浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终201号 上诉人（原审原告）宁波市鄞州登好工程机械部件厂，住所地浙江省宁波市鄞州区潘火街道潘火村。 法定代表人夏登好，总经理。 委托代理人钱黎明、苏爽（均为特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府下应街道办事处，住所地宁波市鄞州区下应街道湾底村。 法定代表人钱彪，主任。 委托代理人薛建峰（特别授权代理）。 委托代理人蔡祖红（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 上诉人宁波市鄞州登好工程机械部件厂（以下简称登好机械厂）因诉宁波市鄞州区人民政府下应街道办事处（以下简称下应街道办事处）土地出让行政协议一案，不服宁波市江北区人民法院作出的（2018）浙0205行初86号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年6月1日立案受理，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2004年8月5日，宁波鄞州区下应潘火小区管理委员会（以下简称下应潘火小区管委会）与登好机械厂签订下工（2004）2号《招商协议书》，约定后者在下应潘火工业小区内落户建设，项目土地面积约12772平方米，用途为工业用地，使用年限五十年，总价人民币383.16万元。协议另约定“本协议签订后，乙方先向甲方支付总额70%，即268万元作为预付款，如十天内未付清，本协议无效，该地块田由甲方另作安排。” 原审法院经审理查明，1992年10月16日，原鄞县人民政府作出鄞政发[1992]236号《关于同意建立鄞县下应镇潘火工业小区的批复》，同意建立鄞县下应镇潘火工业小区并设立工业小区管理委员会。管委会隶属下应镇政府领导，其主要职责是：负责工业小区总体规划并组织实施开发建设，负责对工业小区内工商企业的管理协调，帮助企业引进项目、资金等。 2003年，宁波市鄞州区人民政府撤销下应镇建制，组建下应街道。 2004年8月5日，甲方下应潘火小区管委会与乙方即原告登好机械厂签订下工（2004）2号《招商协议书》，协议约定：一、招商项目地块位置及面积：该项目地块地点座落于宁波鄞州区××小区内，东至绿化带，南至规划路，西至厂区，北至厂区。面积为12772平方米（以实测红线图为准）。二、招商项目地块用途及使用年限：根据宁波市鄞州区下应潘火工业小区总体规划要求，该地块用途为工业用地，使用年限伍拾年。三、招商项目地价：确定本地块的价格为300元／平方米（含大配套费、征田费），总价为人民币383.16万元。四、付款方式：1、本协议签订后，乙方先向甲方支付总额70%，即268万元作为预付款，如十天内未付清，本协议无效，该地块田甲方另作安排。2、尚欠30%的金额在该受让地块处理用地政策开具用地通知书前交付甲方，然后由甲方办理土地证手续，若乙方接通知后二月内未付清全部出让金，甲方有权注销批准书，该块地块另作安排，退回预付金，不计预付款利息。五、双方责任：1、甲方（1）在乙方手续具备的前提下，尽快办理土地审批手续及土地主管部门签订国有土地使用权出让合同。（2）向乙方提供土地地块的地貌图。（3）在该项目地块旁，解决通电、通水（包括给排水）、道路及通讯等基础设施。2、乙方（1）乙方应及时向甲方出具计划立项报告、平面布置图及有关资料。（2）乙方在动工三个月前必须通知甲方，便于甲方及时落实土地有关政策。（3）乙方兴建的建筑物及配套工程必须符合下应潘火工业小区的整体规划要求和道路留地标准，并经区规划局审批后方可动工。 2004年8月11日，原告登好机械厂向下应潘火小区管委会支付了30万元，收款收据上加盖宁波市鄞州下应潘火工业小区经济开发总公司财务专用章。另根据原告提供的收条显示，其在2004年5月19日至2004年12月31日间支付征地青苗补偿费共计8笔，合计94000元，分别为2014年5月19日支付39000元、2014年5月31日支付2000元、2014年6月18日支付23000元、2014年7月6日支付18000元、2014年11月3日支付2500元、2014年11月29日支付7000元、2014年12月31日支付2500元。 2012年8月13日，鄞州区人民政府办公室印发鄞政发[2012]86号《关于调整下应街道行政区划的通知》，调整下应街道行政区划，以鄞县大道为界划分为两个街道，鄞县大道以北潘火管委会托管区域成立潘火街道，鄞县大道以南区域仍由下应街道管辖。