山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行初60号原告张军霞，女，1970年3月3日生，汉族，住山东省荣成市。委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德路9号。法定代表人宋修骞，市长。出庭负责人刘金军，副市长。委托代理人张贺，荣成市司法局工作人员。委托代理人邵骏玮，山东时中律师事务所律师。原告张军霞因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）行政补偿一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对原告刘德杰、张云岐、连超业、毛积刚、伯少春、张信文、邢志冈、姜军、张吉刚、刘科德、毕彩霞、孙华强、王文军、周景聚、姜立国、连立科、侯军峰、胡军范、刘立国、张积晓、王洪太、许传文、侯彩花、李用杰、李用田、邢广忠、荣凤玉、刘德宁、张英娜、张积晓、刘传轮、连波、王瑞华、王树东、张军霞、宋兰芬、邢传涛、滕永英、王朝琪、连玉利、王立航、邢厚儒诉荣成市政府四十二案进行合并审理，于2020年6月28日、6月30日公开开庭进行了审理。原告张军霞及委托代理人荣向华，被告荣成市政府副市长刘金军及委托代理人张贺、邵骏玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月25日，荣成市政府作出《关于畜禽禁养区养殖场(户)禁养补助决定书》（以下简称《补助决定书》）,其内容如下:张军霞养殖户：根据《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》（以下简称《“三区”划定方案》），你的养殖场划入畜禽养殖禁养区范围。按照《荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案》（以下简称《禁养整治方案》）的要求，对全市禁养区内规模养殖场和养殖专业户实施关停或搬迁，养殖场(户)可以自愿选择关停或搬迁两种方式中的其中一种达到禁养的目的。同时，按照省畜牧兽医局、环境保护厅、财政厅《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》要求，对禁养区关停或搬迁的养殖场(户)给予一定的经济补助。根据我市实际，确定两种禁养方式的补助标准：一是对畜舍及其附属设施等地上建筑物进行拆除的，按照建筑物及附属设施评估金额的40%+设施设备及物资评估金额的60%给予补助；二是畜舍及其附属设施等地上建筑物不予以拆除的，按照设施设备及物资评估金额的60%给予补助。经由有相关评估测绘资质的公司现场评估，确定你的养殖场评估总金额为人民币肆拾柒万陆仟陆佰捌拾伍元整(￥479685.00)，其中畜舍及其附属设施等地上建筑物评估金额为：人民币叁拾伍万壹仟零柒拾伍元整(￥351075.00)，养殖设施设备及物资等评估金额为：人民币拾贰万捌仟陆佰壹拾元整(￥128610.00)。截至2020年3月25日，你未签订禁养或拆迁协议，畜舍及其附属设施等地上建筑物也未拆除。根据我市禁养区养殖场(户)关停搬迁工作的要求，限你在收到本决定书之日起15日内做出采取何种禁养方式的决定，我们将按照你选择的禁养方式，确定禁养补助资金，补助资金将按照你所选定的方式完成关停或搬迁后1个月内由镇(街)发放，逾期不领取将依法提存。如在规定时限内未做出选择，我们将按照建筑物不予以拆除的方式，按设施设备及物资评估金额的60%给予补助，补助资金为：人民币柒万柒仟壹佰陆拾陆元整(￥77166.00)，补助资金将在1个月内由镇(街)发放，逾期不领取将依法提存。对仍在养殖的，在收到本决定书15日内自行实施禁养；在规定时限内仍未实施禁养的，将补助资金依法提存，并对养殖场依法强制关停。如你对本决定书不服，可在收到本决定书之日起60日内向威海市人民政府提出行政复议，或在6个月内向威海市中级人民法院提出诉讼。原告张军霞起诉称，原告系荣成市村民，与涉案土地所在村委会签订了《土地租赁合同书》，承包村集体土地用于畜禽养殖生产，建造了养殖设施从事养殖经营。2017年8月，原告接到村委会和街道办事处工作人员通知称，养殖场被列入禁养区范围，且荣成市政府已于2017年8月1日作出了《禁养通告》等文件，要求原告关闭养殖场，但未就补偿事宜达成一致。