四川省雅安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川18行初8号 原告曾纪秀，女，生于1954年12月16日，汉族，住四川省雅安市雨城区。 委托代理人张明全，男，生于1955年6月11日，汉族，住四川省雅安市雨城区，系曾纪秀丈夫。 委托代理人陈婉枫，北京京平律师事务所律师。 被告雅安市雨城区人民政府，住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道387号。 法定代表人陈建伟，职务区长。 参加诉讼行政机关负责人廖鹏，职务副区长。 委托代理人肖泽在，雅安市雨城区人民政府工作人员。 委托代理人李飞鸣，四川同兴律师事务所律师， 被告雅安市雨城区东城街道办事处，住所地：四川省雅安市雨城区建新路145号。 负责人张业军，职务主任。 参加诉讼行政机关负责人刘强，职务人大工委主任。 委托代理人陈继彬，四川明炬（雅安）律师事务所律师。 被告雅安市雨城区综合行政执法局，住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道537号。 法定代表人李昆，职务局长。 参加诉讼行政机关负责人何宾，职务副局长。 委托代理人吴登靖，雅安市金剑法律服务所法律工作者。 委托代理人王霞，雅安市金剑法律服务所法律工作者。 原告曾纪秀诉被告雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）、雅安市雨城区东城街道办事处（以下简称东城街道办）、雅安市雨城区综合行政执法局（以下简称雨城区综合执法局）房屋行政强制一案，本院于2020年2月25日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告曾纪秀及委托代理人张明全、陈婉枫，被告雨城区政府的参加诉讼行政机关负责人副区长廖鹏及委托代理人肖泽在、李飞鸣，被告东城街道办的参加诉讼行政机关负责人人大工委主任刘强及委托代理人陈继彬，被告雨城区综合执法局的参加诉讼行政机关负责人副局长何宾及委托代理人吴登靖、王霞，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告曾纪秀起诉称，原告房屋坐落于四川省雅安市雨城区，因被告雨城区政府组织实施相关项目建设被划入征收范围内。由于补偿不合理，原告一直未签订征收补偿协议。2019年12月6日，被告组织大批人员直接闯入原告家中，并将原告及家人隔离，之后采用挖掘机直接对原告房屋实施了强制拆除。被告强拆原告房屋的行为违法，强拆时并未出示任何合法手续，给原告造成了极大的财产损失，严重侵犯原告合法权益。为此，请求：1.依法确认三被告强拆原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供以下证据： 第一组：原告涉案房屋被强拆前和被强拆后以及强拆现场的照片和视频，拟证明原告房屋被强拆前后的现状和被拆除的事实，以及被告雨城区政府工作人员在强拆现场指挥强拆，由被告东城街道办和雨城区综合执法局具体负责实施强拆，三被告是本案的适格主体。 第二组：原告与南郊乡城管马队长以及东城街道办张书记的电话录音以及强拆时拨打110报警电话录音，拟证明三被告是本案适格主体。 被告雨城区政府书面答辩称，经核实，雨城区政府从未对原告涉案房屋以征收或其他理由实施过强制拆除行为，雨城区政府不是本案适格被告，应驳回原告对雨城区政府的起诉。原告将雨城区政府作为被告抬高了本案的管辖法院，应将本案送至基层人民法院。 被告雨城区政府未向本院提交证据。 被告东城街道办书面答辩称：一、原告诉称的涉案房屋系违法建筑。经有关部门联合现场勘查，涉案房屋系占用周公堰渠管护范围内的土地建的临时建筑物，未取得《建设工程规划许可证》，违反相关法律法规规定，严重影响城市规划，属不可采取改造措施消除对规划实施影响的情形，该房屋无《不动产权证》或《房屋所有权证》和《国有土地使用证》，属于违法建设。2019年9月被有关部门依法责令限期改正，因未改正而被决定限期拆除，无从说起“划入征收范围”的补偿事宜。二、对涉案房屋实施强制拆除行为的主体是原雅安市雨城区南郊乡人民政府，其法律责任依法由东城街道办承担。三、对涉案房屋实施强制拆除行为，符合法律规定，并非“强拆时未出示任何合法手续”。