湖北省武汉市青山区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0107行初26号公益诉讼起诉人：武汉市青山区人民检察院。被告：武汉市自然资源和规划局。住所地：武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人：盛洪涛，男，该局局长。委托诉讼代理人：陈恒夫，男，该局青山分局工作人员（一般代理）。委托诉讼代理人：陈凌，湖北今天律师事务所律师（一般代理）。第三人：武汉高峰吊装设备租赁有限公司。住所地：武汉市青山区白玉山街红胜村第六组邹彭湾。法定代表人：高庆九，男，该公司经理。委托诉讼代理人：邵治涛，男，1970年5月6日出生，汉族，该公司员工（一般代理）。公益诉讼起诉人武汉市青山区人民检察院（以下简称青山区检察院）认为被告武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、第三人武汉高峰吊装设备租赁有限公司（以下简称高峰公司）不履行查处违法用地法定职责，武汉市中级人民法院于2020年6月5日作出（2020）鄂01行辖1号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年6月6日立案受理后，于2020年6月9日向被告市自然资源和规划局送达了公益诉讼起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书，并依法组成由审判员程军担任审判长，与审判员黄莹、刘均，人民陪审员任中桥、张清、袁建军、梅冬初参加的合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人青山区检察院指派检察员胡仪君、检察员刘勇、检察员熊芳，被告市自然资源和规划局的行政负责人吴立群及委托诉讼代理人陈恒夫、陈凌，第三人高峰公司的委托诉讼代理人邵治涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人青山区检察院诉称，青山区检察院在履行监督职责中发现高峰公司未经批准非法占用土地建设停车场，市自然资源和规划局未依法全面履行土地监管职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。青山区检察院于2019年10月17日立案审查，并于同月18日履行检察建议程序。经依法审查查明：2018年，高峰公司通过该公司职工邵治涛具体经办，在未经自然资源和规划部门批准的情况下，非法占用武汉市青山区（化工区）八吉府街焦沙路和化工大道交叉口建设村集体土地约8.3亩（其中占耕地8.11亩）建设停车场，由邵治涛负责停车场日常工作。针对高峰公司在农用地上未经批准非法占用土地建设停车场，致使耕地遭受侵害的违法事实，青山区检察院于2019年10月18日，向市自然资源和规划局送达了武青检行公[2019]42010700053号检察建议书，由市自然资源和规划局青山分局代收。2019年12月27日，市自然资源和规划局青山分局针对检察建议提出的问题回函青山区检察院称：2019年11月29日，市自然资源和规划局青山分局会同八吉府街相关负责人员对当事人现场下达《责令停止违法行为通知书》，要求其尽快整改。截至12月27日，该处停车场已整改完毕，消除了违法状态。2020年5月21日、22日，经青山区检察院现场勘查发现，高峰公司非法占用土地的行为依然存在，土地局部硬化，地面铺有矿渣、砂石，现已建成具备道闸、摄像设备、门岗门卫等一体化停车场配套设施。青山区检察院认为，市自然资源和规划局对管辖范围内土地违法行为依法负有行政监管职责。市自然资源和规划局收到检察建议后，在超过两个月的法定回复期限回函中称该处停车场已整改完毕，消除了违法状态，但经青山区检察院现场勘查，发现高峰公司非法占用土地的事实依然持续存在，其并未依法全面履行监管职责，未实质性督促高峰公司对该停车场非法占用土地行为进行整改，致使国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。依据《中华人民共和地管理法》第四十三条、第七十六条、第七十七条等规定，市自然资源和规划局对该停车场的整改行为只要求停止违法行为，尽快整改，但高峰公司非法占用土地侵害土地的状态持续，破坏了土地管理制度。耕地保护是我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国长期坚持的一项基本国策。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决：判令市自然资源和规划局依法对高峰公司非法占用土地违法行为依法全面履行监管职责。公益诉讼起诉人青山区检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：证据1、武青检行公[2019]42010700053号《检察建议书》及送达回证，证据2、市自然资源和规划局要求其下属单位青山分局落实检察建议提出的问题后针对检察建议的书面回复。证据1、证据2共同证明青山区检察院在履行职责过程中发现市自然资源和规划局存在怠于履行职责的行为后，依法向该局提出诉前检察建议，督促其依法正确履行职责，青山区检察院履行了诉前程序；第二组证据：证据3、《武汉市自然资源和规划局各分局内设机构职能职责规定》，证据4、市自然资源和规划局青山分局出具的土地卫片违法斑图（编号420111-0003）以及土地利用现状图，证据5、中国资源卫星应用中心出具该案停车场非法占用的土地自2018年7月至2020年5月的影像图，证据6、现场勘查笔录及照片，证据7、邵治涛的询问笔录，证据8、胡越、孙磊的询问笔录。