广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终121号上诉人（原审原告）：伍志宁，男，汉族，1972年11月9日出生，住广东省肇庆市端州区。委托代理人：黄沛华，广东网际律师事务所律师。委托代理人：林少君，广东网际律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市城市管理和综合执法局（原肇庆市城市管理和综合行政执法局）。住所地：广东省肇庆市端州区天宁北路75号。法定代表人：冼以良，局长。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：吕玉印，市长。委托代理人：江敏，肇庆市司法局工作人员。委托代理人：黄晖强，肇庆市司法局工作人员。上诉人伍志宁因与被上诉人肇庆市城市管理和综合执法局（以下简称：肇庆城综局）、肇庆市人民政府行政处罚和行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年7月29日，伍志宁向东风经济社申请搭建砖铁棚结构房两间，东风经济社盖章同意。2016年8月2日，东风经济社与伍志宁签订《集体用地使用权出租合同》，约定东风经济社向伍志宁出租位于肇庆市杏花街六巷1、2、3、4号，出租的土地使用权面积为428.60平方米；东风经济社只出租该集体用地给伍志宁使用，伍志宁如需在该集体用地上进行建设所需在该土地上办理的临时建筑报批手续和建设费用由伍志宁自行解决，东风经济社只协助出具相关土地权属证明；租赁期限为15年，自2016年7月22日至2031年7月21日止。2017年1月2日，伍志宁向东风经济社申请搭建砖铁棚结构房两间，东风经济社盖章同意。2017年5月8日，肇庆城综局向东风经济社作出肇端管执调〔2017〕DG2059《调查通知书》，因其位于端州区杏花街6巷处搭建砖房一间，砖铁棚两间，涉嫌未经规划部门许可，为查明事实，请其于2017年5月9日前到城东规划执法大队配合调查，并携带相关资料。2017年5月8日，肇庆城综局向肇庆市城乡规划局端州分局发出《关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行认定和定性的函》，询问位于端州区杏花街6巷西南侧建筑物的定性。2017年5月15日，肇庆市城乡规划局端州分局作出《关于对端州区杏花街6巷西南侧的建筑物进行定性的复函》，意见如下：一、暂未能查找到来函所述建筑物规划许可的相关报批资料；二、来函所述建筑物东边有部分面积压占规划道路，不符合城市景观要求，无法补办规划许可。同日，伍志宁向肇庆城综局提交《集体用地使用权出租合同》、《申请书》、《申请》等资料。2019年2月2日，肇庆城综局作出肇端管执责改〔2019〕DG2018《责令（限期）改正通知书》，认为建设行为人、相关权利人涉嫌未经规划主管部门许可，在杏花街6巷西南侧建设①铁棚393.9平方米②砖房（铁棚顶）24.7平方米③砖房1.82平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其于2019年2月15日前改正违法行为，自行拆除上述建筑物。2019年2月15日，肇庆城综局对伍志宁违法建设的行为依法立案处理。2019年2月22日，肇庆城综局对伍志宁未取得《建设工程规划许可证》建设一案召开班子集体讨论，决定责令伍志宁在接到限期拆除决定书之日起七日内自行拆除违法建构筑物。2019年3月6日，肇庆城综局向伍志宁作出并留置送达肇端管限拆告[2019]DG2005号《限期拆除告知书》，告知伍志宁因未经规划部门许可，在肇庆市端州区杏花街6巷西南侧搭建建（构）筑物：1.铁棚（部分砖墙体），建筑面积393.9平方米；2.砖房杂物房（铁棚顶），建筑面积24.7平方米；3.砖房（厕所），建筑面积1.82平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟对其作出限期拆除决定：责令其在接到《限期拆除决定书》之日起七日内自行拆除案涉违法建筑物，并告知其陈述申辩的权利。2019年4月9日，东风经济社作出申请书，认为案涉建筑物是东风经济社同意伍志宁搭建的，且经协商，搭建的建筑物到期后所有权归东风经济社，东风经济社将向规划部门完善相关手续。2019年4月10日，肇庆城综局向伍志宁作出并留置送达肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其自接到决定书之日起七日内自行拆除案涉违法建筑物。同日，伍志宁向肇庆城综局提交《关于搭建砖铁棚结构房事宜的说明》，说明其搭建砖棚房是经过东风经济合作社同意的，但东风经济社未能提交合法用地手续，因此该地块没有权属证明，且端州区厚岗管理区梁初添书记口头承诺可以搭建砖铁棚房。2019年4月19日，肇庆城综局向伍志宁作出并送达《陈述申辩复核书》，认为经审查复核，伍志宁在情况说明中所述是经本村理事长及厚岗社区居委相关负责人同意后，搭建上述铁棚且及时解决因创文检查上述地块的脏乱差状况等问题，不属于执法部门的职权范围，建议其向端州区人民政府专题报告，因此对其提出的陈述申辩不予采纳。伍志宁不服，于2019年6月6日向肇庆市人民政府申请行政复议。肇庆市人民政府当日受理后向肇庆城综局发出肇府行复〔2019〕31号《行政复议答复通知书》。2019年6月18日，肇庆城综局向肇庆市人民政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年7月12日，肇庆市人民政府召开行政复议庭审，听取双方当事人的意见。根据行政复议查明的事实，肇庆市人民政府于2019年7月26日作出肇府行复〔2019〕31号《行政复议决定书》，决定维持肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》。肇庆市人民政府分别于2019年8月1日、8月2日将该复议决定书送达给伍志宁和肇庆城综局。伍志宁不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》；2.撤销肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕31号《行政复议决定书》。原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”和广东省人民政府的粤府函〔2014〕237号《广东省人民政府关于在肇庆市开展综合行政执法工作的公告》笫二条“肇庆市城市管理和综合行政执法局的具体职能是：（四）负责行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职权。”