浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1126号上诉人（原审原告）陈小达，男，1947年10月18日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）何雪兰，女，1949年8月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市婺城区。委托代理人徐国健，浙江八婺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。委托代理人郭亮。委托代理人倪勇华，浙江丰畅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区雅畈镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区雅畈镇雅新中街42号。法定代表人赵朝阳，镇长。委托代理人陈颖。委托代理人赵鹏，浙江红太阳（金华）律师事务所律师。陈小达、何雪兰因金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市婺城区雅畈镇人民政府（以下简称雅畈镇政府）土地行政征收一案，不服金华市中级人民法院于2020年4月29日作出的（2020）浙07行初1号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。陈小达、何雪兰原审起诉称：2017年9月份，被告因建设235国道婺城段工程的需要，征用原告村的土地（包括原告的自留地、耕地、林地），在征用过程中被告未赔偿原告土地上青苗补偿款，也没统计出实际失地面积，使第二原告多支出的补差面积款和因延迟办理退休的费用共计101928元。一、被告对原告的土地征用行为违法。（一）征地拆迁工作实施主体不规范。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。该条明确规定征地拆迁工作的实施主体，只能是被征用土地所在地的县级以上地方人民政府，而在该征地拆迁工作中，征地工作委托镇一级人民政府实施，显然工作实施主体不规范。（二）征用土地程序错误。2017年7月24日雅畈镇政府发布通告，要求在2017年8月15日之前自行搬迁、清理或者拆除，逾期将视为无主处理，而事实上征地审批时间是2018年12月6日，征地补偿安置方案公告的时间是2019年1月11日。原告认为，被告既没有获得土地审批，也没有征地补偿安置方案公告，就发布通告搬迁、清理或者拆除，明显程序错误。二、赔偿两原告地上附属物树木财产损失费10万元。《中华人民共和国土地征用法》第八条规定，征收集体所有的土地及其地上附着物，必须给予公平补偿。征收集体所有的土地及其地上附着物，必须事先解决好被征地人就业、住房、社会保障，确保不低于原有生活水平。而被告在征用原告土地上的附属物时，没有经过公平、公正地给原告土地附属物的评估、以及签订赔偿协议等程序，给原告造成的损失10万元。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收土地上被告毁坏的附属物、树木等属于原告所有，被告拒绝赔偿，明显违反以上法律条款的规定。三、因被告统计人均面积的差错，使第二原告多支出补差面积的费用97928元和因延迟办理退休的费用4000元，共101928元。第二原告为了办理失地农民退休向盛新明以每平方米120.5元购买516平方米，计62178元，以每平方米120.5元向邱春桥购买96.7平方米，计35750元，合计97928元。因被告的延误使原告延迟2个月领取养老金，费用4000元。后来原告发现，如果被告方人均面积没有统计错误，原告参与失地保险就不需要出钱97928元购买面积。事实上原告村人均面积171.5平方米，而被告统计错误数据是人均面积841.1平方米，因失地保险名额是以人均失地面积比例计算的，人均面积多，失地保险名额少。所以，原告就需要再向他人购买面积612.7平方米，才能符合失地面积保险名额。因人均面积统计错误，使第二原告延误退休时间2个月，计4000元，合计101928元。综上，被告征用土地违法，原告既没有得到青苗费的补偿，也没有享受到合理的失地保险名额，被告的行为给原告造成的损失理应由被告承担。2019年7月22日原告向金华市中级人民法院提起诉讼，2019年11月1日被浙江省高级人民法院因证据不足被驳回。为维护原告的合法权益，再次起诉，请求：1、确认被告对位于雅畈镇上马山村原告名下的土地征收行为违法；2、责令被告采取补救措施，赔偿第一、二原告地上附属物树木财产损失费10万元；3、责令被告采取补救措施，赔偿第二原告因被告统计人均面积的差错使第二原告多支出补差面积的费用97928元和因延迟办理退休的费用4000元，共101928元；4、本案诉讼费用由两被告承担。原审法院认为，原告提出的第一项诉请为要求确认被告土地征收行为违法，而土地征收行为包括土地征收审批、公告、补偿安置及实施等一系列行为，涉及不同级别的多个行政机关的多个独立的行政行为；原告提出的第二项诉请为要求被告赔偿其地上附属物、树木等财产损失，涉及行政机关对土地或地上附着物实施的行政行为；原告提出的第三项诉请为要求被告赔偿因其统计人均面积差错给原告何雪兰造成的损失，涉及被告在补偿安置过程中的行政行为。据此，原告提起的本案诉讼包含了多个可诉的行政行为，依法应分别起诉，而不能合并为一个诉讼。经该院依法向原告释明要求其明确诉讼请求，但原告仍坚持其在本案中的诉请，导致本案因原告的诉讼请求不具体、不明确而无法继续审理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈小达、何雪兰的起诉。