浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终480号 上诉人（原审原告）刘长法，男，汉族，1966年2月26日出生,住浙江省桐庐县。 委托代理人周胜利，浙江汉普律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桐庐县规划和自然资源局，住所地浙江省桐庐县迎春南路335号。 法定代表人濮樟平，局长。 委托代理人刘鹏。 委托代理人卢建洪，浙江春江明珠律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）林福祥，男，1949年10月22日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 被上诉人（原审第三人）刘忠平，男，1955年9月26日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 被上诉人（原审第三人）刘义清，男，1968年10月31日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 被上诉人（原审第三人）宋显荣，男，1960年11月12日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 上诉人刘长法因地矿行政处罚一案，不服浙江省桐庐县人民法院（2019）浙0122行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 桐庐县规划和自然资源局（以下简称“桐庐县规资局”）于2019年4月2日作出桐土监（2018）64号《矿产违法案件行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定：2016年6月，按照“五水共治”要求，桐庐县分水镇人民政府将分水镇城西村梧桐自然村谢水土养殖场进行了拆除，现场产生大量建筑垃圾。为推进该地块复耕工作，梧桐自然村在林福祥的召集下于同年8月6日召开村民代表大会。会上，林福祥提出将养殖场内建筑垃圾就地深埋，并将采挖出来的砂石出售用于支付复耕费用，若有盈余则分到各小组用于支付村民医疗保险，刘忠平、刘义清、宋显荣作为该村生产组长经与其他村民代表讨论，均同意林福祥提出的复耕方案，同时还协商确定该复耕项目由三个生产组共同负责、统一管理，每个生产组各派一名代表到复耕现场管理、记账，并推选刘义清为项目主要负责人。2016年9月8日，林福祥又召集刘忠平、刘义清、宋显荣召开了第二次会议，会上经讨论决定出售砂石所得款项用于复耕，如若不足则由梧桐自然村三个生产组共同承担，若有盈余则由三个生产组平均分配。此后，为解决砂石销路，林福祥及宋显荣等人多次电话联系刘长法协商砂石销售事宜，刘长法均未同意。2016年9月底10月初，林福祥与宋显荣、刘忠平等人电话联系刘长法，经过当面协商，刘长法答应按照18.75元/吨的价格收购梧桐自然村复耕项目中采挖的砂石。2016年10月初，谢水土养殖场复耕项目正式进场动工。施工过程中，王春平经王华鹤推荐负责驾驶挖机实施挖砂和垃圾填埋作业，并按市场价领取报酬。王华鹤、刘忠平、姚宝武三人则分别代表梧桐自然村一组、二组、三组三个生产组在现场管理记账，由梧桐自然村按照规定支付他们工资。此外，刘长法安排杨鑫梁在天英砂场负责记账，并每天与梧桐自然村记账人员核对账目，以便确认梧桐自然村向天英砂场运送砂石的数量。2016年10月13日至11月11日间，林福祥及刘忠平、宋显荣、刘义清等人未经审批，在没有取得采矿许可证的情况下，在原谢水土养殖场采挖并向刘长法出售砂石785车，共计15934.9吨。此后，林福祥及刘忠平、宋显荣等人多次向刘长法催讨砂石款，但刘长法一直未支付，后又通过同村村民石志文向刘长法讨要砂石款。同年12月13日，刘长法至梧桐村委结算砂石款，经核算应付梧桐自然村砂石款总额人民币264000元，实际支付210000元。同日，梧桐自然村将该210000元砂石款平均分配到三个生产小组，后三个生产组将所分得款项用于为村民购买医疗保险。2017年1月15日，刘长法向本县分水镇政府反映了梧桐自然村采矿并出售的问题。同年4月17日，梧桐自然村将赃款人民币210000元全部上交至桐庐县公安局分水派出所。林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣和刘长法的上述行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款的规定，已构成非法采矿。依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一项，桐庐县规资局决定对林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣、刘长法处罚如下：1、责令停止开采；2、没收采出的矿产品15934.9吨；3、没收违法所得210000元（大写：贰拾壹万元整），并处违法所得的15%的罚款31500元（大写：叁万壹仟伍佰元整），合计罚没款241500元（大写：贰拾肆万壹仟伍佰元整）。