浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙01民终2026号 上诉人（原审被告）：杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处，住所地：杭州市萧山区南秀路2699号 ，统一社会信用代码：11330109002514937D。 负责人：邵意丽，主任。 委托诉讼代理人：马丹丹，女，系街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人：胡桂红，浙江法君律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：金建良，男，1969年7月17日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审原告）：张义峰，女，1969年11月15日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审原告）：金一真，男，1998年1月7日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审原告）：金一诚，男，1998年1月7日出生，汉族，住杭州市萧山区。 四被上诉人的共同委托诉讼代理人：张黎，浙江坤旺律师事务所律师。 四被上诉人共同委托诉讼代理人：王扬帆，浙江坤旺律师事务所实习律师。 上诉人杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处（以下简称新塘街道办事处）与被上诉人金建良、张义峰、金一真、金一诚房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109民初7270号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理完毕。 原审法院查明：金建良、张义峰、金一真、金一诚系同一户（该户非指《居民户口簿》登记的家庭户）内家庭成员。金建良与张义峰系夫妻关系，金一真与金一诚系金建良与张义峰的双胞胎儿子。2012年12月7日，新塘街道办事处（甲方）与金建良户（乙方）签订《安置协议》一份，约定根据区政府已批准的拆迁补偿安置政策，在甲、乙双方平等、自愿、协商一致的基础上，就金建良户拆迁补偿安置达成该协议，并对评估补偿、其它补偿、拆迁奖励、支付方式、腾房要求、过渡方式、安置用房等双方权利义务进行约定。根据该《安置协议》第八条第2款约定，金建良户安置人数为5人（即本案金建良、张义峰、金一真、金一诚及金建良户可享受的照顾安置虚拟人口1人），安置面积为高层住宅350平方米（其中70平方米、90平方米、120平方米、140平方米各一套）。根据该《安置协议》第八条第3款约定：“乙方所确定的安置面积，需经两次公示，若公示中发现有弄虚作假行为的，应按规定予以纠正，最终以区城乡一体化建设办公室审批为准。”根据该《安置协议》第十一条约定：“本协议自双方签订之日起生效。”金建良代表其户家庭成员在该《安置协议》上签名确认。2018年11月19日，城乡一体办在萧山政府网发布《名单公示》，载明金建良户安置人口为4人（即本案金建良、张义峰、金一真、金一诚），安置面积为280平方米。同年11月27日，新塘街道办事处向金建良出具《信访事项处理意见书》一份，确认金建良户在拆迁时签订的协议中确有虚拟安置人口1人，但在分房前城乡一体办对安置人口进行重新审核时发现，因金建良系“土征工”，已为非农业人口，不符合农村建房条件，故金建良户不符合《四类家庭照顾安置批复》第2条规定的“拆迁范围内符合农村建房条件的拆迁户生有两个儿子（包括男性双胞胎），在安置期间均未婚，且不符合大龄未婚照顾安置政策的，以成本价照顾安置70平方米”的情形，故城乡一体办及新塘街道办事处按照该户实际情况，以现有安置政策确定安置人口。 另查明，金建良的户籍于1989年7月13日由城东迁入位于杭州市萧山区的杭州萧山燃料有限公司集体户，系非农业人口；张义峰的户籍于1993年5月18日迁入杭州市萧山区；金一真、金一诚的户籍因出生申报自1998年2月12日起登记在杭州市萧山区。