西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终838号 上诉人（原审被告）咸阳市渭城区周陵街道办事处，住所地咸阳市渭城区XX路XX道交叉口北150米。 负责人张登伟，主任。 委托代理人王东升，咸阳市渭城区周陵街道办事处工作人员。 委托代理人常辉，陕西卓勋律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）贺某某，男，1970年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地河北省衡水市武强县XX乡XX村XX号，现住咸阳市渭城区XX堡XX队XX号。 被上诉人（原审原告）李某某，女，1975年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX,汉族，户籍所在地河南省平舆县XX乡XX村委西马庄，现住咸阳市渭城区XX堡XX队XX号。 共同委托代理人陈根发，陕西方新律师事务所律师。 共同委托代理人李浩，陕西方新律师事务所(实习)律师。 上诉人咸阳市渭城区周陵街道办事处（以下简称周陵街办）与被上诉人贺某某、李某某行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初937号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，贺某某、李某某二人在XX街XX村共同经营废旧物品回收。2013年5月30日，李某某与东郭旗寨村郭响亮签订了《合同书》，约定郭响亮将场地租赁给李某某，租赁期限为10年（自2013年至2023年），年租金为18000元。李某某租赁了上述场地后，为了防止回收的废旧物品被淋湿，在承租的场地上搭建了钢管大棚，主要用于存放回收的废旧物品，贺某某、李某某二人的废旧物品回收站无相关单位的合法审批手续。2018年7月17日，中共陕西省西咸新区秦汉新城委员会办公室、陕西省西咸新区秦汉新城委员会办公室下发《关于印发的通知》，该通知下发的《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》确定各街办作为其辖区“散乱污”企业整治工作的责任主体。周陵街办收到上述《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》后，根据其辖区“散乱污”企业的现状，制定了《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》，并制作了周陵街办“散乱污”企业摸底及整治台账，贺某某、李某某废品回收站在此次“散乱污”企业整治的名单内。周陵街办按照《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》确定“各村党支部、村委会按照‘属地管辖’的原则，无条件配合相关部门对“散乱污”企业的整治取缔工作”的规定，要求东郭旗村村委会通知贺某某、李某某尽快搬离涉案场地。东郭旗村村委会收到周陵街办和上级部门的相关文件后，于2018年7月16日作出《通知》，并将通知的内容告知了李某某。贺某某、李某某在获知《通知》内容的一个月内，且在东郭旗村村委会多次催促后，XX街XX村委会的要求搬离涉案场地。2018年8月17日，周陵街办组织相关部门，对该废品收购站予以取缔，对贺某某、李某某搭建的货场大棚进行了拆除。对于贺某某、李某某回收的旧衣服、旧轮胎、塑料袋等废旧物品以及废旧轮胎烧毁的废渣和违建拆除的建筑垃圾等地面上的其他垃圾，东郭旗村村委会雇佣咸阳天成垃圾清运公司组织清运，咸阳天成垃圾清运公司共清运了70多车，才将贺某某、李某某回收的废旧物品和其他垃圾清运完毕。贺某某、李某某认为，涉案货物是贺某某、李某某通过合法途径回收的，属于贺某某、李某某的合法财产，周陵街办未按照法定程序取缔贺某某、李某某的回收站，且在取缔过程中未妥善保管贺某某、李某某回收的废旧物品，给贺某某、李某某造成了经济损失，侵犯了其合法权益，诉至法院。 另查明，贺某某、李某某在收到东郭旗村村委会作出的取缔通知后，对其废旧物品回收站内的部分废旧轮胎进行了处理并自行雇车运离了涉案废旧物品回收站。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否超过法定起诉期限；二、周陵街办被告的主体资格是否适格；三、周陵街办实施的拆除贺某某、李某某货场大棚以及扣押二人废旧物品的行为是否合法。 一、关于本案是否超过起诉期限问题。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，周陵街办在实施拆除贺某某、李某某货场大棚及扣押二人废旧物品的行为时并未向二人告知起诉期限，因此起诉期限最长可达一年。本案贺某某、李某某2019年2月19日提起诉讼，并未超过法定起诉期限，故对周陵街办的该项意见依法不予采信。 二、关于本案周陵街办被告主体资格是否适格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”庭审中周陵街办陈述，贺某某、李某某的货场大棚以及二审废品回收站的废旧物品是东郭旗村村委会，组织相关人员实施的拆除和清运行为，根据《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》确定的各街办为其辖区“散乱污”企业整治工作的责任主体，以及《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》确定“各村党支部、村委会按照‘属地管辖’的原则，无条件配合相关部门对‘散乱污’企业的整治取缔工作”的规定，东郭旗村村委会组织相关人员实施拆除和清运行为，是根据周陵街办的要求实施的配合周陵街办取缔涉案废品回收站的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，东郭旗村村民委员会实施的拆除和清运行为的法律责任，应当由周陵街道办承担。 三、关于周陵街办实施的拆除货场大棚以及扣押贺某某、李某某废旧物品的行为是否合法的问题。