广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终307号上诉人（原审被告）：广州市海珠区********办事处。住所地：广州市海珠区******。法定代表人：杨军，主任。委托代理人：余国齐，该单位工作人员。委托代理人：梁启祥，广东世港律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：简树标，男，1963年1月27日出生，汉族，住广州市海珠区************，公民身份号码：440************613。被上诉人（原审原告）：简炳强，男，1964年7月9日出生，汉族，住广州市海珠区**********，公民身份号码：440************653。原审被告：广州市海珠区人民政府。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：李海洲，区长。委托代理人：李翼武，广州市海珠区司法局工作人员。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原审第三人：简少全，男，1956年4月8日出生，汉族，住广州市海珠区***********，公民身份号码：440************652。上诉人广州市海珠区********办事处（以下简称华洲街道办）因与被上诉人简树标、简炳强、原审被告广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府），原审第三人简少全行政强制拆除及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院审理查明，2017年9月29日，广州市海珠区****洲第十、第十一经济合作社出具《证明》，记载：小洲村十社社员简炳强、十一社社员简少全、简树标的祖先遗留地一块，现已建成一层砖木结构房屋一间，坐落于小洲西约大街一巷1号之一，面积南至北17米，东至西7米。简树标、简炳强、简少全称上述小洲西约大街一巷1号之一的砖屋（以下简称涉案建筑）为一层砖木结构，面积约20平方米，建国前就已存在，屋顶曾被台风吹坏，几年前更换成石棉瓦屋顶，其余部位未曾改建；并主张涉案建筑现由简树标、简炳强、简少全管理，用于供奉祖先的牌位，并经国土部门2017年调查后确权并在村里公示。原审法院依职权向广州市规划和自然资源局海珠区分局发函调查，广州市规划和自然资源局海珠区分局于2019年7月26日向原审法院发出穗规划资源海函[2019]302号《关于协助调查函的复函》，记载：查无广州市海珠区**********之一房屋的宅基地证档案及相关产权登记信息；该局于2017年开展广州市海珠区***籍调查工作，旨在摸清区内的农村宅基地、集体建设用地等现状情况，地籍调查成果不是权属认定，对农村地籍调查成果公示公告目前并不能作为土地房屋登记颁证、宅基地证更名或换证等工作的依据。2017年10月26日，广州市海珠区*********办事处作出《海珠区城市管理局关于整理核实转办三批河涌违法建设的函》，记载：……根据区政府要求，请各街道马上复核三批河涌沿岸违法建（构）筑物清单列表，重新制定违法建设拆除、查处计划……其中第811项，西江涌违建31，盈洲幼稚园门前，现状为河涌管理范围内违章搭建1层堆放杂物的违建砖房，华洲街道办表示该第811项即是涉案建筑。2018年9月6日，华洲街道办城市管理科在涉案建筑上张贴《通知》，记载：村民（屋主），该处属于河涌整治6米范围内，请于2018年9月9日24:00前自行搬离所有物品，拆除所有建（构）筑物，逾期不拆除的，该科将依法处理，所有损失自行承担，并附联系电话。2018年9月9日，涉案建筑被强制拆除。2018年11月7日，华洲街道办作出华信复[2018]34号《处理意见书》，记载：简树标、简树彬等，经查，小洲西约大街一巷1号之一房屋被列为广州市*********宗河涌六米范围内违法建设整治点之一，根据《中华人民共和国水法》《广州市河涌管理规定》有关规定，该街执法队配合区河长办对上述河涌边违法建设进行统一整治，该街于9月初对上述违法建设张贴拆迁通知，公告结束后，由于你们不能提供合法产权证明，故该街于9月9日依法拆除上址房屋。2019年1月28日，海珠区政府受理简树标、简炳强的行政复议申请，并于次日向华洲街道办作出《被申请人答复通知书》。2019年2月1日，华洲街道办提交《行政复议答复书》，并提交相关证据。2019年3月22日，海珠区政府作出《行政复议延期通知书》，决定将审查期限延长至2019年4月23日，并向各方送达。2019年3月29日，海珠区政府作出海珠府复字[2019]7号《行政复议决定书》，决定维持华洲街道办作出的拆除行为。简树标、简炳强于2019年4月11日收到上述复议决定书，后向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，华洲街道办主张涉案建筑距离水面仅2、3米；简树标、简炳强、简少全则认为涉案建筑建设于建国以前，如因现在的河涌整治需要拆除，华洲街道办应当采取征收补偿的办法而非强制拆除；并表示涉案建筑属于其共同的祖屋，具有情感价值，被告应当按照3万元每平方米的标准赔偿共计60万元。