福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终82号 上诉人（原审原告）郑雪青，女,1977年1月26日出生，汉族,福建省永安拓业能源炭有限公司总经理，住福建省永安市。 委托代理人纪圣海，福建启善律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永安市应急管理局，住所地福建省永安市南山路1号行政服务中心4号楼2楼。统一社会信用代码：11350481MB16645975。 法定代表人钟发华，该局局长。 委托代理人罗扬，男，该局工作人员。 委托代理人赖兴活，福建顺隆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永安市人民政府，住所地福建省永安市南山路1号。 法定代表人温欣传，该市市长。 委托代理人杨俊财，男，永安市司法局工作人员。 上诉人郑雪青因与被上诉人永安市应急管理局(以下简称永安应急局)、永安市人民政府(以下简称永安市政府)安全生产监督管理行政处罚及行政复议一案，不服福建省明溪县人民法院（2020）闽0421行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人郑雪青的委托代理人纪圣海，被上诉人永安应急局的委托代理人罗扬、赖兴活，被上诉人永安市政府的委托代理人杨俊财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，郑雪青系福建省永安拓业能源炭有限公司(以下简称拓业公司)的法定代表人。该公司原名为永安市永丰炭业厂，建于2013年3月，2019年9月29日更名为拓业公司。拓业公司因炭化窑车间彩钢瓦屋面使用多年，存在漏雨、腐烂，决定对彩钢瓦屋屋面（约800平方米）进行整体更换。经他人介绍，永安市长兴彩瓦经营部(以下简称长兴经营部)的经营者林玉燕丈夫叶德友与郑雪青达成口头协议，以每平方米60元包工包料的方式将彩钢瓦业务承包给叶德友。叶德友又将人工安装部分以每平方米17元包给梁庭峰个人。2019年1月16日上午9时多，梁庭峰带领李正华到拓业公司进场施工，拆除炭化窑车间屋面旧的彩钢瓦。10时多，因梁庭峰有其他事，去了另外一个施工项目，现场就剩下李正华一人继续在炭化窑车间屋面上拆除旧的彩钢瓦。12时收工后，13时左右，李正华一人继续施工。拓业公司工人胡毓峰到炭化窑车间机台附近找模板，发现李正华躺在炭化窑车间地面上。胡毓峰立即向郑雪青报告，郑雪青立即赶到现场查看，并拨打120和110救援电话，经120医护人员现场确认李正华已当场死亡。2019年1月17日，永安应急局作出《关于成立事故调查组立案查处拓业公司“1.16”高处坠落一般事故的通知》，通知规定，依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》)的规定，受永安市政府的委托，由应急局牵头成立“拓业公司‘1.16’高处坠落一般事故调查组”，依法对该起事故进行立案调查，调查组成员由市应急局、监察委、公安局、住建局、总工会等单位派人组成。3月11日，永安市生产安全事故调查组作出《拓业公司“1.16”高处坠落一般事故调查报告》，事故报告认定拓业公司“1.16”高处坠落死亡事故是一起生产安全责任事故。报告认为，郑雪青作为公司的法定代表人，对企业生产安全管理履职不到位，没有把好工程发包关，将工程发包给不符合资质条件的经营单位，也没有与其签订安全管理协议，明确双方安全责任义务；未能组织制定建立、健全本公司安全生产责任制和安全管理制度；未按规定组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；未有效督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，对外包工程项目的现场施工失管失察，导致事故发生，违反《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第十八条第一、二、三、五项、第四十六条等规定，对本起事故的发生负有主要管理责任。报告建议由永安应急局按照《安全生产法》第九十二条第一项规定对郑雪青予以上一年年收入百分之三十的行政处罚。报告还建议分别对拓业公司处200000元、长兴经营部处25000元、梁庭峰处20000元的行政处罚。同日，永安市安全生产事故调查组向永安市政府作出《关于审查批复拓业“1.16”高处坠落一般事故调查报告的请示》。3月20日，永安市政府作出《永安市政府关于拓业公司“1.16”高处坠落一般事故调查报告的批复》。批复同意事故调查组对事故原因的分析和性质的认定，该起事故为生产安全责任事故，同意事故调查组对事故有关责任人的责任分析和处理建议。有关单位必须依照批复意见，依法依规对事故责任单位和责任人员进行处理。4月1日，永安应急局把事故调查报告和永安市政府作出的批复送达给郑雪青。5月15日，拓业公司对事故调查报告提出异议。