浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1019号上诉人贺安岳等十四人（名单附后）。诉讼代表人贺其、贺钟勇、贺中伟、胡亚群、贺玉娥。委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人余红彬、陈书宏。贺安岳等14人因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年4月24日作出的（2019）浙01行初639号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年9月8日，国土资源部经国务院批准作出国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称599号批复），部分内容如下：原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。上述批复附《杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》，该表中列明了杭州、宁波、温州、嘉兴、绍兴、台州各市的批准用地、征收土地等具体面积，其中宁波市批准用地773.509公顷，新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），批准征收土地587.868公顷。经逐级上报，宁波市国土资源局于2018年3月28日形成《关于宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案的审查报告》并上报浙江省国土资源厅。该报告称：宁波中心城区2017年度城市建设用地业经国务院批准{国土资函[2017]599号}，批准用地总面积为773.509公顷（新增建设用地616.4336公顷），其中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），征收土地587.868公顷。宁波市2017年度第四批次城市建设用地涉及62个地块，申请用地总面积56.4212公顷，其中农用地37.5778公顷、建设用地15.2721公顷、未利用地3.5713公顷；征收集体所有土地54.9233公顷；使用国有土地1.4979公顷。随同该报告一并上报的还有《宁波市2017年度城市建设用地实施方案申报情况表》，该表列明，国务院批准城市建设用地773.509公顷；新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），批准征收土地587.868公顷。对于上述已批准的土地，宁波市已报送四批次实施方案，其中第四批次实施方案情况与前述审查报告中所述内容一致。该四批次涉及的城市建设用地共计216.2473公顷；新增建设用地共计127.6170公顷，新增建设用地中农用地共计109.7203公顷（耕地共计101.4818公顷），征收土地共计185.8924公顷。上述指标使用后，已经审批的剩余额度为城市建设用地557.2617公顷；新增建设用地488.8166公顷，新增建设用地中农用地310.0286公顷（耕地280.7698公顷），征收土地401.9756公顷。经原浙江省国土资源厅审核，2018年6月8日，省政府对宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案作出浙土字A[2018]-0050号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称050号审批意见），同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，共计用地56.4212公顷（农用地转用37.5778公顷；未利用地转用3.5713公顷；征收集体土地54.9233公顷，使用国有土地1.4979公顷。）2019年9月20日，贺安岳等十四人向省政府邮寄行政复议申请，请求撤销省政府作出的050号审批意见中征收宁波市北仑区新碶街道向家炮台堍拆迁地块3.2429公顷、大路村新碶小学南拆迁地块2.8768公顷、大路村明州路南拆迁地块0.9911公顷土地的部分。省政府于次日收到复议申请材料。2019年9月24日，省政府通知贺安岳等十四人，其行政复议申请已予受理。同日，省政府将案涉行政复议申请书的副本发送承办被申请复议的行政行为的浙江省自然资源厅（原浙江省国土资源厅）和宁波市北仑区人民政府，并要求两部门就被申请复议的行政行为进行答复、举证。2019年10月22日，省政府作出488号复议决定，认为050号审批意见是对国务院批准宁波市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，其不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围，故贺安岳等十四人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回贺安岳等十四人的行政复议申请。该行政复议决定书于2019年10月24日以邮寄方式向贺安岳等十四人送达。原审法院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，599号批复中明确：经国务院批准，原则同意省政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。上述内容中包括对宁波市批准用地773.509公顷，新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489公顷（耕地382.2516公顷），批准征收土地587.868公顷。省政府在上述批复后作出050号审批意见，在599号批复批准的范围内，同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，共计用地56.4212公顷（农用地转用37.5778公顷；未利用地转用3.5713公顷；征收集体土地54.9233公顷，使用国有土地1.4979公顷。