山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁15行终134号 上诉人（原审原告）：韩寿勇，男，1968年12月28日出生，汉族，农民，住阳谷县。 委托代理人：秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阳谷县七级镇七三村村民委员会。住所地：阳谷县七级镇七三村。 法定代表人：吕广兴，该村村民委员会主任。 上诉人韩寿勇因与被上诉人阳谷县七级镇七三村村民委员会一案，不服阳谷县人民法院(2020)鲁1521行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定：2018年初，为方便群众出行、促进经济发展，阳谷县七级镇七三村村委会准备在村南修建8米宽的村级公路，修路需占用部分村民包括原告韩寿勇的承包土地。2018年3月19日、3月21日七三村分别召开了村两委及全体村民代表会议和全体党员会议，就是否同意新修公路与补偿标准进行表决并形成了决议，将该工程承包给他人施工。后经丈量，韩寿勇对其蔬菜大棚的结构及需拆除的面积予以签字确认，后原告认为补偿标准低，不同意拆除大棚，导致工程施工无法进行。2018年9月26日，七三村召开村两委全体及全体党员会议，作出了对韩寿勇的占路蔬菜大棚进行拆除的处理决定。2018年10月6日早，七三村两委成员将原告蔬菜大棚因修路占用的部分予以强制拆除。期间，原告听说自己的大棚被拆，在去现场的路上被七级镇政府工作人员拦阻，原告认为被告七级镇人民政府实施了案涉拆除行为，遂于2018年11月1日诉至法院，请求确认七级镇人民政府的行政强制行为违法，法院于2019年4月15日以阳谷县七级镇人民政府作为被告缺乏事实根据为理由，驳回了原告的起诉。2020年3月9日原告以阳谷县七级镇七三村村民委员会为被告诉至法院。 原审法院认为：结合双方当事人的庭审陈述，原告提交的证据，被告提交的村委会会议记录、阳谷县环保局政府信息告知书，能够证明被告七三村委会因修建公路，在原告不同意拆除蔬菜大棚致长达半年时间无法施工的情况下，召开村两委会形成了拆除原告蔬菜大棚的决定，并于2018年10月6日实施的事实。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”依照上述规定，村民委员会作为行政诉讼案件适格被告的前提是法律、法规、规章授权村民委员会履行行政管理职责。本案中，七三村村委会修建村级公路是办理本村的公共事务和公益事业，而非履行行政管理职责，也无证据证明强制拆除原告蔬菜大棚的行为已获得相关法律、法规、规章的授权，故其作为行政诉讼的被告不适格。如原告认为七三村村委会的强制拆除行为侵犯其合法权益，应通过民事诉讼获得救济。综上，原告以阳谷县七级镇七三村村民委员会为被告提起行政诉讼不符合法律规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告韩寿勇的起诉。 上诉人韩寿勇上诉称：上诉人是阳谷县七级镇七三村村民，在该村拥有承包地，共5.45亩，其中有5.04亩属于基本农田。上诉人享有合法承包经营权的土地未经任何合法程序征收，且至今未与任何政府部门签订安置补偿协议。2018年10月6日早上，也就是在法定节假日期间，被上诉人在未履行任何合法手续和程序的情况下，组织大量工作人员强行将上诉人的蔬菜大棚非法拆除，并且强行占用上诉人的基本农田。上诉人为维护自身合法权益于2020年3月9日向阳谷县人民法院提起诉讼，经法院开庭审理后做出了(2020)鲁1521行初58号《行政裁定书》，以被上诉人七三村村委会作为行政诉讼的被告不适格为由驳回了上诉人的起诉，上诉人不服，现依法提起上诉，理由如下：(一)用民事诉讼程序审理此案十分不妥，在民事诉讼中这种平等主体的形式掩盖了实质上村委会与村民之间的关系的不对等。我国《民事诉讼法》第八条规定，“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等，但村委会与村民之间的关系实质并不对等。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”可见法律赋予了村民委员会对本村集体所有土地享有“经营、管理的权利”，故村委会对本村集体土地所进行的经营、管理事务是一种“法定职务行为”。本案中被上诉人就可以召开会议形成拆除上诉人大棚、占用上诉人土地的决定，而上诉人却无法阻拦。