浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终173号上诉人（原审原告）许德付，男，汉族，1948年8月13日出生，住海宁市。委托诉讼代理人许建庆，男，汉族，1971年6月5日出生，系许德付之子，住址同上。委托诉讼代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市政府马桥街道办事处，住所地海宁市政府马桥街道胜利路8号。法定代表人汤秋生，主任。委托诉讼代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人曹国良，市长。委托代理人张琛。委托代理人戴星晨，浙江峻德律师事务所律师。上诉人许德付因诉海宁市政府马桥街道办事处其他行政管理及海宁市政府行政复议一案，不服海盐县人民法院于2020年5月15日作出的（2019）浙0424行初226号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年6月23日立案受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，2018年7月9日，浙江省人民政府作出浙土字（330481）Ａ［2018］-0002《浙江省建设用地审批意见书》审批“同意海宁市2018年度计划第五批次建设用地45.9208公顷（农用地转用28.8365公顷，其中0.9336公顷已经嘉兴市人民政府批准；征收集体土地43.0193公顷，使用国有土地2.9015公顷）。”2018年7月11日，海宁市人民政府以下简称（海宁市政府）发布《海宁市政府征收土地方案公告》（海征公〔2018〕第14号），载明“海宁市2018年度计划第五批次建设用地已于2018年7月9日经浙江省人民政府批准。批准征收集体土地43.0193公顷，批准文号为浙土字（330481）Ａ［2018］-0002号。根据《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的有关规定，现将经浙江省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、征收土地拟开发项目的用途、被征收土地的所有权人、范围、面积、地类情况等详见附表。二、征收土地补偿标准，根据海政发〔2017〕51号文件规定执行。三、被征地农民基本生活保障和就业安置，根据海政发〔2003〕28号、海政发〔2004〕51号、海政发〔2014〕31号及海政发〔2017〕50号等文件规定执行。四、被征收土地范围内的土地使用权人在本公告发布之日起十个工作日内持土地权属证书或者其他相关证明，到被征地所在地的国土资源所（分局）办理注销登记……”。同日，原海宁市国土资源局发布了《海宁市国土资源局征地补偿安置方案公告》（海土征公〔2018〕第14号）。载明“……根据土地管理法律法规和有关政策规定，现就《征地补偿安置方案》公告如下：一、征地补偿安置标准按海政发〔2017〕51号文件规定执行。二、征地补偿标准……”上述两公告在发布当日均在海宁市××街道××村公告栏内张贴，且经先锋村确认“公告期满，在公告期内，本村村民对该公告无异议。”许德付户房屋所在地在上述土地征收范围内。2018年7月26日，原海宁市国土资源局发布了《海宁市国土资源局征地补偿安置方案公告（批后）》（海土征公〔2018〕第16号），载明“海宁市2018年度计划第五批次建设用地建设项目《征收土地方案》已于2018年7月25日经海宁市人民政府批准，批准文件名称：《海宁市人民政府关于同意实施海宁市2018年度计划第五批次建设用地征地补偿安置方案的批复》，批准文号：海政函［2018］103号……”该公告于发布当日张贴在海宁市××街道××村公告栏内，且经先锋村确认“公告期满，在公告期内，本村（社区）村民（居民）对该公告无异议。”2019年5月14日海宁市政府马桥街道办事处（以下简称马桥街道办事处）发布《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案征求意见公告》载明“……根据相关法律、法规及政策的规定编制了《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案》（征求意见稿），现全文予以公布，并征求意见……”该公告同时附有《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案》（征求意见稿）以及房屋拆迁红线图。同日，马桥街道办事处也发布了《房地产评估机构选择公告》，载明“……先锋村17组许某、钱某、许德付三户被拆迁人房屋在征地红线范围内，现仍未拆迁。海宁市政府马桥街道办事处拟对三户房屋拆迁进行评估，现提供三家房地产评估机构由被拆迁人选择一家。