辽宁省清原满族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽0423行初17号 原告：新宾满族自治县新宾镇和平村村民委员会，住所地辽宁省抚顺市新宾满族自治县新宾镇和平村。 法定代表人：董玉双，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人：李长明，清原满族自治县众鑫法律服务所法律工作者。 被告：新宾满族自治县自然资源局，住所地辽宁省抚顺市新宾满族自治县新宾镇。 负责人：赵富岩，该局局长。 委托诉讼代理人：夏国良，该局地籍股股长。 委托诉讼代理人：马立宝，辽宁启运律师事务所律师。 第三人：郑明财，男，1968年3月6日出生，满族，个体，住辽宁省抚顺市新宾满族自治县。 原告辽宁省抚顺市新宾满族自治县新宾镇和平村村民委员会（以下简称新宾镇和平村）请求撤销被告新宾满族自治县自然资源局（原名新宾满族自治县土地管理局，以下简称新宾县自然资源局）下发的[1999]400-124号土地使用权证一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月7日立案后，于2020年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告新宾镇和平村的法定代表人董玉双及其委托诉讼代理人李长明，被告新宾县自然资源局的委托诉讼代理人夏国良、马立宝，第三人郑明财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 1996年新宾镇和平村将位于和平村龙头山河西岸山根处面积大约七亩耕地承包给郑明财，承包价款10,000.00元，承包期限自1996年10月25日至2045年10月25日。郑明财于1999年为案涉土地办理[1999]400-124号国有土地使用权证，土地使用者为龙头肉牛肥育场。后因债务纠纷，案涉土地使用权被新宾满族自治县人民法院查封。新宾镇和平村提起行政诉讼，请求撤销[1999]400-124号国有土地使用权证。 新宾镇和平村向本院提出诉讼请求：1.请求撤销被告新宾满族自治县国土资源局发给第三人的[19XX]XXX-XX4号国有土地使用权证；2.诉讼费用由被告负担。事实与理由：1996年10月25日，第三人郑明财与原告签订土地承包协议书，约定原告将集体所有的位于和平村龙头山河西岸山根处面积大约七亩耕地承包给郑明财，承包价款10,000.00元，承包期限自1996年10月25日至2045年10月25日。2020年1月7日，原告了解到，原告集体所有的土地被新宾县人民法院查封，后向新宾县人民法院申请调取案涉土地涉及的案件（2012）新宾民二初字第00329号、（2012）抚中民三终字第00506号卷宗，得知被告于1999年在案涉土地上为郑明财办理400-124号国有土地使用权证，土地使用者登记为龙头肉牛肥育场，郑明财于2005年将案涉土地使用权抵押给新宾县农村信用社，因债务纠纷发生争议，信用社申请法院将案涉土地使用权查封。以上情况在2020年之前原告并不知情，原告多次向被告提出调取、查看案涉[1999]400-124号土地使用证相关审批手续材料，均被推诿搪塞，并被告知年份久远，材料无法找到。 原告认为，案涉土地属于农村集体土地性质，权属单位应为和平村村民委员会。第三人郑明财系土地承包人，而现今集体所有土地被征收为国有土地，征收违法、行政许可登记行为违法。具体理由如下：一、原告时任村委会负责人将案涉集体土地承包给郑明财是其个人行为并存在违法：1.郑明财并非原告集体经济组织成员，承包土地应经过村民代表大会决议；2.签订的承包协议涉嫌虚假。以上情形违反《土地承包》、《村民组织法》的规定。在该承包合同效力存在瑕疵时，被告未尽到全面的审核义务，严谨的履行行政职责，认定事实不清，征收行为违法，是侵害原告合法权益的直接因素。