甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2020）甘0103行初25号原告兰州金鑫物资再生利用有限责任公司，住所地：兰州市安宁区沙井驿工业园兰海高速公路附线西侧1号。法定代表人靳文明，该公司经理。委托诉讼代理人范文新，该公司办公室主任。委托诉讼代理人赵启亮，甘肃精佑铭律师事务所律师。被告兰州市安宁区城市管理局，住所地：兰州市安宁区建安东路900号兴安小区一号楼。法定代表人赵碧涛，该局局长。委托诉讼代理人钱艺文，该局综合执法办公室工作人员。委托诉讼代理人魏娟，甘肃西润律师事务所律师。原告兰州金鑫物资再生利用有限责任公司（以下简称金鑫物资公司）不服被告兰州市安宁区城市管理局（以下简称安宁城管局）行政决定一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼，本院2020年1月21日立案后，于2020年3月5日向被告安宁城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案，原告金鑫物资公司委托诉讼代理人范文新、赵启亮及被告委托诉讼代理人钱艺文、魏娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告金鑫物资公司诉称，一、被告作出行政处罚决定的主体不适格，系超越职权。被告称其系履行《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第三部分第（二）项“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”的职责。该《批复》授权设定的行政处罚权是限制性的，被告即使依该《批复》行使行政处罚权，亦只是一般处罚权。而“未取得建设工程许可证”系《城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定的严重情形，被告无法定行使相对集中行政处罚权的职责。《城乡规划法》第六十四条、六十八条规定，限期拆除决定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出，明确排除了授权相对集中行使该行政处罚权的行政机关的权力。二、行政处罚决定认定的事实不实。首先，案涉土地系原告依法取得的国有土地使用权（工业用地）；其次，2006年10月16日，兰州经济技术开发区经济发展局批准原告建设电缆专用精细铜材加工生产线项目［兰经开经发（2006）67号］。2007年6月27日，原告依法取得案涉地块13347.3㎡的工业国有土地使用权［兰国用（2007）第A0558号］。2013年3月22日，兰州经济技术开发区经济发展局同意原告变更建设项目为有色金属物流公司［兰经开经发函（2013）23号］，并批示尽快开展规划、用地、环保、设计等项目前期工作。原告接项目立项函后，即进行了地质、环境、勘察、建设、规划等一系列工作。2013年6月18日，兰州市城乡规划局拟在原告地域内规划建设一条园区道路（至今未建设），致使办理《建设工程规划许可证》暂缓，阻碍了原告的建设和发展。第三，案涉建筑，属于客观原因历史遗留的建筑，不宜一概认定违法。三、《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》系甘肃省人民政府针对兰州市人民政府的请示作出，并非法律意义上的规范性文件，亦不符合规范性文件的形式要件，且超过5年已失效。综上，被告作出的《行政处罚决定书》于事无据，于法无据。故诉请：1确认被告作出的《行政处罚决定书》［兰城安（沙井驿）行罚字（2019）第05号］行政行为违法，并撤销该行政行为；2、对被告行政行为所依据的《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》［甘政函（2014）37号］系规范性文件及其合法性予以审查；3、案件受理费由被告承担。原告金鑫物资公司向本院提交了以下证据：1、《行政处罚决定书》，证明被告无行政执法主体资格，超越行政执法权限，事实认定错误，法律适用错误；2、陈述申辩答复书，证明被告依据兰州市自然资源局复函认定案涉建筑系违法建筑，应予拆除的事实错误；3、2006年8月建设项目选址定点范围图，证明建设项目确定用地范围和工业用地性质；4、建设精细铜材项目批复。证明2006年10月16日，原告建设项目和建设用地立项并核准；5、国有土地使用证，证明2007年6月27日，原告通过出让方式依法取得国有土地使用权，用途为工业用地，不是农林、市政道路非建设用地；6、建设项目变更函，证明原建设电缆专用精细铜材加工生产线项目变更为有色金属物流公司建设项目；7、建设工程设计合同、建设工程勘察合同、地质灾害危险性评估合同、环境影响评估合同，证明自2013年3月底，原告按照建设项目变更批复要求及时开展前期各项工作；8、2013年6月规划图，证明规划部门告知，在原告地域内拟建一条园区通道，项目变更后的《建设工程规划许可证》暂缓办理，原2010年前的建设项目规划许可证不另行补发。故案涉建筑物不是无证建筑。