浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终417号 上诉人（原审被告）杭州市富阳区市场监督管理局，住所地杭州市富阳区富春街道公望街436号。 法定代表人戴爱良，局长。 委托代理人赵琪，该局工作人员。 委托代理人陆华芳，浙江五勤律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浙江高盛输变电设备股份有限公司，住所地杭州市富阳区银湖街道洪庄村高泰路191号。 法定代表人卢梁，董事长兼总经理。 委托代理人常建军、曾阳，浙江铭广律师事务所律师。 原审被告杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区富春街道桂花路25号。 法定代表人吴玉凤，区长。 委托代理人盛平、营楠。 杭州市富阳区市场监督管理局（简称富阳市监局）因工商行政处罚暨行政复议一案，不服杭州市临安区人民法院（2019）浙0185行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 富阳市监局于2019年6月6日作出（杭富）市监罚处字〔2018〕055号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定，决定：责令浙江高盛输变电设备股份有限公司（简称高盛公司）停止生产不合格铝芯交联聚乙烯绝缘架空电缆（型号规格：JKLYJ1kV1×70），并处以罚款54514元。高盛公司不服复议，杭州市富阳区人民政府（简称富阳区政府）于2019年10月14日作出富政复决〔2019〕98号《行政复议决定书》予以维持。高盛公司不服起诉，请求：1.撤销富阳市监局作出的（杭富）市监罚处字〔2018〕055号《行政处罚决定书》；2.撤销富阳区政府作出的富政复决〔2019〕98号《行政复议决定书》。 一审法院经审理查明：一、国网湖南省电力公司向高盛公司购买架空绝缘电缆用于衡阳市电力公司在衡山县××镇××村农网改造项目。2018年5月，衡阳市质量技术监督局接到衡阳市电力公司举报，反映用于衡山县农网改造的高盛公司生产的规格型号为ＪＫＬＹＬ1×35和ＪＫＬＹＬ1×70架空绝缘电缆，以及人民电缆集团有限公司生产的规格型号为ＪＫＬＹＬ1×35架空绝缘电缆存在质量问题。衡阳市质量技术监督局至衡阳市电力公司下属单位衡山县电力公司仓库内对上述产品进行抽样，现场抽样时未通知高盛公司到场。后经湖南省质量技术监督局授权，设立在衡阳市质量技术监督局内的湖南省电线电缆产品质量监督检验中心检测，高盛公司生产的架空绝缘电缆（型号规格：ＪＫＬＹＪ1ｋＶ1×70）不符合ＧＢ／Ｔ12527-2008《额定电压1ｋＶ及以下架空绝缘电缆》标准要求，结论：不合格（《检验报告》编号×××05）。《检验报告》的送达回证显示2018年6月6日由高盛公司的员工张毅成签收，签收地点衡阳市质量技术监督局。签收时张毅成未向衡阳市质量技术监督局提供高盛公司的授权委托书。后经富阳市监局查实，张毅成系高盛公司工作人员，负责高盛公司在湖南省地区电缆销售业务。衡阳市质量技术监督局以此线索移送至富阳市监局。 二、富阳市监局收到湖南省衡阳市质量技术监督局稽查支队（湘衡）质监移字〔2018〕0301号案件线索移送书及随案的《检验报告》，于2018年6月20日立案。2018年7月12日，富阳市监局执法人员在衡阳市质量技术监督局协助下，对不合格架空绝缘电缆仓储单位国网湖南省电力公司衡山县电力公司进行检查。在检查现场发现高盛公司生产的案涉电缆已被举报人衡阳市电力公司（下属单位衡山县电力公司）全部用于衡山县农网改造，富阳市监局未能进行抽样检测，制作现场询问笔录及照片等为证。2018年7月20日，富阳市监局向高盛公司授权委托的工作人员章晓江制作询问笔录，章晓江表示高盛公司对湖南省电线电缆产品质量监督检验中心出具的《检验报告》（编号×××05）结果无异议。2018年8月9日，富阳市监局认定高盛公司生产、销售不合格架空绝缘电缆货值金额计54514元，涉嫌犯罪，将案件移送至杭州市公安局富阳区分局。 三、杭州市公安局富阳区分局立案后，于2018年11月13日对位于湖南省衡山县××镇××路××号的湖南衡山县电力公司进行检查，对库内高盛公司生产的架空绝缘电缆（型号规格：ＪＫＬＹＪ1ｋＶ1×70）进行抽样，委托浙江方圆检测集团股份有限公司检测，《检测报告》判定结果为合格。富阳公安分局据此认为高盛公司情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪，于2019年1月6日作出撤销案件决定，于2019年3月11日将相关案卷材料移交至富阳市监局。 