浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行初5号 原告开化县士成养殖场，住所地浙江省开化县华埠镇华阳村下星口自然村张家坞。 经营者张士成，男，汉族，1965年10月8日出生，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）徐一超，浙江一渡律师事务所律师。 被告开化县人民政府，住所地浙江省开化县芹阳办事处解放街54号。 法定代表人毛献明，代县长。 委托代理人（特别授权代理）余志仁。 委托代理人（特别授权代理）杨伟光。 原告开化县士成养殖场（以下简称士成养殖场）因与被告开化县人民政府（以下简称开化县政府）土地行政管理（土地）行政补偿一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于同年1月14日立案后，依法组成合议庭，于同年7月24日公开开庭审理了本案，原告士成养殖场经营者张士成及其委托代理人徐一超，被告开化县政府委托代理人余志仁、杨伟光到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月25日恢复诉讼。2019年3月31日，士成养殖场向本院申请庭外和解。本院依法暂停审限计算。因和解未果，本院于2019年4月30日恢复审限计算。本案现已审理终结。 原告士成养殖场起诉称，士成养殖场自2008起租用华埠镇华阳村七组张家坞24亩土地从事生猪养殖经营，经开化县华埠镇人民政府（以下简称华埠镇政府）审核、开化县自然资源和规划局（以下简称开化资规局）审查、开化县政府审批，依法办理了《农业生产设施用地及农业生产配套设施用地审批表》（字[2011]第6号）。养殖用地许可使用年限到期前，士成养殖场向华埠镇政府、开化资规局、开化县政府申请养殖用地续批未果。此后，开化资规局告知称士成养殖场养殖用地属于禁养区。2019年5月9日，开化县政府委托开化县钱江源会计师事务所对士成养殖场养殖用地的房屋及装修、建筑物及构筑物、机器设备、绿化等进行评估，评估明细表载明养殖用地设施、设备等价值为11667932.77元，由于评估价较高，评估程序被中止。由于开化县政府怠于履行审批职责，士成养殖场停产数月，造成损失146.7万元。士成养殖场多方寻求救济，但开化资规局和华埠镇政府仅告知其养殖用地因规划调整不予续批，却不依法补偿士成养殖场的经济损失。综上，请求确认判令开化县政府承担士成养殖场搬迁补偿义务，补偿款暂定为13134932.77元，本案诉讼费用由开化县政府负担。诉讼过程中，士成养殖场提交补充意见，认为开化县政府作出的划定禁养区和土地利用规划导致其面临关闭或搬迁以及巨大经济损失，开化县政府依法负有补偿义务。庭审中，经释明，士成养殖场明确请求补偿的事实基础是开化县政府作出关于同意开化县火车站周边地块（ZX-22单元）控制性详细规划的批复，将士成养殖场的部分设施农用地变更为住宅用地；法律依据是《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条。同时，士成养殖场明确13134932.77元补偿款的组成为：1.房屋及装修重置价格5673400.25元；2.建筑物、构筑物重置价值1578396.52元；3.机器设备重置价值4130960元；4.绿化评估价值258312元；5.存货评估价值19820元；6.土地评估价值13044元；7.经营损失1467000元。2020年7月15日，士成养殖场以本案与（2020）浙08行初4号案件具有利害关系，该案已依法提起上诉为由，申请中止本案审理。 士成养殖场提供了下列证据： 证据1.2008年4月26日华阳村柒组房屋租赁合同，证明士成养殖场自2008年起租赁华阳村土地用于经营养殖。 证据2.《农业生产设施用地及农业生产配套设施用地审批表》（字[2011]第6号），证明士成养殖场设施农用地依法依规获得审批许可，合法经营至今。 证据3.2018年1月1日华阳村七组租赁合同，证明士成养殖场已与华阳村委会续签设施农用地使用协议，且士成养殖场在设施农用地到期前就向华埠镇政府、华阳村委会申请办理设施农用地续批。 证据4-6.士成养殖场关于农业设施用地续办报批手续的三次申请书，证明士成养殖场三次向华埠镇政府、开化县资规局、开化县政府书面申请办理设施农用地续批手续。 证据7.开化县环境保护局关于《士成养殖场建设项目环境影响报告表》的批复，证明士成养殖场通过2012年环评审批，生猪养殖符合环保要求。 证据8.关于开化县士成养殖场建设项目竣工环境保护验收意见的函，证明士成养殖场通过2016年环评审批，生猪养殖符合环保要求。 证据9.证明一份，证明士成养殖场建设沼气工程，如今面临关停拆除，造成经济损失。 证据10.关于下达开化县2016年度美丽生态牧场创建项目建设计划的通知，证明设施农用地到期前，士成养殖场根据政府要求投资建设美丽生态牧场，如今面临关停拆除，造成经济损失。 证据11.关于下达开化县2016年度畜禽标准化养殖中央财政支农项目建设计划的通知，证明设施农用地到期前，士成养殖场根据政府要求投巨资建设畜禽标准化养殖牧场，如今面临关停拆除，造成经济损失。 证据12.