浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1406号上诉人（原审原告）来汉明，男，汉族，1951年2月9日出生，住浙江省杭州市滨江区。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地浙江省杭州市滨江区江南大道100号。法定代表人李志龙，区长。委托代理人陈子娴。委托代理人周雪萍。上诉人来汉明因与被上诉人杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）城建强制行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年6月28日作出的（2020）浙01行初148号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年8月5日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：来汉明于2019年11月14日以杭州市滨江区人民政府长河街道办事处（以下简称长河街道办事处）为被申请人向滨江区政府申请行政复议，要求：一、确认被申请人强制拆除房屋的行为违法；二、被申请人对上述房屋恢复原状，如其无法恢复原状，则赔偿24437251.21元，或赔偿同等价值的房屋；三、被申请人赔偿强拆房屋给申请人造成的其他损失1297278.00元。滨江区政府于2020年4月3日作出杭滨政复［2019］76号行政复议决定：一、确认被申请人长河街道办事处于2016年6月3日强制拆除申请人来汉明户位于××街道××庙××号房屋的行为违法；二、被申请人长河街道办事处于本复议决定生效之日起十日内赔偿申请人来汉明财产损失40000元；三、驳回申请人来汉明的其他复议请求。来汉明于2020年4月20日向原审法院提起诉讼，请求撤销滨江区政府作出的杭滨政复［2019］76号行政复议决定，责令滨江区政府重新作出复议决定。原审庭审过程中，来汉明明确其对复议决定第二、三项有异议，对第一项无异议。请求撤销复议决定第二、三项。原审法院认为：复议机关对申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，这两种处理相互独立。对于以获得赔偿为目的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新作出处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。本案中，原告来汉明在庭审中明确，其对复议决定第一项，即确认长河街道办事处强制拆除申请人来汉明户房屋的行为违法无异议，其要求撤销复议决定的第二、三项。从其起诉主张的事实理由及庭审中明确的诉讼请求来看，其系不服复议机关滨江区政府对其在复议中一并提起的赔偿请求的处理不服而提起本案诉讼。故原告来汉明应以赔偿义务机关长河街道办事处为被告提起行政赔偿之诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案审理过程中，经释明，原告明确表示不同意变更被告及诉讼请求，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第三项的规定，裁定驳回原告来汉明的起诉。来汉明上诉称：一、本案属于复议机关改变原行政行为的案件，复议机关即滨江区政府为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案原行政行为即拆除行为且未进行赔偿，复议机关以拆除行为缺乏法律依据为由，对长河街道办事处关于依据协议拆除不违法的主张不予支持，从实体上确认拆除行为违法，并决定长河街道办事处赔偿40000元，属于复议机关改变原行政行为的案件。根据前述规定，本案应以复议机关即杭州市滨江区人民政府为被告。二、法律明确规定可以在申请行政复议时一并提出赔偿请求，进入行政复议程序后的救济方式应适用行政复议、行政诉讼的相关规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款均明确可以在申请行政复议时一并提出赔偿请求。因此，进入行政复议程序后的救济方式应适用行政复议、行政诉讼的相关规定，而不仅仅限于《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条规定：“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。”因此，上诉人要求撤销复议决定并责令复议机关重新作出复议决定，无论是被告主体或诉讼请求，均符合法律规定。至于原审裁定所称直接起诉赔偿义务机关的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”在申请行政复议时一并提出赔偿请求的情形中，赔偿义务机关并不需要作出是否赔偿的决定，因此，前述规定系针对单独向赔偿义务机关提出赔偿请求的情形，不包含申请行政复议时一并提出赔偿请求的情形。进入行政复议程序后，相应的起诉问题在行政复议、行政诉讼的相关规定中已有明确，因此在《中华人民共和国国家赔偿法》中未重复列明。原审裁定忽视了行政复议、行政诉讼的相关规定，片面地以《中华人民共和国国家赔偿法》未规定起诉复议机关为由，裁定驳回起诉，适用法律错误。三、本案复议决定已对赔偿金额作出决定，如不撤销复议决定，将对上诉人主张赔偿造成不利影响。行政复议本身属于准司法行为，复议机关已经决定长河街道办事处赔偿40000元，该决定作为复议决定，不同于赔偿义务机关的赔偿决定；如不撤销该复议决定，复议决定将发生法律效力，影响上诉人进一步主张赔偿。综上所述，原审法院认定事实错误、适用法律错误，导致裁定结果错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续审理。被上诉人滨江区政府答辩称：一、本案属复议机关以程序违法确认原行政行为违法的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条明确规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。……复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”案涉行政复议决定以长河街道办事处强拆行为违反法定程序为由确认违法，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”。另外，复议决定长河街道办事处承担国家赔偿的法律责任，国家赔偿责任独立于对强拆行为本身的处理，与“改变原行政行为”存在本质不同。上诉人主张答辩人改变原行政行为而成为适格被告，于法无据。二、本案是行政赔偿之诉，应当以赔偿义务机关长河街道办事处为被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关。”上诉人在原审中明确，其对复议决定第一项，即确认长河街道办事处强制拆除来汉明户房屋的行为违法无异议，其要求撤销复议决定第二、三项，即复议机关对赔偿请求的处理。故本案实质上是一个行政赔偿之诉，依据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，应当以最初造成侵权行为的赔偿义务机关即长河街道办事处为被告，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。三、以长河街道办事处为被告不影响上诉人主张赔偿的权利。国家赔偿案件中，行政赔偿可以再行政复议或行政诉讼中一并提出，也可以单独起诉。当事人对复议机关决定的赔偿数额不服的，可以向人民法院起诉赔偿义务机关，由人民法院作出终局裁判。就国家赔偿部分而言，最终发生法律效力的是人民法院的决定，保障了上诉人依法获得行政赔偿的权利救济。综上，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第三项的规定，裁定驳回起诉，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，这两种处理引起的诉讼相互独立。对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新作出处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不应以复议机关为被告，而应以赔偿义务机关为被告提起行政赔偿诉讼。具体到本案，上诉人来汉明明确对被上诉人滨江区政府作出的杭滨政复［2019］76号行政复议决定中对被申请复议的行政行为的处理，即确认长河街道办事处强制拆除上诉人案涉房屋的行为违法并无异议。上诉人不服该行政复议决定中行政赔偿部分的处理，应以赔偿义务机关长河街道办事处为被告提起行政赔偿诉讼。上诉人坚持以复议机关滨江区政府为被告提起本案诉讼，且经原审法院释明后仍拒绝变更，其起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年八月二十八日书记员  张维