江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0981行初8号原告：陈友林，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托代理人：董学明，盐城市亭湖区五星法律服务所法律工作者。被告：盐城市亭湖区南洋镇人民政府，住所地盐城市亭湖区南洋镇黄海居委会盐黄路26号。法定代表人：张某某，该镇镇长。出庭负责人：吉桂林，该镇副镇长。委托代理人：符为奇，江苏中盐律师事务所律师。第三人：盐城市亭湖区南洋镇盐中村村民委员会，住所地盐城市亭湖区南洋镇盐中村。法定代表人：吴以洋，该村村民委员会主任。委托代理人：陈荣干，该村村民委员会副主任。原告陈友林因要求确认被告盐城市亭湖区南洋镇人民政府（以下至判决主文前简称南洋镇政府）于2017年8月3日平整土地的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，向被告南洋镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因盐城市亭湖区南洋镇盐中村村民委员会（以下简称盐中村村委会）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告陈友林及委托代理人董学明，被告南洋镇政府的副镇长吉桂林及委托代理人符为奇，第三人盐中村村委会的委托代理人陈荣干到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈友林诉称，2016年11月，盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）向原告颁发了盐亭政农地承包权（2016）第004826号《农村土地承包经营权证》，证载承包地的实测总面积为12.05亩。2017年，原告在登记面积为4.54亩的承包地上搭建支架种植扁豆。同年8月3日，被告南洋镇政府为了盐城市亭湖区南洋镇青洋工业园区建设，在没有任何土地指标和协议的情况下，采用先流转土地后征收的方式，强行用推土机毁损原告种植的4.54亩扁豆及支架，造成原告数万元的财产损失。为此，原告多次要求被告南洋镇政府赔偿因违法平整土地造成的损失，但被告一直搪塞推诿，至今没有赔偿。故原告诉至法院，请求依法判令：1.确认被告南洋镇政府于2017年8月3日强行平整原告4.54亩土地的行为违法；2.要求被告南洋镇政府赔偿原告的扁豆和支架损失共计74910元；3.本案诉讼费由被告负担。审理中，原告陈友林申请撤回第二项诉讼请求，即撤回要求被告南洋镇政府赔偿其扁豆和支架损失的诉讼请求，本院予以准许。原告陈友林向本院提交了以下证据：1.盐亭政农地承包权（2016）第004826号《农村土地承包经营权证》1份。拟证明原告享有实测面积为4.54亩承包地的事实。2.平整土地现场照片打印件4张。拟证明被告于2017年8月3日使用大型机械毁损原告种植的蔬菜及支架，并围栏欲建厂房改变土地农业用途。3.亭湖青洋工业园区路标及企业名称照片打印件各1张。拟证明原告种植的4.54亩承包地在青洋工业园区内，该园区由被告设立的事实。4.落款日期为2017年8月4日、2017年12月5日由盐城市公安局亭湖分局青墩派出所出具的《情况说明》各1份。拟证明被告于2017年8月3日实施案涉平整土地行为，原告于次日报警，被告在原告尚未签署土地流转协议的情况下实施了平整原告承包地的行为。5.南洋镇政府分别于2017年12月18日、2018年8月4日作出的南洋信答复[2017]48号、南洋信答复[2018]14号《关于对陈友林信访事项的答复意见》各1份；盐城市亭湖区人民政府分别于2018年2月23日、8月30日作出的《信访事项复查不予受理告知书》各1份。拟证明被告在没有任何土地指标的情形下，采取先流转后征用土地的方式，对原告的承包地进行平整并毁损土地上农作物的事实。6.通话录音整理的文字资料3份。拟证明被告实施了平整原告承包地的行为。7.东台市人民法院（2018）苏0981行初46号行政裁定书、盐城市中级人民法院（2019）苏09行终497号行政裁定书各1份。拟证明原告曾起诉多个诉讼请求被法院裁定驳回起诉，现原告就被告实施平整土地的行为提起本案诉讼。8.品种为“鼎牌特早春”的扁豆包装袋说明打印件、百度搜索“种植鼎牌特早春扁豆亩产收益”文章截屏打印件、种植户沈某,4、吴加清分别出具的证明以及收款收据各1页。