山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终380号 上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人李岩，济南市天桥区自然资源局工作人员。 被上诉人（一审原告）李廷禄，男，1950年4月23日出生，汉族，住济南市。 委托代理人邓文秀，山东文昂律师事务所律师。 一审第三人李廷福，男，1946年1月3日出生，汉族，住济南市。 一审第三人济南市村民委员会，住所地济南市。 法定代表人尹纯华，村主任。 上诉人济南市自然资源和规划局因不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2013年5月10日，申请人李廷福向济南市国土资源局天桥分局提交《土地登记申请书》，申请办理涉案土地宅基地使用权登记。济南市国土资源局天桥分局依据《土地登记申请书》《宅基地权属调查现场记录表》《地籍调查表》等材料，对争议土地予以确定权利人为李廷福，并于2013年12月11日作出天桥集使公（2013）025号《集体土地使用权登记公告》，公告中载明涉案土地使用者为李廷福，原档案记载权利人为李廷禄，实测面积为224.8平方米。 2013年10月20日，《土地登记审批表》中记载“国土资源行政主管部门初审意见”一栏内容为：“该宗地系农村集体建设用地使用权，用途为农村宅基地，宗地面积为224.80平方米，系分户调整而获土地使用权，原登记面积225.00平方米。经初审，该宗地权属来源清楚，证件合法，面积准确，无权属纠纷，无抵押查封等权利限制。原集体土地使用证第0503154号已公告注销，拟予为李廷福登记农村宅基地使用权224.80平方米”；在“国土资源行政主管部门审核意见”一栏内容为：“同意初审意见”。 2014年4月25日，济南市天桥区人民政府向第三人李廷福颁发天桥集用（2014）第0414219号《集体土地使用权证》，该证书“记事”一栏记载内容为：“2014年4月25日，原集体土地使用证第0503154号已注销。” 另查明，1992年12月20日的历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》中记载：“土地使用者：李廷禄；地址：大王乡尹店村；地号：050503154;用地面积：225.0……” 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第一条规定：“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县。”依据上述规定，2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，当事人对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告，且济南市国土资源局2015年12月29日发布的《济南市国土资源局关于不动产统一登记相关事项的公告》载明：“根据市编委《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》[济编发（2015）71号]，我市城区（历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、高新区）土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责将统一由市国土资源主管部门负责，定于2015年12月30日起，全面启动我市不动产登记工作。”因此，原告对天桥区人民政府颁发天桥集用（2014）第0414219号《集体土地使用权证》不服，应以济南市国土资源局为被告，济南市国土资源局现已整合为济南市自然资源和规划局，故原告以济南市自然资源和规划局为被告提起本案诉讼符合法律规定。 根据《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”本案中，第三人李廷福于2013年5月10日向济南市国土资源局天桥分局提交《土地登记申请书》，申请办理涉案土地宅基地使用权登记。济南市天桥区人民政府于2014年4月25日向第三人李廷福颁发天桥集用（2014）第0414219号《集体土地使用权证》。根据被告提交的《土地申请表》《土地登记卡》内容记载，第三人李廷福系分户调整而获得涉案土地使用权,而涉案土地上的原历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》记载土地使用者为李廷禄，虽该土地使用证已被注销，但被告并未提供原历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》注销的事实证据及注销公告等证据或涉案宅基地自原登记人名下收回重新调整的证据及依据，故被告对第三人李廷福的申请材料未尽审查核实职责，其作出的涉案颁证行为主要证据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告济南市自然资源和规划局于2014年4月25日向第三人李廷福颁发天桥集用（2014）第0414219号《集体土地使用权证》的行政行为。案件受理费人民币50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 上诉人济南市自然资源和规划局不服一审判决上诉称，1.