浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙08行终79号 上诉人（原审原告）郑建霞，女，1983年10月7日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）郑华建，浙江厚仁律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）毛鸿萌，浙江厚仁律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）开化县音坑乡人民政府，住所地浙江省开化县音坑乡音铿村大路自然村。 法定代表人丁辉，乡长。 委托代理人（特别授权代理）姜细发，浙江浙源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 委托代理人任丽丽，浙江新联新律师事务所实习律师。 被上诉人（原审第三人）开化县音坑乡青山头村村民委员会，住所地浙江省开化县音坑乡青山头村。 法定代表人郑良林，主任。 委托代理人（特别授权代理）程卫中，浙江浙源律师事务所律师。 原审第三人郑根林，男，1947年12月6日出生，汉族，住浙江省开化县。 原审第三人汪仙花，女，1951年8月7日出生，汉族，住浙江省开化县，与郑根林系夫妻关系。 两原审第三人共同委托代理人余建群，男，1976年4月16日出生，汉族，住浙江省开化县，系郑根林、汪仙花女婿。 郑建霞诉开化县音坑乡人民政府（以下简称音坑乡政府）、开化县自然资源和规划局（以下简称开化资规局）、第三人开化县音坑乡青山头村村民委员会（以下简称青山头村委会）、郑根林、汪仙花不履行宅基地审批法定职责一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年6月3日作出（2019）浙0802行初316号行政裁定，郑建霞不服，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2016年7月11日，“开化县音坑乡青山头村党支部、青山头村两委”作为甲方与乙方汪仙花签订《协议书》，约定：拆除乙方位于××村××层店面房屋；甲方将在该拆除区域内安排地基（在原有的地基基础上后退8米，正前方为绿化公园、广场）用于乙方建房，甲方负责办理审批建房手续，如果乙方建房单独审批不下来，由甲方集体统一审批，审批下来后，乙方按村统一规划标准自行建造；甲方最迟在2018年7月1日审批完建房手续，乙方可以建造房屋，否则甲方承担逾期起每天500元的违约金等。 2019年4月15日，郑根林、汪仙花之女郑建香信访反映青山头村委会承诺负责办理审批建房手续，至今村委会未履行协议，要求村委会承担违约责任等。同年4月22日，音坑乡政府答复称，你系郑根林二女儿，嫁到音坑乡城畈村后离婚，带女儿户口迁入青山头村，户口为临时户口，并书面承诺不参与青山头村一切（村民待遇）分配权益，包括永远放弃建房要求等，不符合建房条件，音坑乡政府多次组织协调未能就补偿结果达成一致，建议就协议履行事宜通过司法途径维护自身合法权益。 2019年7月16日，开化资规局对汪仙花反映青山头村委会不履行协议，不允许其建房，现要求同意其审批建房的扫黑除恶信访件进行反馈，称“目前户主郑根林、妻子汪仙花、二女儿郑建香、外甥女方薇、三女儿郑建霞（未婚）为青山头村集体经济组织成员。郑建香、方薇于2018年9月5日迁入青山头村前户口所在地为音坑乡城畈村，现虽为青山头集体经济组织成员，但是户口在迁入青山头村之前已承诺不参与青山头村一切分配权利，包括永远放弃建房权利。因此郑根林夫妇只能跟随郑建霞三人认定为一个建房资格户。另郑根林三女儿郑建霞至今未婚，又无子女；二女儿郑建香带女儿户口虽迁入青山头村，但是承诺不享受村里任何分配，包括建房权利；大女儿郑建月已改嫁至泗洲村（户口不在村里）；不可分两户”等，如再申请建房，将不符合一户一宅的规定。2019年9月26日，郑建霞向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1.确认音坑乡政府、开化资规局不予批准宅基地的行政行为违法；2.责令音坑乡政府、开化资规局履行行政职责，对郑建霞申请宅基地予以审批。3.案件诉讼费用由音坑乡政府、开化资规局承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。故音坑乡政府具有农村村民住宅用地审批的职责，郑建霞认为音坑乡政府未履行住宅用地审批职责，以其为被告提起该案诉讼，被告主体适格；郑建霞将开化资规局列为共同被告，缺乏依据，被告主体不适格，应驳回原告对开化资规局起诉。该案中，郑建霞已经确认并非基于《协议书》提起的履行协议诉讼，而系不履行住宅用地审批法定职责诉讼，该诉讼需以郑建霞向音坑乡政府提出建房申请为前提，但音坑乡政府明确未收到郑建霞建房申请，郑建霞亦未提供提交过建房申请的证据，且郑建霞提供的信访材料均针对青山头村委会未履行协议约定的建房审批义务，亦非郑建霞提起，不能视为郑建霞提出了建房申请。综上，郑建霞对音坑乡政府的起诉缺乏事实根据，亦应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定：驳回郑建霞的起诉。 