四川省会理县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3425行初3号 原告:刘大顺，男，1971年6月30日出生，汉族，四川省会理县人，居民，住。 原告：刘大权，男，1967年9月18日出生，汉族，四川省会理县人，事业人员，住。 原告：刘大芸，女，1969年2月27日出生，汉族，四川省会理县人，公务员，住。 被告：会理县自然资源局。住所地：会理县建设路518号。 法定代表人：龙坚，该局局长。 出庭人：唐国才，该局副局长。 委托诉讼代理人：邓唯全，四川邓唯全律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：马懿，会理县自然资源局职工，代理权限为特别授权。 第三人：国网四川省电力公司会理县供电分公司。住所地：会理县顺城东路293号。 法定代表人：余秦军，该公司总经理。 委托诉讼代理人：王重，该公司职工，代理权限为特别授权。 第三人：会理县自来水有限责任公司。住所地：会理县城关镇县府街126号。 法定代表人：李波，该公司总经理。 委托诉讼代理人：邓唯全，四川邓唯全律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告刘大顺、刘大权、刘大芸与被告会理县自然资源局、第三人国网四川省电力公司会理县供电分公司（以下简称会理供电公司）、会理县自来水有限责任公司（以下简称会理县自来水公司）其他（资源）行政行为纠纷一案。本院于2020年4月13日立案后，于2020年4月16日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告刘大顺、刘大权、刘大芸、被告会理县自然资源局副局长唐国才及诉讼代理人邓唯全、马懿，第三人会理供电公司的诉讼代理人王重，第三人会理县自来水公司的诉讼代理人邓唯全均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，因2008年8月24日政府收作房屋宅基地后，长期不履行2008年11月30日会议纪要内容，导致该房屋丧失部分使用功能。本人父亲（刘启皋）为了家人居住安全，于2011年8月把奶奶（周国珍）位于老街乡××组老房屋的砖墙体加固、加高，更换了破旧水泥瓦房顶，维修成了现在的简易房屋。自2019年5月原告提交申请，由凉山州司法局对位于会理县原告房屋的行政监督投诉，于2020年2月6日凉山州司法局已下达正式投诉问题的回复函。现今被告没有经过法定程序，并未经调查作出行政决定之前，就对此房屋作出违法建筑，并发文通知第三人对原告的房屋断水断电，该行为严重侵害原告的合法权益。要求被告撤销没有经过法定程序，并未经调查作出行政决定之前，就对原告房屋作出是违法建筑，并通知第三人对原告房屋断水断电的行政行为。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交的证据如下： 第一组证据：《会理县城河东路集体土地上房屋拆迁安置补偿协议书》1份、《会议纪要》1份、收据1份、《土地承包经营权证书》1份，证明案涉土地系原告家农村宅基地的土地，是合法有效的； 第二组证据：照片1份，证明案涉土地是由拆迁安置得来，以及断水、断电的情况； 第三组证据：凉山州司法局回复函及会理县人民政府的回复函，证明对案涉土地的相关问题原告进行投诉，并得到回复； 第四组证据：农业税通知书、收款收据，证明原告向老街乡政府缴纳了农业税； 第五组证据：电费、水费票据，证明原告是合法用水、用电； 第六组证据：断水、断电告知书，证明第三人已经将案涉房屋进行了断水、断电； 第七组证据：亲属关系证明书及死亡通知，证明原告父母去世，直系亲属只有三原告； 第八组证据：（2020）川3425民初915号民事判决书，证明案涉土地性质是否违法待定。 被告辩称，一、会理县自然资源局享有对会理县行政辖区内土地的管理职权和监督检查等职责。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，会理县自然资源局对会理县行政区域内违反土地管理法律、法规的行为，会理县农业农村局对违反农村宅基地管理法律、法规的行为，分别有权进行监督。同时，根据国家关于深化党和国家机构改革的要求，2019年2月23日《中共会理县委会理县人民政府关于印发的通知》（会委发【2019】3号）精神，原会理县城乡规划建设和住房保障局有关城乡规划管理的职责划归会理县自然资源局，因此，会理县自然资源局对会理县行政辖区内的城乡规划职责也负有管理职责和监督检查权。