湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终872号上诉人（原审原告）长沙东方综合贸易大市场有限公司，住所地长沙市芙蓉区马坡岭街道张公岭村二组。法定代表人许海军，该公司董事长。委托代理人骆艳，女，该公司员工。委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局（原长沙市国土资源局芙蓉区分局），住所地湖南省长沙市芙蓉区车站北路236号。负责人康哲新，该局局长。行政机关出庭应诉负责人罗教论，该局副局长。委托代理人邱家宝，国浩律师（长沙）事务所律师。原审第三人长沙市芙蓉区马坡岭街道张公岭村村民委员会，住所地长沙市芙蓉区马坡岭街道龟山路张公岭村十组南边。法定代表人张勇军，该村民委员会主任。上诉人长沙东方综合贸易大市场有限公司(以下简称东方大市场)与被上诉人长沙市自然资源和规划局芙蓉分局（以下简称芙蓉区资规局）、原审第三人长沙市芙蓉区马坡岭街道张公岭村村民委员会限期腾地决定纠纷一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，经国土资源部国土资函［2011］602号批复及湖南省］政国土字第391号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市芙蓉区东岸乡张公岭村范围内8.2742公顷集体土地作为长沙市芙蓉区东岸乡张公岭村9号安置地项目建设用地，东方大市场、张公岭村的房屋在该征地项目范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，长沙市芙蓉区人民政府于2017年5月9日发布［2017］第02号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2017年12月5日，区国土局发布［2017］第14号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2018年1月12日，根据征地范围内部分被征地者的申请，区国土局对《征地补偿安置方案征求意见公告》举行公开听证，听取被征地村民的意见。2018年6月15日，经长沙市芙蓉区人民政府批准，区国土局发布［2018］第06号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向芙蓉区人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的张公岭村村民委员会签收，并在张公岭村村部及相关征地现场进行张贴。根据［2018］第06号《征地补偿安置方案实施公告》规定的拆迁腾地期限，被征地单位和个人必须在2018年6月30日以前实施拆迁腾地。2018年8月21日区国土局向东方大市场发出《配合办理征地补偿登记手续告知书》，2018年10月19日区国土局向东方大市场、张公岭村发出《限期腾地告知书》，区国土局征地拆迁事务所经调查核实，认定东方大市场、张公岭村的房屋合法建筑面积4481.46平方米在本次腾地范围之内。根据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，将东方大市场、张公岭村的房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、室外设施补偿费、购房补助费、搬迁补助费、过渡补助费、集体建设用地红线补偿费合计18277653.99元储存在征地项目的银行专用账户。东方大市场、张公岭村在规定的期限届满后没有腾地，亦未领取征地补偿费用。2019年1月9日，区国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对东方大市场、张公岭村作出芙国土资腾［2019］第1号《限期腾地决定书》，责令其10日内腾出土地。东方大市场不服，向本院起诉。原审另查明,本案所涉征地补偿项目的被征收人骆训不服区国土局作出的[2018]第06号《征地补偿安置方案实施公告》中《征地补偿安置方案》，于2018年10月16日向长沙市芙蓉区人民法院起诉，长沙市芙蓉区人民法院经审理认为，区国土局作出的[2018]第06号《征地补偿安置方案实施公告》程序合法，《征地补偿安置方案》主体适格，程序合法，内容完整，适用法律法规正确，于2018年11月28日作出（2018）湘0102行初219号判决，驳回骆训的诉讼请求。骆训不服，向长沙市中级人民法院上诉，长沙市中级人民法院于2019年4月11日作出（2019）湘01行终87号判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府第103号令)第四条亦规定,区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，区国土局虽然是长沙市国土资源局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经国土资源部国土资函［2011］602号批复及湖南省］政国土字第391号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市芙蓉区东岸乡张公岭村范围内8.2742公顷集体土地作为长沙市芙蓉区东岸乡张公岭村9号安置地项目建设用地。长沙市芙蓉区人民政府于2017年5月9日发布《征收土地方案公告》，规定具体征地范围及登记期限。区国土局于2017年12月5日、2018年6月15日分别作出《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，并在征收范围内进行了张贴，对《征地补偿安置方案征求意见公告》举行公开听证听取意见。区国土局于2018年10月19日将《限期腾地告知书》送达给东方大市场、张公岭村，并将东方大市场、张公岭村的各项补偿费用专户储存。