安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终102号上诉人（原审原告）徐继庭，男，1955年5月2日出生，汉族，户籍地安徽省滁州市南谯区，经常居住地安徽省滁州市南谯区。委托代理人邓朝东，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南谯区乌衣镇人民政府，住所地安徽省滁州市南谯政务新区4号楼，统一社会信用代码113411030032096863。法定代表人宋玉山，该镇镇长。出庭负责人王仲，该镇副镇长。委托代理人颜崇静，江苏华庭律师事务所律师。上诉人徐继庭诉被上诉人南谯区乌衣镇人民政府（以下简称乌衣镇政府）拆迁行政强制一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2020）皖1103行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年12月29日，南谯区人民政府印发了《关于印发黄圩湿地旅游度假区（规划区内）及文华路项目集体土地上房屋征迁补偿安置方案的通知》，其中载明“五、本地块征迁人为南谯区人民政府，委托拆迁单位乌衣镇人民政府”。之后，乌衣镇政府针对徐继庭户完成了《村（居）民房屋调查登记表》、《滁州市集体土地房屋征迁人口认证表》、《滁州市集体土地上房屋征迁认证表》。2018年12月20日，乌衣镇政府与徐继庭签订了《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议），之后，乌衣镇政府先后两次对所涉房屋进行了拆除，其中，徐继庭对2019年3月18日的拆除行为不服提起行政诉讼。原审法院认为，本案中双方的争议焦点：一、双方签订的《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》是否有效，二、本案是否存在强制拆除行为。针对焦点一，徐继庭主张其所签的协议系空白协议，该协议上的内容是由乌衣镇政府所填，其对此不认可。经审查，徐继庭虽提供了一份空白协议的复印件，但不足以证明对该协议的内容不知晓，也不能否认该协议系过程性材料；徐继庭系完全民事行为能力人，即使其所签是空白协议，也可以视为一种完全授权行为，应当对此承担相应的法律后果；从双方提供的清单看，该清单上所载内容与协议上所载内容基本一致，可以确定乌衣镇政府与徐继庭已经就拆除补偿事宜进行了协商，故对徐继庭的主张不予支持，该协议系双方真实意思表示，且不违反法律规定，具有法律效力。针对焦点二，徐继庭主张乌衣镇政府的拆除行为系强制拆除行为，但结合现有证据，双方已经达成安置补偿协议，各自应当履行相关的合同义务，并且徐继庭提供的证据无法证明乌衣镇政府实施了强制拆除行为，乌衣镇政府对此也予以否认，故对徐继庭的主张不予支持。另乌衣镇政府作为受委托行政机关，应当在委托权限内以委托人的名义实施行政行为，乌衣镇政府未据此执行，违反了法律规定，但考虑到其超越权限的拆除行为也系协议的应有内容，并且上述行为并未对徐继庭的合法权益造成实质损害，乌衣镇政府的拆除行为属于程序轻微违法。徐继庭的诉讼请求依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐继庭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐继庭负担。上诉人徐继庭上诉称，原审判定认定事实错误,适用法律不当，理由如下：1.原审法院认定安置补偿协议体现了双方真实意思表示存在事实认定错误，片面加重其证明责任。首先，案涉房屋系其在宅基地上建造，并按照程序取得了建房报告。由于历史、风俗习惯等原因，农村建房长期管理较松，产权管理不到位，其没有取得房屋所有权证书，但案涉房屋系其唯一住房，案涉房屋并非违法建筑；其次，虽然在空白安置补偿协议上存在其签名，但该事实只能证明双方就安置补偿协议进行过协商，并无法当然地认为双方就协议内容达成一致。也就是说，双方间的合意中，并不包含任何后补的协议内容。实际上，其仅是普通百姓，乌衣镇政府未在安置补偿协议上明确写明安置补偿具体内容的情况下，便通过口头承诺等方式，诱导其先行在空白的安置补偿协议上签字，后将该空白协议带走后，擅自填写了未经其认可的安置补偿协议。乌衣镇政府也并未提供任何证据证明其授权单方面在安置补偿协议上填写补偿内容；第三，其主张的空白安置补偿协议之原件，实际上与乌衣镇政府提供给法庭的安置补偿协议系同一载体，其无法提供该份证据原件的原因也在于此。原审法院因其无法出示乌衣镇政府手中的证据而裁判其因举证不能承担责任，系片面增加其举证责任；第四，对于该空白安置补偿协议是否为过程性材料，其在庭审中除了提交该空白协议外，还提交了其与乌衣镇政府副镇长曹文的谈话录音，及强拆行为发生后向公安机关报警的记录等证据材料，上述证据均可佐证其曾向乌衣镇政府反馈安置补偿协议上的内容与事实不符，表明双方并未就安置补偿协议达成一致。2.原审法院认为双方已达成安置补偿协议，故认定乌衣镇政府拆除其房屋，系法律适用错误。乌衣镇政府强制拆除其房屋的合法性，应遵守《中华人民共和国行政强制法》相关规定，兼顾实体上与程序上的正义。《中华人民共和国行政强制法》第四章明确规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先以书面的形式催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并依法送达。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。本案中，乌衣镇政府亦没有对其下发任何关于行政强拆的法律文书，而是趁其不在家，突击式的强拆房屋，已构成严重违法。3.