安徽省合肥市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）皖01民终6595号 上诉人：（原审原告、被告）：安徽巢湖经济开发区管理委员会（原合肥巢湖经济开发区管理委员会），住所地安徽省巢湖市半汤路传媒中心大楼。 法定代表人：耿延强，主任。 委托诉讼代理人：郑先林，安徽海华律师所事务所律师。 上诉人（原审被告、原告）：安徽飞箭节能科技股份有限公司，住所地安徽省合肥市瑶海工业区纬二路北2号。 法定代表人：王开平，公司董事长。 上诉人（原审被告、原告）：安徽立顿节能科技股份有限公司，住所地安徽省巢湖市安徽巢湖经济开发区花山工业园。 法定代表人：王瑞，公司董事长。 上诉人安徽巢湖经济开发区管理委员会、安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司合同纠纷一案，均不服安徽省巢湖市人民法院（2020）皖0181民初1717号民事裁定，向本院提出上诉。本院于2020年8月10日立案受理后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》之规定，本案由审判员独任审理。本案现已审理终结。 安徽巢湖经济开发区管理委员会上诉请求：请求依法撤销一审裁定，指定审理。事实与理由：一审裁定简单地根据案涉合同的部份内容就将合同性质认定为行政合同，明显不符合本案实际，故请求撤销一审裁定，将本案发回重审。理由如下：一、就协议主体看，对本案主体的理解不应限于文字表面，应根据双方在合同中的权利义务进行实质性判断，安徽巢湖经济开发区管理委员会虽具有行政机关性质，但在本案中是作为民事平等主体与安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司进行协商、谈判、双方达成合意后，才签订协议的。因此，安徽巢湖经济开发区管理委员会在本案中是民事主体而不是行政主体。二、从签订协议的目的看，本案并非单纯地为发展地方经济、提高政府财税收入、解决就业问题，双方签订协议是平等交换、整合各自资源，共同为各自未来可期待利益的实现提供保障，安徽巢湖经济开发区管理委员会在这一过程中的行为完全是为促进经济发展的商业行为，不是依照行政法而作出具体行政行为，不是单纯为了履行管理职责。三、就协议内容看，虽然涉及有关土地出让、财政扶持、行政许可等相关内容，但大部份内容并非是行政管理，而是作为协议中双方的权利与义务，是协商的结果，是等价有偿或附条件的。四、从实际履行状况看，安徽巢湖经济开发区管理委员会已履行了协议中的义务，在签订及履行协议过程中，没有行使任何公权利。既然协议无法再继续履行，安徽巢湖经济开发区管理委员会依法请求法院解除协议，安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司返还安徽巢湖经济开发区管理委员会给付的款项完全是民事合同纠纷。 安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司上诉称，涉案合同引起的纠纷应属民事纠纷，应适用《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国民事诉讼法》予以调整，理由如下：一、对“平等主体”的理解不应限于文字表面，应根据双方在合同中的权利义务进行实质性判断，政府在行使行政管理职能时虽然不可与自然人、法人视为平等主体，但在市场交易当中，可以作为平等交易的主体；二、民事合同签订的目的在于双方平等交换、整合资源，为未来可期待利益的实现提供保障，招商引资行为是政府为促进当地经济发展的商业行为，并非政府依照行政法作出的具体行政行为，符合民事合同签订之目的；三、政府招商引资合同只要不是行政管理，而是明确双方在招商引资过程中的权利义务即可以认定为民事合同，因为民事合同是以双方权利义务为内容构建的等价有偿的法律关系。同时，安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司认为，在合同双方当事人均认可因涉案合同引起的纠纷为民事纠纷的情况下，法院应尊重双方当事人对诉讼类型的选择。且当事人均认为，本案须通过相关司法鉴定才能化解双方之间的争议，故请求二审法院在依法查明事实后，将本案发回重审。 安徽巢湖经济开发区管理委员会向一审法院提出诉讼请求：1.请求解除安徽巢湖经济开发区管理委员会与安徽飞箭节能科技股份有限公司于2013年7月16日签订《合肥巢湖经济开发区管委会与安徽飞箭节能科技股份有限公司关于年产10万吨工业涂料生产项目投资合作协议投资合作协议》、《投资合作协议之补充协议》及《补充协议》;2.请求解除安徽巢湖经济开发区管理委员会与安徽立顿节能科技股份有限公司于2013年7月16日签《合肥巢湖经济开发区管委会与安徽立顿节能科技股份有限公司关于支持基础设施建设的协议》;3.请求依法判决安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司立即返还安徽巢湖经济开发区管理委员会基础设施奖励资金2968000元及利息损失暂计966500元(以本金2968000元按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算,自2014年4月10日暂计算至2019年8月19日,以后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际履行之日止);4.