四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终84号 上诉人（原审原告）：雷秀兰，女，1961年12月7日出生，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，该局局长。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：四川省自然资源厅，住所地四川省成都市青羊区百卉路4号，统一社会信用代码11510000MB1954121J。 法定代表人：孙建军，厅长。 委托诉讼代理人：郑果，北京德恒（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 原审第三人：四川仁和建设投资集团有限公司，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路537号，统一社会信用代码915111007866893554。 法定代表人：李林研，总经理。 原审第三人：乐山居者置业有限公司，住所地四川省乐山市中区青衣路33号16楼1、2、3号，统一社会信用代码915111006653794490。 法定代表人：罗明光，董事长。 委托诉讼代理人：范志伟，四川仙山律师事务所律师。 原审第三人：乐山市里程置业开发有限责任公司，住所地四川省乐山市市中区瑞祥路一段1507号4幢3区2楼11号，统一社会信用代码915111007891471564。 法定代表人：刁华，总经理。 上诉人雷秀兰因诉被上诉人乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、被上诉人四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）不履行土地行政监督法定职责及行政复议一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初24号行政判决，于2020年6月4日向本院提起上诉。本院于2020年6月12日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：2018年4月23日，雷秀兰向市国土局提交《查处违法占地申请书》及身份证复印件、川府土［2008］1121号、川府土［2015］898号、基本农田责任书等材料。申请书载明：1.请求市国土局依法对峨眉山市人民政府、峨眉山市国土资源局包庇纵容勾结四川仁和建设投资集团有限公司（以下简称四川仁和公司）、乐山居者置业有限公司（以下简称居者置业）、乐山市里程置业开发有限责任公司（以下简称里程置业）违法占地、违法建设的行为进行查处（以下简称第一项查处申请）；2.依法对四川仁和公司、居者置业、里程置业违法占地行为进行查处（以下简称第二项查处申请）；3.峨眉山市人民政府、峨眉山市国土资源局构成犯罪移交纪检机关和司法机关处理（以下简称第三项查处申请）；4.依法将受理情况书面告知雷秀兰。2018年7月27日，市国土局对其查处申请作出《关于雷秀兰申请查处违法占地的回复》（以下简称《第一次回复》）。雷秀兰不服，于2018年9月12日向四川省自然资源厅申请行政复议。2018年11月21日，四川省自然资源厅作出川国土资复〔2018〕90号《行政复议决定书》，撤销市国土局作出的《第一次回复》，责令市国土局在法定期限内对申请人提出的申请重新予以答复。 2019年1月22日，市国土局对雷秀兰的查处申请作出《关于＜查处违法占地申请书＞的调查回复》（以下简称《第二次回复》）。雷秀兰不服，诉至峨眉山市人民法院。2019年8月16日，峨眉山市人民作出（2019）川1181行初48号《行政判决书》，判决撤销乐山市国土资源局于2019年1月22日对雷秀兰的第二项查处申请作出的回复，并责令乐山市自然资源局于判决生效之日起六十日内对雷秀兰的第二项查处申请重新作出处理。同时，峨眉山市人民法院作出（2019）川1181行初48号《行政裁定书》，裁定驳回雷秀兰第一项及第三项诉请。宣判后，各方当事人均未提起上诉，该判决于2019年9月1日生效。 2019年10月31日，市自然资源局对雷秀兰的查处申请作出《关于雷秀兰＜查处违法占地申请书＞相关申请的回复》（以下简称《第三次回复》），载明：经查，龚竹村1组土地用于房地产开发的有4个项目，分别由三个房地产公司开发。一是滨湖国际项目，2006年12月29日由乐山市仁和房地产开发有限公司（以下简称乐山仁和公司）通过拍卖竞得，土地使用权证号：峨眉国用（2007）第18034号、峨眉国用（2007）第18035号、峨眉国用（2007）第13656号.二是阅湖郡项目，2009年10月22日由居者置业通过拍卖竞得，土地使用权证号：峨眉国用（2009）第34751号、峨眉国用（2010）第38960号、峨眉国用（2010）第41348号、峨眉国用（2010）第42178号、峨眉国用（2011）第45366号。三是阅彩世界项目，2013年10月22日由居者置业通过拍卖竞得，土地使用权证号：峨眉国用（2014）第70987号。