新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新31行终9号 上诉人（原审原告）：喀什康桥农业开发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。法定代表人：刘刚，该公司总经理。委托诉讼代理人：王来江，新疆渭疆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：喀什市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。法定代表人：肖文彬，该局局长。委托诉讼代理人：许万敏，该局副局长。委托诉讼代理人：买合木提江·克力木，该局公职律师。被上诉人（原审被告）：喀什地区自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。法定代表人：于涛，该局局长。委托诉讼代理人：居来提·尤努斯，该局副局长。委托诉讼代理人：张秋生，新疆德新律师事务所律师。上诉人喀什康桥农业开发有限公司（以下简称康桥公司）因与喀什市自然资源局（以下简称市资源局）、喀什地区自然资源局（以下简称地区资源局）行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区喀什市人民法院（2019）新3101行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康桥公司的法定代表人刘刚及其委托诉讼代理人王来江、被上诉人市资源局的委托诉讼代理人许万敏、买合木提江·克里木、地区资源局的委托诉讼代理人居来提·尤努斯、张秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定事实，2004年4月1日，刘刚与疏附县伯什克然木乡政府（2006年疏附县伯什克然木乡划入喀什市管辖）签订土地租赁合同，由疏附县伯什克然木乡政府将伯什克然木乡16村已南、恰克玛克河主河道下游以北、15村2组以西、阿图什地界以东万亩荒滩土地租赁给刘刚，发展高新技术林果业、畜牧业和农产品加工业。同年6月，刘刚在疏附县国土资源局办理《土地开发征求意见表》，2005年刘刚委托喀什地区勘测设计队做土地开发用地勘测定界未果。2006年1月刘刚将相关资料交至喀什市国土资源局继续办理，2006年刘刚发起成立康桥公司，2010年10月7日，喀什市国土资源局为康桥公司颁发喀国用第013001号《国有土地使用证》，使用权类型为租赁，使用面积2628945.5平方米（约3943亩），地类为农业用地。2018年，市资源局对辖区的土地进行执法检查，发现康桥公司实际开垦土面积超出土地开发许可证和《国有土地使用证》面积846404.234平方米（约1269.4亩）。市资源局依据行政处罚程序对康桥公司涉案土地现场测图，向其送达责令停止违法行为通知书、告知书以及行政处罚听证告知书，依法作出喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定书。康桥公司不服，于2018年5月14日向地区资源局申请行政复议。地区资源局经审查认为市资源局对康桥公司作出的喀市国土资罚决【2018】06号行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，程序合法有效，其处罚决定书未超出其职权范围，故作出【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定书，维持市资源局作出的喀市国土资罚决【2018】06号行政处罚决定书。康桥公司仍不服，向该院提起诉讼，请求依法撤销地区资源局作出的【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定书和市资源局喀市国土资罚决【2018】06号行政处罚决定书。另查明，2019年3月8日，喀什市国土资源局名称变更为喀什市自然资源局；2019年2月1日，喀什地区国土资源局名称变更为喀什地区自然资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”该院应针对市资源局作出的喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定书、【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定书是否合法进行审查。本案中，市资源局及地区资源局提交的证据足以证明其作出的喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定书、【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。