湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初65号 原告：熊莉。 委托诉讼代理人：李长东，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王泽鹏，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：祁阳县人民政府。 法定代表人：陈小平，该县县长。 委托诉讼代理人：李娟，祁阳县司法局副局长。 委托诉讼代理人：蒋智，湖南齐物律师事务所律师。 原告熊莉不服被告祁阳县人民政府（以下简称祁阳县政府）房屋征收补偿决定一案，于2020年5月6日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，于2020年5月9日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、人民陪审员贺建辉组成合议庭，书记员龙佩玲担任法庭记录，于2020年6月4日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告熊莉及其委托诉讼代理人李长东、王泽鹏，被告祁阳县政府的委托诉讼代理人李娟、蒋智，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月10日，被告祁阳县政府对原告熊莉作出祁政征补〔2020〕5号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《5号房屋征收补偿决定》）。 原告熊莉诉称，原告在祁阳县浯溪街道南长街王府坪工业品市场拥有一处合法商铺，面积为21.59平方米，并在此处经营了近二十年。2020年4月10日被告祁阳县政府作出《5号房屋征收补偿决定》。原告认为涉案房屋周边市场商铺均价为每平方米6万元左右，而被告所作出的《5号房屋征收补偿决定》补偿安置价格为每平方米7，800元，其补偿价格与实际周边市场商铺均价相差甚远，严重违反了公平补偿原则。原告一家一直在此做生意，倘若以《5号房屋征收补偿决定》作为确定原告补偿安置的方式，则会极大地导致原告原有生活水平下降，难以维持日后生计。故原告诉至法院，请求撤销被告作出的《5号房屋征收补偿决定》，诉讼费用由被告承担。 原告熊莉向本院提交了以下证据：1、熊莉的身份证复印件、国有土地使用证复印件、房屋所有权证复印件，拟证明熊莉作为原告的主体适格；2、商品房买卖合同、祁阳新天地2号楼B区（一期）商铺价格表，拟证明周边商铺价格高达4-8万元之间，与被告给予原告的征收价格相差甚远；3、王灵艳房屋征收补偿的转账凭证图片，拟证明王灵艳的商铺面积18.59平方米，与原告面积差不多，但是征收补偿价格是216万元，证明被告给予原告的征收补偿价格明显偏低。 被告祁阳县政府辩称，1、房屋征收程序合法。祁阳县王府坪棚户区改造项目是祁阳县重大民生实事工程，祁阳县发改委于2016年10月25日立项。2016年11月1日祁阳县国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称祁阳县征收办）拟定了《祁阳县王府坪棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）公开征求意见。2016年11月8日经祁阳县政府常委会议一致通过，2016年11月15日召开了王府坪棚户区改造项目社会稳定风险评估论证会议。2016年11月2日在征收范围内向被征收人推荐房地产评估机构，被征收人未能在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，2016年11月15日采用公开抽签的方式随机选取衡阳地源房地产评估咨询有限公司作为该项目第一期房屋征收评估机构。2016年12月对该项目第一期范围内的被征收房屋进行了摸底调查，并对调查结果进行了公示。被告祁阳县政府于2016年12月22日作出《房屋征收决定》，并于次日发布《房屋征收公告》，同时根据被征收人所提合理意见对修改后的《祁阳县王府坪棚户区改造房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收与补偿方案》）进行公告。2017年4月10日衡阳地源房地产评估咨询有限公司公布了评估结果，并对熊莉的5-1-40号房屋（建筑面积21.59平方米）出具了衡阳地源估字［2017］第04494号《房地产估价报告》。