四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终78号 上诉人（原审原告）：刘建明，男，1963年1月15日出生，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：颜川，四川维是律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市市中区自然资源局，住所地四川省乐山市市中区白燕路140号,统一社会信用代码11511002MB1875765J。 法定代表人：张忠，局长。 委托诉讼代理人：雷定全，四川睿典律师事务所律师。 委托诉讼代理人：许杨梅，四川睿典律师事务所律师。 原审第三人：乐山市市中区人民政府通江街道办事处，住所地四川省乐山市市中区春华路南段700号，统一社会信用代码1151100269697155XN。 法定代表人：夏维，主任。 委托诉讼代理人：方睿，四川创实律师事务所律师。 上诉人刘建明因诉被上诉人乐山市市中区自然资源局（以下简称市中区自然资源局）、原审第三人乐山市市中区人民政府通江街道办事处（以下简称通江街道办）土地行政协议一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初91号行政判决，于2020年5月20日向本院提起上诉。本院于2020年6月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：1989年12月30日，国土部门为刘建明办理了90平方米《城乡（镇）居民建设用地许可证》。同日，规划部门为刘建明颁发了《村镇规划建设许可证》，批准建设136平方米，使用性质为住宅。1990年，刘建明修建案涉房屋，修建层数3层，占地面积150平方米左右。1997年12月30日，乐山市房地产管理局为案涉房屋办理《房屋所有权证》。《房屋所有权证》载明：房屋坐落通江镇5社，建筑结构砖混，层数3，建筑面积149.88平方米，其中非住宅93.97平方米。 1998年6月5日,四川省人民政府作出《乐山经济开发区房地产公司拆迁还房工程补办征用土地的批复》（川府函（1998）158号）,同意补办征用乐山市市中区通江镇五组耕地66667平方米（100亩）,作为乐山经济开发区房地产公司修建道路和拆迁还房工程用地。案涉房屋位于上述批复同意补办征地手续的范围内。 2005年11月15日,乐山市土地管理事务所与刘建明签订《拆迁房屋协议书》,拆迁刘建明从父母处分得的5社的面积为23.80平方米砖木结构的房屋以及面积为51.25平方米的附属房（注：该房屋系父母老宅，非案涉房屋），补偿总金额为16912.95元，并在通江镇××小区××还房小区对刘建明一户（3人）以及刘慧玲（系刘建明姊妹）一户（2人）划拨100平方米宅基地作为拆迁房屋安置新建住宅用地。刘建明在划拨土地上修建房屋,现居住在此。 2011年3月24日,乐山市国土资源局向市征拆办出具《关于××、××组的清场委托书》，委托市征拆办对原一组、五组的村民房屋及国有土地上房屋实施拆迁清场工作，由于一组、五组全组村民于2005年启动拆迁，涉及两个组的房屋拆迁属遗留问题，可依据《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府发（2003）6号）（以下简称6号文）规定办理。6号文规定,利用合法取得的宅基地修（改）建的非住宅用房,且办理了非住宅房产证和营业执照的,按房地产评估价扣减土地评估价后进行补偿。 2011年6月30日,市征拆办、市国土资源局、市财政局向市政府请示,对王河、敖坝片区尚未拆迁的农房门市按照“评估减地价”的原则进行补偿,由市委托有资质的单位进行评估。2011年8月12日,四川公信房地产土地评估咨询有限公司对位于乐山市中心城区拆迁范围内非住宅房屋进行分类均价价格评估，估价结果为砖混有非住宅房产证单价2655元／㎡，无非住宅房产证单价2390元／㎡，砖木有非住宅房产证单价2443元／㎡，无非住宅房产证单价2199元／㎡，石棉瓦有非住宅房产证单价2077元／㎡，无非住宅房产证单价1869元／㎡，估价时点为2011年8月8日。 2018年11月13日，通江街道办与刘建明签订《房屋拆迁划地安置补偿协议书》。协议约定：因国家建设用地需要，甲方根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》的有关规定，拆迁乙方坐落于通江街道××区××组的房屋及其构筑物。