山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终205号 上诉人（原审原告）张鹏，男，1982年4月4日生，汉族，住山东省寿光市， 上诉人（原审原告）赵树美，女，1963年9月2日生，汉族，住山东省寿光市， 委托代理人王顺，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。 委托代理人阚晓文，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）寿光市自然资源和规划局，住所地：山东省寿光市圣城街789号，统一社会信用代码113707830042306479。 法定代表人刘国明，局长。 出庭负责人孟祥明，分管领导。 委托代理人张绪宗，寿光市自然资源和规划局不动产登记中心工作人员。 委托代理人孙中芳，山东舜泰律师事务所律师。 上诉人张鹏、赵树美因诉被上诉人寿光市自然资源和规划局土地行政登记一案，不服山东省寿光市人民法院作出的（2019）鲁0783行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理后认定如下事实：一审法院于2017年3月和同年8年，先后向寿光市自然资源和规划局（原寿光市国土资源局）发出寿法建[2017]1号和寿法建[2017]2号司法建议书，认为鉴于寿地转字（2004）第19号《寿光市规划与国土资源局关于山东寿光酿酒总厂转让土地使用权的批复》所依据的土地转让申请及土地有偿转让协议存在无效、虚假、错误等问题，石永军（本案赵树美之夫，已去世）、张鹏办理土地使用权证的申请材料存在土地有偿转让协议中主体存在错误、土地有偿转让协议中土地转让价格不实、郑建华同志在转让协议、转让申请上加盖山东寿光酿酒总厂清算组的公章和其私章的行为错误等问题，建议寿光市自然资源和规划局按照规定对该宗土地使用权登记事宜进行审查并纠正。寿光市自然资源和规划局依照司法建议书的建议进行审查后，发现案涉土地登记申请材料确有上述问题，遂报请寿光市人民政府批复，依法启动土地使用权更正登记程序，并于2019年7月16日向张鹏、赵树美作出案涉通知，载明因寿光市自然资源和规划局向张鹏、赵树美颁发的不动产更正登记通知书公告期满，依据《寿光市人民法院司法建议书》（寿法建[2017]2号）及《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，寿光市自然资源和规划局在给张鹏、赵树美办理更正登记的过程中已于2019年7月4日将两人持有的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号的土地证予以先行注销，同时告知张鹏、赵树美可在完善相关手续后另行申请办理产权登记。张鹏、赵树美不服，在法定期限内向法院提起诉讼，要求撤销寿光市自然资源和规划局2019年7月4日注销张鹏、赵树美持有的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证的行政行为。 一审法院认为：寿光市自然资源和规划局按照法院司法建议书的建议，经审查后发现其为张鹏、赵树美核发的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证依据的寿光市自然资源和规划局寿地转字（2004）第19号《寿光市规划与国土资源局关于山东寿光酿酒总厂转让土地使用权的批复》所依据的土地转让申请及土地有偿转让协议存在无效、虚假、错误等问题，寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证存在错误，遂依据时为有效的《土地登记办法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及权利归属的，应当对更正登记结果进行公告”的规定及《寿光市人民政府关于市国土资源局撤销山东寿光酿酒总厂土地转让批复及注销张鹏、赵树美国有土地使用权证请求的批复》，启动不动产更正登记程序，经公告以及接收张鹏、赵树美的异议申请并作答复等程序后，依据《寿光市人民法院司法建议书》（寿法建[2017]2号）并经审查核实以及《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，在给张鹏、赵树美办理更正登记的过程中于2019年7月4日将两人持有的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号的土地证予以先行注销，同时告知张鹏、赵树美可在完善相关手续后另行申请办理产权登记。寿光市自然资源和规划局的上述案涉行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。张鹏、赵树美要求撤销寿光市自然资源和规划局寿光市自然资源和规划局2019年7月4日注销两人持有的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证的行政行为的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张鹏、赵树美的起诉请求。 