四川省西充县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1325行初37号 原告四川阜铟建材有限公司，住所地：四川省南充市南部县南隆镇老君山村二村，统一社会信用代码：91511321066767116G。 法定代表人李永富，总经理。 委托代理人梁雄，四川龙正律师事务所律师。 被告南部县自然资源和规划局，住所地：四川省南部县桂冠路。 法定代表人蒋明胜，局长。 委托代理人刘鹏，该局工作人员。 委托代理人柴洪勇，四川建春律师事务所律师。 原告四川阜铟建材有限公司（以下简称阜铟公司）不服被告南部县自然资源和规划局（以下简称南部自规局）土地行政处罚一案，于2020年7月7日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于2020年7月13日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭进行了审理。原告阜铟公司法定代表人李永富及其委托代理人梁雄，被告南部自规局委托代理人刘鹏、柴洪勇到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 被告南部自规局于2020年1月10日作出南自规罚〔2019〕131号《行政处罚决定书》（以下简称“131号行政处罚决定书”），该处罚决定书载明：本机关于2019年10月9日对阜铟公司非法占地一案立案调查。经查，你公司未经县级以上人民政府批准，擅自于2019年4月在南隆镇XXX村XXX社动工建设占用土地用于堆放、销售钢材。经实地测绘，已占用集体土地2900平方米。经与南部县土地利用总体规划图叠加比对，不符合土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的2900平方米集体土地，拆除在非法占用的2900平方米集体土地上新建的构筑物和其他设施；2、对非法占用2900平方米集体土地的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款人民币58000元（大写：伍万捌仟元整）。 原告阜铟公司向本院提出如下诉讼请求：一、请求依法撤销被告作出的“131号行政处罚决定书”；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告于2010年依法设立，经营场所位于南部县。因经营场所紧邻商住小区，在经营期间，周围业主因噪音污染多次投诉原告。2019年4月，南部县政府办牵头，组织南部县经信局、南部县城管执法局及被告等单位派员现场办公，责令原告搬迁，并拟选址南部县南隆镇XXX村XXX社靠南流路弃土场地块作为原告临时的办公和经营场地。在经政府及相关部门确定经营场所后，原告先后投入160万元修建了办公场所并安装了相应机械设备，工期长达3个月，在此期间，南部县城管执法局到现场进行了执法检查，并未认定原告系非法占地、违规修建。 在原告将经营场所修建完毕，并经营3个月后，被告才对原告非法占地立案调查，认为原告未经批准擅自占用土地堆放、销售钢材，并于2020年1月10日作出“131号行政处罚决定书”，责令原告退还非法占用的2900平方米集体土地，拆除土地上新建的构筑物和其他设施；罚款58000元。 被告作出的“131号行政处罚决定书”认定事实不清。原告占用南隆镇XXX村XXX社集体土地，虽无正式批准文书，但系经南部县人民政府及相关部门现场办公后拟选定的临时经营场所。同时，原告在长达3个月的修建过程中，被告及相关职能部门并未认定原告系非法占地并责令停工。而被告在原告将经营场所修建完毕，并经营3个月后，才立案调查，严重损害了原告财产权益和扩大了原告的损失。另外，被告适用法律错误。第一，原告非建设占用土地，而是临时用地，临时堆放、销售钢材，也没有修建永久性建筑物和构筑物，在新办公场所批准后，将予以拆除；第二，原告占用的是集体土地而非基本农田，土地性质属于废弃用地。综上，为维护原告权益，望判如所请。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1、南部县商务和经济信息化局（以下简称南部县经信局）于2018年12月29日签发的《关于解决阜铟公司搬迁选址的请示》； 2、南部县人民政府办公室于2019年1月17日发布的《南部县人民政府办公室办文通知》； 3、南部县经信局于2019年4月25日发布的《关于限期完成搬迁整改的通知》； 4、案涉建筑修建期间南部县城管执法局现场执法照片两张。 被告南部自规局辩称，被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当，应予维持。一、违法事实有调查笔录、勘察笔录、书证及当事人自认，原告未办手续将农用地转为建设用地并修建建筑物和其他设施的非法占地行为，事实清楚、证据充分。二、无论是内部程序还是外部程序均符合法定程序。三、原告提供的向相关单位的申请证据，也反证了原告没有向被告提出过用地申请，并获得土地转用审批手续的事实。同时，也证实了原告违背了不在该地上修建任何构建筑物的承诺。四、原告因环境污染，擅自于2019年4月搬迁至2014年原告法定代表人李永富个人租赁的案涉土地上生产经营，故不存在“暂时租赁”，租用案涉土地是原告法人李永富个人行为。另，南部县综合行政执法局和被告分管不同领域，故南部县综合行政执法局是否认定其违法建设，与其是否违法占地均无直接关系。