广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终107号上诉人（原审第三人）：英德市*************民小组（下称谢屋村民小组）。代表人：谢绍武，组长。委托诉讼代理人：吴少基，广东万解律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市*************民小组（下称第一村民小组）。代表人：廖康伟，组长。被上诉人（原审原告）：英德市*************民小组（以下简称第三村民小组）。代表人：廖云全，组长。被上诉人（原审原告）：英德市*************民小组（下称第五村民小组）。代表人：廖石稳，组长。被上诉人（原审原告）：英德市*************民小组（下称影子村民小组）。代表人：廖云池，组长。上述被上诉人的共同委托诉讼代理人：赖展陆，广东大观律师事务所律师。上述被上诉人的共同委托诉讼代理人：梁芷雅，广东大观律师事务所实习律师。原审被告：英德市自然资源局，住所地：英德市************。法定代表人：李书海，局长。委托诉讼代理人：朱细荡，英德市*******干部。委托诉讼代理人：龚彩霞，广东相映红律师事务所律师。原审第三人：英德市*************民小组（下称第二村民小组）。代表人：廖康等，组长。原审第三人：英德市******民委员会（下称金洞村委会）。负责人：何忠清，主任。上诉人谢屋村民小组与被上诉人第一村民小组、第三村民小组、第五村民小组、影子村民小组及原审被告英德市自然资源局，原审第三人第二村民小组、金洞村委会林权行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初257号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年5月26日，谢屋村民小组填写《广东省林地林权登记申请表》提出对涉案林地颁发《林权证》的申请，该表的主要内容为“单位：金洞谢屋村民小组，登记类型：初始，登记权利内容：林地所有权，小地名：下僚，面积4542亩，主要树种：松杉杂，四至为：东至桩墩子与朱屋山界为界；南至谢屋至岩下坝；西石夹子至分水均与官坪为界；北至从分水土幼至双坑口为界。主要权利依据：一九八一年英林证字№0002006号《林权所有证》、英林证字№000237号《自留山林使用权证》、英林证字№000216号《自留山林使用权证》。”谢屋村民小组提交了其持有的1981年英林证字№0002006号《林权所有证》、英林证字№000237号《自留山林使用权证》、英林证字№000216号《自留山林使用权证》作为依据。同日，英德市林业局东华林业站组织第三人及相关人员到现场踏界，在《林权核查登记表》上有谢屋村民小组代表谢房厚、谢绍毕、谢绍应，及林业站工作人员等人的签名，东南西北四至接界人及《现场踏查图》四至上的签名，东至为英德市**********民小组的代表朱玉典，西至为第二村民小组的代表廖启思，南至和北至为谢屋村民小组的代表谢绍毕签名。6月8日，英德市东华镇人民政府填写《广东省林地林权登记公示表》，将谢屋村民小组申请颁发涉案《林权证》的信息进行公示1个月。6月8日，英德市东华镇人民政府在《广东省林地林权登记申请表》“乡镇政府意见”栏签注意见：“同意”。10月20日，英德市林业局在“林业主管部门意见”栏签注意见：“经终审，情况属实，同意上报市政府审核”。10月22日，英德市人民政府在“发证机关意见”栏签注意见：“同意发证”。11月2日，英德市人民政府颁发了涉案《林权证》给谢屋村民小组，登记主要内容为：“林地所有权权利人：金洞谢屋村民小组，座落：中洞谢屋村内，小地名：下僚，面积4542亩，主要树种：松、杉、杂，四至为：东至桩墩子与朱屋山界为界；南至谢屋至岩下坝；西石夹子至分水均与官坪为界；北至从分水土幼至双坑口为界。”另查明，经谢屋村民小组申请，英德市人民政府注销了2009年11月2日颁发的涉案《林权证》，重新颁发英府林证字（2010）第26064号《林权证》，并附有登记编号为04418812202JDS0088“森林、林木、林地四至范围图”。又查明，谢屋村民小组持有1981年的英林证字№0002006号《林权所有证》与英林证字№000237号《自留山林使用权证》、英林证字№000216号《自留山林使用权证》，该《林权所有证》载有山名为严基寨白岩前三介山、黄龙圹、狗形栋等共十个山地。该№000237《自留山林使用权证》载明：户主姓名谢绍路，第一栏山名：下岭栋，面积伍分，四至：东至斗林分界，南至白岩前耕地，西至石清分界，北至天水分流；第二栏山名：丁盏引、石桥栋，面积伍亩伍分，四至：东至猴石树坑，南至下尞坑，西至二队分界，北至柱梨桥坑。该№000216《自留山林使用权证》载明：户主姓名谢思成，第一栏山名：南山子水井面埂，面积四亩四分，四至：东至思和铁屎坊耕地，南至思靖耕地，西至二山水井，北至绍全耕地；第二栏山名：下岭栋，面积四分，四至：东至家动分界，南至脚下邦基界，西至埂分水，北至天水分流；第三栏山名：楼门口背夫，面积二亩，四至：东至助地门口路，南至楼背夫田，西至二队耕地，北至天水分流。