广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终264号上诉人（原审原告）：东莞市鼎创热力有限公司。法定代表人：刘淑敏，该公司经理。委托代理人：李修霖，广东星旭律师事务所律师。委托代理人：吴家耀，广东星旭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市**镇人民政府。负责人：叶可阳，镇长。委托代理人：王楚琪，该镇人民政府工作人员。委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。原审第三人：黎晓妃。原审第三人：东莞市鼎盛热力有限公司。委托代理人：黎晓妃，身份信息同上，是该公司经理。上诉人东莞市鼎创热力有限公司（以下简称“鼎创公司”）因与被上诉人东莞市**镇人民政府（以下简称“厚街镇政府”）及原审第三人黎晓妃、东莞市鼎盛热力有限公司（以下简称“鼎盛公司”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初714号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年9月3日，鼎创公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销厚街镇政府《关于的复函》(厚府复函〔2018〕111号)，取消鼎盛公司的“厚街镇片区集中供热管网项目”的建设资格，恢复鼎创公司对上述项目的建设资格；2.本案诉讼费由厚街镇政府、黎晓妃和鼎盛公司承担。原审法院查明：厚街镇政府于2018年7月26日向鼎创公司作出厚府办复函〔2018〕311号《关于对的复函》（以下简称“厚府复函〔2018〕311号《复函》”），针对鼎创公司于2018年5月28日的《关于报送建设厚街镇片区集中供热管网项目申请报告的函》作出答复，内容如下：（1）为顺应营商经济规律与放宽市场准入条件，原则同意该项目规划建设；（2）你公司需按照相关法律法规，严格落实施工建设技术、生活环境影响及安全设施保障等重点环节要求，确保市民群众生命财产安全。为维护城市景观，所有供热管道必须埋地敷设。其后，厚街镇政府于2018年8月20日收到以鼎创公司名义向其提交的《关于变更复函公司名称的请示》后，于2018年9月11日对鼎创公司作出厚府复函〔2018〕111号《关于的复函》（以下简称“厚府复函〔2018〕111号《复函》”），表述为：经研究，同意将厚街镇片区集中供热管网项目建设单位由你单位变更为鼎盛公司。2019年1月23日，鼎创公司向厚街镇政府提出异议，表示《关于变更复函公司名称的请示》是其公司的原职工黎晓妃擅自以鼎创公司名义提交，并非鼎创公司的真实意愿，请求厚街镇政府撤销厚府复函〔2018〕111号《复函》。2019年3月15日，厚街镇政府作出厚府复函〔2019〕33号《关于对东莞市鼎创热力有限公司从事厚街镇片区集中供热管网项目建设意见的复函》（以下简称“厚府复函〔2019〕33号《复函》”），意见如下：1.建议鼎创公司通过司法程序厘清事实；2.在司法机关出具判决等法律文书前，我镇暂不受理厚街镇片区集中供热管网项目建设有关文件的申请审核。鼎创公司对厚街镇政府作出的厚府复函〔2018〕111号《复函》不服，向本院提起诉讼。原审法院认为：《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出,报国务院批准后实施,并适时调整。国务院另有规定的,依照其规定。对前款规定以外的项目,实行备案管理。除国务院另有规定的,实行备案管理的项目按照属地原则备案,备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。《广东省发展改革委关于全面实行企业投资项目网上备案的指导意见》第二条第三款规定，除工业、信息化领域的技术改造项目外，其余项目的备案机关为省、市、县级发展改革部门。备案项目实行分级管理，除国家和省规定须由国家、省、市级发展改革部门备案的项目外，跨行政区域项目由上一级发展改革部门备案，其他项目由县级发展改革部门备案。根据上述规定，鼎创公司拟在厚街镇从事的集中供热管网的企业投资项目，鼎创公司实行备案制，备案管理职权部门为县级发展改革部门。根据职权法定原则，厚街镇政府并非企业投资项目的备案机关，对鼎创公司案涉项目并无相关备案及审批的法定职权，不具备鼎创公司所称的项目建设资格的授予或取消的权利。厚街镇政府对鼎创公司所作的厚府复函〔2018〕311号《复函》及厚府复函〔2018〕111号《复函》，于鼎创公司案涉投资项目的备案而言并无法律效力，从内容上看也并未阻却鼎创公司对案涉项目进行备案的进程，对鼎创公司的合法权益不产生实际影响。鼎创公司也并未提交相关证据证明该复函对鼎创公司的权利义务造成了实质影响。