文书内容重庆市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝04行终109号上诉人（原审原告）李顺容，女，苗族，1974年2月26日出生，住重庆市石柱土家族自治县。上诉人（原审原告）左右，男，土家族，1995年12月18日出生，住重庆市石柱土家族自治县。系李顺容之子。二上诉人的委托代理人赵萍，重庆百事得律师事务所律师。被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县规划和自然资源局，住所地重庆市石柱土家族自治县万安街道万寿大道100号，统一社会信用代码11500240MB1985155L。法定代表人周康忠，局长。委托代理人谭宁棠，该局工作人员。委托代理人马恩敏，重庆舒义律师事务所律师。上诉人李顺容、左右因诉被上诉人石柱土家族自治县规划和自然资源局（简称石柱县规资局）撤销行政答复一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）作出的（2020）渝0243行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，李顺容与谭第虎于2009年8月11日登记结婚，双方均系再婚，再婚前均各有一子左右、谭九涛，再婚后四人共同生活。2010年10月15日，原石柱土家族自治县土地统征办公室（简称石柱县统征办）、原石柱土家族自治县南宾镇人民政府（简称石柱县南宾镇政府）共同作为甲方，与谭第虎（以户主名义）作为乙方签订了《火车站前大道项目房屋拆迁及统建置换住房安置协议书》，该协议中约定“因火车站前大道项目建设需要，须拆除乙方在该项目用地范围内的房屋及其附属设施……一、房屋基本情况。经甲方实地调查核实，乙方确认其项目用地内应被拆迁的房屋总建筑面积48.22平方米。其中：可置换的住房48.22平方米，非置换的房屋（指所有简易结构房屋、牲畜圈舍及违法建筑）0平方米。二、房屋安置。（一）安置方式。乙方自愿选择统建置换住房方式进行安置。即以被拆迁人的合法住房建筑面积（牲畜房、简易结构房除外），按‘等面积’方式置换统建安置房。如被拆迁人的可置换面积或结构与统建安置房不一致的，应补缴对应结构差价。……（五）户型选择。乙方有可置换的住房拆迁面积48.22平方米。甲方同意乙方按本协议规定的选房办法在本协议明确的安置点内选择除商业门面外的楼层选择95平方米的B户型1套。住房安置时，甲乙双方应遵从如下规定：①乙方须向甲方按不同的结构差价标准和可置换住房面积，补缴结构差价2893.20元；②乙方选择的安置房户型总面积大于可置换的住房拆迁面积46.78平方米，乙方应支付甲方面积差价款51975.00元；③以上第①②项规定的互补差价款待安置房建成并交付使用前清算兑现。……三、房屋拆迁……（二）拆迁安置补偿。1.不属置换对象的被拆迁房屋补偿。共计0元。……3.住房搬迁补偿。①搬迁补助。乙方家庭人口4人，甲方依规定一次性支付乙方户2次搬迁补助费1200元。……四、违约责任：本协议一经签订，即产生法律效力，双方必须履行本协议的各项条款。如有一方违约，另一方可向人民法院起诉，但在诉讼期间不影响本协议约定事项的履行。……”谭第虎户选择的置换安置房已经于2013年交付给谭第虎户，且谭第虎户应当支付的差价款已全部支付。李顺容、谭第虎于2013年11月15日经人民法院判决离婚。《火车站前大道项目房屋拆迁及统建置换住房安置协议书》中所涉的家庭人口4人即谭第虎、李顺容、左右、谭九涛。李顺容、谭第虎于2009年8月12日签订《夫妻房屋修建协议书》，约定夫妻双方在男方的院坝修建面积约120平方米的房屋一幢。（2019）渝04行终82号行政裁定书中记载：2009年8月17日石柱县规划局规划监察执法大队发现谭第虎未经规划行政主管部门许可，在石柱县原南宾镇城南村白岩组155号擅自挖地基、备沙、砖等建筑材料，经石柱县规划局规划监察执法大队制止停工后又于同年9月5日夜间完成房屋主体，其占地面积123.20㎡，局部二屋，建筑面积163.4平方米，砖混结构。2009年9月14日，石柱县规划局规划监察执法大队对上述房屋实施拆除。石柱县规划局规划监察执法大队结案情况记载“对该户所建违法建筑全部拆除”。李顺容、左右认为其二人属于住房安置对象，应当为其二人另外安置房屋，遂于2019年3月26日向石柱县规资局提交书面的《住房安置申请书》，申请石柱县规资局依法对李顺容、左右进行住房安置。石柱县规资局于2019年5月7日作出石规资信访初字〔2019〕9号《关于李顺容信访事项答复意见书》，该答复意见书中载明“经查：根据信访人提供的资料，2010年10月我县因火车站前大道项目建设需要，拆迁了谭第虎的房屋，当时您与谭第虎的婚姻关系在存续期间，您与谭第虎是2013年11月经石柱县人民法院判决离婚。当时拆迁房屋按照市、县征地拆迁补偿安置文件规定进行拆迁补偿安置，2010年谭第虎以户主的名义与相关单位签订了拆迁补偿安置协议。