江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终209号上诉人（原审原告）葛凤琴，女，1954年2月22日出生，汉族，原住扬州市广陵区。委托代理人朱亚庆，北京圣运（上海）律师事务所律师。委托代理人徐东兵，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市广陵区人民政府文峰街道办事处，住所地在扬州市广陵区渡江南路130号。法定代表人梁钧，主任。委托代理人胡庆生，江苏尚鼎律师事务所律师。委托代理人吉丽，江苏尚鼎律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）扬州市广陵区住房和城乡建设局，住所地在扬州市广陵区运河北路3号。法定代表人叶全跃，局长。委托代理人景正祥，扬州市广陵区住房和城乡建设局副局长。委托代理人王生干，江苏石立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市广陵区人民政府，住所地在扬州市文昌中路548号。法定代表人徐长金，区长。委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）扬州市房屋征收管理中心，住所地在扬州市徐凝门大街53号。法定代表人高万国，主任。委托代理人张文，扬州市房屋征收管理中心工作人员。被上诉人（原审第三人）扬州市广陵区房屋征收管理中心，住所地在扬州市广陵区政务服务中心612。法定代表人薛少平，主任。委托代理人朱雨晨，扬州市广陵区房屋征收管理中心工作人员。委托代理人李显，江苏朱玉明律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）扬州天润房屋征收服务有限公司，住所地在扬州市汶河北路65号4号楼。法定代表人沈红军，董事长。委托代理人张宗举，扬州天润房屋征收服务有限公司总经理。上诉人葛凤琴因拆迁行政协议一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2019）苏1003行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2017年6月20日，扬州市广陵区人民政府文峰街道办事处（以下简称文峰街道办）根据中共扬州市委、扬州市人民政府关于七里河环境综合整治的要求，发布《七里河环境综合整治文峰村杨庄（东）组集体土地房屋预拆迁通知》，该通知明确了预拆迁范围、时间及相关政策。此后，文峰街道办委托土地房地产评估公司对葛凤琴位于文峰村杨庄组的房屋进行评估。2017年6月27日，葛凤琴与文峰街道办签订了扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议。根据《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》和《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》及相关文件规定，就葛凤琴上述房屋的拆迁补偿问题，双方达成如下协议：被拆迁房屋各类补偿合计2351580.12元，腾仓过渡期限为6个月，自2017年6月至2017年12月止。协议签订后，葛凤琴于2017年7月10日交付房屋。后葛凤琴分两次领取了全部拆迁补偿款。2017年11月20日，原扬州市广陵区拆迁管理办公室（以下简称原广陵区拆管办）在上述协议上鉴证。2019年12月6日，江苏省自然资源厅向扬州市人民政府作出《江苏省自然资源厅关于同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案的函》（苏自然资函[2019]1090号，以下简称苏自然资函[2019]1090号函），案涉土地被征归国有。原审法院认为：第一，文峰街道办基于改善案涉地块范围内居民生活、整治周边治安环境之目的实施预拆迁，葛凤琴在知晓预拆迁及相关情况下，自愿与文峰街道办签订其房屋拆迁补偿协议，该协议不存在《中华人民共和国民法总则》所规定的无效情形；第二，本案在审理过程中，江苏省自然资源厅于2019年12月6日作出了苏自然资函[2019]1090号函，案涉土地已被征归国有，完善了土地征用程序，该协议不违反法律法规强制性规范；第三，葛凤琴与文峰街道办签订的协议，其拆迁补偿标准、各类补助奖励等亦在合理范围之内，且文峰街道办的预拆迁行为具有公益性、该协议应受司法尊重；最后，基于合同相对性，葛凤琴与文峰街道办签订房屋拆迁补偿协议，其要求确认该房屋拆迁补偿协议无效，适格的被告主体应为文峰街道办，其所诉其他被告及第三人于法无据。综上，葛凤琴要求确认其与文峰街道办所签的房屋拆迁补偿协议无效的请求依法应予驳回，其对其他被告和第三人的起诉依法应当驳回。本案经该院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回葛凤琴要求确认其与文峰街道办签订的扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议无效的诉讼请求；驳回葛凤琴对扬州市广陵区住房和城乡建设局（以下简称广陵区住建局）、扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）、第三人扬州市房屋征收管理中心（以下简称扬州市征管中心）、原广陵区拆管办、扬州天润房屋征收服务有限公司（以下简称天润公司）的起诉；案件受理费50元，由葛凤琴负担。上诉人葛凤琴上诉称：第一，被诉拆迁补偿协议违反法律、行政法规的强制性规定，依法应被确认无效。