贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终292号上诉人（一审被告）遵义市播州区龙坑街道办事处(以下简称)。法定代表人吴东阳，该街道办事处主任。委托代理人周健。委托代理人李文刚，贵州新长征律师事务所律师。被上诉人（一审原告）陈同群，女，汉族，生于1968年10月7日，住贵州省遵义县。上诉人龙坑办事处因与被上诉人陈同群其他行政行为一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初305号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，因共青大道建设需要，原遵义县人民政府于2010年8月4日作出（2010）225号《关于共青大道建设征收拆迁安置补偿方案的批复》，明确龙坑镇人民政府负责实施土地征收和房屋拆迁安置补偿工作，未尽事宜由项目业主、共青大道建设工作领导小组、龙坑镇政府协商解决。2010年9月24日原中共龙坑镇委员会形成《关于共青大道安置点营业性用房价格商讨会的会议纪要》，明确共青大道一、二、三号安置点一、二、三号楼商业用房优先优惠处置给共青大道沿线拆迁户。原告作为共青大道沿线拆迁户，于2011年9月25日与播州区人民政府委托的原龙坑镇人民政府签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定对原告进行产权调换方式进行安置，并约定了还房时间。2015年，原告选定安置房后，因所选房屋超过约定面积，原告需向被告补交住房款。住房还房时，原告认为不符合交房条件，分别于2016年和2018年两次起诉要求支付涉案住房逾期过渡费，生效判决均确认涉案住房未验收合格，构成逾期交房，判令播州区人民政府支付相应逾期过渡费。2015年9月2日，原龙坑镇政府下发《龙坑镇共青3号安置点营业房选房实施办法》，明确适用对象为签订共青大道安置还房拆迁安置协议书且在协议中明确的优惠对象，于2015年9月7日至9月10日缴纳认购金17000元，逾期未缴纳认购金的，视为自动放弃优惠购买资格。2015年9月14日，原龙坑镇收取了原告交纳的认购金17000元。后龙坑镇于2016年3次对3号安置点营业房余款缴纳事项进行通知。2018年8月8日，被告下发《关于缴纳共青大道3号安置点优惠购买营业房尾款和住房补差款的通知》，明确未缴清营业房全款的安置户在15个工作日内缴清尾款，逾期未缴的，视为自动放弃优惠购买权利；未缴清住房补差款的，在15个工作日内缴清，逾期将通过法律程序查封或强制收回；同时明确缴款前需到共青安置办核准缴费金额并开具缴款单，然后到银行缴款，凭银行缴款凭证到安置办换取收据。原告前去缴纳营业房尾款时，被告要求原告将住房补差款一并交清，原告不同意一并缴纳，被告遂未向原告开具单独的营业房缴款单，原告未能缴纳营业房尾款。2019年1月21日，被告下发《关于办理共青大道3号安置点优惠营业房接房的通知》，明确对已缴清营业房款项的安置户成立专门的业主管理委员会进行管理使用，对原告等9户未按期缴清营业房尾款的认购户，于5个工作日内到被告处办理认购金退还事宜。此后，原告向播州区纪检等部门进行信访。2019年3月7日，被告召开会议，明确继续执行2018年8月8日的通知，取消原告等优惠购买资格。2019年5月9日和7月3日，被告对原告进行信访回复，对其诉求不予支持。原告遂于2019年8月1日提起本案诉讼。另查明，原龙坑镇人民政府已被撤销，撤销后其负责实施的涉案土地征收和房屋拆迁安置补偿工作由被告播州区龙坑街道办事处继续实施。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案被告确定共青大道拆迁安置户优惠购买营业房，是执行土地房屋征收相关法律法规规定，对被征收人实施的补偿行为，被告取消原告优惠购买营业房资格，对原告财产权产生影响，原告认为该权利受到侵犯，依法可以提起行政诉讼。同时，本案中优惠购买营业房的行为，不是平等主体间的交易行为，是行政主体基于公权力对行政相对人的补偿行为，因此而产生的纠纷，属行政案件受案范围。