简介如下……房地产价格评估机构由被拆迁人协商选定；公告后10日内仍不能协商选定的，由街道拆迁办邀请市公证处采取抽签等随机方式从上述具备相应资质的房地产价格评估机构中确定……”上述两公告于当日张贴于海宁市××街道××村公告栏以及所涉拆迁区块范围内。2019年5月14日亦向许德付送达了先锋村17组拆迁区块选择评估机构的说明。后因未能协商选定评估机构，2019年5月27日马桥街道办事处向海宁市公证处提出申请对抽签确定房地产价格评估机构的过程进行现场监督公证，经公证最终确定海宁市天平房地产价格评估事务所（普通合伙）为许德付户的房地产价格评估机构。2019年6月5日向许德付户送达了《房屋拆迁价格评估实地查勘通知》。2019年7月10日，海宁市自然资源和规划局会同马桥街道办事处发布《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案公告》将批准实施的《平阳路工程补偿安置方案》予以公布，该公告发布当日在先锋村和许德付房屋拆迁区块进行张贴公告。2019年7月19日，海宁市天平房地产价格评估事务所（普通合伙）对许德付地面房屋（含装潢）价值进行了评估确定具体结果并出具了海天房估字（2019）第276号《许德付评估报告》。该评估报告载明“价值时点：2019年7月10日，价值类型：市场价值，估价方法：重置成本法，估价结果：合计评估价值为228011元，其中房屋评估价值：180380元，装修评估价值：47631元。”2019年7月25日，该评估报告以及签协通知通过留置送达的方式送达了许德付，并告知若对估价结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内向出具评估报告的房地产价格评估机构书面申请复核评估。2019年8月27日，马桥街道办事处作出《关于选择房屋拆迁补偿安置方式的通知》附有《许德付户补偿安置方案》，并通过留置送达的方式送达给许德付。许德付对该方案不服，于2019年9月11日提出行政复议申请，请求撤销该方案。9月16日，海宁市政府分别作出《行政复议案件受理通知书》《行政复议案件答复通知书》并向各方送达。9月27日，马桥街道办事处提交《行政复议答复书》及证据材料。10月9日，海宁市政府作出《行政复议答复材料查阅通知书》并送达许德付。经复议审查，2019年11月5日海宁市政府作出《行政复议决定书》（海政复〔2019〕49号）维持马桥街道办事处作出的《许德付户补偿安置方案》并于2019年11月9日送达给许德付及马桥街道办事处。许德付仍不服诉至法院。另查明，2019年12月26日，海宁市自然资源和规划局对许德付户作出责令限期交出土地决定，具体补偿安置方案按自建房方式安置。许德付对该责令限期交出土地决定不服已经过复议，后仍不服已于2020年3月5日诉至法院。原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，海宁市2018年度计划第五批次建设用地项目《征收土地方案》经海宁市政府批准后，马桥街道办事处发布了《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案征求意见公告》并依法予以公告，后经海宁市政府批准，海宁市自然资源和规划局会同马桥街道办事处发布了《平阳路工程补偿安置方案》并依法在拆迁区块进行公告。许德付户房屋所在地块在上述征收范围内，该地块农房的拆迁安置补偿，依法应根据上述《平阳路工程补偿安置方案》实施。经审查，被诉《许德付户补偿安置方案》以及《关于选择房屋拆迁补偿安置方式的通知》系对许德付户因房屋所在区块土地征收，可以获得的补偿安置方式、各类补助奖励标准、补偿数额以及结算方法等内容进行明确。该内容的安置方式、补偿安置标准以及自建房的安置地点等与《平阳路工程补偿安置方案》及该方案中载明的可参照执行的《关于印发〈马桥街道拆迁安置工作实施细则〉的通知》（马街字[2018]133号）基本一致，房屋的基本情况有地籍资料和评估报告等予以印证。综上，被诉方案并未减损许德付方的权益。关于许德付认为案涉房屋所在土地在征收行为开始前已纳入海宁市城市××区，应依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，按照市场价值进行补偿的理由。上述条文适用的条件是“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其不动产进行安置补偿”和“补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区”同时具备。本案许德付户的房屋所在地块被批准征收后，已就其房屋进行安置补偿，虽然未达成一致意见，但显然不具备上述条件，并不适用该条文的相关规定。关于该方案未告知诉权及期限问题，行政诉讼法及其司法解释对于未告知起诉期限有相关规定，且许德付户在收到案涉补偿安置方案后在法定期限内提起行政复议，后对复议决定不服，又在法定期限内提起行政诉讼，其已实际行使复议、诉讼救济权，对许德付的权利救济并未产生实际影响。