湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终361号上诉人（原审原告）：许国良，男，1962年7月22日出生，汉族，住湖南省宁乡县。委托代理人：湛中卓，北京中卓律师事务所律师。委托代理人：**，北京宣言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宁乡市人民政府。住所地：宁乡市玉潭街道二环路市行政中心。法定代表人：付旭明，该市市长。委托代理人：廖帅文。委托代理人：杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。上诉人许国良因与被上诉人宁乡市人民政府（以下简称为宁乡市政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初349号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2016年12月12日，宁乡市政府作出宁政发［2016］63号《宁乡市政府关于宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目房屋征收决定的通告》，对宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。因宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目征收范围内部分住户不服宁乡市政府作出的征收决定，向人民法院提起行政诉讼，经湖南省高级人民法院终审，已确认该征收决定的效力。被征收房屋位于宁乡县，房屋的登记权利人为许国良，101-301房屋登记面积为887.91㎡，用途为办公，系混合结构；101房屋登记面积为37.41㎡，用途为仓库，系砖木结构。另一处房屋登记面积为122.45㎡，其用途为仓库，系混合结构，经调查该处房屋已由许国良在此次征收前拆除。宁乡市政府征收部门于2016年6月10日制作《被征收房屋调查表》，其中101-301房屋“未登记建筑情况说明”一栏载明：三楼加建整体，砖木结构；三楼楼梯道及出口，混合面积；一楼右后部位加建厕所，混合结构；一楼后面加建房屋，混合结构。该调查表由许国良签字确认。经调查，2005年4月30日，许国良与原宁乡县住房公积金管理中心签订《房地产买卖契约》，由原宁乡县住房公积金管理中心将坐落在玉潭镇梅花路的房地产（房屋建筑面积1047.77㎡）出售给许国良。双方议定的成交价格为391500元。2018年9月6日，宁乡市城乡规划服务办公室、原宁乡市国土资源局、宁乡市住房保障局、宁乡市城市管理和行政执法局、宁乡市城乡规划建设局、宁乡市玉潭街道办作出《宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目征收范围内国有土地上房屋未登记建筑面积、建成年代、房屋用途、房屋结构、土地面积、土地类型、土地用途的认定意见书（六组）》，载明以下内容：土地情况：土地面积687.6㎡，土地性质为出让，土地类别为综合。一处房屋1-2层产权登记面积为37.41㎡，未登记建筑补偿面积4.7㎡，房屋用途认定为仓库；一处房屋1-3层产权登记面积为887.91㎡，未登记建筑补偿面积为51.08㎡，1-2层补偿面积分别为370.04㎡（产权登记面积上增加37.68㎡）、388.51㎡（产权登记面积上增加8.71㎡，已减去楼梯间部分面积），用途均认定为商业；3层房屋180.44㎡（含第二层楼梯间），用途认定为办公。另有1-2层未登记建筑补偿面积103.31㎡，房屋用途认定为住宅。上述房屋结构均为砖混，建筑年代是1990年。同日，上述单位作出《宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目被征收房屋未登记建筑面积认定为构筑物的意见书（六组）》，载明许国良未登记的建筑面积234.87㎡认定构筑物，房屋结构为砖混。上述意见书在被征收范围内予以张贴公示。经原审庭审询问，宁乡市政府陈述：许国良未登记建筑有159.09㎡认定为合法补偿面积，包括：101房屋后侧夹层面积4.7㎡；101-103房屋一楼左后部位加建房屋103.31㎡；二楼楼梯通道加建8.74㎡；房屋进去左右边两楼下阴影部分全封闭面积37.68㎡；实测面积与发证面积不符，新增4.66㎡。未登建筑有234.87㎡认定为构筑物，包括：一楼右后侧加建面积2.61㎡；三楼楼梯出口加建59.39㎡；房屋右边三楼整体加建172.87㎡。