本案金建良、张义峰、金一真、金一诚的前述户籍登记情况自案涉《安置协议》签订时起至本案诉讼时止，均未发生变化。金建良被招收为合同制长期工的时间为1988年12月26日，其属于因铁路征地被招工安置的征地安置农转非人员。金建良、张义峰二人截至2012年8月13日均未享受过住房安置政策。 又查明，协议签订后，新塘街道办事处与金建良户未就案涉《安置协议》约定内容经平等协商进行过变更。 再查明，2010年2月8日，杭州市萧山区人民政府办公室发布《实施意见》。该《实施意见》第九条第（一）款规定：“凡购买城市示范村住宅的对象，需经资格认定审查，具体条件按本实施意见第六条规定，由村（社区）调查、集体讨论，张榜公布7天无异议，经所在镇街或管委会审核后报区城乡一体办核准，在区级新闻媒体公示无异议后，下达安置通知。”同年10月1日，杭州市萧山区人民政府向城乡一体办发出《四类家庭照顾安置批复》。该《批复》规定，对拆迁范围内符合农村建房条件的拆迁户生有两个儿子（包括男性双胞胎），在安置期间均未婚，且不符合大龄未婚照顾安置政策的家庭，在其能够按时签约并按时腾房的前提下，以成本价进行适当的照顾安置，照顾面积多层最高不超过50平方米（高层同比例提高）。 2019年5月5日，金建良、张义峰、金一真、金一诚向法院提出诉讼请求：1.新塘街道办事处继续履行《萧山区新塘街道办事处下畈朱城中村改造农户拆迁补偿安置协议书》，将未分配的70平方米高层安置房分配给金建良、张义峰、金一真、金一诚；2.新塘街道办事处承担本案诉讼费用。案经调解无效。 原审法院认为，结合金建良、张义峰、金一真、金一诚，新塘街道办事处双方的诉辩意见可知，案涉《安置协议》系新塘街道办事处与金建良户在平等、自愿、协商一致的情况下签订，乃签约时双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在无效或者可撤销的情形，依法成立并合法有效。双方当事人均应遵循诚实信用原则，依约全面履行合同义务。针对本案主要争议焦点，一、案涉《安置协议》是否依法进行了变更。首先，对案涉《安置协议》性质的认定。结合前述查明事实可知，在案涉《安置协议》签订时，金建良系因铁路征地而获得招工安置的征地安置农转非人员已是既定事实，而根据《实施意见》第九条第（一）款之规定，安置对象的安置资格需经村（社区）调查、集体讨论、张榜公布、所在镇街审核、城乡一体办核准、区级新闻媒体公示等严格的前置审批流程，故有理由相信案涉《安置协议》系新塘街道办事处在清楚知晓金建良户家庭成员情况、户口性质及是否符合安置资格的前提下，与该户在平等协商基础上就安置补偿问题达成的合意。该协议系平等民事主体之间的民事协议，也表明双方自愿受该协议约束。虽然协议的其中一方为具有强势地位的行政机关，但房屋拆迁安置补偿合同纠纷规定在最高人民法院《民事案件案由规定》项下第三级案由，即属于民事纠纷，故案涉《安置协议》应当作为民事协议进行考察，应无疑义。即使金建良户按照相关安置政策规定，确不符合农村建房条件，故而不属于《四类家庭照顾安置批复》规定的可照顾安置高层70平方米的对象，因《实施意见》及《四类家庭照顾安置批复》早在2010年便已颁布施行，而案涉《安置协议》签订于2012年，新塘街道办事处作为拆迁人，理应知晓相关拆迁安置补偿政策，特别是关于确定安置人口及安置面积的规定以及安置对象的安置资格须经前置审查的规定。其在与金建良户签订案涉《安置协议》前，应就该户是否符合相关安置政策进行严格审查，并根据审查情况，对照相关政策要求，在平等协商基础上与其签订协议。本案中，金建良系因土地征用招工后户口转为居民户口的人员，且招工时户口已迁出拆迁地，无法再行在下畈朱社区审批宅基地建房这一情况，在签约时已是既定事实。新塘街道办事处对该户是否符合四类家庭照顾安置条件应属明知，这从新塘街道办事处自认的案涉《安置协议》系因笔误或政策理解错误而错签的事实可以得到印证。金建良户在签约时有理由相信，合同相对方系在清楚了解其是否符合照顾安置条件的前提下，与其签订案涉《安置协议》，并合理期待新塘街道办事处将依约履行合同义务。也是基于此前提，其同意拆除案涉房屋。新塘街道办事处既已在案涉《安置协议》上签名盖章，即表明其认可金建良户的安置人口及安置面积。