请求依法判决安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司立即返还安徽巢湖经济开发区管理委员会固定资产补助款7238000元及利息损失暂计2114500元(按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算,其中300万元自2014年10月15日暂计算至2019年8月19日,423.8万元自2014年11月15日暂计算至2019年8月19日,以后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际履行之日止);5.请求依法判决安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司立即返还安徽巢湖经济开发区管理委员会垫付款3407300.00元及利息损失741000元(以本金3407300元为基数按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算,自2016年1月18日暂计算至2019年8月19日,以后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际履行之日止);6、本案全部诉讼费用由安徽飞箭节能科技股份有限公司安徽立顿节能科技股份有限公司承担。 安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司向一审法院提出反诉诉讼请求：1.判令解除安徽飞箭节能科技股份有限公司与安徽巢湖经济开发区管理委员会于2013年7月16日签订的《合肥巢湖经济开发区管委会与安徽飞箭节能科技股份有限公司关于年产10万吨工业涂料生产项目投资合作协议》、于2013年7月16日签订的《投资合作协议之补充协议》以及于2013年10月22日签订的《补充协议》；2、判令安徽巢湖经济开发区管理委员会赔偿安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司经济损失1万元（实际金额以评估鉴定为准，根据我方的测算报告显示飞箭、立顿两公司的损失金额为6402.45万元）；3、判令安徽巢湖经济开发区管理委员会承担本案的全部诉讼费用。 一审法院认为，本案涉及的投资合作协议及其补充协议，就协议主体而言，安徽巢湖经济开发区管理委员会具有行政机关的性质；就协议内容而言，主要涉及土地出让、财政扶持、税收管理、行政登记、行政审批、行政许可等行政管理事项；就协议目的而言，系为发展地方经济、提高政府财税收入、部分解决就业问题等公共利益。故安徽巢湖经济开发区管理委员会与安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司之间的投资合作协议及其补充协议不属于平等的民事主体之间的协议，因而由此产生的争议不能通过民事诉讼程序予以解决。 一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回安徽巢湖经济开发区管理委员会的起诉及安徽飞箭节能科技股份有限公司、安徽立顿节能科技股份有限公司的反诉。案件受理费126412元，已减半收取63206元；反诉费50元，已减半收取25元，均予以退回。 本院认为，本案的争议焦点为安徽巢湖经济开发区管理委员会与安徽飞箭节能科技股份有限公司之间签订的投资合作协议及补充协议是否属于行政合同？行政合同是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。民事合同是指平等主体的自然人、法人或者其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。行政合同是实现行政管理和公共服务的一种方式，具有行政性，因而区别于民事合同。本案中，从投资协议内容上看，该协议是安徽巢湖经济开发区管理委员会与安徽飞箭节能科技股份有限公司以平等地位进行充分协商沟通后签订的，合同双方权利义务对等，且在合同争议解决的约定上更是体现了双方地位的平等性，是平等民事主体之间意思自治的体现。虽然作为合同一方的安徽巢湖经济开发区管理委员会为行政机关，但合同中并未体现其行政优益权，也没有行使行政管理职权，只是在签订合同时承诺在某些政策上给予优惠。双方签订合同的主要目的也不是为了实现公共利益或者行政管理目标，而是为了通过该投资项目的实施完成地方经济的投资收益目标。故本案所涉及的上述合同应当属于民事合同的范畴。综上，原审裁定以案涉协议为行政合同，不属于民事诉讼的受案范围为由裁定驳回起诉有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、最高人民法院《关于适用的解释》第三百三十二条的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省巢湖市人民法院（2020）皖0181民初1717号民事裁定； 二、指令安徽省巢湖市人民法院审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判员  王二辉 二〇二〇年八月十七日 法官助理王瑾 书记员姚静 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院进行审理。