贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终227号上诉人（原审原告）遵义市恒景御苑园林工程有限公司。住所地：遵义县鸭溪镇高枧村刘家坝组。统一社会信用代码：520321000357025。法定代表人杨旭，负责人。委托代理人蒋玉兰，贵州港丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遵义市播州区综合行政执法局。住所地：播州区西大街北段751号。统一社会信用代码：11520321009902254W。法定代表人涂永发，系该局局长。委托代理人李静，该局工作人员。委托代理人李晓勇，该局工作人员。上诉人遵义市恒景御苑园林工程有限公司（下称恒景园林公司）因与被上诉人遵义市播州区综合行政执法局（下称播州区综合局）行政处罚一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初491号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：2012年，原告开始在鸭溪镇乐理村建设“恒景御苑园林”项目。在此基础上，2016年6月15日，原告恒景园林公司与播州区鸭溪镇人民政府签订《播州区鸭溪花木生态园林影视拍摄观光基地建设项目投资协议书》，约定原告在播州区林影视拍摄观光基地建设项目，项目规划用地80亩，其中项目配套建设设施用地10亩，其余苗木种植基地用地采用流转方式解决。同年12月30日，原告通过招标拍卖挂牌出让的方式获得位于鸭溪镇乐理村的2916平方米的国有建设用地使用权，此后通过流转方式获得其余土地进行项目建设。2019年6月20日，经播州区自然资源局移送，被告播州区综合局对原告非法占地的行为进行立案调查，经调查、实地勘察及遵义恒博测绘有限公司测绘，查明原告建设项目用地面积43518平方米，其中占用耕地15989平方米，占用基本农田2456平方米，取得国有建设用地手续2916平方米。项目建筑占地面积3203.44平方米（其中取得合法手续建筑占用面积1723.44平方米，建筑总面积2337.57平方米，未取得合法手续的建筑面积1480平方米，建筑总面积1692.41平方米），道路占地面积7016平方米、沟渠占地面积213平方米、绿化占地11874平方米、水池占地面积211平方米、池塘占地面积3500平方米、其他硬化设施占地面积729平方米。除原告取得国有建设用地部分外，其余部分土地在规划中均为非建设用地。被告据此作出涉案行政处罚决定书。另查明，遵义县国土资源局曾于2014年8月27日作出遵县国土资行出字﹝2014﹞75号行政处罚决定书，内容为：1.退还非法占用的土地5666.66平方米；2.没收在非法占用土地上新建建筑物1280平方米；3.并处罚款人民币56666.66元（10元/平方米）。原告于2014年9月11日缴纳了罚款。被告播州区综合局作出的涉案处罚决定书已扣除遵义县国土资源局已处罚的部分。经批准，播州区由综合行政执法局集中行使包括土地违法行为在内的行政处罚权。原审法院认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，被告播州区综合局作为集中行使行政处罚权的行政机关，对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案原告仅获得部分国有土地使用权，在其余未获得建设用地使用权和未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上用于修建建筑物及其他设施，建设影视拍摄观光基地，虽然原告将部分土地用于种植部分苗木和绿化等，但影视拍摄观光基地并非农业建设项目，其土地并非农用，仍属未经批准和未办理农用地转用审批手续情形，且不符合土地利用总体规划，故被告认定原告非法占用土地行为认定事实清楚，证据确实充分。被告查明事实后，在处罚前进行告知并举行听证，被告所作行政行为程序合法。同时，被告依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》的规定对原告作出案涉行政处罚决定，适用法律正确。原告所持诉讼理由，与本院查明事实不符，本院不予支持。综上，被告所作行政处罚符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。原审宣判后，原告恒景园林公司不服原审判决，向本院提起上诉。