山东省聊城市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 (2020)鲁15行终136号 上诉人（原审原告）：山东哈鲁轴承股份有限公司。住所地：临清市烟店镇工业园。 法定代表人：张立祥，董事长。 委托代理人：吴继林，山东众星为民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市生态环境局临清市分局（原名临清市环境保护局）。住所地：临清市永青路1534号。 法定代表人：马富济，局长。 被上诉人（原审被告）：临清市发展和改革局。住所地：临清市龙华街5号。 法定代表人：张帆，局长。 原审第三人：临清市宝宇置业有限公司。住所地：临清市烟店镇北环路。 法定代表人：王海朋，总经理。 上诉人山东哈鲁轴承股份有限公司因与被上诉人聊城市生态环境局临清市分局、临清市发展和改革局行政赔偿一案，不服临清市人民法院（2020）鲁1581行初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定：原告的厂区与第三人的商居楼建设项目用地南北相邻。2016年年底，第三人依据建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设用地规划许可证、国有建设土地使用权证书等手续向被告临清发改局提出立项申请，被告临清发改局经审查对第三人承建商居楼项目进行了立项。第三人立项后在工业用地范围内开始进行商居楼项目开发建设。现在，第三人承建商居楼项目已经竣工并销售完毕。 被告聊城生环临清分局对第三人承建商居楼项目，于2019年1月23日进行现场检查，发现第三人建设商居楼项目投入建设前未依法办理环评手续。2019年1月23日、同年2月11日分别向第三人下达了责令改正违法行为决定书、行政处罚告知书，并于同年2月18日向其下达了行政处罚决定书。第三人现已交罚款完毕，此行政处罚案件已经结案。 2019年3月30日，原告分别向二被告提出了履行职责申请，二被告在法定期限内没有作出答复。2019年6月24日，原告向本院提起行政诉讼，要求二被告履行法定职责。本院在审理此案过程中，原告申请撤回起诉，并向本院递交了书面撤回起诉申请，本院裁定予以准许。2019年9月15日，原告分别向二被告提出了赔偿申请，二被告在法定期限内没有作出任何答复。原告诉至法院，要求二被告与第三人共同对原告的实际损失18770995.7元承担赔偿责任。如果实际损失大于18770995.7元，原告将另行主张。庭审过程中，原告称，第三人承建项目已经竣工并销售完毕，要求二被告赔偿的行为依据是，2016年至2019年三年内被告没有履行监督职责的行为。 另查明，关于临环审（2016）35号审批意见。已生效的（2019）鲁1581行初23号行政裁定书认定，……临环审（2016）35号审批意见被告予以否认。被告举证证明，临环审（2016）35号审批意见是被告针对山东日升纺织有限公司所作的环评意见，并提供相关档案材料佐证。因原告所诉临环审（2016）35号审批意见系复印件，原告与第三人均不能提供其原件。本案当事人提供的现有证据不能证明被告为第三人作出过原告所诉审批意见。 原审法院认为：环境影响评价是依申请行政许可。本案中，临清市委临发（2014）28号通知及附件系规范性文件，非法律法规规章，被告聊城生环临清分局根据该文件授权给烟店镇政府，根据行政诉讼法第二十六条第五款之规定，属于行政委托，聊城生环临清分局为被告是正确的。庭审中，原告称，要求二被告赔偿的行为依据是，2016年至2019年三年内被告没有履行监督职责的行为。根据当事人提交的证据和庭审陈述意见，聊城生环临清分局对第三人承建项目，于2019年1月23日进行现场检查，之后，向第三人下达了责令改正违法行为决定书、行政处罚告知书、行政处罚决定书，履行了相应监管职责。原告此主张与实际不符。聊城生环临清分局已经履行了相应监管职责，早于原告要求聊城生环临清分局履行职责的申请。聊城生环临清分局尚未对原告合法权益造成损害，原告的损失与聊城生环临清分局之间无直接因果关系。 临清发改局依据第三人提交的建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设用地规划许可证、国有建设土地使用权证书等手续对第三人承建项目予以立项，并无不当。