福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终426号 上诉人（一审原告）福建嘉利德斯汽车贸易有限公司，住所地福州市仓山区福峡路755号。 法定代表人伍素馨，执行董事。 委托代理人陈文艺、刘玲玲，北京德恒（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区展进巷11号。 法定代表人周斌，局长。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区人民政府，住所地福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 上诉人福建嘉利德斯汽车贸易有限公司（以下简称“嘉利德斯公司”）因诉被上诉人福州市仓山区城市综合执法局行政强制执行决定及被上诉人福州市仓山区人民政府行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初423号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，因原告未经规划部门批准，于2006年开始在福州市仓山区福峡路755号搭建混合结构建筑物，第一座为两层混合结构建筑，占地面积约为3560㎡，第一层建筑面积约为3560㎡，第二层建筑面积约为978.5㎡，两层总建筑面积约为4538.5㎡；第二座为单层砖混结构建筑，占地面积约为44㎡，建筑面积约为44㎡；第三座为单层铁皮结构建筑，占地面积约为160㎡，建筑面积约为160㎡；第四座为单层铁皮结构建筑，占地面积约为99㎡，建筑面积约为99㎡，第五座为单层砖混结构建筑，占地面积约为51.25㎡，建筑面积约为51.25㎡。总占地面积约为3914.25㎡，总建筑面积约为4892.75㎡。福州市仓山区城市综合执法局于2018年12月12日作出仓综执责通字（2018）0000113号责令限期拆除通知书，于2018年12月20日作出仓综执限拆告字（2018）0000103号限期拆除告知书，于2018年12月27日作出仓综执限拆决字（2018）0000103号限期拆除决定，责令原告在2019年1月3日前自行拆除，并告知其提出诉讼、复议的权利。上述文书均于作出当日送达给原告。原告在法定期限内未提出行政复议及行政诉讼，也未履行限期拆除决定。2019年1月9日，福州市仓山区人民政府经审核后，同意福州市仓山区城市综合执法局对上述违法建设实施强制拆除。2019年2月1日，福州市仓山区城市综合执法局向原告送达了仓综执催字（2019）0000103号催告书，要求原告于2019年2月11日前自行拆除违法建设，如在期限内未自觉履行，将依法强制执行。2019年7月3日，福州市仓山区城市综合执法局作出仓综执强执决字（2019）0000103号行政强制执行决定，于同日予以送达并进行公告。原告不服，向福州市仓山区人民政府申请复议。2019年9月23日，福州市仓山区人民政府作出仓政行复决（2019）17号行政复议决定，维持了仓综执强执决字（2019）0000103号行政强制执行决定。目前，涉案房屋尚未拆除。 另，福建省高级人民法院（2018）闽民再114号民事判决书，确认如下事实：福腾公司与嘉利德斯公司于2006年1月签订《购房协议书》，约定：鉴于1．乙方（福腾公司）于1994年11月4日与福建省福州市土地管理局签署了国有土地使用合同，拥有位于福州市的45119平方米的土地使用权（榕国用［2003］第00456600125号），经福州市人民政府2003年3月5日批准（榕政地［2003］50号）和福州市发展计划委员会2003年10月27日批准（榕计服贸［2003］009号）同意乙方在上述土地上建设开发“福州亚太汽车交易市场”；……4．乙方将按照甲方（嘉利德斯公司）所提供的建筑设计方案及其他有关要求，建设甲方要求的房屋，在该房屋的建设达到甲方设定的条件和取得有关预售许可证后，双方签订《商品房买卖合同》，并到房地产交易中心办理商品房买卖合同的登记。……后嘉利德斯公司委托施工单位进行建设，建成后涉案房屋由嘉利德斯公司一直经营使用至今。 另查明，根据2012年12月28日福州市人民政府《关于研究地铁1号线建设涉及环站新城项目等问题的纪要》（［2013］11号）及2014年11月27日福州市人民政府《市十四届政府2014年第22次常务会议纪要（一）》（［2014］30号）的内容，涉案土地已纳入政府收储范围。上述判决认为，鉴于涉案房屋的建设并未通过政府部门审批且涉案土地已纳入政府收储范围，客观上已无法办理权属登记手续，故一审法院对嘉利德斯公司要求福腾公司为其办理涉案房屋权属登记的反诉请求不予支持。 一审法院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发［2002］17号）》及《福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委［2002］30号），可以证明被告福州市仓山区城市综合执法局是被告福州市仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，是本案适格被告。被告福州市仓山区人民政府作为行政复议机关，有权作出相应的行政复议决定，是本案适格被告。 依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告福州市仓山区城市综合执法局已提交证据证明作出并送达《限期拆除决定书》，并催告当事人履行义务。在该《限期拆除决定书》未被有权机关经法定程序撤销的情况下，该《限期拆除决定书》具有公定力，在该《限期拆除决定书》及《催告书》确定的期限内，原告并未履行义务，故被告福州市仓山区城市综合执法局在《限期拆除决定书》的基础上，依职权对原告作出《行政强制执行决定书》，事实清楚，证据充分。被告福州市仓山区人民政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用并无不当。 原告主张涉案房屋建设于2006年，属于《城乡规划法》施行前的行为，本案应当按照当时有效的《城市规划法》作为认定依据。本案中，原告并无证据证明涉案总面积达4892.75㎡的五座建筑系于2006年全部建成。现有证据仅能说明涉案房屋自2006年开始建造并投入使用至今。因此，无证据排除涉案房屋的建设过程涵盖《城市规划法》与《城乡规划法》新旧法交替的时间点，且不论是新法还是旧法，均规定新建房屋应当取得建房手续，而涉案建筑至今未办理建设工程规划许可证，被告福州市仓山区城市综合执法局认定原告的建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，属于违法建设行为，涉案房屋系违法建筑物，并无不当。