云南省泸水市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)云3321行初3号 原告：杨天保，男，1958年11月15日生，白族，初中文化，经商，云南省泸水市人，现住云南省怒江州泸水市。 委托诉讼代理人：刘德凤，北京圣运律师事务所律师，执业证号：11101201111778125，代理权限：一般授权代理。 被告：泸水市自然资源局，地址：泸水市六库镇新城区沧江路114号。 统一社会信用代码：11533321015281642K。 负责人：茶茂生，系该局局长。 委托诉讼代理人：陈佳民，云南奉民律师事务所律师，执业证号：15333200610370214，代理权限：特别授权代理， 委托诉讼代理人：欧岭君，男，1973年10月2日生，傈僳族，云南省泸水市人，专科文化，现住泸水市。 被告：泸水市鲁掌镇人民政府。地址：泸水市鲁掌镇。 法定代表人：杨继纲，系该镇镇长。 统一社会信用代码：11533321015281837D。 委托诉讼代理人：李元庄，男，1980年12月6日生，白族，云南省泸水市人，本科文化，现住泸水市，代理权限：一般授权代理。 委托诉讼代理人：普蕴鹏，云南大怒江律师事务所律师，执业证号：15333201910146030，代理权限：特别授权代理。 原告杨天保诉被告泸水市自然资源局、泸水市鲁掌镇人民政府房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案。本院于2020年2月27日立案受理后，于2020年3月9日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告杨天保及其委托诉讼代理人刘德凤，被告泸水市自然资源局委托诉讼代理人陈佳民、欧岭君，被告泸水市鲁掌镇人民政府委托诉讼代理人李元庄、普蕴鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泸水市鲁掌镇人民政府负责人因脱贫攻坚考核不能出庭应诉，向本院提交了情况说明。 被告泸水市自然资源局、被告泸水市鲁掌镇人民政府于2018年11月27日将原告位于鲁掌镇鲁掌村的房屋进行了强制拆除。 原告杨天保诉称：1.请求依法确认两被告于2018年11月27日联合组织实施的强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告在云南省怒江州泸水市拥有合法房屋一处，依法成立泸水天宝食宿店，经营日用百货、餐饮、住宿服务。2017年被告工作人员在原告所有的房屋上画上“拆”字，原告才得知自己所有的房屋因“怒江美丽公路泸水段建设项目”已经被列入征收范围。由于征收部门确定的补偿数额较低，原告不同意，故没有签订征地拆迁补偿协议。2018年11月21日，泸水市自然资源局向泸水市鲁掌镇鲁掌村民委员会作出［2018］-208《责令交出土地决定书》（后该责令交地决定经法院诉讼程序，已被确认为违法），责令原告于2018年11月25日交出土地。2018年11月27日原告房屋遭泸水市自然资源局及泸水市鲁掌镇人民政府违法强制拆除。原告认为，两被告联合实施的强制拆除行为缺乏法律依据，亦未履行强制拆除的必要程序，实体及程序均违法，严重侵害原告的合法权益。1.本案所涉的征地拆迁没有得到征地批复，2.原告的房屋一部分在征收决定公告的范围内，一部分不在征收决定公告的范围内，但所有房屋均已被拆除，3.原告至今没有收到补偿决定书和领款通知书、没有进行参与评估公司的选定，没有接待过评估公司测量。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向法院提起行政诉讼。 原告为证明其主张，向本院提交如下证据材料： 第一组：1.身份证、2.泸集用（2009）第145号《集体土地使用证》复印件、3.××号《房屋所有权证》复印件、4.泸水天宝食宿店《营业执照》《特种行业许可证》复印件、5.开发农业用地使用权证，用于证明原告诉讼主体适格，原告在其拥有的集体土地上建有房屋用于经营，二被告强制拆除造成了停产停业损失。 第二组：1.[2018]-208《责令交出土地决定书》复印件、2.泸水市人民政府网站《和桂莲部署怒江美丽公路泸水段征地拆迁工作》截图、3.房屋被强制拆除的照片、4.云南泸水市人民法院作出的（2019）云3321行初5号行政判决书、5.云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院作出的（2019）云33行初37号行政裁定书、6.