河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终391号上诉人（一审原告）王秋香，女，汉族，1965年10月17日出生，住河南省漯河市郾城区。委托代理人杨冠华，男，汉族，1966年3月20日出生，住河南省漯河市郾城区。被上诉人（一审被告）漯河市人民政府，住所地漯河市郾城区淮河路10号。法定代表人刘尚进，市长。委托代理人司源，漯河市自然资源和规划局工作人员。委托代理卢延祥，河南恩达律师事务所律师。王秋香因与漯河市人民政府要求履行协议出让义务、直接供地一案，不服漯河市中级人民法院（2019）豫11行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。王秋香一审诉请判令漯河市人民政府对王秋香的项目宗地，依法履行协议出让、直接供地的法定义务。漯河市中级人民法院一审查明，2004年8月16日，王秋香（乙方）与漯河市源汇区阴阳赵乡古城村村民委员会（甲方）签订《征地协议》一份，约定：“一、甲方将一块土地卖给乙方用于商业活动。乙方以每亩捌万元支付补偿费、安置费、青苗费……”二、“该块土地位于古城村高庄西侧，长85米，宽40米，计5.1亩。三、乙方支付土地补偿、安置、青苗费并支付附属物补偿费后，取得土地长期占有使用权，若国家征收该土地，乙方行使土地权利。……”2004年8月17日，漯河市源汇区阴阳赵乡古城村村民委员会出具“今收到王秋香支付位于阴阳赵古城村一组的5.1亩土地补偿安置及青苗费四十万零捌仟元整，土地上附属物补偿费五十万元整”的收据。2007年9月26日，漯河市人民政府办公室印发（漯政办〔2007〕42号）《关于成立漯河市土地执法百日行动领导小组的通知》。在随后的执法检查中，漯河市国土资源局对王秋香的占地行为认定为违法，并于2008年3月23日作出（漯国土监罚〔2008〕046号）《行政处罚决定书》，责令王秋香15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状并对其处以68,000元的罚款。2008年4月8日，王秋香缴纳了68,000元的罚款。2008年5月30日，王秋香向漯河市国土资源局申请办理有关用地手续。2008年7月23日漯河市发展和改革委员会印发了（漯发改经贸〔2008〕245号）《关于核准王秋香日杂百货店仓储建设项目的通知》，该通知主要内容为“王秋香日杂百货店：现将你单位仓储建设项目核准如下：一、经研究，同意建设该项目。二、建设规模及建设内容：项目占地5.1亩，新建仓房2栋，建筑面积800平方米。……五、本核准通知有效期二年”。2008年8月26日漯河市人民政府印发（漯政土〔2008〕97号）《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的请示》，就漯河市人民政府需征收的土地向河南省人民政府请示补办用地手续。同日，漯河市人民政府印发（漯政土〔2008〕95号）《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》，同意漯河市国土资源局拟定的漯河市第一批乡镇建设用地补办农用转用方案，王秋香所诉补办土地手续的地块在上述批复范围内。2008年11月4日、22日，王秋香向漯河市源汇区财政局分别支付了47,506.2元的占补平衡费和25,448元的土地规划调查费。2008年12月31日，河南省人民政府印发《关于漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续的批复》（豫政土〔2008〕424号），“一、同意你市人民政府征收……,古城村集体耕地0.3393公顷，……。”王秋香所诉补办土地手续的地块在上述批复范围内。2009年10月29日，王秋香向河南省国土资源局调查规划院漯河分院支付了1,250元的土地测绘费。2009年12月21日，漯河市国土资源局向市规划局出具《关于对拟出让土地提供规划条件的函》，该函中载明“我局准备对位于古城村的一宗国有土地进行公开出让。地块基本情况如下：一、地块位置：该地块位于古城村。二、地块面积：该地块3393.3平方米。三、地块情况：该地块为漯河市土地执法“百日行动”中源汇区境内宗地，现已经省政府豫政土〔2008〕424号批准征收的国有土地，根据〔2009〕1号会议纪要精神，请贵局提供该宗土地的规划条件”……。2011年1月17日，漯河市人民政府（漯政纪〔2011〕4号）《关于加强西城区控制范围内规划和土地管理的会议纪要》中载明“……二、会议议定事项2.规范西城区各类用地办理程序对经省政府批复同意用地且土地补偿款已经支付完毕、准备供应的土地，市城乡规划局在出具宗地详细规划条件和宗地红线图后，及时函告市西城区管理委员会（附红线图），市西城区管理委员会核实后要及时书面复函市城乡规划局，市国土资源局依据市城乡规划局出具的函告意见办理供地手续；……”。2011年5月9日，漯河市西城区管理委员会出具（漯西管函〔2011〕11号）《漯河市西城区管理委员会关于“征求规划条件意见”的复函》载明“市城乡规划局：贵局《关于征求规划条件意见的函》（漯规〔2011〕45号）收悉。根据《西城区控制性详细规划》，市国土资源局提供宗地图所示地块处在站前商业区，规划为城市综合体项目，需整街区开发。该宗地块用地面积仅3393.3平方米（合5.09亩），且地形狭长，后续的建设项目按规定退让边界和预留通道后，几乎没有可利用的土地，根本无法满足函中所附的规划条件，也不符合整体开发的要求，待该宗地块西侧或周边地块出让后，具备一定规模时方可达到出具规划设计条件的要求。建议贵局复函市国土资源局，暂停该宗土地的办理程序，待条件成熟后再作处理”。