广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行终74号 上诉人（原审原告）合浦县凤凰城小区业主委员会，住所地合浦县廉州镇公园路262号凤凰城小区6幢1单元三层。 负责人陈铎中，主任。 被上诉人（原审被告）合浦县自然资源局，住所地合浦县廉州镇金鸡大道160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托代理人罗荣廷，该局工作人员。 委托代理人罗林，该局工作人员。 原审第三人合浦县荣好房地产开发有限责任公司，住所地合浦县廉州镇公园路262号。 法定代表人马力，总经理。 委托代理人陈洁，广西鼎峰律师事务所律师。 委托代理人唐粮松，广西鼎峰律师事务所实习人员。 上诉人合浦县凤凰城小区业主委员会（以下简称凤凰城业委会）因诉被上诉人合浦县自然资源局（以下简称合浦县资源局）变更规划许可、原审第三人合浦县荣好房地产开发有限责任公司（以下简称荣好房地产公司）参加诉讼一案，不服合浦县人民法院（2020）桂0521行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明：第三人荣好房地产公司是合浦县凤凰城小区的开发商。合浦县住房和城乡规划建设局（以下简称合浦县住建局）于2016年4月6日出具《业主委员会备案证明》，载明原告凤凰城业委会于2016年3月2日成立，任期3年，委员有陈铎中等11人。2016年6月，凤凰城业委会就小区6#和7#楼地下停车场等有关开发商非法经营情况向合浦县住建局反映并要求处理，该局复函进行了答复。2016年7月29日，荣好房地产公司以“三期项目总平面图在报审过程中发现与一、二期的车位布置衔接设计不到位，导致车位达不到规划控制要求，以及对新增建筑物进行部分调整”为由向合浦县住建局申请调整“荣好凤凰城”总平方案，即将小区10#楼西面2F裙楼凸出部分取消;把原内东环路边上的地下停车库入口一调整到6#与10#楼之间的花园中;在3#楼北面及小区其它绿地上增加停车位;同时调整地下车库布局，增加停车位。调整后小区建筑占地面积为9626.79㎡，总建筑面积为92691.9㎡(其中计容面积82239.6㎡),主要指标:建筑密度为35%，容积率为2.992,绿地率为35.3%,停车位496个。合浦县住建局受理后，于2016年9月1日在凤凰城小区售楼部、小区公告栏、广西壮族自治区政府信息公开统一平台和合浦县人民政府公众信息网、2016年9月3日《北海日报》发布公告，并告知享有要求听证权利。同年9月28日，该局规划股同意该小区调整规划方案；同年10月28日经该局规划领导小组会议讨论通过；同年12月29日，该局认为调整后规划指标符合建设用地规划许可证要求，作出同意该小区调整规划方案的行政许可。 2018年7月23日，凤凰城业委会发现小区开发商未经业主大会同意，向合浦县住建局申报总平调整变更方案，要求查处。2018年9月5日，合浦县住建局复函凤凰城业委会，告知其局已对小区变更原规划的改建工程进行正常公示，并已审核通过荣好房地产公司《“荣好凤凰城”小区总平面方案规划调整》。2018年9月7日，凤凰城业委会向合浦县住建局提出异议，要求撤销《“荣好凤凰域”小区总平面方案规划调整》。2019年1月23日，因机构改革，合浦县住建局的城乡规划管理职责划归被告合浦县资源局行使。2019年9月27日，合浦县住建局复函凤凰城业委会，称规划职能已调整由被告行使；凤凰城业委会于同年10月23日向被告提出上述异议。被告答复原告可向合浦县人民政府反映或通过司法途径解决。原告遂提起诉讼。 另查明，凤凰城业委会于2019年3月2日届满，此后合浦县凤凰城小区业主至今并未召开业主大会对业主委员会进行选举。 原审法院认为：凤凰城业委会于2019年3月2日届满，此后该小区业主至今未召开业主大会对业主委员会进行选举。原告经该院通知后未举证《合浦县凤凰城小区业主大会议事规则》，视为议事规则中没有“在何种情况下，原业主委员会继续执行业主大会的决定事项”的规定，即没有“原业主委员会继续履行职责的具体情形”的规定；也没有业主授权原业主委员会诉讼的情形。根据《物业管理条例》的规定，原告的职责范围未包括在未经业主大会授权的前提下可以自己的名义提起行政诉讼，原告作为合浦县凤凰城小区业主大会的执行机构，在任期届满后未取得合浦县凤凰城小区业主大会的授权情况下，与被告作出的具体行政行为之间不存在法律上的利害关系。