浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1819号上诉人（原审原告）黄某，女，汉族，2003年2月20日出生，户籍所在地丽水市莲都区××村××号，住丽水市莲都区。法定代理人王某，女，汉族，1973年6月9日出生，住丽水市莲都区，系黄某的母亲。委托代理人陈晶剑，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市莲都区解放街51号。法定代表人陈豪，区长。委托代理人徐环华。委托代理人邱剑凤，浙江丽阳律师事务所律师。原审第三人黄伟，男，汉族，1974年1月27日出生，住丽水市莲都区××村××号。黄某诉丽水市莲都区人民政府房屋征收行政协议一案，丽水市中级人民法院于2019年11月18日作出（2019）浙11行初47号行政判决。黄某不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。合议庭经阅卷、询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案经最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。原审法院经审理查明：2002年7月29日，第三人黄伟与案外人王某登记结婚，2003年2月2日生育一女黄某，2006年10月24日，黄伟与王某经人民法院调解自愿离婚，双方约定黄某跟随王某生活至成年。黄伟系丽水市莲都区紫金街道塔下村村民，户籍所在地为丽水市莲都区××村××号，户籍性质为农业，黄某与其登记在同一户，户籍性质相同。丽水市莲都区××村××号房屋系黄伟父母所有，父亲黄国明已故，母亲胡翠女当健在，两人生育子女二人，黄伟和黄美。黄伟另有一子黄浩城，1996年6月3日出生。2015年9月9日，王某向丽水市住房改革与保障委员会提出申请，要求按成本价购买经济适用住房，申报的家庭人口为王某和黄某两人。2015年12月16日，经审批：“核准经济适用住房面积标准32平方米。经申请人申请，同意对超过核准面积28.24平方米先按成本价销售；届时上市时，该部分面积按同地段、同类普通商品住房价格与购买时经济适用住房差价向政府全额缴纳土地收益等相关价款，在办理产权登记时，予以注明。”2016年1月4日，王某取得丽水市莲都区凤凰城一区9幢701室经济适用住房产权（丽房权证莲都区字第2××6号），建筑面积为60.24平方米。2018年10月18日，丽水市土地和房屋征收工作办公室组织召开330国道丽水市塔下至腊口段公路改建工程项目被征收房屋产权认定工作会议，认定黄国明户塔下村22号建筑合法面积为433.38平方米，系混合结构住宅，由黄国明的合法继承人继承。后经两违处置将13.28平方米建筑面积合法化，建筑合法面积合计446.66平方米。2018年10月25日，原丽水市国土资源局发布丽土征预（2018）第26号征收土地预公告，征收项目为330国道丽水市塔下至腊口段公路改建工程，房屋征收补偿安置标准按《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令第81号）执行。丽水市莲都区××村××号房屋在征收范围内。2018年11月16日，莲都区土地和房屋征收工作办公室组织召开被征收户安置审查会，将经过公示的安置情况予以确认：黄伟一人户安置，拟定公寓安置面积40平方米，黄伟前妻王某和女儿黄某已房改，人均享受16平方米经济适用住房，不予安置。2018年11月20日，黄伟与胡翠女当、黄美签订《继承析产协议》，确认其从黄国明处继承取得塔下村22号房屋建筑占地面积74.44平方米。同日，黄伟与其子黄浩城签订《房屋建筑面积占地面积分拍书》，确认两人分户后每人享有建筑占地面积37.22平方米。同日，黄伟签订《安置方案选择书》，确认选择公寓安置。同日，黄伟与莲都区土地和房屋征收工作办公室签订《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，作为一人户安置40平方米公寓一套。原审法院认为：本案争议焦点在于：一、原、被告主体是否适格；二、案涉《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》是否应予撤销。针对争议焦点一。关于原告主体资格。黄某系户籍登记在被征收土地所在村的农业人口，与第三人黄伟登记在同一户，系黄伟的未成年子女。在黄伟依继承取得被征收房屋所有权份额的情形下，黄某与集体土地房屋征收补偿安置具有利害关系，其有权就是否应当作为安置人口参加黄伟户的补偿安置提出诉讼主张，黄某具备本案原告主体资格。关于被告主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令第81号）第五条第一款规定，丽水市人民政府负责市区范围内征收集体所有土地房屋补偿工作。莲都区人民政府、丽水经济技术开发区管理委员会受丽水市人民政府指定具体负责本辖区征收集体所有土地房屋补偿工作。据此，丽水市莲都区人民政府是案涉集体土地房屋补偿工作的责任主体，莲都区土地和房屋征收工作办公室实施的补偿安置工作的法律后果应当由丽水市莲都区人民政府承担，本案被告适格。