山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1174号 上诉人（原审原告）南云恒，男，汉族，1944年2月16日出生，住潍坊市奎文区。 委托代理人张琼予，北京创为律师事务所律师。 委托代理人马丽媛，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人常雅丽，山东潍滨律师事务所律师。 委托代理人陈林山，山东潍滨律师事务所律师。 上诉人南云恒与被上诉人潍坊市人民政府行政复议一案，不服山东省潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，并于2020年8月14日对本案进行了调查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告南云恒系奎文区廿里堡街道南家南村村民，在本村拥有房屋。2018年3月1日，奎文区政府办公室印发《推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案》，其中“棚户区改造工程”为“十大工程”之一，包括原告房屋在内的南家南村纳入了棚户区改造范围。2019年4月26日，在未就涉案房屋与原告签订协议的情况下，原告房屋被强制拆除。拆除过程中，原告所在的奎文经济开发区管委会以及廿里堡街道办事处的负责人、部分工作人员均在场。原告不服该强拆行为，于2019年5月8日以奎文区政府及廿里堡街道办事处为被申请人，向被告潍坊市政府申请行政复议，要求确认二被申请人强拆其房屋的行为违法。被告潍坊市政府收到该复议申请后，认为该复议申请存在被申请人不明确的问题，遂于2019年5月10日作出补正行政复议申请材料通知书，告知原告“被申请人为奎文区政府的行政复议案件向潍坊市政府申请行政复议；被申请人为廿里堡街道办事处的行政复议案件应向奎文区政府申请行政复议”。原告于2019年5月14邮寄提交补正后的行政复议申请，请求复议确认被申请人奎文区政府强拆其房屋的行为违法。被告潍坊市政府于2019年5月15日收到复议申请后予以受理，经通知被申请人奎文区政府提出书面答复并审查证据材料后，于2019年7月10日作出被诉复议决定书，认为南云恒未提供充足证据证明是奎文区政府对其房屋实施征收拆除行为，其复议申请没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告复议申请。原告不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”根据该规定，申请行政复议应以作出行政行为的行政机关为被申请人。本案中，原告对强拆其房屋的行为不服而申请行政复议，应以实施强拆行为的行政机关为被申请人。关于涉案强拆行为的实施主体及以责任主体问题。从本案查明的事实来看，奎文区政府决定实施并发布包括“棚户区改造”在内的“十大工程”实施方案，是为提升城市基础设施而对包括“棚户区改造”在内的相关工作作出的总体部署，该决策并未对原告的具体权益作出处理或产生直接的影响，直接关系到原告权益或可能对其包括房屋在内的合法权益产生侵害的是相关职能部门或下级行政机关以及其他主体在贯彻上述决策部署过程中实施的具体行为，如本案所涉强拆行为即为其中之一。在法律未授权集体经济组织可以对村民房屋实施强制拆除以及街道办事处作为县级人民政府派出机关依法可以独立承担法律责任的情况下，结合涉案拆除行为实施过程中廿里堡街道办事处负责人以及工作人员在场参与的事实，涉案强拆行为应认定为廿里堡街道办事处实施，相关责任亦应由其承担，原告所提因奎文区政府指挥主导开展棚户区改造而应认定为强拆主体并承担责任的主张不能成立，其以奎文区政府为被申请人申请行政复议不符合前述《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条以及第二十八条第（一）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”的规定，被告经告知补正、受理、通知答复、审查后认定原告所举证据不能证明是奎文区政府对其房屋实施征收拆除行为进而根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告所提撤销被诉复议决定并判令被告重新复议审查的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告南云恒的诉讼请求。 上诉人南云恒不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销山东省潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初152号行政裁定书；2.改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一、原审法院认定事实错误。