2019年11月14日，原告对被告荣成市政府不履行法定补偿职责的行为向威海市中级人民法院提起行政诉讼。2019年12月27日，威海市中级人民法院依法作出行政判决书，判令被告荣成市政府于判决生效后两个月内作出补偿决定。2020年3月25日，被告荣成市政府对原告作出了涉案《补助决定书》,原告对该补助决定书不服，依法诉至贵院，主要理由如下：1.行政补助与行政补偿的法律性质不同，本案中由于养殖规划的调整要求原告进行禁养，应当依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定给予原告补偿，而不是补助。2.本案中被告补助决定书所依据的补助标准不具有合法性，且补助标准过低，对畜舍及附属设施等地上建筑物只按照评估价格的40%进行补助，对养殖笼具、产床等设施设备及物资也按评估价格的60%进行补助，明显不具有公允性，严重减损了原告的合法权益，远远不能补偿给原告造成的损失。3.被告给予的补助远远低于合理价格，且补助决定存在漏项，缺少停产停业损失的补偿。原告从事的养殖行为属商业经营行为且具有盈利性，因禁养区的划定要求原告养殖场搬迁，造成原告生产经营损失，被告荣成市政府应给予原告停产停业损失。参照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《威海市人民政府关于威海市区国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》也应给予停产停业补偿。综上，请求法院依法判决：1、撤销被告于2020年3月25日对原告所作的《补助决定书》；2、被告荣成市政府向原告支付补偿款共计人民币1315712.6元。庭审中原告进一步明确了补偿款的具体项目包括：1.地上建筑物和构筑物、设施设备的全部价值，不作比例删减;2.活物损失；3.停产停业损失（按照生产用房每月每平方米补偿20元的标准，结合每户的面积数计算12个月）。被告荣成市政府答辩称，1.被告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，根据评估机构出具的评估结果，按照一定标准给予原告补偿，符合法律规定。同时，涉案《补助决定书》也是《禁养整治方案》的具体化，《禁养整治方案》依据多部上位法制定作出，形成了完整的合法性链条。《禁养整治方案》所依据的多部上位法，主要是《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治行动计划》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》、《山东省畜禽养殖管理办法》、《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》、《威海市畜禽养殖污染专项整治实施方案》。上述依据中均没有明确规定具体的补偿标准,而是授权有权单位综合考虑予以制定。《禁养整治方案》规定：“对畜舍及其附属设施等地上建筑物及养殖器具、笼具等设施设备给予一定的经济补偿，补偿金额由有资质的中介评估机构进行评估，并由财政、审计部门审核后确定”。涉案《补助决定书》是贯彻上位法和《禁养整治方案》的具体举措，也是推动禁养大局工作的重要保证，其合法性有着充分的依据。2.被告作出涉案《补助决定书》程序合法。威海市中级人民法院于2019年12月27日判令被告于判决生效后两个月内对原告作出补偿决定。受新冠××疫情影响，2020年1月24日山东省人民政府决定启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，全市行政资源优先安排用于应对及处置疫情。2020年3月7日24时起，全省进入重大突发公共卫生事件Ⅱ级响应后，被告于3月25日作出《补助决定书》并向原告进行送达，程序正当。3.被告作出涉案《补助决定书》内容适当。我国现行法律、法规、规章并未就畜禽养殖综合整治对养殖户造成的损失进行补助的数额作出规定，相关权力被授予有权单位综合考虑制定。考虑到各级政府对畜禽养殖综合整治的要求以及禁养工作给养殖户带来的实际影响，荣成市制定《禁养整治方案》，规定养殖户可以自由决定是否对畜禽舍以及附属设施进行拆除，并根据选择结果享有相应的补助标准。由于原告选择不拆除畜禽舍及附属设施，其可以将现有畜禽舍以及附属设施用于其他用途，现有畜禽舍及附属设施的价值并未因禁养工作而贬损。