浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1088号 上诉人（原审原告）施海良，男，1970年11月19日出生，汉族，住安吉县。 上诉人（原审原告）徐爱祥，男，1963年9月10日出生，汉族，住安吉县。 上诉人（原审原告）林才根，男，1953年3月1日出生，汉族，住安吉县。 三上诉人共同委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）安吉县人民政府，住所地安吉县灵芝西路1号。 法定代表人陈永华，县长。 委托代理人宋波。 委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。 施海良、徐爱祥、林才根与安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）行政征收补偿一案，施海良等三人与安吉县政府均不服湖州市中级人民法院（2019）浙05行初85号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2000年10月9日，徐爱祥同原芝里村村委会签订了《栗树山承包协议书》，协议约定承包座落在芝里村筏湖水库西边面积约85亩的土地，承包期从1993年4月1日起至2013年4月1日止，后经延长至2021年10月30日止，并约定承包方种植的留山作物在协议期满后，双方估价作3:7分成，发包方得30%，承包方得70%。该协议经浙江省安吉县公证处公证。2009年5月16日，施海良、徐爱祥、林才根三人约定该承包协议中承包方的权利义务由三人平均承担，该承包项目拆迁补偿所得由三人均享。2007年11月23日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字B［2007］-0375）同意安吉县政府本年度整理第四批次建设用地21.9586公顷。2007年12月30日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字B［2007］-0616）同意安吉县政府本年度整理第六批次建设用地23.6793公顷。2007年9月18日，安吉县统一征地事务所同芝里社区签订了征字[2007]070号《征收土地补偿协议》，对于征收的3.9998公顷土地，合计补偿1335539.8元，其中茶叶19.038亩，于2007年12月26日支付完毕。2007年11月8日，安吉县统一征地事务所同芝里社区签订了征字[2007]128号《征收土地补偿协议》，对于征收的3.7555公顷土地，合计补偿1554722.0元，其中茶叶38.59亩，于2008年4月29日支付完毕。2008年10月7日，递铺镇芝里社区居民委员会出具收据，付款人为安吉县城市建设发展总公司，金额为750000元，款项内容写明“茶山青苗费（预付款）”同时载明“芝里社区集体山林茶场青苗补偿”，徐爱祥同日签署领款凭证，金额为750000元，用途为“茶叶山款（白茶山建设局赔款）”，2011年5月12日，杭州天正评估有限公司安吉分公司受安吉县城市发展建设总公司（龙山指挥部）委托，以“为拆迁征用提供补偿依据”为由，对施海良等三人白茶及辅助设施进行评估，评估结论为“所有白茶及附属配套设施合计605252元。其中茶地40999.16㎡，市场价格9元／㎡，估价金额368992元；石子道路2300㎡，市场价格50元／㎡，估价金额115000元；房屋建筑面积365.96㎡，评估价值为90061元；附着物31199元。”2011年10月15日，龙山项目指挥部出具《关于预付75万元白茶补偿款情况的说明》载明“同时与徐爱祥口头约定，白茶补偿款大致以75万元为准，签订正式协议时多还少补。”后一直未签订正式协议。2019年2月11日，施海良、徐爱祥、林才根以安吉县政府不履行征地补偿法定职责为由向该院提起行政诉讼，该院于2019年8月2日作出（2019）浙05行初15号行政判决，判决撤销《关于要求履行征地补偿职责申请书的答复函》，责令安吉县政府对施海良等三人提出的履行征地补偿职责的申请重新作出处理。2019年10月28日，安吉县政府作出《关于对施海良等三人土地征收进行重新补偿的决定书》（以下简称《决定书》），“补偿三被征收人青苗及附着物补偿费521669元。”。施海良、徐爱祥、林才根诉至法院，请求：1.撤销安吉县政府2019年10月28日作出的《决定书》；2.改判补偿施海良、徐爱祥、林才根地上附着物直接损失541.5万元；3.判决补偿施海良、徐爱祥、林才根利息损失80万元。 原审法院认为，本案的争议焦点为安吉县政府作出的涉案《决定书》是否具有事实和法律依据且能否充分合理补偿施海良等三人承包地因征收造成的损失。