安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行再11号 原二审上诉人（一审原告）：林绪荣，男，1951年11月2日出生，汉族，农民，住安徽省合肥市包河区。 委托诉讼代理人：柏芹，女，林绪荣儿媳。 委托诉讼代理人：张礼新，林绪荣之子。 原二审被上诉人（一审被告)：合肥市包河区房屋征收办公室（合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室），住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码12340111485027825E。 法定代表人：徐本春，该办公室主任。 委托诉讼代理人：吴翔，该办公室工作人员。 委托诉讼代理人：陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 原二审被上诉人（一审被告）：合肥市包河区大圩镇人民政府，住所地安徽省合肥市包河区南淝河路与花园路交叉口，统一社会信用代码11340111002993122G。 法定代表人：朱国栋，该镇政府镇长。 委托诉讼代理人：吴翔，该镇政府建设办工作人员。 委托诉讼代理人：牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。 原审被告：合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局，住所地安徽省合肥市包河区桐城南路凌大塘工业园。 法定代表人：徐春雷，该局局长。 委托诉讼代理人：詹涛，北京大成（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：方旭，北京大成（合肥）律师事务所实习律师。 原二审上诉人林绪荣与原二审被上诉人合肥市包河区房屋征收办公室、合肥市包河区大圩镇人民政府、原审被告合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局拆迁补偿协议纠纷一案，本院作出（2018）皖01行终213号行政裁定，已经发生法律效力。本院于2020年7月22日作出（2020）皖01行监1号行政裁定，决定再审本案。本院2020年8月3日立案，并依法另行组成合议庭于2020年8月17日公开开庭进行了审理。原二审上诉人林绪荣及其委托诉讼代理人柏芹、张礼新，原二审被上诉人合肥市包河区房屋征收办公室的委托诉讼代理人吴翔、陈娟娟。原二审被上诉人合肥市包河区大圩镇人民政府的委托诉讼代理人吴翔、牛和勇，原审被告合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局的委托诉讼代理人詹涛、方旭均当庭参加诉讼。 原二审上诉人林绪荣上诉请求：1.撤销安徽省合肥市包河区人民法院（2017)皖0111行初128-1号行政裁定书；2.诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：一、一审法院没有适用任何法律条文作为依据，主观认为被上诉人合肥市包河区房屋征收办公室、合肥市包河区大圩镇人民政府是不适格被告。二、合肥市包河区大圩镇人民政府是《补充协议》的合同当事人。三、本案是行政诉讼，不是民事纠纷。本案被拆迁房屋是集体土地上的房屋，上诉人和被上诉人之间签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》以及《补充协议》是2016年1月28日，因此本案不适用《安徽省高级人民法院关于征收拆迁行政案件审理的若干问题》中的有关规定。二审法院应当围绕一审法院关于被上诉人主体是否适格的裁定进行审判。 原二审被上诉人合肥市包河区房屋征收办公室陈述称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2011年7月16日，合肥市住房和城乡建设局向南淝河下游河道整治工程建设管理局颁发了房屋拆迁许可证，拆迁人是南淝河下游河道整治工程建设管理局，拆迁实施单位是包河区重点办。当日南淝河下游河道整治工程建设管理局与合肥市城市建设重点指挥部办公室签订了委托拆迁协议书，委托我方办理拆迁事宜。根据民法的相关规定，代理人在相关权限内以被代理人名义实施的行为对被代理人发生效力，受托人在代理权限内以委托人的名义实施法律行为，委托人对受托人的行为承担责任。原裁定基于此驳回林绪荣对包河区房屋征收办公室及大圩镇人民政府的起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确。二、林绪荣已经撤回了原审的起诉，原审法院予以准许，本案已经没有审理必要。 