永安应急局对该涉案行政处罚于2019年4月19日予以立案，5月16日作出延长案件审批表，5月22日，作出《拓业公司“1.16”高处坠落事故行政处罚案件的调查报告》，建议对郑雪青处以2018年度收入30%的罚款，5月30日，向郑雪青送达了《行政处罚告知书》，6月21日，作出案件处理呈批表，6月24日，作出《行政处罚决定书》，7月1日将行政决定书送达给郑雪青，并告知不服处罚决定救济的时间和途径。郑雪青不服行政处罚，于2019年8月25日向永安市政府申请复议。永安市政府立案后，于9月6日向永安应急局送达了行政复议答复通知书，于10月28日作出行政复议案件结案审批表及《行政复议决定书》，认为《行政处罚决定书》认定郑雪青违反《安全生产法》第四十六条规定错误，但不影响处罚结果，其主要认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，作出维持的行政复议决定，于10月29日将复议决定书送给郑雪青，并告知不服复议的救济途径和时间。郑雪青不服，提起诉讼。 原审另查明，2016年7月10日，永安市政府出具委托书，授权委托永安市安全生产监督管理局负责牵头组织市区域内企业生产安全事故（一般事故）调查工作,授权委托时间从2016年7月10日起生效。2019年3月28日，永安市委办公室、永安市政府办公室作出《关于印发〈永安应急局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，规定永安应急局的主要职责为负责安全生产综合督监管理工作，按照分级、属地原则，监督检查工矿商贸生产经营单位安全生产工作。郑雪青2018年年收入31200元。 原审认为，行政机关作出的行政行为必须符合法律规定。首先，根据《安全生产法》第九条、《条例》第三十二条第二款、第四十三条第一款的规定，永安应急局作为安全生产监督管理部门，负有对其行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对区域内所发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职责。其次，根据《条例》第十九条第二款“县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”、第二十九条“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告”、第三十条“事故调查报告应当包括下列内容：……（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；……”、第三十一条“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束”、第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”、第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”规定，永安应急局受永安市政府委托成立事故调查组，事故调查组经调查作出事故调查报告后，依法报请永安市政府批复，永安市政府已经作出《永安市政府关于拓业公司“1.16”高处坠落一般事故调查报告的批复》，批复同意并公布涉案事故调查报告，事故调查报告已经发生效力，永安应急局依法应当按照《永安市政府关于拓业公司“1.16”高处坠落一般事故调查报告的批复》即事故调查报告的结论对郑雪青作出相应行政处罚决定。被诉行政处罚决定有依法经过县一级人民政府批复同意的事故调查报告为依据，事实清楚，证据确凿，依据充分。永安应急局对郑雪青进行处罚时，依法履行了立案、调查取证、告知处罚的事由后，作出《行政处罚决定书》，并依法送达给郑雪青，告知不服处罚决定救济的时间和途径，程序合法。永安应急局依据《安全生产法》第九十二条第一项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款”的规定,对郑雪青作出罚款9360元的行政处罚，适用法律正确。永安市政府受理郑雪青的行政复议申请后，依法进行审查、作出复议决定并送达，复议程序合法。郑雪青主张涉案事故系拓业公司将彩钢瓦进行整体更换，与长兴经营部是承揽合同关系，不应认定安全事故，不属于本案审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回郑雪青的诉讼请求。案件诉讼费50元，由郑雪青负担。 上诉人郑雪青上诉称：一、永安应急局认定李正华的死亡为拓业公司的安全生产事故系认定事实错误。本案中死者李正华的死亡不符合《条例》第二条规定的生产安全事故构成要件：从人员角度看，李正华不是拓业公司的职工，也不是拓业公司雇佣的人员；从从事活动内容看，拓业公司在工商管理部门核准的营业范围是从事机制炭加工、销售，李正华从事的不是该活动，而是在从事长兴经营部的加工承揽生产经营活动；从地点看，事发地点不是拓业公司的生产区域；从管理责任角度看，拓业公司不存在疏于管理，不存在过错；从法律上的因果关系看，就算拓业公司存在选任过错或存在安全制度和安全教育培训瑕疵，但拓业公司的这种过错与李正华的死亡也不存在法律上的因果关系。