谢屋村民小组通过签订《山林承包合同书》将部分山林发包给村民经营管理。原英德县大镇镇中洞大队持有1981年的英林证字№0000054号《山权所有证》和英林证字№0002011号《林权所有证》。英林证字№0000054号《山权所有证》第四栏载明山名：赤姑山，面积：伍仟亩，四至：东至竹高旗埂至拱桥坑流水为界、南至凉中洞水库为界、西至背夫墩、北至出水岩坑。原英德县大镇镇中洞大队，先后改为原英德县大镇镇中洞管理区、英德市******民委员会，其下辖有第一村民小组、第二村民小组、第三村民小组、谢屋村民小组、第五村民小组、影子村民小组共六个村民小组，现都已并入英德市******委会。由于对原中洞大队的林地权属存在争议，村民从2006年6月开始不断向英德市******委会、英德市司法局东华镇司法所、英德市林业局反映问题。英德市林业局为此于2006年12月28日作出《复查意见》，认为“在中洞片各有关村小组间未经协商解决歧见并达成一致意见时，原中洞村委会持证山林之林地林权暂缓登记和发放《林权证》，直至内部协商达成一致意见为止。”原审法院认为，本案是不服林权登记行政行为纠纷。英德市范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合划入英德市自然资源局属下的不动产登记中心，英德市自然资源局作为本案被告主体适格。第一村民小组、第三村民小组、第五村民小组、影子村民小组作为英德市******委会的组成成员，与颁发涉案林地《林权证》有利害关系，有权提起本案诉讼，主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是英德市人民政府于2009年11月2日颁发的涉案《林权证》及随后换发的涉案《林权证》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）《林权证》明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一点“基本原则”第一项规定“（一）依法登记发证的原则。根据《森林法》、《森林法实施条例》以及国家的有关林地林权政策确权发证。林地、林木登记发证后，林地、林木的权利受法律保护。凡是申请登记林地、林木权属的，林地林权登记发证机关必须依法受理。凡不符合法律规定的，一律视为无效，不予登记发证。凡林地、林木权属仍有争议未经协商取得一致或未按法定程序确定权属的，不予登记发证。”第四项规定“（四）实行公开、公平、公正的原则。对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。”第四点“工作程序”第二项规定“……（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。……”。本案中，英德市人民政府颁发涉案《林权证》时存在以下几个问题：一、在林地权属仍有争议未经协商取得一致的情况下予以登记发证。从2006年6月开始，各村民小组的村民就林地权属问题不断向各级单位反映，各级单位亦作出了相应的意见，说明涉案林地权属仍有争议且未达成一致意见，但英德市人民政府仍然于2009年11月2日颁发了涉案《林权证》，违反了上述法律规定。二、英德市人民政府颁发涉案《林权证》时未做到权属明确、四至清楚。英德市*********民小组发证申请后进行现场踏查时，只有政府相关人员及谢屋村民小组代表参与，核查登记的四至范围与谢屋村民小组提交的权属依据英林证字№0002006号《林权所有证》的四至范围表述并不相同且没有相关凭证支持。三、英德市人民政府颁发涉案《林权证》违反了法定程序。英德市东华镇人民政府填写《广东省林地林权登记公示表》于2009年6月8日对谢屋村民小组申请颁发涉案《林权证》的信息进行公示1个月，但在公示期未满的情况下已于同日审核“同意”准予上报颁发《林权证》，违反了“公告期为３０天，确认无误后才准予上报”的规定。综上，英德市人民政府对仍有争议且未达成一致意见的林地权属予以了登记发证，颁发涉案《林权证》时未做到权属明确、四至清楚，违反了上述法律、法规的规定，颁证程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……（三）违反法定程序的……”及第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，鉴于英德市自然资源局自行注销其于2009年11月2日颁发给谢屋村民小组的涉案《林权证》，重新颁发英府林证字（2010）第26064号《林权证》，本院依法确认英德市人民政府于2009年11月2日颁发给谢屋村民小组的涉案《林权证》行为违法。而对于英德市人民政府重新颁发的英府林证字（2010）第26064号《林权证》，为实质性解决行政争议，节省行政资源及司法资源，本院亦依法予以撤销。