青海省西宁市中级人民法院民事裁定书（2020）青01民再13号上诉人（原审原告）：王发兴，公民身份号码×××，男，汉族，1937年3月5日出生，住西宁市。委托诉讼代理人:吴海成，西宁市城西区铮诚法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：西宁市城北区大堡子镇畜牧兽医站，原住所地：青海省西宁市城北区柴达木路双拥路口。组织机构代码：01501XXXX。被上诉人（原审被告）：西宁市城北区大堡子镇人民政府，统一社会信用代码11630105015016830J，住所地青海省西宁市城北区柴达木路双拥路口。负责人:赵利，镇长。委托诉讼代理人：麻吉阳，青海言度律师事务所律师。委托诉讼代理人：年莉，系大堡子镇社会发展服务中心主任。被上诉人（原审被告）：西宁市城北区人民政府，统一社会信用代码11630105015016590P，住所地西宁市城北区朝阳西路27号。法定代表人：杨占仓，区长。委托诉讼代理人：李诗辰，青海树人律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨发宁，城北区大堡子镇副镇长。被上诉人（原审被告）：西宁市动物疫病预防控制中心（原西宁市畜牧兽医站），统一社会信用代码12630100440050343D，住所地西宁市生物园区纬三路4号。法定代表人：张成图，该站站长。委托诉讼代理人：李晓庆，该单位法务，城中区希望法律服务所法律服务工作者。委托诉讼代理人：张爱英，该单位法务，城中区希望法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：西宁市农业农村局，统一社会信用代码116301000150073360，住所地西宁市城西区西山三巷2号。法定代表人：车相贤，该局局长。委托诉讼代理人：张浩男，青海智凡律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵云。被上诉人（原审被告）：西宁市扶贫开发局，统一社会信用代码11630100MB16264782，住所地西宁市城西区西山三巷2号。法定代表人：刘海云，该局局长。委托诉讼代理人：安生杰，该单位办公室主任。上诉人王发兴因与被上诉人西宁市城北区大堡子镇畜牧兽医站（以下简称大堡子镇畜牧兽医站）、西宁市城北区大堡子镇人民政府（以下简称大堡子镇政府）、西宁市城北区人民政府（以下简称城北区政府）、西宁市动物疫病预防控制中心（原西宁市畜牧兽医站）、西宁市农业农村局、西宁市扶贫开发局财产损害赔偿纠纷一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105民再4号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人王发兴的委托代理人吴海成，被上诉人西宁市城北区大堡子镇人民政府的委托代理人年莉、麻吉阳，西宁市城北区人民政府的委托代理人李诗辰、杨发宁，西宁市动物疫病预防控制中心的委托代理人李晓庆、张爱英，西宁市农业农村局的委托代理人张浩男以及西宁市扶贫开发局的委托代理人安生杰到庭参加诉讼。被上诉人西宁市城北区大堡子镇畜牧兽医站因法人信息不详，无法送达开庭传票，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王发兴上诉请求：依法撤销（2019）青0105民再4号民事裁定书，支持上诉人原一审诉讼请求。事实与理由：一审法院认定事实错误，严重侵害上诉人合法权益。上诉人已达83岁，自2014年维权至今，工作四十余年没有任何福利保障。历经劳动仲裁、立案裁定、一审、二审、再审、再次一审、二审、指令一审各个程序，至今仍无结果。五年诉讼中，上诉人的诉求均是因档案丢失导致财产权益受损，属于民事案件管辖范围。王发兴的身份是行政干部身份，但在诉讼中诉求的是财产损益，不是对自己身份问题的诉求。青海省高级人民法院对此也做过询问。一审法院以本案不属于民事案件管辖范围为由作出裁定，存在枉法裁判情形。