江苏省张家港市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0582行初88号 原告张家港市华兴纸业有限公司，住所地张家港市锦丰镇郁家桥。 法定代表人蔡永明，该公司总经理。 委托代理人方敏，北京市盈科（常州）律师事务所律师。 委托代理人袁启睦，北京市盈科律师事务所律师。 被告江苏扬子江国际冶金工业园管理委员会，住所地江苏省张家港市锦丰镇创业路7号。 法定代表人严亚明，该委员会副主任。 委托代理人吴铃，该委员会政法和社会管理办公室副主任。 委托代理人秦华平，江苏国瑞律师事务所律师。 第三人张家港市土地储备中心，住所地张家港市人民中路32号。 法定代表人施文军，该中心主任。 出庭负责人许晓明，该中心副主任。 委托代理人金子，江苏剑桥颐华（张家港）律师事务所律师。 原告张家港市华兴纸业有限公司（以下简称华兴公司）诉被告江苏扬子江国际冶金工业园管理委员会（以下简称扬子江管委会）撤销协议一案向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月16日立案后，向扬子江管委会寄送了应诉通知、诉状副本。本院依法通知张家港市土地储备中心为与本案有利害关系的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日、2019年8月22日、2020年4月9日公开开庭进行了审理。原告华兴公司委托代理人方敏、袁启睦，被告扬子江管委会负责人严亚明、委托代理人吴铃、秦华平，第三人张家港市土地储备中心负责人许晓明、委托代理人金子到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华兴公司诉称，请求法院判令撤销原、被告双方签订的企业关停补偿协议书（原来请求是要求确认协议无效，后变更诉讼请求为撤销协议）,确认被告截留原告的土地补偿款的行为违法,判令被告赔偿土地补偿款人民币29019.2万元及该款自2016年7月19日起至实际支付之日止按银行同期贷款利率计算的利息,判令被告赔偿设备评估价与设备补偿款差额部分8566.3万元及该款至2016年7月19日至实际支付之日止，按银行同期贷款利率计算的利息请求。事实与理由: 原告与被告于2016年7月18日签订了一份《企业关停补偿协议书》，协议约定：被告按照市政府【2015】21号专题会议纪要精神，对原告企业实施关停，根据相关评估报告，企业用房评估价7936.25万元，装潢评估价439.68万元，厂区附着物等评估价1528.93万元，设备评估价11151.14万元，原告企业用地面积为331.27亩按22.4万/亩进行补偿，为7420.45万元。被告给与原告关停补偿费：企业停产停业补偿费673.28万元；企业关停设备补偿费2564.76万元(此款由市财政拨付，被告按此金额转移支付)。被告参考评估价(土地未评估)，确定补偿总价为1.6亿元整(不包含设备补偿费2564.76万元)。上述协议签订后，原告已将土地附属物(包括房屋等)全部清空，该土地已经退垦。然后最近原告从侧面了解到，苏州市政府、张家港市政府在原、被告签订协议之前已出台“三优三保”等与土地相关的文件（上述主要文件是以依申请公开方式发布，原告对该等文件及相应政策并不知情，被告也从未告知过原告），根据上述政策文件规定，被告对原告实施关停，仅从市区两级政府获得的土地补贴款超3亿余元。原告认为，原告系一家投资巨大(累计总投资8、9亿元)的民营造纸企业，后因环保因素被张家港市政府列入淘汰落后关停企业名单，被告据此对原告实施强制关停，对原告的土地实施强制回购(征收)。在对原告实施关停(签订关停补偿协议)、确定土地补偿费等费用之前，被告应当向原告披露确定补偿标准、数额等文件依据，此为被告的法定义务。但被告至今未向原告披露有关文件和信息，且其明知披露有关文件会影响原告对土地价格及价格走向的判断。《企业关停补偿协议书》的签订，原被告双方并非处于平等的主体关系，权利义务并不对等，原告只能被动地在《企业关停补偿协议书》上签字。在处理企业关停过程中，被告向原告推荐了余军律师，而余军律师是被告的法律顾问，被告安排余军律师处理原告关停事宜主观上明显有恶意串通的故意，客观上隐瞒了相关政策信息，导致原告不了解情况，被迫签订了这份不公平的关停协议，造成了原告巨大的经济损失。请求判决撤销该协议。 原告华兴公司提供证据：1、企业关停补偿协议书；2、锦丰镇人民政府向张家港市出具的关于张家港市华兴纸业有限公司关停说明；3、专项法律服务合同；4、阿里网同等地段的类似工厂的司法拍卖的截图。