河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终376号上诉人（原审原告）新郑市龙湖镇富田兴龙湾业主委员会（未备案），住所地新郑市龙湖镇机场路北侧李垌村西侧。负责人张晓燕，主任。委托代理人白晓明，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。委托代理人杨柳青，北京德和衡（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）新郑市龙湖镇人民政府，住所地新郑市龙湖镇双湖大道。法定代表人白育峰，镇长。被上诉人（原审被告）郑州新郑教育园区管理委员会，住新郑市龙湖镇双湖大道中段。法定代表人王效光，主任。二被上诉人共同委托代理人吴军旗，新郑教育园区管理委员会工作人员。二被上诉人共同委托代理人郭耀彬，河南霁安律师事务所律师。上诉人新郑市龙湖镇富田兴龙湾业主委员会（以下简称富田兴龙湾业委会）因诉被上诉人新郑市龙湖镇人民政府（以下简称龙湖镇政府）、被上诉人郑州新郑教育园区管理委员会（以下简称新郑教育园区管委会）行政确认一案，不服河南省新郑市人民法院（2019）豫0184行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2019年6月26日，张晓燕、李江涛、周学理等13人向新郑市龙湖镇人民政府邮寄申请成立富田兴龙湾小区首次业主大会筹备组的申请书。新郑市龙湖镇人民政府于2019年6月27日收到上述申请。2019年7月11日，张晓燕、李江涛等11人向白育峰同志邮寄邀请函，经商议决定于2019年7月13日晚上10：30分召开由上述13名申请人参加的申请成立富田兴龙湾小区首次业主大会筹备组成员会议，要求白育峰派员参加。2019年7月12日，白育峰收到上述邀请函。2019年7月13日，在上述13名申请人有12名到场的情况下，该12人选举产生了首次业主大会筹备组成员6名（孙胜贤、王娟、窦永军、曾凡杰、张晓燕、吴春荣），并将名单在小区公示栏内进行公示。2019年7月17日，张晓燕等6名筹备组成员向新郑市龙湖镇人民政府白育峰邮寄申请书，邀请龙湖镇人民政府于7月20日前安排补充筹备组其他五名成员。2019年7月18日，新郑市龙湖镇人民政府收到申请书。2019年7月22日，龙湖镇人民政府物业管理办公室、龙湖镇李垌社区居委会联合向富田兴龙湾小区发布公告，龙湖镇人民政府收到小区业主邮寄的由部分业主自行组织选举产生的首次业主大会筹备组6名业主代表名单，经过资格审查发现，该6名业主均没有按时交纳物业服务费，不具备业主大会筹备组成员资格；龙湖镇人民政府并分别向上述6人邮寄了通知。2019年8月5日22时，上述6人召开了首次业主大会筹备组成员会议，拟定了《业主大会议事规则》、《富田兴龙湾业主管理规约》、《富田兴龙湾小区首次业主大会筹备组议事规则》等方案。并发布公告定于9月7日至9月8日以书面征求意见的形式召开首次业主代表大会会议，之后将上述材料邮寄给新郑市龙湖镇人民政府。之后，经过书面征求意见的方式由1340名业主推选出了25名业主代表。2019年9月8日，该25名业主代表召开了富田兴龙湾小区首次业主代表大会，进行了多项议题的表决，并选举产生了7名筹备组成员（分别为：孙胜贤、王娟、窦永军、张晓燕、段敏敏、董光峰、王威）作为业主委员会委员，公布了成员及分工，并将上述投票情况和结果及业主委员会的成员及分工在富田兴龙湾小区内进行张贴公告，并将上述投票和选举情况向新郑市龙湖镇人民政府进行邮寄。以上从成立业主委员会筹备组及选举产生业主委员会成员均无新郑市龙湖镇人民政府或郑州新郑教育园区管理委员会及富田兴龙湾所在社区委员会相关人员参与。2019年9月9日，该7名人员成立的“富田兴龙湾业委会”向备案机关申请注册备案时，被告未给予备案，故提起了本案行政诉讼。1.2019年8月30日，新郑市人民政府［2019］10号常务会议纪要显示：……三、关于龙湖镇部分区域经济社会管理职能移交代管问题……鉴于随着龙湖镇经济社会的快速发展，现行行政管理体制已不能适应社会管理需求，为妥善解决龙湖镇经济社会管理问题，推动镇域经济社会持续健康发展，会议原则同意龙湖镇提出的将部分区域社会管理职能移交郑州新郑教育园区党工委、管理委员会（以下简称教育园区）代管的建议。会议决定：按照“以路为界，兼顾村（社区）完整性”的原则，以村（社区）边界界定，将龙湖镇107国道以东区域（不含侯庄村107国道以东部分）和小乔、柏树刘、荆垌三个社区107国道以西部分的社会管理职能移交教育园区代管。移交代管后，教育园区按照属地管理原则，履行移交区域内除财政、税务、统计、人大、政协以外的社会管理职能，行使市政府依法依规下放或委托行使的执法、处罚权限，直接向市政府负责，接受市政府管理和考核。2.