贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行终196号上诉人(原审被告）花溪区青岩镇人民政府，住所地址贵州省贵阳市花溪区青岩镇交通路240号。法定代表人宫连虎，镇长。委托代理人徐振华，贵州筑垣律师事务所律师，执业证号：15201199910888284。被上诉人(原审原告)贵州松海龙湖农旅开发有限公司，住所地贵州省贵阳市花溪区青岩镇扬眉村。法定代表人朱堂胜，董事长。委托代理人李毅，贵州千载律师事务所律师，执业证号：15201201910114287。委托代理人卢念，贵州千载律师事务所律师，执业证号：15201201911131635。上诉人花溪区青岩镇人民政府（以下简称“青岩镇政府”）因城乡建设行政管理行政强制一案，不服贵阳市南明区人民法院（2019）黔0102行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明，2013年2月1日，原告贵州松海龙湖农旅开发有限公司（以下简称“松海公司”）的法定代表人朱堂胜（乙方）与花溪区青岩镇扬眉村村民委员会（甲方）签订扬眉水库水面、周边土地、房屋承包合同，承包扬眉水库的全部水面（包括三个鱼塘、房屋、其他果树）以及扬眉水库周边的集体土地除私人承包之外全部由乙方负责管理2014年4月18日，贵阳市花溪区发展和改革局作出花发改产业［2014］22号《关于对贵州堂圣种植有限公司四在农家?美丽乡村农耕文化园建设项目的备案通知》，告知贵州堂圣种植有限公司其拟在花溪区建设项目已经备案，同时要求按照国家有关规定落实规划、土地、环保、水利等条件后方可开工建设。此后，原告在上述土地上修建房屋后进行经营。2019年3月28日，花溪区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室作出《关于对疑似“大棚房”问题督导整改的通知》，该通知中载明遥感疑似图斑青岩镇为12641号，要求被告青岩镇政府切实履行整改主体责任单位职责，按照《省人民政府办公厅关于进一步规范“大棚房”问题整治整改工作的通知》要求进行整改。2019年3月29日，花溪区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室对被告作出《关于对青岩镇扬眉村12641图斑地块所建违法设施进行整改拆除的通知》，要求被告于3月31日之前完成图斑号12641地块所建违法设施整改拆除工作，并复垦复耕到位。庭审中，被告认可上述通知中的12641号图斑地块建筑系案涉房屋。2019年4月3日，原告新建的四在农家?美丽乡村农耕文化园建设项目的房屋被强制拆除。原告不服，诉至本院，诉请：一、依法确认被告强制拆除原告建筑物、构筑物及附属设施行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。原判认为，关于本案强制拆除主体的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除”的规定，本案中，原告松海公司所修建的房屋在被告青岩镇政府的管辖范围内，土地性质为集体所有，被告具有对违反规划管理法律法规的违法行为查处的职责。现原告诉请确认被告对房屋实施的强制拆除行为违法，被告否认实施了强制拆除行为。庭审中，原告提交强制拆除的现场照片，证明涉案房屋已被拆除。花溪区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室作出的《关于对青岩镇扬眉村12641图斑地块所建违法设施进行整改拆除的通知》明确要求被告履行其职责实施对涉案地块的整改拆除工作。被告也未能提供证据证明系其他职能部门对原告的房屋实施了强制拆除行为。在涉案大棚被强制拆除后无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，原告客观上亦无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，考虑到被告具有对违法建设行为进行查处的职责，原告以其为被告提起诉讼并无不当。被告亦未提交证据证明确系其他主体对案涉大棚实施了强制拆除的行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除的责任，应承担举证不能的法律后果。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关对违法建设实施强制拆除之前，应当对相关当事人作出限期拆除决定，限期当事人自行拆除违法建筑；当事人在限期内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人履行义务，告知当事人相关权利、义务。经催告后，如果当事人逾期仍未自行履行拆除义务，行政机关需要强制拆除违法建筑的，还应当对当事人作出强制拆除决定，并进行公告。本案中，被告未依法作出限期拆除决定，也未作出催告书履行催告义务及作出强制执行决定，即将原告的房屋强制拆除。被告对涉案房屋强制拆除的行为违反法定程序，法院依法确认违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：确认被告青岩镇政府2019年4月3日将原告松海公司在贵阳市花溪区青岩镇扬眉水库的四在农家?美丽乡村农耕文化园建设项目的房屋强制拆除的行为违法。宣判后，原审被告青岩镇政府不服，以“首先，一审法院认定事实错误，贵阳市国土资源局花溪区分局向被上诉人松海公司送达了《责令停止违法行为通知书》，被上诉人隐瞒了该事实，导致一审法院认定事实错误。其次，上诉人并未向被上诉人下达任何书面通知，更没有作出任何强制拆除行为，一审法院将举证不能的法律后果让上诉人承担明显不当。最后被上诉人存在非法利用土地的行为，该违法行为的执法主体理应为国土部门，一审认定上诉人具有查处职责，属适用法律错误。被上诉人隐瞒了该事实，导致一审法院认定事实错误。”等为由向本院提起上诉，请求：一、撤销贵阳市南明区人民法院作出的（2019）黔0102行初439号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人松海公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人实施了拆除行为是本案的适格被告。上述事实有237名杨梅村村民可以证实。上诉人强制拆除前并未依法作出行政强制执行决定书，同时未依法告知松海公司违法事实及处理依据，属程序违法。综上请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为：案涉拆除房屋的行为是否合法。房屋作为人类重要的生产资料，对公民、法人及其他组织的生产、生活都具有至关重要的影响，因此《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”对房屋的拆除作出了特别严格的程序性规定。行政机关在强制拆除房屋前，应当依法作出限期拆除决定及强制拆除决定，并在行政相对人就上述处罚决定的法定复议、诉讼期限届满后方能实施强制拆除行为。本案中，上诉人青岩镇政府未作出任何有效执法文书的情形下，对被上诉人松海公司的房屋实施了强制拆除行为，该拆除程序违反法律强制性规定，属程序严重违法。因案涉拆除行为系事实行为，无可撤销内容，故一审法院判决确认案涉拆除行为违法并无不当。上诉人主张其并非拆除行为的实施主体，一审法院不能推定其为适格被告。对此本院认为，行政机关与行政相对人因为其地位及举证能力存在天然的不平等性。在强制拆除案件中，行政相对人往往无法收集到充足的证据去证明拆除行为的具体实施主体。在行政相对人松海公司已经能够证明案涉房屋被强制拆除毁损的情况下，再苛求其进一步证明具体的实施单位实属不当。此时人民法院应根据毁损事实是发生在违法建筑查处行政管理过程中这一事实推定本案适格被告为上诉人青岩镇政府。上诉人如认为案涉违法拆除行为系其他行政机关实施，应对此承担必要的举证责任，这也与行政诉讼中行政机关应承担高于行政相对人的举证责任的立法精神相一致。故本院对上诉人认为其并非本案适格被告的主张不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院亦不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法予以维持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人花溪区青岩镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 晓审判员 刘 静审判员 何度海二〇二〇年八月四日法官助理杨舟书记员王培越