广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终336号上诉人（原审原告）：清远顺航船舶服务有限公司。住所地：广东省清远市清城下廓街沿江二路十七座丽景商业广场丽景阁、丽江阁首层11号。法定代表人：何华，该公司总经理。委托代理人：黄韬，广东宸韬律师事务所律师。委托代理人：谢德生，广东宸韬律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局）。住所地：广东省广州市越秀区文明路贤思街34号。法定代表人：陶镇广，该局局长。委托代理人：杨洋，该局工作人员。委托代理人：林川，广东广信君达律师事务所律师。上诉人清远顺航船舶服务有限公司因与被上诉人广州市城市管理和综合执法局水域市容环境卫生管理行政处罚纠纷一案，不服广州海事法院（2018）粤72行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月28日，被告在日常巡查时，发现停靠在广州市海珠区洛溪大桥附近水域的“粤清远货X”船上装载有建筑废弃物，船上一女性拒绝配合检查，现场无法提供《广州市建筑废弃物处置证》。经被告与海事部门联系，了解到该轮属于原告所有，被告根据现场检查并结合船舶货仓容量，目测建筑废弃物约占货仓容量四成，合计400立方米。被告提供的现场相片显示船舶的名称为“粤清远货X”船，废弃物可清晰看出有水泥块、破碎的瓷砖和木板等垃圾。被告向海事部门调取的船舶信息记载，陈文印和原告是船舶所有人，原告为经营人和管理人，管理方式为代管。被告向清远市交通运输局调取的船舶营业运输证注销登记证明书记载，船舶所有人为陈文印和原告，船舶经营人为原告，“粤清远货X”船于2018年9月6日注销营业运输证。2018年3月28日，被告向原告发出询问通知书。2018年4月13日，广东宸韬律师事务所黄韬律师作为原告的受托人参加询问。2018年5月14日，原告的法定代表人何华接受询问，确认“粤清远货X”船挂靠在其公司名下，主张原告只是登记的所有人，船舶的实际所有人和经营人是陈文印，同时向被告提供《船舶挂靠经营管理合同书》。2018年5月15日，被告向原告发出告知书，告知原告享有陈述权和申辩权等。原告于次日提出听证申请。2018年5月25日，被告向原告发出行政处罚听证通知书，拟定于2018年6月6日进行听证。在听证会上，被告向原告出示作出处罚的证据，原告的受托人对违法主体的认定、船舶承载的废弃物是否为建筑废弃物，以及对装载的废弃物数量等内容提出异议。2018年9月12日，被告作出穗综水处字〔2018〕第0800003号《行政处罚决定书》，认定原告的“粤清远货X”船于2018年3月28日在广州市海珠区洛溪大桥附近水域进行未经许可从事建筑废弃物水上运输的违法行为（船上装载建筑废弃物约400立方米），上述违法行为违反了《广州市水域市容环境卫生管理条例》第二十五条第一款的规定，根据该条例第四十五条第一项关于“违法本条例第二十五条第一款规定，未经许可从事建筑废弃物水上运输的，暂扣运输船舶，运输人为单位的，处以十万元以上三十万元以下罚款，运输人为个人的，处以三万元以上五万元以下罚款”的规定，对原告作出罚款16万元的行政处罚。上述事实，有询问笔录、现场相片、船舶登记信息、告知书、行政处罚决定书等证据予以证实，原审法院予以确认。此外，原告在诉讼中提供现场相片一张，主张该相片是被告在听证程序中提供给原告，相片上的文字说明中记载船舶装载建筑废弃物约80吨，并非被告主张的400立方米。被告对该相片不予确认。原审法院认为，根据被告提供的听证笔录，原告在听证程序中只是对被告认定船舶装载建筑废弃物400立方米提出异议，笔录中并没有提及关于重量的争议，因此，对原告提供的该相片不予采信。原审法院认为：本案属于水域市容环境卫生管理行政处罚案件。对双方的争议焦点，认定如下：关于“粤清远货X”船是否承运建筑废弃物以及违法责任主体的认定问题。根据《广州市建筑废弃物管理条例》第二条的规定，建筑废弃物是指单位和个人新建、改建、扩建、平整、修缮、拆除、清理各类建筑物、构筑物、管网、场地、道路、河道所产生的余泥、余渣、泥浆以及其他废弃物。从被告提供的现场相片显示，“粤清远货X”船货仓装载的废弃物包含水泥块、破碎的瓷砖和木板等垃圾，从该现场相片可认定“粤清远货X”船承运的废弃物属于建筑废弃物。关于违法责任主体的认定，被告主张，根据“粤清远货X”船的船舶信息显示，原告是船舶的所有人和经营人，对原告以运输人进行处罚符合规定。原告则主张应以船舶的实际所有人和经营人陈文印作为处罚对象。