浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终428号 上诉人（原审原告）陈庆军，男，1969年2月8日出生，住浙江省建德市。 委托代理人诸葛友，浙江梦园律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市规划和自然资源局，住所地浙江省建德市新安江街道新安东路20号。 法定代表人姜建生，该局局长。 委托代理人郑培威，该局工作人员。 委托代理人周群，浙江贤哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安江街道新安路1号。 法定代表人朱欢，市长。 委托代理人马聿浩。 被上诉人（原审第三人）建德市天任生态农业开发有限公司，住所地浙江省建德市大慈岩镇陈店村。 法定代表人朱尚斌。 上诉人陈庆军因土地行政处罚及行政复议一案，不服建德市人民法院（2019）浙0182行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 建德市规划和自然资源局（简称建德规自局）于2019年4月22日作出建规自然政罚决〔2019〕9号行政处罚决定，认定：2014年10月，建德市大慈岩镇陈店村村民陈庆军未经合法批准，擅自占用2837平方米土地。在非法占用的土地上建有占地面积390平方米、建筑面积390平方米的一层建筑物，658平方米硬化地面及189米的围墙。所占土地中1758平方米为园地、184平方米为其他草地、895平方米为宅基地，均位于自然保留地范围，不符合大慈岩镇土地利用总体规划。建德市大慈岩镇陈店村村民陈庆军在未经合法审批的情况下擅自占用大慈岩镇陈店村土地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，属非法占地行为。现依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《杭州市国土资源行政处罚裁量基准》（杭土资执〔2008〕39号）之规定，对当事人作出如下行政处罚：责令建德市大慈岩镇陈店村村民陈庆军退还非法占用的2837平方米的土地，限期自收到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除非法建造的390平方米建筑物、658平方米硬化地面及周长189米的围墙，恢复土地原状；并处非法占用不符合土地利用总体规划的2837平方米基本农田以外的土地每平方米25元的罚款，共计罚款人民币70925元。陈庆军于2019年6月27日向建德市人民政府（简称建德市政府）申请行政复议。2019年9月18日，建德市政府作出行政复议决定，维持了建德规自局的处罚决定。 一审法院经审理查明：陈庆军接受建德市天任生态农业开发有限公司（简称天任公司）委托进行设施农用地报批并于2014年10月8日获批，《设施农用地批准书》的文号为[建德市（2014）农用字第30号]，用地单位为天任公司，设施农用地项目名称为“生产管理仓储”，批准用地面积2000平方米。2014年10月，陈庆军出资在前述获批地块占用土地2837平方米，建设了占地面积390平方米、建筑面积390平方米的一层建筑物，658平方米硬化地面及189米的围墙。所占土地中1758平方米为园地、184平方米为其他草地、895平方米为宅基地，均位于自然保留地范围，不符合大慈岩镇土地利用总体规划。房屋建成后一直由陈庆军占有使用。2018年12月10日，建德规自局经动态巡查了解到建德市大慈岩镇陈店村村民违法占用土地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。次日，建德规自局对天任公司法定代表人朱尚斌进行了调查询问。2019年1月24日，建德规自局对陈庆军进行了调查询问。2019年2月19日，建德规自局立案。同年2月22日，建德规自局向陈庆军送达了《事先告知书》，告知其拟作出的处罚并告知其享有陈述、申辩及听证的权利。同年3月11日，陈庆军向建德规自局提交了《关于要求自行整改设施农业用地的申请》；3月18日，陈庆军再次向建德规自局提交了《关于要求自行整改设施农用地的申请》，要求免于行政处罚，给予自行整改期限。2019年4月8日，因陈庆军未自行整改到位，经建德规自局复核认为应依据法律法规对其进行行政处罚。同年4月22日，建德规自局作出处罚决定并于同年5月6日送达。陈庆军因对处罚决定不服，于2019年6月26日向建德市政府邮寄了行政复议申请书，建德市政府于次日收到申请后依法受理。同年7月4日，建德市政府向自然资源局送达了《行政复议答复通知书》、复议申请书副本。因案情复杂，建德市政府与2019年8月12日作出《行政复议决定延期通知书》，并告知当事人期限延长30日。2019年9月18日，建德市政府作出行政复议决定维持了建德规自局的处罚决定。《行政复议决定》于2019年9月23日邮寄，于同年9月24日送达陈庆军。 一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，天任公司在××镇××村××平方米设施农用地后，陈庆军出资在前述土地上建设房屋并一直占有使用房屋的事实，有各方当事人提交的证据及在庭审中陈述足以证明。现天任公司否认委托陈庆军建设房屋，陈庆军亦未能提供充分证据证明前述房屋系受天任公司委托建设，在无其他证据佐证的情况下，仅有证明力较弱的证人证言无法证明其待证事实。即使天任公司曾委托陈庆军办理设施农用地报批手续，也无法直接得出委托其建设房屋的结论。陈庆军称双方因房屋回购事宜未达成一致，故一直占用使用房屋，该表述也与其主张的委托关系相悖。因此，建德规自局以陈庆军未经审批擅自建设为由作出处罚决定，事实清楚，适用法律正确，量罚适当。