安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终760号 上诉人（一审原告）马东风，男，1978年10月10日出生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇龙泉路8号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。 委托代理人杨苏，安徽持优律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县城市管理行政执法局，住所地安徽省肥东县店埠镇沿河西路18号。 法定代表人李勤忠，局长。 委托代理人王金锁，副局长。 委托代理人吴文红，安徽正申律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县撮镇镇人民政府，住所地安徽省肥东县撮镇镇。 法定代表人吴超，镇长。 上诉人马东风因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）、肥东县城市管理行政执法局（以下简称肥东县城管局）、肥东县撮镇镇人民政府（以下简称撮镇镇政府）行政强制拆除一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 马东风向一审法院起诉称，原告的房屋位于撮镇镇大费村尹冲组，房屋建筑面积为102平方米，是其向大费村祖居村民购买所得的私有材产。2016年初，大费村以宣传棚户区改造名义实施拆迁，肥东县政府制定了既不合理、又不合法的补偿方案，即500元拆迁补偿＋300元追偿款等。原告不接受这样的拆迁方案拒绝签字搬迁。2016年4月29日，在原告没有收到被告任何合法批文和拆迁手续的情况下，房子被拆迁方强制拆除，家中生活物品及财产被损毁破坏、掩埋。房屋被强拆后，给原告造成较大的经济损失，全家生活受到严重影响，拆迁方至今没有给与原告合理的处理。故提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。 肥东县政府一审答辩称，其并未组织实施原告诉称的强制拆除行为，并非本案的适格被告。原告将肥东县政府列为被告的目的在于规避级别管辖的规定。原告诉称的房屋未经规划部门许可，其买卖获取的房屋违反相关法律法规规定，不产生买受的法律后果，其不具有原告主体资格。原告起诉超过法定的起诉期限，根据原告诉状主张的事实，原告的起诉已经超过法定起诉期限。请求驳回原告的起诉。 撮镇镇政府一审答辩称，原告无证据证明其诉称的房屋存在、合法，其不具备原告主体资格。撮镇镇政府依法对规划行政部门界定的违法建筑进行拆除，其多渠道、长时间在案涉区域进行宣传，要求自行改正，但有的相对人无动于衷，撮镇镇政府迫不得已对案涉房屋予以拆除。原告已经超过法定的起诉期限。撮镇镇大费村棚户区改造是人民群众所期盼的，该村的拆迁、拆违工作是依法开展的，目前当地祖居村民已经100%完成签约并搬迁，对外来户违建房屋拆除工作已基本结束。请求驳回原告起诉。 肥东县城管局一审答辩称，其不是适格被告，没有参与、派员参与或者组织实施原告诉称的强制拆除，且原告并无证据证明其对诉称的房屋享有合法产权，不存在合法权益受到损害的情况。请求驳回原告起诉。 一审法院审理查明，原告起诉称其位于肥东县撮镇镇大费村尹冲组的房屋于2016年4月29日被拆除。另，诉讼期间，撮镇镇政府向该院提交的《情况说明》载明，肥东县大费村有道士田、尹冲、彭郢（或称小彭，含彭东、彭西两个自然村庄）、张郢、学田（或称薛田）、塘梢（或称塘稍）、漕坊（或称曹坊）、费北、费南、聂湾10个村民组，2016年至今实施棚户区改造，改造区内违章建筑由原肥东县规划局界定、肥东县城管局作出强制拆除决定，撮镇镇政府对界定范围内的违章建筑依法拆除。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”即行政诉讼的适格被告应当是作出行政行为的行政机关或其他法定的行政主体。结合本案，本案所诉为强制拆除行为，对于该行为的存在和行为的实施主体等基础信息应当由原告承担举证责任，但原告并未就此提供证据予以证实。从撮镇镇政府向该院提交的《情况说明》来看，对案涉区域有关拆除房屋行为均由撮镇镇政府具体实施，并非由肥东县政府实施，故肥东县政府并非本案适格被告，对此该院经依法告知原告，但是原告仍然坚持起诉肥东县政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案应当裁定驳回原告的起诉。 另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告诉称的拆除行为发生在2016年4月29日，原告自该时间就应当知晓该拆除行为，但其直到2020年4月20日才提起本案行政诉讼，已经超过法定的起诉期限，且无正当理由，依法亦应裁定驳回起诉。 综上，根据《最高人民法院关于审适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三项和第三款之规定，裁定驳回马东风的起诉。 