福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终410号 上诉人（原审原告）邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）陈传清，男，1965年5月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）原告张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）郑振武，男，1963年3月30日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）池增国，男，1955年2月8日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（原审原告）陈传兵，男，1968年11月23日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上列16位上诉人共同推荐汤俩伟、邱爱东、张建兵、陈建国、陈善佃为诉讼代表人。 被上诉人(原审被告)福州市晋安区宦溪镇人民政府，住所地福州市晋安区宦溪镇宦溪104号。 法定代表人李韦华，镇长。 被上诉人(原审被告)福州市晋安区人民政府，住所地福州市福新中路128号。 法定代表人林涛，区长。 委托代理人林同兰，该单位工作人员。 原审原告吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原审原告陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人邱靖玮等人诉被上诉人福州市晋安区宦溪镇人民政府（以下简称“宦溪镇政府”）不履行法定职责、福州市晋安区人民政府（以下简称“晋安区政府”）行政复议一案，不服福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款及第二十二条规定，“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”本案中，原告邱靖玮等18人向被告宦溪镇政府提出书面申请，要求被告宦溪镇政府履行组织编制湖山村、湖中村、垅头村的村庄规划及控制性详细规划的职责。对该申请，被告宦溪镇政府作出了书面答复。根据前述法律规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，就规划的编制而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有不特定性和可反复适用性。因此，被告宦溪镇政府对原告邱靖玮等18人作出的关于村庄规划及控制性详细规划编制的书面答复不属于行政诉讼的受案范围。被告晋安区政府对邱靖玮等18人作出的行政复议决定涉及村庄规划、控制性详细规划的编制，同样不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，原告邱靖玮等18人向原审法院提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故依《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告邱靖玮等18人的起诉。 上诉人邱靖玮等人向本院提起上诉称，一、根据榕晋宦政〔2013〕102号文件，宦溪镇政府系村庄规划的编制、呈报单位，晋安区政府系审批单位，可以证实宦溪镇政府具备编制、呈报、调整村庄规划等法定职责，该情形属于依职权履行，属于针对包括上诉人在内的特定对象作出的，具有可诉性。二、上诉人根据宦溪镇政府的法定职责向其递交请求事项，属于上诉人依据宦溪镇政府的法定职责而申请其履行该职责的情形，宦溪镇政府针对履职情况作出相关的行政行为2019年1号申请办理告知书，属于其行政作为、不作为、不正确履行等情形之一，本案的焦点应该审查宦溪镇政府作出的行政行为是否合法、合理，因此本案的诉讼请求属于行政诉讼法的受理范围。三、上诉人向宦溪镇人民递交请求事项，目的非常明确，主要针对上诉人当地没有编制村庄规划影响了上诉人正常的建房、二三产业用地的需求，上诉人的最终目的是通过宦溪镇政府编制、调整规划达到上诉人的合法、合理用地需求，而该需求的条件之一就是本案诉讼的目的。因此，针对不特定对象的说法是偏袒镇政府不作为的理由，不应该被采纳。另外，如果按照既定规划，上诉人当地三个村属于新农村建设，有六个建设项目用于安置被征收户，上诉人根本不需要提起本案的请求事项、复议请求、诉讼请求，现有的安置方案不仅违反法律法规的规定，更严重的损害了上诉人的合法权益。四、本案上诉人的请求事项属于《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，许可的内容就是上诉人及村民们的用地需求，应该依照该法第七条具有复议、诉讼的权利，《中华人民共和国城乡规划法》中的行政许可行为皆可诉，本案上诉人向宦溪镇政府申请行政许可的行为（针对上诉人用地的行政需求）当然可诉，因此，本案应该进入实体审理。五、原审法院未依照《监察法》、法发【2009】56号文件的规定，将政府部门违法犯罪并且严重损害上诉人合法权益、既定利益的问题线索移送有权监察机关处理，也未依照《中华人民共和国行政诉讼法》的立法宗旨为上诉人的实际诉求向两个被上诉人作出司法建议，以减少讼累。请求：撤销福州市台江区人民法院作出的（2020）闽0103行初15号行政裁定书，责令原审法院继续审理本案。 被上诉人宦溪镇政府、晋安区政府均未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”据此，编制村庄规划属于城乡规划的编制环节，是针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，而不是针对特定对象作出的具体行政行为。 在申请行政机关履行职责类诉讼中，原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础。而制定乡规划、村庄规划并非因公民个人的申请而作出，乡、镇人民政府不论是否履行组织编制乡规划、村庄规划的法定职责，均不会对公民个人的权利、义务产生实际影响，故上诉人等人申请被上诉人组织编制村庄规划，缺乏相应的请求权基础。被上诉人宦溪镇政府针对上诉人邱靖玮等人《请求镇政府组织编制村庄规划的申请》作出的被诉《申请办理告知书》，对上诉人的权利、义务不产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。由于原行政行为不可诉，复议机关被上诉人晋安区政府作出的复议决定，本院亦不予审查。综上，上诉人提起本案诉讼应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