浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初91号 原告饶根梅，女，汉族，1952年2月6日出生，住浙江省建德市。 委托代理人胡明远、彭静如，浙江天册律师事务所律师。 被告建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。 法定代表人朱欢，市长。 出庭负责人钱晓华，副市长。 委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 委托代理人潘祺。 原告饶根梅不服被告建德市人民政府（以下简称建德市政府）于2019年10月16日作出的《答复书》，于2020年3月12日向本院提起诉讼，本院于同日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案，原告饶根梅及其委托代理人胡明远，被告建德市政府的副市长钱晓华及委托代理人夏忠勤、潘祺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月16日，建德市政府作出《答复书》，主要内容为：针对饶根梅等12人提出的申请事项“1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失”答复如下：（一）关于申请第一项，建德市政府未曾对梅城镇古城开发建设（棚户区改造）项目区块作出过房屋征收决定，并非案涉房屋征收补偿安置义务主体。（二）关于申请第二项，建德市政府并非案涉房屋的拆除主体，并非适格的赔偿义务机关，故对此不予赔偿。 原告饶根梅起诉称，原告系建德市××弄××号（曾改过门牌号为37号）107＃112室的住户，该住房建筑面积约40平方米。该住房原为集体企业杭州先锋轴承厂建造，根据职工工龄、贡献等作为福利分房分配给职工（原告）。1998年9月22日，杭州先锋轴承厂因经营严重亏损，无力清偿到期债务，向建德市人民法院申请破产。法院受理后，破产案件审理过程中，破产清算组曾有过方案，该住房由每户出资1000-3000元不等后归居住各户职工所有。但该住房权证未变更；原告虽未直接支付该1000-3000元，但原缴交的住房公积金既未退还也未归集或移交到住房公积金管理机构。杭州先锋轴承厂破产案件经清算，并经建德市人民法院审理，于2006年3月20日作出（1998）建经破字3-4号民事裁定书，以“杭州先锋轴承厂经清算，其破产财产变现款尚不足以清偿第一顺序的劳动债权，其他债权人己无破产财产可供分配”为由，裁定终结破产还债程序。杭州先锋轴承厂破产审理过程中及破产程序终结后至今计20余年，原告一直继续占有、居住、使用该住房，国有土地使用证和房屋所有权证未发生过变更。期间从未有他人让原告等交出该住房，也从未有他人向原告收取租金、对该住房进行维修管理。原告一直视其为自有房屋。被告决定征收该住房后，曾公示被征收房屋的补偿方案（原告在内的住户每户补偿29.2万元），但并未落实。2019年2月16日，被告以其设立的临时机构“梅城镇古城保护开发建设（棚户区改造）指挥部”（以下简称梅城指挥部）及其下属国有独资“建德市资产经营投资有限公司”（以下简称建德资投公司）落款发布公告，将该住房界定为“国有资产”，并明确划入征收范围，要求各住户于2019年2月28日17时前将房屋腾空移交至“公房征收组”。原告等各住户虽对被告认定该住房为“国有资产”，并在未予补偿情况下即要求腾空移交不服，但均以大局为重，在限定时间内及时搬离该住房。后该住房被拆除，原告被告知除可领取小额装修补偿和搬迁费补贴之外，不作安置和补偿。基于以上事实，原告作为该住房的住户，认为在法律上应当认定其系该住房事实上的所有权人。被告系案涉征收主体，对征收房屋负有安置、补偿的法定职责。但被告未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序，对征收房屋的权属进行调查、听取住户意见和确权，直接将非国有资产宣布为国有资产，违背行政行为的合法性和合理性原则；其要求原告腾退，而不作征收安置、补偿，违反法律规定。被告应当及时履行征收安置、补偿的法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准向原告支付补偿款；并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》明文规定的“先补偿、后搬迁”原则，就“未补先拆”情况下对原告未及时获得安置补偿而产生的补偿款利息损失予以赔偿。