湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终251号上诉人（原审原告）李某1，女，1973年4月3日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师。委托代理人张珂，北京文启律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区铜官街道办事处，住所地长沙市望城区铜官街道。法定代表人余款，主任。委托代理人刘云峰，湖南星城律师事务所律师。委托代理人周虎。原审第三人李某2，男，1978年2月12日出生，汉族，住长沙市望城区。上诉人李某1诉与被上诉人长沙市望城区铜官街道办事处（以下简称铜官街道办）行政协议一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）作出的（2019）湘8601行初727号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2010年2月24日，湖南省人民政府作出湘政函［2010］59号《关于的批复》。2010年10月27日，长沙市第十三届人民代表大会常务委员会通过《长沙铜官窑遗址保护条例》，自2011年1月1日起施行。该条例第二十条规定：“长沙铜官窑遗址保护范围和建设控制地带内，禁止新批宅基地。对长沙铜官窑遗址保护范围内原有村民应当按照保护总体规划逐步迁出。长沙铜官窑遗址建设控制地带内原有村民住宅不符合总体规划的，应当按照保护总体规划的要求进行改造和整治，并逐步调整至与长沙铜官窑遗址环境风貌相协调。按照长沙铜官窑遗址保护总体规划迁出村民、组织改造或者整治村民住宅的，望城区人民政府应当予以补偿、补助。”2018年8月9日，长沙市望城区人民政府发布［2018］第25号《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》，通告载明：为实施城市规划和城市建设需要，经拆迁范围内村集体经济组织、村民和其他权利人申请，同意对铜官窑遗址公园保护区棚改项目，在铜官街道彩陶××村范围内的土地进行拆迁腾地；腾地范围为铜官街道彩陶××村范围内的集体土地和房屋及其他土地上附着物（具体位置和范围详见土地勘测定界技术报告书等）；上述腾地范围内的拆迁安置工作由长沙市望城区人民政府组织实施，相关部门按照职责分工做好相关工作；拆迁腾地标准参照《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）等有关规定执行；并载明农业人员安置途径、补偿登记期限、腾地期限等事项。李某2户坐落于长沙市望城区的房屋，在该通告载明的腾地范围内。2018年11月15日，李某2作为乙方户主与铜官街道办作为甲方签订《协议拆迁补偿合同》，合同约定在双方平等自愿的基础上，铜官窑遗址公园棚改项目拆迁补偿标准参照现行征地拆迁政策实施，根据调查核算，李某2户房屋总建筑面积585.585㎡（其中合法建筑面积400㎡，成本价建筑面积72.54㎡，违章建筑面积113.045㎡），房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、按期拆迁腾地奖等补偿安置总金额1898697元。合同还约定：乙方签订合同是其家庭全体成员真实意愿的表达，乙方负责协调处理家庭成员内部各种关系，如拆迁补偿款的二次分配、分家析产、拆迁腾地等，由此引发的纠纷与甲方无关。李某1系李某2的姐姐，《协议拆迁补偿合同》上载明李某1为李某2户家庭成员。协议签订后，李某2领取了上述款项。2019年9月18日，李某1、余祝良、兰泽、蔡灼向长沙市望城区人民政府申请信息公开，长沙市望城区人民政府于2019年10月16日作出望依申请答复（2019）45号《关于政府信息公开申请的答复》，答复称该府并未制作铜官窑遗址公园棚改项目的征收土地方案公告、一书四方案，也没有被征收为国有的批文和征地补偿安置方案批复，该项目以提前搬迁的方式参照当时征拆政策进行补偿。原审法院认为，《长沙铜官窑遗址保护条例》第二十条规定：“长沙铜官窑遗址保护范围和建设控制地带内，禁止新批宅基地。对长沙铜官窑遗址保护范围内原有村民应当按照保护总体规划逐步迁出。长沙铜官窑遗址建设控制地带内原有村民住宅不符合总体规划的，应当按照保护总体规划的要求进行改造和整治，并逐步调整至与长沙铜官窑遗址环境风貌相协调。按照长沙铜官窑遗址保护总体规划迁出村民、组织改造或者整治村民住宅的，望城区人民政府应当予以补偿、补助。”本案中，为实施城市规划和城市建设需要，长沙市望城区人民政府发布［2018］第25号《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》，对铜官窑遗址公园保护区棚改项目进行拆迁腾地。