照片复印件4张，证明士成养殖场获得浙江省畜禽养殖标准化规模生产示范基地、美丽生态牧场、国家大中型沼气综合利用工程示范点荣誉；士成养殖场申请续批期间，又斥资20多万进行农用地续批整改。 证据13.评估明细表，证明开化县政府因划定禁养区、城乡规划调整需要拟关停士成养殖场，启动对士成养殖场的土地征收程序，委托开化钱江源会计师事务所对士成养殖场进行评估，之后突然停止。 证据14.关于要求审批设施农用地答复意见，证明开化县资规局要求士成养殖场关停，刚投入的设施设备因禁养区调整而面临拆除，损失巨大，应当予以补偿。 证据15.信访事项处理意见书，证明华埠镇政府要求士成养殖场关停，刚投入的设施设备因禁养区调整而面临拆除，损失巨大，应当予以补偿。华埠镇政府误导士成养殖场，帮助开化县政府逃避补偿义务。 证据16.出场销售和检疫情况记录表，证明士成养殖场因为开化县政府、华埠镇政府、开化县资规局相互推诿责任，被迫停产停业，造成经营损失。 开庭前，士成养殖场补充提供： 证据1.《开化县人民政府关于同意开化县火车站周边地块（ZX-22单元）控制性详细规划的批复》（开政发〔2018〕48号）文件及用地规划图一份两页，证明开化县政府违反法定程序作出批复，涉及士成养殖场部分设施农用地在许可使用期限内被重新规划，需要其关停或搬迁，应当依法予以补偿。 证据2.照片一张，证明2019年6月12日，华埠镇副镇长告知士成养殖场征收补偿标准，开化县政府依法应当办理征地补偿。 被告开化县政府答辩称，一、开化县政府并未作出要求士成养殖场搬迁的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，士成养殖场主张行政补偿的前提应由开化县政府明确的行政行为且该行为确实造成了实际损害。本案中，开化县政府并未作出要求士成养殖场搬迁的行政行为，开化县政府与涉案纠纷没有利害关系，不应当成为本案被告。二、开化县政府不具有设施农用地管理的法定职权。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《浙江省国土资源厅浙江省农业厅关于进一步支持设施农业发展的通知》（浙土资发〔2015〕9号）文件规定，设施农用地实行备案管理，经营者与土地所有权人约定用地条件，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，乡镇政府将用地协议和设施建设方案报县级国土资源主管部门、农业部门备案。根据《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）文件规定，市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。本案中，士成养殖场提出的补偿诉求系因涉案的设施农用地到期后的备案管理、土地复垦、行政执法等行政管理过程中产生的争议纠纷，开化县政府不具备相应的法定职权，被告主体不适格。请求法院依法驳回起诉。 开化县政府未提交证据。 本院依法调取了以下证据：开化县火车站周边地块（ZX-22单元）控制性详细规划用地规划图高清彩色页一份，开化县资规局关于规划相关说明一份。 经质证，开化县政府认为士成养殖场提交的证据与本案不具有关联性，因此不对合法性、真实性进行评判。 对于本院依法调取的证据，士成养殖场质证认为，该证据证明士成养殖场的设施农用地被变更成了住宅用地，开化县政府应当承担补偿义务。开化县政府质证认为，规划是一个长远的计划，现在并未实施，也未对士成养殖场产生实质性影响，且开化县政府并未要求其搬迁，士成养殖场的诉请不成立。 结合本院依法调取的证据，本院认证如下：对于士成养殖场提交的2008年4月26日华阳村柒组房屋租赁合同、《农业生产设施用地及农业生产配套设施用地审批表》（字[2011]第6号）、2018年1月1日华阳村七组租赁合同、士成养殖场关于农业设施用地续办报批手续的三次申请书、关于要求审批设施农用地答复意见、信访事项处理意见书、出场销售和检疫情况记录表、《开化县人民政府关于同意开化县火车站周边地块（ZX-22单元）控制性详细规划的批复》（开政发〔2018〕48号）文件及用地规划图的证据，客观真实，可以作为定案依据；其他证据，与本案不具有关联性，本院不予认可。 经审理查明，2008年张士成与开化县华埠镇华阳村七组签订租赁合同，租用张家坞24亩土地从事生猪养殖经营，租赁期限为2008年1月1日至2017年12月31日。2011年5月30日，张士成以士成养殖场名义提出设施农用地审批申请，同年10月31日，张士成与华阳村村民委员会签订农业生产设施用地承包合同书，约定土地使用年限至2017年12月31日为止。经华埠镇华阳村村民委员会同意、华埠镇政府审核、开化县农业局、开化县国土资源局审查，开化县政府于2011年11月8日批复同意《农业生产设施用地及农业生产配套设施用地审批表》（字[2011]第6号），同意张士成使用设施农用地10870㎡，使用年限2011年1月1日至2017年12月31日。2018年1月1日，士成养殖场与华阳村七组签订租赁合同，约定继续租用张家坞24亩土地，使用年限为2018年1月1日至2027年12月31日。2018年3月10日士成养殖场向华埠镇政府申请设施农用地续批。2018年3月23日，开化县政府作出《关于同意开化县火车站周边地块（ZX-22单元）控制性详细规划的批复》（开政发〔2018〕48号）文件，士成养殖场于2011年审批的设施农用地有1958平方米（约2.98亩）与开化县资规局划定的住宅用地相重叠。