浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终978号上诉人（一审原告）张光成，男，汉族，1969年4月9日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张明，男，汉族，1970年6月2日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）徐春水，男，汉族，1963年7月17日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张荣跃，男，汉族，1971年11月7日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）朱根冬，男，汉族，1963年11月28日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张翠红，男，汉族，1965年12月29日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）舒卫明，男，汉族，1976年12月2日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张伟，男，汉族，1971年4月15日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张桂梅，女，汉族，1967年12月26日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）唐樟森，男，汉族，1952年5月23日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）王炳莲，女，汉族，1943年7月13日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）舒清友，男，汉族，1948年8月16日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）胡宝春，男，汉族，1963年3月9日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）吉粉银，女，汉族，1940年7月29日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张贤东，男，汉族，1939年12月25日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）吴根娱，女，汉族，1943年7月16日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）张金海，男，汉族，1965年10月22日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）楼文华，男，汉族，1962年5月4日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）戚丹红，女，汉族，1971年12月1日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）钱园月，女，汉族，1944年9月6日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）胡福喜，男，汉族，1955年2月1日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）徐春芳，男，汉族，1966年2月28日出生，农民，住金华市婺城区。上诉人（一审原告）金宝秤，女，汉族，1947年2月5日出生，农民，住金华市婺城区。诉讼代表人张光成、张明、张伟、唐樟森，身份事项同上。被上诉人（一审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。上诉人张光成等23人因诉金华市婺城区人民政府不履行土地承包经营权确权登记法定职责一案，不服金华市中级人民法院2020年3月31日作出的（2019）浙07行初664号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审裁定载明：原告张光成等23人起诉称：原告均是金华市婺城区罗店镇前庄头村村民，合法拥有村集体土地。根据《金华市婺城区人民政府办公室关于印发金华市婺城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》文件的规定，其应在2017年7月31日前对包括前庄头村在内的整个婺城区进行集体土地承包经营权前期登记，但被告至今未履行法定职责。为维护原告的合法权益，请求：1.依法确认被告不履行金华市婺城区罗店镇前庄头村土地承包经营权确权登记的法定职责违法；2.判令被告履行对前庄头村集体土地承包经营权确权的职责；3.诉讼费用由被告承担。被告金华市婺城区人民政府辩称：一、案涉土地确权并非被告法定职责。本案中，原告起诉被告不履行法定职责，应当满足行政主体对某一行政事项在法律上负有应当履行的法定职责的规定，即法律上已经进行明确规定该职责属于被告应当履行的范围，但是原告仅提供了《金华市婺城区人民政府办公室关于印发金华市婺城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》。该《通知》并非属于法律、法规范畴，仅是政府性内部文件，该通知下所进行约束的工作内容也仅属于政府对自身的工作要求，不属于法律规定被告的职责范畴，原告以该《通知》要求被告履行法定职责，于法无据。二、原告应当提供证据证明被告未履行职责的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。”案涉土地确权，并不属于被告的法定职责，则原告起诉请求确认不履行法定职责违法，应当提供其向被告提出申请的证据。但是原告至今从未向被告提交过履职申请，就诉至法院，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料”之规定，依法应当驳回起诉。三、原告应当提供证据证明，与案涉土地确权具有利害关系。1、本案共有23位原告，其中张光成、钱园月未提交任何证据证明与本案土地确权具有利害关系。胡福喜、金宝秤仅提供了林权证，与本案承包地经营权确权无关。戚丹红仅提供了经济合作社的股权证，无法证明与本案具有利害关系。2、原告提交的承包权证均为1998年所办理，反映的是1998年承包经营权状态，但前庄头村近年来一直处于征收项目进展中，该承包权证无法说明原告等人在前庄头村依旧具有相关承包地。四、案涉土地确权对原告等人的合法权益不产生实际影响的，请求依法驳回起诉。