的规定，肇庆城综局是城市管理执法部门，依法查处违法建设是其法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，肇庆市人民政府作为肇庆城综局的本级人民政府，在收到伍志宁的复议申请后，依法有权作出行政复议决定，亦是本案的适格被告。肇庆城综局在接到群众投诉后发现案涉建筑物涉嫌未批先建，经向肇庆市城乡规划局端州分局和伍志宁调查取证，案涉建筑物的建设没有取得规划部门批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”及第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，违法建设未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的情形，肇庆城综局作为肇庆市负责城市规划管理工作的主管部门，认定案涉建筑物属于违法建筑，并无不当。故肇庆城综局于2019年4月10日对伍志宁案涉建筑物作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》事实清楚、证据充分。由于伍志宁在建设案涉建筑物后未补办相关手续，该违法状态一直持续至今，肇庆城综局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对案涉建筑物作出处理，合理合法。肇庆城综局在作出限期拆除决定前，于2019年3月6日向伍志宁作出了肇端管限拆告[2019]DG2005号《限期拆除告知书》，告知伍志宁拟对其在接到限期拆除决定书之日起七日内自行拆除案涉违法建筑物，并告知伍志宁享有陈述、申辩的权利。保护了伍志宁应享有的陈述、申辩权利。由于伍志宁逾期未向肇庆城综局进行陈述和申辩，肇庆城综局于2019年4月10日向伍志宁作出肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》，程序合法。肇庆市人民政府作为肇庆城综局的本级人民政府，受理伍志宁的复议申请后，根据肇庆城综局提交的《行政复议答复书》及相关证据，并召开行政复议庭审，听取伍志宁和肇庆城综局的意见后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，程序合法。对于伍志宁认为案涉建筑物的所有权人为东风经济社，肇庆城综局不应向伍志宁作出《限期拆除决定书》的意见，经调查，伍志宁与东风经济社签订的《集体用地使用权出租合同》约定“如需在该集体用地上进行建设，所需在该土地上办理的临时建筑报批手续和建设费用由伍志宁自行解决；租赁期限自2016年7月22日至2031年7月21日止”，虽然伍志宁在搭建建筑物前向东风经济社申请并征得东风经济社同意，东风经济社在4月9日作出的申请书中确认租赁到期后案涉建筑物归东风经济社所有，但目前租赁期尚未结束，且案涉建筑物为伍志宁搭建，伍志宁应为本案的违法行为人，因此原审法院对伍志宁该意见不予支持。综上所述，肇庆城综局作出的肇端管限拆决[2019]DG2005号《限期拆除决定书》和肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕31号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回伍志宁的全部诉讼请求。上诉人伍志宁不服原审判决，向本院提起上诉称，一、肇庆城综局作出《限期拆除决定书》后没有告知伍志宁有听证的权利，属于程序违法。二、案涉建筑物的土地所有人是东风经济社，伍志宁仅仅是承租人，肇庆城综局作出处理应以东风经济社作为行政相对人，肇庆城综局遗漏行政相对人属于程序违法。原审法院认定事实不清，证据不充分。请求二审撤销原判，改判撤销肇庆城综局作出的《限期拆除决定书》和肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》。被上诉人肇庆城综局没有提出书面答辩。被上诉人肇庆市人民政府答辩称，一、肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕31号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复〔2019〕31号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。请求二审判决驳回伍志宁的上诉请求。经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。本院认为：本案系行政处罚和行政复议纠纷。对于案涉《限期拆除决定书》认定的违法建设的事实，当事人没有异议。二审的争议焦点是肇庆城综局作出的《限期拆除决定书》程序是否合法的问题。对于肇庆城综局作出《限期拆除决定书》之前应否告知伍志宁有要求听证权利的程序问题。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”的规定，责令限期拆除不属于应当告知听证权利的情形。肇庆城综局作出《限期拆除决定书》之前没有告知伍志宁有听证的权利，不属于程序违法，伍志宁据此认为《限期拆除决定书》程序违法的主张不成立，本院不予支持。对于肇庆城综局作出的《限期拆除决定书》是否错列行政相对人的程序问题。伍志宁与东风经济社签订的《集体用地使用权出租合同》第七条约定：“租用年限届满，本合同自行失效，甲方无偿收回该土地使用权，乙方所在该集体用地上投入建设的建筑物无偿归甲方所有。”目前租用年限尚未届满，案涉建筑物仍属于伍志宁所有，且伍志宁是违法建设建筑物的行为人，肇庆城综局作出的《限期拆除决定书》以伍志宁为行政相对人处理正确，程序合法。伍志宁认为案涉建筑物的土地所有人是东风经济社，肇庆城综局作出处理应以东风经济社为行政相对人的主张不成立，本院不予支持。综上所述，肇庆城综局作出的《限期拆除决定书》和肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原审判决驳回伍志宁的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。伍志宁的上诉请求，事实和法律依据不足，本院不予支持。肇庆市人民政府的答辩，理据充分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人伍志宁负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓海东审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年八月二十一日法官助理 李炜文书 记 员 何剑锋