铜官街道办为了实现公共利益或行政管理目标，与第三人李某2协商订立的具有行政法上权利义务内容的《协议拆迁补偿合同》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉房屋系集体土地上所建房屋，参照集体土地上房屋征收以家庭户为单位，铜官窑街道办与案涉房屋的户主李某2经平等协商签订补偿协议，并无不当。经审查，协议内容不违反法律、法规的强制性规定，不存在法律规定可撤销的情形，且补偿安置金额参照《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）等有关规定予以核算，未损害李某2户家庭成员的合法权益。同时，协议签订后，李某2领取了协议所约定的款项。因此，李某1要求撤销协议并对其重新予以安置无事实和法律依据，对其诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某1的全部诉讼请求。上诉人李某1不服上述一审判决，向本院提起上诉：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、上诉人并非涉案合同中乙方家庭成员，也没有授权李某2代表其在涉案合同上签字，合户补偿不具有合法依据。2、李某2之外的其他上诉人未在合同上签字，该合同未得到全部家庭成员的同意，上诉人从未授权李某2签字，李某2亦不可代表李某1户将两户合并为一户进行补偿。3、被上诉人将两户合并为一户进行补偿属于行政诉讼法第七十条可以撤销的情形。二、集体土地征收应当严格按照土地管理法等土地征收的相关规定，被上诉人在组织土地征收过程中，未按照土地管理法及其实施条例的规定依法进行，发布《长沙市望城区人民政府关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》后，未依法拟定征地补偿安置方案，未公告、征求公众意见，程序违法，依法应当撤销。综上，请求二审法院：一、撤销长沙铁路运输法院作出（2019）湘8601行初727号行政判决；二、支持上诉人的一审诉讼请求，即撤销《铜官窑遗址公园棚改项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》，责令被上诉人对上诉人及第三人重新予以安置；三、责令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。被上诉人铜官街道办答辩称：1、根据《长沙市铜官遗址保护条例》第20条之规定，目前长沙市铜官窑遗址控制地原有的村民住宅不符合总体规划，须按照保护总体要求改造、整治，故按照长沙市望城区人民政府《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》进行搬迁腾地，该公告明确此次搬迁属于提前搬迁，相关标准参照当时拆迁政策进行补偿。2、被上诉人与上诉人等相关家庭户主成员签订了协议拆迁补偿合同，是双方在平等、自愿、合法、充分、反复协商一致的基础上所签订的协议，不违反国家法律法规强制性规定，也不存在可撤销的情形。3、被上诉人与上诉人家庭户主在签订协议后，已将全部征拆款已经支付给了签订协议户主李某2。现双方协议全部履行完毕且房屋已经倒地，上诉人领取款项后再要求撤销协议，要求重新对其进行补偿安置，违反法律及政策规定。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人李某2未向本院提交书面陈述意见。本院对一审查明的事实予以确认。二审另查明，涉案被征收房屋由上诉人父亲李中柱于2000年申请建设，批准的使用土地面积为200平方米。再查明，赵森林系上诉人李某1的丈夫，其户口为非农，其户籍在房屋拆迁时未登记在被征收所在地。赵臻系上诉人李某1女儿，于2017年11月10日将户口从长沙市雨花区雨花亭派出所迁入上诉人李某1户，迁入前系非农户口，现登记为居民家庭户口。2018年11月，任正兰与上诉人父亲李中柱登记结婚，并于同月将户口迁入上诉人户。涉案协议签订后，望城区征收部门将任正兰作为李某2户征收补偿安置人员，增补户外设施费7800元、购房补助费8000元及55平方米的限价商品房指标，该笔补偿费用以李某2名义专户存储。二审询问中，李某1陈述其丈夫赵森林于2002年左右购买经济适用房，但在征收前已转为商品房。本院认为，本案的争议焦点系涉案《征地补偿安置协议》的合法性问题。一、涉案协议签订主体适格。第一，因长沙铜官窑遗址保护需要，长沙市望城区人民政府依据《长沙铜官窑遗址保护条例》第二十条之规定，于2018年8月9日发布［2018］第25号《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》。