浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙0212行初227号原告浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅，男，1965年5月18日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人吴京，宁波市自然资源和规划局奉化分局土地储备中心主任。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。原告浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润公司）因诉被告宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波资规局）土地行政协议一案，向本院提起行政诉讼，本院对本案进行诉前协调未果后于2019年10月15日立案受理本案，并依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告兴润公司的法定代表人沈明崇及委托代理人韩本毅、被告宁波资规局的出庭应诉负责人吴京及委托代理人徐文涛到庭参加诉讼。本案审理过程中，根据当事人的申请，本院准许当事人进行庭外和解，但协调未果。本案报请浙江省高级人民法院批准延长审理期限至2020年10月15日，现已审理终结。原告兴润公司起诉称：2004年6月21日，原奉化市国土资源局（出让人）与宁波洛兹置业有限公司（以下简称洛兹公司，受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让人出让给受让人的宗地位于长汀村旧村改造地块，宗地总面积为203674平方米，其中出让土地面积86442平方米；合同还约定出让人同意在2004年7月30日前将出让宗地交付给受让人，逾期交付则应承担相应的违约责任。2008年1月24日，洛兹公司将上述86442平方米的国有土地使用权转让给原告。随后，原奉化市国土资源局向原告颁发了奉国用（2008）第1-61058号、第1-61080号等9个《国有土地使用权证》。但截止2013年该地块仍未完成拆迁工作，被告仍没有将土地实际交付给原告。为此，原奉化市人民政府派出由锦屏街道办事处牵头，原市审计局、监察局、财政局、规划局、国土局等部门组成的联合核算小组，于2011年1月对原告有关费用和损失进行了核算，经审计局审核，截止2010年底，“由于长汀项目拆迁延期和方案调整等原因，补偿利息按投入资金以月利率1.05%按季算复利计算，政府应结算给原告兴润公司41302.55万元。其中，因拆迁延期政府应补偿的相关费用23762万元，因安置房规划建设方案调整而增加的有关费用17540.55万元”。此项费用虽已核算清楚，但政府从未支付。此后，原告法定代表人被公安机关以非法吸收公众存款罪为由限制人身自由，而原告公司的实际运营、债务重组等均由政府组成的工作小组接管。此后，原奉化市人民法院分别于2014年11月19日、2014年11月25日、2014年12月11日和2015年1月8日将原告名下的分属8个土地证的74亩土地进行公开拍卖。没有纳入拍卖的另外约54亩土地在政府操作下，被过户给原奉化市城市建设投资有限公司。原告认为，被告未按《国有土地使用权出让合同》的约定，逾期十年多没有按约向原告交付土地，给原告造成了巨大的经济损失。为此，原告现诉至本院，请求判令被告超过十年时间未按照《国有土地使用权出让合同》中的约定向原告提供出让土地的行政行为违法。被告宁波资规局答辩称：一、原告兴润公司的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。理由如下：1.根据原告兴润公司与原奉化市锦屏街道长汀村经济合作社（以下简称长汀村经济合作社）于2014年8月12日签订的《协议书》和《备忘录》，原告兴润公司基于××村××村××期××房等而产生的费用已与长汀村经济合作社进行结算。原告兴润公司对涉案土地出让合同的合法权益已经转化为对长汀村经济合作社的债权，其与涉案合同项下86442平方米有否按照出让合同的约定履行不再具有利害关系。2.诉是一个请求，其核心为诉讼标的（诉请裁判的法律关系），诉的构成包括当事人、起诉理由和诉讼请求三个方面。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条“原告主张被告不依法履行、未按约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，是根据诉的原理对行政合同之诉所作出的规定，应当参照适用。原告兴润公司对案涉土地出让合同法律关系这一诉讼标的提起诉讼，请求法院予以裁判的起诉理由是认为原奉化市国土资源局存在未按照土地出让合同约定履行的事实，与该事实相对应的诉讼请求应该是要求原奉化市国土资源局赔偿经济损失等。原告以起诉理由作为诉讼请求，不符合诉的表达，需要予以释明。原告兴润公司经释明后拒不更正诉讼请求的，应当裁定驳回其起诉。3.原告兴润公司诉请确认未按约履行土地出让合同行为违法之诉已经超过起诉期限。二、涉案《国有土地使用权出让合同》合法有效，且已履行完毕。三、拆迁延期是原告兴润公司与长汀村经济合作社共同开发长汀村旧村改造地块过程中应当承担的商业风险，与土地出让方无关。且原告兴润公司与长汀村经济合作社已对共同开发的长汀村旧村改造项目所产生的费用进行了结算。四、锦屏街道办事处于2011年制作的《关于长汀村旧村改造项目有关费用核算的报告》在认定事实和适用法律上存在错误，原告兴润公司不能据此诉请确认原奉化市国土资源局未按约履行土地出让合同行为违法。