湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终111号 上诉人（原审原告）迅达集团枝江迅达置业有限公司，统一社会信用代码9142058366226825XC。住所地枝江市马家店街办沿江大道99号。 法定代表人卢光，该公司董事长。 委托诉讼代理人陈志，湖北骁阳律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）枝江市人民防空办公室，统一社会信用代码11420583011123591Q。住所地枝江市马家店街办胜利路28号。 法定代表人杨志荣，该办公室主任。（出庭） 委托诉讼代理人余爱东，湖北演绎律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人迅达集团枝江迅达置业有限公司（以下简称枝江迅达公司）因诉被上诉人枝江市人民防空办公室（以下简称枝江人防办）人防工程易地建设费追缴一案，不服枝江市人民法院（2020）鄂0583行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2009年至2010年期间，枝江迅达公司项下的迅达领秀之江商住楼一期工程共建设楼房13栋，其中，3号、9-14号楼地面楼层为11-18层，首层建筑面积合计5239.02平方米；1号、4-8号楼地面楼层为6层，地面楼层总建筑面积22781.76平方米。枝江迅达公司以该地不适宜建设人防工程为由，申请易地建设人防工程。枝江人防办在审批枝江迅达公司项下的迅达领秀之江商住楼一期工程易地建设费时，适用2005年8月15日的《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）标准，认定其应缴纳易地建设费1760000元，枝江迅达公司实缴1700000元。 枝江市人民检察院认为枝江人防办错误适用湖北省人民防空办公室于2005年8月15日印发《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）核算枝江迅达公司易地建设费的行为系未依法全面履行法定职责，于2018年12月3日向枝江人防办发出枝检行公[2018]42058300010号检察建议书，建议枝江人防办按《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）重新核算该工程的易地建设费并足额追缴到位。枝江人防办收到上述《检察建议书》后，于2018年12月6日向枝江迅达公司作出《人防工程易地建设费追缴通知书》(枝人防费追字[2018]2号),该公司收到通知书后提出异议。枝江人防办认为该公司提出的异议符合湖北省人民防空办公室《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）第1条第1款规定“人防重点城市新建多层居民住宅，应按国家有关规定修建防空地下室。因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅(住宅小区)建设规划调整。按地面总建筑面积计算，省人防重点城市(县)2%”规定的计算标准，枝江迅达公司相关项目应缴费金额为1756736.48元，因此，枝江人防办于2019年3月29日向枝江迅达公司送达缴费《通知书》,枝江迅达公司于2019年4月1日补缴欠款56736.48元。2019年9月9日，枝江市人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起行政公益诉讼，请求人民法院判决确认枝江人防办对枝江迅达公司迅达领秀之江商住楼工程项目（一期）人防易地建设费的征收行为违法并撤销，并判令枝江人防办重新作出新的行政行为。该院于2019年10月30日判决确认枝江人防办2019年3月29日作出的《通知书》违法，予以撤销；责令枝江人防办于判决生效之日起九十日内依据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）重新作出行政行为。枝江人防办于2019年11月11日作出《人防工程易地建设费追缴通知书》，要求枝江迅达公司于60日内补缴易地建设费2798987.68元。枝江迅达公司认为枝江人防办的追缴通知书适用法律错误，遂向一审法院提起本案诉讼，请求：1.确认枝江人防办2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》违法，并依法撤销该行政行为；2.判决枝江迅达公司无需补缴2798987.68元的防空地下室易地建设费；3.由枝江人防办承担本案诉讼费用。 原判认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关的行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点为枝江人防办适用《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）规定征收易地建设费是否适用法律错误？