山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终100号 上诉人（原审被告）：东阿县铜城街道办事处。住所地:东阿县铜鱼路8号。 法定代表人:叶宝峰，主任。 委托代理人：鹿闪闪，山东胶城律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：东阿县自然资源和规划局（原东阿县国土资源局）。住所地：东阿县曙光街101号。 法定代表人:孙开林，局长。 委托代理人：孙博，山东胶城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：王尚锁，男，1976年6月17日出生，汉族，住东阿县。 委托代理人：邹洪敏，山东齐耀律师事务所律师。 上诉人东阿县铜城街道办事处（以下简称铜城办事处）、东阿县自然资源和规划局（以下简称东阿自然资源局）因与被上诉人王尚锁行政强制纠纷一案，不服聊城市东昌府区人民法院(2018)鲁1502行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2011年1月6日，王尚锁成立了东阿县恒达养牛专业合作社，注册经营地为东阿县铜城工业园（铜鱼路路西）。2017年4月14日，东阿县国土资源局（以下简称东阿国土局）对原告非法占地一案进行立案调查。2017年4月25日，东阿国土局作出东国土资罚字【2017】148号《行政处罚决定书》，认定2016年10月王尚锁未经县级以上人民政府批准，非法占用铜城街道东关村土地2806平方米建钢构房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，对王尚锁作出以下处罚：1、责令退还非法占用的2806平方米土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并对非法占用的2806平方米土地处以每平方米25元罚款，共计70150元。2018年1月9日，东阿国土局对王尚锁进行催告。东阿国土局向原告送达处罚告知书及催告书时，王尚锁均未在送达回证上签字，东阿县国土资源局对王尚锁接收两份文书时的现场进行了拍摄取证。 2018年5月15日，东阿国土局向东阿县人民政府（以下简称东阿县政府）提交了《关于对铜城办事处东关村王尚锁违法用地地上建筑物处置报告》，就王尚锁在违法用地上所建的建筑物处置问题进行请示。同日，东阿国土局向东阿县政府移交了王尚锁所建的钢构门市房720平方米及钢构房1600平方米。2018年5月22日，东阿县政府向铜城办事处下达了《关于拆除你处东关村王尚锁违法用地上建筑物的通知》，通知认为该建筑物在城市规划区内，不符合东阿县城镇建设规划，要求铜城办事处牵头组织依法对地上建筑物实施拆除。2018年6月6日，铜城办事处、东阿国土局共同发布《公告》，《公告》载明：“王尚锁：你未经县级以上人民政府批准，擅自占用铜城办事处东关村集体土地4.4亩建车间，违反了《中华人共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，限于2018年6月7日前自行拆除该违法建筑，逾期不拆，将予以强制拆除”。该《公告》被张贴在涉案被拆除建筑物上。2018年6月19日，王尚锁的房屋被强制拆除。2018年12月12日，王尚锁以铜城办事处、东阿国土局为被告向聊城市东昌府区人民法院提起行政诉讼，要求确认两被告拆除原告房屋的行为违法。 原审法院认为，（一）关于原告王尚锁是否具备本案原告主体资格的问题。本案中，被告东阿国土局依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对原告作出行政处罚决定，对涉案建筑物和其他设施予以没收，对所占土地责令退还。东阿国土局提交的电话录音可证明其工作人员在电话中完整地将行政处罚决定书的内容向原告进行了宣读，原告虽然称录音中的声音不像自己的，将申请对该声音是否为原告进行鉴定，但因原告在规定时间内并未提交书面鉴定申请，且被告提交的该段录音为前后连贯的完整录音，故可认定东阿国土局于2017年4月25日通过电话通知的方式向原告送达了东国土资罚字【2017】148号《行政处罚决定》。至2018年6月19日，两被告对涉案建筑物实施拆除时，该行政处罚决定虽已发生法律效力，但因本案原告并未就上述处罚内容主动执行，故该行政处罚决定需依据相关规定强制执行。而在强制执行的过程中，强制执行的主体是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对被执行人的人身、财产等合法权益造成不应有的损害，均与作为被执行人的原告具有利害关系，故起诉人王尚锁具有本案诉讼主体资格。