浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终91号 上诉人（原审原告）浙江贝尔力电子工程有限公司，统一社会信用代码913311021488651155，住所地浙江省丽水市莲都区城北街368号绿谷3号楼306-2号。 法定代表人陈晚子，董事长。 委托代理人金小炜，该公司员工。 被上诉人（原审被告）丽水市住房和城乡建设局，住所地浙江省丽水市莲都区城东路99号。 法定代表人钟小松，局长。 委托代理人高燕，该局工作人员。 委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地浙江省丽水市莲都区花园路1号。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人胡媛。 原审第三人景宁畲族自治县卫生健康局，住所地浙江省丽水市景宁畲族自治县鹤溪街道环城东路13号。 法定代表人蓝建忠，局长。 浙江贝尔力电子工程有限公司（以下简称贝尔力公司）因诉丽水市住房和城乡建设局、丽水市人民政府、景宁畲族自治县卫生健康局（以下分别简称市住建局、市政府、景宁卫健局）其他（城建）行政监督一案，不服青田县人民法院作出的（2020）浙1121行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，景宁畲族自治县民族医院一期工程智能化（一期）工程于2016年12月7日在被告市住建局处进行招标文件备案。同日在丽水市公共资源交易网发布招标公告，并于2017年1月4日在丽水市公共资源交易中心开标大厅开标，招标公告、丽建招A2016158号招标文件在交易网上同步发布。158号招标文件包括或载明下列内容：1.项目工程招标控制价1206.1495万元，含57万元暂列金(含税)；2.招标范围“施工图实施范围内的智能化工程(具体详见提供的工程量清单)”；3.标段划分为“一个标段”；4.《工程量清单》，该清单编制范围载明“编制范围为门诊楼、医技楼、住院部、体检中心、感染楼及室外的综合布线系统、视频监控系统、数字有线电视系统、排队叫号系统、机房的接地、静电地板、气体灭火工程，所有的预埋管线、桥架”；5.《工程量清单》还包括下列内容：（1）《分部分项工程量清单与计价表》共计231项72页内容。除序号106-108项，“项目特征项”未完全显示，“工程量”“计量单位”载明了数据；132项、135项、140项、143项因页面无法显示全部内容而仅在“项目特征”项下有部分显示内容外，其余224项内容均有“序号”“项目编码”“项目名称”“项目特征”“计量单位”“工程量”，各项下并填有相应内容；（2）《施工技术措施项目清单与计价表》2页，《其他项目清单汇总表》《暂列金额明细表》《材料暂估单价表》《专业工程暂估价表》《计日工表》《总承包服务费计价表》内容各一页。6.招标文件《招标控制价》部分，包括《工程量清单》部分原有全部内容。（1）《分部分项工程量清单与计价表》231项内容均增加了“综合单价”“合价”，其中包含“人工费”或“机械费”的也在各自栏目项下进行了列明。每页增加了金额“本页小计”，在最后第231项后增加了“合计”款项。（2）对应上述5中第二部分，两页《施工技术措施项目清单与计价表》增加了“综合单价”“合价”，其中包含“人工费”或“机械费”的也在各自栏目项下进行了列明。增加了金额“本页小计”“合计”等内容。其余剩余对应部分与上述5中第二部分剩余表格一样均为空白。（3）在《招标控制价》文件部分首页载明，“招标控制价（小写）：11491495元，（大写）壹仟壹佰肆拾玖万壹仟肆佰玖拾伍元整。”7.总则第十三部分工程结算对于工程量的确定载明内容如下，“1、工程量的确定：招标人提供的工程量清单作为投标报价的共同基础。实际完成工程量有承包单位计量、监理工程师核准、招标人确认的实际工程量为准。工程实际实施过程中遇到下列情况之一的，按实调整（或增减）工程量清单项目及数量（1）招标人要求或设计变更引起清单项目工程量增减；（2）招标人要求或设计变更引起增减的工程量清单项目；（3）招标人工程量计算错误、清单项目列项错误；（4）未按照国家现行计量规范强制性规定计量；（5）招标人要求增加施工图纸之外与该工程有关联的其他工程量清单项目及数量。” 经招标程序，原告公司中标，第三人与原告于2017年2月23日签订合同，合同中载明了下列内容，“一、工程概况1.工程名称：景宁畲族自治县民族医院一期工程智能化（一期）工程。…3.工程立项批准文号：景发改投资【2014】105号。…5.工程内容：施工图实施范围内的智能化工程。（具体详见提供的工程量清单）……六、合同文件构成本协议书与下列文件一起构成合同文件……（3）专用合同条款及其附件。”在158号招标文件《建设工程施工合同》（示范文本）第三部分专用合同条款第10条工程结算中载明了10.1工程量的确定，10.2综合单价的确定，10.3变更的范围，10.5暂估价，10.6暂列金额。