甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行初9号原告滕鹏，男，1971年3月10日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕斌生，男，1966年5月30日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕光章，男，1969年10月25日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕鹏生，男，1973年8月20日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕军，男，1974年5月6日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕光朋，男，1964年8月26日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕陆生，男，1968年10月22日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕成生，男，1961年12月8日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕飞，男，1982年4月20日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕双生，男，1969年10月24日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告程金虎，男，1975年10月25日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕万茂，男，1952年2月7日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。原告滕忠生，男，1967年10月17日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。以上十三原告共同委托代理人韩建业，北京市摩文律师事务所律师。被告甘肃省自然资源厅，住所地：甘肃省兰州市城关区定西南路18号。法定代表人雷思维，该厅厅长。委托代理人王维成，该厅法规处处长。委托代理人张一帆，甘肃正天合律师事务所律师。原告滕鹏等十三人因不服被告甘肃省自然资源厅作出的甘资复〔2019〕13号《行政复议决定书》，于2020年2月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告滕鹏、滕军、滕斌生、滕忠生、滕成生、滕光朋及滕鹏等十三人的共同委托代理人韩建业，被告甘肃省自然资源厅的委托代理人王维成、张一帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告滕鹏等十三人诉讼请求：一、请求依法撤销甘肃省自然资源厅于2019年12月3日作出的《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号）；二、责令甘肃省自然资源厅限期重新作出复议决定；三、本案诉讼费用由甘肃省自然资源厅承担。事实与理由：十三原告均系武威市凉州区金羊镇皇台村村民，在该村四组拥有合法的宅基地及宅基地上房屋。2013年，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2012〕1218号、甘政国土发〔2013〕1459号征地批复文件将上述十三原告房屋所在地部分土地征收为国有。2013年5月，武威市土地储备中心与十三原告就征收补偿安置事宜签订涉案《拆迁补偿协议》，约定土地储备中心于协议签订后5-10日内支付首笔款项，尾款自十三原告收到前笔款项、限期拆除补偿范围内地上附属物并经验收通过后支付。然合同签订后，土地储备中心一直未依约履行给付征收补偿款的义务，直至2018年3月，才将征收补偿款转入其擅自利用十三原告留存的身份证复印件为其开设的银行账户中。土地储备中心过分延迟支付土地补偿款的行为严重违反合同约定，已构成根本违约。其作为武威市国土资源局下设临时机构，因其违约行为产生的法律后果应当由武威市国土资源局承担。故十三原告遂于2019年5月16日分别向甘肃省自然资源厅申请行政复议，请求依法撤销涉案《拆迁补偿协议》。甘肃省自然资源厅合并受理了该行政复议申请并于2019年12月3日作出《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号），认为涉案《拆迁补偿协议》是为实施土地征收经双方协商达成的共同协议，并非具体行政行为，以十三原告申请撤销双方协议的复议申请不属于行政复议范围为由，驳回十三原告的行政复议申请。十三原告认为，甘肃省自然资源厅作出的《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号）认定事实错误、作出程序违法，依法应当予以撤销，具体理由如下：一、甘肃省自然资源厅作出的《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号）认定事实有误。（一）涉案《拆迁补偿协议》依法应当属于行政协议。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，协议一方主体土地储备中心所属武威市自然资源局为行政机关，协议签订的内容为有关征地补偿的约定，因此《拆迁补偿协议》属于上述法律规定的行政协议。（二）依《拆迁补偿协议》约定，土地储备中心于协议签订后5至10日内，先行将地上附着物补偿的首笔款项支付给十三原告，但其一直未依约履行给付征收补偿款的义务，直至2018年3月才将补偿款先后分批支付到其擅自利用十三原告身份证件开设的银行账户中的行为已构成根本违约。故，甘肃省自然资源厅认为因十三原告先行违约导致土地储备中心未将补偿款发放给十三原告系事实认定错误。（三）十三原告虽已入住由皇娘娘村统一开发安置小区，但该安置房系十三原告因其部分耕地被征收而得到的补偿安置，与其宅基地及宅基地上房屋无关。故甘肃省自然资源厅以十三原告已经入住安置房却未依照协议拆除原有住房系事实认定错误。