广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终109号上诉人（原审原告）武江区伟信汽车修理厂。住所地广东省韶关市武江区***************民小组。诉讼代表人黄伟波，经营者。委托代理人谢崇天，广东韶大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市武江区西联镇人民政府。住所地广东省韶关市武江区西联********。法定代表人杨国浩，镇长。委托代理人杨威，韶关市武江区西联镇人民政府社会事务办公室副主任。委托代理人林红福，广东秦唐律师事务所律师。上诉人武江区伟信汽车修理厂（以下简称伟信汽修厂）因与被上诉人韶关市武江区西联镇人民政府（以下简称西联镇政府）镇政府行政命令一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：2012年12月1日，韶关市武江区******委会（甲方）与黄伟波（乙方）签订《土地承包合同书》，约定甲方将位于阳山上庙背新村南面、武广铁路西面、大坪新村北面、天工电气公司东面的荒地租给黄伟波使用，承包土地面积800平方米。土地承包时间共15年，自2013年1月1日起至2028年1月1日止。承包租金4300元/年，五年后租金从2018年1月在上一年的基础上递增5%，十年后租金从2023年1月在上一年的基础上递增10%。2013年1月1日，谢伯威（甲方）与黄伟浪（乙方、黄伟波的弟弟、伟信汽修厂的投资人之一）签订《土地承包合同书》，约定甲方将承包韶关市林业科研所的一块荒地转包给乙方，此块荒地位于阳山上庙背新村南面、武广铁路西面、大坪新村北面、天工电气公司东面。承包时间从2013年1月1日至2027年10月31日止。承包的土地面积1100平方米，承包租金为4300元/年，五年后租金从2018年1月在上一年的基础上递增5%，十年后租金从2023年1月在上一年的基础上递增10%，等等。2013年9月24日，黄伟波注册成立伟信汽修厂，其《营业执照》登记：“经营者：黄伟波，类型：个体工商户，经营场所：韶关市武江区**********，组成形式：个人经营，经营范围：二类机动车维修。”2019年12月17日，韶关市自然资源局向韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组出具《关于对＜关于协助调查武江区西联镇（新区）高铁沿线31处建筑物建设规划报建和用地审批情况的通知＞的回复意见》（韶自然资函〔2019〕1967号），与本案有关的内容有“一、关于……武江区西联镇上庙背村旁之二、之三、之四黄伟波……涉嫌违法建设情况。经核查，该23宗涉嫌违法建设未在我局查询到相关的规划报建手续。上述23宗涉嫌违法建设用地的情况，未在我局查询到相关的用地手续和登记资料”。根据韶关市自然资源局出具的上述回复意见，西联镇政府查明，黄伟波于2012年9月在武江区西联镇上庙背村旁之二的国有土地上违建一层铁皮棚结构房屋，建筑面积300平方米；黄伟波于2012年9月在武江区西联镇上庙背村旁之三的国有土地上违建一层铁皮棚结构房屋，建筑面积200平方米；黄伟波于2012年9月在武江区西联镇上庙背村旁之四的国有土地上违建一层铁皮棚结构房屋，建筑面积300平方米。该三处建筑物位于西联镇城镇规划区范围内。2019年12月16日，西联镇政府向黄伟波作出《限期清场告知书》，内容有“经市自然资源局认定，你单位所租用场地上的建筑物属于违法违章建筑。根据国家《土地法》、《城乡规划法》、《铁路法》等法律法规，需对你单位所租用场地上的违法违章建筑物进行拆除。请贵单位积极配合，于2019年12月20日前自行清空建筑物内所有物品，并拆除相关建筑物。逾期未搬空及未拆除相关建筑物的，政府将在2019年12月25日前依法依规组织强制清场及拆除，并追究相关责任人的法律责任。”伟信汽修厂收到西联镇的上述《限期清场告知书》后，将位于韶关市武江区*******旁，韶关市林业科学研究所的划拨用地上的铁皮棚结构建筑物内的物品搬离，并自行拆除了一部分建筑物，剩余建筑物由西联镇政府进行了拆除。拆除的建筑物面积总计800平方米。2020年2月18日，伟信汽修厂向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、确认西联镇政府2019年12月16日发出的《限期清场告知书》违法。二、西联镇政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和原则，给予补偿。原审法院认为，西联镇政府对伟信汽修厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》的行政行为不合法，理由如下：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，对在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为，由当地乡、镇人民政府进行处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门（现为机构改革后的自然资源局）依法处理。因伟信汽修厂在韶关市武江区*******旁，韶关市林业科学研究所的国有划拨用地上建设的三处面积总计800平方米的铁皮棚结构建筑物位于西联镇城镇规划区范围内，而不在韶武府〔2010〕2号《关于芙蓉新城范围内房屋拆迁的通知》中拆迁涉及的车头、下胡、赤水、芙蓉和西联村范围内，本应由县级以上地方人民政府自然资源主管部门进行处理，现西联镇政府以自己的名义对伟信汽修厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》，属于超越职权作出行政行为，不符合法律规定。