有关10.6暂列金额部分载明，“暂列金是指发包人为可能发生工程变更而暂列的金额，包括因发包人提供的工程量清单漏项、清单有误引起的工程数量增加和施工过程中设计变更引起新的清单项目或工程量数量增加等需要增加的金额。”协议签订后，原告根据合同协议书和158号招标文件内容进行施工。2019年9月30日，景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装工程项目在被告市住建局进行招标文件（丽建招E【2019】099号）备案，同日在丽水市公共资源交易网发布招标公告。根据该招标文件，该项目控制价为1550万元，招标范围为“智能化设备采购与安装，包括但不限于制造、包装、运输、安装、保险、检验、保修、售后服务等工作，本项目为交钥匙工程。具体详见招标文件。”99号招标文件包括《工程清单及技术要求》，该部分文件列明此次招标采购的69项内容，每项内容包括“序号”“产品名称”“描述”“数量”“单位”，并载明了每项内容详细技术参数。原告对99号招标文件有异议，于2019年10月8日向第三人提出异议，第三人于同月10日对其异议进行了回复。原告不服该回复，于同月12日向被告市住建局投诉。被告市住建局受理投诉后，经调取查阅文件并听取第三人陈述和申辩以及招标代理机构意见，于同月18日作出《投诉处理决定书》。原告对该决定书不服，于2019年11月12日向被告市政府申请复议。被告市政府受理后，进行调查并于2019年12月19日组织原告、被告市住建局与第三人参加了听证会。被告市政府于2020年1月8日作出《复议决定书》，对被告市住建局的《投诉处理决定书》予以维持。现原告对涉案行政行为持异议，诉至该院要求撤销。2020年1月31日，原告通过顺丰快递交邮涉案诉状。因原告将该院法定代表人填写错误及新冠疫情防控等原因，该院于2020年2月18日才收到原告诉状。收到诉状后，该院立案庭在7日内进行了审查，并告知原告对诉状进行修改。原告将修改后诉状再次邮寄时仍未修改原错误填写的法定代表人，致使该院于2020年3月2日才收到本案诉状，本案于次日立案。 另查明，2014年11月13日，景宁发改局发布《关于景宁县民族医院(一期)项目初步设计的批复》(景发改投资【2014】105号)，批复明确了项目总投资概算为38695万元，其中弱电工程(一标，综合布线、监控等)工程费用1200万元，弱电工程(二标，交换机、服务器等设备)工程费用1800万元。2016年11月21日，景宁畲族自治县审计局作出了景审预报【2016】130号《审计报告》，对于涉案一期智能化工程项目建设内容进行审计，审定结果为：工程送审造价为13200447元，审定造价为11491495元，核减率12.95%。该审定价格与158号招标文件“投标须知前附表”中招标控制价一致（1206.1495万元-57万元=1149.1495万元），与158招标文件《招标控制价》首页载明的控制价一致。 原审法院认为：根据《中华人民共和国招标投标法》第九条规定，“招标项目按照国家有关规定需履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。”2014年11月13日，景宁发改局发布《关于景宁县民族医院(一期)项目初步设计的批复》(景发改投资【2014】105号)，批复明确了项目总投资概算为38695万元，其中弱电工程(一标，综合布线、监控等)工程费用1200万元，弱电工程(二标，交换机、服务器等设备)工程费用1800万元。该批复明确景宁畲族自治县民族医院一期智能化工程项目已分成两个标段，结合工程量清单可知两个标段内容明确、界限清楚，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，“除招标投标法六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五）国家规定的其他特殊情形。该条款针对可以划分多标段的工程项目，法律法规通过硬性和倡导性要求规定、倡导分段招标，只有存在特殊情形，符合相关条件和国家规定，才“可以不进行招标”。招标人将涉案工程分开招标既符合法律规定，也符合(景发改投资【2014】105号)的批复。2016年12月2日，原告通过招标取得弱电工程(一标，综合布线、监控等)工程，工程费用为1200万元。并经业主要求，增加部分工程量，但原告对第一标段的建设并不是第二标段不进行招标的前提条件，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；…”以及景宁发改局发布的(景发改投资【2014】105号)《批复》，该工程尚有工程量为1800万元的第二标段需要施工，其在2019年9月，发布了99号招标文件，公布了工程清单及技术要求。