江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终144号上诉人（原审原告）武致贤，男，1953年12月21日出生，汉族，住江西省高安市。委托代理人赵辉，北京京哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高安市人民政府，住所地：高安市瑞州街道瑞阳新区西区。法定代表人康健，高安市人民政府市长。委托代理人周爱芳，高安市行政应诉办公室干部。委托代理人吴琴，江西建成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高安市瑞州街道办事处，住所地：高安市瑞安路196号。统一社会信用代码：113608830147370114。负责人谌卫锋，高安市瑞州街道办事处主任。委托代理人况伟龙，江西雪辰律师事务所律师。上诉人武致贤因诉高安市人民政府、高安市瑞州街道办事处行政补偿一案，不服宜春市中级人民法院（2019）赣09行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，高安市南浦村委会大武村小组村民原居住地址因地势低洼，每逢暴雨就涨水，给当地村民带来极大不便。为提高村民居住条件差的问题，2012年南浦村委会大武村小组向南浦村委会、高安市瑞州街道办事处（以下简称瑞州街办）申请，要求按照新农村建设的相关政策，实行拆旧异地建新房。经瑞州街办向高安市人民政府（以下简称高安市政府）申报后，2012年6月4日高安市城乡规划委员会向瑞州街办下发了高市规办抄字〔2012〕29号抄告单，原则同意“南浦大武村新村建设”，并要求新村建设“建新必须拆旧”。2013年大武村有36户村民在新址先建了房屋，在建完房屋后对旧房进行了自愿拆除。2015年到2016年间有65户村民进行先拆后建，并都作出了承诺，自愿先拆除旧房后建新房，以及遵守相关建房规定。期间，瑞州街办及相关部门组织工作人员对每户村民的旧房进行了测量、登记并向村民发放了旧房的《房屋、设施调查登记表》（以下简称房屋调查表）。本次涉诉的六户村民的旧房拆除和建设时间，分别是：武致贤（2013年建新房，2014年拆旧房）、武致安（2016年建新房，2016先拆后建）、武致发（2016年建新房，2016年先拆后建）、武翔（2016年建新房，2016年先拆后建）、武梅生（2013年建新房，2013年拆旧房一半，2016年全部拆除，武梅生和武翔是亲兄弟）、武雨伦（2016年建新房，2016年先拆后建）。2018年高安市政府发布〔2018〕94号《关于对2018年城市棚户区改造项目房屋实施征收的决定》及《高安市2018年城市棚户区改造项目房屋征收与安置补偿实施方案》（以下简称高安市2018棚改补偿方案），将南浦村委大武村小组纳入到了征收范围内，并明确原已实行拆旧建新“城中村”改造的村组，已建新房但旧房未拆除的，本次棚改旧房应无偿拆除。2019年1月30日，高安市大武村小组向武致贤、武致安、武致发等人出具了不同金额，但格式统一的《收条》“今收到XX拆迁补偿款XXX元，此款在以后套房分配中抵扣，多还少补。收款人：大武村小组（盖大武村民小组章）”。武致贤等六户村民认为，其已经自行拆除的房屋应当按照高安市2018年棚改补偿方案进行补偿，故诉至一审法院，请求判决二被上诉人按照高安市人民政府确定的安置补偿政策对武致贤等六人进行补偿，并支付从2015年10月至支付之日的同期银行利息。另查明，2018年，高安市政府对南浦村委大武村民小组的土地进行征收，征收款项于2019年6月26日发放至南浦村委会。一审法院认为，武致贤等六人提起的是行政给付之诉，即要求对其拆旧建新的旧房，依照高安市2018年棚改征收补偿安置实施方案进行补偿。行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或其他组织合法权益而采取的补救措施。其前提是存在行政机关及其工作人员实施了一个或多个相关的合法行为并对行政相对人的合法权益造成了损害的事实，如行政征收、征用等行政行为的实施，均可能作出行政补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本辖区内的征收和补偿工作，该案中负有支付棚户区改造拆迁补偿的主体应当是高安市政府。