山东省济南市历城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0112行初256号 原告济南洪恺二手车交易市场有限公司，住所地济南市历城区。 法定代表人许志刚，执行董事兼总经理。 委托代理人张恒瑞，山东秉乾律师事务所律师。 被告济南市历城区工业和信息化局，住所地济南市历城区花园路107号。 法定代表人王磊，局长。 委托代理人刘玉山，该单位员工。 委托代理人殷庆乾，北京大成（济南）律师事务所律师。 被告国家税务总局济南市历城区税务局，住所地济南市历城区七里河路1号。 法定代表人臧军，局长。 分管负责人阴凯，该单位法制科科长。 委托代理人杨统河、李凯悦，山东统河律师事务所律师。 原告济南洪恺二手车交易市场有限公司（以下简称洪恺公司）诉被告济南市历城区工业和信息化局（以下简称工信局）、国家税务总局济南市历城区税务局(以下简称区税务局)行政违法一案，于2020年5月7日，向本院提起行政诉讼。本同日立案受理后，于同年6月11日公开开庭审理了本案。原告洪恺公司的法定代表人许志刚及其委托代理人张恒瑞，被告工信局的委托代理人刘玉山、殷庆乾，被告区税务局的分管负责人阴凯、委托代理人杨统河、李凯悦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告洪恺公司诉称，2018年6月初，原告接到区税务局电话通知，要求原告带着公司税控盘到税务局，原告法定代表人及财务人员随即带税控盘来到区税务局大厅，工作人员在没有告知原告来为何事，在没有向原告出具任何书面材料的情况下就当即通过税务平台把原告正常使用的税控盘锁死。事后原告多次追问，被告知是工信局要求协助锁死原告税控盘的，且无法提供锁死税控盘的依据性文件，最终也未向原告下达任何文书。后经过多次反复沟通，工信局告知原告是依据《山东省商务厅关于进一步加强二手车交易市场管理的通知》（以下简称30号文）文件及鲁商函〔2018〕70号文件作出的决定。原告要求向其出具相关行政决定书，但是一直未果。两被告在作出具体行政行为前后均没有向原告下达具体的行政文书，也没有告知原告任何的法律救济途径，程序严重违法。另外，30号文件以备案之名行审批许可之实把推荐性行业标准强行纳入具有强制性的政府规范性文件当中，该文件内容与法规、部门规章等上位法的规定严重相抵触，且违法增加相关二手车市场经济主体的义务等。事发后直至今日，原告通过各种方式向相关机关反映情况，至今未解决，故诉至法院。诉讼请求：1、依法确认工信局不为原告通过初审备案的行政行为违法；2、依法确认区税务局锁死原告税控盘行政行为违法；3、依法审查《山东省商务厅关于进一步加强二手车交易市场管理的通知》（鲁商字〔2018〕30号）文件违法；4、本案诉讼费由两被告共同承担。 原告洪恺公司向本院提交如下证据：1、工信局的答复意见1份，证明其是本案的适格主体。2、鲁商字30号及70号文，证明两被告所依据该文件的行政行为违法。3、发票1份，证明原告目前无法正常使用税控盘开具正常使用的二手车发票，仅能开具二手车经销商发票。4、发票领购记录1份，证明2018年6月4日后原告无法正常领取二手车统一销售发票。5、2018年6月4日至6日原告正常对客户开具的发票，从7日起业务因被告原因停止至今。 被告工信局辩称，1、工信局不是本案适格被告，其从事的工作不属于可诉的行政行为。2005年10月，商务部、公安部、工商总局、税务总局下发《二手车流通管理办法》，在全国范围内开展二手车交易市场备案制度。2018年3月，济南市商务局转发了30号文。按照该通知工信局的工作是对书面材料进行初核并实地确认，是否通过最终的二手车交易市场的备案由省商务厅确定。2、洪恺公司提交的材料不符合《二手车流通企业经营管理规范》和30号文的要求，洪恺公司无法提供真实合法有效的上述材料以供核对。工信局先后多次实地核实，发现洪恺公司的场地不符合上述条件。3、针对洪恺公司的信访以及媒体报道等情况，工信局均已作出答复。4、洪恺公司的起诉已超过起诉期限，其诉求不应得到支持。 