贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔05行终258号上诉人（原审第三人）张远群，女，1953年7月19日出生，汉族，住贵州省黔西县。委托代理人（特别授权）李艳，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。委托代理人马秀琴，贵州本芳（黔西）律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）汪吉玉（曾用名汪吉宇），男，1945年3月8日出生，汉族，住贵州省黔西县。被上诉人（原审原告）杨登敏，女，1949年6月27日出生，汉族，住贵州省黔西县。二被上诉人委托代理人（特别授权）廖进，贵州宗庭律师事务所律师。二被上诉人委托代理人王洪琴，贵州宗庭律师事务所实习律师。原审被告贵州黔西经济开发区房屋征收与补偿局。住所地：贵州省黔西县文峰街道办事处兴黔社区花都大道与龙潭路交叉路口。法定代表人陈德彦，该局局长。出庭负责人吴斌，该局副局长。委托代理人（特别授权）罗德坤，该局法律顾问。上诉人张远群因与被上诉人汪吉玉、杨登敏及原审被告贵州黔西经济开发区房屋征收与补偿局（以下简称黔西经开区房征局）房屋征收补偿行政协议一案，贵州省大方县人民法院于2019年9月23日作出（2019）黔0521行初157号《行政裁定书》，裁定驳回原告汪吉玉、杨登敏的起诉。汪吉玉、杨登敏不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月10日作出（2019）黔05行终331号《行政裁定书》，裁定撤销贵州省大方县人民法院作出的（2019）黔0521行初157号行政裁定，指令贵州省大方县人民法院继续审理本案。贵州省大方县人民法院于2020年5月20日作出（2020）黔0521行初13号《行政判决书》，上诉人张远群不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋位于黔西县，原由原告汪吉玉、杨登敏与第三人张远群等人居住。因涉及该房屋的征收与补偿事宜，二原告与第三人因此产生纠纷。2012年11月10日，在相关工作人员的主持下，二原告之子汪奎与第三人之子汪军就以上涉案房屋达成《协调解决书》，由汪军一次性支付汪奎28000元的补偿，该涉案房屋及宅基地交由汪军全权处理。同日，黔西县循环经济产业园区规划建设局和国土环保局（甲方）与第三人张远群（汪吉宇）、（乙方）及汪军签订编号为工业大道027《拆迁协议（集中安置）》，约定乙方选择135平方米的安置房。拆迁协议签订后，涉案房屋于当年被拆除。后因甲方不能履行拆迁协议中约定的安置房，被告与第三人达成一致意见，将安置方式变更为货币补偿方式，双方于2017年12月6日重新签订了黔县棚改南部新区片区ＷＦ（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》。约定由被告补偿第三人被征收房屋、构筑物、附属物、装修装饰、搬迁费等共计298830.00元。2018年10月29日，经兴黔社区主持原告汪吉玉与第三人之子汪军等人协调以上房屋补偿款的分配事宜未果。2019年4月26日，二原告以被告与第三人签订的房屋征收补偿协议侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销被告所作的黔县棚改南部新区片区ＷＦ（2017）979号黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议，案件受理费由被告及第三人承担。本案的争议焦点是：1、二原告的起诉是否超过法定的起诉期限；2、被告与第三人签订的房屋征收补偿协议是否合法、有效。原审法院认为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，可以与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的行政协议。行政协议的签订，应当遵循合同法及相关的行政法律、法规的规定。本案中，被告与第三人签订的《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》，是被告为了实现公共利益及其管理目标而与第三人订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议的范畴。关于二原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题：本案被告与第三人签订的《房屋征收补偿协议》的时间为2017年12月6日，二原告提起行政诉讼的时间为2019年4月26日。二原告称自己于2018年10月29日才知道该补偿协议的存在及其内容，被告则主张二原告的起诉超过了法定的起诉期限。但由于被告不能举证证明二原告知道或者应当知道该补偿协议的签订及其内容的具体日期早于2019年4月26日。