2018年11月13日，宁乡市征收办向许国良送达《房地产征收分户估价报告》，该评估报告确定许国良所有的涉案房屋产权面积分别为仓库性质房屋分别为37.41㎡、4.7㎡，结构均为砖混，在估价时点（2016年12月12日）的评估单价均为4172元/㎡；商业用途面积分别为370.04㎡，388.51㎡，均为砖混结构，在估价时点（2016年12月12日）的评估单价分别为16131元/㎡、6995元/㎡；住宅性质房屋为103.31㎡，砖混结构，在估价时点（2016年12月12日）的评估单价为4486元/㎡；办公性质房屋面积为180.44㎡，在估价时点（2016年12月12日）的评估单价为4433元/㎡。玉潭镇梅花路101附属物评估价为10780元，101-301附属物评估价为408854元。上述房屋及附属物评估总价为10545399元。上述被征收房屋价值不包含被征收房屋室内装饰装修价值等补偿。该评估报告载明，如对估价结果有异议，自收到估价报告之日起10日内，可以向评估公司书面申请复核评估，并指出评估报告存在的问题。许国良没有书面申请复核评估。征收部门经与许国良多次协商被征房屋及其室内装饰装修价值的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2019年1月2日，宁乡市政府依据国务院590号令第二十一条、第二十二条、第二十六条、第二十八条，省政府268号令第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第二十二条，市政府116号令第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十九条、第三十一条、第三十五条、第四十二条、第四十七条，《长沙市人民政府办公厅关于调整国有土地上房屋征收装饰装修补偿以及临时安置费房屋搬迁费相关标准的通知》第二条、第三条之规定，对许国良作出了宁政征补字［2019］07号房屋征收补偿决定：一、按照《宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》对被征收人许国良位于宁乡××××街道梅花路的房屋提供货币补偿或产权置换两种安置方式。（一）货币补偿安置方式：1、房屋和附属物补偿：10545399元；2、搬迁费：9235元；3、室内设施移装费用：17370元；4、停产停业损失补偿：194923元。以上合计10766927元。（二）产权调换安置方式：提供位于宁乡市××新区××北路××“××明珠”小区××、××、××号××商业和××、××住宅××被征收人××安置房，此三套安置房建筑面积合计为286.38㎡（分别为：商业61.83㎡和74.95㎡，住宅149.6㎡。由经典公司出具的评估报告评估确定：涉案房屋评估单价商业10069元／㎡、5035元／㎡、住宅2825元／㎡，评估总额为1422559元（不含室内装饰装修补偿）1、安置房屋与被征收房屋差价交换后征收人应付给被征收人：8703206元；2、附属物补偿价值：419634元；3、室内设施移装费用：17370元；4、搬迁费：9235元；5、停产停业损失补偿：194923元。上述合计9344368元。二、由于与本征收人就室内装饰装修的补偿协商未达成一致，故被征收房屋装饰装修价值补偿在房屋搬迁时由公证机关采取证据保全并由评估机构现场评估，按评估价格付给被征收人。三、限许国良在本决定送达之日起十五日内完成征收补偿安置方式选择和搬迁，交付被征收房屋，逾期则按照产权调换安置方式进行补偿，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。涉案产权调换房评估报告于2018年2月10日送达许国良。该房屋征收补偿决定于2019年1月10日送达许国良并在被征收房屋外墙予以张贴公示。在规定的期限内，许国良未就房屋征收补偿决定提供的方案作出选择。原审认为：一、涉案房屋征收决定具备合法性。根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。宁乡市政府因宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目作出宁政发［2016］63号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定已经湖南省高级人民法院终审判决确认其法律效力。