江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终190号 上诉人（原审原告）秦翠英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人朱玉怀，靖江市靖城法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）靖江市人力资源和社会保障局，住所地靖江市人民中路123号。 法定代表人范新宏，局长。 委托代理人史骥星，该局工作人员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人陈锋剑，市长。 上诉人秦翠英因不履行法定职责一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，秦翠英于2019年4月10日向靖江市人力资源和社会保障局（以下简称靖江市人社局）邮寄履行劳动保障监察职责申请书，要求靖江市人社局责令用人单位靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店等为其补缴2010年9月至今的社会保险。2019年4月17日，靖江市人社局对秦翠英制作询问笔录，秦翠英反映：其在靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店三店混岗工作，工作时间段从2010年9月至2019年3月28日；其工资标准均未达到3125元；其出生日期为1967年2月18日。靖江市人社局于2019年4月17日作出靖人社察不字[2019]第7-001号劳动保障监察不予受理投诉决定书（以下简称7-001号不予受理决定），决定对秦翠英的投诉不予受理。秦翠英不服申请行政复议，靖江市人民政府于2019年6月27日作出〔2019〕靖行复第32号行政复议决定（以下简称32号行政复议决定）撤销靖江市人社局作出的7-001号不予受理决定）。2019年8月9日，靖江市人社局重新作出靖人社察不字[2019]第7-002号劳动保障监察不予受理投诉决定书（以下简称7-002号不予受理决定）。秦翠英于2019年8月再次申请行政复议，靖江市人民政府于2019年8月21日受理其申请，同日向靖江市人社局发送行政复议答复通知书，靖江市人社局于2019年8月28日递交行政复议答复书，靖江市人民政府于2019年10月18日作出[2019]靖行复第49号行政复议决定（以下简称49号行政复议决定），维持靖江市人社局作出的7-002不予受理投诉决定，秦翠英于法定期限内诉至法院，请求撤销靖江市人社局作出的7-002号不予受理投诉决定以及靖江市人民政府作出的49号行政复议决定。 另查明，秦翠英于2019年8月向靖江市人民法院提起民事诉讼，要求判令戴东兰、邢文龙、焦秀凤连带支付秦翠英经济补偿金36107.36元、被扣发的工资64898元。靖江市人民法院审理后查明：靖江市永源服装店系个体工商户，经营者为戴东兰，经营场所在靖江市骥江路349号，2018年9月4日注销；靖江市永贸服装店系个体工商户，经营者为邢文龙，经营场所在靖江市骥江路349号，2018年9月4日注销；靖江市工薪服装店系个体工商户，经营者为焦秀凤，经营场所在靖江市骥江路349号，2019年3月29日注销；2012年6月至2014年10月、2015年1月至2019年3月，靖江市永源服装店通过银行转账向秦翠英发放工资。靖江市人民法院依据上述事实认定靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店与秦翠英之间存在劳动关系，判决戴东兰、邢文龙、焦秀凤于判决生效后十日内支付秦翠英经济补偿金12204元，低于最低工资标准差额506元，合计12710元。 还查明，秦翠英的身份证显示其出生年月为1967年2月18日，庭审中秦翠英对该事实亦无异议。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。秦翠英对靖江市人社局具有作出不予受理投诉决定之职权无异议，本案的争议焦点为：1.靖江市人社局以秦翠英2017年2月18日达到法定退休年龄，故其于2019年4月10日向靖江市人社局投诉时违法行为已经超过两年的追诉时效，从而对秦翠英投诉不予受理的处理适用法律是否正确；2.靖江市人社局7-001号不予受理决定被靖江市人民政府撤消后再行作出7-002号不予受理决定程序是否合法；3.靖江市人民政府作出49号行政复议决定程序是否正确。 对争议焦点1，2008年《劳动合同法》施行后，大量用人单位反映，劳动者已达到法定退休年龄而未享受基本养老保险待遇的情况很复杂。有的是用人单位依法为劳动者缴纳了社会保险费但由于劳动者累计缴费年限达不到规定年限，达到退休年龄时不能享受基本养老保险待遇，有部分农民工因种种原因不愿意参加社会保险而无法享受基本养老保险待遇的情况，还存在个别用人单位的高级管理人员即便达到法定退休年龄也不办理退休手续和领取基本养老保险待遇。如果用人单位不能与已达到法定退休年龄而未享受基本养老保险待遇的劳动者终止劳动合同，则用人单位可能将不得不一直与该劳动者保持劳动关系，直到劳动者死亡或用人单位注销，这对用人单位有失公平。为此，根据《劳动合同法》第四十四条第六项关于有“法律、行政法规规定的其他情形”劳动合同终止的授权，2008年9月公布施行的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条明确劳动者达到法定退休年龄的劳动合同终止，对超过法定退休年龄的劳动者愿意继续工作的，用人单位与劳动者的关系可以按劳务关系处理，依据民事法律关系调整双方的权利义务。该规定立法主旨是：劳动者达到法定退休年龄，不再符合劳动法律法规规定的主体资格，即不具备建立劳动关系的条件，劳动合同自然终止。2019年7月24日，人力资源和社会保障部向十三届全国人大二次会议就撤销《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条的第6979号建议作出回复。 本案中，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第一项规定，秦翠英于1967年2月18日出生，于2017年2月18日年满50周岁，因其身份为工人，故年满50周岁时达到法定退休年龄，此时秦翠英与用人单位之间劳动合同自然终止，用人单位不再负有为秦翠英缴纳社会保险的义务。即使秦翠英投诉用人单位存在的未为其办理社会保险登记和缴费的违法行为客观存在，该行为于2017年2月18日终止，不再存在继续和连续状态。靖江市人社局7-002号不予受理决定中有关秦翠英投诉的违法行为于2017年2月18日终止的认定证据充分。 《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”靖江市人社局根据上述规定，依据国务院《关于实施若干规定》第十八条，对秦翠英提出的投诉不予受理，适用法律正确。 人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复（人社建字[2017]105号），对于《劳动保障监察条例》第二十条规定的追诉时效适用问题有过明确意见，即地方劳动保障监察执法实践中对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险、缴纳社会保险费的违法行为一般按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，而鉴于《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法稽查办法》均未对清缴企业欠费问题设置追诉期，故地方经办机构追缴历史欠费不受追诉期的限制。