湖北省十堰市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂03行终52号 上诉人（一审原告）刘兴炳，男，1963年5月7日出生，汉族，住湖北省房县。 委托诉讼代理人胡发梅，女，1964年8月3日出生，汉族，住湖北省房县，系刘兴炳妻子。 被上诉人（一审被告、原行政机关）房县中坝乡人民政府。住所地，湖北省房县中坝乡下坝村6组。 法定代表人，王龙，乡长。 出庭负责人向久明，乡人大主席。 委托诉讼代理人孙富斌，湖北鸿法律师事务所律师。 被上诉人（一审被告、复议机关）房县人民政府。住所地，湖北省房县行政中心2号楼。 法定代表人纪道清，县长。 委托诉讼代理人杜建立，湖北陵燕律师事务所律师。 上诉人刘兴炳与被上诉人房县中坝乡人民政府、房县人民政府行政裁决和行政复议上诉一案，不服湖北省房县人民法院（2019）鄂0325行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月11日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 刘兴炳起诉请求：一、撤销房县中坝乡人民政府（房中政[2018]22号）关于刘兴炳林地经营权问题的行政处理决定。二、撤销房县人民政府（房政复决字[2018]9号）关于刘兴炳林地经营权问题的行政复议决定书。三、判令房县中坝乡人民政府完善关于刘兴炳2009年9月5日与三池村委会签订的荒山承包合同的经营权《林权证书》。四、本案诉讼费用由被告负担。 一审法院审理查明，刘兴炳系房县中坝乡三池村村民。刘兴炳原有承包地3.81亩，其中旱地2.6亩，水田1.21亩。1997年刘兴炳外出务工，因山洪灾害调整水田时由刘兴炳妻子在家做主同意将水田交由其他村民耕种，将旱地抛荒。1999年刘兴炳举家搬迁到房县居住。2005年二轮土地延包时，因无法联系到刘兴炳及其家人，房县中坝乡三池村委会将此3.81亩土地转包他人。2009年，刘兴炳返乡索要土地。同年12月5日，房县中坝乡三池村村民委员会为甲方，刘兴炳为乙方，由村民罗显成、罗显红、王金云参加，未经村民会议讨论表决，三池村委会与刘兴炳签订合同：刘兴炳因土地调整造成土地无法耕种，用集体林场荒山给予刘兴炳补偿；将该村布袋垭120亩荒山划给刘兴炳作为其3.81亩土地的补偿。2010年冬，房县中坝乡三池村实施产业调整，将已发包给刘兴炳的荒山改造成烤烟基地。2011年初，该村村民得知刘兴炳承包林地事宜，联名上访，要求废止合同，将林地收归集体。2011年3月7日，中坝乡政府安排驻乡干部、村委会干部召集刘兴炳所在的三池村谭峪沟三组村民召开村民会议，对划给刘兴炳的荒山问题进行投票表决，经表决不同意刘兴炳取得荒山经营权的占60%，依此表决结果就刘兴炳的承包山林土地问题作出处理：认定三池村委会与刘兴炳2009年9月5日签订的合同无效，原荒山面积仍归集体所有；至本日起，调处结果生效，各方再无异议。刘兴炳参加会议并在该调处意见上签字。后刘兴炳又多次找到乡政府及村委会要求解决土地事宜并信访，经多次协商处理均未果。 2016年3月21日，房县中坝乡三池村村民委员会向房县法院提起民事诉讼，请求确认原、被告2009年9月5日签订的《合同》无效，并责令刘兴炳返还120亩荒山；房县法院作出（2016）鄂0325民初451号民事判决，判决“确认原告房县中坝乡三池村村民委员会与被告刘兴炳于2009年9月5日签订的《合同》无效。”刘兴炳不服判决，向十堰市中院提起上诉。十堰市中院作出（2016）鄂03民终1311号民事裁定书，以一审判决漏判原告诉讼请求，严重违反法定程序为由，裁定撤销判决，发回房县法院重审。重审后，房县法院作出（2016）鄂0325民初1764号民事裁定，裁定驳回房县中坝乡三池村村民委员会的起诉。刘兴炳不服上诉，十堰市中级人民法院于2017年4月21日作出（2017）鄂03民终749号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2018年5月31日，刘兴炳向中坝乡政府提出申请，要求对布袋垭120亩荒山土地经营权进行确权。2018年6月5日，中坝乡政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第三款、《中华人民共和国森林法》第十七条等相关规定，作出行政处理决定：三池村布袋垭120亩荒山土地所有权归三池村民委员会集体所有，三池村村民委员会享有此120亩荒山土地的经营权。