二、案涉土地在发包时，为旱田耕地，并非荒地。耕地的转用、征收是个严谨且复杂的过程，在报批、征收、补偿三个阶段均由明确的要求和规范。本案案涉土地转为国有建设用地，应由省、自治区、直辖市人民政府批准，显然被告当时并未严格履行，属于征收程序违法，且审批材料缺失，根据《土地管理法》44条规定，被告的征收程序违法。三、原告为案涉土地所有人，被告进行土地征收时没有实施《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》没有进行征地听证，原告作为案涉土地所有人也并未获得任何征地补偿，不排除强行征地情形，故征收程序违法。四、原告系案涉土地所有权人，而被告仅依据第三人提供的存在瑕疵材料，在没有尽到全面审查核实义务情况下，并忽视作为案涉土地重大利益关系的原告，而作出行政许可登记行为，违反《行政许可法》第34条、36条、47条规定，依据69条，被告应及时作出撤销决定。五、原告于2020年1月7日向新宾县人民调取案涉土地争议卷宗才知道集体土地已经被征收的情形，根据《行政诉讼法》规定，原告起诉并未超过诉讼时效限制。综上，请求人民法院查明事实，支持原告诉请。 原告向本院提交证据如下：证据一、土地承包协议书，证明原告与第三人是土地承包合同关系。证据二、（2013）新宾执字第00113-1号裁定书，证明原告于2020年1月7日向新宾县法院调取卷宗得知并确认，承包给第三人的集体土地已经被案外人保全查封，并进入拍卖程序。证据三、案涉土地使用权证、他项权证、第三人董事会决议副本，证明原告集体土地被征收后办理了[19XX]XXX-XX4号土地使用证，并被第三人贷款抵押给案外人农村信用社，原告权益受到侵害。证据四、第三人落户申请书，证明第三人是挂户迁入人员，非原告集体经济组织成员（不以耕种土地为经济来源，不与其他村民享有同等待遇），承包案涉耕地未经村民代表大会决议，承包合同无效，被告对此没有详细审查，行政许可行为违法。证据五、第三人伪造的征用土地协议书，证明该合同盖章为伪造，合同内容并非原告集体经济组织成员的真实意思表示。证据六、新宾镇人民政府证明，证明新宾满族自治县新宾镇和平村村民委员会公章于1999年1月启用，案涉合同盖章涉嫌伪造。证据七、证人证言，证明土地承包给第三人之前是耕地不是荒地。 新宾县自然资源局辩称，一、本案已经超过诉讼时效；二、原告主张的“负责人将案涉集体土地承包给郑明财是其个人行为并存在违法”、“发包时，为旱田耕地，并非荒地”等理由，是民事案件调整范围，而非在行政案件中能够解决，故本案应当中止审理，待民事案件有结论后，本案方可审理。三、本案被告颁发[19XX]XXX-XX4号土地使用证的事实清楚、程序合法，不应予以撤销。综上所述，答辩人依法为第三人颁发土地使用证的行为合法，应当驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交证据如下：书证：新地字（1997）征（占）用土地批复及相关资料、新地字（1998）征（占）用土地批复及相关资料，1997年批复面积为0.66公顷，批复时间为1998年4月7日；1998年批复面积为0.464公顷，批复时间是1998年5月26日，证明第三人颁发土地使用证程序合法，同时也证明两个批复时间至原告起诉时止，远远超过了20年最长诉讼时效，应当裁定驳回原告的起诉。 郑明财述称，一、原告所诉与事实不符。1.答辩人为新宾镇和平村村民，案涉争议土地原为新宾满族自治县垃圾填埋场（荒地），已被他村征给别人，后经答辩人通过努力协助村里要回来的，权属并不明确。1996年，答辩人因响应国家政策办理养牛场需要场地而与原告新宾镇和平村村民委员会协商利用案涉争议荒地（即和平村龙头山河西岸山根处约6亩多的原新宾满族自治县垃圾填埋场荒地）兴建养牛场事宜。当时原告新宾镇和平村民委员会的意思是，答辩人以1万元的价格一次性买断该场地永久使用权，达成《征用荒地协议》。