河南省商丘市梁园区人民法院刑 事 判 决 书(2020)豫1402刑初343号公诉机关商丘市梁园区人民检察院被告人袁建营，男，1966年6月11日出生，汉族，中专文化，中共党员，河南省夏邑县住房和城乡规划建设管理局规划股股长，住夏邑县。因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年6月12日被商丘市公安局平原分局刑事拘留，同年6月25日被逮捕，同年8月1日被商丘市梁园区人民检察院取保候审。被告人司文彪，男，1963年5月2日出生，汉族，大专文化，中共党员，河南省夏邑县住房和城乡规划建设管理局副局长，住夏邑县。因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年6月13日被商丘市公安局平原分局刑事拘留，同年6月25日被逮捕，同年8月25日被商丘市梁园区人民检察院取保候审。商丘市梁园区人民检察院以商梁检刑诉（2014）294号起诉书指控被告人袁建营、司文彪犯玩忽职守罪，本院于2014年12月14日作出（2014）商梁刑初字第00219号刑事判决,二被告人均不服上述判决,上诉至河南省商丘市中级人民法院公诉机关未提起抗诉。河南省商丘市中级人民法院于2015年4月27日作出（2015）商刑终字第61号刑事裁定书，裁定撤销原判发回本院重新审理。本院于2015年5月25日立案，于2017年3月23日作出（2015）商梁刑初字第00079号刑事裁定，裁定：按梁园区人民检察院撤回起诉处理。商丘市梁园区人民检察院于2020年6月5日重新向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。商丘市梁园区人民检察院指派检察员王涛出庭支持公诉，被告人袁建营、司文彪到庭参加诉讼。现已审理终结。商丘市梁园区人民检察院指控，被告人袁建营、司文彪为夏邑县住房和城乡规划建设管理局规划股股长和主管副局长。在2010年11月份和2012年4月份，河南世茂置业有限公司开发夏邑县栗城春天小区项目规划许可审批过程中，作为初审人的袁建营在工作中严重不负责任，不认真履行职责，对开发商在申报材料中擅自提高规定的容积率的行为未认真审核就予以同意通过。司文彪未认真审核袁建营提交的材料，便签字同意初审意见。案发后经评估：该宗土地容积率从3.0增加到3.49，建筑面积增加4587.87平方米，需补交土地出让金194.36万元。案发后，追回土地出让金180万元。并向法庭提供了被告人供述，证人证言，鉴定意见，视听资料，书证等相关证据。认为被告人袁建营、司文彪的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，请求依法判处。检察机关量刑建议：对二被告人免予刑事处罚。被告人袁建营、司文彪对公诉机关指控的犯罪事实无异议，对评估报告中土地出让金的损失数额有异议，认为评估数额过高。经审理查明，被告人袁建营、司文彪为夏邑县住房和城乡规划建设管理局规划股股长和主管副局长。在2010年11月份和2012年4月份，河南世茂置业有限公司开发夏邑县栗城春天小区项目规划许可审批过程中，作为初审人的袁建营在工作中严重不负责任，不认真履行职责，对开发商在申报材料中擅自提高规定的容积率的行为未认真审核就予以同意通过。司文彪未认真审核袁建营提交的材料，便签字同意初审意见。经商丘天行健房地产评估测绘有限公司评估：该宗土地容积率从3.0增加到3.49，建筑面积增加4587.87平方米，需补交土地出让金194.36万元。案发后，追回土地出让金180万元。另查明，夏邑县人民政府2012年以前对土地使用权出让金收取政策均按土地总价的40%的标准实施的。上述事实，有以下证据证实：一、有关书证：户籍证明、职务证明、归案经过、国有建设用地使用权出让材料、建设工程用地规划许可报批表、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、河南世贸置业有限公司情况反映、夏邑县国土资源局关于栗城春天土地使用情况的证明及用地情况说明、夏邑县人民政府关于栗城春天第四宗土地情况的说明、房屋所有权登记具结书、夏邑县文馨房产测绘有限公司关于栗城春天面积复测说明、栗城春天建筑设计图、栗城春天方案图、挽回经济损失收据等。