关于补偿内容的确定，本案中安吉县政府提供了安吉县城市发展建设总公司（龙山指挥部）为拆迁征用提供补偿依据的《徐爱祥所有白茶及所有附属配套设施的价格（值）评估结论书》（以下简称《评估结论书》），该评估结论书中主要包括茶地、石子道路、房屋及附属物三项内容，该院认为上述内容能够客观反映施海良等三人承包地因征收造成的损失内容，以此为依据确定施海良等三人需补偿的内容符合事实。故施海良等三人主张按照《施海良先生白茶拟拆迁生物性资产收益权项目资产评估报告书》（浙新评报2009第067号，以下简称《资产评估报告》）中确定的生物性资产收益和土地承包权损失为需要补偿的内容因不符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规关于征地补偿的规定，该院不予支持。关于补偿茶地面积的确定，安吉县政府涉案《决定书》中确定以47.538亩为纳入征收范围需要补偿的面积，但从其提交的《评估结论书》中来看，茶地面积为40999.16㎡（折合61.498亩），由此可见安吉县政府征收过程中为补偿施海良等三人损失而开展评估活动时，已经将茶地损失面积定为61.498亩，该损失已经纳入了安吉县政府补偿范围考量之中，且征地范围的划定已经造成施海良等三人承包土地的割裂，施海良等三人也实际无法再开展白茶的种植经营活动，相关茶地损失面积61.498亩应由安吉县政府补偿，现安吉县政府涉案《决定书》又以实际纳入征收范围确定茶地面积存在不当，该院不予支持。关于补偿金额的确定。本案中，安吉县政府作出补偿金额的计算方式为《评估结论书》评估结论605252元，扣除未纳入征收范围的面积13.93亩（9286.97㎡）白茶青苗评估价值83583元（9286.97㎡×9元／㎡），确定补偿金额为521669元。该院认为，该补偿金额的确定没有区分补偿内容，亦未按评估报告确定的茶地面积，缺乏相应依据，且安吉县政府涉案补偿决定确定的补偿金额明显少于2008年已经预付施海良等三人的补偿款，对于差额部分的处理安吉县政府亦未在补偿决定中予以明确，故应予纠正。本案中，补偿内容主要涉及茶地、石子道路、房屋及附属设施，在《评估结论书》中确定茶地估价金额为368992元，石子道路估价金额115000元，房屋及附属设施估价金额为121260元。考虑到茶叶作为经济作物且近年来价格逐渐增加的客观情况，安吉县政府仍以9元／㎡（约合6000元／亩）确定补偿标准显然不符合客观情况，且涉案征地行为始于2007年，时至补偿决定的作出已十二年之久，安吉县政府应为其在征收补偿过程中履职不到位，造成施海良等三人相关补偿利益一直未予落实，应承担相应的过错责任，故本案在补偿标准的确定中兼顾了惩罚性和补偿性双重原则。由此，综合考量安吉县政府庭审陈述的2017年白茶补偿标准、以及施海良等三人提供的评估报告中所附2009年产值、白茶品质、销售情况，该院将本案白茶补偿标准酌定为20000元／亩，按61.498亩补偿面积计算，安吉县政府需补偿施海良等三人白茶损失1229960元，根据《评估结论书》石子道路和房屋及附属设施估计确定施海良等三人石子道路损失115000元、房屋及附属设施损失121260元，安吉县政府总计应补偿施海良等三人1466220元。故施海良等三人在补偿内容确定不符合法律规定的基础上主张的541.5万元及利息损失80万元亦缺乏事实和法律依据，该院不予支持。综上，安吉县政府作出的涉案《决定书》缺乏事实和法律依据，该院依法予以纠正，确定安吉县政府应补偿施海良等三人因土地征收造成的相应损失共计1466220元，因2008年已支付施海良等三人750000元预付款，安吉县政府应在扣除该750000元预付款后支付施海良等三人补偿金716220元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条之规定，判决：一、撤销安吉县政府作出的《安吉县人民政府关于对施海良等三人土地征收进行重新补偿的决定书》；二、责令安吉县政府于本判决生效之日起三十日内支付施海良等三人补偿金716220元。案件受理费人民币50元，由安吉县政府负担。 施海良、徐爱祥、林才根上诉称：一、一审法院对白茶的面积认定有误。根据施海良等三人一审提供的证据2《栗树山承包协议书》和证据7安吉县政府2019年2月27日的行政答辩状可以证实安吉县政府也认可施海良等三人所承包土地是85亩，施海良等三人提供的证据8《资产评估报告》可以证明所种植茶树面积是70亩，一审法院也对施海良等三人提供的该两份证据予以认可，却又单方面采纳安吉县政府证据12《评估结论书》中的白茶种植面积为61.498亩不具有合理性。