富田兴龙湾小区物业郑州美华物业管理有限公司2019年7月19日出具的情况说明显示，孙胜贤、王娟、窦永军、张晓燕仍欠缴近物业费达两年以上。3.富田兴龙湾小区总楼栋数为51栋，总户数为3460户。原审法院认为：关于本案被告主体资格的确定问题：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十一条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，被告新郑市龙湖镇人民政府委托郑州新郑教育园区管理委员会行使职权，并无法律、法规及规章的规定，因此，本案被告应为新郑市龙湖镇人民政府，富田兴龙湾业委会将郑州新郑教育园区管理委员会列为本案被告不当，原审法院予以纠正。关于富田兴龙湾业委会要求确认被告不予备案行为违法的主张，国务院《物业管理条例》第五条规定，国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。《河南省物业管理条例》第七条规定，街道办事处、乡镇人民政府组织、指导、协调本辖区内各物业管理区域成立业主大会或者业主代表大会（以下统称业主大会），选举业主委员会，监督业主大会、业主委员会依法履行职责等。社区居（村）民委员会协助街道办事处、乡镇人民政府做好物业管理的相关工作。本案中，新郑市龙湖镇人民政府对辖区内业主大会和业主委员会的成立和活动等负有组织、指导、协调和监督的职责。国务院《物业管理条例》第十二条规定，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。而富田兴龙湾小区有业主3460户，但根据原告提交的《富田兴龙湾首次业主代表大会推选表》显示，仅有1340名业主推选的25名业主代表参会的情况下选举产生了7名业主委员会成员，该业主人数并未过半数，且建筑物总面积是否过半数亦无法明确，因此，该25名业主代表所选出的业主委员会成员不符合法律规定，被告新郑市龙湖镇人民政府不予备案的行为，并无不当。综上，对富田兴龙湾业委会的诉讼请求，原审法院不予支持。被告新郑市龙湖镇人民政府经原审法院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼的行为，原审法院予以指正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告新郑市龙湖镇富田兴龙湾业主委员会的诉讼请求。上诉人新郑市龙湖镇富田兴龙湾业主委员会不服，上诉称：一、一审法院严重违反法定程序。（一）一审法院超审限判决，程序违法。上诉人于2019年11月8日提起诉讼,但一审法院在没有获得河南省高级人民法院批准延长审限的情况下,直至2020年6月17日送达一审判决,已超出审理期限一个多月,明显违反法律规定。（二)一审法院违法认定证据,程序违法。根据《行政诉讼法》第三十四条规定、第六十七条规定,一审法院向郑州新郑教育园区管理委员会送达起诉状的时间为2019年12月9日,但其并没有在15日举证期限内提交任何证据,也没有申请延长举证期限。一审法院无视证据规则,采信郑州新郑教育园区管理委员会在开庭时才提交的五组证据,并据此认定相关事实违法。同时,一审法院认为郑州新郑教育园区管理委员会不是本案适格被告,就更不应该采信其提交的证据,该认定实在自相矛盾。(三)一审判决超出行政诉讼的审理范围,显系违法。《行政诉讼法》第一条、第六条规定，新郑市龙湖镇人民政府只提出自身不是适格被告的主张,没有提出任何证明其不作为的行政行为合法之证据,且无正当理由拒不到庭参加诉讼。一审法院不对其行政行为的合法性进行审查,反而是对上诉人的民事行为进行审查,明显超出行政诉讼的审理范围。二、一审法院对本案主要事实认定错误。上诉人在原审提交证据可以证明,小区业主代表大会投票权数双过半,业主代表大会及业委会的成立符合法律规定。龙湖镇人民政府在收到上诉人邮寄的材料之后,无论在诉前还是诉中都从未提出异议,对其不备案的行为也从未提出投票没有双过半的理由或其他任何理由。一审法院未对龙湖镇政府不作为行为作出评价,反而代替专业行政机关行使审查民事行为的职能,造成对业主代表大会投票对否双过半的事实认定错误。请求：1.依法撤销新郑市人民法院(2019)豫0184行初133号民事判决;2.依法改判支持上诉人的诉讼请求;3.本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。龙湖镇政府辩称：一、新郑市龙湖镇富田兴龙湾小区业主委员会（未备案）不具有法律上主体资格，也不具备本案诉讼主体资格。二、本案实质上是张晓燕以个人名义提起的诉讼，张晓燕同样不具备本案原告的诉讼主体资格。三、张晓燕等人成立的业主大会和业主委员会明显违反相关法律规定。龙湖镇政府据此不予备案，并将不予备案的结果书面告知张晓燕等人。1.