浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1065号上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路836号。法定代表人高峰，区长。委托代理人潘科。委托代理人项淑娟，浙江迎鸽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴姗，女，1985年12月9日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。委托代理人王韩英，浙江金哲律师事务所律师。吴姗诉金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）房屋拆迁行政补偿一案，金华市中级人民法院于2020年4月14日作出（2019）浙07行初616号行政判决。金东区政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告吴姗系金东区多湖街道横塘沿村村民，因农嫁非，户口未迁出，与其父母在同一户内。吴姗系中国建设银行股份有限公司金华分行职工，劳动合同期限从2010年12月1日签至2014年10月31日。2018年8月29日，针对案外人赵跃芳的信息公开申请，金东区政府提供了金华市金东区××街道××区安置清册，清册登记吴顺和为户主，家庭人口有妻子李凤莲，女儿吴姗，儿子吴键，安置人口3，安置面积75，增加面积20，合计占地面积95，合计建筑面积408.5，货币补偿类型为外嫁女，货币补偿人数1。2018年7月金华市金东区多湖街道向原告作出《信访事项处理意见书》，告知其为国企正式职工，不在安置范围之内，不享受安置。2018年12月金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部作出《信访事项处理意见书》，告知原告：依据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》有关“第二十四条特殊情况安置人口按以下原则确定：（四）……应迁出而未迁出。不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口”；《多湖中央商务区集体土地及房屋征收实施方案》有关“特殊情况安置人口按以下原则确定：（4）……应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口”；以及横塘沿社区参照《金东区多湖街道七里畈、望府墩、驿头社区房屋征迁安置实施细则》“特殊安置人口……国家机关、事业单位、国企职工户口在本社区的，不列入安置人口”之规定；结合吴姗在2007年与郑刚（户口所在地金华市婺城区××小区××室）结婚，户口应迁出而未迁出，吴姗为建行固定期限合同工的实际情况，认定吴姗不属于可安置的特殊人口。现原告以其至今未获任何安置补偿为由，提起本案之诉。另查明，2010年7月2日，金华市××45号抄告单批准了被告提交的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》，明确将金华市金东区××街道××区纳入征迁范围，并明确征迁主体为金东区人民政府，征迁实施主体为金华机场区块征迁办公室。金华市金东区××街道××区居委会于2011年5月13日通过《横塘沿社区拆迁安置实施方案》，载明：安置对象人口的计算以户为单位，按截止时间以公安机关登记在册人口为准……金华市人民政府办公室于2014年6月5日发布执行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》载明：第十四条城中村改造以村级集体经济组织为单位，安置对象包括：（一）村级集体组织实有登记在册成员……金华市人民政府办公室于2014年9月12日发布施行的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》载明：第五条……婺城、金东区人民政府、金华开发区、金义都市新区管委会具体负责本辖区集体所有土地上房屋征收与补偿工作。第二十二条安置以户为单位。第二十四条……（四）农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部于2016年12月22日实施的《金东区多湖街道七里畈、望府墩、驿头社区房屋征迁安置实施细则》载明：二、人口……（二）特殊安置人口……4、国家机关、事业单位、国企职工户口在本社区的，不列入安置人口。……（三）特殊情况：……4、非安置对象的安置：户籍不在、有土地证或依法继承的原村村民，土地面积按实际面积可列入货币安置，即按房屋重置价评估的三倍补偿。也可选择房屋安置，即按该户拥有的合法产权房屋占地面积的4.3倍计算建筑面积（计算的房屋占地面积最高不超过75平方米）；安置房价格按公布的城中村改造小高（高）层公寓指导价中的综合价（3355元每平方）执行。原审法院认为，《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》明确将金华市金东区××街道××区纳入征迁范围，并明确征迁主体为金东区政府，金东区政府作为被告主体适格。原告的诉求为要求被告履行补偿安置职责，系被告在拆迁过程中依法应主动履行的职责。原告户籍在金华市金东区××街道××区，亦在金华市金东区××街道××区安置清册当中，其属于被安置对象，有权提起本案诉讼。根据双方的陈述及在卷证据等可知，原告吴姗系金东区多湖街道横塘沿村村民，属农嫁非，但户口仍在横塘沿社区，金华市金东区××街道××区安置清册当中将原告父亲列为户主，原告吴姗系该户家庭人口。被告称原告属国企职工，因此不在横塘沿社区的安置人口范围内，但《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》、《金华市区城中村改造实施办法（试行）》、《横塘沿社区拆迁安置实施方案》等政策规定中，对国企职工并无特殊规定，被告亦明确原告并非蓝印户口人员。被告主张对原告的安置人口认定可参照2016年12月22日实施的《金东区多湖街道七里畈、望府墩、驿头社区房屋征迁安置实施细则》中的关于国企职工的特殊规定，但被告并未提交该细则中关于户口在本社区的国家机关、事业单位、国企职工不得列入安置人口的依据。