原二审被上诉人合肥市包河区大圩镇人民政府陈述称，一、本案性质属于拆迁补偿安置协议纠纷，适用法律是《城市房屋拆迁管理条例》和《合肥市城市房屋拆迁管理办法》，拆迁的主体为拆迁人，行使拆迁权利的依据为行政许可。南淝河下游河道整治工程建设管理局作为被许可对象，取得拆迁许可证，是本案的拆迁人，依法对案涉辖区内的房屋进行拆迁，是本案适格主体。二、本案属于民事诉讼案件，不属于行政纠纷。林绪荣与南淝河下游河道整治工程建设管理局签订了拆迁安置协议，最高院关于当事人之间达成了拆迁安置补偿协议，仅就协议内容发生争议的人民法院应予受理问题的复函（2007民立他字54号司法解释）明确，达成拆迁安置协议的案件应该属于民事纠纷。本案不属于法院行政受案范围，林绪荣提起行政诉讼应予以驳回。三、本案协议不属于行政协议。拆迁安置条例规定拆迁人是被许可的取得房屋拆迁许可证的单位，可以是行政机关、企事业单位。本案不适用国有土地上房屋征收管理条例及合肥市房屋征收的相关条例，依法不属于行政协议。为此，本案不属于行政诉讼的受案范围。四、大圩镇人民政府属于本案受托单位，是受本案被告委托实施的拆迁行为。根据行政诉讼法第二十六条条第五款的规定委托方应为被告。大圩镇人民政府所签订的协议属于主合同的补充协议，是为了履行受托行为而实施的委托行为。根据合同法的相关规定，应当由委托人承担责任。林绪荣在与南淝河下游河道整治工程建设管理局签订拆迁安置协议后，再与大圩镇人民政府签订补充协议，委托主体不是大圩镇人民政府是明知的。所以无论是行政诉讼法的规定，还是民事实体法的规定，按照合同相对性都应由委托人承担。所以，大圩镇人民政府不是适格主体。请求维持原裁定。 原审被告南淝河下游河道整治工程建设管理局陈述称，一、《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”南淝河下游河道整治工程建设管理局不是行政机关，没有获得法律、法规、规章的授权，不能作为行政主体承担责任。二、南淝河下游河道整治工程建设管理局无权签订拆迁安置补偿协议。《拆迁许可证》上载明的“拆迁实施单位”是包河区征收办，即原告起诉时所列被告包河区房屋征收办公室。《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月21日起公布并施行，规定：“……确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”原《城市房屋拆迁管理条例》同时废止，《合肥市城市房屋拆迁管理办法》也随之废止。此后，房屋征收不再办理拆迁许可证。本案涉及集体土地上房屋征收，征收时适用的《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（自2014年12月1日起实施）第三条规定：“各区人民政府负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会，具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。”第十七条规定：“被征收人应当按时搬迁并与征收房屋实施单位在签约期限内依照本办法就安置方式、安置人口、安置地点和应安置面积、补偿金额、搬迁费、过渡方式和过渡期限、临时安置费、搬迁期限等事项订立补偿安置协议。”南淝河下游河道整治工程建设管理局不是以上条文中提及的单位，不应该是签订拆迁安置补偿协议的主体。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十七条规定：“本办法实施前，征收集体土地时尚未对其上的房屋作出补偿安置的，适用本办法予以补偿安置”。本案补偿协议签订在2016年，南淝河下游河道整治工程建设管理局当初应大圩镇政府请求的盖章行为不具有法律效力，不是补偿协议一方的主体。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”三、《补充协议》才是主合同。关于适格主体认定，二审裁定书的理由是“林绪荣与合肥市大圩镇人民政府签订的《补充协议》内容与案涉的120平方米房屋并非同一房屋”，这是认定事实的错误。由南淝河下游河道整治工程建设管理局盖章的拆迁安置补偿协议只是涉及部分权利义务的前期协议，大圩镇政府盖章的《补充协议》才是主协议，表现在：（1）林绪荣户共安置4套房屋，补充协议增加的75平方米不是单独的一套房屋，而是该75平方米分散计入4套房屋中，案涉120平方米房屋也包括了该75平方米的一部分；（2）南淝河下游河道整治工程建设管理局盖章的前期协议并未提及案涉120平方米房屋，反而在《补充协议》中明确了最终安置面积，明确了四套房屋以及分别的面积。