河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫10行终41号上诉人（一审原告）郭辉，男，1975年7月15日出生，汉族，住襄城县。委托代理人菅运生，河南许之以昌律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县自然资源局。住所地襄城县烟城路中段173号。法定代表人田永广，任该局局长。委托代理人武磊，襄城县自然资源局工作人员。委托代理人许丽敏，河南荟智源策律师事务所律师。上诉人郭辉因与被上诉人襄城县自然资源局行政合同纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人郭辉及其委托代理人菅运生，被上诉人襄城县自然资源局的委托代理人武磊、许丽敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。河南省许昌市魏都区人民法院审理查明，2014年10月24日，襄城县国土资源局、襄城县招标投标管理中心经襄城县人民政府批准，作出09-60-1宗土地的襄城县国有建设用地使用权拍卖出让文件。2014年11月12日，原告郭辉缴纳了竞买保证金1658万元，2014年11月14日，原告郭辉以总成交价款7280万元竞得该宗土地并于当日以出让人为襄城县国土资源局，竞得人为郭辉签订了编号为2014029的《拍卖成交确认书》，该确认书载明:。四、成交价款结算：拍卖成交后，竞得人已向出让人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的国有建设用地使用权出让金，竞得人自拍卖成交之日起30日内缴纳出让金的50%，余额自拍卖成交之日起60日内向出让人付清。五、违约责任：竞得人每次逾期未能付清成交款项，视为自觉解除成交确认书的约定，放弃竞得宗地，无权要求退还保证金。并应当依法承担赔偿责任。2014年11月24日，以出让人为襄城县国土资源局、受让人为郭辉，原告和被告签订了编号为411025-CR-2014-0078-11932的案涉宗地《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定：第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写柒仟贰佰捌拾万元（小写72800000元），每平方米人民币大写贰仟玖佰陆拾肆点零捌元（小写2964.08元）。第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写壹仟陆佰伍拾捌万元（小写16580000元），定金抵作土地出让价款。第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写叁仟陆佰肆拾万元（小写36400000元），付款时间：2014年12月13日之前。第二期人民币大写叁仟陆佰肆拾万元（小写36400000元），付款时间：2015年1月12日之前。第三十条受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，因原告郭辉未按约定期限支付国有建设用地使用权出让价款，被告分别于2015年1月16日、2015年3月16日、2015年4月7日向原告送达了催交出让价款的《成交土地履约通知书》，原告郭辉仍一直未予支付，后被告于2015年12月3日作出襄国土[2015]253号《关于解除的通知》，以原告郭辉经三次通知履行合同，至今未履行为由，经报县政府研究同意，按照合同约定，解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，受让人（郭辉）缴纳的1658万元定金不予返还，该通知于当日送达原告郭辉。原告郭辉不服，遂提起行政诉讼。另查明，案涉宗地符合约定的出让条件，原告郭辉于2015年3月份已进入案涉宗地施工。2019年8月前，原告因与被告案涉宗地的纠纷，一直进行民事诉讼。河南省许昌市魏都区人民法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条和《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条的规定，被告襄城县自然资源局是国有土地使用权出让的实施主体，被告依据《拍卖成交确认书》与原告郭辉签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方真实意思表示，被告出让程序符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条的规定，程序合法，且不违背其他法律规定，该合同合法有效，原、被告双方应共同遵守履行。本案中原告郭辉已缴纳的1658万元按照约定，在原告未履行合同前仍应是保证金或定金性质，不能转为国有建设用地使用权出让金。原告在合同约定的期限内不履行土地出让金的缴纳义务，且经被告催告后仍不缴纳是造成本案纠纷的根本原因，并已符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定的合同解除条件，被告作出的定金不予返还的处理意见也符合原、被告双方约定和法律规定的定金罚则。