广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1440号上诉人（原审原告）：清远市清新区浸潭镇新寨村委会左屋村民小组。负责人：左水明，村长.上诉人（原审原告）：清远市清新区浸潭镇新寨村委会新屋村民小组。负责人：左伙德，村长。上诉人（原审原告）：清远市清新区浸潭镇新寨村委会石岗村民小组。负责人：左国强，村长。上诉人（原审原告）：清远市清新区浸潭镇新寨村委会陈屋村民小组。负责人：陈运洪，村长。以上四位上诉人的共同委托代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区府前路3号。法定代表人：张仁建，区长。委托代理人：崔延磊，清远市清新区林业局工作人员。委托代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人：清远市清新区浸潭镇留良洞村委会第六村民小组。负责人：李水祥，村长。上诉人清远市清新区浸潭镇新寨村委会左屋村民小组(下称左屋村民小组)、清远市清新区浸潭镇新寨村委会新屋村民小组（下称新屋村民小组）、清远市清新区浸潭镇新寨村委会石岗村民小组（下称石岗村民小组）、清远市清新区浸潭镇新寨村委会陈屋村民小组（下称陈屋村民小组）因与被上诉人清远市清新区人民政府（下称清新区人民政府）、清远市人民政府、原审第三人浸潭镇留良洞村委会第六村民小组（下称第六村民小组）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组与第三人第六村民小组因争议“清水塘”山林权属问题，第三人第六村民小组向被告清新区人民政府提出申请，要求确认“清水塘”山林权属归其村民小组所有。被告清新区人民政府依法受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人及代表协商解决，因双方当事人各持己见，无法进行协商解决。被告清新区人民政府作出的《处理决定书》查明：争议地名叫“清水塘”(第六村民小组称)、“清水塘、下塘山”(古赖村片称)，座落于清远市清新区浸潭镇行政区域内。四至是:东至禤什灶草地(第六村民小组称)、白石山脚(古赖村片称)，南至田边(第六村民小组称)、下塘山山脚路(古赖村片称)，西至清水塘(第六村民小组称)、佛仔坳驾吊石形(古赖村片称)，北至山顶涌边(第六村民小组称)、下塘山顶(古赖村片称)，面积约128亩。第六村民小组持有原清远县人民政府1981年9月27日颁发的《山权林权所有证》(清林证字№00040XX)，持证单位:浸潭公社留良洞六队，第三栏“清水塘”，四至范围是:东至禤什灶草地，南至田边，西至清水塘，北至山顶涌边，面积约7亩。古赖村片持有原清远县人民政府1981年10月10日颁发的《山权林权所有证》(清林证字№00042XX)，持证单位:浸潭公社新寨大队古赖村片，第八栏“清水塘、下塘山”，四至范围是:东至白石山脚，南至下塘山山脚路，西至佛仔坳驾吊石形，北至下塘山山顶，面积约300亩。另查，新寨村委会出具《证明》一份:兹有我新寨村委会古赖片区所属陈屋村、左屋村、新屋村、石岗村早在解放初期前身就是一个集体片区，人民公社时期有过多次合作，多次分开、直到改革开放片区的体制就是四个村民小组组合。该《证明》有清远市清新区浸潭人民政府社会事务办公室盖章，证明情况属实。现争议地种植有松树、杂树。松树是飞播生长的，杂树争议双方一致确认是天然生长的。最后双方对争议地林木一致确定林木的权属归属按林地权属归属进行处理。经实地踏查，争议地是西北高往东南低的一块林地，东至是山脚草地;南至是山脚小路;西至是山塘，山塘对着的山坡有一块大石头;北至是山顶(位于244米高程处位置)。清新区人民政府认为：本案争议双方均持有1981年原清远县人民政府核发的《山权林权所有证》，因此，本宗山林权属纠纷双方的山林权证四至范围是否在争议地范围成为本案确权的关键。首先，第六村民小组持有1981年9月27日颁发的清林证字№00040XX证号《山权林权所有证》第三栏“清水塘”，从踏查情况分析:东至禤什灶草地，第六村民小组认为禤什灶是莲梗村的地主，对于禤什灶草地的历史原由，第六村民小组表示不清楚，但经实地踏查确认争议地东至确实是草地，即东至表述与实地相符，因此东至表述范围与争议地东至相一致;南至田边，查明实地南至线上是山脚小路，山脚小路塝边与水田交界，因此该证南至表述与实地相符;西至清水塘与实地西至西面山塘相符;北至山顶涌边，实地查明北至线上是山顶(位于244米高层处位置)，山顶往西方向是山涌，并且北至山顶双方也予以认可，因此北至表述与实地一致，该证第三栏“清水塘”的四至范围表述包括整块争议地。