广东省清远市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤18民终1699号上诉人（原审第三人）：谢诚贵，男，1942年5月23日出生，汉族，住深圳市宝安区***********。委托诉讼代理人：何彦杰，广东邦顿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市**********民小组。负责人：陈x堂，该村民小组组长。委托诉讼代理人：成廷习，广东德众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市******民委员会。负责人：陈文峰。被上诉人（原审第三人）：陈菊花，女，1964年9月4日出生，汉族，住英德市******。原审第三人：谢仲卫，男，1971年2月25日出生，汉族，住英德市***********。法定代理人：谢诚贵，男，1942年5月23日出生，汉族，住深圳市宝安区***********，系谢仲卫的父亲。上诉人谢诚贵因与被上诉人英德市**********民小组（以下简称石寨村民小组）、英德市******民委员会（以下简称鲜水村委会）、陈菊花，原审第三人谢仲卫建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省英德市人民法院（2019）粤1881民初6059号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。谢诚贵上诉请求：1、撤销一审判决并改判上诉人与被上诉人签订的合同均为有效；2、判令被上诉人承担本案一、二审的诉讼费。主要事实和理由：（一）上诉人与被上诉人之间签订的合同均为有效。1994年4月25日，在西牛国土所的主持下，鲜水村委会与石寨村民小组签订了合法有效的《国家建设征（拨）用地协议书》，合同内容经双方平等、自愿、公平协商确定，并未违反法律的强制性规定，上述协议中不仅有西牛镇政府的盖章还有西牛国土所盖章鉴证。合同当事人基于对国家机构的信赖，当然地依法取得了相应的合同权益，虽然协议中最后条款约定“协议自县级人民政府批准生效”，但是相关合同当事人均在依法支付完毕相应的对价后使用土地，二十多年来，各方当事人对此均不持异议，相关的政府部门也从未对上诉人使用土地的事实提出过任何异议。（二）从溯源的角度考量，上诉人具有完整溯源依据。对于本案争议土地权属依据的溯源认定问题应当尊重历史、兼顾现实。权利必须来源于真实有效的基础土地或山林所有权法律关系。鉴于上世纪八十年代对于农村土地管理不规范等因素，公民个人取得土地使用权完全是信赖政府部门，本案情形也十分吻合上述标准。上诉人基于对西牛镇国土所、镇政府的信赖，在支付合同对价后取得相应的土地使用权，并在该土地上建造房屋、临时建筑、耕种、养殖等，上诉人具备完整的经营管理事实，且相关合同签订至今，争议地区并未因本案土地权属问题而引发严重的社会问题，一审法院忽略了上述历史事实，认定事实错误。（三）退一步讲，即便相关合同当事人无权处分涉案土地所有权、使用权，利害关系人应当依法自其合法权利受到侵害之日起两年内向法院提起诉讼，最长诉讼时效不超过20年。本案合同签订至今已25余年，石寨村民小组并未提供任何证据证明本案诉讼时效存在中止或者中断的情形，石寨村民小组的起诉明显超过了法定的诉讼时效，依法应当判决驳回其诉讼请求。综上，请二审法院在查清事实的基础上予以改判。石寨村民小组答辩称：（一）鲜水村委会（原鲜水管理区）与石寨村民小组签订的《国家建设征（拨）用地协议书》实为土地买卖协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第四十七条的规定而无效。双方签订的协议书实质是当时鲜水管理区借国家建设用地征地之名，非法购买石寨村民小组的耕地给予陈志军用作建厂房、建晒坪、办企业等非农建设，虽协议书上有西牛镇人民政府和司法所的盖章，但双方非法买卖土地的行为不因有西牛镇人民政府和司法所的盖章行为而变得合法有效。（二）陈菊花将涉案耕地的所有权和使用权转让给谢诚贵、谢仲卫违法无效。陈菊花在涉案土地没有依法征收并办妥国有土地使用证的情形下，将涉案耕地的所有权和使用权及地上建筑物转让给谢诚贵、谢仲卫，属非法转让，谢诚贵、谢仲卫应拆除涉案土地上新的建筑物和其他施设，将涉案土地返还石寨村民小组。（三）谢诚贵主张石寨村民小组的起诉已过诉讼时效没有法律依据。违法的民事行为自始至终无效，且谢诚贵在二审期间提出诉讼时效抗辩，不符合法律规定。鲜水村委会口头答辩称：对谢诚贵的上诉有意见，谢诚贵的转让合同关系和陈菊花有关，与鲜水村委会无关，当时鲜水村委会同意将山地给陈志军使用20年，且签订了使用合同，现在合同到期了，陈菊花未经鲜水村委会同意擅自将山地转让给谢诚贵使用，请求法院将山地、林地判归鲜水村委会所有。谢仲卫口头答辩称：同意谢诚贵的上诉意见。陈菊花经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，亦未向法院提交书面答辩意见。