康桥公司称其开发利用涉案土地行为属于履行《土地租赁合同》的合法行为、市资源局及地区资源局的具体行政行为认定主要事实不清、证据不足，适用依据错误，巨额罚款的行政行为明显不当的主张，该院不予采信。故康桥公司请求撤销市资源局及地区资源局作出的处罚决定的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告喀什康桥农业开发有限公司的诉讼请求。上诉人康桥公司上诉请求，撤销喀什市人民法院（2019）新3101行初10号行政判决，发回重审或查清事实依法改判撤销地区资源局【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定和市资源局喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定。事实与理由：1.涉案土地属自然人刘刚依土地租赁合同依法取得。2004年，疏附县伯什克热木乡政府与自然人刘刚签订40年期限的《土地租赁合同》，土地类型为集体所有。合同约定开发一万亩荒滩土地，实际可开垦总面积为6103亩。后伯什克热木乡划归喀什市管理，2005年刘刚发起成立康桥公司，刘刚任执行董事兼经理、法定代表人。2010年10月7日刘刚等10个自然人以土地使用权入股康桥公司，市资源局为康桥公司颁发了3945.7亩的喀国用（2010）第013001号《国有土地使用证》。2010年5月康桥公司向市资源局申报了熊昌毅等5人二期项目2157.30亩（含涉案的已开垦的1269.6亩土地），同年5月该局口头答复维持现状。该土地租赁行为早在2009年6月已取得市政府第四次常务会议的同意，康桥公司也一直在申请1269.6亩涉案土地的使用权证。依合同相对性原则，涉案1269.6亩土地租赁合同主体仍然为伯什克热木乡政府和刘刚，康桥公司不是合同主体。市资源局将涉案土地认定为“未经依法批准开垦伯什克热木乡16村846404.232平方米（1269.6亩）”，地区资源局将刘刚已开垦使用13年的土地认定为“非法开垦国有未利用土地”，属认定基本事实错误、处罚主体错误。2.《行政处罚决定书》适用法律错误，依据《物权法》第十五条、第一百二十七条的规定，办理土地使用权的审批手续并颁发土地使用权证依据的是土地租赁合同，该土地租赁合同至今有效。刘刚有权以租赁土地使用权入股康桥公司，康桥公司有权以自己的名义对租赁土地实施管理。市资源局应依土地租赁合同办理土地使用权证，乡政府应予以协助。未办理土地使用权证，不影响合同的效力。刘刚至2017年1月仍属在履行与伯什克热木乡政府的《土地租赁合同》。如果说刘刚是“违规使用土地”，则伯什克热木乡政府是“违规出租土地”。3.依据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条，市资源局应对刘刚将荒滩开发为农用地的行为给与奖励，给予康桥公司2539212.7元巨额罚款的行为明显不当，且主体错误。市资源局辩称：1.依据2009年6月19日喀什市人民政府第四次常务会议纪要的要求，2010年由市资源局向康桥公司办理国有土地使用证，使用类型为租赁，使用面积为2628945.5平方米（3943.39亩），不是康桥公司所说的3945.7亩，地类为农业用地，土地性质为国有未利用地。2.涉案已开垦的1269.6亩土地不在康桥公司已办理土地使用证的土地范围内，2017年12月20日市资源局委托喀什市规划设计院进行测量，康桥公司总占面积5213亩，办理国有土地使用证面积2628945.5平方米（3943.39亩），涉案的1269.6亩土地确实超占。3.《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。《中华人民共和国物权法》第十五条、第一百二十七条不适用涉案土地。4.市资源局作出的喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法、证据充分，适用法律正确，一审判决适用法律正确，认定事实清楚，判决结果并无不当，康桥公司的上诉理由不能成立，请二审法院驳回其上诉，维持原判。地区资源局辩称：一审判决适用法律正确，认定事实清楚，判决结果并无不当，请二审法院驳回其上诉，维持原判。1.地区资源局系复议机关，该局收到康桥公司的复议申请书后，调取了市资源局作出行政行为的所有有关材料，并进行审查，认为市资源局作出的处罚决定书，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，市资源局的材料形成一个完成的证据链，证明康桥公司在本案中存在违法行为，因而地区资源局作出【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法、证据充分，适用法律正确，康桥公司的上诉理由无事实和法律根据，应予驳回。