刘长法不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销桐庐县规资局作出的桐土监（2018)64号行政处罚决定书中第2项、第3项对刘长法的处罚；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 原审法院经审理查明：2016年6月，按照“五水共治”要求，桐庐县分水镇人民政府将分水镇城西村梧桐自然村谢水土养殖场进行了拆除，现场产生大量建筑垃圾。为推进该地块复耕工作，梧桐自然村在林福祥的召集下于同年8月6日召开村民代表大会。会上，林福祥提出将养殖场内建筑垃圾就地深埋，并将采挖出来的砂石出售用于支付复耕费用，若有盈余则分到各小组用于支付村民医疗保险，刘忠平、刘义清、宋显荣作为该村生产组长经与其他村民代表讨论，均同意林福祥提出的复耕方案，同时还协商确定该复耕项目由三个生产组共同负责、统一管理，每个生产组各派一名代表到复耕现场管理、记账，并推选刘义清为项目主要负责人。2016年9月8日，林福祥又召集刘忠平、刘义清、宋显荣召开了第二次会议，会上经讨论决定出售砂石所得款项用于复耕，如若不足则由梧桐自然村三个生产组共同承担，若有盈余则由三个生产组平均分配。此后，为解决砂石销路，林福祥及宋显荣等人多次电话联系刘长法协商砂石销售事宜，刘长法均未同意。2016年9月底10月初，林福祥与宋显荣、刘忠平等人电话联系刘长法，经过当面协商，刘长法答应按照18.75元/吨的价格收购梧桐自然村复耕项目中采挖的砂石。2016年10月初，谢水土养殖场复耕项目正式进场动工。施工过程中，王春平经王华鹤推荐负责驾驶挖机实施挖砂和垃圾填埋作业，并按市场价领取报酬。王华鹤、刘忠平、姚宝武三人则分别代表梧桐自然村一组、二组、三组三个生产组在现场管理记账，由梧桐自然村按照规定支付他们工资。此外，刘长法安排杨鑫梁在天英砂场负责记账，并每天与梧桐自然村记账人员核对账目，以便确认梧桐自然村向天英砂场运送砂石的数量。2016年10月13日至11月11日间，林福祥及刘忠平、宋显荣、刘义清等人未经审批，在没有取得采矿许可证的情况下，在原谢水土养殖场采挖并向刘长法出售砂石785车，共计15934.9吨。此后，林福祥及刘忠平、宋显荣等人多次向刘长法催讨砂石款，但刘长法一直未支付，后又通过同村村民石志文向刘长法讨要砂石款。同年12月13日，刘长法至梧桐村委结算砂石款，经核算应付梧桐自然村砂石款总额人民币264000元，实际支付210000元。同日，梧桐自然村将该210000元砂石款平均分配到三个生产小组，后三个生产组将所分得款项用于为村民购买医疗保险。2017年1月15日，刘长法向本县分水镇政府反映了梧桐自然村采矿并出售的问题。2017年1月16日，原桐庐县国土资源局以涉嫌非法采矿为由对该案立案，后于同年3月22日以该案涉嫌犯罪将案件移送桐庐县公安局。桐庐县公安局于同年3月24日立案侦查。同年4月17日，梧桐自然村将赃款人民币210000元全部上交至桐庐县公安局分水派出所。2018年1月21日，桐庐县公安局分水派出所对案涉已采挖砂石15930吨进行扣押，扣押清单载明堆放在分水镇天英砂场，由刘长法本人保管。同年10月12日，刘长法在桐庐县人民检察院签署了《认罪认罚从宽制度告知书》《讯问笔录》《认罪认罚具结书》。2018年10月18日，桐庐县人民检察院作出不起诉决定，认为刘长法与林福祥、刘忠平、宋显荣、刘义清等人事先共谋，违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证，擅自在矿产资源禁采区内采矿，共计价值人民币264000元，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第一款，已构成非法采矿罪，但犯罪情节轻微，决定对刘长法、林福祥、刘忠平、宋显荣、刘义清等人不起诉。2018年11月26日，桐庐县人民检察院向原桐庐县国土资源局发送杭检公诉建〔2018〕2号检察建议书，要求依法对该案予以处置。同年12月23日，原桐庐县国土资源局对该案进行了集体会审，后向林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣、刘长法告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知了陈述、申辩和听证权利。2019年1月起，原桐庐县国土资源局的职责由桐庐县规划和自然资源局行使。2019年2月20日，桐庐县规资局依刘长法申请召开了听证会。2019年4月2日，桐庐县规资局对林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣、刘长法作出了案涉桐土监（2018）64号处罚决定书，处罚如下：1.责令停止开采；2.没收采出的矿产品15934.9吨；3.没收违法所得210000元（大写：贰拾壹万元整），并处违法所得的15%的罚款31500元（大写：叁万壹仟伍佰元整），合计罚没款241500元，并于2019年4月2日依法送达。另查明，2015年6月29日，合盛公司进行注册资本变更，载明刘长法为股东，出资额147万元。2017年12月12日变更股东为桐庐宏基源混凝土有限公司。2018年1月22日又将名称变更为桐庐中久建材有限公司。被诉处罚决定作出前，案涉已扣押的砂石被桐庐宏基源混凝土有限公司拉走，现场留有等量砂石。违法所得21万元已由桐庐县公安局移交桐庐县规资局并交财政专户。