广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终691号上诉人（原审原告）：惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社。负责人何晋和，小组长。委托代理人唐文，广东展豪律师事务所律师。委托代理人张宴闻，广东展豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人刘永年，惠东县人民政府法制局副局长。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社因与被上诉人惠东县人民政府行政复议决定纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2018）粤13行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年5月27日，甲方惠东县国土资源局与乙方启南村民委员会龙新村民小组签订《土地征收协议书》，土地征收总面积为17.0026亩。2018年6月13日，原告向被告惠东县人民政府申请土地权属调处，请求确认坐落于XX县XX镇XX村廖哥塘边麻仔窝头的约4亩蓄水田在被征收前的土地权属人为原告。惠东县国土资源局于2018年7月5日向原告出具《告知书》，载明“你村民小组提出的与多祝镇启南村委隆新村民小组关于廖哥塘边麻仔窝头地段约4亩土地、守望村横龙及村前村后范围内约13亩土地争议一案，经调查核实，你村民小组所主张的上述约4亩、约13亩土地已于2014年5月27日通过《土地征收协议书》已被征收。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第五条‘国家建设征用的土地，属于国家所有’的规定，上述土地已转为国有建设用地，不属于任何农村集体所有，你村民小组与多祝镇启南村委隆新村民小组均非前述土地的所有权人与使用权人。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)项的规定，对于你村小组提出的上述申请，不作为土地权属争议案件受理。”原告不服，于2018年8月3日向被告提出复议申请，请求撤销惠东县国土资源局于2018年7月5日作出的告知书并责令惠东县国土资源局重新确认被征收前的位于惠东县多祝镇守望村廖哥塘边麻仔窝头的约4亩蓄水田的权属人为原告。被告于2018年8月8日作出惠东府行复[2018]33号《行政复议申请不予受理通知书》，载明“你单位不服惠东县国土资源局于2018年7月5日作出的《告知书》，向县人民政府申请行政复议，请求撤销该《告知书》。经审查，惠东县国土资源局于2018年7月5日作出的《告知书》并没有影响你单位的权利和义务，是不可诉的行政告知行为，本府认为你单位的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，本府决定：对你单位的行政复议申请不予受理。”原告不服，遂生本诉。原告请求法院判令：1、撤销惠东县人民政府于2018年8月8日作出的惠东府行复[2018]33号通知书；2、本案诉讼费由被告承担。另，原告在庭审中补充新的诉讼请求：责令惠东县人民政府受理原告的行政复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，惠东县国土资源局针对原告申请土地权属调处的请求事项，于2018年7月5日向原告作出《告知书》，告知廖哥塘边麻仔窝头地段约4亩土地已于2014年5月27日通过《土地征收协议书》已转为国有建设用地。《告知书》只是对原告所申请土地权属调处的位于廖哥塘边麻仔窝头约4亩土地问题的调查过程以及调查内容作出客观描述，这些客观描述并未赋予原告新的权利义务。故，惠东县人民政府在收到原告的行政复议申请后五个工作日内审查完毕，作出对原告的行政复议申请不予受理的复议决定，程序合法，处理结果亦无不当。综上，被告惠东县人民政府作出的惠东府行复[2018]33号《行政复议申请不予受理通知书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社的诉讼请求。惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误，惠东县国土资源局出具的《告知书》己被惠东县人民政府否认其效力，一审法院却以此《告知书》为依据作出一审判决。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条之规定，除行政复议法及其实施条例明确规定不应受理的情形外，复议机关均应受理行政复议申请。被上诉人是本案法定行政复议机关，未受理先认定案涉县国土局《告知书》不是具体行政行为，并作出案涉行政行为，属于未受理先审理，程序不合法。三、一审法院认定基本事实不清，县国土局的《告知书》剥夺了上诉人申请确权的权利，而该权利在上诉人不知情的情况下就被县国土局及县政府剥夺，事后却以没有影响上诉人的权利义务为由阻断上诉人的维权途径，一审法院忽略了上诉人依多祝镇之《告知书》向惠东县国土资源局申请确权，也忽略了案涉土地从始至终均由上诉人管辖之事实。