济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初155号 原告闫玉涛，男，1978年12月16日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地山东省济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 被告济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地山东省济南市天桥区水屯北路2号。 法定代表人张春晖，主任。 以上两被告共同委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 原告闫玉涛不服被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月3日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日第一次公开开庭审理了本案。原告闫玉涛及委托代理人邬宏威，被告天桥区政府的委托代理人徐光城、被告北园街道办出庭负责人张磊，以及两被告共同委托代理人颜良到庭参加了诉讼。本院于2020年8月20日第二次公开开庭审理了本案。原告闫玉涛及委托代理人邬宏威，被告天桥区政府的委托代理人徐光城、被告北园街道办出庭负责人蒲杨，以及两被告共同委托代理人颜良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告闫玉涛诉称，原告房屋位于山东省济南市天桥区水屯村20号。2019年11月26日上午8点半左右，原告房屋遭到不法人员的暴力毁坏。原告立即拨打110报警，但天桥区公安分局没有制止。于是，原告将天桥区公安分局起诉。该局辩称属于政府拆迁。在涉案区域内的政府部门，除了省政府、市政府，就是二被告。可见，是二被告的强拆行为导致原告房屋被损毁，财产遭到破坏，严重违法。请求确认二被告2019年11月26日强拆原告房屋的行为违法。 原告闫玉涛向本院提交了如下证据： 证据1.原告房屋被毁坏的前后照片; 证据2.原告拨打110的通话记录，交纳话费单据; 证据3.天桥区公安分局答辩状; 证据4.公证书、协议书、收回宅基地使用权决定书、济南市天桥区北园街道办事处行政补偿决定书； 证据5.济阳法院庭审记录; 证据1-5证明，二被告的强拆行为导致原告房屋被毁坏，财产遭到损失，严重违法。 证据6.限期交出土地决定书； 证据7.中共天桥区委办公室文件（济天办发【2014】5号）； 证据8.济南市天桥区政府限期交出土地决定书； 证据9.致北湖片区居民的一封信； 证据10.关于北湖片区各社区自管居民安置房屋建设位置的说明； 证据11.北湖片区导读； 证据12.北湖片区开发工作现场指挥部对闫长亭同志的答复意见； 证据13.天桥区北湖片区村民住宅拆迁安置补偿协议； 证据6-13证明天桥区政府批准成立北湖片区开发现场指挥部，具体负责实施了北湖片区的征地拆迁补偿安置工作；天桥区政府组织领导拆迁原告的房屋。 证据14.济南市济阳区人民法院判决生效证明，证明济阳法院生效判决确认强拆行为属于政府行为； 证据15.济南市自然资源和规划局[2019]土-557号信息公开告知书； 证据16.济南市自然资源和规划局[2019]土-564号信息公开告知书； 证据17.济南市自然资源和规划局[2019]土-527号信息公开告知书； 证据15-17证明北湖片区进行征地拆迁没有办理征地审批和规划审批手续，也没有将征地拆迁补偿安置依法公告。 证据18.光盘1张； 证据19.照片1张； 证据18-19证明强拆原告房屋的现场指挥人员系二被告的工作人员；二被告没有按照《土地管理法实施条例》第45条、《行政强制法》第18条规定拆除原告房屋，严重违法。 证据20.天桥分局北园派出所作出的2019年11月26日水屯村拆迁警情的处置情况说明； 证据21.天桥区人民政府关于北湖片区开发项目征收冻结的通知。 证据20-21证明系二被告实施的强拆行为。 被告天桥区政府辩称，1.天桥区政府并未实施拆除原告房屋的行为，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据；2.