安徽省舒城县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1523行初27号 原告安徽成功钢膜结构有限公司，住所地舒城县经济技术开发区合安路，统一社会信用代码：91341523705003682D。 法定代表人朱玉安，执行董事。 委托代理人陈晓峰，安徽龙鼎律师事务所律师。 被告舒城县人民政府，住所地舒城县城关镇梅河路403号，统一社会信用代码11341425003238882D。 法定代表人张秀萍，县长。 委托代理人：李恒情，舒城县司法局行政复议与应诉股工作人员。 第三人舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会，住所地舒城县万佛湖镇万佛湖风景区，统一社会信用代码：123414257981448381。 法定代表人杜世忠，主任。 委托代理人万勇，舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会规划建设环保局局长。 委托代理人常维根，安徽舒洲律师事务所律师。 原告安徽成功钢膜结构有限公司要求确认被告舒城县人民政府交付给第三人舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会（下称万佛湖管委会）的198.37亩旅游用地部分违法一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月3日立案后，于2020年6月5日向被告和第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年8月18日公开开庭审理了本案，原告法定代表人、委托代理人到庭参加诉讼，被告委托代理人、第三人委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，要求确认被告交付给第三人198.37亩旅游用地的行为部分违法。事实和理由：原告单位名称由舒城县南方工贸有限公司变更而来。1998年8月，为响应舒城县人民政府号召，经舒城县旅游局、舒城县龙河镇（现变更为舒城县万佛湖镇）政府邀请，原告拟在龙河镇投资建设“南方润安庄园”，按政府“一站式”服务要求，原告向龙河镇财政所、龙河镇旅游开发办公室缴纳了各项费用，并获取了舒城县旅游局与万佛湖风景区管理处舒万管字（1998）41号、安徽省舒城县旅游局舒旅字（1998）57号“同意建设”的立项批复。原告按舒城县国土资源局（现变更为舒城县自然资源和规划局）要求填写了《安徽省舒城县国家建设征（拨）用土地申报表》，舒城县国土资源局工作人员邀请了龙河镇负责人去现场进行了勘察、测绘，并向原告提交了该宗地勘界图，指示交付了征用的8.5亩土地。原告随后对该宗地山体进行了较大面积的爆破，用挖掘机、推土机等设备对该地块整平、打井，委托设计单位进行建设图纸设计，并与舒城县第八建筑工程公司签订了承建合同，在施工过程中受到白鹿村村民张某等阻挠，后经龙河镇旅游开发办公室主任李家稳协调未果。之后，原告数次到舒城县国土资源局要求颁发土地证无果。2018年8月，原告向省委第七巡视组反映多年未获土地证的诉求。2018年10月11日，舒城县国土资源局以费用“未缴入县财政，不能办理相关手续”为由答复原告【舒国土资函（2018）31号答复意见书】。2018年10月13日，原告以书面形式向舒城县人民政府寄交《关于请求颁发土地使用证的报告》，舒城县分管领导10月31日批示：“请万佛湖镇政府会同国土局、万佛湖风景区管理处妥善处理当事人诉求”。原告诉求经安徽省委巡视组交办，舒城县分管领导指示转办后，舒城县万佛湖风景区管理处、舒城县国土资源局、舒城县规划建设局和舒城县环保局研究后认为：“该宗地再进行建设已不符合规划要求，按照先评估、后协商收购的工作思路”解决问题，四方协商后，从“评估机构库”中选择了评估机构，对原告的8.5亩宗地使用权（不含树木及开山平整等费用）初步评估价值为706381元。另据了解，2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会签订“征地协议”，征地198.37亩，该宗地包含了白鹿村早已交付给原告的8.5亩土地，被告批准将已交付给原告的土地又交付给本案第三人，第三人用围墙将该地块圈了起来作为风景区用地，同一地块两次征用，两次交付给不同的单位。原告认为,原告申请征地,交纳了相关费用,土地已实际指示交付,原告接受了土地，地籍档案完整,原告已作开山、降坡、平整、打井等前期投入，依据《物权法》第十七条规定，原告已享有该宗地土地使用权，被告又将该宗地批准交付给第三人使用，不符合“一物一权”的原则，违反《物权法》第二条规定，第三人将原告享有的土地使用权用围墙围起作旅游用地，致原告无法使用该地块。 