云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终58号上诉人（一审原告）赵顺方，男，1967年6月20日生，汉族，云南省砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。委托代理人赵影武、王海文，云南天信律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）砚山县人民政府。住所地：云南省砚山县江那镇龙头街10号。统一社会信用代码：11532622015213711W。法定代表人：杨元辉，县长。委托代理人王国华，砚山县自然资源局工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人王育富，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权。第三人赵顺才，男，1956年10月17日生，汉族，云南省砚山县人，初中文化，居民，住砚山县。委托代理人杨正文，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人赵顺方与被上诉人砚山县人民政府、第三人赵顺才土地行政管理行政登记一案，不服云南省砚山县人民法院（2020）云2622行初2号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人赵顺方及其委托代理人王海文、被上诉人砚山县人民政府委托代理人王国华、王育富、第三人赵顺才及其委托代理人杨正文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审原告向一审法院起诉称：其与赵顺才是亲兄弟，赵顺才早在农村土地开始承包前就已当兵入伍，有了正式的工作，户口从农村迁入城镇。第一轮农村土地承包时，赵顺才对维摩乡的农村土地自然没有承包经营权，而一审原告一直在农村居住生活，生活来源依赖于农村土地，所以在农村土地进行承包时，其承包了(2007)第04100010019号《农村土地承包经营证》所载土地，2019年11月4日，赵顺才诉其物权保护纠纷一案的(2019)云26民终1066号终审判决下达后，其又向办证单位落实后才知晓，赵顺才在2008年将其承包经营的土地（双坛子地块，东至龙地界、南至路、西至郑地、北至段地）部分使用权登记在赵顺才名下。综上，砚山县政府未依法核实土地使用权属的情况下，为赵顺才办理了砚集用(2008)第00075号《集体土地使用证》，该发证行为程序违法、认定事实不清，损害了其权益，为此诉至一审法院，请求撤销颁发给赵顺才的砚集用(2008)第00075号《集体土地使用证》。一审法院认定，赵顺方与赵顺才系同胞弟兄。2008年12月23日，赵顺才取得位于维××乡岔路口××小组××号为Ａ--265的集体土地使用权，并办理了《集体土地使用证》，证号为砚集用（2008）第00075号。赵顺方在赵顺才办理该证的过程中，于2008年11月13日以相邻地块权利人身份亲自参加了指界程序，并在地籍调查表上签字认可，知道了一审被告及第三人赵顺才对争议地块办理产权证情况。2019年5月5日一审法院受理赵顺才诉赵顺方物权保护纠纷一案［（2019）云2622民初872号］，赵顺才将其对争议地块取得的砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》作为涉案证据提交。一审法院于2019年7月5日将赵顺才的《民事起诉状副本》、《应诉通知书》及证据材料副本，包含砚集用（2008）第00075号集体土地使用证复印件送达给赵顺方。赵顺方在开庭审理时对该《集体土地使用证》发表质证意见，已经知道砚山县人民政府把争议地块的权属登记给第三人赵顺才并颁发《集体土地使用证》。2020年1月13日赵顺方才以一审被告对争议地块的颁证行为程序违法、认定事实不清，侵害了其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”砚山县人民政府2008年12月23日作出砚集用(2008)第00075号《集体土地使用权证》，赵顺方亲自参加指界签字确认。赵顺才2019年5月5日以该证为依据起诉赵顺方物权保护纠纷，一审法院于2019年7月5日将砚集用（2008）第00075号《集体土地使用权证》复印件送达赵顺方，故赵顺方至迟应当在2019年7月5日知晓该证的颁发及确权内容。赵顺方2020年1月13日的拟状起诉已经超过了法定六个月的起诉期限，依法应当驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回赵顺方的起诉，案件受理费不予缴纳。上诉人赵顺方不服一审裁定，上诉称：一、一审遗漏认定事实，认定事实不清。上诉人在2019年7月5日收到赵顺才提交的砚集用(2008)第00075号《集体土地使用证》复印件，上诉人已于2019年7月9日向砚山县国土局提交了请求撤销砚集用(2008)第00075号《集体土地使用证》的撤销申请书，但砚山县国土局对是否撤销事宜却一直未作出答复。