山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终385号 上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人吴巍，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞路18号。 法定代表人赵燕，区长。 委托代理人侯鑫鑫，该区政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）曲安本，男，汉族，1968年8月20日生，住青岛市崂山区。 上诉人（原审第三人）林素美，女，汉族，1950年12月26日生，住青岛市崂山区。 上诉人（原审第三人）曲知峰，男，汉族，1973年3月30日生，住青岛市崂山区。 上诉人（原审第三人）曲秋红，女，汉族，1974年10月18日生，住青岛市崂山区。 四上诉人曲安本、林素美、曲知峰、曲秋红共同委托代理人庄济武，山东天华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）尹里清，女，汉族，1962年11月22日出生，住青岛市市南区。 原审原告尹里清诉原审被告青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称崂山区执法局）、原审被告青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）、原审第三人曲安本、原审第三人林素美、原审第三人曲知峰、原审第三人曲秋红房屋行政强制一案，青岛市崂山区人民法院已作出（2018）鲁0212行初86号行政判决。四原审第三人及二原审被告均对该判决不服，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红的共同委托代理人庄济武，上诉人崂山区执法局局长魏福强及委托代理人吴巍、于文鑫，上诉人崂山区政府的委托代理人侯鑫鑫、吴学联，被上诉人尹里清，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年5月17日10时10分，被告崂山区执法局工作人员在原告尹里清陪同下对崂山风景区太清游览区八水河梨庵子的涉案房屋进行现场勘验，并制作笔录，内容：经现场勘验，当事人尹里清所建设的房屋位于崂山风景区太清游览区八水河梨庵子，共四处，房屋结构为砖混结构、现已完工，房屋建筑面积详见《崂山风景区八水河梨庵子尹里清房屋建筑面积测量图》。同时，被告对现场拍照取证。2018年5月24日被告崂山区执法局对原告尹里清进行调查，并制作调查笔录，原告尹里清称其1992年从干亲曲安本、曲仓本购买房屋后将老宅拆除重建的，未办理土地规划建设等相关手续。2018年6月5日，被告崂山区执法局作出青崂综法拆决字[2018]第F0005号《限期拆除决定书》，内容：当事人：尹里清。地址：崂山区××街道青山社区梨庵子。经查，你未经规划部门批准，擅自在崂山区××街道青山社区梨庵子违法建设房屋多处，面积667.2平方米，现已建成，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《青岛市城市相对集中行政处罚条例》第五条第（二）项和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令你收到本决定书之日起七日内自行拆除所建违法房屋。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内向崂山区人民政府申请行政复议；也可以在接到本决定书之日起六个月内向崂山区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依法强制拆除。该决定书于作出当日向原告尹里清送达。2018年6月5日，被告崂山区执法局张贴限期拆除公告书，内容：依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，公告如下：经查，尹里清未经规划部门批准，擅自在崂山区××街道青山社区梨庵子违法建设房屋多处，面积667.2平方米，现已建成，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《青岛市城市相对集中行政处罚条例》第五条第（二）项和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令尹里清收到本决定书之日起七日内自行拆除所建违法房屋。