江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终135号 上诉人（原审原告）江苏瑞发建材有限公司，统一社会信用代码×××67Ｎ，住所地靖江市工农路998号木金村北2组。 法定代表人刘振海，执行董事。 委托代理人周章明，江苏百川通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市水利局，住所地江苏省靖江市阳光大道1号。 法定代表人羊文华，局长。 委托代理人朱栋，该局法规科工作人员。 委托代理人薄云波，江苏信义诚律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)靖江市人民政府，住所地江苏省靖江市阳光大道1号。 法定代表人陈锋剑，市长。 委托代理人朱飞、周征宇，靖江市司法局工作人员。 上诉人江苏瑞发建材有限公司（以下简称瑞发公司）与被上诉人靖江市水利局、靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）水利行政处罚及行政复议一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，瑞发公司成立于2014年3月25日，经营范围为：建材、五金产品、灯具、日用百货、金属材料、机械设备、金属门窗销售、企业管理咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。靖江市天港码头有限公司（以下简称天港公司）成立于1996年11月11日，经营场所位于靖江市××城镇越××小桥村天生港，经营范围为：码头和其他港口设施经营，在港区内从事货物装卸、仓储经营；商品混凝土制造、销售；建筑材料、金属材料、化工产品、五金、交电、机械设备、电子产品销售；河道疏浚；土木工程准备（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2014年2月14日，四城同创指挥部向天港公司发出整改通知书，认为该公司煤场扬尘防护治理措施不到位、煤炭积尘较厚并存在大面积积水，严重影响该区域空气质量和生态环境，要求天港公司在一个月内完成防护治理整改工作。2014年3月6日，天港公司与瑞发公司签订协议，约定由瑞发公司承租天港公司位于天港码头北场地范围内7.5亩的场地，用于粉料中转库项目，租赁期限自2014年3月1日至2029年2月28日。2014年6月28日，双方再次签订转让协议，约定天港公司将其天港码头选煤设施升级改造项目转让给瑞发公司作粉料中转库使用。2014年9月25日，天港公司向靖江市滨江办事处、四城同创指挥部、靖江市水利局、原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局出具关于对靖江市天港码头选煤设施改造的报告，申请有关部门办理许可手续。瑞发公司提交的临时项目征询意见联系单显示，四城同创指挥部、滨江办事处、靖江市水利局、原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局均原则同意该申请，原靖江市港口管理局、原靖江市环境保护局审批意见中均载明“不得建设永久性固定设施”，靖江市水利局审批意见载明：“原则同意，请项目单位按规定办理水行政许可手续”。 2018年8月22日，瑞发公司法定代表人刘振海在靖江市水利局执法人员调查时陈述：“在王家小港涵洞南侧长江河道内建设码头是瑞发公司行为，河道内码头和临河建筑于2014年3月起开始建设、同年9月建成，临河建筑属于配套设施。当时瑞发公司不清楚码头和临河建筑物建筑位置不在租用天港公司取得的批准范围内，建成的码头为4个10米×10米独立的水泥平台（高3米），平台之间用特制的混凝土桥板连接，桥板两侧浇筑宽30厘米、高50厘米的护栏，混凝土结面厚20厘米，并在桥板上建有3间1层房屋（面积为62.79平方米），码头占用河道面积664.62平方米。临河建筑物2处，一处为混凝土框架结构的计量仓，占用河道面积114.68平方米，另一处为彩钢瓦披棚（厨房），占用河道面积21.88平方米，共占用河道面积为801.18平方米；当时建设的时候只有临时项目征询意见联系单，没有办理水行政许可手续”。同日，靖江市水利局执法人员对瑞发公司违法行为现场制作勘验（检查）笔录并拍摄现场照片，笔录记载内容、现场照片反映的状况与瑞发公司法定代表人陈述一致。2018年8月27日，靖江市水利局对瑞发公司未经水行政主管部门批准擅自在长江河道内建设码头和临河建筑物一案进行立案调查。 2018年10月8日，靖江市水利局向瑞发公司发送责令停止水事违法行为通知书和责令限期改正水事违法行为通知书，10月19日制作形成调查终结报告，10月23日对瑞发公司未经水行政主管部门批准擅自在长江河道内建设码头和临河建筑物一案进行集体讨论。 2018年10月25日，靖江市水利局执法人员向瑞发公司送达行政处罚事先告知书，瑞发公司法定代表人在送达回证上自书“不需要陈述、申辩和举行听证”，靖江市水利局于2018年11月1日作出靖水罚字[2018]第26号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），决定对原告处以拆除位于王家小港涵洞南侧长江河道管理范围内的码头（面积664.62平方米）和临河建筑物（计量仓面积114.68平方米，彩钢瓦披棚面积21.88平方米）、并处罚款8万元的行政处罚，并送达瑞发公司。 瑞发公司不服于2018年12月17日申请行政复议，靖江市政府于同日受理瑞发公司申请，向靖江市水利局发出行政复议答复通知书，靖江市水利局于2018年12月28日提交行政复议答复书及证据，靖江市政府于2019年1月30日作出[2018]靖行复第80号行政复议决定（以下简称行政复议决定），决定维持靖江市水利局的行政处罚决定，并送达瑞发公司及靖江市水利局。 瑞发公司仍不服，遂提起本案之诉，请求判决撤销行政处罚决定及行政复议决定。