上诉人张鹏、赵树美不服一审判决上诉称，一、一审判决以《土地登记办法》为依据的相关意见是适用法律错误。《不动产登记暂行条例》于2014年11月24日发布，自2015年3月1日起施行，《不动产登记暂行条例实施细则》于2015年6月29日通过，2016年1月1日公布，自公布之日起施行。本案所涉及的对土地使用权证进行更正登记之时，《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》均早已正式施行，被上诉人以《土地登记办法》为依据进行的汇报及依据该汇报作出的相关意见均属适用法律错误。二、被上诉人注销土地使用权证的具体行政行为是适用法律错误。《不动产登记暂行条例》第三条规定，“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”该条规定了不动产登记的基本形式，显然更正登记和注销登记是不同的登记形式。被上诉人注销土地使用权证适用的《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。该条是有关更正登记的相关规定，而被上诉人更正登记的内容是对土地使用权进行注销，实质上是作出的“注销登记”。对于注销登记适用的情形，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条有明确规定，本案被上诉人依据的“不动产登记簿记载的事项错误”不是注销登记的法定事由。被上诉人以更正不动产登记簿记载的事项错误为由作出的注销不动产权利证书的行为，混淆了更正登记簿记载错误和撤销不动产权利证书的行为性质。三、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条，取消了《土地登记办法》第五十八条更正登记程序中注销土地权利证书的规定。按照《立法法》第九十二条的规定，应当适用新的规定，即适用《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定。所以，被上诉人依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定注销土地权利证书的行为是适用法律错误。四、涉案土地使用权已经办理了涉及不动产权利处分的登记，属于《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定的不再进行更正登记的情形。本案所涉土地使用权的原权利人石永军去世，有石永军妻子赵树美作为权利人进行了不动产权利处分登记，该继承事实是法律事实，产生了继承法律后果，属于该条规定的例外情形，被上诉人依法不应就土地使用权证再进行更正登记。综上，被上诉人注销上诉人土地使用权证的具体行政行为没有法律依据，适用法律错误，依法也不应进行更正登记。故请求二审法院撤销一审判决及被上诉人注销涉案土地使用权证的具体行政行为。 被上诉人寿光市自然资源和规划局答辩称，1、先行注销是进行更正登记的前提条件，所以通知上诉人先行注销后，可以另行提供符合办证条件的相关证据，可以为其重新办证。2、针对法律适用问题，2017年被上诉人接收法院的司法建议书以及向寿光市人民政府报批时《土地登记办法》仍然适用，虽然《不动产登记暂行条例》以及《实施细则》已经公布实施，但是在《土地登记办法》仍然适用的情况下，被上诉人根据国土资源部的相关要求对土地的登记处理依然按照《土地登记办法》进行处理。在办理上诉人持有的土地证的更正过程中，2017年12月27日，土地登记办法废止，正式开始适用《不动产登记暂行条例》处理上诉人手中的土地证问题。最终，对上诉人持有的土地证先行注销也是适用了《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条，所以不存在上诉人提到的被上诉人适用法律错误问题。 当事人在一审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，被上诉人无新证据提交，上诉人提交从被上诉人网站上打印的依职权更正登记办理服务指南、国有建设用地使用权及房屋所有权注销登记办理服务指南，以此证明本案被上诉人应对土地使用权证进行变更登记，而非注销。被上诉人质证后对材料的真实性无异议，但认为现在适用的《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条只规定了办理更正登记的相关情况，但是根据现在通常的做法以及学者观点，先行注销是更正登记的一个程序，并非是两个并列关系，所以被上诉人在给上诉人出具通知时，才给予说明，先行注销后上诉人可以提供符合规定要求的办证文件，给予重新办证。本院认为，本案双方争议的实际是办理更正登记过程中是否需要先行注销原登记。上诉人提交的上述材料载明了寿光市自然资源和规划局在办理注销登记及依职权进行更正登记所需要提交的材料，但并未明确办理更正登记的具体程序包括哪几个环节，因此，上述材料不能证明上诉人的主张，不予采信。 