甘肃省高级人民法院民事判决书（2020）甘民再68号抗诉机关：甘肃省人民检察院。申诉人(一审原告、二审被上诉人)：杨某1，住甘肃省庆阳市。委托诉讼代理人：杨某2。系杨某1之父。被申诉人(一审被告、二审上诉人)：庆阳市西峰区后官寨镇后官寨村北庄村民小组。负责人：后某。委托诉讼代理人：黄某，甘肃昕脉律师事务所律师。杨某1因与庆阳市西峰区后官寨镇后官寨村北庄村民小组（以下简称北庄组）土地租赁合同纠纷一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2017）甘10民再2号民事判决，向检察机关申诉。甘肃省人民检察院认为本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项、第二百零八条第一款规定的情形，以甘检民（行）监（2018）62000000062号民事抗诉书向本院提出抗诉。本院作出（2020）甘民抗10号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。甘肃省人民省检察院依法指派检察官梁红、书记员苏小琴出庭。申诉人杨某1及委托诉讼代理人杨某2，被申诉人北庄组负责人后某及委托诉讼代理人黄某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。甘肃省人民检察院认为庆阳市中级人民法院（2017）甘10民再2号民事判决适用法律错误，判决显失公平，理由如下：1.原审法院驳回杨某1返还土地的诉请于法无据。本案争议的焦点是北庄组是否应当返还杨某1的5.79亩承包土地。我国农村土地的所有权虽然属于农民集体所有，但国家实行农村土地承包经营制度，通过村集体经济组织与本经济组织的农户签订家庭承包经营合同的方式将土地的使用、受益和经营流转的权利让渡给农户。本案中，杨某1与北庄村组签订的《租地协议》系杨某1对其承包地的出租流转，根据上述法律规定，合同期满后，杨某1有权自主决定是否续签合同，任何组织和个人无权干涉。双方签订的土地租赁合同到期后，在没有就涉案土地达成新的租赁协议的情况下，双方之间的租赁法律关系自然解除，北庄组有义务返还杨某1的承包地。现北庄组在合同到期后仍然占用涉案土地，已侵害了杨某1的土地承包经营权。原审法院判决驳回杨某1的诉讼请求，于法无据，判决显失公平。2.原审法院认定杨某1“要求收回土地的请求与双方签订租赁协议的目的相悖，有损全体村民集体利益”的理由不能成立。北庄组未经批准擅自租用村民承包耕地新建钢材市场，已被庆阳市国土资源局认定为违法占地行为，并立案调查。原审法院认为北庄组出租土地修建钢材市场系“为了土地收益最大化，为了保护全体村民利益”的认定于法无据，以此驳回杨某1返还土地的诉讼请求的理由不能成立。对于检察机关的抗诉意见，杨某1表示认同，请求支持检察机关的抗诉意见，撤销庆阳市中级人民法院（2017）甘10民再2号民事判决，改判北庄组返还其5.79亩承包地。北庄组答辩称，（一）原生效判决驳回杨某1要求返还土地的诉讼请求并无不当。1.根据法律规定，农村土地的所有权属于村集体，村民享有土地承包经营权，但本案不能片面适用合同法关于租赁合同的相关规定，而应当综合考虑全案事实，遵照公序良俗原则且不损害村集体的公共利益。北庄组从全体村民利益出发，为了维持村民生计，实现集体土地利益最大化，依法按照村民会议讨论决定租赁涉案土地，系行使集体土地经营管理权，未损害且保障了村民承包地的收益权。2.为解决案涉纠纷，庆阳市西峰区后官寨人民政府于2018年8月5日向后官寨村委会下发《关于后官庄村北庄组钢材市场租用群众土地租金问题的处理意见》，将土地年租金由800元/亩调整为5000元/亩。北庄组已按照该文件规定实际履行，杨某1母亲苏会琴领取了5.79亩土地2018年度、2019年度的租金28950元。以上事实表明，申诉人默认同意继续维持土地租赁现状。3.北庄组在与包括杨某1在内的20户村民签订租地协议的真实目的在于长期使用并最终变农用地为建设用地，现杨某1承包地已一并用于市场经营，不能直接剥离返还，否则会损害其他村民利益和村民小组集体土地经营的合法权益，故应当维持土地租赁现状。