二、会理县自然资源局《断水、断电告知函》的法律依据充分，应得到法律的肯定。为制止和查处违法建筑，维护城乡建设秩序，提高城乡人居环境质量，保障城乡规划有效实施，四川省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议于2015年9月25日通过了四川省第十二届人民代表大会常务委员会第49号公告-《四川省人民代表大会常务委员会关于制止和查处违法建设的决定》（以下简称“人大查处违建决定”）。该决定第十一条“违法建设作出违法认定后，城乡规划行政部门应当向社会公布，并书面告知国土资源、房屋管理、工商行政管理、食品药品监督、税务、文化、安全生产监督、公安等部门”，第十七条“本决定所称违法建设，是指未依法取得规划许可、已取得规划许可但未按照规划许可内容建设的行为和建筑物、构筑物”等，已明确界定违法建筑物的认定，对违法建筑物建立行政执法协助机制，以及违法建筑物不得作为生产和经营场所的要求等事项。同时，2019年4月21日会理县人民政府第九号通告《关于严厉打击违法违章建设的通告》（以下简称“会理政府九号通告”）第二条也明确地细化了具体处理办法，其中第（三）：“未通过规划验收，供水、供电、供气部门不得办理水、电、气开户手续；……对已办理水、电、气开户手续和各类经营许可，但拒不依法整改的违法违章建设行为，采取断水、断电、断气等综合执法措施”，会理县自然资源局是基于“人大查处违建决定”和“会理政府九号通告”内容而办理的行为，应得到肯定。三、案件所涉原告位于会理县的构建筑物属于三违建筑。第一、案涉构建筑物违反了“土地管理法”第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”等的规定。第二、案涉构建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。……临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除”的规定。同时，也违反了《四川省城乡规划条例》第三十四条：“建设单位或者个人在城乡规划区内进行以下城乡建设活动，应当依法履行规划审批手续：（一）建（构）筑物工程；……（六）法律法规规定的其他需要履行规划审批手续的建设工程项目。”的规定。第三，案涉构建筑物位于2011年会理县城市总体规划城北Ａ－１４地块内，该构建筑物违反了2010年至2011年间县、区、乡、各级、各部门根据《四川省人民政府关于会理县2011年第3批城市建设用地的批复》（川府土【2011】670号），并且已对案涉构建筑物所在区域涉及的集体土地进行了依法征收，但因案涉构建筑物存在争议会理县征拆领导小组暂未征收该争议地块。此外，根据2008年城镇土地利用现状图片与卫星图斑等资料进行综合比对，足以证实：原告在2012年改扩建彩钢棚房屋时又侵占了2011年会理县政府已依法征收的国有建设用地约260平方米。原告位于会理县的构建筑物，不符合土地利用总体规划和城乡规划，没有取得当时城市建设部门的许可，已违反统一规划，且没有经过会理县农业农村局、会理县自然资源局及其所在地乡镇和办事处任何一个部门的审批，其未经批准擅自将农用地改为建设用地的行为，已经违反了土地管理法、城乡规划法、四川省城乡规划条例、四川省“人大查处违建决定”和“会理政府九号通告”的规定，属于“三违”构筑物。四、位于会理县案涉的“违法建（构）筑物”的产生及其形成的过程。1983年三原告转为城镇居民户口至今，并且均有固定的正当职业和合法的工资收入。三原告父亲刘启皋，属于会理县原红旗区工委退休干部（于2019年11月去世）；母亲颜兰芳（于2013年8月病逝）；三原告奶奶即刘启皋母亲周国珍（于1998年去世）。原告母亲颜兰芳和周国珍二人户籍所在地均为会理县。2008年8月，会理县政府因实施“会理县城河东路扩建工程”对周国珍位于老街村××国道西侧简易围墙内的0.21亩承包土地征收了28.2平方米，根据有关征收规定给予了货币补偿。2009年，刘启皋将“会理县城河东路扩建工程”征收后剩余的承包土地及简易围墙进行维修加固并搭建了约50平方米的水泥瓦棚房。随后在2011年颜兰芳户在未办理土地审批手续和城乡规划许可的情况下，擅自将2009年维修加固后的简易围墙和水泥瓦棚房拆除后搭建成彩钢棚临时建（构）筑物。2012年，案涉构建筑物完工为二层钢架结构的彩钢棚。