浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终925号 上诉人（原审原告）陈宏伟，男，1971年8月24日出生，汉族，住浙江省余姚市。 被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市兰江街道北兰江路1号。 法定代表人潘银浩，市长。 委托代理人谢建文。 委托代理人桑建明，浙江鑫浩律师事务所律师。 陈宏伟因诉余姚市人民政府其他行政管理行政补偿一案，不服浙江省宁波市中级人民法院（2019）浙02行初265号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2014年4月17日，余姚市人民政府发布《余姚市饮用水水源一级保护区和姚江两岸100米范围内畜禽养殖污染综合治理实施方案》，要求列入上述治理范围内无相关合法审批手续的畜禽养殖场最迟在2014年6月底前完成关停和搬迁。同月25日，余姚市人民政府发布《余姚市畜禽养殖禁养区划分方案》，对余姚市区域内的禁养区划定了范围。2015年10月13日，余姚市人民政府发布《余姚市禁养区内畜禽养殖场关停搬迁实施方案》，要求“前二轮已治理区域”外的其它禁养区范围内的无合法审批手续的生猪养殖场最迟在2015年12月20日前完成关停和搬迁，并明确补助资金管理参照《余姚市农林局余姚市财政局关于印发〈余姚市畜禽养殖污染综合治理项目资金管理办法〉的通知》（以下简称《资金管理办法》）执行。陈宏伟未经审批使用余姚市临山镇土地建造的养殖场列入上述禁养区。2014年8月6日，该养殖场实际经营者金亚忠因违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定，余姚市环境保护局作出余环罚字[2014]第151号行政处罚，责令金亚忠立即停止生猪养殖，并处罚款29000元。此后，陈宏伟关停了涉案养殖场，但基础设施未拆除。2016年4月29日，陈宏伟向余姚市人民政府寄送履行法定职责申请书，要求余姚市人民政府对其予以补偿。2016年6月7日，余姚市人民政府作出《关于对陈宏伟要求履行法定职责申请的回复》，告知陈宏伟养殖场已于2015年春节前正式停止养殖，但未拆除养殖基础设施不符合政策补助的相关要求不予补偿。陈宏伟不服，于2016年7月1日向该院提起行政诉讼，请求撤销余姚市人民政府作出的上述回复，责令余姚市人民政府作出关停决定、履行行政补偿职责。该院于2017年4月19日作出（2016）浙02行初94号行政判决，驳回陈宏伟诉讼请求。陈宏伟不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2017年10月9日作出（2017）浙行终648号行政判决予以维持。陈宏伟向最高人民法院提起再审申请，最高人民法院于2018年9月21日作出（2018）最高法行申2507号行政裁定，驳回其再审申请。2018年10月30日，陈宏伟与余姚市临山镇人民政府签订《畜禽养殖场关停、拆除协议》，约定陈宏伟关停、拆除养殖场建筑面积共6998.88平方米，于2019年1月30日前自行完成场所清理并拆除，自行拆除的安全均由陈宏伟自行负责。逾期未拆除，陈宏伟将承担相关损失及违约金200000元；陈宏伟养殖场关停、拆除补助计算按《临山镇畜禽养殖污染综合治理方案》，补助人民币共计1685159.25元（详附补助清单）。补助款项分2次付，协议签订后付70万元，其余部分待养殖场关停、拆除及土地违法验收合格付清等。同日，陈宏伟在畜禽场关停、拆除补助清单及承诺确认单上签字确认。涉案养殖场已拆除，陈宏伟已领取上述补偿款。陈宏伟认为余姚市临山镇人民政府仅补偿了陈宏伟关停、拆除的直接费用，未依法补偿其养殖场所基础设施、停业停产等经济损失故诉至法院，请求依法判令余姚市人民政府补偿陈宏伟因关停、拆除养殖场所造成的各项损失7763864元。 原审法院认为：根据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第九条第一款规定“禁止养殖区域内不得有畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户从事畜禽养殖活动；已有的畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户，由设区的市、县（市、区）人民政府限期转产转业、关闭；造成其经济损失的，应当依法予以补偿。”余姚市人民政府于2014年至2015年发布文件，将涉案养殖场列入禁养区，依照上述规定，余姚市人民政府具有对陈宏伟关停、拆除涉案养殖场作出补偿的法定职责。生效裁判文书已认定《资金管理办法》与上位法《浙江省畜禽养殖污染防治办法》并不冲突，可以作为余姚市人民政府作出补偿的依据。涉案养殖场实际经营人已于2015年停止经营，余姚市人民政府委托余姚市临山镇人民政府与陈宏伟签订补偿协议确定的补偿金额并不违反《资金管理办法》确定的资金补偿标准，陈宏伟亦已签字确认并领取相关款项，故余姚市人民政府已履行养殖场关停、拆除的补偿义务。陈宏伟认为上述补偿费用不包括养殖场基础设施、停业停产等经济损失，并要求余姚市人民政府另行补偿，理由难以成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回陈宏伟的诉讼请求。