原告的损失主要为养殖经营活动受影响所造成的损失，具体为禁养工作造成的畜禽搬迁费用等。被告参考省内省外关于畜禽养殖综合整治的补偿标准，根据畜禽舍及附属设施价值推算畜禽养殖的规模，并据此结算40%的比例给予养殖户损失补偿，该标准与大多数地市规定补偿标准都相差无几，甚至高于某些地区的标准（比如济南市历城区对搬迁的养殖户给予每头生猪150元的补偿、青铜峡市对搬迁的养殖户仅给予最高260元的补偿），足可以弥补禁养工作对原告带来的上述损失。而从实际情况看，荣成市1500余户养殖户中有1400余户养殖户已与被告签订禁养协议并领取补偿款，充分说明《禁养整治方案》确定的补偿标准是适当的。4.原告所有的畜禽舍及附属设施位于集体土地，涉案土地并未被征收，其所有权仍属于集体所有，原告主张按照国有土地上房屋征收程序中停产停业损失进行补偿，于法无据。而且，原告的相关损失已包含在被告根据畜禽养殖规模确定的补偿标准中，原告该请求系重复主张。涉案畜禽养殖财产未灭失，其权利仍归属于原告，原告主张的补偿数额没有事实依据。被告组织进行的整治行动主要目的是禁养，给予符合禁养条件的养殖户拆除和不拆除的选择权，而非强制搬迁，更非对养殖相关资产进行征收、征用，相关资产仍由原告方掌握，这一事实也说明禁养工作并未造成相关资产灭失，仍可由原告继续使用并发挥价值。因此，原告诉请对全部养殖资产都希望获得赔偿，没有事实根据和法律依据。荣成市畜禽禁养工作开展以来，被告高度重视补偿工作。在对禁养范围内养殖户的标的资产进行评估之后，被告已经专门根据评估价值按照政策要求预留出专门的财政资金，以便于完成禁养行为的养殖户可以获得补偿资金。1400余户完成签约和验收工作的养殖户，已经顺利获得补助款，这一事实已经充分证明了涉案《补助决定书》标准的合理性。现原告诉请远高于其他类似情况行政相对人的补偿数额，也不符合行政公平原则。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荣成市政府提交以下证据、依据证实被诉行政行为合法：1.涉案养殖场现场勘查记录；2.涉案养殖场评估报告；证据1、2予以证实，被告对涉案养殖场采取了合法、详尽的评估程序，并由原告、被告工作人员、评估公司人员共同签字确认。勘查和评估程序合法、正当的前提下得出的评估结果是充分有效的，以此为基础制定的补偿标准也具有充分的合理性。3.法律依据3.1《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条。3.2山东省《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》，该文件规定：“该禁的要坚决禁，但要依法给予合理补偿。”“各地要按有无手续、有无配建治污设施、是否污染环境等情形和搬迁进度，依法分类制定出台适合本地实际的关闭搬迁补偿标准和补偿政策，对禁养区内关闭搬迁的养殖场户给予一定的经济补偿。”3.3《关于印发荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》，该文件规定，“对畜舍及其附属设施等地上建筑物及养殖器具、笼具等设施设备给予一定的经济补偿，补偿金额由有资质的中介评估机构进行评估，并由财政、审计部门审核后确定。”上述依据予以证实，涉及到补偿禁养养殖户的法律法规，连同原告起诉材料中提及的法律法规，均没有明确列明补偿的数额和补偿的范围。涉案《补助决定书》是对《禁养整治方案》中补偿问题的具体化，《禁养整治方案》和涉案《补助决定书》没有违反上位法，所以其具有充分的合法性，原告所诉请的补偿范围和补偿数额没有任何依据。4.其他城市补偿标准4.1青铜峡市补偿标准，网址为××/xxgk/zfxxgkml/zfwj_17271/201808/t20180823_1019735.html4.2济南市历城区补偿标准，网址为http://www.licheng.gov.cn/art/2018/9/25/art_45879_3588090.html?xxgkhide=1上述证据予以证实，结合其他地区的禁养补偿标准，荣成市政府决定的补偿标准具有充足的合理性。5.程序依据：5.1威海市中级人民法院作出的（2019）鲁10行初86-100号行政判决；5.2《突发事件应对法》第十三条；5.3涉案《补助决定书》送达回执。上述证据予以证实，荣成市政府于判决生效后两个月内对原告等15名养殖户作出补偿决定。