河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终223号 上诉人（原审原告）泊头易庄动物无害化处理有限公司，住所地泊头市郝村镇流澥寺村砖瓦厂。 法定代表人韩希庄，经理。 委托代理人潘风彬，河北理苑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市生态环境局泊头市分局，住所地泊头市新兴北街。 法定代表人宋金辉，局长。 委托代理人梁辰兵，法制科科长。 委托代理人张清，河北震坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泊头市人民政府，住所地泊头市裕华中路。 法定代表人张荣霞，市长。 委托代理人崔志业。 上诉人泊头易庄动物无害化处理有限公司（下称易庄公司）因生态环境行政处罚及行政复议一案，不服河北省泊头市人民法院（2020）冀0981行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年6月17日，被告沧州市生态环境局泊头市分局(下称泊头分局)行政执法人员对原告进行现场检查时，发现原告车间内存放有关产品及原料，冷藏机、冷凝机正在运行，该单位涉嫌未办理排污许可证排放污染物和建设项目未经验收即投入生产或使用。2019年6月19日，被告对原告的上述违法行为予以立案，经调查询问原告法定代表人韩希庄，其认可自2019年3月份就开始进行生产活动，已有排污行为。2019年7月8日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，告知原告有提出陈述申辩和要求听证的权利。原告在法定期限内未提出陈述申辩和要求听证。2019年7月18日，被告作出沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定，决定对易庄公司罚款30万元。原告不服，向被告泊头市人民政府申请行政复议，被告泊头市人民政府于2019年10月21日作出泊政复决字（2019）30号行政复议决定书，维持了被告泊头分局作出的沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定。 原审法院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（一）项规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。根据上述法律规定，本案原告未办理排污许可证排放污染物和建设项目未经验收即投入生产或使用的环境违法行为，有被告提供的对原告的询问笔录以及现场照片和光盘等证据相互印证，事实清楚，证据确凿充分。被告依法履行了立案、调查取证、处罚告知、听证告知、处罚审批等程序，并依法送达行政处罚决定，程序合法。对原告的环境违法行为，被告依据上述法律之规定，决定对原告罚款30万元的行政处罚，适用法律正确。被告泊头市人民政府的复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。原告主张尚在设备调试阶段，并未实际投入生产和被告将行政处罚事先告知书和听证告知书同一时间送达原告属于程序错误，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 原审法院遂判决，驳回原告易庄公司的诉讼请求。 上诉人易庄公司的上诉请求，撤销原审判决，撤销泊头分局的处罚决定和泊头市人民政府的复议决定。主要理由：一、泊头分局沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定程序违法，认定事实错误，适用法律不当。1、上诉人的设备在案发时正在调试阶段，并不是配套环保设施未经验收合格或者验收不合格而生产。2、泊头分局行政听证书未说明分项如何处罚，仅告知总处罚数额，且行政处罚事先告知书和听证告知书同一天送达上诉人，属于程序错误。3、泊头分局的处罚决定对上诉人处罚数额畸重，未体现“过罚相当”的原则，违反了行政处罚法第四条第一款规定。上诉人设备调试是因为泊头市动物卫生监督所于2019年3月15日和3月25日向上诉人下发病死动物无害化收集处理通知单，是履行该行政命令。该处理行为是为了保护环境不受更大污染，如上诉人对病死动物不进行收集处理，势必造成环境更大的污染和动物××的传染。即使上诉人存在违法行为，但上诉人违法情节和社会危害性并不严重，应依照行政处罚法第二十七条的规定对上诉人减轻处罚。二、被上诉人泊头市人民政府未尽到全面审查义务，维持行政处罚决定错误。 被上诉人泊头分局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人泊头市人民政府辩称，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 经审理查明，除一审查明的事实外，另查明，易庄公司的病死动物无害化处理项目，是泊头市人民政府2018年6月5日批准建立的泊头市唯一的病死畜禽无害化处理项目。2018年9月26日泊头分局作出了关于《泊头易庄动物无害化处理有限公司泊头市病死畜禽无害化处理项目环境影响报告书》的批复，其中第六条规定：该排污单位通过排污权交易或者有偿方式获得排污权，在设备调试、投入生产或使用并产生实际排污行为之前30日内申请领取排污许可证，经验收合格方可正式投入生产。2018年12月20日，易庄公司（买方）与诸城市清朗环境技术有限公司（卖方）签订了工业品买卖合同，约定买方购买卖方的无害化废水处理系统，安装调试时间为2019年4月1日至2019年7月1日。