陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终488号 上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：李化，该区人民政府代区长。委托诉讼代理人：杜玮祎，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：刘建军，男，1973年1月5日出生，汉族，住陕西省西安市户县。委托诉讼代理人：王军，陕西缔伍律师事务所律师。上诉人西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）因被上诉人刘建军诉其断水断电等行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初598号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人鄠邑区政府的委托诉讼代理人杜玮祎、杨东峰，被上诉人刘建军及其委托诉讼代理人王军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：刘建军系西安市鄠邑区五竹镇XX村村民，在该村拥有房屋一处。2018年12月1日，西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京管委会）发布《通告》，对XX园XX镇XX村开展房屋搬迁补偿安置工作；搬迁范围为：XX村XX大道XX号XX线范围内的房屋。本村其他区域群众可自愿参加搬迁安置；为确保搬迁安全，被搬迁房屋由沣京管委会按照相关规定确定拆除工程施工单位、统一拆除。刘建军的房屋不在XX村XX大道XX号XX线范围内，属于可自愿参加搬迁安置范围。刘建军未与沣京管委会签订补偿安置协议。2019年元月，沣京管委会委托拆迁公司对原周北村签订协议的部分村民的房屋实施拆除。2019年9月23日，陕西省人民政府作出《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕826号），同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组16.2273公顷集体建设用地依法征收为国有；当地人民政府要依法实施征地，严格履行征地程序，按照经批准的征收方案及时足额支付补偿费用，落实安置措施，公开征地信息，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低、长远生计有保障。2019年7月19日，刘建军认为鄠邑区政府对其实施的停水、停电、封闭道路及房屋损坏行为，影响了其正常的居住生活，提起行政诉讼，请求：1.确认鄠邑区政府对刘建军所有的位于五竹镇XX村北二街房屋的损坏、停电、停水及封闭道路的行为违法；2.本案诉讼费由鄠邑区政府承担。另查明，2020年1月15日，原审法院到西安市鄠邑区XX村进行现场勘验，刘建军、沣京管委会工作人员杜玮祎、西安红磡建设工程有限公司工作人员樊勃到场。经现场勘验，刘建军房屋情况为:“房屋整体框架完好，屋内物品均已清空，无人居住，一层右手边有一扇窗户破损；刘建军房屋前面及左右房屋均已被拆除，已断水断电，房屋前后为施工道路，车辆可从街道直达刘建军房屋前，左手边一层外墙处有两根排水管被破坏，与左手边邻居刘户民房屋相接处有半截围墙部分（约1平方米）被拆除，围挡处距刘建军房屋约300米。”经询问，原被告双方均认可通往刘建军房屋的道路曾于2019年上半年被封闭过。再查明，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构。原审法院认为，本案争议的焦点为：断水断电等行为由谁实施及承担法律责任；该行为是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）规定：“二、推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。……四、……加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、‘株连’等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。”本案中，根据刘建军提交的证据、调查询问及现场勘验的情况，能够证明刘建军的房屋存在断水断电、房屋部分地方被损坏及2019年上半年通往刘建军房屋的道路曾被封闭的事实，因此，断水断电等行为违反相关法律规定，侵犯了刘建军的合法权益，应依法被确认违法。根据沣京管委会发布的《通告》可知，沣京管委会在XX园XX镇XX村开展房屋搬迁补偿安置工作。综合全案证据，刘建军在XX村拥有房屋一处，且其未与沣京管委会签订补偿安置协议，刘建军应当享有相应的合法权益，包括正常居住、正常通行、合法用水用电的权利。沣京管委会负责原周北村的房屋搬迁补偿安置工作，理应对搬迁补偿安置过程进行必要的监督和管理，给予该村村民基本生活保障。