湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终12号上诉人（原审原告）彭某某，男，1937年6月2日出生，汉族，住湖南省长沙市天心区。委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局天心区分局，住所地湖南省长沙市天心区新姚南路188号。法定代表人康哲新，局长。委托代理人李睿。委托代理人徐娜，湖南中楚律师事务所律师。上诉人彭某某诉被上诉人长沙市自然资源和规划局天心区分局（以下简称区自规局）限期腾地决定一案，不服湖南省长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初416号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，经湖南省］政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市天心区暮云街道西湖村范围内25.3203公顷集体土地作为原长沙县暮云镇统征用地，彭某某的房屋在该征地项目范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，长沙市天心区人民政府于2017年1月13日发布［2017］第1号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2018年4月12日，区自规局发布［2018］第05号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2018年8月3日，经长沙市天心区人民政府批准，区自规局发布［2018］第09号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向天心区人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的暮云街道办事处签收，并在相关征地现场进行张贴。根据［2018］第09号《征地补偿安置方案实施公告》规定的拆迁腾地期限，被征地单位和个人必须在2018年9月2日以前实施拆迁腾地。2018年10月18日，区自规局向彭某某户发出《限期腾地告知书》，区自规局征地拆迁事务所经调查核实，认定彭某某户的房屋建筑面积609.37平方米（其中合法面积370.00平方米）在本次腾地范围之内。根据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，将彭某某户的房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、室外设施补偿费、购房补助费、搬迁补助费、生产用房补助费和农用工具、牲畜补助费合计1094477.95元储存在征地项目的银行专用账户。彭某某户在规定的期限届满后没有腾地，亦未领取征地补偿费用。2019年3月4日，区自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对彭某某户作出天国土资腾［2019］5号《限期腾地决定书》，责令其10日内腾出土地。彭某某不服，向本院起诉。另查明，彭某某等14人不服区自规局作出的［2018］第09号《征地补偿安置方案实施公告》，于2018年8月11日向长沙市天心区人民政府申请协调，长沙市天心区人民政府征地办公室于2018年11月9日作出《征地补偿安置争议协调意见书》，经协调未达成一致意见，协调未成。彭某某等14人不服，向长沙市人民政府申请复议，长沙市人民政府于2019年3月1日作出长府复决字［2019］第3号《行政复议决定书》，维持长沙市天心区人民政府征地办公室作出的《征地补偿安置争议协调意见书》。彭某某等14人亦不服，向长沙市中级人民法院起诉。长沙市中级人民法院经审理认为，《征地补偿安置争议协调意见书》对彭某某等14人的权利义务不产生实际影响，于2019年4月19日作出（2019）湘01行初166号裁定，驳回起诉。彭某某等14人再不服，向湖南省高级人民法院上诉。湖南省高级人民法院于2019年9月11日作出（2019）湘行终1421号裁定，驳回上诉，维持原裁定。同时，该裁定载明：如对补偿安置方案不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，且因为告知救济权错误而耽误的期限应予扣除。2019年10月9日，彭某某以案涉的征地补偿安置方案已申请行政复议为由，向该院申请中止本案的审理。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第四条亦规定，区、县（市）土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，区自规局虽然是长沙市自然资源和规划局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省］政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市天心区暮云街道西湖村范围内25.3203公顷集体土地作为原长沙县暮云镇统征用地。长沙市天心区人民政府于2017年1月13日发布《征收土地方案公告》，规定具体征地范围及登记期限。区自规局于2018年4月12日，2018年8月3日分别作出《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，并在征收范围内进行了张贴。2018年10月19日区自规局将《限期腾地告知书》送达给彭某某，并将彭某某户的各项补偿费用专户储存，彭某某户逾期拒不腾地。2019年3月4日，区自规局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，向彭某某户作出限期腾地的决定，该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。关于彭某某提出已纳入城市规划区的集体土地上的补偿标准应该参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定是指：集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过一段时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。