广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终176号上诉人（原审被告）中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号。法定代表人危伟汉，该市市长。委托代理人谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人何晓舸，广东中元律师事务所律师。被上诉人（原审原告）梁仑超，男，1970年2月15日出生，汉族，住广西壮族自治区上林县。原审第三人中山市公安局小榄分局小榄派出所，住所地广东省中山市小榄镇竹源潮源北路2号。负责人黄代寸，该所所长。梁仑超诉中山市人民政府行政复议纠纷一案，中山市人民政府（以下简称市政府）不服广东省中山市中级人民法院（2018）粤20行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，梁仑超于2017年3月27日向市政府申请行政复议称，其于2017年2月25日向中山市公安局小榄分局小榄派出所（以下简称小榄派出所）报案，小榄派出所出具了J442052500000201702000069号报警回执。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，该案处理期限已届满，请求市政府作出复议决定，要求小榄派出所履行法定职责，对该案作出处理，并将处理结果告知当事人。市政府于同日受理梁仑超的复议申请，并向小榄派出所发出《提出行政复议答复通知书》。梁仑超于2017年5月15日出具《撤回行政复议申请书》，申请撤回行政复议申请，小榄派出所将该撤回行政复议申请书转送给市政府。市政府于2017年5月24日作出中府行复〔2017〕190号《终止行政复议审查决定书》，以申请人梁仑超申请撤回行政复议申请为由，决定终止对梁仑超的行政复议申请的审查。涉案《终止行政复议审查决定书》，于2017年5月31日向梁仑超邮寄送达，梁仑超于2017年6月1日收到该《终止行政复议审查决定书》。梁仑超不服，于2017年8月24日向原审法院提起诉讼，请求：撤销涉案《终止行政复议审查决定书》并在合理期限内作出复议决定。原审法院审理后作出（2017）粤20行初69号行政裁定，认为梁仑超的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回梁仑超的起诉。梁仑超对该裁定不服，向本院提起上诉。本院作出（2018）粤行终17号行政裁定，撤销（2017）粤20行初69号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。原审法院另查明，中山市公安局（以下简称市公安局）于2017年5月15日作出山公行终止决字[2017]00043号《终止案件调查决定书》，以梁仑超被诬告陷害案没有违法事实为由，决定终止调查。梁仑超对此不服，于2017年10月19日以市公安局为被告向中山市第一人民法院提起行政诉讼，即（2017）粤2071行初1232号案。梁仑超诉称：“我于2017年2月25日向市公安局的下级单位小榄派出所报案要求查处违法嫌疑人对我诬告陷害的违法行为。小榄派出所向我出具J442052500000201702000069报警回执。因小榄派出所在法定期内不完全履行法定职责，我于2017年3月27日向中山市人民政府提起行政复议，并于当日获得受理[中府行复（2017）190号]。小榄派出所收到行政复议申请书副本后，市公安局才于2017年5月15日对我的案件作出处理，向我出具山公行终止决字［2017］00043号《终止案件调查决定书》。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的办案期限，市公安局的行为已违法。请求法院：判决确认市公安局对我的案件（报警回执号J442052500000201702000069）在法定办案期内未作出处理决定的行为违法。”中山市第一人民法院审理后认为，该院已在（2017）粤2071行初800号案件中就涉案行政行为的合法性从认定事实、适用法律和在处理该案过程中的相关执法程序进行全面审查。梁仑超再以要求确认市公安局在法定办案期内未作出处理决定违法为由对同一行政行为提起诉讼，属于重复起诉，不符合行政诉讼受案条件，遂作出（2017）粤2071行初1232号行政裁定，驳回梁仑超的起诉。原审法院庭审时，该案原告梁仑超确认未对该裁定提起上诉。该裁定现已发生法律效力。再查明，2017年7月17日，梁仑超向中山市第一人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1.判决撤销中山市人民政府的中府行复[2017]385号行政复议决定书；2.判决撤销市公安局作出的山公行终止决字[2017]00043号《终止案件调查决定书》；3.判决市公安局对山公行终止决字[2017]00043号案件重新作出行政行为。中山市第一人民法院审理后，于同年9月25日作出（2017）粤2071行初800号行政判决，驳回梁仑超的诉讼请求。梁仑超不服该判决，向原审法院提起上诉，该院于2018年1月29日作出（2017）粤20行终519号行政判决，驳回梁仑超的上诉，维持原判。原审法院审理认为：本案属行政复议纠纷。双方争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.市政府作出涉案《终止行政复议审查决定书》是否合法。首先，关于本案是否属于行政诉讼受案范围。本案中，梁仑超所提诉请针对的行为为市政府作出的涉案《终止行政复议审查决定书，虽然该《终止行政复议审查决定书》以梁仑超撤回行政复议申请为由从程序上终止了行政复议案件的审查，并未从实体上作出处理，但从梁仑超起诉状所列的起诉理由看，梁仑超是以涉案撤回行政复议申请书非其本人提交，有违其真实意思表示为由对该《终止行政复议审查决定书》提出异议，故应认定该《终止行政复议审查决定书》对梁仑超的合法权益产生了实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，梁仑超有权提起本案行政诉讼，该案属于人民法院行政诉讼受案范围。