且安吉县政府证据12《评估结论书》所认定的白茶面积与道路房屋面积之和不足85亩，无法合理说明差出的十几亩土地的地上附着物是什么。一审法院对每亩茶树的价值酌定为20000元/亩达不到重置成本。施海良等三人已经提供了证据8《资产评估报告》和证据9新闻报道稿件以证明70亩茶树的评估价值和安吉县白茶的平均亩产值。白茶属于经济林，且需要经营管理4年才开始有收益是客观事实，一审法院按20000元/亩判赔远不足弥补施海良等三人的实际损失。既然安吉县政府预付的75万元达不到征收时应付的补偿数额，自然应当赔付逾期支付补偿款的利息，否则将导致行政机关怠于履行补偿职责的行为不但没有任何损失，还会获取截留补偿资金的利息收益，无疑会起到变相鼓励行政机关拖延履行职责的不利后果，不足以体现出对行政机关违法行为的惩戒。综上，一审法院判决对被征收白茶的面积认定有误，对补偿单价的判定偏低，没有支持利息损失，应当依法改判。上诉请求撤销原判，支持施海良等三人的一审诉讼请求。 安吉县政府答辩称：一、施海良等三人被征收和补偿的面积是47.538亩，非61.468亩。二、一审将白茶补偿标准确定为每亩2万元依据不足。请求驳回施海良等三人的上诉请求。 安吉县政府上诉称：一、施海良等三人被征收和补偿的面积是47.538亩，非61.468亩。1.施海良等三人被征收面积是47.538亩。2000年10月9日，徐爱祥与递铺镇芝里村村民委员会签订了《栗树山承包协议书》，协议约定承包座落在芝里村筏湖水库西边面积约85亩的土地(该承包协议上的约85亩并非准确数据)。2007年11月23日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字B[2007]0375)同意安吉县政府本年度整理第四批次建设用地21.9586公顷。2007年12月30日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字B[2007]-0616)同意安吉县政府本年度整理第六批次建设用地23.6793公顷。2007年位于筏湖水库三、四号地块征收总面积为116.33亩，涉及属原芝里村委会于2000年发包给施海良等三人的承包山林也位于上述批准征收范围内。征收时，施海良等三人承包总面积是61.468亩(40999.16平方米)，其中的47.538亩(31712.19平方米)纳入征收范围，另13.93亩(9286.97平方米)未纳入该次征收范围。故施海良等三人承包土地被征收面积是47.538亩。2.施海良等三人被征收面积是47.538亩，而一审按61.468亩计算赔偿面积没有依据。一审认为安吉县政府提交的《评估结论书》中茶地面积为61.498亩，安吉县政府已将茶地损失面积定为61.98亩，且征地范围的划定已造成施海良等三人承包土地的割裂，施海良等三人也实际无法再开展白茶的种植经营活动，相关茶地损失面积61.498亩应由安吉县政府补偿。一审这一理由显然不成立，安吉县政府从未将施海良等三人被征收茶地损失面积按61.498亩进行补偿。同时，因征地虽造成施海良等三人原承包土地的分割，但并不影响未征收承包地白茶的种植。二、一审将白茶补偿标准确定为每亩2万元依据不足。1.安吉县政府将白茶补偿标准确定为6000元/亩(每平方米9元)，高于当时县政府的补偿标准(5000元/亩)，已充分保护了施海良等三人的利益。2.施海良等三人于征地次年即已预领75万元，其利益没有受到任何损失。一审以安吉县政府在征收土地12年之久才作出补偿决定，因安吉县政府履职不到位，造成施海良等三人相关补偿利益一直未予落实，应承担相应的过错责任，根据惩罚性和补偿性的双重原则，并结合安吉县政府一审当庭陈述的2017年白茶补偿标准及施海良等三人提供的评估报告中所附2009年产值、白茶品质、销售情况，将白茶补偿标准酌定为2万元/亩，不合法更不合情理。本案的补偿决定虽于2019年10月28日作出，但施海良等三人早在征地第二年即2008年10月7日就已领取了75万元。施海良等三人的利益，没有受到任何损失。3.安吉县政府决定补偿的金额521669元，高于2007年征地时的青苗补偿费。施海良等三人承包的山林于2007年被征收，当年涉征116.33亩土地(含施海良等三人被征收的47.538亩)三、四号两地块上青苗附着物种类、数量，按照当时执行的县政府有关政策标准均已取得原芝里村委会确认，其中三号地块青苗补偿费为146519.8元，四号地块青苗补偿费为177710元，合计324229元。该324229元已支付给原芝里村委会。安吉县政府按521669元进行补偿，这一数额已超过当年涉征116.33亩土地青苗补偿费的总额324229元。