山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终413号 上诉人（一审被告）济南市槐荫区人民政府玉清湖街道办事处，住所地山东省济南市。 法定代表人徐曰飞，主任。 委托代理人王求景，该单位工作人员。 委托代理人卢晓霞，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人（一审被告）济南市槐荫区综合行政执法局，住所地济南市。 法定代表人马宗辉，局长。 委托代理人甘宪阳，该单位工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）薛峰，男，1968年5月20日出生，汉族，住山东省济南市。 委托代理人杜兆华（系薛峰之妻），女，1966年9月21日出生，汉族，住山东省济南市。 上诉人济南市槐荫区人民政府玉清湖街道办事处（以下简称玉清湖办事处）、济南市槐荫区综合行政执法局（以下简称槐荫执法局）因与被上诉人薛峰行政强制纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院（2019）鲁0104行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，薛峰与济南市槐荫区段店镇田庄村村委会签订一份《土地承包合同》，庭审中其称该合同于2004年4月1日签订，但未提供相应证据予以证明，合同就甲方田庄村村委会同意将田庄村东铁路旁坑洼地承包给乙方薛峰作为土地有偿使用，每年每亩250元，共0.99亩以及规划投资、承包期（30年，自2004年4月1日至2034年4月1日）、权利义务等进行了约定。后薛峰在该承包土地上建设了案涉钢结构厂房，面积379平方米，从事机械加工，于2017年7月之后至拆除前将厂房出租做仓库使用。案涉厂房强制拆除前，玉清湖办事处对落款为“玉清湖街道办事处城管委”、时间为2018年8月3日、但无公章的拆除通知进行了张贴，该通知要求业主于2018年08月06日24时00分前自行拆除，逾期办事处将组织相关部门进行助拆，损失由个人承担。薛峰称拆除通知因未通知其本人，故未能按照拆除通知的要求自行拆除。玉清湖办事处称拆除前多次与薛峰进行沟通未果，但未提供证据予以证明。2018年8月7日上午，玉清湖办事处、槐荫执法局对案涉建筑面积379平方米的钢结构厂房实施了强制拆除。 另查明，山东省济南市人民检察院于2019年4月8日作出的鲁济检公一刑诉〔2019〕7号起诉书认定：2018年8月7日8时许，玉清湖办事处、槐荫执法局工作人员，及受委托承担拆除工作的山东振邦保安服务有限责任公司工作人员近百人对该违建厂房进行了拆除；庭审中，玉清湖办事处陈述称，2018年8月3日、6日办事处城管委牵头两次召开联系会，参会单位有槐荫执法局执法中队和办事处城管科，确定由办事处城管科联合槐荫执法局执法中队等单位对铁路沿线的违建房屋实施拆除，执法中队隶属于槐荫执法局，只是办公地点设在办事处，其代表的是槐荫执法局不是办事处；槐荫执法局陈述称，执法中队隶属于槐荫执法局，该中队办公地点设在办事处，执法中队的工作听从办事处指挥；由此可以证明槐荫执法局参与了案涉厂房的强制拆除工作。薛峰对上述强制拆除其房屋的行为不服遂向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，一、关于槐荫执法局的被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”从薛峰提交的4号证据山东省济南市人民检察院起诉书（鲁济检公一刑诉〔2019〕7号）及玉清湖办事处、槐荫执法局的当庭陈述来看，能够证实槐荫执法局参与了案涉房屋的强制拆除工作，为本案适格被告。二、关于玉清湖办事处、槐荫执法局强制拆除薛峰案涉厂房是否合法的问题。本案中，玉清湖办事处提供了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字〔2017〕5号）及附件《济南市拆违拆临行动方案》《关于迅速开展京沪高铁沿线安全环境综合治理的通知》作为其实施强制拆除行为的法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，但案涉房屋并未经城乡规划主管部门作出限期拆除的决定，玉清湖办事处亦未提供县级以上地方人民政府责成其采取强制拆除措施的依据。