广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初36号原告佛山市高明明湖旅游房地产有限公司，住所地佛山市高明区杨和镇（杨梅）河东路18号。法定代表人郭楠。委托代理人谢诚，陕西力德律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人蓝汉明，佛山市自然资源局高明分局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。委托代理人陈钻华，佛山市司法局工作人员。原告佛山市高明明湖旅游房地产有限公司诉被告佛山市自然资源局（以下简称市资源局）行政登记及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议纠纷一案，于2019年12月23日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月3日立案受理，并依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告法定代表人郭楠及委托代理人谢诚，被告市资源局的委托代理人蓝汉明、罗婉红，被告佛山市政府的委托代理人陈钻华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。审理期间，各方当事人申请庭外和解，为此，本院依法扣除相应的审理期限即从2020年4月7日至2020年6月6日。原佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称原高明区国土局）于2016年3月4日作出编号20160033号《关于恢复佛山市高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权登记的回复》（以下简称《回复》），认为原告申请恢复明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》登记手续和土地权利证书补发或者换发的申请，因该土地所有权仍属农村集体所有，且原地籍登记档案中，没有发现土地出让金发票，该土地不在土地利用总体规划建设用地范围内，不具备开发建设条件。此外根据国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资发〔2004〕237号国土资源部《关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》第十四条、国土资发〔2011〕74号《国土资源部关于进一步提高土地使用效率依法促进批而未用土地利用的通知》第二条规定，认为原广东省国土厅《关于高明明湖旅游房地产有限公司用地的批复》已过期，属于已批未征，土地由农民集体耕种。最后依照《土地登记办法》第十八条的规定，认定该宗地块不符合恢复土地登记的条件。原告不服原高明区国土局作出的该《回复》向原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原佛山市国土规划局）申请复议，2019年11月27日，被告佛山市政府作出佛府行复〔2016〕103号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原高明区国土局作出的《回复》。原告诉称，一、原告依法取得土地登记。原高明县国土局1993年7月为原告颁发的明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》以及原高明县国土局提供的《土地登记卡》证实原告所取得的土地登记是原始取得。其来源真实，登记程序合法，土地证和登记卡记载的事实一致，由此确认了原告对该宗土地享有使用权。根据《土地登记办法》第七十条规定，依法登记的国有土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。二、原告已交付了两份出让合同中约定的出让金和征地款。原告与原高明县国土房产局签订两份《国有土地使用权出让合同》后，即通过高明县国土房产局杨梅房产管理所缴纳了合同约定的出让金和征地补偿费，并建盖了一座办公大楼“维港大厦”和两座村民安置楼，前后投入一千多万元。因此原告享有涉案土地征迁赔偿的权利。三、原高明区国土局的行政不作为，不为原告恢复土地登记，已损害了原告的利益，原告的请求属于行政复议范围。由于被告迟延恢复土地登记，使原告与佛山市高明区杨和镇人民政府2012年4月签订的《继续实施“明湖山庄”项目的协议》也无法履行，导致原告缴纳的2000万元保证金被杨和镇人民政府占用近八年不能发挥应有作用，原告利益遭受重大损失。原告的土地权属已合法登记取得。无论涉案土地合同效力如何，对于以合法程序取得土地登记的事实不能否认，况且原告主张的补发或更换土地登记的请求是在土地证以合法取得的基础之上。被告市资源局超期限答复程序违法。复议机关以与原告复议请求无关的事项作为决定根据，不符合复议机构的复议范围。而且该复议决定对原告的第二、三项请求没有处理，应予撤销。综上，原告起诉请求：1.撤销原高明区国土局作出的《回复》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》；2.诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原高明区国土局作出《回复》，证明该《回复》不合法，应予撤销。2.《行政复议决定书》，邮政单号为1023482162933的邮单，证明原告对案涉《回复》申请行政复议，复议机关长时间不予答复，超期答复，原告对该复议决定不服，提起行政诉讼。此外，该决定书作出依据是他案的民事判决，并非依法且按照原告的复议请求作出。被告市资源局辩称，一、原高明区国土局作出《回复》合法。