恒景园林公司上诉请求为：1.请求撤销原审判决；2.请求撤销被上诉人作出的（2019）播综执01字第270号《行政处罚决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人在庭审过程中提供的第二组证据《立案审批表》，该表内对上诉人的违法行为的描述与2019年9月2日被上诉人作出的《行政处罚决定书》上对上诉人认定的违法事实高度一致，就连标点符号都完全相同，被上诉人辩称该证据是案件审结后伪造的，《立案审批表》上的日期系倒签行为，一审法庭对被上诉人违法行为视而不见，不予处理，还将该证据作为认定案件的依据，系程序严重违法，判决不公。二、被上诉人作出的行政处罚认定事实不清。1.《遵义市恒景御苑园林工程有限公司违法用地红线图》内右上角基本农田范围内并无大面积的建筑物，经庭审才知被上诉人所指占用基本农田的范围仅指在基本农田上的道路和红线图标属的基本农田右下角的水池用地，目测道路和水池占地面积不及基本农田面积的1/10，即上诉人并未占用基本农田2456平方米，而被用于修建道路的水池的面积具体是多少至今并未予以认定。2.被上诉人对上诉人作出没收非法占用土地1480平方米上新建的建筑物和其他设施的处罚决定，但未指明具体地点，也未指明具体建筑物性质范围，系处罚认定事实不明，处罚内容不明确。3.就被上诉人作出的处罚第三项，认定原告将农用地转为建设用地，面积为23543平方米，系认定事实不清，在该项目范围内上诉人仅在取得出让土地的范围内修建有建筑物，其它范围内并无建筑，地形原本是林地的如今还是林地，原本是水池、池塘的地方如今还是池塘，并未改变土地用途。4.针对处罚第四项，被上诉人是将整个项目占地面积减去出让取得的土地，再减去项目内农民宅基地占地面积得出的被处罚面积37006.34平方米，但上诉人将“处罚决定书”前三项处罚决定中涉及的违法面积综合下来也不过27479平方米，而其中超出的约1万平方米的处罚并无事实和法律依据加以支撑。且按被上诉人罚款计算的方式，将整个项目内未变更土地用途，变更地形地貌的地方均进行处罚，与客观事实不符。三、被上诉人作出行政处罚的证据不足。1.不能简单的将国土部门2019年作出的总规图与现状图与测绘公司2019年的图纸相比对，得出2012年原告修建的项目改变土地用途，违法占用土地等事实存在，毕竟各个证据形成的时间与项目建成的时间并不一致，无法反映2012年的真实现状。2.被上诉人第7组证据，无法达到被上诉人的证明目的，不能作出流转所使用的土地为非法占用土地的这一结论。其次在被上诉人行政处罚决定书中认定被上诉的项目为2012年修建，而被上诉人用2017年省人民政府和播州区政府作出的文件予以追究原告2012年的行为，系事后法，不应采用。3.被上诉人第6组证据，缺乏合法性，不能作为认定案件的依据，且也不能达到被上诉人想证明的目的。证据内仅一张违法用地图纸和实测现状数据统计表，并未提供被上诉人委托该公司测绘的相关委托手续，也未明确其委托范围。测绘公司仅能对该地现有地貌进行测绘，而不是由测绘公司直接作出原告是否违法合法的判断。其次，上诉人法定代表人签收测绘公司的图纸，仅能证实上诉人收到了这张图纸，但并不能证明上诉人认可了图纸上所述事实，因此上诉人的签收行为并不是自认。四、原审认为项目若系非农业项目，推导为项目内土地均系改变用途的土地，与客观事实不符，也系适用法律错误。被上诉人播州区综合局答辩称，一、原审判决程序合法，应依法予以维持。2019年6月19日该案件由市公安局“311”专案组作为“扫黑除恶”案件移交到答辩人，2019年6月20答辩人立即安排工作人员并和测绘公司进行联系，对涉案项目进行调查核实，结合其他资料，执法人员认定该项目为违法用地，并立即进行立案调查，所以《立案审批表》中受案时间:2019年6月20日，不存在伪造，并要求测绘公司尽快将该项目的违法用地红线图测绘出来，随后测绘公司将该违法用地红线图提交给答辩人，答辩人的工作人员根据测绘图纸相关数据填入《立案审批表》，故上诉人诉称答辩人提供的《立案审批表》系伪造显然的与事实不符。二、原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，应依法予以维持。1.从答辩人提供的测绘公司实测图纸明显可以看出，上诉人在该基本农田范围内修建了一条沥青路、一个门、一个水池面积为596平方米，其余基本农田上种植了草、观树等绿化，答辩人是具备测量资质的单位作出的认定事实是清楚的。2.