广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终879号 上诉人（一审原告）：马山县周鹿镇马周村咘陇第二经济联合社。 诉讼代表人：罗世权，该经联社主任。 上诉人（一审原告）：马山县周鹿镇马周村咘陇第三经济联合社。 诉讼代表人：罗瑞基，该经联社主任。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：黄岳吉，上海汉盛（南宁）律师事务所律师。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：农连珠，上海汉盛（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：马山县人民政府，住所地马山县白山镇西华街东一里1号。 法定代表人：张自英，该县县长。 委托诉讼代理人：徐孝本，马山县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：李文敬，广西文敬律师事务所。 被上诉人（一审被告）：南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人：周红波，该市市长。 委托诉讼代理人：潘金凤，南宁市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托诉讼代理人：梁承乐，南宁市司法局工作人员。 一审第三人：马山县周鹿镇琴马村连塘经济联合社。 诉讼代表人：陈贵雄，该经联社主任。 委托诉讼代理人：黄在荣，男，汉族，1962年5月27日出生，住广西马山县。 委托诉讼代理人：黄名金，男，汉族，1983年2月17日出生，住广西马山县。 上诉人马山县周鹿镇马周村咘陇第二经济联合社（以下简称咘陇第二经联社）、马山县周鹿镇马周村咘陇第三经济联合社（以下简称咘陇第三经联社）因诉被上诉人马山县人民政府（以下简称马山县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）及一审第三人马山县周鹿镇琴马村连塘经济联合社（以下简称连塘经联社）土地权属行政处理、行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月8日受理后依法组成合议庭，并于2020年7月13日公开进行了听证。咘陇第二经联社诉讼代表人罗世权、咘陇第三经联社诉讼代表人罗瑞基及二经联社共同委托诉讼代理人黄岳吉、农连珠，马山县政府委托诉讼代理人徐孝本、李文敬，南宁市政府委托诉讼代理人潘金凤，连塘经联社诉讼代表人陈贵雄、委托诉讼代理人黄在荣、黄名金到庭参加了听证。本案现已审理终结。 咘陇第二、第三经联社上诉称：（一）一审判决违反法定程序，应当发回重审。按照43号证据的内容是对案外人马周村与琴马村之间的土地进行的界限划分，一审判决遗漏必要共同诉讼当事人。而涉及两村级别的土地确权，应先由县级人民政府进行处理。同时，南宁市政府在复议过程中未组织各方当事人进行调解，在复议过程中中止复议程序，恢复后未通知咘陇第二、第三经联社，亦属于严重的程序违法。另外，一审法院未组织咘陇第二、第三经联社与证据原件进行质证，属于严重的程序违法；（二）一审判决证据采信错误。一审判决采纳的证据与未采信的证据自相矛盾，采信未出示原件的证据及43号证据错误；（三）一审判决认定事实有误。争议地早于70年代就已达成一致协议，并无争议。也不存在1991年进行勘界及签订协议的情况。一审认定的石灰窑旧址为连塘经联社所建有误，连塘经联社正在使用饮水工程等事实均有误；（四）政府处理决定将争议地划分为不同地块是否合法有据需要查明；（五）按照三个有利于的原则，对争议地分配面积应当均衡，政府处理决定分配不均衡违反了上述原则。据此请求：1、本案发回一审法院重审；2、撤销马山县政府作出马政发〔2018〕11号《关于周鹿镇琴马村连塘经济联合社与马周村咘陇第二、第三经济联合社对“南蛇山”、“抗旱塘山”、“叫化弄山”一带林地土地权属争议的处理决定》（以下简称11号处理决定）和南宁市政府作出的南府复议〔2018〕205号《行政复议决定书》（以下简称205号复议决定）；3、本案诉讼费由马山县政府、南宁市政府承担。 马山县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持原判。 南宁市政府答辩称：复议决定及一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉维持原判。 