贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终86号上诉人（一审原告）罗国清，男，汉族。被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路7号。法定代表人陈晏，市长。委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师。委托代理人王朝东。上诉人罗国清因与被上诉人贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）土地行政补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院作出（2019）黔01行初738号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，2012年11月30日，贵州省人民政府作出黔府用地函[2012]366号及黔府用地函[2012]364号批复，批准将包括修文县龙场镇新春村在内的集体土地转为建设用地，并同意所报征地方案等各项工作。2012年4月28日修文县人民政府作出修府办发[2012]26号文“关于印发《修文县栖凤路及周边项目土地及地上附着物征收补偿安置方案》的通知”（以下简称26号文），该通知中载明《修文县栖凤路及周边项目土地及地上附着物征收补偿安置方案》已经县人民政府研究通过，要求认真贯彻执行,并附《修文县栖凤路及周边项目征地补偿安置标准》。2012年6月29日修文县人民政府作出修府办发[2012]42号文《对龙场镇住建局国土局关于解决城北村等村留地安置相关事宜的请示的批复》（以下简称42号文），原则同意了修文县建设局、修文县国土局、修文县龙场镇人民政府“关于解决城北村等村留地安置相关事宜的请示”，其请示中对城北村、阳明村、新水村、城南村、新生村、潮水村按一定比例留地安置。2018年11月30日修文县龙场镇人民政府作出龙府信复[2018]59号《处理意见书》，认为就包含罗国清在内的修文县龙场镇新春村二组6户被征地农民请求修文县人民政府征收龙场镇新春村二组土地，按42号文留地8%安置龙场镇新春村二组的6户农民的事宜，经核实不属实,并对42号文的内容进行了答复释明。2019年7月24日，罗国清等十三人共同向贵阳市政府提交行政裁决申请书，请求：1.裁决被申请人作出的“农贸市场征收项目”、“安置房Ⅱ征收项目”、“河滨路、滨河路等基础设施及周边城镇建设征收项目”过程中的征收补偿方案行为违法；2.裁决被申请人按42号文的要求，根据黔府用地函[2012]366号、黔府用地函[2012]364号批复，按被征收地块8%的比例留地对申请人进行补偿。2019年8月19日，贵阳市政府作出筑府行裁不字[2019]1号《不予受理决定书》，以“1.申请人申请裁决未经前置程序，请求确认征收补偿方案违法不属于裁决范围；2.修府办发[2012]26号《修文县栖凤路及周边项目土地及地上附着物征收补偿安置方案》于2012年4月28日印发，申请人于2019年8月提出裁决申请已过有效时限；3.十三位申请人为各自权益共同申请裁决已形成对自己无法律利害关系事项申请裁决情形”为由，决定对十三位申请人的裁决申请不予受理。罗国清认为贵阳市政府作出的《不予受理决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，遂诉至一审法院，请求：1.确认贵阳市政府不受理罗国清行政裁决申请行为违法并撤销筑府行裁不字[2019]1号《不予受理决定书》；2.判决贵阳市政府受理罗国清的裁决申请；3.本案诉讼费用由贵阳市政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，行政诉讼的提起需以被告适格为前提。本案中，罗国清以贵阳市政府为被告，诉请确认贵阳市政府不予受理行政裁决申请行为违法并撤销贵阳市政府作出的《不予受理决定》，被告适格。行政裁决适用于对于与行政管理活动相关的民事争议的解决，其中关于土地补偿争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”之规定，罗国清就土地补偿争议应当首先申请由县级以上地方人民政府协调，本案中罗国清并未提交其向所在地县级以上人民政府申请协调的证据。