湖北省通山县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1224行初13号原告：乐维珍，女，1967年11月18日出生，汉族，湖北省通山县人，住通山县。原告：乐昌标，男，1969年6月7日出生，汉族，湖北省通山县人，住通山县。原告：乐昌献，男，1973年12月18日出生，汉族，湖北省通山县人，住通山县。委托诉讼代理人：刘建均，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被告：通山县通羊镇人民政府，住所地通山县通羊镇洋都大道15号。法定代表人：曾斌，通山县通羊镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：黄文魁，湖北名卓律师事务所律师。被告：通山县人民政府，住所地通山县通羊镇洋都大道100号。法定代表人：陈洪豪，通山县人民政府县长。委托诉讼代理人：尹斌，通山县司法局副局长。委托诉讼代理人：邱淑敏，通山县司法局干部。第三人：乐昌建，男，1969年8月11日出生，汉族，湖北省通山县人，住通山县。委托诉讼代理人：徐唐早，湖北名卓律师事务所律师。原告乐维珍、乐昌标、乐昌献不服被告通山县通羊镇人民政府作出的通羊政决[2018]09号行政处理决定书及被告通山县人民政府作出的通政复[2019]27号行政复议决定，于2020年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告乐昌标、乐昌献及原告方的委托诉讼代理人刘建均，被告通山县通羊镇人民政府的副职负责人赵冬平、委托诉讼代理人黄文魁，被告通山县人民政府的委托诉讼代理人尹斌、邱淑敏，第三人乐昌建及其委托诉讼代理人徐唐早到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告通山县通羊镇人民政府于2018年12月25日作出通羊政决[2018]09号行政处理决定书，决定书认定：1981年田地到户时，乐凯权与其母亲焦南六系两个独立承包经营户，两家均分到各自田地以及以户为单位分配的自留地、菜园地、饲料地，后焦南六将其名下的田地分给两个儿子即乐凯权与乐定权耕种。后因诸多原因，乐凯权和乐定权先后于90年代将水田及部分旱地退还村组，后同村组重新发包给乐昌建及他人，并由通山县人民政府颁发了《土地承包经营权证》。同时查明，1982年第三次全国人口普查登记乐凯权与其母亲焦南六系两个独立家庭，焦南六家庭人口为一人。乐凯权在1998年户籍登记资料中显示乐凯权与其母亲焦南六为同一家庭。乐凯权家庭人口为五人。乐昌建当时系与其父亲乐国平为一户。同时，档案局档案资料显示乐凯权一轮土地承包的耕地共13处，5.7亩，其中水田6处，4.65亩，旱地7处，1.05亩。又查明，焦南六与乐凯权在一轮土地承包时系两个独立的承包经营户，同时查明双方争议的土地：1、“下畈宕”东至水圳，南至有焰，西至昌如，北至昌建，面积0.9亩水田。2、“石洲”旱地（焦南六）东靠圳，南至官家地，西至昌棋地、昌财，北至官家堰，面积0.3亩。3、“石洲”旱地（乐昌良退出的）东靠港，南至官家地，西至堰圳，北靠堰，面积0.3亩。其中1、2地块系焦南六名下的一轮承包土地，地块3系公共河滩位置，不得作为双方确权范围。被告通山县通羊镇人民政府认为：申请人乐凯权与被申请人乐昌建的《农村土地承包合同》系通山县通羊镇郑家坪村村民委员会作为发包人确认承包经营权人的法律凭证，客观真实、合法有效。申请人与被申请人的《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。并在二轮延包证颁发后10余年没有发生争议，且现有证据无法证实存在违法发包的情形，该承包经营权证客观真实、合法有效。并决定如下：申请人乐凯权对“下畈宕”东至水圳，南至有焰，西至昌如，北至昌建，面积0.9亩水田；“石洲”旱地（焦南六）东靠圳，南至官家地，西至昌棋地、昌财，北至官家堰，面积0.3亩；“石洲”旱地（乐昌良退出的）东靠港，南至官家地，西至堰圳，北靠堰，面积0.3亩的三处水田、旱地主张土地使用权无事实、法律依据，本机关不予支持。争议土地以现有登记在册《土地承包经营权证》为准。2020年3月30日，被告通山县人民政府于作出通政复[2019]27号《行政复议决定书》，认为：申请人乐凯权只主张第1、2地块而不主张第3地块的承包经营权，为此，仅将第1、2地块列为争议地。