证据3至证据8共同证明市自然资源和规划局下达《责令停止违法行为通知书》后，对停车场非法占地的整改明显不符合法律的规定，市自然资源和规划局未完全履行土地监管责任，致使侵害耕地的违法行为持续存在；第三组证据：证据9、《责令停止违法行为通知书》。证据9与证据6、证据7共同证明青山区检察院对市自然资源和规划局怠于履行职责的行为发出检察建议后，市自然资源和规划局仍未依法全面履职，土地被非法占用的情形依然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告市自然资源和规划局辩称，一、市自然资源和规划局在收到青山区检察院《检察建议书》（武青检行公[2019]42010700053号）后，依法履行法定职责，就非法占地行为下达了《责令停止违法行为通知书》，要求违法行为人对违法事实进行了整改。2019年10月18日，青山区检察院向市自然资源和规划局送达了《检察建议书》（武青检行公[2019]42010700053号），针对青山区（化工区）化工大道旁一停车场非法占用土地的行为，要求市自然资源和规划局严格依照法律法规对其非法占地行为进行处理。市自然资源和规划局收到检察建议书后，对高峰公司非法占用土地的土地卫片违法图斑、土地利用现状图等进行了核实，根据2019年4月23日印发的《青山区2019年土地卫片违法用地整改工作方案》要求及之后增补的卫片违法图斑，2019年11月29日，市自然资源和规划局下属青山分局为推进整改工作召开专题调度会议，并会同八吉府街相关负责人员对高峰公司现场下达《责令停止违法行为通知书》（武土资规责停(2019)0106029号），要求其尽快整改。截至2019年12月27日，经市自然资源和规划局对违法现场进行查勘，该处停车场非法占地地块已恢复土地原貌，消除了违法状态，市自然资源和规划局下属青山分局于2019年12月27日向青山区检察院提交了《关于青山区检察院检察建议书（武青检行公[2019]42010700053号）落实情况的报告》，将整改情况向检察院进行了报告，因此市自然资源和规划局已依法履行了法定职责。二、收到青山区法院送达的《行政公益诉讼起诉书》（武青检民行公诉【2020】1号）前后，市自然资源和规划局再次对该违法线索进行调查取证，在市自然资源和规划局监督下，违法行为人对该场地进行恢复土地原状，该违法占地行为已整改完毕。2020年5月25日，市自然资源和规划局下属青山分局再次对高峰公司以及建设村村委会制作了询问笔录。自2020年6月2日起，市自然资源和规划局下属青山分局的行政执法人员于2日、8日、9日、11日、12日、16日、17日、19日到现场督促违法行为人进行整改，并对整改情况拍摄照片进行取证，目前该违法图斑范围内的临时板房的临时堆放物、临时停留车辆已清理完毕，土地已恢复原状，违法状态已消除。综上，市自然资源和规划局依照法律规定履行了法定职责，积极采取有效措施，违法行为人的非法占地行为已整改完毕，不存在未采取有效措施履责的情形，请求人民法院查明本案事实，依法予以裁判。被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：证据1、武青检行公[2019]42010700053号《检察建议书》，证明青山区检察院向市自然资源和规划局提交检察建议书，要求对非法占地行为严格依法查处；证据2、2018年度违法图斑卫星影像截图，证明市自然资源和规划局对违法事实依法进行了核实；证据3、420111-0003号图斑的2017年土地利用现状截图，证明市自然资源和规划局对土地利用现状进行了核实；证据4、2019年11月29日卫片整改工作调度会签到表，证明市自然资源和规划局对违法用地行为积极推进整改工作；证据5、武土资规责停(2019)0106029号《责令停止违法行为通知书》，证明市自然资源和规划局依法对违法行为人下达了责令停止违法行为通知书；证据6、2019年12月份违法行为整改现场照片，证明市自然资源和规划局督促违法行为人进行整改；证据7、青山区人民政府办公室关于印发的《青山区2019年土地卫片违法用地整改工作方案》的通知及《关于青山区省委巡视土地例行督察违法用地整改工作情况的报告》，证明该违法图斑是整改方案下发后补发的；证据8、《关于青山区检察院检察建议书（武青检行公[2019]42010700053号）落实情况的报告》，证明市自然资源和规划局将整改落实情况向青山区检察院进行了报告；证据9、2020年5月25日询问笔录（2份），证明市自然资源和规划局对违法占地行为制作了询问笔录；证据10、2020年6月2日、8日、9日、11日、12日、16日、17日、19日现场整改照片，证明市自然资源和规划局多次到现场督促违法行为人进行整改，目前土地已恢复原状，整改完毕，违法状态消除。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《湖北省土地管理实施办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》。第三人高峰公司未做陈述，亦未向本院提交证据。经庭审质证，公益诉讼起诉人青山区检察院对被告市自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据1至证据5、证据8、证据9无异议；对证据6有异议，认为是局部照片；对证据7有异议，认为与本案没有关联性；对证据10有异议，认为能证明现场的情况，但不能证明违法状态已消除。