长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8601行初615号 原告刘小卫，男，1966年3月1日出生，汉族，住湖南省。 委托代理人***，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告宁乡市征地拆迁事务所，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路160号。 法定代表人谢泉明，该所所长。 行政机关出庭应诉负责人欧志华，男，该所副所长。 委托代理人王爱华，湖南河清律师事务所律师。 被告宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路148号。 法定代表人罗亿清，该局局长。 行政机关出庭应诉负责人朱洪波，男，该局副局长。 委托代理人张慧强，男，该局工作人员。 委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。 被告宁乡市金洲镇人民政府，住所地湖南省宁乡市金洲镇龙桥村。 负责人张凤超，该镇镇长。 委托代理人刘朝晖，男，该镇副镇长。 委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。 第三人长沙恩吉实业投资有限公司，住所地湖南省长沙市宁乡高新技术产业园区金洲北路001号。 法定代表人陶建平，该公司董事长。 委托代理人周玉丽，女。 委托代理人刘程，湖南天地人律师事务所律师。 第三人宁乡市征地服务中心，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路160号。 法定代表人张慧明，该中心主任。 委托代理人李立青，男。 委托代理人唐彩利，湖南严明律师事务所律师。 原告刘小卫诉被告宁乡市征地拆迁事务所、宁乡市自然资源局、宁乡市金洲镇人民政府行政协议一案，湖南省宁乡市人民法院于2020年3月19日裁定移送本院处理。本院于2020年5月13日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭进行了审理。原告刘小卫及其委托代理人***，被告宁乡市征地拆迁事务所的负责人欧志华、委托代理人王爱华，被告宁乡市自然资源局的负责人朱洪波、委托代理人张慧强、杨泽辉，被告宁乡市金洲镇人民政府的委托代理人刘尚，第三人长沙恩吉实业投资有限公司的委托代理人周玉丽、刘程，第三人宁乡市征地服务中心的委托代理人李立青、唐彩利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月17日，原宁乡县征地拆迁管理所（现为宁乡市征地拆迁事务所）与刘小卫签订《拆迁房屋协议书》，协议载明：高新区城中村改造项目征地红线范围内所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》及长政发[2014]7号文件、宁政发[2014]38号文件执行，房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等11项补偿补助奖励总计808124元。 原告刘小卫诉称：原告系湖南省宁乡市金洲镇同兴村村民。2017年8月，原告与被告签订《拆迁房屋协议书》。然而协议签订至今，原告房屋所在地块一直处于闲置状态，没有任何开发利用迹象。原告房屋所在地块尚未被征收，没有省政府批准的征收批复，没有安置补偿方案等合法的征收手续。原告认为，被告以国家征收的名义与原告签订的《拆迁房屋协议书》无协议存在的前提，违反了法律法规的强制性规定。特起诉，请求：1.确认原告与被告签订的《拆迁房屋协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据材料有：证据1.《集体土地建设用地使用证》，拟证明：原告在宁乡市金洲镇××村××基地并建有房屋。证据2.《拆迁房屋协议书》、《房屋调查表》，拟证明：原告于2017年8月17日与宁乡县征地拆迁管理所以征收为前提签订《拆迁房屋协议书》。证据3.宁乡市国土资源局［2018］第6-1号《宁乡市国土资源局拟征地告知书》，拟证明：被告存在以协议代征收的违法行为，宁乡县征地拆迁管理所在与原告签订协议时未取得征地批复。证据4.长沙市中级人民法院（2019）湘01行终1072号《行政裁定书》，拟证明：原告诉讼未过起诉期限的事实已经被生效判决所确认。 被告宁乡市征地拆迁事务所辩称：一、案涉《拆迁房屋协议书》合法有效，原告诉请无事实和法律依据，应予驳回。宁乡市征地拆迁事务所根据宁乡市自然资源局的授权，从事建设用地的征收、拆迁、安置、补偿等事务性工作，具有签订案涉协议的主体资格。原告作为房屋建筑所有权人及家庭代表，申请提前拆迁，案涉协议系双方真实意思表示，应认定为有效，且原告被拆迁房屋已经得到合理合法补偿，不存在合同无效的情形。二、案涉协议签订时间为2017年8月，原告的起诉已超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。 被告宁乡市征地拆迁事务所向本院提供的证据材料有：证据1.《提前拆迁申请报告》，拟证明：原告向用地项目管理单位宁乡高新技术产业园管理委员会申请提前拆迁房屋，出具《提前拆迁申请报告》并就拆迁事项进行承诺的事实。证据2.《集体土地建设用地使用证》，拟证明：原告系涉案房屋所有权人的事实。证据3.《拆迁房屋协议书》、《房屋调查表》，拟证明：宁乡市征地拆迁事务所就原告的房屋拆迁事宜进行入户调查，与原告签订房屋拆迁协议，原告亲自认可该房屋拆迁补偿金额、方式的事实。证据4.《银行进账单存根》，拟证明：宁乡市征地拆迁事务所已经向原告支付全部拆迁款的事实。 被告宁乡市自然资源局辩称：一、案涉《拆迁房屋协议书》签订于2017年8月，原告未在协议签订之后一年内起诉，已超过法定起诉期限。