广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂06行初33号 原告黄晓东，男，1983年2月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃永，男，1962年5月10日出生，住防城港市港口区。 原告甘小秀，女，1993年10月18日出生，住防城港市港口区。 原告黄海文，男，1990年5月9日出生，住防城港市港口区。 原告黄海权，男，1987年11月14日出生，住防城港市港口区 原告黄乃标，男，1952年5月2日出生，住防城港市港口区。 原告骆佩娟，女，1964年10月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃越，男，1965年4月5日出生，住防城港市港口区。 原告陈丽华，女，1996年8月18日出生，住防城港市港口区。 原告陈华珍，女，1966年4月7日出生，住防城港市港口区。 原告黄乃部，男，1968年3月10日出生，住防城港市港口区。 原告唐国梅，女，1971年12月8日出生，住防城港市港口区。 原告黄海宝，男，1979年1月4日出生，住防城港市港口区。 原告黄雪良，女，1986年8月9日出生，住防城港市港口区。 原告黄妹，女，1995年2月6日出生，住防城港市港口区。 原告黄黎明，男，1997年12月2日出生，住防城港市港口区。 原告韦淑英，女，1960年7月3日出生，住防城港市港口区。 原告黄继才，男，1951年12月10日出生，住防城港市港口区。 原告黄晓峰，男，1984年8月23日出生，住防城港市港口区。 原告周林艳，女，1992年8月6日出生，住防城港市港口区。 被告防城港市港口区人民政府，地址：防城港市港口区渔洲坪渔政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛，防城港市港口区司法局工作人员。 委托代理人陈荣建，广西幸程律师事务所律师。 原告黄晓东、黄乃永、甘小秀、黄海文、黄海权、黄乃标、骆佩娟、黄乃越、陈丽华、陈华珍、黄乃部、唐国梅、黄海宝、黄雪良、黄妹、黄黎明、韦淑英、黄继才、黄晓峰、周林艳（以下简称黄晓东等20人）诉被告防城港市港口区人民政府不履行被征地农民社会保障方案听证职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告黄晓东等20人诉称，请求：1、确认被告不针对原告2019年5月8日的被征地农民社会保障方案听证申请进行任何答复的行为为行政不作为；2、确认被告不针对原告2019年5月8日的被征地农民社会保障方案听证申请履行听证职责的行为违法；3、责令被告针对原告2019年5月8日提交的听证申请，就该16个批次土地报批前拟订的被征地农民社会保障方案举行听证会。事实与理由如下：原告均为冲孔村下二组村民。经了解，以下16个批次用地均涉及原告所在的冲孔村下二组:1.防城港市2008年第二批次城市建设用地；2.防城港市2009年第十批次城市建设用地；3.防城港市2009年第十四批次城市建设用地；4.防城港市2010年第二批次城市建设用地；5.防城港市2010年第二十二批次城市建设用地；6.防城港市2010年第三十批次城市建设用地；7.防城港市2010年第三十五批次城市建设用地；8.防城港市2011年第三十四批次城市建设用地；9.防城港市2014年第五批次城市建设用地；10.防城港市2014年第十二批次城市建设用地；11.防城港市2014年第十三批次城市建设用地;12.防城港市2015年第十一批次城市建设用地；13.防城港市2015年第十二批次城市建设用地；14.防城港市2015年第二十四批次城市建设用地；15.防城港市2016年第五批次城市建设用地；16.防城港市2018年第十二批次城市建设用地。为维护被征地农民的权益，原告于2019年5月8日以EMS向被告提交了一份《被征地农民社会保障方案听证申请书》，要求对该16个批次土地报批前拟订的被征地农民社会保障方案申请听证。但直至原告提起本诉讼之日，被告仍未就原告的该听证申请进行任何有效答复，也未履行任何听证职责。被征地农民社会保障方案属于应履行听证职责的内容，并且被告有针对被征地农民社会保障方案履行听证的职责:一、首先，依据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发（2007)14号）第三条第一款“要严格执行国发31号文件关于‘社会保障费用不落实的不得批准征地’的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利”之规定，被征地农民社会保障方案的相关内容属应依法履行听证职责的事项。其次，依据《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于做好被征地农民社会保障审核工作的通知》（桂劳社发[2008]129号文）第一条第二款“各地在征地报批前，征地所在地应当依据国家、自治区和当地人民政府有关做好被征地农民社会保障工作的政策规定，在当地人民政府统一领导下，由劳动保障部门商国土资源、财政等部门制定该征地项目被征地农民社会保障实施方案，然后履行告知或听证等程序之规定，被告作为被征地所在地人民政府，其是负责“统一领导”被征地农民社会保障相关工作的单位，其领导了拟订被征地农民社保方案、对拟订的社保方案履行告知、听证程序等工作。即，被告作为社会保障相关工作的统一领导部门，其自然负有针对原告的社会保障方案听证申请履行听证的职责。二、据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”之规定，被告是该地区内负责组织实施集体土地征收的单位。因此，其负有针对原告提交的社会保障方案听证申请履行听证的职责。被告在收到原告的听证申请后，既不作任何答复，又不举行听证的行为，严重侵害原告的合法权益，并构成行政不作为。请支持原告的诉讼请求。 被告防城港市港口区人民政府答辩称，一、涉案被征地农民社会保障方案的听证申请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据上述规定，可提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响,对外发生法律效果的行为，一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。