一审法院另查明，在本案诉讼过程中，案外人漯河星汇置业有限公司取得豫（2019）漯河市不动产权第0026160号不动产权证书，王秋香所诉土地包含在该证地块内。一审法院又查明，王秋香曾以漯河市国土资源局为被告，漯河市城乡规划局、漯河市西城区管理委员会为第三人在漯河市郾城区人民法院提起行政诉讼，其主要诉讼请求为：1.判令漯河市人民政府立即给王秋香补办土地转让或者出让及其他相关手续；2.赔偿王秋香合理支出及经济损失1,791万元。2018年8月27日王秋香就上述案件申请撤回起诉，漯河市郾城区人民法院作出2018豫1103行初2-1号行政裁定书，准许王秋香撤回起诉。王秋香还于2018年9月5日以漯河市政府为被告向许昌市中级人民法院提起诉讼，请求1.依法判令漯河市人民政府未按相关批文给王秋香依法补办用地手续行为违法；2.诉讼费由漯河市人民政府承担。许昌市中级人民法院经审理后作出（2018）豫10行初44号行政判决书，以“王秋香就涉案宗地取得用地手续条件尚未成立。因此，王秋香确认漯河市人民政府未按相关批文给其补办用地手续行为违法的请求，无事实及法律依据”为由，判决驳回王秋香的诉讼请求。王秋香不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2019年4月30日作出（2019）豫行终276号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。漯河市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、镇人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。本案中，根据查明的事实，涉案土地并不符合《漯河市西城区控制性详细规划》。同时，案外人漯河星汇置业有限公司已经取得包括涉案土地在内的豫（2019）漯河市不动产权第0026160号不动产权证书，因此，王秋香要求协议出让、直接供地事实上已无法实现。王秋香可就涉案土地造成的损失向有关部门主张权利。综上，王秋香的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回王秋香的诉讼请求。王秋香不服一审判决，向本院上诉称：（一）供地批文（豫政土〔2008〕424号）批准的项目土地是乡镇建设用地，而《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条适用的对象是国有土地，一审法院系适用法律错误。（二）漯河市规划局作为“百日行动”成员单位，对包括上诉人项目在内的漯河市第一批补办用地手续的10宗土地规划条件进行了集中出具，并签字盖章。上诉人项目宗地有具体的规划条件，并且规划条件的合规性与有效性在2008年已经有关部门依法确认，至今有效，一审判决称“未确定规划条件”缺乏事实根据。2012年《漯河市西城区控制性详规》与本案无关，依法不能评价、调整“百日执法”补办用地手续的法律政策，影响“百日执法”行动期间上诉人项目规划条件的有效性。（三）上诉人项目宗地为国有土地，依法应进行征收，被上诉人存在违法征收行为。被上诉人重复、违法征收，没有支付补偿费等费用，为他人颁证，侵害了上诉人作为涉案土地合法占有使用人的合法权利。一审判决中“协议出让、直接供地事实已无法实现”的表述，缺乏法律依据。综上，请求撤销原审判决，依法改判。被上诉人漯河市人民政府答辩称：（一）王秋香因违法占地应依法给予行政处罚。涉案土地已被依法征收为国有。涉案土地在进行出让前，必须有规划部门制定控制性详细规划，根据《漯河市西城区控制性详细规划》，涉案土地无法满足规划条件，也不符合西城区建设规划整体开发要求。无出让条件及附图，无法签订土地出让合同，即使签订合同也是无效的。同时，案外人已经取得涉案土地在内的不动产权证书，王秋香要求协议出让、直接供地的诉讼请求无法实现，不应予以支持。（二）国有土地使用权出让合同的签订及不动产登记办理均属于自然资源和规划局的职能范围，漯河市人民政府不是适格被告，应驳回王秋香对被上诉人的起诉。（三）王秋香曾就本案诉讼请求的基本内容提起过行政诉讼，本案起诉属于重复诉讼，应依法驳回起诉。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审法院判决驳回王秋香的诉讼请求，并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、镇人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。涉案土地虽已经被河南省人民政府《关于漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续的批复》（豫政土〔2008〕424号）文件批准补办了征收手续，但供地程序仍然需要按照法律规定办理。王秋香要求漯河市人民政府将涉案土地通过签订协议、直接供地的方式出让给其使用权，需要符合城乡规划法的上述规定。而根据在案证据，涉案土地并不符合《漯河市西城区控制性详细规划》，行政机关未对王秋香使用土地作出区域性控制性详细规划、出具规划条件，此外涉案土地使用权已经登记在案外人漯河星汇置业有限公司名下，王秋香要求协议出让、直接供地不具有现实可行性，亦不符合法律规定。就涉案土地造成的相关损失，王秋香可另寻途径救济。综上，王秋香的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王秋香负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年八月二十七日书记员  侯 捷