二、证人证言。1、证人祁某供述。我自2005至2010年任夏邑县建委主任。开发企业拿到土地前，我们单位给被出让的土地设计规划条件，规划条件主要包括容积率、绿化率、建筑密度等，这些设计条件是根据夏邑县整体规划来制定的，并由规划股提供。开发企业拿到土地后，再去我们单位的规划股办理用地和工程规划许可证。工程规划的面积是根据容积率由规划股计算出来的，工程建设面积是容积率规定值乘以用地面积，具体计算方法归我们单位的规划股计算。栗城春天这个项目没有申请过提高容积率。当时李某找我签审批单，我认为具体建筑面积是袁建营算的，他业务比较好，不应该算错，再加上司文彪又把关了，我相信他们不会算错，他们也没有告诉我提高容积率了，所以我没有审核计算就签了，是不是按规定的容积率办理的我不清楚。2、证人马某供述。我自2010年11月任夏邑县住建局局长至今。开发企业拿到土地前，我们单位给被出让的土地设计规划条件，规划条件主要包括容积率、绿化率、建筑密度等。开发企业拿到土地后，再去我们单位的规划股办理用地和工程规划许可证。工程规划的面积是根据容积率计算出来的，但具体咋算我不知道，计算方法归我们单位的规划股。开发项目规划条件确定后，根据土地法和城乡规划法有关规定不能变更，确需变更的开发商必须申请，经有关部门同意后才能变更。办理工程规划许可的审批程序是由规划股长签字审批，接着由主抓规划股的副局长签字，然后由局长，主抓我们业务的副县长签字，最后县长签字。所有手续履行完后，才能给开发企业出证。如果有一关不签字都不能办理。栗城春天这个项目是原夏邑县劳动局局长李某找我办过手续。我不太清楚是否按照当时约定的容积率办的工程规划许可证，规划股长让我签字，没有给我汇报过这个项目有多批建筑面积的事。袁建营具体计算，司文彪又把关了，我认为他们不会骗我，就签字了，多批了建筑面积是工作中的失误，以后工作中一定认真把关。3、证人李某证言。我于2002年至2010年任夏邑县劳动局局长，2010年退居二线。栗城春天项目的股东共四家，我是以我妻弟的名义入的股。该项目的建设工程规划许可证是我去办理的，共办了两次，都是我准备好材料交到袁建营那里，就回去等了，偶尔也给袁建营、司文彪、祁某、马某打个电话催一下，让他们抓紧时间办理。我没有拿着审批表找他们签过字，我们只负责提供他们需要的材料，再说他们的审批表是内部流动的一个表格，也不可能到我手里。2010年8月，我们拍到了S1、S2、S3这三宗地的土地使用权并办理了土地出让手续，2010年底在开工前准备工作的时候，老百姓不让我们动工，整天上访，说是项目建设后北边的群众没有出路，要求在这三块地的北面让出3米宽的路，三个过道从3米加宽到5.5米。我们向县政府反映了这些情况后，领导作了批示，让副县长牵头，土地、城建、城关镇参加，妥善处理。最后决定在项目用地北边自西向东让出一条宽3米、长301米的小路，项目往北的三个过道由3米加宽为5.5米，这样实际用地就少了近2亩。县政府决定把S3东边当时没有拍出去的S4这宗地给我们作为补偿置换。然后我们就开工建设了。当时政府决定补偿给我们损失的一部分地，但这宗地不能分割，只能都给我们。这宗地的面积政府置换给我们时答应具实丈量，多了我们交土地款，少了政府补给损失。建设这个项目的时候夏邑县土地局催促我们交土地出让金，我们要求先实际丈量土地面积，多出多少我们就交多少，但是土地局一直没给量还催我们交出让金，我们就先交了60万元，并给土地局说实际丈量好后这60万元作为多退少补的土地款。这宗地到目前为止没有办理有关手续。我给规划科的袁建营提供的工程规划报批方案图就包括S4这宗地，但土地证还是原来12.83亩的土地证，我没有给袁建营说土地情况有变化，但是明显不一样，他和土地证比较一下就能看出来。没过多久住建局就按照我们提供的工程规划报批方案图批复了，当时批的建筑面积是32000多平方米，其中3号楼在S4的全部土地上和S3的一部分土地上建设的。S4这宗地既然政府置换给我们了，我们就按照S1、S2、S3的容积率3.0建设。4、证人蒋某证言。我在栗城春天这个项目负责财务和工地上的一些事务。