（二）涉案用地问题已由土地管理行政机关进行处罚处理，应当维持原生效判决。庆阳市自然资源局于2020年6月16日作出《行政处罚决定书》，决定没收北庄组在非法占用的80.49亩土地上新建的建筑物和其他设施。如该行政处罚被执行，则杨某1的诉讼请求将得到实际解决。杨某1向一审法院起诉请求：判令北庄组返还其承包地5.79亩，并恢复原状；由北庄组按照每亩每年1万元的标准支付自合同期满至返还土地之日的耕地占用费并承担诉讼费。一审法院认定事实:2011年1月1日，北庄组在本村建设临时钢材市场，租用了村民小组20户村民的承包地，其中包括杨某1的承包地5.79亩。双方签订了《租地协议》一份，约定租期两年，每亩每年租赁费500元。协议附注条款规定“合同期满，若乙方（村民小组）不再续租，恢复甲方（杨某1）土地原貌”。一审法院认为，北庄组经过协商与杨某1签订了土地租赁协议，村民小组虽然不具有独立的法人资格，但该村民小组有独立可用于承担民事责任的财产，双方签订的租地协议应视为一般平等主体之间的民事合同，该土地租赁协议双方意思表示一致，且不违反法律、行政法规，应为有效合同。本案土地租赁协议到期后，双方就续签协议未达成一致意见，按照协议约定，承租人应当返还租赁物，返还的租赁物应当符合约定或者租赁物的性质使用后的状态。杨某1要求赔偿2013年1月1日合同到期后的损失，其实质是要求给付续租期间的土地租赁费用，参照北庄组与其他村民小组成员签订的土地租赁合同，确认租赁费每亩每年为800元。一审法院判决：一、北庄组于本判决生效之日起三十日内返还杨某1承包地5.79亩，并恢复土地原貌；二、北庄组承担自2013年1月至实际归还土地之日的损失，以每亩年租金800元计算至实际归还土地之日。案件受理费1971元，由北庄组负担。北庄组不服，上诉请求：撤销一审判决，改判上诉人继续租赁使用承包地。二审法院查明的事实与一审一致。二审法院认为，《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等……。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，故本案所涉土地的所有权人为村民集体，由村集体经营、管理。杨某1作为该村集体成员对其承包的土地享有承包经营权，其权利性质属于使用收益权并非所有权，北庄组经相关政府部门批准，并经村民会议讨论决定与杨某1等土地承包户签订租地协议，建设临时钢材市场，该行为系村集体对集体土地行使经营管理权利，目的在于增加村民收益，使土地收益最大化，同时北庄组在对其所有的土地进行经营管理时，向杨某1等土地承包户支付了相应的土地收益，杨某1的土地收益权并未受到损害。现杨某1以租赁合同到期为由要求收回土地的请求，涉及村民小组对其享有所有权的土地管理事宜，不属人民法院民事案件审理范围。关于杨某1主张的土地收益费用，杨某1作为北庄组村民，依法享有承包土地的经营收益权，现临时钢材市场占用杨某1的承包地，北庄组应给予杨某1相应的收益，具体标准可参照村民小组向同等情况其他村民支付土地租赁费标准即每亩每年800元确定，由北庄组就本案判决之前占用杨某1承包地承担相应费用，对之后的费用，由于涉及全体村民利益，可另行协商。经该院审判委员会讨论决定，二审法院判决：一、撤销庆阳林区基层法院（2015）庆林民初字第621号民事判决；二、北庄组按照每亩每年800元标准支付杨某15.79亩承包地从2013年1月1日至2016年6月29日土地收益款16212元；三、驳回杨某1的其他诉讼请求。杨某1不服二审判决，向本院申请再审。本院作出（2016）甘民申1166号民事裁定书，指令甘肃省庆阳市中级人民法院再审。该院再审查明事实与原审认定事实一致。该院再审认为，《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等……。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，北庄组对涉案土地享有所有权，杨某1对涉案土地享有承包经营收益权，北庄组为了使土地收益最大化，为了全体村民利益，经村民会议讨论决定，与杨某1在平等自愿的基础上签订租地协议并支付租金，修建钢材市场，北庄组在行使经营管理权利的同时，保障了杨某1的土地收益权。