被告工信局向本院提交证据如下：1、济历城发（2014）18号文件及济历城办字（2019）22号文件，证明行政机关改革重新组建了济南市历城区工业和信息化局，并加挂商务局牌子以及相关职能配置。2、原告为申请备案提交的书面资料。3、在原告现场查看拍摄的照片15页及视频一张，证据2、3共同证明原告提供的材料不满足《二手车流通企业经营管理规范》和山东省商务厅关于进一步加强二手车交易市场管理的通知》（以下简称30号文）规定。4、《二手车流通管理办法》、《二手车流通企业经营管理规范》、《国务院办公厅关于促进二手车便利交易的若干意见》（以下简称国办发13号文）、《山东省人民政府办公厅关于促进二手车便利交易的实施意见》、30号文，证明工信局所依据的规范性文件。 被告区税务局辩称，区税务局2018年6月初并未作出锁死被原告税控盘的行政行为，将其税控盘调整为不能以“二手车交易市场”主题开具发票的行为系发票管理行为，并未限制原告领购发票，原告可以开具、使用发票，并使用税控盘进行抄报。我局2018年6月7日作出上述行为，原告是明知的，原告于2020年3月20日提起本案诉讼，起诉时间已超过法定起诉期限，应予驳回其起诉。 区税务局向本院提交以下证据：1、增值税发票电子底账系统查询记录截图以及增值科发票税控系统V2.0报税情况查询记录截图，以上共同证明原告的税控盘仍在正常使用，并未处于锁死状态。 经庭审质证，原告对工信局提交的证据1、2、3的真实性无异议，认为工信局是本案的适格被告而且被告所依据的规范性文件违法，原告一直向相关部门主张权利，未超过起诉期限。对税务局提交的证据1、2的真实性无异议，但对证明目的有异议。工信局对原告提交的证据1、2的真实性无异议，对证明目的有异议，原告提交的证据3-5与工信局无关。税务局对原告提交的证据的真实性无异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据，原告提交的证据与本案有关联性，来源合法，是真实的，本院作为有效证据予以审查认定。 经审理查明，洪恺公司成立于2014年1月2日，经营范围主要包括：二手车交易市场开办，二手车经销（不含拍卖，鉴定评估、报废汽车回收和拆解），二手车评估鉴定，场地租赁等。 2016年3月14日，国务院办公厅下发国办发13号文，要求进一步完善二手车交易登记管理及流通信息平台等。 2016年9月26日，山东省人民政府下发《关于贯彻国办发〔2016〕13号文件促进二手车便利交易的实施意见》，其中载明，……三.规范注册登记和市场行为，对二手车交易市场经营者及二手车经销企业、经纪企业、拍卖企业、鉴定评估企业四类经营主体注册登记时，应依据企业申请，将经营范围明确表述为“二手车交易市场经营者”“二手车经销企业”等内容。九.二手车交易市场、经销企业和拍卖企业持有关证照及资料向税务机关申请领用《二手车销售统一发票》，直接交易发票须到二手车市场开具……。 2018年3月1日，山东省商务厅下发鲁商字〔2018〕30号文，相关内容如下：一、规范二手车交易市场备案，备案条件如下：……5.具有固定经营场地，场地有合法产权证明或租赁合同，土地性质符合有关法律规定。场地面积不低于10000㎡，车辆展示销售区面积不低于5000㎡，交易大厅面积不低于300㎡，停车场面积不低于500㎡……。6.市场功能区划划分清楚并设有标识牌、要设置和划分查验区、评估区、展销区、交易大厅等功能区域与设施……。三、备案程序如下：2.企业持相关资料到县（市、区）商务主管部门申请备案初核。3.市级商务主管部门对符合备案条件的二手车交易市场以正式文件将相关资料报省商务厅，省商务厅定期在网上确认通过备案。通过备案的企业名单经公示后，定期向公安部门及税务部门推送。 2018年4月13日，省商务厅下发《关于推送各类二手车主体备案名单（第二批）的函》（即70号文），其中载明，……第一批备案的295家二手车交易市场经重新确认后，部分不达标市场已转型为二手车经销公司或二手车经纪公司。其中，洪恺公司列入全省二手车经销公司名单。 根据《国家税务总局关于增值税发票管理若干事项的公告》第三条：自2018年4月1日起，二手车交易市场、二手车经销企业，经纪机构和拍卖企业应当通过增值税发票管理新系统开具二手车销售统一发票……。