《广州市水域市容环境卫生管理条例》第二十五条第一款规定，从事建筑废弃物水上运输的运输人应当向市建筑废弃物管理机构申请办理《广州市建筑废弃物处置证》，未取得《广州市建筑废弃物处置证》的，不得从事建筑废弃物水上运输活动。在国内沿海和水路运输中，以个体工商户和个人合伙的方式经营船舶的情况普遍存在，我国法律对此没有作出禁止性规定，对于船舶在运输中的资质管理问题，目前通行做法是通过挂靠具备相应资质的航运企业的方式来实现管理。根据原告与陈文印在《船舶挂靠经营管理合同书》中的约定，原告将“粤清远货X”船纳入原告的《安全生产管理体系》，并同时承担《中华人民共和国内河船舶安全管理条例》所规定的责任和义务。而依据《国内水路运输管理规定》和《国内水路运输经营资质管理规定》的相关规定，原告作为水路运输经营人，是申请《国内水路运输经营许可证》和《船舶营业运输证》的责任主体。根据《广州市水域市容环境卫生管理条例》第二十五条第一款规定，需要取得《广州市建筑废弃物处置证》，方可从事建筑废弃物水上运输活动。本案中，原告作为“粤清远货X”船登记的所有人和经营人，在未取得《广州市建筑废弃物处置证》的情况下即从事建筑废弃物水上运输活动，违反了《广州市水域市容环境卫生管理条例》第二十五条第一款规定，被告据此对其作出行政处罚，符合法律法规的规定。原告主张应以船舶的实际所有人和经营人作为处罚对象，属于对有关法律法规的错误理解，原审法院不予支持。关于违法数量认定的问题。被告主张，根据《广州市水域市容环境卫生管理条例》第四十五条规定运输量并非构成非法的法定要件，条例也未规定在确定处罚金额时需要考察运输量。对本案运输量的认定，属于内部把握的酌定情节，由于建筑废弃物运输的特点，决定了对建筑废弃物的运输量无法精确核实，执法当时综合考虑船舶登记运载数据、现场测量情况及目测，酌定运载数量为400立方米并无不当。原审法院认为，《广州市水域市容环境卫生管理条例》第四十五条未将运输量作为构成处罚的法定要件，但在《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》附表第88项（市容环境卫生管理）中，对该条例第四十五条第一项的处罚幅度，根据裁量情节（其中包括运输数量），制订了对应的裁量标准，按照违法情节轻微、一般、严重三种情形，对运输人为单位的，分别作出100000-160000元、160000-240000元和240000-300000元的罚款。因此，被告在执法过程中，必须根据《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》附表第88项（市容环境卫生管理）规定的裁量情节（其中包括运输数量），首先对船舶承运的建筑废弃物数量进行核查，再相应作出处罚。本案中，通过被告的现场执法相片可以看到建筑废弃物在船仓装载的大致情况,在当时船员拒绝配合检查的情况下，其结合船舶货仓容积和建筑废弃物装载的实际情况，认定“船载建筑废弃物约占四成，为400立方米”的结论，并无不当。需要指出的是，被告在以后类似的执法中，应采取更加科学有效的手段，对涉及的建筑废弃物运输量进行更加准确的核查认定，避免争议的发生，而行政相对人也有义务配合行政机关的执法检查。《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》规定，单位运输500立方米以下的，处以100000-160000元，被告据此作出的处罚，在该幅度范围内，适用法律法规正确。关于本案中被告是否应当暂扣运输船舶的问题。原告主张，根据《广州市水域市容环境卫生管理条例》第四十五条第一款的规定，被告在执法过程中应暂扣运输船舶，通过该措施可以查明船舶的实际所有人和经营人。被告则认为，根据当时的执法情况，无须暂扣运输船舶。原审法院认为，从该条例第四十五条第一项和《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》附表第88项（市容环境卫生管理）中的规定来看，均有暂扣运输船舶的规定，该措施的实施，有助于被告查明案件有关事实。综上所述，被告作出的穗综水处字〔2018〕第0800003号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告清远顺航船舶服务有限公司的诉讼请求。本案一审案件受理费100元，由原告清远顺航船舶服务有限公司负担。清远顺航船舶服务有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，确认行政处罚决定合法的证据不足。1.原审法院认定上诉人为本案的运输人与事实不符。根据船舶委托管理经营的相关法律规定和行业惯例，委托管理的船舶必须将至少51%的船舶所有权登记在船务公司名下，并办理权属登记。