陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终362号 上诉人（原审原告）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：刘永鹏，该村民小组组长。委托代理人：王新妮，陕西秦岳律师事务所律师。委托代理人：万术兰，陕西秦岳律师事务所实习律师。上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：杨占军，该村民小组组长。委托代理人：刘伟，陕西尊尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：定边县人民政府。住所地:陕西省定边县。法定代表人：苗玉祥，该县县长。委托代理人：张任远，该县自然资源和规划局工作人员。委托代理人：崔占华，该县政府法律顾问。被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区。法定代表人：李春临，该市市长。委托代理人：冯海波，该市司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人：拓云峰，陕西郎恒律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：定边县XX镇XX村XX村XX小组。负责人：蒋荣国，该村民小组组长。委托代理人：钟明山，陕西宇内律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：定边县滩羊场。住所地：陕西省定边县XX堡贾某甲。负责人：郝振海，该场场长。委托代理人：龙丽娜，陕西金赞律师事务所律师。上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组（以下简称周台子二组）因周台子二组诉被上诉人定边县人民政府（以下简称定边县政府）、榆林市人民政府（以下简称榆林市政府）土地行政裁决及土地行政复议一案，不服榆林市中级人民法院(2019)陕08行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日审理了本案。上诉人周台子二组负责人刘永鹏及委托代理人王新妮、万术兰，上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组（以下简称贾某乙）负责人杨占军及委托代理人刘伟，被上诉人定边县政府委托代理人张任远、崔占华，榆林市政府委托代理人冯海波、拓云峰，周台子一组负责人蒋荣国及委托代理人钟明山，滩羊场委托代理人龙丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2010年，XX村XX组、原贾某甲三组现贾某乙、滩羊场向被告定边县政府申请土地确权，定边县政府所属定边县XX大队XX组发出土地权属争议立案通知书及维持现状通知书、送达申请书副本，告知答辩期及委托事项等。2011年1月21日、6月10日、6月15日定边县政府所属定边县国土资源执法监察大队工作人员组织各方当事人进行了现场勘测，形成笔录，确定了争议地名称、位置、四至、面积及现状。2013年5月15日，被告定边县政府作出定政发[2013]21号《关于XX镇XX村XX村XX小组、贾某甲第三村民小组、XX村XX村XX小组土地权属争议的处理决定》，XX公路XX道沿向西360米至O点（坐标为：0468151，4175549），O点再向北800米至N点（坐标为：0468053，4176631），从XX公路XX道沿，面积约为709.5亩土地属国有土地，由滩羊场管理使用，其余3080亩争议地确定给周台子一组集体所有，周台子二组不服，向榆林市政府申请行政复议。2013年12月6日，榆林市政府作出榆政复字[2013]15号行政复议决定，认为定边县政府认定华北石油局在争议地上曾进行过钻探、修路以及予以补偿过，与实际不符，属认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，撤销了定边县政府作出的定政发[2013]21号处理决定。2014年周台子一组不服，提起行政诉讼，后其自愿申请撤回起诉，（2014）榆中行初字第00007号行政裁定予以准许。2015年3月31日，被告定边县政府作出定政发 [2015]19号《关于XX镇XX村XX村XX小组、贾某甲第三村民小组、XX村XX村XX小组土地权属争议的处理决定》，XX公路XX道沿向西360米至O点（坐标为：0468151，4175549），O点再向北800米至N点（坐标为：0468053，4176631），从XX公路XX道沿，面积约为709.5亩土地属国有土地，由滩羊场管理使用，其余约为3080亩争议地确定给周台子一组集体所有。周台子二组仍不服，向榆林市政府申请行政复议，2015年7月22日，榆林市政府作出榆政复字[2015]19号行政复议决定，认为定边县政府于2013年对争议地作出的确权处理，因事实不清，证据不足被撤销，在重新处理过程中，没有进行新的调查，作出了与被撤销的行政决定内容相同的处理决定，在复议程序当中亦未提供能够佐证相关征地补偿与争议地有关联性的证据。故该处理决定认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县政府作出的定政发[2015]19号处理决定。