在税务局管理系统中，洪恺公司的企业类型已经定性为经营单位，同时区税务局对发票票种进行了核定。在票种核定之前，洪恺公司在二手车销售统一发票中，其作为交易主体在发票界面中二手车市场一栏中体现，并且不需要缴纳增值税，票种核定后，洪恺公司作为经销单位，在发票界面中卖方一栏中体现，需要缴纳增值税。 上述文件下发后，洪恺公司根据鲁商字〔2018〕30号文的规定，向工信局申请备案初核，因不符合备案初审的条件，未通过备案初核。2018年8月至2019年7月之间，工信局工作人员先后数次，到洪恺公司场地进行实地查看，并邀请省市商务局相关工作人员和陪同齐鲁电视台记者到现场查看，根据工信局提供的现场照片证实，洪恺公司开办二手车市场的场地面积，分区，场地条件均未达到30号文关于开办二手车市场的规定要求。 2018年8月22日，洪恺公司法定代表人许志刚就洪恺公司未通过备案初审一事，向历城区信访局信访。同年8月24日，工信局作出受理告知书，并将该通知书向许志刚送达。同年10月22日，工信局针对上述信访问题作出答复意见书，内容如下：1、2018年3月1日，市商务局转发30号文，按照市商务局工作安排及省厅通知要求，区县商务部门需对辖区内已设立但未备案的二手车经营主体（包括二手车市场、经销公司、经纪公司、拍卖公司、评估公司）进行信息确认，4月份开始，未经省厅确认的二手车市场主体会影响发票的领取。二手车交易市场需要在全国汽车流通管理系统中备案，上报纸质备案材料，同时还需要区县工作人员到现场察看核定，其它经营主体只需要登录全国汽车流通管理系统中备案即可。接到通知后，区商务局进行了转发。2、在你公司已申报的备案材料中多项未能达到“通知”规定的要求，其中，场地面积不低于10000㎡，车辆展示销售区面积不低于5000㎡，交易大厅面积不低于300㎡，停车场面积不低于500㎡……的规定。同时市场区域划分不清，未设置评估区、展销区、交易大厅等功能区域及相关设施，达不到二手车市场的备案标准。3、为使公司尽快营业，请按照“通知”规定的确认条件增补完善后，报区工信局信息确认。该答复意见书于2018年11月7日向许志刚送达。 2018年12月份，许志刚就区税务局在2018年6月6日将公司的税盘锁死，导致无法开展工作一事向12345反映。同年12月3日，区税务局向其作出答复，相关内容如下：区税务局没有锁死洪恺公司的税控设备，洪恺公司没有向省商务厅备案，不符合增值税免税条件，洪恺公司须缴纳增值税，不能享受免税。 另查明，根据济历城发〔2014〕18号文件机构改革实施意见，对区经济和信息化局及区商务局职责进行整合，重新组建区工业和信息化局，加挂区商务局牌子。 本院认为，济南市历城区委济历城发〔2014〕18号文件制定的机构改革实施意见规定，区工信局和区商务局进行整合，重新组建区工信局，加挂区商务局牌子，工信局按照30号文的要求对二手车企业进行备案初审，系行使行政职能的行为，区商务局是本案适格的主体，其辩称不是本案适格被告及所作行为不具有可诉性，本院对此不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”洪恺公司从知道二手车初审备案未果，税控盘功能被调整后，一直向两被告要求通过备案初核和恢复税控机调整功能，并找有部门反映该问题。其明知其税控机功能的调整是因其二手车市场备案未能通过所致。2018年10月20日，工信局向其出具的信访答复意见书，同年11月7日向其送达。2018年12月3日，区税务局向原告答复其不能恢复增值税免税。根据上述起诉期限的规定，洪恺公司最迟应收到上述答复意见后的1年内向法院提起诉讼。本案收到诉状并立案的时间为2020年5月7日，已经超过法定的起诉期限，因此，对于洪恺公司的起诉，应予驳回。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，裁定如下： 驳回济南洪恺二手车交易市场有限公司的起诉。 案件受理费不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 ：黄笃勇 人民陪审员 ：王孝智 人民陪审员 ：卢洪娴 二〇二〇年八月六日 书 记 员 ：韩鹏辉