拟证明原告种植的扁豆亩产量可达7000斤以上，扁豆亩产值达12000元，原告为种植扁豆搭建支架购买竹子、绳子、铁丝等事实。9.沈某,4的证人证言，证人沈某,4当庭陈述：“和陈友林是邻居关系，陈友林是我们那种植扁豆最早的，他共有八、九亩承包地，种植扁豆的承包地大概有四亩多，他种植扁豆的品种是特早春、红花1号，一般七月份开始上市。扁豆亩产值是每亩田12000元，种植成本5000元至6000元左右。扁豆在每年八、九月份的价格贵，十、十一月份的价格便宜。”拟证明原告扁豆种植的亩产量及亩产值。被告南洋镇政府辩称，1.被告从未安排人员强行用推土机损坏原告的农作物，从原告提交的证据可知，原告的农作物受损是他人所为，被告对原告农作物受损不存在任何过错。2.关于原告在诉状中提及的土地问题，该土地即使流转也是原告与盐中村村委会签订的协议，被告不是土地流转的受让人。原告在（2018）苏0981行初46号行政案件的审理过程中，法院多次向原告进行法律释明，但原告坚持要求盐中村村委会赔偿其损失，这一事实可以佐证原告诉称的损失与被告无关。3.原告主张的损失无任何依据，相关数额均是原告自行随意而定。综上，原告提起的本案诉讼没有事实和法律依据，原告赔偿损失的请求与（2018）苏0981行初46号案件中的请求相互矛盾，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告南洋镇政府向本院提交了以下证据：1.落款日期为2017年8月4日盐城市公安局亭湖分局青墩派出所出具的《情况说明》1份。拟证明原告的承包地是被施工队推平清除，不是被告实施的。2.东台市人民法院（2018）苏0981行初46号《行政裁定书》1份。拟证明原告在该案中明确盐中村村委会是其主张赔偿的责任主体，但原告在本案中又要求被告赔偿，原告的主张前后矛盾，应以原告在生效裁定中的陈述为准，因此，盐中村村委会是被诉行为的责任主体。3.苏政地[2017]576号《江苏省人民政府关于盐城市亭湖区2017年度第3批次村镇建设用地的批复》、盐城市国土资源局亭湖分局与盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组签订的《征收土地补偿协议》、盐（亭）国土公字[2017]第55号《征地补偿、安置方案公告》、盐（亭）国土征公字[2017]第55号《征收土地公告》各1份。拟证明包括原告承包地在内的盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组的土地已由相关部门组织征收，征收的土地面积为100373平方米。4.盐城市国土资源局与盐城国联地产投资发展有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》1份。拟证明案涉原告承包地由盐城国联地产投资发展有限公司受让使用的事实。第三人盐中村村委会述称，盐中村村委会没有对原告的4.54承包地实施平整行为，请求法院依法判决。第三人盐中村村委会未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性均无异议；证据2、3的真实性、关联性、合法性有异议，被告没有在原告的承包地旁建设厂房，被告不是青洋工业园的投资主体；证据4的真实性无异议，但能够佐证案涉4.54亩土地被平整不是被告实施，而是由施工队实施的；证据5的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明是被告实施了平整土地行为，鉴于原告一直在信访，被告才在信访答复意见中提出对原告承包地上的青苗进行补偿；证据6的真实性、关联性、合法性有异议，无法判断与原告通话的人员身份，原告应当提交其他证据予以佐证；证据7的真实性无异议，证明目的有异议，原告在前案中被法院裁定驳回起诉的原因是因为原告向盐中村村委会主张赔偿；证据8、9的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，该组证据不能证明原告实际种植扁豆的情况，证人陈述的内容与原告自述相互矛盾。第三人对原告所举证据中的证据7的真实性、关联性、合法性无异议，对其余证据的质证意见与被告的质证意见一致。