山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终513号 上诉人（原审原告）马洪德，男，1968年4月19日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。 法定代表人肖政，局长。 委托代理人杜世佳，该局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。 法定代表人周安，区长。 委托代理人陈祥明，该政府工作人员。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 上诉人马洪德因诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区综合执法局）、被上诉人青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）行政处罚及行政复议一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初36号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年5月2日，原告马洪德与案外人王教忠签订农村土地承包转让协议，约定原告取得黄岛区滨海街道办事处小马家庄村小南崖1.18亩土地的承包经营权。后原告在该土地上建设板房用于经营，据四川首辅工程设计有限公司出具的《马洪德建设板房用地勘测定界图》记载，原告所建设板房的占地面积共计278平方米。2019年5月10日，被告黄岛区综合执法局向原告作出责令停止违法行为通知书、责令（限期）改正通知书，认为原告未经批准占用土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令原告停止违法行为，恢复土地原状。同日，被告黄岛区综合执法局还向原告送达责令接受询问（调查）通知书，责令原告于2019年5月17日前至被告处接受询问。对于上述文书，原告均拒绝在送达回证上签字。2019年5月11日，黄岛区综合执法局向滨海街道小马家庄村党支部书记马洪喜进行询问，马洪喜称原告所占用的土地的所有人××××村集体，在原告建设板房前，该土地为果园地。马洪喜拒绝在该询问笔录上签字。2019年5月13日，被告对原告占用的土地及建设的房屋进行勘测，测量结果为“建筑物占地面积278平方米，建筑物面积278平方米”。据黄岛区自然资源局出具地类证明、规划证明、土地权属证明证实，原告所占用土地共计278平方米，该土地为林地，属集体土地，土地所有权××为滨海街道办事处小马家庄村民委员会。据黄岛区滨海自然资源所出具的情况说明证实，原告占用土地位于小马家庄村南、G204国道北，原告占用土地并建设板房并未履行土地审批手续。2019年7月25日，被告黄岛区综合执法局向原告送达行政处罚事先告知书，告知拟对原告作出的行政处罚内容及原告享有的听证等相关权利。2019年9月19日，被告黄岛区综合执法局作出青黄综法罚字[2019]第201901745号行政处罚决定书，认为原告未经批准非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下处罚：1、将非法占用的278平方米土地15日内退还权属单位；2、自接到处罚决定书之日起15日内拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、罚款6950元。原告不服，向被告黄岛区政府提起行政复议。黄岛区政府于2019年11月14日受理后，向黄岛区综合执法局送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，黄岛区综合执法局提交了行政复议答复书及有关证据材料。经审查认定，被告黄岛区政府于2020年1月6日作出青黄政复决字〔2019〕229号《行政复议决定书》，维持了黄岛区综合执法局作出的青黄综法罚字[2019]第201901745号行政处罚决定书。 原审另查明，《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》第二条规定：“青岛西海岸新区（黄岛区）组建黄岛区综合行政执法局，在本行政区域内集中行使下列具体职权：（一）城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（二）国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”。《青岛市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》（青土资房规[2018]3号）对于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的处罚规定，非法占用其他农用地（不含林地）10亩以上的或占用耕地及林地5亩以内的，处以每平方米25元的罚款。 原审法院认为，根据《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》第二条规定，被告黄岛区综合执法局系黄岛区范围内行使国土资源方面行政处罚权的行政机关，对违法占地行为，其有权作出行政处罚。