（一）作出案涉《回复》是原高明区国土局的职责范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”《国家土地管理局土地登记规则》第七条规定：“国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。”明办发〔2010〕53号《中共佛山市高明区委办公室文件印发佛山市高明区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确，原高明区国土局作为佛山市高明区的主管国土资源、房地产等主管部门，负责全区地籍管理工作（负责土地调查、地籍调查、土地确权、土地登记发证……）等。本案中，原告提出的申请为办理土地使用权证的登记手续、补发或换发，属于地籍管理工作范围，故案涉《申请》的处理是原高明区国土局的行政职权范围。（二）原高明区国土局作出案涉《回复》有合法依据。案涉土地的基本情况。1993年6月28日，原高明县国土房产管理局与原告签订一份《国有土地使用权出让合同》（成片开发土地出让合同），合同约定：甲方（高明县国土地局）出让给乙方（原告）的地块位于杨梅墟镇以南2公里外；地块总面积为1199988平方米；该地块的土地使用权出让金为每平方米贰元人民币，总额为贰佰叁拾玖万玖仟玖佰柒拾陆元人民币；合同经双方签字后30日内，乙方须以现金支票或现金向甲方缴付土地使用权出让金总额的50%，共计壹佰壹拾玖万玖仟玖佰捌拾捌元人民币作为履行合同的定金；乙方应在签订本合同后60日内，支付完全部土地使用权出让金，逾期仍未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求违约赔偿，所收取的定金不予退还等。同日，双方还签订了另一份《国有土地使用权出让合同》（成片开发土地出让合同），合同约定：甲方（高明县国土地局）出让给乙方（原告）的地块位于杨梅墟镇以南2公里外；地块总面积为119988平方米；土地使用权出让年限为叁拾年，自颁发该地块的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算；土地用途为按照批准的总体规划是建立一个以开办和经营旅游设施建设为主的旅游区；该地块的土地使用权出让金为每平方米贰元人民币，总额为贰拾叁万玖仟玖佰柒拾陆元人民币；合同经双方签字后30日内，乙方须以现金支票或现金向甲方缴付土地使用权出让金总额的50%，共计壹拾壹万玖仟玖佰捌拾捌元人民币作为履行合同的定金；乙方应在签订本合同后60日内，支付完全部土地使用权出让金……逾期仍未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请示违约赔偿所收取的定金不予退还，双方还约定了其他合同条款。1993年7月1日，原高明县国土局为原告颁发上述合同约定土地的《国有土地使用权证》。同年，11月22日，广东省国土资源厅作出《关于高明明湖旅游、房地产有限公司用地的批复》，同意原告征用涉案土地并将土地使用权出让给被告公司用于房地产的开发建设。上述两份合同签订后，原告一直没有按照《国有土地使用权出让合同》的约定向被告支付土地出让金。2009年3月7日，原佛山市国土资源局登报声明解除与原告签订的两份《国有土地使用权出让合同》，并注销该土地的登记手续及相关土地证。案涉土地至今没有完成征收，仍属于原农民集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法（1988修正）》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”第三条规定：“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。”《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”国土资发〔2004〕237号国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”根据上述法律规定，原告没有缴纳土地出让金，不符合土地登记的条件；案涉土地一直未征收，仍为原农民集体所有；广东省国土资源厅于1993年作出《关于高明明湖旅游、房地产有限公司用地的批复》后，因原告一直未缴纳土地让出金，两年内未实施土地征收，该批文已失效。为此，原高明区国土局作出《回复》有合法依据。二、原高明县国土房产管理局与原高明明湖旅游房地产有限公司签订的两份《国有土地使用权出让合同》已被人民法院确认无效，原告申请的土地登记、土地权利证书补发或换发缺乏基础依据。（一）2016年6月22日，原高明区国土局向佛山市高明区人民法院提起诉讼，请求确认原高明县国土房产管理局与原高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》无效。2017年11月23日，佛山市高明区人民法院作出（2017）粤0608民初1800号《民事判决书》，判决确认上述两份《有国土地使用权出让合同》无效。原告不服该判决，提出上诉。佛山市中级人民法院审理后，于2018年11月16日作出（2018）粤06民终3278号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。（二）案涉的两份《国有土地使用权出让合同》已被人民法院确认无效，原告主张的土地权利已失去来源依据，故原告要求恢复、补发或换发的申请缺乏事实和法律依据。综上，原高明区国土局作出的《回复》、被告佛山市政府作出《行政复议决定书》的行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市资源局在诉讼中向本院提供了下列证据：1.明办发〔2010〕53号《中共佛山市高明区委办公室文件印发佛山市高明区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（节选）,证明原高明区国土局关于案涉行政行为的职权来源。