甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初275号原告曹吉，男，1964年10月5日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。被告皋兰县自然资源局(原皋兰县国土资源局)，住所地甘肃省皋兰县名藩大道建德大厦12-13楼。法定代表人赵玉林，该局局长。委托诉讼代理人马立功，该局法制科主任。委托诉讼代理人荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。第三人甘肃建投兴隆建筑工程有限公司（原榆中县城建建筑安装公司，住所地甘肃省兰州市榆中县城关镇栖云南路257号。法定代表人胡荣生，该公司董事长。委托诉讼代理人华永中，甘肃得舍律师事务所律师。第三人甘肃天地物流有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区店子街26号。法定代表人徐琛，该公司总经理。委托诉讼代理人刘军，男，1976年7月30日出生，汉族，住兰州市城关区，系该公司经理。委托诉讼代理人：徐琼，女，1968年9月13日出生，汉族，住兰州市城关区，系该公司办公室主任。原告曹吉（以下简称原告）诉被告皋兰县自然资源局（以下简称被告）、第三人甘肃建投兴隆建筑工程有限公司（以下简称兴隆公司）、第三人甘肃天地物流有限公司（以下简称天地物流公司）要求履行法定职责一案，本院于2018年10月11日立案受理后，于2019年6月5日作出(2018)甘0103行初95号行政判决。宣判后，原告曹吉不服，向兰州市中级人民法院提出上诉。兰州市中级人民法院经审理于2019年10月9日作出（2019）甘01行终102号行政裁定：撤销(2018)甘0103行初95号行政判决；发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告曹吉，被告委托诉讼代理人马立功、荔天宏第三人，兴隆公司委托诉讼代理人华永中，天地物流公司委托诉讼代理人刘军、徐琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹吉诉称，一、原告合法持有《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其依法享有对承包土地占有、使用和收益的权利，任何单位和个人不得侵犯。二、2010年皋兰县人民政府招商引资使原告承包的四块耕地被非法侵占。1、原告承包的4542号耕地(王家沟脑)在未依法征收补偿的情况下被第三人兴隆公司毁坏侵占。被告以该耕地自然形成一个坑，不作出行政行为，事实该耕地已建成大库房出租。2、原告承包的4945号耕地被第三人天地物流公司于2011年侵占，被告以2013年11月13日作出皋国土罚字(2013)第85号《行政处罚决定书》已进行了处罚为由不作出行政行为。而原告《土地承包经营权证》上有6.21亩土地，处罚决定的面积为0.83亩，还有4.38亩被侵占。原告向被告提交申请书后，被告至今未对该耕地作出行政行为。3、原告承包的2963号耕地（109国道以西耕地五垧地）被天地物流公司于2011年侵占。该公司至今未取得该土地的使用权证，被告对该耕地也未作出明确的行政行为。4、原告承包的4541号耕地（崔家沟天地物流公司以东），被告以无建筑物和构筑物，不存在企业非法侵占行为为由，不作出行政行为。三、2018年9月7日被告作出编号为（2018）35号的《行政处罚决定书》，认定天地物流公司非法占有耕地18.555亩，三张图片标明位置不是原告所申请四块耕地的位置。2018年7月10日，原告向被告提交书面查处申请，被告收到申请后未依法履行作出四份行政处罚决定书的法定职责，现诉至法院请求判令：1、被告对原告持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》(2017)，皋兰县农村土地承包经营权证第007679号中2963、4541、4542、4945四块承包耕地被非法毁坏、侵占，作出四份处罚决定书。