浙江省温州市瓯海区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0304行初62号原告郑和平，女，1953年3月10日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人张国华，系原告丈夫，男，1953年6月6日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人朱利明，北京德恒（温州）律师事务所律师。被告温州市鹿城区综合行政执法局，住所地温州市鹿城区惠民路766号。法定代表人肖达统，局长。出庭负责人谢剑光，副局长。委托代理人叶日敏、王小莉，该局工作人员。原告郑和平诉被告温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称“鹿城执法局”）城建行政确认一案，原告于2019年12月30日向本院提起行政诉讼，本院受理后进行行政争议调解，编号为（2019）浙0304引调5468号，2020年1月14日终结调解。本院于2020年1月15日立案后，于2020年4月13日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郑和平及其委托代理人张国华、朱利明，被告鹿城执法局出庭负责人谢剑光及被告委托代理人叶日敏、王小莉到庭参加诉讼。在本案审理过程中，因受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，扣除本案审限28天。本案现已审查终结。2019年8月28日，被告鹿城执法局作出温鹿综认字［2018］第011－001号《违法建筑认定决定书》，该决定书主要内容为：原告位于城市规划区内的温州市××街道××路××弄××号对面，即温州市滨江商务区（黎二村）拆迁情况调查登记表中的未经登记建筑，系未取得建设工程规划许可证于1994年航测后建成，其中②部位面积5.76平方米，④部位面积16.01平方米，⑤部位面积46.26平方米，⑥部位面积97.35平方米，⑧部位面积38.83平方米，总建筑总面积计204.21平方米，且不存在《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的情形。另①部位46.26平方米；③部位23.79平方米；⑦部位面积13.63平方米，总建筑面积83.68平方米，因证据不足，事实不清，无法认定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，对上述未经登记建筑作如下认定：1.②④⑤⑥⑧部位计建筑面积204.21平方米为违法建筑；2.①③⑦部位计建筑面积83.68平方米因证据不足，事实不清，无法认定。原告郑和平诉称：原告有坐落在××弄××号对面房屋计568.73平方米的房屋一栋，系原告于上世纪八十年代所建，在2012年黎二村10号地块城中村改造拆迁过程中已被鹿城区人民政府滨江街道办事处违法拆除。被拆的568.73平方米的房屋中，已登记产权的面积为280.84平方米，未登记建筑面积287.89平方米。根据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》的规定，原告涉案未登记房屋系建自上世纪八十年代，属于合法建筑，应当予以补偿。然而，作为征收补偿实施机关的鹿城区人民政府滨江街道办事处，在2012年对涉案未登记房屋的年限认定中，仅凭几副制作粗糙、套用了无任何依据的手绘草图的“基础地形图”就武断的将涉案未登记房屋（共计8个部位）全部认定为2000年之后所建，不予以补偿。对于鹿城区人民政府滨江街道办事处这种极不负责任的行为，原告于2012年6月25日提出了《未登记建筑年限的复审申请表》，又在2015年7月15日向鹿城区人民政府滨江街道办事处提交要求复审的报告，对涉案未登记房屋的情况进行了详细阐述，要求鹿城区人民政府滨江街道办事处依据航拍图再次重新进行认定，另外，原告在2016年3月28日与鹿城区人民政府滨江街道办事处签订《产权置换补偿协议书》也保留了对八处未登记建筑的异议。而后，对于认定工作鹿城区人民政府滨江街道办事处的工作人员口头敷衍，互相推诿，前后时隔五年之久。2017年3月31日，在原告的不断坚持下，鹿城区人民政府滨江街道办事处作出了《关于黎二村10号地块上陡门路76弄14号对面郑和平户未登记建筑年限认定结果》。