黑龙江省大庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黑06民终1233号上诉人（原审被告）：林甸县花园镇齐心村村民委员会，住所地黑龙江省林甸县花园镇齐心村。法定代表人：孟德彬，该村委会主任。委托诉讼代理人：宋长山，大庆市龙凤区龙凤法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）：宋锡会，男，汉族，住黑龙江省林甸县。委托诉讼代理人：董传伍，黑龙江金烁律师事务所律师。上诉人林甸县花园镇齐心村村民委员会（以下简称花园镇齐心村）因与被上诉人宋锡会农村土地承包合同纠纷一案，不服黑龙江省林甸县人民法院（2019）黑0623民初990号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人花园镇齐心村委托诉讼代理人宋长山，被上诉人宋锡会及其委托诉讼代理人董传伍到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。花园镇齐心村上诉请求：一、依法撤销黑龙江省林甸县人民法院（2019)黑0623民初990号民事判决；判决驳回宋锡会要求继续履行与花园镇齐心村于2000年1月1日签订的农业资源承包合同的诉讼请求；二、一、二审诉讼费用由宋锡会承担。事实与理由：一审法院认定事实明显不清，证据的审核认定及采信明显错误，一审判决依法应予撤销改判。一、一审法院认定的“焦点一、在庭审中，被告自认在被告将涉案土地发包给原告时没有制定发包方案，当然也就不存在要经过村民代表会议讨论的问题。被告没有举证证明，齐心村村民会议事先制定过相关规定，涉案土地的发包需经过村民会议讨论决定方可办理。另外，被告在庭审中自认，齐心村发包所有资源和机动地都是按照《村民委员会组织法》的规定履行村民代表大会通过的程序和村两委会议决定的程序，这与其答辩意见自相矛盾。故本院认为，原、被告签订的合同书不违反《村民委员会组织法》相关规定，应为合法有效。”花园镇齐心村认为，一审法院不是依据事实和法律来认定原村委会与宋锡会签订的承包合同是否违法。其一，一审法院以花园镇齐心村没有举证证明，齐心村村民会议事先制定过相关规定，涉案土地的发包需经过村民会议讨论决定方可办理。一审法院存在明显的理解和认定错误，该事实是正因为原村委会没有按照法律规定程序发包，所以才构成违法。花园镇齐心村依据《村民委员会组织法》法律规定的程序发包村里资源或者机动地，很显然，合法发包的资源合同有档案、承包方案、村民代表会议记录、村两委会议记录。违法发包的，没有任何记录和档案，则不能举证。本焦点的问题就是原村委会违法发包，没有档案，村委会就无法举证，恰恰是不能举证才证明了原村委会与宋锡会签订的承包合同构成违法的关键所在；其二，花园镇齐心村在一审答辩中已经明确说明，经仲裁庭对该纠纷案件做了多次独立调查取证和组织双方及第三人现场勘查，查明该纠纷所涉及的资源承包《合同书》在签订时没有像合同中所描述的“经村委会和村民议事会讨论决定”；仲裁庭调阅2000年齐心村所有档案，均未发现有任何会议记录记载过该资源发包；在仲裁庭的调查笔录中，原村委会主任潘玉明说当年发包资源前召开村民代表大会讨论，仲裁庭找几个当时村两委成员了解，没有人说参加过研究这份合同的会议。本案仲裁庭依职权调查和调取的证据具有合法性、权威性，具有法定的证明力，足以认定原村委会发包的资源承包合同未经村民代表大会和村两委会议通过的事实成立，仲裁庭以此违法发包事实解除村委会与宋锡会签订的资源承包合同完全正确。本案中花园镇齐心村举证仲裁《裁决书》及仲裁认定的原村委会与宋锡会签订的资源承包合同，发包时违法的证据依法应予采信，一审法院不予采信明显不当。二、一审法院认定的“焦点二、原告举证称，原告向被告申请熟化草原，被告在申请书上面盖有公章，并且有时任村主任孟德彬签署的同意意见。本院认为，原告熟化草原的行为是经过被告同意的，且草原熟化按照被告的要求栽植了林木，顶替了被告的造林面积。虽然草原熟化还需要经过草原行政主管部门批准，但根据合同相对性原则，被告已同意原告对涉案草原进行熟化，因此不能认定原告的行为违约。原告熟化草原的行为没有经过草原行政主管部门批准，应当承担相应的法律责任，则由草原行政主管部门依法进行，即使认为原告在履行合同过程中有不当行为，也只构成合同履行过程有瑕疵，不能构成根本性违约。”