本案中，秦翠英投诉内容系认为三家用人单位未为其办理社会保险登记和缴费，故应适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定处理。 关于争议焦点2，靖江市人社局作出的7-001号不予受理决定被靖江市人民政府作出的32号行政复议决定撤销后，虽然靖江市人民政府未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项规定要求被申请人在一定期限内重新作出处理，但该行政复议决定的内容明显不具有终局性，靖江市人社局基于秦翠英申请而启动的行政程序尚未终结，继而作出7-002号不予受理决定是依法履职行为，秦翠英认为靖江市人社局作出7-002号不予受理决定程序违法的主张没有法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条第二款规定，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本案中，7-001号和7-002号不予受理决定均是基于“同一的事实”；在理由部分，7-001号不予受理决定系认为秦翠英与用人单位的劳动关系终止，至投诉之日已超过2年的时效，而7-002号不予受理决定则认为秦翠英达到法定退休年龄，故用人单位未为其缴纳社会保险的违法行为终止，两次不予受理的理由并不完全相同。 关于焦点3，本案中靖江市人民政府先后两次作出行政复议决定，均是基于秦翠英的申请对靖江市人社局7-001和7-002号不予受理决定进行合法性审查的履职行为，虽然两次不予受理决定系基于秦翠英同一份履职申请，但复议审查对象则存在明显不同，并不违反一事不再理的原则。法院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、是二十三条、第二十八条第一款第一项、第三十一条审查认为，靖江市人民政府作出49号行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，秦翠英要求撤销49号行政复议决定之主张，法院不予支持。 据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回秦翠英的诉讼请求。 秦翠英不服，上诉至本院称：1.被上诉人靖江市人社局明知经营者的行为违反劳动保障相关法律法规的规定，且该行为有连续及继续状态至2019年3月29日，却作出了7-001号不予受理决定，将使上诉人自2010年9月至今的养老、医疗、失业等社会保险待遇受损；2.被上诉人靖江市人民政府以32号行政复议决定撤销了被上诉人靖江市人社局作出的7-001号不予受理决定，但被上诉人靖江市人社局再次作出与7-001号不予受理决定内容一致的7-002号不予受理决定，违反一事不二理的原则；3.靖江市人民政府作出的32号行政复议决定已经生效，故49号行政复议决定应予撤销。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，维持32号行政复议决定。 被上诉人靖江市人社局答辩称:1.上诉人至2017年2月18日已满法定退休年龄，此时起上诉人与用人单位的劳动合同自然终止，用人单位不再承担为上诉人缴纳社会保险费用的义务，即不存在上诉人所述的用人单位违法行为处于连续或继续的状态至2019年3月29日，故被上诉人作出的7-002号不予受理决定，适用法律正确；2.上诉人针对同一事实向被上诉人靖江市人社局进行投诉举报，被上诉人靖江市人社局分别作出了7-001和7-002号不予受理的决定，但两份不予受理决定的理由并不相同，靖江市人民政府据此作出两份行政复议决定，不违反一事不再理的原则。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 被上诉人靖江市人民政府二审中未答辩。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。 一审判决认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人诉称的违法行为是否超过法定追诉时效。 《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”故，判定违反劳动保障法律、法规或者规章的行为是否超过法定追诉时效，依据系该违法行为终了之日起至被劳动保障行政部门发现或被举报、投诉之日止是否超过2年。 根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定可知，用人单位依法应当为其职工缴纳社会保险费用，该法定义务应当自双方劳动关系成立时设立，至双方劳动关系终止时结束。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。本案中，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的相关规定可知，上诉人秦翠英身份为工人，其法定退休年龄为50周岁，故至2017年2月18日上诉人已达法定退休年龄，其时靖江市永嘉服装店、靖江市永贸服装店和靖江市工薪服装店等三家用人单位不再负有为上诉人秦翠英缴纳社会保险费用的法定义务，即上诉人秦翠英诉称的三家用人单位未为其缴纳社会保险费用的违法行为已经终了。本案中，上诉人于2019年4月10日向被上诉人靖江市人社局投诉三家用人单位未为其缴纳社会保险费用，因该违法行为已超过2年追诉时效，被上诉人靖江市人社局作出7-002号不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。 关于上诉人上诉称被上诉人靖江市人社局、靖江市人民政府违反一事不二理的原则的问题，一审法院已经予以充分论述，本院依法予以认可，不再赘述。 关于上诉人上诉称32号行政复议决定已经生效，故49号行政复议决定应予撤销的问题，本院认为，32号行政复议决定生效的法律后果系撤销被上诉人靖江市人社局作出的7-001不予受理决定，并不当然等同于被上诉人靖江市人社局已经受理上诉人的投诉申请，被上诉人靖江市人社局在7-001不予受理决定被撤销后，依法重新启动行政程序，经审查作出7-002不予受理决定，上诉人不服向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府据此作出49号行政复议决定，并无不当，亦不存在与32号行政复议决定相悖一说，上诉人该诉称，于法无据，本院不予采信。 综上，被上诉人靖江市人社局作出7-002号不予受理决定及被上诉人靖江市人民政府作出的49号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持；上诉人的上诉，于法无据，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦翠英负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年八月二十一日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。