针对争议焦点二。原告主张撤销案涉补偿安置协议的理由，一是黄伟系精神残疾人，不能独立签订案涉补偿安置协议；二是协议遗漏安置人口，原告应当作为黄伟户安置人口予以安置。关于第三人黄伟的民事行为能力。自然人的民事行为能力是法律赋予的一种独立参加民事活动的资格，非依法定条件和程序不得限制或剥夺。本案中，第三人虽持有精神残疾证，但未经司法程序确认其系限制或无民事行为能力人，且原告未举证证明第三人在签订案涉补偿安置协议时不能辨认自己的行为，故第三人具备完全民事行为能力，其能够独立签订案涉补偿安置协议。原告据此主张撤销协议缺乏依据，本院不予支持。关于原告黄某的安置资格。原告主张安置人口应当根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令第81号）的规定确定，81号令并未明确将已享受房改政策的被补偿人家庭成员排除在安置人口之外，故原告应当作为第三人户安置人口予以安置。本院认为，2015年黄某已作为其母王某的家庭成员，与其母共同享受了房改政策，取得人均16平方米经济适用住房，对于该事实原告并无异议，现又主张作为其父黄伟户的安置人口享受集体所有土地房屋拆迁补偿安置政策，即便81号令没有具体条款规定，该情形仍违背“一户一宅”的基本原则。在集体所有土地房屋拆迁补偿安置实践中，被补偿人及家庭成员已享受房改政策的，不再予以公寓安置和迁建安置，该标准具有统一适用性，不应予以突破。在本案审理过程中，81号令已被2019年7月8日开始施行的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽政发（2019）32号）所替代，该文件第三十三条明确规定，被补偿房屋用途为住宅，被补偿人及家庭成员有下列情形之一的，不作为公寓安置和迁建安置的依据：（一）已享受房改政策或无房户、住房困难户和审批宅基地建房及农村村民拆迁安置政策的人口。综合上述分析，本院认为，原告在已享受房改政策的情况下依据拆迁补偿安置政策原则不得作为安置人口参与安置，案涉补偿安置协议并未遗漏安置人口，原告据此主张撤销协议缺乏依据，本院不予支持。综上，原告主张撤销案涉补偿安置协议的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄某的诉讼请求。上诉人黄某上诉称：一、一审法院适用法律错误。一审判决认为“即便81号令没有具体条款规定，该情形仍违背‘一户一宅’的基本原则。在集体所有土地房屋拆迁补偿安置实践中，被补偿人及家庭成员已享受房改政策的，不再予以公寓安置和拆建安置，该标准具有统一适用性，不应予以突破。”是极其错误的做法。《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令第81号）第三十三条规定以列举的形式规定了七种情形是不作为公寓安置和拆建安置的依据。上诉人不属于该条规定所列的七种情形，那毫无疑问是符合公寓安置和拆建安置条件的。首先，一审法院认定第81号令没有具体条款规定即是错误的，是违背基本的法律常识的。其次，一审法院在有明文规定的情况下盲目套用基本原则。一审法院认为上诉人的情形违背了“一户一宅”的原则，但对于何为“一户一宅”，如何违背的并没有作出任何说理解释。上诉人不清楚一审法院是如何理解“一户一宅”的，从《土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”来看，上诉人的情形显然是并不存在违背“一户一宅”原则的情形。然后，一审法院又强调按照拆迁安置实践，对上诉人不予公寓安置和拆迁安置，该标准具有统一适用性，不应予以突破。上诉人对于一审法院这种创新的说法实在无法认同。我们国家一再强调依法行政，依法判决，在有法可依的情况下，却要按照无任何书面文件的实践来办，且认为实践的标准具有统一适用性，那置法律于何地？这种本末倒置的做法才是违背了基本的法律原则。一审法院在判决中引用了2019年7月8日开始施行的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽政发（2019）32号）第三十三条第（一）款的规定，认定上诉人的情形不属于公寓安置和迁建安置的依据。首先，根据法不溯及既往的原则，上诉人的情况应当适用第81号令而不是丽政发（2019）32号。其次，丽政发（2019）32号规定了该种情形不能作为公寓安置和拆建安置的情形，而第81号令并未规定该情形不能作为公寓安置和拆建安置的情形，那毫无疑问上诉人就应当享受补偿的权益。如果按照一审的做法，无论法律法规怎么规定都一个样，那还要法律法规何用？二、一审判决违背了公平公正的原则。上诉人的家庭状况极为困难，父母离异，父亲身体精神双重残疾，只能靠母亲打零工艰难度日。政府和法院在面对这样的家庭无任何怜悯之心，反而不顾法律的规定，强行剥夺应当属于一个贫困家庭的未成年的合法权益，于心何忍？一审的判决不顾法律的规定，不顾上诉人特殊的家庭情况作出的判决，违背了公平公正的原则。综上所述，上诉人认为一审判决适用法律错误，违背公平公正的原则。