花园镇齐心村认为，一审法院的认定明显错误，其一，对宋锡会熟化草原的申请，作为发包方村委会没有审批权，只能履行同意的意见，该意见是对宋锡会申请的答复，不能作为宋锡会得到合法批复的依据，花园镇齐心村的同意熟化草原意见，仅仅是宋锡会去草原行政主管部门办理审批的前置条件，不是批准文件，不具有审批效力。其二，宋锡会没有拿着经村委会同意的申请书到草原行政主管部门办理审批手续，未经批准擅自开垦草原，构成违法。而且至今没有取得补办的审批手续，也构不成事后追认。其违法事实成立。其三，宋锡会的违法事实，花园镇齐心村已经举证证实，仲裁庭认为，合同中承包草原200亩，现在只剩余33.54亩，其他草原均被开垦为耕地。仲裁庭经过实地勘测及调查取证，认定申诉方村委会的提法基本属实。被诉方称其将草原开垦为耕地是草原更新行为，但提供不出来草原更新审批手续，仲裁庭到畜牧局草原管理站取证，草原管理站称他们没有审批同意过齐心村马场草原更新。据此仲裁庭依据宋锡会在履行合同中存在违法的事实，裁决解除双方签订的资源承包合同。其四，对于宋锡会未经审批就熟化草原的行为，作为发包方村委会以及全体村民都是有监督权的，虽然村委会同意熟化草原，但未经审批是不能进行实际熟化的，宋锡会已经对草原进行熟化的行为构成履行合同违约，构成破坏草原，构成违法开垦草原。作为发包方村委会是有权对宋锡会在履行合同过程中因其违法违约的事实请求解除合同的，其请求解除双方承包合同的主体正确。其五，一审法院认为的，宋锡会熟化草原的行为是经过花园镇齐心村同意的，且草原熟化按照花园镇齐心村的要求栽植了林木，顶替了花园镇齐心村的造林面积。该认定完全错误。事实是自宋锡会违法开垦的166.46亩草原至今，根本没有裁植一颗树木，一直由宋锡会种地。三、对一审法院的本院认为部分“原告在履行合同过程中，不存在违约行为，该合同自签订之日起至今已近20年，无论从合同的初始约定还是实际履行情况看，该合同约定的价款及履行标准，均不低于同类资源承包合同的标准，不存在损害集体利益的情形，应当支持原告请求继续履行合同的诉讼请求”，花园镇齐心村认为，一审法院认定明显错误。本案中，花园镇齐心村在仲裁时和一审答辩中，没有以损害集体利益而要求解除承包合同，而是以原村委会在与宋锡会签订合同时违反法定程序，未经村民代表大会和村二委会议讨论同意以及宋锡会履行承包合同过程中构成违法开垦草原而请求解除承包合同。综上所述，一审法院认定的事实明显不清，证据的审核认定及采信错误，判决错误，花园镇齐心村恳请二审法院依法纠正，支持花园镇齐心村的上诉请求，维护花园镇齐心村合法权益。宋锡会辩称，一、关于合同效力问题。首先，从合同签订情况来看，双方于2000年1月1日签订草原承包合同时，合同上载明合同签订前“经过村委会和村民议事会讨论通过”，故宋锡会在签订合同时确有理由相信合同的签订不是违背村民多数人的意愿，由个别人擅自所为事实。而且，在一审过程中，花园镇齐心村也自认在发包所有资源和机动地都是依法履行了相应的程序。从该两点，案涉合同的签订并未违反法律的强制性规定，依法自成立时即具备法律效力。花园镇齐心村以村委会未发现保存的记录及档案，属于花园镇齐心村自身文件管理问题，或遗失或毁损均与宋锡会无关。案涉草原承包合同属于单独地块发包，关于该类发包，村民委员会组织法第二十四条并没有明确的规定，案涉草原承包事项村委会完全有理由认为该事项不属于应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项范围，发包过程中即使不召开村民大会或者村民代表会议议定，也不存在违法之处，且合同的实质内容也没有损害集体利益。其次，从合同履行情况来看，案涉草原承包合同履行至今已经接近20年，从履行情况看，从未发生损害集体利益的情形，宋锡会作为合同当事人实际履行合同十八九年也从未提出过任何异议。结合上述两点，一审法院认定案涉草原承包合同合法有效是有事实根据和证据支持的。二、关于宋锡会是否存在违约的问题。按照草原承包合同的约定和法律的直接规定，宋锡会作为草原实际承包经营者，有义务尽力对草原进行改良或熟化。宋锡会在熟化所承包的部分草原过程中，取得了发包方的同意，即合同双方就草原熟化事宜达成了一致，根本就不存在违约的情况。至于熟化草原的审批事项，属于国家层面对草原行政管理的问题，其也并不是当事人约定的合同内容，与当事人是否违约根本没有任何关系。