四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终137号 上诉人（原审原告）李兴芬，女，1966年6月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师，执业证号：11101200710374240，特别授权。 被上诉人（原审被告）宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处，住所地：四川省宜宾市翠屏区月耳池街63号，统一社会信用代码：11511201008706235K。 法定代表人陈建，主任。（未到） 出庭负责人王伦学，副主任。 委托代理人吴开林，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115199410644289。 原审被告宜宾市翠屏区市场监督管理局，住所地：四川省宜宾市翠屏区专署街8号,统一社会信用代码：11511201MB19337503。 法定代表人雷国进，局长。(未到) 委托代理人田伟，北京市惠城（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115201110473681。 委托代理人李健，北京市惠城（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115200210625297。 原审被告：宜宾市翠屏区城市管理局，住所地：四川省宜宾市翠屏区红丰东路18号，统一社会信用代码：11511201767269873G。 法定代表人李劲松，局长。（未到） 出庭负责人周浩，党委书记。 委托代理人陈朝贵，四川戎城律师事务所律师，执业证号：15115201110109421。 上诉人李兴芬因要求确认被上诉人宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处（以下简称安阜街道办事处）、原审被告宜宾市翠屏区城市管理局（以下简称区城管局）、宜宾市翠屏区市场监督管理局（以下简称区市场监管局）在2019年6月26日对李兴芬耕地及青苗实施清表行为违法一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2019）川1502行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李兴芬及委托代理人刘宏伟、被上诉人安阜街道办事处副主任王伦学及委托代理人吴开林、区城管局副局长周浩及委托代理人陈朝贵、区市场监管局副局长廖宏及委托代理人田伟、李健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，李兴芬系安阜街道办事处红岩社区村七组（以下简称红岩社区村七组）村民，其家庭在红岩社区村七组有承包土地。2017年3月7日，宜宾市翠屏区人民政府发布《关于五粮液湿地公园项目建设有关事项的通告》，称五粮液生态湿地公园项目建设涉及使用红岩社区村七组等的土地，要求建设用地涉及的单位、组织和个人应积极配合支持项目建设。2017年6月28日，红岩社区村七组召开户长大会，经村民小组三分之二以上户的代表146名户长签名决定由红岩社区村七组向宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心和安阜街道办事处提交《关于提前实施补偿的申请》：“按现行征地拆迁政策对我社全部集体土地提前实施补偿，并对我社全部住房按现行征地拆迁补偿政策进行拆迁安置。同时，郑重承诺：补偿兑现后，已补偿土地全部无条件交予政府，地面附着物（含房屋）补偿后全部清除完毕。”2017年9月11日，红岩社区村七组向安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地服务中心提交征收集体土地的申请和收回事实使用河滩地申请，申请加盖了红岩社区村七组、红岩社区村民委员会印章并有七名村民代表签名。两份申请均载明：因五粮液园区生态环境治理工程项目建设，需要征收该组集体土地299.7495亩（包含耕地、建设用地、其他土地），收回该组长期事实耕种的河滩地147.7628亩，根据宜府发[2014]20号文件第十六条、二十三条规定，户外构筑物补偿，自愿选择不超过2000元/亩的标准补偿，果树林木补偿，自愿选择核定单位土地面积的方式补偿。补偿后，属于个人的部分分配到户，属于集体部分按规定用途和审批程序管理使用。同日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（甲方），红岩社区村七组（乙方），安阜街道办事处（丙方）签订《征收土地安置补偿协议》（农转非安置）和《收回河滩地补偿协议》，社员代表在协议上签字确认。