福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽03行终243号 上诉人（原审被告）莆田市城厢生态环境局，住所地福建省莆田市城厢区万达赛博思七层，统一社会信用代码11350300MB1D114838。 法定代表人林桂祖，局长。 委托代理人黄国春、王海玉，福建湄海律师事务所律师一般代理。 被上诉人（原审原告）莆田城厢区东方新材料有限公司，住所地福建省莆田市城厢区华亭镇华林工业区（欧典家私院内），统一社会信用代码913503020603526307。 法定代表人黄亚珠。 原审被告莆田市城厢区人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔华东大道269号，统一社会信用代码11350302MB1659464W。 法定代表人吴文恩，区长。 原审第三人贤德鞋服（福建）有限公司，住所地福建省莆田市城厢区华亭镇荔华西大道1296号，统一社会信用代码91350302MA31WRGM38。 法定代表人林金钟，总经理。 上诉人莆田市城厢生态环境局因被上诉人莆田城厢区东方新材料有限公司行政处罚及行政复议一案，不服莆田市涵江区人民法院(2019)闽0303行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，东方新材料公司主要经营鞋材、聚氨酯、仪器仪表等电子器材生产及销售。2019年8月16日，莆田市城厢生态环境局的执法人员在位于华林工业区欧典家私院内的加工现场进行检查时发现，福建省远东鞋服有限公司的环境影响评价及建设项目竣工环境保护验收审批文件已于2017年7月18日变更于原告，现场的橡胶鞋底生产项目-年生产RB大底90万双、PU中底25万双，运动鞋生产项目-年设计运动鞋30万双，已办理环境影响评价审批及环境保护竣工验收手续，但是现场TPU生产线项目、描漆生产线项目生产正常，未办理环境影响评价审批及环境保护竣工验收手续，未设置集气罩及管道连接处理设施；生产车间废气处理设施未运行。同日，莆田市城厢生态环境局对东方新材料公司的违法行为予以立案查处，作出并向东方新材料公司送达《责令改正违法行为决定书》。2019年9月6日，莆田市城厢生态环境局向东方新材料公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其拟作出的处罚决定及其享有陈述、申辩、要求听证的权利。东方新材料公司未在规定的时间内提出听证申请。2019年9月19日，莆田市城厢生态环境局作出闽莆环罚〔2019〕157号《行政处罚决定书》，并于同年9月23日向东方新材料公司送达该行政处罚决定书。东方新材料公司不服，于2019年10月10日向莆田市城厢区人民政府申请行政复议，后莆田市城厢区人民政府于2019年12月2日作出莆城政行复决〔2019〕4号《行政复议决定书》，维持了原行政行为。现东方新材料公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不得作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。2019年3月30日，中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室印发的《关于〈莆田市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（莆委办发[2019]17号）第六条明确规定被告莆田市城厢生态环境局是莆田市生态环境局的派出机构，且已经完成机构改革并履行法定职责。被告莆田市城厢生态环境局作出闽莆环罚〔2019〕157号《行政处罚决定书》的法律依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项规定的“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”。上述法条只授权给县级以上环境保护主管部门，没有对派出机构进行授权。作为莆田市生态环境局的派出机构，被告莆田市城厢生态环境局在没有法律法规授权的情况下，是没有独立的法律地位，其法律责任应由其设立的机关莆田市生态环境局承担。2019年3月30日，莆田市生态环境局完成了机构改革，职责职能已调整到位。因此，被告莆田市城厢生态环境局于2019年12月16日在没有法律法规授权的情况下作出闽莆环罚〔2019〕157号《行政处罚决定书》，属超越职权行为，应当予以撤销。被告莆田市城厢区人民政府的行政复议决定未对此进行审查违反法律规定，亦应撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决一、撤销莆田市城厢生态环境局于2019年9月19日作出的闽莆环罚〔2019〕157号《行政处罚决定书》；二、撤销莆田市城厢区人民政府于2019年12月2日作出的莆城政行复决〔2019〕4号《行政复议决定书》。 一审宣判后，上诉人莆田市城厢生态环境局不服，提出上诉称：一、上诉人作出本案行政处罚时，莆田市生态环境局机构改革尚未完成。二、上诉人查处违法行为及行政处罚权是在《通知》出台后，机构改革及职能调整到位前，是改革过程中的执法过渡行为，主体合法，不应撤销。三、《福建省大气污染防治条例》已将大气环境保护监督管理职责授权给生态环境主管部门派出机构。请求法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 各方当事人在原审时提供的证据已随案移送本院，上诉人莆田市城厢生态环境局提交莆城财建【2019】2号《莆田市城厢区财政局关于批复2019年度部门预算的通知》、莆城财【2019】152号《2019年区本级一般公共预算部门预算调整汇总表》、莆环保【2020】14号《莆田市生态环境局关于批复2020年生态环境系统部门预算和绩效目标的通知》，拟证明上诉人莆田市城厢生态环境局主体合法，莆田市生态环境局机构改革尚未完成。上诉人作出本案行政处罚时，上诉人的人员工资关系、工作经费均在城厢区财政局，直到2020年，才由区级预算纳入市级预算。故在机构改革及职能调整完成前，上诉人的主体是合法的。本院认为，机构改革并非以部门预算是否纳入市级预算为准，上诉人提交的材料不能证明其欲证明的内容，本院不予认可。据此，本院对一审法院查明的法律事实予以确认。 本院认为，2019年3月30日，中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室印发的莆委办发[2019]17号《关于〈莆田市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》第六条明确规定上诉人莆田市城厢生态环境局是莆田市生态环境局的派出机构，且已经完成机构改革并履行法定职责。上诉人莆田市城厢生态环境局作出闽莆环罚【2019】157号《行政处罚决定书》的法律依据是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的规定。该法条只授权给县级以上环境保护行政主管部门，并未对派出机构进行授权。作为莆田市生态环境局的派出机构莆田市城厢生态环境局在没有法律法规授权的情况下，无权作出被诉行政处罚，应予撤销。原审被告莆田市城厢区人民政府作出维持被诉行政处罚的行政复议决定也是错误的，应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人莆田市城厢生态环境局承担。 本判决为终审判决。 审判长  翁奇任 审判员  刘开赐 审判员  陈飞燕 二〇二〇年八月二十四日 书记员  杨 琪 附本案相关法律法规规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；