江苏省镇江市润州区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1111行初61号原告丹阳市民扬再生资源有限公司，住所地丹阳市丹北镇新桥汽配城。法定代表人张希六，该公司总经理。委托代理人马佳杰、王集军，江苏荣誉祥律师事务所律师。被告丹阳市综合行政执法局，住所地丹阳市健康路69号。法定代表人汤军，该局局长。出庭应诉负责人胡忠星，该局副局长。委托代理人胡忠星，该局副局长。委托代理人贡志斌，江苏金正平律师事务所律师。原告丹阳市民扬再生资源有限公司（以下简称“民扬公司”）诉被告丹阳市综合行政执法局（以下简称“丹阳综合执法局”）撤销限期拆除决定一案，本院于2020年3月19日受理后，依法组成合议庭于同年5月11日公开开庭进行了审理。原告民扬公司委托代理人王集军，被告丹阳综合执法局出庭应诉负责人兼委托代理人胡忠星、委托代理人贡志斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告民扬公司请求本院判令：撤销被告作出的丹综（滨）执限拆（2019）第2002号《限期拆除决定书》并由被告负担本案诉讼费用。民扬公司向本院起诉的主要事实和理由为：1.被告执法主体不合法。被告非城乡规划主管部门，不具有作出限期拆除决定的职权。2.被告执法程序不合法。依照法律规定，被告应当先向原告送达停工通知，但被告直接作出限期拆除决定，违反法律规定。3.案涉建筑属于合法建筑，不应拆除。4.丹阳市住房和城乡建设局（以下简称“丹阳住建局”）于2019年7月对案涉建设予以罚款的行政处罚，丹北镇人民政府亦承诺协助原告补办规划手续，因此案涉建筑不应当拆除。5.拆除会损害公共利益。案涉房屋大部分已出售，如果强拆，势必引发群体性冲突，导致社会不稳定。以下为原告为证明其主张向本院提交的证据材料（均为复印件）及证明目的：1、营业执照复印件一份，证明原告主体适格；2、拍卖公告、房产证、土地证、协助执行通知书、企业登记资料查询表，证明原告是涉案房地产合法所有人；3、申请、情况说明、建设工程审批表、建设工程报勘申请表、建设工程报勘审批表、建设工程报勘申请表、建设工程规划审批表，证明原告房屋的修缮建造均按照规定向规划局、丹北镇人民政府申请，并经丹北镇人民政府、规划局审核批准，丹北镇人民政府出具情况说明，证明该地块非工业用地，符合丹阳市滨江新城总体发展规划，同意原告新建厂房并承诺因办理相关规划手续产生的一切问题及纠纷由政府承担，并负责协调解决，原告并非违法建设；4、行政处罚决定书及罚款收据，证明丹阳住建局对原告的建设行为作出了处罚，但仅对原告罚款并未责令原告停止施工，充分说明政府部门认为原告的建设行为可以采取改正措施消除影响；5、限期拆除决定书，证明被告作出的限期拆除决定书不合法，应予撤销。上述证据2与证据3原件暂时无法提供。被告对证据1、4、5真实性无异议；不认可证据4的证明目的，且住建部门的行政处罚与被告的行政处罚无关联；对证据2、3都是复印件，不认可合法性。且所有的申请、审批表没有得到确定性的答复，没有得到建设、规划部门的明确答复，表明证据3所有的证据没有发生法律效力，且只能表明是原告单方申请。针对丹北镇人民政府的情况说明，其中有些部分是超越职权的，原告举证中土地证明确用途是工业用地，原告向政府提交的书面申请理由是因为厂房严重损坏，是对厂房进行维修，但实际上建设的并非厂房。被告丹阳综合执法局辩称，1.执法主体合法。根据江苏省人民政府法制办公室“关于丹阳市开展相对集中行政处罚权工作的复函”、丹阳市人民政府关于违法建设行政执法工作的会议纪要、丹阳市人民政府关于责成市城市管理行政执法局对有关违法建设采取处罚措施的决定、丹阳市人民政府关于组建各镇城管执法中队的事实意见、丹阳市规划局与丹阳市城市管理行政执法局共同签署的相对集中行政处罚交接书、机构改革中将丹阳市城市管理行政执法局改为丹阳市综合行政执法局（即被告）等文件，被告具有本案行政执法主体资格。2.执法程序合法。被告发现案涉违法建设后，多次下发《停工（核查）通知书》并予以立案，依职权调查取证，并就有关具体问题询问原告。经丹阳市自然资源和规划局鉴定，原告未办理建设工程规划许可，该建筑属无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告作出行政处罚前，组织听证，充分保障了原告的权利。3.原告在未取得规划许可手续的前提下违法建设，被告依法对其进行查处，符合法律规定。4.丹阳住建局作出的罚款与被告的处罚没有关联，不属于“一事两罚”的情形，且被告限期拆除决定与住建部门的罚款没有关联。5.本案建设不属于公共利益，被告多次查处，原告拒不配合继续违法建设，原告以房屋出售为由主张损害公共利益，缺乏依据。