2017年5月19日，被告定边县政府作出定政发 [2017]26号《关于XX镇XX村XX村XX小组、贾某甲第三村民小组、XX村XX村XX小组土地权属争议的处理决定》，XX公路XX道沿向西360米至O点（坐标为：0468151，4175549），O点再向北800米至N点（坐标为：0468053，4176631），从XX公路XX道沿，面积约为709.5亩土地属国有土地，由滩羊场管理使用，其余面积约为3080亩争议地确定给周台子一组集体所有（以上坐标为54坐标）。周台子二组还不服，向榆林市政府申请行政复议，2017年12月17日，榆林市政府作出榆政复字[2017]33号行政复议决定，认为定边县政府认定“2013年5月5日，经周台子村民委员会同意，XX村XX村XX小组将现争议地内西北侧的400亩土地承包给本组村民李发清、周龙，用于植树造林”，XX村XX村XX小组，与其采信的证据《承包五荒地合同》中地块“东靠公布井村荒地”矛盾。故该处理决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县政府作出的定政发[2017]26号处理决定。2018年9月20日，定边县国土资源执法监察大队组织各方当事人进行调解，未果。2018年12月20日，被告定边县政府作出定政发 [2018]85号《关于XX镇XX村XX村XX小组、贾某甲第三村民小组、定边县XX村XX村XX小组土地权属争议的处理决定》（以下简称85号处理决定），依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第一、三项、第二十条第一款之规定，决定：XX公路XX道沿点J73向西307.76米至J74点，点J74再向北1100米至J71点，从J71点再XX公路XX道沿J72点，围成的面积为670.38亩土地属国有土地，由滩羊场管理使用，其余面积约为3408.24亩争议地的土地所有权确定给周台子一组集体所有（具体坐标以定边县平宝测绘工程有限公司勘测成果为准）。周台子二组又不服，向榆林市政府申请行政复议，请求撤销上述决定，2019年5月17日，榆林市政府作出榆政复字[2019]6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），认为定边县政府针对上一次行政复议结果指出的问题，对争议地四至界限及面积重新进行现场勘验确认，结合争议地的管理使用现状，采信的定边县滩羊场地界协议、草原划管试点工作情况报告、周台子村与贾某甲签订的《土地权属界限协议书》等证据客观事实，能够相互印证，作出的处理决定主要事实清楚，证据确凿，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了定边县政府作出的85号处理决定。周台子二组不服，提起本案行政诉讼。原审判决认为：原《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人土地所有权争议属于集体之间的争议，被告定边县政府具有处理本案土地确权的法定职权。被告定边县政府受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，并告知举证责任及相关事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，确定了争议地名称、位置、四至、面积及现状，在作出确权决定被榆林市政府复议决定三次撤销后，对争议地重新进行现场勘验，对争议地管理使用情况进行调查认定，组织调解未果后作出本案被诉确权决定，并送达各方当事人，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。被告榆林市政府依原告的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，复议维持原确权决定，程序合法。原告认为争议地属其集体所有，经查,其提供用于争议地权属的第三至七组证据不能相互印证，未形成证据链，其诉讼请求撤销被诉行政行为缺乏证据支持，应予驳回。综上所述，被诉确权决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，被诉行政复议决定程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周台子二组的诉讼请求。案件受理费50元，由周台子二组负担。上诉人周台子二组上诉称: 一、本案争议地与贾某乙无关，争议地属于周台子村地界，应归周台子二组所有，且周台子二组并未放弃管理。根据《定边县滩羊场地界协议座谈会议》及定政发（1982）111号《关于我县在周台子公社进行草原划管试点工作情况的报告》证明，贾圈以北的草原在解放前属魏家所有，因社会变革，魏姓并入到XX大队XX队，即现在的周台子二组，争议地一直由其管理使用。周台子二组并未参加定边县政府于2011年6月10日、6月15日的两次现场勘测，故对该勘测结果不认可。二、涉案土地已经空置多年，目前仍处于空置状态。周台子二组提供多名与其没有利害关系的证人证言可以证明，XX组XX组均在涉案土地上耕种过。周台子一组于2010年11月与村民签订的承包合同已被确认无效，不能作为确权依据。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。同时根据《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》第二条规定对前述第二十一条中的“使用”做出了解释，不包括租用、借用和承包他人土地等情形。就本案而言，周台子一组村民的承包、租用行为不能认定为对土地的“使用”，且周台子二组一直在主张权利。