核，符合规定的，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。由此可见，农村集体经济组织成员获得农村土地承包经营权证，需符合《土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等规定的实体及程序要件。在实体上，依发包方村组的农村土地承包方案，原告应该承包的土地面积为6.3亩，另有偿使用的10.6亩耕地不属于承包范围，其要求承包16.9亩土地，没有事实依据。在程序上，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，被告不能也无法向原告颁发农村土地承包经营权证。在此情形下，原告提出被告应履行向其颁发16.9亩土地的农村土地承包经营权证法定职责的主张，显然不符合法律规定。此前，原告因与被告土地行政登记一案，曾于2016年1月19日提起诉讼。2018年3月28日，扬州市中级人民法院作出的（2016）苏10行初9号行政判决，仅判决撤销被告于2015年10月29日向原告颁发的扬江政农地承包权（2015）第0137482号《农村土地承包经营权证》，而未判令被告在规定的期限内重新作出土地承包发证的行政行为。这一判决结果说明，只有在具备法定前提条件的情形下，被告才能履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责。二、原告家庭承包土地应为6.3亩。依据江都区小纪镇迎新村孟家组1998年《二轮土地承包情况登记卡》记载的事项，该组人均土地承包面积为2.1亩，当时，被告之所以实际耕种16.9亩，其中的10.6亩系从闲置的耕地流转而来。对此，1998年8月17日，原告与原高徐镇（后撤并归小纪镇）联桥村签订的《土地二轮承包有偿使用合同书》，也充分证明了该10.6亩系有偿使用，且承包期限为五年，自1998年10月30日至2003年10月30日止，原告因与发包方之间就农村土地承包的亩数存在争议，发包方多次要求原告按所在村组统一的承包土地人均亩数签订土地承包经营合同，却遭到了原告的拒绝，导致双方一直未能签订农村土地承包合同。三、原告主张的损失赔偿无事实和法律依据。原告诉称，因土地承包维权产生了律师费、交通费等实际损失，对此，原告未能提供充分的证据予以证明，且无法律规定该相关费用应由被告承担。同时，原告的这一主张也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定。被告认为，原告未与发包方签订《土地承包合同》，且农村土地承包经营权证的发放应当由发包方所在的乡镇人民政府向被告提出书面申请，而被告履行法定职责的要件之一是具有履职的可能性。据此，原告的主张不符合法律规定，其诉讼请求显然不能成立，请求法院予以驳回。被告江都区政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、江都区二轮土地承包情况登记卡七份；2、高徐镇土地二轮承包有偿使用合同书一份；3、土地确权公示情况（孟家组）一份；4、《农村土地承包法》一份；5、《农村土地承包经营权证管理办法》一份；6、视频资料（原告拒绝签订新的农村土地承包合同）一份；7、载明时间2018年5月30的《答复》一份。被告江都区政府提交的上述证据1、6与原件核对无异；证据2-3系复印自扬州市江都区档案局，并已加盖江都区小纪镇迎新村村委会的印章；证据4-5为法律法规；证据7为复印件（庭审后提交原件）。用以证明原告张金荣尚不具备取得农村土地承包经营权证的条件，原告家庭承包的土地应为6.3亩，且原告主张的损失赔偿无事实和法律依据。第三人张存英未提交书面答辩意见。经庭审质证，原告张金荣与被告江都区政府对对方提交的全部证据均充分发表了质证意见，相关意见均已记录在案。本院认为：一方面，对原告提交的证据4、证据17-18的真实性、合法性予以认定，且与本案具有关联，均应作为本案的事实及法律依据；被告所提交的证据6-7的内容真实，来源合法，与本案具有关联，能够证明相关事实，本院予以确认。另一方面，原告和被告提交的其他证据均与本案的争议焦点无关，在本案中均不予确认。根据上述有效证据，本院查明案件事实如下：原告张金荣和第三人张存英系张武兆的子女，张武兆已于2016年7月7日去世。原江都市人民政府根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号）等文件精神，于1998年在辖区内开展农村土地二轮承包工作。1998年8月20日，江都市政府根据张武兆户与原江都市高徐镇联桥村村民委员会签订的土地承包合同，向张武兆户颁发041858号《土地承包经营权证》（以下简称58号土地承包权证），该证记载张武兆户人口3人，承包耕地面积合计16.9亩（备注记载：流进10.6亩）。2014年，被告江都区政府为建立土地承包经营权登记制度，在其辖区内开展农村土地承包经营权确认工作。2015年10月29日，被告向张武兆户颁发扬江政农地承包权（2015）第0137482号《农村土地承包经营权证》（以下简称82号土地承包权证），该证载明张武兆户承包的土地总面积为10.0亩。本院于2018年3月28日作出（2016）苏10行初9号行政判决书，以被告颁发的82号土地承包权证事实不清、证据不足为由，判决撤销了82号土地承包权证。2018年4月5日，原告张金荣分别向扬州市江都区小纪镇人民政府、江都区人民政府区长邮寄了《申请书》，要求政府在82号土地承包权证被法院判决撤销后，为其颁发新的农村土地承包经营权证。被告江都区政府通过信访途径收到该《申请书》后，于2018年5月31日向原告做出《答复》，主要内容：“本次来信你申请重新颁发土地承包经营权证，因2014年以来我区开展确权登记颁证工作由省市统筹安排，区委、区政府组织实施，镇村具体承担这项工作，你户所在地为小纪镇迎新村孟家组，根据属地管理要求，土地承包经营权证应当由小纪镇人民政府按照《中华人民共和国农村土地承包法》制证并颁发，你应当向小纪镇人民政府提交你的申请。根据扬州市中级人民法院行政判决书（2016）苏10行初9号判决，撤销扬江政农地承包权（2015）第0137482号《农村土地承包经营权证》。你户需主动上交已撤销的扬江政农地承包权（2015）第0137482号《农村土地承包经营权证》，小纪镇迎新村收回已撤销的证书后，可召开村或组成员会议，进一步核实1998年该户二轮承包情况，依据《农村土地承包法》提出换发新证申请。新证未颁发前，原二轮承包证书仍然有效。如对新证中土地确权面积仍有异议，建议你户采取诉讼途径解决。”并通过挂号信的方式向原告送达。另查明，从本院所作（2016）苏10行初9号行政判决生效后至今，原告张金荣与其所在集体经济组织因对二轮土地承包中原告应当承包土地的面积有异议，一直未能签订新的农村土地承包合同。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：原告张金荣提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，被告江都区政府向原告张金荣做出的《答复》中，已经明确告知原告“新证未颁发前，原二轮承包证书仍然有效。”即前述58号土地承包权证仍然有效。该有效的58号土地承包权证中载明的承包耕地面积为16.9亩，与原告诉被告向其颁发面积为16.9亩新的农村土地承包经营权证的请求相一致。当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，而原告合法利益并未受到任何侵害，故其以被告不履行向其颁发新的农村土地承包经营权证的法定职责为由提起本案诉讼，不具有依法应予救济或保护的诉讼利益。因此，原告提起行政诉讼不符合法定成诉要件。由于原告的主诉不成立，本院对其相应的赔偿请求一并予以驳回。综上所述，原告张金荣提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，本院裁定如下：驳回原告张金荣的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 李      勉审判员 苗鸿审判员徐沐阳二〇二〇年八月二十八日书记员 林   晓   俊文书附页（2018）苏10行初56号案件所适用的法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。……