虽然99号招标文件与158号招标文件存在部分产品名称或项目名称相同的情况，但因两标产品价格、数量均是明确且独立的，总金额也经各自核算并确定，不能仅以名称相同就认定二标中绝大部分内容系一标重复招标。且两标中工程量清单中项目或产品数量、规格、价格，总投标价或总控制价详细、明确，各自独立；故两被告最终认定二标并非一标重复，作为招标人的第三人将该标段另行公开招标的基本事实清楚，也符合法律规定。原告提出被告在处理该案在，违法《浙江省行政程序办法》第52条规定，该条是对行政执法决定前的程序规定，而非对行政行为的程序规定，原告称被告违法法定程序，意见不足，该院不予支持。《浙江省行政程序办法》第二条规定，“法律、法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定。”《招投标法实施条例》为行政法规；《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》系部门规章，与《浙江省行政程序办法》在法律效力上处于同一位阶，但《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》系处理涉案投诉行为的专门规定，且不违背《招投标法》及《招投标法实施条例》有关规定，故在本案中涉案行政行为程序应适用《招投标法》及《招投标法实施条例》有关投诉处理内容及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》。被告市住建局调取查阅了相关文件，听取了第三人陈述申辩和代理机构意见；被告市政府组织了各方当事人参加的听证，两被告调查处理过程中对调查手段和方式选择和裁量，未违反投诉处理强制性程序规定，也不存在法定程序缺失，两被告作出涉案行政行为程序符合法规、规章规定，该院予以支持。另被告市住建局对原告起诉期限有异议，经该院说明，该被告认可原告在起诉期限内起诉，该异议该院不展开评析。综上，原告提出要求撤销涉案行政行为的事实与理由均不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告浙江贝尔力电子工程有限公司的诉讼请求。 贝尔力公司不服，上诉称，一、原审判决“违反法定程序，认定事实错误，适用法律不当”，恳请二审法院予以纠正。一、原审判决(2020)浙1121行初6号违反了多项法定程序：(一)、原判决未按规定全面、客观地审核证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。在整个判决书中，对上诉人提供证据关联性及未采纳没有在裁判文书中说明理由。违反法规强制性规定。原判决未按规定对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由的，(1)上诉人提供的丽建招E[2019]099号(简称99号文件)证据五设备采购招标清单与原告提供的证据八--丽建招A[2016]158号(简称158号文件)招标文件要求投标的主要材料价格表(简称价格表)，设备、线缆、系统对比如下：1)设备存在重复招标；2)线缆存在重复招标；3）丽建招A[2016]158号施工招标文件的第三章-四招标系统工程中3、6、7、8、12、13项；与4）丽建招E[2019]099号招标文件的清单序号64、65、66、67、68内容完全一样，住建局、复议局在《决定书》及答辩状中又始终回避故意不对上述“主要设备材料重复的事实证据”作明确认定；5）住建局在“行政复议答复及处理决定书”中始终回避2016民族医院一期智能化工程招标文件中关于“标段划分”明确约定的事实，在答辩状第三条第3款认定：“民族医院一期智能化工程未明确指出该工程为一个标段”，直接否认这一足以颠覆《处理决定书》结果的确凿事实证据，刻意编造不符合事实的核心证据，判决书中未公开判断的理由和结果；6）158号文件包含了99号文件的能源计量系统、BAS即建筑设备监控线缆、设备；7）158号文件包含了99号文件的入侵报警、门禁设备；8）招标文件第二章合同专用条款10、合同（专用条《建设工程工程量清单计价规范》（简称计价规范）等都明确“招标工程量清单所列的工程量是一个预计工程缀”、“清单工程量数量有偏差、清单项目列项错误，按实际调整或增减工程篷消单项目及数瑟”。被告故意把数量交换机共63台（原清单26+恒广开标前审计增加35+2台核心）认定为1台，以证明其推断，证明被告事实认定错误，推断更加错误；9）上诉人提供的证据表述前后互相证明一致，形成完整的证据链，其次，证明会议系统、全院时钟系统、一卡通系统、能源计量系统、BAS即建筑设备监控系统在158号招标范围内，即99号文件设备与158号文件范围重复。；10）上诉人及住建局提交的主要事实证据，市政府要么选择性认定，要么没有认定，要么修改后认定，其认定的结果与住建局自身提供的证据都互相矛盾。