山东省龙口市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0681行初62号原告刘开忠，男，1964年10月28日出生，汉族，住龙口市。委托代理人孙学娟，女，1965年5月28日出生，汉族，住龙口市，系原告的妻子。委托代理人刘开任，男，1971年2月20日出生，汉族，住山东省龙口市，系原告的弟弟。被告龙口市自然资源和规划局，住所地龙口市港城大道364号，统一社会信用代码11370681004275001H。法定代表人赵宪明，局长。委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。被告龙口市人民政府，住所地龙口市港城大道1001号，统一社会信用代码113706810042748269。法定代表人吕波，市长。委托代理人丁彩虹，龙口市司法局复议科科长。原告刘开忠不服被告龙口市自然资源和规划局（以下简称“龙口资规局”）行政处罚及龙口市人民政府（以下简称“龙口市政府”）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告刘开忠及委托代理人刘开任、被告龙口资规局负责人仲伟志及委托代理人宗晓、被告龙口市政府的委托代理人丁彩虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月6日，被告龙口资规局对原告刘开忠作出龙自然资规罚字[2020]38号行政处罚决定书，认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款，对原告作出责令退还非法占用的土地，限自接到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的83.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款人民币贰仟零捌拾柒元零伍角（￥2087.50）。原告不服该决定，向被告龙口市政府申请复议。2020年7月7日，龙口市政府作出龙政复决字（2020）第23号行政复议决定书，维持被申请人龙口资规局作出的处罚决定。原告刘开忠诉称：（一）根据行政处罚法第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚”。我的看护房是2002年建造的，2020年被告给我下达行政处罚决定书，明显违被法律之规定，是违法行为。（二）我的看护房是2002年建的，没有决定书中所说的新建的，如果是违建，当时就应取缔，2020年被告认定为违建，就应追究被告渎职、懒政、不作为的法律责任，因为是被告的渎职、懒政、不作为才造成了这个后果。（三）我的看护房是为了农业生产的设施用地，不能引用被告所引用的两个法律条款，再说我当年也办理了相关手续，并交纳了一定的费用。（四）2014年我的土地己经经过了确权，我的看护房己经存在了十二年，确权时没有任何部门说我的看护房违法，2020年认定为违建与现行法律中法不溯及既往的原则不符，不能认定为违建。侵犯了原告的合法权益，是知法犯法。（五）我的看护房是建在我和我兄弟俩的确权承包地里，并且经过了村委同意、划图、丈量、村委盖章，到当时的国土所办理了相关手续，才建造的，不是被告所说的擅自占地建房。（六）2020年3月龙口市政府为了建设美丽乡村，要以租代征本人的看护房，没有发布征地公告，没有签订协议，要采取先拆后补方法，这明显违被法律规定，原告不同意先拆迁后补偿的方法，就动用被告、综合执法等部门百般骚扰，威逼利诱，干扰了原告的正常生活，使原告不得安宁，政府部门是主谋，被告等部门是帮凶，原告的看护房是2002年建的2014年己经确权，如果原告的看护房是违建，2014年的土地确权证是谁给我办的，除非被告认为国家的土地确权证是一张废纸，是儿戏。（七）因为在原告人北面500米路西的承包地里，一排排房屋依然高立，被告是在政府的授意下，为了达到自身目地，不惜动用公权力，采取的恶意认定，以达到:以拆违代（促）拆迁，再进行强拆或降低补偿、无补偿拆除，这是滥用职权，是用公权力的知法犯法。不能体现社会公平、公正的原则，侵犯了原告人的合法权益。2020年6月23日原告依法向龙口市人民政府提起了行政复议，2020年7月12日收到了龙口市人民政府的龙政复决字（2020）第23号的行政复议决定书，复议决定书维持了被告的行政处罚决定书。综上所述，原告不服这两个决定书，请求龙口市人民法院支持原告的诉讼请求：1、确认被告龙口资规局的行政处罚书违法；2、撤销龙口资规局2020年5月6日作出的龙自然资规罚字[2020]38号和龙口市政府龙政复决字(2020)第23号决定书。被告龙口资规局辩称：一、被告作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。1、被告经立案、询问当事人和证人、现场勘测、调查取证、告知陈述申辩权及听证权利等程序，于2020年5月6日作出了龙自然资规罚字（2020）38号的行政处罚决定书。认定原告未经批准，于2002年开始擅自占用诸由观镇后柞杨村集体土地建设房屋，占地面积83.8平方米，所占土地地类为园地，不符合土地利用总体规划。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》之规定，决定对原告作出处罚，责令退还非法占用的土地，限自接到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的83.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款人民币2087.50元。