安徽省临泉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1221行审15号 申请执行人临泉县自然资源和规划局，所在地临泉县前进东路电子产业园大楼6楼，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人刘庆安，该局代理局长。 委托代理人张修华，该局法规股股长。 委托代理人李守杰，该局监察大队队长。 被执行人临泉县文献建材有限公司，所在地安徽省阜阳市临泉县牛庄乡刘桥村，统一社会信用代码9134122155457409XB（1-1）。 法定代表人闫玉侠，该公司负责人。 申请执行人临泉县自然资源和规划局于2017年6月2日向本院申请强制执行临国土资监[2016]19号行政处罚决定。本院受理后，依法组成合议庭，对申请执行的行政行为的合法性进行审查。 申请执行人临泉县自然资源和规划局于2016年9月14日作出临国土资监[2016]19号行政处罚决定书，认定临泉县文献建材有限公司的用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定作出如下处罚：1、责令临泉县文献建材有限公司退还非法占用的31954.3平方米土地；2、拆除在非法占用的土地上建设的12113.5平方米建筑物和11881.1平方米硬化路面；3、处以罚款479314.5元（每平方米15元）。逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一)项之规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。 申请执行人为支持其申请执行的行政行为，向本院提供以下证据：1、立案呈批表；2、李文献询问笔录；3、闫玉侠询问笔录；4、牛庄乡政府作出的《关于临泉县文献建材有限公司及姜尚温泉用地情况的说明》及《关于临泉县文献建材有限公司用地情况的证明》；5、《入园协议书》及《投资合同书》；6、违法案件调查报告及会审记录；7、行政处罚和听证告知书及送达回证；8、行政处罚决定书；9、履行行政处罚决定催告书及送达回证；10、其他材料等。 被执行人辩称，2010年，临泉县牛庄乡政府对外招商引资，临泉县文献建材有限公司与临泉县牛庄乡政府多次沟通和协商，于2010年3月2日双方签订了投资合同书及入园协议。临泉县文献建材有限公司于当年投资建厂，投资数千万元，将厂建好。2016年9月14日，临泉县国土资源局以临国土资监［2016］19号文件认定临泉县文献建材有限公司非法占地并予以处罚，不仅与省政府的文件相抵触，而且违反当地党委政府的规定和要求，且超过申请执行的法定期限。请求法院驳回申请人的请求。 被执行人向本院提交如下证据：1、入园协议书；2、投资合同书；3、临泉县牛庄乡政府作出的《关于临泉县文献建材有限公司用地情况的证明》；4、邢塘街道郭营社区居民委员会的《收条》等证据材料。 经审查查明，临泉县国土资源局于2019年2月并入临泉县自然资源和规划局。2010年，临泉县牛庄乡政府为了落实临泉县委文件临发［2009］24号《关于加快乡镇工业集中区建设的实施意见》，成立了临泉县牛庄乡工业集中区建设领导小组，并将乡镇工业集中区建设列为乡镇党委书记“一把手”工程。同年3月2日，临泉县牛庄乡政府与临泉县文献建材有限公司签订《投资合同书》，双方约定，临泉县牛庄乡政府承诺，划定33333.34平方米的土地租给临泉县文献建材有限公司，协助临泉县文献建材有限公司协调有关职能部门的关系，为临泉县文献建材有限公司建设、经营提供良好的外部环境等等。临泉县文献建材有限公司的厂房计划厂区规划方案须经临泉县牛庄乡政府审核同意，其施工经营方案必须符合工业集中区的总体规划要求；临泉县文献建材有限公司建设、生产、经营必须遵守国家的相关法律法规，排污须符合国家规定的标准等。同时双方还签订了《入园协议书》，约定项目用地在工业集中区路西紧靠102省道占地50亩，每亩按照1200元的价格租赁30年，即从2010年4月30日至2040年4月30日止；临泉县文献建材有限公司项目应根据临泉县牛庄乡政府总体规划和控制性详规进行规划设计建设，规划设计做好后，要报牛庄乡政府审核，待认可后，方可实施项目建设；临泉县文献建材有限公司不得擅自改变项目用地规划及用地性质，否则将收回项目用地等。2015年7月，临泉县国土资源局根据市局“关于临泉县文献建材有限公司用地情况的案件”进行立案调查。2016年9月14日,临泉县国土资源局作出临国土资监[2016]19号行政处罚决定书，认定临泉县文献建材有限公司的用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定作出如下处罚：1、责令临泉县文献建材有限公司退还非法占用的31954.3平方米土地；2、拆除在非法占用的土地上建设的12113.5平方米建筑物和11881.1平方米硬化路面；3、处以罚款479314.5元（每平方米15元）。逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一)项之规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。2017年5月17日，临泉县国土资源局向临泉县文献建材有限公司作出《履行行政处罚决定催告书》，该催告书限临泉县文献建材有限公司10日内履行决定书规定的义务，否则申请法院执行。2017年6月2日，临泉县国土资源局作出了临国土资申［2017］01号《强制执行申请书》。 另查明，2016年3月15日，临泉县国土资源局以牛庄乡政府非法批地涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第410条的规定，向临泉县检察院作出临国土资［2016］123号《涉嫌犯罪案件移送书》，请求审查是否予以立案侦查。