山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终5038号上诉人（原审原告）：济南市历城区郭店街道山前庄江怀友等122名村民（详见名单）。诉讼代表人：江怀友，男，1968年8月3日出生，汉族，住济南市。诉讼代表人：郭长臣，男，1964年1月14日出生，汉族，住济南市。诉讼代表人：江长栋，男，1972年2月22日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：魏茂娟，山东金钥匙律师事务所律师。委托诉讼代理人：张艾君，山东金钥匙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：山东大隆冶金机械有限公司，住所地济南市。法定代表人：李文成，董事长。委托诉讼代理人：姜海如，山东景康律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济南市民委员会，住所地济南市。法定代表人：江长虹，主任。上诉人济南市历城区郭店街道山前庄江怀友等122名村民（以下简称山前庄江怀友等122名村民）因与被上诉人山东大隆冶金机械有限公司（以下简称大隆公司）、济南市民委员会（以下简称山前庄村委）确认合同效力纠纷一案，不服济南市历城区人民法院（2019）鲁0112民初8161号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。山前庄江怀友等122名村民上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判支持山前庄江怀友等122名村民的全部诉讼请求或发回重审。2.本案的一审、二审诉讼费由大隆公司、山前庄村委承担。事实与理由：一、一审法院认定涉案土地性质为荒山，将涉案《土地使用权出让协议书》认定为是关于荒山土地使用权的出让，没有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划规定土地用途……”；《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办法【1999】102号）第一条规定：“在四荒使用权承包、租赁或拍卖前，必须做好四荒的界定、确权等基础性工作……，四荒界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。”《济南市农村四荒资源开发管理条例》第十三条规定：“以公开竞投方式出让四荒使用权，应按照一系列程序进行，并最终由县（市、区）人民政府确定四荒使用权，并颁发证书”。根据上述规定，土地性质应该以政府编制的土地分类为依据，由政府土地部门确认，而不能以签订合同双方当事人认可的为准。本案中，大隆公司、山前庄村委没有证据证明土地行政主管部门编制的土地利用现状中涉案土地是荒山，大隆公司在一审庭审中也明确承认涉案土地至今为止并没有取得四荒证，因此，涉案土地性质根本就不是四荒地，涉案合同根本不是关于荒山土地使用权出让的合同。一审法院仅根据大隆公司、山前庄村委的认可，就认定涉案土地是荒地认定事实严重错误。并且，一审法院认为山前庄江怀友等122名村民没有证据反驳涉案土地是荒山的事实，将证明涉案土地是否是荒山的举证责任分配给山前庄江怀友等122名村民，举证责任分配错误。因此，一审法院将涉案《土地使用权出让协议书》认定为是关于荒山土地使用权的出让，没有任何事实和法律依据。二、涉案《土地使用权出让协议书》严重违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律的效力性强制性规定，属于无效合同。一审法院认定事实错误，适用法律错误。1.如前所述，涉案土地性质并非是荒地，一审法院根据国务院及济南市有关荒地使用权承包、租赁、拍卖等政策来认定涉案合同的性质，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”山前庄村委与大隆公司签订的涉案合同，违反了上述法律的效力性强制性，涉案合同应属无效。2.山前庄村委与大隆公司恶意串通买卖涉案土地，严重违反了《合同法》第52条的规定。山前庄村委向大隆公司私自出卖集体土地，并未向村民公示公告，大隆公司受让土地之后并没有进行开发利用，而是一直闲置至今，2018年以后涉案土地有人用于堆放渣土，村民也并不清楚是何人所堆放，更不清楚涉案土地已被村委擅自处分的事实。根据大隆公司、山前庄村委在一审庭审中的陈述内容以及山前村出具的《证明》，能够看出山前村委与大隆公司已经串通好说辞，大隆公司、山前庄村委的行为构成恶意串通，严重损害了山前庄村民的合法利益，涉案合同应属无效。三、从涉案合同的内容来看，实质上是大隆公司对涉案土地永久性的买断，一审法院对合同的内容未进行认真、客观的审查，将涉案合同比照农村土地承包合同处理，没有任何事实和法律依据。1.根据《合同法》规定，合同的必备要素为当事人、质量、数量、履行期限等；根据《济南市农村四荒资源开发管理条例》第十五条规定，四荒使用权出让方和受让方应签订书面合同。合同书必须具备下列主要内容：（一）四荒的位置、面积、四至和现状；（二）四荒使用权有偿出让方式、用途、开发内容；（三）使用期限；（四）开发前和合同期满时地上物的处置等等；而本案合同土地的位置、四至和现状均为空白，如果真的是四荒使用权出让或者是土地承包的话，双方理应明确承包的年限问题，对于如此重要的因素双方空着不填，说明大隆公司是永久取得了涉案土地而并非是使用权出让或是承包。然而，一审法院仅仅根据山前庄村委、大隆公司的陈述，再依据政府关于四荒出让的政策认定涉案土地使用权出让年限为50年，严重侵害了山前庄村民的合法权益，更严重违背了涉案合同的本意。2.根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，土地征收补偿包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，土地补偿费应归土地的所有者村集体所有。