山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1160号 上诉人（原审原告）南丕武，男，汉族，1957年2月22日出生，住山东省潍坊市奎文区。 委托代理人张琼予，北京创为律师事务所律师。 委托代理人马丽媛，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街4919号。 法定代表人高永干，区长。 委托代理人李晶宇，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人阎凯，山东求是和信律师事务所律师。 上诉人南丕武与被上诉人奎文区人民政府房屋强制拆除一案，不服山东省潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，并于2020年8月14日对本案进行调查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，南丕武系奎文区村民，在本村拥有房屋并居住生活。2018年3月1日，奎文区政府办公室印发《推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案》，其中“棚户区改造工程”为“十大工程”之一，南丕武房屋所属的南家南村作为“城中村”类型纳入了棚户区改造范围。2018年4月，南丕武所属的南家南村公布《南家南棚户区改造搬迁安置实施方案》。2019年4月16日，在未就涉案房屋与南丕武签订安置补偿协议的情况下，南丕武房屋被与南家南村委会签订了拆除协议的潍坊天河建筑配套工程有限公司强制拆除。拆除过程中，南丕武房屋所在的奎文经济开发区管委会以及廿里堡街道办事处的负责人、部分工作人员均在场。庭审结束后，经本院向南丕武释明，南丕武拒绝变更被告为奎文区人民政府廿里堡街道办事处。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据该规定，行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，奎文区政府为推进经济社会发展，决定实施包括“棚户区改造工程”在内的“十大工程”，并印发了相关工作实施方案，而从实施方案的内容来看，该决定是为提升城市基础设施而对包括“棚户区改造”在内的相关工作作出的总体部署，该部署并不对南丕武直接产生权利或义务上的影响，直接关系到南丕武的合法权益或可能对其权益产生侵害的是相关职能部门或下级行政机关以及其他主体在贯彻上述决策部署过程中实施的具体行为，即如南丕武所诉本案房屋拆除行为对其权益的侵犯之情形。因此，在法律、法规或规章未授权集体经济组织可以对村民房屋实施强制拆除、涉案拆除行为实施过程中，廿里堡街道办事处的负责人以及部分工作人员在场、街道办事处作为县级人民政府派出机关可以独立承担法律责任的情况下，被诉拆除行为的实施主体应认定为廿里堡街道办事处。在经释明南丕武拒绝变更被告为廿里堡街道办事处的情况下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“南丕武所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对南丕武的起诉，应予驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款、第六十九第一款第（三）项之规定，裁定驳回南丕武的起诉。 上诉人南丕武不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销山东省潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初155号行政裁定书；2.依法改判上诉人强制拆除被上诉人房屋违法。事实与理由：1.原审法院对被上诉人证据认定错误。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”原审法院未对被上诉人提交的证据进行逐一认定，而仅对证据进行笼统说明，违反了上述规定。2.原审法院认定事实错误。根据上诉人提交的证据三被上诉人奎文区人民政府办公室印发的《推进“十大工程”提升城市基础设施系列实施方案》、证据七强拆视频及照片以及证据八“微信公众号奎办之声关于棚户区改造的文章”，涉案房屋属于“十大工程”之一的棚户区改造，强拆现场出现多名“十大工程”的领导小组成员，已经可以充分证明强拆行为系被上诉人组织领导实施。拆除过程中上诉人拍摄到了廿里堡街道办事处负责人、经济开发区管委会等工作人员，是因为上诉人作为本地普通村民不认识区政府其他部门的领导及工作人员，所以只拍摄到廿里堡街道办事处及经济开发区管委会等工作人员，并不代表区政府及其他部门的人员未参与实施强拆。在案发现场属于暴力强拆的情况下，实际上强拆人员一直在阻止上诉人的拍摄，抢手机、摔手机的情况屡次发生，上诉人照片视频拍摄实属不易。根据相关司法案例房屋强拆案件中对因行政机关过错导致原告无法证明具体强拆实施主体的，应当降低原告证明责任，对合法建筑的拆除首先应当认定为行政强制行为。