2013年，该不合法构建筑物出租予他人用于汽车和建材家装等商业经营。五、会理县自然资源局《断水、断电告知函》的行政强制措施，不危及原告的安居权益。尤其需要说明的是案涉构建筑物属于三原告在没有纠正违法的情况下，出租给他人用于商业经营，并非用于家庭生活和居住。故，会理县自然资源局《断水、断电告知函》的法律依据充分，原告的诉求不能成立，应驳回。 被告会理县自然资源局向本院提供其作出被诉具体行政行为的证据及法律依据如下： 第一组证据：土地承包经营权证及税费的其本情况； 第二组证据：农村承包土地经营权换发和旧证统计表； 第三组证据：老街乡关于周国珍土地的调查报告； 第四组证据：拆迁安置补偿协议； 第五组证据：涉及颜兰芳户的宅基地有关问题的会议纪要； 第六组证据：关于规划管理保证金的情况说明； 第七组证据：相关人员的调查笔录； 第八组证据：会理县国土资源局下发文件； 第九组证据：房屋租赁合同； 第十组证据：刘启皋户房屋买卖契约； 第十一组证据：建设工程规划许可证审批表； 第十二组证据：关于刘启皋户的调查报告； 第十三组证据：我局对刘启皋户下达的文书； 第十四组证据：关于刘启皋户的相关图纸； 第十五组证据：四川省人民代表大会常务委员会关于制止和查处违法建筑的决定。以上证据证明行政行为程序合法。 第三人会理供电公司无证据提交。 第三人会理县自来水公司向本院提交《断水告知函》。 原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，该证据证明案涉土地是周国珍的；对第二组证据的真实性有异议，新的土地承包经营权证在我处；对第三组证据乡政府的调查报告的内容与我们知道的不一致；对第四、五、六组证据无异议；对第七组证据中我们签字的认可，对其余人的证据我们不清楚；对第八组证据我们不清楚；对第九组证据的真实性无异议；对第十组证据我们不清楚，保证书及收据是真实的，断水断电等材料是送达给我们，但是是断水断电后才给我们的；地图这些我们看不懂；对政府公告、图片无异议。 第三人对被告提交的证据均无异议。 被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议。 第三人的质证意见与被告一致。 原、被告及第三人会理县供电公司对第三人会理县自来水公司提交的证据均无异议。 本院在充分听取双方当事人质证意见后，对证据作如下认定，对原、被告及第三人均无异议的证据，本院予以确认，并在卷佐证；对双方有异议的证据，本院结合案件事实，根证据的真实性、合法性、关联性予以客观采纳。 经审理查明，刘户皋（2019年11月去世）、颜兰芳（2013年8月去世）系夫妻关系，共同生育了刘大权、刘大芸、刘大顺三个子女；周国珍（1998年去世）系刘启皋母亲。 周国珍系原会理县老街乡××组村民，在该组有承包土地。2008年8月24日，会理县土地矿产储备整理开发中心（甲方）与颜兰芳（乙方）签订了《会理县城河东路集体土地上房屋拆迁安置补偿协议书》，载明：第一条：本协议房屋拆迁采用货币补偿方式；第二条：乙方被拆房屋位于老街乡××组。……第四条：拆迁宅基地面积28.2平方米；……第十六条：乙方房屋拆除后在所剩土地上需重新建房时，必须遵守会理县规划设计要求，待规划建设局同意后，按照统一规划、统一设计、统一建筑风格的原则建房等内容。2008年11月30日，会理县城河东路改扩建工程涉及颜兰芳户的宅基地有关问题的会议纪要载明：一、颜兰芳户的建房宅基地手续因会理县新城建设总体规划和详细规划正在规划和计论之中，按会理县政府、县城建局的要求，现该户要求办理的宅基地属控制区域内，现暂不能办理；二、待会理县新城建设总体规划和详细规划正式确定后，在县人代会通过后，如颜兰芳户要求所办理手续的宅基地符合新城规划，将按程序办理相关建房手续；如不符合新城建设规划，由本户另行选好同地段、等面积土地后，按规定补办建房手续。2009年3月24日，会理县老街村三社在颜兰芳户的建设工程规划许可证申请审批表上签署意见为：占用老房基修1楼1底126平方；会理县老街乡人民政府意见为：请规划股审批。2009年5月30日，刘启皋、颜兰芳出具保证书，载明：请求批给在108线公路西侧复修居民住房一幢（1楼1底）占地126平方米。整个修建按已批的面积、规格的要求复修，凡是一切安全与任何纠纷，与县规划建设局无关，特此保证安全施工，修完后请局上来验收，并交付保证金两仟元为据。2009年5月31日，颜兰芳向会理县规划和建设局缴纳规划管理及安全责任保证金2000元，后颜兰芳户在案涉土地上原拆原建修建房屋。