一审法院在案件审理期间，2019年9月5日作出（2019）青0105民再4号民事裁定书，裁定驳回上诉人王发兴对西宁市城北区大堡子镇畜牧兽医站的起诉。2019年12月25日，一审法院又作出（2019）青0105民再4号民事裁定书，相同文号的两份法律文书，记载不同的裁定内容，产生对法律文书内容理解上的混乱。法院应当审查上诉人辛苦工作四十多年的事实，查明责任承担单位。根据最高人民法院2006年6月13日发布的（2004）民立他第47号《关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并补偿经济损失是否受理的复函》明确指出，按关系人起诉补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理。故上诉人于2014年6月30日找到档案，依法起诉档案丢失民事赔偿之诉合理合法。对于案由，本案上诉人请求民事赔偿的事由不符合劳动争议案件法律规定的条款，法院在立案、审理时将案由认定为劳动争议不合理。综上，请求人民法院依法维护上诉人的合法权益。西宁市城北区大堡子镇人民政府辩称，上诉人王发兴与我单位不存在任何劳动关系。王发兴主张因档案丢失要求承担民事赔偿责任，但上诉人并未举证证明上诉人在我单位工作、档案由我单位保管，要求我单位承担民事赔偿连带责任无任何事实依据和法律依据。请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。西宁市城北区人民政府辩称，1.王发兴与答辩人间不存在劳动关系，答辩人不是本案适格被告。王发兴在诉讼中明确了其先后工作的单位名称，即其从未在答辩人处工作，起诉答辩人无任何事实与法律依据。2.答辩人不承担本案连带责任。王发兴主张答辩人对大堡子镇政府负有监督责任，答辩人认为，我单位与大堡子镇政府间仅为行政隶属关系，大堡子镇政府作为一级人民政府，具有独立主体地位，其与职工间产生的劳动争议纠纷，应依法解决。答辩人与其他被上诉人间也不存在任何隶属关系，亦不应承担连带给付责任。综上，请求人民法院依法驳回王发兴的上诉。西宁市动物疫病预防控制中心辩称，1.一审法院作出的民事裁定书应予维持。上诉人在《民事上诉状》中明确自认王发兴身份是行政干部身份，此与一审裁定查明的部分事实一致。但王发兴的干部身份是否发生变动、调整，依据上诉人现有证据无法证明。由此导致上诉人王发兴的真实身份无法确定，适用何种法律规范也因身份无法确定而难以适用。只有确定王发兴身份，才能确认其应享受的相应待遇。2.上诉人诉求财产损益，不主张干部身份问题，该诉求自始无法成立。王发兴的身份无法确定，则没有支持其财产权益受损的基础。现王发兴干部身份未落实之前，本案不属于人民法院民事案件的管辖范围。3.本案争议的是否属于人民法院管辖范围的问题，是程序性问题。西宁市农业农村局辩称，对于本案是否是劳动争议案件不发表答辩意见，由人民法院依法确定案由。本案中，答辩人不是适格被告，应依法驳回对答辩人的起诉。西宁市扶贫开发局辩称，王发兴诉称其自1956年5月至1998年8月，先后在西宁市家畜病院、西宁市畜牧兽医站、西宁市农林局、大堡子乡畜牧兽医站工作。答辩人成立于2019年3月，与王发兴无劳动合同关系。王发兴起诉答辩人无事实和法律依据。答辩人与本案其余五被上诉人间均无行政或业务隶属关系，且答辩人工作职责中无畜牧兽医管理相关职能。综上，答辩人请求人民法院依法驳回起诉。王发兴向原审法院起诉请求：1.判令被告大堡子镇畜牧兽医站补偿原告经济损失852167.51元，其余被告承担连带给付责任;2.判令被告承担诉讼费。原审法院认定事实：1956年5月，王发兴在西宁市家畜病院参加工作。同年8月15日成立了西宁市畜牧兽医工作站。1958年2月王发兴参加青海省畜牧厅关于抽调干部参加西北畜牧兽医学院举办的畜牧兽医轮班学习，学期6个月，结业后调到西宁市农林局畜牧科工作。1962年7月王发兴调到西宁市××区工作，直至1998年达到退休年龄。同年8月王发兴向工作单位所在地城北区大堡子乡政府、业务主管单位城北区农牧局及西宁市畜牧兽医工作站打报告申请退休，但以上单位未解决王发兴退休问题。2003年10月24日西宁市兽医工作站出具了证明：档案丢失，无法办理。