本案调查听证和诉讼期间，上诉人提供了《船舶挂靠管理合同书》，证明船舶“粤清远货X”船是陈文印委托上诉人进行管理的船舶，因为受托管理，才出现船舶登记证书中登记的所有人为上诉人和陈文印，而实际所有人、经营人和运输人为陈文印，陈文印对船舶享有支配运营权和营运利益，上诉人不参与涉案船舶的经营，也不享受经营收益，因此，本案如存在违法行为，被处罚的对象应是陈文印而非上诉人。被上诉人仅以上诉人为登记信息中的其中一方即认定上诉人为运输人，属于简单执法。原审法院既然查明上诉人对涉案船舶为“代管”，也认定“在国内沿海和水路运输中，以个体工商户和个人合伙的方式经营船舶的情况普遍存在，我国法律对此没有作出禁止性规定，对于船舶在运输中的资质管理问题，目前通行做法是通过挂靠具备相应资质的航运企业方式来实现管理”的实际情况，非常清楚涉案船舶实际的所有人、经营人和运输人为陈文印，却仍然认定上诉人为本案运输人，明显与事实不符。2.原审法院确认被上诉人行政处罚合法的证据不足。首先，本案中，被上诉人仅凭一张照片，以目测方式确定装载量为400立方米，在未对船舶进行核实的情况下认定上诉人存在违法行为，处以顶格罚款16万元，明显证据不足，随意执法。对于现场照片，上诉人提供了在听证中被上诉人所出具的照片复印件，该照片与被上诉人庭审中提供的照片内容不一致，被上诉人有明显修改证据的行为，原审法院却以上诉人只对违法数量有异议，没有提及重量为由仍然将该照片作为认定事实的证据，无法律依据。事实上在庭审中上诉人已对照片的真实性提出异议，但原审法院并未在判决书中提及。其次，原审法院认定本案运输量根据建筑废弃物运输的特点无法精确核实，执法时只能考虑船舶登记运载数据、船舶装载情况酌定，是无法律依据的；另外，又认定被上诉人在执法中必须根据《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》第88项规定的裁量情节（其中包括运输数量），首先对数量进行核查后再相应作出处罚，前后认定明显矛盾、不当。同时，原审法院也指出，被上诉人应采取更科学的手段对涉及建筑废弃物运输量进行准确的核查认定，也证明被上诉人对于本案行政处罚的证据不足。上诉人是合法的市场经营主体，不能成为执法机关“试验”的对象，被上诉人简单执法，处罚证据不足，有法不依，原审法院仍然认定其行为合法，明显不当。二、原审法院认定被上诉人作出的行政处罚决定程序合法是错误的。被上诉人作出处罚的依据是《广州市水域市容环境卫生管理条例》第四十五条第一款的规定，“违反本条例第二十五条第一款规定，未经许可从事建筑废弃物水上运输的，暂扣运输船舶，运输人为单位的，处以十万元以上三十万元以下罚款，运输人为个人的，处以三万元以上五万元以下罚款；”从该条款的内容可以看出，如存在上述违法行为的，被上诉人应暂扣运输船舶，以便查清违法事实，核实装载数量等裁量情节，上诉人在调查听证和庭审中也一再要求被上诉人暂扣船舶，以查清事实。在涉案船舶强行驶离码头的情况下，被上诉人更应该履行职责，联合相关部门进行暂扣船舶，但被上诉人却有法不依，怠于行使职责，仅采取简单执法方式确定违法主体，采取皮尺测量和估算的方式认定装载数量进而顶格处罚，明显违反法定程序，对上诉人不公平。原审法院既然认定被上诉人依据的《广州市水域市容环境卫生管理条例》第四十五条第一项及《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》均有暂扣运输船舶的规定，该措施的实施，有助于被上诉人查明案件事实，却仍然认定被上诉人在本案执法中不暂扣船舶的行为符合法定程序，明显错误。综上，原审法院认定事实不清，判决错误，被上诉人作出的《行政处罚决定书》对象错误，证据明显不足，程序违法，请求：撤销原判，改判撤销涉案《行政处罚决定书》。被上诉人广州市城市管理综合执法局二审答辩称：一、该局作出的涉案《行政处罚决定书》程序合法，内容适当。该局执法人员在日常巡查时发现了本案所涉违法线索，并据此立案调查，在对上诉人作出行政处罚前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定进行了调查，并依据该法第三十一条、第三十二条的规定在处罚前告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知上诉人依法享有的权利，并充分听取了上诉人的陈述和申辩。同时，该局对上诉人作出的行政处罚程序也符合《城市管理执法办法》的相关规定。二、上诉人在上诉状中提及的理由没有事实与法律依据。1.原审法院认定上诉人系涉案船舶的经营人及管理人事实清楚，证据充分。