甘肃省兰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘01行终147号 上诉人（原审原告）金贞荣，男，汉族，1944年1月8日出生，住甘肃省兰州市七里河区。 委托代理人金吉祥，男，汉族，l978年8月6日出生，系上诉人金贞荣之子，住址同上。 被上诉人（原审被告）兰州市七里河区房屋征收服务中心，住所地兰州市七里河区瓜州路234号。 法定代表人杨湛，该服务中心主任。 出庭负责人王秉章，该服务中心副主任。 委托代理人赵政，甘肃锦荣律师事务所律师。 委托代理人戴易，甘肃锦荣律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）兰州市七里河区敦煌路街道办事处，住所地兰州市七里河区柳家营135号2楼215室。 负责人戴巍，该街道办事处主任。 委托代理人张成斌，该街道办事处干部 委托代理人刘向东，甘肃解开律师事务所律师。 上诉人金贞荣因行政协议一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金贞荣的委托代理人金吉祥、被上诉人兰州市七里河区房屋征收服务中心（以下简称房屋征收中心）出庭负责人王秉章、委托代理人赵政，被上诉人兰州市七里河区敦煌路街道办事处（以下简称敦煌路街道办）委托代理人张成斌、刘向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，根据《兰州市七里河区人民政府国有土地上房屋征收公告》（兰七国征字（2015）第06号），房屋征收中心对金贞荣位于兰州兰石集团有限公司棚户区改造项目征收范围内的房屋进行征收补偿安置，并委托敦煌路街道办签订房屋征收补偿协议。经双方合意，2016年1月13日，金贞荣与敦煌路街道办签订了《住宅房屋征收期房产权调换协议》约定：敦煌路街道办征收金贞荣位于兰州市七里河区的房屋（证载面积28.82平方米，实际建筑面积39.35平方米），金贞荣自愿选择期房产权调换，安置地点位于兰石豪布斯卡5＃地块，7号楼安置楼ｌ单元303室，产权调换房屋套内面积66.66平方米，建筑面积86.58平方米，金贞荣应当交纳的房屋产权调换差价款为220743元，房屋产权调换的差价款结清后，调换房屋的产权归金贞荣所有。协议就房屋产权调换差价款结算、付款时间、过渡时间及过渡费用发放标准、征收补偿费用及奖励、违约责任等事项也进行了约定。2017年5月31日，金贞荣向敦煌路街道办一次性交付了房屋差价款，并向兰州兰石集团有限公司和兰州兰石物业服务有限公司缴纳了房屋的相关预收费用。现金贞荣称其于2019年4月14日办理交房手续并入住，至今仍未取得不动产权证书，认为房屋征收中心未按照协议内容为金贞荣办理不动产权证书的行为已经构成违约，向法院提起诉讼，请求法院判令房屋征收中心立即履行帮助金贞荣办理不动产所有权证的责任，并判令房屋征收中心向金贞荣支付逾期办理不动产所有权证的违约金60141.64元及相应的利息。另查，涉案房屋在内的兰石豪布斯卡5＃地块房屋为兰州兰石房地产开发有限公司首批办理不动产权证的房屋，金贞荣收到兰州兰石房地产开发有限公司的办证通知后，其已向兰州兰石房地产开发有限公司提交了身份证、产权调换协议、购房收据等办证材料，房屋征收中心委托签订协议的敦煌路街道办已协助兰州兰石房地产开发有限公司提供了相关办证材料。 一审法院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，根据房屋征收中心庭后提交的涉案房屋的征收公告及房屋征收委托协议书中载明，兰州市七里河区人民政府确定本案房屋征收服务中心(变更前的名称为七里河区房屋征收与补偿办公室)为涉案棚户区改造项目的房屋征收部门，并委托敦煌路街道办为涉案房屋的征收实施单位，由其组织签订房屋征收补偿协议。因此，根据前述法律规定，本案房屋征收中心作为兰州市七里河区人民政府确定的房屋征收部门，依法应当对其委托的敦煌路街道办组织签订的涉案行政协议承担法律责任，故房屋征收中心为本案的适格被告，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项之规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，涉案纠纷系因金贞荣与房屋征收中心委托的敦煌路街道办于2016年签订的《住宅房屋征收期房产权调换协议》的履行所引发的，故本案属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。首先，根据上述法律规定，涉案房屋权属的登记应由本市不动产登记机构负责办理，房屋征收中心非涉案房屋权属登记的法定机构，其不具有对涉案房屋办理权属登记的法定职责。