湖南省桃江县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0922行初138号 原告李小平，男，1962年6月10日出生，汉族，住沅江市。 委托代理人江新民，沅江市和谐法律服务所法律工作者，代理权限为一般代理。 委托代理人江浩，沅江市和谐法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 被告沅江市畜牧水产事务中心，住所地：沅江市庆云山街道莲花路174号。 法定代表人易新年，该中心主任。 出庭负责人曾军。 委托代理人陈志光，男，代理权限为特别授权代理。 委托代理人钟赛华，沅江市琼湖法律服务所法律工作者，代理权限为一般代理。 原告李小平诉被告沅江市畜牧水产事务中心履行法定职责及行政赔偿一案，于2020年6月28日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。本案原告李小平及其委托代理人江新民、江浩，被告的出庭负责人曾军及其委托代理人陈志光、钟赛华均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月8日，原告李小平向被告沅江市畜牧水产事务中心下属沅江市兽药饲料管理站对武汉千湖生物工程有限责任公司生产的白点腐皮消涉嫌假劣兽药进行申报，该站于4月8日对涉案产品进行的登记、取样。2019年12月25日，沅江市畜牧水产事务中心向李小平作出关于对《关于请求水产养殖损失赔偿的报告》的回复：一、畜牧水产事务中心无权对该非药品所导致的事故进行立案查处。二、建议：1．由李小平申请有管理权限的部门依法处理，我单位将全力配合调查。2．由李小平申请司法处理。2020年1月2日，其下属沅江市兽药饲料管理站亦作出相同答复。 原告李小平诉称，他作为养殖户，承包了沅江市南大膳镇大东口村150余亩水面的鱼塘饲养叉尾鮰鱼。2018年9月20日，他从案外人吕方发处购买水质改良剂“白点腐皮消”（该产品的生产厂家为武汉千湖生物工程有限责任公司，以下简称千湖公司）。2019年4月5日，对鱼塘施用该水剂后不到两个小时，就出现大面积死鱼现象，原告即向千湖公司、沅江市兽药饲料管理站、沅江市畜牧水产事务中心等部门申报、求助。一、被告行政不作为，严重违反程序规定。2019年4月8日，原告对千湖公司生产的白点腐皮消涉嫌假劣兽药向被告进行申报，并将40瓶药剂进行了登记。4月9日，沅江市兽药饲料管理站进行了抽样。被告仅进行了登记、取样，未做任何处理，违反了《兽药管理条例》第四十四条、第四十六条的规定。被告应当按照程序将取样移送兽药行政部门兽药检测机构，但被告至今未移送、未作出检测报告，致涉案产品错过了最佳检测时间，涉案产品超过保质期，导致无法查明养殖品死亡成因。涉嫌生产假药、伪药的公司及经销商未受到行政处罚，原告无法获得赔偿。二、被告未行使监督职权，对涉案公司未作出处理，存在渎职。涉案白点腐皮消无批文、无产品检验合格证明，属于假药、劣药。被告仅在4月26日制作了案件调查通知书，对涉案公司的手续、资质未作审核，最后采取踢皮球的方式，不了了之，存在明显的不作为。三、被告及沅江市兽药饲料管理站作出的《关于请求水产养殖损失赔偿的报告》的回复严重违反处理程序且不合法。（一）被告在规定时间内未作出是否立案的决定，至2020年1月2日作出回复“无权立案”违法。（二）作为监管部门应当审核吕方发是否具有销售资格、销售许可以及千湖公司是否有授权卖药的经营行为，而不应当对原告以何种方式购买，是否支付价款作出审核。（三）作为兽药监管部门应当以《兽药管理条例》《产品质量法》为依据，严查涉案药剂成分是否存在违法。综上，被告及沅江市兽药管理站作出的回复，不符合程序，事实存在违法，被告未严格履职，应当承担行政不作为的责任。故请求：1．撤销被告沅江市畜牧水产事务中心及其下属机构沅江市兽药饲料管理站作出的《关于请求水产养殖损失赔偿的报告》的回复；2．确认被告不履行《兽药管理职责》法定职责的行为违法；3．判令被告赔偿原告的经济损失510,912.60元，并承担本案诉讼费用。就其主张，原告向本院提供了如下证据予以证实： 1．由沅江市畜牧水产事务中心、沅江市兽药饲料管理站分别作出的关于对《关于请求水产养殖损失赔偿的报告》的回复，欲证明被告作出了无权立案的答复。 