而涉案合同第八条约定“如遇国家征用，征地费用（包括土地及地上建筑物）归甲方（大隆公司）所有”，该条约定将属于土地所有者村集体的土地补偿费全部都给了大隆公司所有，明显与上述法律规定不符。充分说明涉案合同的性质并非是土地使用权的出让，而是土地永久性的买卖。一审法院一方面认定涉案合同有效，另一方面又认定涉案土地所有权仍归村集体所有，大隆公司只有使用权，自相矛盾。如果一审法院认为合同第八条也有效，那么涉案合同的性质就不是荒山土地使用权的出让，而是涉案土地所有权永久性买卖。退一步讲，如果法院认定涉案合同有效，那么合同中第八条就应该是无效条款，合同第八条的内容是影响涉案合同效力的关键条款，一审法院在对第八条未予论证的情况下就推定合同合法有效，认定事实有误。3.涉案合同第一段第4行载明签订的本协议的目的即“就乙方出让给甲方四荒土地一事”，第三条约定“出让土地的方式为拍卖”而非出让土地使用权的方式为拍卖，上述约定明确表明本协议系为买卖土地。合同的解释应首先探寻当事人的真意，应该综合合同的全部内容进行综合理解，而不能在争议发生后，根据签订合同双方的辩解来推定合同的内容和性质。在涉案合同内容非常明确的情况下，一审法院采用各种推理来认定涉案合同的性质，与合同法的规定以及合同解释的原则相违背。并且，在一审庭审中，大隆公司认为签订涉案协议时国家征地每亩征地补偿才3000元-4000元，涉案土地每亩按照9000元的价格给山前庄，远高于国家征地标准，该陈述是对涉案合同实质为土地永久性买卖的认证。综上，根据合同约定的内容，涉案土地系被山前村委会永久性的出卖，涉案合同依法应当认定为无效合同。三、退一步讲，涉案土地即便被认定为荒地，那么关于荒地使用权的出让以及出让程序也完全不符合法律规定。1.《济南市农村四荒资源开发管理条例》第二条规定：本条例所称四荒开发，是指在不改变所有权的前提下，开发者依法取得农村集体所有的四荒使用权，并按合同规定用途治理开发和生产经营的行为。而本案事实是，合同签订后，土地一直处于闲置状态，并没有按照合同约定的用途进行开发。该条例第十三条规定：“以公开竞投方式出让四荒使用权，按下列程序进行：（一）村（居）民委员会或乡（镇）人民政府或四荒开发主管部门公告四荒使用权出让方案……（四）受让方在规定期限内按合同支付首次出让金后，持合同和出让金支付证明，由县（市、区）人民政府在十五日内，确定四荒使用权，核发证书。”根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第二条规定：“对“四荒”使用权承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行，并切实保护治理开发者的合法权益。农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有……明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”并且，一审法院将涉案合同比照农村土地承包合同来处理，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年修订）第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。综上，涉案合同的签订并未经过上述程序，严重违反了相关法律规定，属于无效合同。2.一审法院根据合同签订时间长达16年之久没有人提出异议来推论涉案合同未侵害到村民的合法权益，是得到村民认可的，进而论证涉案合同的合法性，完全错误。第一，山前庄江怀友等122名村民对山前庄村委会私自出卖集体土地的行为并不知情，山前庄村委会并未对涉案土地的出卖向村民进行公示公告。直到2019年7月份，山前庄村委公开财务收支状况后，才得知涉案土地已被出卖的情况，山前庄江怀友等122名村民遂向山前庄村委提出异议。如果在涉案合同签订后大隆公司对涉案土地进行了开发和利用，村民再说不知情是不符合常理，但是涉案土地在长达16年的时间里并没有被开发和利用，一直闲置，直到2018年以后被人倾倒了渣土，谁倾倒的也不清楚。村民对不知情的事情如何提出异议？一审法院根据合同签订的时间和没有人提出异议认定未侵害到村民的合法权益是毫无根据的臆断，合同第八条约定“如遇国家征用，征地费用（包括土地及地上建筑物），归大隆公司所有，山前庄村委会不得主张征地补偿”，这势必侵害了山前庄每个村民的利益，一审法院不根据事实和合同的内容认定合同的效力，而是大部分用推理得出结论，与事实情况严重不符。第二，郭长臣系本案诉讼代表人，虽也是当时的村支部书记，但涉案合同签订时恰逢支部换届，村主任签字并盖章的涉案合同，郭长臣本人并不知情。涉案合同的签订并未经过公示公告，山前庄江怀友等122名村民对此并不知情的情况下，一审法院直接根据没有人提出异议，直接推定涉案合同的签订已得到村民认可，不符合实际情况，属于认定事实错误，严重侵犯了山前庄江怀友等122名村民的合法权益。四、一审法院认定大隆公司未改变涉案土地用途错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条第二项规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”；《济南市农村四荒资源开发管理条例》第二十一条、第二十二条以及《农村土地承包法》第六十三条规定，即使涉案土地为被认定为荒地，也不得用于非农建设。且涉案合同第三条约定土地用途为种植业、发展旅游观光业及符合政策的其它项目。而本案中，自涉案合同签订后，涉案土地一直闲置，并没有任何人和单位对涉案土地进行利用，并未进行四荒开发，且目前土地被倾倒上了渣土，破坏了生态环境，违反了上述规定。一审中，山前庄江怀友等122名村民提交了涉案土地照片16份用以证明涉案土地目前被倾倒了渣土，大隆公司、山前庄村委对涉案土地被倾倒渣土的事实没有异议，大隆公司则表示涉案土地用途与本案合同效力无关，且无法说明涉案土地范围内的状况。