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条、第九条之规定，土地调处是县国土局、县政府的法定职能。而根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项之规定，被上诉人应当受理上诉人的复议申请。四、惠东县国土局出具的《告知书》，形式上为通知性质的告知行为，实际为不予受理上诉人申请的具体的行政行为，该《告知书》剥夺了上诉人该有的对案涉土地在被征收前的土地所有权，也剥夺了上诉人就案涉土地在被征收后被错误发放补偿款给他人另行主张赔偿的权利。一审法院称县国土局的《告知书》只是对上诉人所主张的申请经过调查所作出的客观描述，并未赋予上诉人新的权利义务，但一审法院忽略了案涉被征收的4亩土地一直归上诉人管辖，从未划拨出去，也忽略了上诉人连“旧的权利义务”都没享有，名下土地即被错误认定的事实。上诉人依据《土地权属争议调查处理办法》、多祝镇《告知书》，要求县国土局确认被征收前的土地权属，符合法律规定。退一步讲，法律也没有规定未经确权就己被征收的土地，在实际权属人知道后能否重新申请确权，那么，相关土地部门就应该受理上诉人的申请。据此，请求二审法院撤销原判，对一审判决直接予以改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人惠东县人民政府二审辩称：我府作出的惠东府行复[2018]33号《行政复议申请不予受理通知书》查明事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，上诉人提起的行政诉讼已超过法定起诉期限。综上，一审法院作出判决事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人作出的惠东府行复[2018]33号通知书是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社主张坐落于XX县XX镇XX村廖哥塘边麻仔窝头的约4亩蓄水田属其所有，认为该水田一直由其管理使用，从未出借给隆新小组使用，提出多祝镇政府、多祝镇国土所将该4亩土地权属人认定为隆新小组损害其利益，并认为政府部门提供的守望村燕埔经济合作社确权地块分布图上，该4亩土地也清晰明确的位于卫星图上。从上诉人所提的主张和依据来看，符合《土地权属争议调查处理办法》上述规定的申请调查处理土地权属争议的条件。需要指出的是，虽然涉案土地已经被征收为国有，但是并不妨碍对涉案土地在被征收前的归属问题进行确权，以正确认定征地补偿的对象，避免矛盾纠纷。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第二款规定：“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。”第三款规定：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”第四款规定：“当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据上述规定，对本案上诉人提出的土地权属争议调处申请，如惠东县国土资源局认为不应当受理，应拟定不予受理建议书，报惠东县人民政府作出不予受理的决定。但是，惠东县国土资源局以出具《告知书》的方式，以涉案土地已经征收转为国有建设用地，不属于任何农村集体所有为由，对上诉人提出的申请，告知上诉人不作为土地权属争议案件受理，该《告知书》客观上已经影响了上诉人通过行政确权程序争取土地权益的权利义务，且其不予受理的结论实质上僭越了本属惠东县人民政府的《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款赋予的法定职权。因此，惠东县国土资源局出具的《告知书》，不论从内容上还是形式上考量，均不符合法律的规定。本案纠纷的产生根源在于涉案土地在被征收为国有土地前的权属归属问题，从实质上化解行政争议的角度考虑，本案应由惠东县人民政府通过行政复议程序对惠东县国土资源局的《告知书》作出处理后，再行启动土地权属争议调查程序，尽快解决本案土地权属纠纷。基于上述事实与理由，惠东府行复[2018]33号《行政复议申请不予受理通知书》属事实不清，适用法律错误，应予纠正。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院亦予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销惠州市中级人民法院（2018）粤13行初128号行政判决；二、撤销惠东县人民政府作出的惠东府行复[2018]33号《行政复议申请不予受理通知书》；三、由惠东县人民政府重新作出行政复议决定。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人惠东县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年八月十八日书记员  陈玲茹