船上人员及上诉人均无法提供《广州市建筑废弃物处置证》，该局根据海事部门登记情况认定上诉人为运输人并无不妥。2.该局认定违法数量有充分事实依据。由于船上人员拒绝配合调查，该局执法人员经对船舶装载情况进行了拍照取证，根据海事部门登记该船货仓容积1004.65立方米，结合现场可见该船装载约4成，认定该船装载建筑废弃物约400立方米，认定事实充分。综上，该局作出的行政处罚程序合法、认定事实清楚，证据确凿，内容合法适当，请求：驳回上诉，维持原判。经审理，对原审法院查明的事实，本院予以确认。因机构改革，原广州市城市管理综合执法局更名为广州市城市管理和综合执法局，对其诉讼主体资格，本院予以确认。本院认为：本案为水域市容环境卫生管理行政处罚纠纷，二审争议焦点为被上诉人作出的穗综水处字〔2018〕第0800003号《行政处罚决定书》是否合法。《广州市水域市容环境卫生管理条例》第二十五条第一款规定：“从事建筑废弃物水上运输的运输人应当向市建筑废弃物管理机构申请办理《广州市建筑废弃物处置证》，未取得《广州市建筑废弃物处置证》的，不得从事建筑废弃物水上运输活动。”第四十五条第（一）项规定：“违反水上运输市容环境卫生管理的行为，由城市管理综合执法机关按下列规定予以处罚：（一）违反本条例第二十五条第一款规定，未经许可从事建筑废弃物水上运输的，暂扣运输船舶，运输人为单位的，处以十万元以上三十万元以下罚款，运输人为个人的，处以三万元以上五万元以下罚款；……”本案被上诉人作出的穗综水处字〔2018〕第0800003号《行政处罚决定书》将上诉人作为处罚对象，罚款16万元。上诉人对处罚决定的对象以及认定罚款的事实根据均提出异议。首先，关于处罚对象的问题。根据《广州市水域市容环境卫生管理条例》的上述规定，对未经许可从事建筑废弃物水上运输的处罚对象为“运输人”。上诉人主张根据《船舶挂靠管理合同书》的内容，“粤清远货X”船是陈文印委托其进行管理的船舶，该船舶实际所有人和经营人为陈文印，运输人应为陈文印而非上诉人。本院认为，《国内水路运输管理规定》（2016年第二次修正）第五条规定：“申请经营水路运输业务，除个人申请经营内河普通货物运输业务外，申请人应当符合下列条件：（一）具备企业法人资格。……”被上诉人向清远市交通运输局调取的船舶营业运输证注销登记证明书记载，船舶所有人为上诉人和陈文印，船舶经营人为上诉人，“粤清远货X”船于2018年9月6日注销营业运输证。上诉人与陈文印签订的《船舶挂靠管理合同书》约定，将“粤清远货X”船纳入上诉人的《安全生产管理体系》，并同时承担《中华人民共和国内河船舶安全管理条例》所规定的责任和义务。因涉案船舶登记的经营人为上诉人，根据《国内水路运输管理规定》的上述要求，结合《船舶挂靠管理合同书》的全部内容，以及对“挂靠经营”的通常理解，即便“粤清远货X”船的实际所有人和经营人为陈文印，在判断对外承担法律责任的主体时，也应当以具有对外公示法律效力的登记经营人，即上诉人作为承认运输法律责任的主体。上诉人与陈文印签订的《船舶挂靠管理合同书》所约定的权利义务关系，仅限于在合同双方内部产生约束力，并不具有对抗第三人，包括行政机关执法行为的效力。据此，被上诉人将上诉人认定为本案违法运输行为的运输人，并未违反法律规定。其次，关于被诉处罚决定认定的事实根据，即认定船舶运载建筑废弃物数量的问题。本案中，由于涉案船舶船员拒绝配合，导致被上诉人无法在现场进行精准的测量，对本案未能精准测算涉案船舶运载建筑废弃物的实际数量的不利后果及相应责任，理应由上诉人自行承担。从被上诉人现场执法所拍摄的执法照片看，可以清晰地看到建筑废弃物基本堆满船舶货仓，被上诉人结合该船登记的货仓容积量，按照4成推定该船装载的建筑废弃物约400立方米，并无明显不当。原审法院根据本案实际情况，采信被上诉人有关涉案船载建筑废弃物约400立方米，并以此作为处罚裁量情节的认定意见，并无不当，本院予以支持。当然，原审法院亦指出，被上诉人应在以后类似的执法中，采取更加科学有效的手段，对涉及的建筑废弃物运输量进行更加准确的核查认定，避免争议的发生，而对行政主管机关依法采取的执法检查行为，行政相对人有义务予以配合。原审法院的上述意见中肯、合理，本院亦持相同意见。上诉人主张原审上述意见和认定结论自相矛盾，理据不足，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人清远顺航船舶服务有限公司的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人清远顺航船舶服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年八月二十八日书记员  杨海萍