关于马桥街道办事处是否可作出案涉补偿安置方案的争议，该方案是依据海宁市自然资源和规划局与马桥街道办事处制定的案涉地块补偿安置方案，仅针对许德付户可获得的具体补偿内容进行明确，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的征地补偿、安置方案不同。马桥街道办事处作为《平阳路工程补偿安置方案》中载明的拆迁人，在与被拆迁人有关房屋安置补偿无法达成协议，其对被拆迁人可获得的安置补偿内容予以明确，系充分保障了当事人的权益，且有《海宁市人民政府办公室印发关于被征收农村集体土地上房屋拆迁申请强制执行程序若干意见的通知》（海政办发〔2013〕148号）中的相关规定作为依据。故马桥街道办事处作出案涉方案，并无不妥。另，许德付要求对上述文件的第三条、第四条第（一）项进行规范性审查，认为法律没有规定街道办事处可以作出该方案或赋予县级人民政府通过制定规范性文件授权下级人民政府作出该方案，而该条款赋予了马桥街道办事处可以作出案涉补偿安置方案，存在规范性文件不合法情形。法律法规针对拆迁户制作具体的补偿安置方案没有相关规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，没有法律、法规、规章依据，而违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的，才属于规范性文件不合法情形，本案中并不存在违法增加当事人义务或减损当事人权益的情形，故许德付的主张不成立。各方对于复议程序无异议，复议维持案涉补偿安置方案正确。综上，马桥街道办事处作出的《许德付户补偿安置方案》以及《关于选择房屋拆迁补偿安置方式的通知》，海宁市政府作出的海政复〔2019〕49号行政复议决定并未实际侵犯许德付的合法权益，其主张的诉请不成立，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回许德付的诉讼请求。许德付上诉称，被诉方案内容减损上诉人权益。就具体的3种补偿安置方式来说，上诉人对于自建房选址地点并不认可，上诉人目前的房屋位于城市周边，中心城区范围内，基础设施完善，生活便利，方案中所载的安置地点远离市区，生活不便，明显损害了上诉人的区位权益。对于产权调换安置提供的4处房屋，上诉人对楼层和面积并不认可，且诉争文件自行确定四套房屋，剥夺了上诉人的选择权。对于货币补偿的方式，上述人房屋所处的马桥街道早在2016年就被划入中心城区范围，理应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，按照市场价值对涉案房屋计算补偿价格。而诉争方案里许德付户房屋的价格却是根据《许德付户评估报告》按照成本加成新率的计算方式评估出来的，结果显然偏低，侵犯上诉人合法权益。二、原审法院认为被诉方案内容同马街字[2018]133号文基本一致，以此来证明被诉方案合法性，但是马街字[2018]133号文中明确载明“本实施细则自发文之日起施行至2018年12月31日”，也即马街字[2018]133号文件于2018年12月31日已经废止，被诉方案于2019年8月作出，上述细则无法成为被诉方案的合法性依据，属于适用法律错误。就权利的救济问题，被诉方案在给上诉人确定权利义务的时候并未告知上诉人权利救济途径，不合理也不合法。上诉人已经实际行使救济权利属于发挥自身主观能动性的问题，并不能够成为马桥街道办事处剥夺上诉人救济权利而并不违法的正当性理由。原审法院认为《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款不适用本案的理由错误。三、马桥街道办事处作出被诉方案没有职权依据。四、被上诉人海宁市政府复议维持马桥街道办事处作出的被诉行为违法。请求撤销原判，支持上诉人在一审时的诉讼请求。被上诉人马桥街道办事处辩称，一、案涉房屋拆迁补偿安置方案，充分保障了上诉人的合法权益。首先，案涉房屋拆迁补偿安置方案，载明被拆迁房屋根据评估机构按照重置成本法确定的价值进行补偿，提供了自建房、产权调换以及货币安置三种形式供上诉人任一选择，并结合安置形式设置相应的奖励等，完全符合相关法律法规规范以及《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案》的规定，并足以确保上诉人可以获得合理的居住保障，不存在减损或剥夺其合法权益的情形。其次，上诉人的案涉房屋所在土地一经批准征收，海宁市政府即已着手实施土地征收和补偿安置工作，并不存在《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所规定的“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其不动产进行安置补偿”的情形。