安徽省亳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）皖16民终1938号 上诉人（原审原告）：深圳市汇柏工业设备有限公司，住所地深圳市宝安区福永街道广深公路东侧第二栋（厂房）一层。 法定代表人：陈挚,该公司董事长。 上诉人（原审原告）：安徽汇柏航空科技有限公司，住所地安徽省利辛县城关镇世纪大道与子胥大道交叉口。 法定代表人：陈挚,该公司董事长。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：汪正亚，广东瀚宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：利辛县财政局，住所地安徽省利辛县城关镇前进东路589号。 法定代表人：郑书第，该局局长。 委托诉讼代理人：任彰，安徽文州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李浩然，安徽文州律师事务所实习律师。 上诉人深圳市汇柏工业设备有限公司（以下简称深圳汇柏公司）、安徽汇柏航空科技有限公司（以下简称安徽汇柏公司）因与被上诉人利辛县财政局合同纠纷一案，不服安徽省利辛县人民法院（2019）皖1623民初5734号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月20日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的共同委托诉讼代理人汪正亚，被上诉人利辛县财政局的委托诉讼代理人任彰、李浩然到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 深圳汇柏公司、安徽汇柏公司上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.改判支持深圳汇柏公司、安徽汇柏公司全部诉讼请求。事实与理由：一、一审判决认定事实严重错误。一审判决认定“深圳汇柏公司虽然设立了安徽汇柏公司作为投资标的公司履行合同,但安徽汇柏公司并没有依约进行投资生产”,“没有进行厂房和设施建设”与事实严重不符,完全是颠倒黑白,枉顾事实,深圳汇柏公司、安徽汇柏公司不仅依约进行了投资生产,而且进行了厂房和设备建设。1.深圳汇柏公司、安徽汇柏公司在一审中提交的公司员工工资发放表及社保缴费表足以证明深圳汇柏公司、安徽汇柏公司不仅进了投资,而且事实上进了生产,深圳汇柏公司、安徽汇柏公司在利辛工厂的员工高峰时达到近百人,而且还在利辛举办过多场大型农用无人机作业推广演示活动,地方电视台及各级政府领导均到现场进行参观考察,深圳汇柏公司、安徽汇柏公司工厂的生产场景也多次在地方电视台播出,这些都是众所周知的事情。2.一审法院另案审理的关于本案装修工程施工方诉深圳汇柏公司、安徽汇柏公司支付装修工程款案(2019)皖1623民初2738号判决书对深圳汇柏公司、安徽汇柏公司厂房建设和装饰工程进行了认定,也足以证明深圳汇柏公司、安徽汇柏公司进行了厂房和设备建设。3.利辛县财政局对安徽盛唐工程项目管理有限公司出具的《利辛县财政局基本建设工程竣工结算审核报告》的认可行为本身就是对深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的工厂建设投资行为的确认。二、一审判判适用法律严重错误。1.关于项目投资规模。其一、本案深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的投资规模完全符合《无人机项目投资合同书》的约定,一审判决在毫无依据的情况下认定深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的投资规模没有达到,既违背事实,更违反法律。其二、本案《无人机项目投资合同书》中涉及到的项目投资规模和项目产值仅仅是个目标而已,并不是什么强制性的条款,将其理解为强制性的条款,既不符合同原则,也不符合商业规律,任何投资项目的投资目标能否实现,完全系取决于市场规律和市场行情,不能违背商业规律,农用无人机市场不景气是众所周知的事实,因此也直接影响了深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的生产规模和企业发展,不能因正常的商业原因和市场因素而认定深圳汇柏公司、安徽汇柏公司违约。其三、本案(无人机项目投资合同书》并没有将投资目标作为装修工程款补贴的前置条件,更没有投资目标与赔偿责任之间关系的约定,装修工程款是“据实补贴”。