云南省高级人民法院作出的（2019）云行终567号行政裁定书，用于证明：原告的部分合法土地及房屋位于征收决定确定的范围内，在未对原告落实补偿安置的情况下，两被告实施违法强制拆除原告全部房屋的行为实体及程序违法。 被告泸水市自然资源局辩称：一、怒江美丽公路项目建设的必要性及其意义。国道219线福贡至六库段公路改建工程项目（也称为怒江美丽公路建设（泸水段）项目），该项目属于云南省人民政府的重点建设项目，并己列入云南省“十三五”交通规划，属于怒江州“大十字架”公路网规划中“一纵（六库-丙中洛）”的重要组成部分，是怒江州府（六库）连接福贡、贡山县以及沿线通往周边各县的重要通道，项目建设将极大改善区域交通运输条件，促进地区之间社会经济资源的有效整合，促进脱贫攻坚、旅游开发，推进沿线乡镇社会经济发展具有重要意义，在路网功能地位中也十分重要，项目符合国家供地政策。二、被答辩人按照相关文件标准可获得相应的补偿款。依据2017年8月24日泸水市人民政府公布的《泸水市人民政府关于怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁项目房屋征收决定的公告》，本次征收范围为：怒江美丽公路泸水段建设工程泸水市境内段全长约82公里，起于泸水市洛本卓白族乡保登村碧福桥与福贡县匹河乡果科村碧福桥交界处，止于泸水市六库镇小沙坝村、泸水市鲁掌镇鲁掌村委会小沙坝大桥，约600户。而被答辩人坐落于鲁××镇跃进桥岔路口的集体土地、房屋、构筑物及附属设施在本次征收的范围内，且已经过第三方公司的测绘和以法定程序委托的第三方房地产评估机构评估。2017年9月18日，原泸水市国土资源局向泸水市鲁掌镇鲁掌村民委员会下发了《征地听证告知书》（泸国土听告字［2017］第33号），同年9月22日鲁掌镇鲁掌村民委员会出具不需要听证的回复，同年11月8日，答辩人与鲁掌镇鲁掌村民委员会签订了《征地协议》，约定了征地面积、征地性质、征地价格等内容。被告鲁掌镇人民政府及相关部门依据有关征地补偿安置政策与被答辩人就征地补偿安置事宜进行多次协商，但被答辩人拒不签订征地补偿安置协议。 被告鲁掌镇人民政府于2018年3月22日、2018年5月10日、2018年5月15日、2018年5月21日、2018年6月5日分别向被答辩人下发《限期拆除催告通知书》，但被答辩人均予以拒绝签收，也不在限期内自行拆除。考虑到怒江美丽公路建设整体工程进展的切实需要，为了公共利益的需要，收回了被答辩人所使用的土地。依据《泸水市人民政府关于印发怒江美丽公路泸水段征地补偿的通知》的规定，并参照评估结果，被答辩人可以得到相应的补偿款，该款项目前依法提存于被告鲁掌镇人民政府基本账户上，被答辩人可按相关程序进行兑现。综上，为了公共利益需要的考虑，为了积极响应国家建设的需要，请求驳回被答辩人的诉讼请求，被答辩人可依法领取其补偿款。 被告泸水市自然资源局为证明其答辩主张，向本院提交了以下证据材料、依据： 第一组：1．统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、身份证复印件，用于证明被告的基本情况。 第二组：1.泸水市人民政府关于怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁项目房屋征收决定的公告、2.泸水市人民政府关于印发怒江美丽公路泸水段建设实物调查的通告、3.泸水市人民政府关于印发怒江美丽公路泸水段征地补偿的通知（泸政发[2017]99号）、4.中共中央办公厅（厅字[2017]41号）文件、5.云办通[2017]46号文件、6.国道219线福贡至六库段公路改建工程项目（泸水市境内）征地调查情况的说明、7.征地听证告知书（泸国土资听告字[2017]第33号）、8.听证送达回证、9.关于《征地听证告知书》的回复、10.征地协议、11.评估委托合同、12.现场勘察表、13.现场确认表、14.杨天保家未移动实物指标登记表、15.房屋面积测绘图、16.宗地图、17.地上附着物明细表、18、建（构）筑物及附属设施统计表、19.征收补偿评估明细表、20.征收入户复核情况表、21.情况说明、22.通知书、23.限期拆除催告通知书、24.责令交出土地决定书。用于证明：1.怒江美丽公路建设的必要性及其意义，2.征收补偿所作出的依据及相应结果，3.原告的补偿款已提存于被告鲁掌镇人民政府基本账户上。 被告泸水市鲁掌镇人民政府辩称：一、怒江美丽公路建设的重要意义。