2．出货清单，欲证明原告于2018年9月20日从吕方发处购买了涉案药品白点腐皮消。 3．关于使用千湖公司生产鱼药的情况汇报，欲证明原告向被告及有关部门报告，并由被告取样。 4．证据登记清单、抽样单，欲证明被告对药品进行了登记。 5．产品确认通知书、案件调查通知书，欲证明作出调查通知后，未进行任何公示，行政不作为。 6．照片三张，欲证明死鱼情况。 7．证明三份，欲证明原告的经济损失。 8．分析报告，欲证明白点腐皮消具有兽药成分。 9．农业部公告第1714号（兽药GMP合格企业名录），欲证明涉案公司不具有兽药生产和销售资格。 被告沅江市畜牧水产事务中心辩称，一、被告履行了相关职责，不构成不作为。2019年4月8日，沅江市兽药饲料管理站接到原告的申报后立即派人进行了调查，并对涉案产品进行证据登记保存，4月9日进行样品抽样。对于涉案产品，现有证据无法证实属于兽药，被告根据原告的意愿，逐级向益阳市、湖南省等上级机关作出“关于对白点腐皮消产品成分进行鉴定的请示”，湖南省畜牧水产局在4月26日向农业农村部渔业渔政管理局作出的“关于我省沅江市死鱼事件的请示”中明确，根据李小平本人意愿（个人承担相关费用），现申请农业农村部渔业渔政管理局委托权威机构对“白点腐皮消”的成分进行鉴定。由于原告未送检，导致涉案产品成品不明，不能确定为兽药。所以在没有有效证据证明涉案产品属于兽药情况下，无法对其进行立案查处。同时也告知当事人可以向有监督管理权限的部门投诉。这充分证明被告履行了相关职责。被告不构成不作为。依据《兽药管理条例》第三条的规定，被告作为县级兽药行政管理部门，只对兽药进行管理监督。因涉案产品实行的执行标准属于非兽药，被告不具有法定的监督管理职责，因此不存在不作为。二、被告程序合法。被告接到原告的申报后立即派人进行调查，采取证据保全，进行抽样，向有关部门发出进行抽样检测的请示，由原告亲自送有关部门检测。并向产品生产单位发出产品确认书和调查通知书。根据《兽药管理条例》第四十六条规定，本案由于是需要进行检测的产品，被告已经向相关部门进行了请示。被告的行为符合法律、法规规定的程序。三、被告不应当承担赔偿责任。首先，被告没有过错。因涉案产品实行的执行标准属于非兽药，必须经过权威机构检测，产品是否含有兽药成分，被告才能做出是否立案的决定，由于原告没有及时送检，无检测报告书，导致被告无法立案查处，从而无法对生产单位进行处罚。其主要原因完全是原告自己造成的，与被告没有关系。其次，原告鱼塘死鱼与被告的行为没有直接必然联系。死鱼事件发生在前，被告的行为发生在后，被告的行为不可能影响死鱼事件的发生。再次，死鱼事件与被告的行为没有因果关系。因此，对原告的诉讼请求应当予以驳回。就其主张，被告在法定举证期限内向本院提供了如下证据、依据： 1．询问笔录，欲证明被告接到申报后立即进行了调查。 2．证据登记保存清单，欲证明被告对涉案产品采取了证据保 全措施。 3．产品抽样单，欲证明对产品进行了抽样。 4．产品确认通知书，欲证明对生产单位发出了确认通知书。 5．案件调查通知书，欲证明对生产单位发出了调查通知书。 6．证明，欲证明对死鱼情况进行了调查核实。 7．请示三份，欲证明被告对案涉产品成分鉴定逐级进行了请 示。 8．照片，欲证明被告接到报告后立即到现场进行了调查处理。 所依据的规范性文件：《兽药管理条例》第三条、第七十二条；《兽药标签和说明书管理办法》第四条、第五条。 经过庭审质证，原告对被告的证据的质证意见为：证据1、2、3、6、8的真实性、合法性无异议，但关联性均有异议，被告未做实质性处理；证据4、5三性均有异议，系被告单方作出，是否送达，涉案公司是否作出答复，处理结果未公示，达不到其证明目的；证据7三性均有异议，仅证明被告向上级部门进行了请示，但该请示违反了《兽药管理条例》第四十四条的规定，达不到其证明目的。所依据的规范性文件无异议。被告对原告的证据的质证意见为：证据1至3三性无异议，证据4至7真实性无异议，但达不到其证明目的；证据8无鉴定意见，证据9与本案无关。 本院对上述证据认证如下：各方对真实性无异议的证据，本院认为其来源均合法，与本案具有关联性，认定为有效证据予以采信。有异议的认证如下：原告提供的证据8、9，原告未对上述证据的合法来源进行说明，其真实性无法确认。