其中案涉协议出让地块所在的土桥村由潘火街道管辖。 2013年7月8日，中共宁波市鄞州区委办公室印发[2013]3号《中共宁波市鄞州区委专题纪要》，2013年5月23日，鄞州区委召开了潘火街道成立后与下应街道有关问题专题协调会议，会议中明确“下应街道要取消原规划在土桥村陆家圈地块的登好机械厂用地项目协议，并尽快处理好与有关征地预交款退还、利息支付等事宜。” 2018年7月28日，潘火街道组织人员实施了对涉案地块上全部建筑物的强制拆除行为。 另查明，案涉《招商协议书》出让的土地地块性质，至今仍为农村集体所有土地。 原审法院认为，本案的争议焦点为：下应街道办事处是否系本案适格被告、案涉《招商协议书》的效力问题以及原告登好机械厂存在的损失数额。 一、关于被告是否适格问题。根据《关于同意建立鄞县下应镇潘火工业小区的批复》可知，下应潘火小区管委会隶属于原下应镇。后原下应镇撤镇设立街道，原下应镇的职权继续由下应街道行使。虽案涉地块目前属于潘火街道管辖，但由于案涉协议为下应潘火小区管委会与登好机械厂所签订，故后者起诉确认该协议无效，以下应街道办事处为被告无误。 二、关于案涉《招商协议书》的效力问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，下应潘火小区管委会不具有与登好机械厂签订案涉国有土地使用权出让协议的权限和主体资格。此外，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《中华人民共和国合同法》第五十二之规定，违反法律、行政法规的强制性规定签订的合同无效。本案涉及土地性质至今仍然为农村集体所有土地，双方所签协议内容违反了国家强制性规定，依法应当确认该协议无效。下应街道办事处主张案涉协议系意向协议，并非最终的国有土地使用权出让合同。该院认为，案涉《招商协议书》，其虽名为“招商协议”，但合同性质仍应根据合同的实际内容来判断。该协议中明确由下应潘火小区管委会将案涉地块的工业用地使用权在五十年年限内让与登好机械厂，由后者支付土地出让金。虽下应潘火小区管委会无权签订土地出让协议，但不影响案涉协议的性质确定。故案涉《招商协议书》无效。该院对登好机械厂的第一项诉讼请求予以支持。 三、关于登好机械厂损失的数额，认定如下：根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故登好机械厂第二项诉讼请求中请求返还其支付的土地出让款300000元，该院予以支持。但本案中，无论是下应街道办事处以发展当地经济而进行的招商引资，还是登好机械厂因招商引资而进行的投资建设，均不能成为违法的理由。下应街道办事处在没有法律法规授权的情况下将集体土地以国有土地的名义出让给登好机械厂，存在明显过错。登好机械厂在当时法律法规对具有国有土地出让职权的行政主体明确规定的情况下，仍与下应街道办事处签订案涉协议，其对合同无效亦存在过错。原、被告双方对登好机械厂的损失均应当承担一定责任。登好机械厂为主张其损失主要提供的证据为证据6-8。而根据其提供的现有证据，无法证明证据6房屋租赁合同中登好机械厂支付的租金与其的损失有直接关联，故不予支持。现登好机械厂提供证据7建设工程设计合同与收据、证据8解除工程施工合同协议书、还款约定与执行款收据，用以证明其为履行该合同投入的直接损失，共计634000元。该院认为，企业间经济往来应有银行汇款单据等凭证，仅凭收据未有相应款项支付凭证不能证明登好机械厂实际已支付了上述款项。故对此不予认可，登好机械厂可另行理直后再行追偿。 鉴于2004年协议签订以来，宁波市土地市场价格有较大幅度的升高，登好机械厂基于被告下应街道办事处作为行政机关所作的行政行为，已产生一定的信赖利益，其当时支付的300000元土地出让款能够取得的部分土地价格也有了较大幅度的增值。为实现法律规定的保护信赖利益的目的，该院认为，就协议签订当时300元/平方米的土地价格，登好机械厂支付的300000元当时能够取得1000平方米（300000元÷300元/平方米）的土地。根据浙江海德房地产土地评估规划设计咨询有限公司作出的《房地产估价结果报告》，该面积土地目前的价值为2669000元（1000平方米×2669元/平方米）。本院酌定下应街道办事处赔偿登好机械厂土地增值部分损失800000元。 另，关于登好机械厂第二项诉讼请求中要求返还青苗补偿款部分。