拍卖时间是2018年7月10日，证明与原告同地段相同类型的厂房，司法拍卖成交价高达每亩250万元以上，远高于被告给予原告的拆迁补偿价格。该证据是来自于司法拍卖网；5、载于苏州市人民政府网站的一篇政府报告，苏州市三优三保已形成全面推进规模效应，证明：一、在2018年3月10日，苏州市人民政府发布政府报告信息，题目为苏州市三优三保已形成全面推进规模效益。二、该报道公开陈述华兴纸业公司土地被政府列为三优三保项目，享受三优三保相关政策补贴。三、案涉的华兴纸业土地是当年度张家港市复耕面积最大的项目。四、被告通过招投标仅投入330万元完成对该地块的复耕，且该复耕项目已经通过张家港市和苏州市两级政府的正式验收。五、证明被告早已知晓原告的土地享有三优三保的政策，事后也证明被告的土地确实享受了三优三保的政策补贴；6、政府信息公开申请书一份，证明原告因不知土地回购征收补偿的相关政策，特向被告申请要求公开相关信息，但被告至今未向原告公开相关信息；7、关于三优三保的政策文件，总计八份文件。分别是张政发（2014）79号、张国土发（2015）4号、张国土发（2015）9、张政发（2015）43号、冶金工业园苏杨治园（2017）43号、锦政发（2014）74文、张优办（2018）11号、张委发（2019）36号，该组证据证；8、法律认证意见书。 被告扬子江管委会辩称，1、原告的起诉已超出了法定的起诉期限。2、原告与被告签署、履行其关停补偿协议的行为合法，被告具有签署其关停协议的主体资格。原告因环保原因在2014年12月自行关停，在2015年的4月，张家港市人民政府将原告列入了淘汰、关停企业并指示被告组织实施原告关停工作，被告具有签订涉案企业关停补偿协议的职权。企业关系补偿协议书是双方在自愿平等基础上订立、签署的程序，内容履行过程合法，现已经履行结束，不存在无效的情形。在协议签署之前，原、被告双方经过协商，共同委托评估等程序，被告已严格遵守执行法律法规和上级的规定，程序合法，协议对补偿项目、补偿标准、付款方式等进行约定，符合适用的法律法规和规范文件规范性文件的规定，内容合法。在协议的订立之后，被告已经向原告支付了全部的补偿款，该协议已经履行结束。另外原告自愿与江苏竹辉张家港律师事务所专项法律顾问合同。该所律师根据合同向原告提供的法律服务并非被告行政行为的组成部分。原告诉称律师与被告恶意串通没有事实依据，且该诉称事实也不属于法定的行政协议无效的情形。3、原告要求被告补齐设备补偿评估价以设备补偿款的差额没有事实依据。根据2015年9月15日出具的评估报告，设备的评估价是11151.14万元，被告已经根据补偿的规定，按照设备评估价值的23%支付给原告企业关停补偿、设备补偿款2564.76万元。该款由张家港市财政支付后由被告转付给原告，原告的设备在评估以后已经自行地处置。被告的义务是根据设备评估价的一定比例给关停的补偿，而不是按照造价来收购，所以原告要求被告补齐设备评估款补偿款的差额没有事实依据。4、原告对案涉建设用地使用权已经注销，与该土地没有任何的利害关系。对于原告的建设用地土地使用权已经由张家港市土地储备中心与原告及被告在签订了张家港市土地使用权收购协议书，由张家港市土地储备中心给予补偿。原告已经收到了被告支付的土地补偿款。那么该协议当中土地补偿的标准是22.4万/亩，符合苏州市土地储备实施办法以及国土资源部2006（307）号文以及2008（308）号文的规定，上述规定均属公开文件，被告不存在故意隐瞒补偿标准而签订协议的情况。在该协议签订以后，原告对该案涉建设用地使用权已经注销，在此之后，原告与该土地已经没有利害关系；上级人民政府应给予的补贴，不是给予行政行为的相对人和利害关系人，原告不具有提起该项起诉的条件。根据行政诉讼法第49条第25条第一款以及最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第三条第一款第八项的规定，该起诉也不符合立案受理的条件。综上，原告的起诉已超出法定的起诉期限。被告具有签署企业关停补偿协议的主体资格。该协议的签署程序、内容合法，且已经履行完毕，不存在无效的情形。原告的起诉不符合法定的受理条件，请驳回原告的起诉，请求驳回原告的诉讼请求。 在原告变更诉讼请求后被告辩称，原告的起诉已经超出法定起诉期限和诉讼时效，本案行政协议不存在可撤销的情形。 被告扬子江管委会提供证据： 1、机关法人证书、江苏人民政府的省政府关于同意设立江苏扬子江国际冶金工业园的批复；2、华兴公司向张家港市人民政府提出纳入“市淘汰落后关停企业”的申请，证明原告系自愿被纳入市淘汰落后关停企业；3、（2015）21号《张家港市人民政府专题会议纪要》，证明2015年4月，原告被张家港市人民政府列入“市淘汰落后关停企业”，同时，张家港市人民政府要求被告落实属地责任，与原告协调配合，共同委托评估、协商关停事宜。