上述协议签订时施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，且该规定属于效力性强制性规定。被上诉人文峰街道办在签订被诉拆迁补偿协议时，并未取得合法征地批复，其实施的预拆迁行为，明显属于规避上述法律规定的违法占用、征收土地的行为，故被诉拆迁补偿协议依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款之规定应被确认无效。第二，苏自然资函[2019]1090号函的作出，并不足以抵消文峰街道办有关征地拆迁行为的违法性。被诉拆迁补偿协议系在未取得征地批准文件的情况下签订，该协议系重大且明显违法的行政行为，依法应被确认无效。被诉拆迁补偿协议的签订时间为2017年年中，而上述征地批准文件的作出时间为2019年12月6日，上诉人提起本案一审诉讼时间为2019年年初，一审开庭审理时间为2019年9月19日，上诉人于2019年12月13日收到原审法院邮寄的上述征地批准文件。因文峰街道办提交上述征地批准文件已明显超过法定举证期限，且该征地批准文件形成于被诉拆迁补偿协议签订之后，故依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，上述征地批准文件应不具有证据效力。上述征地批准文件不足以证明文峰街道办有关征地拆迁行为的合法性，亦不足以证明其有权于2017年与上诉人签订被诉拆迁补偿协议，恰相反可以证明其在与上诉人签订被诉拆迁补偿协议时未取得征地批准文件，没有相应职权依据。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，文峰街道办与上诉人签订的被诉拆迁补偿协议，依法应被确认无效。第三，依据《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》第三条规定，上诉人应当被认定有230㎡合法住宅面积得到充分补偿，但文峰街道办与上诉人签订的被诉拆迁补偿协议仅认定210㎡为合法面积，少约定了20余㎡的拆迁面积，明显违反了上述规范性文件规定，侵害了包括上诉人在内的全体被拆迁人的合法权益及公共利益，依法应当被确认无效。第四，文峰街道办以预拆迁的形式，规避法律规定而实施的违法征地拆迁行为依法属于无效行政行为，且被诉拆迁补偿协议存在多处重大违法情节，应被确认无效。《国务院关于加强事中事后监管的指导意见》（国发[2019]18号）第二条规定，政府机关应坚持权责法定、依法行政，法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照法律法规规定履行监管职责。当时施行的《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等有关集体土地征收拆迁的法律法规并无规定政府具有预拆迁的法定职权。因上诉人与文峰街道办签订被诉拆迁补偿协议是基于文峰街道办的预拆迁行为，故该预拆迁行为是否符合法律规定、是否违反效力性强制性规定直接决定被诉拆迁补偿协议的效力。原审法院并未对于上述问题予以认定，明显属于事实认定不清。被诉拆迁补偿协议的落款盖有文峰街道办房屋征收专用章，但相关法律并无赋予街道办事处具有实施征收、拆迁、预拆迁的法定职权，也无证据表明文峰街道办系受区县级以上人民政府委托而实施预拆迁行为。因此，依据法无规定不可为的政府行政原则，上述印章的篆刻及使用皆无法律依据，即被诉拆迁补偿协议中加盖的文峰街道办事处房屋征收专用章系无效盖章。被诉拆迁补偿协议由原广陵区拆管办进行鉴证，但并无任何法律法规赋予原广陵区拆管办具有鉴证职权，该鉴证行为明显无效。第五，依据《中华人民共和国刑法》第四百一十条第一款以及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2000]14号）第五条规定，文峰街道办以所谓预拆迁为名，违法批准征收、占用涉案集体建设用地，侵害广大被拆迁人的合法权益，明显已经触犯了上述法律及司法解释的规定。对于文峰街道办的相关违法犯罪情节，原审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，将文峰街道办的相关违法犯罪材料移送有权机关查处，以维护上诉人的合法权益。综上，请求二审法院依法判决撤销原审判决，并依法改判确认上诉人与文峰街道办签订的被诉拆迁补偿协议无效。被上诉人文峰街道办辩称：第一，我办事处基于改善周边环境、整治周边环境的目的而实施案涉拆迁项目。上诉人葛凤琴在知晓有关拆迁的情况下，与我办事处签订被诉拆迁补偿协议，该协议不存在无效情形。第二，江苏省自然资源厅于2019年12月6日作出了苏自然资函[2019]1090号函，案涉的土地已被征收归国有。因此，我办事处与上诉人签订的被诉拆迁补偿协议并未违反法律法规强制性规范。第三，我办事处与上诉人签订的被诉拆迁补偿协议没有侵犯上诉人的合法权益。该拆迁补偿协议约定的拆迁补偿标准等都在合法合理范围内，且我办事处的拆迁行为具有公益性，是为了改善上诉人的居住环境而作出的社会公益性行为。综上，被诉拆迁补偿协议不存在侵犯上诉人合法权益的事实。因此，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人广陵区住建局辩称：我局不是被诉拆迁补偿协议的相对人，也从未委托文峰街道办与上诉人葛凤琴签订上述协议。我局并非案涉拆迁项目的拆迁人，被诉拆迁补偿协议与我局无关。原审法院裁定驳回上诉人对我局的起诉是正确的。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人广陵区政府辩称：被诉拆迁补偿协议系上诉人葛凤琴与文峰街道办之间签订，我单位并非本案的适格被告。原审法院裁定驳回上诉人对我单位的起诉是正确的。