甲乙双方就拆迁房屋构筑物补偿等事宜依据6号文的相关规定平等协商，达成如下协议：……砖混营业用房面积448.32平方米,石棉瓦营业房面积18.82平方米,砖混处楼梯11.05平方米,彩钢棚32.3平方米,拆迁房屋补偿费总金额1201395.09元（注：营业用房补偿标准按照前述四川公信房地产土地评估咨询有限公司评估价格计算）。之后,刘建明领取房屋补偿款以及相关费用。2019年5月30日,刘建明提起行政诉讼，请求:1.撤销刘建明和通江街道办2018年11月13日签订的《房屋拆迁划地安置补偿协议书》;2.判令被上诉人按照国有土地上房屋征收补偿标准对刘建明进行补偿;3.本案诉讼费由被上诉人承担。 一审审理过程中，被上诉人委托四川公信房地产土地评估咨询有限公司对案涉房屋非住宅房产价进行评估，单价为5772元/㎡，评估时点为2018年11月20日，刘建明对此单价予以认可。协议签订时，案涉房屋已纳入城市规划区。 一审法院认为，结合各方诉辩意见，本案争议焦点在于:1.案涉房屋是否应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿；2.被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是否应予撤销。 一、关于案涉房屋是否应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿的问题。国土部门于1989年12月30日划拨90平方米土地给刘建明使用并为其办理《城乡（镇）居民建设用地许可证》，刘建明取得案涉房屋土地时该土地的性质为集体土地，非国有土地。在集体土地上修建的房屋,因其集体经济组织所有的土地性质,因而不能在市场上自由买卖流通,与国有土地上修建的城市商品房在土地性质、小区环境与配套设施、房屋本身的建筑结构、质量及附属设施以及投资成本和开发利润等方面有着本质不同，故不能适用国有土地上房屋征收标准进行补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的目的是为了解决土地征收后长期不对被征地房屋进行补偿，若按照原征地时制定的标准进行补偿无法保证被征地农民的基本居住权的问题。2005年政府在拆迁刘建明分得的父母老宅时已经对其一户进行了划地安置，刘建明在划拨土地上修建房屋并一直居住在此，故本案不存在需要保障原告一户基本居住权的问题。最后，2018年对刘建明房屋所在片区拆迁均适用集体土地征收标准，若对刘建明房屋参照国有土地上房屋征收标准进行补偿有失公允。综上，刘建明提出应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿的主张，本院不予支持。 二、关于被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是否应当撤销的问题。从民事可撤销角度，首先，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是双方在平等自愿基础上达成的一致意见，协议中明确约定适用6号文的规定进行拆迁补偿，不存在刘建明所诉的欺诈情形。其次，实践中，行政机关为推进拆迁工作的顺利进行，尽可能地促成与被征收人达成拆迁协议，在与被拆迁人协商时会对相应的补偿项目和标准采取灵活变通方式予以处理，只要补偿给被拆迁人的总金额未裁剪，应当认定保障了被拆迁人的合法利益，所签安置补偿协议不存在显失公平的情形。本案中，案涉房屋办理非住宅房产证的面积为93.97平方米，该部分房屋才属于6号文规定的按照“房地产评估价扣减土地评估价”予以补偿的非住宅用房。从有利于原告角度出发，前述非住宅用房以协议签订时的房地产评估价扣减土地评估价，补偿明细表中的其他项目按照协议签订时乐山市中心城区集体土地上房屋征收补偿标准予以补偿，被上诉人支付刘建明的补偿款已经充分保障了刘建明的合法权益，不存在显失公平的情形。从行政合法性角度，现有证据不能证明对被上诉人在对案涉房屋补偿安置之前履行了征收土地公告、安置补偿方案公告等法定程序，因此其补偿安置行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，本应予以撤销。