被告系关停工作的具体实施者，有权与原告签订《企业关停补偿协议》；4、《企业关停补偿协议书》、（2014）76号张家港市政府专题会议纪要，证明：一、原被告于2016年7月18日签署《企业关停补偿协议书》，确定企业用房、装潢评估、厂区附着物、土地使用权补偿、停产停业补偿共计16000万元。二、根据（2014）76号文件规定，政策性关停企业设备补偿系按企业生产机器设备评估值的23%计算为2564.76元另行由张家港市财政进行拨付，被告收到后自行处理。故原告无权要求按照设备评估价总额要求给予补偿，其要求被告补设备评估与设备补偿款的差额8586.38万元没有依据；5、《张家港市土地使用权收购协议书》、土地评估备案表及结果一览表，证明（1）该协议由张家港市土地储备中心与原告及被告于2016年7月19日签订，约定了建设用地使用权的收购面积为220848平方米，收购金额为7420.4928万元，即336元/平米，该标准符合国土资发（2006）307号《全国工业用地出让最低标准》、国土资发（2008）308号《国土资源部关于调整部分地区土地等级的通知》对张家港市土地登记及出让最低价的划分标准（2）华兴必须在2016年7月30日前提供国有土地使用权的产权证原件，配合土地储备中心办理注销产权证；6、《苏州市土地储备实施办法》，证明该文件第11条规定了土地储备中心收购出让性质的国有土地的补偿标准为：按原土地使用权人已支付的土地出让金额，扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应付出的出让金额确定，也就是按照原价和已经使用年限的摊销以后的差额来予以确定收购价；7、国土资发（2006）307号《全国工业用地出让最低标准》、国土资发（2008）308号《国土资源部关于调整部分地区土地等别的通知》，证明国土资发（2008）308号文件规定张家港市土地属于六等，国土发（2006）307号文件规定六等土地的最低出让标准为336元/平方米，即22.38万元/亩，土地储备中心按22.4万元/亩的标准与原告达成收购协议，符合规定的标准；8、土地使用权注销手续及重新登记手续，证明（1）2016年7月18日，原告召开董事会决定同意放弃张房权证锦字第××号、00××76号房屋所有权及张国用（2013）第0171184号、0171185号土地使用权，并授权缪思源办理原告房产及土地注销手续；（2）2016年7月20日，张家港市不动产登记中心收到原告的注销手续；（3）2016年7月21日，张家港市土地储备中心向张家港市不动产登记中心领取新的不动产权证，故原告对其起诉的涉案土地的补贴已不是行政行为的相对人和利害关系人，原告不具备提起该项起诉的条件，根据《行政诉讼法》第四十九条、二十五条第一款规定，该项起诉不应受理；9、付款指令函、还款明细表、收据，证明被告按照原告的付款指令，被告已经全部支付了《企业关停补偿协议书》中约定的1.6亿补偿款包括土储中心应当支付的土地收购款，原告已经全部实现了补偿权益；10、收据、银行业务回单等，证明被告分别于2015年8月19日、2015年11月16日、2016年11月18日收到市财政拨付的设备补贴1000万元、672.671万元、1115.12万元，合计2787.791万元（该金额为设备评估价款11151.14万元的25%），扣除111151.14万元设备2%的评估费223.0228万元，剩余应支付给被告的设备补偿款即为《企业关停补偿协议书》的2564.76万元，被告已经全额支付完毕；法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第四十九条、第七十五条、《合同法》第五十二条；10、苏州市国土资源局关于2017年度第四批三优三保拆旧复垦项目验收结果的通知，举证这份通知主要是证明对于案涉的地块由苏州市国土资源局在2017年度进行了复垦验收；11、2017年度三优三保复垦补助资金申请表，申请表当中的补助面积是356.6亩，其中包括了案涉地块也就是290.06亩；12、两份银行的付款凭证，证明内容是在2018年2月11日和2月12日由张家港市财政局同向锦丰镇财政所拨付了356.6亩地土地复垦补助资金；13、落后企业的三年行动计划实施方案。 第三人储备中心述称，原告起诉已超过起诉期限，认可被告的答辩意见。 