浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1159号上诉人（原审原告）瑞安市银河日用工业品有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道毓蒙路2047-2055号。法定代表人阮棉茅，董事长。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。法定代表人秦肖，市长。委托代理人张澄雷。委托代理人孙恺特，浙江品和律师事务所律师。上诉人瑞安市银河日用工业品有限公司因与被上诉人瑞安市人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案，不服温州市中级人民法院于2020年4月8日作出的（2019）浙03行初709号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月16日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。2019年9月2日，瑞安市人民政府作出《关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告》，主要内容如下：“瑞安市银河日用工业品有限公司坐落在××街道××工业区的企业厂房，经房屋安全鉴定机构鉴定属于Ｄ级危房，随时有发生房屋倒塌危及公共安全的现实危险。为了防止发生危害公共安全的突发事故，依据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条、第四十九条及《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定，经研究，决定拆除瑞安市东海水产冷冻有限公司的Ｄ级危房。现将有关事项通告如下：一、自2019年9月9日起启动瑞安市银河日用工业品有限公司Ｄ级危房的拆除工作。该企业于2019年9月7日18时前停止生产，搬离财物，完成腾空。逾期不腾空的，有关财物将由瑞安市公证处进行公证，并暂时由东山街道办事处保管。二、责成东山街道办事处牵头组织实施瑞安市东海水产冷冻有限公司的Ｄ级危房拆除工作，应急管理、市政公用建设、综合行政执法、供电等部门要各司其职配合实施。三、拆除施工期间，相关企业应配合拆除工作，如阻扰拆除施工的，由有关部门依照《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规规定予以处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。四、危房拆除后，按有关规定依法予以处置。”原审法院经审理查明：瑞安市银河日用工业品有限公司有坐落于瑞安市××街道××工业区的不动产，被瑞安市人民政府纳入征收范围。2019年6月19日，瑞安市东山街道办事处作出通知书（鉴定），告知原告：“经排查，发现你单位坐落于瑞安市东山街道毓蒙路2047-2055号的房屋为疑似危房，请你单位于2019年6月25日前委托房屋安全鉴定机构进行安全鉴定，按照《浙江省房屋使用安全管理条例》等有关规定做好安全防范措施，确保人民生命财产安全。”原告公司法定代表人阮棉茅于当日签收了该份通知。2019年8月4日，受瑞安市东山街道办事处委托，杭州方汇建设工程检测有限公司出具编号×××62鉴定报告，评定原告厂房危险性鉴定等级为Ｄ级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，并提出处理建议：“目前，该房屋已构成整栋危房，应立即停止使用并采取排危措施，考虑该房屋适修性及可操作性，建议拆除，房屋拆除前需做好房屋周边的防护隔离措施。”该份鉴定报告上有一级注册结构工程师张永海签字、盖章。杭州方汇建设工程检测有限公司拥有建设工程质量检测资质（有效期自2017年延续至2020年6月28日），瑞安市住房和城乡规划建设局于2018年11月20日向该公司出具了《瑞安市房屋使用安全鉴定机构进瑞备案证明》，有效期至2019年11月19日。2019年8月9日，瑞安市住房和城乡建设局作出《督促解危通知书》，通知原告：“本机关接到杭州方汇建设工程检测有限公司出具《鉴定报告》，编号×××62，你公司厂房经鉴定为Ｄ级危房，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第六条第一款、第七条、第二十一条第一款、第二款规定，请你单位自收到本通知书后应立即停止使用，及时撤离或组织人员撤离，并在5日内对上述房屋采取维修加固、拆除等解危措施，同时需做好安全防范措施。”2019年8月9日，原告法定代表人阮棉茅签收了上述鉴定报告及《督促解危通知书》。2019年8月21日，瑞安市住房和城乡建设局、瑞安市东山街道办事处联合向瑞安市人民政府提出《关于对瑞安市东海水产冷冻有限公司、瑞安市安顺汽车修理部、瑞安市××房采取应急拆除措施的请示》（瑞住建发［2019］141号）。