判决书对上诉人提供的上述十五组证据的关联性认定及未采纳在裁判文书中没有说明理由，违反行政诉讼法规定的法定程序；二、《处理决定书》、《行政复议决定书》违反多项法定程序，1、被上诉人在调查取证行政行为中，未按规定制作调查的书面记录，经被调查人核实后由调查人员和被调查人签名。2、被上诉人在作出对当事人不利的行政执法决定前，未按规定书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。3、被上诉人在调查取证及行政执法中，不按规定，把未查证属实的证据作为认定事实的根据。4、被上诉人在调查取证及行政执法中，不按规定，把相关人员不予认可，不具备真实性的证据材料作为行政执法决定的依据。5、在调查取证中，未按规定对明显矛盾的证据进行质证。6、在行政执法程序中，未按规定行使行政执法裁量权；三、原判决主要事实认定错误，(一)原判决依靠主观刻意修改的，作为“二标中绝大部分内容未与一标重复”推断，主要事实认定完全错误。(二)原判决以“工程立项批准文号：景发改投资【2014】105号。…5.工程内容：施工图实施范围内的智能化工程。作为“二标中绝大部分内容未与一标重复”，主要事实认定完全错误。(三)景审预报【2016】130号《审计报告》说明景宁民族医院一期智能化工程是“一个标段”，与158号招标文件规定完全相同，证明原判决以景发改投资【2014】105号费用汇总表作为认定及本案投诉清单中产品内容是否重复的根据，是完全错误。(四)根据现有资料核对099号、158号产品、系统部分重复，部分不重复概况。原判决对上述资料不齐全，有些又缺少资质，有些又没有提供原件质证核对，在所谓的1200万元、1800万元、1550万元合法性存疑的情况下，就作为认定案件事实的根据，违反法规强制性规定；四、原判决书对99号文件与158号文件部分重复投诉的处理决定法律适用错误，(一)判决书对核实99号文件内容是否大部分在招投标活动早已经结束的158号文件内，其核实程序、核实事实等行政行为都采用招投标相关法规，适用依据错误。(二)原审判决行政行为程序适用依据错误，1、原审判决以《浙江省行政程序办法》第二条规定“法律、法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定。”为由，认定：“在本案中涉案行政行为程序应适用《招投标法》及《招投标法实施条例》有关投诉处理内容”，明显不当。2、原审判决认定“《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》(简称招投标活动投诉处理办法)系部门规章，与《浙江省行政程序办法》在法律效力上处于同一位阶，但《招投标活动投诉处理办法》系处理涉案投诉行为的专门规定，且不违背《招投标法》及《招投标法实施条例》有关规定，故在本案中涉案行政行为程序应适用《招投标活动投诉处理办法》”错误。3、根据法律规定认定《浙江省行政程序办法》是本案的适用依据。(三)原审判决：“涉案行政行为程序应适用《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》”，同时又认定“两被告作出涉案行政行为程序符合法规、规章规定”。适用依据与认定的结果自相矛盾。各被上诉人故意完全违反《投诉处理办法》第十五条强制性规定，同时违反了立法的目的、原则和以客观事实为依据的原意，是错误的。原审判决及被上诉人违反多项法定程序，导致主要事实认定错误，把上诉人仅针对99号、158号招标产品、系统大部分存在重复及标段划分进行的投诉，与不重复的部分进行混淆，通过编造、修改证据资料，用应该招标的内容混淆掩盖已经招标的内容，用应该招标适用招投标的法规，去混淆掩盖已经招标的应适用原招标文件、《计价规范》等的法规。原审判决适用法律、法规错误，请求二审法院：1、依法撤销青田县人民法院(2020)浙1121行初6号判决；2、依法撤销丽水市住建局的《投诉处理决定书》及丽水市政府作出丽政复【2019】53号《行政复议决定书》。 市住建局答辩称，一、上诉人的上诉请求无事实与法律依据，一审法院认定事实清楚，证据充分，应驳回其上诉。上诉人认为景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装涉嫌重复招标的理由主要是以一标景宁畲族自治县一期工程智能化与二标景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装之间清单项目设备名称、招标范围内容、建设项目名称存在重复，从而认定二标景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装应包含于一标景宁畲族自治县一期工程智能化之中，因此二标景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装涉嫌重复招标。