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1、2的真实性、关联性、合法性均无异议，证明目的有异议，公安机关出具的《情况说明》仅是报警人陈述的内容，不是公安机关查明的事实，不能作为认定本案事实的依据，（2018）苏0981行初46号《行政裁定书》中的诉讼请求与本案的诉讼请求不相同；证据3的真实性、关联性、合法性有异议，该组证据系2017年9月之后土地征收的材料，与案涉土地前期平整行为是不同的法律关系，也进一步佐证被告实施平整原告承包地的行为不合法；证据4的关联性有异议，《国有建设用地使用权出让合同》是在被告实施平整土地之后签订的，与本案处理无关。第三人对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证实原告对案涉土地享有承包经营权的事实，本院对该份证据的真实性、关联性、合法性予以认定；原告提交的证据2，能够证实原告承包地上的农作物被清除的事实，本院对该份证据的真实性、关联性予以认定；原告提交的证据3，无法达到原告的证明目的，本院不予认定；原告提交的证据4，能够证实原告的承包地被平整后，原告向公安机关报警的事实，本院对该份证据的真实性、关联性予以认定；原告提交的证据5，能够证实原告的承包地被平整后，原告进行信访，南洋镇政府和亭湖区政府分别作出信访答复意见的事实，本院对该份证据的真实性、关联性予以认定；原告提交的证据6，未有其他证据予以佐证，本院对该份证据不予认定；原告提交的证据7，系本院及盐城市中级人民法院的裁判文书，能够证实原告因其承包地上的农作物被清除毁损，曾提起行政诉讼的事实，本院对该组证据的真实性、关联性、合法性予以认定；原告提交的证据8、9，系原告主张赔偿的相关证据，因原告在本案中已撤回该项诉求，本院对该组证据不予认定。被告提交的证据1，同对原告提交的证据4的认证意见；被告提交的证据2，系本院的裁判文书，本院对该份证据的真实性、关联性、合法性予以认定；被告提交的证据3、4，本院对其真实性予以认定。经审理查明，原告陈友林系盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组的村民。2016年11月6日，亭湖区政府向原告颁发了盐亭政农地承包权（2016）第004826号《农村土地承包经营权证》，该证载明：陈友林户的承包地块共八块，承包地二轮合同总面积为9.53亩，承包地实测总面积为12.05亩，其中位于跃进河西南匡的地块（四至：东至沟渠、西至沟渠、南至陈志祥、北至沟渠）实测面积为0.57亩，位于跃进河西南匡的地块（四至：东至小路、西至小路、南至吴社程、北至小路）实测面积为3.97亩。2017年8月4日上午，原告陈友林向盐城市公安局亭湖分局青墩派出所报警，称其在盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组的4.8亩承包地被施工队推平，其与村里的土地流转协议尚未签署。同日，盐城市公安局亭湖分局青墩派出所就原告陈友林的报警情况出具了《情况说明》。2017年11月7日，原告陈友林进行网上信访，反映在未经其许可的情况下，村委会将其二轮承包地强行流转，农作物被强行铲除，未给予补偿，要求恢复其承包地和赔偿损失。2017年12月18日，被告南洋镇政府针对原告陈友林提出的上述信访事项，作出了南洋信答复[2017]48号《关于对陈友林信访事项的答复意见》，主要内容为：“因青洋工业园区项目建设的需要，需征地288亩，因此，涉及到该村三组陈友林等49个农户的承包田，因土地指标尚未落实，采取先流转后征用的办法，截止2017年7月30日49户中只有陈友林一户未签字，镇、村干部及园区工作人员多次登门做工作无果，坚决不同意土地流转。因该项目是市、区重点项目，项目建设时间紧、任务重，在镇、村做工作的同时，并将相关地块作了平整，村里将按照土地流转的规定对土地上的青苗进行补偿，陈友林本人提出按经济作物赔偿，园区及村里工作人员在政策范围内，也多次登门做了工作，承诺给予适当补偿。”原告陈友林不服该信访答复，向亭湖区政府申请复查。亭湖区政府于2018年2月23日作出《信访事项复查不予受理告知书》，主要内容为：“经了解，因青洋工业园区项目建设的需要，镇、村对该项目相关土地及道路进行了前期平整，涉及你户部分承包土地。南洋镇已落实专人与你户就青苗费及其他费用补偿、置换田地等有关事宜进行商谈，此信访事项正在协调处理过程之中。如你认为镇、村因平整田地侵犯你户的相关权益，建议你通过司法途径进行处理。