其四、投资合同规定由利辛县政府提供厂房,本案的真实情况是,由于利辛政府提供的是毛坏厂房,必须进行装修之后方能使用,故而秀托深圳汇柏公司、安徽汇柏公司代工装修,所以才有了合同中装修工程款“据实补贴”的约定,需要指出的是,此项约定不是对深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的优待,而是深圳汇柏公司、安徽汇柏公司为政府代工装修工程,利辛县财政局必须承担支付工程款义务；其五、涉案厂房的产权归利辛县政府,装修工程投资系附着于政府厂房,工程的内容主要是在原手坏基础上进行的地面和墙面及门窗处理等基础性装修,并非装饰性装修,装修工程的最终受益人是厂房产权人,是利辛县政府,因为深圳汇柏公司、安徽汇柏公司是将不能使用厂房变成可以使用的厂房,因此由利辛县财政局承担装修工程款不仅符合合同的约定,也符合物权法基本原则。2.本案深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的诉讼请求是要求利辛县财政局属行合同义务,而一审判决结果却是“利辛县财政局对深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的装修和运输安装损失承担50%的赔偿责任”显然是张冠李戴,滥适法律。3.本案《无人机项目投资合同书》有关装修工程款的约定是“据实补贴”,合同中的“实”利辛县财政局已经在《利辛县财政局基本建设工程竣工结算审核报告》中确认,因此,利辛县财政局已经没有任何理由不履行“补贴”义务。 利辛县财政局答辩称，1、深圳汇柏公司、安徽汇柏公司上诉理由不能成立，一审深圳汇柏公司、安徽汇柏公司提供的证据不能证明其完成了合同约定的投资规模，以及项目产值，仅能证明进行了部分投资，不能证明深圳汇柏公司、安徽汇柏公司实际全面履行了投资合同义务；2、深圳汇柏公司、安徽汇柏公司认为投资规模和项目产值不是合同约定的强制性条款的观点是不对的，对于我方而言，投资规模和项目产值是我方合同核心利益所在，如无法完成这两项任务使得我方订立合同的目的无法实现，影响我方享受合同权利。合同预定了装修工程款据实补贴是建立在深圳汇柏公司、安徽汇柏公司完成了合同义务的基础上享受的其中一项权益。按照权利义务对等的法律原则，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司只有在履行了其合同义务后才能享受相应的合同权利，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司不能提供证据证明其投资规模完成了1.5亿元的投资，年产值3亿元，纳税目标年1500万元，应当判断深圳汇柏公司、安徽汇柏公司具有违约行为，应承担合同履行期间产生的损失。二审应依法驳回上诉，维持原判。 深圳汇柏公司、安徽汇柏公司向一审法院起诉请求：1、判令利辛县财政局向深圳汇柏公司、安徽汇柏公司支付装修补贴款1787506.74元；2、判令利辛县财政局报销深圳汇柏公司、安徽汇柏公司设备搬运装调费用164550元；3、利辛县财政局承担本案全部诉讼费用。 一审法院查明事实：2016年9月，利辛县财政局（甲方）与深圳汇柏公司（乙方）签订《无人机项目投资合同书》，合同约定：为鼓励投资者在利辛县投资兴业，更好的促进利辛县的经济发展，依据《利辛县招商引资若干政策暂行规定》和《中华人民共和国合同法》及其他法律、法规的规定，甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上达成协议条款，合同项目名称为无人机生产及应用建制项目，项目总投资为1.5亿元人民币，预计年产值3亿元人民币；甲方负责为乙方提供项目落地所需的厂房及约50亩以上的开阔式试飞场地，租赁费前三年由甲方给予全额补贴，所需的必要装修费（除家具及办公设备外）由甲方给予据实补贴；乙方在利辛投资经营项目所需的机器设备搬运装调费由甲方给予据实报销；乙方在利辛县投资经营，享受利辛县政府“前三年全免、后三年减半”的税费优惠政策，与农业相关业务享受国家农业税费优惠政策等；合同第四条双方的权利与义务第一款甲方的权利与义务第10项约定甲方通过招投标程序与乙方签订为期三年的植保服务合作内容。第二款乙方的权利义务第10项约定乙方在本项目正式投产后年纳增值税1500万元人民币以上；第11项约定本项目自合同签订之日起一个月内乙方必须开始进行项目建设，在3个月内完成所有厂房、设施建设等全部固定资产投资并正式投产。合同签订后，深圳汇柏公司进驻利辛县财政局为其提供的德通食品产业园厂区并开始推广宣传。同时，为履行合同，利辛县财政局委托安徽谦瀚建设工程有限公司对其提供的涉案厂房进行装修。2016年11月1日，为落实上述合同，深圳汇柏公司全资设立的安徽汇柏公司成立。