如果涉案土地系大隆公司承包根据合同约定的目的用于种植业、发展旅游观光业及符合政策的其他行业，那么大隆公司不会不清楚其受让的土地状况。在涉案土地的用途违反了法律规定和合同约定的情况下，一审法院依然认为涉案土地未用于非农建设，认定事实明显错误。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，所作判决有失公允，请求依法予以改判支持山前庄江怀友等122名村民的诉讼请求，依法维护山前村村民的合法权益。大隆公司辩称，一审法院认定涉案土地性质为荒山，《土地使用权出让协议书》为荒山使用权的出让，符合当时的客观事实，具有充分的法律依据。大隆公司与山前庄村委签订的《土地使用权出让协议书》前言部分载明：“根据省、市有关四荒资源开发管理条例等法规定、文件规定，就乙方出让给甲方四荒土地一事，经友好协商订立本合同。”因此，大隆公司与山前庄村委对出让的土地系荒山是确定的。而客观情况是当时涉案范围内因山前庄村卖土而挖出许多大坑，石头裸露，无种植条件。山前庄江怀友等122名村民援引国办发（1999）102号文件规定从而得出由政府土地部门确认，而不能以签订合同双方当事人认可的为准的结论，实际是对济南市四荒开发管理缺乏了解。按照《济南市四荒资源开发管理条例》的规定，市农业综合管理部门是本行政区四荒开发的主管部门，而具体到济南市承担此项职责的是济南市农业区划办公室，土地管理部门并不分管。属不属于四荒是以现状为准，并不以土地部门编制的土地利用规划为准。而制定四荒开发条例的目的是将荒芜的土地充分利用起来，将不能利用的土地进行改良进行农业开发，这样既改变了农业生产条件，改善了生态环境，又促进了当地农村经济的发展，这与土地管理部门的土地用途管制并不矛盾。因此国家及济南市政府都是鼓励开发四荒的，对于成绩突出的还会予以表彰奖励。按照《条例》的规定，办理四荒证是签订出让合同后的环节，大隆公司没有取得四荒证的原因是因为郭店镇山头村村民破坏四荒开发成果，导致历城区将郭店镇的四荒手续停办，并不是大隆公司不想办。四荒使用权证书是土地承包经营权证书的一种特殊形式，是权利人取得实体权利后的确权登记，即使大隆公司没有办理四荒证，并不影响大隆公司已取得使用权实体权利。大隆公司与山前庄村委的《土地使用权出让协议书》中已明确记载了涉案土地系四荒的性质，是基于当时的现实状况，山前庄江怀友等122名村民作为村民现在上诉称根本不是四荒，没有任何的根据。土地管理法的规定并非效力性规定，大隆公司援引的土地管理法第二条第三款的规定不适用于本案，四荒使用权完全可以出让，农村土地承包法及四荒开发条例均有明确规定。土地管理法第六十三条的是土地用途管制的规定，与合同效力无关。山前庄江怀友等122名村民称大隆公司与山前庄村委恶意串通根本不成立。2003年，郭店镇大力号召招商引资，当时山前庄村比较困难，时任村书记郭长臣多次来找大隆公司，请求大隆公司能够承包土地，为村民谋取收入。当时土地现状为荒山，大部分范围内因建设高速取土留下的大坑，石头裸露，水土流失严重，没有水源。村里联系的其他客户看此情况没有一个愿意接手的。大隆公司也想退缩，但郭长臣多次来大隆公司，镇里领导出面也做工作，在此情况下大隆公司才同意接手，并签订土地使用权出让协议。按照当时国家的征地价格象涉案荒山每亩也就3000-4000元，大隆公司以每亩9000元的价格远远高于国家的征地标准。大隆公司没有以高价购买荒山并与村委恶意串通的必要。山前庄江怀友等122名村民诉称涉案土地系永久性买断系危言耸听，将涉案合同比照农村土地承包合同处理完全正确。使用年限50年是当时合同双方按照四荒开发政策商定的结果，并非一审法院认定的结果，合同中虽未注明50年的使用年限，但合同双方对此均予以认可，且不违反条例的规定，当然以当事人认可的为准。协议书中第八条关于征地费用归属归甲方（大隆公司）所有的约定，是基于大隆公司付出高昂的代价，作为对价山前庄村委作出的权利处分。法律是规定如国家征用土地补偿费归土地所有者所有，但土地所有者完全也可以对其进行处分。且这种处分是不确定的，如在使用期限内国家没有征收，该条款即不需要履行。双方的合同是使用权的出让，且已明确出让年限是50年，使用期限届满，土地使用权还将归还山前庄村委，所有权一直是山前村委的，何谈永久性买断。合同的名称即为土地使用权的出让协议，具体而明确。按照条例的规定，四荒使用权出让的方式有承包、租赁、拍卖、作价入股等多种形式，而无论哪种形式均是使用权的出让。合同中约定的办理四荒证，也是办理四荒使用权证，也不存在四荒所有权证书，因此合同双方当事人对于使用权的出让没有任何的歧义，不需要山前庄江怀友等122名村民来作探寻。农村土地承包法是济南市四荒开发条例的上位法，一审将涉案合同按照农村土地承包合同处理完全正确。大隆公司与山前庄村委签订的合同不违反法律强制性规定，合法有效。山前庄江怀友等122名村民所援引的的法律规定均为管理性规范，并非效力性规范，没有一条规定明确违反该规定合同无效。山前庄江怀友等122名村民称不知情与事实严重不符。如前所述本案山前庄江怀友等122名村民的诉讼代表郭长臣不但知情而且是整个事情的参与者，其不但参加了前期与大隆公司洽谈，且亦与大隆公司到现场进行了指界。签订合同时经过了村两委的讨论并经村民代表会的同意。土地款已入村里账目，村账目每月均在村里公告栏公示。且大隆公司受让土地后多次对荒山进行种植树木，山前村的村民都可以看到，还请山前村的村民看护过树木，山前庄江怀友等122名村民现又称不知情是歪曲事实。山前庄江怀友等122名村民主张大隆公司改变土地用途的主张不成立。如前所述，涉案土地范围内大坑满布，不具备种植条件。大隆公司曾多次进行过种植绿化，但因土质贫济，没有水源，成活率极低。大隆公司从未认可过倾倒渣土，而是将土回填大坑，目的是平整土地。涉案土地原本就是荒山，大隆公司进行四荒开发，不是破坏环境，而是改善环境。大隆公司拥有荒山的使用权，如何开发，按照怎样的步骤开发是大隆公司个人经营自主权的问题，如山前庄江怀友等122名村民认为大隆公司的使用用途违反规定，可以向主管部门进行举报。