新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院行 政 判 决 书 （2019）新27行初4号 原告王成建，男，1962年11月19日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州精河县。委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。被告精河县人民政府，住所地：新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州精河县和平路8号。法定代表人黄希别克·努尔丹，该县县长。出庭负责人朱吉生，该县副县长。委托代理人张永桥，该县住房和城乡建设局副局长。原告王成建不服被告精河县人民政府房屋行政征收一案，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月17日立案后，于2019年9月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告王成建及其委托代理人王龙、被告精河县人民政府负责人朱吉生及委托代理人张永桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月13日，被告精河县人民政府作出精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，决定对精河县茫丁乡城关村片区范围内房屋实施棚户区改造，征收范围：东至团结路，南至解放路，西至交通路，北至环城路，该公告还登载了补偿标准、签约时间、要求及法律救济等事项。原告王成建诉称，2019年2月13日，精河县人民政府作出精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，王成建的房屋在征收范围内。精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》实质是精河县人民政府作出的房屋征收决定行政行为，该公告实体和程序均违法，侵犯了王成建的合法权益。综上，请求撤销精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》。王成建向本院提交了以下证据：1、精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，拟证明被诉行政行为。2、精国用（2012）第037号国有土地使用证，拟证明王成建在公告范围内有一处国有土地及房屋。3、营业执照,拟证明王成建妻子占某和儿子王某在被征收房屋处经营钢材及建材销售。被告精河县人民政府辩称，2017年8月9日，精河县发生6.6级强震发生后，为进一步防御地震灾害，根据《中华人民共和国防震减灾法》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》等有关法律规定以及抗震设防管理要求，精河县结合城市发展总体规划逐步对茫丁乡东庄村、城关村、河西村等老旧房屋集中片区实施棚户区改造，最大程度预防和减轻地震灾害损失、消除消防隐患、保护群众生命和财产安全。因棚户区改造工程涉及群众切身利益，为确保被征收人合法利益不受损害，精河县人民政府严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，于2019年2月14日将《精河县2019年棚户区改造实施方案》、《房屋征收决定公告》、《关于协商确定房地产价格评估机构的通知》、《关于暂停办理有关审批、备案、登记手续通知书的函》等文件在征收区域进行张贴公示。同时，精河县人民政府在《网上精河》政府网站发布了精河县棚户区改造项目的征收范围、补偿标准、签约时间及法律救济途径。因王成建请求撤销精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》是针对精河规划区内东庄村及城关村片区房屋，而东庄村、城关村片区房屋均已征收完毕，与王成建及其房屋没有任何利益关系，且王成建房屋也未进行拆除。综上所述，精河县人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。王成建的起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求依法维持精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》。被告精河县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，拟证明王成建房屋不在征收范围内。2、精征收办函〔2019〕1号《关于暂停办理有关审批、备案、登记手续通知书的函》、《关于协商确定房地产价格评估机构的通知》，拟证明对上述证据已公告及公示，同时为确保群众知情权和监督权，开通《网上精河》政府网站，主动扩大政府信息公开的范围和深度，不断提升政府信息公开的在线服务水平。3、精政办发〔2019〕33号《精河县2019年棚户区改造实施方案》，拟证明精河县人民政府就征收补偿出台了优惠政策。4、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本院依法调取了以下证据：王成建房屋所在区域的卫星云图，并进行了现场勘验，绘制了平面图。经庭审质证，对王成建提交的证据，精河县人民政府质证认为：对王成建提供的证据1-3的真实性、合法性均无异议，但对其关联性不予认可。王成建的土地和宅基地合法，但其房屋并不在精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》范围内。针对精河县人民政府提交的证据，王成建质证认为：对精河县人民政府提供的证据1和证据2的真实性、关联性均无异议;对证据3和证据4的真实性无异议，但对证据1-3的合法性及证据3的关联性不予认可。王成建认为其涉案土地及房屋在精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》征收范围内，且其周围房屋均已拆迁完毕；精河县人民政府未提供证据证实其已对证据2中的通知及函件进行了张贴、送达；精政办发〔2019〕33号文件属于行政规范性文件，并非房屋征收补偿方案，制定程序没有进行公告并征求意见，也未经过政府常务会议讨论。对本院依法调取的证据及绘制的平面图，双方当事人无异议，均认可王成建持有的精国用（2012）第037号国有土地使用证的土地在精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》的征收范围内。本院对上述证据认证如下：精河县人民政府、王成建对对方所提供证据的真实性均无异议，故本院对上述证据的真实性予以认定。本院调取的卫星云图及绘制的平面图，双方当事人均无异议，能够证实王成建持有的精国用（2012）第037号国有土地使用证的土地在精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》的征收范围内。经审理查明，2019年2月10日，精河县人民政府办公室发布精政办发〔2019〕33号《关于印发〈精河县2019年棚户区改造实施方案〉的通知》，该棚户区改造实施方案内容涉及精河县2019年棚户区改造计划，确定了征收原则、改造方式、征收范围、实施步骤、补偿标准、优惠办法及保障措施等。2019年2月13日，精河县国有土地上房屋征收管理办公室作出《关于协商确定房地产价格评估机构的通知》，该通知载明了房地产价格评估机构名单。同日，精河县国有土地上房屋征收管理办公室作出精征收办函〔2019〕1号《关于暂停办理有关审批、备案、登记手续通知书的函》，向精河县市场管理局、税务局、国有资源局、住建局等部门发函，通知各局自2019年2月13日至2020年2月13日暂停办理转让土地使用权、改变土地使用权、新建、扩建、改建房屋、改变房屋居住用途、工商住所登记、税务登记等的审批、备案、登记等手续。