最后，案涉房屋拆迁补偿安置方案提供自建房、产权调换以及货币安置三种安置方式供被答辩人选择，且有待于被答辩人限期选择或逾期不选择后才能确定最终执行的安置方式，故该方案未告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利，并不违反相关法律规定。且上诉人人收到案涉房屋拆迀补偿安置方案后，已在法定期限内申请行政复议并在复议决定作出后提起本案行政诉讼，其救济权利实际并未受到影响。二、马桥街道办事处作出案涉房屋拆迁补偿安置方案，职权依据充分。首先，案涉房屋拆迁补偿安置方案，系依据海宁市自然资源和规划局与马桥街道办事处联合制定的《平阳路工程征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置方案》，并仅针对上诉人可获得的具体补偿安置内容进行明确，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的征地补偿、安置方案不同。其次，马桥街道办事处作为具体负责落实拆迁补偿安置工作的拆迁人，在与上诉人就房屋补偿安置无法达成协议的情况下，作出案涉房屋拆迁补偿安置方案以明确上诉人可获得的补偿安置内容，既充分保障了上诉人的补偿安置权益，又有《海宁市政府办公室印发关于被征收农村集体土地上房屋拆迁申请强制执行程序若干意见的通知》的相关规定作为依据，更不违反现行法律的相关强制性规定。最后，由于2019年8月26日修订前的《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，对于集体土地征收补偿安置的规定均较为原则，也未明确征地补偿的主体与形式。为贯彻落实相关规定，各地人民政府结合地方实际分别出台了一系列关于补偿标准、补偿内容、补偿项目以及征地房屋拆迁程序等内容的规范性文件。这些规范性文件，在有效兼顾国家、集体、个人之间的土地权益的同时，预防并减少了征地拆迁过程中的矛盾分歧，确保了征地批复后能够快速组织实施征地补偿安置工作，依法可予肯定和支持。案涉《海宁市政府办公室印发关于被征收农村集体土地上房屋拆迁申请强制执行程序若干意见的通知》，除规定由属地政府作为拆迁人制定具体补偿安置方案外，一并对征地房屋的拆迁补偿安置程序予以明确，不违反上位法，且符合地方实际，依法可予参考适用。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人海宁市政府辩称，一、海宁市政府作出的行政复议决定程序合法。二、海宁市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确。请求法院上诉，维持原判。本院经审理查明事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，许德付户房屋所占土地于2018年7月经浙江省人民政府批准征收，海宁市自然资源和规划局随后亦发布了经海宁市政府批准的征地补偿安置方案公告。海宁市政府、海宁市自然资源和规划局依法履行组织实施征收土地相关工作的法定职责，并不等于征收集体土地过程中的每个环节每项具体工作均只能由海宁市政府或者海宁市自然资源和规划局亲自实施。《海宁市人民政府办公室印发关于被征收农村集体土地上房屋拆迁申请强制执行程序若干意见的通知》（海政办发〔2013〕148号）规定，在规定期限内拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，各镇人民政府、街道办事处等应当负责制定被征收农村集体土地上房屋的具体补偿方案，该规定正是海宁市政府履行组织实施征地补偿安置工作的体现。根据该规范性文件规定，马桥街道办事处制定被诉安置方案具有职权依据。被诉补偿方案中对许德付户房屋价值的确定标准、房屋安置补偿的方式、自建房的建设地点等内容均依据海宁市自然资源和规划局发布的征地补偿安置方案公告内容执行，与同一地块其他被征收人适用同样的标准、方式进行补偿，房屋评估报告亦向许德付进行了送达，对不同安置方式给予了许德付选择权，保障了许德付在房屋拆迁安置方面的合法权益，马桥街道办事处作出的《许德付户补偿安置方案》以及《关于选择房屋拆迁补偿安置方式的通知》具有事实和法律依据，海宁市政府复议维持前述行政行为，适用法律正确，程序合法。许德付户房屋所在范围虽在2016年纳入海宁市中心城区规划范围，但是浙江省人民政府2018年系以农用地转为建设用地批准征收涉案集体土地，征地公告以及征地补偿安置方案均以集体土地征收的方式进行征收安置补偿，许德付认为其房屋的补偿价格应当参照国有土地上房屋的补偿价格来确定缺乏事实和法律依据。至于被诉安置方案未告知诉权以及规范性文件审查问题，原审法院已作出充分阐述，二审不再赘述。综上，上诉人许德付的上诉理由均于法无据，不予采信。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许德付负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年八月二十四日书记员  张琳嫣