安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖01行终432号上诉人（原审原告）肥东县永红养殖有限公司，住所地肥东县梁园镇民主村。法定代表人黄永红，经理。上诉人（原审被告）肥东县梁园镇人民政府，住所地肥东县梁园镇人民路。法定代表人费俊，镇长。委托代理人鲍向阳，该单位工作人员。委托代理人解青，安徽凯安律师事务所律师。上诉人肥东县永红养殖有限公司（以下简称永红养殖）与上诉人肥东县梁园镇人民政府（以下简称梁园镇政府）行政强制一案，不服安徽省肥东县人民法院(2019)皖0122行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：黄永红系永红公司的法定代表人，在梁园镇民主村从事生猪养殖。2008年12月11日，其所建生猪标准化养殖场经过验收，予以公示。（东）动防合字第20179号《动物防疫条件合格证》载明，永红公司2012年至2014年均年审合格。2017年初原告在原养殖场区范围内原租用的土地上扩建猪舍约2000平方米（简易钢构）。《肥东县2018年度土地变更调查遥感监测图斑实地核查情况明细表》载明，黄永宏（红）在梁园镇民主社区黄塘陂组的1.5亩用地不符合土地利用总体规划。该表格上加盖了肥东县国土资源局梁园国土资源规划建设管理分局的印章。2019年，被告决定对原告建的猪舍进行拆迁，并将拆迁任务交由民主社区实施，民主社区将永红公司建盖的部分钢构大棚委托案外人予以拆除。原告遂提起诉讼请求：1.依法判决确认被告梁园镇政府拆除原告猪舍的行政行为违法；2.被告承担本案诉讼费。原审法院审理认为：本案争议焦点为被诉行政强制拆除行为的责任主体及其合法性。因梁园镇政府庭审中自认是镇上安排民主社区拆除涉案猪舍钢构大棚，民主社区为基层自治组织，非行政诉讼适格被告，故应认定梁园镇政府委托民主社区实施了案涉拆除行为，被诉行政行为的责任主体应为梁园镇政府。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。案涉建筑的占地虽不符合土地利用总体规划，其拆除涉及原告权益，依照法律规定被告应给予原告陈述申辩的权利，并告知其救济途径。只有当原告在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除。被告梁园镇政府拆除涉案建筑前未履行上述义务，将案涉房屋予以拆除，违反法律规定。故原告要求确认被告强制拆除行为违法，应予支持。关于被告辩称的原告起诉已超过起诉期限的意见。原告所建猪舍在2019年3月被拆，原告于2019年11月9日起诉，并未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限，故被告的辩称意见不予采纳。据此，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定判决确认被告肥东县梁园镇人民政府强制拆除原告猪舍的行政行为违法。上诉人永红养殖上诉称：1.一审未涉及强制拆除的告知事项，一审判决回避了被上诉人的强制拆除行为事实违法，无根据作出判决，对主要违法事实认定不准；2.一审根据《肥东县2018年度土地变更调查遥感监测图斑实地核查情况明细表》对上诉人企业占用的土地反映为“不符合土地利用总体规划”的证据予以确认，是对事实的认定不当。根据国土资源部农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关土地政策的通知》第二条，上诉人的企业是在土地利用总体规划尚未修编的情况下建成的，按照有关政策应该早已纳入土地总体规划，是合法使用土地。3.一审未对上诉人企业用地是设施农业用地予以认定。上诉人企业一直从事生猪养殖，按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发（2010）155号]和《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》[国土资发（2014）127号]对土地使用范围的界定，上诉人的企业用地是设施农用地按照农用地管理不需办理审批手续，在设施农业用地上建猪舍没有改变土地使用性质，其建筑是合法的，在原附属设施的土地上建生产设施，无须办理土地报备手续，被上诉人把2014年出台的土地报备政策用在老企业上是不当的。4.被上诉人提出“卫星遥感拍摄图斑”认定猪舍违法的证据，依据是国土资源部关于印发《土地矿产卫片执法检查工作的规范（试行）》的通知，该通知明文是对土地矿产检查工作的规范，明确卫片检测只是对地形表面勘察，图斑上建筑是否违法要求具体核查，对照该标准，上诉人所建猪舍并不违法。5.被上诉人强制拆除猪舍行为不是依法行政，系无视上诉人基本利益，任意侵害的违法行为。