其次，涉案《终止行政复议审查决定书》是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”及第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。……”的规定，作为本案的被告，市政府应就其作出《终止行政复议审查决定书》这一行为的合法性承担举证责任。本案中，梁仑超出具撤回行政复议申请书，只是将其撤回行政复议申请的内心意思外化，该意思未向相对人市政府发出，梁仑超也未委托他人发出这一意思表示。小榄派出所虽称《撤回行政复议申请书》经过梁仑超口头同意后转送给市政府，但并无证据证实这一主张且梁仑超不予认可。因此，梁仑超撤回行政复议申请的意思表示没有向市政府发出，该意思表示并未生效。据此，市政府根据小榄派出所转送的《撤回行政复议申请书》作出《终止行政复议审查决定书》的主要证据不足，原审法院确认该终止行政复议审查决定违法。另，梁仑超申请行政复议时要求小榄派出所对其J442052500000201702000069号报案进行处理的问题，市公安局已作出山公行终止决字[2017]00043号《终止案件调查决定书》，而其所称的小榄派出所在办理该报警案件时存在的超期问题，梁仑超已另行向中山市第一人民法院提起行政诉讼，该院审理后认为，已在（2017）粤2071行初800号案件中就涉案行政行为的合法性从认定事实、适用法律和在处理该案过程中的相关执法程序进行全面审查，遂作出（2017）粤2071行初1232号行政裁定，驳回梁仑超的起诉，该裁定业已生效。而（2017）粤2071行初800号行政判决也已由原审法院（2017）粤20行终519号终审判决维持。综上，小榄派出所办理J442052500000201702000069号报警案件的行为，已经由人民法院进行了审查并作出了生效裁判。因生效裁判对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，本案行政复议标的受到生效行政裁判的羁束，市政府不能再对此问题进行行政复议，原审法院对市政府作出的涉案终止行政复议审查决定不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告中山市人民政府作出的中府行复〔2017〕190号《终止行政复议审查决定书》违法；二、驳回原告梁仑超的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。上诉人市政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回梁仑超的诉讼请求。主要理由：一、梁仑超提交的《撤回行政复议申请书》内容真实且意思表示清楚，市政府据此作出《终止行政复议审查决定书》符合法律规定。二、《终止行政复议审查决定书》不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人梁仑超二审答辩称：一、根据一审庭审笔录，原审法院认定市政府接受非本人提交的《撤回行政复议申请书》作出《终止行政复议审查决定书》的事实清楚，证据确实。二、其对原审法院认定小榄派出所对本案所涉报警案件已作出处理的事实有争议。请求：改判撤销涉案《终止行政复议审查决定书》并责令市政府重新作出复议决定。原审第三人小榄派出所未提交二审意见。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是：一、终止行政复议审查行为是否属于行政诉讼受案范围。二、市政府作出的涉案《终止行政复议审查决定书》是否合法。关于终止复议审查行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”终止复议审查行为虽然是程序性行为，但该程序性行为具有终局性，该行为意味着行政复议机关对行政复议申请人提出的复议请求终止审查并不再作出实体复议决定，对行政复议申请人的相关实体权益能否得以救济有实际影响，行政复议申请人对该终止审查行为不服，有权依据前述法律规定向人民法院提起行政诉讼。市政府上诉主张终止审查行为不属于行政诉讼受案范围，于法无据，本院不予支持。关于涉案《终止行政复议审查决定书》是否合法的问题。涉案《撤回行政复议申请书》上的签名确为梁仑超本人所签，梁仑超作为完全民事行为能力人，具有识别在上述申请书上签名可能会产生相应法律后果的能力，故撤回复议申请应当认定属于其真实意思。但撤回复议申请即便属于梁仑超的真实意思表示，亦应有效通知到行政复议机关，才能产生相应的法律效力，且在意思表示的通知到达之前，梁仑超有随时撤回该意思表示的权利。撤回复议申请属于当事人对其相关复议权利的重大处分行为，一般应当由本人直接提出或者由其特别授权的委托代理人代为提出。小榄派出所作为复议被申请人，与申请人之间存在利害关系，在未取得特别委托的情况下，转递涉案《撤回行政复议申请书》，不能当然视为梁仑超的行为，除非事后得到梁仑超的追认。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条第一款关于“申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回”之规定，行政复议机关对于申请人提出的撤回复议申请负有审查义务。本案市政府在收到上述《撤回行政复议申请书》时，未向梁仑超核实是否为其自愿撤回或是否认可小榄派出所的转递行为，现梁仑超明确否认上述撤回申请属于其自愿行为也否认委托小榄派出所转递撤回申请，由此可以认定市政府作出涉案《终止行政复议审查决定书》依据的主要证据不足。原审法院判决认定涉案《终止行政复议审查决定书》违法并无不妥。因梁仑超报案所涉同一事项，公安机关后续已作出相应处理决定，本案再通过重启复议程序要求公安机关重新对其报警事项进行处理的客观条件已不具备，复议机关无重作复议决定之必要，故原审法院驳回梁仑超关于判决市政府重新作出复议决定的诉讼请求，仅确认上述终止审查行为违法，并无不妥。综上，中山市人民政府的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人中山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年八月二十三日书记员  杨海萍