根据2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条和第四十二条规定，作为与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织针对该行政行为提起诉讼的期限，应从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。但从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。2018年10月29日至2019年4月26日并未超过二年，因此，二原告的起诉尚在法定的起诉期限之内。况且，由于被告与第三人签订的《房屋征收补偿协议》因可能存在没有依据等重大且明显违法情形而无效，而无效的行政行为自始无效，并不受起诉期限的限制和约束，因此，本案二原告的起诉并未超过法定的起诉期限。关于被告与第三人签订的房屋征收补偿协议是否合法、有效的问题：有效证据显示，涉案整栋房屋原系二原告户与第三人户共同居住，因涉及该房屋的征收与补偿事宜，二原告与第三人曾因此产生纠纷。2012年11月10日，经过相关工作人员对双方以上老房屋纠纷进行协调，在二原告不在场的情况下，达成了由第三人之子汪军一次性支付二原告之子汪奎28000.00元作补偿后，其房子及宅基地交由汪军全权处理的协议。在此协议的基础上，黔西县循环经济产业园区规划建设局和国土环保局于同日与第三人张远群签订了编号为工业大道027《拆迁协议（集中安置）》，协议载明的被拆迁户为“张远群（汪吉宇）”。由于被告及第三人并无证据证明二原告之子汪奎是受二原告的委托参与涉案老房屋纠纷的协调及处理，协调时二原告又不在场，在此情况下，汪奎作为无权处分人，其行为并不符合相关法律、法规的规定，属于无权处分行为。在二原告一直对此保持沉默和不作为、未明确对以上协调行为及协议书进行追认的情况下，汪奎未经二原告委托或授权而擅自处分二原告房屋的行为应视为无效民事行为。而黔西县循环经济产业园区规划建设局和国土环保局在二原告与第三人房屋纠纷未真正有效解决、在拆迁户记载为“张远群（汪吉宇）”二人而尚存在权属纠纷隐患的情况下，出于对行政管理目标和任务的尽快完成等因素考量，与第三人签订拆迁协议而将整栋房屋明确为第三人所有的行为，缺乏相应的事实依据和法律依据。被诉的黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》，是在《拆迁协议（集中安置）》约定的集中安置方式不能履行后，被告与第三人就安置方式变更而重新订立的协议。尽管之前的拆迁协议目前并未被依法撤销或确认无效，但如前所述，由于被告及第三人并无证据证明二原告之子汪奎是受二原告的委托参与涉案老房屋纠纷的协调及处理，在二原告未对《协调解决书》进行追认和认可的情形之下，被告确认涉案房屋全部属于第三人所有而与其签订征收补偿协议的行政行为，同样缺乏相应的事实依据和法律依据，从而存在侵害二原告合法权益的可能。因此，应当确认该协议中涉及二原告房屋部分的内容无效。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，判决：确认被告贵州黔西经济开发区房屋征收与补偿局于2017年12月6日与第三人签订的黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》中，涉及原告汪吉玉、杨登敏房屋部分的内容无效。案件受理费50.00元，由被告负担。上诉人张远群向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、一、二审案件受理费由二被上诉人承担。事实及理由：1、一审法院认定“确认该协议中涉及二原告房屋部分的内容无效”系认定事实不清，证据不足。二被上诉人提交的证据不能证明汪吉玉与汪吉宇系同一人。2012年11月10日，上诉人之子汪军与二被上诉人之子汪奎就涉案房屋签订《协调解决书》，同日，上诉人与原审被告签订《拆迁协议（集中安置）》后，因集中安置方式履行不能，2017年12月6日，上诉人与原审被告签订《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》。二被上诉人请求撤销上述协议之前，应对涉案房屋进行民事确权。二被上诉人未提交证据证明其对涉案房屋享有所有权，然上诉人对涉案房屋享有占有、使用、收益等权利。2、一审法院认定“汪奎未经二原告委托或授权而擅自处分二原告房屋的行为应视为无效民事行为”适用法律错误。根据《合同法》第四十九条的规定，汪奎系二被上诉人之子，且与二被上诉人一起居住，协调协议签订至今，二被上诉人未明确否认汪奎的行为，汪奎收到协议款项后，已交付给二被上诉人。上诉人有理由相信汪奎的行为构成表见代理，其签订该协议的内容对二被上诉人具有约束力。二被上诉人汪吉玉、杨登敏辩称：一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原审被告明知涉案房屋部分属二被上诉人，明知汪奎与汪军签订《协调解决书》时二被上诉人不在现场且不知情，就以该《协调解决书》为依据与上诉人签订拆迁协议，违法了法律规定。