2019年3月22日，华埠镇政府、开化县资规局向士成养殖场送达通知书，要求其于30日内对土地复耕。2019年6月15日，士成养殖场再次向华埠镇政府申请设施农用地续批，同年9月20日，士成养殖场向开化县政府、华埠镇政府、开化县资规局等申请设施农用地续批。开化县资规局、华埠镇政府分别于同月26日、27日作出答复意见，告知根据开政办发〔2013〕110号文件，该设施农用地离铁路过近，属于禁养区或限养区，且士成养殖场未与村集体、华埠镇政府签订三方协议，建议其另行选址。2019年11月11日，华埠镇政府作出信访事项处理意见书（华信访复字〔2019〕18号），要求士成养殖场按照2019年3月22日通知书进行土地复耕。2020年1月13日，士成养殖场向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，衢州市生态环境局开化分局、开化县农业农村局于2020年2月26日出台《关于印发〈开化县畜禽养殖禁养区调整划分方案〉的通知》（衢开环〔2020〕9号）文件，不再将铁路附近区域划分为禁养区或限养区。士成养殖场目前正在养殖生猪等畜禽。 另，（2020）浙08行初4号案件中，士成养殖场请求确认开化县政府、华埠镇政府、开化县资规局未依照浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《浙江省关于进一步完善设施农用地管理有关问题的通知》（浙土资发〔2013〕9号）文件规定履行设施农用地审批、审核、审查职责的不作为行为违法。本院以《浙江省国土资源厅浙江省农业厅关于进一步支持设施农业发展的通知》（浙土资发〔2015〕9号）文件（以下简称浙土资发〔2015〕9号文件）已明确对设施农用地实行备案管理制度，开化县政府、华埠镇政府、开化县资规局均已不具有审批设施农用地的法定职责为由，于2020年6月28日裁定驳回士成养殖场的起诉。 本院认为，士成养殖场申请中止本案审理的理由系（2020）浙08行初4号案件与本案具有利害关系，但（2020）浙08行初4号案件中士成养殖场的诉请是请求开化县政府、华埠镇政府、开化县资规局履行设施农用地审批、审核、审查法定职责，本案中士成养殖场的诉请系请求开化县政府承担士成养殖场搬迁补偿义务，本案的审判不需要以（2020）浙08行初4号案件的审理结果为依据，故士成养殖场申请中止审理的理由不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条关于中止诉讼的相关规定，本院不予准许。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定,“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”由此可见，养殖户获得补偿的前提是必须同时符合城乡规划调整等情形、关闭或搬迁养殖场的行为、养殖户因此遭受经济损失三个条件，且补偿应当建立在合法财产受到损失的前提上。本案中，开化县政府并未作出关闭或搬迁士成养殖场的行政行为，士成养殖场主张开化县资规局作出土地复耕通知书应视为开化县政府关停士成养殖场的行为，本院认为，该通知书以设施农用地使用年限已到期以及相关土地租赁合同中约定的合同期满后应无条件恢复农田为由要求复耕，并非以规划调整为由要求养殖场关停或搬迁，该通知书与士成养殖场请求补偿不具有关联性。士成养殖场目前仍在正常经营，其主张房屋、机器设备、绿化、经营等损失并不实际存在，故士成养殖场主张补偿不符合上述规定的所有条件。另外，士成养殖场在涉案设施农用地于2017年12月31日到期后，并未根据浙土资发〔2015〕9号文件规定，与农村集体经济组织、华埠镇政府签订三方协议，并报县级国土资源主管部门、农业部门备案，故士成养殖场无法证明目前合法使用涉案设施农用地。士成养殖场主张开化县政府批复同意开化县火车站周边地块（ZX-22单元）控制性详细规划影响其养殖，本院认为，该规划中的住宅用地虽与士成养殖场的设施农用地存在少量重叠，但该批复系2018年3月23日作出，此时士成养殖场设施农用地使用期限已经到期，其无法证明此后仍使用该设施农用地的合法性，且用地规划属于长远性计划，开化县政府也未曾要求士成养殖场关停或搬迁，故该规划至今未对士成养殖场的存续产生实质性影响。士成养殖场还主张开化县资规局、华埠镇政府曾作出答复以及信访事项处理意见书建议其搬迁、退耕，本院认为，开化县资规局与华埠镇政府并非本案被告，其作出的答复意见与本案无关联，士成养殖场对上述答复意见有异议，可另行主张权利。综上，士成养殖场主张请求开化县政府给予其行政补偿缺乏事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告开化县士成养殖场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告开化县士成养殖场负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  祝伟荣 审 判 员  鲁晓波 人民陪审员  王 倩 二〇二〇年八月十一日 法官 助理  周 姝 书 记 员  杨云飞 1