安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终773号 上诉人（一审原告）吴文娣，女，1974年9月15日出生，汉族，住安徽省肥东县。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇龙泉路8号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。 委托代理人程源，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县城市管理行政执法局，住所地安徽省肥东县店埠镇沿河西路18号。 法定代表人李勤忠，局长。 委托代理人王金锁，该局副局长。 委托代理人沈华俊，安徽力澜律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县撮镇镇人民政府，住所地安徽省肥东县撮镇镇。 法定代表人吴超，镇长。 上诉人吴文娣因诉肥东县人民政府、肥东县城市管理行政执法局、肥东县撮镇镇人民政府行政强制拆除一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2020）皖01行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 吴文娣向一审法院起诉称，原告的房屋位于撮镇镇××费北组，房屋建筑面积为120平方米，是其向大费村祖居村民购买所得的私有财产。2016年初，大费村以宣传棚户区改造名义实施拆迁，肥东县人民政府制定了既不合理、又不合法的5＋3补偿方案，即500元拆迁补偿＋300元追偿款等。原告不接受这样的拆迁方案拒绝签字搬迁。2017年7月16日，在原告没有收到被告任何合法批文和拆迁手续的情况下，房子被拆迁方强制拆除，家中生活物品及财产被损毁破坏、掩埋。房屋被强拆后，给原告造成较大的经济损失，全家生活受到严重影响。拆迁方至今没有给予原告合理的处理。当时参与强拆的人员有政府公职人员（肥东县辖区各乡镇村干部）、公安、特勤、城管，还有大量的社会闲散人员（黑社会）等。被告肥东县人民政府、肥东县城市管理行政执法局和肥东县撮镇镇人民政府的强制拆除行为，严重违反国家相关法律法规，实属明显不当，应确认为该行政行为违法，理由如下:一、被告肥东县人民政府的工作人员，于2016年6月29日违反中华人民共和国国务院令第590号第三十条、第三十一条之规定，违反《国务院、公安部严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动》的通知，组织包括全肥东辖区的公安、特勤和各乡镇村干部不具有行政执法权的人员参与强拆，其行为违反《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定。甚至雇佣黑社会成员采取暴力威胁等手段，打伤村民来逼迫村民搬迁，其强制拆迁行为严重违反《中华人民共和国行政处罚法》等多项国家法律法规。二、被告肥东县城市管理行政执法局参与的强制拆迁行为严重违反行政程序规定。行政机关作出强制执行决定，其履行的程序大致为:送达书面行政催告书（包括履行期限、履行方式、依法享有的陈述权和申辩权）经催告当事人无正当理由拒不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，然后将其送达给被执行人之后行政机关才能采取强制执行措施。本案中，被告强拆前，虽然肥东县城市管理行政执法局已经向原告下达行政处罚通知书、催告书、决定书，原告也在合法有效的期限内进行了行政复议，在原告进行行政复议期间，被告仍然强制拆除原告房屋，并且复议决定为行政程序违法。原告房屋遭到强拆前，被告通过电视台等媒体宣传，2016年6月29日强制拆除大费村尹冲组、塘稍组违建户房屋，并制作出处置尹冲组、塘稍组拆违现场参与执行警力配置一览表。然而，当天被拆除的并不是塘梢组村民房屋，而是没有作出当天强制拆除决定的其他村民组住户房屋等。其行政行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，违反第六十一条第二款之规定，改变行政强制对象、条件和方式的行政行为及方式均严重违法。原告没有收到任何合法有效的强拆手续的情况下，房屋遭到非法强拆。行政执法人员在明知违法且严重违反程序的情况下，仍然采取暴力手段进行强拆，导致原告未来得及转移屋内财产，家具、家电等财产被损毁破坏、掩埋，损失惨重。三、被告肥东县撮镇镇人民政府的强制拆迁行为系属于超越职权范围，并无其法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。