湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终486号上诉人（原审被告）长沙市开福区通泰街街道办事处。住所地：湖南省长沙市开福区寿星街7号。负责人王开文，该街道办事处主任。委托代理人李丹。委托代理人盛金良，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄炳洪，男，1952年9月26日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人黄勇，男，1977年4月13日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区，系黄炳洪之子。原审第三人中央储备粮长沙直属库有限公司。住所地：湖南省长沙市天心区书院路521号。法定代表人欧阳支援，该公司执行董事。委托代理人虢俊恒。上诉人长沙市开福区通泰街街道办事处（以下简称通泰街道办事处）因与被上诉人黄勇、原审第三人中央储备粮长沙直属库有限公司城建行政处罚一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，黄炳洪居住在长沙市开福区1门101房，东侧搭有一间房屋。2017年，长沙市城乡规划局开福分局向长沙市开福区城市管理综合执法大队作出长规开咨字（2017）第127号和142号《黄炳洪建（构）筑物规划专业咨询意见》，认为涉案建筑至今未办理建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法建筑。2019年8月27日，通泰街道办事处下属的城市管理办公室向黄炳洪作出2019-001号《整改通知书》（以下简称《整改通知书》），认为黄炳洪在潮宗街××室东侧的房屋属违章建筑，严重违反了《长沙市城市管理条例》、《长沙市市容市貌规定》等相关法规的规定，责令黄炳洪于2019年8月28日（上午八点）前限期拆除其位于长沙市开福区东侧违章建筑。如逾期未按要求拆除，将会同相关部门强制执行。黄炳洪认为《整改通知书》没有事实依据和法律依据，侵害其合法权益，遂诉至本院。庭审时，黄炳洪提供了长沙市通泰街街道办事处城市管理办公室2019年8月20日出具的《情况说明》（黄炳洪提供的证据2）的原件，该说明载明,涉案建筑系经第三人中央储备粮长沙直属库有限公司同意后，黄炳洪个人出资建成，属历史违章建筑。同时，第三人中央储备粮长沙直属库有限公司于2016年6月24日亦证明涉案房屋系黄炳洪所搭建、管理。另查明，涉案建筑已于2019年10月被强制拆除。一审法院认为，本案的争议焦点系通泰街道办事处作出的《整改通知书》是否有效。一、关于该《整改通知书》是否属于法院受案范围的问题。涉案《整改通知书》限黄炳洪于2019年8月28日（上午八点）前限期拆除其位于长沙市开福区东侧违章建筑，从其内容来看,该通知书既对涉案建筑系违法建筑作出了对外的认定，又令黄炳洪在一定期限内对其财产进行处分，明显设定了黄炳洪限期拆除其房屋的义务。且该通知书并非依据某一限期拆除决定的单纯告知行为，其实质为限期拆除决定，因此属于人民法院的受案范围。至于通泰街道办事处提出涉案房屋非黄炳洪所有的主张，缺乏事实依据，不予支持。二、关于通泰街道办事处是否具有作出该《整改通知书》职权的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定,责令限期拆除决定应属行政处罚之列，故涉案通知书应受《中华人民共和国行政处罚法》调整。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，城乡规划主管部门才具有作出限期拆除违法建筑决定的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”及第十八条“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”之规定，如有城乡规划部门委托或经人民政府授权，本案通泰街道办事处才具有作出本案通知书的职权。本案中，通泰街道办事处作出行政行为无法律、法规确定的职权,无人民政府的授权，也无城乡规划部门的委托，系越权行使行政职权。三、关于通泰街道办事处作出该《整改通知书》程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”该法第四十一条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，通泰街道办事处无证据证明作出《整改通知书》听取过黄炳洪的意见，或告知黄炳洪依法享有陈述、申辩的权利，故通泰街道办事处作出《整改通知书》程序违法。虽然该涉案建筑在庭审之前已被拆除，但通泰街道办事处的违法行为仍应确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认通泰街道办事处长沙市开福区通泰街街道办事处作出的《整改通知书》无效。上诉人通泰街道办事处上诉称：一审法院未查清本案事实,且法律适用错误，应当予以撤销。理由如下:1.一审法院并未查清本案事实。上诉人在法定举证期限内向一审法院提交调查取证申请书。申请调查令以便查清本案涉案标的物的归属权。一审法院虽依职权追加第三人参与诉讼，但在第三人并未出庭的情况下，不顾上诉人提交的调查取证申请书(该调查取证申请书中所涉及的开福区政府及相关部门与第三人签署的拆迁补偿协议可以明确得出本案涉案标的物的归属)，仅仅依据被上诉人提交的一份情况说明来认定涉案标的物的归属，而对上诉人提交的证据材料全部不予认定，明显属于事实不清。2.一审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，以及第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案的《整改通知书》所涉及的房屋并不属于被上诉人，其不享有所有权。上诉人作出的《整改通知书》并不对被上诉人的权利义务产生任何影响。一审法院适用《行政诉讼法》第75条的规定明显属于法律适用错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人黄炳洪的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，对于被诉行政行为是否合法的问题，上诉人在本案中未提交证据予以证明，依法应视为没有相应证据，可认定为被诉行政行为没有事实根据，一审据此判决确认被诉行政行为无效是正确的，应予维持。关于本案是否应予实体审理的问题，本院此前就本案作出的指令一审法院继续审理的生效裁定已予以明确，上诉人提出本案被诉行政行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响、被上诉人对涉案房屋不具有所有权等问题，均系主张本案不应实体审理，与生效裁定不符，不予采信。关于上诉人主张涉案房屋不是被上诉人搭建故无原告资格的问题。该主张否认被上诉人作为行政相对人而具有的原告资格，也将行政诉讼法上的合法权益等同于所有权，同时，对于涉案房屋不是被上诉人搭建的主张，上诉人在本案中也未提供充分证据予以反证，该项理由不成立。应予说明，对本案进行实体审理，并不表示对涉案房屋的权属进行确认，经查，一审判决并未对涉案房屋的权属问题进行认定，上诉人主张一审对涉案房屋权属进行了确认，与事实不符，不予采信。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人长沙市开福区通泰街街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年八月三十一日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。