原告在依法与梅城指挥部、建德资投公司沟通无果，通过信访亦未能获得被告相关部门支持的情况下，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提起诉讼，请求：1.判令被告履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对原告予以补偿，并支付原告自2019年3月1日起至实际补偿之日止以全部应付补偿款为基数按同期银行贷款利率［人民银行贷款基准利率或贷款市场报价利率］计算的利息。2.被告承担诉讼费、评估费等相关费用。 原告饶根梅向本院提供的证据有： 1.原先锋轴承厂（严家弄37号）职工分配房屋实际使用名单公示，拟证明原告系建德市××弄××号（曾改门牌号为37号）住宅楼的住户；该住房系原先锋轴承厂作为职工福利分房分配给原告，并由原告一直占有、居住、使用。 2.建国用（91）字第0××9号《国有土地使用证》和建梅字第02237号、02238号《房屋所有权证》，拟证明该住房原为集体企业杭州先锋轴承厂建造，分配给职工乃至企业破产后，国有土地使用证和房屋所有权证始终登记在杭州先锋轴承厂名下。被告将其界定为国有资产无事实和法律依据。 3.建德市人民法院（1998）建经破字第3-4号《民事裁定书》及《杭州先锋轴承厂破产清算终结报告》，拟证明杭州先锋轴承厂在2006年3月20日以破产财产不足以清偿第一顺序的劳动债权为由终结破产还债程序时，涉案住房未列入企业破产，财产清算报告中未明确该住房的处理；破产清算及破产程序终结后也未变更该住房的权证。但破产清算组曾有过该住房由每户出资1000元后归居住各户职工所有的方案，及各住户原交的住房公积金既未退还也未归集或移交到住房公积金管理机构等事实，结合20余年来，原告等各住户一直继续占有、使用、居住该住房，被告征收补偿方案中一度也载明原告等住户为“房屋所有权人”等客观事实，可以证明原告在内的职工住户是该住房事实上的所有权人。 4.先锋轴承厂1995年8月工资表（部分），拟证明原告在内的原先锋轴承厂职工扣缴住房公积金的事实，该公积金在企业破产后既未退还也未归集或移交到住房公积金管理机构。 5.建德市人民政府办公室《关于成立建德市梅城古镇开发建设（棚户区改造）领导小组和指挥部的通知》及《公告》，拟证明被告决定征收该住房，并设立梅城指挥部具体推进实施。指挥部与建德资投公司共同落款发布公告，明确将该住房划入征收范围，但将其界定为“国有资产”，并要求各住户于2019年2月28日17时前将房屋腾空移交至“公房征收组”。 6.被告公示的国有土地上房屋征收补偿方案中“梅城镇老城区棚户区改造被征收房屋汇总表”（部分），拟证明被告公示的征收补偿方案原本包含原告，并明确记载原告等为“房屋所有权人”，还载明每户补偿金额为29.2万元，但事后未按此兑现。 7.履行法定职责申请书及答复书，拟证明原告先行向被告申请履职，被告答复不予履职。 以上证据均系复印件。 被告建德市政府答辩称，一、原告并非案涉被拆除房屋的所有权人，亦不享有符合房改政策取得所有权的合法资格，原告并非是国有土地上房屋征收法定意义上的被征收人，不具有被征收人享有请求房屋征收补偿安置待遇的合法资格，原告与其请求本机关履行国有土地上房屋征收补偿法定职责的事项并不具有利害关系，不具有作为申请人请求本机关履职的资格，本机关是否有房屋征收补偿的法定职责或者是否履职均不会对原告的权利义务产生实际影响。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定,本案不宜纳入行政诉讼受案范围,应依法驳回其起诉。1.根据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，被征收人仅指的是房屋所有权人或者因公房承租人符合房改政策条件按房改政策购买房屋取得房屋所有权的人。原告既不是案涉房屋所有权人也不是享有房改资格可取得房屋的物权人，并不具有被征收人资格，不具有根据上述两条例申请房屋补偿安置的资格。（1）相关权证和书面证据足以证实，原告不是案涉房屋所有权人。案涉房屋与其他十一人同类起诉案件所涉房屋在杭州先锋轴承厂未破产前，系职工宿舍，属于企业自管公房，房地产权属登记于杭州先锋轴承厂名下。企业破产时，案涉房屋并未处置归职工个人所有。在企业破产过程中，为清理劳动关系，建德市二轻工业总公司从盘活的存量资产收益中解决缺口资金。杭州先锋轴承厂破产后，依据建德市政府抄告单［2008］93号和建国资办［2014］9号文件，案涉房屋按企业国有非经营性资产移交给建德资投公司管理。（2）建德市住房制度改革办公室于2019年7月11日已作出原告不符合房改资格的初审结论，建德资投公司已将该初审结论于2019年7月告知原告。