一审判决认定事实不清。一审判决认定上诉人未提供收回重新调整被上诉人李廷禄名下历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》的证据，该认定有误，我方提交的《宅基地权属调查现场记录表》中已认定因分户调整由李廷禄调整为实际建房及居住人李廷福，并非无证据支持，一审认定错误。此外，村委会作为农村集体范围内土地所有权人，有权利对宅基地使用予以分配，同时，村委会又作为村居内相关事务的实际管理人，对宅基地的实际归属是掌握情况并有绝对发言权的。正因为如此，村委会的认定意见亦可以作为收回重新调整的依据。2.一审判决未考量宅基地实际居住情况。通过庭审认定，争议院落系1968年由一审第三人李廷福自建并长期居住的，原告李廷禄非尹店村集体经济组织成员，根据其身份情况不应享受村民使用宅基地待遇，故也不应为李廷禄登记宅基地权益。同时根据第三人济南市村民委员会和其他证人证言说明，原告李廷禄和第三人李廷福共同的母亲胡士兰曾对该处宅院的实际归属作出说明，亦认可该处宅院归属于第三人李廷福所有。综合上述情况，上诉人认定该处宅基地归属于第三人李廷福并无不妥。3.一审法院并未考虑本案的实质问题。本案的实质问题是家庭内部成员之间面对较高数额的拆迁补偿时，对于原家庭内部赡养、共同事务出资等家庭内部纠纷积累问题的爆发，应由基层调解或民事诉讼就家庭内部矛盾问题予以先行处理，合理解决家庭内部矛盾。综上所述，恳请二审法院依法予以撤销一审判决，依法改判。 被上诉人李廷禄二审答辩称，1.上诉人第一条上诉理由无事实和法律依据。上诉人确未提供收回、重新调整李廷禄集体土地使用证的证据。李廷禄宅基地上的房产所有权并不能因其户口迁离而被剥夺，其宅基地使用权也不能因此而丧失。尹店村和有关行政主管部门在李廷禄户口迁离该村后，针对宅基地的收回问题、宅基地上房产的补偿问题从未与李廷禄进行过任何协商，更谈不上重新调整该处宅基地使用权的问题。在李廷禄的宅基地使用权为历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》持续确认的情况下，2013年的地籍调查过程中，有关行政主管部门采用违法的地籍调查程序，非法剥夺了李廷禄的房产所有权和宅基地使用权，违法为李廷福颁发天桥集用（2014）第0414219号《集体土地使用权证》。上诉所称李廷福为“实际建房人及居住人”与事实不符。涉案房产的建房款来源，为李廷禄参军后在部队中获得的津贴，涉案房产是李廷禄出资建设的，且长期为李廷禄母亲居住，其母去世后，涉案房产一直为李廷禄所实际控制、占有、使用，存放李廷禄的物品。上诉人主张李廷福是涉案房屋和宅基地的“实际建房及居住人”，无事实和法律依据。2.上诉人的第二条、第三条上诉理由均无事实和法律依据。3.上诉人地籍调查程序确系违法。当时做出具体行政行为的行政机关针对争议土地的地籍调查采用错误的调查方式，违反地籍调查规程。综上，上诉人的上诉无事实和法律依据，恳请二审法院驳回上诉。 一审第三人李廷福、济南市村民委员会二审中未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据及材料已随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点为天桥集用（2014）第0414219号《集体土地使用权证》应否予以撤销。当时有效的《土地登记办法》第九条第一款规定:“申请人申请土地登记,应当根据不同的登记事项提交下列材料:(一)土地登记申请书;(二)申请人身份证明材料;(三)土地权属来源证明;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;(五)地上附着物权属证明;(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七)本办法规定的其他证明材料。”上述材料属于登记机关为申请人办理权属登记的必要材料,缺一不可。其中第(三)项为“土地权属来源证明”,该证明是申请人请求办理权属登记的权利基础,必须有相应的证据对权属来源证实。其权属来源既可能是原始取得,亦可能是基于买卖、交换、赠与或是继承等继受方式取得,无论何种取得方式,申请人均应提交相应的证明材料。上诉人提交的《土地申请表》《土地登记卡》内容虽记载，第三人李廷福系分户调整而获得涉案土地使用权，但涉案土地上的原历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》记载土地使用者为李廷禄。本案中，上诉人济南市自然资源和规划局并未提供原历城集建（92）字第0503154号《集体土地建设用地使用证》注销的事实证据及注销公告等证据或涉案宅基地自原登记人名下收回重新调整的证据及依据。据此，一审法院认定上诉人对一审第三人李廷福的申请材料未尽审查核实职责，其作出的涉案颁证行为主要证据不足，依法应予撤销，一审法院上述认定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人济南市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年八月六日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