受新冠××疫情影响，2020年1月24日山东省人民政府决定启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，全市行政资源优先安排用于应对及处置疫情。2020年3月7日24时起，全省进入重大突发公共卫生事件Ⅱ级响应后，荣成市政府于3月25日作出《补助决定书》并向原告进行送达，程序正当。原告提交以下证据证实其主张：1.青岛地区禁养拆迁补偿评估报告，包括房屋建筑物、养殖棚、构筑物、苗木、机械设备、停产停业损失补偿及搬迁补助评估，予以证实养殖场的补偿标准应包含停产停业损失。2.原告损失清单，包括房屋建筑物估算表、设备物资评估漏项表、活物损失表。（原告在庭审中说明，上述表格的数据来源于原告现场清点核算，房屋建筑物估算表和设施物资表格与现场勘查记录、评估报告的物资是一致的，房屋建筑物估算表的价值与评估报告上房屋建筑物的价值基本上一致，设备物资的价值与评估报告不一致，是按照当时市场的购买价格计算的。相关树木价格是参考周边树木的价值进行的估算，活物的价值是原告在禁养时低价处理的价格与市场的差价。）3.养殖场相关损失照片（拍摄时间为2019年）。经庭审质证，原告对被告提交的证据、依据提出以下质证和辩论意见：一、对现场勘查记录及评估报告的真实性没有异议，认可现场勘查记录上的签名系原告所签，评估报告中列明的物资与现场勘查记录的记载一致。二、对评估报告的合法性及内容不予认可：1.评估报告的基准时间为2017年8月1日，而价格鉴定师资质证书的发证日期是2017年8月3日，故评估时价格鉴定师是没有资质的，评估不具有合法性；2.评估报告载明价格评估方法为对于不搬迁的设施设备采用成本法，对于可以搬迁的设施设备只算搬迁费用，评估价款不应该在补偿决定中被核减；3.评估报告作出后没有送达原告，没有保障原告进行评估复核的权利，程序违法。评估报告中有漏项，不能全面客观显示原告养殖场的价值；4.价格鉴定师未在现场勘查笔录中签字，而且现场勘查时遗漏财产；5.涉案养殖厂房是收益性房地产，应当采用收益法或市场比较法，评估报告没有按照合法原则、最佳原则进行评估，采用成本法错误；6.本案系企业资产评估，应当由有资质的资产评估公司进行资产评估，威海永平土地房地产估价有限公司仅限于房地产进行估价，对企业资产进行评估没有相关资质；7.评估报告没有法定代表人签名，不符合法律要求；8.评估报告是由荣成市畜牧兽医局单方委托，非被告委托，其结果也未得到原告认可；9.该评估报告对于原告停产停业损失、因禁养所造成的养殖动物的损失等未进行评估；10.评估报告有效期是一年，评估报告的作业时间是2017年8月1日至2017年9月1日，不能作为依据使用；11.现场勘查记录上加盖的公章和评估公司不是一个公司。三、关于补偿依据及补偿比例：1.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，被告应当对禁养行为足额到位补偿；2.被告应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的补偿科目和标准进行补偿，应当对停产停业损失进行补偿；3.原告的养殖行为是政府鼓励的，对原告实施禁养应当适用信赖利益保护原则，不应因被划入禁养区而反推养殖场没有相关手续；4.原告的建筑物和设施设备均系为养殖而建造，若禁养则没有其他使用价值，禁养和拆除的客观效果是一样的，且不具备转产的条件，应当全面补偿；5.拆除设施设备需要另行支付拆除费用，给原告造成更大损失，拆除费用也应当予以补偿。针对原告的质证辩论意见，被告提出以下辩论意见：一、关于现场勘查记录和评估报告：1.两位鉴定师证件记载的时间系审证时间而不是资格取得时间，资格取得时间分别是2008年和2009年；2.评估方法由评估公司按照评估标准和依据进行，是合法的，涉案养殖场并非收益型房地产，房地产估价规范规定“应选用收益法作为其中的一种估价方法”，未要求收益法作为涉案养殖场的评估方法；3.评估报告列明了评估机构的资质证书、资质类别和执业范围，表明评估机构具有评估涉案养殖场的资质；4.由荣成市畜牧兽医局、各镇街在禁养活动中进行评估工作，系具体工作方式，并无法律规定要求必须进行双方委托，且评估报告所依据的勘查记录有原告的签字确认，故评估机构的委托程序并无不当；5.评估报告结果只作为补偿标准的参考，没有规定必须要送达给原告，而且后期原告通过别的方式获取过评估报告；6.现场勘查记录有原告签字确认，不存在漏项的问题；7.