该院认为，《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，青苗补偿费为土地征收部门征收土地时应当支付给农民的青苗补偿费用。根据登好机械厂提供的现有证据，其共支付给农民青苗补偿费有收条部分为94000元。下应街道办事处虽然对该证据有异议，但未能提供相应的证据证明，故对登好机械厂的该项诉讼请求中94000元部分予以支持。根据登好机械厂的实际损失，该院将其提出6%年利率的利息酌情调整为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率。其中39000元自2014年5月19日起至本判决作出之日止的利息为12135.34元；2000元自2014年5月31日起至本判决作出之日止的利息为617.96元；23000元自2014年6月18日起至本判决作出之日止的利息为7031.2元；18000元自2014年7月6日起至本判决作出之日止的利息为5443.73元；2500元自2014年11月3日起至本判决作出之日止的利息为701.49元；7000元自2014年11月29日起至本判决作出之日止的利息为1931.6元；2500元自2014年12月31日起至本判决作出之日止的利息为676.19元，上述利息共计28537.51元。 综上，依照《中华人民共和国民法通则》第九十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、确认登好工程机械厂与原下应潘火小区管委会于2004年8月5日签订的《招商协议书》无效。二、下应街道办事处于本判决生效后三十日内返还登好工程机械厂支付的土地出让金300000元。三、下应街道办事处于本判决生效后三十日内赔偿原告登好机械厂因合同无效受到的损失800000元。四、下应街道办事处于本判决生效后三十日内返还登好机械厂青苗补偿费94000元并支付其至本判决作出之日止利息28537.51元，剩余利息以94000元为本金，自本判决作出之日起至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。五、驳回登好机械厂其余诉讼请求。案件受理费59070元，由下应街道办事处负担15803元，由登好机械厂负担43267元。土地评估费5447元，由被告下应街道办事处负担1633元，由原告登好机械厂负担3814元。 上诉人登好机械厂上诉称，一、招商引资协议由招商单位约定地价、再通过法律程序出让土地是行之有效的普遍做法，故其对合同无效不具有过错，一审判决对其信赖利益保护不够。二、其一审中提供的建设工程设计合同与收据及执行款收据足以证明其因履行合同而遭受的经济损失，634000元的直接损失证据确凿，应予以赔偿。三、对其支付的青苗补偿款的利率标准过低。应按民间借贷司法解释规定的未约定借款利率的利息计算标准即6%计算。综上，一审认定事实错误，请求二审法院依法撤销该判决，改判赔偿其因涉案协议无效而受到的损失150万元及直接损失63.4万元。 上诉人下应街道办事处上诉称，一、涉案《招商协议书》所引发的纠纷不属于行政诉讼受案范围。二、招商协议并非土地出让协议，一审法院认定涉案招商协议名为招商实为土地出让，且违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》相关规定是错误的。登好机械厂没有按约履行协议，故不能判决确认协议无效。三、一审判决该机关酌定赔偿登好机械厂土地增殖部分损失80000元，返还其青苗补偿费94000元及利息28537.51元没有事实和法律依据。招商协议因登好机械厂违约自动失效，应由其承担相应后果。该机关仅需要返还登好机械厂300000元预付款，一审判决认定该款为土地出让金错误。涉案土地目前仍为集体所有土地，不应将其假设为国有出让工业土地进行评估，青苗补偿费系登好机械厂基于非法目的向农户进行的补偿，应自行负责。且该厂擅自占有涉案土地并用于经营获利，影响政府的合理使用，其保留向登好机械厂主张土地占用损失赔偿的权利。综上，请求依法改判撤销原审判决书中第一、二、四项判决内容。 二审过程中，各方均未提供新的证据。经审查，本院对一审认定的事实经过予以确认。对于本案争议焦点，分别论述如下： 一、关于下应街道办事处的主体资格。