原告等人于2019年5月23日针对房屋征收安置事宜而提起信访，建德资投公司于2019年5月25日以资信答复（2019）4号《信访事项处理意见书》予以答复并于2019年7月15日作出《信访事项补充意见书》。在信访答复中，建德资投公司将原告不是房屋所有权人、不符合房改资格、不符合公租房资格条件等事实予以详细说明，并且将建德市住房制度改革办公室对杭州先锋轴承厂36名住户的房改资格初审情况予以书面告知（初审结论明确原告等十二人不符合房改条件）。2.原告于2019年3月1日已领取了搬家费、装修补偿款共计15048元，原告对于搬家费、装修补偿方面并无争议，案涉实质性争议为原告是否享有被征收人［所有权人或符合房改政策按房改购房取得所有权人］的地位和资格。3.在房屋拆除前，原告实际占有使用房屋的法律状态是：在原杭州先锋轴承厂破产清算程序终结时，涉案房屋并未作处置，原告继续占有使用是基于其原为杭州先锋轴承厂的职工与该厂自管公房的租赁关系在法律上终结后而延续的事实占有状态，原告继续占有使用的事实状态并不具有可以寻求法律保护的合法权源，实质上是一个历史遗留问题。就法律层面而言，原告的事实占有状态不可能成为物权变动的法定原因，也不可能成为视同物权所有人而享有拆迁安置利益的正当合法理由。破产清算未予处置、原告实际居住、权属证书未作变更、原缴存公积金如何处置等情况，也均不是直接引发物权变动或者要求按物权所有人享有拆迁安置利益的合法正当理由。二、关于原告等人向本机关提出履职申请、本机关回复的情况。2019年8月20日，原告等十二人向本机关邮寄了《履行法定职责申请书》，本机关收到上述履职申请后，经核实，原告等人诉求所涉的原杭州先锋轴承厂位于建德市××弄××宿舍，属于梅城镇古城保护开发建设（棚户区改造）项目房屋征收范围内，该区块的房屋征收工作是由建德市梅城镇人民政府和建德资投公司负责，原杭州先锋轴承的宿舍由建德市梅城镇人民政府组织实施拆除，本机关未曾对梅城镇古城开发建设（棚户区改造）项目作出房屋征收决定，本机关并非该区块房屋征收补偿安置义务主体。梅城镇古城开发建设（棚户区改造）项目已经签署的《国有土地上房屋征收产权调换补偿安置协议》中，征收部门均是建德市梅城镇人民政府，受委托征收实施单位是建德市梅城镇资产经营有限公司。2019年10月16日，本机关制作了《答复书》，上述《答复书》以邮寄方式送达给原告等十二人。三、本机关并非案涉房屋征收补偿安置义务主体，不负有给付案涉房屋征收补偿安置待遇的法定职责。1.根据法律规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》均未赋予县（市、区）人民政府有给付国有土地上房屋征收补偿安置待遇的法定职责，相关的房屋征收补偿安置待遇的给付义务主体是房屋征收部门。2.根据事实行为，本机关并未对案涉房屋作出征收决定，梅城镇古城开发建设（棚户区改造）项目已经签署的《国有土地上房屋征收产权调换补偿安置协议》，征收部门是建德市梅城镇人民政府，受委托征收实施单位是建德市梅城镇资产经营有限公司。因此，该区块的房屋征收补偿安置待遇的给付义务主体是建德市梅城镇人民政府，本机关从未有对该区块的房屋征收补偿安置待遇承担过给付义务。3.鉴于本机关并非是案涉房屋征收补偿安置的给付义务主体，也并非案涉房屋的拆除人，原告等十二人向本机关主张“并支付自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息”缺乏事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。 被告建德市政府向本院提供的证据有： 1.国有土地使用证［建国用（91）字第0××9号］、房屋所有权证［建梅字第02237，02238，02239］，拟证明案涉房屋企业破产前的所有权人是杭州先锋轴承厂。 2.《关于要求追加杭州先锋轴承厂清理劳动关系资金的报告》［建二轻（2003）40号］、《关于追加杭州先锋轴承厂清理劳动关系费用的批复》［建体改（2004）2号］、《关于杭州先锋轴承厂的破产清算审计报告》《关于先锋轴承厂破产进展情况的汇报》《关于杭州先锋轴承厂房产的价格鉴定结论书》［建价证鉴（2003）458号］、《土地评估报告》［建金地（2003）（估）字第378号］，拟证明建德市二轻总公司在杭州先锋轴承厂在册职工171名和164名退休职工整个安置费用为5252246.06元，其中由建德市二轻总公司通过盘活存量资产解决资金缺口2326661元，其余由市政府挂账处理。建国用（91）字第0××9号土地使用证的土地使用权在2003年评估价值为50.052万元，建梅字第02237，02238，02239房屋所有权的房屋估价分别为111202元、64998元、1221元，上述房地产价值远远少于政府在破产过程中承担的安置费用。 