现场勘查记录系评估报告依据的工作底稿，根据业界操作规范并未要求由评估师签字，现场勘查记录中加盖公章的山东永平测绘有限公司具有土地丈量测绘资质，而威海永平土地房地产估价有限公司没有土地丈量测绘资质，威海永平土地房地产估价有限公司结合现场勘查记录及该公司调查情况最终做出评估报告符合法律规定。二、关于补偿标准和补偿依据：1.法律法规没有明确规定畜禽禁养补偿标准，山东省《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》规定“给予一定的经济补偿”，“一定的经济补偿”并非完全补偿。上述规定赋予各地政府一定的裁量权，在实际工作中各地也根据各地的实际情况分别制定了不同的补偿标准。2.国有土地征收补偿中对于经营性房地产应当补偿停产停业损失，而禁养工作并不是征收，涉案地上建筑物也并非具有合法手续的经营性房产，原告要求停产停业损失没有法律依据。3.土地管理法以及国土资源部、农业部关于畜禽养殖用地的文件中明确规定从事养殖应当向有关部门提出申请进行审核备案，但是原告均未履行相关备案手续，其不能享有合法手续从事养殖而获取的禁养补偿。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1青岛地区禁养拆迁补偿评估报告真实性不认可，该报告没有任何单位的盖章或人员的签字，且只有相关财产的价值未体现行政相对人获得的补偿数额，评估项目也不包含活物；证据2中的价值估算，未提交有权机关对价值的认定，仅系原告单方面主观认识；对证据3照片的真实性不认可，照片未体现拍摄时间，也不能体现所涉财产的权利主体，不能用来支持原告对评估漏项的诉请。本院对上述证据作出如下认证：被告荣成市政府提交的证据1现场勘查记录、证据5送达回证真实合法，符合证据的形式要件，本院予以采纳；证据2评估报告未保障原告申请复核的权利，本院不予采纳。原告提交的证据不符合证据的形式要件，不能证实其主张，本院对其证据亦不予采纳。经审理查明，第十八届荣成市政府第3次常务会议审议通过《“三区”划定方案》，划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区。2017年4月1日，被告荣成市政府作出荣政发[2017]4号《关于印发〈“三区”划定方案〉的通知》，予以印发。2017年7月30日,被告荣成市政府作出荣政发[2017]9号《关于印发〈荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案〉的通知》，第四项补偿政策中规定，“对畜舍及其附属设施等地上建筑物及养殖器具、笼具等设施设备给予一定的经济补偿，补偿金额由有资质的中介评估机构进行评估，并由财政、审计部门审核后确定”。2017年8月1日，荣成市政府作出《禁养通告》，通告要求，依据法律法规以及《“三区”划定方案》，2017年11月30日前，位于禁养区范围内的相关畜禽规模场和养殖专业户要完成专项整治工作，自行选择关闭或搬迁。原告的养殖场被划入禁养区范围内。被告荣成市政府指派下级行政机关工作人员进场向原告告知了《禁养通告》的内容，进行现场勘查，原告在现场勘查记录上签字，现场勘查记录上加盖山东永平测绘有限公司章。2017年8月27日，威海永平土地房地产估价有限公司作出价格评估报告,养殖场评估总金额为人民币肆拾柒万陆仟陆佰捌拾伍元整(￥479685.00)，其中畜舍及其附属设施等地上建筑物评估金额为：人民币叁拾伍万壹仟零柒拾伍元整(￥351075.00)，养殖设施设备及物资等评估金额为：人民币拾贰万捌仟陆佰壹拾元整(￥128610.00)。该评估报告未向原告送达。2018年6月25日，原告等十五家养殖户以荣成市政府为被告向本院提起行政诉讼，请求法院：一、撤销被告作出的《禁养通告》；二、请求对《禁养整治方案》和《“三区”划定方案》两个方案进行附带审查。本院作出（2018）鲁10行初37-51号行政判决，判决驳回原告等十五户的诉讼请求。原告等十五户不服向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终472-484、691-692号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月30日，原告等十五家养殖户向威海市政府提出行政复议申请，请求确认荣成市政府对其养殖场造成的损失不依法履行补偿职责的行政行为违法，请求责令荣成市政府依法对其的房屋、畜舍、库房等建（构）筑物、附属设施及对其造成的停产停业等各项损失履行补偿职责。