本案中，被告收取原告营业房认购金，系对原告优惠购买营业房资格的确认；后被告于2019年1月21日作出《关于办理共青大道3号安置点优惠营业房接房的通知》，明确未按期缴清营业房尾款的原告等9户于5个工作日内退还认购金，是取消原告优惠购买营业房资格的对外明示，故其取消原告优惠购买营业房资格行政行为的作出时间为该通知作出时间，即2019年1月21日，但通知未告知原告起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告于2019年8月提起本案诉讼，故原告起诉未超过起诉期限。原告的诉讼请求为撤销“被告于2019年3月7日作出的取消原告优惠购买营业性用房资格的行政行为”，虽然该请求中要求撤销行政行为的时间错误，但该错误系原告认知错误，且其请求中对被告取消原告优惠购买营业性用房资格行政行为的指向明确，故本案应对被告取消原告优惠购买营业性用房资格的该行政行为进行评判。程序正当性原则要求，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，应当事先告知相对人作出行政行为的事实和理由，并听取行政相对人的陈述和申辩。本案中，被告取消原告优惠购买营业房资格，减损原告权利，但事前未对原告进行告知，也未听取原告陈述申辩，故被告作出的行政行为程序违法。本案中，被告于2018年8月8日下发《关于缴纳共青大道3号安置点优惠购买营业房尾款和住房补差款的通知》，明确了营业房尾款和住房补差款的缴款限期，也明确了未缴清的不同后果，但未明确安置户必须同时一并缴清营业房尾款和住房补差款。原告交款时，被告要求原告同时一并交清营业房尾款和住房补差款，原告不同意一并缴纳时，被告拒绝向原告开具单独的营业房缴款单，致原告未能缴纳营业房尾款；且被告在事前未进行明示的情况下，要求原告一并缴清营业房尾款和住房补差款不具有合理性，故原告未缴纳营业房尾款的原因不在原告，被告因此取消原告优惠购买营业房资格明显不当。综上，被告所作行政行为程序违法，且明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决撤销被告2019年1月21日作出的《关于办理共青大道3号安置点优惠营业房接房的通知》中取消原告优惠购买营业房资格的行政行为。一审宣判后，被告龙坑街道办不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，将本案发回重审或改判为驳回上诉人的诉讼请求。2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审程序违法。被上诉人诉请要求撤销的是2019年3月7日取消被上诉人享有优惠购买营业房资格的行为，而一审判决撤销的是2019年1月21日取消优惠购买营业房资格的行为。一审法院在未予释明，要求当事人变更诉讼请求的情况下，直接判决，程序违法。二、一审认定事实不清。被上诉人未提供充分证据证明上诉人将住房补差款和营业房尾款捆绑，而一审法院单方听信被上诉人的意见，认定上诉人捆绑要求其交纳房款。退一步讲，即使上诉人要求捆绑交款，被上诉人也有义务交纳营业房尾款，如果上诉人拒收，其可以进行提存，但至今被上诉人未履行付款义务。三、一审适用法律不当。优惠购买营业房和拆迁安置的住房性质不同，前者属平等主体之间针对营业房交易形成的民事买卖合同关系，后者系行政主体和相对人之间的拆迁行政管理关系。被上诉人在规定时间内未履行营业房付款义务，上诉人只好解除双方的民事合同买卖关系，取消被上诉人的营业房资格，目的是为了回收房屋建设资金，及时将房屋交付给有需求的购房人使用，将损失降到最低。综上，一审程序违法，认定事实不清，适用法律错误，请二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人陈同群答辩称：上诉人的行为损害了答辩人的合法权益，一审法院经开庭审理后，依法作出公正判决，撤销了上诉人的不当行为。请二审法院查明事实，维持一审判决。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为：本案系因房屋征收安置而引发，上诉人通过发布文件的形式，规定了包括被上诉人在内的众多征收拆迁户有优惠购买营业房的资格，后被上诉人按照文件要求交纳了认购金17000元并选定营业房。