2.《国有土地使用权出让合同》2份、《国有土地使用权证》，证明：（1）1993年6月28日，原高明县国土局房产管理局与原高明县明湖旅游房地产有限公司签订《国有土地使用权出让合同》2份，合同约定甲方（原高明县国土局）把位于杨梅墟镇以南2公里外的住宅用地1199988平方米、旅游设施建设用地119988平方米出让给乙方（原高明县明湖旅游房地产有限公司）；合同同时约定土地出让金额及付款时间，逾期仍未全部支付的，甲方有权解除合同等。（2）1993年7月1日，原高明县国土局为原高明明湖旅游房地产有限公司颁发上述合同约定土地的《国有土地使用权证》的事实。3.用地收款情况表，证明合同签订后，原告一直没有交纳土地出让金的事实。4.粤地政[1993]368号《关于高明明湖旅游、房地产有限公司用地的批复》，证明原告一直没有按约定支付土地出让金，土地未被征收，用地批复按规定已自动失效，被告市资源局已失去涉案土地的用地指标的事实。5.佛府土地字[2009]5号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的批复》、报纸声明，证明原佛山市国土资源局已经于2009年3月7日向原告发出单方解除合同的通知。6.土地登记卡18份，证明案涉土地为原农村集体所有的事实。7.国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资发[2004]237号国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知，证明农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。8.佛山市高明区人民法院作出的(2017)粤0608民初1800号《民事判决书》、佛山市中级人民法院作出的(2018)粤06民终3278号《民事判决书》，证明：（1）案涉的两份《国有土地使用权出让合同》已被人民法院确认无效，原告主张的土地权利已失去来源依据。（2）案涉土地至今没有完成征收，仍属于原农民集体所有。被告市资源局在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》、国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》。被告佛山市政府辩称,一、被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》合法。（一）被告佛山市政府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告佛山市政府作为被告市资源局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告佛山市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：1992年底，香港维港影视有限公司与原高明县杨梅房地产开发公司签订合作经营合同，成立原告佛山市高明明湖旅游房地产有限公司，兴建高明县杨梅镇水利工程及经营旅游、房地产项目。该项目经广东省计划委员会、广东省对外经济贸易委员会等相关部门批准。1993年6月28日，原告与原高明县国土房产管理局签订了两份《国有土地使用权出让合同》，约定出让杨梅墟镇以南2公里外的土地1980亩给原告。1993年7月，原高明县人民政府核发明府国用[1993]字第062406XXX号《国有土地使用证》给原告。1993年11月22日，广东省国土厅以粤地政[1993]368号《关于高明明湖旅游、房地产有限公司用地的批复》同意原高明县国土房产管理局征用上述土地，并出让给原告使用，用于房地产的开发建设；在所出让的土地中，用于商住的120公顷土地使用年限为七十年；用于旅游的12公顷土地使用年限为三十年，届满后，其土地使用权由高明县政府无偿收回。2009年2月19日，原佛山市国土资源局以佛国土资高[2009]40号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的请示》向佛山市人民政府请示。2009年2月25日，佛山市政府以佛府土地（明）字第[2009]5号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的批复》同意了原佛山市国土资源局的请示。2009年3月7日，原佛山市国土资源局在《南方日报》上刊登声明：决定依法解除原高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同及有关土地登记手续，并注销证号为明府国用[1993]第062406XXX号土地证。如有异议者，请于本声明登报之日起30天内向佛山市国土资源局高明分局提出书面异议。2009年4月7日，原告以邮政特快专递的形式向原佛山市国土资源局高明分局提交了《异议书》。同年，原告不服佛山市政府和原佛山市国土资源局解除原高明县国土房产管理局与原告于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同、有关土地登记手续以及注销证号为明府国用[1993]第062406XXX号土地证，将该两单位起诉至佛山市中级人民法院。2009年9月，佛山市中级人民法院作出（2009）佛中法行初字第16号《行政判决书》，认为在该土地尚未征收为国有的情况下，原高明县国土房产管理局与原告签订的《土地使用权出让合同》应属无效。而基于《土地使用权出让合同》而进行的土地登记行为以及核发明府国用[1993]字第062406XXX号《国有土地使用证》的行为也因《土地使用权出让合同》的无效而失去了土地权属的来源依据，显属违法，依法应予撤销。