铜官街道办为实现公共利益或者行政管理目标，其可以与拆迁范围内被征收人签订拆迁补偿协议。第二，集体土地上征收以户为单位进行，涉案房屋系上诉人父亲以其户为单位申请建设，后该户分为以其儿子李某2为户主、以其女儿李某1为户主的两户，登记的户籍均为涉案房屋所在的彩陶源村陈家坪组337号。李某2作为该户代表，就涉案房屋的补偿安置事宜与铜官街道办签订协议，符合农村生产生活的实际，具备合理性。二、涉案协议适用法律正确，并未损害被征收人的合法权益。涉案《协议》兼具民事合同及行政行为的性质，人民法院应适用民事、行政法律法规对其合法性应进行全面审查。第一，涉案协议是系铜官街道办为实现拆迁补偿安置的行政管理目标，就房屋拆迁补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容与李某2协商一致的情况下自愿签订，其参照的补偿标准符合《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市人民政府关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》及望城区现行相关征地拆迁补偿安置配套文件和有关法律、法规及政策的相关规定。经调查，涉案房屋总建筑面积585.585㎡，望城区征收部门结合上诉人户家庭农业人口情况及建房用地手续情况，认定合法建筑面积400㎡，并对房屋的其他建筑面积按照成本价建筑面积72.54㎡、违章建筑面积113.045㎡分别进行补偿，已经最大程度地保障了被征收人的合法权益。第二，上诉人认为上诉人户与李某2户属于独立的两户，被上诉人将其合并一户进行补偿没有依据，应当依法撤销。本院认为，集体土地征收以户为单位，上诉人虽然与李某2分别立户，但并未额外建房，被上诉人与李某2签订合同具备合理性。同时，房屋的合法面积系按照建房手续进行认定，已经充分保障被征收人的合法权益。基于此，将上诉人户与李某2户作为一户进行补偿并未违反相关法律规定，也不会损害上诉人的合法权益。综上，对上诉人的主张不予采信。第三，上诉人认为涉案协议遗漏对其女儿赵臻、继母任正兰的补偿安置，违法。本院认为，经二审审理查明，其女儿赵臻原为非农户口，虽于协议签订前迁入上诉人户，但因其无法取得农村性质户口，不属于涉案集体经济组织成员，不具有征收拆迁补偿安置的主体资格。上诉人继母任正兰已于上诉人起诉前被纳入李某2户进行征收补偿安置，其增补金额已专户存储。虽然涉案协议未将其纳入征收补偿安置对象，但其合法权益实际上并未受到损害。综上，对上诉人的主张不予采信。第四，上诉人认为被上诉人未给予其丈夫赵森林“半边户”的安置优惠，违法。本院认为，根据《关于印发的通知》中“三、关于住房安置的有关问题”第四项、当时有效的《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》（望政办发［2016］86号）第三十一条第一、二款之规定，“半边户”是指夫妻双方有一方是农业人口，另一方是城镇居民的住户。对城镇居民一方，未享受房改房、集资房、经济适用房、公共租赁住房等政府优惠性住房政策和其他住房补贴的，经其户口所在地住房保障部门（房改办）证明，由市住房保障部门审核确认后，同意以户为单位，增加一人份额的购房补助和一人份额的限价商品房购房指标。二审询问中，李某1表示其丈夫赵森林在征收前已享受经济适用房政策，虽然其主张该经济适用房已于此次征收前补交相关费用转为商品房，但根据《长沙市经济适用房住房上市交易管理办法》第十七条规定的精神，该户家庭不得再次申请住房保障。“半边户”优惠政策具有住房保障的性质，上诉人丈夫不符合城镇“半边户”优惠政策的适用条件。同时，对征收过程中适用优惠政策的“半边户”的认定，应依据上述规定，并结合保障性住房政策立法意旨，从被征收户实际情况出发，考量夫妻城镇居民一方是否为被征收户家庭成员，其居住利益是否因房屋征收而受损害、其家庭是否具备享受住房保障资格等因素进行综合判断。基于此，上诉人的上述主张缺乏法律依据，对上诉人的主张不予采信。综上所述，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，上诉人提起上诉的理由不能成立，本院依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人李某1负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 刘 青审判员 廖国娟二〇二〇年八月十日法官助理高思聪书记员卿艳丹附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。