安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终527号 上诉人（原审原告）安徽省安居房地产开发有限公司，住所地安徽省合肥市瑶海区嘉山路90号鑫源花园小区1#商102，统一社会信用代码91340100705044281E。 法定代表人汪邦才，董事长兼总经理。 委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。 委托代理人孔富丽，北京京润律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）合肥市包河区义城街道办事处，住所地安徽省合肥市包河区义城街道汪潦路50号，统一社会信用代码113401110029909417。 法定代表人骆念武，主任。 委托代理人阮飞，安徽安泰达律师事务所律师。 上诉人安徽省安居房地产开发有限公司（以下简称安居公司）因诉被上诉人合肥市包河区义城街道办事处（以下简称义城街道办）行政协议纠纷一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2020）皖0111行初104号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 安居公司原审诉称，2000年8月16日，在原××郊区义城镇人民政府的组织下，安居公司与合肥市包河区义城街道大陈村签订《征地协议书》，约定安居公司支付土地款并享有该村160亩土地使用权。2002年5月18日，安居公司与义城镇政府签订《补充条款》对上述协议的内容作了进一步补充，明确了义城镇政府为招商引资企业所负的义务。2002年9月，因包河大道项目建设，安居公司具有使用权的土地被占用80亩，根据补充条款的约定，镇政府负有补足土地的义务，后经和义城镇政府、大陈村协调，在上述地块边协调了54.12亩土地给安居公司。因镇政府无力支付上述款项，最终由安居公司垫付土地款592614.08元。自2017年以来，包河区政府对上述地块进行征收，但同时对安居公司的保障措施未落实到位，继而引发争议。根据安徽省高级人民法院（2019）皖行终1241号行政裁定的指引，安居公司以书面形式要求被告履行招商保障义务，保障安居公司合法经营等权利；义城街道办于2020年3月10日作出履职申请答复书，认为其无需履行上述职责。安居公司认为，义城街道办的答复没有事实和法律依据，应当予以撤销。义城街道办不依约履行合同义务，依法应当承担相应的法律责任。本案属于重大复杂的案件，请求人民法院依法：1、撤销义城街道办作出的履职申请答复书；2、判令义城街道办按照协议约定履行其招商保障义务，保障安居公司的合法权益；3、判令义城街道办在安居公司使用的土地边补足因“合安高速合肥南区连接线工程”占用安居公司的土地25.88亩，并偿还安居公司已垫付资金592614.08元；4、判令义城街道办协助安居公司完善各项用地、规划、城镇优惠政策等一切手续。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，安居公司据以主张权利的基础在于下述协议：《征地协议书》（2000年8月16日订立）、《协议书》（2002年4月2日订立）、《补充条款》（2002年5月18日订立），但这些协议并非土地征收补偿协议，亦即不属于行政协议的范畴，因此，安居公司的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百零一条之规定，裁定：驳回安居公司的起诉。 上诉人安居公司上诉称，一、一审裁定认定事实不清。1、案涉协议为三方权利义务主体，为行政协议。案涉协议签订的主体为原××郊区义城镇人民政府与上诉人，符合行政协议的主体身份及特征。2、案涉协议具有行政管理目标内容及行政法上的权利义务关系，从案涉协议目的来看，原××郊区义城镇人民政府与上诉人签订案涉协议系当时的郊区义城镇人民政府为达到地方经济发展及税收创收的管理目标，通过招商引资方式和上诉人签订的协议。案涉协议内容对各方均有具体的条款和要求，故案涉协议为具有行政法上的权利义务内容。二、一审裁定适用法律错误。1、案涉协议属于行政协议范畴，符合行政诉讼受案范围。征收补偿协议属于行政协议的范畴，但并不代表行政协议仅仅只有征收补偿协议类型。一审裁定认为案涉协议不是征收补偿协议，故不是行政协议，适用法律错误。案涉协议是一种招商引资协议，政府因其行政允诺具有了按照约定履行职责的义务，现实际履行中双方产生纠纷，上诉人据此提起诉讼，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的要求，属于人民法院行政诉讼受案范围。2、案涉协议效力被生效裁判文书羁束，一审裁定与生效裁判文书冲突。安徽省高级人民法院作出的（2019）皖行终1241号行政裁定书，在没有否认案涉协议是行政协议的前提下，认为该协议的主体应该是被上诉人。