鉴于被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》已经充分保障了刘建明的合法权益且已经实际履行，案涉房屋所在片区也已用于基础设施道路建设，若撤销该协议将给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，本院确认被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》违法，但保留其效力不予撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认第三人乐山市市中区人民政府通江街道办事处于2018年11月13日与刘建明签订的《房屋拆迁划地安置补偿协议书》违法。案件受理费50元，由被告乐山市市中区自然资源局负担。 上诉人刘建明上诉称：一、被上诉人在对刘建明进行征地拆迁补偿安置过程中存在重大程序违法,而非轻微、一般程序违法,应该撤销《房屋拆迁划地安置补偿协议书》,而非仅仅确认违法。征收土地、安置补偿方案的公告,系征地拆迁补偿安置过程中最为基本的程序,一方面使征地拆迁行为具有基本依据,另外一方面也使被拆迁人对补偿性质,补偿项目及标准等重大事项知情,在被拆迁人对补偿性质,补偿项目及标准等重大事项都不知情的情况下,补偿安置存在重大违法。法律赋予了被拆迁人在这两个基本程序中的诸多救济性权利,救济性权利的尚失将直接影响被拆迁人重大实体权利。不能仅考虑到案涉房屋所在片区也已用于基础设施道路建设,若撤销该协议将给国家利益、社会公共利益造成重大损害,就不能撤销,而应具体分析程序违法程度和因此而给行政相对人可能造成的损害程度,如在可能给行政相对人造成重大损害的情况下同样应予撤销,征地拆迁补偿安置都是出于国家利益、社会公共利益,那么都无法撤销了。二、在《房屋拆迁划地安置补偿协议书》中房屋拆迁部门已认定“砖混营业用房面积448.32平方米”的情况下,人民法院应以此来认定房屋性质与面积。首先,在房屋拆迁安置补偿过程中,房屋的性质和面积是房屋拆迁部门的职责,房屋拆迁部门对砖混营业用房面积448.32平方米作出了认定,人民法院并没有在房屋拆迁补偿安置过程中对房屋面积性质作出认定的权力,在没有充分证据的情况下,不能单方面轻易推翻房屋拆迁部门的认定;其次,即使从信赖利益保护原则的角度出发,砖混营业用房面积448.32平方米的认定也不能改变。即使要撤销,也必须补偿其信赖利益损失;第三,既然一审人民法院认定砖混营业用房面积448.32平方米错误,《房屋拆迁划地安置补偿协议书》也理应撤销。三、一审判决书关于“实践中,行政机关为推进拆迁工作的顺利进行,尽可能地促成与被征收人达成拆迁协议,在与被拆迁人协商时会对相应的补偿项目和标准采取灵活变通方式予以处理,只要补偿给被拆迁人的总金额未裁剪,应当认定保障了被拆迁人的合法利益,所签安置补偿协议不存在显失公平的情形”存在严重错误。首先,被上诉人与刘建明签订协议时并未对刘建明非住宅进行评估,此为又一处重大程序违法;其次,在庭审过程中,被上诉人才委托了四川公信房地产土地评估咨询有限公司对案涉房屋非住宅房产价进行评估,单价为5772元每平米,与《房屋拆迁划地安置补偿协议书》依据的计算标准相差巨大,显失公平;第三、在与被拆迁人协商时会对相应的补偿项目和标准采取灵活变通方式予以处理的前提是要在合法的前提和框架下进行。本案中,拆迁部门在征收土地公告、安置补偿方案公告都未履行且未对刘建明非住宅房产进行评估的情形下就对刘建明房屋进行拆迁完全超出了灵活变通方式的内涵,违反相关法律规定;第四、即使一审人民法院认为被上诉人实际上的安置标准没有侵害刘建明实际利益,也应该说明每项补偿是如何计算最终得出此结论。其上诉请求为:一、判决撤销四川省峨眉山市人民法院于2020年5月6日作出的(2019)川1181行初91号《行政判决书》,依法改判撤销刘建明与通江街道办于2018年11月13日签订的《房屋拆迁划地安置补偿协议书》,并重新计算对刘建明的补偿标准;二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市中区自然资源局辩称，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》系双方经过充分协商后达成的，是双方的真实意思表示，不存在欺诈或者是显失公平的情形。即使被上诉人存在程序上的瑕疵，但并没有导致刘建明的权利因此遭受损害，并且该协议已经实际履行，案涉房屋所在地区也已经用于基础设施的建设。因此，撤销该协议既无必要，也没有实际意义，且该协议撤销将导致行政资源浪费，给国家利益，社会公共利益造成损害。被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》中关于刘建明房屋面积及性质的认定系被上诉人为了尽快与刘建明就拆迁事宜达成一致，保证拆迁工作的顺利进行而做出的灵活处理，不应当作为认定刘建明房屋面积和性质的依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当得到维持。 