3.建德市政府抄告单[2008]93号和建国资办[2014]9号文件，拟证明案涉房屋在破产后，建德市政府和建德市国资委按企业国有非经营性资产移交给建德资投公司管理。 4.《关于梅城镇公有住宅承租户准予房改的复函》《梅城镇原先锋轴承厂36房房改初审表》，拟证明建德市住房制度改革办公室于2019年7月11日初审认定原告不符合房改条件。 5.《信访事项处理意见书》[资信答复（2019）4号]、《信访事项补充意见书》，拟证明建德资投公司在针对原告等人的信访回复中，已明确说明原告不能享受房屋安置补偿、不符合房改条件等的理由，并已将市房改办认定其不符合房改资格的初审结论告知了原告。 6.领（付）款凭证、网上银行业务专用凭证、身份证、存折（银行卡）、房屋装修及附属物数量核对清单、公有住房腾空验收单，拟证明原告已领取搬家费、装修补偿且自愿腾空的事实，搬家费、装修补偿由建德市梅城资产经营有限公司支付。 7.《履行法定职责申请书》《授权委托书》，拟证明郑军等十二人请求建德市政府履行法定职责的内容。 8.快递查询信息截图，拟证明建德市政府收到原告等请求履行法定职责申请的时间为2019年8月21日。 9.《情况说明》《征收范围红线图》《梅城镇古城保护开发建设（棚户区改造）国有土地上房屋征收产权调换补偿安置协议》，拟证明梅城镇古城保护开发建设（棚户区改造）国有土地上房屋征收的补偿安置义务主体不是建德市政府。 10.《答复书》、EMS快递单、快递查询信息截图，拟证明建德市政府作出答复并送达给郑军等十二人的事实。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为：证据1，真实性、来源合法性无异议，但不能证明该住房系原先锋轴承厂作为职工福利分房分配给原告的证明内容；证据2，三性无异议，但该组证据仅能证明原告并非涉案房屋所有权人；证据3，真实性、合法性无异议，但不能证明破产清算组有过分配方案以及原告系房屋事实上的所有权人的证明内容；证据4，真实性、来源合法性无异议，关联性有异议；证据5，三性无异议，但不能证明被告决定征收涉案房屋，本案征收相关的实施主体均非被告；证据6，三性均有异议，涉案项目的实施主体均未对外公示该组证据所示内容；证据7，三性无异议，但被告已在法定时限内对原告的申请作出回复。 对被告提供的证据，原告认为：证据1、7-8，三性无异议；证据2，真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明政府承担安置费用后涉案房屋所有权归属政府的主张，且相关文件并未显示对涉案房屋作出收归国有或者其他方式的处理，恰能证明房屋当时已归属居住使用的职工；证据3，内部文件的真实性无法确认，关联性有异议，即便涉及集体资产收归国有也不具有合法性；证据4，三性均有异议，认为系被告工作部门单方制作，原告并不知晓；证据5，三性有异议，认为原告未收到该组证据所涉文件，原告对有关房改资格初审结论亦不认可；证据6，真实性无异议，房屋已经腾空，但对合法性、关联性有异议，认为不符合征收法定程序；证据9，对《情况说明》的证据形式合法性有异议，对案外人签订的征收补偿安置协议的真实性无法确认，对征收范围红线图的真实性无异议，可以证明涉案房屋被征收以及被告系征收补偿安置义务主体，但被告未依法征收补偿；证据10，形式真实性无异议，但对内容真实性、合法性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1系梅城指挥部、建德资投公司对涉案房屋实际使用人情况的公示，对该事实予以确认；证据2能够证明涉案房屋的登记所有权人情况，予以采信；证据3能够证明原杭州先锋轴承厂破产清算的相关情况，对该事实予以确认；证据4与本案不具有关联性，不予采纳；证据5系梅城指挥部、建德资投公司针对涉案房屋的搬迁、房改等事项发布的公告，对该事实予以确认；证据6不符合证据的形式要件，且原告无法提供原件以供核对，不予采纳；证据7，予以采信。 被告提供的证据1能够证明涉案房屋的登记所有权人情况，予以采信；证据2能够证明原杭州先锋轴承厂破产清算的相关情况，对该事实予以确认；证据3能够证明建德市相关国有非经营性资产的移交管理情况，予以采信；证据4、5，原告虽对内容真实性提出异议，但亦自认已经收到建德资投公司作出的与证据5所涉内容基本一致的信访答复意见，故对建德资投公司曾就原告是否符合公房承租及房改条件的事项作出答复意见的事实予以确认；证据6-8、10，予以采信；证据9，与本案不具有关联性，不予采纳。 经审理查明，建德市××弄××号房屋的登记所有权人为原杭州先锋轴承厂，饶根梅系其中112室房屋的实际使用人。 