其次，新寨村委会古赖村片持有原清远县1981年10月10日颁发的清林证字№00042XX证号《山权林权所有证》第八栏“清水塘、下塘山”，经现场踏查分析：东至白石山脚，查明争议地东至是山脚，表述与实地山脚相一致;南至下塘山山脚路，即是南至线上自西南往东方向走的一条山脚小路，因此南至表述与实地相符;西至佛仔坳驾吊石形，查明争议地西至有一块明显突出的石头标志物可视作石形，因此西至的表述与实地相一致;北至下塘山山顶，查明争议地北至是山顶，对此双方也一致认可是山顶，因此北至表述与实地一致，该证第八栏“清水塘、下塘山”的四至范围表述包括整块争议地。对于争议地，双方都持有合法有效的山林权证，并且各自证的范围表述包括整块争议地，根据《林木林地权属争议处理办法》规定，争议地的山林权属应按均分原则处理为宜。综上所述，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、《林木林地权属争议处理办法》第十一条等规定决定如下:一、“清水塘(又名下塘山)”东面，四至:东至山脚，南至田边，西至闭合线范围，北至山顶涌边，面积约64亩。山权林权归清远市清新区浸潭镇新寨村民委员左屋、陈屋、新屋、石岗村民小组集体所有。二、“清水塘(又名下塘山)”西面，四至:东至闭合线范围禤什灶草地，南至田边，西至清水塘，北至山顶涌边，面积约64亩。山权林权归清远市清新区浸潭镇留良洞第六村民小组集体所有。原告左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组不服被告清新区人民政府作出的上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议。被告清远市人民政府查实：第三人提供了1981年清林证字№00040XX《山权林权所有证》《争议图》等材料。原告提供了1981年清林证字№00042XX号《山权林权所有证》等材料。清远市清新区山林调处办组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确认争议的四至范围并予以标示，争议各方代表签字确认。清远市清新区山林调处办组织争议各方召开调解协商会议，但协商未果。清新区人民政府查明:争议地名叫“清水塘”(第三人称)、“清水塘、下塘山”(原告称)，座落于清远市清新区浸潭镇行政区域内。四至是:东至禤什灶草地(第三人称)、白石山脚(原告称)，南至田边(第三人称)、下塘山山脚路(原告称)，西至清水塘(第三人称)、佛仔坳驾吊石形(原告称)，北至山顶涌边(第三人称)、下塘山顶(原告称)，面积约128亩。经实地踏查，争议地是西北高往东南低的一块林地，东至是山脚草地;南至是山脚小路;西至是山塘，山塘对着的山坡有一块大石头;北至是山顶(位于244米高程处位置)。清新区人民政府对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并在《处理决定书》中阐述了采信与不予采信的理由，决定将争议山场分两部分分别确权归原告和第三人集体所有。被告清远市人民政府认为：原告持有1981年清林证字№00042XX号《山权林权所有证》第八栏载明的范围包括了整个争议地;第三人持有1981年清林证字№00040XX《山权林权所有证》第三栏载明的四至范围也包括了整个争议地，即两证重叠;重叠山场可根据《林木林地权属争议处理办法》的规定处理。双方认可争议地林木的权属按林地权属归属进行处理。综上所述，决定维持清新区人民政府作出的《处理决定书》。左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销清新区人民政府作出的清新府行决[2018]9号《关于浸潭镇“清水塘”(又名下塘山)山林权属处理决定书》的行政行为。二、撤销清远市人民政府作出的清府复决[2018]52号《行政复议决定书》。三、责令清新区人民政府重新作出具体行政行为。原审法院认为：本案是山林权属纠纷，争议双方对被告作出的《处理决定书》和《行政复议决定书》不服引发的纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，本案需要审查的是涉案被诉《处理决定书》和《行政复议决定书》是否合法的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”及第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；......（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。第十一条规定：当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。......。”