福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽01行终402号 上诉人（原审原告）张林强，男，1983年6月11日出生，汉族，住福州市晋安区。 被上诉人（原审被告）福州市晋安区新店镇人民政府，住所地福州市晋安区新店镇秀峰路16号。 法定代表人郑忠棋，镇长。 委托代理人王志敏，工作人员。 委托代理人杨孙勇，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市晋安区人民政府，住所地福州市福新中路128号。 法定代表人林涛，区长。 委托代理人林同兰，工作人员。 上诉人张林强因诉福州市晋安区新店镇人民政府（下称新店镇政府）不履行法定职责、福州市晋安区人民政府（下称晋安区政府）行政复议一案，不服福州市台江区人民法院（2019）闽0103行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告张林强于2017年9月3日、2018年8月11日二次向被告赤星村委会村主任和村委会邮寄申请宅基地的相关材料。因原告张林强认为赤星村委会主任和村委会未对其申请履行法定职责，故于2018年10月16日向被告新店镇政府邮寄《关于申请晋安区新店镇人民政府责令改正赤星村村主任和村民委员会不履行宅基地相关法定义务及审核宅基地的报告》及相关材料。被告新店镇政府于2018年10月17日收到原告邮寄的上述材料。2018年10月19日，被告新店镇政府收到赤星村村委会关于原告申请宅基地的情况报告。后因被告新店镇政府未向原告张林强作出书面答复，原告张林强于2018年12月19日向被告晋安区政府提出行政复议申请。后经晋安区政府审查，其于2019年1月30日作出榕晋政行复[2018]26号《行政复议决定书》，决定：1、确认被告新店镇政府未在法定期限内答复申请人行为违法；2、责令被告新店镇政府自收到本决定书之日起60日内作出书面答复；3、驳回原告张林强的其他复议请求。后被告新店镇政府于2019年3月19日作出榕晋新政[2019]101号《申请报告办理答复书》（下称《答复书》）。该《答复书》主要内容为：1、经被告新店镇政府向赤星村村委调查了解，赤星村村委在收到原告邮寄的申请宅基地的材料后已当面答复原告，该村无宅基地规划，无法申请宅基地。根据福建省人民政府2011年8月9日颁发的《福建省农村村民住宅建设管理办法》第六条及《福建省实施办法》第四十一条的规定，新店镇属于福州市中心城区范围内，宅基地选址需先由市自然资源和规划局确定。因赤星村无宅基地规划，暂时无法对宅基地申报进行审批。故不存在赤星村村委会不履行宅基地相关法定义务的职责，新店镇政府也不存在责令村委会改正的职责。2、新店镇政府对申请宅基地的材料进行审核的前提需在村委会已通过申请人的宅基地申请后，由村委会上报至新店镇相关部门方能进行审核。因赤星村村委会未上报任何申请材料，故不存在不履行审核的职责。原告张林强收悉该《答复书》后不服，向被告晋安区政府提出行政复议申请，其复议申请为：1、撤销被告新店镇政府作出的榕晋新政[2019]101号《答复书》；2、被告新店镇政府在15日内责令改正“赤星村村主任和村民委员会不履行宅基地相关法定义务”并在30日内对原告申请的宅基地进行审核并报晋安区政府审核；3、主要审查《福建省农村村民住宅建设管理办法》第五条、第六条、第七条、第十一条至第二十四条、第二十七条、第三十七条规定的合法性；4、赔偿每月房租损失10000元，时间从2018年12月18日至申请人的宅基地申请报晋安区政府审批为止。被告晋安区政府于2019年8月12日收悉其书面复议申请及相关材料后，于2019年8月19日作出榕晋安政行复答[2019]25号《行政复议答复通知书》，通知被告新店镇政府自收到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复并提交作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月21日，被告晋安区政府向福建省人民政府作出《规范性文件移送函》，请求福建省人民政府对福建省人民政府办公厅发布的《福建省农村村民住宅建设管理办法》进行规范性审查。同日，被告晋安区政府向原告张林强作出《行政复议中止通知书》。后被告新店镇政府于同月26日向被告晋安区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。