四川省甘孜藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020)川33行终7号 上诉人（原审原告）康定天源能源开发有限公司，住所地四川省康定市。 法定代表人赵升斌，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人杨少华，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人张勉，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）康定市林业和草原局，住所地四川省康定市。 负责人降措，该局局长。 委托代理人李卫东，该局工作人员。 委托代理人陈红，四川鼎立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）康定市人民政府，住所地四川省康定市。 法定代表人甲么，该市市长。 委托代理人仁青旺甲，该市副市长。 委托代理人施俊英，四川鼎立律师事务所律师。 上诉人康定天源能源开发有限公司（以下简称天源能源公司）因诉康定市林业和草原局（以下简称康定市林草局）、康定市人民政府（以下简称康定市政府）林业行政命令及行政复议一案，不服四川省康定市人民法院(2019)川3301行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案，上诉人天源能源公司的委托代理人杨少华、张勉，被上诉人康定市林草局的委托代理人李卫东、陈红，被上诉人康定市政府的委托代理人仁青旺甲、施俊英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年11月，被告康定市林草局接环保督查投诉：“天源能源公司关门石水电站未取得发改立项批文，未取得林业部门的林地审核同意书擅自占有林地”。随后由康定市森林公安局进行初查，原告天源能源公司系康定市关门石水电站的开发业主，2006年8月18日甘发改【2006】522号同意由天源能源公司作为榆林河关门石等以上电站的开发业主，开展电站前期、建设、管理和经营等工作。2013年4月22日，国家林业局《关于在四川贡嘎山国家级自然保护区实验区修建关门石水电站的行政许可决定》林护许准［2013］882号，同意其在四川贡嘎山国家级自然保护区实验区修建关门石水电站，并要求按规定办理其相关手续。2013年5月28日，四川省林业厅《关于康定县关门石水电站拟使用林地审查意见》川林审批函［2013]95号，原则上同意关门石水电站使用林地总面积约0.7944公顷，同时该审查意见第四条和第六条明确写明“按照国家占用征收林地审核审批的要求，所申请项目须先取得有关部门立项批准文件；该审查意见仅供你单位到相关部门办理批准手续使用，不代替使用林地审核同意书（审批文件）”，“该项目使用林地申请在未获得批准前，你单位不得使用林地修建工程设施，不得采伐林木”。2018年12月28日经四川楠山林业司法鉴定中心鉴定，出具了（编号：NSSF[2018]楠鉴字第376号）的《鉴定意见书》，鉴定意见为：此次关门石水电站涉嫌占用林地面积3124㎡(合4.69亩)。天源能源公司未经林业主管部门审核批准使用林地，涉嫌占用林地面积3124㎡(合4.69亩)，到至今尚未取得《使用林地审核同意书》（审批文件）。2019年5月31日康定市林草局对天源能源公司作出了《关于责令对擅自改变用途林地恢复原状的通知》，原告不服，于2019年8月2日向康定市政府提起行政复议，被告康定市政府于2019年8月9日收到行政复议申请，当天予以受理，因该案情况复杂，行政复议延期10日，被告康定市政府于2019年10月14日作出了康府行复决字【2019】4号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被告康定市林草局作出的《康定市林业和草原局关于责令对擅自改变用途林地恢复原状的通知》（康林草发【2019】42号）。 一审法院认为，一、关于康定市林草局作出的康林草发【2019】42号《关于责令对擅自改变用途林地恢复原状的通知》是否合法的问题。 第一，根据被告康定市林草局提交的证据《案件来源登记表》《移卷函》《天源能源公司的主体资格证明》、国家林业局《关于在四川贡嘎山国家级自然保护区实验区修建关门石水电站的行政许可决定》、四川贡嘎山国家级自然保护区管理局《关于关门石电站开发的意见》、四川省林业厅《关于康定县关门石水电站拟使用林地审查意见》等证据可以证实：天源能源公司在2013年4月22日取得国家林业局准予修建关门石水电站的行政许可，但上述行政许可仅同意原告开展项目的建设和运营工作，并未审批同意使用相关林地，且明确要求原告按规定办理其它相关手续。四川省林业厅出具了川林审批函［2013]95号《四川省林业厅关于康定县关石水电站拟使用林地审查意见》，原则上同意关门石水电站使用林地总面积约0.7944公顷，同时该审查意见第四条和第六条明确写明“按照国家占用征收林地审核审批的要求，所申请项目须先取得有关部门立项批准文件，该审查意见仅供你单位到相关部门办理批准手续使用，不代替使用林地审核同意书（审批文件）”，“该项目使用林地申请在未获得批准前，你单位不得使用林地修建工程设施，不得采伐林木”。