《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》作为规范性文件，亦未直接赋予玉清湖办事处实施强制拆除案涉房屋的职权。因此，在无其他法律法规授权的情况下，玉清湖办事处并不具有实施被诉强制拆除行为的法定职责，其实施的强制拆除行为属于超越法定职权。槐荫执法局未对案涉的土地及房屋立案调查，不明确土地及房屋的性质，亦未向一审法院提交相关职权依据，应视为其对案涉厂房的强制拆除行为不具有法定职权。 《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号自2012年1月1日起施行）第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，玉清湖办事处、槐荫执法局在强制拆除薛峰的房屋时没有按照上述规定履行法定程序，应属违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告济南市槐荫区人民政府玉清湖街道办事处、济南市槐荫区综合行政执法局于2018年8月7日强制拆除原告薛峰坐落于济南市槐荫区田庄村村东建筑面积379平方米钢结构厂房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府玉清湖街道办事处、济南市槐荫区综合行政执法局共同负担。 上诉人玉清湖办事处不服一审判决上诉称，一、上诉人系依据《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字〔2017〕5号）及附件《济南市拆违拆临行动方案》《关于迅速开展京沪高铁沿线安全环境综合治理的通知》等上级文件同相关部门实施本案所涉房屋的拆除行为。二、涉案房屋为违法建筑，应当被拆除，非法利益不应当被保护。三、上诉人组织实施拆除前多次与其就涉案房屋的拆除问题进行协商，而被上诉人拒绝自拆。综上所述，上诉人及相关单位在实施拆除行为时，已经做到了合理审慎，拆除过程中不具有过错。诉讼请求：依法撤销济南市槐荫区人民法院作出的（2019）鲁0104行初36号行政判决，并依法改判。本案诉讼费由被上诉人承担。 上诉人槐荫执法局不服一审判决上诉称，一审判决认定事实错误，上诉人未参与案涉房屋的强制拆除工作。诉讼请求：依法撤销济南市槐荫区人民法院作出的（2019）鲁0104行初36号行政判决，并依法改判。 被上诉人薛峰二审期间未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于上诉人槐荫执法局的一审被告主体资格问题，一审法院已阐述明确，本院予以确认，不再赘述。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，案涉房屋并未经城乡规划主管部门作出限期拆除的决定，玉清湖办事处亦未提供县级以上地方人民政府责成其采取强制拆除措施的依据。虽上诉人玉清湖办事处主张其根据《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》及附件《济南市拆违拆临行动方案》《关于迅速开展京沪高铁沿线安全环境综合治理的通知》等上级文件同相关部门实施本案所涉房屋的拆除行为，但上述文件作为规范性文件，亦未直接赋予玉清湖办事处实施强制拆除案涉房屋的职权。因此，在无其他法律法规授权的情况下，玉清湖办事处并不具有实施被诉强制拆除行为的法定职责，其实施的强制拆除行为属于超越法定职权。槐荫执法局亦未对案涉的土地及房屋立案调查，不明确土地及房屋的性质，且未提交相关职权依据，应视为其对案涉厂房的强制拆除行为不具有法定职权。 《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，玉清湖办事处、槐荫执法局在强制拆除薛峰的房屋时没有按照上述规定履行法定程序，未依法保障被上诉人薛峰的陈述申辩及救济权，系属程序违法。综上所述，一审法院判决确认玉清湖办事处、槐荫执法局于2018年8月7日强制拆除薛峰坐落于济南市槐荫区田庄村村东建筑面积379平方米钢结构厂房的行政行为违法，并无不当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市槐荫区人民政府玉清湖街道办事处、济南市槐荫区综合行政执法局共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙继发 审 判 员 张正升 审 判 员 魏吉锋 二〇二〇年八月十八日 法官助理 王婷婷 书 记 员 李雪珂