筹备组成员中部分业主代表资格不符合法律规定。在筹备组六名业主代表名单中，六名业主没有按时交纳物业服务费，不具备业主大会筹备组成员资格。筹备组中没有龙湖镇政府和李垌社区居民委员会以及建设单位的代表参加。且业主代表的产生方式也没有按照由龙湖镇政府征求该小区内广大业主意见确定等法定程序进行。其行为明显违反了《河南省物业管理条例》第二十条、《业主大会和业主委员会指导规则》第十条、十一条、《河南省业大会和业主委员会指导规则》第十八条、十九条等法律规定。2.基于上述，由于业主大会和业主委员会成立的后续工作均是由筹备组开展的，既然筹备组的成立是不合法的，那么后续筹备组拟定的《筹备组议事规则》、《业主大会议事规则》、《管理规约》、《业主委员会选举办法》等均是不符合法律规定，以至于后续筹备组组织的业主代表的选举、业主大会召开、选举的业主委员会等一系列工作明显不具备合法性。3.张晓燕等人召开的业主代表大会不符合法律规定。首先，富田兴龙湾小区一共有3357住户，参与推荐成立业主代表签字的仅有1304户，经对比核查，1304户中不是业主本人签名的有288户（占比22.8%），非业主本人意愿的13户（占比0.99%），实际参与推选业主委员会候选人的户数及专有面积并未达到过半数。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第二十七条规定，业主代表推选及表决办法应当在业主大会议事规则中规定。但是，由于张晓燕等人违反法定程序拟定的《业主大会议事规则》缺乏了合法性基础，因此其依据此选举的业主代表同样不符合法律规定。其次，张晓燕等人组织选举的业主代表在参加业主会议前，没有就会议内容书面征求所代表的业主意见和建议，涉及的表决事项，也未将业主表决意见向业主大会提交，明显违反了《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条规定。4.业主委员会成员候选人及成员资格不符合法律规定，选举产生的业主委员会成员也不符合《河南省物业管理条例》和《河南省业主大会和业主委员会指导规则》等相关规定。张晓燕等人召开会议选举业主代表，召集业主代表召开会议选举业主委员会成员等行为，完全不是在龙湖镇人民政府的组织、指导、协调下举行的，违反了《河南省物业管理条例》第七条规定。张晓燕等人选举业主代表的会议以及成立业主大会和选举业主委员会均是自己单方召集会议形成的，明显违反了《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条规定。因此，该会议所形成的决议显然也不合法。四、针对张晓燕等人在成立业主委员会过程中违法行为，龙湖镇政府数次进行制止，及时履行了指导、协调、监督的职能，也采取了相应的措施，制止张晓燕等人的违法行为。教育园区管委会辩称:一、新郑市龙湖镇富田兴龙湾小区业主委员会不具有法律上主体资格，也不具备本案诉讼主体资格，并非本案适格原告。二、上诉人违法组建的业主委员会筹备组不但不合法，参选人员中党员比例没有超过50%，也不符合郑房2019（126）号文件规定的条件，且主任人选的申请者，也不是党员身份。首先，实际参与推选成立业主委员会候选人的户数及专有面积并未达到过半数。其次，张晓燕等人被推选成为业主委员筹备组成员，成立筹备组，不但不合法，而且不符合政策要求。三、上诉人不符合《河南省物业管理条例》、《关于成立新郑市龙湖镇富田兴龙湾首次业主委员会筹备组公告》的条件。《河南省物业管理条例》第二十七条等规定，相关部门对报名的13名业主资格审查时发现：多人存在连续拖欠2017年、2018年物业费甚至故意不缴纳物业费行为。四、被上诉人新郑市教育园区管委会并非本案适格被告。二审查明事实与一审一致。本院认为，关于一审超审限问题。一审超出法定审限一个月作出判决，确属程序违法，但并不属于严重违反法定程序的情形，本院予以指出。根据《物业管理条例》以及《河南省物业管理条例》相关规定，新郑市龙湖镇人民政府对案涉小区业主大会和业主委员会的成立和活动等负有组织、指导、协调和监督的职责。根据《物业管理条例》第十一条、第十二条之规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，根据上诉人一审提交的首次业主代表大会代表推选表及其当庭陈述可知，案涉小区25名业主代表的产生并未经过小区全体业主过半数签字同意，且建筑物总面积是否过半数亦无法明确，故该25名业主代表所选出的业主委员会成员不符合相关规定，一审法院判决驳回新郑市龙湖镇富田兴龙湾业主委员会诉讼请求并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新郑市龙湖镇富田兴龙湾业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年八月二十八日书记员  董胜男