2019年9月2日，瑞安市人民政府作出《关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告》，当日在政府网站上予以发布。原告看到现场张贴的被诉通告后，于2019年9月9日向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销被告瑞安市人民政府于2019年9月2日作出的《关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告》；2.判令被告瑞安市人民政府赔偿因通告造成原告损失20万元。庭审中，被告称鉴于被诉通告作出后汛期快结束，风险显著下降，故尚未对原告案涉建筑实施拆除。另查明，瑞安市人民政府于2020年3月9日和2020年4月2日分别作出《关于撤销〈瑞安市人民政府关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告〉的决定》和《关于撤销〈瑞安市人民政府关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告〉的补充说明》，主要内容：瑞安市银河日用工业品有限公司坐落在××街道××工业区内的企业厂房经鉴定属于危房，本机关考虑到汛期对危房的现实影响，于2019年9月2日发布了《瑞安市人民政府关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告》，现汛期已结束，且原通告适用法律错误，程序于法不符，经研究决定撤销原通告。原告收到该撤销决定及补充说明后向原审法院表示不撤诉。原审法院认为：被告瑞安市人民政府作出被诉通告，决定对原告案涉建筑采取解危拆除措施，存在认定事实不清、适用法律错误、程序违法的问题，具体评析如下：一、《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（五）对危险房屋采取消除现实危险的必要措施……”被诉通告认定原告案涉建筑存在危及公共安全的现实危险，原告对此明确予以否认，鉴于被告提供的证据不足以让该院确信这一现实危险存在，被告作出这一认定的证据并不充分。同时，被诉通告的标题指向“瑞安市安顺汽车修理部”，但“瑞安市安顺汽车修理部”早已变更登记为本案原告，且被诉通告内容中出现“决定拆除瑞安市东海水产冷冻有限公司的D级危房”“实施瑞安市东海水产冷冻有限公司的D级危房拆除工作”，上下文的主体并不一致。被告在作出被诉通告后，也一直未予更正。因此，被告作出被诉通告认定事实不清。二、被告作出被诉通告决定对原告案涉建筑采取解危拆除措施，在原告对案涉建筑是否D级危房存在争议的情况下，可能会对原告的合法权益造成不利影响，而被告并未举证被诉通告已依法送达给原告，现有证据也反映不出被告在作出被诉通告前已经履行向原告告知作出通告的事实和法律依据，并听取其陈述和申辩等正当程序。因此，被告作出被诉通告程序违法。三、《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条规定：“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：……”被告并无举证证明在作出被诉通告前已发布一级、二级警报，宣布进入预警期，故本案并不存在根据该条款等规定进行处置的情形。被告依据《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定决定采取解危拆除措施，系适用法律错误。综上，被告瑞安市人民政府作出被诉通告，决定对原告案涉建筑采取解危拆除措施，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。鉴于被告在诉讼期间主动撤销了被诉通告，且已确认被诉通告违法性，该院已无继续确认被诉通告违法之必要。故对原告要求撤销被诉通告的诉讼请求，该院予以驳回，但本案的诉讼费用，应由被告负担。对于原告要求被告赔偿其20万元损失的赔偿请求，原告应承担举证证明责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”虽然被告作出被诉通告的行为违法，但原告并未举证证明被诉通告已对其合法权益造成实质损害，存在直接损失，况且案涉建筑已被纳入征收范围，其有关权益可通过法定征收补偿程序予以保障，故对原告提出的赔偿请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告瑞安市银河日用工业品有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告瑞安市人民政府负担。瑞安市银河日用工业品有限公司上诉称：一、原审法院认为：“被告瑞安市人民政府作出被诉通告，决定对原告案涉建筑采取解危拆除措施，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。