自此，双方形成了优惠购买营业房的行政协议关系。对上诉人认为双方是民事买卖合同关系的意见，本院不予采纳。本案中，上诉人于2019年1月21日取消被上诉人营业房资格的行为，实质是行使合同单方解除权，解除优惠购买营业房内容的表现。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案审查的重点是，上诉人于2019年1月21日单方解除优惠购买营业房的内容，取消被上诉人营业房优惠购买资格的行为是否合法。首先，行政协议是行政机关为了实现管理或公共服务目的而签订的协议，行政机关为了实现行政管理目标享有一定的管理权，即行政优益权。虽行政机关享有行政优益权，但并不意味着其可以恣意妄为、肆意为之、任意作为，随意变更或解除既存的行政协议。对行政优益权的行使权，必须有严格的限制。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”的规定，行政机关在协议履行中基于国家利益、公共利益重大损害的需要，才能单方变更或解除行政协议。本案中，上诉人未提供证据证明涉案优惠购买营业房协议的履行，严重损害国家利益或公共利益，其单方解除涉案优惠购买营业房协议不符合上述法律规定。其次，上诉人与被上诉人未约定优惠购买营业房解除的情形，故应结合法律规定审查是否具备协议解除的条件。从查明的事实来看，本案争议的起因是上诉人将营业房尾款和住房补差款捆绑打包，要求被上诉人一并交纳。一方面，上诉人作出的通知明确了营业房尾款和住房补差款的缴款限期，也明确了未缴清的不同后果，其将营业房尾款和住房补差款捆绑打包依据不充分；另一方面，被上诉人以住房未经验收合格为由，只愿意交纳营业房尾款，其具有正当事由，上诉人据此不为被上诉人办理交纳营业房尾款的手续，责任不在被上诉人。反观上诉人的行为，其在被上诉人不愿一并交纳住房补差款的情况下，以实际行为解除有关营业房优惠购买的内容，直接取消被上诉人优惠购买营业房的资格。上诉人明显是在利用其强势地位，损害被上诉人的利益，直接导致被上诉人的财产权益灭失，对被上诉人的权益造成重大影响，加剧了双方的矛盾，明显不合理，不适当。因此，上诉人以通知形式要求被上诉人办理营业房认购金退还事宜并取消被上诉人的优惠购买资格，其单方解除协议的行为主要依据不足，明显不适当。第三，虽然法律并未明确规定行政机关行使单方解除权的程序。但程序正当是对行政机关依法行政的基本要求，行政机关在解除合同有关条款前，应遵循正当程序原则。即行政机关在单方解除行政合同时，应充分保障相对方的陈述申辩权，听取对方的陈述申辩意见。本案中，上诉人作出的行为直接导致被上诉人门面房优惠购买资格丧失，关涉当事人重大财产权益变动，更应严格前述程序，但上诉人显然没有履行前述程序，其以实际行为单方解除优惠购买营业房的内容，取消被上诉人的营业房优惠购买资格，违反法定程序。基于前述理由，上诉人于2019年1月21日取消被上诉人优惠购买营业房资格的行为证据不足、违反法定程序，且明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条二款“被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。”的规定，依法应予撤销。一审判决撤销上诉人于2019年1月21日取消被上诉人优惠购买营业房资格的行为，并无不当。对上诉人认为其取消被上诉人优惠购买营业房资格的行为合法，一审判决结果错误的理由，本院不予采纳。关于上诉人所提被上诉人诉请要求撤销的是2019年3月7日取消被上诉人享有优惠购买营业房资格的行为，而一审判决撤销的是2019年1月21日行为，一审程序违法。结合查明的事实来看，上诉人主张的2019年3月7日行为和2019年1月21日的取消行为实质为同一行为，二者区别在于当事人认为的时间和作出行为的实际时间，且一审法院对此已进行了说明。为此，对上诉人的该意见，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市播州区龙坑街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年八月十三日法官助理王喻庆书记员胡茜茜