连塘经联社答辩称：两级政府处理决定及一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉维持原判。 咘陇第二、第三经联社向一审法院请求：一、撤销马山县政府作出的《11号处理决定》及南宁市政府作出的《205号复议决定》；二、本案诉讼费用由两政府承担。 一审判决查明：咘陇第二、第三经联社与连塘经联社分别属于原马山县周鹿人民公社马周大队和琴马大队。双方争议的林地土地位于连塘经联社的西面、咘陇经联社的东面，争议地的地名分别为“南蛇山”（连塘经联社称）又名“巴潘山”（咘陇第二、第三经联社称）、“抗旱塘山”(连塘经联社称)又名“巴潘山”（咘陇第二、第三经联社称）、“叫化弄山”又名“靠化弄山”，争议的总面积为466.50亩，其中林地面积为465.34亩，土地面积为1.16亩。马山县政府在处理本案时，将争议地分别标注为A、B、C、D、E、F、G地块，其中A地块林地面积140.4亩、B地块林地面积227.2亩块、C地块林地面积58.44亩，D地块林地面积26.5亩、E地块林地面积7.1亩、F地块土地面积1.16亩、G地块林地面积5.7亩(具体位置范围详见处理决定附图）。 争议地在解放后的土改、合作化、“四固定”等各个历史时期均未明确划定权属。上世纪70年代，双方当事人对争议地的C、D、E、F、G地块林地土地曾发生过权属争议，纠纷发生后，当时的周鹿人民公社曾组织马周大队和琴马大队干部及咘陇经联社、连塘经联社的群众代表到现场调解，由于各方意见不一致没有达成协议。1990年下半年至1991年，马山县政府组织各乡镇开展村与村之间土地权属界线确定工作，具体工作由各乡镇负责组织实施。周鹿镇人民政府于1991年组织马周村公所和琴马村公所就两村毗邻土地权属界线进行勘界确定工作。现场勘界时，土地林地相邻的屯(现称为经联社)均派有群众代表参加，本案当事人所在的两个村公所也都派有村干参加实地踏界。勘界工作完成后，马周村公所和琴马村公所签订了《土地权属界线协议书》并绘制附有界线走向图。1991年《土地权属界线协议书》及其附图记载A块、C块、D块、E块、F块、G块为争议地，B块没有权属争议，B块属于琴马村公所管辖区域。 争议地“抗旱塘山”C块长有16.5亩、G块现长有5.7亩的速生桉为咘陇第二、第三经联社的群众种植；F地块为第三人连塘经联社黄正富户承包的1.16亩耕地；争议地“叫化弄山”的西南面D块26.5亩的速生桉为咘陇第二、第三经联社群众种植；东北面的E块7.1亩速生桉为连塘经联社群众种植；争议地“南蛇山”南面的B地块长有8.4亩的速生桉为连塘经联社群众种植，在B地块存留有连塘经联社于60至80年代建设的两小石灰窑的旧址以及70年代连塘经联社群众修建目前还在正常使用的人畜饮水工程；同时在A地块也存留有连塘经联社于60至80年代建设的一个石灰窑的旧址。2007年7月，连塘经联社将A、B地块林地发包给琴朋屯村民马启会种植速生桉。2008年2月，咘陇第二、第三经联社的群众将马启会在A、B地块林地上种植的速生桉拔掉，双方为此产生权属纠纷，争议林地A、B地块上现还长有马启会种植的部分速生桉。2015年1月10日，连塘经联社向马山县政府申请调处。马山县政府经调查后于2018年7月16日作出《11号处理决定》。内容是：一、争议地A地块面积140.40亩林地所有权确权归连塘经联社集体所有；二、争议地B块面积227.20亩的林地所有权确权归连塘经联社集体所有；三、争议地C块面积58.44亩林地所有权确权归咘陇第二、第三经联社集体共同所有；四、争议地D块面积26.50亩林地所有权确权归咘陇第二、第三经联社集体共同所有；五、争议地E块面积7.10亩林地所有权确权归连塘经联社集体所有；六、争议地F块面积1.16亩土地所有权确权归连塘经联社集体所有；七、争议地G块面积5.70亩林地所有权确权归咘陇第二、第三经联社集体共同所有。咘陇第二、第三经联社不服，向南宁市政府申请行政复议。南宁市政府作出《205号复议决定》，维持了《11号处理决定》。咘陇第二、第三经联社不服，提起本案行政诉讼。 另查明，咘陇第二、第三经联社现隶属于马山县周鹿镇马周村委管辖，连塘经联社现隶属于马山县周鹿镇琴马村委管辖。周鹿镇琴马村委及其管辖的与连塘经联社林地相邻的潘灯屯、弄卡屯、巴马屯、琴朋屯、马草屯对争议地均不主张权属。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，马山县政府作为县级人民政府，依法具有对涉案土地作出处理决定的法定职权，是本案适格的被告；南宁市政府具有作出本案被诉复议决定的法定职权，是本案适格被告。 