虽然原佛山市国土资源局解除合同及注销土地的登记手续，并注销相关土地证，理据明显不足，但是根据查明的涉案土地的实际状况，虽然理由不充分，但不影响其行为法律效力的正确性。佛山市中级人民法院判决：一、驳回原告要求撤销原佛山市国土资源局作出的关于解除原告与高明县国土房产管理局于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及土地登记手续行政行为的诉讼请求；二、驳回原告要求撤销原佛山市国土资源局作出的关于注销原告持有的明府国用[1993]字第062406XXX号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2010年1月15日，广东省高级人民法院作出（2009）粤高法行终字第235号《行政判决书》，认为政府土地管理部门作为出让方，与受让方就土地使用权出让合同产生的纠纷属于民事纠纷，故当事人不服市、县人民政府土地管理部门作为出让方单方解除土地使用权出让合同行为，依法应通过民事法律途径寻求救济。原告对原佛山市国土资源局解除土地出让合同行为不服，向原审法院起诉请求撤销该解除行为，依法不属于行政案件的受案范围，原审法院将其作为行政案件受理并作出实体判决不妥，本院予以纠正。原佛山市国土资源局决定注销涉案土地登记手续、注销明府国用[1993]字第062406XXX号《国有土地使用证》是以土地使用权出让合同合法途径予以解除为前提的，原佛山市国土资源局在土地使用权出让合同纠纷解决之前，即作出注销涉案土地登记手续、注销上诉人持有的《国有土地使用证》，违反了正当程序的要求，构成程序违法，依法应予撤销。广东省高级人民法院作出如下判决：一、撤销佛山市中级人民法院（2009）佛中法行初字第16号行政判决；二、撤销原佛山市国土资源局注销涉案土地登记手续、注销明府国用[1993]字第062406XXX号《国有土地使用证》两项具体行政行为；三、驳回原告对佛山市政府佛府土地（明）字[2009]5号《批复》和对原佛山市国土资源局解除土地使用权出让合同行为的起诉。2015年6月25日，原告向原高明区国土局提交了《关于恢复明府国用（1993）字第062406XXX号国有土地使用证登记手续和土地权利证书的补发或者换发的申请》，原高明区国土局收到该申请后，与原告协商。后协商无果，于2016年3月4日作出《回复》，称：一、按照相关合约条款，由维港公司注入资金征地，但维港公司并未注入资金实施征地，因此该地块至今仍未征收，土地所有权仍属于农民集体所有。二、原地籍登记档案中，没有发现土地出让金发票。三、该土地不在土地利用总体规划建设用地范围内，没有建设用地规模和城乡规划覆盖，已列入广东省禁止建设范围，不具备开发建设的条件。四、根据国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效……”国土资源部国土资发〔2004〕237号《关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》第十四条有关规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效……”国土资发〔2011〕74号《国土资源部关于进一步提高土地使用效率依法促进批而未用土地利用的通知》第二条有关规定：“报省级人民政府批准的城市新增建设用地满2年未实施具体征地的，批准文件自动失效。”因此，原广东省国土厅粤地政[1993]368号《关于高明明湖旅游房地产有限公司用地的批复》已过期，属于已批未征，土地由农民集体耕种。根据《土地登记办法》第十八条：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不登记的”。综上所述，该宗地块不符合恢复土地登记的条件，原告不服，遂向原佛山市国土规划局提出行政复议申请。另查明，2016年6月22日，原高明区国土局向佛山市高明区人民法院提起了民事诉讼，请求确认原高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》已于2009年3月7日解除。当日法院受理了其申请。2017年11月23日，佛山市高明区人民法院作出（2017）粤0608民初1800号《民事判决书》，判决确认高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》无效。本案原告不服该判决，向佛山市中级人民法院提起了上诉。2018年11月16日，佛山市中级人民法院作出了（2018）粤06民终3278号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。另，涉案土地至今没有完成征收，涉案土地仍属于原农民集体所有。2016年5月9日，复议机关组织双方召开了调查会。会上，原告称原高明区国土局在收到其申请后没有在60日内作出答复，且以信访回复的方式答复。原高明区国土局作出本案《回复》程序违法。（三）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服《回复》，于2016年3月29日向佛山市人民政府行政复议委员会申请行政复议，佛山市人民政府行政复议委员会于收到当日依法以原佛山市国土规划局名义予以受理。由于原复议案件案情复杂，被告佛山市政府于2016年5月26日依法决定延长30日审理期限，并书面通知双方当事人。2016年6月22日，原高明区国土局向复议机关提出了《中止复议申请书》，复议机关收到申请后于同月24日作出了《中止行政复议审查通知书》，并送达给双方当事人。根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》文件规定，新组建的佛山市自然资源局统一负责全市自然资源执法工作，并在区设分局，实行市以下垂直管理体制，故原复议案件的被申请人原高明区国土局变更为佛山市自然资源局，相应的法定复议机关变更为佛山市人民政府。