答辩人安宁城管局辩称，一、答辩人作出的《行政处罚决定书》［兰城安（沙井驿）行罚字（2019）第05号］查明事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，答辩人具有行政处罚的主体资格。依据《城市管理执法办法》第八条规定：城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。根据《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》，答辩人作为城市管理中集中负责综合行政执法的城市政府行政执法部门，有权作出城建领域行政处罚，并有权进行行政执法，是合法的行政处罚与行政权执行主体。故答辩人作出《行政处罚决定书》的行政处罚行为主体合法。二、根据《甘肃省行政规范性文件管理办法》规定：规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件（含经本级政府批准、同意、政府办公厅、办公室印发的规范性文件）。《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》［甘政函（2014）37号］是甘肃省人民政府根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中央编办国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，同意兰州市人民政府在城关区、安宁区等辖区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，在规定的政府工作部门编制限额内分别整合组建城市管理行政执法局，独立行使相对集中行政处罚权，该批复符合规范性文件的规定。三、本案所涉建筑并非历史遗留的建筑。我国法律、法规、规章及其他规范性法律文件并没有“历史遗留建筑”这一概念，兰州市自然资源局《关于兰州金鑫物资再生利用有限责任公司违法建设甄别的复函》答复：在《兰州市城市总体规划（2010—2020年）》中，涉案土地性质为农林、市政道路用地，属于非建设用地。故原告所有建筑已经没有补办建造手续的可能。综上，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告安宁城管局向本院提交下列证据：第一组：中华人民共和国组织机构代码证、执法主体资格证；《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》［甘政函（2014）37号］。证明答辩人的合法身份，享有相应的行政执法权。第二组：《案件受理登记表》、《立案审批表》、《询问笔录》、《营业执照》、《身份证复印件》、《现场照片》、《行政违法案件调查终结报告》、《案审委员会会议记录》、《责令改正通知书》、《预先告知书及送达回执》、《关于预先告知书、责令改正通知书的申辩》、《陈述申辩复核表》、《兰州市安宁区城市管理局陈述申辩答复书》、《行政处罚决定审批表》、《行政处罚决定书及送达回执》、《关于沙井驿兰州金鑫物资再生利用有限责任公司违建案需依法强制执行的报告》、《批复》、《行政强制执行催告审批表》、《催告通知书及送达回执》、《强制拆除公告及照片》、《行政强制执行决定审批表》、《行政强制执行决定书及送达回执》。证明答辩人对被答辩人的行政行为程序合法。第三组：《房地产咨询估价报告》、《关于建设电缆专用精细铜材加工生产线项目的批复》、《关于原立“建设电缆专用精细铜材加工生产线”项目变更为“有色金属物流公司”开展前期工作的函》、《协查函》、《关于兰州金鑫物资再生利用有限责任公司违法建设甄别的函》、《关于兰州金鑫物资再生利用有限责任公司违法建设甄别的复函》。证明被答辩人建筑未取得临时建筑规划许可证或者建设规划许可证，为违法建筑，答辩人的行政行为查明的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原告对被告提交的证据质证如下：对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。对第二组证据中的《案件受理登记表》真实性和证明目的有异议，存有立案程序不合法情形；对询问笔录真实性无异议，证明目的和询问程序合法性有异议，询问人未表明身份，未出示执法证件，笔录上未记载执法证号；现场照片真实性和证明目的有异议，取证程序不合法，照片画面不能证明系案涉现场；案件调查终结报告、案审会会议记录真实性无异议，证明目的有异议；行政处罚决定书认定的事实和行政行为依据的法律法规、规范性文件有异议，处罚决定书认定事实不清，处罚内容超越被告拥有的行政处罚权，行使行政处罚权依据的规范性文件已经失效，作出行政处罚时被告无执法主体资格；强制执行报告、强制执行报告批复、强制执行催告审批表、催告通知书及送达回执、强制拆除公告、照片、强制执行决定审批表、强制执行决定书及送达回执等真实性无异议；证明目的有异议：不属于行政处罚决定程序的证据，系行政强制程序的证据，与本案无关。对第三组证据房地产咨询估价报告真实性和证明目的有异议；兰州经济技术开发区经济发展局项目批复、项目变更函真实性无异议，证明目的有异议；兰州市自然资源局复函真实性无异议，证明目的有异议。