被告提供的证据4、5，因未提供其已经向千湖公司送达的证据，不能证明被告履行了上述通知义务；证据7，原告对被告已经向上级部门出具请示报告，进行了请示的事实并无异议，本院对该份证据认定为有效证据予以确认。 经审理查明，2019年4月5日，原告李小平在其经营的鱼塘施用“白点腐皮消”后不到两个小时，就开始出现死鱼现象。2019年4月8日，原告李小平即向被告沅江市畜牧水产事务中心、沅江市兽药饲料管理站申报该事件。同日，沅江市兽药饲料管理站即就地保存“白点腐皮消”40瓶，抽样9瓶，并制作了证据登记保存单、产品抽样清单，载明：物品名称白点腐皮消，生产日期（批号）20180301，生产单位：武汉千湖生物工程有限责任公司。4月25日，沅江市畜牧水产事务中心向益阳市畜牧水产事务中心出具“关于对白点腐皮消产品成分进行鉴定的请示”：根据李小平本人意愿，现申请益阳市畜牧水产事务中心委托权威机构对“白点腐皮消”的成分进行鉴定。4月25日、26日益阳市畜牧水产事务中心向湖南省畜牧水产局，湖南省畜牧水产局向农业农村部渔政管理局提出对“白点腐皮消”的成分进行鉴定。但相关部门均未作出相关鉴定。 2019年12月25日和2020年1月2日，被告沅江市畜牧水产事务中心及其下属沅江市兽药饲料管理站分别向原告李小平作出《关于对关于请求水产养殖损失赔偿的报告的回复》，均回复：1．千山红镇兽药市场属大通湖区管辖，本市无市场管辖权；2．李小平无证据证明所用“药品”是从千山红镇吕方发兽药店购买的，据了解，李小平是以收债的方式从吕方发兽药店抵债拖回家的，双方无买卖行为事实；3．根据《商标法》的规定，千湖公司生产的“白点腐皮消”是一种水质改良剂，其标签标注的执行标准为Q/QHY080，属于非兽药药品。而非兽药药品的管辖属于流通领域管理部门监管，本部门无法定授权。建议：1．由李小平申请有管理权限的部门依法处理，我单位将全力配合调查。2．由李小平申请司法处理。 另查明，2019年4月8日，沅江市南大膳镇动物防疫站协同南大膳镇大东口村委会人员对死鱼进行了清理，并进行了无害化处理工作。 本院认为，原、被告双方当事人对如下事实没有争议：2019年4月5日，原告李小平在其经营的鱼塘施用千湖公司生产的“白点腐皮消”后出现死鱼现象，原告于4月8日向被告沅江市畜牧水产事务中心、沅江市畜牧饲料管理站等部门进行了报告。本案争议的焦点是：一、被告及其下属沅江市畜牧饲料管理站对原告作出的《关于对关于请求水产养殖损失赔偿的报告的回复》是否合法，即被告对涉案报告事件是否具有行政管理职权？被告是否已经履行了法定职责？二、被告应否对原告的经济损失承担行政赔偿责任？ 关于焦点一：被告及其下属沅江市畜牧饲料管理站对原告作出的《关于对关于请求水产养殖损失赔偿的报告的回复》不合法，理由如下：1．被告负有对原告申报事项进行处理的法定职责。依据《兽药管理条例》第三条、第四十四条的规定，县级以上人民政府兽医行政管理部门负责对本行政区域内的兽药监督管理职责。依据《湖南省行政程序规定》，行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。本案原告在使用“白点腐皮消”后出现大面积死鱼现象后，向被告及其下属部门进行了报告，被告作为县级兽医行政管理部门负有对原告报告事件的处理职责。被告以“千山红镇兽药市场属大通湖区管辖，本市无市场管辖权”的回复，缺乏依据。2．被告未依法履行法定职责。依据《兽药管理条例》第四十六条“兽医行政管理部门依法进行监督检查时，对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施，并自采取行政强制措施之日起7个工作日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15个工作日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施；……”的规定，被告接到原告申报后，虽然进行了证据登记保存单，对涉案“白点腐皮消”进行了登记，抽样，但之后既未对涉案“白点腐皮消”的生产者、经营者进行调查、处理，又未对涉案“白点腐皮消”进行检测鉴定，未能查明涉案“白点腐皮消”是否属于兽药，是否属于假、劣兽药，未对是否立案作出决定，直至2019年12月和2020年2月，以涉案产品执行的标准属于非兽药为由，对原告李小平的申报作出回复，不符合《湖南省行政程序规定》的时限和程序规定，程序明显违法。