综上，大隆公司与山前庄村委签订的《土地使用权出让合同》符合法律规定，合法有效，且已实际履行了16年。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。山前庄江怀友等122名村民提起本案诉讼的根本原因是当前山前村土地面临政府征用，征用价格已升至13.6万每亩，在巨大利益诱惑下，加之村领导班子更替，存在内部矛盾，一部分人蛊惑老百姓诉讼，试图恶意毁约。合同严守是合同法的基本原则，依法成立的合同，即具有法律约束力，不得擅自变更或者解除，任何利益驱使下恶意毁约的行为不应得到支持。山前庄村共有1000多名村民，而本次起诉的只122名村民，未达到村民的半数，无法代表全体村民的意志。根据协议签订时的最高院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定》及省高院2015年座谈会纪要精神，请求二审法院驳回山前庄江怀友等122名村民的上诉，维持原判。山前庄村委未作答辩。原审原告山前庄江怀友等122名村民向一审法院起诉请求：1.依法确认大隆公司与山前庄村委于2003年10月27日签订的《土地使用权出让协议书》无效；2.依法判令大隆公司将涉案土地82.6亩恢复原状并返还；3.本案诉讼费由大隆公司、山前庄村委承担。一审法院认定事实：2003年10月27日，大隆公司（作为甲方）与山前庄村委（作为乙方）签订《土地使用权出让协议书》，双方约定：为加快农村四荒资源开发，改善生态环境，促进农村经济可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》及省、市有关四荒资源开发管理条例等法规、文件规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则，就乙方出让给甲方四荒土地一事，经友好协商订立本合同，具体条款如下：第一条、土地性质乙方出让的土地为荒山，土地性质为荒地。第二条、出让土地位置及面积乙方依据本合同出让本行政区内的四荒土地，经实体测量认可，荒山面积为折合82.60亩。第三条、出让的方式双方约定，乙方出让土地的方式为拍卖。甲方取得荒地的用途为种植业、发展旅游观光业及符合政策的其他项目。第四条、征地费用甲乙双方协商征地费用每亩人民币9000元（大写）玖千元整，总计金额人民币743400元，大写柒拾肆万叁仟肆佰元整。第五条、费用付款方式及交付土地时间甲方分期付款，征用土地总费用分为四次付清，自合同签订之日起叁拾日内，付第一次款，款额为185850元，付款宽限期一个月。2005年2月20日，付第二次款，款额为185850元；2006年2月20日，付第三次款，款额为185850元；2007年2月20日，付第四次款，款额为185850元。乙方在甲方第一次付款的同时，将土地交付给甲方使用。土地上表面建筑物等，由乙方拆除，或甲方拆除，乙方不得干涉，或归甲方所有。坟墓由乙方迁出，甲方负责费用。甲方有治理开发和生产经营自主权，甲方开发所形成的土上物所有权归甲方所有，乙方不得主张权利。……第八条协议签订后，乙方协助甲方办理四荒土地证。如遇国家征用，征地费用（包括土地及地上建筑物）归甲方所有，乙方不得主张征地补偿……大隆公司在该协议甲方处盖章、时任法定代表人张令泉在甲方处签名确认；山前庄村委在该协议乙方处盖章、时任村主任胡玉孝在乙方处签名确认。现山前庄122名村民认为该协议系转让的集体所有的土地，且未经过民主议定程序，违反法律的强制性规定，应属无效。大隆公司认为该协议书明确约定系土地使用权的出让，也是按照省市有关四荒开发条例规定执行，在不改变所有权情况下的使用权的出让；合同是双方的合意，均是双方自愿，当时国家征地还未执行区片综合地价的标准，每亩征地补偿才3000元-4000元，而本案中每亩9000元的价格远高于国家征地标准，所以才有了协议中第八条关于征地补偿费的归属约定。山前庄村委认为涉案协议效力由法院认定。上述协议签订后，大隆公司付清了协议约定的价款743400元。涉案土地现仍属山前庄村集体所有。一审法院认为，本案争议焦点为：一、山前庄122名村民是否具有主体资格。二、涉案《土地使用权出让协议书》是否有效。对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”。本案中，双方当事人对涉案土地属山前庄集体所有均无异议，一审法院予以认定。集体所有财产被予以处分，势必关系到山前庄122名村民的切身利益，故山前庄122名村民可作为本案适格原告提起诉讼。对第二个争议焦点，时任和现任山前庄村委均认可《土地使用权出让协议书》系土地使用权的出让，出让年限为50年；大隆公司亦认为系土地使用权的出让，出让年限为50年，双方对此意思表示一致。国务院于1996年下发《国务院办公厅关于治理开发农村四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发【1996】23号）第三条第六项规定：“承包、租赁、拍卖‘四荒’使用权，最长不超过50年……”，后国务院为治理全国农村开发“四荒”资源出现的问题，又于1999年12月21日下发了《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发【1999】102号）第二条第三项规定“四荒使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年”，济南市人大常委会于1998年11月21日颁布并实施的《济南市农村四荒资源开发管理条例》规定“本条例所称四荒开发，是指在不改变所有权的前提下，开发者依法取得农村集体所有的四荒使用权，并按合同规定用途治理开发和生产经营的行为”、“村（居）民委员会可通过承包、租赁、拍卖等方式有偿出让四荒使用权”、“承包、租赁、拍卖四荒使用权的期限最长不超过五十年”，故荒山使用权可以有偿出让，出让年限最长不超过50年。