根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）文件中第三点第(二)项“关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”以及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（1982年5月30日桂发〔1982〕36号）第四条：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准。凡是权属清楚的，都要稳定下来，‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化的权属或现管范围，确定山权林权”的规定，土地权属的确定，一般应以土改、合作化、“四固定”时期确定的权属作为依据。本案中，因各方当事人均未能提供确凿的证据证明争议地在上述各个历史时期已明确过权属。故本案可参照解放后争议各方当事人之间签订的相关协议，结合各方当事人对争议地经营管理的事实进行处理。 1990年下半年至1991年，马山县开展村界划定工作，由各乡镇负责组织实施。周鹿镇人民政府于1991年组织琴马村公所和马周村公所就两村毗邻土地权属界线进行勘界划定。现场勘界时，双方当事人所属的两个村公所都派有村干参加实地踏界，勘界工作完成后，琴马村公所和马周村公所签订了《土地权属界线协议书》并绘制界线走向图，两村代表及周鹿镇人民政府负责人均在该《土地权属界线协议书》上签字盖章，故对于该《土地权属界线协议书》及其所附的界线走向图的合法性该院予以确认。根据1991年马周村公所和琴马村公所签订的《土地权属界线协议书》及界线走向图记载，涉案B地块没有权属争议，B地块属于琴马村公所管辖区域。对于上述事实，该院予以确认。现争议地内的A、E、F地块主要由第三人连塘经联社经营管理，C、D、G地块由咘陇第二、第三经联社经营管理，马山县政府根据上述事实，将涉案争议地分别确权归咘陇第二、第三经联社及连塘经联社所有，属依职权所为且符合上述调处条例的相关规定，南宁市政府复议予以维持并无不当，该院予以支持。 咘陇第二、第三经联社主张涉案争议地在1975年已经有关部门处理并明确了双方经营管理的界线，虽然提供了相关的证人证言，但无其他相应证据相互佐证，且与马山县政府在调处阶段对与本案无利害关系的证人进行调查所作的陈述不相符，故仅凭上述证人的证言不足以证明双方争议的土地权属在1975年已明确划分。咘陇第二、第三经联社还主张1991年周鹿镇人民政府并未组织过琴马村公所和马周村公所实地勘界，也未安排过相邻屯代表参加，更未通知过连塘经联社和咘陇第二、第三经联社的代表参加，该主张与事实不符。马山县政府提供的1991年马周村公所和琴马村公所签订的《土地权属界线协议书》、界线走向图及相关证人证言已充分证实了1991年周鹿镇人民政府已组织琴马村公所和马周村公所进行实地勘界并制作协议书，故咘陇第二、第三经联社主张争议林地的权属依据不足，对其诉讼请求不予支持。 综上，马山县政府根据1991年马周村公所和琴马村公所签订的《土地权属界线协议书》及界线走向图记载的内容及争议双方对争议地的管理情况，本着“有利于团结，有利于生产，有利于管理”的原则，依职权确认争议地的归属，基本事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，南宁市政府作出的被诉复议决定予以维持正确，该院予以支持。咘陇第二、第三经联社主张争议地的全部权属，请求撤销被诉处理决定及被诉复议决定证据不足，理由不充分，该院不予支持。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马山县周鹿镇马周村咘陇第二、第三经济联合社的诉讼请求。本案受理费50元，由马山县周鹿镇马周村咘陇第二、第三经济联合社负担。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交。除对一审判决查明“在B地块存留有第三人连塘经联社于60至80年代建设的两小石灰窑的旧址”“同时在A地块也存留有第三人连塘经联社于60至80年代建设的一个石灰窑的旧址”的事实有异议及遗漏“争议地A内的一处饮水工程”的事实外，各方当事人对一审查明的其他事实无异议，本院对一审判决查明的其他事实予以确认。 二审期间，本院组织各方当事人对争议地进行了现场勘查。本院另查明，争议地B地块有两处废弃的石灰窑。一处靠近连塘经联社饮水工程，一处位于争议地A、B交界处的山脚下。两处石灰窑为连塘经联社所有。争议地A、B部分地区为自然生长的草地和村民的公共墓地。