聊城生环临清分局曾对原告所诉临环审（2016）35号审批意见予以否认，临清发改局对第三人提交的此审批意见虽进行了审查，未发现此情况，但非临清发改局的责任。临清发改局尚未对原告合法权益造成损害，原告的损失与临清发改局之间无直接因果关系。总之，原告要求二被告赔偿主要证据不足，法院不予支持。 原告要求第三人赔偿系民事赔偿，不是行政赔偿，本案不予涉及。原告可以另行提起民事诉讼。综上所述，原告起诉二被告行政赔偿，因尚未对原告合法权益造成损害，且主要证据不足，不予支持。对于原告的此诉求，应予驳回。原告要求第三人赔偿可以另行提起民事诉讼。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决驳回原告山东哈鲁轴承股份有限公司的行政赔偿诉讼请求。 上诉人山东哈鲁轴承股份有限公司不服原审判决，上诉称：原审判决认定案件基本事实错误。一、原审判决以“环境影响评价是依申请行政许可”为由，认为被上诉人聊城市生态环境局临清市分局向原审第三人下达责令改正违法行为决定书、行政处罚告知书、行政处罚决定书，其履行监管职责的行为，早于上诉人要求被上诉人聊城市生态环境局临清市分局履行职责的申请。据此错误地推定：被上诉人聊城市生态环境局临清市分局至2019年2月18日作出临环罚[2019]4-007号《临清市环境保护局行政处罚决定书》，已履行了相应的监管职责，上诉人的主张与事实不符，该行为尚未对上诉人合法权益造成损害，上诉人的损失与被上诉人聊城市生态环境局临清市分局之间无直接因果关系。事实是：1、2016年11月份，原审第三人开始进行商居楼建设，2017年现状环境影响评估时，因原审第三人占用了厂外200米范围内的居民声环境重点保护区，致使上诉人轴承生产项目现状环境影响评估未能通过。为此，上诉人多次与原审第三人和被上诉人聊城市生态环境局临清市分局进行交涉，经被上诉人聊城市生态环境局临清市分局从中调解，原审第三人同意赔偿上诉人1000万元，作为上诉人的搬迁费用，让上诉人重新选址建厂，但是却迟迟不予履行，致使上诉人不得不被迫停产。2、在原审第三人主动赔偿无望的情况下，上诉人于2018年9月4日以被上诉人聊城市生态环境局临清市分局为被申请人向临清市人民政府提出了行政复议，要求“确认被上诉人聊城市生态环境局临清市分局给原审第三人《烟店宝宇·荣耀尚城》建设项目作出的《临环审[2016]35号》审批意见违法并予以撤销”。临清市人民政府在法定期间内未作答复。3、在临清市人民政府未作答复的情况下，上诉人于2018年11月16日以被上诉人聊城市生态环境局临清市分局为被告向临清市人民法院提出了行政许可一案，同样要求“确认被上诉人聊城市生态环境局临清市分局给原审第三人作出的《临环审[2016]35号》《烟店宝宇·荣耀尚城》建设项目审批意见的具体行政行为违法并予以撤销”，临清市人民法院于2019年3月14日以“现有证据不能证明被上诉人聊城市生态环境局临清市分局为原审第三人作出过上诉人所诉审批意见”为由，驳回了上诉人的起诉。据此，带有被上诉人聊城市生态环境局临清市分局印盖(复印件)的《临环审[2016]35号》文件，因被上诉人聊城市生态环境局临清市分局的否认而成为了原审第三人伪造的虚假文件。4、在《临环审[2016]35号》文件，成为伪造的虚假文件后，上诉人于2019年3月30日以“履行法定职责”为由，向被上诉人聊城市生态环境局临清市分局、临清市发展和改革局提出履行职责的申请。二被上诉人在法定期间内未作答复。5、在二被上诉人法定期间内未作答复的情况下，上诉人于2019年6月24日以被上诉人聊城市生态环境局临清市分局为被告向临清市人民法院提出履行法定职责之诉，要求“被上诉人聊城市生态环境局临清市分局依法履行法定职责，责令对原审第三人临清市宝宇置业有限公司的烟店宝宇·荣耀尚城安置项目停止建设、恢复原状”。诉讼中，被上诉人聊城市生态环境局临清市分局于2019年7月24日法院开庭审理时当庭提交了2019年2月18日作出的临环罚[2019]4-007号《聊城市生态环境局临清市分局行政处罚决定书》，该行政处罚决定书对原审第三人的违建行为予以罚款、停止未建工程的处罚。因原审第三人承建的工程主体已竣工，无法责令其恢复原状，不能实际解决原审第三人违法建设行为给上诉人造成的损失。据此，上诉人撤回了(2019)鲁1581行初23号案件后，另行起诉。