2017年3月1日，安徽汇柏公司与安徽谦瀚建设工程有限公司签订《安徽省小型建筑安装工程承包合同》，工程名称为安徽汇柏公司室内装饰工程，工程地点在利辛县工业园，结算依据为施工合同及工程量清单，按实结算，按照与政府签订的无人机项目投资合同书，由政府全额补贴。2017年12月1日，安徽盛唐工程项目管理有限公司受利辛县财政局委托，就安徽汇柏公司室内装饰工程出具《利辛县财政局基本建设工程竣工结算审核报告》，审定该工程金额为1787506.74元。利辛县财政局在审计定案表上签章，安徽汇柏公司与安徽谦瀚建设工程有限公司分别在审计定案表上签名盖章。2019年9月，三年期满后，安徽汇柏公司从利辛县工业园厂区撤离。另查明，2016年11月4日，安徽汇柏公司支付给利辛县万帮装饰工程有限公司劳务费10000元；2016年12月2日、2017年1月9日，安徽汇柏公司分别支付给深圳市容大物流有限公司运输费112800元、1920元；2016年12月30日、2017年4月13日，安徽汇柏公司分别支付给深圳市容大物流有限公司货运代理费1850元、2480元；上述费用合计129050元。 一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。…。”行政合同是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政合同与民事合同的区别是:1.合同主体不同。行政合同一方是从事行政管理、执行公务的行政主体,另一方是行政管理相对人。民事合同双方当事人的法律地位是平等的;2.合同内容不同。行政合同是为了履行公法上的权利和义务而签订的,其内容具有公益性。民事合同内容只涉及私法上的权利义务;3.合同的履行、变更或解除不同。行政主体享有行政优益权,行政机关可以根据国家行政管理的需要,单方面的依法变更或解除合同,而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。民事合同一旦依法成立,对当事人双方都具有法律约束力,当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。在招商引资过程中，为了招商，吸引投资者，通常情况下，应投资人邀请，或为了打消投资人的疑虑，政府经常会与投资人签订协议，承诺在土地、税费等方面给予优惠，投资人承诺在当地投资项目。其特点是：1、此类合同项下的权利义务，属于等价有偿法律关系。在订立合同时，投资人与政府之间并不存在行政管理关系，即使约定优惠政策也不属于行使公共管理职能的行为。2、从合同目的看，招商目的并不是为了实施行政管理，而是为了促进经济发展，实现经济价值。3、从救济途径看，因招商引资而签署的投资或合作合同，一般都会对合同解除、违约责任承担方式等条款作出明确约定。这是平等民事主体之间私法自治、意思自由的体现，也表明此类合同为民事合同。为鼓励投资者在利辛县投资兴业，更好的促进利辛县的经济发展，利辛县财政局（甲方）与深圳汇柏公司（乙方）签订《无人机项目投资合同书》，从合同主体看，利辛县财政局的职责范围是贯彻国家财政、税收方针政策，拟定和执行全县财政政策，参与制定各种宏观经济措施，制定年度预算和编制年度决算，管理地方预算外资金等，其并不是深圳汇柏公司管理相对人，双方所签订的合同是以平等、自愿和合理补偿为原则,双方的法律地位是平等的;从合同内容看,是深圳汇柏公司来利辛投资无人机的生产及应用,由利辛县财政局提供优惠政策,共谋发展,合同中双方的权利义务是自愿协商确定的,系双方的真实意思表示,不具有公益性;从合同的履行、变更或解除方面看,利辛县财政局亦没有约定根据国家行政管理的需要单方面变更或解除合同的权利。国家法律并未对行政主体参与民事活动予以绝对排斥，实践中也存在大量由政府签订的民事合同；政府对外签订招商引资合同，目的在于引进资金，带动地方经济发展，而给予投资企业优惠政策，是政府为吸引投资者的投资，而在合同中承诺支付的对价；虽然在招商引资合同的履行过程中，政府承诺的优惠政策通常需要依赖相关职能部门的沟通、协调、审批方能最终落实，但这并不能因此否定招商引资合同中的相关条款仍是以处分民事财产权益为核心内容。通常，招商引资合同的履行应当区分两层法律关系看，即政府和投资人基于合同产生民事上的法律关系，相关政府职能部门基于行政管理职能，与被管理人（即投资人）之间产生行政上的法律关系。综上,《无人机项目投资合同书》的性质是民事合同,本案属于民事合同纠纷,利辛县财政局认为本案属于行政合同纠纷的理由不能成立，一审法院不予采纳。《无人机项目投资合同书》三“税收政策”中约定：乙方在利辛县投资经营，享受利辛县政府“前三年全免、后三年减半”的优惠政策，与农业相关业务享受国家农业税收优惠政策。