虽然部分村民已与沣京管委会签订补偿安置协议，但沣京管委会在对签订协议村民房屋实施拆除时，更加应当保障其他未签订协议村民的合法权益。而本案涉案的断水断电等行为系因搬迁工作引发的行政事实行为，虽然鄠邑区政府辩称其没有实施断水断电等行为，但涉案房屋的断水断电等确实是因政府搬迁工作导致的，且鄠邑区政府未提供证据证明断水断电等行为不存在，亦未举证说明断水断电等行为系在其不知情的情况下由其他主体实施，更无其他主体承认实施了涉案行为，结合在案证据、刘建军房屋位于XX村范围内及刘建军房屋断水断电、房屋部分地方被损坏及2019年上半年通往刘建军房屋的道路曾被封闭的事实，应当认定沣京管委会实施了对涉案房屋的断水断电等行为，因沣京管委会系鄠邑区政府的派出机构，故其行为的法律后果应由鄠邑区政府承担。综上，刘建军要求确认鄠邑区政府对其房屋的损坏、停电、停水及封闭道路的行为违法的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认鄠邑区政府对刘建军房屋实施的停水停电等行为违法。上诉人鄠邑区政府诉称：（一）原审法院认定行政行为主体错误。西安沣京工业园是陕西省政府批准设立的开发区。沣京管委会是鄠邑区政府设立的园区管理机构，是法规授权的派出机关。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》相关规定，沣京管委会超过法定授权范围的行政行为或者不超过法定授权范围内的行政行为，都应以管委会为被告。原审法院只认定沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，混淆了鄠邑区政府和沣京管委会的主体，认定行政行为主体错误。（二）原审法院认定行政行为的基本事实错误。鄠邑区政府没有在五竹街道实施集体土地征收和棚户区改造，没有协议搬迁。没有进行房屋拆除，当然没有在周北村有任何拆除房屋、停水、停电及封闭道路的行为。请求：撤销原审判决，依法改判。被上诉人刘建军答辩称：（一）原审法院认定行政主体正确。沣京管委会是事业单位，是鄠邑区政府的派出机构，不具有行政主体资格，其行为应当由设立机构鄠邑区政府承担法律责任。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定，开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。故本案不存在行政主体认定错误的问题，上诉人鄠邑区政府的上诉理由不能成立。（二）鄠邑区政府应对沣京管委会实施的损坏房屋、停电、停水及封闭道路的违法行为承担责任。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、鄠邑区政府是否是本案的适格被告；二、鄠邑区政府是否对刘建军实施了停水停电等行为及该行为是否合法。一、关于本案的适格被告的问题《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，根据《西安市鄠邑区机构编制委员会关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》（鄠编发〔2018〕44号），沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，没有行政主体资格。根据上述规定，沣京管委会在没有法律、法规和规章授权的情况下，作出行政行为，其行为后果应当由设立机构鄠邑区政府承担法律责任。刘建军不服沣京管委会对其房屋实施的断水、断电、损坏及封闭道路等行为，以鄠邑区政府为被告提起本案诉讼，被告适格。二、关于鄠邑区政府是否对刘建军实施了停水停电等行为及该行为是否合法的问题根据原审法院和本院查明的事实，沣京管委会实施拆除其他房屋及修路而造成刘建军房屋的断水、断电、损坏及道路封闭，因该行为的法律后果由鄠邑区政府承担，故认定鄠邑区政府实施了上述行为。刘建军的房屋不属于拆迁范围内的房屋，属于自愿参加搬迁安置范围内的房屋。在鄠邑区XX村XX大道XX号XX线范围内房屋搬迁过程中，刘建军并未明确表示参加搬迁，亦未与鄠邑区政府签订安置补偿协议。鄠邑区政府在拆除其他房屋过程中，对不属于搬迁范围内的房屋及未达成安置补偿协议的房屋不应损坏，亦应保障上述房屋居住人正常生活的条件，但在鄠邑区XX组织的本次搬迁过程中，鄠邑区政府在没有任何依据的情况下对刘建军房屋实施了停水、停电、封闭道路及损坏行为，已经侵犯了刘建军的合法权益，应确认违法。综上，上诉人鄠邑区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市鄠邑区人民政府负担。本判决为终审判决。   审  判  长    刘  雁审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯  二〇二〇年八月十日  法官助理    温永宏书  记  员    刘  媛1