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”；第十三条第二款规定：“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”；《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关”；第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理”；第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”靖江市水利局作为水利行政主管部门，根据河道统一管理和分级管理相结合原则对靖江市行政区域内破坏水资源和违反河道管理规定违法行为具有查处的法定职权，瑞发公司未经水行政主管部门批准擅自在长江堤防外侧的河道内建设码头和临河建筑物，该区域位于长江××段河道范围内，属于靖江市水利局的管理和执法范围。故，对瑞发公司认为靖江市水利局对其在长江河道内违法行为没有执法权的主张依法不予支持。 从事实认定看，瑞发公司法定代表人在靖江市水利局执法人员调查询问和现场检查时，对其在长江河道内建设码头和临河建筑物未获得水行政主管部门许可的事实并无异议，予以确认。现瑞发公司认为其已取得水行政主管部门的审批，但未能提交有效证据予以证明，不予支持。 关于法律适用，水法第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”；第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”。本案中，瑞发公司在长江河道范围内建设码头和临河建筑物未经水行政主管部门审查同意，建设形成违法建筑占用河道面积达801.18平方米，违反了上述法律、行政法规的规定。靖江市水利局依据水法第六十五条第一款、《江苏省水行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，对瑞发公司处以拆除位于王家小港涵洞南侧长江河道管理范围内的码头（面积664.62平方米）和临河建筑物（计量仓面积114.68平方米，彩钢瓦披棚面积21.88平方米）、并处罚款8万元的行政处罚，适用法律正确，且量罚适当。 《民用建筑设计术语标准》中“建筑物”的定义为用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所；“构筑物”就是不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建造物，比如水塔、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。建筑物通称建筑，属于固定资产范畴，一般指指供人居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏物品以及进行其他社会活动的工程建筑，例如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等。本案中，瑞发公司认为在长江河道内建设的码头和临河建筑为生产设施，但从其属性看亦属于工业建筑范畴，属于水法第六十五条规定中指向的“建筑物”，故对瑞发公司认为靖江市水利局作出的行政处罚决定适用法律错误的主张不予支持。 关于行政处罚程序，靖江市水利局在拟作出处罚前，已经按照行政处罚法第三十一条、第三十二条之规定向瑞发公司告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及瑞发公司所享有的陈述、申辩权利，程序合法。 瑞发公司主张靖江市水利局执法目的不正当，是为了规避补偿义务，其未能提交任何基础证据，且本案行政处罚并不涉及当事人合法取得的财产性权利，瑞发公司或天港公司可另行主张相关权利。 一审法院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，靖江市政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，靖江市水利局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。靖江市政府在收到瑞发公司行政复议申请后，依据法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回瑞发公司的诉讼请求。案件受理费50元，由瑞发公司负担。 瑞发公司不服，上诉至本院称：1.一审法院认定靖江市水利局对瑞发公司位于长江江堤外的区域具有管理和执法权，无事实和法律依据，系认定事实和适用法律错误。根据河道管理条例第五条的规定，本案涉及的长江流域只有长江水利委员会或者江苏省水利厅才有管理权和执法权，没有规定县级河道主管机关对长江流域有管理权和执法权。一审中，被上诉人没有提交任何能够证明其有管理权和执法权的依据，故一审法院认定靖江市水利局具有管理权和执法权是错误的。2.一审法院对处罚决定中要求拆除的码头和临河建筑物适用《民用建筑设计术语标准》中建筑物、构筑物定义进行解释不正确。水泥平台及平台上的“房屋”既不是码头也不是建筑物、构筑物，是与生产设备及装卸生产线配套的生产设施，不属于《民用建筑设计术语标准》中的建筑物或构筑物，也不符合水法第六十五条第一款中建筑物、构筑物定义，因此被上诉人的处罚决定适用法律错误。3.两被上诉人的不当决定，配合靖江市政府规避在征用天港公司土地过程中对瑞发公司生产设施进行征用补偿的义务，其侵犯瑞发公司取得合理补偿权益的意图是明显的。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人靖江市水利局二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.