经庭审质证，被告对原告证据对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2真实性、合法性、关联性都没有异议；对证据4真实性合法性认可，对关联性不认可；对证据5真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据6与原告的证明目的之间没有关联性；对证据7的八份文件真实性合法性认可，但没有关联性；对证据8不属于行政诉讼法规定的证据类型，被告不同意质证。 原告对被告证据1真实性、合法性认可；对证据2的申请真实性、合法性认可，但证明目的不认可；对证据3的会议纪要属于政府单方面出具的，原告不知情；对证据4对真实性合法性认可，2014（76）号会议纪要，也是政府的单方面纪要，并没有向我方进行出示过。对第一点证明目的和我方所提供我方提出我方证明的是一致的；对证据4证明目的第二点不认可，只能证明原告跟被告签署企业关停补偿协议书之后，配合被告完成土地的收购程序，且协议签订时间是2016年的7月19日。对证明目的第三点不认可，理由也是一样，是证明了原告为了配合被告完成所有一套的手续。对证据5真实性合法性认可，但证明目的不认可。第一点，张家港市土地使用权收购协议书是在2016年7月18日签署，企业关停补偿协议书签订时间仅为第二天，再次证明原告是在一个非常积极守法的一个企业，配合被告完成了土地的收购程序。第二点，被告不能用出让土地的最低标准来完成土地的拆迁补偿。对证据6真实性合法性认可，但该土地储备实施办法一直未向原告出示过。对证据7是同理，被告不能用土地的最低出让标准来衡量土地的拆迁标准。对证据8真实性合法性认可，证明的事实也认可。原告确实是配合了被告在规定时间内完成了全部的土地注销手续。对证据9真实性合法性认可。原告承认1.6亿的补偿款均已收到。补偿款都是转移支付给了被告，因为之前原告欠付被告的借款。最后补充一点，原被告双方非平等主体。即便被告今天出示的所有的有关政策，但依旧不能证明被告在拆迁补偿的过程当中履行了合法的公示公平的义务。对证据10苏州市国土资源局文件真实性没有异议包括附件验收结果确认表，我们认为该份证据恰能证明案涉的土地是被纳入了三优三保项目的享受三优三保相关政策，这份证据恰恰能印证了原告的陈述。其中的附表没看到原件，真实性不予确认。里面所列的内容，补助的金额和补助的亩数是否就是对应的是案涉的土地我们无法确认。但是我们可以确认一点的是案涉的土地是被纳入了三优三保的政策，并且享受到了相关的补助和补贴，这个是一个客观的事实。具体补助和补贴的标准，因为这个是被告作为政府部门它所掌握的，原告不太清楚。对落后企业淘汰方案无异议。 经审理查明，2015年1月31日，华兴公司向张家港市政府办公室提交报告，主要内容为：华兴纸业经政府认同上马的2#机配套的75吨锅炉因环保原因，停产已达数月，导致华兴纸业在2014年12月全面停产，停产以后，供应商催讨货款，工人要求安置，银行贷款处理等一系列的问题接踵而来，尤其是供应商、企业员工二大群体，尽管我们反复耐心安抚但常有过激行为发生，停产以后，企业再也没有承载与处理这些复杂问题的能力……，恳请市政府在近期内尽快组织召开相关部门的专题协调会，确定华兴纸业下一步处理方案，现将急需协调的主要问题报告如下：1、恳请市政府形成书面意见，定性华兴纸业由于历史环保原因关停，享受腾龙换凤及淘汰落后产能的全部优惠政策，并确定给予政策支持的具体意见；2、恳请冶金工业园尽快将华兴纸业的土地、厂房设备等资产进行评估，并尽快与华兴纸业进行实质性洽谈与认定；3、华兴纸业也正在积极寻找投资商，洽谈土地、厂房转让事宜，对于确认的土地交易价格，请给予免缴土地交易税；4、基于华兴纸业的现况，恳请政府出面协调银行方面，不能收减贷款额度，争取挂账停息，待拆迁与土地转换出来的价值偿还银行贷款，或者将部份贷款额度转给华机集团下属其他企业，并将关联企业明确分离开来，不要形成多米诺效应，让华机顺利渡过难关；5、根据张家港市腾龙换凤及淘汰落后产能等相关优惠政策，恳请市政府协调相关部门在春节前给予支付第一笔补贴预付款，专门用于处理供应商货款及工人工资，以确保这二大群体妥善安置，平稳过年，杜绝聚众闹事、封堵厂门、上访政府等突发事件。 2015年2月26日，华业公司向张家港市政府办公室提出申请报告，请求政府组织冶金工业园等单位召开协调会，确保华兴纸业顺利关停。报告中申报了债务合计约42550万元，债权约：36220万元（包括土地厂房拆迁按每亩80万元计26720元） 2015年3月17日，华兴公司向冶金工业园提出申请，申请园镇尽快评估后回购华兴资产。 