四、因雨城区政府并未实施强制拆除行为，原告提起本案诉讼不符合行政诉讼级别管辖原则，本案应由基层人民法院管辖。 被告东城街道办向本院提供以下证据： 第一组：1.《关于曾纪秀房屋搬迁信访问题的报告》、《雅安市征地搬迁安置补偿工作领导小组2017年第七次征搬工作例会会议纪要》；2.《国有土地上房屋征收决定书》（征决字〔2017〕第01号）、《关于青衣江右岸棚户区改造国有土地上房屋征收的公告》；3.《关于查处雨城区中心城区违法建设的实施意见》（雅办函﹝2018﹞76号）；4.2019年6月19日《现场检查（勘验）记录》及照片、《调查通知书》（雅执调﹝2019﹞第104号）及《执法文书送达回执》、《关于周公堰两户房屋的情况报告》、《关于60号李海、曾纪秀修建房屋的情况说明》、《关于协助认定南郊乡南坝居民涉嫌修建建筑物行为是否合法的复函》；5.2019年11月15日《现场检查（勘验）记录》、照片各1份、《责令（限期）改正通知书》（雅执责改﹝2019﹞第719号）、《执法文书送达回执》；6.2019年11月21日《现场检查（勘验）记录》、照片、《责令限期拆除事先告知书》（雅执责拆﹝2019﹞第016号）、《执法文书送达回执》、《听证告知书》（雅执听﹝2019﹞第018号）、《执法文书送达回执》、《责令限期拆除违法建设决定书》（雅执限拆﹝2019﹞第011号）、《执法文书送达回执》。该组证据拟证明原告诉称的涉案房屋系违法建筑，对涉案房屋进行的拆除行为合法。 第二组：7.《雨城区东城街道办事处、南郊乡人民政府关于李海、曾纪秀2户违建拆除的工作方案》、《关于××、××违章建筑××房的社会稳定风险评估报告》、照片8张、强制拆除光盘1张。拟证明涉案征收片区涉及城乡结合部，南郊乡涉及农村部分，东城街道办负责城区部分，由东城街道办和原南郊乡人民政府制作了工作方案，并对相应的社会稳定风险进行了评估。同时照片和强制拆除光盘表明，在拆除过程中不存在违法拆迁的行为。8.相关法律法规摘录。拟证明拆除前保障了原告的陈述权，在拆除过程中，不存在野蛮拆除和损害财物等行为，并对拆除的社会稳定工作作了相应的评估。 被告雨城区综合执法局书面答辩称，雨城区综合执法局从未以实施主体单位身份参与原告涉案房屋的拆除工作，原告将雨城区综合执法局列为本案被告，系诉讼主体不适格，请求驳回原告对雨城区综合执法局的起诉。 被告雨城区综合执法局未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告东城街道办提供的证据质证认为：对证据1的三性及证明目的均不予认可，本案强拆发生在2019年12月，其信访报告形成时间是2020年1月，产生于强拆之后，该证据不能作为强拆的依据，且通过该报告反而可以看出本案强拆产生的根本原因系雨城区政府征收，为了确保项目顺利实施，在原告不同意其政策的情况下，由雨城区政府带头，东城街道办牵头配合组织实施了强拆。会议纪要与强拆无关，不能作为强拆被告强调的依据。对证据2的关联性认可，合法性不认可，该证据可以证明因政府进行棚改，原告房屋被纳入了征收拆迁范围之内，雨城区政府作出征收决定，并由东城街道办具体实施。为了确保棚改项目的顺利进行，对不签约的拆迁人采取强制拆除。对证据3的三性及证明目的均不予认可，此证据与本案强拆无关，不能达到被告的证明目的。对证据4、5、6的关联性和合法性不予认可，此三组证据并非被告东城街道办制作而成，而是其向第三方收集的证据，根据相关规定，该三组证据来源不合法，且本案审理的是被告强拆行为是否合法，与对原告房屋的违建认定没有关系。通过此组证据恰能证明对原告房屋的强拆是有组织有预谋的拆除，因为征收补偿较低，原告没有签订协议因此执法局将原告房屋认定成违建，在下达责令限期拆除违建决定的次日，三被告就直接组织人员以拆除违建的名义实施了强制拆除。该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，属严重违法。对证据7的关联性认可，合法性不予认可，该方案能够确定三被告是本案适格的强拆主体，应承担违法强拆的责任，强拆光盘也能证明拆除原告房屋的事实。对风险评估报告的合法性、关联性及证明目的均不予认可，评估依据未显示，程序不真实、不公开、不透明，程序严重违法。 被告雨城区政府、雨城区综合执法局对被告东城街道办的证据均无异议。 被告雨城区政府对原告提供的证据质证认为：第一组证据，只能够证明房屋的存在以及拆除的情况，但并不能证明房屋的归属，也不能证明雨城区政府系实施强制拆除行为的主体。