2、被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《土地承包经营权证》。2、《土地承包经营合同书》；拟证明原告对涉案四块土地依法享有土地承包经营权。第二组：3、4542（王家沟脑）耕地卫星图片三张。4、崖川村委会证明。5、（2012）皋终民字39号裁定书。6、现场照片一张；拟证明4542号耕地长期被兴隆公司侵占，被告不对此作出行政处罚。第三组：7、4945号耕地的《土地承包经营权证》。8、《联合调查报告》。9、（2013）第85号《处罚决定书》。10、村委会证明（2014年8月27日）。11、网络航拍图两张；拟证明天地物流公司的土地承包经营权证没有四至及坐标，被告没有严格按照联合调查报告的结果作出行政处罚。第四组：12、（2014）兰民再字第26号《民事判决书》。13、县经管站网络航拍图。14、照片。15、原始承包地亩册。16、村委会临时征地合同；拟证明天地物流公司未取得土地使用权证，被告85号处罚决定书处罚占地面积与经管站卫星航拍图面积一致。第五组：17、经管站航拍图。18、实地勘测现场的照片；拟证明涉案耕地已建成厂房出租。第六组：19、（2018）35号行政处罚决定书。20、网络照片三张；拟证明处罚决定涉及的地块不是原告被侵占的耕地。第七组：21、村委会证明三份；拟证明原告涉案土地被兴隆公司和天地物流公司违法侵占的事实。被告皋兰县自然资源局辩称，一、被告对原告承包的4945号农用地被非法侵占的事实已进行处罚。2013年11月13日，经被告调查了解，原告承包的4945号（109国道以东）部分农用地被天地物流公司在修建物流园时超出使用权范围，非法占用了部分农用地。因此，被告对天地物流公司进行了定性及处罚。原告于2018年7月10日提出了书面申请，要求被告对以上违法事实进行处罚，被告根据《行政处罚法》第24条的规定未重复处罚，符合法律规定。二、被告对原告承包的2963号农用地被非法占用的事实已进行了处罚。原告2018年7月10日提出书面申请，被告经现场调查了解后，发现甘肃天地物流有限公司未经依法批准，擅自占用皋兰县土地面积达18.555亩，其中包括原告诉称的2963号（109国道以西）承包耕地。被告于2018年8月23日以皋国土资罚字〔2018〕第35号《土地行政处罚决定书》对天地物流公司进行了处罚。所以，原告认为被告未作出处罚不符合客观事实。三、原告承包的4541、4542号农用地不存在他人非法占有的事实，没有行政处罚的事实和法律依据。原告持有的《农村土地承包经营权证》系皋兰县农牧局于2017年12月25日登记颁发，承包土地的宗地图上并未明确承包地的具体坐标及四至，被告无法判断原告诉称的4541及4542号承包地经营权的具体范围。经被告调查了解，其中4541号范围内的土地为已平整完好的耕地，自发证至今现状并未发生改变，且该土地之上无任何建筑物、构筑物或其他附着物，系完全可以耕种的土地，并不存在非法侵占的事实。另外，原告所诉的4542号承包地被非法毁坏侵占没有证据佐证。2010年8月4日，经皋兰县人民政府批准，兴隆公司对王家沟土地进行了征收开发及储备，但原告因征地价格过低，而未与征收单位达成征收补偿协议，最终导致该地块至今仍被搁置，现四周已被开发利用。经被告现场查看，该地块四周建有仓库、商砼搅拌站等厂房企业，原告承包的地块自然下沉（形成一个坑）。原告自取得土地承包经营权证至今，土地状况始终未发生变化，原告也没有提交其承包土地的四至界限。因此，被告依据《行政处罚法》第30条的规定未进行行政处罚，完全符合法律规定。被告认为其是否督促天地物流公司履行2013年及2018年的行政处罚决定，均不能否定被告已经对同一违法行为作出行政处罚的事实。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、（2012）皋忠民初字第75号《民事判决书》。2、（2013）兰法民三终字第117号《民事裁定书》。3、关于（2014）兰行初字第22号行政判决书履行情况的说明。4、《农村土地承包经营权证》；拟证明原告的承包地至今仍无明确的地理坐标，无法判决具体范围和边界。第二组：5、皋国土资罚字（2013）第85号《土地行政处罚决定书》。