该规定目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案集体土地征收过程中，尽管案涉房屋征收时所在区域已经纳入城市规划区，但土地征收部门一并对案涉房屋进行了征收补偿，被征收时案涉房屋仍然坐落在集体土地而非国有土地上，不符合上述规定的适用条件。因此，彭某某提出应该参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对其补偿的理由不成立。关于彭某某提出的对作出腾地决定所依据的规范性文件一并审查的问题。经审查，其提出的对《长沙市征地补偿办法》的审查请求，因该补偿办法属于地方性规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，不属于规范性文件审查的范围；其提出对《关于明确征地补偿工作程序的通知》（长国土资函［2012］53号，以下简称“《53号通知》”）的审查请求，因该通知自下发之日起已满5年，根据《湖南省规范性文件管理办法》（省政府令第242号）第二十六条的规定，该文件已自动失效。同时，被告当庭撤销《53号通知》作为行政行为的依据，且《53号通知》的失效并不对被告行政行为的合法性产生影响。原告对其他规范性文件的审查请求，经审查这些规范性文件从文件制作权限、制作内容、制作程序等方面均符合法律、法规、规章的要求，未发现与上位法相抵触的情形，上述规范性文件合法，可以作为认定行政行为合法的依据。关于彭某某提出中止审理的问题。因其没有提供相关案件正在审理符合中止诉讼情形的有效证据。其申请不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条的规定，对其中止审理的申请，不予准许。综上所述，区自规局对彭某某户作出的天国土资腾［2019］5号《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。彭某某提出区自规局作出的限期腾地决定无论在实体上还是程序上均存在违法情形、补偿畸低的主张没有事实和法律依据，其诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回彭某某的全部诉讼请求。彭某某上诉称：一、一审法院对涉案证据未予认证或认证错误。一审法院未就涉案证据进行评析和认定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款之规定。二、一审法院对涉案实体问题未予认定或认定错误，严重违法。（一）从被上诉人提供的征地批复文件看，该批文已经失效。（二）被上诉人的征收不具备合法性：1、相关文件未依法进行公告；2、在征地批复之前未依法进行相应调查，未对征收面积等进行确认；3、资金并未到位，其提供的证据可以印证。（三）安置补偿方案严重违法且不具备合理性，主要体现在：1、发布时间：在征地方案公告1年后，距离征地批文发布7年多后才发布；2、内容：欠缺法定项目；3、补偿标准违法或对补偿标准进行选择性适用；（1）适用反复的、几年前的标准没有任何依据；（2）标准不清晰、不明确；（3）适用的标准完全没有体现物品是否存在、数量多少，完全违背物权法和土地管理法及其实施条例的规定；（4）对装饰装修进行无差别的包干补偿，此做法既不合法也不公平合理；（5）即使是违法建筑认定，也应告知当事人提出异议的权利和救济途径；（6）上诉人曾就补偿标准提出协调，后申请裁决，提起诉讼。在此过程中上诉人提出了很多合理合法建议，被上诉人未予重视；（7）关于户口的问题。上诉人在征收公告前早就已经分户，且在公安机关进行了登记，而相关文件违反户籍管理制度进行户口认定，没有事实和法律依据；（8）缺乏房屋置换的安置和补偿方式。（9）对于有利于上诉人的政策和地方性法规不予适用。4、程序违法。（四）未对上诉人进行任何补偿安置，而现有的补偿标准极低且明显违反政策规定。（五）作出涉案行政行为的程序存在违法情形。1、关于面积会审流于形式，且完全无视补偿房屋的存在和差异；2、对于分户，违反公安分户规则和现有户籍管理制度，对已分户情况不予认定；3、送达方式不合法。（六）案涉房屋周边房价已经暴涨，现上诉人要求参照周边房屋价格进行性补偿，公平合法，且有法律支撑。本案中，2011年批准征收但未补偿，2017年才实施补偿，完全可适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定。（七）上诉人未实施土地管理法实施条例第四十五条规定的行为。（八）本案被上诉人作出限期腾地决定不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条之规定。三、一审并未对上诉人所审的规范性文件进行全面审查。四、一审法院程序严重违法。在一审诉讼过程中，上诉人就涉案补偿安置方案向长沙市人民政府申请了行政复议，但一审法院并未依法中止本案。综上，请求二审法院：一、撤销长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初410号行政判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人天心区自规局辩称：1、农用地转用、土地征收审批单是否有效的问题不属于本案的审理范畴。同时，涉案审批单系湖南省人民政府作出，一经作即发生法律效力。2、涉案征收程序合法。上诉人在上诉状中主张“征收之前没有调查前置程序、审批单自动失效”等问题不存在。3、涉案项目土地是集体土地性质，不是国有土地性质，上诉人要求按照国有土地补偿标准没有法律依据。4、征地补偿安置所涉的自然户与公安户概念不同。5、房屋置换不具有唯一性、强制性。依据《长沙市人民政府关于印发征地补偿的通知》第3条之规定，若不具备货币安置条件的，可以统一安置。6、根据《长沙市征地补偿安置条例》第3条、第4条之规定，本项目程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的请求，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。