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内向崂山区人民政府申请行政复议；也可以在接到本决定书之日起六个月内向崂山区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依法强制拆除。原告尹里清不服该决定书，向被告崂山区政府提出复议。崂山区政府于2018年6月21日向尹里清送达《行政复议受理通知书》。同日向崂山区执法局送达《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据。2018年7月6日，崂山区执法局提交书面答辩状及证据材料。2018年8月17日向尹里清及崂山区执法局送达《行政复议决定延期通知书》。崂山区政府于2018年9月19日作出崂政复决字[2018]82号《行政复议决定书》，维持了被告崂山区执法局作出的《限期拆除决定书》，并于同日送达尹里清及崂山区执法局。 原审另查明，2018年5月16日崂山国土资源分局就《关于崂山风景区核心游览区违法建设相关情况》作出说明，认为“尹里清在太清游览区八水河梨庵子所建4处房屋，2处无证无档案，实测面积466.15平方米；2处原登记曲安本、曲仓本房屋，批准占地面积242.58平方米，实测面积422.06平方米，超出批准面积169.48平方米”。2018年5月18日崂山区××街道青山社区出具《证明》称“曲仓本、曲安本从未就其位于梨庵子的两处房屋向我社区提出过翻建、改建或扩建申请，其二人的翻建、改建、扩建行为属于个人行为”。被告崂山区执法局函询青岛市规划局崂山分局，落实崂山风景区核心游览区内相关房屋宅基地批建手续问题。青岛市规划局崂山分局2018年5月23日回函称，该局自成立以来未在集体建设用地上核发过规划许可手续。 原审再查明，原告庭审中主张与第三人签订了租赁合同但又不是租赁关系，未约定相关租赁费用，无法区分涉案房屋中租赁曲仓本及曲安本的面积。 原审法院认为，关于被告崂山区执法局是否有查处违法建筑的职权。涉案建筑位于青岛市××××街道，属于城市规划区范围内，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门依法处理。根据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第五条第一款第二项规定，被告崂山区执法局作为崂山区城市管理行政执法机关，有权依法查处该区域有关违反城市规划管理规定的行为，据此，被告崂山区执法局具有查处违法建筑的职权。关于涉案房屋是否属于违法建筑问题。根据被告的调查和当事人的陈述，原告及第三人均认可未办理建设规划施工许可证。即使原告及第三人提交了《集体土地建设用地使用证》，但是该证载明的面积与涉案房屋测量面积不一致，不能认定系同一房屋。同时青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局出具《关于崂山风景区核心游览区违法建设相关情况》、青岛市规划局崂山分局的回函，均证实涉案房屋无合法手续。因此，被告认定涉案房屋属于违法建筑的事实成立。关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题。原告虽称涉案房屋系1992年之后拆除重建，但未提交证据予以证实。但不管是于1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》还是于2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》，对在城市规划区内进行建设须取得建设工程规划许可证及未取得建设工程规划许可证的法律后果，二者规定是一致的。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》不违反法不溯及既往原则。关于被诉行政行为是否违反法定程序的问题。作为一种行政强制措施，被告崂山区执法局作出对涉案房屋的《限期拆除决定书》理应查清房屋的权利主体，即使该房屋是违法建筑。现因第三人持有宅基地使用权证，按照《土地管理法》的有关规定，该证书上所记载的使用权人即对该宅基地上的建筑具有相应的占有、使用、收益的权利以及一定范围内的处分的权利。被告崂山区执法局和被告崂山区政府理应对第三人进行必要的调查、询问，以便查清事实，被告崂山区执法局并应按照《行政强制法》第十八条规定的程序赋予第三人相应的程序性权利。而在本案中，二被告并未举证证明其履行了上述法定义务，因此，原告所诉二被告的行政行为违反法定程序理由成立，应予撤销。