易庄公司的设备2019年3月安装完毕。2019年3月15日泊头市动物卫生监督所发出了病死动物无害化收集处理通知单：内容为：易庄公司：泊头市齐桥镇政府接到群众举报，在齐桥镇××东一废弃坑内发现养殖场（户）乱丢乱弃病死猪若干。泊头市齐桥镇政府呈请动物卫生监督所配合调查、勘验、收集处理，现通知你场立即派人、派车前往，按规定程序进行收集处理。地点：齐桥镇王古台村村东废水坑，数量：50头左右。2019年3月25日，泊头市动物卫生监督所再次向易庄公司发出病死动物无害化收集处理通知单，内容为：泊头市文庙镇政府接到群众举报，在文庙镇××北排水内发现马国福养鸡场乱丢乱弃病死鸡若干。泊头市文庙镇政府、派出所、动物卫生监督所正在现场联合调查、勘验，现通知你场立即派人、派车前往，按规定程序进行收集处理。地点：文庙镇××北排水沟，数量3500头左右。易庄公司根据二通知单的要求将病死鸡、猪进行了收集，而后进行了处理。2019年4月-6月易庄公司进行了设备的调试。6月12日易庄公司向泊头分局申请办理排污许可证。6月17日泊头分局对于易庄公司的违法现场进行了检查，并制作了现场检查（勘察）笔录，笔录表明：现场检查时，该企业燃气锅炉及无害化生产线未进行生产活动，现场存放有相关产品及原料，冷藏室冷凝机正在运行。泊头分局2019年7月8日的听证告知书载明：我局于2019年6月17日对易庄公司进行了调查，发现你单位实施了以下环境违法行为：病死畜禽无害化处理项目未验收投产且未办理排污许可证，排放大气污染物。上述行为分别违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定和《中华人民共和国大气污染防治法》第十九条之规定，我局拟对你单位作出如下处罚：罚款：30万元。……泊头分局于2019年7月18日作出沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定书，内容有：1、依据《建设项目环境保护条例》二十三条第一款之规定，参照泊头分局《行政处罚自由裁量标准》规定：需要配套建设的环境保护设施已建成，建设项目即投入生产或者使用的，处罚款20万元；2、依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（一）项之规定，参照泊头分局《行政处罚自由裁量标准》规定：未办理排污许可证，排放大气污染物，适用自由裁量情形：初次实施违法行为，处罚款10万元。合计处罚款30万元。二审庭审过程中，泊头分局认可其在作出处罚决定时，未考虑易庄公司根据泊头市动物卫生监督所的通知对病死动物进行处理这一情形。 本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第十九条规定：排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。根据上条规定，因易庄公司排放工业废气，所以其应取得排污许可证。第九十九条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。本案中，泊头分局关于《泊头易庄动物无害化处理有限公司泊头市病死畜禽无害化处理项目环境影响报告书》的批复第六条规定：该排污单位通过排污权交易或者有偿方式获得排污权，在设备调试、投入生产或使用并产生实际排污行为之前30日内申请领取排污许可证。根据易庄公司与卖方的合同约定，易庄公司从2019年4月1日起开始设备调试，因此易庄公司应在2019年4月1日之前的30日内，即在2019年3月申请领取排污许可证，易庄公司在2019年6月12日才申请领取排污许可证，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十九条的规定，泊头分局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第(一)项的规定，给予易庄公司罚款10万元的处罚认定事实清楚，适用法律正确，上诉人易庄公司的相应上诉理由不能成立。 《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上款规定，易庄公司的环境保护设施未经验收不得投入生产或者使用。第二十三条第一款规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。因易庄公司配套建设的环境保护设施未经验收即已经使用，所以易庄公司的行为应受到行政处罚。 关于罚款数额，对环境违法行为处以罚款，除了应适用《建设项目环境保护管理条例》的规定，还应遵循《中华人民共和国行政处罚法》(下称《行政处罚法》)的规定。《行政处罚法》第四条第二款规定了过罚相当原则，即设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第五条规定了处罚与教育相结合原则，即实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《行政处罚法》第二十七条第一款规定了从轻、减轻的情形：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；(二)受他人胁迫有违法行为的；(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的；(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。第二款规定了不予处罚的情形：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。