贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔23行终43号 上诉人（一审原告）龙昌义，男，1977年2月16日生,汉族,贵州省普安县人,住贵州省普安县。 被上诉人（一审被告)普安县高棉乡人民政府,住所地贵州省普安县高棉乡嘎坝社区细寨组。 法定代表人纪绍奎,乡长。 委托代理人郑金江，该单位副乡长。代理权限：一般授权。 委托代理人蒋鑫，普安县司法局高棉乡司法所所长。代理权限：一般授权。 被上诉人（一审被告）普安县人民政府,住所地贵州省普安县南湖街道西街政府大院。 法定代表人龙强,县长。 委托代理人陈官政，普安县司法局副局长。代理权限：特别授权。 一审第三人罗勇,男,1968年10月12日生,汉族,贵州省普安县人,住贵州省普安县。 上诉人龙昌义因被上诉人普安县高棉乡人民政府（以下简称高棉乡政府）、普安县人民政府（以下简称普安县政府）及一审第三人罗勇土地行政确认及行政复议一案，不服贵州省兴义市人民法院（2019）黔2301行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。 一审原告诉称：经第三人罗勇申请,高棉乡政府作出行政处理决定，将罗勇现住房门前长17.3米，宽1.05米（包括原告围墙宽度0.4米和围墙距核桃树0.65米）的土地，以核桃树跟脚靠罗勇家房屋方向为基准,距核桃树宽0.3米以内归原告户管理、使用,距核桃树宽0.3米以外归罗勇户管理、使用；另将原告之父（龙荣发）瓦房门前(罗勇现住房左侧)长9.8米,宽1.5米的土地按宽度各0.75米分给原告及罗勇。原告龙昌义不服，认为上述争议土地应全部归其所有,故向普安县政府申请行政复议,普安县政府作出行政复议决定，维持前述处理决定。原告遂向法院起诉，要求撤销(2018)高府行决字第1号《高棉乡人民政府关于罗勇与龙昌义土地使用权行政处理决定书》及普府行复决字﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》。 一审法院查明，原告龙昌义与第三人罗勇均是普安县高棉乡村民,两家系邻居。在四十至五十年前,案外人张会凡在两家使用的地块上栽种了核桃树,以此作为界线,目前核桃树还留存一棵,树龄约四十至五十年。龙昌义耕管使用的土地为其从祖父、祖母李秀珍等祖辈处直接取得,李秀珍在世时,曾将一部分自留地交与罗勇之母陶兴美管理使用。在李秀珍管理地界之间砌有一堵毛墙。2013年,龙昌义将李秀珍所砌毛墙拆除修建围墙,与罗勇和案外人罗成义发生纠纷,罗勇、罗成义称龙昌义修建的围墙侵占到其所使用的土地,要求龙昌义拆除,双方争议经时任村干部孙鹏、原组长易烈明等人召集和协调下,达成由龙昌义自愿将其所耕管的长田的两块地交与罗勇耕管的口头协议,以此解决双方土地纠纷。2014年,龙昌义外出务工返乡后继续在长田的土地上耕种,与罗勇发生纠纷,之后经普安县公安局高棉乡派出所调解,达成《治安调解协议书》,其内容为:1.龙昌义自行管理和负责其长田的责任地；2.土地纠纷问题未明确之前,罗勇不得再生纠纷；3.双方在该地引发的财产损失,自行协调处理或通过法院等渠道解决；4.龙昌义家围墙是否占用罗勇家土地,由双方请高棉乡政府主管部门或通过法院解决。 双方争议范围有二处,一是龙荣发(龙昌义之父)瓦房门前(罗勇现住房左侧),龙荣发房屋垮塌的瓦砾及石块占到长9.8米,宽1.5米的土地;二是罗勇现住房门前,龙昌义砌筑墙体的宽度0.4米和墙体距离核桃树的0.65米,共计1.05米宽,长有17.3米。另根据现场查看及案外五名知情人员调查证实,原毛墙宽0.7米,栽种核桃树时树距离毛墙0.3-0.4米,核桃树经过四十至五十年的生长;现龙昌义砌筑的围墙墙体本身宽0.4米,长17.3米,距离核桃树0.65米。2018年12月20日,经罗勇申请,高棉乡政府作出(2018)高府行决字第1号《高棉乡人民政府关于罗勇与龙昌义土地使用权行政处理决定书》,内容为:以现存核桃树跟脚靠罗勇家房屋方向边沿为基准,距核桃树0.3米(宽0.3米,长17.3米)以内归龙昌义家管理和使用,距核桃树0.3米(长17.3米,靠罗勇家房屋方向)以外归罗勇家管理和使用;北面(现罗勇房屋门前左面)的1.5米宽争议边界,即各占0.75米。 另查明,龙昌义和罗勇对争议土地均未取得《土地承包经营权证》,也无其他证据证实其权属归属。罗勇所使用的土地是从其堂哥罗成义处取得的。长田的两块土地未包含在本案所涉的争议地块之中。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十三条以及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款之规定,本案被告高棉乡政府和被告普安县政府具有作出行政处理决定和行政复议决定的资格。