虽然《土地使用权出让协议书》内容中部分用词的描述系土地，但根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十二条第一款规定“有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。无相对人的意思表示的解释，不能完全拘泥于所使用的词句，而应当结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定行为人的真实意思”，对本协议应综合考虑：涉案协议名称中明确指明是关于土地使用权出让的协议，合同目的是为了农村四荒资源开发，所依据的《济南市农村四荒资源开发管理条例》中亦规定四荒开发是指在不改变所有权的前提下，开发者依法取得农村集体所有的四荒使用权，且山前庄村委与大隆公司均认可系荒山土地使用权的出让，故一审法院确认涉案《土地使用权出让协议书》是关于荒山土地使用权的出让，双方意思一致，内容合法。国家实行农村土地承包经营制度，涉案《土地使用权出让协议书》可比照农村土地承包合同处理。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村会会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，涉案荒山的承包经营本身就是政府招商引资项目，山前庄村委主张签订涉案协议时进行了村民代表大会决议，但未提供证据予以证明，本案中无法认定，但大隆公司与山前庄村委签订该协议已长达近16年，大隆公司已履行完毕出资义务10年以上，涉案土地在大隆公司控制下亦近16年，期间从未有人提出过异议，可视为协议的签订未侵害到村民的合法权益；山前庄122名村民亦未提供证据证明大隆公司将涉案荒地用于非农建设；且本案中的122名村民远远未到该村村民人数的半数以上，对其主张确认《土地使用权出让协议书》无效的主张一审法院不予支持；对其要求恢复原状、返还土地的诉讼请求一审法院亦不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第四十八条，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第二条第三款、第十五条第二款、第六十三条，《中华人民共和国土地承包法》（2002年修订）第三条、第四十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：驳回济南市历城区郭店街道山前庄122名村民的诉讼请求。案件受理费100元，减半收取50元，由济南市122名村民负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。山前庄江怀友等122名村民提交视频光盘一份，拟证明现任书记江巨贵给村民开会的视频中明确承认涉案土地是卖给大隆公司。大隆公司质证称不能确认视频中讲话的人是谁，对证据的真实性和视频中讲话的内容均不认可，因大隆公司对视频中讲话人有异议，又无其他证据佐证。经审查本院认为，大隆公司对视频中的讲话人不予认可，山前庄江怀友等122名村民所称的讲话人亦未到庭作证，故对该证据本院不予采信。本院认为，山前庄江怀友等122名村民虽主张涉案土地非为荒山地，但其未提供相应证据加以证实，而大隆公司与山前庄村委签订的《土地使用权出让协议》中明确记载涉案土地系荒山地，故一审认定该土地为荒山地并无不当。涉案《土地使用权出让协议》第八条关于“如遇国家征用，征地费用（包括土地及地上建筑物）归甲方所有，乙方（山前庄村委）不得主张征地补偿”的约定，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定相违悖，故大隆公司与山前庄村委关于涉案土地补偿费归大隆公司所有的约定应为无效条款。除该部分内容无效外，一审关于《土地使用权出让协议》的履行期限和协议性质以及其他条款效力作出的分析与阐述合法有据，本院予以确认并不再赘述。基于本院对《土地使用权出让协议》效力的前述认定，对山前庄江怀友等122名村民请求将涉案土地82.6亩恢复原状并返还的主张本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销济南市历城区人民法院（2019）鲁0112民初8161号民事判决；二、山东大隆冶金机械有限公司与济南市民委员会于2003年10月27日签订的《土地使用权出让协议书》除第八条关于土地补偿费归山东大隆冶金机械有限公司所有的约定无效外，其他约定内容合法有效；三、驳回济南市历城区郭店街道山前庄122名村民的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各100元，均由上诉人济南市历城区郭店街道山前庄江怀友等122名村民负担。本判决为终审判决。附：济南市历城区郭店街道山前庄江怀友等122名村民名单。审判员  刘彦亭二〇二〇年八月十七日书记员  韩 雪附件：济南市历城区郭店街道山前庄江怀友等122名村民名单上诉人（原审原告）：江怀友，男，1968年8月3日出生，汉族，住济南市。到庭上诉人（原审原告）：郭长臣，男，1964年1月14日出生，汉族，住济南市。到庭上诉人（原审原告）：江长栋，男，1972年2月22日出生，汉族，住济南市。