广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初697号原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市******立山组，公民身份号码431************412。被告：中山市市*监督管理局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码11442000MB2C9091X4。法定代表人：高培鹏，局长。委托代理人：林守雷，该局东区工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。被告：广东省市场监督管理局，住所地广东省广州市天河区*********，统一社会信用代码11440000MB2D023437。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：赵媛，该局工作人员。委托代理人：秦裕超，广东广信君达律师事务所律师。原告张波不服被告中山市市*监督管理局（以下简称市市场监管局）、广东省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）处理投诉举报告知行政行为及行政复议决定，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院经审查，于同年10月29日作出（2019）粤2071行初1916号行政裁定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，认为省市场监管局作出驳回张波行政复议申请的决定，属于改变原行政行为的复议决定行为，张波应以复议机关省市场监管局为被告向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，本院对该案不具有管辖权，决定不予立案。张波对该裁定不服，向中山市中级人民法院提起上诉。该院于同年12月24日作出（2019）粤20行终1573号行政裁定，认为复议机关省市场监管局作出的复议决定，以利害关系为由驳回了张波的复议申请，并未改变原行为机关市市场监管局作出的涉案回复的事实、依据和结果，也没有确认原行政行为违法或无效，裁定撤销本院（2019）粤2071行初1916号行政裁定，指定本院继续审理。本院于2020年5月9日重新立案。在诉讼过程中，原告张波提出要求追加作出粤市监行政复字[2019]362号行政复议决定的广东省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）为被告的申请，本院依法向被告市市场监管局、省市场监管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告张波，被告市市场监管局委托代理人林守雷、钱敏，省市场监管局委托代理人赵媛、秦裕超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市市场监管局于2019年8月9日对原告张波的投诉举报作出中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》，告知张波投诉举报的处理结果，及不予奖励的决定。原告张波不服，向省市场监管局申请行政复议。省市场监管局于同年10月9日作出粤市监行政复字[2019]362号《行政复议决定书》，决定驳回张波的行政复议申请。原告张波诉称，首先是案件程序问题。其认为，依照相关法律规定，消费者为了自身合法权益，对相关经营单位的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不予处理行政行为，有申请行政复议、提起诉讼的权利。其于2019年5月12日向市市场监管局投诉举报广州益华百货公司乐家超级商场（以下简称广州益华百货乐家商场）销售的“散养土鸡蛋”存在违法问题，要求该局查处。该局经立案调查，作出涉案处理投诉举报告知书，告知其处理结果且不予奖励。其不服告知行为，向省市场监管局申请行政复议。该局以其与投诉举报处理没有法理上的利害关系为由，驳回其行政复议申请，依照法律和司法解释的相关规定，其有提起诉讼的权利。其次是案件实体的问题。其认为，市市场监管局已在复函中明确，其所举报的线索存在未依法标注无公害标志等行为，市市场监管局对被举报人不予处罚明显不当。需要明确的是，其的举报信还涉及对被举报人销售的食品生产日期虚假的问题。因为被举报人在2019年5月9日销售2019年5月8日生产的涉案产品，即产品从湖南生产至被举报人处销售，缺乏合理的食品运输和上架时间。最后关于举报奖励的问题。其认为，其的举报线索经查证属实，且市市场监管局此前并未掌握，而市市场监管局亦对其立案处理并作出了处罚决定，张波的举报符合获得奖励的条件。综上，张波请求：1.撤销市市场监管局作出的中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》并判令其重做；2.