原审法院认定乌衣镇政府的拆除行为仅是超出委托人的委托范围的轻微程序违法性质，系法律适用错误。原审法院认定乌衣镇政府存在违法，其对此表示认可。但是乌衣镇政府超越自身职权，在未与其就安置补偿协议达成一致的基础上遂以违建、签署所谓的安置补偿协议的名义对房屋进行强拆，明显属于目的违法的执法行为。乌衣镇政府等征拆单位认定案涉房屋属违法建筑，为求减少补偿甚至不予补偿，其拆除行为是对于拆迁行为的行政配合策略，即征收在前、拆违在后，拆违所针对的标的物与征收目标一致。拆迁方逼签不能，毁坏财物、强拆房屋的行为已然严重侵犯了其合法物权。故乌衣镇政府并非只是程序上的轻微违法，在实体上同样存在严重的违法行为，对其合法权益产生了严重损害。综上，请求撤销一审判决，改判确认乌衣镇政府强制拆除其房屋的行政行为违法。被上诉人乌衣镇政府答辩称，在其告知徐继庭拆迁安置补偿的标准后，徐继庭在安置补偿协议上签字。双方就安置补偿达成一致后，徐继庭自行拆除了部分违建，其对剩余部分予以拆除，在拆除前也告知了徐继庭，并搬出其屋内设施。徐继庭的建筑分为两部分，合法部分在前期已经拆除，所以徐继庭认为其存在强拆无事实和法律依据。综上，一审认定本案事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。乌衣镇政府向原审法院提举的证据材料包括：证据一、《滁州市集体土地上房屋征迁认证表》、《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》、照片四张，证明:1.其拆除的是认证表中不予认可的部分110.41平方米是2019年3月18日拆除的，系违建，认可的房屋62.26平方米是在前期拆除的；2.乌衣镇政府与涉案房屋产权人已经就拆迁安置补偿达成一致；3、已经告知徐继庭拆除违建，后拆除了部分；4、被拆房屋内物品已经搬出，其没有强制拆迁合法建筑，没有损毁徐继庭物品；证据二、村民住宅情况摸底登记表、清单复印件，证明2007年7-12月份徐继庭的房屋情况，双方就补偿安置协议达成一致后，徐继庭在安置协议中签字。徐继庭向原审法院提举的证据材料有：证据一、户口本、建房报告、证明，证明其具有诉讼主体资格，且对本案所涉房屋具有合法的所有权；证据二、村民房屋调查登记表、滁州市集体土地房屋征迁人口认证表，证明其房屋被强拆前的状况及家庭人口数；证据三、空白的《安置补偿协议》、与乌衣副镇长曹文的谈话录音文字记录，证明安置补偿协议内容系乌衣镇政府私自填写，双方未就安置补偿内容达成一致意见，该补偿协议应被撤销；证据四、强拆照片、公安出警记录、安徽省高院行政裁定书（2019）皖行终1284号，证明乌衣镇政府强制拆除了其合法所有的房屋，造成房屋及屋内物品损毁，乌衣镇政府主体适格。上述证据均随卷移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。另查明：2018年1月12日，相关单位对徐继庭位于乌衣镇白庙村大徐组21号的房屋进行调查登记，房屋面积分别为：S1（砖瓦）87.53平方米（图有19.5图无68.03）、S2（砖瓦）54.26平方米（图有11.88图无42.38）、S3（砖瓦）12.41平方米（图有）、S4（砖瓦）18.48平方米（图有）。在二审庭审中，双方均认可2019年3月19日拆除的是S1、S2两处房屋。本院认为，本案的争议焦点是：徐继庭涉案S1、S2两处房屋被拆除的行为是否应确认为违法。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议一经签订，双方均应切实遵守和履行。本案中，根据双方所举证据及庭审中双方的陈述，上述房屋已于2018年12月20日达成补偿安置协议，但徐继庭并未及时交付协议约定的包含涉案S1、S2两处房屋在内的被拆迁房屋。在徐继庭未按协议履行交付房屋的情况下，乌衣镇政府应经事先书面催告后依协议内容依法作出限期搬迁的决定，在徐继庭逾期仍不搬迁时，乌衣镇政府应依照法定程序申请人民法院强制搬迁。但乌衣镇政府于2019年3月18日组织相关人员对徐继庭的涉案S1、S2两处房屋实施强制拆除前，乌衣镇政府既未书面催告徐继庭履行义务，又未作出限期搬迁决定以及申请人民法院强制搬迁，即自行组织人员对徐继庭的上述房屋实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，因此该拆除行为明显违反法定程序，鉴于该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故依法应确认违法。因此，徐继庭的诉讼请求，有事实与法律依据，本院依法予以支持。乌衣镇政府辩解该房屋已签订协议，其已取得房屋处置权，该拆除行为亦非行政行为的理由，因乌衣镇政府并未提交证据证明徐继庭已将涉案房屋实际交付的证据，故乌衣镇政府要取得已签订安置补偿协议的房屋处置权，仍需按上述程序办理，否则拆除行为仍不符合法律规定，故对乌衣镇政府的辩解意见不予采纳。一审法院认定乌衣镇政府的拆除行为属于程序轻微违法认定不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省滁州市南谯区人民法院作出的（2020）皖1103行初3号行政判决；二、确认被上诉人南谯区乌衣镇人民政府于2019年3月18日拆除上诉人徐继庭位于南谯区乌衣镇白庙村大徐组21号的87.53平方米和54.26平方米房屋的行为违法。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人南谯区乌衣镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年八月三十一日书记员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。