四、富阳市监局接到案件，认为案情复杂，不能在规定期限内作出处理，于2019年4月19日决定延长办案期限30日。在调查中，认为富阳公安分局委托检测的架空绝缘电缆（型号规格：ＪＫＬＹＪ1ｋＶ1×70）与湖南省衡阳市质量技术监督局委托检验的架空绝缘电缆生产日期不同，不属于同一批次，所以采用了湖南省衡阳市质量技术监督局委托检验的《检验报告》作为定案主要依据，于2019年5月8日向高盛公司作出（杭富）市监督罚听告字〔2018〕055号《行政处罚听证告知书》，告知高盛公司生产的架空绝缘电缆（型号规格：ＪＫＬＹＬ1×70）为不合格产品，并告知拟对其进行处罚的内容，及高盛公司享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。高盛公司对富阳市监局采纳的湖南省电线电缆产品质量监督检验中心《检验报告》（编号×××05）的抽检程序和检验结果提出异议，要求听证。2019年5月23日，富阳市监局举行听证。2019年6月6日富阳市监局根据《产品质量法》第五十条的规定，作出〔2018〕055号处罚决定书，对高盛公司作出处罚：责令当事人停止生产不合格铝芯交联聚乙烯架空绝缘电缆（型号规格：ＪＫＬＹＪ1ｋＶ1×70），并处以罚款54514元，同时告知高盛公司享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。富阳市监局于同日将（杭富）市监罚处字〔2018〕055号处罚决定书送达高盛公司。高盛公司不服，向富阳区政府申请复议。富阳区政府于2019年10月14日作出富政复决〔2019〕98号《行政复议决定书》，维持富阳市监局作出的（杭富）市监罚处字〔2018〕055号《行政处罚决定书》。高盛公司不服，诉至法院。 一审法院认为：被诉（杭富）市监罚处字〔2018〕055号处罚决定依据的主要证据是湖南省衡阳市质量技术监督局委托湖南省电线电缆产品质量监督检验中心出具的《检验报告》（编号×××05），所以本案争执点也是围绕湖南省衡阳市质量技术监督局的抽样取证等程序合法与否、检验机构及人员是否具备法定检测资质进行。依照《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条第一款规定，现场检查应当通知当事人到场。当事人拒不到场的，不影响检查的进行，承办人员应当在笔录中载明情况；《产品质量监督抽查管理办法》第二十五条第一款规定，在市场抽取样品的，抽样单位应当书面通知产品包装或者铭牌上标称的生产企业，依据第十六条第二款规定确认企业和产品的相关信息。本案中，湖南省衡阳市质量技术监督局接到衡阳市电力公司举报后，至衡阳市电力公司下属单位衡山县电力公司仓库内，对案涉产品抽取样品时没有通知原告到场，明显违反上述产品质量监督抽查规定，程序违法。依照《质量技术监督行政处罚程序规定》第二十条规定，质量技术监督部门收集证据时，可以采取抽样取证的方法。所抽样品需要检验、检测、检定或者鉴定的，应当委托具有法定资质的机构进行。检验、检测、检定或者鉴定结果应当告知当事人。法律、法规、规章对复检有规定的，应当同时告知当事人复检权利。本案中，湖南省衡阳市质量技术监督局委托的检验机构湖南省电线电缆产品质量监督检验中心，经湖南省质量技术监督局授权，系衡阳市质量技术监督局内的法定产品质量检验机构，符合《产品质量法》第十九条规定，可以承担产品质量检验工作，但因前期抽样取证程序违法，其作出的《检验报告》缺乏客观性、公正性。其次，从现有证据看，湖南省衡阳市质量技术监督局通知原告员工张毅成签收《检验报告》时未告知复检权利，张毅成也未提供原告的授权委托书，存在瑕疵。富阳市监局辩称，虽然湖南省衡阳市质量技术监督局在抽检现场没有通知原告，送达《检验报告》时没有要求签收人提供高盛公司的授权委托书，但签收人的身份已经高盛公司事后确认，且高盛公司在2018年7月20日再次表示对湖南省衡阳市质量技术监督局委托湖南省电线电缆产品质量监督检验中心出具的《检验报告》结果无异议，所以并不影响被诉行政行为的定性。一审法院认为，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十八条规定，办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查；第二十八条规定，市场监督管理部门抽样取证时，应当通知当事人到场。所以，富阳市监局应当知道衡阳市质量技术监督局抽样取证程序违法，高盛公司对检验结果未提出异议，不能反推湖南省电线电缆产品质量监督检验中心的检验结果必然合法。