同年10月28日，福建省人民政府办公厅向被告晋安区政府复函，称《福建省农村村民住宅建设管理办法》第五条、第六条、第七条、第十一条至二十四条、第二十七条、第三十七条内容未超越法定职权，不违反法律、法规、规章的有关规定，不存在违法增加公民、法人和其他组织义务的内容。被告晋安区政府收悉该复函后，遂向原告张林强作出《行政复议恢复审理通知书》，通知原告恢复前述行政复议案件的审理。后经审理，被告晋安区政府于2019年12月10日作出榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》认定被告新店镇政府对原告张林强的申请事项作出办理答复书事实清楚，但超过被告晋安区政府责令其60天内答复的期限，存在程序违法，决定：1、确认被告新店镇政府未在法定期限内答复书原告行为违法；2、驳回原告的其他复议请求。原告张林强收悉榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》后不服，遂向原审法院提起本案诉讼。 另查，2018年10月19日，新店镇赤星村村民委员会向被告新店镇政府出具书面《报告》。据该《报告》记载，赤星村村民委员会称其已当面答复原告张林强，本村无宅基地规划用地，无法申请宅基地，故不存在不履行审核义务。因本村无法申请宅基地，也无法将张林强的材料提交至新店镇政府。 原审认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，若赤星村村民委员会存在未依照法律、法规的规定履行法定义务的情形，新店镇政府有对该情形进行责令改正的职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被告晋安区政府作为被告新店镇政府的上级主管部门，有权依原告之申请作出行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”据此，被告晋安区政府经审查，以程序违法为由确认被告新店镇政府未在法定期限内答复原告行为违法不属于复议机关改变原行政行为之情形，故其与新店镇政府系本案适格被告。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，赤星村村民委员会出具的书面《报告》可以证明赤星村无宅基地规划用地，故无法申请宅基地，亦无法对原告张林强之申请进行审核等事实。据此，被告新店镇政府经核实，认定赤星村村民委员会不存在不依照法律、法规的规定履行法定义务并以《通知书》的形式将前述情况告知原告，其亦向原告释明因赤星村无法审核故其未向被告新店镇政府上报原告的宅基地审核材料，致使被告新店镇政府无权直接对原告张林强之申请进行审核。该《答复书》认定事实清楚。又因被告新店镇政府于2019年6月12日方向原告张林强送达该书面告知书，已超过榕晋政行复[2018]26号《行政复议决定书》确定的60日期限，属程序违法。该违法情形并不影响原告张林强依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”情形，依法应当确认被告新店镇政府于2019年3月19日作出的《申请办理报告答复书》违法。原告张林强关于撤销该《答复书》并判令被告新店镇政府于15日内责令赤星村村委会改正并于30日内对原告申请宅基地进行审核后报送晋安区人民政府审批的诉讼请求缺乏事实、法律依据，原审法院不予支持。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，被告晋安区政府经受理、移送规范性文件审查、中止、恢复审查后作出本案被诉《行政复议决定书》符合法律规定的程序。该《行政复议决定书》确认被告新店镇政府未于法定期限内答复原告行为违法并驳回原告张林强其他复议请求，结论正确、适用法律正确。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”经原审法院对《福建省农村村民住宅建设管理办法》进行审查，该规范性文件不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定的不合法情形。 综上，被告新店镇政府于2019年3月19日作出的榕晋新政[2019]101号《答复书》认定事实清楚、程序轻微违法，被告晋安区政府于2019年12月10日作出的榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、结论正确，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告福州市晋安区新店镇人民政府于2019年3月19日作出的榕晋新政[2019]101号《申请报告办理答复书》违法。