以下为被告为证明其主张向本院提交的证据材料（均为复印件）及证明目的：1、案件受理登记表；2、立案审批表；3、调查询问笔录；4、现场检查笔录、现场（物证）照片；5、调查询问笔录；6、现场检查笔录；7、现场（物证）照片；8、委托书（永兴）；9-16、停工（核查）通知书9份；17、商请鉴定函；18、商请鉴定函回复；19、土地证；20、新城名苑（永兴）情况登记表（18份）；21、施工协议；22、案件处理审批表；23、实施行政强制审批表；24、重大行政处罚案件讨论记录；25、限期拆除事先告知书26、送达回证；27、调查询问笔录；28、现场检查笔录；29、调查询问笔录；30、现场检查笔录；31、现场（物证）照片；32、营业执照及身份证；33、拍卖公告；34、重大行政处罚案件讨论记录；35、限期拆除事先告知书；36、送达回证；37、委托书（民扬公司）；38、授权委托书；39、律师事务所函；40、法定代表人身份证明书；41、行政处罚听证通知书；42、送达回证；43、行政处罚听证笔录；44、行政处罚听证通知书；45、限期拆除决定书；46、限期拆除违法建设公告；47送达回证；48、履行行政决定催告书；49、送达回证；50、履行行政决定催告公告；51、陈述申辩书；52、履行行政决定再催告书；53履行行政决定再催告公告；54、送达回证；55、陈述申辩书；56、省政府法制办公室关于丹阳市开展相对集中行政处罚权工作的复函；57、省政府法制办公室关于丹阳市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函；58、关于责成市城市管理行政执法局对有关违法建设采取处罚措施的决定；59、关于违法建设行政执法工作的会议纪要；60、中华人民共和国组织机构代码；61、关于组建各城镇管执法中队的实施意见；62、丹阳市城市管理相对集中行政处罚权交接书；63、关于启用丹阳市经济发展局等部门印章的通知。上述证据证明被告是有职权行使行政执法权的主体，证明原告违法事实的存在且对原告违反的相关法律也作出明确界定，被告在履行行政执法的过程中严格按照法定程序执行的。原告对证据1至证据26、证据48至证据50、证据52、证据53真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对其他证据及27至44真实性、合法性、关联性无异议。对全部证据材料的被告证明目的不予认可。审理中，本院依职权向丹阳市人民政府办公室调查《省政府法制办公室关于丹阳市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》文件的实施情况，丹阳市人民政府办公室作出情况说明，目前丹阳市各建制镇（司徒镇除外）、街道还未完全落实此项工作。各镇（包括涉案违法建设所在地）相关行政执法工作，仍然由丹阳市综合行政执法局负责实施。原、被告对本院依职权调取的证据均无异议。经庭审质证，对当事人双方无异议的证据材料，本院予以确认并在卷佐证。被告提交的证据1至证据26、证据48至证据50、证据52、证据53均与本案违法建设相关联的执法材料，本院对关联性予以确认。本案建设未取得规划许可，且经自然资源规划部门鉴定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。此外，原告违法建设，住建部门作出罚款的行政处罚，进一步表明违法建设的事实。被告作出的限期拆除决定与住建部门的行政处罚，不属于“一事两罚”的情形。综上，原告提交的证据2、3、4不能证明案涉建设的合法性，本院不予采信。经审理查明：2012年5月23日，民扬公司与丹阳市奥奇汽车配件有限公司通过拍卖取得丹阳市永发装饰件有限公司（该公司原名丹阳市永兴装饰件有限公司,2010年12月23日更名为现名，以下简称“永兴装饰公司”）位于丹阳市新桥汽车配件城房地产，其中丹阳市奥奇汽车配件有限公司占5%的份额，民扬公司占95%的份额。2018年2月26日，民扬公司以永兴装饰公司名义与江苏万捷建设工程有限公司签订施工协议一份，建设方加盖了民扬公司的公章。工程名称：永兴装饰住宅楼土建。由江苏万捷建设工程有限公司包工包料，开工日期2018年3月1日，竣工日期2018年10月30日。2018年6月，被告在丹阳市××北镇新桥新中社区丹阳市永兴装饰件有限公司地块发现案涉建筑存在违法建设情形，遂依职权进行调查。同年11月立案受理，并现场检查、依职权调查询问。自2018年6月至11月，被告多次向永兴装饰公司下发《停工（核查）通知书》。在此期间，永兴装饰公司总经理何若伟于7月2日告知被告案涉非法建设的出资建设主体是永兴装饰公司，当日被告对永兴装饰公司院内的违法建设进行现场检查，并制作现场检查笔录。何若伟于11月1日再次告知被告案涉非法建设的主体是永兴装饰公司，没有办理建设规划许可手续，且收到《停工（核查）通知》，因该公司向丹北镇人民政府汇报，该镇出具相关证明，便继续建设。