海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终174号   1   海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终174号   上诉人徐某，女，1964年10月20日出生，汉族，住海南省儋州市。   上诉人符某1，男，1987年9月3日出生，汉族，住海南省儋州市。   上诉人符某2，男，2001年7月9日出生，汉族，住海南省儋州市。   以上三位上诉人共同委托诉讼代理人陈某，海南法立信律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）儋州市住房和城乡建设局，住所地海南省儋州市中兴大道新市委办公大楼六楼。   法定代表人王某，该局局长。   委托诉讼代理人李某，该局工作人员。   委托诉讼代理人时某，海南唐海律师事务所律师。   上诉人徐某、符某1、符某2因与被上诉人儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）不履行法定职责纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初5号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2020年7月22日立案后，依法组成合议庭审理本案，本案在审理过程中，符学权于2020年7月10日病故，其法定继承人徐某（符学权妻子）、符某1（符学权长子）、符某2（符学权次子）依法申请参加本案诉讼，另外三个法定继承人符瑞金、符畔艳、曾带妹出具声明放弃参加本案诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为，2019年10月15日，符学权向儋州市住建局提出申请，请求儋州市住建局按照《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发[2005]23号）及其他有关文件规定，补发符学权生活费（从1993年至今按不低于同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金，补发有关补贴。儋州市住建局于2019年10月16日作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，认为未有证据证明符学权当时是否落实工作岗位，无法落实符学权的申请；且《儋州市建设局退役士兵待遇安置生活测算表》，未正式印发执行。   符学权向一审法院诉请：1.撤销儋州市住建局于2019年10月16日作出的《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》；2.责令儋州市住建局按照《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发[2005]23号）及琼府（2005）54号文以及其他有关法律法规文件规定，补发符学权生活费（从1993年开始，近不低于单位同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金，补发有关补贴。   一审法院查明，符学权是一名退役士兵，1993年安置到原建设局工作，但该局未安排具体工作岗位，符学权一直不能上岗，属于安置后不能上岗情形。2019年10月15日，符学权、谢颗向儋州市住建局提交《关于落实城镇退役士兵安置待遇的申请》，请求儋州市住建按照《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发[2005]23号）及其他有关文件规定，补发申请人生活费（从1993年至今按不低于同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金，补发有关补贴。2019年10月16日，儋州市住建局作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，主要内容：（1）关于安置及“按照不低于本单位同工龄职工平均工资80%，逐月发放生活费，购买五险一金”以及安置费用问题。当时负责该项工作的工作人员已调离，经调查未有证据材料证明符学权、谢颗当时是否已落实工作岗位安排，故无法落实上述申请；（2）关于支付安置费各48952元问题。经多方核查，符学权、谢颗提供的《儋州市建设局退役士兵待遇安置生活测算表》，未正式印发执行。另查明，对退役士兵的安置问题，儋州市人民政府作出《关于做好一九九三年冬季城镇退伍军人安置分配工作的通知》（儋府[1994]102号），从安置分配对象、认真做好安置分配工作、安置方法及安置工作的具体要求等方面，通知原儋州市建设局做好退役军人安置工作。原儋州市建设局先后制定了《1992年至2003年城镇退役士兵安置方案》（儋建[2006]16号）、《关于1992年-2003年城镇退役士兵自谋职业安置的报告》、《关于1992年-2003年城镇退役士兵安置的通知》，对退役士兵安置问题作出安排。2006年3月16日，中共儋州市委政法委、儋州市人民政府督查室作出《关于要求报送城镇退役士兵生活费测算结果的通知》，要求有关单位对符合条件发放80%生活费的城镇退役士兵的具体生活费数额进行测算，并报送测算结果。原儋州市建设局作出《儋州市建设局退役士兵待遇安置生活测算表》，其中符学权安置费用（1994年-2005年）共计48952元。在案证据不能证明儋州市各单位报送的退役士兵待遇安置费已按测算结果落实发放。符学权认为儋州市住建局作出的《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，应当撤销，而且应当履行法定职责，补发符学权生活费（从1993年开始，按不低于单位同龄职工平均工资的80%计算）补缴社保五险一金，补发有关补贴，特向一审法院提起行政诉讼。   一审法院认为，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项明确规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在本案中，符学权对自己退役士兵安置问题向儋州市住建局申请解决，儋州市住建局因而作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，该答复意见的内容仅对符学权申请解决的问题进行答复，未涉及符学权的实体权利与义务，故对符学权的权利义务不产生实际影响。符学权针对该答复意见提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。