四是爱琴海蓝项目，2009年10月22日由里程置业通过拍卖竞得，土地使用权证号：峨眉国用（2010）第37038号、峨眉国用（2010）第39698号、峨眉国用（2011）第50537号、峨眉国用（2011）第45365号。上述4个房地产项目土地使用权均依法公开拍卖竞得，办理《国有土地使用权证》，项目已竣工验收，使用权面积与供地出让面积一致，暂未发现有违法占地行为。此外，我局在调查中发现峨眉山市人民政府在征收胜利镇龚竹村1组土地过程中，涉嫌违法批地行为。对此，我局已立案，正在按程序开展调查工作。该《第三次回复》于2019年11月2日邮寄送达雷秀兰。雷秀兰不服，于2019年11月21日再次向省自然资源厅申请行政复议。次日，省自然资源厅向雷秀兰邮寄《补正行政复议申请通知书》，要求雷秀兰补正申请材料。雷秀兰补正后，省自然资源厅于2019年11月28日受理。2019年12月9日，省自然资源厅向市自然资源局邮寄《行政复议答复通知书》。2020年1月20日，省自然资源厅对复议期限延长至2020年2月26日并向雷秀兰送达《行政复议延期审理通知书》。2020年2月18日，省自然资源厅作出川自然资复〔2019〕157号《行政复议决定书》（以下简称157号复议决定），维持市自然资源局作出的《第三次回复》，该157号复议决定于同日邮寄雷秀兰。 原审法院另查明：2007年3月6日，峨眉山市国土资源局与乐山仁和公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定乐山仁和公司以110000000元出让取得胜利镇龚竹村乐城旅游通道北侧地块，地块面积164143.08平方米。 2009年11月26日，峨眉山市国土资源局与居者置业签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定居者置业以104000000元出让取得峨眉山市宗地编号Ｋ-××号地块，地块面积40202平方米。2013年10月29日，峨眉山市国土资源局与居者置业签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定居者置业以9030000元出让取得宗地编号2013-39号地块，地块面积15046.15平方米。 2010年2月2日，峨眉山市国土资源局与里程置业签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定里程置业以116000000元出让取得宗地编号Ｋ-××号地块，地块面积48519平方米。 合同签订后，乐山仁和公司、居者置业、里程置业缴纳了土地出让金，分别修建了滨湖国际小区、阅湖郡小区、彩世界小区，爱琴海蓝小区。 雷秀兰《查处违法占地申请书》中所涉滨湖国际小区、阅湖郡小区、彩世界小区，爱琴海蓝小区部分土地位于川府土［2008］1121号、川府土［2015］898号批复征收土地内。上述两征地批复包含雷秀兰所在龚竹村1组集体土地。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，雷秀兰申请市自然资源局查处第三人违法占地的行为涉及四个商品房小区，影响重大，市自然资源局作为市级自然资源主管部门，对其辖区内重大案件具有依法处理的法定职权。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。省自然资源厅作为市自然资源局的上一级主管部门，具有对雷秀兰的行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。 结合双方诉辩意见及审理情况，现对本案争议焦点评析如下： 一、关于市自然资源局所作《第三次回复》是否正确的问题。市自然资源局在峨眉山市人民法院（2019）川1181行初48号《行政判决书》生效之后，组织工作人员对雷秀兰申请查处的四川仁和公司、居者置业、里程置业非法占地修建商品房小区行为予以了调查核实。经核查，乐山仁和公司、居者置业、里程置业通过公开拍卖方式竞得雷秀兰举报所涉地块的土地使用权，并在成交确认之后与峨眉山市国土资源局签订了土地出让合同，缴纳了土地出让金。对于乐山仁和公司、居者置业、里程置业而言，是通过合法途经取得案涉地块的土地使用权，其修建商品房并不属于《中华人民共和国土地管理法》规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的情形。因此，市自然资源局书面回复雷秀兰其申请查处的4个房地产项目暂未发现有违法占地行为，该处理结论并无不当。雷秀兰提出四川仁和公司、居者置业、里程置业非法占用其集体土地修建商品房小区，市自然资源局作出的《第三次回复》认定事实不清的主张，原审法院不予支持。 二、关于市自然资源局的调查处理程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”因此，在法律法规对本案所涉及的调查处理期限没有特别规定时，应适用两个月的履职期限。