第三人高峰公司对被告市自然资源和规划局提交的证据均无异议。被告市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人青山区检察院提交的所有证据均无异议；但对第二组证据，认为市自然资源和规划局提交的卫星图片证据中没有涉案土地，执法过程中由于地域广和人员限制，导致其发现违法行为有滞后性，青山区检察院只能证明有违法占地的事实，但市自然资源和规划局发现这个行为是后来补充的，其没有主观不监管的故意；对第三组证据，认为能证明整改是有效的，监管涉案土地是否能停车不是市自然资源和规划局的行政职能，是相关职能机关的职责。第三人高峰公司对公益诉讼起诉人青山区检察院提交的所有证据均无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人青山区检察院提交的证据具有真实性、合法性，与本案的关联性，本院予以采信。被告市自然资源和规划局提交的证据1至证据6、证据8至证据10具有真实性、合法性，与本案的关联性，本院予以采信。被告市自然资源和规划局提交的证据7，与本案没有关联性，本院不予采信。经审理查明，2018年，高峰公司通过该公司职工邵治涛具体经办，在未经自然资源和规划部门批准的情况下，非法占用武汉市青山区（化工区）八吉府街焦沙路和化工大道交叉口建设村集体土地约8.3亩（其中占耕地8.11亩）建设停车场，由邵治涛负责停车场日常工作。2019年10月18日，青山区检察院针对高峰公司在农用地上未经批准非法占用土地建设停车场，致使耕地遭受侵害的违法事实，向市自然资源和规划局送达了武青检行公[2019]42010700053号《检察建议书》，由市自然资源和规划局青山分局代收。同年11月29日，市自然资源和规划局青山分局为推进整改工作召开专题调度会议，并会同八吉府街相关负责人员对高峰公司现场下达武土资规责停(2019)0106029号《责令停止违法行为通知书》，要求其尽快整改。截至同年12月27日，市自然资源和规划局对违法现场进行查勘，该处停车场非法占地地块已恢复土地原貌。同年12月27日，市自然资源和规划局青山分局向青山区检察院提交了《关于青山区检察院检察建议书（武青检行公[2019]42010700053号）落实情况的报告》，将整改情况向青山区检察院进行了报告。同年5月21日、22日，经青山区检察院现场勘查发现，高峰公司非法占用土地的行为依然存在，土地局部硬化，地面铺有矿渣、砂石，现已建成具备道闸、摄像设备、门岗门卫等一体化停车场配套设施。同年5月25日，市自然资源和规划局青山分局再次对高峰公司以及建设村村委会制作了询问笔录。同年6月2日、8日、9日、11日、12日、16日、17日、19日，市自然资源和规划局青山分局的行政执法人员到现场督促违法行为人进行整改，并对整改情况拍摄照片进行取证，目前该违法图斑范围内的临时板房的临时堆放物、临时停留车辆已清理完毕，相关耕地已去硬化，且被黄土覆盖。本院认为，公益诉讼起诉人青山区检察院提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定。本案的争议焦点，一是涉案土地是否达到复垦，适合种植农作物的生长标准；二是收到公益诉讼起诉人青山区检察院发出的《检察建议书》后，被告市自然资源和规划局是否已对第三人高峰公司非法占用土地的行为全面履行法定职责。一、涉案土地是否达到复垦、适合种植农作物的生长标准。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”依照规定，第三人高峰公司应当按照国家有关规定负责涉案土地的复垦，限期拆除涉案土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。目前，违法图斑范围内的临时板房的临时堆放物、临时停留车辆已清理完毕，但该土地是否恢复原状，即已达到复垦、适合种植农作物的生长标准尚不能确定，市自然资源和规划局仍应依法履行监管职责。二、收到公益诉讼起诉人青山区检察院发出的《检察建议书》后，被告市自然资源和规划局是否已对第三人高峰公司非法占用土地的行为全面履行法定职责。收到《检察建议书》后，市自然资源和规划局青山分局为推进整改工作召开专题调度会议，并会同八吉府街相关负责人员对高峰公司现场下达武土资规责停（2019）0106029号《责令停止违法行为通知书》，同时多次安排其下属青山分局的行政执法人员到现场督促高峰公司进行整改，且向青山区检察院进行了书面回复。尽管市自然资源和规划局采取了上述措施，但目前尚无证据证明高峰公司将涉案土地恢复到复垦标准。其作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管制的职责，应当采取有效措施对违法行为人非法占用土地行为依法作出处理，并督促到位，故市自然资源和规划局查处高峰公司违法行为的履职行为不完全，构成不完全履行法定职责。公益诉讼起诉人青山区检察院要求判令市自然资源和规划局对高峰公司非法占用土地行为履行法定职责的诉讼请求，有事实和法律依据，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告武汉市自然资源和规划局在本判决生效之日起90日内对第三人武汉高峰吊装设备租赁有限公司非法占用土地行为依法履行法定职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  程 军审 判 员  黄 莹审 判 员  刘 均人民陪审员  任中桥人民陪审员  张 清人民陪审员  袁建军人民陪审员  梅冬初二〇二〇年八月二十四日书 记 员  高 明