《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）是湖北省物价局、财政厅和人防办共同制定的易地建设费征收标准，所有辖区内的建设单位凡是需要易地建设人防工程，均应按照上述标准缴纳人防工程易地建设费。即（一）人防重点城市新建10层（含）以上或基础埋置深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层面积修建6级（含）以上防空地下室。（二）新建除第一款规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积2-4%修建6级（含）以上防空地下室，建设单位提出易地建设申请的，经人民防空主管部门按法定权限批准后，依据应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费的标准交纳建设费用，由人防主管部门统一易地建设人防工程，并明确了枝江市的标准为800元/㎡。本案中枝江迅达公司开发的是商住楼项目，10层以上的高层均为居民住宅，应当按照上述通知第一条第一项规定，按照首层建筑面积修建人防工程。同时，其10层以下的楼房为商业门面，总建筑面积超过2000平方米，按照第一条第二项的规定，应当按总建筑面积的2%修建人防工程。枝江人防办依据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）作出了《人防工程易地建设费追缴通知书》并无不当，枝江迅达公司诉称枝江人防办适用法律错误的观点，该院不予支持。《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）第1条第1款规定，人防重点城市新建多层居民住宅，应按国家有关规定修建防空地下室。因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅（住宅小区）建设规划调整。按地面总建筑面积计算，防空地下室建设不得低于下列标准：一类国家人防重点城市4%，二、三类国家人防重点城市3%，省人防重点城市（县）2%。上述规定是对不能按地面首层建筑面积修建防空地下室的，可以调整为按地面总建筑面积修建，且修建防空地下室的面积不得低于其规定的标准（一类国家人防重点城市4%，二、三类国家人防重点城市3%，省人防重点城市（县）2%）。也即，此规定只是对如何修建防空地下室设定标准而非对不修建防空地下室缴纳易地建设费的标准。本案中的涉案项目系因地质条件不适合修建防空地下室而申请易地建设人防工程，应当根据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）来确定易地建设费征收标准。此观点亦在枝江市人民检察院诉枝江人防办行政征收公益诉讼一案生效判决书中予以认定。综上，枝江人防办于2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，依法应予支持。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回枝江迅达公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由枝江迅达公司负担。 上诉人枝江迅达公司上诉称：一、一审法院片面理解和适用湖北省人防办关于缴纳易地建设费的相关规定，导致判决结果错误。上诉人于2009年经枝江市规划部门审批同意，投资开发迅达领秀之江一期商品房项目。在开发建设过程中，因地质条件不能配套建设防空地下室。2010年5月，上诉人向枝江市人民政府书面申请易地建设防空地下室，并交纳防空地下室易地建设费，该申请得到枝江市人民政府及被上诉人的同意。2010年5月28日，被上诉人按项目规划建筑总面积核定并同意上诉人交纳防空地下室易地建设费176万元。上诉人根据前述意见，于2010年5月28日即缴纳100万元，后于2011年11月24日缴纳20万元，竣工验收后于2013年3月18日缴纳50万元。上诉人开发的商住楼一期工程共计13栋，其中3、9、10、11、12、13、14号楼为10层以上建筑，1、4、5、6、7、8号楼为10层以下建筑，经验收地面房屋总建筑面积为109796.03平方米。被上诉人于2019年3月29日依照建设总面积向上诉人作出通知书，核定上诉人所应缴易地建设费为1756736.48元，已实缴170万元，应补缴56736.48元。上诉人接到通知后，于2019年4月1日补缴易地建设费56736.48元。至此，上诉人已全部履行完开发迅达领秀之江一期商品房项目应缴纳防空地下室易地建设费义务。但上诉人2019年11月12日却再次收到了被上诉人2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》，通知书称原错误执行鄂人防[2005]44号文件精神仅收取上诉人易地建设费1756736.48元，根据法院判决应该依法执行鄂价费[2004]206号文件，补缴领秀之江商住楼一期工程防空地下室易地建设费2798987.68元。