根据《信访条例》第十四条第二款……的规定，你提出的诉求不符合信访事项复查受理范围，决定不予受理。”2018年5月24日，原告陈友林就其承包地被强行流转、农作物被强行铲除的问题，再次进行网上信访。被告南洋镇政府于2018年8月4日作出南洋信答复[2018]14号《关于对陈友林信访事项的答复意见》，主要内容为：“2017年市、区政府招商一家世界500强企业入驻盐城市亭湖区南洋镇盐中村境内（现青洋工业园区）。因此涉及到三组陈友林等49个农户的承包田，因土地指标尚未落实，采取先流转后征用的办法，在上级各大部门的大力支持下，项目顺利实施。截止2017年7月30日49户中只有陈友林一户未签字……。”原告陈友林不服该信访答复，向亭湖区政府申请复查。亭湖区政府于2018年8月30日作出《信访事项复查不予受理告知书》，主要内容为：“经查，南洋镇因工业项目建设的需要，对该项目相关土地及道路进行了前期平整，涉及你户部分承包地。南洋镇现已落实专人与你户就青苗费及其他费用补偿等问题进行商谈，但未能达成一致，……你提出的诉求不符合信访事项复查受理范围，决定不予受理。”另查明，原告陈友林曾以南洋镇政府为被告，于2018年10月10日提起行政诉讼，要求确认南洋镇政府于2017年8月3日强行平整和强行征收原告4.54亩承包地的行为违法，并要求盐中村村委会赔偿相应损失。本院依法审理后，以原告陈友林提起的诉讼不符合行政诉讼受理条件为由，于2019年9月30日作出（2018）苏0981行初46号行政裁定书，驳回原告陈友林的起诉。原告陈友林不服本院裁定，向盐城市中级人民法院提起上诉。在盐城市中级人民法院审理过程中，原告陈友林以将按法律释明重新起诉为由，申请撤回上诉。盐城市中级人民法院于2019年11月27日作出（2019）苏09行终497号行政裁定书，准许原告陈友林撤回上诉。后原告陈友林向本院提起本案行政诉讼，认为是被告南洋镇政府组织实施了对其承包地上的农作物强制清除的行为，要求确认被告南洋镇政府于2017年8月3日强行平整原告4.54亩承包地的行为违法。再查明，2017年9月15日，江苏省人民政府向盐城市人民政府作出苏政地[2017]576号《关于盐城市亭湖区2017年度第3批次村镇建设用地的批复》，载明：“同意你市的农用地转用方案和征收土地方案，将南洋镇盐中村、南洋镇街道办事处高产居委会等24.7376公顷集体农用地（其中耕地20.9622公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将南洋镇盐中村、南洋镇街道办事处高产居委会等2.7068公顷集体建设用地征收为国有。”同年9月18日，盐城市人民政府发布盐（亭）国土征公字〔2017〕第55号《征收土地公告》，对盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组内拟征收土地的位置、征地面积、用途、补偿安置标准及其他事项进行了公告。同日，盐城市国土资源局发布盐（亭）国土公字〔2017〕第55号《征收补偿、安置方案公告》。盐城市国土资源局亭湖分局与盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组签订了《征收土地补偿协议》，就征地补偿费用的标准、金额、支付等作出了约定。2017年11月27日，盐城市国土资源局与盐城国联地产投资发展有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于盐城市亭湖区南洋镇盐中村三组96345平方米的宗地出让给盐城国联地产投资发展有限公司。审理中，各方当事人均认可案涉承包地在上述征收土地公告的拟征收土地范围内。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告承包土地上的附着物被强制清除的行为是否是被告南洋镇政府组织实施，即被诉行为实施主体的确定；二、若系被告南洋镇政府组织实施，被告南洋镇政府的强制清除行为是否合法？根据原告提供的证据，原告在提起本案诉讼前，就其合法享有承包经营权的案涉土地上种植的农作物被强行铲除、未给予补偿等问题，多次向相关部门信访。亭湖区政府分别于2018年2月23日、8月30日对原告作出的《信访事项复查不予受理告知书》中“因青洋工业园区项目建设的需要，镇、村对该项目相关土地及道路进行了前期平整，涉及你户部分承包土地”、“南洋镇因工业项目建设的需要，对该项目相关土地及道路进行了前期平整，涉及你户部分承包土地”的内容显示，均指向是被告南洋镇政府实施了案涉承包地的清除行为。