福建省福州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)闽01行赔终44号 上诉人（原审原告）张林强，男，1983年6月11日出生，汉族，住福州市晋安区。 被上诉人（原审被告）福州市晋安区新店镇人民政府，住所地福州市晋安区新店镇秀峰路16号。 法定代表人郑忠棋，镇长。 委托代理人王志敏，工作人员。 委托代理人杨孙勇，福建闽天律师事务所律师。 上诉人张林强因诉福州市晋安区新店镇人民政府（下称新店镇政府）行政赔偿一案，不服福州市台江区人民法院（2019）闽0103行赔初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告张林强于2017年9月3日、2018年8月11日二次向被告赤星村委会村主任和村委会邮寄申请宅基地的相关材料。因原告张林强认为赤星村委会主任和村委会未对其申请履行法定职责，故于2018年10月16日向被告新店镇政府邮寄《关于申请晋安区新店镇人民政府责令改正赤星村村主任和村民委员会不履行宅基地相关法定义务及审核宅基地的报告》及相关材料。被告新店镇政府于2018年10月17日收到原告邮寄的上述材料。2018年10月19日，被告新店镇政府收到赤星村村委会关于原告申请宅基地的情况报告。后因被告新店镇政府未向原告张林强作出书面答复，原告张林强于2018年12月19日向晋安区政府提出行政复议申请。后经晋安区政府审查，其于2019年1月30日作出榕晋政行复[2018]26号《行政复议决定书》，决定：1、确认被告新店镇政府未在法定期限内答复申请人行为违法；2、责令被告新店镇政府自收到本决定书之日起60日内作出书面答复；3、驳回原告张林强的其他复议请求。后被告新店镇政府于2019年3月19日作出榕晋新政[2019]101号《答复书》。该《答复书》主要内容为：1、经被告新店镇政府向赤星村村委调查了解，赤星村村委在收到原告邮寄的申请宅基地的材料后已当面答复原告，该村无宅基地规划，无法申请宅基地。根据福建省人民政府2011年8月9日颁发的《福建省农村村民住宅建设管理办法》第六条及《福建省实施办法》第四十一条的规定，新店镇属于福州市中心城区范围内，宅基地选址需先由市自然资源和规划局确定。因赤星村无宅基地规划，暂时无法对宅基地申报进行审批。故不存在赤星村村委会不履行宅基地相关法定义务的职责，新店镇政府也不存在责令村委会改正的职责。2、新店镇政府对申请宅基地的材料进行审核的前提需在村委会已通过申请人的宅基地申请后，由村委会上报至新店镇相关部门方能进行审核。因赤星村村委会未上报任何申请材料，故不存在不履行审核的职责。原告张林强收悉该《答复书》后不服，向晋安区政府提出行政复议申请，其复议申请为：1、撤销被告新店镇政府作出的榕晋新政[2019]101号《答复书》；2、被告新店镇政府在15日内责令改正“赤星村村主任和村民委员会不履行宅基地相关法定义务”并在30日内对原告申请的宅基地进行审核并报晋安区政府审核；3、主要审查《福建省农村村民住宅建设管理办法》第五条、第六条、第七条、第十一条至第二十四条、第二十七条、第三十七条规定的合法性；4、赔偿每月房租损失10000元，时间从2018年12月18日至申请人的宅基地申请报晋安区政府审批为止。晋安区政府于2019年8月12日收悉其书面复议申请及相关材料后，于2019年8月19日作出榕晋安政行复答[2019]25号《行政复议答复通知书》，通知被告新店镇政府自收到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复并提交作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月21日，晋安区政府向福建省人民政府作出《规范性文件移送函》，请求福建省人民政府对福建省人民政府办公厅发布的《福建省农村村民住宅建设管理办法》进行规范性审查。同日，晋安区政府向原告张林强作出《行政复议中止通知书》。后被告新店镇政府于同月26日向晋安区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。同年10月28日，福建省人民政府办公厅向晋安区政府复函，称《福建省农村村民住宅建设管理办法》第五条、第六条、第七条、第十一条至二十四条、第二十七条、第三十七条内容未超越法定职权，不违反法律、法规、规章的有关规定，不存在违法增加公民、法人和其他组织义务的内容。晋安区政府收悉该复函后，遂向原告张林强作出《行政复议恢复审理通知书》，通知原告恢复前述行政复议案件的审理。后经审理，晋安区政府于2019年12月10日作出榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》认定被告新店镇正对原告张林强的申请事项作出办理答复书事实清楚，但超过晋安区政府责令其60天内答复的期限，存在程序违法，最终决定：1、确认被告新店镇政府未在法定期限内答复书原告行为违法；2、驳回原告的其他复议请求。原告张林强收悉榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》后不服，遂向原审法院提起行政诉讼并一并提起本案行政赔偿之诉。 另查，2018年10月19日，新店镇赤星村村民委员会向被告新店镇政府出具书面《报告》。据该《报告》记载，赤星村村民委员会称其已当面答复原告张林强，本村无宅基地规划用地，无法申请宅基地，故不存在不履行审核义务。