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是马山县政府作出的《11号处理决定》及南宁市政府作出的《205号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《11号处理决定》和《205号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，争议地解放后的土改、合作化、“四固定”等各个历史时期均未明确划定权属。各方当事人也未提供已确定权属的依据。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（七）当事人达成的协议；……”及第三十五条第二项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；……”及《林木林地权属争议处理办法》第八条第三项“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……”的规定，马山县政府依据根据1991年马周村公所和琴马村公所签订的《土地权属界线协议书》及界线走向图记载的内容及争议双方对争议地的管理情况，将争议地划分为A、B、C、D、E、F、G地块进行处理并不违反法律规定。 其次，1991年《土地权属界线协议书》及其附图记载A块、C块、D块、E块、F块、G块为争议地，B块没有权属争议，B块属于琴马村公所管辖区域。争议地C块长有16.5亩、G块现长有5.7亩的速生桉为咘陇第二、第三经联社的群众种植；F地块为第三人连塘经联社黄正富户承包的1.16亩耕地；争议地D块26.5亩的速生桉为咘陇第二、第三经联社群众种植；E块7.1亩速生桉为连塘经联社群众种植；争议地B地块长有8.4亩的速生桉为连塘经联社群众种植，争议地B地块有两处废弃的石灰窑。一处靠近连塘经联社饮水工程，一处位于争议地A、B交界处的山脚下。两处石灰窑为连塘经联社所有。咘陇第二、第三经联社主张位于争议地A、B交界处的山脚下的石灰窑为其所有但并未提供充足的证据证明其主张。争议地B以外的东边有一处咘陇第二、第三经联社的饮水工程。争议地A内有咘陇第二、第三经联社的一处饮水工程，在政府处理过程中咘陇第二、第三经联社未提出该项饮水工程情况，也未有证据证明该工程的建设使用情况。连塘经联社表示现场勘查之前从未见过此处饮水工程。争议地A、B部分地区为自然生长的草地和村民的公共墓地。马山县政府综合以上情况并结合“三个有利于”原则做出《11号处理决定》具有事实和法律依据。综合本案情况，咘陇第二、第三经联社提供的证据多为证人证言，缺乏其他证据佐证，而马山县政府提供的关于本案争议地情况的证据可以相互印证，相对而言更有说服力。一审法院据此认定《11号处理决定》和《205号复议决定》合法有效并无不当。由于咘陇第二、第三经联社主张位于争议地A、B交界处的山脚下的石灰窑为其所有但并未提供充足的证据证明其主张。对于争议地A内的一处饮水工程，经现场勘查，该饮水工程实为一小泉水井，当地该饮水工程均是由天然泉眼改造而成，在有天然泉眼的地方，村民都可以改造引用。并在政府处理过程中咘陇第二、第三经联社从未对该项饮水工程主张权属，连塘经联社表示现场勘查之前从未见过此处饮水工程。因此，咘陇第二、第三经联社以石灰窑和饮水工程为其所有为由，作为对争议地权属确定依据的主张，没有事实依据，本院不予支持。 最后，关于《11号处理决定》和《205号复议决定》是否存在程序违法的问题。在本案政府处理及一审阶段，马周村委、琴马村委及其他村民小组并未就争议地主张权属。故咘陇第二、第三经联社关于本案遗漏必要共同诉讼当事人的主张无事实依据。因连塘经联社在第二次调解中已明确表示不再接受调解，故南宁市政府复议过程中未组织调解并不违法。南宁市政府在复议过程中，因法定事由中止复议，后恢复复议程序后未通知咘陇第二、第三经联社存在程序不当。但该复议行为并未实质性影响咘陇第二、第三经联社参与行政处理程序的权益，并非严重的违法行为。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，依法不应予以撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（咘陇第二、第三经联社已预缴），由咘陇第二、第三经联社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年八月十九日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