其后，房屋征收部门工作人员与原告就征收补偿事宜进行了多次协商，因原告要求按被征收房屋实际面积在原位置安置同等面积门面房，但不愿按该项目《房屋征收与补偿方案》第八条第二款第一项的规定结算产权调换差价，又不愿按照房屋调换程序进行选房，双方始终无法达成协议。原告辩称2017年时未收到《房地产估价报告》，祁阳县王府坪棚户区改造项目指挥部（以下简称王府坪指挥部）分别于2019年7月29日、2019年11月14日两次将《房地产估价报告》送达给原告。原告申请评估复核后对复核结果有异议，却未在规定的期限申请评估专家委员会鉴定。2019年12月13日王府坪指挥部向原告送达了征收补偿决定告知书，原告始终坚持自己的要求，拒绝签订房屋征收补偿协议。2020年3月9日祁阳县征收办申请被告祁阳县政府对原告作出《5号房屋征收补偿决定》。整个征收程序符合法律规定。2、原告称被征收房屋周边市场商铺均价为每平方米6万元左右，与事实不符。经调查，被征收房屋所在地原王府坪工业品市场商铺（约20平方米）在征收时点的市场交易总价在1万元至3万元之间，而征收评估补偿价值超过了15万元，再加上各种补助奖励，被征收房屋总补偿金额达30万元左右，超出其自行交易价值10倍以上。涉案房屋的估价结果，是该项目房地产评估机构衡阳地源房地产评估咨询有限公司按照《国有土地上房屋征收评估办法》规定的程序，通过实地查勘，并结合当地房地产市场状况，采用科学的估价方法评估确定的，且该项目第一期被征收房屋538户，目前已签订征收补偿协议的有532户，足以证明该项目的房屋征收补偿标准公平合理。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告祁阳县政府向本院提交了以下证据：1、改造工程符合城乡规划和专项规划的复函（规划红线图、祁阳县棚户区2015-2020改造规划图），拟证明项目符合城乡规划和专项规划；2、祁阳县发改委项目可行性研究报告的批复及立项批文，拟证明项目立项程序；3、祁阳县政府第43次常务会议纪要，拟证明项目经批准、征收主体合法；4、改造建设项目用地预审意见（附用地红线图），拟证明项目用地依法经土地管理部门批准；5、补偿安置资金证明，拟证明补偿安置资金已依法准备到位；6、入户调查表，拟证明对原告房屋进行调查；7、征收房屋基本情况登记表，拟证明依法对被征收人房屋性质、面积进行统计；8、身份证明，拟证明原告个人基本信息；9、国土证、房产证，拟证明被征收房屋及土地的所有权、使用权情况；10、被征收房屋测绘图，拟证明原告被征收房屋的面积；11、调查结果公布，拟证明对征收范围内房屋调查后结果予以公布；12、补偿方案征求意见公告及补偿方案征求意见稿（附图片），拟证明对被征收人房屋补偿方案进行公告；13、广泛征求被征收人意见（附图片），拟证明现场征求对补偿方案的意见；14、征求公众意见情况汇报，拟证明听取被征收人意见汇总；15、政府常务会议纪要（第1次），拟证明征收补偿方案（征求意见稿）通过；16、征收补偿方案公告，拟证明征求合理意见的征收补偿方案在征收范围内公告；17、房屋征收评估信息公告（祁阳县政府网截图），拟证明房屋征收部门向社会发布征收评估信息；18、房地产评估机构报名登记表，拟证明具有相应资质的房地产价格评估机构报名；19、公开选择房地产价格评估机构的公告，拟证明公开选择评估机构；20、抽签选择第一期房屋征收评估机构（附图片），拟证明选定评估机构程序及选定评估机构过程；21、公证书，拟证明公证处依法现场公证，抽签确定评估机构；22、抽签选定评估机构结果公示，拟证明房屋征收部门公布抽签选定评估机构结果；23、社会稳定风险评估报告，拟证明对项目房屋征收的社会风险进行了论证评估；24、《房屋征收决定》，拟证明决定征收规划红线范围内的房屋及土地回收；25、《房屋征收公告》，拟证明依法在征收范围内公告；26、被征收房屋评估初步结果公示（附图片），拟证明房屋评估初步结果在征收范围内公示，并告知异议期限和权利；27、《房地产估价报告》，拟证明被征收人房屋价值；28、送达回执单（附图片），拟证明《房地产估价报告》已送达原告；29、协商记录（附图片），拟证明双方多次协商及协商情况；30、征收与补偿方案告知书，拟证明依法告知原告补偿方案；31、送达回执单，拟证明已依法送达告知书给原告；32、送达回执单（附图片），拟证明已依法送达补偿决定书给原告。 被告祁阳县政府当庭补充提交的证据：33、周边房屋征收协议4份，拟证明原告商铺周边征收价格。 