浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终974号上诉人（原审原告）林继华，男，1973年9月3日出生，汉族，住上海市虹口区。委托代理人张靳，北京市京师律师事务所律师。委托代理人马苇苇，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区市府大道88号。法定代表人吴海平，市长。委托代理人顾奇誌、陈洁。林继华因诉台州市人民政府（以下简称台州市政府）土地行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2020）浙10行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年8月23日，温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）发布温政发〔2019〕35号《温岭市城东街道莘塘村城中村改造征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），将温岭市城东街道莘塘村列入城中村房屋征收范围，征收莘塘村除规划保留的居民点之外的全部集体土地。该《征收补偿方案》涉及的温岭市城东街道莘塘村地块尚未经有权机关批准征收为国有，温岭市政府未对该地块实际实施征地行为。林继华不服该《征收补偿方案》，于2019年10月17日向台州市政府申请行政复议，请求确认该《征收补偿方案》无效。台州市政府收到该复议申请后于同日予以立案，于同日向温岭市政府邮寄行政复议答复通知书，于2019年12月10日经批准延长复议期限至2020年1月15日，并将延期审理通知书邮寄给林继华。2020年1月6日，台州市政府作出台政行复〔2019〕130号《行政复议决定书》，认为案涉土地未经有权机关批准征收，温岭市政府亦未实际实施征地行为，在此情况下，案涉《征收补偿方案》并不属于《中华人民共和国土地管理法》等规定可申请行政复议的方案，应属于为征地所做的准备行为，尚不对林继华等土地权利人的合法权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回林继华的行政复议申请，并邮寄送达给林继华。林继华不服该行政复议决定，向法院提起本案行政诉讼，请求撤销台州市政府作出的台政行复〔2019〕130号《行政复议决定书》，并责令台州市政府依法继续审理林继华复议请求。原审法院认为，本案争议的主要问题是涉案的《征收补偿方案》是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）精神，国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在组织实施过程中，土地权利人对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，向其上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可向人民法院提起诉讼。涉案的《征收补偿方案》涉及的土地尚未经有权机关批准征收，温岭市政府亦未实际实施征地行为，在此情况下，该《征收补偿方案》的内容尚不能产生依法改变行政相对人权利义务的法律效果，故不属于上述条文规定的可申请复议的征地补偿标准。涉案的《征收补偿方案》属于为征地所作的前期准备行为，尚不对林继华等土地权利人的合法权益产生实际影响，应不属于上述规定的可申请行政复议的范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。台州市政府作出被诉的台政行复〔2019〕130号《行政复议决定书》，驳回林继华的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律法规正确。台州市政府于2019年10月17日收到林继华的行政复议申请后于同日立案，并于同日向温岭市政府邮寄送达行政复议答复通知书。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，台州市政府于2019年12月10日经批准延长复议期限至2020年1月15日，并将延期审理通知书邮寄送达给林继华。2020年1月6日，台州市政府作出被诉的《行政复议决定书》，并邮寄送达给林继华。其办案程序并不违法。综上，台州市政府作出被诉的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，林继华主张撤销该复议决定缺乏事实根据和法律依据，对其诉请该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林继华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由林继华负担。林继华上诉称：一、一审判决认定事实不清，应当被撤销。1、涉案《征收补偿方案》属于征收实施行为，并非集体土地征收的准备行为，一审判决认定事实不清，应当被撤销。根据《建设用地审查报批管理办法》的相关规定，集体土地征收的准备行为包括：用地预审行为、立项批复行为、建设项目初步设计批准行为、编制“一书四方案”、申报集体土地征收批复等行为，集体土地征收的准备行为并不包括《征收补偿方案》的实施行为。《征收补偿方案》第三十四条明确规定：“本方案自发布之日起实施”。《征收补偿方案》经温岭市政府批准、印发、通知、在温岭市政府官网上予以公告并要求相关单位认真贯彻执行，而且在现实征收过程中，温岭市政府也依据该《征收补偿方案》与其他被征收人签订安置补偿协议，实施所谓的“协议征收”。因此，《征收补偿方案》属于集体土地征收过程中的征收实施行为，并非是征收准备行为。2、涉案《征收补偿方案》对上诉人实体权利义务造成不利影响，属于行政复议受案范围，一审判决认定事实不清，应当被撤销。国务院法制办国法〔2011〕35号《关于依法做好征地安置补偿争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。（2019）最高法行再103号《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》明确指出：“被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议”。根据涉案《征收补偿方案》的相关规定，对于上诉人合法的土地及地上房屋不予进行安置补偿，这严重侵害上诉人合法利益，对上诉人实体权利义务造成不利影响，因此，涉案《征收补偿方案》属于行政复议受案范围。3、《征收补偿方案》没有任何事实和法律依据，属无效行政行为，一审判决认定事实不清，应当被撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案”；原《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”。根据上述规定，征收土地方案是《征收补偿方案》的事实依据和法律依据，温岭市政府在没有获得征收土地方案的情况下直接作出的《征收补偿方案》是没有任何事实和法律依据的，是无效的。二、一审判决适用法律错误，应当被撤销。