浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终97号 上诉人（原审原告）周广林，男，1977年11月11日出生，汉族，住浙江省庆元县。 委托诉讼代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县土地和房屋征收工作指导中心（原庆元县房屋与土地征收工作办公室），住所地庆元县银泰商铺35号，统一社会信用代码：12332525092792446M。 法定代表人叶兆全，任副主任。 委托诉讼代理人吴立文。 委托诉讼代理人周伙荣，浙江菇乡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县自然资源和规划局，住所地庆元县松源街道教场路86号，统一社会信用代码：11332525MB1510301A。 法定代表人周峰，任局长。 应诉负责人严维松，该局副局长。 委托诉讼代理人叶隆生。 委托诉讼代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县综合行政执法局，住所地庆元县松源街道工业路29号，统一社会信用代码：11332525350105902J。 法定代表人叶利民，任局长。 委托诉讼代理人林方杰，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）庆元县市场监督管理局，住所地庆元县濛洲街道濛洲街197号，统一社会信用代码：11332525096838480J。 法定代表人刘祖成，任局长。 委托诉讼代理人吴明钱。 上诉人周广林与被上诉人庆元县土地和房屋征收工作指导中心、庆元县自然资源和规划局、庆元县综合行政执法局、庆元县市场监督管理局因房屋产权认定纠纷一案，不服浙江省龙泉市人民法院（2020）浙1181行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，原告在庆元县松源街道新建加油站对面有一未登记建筑，现庆元县黄麻淤地块进行棚户区改造项目，原告上述未登记建筑被纳入棚户区改造项目征收范围内。上述未登记建筑原为庆元县松源街道城北村第一生产队所有，于1985年12月29日出售给叶上勤，叶上勤又于2011年1月22日卖给原告。2018年7月16日，原庆元县国土资源局发布了《关于黄麻淤地块征收集体所有土地房屋补偿安置方案公告》，并附《庆元县黄麻淤地块征收集体土地房屋补偿安置方案》。2018年11月10日，庆元县信达房地产评估公司受被告庆元县指导中心的委托，对上述未登记建筑测得面积为24.5平方米，为泥木结构。2018年12月5日，庆元县松源街道征迁指挥部通知原告于2018年12月12日前对面积、地面物等进行核对。2018年12月21日，庆元县濛洲街道林后村村委会证明原告上述未登记建筑实测占地面积24.5平方米。2019年1月23日，被告庆元县指导中心作出黄麻淤项目被征收房屋产权、面积、用途、结构认定工作会议意见公示，认定上述未登记建筑24.5平方米为住宅。2019年8月23日，庆元县松源街道办事处作出《关于周广林灰房情况的说明》。因收到群众提出异议，被告庆元县指导中心于2019年8月27日重新作出认定结果公示，认定上述未登记建筑房屋产权人为原告，用途为生产性用房，建成年份为1985年前，实测房屋建筑面积为24.5平方米，认定合法生产性用房24.5平方米（灰房）。2019年8月28日，原告对上述公示提出异议。公示期满后，被告庆元县指导中心又根据收集到的相关材料，又于2019年9月19日作出认定结果更改情况公示，认定上述未登记建筑房屋产权人为城北村第一生产队（周广林），用途为生产性用房，建成年份为1985年前，实测房屋建筑面积为24.5平方米，认定合法生产性用房24.5平方米（灰房）。2019年9月27日，四被告联合作出庆征办〔2019〕50号《关于公布黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目未登记建筑产权、面积、用途、结构等认定结果的通知》。原告对四被告联合作出的认定结果不服，遂提起行政诉讼。另查明，庆元县松源街道城北村第一生产队同意上述未登记建筑及土地的补偿款补偿给原告。对四被告作出的产权认定结果无意见，也不参加该案的诉讼活动。 原审法院认为：四被告均系庆政办发〔2016〕160号文件确定的庆元县土地与房屋征收产权认定小组成员单位，并共同作出庆征办〔2019〕50号《关于公布黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目未登记建筑产权、面积、用途、结构等认定结果的通知》及附件《黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目未登记建筑产权、面积、用途、结构等认定结果》，四单位均是本案适格被告。