6、4945号耕地（109国道以东）现状照片一组；拟证明被告于2013年对天地物流公司侵占4945号地块部分耕地的事实进行了行政处罚。第三组：7、2018-35号《行政处罚决定书》。8、2963号耕地（109国道以西）现状照片一组；拟证明被告于2018年对天地物流公司侵占2963号地块部分耕地的事实进行了行政处罚。第四组：9、皋政发（2010）77号《关于王家沟土地开发储备项目的批复》。10、4542号耕地（王家沟地块）现状照片一组；拟证明原告不同意兴隆公司征收4542号地块，该公司对该地块四周已征收土地进行了平整和开发，但并未侵占原告土地。第五组：11、4541号耕地（崔家沟天地物流公司以东地块）现状照片一组；拟证明4541号耕地大致范围内无任何建筑物和构筑物，不存在被侵占的事实。第六组：12、4945号地块的出让范围图和影像图。13、天地物流公司占地范围图、占地现状图和占地影像图；拟证明被告已先后于2013年、2018年对天地物流公司超占土地的行为作出了行政处罚。第三人兴隆公司述称，1、原告没有证据证明兴隆公司对其所称土地进行了侵占；2、就涉案的部分土地，原告已经以侵权为由向皋兰县人民法院多次起诉，法院均驳回了原告的诉讼请求，且在已经生效的法律文书中确认兴隆公司没有侵权。所以，原告与兴隆公司之间没有法律上的利害关系。另外，被告已就涉案土地进行过行政处罚，所以原告的诉讼请求不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。兴隆公司向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、（2014）兰民三终字第190号《民事判决书》；拟证明涉案4542号土地已由皋兰县城投公司合法征收，原告的承包经营权已不复存在，无权要求被告作出行政处罚行为。第二组：2、（2018）甘0122民初686号《民事裁定书》。3、（2018）甘01民终3256号《民事裁定书》；拟证明原告就同一块土地自2011年起多次提起民事诉讼，其诉讼请求被驳回，原告没有事实和法律依据。第三人天地物流公司述称，原告所指的涉案109国道以东、以西的土地，被告已经对我公司作出了两次行政处罚。路东我公司占地0.83亩，被告已经进行了处罚。路西2963号地块我公司已取得了土地使用权证，不存在侵占行为。4542号地与我公司没有关系。故请求依法驳回原告的诉讼请求。天地物流公司向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、证明一份；拟证明被告处罚的0.83亩是109国道以东的土地。第二组：2、109国道以西《土地使用权证》；拟证明天地物流公司已依法取得土地使用权。原告对被告提供的证据质证如下：1、对第一组证据证明目的有异议，认为其承包地已经由法院判决确权。2、对第二组证据有异议，认为处罚的4945号土地位于109国道以西。3、对第三组证据的关联性有异议，认为处罚的土地与本案无关。4、对第四组证据有异议，认为77号文件与本案无关，照片显示的并非本案涉案土地。5、对第五组证据证明目的有异议，认为4541号土地现已无法耕种，被告应当进行处罚。6、对第六组证据有异议，认为2013年处罚面积不足，2018年的处罚不包括其涉案土地。兴隆公司对被告提供的所有证据均无异议。天地物流公司对被告提供的证据质证如下：对被告的第一至第五组证据无异议，认为第六组证据中109国道以西的土地是其合法取得的建设用地，用地手续已经办理。被告对原告提供的证据质证如下：1、对第一组证据证明目的有异议，认为原告取得承包经营权证前后土地四至均不清楚，不明确。2、对第二组证据有异议，认为无法证明4542号土地被兴隆公司违法侵占的事实。3、对第三组证据有异议，认为原告的土地承包经营权证载面积有误，且被告根据2013年的调查结果已经依法对天地物流公司进行了处罚。4、对第四组证据有异议，认为无法证明天地物流公司目前的土地使用权状况，也无法证明被告行政处罚错误。5、对第五组证据的证明目的有异议，认为无法证明4541号土地被侵占以及无法耕种的事实。6、对第六组证据的证明目的有异议，认为被告2018年已针对天地物流公司的违法占地行为依法查处和履职。