其次，为实现兰州兰石集团有限公司棚户区改造项目的征收目标，敦煌路街道办就涉案房屋的征收补偿安置问题与金贞荣签订了涉案的《住宅房屋征收期房产权调换协议》，该协议作为双方合意达成的行政协议，不仅具有行政法上的权利义务内容，在对该协议履行内容进行审查时还可参照民事法律规范中关于民事合同的相关原则及对权利义务的规定，民事合同以诚实信用原则为基础，不仅发生合同主给付义务，随着合同关系的发展，也会产生附随义务。结合本案，涉案协议签订后，房屋征收中心按该协议约定内容已向金贞荣交付了房屋并履行了相关项目的费用补偿义务，金贞荣依约取得了涉案房屋，房屋征收中心已依约履行了协议的主给付内容，对于本案争议的涉案房屋的房产证办理事项，双方虽没有在涉案协议中具体约定，但依协议性质，涉案协议的标的物为产权调换后的房屋，金贞荣协议享有的是涉案房屋的物权，对房屋所有权的取得经房屋登记机关登记发生法律效力。本案房屋征收中心虽不是房屋权属登记的法定机关也不是涉案房屋的开发主体，但作为涉案房屋的征收部门及协议的签订主体，为有助于实现金贞荣期待利益的最大化，在不影响协议性质和目的的情况下，其具有配合金贞荣提供办证材料的附随义务，即房屋征收中心根据协议的性质及内容存有对涉案房屋配合办证的协助义务。根据查明的事实，金贞荣在收到涉案房屋的开发主体兰州兰石房地产开发有限公司办理产权证的通知后，其已向该房地产开发公司提交了身份证、产权调换协议、购房收据等办证材料，房屋征收中心委托的协议签订主体敦煌路街道办也协助兰州兰石房地产开发有限公司提供了相关办证材料，因此就涉案房屋的办证事宜，房屋征收中心已按协议完成了协助办证的初步义务，金贞荣称对涉案房屋的办证期限有异议，可另行通过其他途径寻求救济。最后，就目前涉案房屋的办证事宜，金贞荣提供的证据不能证明房屋征收中心未履行帮助其办理涉案房屋产权证的义务，其现起诉房屋征收中心履行协助办理不动产所有权证的义务及支付逾期办证的有关违约金的诉请，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金贞荣的诉讼请求。 上诉人金贞荣上诉称，1.一审判决认定房屋征收中心委托办理产权的房地产开发主体为兰州兰石房地产开发有限公司，与涉案房屋现不动产权证登记主体兰石集团有限公司为同一主体属于错误认定。而一审法院依法调取的证据可证明涉案的房屋权利人是兰石集团有限公司，与开发主体兰州兰石房地产开发有限公司并非同一法人机构，且自始至今房屋征收中心也没有告知金贞荣谁是涉案房屋的开发主体，房屋征收中心向何人提供相关办证材料。2.一审判决认定房屋征收中心为金贞荣办理房屋产权登记是基于行政协议的协助和配合的附随义务而非主要义务属于认定事实错误。实际上，金贞荣与敦煌路街道办签订的产权调换协议的标的物为产权调换后的房屋。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，房屋征收中心为金贞荣办理涉案房屋产权登记是其主要义务而非附随义务，其交付给金贞荣的房屋未办理产权登记即为未依法履行行政协议。3.一审法院判决驳回金贞荣的诉讼请求属适用法律错误。房屋征收中心未依法履行行政协议，至今未为金贞荣办理不动产权证，应当依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十七条第二款之规定，在没有约定违约金且金贞荣损失无法确定的情况下，应当从保护行政相对人权益出发，参照适用《最高人民法院关于商品房买卖合同纠纷司法解释》第十八条之规定的标准计算违约金。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判并由房屋征收中心、敦煌路街道办承担第一、二审案件受理费用。 被上诉人房屋征收中心辩称，1.房屋征收中心不是本案适格的当事人。兰州兰石集团有限公司棚户区改造项目由敦煌路街道办具体实施，金贞荣与敦煌路街道办签订的《住宅房屋征收期房产权调换协议》，房屋征收中心并非涉案协议的签订主体，没有履行协议的义务。涉案房屋建设单位为兰州兰石集团有限公司，具体涉案房屋登记的办理流程应当是由金贞荣委托兰州兰石集团有限公司或者自己向兰州市房地产交易中心申请办理，房屋征收中心没有办理涉案房屋登记的法定或约定的义务。2.金贞荣要求房屋征收中心支付违约金没有事实和法律依据。涉案协议非房屋征收中心签订，也没有约定办理产权等事宜及违约责任，且涉案房屋为拆迁安置房，不适用《商品房买卖合同纠纷司法解释》，金贞荣诉请依据该解释获得违约金等赔偿的诉讼请求于法无据，理应驳回。3.本案不属于行政诉讼的受案范围，贵院应依法驳回金贞荣的起诉。