江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行初9号 原告梁正付，男，1953年7月15日出生，汉族，住淮安经济技术开发区。 委托代理人梁从成，住淮安市清河区，系原告儿子。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人张冲冲，该市司法局工作人员。 委托代理人纪乐雨，该市司法局工作人员。 原告梁正付因诉被告淮安市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2020年3月4日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告梁正付及其委托代理人梁从成、被告市政府委托代理人张冲冲、纪乐雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告梁正付诉称：原告原有位于广州路街道办事处小堆村××组林地数亩，常年生长意杨树数百棵。2019年5月5日早上六点多，原告到树地农作，发现三家树地总计大约六百棵树木全部被偷砍倒在地上，损失惨重。原告当即报警，徐杨派出所干警接警，经调查，小堆村××组组长梁从善承认是其按照村委会要求安排人做的。处警警察简单调查了解案情后离开现场，至今未作任何处理。后包括上述林地在内的一大片土地均被违法征收并投入建设使用。原告认为，本案征地没有任何合法审批手续，原告被偷砍树木数量太多，损失太大，社会影响坏，不仅是一般违法，已构成严重刑事犯罪。原告曾于2019年6月先后几次向淮安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）及淮安经济技术开发区自然资源局举报及投诉，上述两部门均依据苏林规〔2015〕1号《江苏省林业局关于进一步改革和完善集体林采伐管理的通知》，认为对本案情况应由经营者自主经营、自主采伐，不纳入审批范围，故未作任何调查处理。实际上，原告的林地不属于该情形，不是租赁用地，且采伐者不是经营者，而是毫不相干的恶意侵权人，不应该按照该文件执行。2019年10月24日，原告再次邮寄了投诉举报材料给市自然资源局，要求查处违法行为人未经审批违法征地及强行占有、滥砍滥伐、故意毁坏树木及花苗等行为。市自然资源局于2019年11月14日作出告知书，以不存在征地事实为由驳回原告请求。原告遂于2019年11月17日向被告提出复议申请。由于被举报人在2019年12月22日第二次对原告家土地违法强占，砍倒原告家剩余承包土地上树木，原告在2019年12月24日向被告提交行政复议的补充反映材料中说明二次违法强占情况。被告于2020年1月17日约原告到违法征地现场确认事实，有原告、被告、被复议人、被举报人、开发区国土局等人员在场。2020年2月14日，被告以原告不符合受理条件为由，出具[2019]淮行复第86号驳回行政复议申请决定书驳回原告申请。原告认为，市自然资源局未经调查核实，对明显的违法征地事实视而不见，在征地现场已经被用地单位实际占有建设开工使用的情况下，应忠于职守，依法行使行政职权。被告亦应督促该局积极履职，随意驳回原告复议申请显属不当。综上，请求依法撤销被告于2020年2月14日作出的[2019]淮行复第86号驳回行政复议申请决定书。 为证明上述事实，原告向本院提供以下证据： 1、市政府[2019]淮行复第86号驳回行政复议申请决定书，是本案中原告要求撤销的决定书。 2、2019年11月17日行政复议申请，证明原告向市政府提出了复议申请。 3、投诉举报书，证明原告向市自然资源局投诉举报过。 4、市自然资源局于2019年11月7日、11月14日作出的告知书，证明原告向市自然资源局投诉举报违法征地，市自然资源局仅对非法砍树回复，后又于11月14日补充回复，明确告知没有征收土地，原告行政复议针对的是11月14日的告知书。 5、淮安经济开发区建设用地附属物补偿费用一览表，证明土地被征收。 6、情况说明一份，证明小堆村委会在原告报警之后出具的说明，内容是承认原告土地上的树被村委会砍伐。 7、梁正付的土地承包经营权证，证明被砍树木的土地是原告家的。 8、原告向市政府提交的行政复议补充反映材料，证明原告土地上的庄稼和树木被村委会和广州路办事处强行清除。 9、市自然资源局信息公开材料，证明原告家的土地不在征收范围内。 10、小堆村委会抢占原告地时出具的材料，内容是原告家土地被征收了，证明小堆村委会以其他地方的土地征收批文来强行征收原告家的土地。 11、图片两张，内容是抢占原告家土地的照片，证明原告家土地被强行占用以及土地现已在施工状态。 12、图片两张，证明原告家被强占的土地在施工状态。 13、图片三张，是市政府给原告的，内容反映了原告家土地已经被征收，与省自然资源厅和市自然资源局告知内容相矛盾。 被告辩称：1、被告作出行政复议决定程序正当，符合法律规定。原告梁正付不服市自然资源局于2019年11月14日作出的《告知书》之具体行政行为，于2019年11月17日通过邮寄方式向被告申请行政复议，被告审查后依法予以受理，要求市自然资源局在法定期限内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据依据。市自然资源局在法定期限内进行了答复，提交了相关的证据依据。因案情复杂，被告决定延期审理该复议案件并通知各方当事人。被告于2020年2月14日作出[2019]淮行复第86号《淮安市人民政府行政复议决定书》，并送达各方当事人。2、被告作出的行政复议决定事实认定清楚，证据充分，适用法律正确。2004年的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”。第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。