当日，被告再次对案涉现场进行检查并制作检查笔录。2019年2月13日，被告商请原丹阳市规划局（现丹阳市自然资源和规划局）对案涉违法建设是否办理许可手续、是否符合城市规划、是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的行为予以鉴定。同年7月25日，丹阳市自然资源和规划局回复“位于丹阳市××北镇新桥灯具城西侧的丹阳市永兴装饰件有限公司的南侧建筑（6655平方米），未办理建设工程规划许可证，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，该建筑属无法采取改正措施消除对规划实施的影响”。2019年8月6日，被告对永兴装饰公司作出并直接送达丹综（滨）执拆先告字[2019]第2001号《限期拆除事先告知书》。同月22日，被告再次询问永兴装饰公司总经理何若伟，其更改之前陈述，称案涉违法建设并非由永兴装饰公司建设，而是由原告出资建设，其本人是原告法定代表人张希六的女婿，原告已授权其本人全权处理案涉建设的事宜。因其他原因，未能在之前告诉被告案涉违法建设的实际出资建设者，愿意承担因此产生的法律责任。同月29日，被告询问原告法定代表人张希六，张希六明确案涉建设主体是原告，未办理建设工程规划许可，永兴装饰公司的企业营业执照已注销多年，因其他原因未能告知事实真相，并愿意承担因此导致的法律后果；张希六还向被告明确，案涉建筑是6+1（式），第1层是车库，净高度约2.1米，面积1200平方米，上面是6层，净高度约3米，面积约7000平方米，檐口净高约19.99米，目前工程已全部竣工。当日，被告再次对案涉违法建设予以检查，并制作检查笔录，从现场照片看案涉建筑已全部竣工。2019年8月30日，被告对原告作出并直接送达丹综（滨）执拆先告字[2019]第2002号《限期拆除事先告知书》，告知原告案涉框架结构房屋（约7000平方米）、车库（约1200平方米）不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，限原告收到该告知书十日内自行拆除。该告知书亦告知原告享有的陈述、申辩或提出听证申请的权利。根据原告的听证申请，被告于2019年9月11日举行听证，并与9月17日作出丹综（滨）执限拆字[2019]第2002号《限期拆除决定书》，告知原告案涉建筑未办理建设规划许可，且经规划部门鉴定，属于无法采取改正措施消除影响的情形，根据法律规定，责令原告于2019年9月30日前自行拆除案涉违法建设。当日，被告亦作出丹综（滨）执限拆公字[2019]第2002号《限期拆除违法建设公告》，责令原告于2019年9月30日前自行拆除案涉违法建设，逾期不拆除的，被告将申请强制执行。上述《限期拆除决定书》和《限期拆除违法建设公告》通过挂号信送达给原告。2019年10月9日、10月22日，被告先后向原告发出《履行行政决定催告书》、《履行行政决定再催告书》、《履行行政决定催告公告》和《履行行政决定再催告公告》，催告原告自行拆除案涉违法建设，并告知收到该催告三日内可到被告处进行陈述、申辩。上述文件通过挂号信送达原告，原告亦分别提交了陈述申辩书。另查明，丹阳市住建局于2019年7月1日以原告未取得建筑施工许可证，属擅自开工建设，向原告作出丹住建罚[2019]001-D001号行政处罚决定书，对原告罚款90000元。又查明，江苏省人民政府法制办公室《关于丹阳市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2008]93号）明确丹阳市可以开展相对集中行政处罚处工作。丹阳市人民政府于2010年2月23日作出《关于责成市城市管理行政执法局对有关违法建设采取处罚措施的决定》，载明将该市城乡规划区范围内，凡未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，丹阳市城市管理行政执法局有权作出限期拆除决定，且若当事人逾期不拆除的，责成该局采取查封施工现场、强制拆除等措施。江苏省人民政府法制办公室作出的《关于丹阳市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2017]158号）载明，原则同意镇江市人民政府可以在丹阳市各建制镇（司徒镇除外）、街道开展相对集中行政处罚权工作。目前丹阳市各建制镇（司徒镇除外）、街道还未完全落实此项工作。各镇（包括涉案违法建设所在地）相关行政执法工作，仍然由丹阳市综合行政执法局负责实施。因政府机构改革，2019年3月，丹阳市城市管理行政执法局现更名丹阳市综合行政执法局。庭审中，原告法定代表人确认案涉违法建设所占用地为工业用，建的是小产权房。