原告认为上述未登记建筑应属于住宅，而非生产性用房（灰房）。根据城北村第一生产队和叶上勤的买卖契约以及叶上勤和原告的转让协议，均注明房屋性质系灰房。原告购买上述未登记建筑后，并未用于居住。结合在案其他证据，鉴于建成于1985年前，上述未登记建筑应属于合法生产性用房，既不属于住宅，也不属于商业用房。对于上述未登记建筑的面积认定应以具备专业资质的专业测绘机构作出的测绘结论为客观依据。本案未登记建筑经专业测绘机构测绘，该未登记建筑面积24.5平方米。虽然原告提供了一些证据材料，但不足以证明被告对上述未登记建筑面积认定有误。四被告根据相关材料作出产权面积的认定，在无其他相反证据可以推翻的情况下，应予采信。四被告针对原告的上述未登记建筑，曾多次召开产权认定会议进行认定，对每次认定情况进行公开公示，并对公示期间收集到的相关反映情况，及时作出重新认定和更改。四被告对原告上述未登记建筑认定程序上并无不当。原告认为四被告作出的认定结果在实体、程序方面均违法的诉讼主张，缺乏事实根据和法律依据，其请求法院依法撤销四被告作出的庆征办〔2019〕50号《关于公布黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目未登记建筑房屋产权、面积、用途、结构等认定结果的通知》，并由四被告承担本案诉讼费用的诉讼请求，不予支持。原告认为还有一些建筑未予认定，应通过其他途径解决，不属于本案审理的范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周广林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周广林负担。 上诉人周广林上诉称：一、一审判决在事实认定方面存在严重的错误，应予以撤销。1、上诉人的房屋用来经营轮胎店几十年，曾向四被上诉人提交了营业执照等相应的材料，完全具备认定为商业用房的条件，但四被上诉人未予以认定。四被上诉人根据松源街道办事处出具的《关于周广林灰房情况的说明》、买卖契约来认定案涉房屋的用途，但该证据仅说明上诉人于2011年购买之前的用途，并不能证明上诉人购买该房屋后的使用用途，而且《庆元县黄麻淤地块征收集体所有土地房屋补偿安置方案》也并未规定要以房屋购买前的用途来认定现有住宅的用途，法无授权即禁止，将购买之前的用途作为房屋征收时的用途无法可依。2、一审法院认定“原告购买上述未登记建筑后，并未用于居住”、“上诉未登记建筑应属于合法生产性用房”的事实错误。上诉人的房屋用来经营，直接认定生产性用房存在认定错误。3、一审法院认为上诉人提交的证据不足以证明被上诉人对上诉人房屋未登记建筑面积认定有误，属于事实认定不清。被上诉人应当证明未经登记建筑面积在没有专业资质的测绘机构测绘结果的准确性，但是一审法院将此举证责任分配给上诉人，属于举证责任分配错误。被上诉人庆元县自然资源和规划局曾作出的[2019]第03号《责令交出土地通知书》中对于上诉人拥有210.03平方米的房屋表示认可，但案涉产权认定仅对24.5平方米的房屋予以认定，故意遗漏上诉人剩余房屋面积，且之后四被上诉人亦未对上诉人剩余房屋面积另外作出产权认定。评估公司最初对上诉人房屋面积测量的结果是38.84平方米，但最终公布结果却是24.5平方米，对减少的面积，上诉人曾提出异议，但被上诉人却未给予合理解释。4、四被上诉人对上诉人房屋的建筑时间认定错误，四被上诉人用以作为产权认定事实依据的《县住建局学后路1988年测绘图》并不能证明上诉人房屋的建造时间。二、案涉产权认定结果的作出程序违法，理应被撤销。本案中，无论是上诉人房屋的面积还是用途，被上诉人均未进行现场调查核实，上诉人的房屋用于轮胎买卖，四被上诉人只要到现场进行实地调查便一目了然，而案涉产权认定结果却将上诉人的房屋认定为生产性用房，间接证明四被上诉人并未进行实地调查，存在严重的程序缺陷。三、上诉人认为四被上诉人不具有行政职权和主体资格，一审法院对被上诉人行政职权和主体资格认定错误。庆政办发(2016)160号文件并未将四被上诉人列为成员单位，而是将四个单位的某些工作人员作为认定小组成员而已，“成员单位”和“小组成员”是两个不同的概念，故四被上诉人没有产权认定的职权。庆元县人民政府也并未授权四被上诉人直接以自己的名义进行产权认定，故被上诉人以自己的名义作出案涉产权认定结果，超越职权。综上，案涉产权认定结果实体和程序方面均存在严重的疏漏，一审法院认定事实不清，适用法律错误。为此，上诉人特提起上诉，请求撤销一审行政判决，在查明事实的基础上依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审，本案诉讼费用由四被上诉人承担。 