原告为证明自己主张，向本院提交以下证据 1.营业执照、工商企业变更信息，证明原告单位名称由原南方工贸有限公司变更而来。 2.1999年8月12日，原告与原舒城县龙河镇旅游开发办公室签订的《征地协议书》，事业单位收款收据2张、收款凭证1张。证明原告按每亩6000元标准向龙河镇旅游开发办公室、龙河镇财政所支付代垫的8.5亩青苗及征地补偿费48000元，龙河镇旅游开发办公室在签订本协议前已支付土地办证费用5100元（8.5*600），按“一站式”服务规定，原告于1998年8月15日向龙河镇旅游开发办公室、龙河镇财政所交清了征地办证各项费用计53913元。 3.朱涛、武明发用地申报表等资料各一组，1998年11月8日原龙河镇国土村镇建设管理所《证明》一份；原告申请的宗地地籍档案一本，证明：一、朱涛、武明发在龙河镇申请征地，后放弃征地申请，龙河镇旅游开发办公室邀请原告立项申请征用朱涛、武明发两人的项目用地；二、原告申请的“南方润安庄园”建设立项已获批；三、该宗地四界清楚，面积准确，符合万佛湖旅游总体规划；四、8.5亩用地舒城县土地局已同意征用，舒城县人民政府亦同意；五、1998年11月11日，舒城县国土资源局与龙河镇民委员会签订《建设征拨用地协议书》，征用白鹿村龙河寨村民组5666.67平米荒山，按每亩3000元标准补偿村民费用25500元；六、舒城县国土资源局对该地块进行了测绘、制图，向原告指示交付了土地，原告依法获该8.5亩宗地使用权；七、相关部门谋取了应补偿给农民的补偿款每亩为22500元，利润率为88%。 4.县土地局档案册目录，号称“大本子”。证明原告征用的土地已纳入土地档案目录。 5.机井照片复印件一张，证明原告对宗地进行了部分建设（机井深度100米）。 6.《群众来访情况登记表》及《来访笔录》，舒国土资函（2018）31号答复。证明：一、原告一直主张土地权证，被告将上述宗地交付给第三人行为违法。二、舒城县国土资源局拒绝给原告颁发土地证，责任在国土资源管理局，该函明为“答复”，实为欺诈、愚弄原告。 7.《关于请求颁发土地使用证的报告》（2018.10.13）。证明原告一直主张土地使用权证，县领导作了批示。 8.《关于对征用土地合理使用的请示》，证明原告一直在主张土地使用权。 9.2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会签订的《征地协议》及附图、照片一张，证明：第三人委托舒城县土地储备中心与白鹿村签订征地协议，征地198.37亩，每亩29820元，征地补偿款由县财政拨付，所征土地包括原告已经征用的8.5亩宗地，原告利益受损，第三人将该宗地建设了景观围墙。 10.舒信联交（2018）176号“函”、2019年12月12日《关于朱玉安信访事项办理情况的说明》。证明：一、舒城县自然资源和管理局、万佛湖管委会调查后确认原告当年缴纳了53913元征地费。二、第三人委托第三方对原告征用的8.5亩宗地评估价为706381元（不含树木、开山平整、打井等费用）。 被告舒城县人民政府辩称，一、原告不是其诉称的8.5亩土地使用权人，主体不适格。原告于1998年11月经相关部门批准立项兴建南方润安庄园，同意征用万佛湖镇白鹿村集体非耕地8.5亩，从原告提供的票据看，原告于1999年8月仅向原舒城县龙河镇旅游开发办公室交纳53913元，该款包括办理林业证、工本费、办证费、征地补偿款等。根据当时的规费标准，原告应缴纳包括土地出让金、水利建设资金等规费计61138元，且应缴入县财政，而原告未能足额缴纳。因此原告申请的8.5亩土地征用虽然已获批准，但规费未到位，后续手续未办理，原告尚未依法取得该地块土地使用权，不是该土地使用权人。根据《土地管理法实施条例》规定，国有土地使用权以登记发证为准，原告未取得国有土地使用权证，无法证明其是诉称的8.5亩土地使用权人，原告对该土地不享有相关权益。根据《行政诉讼法》的规定，原告无权提起行政诉讼。二、被告不是本案适格主体，原告错列被告，应驳回起诉。根据《土地管理法》规定，自然资源的主管部门是土地的管理和监督部门，被告不是法定的土地行政主管部门，也未参与或实施原告所诉的198.37亩土地征收和交付事宜。三、原告诉请没有事实和法律依据。原告诉称的198.37亩土地，系舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会于2011年12月27日签订征收协议，并按照当时省政府规定标准支付征地补偿和地上物补偿后，由第三人现状管护。