浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终930号上诉人（原审原告）宁波市精诚工艺品有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区尚田镇葛岙村公路边。法定代表人贺张富，总经理。被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏南路1号。法定代表人胡永光，代区长。委托代理人朱志宏，浙江求是行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市葛岙水库工程移民安置办公室，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道宝化路101号。法定代表人沈培龙，主任。委托代理人谢成杰，浙江求是行律师事务所律师。原审第三人宁波卓越同辉灯饰有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区尚田镇金地寺村。法定代表人周祖云，执行董事。委托代理人叶双，浙江求是行律师事务所律师。浙江省宁波市中级人民法院审理原告宁波市精诚工艺品有限公司（以下简称精诚公司）诉被告宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）、宁波市葛岙水库工程移民安置办公室（以下简称安置办）履行安置补偿法定职责一案，于2020年3月24日作出（2019）浙02行初313号行政裁定。精诚公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月13日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月12日，宁波市奉化区人民法院作出（2018）浙0213民初1398号民事判决。该判决认定：2011年7月13日，精诚公司与宁波卓越同辉灯饰有限公司（以下简称卓越公司）签订了一份《租房协议》，约定由卓越公司将其位于尚田镇葛岙村的闲置厂房出租给精诚公司；精诚公司与卓越公司的租赁期限到期日应以《租房协议》约定的2017年10月18日为准；判决如下：一、精诚公司于判决生效之日起十日内自行迁出卓越公司位于宁波市奉化区尚田镇葛岙村的厂房；二、精诚公司于判决生效之日起十日内向卓越公司支付截止2017年10月17日的应付租金754742元，并按照每日972.5元的标准支付从2017年10月18日起至实际迁出之日止的房屋占用使用费。……该判决已生效。2018年3月23日，浙江省人民政府作出浙政函〔2018〕40号《浙江省人民政府关于宁波市葛岙水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》。2019年2月22日，奉化区政府发布《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》。2019年4月11日，卓越公司与安置办签订了一份《非住宅安置协议》，约定了涉案房屋征迁的土地房屋补偿费、一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费、货币补助金、按时签约奖励费、重大设施搬迁损失费等补偿金以及搬迁事项。精诚公司提起本案诉讼，请求判令奉化区政府、安置办履行宁波市葛岙水库工程企业搬迁安置补偿职责，按该工程的法规政策与精诚公司单独签订企业搬迁安置补偿协议并支付相应补偿费。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实根据的法定条件。本案中，生效的民事判决认定精诚公司与卓越公司的租赁期限到期日为2017年10月18日，并要求精诚公司自行迁出涉案房屋。因此，在2018年3月23日浙江省人民政府批复同意宁波市葛岙水库工程建设征地移民安置规划大纲及2019年2月22日奉化区政府发布《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》之时，精诚公司已非涉案房屋的承租人。并且，征收补偿安置协议应是在相关主体协商一致的情况下自愿签订，任何一方均无单方强制签订征收补偿安置协议的权利和权力，涉案房屋的登记所有权人卓越公司已于2019年4月11日与安置办签订了《非住宅安置协议》，现精诚公司以承租人的身份和理由要求安置办和奉化区政府对其履行企业搬迁安置补偿职责并与其单独签订企业搬迁安置补偿协议，缺乏事实根据和法律依据。精诚公司的起诉不符合起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告宁波市精诚工艺品有限公司的起诉。精诚公司上诉称：一、第三人卓越公司注册地和实际经营地均不在宁波市葛岙水库征收范围内，根本无需搬迁，无权享有企业搬迁安置的相关补偿。按照奉化区政府《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》的规定，附属物和不可搬迁设施设备补偿费、一次性搬迁和临时安置费、一次性停产停业损失费等补助和奖励都应由在葛岙水库工程征收拆迁范围内实际经营的需要搬迁的企业享有，即由实际经营的精诚公司享受前述企业搬迁安置补偿权利。本案卓越公司现有的拆迁补偿权利仅限于土地使用权和厂房所有权两项内容，完全没有企业搬迁安置补偿的权利。二、上诉人享有宁波市葛岙水库工程关于企业搬迁安置补偿的权利。首先，上诉人与卓越公司的《租房协议》中明确约定，如遇政府征收拆迁，企业搬迁安置补偿费归上诉人所有。其次，上诉人合法注册地和实际经营地均在宁波市葛岙水库征收拆迁范围内，虽然与卓越公司存在场地租赁合同争议，但上诉人一直在该场地持续经营至今，完全满足《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》第三条规定的持有合法有效的营业执照、有实际经营行为二个条件。再次，浙江省人民政府2016年8月30日发布《浙江省人民政府关于宁波奉化市葛岙水库工程占地和淹没区实物调查有关问题的批复》（浙政函〔2016〕135号）授权奉化区政府于2016年9月9日公布《浙江省人民政府关于禁止在宁波奉化市葛岙水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，向社会公开确认了宁波市葛岙水库工程征收拆迁安置的红线范围，并公布了《宁波奉化市葛岙水库工程建设征地范围示意图》。