湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂09行终35号上诉人（原审原告）华萌，女，1946年7月10月出生，汉族，现住上海市卢湾区。上诉人（原审原告）王定高，男，1938年7月27日出生，现住上海市卢湾区。上诉人（原审原告）李红满，女，1972年11月22日出生，现住上海市徐汇区。上诉人（原审原告）王诗韵，女，2001年1月21日出生，住上海市黄浦区。以上四上诉人的共同委托诉讼代理人周艳、林兴荣，湖北多能律师事务所律师。代理权限：特别授权，即有权代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，调查收集证据，参加全部庭审活动，参加调解、签署和解协议或者调解协议，代为签收法律文书，代收相关款物。被上诉人（原审被告）大悟县自然资源和规划局。住所地：大悟县城关镇兴悟北路。法定代表人杨宏，系该局局长。委托诉讼代理人付敬柱，该局工作人员。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为参与调解、和解、代为签收法律文书。委托诉讼代理人**，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为参与调解、和解、代为签收法律文书。原审第三人湖北大悟鑫春置业有限公司。住所地：湖北省孝感市大悟县兴悟北路。统一社会信用代码：91420922058137392R。法定代表人许运春，系公司负责人。原审第三人武汉运诚精艺建筑工程有限公司。住所地：湖北省武汉市东西湖区走马岭。法定代表人许丽敏，该公司经理。委托诉讼代理人王宏，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为调解，代为反诉与上诉，代为签收法律文书。上诉人华萌、王定高、李红满、王诗韵因土地行政登记及行政赔偿一案，不服湖北省孝昌县人民法院（2018）鄂0921行初33号行政判决，向本院提起上诉。上诉人华萌、王定高、李红满、王诗韵上诉时未向法院提出新的事实、证据，结合“疫情防控”等特殊情况，合议庭认为不需要开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审判决认定事实如下：2006年8月，大悟县政府招商引进华鑫铸业公司在大悟县兴办船舶配件铸造生产项目，按招商引资优惠政策无偿提供工业土地100亩，并于2007年4月为华鑫铸业公司办理了悟土国用（2007）第20070312号《国有土地使用权证》。载明：座落兴悟北路，使用权类型为出让，用途为工业用地，使用权面积51135.30平方米，终止使用日期2057年4月止。因华鑫铸业公司组建时负债经营，2008年12月22日，孝感市中级人民法院（2008）孝民二初字第27号民事判决确定：华鑫铸业公司向运诚公司支付工程款10780695元和赔偿损失2826500元。2009年1月20日，宜昌市三峡坝区人民法院（2008）三民初字第258号民事判决确定：华鑫铸业公司返还王晔亮借款2625000元（因王晔亮意外死亡，法院裁定将申请执行人王晔亮变更为王晔亮的继承人即本案四原告）。因被执行人华鑫铸业公司未能履行生效判决确定的给付义务。2010年1月26日、2月23日和4月2日，孝感市中级人民法院先后三次对依法查封的原华鑫铸业公司位于大悟县兴悟北路，土地使用证编号为悟土国用（2007）第20070312号土地使用权及地上建筑物进行拍卖，用以清偿运诚公司和四原告债务。三次公开拍卖均流拍，流拍价18721492.16元。2010年7月15日，孝感市中级人民法院作出（2009）孝执字第11-4号执行裁定书，裁定上述执行标的物以流拍价作价18721492.16元，交付给四原告和运诚公司，以抵偿宜昌市三峡坝区人民法院（2008）三民初字第258号民事判决和孝感市中级人民法院（2008）孝民二初字第27号民事判决所确定的债务，其中，四原告占有该债权16.1%的份额，运诚公司占有该债权83.9%的份额，并向大悟国土局发出协助执行通知书。2010年12月20日，大悟国土局依法注销了原华鑫铸业公司所有的悟土国用（2007）第20070312号《国有土地使用权证》。