河南省驻马店市驿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1702行赔初1号原告邓红卫，男，1970年1月2日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。委托代理人赵松伟，河南豫尊律师事务所律师。被告驻马店市驿城区老街街道办事处。法定代表人王建刚，职务主任。委托代理人刘军，老街司法所所长。委托代理人王建华，河南同立律师事务所律师。原告邓红卫诉被告驻马店市驿城区老街街道办事处（以下简称老街办事处）行政强制拆除一案，本院于2020年4月26日立案受理后，向被告送达了起诉书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理，原告邓红卫及其委托代理人赵松伟，被告老街办事处的委托代理人刘军、王建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓红卫诉称：原告系驻马店市驿城区老街邓瓦房村村民。2007年,为响应“搞活经济,支持城乡建设”的号召,丰富全市人民的菜篮子,原告在本村自己承包的土地上投资50多万元建设了立志养殖场,养殖场占地5.04亩,建筑面积3400多平方米,具备年产30000只肉鸡、肉鸭的养殖规模。2008年,驻马店市国土资源局曾以原告擅自占用基本农田建养殖场为由,欲对养殖场进行拆除,并申请驻马店市中级人民法院强制执行,经法院听证审查,认为驻马店市国土资源局作出的驻国土监(2008)16号行政处罚决定认定原告违法占地的法律依据不充分,裁定不准予强制执行。2010年,邓瓦房村将之前承包给村民的土地统一收回后,又重新进行了分配,原告继续承包了养殖场所在的地块,并与村委会签订了二十年的租地合同。原告的立志养殖场各种手续齐全,通过驿城区畜牧局办理有畜禽养殖证,经营十几年来丰富了人民的菜篮子,带动了本地农民就业,创造了可观的经济效益和社会效益。然而,在2019年3月29日,驿城区老街街道办事处却错误地将原告的养殖场作为“大棚房”进行了强制拆除,大量生产资料和贵重物品被掩埋损坏,给原告造成了巨大的财产损失。该强拆行为已经确山县人民法院(2019)豫1725行初41号行政判决书确认违法,且该判决已经生效。2019年10月10日,原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定向被告提起行政赔偿请求,至今已超过两个月未得到任何答复。为维护自己的合法权益,现根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定提起诉讼,请求法院：1、依法判决被告驻马店市驿城区老街街道办事处赔偿原告各项经济损失共计269万元（详见赔偿清单）；2、本案诉讼费、鉴定评估费、证人出庭作证费用等由被告承担。原告提交证据材料有：1、养殖场被拆前的航拍照片；证明原告的养殖场在被拆前的位置、经营状况处于正常生产经营状态。2、养殖场被拆时的照片；证明被告未经法定程序,未采取保护措施和妥善安置,即对原告的养殖场进行了野蛮强制拆除,大量贵重物品和生产资料被掩埋在废墟中,大量玉米等饲料被浇水淋湿发霉而无法使用。3、养殖场被拆后的照片；证明养殖场被夷为平地，养殖场设施设备和大量物资被埋毁损，给原告造成巨大经济损失。4、被告下属城市管理办公室和驻马店市国土资源局城区分局老街国土所联合下发的《关于拆除两部委下发问题图斑的通知》；证明被告在2019年3月17日向原告送达拆除通知，要求1天内自行腾空拆除，原告根本来不及搬迁和妥善处置，被告的强拆行为严重违法。5、确山县人民法院（2019）豫1725行初41号行政判决书；证明经人民法院判决被告强制拆除原告的养殖场行政行为违法，被告应当对原告的全部经济损失进行赔偿。6、强拆前被告对养殖场部分建筑物丈量和部分附属物登记表；证明在强拆前，原告养殖场的部分建筑物和部分附属物情况被告已经登记在册。7、强拆现场的照片及视频光盘；证明强拆前后的现场情况，被告违法强拆严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大的财物损失，被告应予以赔偿。8、邓新生、刘保同、宋小良、邓锋4份证人证言；证明原告养殖场被强拆造成的财产损失情况。9、驻马店市恒信资产评估事务所（2020）第30号评估报告；证明原告养殖场被强制拆迁所造成的经济损失，评估基准日为2019年3月29日，建筑物、附属设施设备、停业损失等价值为1800813元。10、驻马店市恒信资产评估事务所所开具的发票1张；证明原告支出评估费15000元。11、2019年10月10日行政赔偿申请书；12、确山县人民法院（2019）豫1725行初41号行政判决书；13、照片一张；14、赔偿清单。11-14组材料证明2019年10月10日，原告向被告递交了赔偿申请，被告工作人员接收了原告的赔偿申请书及材料，但超过法定期限没有作出赔偿决定。