河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再75号再审申请人（一审原告、二审上诉人)梁艳来,男，1968年9月23日出生,汉族,住河南省上蔡县。被申请人（一审被告、二审被上诉人)河南省上蔡县人民政府，住所地河南省上蔡县蔡都大道。法定代表人李卫明，县长。委托代理人胡家豪,男,1990年6月4日出生,汉族,住河南省上蔡县，上蔡县人民政府工作人员。委托代理人翟高启,河南豫川律师事务所律师。第三人梁云,女,1949年3月8日出生,汉族,住河南省驻马店市驿城区。委托代理人班江峰,男,1975年9月13日出生,汉族,住浙江省杭州市江干区。委托代理人李文慧,河南博建律师事务所律师。再审申请人梁艳来因诉河南省上蔡县人民政府（以下简称上蔡县政府)行政复议决定一案,不服本院于2018年9月27日作出的（2018)豫行终2081号行政判决,向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出(2019)豫行申4716号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。梁艳来，上蔡县政府的委托代理人胡家豪、翟高启，梁云的委托代理人班江峰、李文慧参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年6月，梁云因退休返乡回老宅建房与梁艳来发生争议，2017年8月31日，齐海乡人民政府作出齐政（2017）76号《关于集南村委梁艳来抢占梁云宅基纠纷一事的处理决定》；梁艳来不服该决定申请行政复议，2017年11月28日，上蔡县政府作出上政复决字（2017）6号行政复议决定。梁艳来不服，提起本案行政诉讼，请求撤销该行政复议决定。驻马店市中级人民法院一审查明：1951年，梁云父亲梁布袋在现在的齐海乡集南村委三组海子村拥有一处宅基并建有房屋。60年代，该村五组梁艳来的爷爷梁青山曾经在梁布袋宅基上盖3间偏房居住到1980年。梁云系梁布袋独生女，梁云结婚系男方入赘女家，1991年梁云全家进城务工，退休后住驻马店驿城区，对其房屋拆迁未安置住房。梁云父亲宅基一直未调整、收回，2017年6月，梁云欲回老宅建房居住，与在其宅基上建房的梁艳来发生争议。2017年8月31日，齐海乡人民政府作出齐政（2017）76号《关于集南村委梁艳来抢占梁云宅基纠纷一事的处理决定》，决定：梁艳来新建房屋没有按照《中华人民共和国土地管理法》规定申报、审批，同时没有办理建筑许可证和土地使用证，请予自行拆除，如不自行拆除，乡政府强制拆除，后果由梁艳来自负；经乡政府调查梁云属于男到女家生活，在1991年梁云全家进城务工，根据《关于处理宅基地历史遗留权属》中有关（农村妇女、进城落户合法权益有保障）的章节内容，原集南三组梁云的宅基属于梁云所有，其他人无权侵占。梁艳来不服，向上蔡县政府提出复议，2017年11月28日，上蔡县政府作出上政复决字（2017）6号行政复议决定书，认为齐海乡人民政府作出的确权决定事实清楚、证据确凿、程序合法，但处理决定第1项内容属于告知，应予变更；同时决定，原梁布袋（已故）宅基地确权给齐海乡集南村第三组，由梁布袋女儿梁云使用。驻马店市中级人民法院一审认为，本案争议宗地系梁云家祖宅，梁云结婚系男方入赘女家，1991年进城务工后该宅基及房屋未调整、收回，亦未协议转让、赠与，其宅基地使用权仍然为其所有。上蔡县政府行政复议决定将涉案争议宅基地确定有梁云管理使用，事实清楚，程序合法。梁艳来系五组村民，争议宅基地系三组所有，其以争议宅基地系其祖宅、管理居住多年，期间因此扣除过责任田、收取过宅基荒芜费。2017年6月原址拆旧建新为由，认为争议宅基地应为其所有，证据不充分，其主张不予支持。上蔡县政府及梁艳来所举证据，能够相互印证，能够证明本案争议宅基地使用权的基本事实。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁艳来请求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为，上蔡县政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。本案各方当事人对涉案土地属于该村三组所有均无异议，梁艳来作为五组村民，对其他集体经济组织所有的土地依法不能享有宅基地使用权。梁艳来主张其曾长期使用该土地、缴纳荒宅费等，但上述理由均不能得出梁艳来可以占据其他村民组土地作为宅基地使用的结论。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，行政复议机关认为行政行为存在法定情形的，有权变更该行政行为。上蔡县政府经审查认为齐海乡人民政府的处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但表述不当，依法有权予以变更。综上，梁艳来的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。梁艳来申请再审称，1、梁艳来家通过受让获得案涉宅基地上的房屋后,又自建三间房屋、种植树木,不间断管理、使用该宅基地60余年，应当取得宅基地权属。2、梁云1971年出嫁到外村后,现为驻马店市城市户口,无权获得农村宅基地使用权。3、上蔡县政府行政复议决定违反法律规定,将梁艳来已建房的宅基地确权归齐海乡集南村第三村民组所有,由梁云管理和使用,认定事实和证据不足。