在本案中，涉案房屋所在地为撮镇镇大费村费北村民组，且该房屋的获得系经过买卖所得，建设期间就已经存在违法，但原告从购买后到房屋所在地纳入棚户区改造前，长达几年的期间内，并未有任何行政部门予以进行行政处罚。即便需要作出行政处罚，其主体应当为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。本案中，肥东县撮镇镇人民政府参与强拆，并未出示任何相关委托拆迁的文书。其行为根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十七条之规定属于超出法定职权，其行政行为应属违法行为的事实。综上所述，被告肥东县人民政府、肥东县城市管理行政执法局和肥东县撮镇镇人民政府，强制拆除原告房屋的行政行为，严重违反行政程序和超出职权等，其行政行为的违法事实，给原告造成严重的经济损失。原告诉讼请求：1、确认被告在大费村组织实施的对原告房屋强制拆除行政行为违法。2、本次诉讼费由被告承担。 肥东县人民政府一审答辩称，肥东县人民政府并未组织实施原告诉称的强制拆除行为，并非本案的适格被告，合肥市中级人民法院、安徽省高级人民法院生效裁判文书均确认被告不是实施主体。案涉房屋未取得建设工程规划许可证，属违法建设。原告非案涉房屋所有权人，不具有原告资格。原告起诉超过法定的起诉期限，根据原告诉状主张的事实，以及根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和该法解释第六十四条之规定，原告的起诉已经超过法定的起诉期限。综上所述，请求驳回原告的起诉。 肥东县撮镇镇人民政府一审答辩称，原告无证据证明其诉称的房屋存在、合法，其原告主体资格不符合。我镇依法对规划行政部门界定的违法建筑进行拆除，我镇多渠道、长时间在案涉区域进行宣传，要求自行改正，但有的相对人无动于衷，我镇迫不得已对案涉房屋予以拆除。原告已经超过法定的起诉期限。撮镇镇大费村棚户区改造是人民群众所期盼的，该村的拆迁、拆违工作是依法开展的，目前当地祖居村民已经100%完成签约并搬迁，对外来户违建房屋拆除工作已基本结束。综上，请求驳回原告起诉。 肥东县城市管理行政执法局一审答辩称，其未实施诉称的房屋拆除行为，该局不是适格被告。原告起诉已超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告起诉。 一审法院审理查明，原告起诉称其位于肥东县撮镇镇××费北组的房屋于2017年7月16日被拆除。另，诉讼期间，肥东县撮镇镇人民政府向该院提交的《情况说明》载明，肥东县大费村有道士田、尹冲、彭郢（或称小彭，含彭东、彭西两个自然村庄）、张郢、学田（或称薛田）、塘梢（或称塘稍）、漕坊（或称曹坊）、费北、费南、聂湾10个村民组，2016年至今实施棚户区改造，改造区内违章建筑由原肥东县规划局界定、肥东县城市管理行政执法局作出强制拆除决定，肥东县撮镇镇人民政府对界定范围内的违章建筑依法拆除。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”即行政诉讼的适格被告应当是作出行政行为的行政机关或其他法定的行政主体。结合本案，本案所诉为强制拆除行为，对于该行为的存在和行为的实施主体等基础信息应当由原告承担举证责任，但原告并未就此提供证据予以证实。从肥东县撮镇镇人民政府向该院提交的《情况说明》来看，对案涉区域的有关拆除房屋行为均由肥东县撮镇镇人民政府具体实施，并非由肥东县人民政府实施，故肥东县人民政府并非本案适格被告，对此该院经依法告知原告，但是原告仍然坚持起诉肥东县人民政府。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案应当裁定驳回原告的起诉。 另，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案案涉房屋的拆除时间为2017年7月，原告自该时间就应当知道被诉的强拆行为，但其迟至2020年1月6日才提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三项和第三款之规定，裁定驳回原告吴文娣的起诉。 吴文娣上诉称，上诉人在大费村的房屋早在2008年前就已经建成，房屋的建设是大费村祖居村民建成后出售给上诉人的，如果是违法建设，那么在当时祖居村民建设时就存在违法建设行为，作为县级以上行政主管部门和城管部门不出面制止建设行为，而是任由发展达到几千间房屋建成并出售给不知真相的外地务工人员，是典型的行政不作为导致的，是历史原因造成大面积无证房屋的产生，肥东县撮镇镇大费村的外来户购买的房屋在棚户区改造范围内，而肥东县人民政府是国家法律规定的征收补偿的行政主体，应该对征地拆迁实施主体的行为和后果负责。