根据《土地管理法》第五十四条和《土地管理法实施条例》第二十二条规定，国有土地的使用权只能依法通过无偿划拨或者招、拍、挂的方式进行有偿出让，涉案土地在签订补偿协议并支付补偿款后，土地利用尚无规划，尚未对外划拨或出让，未有任何单位或个人享有使用权，不存在原告诉称的“交付”给第三人使用的情况，原告称舒城县自然资源和规划局工作人员于1998年“指示交付”了原告征用的8.5亩土地，更是没有事实和法律依据。四、原告起诉超过了法定起诉期限，原告诉称涉案198.37亩土地被征收后“交付”给第三人使用，其中有部分使用权归其享有，该行为发生于2011年，根据《行政诉讼法》关于起诉期限六个月的规定，原告起诉期限应当截止2012年6月27日，即使被告不知情，但被告于2018年8月曾向省委第七巡视组反映，2018年10月又向被告提交了书面报告，足以表明原告知道且应当知道，但原告于2020年6月1日才提起行政诉讼，超出法定期限，依法应当驳回。 被告为证明自己主张，向本院提交以下证据： 1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明各一份，证明舒城县人民政府信息情况； 2.1998年舒城县土地管理局建设征用地审批处理标签及材料一份，《土地管理法实施条例》（1998）、《土地管理法实施条例》（2014）节选，《行政诉讼法》节选，证明：一、原告于1998年取得8.5亩土地征用审批，但未足额缴纳规费，未申请办理建设用地使用权登记手续，未取得土地使用权证，不是法定的土地使用权人，原告不是诉称土地的权利人，被告没有实施侵犯原告任何合法权益的行为，原告无权提起本起行政诉讼。 3.《土地管理法》、《行政诉讼法》司法解释节选。证明被告不是法定的土地行政管理部门，且从未实施原告诉称的征收和“交付”土地的行政行为，原告错列被告，应依法驳回起诉。 4.“征地协议”一份、《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）、《土地管理法》、《土地管理实施条例》节选，证明涉案的198.37亩土地由舒城县土地储备中心于2011年12月27日依职权征收，至今一直保持“储存以备”状态，从未划拨或出让给任何单位或个人使用。 5.《行政诉讼法》及其解释节选，证明原告起诉超出期限，已经立案的，依法应驳回起诉。 第三人万佛湖管委会述称，一、原告错列第三人。2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村签订《征地协议》，征收土地198.37亩，第三人不是签订该协议的当事人。征收完成后，该198.37亩土地在舒城县土地储备中心名下，截止目前，舒城县人民政府和舒城县国土资源管理部门未将该宗地出让或划拨给任何建设单位使用，更没有原告诉称的被告将该土地使用权交付给第三人，第三人不是涉案土地的使用权人，与本案没有法律上的利害关系，不应作为第三人参加诉讼。二、原告未取得8.5亩土地使用权。原告征地手续不完备，1999年8月12日，原舒城县龙河镇旅游开发办公室与舒城县南方工贸有限公司签订征地协议一份，征地山场8.5亩，后期没有办理相关征地批准手续。原舒城县龙河镇旅游开发办公室作为该协议的甲方主体不适格；1998年11月（或12月）16日签订的《建设征拨用地协议书》共征用土地8.59亩，签订协议的双方为原舒城县国土资源局和龙河镇民委员会，甲方（用地单位）不是本案原告，落款日期为1998年11月10日的《建设征拨用地协议书》，只有乙方白鹿村民委员会和见证机关代表的签字盖章，甲方舒城县国土资源局未签字盖章，应为无效协议。另外，原告也未取得8.5亩土地使用权，原告称其1998年12月16日征收原龙河镇龙河寨组8.5亩土地时填写了征地申报表，政府分管领导签字同意，并支付征地补偿等费用53913元，但原告没有足额缴纳征地相关费用，也没有将相关费用缴纳到县级财政或县土地管理部门指定账户，所以土地管理部门无法为其办理土地使用权证，依据《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力。2018年8月以后，原告多次信访，要求办理土地使用权证，但至今仍未向土地管理部门缴纳相关费用，在行政起诉期限内也没有提起要求办理土地使用权证的行政诉讼。2020年5月，原告提起行政诉讼，因超过起诉期限，被法院裁定驳回，截止目前，原告并未实际取得8.5亩土地的合法使用权。三、原告施工建设属违法行为。原告在没有办理土地登记手续，依法取得土地使用权证的情况下，无论该宗土地是否“交付”给原告，原告都无权对该宗土地进行施工建设，擅自对该宗土地进行开山平整和凿井施工，属违法用地。四、案涉土地“征收协议”合法有效。