2010年我们拍到S1、S2、S3这三宗地，年底准备开工的时候，项目北侧沿线的村民不让我们动工还去政府上访，说项目建设后影响他们出路，要求过道加宽，路口不能改变原走向。后来县政府领导批示让抓城建的副县长牵头，召集土地、城建、城关镇拿出处理意见，最后决定在项目用地北边自西向东让出一条宽3米的一条路，项目往北的三个过道由3米加宽为5.5米，这样我们的实际用地就少了近2亩，县政府决定把S3宗地的东边当时没有拍出去的S4这宗地给我们作为置换。这宗地没法分割，只能都给我们。土地局一直拖着没给丈量，还催促交出让金，后来我们先交了60万元土地款并说你们什么时候实地丈量好、清算好后再办理相关手续，所以这宗地到目前为止没有办理有关手续。我们向住建局规划科申请审批工程项目时包括S4这宗地，施工时我们也是按照规划方案图纸施工的。当时批的建筑面积是32508平方米，其中3号楼就坐落在S4的全部土地和S3的一部分土地上。我们摘牌的S1、S2、S3的容积率是3.0，政府置换后的土地容积率也应该是3.0。5、证人刘某证言。我在栗城春天这个项目负责工地进料。这个项目由于村民要求出路和过道加宽，县政府决定将S4这宗地置换给我们。我们的规划方案向夏邑县住建局提供了，包括S4这宗地。三、被告人供述与辩解。1、被告人袁建营供述。我自2003年1月任夏邑县建委（2010年改为住建局）规划股股长至今。房地产开发时在我们股室主要是办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。办理建设工程规划许可证的程序是：开发企业提供土地使用权证、工程设计方案、人防部门的审批意见，这几项完备后，我们股室再根据当时的土地出让条件进行初审，初审通过后主管副局长签字，接着局长、抓城建的副县长、县长签字，这些手续都履行完后，我再给他们办理建设工程规划许可证。容积率是指一定土地面积上总建筑面积和用地面积的比值。根据土地法、城乡规划法的有关规定，容积率、建筑密度和绿化率等土地出让规划设计条件一经确定，开发商和其它单位都不能擅自改变。确实需要改变的，开发商必须按照规定进行申报，经各部门严格审批后才能改变。提高容积率的程序是：开发商提出书面申请，把修改后的设计方案报到规划股；规划部门组织专家论证，可行后再进行公示；规划部门把调整后的结论报送同级人民政府审批；规划部门再将变更后的容积率抄送当地土地部门;开发商补交土地出让金，土地部门给开发商办理相关出让手续。走完这些程序后我们才能给开发商办理建筑工程规划许可证,开发企业才能进行施工。栗城春天项目的这宗土地出让时的容积率不大于3.0，当时是原夏邑县劳动局局长李某找我办的手续。这个项目办了两次工程规划许可证，都是李某找我办的。按当时约定的容积率3.0应该给他们办理建筑面积25000多平方米。第一次初审时我给他们多批了3700多平方米，第二次又多批了3100多平方米，共多批了6800多平方米。通过这两次办理，这个项目的建筑面积提高到了32000多平方米，也就是说这个项目容积率提高了，据我掌握这两次提高容积率他们没有补交土地出让金。第一次批复我签初审意见的时候就给司文彪和祁某说过这个项目超容积率了，但超多少没给他们说，司文彪和祁某签字的时候都没说什么。第二次批复是开发企业已经建好了，找我补办手续，这次审批之所以没有县长和副县长的签字，是因为这个项目的图纸没有设计完备，他们来找我，我当时就给马某局长汇报说这个项目享受夏邑县打捆收费优惠政策，不存在再交费的事。这个事我当时给马某和司文彪都汇报了，他们也没有提出异议就同意了，于是我、司文彪和马某就给他们批了，但是这次超容积率建设的事我没给他们说。当时政府都要求盖高楼，往高处发展，我就按照开发商的设计方案给他们批了，没有按规定报给有关部门，这是我工作中的错误。改变容积率肯定给国家造成损失了，但具体多少我不知道。以后工作中一定严格按照规定办事，避免类似的事发生。2、被告人司文彪供述。我自2005年3月份至今在夏邑县住建局工作，任副局长。我分管的规划管理股的工作职责主要是对本地区的城乡规划进行管理，在严格按照规划设计条件的要求下，制定规划条件，并进行审核、计算，在办证时由规划股拿出初审意见，按照程序报主管领导，也就是我来审批，我同意初审意见后报给局长审批，局长签字后报主管副县长，然后再由县长审批。