被告辩称：本案拆除行为系被告依据国家政策，清理基本农田上的不合法建筑、遏制农用地非农化，恢复基本农田的耕地用途，即“大棚房”整治行为，非征收行为，原告起诉要求赔偿没有事实和法律依据；被告系驿城区人民政府的派出机关，是拆除行为的参与单位之一，不是本案适格被告；涉案房屋系非法占用基本农田，在拆除时属于已经废弃的违法建筑，原告请求的各项赔偿没有事实基础。请求法院依法驳回原告的起诉。被告提交证据材料有：1、《农业农村部、自然资源部印发的通知》；2、农业农村部、自然资源部《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》；3、农业农村部种植业管理司《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动部门联合督导的通知》。1-3组材料证明国家级层面清理整治“大棚房”问题的法规政策依据。4、河南省国土资源厅《关于全面清理和严肃查处“大棚房”违法占地行为的紧急通知》。5、河南省农业农村厅、河南省自然资源厅《河南省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组关于进一步明确“大棚房”问题专项清理整治范围和标准的指导意见》。4-5组材料证明省级层面清理整治“大棚房”问题的法规依据以及整治范围。6、老街土管所涉案养殖场非法占用基本农田的卷宗；7、驿城区政府关于“禁止养殖”驿政办[2016]116号文。6-7组材料证明邓红卫的涉案“房屋”在2008年因其违法占地被依法查处的事实,以及涉案房屋因违法禁止养殖规定已经废弃的事实。8、驿政督办[2019]19号文；9、驻马店市驿城区政府关于老街办事处辖区疑似“大棚房”明细表；10、图斑卫片；11、老街办事处违法用地问题台账；12、老街办农用地非农化问题排查清单。8-12组材料证明涉案房屋即图斑卫片编号为5715的地块被依法纳入“大棚房”整治范围，其目的是根据国家的相关政策,清理基本农田上的不合法建筑、遏制农地非农化,恢复基本农田的耕地用途。经庭审质证，原告对被告递交的《农业农村部、自然资源部印发的通知》、《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》、《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动部门联合督导的通知》、《关于全面清理和严肃查处“大棚房”违法占地行为的紧急通知》、《河南省关于进一步明确“大棚房”问题专项清理整治范围和标准的指导意见》的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为原告的养殖场是2007年为响应“搞活经济，支持城乡建设”的号召，在自己承包的本村土地上投资建设的，办理有畜禽养殖证，属于设施农业，不是文件所指的“大棚房”；对被告提交的老街土管所涉案养殖场非法占用基本农田的卷宗和驿城区政府关于“禁止养殖”的证明即驿政办[2016]116号文的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为2008年驻马店市国土资源局曾以原告擅自占用基本农田建养殖场为由，欲对养殖场进行拆除，经法院听证审查，认为驻马店市国土资源局作出的驻国土监（2008）16号行政处罚决定认定原告违法占地的法律依据不充分，裁定不准予强制执行；被告的该组证据恰恰能够证明原告的养殖场不存在违法占地问题，属于政府鼓励和扶持的设施农业用地，根据国土资源部制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定；养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。另外，根据国土资源部、农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，各地在土地整理和新农村建设中，可以充分考虑规模化畜禽养殖的需要，预留用地空间，提供用地条件。任何地方政府都不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖。畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续；原告对被告递交的驿政督办[2019]19号文、驻马店市驿城区政府关于老街办事处辖区疑似“大棚房”明细表、图斑卫片、老街办事处违法用地问题台账及老街办农地非农化问题排查清单的真实性、合法性和证明目的有异议，认为图斑卫片不具有绝对的客观性和准确性，根据自然资源卫星执法方案的要求，省级自然资源主管部门要根据下发的卫星执法图斑、组织市、县和相关单位开展卫星执法图斑内业比对，实地核查合法性判定等工作，所以卫片执法存在局限性，不能仅以图斑卫片认定原告的养殖场是“大棚房”，客观实际情况也证明图斑卫片将原告的养殖场纳入“大棚房”整治范围是错误的。