三、仲裁庭所调查的人员均是村委会的组成人员，等同于村委会本身，存在明显的利害关系，其所取得的证据缺乏法律效力，另外因宋锡会提起诉讼，仲裁裁决本身并未发生法律效力，其所认定的事实不能作为处理本案的事实根据。四、一审判决严格依照宋锡会起诉时的诉讼请求进行审理，符合法律的规定，花园镇齐心村在仲裁时提出的仲裁请求不属于人民法院的审理范围，所以人民法院判决最终认定的核心问题是正确的。基于以上分析，花园镇齐心村诉请解除合同没有事实和法律根据，一审法院的判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，故建议维持一审判决。宋锡会向一审法院起诉请求：1.判令花园镇齐心村继续履行与宋锡会于2000年1月1日签订的农业资源承包合同；2.由花园镇齐心村承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2000年1月1日，宋锡会、花园镇齐心村签订一份《合同书》，该合同约定，花园镇齐心村将齐心村马场耕地1300亩、草原200亩、机井眼、房舍12间承包给宋锡会，承包期限为29年，自2000年1月1日起至2028年12月30日，每年承包费2万元。合同签约后，宋锡会依约履行了自己的义务，每年如期向花园镇齐心村交纳承包费。花园镇齐心村也将涉案农业资源实际交付给宋锡会经营。2009年10月1日，宋锡会经花园镇齐心村同意，对200亩草原进行熟化，并按照花园镇齐心村的要求栽植了林木，顶替了花园镇齐心村的造林面积。2018年8月，花园镇齐心村以签订合同时未通过民主议定程序，宋锡会违约将草原开垦成耕地两项理由，向林甸县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求解除合同。2019年2月25日，林甸县农村土地承包仲裁委员会作出林甸县农仲案﹝林农裁﹞2018002号仲裁裁决书，支持了花园镇齐心村解除合同的请求，宋锡会认为花园镇齐心村擅自终止履行合同的行为属于严重违约行为，侵犯了宋锡会依法享有的合同权益，故诉至法院。一审法院认为,关于本案双方争议的焦点问题，一审法院分析认定如下：焦点一，关于双方于2000年1月1日所签订的《合同书》是否违反民主议定程序问题。花园镇齐心村辩称，双方所签订的合同未经村民代表大会和村两委会议通过。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”在庭审中，花园镇齐心村自认在花园镇齐心村将涉案土地发包给宋锡会时并没有制定发包方案，当然也就不存在要经过村民会议讨论的问题。关于第（九）项规定，花园镇齐心村也没有举证证明，花园镇齐心村村民会议事先制定过相关规定，涉案土地的发包需经过村民会议讨论决定方可办理。另外，花园镇齐心村在庭审中自认，齐心村在发包所有的资源和机动地都是按照村民委员会组织法的规定履行村民代表大会讨论通过的程序和村两委会议决定的程序。这与其答辩意见自相矛盾。故一审法院认为，双方签订齐心畜牧场承包《合同书》不违反《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，应为合法有效合同。焦点二，关于宋锡会将承包合同书中200亩草原违法开垦了166.46亩，还剩余33.54亩,构成违法开垦草原和破坏草原，违反合同约定的问题。宋锡会举证称，宋锡会向花园镇齐心村申请熟化草原，花园镇齐心村在申请书的上面盖有公章，并且有时任村委会主任孟德彬签署的同意意见。在庭审中，宋锡会称对草原进行熟化按照花园镇齐心村的要求栽植了林木，顶替了花园镇齐心村的造林面积，花园镇齐心村对宋锡会所述事实未予否定。一审法院认为，宋锡会熟化草原的行为是经过花园镇齐心村同意的，且草原熟化按照花园镇齐心村的要求栽植了林木，顶替了花园镇齐心村的造林面积。虽然草原熟化还需要经过草原行政主管部门批准，但根据合同相对性原则，花园镇齐心村已同意宋锡会对涉案草原进行熟化，因此不能认定宋锡会的行为违约。宋锡会熟化草原的行为没有经过草原行政主管部门批准，应当承担相应的法律责任，则由草原行政主管部门依法进行。即使认为宋锡会在履行合同过程有不当的行为，也只构成合同履行过程有瑕疵，不能构成根本性违约。焦点三，关于宋锡会在起诉书中所称，经林甸县土地测绘队对承包合同涉及农业资源进行了测绘，测绘结果土地面积总计1206.67亩，不足合同约定的土地面积，草原面积50.52亩，合同中约定的200亩的描述与事实不符。