故，原告要求被告返还原告土地出让金1658万元及利息的诉讼请求没有事实和法律依据，不能予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告郭辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭辉负担。上诉人郭辉不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决对1658万元的性质没有准确界定导致认定事实不清。理由如下：1、现有证据足以证明我于2014年11月12日交付该1658万元属参加拍卖向襄城县财政局交纳的竞买保证金，并非拍卖定金，根据2014年11月14日《拍卖成交确认书》(性质为从合同，以下简称“从合同”)第四条的约定，拍卖成交后自动转为出让金，该竞买保证金缴纳的时间、双方主体、用途与定金不属于同一性质。2、《国有建设用地使用权出让合同》(性质为主合同，以下简称“主合同”)签订于拍卖成交之后的2014年11月24日，且系被上诉人提供的格式条款，“主合同”第九条中约定金1658万元虽然金额与竞买保证金等额但不等同，理由如下：首先我已交纳的1658万元不具备定金性质。定金系根据合同法第一百一十五条的规定，当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定，一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定债务的，无权要求返还定全;收受定金的一方不履行约定债务的，应当双倍返还定金，同时，根据我国担保法第九十一条的规定:定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的20％:本案《土地评估报告》评估的土地总价为3276万元，《拍卖成交确认书》确定的出让金价款为7280万，按照不得超过主合同标的额的20％计算，拍卖保证金如果视为定金(当然上诉人认为不属于定金性质，合同定金是一种法定形式，必须明确以书面形式约定，根据我国《担保法解释》，当事人交付留置金、担保金、保证金、订约金、押金或者订金等，但没有约定定金性质的，当事人主张定金权利的，人民法院不予支持;故约定不明甚至错别字均不能认定为定金)应不得超过655.2万元，“主合同”应不得超过1456万元。其次，如果认定“主合同”约定的定金条款有效，则双方签订的“主同”不仅系格式合同且系未生效合同，根据法律规定，定金合同是实践性合同，定金合同从实际交付定金之日起生效，当事人在定金同中应当约定交付定金的期限，如果定金未予交付，则定金合同并未生效。根据“主合同”第十条约定出让金交付的时间及金额，根本没有约定定金交付期限。因此，被上诉人根本无权依据“主合同”要求我履行定全责任。其此后发出的催收通知也没有要求我缴纳定金而是全部出让金7280万元，如果我已经交付定金则其只能催缴扣除定全剩余部分，故此，被上诉人事实上也没有向我提出定金要求。另，适用定金罚则有严格的法律条件，在双方实际履行过程中因是否为净地产生争议的情况下，即便是当事人一方不完全履行合同的，应当按照未履行部分所占合同约定内容的比例，适用定金罚则，而不是全部罚没，尤其是在被上诉人没有证据证明我方系根本违约的情况下，仅根据一纸文件《襄城县人民政府关于解除与郭挥签订国有建设用地使用权出让合同的批复》，在未履行任何听证、质证、复议等系列行政处罚程序的前提下，甚至根本不通知我行使权力的前提下，违法作出该批复，足以认定被上诉人与我的合同纠纷系主合同关系以外第三人(襄城县人民政府)的过错，致使主合同不能履行的。因此，本案纠纷的过错责任首先系被上诉人没有依法履行职责及襄城县人民政府违反法定程序的批复等过错所导致，且我在被上诉人实际交地时发现达不到净地出让条件、尤其是政府另一职能部门公安机关也不保障我顺利围墙的前提下，完全有理由中止履行缴款义务而行使不安抗辩权的合法行为。二、一审判决认定土地符合出让条件、原告于2015年3月进入工地施工错误。《闲置土地处置办法》(2012年国土资源部令第53号)第二十条规定土资源主管部门供应土地应当符合下列要求:(一)土地权利清晰;(二)安置补偿落实到位;(三)没有法律经济纠纷;(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确;(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。我一审提供大量证据证明土地不符合净地出让条件，且存在纠纷，在被上诉人无任何证据的情况下，一审判决认定符合出让条件错误。另，2015年3月并非我进入工地施工，而是建造围墙，这与开工建设完全不等同，当时根本不具备开工建设的条件。三、一审判决适用法律错误。1、被上诉人作为政府职能部门首先要遵守法律规定，故其采用格式合同、超出法律规定收取定金的行为是违背法律规定及违反《拍卖成交确认书》约定的违约行为。被上诉人没有任何证据证明该定金系竞买保证金转化而来。根据行政诉讼被告负举证责任的规定，在被上诉人没有任何证据证明定金系竞买保证金转化而来，且上诉人同意、已经办理转化为定金更换收据的清况下，被上诉人的定金主张没有任何证据证明，其主张不能成立。