陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终490号 上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：李化，该区人民政府代区长。委托诉讼代理人：杜玮祎，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：刘伟，男，1984年10月3日出生，汉族，住陕西省西安市户县。委托诉讼代理人：郑启，陕西智冠律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：西安市鄠邑区XX街道周贵坊村民委员会。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：刘小锋，该村民委员会主任。上诉人西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）因与被上诉人刘伟、西安市鄠邑区五竹街道周贵坊村民委员会（以下简称周贵坊村委会）履行补偿安置职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初631号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人鄠邑区政府的委托诉讼代理人杜玮祎、杨东峰，被上诉人刘伟及其委托诉讼代理人郑启，被上诉人周贵坊村委会的法定代表人刘小锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：刘伟系西安市鄠邑区XX街道XX村（以下简称周贵坊村）村民，后因升学将户口迁出。2016年5月4日，刘伟将户口迁回周贵坊村，并在该村居住生活。2018年12月1日，西安沣京工业园管委会（以下简称沣京管委会）发布《通告》，《通告》载明：XX园XX镇XX村开展房屋搬迁补偿安置工作。……二、房屋搬迁范围。本次搬迁范围为：XX村XX大道XX号XX线范围内的房屋。本村其他区域群众可自愿参加搬迁安置。三、房屋补偿安置。第一条：被搬迁人，被搬迁人是搬迁范围内合法建（构）筑物及附属物的所有权人。以2015年7月1日户县实施户籍制度改革的日期为基准，将被搬迁人界定为原农户、原非农户两类，分类享受不同的补偿安置政策。（一）原农户：有本村农业户籍，在村内有宅基地、房产并参与村集体经济分配的常住人口（含迁出的在读大学生、现役义务军人和服刑人员）。原农户内的本村农业户籍人口数，由村两委会提供相关资料，沣京管委会会同五竹镇人民政府、当地公安派出所复核确认。人口认定时点为补偿安置基准日。……第二条：补偿安置基准日，补偿安置基准日为2018年12月2日。安置对象必须在该基准日符合第一条被搬迁人条件。……”2018年12月6日，刘伟所在户共七人与刘伟之父刘某某（户主）签订《授权委托书》，委托刘某某代表该户与沣京管委会签订搬迁安置协议书，刘伟的备注显示为“非农”。同日，刘某某签署《承诺书》，载明：“……刘伟为周北村非集体经济组织成员……”2018年12月21日，刘某某与沣京管委会签订了《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》，并按照协议书约定领取了补偿费用。刘伟未认定为原农业人口，未在该协议书中予以补偿安置。2019年3月28日，刘伟向鄠邑区政府区长裴靖瑜邮寄递交《申请鄠邑区XX园公布的拆迁补偿方案向申请人予以拆迁补偿》的申请书，申请请求：“一、要求依法确认沣京工业园拆迁方案违法；二、确认申请人享有第三人同等村民收益分配权；三、要求按照沣京工业园公布实施的土地补偿分配方案向申请人分配各项补偿款共计53.89万元。”鄠邑区政府未对该申请书进行答复。2019年8月2日，刘伟以沣京管委会侵害其房屋安置权利等为由，提起行政诉讼。请求：1.鄠邑区政府对刘伟2019年3月28日《申请鄠邑区XX园公布的拆迁补偿方案向刘伟予以拆迁补偿》重新作出答复，并对刘伟进行安置补偿，补偿款53.89万；2.诉讼费由鄠邑区政府负担。另查明，《周北村二组石油大学征地款分配方案》载明：“……1.合同签字日前（2006年12月11日）在册人口享受全额分配。2.合同签字日后至第二步截止日期所增加的人口按全额的50%分配。……5.2006年12月11日前死亡，嫁出及其他原因户口迁出者，且本人承包地有权享受35%分配权。”刘伟在此次征地款项分配中享受35%分配权。再查明，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、刘伟的起诉是否符合提起履行职责之诉的法定起诉条件；二、鄠邑区政府是否应当履行补偿安置职责，向刘伟支付货币补偿款53.89万元。一、关于刘伟的起诉是否符合提起履行职责之诉的法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”根据上述法律规定，原告起诉被告履行职责，应当曾经向被告提出过申请，被告在法定期限内不予履行的情况下，原告方可向法院提出要求被告履行补偿安置职责的诉讼。一般情况下，原告应当将申请直接邮寄给行政机关，但法律并未排除将申请直接邮寄给行政机关的法定代表人，如果申请人将申请邮寄给行政机关法定代表人，其提交的申请符合形式要件，且属于该行政机关的受理范围，行政机关也应当依法办理。本案中，刘伟将申请直接邮寄给行政机关的法定代表人，其提交的申请符合形式要件，且其提交的信件信封上备注亦写明“拆迁补偿申请书”，应当视为刘伟已经向鄠邑区政府递交了履行职责的申请。