二、驳回原告张林强的其他诉讼请求。 上诉人张林强向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。福州市中级人民法院（2019）闽01行终603号、台江区人民法院（2019）闽0103行初43号行政判决判决赤星村委会败诉，其作为被告都无法证明合法性，其出具的《报告》更不能证明其他行政机关的合法性，且《报告》不真实、不合法，无证据证明村委会提交给被上诉人的具体日期、接收记录和邮寄证明。是否有宅基地规划用地对于赤星村委会、新店镇政府来说均无权认定，应以有权行政机关按法定程序制作赤星村规划图为准。因被上诉人新店镇政府未对此提供证据，应承担举证责任，推定有规划用地可以建房，对于村民的申请，其应审核或审批。而且福建省国土资源厅公众参与回复中认可同意上诉人具备申请宅基地条件。被上诉人新店镇政府作出《答复书》未向赤星村委会进行情况调查核实，亦未向上诉人告知陈述、申辩等重要程序性权利，程序违法。二、原审判决认定证据不足，事实不清。1.上诉人提交的证据6与本案有关联，可以证明赤星村有规划用地用于建房。2.被上诉人未提供证据证明有权机关制作或者有权机关认定是否有规划用地，无法证明赤星村没有宅基地规划。3.对被上诉人新店镇政府提供的证据1、证据2有异议。4.对被上诉人晋安区政府提供的证据有异议。三、原审判决适用法律法规错误。1.根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条、第十五条规定，村委会没有权限认定赤星村是否有规划用地，而镇政府应组织镇乡规划建设、国土资源管理机构一同到实地勘测，并对是否符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划进行审核，才能认定是否符合规划要求。新店镇政府未与有关机构一同实地勘测，不能认定是否符合规划要求。2.根据《中华人民共和国行政许可法》第五条、第三十五条规定，《报告》只是内部文件往来，并没有公布，不得作为行政许可依据。赤星村委会应将上诉人宅基地申请资料初步审查后，报送镇政府，镇政府审核时应当依据《福建省违法建设处置若干规定》第八条为上诉人办理《乡村建设规划许可证》，再将资料交给区政府审批。区政府是最终审批机关，有权否决或同意村委会、镇政府的审核。《中华人民共和国城乡规划法》《福建省违法建设处置若干规定》《中华人民共和国土地管理法》都规定村庄应当安排宅基地规划，确保村民户有所居。赤星村是农村，并非城市，村庄没有宅基地规划，违反法律规定。3.根据全国人大常委会修订的《中华人民共和国土地管理法》和福建省人大常委会出台的《福建省违法建设处置若干规定》，行政机关不能以自己没有编制规划为由，拒绝村民申请宅基地，宅基地建设只要符合要求即可，可以认定新店镇政府答复理由违法。4.法律没有规定“村民宅基地申请处于暂时无法审批状态”，新店镇政府认为上诉人可以申请宅基地，只是暂时不能。经过行政复议和原审审理后，变成不能申请宅基地，加重对上诉人不利的情形违法。法律法规对村庄规划作出具体要求，确保农民一户一宅。《福建省实施办法》第四十一条禁止的是单家独院住宅，上诉人没有独院住宅，不适用该条款。5.参照最高院（2018）最高法行赔申657、660-662号行政赔偿裁定书和广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初1067号行政判决书，镇政府、区政府有法定义务维护和保障村民宅基地的取得并为其补办手续，且有法定监督、审核职责。6.原审法院不支持上诉人的诉讼请求，也应当保障农村村民户有所居。7.村庄规划是新店镇政府的法定职责，没有宅基地规划证明新店镇政府没有履行规划法定职责违法。新店镇政府以违法的行为为由拒绝上诉人申请宅基地的行为违法。8.《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》要求充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。9.《福建省农村村民住宅建设管理办法》没有法律依据的情况下，增设条款限制村民申请宅基地或剥夺村民宅基地的权利、福利，应认定不合法。四、原审案件审判长有失公正，上诉人依法申请回避未予准许，严重违反法定程序。