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”据此，原告所占用的土地为村集体所有的果园地，属于农用地范畴。如要在该土地建设房屋，应当严格履行法定程序并办理农用地转用审批手续。但从本案查明的事实来看，原告在涉案土地上建设板房，并未办理法律规定的审批手续，系未经批准非法占地。故被告黄岛区综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，在履行法定程序后，作出被诉行政处罚行为，符合法律规定。另，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，行政机关作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，复议机关依法应当决定维持。本案中，被告黄岛区综合执法局作出的被诉行政处罚行为符合法律规定，黄岛区人民政府在查明事实的基础上予以维持，于法有据。综上，被告黄岛区综合执法局作出的被诉行政处罚行为、被告黄岛区人民政府作出的行政复议行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马洪德的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人马洪德不服原审判决，上诉称，一、案涉土地在该村住宅规划范围之内，却为林业用地，不符合常理，应就该用地性质的合法性作出评判和认定。二、相关证据的形成存在程序和实体瑕疵。三、执法主体与土管法规定不相符合，但未就此作出合法性说明。四、被上诉人黄岛区综合行政执法局未就拟作出的行政处罚决定告知上诉人依法享有的陈述、申辩，并有权要求举行听证的权利，程序严重违法。 被上诉人黄岛区综合执法局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。一、上诉人违法占用集体土地建设房屋，经责令改正后拒不整改，被上诉人针对上诉人的违法行为依法作出青黄综法罚字[2019]第201901745号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚并无不当，因此不应被撤销。(一)被上诉人是依法实施行政处罚的适格主体。根据《山东省人民政府关于青岛西海岸新区(黄岛区)相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》(鲁政字(2016)82号)：“……二、青岛西海岸新区(黄岛区)组建黄岛区综合行政执法局在本行政区域内集中行使下列具体职权：……(二)国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”的规定，被上诉人对上诉人的违法建设事实有权依法作出行政处罚。被上诉人在原审中已就上述情况进行说明，故上诉人所述被上诉人未就此作出合法性说明的理由不能成立。(二)被上诉人认定上诉人违法占用集体土地建设房屋的事实清楚，证据确凿，不存在程序和实体瑕疵。被上诉人于2019年5月9日经卫星遥感监测发现上诉人涉嫌在青岛市××区××街道办事处××村非法占用土地建造房屋。2019年5月10日，被上诉人经依法调查，确认上诉人于2018年6月在未取得任何土地审批材料的前提下，非法占用位于青岛市××区××街道办事处××、××国道北侧××村集体土地278平方米(合:0.42亩，现状地类：其他林地278平方米)建设房屋，建筑物占地面积278平方米，建筑总面积278平方米，所占用土地的规划用途为林地，并非上诉人所称的住宅用地，故上诉人所占土地不符合土地利用总体规划。以上违法事实，有《询问笔录》、《现场勘验笔录》、现场照片及青岛市黄岛区自然资源局出具的《规划证明》、《地类证明》、《土地权属证明》以及青岛市黄岛区滨海自然资源所提供的《1126和1129图斑有关情况的说明》等证据为证，上述证据的形成均合法合规，不存在程序和实体瑕疵。(三)被上诉人作出涉案《处罚决定书》的程序合法。首先，被上诉人于2019年5月9日发现上诉人涉嫌违法占用集体土地建设房屋，经审核后认为符合立案条件，于2019年5月11日立案。调查过程中，被上诉人依法向上诉人送达了《责令停止违法行为通知书》(青黄综合执法责止字(2019)第0014255号)和《责令(限期)改正通知书》(青黄综合执法责改字(2019)第1211415号)，责令其停止违法行为、限期整改。被上诉人于同日依法向上诉人送达了责令接受询问(调查)通知书》(青黄综合执法询通字(2019)第1202405号)，因上诉人拒绝接受询问，被上诉人向其村支部书记马洪喜进行了询问，并制作了调查询问笔录。因上诉人没有在限期内整改，被上诉人于2019年7月25日向其依法送达了《行政处罚事先告知书》青黄综法告字(2019)第201901745号)，拟对上诉人处以责令退回非法占用土地、限期拆除非法占地地上新建建筑物及设施、恢复原状、罚款的行政处罚，同时告知上诉人在3日内享有陈述、申辩及听证等相关权利。因上诉人未提交相关陈述意见，被上诉人经审批，于2019年9月19日向上诉人依法送达了涉案《处罚决定书》，因此被上诉人作出的行政处罚决定程序合法，上诉人所称被上诉人未就拟作出的行政处罚决定向其告知陈述、申辩、听证等权利的主张不能成立。(四)被上诉人作出涉案《处罚决定书》适用的法律法规依据正确，处罚并无不当。