二、宁乡市政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照省政府268号令第二十二条和市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，宁乡市政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、宁乡市政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，宁乡市政府对宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目作出的涉案房屋征收决定已经发生法律效力，许国良所有的房屋在该项目房屋征收范围内。宁乡市政府发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年12月13日至2017年4月12日，期间和签约期限届满后，宁乡市房屋征收部门与许国良就房屋征收补偿事宜未达成协议。宁乡市政府按照评估报告内容对许国良作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，依法确定了该项目的房地产价格评估机构。评估机构对被征收房屋及附属设施进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定。但许国良未在规定期限内申请复核评估和专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，宁乡市政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供许国良选择，并载明如许国良未在规定时间内对补偿方式进行选择，宁乡市政府将决定对许国良实行产权置换方式进行补偿，从形式上保障了许国良的补偿方式选择权，符合法律规定。宁乡市政府对涉案房屋合法面积、房屋性质、建筑结构及建筑年代的认定程序合法，且其补偿具备合理性，充分地保障了许国良的合法权益。第一，宁乡市政府对未登建筑合法性及房屋性质、建筑结构、年代的认定程序合法。宁乡市政府征收部门对涉案房屋进行了调查，并会同规划、国土资源、住房城乡建设等部门对合法面积、房屋用途、建设年份、建筑结构等进行了联合认定，并将联合认定结果予以公示，符合《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》第七条之规定。第二，对涉案房屋的补偿已充分保障了许国良的合法权益。许国良房屋登记总面积为925.32㎡（37.41㎡、887.91㎡），登记用途分别为仓库、办公。宁乡市政府征收部门会同规划、国土等部门，对许国良在房屋调查阶段反馈的其房屋存在加建、用途变更等情况，一一进行了认定。最终，宁乡市政府认定许国良未登记建筑159.09㎡为合法建筑，按照合法面积共计1084.41㎡进行征收补偿。此外，对234.87㎡的构筑物进行了合理补偿。对涉案房屋的补偿面积已明显超过许国良购买时的房屋面积及登记面积。同时，根据房屋用途登记情况，并结合其实际使用用途认定商业用途房屋面积758.55㎡、住宅性质房屋面积103.31㎡、办公性质房屋面积180.44㎡、仓库性质房屋面积42.11㎡，并以此为基础进行补偿，充分保障了许国良的合法权益。对于涉案房屋装饰装修价值补偿的问题。经查明，在2016年至2018年期间，宁乡市政府就装饰装修价值补偿问题与许国良进行过协商，但未能达成一致意见。宁乡市政府在无法进行现场查勘的情况下在补偿决定中载明“在申请执行时由评估公司评估后另行给予补偿”并无不当。许国良提出，宁乡市政府未按照产权证记载对房屋进行补偿，未对其产权登记面积进行商业认定，未根据实际经营情况对房屋进行住改非认定，面积少计，违法。第一，根据长沙市人民政府116号令第二十六条的规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。本案中，涉案被征收房屋系已登建筑，其补偿应按照其登记情况进行。但为充分保障许国良的合法权益，宁乡市政府按照未登建筑合法面积认定程序对其加建部分进行了合法性认定，同时结合房屋的实际情况，依法对涉案房屋的合法面积、用途、结构等进行了认定，其补偿结果已充分保障了许国良的合法权益；第二，许国良主张其部分房屋存在非改商的情况。但在诉讼过程中许国良并未提供证据证明其部分房屋存在合法经营，亦未提供营业执照、依法纳税或是税务主管部门的减免证明、在征收前持续经营等事实的证据。据此，许国良的上述主张没有事实及法律依据，不予采信。许国良提出，要求宁乡市政府提供原地段房屋进行产权置换安置或提供土地自建的问题。根据国务院590号令第二十一条第三款、长沙市人民政府116号令第三十一条第四款之规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、区、县（市）人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。