至于涉案“白点腐皮消”是否属于兽药，对于原告作为一个普通百姓，仅能凭生活经验，物品外包装做出判断，亦如被告在接到原告申报后，也以涉嫌假劣兽药对物品就地进行保存。原告李小平是否积极委托相关部门对“白点腐皮消”的成分进行鉴定，仍不能免除被告对所作出的回复合法性承担举证责任。因被告未能提供“白点腐皮消”不属于兽药，不属于其管辖的证据、依据，其作出的回复属于主要证据、依据不足，应当依法予以撤销。并应当对原告申报事项重新作出行政处理。 关于焦点二、被告不应对原告的经济损失承担行政赔偿责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政赔偿责任的构成必须满足三个方面的条件：一是行政侵权行为存在，这是构成行政赔偿责任的根本条件，即国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为有侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形。二是损害事实的存在即当事人的合法权益受到行政侵权行为的客观损害，其受损害的权益必须是合法的，受法律保护的，且具有现实性和确定性。三是违法行为与损害事实间存在因果关系。国家赔偿责任中的因果关系是连接行为与损害结果的纽带，是国家对国家机关和国家机关工作人员所造成的损害承担赔偿责任的基础，只有侵权行为与损害后果存在逻辑上的直接联系，行政机关才对侵权损害承担责任。本案中，虽然被告及其下属对原告申报事项未依法履行法定职责，其作出的《关于对关于请求水产养殖损失赔偿的报告的回复》亦被本院判决撤销，原告使用“白点腐皮消”后出现死鱼现象，其经济损失亦客观存在，但二者之间不具有因果关系。在案证据证明，原告使用白点腐皮消的当日即4月5日就出现死鱼现象，而其向被告及其下属沅江市畜牧饲料管理站申报是在4月8日，由此可见，其向被告进行申报，要求被告履行兽药管理职责时，其损害后果已经出现，死鱼的后果并非被告不作为或不积极作为所造成的。被告在履职中确存在不及时、不合法，但与原告鱼塘死鱼没有因果关系。同时，从原告提交的关于使用千湖公司生产的渔药情况汇报来看，其要求对假劣药贩者绳之以法，被告是否对生产、销售“白点腐皮消”的企业、人员作出行政处罚，属于其行使行政管理职权范围，但与原告所受经济损失之间无关联性，亦不存在因果关系，原告所受损失应当通过民事途径予以解决。因此，原告要求被告赔偿其经济损失的主张，既无事实依据，又无法律依据，本院不予支持。 综上，被告对原告申报事项未依法履行法定职责，其与其下属沅江市畜牧饲料管理站所作出的《关于对关于请求水产养殖损失赔偿的报告的回复》均主要证据、依据不足，应当予以撤销，并应当对原告李小平的申报重新作出处理。原告要求被告赔偿经济损失的主张，既无事实依据，也无法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、撤销被告沅江市畜牧水产事务中心及其下属沅江市畜牧饲料管理站分别于2019年12月5日和2020年1月2日作出的《关于对关于请求水产养殖损失赔偿的报告的回复》； 二、责令被告沅江市畜牧水产事务中心于本判决生效之日起三十日内对原告李小平的申报重新作出处理； 三、驳回原告李小平要求被告沅江市畜牧水产事务中心赔偿其经济损失510,912.60元的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告沅江市畜牧水产事务中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  殷载媛 人民陪审员  刘东深 人民陪审员  龙彩霞 二〇二〇年八月二日 法官助理肖霞 书记员胡彬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第一项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。