广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终307号上诉人（原审原告）：杨观寿，男，1963年12月16日出生，汉族，身份证地址广东省吴川市。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，该市市长。委托代理人：陈莹，该府工作人员。委托代理人：许志伟，湛江市司法局公职律师。上诉人杨观寿因与被上诉人湛江市人民政府信息公开纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年5月12日，原告杨观寿向湛江市人民政府办公室邮寄申请公开因吴川市人民政府为做好湛江机场（迁建）项目征地拆迁安置工作而作出的《湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁工作总体方案》等相关方案，湛江市人民政府同意吴川市人民政府进行征地拆迁安置工作的决定文件。2018年5月25日，湛江市人民政府办公室作出《关于政府信息公开申请的答复》（湛府办公开〔2018〕8号），答复原告杨观寿：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二项关于“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”的规定，其申请的信息不属于政府信息公开的范围。杨观寿不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销湛江市人民政府作出的湛府办公开〔2018〕8号《关于政府信息公开申请的答复》，责令该府对其申请的信息予以公开；2.诉讼费用由该府承担。另查明，湛江市人民政府办公室有统一社会信用代码，是机关法人。吴川市人民政府作出的吴府〔2016〕61号《关于印发湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁安置方案的通知》，明确相关征地拆迁及补偿安置方案报湛江市委、市政府同意后印发。原审法院审理认为：本案属于信息公开纠纷。本案的争议焦点主要是：一、被告湛江市人民政府是否系本案的适格被告；二、原告杨观寿请求责令被告湛江市人民政府对其申请事项履行信息公开法定职责是否有事实和法律依据。关于被告湛江市人民政府是否系本案的适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告虽然是将信息公开申请材料寄送湛江市人民政府办公室，但是湛江市人民政府办公室是湛江市人民政府组建的内设机构，原告提出的信息公开申请应视为向湛江市人民政府提出。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。”因此，湛江市人民政府是本案适格被告。湛江市人民政府以答复的署名为湛江市人民政府办公室为由辩称其不是适格被告的理由不能成立，原审法院不予采纳。关于原告杨观寿请求责令被告湛江市人民政府对其申请事项履行信息公开法定职责是否有事实和法律依据的问题。申请行政机关履行法定职责，应以行政机关负有相关法定职责为前提。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。”故政府信息公开的责任主体是制作和保存政府信息的行政机关。本案中，湛江市人民政府办公室在答复原告的答复书中已经明确收到原告的申请，表明其已经受理了原告的信息公开申请。但是，原告申请公开的是湛江市人民政府同意吴川市人民政府作出《湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁工作总体方案》等相关征地拆迁安置工作方案的决定文件，这是湛江市人民政府为推进湛江机场项目前期工作而对该项目相关方案进行讨论、研究、审查的材料，属于行政机关内部管理信息。湛江市人民政府依照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二项关于“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”的规定，认为原告申请公开的信息不属于政府信息公开的范围并无不当，原审法院予以支持。综上所述，原告的诉求缺乏理据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告杨观寿的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杨观寿负担。杨观寿不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定湛江市人民政府的同意决定属于过程性信息，但吴川市人民政府就是根据该所谓的过程性信息，不仅公布了“1+6”方案而且已经做出了具体实施对多个村庄进行征收。故湛江市人民政府的同意决定已经不属于内部过程性信息，属于对被征收人产生实质影响的具体行为，该信息应当予以公开。请求：撤销一审判决，改判被上诉人限期公开涉案信息。被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：该府作出的涉案《关于政府信息公开申请的答复》事实清楚，程序合法，适用依据正确。湛江机场迁建项目属于国家重点项目，该府无权批准该项目征地及征地补偿安置方案，而是逐级报国务院批准实施。该府为推进湛江机场项目前期工作而对该项目相关方案进行讨论研究的资料属于行政机关内部信息，不属于政府信息公开范围。一审判决事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为：本案是政府信息公开纠纷，审理的焦点问题是湛江市人民政府以杨观寿请求公开的涉案信息属于内部管理信息为由不予公开是否合法。杨观寿申请公开的信息为中国共产党湛江市委员会、湛江市人民政府同意吴川市人民政府制定的《湛江国际机场（迁建）项目征地拆迁安置工作“1+6”方案》的文件，但从其提供的吴川市湛江国际机场征地拆迁安置工作指挥部办公室印制的上述“1+6”方案内容看，上述方案仅是吴川市人民政府向其所辖镇政府、街道办事处、相关管委会及直属单位发出的工作方案，系为部署相关实施单位做好相关征地工作，并非是最终的征地补偿安置方案公告。湛江市人民政府对吴川市人民政府上述工作方案所作出的同意行为，属于过程性行为，由此形成的信息属于过程性信息。而且，从《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）以及《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）的相关规定看，涉及到应当主动公开或重点公开的征地信息是指“征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料、建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案、征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等”，并不包括本案所涉的相关信息。因此，湛江市人民政府针对杨观寿的涉案申请不予公开，符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二项关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定。原审法院判决驳回杨观寿的诉讼请求正确，本院予以维持。杨观寿上诉称其所申请的相关方案已具体实施，但上述方案是否得到实际执行与湛江市委、市政府同意吴川市人民政府对其相关工作方案请示的信息是否应予公开之间没有法律上的关联性，杨观寿对征地补偿安置方案或者征地补偿行为不服应当另寻法律途径解决。综上，上诉人杨观寿的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨观寿负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年八月二十八日书记员  杨海萍