虽案涉地块目前属于潘火街道管辖，但2004年签订涉案《招商协议书》时下应潘火小区管委会隶属于下应街道，且2013年7月8日中共宁波市鄞州区委办公室印发[2013]3号《中共宁波市鄞州区委专题纪要》，2013年5月23日鄞州区委召开了潘火街道成立后与下应街道有关问题专题协调会议，会议中明确“下应街道要取消原规划在土桥村陆家圈地块的登好机械厂用地项目协议，并尽快处理好与有关征地预交款退还、利息支付等事宜。”综上，登好机械厂以下应街道为被告起诉确认该协议无效，并无不当。 二、关于涉案《招商协议书》性质和效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条第一款的规定，是否属于行政协议一般认为从协议签订的主体、职权、目的和内容等方面综合认定。下应潘火小区管委会经批准具有组织实施开发建设行政管理职权，涉案《招商协议书》就工业园小区招商地块的投资开发约定了双方的权利义务，明确企业按下应潘火工业小区的整体规划要求进行建设，目的是为了促进地方产业发展，具有公共管理特征。同时，该协议其虽名为“招商协议”，但该协议中明确由下应潘火小区管委会将案涉地块的工业用地使用权在五十年年限内让与登好机械厂，由其支付土地出让金，故亦属于国土出让协议，案涉协议可作为行政协议纳入行政诉讼范围。该协议第四条付款方式中约定本协议签订后，乙方登好机械厂先向甲方下应潘火小区管委会支付总额70%，即268万元作为预付款，如十天内未付清，本协议无效，该地块田甲方下应潘火小区管委会另作安排。因该约定不违反法律规定，故因登好机械厂至今仅支付30万元，根据协议条款，涉案协议已归于无效。同时因规范的国土出让合同依法应由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案下应潘火小区管委会不具有签订案涉国有土地使用权出让协议的权限和主体资格。且涉案土地性质上为农村集体土地，故不能作为国有土地出让，涉案协议违反法律、行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定也属无效，一审判决相关认定无误。 三、关于登好机械厂损失的数额。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”从过错情况来看，下应潘火小区管委会在没有法律法规授权的情况下将集体土地以国有土地的名义出让给登好机械厂，存在过错。后者在当时法律法规对具有国有土地出让职权的行政主体明确规定的情况下，仍与下应潘火小区管委会签订案涉协议，其对合同无效亦存在过错，同时，该厂还存在未按约定支付款项的过错。因此，应由双方根据过错程度对登好机械厂的损失分别承担责任。故登好机械厂第二项诉讼请求中请求返还其支付的土地出让款300000元及返还有收条证据证实的94000元青苗补偿款，均应予以支持。一审法院根据登好机械厂的实际损失情况，将其提出6%年利率的利息酌情调整为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，计算出来的青苗补偿费和利息共计28537.51元，相关调整和计算并无不当。鉴于协议签订以来所在地区土地市场价格有较大幅度的升高，登好机械厂购买涉案土地所支付的300000元土地出让款能够取得的部分土地价格也有了较大幅度的增值。根据当时300元/平方米的土地价格，登好机械厂支付的300000元当时能够取得1000平方米的土地。经浙江海德房地产土地评估规划设计咨询有限公司作出的《房地产估价结果报告》，该面积土地目前的价值为2669000元（1000平方米×2669元/平方米）。一审法院认为应保护购买人的信赖利益，综合全案情况酌定赔偿其土地增值部分损失800000元，并无不当。另外，鉴于登好机械厂未举证证明证据6房屋租赁合同中该厂支付的租金与其的损失有直接关联，仅有收据而无相应银行汇款单据等款项支付凭证也不能证实已实际支付相关款项，故一审法院对其主张的相关房屋租金及建设工程设计、解除工程施工合同等履行该合同投入共计634000元的直接损失不予认可，告知其可另行理直后再行追偿，相关认定处理并无不当。 综上，一审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，判决结论正确，上诉人的上诉理由不足，对其上诉请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波市鄞州登好工程机械部件厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年八月三十一日 书记员  王 静