本案争议焦点：1.被告是否具有作出限期拆除决定的资格；2.被告执法程序是否合法；3.案涉建筑是否符合法律规定的拆除情形。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省人民政府法制办公室关于丹阳市开展相对集中行政处罚权工作的复函》明确丹阳市可以开展相对集中行政处罚处工作。丹阳市人民政府作出的《关于责成市城市管理行政执法局对有关违法建设采取处罚措施的决定》，将该市城乡规划区范围内，凡未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，丹阳市城市管理行政执法局有权作出限期拆除决定。本案中，原告在未取得规划许可的前提下，实施违法建设，根据相对集中管辖要求，被告具有相应的执法权限，有权作出案涉《限期拆除决定书》。江苏省人民政府法制办公室作出的《关于丹阳市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》载明镇江市人民政府可以在丹阳市镇、街道开展相对集中行政处罚权，但该文件丹阳市尚未落实到位。目前丹阳市各建制镇（司徒镇除外）、街道各镇（包括涉案违法建设所在地）相关行政执法工作，仍然由丹阳市综合行政执法局负责实施。因此，被告具有作出案涉限期拆除决定的职责。被告自2018年6月起发现案涉违法建设，但因原告法定代表人张希六女婿何若伟故意虚假陈述建设主体，导致被告均是向永兴装饰公司发出的责令停工通知。原告法定代表人张希六在之后的陈述中亦认可虚假陈述的事实，并承诺愿意承担由此产生的法律后果。此外，张希六向被告明确案涉建设主体时亦明确案涉建筑已实际竣工，若被告此时再发出新的停工通知，已没有实际意义。因此，原告认为被告未按照法律规定，在作出限期拆除决定前未向原告发出停工通知，缺乏依据。原告法定代表人张希六及其女婿何若伟明知收到停工通知，故意虚假陈述建设主体并继续实施违法建设，应当承担相应的不利后果及法律责任。丹阳市住建局以原告未取得建筑施工许可证，属擅自开工建设，向原告作出行政处罚决定书。被告以原告未取得建设规划许可，向原告作出限期拆除决定书。原告一行为触犯两法益，相关职能部门在各自职责范围内作出处理，丹阳市住建局的行政处罚并不能说明原告的违法行为可以采取改正措施消除影响，更不能证明案涉违法建筑不应当拆除。原告自称案涉房屋大部分已出售，如果强拆，势必引发群体性冲突。原告未能向本院提供相关证据证明自己的主张，原告以强拆会损害公共利益的理由不能成立，本院依法不予支持。本案案涉建筑已竣工，但至今未取得建设规划许可，且属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，被告应当作出限期拆除决定。综上，原告提起本案之诉，虽提交的丹阳市××北镇出具的情况说明等证据材料，但仍不能证明案涉建筑的合法性，被告作出限期拆除决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告丹阳市民扬再生资源有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丹阳市民扬再生资源有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。审 判 长  孙国根人民陪审员  伍长华人民陪审员  冷海珍二〇二〇年八月二十日法官 助理  方一之书 记 员  马贞珍附1：本案适用的法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。附2：上诉须知一、当事人提出上诉，应在法定期限内向我院相关审判庭提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，以便连同案卷移送镇江市中级人民法院。二、对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。上诉时未预交的，最迟在上诉状提交后七日内交纳，逾期不交纳又未提出诉讼费缓交、减交、免交申请的，第二审法院不再催交，直接裁定按自动撤回上诉处理。三、当事人交纳上诉费用，应向我院承办法官要取虚拟子账号（针对每个上诉案件的一案一账号），汇款至该账号；或凭判决书和上诉状直接到镇江市中级人民法院诉讼服务大厅交费，直接交费不方便的，也可汇款至江苏省镇江市中级人民法院，开户行：中国工商银行股份有限公司镇江永安路支行，帐号：11×××61，请勿以现金存款的方式交费。交费后，应在三日内将交费凭证递送我院，以便及时将案件材料移交镇江市中级人民法院。四、当事人提起上诉未书面变更送达地址的，其在一审程序中确认的送达地址可以作为第二审程序的送达地址。