为此，上诉人依据《行政诉讼法》及相关法律规定，向贵院提出上诉。请求:撤销丽水市中级人民法院作出的（2019）浙11行初47号行政判决;撤销2018年11月20日签订的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，责令丽水市莲都区人民政府重新与黄某签订新的土地房屋补偿安置协议书，并承担本案诉讼费用。被上诉人丽水市莲都区人民政府答辩称：一、上诉人黄某系第三人黄伟与案外人王某的婚生女。第三人系莲都区紫金街道塔下村村民，2002年7月29日与王某登记结婚，2003年2月2日生育黄某。2006年4月24日前，黄某已跟随母亲王某与黄伟分居生活。2006年10月24日王某与黄伟经人民法院调解自愿离婚，黄某跟随王某生活至成年。2018年10月25日，原丽水市国土资源局发布丽土征预（2018）第26号征收土地预公告，征收项目为330国道丽水市塔下至腊口段公路改建工程，征地补偿标准、房屋征收补偿安置标准按《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令第81号）执行。黄伟从其父亲黄国明处继承取得的塔下村22号房屋位于征收红线范围内。2018年10月18日，丽水市土地和房屋征收工作办公室牵头召开案涉征地项目被征收房屋产权认定工作会议，认定黄国明合法继承人继承塔下村22号建筑合法面积为433.38平方米，系混合结构住宅，黄国明合法继承人对认定结果无异议。同年11月15日，莲都区住房改革委员会办公室出具证明：2015年王某已购凤凰城一区9幢701室经济适用住房60.24平方米，黄某作为家庭成员已享受，人均享受16平方米。同月16日，区征收办组织召开案涉征地项目被征收户安置审查会，审查结果为黄伟与其儿子黄浩城分户安置，均为一人户，拟定安置面积为每人40平方米，黄伟前妻王某及女儿黄某已房改不予安置。同月20日，黄伟与案外人胡翠女当、黄美签订《继承析产协议》，确认其从黄国明处继承取得塔下村22号房屋建筑占地面积74.44平方米。同日，黄伟与其子黄浩城签订《房屋建筑面积占地面积分拍书》，确认两人分户后每人享有建筑占地面积37.22平方米；黄伟签订《安置方案选择书》，确认选择公寓安置；黄伟作为一人户与区征收办签订《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，安置40平方米公寓一套，协议自双方签字盖章之日起生效。二、丽水市莲都区人民政府不是适格被告。行政诉讼法要求谁行为谁被告，本案中签订协议的主体是区征收办。根据81号令规定，区征收办具体组织本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作，并与黄伟签订案涉补偿安置协议，从合同相对性原则看，也应以区征收办作为本案被告。三、黄某不是被征收房屋的合法所有权人，不具有签订或者主张撤销、变更协议的主体资格，不是本案适格原告。市政府第81号令规定，被补偿房屋安置人口以被补偿人家庭户口薄登记的常住户口人数确定，该条文应当结合实际居住情况、家庭关系、有无享受房改等确定。黄某跟随王某生活，且已作为王某家庭成员享受房改政策，不是被征收地常住人口，不可计入黄伟户安置人口。四、案涉补偿安置协议合法有效，不存在法定撤销情形。黄伟虽持有残疾证，但残疾等级评定标准和程序不等同于自然人民事行为能力认定标准和程序，根据《民法总则》规定，黄伟未经法定程序由人民法院认定为无民事行为能力或者限制民事行为能力人，其具有完全民事行为能力，能够自主决定被征收补偿的相关事项并签订案涉补偿安置协议。协议就补偿形式、金额、安置方式、面积、地点、搬迁期限、过渡方式等的约定，不违反法律法规强制性规定，内容合法。案涉补偿安置协议系黄伟真实意思表示，不存在重大误解或显失公平等情形。协议签订前对被补偿房屋及人口进行认真调查核实，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。原审第三人黄伟未作答辩。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府令第81号）第五条第一款规定，丽水市人民政府负责市区范围内征收集体所有土地房屋补偿工作。莲都区人民政府、丽水经济技术开发区管理委员会受丽水市人民政府指定具体负责本辖区征收集体所有土地房屋补偿工作。因此，丽水市莲都区人民政府是案涉集体土地房屋补偿工作的责任主体，具有对案涉集体土地房屋征收进行补偿的法定职权。