新宾镇和平村村民委员会将和平村龙头山河西岸山根处约6亩多的原新宾满族自治县垃圾填埋场荒地征用给答辩人，故原告行政诉状中提到的案涉荒地为耕地，与事实不符。2.答辩人征用案涉荒地后，对该场地投入大量资金进行改造、扩建，现案涉争议荒地实际面积已达13亩之多，所以原告所诉，与事实不符。3.对于案涉争议土地办理土地使用证一事，原告新宾镇和平村在办证之初就知情，且系通过其同意的情况下，依法办理的。并非原告所述2020年1月7日才知情。二、被告新宾满族自治县国土资源局系依法为案涉土地办理的土地使用权证。1.答辩人为了能更有效的使用该土地，故向原告提出为该征用土地办理土地使用证的请求，将原1996年10月25日征用荒地协议进一步完善改签，经原告村委会领导班子讨论同意后，依法与其签订《征用土地协议书》，面积大约十三亩左右，期限时间50年（1996年10月25日-2045年10月25日）达成协议后，并报新宾镇人民政府批准，再向被告新宾满族自治县国土资源局申报，是严格依照法定程序办理的土地使用证，且手续齐全。2.《中华人民共和国村民委员会组织法》最早于1998年11月4日颁布施行。所以1996年，根本不存在村民代表大会，故原告所诉村里的土地承包等事宜必须通过村民代表大会集体讨论通过的说法，系无稽之谈。三、本案已过诉讼时效。答辩人于1996年便与原告协商办理案涉荒地的行政征收事宜，历经三年之久才申办完成。期间，答辩人前后多次与原告协商此事并签订相关手续，所办事情是完全公正、公开的，不可能存在答辩人绕开原告私自办理的情形。这说明，原告在答辩人办证之时就已知行政征收这一事实。自原告明知被告新宾满族自治县国土资源局办理案涉争议荒地的行政征收行为至今已有二十多年，诉讼时效已过，原告请求不应受到法律保护。 第三人向本院提交证据如下：证据一、新宾满族自治县人民政府文件新地字（1997）号征（占）用土地批复；证据二、新宾镇人民政府文件镇政土发（1996）第号关于和平汉村养殖场的项目批复；证据三、征（拨、占）用土地协议书，以上三组证据证明获得土地使用证是合法有效、公开透明的。证据四、身份证，证明郑明财是和平村合法村民。 经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性无异议，但被告做出的两项决定并未采取听证的形式告知原告，原告对此并不知情，被告存在程序违法，对第三人材料的审查存在瑕疵。 经庭审质证，原告对第三人提交的证据质证意见如下：对证据一、二、三真实性无异议，但被告做出的两项决定并未采取听证的形式告知原告，原告对此并不知情，被告存在程序违法，对第三人材料的审查存在瑕疵，第三人的印章是假的。对证据四身份证证明户籍与住所地，不能证明第三人是原告集体经济组织成员。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据一被告进行行政行为是形式审查为准，该协议在被告卷宗中，从形式上看，该证据是真实的。对证据二真实性无异议，关联性有异议，本案发生在1996年、1997年、1998年，根据相关法律规定均超过20年的最长诉讼时效。对证据三真实性无异议，但无法证明原告权益被侵害。对证据四村民的衡量标准应当以户籍登记档案为准，不能以此约定剥夺村民待遇。对证据五该协议实际存在于卷宗中，从形式上看符合要求。对证据六真实性、关联性有异议，仅有镇政府公章，没有经办人的签章无法证明真实性，同时被告作出行政行为时是对申请材料的形式做出审查，而非对真伪审查。对证据七无法证明协议存在虚假，与本案无关。 经庭审质证，被告对第三人提交的证据均无异议。 经庭审质证，第三人对原告提交的证据质证意见如下：对证据一真实性有异议，是假的，当时没有承包字样，也没有我本人签字。对证据二真实性无异议，从材料看符合征用。对证据三真实性、关联性、合法性均无异议，我获得了土地使用证，证明土地不是原告的，我把土地抵押给银行没侵害到原告权益。对证据四真实性、合法性有异议，申请不是我本人签字，我没要土地（口粮田），我是购买了案涉土地。