被告对原告提交的证据质证如下：对证据的真实性、关联性、合法性均无异议，证明目的有异议，这些证据均不能说明原告建筑有建设许可证或临时规划许可证。经审查，本院对上述证据认证如下：被告安宁城管局提交的证据及法律依据客观真实，来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本院依法予以确认；对原告金鑫物资公司提交的证据予以确认，但对证明目的不予确认。经审理查明，2006年左右，金鑫物资公司以出让的方式取得了座落于兰州市安宁区沙井驿工业园区兰海高速公路附线西侧地块一处。期间，兰州市勘察测绘研究院亦向金鑫公司出具《建设项目选址定点范围意见图》。2006年10月16日，兰州经济技术开发区经济发展局作出兰经开经发﹝2006﹞67号《关于建设电缆专用精细铜村加工生产线项目的批复》，批准金鑫公司在上述地块建设“电缆专用精细铜村加工生产线”项目。2007年6月27日，金鑫物资公司取得该宗土地《国有土地使用权证》〔兰国用（2007）A0558号〕，权证载明：地块面积13347.3㎡，所处界址位于安宁区沙井驿工业园兰海高速公路附线西侧，用途工业用地，地号03-（01）-023。2013年3月22日，兰州经济技术开发区经济发展局作出兰经开经发函﹝2013﹞23号《关于原立“建设电缆专用精细铜村加工生产线”变更为“有色金属物流公司”开展前期工作的函》，金鑫物资公司原建设电缆专用精细铜村加工生产线建设项目变更为“有色金属物流公司”建设项目，兰州市勘察测绘研究院再次向金鑫公司出具了《建设项目选址定点范围意见图》。2006年至2010年期间，金鑫物资公司陆续在该宗土地上修建厂房，但金鑫物资公司至今尚未取得该宗地块的《建设用地规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》。2019年7月2日，兰州市自然资源局《关于兰州金鑫物资再生利用有限责任公司违法建设甄别的复函》答复：在《兰州市城市总体规划（2010—2020年）》中，涉案土地性质为农林、市政道路用地，属于非建设用地。2018年11月28日，安宁城管局以金鑫物资公司未取得《建设用地规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》等相关手续修建厂房违法，予以立案。2018年12月27日，安宁城管局向金鑫物资公司法定代表人靳文明依法进行询问，2019年3月4日对该公司股东李东风依法进行询问，并对现场拍摄照片。2019年4月23日，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司出具《房地产咨询估价报告》，评估金鑫物资公司建筑面积为5355.87㎡。2019年7月8日，安宁城管局作出行政违法案件调查终结报告，确认金鑫物资公司在未取得《建设工程许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下，于2006年至2010年期间，在位于安宁区的位置陆续建成混合结构房屋（面积为1182.96㎡）、简易房（面积为7.56㎡）、砖墙彩钢顶房（面积为506.58㎡）、彩钢房（面积为134.70㎡）、棚房（面积为93.23㎡）、棚子（面积为82.30㎡）、钢架彩钢大棚（ｈ：7.4ｍ，面积为915㎡）、钢架彩钢大棚（ｈ：10.2ｍ，面积为990㎡）、钢架彩钢大棚（无墙体，面积为1123.20㎡）、彩钢棚（面积为280.29㎡）地下室（面积为40.05㎡），总建筑面积为5355.87㎡。2019年7月22日，安宁城管局案审委员会对该案进行讨论，并于7月24日作出［兰城安（沙井驿）责改字［2019］第05号］《责令改正通知书》，责令金鑫物资公司于2019年7月26日前改正违法行为并接受复查，同时制作［兰城安（沙井驿）预字［2019］第05号］《预先告知书》，同日送达金鑫物资公司。2019年7月26日，金鑫物资公司提出申辩，安宁城管局于2019年8月9日作出《陈述申辩答复书》，对金鑫物资公司申辩事项不予支持。同日，安宁城管局作出［兰城安（沙井驿）行罚字［2019］第05号］《行政处罚决定书》，认为金鑫物资公司的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令金鑫物资公司七日内自行拆除违法建筑，并于8月12日将该《行政处罚决定书》送达金鑫物资公司。2019年8月23日，安宁城管局作出［兰城安（沙井驿）催告字［2019］第05号］《催告通知书》及《强制拆除公告》，并送达金鑫物资公司，张贴《强制拆除公告》。9月5日作出［兰城安（沙井驿）强执决字［2019］第05号］《强制执行决定书》并送达金鑫物资公司。另查明，2017年12月4日，安宁城管局（原兰州市安宁区城市管理行政执法局）就同一事实作出［兰城安（沙井驿）限拆字（2017）第006号］《责令限期拆除决定书》。2018年3月20日，金鑫物资公司向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月13日作出（2018）甘0103行初15号行政判决书，撤销兰州市安宁区城市管理行政执法局作出的［兰城安（沙井驿）限拆字（2017）第006号］《责令限期拆除决定书》。