江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终92号 上诉人（原审原告）潘先华，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王曲凡，江苏法岭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市人力资源和社会保障局，住所地泰兴市大庆中路39号。 法定代表人秦娟，局长。 委托代理人高斌，该局工作人员。 原审第三人中兴建设有限公司，统一社会信用代码×××47Ｃ，住所地泰兴市济川路26号。 法定代表人倪道仁，董事长。 委托代理人徐宪龙，江苏紫罗兰律师事务所律师。 原审第三人江苏仁丰建筑劳务有限公司，统一社会信用代码×××93Ｘ，住所地盐城市城南新区新都街道人民南路5号盐城国际创投中心南楼一楼1007-12号。 法定代表人陈仁兵。 上诉人潘先华因与被上诉人泰兴市人力资源和社会保障局（以下简称泰兴市人社局）、原审第三人中兴建设有限公司（以下简称中兴公司）、原审第三人江苏仁丰建筑劳务有限公司（以下简称仁丰公司）工伤行政确认一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年3月25日18时25分左右，陈春生驾驶苏0150377号变型拖拉机沿青墩连接线由北向南行驶至盐城市亭湖区青墩连接线华泰纸业有限公司门前路段时，与潘培林驾驶的腾羚无号牌电动自行车由西向东横过机动车道时发生碰撞，致潘培林倒地受伤，两车损坏，潘培林经医院抢救无效于2015年3月26日在医院死亡。经盐城市公安局交通警察支队七大队认定及盐城市公安局交通警察支队复核，认定陈春生、潘培林承担事故的同等责任。2016年3月16日，潘培林之子潘先华向泰兴市人社局递交工伤认定申请，申请表载明用人单位为中兴公司，同时提交身份证复印件、父子关系证明、调查笔录、照片、火化证、道路交通事故认定书、道路交通事故认定复核结论、尸体检验意见书等证据。泰兴市人社局受理潘先华的工伤认定申请，于2016年4月14日向中兴公司送达限期举证通知书，中兴公司于举证期限内向泰兴市人社局递交了书面答辩意见，陈述该公司经过认真核实其承包的盐城中海凯旋门项目部没有潘培林这个工人，经核查各劳务班组也没有潘培林这个工人，故双方不存在劳动关系。 2017年7月13日，泰兴市人社局对蔡忠亚进行调查，蔡忠亚反映：其与潘培林均跟在木工承包人陈俊岭后面干活，事故当天其与潘培林均在中海凯旋花园施工工地工作，在下班回家的途中发生交通事故。同日泰兴市人社局对陈俊岭进行调查，陈俊岭反映：中兴公司承包了盐城市中海凯旋花园的建筑工程，后将该工程的木工工程分包给了陈仁兵，陈仁兵又将承包的木工工程里的地下室的拆模工程交给其承包，其于2015年2月底左右进场，潘培林于2015年3月25日到该工地干活，于当天下班时发生交通事故。 2017年7月31日，泰兴市人社局作出涉案工伤认定决定，认定潘培林发生交通事故死亡为工伤，应由中兴公司承担工伤保险责任，于2017年8月11日向潘先华及中兴公司邮寄送达。 2017年8月16日，中兴公司员工徐立新向泰兴市人社局递交中海凯旋花园一期工程的模板工程施工合同及汇款凭证，泰兴市人社局对其制作了调查笔录，徐立新反映：其为中兴公司盐城分公司负责人，中海凯旋花园一期工程是由该公司承包，其收到泰兴市人社局下发的工伤认定决定书后，才得知潘培林是陈仁兵后面的工人，而陈仁兵是仁丰公司法定代表人，故涉案工伤认定的主体应当为仁丰公司；该公司与仁丰公司于2015年1月19日签订合同，陈仁兵签字后一直没有立即盖章，后来该公司的财务打款给陈仁兵时要求提供合同，陈仁兵就将盖好章后的合同交给该公司，盖章时仁丰公司的名称已变更。 2017年9月29日，泰兴市人社局作出泰兴人社工撤字（2017）第05号《关于撤销泰兴人社工终（2016）第225号的决定》，认定该局于2017年7月31日作出的涉案工伤认定决定中认定事实有误，根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第十条规定撤销涉案工伤认定决定。2017年10月20日，泰兴市人社局作出泰兴人社工终（2017）第022号工伤认定终止通知：对潘先华2016年3月18日为潘培林提交的工伤认定申请予以终止，终止的原因是：潘培林2015年3月25日发生交通事故地点及用人单位均不属于该局管辖范围，故予以终止。 