马东风上诉称，上诉人在大费村的房屋早在2008年前就已经建成，该房屋是大费村祖居村民建成后出售给上诉人的，如果是违法建设，那么在当时祖居村民建设时就存在违法建设行为，作为县级以上行政主管部门和城管部门不出面制止建设行为，而是任由发展达到几千间房屋建成并出售给不知真相的外地务工人员，是典型的行政不作为导致的，是历史原因造成大面积无证房屋的产生，肥东县撮镇镇大费村的外来户购买的房屋在棚户区改造范围内，而肥东县政府是国家法律规定的征收补偿的行政主体，应该对征地拆迁实施主体的行为和后果负责。上诉人将肥东县政府列为被告有法可依，不是错列被告。肥东县政府组织全县范围内的公安、特勤、城管等到大费村搞非法强拆，无论从法律依据还是现场强拆的证据，足以证明肥东县政府是组织强拆的主体。撮镇镇政府是征地拆迁的被委托单位参与了强拆。本案中肥东县政府实际上就是将责任推卸给撮镇镇政府。上诉人将肥东县政府列为被告的理由充分、正当，不存在错列被告。上诉人在大费村购买的房屋位于被征收土地上，各被告为了达到多征收少补偿的违法目的，将上诉人的房屋通过原肥东县规划局界定为违法建设。且原肥东县规划局并没有按照法定程序严格审查和调查，在房屋所有人不知情的情况下，将大费村外来购房户的房屋界定为违法建设。即便是无证房屋也应该是法律意义中的不动产，涉及不动产的行政诉讼期限是20年，其屋内财产的诉讼期限是5年。一审裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。上诉人提起诉讼时，向一审法院提交了多份证据，足以证明在大费村征地拆迁项目中，拆迁方存在多项违法犯罪事实。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，并判决支持上诉人一审诉讼请求。 肥东县政府答辩称，一、案涉房屋的拆除行为并非由肥东县政府实施，而是由撮镇镇政府实施，故答辩人并非本案适格被告。一审法院已依法向上诉人告知肥东县政府并非本案适格被告，但是上诉人仍然坚持起诉答辩人，故本案应当裁定驳回上诉人对答辩人的起诉。二、本案诉称的强制拆除行为，应由上诉人对该行为的存在和行为的实施主体等承担举证责任，但上诉人并未提供证据以证明肥东县政府实施了对案涉房屋的拆除行为，因此，上诉人对答辩人的起诉无正当理由。三、上诉人诉称的拆除行为发生于2016年4月29日，上诉人当时就已知晓该行为，其时隔数年才提起诉讼早已超过法定的起诉期限。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 肥东县城管局答辩称，一、肥东县政府和答辩人未实施诉争拆除行为。本案一审过程中经上诉人起诉、举证和肥东县政府、答辩人、撮镇镇政府答辩、举证已清楚表明，无证据证明肥东县政府和答辩人实施诉争拆除行为，涉案区域内的拆除行为均由撮镇镇政府具体实施，故肥东县政府和答辩人不是本案适格被告。一审法院依法告知上诉人后，上诉人拒绝变更被告，一审法院裁定驳回起诉法律依据明确且充分。二、上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。本案诉争拆除行为发生于2016年4月，但上诉人直至2020年4月才提起本案诉讼，显然已超过法定起诉期限。上诉人在上诉时主张因不动产提起行政诉讼的诉讼时效为二十年，指的是公民、法人或其他组织在不知道或不应当知道行政行为作出之日后的二十年，本案上诉人对诉争拆除行为事发时即知道或应当知道，显然不适用上述规定。三、本案一审事实清楚，无需开庭审理，一审法院径行裁定驳回起诉符合法律规定。综上，一审裁定事实清楚，证据充分，适用法律准确，请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，马东风在其起诉状中述称，其案涉房屋被拆除的时间为2016年4月29日，并提供了拆除时的照片，说明其当时即知道拆除行为。因实施拆除行为的主体未告知其起诉期限，故起诉期限从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从其知道或者应当知道拆除行为之日起最长不得超过2年。马东风对该拆除行为不服，至2020年4月才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。上诉人马东风主张，其所诉房屋拆除行为涉及不动产，应当适用20年的最长起诉期限。因法律规定的20年最长起诉期限，仅适用于当事人不知道行政行为的情形，而本案中马东风已经知道其所诉行政行为，故其该上诉理由不能成立。另，撮镇镇政府自认大费村范围内违章建筑由原肥东县规划局界定、肥东县城管局作出强制拆除决定，撮镇镇政府对界定范围内的违章建筑实施拆除，故马东风以肥东县政府为被告提起本案诉讼，亦缺乏事实根据。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人马东风的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年八月六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -10- -1-