本案中,高棉乡政府根据第三人罗勇的土地确权申请,向有可能知悉案涉地块原始使用情况的老村干部、村民开展调查和走访,再进行实地调查，绘制现场草图经原告和第三人签字确认,在组织双方调解未果的情况下,作出案涉处理决定;普安县政府根据原告申请,依法立案,开展书面审查,符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定的书面审查原则。二被告作出被诉行政行为程序合法。 本案中,原告对二被告作出的事实认定并无异议,仅认为二被告作出的处理决定和复议决定将其耕种管理的土地部分划给了第三人,所以不服。首先,原告对二被告作出的事实认定,明确表示没有意见,证实二被告所作决定事实认定清楚,经过向有关老村干部和可能知悉争议地块使用情况的村民调查,能够确定案涉地块的历史渊源,包括:原告祖母李秀珍将其所耕管的土地部分交与第三人大妈陶兴美耕管,案外人张会凡在双方地界处栽种有核桃树,靠近双方地界线的毛墙系龙昌义之祖母李秀珍所修建,毛墙之外系龙家使用,里面是罗家晒粪;在集体自留地时期,当时罗忠堂将龙家的地踩给罗家进出、堆粪;其次,龙昌义之父龙荣发在施工过程中,将罗家所使用土地上的建筑物挖倒,双方虽未就此事产生争议,但原告未否认该事实,且存在将部分地块让与罗家使用的情况。再次,刚栽种的核桃树距毛墙0.3-0.4米,结合核桃树经过四十至五十年生长后的现状,其与毛墙距离变小应靠近毛墙,而将毛墙改为围墙能节约0.3米左右(毛墙按0.7米、围墙0.4米),现核桃树距离龙昌义的新筑围墙却有0.65米,即新筑围墙相对于毛墙位置已向罗勇家方向移动。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任”的规定,原告主张在二被告调查事实清楚的情况下,不应将其所耕种管理的土地划一部分给第三人,但其并未提出有效证据证实其主张,通过被告的调查,反而可以证实争议地块的历史渊源和使用沿革,故被告高棉乡政府作出的行政处理决定认定事实清楚,其结论尊重历史事实、面对现实,结果并无不当。最后,原告主张其长田的土地一定要要回来,但该地块不属本案争议地块,也并非讼争行政行为所涉范围。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”普安县政府收到原告复议申请后,根据书面审查的原则作出案涉复议决定，其程序合法,内容适当,应予维持。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决如下:一、驳回原告龙昌义撤销被告高棉乡政府(2018)高府行决字第1号《高棉乡人民政府关于罗勇与龙昌义土地使用权行政处理决定书》的诉讼请求;二、驳回原告龙昌义撤销被告普安县政府普府行复决字﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告龙昌义承担。 上诉人龙昌义不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求:1.撤销贵州省兴义市人民法院(2019)黔2301行初27号行政判决；2.撤销(2018)高府行决字第1号《高棉乡人民政府关于罗勇与龙昌义土地使用权行政处理决定书》及普府行复决字﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》，并判令高棉乡政府重新作出处理决定；3.由被上诉人承担本案一二审诉讼费用。其主要理由为：1.原判决认定事实错误。上诉人于2013年拆除老墙（即毛墙）重砌新墙,历时一个多月,建成长17.3米、高1.05米、厚0.4米的新墙。第三人罗勇作为上诉人的邻居，这一个多月里每天进进出出都能看见上诉人砌墙，但罗勇未提出任何异议,其根本原因是上诉人翻建的新墙根本没有越界,且未占用完老墙址,现尚能十分明显地看到老墙的痕迹。一审主审法官吴启剑等人到现场勘查时,罗勇当场认可争议地块是从上诉人祖母那辈就管理使用的自留地，即表明上诉人所砌新墙未侵害罗勇的合法权益。但案涉处理决定的处理结果为:罗勇家门前争议地界，以现存核桃树根脚靠罗勇家房屋向边沿为基准，距核桃树宽0.3米以内归上诉人家管理使用，距核桃树宽0.3米以外归罗勇家管理使用。该处理结果是要上诉人将根本未越界的新墙拆除让给罗勇，损害了上诉人的合法权益,无公平可言。相较来说，普安县高棉乡人民调解委员会2018年7月2日作出的《人民调解建议书》中载明的“罗勇同意建房时墙体距龙昌义围墙5公分以上（含5公分）”更为合理。