本院二审期间，上诉人康桥公司提交以下新证据：1.现金存款凭证4份，取款凭证1份，证明刘刚在2014-2017年分4次向伯什克热木乡政府缴存现金109520元，平均每年缴存27380元（1369亩×20元），存款的用途是土地承包费，其中2014年、2015年存款人都是刘刚；2016年刘刚取现金27380元，由康桥公司向伯什克热木乡政府缴纳；2017年（票据丢失）与2016年相同，到2017年1月，刘刚一直在履行土地租赁合同，并非于2017年1月未经批准违法开垦。经质证，市资源局认为存款凭证只是银行出具的票据，而不是伯什克热木乡政府出具的票据；地区资源局认为以上票据与本案无关，本案争议的是违法开垦土地的事情。本院认为，该份证据属于康桥公司在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。2.开发经营国有土地使用权意向书一份，2017年12月10日刘刚与市资源局签订的，证明：1.市资源局认可1269亩土地是与伯什克热木乡政府土地租赁合同，即开垦万亩荒地的一部分；2.市资源局欺骗了刘刚，第一条规定收回1269亩地在同等条件下优先考虑与市资源局签订承包合同，实际在发标时没有通知刘刚，该地承包给了他人。经质证，市资源局对该证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。地区资源局对该证据的真实性、合法性、关联性认可，认为该证据证实各方都承认1269亩土地的开垦是违法的，所以市资源局作出处罚是有事实根据的。本院认为，该份证据属于康桥公司在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。3.喀什地区国土资源规划院作出的土地勘测定界技术报告书五份，证实受市资源局的委托，2015年5月申报熊昌毅等五人二期项目2157.3亩，包括涉案的1269.6亩土地。经质证，市资源局认为该报告只有勘测内容，只是对有异议的部分做了一个测量，并没有政府的批准，对其不予认可。地区资源局认为该报告与本案没有直接关联，本案争议焦点是处罚书合法的问题，涉案土地没有批准备案，不能证实1269亩土地是合法开发。本院认为，该份证据属于康桥公司在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。4.康桥公司于2010年12月1日委托志远房地产评估公司对使用权的价格进行评估，土地的单价是24元每平米，证实刘刚开发1269.6亩土地，按照2010年的地价其实际损失是20314615.68元。经质证，市资源局认为该损失与本案无关。地区资源局认为评估报告是康桥公司单方作出，对资源局没有约束力，且评估出来的损失与本案无关。本院认为，该份证据属于康桥公司在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。经本院要求，市资源局限期内提交以下证据：1.《关于同意将疏附县帕哈太克里乡和伯什克热木乡划归喀什市管辖的批复》；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、第六条、《新疆维吾尔自治区确定土地所有权和使用权若干规定》第八条、第十条、第十二条，证实行政辖区变更后，已经确定为集体所有的外，其余的为国有土地，土地权利人需要向土地行政主管部门重新提交报批手续申请变更登记。经质证，康桥公司对以上证据的真实性认可，关联性不认可，认为行政区域调整有关批复并不能证明涉案土地划成国有土地，在没有改变土地用途的情况下，无须重新提交申请变更登记。地区资源局对该组证据的真实性、关联性、合法性均认可。本院对该组证据的真实性予以认可。3.国土资源违法案件卷宗（包含开发经营国有土地使用权意向书），证实其作出的行政处罚决定程序及法律适用正确。经质证，康桥公司对卷宗中市资源局2018年2月23日与16村团支部书记阿布都吉力力·萨吾提的询问笔录不予认可，清退协议上的时间是2017年12月10日，康桥公司已经签完清退协议了，不存在笔录上说的不配合工作的情况，而且不认识阿布都吉力力·萨吾提，其怎么知道康桥不配合市资源局的工作，另刘刚与伯什克热木乡政府签订合同时是集体土地，不是国有土地，证实规划为国有土地要出具相应的审批文件。地区资源局对该组证据的真实性、关联性、合法性均认可。本院对该份证据的真实性予以确认。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：本院经审理查明的事实与一审法院基本一致，本院予以确认。另查明，2010年5月康桥公司向市资源局提交办理二期项目2157.3亩（含认定超占的1269.6亩土地）土地《土地开发征求意见表》，市资源局未做答复。