2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村签订“征地协议”，并支付了相关费用，该协议签订主体适格，舒城县土地储备中心具有土地管理部门土地收储职能，白鹿村龙河寨村民组是该土地的所有权人，该村民组全体村民一致同意被征收，该协议意思表示真实，实施主体具有行政主体资格，签订该征地协议有依据，原告不享有8.5亩土地使用权，不存在重复征用及使用。另外，原告诉请中仅要求确认重复征用的部分违法，但是否重复征用，重复征用多少，原告举证不足，依法应予驳回。 第三人未提交证据。 经庭审质证，原告对被告所举证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2真实性、关联性无异议，证明目的部分不予认可，被告所称的土地使用权以登记为准与现行法律不相符；对证据3《土地管理法》、《行政诉讼法》司法解释节选无异议，但不能实现被告证明目的；对证据4“征地协议”的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可，储备中心只是受委托与白鹿村民委员会签订协议，委托人实际是第三人，且未有相应的征地批复，没有批复的“征地协议”是违法的，也是无效的，对被告提供的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）、《土地管理法》、《土地管理实施条例》节选，真实性、合法性无异议，但不能实现被告证明目的，被告所述征用的土地一直保持“储存以备”状态，从未划拨或出让给任何单位或个人使用，该说法不成立，如果没有政府批准，任何单位在县级区域内不可能使用198亩土地；对证据5的真实性、合法性无异议，但不能实现被告的证明目的。 第三人对被告提交的证据三性无异议。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2《征地协议书》三性无异议，需要说明的是该协议第三条第二款明确约定投资额是170万元，时间是2000年10月前完成，通过原告诉状陈述的事实及举证证明，原告显然没有按期投资，甲方有权收回土地使用权；对收款收据、收款凭证三性无异议，需要说明的是：原告缴纳的费用是交到龙河镇有关单位而不是县级财政，所交费用未足额；对证据3三性认可，但达不到原告的证明目的，土地是不动产，土地交付要以登记和公示为交付方式，指示交付只是对动产；对证据4土地局档案册目录，此件系复印件，真实性无法核实，达不到原告的证明目的；对证据5，照片不能证明是涉案宗地，也未能看出井深有100米，该证据不具备证明力，原告当庭提交的照片，也无法反映与本案有关联性；对证据6、7、8的真实性、关联性认可，合法性不认可，原告主张土地权证，但原告一直未合法享有涉案8.5亩土地使用权，没有将该宗地续办申请登记，核发所有权证书；对证据9三性认可，但达不到原告证明目的，原告称第三人委托土地储备中心与白鹿村民委员会签订协议，被告并没有默认该事实；对证据10三性认可，但对评估结论不认可，达不到原告证明目的。 第三人对原告所举证据的质证意见：对原告提交的证据2《征地协议书》的合法性不认可，舒城县龙河镇旅游管理办公室不具有土地行政管理职能，不是征收土地申请方，也不是土地使用者或所有者，至于“一站式”服务是为了提高政府办事效力，不能越俎代庖，该协议不具有合法性；对收款凭证真实性无异议，但是不能证明原告已足额交付且上缴县财政；原告提交的证据3与本案无关，朱涛、武明发两人放弃征收，转让给原告的行为是违法的；对证据8《关于对征用土地合理使用的请示》第三人收到了，但由于土地没有交付给第三人，该“请示”应与第三人无关，征地协议是政府根据建设需要将该土地收储起来作为储备，198.37亩土地并没有谁批准或者交付给第三人，第三人只是对该土地区域内的植被进行维护，并没有建设、使用该土地。对原告所举其他证据质证意见同被告。 本院对原告所举证据1、2、3、6、7、8、9、10的真实性、与本案的关联性予以认可，对原告所举证据4、5因无法确定其真实性，不能证明其与本案的关联性。对被告所举证据的真实性、与本案关联性本院予以认可。 经审理查明，1998年11月10日，案外人朱涛、武明发向舒城县国土资源局申请在舒城县××××组征用非耕地8.59亩兴建旅游项目，舒城县国土资源局经审查同意征用，并报经舒城县人民政府审批。后二人又放弃在该地块兴建旅游项目，经舒城县龙河镇政府协调将该宗地转让给原告兴建“南方润安庄园”，按政府“一站式”服务要求，原告向龙河镇财政所、龙河镇旅游开发办公室缴纳了53913元。舒城县旅游局与舒城县万佛湖风景区管理处对原告的立项作出“同意建设”的批复。舒城县国土资源局工作人员与龙河镇负责人对该地块进行了勘察、测绘，并向原告提交了该宗地勘界图。 2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会签订“征地协议”，征地198.37亩，该宗地目前尚处于“收储”状态，未划拨或出让给任何单位或个人使用，第三人对该土地进行现状管护。 