但是认定是否属于重复招标不应仅以项目名称进行判断，而应以招标文件中具体的工程量清单为准，在招标文件中的招标范围里也已明确规定详见工程量清单。由于景宁民族医院（一期）项目是一个整体工程，因此两标段之间是同时设计同时编制同时批复，由此造成了两标段之存在部分名称相同的情形，但是根据二者之间的工程量清单可以发现，招标的项目名称、数量等在各自工程量清单中都已作出具体的约定，不存在重复招标。其次关于上诉人提及的标段划分问题，上诉人认为其中标的景宁畲族自治县一期工程智能化工程名称中未明确指出该工程为一标段，故整个景宁民族医院（一期）项目仅为一个标段。根据景宁畲族自治县发展和改革局关于景宁民族医院（一期）项目批复初步设计的批复(景发改投资﹝2014﹞105号）文件可以看出，发改部门在初步设计时就将景宁畲族自治县民族医院一期工程的弱电工程（即智能化工程）分为两个标段，一标综合布线，监控等，二标交换机服务器等设备。一标段工程名称现为景宁畲族自治县一期工程智能化，二标工程名称为景宁畲族自治县民族医院一期智能化智能化设备采购与安装，二者之间泾渭分明，一标景宁畲族自治县一期工程智能化招标文件中约定的一个标段是指针对景宁畬族自治县一期工程智能化未再进行标段划分，但不能以此来否定景宁畲族自治县民族医院一期工程的弱工程仅为一个标段。因此，二标景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装不属于重复招标。最后上诉人认为招标工程量清单是预计工程量清单，又因其中标的景宁畲族自治县一期工程智能化工程的工程量清单中包含了交换机，故后续工程若涉及到交換机等设备时，均属于工程出现漏项，应交由其承包。但《建设工程工程量清单计价规范》8.2。1规定的是工程量必须以承包人完成合同工程应予计算的工程量；上诉人为完成景宁畲族自治县一期工程智能化工程确需增加工程量清单中的项目时，应经监理部门审核以及发包人同意认为确需增加的则会予以增加工程量，而非上诉人认为存在漏项则应交由其承包。综上，上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，一审法院事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，应予以维持。二、上诉人认为答辩人行政程序依据适用错误没有法律依据，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，应予以维持。针对行政程序的适用依据问题，上诉人认为答辩人应适用《浙江省行政程序办法》，没有事实和法律依据。在《浙江省行政程序办法》第二条中已明确规定法律、法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定。省人民政府其他规章、设区的市人民政府规章对行政机关依法实施行政行为的程序规定严于本办法的，从其规定。针对工程建设项目招标投标活动投诉处理程序，在国务院制定的《中华人民共和国招标投标法实施条例》中已作出了相应规定，国家发展和改革委员会等部门制定的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定对工程建设项目招标投标活动投诉处理程序进行了进一步的细化，综上本案在投诉处理程序上应适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》以及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，而非《浙江省行政程序办法》。其次，答辩人作出的工程建设项目招标活动投诉处理决定书也符合法律规定，景宁畲族自治县民族医院一期智能化工程项目于2016年12月7日在答辩人处备案，同日在丽水市公共资源交易网发表招标公告，并于2017年1月4日在丽水市公共资源交易中心开标大厅开标。该项目工程招标控制价1206.1495万元，招标范围为施工图实施范围内的智能化工程，具体工程量清单与招标公告和招标文件在交易网上同步发布。后经招投标程序，上诉人中标。2019年9月30日景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装工程项目在答辩人处进行招标文件备案，同日在丽水市公共资源交易网发布招标公告。上诉人因对此次招标文件存有异议遂于10月8日向景宁畲族自治县卫生健康局提交异议书，景宁畲族自治县卫生健康局于10月10日对异议内容进行了回复。上诉人对此不服，于同年10月12日向答辩人提交了投诉书，上诉人以“景宁畲族自治县民族医院一期智能化设备采购与安装项目”招标与2016年12月7日景宁畲族自治县民族医院（一期）智能化工程招标文件内容几乎一样要求暂停此次招标投标活动。