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。原审法院不能因为原告提供的证据没有形成证据链而驳回其诉讼请求。请求：撤销原判，撤销处理决定和复议决定。上诉人贾某乙上诉称：一、定边县政府称依据《滩羊场规划图》、《滩羊场用地协议》及土地管理情况作出85号处理决定，但庭审中并未出示证据《滩羊场规划图》，导致滩羊场位置不能有效确定。二、根据争议各方当事人进行标志物指认可知，坐标点A应处于坐标点B之南，A点为师家壕走城路与大盐路交叉点。但85号处理决定依据的《现场勘测图》显示A点在北、B点在南，且与走城路、大盐路均没有交集。因此处理决定所依据的勘测图存在严重漏洞，不能作为确认土地界线的依据。三、原审判决未采信贾某乙提交的证据显属错误。贾某乙在原审中提交了多份证人证言，证明涉案争议地由贾某乙管理、使用的事实。且根据举证规则，该证人证言应予采信。请求：撤销原判，责令定边县政府重新作出处理决定。被上诉人定边县政府答辩称：一、涉案土地解放前属于刘姓与魏姓所有，入社时刘姓入到XX大队XX队，即现周台子一组，魏姓入到XX大队XX队，即现周台子二组，土地带入各自生产队。合作化时期魏井生产队曾在争议地内东侧及现滩羊场占用的部分土地进行管理，原萝卜井生产队则管理争议地内西侧大部分土地。后原魏井生产队逐渐放弃管理，原萝卜井生产队便将争议地作为放牧草场使用。二、周台子村和贾某甲于2009年4月21日签署《土地权属界线协议书》，该协议证明贾某乙不在本案争议地范围内。滩羊场分别于1976年、1978年与周某某签订《定边县滩羊场地界协议》，确定了滩羊场地界范围。现争议地内东侧的一部分土地属滩羊场地界，而争议地其余土地仍由萝卜井生产队作为放牧草场使用，直至后来由周台子一组管理使用。且经查，XX组XX组村民发包土地种植的柠条，XX组XX组村民发包的土地作为养殖基地。2010年11月10日，周台子村委会报请原周台子乡人民政府批复（周政发[2010]145号文件），XX村XX组将盐碱地、荒地共计4801.31亩（包括涉案争议地）对外承包，由此引发该案争议。答辩人结合土地演变和管理现状，在调查后结合证据作出85号处理决定，事实清楚，证据确凿，并无不当。三、原审判决认定答辩人提供的证据能够互相印证，形成证据链，印证周台子一组、滩羊场对本案争议地管理使用的事实，证据确凿充分，原审法院认定85号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人榆林市政府答辩称：一、定边县政府在作出85号处理决定前通过调查取证、现场勘测等方式，对案件事实进行了调查、分析、论证。结合争议地的管理使用现状，采信《定边县滩羊场地界协议》、《草原划管试点工作情况报告》、周台子村与贾某甲签订的《土地权属界线协议书》等证据，客观真实、相互印证，形成证据链。定边县政府作出85号处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。二、答辩人具有行政复议的法定职权。答辩人结合相关证据全面审查后作出维持的复议决定并无不当。本案中，答辩人作为复议机关，从立案、审查、作出决定、送达均符合相关法律规定，程序合法。三、XX组XX组将争议地承包不属于对争议土地的使用，系对法律理解错误。XX组XX组自有土地对外承包，是对本组所属土地的管理和使用。另，原审判决不存在错误分配举证责任的情形，上诉人周台子二组提交的证据有瑕疵，不能证明案件事实，且再无其他有效证据佐证，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。请求: 驳回上诉，维持原判。被上诉人周台子一组答辩称：XX村和贾某甲于2009年4月21日签署的《土地权属界线协议书》可知，本案争议地和贾某乙无关，属周台子村地界。定边县政府提交多份证据均能证明争议地一直由答辩人管理使用，没有证据证明周台子二组对争议地享有权属，其上诉请求没有事实和法律依据。贾某乙在土地确权过程中作为被申请人加入，在定边县政府作出处理决定后，贾某乙亦未向榆林市政府提出复议。对于榆林市政府的复议决定也未提起诉讼，证明其认可定边县政府作出的确权决定和榆林市政府作出的复议决定。本案土地权属争议历时十年之久，给答辩人带来极大的损失。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人滩羊场答辩称：一、1976年11月10日、1978年6月10日，滩羊场与周台子一组、周台子二组、贾某乙所属的各自前大队在XX社XX委、革委会的主持下签订了《定边县滩羊场地界协议》，协议约定了滩羊场的具体位置、四至界限、东南西北长度、面积、地形等。同时约定，滩羊场付清款项后，各队不准在滩羊场地界内种地、造林、放牧等，滩羊场不准向外扩展地界，该协议是各方真实意思表示，合法有效。二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，全民所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；经过县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿的。因此本案争议地中的670.38亩土地由滩羊场管理使用有事实和法律依据。定边县政府作出的85号处理决定事实清楚，证据确凿。请求：驳回上诉，维持原判。本院二审查明：1976年11月10日、1978年6月10日，滩羊场与周台子一组、周台子二组、贾某乙所属的各自前大队在XX社XX委、革委会的主持下签订《定边县滩羊场地界协议》，确认滩羊场四至界限。