福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终146号 上诉人（原审原告）姚妙红，女，汉族，1973年6月2日出生，住福建省厦门市海沧区。 委托代理人廖加雅、高如燕，福建友通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市海沧区城市管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北二路1号。 法定代表人杜武池，局长。 委托代理人刘庆莹，工作人员。 委托代理人林佐铭，福建天衡联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）被告厦门市海沧区人民政府，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路9号。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人彭俐娟，工作人员。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 上诉人姚妙红因与被上诉人厦门市海沧区城市管理局（以下简称海沧城管局）行政处罚、厦门市海沧区人民政府（以下简称海沧区政府）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2007年7月至2016年8月期间，姚妙红在海沧区过坂社区过坂社164-1-101号东侧占地进行建设，建成四层砖混结构建筑一处，占地面积211.02㎡，建筑面积641.89㎡，其中：第一层建筑面积198.95㎡，第二层建筑面积211.02㎡，第三层建筑面积211.02㎡，第四层建筑面积20.9㎡。 2019年5月5日，海沧城管局进行现场勘验并制作勘验笔录。姚妙红在勘验笔录上签字。2019年5月16日，厦门市海沧国土资源与房屋管理所作出《关于厦海城管委函字【2019】Ｄ2号函的答复》，认定案涉海沧区过坂社区过坂社164-1-101号东侧占地建设的地块占地面积211.02平方米，占用地类为水田、建制镇，符合土地利用总体规划，属于违法占地行为，违法占地面积211.02平方米。2019年5月21日，海沧城管局作出Ｎｏ:1902354《行政执法通知书》、Ｎｏ:1901772《责令改正通知书》，并于同日送达姚妙红。2019年5月21日，姚妙红在海沧城管局东孚中队制作询问笔录，陈述过坂社194-1-101号东侧的四层砖混结构建筑是其个人出资建设的，该建设所占用的地块是其父亲很早以前占的荒地，该建设没有用地和建设手续。姚妙红在接受询问时还陈述：“在厦门市海沧区过坂社区过坂社164-1-101号东侧的建设，第一层是我于2007年7月开始建设，于2007年10月建设完成，建成一层砖混结构建筑，占地面积198.95㎡，建筑面积198.95㎡，后因屋顶漏水，配合政府拆迁让我加层，于2016年4月继续建设，于2016年8月建设完成，建成四层砖混结构一处，其中：第一层建筑面积198.95㎡，第二层建筑面积211.02㎡，第三层建筑面积211.02㎡，第四层建筑面积20.9㎡。”2019年5月31日，海沧城管局对姚妙红涉嫌非法占地建设案予以立案处理。2019年6月21日，海沧城管局作出厦海城管告〔2019〕24号《告知书》，并于2019年6月25日送达姚妙红。姚妙红于同日提交书面陈述申辩意见。2019年6月26日，海沧城管局经审批延长该案办案时限三十日。2019年7月24日，海沧城管局经审批后作出厦海城管拆（2019）17号《责令拆除违法建设决定书》（以下简称《17号拆除决定》），决定责令姚妙红自收到该决定之日起十五日内自行拆除案涉非法占用土地上新建的建筑物，退还非法占用的土地，并在决定中就姚妙红提出的陈述申辩意见进行书面回应。该《17号拆除决定》于2019年7月28日送达姚妙红。 姚妙红不服上述《17号拆除决定》，于2019年9月20日以邮寄方式向海沧区政府提出行政复议申请。2019年9月23日，海沧区政府收到该复议申请，于2019年9月26日作出厦海政行复补[2019]14号《补正行政复议申请通知书》，要求姚妙红明确复议机关。姚妙红补正后，海沧区政府于2019年9月26日受理，并于2019年10月8日向海沧城管局作出厦海政行复答〔2019〕14号《行政复议答复通知书》。2019年10月14日，海沧城管局向海沧区政府提交《行政复议答复书》及相关证据、依据。2019年11月12日，海沧区政府向厦门市自然资源和规划局海沧分局作出厦海政行复调查〔2019〕14号《行政复议委托调查函》，委托调查海沧区过坂社区过坂社164-1-101号东侧占地建设行为是否为违法占地建设。