江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终160号 上诉人（原审原告）陈永乐，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）沈根娣，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市高港区住房和城乡建设局，统一社会信用代码×××17Ｗ,住所地江苏省泰州市高港区金港中路119号。 法定代表人孙跃，局长。 委托代理人（特别授权）杨东升，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 原审第三人泰州市广信房地产开发有限公司，住所地江苏省泰州市高港区义乌大市场五层E区。 上诉人陈永乐、沈根娣因诉住建不履行法定职责及行政赔偿一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2020)苏1291行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2010年8月19日，陈永乐、沈根娣与第三人泰州市广信房地产开发有限公司（以下简称广信公司）签订《商品房买卖合同》，购买位于高港区××南侧××商城××号房屋，同年11月领取房屋所有权证及土地使用权证。2016年11月，陈永乐、沈根娣以广信公司为被告起诉房屋买卖合同纠纷、以案外人文峰百货公司为被告起诉房屋租赁合同纠纷两案，泰州市高港区人民法院于2017年1月作出判决，案号分别为：（2016）苏1203民初1929号、（2016）苏1203民初1930号，其中（2016）苏1203民初1929号民事判决书第一项判决广信公司于判决发生法律效力之日起10日内与陈永乐、沈根娣办理退房手续，（2016）苏1203民初1930号民事判决书判决案外人文峰百货公司于判决发生法律效力之日起10日内向陈永乐、沈根娣支付租金及违约金，两份民事判决均已发生法律效力。 2019年4月15日，陈永乐、沈根娣因认为广信公司存在违规销售行为向泰州市高港区住房和城乡建设局（以下简称高港区住建局）邮寄《履职申请》，申请高港区住建局履行法定职责对广信公司违法销售商铺行为进行行政处罚，对不符合规定颁发的许可证予以注销，并对产生的损失进行补偿。2019年4月18日，高港区住建局收到陈永乐、沈根娣的履职申请，于2019年5月14日书面回复陈永乐，告知：关于陈永乐、沈根娣反映广信公司返本销售、售后包租的问题，经调查，该公司提交办证部门备案的《商品房买卖合同》的相关内容符合国家规定，合同中未发现开发企业返本销售或售后包租等条款约定，在商品房销售期间也未接到有关开发企业存在违规销售行为的投诉举报；关于陈永乐、沈根娣反映证件办理的问题，该项目《商品房销售许可证》和《房屋所有权证》由办证部门按照相关规定办理，均符合相关法律法规规定。陈永乐、沈根娣不服高港区住建局上述处理行为，于2019年5月20日向原审法院提起诉讼。原审法院经审理后于2019年9月23日作出（2019）苏1291行初161号行政裁定，驳回陈永乐、沈根娣起诉。陈永乐、沈根娣提起上诉后，泰州市中级人民法院于2020年1月16日作出（2019）苏12行终385号行政裁定，驳回陈永乐、沈根娣上诉，维持原裁定。 2020年3月18日，陈永乐、沈根娣以高港区住建局未按照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十一条的规定履行行政许可监督职责对广信公司作出处罚为由再次向原审法院提起诉讼，要求判决确认高港区住建局未主动履行查处职责的行为违法；判决高港区住建局履行查处职责；判决高港区住建局赔偿其经济损失105718.8元及相应利息。 原审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案首先应当审查陈永乐、沈根娣是否具有提起本案诉讼的主体资格，其与被诉不履职行为是否具有利害关系。 不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政诉讼法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。行政许可法的立法目的是为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政许可监管并不直接对获得行政许可的主体与其他个人所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的合法权益应当且仅应当是所有不特定群体的集合性权益。行政许可机关通过对被许可主体依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，从而实现对不特定市场主体共同权益的平等保护。 就陈永乐、沈根娣是否有权对高港区住建局提起行政诉讼，原审法院认为，第一，关于高港区住建局是否依法履职的问题。陈永乐、沈根娣曾于2019年4月15日向高港区住建局邮寄履职申请，申请高港区住建局履行法定职责对广信公司违法销售商铺行为进行行政处罚。高港区住建局执法人员经调查查明广信公司提交办证部门备案的《商品房买卖合同》的相关内容符合国家规定，合同中未发现开发企业返本销售或售后包租等条款约定，在商品房销售期间也未接到有关开发企业存在违规销售行为的投诉举报，将调查结果做出答复并邮寄给陈永乐、沈根娣，应认定高港区住建局已经履行法定职责。