浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）浙0212行赔初7号原告浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅，男，1965年5月18日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人吴京，宁波市自然资源和规划局分化分局土地储备中心主任。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。原告浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润公司）因诉被告宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波资规局）土地行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院对本案进行诉前协调未果后于2019年8月15日立案受理本案，并依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告兴润公司的法定代表人沈明崇及委托代理人韩本毅、被告宁波资规局的出庭应诉负责人吴京及委托代理人徐文涛到庭参加诉讼。本案审理过程中，根据当事人的申请，本院准许当事人进行庭外和解，但协调未果。本案报请浙江省高级人民法院批准延长审理期限至2020年8月15日，已审理终结。原告兴润公司起诉称：2004年6月21日，原奉化市国土资源局（出让人）与宁波洛兹置业有限公司（以下简称洛兹公司）（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），出让长汀村旧村改造地块共计129亩土地，约定“该地块挂牌出让的起始价为33722.5万元，包括以实物形式冲抵给长汀村的158150平方米安置用房折合总价23722.5万元和以货币形式支付的10000万元”，“出让人同意在2004年7月30日前将出让宗地交付给受让人”。后因原奉化市人民政府的征地手续违法、拆迁工作滞后等原因，洛兹公司退出该项目。2008年1月24日，经政府协调，原告与洛兹公司签订《国有土地使用权转让合同》（以下简称《转让合同》），全面接盘该项目，承继了洛兹公司的全部权利和义务，原奉化市国土资源局作为鉴证单位在该合同上盖章确认。原奉化市人民政府召开专题会议，批准了该项国有土地转让行为。2008年2月14日，原奉化市国土资源局向原告颁发了奉国用（2008）第1-60991号等9个《国有土地使用权证书》。随后，原告对该项目投入了大量资金，其中作为支付部分土地对价，完成了给长汀村民建设的安置房19.62万平方米。但是，商业开发地块比约定交地时间逾期长达十年，始终没有交付给原告，也没有支付给原告任何赔偿款。此后，原告法定代表人沈明崇被公安机关以非法吸收公众存款罪为由限制人身自由，于2014年8月6日取保候审，于2015年8月3日无罪释放（现已获得国家赔偿）。但沈明崇的父亲沈财兴被认定为原告的实际经营人，判刑三年六个月，刑期至2017年5月21日。而原奉化市人民政府于2014年4月1日成立“浙江兴润置业有限公司等企业资产债务协调处理工作小组”（以下简称“工作小组”），全面接管了原告的实际运营、对外债务重组谈判、签订合同、资产处置等工作。2014年6月27日，政府安排沈明崇在被拘留前临时委托的工作人员伍银木与原奉化市人民政府下属的原奉化市城市建设投资有限公司（以下简称奉化城投公司）、中国建设银行股份有限公司奉化支行（以下简称建设银行）签订《土地回购三方协议》，将原告拥有的位于长汀村的九块土地中最大的一块[土地使用权证号为奉国用（2008）第1-60991号，土地用途为商住用地，面积36956.00平方米，约55.43亩]，转让给奉化城投公司。原告认为：首先，上述《土地回购三方协议》是无效合同，且与土地收储无关。代表原告在《土地回购三方协议》上签名的伍银木是原告公司法定代表人沈明崇的表哥，但其并非原告的股东、董事或者总经理、副总经理，沈明崇在面临被拘留时临时委托伍银木代为办理公司相关事务，但出售公司核心资产需要经过公司董事会讨论，该事项已经超越沈明崇的个人权限，《土地回购三方协议》上所加盖的原告公司公章亦是由“工作小组”自己加盖，并非原告的真实意思表示，在法律上属于无效合同。此外，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”，因此，原告与奉化城投公司等所签订的《土地回购三方协议》属于不符合投资开发进度条件的土地使用权转让合同，因违反了法律强制性规定而无效。其次，该《土地回购三方协议》即使有效，也属于尚未履行完毕的合同。根据《土地回购三方协议》第四条第一款约定“乙方应协助甲方办理土地过户手续，并提供相关资料”；第三款约定“如果土地回购协议因效力等出现问题，各方的权利义务关系恢复原状”。但是原告与奉化城投公司从来没有办理过土地过户手续，因此该协议属于没有履行完毕的合同，而且由于违反法律强制性规定导致其无效，各方权利义务关系应当恢复原状。再次，无论该《土地回购三方协议》是否有效，其仅是企业之间买卖土地的行为，而绝对不是政府行使土地储备职能的收储行为。从土地收储的主体资格来看，国家和宁波市均规定土地储备只能由隶属于国土资源管理部门、作为事业单位的土地储备机构实施，但奉化城投公司是一家经营性的国有企业，并非城市土地储备机构，没有进行土地收储的资格，其买卖土地行为只能是商业行为，不能看待为收储土地的行为。最后，被告以及原奉化市土地储备中心未与原告签订过任何土地收储协议，其单方面注销涉案土地证，为原奉化市土地储备中心办理土地登记，不符合国家关于土地收储的相关文件规定。此外，对于被告单方注销原告土地证的行政行为，原告系在与被告的其他案件开庭时于2019年4月19日才得知这一情况，因此并未超过法定的起诉期限。综上，原告现诉至本院，在请求判令原奉化市国土资源局单方注销原告名下55.43亩土地的国有土地使用权证的行政行为违法的同时，提出行政赔偿主张，要求被告赔偿经济损失6.809亿元（按原奉化市人民政府锦屏街道办事处于2011年1月20日向原奉化市人民政府提交的《关于长汀村旧村改造项目有关费用核算及处理情况的报告》中载明的129.66亩土地收购价为159269.9474万元计算）。本院认为，本案原告兴润公司提起诉讼要求确认被告宁波资规局所作的注销土地登记行为违法的诉讼，本院（2019）浙0212行初188号行政裁定已驳回其起诉。故在被诉行政行为没有被确认违法的情况下，原告提起赔偿之诉明显缺乏事实根据，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长 毛冠达审 判 员 徐小娟审 判 员 贺 磊二〇二〇年八月十四日代书记员 孙柳静?附：本案适用的法律规范《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……