从轻处罚是指在最低限以上适用较低限的处罚，减轻处罚是指在最低限以下处罚。具体到本案，泊头分局适用了从轻处罚，将罚款数额裁量确定为《建设项目环境保护管理条例》规定的最低限，即20万元。法院作为司法机关，对行政机关的裁量，一般予以认可，但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。本案20万元罚款是否明显不当，应结合《建设项目环境保护管理条例》禁止行为所需要保护的法益，以及案件的具体违法情形予以综合认定。 《建设项目环境保护管理条例》是一部防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境的行政法规。该法第十九条第一款明确禁止配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格投入生产或者使用。配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用，不仅可能起不到保护环境的作用，而且可能产生新的污染，导致环境质量下降，危害人身健康。对易庄公司的违法行为既要予以惩戒，同时也应过罚相当，应根据案涉违法行为的具体情况，考量违法情节及危害后果。首先，易庄公司是泊头市人民政府批准建立的在泊头市行政区域内从事病死动物无害化收集处理的唯一单位，易庄根据泊头市政府职能部门动物卫生监督所的通知实施的行为，主观过错较轻，泊头分局二审中认可其对易庄公司进行处罚时未考虑此情形。其次，易庄公司处理病死动物的行为，虽然可能或者必然造成环境污染，但其所造成的环境污染，与3500只病死鸡及50头病死猪不经处理直接腐烂造成的污染相比要轻的多，如果对于病死动物不进行处理，还可能造成动物××的传播。第三，如果易庄公司不根据泊头市动物卫生监督所的通知实施收集处理病死动物的行为，会使人民群众对于泊头市许可动物无害化处理企业建立的必要性产生怀疑，也会打击人民群众举报乱丢弃病死动物的积极性，影响人民政府在人民群众中的形象。第四，易庄公司除了处理根据泊头市动物卫生监督所的通知收集的病死动物，无证据证明易庄公司进行其他生产；泊头分局亦认可，在其进行现场检查时，易庄公司未进行生产。因此可以认定，易庄公司除处理其根据泊头市动物卫生监督所的通知收集的病死动物外，未从事其他的生产活动。即在被查前已经改正了违法行为。第五，易庄公司建设项目的性质是病死畜禽无害化处理，符合国家产业政策、清洁生产和环境保护要求，对于易庄公司，既要坚持保护民营企业发展，又要体现教育与处罚相结合的原则。综合考量以上因素，可以认定易庄公司的案涉违法行为情节较为轻微，社会危害性较小，对其处以20万元罚款，在处罚数额的裁量上明显不当。根据本案前述具体情况，将罚款数额变更为3万元可以达到教育与处罚相结合的目的。上诉人相应的上诉理由成立，本院予以支持。 关于复议决定，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。因原处罚决定部分变更，案涉行政复议决定亦应部分变更。上诉人相应的上诉理由成立，本院予以支持。 《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……以上规定并未禁止行政处罚事先告知书和听证告知书同时送达当事人，上诉人相应的上诉理由不能成立。泊头分局的行政处罚听证告知书确实未说明分项如何处罚，但《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的最低处罚数额为20万元，《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（一）项规定的最低罚款数额为10万元，泊头分局对易庄公司的处罚数额在未认定其有减轻处罚情节的情况下最低为30万元，《行政处罚法》第三十二条的规定，是为了保障当事人享有听证的权利，因此泊头分局的行政处罚听证告知书未说明分项处罚的内容并无不当。上诉人相应的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律部分错误；泊头分局的处罚决定和泊头市人民政府的复议决定认定基本事实清楚，程序合法，适用法律部分错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)、(二)项、第七十条第(六)项、第七十七条的规定，判决如下： 一、维持河北省泊头市人民法院（2020）冀0981行初8号行政判决中驳回易庄公司撤销泊头分局沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定第2项处罚款10万元的诉讼请求部分； 二、撤销河北省泊头市人民法院（2020）冀0981行初8号行政判决中驳回易庄公司撤销泊头分局沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定第1项处罚款20万元的诉讼请求部分； 三、变更泊头分局沧泊环罚字（2019）70号行政处罚决定对易庄公司处罚第1项罚款20万元为罚款3万元； 四、变更泊头市人民政府泊政复决字（2019）30号行政复议决定对易庄公司处罚第1项罚款20万元为罚款3万元。 一、二审案件受理费各50元，由易庄公司和泊头分局各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙树国 审 判 员 张春明 审 判 员 李艳华 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 冯艳昭 书记员代 欣 艳 ——