湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂09行终41号上诉人（原审原告）黄进良，男，1963年2月26日出生，汉族，住湖北省大悟县。被上诉人（原审被告）孝感住房公积金中心大悟办事处，住所地：湖北省大悟县城关镇兴悟南路锦绣华府南侧商住楼一楼。法定代表人朱泉波，该办事处主任。委托诉讼代理人**，湖北君兆律师事务所律师。上诉人黄进良因不予批准提取住房公积金决定一案，不服湖北省孝昌县人民法院（2019）鄂0921行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄进良、被上诉人孝感住房公积金中心大悟办事处（以下简称孝感公积金大悟办事处）的副主任黄小英、委托诉讼代理人**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实如下：2019年1月17日，黄进良以其所有的位于大悟县城关西岳大道国税家属院的房屋厨房、厕所漏水，需进行大修为由，向孝感公积金大悟办事处递交住房公积金提取申请书，请求提取公积金8万元。并提交身份证户口簿复印件、其所在单位开具的《住房公积金提取证明》、房屋产权证书复印件、《房屋安全鉴定报告》复印件、《建设工程规划许可申请书》。同年1月18日，孝感公积金大悟办事处向黄进良送达《告知书》，告知黄进良七日内需补正提交以下材料：1、县（市）区及以上房屋所在地房屋管理部门的批准文件原件或危房鉴定书原件；2、县（市）区及以上规划部门的批准文件原件。随后，黄进良补充提交了《房屋安全鉴定报告》原件以及大悟县城乡规划局提供的《规划服务指南》，该《房屋安全鉴定报告》鉴定结论为“基本完好房”。2019年1月28日，孝感公积金大悟办事处认为黄进良在规定期限内未按《告知书》要求提交县（市）区级以上房屋管理部门的批准文件，亦未提交危房鉴定书，不符合提取公积金的法定情形，依据《住房公积金管理条例》第二十五条、《湖北省实施办法》第二十五条、《湖北省提取办法》第三十九条第十项和《孝感市操作规程》第十条第（二）项第2目的规定，对黄进良的申请作出不予批准提取公积金的决定。黄进良对该通知书不服，遂向一审法院提起诉讼。一审法院经审理认为，根据国务院《住房公积金管理条例》第十条第一款、第三款规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作……住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。第十一条第（四）项规定，住房公积金管理中心履行下列职责：……（四）审批住房公积金的提取、使用。孝感公积金大悟办事处作为授权管理住房公积金的单位，依法负有本行政区域内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督的法定职责。本案争议焦点为孝感公积金大悟办事处作出不予提取公积金决定所适用的法律是否正确。孝感公积金大悟办事处作出的决定以通知书的形式向黄进良送达，该通知书依据《住房公积金管理条例》《湖北省实施办法》《湖北省提取办法》《孝感市操作规程》中的规定，认定黄进良不符合公积金提取条件，作出不予提取的决定。黄进良则认为《湖北省提取办法》《孝感市操作规程》违反了上位法《住房公积金管理条例》和《湖北省实施办法》的相关规定。人民法院在审理行政案件时，特别是审查行政行为的合法性时，人民法院作为选择适用法律规范的主体，应当根据宪法和立法法及其他法律规定，以法制统一原则、公平原则和人权保障原则为指针，遵循规则和方法，选择恰当的法律规范。作为行政法规的《住房公积金管理条例》第二十五条和作为规章的《湖北省实施办法》第二十五条均作出相同的规定，职工提取住房公积金账户内的存储余额的，所在单位应当予以核实，并出具提取证明。职工应当持提取证明向住房公积金管理中心申请提取住房公积金。住房公积金管理中心应当自受理申请之日起3日内作出准予提取或者不准予提取的决定，并通知申请人，由受委托银行办理支付手续。上述规定均未对是否准予提取住房公积金的具体情形作出明确的规定。湖北省建设厅下发的《湖北省提取办法》和孝感市住房公积金管理委员会办公室下发的《孝感市操作规程》系规章之下由行政机关制定、发布的具有普遍约束力的一般行政规范性文件。《孝感市操作规程》对大修自住住房办理提取公积金的条件明确规定了需要“提供县（市）区级以上房屋管理部门的批准文件及《房屋所有权证》和房屋所在地房产管理部门出具的危房鉴定书原件及一份复印件书”。《孝感市操作规程》的上述规定系对公积金提取操作的具体细化要求，其制定目的是为加强孝感住房公积金提取管理、规范住房公积金的提取业务，提高办事效率，切实维护和保障广大公积金缴存单位和个人的合法权益，与《住房公积金管理条例》和《湖北省实施办法》并不相冲突。建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》亦规定，各地可以结合实际制定具体办法。最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。故《孝感市操作规程》可以作为被告作出被诉行政行为的依据。