至于谢屋村民小组陈述称英林证字№0000054号《山权所有证》为虚拟的，政府部门从未颁发过此证一节，该证的合法性已得到本院生效的（2018）粤1803行初261号行政判决书的确认，***民小组的主张依据不足，本院不予采信。综上所述，第一村民小组、第三村民小组、第五村民小组、影子村民小组的诉求应予支持，英德市人民政府的抗辩意见及谢屋村民小组陈述不予采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项，第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认英德市人民政府于2009年11月2日向第三人英德市*************民小组颁发英府林证字（2009）第26064号《林权证》的行政行为违法；二、撤销英德市人民政府于2010年向第三人英德市*************民小组颁发英府林证字（2010）第26064号《林权证》。案件受理费50元，由被告英德市自然资源局负担。上诉人谢屋村民小组不服一审判决向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或全部诉讼请求；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：涉案林地下僚，三包四固定时期已确权给谢屋村民小组集体所有，历来由谢屋村民小组经营管理，1981年申领英林证字№0002006号《林权所有证》。金洞村委会及原中洞大队未持有涉案林地权属证明，被上诉人不是涉案林地的共有人或利害关系人，其起诉主体不适格。一、英林证字№000054号《山权所有证》，有关部门书面答复无存档记录。被上诉人提供的英林证字№000054号《山权所有证》是复印件，且无区公所加盖的骑缝章，该山权证并不存在，也未发生过法律效力。其认为涉案山林已于1981年确权给中洞大队，依据不足。二、涉案林地下僚的四至范围与被上诉人提供的英林证字№000054号《山权所有证》四至范围不存在包含和重合。被上诉人与本案无利害关系，不具有原告资格。一审判决认定事实不清，请予撤销。被上诉人第一村民小组、第三村民小组、第五村民小组、影子村民小组辩称：一、英林证字№000054号《山权所有证》合法有效。上诉人谢屋村民小组提供的证据不具有证明力，同时该证合法性已得到生效判决确认，该证合法有效。二、涉案林权证登记错误，其四至范围与英林证字№000054号《山权所有证》存在包含重叠。涉案林地下僚在原中洞大队持有的英林证字№000054号《山权所有证》第四栏“赤姑山”四至范围内。下僚林地所有权属中洞大队所有，即属四答辩人、被答辩人及原审第三人第二村民小组共同所有。三、颁发涉案《林权证》的程序违法，应予撤销。涉案林地权属仍有争议，未经协商一致则予发证；现场踏查时无毗邻单位签名认定，颁证时未做到权属明确、四至清楚；公示期未满即上报发证，颁证程序违法。综上，请驳回上诉请求，维持原判。原审被告英德市自然资源局辩称：一、英德市人民政府颁发涉案林权证实体正确。颁发时，四至有接界人代表签名，证实发证时四至清楚无争议。谢屋村民小组持有1981年英林证字№0002006号《林权所有证》、英林证字№000237号《自留山林使用权证》、英林证字№000216号《自留山林使用权证》，即使涉案林权证记载的四至范围与1981年证不同，也不代表谢屋村民小组无权属依据。涉案林权证是进一步稳定山林权属。二、颁发涉案林权证的行为虽有轻微瑕疵，但未对原审原告的权利产生实际影响。原审法院撤销涉案林权证适用法律错误，请求撤销一审判决。经审理查明，一审法院查明的事实基本属实，本院予以确认。另查明，2009年10月5日，英德市******民委员会出具一份《关于原中洞村委的山权、林权归属的意见》，该意见主要内容为：“原中洞大队的山林权归原中洞大队中洞片第一、二、三、四、五、影子村民小组集体所有，金洞村委会不再对该山林权进行管业。至于原中洞大队片六个村民小组对该山权林权占有份额的划分，由六个村民小组集体决定。”本院认为，本案系林权行政登记纠纷。人民法院审理上诉案件，应当对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。本案中，被上诉人先是起诉请求撤销英府林证字（2009）第26064号《林权证》，一审庭审中其发现英德市人民政府已注销该证并重新颁发了英府林证字（2010）第26064号《林权证》，遂请求撤销英府林证字（2010）第26064号《林权证》。本院认为，上述两个林权证是不同的具体行政行为。鉴于一审庭审中被上诉人并未明确撤回对2009年林权证的起诉，英德市人民政府明确表示不需答辩期并当庭增加了林权证更正或补办的相应证据，且实际上2010年林权证系由2009年林权证重新颁发而来、两证具有同一事实基础，原审法院一并对2009年林权证和2010年林权证进行审查，并无不当。二审阶段，各方当事人亦未对原审法院对上述两证一并审查提出异议。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：英德市********民小组颁发的英府林证字（2009）第26064号《林权证》以及英府林证字（2010）第26064号《林权证》是否合法。