在这种经营、管理活动中对方当事人是本村农民，很显然村民委员会作为法律法规授权的组织，在这种经营承包关系的发生、变更和消亡过程中处于主导地位，而农民则处于从属地位，在涉及土地侵权纠纷案件中他们的地位是不对等的。(二)被上诉人村民委员会其实是基层政府对农村管理的自然延伸，是“准行政机关”；依据我国《宪法》第111条规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。这些规定是村民委员会产生和存在的宪法依据。虽然宪法条文明确规定村委会是“基层群众性自治组织”，但更应该注意的是，宪法作为国家的根本大法只是概括的给村委会下个定义，对于村民自治具体内容由相应的法律予以详细规定。依公共管理的视角，对于公共组织的认识应首先把公共行政作为一个过程来对待，而不是作为发生于某个特定类型结构中的事情；其次，应该突出强调公共行政过程的“公共性”本质，而不是仅仅与政府的形式体制的联系。(1)村委会作为基层群众性自治组织，是基层政府对农村管理的自然延伸，是党和国家联系人民群众的纽带，也是党和国家联系农村社会最直接、最广泛、最经常的组织，还是党和政府在农村的落脚点。虽然不是有机组成部分，却是不可或缺的依赖。村委会作为基层组织，宪法也规定了其固有事务，包括办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。由此看来，村委会扮演着一个“准行政机关”的角色。(三)被上诉人修建村级公路的公共事务及公益事业其实是建立在对本村村民进行行政管理职责的基础之上的，其导致村民权利义务发生变化产生纠纷，是本案适格被告；根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款明确规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”由于村民委员会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。而被上诉人召开会议决定占用村民土地修建村级公路并决定强拆了上诉人的大棚，虽说是为了建设村内公共事务和公益事业，但是本质上是在进行经济管理和社会管理时实现其“公共职能”的直接目的，该行为不仅带有强制性并且导致村民权利义务发生变化产生纠纷是一种行政行为。所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时，其作为行政诉讼被告的主体资格是适格的。综上，被上诉人在未履行土地利用审批手续，即作为实施主体侵害了上诉人的合法权益，其作为本案被上诉人适格。请求依法改判阳谷县人民法院做出的(2020)鲁1521行初58号行政裁定，或发回重审。 被上诉人阳谷县七级镇七三村村民委员会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 另查明：韩寿勇以阳谷县七级镇人民政府实施了案涉拆除行为，遂于2018年11月1日诉至阳谷县人民法院，请求确认阳谷县七级镇人民政府的行政强制行为违法，阳谷县人民法院经审理于2019年4月15日以阳谷县七级镇人民政府作为被告缺乏事实根据为由，驳回了韩寿勇的起诉。韩寿勇不服上诉至本院，本院于2019年9月16日作出（2019）鲁15行终166号行政裁定书，裁定认定：“七三村民委员会因修建村级公路的需要，占用村集体土地拆除上诉人的蔬菜大棚，系根据法律的授权履行行政管理职责的行为，可以成为行政诉讼的被告。一审法院认为上诉人起诉七级镇人民政府不适格，告知其变更被告，但上诉人拒不变更，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当，裁定驳回上诉，维持原裁定。” 本院认为：根据已生效的（2019）鲁15行终166号行政裁定认定：“七三村民委员会因修建村级公路的需要，占用村集体土地拆除上诉人的蔬菜大棚，系根据法律的授权履行行政管理职责的行为，可以成为行政诉讼的被告。本案中，上诉人以七三村民委员会为被告提起诉讼，符合法律规定。原审裁定驳回起诉不当，依法应予撤销。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销阳谷县人民法院（2020）鲁1521行初58号行政裁定； 二、指令阳谷县人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年八月二十日 法官助理高世宁 书记员路普光