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》对土地补偿争议提起行政裁决虽未明确规定起诉期限，但是基于督促行政相对人主动保障自身合法权益，维护行政管理秩序的稳定性，本案中26号文、42号文均为修文县人民政府于2012年作出，罗国清在知道行政行为作出后于2019年7月24日才申请行政裁决，显然超过了合理期限，贵阳市政府的该项抗辩理由，予以支持。再次，罗国清在一审庭审中称对26号文中《修文县栖凤路及周边项目土地及地上附着物征收补偿安置方案》并无异议，仅是对修文县文规定的8%的标准对罗国清等人实施留地安置的补偿行为有异议，但42号文中并无具体的征地补偿安置标准，仅是对解决城北村等村留地安置相关事宜请示的批复，罗国清所在的新春村并不属于请示批复范围，且罗国清亦认可26号文的征收补偿安置方案，罗国清并非对征地补偿安置标准存在争议，其向贵阳市政府申请行政裁决并不符合提起行政裁决的法定事由。综上，贵阳市政府对包括罗国清在内的13人提出的行政裁决申请不予受理，并无不当。罗国清的诉讼理由缺乏事实与法律依据，不予采信，对其诉讼请求亦不予支持，贵阳市政府作出的被诉行政裁决事实清楚，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回罗国清的诉讼请求。案件受理费50元，由罗国清负担。一审宣判后，罗国清不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决并改判支持上诉人一审诉请。上诉理由：1.一审判决认为上诉人申请裁决的内容是对补偿标准有异议错误。本案中，上诉人申请裁决的内容有两项，均不涉及对26号文有任何形式的异议即未对补偿标准有异议，且两项内容相互独立，第一项请求确认违法不是第二项按照被征地块8%的比例对申请人进行补偿的前提，即使对第一项请求不作实体性处理，也需要对第二项请求进行裁决；2.一审判决认为上诉人申请裁决超过了合理期限错误。本案因上诉人要求按照不动产留地8%安置而引起的，起诉期限应为20年；3.新春村与城北村同时被黔府用地函[2012]366号、黔府用地函[2012]364号文件批准征地，城北村根据42号文留地8%安置被征地农民，按照相关法律规定，农村土地征收需由土地征收部门制定统一征收方案，上诉人所在的新春村同样应依法享有8%安置的权利。被上诉人贵阳市人民政府二审法定答辩期间内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院予以确认。本院认为，首先，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。本案中，罗国清等13人申请裁决的第一项“裁决被申请人作出的‘农贸市场征收项目’、‘安置房Ⅱ征收项目’、‘河滨路、滨河路等基础设施及周边城镇建设征收项目’过程中的征收补偿方案行为违法”，显然属于对行政行为的评价，并不在裁决的受理范围之内，贵阳市政府对该项不予受理正确。其次，征地补偿标准争议，是征地的行政机关与被征地农村集体经济组织、农民之间关于征地补偿安置标准问题产生的纠纷，其包括对征地补偿安置标准适用依据的争议。本案中，42号文中并未涉及新春村，上诉人主张应适用42号文对其进行8%的留地安置，实质上即是对适用标准及适用依据的争议，故，对上诉人的第二项申请裁决事项，即“裁决被申请人按修府[2012]42号规范性文件要求，根据黔府用地函[2012]366号、黔府用地函[2012]364号批复，按被征收地块8%的比例留地对申请人进行补偿”，依法应由行政机关先行处理。最后，关于合理期限的问题。法律、法规对提起行政裁决虽均未明确期限,但基于行政裁决结果具有非终局性，裁决后如要提起行政复议或行政诉讼，均受到复议期限或起诉期限的限制，行政相对人理应在合理期限内行使权利。本案中，26号文、42号文均为2012年作出，且罗国清亦早已知道案涉征收行为，其于2019年7月24日才申请行政裁决，明显超过了合理期限。应当指出的是，本案为征地补偿标准争议，并非变更不动产物权权属的争议，罗国清关于适用20年起诉期限的主张不成立。故，上诉人罗国清申请裁决超过合理期限。综上，上诉人罗国清的上诉理由不成立，本院不予采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人罗国清承担。本判决为终审判决。审判长  罗长虹审判员  柏龙金审判员  谭慧敏二〇二〇年八月三日法官助理王月伟书记员李振宇