后原告对该份认定结果提起诉讼要求撤销。在诉讼中，温州市滨江商务区改建办公室撤回了该份认定结果。2018年3月21日，原告再次向鹿城区人民政府滨江街道办事处提出申请要求街道办提交有认定权限的机构对涉案未登记建筑进行认定，并多次前往街道办处沟通，街道办工作人员答复已提交被告鹿城执法局进行认定。在时隔一年半以后，被告于2019年8月28日作出了《违法建筑认定书》，认定原告房屋中未登记建筑②④⑤⑥⑧部位计204.21平方米为违法建筑，原告认为被告所作出的认定结果并没有查清事实，错误的将原告的合法建筑认定为违法建筑；对①③⑦部位以证据不足，事实不清为由，无法认定违法建筑，却未能明确认定该三个部分为合法建筑，原告认为被告未依法行使职权，系推卸责任，致使原告无法及时获得安置补偿。故起诉要求：1.撤销被告于2019年8月28日作出的《违法建筑认定书》（温鹿综认字［2018］第011-001号）中的第一项认定（即对原告房屋中未登记建筑②④⑤⑥⑧部位计204.21平方米为违法建筑的认定），并要求被告重新作出认定。2.责令被告对原告房屋中未登记建筑①③⑦部位作出为合法建筑的认定。原告在法定期限内向本院提供的证据有：1.原告身份证，证明原告身份主体资格。2.《关于黎二村10号地块上陡门路76弄14号对面郑和平户未登记建筑年限认定结果》；3.《关于撤回〈关于黎二村10号地块上陡门路76弄14号对面郑和平户未登记建筑年限认定结果〉的说明》，证据2-3证明鹿城区人民政府滨江街道办事处（印章为“温州市滨江商务区改建办公室第二现场办”）所作出的认定结果错误，温州市滨江商务区改建办公室撤回了该份认定结果的事实。4.要求复审的报告（2018年3月21日），证明原告向鹿城区人民政府滨江街道办事处提出复审的事实。5.《温州市鹿城区城中村改造住宅用房产权置换补偿协议书》，证明原告在签订协议时保留了对八处未登记建筑的异议。6.温鹿综认字[2018]第011-001号《违法建筑认定书》，证明被告错误认定原告房屋中未登记建筑②④⑤⑥⑧部位计204.21平方米为违法建筑。对①③⑦部位以证据不足，事实不清为由，无法认定为违法建筑，但未认定为合法建筑的事实。7.温州市鹿城区滨江街道黎二村17处历史航片建筑物甄别航测成图技术说明，证明被告提供的“18处技术说明”在制作前的2018年11月，浙江第二测绘院已经作出了17处技术说明，因为原告指出17处未能标出三楼气亭，存在明显错误，因此浙江第二测绘院有针对性的制作了“18处技术说明”，添加了气亭，进而证明“18处技术说明”具有任意性和针对性，不能作为认定依据。被告鹿城执法局辩称：一、涉案认定决定书事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告位于城市规划区内的温州市××街道××路××弄××号对面，登记于《温州市滨江商务区（黎二村）拆迁情况调查登记表》中的未经登记建筑，系未取得建设工程规划许可证于1994年航测后建成，其中②部位面积5.76平方米，④部位面积16.01平方米，⑤部位面积46.26平方米，⑥部位面积97.35平方米，⑧部位面积38.83平方米，总建筑总面积计204.21平方米，且不存在《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的情形。另①部位46.26平方米；③部位23.79平方米；⑦部位面积13.63平方米，总建筑面积83.68平方米，因证据不足，事实不清，无法认定。证据有：现场照片17份；《温州市滨江商务区（黎二村）拆迁情况调查登记表》及温州市鹿城区未经登记建筑初步认定审批表复印件各1份；温州市勘察测绘研究院建筑年限调查表复印件1份，温州市勘察测绘研究院1994年航摄像片判读2份；滨江街道郑和平及周边2户标高技术说明1份；浙江省第二测绘院温州市鹿城区滨江街道黎二村18处历史航片建筑物甄别航测成图技术说明1份；温州市自然资源和规划局1984年航摄，1986年综合法成图1份；1994段地形图1份；2001年3月数字化成图1份；温州市不动产登记信息查询记录（编号×××67）1份；《温州市国土资源局鹿城分局案件调查联系单》4份；《温州市规划局鹿城分局案件调查联系单》4份；郑和平调查（询问）笔录1份；身份证复印件1份、温州市不动产登记信息查询记录（编号Ｄ20181221-0027925）1份。