2017年12月10日，潘先华向原审法院提起行政诉讼，请求撤销泰兴市人社局作出的泰兴人社工撤字（2017）第05号决定及泰兴人社工终（2017）第022号终止工伤认定通知书，审理期间，泰兴市人社局于2018年6月6日作出泰兴人工撤字〔2018〕2号、3号决定，认为其行政程序有误，故撤销泰兴人社工撤字（2017）第05号决定及泰兴人社工终（2017）第022号终止工伤认定通知书，潘先华于2018年7月2日向原审法院撤回起诉。 2019年1月2日中兴公司向原审法院提起行政诉讼，认为泰兴市人社局未履行工伤认定法定职责，在审理期间泰兴市人社局于2019年6月3日作出泰兴人社工终〔2016〕第225号工伤认定终止通知书，并送达潘先华及中兴公司，中兴公司于2019年6月4日向原审法院申请撤回起诉。潘先华对该工伤认定终止通知书不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该工伤认定终止通知书。 另查明，仁丰公司登记成立于2014年4月22日，法定代表人为陈仁兵，公司经营范围包括建筑劳务分包、园林绿化工程、建筑装修装饰工程等。该公司于2016年6月29日进行名称变更，由“盐城市仁丰建筑劳务有限公司”变更为“江苏仁丰建筑劳务有限公司”。中兴公司提供的证据显示，中兴公司与仁丰公司于2015年1月19日签订模板工程施工承包合同，合同约定：中兴公司将中海地产凯旋花园1期一标工程部分工程分包给仁丰公司，承包范围包括：25#、27#、28#楼主楼及其附属地下车库部分的主体结构的排架搭拆、模板制作安装拆除等施工，主楼部分为主体结构封顶（含坡屋面及屋面构架）和二次结构（构造柱、腰梁、门窗边抱框柱及门窗过梁等），地库部分为地下室顶板施工完成；模板工程综合单价按展开面积计算32元/m2。中兴公司于2015年6月24日、2015年8月27日、2015年11月23日通过中国建设银行分别给盐城仁丰公司打款100万元、40万元、50万元，于2016年9月1日通过中国建设银行给仁丰公司打款10万元。 原审法院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”，本案的争议焦点为：泰兴市人社局作出的工伤认定终止通知认定事实是否清楚、程序是否合法。 本案中，中兴公司于行政诉讼期间向泰兴市人社局提交了模板工程施工承包合同，汇款回执、仁丰公司于2016年10月1日出具的汇款申请等证据，结合陈俊岭在泰兴市人社局处的陈述，可以认定中兴公司签订协议将中海凯旋花园工程部分分包给仁丰公司，仁丰公司又将部分木工工程分包给不具有用工资格的陈俊岭，陈俊岭招用潘培林在该工地上从事木工工作这一事实，而根据《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”，因此潘培林发生工伤事故时应由仁丰公司承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。根据《工伤认定办法》第四条第二款规定，用人单位或者工伤职工应根据属地原则向用人单位所在地设区的市级社会保险行政部门提出，故泰兴市人社局对于潘培林工伤认定事宜不具有工伤认定管辖权，对潘先华提出的工伤认定申请应不予受理。现泰兴市人社局依据《江苏省实施办法》第十七条第一款第一项规定作出工伤认定终止通知认定事实清楚、证据确实充分。 关于行政程序，潘先华主张泰兴市人社局在作出涉案工伤认定决定后无权自行撤销之主张，原审法院认为行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间，行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行为。行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。本案中，中兴公司虽然在涉案工伤认定决定作出后才提交相关证据，但该部分证据反映的事实足以推翻涉案工伤认定决定所认定的事实，泰兴市人社局据此自行撤销涉案工伤认定决定并无不当。 至于泰兴市人社局在作出本案被诉工伤认定终止通知前，曾作出工伤认定终止通知又以程序错误为由予以撤销，原审法院注意到泰兴市人社局撤销泰兴人社工撤字（2017）第05号决定及泰兴人社工终（2017）第022号终止工伤认定通知书原因在于作出上述决定前未听取潘先华的陈述申辩意见，其自行撤销第一次工伤认定终止通知亦是为了充分保障潘先华的合法权利，对潘先华的合法权益未有侵害，不宜因此认定泰兴市人社局行政程序违法。 