2018年6月5日，刘兴炳不服中坝乡人民政府处理决定，向房县人民政府申请复议，房县人民政府于2018年8月31日作出维持中坝乡人民政府行政处理决定的复议决定。刘兴炳不服房县人民政府复议决定，向本院提起行政诉讼，要求撤销房县中坝乡人民政府的行政处理决定和房县人民政府的复议决定，并判令中坝乡人民政府完善关于刘兴炳2009年9月5日与三池村委会签订的荒山承包合同的经营权《林权证书》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条也有类似规定。本案中，房县中坝乡人民政府作出《关于刘兴炳要求对布袋垭120亩土地经营权确权的行政处理决定》属于依法行使职权，通过对中坝乡政府提供的证据和依据进行审查，该处理决定所依据的证据充足，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。房县人民政府作出行政复议所依据的证据充足，并无程序违法，予以维持。故刘兴炳要求撤销房县中坝乡人民政府作出的行政处理决定和房县人民政府复议决定，无充分的法律和事实依据，故该诉求不予支持。刘兴炳要求中坝乡政府完善承包合同的所涉及的林地经营权《林权证书》的诉求，不属于本行政诉讼的审理范畴，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘兴炳的诉讼请求。案件受理费50元，由刘兴炳负担。 刘兴炳上诉请求：1、撤销房县人民法院（2019）鄂0325行初16号的重审判决；2、撤销房县中坝乡人民政府房中政（2018）22号关于刘兴炳林地经营林问题的行政决定；3、撤销房县人民政府（房政复决字[2018]9号）关于刘兴炳林地经营权问题的行政复议决定；4、判令中坝乡人民政府完善关于刘兴炳2009年9月5日与三池村委会签订的荒山承包合同经营权《林权证书》。事实与理由：房县法院在重审案中不顾客观事实，偏听偏信，恶意偏袒乡、县二级政府，有意回避和忽略上诉的有利事实和证据，故意选择和描述对上诉人不利的语句，使用法律条款错误。至于合同效力，早在2017鄂03民终749号终裁中强调，刘兴炳与三池村委会签订在先的荒山承包合同，应受到法律的保护和尊重，合同继续有效，在合同约定的期限内合同的双方仍有拘束力，任何一方不得擅自改变。房县中坝乡以驳回上诉维持原裁定为由，属于不改正错误，不解决问题。 房县中坝乡政府上诉答辩，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。中坝乡政府依据《森林法》第十七条、《土地管理法》第十六条、《农村土地承包法》第十九条第三款规定作出的房中政（2018）22号关于刘兴炳林地经营权问题的行政处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法。 房县政府上诉答辩，农村集体经济组织成员应依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，上诉人与三池村签订的土地承包合同程序违法且违反公开原则，属无效合同。三池村村委会与上诉人签订的合同所涉承包面积的荒山经营权存在的争议已经通过村民会议讨论投票表决确定仍归三池村村集体所有。 二审期间，各方未提供新的证据，对一审采信的证据都没有新的质证意见。经审查，对原判一审判决采信的房县中坝乡提供的证据证据9，本院不予采信，理由如下：该证据系房县信访局对县长关于刘兴炳信访问题的调查情况报告，系内部报告，刘兴炳并不知情；该报告建议以房县政府的名义对刘兴炳出具信访事项处理意见，二被告未提供政府首长批示意见，也未提供以房县政府名义出具的信访事项处理意见。故该报告作为程序性、未成熟的内部请示意见，对刘兴炳无拘束力，不得作为本案行政裁决的证据。 一审法院认定的其他证据，可以作为定案的依据。 本院另查明，原判认定2009年12月5日《合同书》载明“村民罗显成、罗显红、王金云参加”应为“村民代表罗显成、罗显红、王金云等参加”。 2009年12月5日，甲方三池村委会与乙方刘兴炳签订《合同书》。该合同书主要内容：一、甲方因土地关系造成乙方无土地耕种，用集体林场荒山给予乙方补偿；二、荒山面积为120亩及坐落位置；三、合同按照二轮延包合同实施。 2011年3月7日，三池村委会《关于中坝乡三池村潭屿三组荒山调查处理结果》除原判查明的事实外，还载明：经群众意见讨论按2005年林权制度改革意见，将阴坡荒山老横路以上面积划归刘兴炳等三户。