对李顺容及其儿子左右的户口农转非买了养老保险，住房也进行了补偿安置。综上所述，您们作为谭第虎户的家庭成员，已获得了补偿安置，如您户对补偿拆迁安置协议不服，按照《信访条例》第二十一条第一款之规定应通过诉讼途径解决。”李顺容、左右不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，谭第虎以户主名义于2010年10月15日与原石柱县统征办、原石柱县南宾镇政府签订了《火车站前大道项目房屋拆迁及统建置换住房安置协议书》，该住房安置协议中已载明，谭第虎户被拆迁房屋总建筑面积48.22平方米，按“等面积”方式置换统建安置房原则，可置换住房面积48.22平方米，谭第虎户选择了一套B户型95平方米的住房进行安置。签订协议之时，李顺容与谭第虎系婚姻关系存续期间，且李顺容、左右系谭第虎户的家庭成员，李顺容、左右于2010年农转非，李顺容于2010年购买了农转非养老保险，故该住房安置协议对征收方和被征收方的李顺容、左右均具有法律约束力。现李顺容、左右认为另外还应当对其二人进行住房安置。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”依照上述法律、司法解释的规定，在未经行政机关裁决的情况下，本案不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回李顺容、左右的起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回李顺容、左右的起诉。上诉人李顺容、左右上诉称，1.李顺容、左右属于农转非住房安置对象，应当对其进行住房安置。李顺容与谭第虎结婚，将自己和左右的户口迁入城南村白岩组。渝府地〔2009〕1327号征地批复，批准征收白岩组土地房屋，李顺容与谭第虎的部分房屋在征收范围内已被征收，李顺容、左右均被农转非，属住房安置对象。根据渝府地〔2009〕1327号征地批复第五条规定，结合二人系少数民族、贫困程度、因征收致其居无定所等情形，石柱县规资局应当对李顺容、左右每人安置30平方米的房屋。2.石柱县规资局对李顺容、左右进行住房安置系其法定行政职责，本案诉讼应当是行政诉讼。原审以本案属于民事诉讼，不属于行政诉讼受案范围为由驳回李顺容、左右的起诉错误，应予纠正。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项、《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项、《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款规定，农村集体土地征收的补偿安置(包括住房安置)应由土地行政主管部门负责行使。李顺容、左右要求石柱县土地行政主管部门石柱县规资局履行住房安置职责，系石柱县规资局的法定行政职责。故请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人石柱县规资局辩称，1.李顺容、左右无原告主体资格。2010年其征收了谭第虎户的房屋，李顺容、左右当时是该户的成员，该户与原石柱县统征办、石柱县南宾镇政府签订了《火车站前大道项目房屋拆迁及统建置换住房安置协议书》，该协议的当事人是农户，不是农户中的某一个人。且按照物权法和土地管理法一户一宅的规定，农房也是以户为权利主体。且《全市法院关于审理涉及农村集体土地行政案件疑难问题研讨会综述》第十条规定了以农村土地承包经营户为诉讼主体，户主为诉讼代表人，因此个人在集体土地征收补偿安置中不具有诉讼主体资格，应驳回起诉。2.对安置补偿方案和标准不服应先协调裁决，再才可以诉讼。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条第三项规定，对补偿方案和补偿标准不服，应先申请政府协调和裁决，对裁决不服才可以向人民法院起诉。李顺容、左右认为应按每人30平方米安置住房，实际上是对《石柱县站前大道建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》规定的“被拆迁安置户原合法的住房面积置换等同面积的统建房”安置方式不服，故依法应先协调裁决，再才可以提起诉讼，直接起诉的应驳回起诉。3.对安置补偿协议不服应就协议提起诉讼，直接起诉要求安置住房不符合法律规定。本案中，李顺容、左右所在的谭第虎户实际是已经接受了安置补偿方案，于2010年10月15日其与原石柱县统征办、石柱县南宾镇政府按照前述征地拆迁补偿安置实施方案自愿签订了住房安置协议，明确同意了以被拆迁人的合法住房建筑面积，按“等面积”方式置换统建安置房的安置方式，且协议早已履行完毕。