2019年1月9日，区国土局对东方大市场、张公岭村作出芙国土资腾［2019］第1号《限期腾地决定书》，并于同日送达。东方大市场、张公岭村逾期拒不腾地，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，作为土地行政主管部门的区国土局即有权向东方大市场、张公岭村作出限期腾地的决定,该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。综上，区国土局对东方大市场、张公岭村作出的芙国土资腾[2019]第1号《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。关于东方大市场提出区国土局在征收原告房屋土地过程中，认定事实不清，证据不足，实体和程序均违法，严重侵害其合法权益的意见，经查，本案所涉征地补偿项目的《征地补偿安置方案实施公告》及公告中的《征地补偿安置方案》已被长沙市芙蓉区人民法院和长沙市中级人民法院生效判决确认合法，本院不重复审查。东方大市场诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告长沙东方综合贸易大市场有限公司的诉讼请求。该案受理费50元，由长沙东方综合贸易大市场有限公司负担。东方大市场上诉称：一、涉案腾地决定书认定面积错误。涉案《腾地决定书》仅认定上诉人房屋应补偿合法建筑面积4481.46平方米，面积认定错误。上诉人拥有的两处建筑分别为1944平方米和1346.2平方米未予补偿。另外，上诉人村民自筹资金所建的14000平方米房屋具有批复手续，也未予补偿；二、补偿标准过低，案涉建筑物房屋补偿费仅为每平方米990.13元，而上诉人房屋均系办公楼房和经营商铺，补偿明显过低且不合法；三、涉案腾地决定书没有合法有效的补偿安置方案。涉案《腾地决定书》中所提的2018年6月15日核发的《征地补偿安置方案实施公告》，其公告中《征地补偿安置方案》并没有商业用房的补偿，故上诉人的办公楼房和经营商铺不适用该补偿安置方案，被上诉人依据2018年6月15日核发的《征地补偿安置方案实施公告》的征地补偿安置方案标准给予补偿没有依据。四、上诉人房屋虽在集体土地上，但建房时早在1990年已经纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。五、在省人民政府作出的[2013]政国土字第391号审批单已经自动失效的情况下，作出的涉案腾地决定书无合法依据，应予撤销。综上，请求：一、撤销一审判决；二、撤销芙国土资腾[2019]第1号《限期腾地决定书》；三、本案诉讼费由被上诉人承担。芙蓉区资规局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，判决内容正确，请求予以维持。二、上诉人的诉讼请求没有依据。第一、针对上诉人地上建筑物合法性面积认定的问题，我局在征地过程中调査核实了上诉人所属建筑物相关权属情况，对其合法性面积的认定符合长沙市现行有效的法规和标准。上诉人对除此之外的部份建筑物始终未能提供合法的权属证明，我局依法不予认定并无不当。第二、对于补偿标准过低的问题，我局拟定并报芙蓉区人民政府批准的征地补偿安置方案中有关房屋的补偿类别、标准等系严格按照长沙市现行有效的规范性文件来执行，对于补偿标准的调整既非我局行政职能范畴，也非本案审查的范围，上诉人所称补偿标准过低与事实不符。第三，涉案征地项目的征地补偿安置方案合法，在骆训等人诉我局征地补偿安置方案不合法的案件中，长沙市中级人民法院对涉案征地项目的征地补偿安置方案以及前期程序进行了实体审查，并已作出生效判决，确认涉案征地项目所发布的征地补偿安置方案合法有效，本案中，对涉案项目征地补偿安置方案合法性的认定应当受生效判决所羁束。第四，本案系集体土地征收项目，且系房地一起征收，上诉人提出依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二第二款规定，对其所有房屋应按照国有土地上房屋征收补偿的标准计算，系对上述司法解释的误解。综上，请求驳回上诉。上诉人东方大市场二审中向本院提交如下证据：证据一：长沙市城乡规划局政府信息公开告知书（编号：201808695XXGK）；证据二：长沙市城乡规划局政府信息公开告知书（编号：20190427XXGK）。拟证明：本案所涉征收项目是用于商业开发，并不是为了公共利益，对被征收人没有进行商业补偿。被上诉人对上述证据质证认为：证据一不属于新证据。证据二与本案所涉限期腾地决定以及征收项目没有直接关系，不能达到证明目的。本院认为，上诉人在二审中提交的：证据一不符合行政诉讼法规定的法定新证据的条件，证据二与本案无关联性，本院不予采信。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。本院二审充分听取了双方当事人的诉、辩意见，对原审判决和被诉具体行政行为的合法性进行了全面审查。本院二审查明，原长沙市国土资源局芙蓉区分局的权利义务已由长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局继受。本院认为，一、被上诉人作出案涉限期腾地决定主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人作为县级人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权作出限期腾地决定。二、关于被上诉人作出案涉限期腾地决定前履行相关法定程序的情况。案涉房屋位于湖南省］政国土字第391号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，长沙市芙蓉区人民政府依法发布了征收土地的公告，被上诉人分别发布了征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，上述公告均在征收范围内予以张贴公示。