贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1011号上诉人（一审原告）何元章，男，汉族。委托代理人胡宝岭、杜红梅，均系北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路1号。法定代表人田涛，市长。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府兴泰街道办事处，住所地贵州省兴义市文化路100号。法定代表人岑国仲，主任。上诉人何元章因与被上诉人兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）、兴义市人民政府兴泰街道办事处（以下简称兴泰街道办）不履行划地安置法定职责一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初265号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。何元章一审诉称，其系原兴义市黄草坝镇水库村二组（以下简称原水库村二组）村民。因兴泰新区项目用地，包括何元章在内的村民承包的土地被征收，征收土地时政府承诺为村民预留部分土地。2006年3月9日、2006年4月17日，兴义市政府黄草街道办事处（以下简称黄草街道办）分别与原水库村二组签订《征收土地协议书》及《补充协议》。其中，《征收土地协议书》第三条明确预留出40亩土地，《补充协议》明确增加预留土地12亩，总计预留土地52亩。上述预留地在性质上应为政府征收承包土地之后，返还给各承包人口用于保证承包人口基本生活水平的生计用地。但《征收土地协议书》及《补充协议》签订之后，本居民小组在没有召开会议讨论决定，也没有充分征求小组成员意见的前提下，滥用职权与赣兴房地产开发有限公司签订《协议书》，将其中15.8亩预留地交由后者开发；2013年8月16日，兴泰街道办与贵州华联房地产开发有限公司签订项目建设协议，项目占地范围也包含了大部分预留地。这说明预留地的占有、使用、收益以及处分的权利依然是政府部门在行使，预留地既没有实现真实有效的划拨，也没有真正用于保证承包人口的基本生活水平，而是被政府部门及本小组个别负责人用于谋取一己私利，与划拨预留地的初衷严重背离。兴义市政府作为县级人民政府，按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，是行使补偿安置及划拨预留地职权的法定主体。兴泰街道办目前仍然在事实上占有、使用、收益以及处分预留地，表明预留地实际上根本就没有真正划拨和发挥应有的效用。为实现划拨预留地的问题尽快解决，并确保预留地真正用于确保各承包人口的基本生计，何元章于2019年7月8日向兴义市政府、兴泰街道办提出书面申请，要求兴义市政府、兴泰街道办依法为何元章安置预留地并赔偿损失。原水库村二组共有189个承包人口，每个承包人口需要划拨的预留面积应为183.42平方米（计算方法：52亩×666.67平方米/亩÷189人=183.42平方米）。但截至目前，何元章未收到兴义市政府、兴泰街道办作出的任何正式答复，兴义市政府、兴泰街道办也未履行安置预留地的职责，已经构成行政不作为。请求人民法院：1.判决兴义市政府、兴泰街道办限期履行为何元章划拨预留地183.42平方米的职责；2.本案诉讼费用由兴义市政府、兴泰街道办承担。一审经审理查明，2006年3月9日，黄草街道办（甲方）与黄草街道办水库村二组（乙方）签订了《征收土地协议书》，约定甲方征收乙方土地共219.19亩，甲方同意从该组总面积中预留出40亩土地，在甲方规划的安置区内，作为村民小组企业用地和安置失地农户宅基地。同年4月17日，双方再次签订《补充协议》，约定甲方除已预留给乙方的40亩土地外，增加乙方集体公益事业用地12亩，共计52亩，作为乙方集体企业用地和无房农户宅基地。2011年3月30日，兴义市政府作出兴府发〔2011〕37号《关于处理原兴泰新区开发建设历史遗留问题的决定》，认为原兴泰新区划拨的预留地比例过大，标准不统一，制约新区未来发展，且用途不符合城市总体规划。