江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终169号 上诉人（原审原告）泰州市嘉铭置业有限公司，住所地兴化市沈伦镇集镇。 法定代表人殷罗根，执行董事兼总经理。 委托代理人李桂军，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 委托代理人谢长江，江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安中路75号。 法定代表人包振琪，局长。 参与诉讼负责人丁杰，副局长。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 上诉人泰州市嘉铭置业有限公司因诉兴化市自然资源和规划局土地行政登记一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2014年11月24日，原兴化市国土资源局与泰州市润华置业有限公司签订国有建设使用权出让合同。2014年12月15日，原兴化市国土资源局作出关于批准泰州市嘉铭置业有限公司（泰州市润华置业有限公司）受让国有建设用地使用权的通知（兴国土资[2014]出字第034号），同意泰州市嘉铭置业有限公司通过挂牌方式受让位于兴化市××、××路南，已经苏政地[2014]4076号文件批准征收的7337平方米国有建设用地使用权，用于商业项目建设。上述经批准出让的国有建设用地使用权，出让方和受让方应按照国有建设用地使用权出让合同执行，涉及其他事宜，应遵循国家相关法律法规。2014年12月26日，泰州市嘉铭置业有限公司填写土地登记申请书，办理兴化市沈伦镇侧土地的国有土地使用权登记。同日，泰州市嘉铭置业有限公司填写土地登记审批表，坐落记载兴化市沈伦镇南侧，宗地面积7337平方米，土地权属来源证明文件名称、编号、日期记载出让合同、相关批文、相关发票、交地确认书。兴化市沈伦镇国土资源所、兴化市国土资源局、兴化市人民政府分别加盖印章，准予注册登记颁发证书。同日，兴化市人民政府作出兴国用（2014）第5143号国有土地使用证，载明土地使用权人为泰州市嘉铭置业有限公司，座落兴化市沈伦镇南侧，地号321281026002GB00006，地类（用途）其他商服用地，使用权类型出让，终止日期2064年10月29日，使用权面积7337平方米，独用面积7337平方米。兴化市住房和城乡建设局于2015年3月26日作出地字第20150326-1号建设用地规划许可证，载明用地单位泰州市嘉铭置业有限公司，用地项目名称农贸市场，用地位置兴化市沈伦镇南侧，用地面积7337平方米。并于同日作出建字第20150326-A号建设工程规划许可证，载明建设单位泰州市嘉铭置业有限公司，建设项目名称农贸市场，建设位置兴化市沈伦镇南侧，建设规模12048.85平方米。此后泰州市嘉铭置业有限公司进行了建设，并于2019年3月18日向兴化市自然资源和规划局作出建设项目用地竣工验收申请书。2019年7月3日，兴化市沈伦镇人民政府向兴化市自然资源和规划局作出关于请求对农贸市场工程项目用地红线调整的请示。2019年10月9日，兴化市自然资源和规划局向泰州市嘉铭置业有限公司法定代表人作出告知，称沈伦镇人民政府在调整完善沈伦镇土地利用总体规划时未将此地块列入允许建设区，现仍为一般农地区，建议沈伦镇人民政府待规划修改时将此地块列入允许建设区。2019年12月17日兴化市自然资源和规划局再次向泰州市嘉铭置业有限公司法定代表人作出告知，称：“嘉铭公司实际建设过程中，未按出让红线范围建设，造成目前竣工验收不合格。考虑到该项目为沈伦镇重点民生工程，超出红线有特殊原因，沈伦镇政府也出具了相关的情况说明，且该企业实际建成面积未超出出让合同面积。我局本着化解矛盾，解决企业的实际困难为出发点，前期已对该地块进行了实地调查并召开办公会议研究补办方案，目的尽快依法为企业完善相关手续。但调查时发现超出红线部分，其土地利用规划为一般农用地，暂不符合补办条件，需待近期规划修改调整后我局积极进行相应的调整补办。同时对超出出让红线的硬质化道路由嘉铭公司先行整改，请嘉铭公司对我局建议予以考虑及配合。”2019年12月6日，泰州市嘉铭置业有限公司诉至原审法院，请求依法确认兴化市人民政府发放的国有土地使用证行为违法并撤销兴国用（2014）第5143号国有土地使用证，并由兴化市自然资源和规划局承担本案诉讼费用。 原审法院认为，2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。故兴化市自然资源和规划局系兴化市行政区域内的土地、规划、不动产登记等职能部门。涉案登记原由兴化市人民政府作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是兴化市自然资源和规划局，故兴化市自然资源和规划局是本案适格被告。 任何公民、法人和其他组织均应当在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 本案中，泰州市嘉铭置业有限公司在诉状中陈述2014年12月26日兴化市人民政府向其颁发国有土地使用证（证号兴国用（2014）第5143号）。2015年3月26日，泰州市嘉铭置业有限公司持该证及其他材料办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。故其时即已知晓案涉行政行为内容，其于2019年12月6日提起本案诉讼，明显超过上述法定起诉期限。 关于泰州市嘉铭置业有限公司主张的其直到2019年10月9日才知道涉案国有土地使用证的登记行为错误和违法，才知道原发证行为的具体真实内容，应从其时开始计算起诉期限的问题。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，行政诉讼起诉期限的计算是从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，而非知道行政行为违法之日起计算，泰州市嘉铭置业有限公司该诉称于法无据。原审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回泰州市嘉铭置业有限公司的起诉。 泰州市嘉铭置业有限公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。事实与理由如下：1.本案起诉期间应当从收到被上诉人作出的兴自然资诉求告字[2019]72号《诉求事项处理告知》时起算，并未超过起诉期限；2.设立起诉期限的目的在于督促行政相对人在知道其合法权益受到行政行为侵害时尽快行使权利，知道合法权益受到侵害是其提起行政诉讼的前提和基础；3.即使存在耽搁起诉期限也不属于上诉人自身的原因造成。 兴化市自然资源和规划局答辩称：1.原审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律准确；2.上诉人的上诉请求和理由既无事实根据，也不符合法律规定，不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审裁定据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，起诉期限制度设置目的在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关行使职权的效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为提起诉讼，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响行政效率，又会给行政管理秩序带来混乱。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，泰州市嘉铭置业有限公司于2014年12月26日取得案涉国有土地使用证，并于2015年3月26日持该证办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等，足以证明泰州市嘉铭置业有限公司早已知晓案涉行政行为的存在及其内容。其于2019年12月6日提起本案行政诉讼，已明显超过法定起诉期限，亦无证据证明存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。 另外，起诉期限采取客观行为标准，从“知道或者应当知道作出行政行为之日起”计算，而非从知道或者应当知道权利被侵害之日起计算，上诉人称起诉期限应当从收到兴自然资诉求告字[2019]72号《诉求事项处理告知》时起算没有法律依据，本院不予采纳。起诉期限是法律设定的起诉条件之一，上诉人提起本案诉讼明显已超过起诉期限，原审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳上诉费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 蔡 鹏 审 判 员 刘春生 二〇二〇年八月十八日 法官助理 李爱华 书 记 员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；