被告对原告递交的养殖场被拆前的航拍照片、被拆时的照片和被拆后的照片有异议，认为涉案房屋拆除时，处于废弃状态，并未经营，屋内没有使用价值的物品；对强拆现场的照片及光盘有异议，涉案房屋占用基本农田，也没有取得相应建设手续，属于违法建筑，不应受法律保护，没有侵害原告的合法权利；对证人证言有异议，证人应当出庭；对驻马店市恒信资产评估事务所（2020）第30号评估报告及驻马店市恒信资产评估事务所所开具的发票有异议，该评估系原告单方委托，程序违法，不具有客观性，仅仅相当于原告单方面的陈述，不应当作为有效证据采信。本院综合审查认为，原告递交的评估报告系单方委托评估机关作出，被告不予认可，暂且不作有效证据采信，但是被告没有提出重新评估的意见或申请，也没有提供相反的证据材料足以否定该评估报告的真实性、客观性，对此评估报告本院作保留使用的意见；原、被告提交的其他证据材料来源和形式符合法律规定，能够证明本案事实，与本案具有关联性，在本案均可作为有效证据予以采信。经审理查明：原告系驻马店市驿城区老街邓瓦房村村民。2007年,原告在本村自己承包的土地上建设了立志养殖场。2008年7月1日，驻马店市资源国土局作出驻国土监[2008]16号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准，于2008年3月擅自占用老街办事处邓瓦房东村民组3120平方米基本农田建养殖场。2008年10月23日，驻马店市国土资源局申请驻马店市中级人民法院强制执行《行政处罚决定书》，2009年2月23日，该院作出（2009）驻法行执字第9号行政裁定书，对驻国土监（2008）16号行政处罚决定不准予强制执行。2010年6月1日,驻马店市驿城区畜牧局为原告颁发《畜禽养殖代码证》，有效期自2010年6月1日至2012年5月31日，此后没有申请续办手续。2019年3月15日、3月18日被告向原告两次下发拆除通知，要求原告于同年3月20日拆除其违法建筑。2019年3月29日,被告组织实施了强制拆除原告的养殖场的行为，但并未对其养殖场厂房全部拆除，仅对东半部分予以了拆除，西半部分现今仍然存在。另查明，2016年，驿城区政府下发关于“禁止养殖”的驿政办[2016]116号文，划定驻马店市中心城区规划区东至京港澳高速、南至靖宇大道、西至规划中的平山大道、北至经济开发区边界为禁养区范围。原告的养殖场在上述界定的规划区内。还查明，2019年9月5日，原告向确山县人民法院提起行政诉讼，要求确认被告的强制拆除行为违法，确山县人民法院审理后作出(2019)豫1725行初41号行政判决书，确认被告2019年3月29日强制拆除原告邓红卫的立志养殖场行政行为违法。2019年10月10日，原告向被告递交了行政赔偿申请书，被告未作出任何答复。庭审中，原告变更第一项诉讼请求的数额，请求被告驻马店市驿城区老街街道办事处赔偿原告各项经济损失共计1815813元（变更依据见评估书）。本院认为：驻马店市驿城区老街街道办事处作为驻马店市驿城区人民政府的派出机构，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对本辖区内违反规划建设的行为具有查处并拆除的法定职权。被告参与了对原告房屋的拆除活动，且该拆除行为已经生效的判决确认违法，原告依据生效判决向被告递交了行政赔偿申请书，请求被告赔偿申请人各项经济损失共计269万元，被告对原告的申请在法定期限内没有作出是否赔偿的决定，被告不履行作出赔偿决定职责的行为违法。原告在自己承包的土地上建立养殖场，没有改变土地的使用性质，被告认定其养殖场“大棚房”属于违法建筑，法律依据不足。“大棚房”主要指企业或个人以农业设施为名进行的违法建设，包括对外出售的住房、经营用房或别墅，属于改变土地性质的违法行为，与原告实际养殖行为并不相符。被告以原告的大棚房没有建筑手续，认定为违法建筑定性错误。但是，原告的养殖期限截止到2012年5月31日，此后，原告已经不具有合法的养殖资格；并且驿城区人民政府下发关于“禁止养殖”的驿政办[2016]116号文，原告的养殖场已经属于禁养区，在被告对原告的养殖场拆除时，原告仍然在养殖，存在违法经营的实际状况，就此问题相关职能部门并未做出处理。而本案被告为城市环境的改善，以原告违法建设的名义对原告的“大棚房”强制拆除，且强制拆除程序违法，对原告造成有实际损失，原被告双方均有过错，可以考虑对原告适当予以赔偿。由于被告在拆除前具有调查取证、保存相关证据的职责，且本案审理中，被告对原告的损失评估报告不予认可，对原告提起的赔偿请求仍由被告首先做出赔偿决定为宜。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：限被告驻马店市驿城区老街街道办事处在本判决生效后对原告邓红卫的赔偿申请在法定期限内作出赔偿决定。如不服本判决，应自接到判决之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。审 判 长  赵华云人民陪审员  王中月人民陪审员  任俊亚二〇二〇年八月十七日书 记 员  王 陟