浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终953号上诉人（原审原告）陈金平，男，1975年5月12日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区，现住杭州市余杭区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人尹琰茗、谭王英，该府工作人员。浙江省杭州市中级人民法院审理原告陈金平诉被告杭州市人民政府其他行政复议一案，于2019年10月31日作出（2019）浙01行初640号行政裁定。陈金平不服，提出上诉。本院于2020年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年10月29日，杭州市人民政府作出杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》，认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，陈金平请求杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）“督促余杭区信访局依法履行职责”，本质上系请求余杭区政府履行对余杭区信访局的层级监督职责，该职责并不具有实体法上的请求权依据，故余杭区政府基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对陈金平的权利义务产生直接影响，故其复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件，本机关决定不予受理。陈金平对该决定书不服，起诉请求：1.判决被告不依法受理行政复议的具体行政行为违法；2.撤销被告2019年10月29日作出的杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》。原审法院认为，本案系陈金平请求余杭区政府督促余杭区信访局履行职责而引发，该申请要求人民政府监督其职能部门，系基于组织法上行政机关内部层级监督关系而提出，并不构成行政法意义上的履行法定职责申请，故其提起本案诉讼明显不属于行政诉讼法规定的受案范围，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈金平的起诉。陈金平上诉称：一、原审裁定认定事实不清，证据不足。原审法院将本案认定为请求余杭区政府督促余杭区信访局履行职责案件错误，且没有事实和法律依据。上诉人在向原审法院提交的《追加杭州市余杭区人民政府作为被告增加诉讼请求申请书》及一审庭审中均明确，本案系余杭区政府不履行征地公告法定职责引起的行政复议，但原审法院的裁定书故意遗漏该事实。根据相关规定，市、县人民政府的征地公告具有可诉性，且应进行全面审查。被征地农民认为市、县人民政府或者土地行政主管部门不履行公告等法定职责，经向行政机关申请、反映、投诉后，有关行政机关不予处理而提起行政诉讼的，人民法院应当受理。二、原审法院程序违法。1、本案立案日期为2019年10月31日，原审法院2020年3月才将被上诉人的答辩状提交给上诉人。违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条人民法院应当在收到答辩状之日起五日内将答辩状副本发送原告的规定。2、一审庭审时，上诉人要求查看被上诉人向法庭提交的身份材料，法官称上诉人无权查看并代为被上诉人说行政机关负责人因有公务安排不能出庭，违反了案件当事人及其代理人查阅诉讼档案有关问题的规定。请求撤销一审裁决，依法发回重审或改判。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议不予受理决定程序合法。上诉人于2019年10月22日向答辩人申请行政复议，答辩人于同月29日作出杭政复[2019]541号《行政复议不予受理决定书》并邮寄给上诉人，行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议不予受理决定事实清楚，于法有据。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定中申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，上诉人请求余杭区政府督促余杭区信访局依法履行职责，本质上系请求余杭区政府履行对余杭区政府的层级监督职责，该职责并不具有实体法上的请求权依据，故余杭区政府基于层级监督所作出的行为以及是否作出行为，均不对上诉人的权利义务产生直接影响，故上诉人的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人作出的行政复议不予受理决定适用依据正确，程序合法，应予支持。原审裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为上诉人陈金平的复议申请是否符合受理条件。经查：一、本案从陈金平向余杭区政府提交的《申请书》中请求事项为“督促被申请人依法履行职责，对申请人2019年1月4日提交《申请书》作出答复”来看，其系要求余杭区政府履行对其下属职能部门余杭区信访局的内部监督职责。陈金平称本案系要求余杭区政府履行征地公告法定职责，与事实不符。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求依法进行督促或作出相应处理。但上级行政机关是否启动内部层级监督程序以及启动程序后作如何处理属于行政机关内部管理范畴，由上级行政机关根据情况自行判断。只有在上级行政机关依内部层级监督程序改变或撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人的权利义务的情况下，内部层级监督行为才外化为可复议、可诉讼的外部行政行为。在上级行政机关不启动内部层级监督程序的情况下，并未改变公民、法人或其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。复议机关复议认定本案陈金平的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件，决定不予受理，并无不当。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，人民法院应当在收到答辩状之日起五日内将答辩状副本发送原告。但陈金平未举证证明本案一审法院存在收到答辩状后未在五日内将副本发送给陈金平的情形。此外，一审法院在庭审核对诉讼当事人过程中并不存在影响公正审判的违法情形。陈金平称原审法院审判程序违法的上诉理由，亦不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项亦规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。鉴于陈金平提起本案诉讼显然不属于行政诉讼法规定的受案范围，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈金平的起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二〇年八月二十一日书记员  许亚芬