美丽公路作为怒江州重要的基础设施工程，建成通车将极大的提升怒江州内连外通的快速运输能力，助推怒江融入云南省主要城市群、开发生态旅游区，并为开发怒江大峡谷、“三江并流”世界自然遗产、高黎贡山国家级自然保护区提供良好的交通支撑条件，对怒江州乃至整个滇西片区的经济发展、物流运输、旅游发展以及国防战备将产生极大的促进作用，对加快沿线各族人民脱贫致富具有十分重要的意义。二、被答辩人的土地已经进行了合法的征收。 2017年8月24日，泸水市人民政府公布了《关于怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁项目房屋征收决定的公告》，征收范围包括了被答辩人坐落于鲁××镇跃进桥岔路口的集体土地、房屋构筑物以及附属设施，并且对于被答辩人位于征收红线以外的土地，被告泸水市自然资源局（原泸水市国土资源局）也按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知厅字（2017）41号和《中共云南省办公厅、云南省人民政府办公厅关于贯彻落实支持深度贫困地区及乌蒙山片区脱贫攻坚相关国土资源政策的通知》（云办通（2017）46号）进行了征收，并且已经经过第三方公司的测绘和法定程序委托的第三方房地产评估机构评估，2017年9月18日，被告泸水市自然资源局也向被答辩人所在的泸水市鲁掌镇鲁掌村民委员会下发了《征地听证告知书》（泸国土资听告（2017）第33号），2017年11月8日，泸水市鲁掌镇鲁掌村民委员会与被告泸水市自然资源局签订了《征地协议》，约定了征地面积、征地性质、征地价格等内容。后答辩人及泸水市相关部门依据有关征地补偿安置政策与被答辩人就征地补偿安置事宜多次协商，但被答辩人拒不签订征地补偿安置协议和领取征地补偿安置金。被答辩人的土地已经被合法的征收，被答辩人按照征收补偿文件是可以得到相应的补偿。三、被告泸水市自然资源局有权收回被答辩人的土地。为了保障美丽公路的正常实施以及维护社会公共利益，被告泸水市自然资源局于2018年11月21日向被答辩人下达了《责令交出土地决定书》，因被答辩人拒不履行。答辩人才于2018年3月22日、2018年5月10日、2018年5月15日、2018年5月21日、2018年6月5日分别向被答辩人下发《限期拆除催告通知书》，但被答辩人均拒绝签收，也不在限期内自行拆除。答辩人认为，被答辩人的土地已经进行了征收，为了公共利益的考量，以及根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，恳请法院依法公正裁判。 被告泸水市鲁掌镇人民政府为证明其答辩主张，向本院提交了以下证据材料、依据： 第一组：统一社会信用代码、法定代表人身份证明书、居民身份证，用于证明被告的基本情况。 第二组：1.泸水市人民政府关于怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁项目房屋征收决定的公告、2.泸水市人民政府关于怒江美丽公路泸水段建设实物调查的通告、3.泸水市人民政府关于印发怒江美丽公路泸水段征地补偿标准的通知（泸政发[2017]99号）、4.中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知（厅字[2017]41号）、5.《关于贯彻落实支持深度贫困地区及乌蒙山片区脱贫攻坚相关国土资源政策的通知》云办通[2017]46号，用于证明：1.2017年8月24日，泸水市人民政府发布了关于怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁房屋征收决定的公告，2.2017年9月7日，泸水市人民政府发布了关于怒江美丽公路泸水段建设实物调查的通告事实，3.2017年8月24日，泸水市人民政府印发了怒江美丽公路泸水段征地补偿标准通知的事实，4.怒江美丽公路建设根据国家政策具有深远的意义。 第三组：1.怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁工作房屋征收评估装修现场勘察表、2.怒江美丽公路泸水建设征地拆迁房地产征收评估现场确认表、3.杨天保家未移动实物指标登记表、4.房屋面积测绘图、5.宗地图、6.怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁土地面积及地上附着物明细表、7.怒江美丽公路泸水段房屋征收拆迁工程建（构）筑物及附属设施统计表、8.怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁工作房地产征收补偿评估明细表、9.怒江美丽公路泸水段建设征地拆迁房地产征收入户复核情况表、10.