原告未经林业主管部门审核批准使用林地，擅自改变林地用于修建电站，涉嫌占用林地面积3124㎡(合4.69亩)，且在原告向康定市林草局提出陈述和申辩等行政程序期间及诉讼期间，原告均未提交《使用林地审核同意书》（审批文件）的相关证据。故，被告康定市林草局作出的《对擅自改变用途林地恢复原状的通知》认定事实的证据确凿。 庭审中，天源能源公司对两被告实施的行政行为的程序均未提出异议。 第二，根据《中华人民共和国森林法》第十八条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条，勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定（一）用地单位应向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。（二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占有或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。（三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。（四）占用或者征收、征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。故，被告康定林草局有权作出“对擅自改变用途的林地恢复原状”的行政决定。 第三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。因此，行政机关只有在作出了停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的时候，才有应当告知当事人举行听证的义务，而被申请人所作出的只是“恢复原状”的通知，并不属于应当召开听证的上述三种情形。（二）法律规定当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日以内提出，原告在2019年6月3日就收到康定市林草局发出的通知后，并没有在3日内向康定市林草局提出听证申请。故，原告的主张不予支持。 二、关于被告康定市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。 康定市政府作出的《行政复议决定书》经过受理后于2019年8月9日送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，在法定的复议期限内作出并向原告天源能源公司和康定市林草局送达《行政复议决定书》，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》等法律法规的规定。 在庭上，原告提出康定市政府作出的《行政复议决定》中“申请人复议请求、复议内容”与被告康定市政府“复议结论”不相符，结论错误，原告请求的是撤销康定市林草局【2019】42号文的“具体行政行为”，即“恢复原状＂的具体行政行为，并非该文件本身。一审法院认为：原告在庭上所阐明的《行政复议申请书》申请不服【2019】42号文的具体行政行为是指后续的行政强制，所指向的是：1.《履行行政决定催告书》康林草（2019）行决催字第1号、2.《恢复原状代履行决定书》康林草【2019】代履决字01号、3.《恢复原状代履行催告书》（康林草【2019】代履催字01号。第一：这不是本案所审理的范围，在庭上也对原告进行了释明，要求其明确诉讼请求，在开庭前天源能源公司要求增加三个诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条，明确规定起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。故，不同意其增加诉讼请求，并当庭向原告进行了释明；第二、原告所提出的“复议内容和复议结论”与“复议申请”不相符，被告康定市政府在《行政复议决定书》的第8页第1小点，已经明确告知原告对申请人作出康林草发【2019】42号的通知的具体行政行为其内容合法，故一审法院对原告的主张不予支持。 本案是原告天源能源公司与被告康定市林草局、被告康定市政府林业行政命令及行政复议，而不是行政强制。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是被告康定市林草局作出的康林草发【2019】42号《关于责令对擅自改变用途林地恢复原状的通知》以及被告康定市政府作出的《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。综上所述，被告康定市林草局作出的《擅自改变用途林地恢复原状的通知》康林草发【2019】42号和被告康定市政府作出的《行政复议决定书》康府行复决字［2019]4号基本事实清楚，适用法律法规正确，主要法定程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“关于行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”以及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决：驳回原告康定天源能源开发有限公司的诉讼请求。 