吉林铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉7102行初124号 原告杜忠卫，男，汉族，1973年10月17日出生，住吉林省蛟河市。 委托代理人孙玉权，吉林市济维律师事务所律师。 被告吉林市渔政渔港监督管理处，住所地吉林省吉林市船营区。 法定代表人赵刚，该处处长。 委托代理人卢银周，该处工作人员。 委托代理人高宏明，吉林江城律师事务所律师。 原告杜忠卫诉被告吉林市渔政渔港监督管理处（以下简称渔政渔港监督处）行政协议一案，原告杜忠卫于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，当日向被告渔政渔港监督处送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法适用简易程序，于2020年8月19日对本案进行了公开审理，原告杜忠卫及委托代理人孙玉权，被告渔政渔港监督处的委托代理人卢银周、高宏明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杜忠卫诉称，杜忠卫于2005年4月7日与蛟河市横道子林场签订《横道子林场渔业养殖基地承包合同书》,该水域面积是横道子林场于1999年从渔政渔港监督处签订协议承包而来,由渔政渔港监督处发给拦网许可证。承包期限为2005年4月6日至2010年4月5日。2009年11月6日,杜忠卫与横道子林场又签订《横道子林场渔场租赁经营合同书》,约定将养殖水域面积3600亩承包给杜忠卫经营，期限15年。自2009年11月6日至2024年11月6日止。合同签订后，由杜忠卫对渔场进行实际经营。2016年9月，由于政策原因，吉林市政府要求停止一切渔场经营活动，对合同未到期的水域内渔业资源资产进行评估，解除合同并给予一次性经济补偿。经过第三方专业鉴定以及法院多次民事诉讼审理，认为补偿款175.59万元应归杜忠卫所有，但是吉林市中级人民法院（2020）吉02民终802号民事裁定书认为本案属于行政诉讼，如渔政渔港监督处怠于履行职能，应依法提起行政诉讼。从裁定下发至今，渔政渔港监督处依然迟迟不予发放补偿款，故依法提起诉讼，请求法院判令渔政渔港监督处立即支付补偿款175.59万元，及从应付款之日起按照同期银行贷款利率支付直至款项支付完毕为止的逾期违约金。 被告渔政渔港监督处辩称，一、渔政渔港监督处依法依约实施行政行为，渔政渔港监督处是基于法律法规规定及上级政府授权的行政主体，代表政府对松花湖实施管理。于2009年6月15日与蛟河市横道子林场签订《松花湖水域租赁经营合同》，为行政行为。《租赁合同》属于行政协议，该行政协议已于2013年12月31日到期，双方并未续签合同。渔政渔港监督处根据上级要求开展松花湖水域回收及拦网拆除工作，蛟河市横道子林场和杜忠卫均对此无异议；二、渔政渔港监督处与杜忠卫不存在租赁合同关系；三、杜忠卫主张的赔偿款及利息没有事实和法律依据。综上，请求驳回杜忠卫的诉讼请求。 经审理查明，蛟河市横道子林场于1999年与渔政渔港监督处签订协议，由渔政渔港监督处发给拦网许可证。2005年4月7日，蛟河市横道子林场与杜忠卫签订《横道子林场渔业养殖基地承包合同书》,约定将横道子渔业养殖基地承包给杜忠卫经营,承包期限为2005年4月6日至2010年4月5日。2009年11月6日,杜忠卫与蛟河市横道子林场签订《横道子林场渔场租赁经营合同书》,约定蛟河市横道子林场将养殖水域面积3600亩、原水域内的各类成鱼及鱼苗、原捕鱼所用船只、网具、工具、看护房及其用于水面养殖的设备设施等资产,以220万元的价格租赁给杜忠卫经营15年,自2009年11月6日起至2024年11月6日止。2016年9月,吉林市人民政府下发了《关于进一步优化松花湖渔业资源环境的通告》,要求停止一切经营活动,对松花湖水域租赁经营合同未到期的,经营权依法予以收回。对合同未到期拦网水域内的渔业资源资产进行评估,解除合同,给予一次性经济补偿。渔政渔港监督处委托辽宁润田海洋水产品资源资产价格评估有限公司对杜忠卫位于蛇岭沟、漂河两处经营水域拦网养鱼存鱼量资产进行评估,经评估确认,养殖面积共计4300亩,亩补487.75元,资产价值2097321元。2017年2月16日,杜忠卫起诉蛟河市横道子林场租赁合同纠纷,要求解除杜忠卫与蛟河市横道子林场签订的租赁经营合同,并要求蛟河市横道子林场配合杜忠卫到渔政渔港监督处领取养殖补偿款175.59万元。