二、案涉协议双方主体适格，且系双方协议一致自愿签订，不存在合同无效的情形，原告在领取全部补偿费用，协议已全部履行不可逆转的情况下，又以协议无存在的前提为由起诉要求确认协议无效，不仅起诉理由不能成立，且其行为有违诚实信用。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告宁乡市自然资源局未向本院提供证据材料。 被告宁乡市金洲镇人民政府辩称：一、本案涉及的行政协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，应当予以维持。二、宁乡市金洲镇人民政府没有与原告签订协议，不是协议相对方，与原告没有法律意义上的权利义务关系，不是本案适格被告。 被告宁乡市金洲镇人民政府未向本院提供证据材料。 第三人长沙恩吉实业投资有限公司陈述意见称：一、案涉《拆迁房屋协议书》系基于原告出具的《提前拆迁申请报告》而签订，拆迁补偿标准及安置方式符合规定，原告在房屋补偿调查表上也签字认可调查补偿所涉及的内容，不存在胁迫等导致协议无效的情形。二、原告在协议已全部履行的情况下，又起诉要求确认协议无效，有违诚实信用原则。三、本案涉及的行政协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，原告的起诉理由不能成立，应予驳回。综上，请求驳回原告的起诉。 第三人长沙恩吉实业投资有限公司未向本院提供证据材料。 第三人宁乡市征地服务中心陈述意见称：一、本案涉及的行政协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，应当予以维持。二、宁乡市征地服务中心没有与原告签订协议，不是协议相对方，与原告没有法律意义上的权利义务关系，不是本案适格被告。 第三人宁乡市征地服务中心未向本院提供证据材料。 经庭审质证，原告刘小卫对被告宁乡市征地拆迁事务所提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。征地拆迁项目的启动以符合相关规划并取得征地批复为前提，未批先征是严重违反土地管理法的行为，本案《提前拆迁申请报告》反而证明被告是在没有取得批复的情况下进行的拆迁行为。同时从该证据的形式可以看出，《提前拆迁申请报告》是被告制定的格式文书，然后要求原告签订，被告要求原告提交该申请报告，是为了掩盖违法征收的一种行政手段。对证据2的三性无异议。对证据3的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。依据土地管理法实施条例第二十五条及征收土地公告办法第四、七条规定，只有在获得征地批复以后，相关征收部门才可以启动征收项目，而签订补偿安置协议是征收的最后一个步骤。本案在没有获得征地批复的前提下，签订补偿协议是严重违反土地管理法规定的行为。对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。涉案协议违反法律强制性规定而无效，为履行协议而进行的相关行为必然不具有合法性。 被告宁乡市自然资源局、宁乡市金洲镇人民政府和第三人长沙恩吉实业投资有限公司、宁乡市征地服务中心对宁乡市征地拆迁事务所提交的证据的三性和证明目的均无异议。 被告宁乡市征地拆迁事务所对原告提交证据的质证意见为：对证据1的三性无异议。对证据2的三性无异议，对证明目的有异议。被告是根据原告提出的拆迁申请报告而与原告签订的拆迁协议书，因此该份拆迁协议书的基础主要是基于原告自愿申请的真实意思表示而签订。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。该份告知书说明原告房屋周边地区的征地行为、征地事实，但与本案原告拆迁行为没有必要的内在联系，原告房屋拆迁行为是自愿申请提前拆迁，与征地行为没有法律关系。对证据4真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。 被告宁乡市自然资源局对原告提交证据的质证意见为：对证据1无异议。对证据2的证明目的有异议，拆迁协议书只能证明原、被告双方就房屋拆迁补偿安置事宜达成了一致意见，不能证明被告实施了违法的行政行为。对证据3的证明目的有异议，本案原、被告双方签订的是拆迁房屋协议，而不是征地协议。因此，该证据不能证明被告以协议代征收的违法行为存在。对证据4有异议，仍然坚持提请法庭对本案起诉期限予以审查。 被告宁乡市金洲镇人民政府对原告提交证据的质证意见与宁乡市征地拆迁事务所、宁乡市自然资源局的质证意见一致。 第三人长沙恩吉实业投资有限公司对原告提交证据的质证意见为：对证据1的三性无异议。对证据2的三性无异议，对证明目的有异议。被告及长沙恩吉实业投资有限公司是根据原告提出的提前拆迁申请报告与原告签订拆迁协议书，该协议书是双方真实意思表示，是合法有效的。同时，该证据不能证明被告实施了违法的行政行为。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该协议只是证明原告房屋附近有征地行为，但是本案中原告与被告签订的协议书证明原告是自愿申请拆迁的，与征地行为是不同法律性质的关系。对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。 第三人宁乡市征地服务中心对原告提交证据的质证意见与宁乡市征地拆迁事务所、宁乡市自然资源局的质证意见一致，同时补充认为，原告提供的证据与本案争议的焦点即行政协议是否有效没有关联性。 本院对上述证据作出如下确认：原告和被告宁乡市征地拆迁事务所提供的所有证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据，至于能否达到各自主张的证明目的，将综合全案予以评判。 本院经审理查明：原告刘小卫系湖南省村民，在该组建有房屋。