湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终65号上诉人（原审原告）易某1，男，1954年11月24日出生，汉族，住湖南省长沙市天心区。委托代理人李攀峰，湖南人和律师事务所律师。委托代理人易某2，男，1986年8月4日出生，汉族，住湖南省长沙市天心区。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局天心区分局，住所地湖南省长沙市天心区新姚南路188号。法定代表人康哲新，该分局局长。委托代理人李睿。委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。上诉人易某1诉被上诉人长沙市自然资源和规划局天心区分局（以下简称天心区自规局）限期腾地决定一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初416号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，经湖南省人民政府《征收审批单》批准，征收长沙市天心区暮云街道xx村范围内25.3203公顷集体土地作为原长沙县暮云镇统征用地，易某1的房屋在该征地项目范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，天心区政府于2017年1月13日发布［2017］第1号《征收土地方案公告》（以下简称《征地方案公告》），公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2018年4月12日，天心区自规局发布［2018］第05号《征地补偿安置方案征求意见公告》（以下简称《征求意见公告》），公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2018年8月3日，经天心区政府批准，天心区自规局发布［2018］第09号《征地补偿安置方案实施公告》（以下简称《实施公告》），公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向天心区人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的暮云街道办事处签收，并在相关征地现场进行张贴。根据《实施公告》规定的拆迁腾地期限，被征地单位和个人必须在2018年9月2日以前实施拆迁腾地。2018年10月18日，天心区自规局向易某1户作出《限期腾地告知书》，告知易某1，其户房屋建筑面积375.34平方米（其中认定合法面积350平方米）在本次腾地范围之内，根据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，易某1户的房屋各项补偿费用合计985205.30元，储存在征地项目的银行专用账户。因易某1户拒不腾地，拟对其作出限期腾地决定，并告知其具有提请陈述和申辩的权利。易某1户在规定的期限届满后没有腾地，亦未领取征地补偿费用。2019年3月4日，天心区自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对易某1户作出《限期腾地决定书》，责令其10日内腾出土地。易某1不服，向该院起诉。另查明，易某1等14人不服天心区自规局作出的《实施公告》，于2018年8月11日向天心区政府申请协调，天心区征地办于2018年11月9日作出《征地补偿安置争议协调意见书》，经协调未达成一致意见，协调未成。易某1等14人不服向长沙市人民政府申请复议，长沙市人民政府于2019年3月1日作出长府复决字［2019］第3号《行政复议决定书》，维持天心区征地办作出的《征地补偿安置争议协调意见书》。易某1等14人亦不服，向长沙市中级人民法院起诉。长沙市中级人民法院经审理认为，《征地补偿安置争议协调意见书》对易某1等14人的权利义务不产生实际影响，于2019年4月19日作出（2019）湘01行初166号裁定，驳回起诉。易某1等14人向湖南省高级人民法院上诉。湖南省高级人民法院于2019年9月11日作出（2019）湘行终1421号裁定，驳回上诉，维持原裁定。同时，该裁定载明：如对补偿安置方案不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，且因为告知救济权错误而耽误的期限应予扣除。2019年10月9日，易某1以案涉的征地补偿安置方案已申请行政复议为由，向该院申请中止本案的审理。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）第四条亦规定，区、县（市）土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，天心区自规局虽然是长沙市自然资源和规划局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省人民政府《征收审批单》批准，征收长沙市天心区暮云街道xx村范围内25.3203公顷集体土地作为原长沙县暮云镇统征用地。天心区政府于2017年1月13日发布《征地方案公告》，规定具体征地范围及登记期限。天心区自规局于2018年4月12日，2018年8月3日分别作出《征求意见公告》、《实施公告》，并在征收范围内进行了张贴。2018年10月19日天心区自规局将《限期腾地告知书》送达给易某1，并将易某1户的各项补偿费用专户储存，易某1户逾期拒不腾地。2019年3月4日，天心区自规局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，向易某1户作出限期腾地的决定，该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。关于易某1提出已纳入城市规划区的集体土地上的补偿标准应该参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定是指：集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过一段时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。该规定目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案集体土地征收过程中，尽管案涉房屋征收时所在区域已经纳入城市规划区，但土地征收部门一并对案涉房屋进行了征收补偿，被征收时案涉房屋仍然坐落在集体土地而非国有土地上，不符合上述规定的适用条件。因此，易某1提出应该参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对其补偿的理由不成立。关于易某1提出的对作出腾地决定所依据的规范性文件一并审查的问题。经审查，其提出的对《长沙市征地补偿办法》的审查请求，因该补偿办法属于地方性规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，不属于规范性文件审查的范围；其提出对《关于明确征地补偿工作程序的通知》（长国土资函［2012］53号，以下简称“《53号通知》”）的审查请求，因该通知自下发之日起已满5年，根据《湖南省规范性文件管理办法》（省政府令第242号）第二十六条的规定，该文件已自动失效。同时，天心区自规局当庭撤销《53号通知》作为行政行为的依据，且《53号通知》的失效并不对天心区自规局行政行为的合法性产生影响。