原审第三人述称，刘建明在本次拆迁安置补偿中的权利没有受到损害，对其进行了足额补偿。一审判决适用法律正确，结果正确。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，针对被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》审理内容如下：一、协议内容是否违反法律及公共利益；二、协议内容是否系双方真实意思表示；三、签订协议程序是否符合法律规定。 关于协议内容是否违反法律及公共利益问题。案涉房屋于1997年12月30日取得《房屋所有权证》。《房屋所有权证》载明：坐落在通江镇5社，建筑结构砖混，层数3，建筑面积149.88平方米，其中非住宅93.97平方米。案涉房屋位于四川省《乐山经济开发区房地产公司拆迁还房工程补办征用土地的批复》范围内，应适用案涉房屋所在片区集体土地上房屋拆迁补偿安置标准进行补偿。刘建明与乐山市市中区人民政府通江街道办事处签订的《房屋拆迁划地安置补偿协议书》，是依据《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府发［2003］6号）进行的补偿，在6号文未被有权机关撤销前，是当时有效的房屋拆迁补偿安置标准。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”6号文中规定,利用合法取得的宅基地修（改）建的非住宅用房,且办理了非住宅房产证和营业执照的,按房地产评估价扣减土地评估价后进行补偿。该条规定实质已根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定参照执行了国有土地上房屋征收补偿标准，即非住宅用房按房地产评估价扣减土地评估价后进行补偿。本案中，虽然刘建明户在2005年拆迁老宅时已进行了划地自建安置，但涉案房屋属历史遗留问题。虽涉案房屋的《房屋所有权证》载明其中非住宅93.97平方米，但为了处理历史遗留问题，协议将涉案房屋按照砖混营业用房面积448.32平方米,石棉瓦营业房面积18.82平方米,砖混处楼梯11.05平方米,彩钢棚32.3平方米,拆迁房屋补偿费总金额1201395.09元进行协议补偿，并履行完毕。故该《房屋拆迁划地安置补偿协议书》充分保障了刘建明户的相应权益，其补偿总金额高于按照当时有效的房屋拆迁补偿安置标准计算的补偿总金额，因处理历史遗留问题，并不违反法律及公共利益。刘建明提出涉案房屋总面积均应按照国有土地上房屋安置时征收补偿标准进行补偿，显然于法无据，也显失公平。对其该主张，原审法院的分析意见，本院予以确认，不再赘述。故对刘建明的该主张本院不予支持。 关于协议内容是否系双方真实意思表示问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》是双方在平等自愿基础上达成的一致意见，系双方真实意思表示，且已履行完毕，不存在刘建明所诉的欺诈情形；因处理历史遗留问题，如前所述，所签安置补偿协议已充分保障了刘建明的合法权益，不存在显失公平的情形。 关于签订协议程序是否符合法律规定问题。本案在案证据不能证明市中区自然资源局在对案涉房屋补偿安置之前履行了征收土地公告、安置补偿方案公告等法定程序，其前置程序违法，影响后续的补偿安置程序。而《房屋拆迁划地安置补偿协议书》系双方协商达成的协议，前置程序的违法性对刘建明的合法权益并不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，被诉《房屋拆迁划地安置补偿协议书》确认违法，但保留其效力不予撤销。 综上所述，上诉人刘建明的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由刘建明负担。 本判决为终审判决。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二〇年八月二十八日 书记员  李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十二条征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。 征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。