第二组证据，真实性由法院核实，且仅仅依靠电话录音并不能证明强制拆除行为是由雨城区政府作出。 被告东城街道办对原告提供的证据质证认为：原告提交的二组证据，均属于视听资料类，参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于视听资料证据形式要件的要求，录音应当取得本人的许可、同意，照片应当有制作人制作过程的说明，该二组证据不符合证据形式要件，不具有合法性，且真实性无法核实，不能证实本案三被告是本案的适格主体，其证据不符合法律规定，不能作为本案认定事实的依据。 被告雨城区综合执法局对原告提供的证据质证认为：二组证据均不符合行政诉讼证据规则，同时与雨城区综合执法局均不具有关联性，其未参与强制拆除房屋。 对于上述证据，本院认证如下：原告提交的二组证据以及被告东城街道办提交的证据7中的照片和视频，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，本院不予采信。被告东城街道办提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，与本案具有关联性，内容合法、真实，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。 经审理查明，因青衣江右岸棚户区改造项目建设需要，2017年5月10日，雨城区房屋征收补偿办公室发布《第一期房屋征收范围的公告》。2017年5月16日，雨城区政府发布《国有土地房屋征收决定书》（征决字〔2017〕01号）、《青衣江右岸棚改户区改造国有土地上房屋征收的公告》。原告诉称的涉案房屋所在地属前述征收范围内。 2019年6月19日，雅安市综合行政执法局对“曾纪秀涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自进行建设”进行现场检查（勘验）。2019年7月30日，雅安市雨城区自然资源和规划局向雅安市自然资源和规划局报告，18号（曾纪秀）、60号（李海）在周公堰渠上修建的房屋，未在该局办理过相关建房审批手续。2019年7月31日，雅安市雨城区水利局向雅安市自然资源和规划局说明，截止目前，未收到李海、曾纪秀需要修建建筑物的相关审批材料。2019年8月20日，雅安市综合行政执法局向雅安市自然资源和规划局发出《关于对南郊乡居民涉嫌违法修建进行现场认定的函》，要求该局对在协助××工作中××居民××、××在南坝××、南坝××号涉嫌违法修建的房屋是否取得建设工程规划许可证，是否严重影响城市规划，是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，是否存在其他违反规划的行为进行认定。2019年9月2日，雅安市自然资源和规划局作出《关于协助认定南郊乡居民涉嫌修建建筑物行为是否合法的复函》，认定涉案房屋未取得《建设工程规划许可证》，严重影响城市规划，属不可采取改造措施消除对规划实施影响情形。2019年11月7日，雅安市综合行政执法局向原告发出调查通知书。2019年11月15日，雅安市综合行政执法局对案涉房屋进行现场检查（勘验）。2019年11月20日，雅安市综合行政执法局作出《责令（限期）改正通知书》，告知了原告陈述、申辩的权利。2019年11月21日，雅安市综合行政执法局再次对案涉房屋进行现场检查（勘验）。2019年11月27日，雅安市综合行政执法局作出《责令限期拆除事先告知书》和《听证告知书》，告知了原告陈述、申辩和听证的权利。2019年12月5日，雅安市综合行政执法局作出《责令限期拆除违法建设决定书》（雅执限拆〔2019〕第011号），载明：“曾纪秀：经查，你未取得建设工程规划许可证擅自在雅安市雨城区修建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2019年12月8日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向雅安市人民政府申请行政复议，也可在六个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。2019年12月6日，涉案房屋被拆除。原告不服该强制拆除行为，诉至本院，请求确认三被告强拆其房屋的行为违法。 