上诉人将肥东县人民政府列为被告有法可依，不是错列被告。2016年4月29日，肥东县人民政府组织全县范围内的公安、特勤、城管等到大费村搞非法强拆，无论从法律依据还是现场强拆的证据，足以证明肥东县人民政府是组织强拆的主体。肥东县撮镇镇人民政府是征地拆迁的被委托单位参与了强拆。本案中肥东县人民政府实际上就是将责任推卸给肥东县撮镇镇人民政府。上诉人将肥东县人民政府列为被告的理由充分、正当，不存在错列被告。上诉人在大费村购买的房屋位于被征收土地上，各被告为了达到多征收少补偿的违法目的，将上诉人的房屋通过原肥东县规划局界定为违法建设。且原肥东县规划局并没有按照法定程序严格审查和调查，在房屋所有人不知情的情况下，将大费村外来购房户的房屋界定为违法建设。即便是无证房屋也应该是法律意义中的不动产，涉及不动产的行政诉讼期限是20年，其屋内财产的诉讼期限是5年。一审裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。上诉人提起诉讼时，向一审法院提交了多份证据，足以证明在大费村征地拆迁项目中，拆迁方存在多项违法犯罪事实。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，并判决支持上诉人一审诉讼请求。 肥东县人民政府答辩称，一、被答辩人提起行政诉讼超过法定诉讼期限。本案案涉房屋的拆除时间为2017年7月，被答辩人自该时间就应当知道被诉的强拆行为，但其直至2020年1月7日才提起行政诉讼，明显超过了法定的起诉期限。二、答辩人不是本案的适格被告。案涉区域有关拆除房屋行为均由肥东县撮镇镇人民政府依法具体实施，并非由答辩人实施。而被答辩人并未就答辩人与案涉强制拆除行为存在关联提供证据予以证实，故答辩人并非本案适格被告。原审法院依法告知被答辩人，但是被答辩人仍然坚持起诉答辩人，原审法院裁定驳回起诉事实认定清楚，法律适用正确。 肥东县城市管理行政执法局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、答辩人既没有参与、也没有组织或派员参与具体实施对被答辩人的房屋进行拆除，与答辩人没有关联性，答辩人不是本案适格被告。二、被答辩人的起诉已超过起诉期限。从被答辩人提交的起诉状及相关证据来看，被答辩人对2017年7月16日发生的拆除房屋行为是明知的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定，被答辩人的起诉明显已超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。综上所述，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。 本院认为，根据原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，吴文娣在其起诉状中述称，其案涉房屋被拆除的时间为2017年7月16日，说明其当时即知道拆除行为。因实施拆除行为的主体未告知其起诉期限，故起诉期限从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从其知道或者应当知道拆除行为之日起最长不得超过2年。现吴文娣对该拆除行为不服，其至2020年1月才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。上诉人吴文娣主张，其所诉房屋拆除行为涉及不动产，应当适用20年的最长起诉期限。因法律规定的20年最长起诉期限，仅适用于当事人不知道行政行为的情形，而本案中吴文娣已经知道其所诉行政行为，故其该上诉理由不能成立。另，肥东县撮镇镇人民政府自认大费村范围内违章建筑由原肥东县规划局界定、肥东县城市管理行政执法局作出强制拆除决定，肥东县撮镇镇人民政府对界定范围内的违章建筑实施拆除，故吴文娣以肥东县人民政府为被告提起本案诉讼，亦缺乏事实根据。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人吴文娣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年八月六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。