浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1131号 上诉人（原审原告）张文焕，男，1933年11月8日出生，汉族，住慈溪市。 委托代理人张水洲（系上诉人儿子），男，1956年7月12日出生，汉族，住慈溪市。 被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人盛悠，市长。 委托代理人韩盈。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、钱文虎。 原审第三人张长育，男，1959年9月4日出生，汉族，住慈溪市。 张文焕因诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）、原审第三人张长育土地争议行政处理及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初298号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，因张文焕与张长育就张文焕柴基地小舍西侧屋檐垂直对下的土地使用权争议，于2018年9月向原慈溪市国土资源局提出土地权属争议案件申请。因申请材料不齐全和不符合法定形式，原慈溪市国土资源局于2018年10月9日作出《土地权属争议案件补正材料通知书》。经张文焕补充材料，原慈溪市国土资源局于2018年10月23日受理了张文焕的申请。因案情复杂慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪自规局）于2019年4月16日作出延期调查通知并送达张文焕。2019年6月6日，慈溪自规局向慈溪市政府提交慈自然资规[2019]57号《慈溪市自然资源和规划局关于张文焕与张长育土地权属争议一案调查处理意见的报告》。2019年6月20日，慈溪市政府作出慈政处[2019]8号《慈溪市人民政府关于张文焕与张长育土地权属争议一案的处理决定》（以下简称《处理决定》），该决定认为，争议土地现状局部为舍屋，舍屋西侧、北侧为路。慈溪市政府未查询到权属登记、使用许可等相关材料，张文焕提交的1979年逍林公社胜利大队宅旁地和自留地丈量记录仅有尺寸和面积，未载明四至界限及具体方位，不能充分证明其对争议土地的使用权，张文焕要求确认争议土地使用权的主张，证据不足，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，决定驳回张文焕的土地权属争议处理请求。张文焕不服该《处理决定》，向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于2019年8月22日受理。因案情需要进一步审查，宁波市政府作出延期通知并送达张文焕。2019年11月3日，宁波市政府作出甬政复决字[2019]182号行政复议决定，维持了慈溪市政府作出的上述《处理决定》。张文焕不服，向该院提起诉讼，请求撤销被诉《处理决定》和复议决定，责令慈溪市政府重新作出使用权争议处理决定，判决涉案土地权归张文焕所有。因机构改革需要，原慈溪市国土资源局被撤销，其职责划归重新组建的慈溪自规局。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第一款和第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此，慈溪市政府具有作出被诉《处理决定》的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。宁波市政府作为慈溪市政府的上一级人民政府，具有对慈溪市政府的《处理决定》作出复议决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。据此，当事人应对自己的主张尽到举证责任。综合慈溪县1990年4月测绘图、1999年4月2日破西村委会作出的《关于张文焕与张长育行路纠纷调处意见》、《关于张水银反映公共行路被侵占问题的信访调查》及相关《证明》等证据仅能证实张文焕柴基地和张长育房屋之间有一条路（与现状相符），但无法证明张文焕所主张的土地权利归属。其中1979年10月的《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》中记载，张文焕柴基地横弓（即东西）4米，直弓（即南北）3.75米，并无明确的四至和方位，且张文焕小屋所在区块的面积大于记载的柴基地面积，张文焕认为其小屋屋檐垂直对应的土地在其柴基地范围内并要求确认使用权，缺乏事实依据。据此，被诉《处理决定》驳回张文焕的权属争议请求，并无不当。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。原慈溪市国土资源局受理本案土地权属争议的时间为2018年10月23日，经延长调查期限30日，直至2019年6月6日慈溪自规局才作出调查处理意见，超过法定的调查期限存在瑕疵，但该瑕疵对张文焕的权利不造成实际影响，且被诉行政复议决定已经对该瑕疵进行了指正，该院再次予以指正。宁波市政府在复议程序中依法履行了受理、延长、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，被诉《处理决定》及行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。