协议约定，按照宜宾市人民政府办公室《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的实施办法的通知》（宜府办[2011]2号）、《关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法部分条款的通知》（宜府办[2014]319号）、《关于宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府办[2014]20号）等政策进行补偿安置。两份协议第六条均约定，所征土地和已补偿完毕的河滩地在工程建设未使用前，任何人都不得改变土地原貌，不准在该片土地上建房、埋坟、建鱼塘（池）、栽种竹木果林等，一旦建设需要，乙方应无条件交出土地，甲方不再作任何补偿（助）。2017年9月21日、25日，安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心就支付红岩社区村七组征地补偿费、河滩地补偿费的情况分别进行了两次公示。9月27日，补偿款支付到红岩社区村七组账户。9月30日，安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心发布《补偿到位告知书》，通知红岩社区村七组到宜宾翠屏农商行江北支行领取补偿款。11月7日，安阜街道办事处和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心发布《关于限期搬迁地上附着物的通告》,限农户在2017年11月20日自行完成对地面附着物的处置，逾期，将按无主物处理。李兴芬拒绝搬离承包土地上的附着物。2017年11至12月，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心为红岩社区村七组包括李兴芬在内的农转非安置人员参加了基本养老保险。2019年6月28日，红岩社区村七组三分之二以上户的代表140名户主签字生效通过征地补偿款分配方案，各项补偿款分配情况及名单由红岩社区村民委员会予以公示。李兴芬未领取。2019年6月6日，红岩社区村七组等将集体土地及国有河滩地交付安阜街道办事处、征地拆迁服务中心使用管理。2019年6月26日，由安阜街道办事处组织人员对红岩社区村七组等集体土地进行了地表清理，李兴芬的承包地上附着物被清除。安阜街道办事处安排翠屏区城市管理综合执法大队安阜街道中队工作人员在场维持秩序。 上诉人李兴芬于2019年9月16日向法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.确认安阜街道办事处、区城管局、区市场监管局破坏李兴芬耕地并对青苗实施清表的行为违法；2.本案的诉讼费由安阜街道办事处、区城管局、区市场监管局承担。 另查明，1.2019年8月14日，宜宾市自然资源和规划局翠屏分局作出的政府信息公开申请答复书，载明涉案土地的土地批文等政府信息不存在。2.根据区府办[2013]249号宜宾市翠屏区人民政府办公室关于印发《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定，宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队下设安阜街道中队，派驻到街道工作，工作人员的日常管理由街道办事处负责。 一审法院认为，本案争议焦点：1.涉案土地清表行为是谁实施；2.土地清表行为是否合法。 关于焦点1，安阜街道办事处认可实施了土地清表行为，但认为因土地已由村民小组集体移交政府，其组织人员清表并不违法。而区城管局、区市场监管局均举证证明本单位没有清除地表附着物的职能职责，并否认实施了清表行为，李兴芬提供的照片仅能证明现场有安阜街道办事处工作人员及办事处负责日常管理的综合执法大队安阜街道中队的工作人员，并无区城管局、区市场监管局的工作人员，因此涉案土地清表行为是安阜街道办事处负责实施。 关于焦点2，宜宾市翠屏区人民政府《关于五粮液湿地公园项目建设有关事项的通告》发布后，红岩社区村七组三分之二以上的户代表参加召开村民小组会议，决定本组向政府征地部门提交《关于提前实施补偿的申请》，并由社员代表红岩社区村七组与宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心、安阜街道办事处签订《征收土地安置补偿协议》,协议中的补偿项目、补偿标准与本市现行有效的征收土地补偿安置政策相符合。征地部门依照协议实施补偿安置，支付了土地补偿费、安置补助费、青苗等地上附着物补偿费，并为李兴芬等农转非安置人员参加了基本养老保险，纳入社会保障体系。在征地前，政府部门先与村民小组集体签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金和社会保障制度，充分尊重被征地农户意见，保障了被征收人的知情权、参与权、监督权，体现了土地征收民主协商机制。经村民小组会议讨论通过的《关于提前实施补偿的申请》、补偿资金分配方案，以及大多数成员领取补偿款的事实，说明大多数村民小组成员支持湿地公园项目建设。虽然此做法与现有取得土地批复再实施补偿安置等征收行为的规定不完全吻合，但从实际效果看，尚能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护。