经庭审质证，针对被告祁阳县政府提交的证据，原告发表了如下质证意见：对于被告提交的证据4、7、8、9、10、11、13、14、15、17、18、19、23、24、25无异议。对证据1的三性认可，但证明目的不予认可，涉案项目仅符合王府坪棚户区改造项目工程的专项规划，而没有其他证据能够证明该棚户区改造工程项目符合城乡规划，也没有证据能够证明该棚户区改造工程项目符合专项规划的广泛征求意见情况。对证据2的合法性不予认可，从该组证据第三点可以看出，祁阳县九塘冲和王府坪区的拆迁户944户、拆迁人数3,817人，拆迁面积为110,601.19平方米，全部为货币安置。该立项批复已严重违反被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换的法律规定，显然在制定该棚户区改造立项批复时，已经剥夺了被征收人选择房屋安置的权利。对证据3的三性认可，证明目的不予认可。政府会议纪要是政府内部行政行为，对外不具备法律效力，其不是涉案棚户区改造项目的批准文件。对证据5的三性认可，但证明目的不予认可。被告提交的证据2证明立项批复项目总投资76,200万元以及证据4证明祁阳县王府坪棚户区改造项目，估算总投资为9.47亿元，其中第1期项目投资4.96亿元，第2期项目投资4.51亿元，而证据5补偿安置资金仅为2,200万元左右与项目总投资亿元的差距巨大，被告提交的证据3证明政府一直鼓励货币安置，原告有理由怀疑被告对本次征收项目是否真正落实到产权置换和货币补偿。对证据6有异议，确定房屋征收范围后，对被征收人的房屋进行征收登记，应当有两人以上到场，被征收人房屋的权属性质、面积应有被征收人签字确认，此证据无法证明房屋征收部门真正落实入户调查。对证据12的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。征求意见公告中征求意见期限为2016年11月1日至2016年11月30日实际天数是29日与法律规定的30日不符，补偿方案的征求意见违反法律规定。对证据16的三性认可，但证明目的不予认可。无其他证据证实被告在被征收人所在地进行了公告。对证据20、22的三性及证明目的均不认可，祁阳县王府坪棚户区改造项目的被征收人大约有970户，但从被告提交的抽签会签到表可以看出，参加签到的有住建局、政府法制办、公证处、征收办、指挥部的工作人员以及其他人大代表，并无被征收人，严重剥夺了广大被征收人的确定评估机构的选择权。选定评估机构的日期早于被告作出《房屋征收决定》的日期，原告有理由怀疑被告在作出《房屋征收决定》之前就已经对原告商铺进行了价格评估，这严重违反了法律规定。对证据21的三性和证明目的均不予认可。该公证书无相应的公证人员签字以及相应公证处的资格证明，被告也无其他证据能够证明上述公证书符合法律规定。对证据26、27的三性和证明目的均不予认可。原告的房屋为商铺，周边的商铺价格已经高达每平方米6万至7万元左右，而涉案征收的补偿价格仅为每平方米7,800元，这严重降低了原告原有生活水平，违反了公平原则。对证据28、29的真实性不予认可，原告选择以产权置换的方式进行补偿，而被告等征收部门一直要求原告以货币方式进行补偿。征收房屋应当满足公平补偿原则，被告剥夺了原告的选择权，已经严重违反了法律规定。对证据30、31、32的合法性及证明目的不予认可。被告用中通快递而非邮政专递邮寄房屋征收补偿决定，送达程序违法。房屋补偿价格明显偏低，严重损害了原告的合法权益。证据33属已超法定举证期限提交的证据，原告不予质证。 针对原告熊莉提交的证据，被告祁阳县政府发表了如下质证意见：对原告提交的证据1无异议。对证据2、3的三性均不认可，新天地项目是目前祁阳县地理位置最好的楼盘，与本案房屋的距离相距1公里以上，不具有可比性。补偿给王灵艳的216万元是多户多处房屋的补偿价格合计，并不是单独一户的。王灵艳的房屋补偿只有291,008元。 本院对上述证据认证如下：原告所提交的证据1，被告无异议，本院予以确认。原告所提交的证据2、3，与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提交的证据4、7、8、9、10、11、13、14、15、17、18、19、23、24、25，原告无异议，本院予以确认。被告所提交的证据1、2、3、5、6、12、16、20、21、22、26－32符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。被告当庭提交的证据33已超法定举证期限，且无正当理由，本院不予确认。 