浙江省温州市瓯海区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0304行初82号原告温州史丹利五金制品有限公司，住所地温州市洞头区北岙镇顶寮路10号301室。法定代表人郑建东，董事长兼总经理。委托代理人郑慧君、汪佳颖，浙江浙合律师事务所律师。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。出庭负责人黄以平。委托代理人徐宝瑚，浙江新港律师事务所律师。原告温州史丹利五金制品有限公司（以下简称史丹利公司）诉被告温州市自然资源和规划局土地行政决定一案，原告史丹利公司于2020年1月19日以温州市自然资源和规划局洞头分局（以下简称洞头分局）为被告向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭于2020年4月27日公开开庭进行了审理，因洞头分局主体不适格，原告于2020年5月8日变更被告为温州市自然资源和规划局，2020年6月8日本院第二次公开开庭进行了审理，原告史丹利公司委托代理人郑慧君，被告温州市自然资源和规划局出庭负责人黄以平及被告委托代理人徐宝瑚到庭参加诉讼。在本案审理过程中，因受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，扣除本案审限28天。本案现已审查终结。2019年7月22日，洞头分局对原告史丹利公司作出温洞自规法字［2019］3号行政决定书，决定书的主要内容为“2007年9月，我局与你单位签订《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》约定：出让地块位于洞头县××工业区××地块，建设用地面积42163平方米，用途为工业用地，出让年限50年，出让金总额为1264.89万元，约定竣工期限为2009年10月30日。经查，你单位至今没有完成项目竣工，根据《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款》第九条之规定，应向我局支付相当于土地出让金总额10%的违约金126.489万元。2019年5月22日，我局已经作出《缴纳违约金通知书》网上公告送达你单位，要求缴纳违约金义务，要求缴纳竣工违约金126.489万元，但你单位收到通知后未履行缴纳违约金义务，也未提出任何异议，我局现决定对你单位收取竣工违约金126.489万元，限你单位于收到本行政决定书7日内缴纳”。原告史丹利公司诉称：原告系洞头区南塘工业区B-09地块土地使用权权利人，被告于2019年7月22日作出编号为温洞自规法字[2019]3号《行政决定书》一份，决定对原告收取竣工违约金126.489万元。原告认为，行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。被告作出《行政决定书》没有载明法律依据，事实上也没有依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应为无效。故起诉要求确认被告作出的温洞自规法字[2019]3号《行政决定书》无效。原告史丹利公司在法定期限内向本院提供的证据有：1.营业执照；2.法定代表人身份证明，证据1-2证明原告主体。3.社会信用代码公示，证明被告主体。4.行政决定书，证明被诉行政行为。被告温州市自然资源和规划局辩称：一、洞头分局作为洞头区国有土地使用权出让合同监管方，有权依法行使监管职责作出行政决定。2007年12月30日，原洞头县国土资源局与原告所签的洞土合字具（2007）015号《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》及《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》属行政协议范畴。因机构改革，将洞头区国土资源局等部门的职责整合，组建温州市自然资源和规划局洞头分局。洞头分局作为上述行政协议的法定监管方，有权依法行使监管职责，监督原告履行行政协议义务，并对原告的违约行为进行处理。需要说明的是本案行政决定在温州市编委2019年8月23日印发洞头资规分局《职能配置、内设机构和人员编制规定》之前作出。二、洞头分局作出的行政决定认定原告违约事实清楚，适用法律正确。根据出让合同及补充条款约定，出让地块位于洞头县××工业区××地块，面积为42163㎡，出让金总额1264.89万元，土地用途为工业；原告在2009年10月30日前完成项目竣工验收，如逾期竣工须向出让方支付相当于土地出让金总额10%的违约金。出让合同签订后，原告办理了《国有土地使用权证》【证号：洞国用（2018）第04-0071号】，并进行了动工建设，但至今未完成项目竣工验收，没有提出延建申请，逾期长达9年多时间（作出决定的时间为止），也非不可抗力造成,原告竣工违约事实清楚，应承担违约责任。依据相关法律规定，对未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，洞头分局作为出让协议法定监管方有权处理及追缴违约金，故其作出的行政决定认定事实清楚，适用法律正确。三、洞头分局作出行政决定的程序合法。鉴于原告存在竣工违约行为，洞头分局于2019年3月8日作出《缴纳违约金通知书》，催告原告7日内缴纳竣工违约金126.489万元，但因原告拒绝签字，遂于2019年4月22日在洞头区人民政府官网进行公告送达。此后，原告对《缴纳违约金通知书》置之不理，既不缴纳违约金，也没有提出任何异议。2019年7月22日，洞头分局作出温洞自规法字〔2019〕3号行政决定书，决定对原告收取竣工违约金126.489万元，同时告知原告缴款期限和方式以及诉权，同日将行政决定书邮寄送达给原告。因此，洞头分局作出行政决定前进行了催告，催告无果后作出行政决定，并履行了告知和送达义务，程序合法。综上，洞头分局作出的行政决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，依法应判决驳回原告的诉讼请求。被告温州市自然资源和规划局在法定期限内向本院提供的证据有：1.