三户从2011年起无偿提供给乡、村搞特色产业建议（种烟叶、茶叶），在产业基地建设期间不得干涉。产业发展结束后，按原林地边界面积归还刘兴炳等三户。 2012年8月31日，中坝乡三池村委会与曹学武签订《三池村布袋眼基地承包合同书》，承包面积220亩，具体面积以2011年种植烟叶范围为准，以烟叶生产为准，年承包费1万元，承包期限10年（2011年1月1日至2020年12月31日）。刘兴炳与曹学武因林地承包争议多次产生纠纷。 2013年8月6日，《关于三池村（原潭屿沟三组）布袋垭阴坡集体公山处理意见》载明：布袋垭阴坡三户荒山边界按照2011年3月7日调处结果执行，明确了刘兴炳等三户的具体边界。三户的面积按照2011年3月7日分配的面积为准，其中刘兴炳120亩。今后面积多了不减，少了不增。 二审经审理查明的事实除本院另查明事实外与一审查明的事实相同。 本院认为，本案审理的对象为中坝乡政府的行政裁决意见和房县政府的行政复议决定。关于中坝乡行政裁决意见中，案涉林地所有权依法当然属于三池村委会，无需裁决。关于案涉林地承包经营权归属问题，本院认为，应当围绕刘兴炳取得案涉林地是否具有合法、正当的根据进行审查。依据一审查明的事实来看，刘兴炳取得案涉土地的林权系三池村在土地二轮延包过程中，因三池村未及时通知刘兴炳的过错行为对其丧失原有耕地的补偿行为。故刘兴炳对案涉林地具有合法、正当的取得根据，2009年12月5日签订的合同书而非当然无效。在刘兴炳原有耕地承包经营权未恢复的情况下，刘兴炳对案涉林地的合法权益和信赖利益应受法律保护。根据本院二审查明的事实，2009年12月5日，甲方三池村委会与乙方刘兴炳签订《合同书》，系经过至少三名村民代表同意的。2011年3月7日，三池村委会《关于中坝乡三池村潭屿三组荒山调查处理结果》附加无偿提供给乡、村搞特色产业条件，产业结束后按原林地边界面积归还刘兴炳等三户，并未根本否认刘兴炳对案涉荒山的承包经营权，且经过村民代表会议投票表决通过。2012年8月31日，三池村委会与曹学武倒签的《三池村布袋眼基地承包合同书》，实质上将包括案涉荒山在内的林地再次有偿发包，导致刘兴炳与曹学武多次产生纠纷和冲突。2013年8月6日，《关于三池村（原潭屿沟三组）布袋垭阴坡集体公山处理意见》再次确认刘兴炳荒山边界，面积为120亩，今后不增不减。由上可见，中坝乡有关干部和三池村一而再、再而三地确认刘兴炳承包荒山的合法权益。但中坝乡政府在行政裁决中未考虑刘兴炳取得案涉林地合法原因和前述对刘兴炳有利的系列事实。故中坝乡政府裁决基本事实不清、证据不足；且遗漏案外人曹学武，属于程序违法，依法应予撤销。相应地，被诉房县政府的复议决依法应予撤销；同时该复议决定书也未列明三池村委会，存在瑕疵。综上，结合本院另查明的事实，原判认定基本事实不清、证据不足，依法予以改判。被诉行政裁决和行政复议行应予撤销，并依法责令原行政机关即中坝乡政府限期重作行政裁决。中坝乡政府在没有新的事实或证据的情况下，不得以同一的事实和理由作出与原被诉行政裁决行为相同的行政裁决意见。上诉人刘兴炳的大部分上诉请求和事由成立，依法应予支持；但刘兴炳关于办理林权证的诉请与本案撤销之诉请性质不同，时机尚不成熟，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项、第七十一条、第八十九条第一款第（三）项、第八十九条第二款、第八十九条第三款的规定，判决如下： 一、撤销湖北省房县人民法院（2019）鄂0325行初16号行政判决； 二、撤销湖北省房县中坝乡人民政府房中政（2018）22号关于刘兴炳要求对布袋垭120亩土地经营权确权的行政处理决定； 三、撤销湖北省房县人民政府房政复决字[2018]9号行政复议决定； 四、责令湖北省房县中坝乡人民政府房于本判决生效之日60日内对刘兴炳要求对布袋垭120亩土地经营权进行确权重新作出行政裁决行为； 本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人湖北省房县中坝乡人民政府、湖北省房县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭丹平 审判员  井家坤 审判员  宋志彪 二〇二〇年八月二十八日 法官助理何越 书记员沈丽 附：本判决中所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。