天源能源公司不服，上诉称，1.请求依法撤销四川省康定市人民法院（2019）川3301行初16号行政判决；2.依法确认被上诉人康定市林草局对上诉人作出“恢复原状”的具体行政行为违法，依法撤销康林草发【2019】42号文及康林草（2019）行决催字第1号、康林草【2019】代履决字01号、康林草【2019】代履催字01号等系列文件；3.依法确认被上诉人康定市政府复议决定违法，并撤销康府行复决字【2019】4号行政复议决定。事实和理由：1.一审法院不接受上诉人按期提交的9份本案关键证据的《调查取证申请书》，错误认定上诉人提交的9份申请书已过举证期限，不予准许上诉人的调查取证申请，系审理程序严重错误，导致错误判决。一审法院径行变更案由也违法；2.康定市林草局作出康林草发【2019】42号文，责令上诉人于2019年6月30日前对擅自改变用途的4.69亩林地恢复原状，系康定市林草局作出的行政强制执行，依法应给予上诉人陈述权和申辩权，康定市林草局违反《中华人民共和国行政强制法》规定剥夺上诉人的陈述权和申辩权，依法应予撤销，一审法院错误认定康定市林草局作出的“恢复原状”具体行政行为为“行政处罚”，以《中华人民共和国行政处罚法》界定上诉人提交听证申请行为是否正确，属于适用法律错误；3.康定市政府作出的康府行复决字【2019】4号《行政复议决定书》，复议内容、结论与上诉人的复议申请不符，依法应予撤销；4.康定市林草局无视主管机构及同级部门批准，不给予上诉人充分的整改时间和获取“核准”文件时间，径行作出“恢复原状”行政强制执行造成上诉人严重经济损害，系不尊重历史，该具体行政行为不符合当前国家政策。 康定市林草局答辩称：1.康定市林草局依据查证的案件事实和法律法规规定，作出康林草发【2019】42号文的具体行政行为适用法律正确，程序和实体合法；2.依照相关法律规定，康定市林草局作出的康林草发【2019】42号文属于行政命令，并非行政强制执行；3.天源能源公司要求撤销康定市林草局作出的康林草（2019）行决催字第1号、康林草【2019】代履决字01号、康林草【2019】代履催字01号等一系列文件不属于本案审理范围。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审理程序正当，请求二审法院予以维持。 康定市政府答辩称：1.康定市政府根据天源能源公司的违法事实和现行有效法律法规的规定作出康府行复决字【2019】4号行政复议决定书，对康定林草局作出的康林草发【2019】42号文予以维持的基本事实清楚，适用法律法规正确，办理程序合法；2.康定市林草局作出的康林草发【2019】42号文程序合法、实体处理合法、适用法律正确；3.康定市林草局作出的康林草（2019）行决催字第1号、康林草【2019】代履决字01号、康林草【2019】代履催字01号等一系列文件是否违法不属于本案审理范围。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审理程序正当，请求二审法院予以维持。 二审期间，上诉人天源能源公司向本院提交调取证据的申请，本院依法调取了四川省电力公司甘孜供电公司《关于驷马桥、苗圃、关门石电站并网方案的批复》甘电营销【2008】39号、四川省发改委、四川省环保厅、四川省能源局《妥善解决205万千瓦以下小水电遗留问题处理意见》川发改能源【2015】340号、四川省发展和改革文员会《关于甘孜州响水沟一二级等10座小水电项目有关意见的函》川发改能源函【2016】1221号、甘孜州发改委《关于批准的函》甘计【2013】205号、《关于关门石水电站等12座小水电工程项目的情况报告》甘发改【2016】351号、甘孜州水利局《关于甘孜州康定县折多河流域规划报告的批复》甘水办【2003】125号、国网四川省电力公司向甘孜公司下发的《关于甘孜州折多河流域梯级电站送出规划的批复》川电发展【2007】73号、康定市政府与康定县折多河电力开发有限责任公司签订的《关于折多河流域水电资源开发招商协议书》《关于请求对关门石水电站进行综合评估的函》康府函【2019】29号，欲证明天源能源公司为关门石电站的建设投资巨大，相关主要批复文件业已逐项完成，完全满足当时适用《企业投资项目核准暂行办法》国家发改委【2004】19号（已于2014年废止）关于建设项目核准所需的文件要求，基于康定市政府知道的历史原因该水电站未获得“核准”批复的事实。 康定市林草局质证认为：以上证据除《关于请求对关门石水电站进行综合评估的函》康府函【2019】29号外一审已质证，无调取必要，且该文件与本案无关，反而能证明康定市政府为上诉人争取权利的事实，对其他文件的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案无关。 康定市政府质证认为：以上证据除《关于请求对关门石水电站进行综合评估的函》康府函【2019】29号外一审已质证，是否采信由二审法院认定。