陈小达、何雪兰上诉称：一、一审法院的观点，明显错误。上诉人并非要求确认土地征收行为违法，上诉人是“要求确认被告对于雅畈镇原告名下的土地征收(清表)行为违法”。而一审法院以征收包括审批、公告、补偿安置等措施为理由，明显是推卸自己的审判义务，让上诉人起诉省级审批部门。根据上诉人提供的证据，上诉人事实上就是要求法院确认对征收上诉人土地的清表等行为违法。被上诉人清表在先、审批在后，也未和上诉人签订补偿协议，这些违法行为让上诉人分别起诉，纯粹是刁难老百姓，并非为民服务。一审法院以上诉人第二请求和第三请求涉及多个可诉行政行为为理由驳回原告起诉，也明显错误。二、根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》(集体土地补偿领域)规定中的诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择：被征收人对补偿标准、补偿安置方案、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗费计算等有异议的，可以在提起相关类型诉讼时一并提出，人民法院应当全面审查上述行为的合法性。”上诉人一审时虽然对多个行政行为进行诉讼，但是根据以上会议纪要可以一并审理。所以，一审法院以上诉人第二请求和第三请求涉及多个可诉行政行为为理由驳回上诉人起诉也明显错误。三、一审法院驳回上诉起诉理由，并非一审被上诉人答辩理由。一审法院审判人员没有站在公平、公正的立场上解决问题，一审法官用未审先驳回的方式审理，如同虚设了行政诉讼审判。综上，请求：1、撤销一审裁定，发回重审，或者改判决支持上诉人的诉讼请求，即：要求确认被告对位于雅畈镇上马山村原告名下的土地征收(清表)行为违法。2、责令被上诉人采取补救措施，赔偿第一、二上诉人地上附属物树木财产损失费10万元；3、责令被上诉人采取补救措施，赔偿第二上诉人因被上诉人统计人均面积的差错使第二上诉人多支出补差面积的费用97928元和因延迟办理退休的费用4000元，共101928元。4、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。婺城区政府答辩称：上诉人的诉请涉及不同级别多个行政机关多个独立的行政行为，包含了多个可诉的行政行为，依据受理行政案件“一行为一诉讼”的原则，上诉人依法应当分别起诉，不能合并为一个行政诉讼；一审法院向上诉人释明要求其明确具体的诉讼请求，上诉人仍坚持原诉讼请求导致其诉讼请求不明确具体，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回上诉人陈小达、何雪兰的起诉合法合理。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。雅畈镇政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。从上诉人陈小达、何雪兰在一审时的诉请来看，其将多个不同部门的多个行政行为混合在一起诉讼，目的是为了方便自身。但并不符合法律规定。虽然行政法的立法初衷是为了保护公民的合法权益，但行政诉讼的提出也是要符合行政诉讼法之规定。故一审法院以“原告要求确认被告土地征收行为违法，而土地征收行为包括征收审批、公告、补偿安置及实施等一系列行为，涉及不同级别的多个行政机关的多个独立的行政行为”为理由驳回原告的起诉并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，一审法院以两上诉人的诉讼请求包含了多个可诉的行政行为，不能合并为一个诉讼为由，驳回了两上诉人的起诉。故本案的审查重点应是两上诉人的起诉，是否符合法定的起诉条件。两上诉人的一审诉请为：1、确认被告对位于雅畈镇上马山村原告名下的土地征收行为违法；2、责令被告采取补救措施，赔偿第一、二原告地上附属物树木财产损失费10万元；3、责令被告采取补救措施，赔偿第二原告因被告统计人均面积的差错使第二原告多支出补差面积的费用97928元和因延迟办理退休的费用4000元，共101928元。两上诉人的第一个诉请指向是土地征收的行为，而一个完整土地征收行为包含了土地征收批准及批准后的组织实施等行为，其中批准后的组织实施行为又包括了两公告、补偿安置等行为，后续还包括责令交出土地及行政强制等行为，上述行为涉及不同级别的多个行政机关的多个独立的行政行为。虽然上诉人在上诉状中明确，其并非要求确认被上诉人土地征收行为违法，而是“要求确认被告对于雅畈镇原告名下的土地征收（清表）行为违法”，但从其一审庭审中，其明确表示“坚持原来的诉讼请求，第一个诉请中征用改为征收”，故其在上诉状中称其诉请中的“土地征收行为”是指“土地清表行为”的辩称不能成立。两上诉人的第二、三项诉请，系赔偿请求，行政赔偿以行政行为违法为前提，对赔偿之诉在审判实践中通常当事人对行政行为行使救济时一并提出，如当事人单独提出的，则应以行政行为被确认违法为前提。上诉人第二项诉请提出的赔偿请求，究竟是征收批准行为还是后续的行政强制行为对其造成损失要求赔偿均是不明确的。上诉人第三项诉请中的赔偿请求，则涉及到补偿安置过程中的行政行为。因此，两上诉人诉讼请求中包含了多个可诉的独立行政行为，其一并提起诉讼，违反了“一行为一诉讼”的原则，一审法院经释明，两上诉人仍坚持自己的诉讼请求，在此情形下，一审法院以“诉请不具体、不明确”为由，驳回其起诉，并无不当。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年八月二十日书记员  吕圣姻1·6·