二审期间，上诉人向本院提交了《长沙县暮云镇统征用地（一）（鑫天置业）拆迁户房屋补偿、残值、奖励明细表》作为新证据，拟证明根据长沙市政府21号文之规定，每人享有安置80平方米的保障性住房及5平方米的非住宅用房，购买价格为1500元/平方米，但此表将上诉人该部分权益变成了12.75万元（85平方米＊1500元/平方米），且该部分款项亦未在限期腾地决定中予以体现。被上诉人针对该份证据发表如下质证意见：上诉人在一审期间已明确表明该证据存在，不属于新证据范畴。对该证据的真实性、合法性无异议，其证明内容所述的系安置内容，该职责依法应由各区县人民政府和高新区管理委员会承担。本院认为，上诉人提交的证据不属于新证据范畴，本院不予接纳。本院认定的事实与一审判决一致。本院认为，一、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。（一）区自规局具备作出限期腾地决定的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人区自规局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。（二）区自规局作出涉案限期腾地决定认定事实清楚，程序合法。上诉人的房屋位于湖南省］政国土字第1754号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人区自规局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。被上诉人征收部门结合办证情况，考虑该户农业人口及非农人口的实际认定涉案房屋合法面积为370平方米，已最大限度保障了被征收人的合法权益。后区自规局将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人区自规局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。二、关于彭某某申请对规范性文件进行合法性审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于使用的解释》第一百四十六条、一百四十七条之规定，当事人对行政行为提起诉讼时，可请求对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行审查。人民法院在对规范性文件审查过程中，可以听取规范性文件制定机关的意见。据此，上诉人请求对《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）进行审查，因该办法系地方政府规章，不属于人民法院审查的范畴。上诉人申请进行审查的《暮云、南托街道征地补偿安置工作操作细则》，经二审询问文件制定机关长沙市拖下去人民政府征地服务中心（原长沙市天心区人民政府征地办公室），该文件并未对外公开，不属于规范性文件的范畴。据此，该文件不属于本案规范性文件的审查范畴。上诉人申请进行审查的《长沙市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（长政发［2018］10号）等其他规范性文件，进行了统一登记、统一编号、统一印发，并通过政府网站等公开向社会发布，其制定程序合法，其内容并不违反上位法的规定，可作为认定行政行为合法的依据。三、关于上诉人提出的几个问题。上诉人提出，区自规局将彭某某户、彭新汉户作为一户进行征收补偿违法。本院认为，集体土地上的农业家庭户与公安户籍管理中的家庭户并非同一概念。集体土地上农业人口的生产和生活，均是以户为单位进行的，户主作为农业家庭代表申请宅基地和签订土地承包合同，一般来说，父母与子女应形成固定的农业家庭户。公安户籍管理中的家庭户则是从行政机关户籍管理的角度出发，而针对成员是否对生产资料（集体土地）形成依赖关系则不予考虑。本案中，上诉人基于房屋被征收而产生了行政争议，在集体土地上房屋的征收过程中，应将农业家庭户主作为征收的行政相对人签订补偿协议或下达腾地决定。彭某某虽与彭新汉分户，但并未单独以其个人名义在征收范围内申请建房。区自规局结合涉案房屋系由彭某某申建的事实，将彭某某作为户主，并将彭新汉户成员纳入其家庭成员涉案限期腾地决定并无不当。故，上诉人提出的该诉讼主张无事实和法律依据，本院不予采信。上诉人提出，涉案房屋属于国有土地上的房屋，应参照国有土地上房屋征收补偿标准、程序进行补偿。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所适用的情形是指，农村集体土地被征用时其地上房屋当时未予安置补偿，经过若干年后，该房屋所在地已被纳入城市规划区的，一般应予参照国有土地上房屋征收补偿标准，对房屋所有权人予以补偿安置。本案集体土地征收过程中，尽管案涉房屋征收时所在区域已经纳入城市规划区，但土地征收部门一并对案涉房屋进行了征收补偿，被征收时案涉房屋仍然坐落在集体土地而非国有土地上，不符合上述规定的适用条件。因此，上诉人提出的上述诉讼主张无事实和法律依据，本院不予采信。上诉人提出，涉案项目征地审批单、征地补偿安置方案实施公告违法，征收补偿标准过低。本院认为，上述两行政行为系限期腾地决定的前置独立行政行为，该行政行为具有确定力，在未被确认违法或撤销前，本院对其合法性予以认可。同时，包括上诉人在内的被征收人已就天心区政府批准征地补偿安置方案向人民法院提起了行政诉讼，湖南省高级人民法院作出了（2020）湘行终648号行政判决书，确认了征地补偿安置方案的合法性。故，本院对上诉人该诉讼主张不予采信。上诉人提出，一审审理程序违法。经查，上诉人在一审审理过程中并未提交符合中止诉讼情形的有效证据，一审法院的审理程序并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。对上诉人的上诉理由，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人彭某某负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  廖国娟审判员  董强强审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年八月十四日法官助理高思聪书记员刘朋飞附法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。