经国土资源局批准（批准文号：【2018】26号）征收丽水市莲都区紫金街道塔下村集体土地2.407公顷，案涉房屋位于征收红线范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》《浙江省实施的办法》《丽水市人民政府办公室关于重新公布丽水市市区征收集体土地补偿标准的通知》（丽政发【2018】4号）及《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府第81号令）等法律、法规、政策规定，丽水市莲都区人民政府委托丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室就案涉房屋的补偿安置工作，与被征收人黄伟在平等、自愿、协商一致的基础上达成案涉的编号为201826—0005—2的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，内容并不违反法律、法规的规定，符合法定程序，适用法律正确，也不存在滥用职权、明显不当等情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，原审第三人黄伟与丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室签订案涉房屋补偿安置协议，系其真实意思表示。黄伟在签订案涉房屋补偿安置协议前已经知晓安置内容为一人安置公寓40平方米，不存在对案涉房屋补偿安置协议存在重大误解的情形；在签订房屋补偿安置协议时，补偿实施单位丽水市莲都区紫金街道办事处和受委托实施单位丽水市百康房屋拆迁有限公司均参与其中，不存在胁迫、欺诈情形；根据丽水市国土资源局房屋征收通告（丽土预征【2018】第26号）规定：征地补偿标准按照《丽水市人民政府办公室关于重新公布丽水市市区征收集体土地补偿标准的通知》（丽政发【2018】4号）执行，房屋征收补偿安置标准按照《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府第81号令）执行。丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室根据上述执行标准，就案涉黄伟继承的房屋的房屋搬迁腾空、过渡方式、补偿奖金的支付、其他奖励、人口增长增加安置面积补偿安置方式等内容，与黄伟达成一致意见，形成案涉编号为201826—0005—2的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，不存在《合同法》第五十四条规定显失公平的情形，上诉人主张撤销案涉房屋补偿安置协议，缺乏法律依据，不予支持。关于上诉理由。上诉人主张撤销案涉房屋补偿安置协议的理由，一是适用法律错误，认为案涉房屋补偿安置协议遗漏黄某作为安置人口；二是违背了公平公正原则，认为黄某享受了房改经济适用住房面积为16平方米，公寓安置应享受40平方米，被上诉人没有补足黄某公寓安置应享受的平方米，有违公平原则。根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽水市人民政府第81号令）第三十四条规定，被补偿房屋用途为住宅，被补偿人选择公寓或迁建安置的，安置人口以被补偿家庭户口簿登记的常住户口人数确定。第三十三条规定，被补偿房屋用途为住宅，被补偿人有下列情形之一的，不作为公寓安置和迁建安置的依据：（一）已经享受过集体所有土地上房屋拆迁安置政策的人口；……（七）其他不符合公寓安置和迁建安置条件的。本案中，2015年黄某已作为其母王某的家庭成员，与其母王某共同享受了房改政策，取得人均16平方米经济适用住房，对于该事实双方并无异议。拆迁安置房屋不同于普通商品房，具有政策保障性质；房改所购经济适用住房亦属于政府政策保障住房，也具有政策保障性质。即房改所购经济适用住房与拆迁安置房屋具有相同的政策保障性质。根据《浙江省经济适用住房管理办法》《丽水市区联城经济适用住房销售管理实施细则》等规定，黄某跟随其母亲王某享受经济适用住房符合上述规定，并不违反相关法律、法规和政策规定。根据《丽水市区联城经济适用住房销售管理实施细则》第五条第（六）项规定，经济适用住房的购房人在未取得完全产权前又通过其它方式取得经济适用住房以外的房产的，必须办理经济适用住房退出手续。即经济适用住房和其他房改政策保障性住房不得同时享受。上诉人黄某跟随其母亲王某享受过经济适用住房，并已经取得经济适用住房的完全产权，现又主张作为其父黄伟户的安置人口享受集体所有土地房屋拆迁补偿安置政策，违背在集体所有土地房屋拆迁补偿安置中不得重复享受房改政策的规定，据此主张撤销案涉协议缺乏依据，不予支持。因经济适用住房和迁建安置公寓虽同属于政策保障性质房屋，但两者计价方式不同，不具有可比性。且补足差额也是一种安置方式，有重复安置之嫌，故上诉人主张补差额的方式，亦不予支持。综上，丽水市莲都区人民政府委托丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室和原审第三人黄伟签订的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的可撤销情形，上诉人要求撤销案涉《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》，缺乏法律依据，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄某负担。本判决为终审判决。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年八月十七日书记员  张 莹1·4·