本案中，原告左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组和第三人第六村民小组对争议山场的权属，双方均提供了当地人民政府1981年颁发的《山权林权所有证》作为权属凭证，原审法院对该两份《山权林权所有证》的真实性、合法性予以认定。本案的焦点是争议双方的《山权林权所有证》与争议山场是否存在关联性的问题，即双方的《山权林权所有证》是否包括了争议山场或在争议山场内。本案争议山场地名为“清水塘”（第三人称）、“清水塘、下塘山”（原告称），经被告清新区人民政府组织争议双方到现场勘查，争议地是西北高往东南低的一块林地，东至是山脚草地；南至是山脚小路（山脚小路旁边与水四交界）；西至是山塘，山塘对着的山坡有一块大石头；北至是山顶（位于244米高程处位置）。从原告持有的1981年的《山权林权所有证》第八栏“清水塘、下塘山”的东至白石山脚，南至下塘山脚路，西至佛仔坳驾吊石形，北至下塘山山顶。第三人持有的1981年的《山权林权所有证》第三栏“清水塘”的东至禤什灶草地，南至田边，西至清水塘，北至山顶涌边。结合被告清新区人民政府组织争议双方到现场勘查、比对的地形地貌，争议双方持有的《山权林权所有证》四至的表述与实地相一致。故可以认定原告和第三人持有的1981年《山权林权所有证》包括了涉案争议山场。原告认为第三人持有1981年《山权林权所有证》不包括涉案林地的主张没有证据予以支持，原审法院不予采信。根据上述《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，双方的《山权林权所有证》均可以作为本案林权争议的处理依据。被告认定双方的《山权林权所有证》属于重证，事实清楚，证据充分。被告清新区人民政府根据上述《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条的规定进行追溯权属来源，双方均没有土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册，也没有1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料，并按照林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定，将涉案争议山场按照双方各半的原则进行划分，也属于认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当。争议双方对被告清新区人民政府和清远市人民政府调处和复议程序的合法性并没有异议，原审法院对两被诉行政行为的程序的合法性予以认定。被告清远市人民政府在行政复议程序中所查明的事实清楚，其维持被诉的《处理决定》符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，也属适用法律正确。原告认为涉案争议山场全部归自己所有，证据理由均不充分，原审法院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组的诉讼请求。上诉人左屋村民小组、新屋村民小组、石岗村民小组、陈屋村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定上诉人和原审第三人持有的1981年《山权林权所有证》包括了争议山场，主要证据不足，清新区人民政府作出的清新府行决【2018】9号《山林权属处理决定书》和清远市人民政府作出的清府复决(2018)52号《行政复议决定书》，均属于主要证据不足，违反法定程序，明显不当的行政行为，依法应当予以撤销。一、认定事实主要证据不足方面。上诉人与原审第三人属于不同村委会辖区的村民小组，耕地、山地、旱地均不存在相连或者相邻关系。上诉人与原审第三人持有的1981年《山权林权所有证》，地名不同，四至范围不同，面积不同。上诉人在一审提供与上诉人山林相连或者相邻的村民小组证明，足以排除原审第三人持有的《山权林权所有证》的山林在本案争议地的范围内。但原审法院没有对该证据予以审查，明显认定事实不清，主要证据不足。原审第三人未能提供对涉案争议地的经营管理事实方面的证据，依法应当承担举证不能的法律后果。涉案争议地被征收后，地上青苗补偿费已经由上诉人村民签收，而原审第三人对该款项一直没有提出任何异议。二、被上诉人清新区人民政府违反法定程序方面。清新区人民政府根本没有组织上诉人与原审第三人到现场进行踏查，清远市人民政府和原审法院也没有组织双方现场进行踏查。清新区人民政府认为“组织争议双方到现场勘查、比对的地形地貌，争议双方持有的《山权林权所有证》的表述与实地相一致。”完全没有事实依据。二被上诉人及原审法院对上诉人提供的涉案山林的权属来源凭证及经营管理的证据没有依法予以审查，对证据的法律效力没有依法予以认定，故，该案的行政行为及原审判决违反法定程序。