且富阳市监局在2018年7月20日询问高盛公司对《检验报告》是否有异议时，案涉的ＪＫＬＹＪ1ｋＶ1×70架空绝缘电缆（生产日期2018年3月16日）已经灭失，从客观上侵犯了高盛公司的复检权利。当然，湖南省衡阳市质量技术监督局抽样取证等程序违法的责任不在富阳市监局，一审法院认为富阳市监局执法程序合法，也未超过法定办案期限，但因案件认定的主要依据采纳了衡阳市质量技术监督局委托鉴定的《检验报告》，认定事实的主要证据不足，依法应当撤销。富阳区政府复议程序合法，原审原被告对此均无异议，但复议决定维持了富阳市监局的处罚决定，认定事实错误，也应予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销富阳市监局作出的（杭富）市监罚处字〔2018〕055号《行政处罚决定书》；二、撤销富阳区政府作出的富政复决〔2019〕98号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由富阳市监局负担。 原审被告富阳市监局不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定衡阳市质量技术监督局“抽样取证程序违法”。上诉人认为，一审判决对衡阳市质量技术监督局抽样取证程序适用的法条理解错误，导致认定错误，同时一审法院对本案部分事实认定存在偏差，从而导致一审判决结果错误。理由如下： 一、衡阳市质量技术监督局抽样取证程序合法，一审判决对衡阳市质量技术监督局抽样取证程序适用法条理解错误，从而导致认定错误。1.一审判决依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条第一款“现场检查应当通知当事人到场”之规定，认定衡阳市质量技术监督局抽取样品时没有通知高盛公司到场，程序违法。2018年5月21日，衡阳市质量技术监局现场检查的当事人（被检查人）是衡山县供电公司，而非高盛公司。检查场所为衡山县福田乡千家村九组电力施工现场，现场检查有被检查人代表刘芳园全程在场，并签名确认。且衡阳市质量技术监督局系在接到质量问题的举报后行使的是行政处罚案件立案前的核查程序，该“当事人”与真正立案后行政处罚程序的行政相对人并非同一概念。故衡阳市质量技术监督局现场检查程序不违反上述法条规定。被检查人衡山县供电公司系农网改造电缆提供者，当日现场检查抽样取证产品涉及高盛生产的型号规格JKLYJ1kV1×35电缆一盘、型号规格JKLYJ1kV1×70电缆二盘，以及人民电缆集团生产的电缆一盘，现场检查对该三种规格电缆进行了抽样取证。因此，衡阳市质量技术监督局抽取样品程序合法。2.一审判决依据《产品质量监督抽查管理办法》第二十五条第一款“在市场抽取样品的，抽样单位应当书面通知产品包装或者铭牌上标称的生产企业”之规定，认定衡阳市质量技术监督局本案抽取样品时程序违法。根据《产品质量监督抽查管理办法》第二条“本办法所称监督抽查是指质量技术监督部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行有计划的随机抽样、检验，并对抽查结果公布和处理的活动”之规定，该办法适用范围为有计划的监督抽查程序，本案系举报引发的产品监督检查程序，故该办法并非本案执法取证程序的适用依据。执法实践中该办法更多的是作为行政执法程序的辅助和参照。因此，该办法不适用于本案抽样取证。3.一审判决引用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十八条、第二十八条之规定，认为上诉人应当知道衡阳市质量技术监督局抽样取证程序违法。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》于2018年12月1日发布，自2019年4月1日起施行。2018年5月21日衡阳市质量技术监督局现场抽样取证时，该规定尚未发布。因此，该规定本案中不适用。4.根据《湖南省产品质量监督检查办法》第九条“日常监督检查是对日常监督发现的或者有关单位和个人举报、申诉反映的产品质量问题进行检查。”之规定，本案衡阳市质量技术监督局2018年5月21日现场检查属于日常监督检查。该办法中对日常监督检查抽样取证程序未规定抽取样品时须通知生产企业到场。5.即使作为执法辅助参照的《产品质量监督抽查管理办法》，现因职权调整已被市场监管总局的《产品质量监督抽查管理暂行办法》所替代而被废止，该暂行办法也未规定现场检查、抽查检验须通知生产企业到场。