上诉人认为，被上诉人作出的人防工程易地建设费追缴通知没有法律依据。在被上诉人与枝江市人民检察院的行政诉讼案中，被上诉人始终坚持本案适用湖北省人防办2005年8月15日发布的鄂人防[2005]44号《关于人防工程建设管理有关问题的通知》规定来核定上诉人新建10层以上住宅所应配套修建防空地下室的面积，并按《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）规定的收费标准收取防空地下室易地建设费，但本案一审判决却片面理解上述两个文件内容，对上诉人作出了不公正判决。具体体现在：1.《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）和《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）两份文件内容并不矛盾，被上诉人依据鄂价费[2004]206号规定的收费标准收取防空地下室易地建设费是正确的，但依据该通知来核定修建因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的应配套修建防空地下室的面积是错误的，因为鄂人防[2005]44号已对鄂价费[2004]206号通知内容作了部分修改，应优先适用新的规定。2.鄂价费[2004]206号文件与鄂人防[2005]44号文件并不矛盾，鄂人防[2005]44号文件前言部分明确说明该通知是根据鄂价费[2004]206号文件制定的，易地建设费标准没有发生任何变化，省人防办只是依职权对应建防空地下室的建筑面积规定作了局部调整。被上诉人对应建防空地下室的建筑面积核定必须按省人防办作出局部调整后的新规定执行。鄂价费[2004]206号文件第三条规定，防空地下室易地建设费是根据应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费标准两个因素确定的，鄂价费[2004]206号文件规定本案所涉的工程易地建设费标准为800元/平方米，被上诉人也是严格按照该标准执行的。但被上诉人现改变以前的正确做法，按旧的规定（即10层以上建筑按地面首层建设面积计）重新核定，明显错误。3.对于应建设防空地下室建筑面积的规定也不是一成不变的，而是动态的。省人防办作为法律法规授权的人防主管部门，有权根据本地实际情况来规定如何确定建设防空地下室建筑面积。省人防办鄂价费[2004]206号文件、鄂人防[2005]44号文件、2013年《湖北省人民防空工程管理规定》、《省人防办公室关于明确防空地下室应建面积标准的通知》（鄂人防[2018]56号）先后对防空地下室应建面积标准进行了多次修改，但人防工程易地建设费标准仍按[2004]206号文件执行。县级人防部门就应按不同时期修改后的规定来确定建设防空地下室建筑面积，而不应按鄂价费[2004]206号文件规定一成不变地执行旧的规定。4.湖北省人防办公室于2018年10月23日就黄石市关于类似本案的问题如何计算修建防空地下室面积进行了专门批复，即《湖北省人防办公室关于黄石市结合民用建筑修建防空地下室面积计算有关问题的请示的批复》，批复明确答复《湖北省人民防空办公室关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）：在2005年8月15日至2013年《湖北省人民防空工程管理规定》（湖北省人民政府令第358号）出台前有效，应贯彻执行。本案应适用鄂人防[2005]44号通知规定。5.被上诉人于2019年3月29日向上诉人作出行政收费通知书，依据鄂价费[2004]206号文件，依照建设总面积核定上诉人所应缴易地建设费为1756736.48元，已实缴1700000元,应补缴56736.48元，这并不违反法律规定。在被上诉人与枝江市人民检察院的行政诉讼案的判决中，枝江市人民法院并未认定被上诉人2019年3月29日核定的上诉人应缴易地建设费1756736.48元的行政收费行为违法。二、一审中，上诉人围绕相关争议提供了大量的证据和相关文件依据，以证实自己的主张，但一审判决对上诉人举出的证据是否采信及未采信的理由未作评述，一审判决无法体现审判程序和实体结果的公正性。三、一审判决结果未能保护上诉人对被上诉人及当地人民政府的信赖利益，违反了行政相对人信赖利益保护的原则。被上诉人及枝江市人民政府在2010年核定上诉人投资开发迅达领秀之江一期商品房项目防空地下室易地建设费时，是按鄂人防[2005]44号文件规定来核定的，被上诉人对当时全市其他同类商品房开发项目，也是执行的这一标准。现被上诉人一改过去在2010年适用的政策，重新核定，严重损害了上诉人对被上诉人以及枝江市人民政府的信赖利益，有损政府公信力。一审判决应从保护行政相对人对行政机关信赖利益的角度支持上诉人的一审诉讼请求。