原审判决认定事实不清,适用法律错误。请求撤销原审判决，改判撤销上蔡县政府的行政复议决定。上蔡县政府辩称，1、梁艳来申请再审的事实、理由与事实不符。梁艳来在涉案土地上建房未经村组规划、没有申报审批，属于违法占地建房，其违法行为并不能取得宅基地权属。2、梁云之父梁布袋的土地房产所有权证、齐海乡国土资源所以及齐海乡集南村民委员会出具的证明，可以证实案涉宅基地使用权从未调整,不存在规划给梁艳来的情形，梁云符合回乡定居条件。3、根据土地管理法中土地权属争议处理的规定，各方当事人就争议协调不成的由行政机关确认归属。上蔡县政府行政复议根据涉案宅基地的产权凭证和村组证明等证据，将案涉宅基地确权给齐海乡集南村第三村民组,并由梁云管理、使用,是对宅基地所有权和管理使用人的两项处理和认定，符合法律规定。4、梁艳来在行政复议期间，没有提交对涉案土地享有合法权益的相关材料，而梁云符合对涉案土地使用的条件，故处理决定合理、适当。请求驳回梁艳来的再审申请，维持原判。梁云述称，1、梁艳来系齐海乡集南村第五村民组村民,已获得第五村民组宅基地两处，一处是门面房，用于出租，一处是住宅，建有房屋并居住。梁艳来作为非本组人员，不能再对第三村民组宅基地主张使用权。2、案涉宅基地一直由梁云家管理、使用,梁艳来擅自在该地建设房屋,属侵权行为，并经民事判决确认，对违法抢占的土地不能因长期霸占而取得合法权利。3、梁云退休后没有房屋居住，符合返乡定居条件，上蔡县政府确认案涉宅基地所有权归第三村民组所有,由梁云使用,符合法律规定。4、原审裁判后，齐海乡集南村委及三组村民代表开会商议，一致意见认定涉案的宅基地属于梁云祖宅，梁云符合返乡落户条件，将宅基规划和交还给梁云，就村组规划宅基的程序问题形成书面意见，现使用该宅基地完全合法合理。一、二审判决驳回梁艳来诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确，梁艳来的再审申请不符合客观事实，理由不能成立,请求驳回梁艳来的再审申请，维持原判。本院再审查明：1、梁云及梁云之子班江峰提供的上蔡县房产登记机关的房屋查询证明，证实两人名下在上蔡县没有登记的房产；2、梁艳来系齐海乡集南村五组成员，其在村内已有宅基地并建有房屋；3、齐海乡集南村委三组村民代表梁朝阳、张宝国等人开会商议并形成会议记录，认为争议的宅基地属于梁云祖宅，梁云符合返乡落户条件，该宅基地应交还给梁云；梁艳来系五组成员，非本三组成员，不应当占有涉案宅基地。齐海乡集南村民委员会在该会议记录上加盖村委公章。本院认为，一、齐海乡人民政府的处理决定及上蔡县政府的行政复议，属于对梁云与梁艳来之间的土地权属争议的处理。就同一宗宅基地，梁云主张是其祖宅且村组没有收回或调整，并根据返乡落户政策应当归其所有；梁艳来主张其长期占有并建房使用，应当归其所有。就个人之间的宅基地权属争议，属于齐海乡人民政府权属争议处理的职权范围，其行为不属于土地权属登记范畴，齐海乡人民政府对双方主张的权属争议进行调查并作出处理属于其法定职责。二、梁艳来主张涉案宅基权属的证据不足，上蔡县政府的行政复议决定认定事实清楚。1、争议宗地系梁云家祖宅，梁云进城务工后该宅基及房屋未调整、收回，土地使用权没有发生变化；2、梁艳来系五组村民，争议宅基地系三组所有，其以非本组村民身份未经三组同意，不能取得权属；3、再审中查明，梁艳来已在村内另有宅基地并建有房屋，现再行主张涉案宅基地权属，不符合农村集体土地“一户一宅”的土地使用权取得原则；4、梁艳来对涉案宅基地虽然长期实际占用，但不能因此而自然取得土地权属。梁艳来对涉案宅基地没有提交其购买房屋、转让、继承等事实的证据，其以实际占有为依据而主张权属的理由，没有相应的法律依据，不属于权属取得的法定情形。三、关于梁云主张涉案宅基地权属的前置条件中的村组审议和同意问题。在本次再审程序中，梁云提交的房屋查询证明证实其名下无房，符合离退休人员返乡申请宅基地的政策；同时，本案各方当事人对涉案宅基地属于该村三组所有均无异议。涉案宅基地属于梁云祖宅，现集南村三组村民代表开会商议并同意划分给梁云，故梁云主张使用涉案宅基地符合情理及公序良俗。村组审议和同意程序虽然在原土地处理程序中该环节存在缺失，但其后予以了补正，并且该宅基地使用权的划分属于村集体经济组织行使土地所有权的行为，属于村民自治范畴，在没有证据认定其违法的前提下，不具有撤销或变更的法定事由。四、关于被诉行政复议决定的处理中，将涉案土地直接确定给梁云使用的裁决方式的问题。梁云虽然符合返乡落户条件，但主张涉案宅基地权属应当经村组审议和同意，行政复议程序中，该村组对宅基划分的审议环节没有形成书面材料，行政复议程序中对该村组审议的问题没有做出认定，故直接确定给梁云使用的处理存在不当。但其后，经集南村委三组村民代表开会商议，同意划分给梁云，对原缺失的程序予以了补救，本案事实基础发生新的变化。如撤销被诉行政行为，重新就土地权属争议作出新的处理，仍需尊重和依据村组的村民自治行为和决议，增加的程序将致使当事人产生诉累，故本院对被诉行政行为不当之处予以确认，但依据实质性解决争议及减少当事人诉累的原则，对原审驳回梁艳来诉讼请求的裁判结果不再变更。综上，梁艳来的再审请求不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定,判决如下:维持本院作出的（2018）豫行终2081号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年八月十四日书记员  唐雅琦