经其申请，2017年8月17日，原宁乡县征地拆迁管理所与刘小卫户签订《拆迁房屋协议书》，协议约定：为确保高新区城中村改造项目顺利进行，征地红线范围内所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》及长政发［2014］7号文件、宁政发［2014］38号文件执行；原告户房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等11项补偿补助奖励总计808124元；刘小卫户在签订协议后7天内拆迁腾地。协议签订后，刘小卫领取了协议约定的全部补偿款，案涉房屋已被拆除。2018年8月24日，刘小卫以其房屋所在地块尚未被征收为由，诉至湖南省宁乡市人民法院，请求确认《拆迁房屋协议书》无效。宁乡市人民法院经审理认为，刘小卫的起诉已超过法定起诉期限，于2019年8月20日作出（2018）湘0124行初97号行政裁定：驳回原告刘小卫的起诉。刘小卫不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。长沙市中级人民法院经审理认为，刘小卫提起诉讼时未超过法定起诉期限，一审法院以超过起诉期限为由驳回其起诉，适用法律不当。2019年11月25日，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终995号行政裁定：一、撤销湖南省宁乡市人民法院（2018）湘0124行初97号行政裁定；二、本案指令湖南省宁乡市人民法院继续审理。宁乡市人民法院根据《湖南省高级人民法院关于开展全省基层人民法院一审行政案件集中管辖工作的实施规定》，于2020年3月19日裁定移送本院处理。 另查明，因机构改革，原宁乡县征地拆迁管理所的相关职能由宁乡市征地拆迁事务所承担，该事务所为宁乡市自然资源局的下属事业单位。 本院认为，行政协议既有行政性又有契约性，在行政协议案件司法审查中应坚持对行政机关行政协议行为全程监督原则和双重审查双重裁判原则。在具体审查过程中，既要审查行政协议内容的效力性，又要审查行政协议行为特别是订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性。 首先，从协议内容上看，房屋拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致，任何一方均有权拒绝签订协议。本案中，刘小卫申请提前拆迁，经协商与原宁乡县征地拆迁管理所就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容达成一致后签订《拆迁房屋协议书》，该协议系双方真实意思表示，且已实际履行完毕，补偿项目和金额依照协议签订时生效法律法规、规章和规范性文件规定的标准确定，协议内容既未损害刘小卫合法权益，又不损害国家、集体和第三人利益，亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的协议无效情形。 其次，从行政协议行为上看，因《拆迁房屋协议书》已实际履行完毕，不存在变更、解除等情形，对此双方无争议，故应着重审查原、被告签订《拆迁房屋协议书》的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。因此，对于签订行政协议行为是否合法的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序是否存在违法情形等方面判断。 一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，原宁乡县征地拆迁管理所（现宁乡市征地拆迁事务所）是宁乡市自然资源局下属的事业单位，具有签订案涉《拆迁房屋协议书》的主体资格。 二、关于签订协议的程序。2019年8月修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告刘小卫房屋所在的土地尚未办理征收审批手续，征地尚未启动，原宁乡县征地拆迁管理所应刘小卫申请与其签订《拆迁房屋协议书》，属于未批先征，违反了土地管理法及实施条例的规定，且在本案庭审法庭辩论终结前仍未办理征地审批手续，程序违法。鉴于《拆迁房屋协议书》已经履行完毕，协议内容并未损害刘小卫的合法补偿权益，协议内容及协议订立、履行过程中不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，且如果判决撤销《拆迁房屋协议书》，将会产生一系列的社会风险和隐患，如原告已经领取的补偿款、拆除的房屋等存在如何返还、复原的问题，同时，庭审中经本院释明，刘小卫拒绝变更诉讼请求为撤销《拆迁房屋协议书》，故对《拆迁房屋协议书》的效力应予保留。 需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案开庭审理过程中，被告宁乡市金洲镇人民政府仅委托律师出庭，其负责人和工作人员均未出庭应诉，违反了上述规定，但不影响本案的处理，本院在此予以指正，希望宁乡市金洲镇人民政府在今后的应诉工作中切实予以改进。 综上所述，原告刘小卫要求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉求请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下： 一、确认原宁乡县征地拆迁管理所与原告刘小卫签订《拆迁房屋协议书》的行为违法； 二、驳回原告刘小卫要求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宁乡市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  杨才清 人民陪审员  苏 麟 人民陪审员  杨铁梅 二〇二〇年八月七日 书 记 员  廖超艳 附：本判决适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。