山东省莱州市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0683行审37号 申请执行人莱州市自然资源和规划局，住所地莱州市。 法定代表人闫旭辉，该局局长。 委托代理人吕从国，该局土山分局局长。 委托代理人韩忠民，该局土山分局副局长。 被执行人徐某某，男，1971年12月17日出生，汉族，农村居民，住莱州市。 委托代理人周巧玲，山东生活帮律师事务所律师。 申请执行人莱州市自然资源和规划局于2020年4月15日向本院申请执行莱自然资规罚发〔2019〕245号土地违法案件行政处罚决定。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了听证审查。经听证，双方均同意本案由莱州市行政争议审前和解中心进行和解，本案于2020年4月22日中止审查。同年8月7日，因和解不成，本案恢复审查。本案现已审查终结。 申请执行人称，被执行人徐某某自2012年3月，未经批准，擅自占用莱州市土山镇沙埠子村耕地298.29平方米（不符合规划，合0.45亩）建种植大棚管理房。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定。依据该法第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，申请执行人于2019年10月28日对被执行人作出莱自然资规罚发〔2019〕245号土地违法案件行政处罚决定书：1.限莱州市土山镇沙埠子村民徐某某自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的298.29平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.处以每平方米30元罚款，共计罚款8948.7元。该决定书于作出之日送达被执行人。被执行人在法定期限内未申请行政复议或向人民法院提起诉讼，亦未履行处罚决定确定的限期拆除的义务。申请执行人于同年12月30日催告被执行人履行上述义务，被执行人仍未履行。请求人民法院依法对行政处罚决定第1项内容即“自行拆除在非法占用的298.29平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状”强制执行。申请执行人向本院提交了现场勘验笔录、勘测定界图、占地现场照片、地类认定及平面图、询问调查笔录、农村土地承包经营权证、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、土地违法行为纪律处分建议书、履行行政处罚决定催告书、送达回证、强制执行社会稳定风险评估报告等为证。 被执行人辩称，申请执行人认定被执行人涉案“种植大棚管理房”违反土地管理法第四十三条规定，实际涉案种植大棚管理房系被执行人直接用于和服务于樱桃大棚种植的生产设施和附属设施，根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的规定属于设施农用地管理范畴，被执行人没有用于非农建设，不应被处罚。申请执行人作出的处罚决定认定事实和适用法律明显缺乏依据，请求裁定不准予执行。 经质证申请执行人提交的证据，被执行人对卷宗材料的真实性没有异议，但主张涉案种植大棚项目共用地9.01亩，其中除申请执行人在笔录载明的自有耕地7.91亩外，被执行人还流转了1.1亩；调查时，其陈述过建设使用目的及建房分区功能，但申请执行人未在调查笔录中载明，在处罚决定中也没有区分，不认可申请执行人仅以种植大棚管理房的表述作出处罚。 经审查查明，被执行人徐某某自2012年3月，未经批准，占用莱州市土山镇沙埠子村耕地298.29平方米（不符合规划，合0.45亩）建种植大棚管理房。申请执行人认为，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，依据该法第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，于2019年10月28日对被执行人作出莱自然资规罚发〔2019〕245号土地违法案件行政处罚决定书：1.限莱州市土山镇沙埠子村民徐某某自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的298.29平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.处以每平方米30元罚款，共计罚款8948.7元。该决定书于作出之日送达被执行人。被执行人在法定期限内未申请行政复议或向人民法院提起诉讼，亦未履行处罚决定确定的限期拆除义务。申请执行人于同年12月30日催告被执行人履行上述义务，被执行人未履行。 审查中，经本院现场勘验，涉案房屋南侧系樱桃大棚，西侧系与樱桃大棚相连的钢架结构连栋温室，部分房间外挂有产品分拣室、工人餐厅、产品包装室、储藏室标牌；东侧系为樱桃大棚种植提供恒温条件和存放生产农资的供暖房和生产农资仓库；同时，该占地内部分区域建有沼气池。涉案房屋同时兼具生活居住功能。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。上述规定体现了行政法的比例原则，即行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，是实行行政诉讼法的基本目的。对于行政程序而言，在程序终结之前，行政机关应随时注意法律规定及事实的变动，以确保行政行为合乎作出时的法律规定及事实状态。如果行政行为作出后尚未执行时，因为法律法规或事实发生变化而使其失去意义或合法性，则不再具有可执行性。 《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地、未利用地。《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中将“设施农用地”归“农用地”类别，“设施农用地是直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。”《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，“设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等……（二）附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地，包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地……生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。……兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续……进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩”。该通知规定，市县开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理，不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。《国土资源部〈关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉》（国土资发〔2014〕127号）规定，“将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；……（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。……二、积极支持设施农业发展用地（一）设施农业用地按农用地管理。……不需办理农用地转用审批手续。……（二）合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩”。《自然资源部农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定，“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等”。上述规定可以看出，国家土地管理部门和农业管理部门自2010年起就相继作出规定，设施农用地不需办理农用地转用审批手续；对于未经审核同意的设施农用地，不符合设施农用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。山东省对此也作出了相应规定。2019年12月17日颁布实施的《自然资源部农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定，“设施农用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。” 本案中，被执行人所建樱桃大棚连栋温室、供暖房、生产农资仓库等所占用的土地系在设施农业项目区域内直接用于农产品生产或辅助生产的设施用地，符合上述系列文件中关于设施农用地的界定，按文件规定，对符合设施农业用地规定的部分应予保留、补办手续。但申请执行人作出的行政处罚决定对此未予区分，对沼气池亦未作认定和处理，对涉案土地上的房屋决定全部拆除并予罚款，属认定事实不清且违反比例原则。同时，自然资规〔2019〕4号文件虽然在申请执行人对被执行人作出案涉土地行政处罚决定之后颁布实施，但在案涉部分土地符合设施农用地规定可予备案、补办手续的情形下，对该设施农用地上的房屋予以拆除亦不具有可执行性。故申请执行人对被执行人作出的土地行政处罚决定，本院依法不应准予执行。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第二、四项之规定，裁定如下： 不准予强制执行莱州市自然资源和规划局莱自然资规罚发〔2019〕245号行政处罚决定。 申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向山东省烟台市中级人民法院申请复议，也可以直接向山东省烟台市中级人民法院申请复议。 审 判 长  王海丽 人民陪审员  孙松庆 人民陪审员  王锡存 二〇二〇年八月十八日 法官 助理  黄晓娟 书 记 员  杨玉泉