另，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，因此，刘伟于2019年3月28日邮寄递交申请，于2019年8月2日以鄠邑区政府为被告提起诉讼符合法定起诉条件。二、关于鄠邑区政府是否应当履行补偿安置职责，向刘伟支付货币补偿款53.89万元的问题。根据沣京管委会发布的《通告》，该通告明确了安置对象的条件、范围、补偿标准等。该通告虽系沣京管委会制定发布，但鄠邑区政府作为沣京管委会的上级政府，负有房屋征收补偿工作的法定职责。现刘伟向鄠邑区政府提出补偿申请符合法律规定，鄠邑区政府应当对刘伟的申请进行处理，作出决定并予以答复，但鄠邑区政府收到刘伟的申请未予处理显然不符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定，判决：责令鄠邑区政府于本判决生效之日起六十日内对刘伟的申请作出行政行为。上诉人鄠邑区政府诉称：（一）原审法院认定行政行为主体错误。西安沣京工业园是陕西省政府批准设立的开发区。沣京管委会是鄠邑区政府设立的园区管理机构，是法规授权的派出机关。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》相关规定，沣京管委会超过法定授权范围的行政行为或者不超过法定授权范围内的行政行为，都应以管委会为被告。原审法院只认定沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，混淆了鄠邑区政府和沣京管委会的主体，认定行政行为主体错误。（二）原审法院认定行政行为的基本事实错误。鄠邑区政府没有在五竹街道实施集体土地征收和棚户区改造，没有协议搬迁。该征地拆迁行为是沣京管委会实施的。（三）刘伟的请求没有法律依据。鄠邑区政府经调查，没有发现刘伟提交的邮件。且该申请含有行政复议的请求，含有民事纠纷的请求，也有履行补偿职责的请求。无论刘伟提交邮件，是申请行政复议、解决民事纠纷，还是履行行政职责，鄠邑区政府即使没有作为，也不影响刘伟的权利义务。（四）原审法院审判程序违法。刘伟的请求是给付之诉，原审法院判决鄠邑区政府履行职责。原审判决偏离诉讼请求，程序严重违法。请求：撤销原审判决，发回重审或依法改判。被上诉人刘伟答辩称：（一）原审法院认定行政主体正确。沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，不具有行政主体资格，其行为应当由设立机构，即鄠邑区政府承担。鄠邑区政府主张的依据是《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定，但该条还规定，开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。故本案不存在行政主体认定错误的问题。（二）原审法院认定事实清楚。沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，其拆迁补偿的行政行为，应由鄠邑区政府承担责任。（三）鄠邑区政府应依法对刘伟履行安置职责。刘伟多次向鄠邑区政府申请，均被拒绝接收，刘伟无奈只能通过邮寄方式提交申请。沣京管委会的行为侵犯了刘伟的房屋安置权利，也侵害了刘伟的村民资格和房屋的收益分配权，鄠邑区政府应对刘伟履行安置职责。（四）原审法院审判程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人周贵坊村委会答辩称：同意刘伟的答辩意见。经审理查明，二审庭审中，鄠邑区政府承认收到刘伟的申请，但未进行处理。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：一、鄠邑区政府是否是本案的适格被告；二、鄠邑区政府是否具有对刘伟安置补偿的职责。一、关于本案的适格被告的问题《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，根据《西安市鄠邑区机构编制委员会关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》（鄠编发〔2018〕44号），沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，没有行政主体资格。根据上述规定，沣京管委会在没有法律、法规和规章授权的情况下，作出行政行为，其行为后果应当由设立机构鄠邑区政府承担法律责任。刘伟对沣京管委会的安置行为不服，以鄠邑区政府为被告提起本案诉讼，被告适格。二、关于鄠邑区政府是否具有对刘伟安置补偿的职责的问题根据原审法院及本院查明的事实，刘伟出生于周贵坊村，后因升学将户口迁出。2016年5月4日，刘伟将户口迁回周贵坊村，在该村居住，以村民身份参加选举，并参加农村新型合作医疗保险。沣京管委会发布的《通告》，将包括刘伟一家在内的周贵坊村列入拆迁范围，后将刘伟一家房屋拆除。在鄠邑区政府将刘伟一家列入拆迁范围，将其房屋拆除的同时，鄠邑区政府即负有对刘伟一家人的安置义务和职责。虽然刘伟之父代表刘伟一家人签订了安置补偿协议，但在该协议中，沣京管委会并未对刘伟进行补偿安置，鄠邑区政府对于刘伟一家人的安置补偿职责并未履行结束。在刘伟向鄠邑区政府提出申请时，鄠邑区政府应当继续履行对刘伟因拆迁而负有的职责。综上，上诉人鄠邑区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市鄠邑区人民政府负担。     本判决为终审判决。   审  判  长    刘  雁审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯  二〇二〇年八月十日  法官助理    温永宏书  记  员    刘  媛 1