第一，上诉人违法占用青岛市××区××街道办事处××村集体土地，未依法获得批准，未依法办理相关用地和规划手续，擅自改变林地性质，在涉案土地上违法建设板房，被上诉人认为上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第三十三条的规定。第二，被上诉人根据《土地管理法》第六十七条的规定，向上诉人送达了《责令停止违法行为通知书》(青黄综合执法责止字(2019)第0014255号)，责令其停止违法行为。第三，被上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，向上诉人送达了《责令(限期)改正通知书》(青黄综合执法责改字(2019)第1211415号)责令其限期整改。第四，针对上诉人违法占用集体土地的行为，因上诉人在限期内拒不整改，被上诉人认为其违反了《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，因此被上诉人决定责令上诉人将非法占用的278平方米土地退回权属单位，限期拆除非法占地上新建建筑物及设施，恢复土地原状，并处以罚款6950元(每平方米25元)。第五，针对处罚幅度的问题，被上诉人根据《青岛市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》(青资房规(2018)3号)的规定，上诉人非法占用林地278平方米，符合“较重”的违法情形。因此，被上诉人对其作出的行政处罚并无明显不当。二、被上诉人黄岛区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，因此不应被撤销。综上，原审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出《处罚决定书》、被上诉人黄岛区政府作出复议决定的行政行为合法，上诉人的上诉请求均不成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人黄岛区政府辩称，上诉人没有针对被上诉人黄岛区政府的行政复议行为提出新的事实和理由，黄岛区政府的答辩意见与一审答辩意见完全一致。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据均已质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 一、关于被上诉人黄岛区综合执法局是否有资格作出本案行政处罚决定的问题。《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》第二条规定：“青岛西海岸新区（黄岛区）组建黄岛区综合行政执法局，在本行政区域内集中行使下列具体职权：（一）城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（二）国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”。根据上述规定，被上诉人黄岛区综合执法局作为青岛西海岸新区（黄岛区）范围内行使国土资源行政管理方面行政处罚权的行政机关，对违法占地行为，有权作出行政处罚。 二、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，根据被上诉人黄岛区综合执法局于2019年5月11日对村支部书记马洪喜制作的询问笔录、《农村土地承包权转让协议》、《1126和1129图斑有关情况的说明》、《地类证明》、《土地利用现状图》、《规划证明》、《土地利用规划图》、《土地权属证明》、《现场勘测笔录》及违法用地远近景照片等证据能够相互印证，充分证明涉案土地地类为其他林地，上诉人在未办理任何审批手续的情况下在涉案土地上进行建设，属于未经批准非法占用土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，应予处罚，被上诉人黄岛区综合执法局作出本案被诉行政处罚决定并无不当。 三、被上诉人黄岛区综合执法局针对上诉人的非法占用土地行为，向上诉人送达《责令停止违法行为通知书》、《责令（限期）改正通知书》、《责令接受询问（调查）通知书》，于2019年7月25日向上诉人送达《行政处罚事先告知书》，于2019年9月19日向上诉人送达涉案《行政处罚决定书》，因上诉人拒绝签收上述法律文书，被上诉人黄岛区综合执法局对其进行留置送达。被上诉人黄岛区综合执法局的上述行为符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序性规定，程序合法。对于上诉人认为被上诉人黄岛区综合执法局在作出涉案行政处罚时未告知陈述、申辩权，程序违法的主张，因被上诉人黄岛区综合执法局已进行了告知，且上诉人并未提供充分有效的证据支持其观点，因此上诉人的该主张不成立，本院不予采信。 四、被上诉人黄岛区政府依法审查被上诉人黄岛区综合执法局作出的涉案行政处罚决定，并在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马洪德负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员王倩倩