原告的房屋在水屯社区村居改造范围内，村居改造工作由水屯社区居委会实施。综上，天桥区政府并未实施对原告房屋的拆除行为，不是本案的适格被告，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据。 被告天桥区政府向本院提交了以下证据： 证据1.关于水屯社区村居改造建设党委会会议纪要、会议决议及照片； 证据2.关于水屯社区村居改造建设居民代表会议纪要、会议决议及照片； 证据1-2证明水屯社区经过民主表决程序，决定进行村居改造； 证据3.集体经济组织成员公示及照片； 证据4.水屯社区村居民代表会议及会议签到簿、照片； 证据3-4证明水屯社区居委会组织实施了人口界定等村居改造工作； 证据5.收回宅基地使用权决定书，证明水屯居委会决定收回原告的宅基地，要求原告搬迁。 被告北园街道办当庭辩称，原告的房屋位于水屯社区城中村改造范围内，在水屯社区城中村改造过程中，北园街道办负责督促水屯居委会实施房屋拆除，并进行房屋验收。该村绝大多数居民已经签约搬迁，因包括原告在内的少部分居民拒不搬迁，影响片区开发，为维护公共利益，在已经作出补偿决定、预留安置房的情况下，北园街道办牵头组织水屯居委会、安保、卫生等部门对原告实施了协助搬家。 被告北园街道办当庭向本院提交以下证据： 证据1.催告书，证明水屯社区催告原告搬迁腾空房屋； 证据2.北园街道行政补偿决定书，证明实施房屋拆迁前被告办事处已经对原告的拆迁补偿问题作出补偿决定。 证据3.天桥区北湖片区村民住宅拆迁安置补偿协议，证明闫玉涛一户6口人已经在水屯村另一处房屋中得到安置。 经庭审质证，原告对天桥区政府提交证据的真实性、合法性、关联性均不认可。原告认为北园街道办提交的证据超过举证期限，不予质证。二被告对闫玉涛提交的证据1的真实性有异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议；对证据3的真实性有异议，但认可水屯村20号的房屋由原告闫玉涛家庭使用；对证据4的真实性无异议，证明目的有异议；对证据5-6的真实性无异议，关联性、证明目的有异议；对证据7-11的真实性无异议，证明目的有异议；对证据12的真实性无法核实，证明目的有异议；对证据13的真实性无法核实，关联性、证明目的有异议；对证据14的真实性无异议，证明目的有异议；对证据15-17的真实性无法核实，证明目的及关联性有异议；对证据18-19的真实性、证明目的有异议；对证据20-21的真实性无异议，证明目的有异议。二被告对对方提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告及被告天桥区政府提交的证据均具有真实性、合法性、关联性；被告北园街道办的证据已超过举证期限，本院不予认可。本院将结合所有证据和庭审调查作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2014年2月21日，天桥区政府、中共天桥区委办公室作出济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》，决定成立北湖片区开发工作领导小组，领导小组下设现场指挥部（以下称北湖片区指挥部），负责北湖片区开发建设各项具体工作的推进落实。2016年3月30日，北湖片区指挥部作出《北湖片区土地房屋征收安置补偿意见》，载明：北湖片区开发建设范围为西至生产路、天桥区顺河高架路，东至东泺街、七一路，北至滨河南路、标山南路（规划路），南至北园大街、110KV高压走廊北界，范围内实施土地、房屋征收按照该意见执行；土地、房屋征收工作在天桥区政府的领导下组织实施，济南市滨河新区建设投资集团为土地熟化主体，北湖片区指挥部为推进主体，区直有关部门做好指导和配合工作。2016年7月20日，中共水屯社区委员会及水屯社区居民委员会召开关于水屯社区村居改造建设的会议，并形成决议：经两委人员共同研究商议，一致通过并决定对水屯社区进行村居改造。2016年7月22日，水屯社区居民委员会召开了居民代表会议，一致通过并决定了对水屯社区进行村居改造，并对集体、非集体经济组织成员进行了认定和公示。 原告系天桥区水屯社区居委会的居民，在水屯村20号宅基地上的房屋位于上述村居改造范围之内。