山东省日照市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁11行终143号上诉人（原审原告）穆振芳，女，1946年1月16日出生，汉族，居民，住莒县。委托代理人崔永康，莒县浮来山法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）莒县自然资源和规划局，住所地莒县银杏大道197号。统一社会信用代码11371122004528312H。法定代表人周忠国，该局局长。委托代理人高兴昌，山东文心正律师事务所律师。原审第三人夏培军，男，1956年7月21日出生，汉族，居民，住莒县。原审第三人倪枕花，女，1956年7月21日出生，汉族，居民，住址同上，系夏培军之妻。原审第三人夏德宝，男，1982年9月4日出生，汉族，居民，住址同上，系夏培军之子。原审第三人莒县峤山镇东峤村社区经济合作社，住所地莒县峤山镇东峤村驻地。法定代表人段尊锡，该经济合作社负责人。上诉人穆振芳因诉被上诉人莒县自然资源和规划局（下称莒县自然资源局）、原审第三人夏培军、倪枕花、夏德宝、莒县峤山镇东峤村社区经济合作社（下称东峤村合作社）土地行政登记一案，不服山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，穆振芳与夏培成系夫妻关系，夏培成于2018年2月10日死亡。莒县人民政府于1982年1月22日向夏培成颁发了莒林权字第140400387号林权证，证书中第二条记载，在划定的土地范围内，只准种树种草，不准他用。第三条记载，划定的土地归持证者长期使用，现有和今后栽植的树木归己所有，允许继承，并受法律保护。2004年6月8日，莒县人民政府将夏培成持有的林权证记载的土地使用权的西边部分（南北长15.6米，东西宽12.8米）向夏培军颁发了莒集用（2004）第0600324号集体土地建设使用证，夏培军已建成房屋院落一处。2014年8月因分家析产，经夏德宝申请，该处宅基地使用权已转移登记在夏德宝名下，不动产权证书号为：鲁（2018）莒不动产权第0265533号。原审另查明，穆振芳于2016年8月17日以夏培军、倪枕花为被告向原审法院提起民事诉讼，原审法院于2016年12月26日以涉案土地争议属土地使用权争议，应由人民政府给予处理，不属于人民法院民事受理范围，故以（2016）鲁1122民初5259-1号民事裁定书，裁定驳回穆振芳的起诉，该裁定书已生效。原审认为,《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的。本案中，穆振芳认为莒县自然资源局颁发给夏德宝“鲁（2018）莒不动产权第0265533号”不动产权证书的行为，侵犯了其于1982年依法取得的“莒林权字第140400387号”林权证的集体土地使用权，穆振芳对莒县自然资源局颁发给夏德宝不动产权证书的行为不服，应当依照法律规定先向行政机关申请复议，对复议决定不服，再行提起行政诉讼。穆振芳在未经复议的情况下提起本案诉讼，依照法律规定应当予以驳回，故依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（五）项，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款的规定，原审裁定：驳回穆振芳的起诉。上诉人穆振芳上诉称，一、莒县自然资源局颁发给夏培军、倪枕花《宅基地使用权证书》的行为是行政许可性质，依据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的规定“最高人民法院法释[2003]号批复中‘确认’，是指当事人对自然资源权属发生争议后，行政机关对争议自然资源所有权或者使用权证的初始登记，是行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。二、上诉人于1966年在本村东部盖房五间，诉争房产，东邻夏培军、倪枕花夫妇、西靠街、北临街、南临街。当时，政府没有办理房产证的法规，是属于历史性原始取得。上诉人于1967年在自己五间房屋宅基地西边自留地种植树木13棵。1982年1月22日，莒县人民政府对该13棵树木予以确权，并且颁发给上诉人莒林权字第140400387号林权证。《林权证》载明上诉人的林权地及房屋宅基地四至位置，东至夏培军、倪枕花、西至街、南至街、北至街，该处林权地登记户主夏培成。1992年上诉人全家去淄博务工，多年在外地居住。2004年期间，夏培军、倪枕花通过熟人找到峤山镇土管所长制造虚假材料，骗取莒县国土资源局、莒县人民政府批准，违法给夏培军、倪枕花补办了莒集用(2004)第0600324号土地使用证。上诉人得知后，多次找政府部门处理，但均不予受理。上诉人于是诉至原审法院，请求撤销莒集用(2004)第0600324号宅基地使用证变更至夏德宝名下的(2018)莒不动产权第0265533号宅基地使用证。原审法院依据《行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，驳回穆振芳的起诉，适用法律错误。综上，上诉人请求撤销莒集用(2004)第0600324号宅基地使用证变更至夏德宝名下的(2018)莒不动产权第0265533号宅基地使用证，属于人民法院受理案件范围，原审法院裁定驳回于法无据，请求撤销莒县人民法院(2019)鲁1122行初75号行政裁定，责令莒县人民法院重新审理本案。被上诉人莒县自然资源和规划局答辩称，一审判决认定事实清楚。同时，上诉人与原审第三人之间的土地权属争议，上诉人应当先行向人民政府提出处理申请，对人民政府的处理决定不服，上诉人才有权提起行政诉讼。为此，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。请求二审法院驳回上诉人的上诉。原审中各方提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人均未提供新证据。本院二审认定的案件事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点问题是，上诉人穆振芳对被上诉人莒县自然资源局颁发涉案宅基地使用权证的行为不服，应否适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，即应先向行政机关申请复议，对复议决定不服，再行提起行政诉讼。针对该问题应如何正确把握，最高人民法院针对山西省高级人民法院、甘肃省高级人民法院的请示，先后作出两个书面答复，一是最高人民法院法释[2003]5号《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》，内容为“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外……”；二是最高人民法院[2005]行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，内容为“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案中，上诉人穆振芳对被上诉人莒县自然资源局颁发涉案宅基地使用证的行为不服而提起行政诉讼，明显不属于复议前置的情形，但原审法院却以其未向行政机关申请复议为由，裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。综上，上诉人穆振芳的上诉理由成立，应当予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初75号行政裁定；二、本案指令山东省莒县人民法院继续审理。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二〇年八月三十一日法官助理王建秀书记员李娜