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（以下简称2号通知）第一条规定,各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月起一律停止执行。第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。根据以上规定，税收减免、返还等优惠政策必须由法律、行政法规作出明确规定，或者由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请并得到国务院批准后才能实施。本案中，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司并无证据证明案涉合同中规定的税收减免优惠政策具备相关法律、法规依据或者得到了有权机关的合法授权。据此，利辛县财政局（甲方）与深圳汇柏公司（乙方）签订《无人机项目投资合同书》中关于“乙方在利辛县投资经营，享受利辛县政府‘前三年全免、后三年减半’的优惠政策，与农业相关业务享受国家农业税收优惠政策，”的约定违反了法律、行政法规的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，《无人机项目投资合同书》中减免税收的约定为无效条款。《无人机项目投资合同书》除减免税收以外的其他部分内容没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，其他部分依然有效，合同双方当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。深圳汇柏公司签订合同后依法在利辛县市场监督管理局独资注册设立安徽汇柏公司，利辛县财政局为安徽汇柏公司提供了项目落地所需的厂房，并承担了厂房租赁费用。违约行为是指合同当事人完全没有履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的行为，违约行为是违约责任的基本构成要件。深圳汇柏公司、安徽汇柏公司未按合同约定时间进行项目建设，也未在3个月内完成所有厂房、设施建设等全部固定资产投资并正式投产；深圳汇柏公司、安徽汇柏公司未履行项目总投资1.5亿元人民币、预计年产值3亿元人民币、项目正式投产后年纳增值税1500万元人民币以上合同义务，其不及时投资投产的行为明显违反了合同约定。利辛县财政局未按合同约定向安徽汇柏公司提供50亩以上的开阔式试飞场地，未通过招投标程序与安徽汇柏公司签订为期三年的植保服务合作合同，也未给深圳汇柏公司、安徽汇柏公司所需的机器设备搬运装调费据实报销，利辛县财政局同意安徽汇柏公司与安徽谦瀚建设工程有限公司签订《安徽省小型建筑安装工程承包合同》，在装饰工程完工后，其又委托安徽盛唐工程项目管理有限公司对工程竣工结算进行审核，确认审核结论后未依约给予安徽汇柏公司据实补贴。双方违约，是指合同当事人双方都有违反合同规定的行为，而不是指一方当事人单方面违约。《中华人民共和国合同法》第一百二十条规定：“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。”深圳汇柏公司为履行《无人机项目投资合同书》，在签订合同后，从深圳运送了生产设备并进行了安装，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司提供的2017年3月9日、3月17日两张安装调试费用系收据，不是税务机关印制的发票，票据形式不合法，且深圳汇柏公司、安徽汇柏公司又没有提供安装调试人员往来利辛的交通住宿费用，对两张收据记载的费用一审法院不予认可，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司共产生129050元劳务运输费用。根据《无人机项目投资合同书》二“项目落地事项”1的约定，安徽汇柏公司与安徽谦瀚建设工程有限公司签订《安徽省小型建筑安装工程承包合同》，工程内容为安徽汇柏公司室内装饰，安徽盛唐工程项目管理有限公司受利辛县财政局委托，就安徽汇柏公司室内装饰工程出具《利辛县财政局基本建设工程竣工结算审核报告》，审定该工程金额为1787506.74元。利辛县财政局作为行政机关应该知悉国家法律关于税收、土地、财务开支等规定，在签订招商引资合同时严格执行国家法律、政策，合同内容不得违反法律、行政法规的强制性规定，对造成合同个别条款的无效具有相应的过错；在合同履行过程中，未履行合同约定的相关义务，应承担违约责任。深圳汇柏公司在签订合同时应该知道双方约定利辛县政府减免企业依法应该缴纳的税收，违反《中华人民共和国税收征收管理法》的强制性规定，对造成合同个别条款无效具有相应的过错。