贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0330行初128号原告娄必虎，男，汉族，生于1963年12月13日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。特别授权委托代理人梁宏，贵州大娄山律师事务所律师。被告桐梓县人民政府（以下简称桐梓县政府）。地址：桐梓县海校街道长征路1号。法定代表人龙斌，该县县长。出庭负责人李本贵。一般授权委托代理人张绍勇、令狐昊，贵州贵遵律师事务所律师。被告桐梓县农业农村局（以下简称桐梓县农业农村局）。地址：桐梓县燎原大道新汽车站四楼。法定代表人陈体强，该局局长。出庭负责人卢光飞。一般授权委托代理人张绍勇、令狐昊，贵州贵遵律师事务所律师。被告桐梓县水坝塘镇人民政府（以下简称水坝塘政府）。地址：桐梓县水坝塘镇街上。法定代表人娄星辉，该镇镇长。行政机关出庭负责人师澈，该镇副镇长。第三人李天兰，女，汉族，生于1968年10月8日，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区。第三人桐梓县水坝塘镇三会村村民委员会（以下简称水坝塘三会村村委会）。负责人娄方利，该村委会主任。原告娄必虎诉被告桐梓县政府、桐梓县农业农村局、水坝塘政府、第三人李天兰、水坝塘三会村村委会土地承包经营权确权颁证一案，向遵义市中级人民法院提起诉讼，该院于2020年3月24日立案受理后，于2020年3月30日作出（2020）黔03行初122号行政裁定书，将案件移交本院审理，本院依法向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书，并组成合议庭于2020年8月17日公开开庭与原告胡泽勇、梁正果诉被告桐梓县政府、桐梓县农业农村局、水坝塘政府、第三人李天兰、水坝塘三会村村委会土地承包经营权确权颁证两案进行了合并审理，原告娄必虎及委托代理人梁宏，被告桐梓县政府出庭负责人李本贵及委托代理人张绍勇、令狐昊，桐梓县农业农村局出庭负责人卢光飞及委托代理人张绍勇、令狐昊，水坝塘政府行政机关出庭负责人师澈，第三人李天兰到庭参加诉讼。第三人水坝塘三会村村委会经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月14日，桐梓县政府向第三人李天兰颁发黔（2018）桐梓县农村土地承包经营权第013755号《农村土地承包经营权证》，将地块代码为5203221052030700188，地名为“沟沟”的土地承包经营权登记确认为第三人李天兰享有，另载明沟沟的四至界畔为东抵叶茂云，南抵梁昌海，西抵梁昌海，北抵胡泽勇，面积0.72亩，承包期限为1994-01-01至2043-12-31。原告娄必虎诉请判决：1、确认黔（2018）桐梓县农村土地承包经营权第013755号《农村土地承包经营权证》违法；2、撤销黔（2018）桐梓县农村土地承包经营权第013755号《农村土地承包经营权证》；3、案件受理费由被告承担。事实与理由：土地下户时，第三人李天兰的母亲梁龙英为户主（原密山村火焰坝组），与其五个子女共同承包六份土地。1980年，梁龙英去世。1983年，第三人李天兰父亲李现坤将4个子女的户口转为非农业户口，并迁到遵义市汇川区，其家中只有第三人李天兰户口未迁出原密山村火焰坝组。1994年8月23日，第三人李天兰的户口也转为非农业户口，迁到遵义市汇川区居住，致使其承包的土地无法耕种，承包地荒芜，国家农业税及义务工无法完成，该土地荒芜至1998年，经第三人收回该户承包的6份土地，重新发包给了原告娄必虎2份，案外人梁正果2份，案外人胡泽勇1份半，此后的农业税及义务工均由原告及梁正果、胡泽勇承担相应份额。因修建正习高速公路征地，涉案土地被征收5亩多，第三人李天兰向有关部门申请，要求将征地补偿款支付给他，遂与原告产生纠纷。原告向桐梓县人民法院提起民事诉讼，在二审法院审理过程中，二审法院向原告释明本案土地权属存在争议，应当由人民政府先行确权，原告便撤回起诉。原告随即于2018年3月24日向水坝塘政府申请确权，但水坝塘政府不履行法定职责，原告向习水县人民法院起诉，习水县人民法院作出判决要求水坝塘镇政府履行法定职责，2019年9月2日，原告收到水坝塘镇政府作出的《关于李天兰、娄必虎、梁正果土地确权的调查意见》，该意见毫无事实和法律依据，将涉案土地确权给第三人的父亲李现坤，原告不服，于2019年9月15日向习水县人民法院提起行政诉讼。