因各方均无提交涉案建筑的价值证明材料，原审法院于第二次开庭时询问简树标、简炳强是否申请对涉案建筑的价值进行评估鉴定，简树标、简炳强表示评估鉴定机构无法评估涉案建筑作为祖屋的情感价值，因此不申请评估鉴定。原审法院认为：《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《广州市水务管理条例》(2012年5月1日施行)第三条第一款、第二款规定：“市水务行政主管部门负责本市行政区域内水务的统一管理和监督工作，组织实施本条例。区、县级市水务行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水务的统一管理工作。”根据上述规定，区、县级市水务行政主管部门负责辖区内水务管理工作，而华洲街道办并非水务行政主管部门，并无证据显示其具有河涌整治职责。华洲街道办因河涌整治于2018年9月9日强制拆除涉案建筑，超越法定职权，该强制拆除行为违法。海珠区政府经过行政复议审查，于2019年3月29日作出海珠府复字[2019]7号《行政复议决定书》，决定维持华洲街道办作出的拆除行为，该复议决定证据不足，亦为不当，应当予以撤销。《广州市水务管理条例》(2012年5月1日施行)第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”《广州市违法建设查处条例》第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”本案中，根据华洲街道办于2018年9月6日作出的《通知》及2018年11月7日作出的华信复[2018]34号《处理意见书》，涉案建筑被拆除的原因系其位于河涌整治6米范围内。根据广州市*******洲第十、第十一经济合作社于2017年9月29日出具的《证明》，涉案建筑系简树标、简炳强、简少全的祖先遗留地上建筑，简树标、简炳强、简少全主张涉案建筑建设于建国以前，而华洲街道办并未调查过涉案建筑的建设年份即将涉案建筑强制拆除，现其并无证据证明涉案建筑建设于有关水务河涌管理区域划定及规划报建的法律法规实施之后，根据法不溯及既往原则不能认定涉案建筑为违法建设。关于简树标、简炳强的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”华洲街道办违法强制拆除涉案建筑，应当承担赔偿责任。关于赔偿数额，因简树标、简炳强不同意申请评估鉴定，因此原审法院考量涉案建筑周边建筑的价格，并考虑到涉案建筑没有产权证件的情况，酌情判令华洲街道办赔偿简树标、简炳强、简少全20万元。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告广州市海珠区********办事处于2018年9月9日强制拆除原告简树标、原告简炳强、第三人简少全的位于广州市海珠区**********之一房屋的行政行为违法；二、撤销被告广州市海珠区人民政府于2019年3月29日作出的海珠府复字[2019]7号《行政复议决定书》；三、被告广州市海珠区********办事处于本判决生效之日起六十日内赔偿原告简树标、原告简炳强、第三人简少全人民币200000元。本案受理费50元，由被告广州市海珠区********办事处、被告广州市海珠区人民政府共同负担。上诉人华洲街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人依照“河长制”的行政规范性文件，依法对涉案违法建筑有清理整治的行政职权，原审法院认定上诉人的强制拆除行为超越法定职权，属于事实认定不清，于法无据。根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发的通知》第一条第三项的规定、《广州市总河长令(第1号)》附件《广州市全剿灭黑臭水体任务(2018-2020年)》第三点第(二)项的规定、《中共广州市海珠区委办公室广州市海珠区人民政府办公室关于印发的通知》第二点第（二）项的规定，基层政府对辖区河道内的违法建筑负有治理的义务。本案中，上诉人强制拆除涉案房屋既是履行市、区人民政府开展的“河涌整治行动”中确定的职责亦是全面落实河长制履行河长职责，属于执行上级人民政府的决定和命令的行为，故其职权来源合法。原审法院认定事实不清，应予纠正。二、原审法院认为上诉人未调查涉案房屋建设年份，故不能认定为违法建设，显然适用法律错误。根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，涉案房屋是否违法建设，应由城市管理综合执法机关认定。本案中，海珠区城市管理局已作出认定，明显将涉案房屋列入需整治的违建清单。上诉人对涉案房屋是否属于违法建设，不享有调查与认定的职权。