孝感公积金大悟办事处在接到黄进良申请后，在法定期限内作出不予提取通知书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。黄进良提出撤销案涉行政行为并判决准予提取住房公积金8万元的请求，无事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄进良的诉讼请求。案件受理费50元，由黄进良负担。上诉人黄进良上诉称：1、上诉人房屋厨房、厕所漏水，小修一次没有修好，仍然漏水，上诉人决定对房屋进行大修。上诉人提供了房屋安全鉴定报告，认定上诉人房屋主卫、次卫、厨房都有漏水痕迹，但被上诉人认为上诉人未提交危房鉴定书，不符合提取公积金的法定情形。国务院《住房公积金管理条例》和湖北省人民政府《湖北省住房公积金管理实施办法》都规定住房大修可以凭单位出具的证明提取公积金，被上诉人却要求提交危房鉴定书，不符合行政法规的规定。2、上诉人提交了房屋管理部门出具的《房屋安全鉴定报告》，但被上诉人认为上诉人没有提交危房鉴定书，故不符合提取住房公积金的条件。被上诉人认为需要大修的房屋必须是危房的观点错误。请求撤销一审判决，改判撤销孝感公积金大悟办事处的违法决定，判决孝感公积金大悟办事处准许上诉人提取住房公积金8万元，由孝感公积金大悟办事处承担诉讼费。孝感公积金大悟办事处辩称与一审答辩意见相同。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。归纳当事人二审的上诉及答辩意见，本案争议焦点为：孝感公积金大悟办事处作出不予提取公积金的决定是否具有事实及法律依据。本院认为，国务院《住房公积金管理条例》第二十四条第一款第一项规定，职工购买、建造、翻建、大修自住住房的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。第二十五条规定，职工提取住房公积金账户内的存储余额的，所在单位应当予以核实，并出具提取证明。职工应当持提取证明向住房公积金管理中心申请提取住房公积金。住房公积金管理中心应当自受理申请之日起3日内作出准予提取或者不准提取的决定，并通知申请人；准予提取的，由受委托银行办理支付手续。从上述规定看，职工所在单位对职工提取住房公积金的理由是否属实予以核实，并出具提取证明是必要条件，但住房公积金管理中心依职权仍应当依法予以审核。黄进良以大修自住住房的理由申请提取住房公积金，其所在单位出具了提取证明，孝感公积金大悟办事处应当依法审查该理由是否属实。上述条例中对于住房“大修”并未明确具体标准，《湖北省住房公积金管理实施办法》亦未明确具体标准。因此，一审判决认为，在上述规定均未对是否准予提取住房公积金的具体情形作出明确规定的情况下，湖北省建设厅下发的《湖北省住房公积金归集、提取管理办法（试行）》和孝感市住房公积金管理委员会办公室下发的《孝感市住房公积金提取操作规程》作为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的一般行政规范性文件，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。故一审法院上述认定《孝感市住房公积金提取操作规程》可以作为被告作出被诉行政行为的依据，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《孝感市住房公积金提取操作规程》作为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件，人民法院还应审查被告作出具体行政行为时，是否合理、适当地适用。《孝感市住房公积金提取操作规程》对大修自住住房办理提取公积金的条件明确规定了需要“提供县（市）区级以上房屋管理部门的批准文件及《房屋所有权证》和房屋所在地房产管理部门出具的危房鉴定书原件及一份复印件书”，系对“大修”标准作出的具体应用解释。按照一般理解，大修是指由当地房屋鉴定部门鉴定为严重损坏房、危房，需要牵动或拆除住房部分主体构件，但不需要全部拆除住房的情形。因此，该操作规程中“危房鉴定书”应当是指房屋鉴定部门出具的，鉴定房屋达到严重损坏房、危房级别，并需要牵动或拆除住房部分主体构件的鉴定意见。具体到本案被诉行政行为，黄进良向孝感公积金大悟办事处提交的《房屋安全鉴定报告》载明：经现场查勘，该套房屋的结构基本完好，该套房屋的楼下主卫、次卫、厨房的天面和墙面有楼上房屋曾经渗水遗漏的印迹。因此，黄进良提交的上述鉴定书并不能证明其住房符合大修的标准，孝感公积金大悟办事处作出不予提取公积金的决定，符合国务院《住房公积金管理条例》第二十四条第一款第一项的规定。综上所述，黄进良的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黄进良负担。本判决为终审判决。审判长 毛 峰审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二〇年八月二十四日法官助理吴冬梅书记员陈青附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……