2019年11月26日，被告市资源局向本府提出了恢复审查申请，被告佛山市政府于2019年11月27日恢复审查。根据本案的证据材料，被告佛山市政府于2019年11月27日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于11月28日向原告、被告市资源局双方当事人邮寄该决定书。原告由于迁移新址不明的原因，被告佛山市政府邮寄的决定书退回妥投。被告佛山市政府于2019年12月11日再次向原告邮寄上述决定书。因此，被告佛山市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》确认《回复》内容合法，法律依据有《土地登记办法》第三条第一款、第十九条。被告佛山市政府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项、第二款、第三款，被告佛山市政府认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销原高明区国土局作出的《回复》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》，被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，被告佛山市政府已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《行政复议决定书》“本府认为”部分。综上所述，被告市资源局作出的《回复》和被告佛山市政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山市政府在诉讼中向本院提供了下列证据：1.复议申请书、申请人提交证据材料清单，证明被告佛山市政府于2016年3月29日收到原告的行政复议申请。2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及送达回证2份，证明被告佛山市政府于2016年3月29日依法受理，被告佛山市政府向被告市资源局发出《提出行政复议答复通知书》。3.延长行政复议审查期限通知书、中止行政复议审查通知书及邮单（送达回证），证明由于原复议案件案情复杂，被告佛山市政府在2016年5月26日作出延长审查期限通知；因原高明国土局对案涉的土地使用权出让合同提出民事诉讼并申请原复议案件中止审理，被告佛山市政府在2016年6月24日作出中止通知。4.恢复行政复议审查通知书、《行政复议决定书》及送达回证、邮单，证明2019年11月26日，被告市资源局向被告佛山市政府提交涉案材料并申请恢复原行政复议案件的审理，被告佛山市政府在2019年11月27日依法作出恢复案件审查通知以及复议决定，被告佛山市政府邮寄送达上述文书。被告佛山市政府在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《土地登记办法》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1、2及被告佛山市政府提供的证据1～4，各方当事人对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实均有关联，本院均予以采纳。被告市资源局提供的证据1、2、4、5、7、8，各方当事人对其真实性均无异议，且上述证据与案涉被审理的行政行为有关联，本院均予以采纳。被告市资源局提供的证据3，该组证据系被告市资源局单方制作，未提供其他证据予以佐证，本院不予采纳。被告市资源局提供的证据6，根据庭审调查，该组证据原告曾向法院诉讼要求撤销18份土地登记，因超过起诉期限被裁定驳回起诉，故对其真实性本院予以确认，至于该土地登记是否合法不是本案审查的范畴，本院不予评价。经审理查明，1993年6月28日，原高明县国土房产管理局与原告签订两份《国有土地使用权出让合同》，合同约定原高明县国土房产管理局出让给原告位于杨梅墟镇以南2公里以外，总面积为1199988平方米地块。1993年7月1日，原高明县人民政府核发明府国用[1993]字第062406XXX号《国有土地使用证》给原告，土地使用者登记为原告，土地坐落于高明县杨梅镇桂村管理区，土地用途为旅游、房地产，总面积为1980亩，旅游用地180亩使用期三十年，商住用地1800亩使用期七十年。1993年11月22日，广东省国土厅作出粤地政[1993]368号《关于高明明湖旅游房地产有限公司用地的批复》：“一、同意高明县国土房产管理局征用杨梅镇桂村管理区位于墟镇以南2公里外的土地132公顷（1980亩，其中：水田19.04公顷、鱼塘2.216公顷、山地110.744公顷），并将其土地使用权出让给由高明县杨梅房地产开发公司与香港维港影视有限公司合作经营的高明明湖旅游房地产有限公司使用，用于房地产的开发建设；二、在所出让的土地中，用于商住的120公顷土地使用年限为七十年，用于旅游的12公顷土地使用年限为三十年，届满后，其土地使用权由高明县政府无偿收回；三、征地补偿和出受让双方权利、义务及责任等，分别按征地协议和出让合同办理。”2009年2月19日，原佛山市国土资源局以佛国土资高[2009]40号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的请示》向佛山市人民政府请示。2009年2月25日，佛山市政府以佛府土地（明）字[2009]5号《关于解除高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权出让合同及注销土地登记手续的批复》同意了原佛山市国土资源局的请示。