行政机关应当根据法定职权，依照法定程序实施行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；…（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”，第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”，第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；…在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，贺某某、李某某的废旧物品回收站虽未依法取得有效的许可、审批手续，系周陵街办“散乱污”企业整治的对象，但是周陵街办在实施拆除货场大棚和扣押贺某某、李某某废旧物品的行为时，未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行告知当事人采取行政强制措施的理由、事实、依据以及听取当事人的陈述和申辩等程序，周陵街办行为明显违反法律、法规关于行政强制的相关规定。因强制拆除行为属事实行为，且周陵街办在扣押贺某某、李某某废旧物品时未作出扣押决定，上述行为均不具有可撤销的内容，故本院依法确认周陵街办实施的拆除贺某某、李某某货场大棚及扣押二人废旧物品的行政行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认咸阳市渭城区周陵街道办事处于2018年8月17日拆除贺某某、李某某位于咸阳市渭城区XX镇XX村的仓库大棚及扣押贺某某、李某某废旧物品的行政强制行为违法。案件受理费50元，由咸阳市渭城区周陵街道办事处负担。 上诉人周陵街办不服，上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。一、上诉人不应当为本案适格被告。上诉人在本案的“散乱污”整治工作中负责的是摸排统计行政工作，并非行政执法主体职责。中共陕西省西咸新区秦汉新城委员会办公室、陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会办公室，关于印发《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》的通知（秦汉党办字71号）文件第二（一）项；陕西省西咸新区秦汉新城铁腕治霾工作领导小组办公室关于印发《秦汉新城重新开展“散乱污”企业大摸排工作实施方案》的通知第二1项均明确“上诉人作为街道办事处是摸排工作的责任主体，具体负责实施摸排统计工作。”为此，根据秦汉新城管委会文件精神，上诉上并非本次行政执法的责任主体。关于2018年8月17日取缔原告废品收购站的《情况说明》、西咸新区公安局秦汉新城分局周陵派出所《情况说明》也证实上诉人系配合秦汉新城城市管理和交通运输局、XX城XX市场服务与监督管理所、西咸新区公安局秦汉新城分局周陵派出所进行行政执法，因上诉人并不具备行政执法职能，故在此过程中其仅作为基层行政派出机构履行的是行政管理配合职责。故上诉人在本案中并无拆除涉案大棚及扣押废旧物品的行政强制行为。且各职能部分在现场只是配合东郭旗寨村委会恢复被上诉人非法占用的农用地，各职能部分并无具体的行政强制行为。因此，被上诉人所诉被告主体不适格，应依法驳回起诉。二、原审已认定被上诉人在2018年8月17日前将有价值的物品进行了转移，当日由东郭旗寨村委会雇佣咸阳天成垃圾清运公司将剩余的废旧物品及废旧轮胎烧毁的废渣和违建拆除的建筑垃圾进行了清运。由于被上诉人占用东郭旗寨村委会土地从事非农非法经营活动，严重违反了《土地法》的规定，侵害了东郭旗寨村委会的合法权益，该村委会拆除违建并恢复土地原貌，东郭旗寨村委会系履行的村委会自治职能。故对上述物品的清运行为系东郭旗寨村委会所为的民事行为并非行政机关的强制行为，关于此行为与被上诉人之间的纠纷应当属于被上诉人与东郭旗寨村委会之间的民事纠纷。上诉请求：依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初937号《行政判决书》并改判驳回被上诉人的原审起诉或诉讼请求。 被上诉人贺某某、李某某辩称，一审判决主要事实清楚，部分事实认定有误，适用法律正确、判决正确。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题:周陵街办是否本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，根据《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》确定：各街办为其辖区“散乱污”企业整治工作的责任主体；《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》确定：“各村党支部、村委会按照‘属地管辖’的原则，无条件配合相关部门对‘散乱污’企业的整治取缔工作”的规定，周陵街办为其辖区“散乱污”企业整治工作的责任主体；东郭旗村村委会组织相关人员对贺某某、李某某仓库大棚及废旧物品的拆除、扣押等行为，是无条件配合周陵街办履行《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》规定的街办对‘散乱污’企业的整治取缔工作；东郭旗村村委会仅系行政机关的行政助手与配合辅助者，为协助行政机关实现行政管理目的。东郭旗村村委会的行为后果应由具有法定职权的行政机关周陵街办承担，故，周陵街办为本案适格被告。周陵街办上诉称，其作为基层行政派出机构履行行政管理配合职责、各职能部门在现场只是配合东郭旗村村委会恢复被上诉人非法占用农用地及本案应为东郭旗村村委会与被上诉人之间的民事纠纷的观点，既与《陕西省西咸新区秦汉新城“散乱污”企业整治行动方案》《周陵办关于集中整治“散乱污”企业的工作实施方案》等文件的规定不符，亦无相关法律、法规依据，且周陵街办无相关证据证明村民委员会实施被诉强制行为出于恢复被上诉人占用的村集体农用地的自主意志。对周陵街办的关于其被告主体资格不适格、本案为民事纠纷的上诉意见，本院不予支持。一审法院认定周陵街办为本案适格被告，承担强制拆除的法律责任，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。周陵街办上诉理由没有法律、法规依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，上诉人咸阳市渭城区周陵街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  程淑芹 审判员  刘 爽 审判员  左 昆 二〇二〇年七月八日 书记员  王 聪 1