综上，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告崂山区政府作出的崂政复决字[2018]82号《行政复议决定书》；撤销被告崂山区执法局作出的青崂综法拆决字[2018]第F0005号《限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告崂山区执法局承担。 上诉人崂山区执法局上诉称，原审判决认定事实及适用法律错误，应予以撤销。一、原审判决将《限期拆除决定书》认定为“行政强制措施”错误。山东省高级人民法院作出（2019）鲁行申458号《行政裁定书》明确认定“《限期拆除决定书》不属于行政强制”。原审判决将《限期拆除决定书》认定为“行政强制措施”错误，本案中上诉人依据的是《城乡规划法》对被上诉人进行处理，但原审判决其后又依据《土地管理法》及行政强制措施要求上诉人赋予与本案没有关系的第三人程序性权利严重错误。二、上诉人已完全查清涉案违法建设行为的实施主体，作出《限期拆除决定书》程序合法、于法有据。上诉人对被上诉人涉案建筑进行现场勘验并制作了现场检查（勘验）笔录及影像证据，就涉案建筑权属、面积、建设手续等对被上诉人进行了调查询问并制作笔录，上诉人向青岛市规划局崂山分局、崂山区国土资源分局调查询问被上诉人涉案建筑合法性。国土、规划等有权部门对被上诉人的违法建设行为做出了明确认定，被上诉人违法建设事实清楚。三、本案中第三人不具有任何权利，原审判决以上诉人未赋予第三人程序性权利，撤销《限期拆除决定书》认定事实及适用法律错误。本案审理、适用法律及对事实情况的判断应严格遵循事件发生的逻辑关系。被上诉人在接受上诉人调查、向上诉人提出相应材料拟主张其建筑物合法性及提起行政复议时提交的落款为2018年6月20日的《行政复议申请书》时，只字未提第三人具有任何权利等情况，反而一直是以房主身份提交相关材料、要求进行调查等。在2018年9月10日才向崂山区人民政府补交了一份《行政复议补充意见》提出第三人是房主的新说辞，拟利用提出第三人问题拖延时间、阻挠纠正违法行为。原审判决依据后发生事件作为先前发生事件的撤销事由是没有任何事实及法律依据的，更重要的是后发生的第三人说辞是与本案毫无关联的。四、上诉人已完全查清本案事实，应驳回被上诉人诉请。上诉人向被上诉人制作的相关笔录中，被上诉人始终未提及任何与第三人有关事宜，反而明确认可原宅基地房屋拆除及投资建设的违法事实。本案中上诉人依据的是《城乡规划法》针对被上诉人违法建设行为下达文书，第三人既没有出资也没有参与且已将原有房屋卖给被上诉人，原有房屋也被被上诉人拆除后灭失，在本案中第三人不享有任何权利，也没有任何程序性权利需要被赋予。在被上诉人向崂山区政府复议后提出第三人相关问题，上诉人于2018年9月26日对第三人林素美、曲安本进行了询问调查、现场确认并制作了相关笔录，证实原房屋已被被上诉人拆除，新建、改扩建行为均是被上诉人所投资进行的，与第三人没有任何关系。综上所述，被上诉人违法建设事实清楚，第三人房屋早已被被上诉人拆除，涉案房屋系被上诉人投资建设，第三人在本案中不存在相关权利，被上诉人诉请无事实依据，请求法院：1、撤销原审判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人全部承担。 四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红针对上诉人崂山区执法局的上诉答辩称，一、原审判决适用法律正确，原审判决认定被诉行政行为违反法定程序，撤销崂山区政府作出的复决字[2018]82号《行政复议决定书》、撤销崂山区执法局作出的崂综法拆字[2018]第F005《限期拆除决定书》是正确的。二、上诉人崂山区执法局对本案涉案房屋权利人的确认是错误的，剥夺了四位上诉人应有的权利。 上诉人崂山区政府上诉称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，违法建设的处理对象是建设单位或者个人，处理主要是针对未取得相关建设工程规划许可证等而违法进行建设的行为即建设行为产生的成果即违法建筑。本案当中，崂山区执法局依据上述规定对涉案建筑进行现场勘验，并对涉案建筑建设者尹里清制作了现场检查（勘验）笔录、调查（询问）笔录等，后又向青岛市规划局崂山分局、崂山区国土资源分局调查询问涉案建筑的合法性，执法局的上述执法程序符合法律规定。原审第三人对涉案违法建筑没有权益，即使有相关权益，也不影响执法局依据上述规定作出涉案《限期拆除决定书》的程序。