7、对第七组证据有异议，认为证明记载的内容与现场实际情况不一致，不能反映原告土地被占用的事实。兴隆公司对原告提供的证据质证如下：1、对第一组证据同意被告质证意见。2、对第二组证据有异议，认为无法判断照片中为4542号耕地以及被兴隆公司侵占的事实。3、对第三组证据同意被告质证意见，补充认为该组证据不能证明原告诉称6.21亩土地受到侵害的事实，且被告已对天地物流公司作出过行政处罚。4、对第四组证据的证明目的有异议，认为不能证明天地物流公司侵占原告土地，天地物流公司是否已办理合法的用地及备案手续，与原告诉称的事实不冲突。5、对第五组证据有异议，认为不具有证明涉案土地被毁坏的证明资格。6、对第六组证据证明目的有异议，认为恰恰证明原告的土地没有被非法占用和不当使用。7、对第七组证据同意被告质证意见，补充认为村委会无权对土地确权。天地物流公司对原告提供证据质证如下：1、对第一组证据不发表意见。2、对第二组证据的关联性有异议。3、对第三组证据，认为原告不清楚0.83亩土地的具体方位，应当是109国道以东。4、第第四组证据证明目的有异议，认为其依法征收征用土地，原告的耕地中包含已征收的土地面积。5、对第五组证据认为无法证明原告土地被毁。6、对第六组证据认为被告已经对其作出处罚。7、对第七组证据的关联性有异议，不予质证。原告对兴隆公司提供的证据质证如下：对证据的证明目的有异议，认为当时全国土地四至均未界定，其重新签订承包合同取得土地承包经营权证书。被告对兴隆公司提供的证据异议。天地物流公司对兴隆公司提供的证据无异议。原告对天地物流公司提供的证据质证如下：对证据的证明目的有异议，认为联合调查报告已证明被告处罚的是109国道以西的土地。被告对天地物流公司提供的证据无异议。兴隆公司对天地物流公司提供的证据无异议。经审查，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据不能准确、直接的证明其承包地的范围界限和四至坐标，以及其承包地被兴隆公司、天地物流公司违法侵占的事实，本院依法不予确认。被告提交的证据及法律依据客观真实，来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本案依法予以确认。兴隆公司及天地物流公司提交的证据与本案具有关联性，本院依法予以采纳。经审理查明，2018年7月10日原告向被告提交《非法侵占耕地查处定性申请书》，要求被告对兴隆公司、天地物流公司在其承包经营的四块耕地（地块代码简写分别为2963、4541、4542、4945）上实施违法占地行为作出四份行政处罚决定。2018年9月7日被告向原告出具皋国土资函〔2018〕178号《关于村民曹吉信访事项的处理意见》，主要内容为：经现场查看了解，曹吉在三社王家沟有承包的耕地4处，农牧局于2017年12月25日给曹吉颁发《农村土地承包经营权证》，均无四至坐标，部分承包地现状已发生变化。一是4945号（109国道以东）部分耕地，被天地物流公司建该厂大门及办公楼西南角所占用；二是2963号（109国道以西）部分耕地，被天地物流公司建设西大门及围墙所占用；三是王家沟脑4542号地块，2010年8月4日皋兰县人民政府批复给县城投公司作为储备开发土地，经榆中县城投公司招标由兴隆公司开发储备用地，但由于曹吉因征地价格过过低而未征收，其他农户的耕地均被征收，因此曹吉耕地被搁置，其他农户征用的土地已推平现已开发利用，曹吉的耕地自然形成一个坑，属征地遗留问题；四是崔家沟4541号旱地属已平整好的土地，发证前后现状无改变，无建筑物和构筑物，因此不存在企业非法占地行为。据此，被告作出处理意见为：1、对2012年天地物流公司建设该公司时占用曹吉109国道以东部分耕地的行为，被告已于2013年11月13日以皋国土资罚字〔2013〕第85号《土地行政处罚决定书》对天地物流公司进行了处罚。2、对天地物流公司非法占用崖川村集体土地的违法事实，被告已于2018年8月23日以2018-35《行政处罚决定书》对天地物流公司进行了处罚。另查明，被告于2013年11月13日作出皋国土资罚字〔2013〕第85号《土地行政处罚决定书》认定，天地物流公司于2012年11月20日成功竞得位于王家沟口国有建设用地82.3亩，用途为商业用地。