经审查，被诉林权证有以下问题：首先，英德市人民政府颁发英府林证字（2009）第26064号《林权证》时并未确保林地权属来源清晰且无争议。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条的规定，登记机关接到登记申请后应审查确认申请登记的林木林地位置与四至界限、林种面积等数据准确，林权证明材料合法有效，申请登记的林木林地权属无争议，附图界桩与地物标志与实地相符合，经审查不符合上述条件的，应不予登记。《广东省林地林权登记换发证工作方案》基本原则第（一）点规定，凡权属仍有争议未经协商取得一致或未按法定程序确定权属的，不予登记发证。本案中，第一，谢屋村民小组申请发证时提交的英林证字№0002006号《林权所有证》，该证确认的权利性质为林权，并不包括山权（林地所有权），而被诉林权证确认的权利性质均为林地所有权；况且，该证无山名称为“下僚”，四至范围记载与被诉林权证亦不一致。因此，英林证字№0002006号《林权所有证》不能作为证明被诉林权证具有林地所有权权属来源的证据。从谢屋村民小组提交的英林证字№0000237号、英林证字№0000216号《自留山林使用权证》来看，上述两《自留山林使用权证》记载的地名中亦无地名称“下僚”，且两个《自留山林使用权证》的面积与被诉林权证差异巨大，四至范围记载表述不一，在无其他相关权属凭据和调查数据的情况下，无法证明新证具有清晰的权属来源。第二，从金洞村民委员会出具的《关于撤销中洞村山权、林权非法划分的申请》以及《关于原中洞村委会的山权林权归属的意见》、英德市林业局出具的《复查意见》来看，中洞片各村民小组之间对于争议林地在内的林地林木权属划分，并未达成一致意见，即涉案林地权属在发证时仍有争议。其次，英府林证字（2009）第26064号《林权证》违反了发证程序的有关规定。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》基本原则第（四）点的规定，林地林权登记换证的公告工作实行公开、公平、公正的原则，基层政府应在公告期满后，确认公告内容无误才能上报，由发证机关登记发证。本案中，从“广东省林地林权登记公示表”看，该表公示日期为2009年6月8日；而“广东省林地林木登记申请表”显示，英德市东华镇人民政府的负责人于2009年6月8日即在乡镇政府意见一栏签署“同意”并签名、加盖公章。英德市东华镇人民政府在公告期尚未届满就将登记公示的内容准予上报，明显违反了发证程序关于公告的相关规定。因此，英德市人民政府颁发英府林证字（2009）第26064号《林权证》的行为明显违法，鉴于英德市人民政府已注销该证并重新颁发英府林证字（2010）第26064号《林权证》，原审法院判决确认英德市人民政府颁发英府林证字（2009）第26064号《林权证》的行为违法并依法撤销英德市人民政府颁发的英府林证字（2010）第26064号《林权证》，并无不当。需指出的是，撤销英府林证字（2010）第26064号《林权证》并不等于争议林地的权属得到了确认。若中洞片各村民小组无法达成一致意见，依法应通过调处程序解决林权纠纷。至于各方持有的权属证书及其他材料能否作为确权依据，由调处机构依法审查认定。综上所述，上诉人谢屋村民小组的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市*************民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月二十四日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附相关裁判依据：1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2.林木和林地权属登记管理办法第十条登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。第十二条对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。3.广东省林地林权登记换发证工作方案一、基本原则（一）依法登记发证的原则。根据《森林法》、《森林法实施条例》以及国家的有关林地林权政策确权发证。林地、林木登记发证后，林地、林木的权利受法律保护。凡是申请登记林地、林木权属的，林地林权登记发证机关必须依法受理。凡不符合法律规定的，一律视为无效，不予登记发证。凡林地、林木权属仍有争议未经协商取得一致或未按法定程序确定权属的，不予登记发证。（四）实行公开、公平、公正的原则。对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。四、工作程序（二）审核登记在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。