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销清新区人民政府作出的清新府行决【2018】9号《关于浸潭镇“清水糖”（又名下塘山）山林权属处理决定书》，撤销清远市人民政府作出的清府复决(2018)52号《行政复议决定书》，责令清新区人民政府对本案重新作出具体行政行为。被上诉人清新区人民政府二审答辩称：一、我府作出的《处理决定书》认定事实清楚，一审判决对此也予以认定。二、我府作出的《处理决定书》适用法律、法规正确，程序合法。因争议双方均持有合法有效的山林权证，且各自证的范围表述均包括整块争议地，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，争议地的山林权属应按均分原则处理为宜。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持一审判决。被上诉人清远市人民政府二审答辩称：我府二审答辩意见与一审答辩意见一致。原审第三人第六村民小组二审期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：清新区人民政府作出的清新府行决【2018】9号《关于浸潭镇“清水糖”（又名下塘山）山林权属处理决定书》及清远市人民政府作出的清府复决(2018)52号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十一条规定：当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。......。”《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”本案中，上诉人左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组和原审第三人第六村民小组对争议山场的权属，双方均提供了原清远县人民政府1981年颁发的《山权林权所有证》作为权属凭证，依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，上诉人左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组和原审第三人第六村民小组提供的原清远县人民政府1981年颁发的《山权林权所有证》，应作为本案林权争议的处理依据。关于争议双方提供的上述《山权林权所有证》是否包括争议山场的问题。本案争议山场地名为“清水塘”、“清水塘、下塘山”，经被上诉人清新区人民政府组织争议双方到现场勘查，比对地形地貌，争议双方持有的《山权林权所有证》四至的表述与实地相一致。故可以认定上诉人和原审第三人持有的1981年《山权林权所有证》均包括了涉案争议山场。清新区人民政府认定双方的《山权林权所有证》属于重证，并作出本案被诉《处理决定》，将涉案争议山场按照双方各半的原则进行划分，符合上述《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定，属于认定事实清楚，适用法律、法规正确。清远市人民政府作出被诉《行政复议决定》，对上述《处理决定》予以维持，程序合法，处理结果恰当。原审判决驳回上诉人左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人上诉认为原审第三人持有的1981年《山权林权所有证》不包括涉案林地，没有提供充分的证据予以支持，本院不予采纳。其主张与原审第三人不存在相连或相邻关系，争议地被征收后，其村民已领取地上青苗补偿款，均不足以构成争议林地的确权因素，不影响涉案《处理决定》与《行政复议决定》的合法性。清新区人民政府于2016年4月8日组织上诉人左屋、新屋、石岗、陈屋村民小组和原审第三人第六村民小组踏查本案争议现场并制作《现场踏查图》，由双方代表分别在《现场踏查图》上签名确认。因此，四上诉人上诉主张清新区人民政府未组织双方到现场踏查，违反了法定程序，与事实不符，其上诉请求撤销原审判决，撤销清新区人民政府作出的清新府行决【2018】9号《关于浸潭镇“清水糖”（又名下塘山）山林权属处理决定书》，撤销清远市人民政府作出的清府复决(2018)52号《行政复议决定书》，责令清新区人民政府重新作出具体行政行为，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区浸潭镇新寨村委会左屋村民小组、清远市清新区浸潭镇新寨村委会新屋村民小组、清远市清新区浸潭镇新寨村委会石岗村民小组、清远市清新区浸潭镇新寨村委会陈屋村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年八月五日书记员  钟能英