奉化区政府发布的《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》也确认2016年9月9日为葛岙水库工程移民实物调查基准日。故上诉人自2016年9月9日起就已经属于葛岙水库工程企业搬迁安置的补偿对象。即便2018年6月12日宁波市奉化区人民法院就上诉人与卓越公司间的租赁合同作出（2018）浙0213民初1398号民事判决，也不能排除上诉人已属葛岙水库工程合法的企业搬迁安置补偿对象。上诉人实际占有租赁场地并经营至今是客观事实，奉化区政府等均认可并多次发通知给上诉人落实企业搬迁安置相关事宜。三、一审法院适用法律明显错误。一审法院引用浙江省人民政府2018年3月23日发布的浙政函〔2018〕40号《浙江省人民政府关于宁波奉化市葛岙水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》及奉化区政府2019年2月22日发布的《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》来论证2018年3月23日之后上诉人才具有企业搬迁安置补偿的权利，明显是混淆是非。这些文件系落实征收安置补偿及企业搬迁安置补偿具体核算方案，并非认定上诉人的企业搬迁安置补偿权利起始。其次，一审法院认为上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，上诉人认为，本案原、被告明确，有具体的诉讼请求和事实根据，起诉完全符合相关条件。本案属于行政拆迁安置补偿范畴，涵盖行政合同，责任主体为区县人民政府及其授权部门，应由宁波市中级人民法院受案和管辖。请求撤销一审行政裁定，并责令其继续审理本案。奉化区政府答辩称：一、其有权与卓越公司签订《安置补偿协议》。卓越公司系涉案房产的合法产权人，上诉人仅系涉案房屋土地的承租人，上诉人与卓越公司的房屋租赁合同已经由宁波市奉化区人民法院于2018年6月12日作出的（2018）浙0213民初1398号民事判决解除并支付相应的房屋租赁费用，上诉人却拒不搬迁涉案房屋。故安置搬迁的对象和评估结果均合法有效，不存在上诉人所述卓越公司无权享受征收的情形。二、一审法院适用法律正确，答辩人并非本案适格被告。上诉人不享有宁波市葛岙水库工程关于企业搬迁安置补偿的权利。答辩人发布《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》的行为不是具体行政行为，不具有可诉性，该类行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回精诚公司的起诉。安置办答辩称：一、一审法院认定事实清楚，答辩人与卓越公司签订《宁波市葛岙水库移民工程非住宅安置协议》程序和内容均合法。在签订协议之前，答辩人已实地调查案涉房屋土地的权属状况，案涉土地房屋登记权利人为卓越公司，精诚公司只是承租人。按照相关法律、政策规定，应当以土地房屋的登记权利人为被搬迁人进行签约安置。二、精诚公司如认为部分临时建筑及装修等系其投资，获赔款项应归其所有，则应当另行提起民事诉讼，而不是要求与其单独签订补偿协议。安置办与卓越公司签订的《非住宅安置协议》受行政法律关系调整，精诚公司与卓越公司之间的房屋租赁关系受民事法律关系调整。精诚公司认为案涉土地房屋有部分临时建筑系其建造，且其在该土地上经营，应当享受一次性停产停业等补贴，系对安置政策的错误理解。答辩人进行安置补偿的依据是土地管理部门作出的产权认定，案涉土地、房屋登记在卓越公司名下，临时建筑物搭建在卓越公司土地红线范围内，按政策应以登记权利人为安置对象，一次性停产停业补偿等系基于该土地性质为工业用地而进行的补偿，即使案涉土地在移民安置时并无企业经营，卓越公司仍可获得相关补偿，与精诚公司是否承租、经营无关。故答辩人不能单独与精诚公司签订安置协议。三、一审法院适用法律正确。一审法院查明上诉人非行政相对人，故裁定驳回起诉，适用法律正确。请求依法驳回精诚公司的上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案争议的焦点为精诚公司是否本案适格原告。评判如下：对于征收过程中承租人的原告资格，实践中有一定争议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条的规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人。因此，一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为此类案件行政诉讼的原告。但司法实践中承租人的情况较为复杂，需要作进一步的区分和判断。对于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权的，由于征收的对象是房屋所有权，承租人既不能针对房屋征收决定，也不能针对房屋征收补偿决定提起诉讼，和房屋出租人的相关争议一般应通过民事途径解决。本案中，生效民事判决已确认精诚公司与卓越公司的租赁期限到期日应以《租房协议》约定的2017年10月18日为准，并判决精诚公司于该判决生效之日起十日内自行迁出卓越公司涉案厂房。故2017年10月18日以后精诚公司已不是案涉房屋的合法承租人，精诚公司未在前述民事判决确定的期限内迁出而继续占用案涉房屋，缺乏法律依据，属于非法占用。且浙江省人民政府于2018年3月23日作出浙政函〔2018〕40号《浙江省人民政府关于宁波市葛岙水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，奉化区政府于2019年2月22日发布《宁波市葛岙水库工程移民安置实施办法》《宁波市葛岙水库工程企业个体工商户专项设施安置补偿办法》，均在案涉房屋租赁期满以后。在此情况下，精诚公司主张其企业搬迁、停产停业等损失与本案葛岙水库工程建设征地之间具有行政诉讼法上的利害关系，缺乏事实和法律依据。鉴于精诚公司并非本案行政诉讼的适格原告，一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二〇年八月十一日书记员  许亚芬