据此，省政府作出的050号审批意见，未设定行政法上的新的权利义务关系，不属于可申请行政复议的行政行为，因此，其不属于行政复议法规定的行政复议范围。省政府根据行政复议法第六条、实施条例第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回贺安岳等十四人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。行政程序方面，贺安岳等十四人于2019年9月20日向被告申请案涉行政复议，被告于2019年9月24日向承办被申请复议的行政行为的部门发送行政复议申请书副本，并要求其就被申请复议的行政行为进行答复、举证，经审查，被告于2019年10月22日作出被诉具体行政行为，相关决定书于2019年10月24日以邮寄方式向原告送达。上述过程符合行政复议法第十七条、第三十一条的规定。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贺安岳等十四人的诉讼请求。贺安岳等14人上诉称：一、被上诉人省政府作出的488号复议决定没有事实和法律依据，依法应予撤销并责令其重作，原判驳回诉讼请求错误。一个行政行为是否属于行政复议或者行政诉讼的受案范围，不是取决于名称、形式，而是取决于其内容是否对当事人设立了权利义务，案涉行政行为虽然是“土地征收实施方案”，似乎是对“土地征收方案”的实施行为，其实却不然。被上诉人虽声称案涉土地系国务院批准征收，却没有提供国务院批文，只有国土资源部的批复。二、本案中，对上诉人的权利义务产生实际影响的并不是国土资源部的批复，而是被上诉人的批文。首先，从国土资源部的规范性文件规定来看，国务院的批复仅仅是用地指标或者说用地规模的控制，正式征收程序开始于国务院批复之后，而且也才落实所征收土地的具体地块或者区位。《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(国土资发[2006]320号)第二条第1项明确规定：“根据国务院已批准的农用地转用和土地征收方案，城市国土资源管理部门按照城市人民政府的要求，分期分批地确定划拨用地项目和有偿出让土地范围，落实具体地块或区位，在进行建设用地勘测定界、履行征地前期规定程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、拟定供地方式后，填报《××市农用地转用和土地征收实施方案表》，由城市人民政府审定后上报省级人民政府，同时抄送省级国土资源管理部门。”《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》(国土资发[2010]9号)明确规定：“三、加快农用地转用和土地征收实施方案申报和审核：(一)提前拟订实施方案。城市政府在申报农用地转用和土地征收方案的同时，对急需的用地，可提前做好勘测定界、履行征地报批前‘告知、确认和听证’程序、落实耕地占补平衡、筹集新增建设用地土地有偿使用费和征地补偿安置费用等工作，拟订农用地转用和土地征收实施方案，在用地经国务院批准后及时呈报省级审核。”国土资发(2010)9号文第二条第四项也规定土地征收方案申报只需提供“土地征收方案申报汇总表”、“标注申请用地位置的城市中心城区土地利用总体规划图”，第三条第三项规定土地征收实施方案申报才需要提供“标注申请用地位置的标准分幅土地利用现状图”、“建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图”。其次，从本案的实际情况来看，国土资源部的批复也只是征收土地的内部审批，而且只明确了纳入征收的土地的用途、数量，并没有明确具体范围、位置。国土资源部批复第二条明确要求省政府“依据国务院农用地转用和土地征收方案有关规定，对城市呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审查，审核同意后，由城市人民政府具体实施。督促城市人民政府按规定要求呈报农用地转用和土地征收实施方案，呈报方案前，依法履行征地前期有关程序。”可见，对于上诉人集体土地征收的呈报，是在国土资源部或者说国务院的批复作出后，国土资源部或者说国务院的批复是省政府批准征收土地的依据，但不对上诉人产生法律效力。从被上诉人提供的证据也证明了这一点。被上诉人提供的证据6(p6、7、8)、证据7(p4、5)证明，土地征收实施方案呈报时，才明确了土地的具体范围、位置和安置补偿途径。呈报材料中，北仑区国土资源局、北仑区政府、宁波市国土资源局、宁波市政府提供的材料都和上诉人有利害关系，譬如认为：“补偿安置已落实，征地拆迁程序符合规定要求。”宁波市国土资源局北仑分局发布《征收集体所有土地房屋拆迁公告》(仑土征拆告[2018]6号)、《征收集体所有土地房屋拆迁公告》(仑自然资规征拆告[2019]1号)也明确记载，拆迁的依据是050号审批意见，也就是上诉人申请行政复议的行政行为，而不是国土资源部或者国务院的批复。综上，请求：一、撤销一审判决；二、撤销被上诉人作出的488号复议决定，责令其重新作出行政复议决定。省政府答辩称：一、488号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服050号审批意见，向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明，经国务院批准，原国土资源部于2017年9月8日作出599号批复，其中批准宁波市用地773.5090公顷(其中新增建设用地616.4336公顷，农用地419.7489公顷〈耕地382.2516公顷〉，征收土地587.8680公顷)。为实施上述批复，原宁波市国土资源局北仑分局于2017年12月4日编制并逐级上报宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，合计申请用地56.4212公顷(农用地转用37.5778公顷；未利用地转用3.5713公顷；征收集体土地54.9233公顷，使用国有土地1.4979公顷)。