综上，上诉人认为，衡阳市质量技术监督局抽样取证程序系履行行政处罚案件立案前的核查程序，符合《质量技术监督行政处罚程序规定》、《湖南省产品质量监督检查办法》的相关程序要求，上诉人也在本案处罚中对衡阳市质量技术监督局移送的相关案件材料进行了依法审查和认定，故上诉人执法程序合法。 二、一审判决对本案以下部分事实认定存在偏差。1.一审判决认定“湖南省衡阳市质量技术监督局接到衡阳市电力公司举报后……。”该事实认定与本案客观事实存在偏差。本案中，虽2018年6月14日衡阳市质量技术监督局稽查支队《案件线索移送书》记载“我支队接衡阳电力局投诉”；但根据2018年5月21日《现场检查笔录》记录“2018年5月21日，衡阳市质量技术行政执法……对群众反映的电力电缆涉嫌质量问题进行现场检查”，可见本案案件来源实为群众举报。2.一审判决认定上诉人“在调查中，认为富阳公安局委托检测的架空绝缘电缆与湖南省衡阳市质量技术监督局委托的架空绝缘电缆生产日期不同，不属于同一批次”，所以采用了湖南的《检验报告》作为定案主要依据。本案行政处罚过程中，原告未向被告提供过公安机关的委托检验合格的检测报告，公安机关亦未向被告移交过浙江方圆检测集团股份有限公司的《检测报告》，且公安机关撤销案件认定为“情况显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”，而非基于案涉产品质量合格，故上诉人在行政处罚时不存在选择采用检测报告的情形。浙江方圆检测集团股份有限公司的《检测报告》是高盛公司申请复议后，复议局在复议调查中要求公安机关提供的，所检产品确与本案所涉不合格产品属不同批次。 三、其他补充说明。1.关于张毅成签收《检验报告》时未提供委托书瑕疵。一审判决认为，2018年6月6日《检验报告》由高盛公司员工张毅成签收，签收时张毅成未向衡阳市质量技术监督局提供高盛的授权委托书。根据案件移送资料，《检验报告》送达时，张毅成提供了身份证复印件，根据高盛公司市场公开资料《2016年度报告》第八节董事、监事、高级管理人员及员工情况显示，张毅成为高盛公司核心员工；本案调查中，高盛公司亦确认张毅成职务为湖南省区域销售经理，故上诉人认为，张毅成有权代表高盛公司签收《检验报告》。2.关于一审判决认为2018年7月20日上诉人询问高盛公司对《检验报告》是否有异议时，案涉电缆已经灭失，客观上侵犯了原告的复检权利。2018年7月20日询问（调查）笔录，上诉人询问高盛公司对检测结果是否有异议，是履行调查职责，询问事项具有前后连贯性，上诉人是询问高盛公司收到不合格报告（即2018年6月6日）后对该结果有没有异议，当时如高盛公司回答为有异议，则需继续询问调查高盛公司收到报告后有无依法提出复检，以及相关复检结果。高盛公司2018年6月6日收到的《检验报告》内页“注意事项”第7点已明确告知其在收到检验结果之日起十五日有权依法申请复检，抽样时有备样，在复检期内可依法申请复检，因此本案未侵犯高盛公司的复检权利。3.关于案涉电缆质量监督的重要性。案涉电缆是用来农网改造的，故在处理这个案件时上诉人也很慎重，案涉检测不合格项目属于电缆质量重要指标。综上所述，上诉人认为，本案中衡阳市质量技术监督局抽样取证程序合法，《检验报告》合法有效，上诉人作出的行政处罚行为决定事实清楚，证据充足，程序合法，适用法律正确，量罚适当。一审判决对衡阳市质量技术监督局抽样取证程序适用法条理解错误，导致认定错误，同时对本案部分事实认定存在偏差，从而导致一审判决结果错误。恳请二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求为盼。特此上诉，请求：1.请求依法撤销杭州市临安区人民法院（2019）浙0185行初90号行政判决；2.请求二审法院查明事实，依法改判，判决驳回被上诉人一审诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人高盛公司、原审被告富阳区政府二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上诉人富阳市监局认为举报人为“群众”而不是“衡阳市电力公司”。对此，本院认为，案件来源对于本案被诉行政行为的合法性没有实质影响，在举报人为群众或衡阳市电力公司问题上均也相应证据的情况下，一审法院认定举报人为衡阳市电力公司更具合理性。上诉人还认为公安机关检测报告系在复议阶段提供，不能作为定案证据。对此，本院认为，这是上诉人对行政一体原则的错误理解。 本院认为：诚如一审法院所说，本案核心争议在于作为定案主要证据的《检验报告》是否具有可采性。该份证据由湖南省衡阳市质量技术监督局制作形成并移送本案上诉人富阳市监局，作为上诉人作出被诉行政处罚决定的主要证据。