2019年10月28日，威海市政府作出行政复议决定书，驳回其复议申请。2019年11月26日，上述十五人以荣成市政府、威海市政府为共同被告向本院提起行政诉讼，要求撤销复议决定，判令荣成市政府不履行补偿安置职责的行政行为违法，并向原告支付禁养补偿及停产停业损失。2019年12月27日，本院作出（2019）鲁10行初86-100号行政判决书，判决撤销行政复议决定书，并判令荣成市政府于判决生效后两个月内对原告作出补偿决定。各方当事人均未上诉。另查,2017年12月2日，宋建明、张吉刚、邢厚儒、王洪太、王文军、田桂芬、伯绍洲、刘立国、连超业、张云岐、姜立国、刘德杰、邢志冈、侯彩花、胡军范、毛积刚、毕彩霞、许传文、张积晓、侯军峰、王朝琪、伯少春、周景聚、宋磊、姜孔顺、孙华强、王立航、刘科德、连立科、连玉利、张信文、姜军等三十二个养殖户向威海市政府提出行政复议申请，要求依法撤销荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定期限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的具体行政行为。2019年1月2日，威海市政府作出行政复议决定书，维持该行为。上述三十二人不服，提起行政诉讼。2019年7月15日，本院作出（2019）鲁10行初6-37号行政判决，驳回原告的诉讼请求。上述三十二人不服，提起上诉，山东省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2020年3月25日，荣成市政府对上述养殖户作出被诉《补助决定书》。原告不服，提起本诉。再查，荣成市被划入禁养区范围内畜禽养殖场（户）共1507户，目前已有1450多家完成关停搬迁，其中实施禁养未拆除养殖场394家，其余1000多家全部拆除。394家未拆除养殖场中，356家养殖舍处于闲置，用于自家存放物品，22家实现转产，出租给他人用于花卉种植、居住、收购废品等，16家因征地等其他原因在禁养后又拆除。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，荣成市政府因划定禁止养殖区域而关闭原告的畜禽养殖场所,致使原告遭受经济损失，应当对原告依法予以补偿。本案中，荣成市政府有关职能部门委托评估机构对原告养殖场的建筑物及设备等进行了评估，并按评估价值的一定比例对原告进行补偿。评估报告是确定原告损失及补偿数额的直接依据，直接影响原告的合法权益。根据正当程序原则，被告应当将评估报告送达原告，以保障原告的知情权和申请复核等权利。评估报告中亦明确记载：“如对评估结论有异议，可于评估报告书送达之日起15日内提出重新评估、补充评估或委托有复核权的价格评估机构复核裁定。”但被告单方委托评估公司进行评估后未将评估报告送达给原告，未充分保障原告的程序性权利，原告对此亦提出异议，故被告作出涉案《补助决定书》程序违法，依法应予撤销。被告应当在完善程序后重新作出补偿决定。关于原告要求被告履行补偿职责、给付补偿款的诉讼请求，属于给付诉讼。如果人民法院对当事人的损失能够查清，相关补偿方式和数额依据比较明确，人民法院应当作出切合当事人诉求的一般给付判决，以便尽快稳定行政法律关系。但如果相关数额依据和补偿方式并不明确，行政机关在实际给付前尚有裁量余地的，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中，被告虽已作出补助决定，对补偿事宜进行了先行处理，但因涉案评估报告程序缺失不能采纳，被告支付补偿款的数额依据并不明确，诉讼过程中无法直接确定原告损失，故直接判决被告支付补偿款数额的裁判时机尚不成熟，对该项诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告荣成市政府作出的《关于畜禽禁养区养殖场(户)禁养补助决定书》；二、被告荣成市政府在本判决生效之日起两个月内依照法定程序重新作出补偿决定；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告荣成市政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇二〇年八月二十六日书 记 员  汤静静书 记 员  陈智超