杨某1在与北庄组签订租地协议时，对租赁土地的性质及用途是明知的，且钢材市场正在运营期间，故杨某1要求收回土地的请求与双方签订租地协议的目的相悖，有损全体村民集体利益。原二审判决参照北庄组同等情况其他村民土地租赁费每亩每年800元的标准确定2013年1月1日至2016年6月29日的土地占用费，对于之后费用可另行协商，均无不当。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，承包经营权流转纠纷属于法院依法受理民事案件的范围，该院（2016）甘10民终92号民事判决认为该纠纷不属于人民法院民事案件的审理范围不当，再审予以纠正。该院（2016）甘10民终92号民事判决认定事实清楚，判处并无不当，经该院审判委员会讨论决定，再审判决：维持该院（2016）甘10民终92号民事判决。本院再审中，北庄组提交以下新证据：1.庆阳市西峰区后官寨镇人民政府后政函字[2018]35号文件，拟证实本案纠纷已经区政府协调，形成了处理意见，土地年租金由800元/亩调整为5000元/亩；2.后官寨村北庄组新钢材市场农户2015-2019年度补产款花名表，拟证实杨某1通过其母亲苏会琴领取2018年度、2019年度的土地租赁费28950元，杨某1已默认租赁关系并领取了土地租赁费；3.庆阳市自然资源局行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书，拟证实北庄组因涉案土地纠纷正在接受行政处罚，本案应维持生效判决，由行政机关处理。杨某1对证据2的真实性表示认可，不认可证明目的；对证据1、证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可。本院认为，上述证据形成于生效判决后，内容真实，与本案具有一定关联性，能够证明原审判决生效后双方当事人对涉案土地的实际使用状态，以及北庄组因非法占用集体土地被行政处罚的事实，但不能达到北庄组的证明目的。本院再审查明的案件事实与原审认定一致。另查明，庆阳市中级人民法院作出（2017）甘10民再2号民事判决后，向庆阳市西峰区人民政府下发了司法建议书，建议区政府对涉案租地村民的耕地使用情况加强监督、管理，督促、引导用地单位和个人合理合法使用土地，切实维护杨某1等土地承包户的合法权益，妥善化解矛盾纠纷。为此，庆阳市西峰区人民政府安排区法制局、土地资源局、后官寨政府等相关部门组成工作组，与后官寨村委会、北庄组租地户、群众代表进行了沟通协调，形成了处理意见。庆阳市西峰区后官寨镇人民政府于2018年3月5日下发后政函字[2018]35号《关于后官庄村北庄组钢材市场租用群众土地租金问题的处理意见》，主要内容为：一、该地块从临时用地期满后，土地年租金由原来的800元/亩调整为5000元/亩；二、近几年租地户诉讼产生的费用由20户租地户按地亩数分摊；三、租期为该地块被征用或国家土地政策自然调整时自然终止；四、由北庄组尽快兑付租地款项，按照年租5000元/亩的标准一次性补偿临时用地期满至今的费用，此后的补偿标准原则上保持不变。再查明，庆阳市中级人民法院作出（2017）甘10民再2号民事判决后，杨某1向庆阳市国土局信访反映北庄组非法租用土地情况，庆阳市国土资源局指令西峰分局调查。2017年7月11日，庆阳市国土资源局西峰分局作出庆市国土资西分发[2017]113号文件，向庆阳市国土资源局报告调查情况。经西峰分局调查核实，确认北庄组未经批准擅自租用该组村民承包耕地新建钢材市场，属违法占地行为，已立案调查，将依法查处违法行为。2018年5月28日，庆阳市国土资源局西峰分局发出《督办函》，督办北庄组违法占地行为。2020年5月25日，庆阳市自然资源局对北庄组作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》；2020年6月16日，庆阳市自然资源局对北庄组作出《行政处罚决定书》，决定处罚如下：“依法没收你组非法占用的80.49亩土地上新建的建筑物和其他设施”。该《行政处罚决定书》现已生效。