张文焕要求撤销该《处理决定》及行政复议决定的理由不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张文焕的诉讼请求。案件受理费50元，由张文焕负担。 张文焕上诉称：本案的争议焦点在于张文焕15平方米土地如何确定其使用权范围及界址。对此，张文焕已经举证证明，综合考量，足可认定这15平方米土地是张文焕合法使用范围。本案原审判决书已经确认了《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》具有真实性，结合判决书等已经确认张文焕小舍和柴篷基的方位、面积、现状以及历史沿袭。《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》是依据1962年，在当时党政合一的时代背景下，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过并发布了《农村人民公社工作条例》（修正草案）（即通称的“人民公社60条”），效力相当于行政法规。该《条例》第四十条规定，由生产大队或生产队划出耕地面积的百分之五到七分配给社员家庭作为自留地，长期不变，用于开展家庭副业生产。目前国家还没有规定取消自留地，在现行宪法、土地管理法、物权法等法律中，仍然还保留了自留地的规定。由此可见，“生产大队或生产队”划分自留地给村民使用至今具有法律效力。该《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》就是宅旁自留地使用权的合法依据，不仅具有真实性，而且具有合法性。当时尚未设立国土资源局和规划局，在设立国土资源和规划局后，破山村全村的宅边地也没有颁发过“争议土地的权属登记、使用许可等相关材料”。而且现有法律没有规定自留地需要重新登记造册。原审法院偏听偏信，作出罔顾历史事实的判决，实在难以信服。至于张文焕15平方米土地使用权坐落方位如何界定问题，《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》和张文焕的小舍已有明白无误的指向。慈溪市政府、宁波市政府没有相反证据能够证明张文焕土地无法辨认四至范围，依法应当承担举证不能的法律后果。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，支持张文焕的一审诉讼请求。 慈溪市政府未提交书面意见，二审调查中答辩称：一审判决认定事实清楚、程序合法。一、根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属争议调查中，实行的是当事人举证主义的制度。当事人主张对争议土地有使用权，应提交证据证明，不能提交证据证明，只能驳回其确权申请。二、根据张文焕在行政确权程序和复议、诉讼程序中的请求，其要求确认的是对争议土地的专有的排他的使用权。无论根据物权法、土地管理法、还是确定土地所有权和使用权的若干规定，目前的土地管理以及不动产登记体系当中，仅对个人使用的宅基地进行使用权登记，且宅基地使用权是指房屋所占面积的土地。因此张文焕强调的1979年分得的土地可能为自留地，可能为其所谓的道地或者宅旁地的概念，并非目前政府可以确权的宅基地使用权的范畴。宅基地是根据政府行政机关审批，允许农民建房后所占土地。法律没有规定宅旁地的概念，慈溪市政府认为宅旁地是为了宅基地的管理使用而对周边土地进行的一种利用，但并不存在物权法意义上的排他的专有的使用权。三、政府不存在不履职的情形。在不动产登记或者法律对该种土地使用类型未作明确规定的情况下，对这类所谓道地或者宅旁地的管理使用，应当基于有利于生产生活的原则，在村集体的组织下，双方互谅互让，妥善解决，无法采用以行政手段作出有强制性决定的方式来处理。综上，请求维持原审判决，驳回张文焕的上诉。 宁波市政府提交书面答辩意见称：一、宁波市政府作出行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十三条第一款规定，宁波市政府人作为慈溪市政府的上一级人民政府负有履行行政复议的法定职责，依法受理张文焕的行政复议申请并作出甬政复决字[2019]182号行政复议决定，主体适格。二、宁波市政府作出行政复议决定，程序合法。宁波市政府于2019年8月19日收到张文焕提交的行政复议申请书。经审查，宁波市政府于2019年8月22日对张文焕的行政复议申请予以受理，次日通过EMS邮政快递向张文焕寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向慈溪市政府寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年10月8日，因为案情需要进一步审查，宁波市政府作出延长行政复议期限决定并于当日通过EMS邮政快递分别向张文焕、慈溪市政府寄送了《宁波市人民政府行政复议决定延期通知书》。2019年11月3日，宁波市政府作出甬政复决字[2019]182号《宁波市人民政府行政复议决定书》，并于11月5日通过EMS邮政快递分别向张文焕、慈溪市政府寄送了该行政复议决定书。宁波市政府的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、宁波市政府作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，张文焕诉请理由不成立。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条等规定，慈溪市政府具有处理土地权属争议的法定职责，其依慈溪自规局的报请，对张文焕请求调处的土地权属争议作出处理决定，主体适格。