在2019年12月19日的庭审中，才得知被告向第三人颁发了涉案的土地承包经营权证。综上，三被告的行政行为违法，请求人民法院判决支持原告的诉讼请求。原告娄必虎为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据（复印件）：1．（2017）黔0322民初1783号民事裁定书、（2017）黔03民终5421号民事裁定书，证明涉案土地在争议中；2．（2017）黔0322民初4190号民事判决书、（2018）黔03民终1997号民事裁定书，证明涉案土地在争议中；3．邮政回执，证明娄必虎、梁正果、胡泽勇于2018年3月25日通过邮寄，向水坝塘镇政府书面申请确权，涉案土地在争议当中；4．（2018）黔0330行初282号行政判决书，证明水坝塘镇政府不履行确权的法定职责，原告提起诉讼后，习水县人民法院于2018年12月11日判决水坝塘镇政府在六十日内履行法定职责，涉案土地在争议中；5．水坝塘政府所作《关于李天兰、娄必虎土地确权的调查意见》，证明2019年9月2日原告收到水坝塘镇政府做出的调查意见，但未告知救济途径及期限，涉案土地在争议中；6．邮政回执，证明原告不服水坝塘政府所作《关于李天兰、娄必虎土地确权的调查意见》，于2019年9月18日向习水县人民法院提起行政诉讼，涉案土地在争议中；7．（2019）黔0330行初484号行政裁定书，证明因《关于李天兰、娄必虎土地确权的调查意见》未告知原告救济途径及起诉期限，原告可在行政裁定书生效之日起六十日内申请行政复议，涉案土地在争议中；8．（2017）黔0322民初4190号民事判决书档案及李天兰户籍信息，证明李天兰并非三会村小明月组村民，不具备承包涉案土地的资格；9．农业税票据，证明原告履行与第三人水坝塘三会村村委会承包合同约定的义务；10．黔（2018）桐梓县农村土地承包经营权第013755号《农村土地承包经营权证》，证明被告违法颁证；11.EMS邮政回执、立案材料，证明原告不服《关于李天兰、娄必虎土地确权的调查意见》，于2020年1月19日向桐梓县人民政府申请行政复议，该府行政不作为，原告于2020年7月3日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼。被告桐梓县政府辩称，涉案颁证是被告严格按照省、市、县土地承包经营权确权登记颁证工作的相关程序和要求进行的，经查，在1984年第一轮土地承包时，李天兰作为户主承包了涉案土地，1998年第二轮土地承包时李现坤作为户主承包了涉案土地，李天兰1994年婚后户口迁入遵义市汇川区，但户籍仍为农业户口，且在婚入地未取得土地承包经营权，从1984年第一轮土地承包至今，作为发包方的村、组未收回第三人李天兰承包的土地。水坝塘政府在2019年7月30日对李天兰土地承包经营权引起的纠纷作出了《关于李天兰、娄必虎土地确权的调查意见》，明确李现坤承包的四份田土承包权不变。原告不服，向习水县人民法院提起诉讼，习水县人民法院以调查意见属于土地确权决定，原告未经行政复议和提起行政诉讼，作出（2019）黔0330行初481号行政裁定书，驳回了原告的起诉，并认为原告可在行政裁定书生效之日起六十日内向被告申请行政复议。现在原告并未提起行政复议或起诉。综上，涉案土地系李天兰合法承包的土地，被告向第三人颁证事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告桐梓县政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交了下列证据（复印件）：1.1984年4月12日李天兰No0086847号土地承包使用证、1998年8月1日李现坤户桐梓县农村承包土地基本情况登记表，证明李天兰户1984年、1998年都是三会村农村土地承包经营权人；2．