直到2013年4月15日市资源局向康桥公司答复二期项目2157.3亩土地开荒手续暂不办理，保持现状。2017年12月10日市资源局与康桥公司签订《土地清退协议》将康桥公司位于伯什克然木乡16村1269.6亩国有荒地交还给市资源局，由市资源局管理。同日，市资源局与康桥公司签订《开发经营国有土地使用权意向书》，其载明：“经与伯什克然木乡政府充分协商，以及考虑乙方在开发伯什克然木乡16村1269.6亩土地过程中付出的辛勤努力和积极清退原承包土地的态度，现甲乙双方达成如下意向……”。本院认为，根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点是：1.康桥公司是否是本案行政处罚主体；2.喀什市自然资源局作出的喀市国土资罚决字（2018）06号行政处罚决定是否合法；3.喀什地区自然资源局作出的（2018）喀地国土行复第3号行政复议决定是否合法。针对争议焦点1。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”本案中，康桥公司于2010年5月向市资源局申报了二期项目2157.3亩（含认定违法的1269.6亩土地）土地的开发申请。2017年12月10日，市资源局与刘刚签订《土地清退协议书》，后市资源局分别于2018年2月7日、2018年3月2日、2018年3月19日向康桥公司送达《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》，康桥公司在规定的期限内就被处罚主体未提出异议，其向地区资源局申请复议时就被处罚主体亦未提出异议，且刘刚已将涉案土地入股康桥公司即土地使用权已发生转移。康桥公司主张其不是处罚主体于法无据，本院不予采信。针对争议焦点2。首先，个人或组织对行政行为的正当信赖应当予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果。2004年4月1日，刘刚与疏附县伯什克然木乡政府签订土地租赁合同，并与康桥公司先后开发经营涉案土地。2013年4月15日市资源局向康桥公司答复二期项目2157.3亩土地开荒手续暂不办理，保持现状。2017年12月10日市资源局与康桥公司签订《土地清退协议》将康桥公司位于伯什克然木乡16村1269.6亩国有荒地交还给市资源局，由市资源局管理。同日，市资源局与康桥公司签订《开发经营国有土地使用权意向书》。以上事实证明涉案土地虽属未批先开发，但事后康桥公司已经向市资源局提交办理二期项目2157.3亩（含认定超占的1269.6亩土地）《土地开发征求意见表》，2013年4月15日市资源局答复保持现状，据此康桥公司基于合理信赖继续占有并种植涉案土地，其主观上并无过错。其次，行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应被尽可能的限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡和比例。行政处罚的目的是惩戒与预防行政违法行为，行政机关应当正当行使法律法规赋予的行政处罚权。在康桥公司开发种植涉案土地长达数年的期限内，市资源局明知其行为存在而未采取相应措施，直到2017年该局才作出被诉行政行为，显然不能排除其执法目的不当的合理性怀疑。综上，市资源局于2018年3月14日作出的喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定，认定事实不清，处罚结果不当。针对争议焦点三。2018年3月14日市资源局作出的喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定事实认定不清，则地区资源局作出的【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定亦不成立。综上，上诉人康桥公司的上诉请求成立。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销新疆维吾尔自治区喀什市人民法院作出的（2019）新3101行初10号行政判决；二、撤销喀什市自然资源局作出的喀市国土资罚决字【2018】06号行政处罚决定书；三、撤销喀什地区自然资源局作出的【2018】喀地国土行复第3号行政复议决定书。一审案件受理费50元，由被上诉人喀什市自然资源局负担25元，被上诉人喀什地区自然资源局负担25元；二审案件受理费50元，由被上诉人喀什市自然资源局负担25元，被上诉人喀什地区自然资源局负担25元。本判决为终审判决。审  判  长   汤     超审  判  员   郭     斌审  判  员   帕提古丽艾则孜二 〇 二 〇 年 八 月 二 十 九 日书  记  员   刘  四  杰