依据2018年5月24日，崂山区执法局对于被上诉人尹里清制作的调查（询问）笔录，被上诉人称涉案宅基地及房屋是其买的，而在复议及原审过程中，被上诉人又称涉案房屋是其租的，其不是房屋所有权人，并提供租赁协议。本案复议及原审庭审过程中，原审第三人从未到现场也未与复议机关及法院联系表达诉求，不符合常理。上诉人认为，依据现有证据可以证实涉案宅基地及房屋由被上诉人购买，原审第三人对本案宅基地及建筑不享有任何权益，且原审第三人仅持有宅基地使用权证，并不是违法建筑的建设者、出资者及权益人，另违法建筑应当被依法拆除，任何权利人对违法建筑都没有相关权益。退一步讲，即使该租赁协议是真实的，根据该租赁协议内容亦可以证实涉案建筑由被上诉人出资建设，结合崂山区执法局于2018年9月26日对原审第三人林素美、曲安本作的调查（询问）笔录，亦可以证实被上诉人改扩建行为均是被上诉人投资进行的，与原审第三人没有任何关系。因此，崂山区执法局将被上诉人作为执法主体并无不当，符合上述法律规定。综上，请求法院：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红针对上诉人崂山区政府的上诉答辩称，一、原审判决适用法律正确，原审判决认定被诉行政行为违反法定程序，撤销崂山区政府作出的复决字[2018]82号《行政复议决定书》、撤销崂山区执法局作出的崂综法拆字[2018]第F005《限期拆除决定书》是正确的。二、上诉人崂山区政府在上诉状中称“在本案复议及一审庭审过程中，原审第三人从未到现场也未与复议机关及法院联系表达诉求，不符合常理”。四位上诉人不知道崂山区政府所称的现场是什么现场？如果是本案的勘验现场的话，没有人通知四位上诉人。说四位上诉人未与复议机关及原审审判机关表达诉求是枉顾事实，在复议期间四位上诉人向有关机关提交了相关材料，阐述了自己的主张，原审过程中四位上诉人的代理人参加整个庭审，提交了相关证据，主张自己的权利。三、崂山区政府认为四位上诉人对本案涉案房屋没有权益是错误的。 被上诉人尹里清针对上诉人崂山区执法局、上诉人崂山区政府的上诉答辩称，原审认定两上诉人的行政行为违反法定程序，依法判决撤销两行政机关作出的决定书的理由成立，依法有据，二审应予以维持。一、涉案主体资格问题，上诉人的处罚对象主体不适格。1、涉案房屋的所有权人是原审第三人，位于崂山区××街道青山社区梨庵子有两套宅基地房，一套是曲仓本1973年建的、一套是曲安本祖上民国时建的。1991年由崂山区政府颁发给曲仓本、曲安本至今合法有效的证件，证明该房的所有权人是原审第三人的。因房屋老旧，2003年原审第三人向村主任申请修整，换了门窗，屋脊改平顶，当时很穷，原审第三人找被上诉人帮助修整，出资修房折抵租金，原审第三人自己也出了部分资金和实物以及人力，并签订了共同使用的租赁协议。该房屋的权属性质没变，还是原审第三人的，原审判决第15页，现因原审第三人持有宅基地使用权证，确认了原审第三人对涉案房屋具有合法的权属是正确的。2、《限期拆除决定书》中的处罚主体不适格。基于涉案房屋的权属是原审第三人，因此上诉人下达给被上诉人的主体错误，《限期拆除决定书》侵害的是原审第三人的所有权，虽然被上诉人帮助原审第三人修整房屋，但被上诉人只是共同使用者，不是该房屋的所有权人，不具有该房屋权属，所以不具备处罚决定书中的主体资格。因此上诉人作出的处罚决定书，所针对的主体不适格，处罚的对象错误，严重损害的是原审第三人的合法权益，原审依法予以撤销是公正的。上诉人提供的2018年5月24日的调查询问笔录，尚且不论其取得该笔录的合法与否，但被上诉人在此笔录中明确提供了涉案两个宅基地证的主体是曲仓本、曲安本，不管何种缘由，上诉人作为执法部门应当清楚涉案房屋及土地应依据登记为准。关于2018年9月10日《行政复议补充意见》原审第三人得知此房要被拆除，多次找到执法局、政府上访（信访局有备案）。后知晓行政复议期间仅进行书面审查，于是原审第三人到负责行政复议的区法制办递交了身份证、土地及宅基地证件，两上诉人指责原审第三人未与复议机关联系表达诉求，属于无稽之谈。二、原审认定上诉人未赋予原审第三人相应的程序性权利，程序严重违法，两上诉人的两份（决定书）被依法撤销，判决是公正的。决定书下达前，上诉人未履行书面告知义务，此行政决定不能成立。上诉人在作出《限期拆除决定书》之前，没有履行法律规定的书面告知义务给被上诉人及原审第三人，而是径行作出了该决定书，剥夺了被上诉人及原审第三人应享有的权利，特别是原审第三人陈述、申辩、提出异议、提交证据等法律所赋予的权利，严重侵害了原审第三人的合法权益，其行政行为严重违反法定程序。原审依法判决撤销两上诉人的决定书并无不当。