我之前还干了一届村书记，说明我有被选举权，我是和平村村民。对证据五无异议，是真实的。对证据六不能证明什么问题，章的真假应该由鉴定部门鉴定，这份证明也没有经办人签字。对证据七证言不排除虚假，证人说多年前是和平村的，案涉土地后来被水毁，堆放垃圾了，放弃了耕地，所以不是承包田，证明土地不是耕地。 经庭审质证，第三人对被告提交的证据均无异议。 本院对上述证据认定如下：对双方无异议的证据，本院予以采信。 经审理查明：1996年10月25日，郑明财向新宾县自然资源局提交《征地申请书》，内容为：“我是和平村村民郑明财，养牛数年，效益日益剑豪，为适应经济发展的需要，要征用土地个人投资建养牛场，其中牛舍5000㎡，职工宿舍、食堂、饲料库、饲料搅拌间500㎡，现征和平村外耕地一块，位居龙头山河西岸山根处，面积大约十三亩左右，征用年限五十年，特此向土地局提出申请，诚恳局领导予以批复。”新宾镇和平村在上述申请上盖章同意。同日，郑明财与新宾镇和平村签订《征用土地协议书》，约定：“乙方（郑明财）发展养牛造牛舍需用土地，从甲方（和平村）征用土地一块，座落在龙头山河西岸山根处，面积大约十三亩左右，价格合人民币壹万元整（￥10,000.00），此款在签订协议同时付给甲方伍仟元整，下欠伍仟元在九七年元旦前付清。从签订协议时起，适用权归乙方所有，适用时间五十年（从九六年十月二十五日开始到二〇四五年十月二十五日止）。”清原镇和平村负责人金永春在甲方处签字确认，并加盖新宾镇和平村公章；郑明财在乙方处签字、盖章确认。新宾镇人民政府作出镇政土发（1996）第号新宾镇人民政府文件《关于和平汉村养殖场的项目批复》，内容为：“为加速我镇经济特别实验区建设，大力发展村办企业和私营企业，经研究，同意郑明财在和平村征用土地建养殖场，具体手续请按照有关部门的规定办理。” 1997年4月7日，新宾县自然资源局下发《征（拨、占）用土地协议书》，内容记载征（拨、占）地总面积0.867公顷，土地类别为旱地，新宾镇和平村在被征（拨、占）地单位意见一栏签字、盖章同意；新宾镇人民政府在被征（拨、占）地单位上级主管机关意见一栏签字、盖章同意；新宾县自然资源局在征（拨、占）地承包单位意见一栏签字、盖章同意。 1998年4月7日，新宾县人民政府作出新地字（1997）号新宾满族自治县人民政府文件《征（占）用地批复》，载明：征（占）地单位为郑明财，征（占）地用途为建养殖场，被征（占）用土地单位为和平村，被征（占）用土地数量为零点陆陆陆零公顷，抄报单位为市国土规划管理局，抄送单位为新宾镇政府、和平村。 1999年12月28日，新宾县自然资源局颁发新国用（19XX）字第XXX-XX4号《国有土地使用证》，载明：土地使用者龙头肉牛肥育场，地址新宾镇和平村，用途养殖业，批准使用期限长期，四至为东至河、南至河、西至山根、北至山根，用地面积玖仟贰佰零陆平方米。现新宾镇和平村向本院提起行政诉讼，请求支持其诉讼请求。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，新宾县自然资源局于1999年12月28日颁发了新国用（19XX）字第XX-XX4号《国有土地使用证》，新宾镇和平村于2020年4月2日提起本案诉讼，请求撤销该《国有土地使用证》已超过五年的起诉期限。故新宾镇和平村起诉要求撤销新宾县自然资源局为郑明财颁发的新国用（19XX）字第XXX-XX4号《国有土地使用证》的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项之规定，裁定如下： 驳回新宾满族自治县新宾镇和平村村民委员会的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省抚顺市中级人民法院。 审 判 长  金利甲 人民陪审员  荣占伟 人民陪审员  高长霞 二〇二〇年八月十三日 书 记 员  赵 晨