对其余文件真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到上诉人的证明目的。 上诉人提交举证通知书、庭前会议通知书、调查取证申请书、复议申请书、复议决定书、再次复议申请书。欲证明一审法院不予准许天源能源公司调取证据的申请，系审理程序违法。 康定市林草局质证认为，一审法院有权决定是否调取证据，该组证据不能证明一审程序违法。 康定市政府质证认为，该组证据不能证明一审程序违法。 本院经审查认为，依上诉人申请调取的证据除康府函【2019】29号文外一审已组织质证，康定市林草局与康定市政府认为部分证据为复印件，真实性无法确认，经与本院在二审中依上诉人申请在各部门调取的证据比对无异，对真实性予以确认。对康府函【2019】29号文的真实性、合法性予以确认，但不能达到上诉人的证明目的；上诉人在二审中提交的举证通知书等证据不能达到其证明一审法院程序违法的目的，本院依法不予采信。 二审查明的事实与一审一致，依法予以确认。 本院认为，天源能源公司上诉请求撤销康林草（2019）行决催字第1号、康林草【2019】代履决字01号、康林草【2019】代履催字01号等系列文件。因天源能源公司在起诉时并未提出撤销以上四份文件的诉讼请求，一审法院已向其释明不审理该请求。故本院对天源能源公司请求撤销康林草（2019）行决催字第1号、康林草【2019】代履决字01号、康林草【2019】代履催字01号等系列文件的请求依法不予审理。 本案的争议焦点：康定市林草局作出“限期恢复林地原状”的具体行政行为是否违法，是否应撤销康林草发【2019】42号文；康定市政府作出的复议决定是否违法，是否应撤销康府行复决字【2019】4号复议决定；一审程序是否违法。 关于康定市林草局作出“限期恢复林地原状”的具体行政行为是否违法，是否应撤销康林草发【2019】42号文的问题。2018年12月28日四川楠山林业司法鉴定中心作出的《鉴定意见书》NSSF[2018]楠鉴字第376号，载明：天源能源公司未经林业主管部门审核批准使用林地，涉嫌占用林地面积3124㎡(合4.69亩)。天源能源公司也无证据证明其在康定市林草局作出康林草发【2019】42号文时已取得相关使用林地审核同意文件。因此，康定市林草局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，于2019年5月31日作出康林草发【2019】42号文，责令天源能源公司限期恢复原状并无不当。另，责令限期恢复原状旨在要求当事人履行恢复原状的义务，在当事人不履行义务的情况下，责令限期恢复原状的决定可以作为行政强制执行的依据。因此，责令限期恢复原状系行政主体要求相对人履行相应义务的行政命令，系行政强制执行的前置行为，不是行政强制执行，不适用《中华人民共和国行政强制法》中关于行政强制执行的相关程序规定。责令限期恢复原状的决定亦不是行政处罚，一审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定对康林草发【2019】42号文的程序是否合法作出认定适用法律错误。故康定市林草局作出康林草发【2019】42号文并未剥夺天源能源公司陈述权和申辩权，程序合法。 关于康定市政府作出的复议决定是否违法，是否应撤销康府行复决字【2019】4号复议决定的问题。因天源能源公司于2019年8月2日向康定市政府提起行政复议，其申请中载明“请求撤销被申请人作出的《康定市林业和草原局关于责令对擅自改变用途林地恢复原状的通知》康林草发【2019】42号”，故康定市政府针对该申请作出的行政复议决定内容正确，认定事实清楚；另，康定市政府在收到复议申请后当日受理，并在法定期限内作出康府行复决字【2019】4号复议决定，并依法送达当事人。故康定市政府作出康府行复决字【2019】4号复议决定的程序合法。 关于一审程序是否违法的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许”的规定，一审法院有权根据案件实际情况，决定是否同意天源能源公司调取证据的申请，且天源能源公司已持有向一审法院申请调取的大部分证据，故一审法院不予准许天源能源公司调取证据的申请并无不当；另，法院在立案审查阶段，可以根据当事人的起诉确定初步案由。在审理阶段，如果发现初步确定的案由不准确时，应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由，故一审法院变更结案案由并无不当。 综上，天源能源公司的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。一审法院适用法律部分错误，但认定事实清楚，判决驳回天源能源公司诉讼请求的结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人康定天源能源开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 彤 审判员 袁 军 审判员 邓立婷 二〇二〇年八月二十七日 书记员 周忠蕊 附：相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。