被上诉人庆元县土地和房屋征收工作指导中心、庆元县自然资源和规划局、庆元县综合行政执法局、庆元县市场监督管理局共同答辩称：一、答辩人等单位对被答辩人作出产权认定，主体适格、合法有据。庆元县人民政府发布了《庆元县人民政府办公室关于成立庆元县土地征收地类认定、土地与房屋征收产权认定工作小组的通知》（庆政办发[2016]160号），由答辩人等单位组成产权认定小组，依法对房屋征收进行产权认定。答辩人等单位根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，依法对被答辩人房屋进行产权认定，主体适格、于法有据。二、答辩人对被答辩人房屋作出的产权认定结果，事实清楚。经答辩人调查，周广林户在黄麻淤地块有一处未登记建筑，建筑面积实测24.5平方米。该建筑建造于1985年前，属松源街道城北村第一生产队所有。1985年12月29日，城北第一生产队将该处建筑卖给叶上勤，契约写明该建筑用途为灰房。2011年1月22日，叶上勤将该处建筑卖给周广林，周广林使用该建筑至今。因该建筑建于1985年前，根据《庆元县人民政府办公室关于印发庆元县城规划区违法用地和违法建设遗留问题处理办法的补充规定的通知》（庆政办发[2014]190号）第三条的规定，可认定为合法。又因该建筑买卖契约已写明建筑用途为灰房，故产权认定小组认定该处未登记建筑为合法生产性用房（灰房）。三、答辩人对被答辩人房屋作出的产权认定，程序合法。2018年5月8日，该项目房屋征收范围公布后，旧改指挥部工作人员对征收范围的房屋进行了房屋调查登记，调查显示被答辩人的建筑属于未登记建筑，需要进行产权认定。随后，产权认定小组根据各自职责分工，根据指挥部提供的材料于2018年11月，2019年1月、8月、9月多次进行会议研究，对被答辩人的未登记建筑进行了产权认定。2019年1月23日、2月1日，该建筑的认定结果初次公示和发文，并在征收范围张贴公告。后因群众对该户认定结果提出异议，产权认定小组根据松源街道核实情况后提供的材料，对该建筑进行了重新认定，并于2019年8月27日和9月19日将重新认定结果在征收范围内公示。同年9月27日，发布《关于公布黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目未登记建筑产权、面积、用途、结构等认定结果的通知》（庆征办[2019]50号文件），同时在征收范围内张贴公告。综上，答辩人作出的案涉房屋产权认定结果，事实清楚、程序合法、主体适格；一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原判一致。本院另查明，因土地房屋被征收，上诉人除了提起本案诉讼之外，以撤销《责令交出土地通知书》、要求履行补偿标准争议协调职责、确认房屋拆除行为违法、确认强制断电行为违法、撤销土地挂牌出让行为为由，以不同政府及部门为被告，提起多项诉讼。 本院认为，《庆元县人民政府办公室关于成立庆元县土地征收地类认定、土地与房屋征收产权认定工作小组的通知》（庆政办发[2016]160号）中明确了庆元县土地与房屋征收产权认定小组的成员名单，四被上诉人均为该认定小组的成员单位，故四被上诉人作出案涉房屋产权认定具有相应的行政职权和主体资格。同时，案涉买卖契约及转让协议，均注明案涉房屋性质为灰房，既非住宅，又非商业用房，产权认定小组认定案涉房屋为合法生产性用房并无不当；案涉房屋建筑面积24.5平方米，系经专业测绘机关测绘后，产权认定小组结合其他相关证据作出的认定，上诉人虽对该认定面积有异议，但未提交充分的证据来推翻该认定结果；据此，四被上诉人作出的案涉房屋产权认定事实清楚，依据充分。案涉房屋属于未登记建筑，因在案涉项目的房屋征收范围，产权认定小组根据相应的材料对案涉房屋进行会议研究、公示和发文，并在征收范围内予以张贴公告，对公示期内收集到的相关反映，及时作出更改和重新认定，故四被上诉人作出的案涉房屋产权认定程序合法。上诉人的建筑物已被拆除，其最直接的权利救济方式是起诉确认强制拆除行为违法并提起赔偿，其征收利益可通过该诉讼一并解决。上诉人此前也已就政府的强制拆除行为向本院提起诉讼，本院已经判决确认强制拆除行为违法，上诉人本可依据该判决结果进一步主张权利，但却另行对包括本案在内的多个前置行为提起诉讼，存在滥用诉讼权利之嫌，其发起本案诉讼不具有权利保护的必要性。综上，被诉房屋产权认定结果并无不当，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人周广林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年八月十九日 代书记员 鲍 婷