到庭上诉人（原审原告）：谢庆娥，女，1961年7月11日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨来，男，1974年1月29日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王秀兰，女，1953年1月21日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长海，男，1970年11月28日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长峰，女，1964年1月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李淑凤，女，1952年1月1日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王苏华，女，1958年8月5日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江雪，女，1990年11月21日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李庆云，女，1967年2月15日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：庆志美，女，1964年4月19日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨泉，男，1979年12月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江怀智，男，1946年12月31日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长勇，男，1964年5月11日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江霞，女，1975年5月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：张乃臣，男，1943年10月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨银，男，1950年7月20日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江义旗，男，1965年12月4日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江怀斌，男，1972年4月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李玉霞，女，1970年8月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨贤，男，1965年1月23日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵福斌，男，1955年2月7日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：张庆玉，男，1971年4月27日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书新，男，1969年4月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：郭长山，男，1961年7月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡玉庆，男，1959年12月28日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江义苑，男，1958年2月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：杨洪菊，女，1951年10月26日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：楚敬民，女，1969年2月20日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨军，男，1965年2月27日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：张贞红，女，1976年8月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡玉臣，男，1950年5月26日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书勇，男，1958年3月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨波，男，1975年10月18日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：郭怀栋，男，1948年1月28日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨让，男，1963年6月26日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：逯红芳，男，1964年11月3日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨山，男，1953年9月8日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵福生，男，1955年7月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王桂香，女，1944年8月3日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵福重，男，1953年3月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：于宪禧，女，1968年6月7日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书田，男，1961年2月4日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江义泰，男，1956年5月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书新，男