西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1094号 上诉人（原审原告）吕鹏鹏，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）张年昌，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区，(系吕鹏鹏丈夫)。 二上诉人共同委托代理人管祥，陕西勇智律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人马颖，该政府工作人员。 上诉人吕鹏鹏、张年昌与被上诉人西安市自然资源和规划局、西安市人民政府行政处罚决定及行政复议一案，不服西安铁路运输法院于2020年6月24日作出的（2020）陕7102行初961号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，吕鹏鹏、张年昌系西安市长安区XX村村民。2000年开始，吕鹏鹏、张年昌在其承包地及租赁其他村民的承包地上开始进行建设农家乐。2019年10月9日，原西安市国土资源局对吕鹏鹏、XX街道东XX村（XX道XX村）集体土地挖鱼池建农家乐的行为立案调查。向吕鹏鹏、张年昌及证人李某某、黄某某、张某甲、张某乙、张某丙、张某丁等人进行了调查询问，委托西安长地勘察测绘有限公司进行了现场测量，2019年4月15日制作了《吕鹏农家乐、张年昌养殖场占地范围及地上建筑物示意图》及《界址点成果表》，根据实测结果显示占地总面积为17096.64平方米，合25.645亩；其中含建筑物面积：3924.00平方米，合5.866亩，硬化地面面积：6055.33平方米，合9.083亩，鱼塘面积：2472.34平方米，合3.709亩，温泉、汤池面积：570.67平方米，合0.856亩，停车场面积：2292.68平方米，合3.439亩。其余为空地。2019年7月12日，原西安市国土资源局作出市国土监字（2019）9-72号《土地行政处罚决定书》，对吕鹏鹏及XX街XX村（原XX村）25.645亩土地建农家乐的行为作出拆除新建建筑物和其他设施，并罚款的处罚决定。2019年9月24日，原西安市国土资源局作出关于撤销市国土监字（2019）9-72号《土地行政处罚决定书》的决定，以该局在向吕鹏鹏送达《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》时吕鹏鹏拒收，该局未保留完整拒收证据，影响了案件事实的处理结果为由，决定撤销该土地行政处罚决定书，并于当日向吕鹏鹏进行了送达。2019年10月11日西安市自然资源和规划局长安分局作出《土地违法案件调查报告》和《会议纪要》，建议对吕鹏鹏、张年昌非法占地25.645亩作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以321615元罚款的处罚。2019年12月11日-12月13日国土长安分局的工作人员分别向黄某某、张某甲、张某乙、张某丁、张某戊进行了调查询问。2019年10月12日，原西安市国土资源局向吕鹏鹏作出并送达了《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》，吕鹏鹏、张年昌当日申请听证，2019年11月18日原西安市国土资源局向吕鹏鹏作出并送达了《行政处罚听证通知书》。2019年11月29日被告派出机构长安分局组织进行了听证。2019年12月3日，西安市自然资源和规划局长安分局形成会议纪要，经会议研究，对原告在2019年11月29日听证会上陈述其自行拆除了部分建筑物并对厨房门口进行复耕，并提供了现场照片，决定重新进行现场勘测。被告委托西安长地勘察测绘有限公司进行了现场测量，2020年1月8日另行制作了《吕鹏农家乐、张年昌养殖场占地范围及地上建筑物示意图》及《界址点成果表》，根据实测结果显示占地总面积为15111.47平方米，合22.668亩；其中含建筑物面积：2932.98平方米，合4.397亩，硬化地面面积：7047.26平方米，合10.572亩，鱼塘面积：2472.34平方米，合3.709亩，温泉、汤池面积570.67平方米，合0.856亩，空地面积：2089.22平方米，合3.134亩。对照《XX道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》显示，一般农用地区为20.044亩。城镇建设用地区为2.624亩。2020年1月8日，西安市国土资源局长安分局作出《土地违法案件调查报告》和《会议纪要》，建议对符合规划的予以没收，对不符合规划的予以拆除，对非法占用的22.668亩土地处以每平方米21元，共计317341元罚款的处罚。同日，被告再次向吕鹏鹏、张年昌作出并送达了《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》，吕鹏鹏、张年昌1月13日申请听证，2020年1月13日原西安市国土资源局向吕鹏鹏、张年昌作出并送达了《行政处罚听证通知书》，2020年1月23日被告再次组织进行了听证。2020年1月23日西安市自然资源和规划局长安分局形成会议纪要，同日，被告作出市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》，认为吕鹏鹏、张年昌自1998年开始，XX街道东XX村（XX道XX村）集体土地挖鱼池建农家乐等，经实际测量总占地面积22.668亩。