被告作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律法规正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。2、被告对其作出行政行为的合法性提供了下列证据、依据（1）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，证明被告对土地违法行为进行处罚享有职权;（2）事实方面的证据有:询问刘开忠、姜培信的笔录及身份证明;现场勘查笔录;现场照片;卫片影像图;龙口市土地利用现状图（局部）;龙口市土地利用总体规划图（局部）。证明原告违法占用农用地进行建设，不符合土地利用总体规划，本组证据证明处罚决定认定事实清楚。（3）程序方面的证据有:行政处罚告知书和行政处罚听证告知书及送达回证;龙自然资规罚字（2020）38号的行政处罚决定书及送达回证。本组证据证明处罚决定程序合法。（4）《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《山东省国土资源行政处罚裁量基准》，证明适用法律、行政法规及其他规范性文件正确。二、原告诉请理由不成立。1、原告2002年违法占用集体土地建房，该违法行为一直处于持续状态，所以不存在《行政处罚法》第二十九条规定的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的情形。2、原告所称的“看护房”不属于国土资发（2014）127号国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中规定的看护房。依据农业农村部、自然资源部，农农发(2018)3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的规定，属于依法依规从严查处的范围。3、原告主张的土地在2014年经过了确权，土地承包经营权的登记不等于原告建房取得合法手续，原告被限期拆除的房屋没有办理建设用地手续，属于违法建设。4、被告对原告违法占地建房的处罚，是依法独立履行行政职责，不存在原告所陈述的为“建设美丽乡村”而违法处罚的情形。综上，被告所作出的龙自然资规罚字（2020）38号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当，应依法判决驳回原告的诉讼请求。被告龙口市政府辩称，被告龙口资规局作出的行政处罚合法合理，建议驳回原告诉讼请求。被告龙口资规局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：（一）事实方面的证据：1、后柞杨村法定代表人姜培信询问笔录及身份证明；2、刘开忠询问笔录及身份证复印件；3、现场勘测笔录附影像图；4、龙口市土地利用现状图（局部），龙口市土地利用总体规划图（局部）；5、现场照片。证据1-5证明原告擅自占用集体土地建设房屋，占地面积83.8平方米，不符合土地利用总体规划，所占土地地类为园地。本组证据证明处罚决定认定事实清楚。（二）程序方面的证据：6、立案呈批表；7、行政处罚告知书和处罚听证告知书及送达回证；8、龙自然资规罚字第（2020）38号行政处罚决定书及送达回证。证据6-8证明处罚决定程序合法。（三）法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；《山东省国土资源行政处罚裁量基准》；《行政处罚法》第五十一条第一项，证明适用法律、行政法规及其他规范性文件正确。经庭审质证，原告对调查笔录有异议，称姜培信是现任村委主任，其陈述不能有效证实涉案房屋是违建，原告的房屋是2002年建的，当时的村委主任是姜培宽，现已去世，姜培信大约是2016年接任的，当时姜培信是在丛林集团供职，在村里待的时间很少，原告建房的情况他根本就不清楚。给原告做笔录时，证据中载明的姓柳的询问人根本不在场，只是记录人于志祖在原告提出质疑后拿着姓柳的执法证给原告看，从询问开始到结束姓柳的一直没露面。现场勘测笔录根本不是在现场做的，原告的房屋有原告和刘开任的一半的土地，被告龙口资规局给原告下相关的文书的时候都是写的原告一个人的名字，没有刘开任的姓名。龙口市土地利用现状图（局部）、龙口市土地利用总体规划图（局部），上面没有载明时间，原告的房屋是2002年建的，被告用现在的规划图认定该房屋是违建是不合法的，城乡规划法是在2008年实施的，原告的房屋已经存在了6年了，用现行的法律去制约以前的事实是不对的。其他没意见。被告市政府对上述证据无异议。原告对被告龙口市政府的复议程序没有异议，只是对其维持涉案处罚决定不认可。原告刘开忠向本院提交了下列证据、依据证明其诉讼主张：1、同村村民姜丕茂、李志光、李青松、李纯功的书面证人证言4份，证明当时建房办理了批地手续；2、提交了录音资料证据4份及其应的书面材料，并出示了用于录音的原始载体手机：（1）2020年3月30日在姜培信经营的绝缘材料厂办公室内，原告和姜培信、村委委员李超武协商原告房屋拆迁的问题的现场录音，证明被告要拆原告的看护房，是在政府的指示下。（2）2020年3月30日，原告在国土所内接受询问的现场录音，原告和于志祖在场，证明姓柳的工作人员不在场，被告做调查笔录程序不合法。（3）2020年4月18日，原告与诸由观镇政府工作人员周仿在原告家中的现场录音，证明政府跟原告协商拆除房屋，并说只要原告同意拆房，就可以不罚款，还有补偿款，但是补偿款要在拆后半年以后才给，所以原告才没同意。（4）2020年5月7日，即下达行政处罚决定书第二天，原告与被告副局长仲伟志的谈话录音，证明行政处罚决定书是违法的。