四、即便被上诉人错误执行了鄂人防[2005]44号文件规定，现要求上诉人补缴领秀之江商住楼一期工程防空地下室易地建设费2798987.68元的行为正确，该行政收费行为必将造成上诉人经济损失2798987.68元，因该部分损失是因被上诉人原错误的行政行为导致，也依法应由被上诉人承担该部分损失的行政赔偿责任，两者冲抵，上诉人无需缴纳易地建设费2798987.68元。五、根据国家《关于规范防空地下室易地建设收费规定》，防空地下室易地建设费用据实列入建设项目的开发成本。正如枝江市人民检察院在诉被上诉人公益诉讼一案中所述，“名义上该项费用由所涉建筑物开发商缴纳，但因建设费用据实列入建设项目开发成本，是在税收环节可予以抵扣的，实质上最终是由所涉建筑物的全体业主来共同承担，即在最终的销售中，开发商已经回收了该部分的支出”。正是由于被上诉人在2010年5月即上诉人申请项目建设之初，按照鄂人防[2005]44号文件规定核定了防空地下室应建面积标准并同意按176万元金额交纳防空地下室易地建设费，使得上诉人计入项目开发成本中的防空地下室易地建设费成本为1756736.48元，并不是4555724.16元。上诉人开发的商品房早已销售完毕，现多出的2798987.68元已无法计入项目开发成本，也不能计入商品房销售价款之中，将导致上诉人无法回收该部分的支出。若被上诉人要求上诉人补缴这部分费用，这部分损失也是由被上诉人过错行政行为导致，应由被上诉人通过承担行政赔偿责任形式自行承担。综上，请求二审法院判决：1.撤销枝江市人民法院于2020年6月11日作出的（2020)鄂0583行初7号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即确认被上诉人枝江人防办2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》违法，并依法撤销该行政行为，上诉人无需补缴易地建设费2798987.68元；2.由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人枝江人防办辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院另查明，上诉人枝江迅达公司在二审中陈述：领秀之江商住楼一期工程10层以下建筑为1、4、5、6、7、8六栋，均为六层，其中，1、5、7三栋一层为门面，二层至六层为住宅，4、6、8三栋均为住宅。被上诉人对此未予否认。 本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人枝江人防办2019年11月11日对上诉人作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》。 《中华人民共和国人民防空法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《》第三条第二款规定：“县级以上人民政府人民防空主管部门管理本行政区域内的人民防空工作，并接受上级人民防空主管部门的领导。各有关部门应当在各自职责范围内做好人民防空工作。”《湖北省人民防空工程管理规定》第二十一条规定：“经县级以上人民政府人民防空主管部门批准不修建防空地下室的，建设单位应当按规定缴纳人防工程易地建设费。人防工程易地建设费标准由省物价局、财政和人民防空主管部门制定，并根据情况变化适时调整。”根据前述规定，枝江人防办作为枝江市人民政府人民防空主管部门，具有对枝江市辖区内的人民防空工作进行管理的法定职权。上诉人对枝江人防办的职权无异议，但认为枝江人防办依照《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号）规定的收费标准向其追缴防空地下室易地建设费2798987.68元，系适用法律错误，案涉防空地下室易地建设费的收取标准应当适用湖北省人民防空办公室《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）的规定。对此，本院具体评述如下： 鄂价费[2004]206号文件系湖北省物价局、财政厅和人防办于2004年共同制定的防空地下室易地建设费征收标准，湖北省辖区内的建设单位经批准不修建防空地下室的，均应按照该标准缴纳防空地下室易地建设费。该文件第一条规定：“（一）人防重点城市新建10层（含）以上或基础埋置深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室。（二）新建除一款规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积2-4%修建6级（含）以上防空地下室，其中，武汉市、宜昌市的中心城区按照4%修建；襄樊市、黄石市、十堰市、荆州市、鄂州市、孝感市、黄冈市、咸宁市的中心城区按照3%修建；其他城市、县（区）城关按照2%修建。