依据长安区XX道土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，显示：一般农用地区20.044亩。城镇建设用地区2.624亩。截止调查之日，已建成棚房9座，占地面积1185.28平方米；简易房3座，占地面积104.37平方米；砖混房13座，占地面积1407.86平方米；厕所2座，占地面积77.91平方米；桥1座，占地面积157.56平方米；温泉及汤池（原张建武鱼池改造）占地570.67平方米；挖鱼塘一处占地2472.34平方米，硬化地面7047.26平方米，农家乐总占地面积15111.47平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四、五十九条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：一、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：2座简易房、2座棚房、2座砖混房、鱼池及硬化地面，建筑物总占地面积2.624亩）；二、限15日内自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7座棚房、1座简易房、11座砖混房、2座厕所、1座桥、1座温泉及5座汤池、1座鱼池、硬化地面，建筑物占地总面积20.044亩）恢复土地原貌；三、对非法占用的2.624亩土地处以每平方米12元罚款，共计贰万零玖佰玖拾贰元整（20992.00元）；对非法占用的20.044亩土地处以每平方米21元罚款，共计贰拾捌万零陆佰壹拾陆元整（280616.00元），两项共计叁拾万壹仟陆佰零捌元整（301608.00元）。并告知了复议和诉讼权利，当日向原告进行了留置送达和邮寄送达。吕鹏鹏、张年昌在2020年1月28日收到该处罚决定书。 吕鹏鹏、张年昌不服该处罚决定，于2020年3月13日向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府受理后，经审理于2020年4月29日作出市政复决字【2020】74号行政复议决定，决定维持西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》，并于4月30日将该复议决定书邮寄送达给吕鹏鹏、张年昌，吕鹏鹏、张年昌于2020年5月3日收到该复议决定书，于2020年5月7日向本院提起本案诉讼。 另查明，在诉讼过程中，涉案建筑物已被拆除。 再查明，吕鹏鹏、张年昌建设农家乐及其附属设施占用的土地均为集体土地，吕鹏鹏、张年昌未取得相关土地审批手续。2009年7月12日西安市长安区人民政府办公室印发《西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案》，规定了沿山农家乐产业带建设的指导思想、基本原则、建设目标、建设内容、建设步骤、资金补贴、保障措施等内容。2019年1月27日长安区东大休闲垂钓产业协会向长安区秦岭北麓拉网式排查后续整治指挥部办公室申请对涉及项目垂钓园农家乐进行保留，未得到予以保留的批复。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1、西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2020）9-1号土地行政处罚决定是否合法；2、西安市人民政府作出市政复决字[2020]74号行政复议决定是否合法。 针对第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府自然资源主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。因本案吕鹏鹏、张年昌的占地建设行为发生在2020年1月1日之前，2020年1月1日前实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；……”。本案中，吕鹏鹏、张年昌在未经依法审批、未取得合法用地手续的情况下，在涉案土地上建设建筑物及配套设施，其行为属于未经批准非法占用土地的行为，应当根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定依法予以查处。虽然2009年7月12日西安市长安区人民政府办公室印发《西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案》，但该方案意在鼓励发展农家乐产业，并未规定发展农家乐使用集体土地进行建设无需依法办理相关用地审批手续，吕鹏鹏、张年昌以该文件代替用地审批手续，认为其不属于非法占地行为，没有事实和法律依据，对吕鹏鹏、张年昌的该辩解理由不予支持。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；……”。本案中西安市自然资源和规划局作出的涉案土地处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。 《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”本案中，西安市自然资源和规划局向法庭提交的证据证明，其对吕鹏鹏、张年昌的违法行为进行了立案、调查、询问、委托有资质的测绘机构进行了现场勘测，向吕鹏鹏、张年昌告知了拟处罚意见及听证的权利，在吕鹏鹏、张年昌首次听证过程中提出异议和证据后，进行了再次现场测量，并组织进行了第二次听证，充分保证了吕鹏鹏、张年昌的陈述、申辩及听证的权利。