6、上诉人撤回(2019)鲁1581行初23号案件后，于2019年9月15日上诉人向被上诉人聊城市生态环境局临清市分局、临清市发展和改革局提出了行政赔偿的申请，并将【临联正估字(2019)第86号《山东哈鲁轴承股份有限公司搬迁补偿单项资产价值评估报告》】同时邮递予二被上诉人。二被上诉人在法定期间内未作答复。7、二被上诉人在法定期间内未作答复后，上诉人于2019年11月17日向临清市人民法院提出了行政赔偿之诉，由于疫情原因临清市人民法院于2020年1月3日受理此案，案号为(2020)鲁1581行赔初1号。据上，上诉人认为：1、被上诉人聊城市生态环境局临清市分局自2016年11月份第三人开始建设时，已明知第三人开工建设未依法办理环评手续，却拒不履行监督职责，具有违法性。首先，2016年11月份，第三人开始进行商居楼建设，建设规模为总建筑面积84756平方米，如此大规模的建设行为，被上诉人在目常执法活动中不可能不知、不发现，应是明知该建设项目未申报环评的情况。显然，被上诉人聊城市生态环境局临清市分局关于2019年1月23日才发现第三人建设前未依法办理环评手续的主张，有悖常理。也与被上诉人聊城市生态环境局临清市分局对双方从中调解，第三人同意赔偿给上诉人1000万元，作为上诉人的搬迁费用及2018年9月4日上诉人以被上诉人聊城市生态环境局临清市分局为被申请人向临清市人民政府提出的行政复议等上诉人自始自终在寻求救济途经的事实不符。其次，第三人2016年11月份开工建设，被上诉人聊城市生态环境局临清市分局却于2019年1月23日才发现，对其违法建设行为在合理的期间内未进行现场检查、未发现，已明显具有违法性。2、被上诉人聊城市生态环境局临清市分局自2019年2月18日作出罚款、停止未建工程的处罚后，未执行也未移交执行，具有违法性。2019年2月18日作出的临环罚[2019]4-007号《临清市环境保护局行政处罚决定书》的内容是予以“罚款、停止未建工程”。作出后被上诉人聊城市生态环境局临清市分局并未执行也未移交执行，只是自已收取了第三人交纳的罚款，由此才致使第三人建设的工程从当时的主体竣工发展至目前的已全部销售完毕，其行为当然具有违法性。3、被上诉人聊城市生态环境局临清市分局至2019年2月18日作出行政处罚的行为与上诉人诉求的赔偿依据无直接关联。原审法院明知：上诉人要求被上诉人聊城市生态环境局临清市分局赔偿的依据是，自2016年至2019年三年内被上诉人聊城市生态环境局临清市分局没有履行监督职责的行为，即被上诉人聊城市生态环境局临清市分局没有履行监督职责及至2019年2月18日才作出行政处罚，且不予以执行的违法行为，致使第三人的违法建设全部竣工，给上诉人造成的损失已无法挽回，应当予以赔偿，并没有要求对被上诉人聊城市生态环境局临清市分局于2019年2月18日作出的行政处罚是否合法进行审查。由此可见，原审法院是在故意混淆上诉人诉求的赔偿依据与被上诉人聊城市生态环境局临清市分局已作出的行政处罚行为之间的关系，即不论是否作出过处罚，不影响被上诉人聊城市生态环境局临清市分局至2019年2月18日前没有履行监督职责事实的成立。4、被上诉人聊城市生态环境局临清市分局自2016年至2019年三年内没有履行监督职责的行为，给上诉人合法权益造成了直接的损害，其损失与被上诉人聊城市生态环境局临清市分局的行为之间有直接因果关系。2001年11月2日上诉人通过了轴承生产项目的环境影响评估，多年来每次对上诉人轴承生产项目进行现状环境影响评估时均能通过，企业一直处于正常生产状态，因手续均是被上诉人聊城市生态环境局临清市分局审批，其明知该事实。2016年年底，原审第三人依据伪造的《临环审[2016]35号》审批意见，骗取项目立项等手续，在工业建设用地范围内建商居楼，其楼房与上诉人厂区外界仅有5.7米的消防通道，厂界外200米范围内的居民声环境重点保护区被商居楼占用。上诉人在2017年现状环境影响评估时，因原审第三人占用了厂外200米范围内的居民声环境重点保护区，致使上诉人轴承生产项目未能通过现状环境影响评估，致使停产至今。若进行符合环评要求的正常生产，必须全厂搬迁。据上，上诉人停产和全厂搬迁，是由于原审第三人建造的楼房占用了上诉人厂界外200米范围内的居民声环境重点保护区而造成的，而居民声环境重点保护区被占用，是因被上诉人聊城市生态环境局临清市分局没有履行监督职责所导致的后果。