且，即便可以参照该细则确定安置人口，被告也未提供该细则实施时，原告仍属于国企职工的相关证据。同时，该实施细则中还对非安置对象的安置规定了货币或安置房两种方式，均有具体的计算方法。综上，被告的答辩意见不能成立，应向原告履行补偿职责。另外，鉴于本案中对原告具体的补偿方式、标准等未明确，基于行政首次判断权原则，应由行政机关先行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告金东区政府于本判决生效之日起六十日内向原告吴姗履行补偿安置职责。金东区政府上诉称：一、原审法院认定上诉人作为被告主体适格错误。案涉横塘沿社区的征迁(城中村改造)工作于2010年依据《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》展开，相关征收补偿工作一直延续至今。2014年6月，金华市政府发布《金华市区城中村改造实施办法(试行)》[金政办发(2014)46号]文件规定，其中第四条规定：“各乡镇(街道)是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作”；第三十二条规定：“本办法实施前的城中村改造相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。”所以，虽然《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》规定横塘沿社区的征迁主体为上诉人，但在横塘沿社区征迁工作进行的过程中，金政办发(2014)46号文件的发布已经变更了职权主体，变更后应由金华市金东区多湖街道办事处继续行使案涉横塘沿地块的征迁补偿安置工作。可作参考的是，一审中被上诉人举证的《信访事项处理意见书》，其答复主体也是多湖街道办事处而不是区政府。根据《行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本案的适格主体应当是金华市金东区多湖街道办事处，而非上诉人。二、原审法院认定被上诉人属于被安置对象错误。对被征迁人员进行安置，其实质是保障和改善被征迁人员的基本生活权益，因此对是否能确认为安置对象应进行相应的条件规定，剔除已通过其他方式享受待遇的人员。根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》(政府令第52号)第二十三条“安置人口按以下原则确定：(一)实际在册并享受村民待遇的村集体经济组织成员”；《金华市区城中村改造实施办法(试行)》[金政办发(2014)46号]第十四条“城中村改造以村级集体经济组织为单位，安置对象包括：(一)村级集体经济组织实有登记在册成员”。虽然被上诉人户籍在横塘沿社区，但户籍所在地是属于户籍管理上的概念，被上诉人的户籍在横塘沿社区可以理解为横塘沿社区村民；而农村集体经济组织成员则不完全等同于村民身份，其应当限定为从事农业生产或虽然在外务工但未享受稳定的社会保险待遇的本村居民。被上诉人是中国建设银行(国企)员工，虽然户籍仍在横塘沿社区，但其有稳定的工作、收入、社会保险待遇，且根据调取的相关材料，被上诉人在2008年起即已开始缴纳住房公积金(2008年以前的缴纳情况无法查询)，因此其也不应被认定为横塘沿社区集体经济组织成员。另外，参考附近拆迁片区《金东区多湖街道七里畈、望府墩、驿头社区房屋拆迁安置实施细则》的规定，在第二条第(二)项第4目已明确“国家机关、事业单位、国企职工户口在本社区的，不列入安置人口”之规定，被上诉人不能列入横塘沿社区的安置人口范围内。综上，请求二审法院撤销原审判决；驳回被上诉人的起诉或发回重审。吴姗在法定期限内未提交答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，2010年7月，金华市人民政府同意金华市金东区人民政府上报的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》。其中明确将吴姗所在的金东区多湖街道横塘沿社区纳入征迁范围，并确定金东区人民政府为征迁主体。虽然2014年6月施行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第四条规定，各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作，但是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，故吴姗要求行政机关履行安置补偿职责，仍应以金东区人民政府作为被告。吴姗户籍在金华市金东区××街道××区，系金东区多湖街道横塘沿村村民，虽属农嫁非但户口一直未迁出，与其父母在同一户内。金华市金东区××街道××区安置清册当中将吴姗父亲吴顺和列为户主，吴姗系该户家庭人口。在金华市××45号抄告单批准金东区政府提交的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》将金华市金东区××街道××区纳入征迁范围时，吴姗尚未进入中国建设银行股份有限公司金华分行工作，其名字也出现在横塘沿社区安置清册当中，金东区政府在本案二审审理过程中亦不否认吴姗属于货币安置人口。根据在案证据显示，相关部门与吴顺和签订的《房屋拆迁补偿安置协议》中并不包括吴姗，吴姗也未从行政机关处实际获得安置待遇。故吴姗要求金东区人民政府对其个人的安置补偿问题予以履职，具有事实和法律依据。但是基于对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重，对于行政机关尚未处理过的事项，不宜作出履行具体、特定的法定职责的判决。故一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定作出答复判决，并无不当。综上，金东区政府所提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市金东区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年八月十七日书记员  张 莹