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人扬州市征管中心辩称：我中心不是被诉拆迁补偿协议的缔约方，不应作为第三人参加本案诉讼。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人扬州市广陵区房屋征收管理中心（以下简称广陵区征管中心）辩称：我中心已由原广陵区拆管办更名为现广陵区征管中心。案涉纠纷发生于上诉人葛凤琴和文峰街道办之间，我中心不应作为第三人参加诉讼。依照我中心机构编制文件，我中心仅具有对拆迁补偿协议进行备案管理和统计的职权。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。二审期间，被上诉人天润公司未陈述答辩意见。原审原告葛凤琴、原审被告文峰街道办以及原审第三人广陵区征管中心在一审期间的举证均已载入原审判决。一审期间，原审被告广陵区政府、原审第三人广陵区住建局、原审第三人扬州市征管中心、原审第三人天润公司均未举证。二审期间，各方当事人均未提交新证据。二审期间，本院依职权调取了下列证据：1、（扬）地呈字[2019]第10号建设用地项目呈报材料一组，包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》；2、苏自然资函[2019]1090号函一份。对于上述证据，本院认为，一方面，原审法院对于一审期间的证据认证正确，对其认证结果依法予以确认；另一方面，本院调取的证据旨在查明本案事实，不违反有关人民法院调查取证的禁止性规定，均应作为本案的定案依据。二审期间，各方当事人对于原审判决经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审判决经审理查明的事实有证据证实，依法予以确认。另查明，2019年12月6日，江苏省自然资源厅作出苏自然资函[2019]1090号函，载明“根据《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函[2018]416号），你市上报的《扬州市人民政府关于扬州市2018年度城市建设用地农用地转用和土地征收第3批次实施方案的请示》（扬府发[2019]160号）业经省人民政府审核同意”、“同意你市编制的扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案，实施农用地转用4.5743公顷，征收集体土地12.6777公顷，其中：农用地4.5743公顷（耕地3.6132公顷）、建设用地8.0718公顷、未利用地0.0316公顷。用地位于扬州市××峰村”等内容。据扬地呈字（2019）第10号建设用地项目呈报材料，扬州市2018年度城市建设用地农用地转用及土地征收第3批次实施方案，申请用地总面积12.6777公顷，新增建设用地4.6059公顷，征收集体土地12.6777公顷（其中：农用地4.5743公顷（耕地3.6132公顷）、建设用地8.0718公顷、未利用地0.0316公顷），被征收土地涉及的权属单位为“文峰街道文峰村陆庄组、文峰村杨庄组”。本案的争议焦点在于：1、上诉人葛凤琴与被上诉人文峰街道办签订的被诉《扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议书》，是否具有应被认定为无效的情形；2、上诉人在起诉时将广陵区政府、广陵区住建局列为共同被告，是否适当。本院认为：首先，行政行为无效与行政行为违法属于两个不同的行政法概念，两者在违法性的严重程度、审查要件、裁判方式、法律后果等方面均存在较大区别。对于行政协议在何种情况下应当认定无效，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。包括征收、拆迁补偿安置协议在内的行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，而人民法院审查行政协议的效力问题亦应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。本案中，上诉人葛凤琴提出的诉讼请求是要求判决确认其与被上诉人文峰街道办签订的案涉拆迁补偿协议无效，因而本案审查的重点在于上述拆迁补偿协议是否存在应当被认定为无效的情形，包括是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的无效情形以及是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。对此，一方面，上诉人户所在的文峰村陆庄组、杨庄组毗邻江苏扬农化工集团有限公司、江苏联环药业集团股份有限公司等。当地居民长期以来通过市长信箱等途径不断反映环境污染、交通拥堵、治安形势恶劣等问题。文峰街道办作为属地基层人民政府，基于改善文峰村陆庄组、杨庄组区域内居民居住条件和整治相关区域环境的需要，实施案涉房屋拆迁项目。按照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，并参照《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》，建设项目使用土地涉及到集体土地、农用地的，应当先行办理征收土地批准手续、农用地转用审批手续等，因征收集体土地而需要拆除地上建筑物、构筑物的，征（用）地单位还应当先行取得用地批准文件。