因本村无法申请宅基地，也无法将张林强的材料提交至新店镇政府。 原审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定，“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”本案中，被告新店镇政府作出的《答复书》经福州市晋安区人民政府复议后确认违法，故原告张林强将其列为本案被告，符合前述法律规定。但是，第一，根据《福建省实施办法》第四十二条第一款规定，原告张林强提交的住宅用地申请经村民委员会召开会议、审议、公示、签署意见并上报后仍须由新店镇人民政府审核并报晋安区人民政府批准，据此，被告新店镇政府超期向原告张林强作出送达《答复书》的行为并不直接导致张林强的实际财产损失；第二，原告张林强于本案中请求被告赔偿其租房费用，该租房费用与被告超期答复间不存在因果关系，原告提交的证据亦无法证明上述租房费用已实际发生。综上两点，原告张林强于本案中主张的赔偿请求缺乏事实、法律依据，被告新店镇政府超期作出的《答复书》亦未对原告合法权益造成损害，故依《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告张林强的诉讼请求。 上诉人张林强向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误或认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法》、《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》、《福建省违法建设处置若干规定》，上诉人是赤星村村民，没有宅基地，享有一户一宅的权利，可得120平方米宅基地和建造300平方米建筑面积的房子。赤星村委会未履行法定职责，已被福州市中级人民法院（2019）闽01行终603号、台江区人民法院（2019）闽0103行初43号行政判决书判决败诉，其出具的《报告》不能证明其他行政机关的合法性。且《报告》不真实、不合法，无证据证明赤星村委会提交给被上诉人的具体日期、接收记录和邮寄证明。是否有宅基地规划用地对于赤星村委会、新店镇政府来说均无权认定，应以有权行政机关按法定程序制作赤星村规划图为准。因被上诉人未对此提供证据，应承担举证责任，推定有规划用地可以建房。而且福建省国土资源厅公众参与回复中认可同意上诉人具备申请宅基地条件。被上诉人新店镇政府的证据中没有证据证明其赤星村委会进行情况调查核实的调查记录，也没有影像资料证明，无法证明其向赤星村委会进行情况调查核实。调查核实的内容违反法律规定，不得作为认定事实的依据。赤星村是有地可以建房的，赤星村村干部们在原村委会边上盖了几千平方米的建筑，可以证明有规划用地可以建房，上诉人同样也可以申请建房。二、原审判决认定证据不足，事实不清。上诉人提交的证据3可以证明上诉人请求的租房费用比市场上租房费用更低，也可以按生活常理推论上诉人的租房费用损失请求合法合理。被上诉人提供的证据不符合法律规定，不能作为本案认定事实的依据，尤其对其提供的证据2有异议。三、原审判决适用法律法规错误。1.宅基地只需镇政府审批，不需要区政府审批，镇政府没有履行法定职责必然直接导致上诉人实际的财产损失。2.租房费用与被上诉人没有履行法定职责存在因果关系。3.法律没有规定“村民宅基地申请处于暂时无法审批状态”，暂时不能证明上诉人可以申请宅基地。由于被上诉人未编制村庄宅基地规划、未纠正村委会违法行为，其未履行法定职责导致上诉人无法申请宅基地，被上诉人理应赔偿。4.由于被上诉人的原因导致上诉人无法申请宅基地，被上诉人理应给予赔偿。5.按照法律规定，被上诉人未履行法定职责，导致上诉人无法建造房子，无房可住，必然产生租房费用，租房费与被上诉人没有履行法定职责存在因果关系。参照中国房价行情网公布的《2018年9月全国城市租金排行》，福州平均租金35元/月/m2左右，按300平方米计算，每月就是租金10500元，上诉人要求按每月10000元计算，时间从2018年12月18日至被上诉人对上诉人宅基地申请进行审核并报晋安区人民政府审批为止。6.根据国家赔偿法立法目的和精神，行政违法就要承担赔偿责任，才能有效制止行政机关或组织违法。四、原审案件审判长有失公正，上诉人依法申请回避未予准许，违反法定程序。综上，请求：1.撤销福州市台江区人民法院（2019）闽0103行赔初27号行政赔偿判决书；2.被上诉人赔偿上诉人每月租房费用10000元，时间从2018年12月18日至被上诉人对上诉人宅基地申请进行审核并报晋安区人民政府审批为止。 被上诉人新店镇政府未向本院提交书面答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿案件中，原告对自己的主张承担举证责任，应当对行政行为造成的损害提供证据……。本案被上诉人新店镇政府因对赤星村委会未履行责令改正之法定职责被本院作出的生效(2020)闽01行终402号行政判决确认违法，但被上诉人未履行责令改正之责并不必然导致上诉人租房租金的损失，二者之间没有必然的因果关系。且上诉人主张的其因被上诉人未履行责令改正的法定职责造成其租房损失客观发生，亦没有提供证据证明，上诉人提起本案行政赔偿缺乏事实根据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。