刘长法已向桐庐县规资局缴纳罚款6300元，林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣尚未交缴罚款。 原审法院认为，本案的争议焦点是刘长法有无参与非法采矿以及被诉处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条规定，设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理。故桐庐县规资局具有作出被诉处罚决定书的法定职权。关于刘长法是否参与非法采矿。刘长法在桐庐县人民检察院签署了《认罪认罚具结书》，表示认可被指控的犯罪事实。后该院依法作出不起诉决定书，认定刘长法与林福祥、宋显荣等人事先共谋，已构成非法采矿罪，但其犯罪情节轻微，决定对刘长法不起诉。桐庐县规资局在行政处罚中认可桐庐县人民检察院已查明的事实并无不当。程序方面，桐庐县人民检察院作出不起诉决定书后，发函至桐庐县规资局，要求依法对该案予以处置。桐庐县规资局经集体会审，向刘长法告知了拟作出的处罚及享有的陈述、申辩和听证权利，依法组织了听证，作出案涉处罚决定书并依法送达，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘长法的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由刘长法负担。 上诉人刘长法上诉称：一、一审法院认定事实不清，主要有：1、一审法院认为，刘长法在桐庐县人民检察院签署了《认罪认罚具结书》表示认可被指控的犯罪事实。但桐庐县人民检察院认定的和一审判决认定相同，“为解决砂石销路林福祥及宋显荣等人多次电话联系刘长法协商砂石销售事宜，刘长法均未同意。2016年9月底10月初，林福祥与宋显荣、刘忠平等人电话联系刘长法，经过当面协商，刘长法答应按照18.75元/吨的价格收购梧桐自然村复耕项目中采挖的砂石。”桐庐县人民检察院没有认定非法采矿的事实，或是以《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条：“明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益，而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，依照刑法第三百一十二条的规定，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚。实施前款规定的犯罪行为，事前通谋的，以共同犯罪论处”。桐庐县人民检察院认定“刘长法答应按照18.75元/吨的价格收购梧桐自然村复耕项目中采挖的砂石”实质是“收购”，从本案的事实来看刘长法没有参与非法采矿。客观事实是经梧桐自然村委再三要求说“是政府工程”、“是地块复耕工作”，已向镇政府打了报告及解决老百姓医疗保险等，桐庐合盛制砂有限公司法人及股东讨论决定梧桐村有合法手续的情况下才能存放。至同年10月初，林福祥在答应有合法手续（政府批文）的情况下，分水镇城西村梧桐自然村已向分水镇政府打了报告（上诉人一审提供证据4），才同意存放，确定价格。但同意收购砂石的前提条件是要求有政府的批文。当梧桐自然村拿不出政府的批文，上诉人于2016年11月11日上午10时左右，专程到分水镇政府分管副镇长李永平处，举报梧桐村非法擅自采矿的事实，副镇长李永平电话回复“镇政府已扣押了挖机和铲车”（上诉人一审证据5）。2、一审法院认定“刘长法安排杨鑫粱在天英砂场负责记账，并每天与梧桐自然村记账人员核对账目，以便确认梧桐自然村向天英砂场运送砂石的数量”。上诉人认为一审法院的这一认定是错误的。上诉人是桐庐合盛制砂有限公司的股东，代表公司履行职务行为，并非个人行为。理由：（1）销售砂石是公司的经营范围；（2）上诉人是桐庐合盛制砂有限公司股东（上诉人一审证据2）；（3）砂石款是桐庐合盛制砂有限公司支付的（上诉人一审证据1）；（4）管理天英砂场管理人员杨鑫粱的工资由桐庐合盛制砂有限公司支付（上诉人一审证据3）一审法院也认定：“2015年6月29日，合盛制砂有限公司进行注册资本变更，载明刘长法为股东，出资额为147万元，2017年12月12日变更股东为桐庐宏基混凝土有限公司”。退一万步说刑事案件可以认定“行为人”，但本案是行政案件应当认定刘长法是职务行为。3、一审法院认定：“2016年10月13日至11月11日间，林福祥及刘忠平、宋显荣、刘义清等人未经审批，在没有取得采矿许可证的情况下在原谢水土养殖场采挖并向刘长法出售砂石785车，共计15934.9吨。此后林福祥及刘忠平、宋显荣等人多次向刘长法讨要砂石款。同年12月13日，刘长法至梧桐村委结算砂石款，经核算应付梧桐自然村砂石款总额人民币264000元，实际支付210000元……2017年1月15日，刘长法向本县分水镇政府反映了梧桐自然村采矿并出售的问题”。事实情况是2017年1月春节前一天梧桐自然村指派社会人员石子文、姚宝宝等人，强行要求桐庐合盛制砂有限公司付款，并扬言不付款要阻拦道路不让通车，被逼无奈的情况下，上诉人于2017年1月15日，向分水镇政府分管副镇长李永平反映了梧桐自然村采矿并销售的问题及要不要付款的情况，副镇长李永平既不支持又不反对的答复，加上镇政府已将扣押了的挖机和铲车放行，又是五水共治的项目，上诉人、桐庐合盛制砂有限公司认为镇政府已许可采矿行为，为减少麻烦才付了款，并非真正意义上的销售付款行为。