浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终450号 上诉人（原审原告）陆火根，男，1956年5月6日出生，汉族，住杭州市滨江区××街道××庄××庄××号。 委托代理人黄群雁，北京太古律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市滨江区综合行政执法局，住所地杭州市滨江区长河街道滨文路358号彩宏大厦。 法定代表人李树人，局长。 委托代理人孙嘉伟，浙江峰翔律师事务所律师。 上诉人陆火根因城建行政处罚一案，不服杭州市滨江区人民法院（2019）浙0108行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 2019年6月24日，杭州市滨江区综合行政执法局（原杭州市滨江区城市管理行政执法局，以下简称滨江执法局）对陆火根作出滨城法罚字[2019]第41005529号《行政处罚决定书》（以下简称41005529号处罚决定），认为陆火根在滨江区联庄二区140号存在未按照建设工程规划许可的规定进行建设的情况，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省城乡规划条例》第五十九条第二款、《杭州市城乡规划条例》第四十八条第二款的规定，决定处罚如下：责令自收到本案《行政处罚决定书》之日起3日内拆除位于联庄二区140号超建的91.46平方米附房（在主房北侧及东、西侧）的违法建设。陆火根不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销滨江执法局作出的41005529号处罚决定；2.本案诉讼费由滨江执法局承担。 原审法院经审理查明，2000年3月28日，陆火根作为户主填写了《农村私人建房用地呈报表》，申请在杭州市滨江区××街道××村（社区）建房。2000年11月8日，滨江区人民政府同意陆火根户使用建设用地100平方米建住宅。滨江区执法局为查证该户是否存在违章建筑向杭州市规划和自然资源局滨江分局（以下简称滨江规资局）发出（综执）函字［2019］第34号《工作联系函》。后滨江规资局委托杭州钱塘测绘有限公司对陆火根户房屋进行测绘，主要测量结果为：该户主房一至四层占地面积105.27平方米，房屋建筑面积为421.08平方米；附房一层占地面积38.03平方米，建筑面积38.03平方米；附房二层建筑面积53.43平方米。2019年5月29日，滨江规资局向滨江执法局作出《关于（综执）函字［2019］第34号的回函》，载明陆火根户位于浦沿街道联庄二区140号房屋违法超建的91.46平方米属于违法建筑。2019年6月10日，滨江执法局向陆火根留置送达滨城法接调字［2019］第1982号《接受调查处理通知书》，通知陆火根户就在浦沿街道联庄二区140号涉嫌违法建设的行为接受询问。当日，滨江执法局制作了现场笔录。2019年6月19日，滨江执法局向陆火根留置送达滨城法罚告字［2019］第00552号《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的陈述、申辩权利。6月21日，陆火根向滨江执法局提交了对该《行政处罚事先告知书》的陈述申辩意见。6月24日，滨江执法局向陆火根留置送达滨城法（法）简复字［2019］006号回复函，并于当天对该户作出41005529号处罚决定。陆火根对该《行政处罚决定书》不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点在于滨江执法局作出涉案的《行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。从涉案《行政处罚决定书》载明的内容来看，决定书具有制裁性和惩罚性，应当遵循《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。滨江执法局在《行政处罚决定书》中认定，陆火根在滨江区××街道××庄××号存在房屋超建，属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等规定，作出责令限期拆除的决定。然而本案中，滨江执法局对于陆火根的建设行为并非当场发现，认定违法建设的面积也仅依据滨江规资局出具的《关于（综执）函字［2019］第34号的回函》。对于滨江规资局该回函的效力，原审法院认为滨江规资局自行委托房产测绘公司进行测量，依该测量结果以回函的形式向滨江执法局出具“超建部分房屋属于违法建筑”的意见，其实际是对陆火根房屋是否存在违章建筑进行了认定，对陆火根权利产生了实际影响。而本案中未有证据显示滨江规资局在事件中对陆火根有任何权利上的告知，故对该回函的证明力难以确认。由此，滨江执法局作出涉案《行政处罚决定书》属于认定事实的主要证据不足。综上，滨江执法局作出涉案责令陆火根限期拆除违法建筑的《行政处罚决定书》的具体行政行为，认定事实的主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条之规定，判决撤销滨江执法局作出的41005529号处罚决定。案件受理费50元，由滨江执法局负担。 上诉人陆火根不服原审判决向本院提起上诉称，上诉人在杭州市滨江区××街道××庄××庄××号拥有合法房屋住宅用于居住生活。现上诉人房屋面临政府征收，上诉人未能与相关单位及其工作人员就拆迁补偿问题达成一致，尚未与相关单位签订安置补偿协议。2019年6月24日，上诉人收到被上诉人于当日作出的41005529号处罚决定，上诉人认为该行政处罚行为违法，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人依法向杭州市滨江区人民法院提起行政诉讼，滨江法院作出（2019）浙0108行初59号《行政判决书》，上诉人认为原判结果正确，但认定事实部分错误，现提起上诉。一、原判部分事实清楚，上诉人予以认可。