甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终150号上诉人（原审被告）永登县中川镇人民政府，住所地：兰州市永登县中川镇兰州新区综合保税区C区。负责人陈志然，该镇镇长。委托代理人李佩学，该镇拆迁办主任。委托代理人张玉青，甘肃诚域律师事务所律师。被上诉人（原审原告）彭维庆，男，1968年11月4日出生，汉族，住甘肃省兰州市安宁区。委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。委托代理人伍军，北京创为律师事务所实习律师。上诉人永登县中川镇人民政府因确认强制拆除行为违法一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人永登县中川镇人民政府（以下简称：中川镇政府）委托代理人李佩学、张玉青，被上诉人彭维庆及委托代理人樊刚杰、伍军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2003年2月28日，彭维庆与中川镇商贸开发有限责任公司签订《土地转让协议书》，转让了位于永登县南北两侧，新省道201线以东处3.38亩的土地用于兰州中川航空城一条街商铺开发与建设，后彭维庆在上述地块修建4层房屋，注册登记兰州新区庆元裕商务宾馆并经营，兰州新区庆元裕商务宾馆类型为个人独资企业，住所为甘肃省兰州市兰州新区向南100米。因兰州中川国际机场三期扩建工程项目规划，兰州新区中川镇商贸一条街在此次征收范围内，永登县中川镇人民政府委托拆除公司对中川镇商贸街新十字路以南区域进行拆除，2018年7月，中川镇政府强制拆除原告彭维庆修建的涉案房屋。另查明，2018年3月8日兰州新区人民法院作出（2017）甘0191刑初155号刑事判决书，彭维庆犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，并处罚金五万元；犯妨害作证罪，判处有期徒刑六个月。决定执行有期徒刑二年，并处罚金五万元。刑期自2017年2月17日起至2019年2月16日止。一审法院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案房屋于2018年7月被强制拆除，中川镇政府拆除房屋时并未向彭维庆告知起诉期限，涉案房屋被强制拆除时彭维庆因刑事犯罪被羁押，其于2019年2月17日刑满释放后才知晓其房屋被强制拆除一事，依据上述法律规定，彭维庆应自知道行政行为内容之日起一年内提起行政诉讼，其于2019年10月9日提起本案诉讼，并未超过起诉期限，故对中川镇政府关于彭维庆起诉已经超过法定起诉期限的辩解，本院不予采信。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出行政行为，均应按照法定程序进行。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十五条第（一）项规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述法律规定，行政机关实施强制拆除行为应当遵循法定程序，对违法建筑的强制拆除，也应当按照法定程序实施。本案中，中川镇政府未作出强制拆除决定，未经事先公告、催告履行等法定程序，即强制拆除涉案房屋，其实施的强制拆除行为方式、方法明显违反法定程序，应予撤销。因强拆行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告永登县中川镇人民政府强制拆除原告彭维庆位于兰州新区米房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告永登县中川镇人民政府负担。上诉人中川镇政府上诉请求：1.请求撤销兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初85号行政判决，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由彭维庆承担。事实与理由：一、彭维庆的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应予以驳回其诉请。彭维庆诉称其自2017年2月17日至2019年2月17日刑满释放后才得知其房屋被强制拆除明显与事实不符。中川镇政府经查企业信息公示系统，显示彭维庆依法进行工商注册的兰州庆元裕建材有限公司于2018年4月25日起诉兰州万动商贸有限公司主张权利，彭维庆当庭予以认可该事实，且其称曾委托儿子处理该事宜，显然彭维庆在服刑期间并非对外界信息全然不知，其在服刑期间理应知道其房屋被拆除的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，而彭维庆于2019年8月15日提起行政诉讼，其起诉已经超过法定的起诉期限。二、一审法院在未查明彭维庆是否为本案适格原告的前提下确认行政行为违法，属于案件事实查明不清。彭维庆诉请被拆除的房屋具体位置及四至并不明确，且其并非中川镇西槽村集体经济组织成员，其是否为涉案房屋的权利人一审判决并未查清，请求贵院依法予以纠正。三、涉案房屋未办理建设规划手续，属于违法建筑，中川镇政府的拆除行为程序合法。中川镇政府在兰州新区成片违章建筑综合治理过程中就违章建筑进行拆除，此次被拆除的房屋均系未在规划建设部门办理规划和建设手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。