判令市市场监管局承担本案的诉讼费。被告市市场监管局辩称，一、根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款以及原《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项的规定，市市场监管局作为中山市行政区域内的食品监督管理部门，依法享有对中山市行政区域内食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的职权与职责。二、市市场监管局依法调查举报内容，并向张波告知处理情况，确已履行法定职责。市市场监管局经调查，结合所收集的证据材料，市市场监管局认定雅逸商行销售未标注无公害标志和发证机构的“散养土鸡蛋”的违法行为属实，该行为违反了《农产品包装和标识管理办法》第十二条第一款、第十六条第五项的规定，根据《农产品质量安全法》第四十八条的规定，决定责令其在5个工作日内改正违法行为；未发现证据证明被举报产品存在虚假标注生产日期的问题。三、市市场监管局对该举报事项处理内容合法、结果正确、程序合法。四、市市场监管局对张波作出不予奖励决定符合法律规定。市市场监管局认定张波对雅逸商行存在销售未标注无公害标志和发证机构的“散养土鸡蛋”违法行为的举报，属于对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条第三项，以及参考《广东省举报侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品违法行为奖励办法》第十四条第四项之规定，不属于奖励范围。因此，市市场监管局对张波作出不予奖励的决定。五、张波对上述举报处理结果不服，依法向省市场监管局申请行政复议，该局于2019年10月9日以粤市监食行复字[2019]362号《行政复议决定书》驳回其复议申请。综上，市市场监管局作出涉案《告知书》认定事实清楚、程序合法，结果正确，张波的诉讼请求不符合法律法规的规定，请求驳回其诉讼请求。被告省市场监管局辩称，该局认为，一、该局非本案适格被告。本案中，该局受理张波的行政复议申请后，经审查，认定张波与市市场监管局对被举报商家作出的行政处理决定不存在利害关系，以不符合行政复议申请的受理条件为由，驳回了张波的行政复议申请。该复议决定在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行勾，也不属于改变原行政行为，因为该局并没有对原行政行为的合法性作出实体认定和处理，亦不属于复议决定维持原行政行为的情形、不符合共同被告的法定条件。二、该局作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。张波向市市场监管局举报广州益华百货公司乐家超级商场涉嫌销售不符合食品安全标准的“松花皮蛋”“散养土鸡蛋”的违法行为，市市场监管局在收到该举报事项后，依法启动了行政调查权，认定张波所举报的被举报人销售外包装标签标示“QS”标志的“松花皮蛋”及未标注无公害标志和发证机构的“散养土鸡蛋”的违法行为属实，但未予以处罚，认定被举报人虚假标注生产日期的违法事实不属实。之后，市市场监管局作出书面答复告知原告调查处理结果，证明其已履行了查处投诉举报并回复的法定职责。市市场监管局作出的处理投诉举报告知书并未对张波个人的合法权益产生影响，张波基于不服涉案告知书提起的行政复议申请缺乏请求权基础，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系”的复议受理条件，因此，该局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，作出驳回张波行政复议申请的决定，并无不当。三、该局依法作出复议决定，程序合法。本案中，张波于2019年8月31日向该局提出行政复议申请，该局于同年9月2日受理，并于同年10月9日作出复议决定，同年10月14日送达张波，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条的规定，程序合法。四、该局所作的复议决定并未影响张波的合法权益，对其与市市场监管局具体行政行为不具有直接利害关系的认定定性准确，并无不当。根据张波所提交的复议申请材料，没有证据表明其身体健康权或私有财产权等私益因被投诉举报事项而受损，明显不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的认定情形，故该局认定张波作为举报人，并未实际参与到市市场监管局与行政相对人（即被举报人）之间的行政管理法律关系中，没有在其中享有权利、承担义务，与市市场监管局处理决定不具有直接利害关系定性准确，并无不当。五、在未违反法律、行政法规的前提下，对“利害关系”的界定应当符合最高人民法院对“严重违背诚信原则，无视司法权威，浪费司法资源的职业打假行为以及以恶惩恶、饮鸩止渴的治理模式不予支持”的价值取向。