湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终473号上诉人（原审原告）杨建秋，男，1961年7月15日出生，汉族,住湖南省长沙市望城区。委托代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师。委托代理人张建霞，北京文启律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清,该分局局长。委托代理人肖洒。委托代理人龚露露，湖南任金律师事务所律师。上诉人杨建秋与被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城资规分局）限期腾地决定纠纷一案，不服长沙市铁路运输法院(2020)湘8601行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年10月25日，原长沙市望城县国土资源局发布望国土资政发［2011］188号《望城县国土资源局预征土地方案公告》，公告拟征收望城县土地面积149.63亩，用于望城县人民政府统征建设用地项目，同时公告征地补偿政策和标准、安置方式所依据的法规、规章和文件，以及申请听证的程序。该公告在张贴公示。2012年12月25日，湖南省人民政府以［2012］政国土字第2241号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市望城县9.9752公顷集体土地作为望城县年统征建设用地地块二十项目的建设用地，杨建秋户的房屋及附属设施在该征地项目范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，长沙市望城区人民政府于2018年1月4日依法发布望征［2018］11号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限、农业人员安置途径等事项。2018年1月15日，原长沙市望城区国土资源局发布征求意见公告［2018］11号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征地补偿安置费用、安置办法以及征求听证意见等事项。2018年2月12日，经长沙市望城区人民政府批准，长沙市望城区国土资源局发布实施公告［2018］18号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋数量、征地补偿安置费用、安置办法、征地补偿安置资金拨付、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向长沙市望城区人民政府申请协调等事项。2019年1月8日，长沙市望城区国土资源局发布实施公告［2018］18-1号《征地补偿安置方案实施补充公告》，公告按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2018］5号）所规定的标准重新核算的征地补偿安置费用、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向长沙市望城区人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在地的村委会签收，并在胜利村村部及相关征地现场进行张贴。根据实施公告［2018］18-1号《征地补偿安置方案实施补充公告》规定的拆迁腾地期限，被征地单位和个人必须在2019年1月8日至2019年1月18日以前实施拆迁腾地。2019年7月4日，望城资规分局向杨建秋户发出《限期腾地告知书》，告知其经该局调查核实，认定杨建秋户有农业人口7人，房屋建筑面积435.02平方米（合法面积为砖混（一）278.92平方米、砖木41.08平方米，其他建筑面积为红砖115.02平方米）在望城县年统征建设用地地块二十项目用地红线范围之内。根据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》及《长沙市望城区征地补偿安置办法》的规定，将杨建秋户的房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、室外设施补偿费、生产用房补偿费、搬迁补助费、过渡补助费、农用工具、牲畜补助费、购房补助、补贴费合计1547652元（未含奖金）进行张榜公示并专户储存。杨建秋户在规定的期限届满后没有腾地。2019年7月24日，望城资规分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对杨建秋户作出望资规腾决字［2019］22号《限期腾地决定书》，责令其10日内腾出土地。杨建秋不服，向法院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府第103号令)第四条亦规定,区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，望城资规分局虽然是长沙市自然资源和规划局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省］政国土字第2241号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市望城县9.9752公顷集体土地作为望城县年统征建设用地地块二十项目的建设用地，长沙市望城区人民政府于2018年1月4日依法发布望征［2018］11号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限、农业人员安置途径等事项。2018年1月15日、2月12日和2019年1月8日，原长沙市望城区国土资源局分别发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和《征地补偿安置方案实施补充公告》。以上公告均由征地项目所在地的签收，并在胜利村村部及相关征地现场进行张贴。2019年7月4日，望城资规分局向杨建秋户发出《限期腾地告知书》，并将经调查核实后计算的杨建秋户的各项补偿费用专户储存。2019年7月24日，望城资规分局对杨建秋户作出望资规腾决字［2019］22号《限期腾地决定书》，责令其10日内腾出土地。杨建秋户逾期拒不腾地，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，作为土地行政主管部门的望城资规分局即有权向杨建秋户作出限期腾地的决定,该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。关于杨建秋提出征地审批单已经超过两年有效期应自动失效的问题。法院认为，征地审批系限期腾地决定的前置独立行政行为，该行政行为具有确定力，在未被确认违法或撤销前，法院对其合法性予以认可。关于杨建秋提出被征收土地用于商品房开发，不符合公共利益要求的问题。法院认为，案涉项目是否基于公共利益，是用地审批程序中应予审查的内容，此次征收依据湖南省］政国土字第2241号《农用地转用、土地征收审批单》进行，上述事项系湖南省人民政府在作出审批单时需要审查的事项，不属于本案的审查范围。关于杨建秋提出其房屋不在征地红线范围内，杨建秋户人员不在案涉被拆迁人员之列的问题。