上诉人在一审中说明了该情况，该情况将导致诉讼时效的中断，但是一审法院未对该事实进行任何认定，一审裁定遗漏认定事实，认定事实不清。二、一审判决适用法律错误，被上诉人作出行政行为时未告知上诉人起诉期限，本案的诉讼时效应按一年计算，本案未超过法律规定的诉讼时效。本案中，砚集用(2008)第00075号《集体土地使用证》是被上诉人制作并直接发放给第三人的，上诉人之前根本不知道第三人是什么时间获得《集体土地使用证》的，更不可能知道被上诉人发放《集体土地使用证》的行政行为的具体时间，被上诉人也不可能告知上诉人对该行政行为不服的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案的诉讼时效应计算一年，所以一审裁定认为上诉人于2020年1月13日拟状起诉已经超过了法定6个月的起诉期限，属于适用法律错误。请求二审人民法院依法撤销(2020)云2622行初2号《行政裁定书》，并指令一审法院继续审理本案。被上诉人砚山县人民政府答辩称：一、一审法院适用法律正确，认定事实清楚，裁定正确。原审在案证据足以充分证明“赵顺才于2019年5月5日以涉案《集体土地使用权证》为依据起诉赵顺方物权保护纠纷，原审法院于2019年7月5日将该证复印件送达赵顺方”，一审法院认定赵顺方知道或应当知道颁发及确权内容的时间为2019年7月5日，认定其起诉期限于2020年1月5日届满6个月，该事实认定清楚，故原审法院依据《行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉是正确的。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人未向砚山县国土局提交撤销申请书。一审过程中，上诉人并未就该事实进行举证，且涉案集体土地使用证系砚山县人民政府颁发，原砚山县国土局作为职能部门，无权撤销上级机关作出的行政行为。另外，上诉人所诉上诉事实可以导致本案起诉期限中断的上诉理由缺乏法律依据。行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效不同，行政起诉期限不适用中止、中断的法律规定。2.本案不适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定。（1）该条文仅适用于一审原告为行政相对人的情形。在最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用（上）》(2018年4月第一版)一书第333页中，已就该条文立法目的进行释义。从第333页倒数第一段开始（原文摘抄）：本司法解释第六十四条和六十五条解决的这一问题。二者的关系是：从第六十五条规定的相对人“不知道行政机关作出的行政行为的内容”的条件反推，第六十四条的相对人是“知道行政行为内容的……。条文释义针对的是“行政相对人”，而非利害关系人。本案一审原告认为自己是利害关系人而提起本诉，其并不是本案的行政相对人，故并不适用该解释条文的规定，本案仍应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于一般起诉期限的计算方式。（2）本案不应适用“行政机关未告知起诉期限”这一特定情形。涉案行政行为的特殊性在于这类行政行为是依相对人主动申请作出，其行政主体和行政相对人都具有特定性和唯一性，该类行政行为不同于其他行政机关主动作出而对相对人直接设定行政义务的行政行为，比如行政处罚、行政强制。行政登记的行政行为中，相关执法依据并没有要求行政机关告知起诉期限的法律规定，故此，本案不应适用此种特定情形。（3）该第六十四条司法解释适用条件之一在于“无法准确计算一审原告的起诉期限的起止时间。”目前，行政诉讼起诉期限存在“六个月”与最长保护期限20年、5年、1年的适用问题。“六个月与1年的适用”和“六个月与20年、5年的适用”在法理上是相同的。后者在能够明确起诉已经超过六个月的起诉期限时，不会再进入计算20年、5年最长保护期限的问题，而由人民法院径直裁定驳回起诉。本案已经有充分的证据证明原告的起诉期限已经超过六个月，不应再审查最长1年的保护期问题。综上所述，原审法院裁定正确，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，请求二审法院依法维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。第三人赵顺才提出陈述意见：第三人于2019年5月5日以涉案《集体土地使用权证》为依据起诉上诉人物权保护纠纷，砚山县人民法院于2019年7月5日将该证复印件送达赵顺方，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，上诉人的起诉期限已经超过六个月。原审人民法院根据《行政诉讼法》第四十六条的规定认定上诉人的起诉期限超过六个月，进而裁定驳回上诉人的起诉，具有充分的法律依据，裁定正确，请二审法院维持原裁定。一审原告赵顺方向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）：第一组证据：赵顺方身份证。