2015年3月23日，张家港市人民政府就华兴公司关停召开专题会议，形成一致意见：一、原则同意冶金工业园关于华兴纸业关停的意见，华兴纸业因环保原因于2014年12月自行关停，列入淘汰落后关停企业名单，评估报告经市淘汰落后产能领导小组审核后，按照2014年政策给予补贴；二、华机集团要落实企业主体责任，冶金工业园要落实属地责任，分别成立专门的工作小组，加强协调配合，加快评估进程，确保工作稳妥推进，争取半年完成处置；三、华机集团负责华兴纸业关停后土地厂房等资产处置工作，如冶金工业园回购的，由冶金工业园与企业协商，符合腾龙换凤政策的，经相关部门审核后，按政策给予冶金工业园补贴……。 2015年4月8日，扬子江管委会和张家港市锦丰镇人民政府出具《关于张家港市华兴纸业有限公司关停说明》。内容为：始建于2003年的张家港市华兴纸业有限公司是一家以废纸为原料，年生产能力为30万吨的造纸生产企业，公司位于江苏省杨子江国际冶金工业园（锦丰镇），根据2015年1月1日起新实施的《环境保护法》及张家港市人民政府“三年清洁行动纲要”条例，按照张家港市调整产业布局，淘汰落后产能，腾笼换凤、改善生态环境的政策，张家港市华兴纸业有限公司积极响应政府环保政策要求，配合开展淘汰落后关停企业工作，2015年3月23日张家港市人民政府组织召开了华兴纸业关停工作专题会议，将该企业列入市淘汰落后关停企业名单，因此，张家港市华兴纸业有限公司确因环保原因确定为淘汰落后关停企业，并于2015年3月底正式关停。 同年，华兴公司与江苏竹辉律师事务所（以下简称竹辉所）签订《专项法律服务合同》。主要内容为就华兴公司前期清算提供法律服务。其中第一条特别条款第1.1.1（9）（法律服务范围）约定：根据张家港市人民政府（2015）21号专题会议纪要，争取政府腾笼换凤回购土地；第1.1.2（5）约定：关于清算及地产回购事宜与冶金工业园相关部门进行洽谈和对接。 2016年7月18日，根据张家港市土地储备中心的委托，张家港保税区金大地地产咨询评估有限公司出具对华兴公司的二块土地的二份估价备案表。其中张土估备（2016）第727号主要内容为：委托估价单位，市土地储备中心，土地使用者，华兴公司，待估价宗地位于张家港市××路西侧，锦丰镇区工业区004024G基准地价范围内，国有土地使用证编号为张国用(2013)第0171185号、地籍号为0170430017003、土地面积为95857.6平方米，拟收购面积为95857.6平方米，土地登记用途为工业用地，登记使用权类型为国有出让土地使用权，剩余使用年期为37.2年，上述土地在满足《土地估价结果一览表》所限定条件下的国有土地使用权单位面积收购价格为每平方米394.5元，总价为3781.58万元。评估采用基准地价系数修正法和成本逼近法两种方法评估。其中张土估备（2016）第72号主要内容为：委托估价单位，市土地储备中心，土地使用者，华兴公司，待估价宗地位于张家港市××路西侧，锦丰镇区工业区004024G基准地价范围内，国有土地使用证编号为张国用(2013)第0171184号、地籍号为0170430017004、土地面积为124990.4平方米，拟收购面积为124990.4平方米，土地登记用途为工业用地，登记使用权类型为国有出让土地使用权，剩余使用年期为37.2年，上述土地在满足《土地估价结果一览表》所限定条件下的国有土地使用权单位面积收购价格为每平方米394.5元，总价为4930.87万元。评估采用基准地价系数修正法和成本逼近法两种方法评估。 2016年7月18日，杨子江管委会与华兴公司签订企业关停补偿协议书。主要内容为：一、乙方（华兴公司）位于锦丰镇锦南路南侧范围内的企业用房、生产设备及附着物等，已由具有评估资质的房屋和设备评估机构评估，并于2015年9月15日出具了相关评估报告，双方认同评估报告的数据：1、企业用房评估价7936.25万元；2、装潢评估价：439.68万元；3、厂区附着物等评估价1528.93万元；4、设备评估价：11151.14万元；5、乙方企业用地面积为331.27亩，按每亩22.4万元进行补偿，为7420.45万元。二、按有关规定，甲方（杨子江管委会）给予乙方关停补偿费：1、企业停业停产补偿费（按乙方生产办公等用户面积计算），每平方米补偿90元，共74808.5平方米，计673.28万元；2、企业关停设备补偿费（按评估价值的23%计算）11151.14万元*23%，计2564.76万元，此项补偿款由张家港市财政进行拨付，由冶金工业园按上述金额进行转移支付。