本院认为，本案争议的焦点是：一、被告安宁城管局是否具有行政处罚的主体资格；二、安宁城管局作出的行政处罚决定是否合法。《甘肃省人民政府关于城关区等8区县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》［甘政函（2014）37号］明确规定：“同意城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区、永登县、榆中县、皋兰县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，在规定的政府工作部门编制内分别整合组建城市管理行政执法局，独立行使相对集中行政处罚权。”该《批复》在相对集中行政处罚权的范围（二）中规定：“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。主要包括对未取得《建设工程规划许可证》等的违法建设案件的行政处罚权…”。该批复系甘肃省人民政府根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中央编办国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，同意兰州市人民政府在城关区、安宁区等辖区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。根据《甘肃省行政规范性文件管理办法》第二条规定：“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，本省各级人民政府及其所属工作部门、有关机构、中央在甘有关单位和法律、法规授权管理公共事务的组织，依据法定权限和程序制定的涉及行政管理相对人权利义务、具有普遍约束力的文件。规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件（含经本级政府批准、同意、政府办公厅、办公室印发的规范性文件）。”《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”根据上述文件规定，本案被告安宁城管局具有行政处罚的主体资格。本案中，安宁城管局因金鑫物资公司未取得《建设用地规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》等相关手续修建厂房，予以立案，并先后依法进行询问、对现场拍摄照片、委托评估、作出行政违法案件调查终结报告、案审委员会讨论、作出《责令改正通知书》、《预先告知书》、《陈述申辩答复书》、《行政处罚决定书》、《催告通知书》及《强制拆除公告》、《强制执行决定书》，并依法送达，行政行为查明事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。至于安宁城管局曾就同一事实作出兰城安（沙井驿）限拆字【2017】第006号《责令限期拆除决定书》，金鑫物资公司向本院提起行政诉讼，本院作出（2018）甘0103行初15号行政判决书，撤销了该《责令限期拆除决定书》，正是因为安宁城管局所作的兰城安（沙井驿）限拆字【2017】第006号《责令限期拆除决定书》认定事实不清，程序违法。安宁城管局重新履行职责，作出兰城安（沙井驿）行罚字［2019］第05号《行政处罚决定书》并无不当。金鑫物资公司虽取得该宗土地《国有土地使用权证》，但自2006年至2010年期间陆续在该宗土地上修建厂房，始终未取得该宗地块的《建设用地规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》。虽其称2013年兰州市城乡规划局拟在原告地域内规划建设一条园区道路，致使办理《建设工程规划许可证》暂缓，但该理由明显不能成立，违法建筑在2010年即建成，金鑫物资公司一直未办理《建设工程规划许可证》，即便要在其地域内规划建设园区道路，并不影响其申请办理，且兰州市自然资源局《关于兰州金鑫物资再生利用有限责任公司违法建设甄别的复函》答复：“在《兰州市城市总体规划（2010—2020年）》中，涉案土地性质为农林、市政道路用地，属于非建设用地。”不存在补办《建设工程规划许可证》的可能。故该建筑不属于“历史遗留建筑”。综上，被告安宁城管局作出的兰城安（沙井驿）行罚字［2019］第05号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告金鑫物资公司诉请确认被告作出的《行政处罚决定书》［兰城安（沙井驿）行罚字（2019）第05号］行政行为违法，并撤销该行政行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告兰州金鑫物资再生利用有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告兰州金鑫物资再生利用有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  梅岩兵人民陪审员  郭志华人民陪审员  马 朵二〇二〇年八月十七日书 记 员  李 晨