综上，请求：一、撤销福建省福州市台江区人民法院(2019)闽0103行初234号行政判决；二、撤销榕晋新政[2019]101号《申请报告办理答复书》；三、被上诉人新店镇政府在15日内责令改正“赤星村村主任和村民委员会不履行宅基地相关法定义务”和新店镇政府在30日内对上诉人申请宅基地进行审核，并报晋安区政府审批；四、撤销榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》；五、审查《福建省农村村民住宅建设管理办法》（闽政办[2011]189号）合法性，并确认不合法；主要审查该文件第六条、第十四条、第十五条、第五条、第七条、第十一条到第二十四条、第二十七条、第三十七条。六、被上诉人晋安区政府采取措施按照300平方米的标准保障申请人实现户有所居。七、诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人新店镇政府、晋安区政府未向本院提交书面答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查，上诉人张林强就其于2017年9月3日、2018年8月11日二次向赤星村委会村主任和村委会提交申请宅基地的相关材料，赤星村委会在收悉其申请后，未对其进行答复，向原审法院提起诉讼。经原审法院审理，认为“……被告赤星村委会提交的证据无法证明其在收悉原告张林强的申请后，已依上述规定履行了召开会议、审议、公示等程序。被告赤星村委会主张已向原告张林强作口头答复亦缺乏相应证据。……原告张林强关于被告赤星村委会存在不履行法定职责的主张理由成立，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条并参照《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条第三款规定之规定，判决被告赤星村委会应于本判决生效之日起四十五日内对原告张林强提出的农村住宅建设和用地申请作出书面处理。”判决后，张林强不服，向本院提起上诉，本院于2019年10月18日作出(2019)闽01行终603号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，2018年10月19日，赤星村委会向被上诉人新店镇政府出具《报告》称，张林强向村委会申请宅基地时，我村已当面答复申请人，本村无宅基地规划用地，无法申请宅基地，故不存在不履行审核的义务。被上诉人新店镇政府据此作出被诉《答复书》，其中关于“因赤星村无宅基地规划，暂时无法对宅基地申报进行审批，故不存在赤星村村委会不履行宅基地相关法定义务的职责，新店镇政府也不存在责令村委会改正的职责”的认定，与本院作出的生效(2019)闽01行终603号行政判决中关于“赤星村委会存在不履行法定职责”的认定相矛盾，被诉《答复书》认定赤星村委会不存在不履行法定职责，缺乏依据。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，被上诉人新店镇政府具有对赤星村委会不履行法定义务，责令改正的职责。鉴于赤星村委会未上报宅基地审核材料给被上诉人新店镇政府审核，新店镇政府无权对上诉人的申请材料直接审核，新店镇政府不存在不履行审核之法定义务之情形，且生效判决已判决赤星村委会对于张林强提出的农村住宅建设和用地申请作出书面处理，故本案再行判决新店镇政府对赤星村委会履行责令改正之义务，已无意义。同时，被上诉人新店镇政府虽于2019年3月19日作出本案被诉《答复书》，但至同年6月12日才送达给上诉人，超过复议机关责令其60天答复的期限，程序轻微违法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第(三)项规定，应判决确认被上诉人新店镇政府作出的被诉《答复书》违法。复议机关晋安区政府作出的复议决定中认定新店镇政府作出的被诉《答复书》事实清楚，有误，应予撤销。原审法院关于对上诉人提出的《福建省农村村民住宅建设管理办法》的审查认定，并无不当。另，原审判决将“赤星村民委员会(简称赤星村委会)”书写为“赤星村村民委员会”有误，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下： 一、维持福州市台江区人民法院(2019)闽0103行初234号行政判决第一项； 二、撤销福州市台江区人民法院(2019)闽0103行初234号行政判决第二项； 三、撤销被上诉人福州市晋安区人民政府作出的榕晋政行复[2019]25号《行政复议决定书》； 四、驳回上诉人张林强的其他上诉请求。 二审案件受理费用50元由上诉人张林强负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。