综上，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，该局不是本案适格被告，建议法院对关于以行政复议申请不符合受理条件为由驳回的案件，明确被告资格认定的相关标准。另外，该局作出的涉案复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请依法作出裁判。经审理查明，2019年5月10日，原告张波通过电子邮件向被告市市场监管局进行投诉举报，称广州益华百货公司乐家超级商场（以下简称广州益华百货乐家商场）销售的“散养土鸡蛋”未标示其无公害农产品标志和发证机构，不符合《农产品包装和标识管理办法》的规定，且存在虚假标注生产日期的问题，要求依法查处并给予举报奖励，同时提交购物小票和被举报产品照片。同年5月16日，该局的工作人员前往广州益华百货乐家商场进行现场检查，并制作现场检查笔录。发现被举报产品市实际经营主体为中山市东区雅逸商行（以下简称雅逸商行），由广州益华百货乐家商场代收款项。检查中，在该商行销售货架发现有被举报产品“散养土鸡蛋”（生产日期2019年5月8日，保质期常温35天、冷藏40天，生产商湖南三尖农牧有限责任公司，无公害农产品证书WGH-08-05483，销售商中山市****生态农业发展有限公司）在售，发现有被举报产品“松花皮蛋”标价签，未发现产品在售。该商行承认销售过被举报产品，张波提供的购物小票由该商行出具。5月17日，市市场监管局对雅逸商行涉嫌经营标签不符合规定的食品进行立案，并向该商行经理陈瑞初进行询问并制作询问笔录，其在笔录中称，其负责该商行的日常经营工作，被举报产品于2019年5月9日从中山市****生态农业发展有限公司（以下简称农耕生态农业发展公司）购进，该商行有建立购销存台账记录制度，履行了进货查验义务并保存产品的购进单据、供应商资质证明材料以及产品检验合格证明材料等。2019年5月20日，市市场监管局作出中市监食药举告[2019]124号《投诉举报受理情况告知书》，告知张波其反映在广州益华百货乐家商场购买的由农耕生态农业发展公司经销的“散养土鸡蛋”，涉嫌虚假标注生产日期等问题已受理。2019年5月22日，市市场监管局向湖南省常德市市*监督管理局发出《协助调查函》，要求该局协助调查湖南三尖农牧有限责任公司（以下简称三尖农牧公司）的登记信息，被举报产品是否无公害农产品等。2019年7月29日，市市场监管局作出中市监食药东区处字[2019]3-27号《行政处罚决定书》，决定对雅逸商行销售未按规定标注生产许可证编号的“松花皮蛋”的行为以及未标注无公害标志和发证机构的“散养土鸡蛋”的行为作出处罚：责令当事人5个工作日内改正经营标签不符合规定的食品“松花皮蛋”、“散养土鸡蛋”的行为。该处罚决定没有认定雅逸商行存在虚假标注生产日期的行为。2019年8月9日，市市场监管局作出中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》，告知张波，该局依法责令雅逸商行改正销售标签不符合要求的商品的行为，同时未有证据证明该商行存在虚假标注生产日期的行为，及不予奖励的决定。该答复告知书于同年8月13日邮寄送达张波。张波不服市市场监管局该告知，向省市场监管局申请行政复议，省市场监管局于同年10月9日作出粤市监行政复字[2019]362号《行政复议决定书》，并于同年10月15日送达张波。该《行政复议决定书》认为市市场监管局受理张波投诉举报后进行调查，将调查结果告知张波，符合原国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法》的办理流程规定，程序合法，一并告知不予奖励也不影响张波的实体权利；同时认为，举报的作用是启动行政调查权，调查后如何处理与张波没有直接利害关系，市市场监管局将调查结果告知张波，已履行了法定职责，保障了其知情权。省市场监管局以张波的申请不符合行政复议受理条件为由，依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回张波的行政复议申请。张波不服诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，中山市东区雅逸商行，地址为中山市东区*****************、F2-02铺位（广州益华百货乐家商场内），注册日期为2018年11月19日，经营范围为食品经营。《食品药品经营许可证》编号为YJ144********014，许可范围为预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售、散装食品（不含冷藏冷冻食品）销售，保健食品销售，婴幼儿配方乳粉销售。有效期至2024年1月3日。又查明，湖南省常德市市*监督管理局于2019年6月14日向市市场监管局发出《回复函》，该局称：1.查实三尖农牧公司是合法生产企业，通过加入桃源县三江家禽养殖专业合作社的形式进行鸡、鸭蛋品销售服务。2.