鉴于原来已经签订协议，按原征地协议预留地比例不变，采用集体经济组织带地入股的方式按城市规划进行集中开发，集体经济组织所享有的资产份额由该组织统一经营管理，进行内部收益分配。2013年8月16日，兴泰街道办（甲方）与贵州华联房地产开发有限公司（乙方）签订《兴义市兴泰新区水库社区棚户区改造投资项目建设协议》，约定由乙方对兴泰新区水库社区棚户区改造项目进行投资建设。乙方在已建成商品房内整体分配161508平方米（含部分商业）给甲方，停车位返还818个，甲方定向用于该土地拆迁安置补偿。因各种原因，现仅开发利用了204.062亩（全部在水库社区），剩162.3743亩土地尚未拆迁，也未交公司开发。2019年1月11日，兴泰街道办事处水库社区（甲方）与贵州华联房地产开发有限公司（乙方），在（丙方）兴泰街道办事处的见证下，签订了《协议》，对缺额的面积进行了明确和处理，并交付返租以及租金和过渡费的支付进行了约定。2019年7月7日，何元章向兴义市政府邮寄了《划拨预留地申请书》。另查明，原水库村二组即为现在兴泰街道办水库村五组。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，何元章起诉请求为：“判决兴义市政府、兴泰街道办限期履行为何元章划拨预留地183.42平方米的职责”，虽字面表述为履行职责，但从预留地183.42平方米的具体请求、计算方式，以及上诉状中关于政府承诺为村民预留部分土地，并签订协议，明确预留土地52亩的陈述来看，何元章的请求是基于2006年3月9日、2006年4月17日，黄草街道办分别与原水库村二组签订的《征收土地协议书》和《补充协议》中，黄草街道办约定预留52亩预留地的基础，何元章按照水库村二组有189个承包人口，计算出每个承包人口应划分到183.42平方米。即，何元章提起诉讼的基础是征收土地协议，本案是要求履行征收土地协议之纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。首先，2006年形成的涉案《征收土地协议书》和《补充协议》，签订双方分别为黄草街道办和原水库村二组，何元章虽为原水库村二组集体经济组织成员，但签订协议的主体是集体经济组织，而非何元章个人，即何元章并非协议相对方；其次，除协议各方当事人外，协议之外的第三人针对行政协议提起诉讼时，应当考察该第三人的合法权益是否因行政协议的签订和履行受到了法律意义上的实际影响。涉案预留地，全称应为“集体经济发展预留地”，是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展和无宅基地村民住宅建设之用，其目的是保障被征地农民基本生活和长远生计，发展壮大集体经济。即集体经济发展预留地应归属于集体，由集体经济组织具体管理。如何管理、如何经营、如何分配等，均由集体经济组织自行决定，并不由征地方直接分配到农户个人。据此，涉案协议的履行与否并不对何元章个人产生法律意义上的实际影响。综上所述，何元章作为个别村民，无权提起关于要求兴义市政府、兴泰街道办履行划拨预留地之约定义务的诉讼。何元章个人无提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回何元章的起诉。一审宣判后，何元章不服，向本院提起上诉，请求：１.撤销一审裁定，指令继续审理；2.本案的诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由：一、一审裁定对于双方的纠纷性质认定错误。上诉人拥有合法承包经营权的土地被征收，被上诉人承诺划拨预留地给本组成员，划拨预留地的基本涵义明确是指划拨预留地给失地农民，而不是划拨给集体经济组织。征收部门已经作出了划拨预留地的单方承诺，被上诉人应按照当初的允诺履行。另外，上诉人提起诉讼的基础不是征收协议，《征收土地协议书》和《补充协议》仅仅是上诉人计算预留地面积的证据，一审裁定对其性质认定错误。二、上诉人与划拨预留地行为之间的利害关系不证自明，是本案适格原告。征收土地时行政机关就已经承诺会为失地农民划拨预留地，现上诉人起诉要求被上诉人履行承诺、履行职责，上诉人与被上诉人履行划拨预留地的职责之间当然具有利害关系。三、对于上诉人请求划拨预留地的职责应否得到支持，法院的判断涉及实体问题而不是程序问题，如果法院不予支持，应依法作出判决，而不是裁定。