2009年3月7日，原佛山市国土资源局登报声明：决定依法解除高明县国土房产管理局与原告于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同及相关土地登记手续，并注销证号为明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》。2009年4月13日，原告不服上述行为向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，同年9月14日，佛山市中级人民法院作出（2009）佛中法行初字第16号《行政判决书》，判决驳回原告要求撤销原佛山市国土资源局作出的关于解除县国土房产管理局与原告于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同及相关土地登记手续的诉讼请求；驳回原告要求撤销原佛山市国土资源局作出的关于注销原告持有的明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。原告不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉，2010年1月15日，广东省高级人民法院作出（2009）粤高法行终字第235号《行政判决书》，认为国土房产管理局与原告于1993年6月28日签订的土地使用权出让合同属于民事纠纷不属于行政诉讼，且原佛山市国土资源局作出注销涉案土地登记手续、注销明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》两项具体行政行为程序违法，应予撤销，为此判决撤销佛山市中级人民法院（2009）佛中法行初字第16号行政判决，撤销原佛山市国土资源局注销涉案土地登记手续、注销明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》两项具体行政行为；驳回原告对佛山市政府佛府土地（明）字[2009]5号《批复》和对原佛山市国土资源局解除土地使用权转让合同的起诉。2015年6月23日，原告通过邮寄方式向原高明区国土局邮寄关于恢复明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》登记手续和土地权利证书的补发或者换发的申请，同年6月25日原高明区国土局收取。2016年3月4日，原高明区国土局作出案涉的《回复》。原告不服原高明区国土局作出的《回复》于2016年3月29日向原佛山市国土规划局申请复议，当天原佛山市国土规划局予以受理，并将受理通知书于3月31日送达给原告。原佛山市国土规划局受理后，于2016年4月1日将《提出行政复议答复通知书》送达给原高明区国土局。因案情复杂，原佛山市国土规划局于2016年5月26日决定延长30日审理期限并制作《延长行政复议审查期限通知书》，5月27日原高明区国土局收取该通知书，5月30日原告收取该通知书。原佛山市国土规划局在复议审理期间，认为因原高明区国土局对案涉的《国有土地使用权出让合同》提出了民事诉讼，该合同纠纷的审判结果对案涉复议有直接影响，为此，原佛山市国土规划局于2016年6月24日作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止对原告复议申请进行审查，同年6月25日原告收取该通知书，同年6月27日原高明区国土局收取该通知书。2019年11月26日，被告市资源局向被告佛山市政府提交了《恢复行政复议审理申请书》，并提交了案涉的《民事判决书》，次日被告佛山市政府作出《恢复行政复议审查通知书》及案涉《行政复议决定书》，于同年11月29日送达被告市资源局、12月13日送达原告。另查，2016年6月22日，原高明区国土局向佛山市高明区人民法院提起了民事诉讼，请求确认原高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》无效。当日法院受理了其申请。2017年11月23日，佛山市高明区人民法院作出（2017）粤0608民初1800号《民事判决书》，判决确认高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同（成片开发土地出让合同）》无效。本案原告不服该判决，向佛山市中级人民法院提起了上诉。2018年11月16日，佛山市中级人民法院作出了（2018）粤06民终3278号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。再查，案涉土地至今未完成征收，2012年11月6日，原高明区国土局已向土地所占范围的经济社颁发了《集体土地所有权证》18份，并制作土地登记卡。另，因机构改革，原高明区国土局、原佛山市国土规划局不再保留，其中原高明区国土局诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。本院认为，《土地登记办法》（2008年2月1日起施行）第三条第一款规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”第十九条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。”根据上述规定，原高明区国土局作为县级人民政府国土资源行政主管部门，具有对原告提出的《国有土地使用证》登记手续和土地权利证书的补发或者换发申请作出审查的职权，行政主体资格合法。因机构改革，原高明区国土局及原复议机关原佛山市国土规划局相关职能均由佛山市自然资源局承接，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由原告选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》，被告佛山市政府作为被告市资源局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。