原告任期已届满，继续以合浦县凤凰城小区业主委员会的名义提起诉讼没有法律依据。业主大会未明确授权的前提下，原告是否代表全体业主继续诉讼的意志不明确，且未经换届选举，新一届业主委员会尚未产生，也不符合诉讼中止的情形，可待业主委员会换届程序完毕后，由新一届业主委员会再另行主张。原告以合浦县廉州镇廉东社区居委会（以下简称廉东社区居委会）同意小区首届业委会原成员在新一届业委会成员换届选举产生之前，继续履行业主委员会的职责，主张其诉讼主体适格;《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条规定“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导监督下，代行业主委员会的职责”。根据该规定，居民委员会代行的不是业主，也不是业主大会，而是业主委员会；居民委员会只能按照法律、法规的规则、权限、内容等代为履行业主委员会的职责，故本案廉东社区居委会“同意小区首届业委会原成员在新一届业委会成员换届选举产生之前，继续履行业主委员会的职责”属无权行为。2018年9月5日，合浦县住建局复函告知凤凰城业委会已审核通过荣好房地产公司《“荣好凤凰城”小区总平面方案规划调整》；2018年9月7日，凤凰城业委会向合浦县住建局提出异议，要求撤销《“荣好凤凰城”小区总平面方案规划调整》，应认定原告至迟于2018年9月7日知道该调整方案内容，但合浦县住建局作出同意荣好房地产公司《“荣好凤凰城”小区总平面方案规划调整》，并未告知公民、法人或者其他组织起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，其起诉期限为一年。原告于2020年4月1日才提起行政诉讼，超过一年起诉期限。原告也未能举证存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故其起诉超过法定起诉期限。原告的主张没有法律依据，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定：驳回原告合浦县凤凰城小区业主委员会的起诉。 上诉人凤凰城业委会上诉称，一、关于诉讼时效问题。一审认定上诉人凤凰城业委会起诉超过法定时效，明显错误，遗漏事实。一审认定的相关证据中，上诉人自2018年9月5日收到合浦县住建局（原规划主管部门）的复函后，才得知小区业主的公共权益受到了恶意串通蚕食，因此，上诉人也即刻于收到该局复函的第二天，按程序向该局提出要求撤销这一明显不合法的侵权决定的异议，要求对开发商作出处理，责令其恢复原状。但由于时值合浦县政府职能部门机构改革的客观原因，故经多次追问答复，该局才一直拖至2019年9月27日才对上诉人上述异议书作出答复意见书，说明是由于政府职能部门己进行了改革调整，原属于合浦县住建局管理的规划职能，现己划归合浦县资源局管理，遂复函要求上诉人向被上诉人合浦县资源局反映主张权利，维护自己的合法权益；上诉人遵循合浦县住建局的复函指导，于2019年10月23日向有管辖权的被上诉人发函，就此事提出了请求复议撤销的异议要求，被上诉人也于2019年10月28日向上诉人作出了最终的行政决定复函（上诉人实际上是于2019年11月6日才签收到），被上诉人在该行政决定复函中也明确建议上诉人向合浦县政府反映复议或通过司法途径解决，于是，上诉人在距被上诉人建议要求上诉人向人民法院提起诉讼解决的复函时间还不到6个月的2020年4月1日，上诉人就被上诉人于2019年10月28日向上诉人作出的这份行政决议函的行政行为，向人民法院提起诉讼，6个月都还未到，何来的超过了诉讼时效之说？而且上诉人一直都在依法不间断的申诉，上诉人认为被上诉人的答复函是复议决定书，而且被上诉人只在该复函决定书中才向上诉人述明本行政决定行为需通过司法途径向法院起诉解决，而且上诉人向被上诉人的申诉从未间断，上诉人知道或者应当知道诉讼时效的开始计算时间，应当从被上诉人告知上诉人可通过司法途径提起诉讼解决之日起算，即应从上诉人签收被上诉人复函的2019年11月6日起计算。另，一审法院的本院认为：“可待业主委员会换届程序完毕后，由新一届业主委员会再另行主张”（一审裁定书第11页第8项中部），这与一审法院认为上诉人己超诉讼时效的说法自相矛盾、漏洞百出的，既然诉讼时效现在都己超期了，又何来待新一届业委会成员产生再另行主张权利之说？因此，一审裁定认为原告超过了诉讼时效明显是错误的。