退一步讲，即使原告案涉建筑物于2006年建设完毕，但原告自始至今未补办相关审批手续，结束建筑物属违法建设的状态，其违法建设行为亦是处于持续状态。根据全国人大法工委《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》同意住建部“违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”的指导精神，原告的建设行为应当被追诉。另根据福建省高级人民法院（2018）闽民再114号《民事判决书》所查明事实，案涉建筑物所在土地已经被纳入政府收储范围，不再用于原规划的汽配城项目建设，因此，原告的建筑物客观上无法通过补办手续改变现状。也即是说，涉案建筑已经不符合城市规划要求，客观上亦不存在采取改正措施消除对规划实施的影响，不管是按照《城市规划法》还是《城乡规划法》，涉案建筑均属于应当被拆除的违法建筑，被告福州市仓山区城市综合执法局适用新法对原告的处罚相比旧法而言并未更严厉。故原告上述主张，一审法院不予采纳。 原告还提出被告从原告建房、装修、经营长达十余年未予干涉，双方已形成信赖关系。因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题。故原告的上述主张，一审法院院不予支持。原告主张根据政府土地收储处理涉案建筑，无法律依据。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告福建嘉利德斯汽车贸易有限公司的诉讼请求。 上诉人嘉利德斯公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、认定诉争房屋是否属于违反规划建设依法属于县级以上地方人民政府城市（城乡）规划行政主管部门职权范围，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局不具有认定诉争房屋违反规划的职权，因此被上诉人福州市仓山区城市综合执法局作出的《行政强制执行决定书》缺乏依据。二、本案诉争房屋系建成于2006年，该事实得到了仓山区执法局与生效判决的确认。三、本案的俩被上诉人均未举证证明2006年诉争房屋建设时福州市城乡规划的公布事实，被上诉人仓山区执法局认定诉争房产属于违法建设事实依据不足。四、根据法不溯及既往的基本法律适用原则，本案应当适用城市规划法，俩被上诉人均适用法律错误，作出的行政行为应当被撤销。五、根据城市规划法规定，诉争房屋的建设行为不属于应当被强制拆除的范围，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局作出的《行政强制执行决定书》缺乏法律依据。请求：1.依法撤销一审判决；2.将本案发回重审或依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人福州市仓山区城市综合执法局辩称，一、答辩人作出案涉《限期拆除决定书》具有合法的权利来。二、尽管上诉人于2006年建设案涉建筑物，但案涉建筑物仍属于违法建筑，需要限期拆除，且答辩人作出的案涉《限期拆除决定书》及《行政强制执行决定书》均未超过相应的处罚期限。三、答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》作为案涉《限期拆除决定书》及《行政强制执行决定书》具有相应的事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人福州市仓山区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发［2002］17号）》、《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款、《福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委［2002］30号），可以证明根据国务院、省政府有关文件批复，城市管理执法机关在福州市五城区的行政区域范围内行使城市管理相对集中行政处罚权，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局是福州市仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，一审法院作出的福州市仓山区城市综合执法局具有对案涉建筑物进行处置法定职权的认定，本院予以认可。 根据审理查明的事实以及上诉人上诉理由所述，本案争议的焦点问题在于案涉建筑物是否属于违法建设以及能否适用《城乡规划法》对案涉建筑物进行处罚。本案中，上诉人提交的证据仅能证明案涉建筑物自2006年开始建造并投入使用至今，并无证据证明案涉总面积达4892.75㎡的五座建筑系于2006年全部建成。且无论是《城市规划法》与《城乡规划法》均规定在城市规划区内进行工程建设应申请办理建设工程规划许可证，而案涉建筑物至今未办理建设工程规划许可证，上诉人亦未补办相关审批手续，案涉建筑物始终处于违法建设状态。根据全国人大法工委《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》同意住建部“违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”的指导精神，违法建筑属于违法行为持续状态，违法行为终了之日就是依法作出处理之日，因此，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。故上诉人主张应当适用《城市规划法》的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局经立案、调查、勘验、告知后，作出被诉《限期拆除决定书》，在《限期拆除决定书》及《催告书》确定的期限内，上诉人并未履行义务，故被上诉人福州市仓山区城市综合执法局在《限期拆除决定书》的基础上，依职权对上诉人作出《行政强制执行决定书》，事实清楚，证据充分，并无不当。被上诉人福州市仓山区人民政府受理上诉人的复议申请，在审查双方提交材料后，于法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达上诉人，程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由及请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福建嘉利德斯汽车贸易有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 刘 薇 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。