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告自规局为证明其行政行为的合法性，在法定期限内提交了以下证据： 第一组证据： 立案呈批表，拟证明被告在执法巡查中发现原告非法占地的违法事实并立案查处。 第二组证据： 1、原告营业执照、法人身份证；拟证明原告主体身份情况。 2、调查李永富、谢家中、谢祥林、王玉明笔录各一份； 拟证明原告在2019年4月将公司搬迁至XXX村XXX社，未办用地许可手续，并在该地擅自修建构筑物，存在违法占地的客观事实以及原告法定代表人李永富以个人名义2014年7月在XXX村XXX社租用土地的情况。 3、土地租用协议4份、租用土地面积、金额清单；拟证明李永富个人与王玉明在老君山村从2014年7月租用土地，租期20年的情况；原告新迁地址在其个人租用的土地范围内。 4、违法占地现场照片4张、勘界图2张、用地规划局部叠加图4张；拟证明原告违法占地建设的事实、违法占地面积的组成以及原告虽未占用基本农田，但不符合土地利用总体规划。 5、测绘地理信息局公告、测绘资质证书、租用地界线说明、土地租用协议；拟证明对原告违法占地进行测绘，程序合法、结果正确。 6、县政府办公室通知、科技信息局请示、限期完成搬迁整改通知、原告向南隆镇政府搬迁选址申请、环保局行政处罚告知书、向城管执法局搬迁选址申请、环境影响登记表、向住建局搬迁选址申请。拟证明原告因噪音污染，被相关行政部门要求整改、搬迁的事实；原告书面承诺新迁后不修建任何构建筑物；原告修建建筑物时未向被告进行申请。 第三组证据： 1、非法占地案核查报告； 2、责令改正违法行为通知书、送达回证； 3、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证； 4、听证申请； 5、听证通知书及送达回证； 6、延期申请两份； 7、听证笔录、原告的情况说明一份； 8、勘界图一份、听证现场照片四张； 9、原告重新测绘申请、原告占地图两张； 10、“131号行政处罚决定书”及送达回证； 11、履行行政处罚决定催告书及送达回证。 拟证明原告违法占地事实清楚、证据充分；被告按法定程序履行了行政处罚事先告知、听证告知及作出处罚决定。 第四组证据：内部行政证据 1、立案呈批表； 2、违法用地现场照片； 3、非法占地案调查报告； 4、违法案件法律文书呈批表； 5、勘界图； 6、听证会现场照片； 7、违法案件处理决定呈批表； 8、违法案件审理记录。 拟证明被告行政程序合法，调查事实清楚，证据充分，处罚得当。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性无异议，但对其证明目的，不予认可。被告对原告提交的“1、2、3”号证据的关联性，不予认可；对“4”号证据的关联性、证明目的，不予认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的“4”号证据的关联性，不予认可；原告提交的其余证据以及被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告阜铟公司成立于2013年，原经营场所位于南部县天一路“君临天下”住宅小区旁，主要从事钢材经营，因噪音污染，在经营期间多次被该小区业主投诉。2018年8月以来，原告先后分别向南部县经信局、南部县综合行政执法局、南部县南隆镇人民政府提出《关于经营场所搬迁选址的申请》，申请将经营场所搬迁至南部县南隆镇老君山三社临五金建材城南流公路旁和龙王村村委会附近南流路旁，并承诺在该地块使用中不修建任何建筑物。 2018年12月29日，南部县经信局向南部县人民政府提出《关于解决阜铟公司搬迁选址的请示》（南经信〔2018〕253号），该请示载明了经县住建局、国土局、环保局、经信局、城管执法局、南隆镇及业主现场踏勘，公司新的经营场所拟选址位于村委会旁，涉及该村五社、六社土地等内容。2019年1月17日，南部县人民政府办公室就上述请示向县国土局、县环保局、县规划建设局发出《办文通知》，该通知明确，经张全杰、朱大志两位县领导批示，由县国土局、环保局、住建局现场核实后，提出处理意见，报县政府审定。但之后相关部门未予落实。 2019年4月25日，南部县经信局向原告发出《关于限期完成搬迁整改的通知》，责令原告务必在2019年5月10日停止生产经营活动、5月25日前完成整体搬迁。由于原定拟选址村委会旁地块迟迟未予落实，2019年4月20日，原告自行在其法定代表人李永富原在南部县南隆镇XXX村XXX社租赁的集体土地上建设经营场所，并于2019年5月10日竣工投入生产使用。 2019年8月5日，被告就原告租用南部县南隆镇XXX村XXX社集体土地修建钢材销售场地一事向原告的法定代表人李永富进行调查，李永富自认其在未办理用地批准、规划建设许可等手续的情况下，在案涉土地上搭建板房、钢架结构房屋以及硬化场地。 2019年8月21日，四川红岩土地勘测设计有限公司制作的《勘界图》记载：土地使用者阜铟公司（李永富）；地址为南部县XXX村XXX社；总面积为4.69亩，其中公路硬化面积为0.96亩、行吊硬化面积为2.45亩、建筑占地0.42亩、空坝0.86亩。同日，该勘测公司制作的《南部县阜铟公司（李永富）用地总体规划局部叠加图》显示，案涉土地为一般农用地，并记载了总面积4.69亩，允许建设区面积为0亩的用地规划情况；被告在土地利用总体规划审查意见一栏中签署“该宗地不符合《南部县土地利用总体规划（2006-2020年）》”等内容。 