上诉人称应先对涉案房屋进行民事确权的理由不能成立。二被上诉人自涉案房屋建好时（1969年8月）即取得房屋的所有权，不以登记为要件，更不需要确权。汪奎与汪军签订《协调解决书》的行为不符合表见代理的构成要件，其行为属无权处分。上诉人无证据证明二被上诉人对该协议进行了追认，故该协议的内容对二被上诉人没有约束力。请求驳回上诉，维持原判。原审被告黔西经开区房征局述称：1、案涉协议签订基于上诉人与二被上诉人达成的协调解决书和原拆迁协议，属合法有效协议；2、案涉房屋被拆迁的事实是客观存在且已经多年，因此房屋已经被拆与被上诉人不知道协议的存在不符合常理，本案是因补偿方式由房屋安置改为货币补偿引起；3、汪奎签订的协调解决书符合表见代理的特征；4、房征局与张远群签订协议，没有和汪吉玉户签订协议。各方当事人为支持自己的主张，向原审法院提交了证据，原审法院已将经过庭审质证的全部证据材料随案移送至本院。二审诉讼期间，各方当事人未向本院提交新证据。本院对双方当事人在一审中提交的证据材料的分析、认定与原审一致。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”之规定，本案中，因原拆迁单位黔西县循环经济产业园区规划建设局、黔西县循环经济产业园区国土环保局不能履行2012年11月10日其与上诉人订立的《拆迁协议（集中安置）》中约定的上诉人选择135平方米的安置房，又因行政机关职能机构改革，原拆迁单位的征收补偿职能由原审被告继续行使，原审被告于2017年12月6日与上诉人订立变更协议：黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》，约定由原审被告向上诉人支付征收补偿款共计298830元。《拆迁协议（集中安置）》签订之前，二被上诉人与上诉人就《拆迁协议（集中安置）》中涉及的被征收房屋的权属产生争议。经查，被征收房屋原由二被上诉人与上诉人等居住，二被上诉人对部分被征收房屋享有权属，上诉人对此予以认可。2012年11月10日，经相关工作人员协调，二被上诉人之子汪奎与上诉人之子汪军达成《协调解决书》，约定由上诉人之子汪军一次性支付二被上诉人之子汪奎28000元作补偿后，其房屋及宅基地交由汪军全权处理，汪军与汪奎在该协议上签字捺印。协调过程中，二被上诉人均未在场。原拆迁单位黔西县循环经济产业园区规划建设局、黔西县循环经济产业园区国土环保局在与上诉人签订《拆迁协议（集中安置）》时，以及原审被告与上诉人订立黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》时均未审查二被上诉人之子汪奎签订《协调解决书》是否得到二被上诉人授权委托，也未核实二被上诉人是否追认《协调解决书》，并结合上诉人向原审被告提交的委托书、承诺书，可以证实上诉人与二被上诉人就被征收房屋权属存在有争议。故原审被告与上诉人签订黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》依法应当撤销。关于二被上诉人的起诉是否超过起诉期限的问题。原审被告与上诉人签订黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》的时间为2017年12月6日，二被上诉人提起行政诉讼的时间为2019年4月26日。二被上诉人称其于2018年10月29日才知道该补偿协议的存在及其内容。上诉人及原审被告不能举证证明二被上诉人知道或者应当知道该补偿协议的签订及其内容的具体日期。故应认定二被上诉人系于2018年10月29日才知道原审被告与上诉人签订涉案征收补偿协议的行政行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日施行）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，故二被上诉人的起诉未超过法定的起诉期限。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审法院确认黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》部分无效，适用法律错误，依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省大方县人民法院（2020）黔0521行初13号行政判决；二、撤销原审被告贵州黔西经济开发区房屋征收与补偿局与上诉人张远群签订的黔县棚改南部新区片区WF（2017）979号《黔西县城市棚户区改造房屋征收补偿协议》。一审案件受理费50.00元，由原审被告贵州黔西经济开发区房屋征收与补偿局负担。二审案件受理费50.00元，由上诉人张远群负担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 吴 岚二〇二〇年八月二十八日法官助理 贾伟茜书 记 员 汪 进