通知书、11.限期拆除催告通知书、12.情况说明，用于证明：1.原告被征收的土地以及地上构建物实物调查以及评估的事实，2.2018年5月至6月，为保障怒江美丽公路建设，以及推进拆迁补偿工作，被告多次向原告下发《通知书》的事实，3.2019年2月15日，原告的拆迁补偿款已经到泸水市鲁掌镇人民政府账户上的事实。 经庭审质证，原、被告对上述证据发表了质证意见。 对原告的证据，被告泸水市自然资源局的质证意见如下：对第一组证据中的身份证无异议，征收前原告对土地有使用权予以认可，但经征收以后对房屋和土地没有使用权，对第4份证据的真实性认可，但不能看出停产停业的损失，对证明观点不予认可，开发农业用地使用权证真实性、合法性不认可，该证书恰恰反映了当时是发展养殖业，后来被国有土地使用权证代替；对第二组证据中的第1份、第2份证据的真实性认可，对第3份证据的合法性不认可，对三份法律文书均予以认可，但对证明观点部分不予认可。 被告泸水市鲁掌镇人民政府的质证意见：原告提交的照片来源不合法，照片反映的内容可以看出已经履行了相关程序，原告可以得到相应的征收补偿款，被告已经多次和原告协商，但原告不同意在补充协议书上签字，并且在拆除的过程中保障了原告的权利。其他质证意见与被告泸水市自然资源局的质证意见一致。 对被告泸水市自然资源局提交的证据，原告的质证意见如下： 对第一组证据无异议。对第二组证据中的征收公告的真实性和合法性不予认可，首先在没有取得征地的批复下就进行征收，属于未批先征行为，从内容上看违反了征收土地公告办法第五条的规定，公告的第七条是补偿协议生效的条件，但从内容上看，是效力待定公告，征收范围不明确，没有标明四至范围，没有明确的红线图，所以该公告对被征收人没有法律效力；该实物调查通告是违法的，没有明确显示调查的范围；泸政发[2017]99号文件因程序违法，该文件也违法，原告没有见到该通知，对真实性不认可，内容上缺少征收的补偿标准，失地人员的社保和保障方式，且补偿标准偏低，对于补偿标准未依法告知反馈意见的方式和时间，补偿方案内容上，征收补偿应该做出补偿决定，至今没有做出补偿决定；对厅字[2017]41号文件和云办通[2017]46号文件，原告认为与本案无关，没有关联性，这两份是脱贫攻坚的文件，泸水县在2017年11月9日被列为贫困县，而征收公告是在2017年8月24日发布，可见征收行为发生在列为贫困县之前；对情况说明，原告不清楚项目所涉及的情况，但有一点可以肯定本次征收原征收的范围和实际征收的范围有差异，存在超范围征收的事实，存在违法情形，没有征地批复的情况下不得进行征收，所进行的征收都是违法的；对听证告知书真实性合法性均不认可，根据国土资源听证的规定和土地管理法的相关规定，对被征收人进行公开听证，而不是对村民委员会，根据国土资源听证第12条规定，属于依职权听证的范围和程序，而不是21条的依申请听证的范围，对听证送达回证的真实性合法性不予认可，受送达人和送达方式不认可，对回复的真实性、合法性不予认可，村委会无权代替被征收人表示不举行听证，原告从未听说过征地的通知和搜集意见的行为，原告属于上寨六组村民，但对代表签字的茶胜华不认识；对征地协议的真实性、合法性不认可，征地协议没有时间，行政机关法定代表人没有签字，在征地不能的情况下，不能交出集体土地，应该召开村民代表会，但没有召开；对评估委托合同的真实性认可，合法性不认可，评估公司应该依法由被拆迁人选定，甲方盖章的主体为征收部门刚好证明评估公司是由征收人单方面选定，现场勘察表虽然显示户主是原告，但被征收人没有签名，原告也没有接待过该勘察人员，对真实性、合法性不予认可，除对复核情况表以外其他的证据真实性、合法性不予认可，原告也没有进行签名和接待，对2018年10月31日的复核情况表内容认可，上面的签字人员是原告女儿杨昭君，时间发生在2018年11月，对时间不认可，内容恰好显示对前面的测量和面积不予认可，对于面积没有进行现场复核，当时提出过记录有不符合事实的情况，但征收人员表明会以实际征收情况进行补偿，杨昭君表明对补偿情况不认可；情况说明属于当事人陈述，原告对说明内容不认可，且该内容没有相关证据证明，补偿款支付的前提是有征地批复、合法征收，经过合法评估、在签订协议下做出拆除决定并依法提存才能视为补偿款已经支付，法定的提存应当是公证机构进行提存或直接打款到被征收人账户，被告将补偿款放在镇政府账户上相当于补偿款还在征收人手上没有进行补偿，情况说明时间晚于拆除时间，拆出时没有进行补偿，拆除违法；对9份通知书真实性、合法性不认可，原告没有收到通知书，缺少前置程序的情况下要求原告拆除行为违法，通知书没有依法送达，没有见证人，也没有留置给原告，通告书限定时间分别是5月25日和6月10日，被告发出两份拆除时间不同的通知，两次通知没有法律效力；责令交出土地决定书真实性认可，合法性不予认可，该决定书已经被生效判决确认违法，对证明目的不予认可。 