2019年2月16日，梅城指挥部和建德资投公司发布《公告》，主要内容为：一、该区块两幢集体宿舍为国有资产，土地性质为国有土地，土地用途为住宅用地，已划入征收范围。二、在规定时间内腾空房屋并办理移交手续的住户可提出房改申请，经市房改办审查，符合房改条件的住户予以房改，房改后按国有土地上房屋征收补偿安置政策实施。三、经审查不符合房改条件但符合公租房承租条件的住户，在规定时间内腾空房屋并办理移交手续的给予临时过渡费、搬家费、装修费补助。未在规定时间内腾空房屋并办理移交手续，但在强制腾退程序启动前腾空移交房屋的给予搬家费、装修费的50%补助。依法强制腾空的不再享受相关补助。对既不符合房改条件又不符合租赁条件的住户实施清退，在规定时间内腾空房屋并办理移交手续的支付搬家费、装修费。未在规定时间内腾空房屋并办理移交手续，但在依法强制腾空程序启动前腾空并移交房屋的，按前款标准的50%补助。依法强制腾退的不再享受。建德市××弄××号房屋在该《公告》所涉实施范围内。 2019年3月1日，饶根梅领取搬家费、装修评估费共计15048元。并对其在建德市××弄××号实际使用的房屋予以腾空。 2019年5月23日、2019年7月15日，建德资投公司作出信访处理意见，认为饶根梅不符合房改和换租条件，只能予以清退。 2019年8月20日，饶根梅等人向建德市政府提交《履行法定职责申请书》，申请事项载明为：1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失。建德市政府于次日收到该申请后，于2019年10月16日作出《答复书》。 另查明，原杭州先锋轴承厂于1998年9月22日向建德市人民法院申请破产。破产清算过程中，破产清算组委托建德市价格认证中心对包括涉案房屋在内的企业房产进行鉴定并出具建价证鉴[2003]458号《关于杭州先锋轴承厂房产的价格鉴定结论书》，委托建德市金地地产评估咨询有限公司对涉案房屋所使用土地的价值进行评估并出具建金地（2003）（估）字第378号《土地评估报告》。2006年3月20日，杭州先锋轴承厂破产清算组向建德市人民法院提交《杭州先锋轴承厂破产清算终结报告》。 本院认为，原告饶根梅在向被告建德市政府提交的《履行法定职责申请书》中载明的履职申请事项“1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失”，其实质是要求被告将其作为被征收人予以补偿。 首先，根据在案的建国用（91）字第0××9号《国有土地使用证》、建梅字第02237-02239号《房屋所有权证》，涉案房屋的所有权人为原杭州先锋轴承厂而非原告，故原告认为其系实际产权人并据此要求被告予以房屋征收补偿的主张，不能成立。 其次，被告主张涉案房屋已作为原先锋轴承厂剥离的非经营性资产移交建德资投公司，作为国有公房进行管理使用，并提交了《关于杭州先锋轴承厂破产进展情况的汇报》、建价证鉴[2003]458号《关于杭州先锋轴承厂房产的价格鉴定结论书》、建金地（2003）（估）字第378号《土地评估报告》、（2008）93号《建德市人民政府办公室抄告单》、建国资办[2014]9号《关于企业国有非经营性资产及原二轻、工业等四家单位移交资投公司管理的通知》等证据材料。根据上述《关于杭州先锋轴承厂破产进展情况的汇报》中“建德市土地收储中心拟对企业土地房产（含各家银行抵押在内）收储价格大约为139.531万元”的意见和《价格鉴定结论书》《土地评估报告》中的房产、土地清单，结合原告提供的《杭州先锋轴承厂破产清算终结报告》中“固定资产和流动资产一律委托中介机构进行公开拍卖或由市土地收储中心收储全部资产变现收益2502026.56元，其中土地收储1395310.00元”的内容，可以确认涉案房屋已经收储后作为国有公房管理使用的事实。据此，原告虽系房屋的实际使用人，但在未依法定程序被确认为承租人并按照房改政策购房取得所有权之前，要求被告将其作为被征收人予以补偿的主张，不能成立。 综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告饶根梅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告饶根梅负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  张 波 审 判 员  唐莹祺 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年八月十八日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。