一审裁定书否认案涉协议的行政性，认为不属于行政诉讼受案范围，显然与生效裁判文书冲突。3、招商引资协议属于行政协议，已是司法界共识。根据《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条：完善政府守信践诺机制，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同……据此也能够说明招商引资协议为行政协议，而最高院相关的裁判文书，亦存在招商引资属于行政协议的判定。综上，一审裁定认定案涉协议不属于征收补偿协议，故不是行政协议，不属于行政诉讼受案范围的认定，属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审行政裁定。指令合肥市包河区人民法院继续审理。 被上诉人义城街道办二审答辩称，一、案涉协议的签订主体并非义城街道办，义城街道办属于第三人的身份，不是合同的权利义务主体。结合2000年8月16日《征地协议书》和2002年4月2日《协议书》的抬头及尾部加盖印章的情况可知，该两份合同的签订主体均为安居公司和合肥市包河区义城街道大陈村民委员会（以下简称大陈村委会）。义城街道办在2000年8月16日《征地协议书》和2002年5月18日《补充条款》中的盖章行为并不代表成为合同的签订主体，仅是见证人。《补充条款》为《征地协议书》的补充协议，具有从属性。案涉征地事宜的合同签订主体是大陈村委会。二、案涉协议不符合行政协议构成要件，应当定性为一般民事合同。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理者公共服务目标，与公民法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉协议的签订主体为大陈村委会，义城街道办只是见证人。从案涉协议的内容上看，更多为无效的民事约定或是超越职权的无效约定，不能体现出合同签订主体之间行政法上的权利义务关系，也无法体现出行政管理或者公共服务的目标。当行政机关作为主体对外签订行政协议时，应当符合职权法定的原则，合同内容必须符合其职责权限范围，或者得到有权机关的授权。就本案而言，各方主体均不是有权征地部门，因此签订的前述《征地协议书》《补充条款》《协议书》只能界定为一般民事合同。即便案涉协议定性为招商协议，也要结合具体内容，不能一概定性为行政协议。或者说，除一些特定类型招商引资协议之外，一般引资协议则属于民事合同。三、案涉协议并非行政协议，且违反法律、行政法规的强制性规定，应按照无效民事合同的相关规定处理。根据《土地管理法》第二条、第四十四条、第四十五条第一、二款、第四十六条第一款的规定，安居公司占用的涉案土地未经依法审批及由县级以上地方人民政府组织实施，案涉协议关于征用土地的约定明显违反了法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同。2019年12月14日，合肥市包河区人民法院在（2018）皖0111民初12146号民事判决书中已就前述《征地协议书》和《补充条款》作出了无效认定。综上，案涉协议不属于行政协议范畴，请求二审法院依法驳回安居公司的上诉，维持原裁定。 本院认为，安居公司起诉要求义城街道办依据《征地协议书》《协议书》《补充条款》的约定履行义务，其诉求是否属于人民法院行政诉讼受案范围，应当结合协议性质以及审查方式予以判断。安居公司据以主张权利的协议为：《征地协议书》（2000年8月16日订立）、《协议书》（2002年4月2日订立）、《补充条款》（2002年5月18日订立）。根据协议签订的内容和主体来看，《征地协议书》、《协议书》系主合同，约定了大陈村委会向安居公司出让土地使用权的协议内容；《补充协议》为义城街道办与安居公司签订，主要涉及土地使用权变更后的辅助义务。上述协议主要围绕大陈村委会出让土地使用权的事宜，协议的主要权利义务约定并非发生在行政机关与相对人之间，不符合行政协议中行政机关与公民法人或者其他组织协商订立的构成要件。即便《补充条款》中涉及到义城街道办的相关义务，具有行政管理的色彩，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。案涉《补充条款》亦是在2015年5月1日前订立，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，该类纠纷并不纳入行政诉讼受案范围。 综上，一审裁定的理由不当，但以案涉纠纷不属于行政诉讼受案范围驳回起诉的结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年八月二十七日 书记员 丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。