关于伟信汽修厂要求西联镇政府给予补偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”伟信汽修厂在韶关市武江区*******旁，韶关市林业科学研究所的国有划拨用地上建设的三处面积总计800平方米的铁皮棚结构房屋，既未取得土地主管部门的使用土地批准手续，也未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，因此，该建筑物属于违法建筑，而违法建筑本身不受法律保护。在西联镇政府拆除该房屋前，伟信汽修厂已将房屋内物品搬离，其不存在合法财产受到损害的情形。因此，伟信汽修厂要求西联镇政府给予补偿，不符合上述法律规定，不予支持。综上所述，因西联镇政府超越职权作出《限期清场告知书》，本应予以撤销，但由于所涉及的建筑物已经拆除，撤销该《限期清场告知书》已无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认西联镇政府于2019年12月16日对伟信汽修厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》的行政行为违法。二、驳回伟信汽修厂的其他诉讼请求。上诉人伟信汽修厂不服一审判决向本院提起上诉称：西联镇政府于2019年12月16日向伟信汽修厂发出《限期清场告知书》。伟信汽修厂接到西联镇政府告知书后，在西联镇政府规定的期限内，紧急搬厂，按西联镇政府的要求搬空及拆除了相关建筑物，给伟信汽修厂带来了巨大的经济损失。伟信汽修厂认为，政府的工作，一定会积极配合，但西联镇政府向伟信汽修厂发出《限期清场告知书》，明显违法，一审法院已明确认定西联镇政府这一行政行为超越职权，明显违法。但一审法院对伟信汽修厂请求西联镇政府“依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和原则，给予补偿。”却予以驳回，伟信汽修厂对此是绝对不服的。理由有以下几点：一、按照一审时西联镇政府的陈述，伟信汽修厂所租赁的土地是国家划拨用地，是可以建设汽车修理厂的；二、按照《城市拆迁管理条例》的相关规定，是应当获得补偿的；三、按照行政诉讼法第七十六条规定，西联镇政府的超越职权行为，己明显给伟信汽修厂带来巨大损失，依法应当予以补偿（或赔偿）。上诉请求：判令西联镇政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和原则，给予伟信汽修厂补偿（或赔偿）。被上诉人西联镇政府答辩称：一、涉案建筑物属于违法建筑，依法应当予以拆除。一审判决事实认定清楚，法律适用正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和韶关市自然资源局作出的《关于对〈关于协助调查武江区西联镇（新区）高铁沿线31处建筑物建设规划报建和用地审批情况的通知〉的回复意见》的规定，涉案房屋属于违法建筑。伟信汽修厂未提供证据证实其主张的涉案房屋已经办理了土地使用权证。涉案房屋位于城市、镇规划区内，未依法取得建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条规定，西联镇政府已多次与伟信汽修厂进行沟通，要求其自行拆除，但伟信汽修厂一直不予自行拆除。二、伟信汽修厂诉请西联镇政府对其进行行政补偿，于法无据。涉案房屋系违法建筑，伟信汽修厂在本案中并不存在合法权益受到损害的情况，无权提出补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，伟信汽修厂请求行政补偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政补偿；没有合法权益可保护的，将不能获得行政补偿。伟信汽修厂被拆除的建筑物属于违法建筑，故对伟信汽修厂提出的补偿请求应当不予支持。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是：一、西联镇政府于2019年12月16日向伟信汽修厂作出的《限期清场告知书》是否合法；二、西联镇政府是否应当承担补偿或赔偿责任。一、关于西联镇政府于2019年12月16日向伟信汽修厂作出的《限期清场告知书》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”涉案伟信汽修厂未取得建设工程规划许可证进行建设的铁皮棚结构房屋分别位于武江区西联镇上庙背村旁之二、之三、之四的国有土地上，面积共计800平方米，属于西联镇城镇规划区范围内。根据上述法律规定，拆除城市、镇未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门处理，西联镇政府以自己的名义对伟信汽修厂的经营者黄伟波作出《限期清场告知书》，不符合上述法律规定，属于超越职权的行政行为。二、西联镇政府是否应当承担补偿或赔偿责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，对违法建筑物不予补偿，只有国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织合法权益造成损害的才承担赔偿责任。伟信汽修厂在韶关市武江区*******旁的国有划拨用地上建设的三处面积总计800平方米的铁皮棚结构房屋没有取得土地主管部门的使用土地批准手续和城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，属于违法建筑物，不属于合法财产，依法不予补偿及赔偿。另外，在西联镇政府拆除伟信汽修厂的房屋前，伟信汽修厂已经将房屋内的物品搬离，伟信汽修厂的合法财产并未造成损失。因此，对伟信汽修厂要求西联镇政府给予补偿或赔偿，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人伟信汽修厂上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人武江区伟信汽车修理厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年八月二十六日法官助理  罗 艳书 记 员  郑翠莹