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，将上述未经登记②④⑤⑥⑧部位计建筑面积204.21平方米认定为违法建筑，①③⑦部位计建筑面积83.68平方米因证据不足，事实不清，无法认定。二、涉案认定决定书系被告依法行使职权、严格按照法定程序作出。鹿城区人民政府滨江街道办事处将原告不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交给被告。由于涉案房屋已拆除，被告根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第四条的规定，作出了涉案认定决定书。2018年12月19日，被告下属滨江中队对该案予以立案调查。同日，原告郑和平到中队接受询问调查。执法人员又经予以取证调查，调取航摄地形图、不动产查询信息等相关资料，并向规划、国土部门进行查询。根据查明的事实，被告于2019年8月15日依法向原告直接送达了《违法建筑认定事先告知书》（温鹿综认告字［2018］第011-001号），同时告知其有陈述、申辩的权利。原告于2019年8月16日提出陈述、申辩。被告对原告的陈述申辩意见进行审查，决定不予采纳原告的申辩意见，于2019年8月28日向原告邮寄送达了《违法建筑认定决定书》。三、被告没有合法建筑认定的职能。原告要求判令答辩人对其房屋中未登记建筑①③⑦部位作出为合法建筑的认定，这是没有事实和法律依据的。被告在涉案的认定决定书中已明确：“①③⑦部位计建筑面积83.68平方米因证据不足，事实不清，无法认定”，而且，合法建筑认定也并非被告的职能。综上，被告作出的认定决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故要求依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供的证据有：1.现场照片，证明涉案建筑现场情况。2.调查（询问）笔录；3.温州市滨江商务区（黎二村）拆迁情况调查登记表；4.年限表；5.温州市鹿城区未经登记建筑初步认定审批表；6.温州市鹿城区未经登记建筑认定书；7.温州市自然资源和规划局1984年航摄，1986年综合法成图；8.1994段地形图；9.2001年3月数字化成图；10.2001年3月数字化成图，2004年8月更新图；11.2000年10月数字测图，2007年12月修测图；12.2011年12月数字测图；13.1994年航摄像片判读；14.滨江街道郑和平及周边2户标高技术说明；15.浙江省第二测绘院温州市鹿城区滨江街道黎二村18处历史航片建筑物甄别航测成图技术说明，证据2-15证明涉案建筑的建成时间、地点、面积。16.国土资源局鹿城分局案件调查联系单，证明涉案建筑未经国土处罚、行政许可、作价回购等情形。17.温州市规划局鹿城分局案件调查联系单；18.温州市自然资源和规划局鹿城分局案件调查联系单，证据17-18证明涉案建筑未经规划审批及处罚等情况。19.温州市不动产登记信息查询记录及内档，证明涉案建筑有土地权及部分房屋有权属登记。20.居民身份证及不动产登记信息查询记录，证明原告身份。21.立案审批表；22.案件处理呈批表；23.违法建筑认定事先告知书及送达回证；24.申辩材料；25.申辩材料处理呈批表；26.违法建筑认定决定书及送达回证，证据21-26证明程序合法。27.《温州市区违法建筑认定标准》；28.《国有土地上房屋征收与补偿条例》节选；29.《城乡规划法》节选；30.《浙江省违法建筑处置规定》节选，证据27-30证明法律依据。31.《行政处罚法》节选；32.《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》节选；33.《关于印发〈温州市鹿城区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》节选；34.《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》，证据31-34证明职权依据。35.批复等，证明涉案建筑位于城市规划区内。36.征收决定，证明涉案建筑地处征收范围。37.资质证书等，证明测绘单位、人员专业资质和资格；执法人员资格。