容积率是一块地上允许建多少平方米的房子。容积率确定以后一般情况下不能改变，如果有特殊情况的项目要求改变容积率，需向我们单位规划股提出申请，由规划委员会通过专家论证后报政府批准。栗城春天项目没有向我们单位提出提高容积率的申请。我现在才知道这个项目的实际容积率与审批容积率不一致，至于怎么形成的，我确实不清楚。该项目规划条件设计为不大于3.0的文件没有人告诉过我，单位也没有开会讨论过。我在审批表上签字，只是履行程序签字，袁建营找我签字的时候，我问他是否符合规划，他说符合规划我才签的字，我签过字后袁建营直接找局长签字，不需要我呈报给局长。该项目我第二次签字的时候，是袁建营拿着审批表找我，说是以前不足的部分又补办的，我就签字了。办理规划手续的政策掌握由规划股负责，我在签字的时候相信规划股，因为我们单位多次开会要求一级对一级负责,袁建营给我材料后我就签字了。我没有想给任何人多批建筑规模，是我在工作中对于不应该由我计算的部分没有认真把关，给国家造成了损失，现在很后悔。四、视听资料。讯问同步录像资料。五、鉴定意见。商丘天行健房地产评估测绘有限公司土地估价报告，证明评估土地总面积：9306.71平方米，土地容积率从3.0增加到3.49，建筑面积从27920.13平方米增加至32508平方米，建筑面积增加4587.87平方米，需补交土地出让金194.36万元。六、法院依职权调取证据。省、市、县政府相关文件、（2016）豫1402刑初219号刑事判决。上述证据由控方提供和法院依职权调取，已经庭审示证、质证，并查证属实，证据来源合法，证明内容客观真实，各证据之间形成完整的证据链条。事实清楚，证据充分，足以认定。被告人向法庭提交了以下证据：1、袁建营、司文彪关于自首情形的说明和祁某情况说明。证明在2014年9月24日之前侦查机关并未掌握S4宗地情况，二被告人发现S4的问题后及时向祁某汇报，经三人共同商议，于2014年9月24日由祁某局长将此情况报告给侦查机关，侦查机关又对案件进一步查实，并委托评估公司重新作出了评估结果，故二被告人的行为构成自首。2、土地勘测定界图、邮箱电子文件、现场拍照、河南世贸置业有限公司情况说明。证明三个通道原规划就是5米而不是3米，通道现在被开发商实际占用，西侧一段土地没有被给群众留出的3米道路占用。故开发商实际损失的土地与土地局计算的数额不同，评估报告关于土地出让金的损失数额过高。3、夏邑县建设工程规划许可报批材料、夏邑县人民政府关于S1、S2、S3实际建筑面积的说明。证明二被告人当时审批的地块是S1、S2、S3，不含S4。目前S1、S2、S3的实际建筑面积为25836平方米，容积率不超标。经查，对于证据1，被告人反映的情况属于同一犯罪事实，不应认定为自首，本院不予采信；对于证据2，无确实充分的证据证实本案土地出让金的损失数额低于评估报告中的损失数额，本院不予采信；对于证据3，因二被告人的超容积率审批行为造成了开发企业实际上的超容积率建设，本院不予采信。本院认为，被告人袁建营、司文彪身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，给国家造成重大经济损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。二被告人系初犯，认罪态度较好，案发后损失已经挽回，犯罪情节轻微，自愿认罪认罚,公诉机关量刑建议是对二被告人免予刑事处罚,公诉机关量刑建议适当,本院依法对二被告人免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：被告人袁建营犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。被告人司文彪犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省商丘市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。审判长 李 冰审判员 戚 浩审判员 李明洁二〇二〇年八月十三日书记员 徐梦婷