两被告以涉案违法占地建设的建筑物及其他设施已被没收为国有为由，认定被诉强拆行为与原告没有利害关系的主张，没有法律依据，不予采信。 （二）关于两被告是否实施了拆除原告房屋的行政行为问题。被告东阿国土局在答辩中认可参与了对涉案的建筑物的拆除，在庭审中又称只是对拆除建筑物进行了现场指认及见证，对于变更后的主张，东阿国土局未提交证据予以证明。2018年6月6日，两被告作出的《公告》，可认定两被告对涉案建筑物的拆除是出于共同的意思表示，拆除行为是由两被告共同实施作出的。 关于被告铜城办事处认为其实施的强制拆除行为系基于东阿县政府的委托，原告应当起诉东阿县政府的问题。虽然东阿县政府向被告铜城办事处下达了《关于拆除你处东关村王尚锁违法用地上建筑物的通知》，要求被告铜城办事处牵头组织依法对地上建筑物实施拆除。但是对涉案建筑物进行拆除是由被告铜城办事处及被告东阿国土局参与并具体实施，原告选择以具体实施拆除行为的铜城办事处及东阿国土局为被告，提起确认行政强制行为违法，并不违反法律规定。 （三）关于两被告实施的强制拆除原告房屋的行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中被告东阿国土局依法作出没收建筑物的行政处罚决定后，在《中华人民共和国土地管理法》未明确规定被告东阿国土局拥有执行权力的前提下，根据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，被告东阿国土局应当依法申请法院强制执行。关于没收地上建筑物的执行及移交问题，最高人民法院行政审判庭作出的【2009】行他字第10号《关于在非诉执行案件中没收的地上建筑物如何移交问题的电话答复》中认为：国土资源管理部门申请人民法院强制执行其依法作出的没收地上建筑物的行政处罚，人民法院在采取强制执行措施后，应当将没收的建筑物移交申请执行的国土资源管理部门。被告东阿国土局在未经法院作出准予强制执行的情况下，直接将涉案建筑物没收后向东阿县政府进行移交后，并根据东阿县政府的通知，与被告铜城办事处共同将涉案建筑物进行拆除的行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。 综上，在涉案建筑物未经法院准予强制执行的情况下，两被告将涉案建筑物予以拆除，违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决确认被告铜城办事处、东阿国土局强制拆除原告王尚锁房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告铜城办事处、东阿国土局负担。 上诉人铜城办事处不服原审判决，上诉称，东阿国土局已经将案涉建筑物没收并移交给东阿县政府。因涉案建筑物在城市规划区内，不符合东阿县城镇建设规划，东阿县政府依法做出了对涉案建筑物予以拆除的处置决定。上诉人铜城办事处接到东阿县政府通知后，依法实施了拆除行为。于上诉人而言，上诉人实施的拆除行为并非原审判决认定的行政强制行为而是受东阿县政府委托实施的资产处置行为，其并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》中行政行为的范畴。即便按照原审判决认定的事实，因上诉人实施的拆除行为系受东阿县政府的通知指令委托实施的，相应的责任也应由东阿县政府而非上诉人承担。综上，一审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人王尚锁对铜城办事处提出的诉讼请求。 上诉人东阿自然资源局不服原审判决上诉称，（一）上诉人在铜城办事处实施拆除行为时，因上诉人是做出行政处罚的机关，在拆除过程中所从事的也是现场指认违法建筑的工作，没有实际上实施拆除行为，一审法院所理解的“参与”与上诉人在一审答辩状中所表达的“参与”，并非同一含义。（二）《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据该规定，东阿县政府可以在被上诉人违法事实存在的情况下，委托铜城办事处实施违法建筑的拆除行为。（三）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。对没收后的建筑物的处置，《国土资源违法行为查处工作规程》14.5执行要求(3)中规定：“给予没收新建建筑物和其他设施、矿产品或者其他实物处罚的，做出行政处罚决定的国土资源主管部门填写《非法财务移交书》，连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其制定部门。对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除或者保留。”根据以上条款，上诉人对被上诉人的查处、移交符合法律规定，履行职能正确。