2019年2月13日，精河县人民政府作出精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，公告内容为：一、项目名称为精河县茫丁乡城关村片区棚户区改造项目；二、征收范围为东至团结路，南至解放路，西至交通路，北至环城路；三、补偿标准是考虑区位因素及房屋新旧程度基础上参照《精河县县城建成区2019年棚户区危旧房改造实施方案》执行:主房2460元/平方米，砖混结构800-850元/平方米，砖木结构580-630元/平方米，土木结构430-480元/平方米，其他建筑物、构筑物及地上附属物参照市场价格评估。土地补偿标准:固有住宅土地110元/平方米，集体住宅土地l58元/平方米，其他土地按照国土部门认定后性质分类进行补偿；四、签约时间自2019年2月23日起至2019年10月30日止；五、征收部门为精河县国有土地上房屋征收管理办公室；六、其他要求：1.本决定发布后，任何单位和个人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和将居住房屋改变为经营性用房等不当增加补偿费用的行为，违反规定增加房屋价值的部分不予补偿。2.本征收决定确定的征收时间内，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁；七、法律救济途径:被征收人对本征收决定不服的，可以在本决定公告之日起六十日内，向博州人民政府申请行政复议;也可在本决定公告之日起六个月内，向精河县人民法院提起行政诉讼。另查明，2012年2月22日，王成建取得精国用（2012）第037号国有土地使用证，土地坐落于××县西侧），使用面积为505.3㎡。王成建持有的精国用（2012）第037号国有土地使用证中的土地在精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》征收范围内。本院认为，本案被诉行政行为系精河县人民政府作出的房屋征收决定公告，该被诉公告是否对被征收人权利义务产生实际影响？一般而言，行政机关作出一个行政行为，需要向行政相对人送达才能生效，在一些特殊情况下，如行政相对人人数众多时，法律规定以公告作为对行政行为进行送达的方式，在这种情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政行为而非公告，行政相对人对公告提起诉讼的，不符合起诉条件。但是，如果行政机关在发布公告之前并未单独作出行政行为，那么公告除了是公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体，此时公告应具有可诉性。本案中，被诉行政行为形式上作为送达行政行为方式的公告，但从本院查明的事实来看，精河县人民政府并未作出房屋征收决定，精河县人民政府实际是以征收公告的形式将征收决定对外发布，并依据被诉房屋征收决定公告的内容实施征收行为，该公告既是公示告知行为，亦是房屋征收决定的载体，对被征收人的权利已产生实际影响，具有可诉性。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。”本案被告精河县人民政府作为县级人民政府具有对辖区内房屋进行征收与补偿的法定职权。本案中，精河县人民政府作出房屋征收决定是基于精河县茫丁乡城关村片区棚户区改造的建设需要，符合《房屋征补条例》第八条第（五）项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”之公益目的，符合实施征收的前提条件。综上，精河县人民政府作为县级人民政府，作出房屋征收决定在职权依据和执法目的方面符合前述法律规定。本案被诉行政行为系精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，对该《房屋征收决定公告》的合法性审查，应当按照《房屋征补条例》的相关规定进行。根据《房屋征补条例》第八条至第十三条，对国有土地房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；（三）是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（四）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《房屋征补条例》规定，市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（五）是否经过社会稳定风险评估；（六）征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用；（七）房屋征收决定是否依法公告；（八）人民法院认为应当审查的其他内容。本案中，精河县人民政府作出精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》是否符合《房屋征补条例》第八条至第十三条对国有土地房屋征收决定的作出的一系列具体规制。本院对上述内容逐项审查认为：从精河县人民政府提供的证据来看，其涉案征收项目符合公共利益之目的，并作出了棚户区改造实施方案以及依法进行了公告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”，本案中精河县人民政府未在举证期限内提供其作出精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》合法的相关证据，应视为精河县人民政府没有证据。因此，精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，虽然符合《房屋征补条例》关于征收行为公共利益的相关规定，但存在以下违法之处：一是未将本案征收项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；二是未就征收补偿方案征求公众意见；三是未经过社会风险评估；没有按照《房屋征补条例》第十二条的规定进行讨论；四是在作出房屋征收决定前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用等情况，故精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，应认定为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”。本案中，涉案征收项目系棚户区改造项目，是基于社会公共利益之目的，依法属于《房屋征补条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要范畴；其次，从征收工作开展的实际情况看，该征收行为基本已实施完毕，表明大多数人同意改造方案，可视为相关建设项目符合公共利益需要。如适用撤销判决否定房屋征收决定公告的效力，将对精河县人民政府推进的城市建设、棚户区建设产生不利影响，也容易导致大多数已经取得的房屋征收协议失去效力基础，进而损害大多数被征收人已经获得的补偿安置权益。据此，依据上述法律规定，撤销该征收决定公告将会给社会公共利益造成重大损害，故本案不撤销精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》，但应依法确认违法。综上，精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》违法，经本院审判委员会会议讨论决定，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认精河县人民政府作出的精政征公字〔2019〕5号《房屋征收决定公告》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告精河县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。   审  判  长   卓 娅审  判  员   黄 欢人民 陪 审员   孙凤珠   二 ○ 二 〇 年 八 月 二 十 一 日 法 官 助 理   沙仁娜书  记  员   张丽娜