江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1291行初47号原告靖江市黄浦旅游服务有限公司，统一社会信用代码×××58Ｋ，住所地靖江市长江玫瑰园商铺东侧1号。法定代表人严小平，总经理。委托代理人（特别授权）费采荣、张欣，江苏恒乐律师事务所律师。被告靖江市水利局，统一社会信用代码×××68Ｐ，住所地靖江市阳光大道1号。法定代表人羊文华，局长。参与诉讼负责人杨彬，被告党委委员。委托代理人（特别授权）鞠新铭，江苏百川通律师事务所律师。委托代理人邹彦，被告工作人员。被告靖江市自然资源和规划局，统一社会信用代码×××641，住所地靖江市阳光大道12号。法定代表人沙旭东，局长。参与诉讼负责人陈胜昌，副局长。委托代理人（特别授权）李静，江苏骥江律师事务所律师。被告靖江市城市管理局，统一社会信用代码×××097，住所地靖江市江平路228号。法定代表人黄洪涛，局长。参与诉讼负责人商桐，副局长。委托代理人（特别授权）羊铮、朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。原告靖江市黄浦旅游服务有限公司（以下简称黄浦旅游公司）诉被告靖江市水利局、被告靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自然资源局）、靖江市城市管理局（以下简称靖江市城管局）行政强制一案，于2020年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月11日立案后，于2020年3月13日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日和2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告黄浦旅游公司委托代理人费采荣、张欣，被告靖江市水利局参与诉讼负责人杨彬、委托代理人鞠新铭、邹彦，被告靖江市自然资源局参与诉讼负责人陈胜昌及委托代理人李静，被告靖江市城管局参与诉讼负责人商桐及委托代理人朱旭东、羊铮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄浦旅游公司诉称，三被告于2019年4月18日作出限期拆除公告，限定原告于2019年4月22日前将违法建设自行拆除并恢复原状，逾期将组织强制拆除，原告为此提起行政诉讼，法院审理后判决撤销三被告作出的限期拆除公告，该判决已经发生法律效力。2019年5月，被告靖江市水利局牵头拆除原告位于靖江市天生港闸外东侧大堤内侧的建筑物和构筑物，原告认为三被告的拆除行为没有任何法律依据且程序违法，请求法院依法确认三被告的拆除行为违法并由被告承担本案诉讼费用。原告黄浦旅游公司向本院提交了以下证据：1.拆除现场照片六张及视频；2.（2019）苏1291行初133号行政判决书。被告靖江市水利局对原告证据1真实性不予确认，认为其未派员到场，对证据2的真实性未提出异议；被告靖江市自然资源局对原告证据1真实性有异议，视频不能反映违法用地现场情况，而视频可以反映原告工作人员在场将设备转卖再利用，不能认定为强制拆除行为，对证据2无异议；被告靖江市城管局对证据1认为不能反映拆除现场全貌，不存在强制拆除行为，对证据2无异议。被告靖江市水利局辩称，被告未直接或牵头实施拆除限期拆除公告中的建筑物和构筑物，原告提起诉讼基础事实不存在，请求法院判决驳回原告对被告靖江市水利局的诉讼请求。被告靖江市水利局在法定举证期限内未向法院提交证据。被告靖江市自然资源局辩称，原告未经批准非法占用农用地进行违法建设的事实清楚，被告要求原告限期拆除非法占用土地上建设的建筑物和其他设施于法有据；限期拆除公告被判决撤销是因为程序违法，但不影响违法占地事实的认定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告靖江市自然资源局在法定举证期限内未向法院提交证据。