案件受理费50元，由陈宏伟负担。 陈宏伟上诉称：一、余姚市人民政府应对陈宏伟所有的养殖场基础设施依法补偿。涉案养殖场系兰海村招商引资项目，陈宏伟依法获得土地使用权，建设养殖生产设施和附属设施开展养殖业务，属于陈宏伟的合法财产。因养殖场基础设施位于余姚市人民政府划定的禁养区，陈宏伟按照余姚市人民政府的要求拆除，余姚市人民政府的行政行为造成了陈宏伟的损失，应依法予以补偿。二、余姚市人民政府要求陈宏伟拆除养殖场基础设施的行为违反了比例原则。余姚市人民政府对陈宏伟作出补偿的依据为《资金管理办法》，根据该办法第三条规定：“资金补助基本要求：列入市畜禽养殖污染综合治理范围内的畜禽养殖场基础设施按要求拆除完毕，经市、镇二级验收核实后按规定享受转产补助费；因特殊原因，只停止畜禽养殖，没有拆除基础设施的畜禽养殖场不享受政策补助”。本条规定虽然与上位法《浙江省畜禽养殖污染防治办法》并不冲突，但其规定将拆除基础设施作为享受政策补助的前提条件，明显超出了上位法的规定，没有法律依据。《浙江省畜禽养殖污染防治办法》并没有要求养殖户拆除基础设施，余姚市人民政府把陈宏伟拆除养殖场基础设施作为享受政策补助的前提，剥夺了陈宏伟将养殖场转产转业或挪作他用的可能。因此，余姚市人民政府的要求陈宏伟拆除养殖场基础设施的行政行为违反了行政行为的比例原则，超出了实现行政目的的必要程度，不当地扩大了陈宏伟的损失，应依法予以补偿。三、陈宏伟与余姚市临山镇人民政府签订的《畜牧养殖场关停、拆除协议》不包括对养殖场基础设施的补偿。《畜牧养殖场关停、拆除协议》约定的补助款只是转产补助费，并不包括养殖场基础设施补偿费用。《余姚市畜禽养殖污染综合治理项目资金管理办法》规定的补偿费仅仅是转产补助费，不包括养殖场基础设施损失，仅仅是把拆除养殖场作为享受转产补助费的前提条件，并未规定对拆除的基础设施不予补偿(当然，即使作出规定也属违法)。其中第四条规定的畜禽舍面积每平方米补助250元，是以畜禽舍面积为基础计算转产补助费的方式，并以此作为补助标准，未涉及养殖场的基础设施损失。因此，余姚市人民政府要求陈宏伟拆除养殖场的行政行为造成了陈宏伟的实际损失，除需支付转产补助费外，还应依法补偿陈宏伟被拆除的养殖场基础设施损失。综上所述，原审法院认为余姚市人民政府已尽养殖场关停、拆除的补偿义务，缺乏事实和法律依据。请求撤销原判，依法改判支持陈宏伟的全部诉讼请求。 余姚市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。涉案养殖场实际经营人已于2015年停止经营，余姚市临山镇人民政府与陈宏伟签订补偿协议确定的补偿金额并不违反生效判决确认的《资金管理办法》规定的补偿标准，陈宏伟亦已签字确认并领取相关款项，故余姚市人民政府已经履行养殖场关停、拆除的补偿义务。陈宏伟认为上述补偿费用不包括养殖场基础设施、停业停产等经济损失，并要求余姚市人民政府另行补偿，理由不成立。此事实清楚无误。二、原审判决适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者陈宏伟申请余姚市人民政府履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回陈宏伟的诉讼请求。故原审法院认定陈宏伟的诉讼请求不符合法律规定，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回陈宏伟的诉讼请求，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：根据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第九条第一款规定，余姚市人民政府将涉案养殖场列入禁养区，即具有对关停、拆除该养殖场作出补偿的法定职责。生效判决已认定余姚市农林局、余姚市财政局联合出台的《资金管理办法》与上位法《浙江省畜禽养殖污染防治办法》并不冲突，可以作为涉案相关行政行为的依据。《资金管理办法》第三部分规定，没有拆除基础设施的畜禽养殖场不享受政策补助；第四部分规定，资金补助标准原则上按实际拆除的畜禽舍面积每平方米补助250元计算。根据上述规范性文件的规定，陈宏伟主张的养殖场基础设施、停业停产等补偿内容已经包含在拆除畜禽舍面积的补助款项中。因余姚市人民政府委托余姚市临山镇人民政府与陈宏伟签订的《畜禽养殖场关停、拆除协议》确定的补偿金额不违反《资金管理办法》确定的资金补偿标准，且陈宏伟已按照该协议约定自行清理拆除涉案养殖场并领取了相应的补偿款，故原审法院认定余姚市人民政府已经履行养殖场关停、拆除的补偿义务，并无不当。陈宏伟提出余姚市人民政府应另行补偿其因关停、拆除养殖场所造成的各项损失7763864元的主张，依据不足，不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人陈宏伟提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈宏伟负担。 本判决为终审判决。 审判长  周进海 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年八月七日 书记员  潘 莉