该条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括县级以上人民政府土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的公民、法人或其他组织土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政复议范围；后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政执法行为，属于行政复议范围。本案中，原告认为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处及小堆村村民委员会在未经批准的情况下通过砍树方式强行征收其位于小堆村××组的承包地违法，向市自然资源局提交书面《投诉举报书》，实质是通过控告的方式，要求市自然资源局启动对“淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会”违法实施集体土地征收行为的内部层级监督程序。原告提出的控告事项可以作为市自然资源局启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然导致启动内部层级监督程序，属于行政机关内部管理范畴。涉案《告知书》中有关“你反应的地块为集体土地，未进行征收。因此不存在未经审批违法征收行为”的告知内容仅是告知对原告控告事项的调查结果，并未对原告新设权利义务关系。另外，涉案《告知书》中对原告有关“淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会未经审批滥砍滥伐、故意毁坏树木”的控告事项的告知内容，亦未对原告新设权利义务关系。市自然资源局作出的告知行为，没有对原告设定新的权利义务关系，原告对此申请行政复议的，不属于行政复议受理范围。因此，市自然资源局所作出的涉案《告知书》不属于具体行政行为，原告对此提出的涉案行政复议申请不符合受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，决定对原告的行政复议申请予以驳回。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告依法向本院提交以下证据： 1、2019年11月17日，原告提交的行政复议申请材料，证明原告向被告申请行政复议事实。 2、2019年11月25日，[2019]淮行复第86号《行政复议提出答复通知书》及送达回证，证明被告在法定期限内书面通知市自然资源局，提交书面答复意见及相关证据、依据。 3、2019年12月5日，市自然资源局提交的行政复议答复意见及相关证据、依据，证明其在法定期限内提交了书面答复意见及相关证据材料。 4、2020年1月5日，[2019]淮行复第86号《延期审理通知书》，证明被告在审理期间内依法作出延期审理决定并通知相关当事人。 5、2020年1月15日，《行政复议调查函》、调查笔录、相关取证文件等，证明被告在复议期间履行复议案件调查职责。 6、2020年2月14日，[2019]淮行复第86号淮安市人民政府行政复议决定书及送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并送达各方当事人。 以上证据共同证明被告作出的行政复议决定程序正当，事实清楚，符合法律规定。 经庭审质证，本院对双方所提交证据认定如下：1.原告提交的证据1不作证据认定；证据2、3、4、6、7的真实性予以认可；证据8、9真实性予以认可，但对证明目的不作审查；对原告提交其他证据不作审查。2.对被告提交证据的真实性予以认可。 根据上述确认有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：2019年10月24日，原告梁正付向市自然资源局提交了投诉举报材料。在《投诉举报书》中，原告作为投诉举报人，以“淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会”为被投诉举报人，请求“依法对被举报人未经审批违法征收暨强行占有、滥砍滥伐、故意毁坏投诉举报人家位于小堆村××组约几百棵树木暨绿花苗违法强占行为，启动调查及行政处罚程序，严肃追究被举报人行政违法责任，对小堆村村委会主任暨小组长，在责行违法征收过程中，依据《森林管理法》和《土地管理法》第六章监督检查、第七章法律责任，构成犯罪事实，依法移送司法接管，追究刑事责任”。市自然资源局于2019年10月25日收到上述投诉举报材料，经初步调查核实后，于2019年11月7日书面告知原告：“2019年10月25日，你向我局邮寄《投诉举报书》，举报淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会未经审批滥砍滥伐、故意毁坏树木的问题。经调查，2019年6月16日，你已就同一问题向我局举报投诉，我局也依法于2019年8月8日向你作出了《梁正付举报事项告知书》，现将该告知书复印件附后，我局将不再重复告知。”2019年11月14日，市自然资源局就案涉投诉举报事项再次作出《告知书》，告知原告：“1、关于淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村委会未经审批违法征收的问题。经查，你反应的地块为集体土地，未进行征收。因此不存在未经审批违法征收行为。2、关于淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会未经审批强行占有、滥砍滥伐、故意毁坏树木的问题。经查，2019年6月16日，你已就此问题向我局举报投诉，我局也依法于2019年8月8日向你作了《梁政府举报事项告知书》，我局将不再重复告知。”原告不服该11月14日的《告知书》，向被告市政府申请行政复议。被告受理后，依法于2020年2月14日作出《驳回行政复议申请决定书》，该决定书认为：“申请人认为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处及小堆村村民委员会在未经批准的情况下通过砍树方式强行征收其位于小堆村××组的承包地违法，向被申请人提交书面《投诉举报书》，实质是通过控告的方式，要求被申请人启动对‘淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会’违法实施集体土地征收行为的内部层级监督程序。