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第二十八条的规定，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政协议，可以提起行政诉讼，但在2015年5月1日前订立的行政协议适用当时的规定。司法实践中，修改后的行政诉讼法确立行政协议可诉性之前，征地补偿协议是按民事合同处理。因此，李顺容、左右在已经签订了住房安置协议，并按协议履行完毕后，对安置补偿不服，不对住房安置协议起诉，而起诉石柱县规资局履行住房安置义务，不符合法律规定，原审驳回其起诉并无不当。4.李顺容、左右的起诉已超过起诉期限。一是2010年10月15日，当时李顺容的丈夫谭第虎作为户主与原石柱县统征办、原石柱县南宾镇政府签订了《火车站前大道项目房屋拆迁及统建置换住房安置协议书》。当时谭第虎户的成员共4人，即李顺容、左右、谭第虎、谭九涛。李顺容、左右作为谭第虎户的家庭成员，对户主签订的上述协议属于知道或应当知道住房安置行为，如果不服该行为应在两年内提起行政诉讼，李顺容、左右在2019年才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。二是李顺容、左右在2019年提出《住房安置申请书》，石柱县规资局作出《关于李顺容信访事项答复意见书》并不能使起诉期限重新计算。因为该信访答复只是重申了李顺容、左右户已签订安置补偿协议，进行了安置补偿，并没有为李顺容、左右新设权利义务。5.李顺容、左右已经获得足额住房安置。李顺容、谭第虎是在2009年8月11日结婚，2013年11月15日离婚，上述协议是在2010年10月15日签订，即签订上述协议是在李顺容、谭第虎婚姻关系存续期间，当时属于一个农户，该协议对李顺容、左右也有拘束力。在上述协议中，谭第虎户被拆迁房屋总建筑面积48.22平方米，按“等面积”方式置换统建安置房原则，可置换住房面积48.22平方米，谭第虎户选择1套B户型95平方米的住房进行安置。因此，并不是李顺容、左右所称没有对其住房安置。综上，李顺容、左右的上诉理由不成立，其请求不应支持，请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是李顺容、左右对石柱县规资局依据其住房安置申请而作出的答复意见不服提起的二审行政案件。本案的争议焦点为原审法院以其诉求不属于行政诉讼受案范围为由驳回李顺容、左右的起诉是否正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合第规定的。”本案中，李顺容与谭第虎于2009年8月11日登记再婚，李顺容与其儿子左右、谭第虎与其儿子谭九涛，四人共同生活在原石柱县南宾镇城南居委白岩组谭第虎家，2013年11月，李顺容与谭第虎因感情破裂离婚。二人在婚姻关系存续期间，虽在白岩组修建了120平方米房屋一栋，但因系违法建设，被原石柱土家族自治县规划局于2009年9月14日全部拆除。2009年，因石柱县火车站前大道项目建设，重庆市人民政府作出渝府地〔2009〕1327号征地批复，批准征收原石柱县南宾镇城南居委白岩组等土地，谭第虎户的48.22平方米房屋在征收范围内。根据《石柱县站前大道建设项目征地拆迁补偿安置实施方案》中关于住房安置的规定，谭第虎、李顺容、左右和谭九涛系谭第虎户的家庭成员，属于安置对象，应当对四人进行住房安置。在征收过程中，谭第虎代表谭第虎户与原石柱县统征办、原石柱县南宾镇政府签订火车站前大道项目房屋拆迁及统建置换住房安置协议，根据协议约定，谭第虎户获得了相应的住房安置，该住房安置及于谭第虎户四人，该四人中包含了李顺容、左右。因此，石柱县规资局在征收谭第虎户上述房屋时，对李顺容、左右进行了住房安置。李顺容、左右认为石柱县规资局征收其房屋未对其进行住房安置而提起申请，石柱县规资局接到申请后，对其申请事项进行了审查并作出本诉答复意见，而答复意见的内容只是对李顺容、左右已获得住房安置的事实进行阐述和告知，并未创设新的行政法律关系，也未对李顺容、左右已有的权利义务关系带来新的实际影响，故石柱县规资局的行为属重复处理行为。根据上述规定，该答复意见不属于人民法院受案范围，李顺容、左右的起诉，应当被驳回。原审法院裁判理由错误，予以指出，适用法律错误，予以纠正，但结果正确，予以维持。关于石柱县规资局提出的本诉原告主体资格和起诉期限问题，经查，李顺容、左右系答复意见的相对人，有权对该意见提起诉讼，且李顺容、左右从知道答复意见内容之日起至其起诉时并未超过一年起诉期限，故其提出的意见不成立，不予支持。综上，原审适用法律错误，予以纠正，但认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，予以维持。李顺容、左右的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇二〇年八月二十六日法官助理 刘津坤书 记 员 王丽君