二、关于上诉人诉讼主体资格及诉讼行为能力的问题。一审法院的做法不利于诉争问题的解决，会增加当事人不必要的讼累，明显不当。首先，小区业主委员会是一个民间自治组织，自依法成立备案后其主体就具有合法性，所谓的业委会换届选举，指的是业委会成员任届期满换届选举，业委会自成立后其主体就会一直合法有效，任届期满的只是业委会成员。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条之规定，上诉人小区确实出现业委会诉讼行为能力暂时中止，可由物业所在地居委会代行业委会职责的情形，既然一审法院己认可上述指导规则，为有利于本案纠纷的及时解决，一审法院应当根据此指导规则的规定，指定上诉人（原告）物业所在地辖区居委会主任作为本案的诉讼代表人，依据充分，程序正当。三、根据《业主大会和业主委员会指导规则》，既然居委会有权代行业委会的职责，那么，根据民法委托授权的规定精神，有权即可授权，那么，本案中，居委会授权给原业委会成员作为诉讼代表人参加诉讼，就没有违反法律的规定，有法可依，程序得当，合情、合理、合法。一方面，这授权符合民法授权委托的精神，二方面，也符合人民法院关于公民代理的规定，因为，原业委会成员既是小区业主也是本社区居民，所以，社区居委会授权委托本社区的居民代为诉讼代表人，也符合公民代理的规定。综上，不管是居委会授权原业委会主任履职作为诉讼代表人出庭参加诉讼,抑或是法院指定居委会主任作为代表人参加诉讼，都是有法可依，并无不当，因此，一审法院对诉讼代表人资格的认定是有误的，因此，一审法院的裁定也是有过错的，为此，请求二审法院判令撤销合浦县人民法院作出的（2020)桂0521行初13号《行政裁定书》，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人合浦县资源局未提交书面答辩状，但在二审陈述中辩称,一、关于诉讼时效问题，上诉人起诉超过诉讼时效。无论从合浦县住建局发布的公告或是2018年9月5日对上诉人的答复及凤凰城小区实际改变规划后开工建设，都证明上诉人已经或者应当知道小区调整规划方案一事，上诉人未在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月内提起诉讼，直至2020年4月才向法院提起诉讼，明显已超过诉讼时效。二、关于原告主体资格问题，即使居委会作为原告代理业主委员会出庭，也是代表行使广大业主的意愿，而原告没有证据证实有超过二分之一或者三分之二的业主有诉讼的意愿。被上诉人没有收到其他业主的投诉，只有几个业主反复起诉，本次诉讼并不是全体业主的真实意思表示。 本院二审经审理查明的事实，除原审裁定将本案被诉行政行为表述为2016年12月29日，合浦县住建局作出同意荣好房地产公司《“荣好凤凰城”小区总平面方案规划调整》的行政许可，应更正表述为2016年12月29日，合浦县住建局作出同意荣好房地产公司《合浦荣好房地产开发有限公司凤凰城调整方案》（规划总平面图）的行政许可外，其余查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年7月26日，廉东社区居委会书记陈韦东在凤凰城业委会递交的2019年7月11日《申请报告》上手写有“同意上届业主委员会成员继续履行职责至下届业委会成员换届产生之日止（限期一个月内选举）”并加盖该居委会印章，但该居委会主张凤凰城业委会起诉本案时没有取得该居委会的同意，该居委会既不认可也不追认凤凰城业委会对本案的起诉行为，同时也不同意由法院指定该居委会主任作为诉讼代表人参加本案诉讼活动。 本院认为，本案的焦点问题是：一、关于凤凰城业委会是否具备本案原告诉讼主体资格问题；二、关于凤凰城业委会提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限问题。 一、关于凤凰城业委会是否具备本案原告诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”、第三款“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的,新一届业主委员会产生之前,可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下,代行业主委员会的职责”的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，上诉人凤凰城业委会提供的合浦县住建局2016年4月6日的《业主委员会备案证明》中载明：凤凰城业委会成立时间为2016年3月2日，任期3年。