一审法院认为，宋锡会所称土地面积不足合同约定的面积，与其诉求继续履行合同没有关联性，承包面积不足，宋锡会可另案起诉花园镇齐心村主张自己的权利，与本案无关，一审法院对此不予调整。综上，一审法院认为，双方签订的合同是真实意思表示，内容不违反法律规定，是合法有效的。宋锡会在履行合同过程中，也不存在违约行为。该合同自签订之日起至今已近20年，无论是从合同的初始约定还是合同的实际履行情况看，该合同约定的价款及合同履行的标准均不低于同时期同类农业资源承包合同的标准，不存在损害集体利益的情形，应当依法支持宋锡会请求继续履行合同的诉讼请求。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款、第五十六条、第五十七条第二项、《中华人民共和国物权法》第一百三十一条、《中华人民共和国侵权责任法》第十五条第一项规定，判决：一、花园镇齐心村继续履行与宋锡会于2000年1月1日签订的农业资源承包合同。二、案件受理费100元，由花园镇齐心村承担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。花园镇齐心村出示2020年7月18日拍摄的照片打印件一张，系2020年7月18日下午花园镇齐心村在宋锡会开垦的166.46亩耕地里拍照的。通过现场拍照的照片显示，宋锡会违法开垦的166.46亩草原变为耕地的事实，耕地里耕种的都是大豆，而其中没有一棵树木存在的事实，说明一审法院认定的宋锡会按照花园镇齐心村的要求栽种树木顶替村里植树造林面积的事实根本不存在，宋锡会既没有植树也没有恢复草原植被，故一审法院认定错误。宋锡会质证称，真实性无异议，证明问题有异议。该证据无法证明拍摄地点以及与本案的关联性。植树的地块是我们乡林业局和村里的领导去选的，他们选择了我承包地的东南方植的树，当时由村书记和乡林业站站长选择的。本院对该证据的真实性予以确认，对证明的问题不予采信。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案争议的焦点是案涉土地承包合同的签订是否违反民主议定程序，案涉土地承包合同是否有效的问题。首先,《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定:“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定:“合同法第五十二条第(五)项规定的强制性规定,是指效力性强制性规定。”一般认为,效力性强制性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效或虽未明确规定违反后将导致合同无效,但若该合同继续生效将损害国家或社会公共利益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定:“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理……”,该法律条文是对村委会管理村内事务进行的规定,并没有明确规定未经村民会议讨论决定所签订的承包合同无效,不属于效力性强制性规定,故涉案承包合同不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的无效情形。其次,花园镇齐心村与宋锡会签订的涉案承包合同系双方的真实意思表示,现花园镇齐心村以违反民主议定程序为由确认合同无效,是将其未尽缔约义务可能产生的法律后果让合同相对方承担,亦违背诚实守信及鼓励交易的市场原则。如上所述,涉案承包合同合法有效,应继续履行。宋锡会经花园镇齐心村同意熟化草原的行为，不构成违反合同约定和花园镇齐心村解除合同的事由，一审法院认定合同有效应继续履行，一审判决正确,应予维持。花园镇齐心村的上诉请求没有事实和法律上的依据，本院不予支持。综上所述，林甸县花园镇齐心村村民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由林甸县花园镇齐心村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  周广彬审判员  袁力民审判员  范继超二〇二〇年八月十日法官助理刘晓航书记员李洋