湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终562号上诉人（原审原告）钟某某，男，1949年10月12日出生，汉族，住湖南省。委托代理人***，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市征地拆迁事务所，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路148号。负责人谢泉明，该所所长。行政机关出庭应诉负责人谢泉明，该所所长。委托代理人王爱华，湖南河清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭镇花明南路148号。法定代表人罗亿清，该局局长。委托代理人贺利文，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市金洲镇人民政府，住所地湖南省宁乡市金洲镇龙桥村。法定代表人张凤超，该镇镇长。委托代理人刘朝晖，该镇副镇长。委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。原审第三人长沙金洲新城开发建设投资有限公司，住所地湖南省宁乡市宁乡高新技术产业园区金洲北路001号。法定代表人魏清明，该公司总经理。委托代理人林莎，湖南金州律师事务所律师。上诉人钟某某诉与上诉人宁乡市征地拆迁事务所（以下简称宁乡市征拆所）、宁乡市自然资源局（以下简称宁乡市资源局）、宁乡市金洲镇人民政府（以下简称金洲镇政府）行政协议纠纷一案，上诉人钟某某不服长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，钟某某系宁乡市金洲镇全民社区居民。2017年4月1日，经钟某某申请提前拆迁，宁乡市征拆所与钟某某户签订《拆迁房屋协议书》，协议约定：项目所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府[2014]7号文件和宁政发[2014]38号文件执行；房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等总计1111360元；钟某某在签订协议后7天内拆迁腾地。协议签订后，钟某某领取了协议约定的全部补偿款，案涉房屋已被拆除。2018年2月1日，经湖南省人民政府（2018）政国土字第182号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收宁乡市金洲镇全民社区、历经铺街道紫云村15.3559公顷集体土地作为宁乡高新区新能源汽车电池三元材料生产基地征地建设项目。钟某某户房屋位于案涉审批单批准征收土地的范围之内。2019年1月31日，宁乡市人民政府发布[2019]第8号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。2019年3月28日，宁乡市资源局发布[2019]第13-1号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2019年4月23日，经宁乡市人民政府批准，宁乡市资源局发布[2019]第15-1号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向宁乡市人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的宁乡市金洲镇全民社区、历经铺街道紫云村村民委员会签收，并在相关征地现场进行张贴。2020年4月8日，钟某某以其房屋所在地块尚未被征收为由诉至该院，请求确认《拆迁房屋协议书》无效。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，宁乡市征拆所是宁乡市资源局下属的事业单位，具有签订案涉《拆迁房屋协议书》的主体资格。二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。房屋拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致，任何一方均有权拒绝签订协议。本案中，钟某某自愿与宁乡市征拆所签订《拆迁房屋协议书》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致，且在签订过程中，钟某某对案涉房屋所在土地将被征收是明知的，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。同时，案涉征地项目已取得湖南省人民政府（2018）政国土字第182号《农用地转用、土地征收审批单》批准，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”之规定，可以确认案涉《拆迁房屋协议书》有效。三、关于是否存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，案涉《拆迁房屋协议书》不具有上述无效情形。综上所述，案涉《拆迁房屋协议书》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审过程中，经释明，钟某某拒绝变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回钟某某的全部诉讼请求。上诉人钟某某上诉称：一、被上诉人实施拆迁行为没有取得相关征地批准文件，属于重大违法事项，该征收补偿协议应当认定无效。二、被上诉人在没有取得征地批复的前提下与上诉人签订征收补偿协议的行为，是严重违反土地管理法等相关法律法规的“以协议代拆迁”的违法行为。三、涉案征收补偿协议违反法律强制性规定，侵害了当事人的选择权，侵害了包括上诉人在内的全体被征收人的公共利益，涉案征收补偿协议应当被认定无效。四、涉案征收补偿协议签订时并不存在有效的征地批文，该协议即便确因无效事由的消灭而无法被确认无效，也应当依法对上诉人的损失予以赔偿。五、关于提前拆迁申请报告的问题，首先该申请报告时格式文本，是被上诉人逼迫上诉人签订的，该提前拆迁申请报告内容严重违反法律强制性规定，不能证明是上诉人自愿签订协议。六、被上诉人给予上诉人的征收补偿标准不是批复后的标准，严重侵害了上诉人的合法权益，且被上诉人曾书面承诺若遇到征收调标，将给予补差。七、宁乡市征拆所不具有签订补偿协议的法定职责。八、涉案征收补偿协议存在重大违法情形。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初432号行政判决；二、改判支持上诉人一审全部诉讼请求或发回重审；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人宁乡市征拆所、金洲镇政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人宁乡市资源局辩称：一、在上诉人提起本案行政诉讼之前，涉案土地的征收审批单已经作出，根据行政协议司法解释的规定，即便协议签订时土地没有征收审批程序，但在法庭辩论前该审批手续已经完善，人民法院也应确认行政协议有效。二、正因为当时处于土地征收报批程序中，所以才有上诉人提出提前拆迁申请。上诉人在签订协议之前，对该宗土地尚未获得征地批文的事实是明知的，否则的话就不存在提前拆迁的问题。如果协议的任何一方，特别是上诉人一方不愿意提前拆迁，这个协议也不会产生。上诉人在协议已经履行完毕两年之后，其又针对协议的效力提出质疑，其明显有违诚实信用原则。三、上诉人在上诉状中所提出的上诉观点，基本上是以协议签订时未取得土地批文为前提。实际上，上诉人提起诉讼前，该征地批文已经作出，上诉人再以无征地批文为前提上诉，该上诉主张没有法律依据。四、上诉人针对提前拆迁申请的效力所发表的意见，完全是上诉人自己一方的解读，没有任何证据予以支持。综上，请求二审维持原判，驳回上诉。原审第三人长沙金洲新城开发建设投资有限公司陈述：该司的陈述意见与宁乡市资源局的答辩意见一致。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，根据《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。宁乡市征拆所作为征地工作中事务性工作单位，其接受宁乡市资源局的委托，有权与被征收人签订征收补偿协议。其次，上诉人与被上诉人签订了《拆迁房屋协议书》，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。协议书记载了补偿安置的标准，该补偿安置标准符合签订协议时的法律和征收政策的规定，该签订协议的行为并未侵害上诉人的合法权益。再次，虽然被诉《拆迁房屋协议书》在实际实施过程中存在未批先征的问题，但其并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效的条件。市、县人民政府在征地前与被征收人签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。与被征地的村集体经济组织中大多数成员就补偿安置标准达成书面协议，征地补偿安置资金和社会保障费用落实后再启动土地征收程序，此种做法与征收当时的征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不宜仅以此为由否定该协议的效力。本案中，被上诉人的征收补偿工作已经实施完毕，上诉人也依约腾空了房屋、领取了征收补偿费用，且涉案征地项目已经取得了湖南省人民政府（2018）政国土字第182号《农用地转用、土地征收审批单》批准，故上诉人请求确认征收补偿协议无效没有法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人钟某某提出的上诉理由均不能成立，原审判决结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人钟某某负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 熊晓震审判员 廖国娟二〇二〇年八月三十一日法官助理高思聪书记员卿艳丹法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。