本案争议焦点系：原高明区国土局作出的《回复》事实认定和适用法律及程序是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，根据2010年1月15日广东省高级人民法院作出（2009）粤高法行终字第235号《行政判决书》已撤销原佛山市国土资源局注销涉案土地登记手续、注销明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》两项行政行为。行政诉讼系法院对行政行为合法性的审查，而行政判决是人民法院在审查、判定被诉行政行为合法性的基础上对行政争议作出的实体处理结论。行政判决所产生的效力即确定力、拘束力、实现力，换言之生效的行政判决所具有的促使当事人自行履行判决内容而产生判决所期待结果的效力。本案中，广东省高级人民法院作出的生效行政判决已撤销了原佛山市国土资源局注销涉案土地登记手续、注销明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》两项行政行为，也就是说原佛山市国土资源局作出的注销登记行政行为不再对相对人发生任何效力，案涉土地登记及明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》颁证行为恢复至合法有效的状态，根据上文论述，原高明区国土局应自觉履行判决内容。为此原告在2015年6月25日申请恢复明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》登记实际上就是督促原高明区国土局履行生效判决的义务。再者，因广东省高级人民法院作出的生效行政判决撤销了原佛山市国土资源局注销明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》行为，明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》属合法有效，原告申请补发或换发并无不当，而原高明区国土局作出不同意恢复土地登记，明显事实认定不清，应当撤销。此外从程序上来看，根据《土地登记办法》第十九条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。”本案中，从原高明区国土局收到原告申请至作出案涉《回复》八个多月之久，远超过上述法律的规定，因此原高明区国土局作出案涉的《回复》程序违法，亦应予撤销。虽然案涉《回复》应予以撤销，但原高明区国土局作出案涉行政行为后，向高明区人民法院提起了民事诉讼确认请求确认原高明县国土房产管理局与高明明湖旅游房地产有限公司于1993年6月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》无效。经两级法院审理，作出生效判决确认该两份《国有土地使用权出让合同》无效。而案涉土地证登记的权属来源是上述两份《国有土地使用权出让合同》，若判决撤销原高明区国土局作出的案涉《回复》，并要求原高明区国土局对原告的申请进行重作，必导致行政程序的空转。再者，根据佛山市中级人民法院作出了（2018）粤06民终3278号《民事判决书》的认定，明府国用（1993）字第062406XXX号《国有土地使用证》所占土地并未完成征收，也就是说该土地的性质仍为集体土地，若撤销案涉《回复》重新让被告市资源局作出新的行政行为亦会给国家、集体利益造成重大影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，案涉的《回复》依法应当确认违法，但保留法律效力。关于被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》如何处理的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。如何判决，该司法解释第一百三十六条第二至七款根据不同的情形作出相应的规定。但原行政行为被确认违法，复议决定如何判决司法解释并未作出明确的规定。鉴于法律规定的缺失，以类推适用填补漏洞具有正当性，且法律保留原则并未全面排斥行政法领域的类推适用。根据上述司法解释第一百三十六条第四款规定，人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。根据上述规定，因履行判决或者给付判决实际上是对行政机关不作为违法性的确认，据此类推，对于原行政行为被确认违法的情形下，维持原行政行为的复议决定应当予以撤销。最后本院还要指出，被告佛山市政府于2016年3月29日依法受理原告复议申请，因原高明区国土局提起了民事诉讼，该民事诉讼结果影响案涉复议决定，被告佛山市政府于2016年6月24日作出《中止行政复议申请通知书》，但中止事由于2018年11月16日有了相应的结果，被告佛山市政府却在2019年11月27日恢复审查，时间超过了一年，从时间上来看明显违反了行政效率及复议及时原则。因此被告佛山市政府在复议审查期间，程序亦存在违法情形，本院对被告佛山市政府复议的行为予以否定性评价。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告佛山市人民政府作出佛府行复〔2016〕103号《行政复议决定书》；二、确认原佛山市高明区国土城建和水务局于2016年3月4日作出编号20160033号《关于恢复佛山市高明明湖旅游房地产有限公司土地使用权登记的回复》违法，保留效力；三、驳回原告佛山市高明明湖旅游房地产有限公司其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市自然资源局、佛山市人民政府共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李爱真人民陪审员  黎嘉妍二〇二〇年八月四日书 记 员  黄银瑞书 记 员  苏华珍