国有土地使用权出让合同、补充条款、建设用地批准书、建设用地规划许可证、土地使用权登记审批表，证明原告应在2009年10月30日前完成项目竣工验收，如逾期竣工须支付相当于土地出让金总额10%的违约金126.489万元，原告取得国有土地使用权后逾期竣工的违约事实清楚。2.缴纳违约金通知书、照片、公告、行政决定书、国内标准快递、物流详情，证明被告作出的行政决定合法。被告提供作出行政行为的规范性文件依据为：1.《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第六十六条；2.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令55号）第十七条；3.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；4.《国土资源部关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发[2004]232号）；5.《国土资源部国家工商行政管理总局关于发布〈国有土地使用权出让合同补充协议〉示范文本（试行）的通知》（国土资发[2006]83号）；6.《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》（浙政办发[2015]130号）。经过庭审质证,被告对原告提供的证据真实性无异议，本院对原告提供的证据真实性予以确认。原告对被告提供的证据真实性均无异议，但认为被告的证据不能证明待证的事实，没有任何法律规定可以支持被告可以以行政决定书的方式向原告主张违约金。本院对被告提供的证据真实性予以认定。经审理查明：2007年12月30日，原洞头县国土资源局（甲方）与原告史丹利公司（乙方）签订洞土合字具（2007）015号《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》及《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》。《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》约定，甲方出让给乙方的地块位于洞头县××工业区××号地块，面积为42163平方米，土地使用权出让年限为五十年，自合同签订之日起计算。土地用途工业，该地块的土地总额为1264.89万元。《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》第三条约定“受让人除按照出让合同第十三条约定日期动工建设外，同意2009年10月30日前完成项目竣工验收。受让人按照出让合同第十三条约定提出延建申请，并经出让人同意延建的，则其项目竣工验收日期按批准延建的时间相应顺延”。第九条约定“受让人未按照出让合同补充条款第三条第一款约定日期或第二款约定延建日期完成项目竣工验收的，须向出让人支付相当于土地出让金总额10%的违约金”。出让合同签订后，原告办理了国有土地使用权登记，并进行了动工建设，但至今未完成项目竣工验收。鉴于原告存在竣工违约行为，洞头分局于2019年3月8日作出《缴纳违约金通知书》，要求原告7日内缴纳竣工违约金126.489万元。原告拒绝签收通知书，洞头分局于2019年4月22日在洞头区人民政府官方网站上公告送达缴纳通知。2019年7月22日，洞头分局作出被诉行政决定，原告不服，提起本案诉讼。另查明，因机构改革，原洞头县国土资源局的职能由温州市自然资源和规划局洞头分局行使，2019年8月23日，中共温州市委机构编制委员会印发温市编[2019]84号《温州市自然资源和规划局洞头分局和基层管理所职能配置、内设机构和人员编制规定》，温州市自然资源和规划局洞头分局是市自然资源和规划局的派出机构。本院认为：行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。原洞头县国土资源局与原告史丹利公司签订的《洞头县国有土地使用权出让合同（工业）》及《〈国有土地使用权出让合同〉补充条款〈工业建设项目〉》符合行政协议本质特征，属于行政协议范畴。案涉出让合同系双方真实意思表示，合法有效。针对出让合同土地受让方违约的情况，在2015年5月1日新行政诉讼法施行前，土地管理部门通常以提起民事诉讼的方式行使权利。在新行政诉讼法实施后，土地管理部门已无法以提起民事诉讼的方式主张权利，故对于2015年5月1日之前订立的行政协议，可纳入行政诉讼的受案范围，根据行政诉讼法的规定，行政机关不能成为行政诉讼的原告。基于以上现实，在原告史丹利公司未按照协议约定履行义务的情况下，洞头分局以行政决定书的形式向原告收取竣工违约金，并无不当。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”。本案中，原告至今未完成竣工验收事实清楚，被告根据协议约定向原告收取违约金，符合法律规定及合同约定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案被诉行政决定不存在法律规定的确认无效情形，原告史丹利公司要求确认协议无效，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告温州史丹利五金制品有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告温州史丹利五金制品有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  黄良聪人民陪审员  叶权荣人民陪审员  董明晓二〇二〇年八月十二日书 记 员  黄彬彬?附告：判决适用的法律条文及当事人应知的相关事项判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、当事人应知的相关事项1、上诉人应按一审案件受理费标准预交上诉案件受理费，在向人民法院提交上诉状时预交到温州市中级人民法院。2、当事人一般应自案件裁判文书生效后10日内向人民法院领取裁判文书生效通知书。3、需要退还诉讼费用的，当事人应在裁判文书生效后15日内来院办理诉讼费用退费手续。