（三）开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区除一款规定和居民住宅以外的新建民用建筑，按照一次性规划地面建筑面积和第二款规定的比例集中修建6级（含）以上防空地下室。（四）新建除一款规定以外的人防重点城市的居民住宅楼和危房翻新（指危房拆除后在原址重建）的住宅项目，按照地面首层建筑面积修建6B级防空地下室。”通过上述规定，可以看出，该文件第一条第（一）项规定的是10层及以上民用建筑应建防空地下室面积（按地面首层建筑面积修建），第（二）项规定的是除居民住宅和10层（含）以上民用建筑以外的且地面总建筑面积在2000平方米以上的其他民用建筑的应建防空地下室面积（按地面总建筑面积的相应比例修建），第（四）项规定的是10层（不含）以下居民住宅楼和危房翻新住宅项目的应建防空地下室面积（按地面首层建筑面积修建）。本案中，上诉人枝江迅达公司新建领秀之江商住楼一期工程，因地质条件不能配套建设防空地下室，经枝江人防办批准不修建防空地下室而按规定缴纳易地建设费。领秀之江商住楼一期工程包含10层（含）以上居民住宅及6层居民住宅两类建筑，按照鄂价费[2004]206号文件第一条第（一）项和第（四）项之规定，上诉人缴纳防空地下室易地建设费，应按领秀之江商住楼一期工程地面首层建筑面积进行计算。 2005年8月，湖北省人民防空办公室下发了《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号），该文件内容为：“为进一步促进人防工程建设与经济建设协调发展，依法规范防空地下室建设管理，确保建设质量，根据[2003]国人防办字第18号、鄂价费[2004]206号文件规定，现将以下有关问题通知你们，请结合各地实际掌握贯彻。一、关于结合多层居民住宅修建防空地下室：1.人防重点城市新建多层居民住宅，应按国家有关规定修建防空地下室。因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅（住宅小区）建设规划调整。按地面总建筑面积计算，防空地下室建设不得低于下列标准：一类国家人防重点城市4%，二、三类国家人防重点城市3%，省人防重点城市（县）2%。2.其他仍按鄂价费字[2004]206号文件规定执行。”依据前述规定，并结合《省人防办公室关于黄石市结合民用建筑修建防空地下室面积计算有关问题的请示的批复》（鄂人防办函[2018]80号），可以看出，鄂人防[2005]44号文件是湖北省人防办为避免居民住宅项目（特别是多层居民住宅项目）配建防空地下室工作的混乱、保持工作的连续性而下发的，其目的是明确多层居民住宅“因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅（住宅小区）建设规划调整，按地面总建筑面积的相应比例建设。”而关于多层居民住宅，《民用建筑设计通则》（在本案的法律适用中有效）3基本规定3.1民用建筑分类3.1.2规定：“住宅建筑按层数分类：一层至三层为低层住宅，四层至六层为多层住宅，七层至九层为中高层住宅，十层至十层以上为高层住宅；除住宅之外的民用建筑高度不大于24米者为单层和多层建筑，大于24米者为高层建筑（不包括建筑高度大于24米的单层公共建筑）。”综上可见，鄂人防[2005]44号文件与鄂价费[2004]206号文件并非相互矛盾，鄂人防[2005]44号文件在鄂价费[2004]206号文件的基础上，对多层居民住宅应建防空地下室面积进行了补充规定，其对鄂价费[2004]206号文件第一条第（四）项的内容进行了部分变更，即：因建设条件限制，不能按地面首层建筑面积修建防空地下室的多层居民住宅，可以按地面总建筑面积的相应比例计算应建防空地下室面积。 枝江属于省人防重点城市，枝江城区的易地建设费收费标准为800元/平方米。依照鄂价费[2004]206号文件及鄂人防[2005]44号文件之规定，上诉人开发领秀之江商住楼一期工程，其应缴纳的人防工程易地建设费包括两个部分：1.新建10层及以上建筑7栋（属于高层居民住宅），按首层建筑面积计算易地建设费。该7栋楼首层建筑面积合计5239.02平方米，应收取防空地下室易地建设费4191216元（5239.02平方米×800元/平方米）；2.新建6层建筑6栋（属于多层居民住宅），按地面总建筑面积的2%计算易地建设费。该6栋楼地面总建筑面积为22781.76平方米，应收取易地建设费364508.16元（22781.76平方米×2%×800元/平方米）；两项合计4555724.16元。枝江迅达公司已缴纳易地建设费1756736.48元，枝江市人防办于2019年11月11日通知其补缴易地建设费2798987.68元，符合规定。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人迅达集团枝江迅达置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  闫玲玲 审判员  胡振元 审判员  胡建华 二〇二〇年八月二十四日 书记员  陈 悦