即使新塘街道办事处确如其所称，存在因笔误或政策理解错误而错签协议的行为，也应由其自身承担相应的不利后果，而不应将不利后果转嫁到被拆迁人身上。现其以金建良户经审核不符合四类家庭照顾安置政策，案涉《安置协议》系笔误或因政策理解错误而签订为由，拒绝为金建良户分配协议项下剩余70平方米高层安置房，有违诚实信用原则，损害了政府的公信力。其次，新塘街道办事处是否有权对案涉《安置协议》进行单方变更。其一，根据新塘街道办事处的答辩意见可知，其对案涉《安置协议》的效力并无异议。而该协议第十一条约定协议自双方签订之日起生效，未附加其他生效条件。故案涉《安置协议》自双方签字、盖章时成立并生效，新塘街道办事处及城乡一体办对协议约定内容的后续审核公示并非协议生效的条件，亦不应成为其拒绝按约履行的理由。虽然该协议第八条第3款约定“乙方所确定的安置面积，需经两次公示，若公示中发现有弄虚作假行为的，应按规定予以纠正，最终以区城乡一体化建设办公室审批为准”，但新塘街道办事处及城乡一体办应按规定予以纠正的情形，仅限于公示中发现被拆迁人存在弄虚作假行为的情形。而新塘街道办事处在庭审中亦自认金建良户在签约过程中并不存在弄虚作假行为，故其以及城乡一体办均无权援引该条款，对协议约定的安置人口及安置面积进行单方变更。其二，为金建良户安置人口5人、分配高层安置房350平方米，系双方经协商一致确定的新塘街道办事处在案涉《安置协议》项下应履行的主要义务。若允许其以及案外人城乡一体办基于所谓的政策解读原因、政策调整原因及行政优益权，对协议既定的安置内容进行单方变更，相当于变相剥夺了金建良户在协议项下享有的主要权利，并排除了新塘街道办事处的主要义务，既有违公平原则、诚信原则，亦严重损害了协议一方的信赖利益。综上，案涉《安置协议》在实际履行过程中并未进行过变更，新塘街道办事处也无权进行单方变更，对新塘街道办事处的相关辩称，法院不予采信。二、案涉《安置协议》是否具备继续履行的条件。首先，案涉《安置协议》的继续履行是否会损害社会公共利益及国家利益。案涉《安置协议》系金建良户所有的位于农村集体土地上的房屋被新塘街道办事处征收后，双方在平等协商基础上就安置补偿问题达成的合意，系平等主体之间的民事协议。而《实施意见》及《四类家庭照顾安置批复》系杭州市萧山区人民政府制定的规范性文件，不属于《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第五十二条第（五）项所指的“法律、行政法规”。故即便金建良户不符合《四类家庭照顾安置批复》规定的照顾安置条件，亦无证据显示新塘街道办事处按照案涉《安置协议》约定为金建良户分配剩余70平方米高层安置房，将违反法律、行政法规关于集体土地上房屋征收安置补偿的效力性强制性规定，或者必然导致国有资产流失和社会公共利益受损。其次，根据《合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”之规定，未经双方当事人协商一致，不得擅自变更协议内容。在协议双方未就《安置协议》约定的安置人口及安置面积协商一致进行变更之前，该协议理应继续履行。根据《合同法》第一百零七条之规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”现新塘街道办事处拒绝履行《安置协议》，为金建良户分配协议项下剩余70平方米高层安置房，已构成违约，应承担继续履行的违约责任。因案涉《安置协议》约定的安置区块已无相匹配的安置房源，而金建良、张义峰、金一真、金一诚与新塘街道办事处对采取到房源充足的新南郡小区异地安置的替代方案均无异议，故金建良、张义峰、金一真、金一诚要求新塘街道办事处继续履行《安置协议》，将未分配的70平方米高层安置房分配给其的诉讼请求，于法有据且具备履行条件，法院予以支持。 综上所述，对金建良、张义峰、金一真、金一诚的诉讼请求，法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第七十七条、第一百零七条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处继续履行其与金建良签订的《萧山区新塘街道办事处下畈朱城中村改造农户拆迁补偿安置协议书》，于本判决生效之日起九十日内履行为金建良、张义峰、金一真、金一诚分配高层安置房70平方米的义务。