申请人对争议地块四至范围无争议。争议地系焦南六自1996年第一轮土地承包至2002年去世时的承包地。1998年申请人与焦南六户口合并，并不直接导致两者的土地承包经营权合并为以申请人为户主的承包经营户所有。焦南六年迈将自己的承包田地分给两个儿子（申请人与乐定权）耕种，也不直接改变焦南六独立享有争议地承包经营权的事实，家庭承包是以农户为生产经营单位进行的，独自一人一户的焦南六过世属于承包户灭失，其生前承包的田地应由发包方村集体收回作为机动地或重新发包。故申请人主张争议地的承包经营权缺乏事实和法律依据。并决定维持被告通山县通羊镇人民政府作出的通羊政决[2018]09号行政处理决定。原告乐维珍、乐昌标、乐昌献诉称，1981年，分田到户时，焦南六作为独立一户的村民取得了争议地块的承包经营权，1996年土地延包时，焦南六没有放弃或变更土地承包经营权的事实，故焦南六继续对争议地具有承包经营权。1998年，焦南六与其儿子乐凯权户口合并，焦南六与乐凯权原承包的土地没有发生变更，以该两人合并的“新农户”承包的土地当然包括两人原承包的土地。并户后，以家庭为单位承担了多年的土地承包经营户的义务。焦南六去世后并没有导致承包户的灭失，焦南六份额的土地由乐凯权家庭承包经营户继续享有。根据土地承包法第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。那么该“户”概念或界定，或者是根据户籍来确定，或者是家庭关系来确定。如果是按户籍来认定承包户，那么焦南六的已经于1998年与乐凯权合并为一户；如果按自然人个体认定为承包户，那么焦南六与乐凯权并户后，焦南六其人、其承包地均早于1998年计入乐凯权户下的9人、7.15亩地，且镇人民政府已向乐凯权户征收多年农业负担。综上所述，被告通山县通羊镇人民政府作出的行政处理决定书及被告通山县人民政府作出的复议决定认定事实和适用法律错误，损害了原告的合法权益，为此，特向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告通山县通羊镇人民政府作出的通羊政决[2018]09号行政处理决定书及被告通山县人民政府作出的通政复[2019]27号行政复议决定；2、判决确认争议土地承包经营权归原告所有。原告乐维珍、乐昌标、乐昌献向本院提交了以下证据：1、被告通山县通羊镇人民政府及被告通山县人民政府作出的处理决定和复议决定书，用以证明二被告作出的决定存在逻辑上的错误；2、乐昌鹏、乐昌发、乐昌福等人于2018年10月19日出具的证明一份，用以证明焦南六去世后，争议地块由原告承包经营并承担义务的事实；3、乐凯权交纳公粮、提留款的收据，用以证明原告对争议地块进行了承包并承担义务的事实；4、乐有法、金小庆等十四人共同出具的证明一份，用以证明1988年至2005年，焦南六承包经营的土地由原告实际经营的事实；5、通山县公安局西城派出所于2018年3月29日出具的证明一份，用以证明焦南六与其子乐=凯权系一户的事实；6、《农村土地承包合同》一份，用以证明乐凯权并未在该承包合同中签名的事实；7、被告通山县通羊镇人民政府于2016年10月11日作出的处理决定书，用以证明乐昌建家庭缺乏增加田地的理由，原告自分田到户后一直对争议地行使承包经营权的事实；8、《湖北省农民负担及补贴政策监督卡》，用以证明原告承包的土地面积和承担的义务，以及原告的承包合同被篡改的事实；9、核电站项目征收土地补偿款凭证，用以证明原告对争议地享有承包经营权的事实；10、第三人乐昌建于2005年5月1日所签订的农村土地承包合同，用以证明第三人与村委员会签订的承包合同明显损害了原告的合法权益；11、通山县人民政府分别于1996年10月7日、2005年颁发给乐昌建的《农村土地承包经营权证》各一份，用以证明证书登记存在错误，且经营权证是基于承包经营合同产生，不能作为认定事实的依据。被告通山县通羊镇人民政府辩称，1981年田地到户时，乐凯权与其母亲焦南六系两个独立承包经营户，两家均分到各自田地以及以户为单位分配的自留地、菜园地、饲料地，后焦南六将其名下的田地分给两个儿子即乐凯权与乐定权耕种。乐凯权和乐定权先后于90年代将焦南六承包的水田及部分旱地退还村组，后同村组重新发包给乐昌建及他人，并由通山县人民政府颁发了《土地承包经营权证》。