经质证，被告龙口资规局认为：一、对于证据1，原告提供的4份书面材料属于证人证言，按照法律规定证人应当出庭作证；从证据内容看，能证实涉案的房屋系原告所建，不属于原告庭审时所陈述的系三兄弟共有的房屋；证据内容中谈到镇国土所派员现场查看同意后才动工兴建，但原告并没有提供被告为其办理建房手续的相关证据，结合原告庭审陈述的到国土所缴纳了相关费用，存在一种可能：原告当初办理的时临时用地手续，按照法律规定取得临时用地手续所进行的临时建设，期限不应该超过2年，况且本案中原告并没有提供任何书面的办理土地手续的相关证据；4份证据内容均陈述是2002年原告建房到国土所办理相关手续，一切手续齐备后才动工兴建，但庭审中原告自述2002年建房，2003年到国土所办理用地手续，明显的自相矛盾。综上，上述证人证言即使证人到庭，也不能证明该房屋所占用的土地办理了合法的用地手续。二、对于证据2，录音资料（1）、（3）、（4）与本案没有关联性，也不能证明原告的主张。证据（2）的录音是国土局工作人员对原告做笔录时的录音，该录音资料也证明了在笔录制作完成后交给原告阅读，原告在无异议的情况下签名按印，说明该笔录的真实性，与本案有紧密的关联性，能证明本案的事实，该笔录中第一页工作人员在做询问时已经向其明示了执法人员的执法证件，原告也对该证件进行了查验，两执法人员也在该笔录中签字，程序是合法的。经本院核查，原告提交的4份书面证言除证人姓名和时间外，证言内容高度一致（当时的村委主任姜丕宽同意，村委会计李纯兴盖章申请，三队老队长李志太划图丈量，镇国土所派员现场查验后同意，一切手续齐备后才动工兴建。）。被告龙口市政府发表质证意见：对于证据1的4份证人证言与原告在申请复议期间提供的完全一致，我方认为这4份证人证言不能有效证实原告其土地经过合理审批的主张。对于证据2，质证意见与被告龙口市自然资源和规划局一致。经审理查明，被告龙口资规局在巡查中发现原告刘开忠涉嫌违法占地建房，于2020年3月30日立案调查，认定原告未经批准，于2002年开始擅自占用诸由观镇后柞杨村集体土地建设房屋用于经营化肥销售，占地面积83.8平方米，所占土地地类为园地，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款和第四十四条第一款，属违法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》之规定，于2020年5月6日作出龙自然资规罚字[2020]38号行政处罚决定书，并于当日送达原告，责令原告退还非法占用的土地，限自接到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的83.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款人民币2087.5元。原告对该处罚决定不服，于2020年6月23日向被告龙口市政府提起了行政复议，龙口市政府于2020年7月7日作出龙政复决字(2020)第23号的行政复议决定书并送达原告，维持被告的行政处罚决定。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点在于涉案房屋是否依法办理了建房用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修改版）第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，原告主张其在涉案土地上建房经过村里同意后，到当地国土所办理了相应的建房用地审批手续并交纳了相应费用，提供了4份证人证言，但不能提供土地管理部门为涉案土地使用向其出具的任何审批手续资料和交费单据，4份证言的措辞语句高度一致，既不符合常理，也无其他客观证据予以印证，本院对原告提供的证人证言不予采信。另外，根据被告龙口资规局立案调查过程中拍摄的影像资料可以看出，涉案房屋系原告用于经营“开忠化肥店”，结合现场勘测的实际建设情况，对原告主张的涉案房屋系为了农业生产所建看护房，本院不予采信。综上，被告龙口资规局认定涉案房屋系违法建筑并无不当。另外，从该村法定代表人姜培信的询问笔录中可以看出，涉案房屋所占用的土地当时系村委分配给原告的责任田，房屋系原告所建，与被告龙口资规局的调查认定情况一致，原告提供的证据中也均载明涉案房屋是原告的，原告称涉案房屋系其三兄弟共同建设，但不能提供相应证据，本院不予支持。至于原告主张被告龙口资规局系受政府指使，为建设美丽乡村而进行的选择性执法，无事实和法律依据，也与本案无必然联系，本案中不予审理。对于原告主张的被告的处罚决定已超过法定期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”涉案房屋属于违法建筑，建成后违法行为即处于连续状态，至今仍未拆除终了，故原告的违法行为应当适用该条第二款的规定，原告以其违法建房行为发生于2002年，被告作出处罚决定已超出第一款规定的两年时效为由主张被告行为违法，与事实和法律不符，本院不予支持。综上所述，被告龙口市自然资源和规划局对原告作出的处罚决定和被告龙口市人民政府的复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘开忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘开忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于烟台市中级人民法院。审 判 长  田光宇人民陪审员  陈少华人民陪审员  吕廷国二〇二〇年八月二十六日书 记 员  张恒瑞