，1966年11月20日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡玉印，男，1942年8月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨林，男，1970年7月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江杰，男，1977年8月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：武志翠，女，1970年12月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李树美，女，1976年4月19日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：芦书荟，女，1958年1月31日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江义吉，男，1958年8月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：孙玉美，女，1961年12月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长城，男，1978年8月22日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵玉宝，男，1971年9月1日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：郭长刚，男，1958年9月15日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：郭长顺，男，1969年9月15日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨勇，男，1965年1月17日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨国，男，1974年1月27日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：逯忠芳，男，1964年8月30日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：孙宗香，女，1964年12月2日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：夏恒兰，女，1959年4月29日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长利，男，1957年4月21日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：陈加香，女，1948年1月5日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：郭长利，男，1955年2月26日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江义庆，男，1965年3月3日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨岭，男，1957年8月22日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江义芝，女，1959年12月16日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长林，男，1964年7月16日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：张礼庆，男，1969年10月30日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：张秀美，女，1940年5月20日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨强，男，1974年1月27日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：吕仁芳，女，1952年9月29日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵树美，女，1965年11月8日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：吕素珍，女，1968年2月27恩日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王华一，女，1969年2月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨峰，男，1969年4月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李业芳，女，1960年4月29日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王青华，男，1961年9月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡玉海，男，1952年6月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨礼，男，1968年1月28日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书祯，男，1971年5月30日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