李天兰户农村土地确权档案资料、关于农村土地承包经营权证证书上的时间与实际发放时间不一致的说明、《关于李天兰、娄必虎户土地权属的调查意见》、（2019）黔0330行初481号行政裁定书、（2019）黔0330行初483号行政裁定书、（2019）黔0330行初484号行政裁定书、（2017）黔0322民初1782号民事裁定书、（2017）黔03民终5452号民事裁定书、（2017）黔0322民初4528号民事裁定书、（2018）黔03民终2000号民事裁定书、（2017）黔0322民初1783号民事裁定书、（2017）黔03民终5421号民事裁定书、（2017）黔0322民初4190号民事裁定书、（2018）黔03民终1997号民事裁定书、（2017）黔0322民初1784号民事裁定书、（2017）黔03民终5453号民事裁定书、（2017）黔0322民初4529号民事裁定书、（2018）黔03民终2001号民事裁定书，证明对李天兰户颁证程序合法、事实清楚。被告桐梓县农业农村局辩称，桐梓县政府颁证合法，适用法律正确，被告农业农村局不具备主体资格，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告桐梓县农业农村局提交了下列证据（复印件）：1.1984年4月12日李天兰No0086847号土地承包使用证、1998年8月1日李现坤户桐梓县农村承包土地基本情况登记表，证明李天兰户承包土地情况；2．（2017）黔0322民初4190号民事裁定书，证明原告娄必虎曾因李天兰、水坝塘三会村村委会确认合同效力纠纷一案，因原告未能提供符合法律规定的土地承包经营权合同，被法院驳回诉讼请求；3．（2019）黔0330行初484号行政裁定书，原告娄必虎曾因水坝塘镇政府、第三人李天兰、第三人水坝塘三会村村委会土地行政确权纠纷一案，经法院查明胡泽勇对争议地不享有权属，土地转包合同书由伪造的嫌疑的事实；4．李天兰户农村土地确权档案资料、空间信息产权发展股份有限公司《关于中华人民共和国农村土地承包经营权证证书上的时间与制作发放的时间不一致的说明》、《关于李天兰、娄必虎土地权属的调查意见》，证明在2018年土地确权时，被告根据相关法律规定将涉案土地确权给李天兰户事实清楚、程序合法、颁证并无不当。被告水坝塘镇政府辩称，被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，不存在违法行为，没有可撤销的情形，请求驳回原告的诉讼请求。被告水坝塘镇政府提交了下列证据（复印件）：1.1984年4月12日李天兰No0086847号土地承包使用证、1998年8月1日李现坤户桐梓县农村承包土地基本情况登记表，证明李天兰户承包土地情况；2．遵义市公安局汇川分局董公寺派出所关于李天兰（户主杨国强之妻）户籍登记卡、遵义市汇川区董公寺街道建国社区居民委员会证明，证明李天兰户仍然为农业户口，且在婚入地未承包土地；3．李天兰户农村土地确权档案资料、空间信息产权发展股份有限公司《关于中华人民共和国农村土地承包经营权证证书上的时间与制作发放的时间不一致的说明》、《关于李天兰、娄必虎土地权属的调查意见》，证明对李天兰的颁证行为程序合法、事实清楚。第三人水坝塘三会村村委会未提交书面的陈述意见及举证。第三人李天兰述称，被告颁发的土地承包经营权证事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。第三人李天兰未举证。经审理查明，1984年4月12日，被告桐梓县人民政府向第三人李天兰颁发编号Ｎｏ0086847号的《土地承包经营权证》，确认李天兰承包三会公社密山大队火焱坝生产队责任田3.54亩、土8.14亩，承包期限为1983年1月至2003年12月，承包地块名称为：罗凼、新田、火焱坝上面、偏岩子。李天兰因结婚到遵义市汇川区，1994年8月23日其户口迁入该组。1998年8月1日桐梓县农村承包土地基本情况登记表载明，李天兰之父李现坤承包有水坝塘密山粽子沟水田3亩、旱地8亩，地块名称为：山背后、落凼、新田、田干子、石海啰、尾场一转、片岩子，另载明承包人口5人，劳动力1人。1998年8月1日，桐梓县水坝塘镇密山村村民委员会与名为娄必甫的村民签订一份《土地转包合同书》，该合同书的发包方为密山村村委会，承包方为娄必甫。