案件受理费1848元，减半收取计924元，由杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处负担。 宣判后，新塘街道办事处不服该判决，向本院提起上诉称：一、原审认定部分事实不清，原审片面采取协议约定，错误理解安置协议的部分约定。上诉人与被上诉人均认可双方于2012年12月7日签订了《安置协议》一份，该协议中第八条第三款约定“乙方所确定的安置面积，需经两次公示，若公示中发现弄虚作假行为的，应按规定予以纠正，最终以区城乡一体化建设办公室审批为准”。该条约定的根本理解应为乙方（即拆迁安置户）所确定的安置面积最终以城乡一体化办公室审查为准，而不是“只有弄虚作假，才会变更纠正”，原审认定事实不清。本案中在城乡一体化办公室审核过程中，发现了该户无政策理由可以享受350方安置面积，故予以核减，并将正确的可得享受安置面积予以公示。该操作符合客观实际，亦有效保护了国有资产，二、因被上诉人户不具有享受350方安置面积的任何政策和法律依据，经萧山区城乡一体化办公室进行审查，确定该户正确安置面积恰恰是有效维护了公平公正，不存在原审所说的对被上诉人不公的情况。让本不能享受政策的群众，因工作人员对于政策的错误理解或者笔误，多享受了政策（一个安置人口就是约莫100万的经济利益），是对其他同样情形的安置户们的不公平。他们是因为正确适用政策，从而享受了280方4人的安置面积。完全同样的情况，凭什么被上诉人户就能多享受70方？如片面固执地履行协议，虽表面看起来是对被上诉人户的守约，但损害的最大利益是广大不特定公众的公平公正待遇及国家资产，是更大的不公平。三、退一万步讲，如按照原审法院的审判观点，根据该协议约定上诉人需交付350平方安置房，是上诉人已经交付了被上诉人297.25平方安置房，上诉人亦仅需交付52.75平方安置房即可，而不是70平方。四、拆迁安置协议中安置条款，涉及国家利益与社会公共利益，属于法院依职权的审查范围。保护国家利益、社会公共利益，是民事诉讼必须坚守的底线，在最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释中多个条文均规定，法院应依职权审查是否损害国家利益、社会公共利益。安置房的土地属于划拨性质，所有投入均来自于国家财政，对该安置房的分配，实际是对国有财产的分配。国有财产的分配必须基于相关的政策法规，任何人无权进行处分，并使他人违法违规取得国有财产，此举必然造成国有财产的流失，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，法庭应依职权审查，本案中行政主体一方根据单方职权进行调整符合社会公共利益。综上所述，请求二审法院撤销杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109民初7270号的民事判决书，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。由被上诉人承担全部诉讼费用。 被上诉人金建良、张义峰、金一真、金一诚答辩称：一、涉案《安置协议》系上诉人杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处与被上诉人金建良户的真实意思表达，并未违反法律、行政法规的强制性规定，依法成立并合法有效，双方应继续全面履行。二、对协议中第八条第三款“乙方所确定的安置面积，需经过两次公示，若公示中发现弄虚作假行为的，应按规定予以纠正，最终以区城乡一体化建设办公司审批为准”的准确文义理解应为，鉴于拆迁安置补偿牵涉到被拆迁人的重大利益，为避免其中可能出现的利益交换、弄虚作假行为，拆迁人与被拆迁人订立的安置协议应置于公众的监督和城乡一体办的审核之下，其核心意图在于避免利益交换及弄虚作假行为出现。该条款的本意系规范拆迁人与被拆迁人通过平等协商确定安置人口和安置面积的自主权利，城乡一体办的角色在本条款中定位在于对利益交换及弄虚作假的安置方案的监督，而并非合同相对方。倘若按上诉人的意思表示，系对该条款作无限放大和任意解释，那么该条款也应该根据《合同法》第四十条“免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利”被判定为无效的格式条款。