易某1对其他规范性文件的审查请求，经审查这些规范性文件从文件制作权限、制作内容、制作程序等方面均符合法律、法规、规章的要求，未发现与上位法相抵触的情形，可以作为认定行政行为合法的依据。关于易某1提出中止审理的问题。因其没有提供相关案件正在审理符合中止诉讼情形的有效证据。其申请不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条的规定，对其中止审理的申请不予准许。综上所述，天心区自规局对易某1户作出的《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。易某1提出天心区自规局作出的腾地决定无论在实体上还是程序上均存在违法情形、补偿畸低的主张没有事实和法律依据，其诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回易某1的全部诉讼请求。案件受理费50元，由易某1负担。上诉人易某1上诉称：一、一审判决认定事实错误，应当予以撤销。1、根据上诉人提交的证据，上诉人与其子易某2已经进行了分户登记，属于独立的两户，天心区自规局将上诉人与易某2作为一户进行征收补偿的行为违法。2、天心区自规局在作出限期腾地决定之前，未将上诉人户家庭成员纳入长沙市征地农民就业服务及社会保障体系。3、按照上诉人提交的证据7、8，天心区自规局的补偿应当包括16.75万元/人的购房补贴，但被上诉人作出的限期腾地决定却将该部分补偿过滤，其作出的限期腾地决定违法。4、天心区自规局未向上诉人下达过限期腾地告知书，征收程序违法。二、一审判决适用法律错误，应当予以撤销。1、限期腾地决定的前置征收程序违法。该征收审批单的批准单位应为国务院，而并非湖南省政府。省政府作出的征收审批单因超过期限而自动失效。2、易某1没有阻碍征地的行为，不符合适用限期腾地决定的法定情形。限期腾地决定所适用的补偿标准错误，应当参照国有土地上房屋的补偿标准进行补偿。同时，限期腾地决定的补偿标准过低，导致上诉人生活水平下降。三、一审判决的审判程序违法，一审未依法中止审理。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初416号行政判决，撤销天心区自规局作出的限期腾地决定，或将案件发回重审；二、判令天心区自规局承担本案诉讼费用。被上诉人天心区自规局辩称：一、天心区自规局作出的限期腾地决定事实清楚、证据充分、程序合法。经湖南省政府批准，天心区政府依法发布《征收土地方案公告》，天心区自规局发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，将被征收人各项征地补偿费用全额专户储存，在上诉人户拒不按期腾地的情况下，对其作出限期腾地决定，符合我国有关集体土地征收法律、法规及相关规范性文件的规定。二、公安户与农业家庭户并非同一概念，按照宅基地管理办法的规定，父母与子女属于同一农业家庭户，上诉人提出的分户主张没有法律依据。三、张玲芝不属于农业人口，不应纳入房屋征收补偿。四、关于社保、住房保障的问题，不属于天心区自规局的法定职责范围。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人天心区自规局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。二、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。上诉人的房屋位于湖南省］政国土字第1754号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人天心区自规局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。天心区自规局已将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人天心区自规局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。三、上诉人提出，天心区自规局将易某1、易某2作为一户进行征收补偿违法，且征收中未对张玲芝进行补偿安置。本院认为，集体土地上的农业家庭户与公安户籍管理中的家庭户并非同一概念。集体土地上农业人口的生产和生活，均是以户为单位进行的，户主作为农业家庭代表申请宅基地和签订土地承包合同，一般来说，父母与子女应形成固定的农业家庭户。公安户籍管理中的家庭户则是从行政机关户籍管理的角度出发，而关于成员是否对生产资料（集体土地）形成依赖关系则不予考虑。本案中，上诉人基于房屋被征收而产生了行政争议，在集体土地上房屋的征收过程中，应将农业家庭户主作为征收的行政相对人，签订补偿协议或下达腾地决定。涉案房屋并未办理审批手续，天心区自规局将易某1作为户主，将易某2纳入家庭成员，该局作出的限期腾地决定并无不当。同时，张玲芝作为非农人口，不符合计算房屋合法面积的法定情形。故，上诉人提出的该诉讼主张无事实和法律依据，本院不予采信。四、上诉人提出，涉案房屋属于国有土地上的房屋，应参照国有土地上房屋征收补偿标准、程序进行补偿。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所适用的情形是指，农村集体土地被征用时其地上房屋当时未予安置补偿，经过若干年后，该房屋所在地已被纳入城市规划区的，一般应予参照国有土地上房屋征收补偿标准，对房屋所有权人予以补偿安置。本案集体土地征收过程中，尽管案涉房屋征收时所在区域已经纳入城市规划区，但土地征收部门一并对案涉房屋进行了征收补偿，被征收时案涉房屋仍然坐落在集体土地而非国有土地上，不符合上述规定的适用条件。因此，上诉人提出的上述诉讼主张无事实和法律依据，本院不予采信。五、上诉人提出，涉案项目征地审批单、征地补偿安置方案实施公告违法，征收补偿标准过低。本院认为，上述两行政行为系限期腾地决定的前置独立行政行为，该行政行为具有确定力，在未被确认违法或撤销前，本院对其合法性予以认可。同时，被征地块的其他被征收人已就天心区政府批准征地补偿安置方案向人民法院提起了行政诉讼，湖南省高级人民法院作出了（2020）湘行终648号行政判决书，确认了征地补偿安置方案的合法性。故，本院对上诉人该诉讼主张不予采信。六、上诉人提出，天心区自规局未将其家庭成员纳入社会保障体系，天心区自资局违法扣除了购房补贴。本院认为，《长沙市征地补偿安置条例》第三条第二款规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作；其他有关部门依照各自的职责共同做好相关工作。结合上述规定来看，涉案地块的征收工作并非由天心区自规局独立完成，上诉人提到的社会保障、住房安置等问题不属于天心区自规局的法定职责，上诉人可通过其他合法途径另行主张权利。七、上诉人提出，一审审理程序违法。经查，上诉人在一审审理过程中并未提交符合中止诉讼情形的有效证据，一审法院的审理程序并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人易某1负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 熊晓震审判员 董强强二〇二〇年八月十二日法官助理高思聪书记员卿艳丹法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。