其次，广州市规划和自然资源局海珠区分局出具的《关于协助调查函的复函》和广州市海珠区***上小洲第十、第十一经济合作社出具《证明》均无显示涉案房屋的建设时间，被上诉人也未提供其他有效证据予以证明，涉案房屋的建设时间没法查实。再次，水污染防治、河湖水域岸线管理保护、执法监管等工作系事关民生和公共安全的大事。三、上诉人强制拆除涉案房屋程序合法，原审法院未予认定。四、原审法院支持被上诉人的赔偿请求，缺乏事实依据，程序违法，应予纠正。首先，小洲第十、第十一经济合作社出具的《证明》与被上诉人的陈述意见互相矛盾，《证明》载明涉案房屋“坐落于小洲西约大街一巷1号之一，面积南至北17米，东至西7米”，而上诉人的陈述意见称涉案房屋面积为约20平方米，两者差距甚大，原审法院未予查证。其次，原审法院依职权向广州市海珠区自然资源局海珠区分局发函调查，调查中未涉及房屋的四至、面积、层数等基本情况。再次，第二次开庭询问时，原审法院未释明评估鉴定的必要性，轻率采纳上诉人关于“评估机构无法评估涉案建筑作为祖屋情感价值”的意见，完全丧失司法权威。最后，原审法院未对涉案建筑进行评估的情况下，未进行现场堪查勘验，涉案房屋及地块的有关情况，根本未予查清。五、原审法院认定上诉人的强制拆除行为违法，违背《最高人民法院印发的通知》的有关规定，应予纠正。综上，上诉请求：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求；2、被上诉人承担本案诉讼费。原审被告海珠区政府二审陈述称：一、原审法院判决认定事实不清，适用法律不准确。(一)有关赔偿20万元的问题。涉案房屋的建设情况(例如具体建设时间、权属情况、有无报建手续、建设人及其全部继承人情况等)均未予以证明，不能仅凭《证明》认定被上诉人有权就该房屋提出相关权利主张。被上诉人应当补充证明拆除涉案房屋行为与其之间的利害关系，如其是该拆除行为的相对人(例如具有合法继承权)以及该房屋具体建设时间早于相关规划法律法规和水务河涌管理区域法规实施之前，或出具报建手续材料、合法产权证明等有关证明材料，以证明涉案房屋不是违法建设。一审判决未查清此关键事实就判决华洲街道办赔偿，属于事实不清。同时，被上诉人没有举证证明损失的事实情况和确定赔偿数额的计算依据，房屋面积没有任何证明资料只有其口述；原审法院仅凭主观考量就酌情判令华洲街道办赔偿人民币20万元，属于事实不清，适用法律不准确。(二)有关确认拆除行为违法的问题。原审法院判决没有查明区水务部门已认定涉案房屋为违法建设并委托原区城管局组织各街道实施拆除行为的事实。二、华洲街道办的拆除行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；原审被告作出维持的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求发回原审法院重审或者查清事实后改判。被上诉人简树标、简炳强二审答辩同意其一审起诉意见。原审第三人简少全二审陈述意见同一审意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，涉案《海珠区开展拆除河涌违法建设“攻坚战”专项行动工作方案》，记载“各街道对照区住建水务局2017年摸查转办的74条/段河涌沿岸共1332宗违法建（构）筑物清单，结合2018年违法建设攻坚战方案，协助组织开展河涌违法建设专项拆除行动……”所附811项西江涌违建31，盈洲幼稚园门前，上诉人表示即涉案建筑。本院认为：关于本案被告的问题。《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第六十五条第一款规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”根据上述规定，区、县级市水务行政主管部门负责辖区内水务管理工作。根据涉案《海珠区开展拆除河涌违法建设“攻坚战”专项行动工作方案》，记载“各街道对照区住建水务局2017年摸查转办的74条/段河涌沿岸共1332宗违法建（构）筑物清单，结合2018年违法建设攻坚战方案，协助组织开展河涌违法建设专项拆除行动……”所附811项，西江涌违建31，盈洲幼稚园门前，即涉案建筑。根据查明事实可知，广州市海珠区水务局认定涉案建筑为违法建设，上诉人系协同配合开展涉案房屋的拆除工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”因此，广州市海珠区水务局与上诉人应是本案的共同被告。原审法院应当将广州市海珠区水务局追加为本案共同被告，在查明有关事实的情况下，依法作出重审判决。综上，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2238号行政判决；二、本案发回广州铁路运输法院重审。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年八月四日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