前庄头村集体土地已经多次被征收，即使原告等人在征收后依旧享有前庄头村承包地，土地确权也以二轮土地承包关系稳定为基础，以现有承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属，强化农村土地承包经营权的物权保护所进行的一项工作。换言之，尚未进行土地确权的，也并不影响原告等人的合法权益，不会增加或减少其享有的耕地权益，不影响其对耕地的合法使用。案涉土地确权是否进行确权，并未侵犯原告的合法权益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，请求依法驳回起诉。五、被告并非案涉土地承包经营权前期确权登记的实施主体，非本案适格被告。全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作复杂，涉及多个阶段，每个阶段涉及多个部门，且各个部门责任分工不一，又由乡镇(街道)从实际出发，具体实施。关于前庄头村土地承包经营权前期确权登记由罗店镇人民政府具体实施。庭审中，被告补充意见如下：被告在1998年10月1日第二轮土地承包中就已经进行确权并颁发权证，该承包经营权保持30年不变，本轮只是技术性的确认，在前一轮的确认基础上进行，并不影响原告等人的合法权益。根据物权法规定，现在由农业部门非由县级人民政府对土地进行确权，且需要原告所在经济合作社的申请和各部门配合，原告所在经济合作社没有提出申请，所以没有进行土地确权工作。此外，原告等人也没有向被告提出过土地确权的申请，其提起本案诉讼也依法应当予以驳回。综上，请求依法驳回原告的起诉。一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定，不动产登记过渡期内，农业部会同自然资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由自然资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。原告张光成等23人认为被告未对其履行土地承包经营权确权登记的法定职责而提起本案诉讼，但依据上述规定，土地承包经营权登记的职权归属不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构，并非被告金华市婺城区人民政府权限范围。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。据此，原告张光成等23人提起的本案诉讼不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告张光成等23人的起诉。张光成等23人上诉称，上诉人均是金华市婺城区罗店镇前庄头村村民，合法拥有村集体土地。1.根据《金华市婺城区人民政府办公室关于印发金华市婺城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》文件的规定；2.根据《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》规定；3.根据《[2015]浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定，由县级单位组织实施；其应在2017年7月31日前对包括前庄头村在内的整个婺城区集体土地承包经营权进行前期登记，但被上诉人至今未履行法定职责，为了维护上诉人的合法权益，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，提起本案诉讼，请求依法撤销浙江省金华市中级人民法院(2019)浙07行初664号《行政裁定书》，并改判支持上诉人的原审诉讼请求。金华市婺城区人民政府答辩称：一、土地承包经营权登记并不属于答辩人权限范围，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，请求依法予以维持。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定：“不动产登记过渡期内，农业部会同自然资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由自然资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。”根据上述法律规定，土地承包经营权登记工作属于县级人民政府不动产登记机构职责范围，并不属于答辩人权限范围，一审法院据此裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定。二、上诉人上诉理由与事实不符，理由如下：《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》《[2015]浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《金华市婺城区人民政府办公室关于印发金华市婺城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》该三个文件并未明确规定土地确权登记属于婺城区人民政府法定职责，而实际上该三个文件属于政策性文件，也不可能进行法律法规上的职责规定，其仅是要求答辩人组织领导，但是具体由哪一机构进行实施、如何实施土地确权登记，仍然应当由法定有权单位进行承担。综上，土地确权登记并非属于答辩人的法定职责，请求依法驳回上诉。本院认为，本案争议的主要问题是张光成等23人的起诉是否符合法定起诉条件，具体涉及张光成等23人起诉要求金华市婺城区人民政府履行的土地承包经营权确权登记职责是否属于其法定职责。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。张光成等23人认为金华市婺城区人民政府未对其履行土地承包经营权确权登记的法定职责而提起本案诉讼。但依据上述规定，土地承包经营权登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，并非金华市婺城区人民政府权限范围。《金华市婺城区人民政府办公室关于印发金华市婺城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》等文件规定的区政府加强组织引导，属于行政机关的组织协调职责，并不产生改变不动产登记法定主体的效果。且该文件中还同时明确了各部门的法定职责，张光成等23人据此认为应由金华市婺城区人民政府履行土地承包经营权确权登记职责，缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款的规定，即人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉，适用法律正确。综上，一审裁定驳回起诉，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年八月二十一日书记员  吕圣姻