三、依据《行政处罚法》第三十条、第三十六条的规定，上诉人在作出决定之前，仅对被上诉人进行口头谈话就罔下拆除决定，被上诉人提交的所有证据，都充分证明该涉案房屋的权属是原审第三人，没有丝毫证据证明该房屋的权属是被上诉人的。修缮房屋是在原有的宅基地的基础上进行的，其中曲仓本的基石丝毫未动，曲安本解放前的老屋已属危房，原审第三人向村主任申请获准修缮，而且是按公序良俗的村民公约修缮的，上诉人原审答辩意见中青岛市规划局崂山分局函复“未有在集体建设用地上的规划许可职能”印证了当年没有规划审批制度。另外，上诉人提交的两份现场测绘涉案房屋面积自相矛盾，与事实严重不符，因此导致该《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足。四、适用法律错误，无法律依据。涉案房屋于2004年前修缮完工。上诉人依据的《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起执行。本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，再者该房历史久远，不能以现行法律来规范之前的行为，具体答辩意见认同原审第三人的上诉请求及事实理由。综上，上诉人作出《限期拆除决定书》严重违反程序，原审第三人享有涉案房的权属，上诉人《限期拆除决定书》的主体不适格，且适用法律错误，无法律依据，测量建筑面积有误，因此请求法院查明事实，依法驳回两上诉人的诉讼请求。 四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红上诉称，一、原审法院对上诉人享有使用权并持有土地使用证的房屋认定“属于违法建筑”，与事实严重不符，认定理由自相矛盾。原审法院不但没有对被上诉人的执法行为进行纠错，反而继续沿用执法机关“一刀切”作法，不考虑历史渊源，无视合法有效的土地使用权证，严重损害了上诉人的合法权益，将会导致上诉人一家老小无家可归。1、原审判决第14页最后一段法院认定部分，一方面原审法院并没有否定和撤销上诉人持有的崂集建(91)字第91802、91806号《集体土地建设用地使用证》，一方面仅仅因为未经司法认定的涉案房屋测量面积不一致(完全忽略了上诉人修建的事实)，就认定不是同一房屋。也仅仅凭借执法机关单方面出具的且没有印鉴不符合证据要件的一份青岛市规划局崂山分局的回函复印件，就认定涉案房屋属于违法建筑，明显不合法也与事实不符。2、涉案房屋是村民自用房，是生产生活所用，没有任何经营活动，原房分别是1974年前和民国前建的，分别住了30多年和80多年，原木质门窗已朽烂，草房顶漏的无法住人，随时会倒塌，而且在旁边还有4亩多口粮地要耕种。正是因为要生产生活所用，才在2002年向当时村主任林某洪申请修缮，也是按照长久以来村里规范的公序良俗来修建的。因为当时经济条件不好，所以请干亲尹里清帮忙出资，原审第三人自己也出了一部分资金和实物。在使用面积中，储藏粮食和农作物的地下室、院子里的配电房、摆放农具的工具间铁皮房、农村室外厕所，不能算在农村房真正意义上的建筑面积之内。所以才有了实测情况与土地使用证上面积不一致情况，但这应根据历史遗留问题和村里的公序良俗来对待，并不能否定其合法性。原审法院认定涉案房屋系违法建筑，岂不是让上诉人一家老小无家可归，严重违背了和谐社会的原则。3、被上诉人认定违法建筑，与崂集建(91)字第91802、91806号《集体土地建设用地使用证》上合法批准的土地面积相矛盾，依据的测绘数据自相矛盾。经调查取证，国土资源局对涉案房屋及土地有两次测绘，均未通知上诉人。第一次认定涉案房屋有4处，2处无证无档案，实测面积466.15平方米，超出批准面积169.48平方米;在第一次本就有错误的基础上(最明显就是“房屋4处，2处无证无档案”，将房屋错误划分成4处，其实只有3处，其中两大处有证，这样划分会直接折损上诉人的宅基地上合法的使用面积)，第二次又增加到667.2平方米，超出批准面积578.36平方米。两次的测绘数据差距之大，自相矛盾，又认定错误，令上诉人咋舌。故，涉案房屋面积没有被上诉人所称的667.2平方米这么多，也没有违反农村宅基地有关条例。原审法院无视上诉人持有的合法权证，而继续沿用执法局执法行为“一刀切”做法来认定涉案房屋系违法建筑，认定事实明显错误，严重损害了上诉人的合法权益。二、原审法院认定本案被诉行政行为适用2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，不违反法不溯及既往原则，是对法律适用的严重错误。法不溯及既往原则是法定最基本原则，不能因为两部法律规定有内容上的类同，而随意适用。执法局作出行政行为的法律依据是《城乡规划法》，该法自2008年1月1日起施行。