鉴于被告在诉讼期间主动撤销了被诉通告，且已确认被诉通告违法性，本院已无继续确认被诉通告违法之必要。”上诉人认为，被上诉人作出的撤销通告自相矛盾，连起码的基本常识都不顾。温州的汛期是每年的4-10月份，被上诉人在2019年9月，汛期将要结束时，发通告说汛期来到，要启动拆除危房；在汛期来临之时，却又说汛期结束，该建筑所存在的现实风险明显下降，原通告无需执行。显然，被上诉人作出的通告，其目的纯粹是逼迁行为，根据征补条例应当追究其法律责任。二、原审法院称：“对于原告要求被告赔偿其20万元损失的赔偿请求，原告应承担举证证明责任……况且案涉建筑已被纳入征收范围，其有关权益可通过法定征收补偿程序予以保障，故对原告提出的赔偿请求，本院不予支持。”上诉人认为，原审法院存在认定事实不清，适用法律错误。上诉人的房屋用于出租，由于被诉通告明确房屋不能使用，致使上诉人房屋不能出租，承租人也不敢承租，已经造成上诉人的直接经济损失。原审判决关于有关权益通过法定征收补偿程序予以保障，故不支持上诉人赔偿请求的表述，上诉人不予认可。国家赔偿与国家补偿是有区别的，理由如下：1.两者发生的基础不同。国家赔偿由国家机关及其工作人员的违法行为引起，以违法为前提；国家补偿由国家的合法行为引起，不以违法为前提。2.两者性质不同。国家补偿的根本属性在于国家对特定受害的公民、法人或者其他组织损失的填补，旨在为因公共利益而遭受特别损失的公民、法人或者其他组织提供补救，以体现其与普通公众间的利益平衡，并不意味着任何对国家的非难。这可以说是两者最主要的区别。3.时间要求不同。国家赔偿责任的前提条件是损害的实际发生，即先有损害，后有赔偿；而国家补偿既可以在损害发生之前进行，也可以在损害发生之后进行。4.两者承担责任的方式不同。国家赔偿责任以金钱赔偿为原则，以恢复原状，返还财产等方式为辅；国家补偿责任多为支付一定数额的金钱。5.工作人员的责任不同。国家赔偿制度中有追偿制度。在国家赔偿了受害人的损失以后要向有故意或重大过失的作出违法行为的国家机关工作人员追偿，但是国家补偿制度中没有追偿制度。由此，上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法确认被上诉人瑞安市人民政府于2019年9月2日作出《关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告》的违法，判令被上诉人赔偿上诉人经济损失赔偿141414元（从上诉之日至赔付之日的赔偿另计），本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。瑞安市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。上诉人起诉后，答辩人已于2020年3月9日和2020年4月2日分别作出《关于撤销〈瑞安市人民政府关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告〉的决定》和《关于撤销〈瑞安市人民政府关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告〉的补充说明》，就案涉通告适用法律错误、程序违法等问题作出说明，依法撤销了相关通告并送达给上诉人。且相关通告作出后，答辩人并未启动拆除行为，未给上诉人造成损失。原审法院以此判决驳回原告诉讼请求符合法律规定。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人瑞安市银河日用工业品有限公司不服被上诉人瑞安市人民政府作出的《关于对瑞安市银河日用工业品有限公司危房采取应急拆除措施的通告》而提起的诉讼。本案的审查事项是被诉通告的合法性以及上诉人的赔偿请求是否具有事实和法律依据。双方当事人对原审法院关于被诉通告认定事实不清、适用法律错误、程序违法的认定均无异议，本院予以确认。本院认为，鉴于被上诉人在原审期间已主动撤销被诉通告并确认其违法性，原审法院亦已对被诉通告的违法性进行具体评析，从保护上诉人权益的必要性和实效性，以及鼓励行政机关自我纠错的角度，本案已无继续判决确认被诉通告违法之必要。关于上诉人的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，上诉人要求被上诉人赔偿被诉通告造成案涉房屋无法出租产生的租金损失，然其未能提供相应证据，也不存在因被上诉人原因导致上诉人无法举证的情形，故相关赔偿请求本院不予支持。另，原审判决“本院认为”部分关于“被诉通告的标题指向‘瑞安市安顺汽车修理部’，但‘瑞安市安顺汽车修理部’早已变更登记为本案原告”的表述与本案无关，应予删除，本院予以指正。综上，原审判决驳回瑞安市银河日用工业品有限公司的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人瑞安市银河日用工业品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年八月十七日书记员  张维