2019年11月15日，厦门市自然资源和规划局海沧分局作出厦资源规划海函〔2019〕191号《关于行政复议委托调查函的复函》，回复姚妙红在海沧区过坂社区过坂社164-1-101号东侧占地建设行为属违法占地建设行为。2019年11月21日，海沧区政府作出厦海政行复〔2019〕14号《行政复议决定书》（以下简称《14号复议决定》），决定维持海沧城管局于2019年7月24日作出的《17号拆除决定》，并分别于2019年11月21日和11月22日送达海沧城管局和姚妙红。姚妙红不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销海沧城管局于2019年7月27日作出的《17号拆除决定》；2、撤销海沧区政府于2019年11月21日作出的《14号复议决定》；3、判令海沧城管局、海沧区政府承担本案全部诉讼费用。 一审庭审过程中，姚妙红确认其无相关证据材料可以证明案涉建设所在地块的申请批建手续已报送至村里。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，海沧城管局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内的非法占地建设建筑物案件的法定职权。 关于本案的事实认定部分。首先，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第二条第三款、第六十二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。根据前述规定，农村村民进行住宅建设，应取得用地审批手续。本案中，姚妙红于2007年7月至2016年8月期间，在过坂社区过坂社164-1-101号东侧占地建设四层砖混结构建筑物，应取得相关主管部门的用地审批手续，但姚妙红在本案中并无法提供合法的用地审批手续。根据厦门市海沧国土资源与房屋管理所于2019年5月16日作出的《关于厦海城管委函字【2019】Ｄ2号函的答复》以及厦门市自然资源和规划局海沧分局于2019年11月15日作出的《关于行政复议委托调查函的复函》，可以确认姚妙红在过坂社164-1-101号东侧占地建设行为属于违法占地建设行为。 其次，关于姚妙红提出的其有就案涉地块的住宅建设向村里提出申请，不属于违法建设之主张。鉴于姚妙红在本案中并未向原审法院提交相关证据证明其已向村委会提出申请，故姚妙红前述主张，原审法院难以采信。退一步而言，因村（居）委会并非住宅建设用地申请的法定审批或许可机关，即便村（居）委会同意建设亦不等同于姚妙红已取得有权机关的用地审批或许可手续，故姚妙红提出的该主张，缺乏事实和法律依据，亦不能改变姚妙红确实存在违法占地建设行为之认定，原审法院不予采纳。 再次，关于姚妙红提出的案涉建设不占用农地，相关法律保护其“一户一宅”权利，案涉建设不存在违法行为的主张。经查，厦门市海沧国土资源与房屋管理所于2019年5月16日作出《关于厦海城管委函字【2019】Ｄ2号函的答复》，可以确认案涉地块在姚妙红案涉初始违法占地建设时的地类为水田，故姚妙红在本案中虽提出案涉地块及周边均建有建筑物，案涉地块不属于农用地的主张，但并不能否定相关土地部门对案涉地块在本案违法占地建设行为发生时地类性质的认定，也不能否定姚妙红违法占地建设行为性质之认定。至于姚妙红在本案中提及的“一户一宅”权利方面及涉案房屋系姚妙红方唯一住宅方面，均不影响对姚妙红违法占地建设行为性质的认定，不属于本案的审理范围，姚妙红均应依法另行主张处理。因此，海沧城管局在《17号拆除决定》以及海沧区政府在《14号复议决定》中认定姚妙红自2007年7月开始在海沧区东侧违法占地建设房屋，至2016年8月建设完成案涉四层砖混结构建筑，占地面积211.02㎡，总建筑面积641.89㎡，认定事实清楚，证据确实充分。 关于行政程序方面。首先，海沧城管局在发现案涉建设后，经现场勘验、调查，制发《行政执法通知书》、《责令改正通知书》、立案等程序，于2019年6月21日对姚妙红作出《告知书》，并于2019年6月25日送达姚妙红。姚妙红于当日向海沧城管局提出书面陈述申辩意见。海沧城管局听取姚妙红的陈述申辩意见，经延长办案时限、审批等程序，于2019年7月24日作出案涉《17号拆除决定》，并在该决定中载明对姚妙红提交的相关陈述申辩意见的复核意见，随后于2019年7月28日将该决定送达姚妙红，未违反法定程序。海沧区政府于2019年9月26日受理姚妙红就案涉《17号拆除决定》提起的行政复议，经审查、审批后，于2019年11月21日作出《14号复议决定》，程序合法。 其次，关于姚妙红提出的海沧城管局未告知听证权利，剥夺姚妙红听证权之主张。