三、经甲、乙双方协商，乙方企业关停后，甲方对乙方企业关停补偿价格参考对企业用房、装潢、厂区附着等评估，并考虑资产的实用性等综合因素，现双方确定对本协议第一条第1、2、3、5款项下，补偿总价15326.72万元，加上第二条第一款下停业停产补偿费673.28万元，总额为16000万元。四、付款方式：在乙方关停或搬迁拆除工作全部完成并与甲方办理土地、房地产及附着物、设施（或相关资料）移交手续后15天内由甲方一次性付清全部补偿款。 同日，张家港市土地储备中心（甲方）与华兴公司（乙方）、扬子江管委会（丙方）签订《张家港市土地使用权收购协议书》。主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《物权法》及《张家港市土地储备暂行办法》的有关规定，现就甲方收购乙方国有土地使用权的有关事项达成如下协议：一、本协议甲方收购乙方的地块位于锦丰镇××村，土地面积分别为124990.4平方米和95857.6平方米，宗地号分别为：0170430017004和0170430017003；二、根据评估报告并经甲乙丙三方协商确定，该块土地使用权的收购总金额为7420.4928万元；……四、协议签订生效，收购款由丙方与乙方直接结算，待本地块出让结束，土地出让合同签订且出让资金付清三十日内，收购款由甲方一资支付丙方。 2016年7月20日，华兴公司与张家港市土地储备中心办理土地注销和登记手续。上述土地使用权登记在张家港市土地储备中心名下。 2017年12月，原华兴土地331.27亩土地其中的290亩被列入2017年度“三优三保”拆旧地块项目库，并通过复垦验收。 2019年3月28日，华兴公司向杨子江管委会和张家港市锦丰镇人民政府申请信息公开，称：申请人系一家合法注册经营的民营造纸企业，2016年被申请人按照市政府（2015）21号专题会议纪要精神对申请人实施关停，强制征收（回购）申请人所拥有的331.27亩国有土地使用权，被申请人在对申请人实施征收的过程中，仅对申请人所拥有的机器设备、厂房进行了评估，对331.27亩国有土地使用权没有进行专业评估，后来申请人侧面了解到，被申请人对申请人的土地的征收补偿明显不足，被申请人没有向申请人披露涉及土地征收补偿的相关政策文件（三优三保系列政策文件），为了更加全面了解征收补偿的详情，依法维护申请人的合法权益，申请人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，特向被申请人申请公开上述政府信息。华兴公司因而获取了如下信息： 一、张家港市人民政府于2014年12月10日印发的张政发【2014】79号《关于开展“三优三保”行动促进节约集约用地的实施意见》；二、张家港市国土资源局制订的《张家港市土地指标有偿使用暂行办法》及2015年2月2日张家港市国土资源局上报张家港市人民政府的“关于上报《张家港市土地指标有偿使用暂行办法》及起草说明的请示》；三、2015年4月13日张家港市国土资源局代拟《关于成立开展“三优三保“行动促进节约集约用地工作领导小组的通知》；四、张家港市人民政府2015年8月20日印发的《张家港市土地指标有偿使用暂行办法》（自印发之日起施行，有效期至2017年12月31日）；五、杨子江管委会于2017年8月18日成立“三优三保“工作领导小组；六、张家港市锦丰镇人民政府于2017年9月26日印发《冶金工业园（锦丰镇）2017年“三优三保“实施方案》；七、2018年1月张家港市村级工业用地整合优化工作领导小组办公室、张家港市“三优三保“行动促进节约集约用地工作小组办公室印发的《张家港市”三优三保“市级复垦补助及回购指标资金管理办法》；八、张委发（2019）36号《关于调整“三优三保“有关政策的意见》。 其中，张家港市人民政府于2014年12月10日印发的张政发【2014】79号《关于开展“三优三保”行动促进节约集约用地的实施意见》主要内容为：为促进土地节约集约利用，以优化建设用地空间布局保障发展，以优化农业用地结构布局保护耕地，以优化镇村居住用地保护权益（三优三保），根据《节约集约利用土地规定》（中华人民共和国国土资源部令第61号）、《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》（国土资函【2014】54号）、江苏省委、省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发【2014】6号），制订本实施意见。一、主要目标：……（三），提升土地节约集约水平。落实节约集约用地制度，建立健全节约集约用地激励机制，实现节地水平和产出效益双提升，到2020年，盘活存量建设用地规模达到3000公顷（4.5万亩），单位建设用地GDP产出超每平方公里8亿元。