而上诉人对原房屋的修建是在2004年，这一事实执法局是认可的。根据法不溯及既往原则，《城乡规划法》对2008年1月1日之前的城乡规划建设行为没有溯及力，不产生法律约東力。故，上诉人崂山区执法局行政行为适用法律错误，上诉人崂山区政府不但没有纠错反而维持，更是错上加错。需要重点说明的是，两上诉人在原审诉讼答辩意见中均引用法工办发(2012)20号文的内容，认为涉案房屋违法建设行为事实始终存在，有继续状态，适用《城乡规划法》正确。但两上诉人的答辩，一是断章取义，只引用“行为有继续状态”，而未引用“行政处罚追诉时效”这一意见所要解答的真正问题导向;二是对“追诉时效”和“法律溯及力”两个法律概念的严重混淆和错误解读。20号文解决的仅仅是违法建设行为的行政处罚追诉时效，仅仅是说对违法行为还能不能有行政处罚权，没有规定违法行为适用哪一个法律来认定处罚。上诉人崂山区执法局作出行政处罚的理由是涉案房屋没有取得建设工程规划许可证。但需不需要取得建设工程规划许可证，是要看2004年上诉人修建房屋的时候法律或政策有没有规定。而《城乡规划法》是规范约束2008年1月1日以后的建设工程规划，显然不能适用。也不能因为该法是旧法修改而来，有旧法内容上一定的承袭，就罔顾法的溯及力原则，用新法来适用生效之前的行为、事件，也与法理相悖。且2004年涉案房屋所在地虽属城市区划，但土地性质没变，是农村宅基地，应适用农村宅基地管理的一些特殊地方性政策规范，当时的政策很多情况都是备案制而不是审批制。执法局并没有根据当时的法律或政策来审查认定。更何况上诉人的房屋是在原合法有效宅基地上修建，当时也都向村土地所报批了，至于为何国土资源局没有审核资料就不是上诉人所能解决的事了。而且，执法局口口声声称涉案房屋违反了城乡规划，可是从处罚开始到现在，也未向上诉人和法院出示过任何规划的文件和图纸。那么，涉案房屋又是怎么违反城乡规划的?所以，涉案房屋仅仅是对原有的宅基地老房进行修建，没有违反相关审批规定，上诉人至今持有合法有效的土地使用权证，不属于违法建筑，不应被处罚。更何况行政行为依据的《城乡规划法》无溯及力，不适用涉案房屋的认定。执法依据不正确，适用法律错误。综上，请求法院依法改判。 上诉人崂山区执法局针对上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红的上诉答辩称，原审判决对于尹里清违法建设事实认定清楚，与上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红无关，其上诉请求不成立。 上诉人崂山区政府针对上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红的上诉答辩称，1、涉案建设违反《城乡规划法》的规定，未取得建设工程规划许可证属于违法建设的事实认定清楚；2、上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红对本案违法建筑不存在合法权益，亦不存在其权利受影响的情况，执法局执法程序符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，原审法院关于程序认定我们有异议，其他无异议。 被上诉人尹里清同意上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红的上诉意见。 各方当事人在原审中提交的证据已经质证，并已随案移送本院。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 上诉人崂山区执法局向本院提交五份证据，分别是：1、2018年9月26日林素美《现场检查（勘验）笔录》一份；2、2018年9月26日林素美现场确认图两张；3、2018年9月26日曲安本《现场检查（勘验）笔录》一份；4、2018年9月26日曲安本现场确认图两张；5、2019年2月1日尹里清出具的《供电申请》一份。证据1-5共同证明：上诉人崂山区执法局依据《城乡规划法》向被上诉人下达《限期拆除决定书》，被上诉人已拆除原有房屋，投资违法建设事实清楚，原审第三人在本案中不存在任何权利，上诉人已完全查清事实，原审判决适用法律及认定事实错误，应予以撤销。四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红向本院提交2004年6月1日签订的租赁协议两份，本院留存复印件。 本院对上述证据认证如下：在上诉人崂山区执法局作出本案被诉决定前的调查过程中，被上诉人主张涉案房屋是其“1992年买的，有购买协议”。