2010年12月30日，大悟国土局协助办理上述执行标的物的过户登记手续，颁发了悟国用（2010）第1383号《国有土地使用权证》，土地用途为工业用地，使用权类型为出让。土地使用权人为运诚公司、王定高、华萌、李红满、王诗韵共有。因运诚公司与四原告就该工业土地如何利用一直未能协商一致，悟国用（2010）第1383号《国有土地使用权证》原件由孝感市中级人民法院执行局保管，后由孝感市中级人民法院执行局交大悟国土局保管，案涉土地至收回土地行政补偿协议签订之前处于闲置未利用状态，运诚公司缴纳了土地闲置费。2012年8月1日，大悟县召开县委常委会，会议纪要记载：为解决原华鑫公司问题，加快回收和利用闲置土地，同意县开发区提出的土地回收办法。一是进一步算好帐，抓紧洽谈，加快回收工作。二是鉴于原华鑫公司所在地块已处于商住中心，周边环境发生改变，已不适宜作为工业用地，可以变更为商住用地，其净面积以每亩不低于100万元的价格对外公开招拍挂，在同等条件下优先运诚公司回购。2012年9月，大悟县人民政府签发文件《关于回购华鑫铸业国有土地使用权及地上建筑物所有权协议书及挂牌出让国有土地使用权协议意向书》，同意大悟人民县政府回购运诚公司、王定高、华萌、李红满、王诗韵共有的工业用地后变更土地用途再行挂牌出让。2012年11月1日，以协议收回案涉土地的方式，由大悟县人民政府（甲方）与运诚公司（乙方）签订《大悟县人民政府、武汉运诚精艺建筑工程有限公司关于回购华鑫铸业国有土地使用权及地上建筑物所有权协议书》（以下简称《协议书》）。该协议约定：第一，甲方按人民法院确认的抵债价格18721492.16元回购运诚公司和王定高、华萌、李红满、王诗韵共有的编号为悟土国用（2007）第20070312号的国有工业用地使用权及地上建筑物所有权；第二，乙方自本协议订立之日起三日内交付悟土国用（2007）第20070312号国有土地使用证原件，由甲方办理土地使用权过户手续，相关费用由甲方自理；第三，甲方依本协议回购乙方及其他共有人享有的国有工业用地使用权及地上建筑物所有权后，属于共有人王定高、华萌、李红满、王诗韵享有的上述资产权益份额，由乙方负责清偿。乙方自协议订立日起五日内向公证机关申请提存公证，并依公证机关的要求将共有人王定高、华萌、李红满、王诗韵享有的抵债资产份额16.1%即3115018.6元，以现金方式支付至公证机关指定的银行账户；第四，付款方式由甲、乙双方另行协商。运诚公司时任法定代表人许运春代表乙方签名盖公章。在上述协议履行过程中，运诚公司未按协议约定办理公证提存。四原告于2018年8月27日向孝感市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认上述协议违法，并提起相应行政赔偿诉讼，该院已受理。同日，大悟县人民政府与运诚公司订立《挂牌出让所有土地使用权协议书》，约定上述国有工业用地变更为商住用地，由大悟县土地收储中心收储公开挂牌出让，运诚公司有权竞价并可在同等条件下优先竞得，约定土地交易价格不低于100万元/亩，大悟县政府应付的收回土地补偿款从挂牌出让成交价中抵扣，若无第三方报名参与竞标的，视为双方以约定价格成交。该协议同时约定了土地闲置费相关事宜。最终由运诚公司组建的鑫春公司（主要股东兼法定代表人为运诚公司时任法定代表人许运春）以8027.1万元竞得。2013年8月30日，大悟国土局与鑫春公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，许运春代表受让人签名加盖公章。2014年4月6日，运诚公司申请和登报公告注销其与原告共有的悟国用（2010）第1383号《国有土地使用权证》，并于同年9月19日缴纳了涉案土地闲置费498400元。大悟县人民政府于2014年9月28日向运诚公司支付了收回土地补偿款1872万元。运诚公司将此补偿款1872万元抵交了鑫春公司欠缴的土地出让金。2014年4月8日至同年10月9日，鑫春公司缴清了全额土地出让金。2014年10月20日，经鑫春公司单方申请，大悟国土局为其颁发悟国用（2014）第0390号《国有土地使用证》，载明土地使用权人为鑫春公司，座落兴悟北路，用途为商住，使用权类型为出让。随后，鑫春公司在案涉土地上建设开发“悟星城”房地产项目。2018年5月11日，四原告的代理律师前往大悟国土局查询案涉土地档案时得知，大悟县人民政府和大悟国土局在四原告不知情的情况下，将涉案土地过户登记到许运春所有的鑫春公司名下。