（2019）川1181行初48号《行政判决书》的生效时间为2019年9月1日，市自然资源局于2019年10月31日作出书面回复亦在法定的处理期限内，并且市自然资源局作出回复后也对雷秀兰进行了送达，故对于雷秀兰提出市自然资源局超期回复的主张，原审法院不予支持。 三、关于省自然资源厅的行政复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条:“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第二十三条：“行政复议法制工作机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。因此，行政复议原则上采取书面审查的方式，听证并非所有复议案件的必经程序，并且复议机关也无义务主动将被申请人提交证据资料交申请人核实。雷秀兰提出的省自然资源厅未进行听证，也未将市自然资源局提交的证据资料交其核实，行政复议程序违法的主张，原审法院不予支持。 综上事实和理由，雷秀兰的诉讼请求依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回雷秀兰的诉讼请求。本案受理费50元，由雷秀兰负担。 上诉人雷秀兰上诉称：一、一审法院认定事实不清。峨眉山市政府存在严重的违法征地行为，其在没有办理国有土地使用手续、没有国务院审批文件的情况下，将涉案土地出卖给乐山仁和公司、居者置业、里程置业等开发商进行商品房建设，并为开发商办理国有土地使用证，开发商的行为明显违法。市自然资源局作出《第三次回复》称“未发现乐山仁和公司、居者置业、里程置业等单位有违法占地行为”明显错误，一审法院认定该《第三次回复》符合法律规定明显是认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条的规定，原审第三人属于违法占地，市自然资源局应当依法立案查处，但市自然资源局不仅没有对原审第三人进行查处，也没有对峨眉山市人民政府少批多征的行为进行查处，市自然资源局未依法履职，而一审法院却认定其作出的行政行为合法，属于适用法律错误。请求：1.依法撤销四川省峨眉山市人民法院于2020年5月28日作出的（2020）川1181行初24号《行政判决书》；2.依法撤销市自然资源局于2019年10月31日作出的《第三次回复》；3.依法判令市自然资源局重新作出答复；4.依法撤销省自然资源厅于2020年2月18日作出的川自然资复〔2019〕157号《行政复议决定书》；5.一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人市自然资源局辩称,雷秀兰因不服被上诉人于2019年1月22日作出的《第二次回复》向峨眉山市人民法院提起诉讼，峨眉山市人民法院于2019年8月16日作出（2019）川1181行初48号《行政判决书》，责令市自然资源局对雷秀兰的第二项查处申请作出处理。2019年10月31日，市自然资源局作出《第三次回复》。经对雷秀兰第二项查处申请的调查核实，未发现违法占地行为。涉案房地产开发项目用地系峨眉山市人民政府同意出让，在峨眉山市土地矿产交易中心公开拍卖，乐山仁和公司、居者置业、里程置业竞得了土地使用权。后峨眉山市国土资源局分别与乐山仁和公司、居者置业、里程置业签订国有建设用地使用权出让合同，上述三家公司分别缴纳土地出让金，依法取得土地使用权证，用地手续齐全，现项目已竣工验收，使用面积与供地出让面积一致。因此，三家公司不存在违法占地情况。市自然资源局作出的《第三次回复》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容恰当；省自然资源厅作出的157号复议决定符合法律规定，合法有效。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人省自然资源厅辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，省自然资源厅具有作出本案被诉行政复议的法定职权。二、雷秀兰于2019年11月21日向省自然资源厅申请行政复议，因材料不齐全，省自然资源厅2019年11月22日依法通知雷秀兰补正，2019年11月28日收到雷秀兰的补正材料。2019年12月9日，省自然资源厅向市自然资源局邮寄《行政复议答复通知书》。2019年12月20日，市自然资源局向省自然资源厅提交《行政复议答复书》及证据材料。经依法延期，省自然资源厅于2020年2月18日作出157号复议决定，并于2020年2月18日向雷秀兰邮寄送达，程序合法。三、市自然资源局根据（2019）川1181行初48号《行政判决书》针对雷秀兰的第二项查处申请于2019年10月31日作出《第三次回复》。省自然资源经核查，四川省人民政府川府土［2008］1121号、川府土［2015］898号征地批复，将包含龚竹村1组在内的集体土地征收为国有。雷秀兰请求查处的四处商品房小区部分占地在上述两个批复征地范围内，其宅基地和承包地在上述川府土［2008］1121号征地批复范围内，即位于2××3年10月22日居者置业拍卖取得的土地范围内。