（四）土地储备中心于2018年3月将补偿款擅自打入其利用十三原告留存的身份证复印件为十三原告开设的银行账户中，该行为系土地储备中心的单方强制行为，而并非十三原告主动领取或认领。故甘肃省自然资源厅称土地储备中心于2015年7月将补偿款打入十三原告账户，但十三原告直至2018、2019年因法院强制拆除才认领补偿费用系事实认定错误。二、甘肃省自然资源厅作出涉案行政复议决定的程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。十三原告于2019年5月16日向甘肃省自然资源厅申请行政复议，甘肃省自然资源厅于次日收到该行政复议申请材料并依法受理该行政复议申请；2019年8月23日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议延期审理通知书》（甘资复〔2019〕13号），告知十三原告行政复议决定延期至2019年9月24日之前作出；但直至2019年12月3日，甘肃省自然资源厅才作出涉案《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号）并于2019年12月9日送达十三原告。基于上述法律规定，正常情况下复议机关作出复议决定的最长期限不得超过九十日，而本案中，甘肃省自然资源厅作出涉案行政复议决定的时间远远超出法定行政复议期限，系程序违法，依法应当予以撤销。综上所述，十三原告认为涉案行政复议决定认定事实有误、作出程序违法，依法应当予以撤销。故十三原告提起行政诉讼，请求依法查明事实，支持十三原告的诉讼请求。被告甘肃省自然资源厅辩称：一、本案《拆迁补偿协议》的性质依据当时法律法规不属于行政协议，因此不属于行政复议范围。2013年，金羊镇皇台村四组的集体土地因城市建设需要，经省政府批准被依法征为国有。2013年5月至6月，武威市土地储备中心与包括原告在内的14户村民经平等、充分协商就地上附着物的拆迁补偿事宜签订《拆迁补偿协议》，约定在协议签订后由武威市土地储备中心向原告支付补偿总额的50%，原告在收到补偿款后须将补偿范围内的附着物全部拆除，武威市土地储备中心验收后将剩余50%补偿款支付给原告。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的相关规定，本案涉及的《拆迁补偿协议》的签订时间发生在2015年5月1日之前，实际上该《拆迁补偿协议》是双方平等协商基础上的真实意思表示，此协议的性质不属于行政协议。故根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的相关规定，原告的行政复议申请事项不属于行政复议范围，甘肃省自然资源厅作出的行政复议决定符合当时法律法规的相关规定。二、案涉土地的征收程序合法、依据充分，不存在应当被撤销或认定违法的情形。2012年，经甘肃省人民政府《关于武威市2012年城市批次建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土〔2012〕1218号）文件批准，同意将凉州区金羊镇集体土地征为国有，作为城市建设用地。2013年1月20日，武威市人民政府发布征收土地的公告，将位于，面积约458亩的集体土地进行征收。2013年2月16日，原武威市国土资源局发布《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》。原告的房屋位于征收范围内，后原告前往武威市土地储备中心办理了征地补偿登记。因此，根据相关法律的规定，涉案土地的征收已经完成了农地转批及两公告一登记的法定程序，征收程序合法、依据充分，不存在应当被撤销或者认定违法的情形。三、原告实际上已经足额领取了相应的补偿款，并得到妥善安置，其权益未受实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围。2013年5月至6月，武威市土地储备中心前后与包括原告在内的皇台村四组14户农户签订了《拆迁补偿协议》，2015年3月武威市土地储备中心将房屋拆迁补偿款全部支付完毕。同时，根据《武威市人民政府关于凉州区金羊镇皇台村征地补偿安置方案的批复》（武国土建资〔2011〕36号），采取留地安置的方式解决金羊镇皇台村村民失地后的生产生活问题，划留的土地统一规划、统一建设安置小区。2017年皇台村安置小区建成后，2018年6月包括原告在内的14户村民已全部入住。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，原告的合法权益未受实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，甘肃省自然资源厅请求人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的起诉。经审理查明，2012年12月31日，甘肃省人民政府下发《关于武威市2012年第13批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2012〕1218号），同意将武威市凉州区金羊镇皇台村集体土地征为国有，作为城市建设用地。2013年1月20日，武威市人民政府发布征收土地的公告，将位于，面积约458亩的集体土地进行征收。2013年2月16日，原武威市国土资源局发布《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》。原告滕鹏等十三人系武威市凉州区金羊镇皇台村村民，其在该村四组拥有的宅基地及宅基地上的房屋在此次征收范围内，后原告滕鹏等十三人前往武威市土地储备中心办理了征地补偿登记。2013年5月至6月，武威市土地储备中心与包括原告滕鹏等十三人在内的14户村民经协商就地上附着物的拆迁补偿事宜签订《拆迁补偿协议》，约定：双方在协议签订后5日内，由武威市土地储备中心向原告支付补偿总额的50%，原告在收到补偿款后必须在约定日期前，将补偿范围内的附着物全部拆除，武威市土地储备中心验收后将剩余50%补偿款支付给原告。原告滕鹏等十三人认为，涉案《拆迁补偿协议》签订后，其于2018年才陆续收到武威市土地储备中心的补偿款，武威市土地储备中心没有依照协议约定及时向十三原告履行给付拆迁补偿款的合同义务，长期拖延支付补偿款属违约行为。2019年5月16日包括原告滕鹏等十三人在内的14户村民向甘肃省自然资源厅邮寄申请行政复议，请求依法撤销武威市土地储备中心与14户村民于2013年5月至6月之间签订的《拆迁补偿协议》。