福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终167号 上诉人（原审原告）曾天福，男，汉族，1966年10月14日出生，住福建省厦门市思明区。 委托代理人林敏辉，福建自晖律师事务所律师。 委托代理人赖丽华，福建自晖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市思明区城市管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨四里69号之一。 法定代表人**宏，局长。 出庭应诉负责人黄琮，副局长。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 上诉人曾天福因诉被上诉人厦门市思明区城市管理局（以下简称思明城管局）责令拆除违法建设决定一案，不服厦门市集美区人民法院（2020）闽0211行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2010年，曾厝垵165号旁建设有一处单层、砖混结构建筑，该建筑现门牌为曾厝垵194号。2015年，曾天福在该单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。 2019年6月27日，思明城管局工作人员对曾厝垵194号进行现场勘验并制作现场勘验笔录，载明：“经查：当事人曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为：1.2010年期间，在位于曾厝垵167号南侧搭盖一处单层、砖混建筑，建筑面积为134.64（10.2m*10.7m+5m*5.1m）平方米。2.2015年期间，在搭盖的单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3（10.2m*6.5m）平方米，砖混建筑面积为68.34(10.2m*4.2m+5m*5.1m)平方米。现该处门牌为思明区曾厝垵194号。”曾天福在该笔录上签字。同日，思明城管局向曾厝垵194号业主制发No.3246783《行政执法通知书》，并送达曾天福。 2019年6月28日，思明城管局滨海行政执法中队对曾天福制作询问笔录，曾天福在该笔录中陈述“我是曾厝垵194号（位于现门牌曾厝垵165号旁）的业主及现使用人。曾厝垵165号为我家祖传老宅，2010年期间我在曾厝垵165号旁搭盖一处单层、砖混建筑，……后来2015年又在该栋房屋上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑的面积约为60平方米，作为晾晒衣服的雨棚使用；砖混建筑面积约70平方米，仍作为住房使用”，并确认其在曾厝垵194号的建设行为没有经过相关行政主管部门批准。 经立案调查等，思明城管局于2019年8月26日作出厦思城管告[2019]286号《告知书》，并于2019年8月30日送达曾天福。2019年9月12日，思明城管局作出《责令拆除违法建设决定书》（以下简称《17号决定》），并于2019年9月17日送达曾天福。2019年11月1日，思明城管局作出《补正说明》，将《17号决定》中查明的部分更正为“经查：行政执法相对人曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为：1.2015年期间，在搭盖的单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。”该《补正说明》于2019年11月3日送达曾天福。原审庭审过程中，双方均确认《17号决定》所针对的是曾厝垵194号建筑物中于2015年实施的建设行为，曾天福确认该建设行为没有取得相关规划审批手续。 原审判决另查明，黄秀枝系曾天福的母亲。2013年7月25日，原厦门市思明区城市管理行政执法局作出厦思城执拆〔2013〕0102号《责令拆除违法建设决定书》，查明行政执法相对人黄秀枝未经相关行政主管部门批准，擅自在厦门市思明区北侧（门牌号：曾厝垵社194号之1）建设一处单层、砖混结构建筑物，建筑面积126.14平方米，认定上述行为违反《厦门市城市规划条例》第三十四条第二款，依据该条例第五十五条第（一）项，决定责令行政执法相对人黄秀枝于收到该决定书之日起15日内自行拆除上述违法建筑物。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款之规定，思明城管局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内违反规划建设案件的法定职权。 关于本案行政决定的事实认定方面。根据《17号决定》、《补正说明》以及双方在原审庭审过程中的陈述，思明城管局作出《17号决定》最终认定的违法建设行为是曾天福于2015年期间在曾厝垵194号单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑物（四周未封闭）、部分砖混建筑物之行为。《中华人民共和国城乡规划法》（2007年公布）和《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）的第四十条第一款均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案行政程序中，曾天福在思明城管局制作的现场勘验笔录、询问笔录中，已确认其未经相关行政主管部门许可，于2015年期间在思明区曾厝垵194号实施前述加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭）、部分砖混建筑（构）之行为，其中铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。在本案审理过程中，曾天福亦未否认其实施前述建设行为，故思明城管局作出案涉《17号决定》和《补正说明》，认定事实清楚，证据确实充分。 关于曾天福在原审庭审过程中提出的案涉房屋权属人并非其本人，思明城管局将曾天福列为行政相对人存在错误的意见。因曾天福系案涉加建行为的实施人，根据“谁行为谁负责”的原则，思明城管局在案涉决定中认定曾天福实施案涉违法建设行为并决定责令其限期履行拆除违法建筑物之义务，并不存在错列曾天福为行政相对人之问题。关于曾天福在本案中提出的其搭盖建筑物的目的是加固和翻新以及案涉房屋系其及其家人的唯一住处之意见。鉴于曾天福实施前述加建行为并未取得相关规划主管部门的许可，故其提出的前述意见并不影响对本案涉违法建设行为性质的认定。关于曾天福在原审庭审过程中提出的思明城管局未对案涉房屋的建设时间、建设用材、房屋整体结构和安全性进行调查的意见。经查，思明城管局在案涉决定中已对案涉加建行为的时间、地点、搭建建（构）筑物的主要情况进行了查明认定，认定事实清楚。至于曾天福提及的若拆除加建部分将严重影响周边其他房屋的安全性的意见，应属于相关行政机关在后续执行过程中应予以考虑的问题，不影响对案涉违法建设行为性质的认定，亦不影响案涉决定的合法性。 