根据违法用地红线图上显示3203.44平方米的占地面积的形状与鸭溪镇土地利用总体规划图(局部)中显示的红斑形状完全一致根据区自然资源局签出的“蓝线范围内线红斑为允许建设区，其余为限制建设区。”那么这个红斑内只有2916平方米为合法取得，其余1480平方米为非法占用的土地，红斑为允许建设区即符合土地利用总体规划，答辩人才根据《土地管理法》规定作出:”没收在非法占用的土地1480平方米上新建的建筑物和其他设施(含建筑物面积1691.41平方米)的决定。3.从《鸭溪镇土地利用现状图》上可以清楚看到该违法用地所占的地属于011水田、013早地、031林地，该土地利用现状图依据的是第二次全国土地调查数据，这些数据均录在数据库里，是准确的、真实的、客观的。根据《土地利用现状分类》水地、水浇地属于一级类耕地。所谓耕地是指农村中专为种植农作物的土地，种植草坪及种树均不属于种植农作物，耕地用于耕种、林地用来种树，如果耕地用于种树、种草，这就让土地性质发生了变化。从目前现状来看，该公司已将本属于水田、耕地和林地的土地发生了改变，将耕地用于种花种草种树、亭台楼阁等景观设施，并修建围墙形成庄园，因而认定该公司是将土地性质进行了改变的行为是事实。4.罚款的计算问题：占地总面积43518平方米-已处罚面积5666.66平方米-居民点845平方米＝37006.34平方米，因此罚款金额为:37006.34平方米×30元/平方米＝1110190.20元。三、被上述人作出行政处罚的证据充分。区自然资源局出具的两张彩图，为《鸭溪镇土地利用总体规划(局部)》和《鸭溪镇土地利用现状图》，《鸭溪镇土地利用总体规划(局部)》为贵州省人民政府已公布的《遵义市及所辖县市、区)土地利用总体规划(20062020年)调整方案的批复以及2020年3月10日由区自然资源局出具的《情况说明》，说明中明确指出“恒景御苑”项目，自2012年以来土地规划除允许建设区(红斑)有所调整以外，其余区域均没有调整和变化属于限制建设区。”此批复和情况说明可以完全说明，该项目从2012年以来的规划情况。《鸭溪镇土地利用现状图》，为第二次全国土地调查数据为依据，是准确的、真实的、客观的。该项目除合法取得的以外其余的为流转的土地，流转的土地不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不是用于种花草修建亭台楼阁，形成私人庄园，再者签订的《招商引资协议》，不能作为行业主管部门的相关手续。测绘公司提供的图纸上显示为违法用地红线图，是执法人员根据现场情况以及自然资源局提供的相关用地手续认定该项目为违法用地，所以要求测绘公司在图纸上标明违法用地红线图。综上所述，一审判决事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，应当予以维持。本院二审中，被上诉人提交了一份《遵义市恒景御苑园林工程有限公司占用林地勘测图》，证明遵义市恒景御苑园林工程有限公司占用林地的情况。上诉人质证称，对被上诉人二审提交的该证据没有意见，认可数据，对于是否符合规划和改变林地，由法院认定。本院认为，被上诉人提交证据系为更好的查明案情提供，且由第三方测绘公司测绘，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。本案原审的证据已随案移送本院（原审卷宗）。二审查明，恒景园林公司占用林地共计18922平方米，其中未改变林地性质的为12159平方米。其余查明事实与原审查明的事实一致。本院认为，结合双方的意见，本案的争议焦点为：案涉（2019）播综执01字第270号《行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”和第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案上诉人仅获得部分国有土地使用权，在其余未获得建设用地使用权和未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上用于修建建筑物及其他设施，故应受到处罚。处罚的数据系第三方勘测公司实际勘测数据与《鸭溪镇土地利用总体规划图》、《鸭溪镇土地利用现状图》相对比得出的，《鸭溪镇土地利用现状图》以第二次全国土地调查为依据，且上诉人的法定代表人领取了《遵义市恒景御苑园林工程有限公司违法用地红线图》，在法定期限内未提出异议。因此，处罚依据充分。