也就是说，案涉120平方米房屋这个标的直接体现在《补充协议》中，而非在前期协议中。名为《补充协议》，实际是内容全面的主合同，两份协议如有包括主体在内的不一致之处，应该以《补充协议》为准。四、协议的实际履行主体并非南淝河下游河道整治工程建设管理局。案涉房屋位于金葡萄家园，该小区的建设单位是大圩镇政府。建设资金来源于巢湖城投及合肥市城建集团。南淝河下游河道整治工程建设管理局仅负责南淝河河道整治工程的水利建设，而拆迁户回迁房的规划、选址、土地报批、建设、安置分配等均由基层政府等单位负责实施，对拆迁安置的事实经过并不知情。原告之前一直与合肥市包河区房屋征收办公室、合肥市包河区大圩镇人民政府两单位实际沟通联系，起诉时就将该两单位作为被告。南淝河下游河道整治工程建设管理局提交的证据也都是包河区征收办、大圩镇政府之前提供的，即便是有南淝河下游河道整治工程建设管理局盖章的拆迁安置补偿协议原件，也均由大圩镇政府保管和履行。综上，请驳回原告对南淝河下游河道整治工程建设管理局的起诉。 2017年9月13日，林绪荣以合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局、合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室、合肥市包河区大圩镇人民政府为被告提起行政诉讼，请求：1.被告履行《房屋拆迁安置补偿协议书》《补充协议》对已经安置的大圩镇金葡萄家园B区10栋2601室房屋进行全面维修并验收合格；或者重新安置给原告一套房屋质量合格的同面积房屋；2.赔偿租赁费；3.赔偿主张权利支付的律师费。三被告均答辩称其不是适格的被告。2018年3月9日，一审法院以林绪荣错列被告且拒绝变更为由，作出（2017）皖0111行初128—1号行政裁定驳回了林绪荣对合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室、合肥市包河区大圩镇人民政府的起诉。林绪荣不服该裁定，向本院提起上诉。本院二审认为，合肥市包河区房屋征收办公室系受合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局委托作为拆迁实施单位，林绪荣与大圩镇政府签订的补充协议内容与案涉120平方米房屋并非同一房屋。故于2018年7月10日作出（2018）皖01行终213号行政裁定，驳回林绪荣的上诉，维持原裁定。 本院再审查明，南淝河下游河道整治工程为合肥市大建设项目，包河段拆迁涉及四个街道（镇）。按照市大建设政策，包河段拆迁安置工作由包河区政府具体负责实施，但拆迁安置资金系按照市大建设程序由市建投集团拨付给包河区政府。大圩金葡萄家园系包河区政府规划建设的安置小区。 2011年3月29日，合肥市人民政府针对市水务局的报告，作出合政秘〔2011〕42号批复。该批复的主要内容为：同意组建南淝河下游河道整治工程项目法人，名称为合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局，其组成人员系市水务局局长、副局长、包河区和瑶海区副区长、肥东县副县长等。之后合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局取得了组织机构代码证，明确该局机构类型为“其他机构”，登记号为“组代管340100-971722”。因项目实施需要，合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局于2011年7月6日领取了包拆许字（2011）第12号房屋拆迁许可证，拆迁项目为“南淝河下游堤防加固、护坡、疏浚及截污工程”，拆迁实施单位是包河区重点办（现在的合肥市包河区房屋征收办公室）。 林绪荣户的房屋使用的土地系集体土地，位于大圩镇××村，属于南淝河下游河道整治工程拆迁范围。2011年7月29日，林绪荣户将被拆迁房屋交付实施拆迁。 2014年11月13日，合肥市人民政府印发了《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政【2014】175号）（2014年12月1日实施）。该办法第三条的规定，由区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处等，实施本辖区内集体土地上的房屋征收与补偿工作。 因合肥市集体土地上房屋征收政策的调整，所以林绪荣户2016年1月28日签订安置合同时，既与作为拆迁人的合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局（合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室作为受托人）订立了《房屋拆迁安置协议书》，又与合肥市包河区大圩镇人民政府订立了《补充协议（含新增人口）》。 