关于法律适用方面。《中华人民共和国城乡规划法》（2007年公布）和《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十四条均规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，曾天福未取得相关规划主管部门的许可，实施案涉建设行为，参照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条的规定，思明城管局认定曾天福案涉违法建设行为应属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并无不当。因此，思明城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等规定作出《17号决定》和《补正说明》， 适用法律不存在错误问题。关于曾天福提出的思明城管局适用法律错误，本案应适用《福建省违法建设处置若干规定》第十六款第一款第（三）项之规定的意见。经查，前述规定应属于相关行政机关在后续执行过程中审查确定案涉违法建设的建筑物能否予以拆除所涉及的相关法规规定，不属于案涉决定中认定案涉建设行为的合法性及相应法律后果所应适用的法律法规，故其提出的前述意见不能成立，法院不予采纳。需要指出的是，根据法律适用原则，行政机关对违法行为作出行政决定适用的实体法律规范一般情况下应适用违法行为实施时生效的法律规范。思明城管局在作出的《17号决定》中适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，适用的应为2015年案涉违法建设行为实施时生效的《中华人民共和国城乡规划法》。因《中华人民共和国城乡规划法》在2007年发布施行后，分别于2015年4月24日、2019年4月23日有过两次修正施行，故思明城管局在本案中认定曾天福于2015年期间实施案涉违法建设行为，但未认定更为具体的时间段，故本案可能适用《中华人民共和国城乡规划法》（2007年公布），亦可能适用《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）。本案中，思明城管局在作出的《17号决定》中直接援引适用《中华人民共和国城乡规划法》，但未注明是何时施行的，在适用法律上不够明确，存在瑕疵。鉴于本案所涉及的第四十条第一款、第六十四条的规定，在《中华人民共和国城乡规划法》（2007年公布）、《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）和《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）三个版本中规定的内容均一致，故前述适用法律问题对曾天福的实体权利并不产生影响，亦不影响《17号决定》的合法性。原审法院对此瑕疵予以指正，思明城管局应在今后的执法办案工作中予以重视并加以改正。 关于行政程序方面。思明城管局经立案、调查、询问、告知等程序后，于2019年9月12日作出《17号决定》，并于2019年9月17日送达曾天福，后于2019年11月1日作出《补正说明》，并于2019年11月3日送达曾天福，未违反法定程序。 综上，思明城管局对于曾天福的案涉建设行为作出《17号决定》和《补正说明》，认定事实清楚，适用法律基本正确，未违反法定程序。曾天福诉请撤销案涉《17号决定》，缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曾天福的诉讼请求。 宣判后，曾天福不服原审判决，向本院提起上诉称，1.思明城管局作出《17号决定》查明事实不清，原审法院认为《17号决定》最终认定的违法建设行为是曾天福于2015年期间在曾厝垵194号单层建筑上的加建行为，认定事实错误。2.思明城管局作出的行政行为认定的责任主体错误，本案不能仅根据“谁行为谁负责”的原则确定违法建设实施主体，实际上案涉房屋已于2014年被案外人曾萍生、曾萍荣通过法院调解书继承所有，如果案涉建筑行为被确认违法，那么思明城管局作出责令拆除违建建设决定的行政相对人也应该是案涉房屋的权属人。3.拆除该部分建筑物将严重损坏案涉房屋，且存在一定的安全问题，该部分建筑属于“不可拆除”建筑。4.案涉房屋为曾天福和家人的唯一住处。请求二审法院依法改判，支持曾天福于原审提出的全部诉讼请求。 被上诉人思明城管局辩称，1.思明城管局依法有权对曾天福的违法建设行为作出行政处罚。2.《17号决定》认定曾天福违法建设，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。3.本案中曾天福已经确认2015年的违建行为系其本人实施，对其作出处罚并无不当。曾天福主张案涉房屋已由曾萍生、曾萍荣继承所有，并不能影响本案对违建行为责任主体的认定。拆除案涉违建物会影响合法建筑曾厝垵165号房屋的安全，属于执行过程中的问题，且应当以有资质单位的鉴定意见为准。综上，请求判决驳回曾天福的上诉请求，维持原审判决。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。二审中，各方均未补充提供新的证据。根据本案有效证据，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是思明城管局作出《17号决定》认定曾天福存在违建行为是否事实清楚？二是曾天福是否是案涉违法建设行为的责任主体？关于第一个争议焦点，虽然思明城管局在《17号决定》中载明曾天福在2010年和2015年期间分别实施两个不同的违建行为，但之后其已通过《补正说明》的方式，明确《17号决定》认定及查处的是曾天福于2015年期间在曾厝垵194号单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑物（四周未封闭）、部分砖混建筑物之行为。《17号决定》中载明的事实已通过《补正说明》得已更正。本案一、二审过程中，曾天福亦未否认其实施了2015年的违建行为。据此，可以认定曾天福在2015年实施了案涉违建行为。关于第二个争议焦点，案涉违法建设行为系曾天福在2015年实施的，思明城管局将其作为行政执法相对人并不不当。曾天福关于案涉房屋权属变化会引起行政相对人变更、案涉房屋属于“不可拆除”建筑等理由，缺乏法律和事实依据，且并不影响对案涉违法建设行为性质的认定以及案涉决定的合法性，本院不予采纳。 综上所述，原审判决认定事实基本清楚，法律适用正确，程序合法。上诉人曾天福的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费人民币50元，由上诉人曾天福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑光辉 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……