在本案中，上诉人房屋系合法建筑，被强拆时还有暴力强拆行为，上诉人已经尽到初步的举证义务，人民法院在审理此类案件时，在穷尽法律规定的情况下，应立足于行政诉讼法的立法目的即保护公民、法人和其他组织的合法权益，作出利益衡量，降低上诉人的证明责任。上诉人举证受阻是由于行政机关在强制拆除过程中未履行催告、登记等法定程序造成的。在这种情况下，不宜将举证责任再加诸于上诉人，而是要求被上诉人对自己的过错和违法情形承担责任。从现有法律规定和工作实际情况看，强制拆除房屋系被上诉人奎文区政府协调其下属部门，有较多人员参加的活动。3.一审法院背离了“同案同判”原则，不利于解决争议。在奎文区城市建设“十大工程”的范围内，上诉人房屋被违法强拆被非个别现象。位于奎文区东的潘东光的房屋也在2019年4月17日被被上诉人组织强制拆除，山东省潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行初131号行政判决，判决奎文区人民政府实施强制拆除行为违法。两案情况一致，结果却完全不同，背离了“同案同判”的法律原则。 被上诉人奎文区人民政府提交答辩意见称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。答辩理由如下：1.被上诉人从未作出强行拆除上诉人房屋的行为。上诉人所述的拆迁行为，实际上是南家南村民委员会依村民自治原则实施的帮助腾退行为，非被上诉人实施的行政行为。上诉人主张被上诉人强制拆除房屋没有任何事实依据。2.上诉人在起诉状中陈述的“现房屋因南家南棚户区改造项目被征收”没有事实根据，被上诉人从未作出征收上诉人房屋的决定。3.原审法院依法裁定驳回上诉人的起诉正确。当事人提起诉讼必须符合法律规定的起诉条件，提供符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人请求确认2019年4月16日被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为违法，但是，上诉人并未向法院提供房屋被征收以及被上诉人强行拆除房屋的合法证据，未能提供初步证据证明被诉行政行为存在，上诉人诉状中陈述被上诉人征收并强制拆除其房屋没有事实根据，因此其诉请不符合法定的起诉条件。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。上诉人南丕武在二审中向法庭提交四份新证据：证据一：《潍坊市自然资源和规划局奎文分局关于南家南村拟征收土地补偿安置方案》；证据二：《潍坊市奎文区发展和改革局政府信息公开告知书》；证据三：《关于奎文区廿里堡街道办事处南关南村列入2018年棚户区改造计划的批复》，以上三份证据的证明目的：被上诉人组织实施了案涉强制拆除行为，是本案的适格被告；证据四：山东省潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初131号行政判决书，证明目的：本案一审判决与生效判决内容冲突，违反了同案同判原则。被上诉人奎文区政府向法庭提交一份新证据，潍坊市自然资源和规划局奎文分局出具的情况说明，证明内容为上诉人被拆房屋所在的土地至2020年6月23日仍未被征收，性质仍为集体土地。 对于上述证据，本院认定如下：上诉人提交的证据一至证据三可以证明奎文区政府对被拆除房屋所在土地存在拟征收行为；证据四另案生效判决虽然确认了奎文区政府是另案所诉强制拆除行为的责任主体，但是另案与本案具体案情不一致，另案中奎文区政府曾向行政相对人下达《关于查处违法建设的通告》，但是本案中并无类似事实，因此该份证据不作为本案的裁判依据。被上诉人提交的新证据与上诉人提交的证据一至三的证明内容并不冲突，可以证实奎文区政府已将案涉土地列入拟征收对象但尚未征收，对上述证据本院均予以采信。 本院认为，本案的焦点问题是奎文区政府是否是案涉强制拆除行为的主体。本案中，案涉房屋所在土地位于奎文区，案涉强制拆除行为发生时土地性质为集体土地，且至今未被征收。南丕武主张奎文区政府为实施土地征收行为而拆除涉案房屋没有事实和法律依据。虽然在案证据可以证实奎文区政府决定实施包括“棚户区改造工程”在内的“十大工程”，并印发了相关工作实施方案，但从实施方案的内容来看，该决定是为相关工作作出的总体部署，该部署并不对南丕武直接产生权利或义务上的影响。南丕武虽然在原审中举证证明拆除时开发区管委会及廿里堡街道办事处工作人员在场，但该证据不足以证明奎文区政府实施了拆除行为。奎文区政府在原审中提交的《南家南棚户区改造搬迁安置实施方案》、《南家南村委会对南丕武户的补偿与安置决定》、南家南村委会向南丕武下达的《限期拆除通知书》及其送达回证、南家南村委会出具的情况说明以及南家南村委会与天河建筑配套工程有限公司签订的《委托拆除合同》等证据，亦能证明案涉强拆行为并非奎文区政府实施。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款，裁定驳回南丕武起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人南丕武的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 崔 勇 审判员 刘晓华 审判员 公韶华 二〇二〇年八月三十一日 书记员 隗 娇