且厚街镇政府而后所作厚府复函〔2019〕33号《复函》，也表示暂不受理厚街镇片区集中供热管网项目建设有关文件的申请审核。故鼎创公司所诉厚街镇政府作出的厚府复函〔2018〕111号《复函》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对鼎创公司的起诉，依法应予以驳回。另外说明的是，为落实企业投资自主权、深入推进投资审批“放管服”改革，国家和广东省已相继出台了《企业投资项目核准和备案管理条例》、国家发改委《企业投资项目核准和备案管理办法》《广东省发展改革委关于全面实行企业投资项目网上备案的指导意见》等法规文件，其中对于企业投资项目备案作了明确具体的规定。厚街镇政府在实际工作中应依照相关规定不增设企业投资备案的前置条件和程序，正确引导企业向有权备案机关依法申请办理相关手续。鼎创公司对投资项目可依法按程序向发展改革部门及其他部门进行备案及办理相关手续。鼎创公司提及其与黎晓妃、鼎盛公司存在的相关民事纠纷可另循民事途径解决。综上所述，鼎创公司本案起诉，不符合法定起诉条件。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回鼎创公司的起诉。本案不收取诉讼费。一审宣判后，鼎创公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，裁定原审法院对本案进行实体审理；2.诉讼费由厚街镇政府承担。事实和理由：原审法院认定事实有误，适用法律错误，本案完全符合人民法院行政诉讼的受案范围，应对本案进行实体审理。一、鼎创公司于2018年7月26日经厚街镇政府批准获得厚街镇片区集中供热管网项目建设资格，后第三人黎晓妃利用其职务便利冒用鼎创公司公章向厚街镇政府提交请示要求变更建设单位为鼎盛公司。厚街镇政府在未仔细审查核实的情况下，于2018年9月11日作出厚府复函〔2018〕111号《复函》同意建设单位变更为鼎盛公司，致使鼎创公司失去对该项目的建设资格，被迫停止对该项目的准备工作，包括：资金、人员调配、项目规划、公司转运等，公司的正常经营活动受到影响。该《复函》对鼎创公司的合法权益造成了实际影响，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，鼎创公司于一审中提出的诉讼请求符合提起行政诉讼的构成要件，且由于厚街镇政府的上述行为已对鼎创公司的权利义务造成实际影响，鼎创公司与本案所涉行为存在利害关系，应为本案适格的当事人，提起本案诉讼符合起诉条件。被上诉人厚街镇政府答辩称：厚街镇政府作出的厚府复函〔2018〕111号《复函》对鼎创公司的权利义务并不产生实际影响，本案不属于人民法院的受案范围。结合《国务院关于投资体制改革的决定》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和《广东省发展改革委关于全面实行企业投资项目网上备案的指导意见》等相关规定，鼎创公司拟在厚街镇从事的集中供热管网的企业投资项目，实行备案制，而厚街镇政府并非该项目的备案机关，对该项目的建设资格无授予或取消的权利。厚街镇政府作出的厚府复函〔2018〕311号《复函》是对鼎创公司所报的申请报告的回复，不属于对该项目的审批或许可。其后厚街镇政府作出的厚府复函〔2018〕111号《复函》对该项目的备案亦不产生任何法律效力，也不会对鼎创公司从事该项目产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，本案不属于人民法院的受案范围。另外，鼎创公司向厚街镇政府提交的《关于变更复函公司名称的请示》上加盖了鼎创公司的公章，由该公司当时在职员工提交，且该公司也确认公章的真实性，因此前述请示的法律后果应由鼎创公司承担，厚街镇政府在接收该请示并作出复函的过程中没有过错，不存在任何损害鼎创公司合法权益的行为。请求二审法院依法驳回鼎创公司的上诉请求。原审第三人黎晓妃、鼎盛公司述称：一审裁定合理合法，不同意鼎创公司的意见，请求二审法院维持原裁定。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查明，鼎创公司于二审期间提交（2020）粤19民终4742号民事裁定，拟证明该案认定其请求鼎盛公司返还厚街镇片区集中供热管网项目的建设资格，该纠纷并非民事纠纷，该案二审裁定维持对鼎创公司的起诉不予受理的处理，若本案也不属于行政诉讼受案范围，则鼎创公司没有合法程序维护自身权益。本院认为，鼎创公司所提交的（2020）粤19民终4742号民事裁定，其结果与本案处理并不存在关联，故本院不予采纳。又，在二审期间，本院向东莞市发展和改革局发函，调查以下事项：1.