答辩人在查明以上事实的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定作出的处理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院予以维持。被告通山县通羊镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、被告通山县通羊镇人民政府作出的通羊政决[2018]09号行政处理决定及送达回证，用以证明被告通山县通羊镇人民政府依法作出了处理决定并依法送达；2、乐凯权的土地承包使用证存根一份，用以证明乐凯权在一轮土地承包时所承包土地的情况；3、郑家坪村二轮土地各户面积综合表一份，用以证明郑家坪村各户承包土地的情况；4、第三次全国人口普查登记表，用以证明在第三次全国人口普查时，乐凯权与焦南六系分户的状况；5、调查邱月华、乐昌发、乐昌利的调查笔录，用以证明在第一轮土地承包时，乐凯权与焦南六属二个独立的承包经营户，第二轮承包时，村组将争议地发包给乐昌建的事实。被告通山县人民政府辩称，一、原告起诉理由不成立。本案的争议地系焦南六自1996年第一轮土地承包至2002年去世时的承包地。第一轮土地承包时，乐凯权与焦南六为独立的承包户。1998年，乐凯权与焦南六户口合并，并不直接导致两者的土地承包经营权合并为以乐凯权为户主的承包经营户所有；即使户口本中户主为乐凯权，并不改变乐凯权与焦南六是独立承包户的事实；乐凯权与焦南六并户，即使他们各自承包的土地没有发生变更，但也不直接导致两人合并成为“新的承包农户”；焦南六年迈将自己的承包田地分给两个儿子（原告父亲与乐定权）耕种，也不直接改变焦南六独立享有争议地承包经营权的事实；乐凯权缴纳一家人（自己与焦南六）的义务田、责任田土地生活费并不直接导致焦南六独自承包的土地经营权就属于乐凯权。原告混淆了“土地承包经营户”的“户”与“户口本”的“户”的概念，户口的合并产不等同于承包经营户的合并。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第三十二条的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。独自一人一承包经营户的焦南六过世属承包户灭失，其生前承包的农田不应由乐凯权继承，而应由发包方村集体收回作为机动地或重新发包。二、答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人受理原告的复议申请书后，及时通知通山县通羊镇人民政府提交了答复书及证据，在法定的时限内作出了行政复议决定并及时送达，程序合法。综上所述，通山县人民政府不支持原告主张争议地的承包经营权，而作出的行政处理决定合法有效，答辩人予以维持并无不当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告通山县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、乐凯权的行政复议申请书及本院[2015]鄂通山民一初字第528号民事裁定书，用以证明争议地属于焦南六自1996年第一轮土地承包至2002年去世时的承包地，一轮土地承包时，乐凯权与焦南六为独立承包户的事实；2、通政复[2019]27号行政复议决定书及送达回证，用了证明被告通山县人民政府已经履行了法定职责；3、《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第三十二条的规定，用以证明其作出复议决定所适用的法律依据。第三人乐昌建述称，一、原告乐维珍、乐昌标、乐昌献不是涉案争议地承包合同的当事人，与被诉的行政行为不具有法律上的利害关系，不享有原告的诉讼主体资格。乐维珍、乐昌标、乐昌献虽然是涉案争议地原承包合同当事人焦南六的晚辈，但在涉案争议地在承包时与焦南六承包户不是同一家庭成员，根据合同相对性的原则，不享有主张涉案争议地承包经营权的权利资格，不是本案的适格原告，依法应当驳回他们三人的起诉。二、第三人依法取得的涉案争议地承包经营权受法律保护，原告主张具有争议地的经营权没有事实和法律依据。1、第三人取得争议地承包经营权具有合法依据。一是与村民组织依法签订了农村土地承包合同。