四原告作为权利共有人不服故诉至法院。另认定，为贯彻党中央和省委决策部署，中共大悟县委于2019年2月28日发出《中共大悟县委大悟县人民政府》（悟发（2019）2号）文件。该文件对大悟县县级机构改革作出规定，将大悟国土局的职责与其他部门整合，组建大悟县自然资源和规划局，不再保留大悟国土局。一审法院经审理认为，本案争议焦点为：1.原告提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；2.被告为第三人鑫春公司颁发悟国用（2014）第0390号《国有土地使用证》的行政行为是否合法；3.原告的行政赔偿请求是否应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案被诉行政行为虽然是由大悟国土局所作出的，但因大悟县县级机构改革，原大悟国土局行使的职权已变更由大悟县自然资源和规划局继续行使，大悟县自然资源和规划局作为大悟县土地管理部门依法对其辖区内的土地登记行使法定职权，故大悟县自然资源和规划局应属本案适格被告。华萌、王定高、李红满、王诗韵作为被诉行政行为的利害关系人，具备本案原告主体资格。关于原告提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，大悟国土局在未告知原告的情况下，于2014年10月20日作出被诉行政行为，原告2018年5月11日查询土地档案时才知道涉案土地已被变更登记到鑫春公司名下的事实，2018年10月8日向法院提起行政诉讼时并未超过法律规定的一年期限。大悟县自然资源和规划局辩称原告多年通过上访途径行使权利，早已知晓本案被诉行政行为的内容，但对此未提交证据予以证实。因此，大悟县自然资源和规划局辩称原告起诉超过法定起诉期限的主张缺乏事实依据，法院不予支持。关于被诉行政行为是否合法问题。根据国土资源部第40号《土地登记办法》（2017年12月27日废止）第七条，土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地使用权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他按照规定可以由当事人单方申请的情形。第三十九条规定，依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。本案被诉土地变更登记行政行为系2014年10月20日作出，应适用《土地登记办法》的上述相关规定。四原告作为涉案土地的权利共有人，依法享有共有物权。依据上述规定，对共有土地办理土地登记，不存在上述除外情形下，应当由相关当事人共同向大悟国土局提出申请。大悟国土局在四原告并不知情，原共有的悟国用（2010）第1383号《国有土地使用权证》由孝感市中级人民法院交其代为保管且未注销的情况下，仅凭运诚公司的单方申请予以变更登记，明显违反上述的相关规定，属违反法定程序，依法应予撤销，但涉案土地现已被鑫春公司作为商业用地用于商品房开发建设并予以销售，撤销被诉行政行为将对公共利益造成重大损害，故法院可依法判决确认被诉行政行为违法。关于原告的行政赔偿请求是否应予支持的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条的规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。原告提出的行政赔偿请求，是基于大悟县人民政府在案涉土地回购过程中，没有保证其正当权利的实现，原告已就相同的行政赔偿请求对大悟县人民政府另行提起了行政赔偿诉讼，孝感市中级人民法院已立案审理。本案中原告未就大悟县自然资源和规划局土地登记违法行为给其造成直接财产损失提供相关证据予以证实，故其提出大悟县自然资源和规划局应赔偿其15350832.5元及利息损失的请求无事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认原大悟县国土资源局于2014年10月20日颁发悟国用（2014）第0390号《国有土地使用证》的行政行为违法；二、驳回原告华萌、王定高、李红满、王诗韵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告大悟县自然资源和规划局承担。