为解决城镇退役士兵长期得不到安置、安置后长期不能上岗以及自谋职业一次性经济补助和优惠政策不能兑现问题，国务院发布《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发[2005]23号，已失效），该通知属于政策范畴，具有指导性，不具备强制力。符学权以该通知要求“因接收单位原因导致城镇退役士兵不能按时上岗的，应当按照国务院、中央军委有关文件要求，从当地安置部门开出介绍信当月起，接收单位要按照不低于本单位同工龄职工平均工资的80%，逐月发放生活费；对未发放生活费的，接收单位要于2005年10月底前全额补发”为由，认为补发生活费、补缴五险一金及补发有关补贴属于儋州市住建局应当履行的法定职责，法律依据不足。对上述通知要求，在案证据不能证明儋州市辖区内予以落实。因此，向符学权补发生活费、补缴五险一金及补发有关补贴，明显不属于儋州市住建局法定权限范围，应当依法驳回起诉。应当指出，退役士兵安置救济问题事关社会和谐稳定大局和国防、军队现代化建设，安置管理部门和接收单位应当做好各项政策的落实保障工作，切实解决退役士兵安置救济问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项，第六十九条第一款第（一）、（八）项，第九十三条第二款之规定，裁定：驳回符学权的起诉。   上诉人不服一审裁定，向本院上诉请求：撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。事实与理由，一、一审裁定适用法律错误，未能充分检索相应的法律规定，仅以《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》作为本案裁判的相关依据，未正确适用《兵役法》、《退役士兵安置条例》等有利于符学权诉求的相关规定，导致本案裁判错误。依据《退役士兵安置条例》第三十七条、第三十八条之规定，符学权有权要求被上诉人为本人提供所在单位同等条件人员的工资、福利待遇，并且因被上诉人当初未按照规定安排符学权上岗，应当从所在地人民政府退役士兵安置工作主管部门开出介绍信的当月起，按照不低于本单位同等条件人员平均工资80%的标准逐月发给退役士兵生活费至其上岗为止。此外，依据《兵役法》第六十条之规定，“义务兵退出现役，按照国家规定发给退役金，由安置地的县级以上地方人民政府接收，根据当地的实际情况，可以发给经济补助。......”，第六十一条规定：“士官退出现役，服现役不满十二年的，依照本法第六十条规定的办法安置。士官退出现役，服现役满十二年的，由安置地的县级以上地方人民政府安排工作；待安排工作期间由当地人民政府按照国家有关规定发给生活补助费；本人自愿选择自主就业的，依照本法第六十条第一款至第四款的规定办理。士官退出现役，服现役不满二十年的，由安置地的县级以上地方人民政府安排工作；待安排工作期间由当地人民政府按照国家有关规定发给生活补助费；本人自愿选择自主就业的，依照本法第六十条第一款对第四款的规定办理。士官服现役满三十年或者年满五十五周岁的，作退休安置。......"二、被上诉人作为接收单位，其具有依法、依规接收符学权的法定职责，且其收到符学权申请后拒不履行相应职责，已构成行政不作为，依法应由法院予以纠正。根据一审庭审举证质证及被上诉人答辩，可以确认的事实是2019年10月15日，符学权向被上诉人提交《关于落实城镇退役士兵安置待遇的申请》。2019年10月16日，被上诉人作出《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》，如前所述，依据相关法律法规被上诉人作为接收单位，其负有妥善安置申请人并提供相应待遇的法定职责，其收到安置待遇申请后所做回复回避了其法定职责，既不对符学权作相应的岗位职位安置（且不论符学权年龄问题），也没有实际解决非因符学权原因导致的未能上岗的补贴及待遇发放问题，被上诉人的行为已构成行政不作为，依法应予纠正。三、一审判决结尾处载明的“应当指出，退役士兵安置救济问题事关社会和谐稳定大局和国防、军队现代化建设，安置管理部门和接收单位应当做好各项政策的落实保障工作，切实解决退役士兵安置救济问题”内容属宣誓性内容，既未实际解决符学权的问题，也没有指明具体解决路径，对于退伍军人的权益保障并未落实，不利于社会矛盾解决。上诉人认为，如果一审法院认为符学权退伍安置问题确实应该解决，但因历史原因、被告主体问题、法律适用方面有不妥之处的，应依法予以释明，而非做上述的宣誓、宣言性的解读，否则相应的问题并未解决，未能实现案结事了的裁判目的。   被上诉人辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。   本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。   本院认为，本案主要审查的是上诉人的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于上诉人请求撤销儋州市住建局作出的《关于要求落实城镇退役士兵安置待遇申请的答复意见》的问题。该答复意见是儋州市住建局针对符学权申请对自己退役士兵安置问题进行解决而作出的回复意见。该答复意见的内容未涉及符学权的实体权利与义务，不具有可诉性，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，驳回符学权的起诉并无不当。关于请求儋州市住建局按照相关政策规定补发符学权生活费，补缴社保五险一金，补发有关补贴的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人要求按照国务院发布《国务院关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》（国发[2005]23号，已失效）及《儋州市人民政府关于做好一九九三年冬季城镇退伍军人安置分配工作的通知》等相关文件补发符学权生活费（从1993年开始，按照不低于单位同龄职工平均工资的80%计算），补缴社保五险一金，补发有关补贴，属请求被上诉人落实相关政策性文件规定对其进行安置补偿，该项请求不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回起诉并无不当。   综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年八月三十一日   书记员 陈会甫   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。