《房屋拆迁安置协议书》约定，林绪荣户拆迁房屋面积350.5㎡、有效面积350.5㎡、认定面积450㎡，安置地点为大圩金葡萄家园，产权调换和增购合计安置面积360㎡，安置费用扣除增购面积及房价补差，应得19494.50元。《补充协议（含新增人口）》约定，该户优惠安置80㎡，被拆迁户应缴费用134000元，应得费用209404.5元，结算后该户应得75404.5元，该户的安置面积及套数为：协议书安置面积360㎡、补充协议安置面积80㎡，合计安置400㎡（另40㎡林绪荣赠与了张萍），80㎡贰套、120㎡贰套。 2016年12月26日，合肥市大圩金葡萄家园拆迁复建点项目B-10号楼通过竣工验收，竣工验收报告载明的建设单位是大圩镇政府。2017年1月5日，林绪荣依照协议取得B-10楼2601室120平方米房屋。2017年6月5日，林绪荣的儿媳柏琴以该房屋存在严重质量问题为由，做成一份内附照片的退房申请，并进行信访。 以上事实由双方的陈述、合肥市人民政府合政秘〔2011〕42号批复、房屋拆迁许可证、《房屋拆迁安置协议书》、《补充协议（含新增人口）》、B-10号楼通过竣工验收报告等证据在卷，经庭审质证，足以认定。 本院再审认为，合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局因项目实施需要设立，虽然领取拆迁许可证，并与林绪荣签订了安置协议，但林绪荣户同时也与大圩镇政府签订补充协议。虽然大圩镇政府与林绪荣签订是补充协议，因补充协议覆盖了安置协议的全部内容，且大圩镇政府是《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政【2014】175号）规定的征收实施主体，也实际履行了交付安置房的安置义务，故应确认大圩镇政府系安置协议的义务主体。大圩镇政府称其与林绪荣签订补充协议系受托实施的行为，未举证证明，再审不予采信。2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条将行政协议作为行政诉讼受案范围。大圩镇政府与林绪荣达成的拆迁补偿协议属于上述规定中明确的行政协议范畴，因此，大圩镇政府关于本案协议并非行政协议、本案不属于行政案件受案范围的意见，不符合行政诉讼法的相关规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月21日起公布并施行（国务院常委会2011年1月19日通过）。该条例第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时作废。本条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局2011年7月6日领取包拆许字（2011）第12号房屋拆迁许可证，林绪荣户将被拆迁房屋交付实施拆迁的日期是2011年7月29，均在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施之后，不应适用原有的规定办理。大圩镇政府关于本案属于民事案件的理由，缺乏法律依据。 综上，被拆迁人林绪荣因对安置房质量有异议选择提起拆迁补偿协议行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。林绪荣因请求被告履行行政协议而起诉合肥市包河区房屋征收办公室（合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室）、合肥市包河区大圩镇政府、合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局，在三被告均称其不具有被告资格情况下，原审先行在实体审查前作出驳回林绪荣对具有行政主体资格的大圩镇政府的起诉，导致将合肥市南淝河下游河道整治工程建设管理局这一不具有行政主体资格的“其他机构”作为行政案件的唯一被告，确有不当，再审予以纠正。鉴于合肥市包河区房屋征收办公室不同程度地参与了南淝河下游河道整治工程项目拆迁安置工作，为查清案件事实，不宜在本案实体判决前先行驳回林绪荣对合肥市包河区房屋征收办公室的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销本院（2018）皖01行终213号行政裁定和安徽省合肥市包河区人民法院（2017）皖0111行初128—1号行政裁定； 二、指令安徽省合肥市包河区人民法院审理本案。 审判长 陈 思 审判员 王亚明 审判员 轩银珍 二〇二〇年八月二十七日 法官助理储穗栋 书记员付旋璇