由此可见，上诉人的损失与被上诉人聊城市生态环境局临清市分局没有履行监督职责的行为之间有必然的因果联系。5、被上诉人聊城市生态环境局临清市分局依法履行监督职责，不需要上诉人提出申请。依据《环境行政处罚办法》等法律、法规的规定，履行监督职责并依法对违反环境保护法的行为，给予环境行政处罚，是依职权主动履行的行政行为，并不是依申请而许可的行政行为。由此可见，被上诉人聊城市生态环境局临清市分局履行监督职责依法应当依职权进行并不需要上诉人的申请。二、被上诉人临清市发展和改革局未对虚假的《临环审[2016]35号》审批意见的真实性进行审查，具有违法性。其行为与上诉人的损失之间有直接的因果关系，应当承担赔偿责任。原审第三人伪造《临环审[2016]35号》审批意见，骗取《临发改投资[2016]258号》立项文件，承建烟店宝宇·荣耀尚城安置项目的行为具有违法性，已是不争事实。但是，《临环审[2016]35号》仅有复印件，至今为止任何一方均不能提交原始件，该情况足以认定被上诉人临清市发展和改革局在作立项审查时，并未对环审审批意见书原始件进行审查(因为环审审批意见书仅有复印件)，其过错明显。原判决认为：由于被上诉人聊城市生态环境局临清市分局对《临环审[2016]35号》的否认，被上诉人临清市发展和改革局“虽进行了审查，未发现此情况”的推定，认定被上诉人临清市发展和改革局无过错，无事实依据。环审审批意见书是建设项目立项的基础文件，也是申请颁发建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设用地规划许可证、国有建设土地使用权证等证书时，必须提交的文件，任何部门、机关在未见到环审审批意见书原始件的情况下，予以审批颁发证书，均是错误的。显然，被上诉人临清市发展和改革局以环审审批意见书“复印件”为依据，对原审第三人建设项目予以立项，是没有法律规定的。综上，虽然原审第三人伪造了虚假的《临环审[2016]35号》审批意见书，有主要过错。但是，被上诉人聊城市生态环境局临清市分局未履行监督检查法定职责的违法行为和被上诉人临清市发展和改革局未对虚假的《临环审[2016]35号》审批意见的真实性(原始件)进行审查的违法行为与上诉人的损失之间均有直接的因果关系，应当与第三人共同对上诉人的损失承担赔偿责任。为此，提出上诉，请求：一、撤销(2020)鲁1581行赔初1号行政赔偿判决，发还重审或依法改判；二、判决聊城市生态环境局临清分局、临清市发展和改革局和原审第三人临清市宝宇置业有限公司共同赔偿上诉人停产和搬迁损失18770995.70元。 被上诉人聊城市生态环境局临清市分局未提交书面答辩意见。 被上诉人临清市发展和改革局未提交书面答辩意见。 原审第三人临清市宝宇置业有限公司未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第一款规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法行为侵犯当事人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法，赔偿请求人有权单独提起行政赔偿诉讼。也就是说，侵权的行政行为已经被确认违法，是当事人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。侵权行政行为未经法定程序确认违法，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，上诉人要求二被上诉人赔偿的依据是，2016年至2019年三年内二被上诉人没有履行监督职责的行为。但是，至今没有证据证明，上述行为已经被依法确认违法。因此，上诉人单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件。原审判决驳回上诉人的行政赔偿诉讼请求不当，依法应予撤销。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销临清市人民法院（2020）鲁1581行初1号行政赔偿判决； 二、驳回上诉人山东哈鲁轴承股份有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年八月二十四日 法官助理高世宁 书记员路普光