2019年10月9日，被告以原告涉嫌违法占地为由，正式立案调查。2019年11月4日，被告作出《行政处罚告知书》〔南自规罚[告]（2019）131号〕、《行政处罚听证告知书》〔南自规罚[听]（2019）131号〕，告知原告拟处罚的内容，陈述、申辩、申请听证的权利和期限，并于同年11月13日向原告直接送达了处罚告知书和听证告知书。 2019年11月13日，原告向被告提出听证申请。2019年11月14日，被告向原告作出并送达了《听证通知书》（南自规罚听〔2019〕第131号），告知了听证时间、地点及当事人的权利和义务等内容。2019年11月25日，原告向被告申请延期听证。2019年12月4日，原告再次向被告申请延期听证。2019年12月30日，被告举行了听证会，原告发表了意见，双方进行举证质证。 2019年12月30日，原告对原测绘面积不服，向被告申请对占地面积重新测绘。后四川红岩土地勘测设计有限公司对案涉土地进行重新测绘，并于2020年1月3日制作了《勘界图》，该图记载：土地使用者阜铟公司（李永富）；地址为南部县XXX村XXX社；总面积为4.35亩，其中临公路硬化面积0.96亩、行吊硬化面积2.92亩、建筑占地0.42亩、空坝0.05亩。 2020年1月10日，被告作出“131号行政处罚决定书”，责令原告退还非法占用的2900平方米集体土地，拆除在非法占用的2900平方米集体土地上新建的构建筑物和其他设施；对非法占用2900平方米集体土地的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款人民币58000元；并告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。同日，被告向原告直接送达了“131号行政处罚决定书”。原告未及时“履行131号行政处罚决定书”确定的义务，被告于2020年7月7日作出《履行行政处罚决定催告书》〔南自规罚[催]（2020）14号〕，并于2020年7月9日直接送达于原告。原告不服被告处罚决定，遂提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状…”的规定，被告南部县自规局系南部县行政区域内的土地行政主管部门，具有查处非法占用土地的法定职责，系本案适格被告。 从本案查明的事实来看，被告认定原告未经批准，非法占用土地的事实清楚、证据确凿。被告在作出行政处罚前，履行了立案、调查、行政处罚事先告知、听证告知、组织听证、案件会审，作出行政处罚决定并予以送达，符合法定程序。被告认定原告违法行为违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条，并依据第七十六条进行处罚，适用法律正确。 但被告在作出案涉行政处罚决定时，应当严格遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）所规定的依法行政的基本要求之合理行政原则，综合考虑原告违法行为形成的原因、背景，给予原告必要、适当的行政处罚，既达到行政执法目的，又体现人文关怀，支持民营经济的发展。本案中，原告虽然未经被告批准占用案涉土地，但原告系为了配合环境整治，并经政府有关部门现场选址又未能落实的情况下实施的无奈之举，南部县政府相关领导明确要求被告等职能部门对原告的情况提出处理方案，但被告等职能部门怠于履职，一边停水停电，环保处罚，限期搬迁，一边又不予落实土地，原告只得暂时搬迁到自己原租赁的集体土地上经营。虽然原告最终占用土地位置与政府拟定位置不一致，但在原告长达三个月的建设过程中，包括被告在内，无任何政府部门及时予以制止，由此可见，原告系基于对政府信赖而在案涉土地上搭建建筑物进行生产经营，现原告因新建经营场所已投入一定的资金，被告在非法定应当并处罚款的情形下，对原告作出并处罚款人民币58000元的行政处罚，不符合行政执法的“比例”原则，明显不当。 加之，今年“新冠疫情”对中小微民营企业产生了较大冲击，从支持中小微民营企业生存、发展的角度考虑，被告在通过责令退还非法占地、拆除相关构建筑物及其他设施，就可达到制止违法占地行为的情况下，结合本案实际，也不宜给予原告并处罚款的行政处罚。 综上，原告未经批准，非法占用土地，被告责令其退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的构建筑物和其他设施，符合法律规定，但被告对原告并处罚款，明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…（六）明显不当的”的规定，判决如下： 一、撤销被告南部县自然资源和规划局作出的南自规罚〔2019〕131号《行政处罚决定书》第二项即：“对非法占用2900平方米集体土地的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款人民币58000元”； 二、驳回原告四川阜铟建材有限公司其他诉讼请求。 本案受理费50元，由原告四川阜铟建材有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  张彦红 审 判 员  王洪先 人民陪审员  刘茂林 二〇二〇年八月二十五日 书 记 员  龙璟澜