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，海沧城管局作出的案涉决定不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类，姚妙红在收到海沧城管局作出的《告知书》后，即向海沧城管局提交书面陈述申辩意见，但未提出相关听证要求，且海沧城管局在作出的《17号拆除决定》中已载明对姚妙红提出的相关陈述申辩意见的复核意见，故不存在海沧城管局剥夺姚妙红听证权利和未保障姚妙红陈述申辩权利之情形。 再者，关于处罚时效方面。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。姚妙红案涉房屋虽建设于2007年7月至2016年8月期间，但该房屋被查处时仍然存续，故海沧城管局在本案中对姚妙红案涉房屋进行查处未超过法律规定的处罚时效。 综上，海沧城管局于2019年7月24日对姚妙红作出的《17号拆除决定》以及海沧区政府于2019年11月21日作出的《14号复议决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。姚妙红诉请撤销海沧城管局、海沧区政府分别作出的《17号拆除决定》和《14号复议决定》，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回姚妙红的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元由姚妙红负担。 宣判后，姚妙红不服原审判决，向本院提起上诉。姚妙红上诉称，海沧城管局作出《17号拆除决定》违反法定程序，属滥用职权，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应当撤销案涉行政行为，故提起上诉，请求撤销（2019）闽0211行初259号行政判决，改判支持其原审时的全部诉讼请求。 被上诉人海沧城管局辩称，海沧城管局作出《17号拆除决定》程序合法。案涉行政违法行为违反的是《中华人民共和国土地管理法》的非法占地行为，《福建省违法建设处置若干规定》不适用于针对该类行为的行政处罚及非法占地建筑。 被上诉人海沧区政府辩称，其答辩意见与海沧城管局意见一致。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交证据材料均随案移送本院。各方对证据的质证意见均与原审时一致。因各方对原审的证据质证意见与原审时一致，本院对原审法院的证据采信予以确认。二审时，因姚妙红对海沧城管局《17号拆除决定》审核人员的法律资格问题提出异议，海沧城管局补充提交了该案审核人员刘庆莹的法律职业资格证书，证明《17号拆除决定》的审核人员已取得全国统一法律职业资格。对该证据的真实性，姚妙红不持异议，本院予以采信。根据本案有效证据，本院查明事实与原审一致。 二审时，各方均明确，截止到二审庭审时，案涉房屋尚未拆除。姚妙红对海沧区政府的复议程序无异议。 本院认为，因各方对案涉建筑未经职能部门审批，系属于违法占地建设行为无异议，故本案争议的焦点是：1、案涉处罚决定的程序是否合法？2、该案是否适用《福建省违法建设处置若干规定》？二审时，姚妙红提出，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，该案系重大违法行为给予较重的行政处罚，故应由行政机关负责人集体讨论决定，故程序违法。本院认为，认定非法占地行为并作出行政处罚决定是否属于重大违法行为给予较重的行政处罚，法律并无明文规定，《厦门市城市管理行政执法局重大案件集体讨论制度》（厦城执[2012]77号）第三条规定，本案并不属于情节复杂或重大违法案件，无需在做出行政处罚前集体讨论。关于姚妙红提出的案审人的法律资格问题，二审时海沧城管局已补充提交了相关法律资格证书予以证明，对此异议，本院不予支持。姚妙红提出应适用《福建省违法建设处置若干规定》，保障其唯一住房的居住权。本院认为，本案依据的是《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，认定姚妙红的行为系非法占地，而非违反城乡规划的相关法律，且姚妙红截止到二审时，均未提交案涉违法建设系其唯一住房的相关证明，故不适用《福建省违法建设处置若干规定》的相关规定，对姚妙红的异议，本院不予支持。上诉人姚妙红的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人姚妙红原审的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人姚妙红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑光辉 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年八月十七日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……