2011年9月4日，国土资源现场勘测检查笔录载明：当事人：颜兰芳；勘测情况：该户建房处位于老街乡××组，占地类型属耕地，占地面积为524.41平方米。同日，会理县国土资源局出具会国土资监停【2011】字第48号《责令停止国土资源违法行为通知书》，载明：老街乡××组颜兰芳，经我局初步调查，你户涉嫌擅自占用老街村三组土地（在已征土地范围内）修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条四款的规定，现责令你户立即停止违法行为，听候处理。调查处理期间不得擅自变卖、转移、损毁与本案有关的财物及证据。如继续实施违法行为，一切后果自负。同日，刘大权在该通知书送达回证上签字。 2020年2月25日，成都图语信息技术有限公司对新鸿兴文旅有限公司16号地块进行测绘，测绘刘启皋户在老街村××××（108国道旁）建构筑物占地面积454.71平方米。2020年2月26日，会理县自然资源局对该事件进行了立案，并于同日出具了会自然【调】（2020）03号《会理县自然资源局立案调查通知书》，载明：刘大权、刘大芸、刘大顺户，通过前期调查取证，你户未经办理相关用地手续、规划许可在会理县修建构筑物的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关规定。根据自然资源违法案件调查程序，为进一步调查清楚违法事实，我局决定组织人员于2020年2月26日起，对你户启动立案调查，请依照《四川省土地监察条例》第25条的规定，予以配合，听候处理。并将通知书送达原告。同日，会理县自然资源局分别向会理县自来水公司、会理县供电公司出具断水、断电函。会理县自来水公司、会理县供电公司进行了断水断电。 另查明，2019年2月25日，会理县人民政府将县国土资源局与县城乡规划建设和住房保障局的城乡规划管理职责等整合，组建县自然资源局，不再保留县国土资源局。 本案争议焦点：被告作出断水、断电的行政行为是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定：“国务院自然资源局主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的规定，会理县自然资源局对本辖区的土地有管理、监督的法定职责。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定了行政强制执行行为实施前，应当书面制作催告书；第三十七条规定了经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政机关作出行政行为就应当符合正当程序原则。本案中，2020年2月25日，成都图语信息技术有限公司对新鸿兴文旅有限公司16号地块进行测绘，测绘刘启皋户在老街村××××（108国道旁）建构筑物占地面积454.71平方米。被告会理县自然资源局在2020年2月26日对此事进行立案调查，认为原告未经办理相关用地手续、规划许可在会理县古城街道办事处老街村三组修建建构筑物的行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关规定。并在同日通知第三人将原告建（构）筑物断水、断电。被告在对原告建（构）筑物断水、断电前，未对原告的建（构）筑物的性质进行认定，也未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，其行政行为程序明显违法。虽然断水、断电行为由第三人作出，但作为供水、供电企业作出终止相关服务的行为仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果应当由作出指示命令的行政机关承担。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容”之规定，判决如下： 确认被告会理县自然资源局对原告刘大顺、刘大权、刘大芸位于会理县建（构）筑物断水、断电的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告会理县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省凉山彝族自治州中级人民法院。 审判长  甘晓岚 审判员  黄正江 审判员  黄 月 二〇二〇年八月二十日 书记员  程 雨