其次，关于高港区住建局是否履职对陈永乐、沈根娣权利的实质影响问题。行政许可法第六十一条、第七十七条明确规定了行政许可机关履行监督职责的具体内容、方式及不履行职责的法律后果，宜认定该条款的设置目的主要是规范并监督行政许可的运行秩序。因此，行政许可机关对于被许可人有无履行监督职责以及如何履行监督职责，并不直接对与被许可人之间存在权利冲突和市场纠纷的主体合法权益产生实质性的影响。实际上，行政许可法并未授权行政许可机关通过行政作为的方式给予陈永乐、沈根娣相应的行政救济。退一步而言，即使高港区住建局依照行政许可法的规定对第三人予以行政处罚，陈永乐、沈根娣主张的因高港区住建局未履行行政许可监督职责造成的损害也无法通过行政处罚程序或者本案行政诉讼程序得到救济。 综上，陈永乐、沈根娣与被诉不履职行为无利害关系，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予驳回；相关行政赔偿请求，因欠缺行政行为已予评价为违法之审查基础，应一并予以驳回。据此，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回陈永乐、沈根娣的起诉。 陈永乐、沈根娣不服，向本院提出上诉称：1.一审法院仅适用行政许可法来考察上诉人是否有资格提起行政诉讼是错误的。被上诉人高港区住建局负责本行政区域内商品房的销售管理工作，不仅规定在行政许可法里，还规定在《商品房销售管理办法》第五条及第四十二条里。2.一审法院考察被上诉人是否依法履职时，认为需要上诉人先向被上诉人提出履职申请是错误的，无论是行政许可法还是《商品房销售管理办法》都没有规定被上诉人的履职需要以申请为前提。3.上诉人与被上诉人的行政不作为具有法律上的利害关系。被上诉人在向广信公司颁发房屋销售许可证和房屋所有权证后，不履行法定监督职责，对广信公司返本销售或变相返本销售商品房、销售没有分割的商铺违法行为，不进行监督、处罚，致使广信公司在2010年公然欺骗上诉人，致使上诉人受到经济损失，故上诉人与被上诉人不履职行为具有利害关系。被上诉人不履职长达七年，致使大量购房人上当受骗，产生经济损失，被上诉人具有不可推卸的责任。请求二审法院撤销一审裁定，改判一审法院继续审理，并支持上诉人的诉讼请求。 高港区住建局答辩称：1.上诉人的诉讼目的在于确认广信公司存在以租代售的非法行为。但在其之前提起的行政诉讼中，已经被法院判决驳回。需要说明的是，上诉人与案外人的民事纠纷，也已经法院审理并作出了生效判决，其纠纷业已得到解决。上诉人再次提起行政诉讼，换之以不履行行政许可监督之职之诉，构成滥用诉权、重复起诉。2.行政许可监督履职对上诉人的权利不产生实质性的影响。一审裁定理由、依据充分，认定事实清楚。请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉。 本院经审理查明事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人的履职行为与上诉人是否具有利害关系。 关于被上诉人是否履行对广信公司涉嫌违规销售房屋的查处与上诉人是否具有利害关系的问题，本院生效的（2019）苏12行终385号行政裁定认为“《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。所谓‘利害关系’,应当是指起诉时,原告所诉行政行为可能对其权利义务产生不利影响。本案中，陈永乐、沈根娣与广信公司之间的房屋买卖合同纠纷，泰州市高港区人民法院已于2016年12月30日作出（2016）苏1203民初1929号民事判决，该生效民事判决书判决广信公司于判决发生法律效力之日起10日内与陈永乐、沈根娣办理退房手续；同时判决广信公司于判决发生法律效力之日起10日内向陈永乐、沈根娣支付购房款、退房补偿款及利息。2019年4月15日，陈永乐、沈根娣向高港区住建局邮寄的《履职申请》，其性质上属于对广信公司违法销售商铺行为进行的投诉举报。高港区住建局对陈永乐、沈根娣投诉举报的事项是否进行查处,以及高港区住建局对陈永乐、沈根娣履职申请书作出的答复,均不会影响陈永乐、沈根娣的权利义务。故陈永乐、沈根娣与高港区住建局处理其投诉举报行为之间不具有法律上的利害关系,其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审法院以陈永乐、沈根娣的起诉不符合行政诉讼的起诉条件为由,裁定驳回其起诉，并无不当。”本案中，上诉人虽然将起诉的理由变更为被上诉人不履行行政许可法规定的监督职责，但本质上仍然与前诉事实一致，即要求被上诉人履行监管的法定职责。但正如上述生效判决所述，被上诉人是否履职与上诉人并无利害关系，因为，2017年，泰州市高港区人民法院的生效民事判决已判决上诉人将所购房屋退还给广信公司，由广信公司支付上诉人相应的购房款及利息等，该民事判决生效后，上诉人已不再是涉案房屋的所有权人，被上诉人是否履行监管职责，与上诉人不再具有法律上的利害关系，上诉人因此不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果并无不当，本院予以维持。陈永乐、沈根娣的上诉理由于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年八月四日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；