申请人提出的控告事项可以作为被申请人启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然导致启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由被申请人根据上下级管理需要自行判断，属于行政机关内部管理范畴。被申请人不启动内部层级监督程序或者基于内部层级监督管理职责作出的不影响申请人既定权利义务关系的告知行为，因没有对申请人设定新的权利义务关系，申请人对此申请行政复议的，不属于行政复议受理范围。因此，涉案《告知书》中有关‘你反应的地块为集体土地，未进行征收。因此不存在未经审批违法征收行为’的告知内容仅是告知对申请人控告事项的调查结果，并未对申请人新设权利义务关系。另外，涉案《告知书》中对申请人有关‘淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会未经审批滥砍滥伐、故意毁坏树木’的控告事项的告知内容，亦未对原告新设权利义务关系。综上，被申请人所作出的涉案《告知书》不属于具体行政行为，申请人对此提出的涉案行政复议申请不符合受理条件。”并依法作出[2019]淮行复第86号《驳回行政复议申请的决定书》。原告不服，诉至本院，请求撤销该《驳回行政复议申请决定书》。 另查明，2019年6月16日，原告曾就涉案地块2019年5月5日发生的树木被砍伐一事向市自然资源局邮寄提交了《投诉举报书》，请求依法对被举报人淮安经济技术开发区徐杨街道小堆村村民委员会、村主任、副主任及该村11组组长梁从善未经审批滥砍滥伐、故意毁坏其及邻居所有的位于小堆村××六百棵树木违法行为启动调查及行政处罚程序，严肃追究被举报人行政违法责任。2019年8月8日，市自然资源局向原告作出《梁正付举报事项告知书》，并向原告进行了送达。原告不服该告知书，向被告市政府申请行政复议。市政府于2019年12月23日作出[2019]淮行复第71号《行政复议决定书》，决定维持该告知书。原告不服，诉至淮安市清江浦区人民法院。淮安市清江浦区人民法院于2020年7月16日作出（2020）苏0812行初20号行政判决驳回原告诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查既包括上级自然资源主管部门对下级人民政府及其自然资源主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括县级以上人民政府自然资源主管部门对作为土地行政管理相对人的公民、法人或其他组织土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政复议范围；后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政执法行为，属于行政复议范围。本案中，原告认为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处及小堆村村民委员会在未经批准的情况下通过砍树方式强行征收原告位于小堆村××组的承包地违法，向市自然资源局投诉举报，要求市自然资源局对淮安经济技术开发区徐杨街道办事处及小堆村村民委员会违法强行征收原告土地的行为，启动调查等程序，追究行政违法责任及相关责任人的法律责任。该投诉举报实质是要求市自然资源局启动对“淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会”的内部层级监督程序。投诉举报的方式可以作为启动内部层级监督的线索，但不能直接和必然导致启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序，属于行政机关内部管理范畴，不属于行政复议受案范围。原则上，只有上级机关在内部层级监督程序中改变或撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人权利义务的情况下，内部层级监督才外化为可以复议和诉讼的行政行为。本案中市自然资源局2019年11月14日作出的《告知书》中“1、关于淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村委会未经审批违法征收的问题。经查，你反应的地块为集体土地，未进行征收。因此不存在未经审批违法征收行为。2、关于淮安经济技术开发区徐杨街道办事处暨小堆村村委会未经审批强行占有、滥砍滥伐、故意毁坏树木的问题。经查，2019年6月16日，你已就此问题向我局举报投诉，我局也依法于2019年8月8日向你作了《梁政府举报事项告知书》，我局将不再重复告知。”并没有对原告设定新的权利义务关系，不属于行政复议受理范围。综上，被告认为市自然资源局所作出的涉案《告知书》不属于具体行政行为，原告对此提出的涉案行政复议申请不符合受理条件，并据此驳回原告的行政复议申请并无不当。原告诉请撤销被告于2020年2月14日作出的[2019]淮行复第86号《驳回行政复议申请决定书》缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原告梁正付的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告梁正付的诉讼请求。 案件受理费50元，由梁正付负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  梁新星 审 判 员  马玉宝 人民陪审员  胡笑斯 二〇二〇年八月二十四日 书 记 员  陶晓航 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。