2019年5月17日，甘肃省自然资源厅收到原告滕鹏等十三人的行政复议申请。2019年8月23日甘肃省自然资源厅作出《延期审理通知书》（甘资复〔2019〕13号），并向十三原告邮寄送达。2019年12月3日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号），该复议决定审理查明：经《甘肃省人民政府关于武威市2012年城市批次建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2012〕1218号）文件批准，2013年1月20日，武威市人民政府发布征收土地的公告，将位于，面积约458亩的集体土地征收为国有，作为城市建设用地。2013年2月16日，原武威市国土资源局发布《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》，滕鹏等14户村民的房屋均在征收范围内。2013年5月，14户村民分别在武威市土地储备中心办理了征地补偿登记，并与武威市土地储备中心签订了《拆迁补偿协议》。武威市土地储备中心根据拆迁进度于2015年4月将地上附着物补偿总额的50%对14户村民进行发放，2015年7月将剩余50%的补偿款分别打到了14户村民的账户，而14户村民予以拒收，并拒绝按照协议约定拆除地上附着物。2018年3月至5月，武威市土地储备中心再次向14户村民发放剩余协议补偿款，14户村民均予以受领。期间，因14户村民未履行《拆迁补偿协议》，武威市土地储备中心向凉州区人民法院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷的民事诉讼并申请先予执行，后因14户村民主动履行义务，武威市土地储备中心撤回起诉。且另查明，依据《威武市人民政府关于凉州区金羊镇皇台村征地补偿安置方案的批复》（武国土资建〔2011〕36号），对被征收的金羊镇皇台村村民均采取统一修建安置小区进行留地安置，14户村民于2018年均已入住皇台村安置小区，且威武市土地储备中心按标准自2013年向14户村民支付过渡费至2018年9月份。复议机关认为：武威市土地储备中心根据《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》与14户村民签订《拆迁补偿协议》是为实施土地征收，经双方协议一致达成的约束双方落实土地征收补偿的共同协议，并不属武威市自然资源局下属凉州分局土地储备中心的单方面行政行为。协议签订后，根据拆迁进度分别向14户村民发放了附着物补偿款，在村民并未按协议约定拆除附着物的情况下，武威市土地储备中心于2015年7月将剩余50%的补偿款分别打到14户村民的账户，直至2018年、2019年因法院强制拆除才认领补偿费用。在武威市土地补偿安置方案中，对包括14户村民在内的430户进行留地安置，由皇娘娘村统一开发安置小区，已于2018年全部入住，在过渡期，由威武市土地储备中心按标准自2013年向14户村民支付过渡费至2018年9月份。综上，《拆迁补偿协议》是为实施土地征收经双方协商达成的共同协议，并非武威市自然资源局及下属威武市土地储备中心单方面作出的具体行政行为，且所涉及的拆迁安置户包括涉案14户村民，除程金虎、滕长生、滕陆生、滕忠生、滕鹏原住房仍未拆除外，已履行拆迁补偿协议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条第（二）项之规定，滕鹏等十三人申请撤销双方协议的复议申请不属行政复议的范围，决定：驳回申请人的行政复议申请。原告滕鹏等十三人不服，于2020年2月11日向本院提起行政诉讼。本院认为，2014年修正的并于2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”自此，行政协议被正式纳入行政诉讼的受案范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，原告滕鹏等十三人向甘肃省自然资源厅申请行政复议要求撤销的涉案《拆迁补偿协议》签订时间为2013年5月至6月，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定不属于行政诉讼的受案范围，应适用当时的法律、行政法规及司法解释予以处理。在2015年5月1日起实施的新行政诉讼法修改以前，原行政诉讼法和2009年8月27日起实施的行政复议法关于行政诉讼受案范围与行政复议范围的规定均不含行政协议争议，修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今并未修改，对行政复议范围的规定也未作调整，因此行政协议争议不属于行政复议范围。综上，甘肃省自然资源厅以涉案《拆迁补偿协议》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围为由驳回原告滕鹏等十三人的复议申请，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告滕鹏等十三人于2019年5月16日向甘肃省自然资源厅提出复议申请，甘肃省自然资源厅受理后于2019年8月23日作出《延期审理通知书》（甘资复〔2019〕13号），至2019年12月3日甘肃省自然资源厅才作出《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号），明显超过了上述法律规定的期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；”之规定，甘肃省自然资源厅未在法定期限内作出行政复议决定，属于程序轻微违法，但对原告滕鹏等十三人的权利不产生实际影响，应当确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告甘肃省自然资源厅2019年12月3日作出的《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号）违法。案件受理费50元，由被告甘肃省自然资源厅承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长 刘祥礼审 判 员 王海燕审 判 员 王 洋二〇二〇年八月五日法官助理 张 瑾书 记 员 米 晶