另查明，2019年11月17日，被告东城街道办与原南郊乡人民政府共同制作《关于李海、曾纪秀2户违建拆除的工作方案》，该方案对拆除涉案房屋的集合时间及地点、组织领导及分工等均予以了明确，其中第三条载明：“总指挥：毛健（雨城区人民政府副区长）；副总指挥：李昆（区综合行政执法局局长）；现场指挥：张帆（南郊乡党委书记）、张耀林（东城街道办事处党委书记）……帮助搬家工作组对李海、曾纪秀2户范围违建进行拆除，完成一处后根据指挥长指示各司其职有序进行下一处违建拆除，任何人不得先行离场、串岗、脱岗。……”。 再查明，曾纪秀向四川省汉源县人民法院提起行政诉讼，请求撤销雅安市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（雅执限拆〔2019〕第011号）。四川省汉源县人民法院经审查后，认定前述《责令限期拆除违法建设决定书》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，并于2020年6月19日作出(2020)川1823行初3号行政判决，判决：驳回曾纪秀的诉讼请求。曾纪秀不服，向本院提起上诉，该案正在二审审理中。 本院认为，结合各方当事人的诉辩理由及提供的证据、质证意见，将本案的争议焦点归纳为：三被告的主体资格是否适格、拆除原告涉案房屋的行为是否合法。 一、关于三被告的主体资格是否适格的问题。 在立案登记制背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者明显存在滥用诉讼权利情形。本案中，原告诉称拆除涉案房屋的具体实施主体为雨城区政府、东城街道办、雨城区综合执法局，虽雨城区政府和雨城区综合执法局否认参与过拆除行为，但结合本案实际，涉案《关于李海、曾纪秀2户违建拆除的工作方案》对拆除涉案房屋的集合时间及地点、组织领导及分工等均予以了明确，且三被告的相关工作人员分别担任拆除涉案房屋的总指挥、副总指挥、现场指挥以及实施拆除行为。为此，在雨城区政府和雨城区综合执法局并未举证证明其未实际参与拆除涉案房屋的情况下，仅口头否认其从未参与过拆除涉案房屋的理由不能成立，即雨城区政府、东城街道办、雨城区综合执法局为本案的适格被告。 二、关于拆除原告涉案房屋的行为是否合法的问题。 虽四川省汉源县人民法院经审查后认定雅安市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，但曾纪秀向本院提起了上诉，该案正在二审审理中，故原告涉案房屋是否属违法建设尚未确认。即使在原告涉案房屋已被确认属违法建设的情况下，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，雅安市综合行政执法局于2019年12月5日作出的前述《责令限期拆除违法建设决定书》中载明：“曾纪秀：经查，你未取得建设工程规划许可证擅自在雅安市雨城区修建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2019年12月8日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向雅安市人民政府申请行政复议，也可在六个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。而三被告既未到原告自行拆除的期限，也未使原告的行政复议、行政诉讼权利得到保障的情形下，于2019年12月6日便直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。基于强制拆除行为为事实行为，不具有可撤销的内容，故本院对该行为予以确认违法。 综上所述，原告请求确认三被告拆除涉案房屋违法的主张成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告雅安市雨城区人民政府、雅安市雨城区东城街道办事处、雅安市雨城区综合行政执法局拆除原告曾纪秀位于四川省雅安市雨城区房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告雅安市雨城区人民政府、雅安市雨城区东城街道办事处、雅安市雨城区综合行政执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长 田世玉审判员陆竞颖审判员刘茉 二〇二〇年八月十九日 书记员 陈            煦