涉案产品由该企业生产，由于鸡蛋属于农副产品或者是初级农副产品，故不需要办理食品生产许可证。3.涉案产品是无公害产品，该企业提供了无公害农产品证书（证书编号：WGH-08-05483）。4.该企业将鲜鸡蛋销售给农耕生态农业发展公司，对方再进行分装标识销售。本院认为，本案为不服处理投诉举报告知行政行为及行政复议决定纠纷。本案中，张波对市市场监管局、省市场监管局作出涉案告知及行政复议决定的职权没有异议，争议在于：1.张波是否具有原告主体资格；2.省市场监管局是否共同被告；3.市市场监管局作出的涉案答复是否合法；4.不予奖励是否合法。1.关于张波是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职权的行政机关作出或者未作出处理的。”的规定，张波在广州益华百货乐家商场内购买商品，认为出售商品的商场存在违法问题，向市市场监管局投诉举报，要求查处涉案违法问题。张波与市市场监管局处理其投诉举报的行为有利害关系，对市市场监管局处理涉案处理投诉举报行政行为不服，有申请行政复议或者提起诉讼的权利。张波提起本案诉讼，符合上述法律规定，具有本案原告的主体资格。省市场监管局提出张波与原行政行为没有利害关系的诉讼意见，本院不予采信。2.关于省市场监管局是否共同被告的问题。省市场监管局受理张波行政复议申请后，对市市场监管局处理涉案处理投诉举报行政行为进行了审查，认定市市场监管局处理涉案处理投诉举报的行政行为程序合法，告知不予奖励也并无不当。行政复议决定前述认定的内容，具有维持原行政行为的性质。同时行政复议决定又认为张波与市市场监管局处理涉案投诉举报行政行为没有利害关系，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，以不符合行政复议受理条件为由，驳回张波的行政复议申请。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”的规定，省市场监管局作出的行政复议决定，既有维持原行政行为内容，又有不予受理内容，省市场监管局是本案的共同被告。因此，省市场监管局提出其不是共同被告的诉讼意见，本院不予采纳。3.关于市市场监管局作出的涉案答复是否合法的问题。市市场监督管理局收到张波的投诉举报后，在法定期限内受理，对广州益华百货乐家商场的雅逸商行进行现场检查。现场发现被投诉产品时，调取了雅逸商行被举报商品的购进单据、供货商资质等情况。市市场监管局根据调查所得的情况，认定被举报商品“散养土鸡蛋”为无公害农产品，该商品有《无公害农产品证书》，而被举报商品的生产厂家是常德市内合法的生产企业。至于该产品未标注无公害标志和发证机构的问题，市市场监管局经调查确认上述事实，并依法作出行政处罚决定，责令雅逸商行限期改正，市市场监管局处理张波的投诉举报符合法律规定。至于张波提出该产品标注在2019年5月8日在湖南生产加工，5月9日在中山销售，中间的运输时间不足以将被举报产品从生产商运输至销售现场，据此推定被举报产品有虚假标注生产日期行为的诉讼意见，本院认为，张波仅对运输时间有怀疑，并未提交具体证据证实，且经市市场监管局调查，并无证据证明经营厂家存在虚假标注生产日期的情况，因此，对张波的该诉讼意见，本院不予采信。市市场监督管理局履行了对张波投诉举报受理、调查、答复的法定职责，作出的涉案复函程序合法，并无不当。4.关于不予奖励是否合法的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条“有下列情形之一的，不属于本办法奖励范围：……（三）对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报；……”的规定，市市场监管局根据对雅逸商行的调查结果，认为张波举报涉案产品“散养土鸡蛋”未标注无公害标识和发证机构的情况属实，并对被举报人给予责令改正违法行为的行政处罚决定，但上述举报的违法行为依法不属于奖励范围，遂作出不予奖励的决定，符合上述奖励办法的规定。市市场监管局告知张波不予奖励结果，保障了其的知情权，也符合原国家食品药品监督管理局发布的《投诉举报管理办法》第二十条的规定，并无不当。如前所述，张波与市市场监管局作出的涉案行政行为有利害关系，张波对该行政行为不服，有申请行政复议和提起诉讼的权利和资格。省市场监管局以张波与原行政行为没有利害关系、不符合受理条件为由，作出涉案行政复议决定，驳回张波行政复议申请，理由不当，本院予纠正。鉴于省市场监管局行政复议决定没有撤销或者改变原行政行为，可予维持。综上所述，原告张波要求撤销市市场监管局作出的中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》并判令其重做的诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张波负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  高灿标人民陪审员  黄家钰二〇二〇年八月三十一日书 记 员  孙倩衡李凯琳