此后在施工过程中，天地物流公司土地使用权范围以西超占土地面积553.3平方米（0.83亩），占用土地的性质属农用地（耕地）。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处以责令退还非法占用的土地，罚款4426元的处罚。再查明，2018年8月23日被告作出编号为［2018］35号《行政处罚决定书》认定，天地物流公司未经依法批准，擅自占用土地修建彩钢大棚及建筑物，占用土地的性质属农用地（耕地、果园）、国有建设用地和未利用地。经现场勘测，占用土地面积12369.8平方米（18.555亩），其中：国有建设用地面积4802.0平方米（7.203亩），耕地面积5367.4平方米（8.051亩），果园面积255.6平方米（0.383亩），未利用地1944.8平方米（2.917亩），建筑面积5725平方米（其中符合规划面积4503平方米，不符合规划面积1222.0平方米）。被告遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出处罚决定：1、退还非法占用的土地；2、没收违法建筑物4503平方米；3、拆除违法建筑物1222.0平方米；4、罚款113974元。还查明，皋兰县人民政府于2017年12月25日向原告家庭颁发《农村土地承包经营权证》，共确认2963、4541、4542、4945、5282（均为地块代码简写）五块耕地合计37.3亩，四至范围均无具体坐标定位。本院认为，本案的争议焦点为：原告主张的涉案四块土地4541、4542、4945、2963是否存在被违法侵占的事实，以及被告是否应当对违法占地行为作出行政处罚。本案中，皋兰县经营管理站于2013年10月28日作出的《关于对三社村民曹吉申请土地确权的调查报告》中载明，“天地物流公司在国道109线路西与曹吉耕地接壤，双方有两米争议，但是该公司不能出示相关土地手续。属建设在先、审批在后。路东虽有审批资料，但是超出土地部门划定的红线，超范围多占土地约2亩左右”。被告以此为线索，经现场勘测核对后最终确认天地物流公司在其土地使用权范围以西超占农用地（耕地）0.83亩，遂于2013年11月13日作出皋国土资罚字〔2013〕第85号《土地行政处罚决定书》，对天地物流公司作出责令退还非法占用土地并罚款4426元的行政处罚。原告认为应当按照皋兰县经管站调查报告载明的2亩进行处罚，但无证据证明该调查报告系在被告参与下形成的联合调查结果，所以不能以经管站的调查结果代替或等同于被告作为土地行政主管部门对违法行为的最终认定和行政处罚。2018年8月23日被告作出编号为［2018］35的《行政处罚决定书》，对天地物流公司违法占用土地皋兰县土地修建彩钢大棚及建筑物作出处罚决定，并向本院提供了天地物流公司占地范围图、占地影像图及占地现状图等相关证据。原告认为被告处罚的面积中未包含其耕地面积，但所举证据无法直接证明其承包地的四至范围及具体坐标，所以本院对原告该观点不予采信。对于原告承包经营的4541、4542号地块，被告收到原告的查处申请后，经现场勘查认为涉案地块不存在被违法占用或毁坏的事实，不符合立案条件，故以信访答复的形式向原告进行了告知。原告认为被告作出两次行政处罚后均未履行法定职责收回被天地物流公司非法占用的土地。因该观点涉及行政处罚生效后如何履行的问题，明显超出了本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”此处的证据不仅包括申请书，还应包括据以提出申请的基本证据，本案中即原告应提供其承包地四至范围及地理坐标明确的相关证据。因原告对此举证不能，故应承担不利的法律后果。综上，原告的诉求因没有事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告曹吉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹吉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  梅岩兵人民陪审员  郭志华人民陪审员  马 朵二〇二〇年八月四日书记员李晨