山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终747号 上诉人（原审原告）郑作重，男，1971年7月24日出生，汉族，住山东省巨野县。 被上诉人（原审被告）巨野县人民政府，住所地山东省巨野县麒麟大道西段行政事务中心。 法定代表人王东，县长。 委托代理人姚辉毅，巨野县司法局工作人员。 上诉人郑作重因与被上诉人巨野县人民政府信息公开行政复议、履行信息公开法定职责一案，不服山东省菏泽市中级人民法院(2020)鲁17行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告诉称，根据《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》第十一条、第十五条第一款的规定，房屋征收部门组织相关单位对征收范围内的房屋调查登记、认定和处理，并将认定和处理结果在征收范围内公示。巨野县住房和城乡建设局制作、拥有、保存该信息及《土地征收补偿协议》、《土地现场查勘测绘记录表》等信息，应当依申请向申请人公开。根据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十八条的规定，县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况、主动公开涉及土地征收、房屋征收等方面的政府信息。并应当为申请人依法申请获取政府信息提供便利。申请人从2018、2019年多次向巨野县住房和城乡建设局申请房屋征收方面的政府信息，该部门均不予答复。被告巨野县人民政府没有责令巨野县住房和城乡建设局在一定期限内公开原告所申请的政府信息、一定期限内重新作出具体行政行为、未责令住房和城乡建设局向申请人提交当初作出具体行政行为的证据和相关材料等，违反行政复议法第二十八条第一款第二项、第三项、第四项规定。被告巨野县人民政府明确认定巨野县住房和城乡建设局行政行为违法，属于改变原行政行为内容，其是适格的被告，属于中级人民法院管辖。请求撤销被告作出的巨政复决字〔2019〕52号行政复议决定；判令巨野县人民政府向原告公开待分配宅基地调查登记、认定和处理结果及《土地现场查勘测绘记录表》；依法判令被告向原告公开涉及土地使用权价值《评估报告》和《土地征收补偿协议》。诉讼费由被告承担。 原审被告辩称，1、县政府于2019年11月19日收到原告递交的《行政复议申请书》，内容是被申请人巨野县住房和城乡建设局对其信息公开申请未予答复。县政府收到复议申请后，于2019年11月25日向复议被申请人送达了《提出行政复议答复通知书》，被申请人于2019年12月10日提交了答复书，称其未收到原告的政府信息公开申请。复议机关根据原告提供的邮寄证明，认定信息公开申请已经妥投至复议被申请人。遂于2019年12月16日，以行政复议被申请人在法定期限内未答复，其行政行为违反法定程序为由而确认为违法。并于同日将行政复议决定书邮寄送达原告。2、本案中，县政府是以行政复议被申请人程序违法为由确认原行政行为违法，不属于复议机关改变原行政行为，县政府不是适格的被告。原告起诉复议机关不符合法律的规定。3、原告诉请县政府向其公开有关材料没有法律依据，县政府既不是相关信息的制作机关，又非保存机关，不是法定的答复义务主体。被告作出的行政复议决定事实清楚，法律依据正确，程序合法，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据。请求依法予以驳回。 原审法院认为，一、关于原告第一项诉讼请求。行政诉讼法第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。……复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案中，复议机关巨野县人民政府以行政复议被申请人应当答复而未答复为由确认原行政行为违法，属复议机关复议改变原行政行为。原告诉请撤销复议决定，巨野县人民政府是本案适格的被告。二、关于原告诉请判令巨野县人民政府向原告公开待分配宅基地调查登记、认定和处理结果及《土地现场查勘测绘记录表》、公开涉及土地使用权价值《评估报告》和《土地征收补偿协议》等诉求。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。原告申请公开的相关政府信息，如果存在，也是在征收部门组织实施相关征收项目过程中形成的，一般不是作出征收决定的市县级人民政府具体制作、保存。本案被告巨野县人民政府不是该政府信息的公开主体，且原告在向被告申请行政复议前已经向征收部门巨野县住房和城乡建设局提出了公开申请，根据一事不重复处理的原则，原告仍应按照其原来的申请程序处理。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，原告没有提供曾向被告提出公开此政府信息的申请证据，应予驳回起诉。虽然原告的第一项诉讼请求符合起诉条件的规定，但原告的两项诉讼请求不属同一法律关系，原告一并提起诉讼，不符合一案一诉及合并审理的要求，经原审法院释明，原告拒绝变更，也应予以驳回。 综上，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第四项规定的条件，应驳回起诉。原告可依照法律规定，在满足提起诉讼的条件下另行主张权利。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第三款，第九十三条第一款的规定，裁定驳回原告郑作重的起诉；案件受理费50元退还郑作重。 郑作重不服原审法院裁定，上诉请求：1.依法判令撤销菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行初19号《行政裁定书》；2.依法判令被上诉人公开《房屋现场勘测记录表》；3.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、复议机关巨野县人民政府是以巨野县住房和城乡建设局行政不作为确认原行政行为违法，不属于复议机关违反法定程序为由确认原行政行为违法的情形，原审法院应当依据相关法律规定撤销巨野县政府的复议决定。二、上诉人已于2019年8月5日向巨野县住房和城乡建设局提出信息公开申请，于2019年11月12日向巨野县人民政府提出信息公开申请。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释第九十三条第一款驳回其第二项诉讼请求无事实依据。三、上诉人的两项诉讼请求同属一个法律概念、法律含义、法律行为，上诉人的原审起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。 巨野县人民政府向本院提交书面答辩意见称：1.上诉人诉称“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，巨野县人民政府是被告”的说法，没有法律依据，巨野县人民政府不是适格被告。2.上诉人诉请判令答辩人向其公开《房屋现场勘测记录表》，没有法律依据。 双方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，关于上诉人郑作重的第一项诉讼请求，巨野县人民政府以应当对申请人的信息公开申请予以答复而未答复为由，确认巨野县住房和城乡建设局未履行法定职责的行为违法，系对原行政机关不作为行政行为的实体判断，并非仅涉及程序问题，因此应当认定复议机关的复议决定系改变原行政行为，原审法院认定复议机关巨野县人民政府系本案适格被告并无不当。关于上诉人诉请判令巨野县人民政府向原告公开待分配宅基地调查登记、认定和处理结果及《土地现场查勘测绘记录表》、公开涉及土地使用权价值《评估报告》和《土地征收补偿协议》等诉讼请求。巨野县政府系本案的行政复议机关，并非上诉人所申请政府信息的公开主体，上诉人要求复议机关向其公开待分配宅基地调查登记、认定和处理结果及《土地现场查勘测绘记录表》、《评估报告》、《土地征收补偿协议》没有事实和法律依据。且《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，上诉人未提供证据证明其曾向巨野县人民政府申请公开该政府信息，应予驳回起诉。另，因上诉人的诉讼请求包含多个行政行为和法律关系，不符合行政诉讼一案一诉的原则，且该数项诉讼请求不满足合并审理的条件，经原审法院释明，上诉人拒绝变更，原审法院驳回其起诉，并无不当。 综上，原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人郑作重的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年八月十九日 书记员  牛聪颖