经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 另依据采信的证据确认如下事实：本案所涉寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证项下的土地流转过程是，土地原为山东寿光酿酒总厂所有，寿光市人民法院裁定该土地使用权以资抵债给中国农业银行寿光市支行。山东寿光齐民思酒业有限公司通过竞拍方式取得该土地使用权后，以人民币100万元的价格将该土地使用权转让给赵树美的丈夫石永军（已去世）。 2004年4月6日，山东寿光酿酒总厂清算组向寿光市自然资源和规划局提出有偿转让土地给石永军、张鹏的申请，并提交了土地有偿转让协议书。2004年4月8日，寿光市自然资源和规划局向石永军、张鹏颁发了寿国用（2004）第22004号、第22005号土地使用权证书。因石永军死亡，2013年10月28日，赵树美作为石永军的继承人，申请对（2004）第22005号土地使用权证书进行变更登记，寿光市自然资源和规划局为其办理了寿国用（2013）第00352号土地使用权证书。 2017年10月12日，寿光市自然资源和规划局向寿光市人民政府报送《关于撤销山东寿光酿酒总厂土地转让批复及注销张鹏、赵树美国有土地使用权证的请示》，2017年11月9日，寿光市人民政府作出《关于市国土资源局撤销山东寿光酿酒总厂土地转让批复及注销张鹏、赵树美国有土地使用权证请示的批复》，同意寿光市自然资源和规划局依据寿光市人民法院司法建议书（寿法建〔2017〕2号）以及《土地登记办法》第五十八条的规定，注销张鹏、赵树美办理的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证。 本院认为，从涉案土地的实际流转过程来看，山东寿光酿酒总厂与石永军、张鹏之间不存在真实的土地使用权转让合同关系，山东寿光酿酒总厂清算组提交的申请书、土地有偿转让协议等材料存在虚假的情况，不动产登记时所记载事项存在错误，属于更正登记的情形。本案双方争议的焦点问题是被上诉人寿光市自然资源和规划局以张鹏、赵树美持有的寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证登记材料存在错误为由，先行注销该两份土地使用权证，适用法律是否正确。 《土地登记办法》在2017年12月27日失效，其中第五十八条具体规定了土地登记薄记载事项存在错误情形下进行更正所应遵循的程序，即国土资源行政主管部门应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。2017年10月12日寿光市自然资源和规划局向寿光市人民政府报送《关于撤销山东寿光酿酒总厂土地转让批复及注销张鹏、赵树美国有土地使用权证的请示》以及2017年11月9日寿光市人民政府作出《关于市国土资源局撤销山东寿光酿酒总厂土地转让批复及注销张鹏、赵树美国有土地使用权证请示的批复》时，《土地登记办法》仍然适用，因此，寿光市自然资源和规划局依据《土地登记办法》第五十八条的规定，在报经寿光市人民政府批准后先行注销原土地权利证书，并予以公告，符合当时有效的法律规定，并无不当。 此时，《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》虽已实施，但《不动产登记暂行条例》没有对更正登记的具体程序进行规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。该条中的“更正”应指最终结果。本案中，被上诉人先行注销两上诉人持有的土地权利证书，其目的也是为了对登记内容进行更正，而非《不动产登记暂行条例》第三条规定中的“注销登记”。 另外，针对上诉人主张的石永军的继承人赵树美作为权利人进行了不动产权利处分登记，属于该条规定的例外情形，被上诉人依法不应就土地使用权证再进行更正登记的问题。本院认为，赵树美作为石永军的继承人申请变更登记，是在被上诉人颁发寿国用（2013）第00352号土地使用权证之前，而非之后。被上诉人向张鹏、赵树美颁发寿国用（2004）第22004号、寿国用（2013）第00352号土地使用权证后，并未办理涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记。因此，本案不属于《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定的例外情形。对上诉人的该项主张，不予支持。 综上，被上诉人寿光市自然资源和规划局为进行更正登记，先行注销两上诉人持有的土地使用权证，符合当时有效的《土地登记办法》的规定，被上诉人也对此进行了告知，上诉人可在取得足以证明土地流转过程的相关证据后另行申请办理产权登记。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，但未就诉讼费作出处理不当，二审予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人张鹏、赵树美承担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年八月五日 书记员  赵 倩