上诉请求：1.判决被上诉人强制拆除猪舍行为事实违法；2.上诉费由被上诉人承担。上诉人梁园镇政府上诉称：1.一审判决认定事实错误，上诉人不是本案适格主体。根据卫星遥感拍摄的图片以及《肥东县2018年度土地变更调查遥感监测图斑实地核查情况明细表》充分证实卫星遥感拍摄图片中被上诉人非法建设的事实。上诉人交办民主社区处理，民主社区通过民主议定程序，召开村民会议、村两委会议、村党支部委员会会议，并对决议结果进行公示。民主社区的行为，不是上诉人委托行为，其组织的拆除行为与上诉人没有关联性，上诉人不是适格主体。2.本案拆除行为没有给上诉人造成实际损失。从现场图片看，非法建设为简易钢结构大棚，第三方拆除钢结构后，所有建筑材料仍被上诉人占有利用，未造成实际损失。被上诉人如认为造成经济损失，可通过民事诉讼途径解决。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，上诉人不是适格主体。请求：1.依法撤销安徽省肥东县人民法院(2019)皖0122行初112号行政判决，驳回被上诉人的起诉；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。原审被告梁园镇政府向原审法院提供的证据有：证据一、卫星遥感拍摄的图片以及《肥东县2018年度土地变更调查遥感监测图斑实地核查情况明细表》，证明卫星遥感拍摄图片的事实，原告非法用地的事实。证据二、民主社区卫片整改拆除黄永红养猪场工程预算清单、梁园镇工程项目竣工验收意见书、民主社区卫片整改拆除黄永红养猪场工程决算清单、工程承包合同书、村“两委”会商议记录、村民会议（或村民代表会议）决议记录、村党支部委员会提议记录、村党员大会（党员议事会）审议记录、决议结果公示记录、实施结果公示记录、发票复印件各一份，证明本案的拆除并非被告所为，本案的拆除是第三方所为。原审原告永红养殖向原审法院提供的证据有：证据一、营业执照，证明企业合法。证据二、动物防疫条件合格证，证明动物检验检疫合格行业许可。证据三、合肥市市级畜禽养殖小区（牌匾）复印件，证明本企业是市级规模化小区。证据四、猪舍图片，证明猪舍被拆除。相关依据：1、2008年4月8日畜水字[2008]30号文件、肥东县生猪规模化养殖场（小区）建设项目实施方案；2、公示；3、国土资发[2010]155号有关问题的通知、国土资发[2014]127号的通知。上述证据均已随案移送本院。经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：首先，根据查明的事实，民主社区拆除上诉人永红养殖猪舍钢构大棚的行为系受梁园镇政府委托实施，故案涉被诉行政行为的责任主体为梁园镇政府。梁园镇政府主张其不是适格主体，与事实和法律不符，本院不予支持。其次，《肥东县2018年度土地变更调查遥感监测图斑实地核查情况明细表》载明永红养殖涉案建筑的用地系设施农用地。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发（2010）155号]第一款、第二款第（一）项规定，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续。第二款第（二）项规定，规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过15亩。根据上述规定及永红养殖涉案建筑的用地类别，梁园镇政府诉称永红养殖涉案建筑不符合土地利用总体规划，系非法用地依据不足。原审法院据此认为永红养殖涉案建筑不符合土地利用总体规划不当，应予纠正。第三，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，案涉建筑的用地即便如梁园镇政府诉称的不符合土地利用总体规划，但对其作出行政强制行为之前仍应依照法律规定给予相对人陈述申辩的权利，并告知其救济途径。只有当相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除。梁园镇政府作出被诉强制拆除行为前未履行上述义务，违反法律规定。综上，梁园镇政府拆除永红养殖涉案猪舍的行政行为违法，上诉人永红养殖上诉理由成立，本院予以采纳。原判确认梁园镇政府拆除永红养殖猪舍的行政行为违法并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，上诉人肥东县永红养殖有限公司负担25元，上诉人肥东县梁园镇人民政府负担25元。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年八月二十八日法官助理葛玉婷书记员丁亚敏附：相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。