答辩人依法受理后，查阅了景宁畲族自治县民族医院一期智能化工程项目招标工程量清单、景宁畲族自治县医院一期智能化设备采购与安裝工程设备招标清单、景宁畲族自治县民族一期智能化工程在县发改部门的初设批复以及该项目的审计报告，并听取了被投诉人的陈述和申辩及招标代理机构的意见。答辩人根据调查核实的情况查明景宁畲族自治县民族医院一期智能化工程在发改部门批复时已分成两个标段，2016年12月7日景宁畲族自治县民族医院（一期）智能化工程招标的是一标综合布线等部分，此次招标的项目为二标设备部分，结合工程量清单可知两个标段内容明确，界限清楚，故景宁畲族自治县民族医院针对项目二标另行公开招标并不违反法律规定，答辩人作出的工程建设项目招标投标活动投诉处理决定书事实依据充分、法律适用正确、程序合法。最后上诉人认为答辩人未按规定制作调查书面笔录违反法律规定，但本案相关的证据材料均在答辩人处有备案保存，故未对外进行调取证据，因此未作出相应的调查笔录。因此，答辩人作出的工程建设项目招标活动投诉处理决定书程序上符合法律规定，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，应予以维持。上诉人提出的上诉请求没有事实与法律依据，故请求贵院能依法驳回上诉人的上诉请求。 市政府答辩称：答辩人认为该行政判决认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，应予以维持。关于事实认定。景宁畲族自治县民族医院一期智能化工程项目在发改部门批复时已分成两个标段，已确定具体的工程费用,并进行审计。从招标文件看，因招标范围明确了施工图范围内的所有工程（详见工程量清单），而工程量清单中对于分部分项产品的名称、特征、数量等详细信息都已经明确载明，上诉人在投标时对于工程量清单也已知晓。并且合同协议书中关于工程内容也明确载明：“施工图实施，范围内的智能化工程。（具体详见提供的工程量清单）”，由此可知，工程量清单系虽然进行施工的具体依据。虽然在合同协议书中有关于“工程量清单错误的修正”的约定，但民事合同应以双方意思自治为原则，即上诉人与发包人（第三人）之间应就工程量清单是否存在缺项、漏项达成一致意见，发包人才应予以修正。现发包人并未认为工程存在缺、漏项，而是认为属于另一个工程招标内容，故没有进行修正的基础。此外，从该条款的上下文看，所谓的缺项、漏项和整个工程量相比，应为数量较少部分。本案中，从景宁县民族医院（一期）项目初步设计进行审查后作出同意该初步设计的批复（景发改投资[2014]105号）看，前后两个招标的工程费用看批复的费用分别1200万和1800万元，二标的费用远高于一标，上诉人认为二标中大部分系一标的漏缺项，显然不符合事实。另，对比前后两个招标文件，虽然存在部分产品名称或项目名称相同的情况，但因两个标产品价格、数量均是明确且独立的，总金额经各自核算确定，标段清晰，故不能以名称相同认定二标为重复招标。综上，案涉投诉处理决定、行政复议决定以及一审判决事实认定清楚。关于法律适用。从法律规定看，根据《中华人民共和国招标投标实施条例》第九条第四款规定，“需要向中标人采购工程、货物或服务，否则将影响施工或者功能配套要求，可以不进行招标”而非必须要招标，而国发改16号令《必须招标的工程项目规定》第五条第二款规定，重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元以上的，必须招标。本案二标最终确定的控制价为1550万元，进行招标符合法律规定。关于程序。首先，《浙江省行政程序办法》系关于行政程序的一般性规定，而《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》系专门针对工程建设项目的专门规定，根据特殊法优于一般法的处理原则，本案应适用后者。而《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十五条、“第十六条及《丽水市工程建设项目招标投标综合管理办法》第五十七条、第五十八条、第六十二条及六十条的规定针对的是第一被告在处理投诉举报时可以采取具体调查取证的方式以及相应的程序，但从上述条款并非意味着第一被上诉人在处理投诉时必须要制作调查笔录或是组织联合调查组进行调查。本案中，第一被上诉人根据第五十八条的规定，在受理原告的投诉后，依照法定程序听取了被投诉人的陈述和申辩（书面意见和证据材料），至于组织投诉人和被投诉人进行质证则应视是否必要而定，故第一被上诉人在审查相应材料后认为没有必要组织质证并未违反上述规定，程序合法。其次，答辩人根据行政复议法及实施条例的相关规定组织各方当事人进行听证，在听证开始前，本机关已告知上诉人“本次听证全程录音录像，‘录音录像即为听证记录，不再另行制作书面记录”，上诉人也已签字予以确认，故上述人所诉称的“复议局组织听证会但没有制作调查笔录交调查人员和被调查人员签名，程序违法”的观点无事实依据，最后，根据《浙江省行政程序办法》产第四章第三十二条规定，“行政机关应当积极履行法定职责，提高行政执法效率，及时查处违法行为，确保行政执法权威性和公信力；在该章第五十二条规定，“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。