湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终114号上诉人（原审原告）邹向阳，女，1972年9月7日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。委托代理人刘仕林，男，1968年11月19日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市，系上诉人邹向阳之夫。上诉人（原审原告）刘仕林，男，1968年11月19日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。被上诉人（原审被告）湘乡市白田镇人民政府，住所地湘乡市白田镇粉壁滩居委会。法定代表人**飞，镇长。委托代理人周舟。委托代理人罗琬星，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人赵启东，男，1969年1月1日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。上诉人邹向阳、刘仕林因与被上诉人湘乡市白田镇人民政府（以下简称白田镇政府）、原审第三人赵启东不履行法定职责一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人邹向阳、刘仕林，被上诉人白田镇政府的委托代理人周舟、罗琬星到庭参加诉讼。原审第三人赵启东经本院传票传唤无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。原审查明，2006年，湘乡市白田镇新苗村将位于本村新兴组一处加工厂的所有权转让给案外人彭旭东。2006年1月21日，彭旭东与刘仕林签订合同书，其中约定：原新苗加工厂按每空长度不少于13.6米，每空宽度为3.8米，靠新苗小学上方原墙位置退后0.8米建墙，按开间每空3.8米往肖建新方向依次为第一空、第二空至第十二空，刘仕林购买位置为第八空至第九空，靠肖建新方向原墙不动；彭旭东为刘仕林办理好分户宅基地使用证；每户相邻户之间共脚、共墙，不在同时期改建的，先改建者需考虑后改建者的施工状况，预留好施工孔道，价格由共墙户自议；改建时按前墙位置后退1.5米，留作村道使用，前雨蓬延伸长度不得超过现在墙位，后面预留1.5米以上公共通道。彭旭东另与赵启东等人签订了合同书，十二空位置均分别出售，赵启东购买位置与刘仕林相邻。2013年2月，原告刘仕林、邹向阳夫妇在所购位置建房时，与赵启东发生纠纷。湘乡市白田镇人民调解委员会组织当事人调解，于2013年3月1日签订白田人调（2013）12号《人民调解协议书》，协议约定：“1.李永平将位于刘仕林屋后的空地使用权交刘仕林管理使用，留1.5米宽的畅通出进路；2.此协议经双方签字后生效，对空地和房墙问题双方不得再以任何理由和方式追究，若有违反协议的，由违反一方负全责；3.赵启东房后已砌围墙基础不动，与刘仕林后墙保持2.1米的宽度，此宽度属刘仕林所有，在两人界址往赵启东方向保持1.5米的距离。”刘仕林、赵启东与李永平等在协议上签字。2014年6月25日，原告邹向阳取得湘乡市集用（2014）第015445号《集体土地使用证》，载明土地使用权人邹向阳，使用权面积107.16平方米。赵启东等人亦分别取得《集体土地使用证》。2016年，原告认为赵启东违规建房，通过信访途径要求解决问题，白田镇政府进行了信访答复。2019年7月14日，原告向白田镇政府邮寄了一份《申请书》，请求确认刘仕林房后空地与赵启东房后空地的使用权和管理权的归属，拆除赵启东的违法建筑物、疏通公共通道和排水等。2019年8月9日，白田镇政府办公室工作人员向原告出具已收邮件的条据。因被告未对原告的申请进行处理，原告向法院提起行政诉讼，请求：1.确认白田镇政府未依法履行法定职责的行为违法，责令被告白田镇政府依法对两原告与第三人赵启东的相邻土地权属争议作出处理决定；2.由被告承担本案诉讼费用。原审认为，原告要求被告白田镇政府履行对土地权属争议作出处理决定的法定职责，其履行职责的前提应是本案存在土地权属争议，因此本案争议焦点是原告与第三人之间的纠纷是否属于土地权属争议。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”第十四条规定，“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”国土资厅函〔2007〕60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》认为，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，原告与第三人系相邻关系。2013年双方因建房发生纠纷，于2013年3月1日签订的《人民调解协议书》说明双方对房屋周边空地和房墙问题已达成协议。2014年，原告与第三人均分别取得《集体土地使用证》，《集体土地使用证》确定了土地使用权人、土地位置、使用权面积等，原告并未对使用权登记提出异议。综合上述事实，原告与第三人之间不存在土地权属争议。《人民调解协议书》中第3点“赵启东房后已砌围墙基础不动，与刘仕林后墙保持2.1米的宽度，此宽度属刘仕林所有，在两人界址往赵启东方向保持1.5米的距离”，原告提出“在两人界址往赵启东方向保持1.5米的距离”说明赵启东方向1.5米的空地使用权归原告，法院认为该句话没有表达原告的上述意思，故原告的辩解意见不予采纳。因此，原告提出与第三人存在土地权属争议无事实根据，原告认为被告白田镇政府未履行对土地权属争议作出处理决定的法定职责，亦缺乏事实和法律根据，法院对原告的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决：驳回原告邹向阳、刘仕林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邹向阳、刘仕林负担。