一审法院认定被上诉人在事件中未对上诉人有任何权利上的告知，对《关于（综执）函字〔2019〕第34号〈工作联系函〉的回函》的证明力难以确认，被上诉人作出涉案《行政处罚决定书》属于认定事实的主要证据不足。上诉人对一审法院此部分认定予以认可。二、原判认定上诉人作为户主填写了《农村私人建房用地呈报表》，申请在杭州市滨江区××街道××村（社区）使用建设用地100平方米建住宅存在错误。上诉人2000年2月下旬建房是因为开发杭州软件园建设，将上诉人从原世居宅基地上房屋拆迁安置到现有的联庄二区，并根据统一规划统一建设的要求建造房屋，上诉人房屋建设与联庄二区其他拆迁户房屋建设一致，并根据村委会统一放样的要求建设的附房及庭院部分。原判中提及的《农村私人建房用地呈报表》并不是由上诉人本人申请，所有内容均由村委会统一填制，由于当时联庄村委会办理过程中在未获得上诉人确认的情况下，不公开不透明操作的结果，且明显与实际情况不符，且非本人签字申请。上诉人于2018年7月2日向滨江规资分局（原杭州市国土资源局滨江分局）档案室获取滨宅字（2000）第0527号（Ｐ-2000-297）《农村私人建房用地呈报表》，始得知该表登记建设用地面积100平方米，建造层次为三层，建筑面积为300平方米。申请日期为2000年3月28日，批准日期为2000年11月8日，而上诉人位于浦沿街道联庄社区联庄二区140号的房屋，建造日期为2000年2月下旬，竣工日期为2000年6月下旬，建设用地实际为212.66平方米，实际建造楼层为五层，实际建筑面积为653.63平方米。故一审法院认定的“2000年3月28日，陆火根作为户主填写了《农村私人建房用地呈报表》，申请在杭州市滨江区××街道××村（社区）建房。2000年11月8日，滨江区人民政府同意陆火根户使用建设用地100平方米建住宅”（详见一审判决第4页）的事实存在错误。三、原判部分事实认定错误，对判决的法律效力造成影响，属于上诉范围。除判决主文外，有法律效力的判断有时也会出现在判决理由部分，并进而成为羁束行政行为合法性的依据。本案中，尽管一审法院最终认定被上诉人作出涉案《行政处罚决定书》属于认定事实的主要依据不足并予以撤销。然而，其审理查明的关于《农村私人建房用地呈报表》的基本事实存在严重错误，变相肯定相关单位的违法不动产登记行为，对上诉人的合法权益造成严重影响。不仅如此，本案审理的是被上诉人作出涉案《行政处罚决定书》的合法性，审理的对象应当是被上诉人实施相关行政行为有没有职权、是否符合法定程序、适用法律是否正确等问题，而不应在未进行调查、质证的情况下对《农村私人建房用地呈报表》不动产登记行为进行认定，一审法院超越案件审理范围进行事实认定，过于草率。综上，请求：1.依法维持原判，纠正原判中认定关于《农村私人建房用地呈报表》的错误事实；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人滨江执法局答辩称，被上诉人认为一审法院认定事实清楚，上诉人的诉讼请求已全部实现，应当驳回上诉人的上诉请求。一审法院依据上诉人提交的《农村私人建房用地呈报表》中内容，认定上诉人申请建房的面积与层次系认定事实清楚。该份《农村私人建房用地呈报表》不仅是上诉人自行提交的，且也是经杭州市国土资源局滨江分局盖章予以确认的。杭州市国土资源局滨江分局具有行政职权对案涉土地的使用、及土地上房屋建造作出行政许可，上诉人在未有任何证据推翻《农村私人建房用地呈报表》的真实性与合法性，那么一审法院依据该《农村私人建房用地呈报表》作出了认定，当然属于事实清楚。同时，上诉人在一审提出的诉讼请求，系撤销被上诉人作出的《行政处罚决定书》，现一审法院作出的判决已支持了上诉人的诉讼请求，上诉人再次提出上诉已无必要。综上所述，被上诉人请求驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，在案《农村私人建房用地呈报表》系由上诉人陆火根提交，被上诉人滨江执法局对其真实性并无异议，原审法院对其真实性予以确认并无不当。该《农村私人建房用地呈报表》中申请事项的填写人为何，与本案被诉行政处罚决定的合法性并无直接关联，当事人双方在本案中也未就此进行举证，故本院对原审法院查明事实中除“2000年3月28日，陆火根作为户主填写了《农村私人建房用地呈报表》”以外的内容予以确认。 另查明，陆火根因不服滨江规资局作出的《关于（综执）函字[2019]第34号的回函》，向杭州市滨江区人民法院提起诉讼。该院于2020年4月23日作出（2020）浙0108行初6号行政裁定，认为：案涉认定意见由滨江规资局作出，滨江规资局明确表示该认定意见中“属于违法建筑”所指的“违法”，系违反土地管理法。据此，可以认为案涉认定意见是在查处违法用地中的一个过程性行为……。该裁定现已发生法律效力。 本院认为，被上诉人滨江执法局因认为上诉人陆火根的建设行为违反城乡规划法律规范而作出41005529号处罚决定，其认定该规划违法行为存在的主要证据是滨江规资局作出的《关于（综执）函字[2019]第34号的回函》。但是，滨江规资局在另案诉讼中已经明确该认定意见中“属于违法建筑”所指的“违法”，系指违反土地管理法而非城乡规划法律规范，生效裁定亦对此予以了确认。在此情形下，被上诉人认定上诉人存在违反规划法律规范的建设行为并作出被诉行政处罚决定的主要证据不足，原审法院判决撤销该行政处罚决定的结论，并无不当。 关于上诉人对原审法院就《农村私人建房用地呈报表》的相关认定提出的异议。该《农村私人建房用地呈报表》系由上诉人作为证据提交，其中体现的农村私人建房用地审批行为并非本案的审查对象，原审法院也未就该行为的效力予以审查判断，上诉人认为对其权益产生不利影响的主张，不能成立。 综上，原审法院判决撤销被诉41005529号处罚决定的结论正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆火根负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年八月十一日 书记员  汪金枝