在被上诉人申请复议时，被上诉人向上诉人崂山区政府提交的申请书中只字未提四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红对本案所涉房屋享有权属，只是在上诉人崂山区执法局作出行政复议答复书后，复议过程中被上诉人又否认涉案房屋属于其“购买”的主张。故上诉人崂山区执法局又于2018年9月26日对涉及曲安本、曲仓本集体土地使用权证载明区域的现有房屋进行现场勘验调查。人民法院审理行政案件，既要保护行政相对人的合法权益，也要保护国家利益、公共利益和他人的合法权益。本案涉及崂山风景区风貌保护等公共利益，上诉人崂山区执法局于2018年9月26日对涉及曲安本、曲仓本等集体土地使用权证载明区域的现有房屋进行现场勘验调查，有其必要性，故上诉人崂山区执法局向二审法院提交的1-4号关于现场勘验调查的证据应当作为本案证据向法院提交。虽然以上证据未向原审法院提交，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的立法精神，对于涉及公共利益的案件，法院可以要求相关当事人提交证据，上诉人崂山区执法局提交该1-4号证据属于法院应要求当事人提供的情形，故以上证据虽未向原审法院提交并不影响二审法院对其接纳和认定。本院确认上诉人崂山区执法局提交的1-4号证据内容真实，形式合法，与本案待证事实相关联，本院确认为有效证据；证据5与本案待证事实无关，本院不予采信。四上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红向二审法院提交的证据与被上诉人向原审法院提交的4号证据相同，本院同意原审法院对该份证据的认证意见。 本院查明： 2018年9月26日，上诉人崂山区执法局对涉案房屋进行现场勘验调查，分别对林素美、曲安本制作了现场检查（勘验）笔录，林素美、曲安本在涉案房屋现状尺寸图上签字确认。在崂山区执法局对林素美制作的《现场检查（勘验）笔录》中载明，涉案曲仓本房屋的宅基地《集体土地建设用地使用证》批准建筑占地38.7㎡，现有三处建筑，面积分别是42.77㎡、35.46㎡和58.8㎡，总面积为137.03㎡。据曲仓本之妻林素美确认，曲仓本的老房为上世纪七十年代建造，当时只有北侧一处房屋，一两年以后又私自建了南侧一处房屋。2002年左右，尹里清对老房进行了改、扩建。把北侧老房顶由尖改平，更改了门窗，修缮了墙体，没改变房屋地基；把南侧老房进行了修缮，更换门窗；并在东侧建了一个半地下室的建筑。在崂山区执法局对曲安本制作的《现场检查（勘验）笔录》中载明，涉案曲安本房屋的宅基地《集体土地建设用地使用证》批准建筑占地50.14㎡，现建筑面积303.6㎡。据曲安本确认，曲安本的老房子为上世纪七十年代建造，2000年以后（具体时间不详），由尹里清拆除老房子后重建、扩建，原有的地基已不能分辨。 本院认为： 一、本案被诉《限期拆除决定书》认定被上诉人尹里清未经规划部门批准擅自违法建设多处房屋，故责令其限期自行拆除所建违法房屋。因此，被上诉人尹里清是否属于涉案房屋的建设人和其所建房屋是否属于违法建设房屋即成为本案的焦点。 1、关于涉案房屋是否属于被上诉人尹里清所建设的问题，在崂山区执法局对尹里清所作的调查（询问）笔录及崂山区执法局对林素美及曲安本所作的现场检查(勘验)笔录中，三方当事人均认可涉案房屋由尹里清改建、扩建、新建。崂山区执法局认定尹里清属于涉案房屋的建设人的事实成立。上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红和被上诉人尹里清虽主张曲仓本、曲安本也参与了违法房屋的建设，但因该主张缺乏充分有效的证据支持，本院不予采纳。 2、关于被上诉人尹里清所建涉案房屋是否属于违法建设的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，崂山国土资源分局出具《关于崂山风景区核心游览区违法建设相关情况》载明，尹里清在太清游览区八水河梨庵子所建4处房屋，2处无证无档案，实测面积466.15平方米；2处原登记曲安本、曲仓本房屋，批准占地面积242.58平方米，实测面积422.06平方米，超出批准面积169.48平方米。崂山区××街道青山社区出具《证明》载明，曲仓本、曲安本从未就其位于梨庵子的两处房屋向我社区提出过翻建、改建或扩建申请，其二人的翻建、改建、扩建行为属于个人行为。青岛市规划局崂山分局针对崂山区执法局的函询回函称，青岛市规划局崂山分局自成立以来，未在集体建设用地上核发过规划许可手续。上诉人林素美、上诉人曲安本在崂山区执法局对其作出的现场检查（勘验）笔录中，均认可被上诉人尹里清对原有老房进行了改建、扩建、新建。