经审查，宁乡市政府提供的用于产权调换的房屋基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，并未损害被征收人合法权益，从实质上保障了被征收人享有的选择权。同时，许国良要求提供土地自建房屋，没有法律依据。据此，许国良的上述主张，不予采信。许国良还提出，其部分房屋在征收补偿决定作出之前被损毁，征收过程中存在以断水、断电等暴力、胁迫方式非法逼迁的行为。许国良提出的断水、断电、房屋被损毁等行为的合法性问题，并非本案房屋征收补偿决定的审理范畴，许国良如认为断水、断电、房屋被损毁等行为违法，可在确定侵权责任人后，另行主张权利。综上所述，宁乡市政府作出的宁政征补字［2019］第07号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、程序合法、正当，适用法律准确。许国良提出的各项诉讼理由均不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回许国良的诉讼请求。一审案件受理费50元，由许国良负担。许国良不服原审判决，上诉称：一、原审认定涉案房屋合法的补偿面积与实际面积不符。1.许国良房屋登记面积不止925.32㎡，原审遗漏一处产权证号为00041495的122.45㎡的仓库用地面积，实际面积是1047.77㎡；2.原审判决遗漏85㎡未登记的空地院落面积。二、原审认为宁乡市政府提供的用于产权调换的房屋基本符合“就近地段的房源”的要求，并未损害被征收人的合法权益，保障了选择权，该认定与事实不符，理解法律错误。三、以2016年12月12日为价值时点的《房地产征收分户估价报告》，不应作为涉案房屋2019年征收补偿价值的参考依据。四、有事实和证据表明，宁乡市征收涉案土地并非基于公共利益以及补偿标准严重不公，应当依法撤销对涉案房屋的征收补偿决定，判令其重新作出提供改建地段的房屋进行产权调换。五、原地回迁安置，提供改建地段房屋进行产权调换，合情合理合法。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销宁乡市政府作出的宁政征补字[2019]07号《房屋征收补偿决定书》，判令宁乡市政府重新作出提供改建地段的房屋进行产权调换的房屋征收补偿决定。宁乡市政府答辩称：1.被诉补偿决定认定许国良被征收房屋面积和补偿面积事实清楚，原审经过详细审查认定。2.涉案土地使用权面积是687.60㎡，评估并没有错漏85㎡空地面积，评估结果送达给许国良后，其也没有申请复核评估和专家鉴定，应视为许国良对评估结果没有异议。3.涉案房屋登记的性质是办公用地，不适用就地安置规定，安置房的地点不属于偏僻农村。4.因涉案项目的征收决定作出后，部分被征收人提起诉讼，该案于2018年才终审，故补偿决定作出的时点有所延迟，且期间宁乡市政府也与被征收人就补偿问题多次协调沟通。但评估时点虽延迟，并不影响许国良的实体权益。5.涉案项目的征收决定，已被人民法院生效判决确认合法有效，不存在不符合公共利益的需要。当事人在原审提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，原审采信的证据，可作为认定本案事实的依据。本院二审对原审查明认定的事实予以确认。本院根据原审证据另查明：1.宁乡市政府2016年12月12日发布的涉案征收决定补偿方案中，载明对被征收的私有独栋住宅提供的产权调换房屋小区为“龙泉美墅”、“学府花园”、“皇庭尚品”、“世纪花园”、“金洲明珠”、“大玺门”、“滨江国际城”等七个小区，由被征收人按照签订征收补偿协议的先后顺序选择产权调换房。2.许国良与宁乡县住房公积金管理中心于2005年买卖转让涉案房屋时的《宁乡县房地产转让申请表》附件中，载明土地使用面积687.60，该申请表经买卖双方签字认可。2016年6月10日，被征收人许国良签字的被征收房屋调查表中亦载明土地使用面积为687.60。许国良在原审提交的由宁乡县国土资源局测绘队测绘制图的《许国良宗地图》载明占地面积687.6平方米，宅地面积602.6平方米。3.许国良户《房地产征收分户估价报告》估价结果载明的土地使用权面积为687.60㎡。二审中，本院组织双方当事人到“金洲明珠”小区查看了产权调换房屋，该小区位于宁乡市高新技术产业园区，距离许国良被征收房屋约12公里。本案审理过程中，宁乡市城市房屋征收和补偿事务中心于2020年8月4日对许国良作出《宁乡（香山、龙溪片区）棚户区改造项目房屋征收选择产权调换房源通知书》，为许国良提供了被征收房屋就近地段的宁乡市玉潭街道人民北路大玺门商业广场的房源作为涉案被征收房屋的产权调换房供其选择，载明了房源具体情况，并说明产权调换房屋的价值按照被征收房屋价值评估时点评估确定，要求许国良于2020年8月7日作出书面选择，逾期视为放弃，该通知于作出当日送达给许国良。