安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终161号 上诉人（一审被告）宿州市埇桥区自然资源和规划局，住所地宿州市埇桥区磬云路汇金广场。 法定代表人王启林，局长。 委托代理人王亚飞，该单位工作人员。 被上诉人（一审原告）王辉，男，1969年3月24日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 上诉人宿州市埇桥区自然资源和规划局（以下简称埇桥区资源规划局）因王辉诉其行政处罚一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年6月3日作出的（2019）皖1302行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，王辉系宿州市埇桥区春苗种植专业合作社（以下简称春苗合作社）的法定代表人。2012年6月，王辉、徐春苗、王彦亮、朱从勤、李莉、朱井雷、朱井松、王井升等八位农民发起设立春苗合作社，全体设立人按照章程选举王辉为理事长，并担任法定代表人。2012年7月23日办理了营业执照。2013年埇桥区“2112”工程重点工业项目启动，春苗合作社与苗安乡人民政府签订“2112”工程标准化厂房建设协议书，约定苗安乡政府为春苗合作社提供一块位于苗安乡××路南侧的土地，面积为20.57亩。春苗合作社必须在规定的建设时间内，按照区“2112”工程实施方案要求建成标准化厂房。王辉代表春苗合作社在该协议上签字，并根据协议约定向苗安乡政府交纳了征地补偿款715948.9元，苗安乡政府承诺交付的土地不存在任何纠纷，如因土地权属、土地使用过程中而导致的任何纠纷，由苗安乡政府负全部责任。2013年10月20日，春苗合作社在苗安乡村××县××南侧××2.601亩建设厂房1150.91平方米用于大豆深加工。另查明，案涉土地未依法办理用地审批手续。埇桥区资源规划局于2019年11月7日作出宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》（以下简称273号处罚决定），主要内容为，王辉，我局于2019年8月26日对你非法占地一案立案调查。经查，你于2013年-2014年，未经批准，擅自在苗安乡××××县道南侧非法占用1734平方米（合计2.601亩）土地建设“2112”标准化厂房。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实：谈话笔录、现场勘测笔录、土地利用总体规划布局图、土地利用现状局部图、停工通知及其他证据。我局依法向你下达了《行政处罚告知书》（宿埇自然资规执告〔2019〕273号）、行政处罚听证告知书（宿埇自然资规执听〔2019〕273号），告知你依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。你在期限内提出听证申请，我局于2019年10月31日召开听证会。你出具的相关证据资料不影响对违法占地事实的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第八条和《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施标准（实行）》的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的2.601亩土地；2、没收在非法占用的土地上新建的1150.91平方米建筑物和其他设施；3、并处罚款人民币23880元。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。被告作为负责管理土地的部门，具有监督管理辖区范围内土地合法使用的职责。本案的争议焦点是埇桥区资源规划局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。本案中，埇桥区资源规划局根据对王辉等的问话笔录认定案涉土地及“2112”标准化厂房是王辉个人非法占用并承建，并对王辉个人进行行政处罚属于认定事实不清，主要证据不足。春苗合作社于2012年7月23日成立，2013年11月21日苗安乡人民政府与其签订协议，将案涉土地交付给春苗合作社使用，王辉在该协议上签字。王辉作为春苗合作社的法定代表人，其签字的行为是职务行为，埇桥区资源规划局不能据此认定是王辉的个人行为，进而对王辉个人做出行政处罚。故埇桥区资源规划局对王辉作出的273号处罚决定主要证据不足，认定事实不清，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销埇桥区资源规划局于2019年11月7日作出的273号处罚决定的行政行为，案件受理费50元，由埇桥区资源规划局负担。埇桥区资源规划局不服，提起上诉。 埇桥区资源规划局上诉称，王辉是违法使用土地的主体，埇桥区资源规划局作出行政处罚主体适当，一审法院认定案涉处罚决定主体不当错误。王辉与苗安乡政府签订的协议仅有其个人签名，未加盖任何单位的公章，王辉也自认该项目属其所建，所有投资均是其个人投资，房屋建好后也是王辉个人对外出租收取租金，该土地的违法主体是王辉个人，且该违法建设地块并不是春苗合作社“2112”项目建设地块。综上，273号处罚决定事实清楚、证据确凿，一审法院认定王辉不是适格主体错误，请求撤销一审判决，维持273号处罚决定。 王辉未提出答辩意见。 埇桥区资源规划局一审中提交证据、法律依据如下：１、埇桥区资源规划局对王辉的询问笔录两份、对曹丙松的询问笔录、对承租人蒲善峰的询问笔录；2、宿州市埇桥区土地利用总体规划（2006-2020年）；3、照片一组；4、2019年违法线索登记表、立案呈批表、土地违法案件调查报告、重大行政执法决定提请法制审核、重大行政执法决定法制审核审批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证、听证通知书、听证申请书、听证签到簿、听证笔录、行政处罚听证会报告书（违法用地处罚）、行政处罚决定书；5、《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条，《中华人民共和国行政处罚法》。 王辉一审中提交证据如下：1、273号处罚决定、王辉身份证复印件；2、“2112”标准化厂房建设协议书一份、征地补偿协议、法人营业执照、组织机构代码证；3、关于“2112”工程标准化厂房建设用地的建议、区发改委〔2013〕215号文件；4、合作社工商登记档案。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认定案件事实清楚，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施）第七十六条第一款之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。据此规定，认定未经批准非法占地并作出行政处罚的前提是，相对人必须实施了占用土地的行为。本案中，273号处罚决定认定王辉占用土地在苗安乡××××县道南侧建设“2112”标准化厂房，而结合王辉一审提供的“2112”标准化厂房建设协议书、区发改委〔2013〕215号文件、征地补偿协议等证据，能够证明在苗安乡进行“2112”项目厂房建设的主体为春苗合作社。春苗合作社作为经依法登记成立的独立法人，具备承担法律责任的主体资格，王辉作为春苗合作社的法定代表人，其在“2112”标准化厂房建设协议书中签字、参与案涉厂房建设等行为，应视为履行职务的行为，法律后果应当由春苗合作社承担，273号处罚决定将王辉作为被处罚人进行处罚系主体认定错误，依法应予撤销，埇桥区资源规划局提出的王辉系案涉违法占地建设主体的上诉理由，本院不予支持。 综上，一审判决撤销埇桥区资源规划局作出的273号处罚决定并无不当，依法应予维持，埇桥区资源规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区自然资源和 规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨开琴 审判员  程 旭 审判员  庄明义 二〇二〇年八月三十一日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施） 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。