郑建霞上诉称，原审法院以郑建霞无证据证明已经提出建房申请为由裁定驳回起诉，认定事实错误，适用法律不当。一、郑建霞已向村委会提交建房申请。2019年2月9日，郑建霞向音坑乡政府提交书面建房申请，同时抄告青山头村委会。青山头村委会主任郑良林在庭审中明确自认，郑建霞委托母亲向其提交了建房申请。村委会对宅基地审批事项具有协助职责，其收到申请可以视为乡政府收到。郑建霞家庭所有的位于青山头村桥头的店面，在与村委会签订协议后被拆除，村委会承诺在原址审批宅基地，音坑乡政府干部作为见证人签名。该事实可证明村委会及乡政府均已认可郑建霞可以申请建房，也可证实乡政府知晓郑建霞会提出建房申请。二、郑建霞姐姐和郑建霞母亲两次信访可以证实郑建霞向音坑乡政府和开化资规局提出建房申请。三、青山头村委会负有协助履行宅基地审批法定义务。四、开化资规局负责行政辖区内农村宅基地行政审批和管理职能。五、法律不能苛求老百姓依照行政机关实施行政行为的方式来行使自己的权利。郑建霞作为村民，有申请宅基地的权利，没有法律规定申请必须严格按照行政机关的要求，不差分毫，否则视为无效。即便是口头申请，村委会和行政机关都有义务履行相应职责。按照原审法院逻辑，没文化无儿无女的农民根本没有可能行使村民权利，不可能获得片块宅基地。郑建霞请求二审法院撤销原审裁定，责令原审法院另行组成合议庭继续审理。 音坑乡政府答辩称，一、原审裁定以无证据证明向行政机关提交建房申请为由裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。郑建霞提交的两次信访材料，均针对青山头村委会未履行协议约定建房审批义务。二、郑建霞不符合申请建房条件。申请人不具备开政办发[2018]72号文件规定的“建房资格户”的条件。申请在原址建房，不符合城乡规划法的规定和青山头村庄规划选定的范围。请求驳回上诉，维持原裁定。 开化资规局答辩称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回郑建霞的上诉请求。 青山头村委会答辩称，本案原审法院认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉。 经审理，二审对一审查明的事实予以确认。另认定，青山头村委会主任在一审庭审中陈述：“没有收到郑建霞书面建房申请，（郑建霞母亲）来是来过的”。 本院认为，本案的主要争议焦点在于郑建霞在本案起诉前是否提出过审批宅基地的申请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。依照郑建霞提出申请时适用的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款、《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定，农村村民利用原有宅基地建造住宅的，应当向相关部门申请宅基地审批和建房规划许可。《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。据此规定，农村村民申请宅基地，首先应当向村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，再由经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，最后由乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，郑建霞所提交的相关证据无法证明其向村委会提交了书面申请，青山头村委会主任在一审庭审中也未确认收到郑建霞的书面申请。另外，青山头村委会与郑建霞家人于2016年7月11日签订的协议书也不能代替或者证明郑建霞提出书面申请。郑建霞家人的两次信访，主要反映青山头村委会不履行协议约定的问题，未明确提及其向相关部门提出书面申请的事实，亦无法证明书面申请的事实。依据前述规定，开化资规局并无宅基地审批的法定职责，原审以被告不适格为由裁定驳回，适用法律正确。另外，郑建霞的主要诉讼请求为要求音坑乡政府、开化资规局履行宅基地审批职责，而其提交的2019年2月9日建房申请书内容为申请原址建新房，且在起诉状、上诉状的事实理由中一再确认系申请建房，而非申请宅基地审批。由此可见，郑建霞诉请行政机关履行宅基地审批职责，但其却主张之前向相关部门提交了建房申请，显然混淆了申请宅基地审批和建房规划许可两个不同概念，本案起诉明显缺乏书面申请宅基地审批的事实基础，原审法院裁定驳回起诉并无不当。因相关法律法规明确规定宅基地审批应当提交书面申请并履行相应程序，郑建霞上诉主张相关部门对于其口头申请负有审批职责，于法相悖。法律面前人人平等，任何人都不具有超越法律的特权。如果不懂宅基地审批规定、没有文化，那么可以向相关部门咨询、寻求援助，相关部门应当提供必要的帮助，但这些都不能成为拒绝依照法定程序申请宅基地审批的理由。综上所述，本案起诉不符合法定起诉条件，对郑建霞的上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二〇年八月二十八日 书记员 杨云飞