许国良于2020年8月6日就此通知作出《回复函》，认为通知内容违法，要求宁乡市城市房屋征收和补偿事务中心收回该通知。本院认为：本案主要审查宁乡市政府作出的宁政征补字[2019]07号《房屋征收补偿决定书》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十九条、第二十条、二十一条、第二十六条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，宁乡市政府对宁乡老城区（香山、龙溪片区）棚户区改造项目范围内房屋作出的征收决定已经发生法律效力，许国良的房屋在该项目征收范围内。在征收实施过程中，征收部门对征收范围内被征收房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查，委托评估机构对涉案房屋进行估价作业并作出了评估报告。许国良未对评估报告申请复核评估。在与许国良协商补偿事宜未果的情况下，宁乡市政府依据该评估报告确定被征收房屋的补偿价格，作出房屋征收补偿决定，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供被征收人选择，符合上述法规的规定。关于许国良主张原审认定涉案房屋合法补偿面积遗漏产权登记的122.45㎡及遗漏85㎡未登记空地院落面积的问题。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿不符的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。根据查明的事实，许国良被征收房屋进行产权登记的共三处，面积分别为887.91㎡、37.41㎡、122.45㎡，其中面积为122.45㎡的房屋已由许国良在此次征收前拆除。征收部门通过调查，结合房屋的实际情况，依法对涉案房屋的合法面积、用途、结构等进行了认定，除了合法登记且仍存在的925.32㎡（887.91㎡+37.41㎡）房屋外，对其未登记建筑159.09㎡亦认定为合法建筑进行补偿，还对234.87㎡的构筑物进行了合理补偿。补偿结果充分保障了许国良的合法权益。涉案房屋评估报告确认的土地使用权面积为687.60㎡，与许国良受让土地时登记面积及征收部门调查确认的土地面积均一致，许国良主张原审遗漏85㎡未登记空地院落面积没有事实依据。关于许国良××市政府××产权××“××明珠”小区房屋不××地段房源的要求未保障其产权调换选择权，损害其合法权益的上诉理由。根据查明的事实，宁乡市政府在2016年公告的涉案征收决定补偿方案中，已经载明提供包括“金洲明珠”小区在内共七个小区的房屋作为产权调换房源供被征收人选择，许国良并未对此方案提出异议，也未进行选择。征收部门在未能与许国良协商一致签订补偿协议的情况下，报请宁乡市政府作出征收补偿决定，以征收补偿方案确定的房源作为提供给许国良的产权调换房，并无不当。且在本案审理过程中，宁乡市城市房屋征收和补偿事务中心还为许国良提供了就近地段的房源供其选择，实际已充分保障了被征收人产权调换选择权，并未损害许国良的合法权益。关于许国良主张宁乡市政府以2016年12月12日为价值时点的《房地产征收分户估价报告》，不应作为涉案房屋征收补偿价值的参考依据及涉案征收行为并非基于公共利益的上诉理由。宁乡市政府于2016年12月12日发布涉案征收决定，评估公司以此为评估时点作出房屋征收分户评估报告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定。评估报告送达后，许国良未申请复核评估，征收部门多次与许国良协商补偿事宜未能达成一致的情况下，宁乡市政府以评估价值为依据，于2019年1月2日作出征收补偿决定，并无不当。涉案征收项目为棚户区改造项目，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善市民的居住环境，提高城市生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。综上，许国良的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许国良负担。本判决为终审判决。审判长  向黎丽审判员  黄山宁审判员  余旭东二〇二〇年八月二十八日书记员  李雅雯附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……