鼎盛公司向该局申请备案企业投资项目“厚街镇片区集中供热管网项目”时提交了哪些材料，是否包括厚府复函〔2018〕311号《复函》、厚府复函〔2018〕111号《复函》两份文件。2.该局在办理企业投资项目备案时适用的法律法规、规章等规范性文件有哪些。对于企业提交材料有何要求。3.该局在办理鼎盛公司对上述项目的备案申请时，是否需要考虑厚街镇政府的意见。若鼎盛公司不能向该局提交厚府复函〔2018〕311号《复函》、厚府复函〔2018〕111号《复函》等反映厚街镇人民政府同意鼎盛公司对上述项目规划建设的材料，该局是否准予该公司备案。东莞市发展和改革局于2020年8月7日作出《关于对协助调查函的复函》，回复如下：“一、厚街镇片区集中供热工程配套热力管网项目(下称“项目”)所提交的备案申请资料主要包括:备案申请表、组织机构代码证、营业执照、企业法人及经办人身份证明、框架协议、材料真实性承诺函等资料，同时包含来文提到的《关于＜关于变更复函公司名称的请示＞的复函》(厚府复函〔2018〕111号)以及《关于对＜关于报送建设厚街镇片区集中供热管网项目申请报告的函＞的复函》(厚府复函〔2018〕311号)两份文件；二、我局办理广东省企业投资备案审批主要依据国务院于2016年12月14日发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》(下称《条例》)，该《条例》第十三条规定，“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关:(一)企业基本情况；(二)项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；(三)项目总投资额；(四)项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案”。该项目通过广东省投资项目在线审批监管平台提交了上述材料，根据《条例》规定，我局予以备案。三、《条例》十三条所列举告知事项为完全列举，来文提到的镇政府回复意见并非准予备案的必须性文件。”鼎创公司确认《关于对协助调查函的复函》的真实性，认为该复函的内容反映了厚街镇政府的两份复函虽不是准予备案的必须文件，但却是申请项目备案的必要文件；鼎盛公司所提交的备案资料是鼎创公司准备好的，窃取了鼎创公司的备案及建设资格。厚街镇政府确认《关于对协助调查函的复函》的真实性、合法性和关联性。黎晓妃、鼎盛公司确认《关于对协助调查函的复函》的真实性、合法性和关联性，认为该复函证明了厚街镇政府的回复并非项目备案的必须性文件。本院确认《关于对协助调查函的复函》的真实性、合法性，其函复的内容与本案存在关联，本院予以采纳。本院认为，符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查鼎创公司所诉厚府复函〔2018〕111号《复函》是否属于行政诉讼的受案范围。从鼎创公司的诉讼请求及理由来看，其主张厚府复函〔2018〕111号《复函》致使其失去对厚街镇片区集中供热工程配套热力管网项目的建设资格，对其合法权益造成了实际影响。根据《国务院关于投资体制改革的决定》第二条第（一）项、《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条、《广东省发展改革委关于全面实行企业投资项目网上备案的指导意见》第二条的规定，结合东莞市发展和改革局作出的《关于对协助调查函的复函》可知，鼎创公司拟在厚街镇从事的集中供热管网的项目，为企业投资项目，实行备案管理，备案的要求是在开工建设前通过广东省投资项目在线审批监管平台向东莞市发展和改革局提交备案材料，厚街镇政府的回复意见并非准予备案的必须性文件。鼎创公司亦未主张该项目属于使用政府投资建设或关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等实行核准管理的项目。对鼎创公司的厚街镇片区集中供热工程配套热力管网项目进行备案管理的职权部门为县级发展改革部门，厚街镇政府并无备案、审批或核准的法定职权，其所作出的厚府复函〔2018〕311号《复函》、厚府复函〔2018〕111号《复函》并未产生授予、取消鼎创公司对该项目建设资格的效力，对鼎创公司能否通过东莞市发展和改革局备案亦不会造成影响，故鼎创公司主张厚府复函〔2018〕111号《复函》对其合法权益造成实质影响，并无法律依据，亦无证据予以证实。原审裁定认为鼎创公司所诉厚府复函〔2018〕111号《复函》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，理据充分，本院予以维持。综上所述，鼎创公司的上诉主张理据不足，不能成立，本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年八月二十七日书记员  姚慧君