2000年3月，大堡子镇政府给予王发兴一次性生活补助2040元。2014年6月30日，王发兴个人档案在西宁市城北区档案馆查出存档。2015年4月14日王发兴向西宁市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，该委于2015年4月14日作出北劳人仲字（2015）第35号仲裁决定书，王发兴已超过退休年龄，决定不予受理。王发兴以其参加工作工龄长达42年，因为档案奇怪丢失原因，无法办理退休和参加社保，至今没有任何工资待遇和福利保障为由起诉主张权利。原审法院认为：王发兴干部身份经过历史沿革，在1959年王发兴身份为行政干部，1962年7月调到西宁市××区工作，至1998年离开畜牧兽医岗位，期间王发兴的干部身份是否发生了变动调整、如何进行了变动调整无法查明。不能确定王发兴的身份是公务员或参照公务员管理的人员，还是实行聘用制的人员，或者一般劳动者。故而不能确定对王发兴应当适用何法律规范。王发兴的证据不能表明王发兴的干部身份是否发生变动、调整。综上，现有证据不能确认原告王发兴的身份，相应的对王发兴应当享受的待遇无法作出确认。根据人民法院主管民事案件范围，王发兴的诉讼请求属于要求落实身份、待遇的政策性起诉，不属于人民法院主管的民事诉讼案件，王发兴应当向有关职能部门申请解决。现王发兴坚持起诉，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（一）项、第一百二十四条第（三）项、第一百三十四条之规定，裁定：对王发兴劳动争议一案，驳回起诉。案件诉讼费10元，退回原告王发兴。本院认为，本案的争议焦点为：（一）本案案由如何确定；（二）王发兴的原工作单位和身份如何认定；（三）本案纠纷的起因和责任如何认定。关于本案案由,王发兴2014年9月25日向西宁市城西区人民法院起诉西宁市农牧和扶贫开发局时，2015年3月31日，王发兴向西宁市城北区法院起诉西宁市畜牧兽医站时，案由均为财产损害赔偿纠纷，但因法院审理过程中需首先确认王发兴的原工作单位以及身份，两个法院均以财产损害赔偿纠纷的事实依据是劳动争议，应先仲裁，案件不符合受理条件为由裁定驳回起诉。于是，2015年4月14日，王发兴向西宁市城北区劳动人事争议仲裁委员会提出申请，要求西宁市畜牧兽医站赔偿经济损失，该仲裁委于2015年4月14日作出仲裁决定书，决定不予受理。自2016年3月16日王发兴向西宁市城北区人民法院起诉直至本案诉讼，案由均确定为劳动争议纠纷。王发兴是根据最高人民法院2006年6月13日发布的（2004）民立他第47号《关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并补偿经济损失是否受理的复函》提起诉讼，即要求补偿因王发兴档案丢失造成的经济损失，属于人民法院民事案件受理范围。根据《最高人民法院关于印发修改后的的通知》，民事案件案由应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定。本案中，王发兴主张财产损害赔偿的民事法律关系性质仍需确定赔偿责任主体、发生损害事实的因果关系、赔偿金额及计算依据等。而案件在立案之初无法确定王发兴最终的身份问题，确定案由时不能直接认定为劳动争议，而排除其人事争议案由的可能。据此，本案案由应当按照当事人的主张的诉求及对应的法律关系性质确定。而且，王发兴在诉讼中几次变更被告，最后一次的诉讼中又追加了三个被告，如果以劳动争议或人事争议案件审理的话，则必须经过劳动争议或人事争议仲裁的前置程序，但事实上并未经过仲裁前置程序，本案诉讼一直持续到现在。因此，本案案由应确定为财产损害赔偿纠纷。关于王发兴的原工作单位和身份如何认定的问题。根据王发兴提交的加盖了各单位公章的文件、部分档案材料，能够查明王发兴的部分工作经历，即王发兴自1956年5月起参加工作，期间先后在西宁市家畜病院、大堡子镇兽医站、大堡子镇兽医门诊部、西宁市农林局、西宁市农牧局、青海省水利局、陶南家禽饲养场、岔西等地工作，直至1998年8月王发兴在大堡子镇畜牧兽医站工作达到退休年龄。