被告泸水市鲁掌镇人民政府对被告泸水市自然资源局提交的证据均无异议。 原告对被告泸水市鲁掌镇人民政府的证据质证意见如下：对被告提交的第一组证据无异议，对第二组证据、第三组证据的质证意见，因与被告泸水市自然资源局提交的证据一致，原告的质证意见与上述质证意见一致。 被告泸水市自然资源局对被告泸水市鲁掌镇人民政府提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据中的开发农业用地使用权证上没有证号，本院不予确认，原告提交的其他证据均具有形式真实性，证据来源合法，与本案有关联，本院均予以确认。 被告泸水市自然资源局提交的证据中的责令交出土地决定书，经法院生效判决确认违法，本院不予采信；提交的其他证据均具有形式真实性，但不能证明被告强制拆除行为合法，不能证明被告的证明观点，本院对其证明观点不予确认。 被告泸水市鲁掌镇人民政府提交的证据均具有形式真实性，但不能证明被告强制拆除原告房屋的行为合法，不能证明被告的证明观点，本院对其证明观点不予确认。 经审理查明，原告杨天保的房屋位于泸水市，因建设怒江美丽公路，需要对原告的房屋及土地进行征收。之后，泸水市怒江美丽公路（泸水段）建设征地拆迁工作指挥部对原告的房屋进行了现场勘察，制造了评估装修现场勘察表、评估现场确认表、未移动实物指标登记表，但原告均未签字确认。泸水市怒江美丽公路（泸水段）建设征地拆迁工作指挥部于2018年10月24日制作入户复核情况表，于2018年10月31日再次制作了入户复核情况表，该情况表上有原告之女杨昭君的签字，复核情况记载了原告有异议的部分和复核人员对异议部分的解释说明。2018年3月22日，被告泸水市鲁掌镇人民政府作出编号为Ｌ2002的通知书，2018年5月10日，被告泸水市鲁掌镇人民政府又作出编号为Ｌ2016的通知书，两份通知书的内容一致，均是要求原告自行拆除或者转移、搬离，可以要求安排临时安置点，否则将上报市人民政府，依法强制处理。被告泸水市鲁掌镇人民政府分别于2018年5月15日、2018年5月21日、2018年6月5日作出限期拆除催告通知书，通知书限期拆除的时间不一致。2018年11月21日，被告泸水市自然资源局作出责令交出土地决定书（［2018］-208），原告不服该决定书向本院提起诉讼，经生效判决已确认该决定书违法。2018年11月27日，被告泸水市自然资源局和被告泸水市鲁掌镇人民政府一起强制拆除了原告位于鲁××镇跃进桥岔路口的房屋。 本院认为，本案实施强制拆除行为的行政机关是二被告，故，泸水市自然资源局和泸水市鲁掌镇人民政府是本案适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。所以政府协调和政府裁决是必经程序，政府裁决以后的裁决书产生行政强制力，才可以进行强制拆迁的工作。行政机关在土地和房屋征收的工程中，应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，依法对被征收人进行安置补偿。在被征收人已经依法取得安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行，在未获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。本案既没有依法作出责令交出土地决定书，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反了法律规定。 综上所述，二被告强制拆除原告房屋的行为违反法律规定，应当撤销该行为，但涉案房屋已经被强制拆除，不具有可撤销的内容，故确认该行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告泸水市自然资源局、被告泸水市鲁掌镇人民政府于2018年11月27日联合强制拆除原告杨天保房屋的行为违法； 二、责令被告泸水市自然资源局、泸水市鲁掌镇人民政府在合理期限内采取相应的补救措施。 案件受理费50元，由被告泸水市自然资源局负担25元，被告泸水市鲁掌镇人民政府负担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院。 审 判 长  杨新全 人民陪审员  何建成 人民陪审员  胡大益 二〇二〇年八月十八日 书 记 员  杨晓花