2018年8月，原告向安徽省委第七巡视组反映其多年未获土地证的诉求。2018年10月11日，舒城县国土资源局向原告出具【舒国土资函（2018）31号答复意见书】，答复内容为：原告征地费用“未缴入县财政，不能办理相关手续。”2018年10月13日，原告以书面形式向舒城县人民政府寄交“关于请求颁发土地使用证的报告”，舒城县人民政府分管领导于10月31日批示：“请万佛湖镇政府会同国土局、万佛湖风景区管理处妥善处理当事人诉求”。舒城县分管领导批示转办后，舒城县万佛湖管理委员会、舒城县国土资源局、舒城县规划建设局和舒城县环保局研究后认为：“该宗地再进行建设已不符合规划要求，按照先评估、后协商收购的工作思路”解决问题，并从“评估机构库”中选择了评估机构，对原告诉争宗地价值进行了评估，但对该争议问题没有再行处理。 另查明，舒城县国土资源管理局现更名为舒城县自然资源和规划局，舒城县万佛湖管理委员会现更名为舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会，舒城县龙河镇人民政府现更名为舒城县万佛湖镇人民政府。 本院认为，本案诉争的焦点是：被告是否实施了原告所诉的行政行为，有无侵犯原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称行政诉讼法）第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案原告作为涉案讼争土地的利害关系人有权提起行政诉讼，但诉请的被告必须符合行政诉讼法第四十九条第（二)项之规定，即明确的被告，该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为，即行政机关作出了被诉的那个行政行为。行政诉讼中确定被告主体的原则为法定主体原则，通常情况下，法定主体原则具体包括两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。所谓行为者，能为处分，是指行为主体需在其职权范围内行使处分权。 本案中，原告诉请要求确认被告交付给第三人的198.37亩土地行为部分违法。从查明的事实看，一是被告并未就原告所诉事实作出一个法律行为，即法律意义上的交付行为。二是被告非签订协议的主体，该宗地是舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会之间签订的征地补偿协议，根据《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备中心为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。舒城县土地储备中心隶属于舒城县自然资源和规划局，依法具有签订土地补偿协议的行政职权，是独立的主体，且该协议性质只是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款的协议，非土地征收行为，协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等。三是被告也未就该宗地做出一个事实上的交付行为。被告未对该宗地发布征收决定，或通过无偿划拨或招、拍、挂的方式对该宗地进行出让；原告认为被告通过财政拨付行为对该宗地发放补偿款，该宗地已通过被告指示实际交付第三人，被告对此明确予以否认，原告未提供直接证据证明被告实施了征收且交付第三人的行为；本案现有证据也无法证明被告有将该宗地征收并指示交付第三人的事实行为。所以，被告并未就原告所诉的事实做出一个法律或事实上的行政行为，原告推定的行政行为缺乏事实依据，不能确认被告实施了原告所诉的行政行为，且损害了原告合法权益。舒城县人民政府认为其非本案适格被告的抗辩理由成立，原告对舒城县人民政府的起诉缺乏事实根据，不具备法定起诉要件，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定如下： 驳回原告安徽成功钢膜结构有限公司的诉讼请求。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  翟迎武 人民陪审员  陈莉莉 人民陪审员  汪银星 二〇二〇年八月二十七日 书 记 员  陈先华 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉 (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的……