上诉人的身份信息。第二组证据：赵顺才退役军人、在编职工粮食供应介绍信。证明赵顺才在农村土地承包前已经离开农村参加工作，并且按城镇居民标准领取粮食供应的事实。第三组证据：农村土地承包经营权证、土地承包合同书。证明农村土地承包是上诉人一家经营了位于砚山县的部分农村土地，此后上诉人生活方式未改变，继续承包经营土地，并且双坛子地块，东至龙地界、南至路、西至郑地、北至段地被登记在经营权证上的事实。第四组证据：砚集用（2018）第00075号《集体土地使用证》。证明一审被告未依法核实土地使用权属的情况下为赵顺才办理了砚集用（2018）第00075号《集体土地使用证》，误将上诉人承包经营的双坛子地块部分面积登记给赵顺才作为宅基地的事实。第五组证据：（2019）云2622民初872号民事判决书、（2019）云26民终1066号民事判决书。证明2019年11月4日，被上诉人赵顺才诉上诉人物权保护纠纷一案的（2019）云26民终1066号终审判决下达后，上诉人才知道自己的土地承包经营权（双坛子地块）被侵害的事实。第六组证据：赵顺才户口证明。证明赵顺才非集体经济组织成员。二审中，上诉人补充提交了一组证据：砚山县自然资源局2019年度信访台账。证明上诉人赵顺方于2019年7月10日向砚山县自然资源局提出申请，请求撤销赵顺才持有的砚集用（2018）第00075号《集体土地使用证》。一审被告砚山县人民政府向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）：第一组证据：《土地管理法》、《土地登记办法》。证明被上诉人作出行政行为所依据的规范性文件。第二组证据：《地籍调查表》、砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》。证明被上诉人根据赵顺才的申请，依据赵顺方、郑世波等相邻权利人的指界，向第三人颁发砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》，该证中的界限是经过上诉人现场指界确认的，并不存在错误登记的情况。第三人赵顺才向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）：第一组证据：赵顺才身份证复印件。证明赵顺才的基本身份信息。第二组证据：砚山县人民法院《应诉通知书书》、《庭审笔录》。证明本案中上诉人是知道或者应当知道行政行为作出之日起在6个月的事实。上述证据材料已随案移送本院。一审查明的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然第三人赵顺才于2008年即取得位于维××乡岔路口××小组××号为Ａ--265的集体土地使用权（现赵顺方与赵顺才争议地），且赵顺才在申请办理该宗地的《集体土地使用证》时，上诉人赵顺方也于2008年11月13日以相邻地块权利人身份亲自参加了指认界限，同时也在地籍调查表上进行签字认可，但地籍调查仅只是颁发集体土地使用证的前置程序。2008年12月23日，被上诉人砚山县人民政府向第三人赵顺才颁发砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》后，上诉人赵顺方是在2019年7月5日在其与第三人赵顺才的物权保护纠纷案中，第三人赵顺才将其持有的砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》作为证据出示，此时赵顺方才知晓被上诉人砚山县人民政府向第三人赵顺才颁发了砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》这一行政行为的内容。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”的规定，上诉人赵顺方提起诉讼的起诉期限应当从2019年7月5日即其知道或者应当知道被上诉人砚山县人民政府向第三人赵顺才颁发砚集用（2008）第00075号《集体土地使用证》之日开始起算，至其2020年1月13日提起本案诉讼时未超过1年。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，以上诉人赵顺方的起诉超过6个月的起诉期限驳回一审原告起诉，适用法律错误，审判程序违法，应予以撤销。上诉人赵顺方关于本案应根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，按照1年的时间计算本案的起诉期限，其起诉未超过行政诉讼起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省砚山县人民法院（2020）云2622行初2号行政裁定；二、本案指令云南省砚山县人民法院继续审理。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人赵顺方。本裁定为终审裁定。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  王要师二〇二〇年八月十日书记员  沈永莎