：吕振岑，女，1950年12月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵玉庆，男，1963年11月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：郑娥，女，1963年5月29日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长兴，男，1963年12月31日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：房道庆，男，1961年10月17日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长水，男，19597月3日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王梅华，女，1965年1月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李长生，男，1958年9月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书斌，男，1980年5月3日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李宁，女，1980年2月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨斌，男，1985年9月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书乾，男，1954年5月15日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨涛，男，1961年12月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：刘圣燕，女，1963年10月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江怀俭，男，1949年1月23日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江宁，男，1975年9月18日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长勇，男，1957年8月31日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江长山，男，1965年9月18日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡玉涛，男，1975年11月19日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：陈建英，女，1957年3月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王先阵，男，1990年2月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨永，男，1956年5月4日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王建英，女，1955年8月29日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵福臣，男，1947年9月3日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：王继香，女，1953年12月16日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书祥，男，1973年6月13日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：苗世珍，女，1942年10月7日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书震，男，1970年8月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书强，男，1971年11月7日出身，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵福义，男，1948年2月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：赵玉西，男，1965年12月11日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨民，男，1970年9月20日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：程桂媛，女，1944年9月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书俭，男，1965年2月4日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：江巨亮，男，1972年9月26日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：刘玉芳，女，1963年10月7日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：韩玉君，女，1955年11月1日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：胡书升，男，1962年12月9日出生，汉族，住济南市。