石寨村民小组向一审法院起诉请求：1、确认石寨村民小组与鲜水村委会（原鲜水管理区）签订的《国家建设征（拨）用地协议书》违法无效；2、确认陈菊花将涉案的1.0102耕地的土地所有权和使用权转让给谢诚贵、谢仲卫违法无效；3、判令谢诚贵、谢仲卫限期一个月内拆除涉案土地上新的建筑物和其他设施，将涉案1.0102亩土地返还给石寨村民小组；4、本案诉讼费用由鲜水村委会承担。一审法院认定事实：1994年，陈菊花的丈夫陈志军因承包鲜水村委会的土地需使用本案石寨村民小组和另案塘仔尾村民小组的土地，请求鲜水村委会协调征用土地用于修公路、建设楼房、搭建晒棚晒笋干。1994年4月25日，在西牛国土所的主持下，鲜水村委会［用地单位（甲方）］分别与石寨村民小组和塘仔尾村民小组［被征（拨）地单位（乙方）］签订了2份《国家建设征（拨）用地xx书》（由于建设项目均为“公路”，条款一致，且后来陈菊花一并转让土地使用权，故一并叙述）。其中约定：为解决甲方建设用地需要，甲方征用乙方位于西水公路高道径脚路段（距离径脚约200米）的百公坛田、象形山处的水田和旱地；征用水田3000元/亩，旱地700元/亩，包括土地补偿和安置补偿；征用石寨村民小组的水田0.4271亩和旱地0.5831亩，计款1689.7元，另附着物和拆迁补偿费共951元，合计2640.7元；征用塘仔尾村民小组的水田3.7732亩和旱地0.2888亩，计款11521.8元，另附着物和拆迁补偿费共144元，合计11665.8元；乙方在签订协议当天交付土地给甲方；甲方已于1994年4月20日前将补偿费支付给乙方；协议自县级人民政府批准生效。2份协议不仅有西牛镇政府盖章，还有西牛国土所盖章鉴证。此两份协议涉及的土地实为陈志军使用。2001年5月20日，鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》，内容主要：1994年4月25日征用涉案土地，由陈志军支付各项补偿款，为避免产生异议，约定用于修路所征的土地归集体所有，用作建厂房、晒坪的土地共1209.4㎡，其土地使用权归陈志军所有，并附图。陈志军在荒地上先建砖瓦房，后于2003年改建为钢筋混凝土楼房。陈志军死亡后，陈菊花于2015年5月20日将上述《国家建设征（拨）用地协议书》涉及的土地使用权、楼房、道路、相关设施以及地上附着物以20万元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫。由见证人陈亚道执笔在《国家建设征（拨）用地协议书》和《补充条款》注明转让事项。谢诚贵、谢仲卫受让土地后又另外加建了两层半楼房，还搭建了铁皮屋用于养殖，在其余土地上种植了树木。鲜水村委会表示其与西牛林业站曾分别要求停止建设。涉案土地至今仍然是集体土地，没有转为国有土地，没有按规定完善相关手续。对于属于鲜水村委会的旱地和水田，根据原来村民承包经营状况，英德市人民政府于2018年向当地农户颁发《农村土地承包经营权证》（包括涉案土地）。一审法院认为：不论是当时施行的法律法规还是根据现行的法律法规，对征收土地问题均有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”第四十条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”鲜水村委会属于基层群众性自治组织，不是行政机关，没有征收土地的权限，其与石寨村民小组签订《国家建设征（拨）用地协议书》，征收石寨村民小组的土地。建设项目名为公路，实为给陈志军使用（相关补偿款亦由陈志军支付），除建通往其承包林地的道路外，还建房屋和晒坪。虽然2份协议不仅有西牛镇政府盖章，还有西牛国土所盖章鉴证，但是未经县级以上地方人民政府批准；协议也明确约定“自县级人民政府批准生效”。英德市人民政府还于2018年向当地农户颁发《农村土地承包经营权证》。石寨村民小组、鲜水村委会签订的《国家建设征（拨）用地协议书》违反法律强制性规定。鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》约定土地使用权归属陈志军（用于修路所征的土地归集体所有除外）。陈志军死亡后，其妻子陈菊花将涉案土地使用权以及楼房、道路、相关设施和地上附着物以20万元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。截止石寨村民小组提起本案诉讼止，陈菊花未取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让。因此，石寨村民小组请求确认其与鲜水村委会签订的《国家建设征（拨）用地协议书》以及陈菊花转让涉案土地使用权的行为无效，理据充分，予以支持。陈菊花没有转让涉案土地所有权，石寨村民小组请求确认陈菊花转让涉案土地所有权的行为无效，理据不足，不予支持，应予驳回。鲜水村委会不是行政机关，其与石寨村民小组签订《国家建设征（拨）用地协议书》不属于行政协议，本案只处理合同效力问题以及陈菊花转让行为效力涉及民事方面问题。