武致贤等六人要求以高安市政府制定的2018年棚改补偿方案进行补偿，应当以高安市政府为适格被告，瑞州街办作为高安市政府的下一级政府不能作为补偿的主体，不具有被告主体资格。庭审中，经合议庭释明后，武致贤等六人仍要求瑞州街办承担连带责任，没有事实和法律依据，依法应当驳回武致贤等六人对瑞州街办的起诉。因此，该案的争议焦点是高安市政府是否应当对武致贤等六人的旧房拆除进行补偿。首先，武致贤等六人的旧房屋并不是因政府征收、征用而拆除，而是依托新农村建设政策，为改善村民住房条件和环境，由所在村组向瑞州街办申请后，经上级部门同意并获得规划许可的“拆旧建新”新村建设工程。2013年至2016年间，武致贤等六户村民的旧房屋，并未纳入城市棚户区改造范围。其所在的大武自然村的集体土地也是在2018年，才被高安市政府征收。所以，武致贤等六人诉称2013年其房屋被纳入高安市棚户区改造征收范围没有事实和法律依据。其次，在武致贤等六户村民的起诉当中，有的村民如武梅生和武致贤出具了由瑞州街办农业与乡村建设办公室盖章的房屋调查登记表，备注中有一行手写体的“按照市相关政策落实后，旧房拆除按同置价补偿”。但瑞州街办陈述，该办并未就给予旧房拆除补偿进行过承诺，农业与乡村建设办公室盖章只是对调查表数据的确认，并未填写置换补偿的相关内容。经本案庭审质证和庭后调查，均无法确定该手写承诺补偿的内容系瑞州街办工作人员所写，还是村民自行添加，且瑞州街办对该手写添加的内容予以否认。根据高安市2018年棚改补偿方案的规定，原已实行拆旧建新“城中村”改造的村组，已建新房但旧房未拆除的，本次棚改旧房应无偿拆除。另外，持有经瑞州街办农业与乡村建设办公室盖章的房屋调查表的村民，依武致贤等六人一方统计仅有28户村民，在整个大武村中并不占多数。故涉案房屋调查表的备注内容，不能作为要求行政补偿的依据。最后，关于武致贤等六人提交的由大武村小组出具的《收条》，经大武自然村小组说明，为了平息前两批拆旧建新的村民上访，村小组自行决定从街道划拨的发展用地产生的经济效益中对前两批新农村建设拆旧建新的村民进行补偿，故出具了该《收条》。该院认为，该《收条》系村集体自治处分集体财产的行为，并不能证明高安市政府具有对武致贤等六人进行房屋拆除补偿的义务。综上，武致贤等六人要求高安市政府、瑞州街办共同给付拆迁补偿款的诉求，没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回武致贤等六人的诉讼请求。武致贤不服一审判决，上诉至本院，请求撤销宜春市中级人民法院（2019）赣09行初86号行政判决，支持其一审诉讼请求。事实与理由如下：第一，上诉人房屋拆除是高安市政府的征收行为，并非一审判决认定的“拆旧建新，无须补偿”。1．被上诉人高安市政府和瑞州街办均在答辩状中承认上诉人的房屋属于城中村改造的范围，且高安市政府颁布的《关于对2018年棚户区改造项目房屋实施征收的决定》也规定了棚户区改造包括危旧房和城中村改造。因此，上诉人的房屋就是因为城中村改造而拆除的，应当予以补偿。2．高安市政府在一审中提供了一份证据即高市规办抄字［2012］29号《高安市城乡规划管委会办公室抄告单》中明确，所有土地由政府征收，由街办与建房户签订安置补偿协议。由此，上诉人房屋拆除就是高安市政府主导的征收工作。3．前述抄告单中的除了上诉人所在的南浦大武村之外的村即连锦村、南浦涂家华村、南浦何溪桥村、南浦漾塘村和上诉人情况一致，同时被征收，均获得了货币补偿，也新建了房屋。只是上诉人所在的南浦大武村户数较多，本次没有全部征收，所以高安市政府只进行了房屋登记，并承诺等本村征收拆迁完毕后，一并安置补偿。因此，上诉人应当和其他村民一样，享有同样的安置补偿。第二，一审判决对上诉人提供的多份关键证据不予认定没有法律依据。1．一审中，上诉人提交了房屋调查表，在该表中明确记载了房屋的面积及装饰等情况，并由瑞州街办农业与乡村建设办公室的加盖印章确认，也明确载明了，按照市有关政策落实，旧房拆除按同置价补偿。对于该份证据，一审法院却以庭后向瑞州街办工作人员核实的方式来认定其真实性，因为瑞州街办对该手写添加的内容予以否认，所以一审法院对该证据不予认定，明显存在故意偏袒。综上，一审判决在认定事实错误的基础上适用法律错误，应予以纠正，请二审法院撤销一审判决，依法改判。