上诉人提交的证据中，由奎文区人民政府办公室印发的《推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案》、上诉人及本案相关人员与各单位的对话录音、强拆视频及照片以及微信公众号奎办之声关于棚户区改造的文章，强拆现场出现多名“十大工程”领导小组成员，奎文经济开发区管委会的领导及相关工作人员均在现场实施指挥拆除，上述证据均能证明一个事实，本次棚改征收项目为奎文区人民政府主导，奎文区政府系征收拆迁过程中的法定担责机构。行政复议期间，被申请人奎文区政府未能提供任何合法有力的证据证明强制拆除行为非其所为，在申请人已经提供极为明确的证据证明案件事实的情况下，被申请人不能提供合法有效的反驳证据，应承担举证不利的后果。被告在行政复议期间违法偏袒被申请人，导致了错误的行政复议结果。一审法院在审理中将举证责任大部分分配给原告，严重违反了行政案件中“举证责任倒置”的基本原则。二、一审法院在证据采纳上显失公平，对上诉人证据认定错误。本案中上诉人已经尽到初步的举证义务，法院应当降低上诉人的证明责任。上诉人举证受阻是由于行政机关在强制拆除过程中未履行催告、登记等法定程序造成的，在这种情况下，不宜将举证责任加诸于上诉人。一审法院未对被上诉人和奎文区政府提交的证据逐一进行认定，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条关于人民法院应当对证据进行逐一审查的规定。三、一审法院违反了“同案同判”原则，不利于解决争议。在奎文区城市建设“十大工程”的范围内，上诉人房屋被违法强拆被非个别现象。位于奎文区东的潘东光的房屋也在2019年4月17日被被上诉人组织强制拆除，山东省潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行初131号行政判决书判决奎文区人民政府实施强制拆除行为违法。两案情况一致，结果却完全不同，背离了“同案同判”的法律原则。四、一审法院审理案件超期，严重违反程序法定原则。本案一审于2019年7月25日正式立案受理，于2019年12月4日开庭，开庭审理后迟迟未作出判决，造成超出审理期限四个月的无故拖延，严重违反了法定的诉讼程序。 被上诉人潍坊市人民政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。二审双方均未提交新证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案争议焦点如下：一、案涉强制拆除行为是否由奎文区政府实施；二、潍坊市政府作出的行政复议决定有无法律依据；三、原审审判程序是否合法。 关于案涉强制拆除行为是否由奎文区政府实施。虽然在案证据可以证实奎文区政府决定实施包括“棚户区改造工程”在内的“十大工程”，并印发了相关工作实施方案，但从实施方案的内容来看，该决定是为相关工作作出的总体部署，该部署并不对南云恒直接产生权利或义务上的影响。南云恒虽然在原审中举证证明拆除时开发区管委会及廿里堡街道办事处工作人员在场，但该证据不足以证明奎文区政府实施了拆除行为。奎文区政府在原审中提交的《南家南棚户区改造搬迁安置实施方案》、《南家南村委会对南云恒户的补偿与安置决定》、南家南村委会向南云恒下达的《限期拆除通知书》及其送达回证、南家南村委会出具的情况说明以及南家南村委会与天河建筑配套工程有限公司签订的《委托拆除合同》等证据，亦不能证明案涉强拆行为系由奎文区政府实施，潍坊市政府驳回南云恒的复议请求有事实依据，原审举证责任分配并无不当。 关于潍坊市政府作出的行政复议决定的合法性。南云恒向潍坊市政府申请行政复议后，潍坊市政府经告知补正、受理、通知答复、审查等法定程序，认为南云恒所提供的证据不足以证明奎文区政府实施了拆除行为，南云恒申请行政复议的行为不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条以及第二十八条第（一）项的有关规定，作出驳回南云恒复议申请的复议决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。 关于原审程序是否合法的问题。南云恒主张本案与山东省潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行初131号行政判决系同案不同判的问题，本院认为，另案与本案具体案情不一致，另案中奎文区政府曾向行政相对人下达《关于查处违法建设的通告》，但是本案中并无类似事实，因此不存在裁判标准不统一的问题。关于南云恒主张原审超期的问题，原审确实存在该程序瑕疵，但不足以影响案件的处理结果。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人南云恒的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南云恒承担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 刘晓华 审判员 公韶华 二〇二〇年八月三十一日 书记员 隗 娇