2016年12月16日，临泉县国土资源局以临泉县文献建材有限公司非法占用土地47.93亩进行建设，造成39.9亩耕地被破坏的行为触犯《中华人民共和国刑法》第342条的规定，向临泉县公安局作出临国土资函［2016］146号《涉嫌犯罪案件移送书》，请求审查是否予以立案侦查。2016年12月22日，临泉县公安局作出临公（治）立字［2016］3350号《立案决定书》，决定对该案进行立案侦查。 本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据上述规定，任何单位和个人进行建设需要占用土地的，必须依法申请批准。本案临泉县文献建材有限公司以租赁土地的方式未经批准而改变租赁土地的用途建设房屋及附属物，该建设行为明显违反上述规定，依法应由土地行政管理部门处理。从涉案证据来看，临泉县文献建材有限公司涉嫌占用土地面积31954.3平方米（合47.9314亩），其中占用刘桥村旱地19266.5平方米，沟渠991.7平方米，农民居民点30.3平方米，郭营村旱地11665.8平方米，不符合牛庄乡土地利用总体规划。临泉县牛庄乡政府以签订《投资合同书》的形式将涉案土地长期租赁给临泉县文献建材有限公司使用，双方当事人均涉嫌触犯行政法律规范和刑事法律规范。《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”根据该规定，违法行为严重构成犯罪的，应移送相关司法机关给予刑事处罚，一般不再给予行政处罚；在特殊情况下，仅给予刑事处罚，并不能消除违法行为的危害后果，可以在给予行为人刑事处罚的同时给予行政处罚。结合本案，公安机关已对临泉县文献建材有限公司涉嫌非法占地行为立案调查，如果在此阶段非法占地行为仍处于持续进行的状态，行政机关则有权对行政相对人进行处罚，否则行政机关不应针对同一行为再次对行政相对人进行行政处罚。而本案申请执行人仅提供向临泉县公安局和临泉县检察院移送涉嫌犯罪案件移送书的证据，未提供处理结果的证据，且在行政处罚中，程序上应对出租和承租双方的权利义务和过错责任一并进行处理而不是对其中一方进行处理，申请人对本案的定性和适用法律处罚明显不当，依法应予纠正。同时，根据最高人民法院有关积极推进“裁执分离”的通知及安徽省高级人民法院皖高法（2014）318号关于转发《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》的通知精神，本案被执行人先后安排三百余人的就业岗位，还有六个贫困户的劳动岗位，涉案的建设行为开始于2010年2月，至2015年7月进行查处，长达5年之久才对该企业予以查处，需要进行社会稳定风险评估，而申请执行人没有提供这方面的证据，因此，对申请执行人的强制执行申请依法不准予执行。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十五条、第五十八条第一款第一、二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款（十四）项、第一百六十条第二款、第一百六十一条第一款第二、三项之规定，裁定如下： 不准予强制执行申请执行人于2016年9月14日作出的临国土资监[2016]19号行政处罚决定书。 申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向阜阳市中级人民法院申请复议，也可以直接向阜阳市中级人民法院申请复议。 审 判 长  李煌真 审 判 员  王 敏 人民陪审员  李洪彦 二〇二〇年八月二十五日 书 记 员  宋亚茹 附：本裁定适用的法律依据 《中华人民共和国行政强制法》 第五十五条行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料： （一）强制执行申请书； （二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据； （三）当事人的意见及行政机关催告情况； （四）申请强制执行标的情况； （五）法律、行政法规规定的其他材料。 强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。 第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见： （一）明显缺乏事实根据的； （二）明显缺乏法律、法规依据的； （三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。 行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 第一百六十条人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。 人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。 需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。 第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行： （一）实施主体不具有行政主体资格的； （二）明显缺乏事实根据的； （三）明显缺乏法律、法规依据的； （四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。 行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。