至于上诉人同意拿长田的土地给罗勇管理一事，是因罗勇等人以武相逼，而上诉人当时忙于外出,逼不得已才作此权宜之计,并非新墙侵权导致。2.原判决实体处理错误。案涉处理决定中对部分争议土地的处理结果为：北面(现罗勇房屋门前左面)1.5米宽的争议边界,双方各占一半,即各占0.75米。但罗勇的墙实际已越界40公分,余下部分应完全属上诉人所有，处理结果却认定各占一半,复议决定及一审法院还对此结果予以支持，上述行为严重损害了上诉人的合法权益。望二审法院依法支持上诉人的上诉请求为谢。 被上诉人高棉乡政府答辩请求：驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。其主要理由为：罗勇、罗成义认为被答辩人2013年新修建的围墙侵占了其土地，要求被答辩人拆除。经相关村干部调解，争议双方达成口头协议，由被答辩人将自己管理的长田土地交给罗勇管理，以解决土地纠纷。协议达成后，被答辩人夫妇外出打工，罗勇即开始耕种长田土地，但被答辩人夫妇回来后对原口头调解协议反悔，重新在长田栽种农作物，罗勇将农作物破坏后，双方于2015年7月5日再次发生纠纷，普安县公安局高棉乡派出所调解后作出《治安调解协议书》。2018年初，罗勇到普安县司法局高棉乡司法所反映情况，并向答辩人申请确权，答辩人调查后认为，被答辩人划地赔偿罗勇的行为充分证明了其新修建的围墙存在侵权情况。后答辩人又组织双方进行调解，但未达成一致意见。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认定争议土地不属双方承包的责任地，并依据调查情况作出案涉处理决定。后普安县政府复议维持了该处理决定。一审法院亦认为该处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 被上诉人普安县政府在二审审理期间未向本院提交书面答辩意见。 一审第三人罗勇在二审审理期间未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“在四十至五十年前,案外人张会凡在两家使用的地块上栽种了核桃树,以此作为界线”及“另根据现场查看及案外五名知情人员调查证实,原毛墙宽0.7米,栽种核桃树时树距离毛墙0.3-0.4米”事实不当，应认定为：张会凡于四五十年前在双方争议地界线（毛墙）附近栽种有核桃树,核桃树现存一棵，周长192公分，半径约30公分。龙昌义认可核桃树原来距毛墙有二三十公分，部分调查笔录表明，毛墙与核桃树紧邻。根据争议双方所述及有关调查笔录所载，毛墙宽度主要在30-80公分之间，毛墙现已被拆除，龙昌义2013年修建的围墙与核桃树之间相隔0.65米。本院另查明：一、龙昌义认可罗勇房屋左侧1.5米宽争议地是自然形成的过道；二、罗勇于2018年10月20日向高棉乡政府申请土地确权，高棉乡政府工作人员现场调查后绘制了《高棉乡喜打村上喜打组罗勇与龙昌义土地纠纷平面草图》，该草图已由龙昌义、罗勇签字捺印确认，后高棉乡政府于2018年12月20日作出(2018)高府行决字第1号《高棉乡人民政府关于罗勇与龙昌义土地使用权行政处理决定书》并送达争议双方。龙昌义对该处理决定不服，向普安县政府申请复议，普安县政府于2019年3月18日受理该复议申请，分别向申请人龙昌义、被申请人高棉乡政府及第三人罗勇发送相应通知，后于2019年5月8日作出普府行复决字﹝2019﹞第1号《行政复议决定书》，决定维持高棉乡政府作出的前述处理决定。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人高棉乡政府作出案涉处理决定的行政行为是否合法；二、被上诉人普安县政府作出的案涉复议决定是否合法；三、一审判决是否合法适当。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款规定，对地方各级人民政府作出的关于确认土地所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依法向上一级地方人民政府申请行政复议。本案系上诉人龙昌义与一审第三人罗勇个人之间的土地权属争议，高棉乡政府作为乡级人民政府，有权对该争议进行处理，上诉人龙昌义作为土地权属争议的利害关系人，其对案涉处理决定不服，有权向高棉乡政府的上一级人民政府，即普安县政府申请复议。故，作出讼争行政行为和复议决定的主体适格。 关于案涉处理决定认定事实是否清楚的问题。从上诉人龙昌义与一审第三人罗勇签字捺印的《高棉乡喜打村上喜打组罗勇与龙昌义土地纠纷平面草图》可知，争议土地分为两部分，第一部分位于罗勇家房屋门前，长为17.8米，宽为1.05米（包括龙昌义所建围墙的0.4米及该围墙到核桃树跟脚的0.65米），面积约18.16平方米；第二部分位于罗勇家房屋左侧，长9.8米，宽1.5米，面积14.7平方米。