……二、工作任务：（二）3，制定“三优三保”专项规划，各镇××区）负责组织制定“三优三保”专项规划，确定拆旧复垦和建新区域、规模及时序，估算资金平衡，提出保障措施，市级层面汇总后形成全市总规，参照城乡建设用地增减挂钩模式，经上级组织验收后，按照复垦前原建设用地规模的80%形成土地规划空间指标，剩余20%增加为规划耕地保有量，按照复垦后新增耕地规模的100%形成“三优三保”专项指标，指标专项用于优化建设中心镇，结余指标可在本市调剂使用，专项规划近期为2014-2016年，远期为2017-2020年。（三）2，大力盘活存量土地：持续实施“腾笼换凤”行动。全面推进我市“淘汰落后、腾笼换凤”三年计划，细化目标，落实地块，加强督查，及时总结，强化与“三优三保”专项规划的衔接。三、保障措施：（三）强化落实，注重实效，分阶段、分步骤有序推进。每年将耕地保有量、基本农田保护面积、存量建设用地盘活任务分解落实到各镇××区），对执行不力、任务不达标的，追究有关镇（区）和人员的责任，实行节约集约用地综合考核定期通报制度，对考核不达标的镇（区），采取暂停土地审批、酌情取消“三优三保”行动试点等措施，督促整改完善，加强与政策性银行的合作，渠道筹措资金，全方位整合涉农资金，统筹全市土地指标有偿使用费，切实解决开展“三优三保”行动资金筹集难题，同时提高对超额完成任务镇（区）的扶持力度，充分发挥政策的促进和导向作用。 2015年2月2日张家港市国土资源局上报张家港市人民政府的“关于上报《张家港市土地指标有偿使用暂行办法》及起草说明的请示》第一条、《办法》制定的必要性：1、土地指标有偿使用是优化资源配置的必然趋势。2、土地指标有偿使用是破解我市当前用地矛盾的内在需求。国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》明确指出要逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区，尤其是京津冀、长三角、珠三角三个城市群新增建设用地规模，目前从国土资源部和省国土资源厅了解，上级不大可能会增加我省我和市的建设用地总规模，江苏省委办公厅、省政府办公厅刚刚又联合发文《关于进一步加强土地管理工作若干问题的通知》，进一步强调“坚决控制建设用地规模，各类与土地利用相关的规划与土地利用总体规划相衔接，相关规划所确定的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模……实施建设用地减量化，土地开发强度已超过25%的县（市、区）建设用地使用要实现以盘活存量为主……。而与此同时，我市现状建设用地48.5万亩，已超过上级下达我市到2020年建设用地总规模2.6万亩，土地开发强度已达到了32.78%（含长江面积）。我市建设用地还将呈惯性上升趋势。……目前我市耕地保护任务53.2万亩，基本农田保护任务47.64万亩，耕地及基本农田保护硬任务的落地，导致后续发展空间严重不足，增减挂钩潜力虽然较大，但拆迁安置成本户均在100万元以上，拆迁资金需求大，获得增减挂指标的成本均在每亩150万左右，资金问题成了为建设用地复垦的首要因素，2014年省厅为支付我们地方经济发展，下达了16500亩流量指标，但省厅同时提出“张家港市政府要加大建设用地复垦力度，在2015年底前确保归还流量指标规划修编时下达的流量指标”，到期如果完不成任务，省厅可能用停止批地等多项措施来制约我们;第六条内容为：年度计划指标为省厅无偿下达，而增减挂钩指标在获取时所需成本较大，都是用地指标，来源不同成本差距巨大，通过二类计划指标有偿使用，一方面体现用指标的公平性，另一方面可以筹措资金，鼓励各板块积极主动地复垦，推进我市流量指标的归还，因此可以通过资金补贴的方式调动各板块的复垦积极性。目前各板块在增减挂钩复垦上的收益主要以下几部分：1、复垦每亩增减挂钩指标收益：1、基本农田代保费每亩9万元、建设用地复垦补助每亩0.8万元、省厅免收的耕地开垦费每亩6万元、新增建设用地有偿使用费每亩3.73万元、农重金每亩0.24万元，合计每亩20万元；2、年度计划指标交易额的交易收益用于增减挂钩复垦补助每亩50万元；3、增减挂钩指标放入交易平台按交易底价每亩40万元计。合计收益每亩110万元，基本可以弥补获取挂钩指标的成本性支出，能有效激发镇村的复垦积极性。 2015年8月20日印发的《张家港市土地指标有偿使用暂行办法》（自印发之日起施行，有效期至2017年12月31日）的《张家港市土地指标有偿使用暂行办法》主要内容：第二条，实行有偿使用的土地指标包括年度新增建设用地计划指标（以下简称年度计划指标）和城乡建设用地增减挂钩指标（以下简称挂钩指标）。