吉林省蛟河市人民法院作出的(2017)吉0281民初466号民事判决书对原告杜忠卫要求解除与横道子林场签订的租赁经营合同的诉请予以支持。蛟河市横道子林场不服提出上诉，吉林市中级人民法院作出(2017)吉02民终2379号民事判决书，驳回上诉，维持原判。2019年4月4日，杜忠卫诉请渔政渔港监督管理处将养殖补偿款175.59万元直接给付杜忠卫，吉林省蛟河市人民法院作出的(2019)吉0281民初1033号民事判决书对此诉请予以支持。渔政渔港监督管理处不服提出上诉，吉林市中级人民法院作出(2020)吉02民终802号民事裁定书以该案不属于人民法院受理民事诉讼范围为由，驳回原告杜忠卫的起诉。 本院认为，本案原告要求渔政渔港监督处给付补偿款，是基于其认为自己与渔政渔港监督处之间存在合同关系。根据本案的事实分析，本案中包含的合同关系包括案涉水域租赁经营合同关系，以及因解除上述合同对当事人投入经营水域的设备等进行征收的补偿合同关系。无论是何种合同关系，合同一方主体均为行政主体，合同目的具有对国家所有的水域资源进行合理利用的公益性质，均应属行政协议的范畴。具体到《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条对行政协议受案范围的规定，可分属第一项“政府特许经营协议”和第二项“征收征用补偿协议”的范围，均属行政协议的受案范围。同时，本案原告亦是基于行政协议向本院提起的行政诉讼。因此，本院应当按照行政协议的审理规则审理本案。 关于行政协议，属于特殊的行政行为种类，既具有合同性，又具有行政性。但因行政协议终究属于行政诉讼的受案范围，因此首先应当遵循行政诉讼的一般规则对原告主体资格等事项进行优先的程序性审查。而对于原告主体资格的审查，还应当按照民事诉讼领域的合同相对性原理，结合行政诉讼领域的行政相对人原理，进行综合评判。 基于合同相对性原理，合同关系只能发生在特定的主体之间，只有合同当事人一方能够向合同的另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。具体到本案，对于案涉水域，原、被告之间并未签订任何租赁经营协议和征收补偿协议，即本案原、被告之间并未成立任何要式合同关系。根据对本案事实的调查，被告因案涉水域形成合同关系的另一方当事人应当为蛟河市横道子林场。因此，本案原告在欠缺合同关系基础的情况下，向被告主张权利并提起诉讼，违背了民事诉讼领域的合同相对性原理。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告也并非案涉行政协议相对于作为行政主体的被告的行政相对人，亦不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条对行政协议利害关系人界定的规定。因此，本院可以认定，原告并无向被告主张其诉请补偿款的资格，即无提起本案行政诉讼的原告主体资格。 至于原告与蛟河市横道子林场之间的合同关系，根据主体要素、目的要素、意思要素、内容要素等，均不能将其界定为行政协议，应为纯粹的民事合同，非本案行政诉讼的审查范畴。原告如对此合同关系存在异议，应通过民事诉讼程序寻求救济。 关于原告本案中提交的的四份民事裁判文书，认为其内容对本案司法审查产生羁束力的问题。经本院审查，(2017)吉0281民初466号民事判决及(2017)吉02民终2379号民事判决，内容系解除了杜忠卫与蛟河市横道子林场对案涉水域的租赁经营合同关系。该判决内容与本案行政协议法律关系的审查并无关联性，但却进一步佐证上述分析的，本案原告不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格的判断。而(2019)吉0281民初1033号民事判决，虽判令渔政渔港监督处向杜忠卫给付案涉补偿款，但却被(2020)吉02民终802号民事裁定所撤销。因此，该判决并未生效，其内容对本案司法审查并不产生任何羁束力。 综上，本案原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杜忠卫的起诉。 案件受理费25元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨峰 二〇二〇年八月二十四日 法官助理 韩璐 书 记 员 关欣 （本件共7页，共印10份）