上诉人华萌、王定高、李红满、王诗韵上诉称，被上诉人大悟县自然资源和规划局违法作出的行政登记应当予以撤销，并依法应当赔偿上诉人全部损失。一是大悟县自然资源和规划局未经共有权利人同意，在第三人单方申请变更登记的情况下，违法作出变更登记，应当予以撤销。根据《土地登记办法》第七条、第三十九条之规定，大悟县自然资源和规划局于2014年10月20日作出的行政登记行为：颁发悟国用（2014）第0390号《国有土地使用权证》，明显违法，应当予以撤销。二是一审法院认定撤销被诉行政行为将对公共利益造成重大损害，与事实不符。如大悟县自然资源和规划局于2014年10月20日作出的行政登记行为不予撤销，而上诉人名下行政登记又未注销，则涉案地块上会出现“一地两证”的情形，违法行为将持续存在。本案符合法律规定的做法应当是大悟县自然资源和规划局在撤销悟国用（2014）第0390号《国有土地使用权证》后，严格依照法律规定，在征得共有权利人（即全部上诉人）同意的前提下，将原共有的悟国用（2010）第1383号《国有土地使用权证》注销后再重新办理行政登记；而购房者在前置程序实施后亦可重新办理产权证书。故，撤销悟国用（2014）第0390号《国有土地使用权证》并不会影响公众利益。人民法院一方面认定行政行为违法，另一方面又不予撤销违法行政行为，不仅不符合依法治国理念，还涉嫌通过司法程序将非法行政登记行为变相合法化。三是大悟县自然资源和规划局违法作出行政登记行为，与第三人、大悟县人民政府共同侵害上诉人财产权益；大悟县自然资源和规划局转移土地权属登记的行政行为，直接造成上诉人共有的土地和建筑物财产权益的丧失，且该违法行为持续至今，大悟县自然资源和规划局应当承担对上诉人财产权益损失的赔偿责任。综上，请求二审法院判决支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人大悟县自然资源和规划局、原审第三人均未向本院提交二审答辩意见和陈述意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点一是原审判决被诉土地行政登记行为确认违法是否正确；二是上诉人即原审原告向大悟县自然资源和规划局提出的赔偿请求是否支持。关于上诉人请求判决撤销被诉土地登记行为而不是判决确认违法的问题。诉争土地原属于工业用地，因长期闲置通过大悟县人民政府有偿收回后再行出让，土地用途变更为商住，目前已建设开发成房地产项目并销售，土地用途已经发生改变，如判决撤销也不能恢复到土地原有状态且会对公共利益造成重大损害，原审判决认为撤销被诉土地行政登记行为将会对公共利益造成重大损害，判决确认违法并无不当。故上诉人请求撤销被诉土地登记行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人请求大悟县自然资源和规划局行政赔偿的问题。上诉人在提起本案诉讼的同时向本院提起诉讼，请求确认大悟县人民政府收回土地行政补偿协议行为违法及行政赔偿，本院作出(2018)鄂09行初48号行政判决：确认大悟县人民政府与武汉运诚精艺建筑工程有限公司于2012年11月1日签订收回土地行政补偿协议的行为违法并责令大悟县人民政府采取补救措施，依法保护华萌、王定高、李红满、王诗韵的合法权益。对于上诉人请求大悟县人民政府行政赔偿一案，正在本院审理中。上诉人本案主张大悟县自然资源和规划局的赔偿请求与大悟县人民政府行政赔偿一案的赔偿请求完全相同，其赔偿依据均是政府违法有偿收回土地引发，上诉人重复主张赔偿没有事实根据。故上诉人在本案中请求大悟县自然资源和规划局行政赔偿的上诉理由，本院亦不予支持。综上，上诉人华萌、王定高、李红满、王诗韵的上诉理由均不能成立，对其上诉请求依法应予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人华萌、王定高、李红满、王诗韵负担。本判决为终审判决。审判长 毛 峰审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二〇年八月七日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；