根据市自然资源局在行政复议程序中提交的证据材料，可以证明市自然资源局对雷秀兰的申请事项进行了调查核实，并将调查结果书面告知雷秀兰，保障雷秀兰的知情权和监督权，已经履行了法定职责。省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项的规定作出维持的行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，内容恰当。四、一审法院经审理查明了前述案件事实，认定市自然资源局作出的《第三次回复》处理结论证据确凿，并无不当，回复在法定期限内作出，符合法律规定；一审判决认定省自然资源厅作出的157号复议决定程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：一、市自然资源局所作《第三次回复》是否合法；二、省自然资源厅所作《行政复议决定书》是否合法。 一、关于市自然资源局所作《第三次回复》是否合法问题 根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款以及《国土资源行政处罚办法》第二条、第六条的规定，上诉人雷秀兰申请市自然资源局查处原审第三人违法占地的行为涉及四个商品房小区，影响重大，被上诉人市自然资源局作为市级自然资源主管部门，对其辖区内重大案件具有依法处理的法定职权。 关于市自然资源局所作《第三次回复》内容是否正确问题。市自然资源局在四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初48号《行政判决书》生效之后，组织工作人员对雷秀兰申请查处的四川仁和公司、居者置业、里程置业非法占地修建商品房小区行为予以了调查核实。经核查，乐山仁和公司、居者置业、里程置业通过公开拍卖方式竞得案涉地块的土地使用权，并在成交确认之后与峨眉山市国土资源局签订了土地出让合同，缴纳了土地出让金。故乐山仁和公司、居者置业、里程置业是依照法定程序取得案涉地块的土地使用权，其修建商品房并不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的情形。市自然资源局书面回复雷秀兰其申请查处的4个房地产项目暂未发现有违法占地行为，保障了雷秀兰的知情权和监督权，履行了告知义务，该回复内容正确。对雷秀兰提出四川仁和公司、居者置业、里程置业非法占用其集体土地修建商品房小区，市自然资源局作出的《第三次回复》认定事实不清、适用法律不当的主张，本院不予支持。 关于市自然资源局所作《第三次回复》程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，四川省峨眉山市人民法院作出的（2019）川1181行初48号《行政判决书》的生效时间为2019年9月1日，市自然资源局于2019年10月31日作出书面第三次回复亦在法定的处理期限内，且市自然资源局作出回复后进行了送达，其程序合法。 二、关于省自然资源厅所作《行政复议决定书》是否合法问题 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人省自然资源厅作为市自然资源局的上一级主管部门，具有对雷秀兰的行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。 关于省自然资源厅所作《行政复议决定书》程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的方式，听证并非所有复议案件的必经程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款的规定，省自然资源厅于2019年11月21日收到雷秀兰的行政复议申请，因材料不齐全，省自然资源厅2019年11月22日依法通知雷秀兰补正，于2019年11月28日收到雷秀兰的补正材料，2019年12月9日，省自然资源厅向市自然资源局邮寄《行政复议答复通知书》，2019年12月20日，市自然资源局向省自然资源厅提交《行政复议答复书》及证据材料，经依法延期，省自然资源厅于2020年2月18日作出157号复议决定，并于同日向雷秀兰邮寄送达，其程序合法。 关于省自然资源厅所作《行政复议决定书》内容是否合法问题。如前所述，市自然资源局所作的《第三次回复》内容正确，程序合法。省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持市自然资源局作出的《第三次回复》，事实清楚，适用法律正确，内容恰当。 综上所述，上诉人雷秀兰的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由雷秀兰负担。 本判决为终审判决。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二〇年八月三十一日 书记员  李菲菲 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。