广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂06行初31号 原告黄晓东，男，1983年2月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃永，男，1962年5月10日出生，住防城港市港口区。 原告甘小秀，女，1993年10月18日出生，住防城港市港口区。 原告黄海文，男，1990年5月9日出生，住防城港市港口区。 原告黄海权，男，1987年11月14日出生，住防城港市港口区 原告黄乃标，男，1952年5月2日出生，住防城港市港口区。 原告骆佩娟，女，1964年10月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃越，男，1965年4月5日出生，住防城港市港口区。 原告陈丽华，女，1996年8月18日出生，住防城港市港口区。 原告陈华珍，女，1966年4月7日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃部，男，1968年3月10日出生，住防城港市港口区。 原告唐国梅，女，1971年12月8日出生，住防城港市港口区。 原告黄海宝，男，1979年1月4日出生，住防城港市港口区。 原告黄雪良，女，1986年8月9日出生，住防城港市港口区。 原告黄妹，女，1995年2月6日出生，住防城港市港口区。 原告黄黎明，男，1997年12月2日出生，住防城港市港口区。 原告韦淑英，女，1960年7月3日出生，住防城港市港口区。 原告黄继才，男，1951年12月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄晓峰，男，1984年8月23日出生，住防城港市港口区。 原告周林艳，女，1992年8月6日出生，住防城港市港口区。 被告防城港市人民政府，地址：防城港市行政中心区市政府楼。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人玉雅曼，广西欣和律师事务所律师。 原告黄晓东、黄乃永、甘小秀、黄海文、黄海权、黄乃标、骆佩娟、黄乃越、陈丽华、陈华珍、黄乃部、唐国梅、黄海宝、黄雪良、黄妹、黄黎明、韦淑英、黄继才、黄晓峰、周林艳（以下简称黄晓东等20人）诉被告防城港市人民政府不履行征地补偿、安置方案听证职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告黄晓东等20人诉称，请求：1、确认被告不针对原告2019年5月8日的批前征地补偿安置方案听证申请进行任何答复的行为为行政不作为；2、确认被告不针对原告2019年5月8日的批前征地补偿安置方案听证申请履行听证职责的行为违法；3、责令被告针对原告2019年5月8日提交的听证申请，就该16个批次土地报批前拟订的征地补偿安置方案举行听证会。事实与理由如下：原告均为冲孔村下二组村民。经了解，以下16个批次用地均涉及原告所在的冲孔村下二组:1.防城港市2008年第二批次城市建设用地；2.防城港市2009年第十批次城市建设用地；3.防城港市2009年第十四批次城市建设用地；4.防城港市2010年第二批次城市建设用地；5.防城港市2010年第二十二批次城市建设用地；6.防城港市2010年第三十批次城市建设用地；7.防城港市2010年第三十五批次城市建设用地；8.防城港市2011年第三十四批次城市建设用地；9.防城港市2014年第五批次城市建设用地；10.防城港市2014年第十二批次城市建设用地；11.防城港市2014年第十三批次城市建设用地;12.防城港市2015年第十一批次城市建设用地；13.防城港市2015年第十二批次城市建设用地；14.防城港市2015年第二十四批次城市建设用地；15.防城港市2016年第五批次城市建设用地；16.防城港市2018年第十二批次城市建设用地。为维护被征地农民的权益，原告于2019年5月8日以EMS向被告提交了一份《征地补偿安置方案听证申请书》，要求对该16个批次土地报批前拟订的征地补偿安置方案申请听证。但直至原告提起本诉讼之日，被告仍未就原告的该听证申请进行任何有效答复，也未履行任何听证职责。国家征地相关法律规定，需对报批前拟订的征地补偿安置方案履行听证程序。从该16个批次征地的名称可知，该16个批次征地应为防城港市市级项目。而被告在收到原告的听证申请后，既不作任何答复，又不举行听证的行为，严重侵害原告的合法权益，并构成行政不作为。请支持原告的诉讼请求。 被告防城港市人民政府答辩称，请求驳回原告的起诉。事实和理由如下：一、原告诉请确认被告不组织听证行为违法、要求被告组织听证不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”依据上述规定，可提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响，对外发生法律效果的行为。只有对行政相对人的权利义务产生实际影响，才有侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的可能，才有通过行政诉讼予以救济的必要，故可诉行政行为一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。本案中，听证程序只是制订征地补偿安置方案的其中一个程序，未直接对原告的权利义务进行设定，亦未对原告的合法权益产生直接影响，其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，故听证程序不具有独立、完整的行政行为特征，属过程性行为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，听证为不可诉行政行为。