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明：2004年6月21日，原奉化市国土资源局（出让人）以与洛兹公司（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》的形式，向洛兹公司出让长汀村旧村改造地块86442平方米土地，并在2004年7月30日前将出让宗地交付给受让人，逾期交付则应承担相应的违约责任。2008年1月24日，洛兹公司与原告签订《国有土地使用权转让合同》，约定洛兹公司将上述国有土地使用权转让给原告。此后，原告领取了该地块的《国有土地使用权证》。2014年8月，原告兴润公司（乙方）与长汀村经济合作社（甲方）签订《协议书》，载明“……2.按《项目协议书》约定，甲方应在签订《国有土地使用权出让合同》之日起三个月内完成村民安置、旧村拆迁，但拆迁工作至今尚未完成，导致乙方不能进行开发造成实际经济损失……，鉴于以上前提，双方经协商达成如下协议：……二、甲方因拆迁延期等原因，根据乙方因此而造成的全部实际经济损失及《项目协议书》的约定，甲方应补偿给乙方经济损失费27474.351011万元，其余经济损失由乙方自行承担与甲方无涉……5.抵销及扣除上述垫付款项后，甲方尚应支付乙方5578.921671万元。五、上述5578.921671万元款项，支付时间由甲、乙双方另行协商确定……”。原告因认为该《协议书》无效，曾数次向宁波市中级人民法院提起民事诉讼，但均因诉讼费问题而被法院裁定按撤回起诉处理。原告现以被告未按《国有土地使用权出让合同》的约定，逾期十年多没有按约向原告交付土地，给原告造成了巨大的经济损失为由诉至本院，请求法院判令被告超过十年时间未按照《国有土地使用权出让合同》的约定向原告提供出让土地的行政行为违法。在案件审理过程中，经本院释明后，原告仍坚持该诉讼请求。另查明，2016年9月28日，浙江省人民政府根据《国务院关于同意浙江省调整宁波市部分行政区划的批复》（国函[2016]158号）发布通知，撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区。相应的，原奉化市国土资源局调整为原宁波市国土资源局奉化分局，为原宁波市国土资源局的派出机构。2019年1月3日，中共宁波市委、宁波市人民政府印发《宁波市机构改革方案》，决定组建宁波市自然资源和规划局，将原宁波市国土资源局的职责划入宁波市自然资源和规划局，不再保留原宁波市国土资源局。以上事实，由被告宁波资规局提交的《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权转让合同》、《协议书》，以及本院调取的宁波市中级人民法院作出的（2018）浙02民初2116号、（2019）浙02民初831号、（2019）浙02民初1171号民事裁定书予以证明。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。而关于行政协议案件，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”提起的诉讼。即行政协议诉讼主要存在“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”和“认为行政机关违法变更、解除协议”两类不同的诉讼类型，且该两类诉讼在适用的起诉期限和诉讼时效规则、法律适用规则等方面均存在着明显差异。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条亦规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。从上述法律规定可知，对于“认为行政机关违法变更、解除协议”类案件为撤销行政优益权行为之诉，当事人可请求判决撤销该行政行为或确认其违法；对于“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”的履约之诉，当事人可请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务，或者提出请求判决行政机关赔偿或者补偿等主张。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条所规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”，上述规定亦从人民法院作出裁判的角度进一步明确，在认为行政机关未按照约定履行行政协议约定义务的情况下，当事人可以提出要求继续履行、采取补救措施、赔偿损失等诉讼请求，法院应当据此作出裁判。具体到本案中，原告兴润公司因认为被告宁波资规局超过十年时间没有按照《国有土地使用权出让合同》的约定向其提供出让土地而提起本次诉讼，且起诉时提出的诉讼请求为要求确认该未按约履行的行为违法，但未一并提出要求继续履行或采取相应补救措施、要求赔偿损失等其他请求。经本院释明，原告仍坚持其诉讼请求，不同意增加或变更为含有“继续履行或采取相应补救措施、要求赔偿损失”等内容的请求。因此，原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，且经本院释明后仍拒绝补正，故原告的本次起诉应当予以驳回。为此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长 毛冠达审 判 员 徐小娟审 判 员 贺 磊二〇二〇年八月十九日代书记员 孙柳静?附：本案适用的法律规范《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……