同时，建德规自局在作出处罚前向陈庆军履行了告知义务，听取了陈庆军的陈述和申辩意见，且在收到整改申请后给予了自行整改期限，处罚决定书亦载明了行政复议和行政诉讼的权利，程序合法。建德市政府在受理复议申请后，履行通知、决定、送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等规定。综上，陈庆军的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈庆军的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由陈庆军负担。 陈庆军不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案不存在非法占地行为的事实。涉案土地是经过用地审批的合法用地，上诉人接受用地主体天任公司委托向政府部门申请设施农用地，并取得批准文件建德市〔2014〕农用字第30号设施农用地批准书。二、上诉人与天任公司之间是委托代理关系。天任公司为了发展现代农业观光等开发项目需要设施农用地，又由于上诉人当时系村书记。第三人公司委托上诉人办理农用地的申请及批准后农用地上设施仓储、管理用房的建设。由于上诉人与天任公司对垫付的建设费用无法达成一致，由大慈岩镇政府组织并主持双方多次协商。以上事实有：（一）上诉人与村委其他人员举全村之力为天任公司办理用地申请，村两委其他成员也是配合上诉人完成天任公司用地申请等受托事项。（二）案涉土地用地申请是2014年10月8日被批准，获批后上诉人于2014年接受委托开始建设管理用房。但到2019年2月上诉人非法占地才被立案，并且根据上诉人所了解情况，本案是被举报立案，但举报人却向政府部门隐瞒了上诉人代天任公司建设及垫付建设费未达成一致协议的事实。三、一审法院认定上诉人受托代天任公司办理设施农用地审批的事实，但却以天任公司否认上诉人建设房屋而未能提供充分证据证明前述房屋系受委托建设，在无其他证据佐证的情况下，仅由证明力较弱的证人证言无法证明其待证事实的认证过程是完全错误的。（一）上诉人与天任公司法定代表人朱尚斌微信聊天记录直接可以证明，并且天任公司对该微信记录予以认可。（二）上诉人与天任公司就建设费用数额虽未达成一致，但双方经过多次协商的事实是明确的，并且还由大慈岩镇政府组织并主持的，参与的人员有副书记、镇长等。为此，上诉人在一审阶段已经申请了该二位证人出庭作证，或在无法出庭时由法院向该二位证人进行调查，但遗憾的是该二位证人未出庭作证，一审法院也没有依法进行调查。（三）案涉的管理用房建设时间要一年多时间，如天任公司未委托上诉人建设管理用房，根据常理天任公司早就应该向上诉人或当地政府提出异议，甚至于向相关部门进行举报。四、政府机关对行政相对人作出具体行政行为必须要做到证据确实充分，但本案行政机关却未达到证据确实充分的要求。在一审庭审过程中，被上诉人建德规自局代理人也明确表示上诉人与第三人天任公司之间对委托代批代建及是否是上诉人擅自建设管理用房存在争议，并认为双方之间的争议应通过民事途径进行解决。故在对该基本事实无法做出正确认定的情况下作出具体行政行为是完全不当和错误的。因为如果上诉人与天任公司存在委托关系情况下，用地主体及建设主体就是天任公司，那本案就不存在违法用地及建设的事实，被上诉人建德规自局作出的行政处罚决定无疑是错误的。反之，如确实能认定上诉人是擅自建设管理用房，被上诉人建德规自局所作出的行政处罚决定又是正确的。故被上诉人建德规自局对本案的关键事实均没有作出正确认定的情况下作出行政处罚的行政行为是错误的。综上，上诉请求：撤销建德市人民法院（2019）浙0182行初74号行政判决，依法改判支持上诉人的请求。 被上诉人建德规自局、建德市政府、天任公司二审中没有提出新的答辩意见。 本院认为：本案的争议焦点系上诉人是否基于被上诉人天任公司委托新建案涉房屋。本案中，被上诉人天任公司作为承包方与发包方大慈岩镇陈店村经济合作社（简称陈店村经合社）签订《山地流转承包合同书》，其中约定由陈店村经合社负责办理农用地审批手续，时任陈店村经合社书记暨本案上诉人陈庆军具体经手办理了批建手续。建德市国土资源局于2014年10月8日向被上诉人天任公司颁发设施农用地批准书后，上诉人即在该批准使用土地上自费新建房屋等其他设施并占有使用直至案发。被上诉人建德规自局作出案涉处罚的核心意见是，其批准天任公司实施相关建设行为，但实际建设主体为上诉人陈庆军。陈庆军属于未经批准占用土地进行建设。上诉人陈庆军则称，其系受天任公司委托进行建设，故建设主体仍是天任公司，本案不存在未经批准占用土地的行为。针对上诉人的意见，天任公司一直否认曾委托陈庆军实施案涉行为，且上诉人在案涉建设完成后直至案发四年左右的时间内，一直使用建成的房屋。在无证据证明天任公司有故意作对上诉人不利陈述的情况下，被上诉人建德规自局作出案涉行政处罚应予认可。综上，被上诉人建德规自局以非法占地为由对上诉人作出行政处罚决定；被上诉人复议机关以上诉人系违法用地主体、与天任公司不存在委托关系为由维持该处罚决定，皆无不当。故一审法院判决驳回诉请，符合法律规定。上诉人的上诉人理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判； 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈庆军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年八月十八日 法官助理 吴久昌 书 记 员 叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。