年度计划指标是指省国土资源厅分配下达我市的年度新增建设用地计划指标；挂钩指标指开展建设用地复垦产生的增减挂钩建新指标，包括工矿弃地复垦指标、三优三保指标。挂钩指标各镇××区）根据指标使用和结余情况自愿纳入指标交易平台进行交易。第四条规定，市开展“三优三保”行动促进节约集约用地工作领导小组负责制定土地指标有偿使用有关政策，规范交易行为，协调处理交易纠纷。第五条，市国土局为我市土地指标有偿使用服务机构，负责搭建土地指标交易平台、组织土地指标挂牌竞购、建立土地指标管理台账等有关事项。第六条，各镇××区）政府（管委会）、土地储备中心、城投公司、单独选址项目建设单位是土地指标的竞购主体。第十八条规定，年度计划指标有偿使用费专项用于补贴各镇××区）挂钩指标取得的成本性支出，包括拆迁、复垦等土地开发支出，补贴标准由市开展“三优三保”行动促进节约集约用地工作领导小组根据新增建设用地使用计划和年度复垦计划等情况按年度确定。挂钩指标交易价款全额结算指标所在镇（区，首先用于指标获取的成本性支出，结余资金可用于耕地与基本农田保护支出、镇村基础设施建设等。 原告获取这些信息后，认为在签订协议过程中律师没有向其披露任何关于涉及三优三保的相关政策，如果原告知晓有这方面补贴的相关的政策或者标准的话，原告是不可能以这么低的价格将土地回购给被告，这是明显不符合常理的，被告对原告企业进行关停的时候，原告的企业是有负债的，原告的企业总计投资数亿元，尚没有收回投资，按照每亩22.4万元的标准收购土地这个价格是远远不能覆盖原告的亏损的。因而提起起诉。 庭审中，根据计算，关停补偿协议上第一条的1、2、3、5款，加起来是17998.59万元，而协议上确定的总数为1.6亿元，对此原告称“我们不清楚，因为当时是代理人律师经办的，告诉我们总额是1.6亿，已经是最高的补偿标准”；而被告则称“总额是依据这几个项目的评估价格，双方协商之后得到的金额”。 庭审中被告确认已收到拨付土地复垦补贴共计1.6亿元。 本院认为，本协议涉及二方面的内容。一是涉及关闭落后产能的补贴；二是涉及土地使用权的收购。 一、关于关闭落后产能的协议内容。张政发【2013】6号文件第四条第（四）项强化政策激励规定：……关停企业按生产设备评估净值的20%给予补贴。协议约定“2、企业关停设备补偿费（按评估价值的23%计算）11151.14万元*23%，计2564.76万元，此项补偿款由张家港市财政进行拨付，由冶金工业园按上述金额进行转移支付”。对此补贴，符合政策规定，原告要求按评估价支付设备款无法律政策依据。 二，关于土地使用权的收购问题。 1、收购土地使用权的主体如何确定。本案中原告与被告签订有《企业关停补偿协议书》，协议内容涉及企业关停补贴以及被告收购原告厂房等建筑物、土地使用权内容；同日，原告与第三人也签订了一份协议，主要内容为第三人收购原告土地，同日并办理了土地使用权人的转移，将土地使用权转移登记到第三人名下。 由于存在二份协议，如何确定土地使用权的收购主体，本院认为，1、从协议签订的先后顺序，是先由被告与原告签订土地使用权的协议，后再由原告、被告、第三人签订土地使用权的收购协议；2、该土地使用权收购复垦后产生的建设用地指标属于被告。因而，可以认定被告与原告签订了土地使用权收购协议。 3、原告请求撤销土地使用权收购协议，该收购协议是否是可撤销的协议。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案涉及土地使用权方面的协议内容不可撤销。理由是1、原告在面临劳资纠纷、债务纠纷等困扰时，主动向市政府提出申请，要求园镇尽快评估后回购华兴土地厂房等资产，其签订协议是真实意思表示。2、原告因环保政策关停，在企业出现各种债务纠纷、劳资纠纷后，主动申请要求市政府给予解决企业的关停，在涉及如此巨额资产、债务的处理上，其应当知道我市土地使用权收购方面的政策。3、我市制订的土地收购方面的政策规定的补贴等收益不是给原告的，而是给乡镇板块的，与原告无关，没有必要出示给原告，对原告的意思表示不产生影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张家港市华兴纸业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户银行：中国农业银行苏州苏福路支行，10555301040017676。 审 判 长  孙国忠 审 判 员  叶 玉 人民陪审员  王季芳 二〇二〇年八月十三日 书 记 员  夏怡恬