二是通山县人民政府依法向第三人颁发了土地经营权证，确认承包经营权为第三人所有；2、通山县人民政府向第三人颁发土地经营权证的行为属于具体行政行为，该行政行为一经作出即发生法律效力；3、第三人在争议地承包经营了多年，无人提出异议，且种植的林木已成材。也可以证明政府、村民组织、原告方对我承包的合法性予以认可。三、通山县人民政府作出维持通山县通羊镇人民政府的行政处理决定，适用法律正确，依法应予维持。通羊镇人民政府以现在登记注册的《土地承包经营权证》为准，不支持原告父亲乐凯权生前提出的请求具有事实和法律依据，通山县人民政府作出的复议决定适用法律正确。为此，请求法院驳回原告方的起诉。第三人乐昌建向本院提交了以下证据：1、第三次全国人口普查登记表，用以证明在第一轮土地发包时，焦南六与乐凯权不是同一家庭成员，也不是同一承包经营户；2、人口登记卡，用以证明乐凯权的家庭成员不含本案原告，原告对争议地的土地承包经营权不具有原告的诉讼主体资格；3、第三人持有的承包经营权证及土地承包合同，用以证明第三人在第一、二轮土地承包中已经取得了争议的承包经营权；4、本院（2017）鄂1224行初23号行政判决书，用以证明第三人已经依法取得争议地的经营权；5、照片一张，用以证明第三人在争议地经营多年，所种植的林木已成材的事实。经庭审质证，原告方对被告通山县通羊镇人民政府提交的证据1至4无异议，对证据5持有异议，认为该证据中的证人所作出的陈述与事实不符，不能证明争议地变更的事实；原告方对被告通山县人民政府提交的证据无异议，但对被告通山县人民政府所适用的依据有异议，认为适用《土地权属争议调查处理办法》第二十条不能得出其结论；原告方对第三人提交的证据1、2、4、5无异议，对证据3持有异议，认为该证据与本案无关联性。被告通山县通羊镇人民政府、被告通山县人民政府对原告方提交的证据1、3、5、6、7、10、11无异议，对证据2、4持有异议，认为该2份证据只有证明耕种的事实，而不能反映土地承包的事实；对原告方提交的证据8、9真实性无异议，但认为与本案无关联性；被告通山县通羊镇人民政府对被告通山县人民政府及第三人提交的证据无异议。被告通山县人民政府对被告通山县通羊镇人民政府及第三人提交的证据无异议。第三人对原告方提交的证据1、6、7、8、9、10、11无异议，对原告方提交的2、3、4、5持有异议，认为该部分证据与事实不符。第三人对被告通山县通羊镇人民政府及通山县人民政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：因本案当事人对原告提交的证据1、5、6、7、10、11，被告通山县通羊镇人民政府1、2、3、4，被告通山县人民政府提交的证据，第三人提交的证据1、2、4、5无异议，且上述证据具有证据的真实性、关联性、合法性，故本院确认上述证据为本案的有效证据；因原告方提交的证据2、4系证人证言，而该证据并未注明证人的年龄、性别、职业、住址等基本情况，故不作为本案的有效证据予以采信；因原告方提交的证据3、8、9，既能相互印证，又能与原告方提交的证据1、5、被告通山县通羊镇人民政府提交的证据2、3、4形成证据锁链，故本院确认其为本案的有效证据。因被告通山县通羊镇人民政府提交的证据5，可以证明其履行行政职责的情况，故确认其为本案的有效证据。因第三人提交的证据3可以证明本案争议地颁发证件的情况，故确认其为本案的有效证据。经审理查明，原告方与第三人乐昌建所争议地块有两处，即为：1、“下畈宕”东至水圳，南至有焰，西至昌如，北至昌建，面积0.9亩水田。2、“石洲”旱地（原焦南六承包）东靠圳，南至官家地，西至昌棋地、昌财，北至官家堰，面积0.3亩。焦南六（又名焦南大）、乐凯权、乐昌建均系同一村民小组的成员。1981年田地包干到户时，乐凯权一家与其母亲焦南六分别作为二个独立的农村承包经营户承包经营了土地，其中焦南六承包经营了本案争议地。1998年，焦南六的户籍并入乐凯权一家的户籍。后焦南六于2002年死亡。之后，村组将争议地调整给第三人乐昌建承包经营，并向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》。后乐凯权向被告通山县通羊镇人民政府提出申请，要求对争议地的使用权进行处理。2018年12月25日，被告通山县通羊镇人民政府作出了通羊政决[2018]09号《行政处理决定书》，决定书认定：焦南六将本案争议地分给两个儿子即乐凯权与乐定权耕种。