经审理查明，祁阳县王府坪棚户区改造项目经过立项、祁阳县政府常务会议讨论通过后启动。2016年11月1日，祁阳县征收办拟定《祁阳县王府坪棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》公开征求被征收人的意见。2016年12月22日，被告祁阳县政府作出《房屋征收决定》，决定征收祁阳县王府坪棚户区改造项目规划范围内国有土地上的房屋及附属物。2016年12月23日，祁阳县政府发布《房屋征收公告》，该公告的主要内容为：“一、征收项目名称：祁阳县王府坪棚户区改造项目。二、征收范围：王府坪棚户区改造范围北起人民路、南至南司街、东至南长街、西至县前街范围内规划需要进行房屋征收地块上的房屋及构筑物。分二期进行改造：第一期改造范围包括三吾大厦、原浯溪镇政府大院、王府坪农贸市场、工业品市场；第二期改造范围包括紧临王府坪市场的南长街、南司街和县前街临街房屋与构筑物（具体以祁阳县王府坪棚户区改造规划红线为准）。三、房屋征收部门：祁阳县征收办。四、征收实施单位：王府坪指挥部。五、房屋征收补偿方案：详见祁阳县政府网公布的《祁阳县王府坪棚户区改造房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收与补偿方案》）。六、征收实施时间：自本决定公告之日起实施。七、第一期签约期限：2017年6月30日前；第二期签约期限：2017年12月31日前。八、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。九、被征收人对本征收决定不服的，可在本决定公告之日起60日内向永州市人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提起行政诉讼”。2016年12月23日，祁阳县政府公布的《房屋征收与补偿方案》第八条第二项载明：“（二）非住宅私房征收补偿方式。1、征收非住宅私房鼓励选择货币补偿。选择货币补偿的，按周边类似房屋市场评估价确定补偿金额；选择产权调换的，按被征收房屋实际营业面积，按房屋调换程序，选择位置相当、面积相近的改扩建王府坪综合市场营业房面积，双方按市场评估价结算产权调换差价。如王府坪综合市场改扩建后营业房数量不足，房屋调换顺序号轮空的被征收人只能选择货币补偿”。 原告熊莉从谢政顺、张美云处受让取得祁阳县浯溪镇南长街王府坪工业品市场5-1-40号房屋，是现有房屋所有权人，但该处房屋未办理产权过户手续。该处房屋的建筑面积为21.59平方米，土地使用面积为3.787平方米，土地用途为商服用地，土地使用权性质为出让。该处涉案房屋位于征收范围内。 2017年4月10日，衡阳地源房地产评估咨询有限公司出具衡阳地源估字［2017］第04494号《房地产估价报告》，确定涉案房屋在评估时点2016年12月23日的市场价值为174,447元。其后，房屋征收实施部门与原告就征收补偿事宜进行了多次协商，但双方未能达成征收补偿协议。因原告称2017年未收到《房地产估价报告》，王府坪指挥部又分别于2019年7月29日、2019年11月14日两次将涉案房屋的《房地产估价报告》送达给原告。 2019年12月13日，王府坪指挥部向原告送达了涉案房屋征收补偿的告知书，告知原告：在2019年12月25日前签约的，仍视为主动配合签约，仍可享受各项补助和奖励，超出此期限不签约的，被告祁阳县政府将下达房屋征收补偿决定书，并依法申请强制拆除。原告于2019年12月13日收到该告知书后，未在告知书确定的期限内签订征收补偿协议。 2020年4月10日，被告祁阳县政府对原告王府坪工业品市场5-1-40号房屋作出《5号房屋征收补偿决定》，该补偿决定第一条第一项明确货币补偿方式为：“1、房屋补偿金额为21.59平方米×7,800元/平方米=168,402元；2、房屋装饰装修补偿金额为21.59平方米×280元/平方米=6,045元。3、搬迁补助费（2次）为3,000元。4、停产停业损失费为12,954元。货币方式补偿金额合计190,401元”。该补偿决定第二条第二项明确产权调换方式为：“产权调换房屋为期房，位于祁阳县王府坪棚户区改造项目改建后的安置区内。1、房屋产权调换：按照该项目建设规划设计，不能满足所有门面房被征收人选择门面房产权调换的要求。根据《房屋征收与补偿方案》规定，征收人在祁阳县王府坪棚户区改造后新建的安置区提供一套建筑面积为115.66-165.87平方米的住宅套房与被征收房屋进行产权调换，即根据被征收房屋、产权调换房屋的价值，由被征收人与征收方进行现金结算差价后实行产权调换。