凤凰城业委会于2016年3月2日登记备案成立，至2020年4月1日其向法院递交本案《行政起诉状》时其所有成员的任期均已届满，则原业主委员会不再行使业主委员会的职责。在业主大会没有选举新的业主委员会前，可由凤凰城小区所在地的居民委员会即廉东社区居委会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下,代行凤凰城业委会的职责。廉东社区居委会“同意上届业主委员会成员继续履行职责至下届业委会成员换届产生之日止（限期一个月内选举）”并不表明凤凰城业委会未经廉东社区居委会同意就可以以自己的名义提起诉讼。经查，对于凤凰城业委会提起的本案行政诉讼，廉东社区居委会表示既不认可也不追认，同时也不同意由法院指定该居委会主任作为诉讼代表人参加本案诉讼活动，故凤凰城业委会不具备本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合上述法律规定的法定起诉条件，应裁定驳回。 二、关于上诉人凤凰城业委会提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，合浦县住建局作出的《合浦荣好房地产开发有限公司凤凰城调整方案》（规划总平面图），未告知起诉期限，上诉人的起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起一年。原审第三人荣好房地产公司于2016年7月29日向合浦县住建局申请调整总平规划方案，该局于2016年9月1日作出《公告》并附《合浦荣好房地产开发有限公司凤凰城调整方案》（规划总平面图），张贴于涉案小区售楼部及公告栏内、并于2016年9月3日刊登在《北海日报》上，同时还通过相关信息网站进行公示。上诉人作为涉案小区的业主委员会，此时应当知道被诉行政行为的内容。即使上诉人辩称其没看到上述《公告》和公示，2018年9月5日，合浦县住建局向凤凰城业委会作出《对合浦县凤凰城开发商涉嫌违法侵占业主公共活动场地、建造地下停车场出入口等信访问题的调查处理答复意见书》（以下简称答复意见），告知该局已对涉案小区调整规划的内容并已公示，规划调整方案已审核通过。上诉人收到答复意见书后，于2018年9月7日向合浦县住建局提出异议，要求撤销调整总平规划方案。那么，上诉人此时也应该知道调整总平规划方案的内容。且上诉人在其起诉状中及二审法院询问时均自认其2018年9月5日收到合浦县住建局的答复意见书后，才知道涉案小区规划变更的具体情况。上诉人于2020年4月1日才提起本案行政诉讼，已明显超过法定一年的起诉期限。上诉人提出其2018年9月5日收到合浦县住建局的答复意见书后，一直不断地向相关部门提出异议和申诉，但由于时值合浦县政府职能部门机构改革的客观原因，直到被上诉人合浦县资源局于2019年10月28日对上诉人作出《关于合浦县凤凰城小区业主委员会要求撤销对该小区总平调整方案审批的答复意见》，建议上诉人向合浦县人民政府反映或通过司法途径解决后，其才于2020年4月1日向法院提起本案行政诉讼的主张，并非扣除或延长起诉期限的法定事由，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”规定的不可抗力以及可以阻碍上诉人对被诉行政行为行使诉权的情形。 综上，上诉人凤凰城业委会不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，且其提起本案诉讼已超过法律规定的起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉，认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持。上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一、二审案件受理费依法不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇二〇年八月十九日 法官助理  林佳云 书 记 员  陈莹莹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。