同时，根据甘肃省纪委、甘肃省监察厅《关于坚决整治兰州新区域违法建筑问题的通知》（甘纪办明电［2012］69号）及《兰州市人民政府关于禁止在兰州新区域内乱搭乱建的通知》（兰政发［2010］101号）等法律法规，中川镇政府在中川镇西槽村成片违法建筑强制拆除前，依法向该片区统一送达了《责令限期拆除通知书》，依法告知了房屋权利人享有的权利义务，但房屋权利人均拒绝配合，亦从未进行主动陈述和申辩，因此中川镇政府依法强制拆除涉案房屋，程序完全合法。综上，请求二审法院查明事实，依法改判或发回重审。被上诉人彭维庆答辩称，一、彭维庆的起诉在起诉期限内，符合法律规定。彭维庆因其他事由被执行有期徒刑二年，于2019年2月16日刑满释放后，才得知自己经营的宾馆被强制拆除，中川镇政府实施强制拆除行为时未向彭维庆告知起诉期限，且彭维庆正在羁押期间，2019年2月17日出狱后方得知建设的房屋被强制拆除，于2019年10月9日向城关区人民法院提起诉讼，符合行政诉讼法及司法解释关于起诉期限的规定，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。中川镇政府在上诉状中提及的彭维庆儿子处理兰州庆元裕建材有限公司与兰州万动商贸有限公司一案，与本案不存在任何的关联性，不能证明彭维庆知晓强拆的事实。二、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。彭维庆是本案的适格原告。中川镇政府提交证据材料，与本案不存在关联性，不能作为中川镇政府实施具体拆除行为的依据，也不能证明涉案的房屋属于违法建筑。中川镇政府在一审中未提供任何证据材料证明其在实施强制拆除行为前已经履行了相应的调查认定程序，其在实施具体的行政行为前未全面调查搜集证据材料，其行政行为明显违法；作为乡镇级别的人民政府，根本不具备强制拆除公民合法房屋的权利，只能在履行完征收补偿工作之后申请人民法院强制执行，中川镇政府的强制拆除行为超越法定职权。中川镇政府未履行任何法定程序，为达到其征收的目的，强制拆除了彭维庆的房屋，程序违法。三、彭维庆取得涉案国有土地使用权并建设房屋的行为合法。《土地转让协议书》中明确了涉案土地的性质及用途，涉案房屋被强制拆除之后，相应的施工队已进行施工建设，该土地性质可以明确实际为建设用地，故彭维庆在取得土地使用权后建设房屋合理合法。再者，房屋的实际建设时间为2003年，后基于政府的统一规划（中川镇商贸一条街）加盖一层半，而《中华人民共和国城乡规划法》的颁布时间为2008年，对于2008年以前已经取得国有土地使用权的建设行为，不需要办理规划许可证。2003年2月28日，彭维庆与中川镇政府所辖国土所设立的中川镇商贸开发有限责任公司签订了《土地转让协议书》，该协议书一式三份，一份留彭维庆手中，其余上交国土所进行上报审批。彭维庆正是基于对政府的信任，才会在2003年以高额的价格购买涉案的国有土地使用权并建设房屋，否则不符合常理，彭维庆取得了相应的信赖利益。其次，彭维庆在2004年及2009年间均要求中川商贸有限责任公司及永登县中川镇社会发展办公室办理相应的产权证书，但中川商贸有限责任公司及永登县中川镇社会发展办公室均只出具了两份《证明》文件，用以证明涉案地块及房屋的手续齐全。彭维庆作为普通公民，已经积极主动要求政府办理相应的产权证书，但均无果，充分表明未办理相应产权证的责任不在于彭维庆，而是中川镇政府的行为导致，彭维庆不存在过错。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。关于被诉房屋拆除行为是否合法的问题。2019年4月23日前施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，只有在行政相对人于法定期限内，对限期拆除决定未提出行政复议或诉讼，亦未自行履行拆除义务的情况下，行政机关在履行催告义务后，才可作出强制拆除决定，并进行公告后方可实施强制拆除行为。同时，按照程序正当原则的要求，行政机关在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其拟作出行政行为的理由、事实依据和法律依据，并应当听取行政相对人的陈述和申辩。本案中，中川镇政府在对彭维庆修建的房屋实施拆除前，未依法作出限期拆除决定，未依法履行催告、发布公告等程序，直接实施强制拆除行为，违反法定程序。故一审法院确认中川镇政府对彭维庆修建的房屋实施拆除的行政行为违法，符合法律规定。关于中川镇政府上诉称本案超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据本案查明的事实，涉案房屋被拆除时即2018年7月，彭维庆因刑事犯罪被羁押，至2019年2月16日刑满释放，中川镇政府作出强制拆除决定时未制作限期拆除决定，未提交其向彭维庆告知起诉期限的证据，故彭维庆于2019年10月9日提起本案诉讼，符合法律规定。本院对中川镇政府上诉称彭维庆知晓涉案房屋的拆除时间，本案已过起诉期限的上诉理由不予支持。关于中川镇政府上诉称原告不适格的问题。中川镇政府主张彭维庆不是本案的适格原告，但其在二审庭审中表示“不知道适格的原告应该是谁”。在中川镇政府没有提供证据的情况下，一审法院根据彭维庆提交的《土地转让协议书》、兰州新区庆元裕商务宾馆的营业执照（投资人：彭维庆）等证据认定彭维庆的原告主体资格，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人中川镇政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永登县中川镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 王海燕审 判 员 杜占才审 判 员 王 洋二〇二〇年八月三十一日法官助理 张 瑾书 记 员 米 晶