依据《中华人民共和国水法》等相关法律法规，靖江市水利局对上诉人所在的长江江堤外区域具有行政管理权和执法权。2.一审判决对要求拆除的码头和临河建筑物的认定是正确的，上诉人自己混淆了建筑物与生产设施的概念。二、上诉人认为处罚决定实际上是“配合靖江市政府规避在征用天港公司土地过程中，对瑞发公司生产设施进行征用补偿的义务，侵犯了瑞发公司合理补偿的权益”的观点，无事实和法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人靖江市政府二审答辩称：1.靖江市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。2.靖江市政府的行政复议程序合法、正当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院依法驳回其上诉请求。 本院经审理除认定一审判决已查明的事实外，另查明： 《长江水利委员会职能配置、机构设置和人员编制方案》（1994年3月16日水利部办秘［1994］20号通知印发）载明：“长江水利委员会是水利部在长江流域和西南诸河的派出机构，国家授权其在上述范围内行使水行政管理职能。按照统一管理和分级管理的原则，统一管理本流域水资源和河道。负责流域的综合治理，开发管理具有控制性的重要水工程，搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源综合开发、利用和保护。一、主要职责（一）负责《水法》、《水土保持法》等法律、法规的组织实施和监督检查，制订流域性的政策和法规；（二）制订长江流域水利发展战略规划和中长期计划。会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制长江流域综合规划和有关的专业规划，规划批准后负责监督实施；（三）统一管理长江流域水资源，负责组织流域水资源的监测和调查评价。制订流域内跨省、自治区、直辖市水长期供求计划和水量分配方案，并负责监督管理，依照有关规定管理取水许可，对流域水资源保护实施监督管理；（四）统一管理本流域河流、湖泊、河口、滩涂，根据国家授权，负责管理重要河段的河道；（五）制订本流域防御洪水方案，负责审查跨省、自治区、直辖市河流的防御洪水方案。协调本流域防汛抗旱日常工作，指导流域内蓄滞洪区的安全和建设；（六）协调处理部门间和省、自治区、直辖市间的水事纠纷；（七）组织本流域水土流失重点治理区的预防、监督和综合治理，指导地方水土保持工作；（八）审查流域内中央直属直供工程及与地方合资建设工程的项目建议书、可行性报告和初步设计。编制流域内中央水利投资的年度建议计划，批准后负责组织实施；（九）负责流域综合治理和开发，组织建设并负责管理具有控制性的或跨省、自治区、直辖市重要水工程，负责长江干流及主要支流上特殊重要水工程的规划、勘测、设计、科研和监理等工作；（十）指导流域内地方农村水利、城市水利，水利工程管理，水电及农村电气化工作；（十一）承担部授权与交办的其它事宜。” 本院认为，本案双方争议的是被诉行政处罚决定及行政复议决定的合法性，焦点在于靖江市水利局有无相应职权及该处罚决定的事实认定和法律适用是否正确。综合评判如下： 关于职权依据。水法第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”根据上述规定并结合长江水利委员会的职能和主要职责，靖江市水利局作为靖江市政府水行政主管部门，负有对靖江市行政区域内水资源统一管理和监督的法定职责。水法第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。”根据上述法律规定，靖江市水利局负有对上诉人在长江××段河道管理范围内擅自建设码头和临河建筑物进行行政强制的法定职权。瑞发公司上诉认为靖江市水利局对本案所涉区域无管理和执法权的主张，系其对相关法律法规的错误解读，本院对此不予采信。 关于事实认定。本案中，瑞发公司法定代表人在靖江市水利局执法人员调查询问和现场检查时，对瑞发公司在长江××段河道范围内建设码头和临河建筑物未获得水行政主管部门许可的事实予以自认；一审中瑞发公司虽改口认为其曾取得水行政主管部门的审批，但未能提供有效证据加以证明，故一审对此不予支持并无不当。根据《民用建筑设计术语标准》关于“建筑物”的定义、分类，并结合案涉码头和临河建筑物的现状和用途，可以认定案涉码头和临河建筑物系工业建筑，属于水法第六十五条所指向的“建筑物”。对瑞发公司上诉认为案涉码头和临河建筑系生产设施，不属于建筑物或构筑物的主张，本院不予采信。 关于法律适用。水法第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”；第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”。本案中，瑞发公司未经水行政主管部门许可，在长江××段河道范围内擅自建设码头和临河建筑物，占用长江河道面积达801.18平方米，违反了上述法律法规的规定，靖江市水利局据此对瑞发公司处以拆除案涉码头和临河建筑物、并处罚款8万元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。 关于行政处罚程序及行政复议程序的合法性，一审判决已作阐述和认定，且上诉人在二审中亦未对此提出异议，本院予以认可，不再赘述。 综上，被诉行政处罚决定、行政复议决定职权正当，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由，于法无据，其上诉请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏瑞发建材有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年八月十四日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……