被告靖江市城管局辩称，原告被拆除的建筑物和构筑物系违法建设，限期拆除公告被判决撤销并不能改变违法事实的性质；被告靖江市城管局拆除违法建设的法律依据充分，原告进行的违法建设已无法采取改正措施消除影响，故被告与其他相关部门联合拆除上述违法建筑物和构筑物，符合法律规定；根据泰州市委、市政府《“健康长江泰州行动”工作方案》，原告违法建设的区域属于长江保护区范围，必须对该处违法建设予以拆除；根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，该处违法建设房屋面积计1041.85平方米、硬质化水泥场地计4192.84平方米，严重影响长江防汛安全，对人民群众生命财产安全造成重大隐患，必须在汛期来临前予以拆除，亦属于江苏省委巡视组反馈意见中明确要求的整改事项。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告靖江市城管局向本院提交期限拆除公告和靖江市自然资源局、靖江市城管局向原告送达的催告书。原告对被告靖江市城管局提交的限期拆除公告的真实性未提出异议，认为该公告已被法院判决撤销，对催告书不予认可，认为未送达原告且不能证明拆除行为合法。本院依职权至靖江市人民政府调取《关于拆除黄浦旅游公司违法建设的行动方案》，原、被告对本院调取证据的真实性无异议，靖江市水利局认为该行动方案中确定是由靖江市委、市政府相关负责人作为行动小组的负责人，故不是由其组织实施拆除。根据当事人的质证、辩论意见及当事人的当庭陈述，本院对上述经过庭审质证的证据作如下认证：原告提交的证据1虽然未能提交原始载体，但照片和视频内容均客观反映拆除现场的状况，而原告法定代表人在拆除行为发生后涉刑事犯罪被限制人身自由，在此情形下原告未能提交原始载体存在正当理由，照片和视频可以作为本案认定事实的依据；原告证据2为本案作出的生效判决，客观真实、来源合法，可作为本案认定事实的依据；被告靖江市城管局提交的证据限期拆除公告已被本院判决撤销，不能作为证明拆除行为合法的证据，而催告书系复印件，即使催告书有原件且送达原告，亦不能据此证明拆除行为合法，本院不予采信。本院依职权调取的《关于拆除黄浦旅游公司违法建设的行动方案》客观真实、来源合法，可以作为本案认定事实的依据。通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：三被告于2019年3月联合发布限期拆除公告，认定原告未经行政机关许可，擅自持续在靖江市××新区办事处小桥村（天生港东侧）进行违法建设，限原告于2019年4月22日前将违法建设自行拆除并恢复原状；逾期未拆除的，三被告将组织对上述违法建筑物、构筑物强制拆除，费用由原告负担。原告于2019年4月22日诉来本院要求撤销三被告作出的限期拆除公告，本院审理后认为限期拆除公告对违法建设的基本情况尤其是违法建设位置的描述更应具体、准确，且应具有唯一指向性，否则容易导致相对人乃至相关执法部门无法准确判断应自行拆除或强制拆除的建筑物，靖江市规划局、靖江市水利局于2015年向原告送达的行政处罚事先告知书确定违法建设内容为门房、办公用房、宿舍用房等三处房屋和164米长的围墙，而靖江市水利局2019年3月25日向原告发出的调查通知书确定的违法建设内容为房屋三处和门楼，在被告靖江市水利局执法人员对违法建设实施地所在基层组织工作人员调查时确定的违法建设则为五处，故根据现有在案证据材料没有行政决定确定原告违法建设的范围并在限期拆除公告中与要求相对人拆除的建筑物一一对应，三被告作出的限期拆除公告，认定事实不清，证据不足；三被告均未在法定期限内向本院提交证据证明在作出限期拆除公告前向原告告知其享有的陈述申辩权，行政程序违法。本院于2019年10月19日作出（2019）苏1291行初133号行政判决，撤销三被告作出的限期拆除公告。该案审理过程中，限期拆除公告中要求原告自行拆除的建筑物、构筑物被拆除，原告提交的视频显示拆除现场被告靖江市自然资源局和靖江市城管局有工作人员在场。另查明，本院调取的《关于拆除黄浦旅游公司违法建设的行动方案》中，三被告法定代表人均为拆除违建行动领导小组成员，被告靖江市城管局法定代表人黄洪涛为现场指挥，商桐、陈胜昌、徐冠平作为三被告的副局长均为现场副指挥；靖江市信访局的工作内容为做好当事人拆违前后的思想稳定工作，工作要求是超前介入和超前稳控；现场拆除阶段人员及车辆集结的内容中，公安交警大队需派6名警力进行交通管制、阻止物管车辆和人员进入，治安大队等单位派员对拆违现场实施警戒，负责处置拆违现场的突发事件、对阻碍执法人员强制带离现场，三被告各派员10名负责拆除房屋周边的现场警戒，人员清场工作中现场指挥对当事人政策宣传、思想劝导、动员15分钟内自行撤离房屋，否则采取强制措施进行人员清场。