政府部门依据与红岩社区村七组签订的协议履行了补偿安置义务，在红岩社区村七组交付集体土地后，安阜街道办事处对涉案土地享有管理权利。实施土地清表工作前，征地部门已经提前公告告知村民自行搬迁地上附着物，否则按无主财物处理。李兴芬拒不搬离情况下，安阜街道办事处实施清除的行为并不构成违法。李兴芬认为安阜街道办事处清除其承包土地上附着物的行为违法的理由，不能成立。区城管局和区市场监管局不具有土地清表的职能，也无证据证明翠屏区城管局和区市场监管局参与了此次清表行为，二者不是强制清表实施主体，不是本案适格被告，故仅对安阜街道办事处实施的清表行为是否违法进行审理并作出评价。综上，李兴芬诉请确认安阜街道办事处、区城管局、区市场监管局实施强制清表行为违法的请求，不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李兴芬的诉讼请求。案件受理费50元，由李兴芬负担。 李兴芬上诉请求：1.撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院作出的（2019）川1502行初101号行政判决，并依法改判；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1.上诉人合法承包案涉耕地，且案涉耕地未经法定征地报批程序即被破坏、清表；2.被上诉人安阜街道办事处非实施征收土地行为的法定行政主体，其破坏耕地及清表行为严重违反法定程序，超越法定职权。 被上诉人安阜街道办事处答辩称，1.上诉人在上诉状第二页第二段黑体字部分的内容是对一审判决的曲解，不能成立；2.上诉人起诉请求不是确认征地行为违法，而是确认被上诉人安阜街道办事处的清表行为违法，本案涉及的征地行为和土地清表行为是两个不同性质的行为，如果上诉人要对案涉征地行为是否违法提出请求，应当另案起诉，不是本案的审理范围；3.因为上诉人没有阻挠国家建设征收土地的行为，不存在由土地行政主管部门责令交出土地，上诉人适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条错误；4.案涉土地清表行为只是针对收回的国有河滩地，没有对上诉人所在的集体经济组织所有的集体土地进行清表，收回国有河滩地这样的行为，不需要取得四川省人民政府的批文。 原审被告区城管局辩称，根据宜宾市翠屏区人民政府办公室印发的《翠屏区城管局主要职责内设机构和人员编制的规定》，区城管局的职责是承担翠屏区城市管理、爱国卫生、城乡环境综合治理工作，并无有关青苗清表的工作职责和权限。宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队安阜街道中队日程管理由安阜街道办事处负责，该中队人员参与此次清表行为并非受区城管局指派，也不代表区城管局，与区城管局无关。综上，一审法院认定区城管局不是本案适格被告，事实认定清楚，适用法律正确，应予维持。 原审被告区市场监管局辩称，李兴芬提交的证据，不能证明区市场监管局是实施清表行为的行政机关，区市场监管局没有参与上诉人李兴芬诉称的土地清表行为，不是本案适格被告。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 二审中，当事人没有提交新证据，经二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，宜宾市翠屏区人民政府实施的五粮液生态湿地公园项目，属于政府的规划建设项目，需使用红岩社区村七组集体所有的土地，应当依法办理农用地转用审批手续和土地征收手续，在完成征地补偿安置工作，按程序交付土地后，才能在被征收土地上实施规划项目建设。虽然相关部门对案涉土地按照现行征地补偿标准对被征收人实施了补偿安置工作，但至今未取得相关土地征收批文。李兴芬也未与相关行政机关签订《补偿安置协议》并交付土地，在此情况下，安阜街道办事处于2019年6月26日即对李兴芬耕地实施清表处理，该清表行为缺乏合法性依据。李兴芬请求确认安阜街道办事处对其耕地实施清表行为违法的主张成立。被上诉人安阜街道办事处提出清表行为只是针对收回的国有河滩地，没有对上诉人所在集体经济组织所有的集体土地进行清表的意见不能成立。 综上所述，上诉人李兴芬的上诉请求成立，应予支持；一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2019）川1502行初101号行政判决； 二、确认宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处2019年6月26日对李兴芬耕地实施的清表行为违法。 三、驳回李兴芬的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元由宜宾市翠屏区人民政府安阜街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  唐福均 审判员  李红彬 审判员  张雪萍 二〇二〇年八月二十七日 书记员  黄 莉 书记员  邱 洁