2017年1月25日在桐庐合盛制砂有限公司法定代表人孙伟国、上诉人、公司会计、出纳的签字下支付款项334600元（上诉人一审提供证据1），上诉人是职务行为，自始至终个人未出过一分钱，没有证据证明上诉人收购砂石料。二、被诉处罚决定程序严重违法，应当予以撤销。1、一审法院认定：“被诉处罚决定作出前，案涉已扣押的砂石被桐庐宏基混凝土有限公司拉走，现场留有等量砂石”。2017年1月21日，桐庐县公安局扣押采出的矿产品15934.9吨，桐庐宏基源混凝土有限公司派人来拉，上诉人不同意，但被上诉人及有关部门没有制止。以同样桐庐合盛制砂有限公司的砂石相抵扣押砂石。严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十三条“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物”。不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物是法律的强制性规定，已扣押的砂石被桐庐宏基混凝土有限公司拉走；现场留有等量砂石，而该等量砂石是与违法行为无关财物不得扣押。此事件涉及有关行政执法人员渎职行为，既然被诉处罚决定作出前，案涉已扣押的砂石被桐庐宏基混凝土有限公司拉走，就不应该作出本案处罚决定。2、行政执法程序严重违法。上诉人认为一审法院偏向被上诉人，对严重违法行政行为熟视无睹。违背行政审判对具体行政行为合法性审查原则。被上诉人作出《矿产违法案件行政处罚决定书》认为，“当事人的行为，违反《中华人民共和国矿产资源法》第3条第2款、39条第1款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第5条第1款、第8条、第42条第1项”。上述条款违法的行为表现为：1、未领取采矿许可证，2、侵占或者破坏矿产资源，3、擅自采矿的行为等，从本案的事实来看，上诉人没有上述行为，也就没有违反上述法律法规，上述法律法规对上诉人无拘束力。处罚决定依据上述法律法规，对上诉人作出处罚是无法律依据的，违反行政法依法行政的基本原则，对照上述条款对非法开采的行为规范和处罚，上诉人不存在非法开采的行为。退一万步说即使被上诉人认为上诉人有收购非法开采矿石的行为，那么仅只有《矿产资源法实施细则》第42条第3项规定“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款”；对受让方、买方并没有提及罚款。因此，《处罚决定书》处罚上诉人无法律依据。据此《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。3、处罚决定书认定事实和依据全部抄桐庐县人民检察院不起诉决定书，刑事处罚与行政处罚是二种不同的处罚，适用不同的条件，不同的法律，不同的程序，不能混为一体。否则程序违法。4、《处罚决定书》显失公平，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。本案中被上诉人认定上诉人收购砂石料主体错误，上诉人作为桐庐合盛制砂有限公司代理人有主动消除或者减轻违法行为危害后果的二次举报行为，对查处违法行为有立功表现的，同时桐庐合盛制砂有限公司付款也是受他人胁迫的，依法应当从轻或者减轻行政处罚，《处罚决定书》没有任何体现。程序违法。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律错误，导致作出不公正、不合法的判决。《处罚决定书》明显缺乏事实依据，法律适用明显不当，没有法律依据，程序违法。综上所述，请求：1、撤销桐庐县人民法院（2019）浙0122行初23号行政判决或者改判或者发回重审。二、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人桐庐县规资局未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人林福祥、刘忠平、刘义清、宋显荣未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是刘长法的行为是否构成非法采矿。桐庐县人民检察院作出的《不起诉决定书》认定，刘长法与他人事先共谋，违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证，擅自在矿产资源禁采区内采矿的行为已构成非法采矿罪。刘长法自愿签署了《认罪认罚具结书》，知悉并认可桐庐县人民检察院指控刘长法的犯罪事实，构成犯罪。刘长法作为非法采矿主体之一的认定依据充分。桐庐县规资局据此作出案涉行政处罚决定，并无不当。上诉人所提其同意收购砂石的前提条件是对方提供采矿许可证的上诉理由，与查明事实不符，本院不予支持。行政程序亦无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘长法负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年八月十四日 书记员  叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。