原告所诉被告不予听证行为、请求履行听证职责而提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》(法释(2018)l号）第六十九条第一款第一项“（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，应当裁定驳回起诉。二、被告已对原告听证申请作出不予受理答复，并向原告送达了《不予受理通知书》，不存在行政不作为的行为。原告于2019年5月9日同时向被告及防城港市自然资源局提出同样的征地补偿安置方案听证申请，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第十条第一款和《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（2016年2月14日印发）第九条、第十一条的规定征地补偿安置方案的听证由土地行政管理部门组织举行，故被告将此《征地补偿安置方案听证申请书》转办防城港市自然资源局处理。防城港市自然资源局于2019年5月27日作出《不予受理通知书》一并处理原告的听证申请，并于同日以EMS邮寄方式依法送达原告等人。本案原告提起本案诉讼显已超过诉讼时效，依法应当驳回起诉。三、被告不予受理原告听证申请的行为合法。涉案征地补偿安置方案的听证不是防城港市人民政府的职责，防城港市人民政府不是本案适格被告。四、原告恶意提起本案诉讼、滥用诉权、浪费司法资源的行为依法应不予立案。 经审理查明，黄晓东等20人于2019年5月8日以EMS邮寄方式向防城港市人民政府提交《征地补偿安置方案听证申请书》，要求对2008年至2018年防城港市16个批次城市建设用地土地报批前拟订的征地补偿安置方案申请听证。防城港市人民政府于次日收到后未组织听证，亦未予以答复。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经审查，本案不属于行政诉讼的受案范围，且错列被告。理由如下：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据上述规定，行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响，对外发生法律效力的行政行为，可提起行政诉讼；行政主体为作出行政行为而实施的程序性、过程性行为，未发生外化的效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响等，不具有可诉性。本案中，对征地补偿、安置方案申请、举行听证，属于过程性行为，没有直接对原告的权利义务进行设定，对原告的合法权益不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。二、被告防城港市人民政府对涉案征地补偿、安置方案不负有举行听证的作为义务，不构成行政不作为，原告提出的诉讼请求属于错列被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。国土资源部《征用土地公告办法》第十条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。依据上述法规、规章的规定，征地补偿、安置方案的听证应由土地行政主管部门组织举行，市、县人民政府对征地补偿、安置方案不具有举行听证的职责。据此，防城港市人民政府对涉案征地补偿、安置方案不负有举行听证的作为义务，不构成行政不作为，原告坚持将防城港市人民政府列为被告并要求判令其履行听证职责，于法无据，属于错列被告。但应当指出的是，基于便民、高效的行政原则，防城港市人民政府应对原告的申请事项予以答复，并告知其转交防城港市自然资源局办理的事宜，而不应置之不理。原告黄晓东在庭审中以及庭审后要求增加诉讼请求，判令被告针对原告的申请作出答复。经审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告黄晓东没有提供证据证实其系本案众多原告的诉讼代表人，也没有提供证据证实其要求变更、增加诉讼请求已经得到被代表的当事人都同意，亦未说明并提供证据证实其在起诉状送达被告后提出新的诉讼请求具有正当理由，不符合上述法律和司法解释的规定要件，故本院不予准许。 综上，原告黄晓东等20人向本院起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，错列被告且拒绝变更，存在《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一项、第三项、第八项规定的情形，即具有不符合行政诉讼法第四十九条规定的、错列被告且拒绝变更的、行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的规定情形，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一项、第三项、第八项项的规定，裁定如下： 驳回原告黄晓东、黄乃永、甘小秀、黄海文、黄海权、黄乃标、骆佩娟、黄乃越、陈丽华、陈华珍、黄乃部、唐国梅、黄海宝、黄雪良、黄妹、黄黎明、韦淑英、黄继才、黄晓峰、周林艳的起诉。 原告黄晓东等20人预交的案件受理费50元，退回原告黄晓东等20人。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  唐国立 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  莫骐祯 附：本裁定适用的相关法律法规和司法解释 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围： 行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （三）错列被告且拒绝变更的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；