2、被上诉人擅自强行变更支付出让金期限、金额、开工日期等内容，导致主从合同主要条款进行了实质性改变，被上诉人作为行政主体随意改变从合同主要条款的行为具备行政违法性和极度不负责任，被上诉人应当承担主合同无效的缔约过失责任。首先，本案主从合同属于行政行为。最高人民法院(2009)行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定:土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为；最高人民法院(2010)行他字第191号《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地管理部门与竞得人签署的成交确认书行为的性质问题的请示的答复》指出:土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。其次，被上诉人随意改变竞得结果的行为不仅违反行政法规而且违反合同法。“从合同”第七条约定“本拍卖成交确认书如与《竞买须知》不符之处，以本拍卖成交确认书为准”，故此拍卖成交确认书的条款系最终双方确认合法有效的合同关系，不得随意改变，但是被上诉人却违反国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权規定》第二十条三款的规定:“成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竟得结果…应当依法承担责任”，其随意改变竟得结果的行为是:(1)缩短第四条成交价款的结算期限。按照《民法总则》第二百零一条、第二百零三条的规定，成交之日起30日的到期日应为2014年12月15日，成交之日起60日到期日为2014年1月14日，“主合同”规定的日期均无正当理由被缩短两天时间;(2)、我已经交纳的竞买保证金1658万元依照第四条应当折抵出让金，扣除后我应再缴纳5622万元，但是“主合同”格式条款中应当抵偿的出让金被含化变成乌有，上诉人仍然要分两次交纳全部出让金;(3)、开工日期应自成交后12个月内即2015年11月15日被强迫变更为2015年5月14日。四、一审程序错误，应追加裏城县人民政府为第二被告。根据庭审查明的事实，裏城县人民政府在本案中不仅是拍卖、出让土地的参与人，而且是决策人，被告因襄城县人民政府收取了我的竟买保证金，并以一纸文件强行扣收，因此襄城县人民政府与本案有直接利害关系，应当追加为被告。综上，上诉人认为一审判決认定事实、适用法律及程序均存在严重错误，为此特提起上诉，敬请公正判决。请求：1、撤销魏都区人民法院（2019）豫1002行初157号行政判决书，改判被上诉人返还原告土地出让金1658万元及利息（利息按照同期银行贷款利率自2014年11月14日起计算至付款之日止）；2、被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人襄城县自然资源局辩称，一、涉案土地的出让符合出让条件。二、涉案的《国有建设用地使用权出让合同》虽是个制式合同，但该合同是国家工商总局和土地资源部制定的，其不是仅针对上诉人一人的，在该合同中双方当事人的权利义务是对等的。三、关于涉案1658万元的性质问题。我方认定该款项应属于履约保证金，而且涉案的《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》我方认为两者之间是相辅相成的，并不像上诉人所称是主从合同。由于上诉人自身的原因，其并未履行出让合同，同时上诉人在涉案土地上进行施工是客观事实。上诉人作为襄城县本地人，在拍卖前应当对土地状况了解的是十分清楚的。因此，涉案土地也是符合出让条件的。四、根据合同的约定，上诉人负有先交纳土地出让金的义务，但上诉人并未按照合同的约定交纳涉案的土地出让金，其仅在拍卖前交纳了1658万元的拍卖履约保证金，同时拍卖成交确认书也明确约定在什么时间交纳相应的土地出让金，并且也约定竞得人每次逾期未能付清成交款项，视为自觉解除成交确认书的约定，放弃竞得宗地，无权要求退还保证金。并应当依法承担赔偿责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，涉案土地招拍挂时，地上存在未拆除的水塔。本院认为，上诉人郭辉与被上诉人襄城县自然资源局之间发生的纠纷，双方均有过错，故对上诉人郭辉缴纳的款项，酌定被上诉人襄城县自然资源局退还200万元为宜。综上，上诉人郭辉上诉请求部分成立，本院予以支持。一审法院驳回上诉人郭辉全部诉讼请求不当，应予纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、撤销河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初157号行政判决；二、限被上诉人襄城县自然资源局于本判决生效之日起一个月内向上诉人郭辉返还人民币200万元；三、驳回上诉人郭辉的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由上诉人郭辉承担。本判决为终审判决。审判长  王五周审判员  朱雅乐审判员  袁 野二〇二〇年八月十七日法官助理张亚楠书记员宋佳附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；