三、一审因认定事实错误，故在此基础上适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条，适用法律显属错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉请求撤销一审判决，驳回施海良等三人一审全部诉讼请求，维持安吉县政府作出的《决定书》。 施海良、徐爱祥、林才根未提交书面意见，二审调查中答辩称：一、一审对于被征收的承包地及白茶的面积认定有误。一审法院既认定了安吉县政府提供的《评估报告书》，也认定了施海良等三人提供的《资产评估报告》，这两份报告对茶园的面积认定不同，一审法院采纳了安吉县政府提供的《评估报告书》认定的面积，对施海良等三人提供的白茶面积70亩没有采纳，也没有作出说明，说理不充分。另外，安吉县政府提供的评估报告形式不合法，评估单价明显偏低，反映不出评估对象实际的市场价值，不应采纳。二、对于白茶的价值，施海良等三人已提供了评估报告及13份新闻稿件，以证明整个安吉县白茶的平均亩产值，而且白茶作为经济林木，需要管理四年才能有收益。应当按照年产值的倍数，以实际的管理年限进行补偿，才能弥补实际损失。原审判决每亩2万元的补偿标准偏低，不予认可。请求驳回安吉县政府的上诉请求。 经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。 本院认为，二审的争议焦点在于安吉县政府作出的《决定书》是否有事实和法律依据。对于赔偿的内容，一审依据安吉县政府提供的《评估结论书》确定茶地、石子道路、房屋及附属物三项内容为赔偿内容，能够客观反映施海良等三人承包地因征收造成的损失内容，符合事实。对此，施海良等三人及安吉县政府在二审中均未提出异议。 关于《决定书》确定的补偿面积是否合法、合理。施海良等三人主张其承包面积为85亩，且全部位于征收范围内，应按照85亩进行补偿，并提供了《栗树山承包协议书》及《资产评估报告》等证据材料。安吉县政府主张应按纳入征收范围的49.538亩进行补偿，未纳入征收范围的13.93亩不予补偿，提供了《评估报告书》等证据材料。本院认为，虽然《栗树山承包协议书》中约定土地面积约为85亩，但该面积未经专业测绘机构测绘，并不准确，不能直接作为补偿面积的依据。在《评估结论书》中，评估机构根据安吉经纬土地勘测有限公司2009年3月17日制作的测绘图，认定茶地面积为61.498亩，可见安吉县政府征收过程中为补偿施海良等三人损失而开展评估活动时，已经将茶地损失面积定为61.498亩，该损失已经纳入了安吉县政府补偿范围考量之中，且征地范围的划定已经造成施海良等三人承包土地的割裂，施海良等三人也实际无法再开展白茶的种植经营活动，一审法院据此认定茶地补偿面积为61.498亩，既有事实依据，也有利于最大限度维护被征收人的利益，具有合理性。 关于《决定书》确定的补偿标准是否合法、合理。施海良等三人认为每亩2万元的补偿价格不足以弥补其损失，要求提高。安吉县政府认为《决定书》将补偿标准确定为每亩6000元，已经高于2007年征收当时的补偿标准，充分保护了被征收人的利益，认为一审酌定每亩2万元的补偿标准不具合理性。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款、第二款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”本案征收行为作出于2007年，补偿决定作出于2019年，两者间隔12年之久，安吉县政府未及时履行安置补偿职责，导致施海良等三人的补偿利益一直未予落实，应承担相应的过错责任，故原审兼顾惩罚性和补偿性双重原则确定补偿标准，并无不当。安吉县政府一、二审中自述目前征收补偿适用2017年标准，白茶每亩补偿标准为4000元-15000元，施海良提供的大量新闻报道中涉及的安吉白茶2019年每亩平均产值约14800元，综合考虑白茶品质、销售价格、安吉县政府不履职行为持续多年给当事人造成的损失等因素，原审法院将白茶补偿标准酌定为每亩20000元，基本可以弥补施海良等三人的损失，具有合理性。施海良等三人及安吉县政府对补偿标准的上诉理由均不能成立。 综上，安吉县政府作出的《决定书》缺乏事实和法律依据，原审法院判决撤销，并确定安吉县政府应补偿施海良等三人因土地征收造成的相应损失共计1466220元，在扣除750000元预付款后支付补偿金716220元，事实认定清楚，适用法律正确，应予维持。施海良等三人与安吉县政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由施海良、徐爱祥、林才根负担25元，由安吉县政府负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年八月二十一日 书记员  陈亦恒