一审法院以裁定方式结案，属于适用法律错误。被上诉人兴义市政府、兴泰街道办二审共同答辩称：一、上诉人在本案中不具有提起行政诉讼的主体资格，一审驳回其起诉适用法律正确。预留地全称为“集体经济发展预留地”，是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征收的经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展和无宅基地村民住宅建设之用。集体经济发展预留地应当归属于集体，由集体经济组织集体管理和经营。因此，上诉人不是本案适格主体；二、预留地已交付，原水库二组村民已享受预留地作为集体经济发展用地投资带来的收益。本案涉案预留地已经于2013年以“带地入股”的方式与贵州华联房地产开发公司进行联合开发建设。2019年1月，原水库二组组委会就已经开始对收到的由贵州华联房地产开发公司拨付的2019年上半年的租金及过渡费376556.28元进行分配，本次分配过程共有173户承包户进行领取。水库社区各组也实际享受到投资的回报。综上，请二审驳回上诉，维持原裁定。本院经审理，与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，集体经济发展预留地是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展、公益事业用地和无宅基地村民住宅建设之用。预留地由征收主体预留给被征地集体经济组织，并非直接预留、分配给个人。因此，上诉人何元章作为被征地集体经济组织成员，没有权利请求被上诉人兴义市政府直接将预留地分配（安置）给其个人。至于预留地怎么使用，是否分配给村民作为住宅用，则属于被征地集体经济组织依法自主决策的问题。本案中，黄草街道办与原水库村二组签订的《征收土地协议书》及《补充协议》约定了给原水库村二组预留出52亩土地，作为村民小组企业用地、安置失地农户宅基地和公益事业用地。预留地是否用于村民小组集体企业，是否用于无房农户宅基地，是否用于公益事业，其权利在土地所有权人原水库村二组。如果何元章符合失地农户宅基地安置条件，需要申请宅基地，其应向村民小组申请。如果兴义市政府未划拨预留地给村民小组，则应由村民小组主张权利。如果村民小组违法违纪使用预留地，何元章可以依法予以监督，督促其改正，而非要求按村民小组的人数平均分配预留地。事实上，从兴义市政府一审提交的材料看，兴义市政府于2011年3月30日作出兴府发〔2011〕37号《关于处理原兴泰新区开发建设历史遗留问题的决定》，对预留地带地入股、资产的经营管理、内部收益分配等作出了要求。2013年，兴义市兴泰街道办与贵州华联房地产开发有限公司签订了《兴义市兴泰新区水库社区棚户区改造投资项目建设协议》，该协议对包括上诉人所在水库村五组（原水库村二组）等各组应得的停车位、商铺、住房安置进行了约定。上诉人何元章所在的水库村五组就预留地联合开发返还相关事宜进行了商讨，绝大多数村民签字同意。2019年，兴泰街道办事处水库社区与贵州华联房地产开发有限公司还就涉及集体经济组织返还商业的约定补充协商签订了《协议》。兴泰街道办财务于2019年1月13日、25日分别收取了贵州华联房地产开发有限公司支付给水库村五组的预留地租金和过渡费，并予以分配。如果上诉人何元章认为水库村五组未按程序，违法、违规使用、处置预留用地，其可以依法行使监督权。上诉人何元章一、二审均主张政府征收土地时承诺划拨预留地给本组成员，但其在一、二审均未提交相关证据证实其主张，该主张不符合预留地划拨给被征地集体经济组织的规定，且兴义市人民政府并没有直接划拨预留地给村民的职责。故，上诉人何元章的该项主张无事实及法律依据。一审驳回其起诉并无不当。综上，上诉人何元章的上诉请求缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。一审法院认定何元章个人无提起本案诉讼的原告主体资格，裁定驳回其起诉，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 竑审判员 田一铭审判员 柏龙金二〇二〇年八月四日法官助理王月伟书记员李振宇