2009年4月21日，周台子村和贾某甲签署《土地权属界线协议书》，确认两村土地界限。本院二审审理期间组织各方当事人对争议地现场指认，确认在争议地内西北侧有周台子一组村民种植的柠条林，在XX村XX基地遗留的铁丝网、建筑物拆除后的废弃物等。本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致,予以确认。本院认为：本案的焦点问题是：定边县政府作出的85号处理决定及榆林市政府作出的6号复议决定是否合法。原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，被上诉人定边县政府具有对涉案土地作出权属争议处理决定的法定职权。上诉人周台子二组、贾某乙与周台子一组、滩羊场就涉案土地发生争议时，定边县政府召集争议各方现场确认争议地名称、位置、四至，先后于2011年1月2日、6月10日和6月15日制作现场勘测笔录，后依据各方参与形成的勘测笔录制作现场勘测图，各方当事人均签字确认。被上诉人定边县政府依据两次《定边县滩羊场地界协议》、《草原划管协议》、定政发（1982）111号文件、《土地权属界线协议书》、承包合同、林权证、证人证言、证明等证据，经调查了解争议地管理、使用现状，作出被诉的85号处理决定，将涉案争议地分别确权给周台子一组和滩羊场，并送达各方当事人，基本事实清楚，程序合法，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。被上诉人榆林市政府在收到上诉人周台子二组的行政复议申请后，在查明事实的基础上，按照法定程序作出被诉复议决定，程序合法。关于周台子二组上诉称，其未参加2011年6月10日和6月15日的现场勘测的问题。经查，定边县政府共组织各方当事人进行过三次现场勘测，其中2011年1月21日第一次现场勘测系周台子一组、周台子二组参加并形成勘测笔录，之后贾某乙和滩羊场提出其在争议地内享有土地权益，故定边县政府分别组织贾某乙和滩羊场对争议地进行现场勘测制作补充笔录。因此，2011年6月10日和6月15日两次勘测系贾某乙和滩羊场在第一次确定的争议地范围内提出各自土地权属主张。定边县政府依据勘测笔录制作现场勘测图，周台子二组负责人刘永鹏及村民代表在现场勘测图上签字确认予以认可。故对于上诉人周台子二组该上诉理由，本院不予支持。关于周台子二组上诉称，原审错误分配举证责任的问题。本院认为，定边县政府通过调查取证，向原审法院提交了其作出85号处理决定依据的相关证据，有《定边县滩羊场地界协议》、《草原划管协议》、定政发（1982）111号文件、《土地权属界线协议书》、承包合同、林权证、证人证言、证明等，通过调查核实争议地管理、使用现状，认定争议地由周台子一组管理使用。关于XX组XX组与村民于2010年11月11日签订的《集体承包合同》已被确认无效一节，因上诉人周台子二组并未提供该承包合同已被确认无效的证据，故定边县政府以此作为证据与其他证据相互佐证，形成证据链，作出被诉处理决定，并无不当。另，在定边县XX组对争议地管理使用的情况下，周台子二组亦无充足证据证明其对争议地享有权属，其主张争议地归其所有缺乏事实依据。原审法院对定边县政府提交的上述证据进行审查，认为周台子二组提交的证据不能相互印证，驳回其诉请正确。原审法院对该案举证责任分配符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和三十七条的规定。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于周台子二组上诉称，周台子一组的承包、租用行为不能认定对土地的使用的问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的是“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”的情况，该处的使用不包括“租用、借用和承包他人土地”，而本案现实状况是周台子一组将其管理使用的土地承包给其本组村民，并非周台子一组使用“其他农民集体所有的土地”，故不适用该条规定。上诉人的该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。关于贾某乙上诉称，现场勘测图A点B点位置与当事人依据土地权属界线协议书指认的A点B点位置不一致，现场勘测图存在漏洞的问题。经查，现场勘测图确定的A点B点仅是为了确定争议地四至选取的字母代码，与周台子村和贾某甲《土地权属界线协议书》标志物指认的A点B点坐标点不是同一概念。且，定边县政府作出的现场勘测图有贾某乙村民代表签字确认，勘测图客观真实。故贾某乙的该上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人周台子二组和贾某乙的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。被上诉人定边县政府作出的85号处理决定认定事实清楚，证据确凿，应予维持。被上诉人榆林市政府作出的6号复议决定适用法律正确，程序合法。原审判决驳回周台子二组的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人定边县XX镇XX村XX村XX小组、定边县XX镇XX村XX村XX小组各承担25元。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  杨宗信              二〇二〇年八月三日                               书  记  员    王文玥 1