一审法院认为，《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条第一款规定：“现场检查由案件承办人员进行，可以邀请法定检验、检测、检定、鉴定机构的人员或者有关技术人员参加。现场检查应当通知当事人到场。当事人拒不到场的，不影响检查的进行，承办人员应当在笔录中载明情况。”《产品质量监督抽查管理办法》第二十五条第一款规定：“在市场抽取样品的，抽样单位应当书面通知产品包装或者铭牌上标称的生产企业，依据第十六条第二款规定确认企业和产品的相关信息。”本案中，湖南省衡阳市质量技术监督局于2018年5月21日进行现场检查及抽取样品时，没有（书面）通知高盛公司到场，违反前述规定，由此制作形成的《检验报告》不具有证据的合法性，应予排除，被诉行政处罚决定认定事实的主要证据不足，遂判决予以撤销。 上诉人认为一审法院对《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条第一款规定的“当事人”理解有误，本案现场检查的当事人系衡山县供电公司，并非高盛公司。对此，本院认为，《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条第一款规定的“当事人”应当理解为与相关行政程序具有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，本案以涉嫌违反产品质量法立案，高盛公司作为生产企业，应当被通知到场。上诉人另认为《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》不能适用于本案。对此，本院认为，《质量技术监督行政处罚程序规定》于2019年4月1日被《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》所取代，湖南省衡阳市质量技术监督局于2018年5月21日进行现场检查及抽取样品时，《质量技术监督行政处罚程序规定》为有效规定；富阳市监局于2019年6月6日作出被诉行政处罚决定时，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》已经生效，该暂行规定第二十八条与《质量技术监督行政处罚程序规定》第十五条第一款的规定基本一致，一审法院援引两项规定审查《检验报告》的合法性并无不当。 上诉人又认为《产品质量监督抽查管理办法》规定的抽查适用于“有计划的随机抽样、检验”，而本案是举报引发的产品质量监督检查，《产品质量监督抽查管理办法》不能适用于本案，一审法院援引《产品质量监督抽查管理办法》第二十五条第一款有误。对此，本院认为，《中华人民共和国产品质量法》第十五条的规定，对消费者、有关组织反映有质量问题的产品同样可以进行抽查，可以适用《产品质量监督抽查管理办法》相关规定，一审法院援引《产品质量监督抽查管理办法》第二十五条第一款并无不当。同理，上诉人依据《湖南省产品质量监督检查办法》相关规定认为抽样取证时无需通知生产企业到场的意见亦不能成立。 上诉人还认为高盛公司工作人员张毅成在湖南省衡阳市质量技术监督局向其送达《检验报告》时，以及高盛公司委托代理人章晓江在接受富阳市监局询问时，均未对《检验报告》提出异议，由此认为《检验报告》具备合法性，涉案产品因全部用于农网改造而灭失并未侵犯高盛公司申请复检的权利。对此，本院认为，当事人提出异议与否均不能免除行政机关依法行政的义务；同时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，质量技术监督部门应当对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施，并应当告知当事人依法申请复检的权利。案涉《检验报告》制作程序不符合法律规定，不应作为定案证据。 此外，被上诉人高盛公司认为湖南省衡阳市质量技术监督局委托湖南省电线电缆产品质量监督检验中心进行检验不符合法律规定。对此，一审法院已经认可送检行为的合法性，本院对其理由和依据予以认同。 综上，被诉行政处罚决定及行政复议决定的主要证据不足，应当判决撤销。上诉人富阳市监局的上诉理由不能成立，本院不予支持其上诉请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市富阳区市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 波 审判员 秦 方 审判员 王银江 二〇二〇年八月四日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。