同时，对上诉人户的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，进行了专户储存，并对上诉人户的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于上诉人户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限未腾出土地，被上诉人向上诉人送达《限期腾地告知书》告知上诉人其房屋补偿情况，同时告知拟对其户作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于上诉人仍未腾出土地，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对上诉人户作出案涉限期腾地决定。三、关于涉案建筑补偿面积的问题。本案中，2004年芙蓉区计划统计物价局虽批复同意建设14000平方米面积（包括改建原有闲置厂房3000平方米，新建物业管理楼、经营铺面等设施11000平方米），但上诉人一直未办理建设工程规划许可证。其中既有上诉人未及时办理手续的原因，也有相关行政部门怠于管理的因素，被上诉人应综合考虑该部分建筑物的建筑结构、形成年代、历史背景等因素进行合理补偿。现被上诉人未对该该部分建筑予以补偿，因而其作出的涉案《限期腾地决定书》事实不清，依法应予以撤销。但鉴于本院在（2019）湘01行终961号一案中，已确认长沙市芙蓉区行政执法局对违章建筑部分作出的《行政强制执行决定书》违法，上诉人可就该部分建筑损失向行政机关提出赔偿要求，也可以直接向法院提起国家赔偿之诉，且东方市场公司所在地块项目属于集体土地征收项目，系为了解决农民安置用地的需要，该项目《征地补偿安置方案》已经人民法院生效判决确认其合法性，征收符合公共利益，现该项目亟待开工建设，如果撤销该强制执行决定，会给社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销该行政行为。因此，在本案中，本院对涉案《限期腾地决定书》确认违法,不予撤销。四、关于上诉人提出的面积分别为1944平方米和1346.2平方米的两处建筑未予补偿问题。针对1944平方米的建筑，该部分建筑系长沙市东岸乡张公岭村2001年申办福利包装厂获批建设，后由张公岭村转让给上诉人，由于上诉人未在征地公告规定的期限内持土地权属证明到指定地点办理征地补偿登记手续，导致被上诉人并不知晓上诉人系该部分建筑的权利人，因此在[2018]第06号《征地补偿安置方案实施公告》中未将该部分建筑纳入征收范围。在上诉人向被上诉人主张权利之后，被上诉人已主动采取补救措施，对该部分建筑下达了芙资规腾[2019]第1号《限期腾地决定书》进行了补偿，上诉人针对征收补偿问题也另案提起了诉讼，该部分建筑不在案涉《限期腾地决定书》涉及的建筑之列。至于上诉人提到的1346.2平方米建筑，上诉人未在征地公告规定的期限内持土地权属证明到指定地点办理征地补偿登记手续，也未提交相关的证据证明，被上诉人亦未发现有该建筑，如上诉人有证据证明，可另行主张权利。五、关于上诉人提出的上诉人房屋虽在集体土地上，但建房时房屋所在地已被纳入城市规划区，请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的问题。本院认为，上述规定适用于集体土地先于地上房屋征收的情形。经审查，本案中，涉案土地在办理农用地转用、土地征收批准手续后，没有证据显示涉案土地在[2018]第06号《征地补偿安置方案实施公告》发布之前已经完成征地及土地补偿工作，涉案土地在本次征收时仍为集体土地，并未先于地上房屋征收，故对涉案房屋的征收仍应适用集体土地征收的程序和标准。东方大市场要求参照国有土地上房屋标准进行房屋补偿的诉求，不予支持。六、关于上诉人提出其房屋现用于商业经营，应按照商业性房屋标准进行补偿的问题。本院认为，根据本案涉案房屋征收时有效的《长沙市国土资源局关于实施有关问题的意见》（长资规发[2019]77号）第一条第（五）项的规定，原房屋合法产权人利用合法住宅改作商业门面及其他经营性场所使用或出租的，一律按住宅房屋标准补偿。本案中，涉案房屋性质系农村宅基地上住宅，理应按住宅房屋标准进行补偿，上诉人提出应按照商业性房屋标准进行补偿没有依据，本院不予支持。七、上诉人东方大市场还提出，湖南省人民政府作出的【2013】政国土字第391号审批单超过两年已经自动失效，芙蓉区资规局依据该审批单作出的涉案腾地决定无合法依据，应予撤销。经审查，湖南省人民政府作出的（2013）政国土字第391号《农用地转用、土地征收审批单》，按照行政行为公定力原则，该审批单在被有权机关依法撤销前，是一个合法有效的审批单，可以作为地方人民政府开展土地征收行为的依据。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人东方大市场提起上诉理由部分成立。一审判决认定部分事实有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初205号行政判决；二、确认长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局作出的芙国土资腾[2019]第1号《限期腾地决定书》违法。本案一审案件受理费50元，二审受理费50元，合计100元，由长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局承担。本判决为终审判决。审判长  邹剑钧审判员  廖智英审判员  彭 杨二〇二〇年八月十四日书记员  徐 蕾附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。