高安市政府答辩称，第一，上诉人的旧房屋并不是答辩人因征收、征用而拆除的，而是在2012年因所在村小组为了改善包括上诉人在内的村民的居住条件，由村小组向上诉人的南浦村委会、瑞州街办申请，要求按照新农村建设的相关政策，实行了拆旧异地建新房。2012年6月4日，高安市城乡规划委员会向瑞州街办下发了高市规办抄字［2012］29号《高安市城乡规划管委会办公室抄告单》，原则同意“南浦大武村新村建设”，并要求新村建设“建新必须拆旧”。于是包括上诉人在内的村民在2013年至2016年先后按照该政策进行了自愿先拆除旧房后建新房。所以上诉人并不属于2018年答辩人发布的［2018］94号《关于对2018年城市棚户区改造项目房屋实施征收的决定》及高安市2018年棚改补偿方案的棚户区居民，也不属于该文件的补偿对象，只属于在该政策出台之前的拆旧建新“城中村”改造的村组。同时［2018］94号文中已明确“实行了拆旧建新的城中村改造的村组，已建新房但旧房未拆除的，本次棚改旧房无需补偿，无偿拆除。”且上诉人的房屋在2016年就已拆旧房建新房了，其当时也向村小组出具了无需补偿的承诺书，因此答辩人无需对上诉人的旧房屋支付任何补偿。第二，一审法院对上诉人提供的房屋调查表没有作为定案依据完全符合法律规定。首先，上诉人提供的该调查表与答辩人的存档登记表中记录不一致，且其提供的登记表与登记表本身等级的功能要求不符，完全可以看出上诉人提供的登记表系上诉人为了诉讼而伪造的，因为该登记表本身仅仅是城中村改造、拆旧建新项目的前置程序，是为了做到公平、公开、公正并不涉补偿问题。为了顺利开展城中村改造项目，2012年6月4日高安市城乡规划委员会办公室抄告单中明确要求必须对列入城中村改造的现有住房情况进行严格审查、核实并公布，做到公开、公平、公正，由监察部门介入全程监督。所以对列入城中村改造的房屋情况进行调查仅仅是一个前置程序，并不涉及补偿安置等方面。其次，从该调查登记表的内容来看，登记表的内容也仅涉及到房屋的位置、产权人、房屋情况及其他设施，围绕的都是拆除房屋的基本情况，并不涉及补偿事宜。根据法律规定，房屋补偿应当签订相应的补偿协议，而不能仅凭上诉人提交的登记表来进行补偿。最后，本次6户起诉的上诉人所提交的表格所写内容与其他房屋所有人填写的表格内容也均不一致，有的表格里“备注”和下面产权人、村组干部部分空白，有的却有签字和盖章，且该村小组102户中仅有28户登记表中有备注内容，对该备注内容上诉人也无法说明是谁写的，所以一审法院对这种存疑证据不采信并无不当。第三，一审认定上诉人提交的由大武村小组向上诉人出具的《收条》不能作为证明答辩人具有对上诉人进行房屋拆除补偿的义务也是符合法律规定的。综上，一审判决公正合法，上诉人的上诉理由不充分，请二审法院依法驳回上诉。瑞州街办答辩称，第一，一审法院认定上诉人房屋系“拆旧建新，无须补偿”事实清楚。1．上诉人房屋系拆旧建新，属于城中村改造而非棚户区改造。上诉人的拆旧建新与村集体土地征收没有任何关系，上诉人将两者混为一谈显然是错误的。2．答辩人无须对上诉人进行补偿。根据高安市2018年棚户区改补偿方案，原已实行拆旧建新“城中村”改造的村组，已建新房但旧房未拆除的，本次棚改旧房应无偿拆除。且要说明的是，上诉人称，［2012］29号抄告单中的其他村组情况与上诉人一致但获得货币补偿同时也新建了房屋与事实根本不符，这些村组中与上诉人完全一样情形的根本没有获得货币补偿。第二，一审法院对上诉人提供的房屋调查表、收条等举证不予采纳正确。1．从房屋调查表内容来看，上诉人与答辩人提供的不一致，上诉人提供的登记表备注中有一行手写体“按照市相关政策落实后，旧房拆除按同置价补偿”，而答辩人提供的底单上并没有改备注，且该备注内容明显与登记表内容不符，上诉人也无法证明答辩人进行过补偿的承诺。事实上农业与乡村建设办公室盖章只是对房屋调查表数据的确认，并未填写置换补偿的相关内容。2．从房屋调查表盖章的数量来看，持有盖章登记表的村民只有28户，在整个大武村相同情况的中并不占多数。故上诉人提供的房屋调查表备注内容不能作为其要求补偿的依据。3．村小组出具的收条是村小组决定从村集体经济效益中对前两批新农村建设拆旧建新的村民进行补偿，不能证明答辩人有补偿的义务。综上，一审判决正确，上诉人的上诉理由不足，请二审法院驳回上诉。