2016年，因正习高速公路建设，需要征用上述部分土地，对于土地补偿问题，原告娄必虎认为密山村村委会1998年收回了李天兰的承包地，发包给自己耕种，李天兰认为密山村村委会并未收回承包地，均主张土地征收补偿利益，双方发生纠纷，2017年4月25日，娄必虎以李天兰、水坝塘三会村村委会为被告向桐梓县人民法院提起诉讼，要求确认1998年桐梓县水坝塘镇密山村村民委员会与原告签订的《土地转包合同书》有效，该院作出（2017）黔0322民初1783号民事裁定书，以原告提供的《土地转包合同书》存在残缺，合同要素不完整，驳回了原告的起诉，原告上诉至遵义市中级人民法院，该院作出（2017）黔03民终5421号民事裁定书，认为原告的诉讼是要求确认合同效力纠纷，符合法律规定，于2017年9月26日作出（2017）黔03民终5421号民事裁定书，撤销（2017）黔0322民初1783号民事裁定书，并指令桐梓县人民法院审理，该院继续审理后于2017年12月13日作出（2017）黔0322民初4190号民事判决书，驳回了娄必虎的诉讼请求，原告娄必虎上诉至遵义市中级人民法院后，2018年3月20日娄必虎向遵义市中级人民法院撤回起诉，该院于同日作出（2018）黔03民终1997号民事裁定书，撤销了（2017）黔0322民初4190号民事判决书，准许娄必虎撤回起诉。2018年3月25日，原告娄必虎向水坝塘镇政府邮寄土地确权申请，认为密山村村委会1998年收回了李天兰的承包地，发包给自己耕种，要求该府进行确权，水坝塘政府没有履行法定职责，娄必虎向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月11日作出（2018）黔0330行初282号行政判决书，判决水坝塘镇政府六十日内对娄必虎的确权申请作出处理意见。2019年7月30日，水坝塘镇政府作出《关于李天兰、娄必虎土地权属的调查意见》，决定原李现坤承包的四份田土承包权不变。庭审中，第三人李天兰陈述李现坤已在2001年去世。娄必虎不服上述调查意见，于2019年10月10日向本院提起诉讼，要求撤销该调查意见，本院认为该调查意见的性质属于土地确权决定，应当先申请行政复议，鉴于水坝塘镇政府没有告知行政复议及申请行政复议的期限，本院于2019年12月27日作出（2019）黔0330行初484号行政裁定书，明确娄必虎可在本裁定书生效后六十日内申请行政复议，并驳回了娄必虎的起诉。娄必虎在庭审中向本院提交了EMS快递单（单号为1071647787432），证明其不服上述调查意见，已经于2020年1月19日向桐梓县人民政府提出行政复议申请，由于该府没有在法定期限内履行行政复议的法定职责，已经于2020年7月13日向遵义市中级人民法院递交上诉状，提起了行政诉讼。2018年3月20日，桐梓县水坝塘镇三会村与李天兰签订《农村土地（耕地）承包合同》，约定李天兰承包该村小地名为“沟沟”的土地，四至界址东抵叶茂云，南抵梁昌海，西抵梁昌海，北抵胡泽勇，承包地面积为0.72亩，承包期限为1994-01-01至2043-12-31。被告提交的农村土地承包经营权登记簿载明李天兰承包有偏岩子五幅土地、沟沟一幅土地、火焰坝一幅土地，承包地块调查表中“沟沟”幅土地南、西面接界人无梁昌海签字，调查表落款时间为2017年3月16日。2018年3月20日，李天兰对“沟沟”一幅土地申请确权颁证。2018年4月14日，桐梓县政府向第三人李天兰颁发黔（2018）桐梓县农村土地承包经营权第013755号《农村土地承包经营权证》，将地块代码为5203221052030700188，地名为“沟沟”的土地承包经营权登记确认为第三人李天兰享有，另载明沟沟的四至界畔为东抵叶茂云，南抵梁昌海，西抵梁昌海，北抵胡泽勇，承包地面积为0.72亩，承包期限为1994-01-01至2043-12-31。被告庭审中没有提供颁证前经过公示的证据。庭审中，原告娄必虎认为水坝塘三会村村委会于1998年将名为“沟沟”的涉案土地转包与自己耕种，自己实际也从1998年实际耕种该争议地至2016年争议发生，并提供了其缴纳农业税的部分票据。第三人李天兰庭审中陈述涉案的“沟沟”幅土地是1984年土地承包证载明的“罗凼”承包地的一部分，同时也是其父亲李现坤1998年承包的“山背后”土地的一部分。以上事实，有原、被告及第三人所举经庭审质证的证据，以及当事人庭审陈述在卷佐证，本院予以确认。