本案中，听证程序只是制订方案的其中一个程序，不能直接对上诉人的权利义务进行设定，亦不能对上诉人的合法权益产生直接影响，其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，故听证程序不具有独立、完整的行政行为特征，属过程性行为。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，为不可诉行政行为，不属于行政诉讼的受案范围,依法应驳回起诉。二、被告不具有对方案举行听证的职责。关于社会保障方案的听证，《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发【2006】29号）第（十二）项规定，劳动保障部门作为被征地农民就业培训和社会保障工作的主管部门，要切实履行职责。《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保障和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】31号）第四点第（二）项规定，各级劳动保障部门作为被征地农民社会保障工作的主管部门，负责被征地农民社会保障政策的制定和实施。以及桂劳社发【2008】129号《关于做好被征地农民社会保障审核工作的通知》第一条第二款规定，由劳动保障部门商国土资源、财政等部门制定该征地项目被征地农民社会保障实施方案，然后履行告知或听证等程序后报人民政府审定。依据上述规定，被告不具有对社会保障方案举行听证的职责。综上，被告不具有对涉案方案举行听证的法定职责，不构成行政不作为，请求驳回原告的起诉。 经审理查明，黄晓东等20人于2019年5月8日以EMS邮寄方式向防城港市港口区人民政府提交《被征地农民社会保障方案听证申请书》，要求对2008年至2018年防城港市16个批次城市建设用地土地报批前拟订的被征地农民社会保障方案申请听证。防城港市港口区人民政府收到后未组织听证，亦未予答复。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经审查，本案不属于行政诉讼的受案范围，且错列被告。理由如下：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据上述规定，行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响，对外发生法律效力的行政行为，可提起行政诉讼；行政主体为作出行政行为而实施的程序性、过程性行为，未发生外化的效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响等，不具有可诉性。本案中，对被征地农民社会保障方案申请、举行听证，属于过程性行为，没有直接对原告的权利义务进行设定，对原告的合法权益不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。二、被告防城港市港口区人民政府对被征地农民社会保障方案不负有举行听证的作为义务，不构成行政不作为，原告提出的诉讼请求属于错列被告。《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发【2006】29号）第（十二）项规定，劳动保障部门作为被征地农民就业培训和社会保障工作的主管部门，要切实履行职责。《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保障和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】31号）第四点第（二）项规定，各级劳动保障部门作为被征地农民社会保障工作的主管部门，负责被征地农民社会保障政策的制定和实施。桂劳社发【2008】129号《关于做好被征地农民社会保障审核工作的通知》第一条第二款规定，由劳动保障部门商国土资源、财政等部门制定该征地项目被征地农民社会保障实施方案，然后履行告知或听证等程序后报人民政府审定。依据上述规定，被告不具有对社会保障方案举行听证的职责。据此，防城港市港口区人民政府对涉案被征地农民社会保障方案不负有举行听证的作为义务，不构成行政不作为，原告坚持将防城港市港口区人民政府列为被告并要求判令其履行听证职责，于法无据，属于错列被告。但应当指出的是，基于便民、高效的行政原则，防城港市港口区人民政府应对原告的申请事项予以答复，并告知其转交劳动保障主管部门办理的事宜，而不应置之不理。原告黄晓东在庭审中以及庭审后要求增加诉讼请求，判令被告针对原告的申请作出答复。经审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告黄晓东没有提供证据证实其系本案众多原告的诉讼代表人，也没有提供证据证实其要求变更、增加诉讼请求已经得到被代表的当事人都同意，亦未说明并提供证据证实其在起诉状送达被告后提出新的诉讼请求具有正当理由，不符合上述法律和司法解释的规定要件，故本院不予准许。 综上，原告黄晓东等20人向本院起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，错列被告且拒绝变更，存在《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一项、第三项、第八项规定的情形，即具有不符合行政诉讼法第四十九条规定的、错列被告且拒绝变更的、行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的规定情形，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一项、第三项、第八项项的规定，裁定如下： 驳回原告黄晓东、黄乃永、甘小秀、黄海文、黄海权、黄乃标、骆佩娟、黄乃越、陈丽华、陈华珍、黄乃部、唐国梅、黄海宝、黄雪良、黄妹、黄黎明、韦淑英、黄继才、黄晓峰、周林艳的起诉。 原告黄晓东等20人预交的案件受理费50元，退回原告黄晓东等20人。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  唐国立 二〇二〇年八月三十一日 书 记 员  莫骐祯 附：本裁定适用的相关法律法规和司法解释 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围： 行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （三）错列被告且拒绝变更的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；