针对第一部分，综合调查笔录、本院询问情况及当事人陈述可知，案外人张会凡于四五十年前在双方争议地界线（毛墙）附近栽种有核桃树,核桃树现存一棵，周长192公分，半径约30公分。上诉人龙昌义认可核桃树原来距毛墙有二三十公分，而部分调查笔录表明，毛墙与核桃树紧邻。结合生活常识及自然规律可推测出，核桃树最初栽种时与毛墙相隔一定距离，核桃树经过四五十年的生长后，向毛墙靠近，后与毛墙紧邻。毛墙现已被拆除，龙昌义2013年修建的新围墙与核桃树之间相隔0.65米，即表明新围墙较毛墙来说，位置已向罗勇家偏移。争议双方主张的毛墙宽度及调查笔录中所载的毛墙宽度均有不同，主要在30-80公分之间，故酌情认定毛墙宽度为60公分。因龙昌义及罗勇均无证据证实该部分土地的权属，高棉乡政府根据土地历史渊源情况及公平原则，以现存核桃树跟脚靠罗勇家房屋方向为基准,确定距核桃树宽0.3米以内的土地归龙昌义家管理使用,其余归罗勇家管理使用（即将争议界限的毛墙所占土地平均分为两半），该处理结果并无不当。针对第二部分，上诉人认可该土地是其房屋围墙外自然形成的一个过道，因争议双方均未提供有效证据证实该土地权属，土地的历史渊源亦难以查实，高棉乡政府综合考虑现实情况后，依法划定该1.5米宽的争议地双方各占一半。故，高棉乡政府作出的处理决定尊重历史、照顾现实、合法适当。 关于作出案涉处理决定程序是否合法的问题。罗勇与龙昌义因土地权属产生纠纷，罗勇于2018年10月20日拟写《土地确权申请书》，向高棉乡政府申请土地确权。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十七条、第十八条、第二十八条及第三十三条规定，乡级人民政府在调查处理土地权属争议过程中可以向有关单位或者个人调查取证，认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场，同时应自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。本案中，被上诉人高棉乡政府根据一审第三人罗勇的申请，向有关人员调查取证，通知争议双方进行实地调查，绘制争议土地草图由争议双方签字捺印确认，后于2018年12月20日作出案涉处理决定并送达争议双方。即，高棉乡政府作出案涉处理决定的程序并无不当。 关于复议决定是否合法的问题。高棉乡政府作出案涉处理决定后，龙昌义不服，向普安县政府申请复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条、第二十八条第一款第一项及第三十一条的规定，申请行政复议的公民是申请人，作出行政行为的行政机关是被申请人，同申请复议的行政行为有利害关系的其他公民可以作为第三人参加行政复议，复议机关认为原处理决定事实清楚、处理合法适当的，予以维持，并自受理申请之日起六十日内作出复议决定。本案中，普安县政府于2019年3月18日受理龙昌义的复议申请后，依法将龙昌义列为申请人、高棉乡政府列为被申请人、罗勇列为第三人，并分别向案涉当事人发出通知，后依法对案件进行审查，认为案涉处理决定事实清楚、处理适当，即于2019年5月8日作出案涉复议决定，对高棉乡政府作出的案涉处理决定予以维持。故，普安县政府作出的案涉复议决定符合法律规定。 一审法院认为高棉乡政府作出的处理决定认定事实清楚、程序合法，认为普安县政府作出的复议决定程序合法,内容适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，行政行为正确合法的，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求，复议机关与原行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案为复议维持的案件，虽说原处理行为与复议行为均属本案审查范畴，但因原处理决定与复议决定均合法适当，即表明上诉人在本案中所提的诉讼请求不成立，此时原处理决定与复议决定具有同向性，不发生抵消、冲突的情形，应直接判决驳回上诉人的诉讼请求。而一审法院对上诉人要求撤销原处理决定和复议决定的诉讼请求分别判决驳回不妥，对此，本院予以纠正。 综上，被上诉人高棉乡政府、普安县政府作出的处理决定及复议决定事实清楚，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙昌义负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇二〇年八月十三日 法官助理 余芳晶 书 记 员 胡荣会