现行的土地管理法对买卖或者以其他形式非法转让土地，限期拆除（或者没收）在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，或者擅自在耕地上建房破坏种植条件，非法占用土地以及土地的收回等问题有明确规定，由相关职能部门处理。鲜水村委会与陈志军直接约定土地使用权归陈志军，陈志军的妻子陈菊花转让涉案土地使用权（包括建筑物和其他设施以及地上附着物），谢诚贵、谢仲卫称向陈菊花购买，是否构成买卖或者以其他形式非法转让土地，地上建筑物和其他设施是否属于违章建筑，应否拆除或者没收，不属人民法院民事诉讼的范畴。在解决这些问题之前，难以判决返还土地。后续判决主文中“驳回英德市**********民小组的其他诉讼请求”不包括这些方面的内容。如果最终确认涉案征地协议以及陈菊花的转让行为无效，相关职能部门对是否买卖或者以其他形式非法转让土地，是否非法占用土地，是否属于违章建筑等问题有最终处理结果，当事人认为涉案征收、转让行为等造成其损失的，可另寻合法途径解决。陈菊花经本院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。据此，一审法院于2020年2月24日作出如下判决：（一）英德市**********民小组与英德市******民委员会（原鲜水管理区）于1994年4月25日签订的《国家建设征（拨）用地协议书》无效。（二）陈菊花于2015年5月20日将上述《国家建设征（拨）用地协议书》涉及的土地使用权转让给谢诚贵、谢仲卫的行为无效。（三）驳回英德市**********民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由英德市**********民小组和英德市******民委员会各负担25元。英德市**********民小组已预交2150元，退回2100元。二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是建设用地使用权转让合同纠纷。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百二十三条关于“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理，当事人没有提出请求的，不予审理。但一审判决违反法律禁止性规定或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本案主要围绕上诉人谢诚贵上诉请求的范围进行审理。关于上诉人上诉认为涉案《国家建设征（拨）用地协议书》有效的问题。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十三条规定“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”、第三十九条规定“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”以及第四十条规定“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”本案的被上诉人鲜水村委会属于基层群众性自治组织，不属于有权征收土地的主体，故其与石寨村民小组签订《国家建设征（拨）用地协议书》的内容违反法律强制性规定而无效，由于上述协议书无效，其后一系列转让行为包括鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》约定土地使用权归属陈志军，陈志军死亡后，其妻子陈菊花将涉案土地使用权以及楼房、道路、相关设施和地上附着物以20万元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫同样无效。综上，上诉人主张《国家建设征（拨）用地协议书》有效无法律依据，对其该项上诉请求，本院不予支持。关于上诉人上诉认为石寨村民小组的起诉已超过诉讼时效的问题。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第四条第一款关于“当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，但其基于新的证据能够证明对方当事人的请求权已过诉讼时效期间的情形除外。”的规定，由于上诉人谢诚贵在一审中并未提出诉讼时效的抗辩，且其并无提供证据证实本案符合上述法律规定的除外情形，故对上诉人在二审中提出的诉讼时效抗辩，本院不予支持。综上所述，上诉人谢诚贵的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人谢诚贵负担。本判决为终审判决。审判长  卢永坚审判员  肖惠文审判员  何 燕二〇二〇年八月二十五日书记员  朱 健附相关法律条文：1、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。