本院再审认为，本案的争议焦点是北庄组是否应当返还杨某1的承包地。《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十三条规定，农村的土地属于农民集体所有；农民集体所有的耕地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、第三十四条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。本案中，杨某1将5.79亩承包地出租给北庄组并签订了《租地协议》，系杨某1对其承包地行使流转经营权。《租地协议》约定租期二年，自2011年1月1日至2012年12月31日，合同期满后，双方未续签租赁合同。《中华人民共和国合同法》第二百三十五条规定：“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态”。杨某1与北庄组签订的《租地协议》到期后，杨某1有权自主决定是否继续出租其承包地，由于双方未就是否续租重新达成协议，《租地协议》到期后，杨某1与北庄组之间的租赁关系自然解除，北庄组有义务返还杨某1的承包地。现北庄组在合同到期后仍占用涉案土地，侵害了杨某1的承包经营权。关于北庄组提出其租赁土地建设钢材市场是为了维持村民生计，实现集体土地利益最大化，且经过村民会议讨论决定，返还杨某1承包地将损害村民集体利益的抗辩理由，经查，2011年1月24日庆阳市西峰区政府印发《关于甘肃奥兴路桥建筑工程有限公司等4宗临时建设项目用地的批复》，批复北庄组新建钢材市场的临时用地面积63.72亩，使用期限一年。但北庄组在临时用地期限届满后未经批准，擅自占用本组集体土地80.49亩（包括杨某1承包地）新建钢材市场，该行为被庆阳市自然资源局认定为违法并作出行政处罚。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。因此，北庄组租用村民承包地建设钢材市场系违法行为，无论是否为村民利益都不应保护，北庄组的抗辩理由不能成立；原审法院认为“收回土地的请求与双方签订租地协议的目的相悖，有损全体村民集体利益”，以此驳回杨某1返还土地的诉讼请求错误，本院予以纠正。北庄组与杨某1签订的《租地合同》租期届满终止后，北庄组继续占用杨某1的承包地，除应当返还承包地外，还应当承担逾期占用期间给杨某1造成的损失。杨某1要求赔偿2013年1月1日合同到期后的土地占用费于法有据，具体数额可参照北庄组向本村其他村民小组成员支付土地租赁费的标准，2018年3月5日前按每亩每年800元计算，2018年3月5日后按每亩每年5000元计算。综上所述，检察机关的抗诉理由成立，庆阳市中级人民法院（2017）甘10民再2号民事判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第二百三十五条，《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、第十一条、第三十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第二百零七条第一款规定，判决如下：一、撤销甘肃省庆阳市中级人民法院（2017）甘10民再2号民事判决及（2016）甘10民终92号民事判决；二、撤销庆阳林区基层法院（2015）庆林民初字621号民事判决；三、庆阳市西峰区后官寨镇后官寨村北庄村民小组于本判决生效之日起三十日内返还杨某1承包地5.79亩，并恢复土地原貌；四、庆阳市西峰区后官寨镇后官寨村北庄村民小组向杨某1支付合同期满后的土地占用费，2013年1月1日至2018年3月5日按每亩每年800元计算，2018年3月5日后按每亩每年5000元计算至实际返还土地之日止。五、驳回杨某1的其他诉讼请求。一审案件受理费1971元，二审案件受理费1971元，共计3942元，由庆阳市西峰区后官寨镇后官寨村北庄村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 孙国峰审判员 柳 虹审判员 马小琴二〇二〇年八月二十一日书记员 杨 瑞