后因诸多原因，乐凯权和乐定权先后于90年代将水田及部分旱地退还村组，后同村组重新发包给乐昌建及他人，并由通山县人民政府颁发了《土地承包经营权证》。认为：申请人乐凯权与被申请人乐昌建的《农村土地承包合同》系通山县通羊镇郑家坪村村民委员会作为发包人确认承包经营权人的法律凭证，客观真实、合法有效。申请人与被申请人的《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，并二轮延包证颁发后10余年并没有发生争议，且现有证据无法证实存在违法发包的情形，该承包经营权证客观真实、合法有效。并决定如下：申请人乐凯权对本案争议地所主张土地的使用权无事实、法律依据，本机关不予支持。争议土地以现有登记在册《土地承包经营权证》为准。申请人乐凯权不服该处理决定，而向被告通山县人民政府申请行政复议。被告通山县人民政府于2020年3月30日作出通政复[2019]27号《行政复议决定书》，认为：申请人对争议地块四至范围无争议。争议地系焦南六自1996年第一轮土地承包至2002年去世时的承包地。1998年申请人与焦南六户口合并，并不直接导致两者的土地承包经营权合并为以申请人为户主的承包经营户所有。焦南六年迈将自己的承包田地分给两个儿子（申请人与乐定权）耕种，也不直接改变焦南六独立享有争议地承包经营权的事实，家庭承包是以农户为生产经营单位进行的，独自一人一户的焦南六过世属于承包户灭失，其生前承包的田地应由发包方村集体收回作为机动地或重新发包。故申请人主张争议地的承包经营权缺乏事实和法律依据。并决定维持被告通山县通羊镇人民政府作出的通羊政决[2018]09号行政处理决定。同时查明，1、乐凯权于2020年2月16日死亡，原告乐维珍、乐昌标、乐昌献系乐凯权的子女。2、本案当事人对争议地块及四至范围均无异议。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，通山县通羊镇人民政府依法享有对个人之间土地所有权和使用权争议进行处理的法定职权，是本案的适格被告；通山县人民政府是行政复议机关，其复议决定虽然改变了被告通山县通羊镇人民政府所作出行政行为认定的主要事实及所适用的规范依据，但未改变原行政行为的处理结果，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款的规定，应为共同被告，亦是本案适格被告。向二被告提出行政处理、行政复议的申请人为乐凯权，现乐凯权已于2020年2月16日死亡，乐维珍、乐昌标、乐昌献系乐凯权的子女，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，可以提起诉讼，为此，乐维珍、乐昌标、乐昌献是本案的适格原告。1981年田地包干到户时，焦南六作为独立的家庭，单独承包经营了本案的争议地，后在第一轮土地承包过程中，焦南六继续作为独立的家庭承包了本案的争议地，即焦南六具有本案争议的土地使用权。后焦南六的户籍于1998年并入乐凯权一家的户籍中，其户籍并入应属于农户家庭的合并，此时，焦南六应属于乐凯权农村承包经营户的同一家庭成员，焦南六以前所享有的承包经营权亦应由乐凯权农村承包经营户共同享有。而被告通山县人民政府在作出通政复[2019]27号《行政复议决定书》中认定：焦南六死亡属于承包户灭失的事实，主要证据不足，依法应予撤销，同时，被告通山县人民政府虽然改变了被告通山县通羊镇人民政府所作出行政行为认定的主要事实及所适用的规范依据，但维持了被告通山县通羊镇人民政府所作出行政行为的处理结果，故亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告通山县通羊镇人民政府作出的通羊政决[2018]09号行政处理决定及被告通山县人民政府作出的通政复[2019]27号行政复议决定；二、责令被告通山县通羊镇人民政府在法定期限内，根据原乐凯权承包经营户成员的申请重新作出行政处理决定。本案受理费50元，由被告通山县通羊镇人民政府、通山县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  华 强人民陪审员  方良能人民陪审员  王能朗二〇二〇年八月二十五日书 记 员  袁文恩附：法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……