经庭审质证，被告对原告提供的证据真实性无异议，本院对原告证据的真实性予以确认。原告对被告提供的证据提出异议，认为原告的未登记建筑建于1989年初，1994年航拍图上已存在建筑物，应认定为合法建筑。本院认为，被告作出的被诉认定书认定原告的未登记建筑系未取得建设工程规划许可证于1994年航测后建成，但同时认定其中的①部位46.26平方米；③部位23.79平方米；⑦部位面积13.63平方米，总建筑面积83.68平方米，因证据不足，事实不清，无法认定。被告作出的认定存在矛盾，被诉认定书应予撤销，被告应对涉案未登记建筑重新调查认定，故对被告有关认定未登记建筑性质的证据，本院在本案中不作评判。经审理查明，原告有坐落于温州市鹿城区××弄××号对面房屋，建筑面积568.73平方米，已登记产权的面积为280.84平方米，未登记建筑面积287.89平方米。2012年城中村改造建设需要，涉案房屋已被鹿城区人民政府滨江街道办事处拆除。2016年3月28日，原告与鹿城区人民政府滨江街道办事处签订《鹿城区城中村改造住宅用房产权置换补偿协议书》，协议对产权登记面积280.84平方米房屋的补偿进行约定，同时约定产权人对8个部位共计287.89平方米未经登记建筑年限的认定有异议，待复议确定，如复议后符合补偿安置条件的面积，另行签订补充协议。2018年3月21日，原告向鹿城区人民政府滨江街道办事处提出申请，要求对郑和平户未登记房屋的建造年限提交有复审权限的行政机关进行复审。鹿城区人民政府滨江街道办事处将涉案未经登记房屋调查相关资料移交给被告。2018年12月19日，被告予以立案调查。2019年8月15日被告向原告送达《违法建筑认定事先告知书》（温鹿综认告字［2018］第011-001号），同时告知原告有陈述、申辩的权利。原告于2019年8月16日提出陈述、申辩。被告对原告的陈述申辩意见进行审查，决定不予采纳原告的申辩意见，2019年8月28日被告作出被诉违法建筑认定决定书，原告不服，提起本案诉讼。本院认为：国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”经温州市鹿城区人民政府组织，被告有对鹿城区行政范围内征收地块未登记建筑作出调查、认定和处理的主体资格。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，被告在对原告的涉案建筑进行处置时，应调查清楚涉案未登记建筑的具体建设时间、是否属于城市规划区内、是否违反规划许可制度以及对规划实施的影响程度等事实，并依据法定标准判断涉案建筑是否属于违法建筑及对违法建筑的处置结果。本案被告认定原告的涉案未经登记建筑系未取得建设工程规划许可证于1994年航测后建成，但又认定①、③、⑦部位总建筑面积83.68平方米，因证据不足，事实不清，无法认定。二者的认定存在矛盾，其案件事实并未查清。被告作出的被诉认定决定，认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销，被告应重新作出认定，同时应对未登记建筑中的①、③、⑦部位是否属于违法建筑作出认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告温州市鹿城区综合行政执法局于2019年8月28日作出的温鹿综认字[2018]第011－001号违法建筑认定决定。二、责令被告温州市鹿城区综合行政执法局于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告温州市鹿城区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  黄良聪人民陪审员  叶权荣人民陪审员  林学洲二〇二〇年八月十日法官 助理  戴雯雯代书 记员  李晴怡附告：判决适用的法律条文及当事人应知的相关事项判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。二、当事人应知的相关事项1、上诉人应按一审案件受理费标准预交上诉案件受理费，在向人民法院提交上诉状时预交到温州市中级人民法院。2、当事人一般应自案件裁判文书生效后10日内向人民法院领取裁判文书生效通知书。3、需要退还诉讼费用的，当事人应在裁判文书生效后15日内来院办理诉讼费用退费手续。