深圳汇柏公司虽然设立了安徽汇柏公司作为标的公司履行合同，但安徽汇柏公司并没有依约进行投资生产，直至安徽汇柏公司撤离企业所在地，没有进行厂房和设施建设，也没有完成项目投资（1.5亿元人民币）、项目生产规模（年产值3亿元人民币）及纳税目标（1500万元），深圳汇柏公司、安徽汇柏公司也应承担违约责任。利辛县财政局提供优惠条件招商引入深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的目的是让深圳汇柏公司、安徽汇柏公司投资生产无人机，通过深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的投资生产行为促进当地劳动人口就业和税收增长；深圳汇柏公司、安徽汇柏公司在利辛县财政局帮其无偿租赁厂房后，应依照约定投资建设厂房等生产设施，其没有依约按时足额投资的行为，明显违反了合同的约定。利辛县财政局在深圳汇柏公司、安徽汇柏公司将机器从深圳运往利辛安装后，应及时按约支付搬运安装调试费用；利辛县财政局出面对租赁厂房装修费用进行审核，确认审核结论后应依约给予安徽汇柏公司补贴，利辛县财政局没有支付机器搬运安装调试费及租赁厂房装修费违反了合同的约定。综合分析深圳汇柏公司、安徽汇柏公司、利辛县财政局的违约责任基本相当，利辛县财政局对深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的装修和运输安装损失承担50%的赔偿责任，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司对其损失应承担50%的责任。综上，依据《中华人民共和国合同法》第二条、第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、利辛县财政局于判决生效之日起十日内支付深圳市汇柏工业设备有限公司、安徽汇柏航空科技有限公司装修补贴款893753.37元（1787506.74元×50%）；二、利辛县财政局于判决生效之日起十日内支付深圳市汇柏工业设备有限公司、安徽汇柏航空科技有限公司设备搬运装调费用64525元（129050元×50%）。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费22369元，深圳市汇柏工业设备有限公司、安徽汇柏航空科技有限公司负担11184.5元，利辛县财政局负担11184.5元。 二审中，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司举证了安徽汇柏公司员工工资发放表、员工社保缴费单、员工租房合同及水电费表、视频资料，用于证明安徽汇柏公司进行了投资生产和经营。经审查，上述证据具有真实性，但无法证明安徽汇柏公司在合同约定时间内进行了约定规模的生产和经营，本院不予认定。本院查明的事实同一审。 本院认为，本案的争议焦点为：1.一审法院认定二上诉人构成违约是否正确；2.上诉人的一审诉求应否予以支持。 关于焦点1，案涉《无人机项目投资合同书》第一条第3、4项约定项目总投资1.5亿元人民币，项目生产规模预计年产值3亿元人民币，作为招商引资项目，该约定应为合同的核心条款，安徽汇柏公司在一审庭审中称其公司现已撤离，截至庭审时投资额为3000万元左右，远未达到合同约定的数额和规模。同时，《无人机项目投资合同书》第四条第(二)款乙方（即深圳汇柏公司）的权利与义务第10项约定，乙方承诺：本项目正式投产后年纳增值税1500万元（含）人民币以上；第11项约定本项目自合同签订之日起一个月内乙方必须开始进行项目建设，在3个月内完成所有厂房、设施建设等全部固定资产投资并正式投产。上述条款中关于乙方的义务约定明确且无歧义，二上诉人称该约定仅仅是个目标而已，并不是强制性条款，显然与事实不符，本院不予采信，因二上诉人未能举证证明其完全履行合同义务，故一审认定其构成违约并无不当。 关于焦点2，《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。一审认定合同履行过程中，双方当事人均存在违约行为，二上诉人依照合同约定向被上诉人主张装修款的据实补贴和设备搬运装调费的据实报销，该费用应为二上诉人的损失，一审法院根据双方的违约责任程度判令利辛县财政局承担该损失50%的赔偿责任亦无不妥。 综上，深圳汇柏公司、安徽汇柏公司的上诉理由不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费13738元，由深圳市汇柏工业设备有限公司、安徽汇柏航空科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 罗 胜 审判员 马 超 审判员 周甜甜 二〇二〇年八月二十七日 法官助理郭肖冰 书记员张宇楠