三、尽管涉案《安置协议》系当事双方自愿签订，但不可否认的是双方地位实力依然是不对等的，上诉人显然更处于强势地位。在上诉人新塘街道办事处单方对《安置协议》进行随意变更时，公平就已不复存在，其随意的变更行为不仅有违公平原则，践踏了诚实信用原则，严重损害了被上诉人一方的信赖利益，更是严重损害了政府在人民群众心中的公信力。上诉人也没有证据证明继续履行《安置协议》将会必然使社会公共利益受损。相反，被上诉人正是基于对《安置协议》及政府的信赖，才同意拆除涉案房屋，如现在不能全面履行《安置协议》，将使其的利益必然的遭受重大损失，相当于被上诉人被骗拆除了房屋，这亦是有违普通人民群众对法律的理解和信赖的。四、虽然根据《黎南名苑小区安置房缴款通知书》载明内容可知，被上诉人实际分得的安置房建筑面积合计297.25平方米，但结合日常生活经验法则可知，之所以出现实际分得的安置房建筑面积超过公示面积的情形，系因住宅设计时自然间不可分割的因素所致，即无完全与被上诉人抽取的面积完全相符的安置房源，该情形应属抽取相同户型安置房的被拆迁人普遍存在的，故不应据此认为被上诉人已获得安置面积297.25平方米，而仍然应以公示面积的280平方米的面积为准。五、被上诉人一家的户籍情况从2005年开始一直没有发生变化，不存在弄虚作假的情况。六、事实上，在拆迁中本身就有很多照顾性的政策，是双方协商的结果。从2012年签订拆迁协议到2018年11月回迁通知出来已经6年多时间，上诉人一直没有任何与被上诉人交涉相关事宜的事实，行使相关权利已经超过时效。综上，原审判决事实认定清楚、适用法律正确，为维护普通老百姓的合法权益，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院审理期间，双方当事人均未提交新的证据。 双方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，2012年12月7日，新塘街道办事处与金建良户签订的《安置协议》，系双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，原审法院认定有效正确。双方当事人均应遵循诚实信用原则，依约全面履行合同义务。关于上诉人新塘街道办事处上诉主张对《安置协议》第八条第三款约定的理解问题？本院认为，《安置协议》第八条第三款：乙方（指金建良户）所确定的安置面积，需经两次公示，若公示中发现有弄虚作假行为的，应按规定予以纠正，最终以区城乡一体化建设办公室审批为准。根据《实施意见》第九条第（一）款之规定，安置对象的安置资格需经村（社区）调查、集体讨论、张榜公布、所在镇街审核、城乡一体办核准、区级新闻媒体公示等严格的前置审批流程。《实施意见》及《四类家庭照顾安置批复》早在2010年便已颁布施行，而案涉《安置协议》签订于2012年。新塘街道办事处作为拆迁人，理应知晓相关拆迁安置补偿政策，特别是关于确定安置人口及安置面积的规定以及安置对象的安置资格须经前置审查的规定。在签订《安置协议》时，金建良系因铁路征地而获得招工安置的征地安置农转非人员已是既定事实，即使金建良户按照相关安置政策规定，确不符合农村建房条件，不属于《四类家庭照顾安置批复》规定的可照顾安置高层70平方米的对象。而新塘街道办事处在清楚知晓金建良户家庭成员情况、户口性质及是否符合安置资格的前提下，与金建良户在平等协商基础上就安置补偿问题达成的合意的情况下签订《安置协议》。现新塘街道办事处也没有证据佐证金建良存在弄虚作假行为，且新塘街道办事处在庭审中亦自认金建良户在签约过程中并不存在弄虚作假行为，故新塘街道办事处要求按该条款，对协议约定的安置人口及安置面积进行单方变更不符合该条款的约定。综上，原审法院支持金建良、张义峰、金一真、金一诚的诉请并无不当。上诉人新塘街道办事处的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费1848元，由上诉人杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  张一文 审判员  胡 宇 审判员  秦海龙 二〇二〇年八月六日 书记员  何英杰