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案原告要求审查2019年5月对原告位于靖江市天生港闸外东侧大堤内侧的建筑物和构筑物实施拆除行为的合法性，争议焦点包括：1.拆除行为的实施主体如何确定；2.如果拆除行为实施主体是三被告，该拆除行为是否认定为强制拆除行为，该行为是否合法。关于焦点1，原告位于靖江市天生港闸外东侧大堤内侧的建筑物和构筑物位于三被告职责范围，故三被告具有推进辖区内违法建设整治工作、拆除原告建筑物、构筑物的动因；三被告于2019年4月18日对原告在靖江市天生港闸外东侧大堤内侧建设的建筑物和构筑物作出限期拆除公告，从行政行为连贯角度看，三被告对原告建成的建筑物、构筑物实施拆除符合被告行政管理职权要求，与《关于拆除黄浦旅游公司违法建设的行动方案》中确定的行动方案和步骤亦相互吻合；本院审理查明被告执法人员在拆除现场，无论是人员数量还是现场执行方式均足以排斥原告工作人员阻碍拆除行为的实施，故三被告工作人员的行为应认定为参与实施行为；虽然被告靖江市水利局辩称其未派员参与拆除行为，但该辩称意见与《关于拆除黄浦旅游公司违法建设的行动方案》中三被告派员参加现场警戒、三被告主要负责人担任领导小组成员、现场指挥的要求不相符，本院不予采信。综上，应认定三被告系拆除行为的实施主体。至于靖江市委、市政府有关负责人作为行动方案中确定的领导小组成员，拆除行为是否应当推定为靖江市人民政府的行为。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为，不符合法定的起诉条件。本案中，原告要求审查的是拆除这一事实行为，从行动方案内容看拆除行为实施的主体应为三被告，不应推定为靖江市人民政府。关于焦点2，三被告均辩称原告工作人员在场自愿将设备转卖、将建筑物和构筑物交付拆除，行政机关仅是履行协助义务，但被告均未就该主张提交证据予以证明，从原告先前就对限期拆除公告和本案拆除行为提起诉讼的事实看拆除行为违背其主观意愿；从拆除当天原、被告人员力量对比看，三被告除派员数十人外，还有公安、信访、教育等其他多部门人员参与实施拆除，对原告而言形成压倒性优势，原告在现场完全不能阻却拆除行为的实施，原告工作人员客观上被隔离在拆除现场以外时，无法取得有价值的证据，故从举证责任分配角度亦应作出对被告不利的推定；从被告实施拆除依据的行动方案看，包含强制清场、强制带离人员、现场警戒等内容，此种排除现场干预后实施的拆除行为应认定为强制拆除行为。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》对在河道管理范围内实施违法建设的处理设置了处罚、执行程序，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》对非法占地、违反规划建设等情形的处理也分别作出了规定，现原告实施的建设涵盖多种违法情形，应由行政机关按照各自的职责分工分别作出行政处理并交付执行，作出行政决定后自行组织实施还是申请人民法院强制执行，从三被告职权依据看存在差异。此外，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，在复议、诉讼法定期限内应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。本案中，三被告在作出限期拆除公告前均未作出行政决定，当事人对限期拆除公告提起行政诉讼时，三被告对原告建成的建筑物和构筑物实施拆除违反了上述规定，该拆除行为系事实行为不具有可撤销内容，应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告靖江市水利局、靖江市自然资源和规划局、靖江市城市管理局拆除原告在靖江市天生港闸外东侧大堤内侧的建筑物和构筑物的行为违法。案件受理费50元，由三被告负担（原告已经预交，于本判决生效后退还原告，三被告于本判决生效后向本院缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杨鑫森人民陪审员  王少平人民陪审员  王金传二〇二〇年八月二十八日书 记 员  杨 洁附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。