浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终987号上诉人（原审原告）叶丽娟，女，1968年12月10日出生，汉族，户籍地浙江省建德市，现通讯地址建德市。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪群英、蒋飞燕，该府工作人员。浙江省杭州市中级人民法院审理原告叶丽娟诉被告杭州市人民政府其他行政管理行政复议一案，于2019年12月17日作出（2019）浙01行初738号行政裁定。叶丽娟不服，提出上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年6月28日，建德市人民政府对叶丽娟作出《答复书》，内容为：你于2019年5月28日邮寄的《查处违法行为申请书》收悉，被申请人为建德市公安局。你在申请中提出以下请求：1.确认被申请人作出2018年5月3日《关于叶丽娟控告事项的答复》的行为违法；2.查处被申请人涉嫌帮助邵越香抢劫申请人合法财产的行为违法；3.将查处结果书面告知申请人。经审查，本机关认为：（一）关于请求第一项，被申请人作出《关于叶丽娟控告事项的答复》，性质上属于公安机关依照刑事诉讼法授权实施的行为，该项请求不属于本机关的法定职责范围。（二）关于请求第二项，涉嫌治安违法或刑事犯罪，该项请求不属于本机关的法定职责范围。综上，本机关决定驳回你的查处违法行为申请。叶丽娟不服，向杭州市人民政府申请复议。2019年11月29日，杭州市人民政府作出杭政复[2019]419号《行政复议决定书》，认为，行政复议法规定的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。从本案查明事实看，申请人叶丽娟向被申请人建德市人民政府请求查处建德市公安局违法行为，实际上是要求被申请人对建德市公安局行使监督、纠正的行政职权，由此产生的是行政机关上下级之间的层级监督关系。该层级监督是上下级行政机关之间的内部管理关系，不直接对叶丽娟的人身权、财产权等权益产生法律影响。建德市人民政府作出的《答复书》并未直接影响叶丽娟的人身权和财产权，这一回复不属于行政复议受案范围。故叶丽娟提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回叶丽娟的行政复议申请。叶丽娟不服，起诉请求：1.撤销被告作出的杭政复[2019]419号《行政复议决定书》；2.判决被告依法重新作出复议决定。原审法院认为，本案系叶丽娟对建德市公安局针对其刑事控告所作答复不服，要求建德市人民政府查处而引发。刑事控告属于刑事司法程序，受刑事诉讼法调整，明显不属于人民政府主管事项，建德市人民政府答复其不具有相关法定职责，对叶丽娟权利义务不产生实际影响，故该答复不属于行政诉讼受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告叶丽娟的起诉。叶丽娟上诉称：一、上诉人曾于2019年12月3日分别向杭州市中级人民法院、杭州市人民检察院控告过本案审判长，与其存在利害关系，一审期间上诉人书面申请其回避，一审法院未作书面决定，违法审理本案，程序严重违法。二、本案建德市公安局的行为系配合建德市人民政府对上诉人房屋实施行政强拆前的违法行政执法行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响。上诉人向建德市人民政府申请查处，于法有据。一审法院以行政机关上下级层级监督未影响上诉人的权利，显然违背事实和法律，属认定事实严重错误。三、一审法院认为上诉人向建德市人民政府就建德市公安局对上诉人实施的侵权行为申请查处是对建德市公安局的刑事控告。根据该认定，一审法院在审理中发现了建德市公安局存在犯罪行为，却未向检察机关移交，已涉嫌渎职。综上，一审法院认定事实错误，程序违法，所作裁定适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的原诉讼请求。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议不予受理决定程序合法。上诉人于2019年9月29日向答辩人申请行政复议。经要求上诉人补正，答辩人于同年10月23日作出杭政复[2019]508号《行政复议不予受理决定书》并邮寄给上诉人，行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议不予受理决定事实清楚，于法有据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（九）项的规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。从本案查明事实看，叶丽娟向建德市人民政府请求查处建德市公安局违法行为，实际上是要求建德市人民政府对建德市公安局行使监督、纠正的行政职权，由此产生的是行政机关上下级之间的层级监督关系。该层级监督是上下级行政机关之间的内部管理关系，不直接对叶丽娟的人身权、财产权等权益产生法律影响。建德市人民政府作出的《答复书》并未直接影响叶丽娟的人身权和财产权，该回复不属于行政复议受案范围。故叶丽娟提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，依法应予驳回。综上，原审裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为上诉人叶丽娟的复议申请是否符合受理条件。经查：一、叶丽娟向建德市人民政府所提申请系要求建德市人民政府对其下属职能部门履行内部监督职责。行政机关内部层级监督属于行政机关内部管理范畴，只有在上级行政机关依内部层级监督程序改变或撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人的权利义务的情况下，内部层级监督行为才外化为可复议、可诉讼的外部行政行为。在上级行政机关不启动内部层级监督程序的情况下，并未改变公民、法人或其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。本案建德市人民政府所作答复并未对叶丽娟重新设定权利义务关系，对叶丽娟权利义务并不产生实际影响，故叶丽娟提起本案行政复议及行政诉讼显然不属于行政复议法及行政诉讼法规定的受案范围。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款规定，对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。叶丽娟在一审期间提交的回避申请书看，系对本案一审审判长此前审理的叶丽娟为诉讼当事人的其他案件的裁判结果存在异议，明显不属于法定回避事由。一审法庭予以当庭驳回，并无不当。三、一审法院认定本案系叶丽娟对建德市公安局针对其刑事控告所作答复不服，要求建德市人民政府查处而引发，并未认定叶丽娟对建德市公安局作刑事控告。人民法院在审理案件过程中根据情况依职权审查判断案件中是否存在涉嫌违法、犯罪情况并决定是否将线索移送相关职能部门查处，属于人民法院行使职权自由裁量的范畴，并不影响案件当事人的诉讼权利。即便本案叶丽娟提出相关刑事控告，亦不属本案审理范围。综上，鉴于本案叶丽娟的起诉不属于行政诉讼受案范围，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回叶丽娟的起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人叶丽娟所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二〇年八月二十一日书记员  许亚芬