在被告未作出充分合理解释或提供确凿证据证明清除案涉土地的事实行为不是其所为的情形下，可以认定系被告南洋镇政府组织实施了对原告承包经营的土地上种植的农作物强制铲除的行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，根据原告提供的其承包经营土地上种植的农作物被强制铲除的现场照片，照片中显示有大型推土机正在清除土地上的农作物。原告亦于2017年8月4日向盐城市公安局亭湖分局青墩派出所报警，称其承包地被施工队推平。经查实，江苏省人民政府于2017年9月15日作出征地批复，而原告案涉承包地上的附着物在江苏省人民政府作出征地批复前即被施工队强制清除，产生的客观结果是实施征收的土地被清除干净，实际使用该土地进行建设的阻碍被排除。因此，原告承包经营的土地上种植的农作物被强制清除，属于实际上的征收行为，该行为致使原告无法耕种，侵害了原告的合法权益。被告南洋镇政府主张施工队不是其指派，本案强制清除行为并非南洋镇政府所为，但是被告南洋镇政府未能提供任何证据证明本案清除行为是由其他主体实施，应承担举证不能的法律后果。因此，施工方对原告承包经营的土地上附着物的清除行为，应当视为被告南洋镇政府委托实施，由被告南洋镇政府承担法律责任。综上。根据查明的客观事实，遵循“谁行为，谁被告”的原则，南洋镇政府是本案适格的被告。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款规定，国家实行农村土地承包经营制度。第五条第二款规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。前述规定表明，我国实行农村土地承包经营制度，国家保护承包双方的合法权益，既保护集体土地所有者的合法权益，也保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。此外，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。对于土地承包经营权的流转，《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，流转主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转应当遵循平等协商、依法、自愿、有偿等原则。本案中，南洋镇政府与原告陈友林户始终未签订过流转协议，亦未在其他地块为陈友林户重新调整承包地，在未能与陈友林户达成流转合意的情况下，南洋镇政府直接将陈友林户承包地上农作物铲除的行为显然不符合法律规定。被告南洋镇政府为青洋工业园区项目建设的需要，在未取得征地批复，与原告协商收回土地承包经营权及地上附着物补偿事宜未果的情况下，径行对原告的承包地进行平整，强行清除原告承包地上农作物的行为应认定为行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，法律并未赋予乡镇人民政府因建设项目的需要，可在土地征收之前对拟征收的集体土地实施平整的行政强制执行权。且对责令交出土地的，应当由相关土地行政主管部门依法责令其限期交出，并申请人民法院强制执行。本案中，被告南洋镇政府在没有征地批文、补偿方案等情形下，在未与原告陈友林达成一致意见的情形下，直接组织实施了强制清除行为，违反了上述法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，姑且不论职权问题，被告的强制清除行为亦违反了法定程序。因此，被告南洋镇政府组织实施对原告承包地上的附着物强制清除的行为不具有合法性。原告就赔偿事项可以另行提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下:确认被告盐城市亭湖区南洋镇人民政府组织实施强制清除原告陈友林4.54亩承包地上附着物的行为违法。案件受理费50元，由被告盐城市亭湖区南洋镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  杨凯卫审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁祥林二〇二〇年八月十二日法官 助理  黄 河书 记 员  乐 梅