尹里清认可其改建、扩建、新建房屋时未办理建设工程规划许可证等相关手续。上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红和被上诉人尹里清均没有充分有效的证据证明被上诉人尹里清在改建、扩建、新建房屋时办理了建设工程规划许可证。综上，被上诉人尹里清在对涉案房屋进行建设时，未办理建设工程规划许可证的事实清楚。被上诉人尹里清的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，其所建设房屋属于违法建设。上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红虽持有《集体土地建设用地使用证》，但该证记载的房屋建筑面积与涉案违法房屋面积相差巨大，涉案违法房屋并非《集体土地建设用地使用证》记载的原有房屋，故上诉人曲安本、林素美、曲知峰、曲秋红及被上诉人尹里清主张涉案房屋为合法房屋不成立。本院确认涉案房屋属于未办理建设工程规划许可证的违法建筑物。 二、关于上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红及被上诉人尹里清主张被诉《限期拆除决定书》法律适用错误的问题，因涉案违法房屋一直未办理建设工程规划许可证等手续，其违法性始终处于持续连续状态，上诉人崂山区执法局适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》相关规定对涉案违法建筑物进行处理并无不当，上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红及被上诉人尹里清主张崂山区执法局适用法律错误不成立。 三、关于上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红及被上诉人尹里清主张崂山区执法局在作出《限期拆除决定书》时应当对曲安本、林素美等人进行调查的问题。本案中，根据有效证据能够充分证明涉案违法房屋是由被上诉人尹里清在没有任何合法手续的情况下建设而成，依法应予拆除。虽然上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红持有曲安本、曲仓本的《集体土地建设用地使用证》，但被诉《限期拆除决定书》不涉及土地，且所涉及的房屋也是由被上诉人尹里清违法改建、扩建、新建而成，故上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红与本案被诉《限期拆除决定书》并无直接的行政法律关系，其与被上诉人尹里清之间的房屋买卖或是房屋租赁民事权利义务关系，不在本案审查之列。上诉人崂山区执法局在作出被诉《限期拆除决定书》前对被上诉人尹里清进行了调查；基于被上诉人尹里清在复议过程中又否认涉案房屋属于其“购买”的主张，上诉人崂山区执法局又组织林素美、曲安本对涉案违法房屋进行现场检查（勘验）调查，已履行了必要的调查义务。 综上，被上诉人尹里清违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，上诉人崂山区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定作出被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。上诉人崂山区政府复议维持该《限期拆除决定书》正确。原审法院判决虽认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。上诉人崂山区执法局及上诉人崂山区政府的上诉理由成立，依法应予采信。上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红之上诉理由不能成立，本院难予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销青岛市崂山区人民法院（2018）鲁0212行初86号行政判决； 二、驳回被上诉人尹里清在原审法院的诉讼请求。 一审案件受理费50元由被上诉人尹里清负担。二审案件受理费150元，由被上诉人尹里清负担100元，由上诉人曲安本、林素美、曲知峰和曲秋红共同负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年八月十日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员李丹