经法庭向大堡子镇政府主管农林牧部门的领导调查，证实2019年1月，大堡子镇兽医站收归到大堡子镇政府，改名为动物防疫科，设立在农业农村科之下，工作人员均是聘用制。王发兴现有档案记载其最后工作时间为1990年，工作单位是大堡子镇兽医站，该内容记载到《干部简历卡》中，即1990年时王发兴应为干部身份。但自1990年直至1998年8月王发兴退休，现有证据仅有2000年4月17日大堡子镇政府作出《介绍信》、2014年7月22日大堡子镇政府作出的《证明》，其中只是笼统说明王发兴在大堡子镇畜牧兽医站工作的事实，并未明确说明王发兴的职业身份。1998年有关政府部门组织了公开考试，考试录取人员转为事业编制正式职工，未参加考试或考试未录取人员被直接清退。王发兴因当时达到退休年龄未参加考试。当时通过考试确定为事业编制的部分人员于2004年乡镇机构改革时经一次性发放补助金予以清退。王发兴提供的《城北区“五站”聘用制干部补助费发放情况花名册》也能够证实清退事实。但王发兴因未参加考试,对其临退休时的职业身份如何界定没有任何证据予以证实，无法确定王发兴临退休前的职业身份。关于本案纠纷的起因和责任如何认定的问题。本案纠纷的起因源自于王发兴的档案丢失,在王发兴办理退休时被城北区政府告知需提供档案，王发兴曾先后到城北区档案馆、西宁市档案馆、西宁市农牧局找寻档案,均未果。2000年4月17日，西宁市城北区大堡子镇政府向城北区区委组织部出具了《介绍信》，载明王发兴需查询个人档案。2014年王发兴在城北区档案馆找到档案，该档案首页批注此档案为干部无头档案，于2010年8月移交到该档案馆。据此,王发兴自2014年9月25日向西宁市城西区人民法院起诉西宁市农牧和扶贫开发局财产损害赔偿纠纷一案起，先后在西宁市城西区人民法院、西宁市城北区人民法院、西宁市城北区劳动人事争议仲裁委员会、西宁市中级人民法院、青海省高级人民法院进行诉讼、仲裁，期间变更被告、追加被告等。根据档案记载截止1990年王发兴为行政干部，对于之后王发兴的工作简历、职级变化等档案记载又不完整,又根据本案提交的证据，1998年前后乡镇所属“五站”进行过机构改革，但对王发兴的身份、职级等调整没有记载。导致王发兴自1998年至今既无退休工资，也无法办理养老等社保待遇，造成经济损失，并导致王发兴长期申诉信访、数次诉讼，纠纷难以解决，现查明，王发兴退休前的工作单位是大堡子镇畜牧兽医站，系事业单位编制，其主管单位是大堡子镇政府，且该单位动物防疫职能现已并入大堡子镇政府，大堡子镇畜牧兽医站已无独立法人资格,导致王发兴档案丢失无法办理退休手续从而造成经济损失的责任应由大堡子镇政府承担。综上，本院认为,最高人民法院《关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并补偿经济损失是否受理的复函》的意见为：保存档案的企事业单位、违反关于妥善保存档案的法律规定,丢失他人档案的,应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的,人民法院应当作为民事案件受理。王发兴依此规定提起诉讼，要求赔偿因档案丢失造成的经济损失，属于人民法院民事案件受理范围。因此,本案属于人民法院主管范围。王发兴的上诉请求和理由成立，一审法院裁定驳回起诉系适用法律不当，应予撤销,一审法院应依法对本案进行实体审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项、第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105民再4号民事裁定。二、本案指令西宁市城北区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 李忠炜审判员 柳香芳审判员 马晓军 二○二○年八月二十日（法官助理 秦 悦书记员 陈国清附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判诀等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。