上诉人邹向阳、刘仕林不服该判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。其主要理由是：一、原审认定上诉人等宅基地使用权来源的事实错误，原审不予采信上诉人提交的录音等证据不当；二、原审适用法律错误。上诉人起诉的是被上诉人收到上诉人的土地权属争议处理申请后，未依法作出任何答复，不履行法定职责，但原审审理的争议焦点却是“原告与第三人之间的纠纷是否属于土地权属争议”，不符合法律规定和有关生效裁定的内容，而且，原审认为上诉人与原审第三人之间不存在土地权属争议不当。被上诉人白田镇政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、本案上诉人与原审第三人之间的纠纷不属于土地权属争议，而是土地侵权纠纷，被上诉人没有对上诉人的请求事项作出行政决定的法定职责；二、本案上诉人与原审第三人已有土地发证后明确的土地使用权范围，且双方就争议已达成有效的人民调解协议书，权属已无争议；三、上诉人请求被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，作出土地权属处理决定，没有事实和法律依据。原审第三人赵启东未到庭，亦未提交书面意见。经审理查明，原审认定“上诉人及原审第三人分别依据《合同书》取得宅基地土地使用权后相邻建房、双方发生争议并于2013年3月1日签订《人民调解协议书》、2014年6月25日，上诉人取得《集体土地使用权证》，以后又因上诉人认为原审第三人违法搭建房屋、上诉人为此向有关部门要求处理，其不接受有关答复意见，于2019年8月9日，将要求作出土地权属争议处理决定申请书的邮件送交白田镇政府办公室工作人员”等基本事实属实，本院二审予以确认。以上事实有当事人提交的经审查属实的宅基地出让《合同书》及《集体土地使用权证》、2013年3月1日《人民调解协议书》、有关信访事项答复意见书、2019年8月9日白田镇政府办公室工作人员收到上诉人确权申请书邮件的条据、当事人的陈述中一致的部分等证据证明。本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第十四条（修正前为第十六条）规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，本案中，被上诉人白田镇政府具有处理“个人之间”土地使用权争议的行政职权。二、原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的；可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十条规定，“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十三条规定，“对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者其他部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”本案中，上诉人已经向被上诉人提出了处理宅基地使用权纠纷的书面申请，但被上诉人在法定期限内没有作出有任何答复或处理，不符合以上规定。三、虽然原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”且国土资厅函〔2007〕60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》认为，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”被上诉人据此在本案诉讼中称，上诉人与原审第三人均取得了相应宅基地的《集体土地使用权证》，且已就有关争议于2013年3月1日签订了《人民调解协议书》，现在上诉人申请解决的争议属于“土地侵权案件”，不属于“土地使用权争议”案件受理的范围。但上诉人申请解决的争议是“土地使用权争议”，还是“土地侵权案件”，属于被上诉人收到上诉人的申请后，应当收集证据、查明事实，依法依程序履行其行政职责的范围。被上诉人在收到上诉人的申请后法定期限没有作出任何行为，却在被诉不履行法定职责的行政诉讼中以此作为抗辩，不符合法律规定的行政程序。被上诉人的不作为行为违反其法定职责。原审法院以“原告提出与第三人存在土地权属争议无事实根据，原告认为被告白田镇政府未履行对土地权属争议作出处理决定的法定职责，亦缺乏事实和法律根据，法院对原告的诉讼请求不予支持”为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律不当，处理错误。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，第七十二条的规定，判决如下：一、撤销湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初17号行政判决；二、确认被上诉人湘乡市白田镇人民政府未履行对上诉人邹向阳、刘仕林2019年8月9日提交的申请作出处理的法定职责的行为违法；三、责令被上诉人湘乡市白田镇人民政府在本判决生效后六个月内履行其法定职责。本案一、二审案件受理费各50元，共计人民币100元，由被上诉人湘乡市白田镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年八月三十一日法官助理谢彬代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。