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”及《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，上诉人占用了基本农田2456平方米，并在上面修建了建筑物和其他设施，因此，被上诉人作出“拆除占用基本农田2456平方米上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的处罚并无不当。根据《遵义市恒景御苑园林工程有限公司违法用地红线图》显示其中建筑占地面积3203.44平方米的占地面积形状与鸭溪镇土地利用总体规划图(局部)中显示的红斑形状完全一致，根据区自然资源局签出的“蓝线范围内线红斑为允许建设区，其余为限制建设区。”因此，该3203.44平方米的占地为允许建设区，在该区域内只有2916平方米为合法取得的土地，其余1480平方米为非法占地，故处罚的第二项正确。对于用地范围内，违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，允许建设区域的土地上的新建建筑物和其他设施23543平方米责令拆除亦无不当。综上所述，上诉人请求撤销被上诉人作出的《行政处罚决定书》中的“1.拆除占用基本农田2456平方米上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.没收在非法占用的土地1480平方米上新建的建筑物和其他设施（含建筑物面积1692.41平方米）；3.对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施23543平方米（含道路占地面积7016平方米、沟渠占地面积213平方米、绿化占地11874平方米、水池占地面积211平方米、池塘占地面积3500平方米、其他硬化设施占地面积729平方米），恢复土地原状”的诉讼请求，无事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应予驳回。对于罚金，被上诉人称其处罚金额的计算为占地总面积43518平方米减去已处罚面积56656平方米，再减去居民点845平方米后按30元每平方米的标准予以处罚。但是被处罚的面积中，有12159平方米的林地并未改变土地性质，且该12159平方米的林地系通过流转方式获得，因此，不属于非法占用的土地，不应作为被处罚的面积，（2019）播综执01字第270号《行政处罚决定书》对此予以处罚有误，原审法院认为被上诉人所作行政处罚符合法律规定而驳回上诉人的诉讼请求不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款及第八十九条第一款第（二）项之规定，本院予以变更。对于上诉人称《立案审批表》是伪造的证据的问题，并无证据证明，本院不予采纳。综上，原审判决确有错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初491号行政判决；二、驳回遵义市恒景御苑园林工程有限公司请求撤销遵义市播州区综合行政执法局于2019年9月2日作出（2019）播综执01字第270号《行政处罚决定书》第一项、第二项、第三项[第一项：拆除占用基本农田2456平方米上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；第二项：没收在非法占用的土地1480平方米上新建的建筑物和其他设施（含建筑物面积1692.41平方米）；第三项：对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施23543平方米（含道路占地面积7016平方米、沟渠占地面积213平方米、绿化占地11874平方米、水池占地面积211平方米、池塘占地面积3500平方米、其他硬化设施占地面积729平方米），恢复土地原状。]的诉讼请求；三、变更遵义市播州区综合行政执法局于2019年9月2日作出（2019）播综执01字第270号《行政处罚决定书》第四项为“处罚款人民币745420.2元（30元/平方米）”。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由遵义市恒景御苑园林工程有限公司负担50元，由遵义市播州区综合行政执法局负担50元。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年八月十四日法官助理张萍萍书记员胡茜茜