经查，湖南省］政国土字第2241号《农用地转用、土地征收审批单》、征地红线图、《农村房屋调查表》、建房用地许可证档案等证据证实杨建秋户房屋及附属设施位于征地红线范围之内，故对于杨建秋上述主张，法院不予支持。关于杨建秋提出补偿标准过低的问题。经查，2018年2月12日，经长沙市望城区人民政府批准，原长沙市望城区国土资源局发布实施公告[2018]18号《征地补偿安置方案实施公告》。后因湖南省征地补偿标准调整，于2019年1月8日发布实施公告[2018]18-1号《征地补偿安置方案实施补充公告》，公告按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2018]5号）所规定的标准重新核算征地补偿安置费用，并据此确定杨建秋户的补偿金额，充分保障了杨建秋户的合法权益。因此杨建秋认为补偿标准过低的意见没有事实和法律根据,法院不予支持。综上，望城资规分局对杨建秋户作出的望资规腾决字[2019]22号《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨建秋的全部诉讼请求。案件受理费50元，由杨建秋负担。上诉人杨建秋上诉称：望城资规分局作出的《限期腾地决定书》认定事实不清。1、涉案地块征收项目不是为了公共利益的需要，征地违法；2、征收审批单已经超期失效；3、被上诉人没有提供证据证明上诉人的房屋在审批单红线范围之内；4、上诉人的房屋系用于商业经营，具有合法经营手续，不能按照住宅标准进行补偿；5、望城资规分局没有给予被征收人公平合理的补偿安置，明显降低了被拆迁人原有生活水平。综上，请求：一、撤销一审法院作出的（2020）湘8601行初140号行政判决书；二、撤销望城资规分局作出的限期腾地决定；三、本案一、二审诉讼费用由望城资规分局承担。被上诉人望城资规分局答辩称：被上诉人严格依照省政府集体土地审批单和望城区政府征收土地公告实施征地程序，并完成了土地管理法和长沙市征地补偿安置条例所规定的一系列程序要求，依法进行了用地审批，进行了三公告一登记，征地补偿费用已经全部到账，作出了《限期腾地告知书》；上诉人户的房屋在审批单征地红线范围之内，房屋位置在勘测定界图上进行了标注；根据103号令等规定，农村房屋不能按照商业标准补偿。综上，被上诉人对上诉人作出的限期腾地决定符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人杨建秋在二审中向本院提交了三组证据：证据1，营业执照，拟证明涉案房屋实际用于商业经营；证据2，照片、《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》，拟证明上诉人的房屋不在涉案审批单批准征收的红线范围之内；证据3，个人申请建房用地申报表，拟证明杨建秋户人口增加提出了扩建申请，具有合法手续。本院认为，上诉人提供的上述证据均属于在一审中应当提供而未提供的证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》的三十五条第二款的规定，上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人望城资规分局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。二、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。上诉人的房屋位于湖南省］政国土字第2241号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人望城资规分局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。望城资规分局已将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人望城资规分局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。三、上诉人提出，根据省自然资源厅的信息公开告知书，上诉人的房屋不在涉案2241号审批单批准的征地红线范围之内，被上诉人作出涉案腾地决定没有依据。根据查明的事实，上诉人的房屋及附属设施位于涉案审批单批准的征地红线范围之内，被上诉人已将上诉人的房屋位置在勘测定界图上进行标注，湖南省自然资源厅也就其对上诉人作出的信息公开告知书作出了《情况说明》，载明根据望城资规分局的实地测量和房屋坐标，上诉人户房屋在湖南省］政国土字第2241号《农用地转用、土地征收审批单》批准的红线范围之内。综上，上诉人的主张没有依据，本院不予采纳。四、上诉人提出，房屋门面应该按照商铺的价格进行补偿。本院认为，《关于实施有关问题的意见》（长国土资政发[2017]77号）第一条第（五）项规定，利用合法住宅房屋作商业门面使用的，一律按住宅房屋标准补偿。本案中，杨建秋户被征房屋一楼从事商业经营属实，但根据上述规定，其擅自改变住宅用途的行为并未得到合法确认，其要求按商铺价格补偿的请求没有法律依据，本院不予支持。五、上诉人提出，上诉人户人口增加后依法去办理了扩建手续，被上诉人对涉案房屋合法面积计算错误。本院认为，一方面，《长沙市征地补偿安置条例》第十条规定，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。望城区政府发布《征地方案公告》后，载明了权利登记的时间、地点和方式，上诉人未按规定进行权利登记；在作出涉案腾地决定前，望城资规分局向上诉人户作出了《限期腾地告知书》，告知上诉人相关陈述、申辩、申请听证的权利并提供人口、房屋权属等材料的权利。综上，上诉人并未在上述调查程序中提供其个人建房扩建手续。另一方面，上诉人提交的《个人建房申请审批表》仅有长沙市望城区高塘岭街道胜利村村民委员会盖章同意，并未经过当地政府及其国土部门批准，对于农村房屋产权的合法与否，应以经过当地政府审批的《集体土地使用证》等产权登记证书为准，村委会出具的同意意见不足以证明涉案房屋是合法的、经审批的建筑。综上，被上诉人根据人户结合原则认定上诉人户的合法房屋面积具有依据，未损害上诉人户的合法权益，本院对上诉人上述主张，不予采信。六、上诉人提出，涉案房屋属于国有土地上的房屋，应参照国有土地上房屋征收补偿标准、程序进行补偿。本院认为，从涉案房屋所在区域的土地地籍调查、征收审批上报资料、省政府的征收审批文件等均可以证实，涉案房屋所在地块本系集体土地，且该地块在望城区政府发布涉案《征收土地方案公告》之前从未进行过征收，涉案房屋所占土地无法直接变更为国有土地。因此，上诉人提出的上述诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。七、上诉人提出，涉案项目征地审批单、征地补偿安置方案实施公告违法。本院认为，上述两行政行为系限期腾地决定的前置独立行政行为，该行政行为具有确定力，在未被确认违法或撤销前，本院对其合法性予以认可。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人杨建秋负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年八月十一日书记员  刘朋飞附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。