2019年11月11日，因原告未能签订补偿安置协议，水屯社区居委会作出济天桥北园水屯收字（2019）第067号《收回宅基地使用权决定书》，决定收回闫玉涛的宅基地使用权，并限其2日内办理补偿安置手续并腾空房屋，逾期居委会将强行收回宅基地。同日，北园街道办作出济天桥北园行补（水屯）决字（2019）第067号《行政补偿决定书》，就原告及其家庭成员应享受的补偿利益作出决定。 2019年11月26日，案涉房屋所在的水屯社区开始实施大面积的房屋拆除活动，闫玉涛案涉房屋被强制拆除。北园派出所先后接到市局指挥部调度室27起关于‘水屯村拆迁’的派警指令。因水屯社区整个片区属于天桥区北湖片区重点拆迁项目，当天由天桥区政府北湖拆迁指挥部、天桥区北园街道办组织城管、消防、卫生（120）及安保力量对此区域进行拆迁。民警对报警当事人进行了解释和引导，告知如对拆迁安置补偿等不满，需到天桥区政府相关部门进行正常反映。2020年2月4日，北园街道办出具《工作说明》，亦载明上述情况。综合上述事实，原告认为拆迁行为系两被告所为，故诉至本院，要求判如所请。 本院认为，本案的焦点问题为：一、被告天桥区政府、北园街道办是否是案涉房屋强制拆除的责任主体；二、对案涉房屋的强制拆除行为是否违法。 关于焦点一，北园街道办向原告作出的补偿决定书中明确载明补偿依据之一为《补偿意见》，而该意见系北湖片区指挥部为加快北湖片区熟化建设而发布，所以原告房屋所在区域的村居改造建设并非水屯社区居委会独立实施的项目，而是整个北湖片区开发建设项目中的一部分，所以两被告所提出的村居改造建设系水屯居委会实施与事实不符，不能成立。根据该《补偿意见》，项目范围内的房屋征收工作由北湖片区指挥部负责推进，北湖片区指挥部职责之一即为负责做好地上物拆除工作。且根据公安机关现场走访调查后出具的情况说明，天桥区政府北湖拆迁指挥部系组织力量对原告房屋所在区域进行拆迁的主体之一，因北湖片区指挥部系天桥区政府在北湖片区开发建设项目中唯一设立的指挥部，故应认定公安机关所说明的北湖拆迁指挥部即为北湖片区指挥部。因此，认定北湖片区指挥部实际参与了对案涉房屋的强制拆除行为具有事实依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”据此，原告主张北湖片区指挥部的设立机关天桥区政府作为其房屋强制拆除的责任主体，符合相关事实和法律规定。天桥区政府对此仅作否认陈述而未予举证，应承担不利的法律后果。对于北园街道办的主体资格问题，因济天办发[2014]5号《区委办公室、区政府办公室关于成立北湖片区开发工作领导小组和现场指挥部的通知》载明，北湖片区指挥部主要职责为负责做好地上物拆除工作，动迁组组长及其他成员均系北园街道办工作人员，公安机关的情况说明载明北园街道办亦系组织力量对原告房屋所在区域进行拆迁的主体之一，北园街道办亦未举证证明其未实施案涉房屋拆除行为，故原告主张北园街道办为案涉房屋强制拆除的共同责任主体，符合相关事实和法律规定。 关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，国家因建设需要可以征收土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。被告对涉案房屋实施强制拆除时应当履行上述法定程序，但被告未提供证据证明其实施拆除行为符合上述法律规定，显属违法，依法应予撤销，但因涉案房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告济南市天桥区人民政府、济南市天桥区人民政府北园街道办事处对原告闫玉涛位于济南市天桥区北园街道水屯社区20号房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告济南市天桥区人民政府、济南市天桥区人民政府北园街道办事处共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蒋彦增 人民陪审员  石宪亮 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年八月二十五日 法官 助理  赵 曈 书 记 员  黄岩涛