2.《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或附图；（五）其他有关文件。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”本案中，张文焕主张争议土地使用权为其所有，但经慈溪自规局调查，在（1999）慈民初字第2069号民事判决书及（2001）甬民终字第91号民事判决书中，驳回张水银（张文焕的儿子，委托代理人张水洲的弟弟）要求确认绕屋行路宽度为2.25米的诉讼请求。并且该争议土地无权属登记、使用许可相关资料，而张文焕提供的《1979年10月逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》仅仅记载了土地尺寸和面积，既不能证明该丈量土地系本案争议土地，也不能证明张文焕对该土地拥有使用权。此外，张文焕提供的《2005年慈溪市逍林镇政府关于破西村张水洲行路土地使用权纠纷案案卷》《房屋买卖契书》《房屋分契契书》等材料，也无法证明张文焕取得了本案争议土地的使用权。故慈溪市政府认定张文焕主张争议土地使用权为其所有，证据不足，并据此驳回其土地权属争议处理请求，并无不当。3.《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，原慈溪市国土资源局于2018年10月23日受理张文焕的土地权属争议调查处理申请，慈溪自规局于2019年4月16日批准延长调查期限1个月。按照上述规定，慈溪自规局最迟应当于2019年5月22日提出调查处理意见，并在5个工作日内向慈溪市政府报送。但慈溪自规局于2019年6月6日方向慈溪市政府报送调查处理意见，超过规定期限，存在程序瑕疵。但由于该程序性瑕疵并不影响慈溪市政府处理决定的合法性，复议机关在决定书中予以指正。综上，慈溪市政府作出的《慈溪市政府关于张文焕与张长育土地权属争议一案的处理决定》（慈政处[2019]8号），认定事实清楚，适用依据正确，程序基本合法。张文焕请求确定本案争议土地使用权归其所有，不属于本案审理内容，复议机关不予审查。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，宁波市政府决定维持慈溪市政府2019年6月20日作出的《慈溪市政府关于张文焕与张长育土地权属争议一案的处理决定》（慈政处[2019]8号）。张文焕诉请理由无法律依据和事实依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张长育未提交书面意见。 经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于慈溪市政府作出的慈政处[2019]8号处理决定及宁波市政府作出的甬政复决字[2019]182号行政复议决定是否具有事实和法律依据，程序是否合法。 1.关于慈政处[2019]8号处理决定实体处理是否正确。本案争议的系张文焕柴基地小舍西侧屋檐垂直对下的土地。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。张文焕主张其享有该土地使用权，提供了1979年10月《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》、慈溪县1990年4月测绘图、1999年4月2日破西村委会作出的《关于张文焕与张长育行路纠纷调处意见》、《关于张水银反映公共行路被侵占问题的信访调查》、《证明》等证据材料。上述证据仅能证实张文焕柴基地和张长育房屋之间有一条路（与现状相符），但无法证明张文焕所主张的土地权利归属。其中1979年10月的《逍林公社胜利大队宅旁和自留地丈量记录》中记载，张文焕柴基地横弓（即东西）4米，直弓（即南北）3.75米，并无明确的四至和方位，不能证明张文焕享有法律上的排他使用权。因此，慈政处[2019]8号处理决定驳回张文焕的权属争议请求，并无不当。如张文焕认为原审第三人张长育存在侵害其实际占有使用案涉土地权利的行为，可另行通过民事诉讼途径寻求救济。 2.关于慈政处[2019]8号处理决定程序是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。原慈溪市国土资源局受理本案土地权属争议的时间为2018年10月23日，经延长调查期限30日，直至2019年6月6日慈溪自规局才作出调查处理意见，超过法定的调查期限，存在瑕疵，但该瑕疵对张文焕的实体权利不造成实际影响。被诉行政复议决定已经对该瑕疵进行了指正，一审法院亦再次予以了指正，并无明显不当。 3.被诉复议决定是否合法。宁波市政府于2019年8月22日受理张文焕的行政复议申请后，依次履行了通知答复、延长复议期限、作出维持复议决定并送达当事人等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。 综上，张文焕在无法提供能认定争议土地权属归属的证据材料的情况下主张争议土地使用权归其所有，被诉处理决定驳回张文焕的申请，被诉复议决定维持处理决定，均无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。张文焕的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由张文焕负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年八月三十一日 书记员  陈亦恒