被征收房屋价值即房屋征收评估价值。产权调换房屋价值按政府公布的安置房优惠价格计算；如果被征收人选择的产权调换房屋实际面积超过了用被征收房屋价值金额可以购买到的产权调换房屋面积，对于超出的面积则另外按市场价格计算，即被征收人应支付的差价。2、被征收房屋评估总额为174,447元。其中房屋评估金额为21.59平方米×7，800元/平方米=168,402元；房屋装饰装修评估金额为21.59平方米×280元/平方米=6,045元。3、搬迁补助费（2次）为3,000元。4、停产停业损失费为12,954元。5、征收人按有关规定支付被征收人临时安置补助费，过渡安置期暂定30个月，补助费36,000元。如征收人延期交付产权调换房，则按情况延长过渡期限，并按有关规定增加支付临时补助费”。该补偿决定第二条明确被征收人熊莉应在收到该决定书之日起15日内搬迁腾空房屋。原告不服，向本院提起诉讼，请求依法撤销被告作出的《5号房屋征收补偿决定》。2020年7月29日，祁阳县政府作出了祁政发［2020］15号《关于撤回房屋征收补偿决定书的决定》，以《5号房屋征收补偿决定》内容不够明确为由，决定予以撤回。待进一步完善后，将依法依程序重新作出房屋征收补偿决定。同日，祁阳县政府将祁政发［2020］15号《关于撤回房屋征收补偿决定书的决定》邮寄送达给原告熊莉及其委托诉讼代理人。2020年8月3日，祁阳县政府将祁政发［2020］15号《关于撤回房屋征收补偿决定书的决定》及相关邮寄凭证送达本院。经征求意见，原告仍坚持要求法院判决支持其诉讼请求。 本院认为，一、被告祁阳县政府是作出《5号房屋征收补偿决定》的适格主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，祁阳县政府属于县级人民政府。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第三条第一款规定“设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。该规定进一步明确县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。综上，祁阳县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，有作出房屋补偿决定的法定职权，据此，祁阳县政府作出《5号房屋征收补偿决定》主体适格。 二、行政行为的作出是单方面的，但行政行为一经作出，其约束力却是双方面的，行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力，但这种约束力只存在于行政行为存续期间，行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以自行改变（包括撤销、撤回、废止）行政行为，即行政机关具有自我纠错的机能。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第一款、第三款规定，被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。本案中，原告诉请撤销被告作出的《5号房屋征收补偿决定》。诉讼期间，被告祁阳县政府认为其作出的《5号房屋征收补偿决定》因内容不够明确，决定予以撤回，待进一步完善后，将依法依程序重新作出房屋征收补偿决定，遂作出了祁政发［2020］15号《关于撤回房屋征收补偿决定书的决定》，并书面告知了本院。即本案被诉《5号房屋征收补偿决定》实质上已经不再发生法律效力，对原告的权利义务不再有不利影响，原告的诉讼目的已经实现，但经征求原告意见，原告仍坚持其诉讼请求。本院认为《5号房屋征收补偿决定》中房屋征收补偿决定的内容不明确，主要证据不足。因被告祁阳县政府已自行撤销被诉行政行为。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下： 确认被告祁阳县人民政府于2020年4月10日作出祁政征补〔2020〕5号《房屋征收补偿决定书》违法。 一审案件受理费50元，由被告祁阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 人民陪审员  贺建辉 二〇二〇年八月七日 书 记 员  龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。