2018年6月8日，答辩人作出050号审批意见，同意上述实施方案。答辩人认为，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。050号审批意见同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准宁波市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合实施条例第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出488号复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、488号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年9月21日收到行政复议申请。经审理，答辩人于同年10月22日作出488号复议决定并邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合行政复议法第三十一条第一款规定。请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，据被上诉人省政府一审时提交的2017年9月8日国土资源部经国务院批准作出的599号批复及附件《杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（浙批次Ａ［2017］-001301）、宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案情况汇总表、甬土资［2017］8号《关于宁波市2017年度城市建设用地审查意见的报告》、仑土资［2017］38号《关于宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案项目用地的报告》、甬土资［2018］7号《关于宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案的审查报告》、《宁波市2017年城市建设用地实施方案申请报告表》宁波市自然资源和规划局北仑分局2019年10月10日至省政府的《情况说明》等证据证明，涉案的050号审批意见涉及征收的集体土地是在国务院批准杭州市等6市××年度农用地转用和土地征收方案的征地范围内。故涉案土地批准机关系国务院，而省政府对有关建设用地农用地转用和土地征收实施方案的审核同意实施方案，属于执行国务院批准的杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的行为，并非行使法定批准职权，该行为对当事人的权利和义务并不产生实际影响。上诉人贺安岳等14人以省政府为被申请人，就涉案的征地批准行为申请本级行政复议，不符合实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件，省政府据此驳回行政复议申请并无不当。上诉人认为国务院的599号批复仅涉及用地指标，其提出的行政复议申请属行政复议受案范围等理由不能成立。省政府于2019年9月21日收到行政复议申请。经审理，于同年10月22日作出488号复议决定并邮寄送达行政复议决定书。程序符合行政复议法第三十一条第一款规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人贺安岳等14人共同负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年八月十九日书记员  吕圣姻附贺安岳等14人名单上诉人（原审原告）贺安岳，男，汉族，1957年1月26日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍61号。上诉人（原审原告）唐国美，女，汉族，1958年11月7日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍61号。上诉人（原审原告）贺其，男，汉族，1982年11月29日出生，住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍61号。上诉人（原审原告）贺中伟，男，汉族，1969年6月23日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍62号。上诉人（原审原告）贺孝伟，男，汉族，1971年5月19日出生,住浙江省宁波市北仑区新禊街道炮台堍62号。上诉人（原审原告）贺贤康，男，汉族，1944年9月22日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍63号。上诉人（原审原告）贺安国，男，汉族，1959年11月15日出生,住浙江省宁波市北仑区新禊街道炮台堍58号。上诉人（原审原告）胡亚群，女，汉族，1962年6月3日出生,住浙江省宁波市北仑区新磺街道炮台堍58号。上诉人（原审原告）贺立，男，汉族，1986年5月6日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍58号。上诉人（原审原告）贺安友，男，汉族，1951年12月13日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍59号。上诉人（原审原告）贺钟勇，男，汉族，1978年12月13日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道炮台堍59号。上诉人（原审原告）徐善国，男，汉族，1962年11月2日出生，住浙江省宁波市北仑区新磺街道涨堍罗家6号。上诉人（原审原告）贺玉娥，女，汉族，1962年8月19日出生,住浙江省宁波市北仑区新锲街道涨堍罗家6号。上诉人（原审原告）徐天涌，男，汉族，1988年12月28日出生，住浙江省宁波市北仑区新锲街道涨堍罗家6号。1·1·