尽管客观上，在上诉人与文峰街道办签订本案被诉拆迁补偿协议时，案涉房屋拆迁项目涉及农用地转用和集体土地征收尚未取得有权机关的批准，但在一审审理期间，江苏省自然资源厅作出苏自然资函[2019]1090号函，同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案，而上诉人户被拆迁房屋位于上述实施方案确定的范围内，应当视为本案被诉拆迁补偿协议在行政法上的合法性缺陷已经得到了治愈，不存在重大且明显违法的情形。另一方面，在卷证据均无法证实被诉拆迁补偿协议的订立具有合同法上的合同无效情形，且客观上，在上述协议签订后上诉人业已交房让拆并领取了全部补偿款项，双方就该协议实际已经履行完毕。因此，上诉人与文峰街道办签订的本案被诉拆迁补偿协议，并不具有法律上的无效情形。上诉人葛凤琴认为，在本案被诉拆迁补偿协议签订时，被上诉人文峰街道办并未取得合法用地批准文件，属于违法占用、征收土地的行为，违反了当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的效力性强制性规定，故上述协议应属于无效。对此，如前所述，由于江苏省自然资源厅已经在一审审理期间作出苏自然资函[2019]1090号函，同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案，因而上诉人主张的上述情形已经得到了补救。而从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定来看，对于行政机关在一审期间积极采取补救措施以消除被诉行政协议存在的无效原因，该司法解释亦持肯定态度。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。上诉人葛凤琴还认为，文峰街道办与上诉人签订的被诉拆迁补偿协议少约定了上诉人户的应得拆迁面积，违反了《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》第三条的规定，侵害了上诉人户的合法利益和全体被拆迁人的公共利益，应属于无效。对此，一方面，《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》第四条规定，被拆迁住宅房屋的合法依据，以被拆迁人持有的房屋权属证书或宅基地土地使用证、合法建房手续为准。被拆迁人长期实际居住，但无房屋权属证书或合法建房手续的，由拆迁项目所在区拆迁管理部门会同国土、建设、规划部门、拆迁项目所在乡镇（街办）及拆迁人、拆迁实施单位等进行调查。对认定为合法建筑的，给予补偿；认定为违法建筑的，不予补偿。本案中，依据扬广集用（2006）第1167号《集体土地使用证》，并依照《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款有关农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十的规定，被诉拆迁补偿协议约定上诉人户合法建筑面积210㎡，并未贬损上诉人户的应得被拆迁房屋合法面积。另一方面，《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》第三条规定，货币化补偿金额根据被拆迁住宅房屋的合法面积计算原合法住宅房屋面积在230㎡以内的，补偿金额=货币化补偿单价×被拆迁房屋合法面积；原合法住宅房屋面积超过230㎡的，超出部分的补偿金额=被拆迁房屋重置单价×成新率×3×超出面积。该规定中的230㎡并非被拆迁人所当然应被认定的合法房屋面积，更不意味着被拆迁人的合法房屋面积不足230㎡的，应补足至230㎡。被拆迁人的合法房屋面积应当按照该实施办法第四条的前述规定进行认定。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。其次，广陵区政府、广陵区住建局均非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第三条第一款规定，市国土资源行政主管部门负责集体土地房屋拆迁相关的土地管理工作；市拆迁管理办公室负责集体土地房屋拆迁补偿安置管理工作。该暂行办法第十一条第一款规定，在《集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当依据房屋拆迁补偿安置方案签订房屋拆迁补偿安置协议。本案中，被诉拆迁补偿协议的缔约方为上诉人葛凤琴和文峰街道办。尽管原广陵区拆管办在该协议中加盖了“鉴证章”，但按照其《事业单位法人证书》记载的业务范围，该办并无签订补偿安置协议的职权而仅承担相关监管职能，故不能因该办在上述协议中加盖“鉴证章”进而认为该办的举办单位广陵区住建局系该协议的当事人。因此，上诉人在起诉时将广陵区政府和广陵区住建局列为共同被告存在不当。原审法院一并裁定驳回上诉人对广陵区政府和广陵区住建局的起诉是正确的。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人葛凤琴的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葛凤琴负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 李 勉审判员 徐沐阳审判员 苗 鸿二〇二〇年八月二十五日书记员 林晓俊文书附页：（2020）苏10行终209号案件适用法律条文：1、《征收土地公告办法》第十一条征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。2、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。3、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。