综上，泰兴市人社局作出工伤认定终止通知认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，原审法院对潘先华的诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回潘先华的诉讼请求。案件受理费50元，由潘先华负担。 潘先华不服，向本院提起上诉，请求撤销原判决，支持上诉人一审的诉讼请求。理由如下：1.原审认定事实不清；2.原审认定中兴公司提交的证据作为定案证据没有法律依据；3.被上诉人作出泰兴人社工终〔2016〕第225号工伤认定终止通知书适用法律错误、程序错误；4.第三人在法定期限内，未对泰兴市人社局作出的泰兴人社工（2016）第225号工伤认定决定书提起行政复议和行政诉讼，该工伤认定决定已经发生法律效力，工伤认定程序不可再终止。 泰兴市人社局答辩称：1.泰兴人社工终〔2016〕第225号工伤认定终止通知书事实清楚，程序合法，适用法律正确；2.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 中兴公司陈述称：1.根据《江苏省行政程序规定》第73条，泰兴市人社局有权自行撤销认定工伤决定；2.泰兴市人社局于2017年9月29日作出泰兴人社工撤字（2017）第05号《关于撤销泰兴人社工终（2016）第225号的决定》，并送达当事人后，即具有法律效力，应当对工伤重新作出认定，上诉人认为泰兴市人社局终止工伤认定程序违法没有法律依据；3.根据一审法院查明的事实，表明仁丰公司为具有用工资质的主体，泰兴市人社局对该工伤申请没有管辖权。 仁丰公司提交书面意见称：1.仁丰公司系与赵荣签订模板工程施工承包合同，而非中兴公司；2.中海凯旋花园一期工程分三班，赵荣一班，上海人一班，仁丰公司一班，陈俊岭三班都做，不清楚陈俊岭后面的人每天跟哪一班干活，潘培林与仁丰公司无关。 原审判决系以各方当事人在行政诉讼程序中提交的证据材料经认证据以定案，已随原审卷宗材料一起移送本院。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，行政行为是行政机关行使行政职权的行为，一经作出即产生行政法律效果，对行政机关及当事人均产生约束力，不得随意变更或撤销。但在特定的条件下，行政机关可以在法律救济程序之外自行变更、撤销或者废止已生效的行政行为，该观点已得到行政诉讼制度的认可。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”。 由于行政机关自行改变行政行为是以牺牲法的安定性为代价换取对于违法或不当行政行为的纠正，最终目的是为了实现对当事人合法权益的保障，因此，应当受到严格的限制。本案中，泰兴市人社局作出泰兴人社工终〔2016〕第225号工伤认定终止通知书之前，未向工伤申请人、仁丰公司进行调查核实、听取意见，以充分保障当事人的合法权益，程序明显不当。更遑论在此之前，泰兴市人社局先后多次自行撤销前项行政行为，缺乏行政权行使的严肃性和严谨性，使当事人的权利始终处于不确定状态，不利于当事人权利保护。其次，泰兴市人社局作出泰兴人社工（2016）第225号工伤认定决定书后，在未撤销该工伤认定决定的情况下，该工伤认定决定书即已生效，工伤认定程序已终结，再作出工伤认定终止通知显然于法无据。 综上，泰兴市人社局作出的泰兴人社工终〔2016〕第225号工伤认定终止通知书程序违法，一审判决认为泰兴市人社局作出工伤认定终止通知认定事实清楚、证据确实充分、程序合法不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初226号行政判决； 二、撤销泰兴市人力资源和社会保障局作出的泰兴人社工终〔2016〕第225号工伤认定终止通知书。 本案一、二审诉讼费各50元，均由泰兴市人力资源和社会保障局负担（潘先华已交，本判决生效后由泰兴市人力资源和社会保障局给付潘先华）。 本判决为终审判决。 审 判 长 顾金才 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年八月三日 法官助理 李爱华 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的； 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；