涉案《征收补偿方案》为征收实施行为，属于行政复议受案范围，上诉人的行政复议符合申请条件，一审法院应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、原《征收土地公告办法》第七条、第十一条以及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对《征收补偿方案》、《行政复议决定书》的合法性进行审查，但一审法院却依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误，一审判决应当被撤销。三、一审判决定案证据不足，应当被撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款第四项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答辩，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。根据前述规定，温岭市政府的举证期和答辩期为“收到申请书副本10日内”，不提交的或逾期提交的，视为该具体行政行为，没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。一审判决在“本院认为部分”指出：“台州市政府于2019年10月17日收到林继华的行政复议申请后于同日立案，并于同日向温岭市政府邮寄送达行政复议答复通知书……”。该部分存在两个问题，第一、台州市政府2019年10月17日向温岭市政府邮寄送达行政复议答复通知书，台州市政府并没有在举证期限内提交向温岭市政府邮寄送达的邮寄单或邮寄存根；第二、温岭市政府提交《行政复议答复书》《法定代表人身份证明书》《证据目录》的时间为2019年10月31日，根据台州市政府和温岭市政府之间的距离，中间相差14天，严重超过了法定的举证期和答辩期，对此，台州市政府也没有在举证期限内提交证据予以证明合理性。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第四项规定，不提交或逾期提交书面答复、证据、依据的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。因此，一审判决定案证据不足，应当被撤销。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。台州市政府答辩称：一、原审判决事实清楚、证据确凿、适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。又根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)精神，国家征收土地应依照法定程序批准后，再由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，答辩人受理林继华的行政复议申请后，发现该复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。答辩人调查后了解到涉案的《征收补偿方案》尚未按照法定程序审批，温岭市政府亦未实际实施征地行为。在此情况下，涉案《征收补偿方案》没有对外产生法律效果，属于为征地行为所作的准备行为，是一个过程性行为，尚不对申请人等土地权利人的合法权益产生实际影响。据此，林继华以确认案涉的《征收补偿方案》无效为由申请行政复议，并不符合受理条件，答辩人作出驳回的行政复议决定并无不当。二、答辩人作出该复议决定的程序亦符合法律规定。答辩人于2019年10月17日收到林继华复议申请，并依法受理。2019年10月22日，答辩人将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给温岭市政府。温岭市政府于2019年10月23日收到行政复议答复通知书，并于2019年10月31日向答辩人提交了书面答复意见及有关材料。因案情复杂，经批准，本机关决定延长审理期限30日(自2019年12月17日至2020年1月15日)。2020年1月6日答辩人作出行政复议决定，并将《行政复议决定书》邮寄给林继华。整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，台州市政府提供了其向温岭市政府邮寄行政复议答复通知书的邮政EMS邮寄单及EMS快递查询单，欲证明台州市政府在法定期限内向温岭市政府邮寄了行政复议答复通知书，温岭市政府于2019年10月31日作出复议答复书符合法律规定。经质证，林继华对证据的真实性、合法性、关联性有异议，对证明目的不予认可，该证据属于逾期证据材料，不能作为证明被诉行为合法的定案依据。经审核，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”针对林继华在二审中对行政复议程序提出的异议，台州市政府应本院要求提供了上述证据，该证据系原件，具有真实性，且与案件有关，本院予以认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“台州市政府于2019年10月17日收到林继华的行政复议申请后于同日立案，并于同日向温岭市政府邮寄送达行政复议答复通知书”事实不当，应认定为“台州市政府于2019年10月17日收到林继华的行政复议申请后于同日立案，并于2019年10月22日向温岭市政府邮寄送达行政复议答复通知书。”本院认为，林继华不服温岭市政府温政发〔2019〕35号《征收补偿方案》申请复议，被诉台政行复〔2019〕130号行政复议决定以《征收补偿方案》不属于行政复议的受案范围为由驳回林继华的行政复议申请。二审争议焦点在于台政行复〔2019〕130号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上述规定明确了征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后方可由土地行政主管部门组织实施，土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，通过裁决程序解决。本案中，涉案的《征收补偿方案》涉及的土地尚未经有权机关批准征收，温岭市政府亦未实际实施征地行为，故《征收补偿方案》尚未对林继华的权利义务产生直接而实际的影响，被诉复议决定驳回林继华的行政复议申请，事实认定清楚，适用法律法规正确。复议程序方面，台州市政府收到林继华的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、延长复议期限、作出复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及行政复议法实施条例的规定。针对林继华提出的温岭市政府超出法定期限答复、提供证据的问题，依据二审查明的事实，台州市政府于2019年10月22日将行政复议答复通知书邮寄给温岭市政府，温岭市政府于2019年10月23日收到行政复议答复通知书，并于2019年10月31日提交了书面答复意见及有关证据材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定的期限。综上，林继华提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由林继华负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年八月十八日书记员  陈亦恒