（四）在一审诉讼过程中，东阿国土局的单位名称已经依法变更为东阿自然资源局，对于这一事实，上诉人已经告知了一审法院，但一审法院在作出一审判决时，仍然是确认东阿国土局行为违法。综上，一审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人提出的诉讼请求或发回重审。 被上诉人王尚锁辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，二上诉人请求无事实根据和法律依据，请求依法驳回二上诉人上诉请求。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院另查明，2019年1月14日，中共东阿县委、东阿县政府作出《关于东阿县县级机构改革的实施意见》（东发【2019】1号），决定组建东阿自然资源局，原东阿国土局职责划入东阿自然资源局。 本院认为，本案的争议焦点问题是二上诉人是否为本案适格被告以及被诉行政行为是否合法。本案中，二上诉人均主张本案被诉行为是东阿县政府在接收没收财产后的处置行为。为解决本案争议焦点问题，必须先明确以下两个问题，一是上诉人东阿自然资源局是否已经依法将涉案建筑物移交东阿县政府;二是上诉人铜城办事处实施被诉行为是否系东阿县政府委托，因为这两个问题均涉及本案被诉行为性质的界定。 关于上诉人东阿自然资源局是否已经依法将涉案建筑物移交东阿县政府的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”最高人民法院行政审判庭《关于在非诉执行案件中没收的地上建筑物如何移交问题的电话答复》(【2009】行他字第10号)认为,国土资源管理部门申请人民法院强制执行其依法作出的没收地上建筑物的行政处罚，人民法院在采取强制执行措施后，应当将没收的建筑物移交申请执行的国土资源管理部门。本案中，上诉人东阿自然资源局并未依法完成案涉建筑物移交工作，理由如下：第一，在《中华人民共和国土地管理法》未明确规定自然资源管理部门拥有执行权力的前提下,自然资源部门应当依法申请法院强制执行，本案中，原东阿国土局在作出东国土资罚字【2017】148号行政处罚决定后，并未申请法院强制执行没收案涉建筑物的处罚决定内容；第二，没收的关键是改变建筑物的占有和控制状态，本案中，尽管原东阿国土局向东阿县政府递交了《非法财物移交书》，但案涉建筑物一直由被上诉人王尚锁继续占有、使用，并未改变案涉建筑物的占有和控制状态。既然上诉人东阿自然资源局并未依法完成涉案建筑物移交工作,也就不存在二上诉人主张的本案被诉行为是东阿县政府在接收没收财产后的处置行为,本院对该上诉理由不予支持。 关于上诉人铜城办事处实施被诉行为是否系东阿县政府委托的问题。根据行政法通说理论，行政委托是指，出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织及个人（被委托人）以委托人的名义代为行使职权或其他事实，其行为效果归属委托人的法律制度。行政委托应当遵循正当的法律程序，需有必要的委托文件等法律形式。本案中，东阿县政府向上诉人铜城办事处下达了《关于拆除你处东关村王尚锁违法用地上建筑物的通知》，但从通知内容可以看出，这属于上级机关对下级机关的责成，并非行政委托，并且从上诉人铜城办事处对被上诉人王尚锁作出的《公告》来看，其也是以自己的名义而非东阿县政府的名义作出的，故上诉人铜城办事处关于其是受东阿县政府的委托实施被诉行为的主张不成立，本院不予支持。 通过上述分析得知，本案被诉行为既非东阿县政府处置没收财产的行为也非东阿县政府委托拆除行为，两上诉人应对拆除被上诉人房屋行为承担法律责任，是本案适格被告。两上诉人共同实施强拆行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，一审法院据此确认两上诉人强拆被上诉人房屋行为违法并无不当。 关于上诉人东阿自然资源局提出的其仅指认了现场并未实施强拆行为的问题，其并没有提交证据证明，且拆除前对被上诉人王尚锁作出的《公告》也加盖有其公章，故对该主张不予支持。关于上诉人东阿自然资源局提出的其在一审中已经更名的问题，根据东阿县机构改革方案，原东阿国土局职能由上诉人东阿自然资源局行使，原东阿国土局相关法律责任亦应由其承担，一审判决存在瑕疵，本院予以指出，但并不影响一审判决的履行。 综上，一审判决确认上诉人铜城办事处、东阿自然资源局强制拆除被上诉人王尚锁房屋行为违法，并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人东阿县铜城街道办事处、东阿县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年八月十日 法官助理高世宁 书记员任义凡