对吕鹏鹏、张年昌非法占用土地的性质依据土地利用总图规划进行了区分，在2020年1月23日作出涉案土地处罚决定时依据新修订的土地管理法第七十七条及土地管理法实施条例第四十二条的规定，分不同情形作出的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。 针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，西安市人民政府作为西安市自然资源和规划局的同级人民政府，对西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，有进行复议的法定职权。在案件受理后经审理于2020年4月29日作出市政复决字[2020]74号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局作出的市国土监字[2020]第9-1号《土地行政处罚决定书》，并于次日向吕鹏鹏、张年昌邮寄送达，符合行政复议的程序规定。但《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……。本案中，西安市自然资源和规划局作出的市国土监字[2020]第9-1号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，西安市人民政府依法作出维持原处罚决定的复议决定，符合上述规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回吕鹏鹏、张年昌的诉讼请求。 上诉人吕鹏鹏、张年昌上诉称，一审法院认定事实错误。上诉人基于对政府的信赖利益原则，根据《西安市长安区人民政府办公室关于印发西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案》（长政办发【2009】125号）、西安市政府关于长安区人民政府关于加快提升和推进农家乐产业发展的实施意见、长安区每年列支1000万元扶持农家乐产业，长安区召开全区农家乐表彰大会全力推进农家乐发展等政府文件内容和指示精神，按规定和标准在长安区XX街道东XX村建设发展农家乐产业。一审法院并未对上诉人基于对政府诚实信赖利益原则开办农家乐的事实予以认定，判决驳回上诉人要求撤销市政复议字【2020】74号《行政复议决定书》和市国土监字【2020】9-1号《行政处罚决定书》的诉讼请求，完全错误。上诉人基于对政府的信赖利益原则开办农家乐，符合行政法原则的相关规定，而政府部门未经法定程序强制拆除农家乐的行为明显违反行政法规定损害了上诉人合法权益，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求的判决结果不当。故请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，并撤销市政复议字【2020】74号《行政复议决定书》和市国土监字【2020】9-1号《行政处罚决定书》。请求：撤销西安市铁路运输法院作出的（2020）陕7102民初961号行政判决书，并撤销市政复议字【2020】74号《行政复议决定书》和市国土监字【2020】9-1号《行政处罚决定书》。 被上诉人西安市自然资源和规划局与原一审答辩意见一致。 被上诉人西安市人民政府与原一审答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，信赖利益保护原则的应用必须在依法行政的前提下。行政机关作出行政行为必须在依法行政的前提下，不得损害国家利益、社会公共利益。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，吕鹏鹏、张年昌在涉案土地上建设建筑物及配套设施的行为属于未经批准非法占用土地的行为，违反上述法律规定，损害国家利益、社会公共利益。上诉人上诉称，是基于对政府的信赖利益原则，按规定和标准在长安区XX街道东XX村建设发展农家乐产业，认为其不属于非法占地行为的观点不能成立。被上诉人市政府受理上诉人的行政复议申请后，按照行政复议程序、经过实体审查后，作出本案所诉行政复议决定书，维持了市资规局作出的市国土监字[2020]第9-1号《土地行政处罚决定书》，在法定期限内向上诉人送达了市政复决字[2020]74号《行政复议决定书》，在该行政复议决定书中亦告知了上诉人可以提起行政诉讼的相关权利，因此市政府作出的市政复决字[2020]74号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审法院认定市资规局作出的市国土监字[2020]第9-1号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，市政府依法作出维持原处罚决定的复议决定，符合法律规定，并无不妥。 综上，上诉人吕鹏鹏、张年昌的上诉人理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉费用50元，由上诉人吕鹏鹏、张年昌共同承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1