二、永安应急局对拓业公司作出处罚所认定的事实错误和适用法律错误，对拓业公司法定代表人的处罚错误。1.永安应急局认定上诉人没有把好工程发包关，将工程发包给不符合资质条件的经营单位，也没有与其签订安全管理协议，明确双方安全责任义务；未能组织制定建立、健全安全生产责任制和安全管理制度；未按规定组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；未有效督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，对外包工程项目的现场施工失管失察，对事故的发生负有责任等事实错误。2.永安应急局适用法律错误。永安应急局认定上诉人违反《安全生产法》第十八条第一、二、三、五项和第四十六条规定错误。综上，一审法院对案件认定事实、证据认定、法律适用均错误。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或发回重审。 被上诉人永安应急局答辩称：一、李正华死亡属于上诉人生产经营过程中发生的安生生产事故，上诉理由不能成立。根据《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》（安监总政法〔2013〕115号）第二条规定：“《条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。”上诉人认为其生产经营活动仅限于机制炭的加工、销售，理解片面且缺乏依据。上诉人拆除、更换炭化窑车间屋面彩钢瓦，属于生产经营活动，至于工程是谁具体施工及施工过程导致何人伤亡，不改变其生产经营活动范畴。本起事故因多个主体未尽安全生产主体责任所致，都应当依法承担相应责任。对本起事故中负有事故责任的长兴经营部、梁庭峰，被上诉人亦依法进行了相应行政处罚，但这不能成为上诉人不承担责任的理由。由于上诉人在发包涉案工程时，安全生产主体责任落实不到位，且与事故发生存在因果关系，对事故的发生负有责任。被上诉人行政处罚认定事实清楚，证据充分。二、被上诉人对上诉人的处罚适用法律准确，上诉理由不能成立。基于上诉人安全生产主体责任落实不到位，并导致涉案事故发生。被上诉人根据《安全生产法》第九十二条规定，对上诉人处罚9360元，适用法律完全准确。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人永安市政府答辩称：一、其具有受理复议申请的法定职权。二、复议决定程序合法。三、复议决定符合法律规定。请求依法驳回上诉，维持原判。 双方当事人原审提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，永安市政府于2019年3月20日作出《永安市政府关于拓业公司“1.16”高处坠落一般事故调查报告的批复》，批复同意事故调查组对事故原因的分析和性质的认定、对事故有关责任人的责任分析和处理建议，该批复及事故调查报告已于4月1日送达给郑雪青，具有法律效力及约束力。永安应急局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，应当按照永安市政府的批复，依法对郑雪青进行相应行政处罚。永安应急局按照永安市政府关于涉案事故是生产安全责任事故、郑雪青对事故的发生负有主要管理责任，建议永安应急局按《安全生产法》第九十二条第一项规定予以上一年度收入百分之三十的行政处罚等批复内容，经履行立案、调查、告知、审查等程序，适用《安全生产法》第九十二条第一项规定，作出并送达《行政处罚决定书》，证据确凿，符合法定权限和程序，适用法律正确。永安市政府有权受理郑雪青对永安应急局所作行政行为不服提出的行政复议申请，其经受理、通知答复、书面审查等程序，作出《行政复议决定书》并送达，程序合法。涉案批复及事故调查报告认定郑雪青违反《安全生产法》第四十六条关于生产经营项目、场所、设备发包或出租的安全生产责任规定，永安应急局在行政处罚决定中亦将该条作为认定相关事实的依据。永安市政府经复议认为，该条规范的主体是生产经营单位，永安应急局认定郑雪青违反该条规定错误，但不影响处罚结果，其主要事实认定清楚，证据确凿充分，程序合法，适用依据正确，据此，永安市政府对永安应急局认定有误的事实予以指正并决定维持原行政行为，所作处理并无不妥。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人郑雪青的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑雪青负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  李祖超 审判员  吴小琼 二〇二〇年八月三十一日 书记员  林群英 附：本案适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。