本院认为，根据新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十四条的规定，“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”庭审中，桐梓县人民政府陈述，该县范围内农村土地承包经营权证的颁证机关为桐梓县政府，乡镇政府和农业农村局只是对相关材料进行初步的登记和审核，且农村土地承包经营权证颁发的职权尚未划转到自然资源局，按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案的适格被告是桐梓县人民政府，水坝塘镇政府和桐梓县农业农村局不具备被告主体资格，原告将其列为被告错误，且经庭审释明后不撤回起诉，应驳回原告对被告水坝塘镇政府和桐梓县农业农村局的起诉。根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故，本案的焦点为被诉《农村土地承包经营权证》是否合法。本案的颁证属于首次登记，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十七条规定，承包农民集体所有的耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，或者国家所有依法由农民集体使用的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产的，可以申请土地承包经营权登记；地上有森林、林木的，应当在申请土地承包经营权登记时一并申请登记。第四十八条规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权的首次登记，由发包方持土地承包经营合同等材料申请。本案中，颁证的申请人是第三人李天兰，并非发包方水坝塘三会村村委会，申请的程序违法。第十七条规定，有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；…公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。被告桐梓县政府在庭审中，没有提交在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行公告证据，应视为被告在颁证前没有进行公告，故被告颁证程序违法。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定，“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”涉案的争议地，2016年因正习高速公路建设，需要征用上述部分土地，对于土地补偿问题，原告娄必虎认为密山村村委会1998年收回了李天兰的承包地，发包给自己耕种，李天兰认为密山村村委会并未收回承包地，均主张土地征收补偿利益，双方发生纠纷，且经两级法院多次诉讼，对于争议地的权属纠纷，人民政府作出处理意见因尚在复议过程中，并未生效。故，本案争议地权属不清，被告桐梓县政府的颁证行为事实不清，证据不足，依法应予撤销，待人民政府的确权决定生效后，权利人可按法定程序申请登记颁证。综上，水坝塘镇政府和桐梓县农业农村局不具备被告主体资格，原告将其列为被告错误，且经庭审释明后不撤回起诉，应驳回原告对被告水坝塘镇政府和桐梓县农业农村局的起诉。被告桐梓县人民政府疏于审查，作出的登记及颁证行为事实不清，主要证据不足，且程序违法，依法应判决撤销。原告的诉讼请求具有法律依据，本院予以支持。为此，按照判决吸收裁定的原则，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，判决、裁定如下：一、驳回原告娄必虎对桐梓县农业农村局和桐梓县水坝塘镇人民政府的起诉；二、撤销被告桐梓县人民政府2018年4月14日向第三人李天兰颁发的黔（2018）桐梓县农村土地承包经营权第013755号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告桐梓县政府承担。原告娄必虎如不服本判决第一项，可在判决书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。被告桐梓县人民政府及第三人李天兰如不服本判决第二项，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  丁旺轩人民陪审员  李小兰人民陪审员  袁昌容二〇二〇年八月十九日书 记 员  万 林