房屋征收中心没有办理涉案房屋产权登记的法定或约定的义务，也不是办理房屋登记的主管机关。因此本案办理产权登记不属于行政诉讼受案范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回金贞荣的上诉，维持原判。 被上诉人敦煌路街道办辩称，1.敦煌路街道办作为征收实施单位，非涉案房屋权属登记的法定机关，不具有办理不动产所有权证的法定职责，且敦煌路街道办已向兰州兰石房地产开发有限公司提交了金贞荣办理不动产所有权证所需的全部资料，兰州兰石集团有限公司已向不动产登记部门提交相关手续。不动产登记部门已经在办理中，但其未颁发所有权证并非敦煌路街道办原因所致。2.甘（2019）兰州市不动产权第××号所有权证明确载明本案涉案房屋权利性质为“动迁房”，不是商品房。金贞荣参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条之规定要求敦煌路街道办承担违约金及利息无事实及法律依据。综上，一审法院作出的（2019）甘0102行初53号行政判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。金贞荣提交证据：1.政府信息公开申请，证明房屋征收中心没有履行职责；2.向七里河信访局提交的申请，证明房屋征收中心不履行职责，房屋面积与实际面积不符合，多收房款至今未退还。房屋征收中心、敦煌路街道办质证认为，证据1的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议，且不属于新证据，该证据在一审中就存在；证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，与本案无关。上述证据与本案不具有关联性，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，金贞荣依据其与敦煌路街道办签订的《住宅房屋征收期房产权调换协议》，取得由兰州兰石房地产开发有限公司开发的，位于兰州市七里河区房屋。根据上述规定，该房屋的所有权登记应由本市不动产登记机构负责办理，房屋征收中心不是法定的房屋权属登记机构。由于本案是因行政协议引起，现金贞荣要求房屋征收中心、敦煌路街道办“履行帮助其办理不动产所有权证，并承担支付违约金的责任”，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，参照《中华人民共和国合同法》第六十条第二款的规定，当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。虽然敦煌路街道办与金贞荣签订的《住宅房屋征收期房产权调换协议》并没有约定涉案房屋的产权办理事宜，但签订该行政协议的最终目的是通过产权调换，取得属于金贞荣所有的房屋，不动产权属证书的发放标志着权利人依法享有对不动产的所有权，房屋征收中心和敦煌路街道办有义务为金贞荣办理房屋权属证书提供相关资料。根据庭审调查的事实可知，金贞荣在接到兰州兰石房地产开发有限公司办证通知后，已经向该公司提交了身份证、产权调换协议、购房收据等办证材料，而且敦煌路街道办也向该公司提交了相关办证材料。另外，一审法院调取的甘（2019）兰州市不动产权第××号不动产权属证书显示，涉案房屋由金贞荣占有使用，但房屋“权利人”为“兰州兰石集团有限公司”、“权利类型”为“国有建设用地使用权／房屋所有权”，该证为涉案房屋所有权的首次登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条第一款“未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外”的规定，只有完成首次登记后，涉案房屋的转移登记才可以进行，且一审法院在调查涉案房屋的开发商兰州兰石集团有限公司工作人员时询问：“你们有无将该地块办理房产证的事宜向原告告知？”该工作人员称：“告知了，金贞荣已经知晓，并且已经向我们提交了产权调换安置协议2份、本人身份证2份，核税委托书等材料，办证手续我们已提交房管税务部门按流程办理”。因此，房屋征收中心和敦煌路街道办已经履行完协助义务，一审法院判决驳回金贞荣的诉讼请求并无不当。对于金贞荣上诉提出的一审认定事实不清、适用法律错误等理由，本院不予支持。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金贞荣承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 卫 审 判 员  王海燕 审 判 员  王 洋 二〇二〇年八月四日 法官助理  殷铭徽 书 记 员  林生贞