…”由上述条款可知，第三十二条对第五十二条规定的行政执法行为进行了确定，限定在查处违法行政执法行为，而丽水市住建局作出的投诉处理决定系针对投诉作出行政处理决定，并不适用上述第五十二条的规定。并且，如前所述，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《丽水市工程建设项目招标投标综合管理办法》对投诉处理程序明确规定，根据特殊法优先于一般法的原则，应适用上述条款。而行政复议决定本就不属于行政执法行为，应适用《行政复议法》的相关规定。故上诉人关于本案程序违法的异议于法无据，一审法院认定本案程序合法正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 景宁卫健局未作答辩。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第九条规定，“招标项目按照国家有关规定需履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。”2014年11月13日，通过审批，景宁发改局发布《关于景宁县民族医院(一期)项目初步设计的批复》(景发改投资【2014】105号)，批复明确景宁县民族医院（一期）项目总投资概算为38695万元，其中弱电工程(一标，综合布线、监控等)工程费用1200万元，弱电工程(二标，交换机、服务器等设备)工程费用1800万元。故一期项目为分成两个标段，内容明确、界限清楚，涉案工程分开招标既符合法律规定，也符合(景发改投资【2014】105号)的批复。2016年12月2日，上诉人通过招标取得弱电工程(一标，综合布线、监控等)工程，后经业主要求，又增加部分工程量，但上诉人对第一标段的建设并不是业主对第二标段不进行招标的前提条件。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；…”规定和景宁发改局发布的(景发改投资【2014】105号)《批复》，原审第三人将弱电工程（交换机、服务器等设备）作为第二标段进行招标，没有违反法律规定。且《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，“除招标投标法六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五）国家规定的其他特殊情形”，该条款针对可以划分多标段的工程项目，法律法规通过硬性和倡导性要求规定、倡导分段招标，只有存在特殊情形，符合相关条件和国家规定，才“可以不进行招标”，上诉人亦不符合“不进行招标”的规定。第三人在2019年9月，发布了99号招标文件，公布了工程清单及技术要求。虽然99号招标文件与158号招标文件存在部分产品名称或项目名称相同的情况，但因两标工程量清单中项目或产品数量、规格、价格，总投标价或总控制价详细，均是明确且独立的，总金额也经各自核算并确定，不能仅以名称相同就认定二标中绝大部分内容系一标重复招标。故两被上诉人最终认定第二标段并非第一标段重复，基本事实清楚，也符合法律规定。另，上诉人提出被上诉人在处理该案时，违反《浙江省行政程序办法》第52条规定，该条是对行政执法决定前的程序规定，而非对行政行为的程序规定，上诉人称被上诉人违反法定程序，依据不足，本院不予支持。《浙江省行政程序办法》第二条规定，“法律、法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定。”被上诉人市住建局依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，调取查阅了相关文件，听取了第三人陈述申辩和代理机构意见；被上诉人市政府组织了各方当事人参加的听证，两被上诉人调查处理过程中对调查手段和方式选择和裁量，未违反投诉处理强制性程序规定，也不存在法定程序缺失，两被上诉人作出涉案行政行为程序符合《招投标法》、《招投标法实施条例》及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，程序合法，上诉人提出要求撤销涉案行政行为的事实与理由均不成立，其主张本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元由上诉人浙江贝尔力电子工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 吴金花 审 判 员 邹一峻 二〇二〇年八月二十日 代书记员 吴美珠