一审期间当事人向法院提供的主要证据材料有：高市规办抄字〔2012〕29号抄告单、《房屋、设施调查登记表》原件、《关于对2018年城市棚户区改造项目房屋实施征收的决定》、《高安市2018年城市棚户区改造项目房屋征收与安置补偿实施方案》及证人证言等。上述证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。在审理期间，本院组织双方当事人就有关争议问题进行了协商。本院认为，本案的争议焦点主要有以下三个方面，一、大武村新村建设项目的性质是什么？上诉人是否属于高安市2018年棚改项目的安置补偿对象？二、两被上诉人是否对上诉人作出过补偿的承诺？三、上诉人等村民的实体权益是否得到保障？具体分述和评析如下：一、大武村新村建设项目的性质问题及上诉人是否属于高安市2018棚改项目补偿对象的问题。1．根据高安市政府办公室2012年《关于明确城市规划区范围内“城中村”改造建设有关问题的会议纪要》的规定，要纳入“城中村”改造范围须由村小组向所在地街办提出申请，街办对符合条件的向市政府提出申请，经由规划建设、国土等部门进行资格审查并提出审查意见后，报房屋审核工作组审核，对审核无异议的向社会公示，最后由相关职能部门出具规划条件及进行规划设计。同年，高安市城乡规划委员会办公室作出［2012］29号《高安市城乡规划管委会办公室抄告单》，原则同意“南浦大武村新村建设”，即大武村纳入“城中村”改造范围。从前述会议纪要“城中村”改造新村建设项目流程可以看出，大武村新村建设项目以村小组自愿提出申请为基础，高安市政府并不存在对参加新村建设项目有强制性要求，且无证据证明高安市政府通过新村建设项目对大武村旧村所占土地进行了征收或占用。由此，大武村新村建设项目并非是高安市政府实施的征收土地行为，在法律法规并未规定对不涉及征收土地的农村新村建设，政府应当进行补偿的前提下，上诉人要求两被上诉人对其旧房拆除予以补偿缺乏法律依据，本院不予支持。2．上诉人主张其旧房屋2013年被纳入高安市棚户区改造范围，两被上诉人应当按照高安市2018年棚改补偿方案对其补偿。但前述补偿方案是2018年作出，大武村新村建设项目始于2012年，时间上明显不符合。虽然从该补偿方案所列征收范围来看，南浦村委会大武村（旧村）确实在2018年棚改范围内，但该补偿方案第四部分房屋征收补偿原则第7项明确规定，原已实行拆旧建新“城中村”改造的村组，已建新房但旧房未拆除的，本次棚改旧房应无偿拆除。可见2018年棚改项目对房屋的补偿已经排除了之前参加过新村建设的村民。且上诉人的旧房屋已于棚改前通过新村建设项目已自愿拆除，更不存在对已灭失的房屋进行补偿的问题。至于原旧村的土地补偿款（包含上诉人原旧房所占土地的补偿款），高安市政府已于2019年支付给了南浦村委会，这也印证了上诉人旧房屋所占土地是2018年后才被征收的事实。据此，上诉人要求两被上诉人依据2018年棚改补偿方案给予其补偿缺乏事实依据，本院不予支持。第二，高安市政府、瑞州街办是否对上诉人作出过补偿承诺的问题。上诉人主张，两被上诉人在上诉人旧房屋拆除过程中承诺，等上诉人村组所有房屋全部拆除后，按照统一的标准进行补偿，并提交了房屋调查表（复印件）若干份予以证明。但根据查明的事实，上诉人提供的房屋调查表（复印件）与瑞州街办提供的房屋调查表原件不一致。上诉人提供的房屋调查表中关于“按照市相关政策落实后，旧房拆除按同置价补偿”的内容在瑞州街办提供的房屋调查表原件中并不存在。首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（三）原件、原物优于复制件、复制品。根据上述规定，瑞州街办提供的房屋调查表原件的证明效力优于上诉人提供的房屋调查表复制件。其次，与上诉人相同情况的村民共计102户，上诉人主张备注栏中有前述补偿内容的仅有28户，有违一般常理，如根据上诉人提供的房屋调查表认定两被上诉人对此28户作出了补偿承诺，显然对其他村民显失公正。最后，房屋调查表中的相关工作人员一审期间均提供了书面证言，否认在备注栏中手动填写过内容。据此，对上诉人提供的房屋调查表不予采信，上诉人主张被上诉人作出过补偿承诺的证据不足，本院不予认可。上诉人还提出［2012］29号《高安市城乡规划管委会办公室抄告单》中明确，所有土地由政府征收，由街办与建房户签订安置补偿协议。但该抄告单的作出主体是高安市城乡规划委员会，并非高安市政府，上诉人也未提交其他证据证明高安市政府作出过征收行为或瑞州街办与上诉人签订了安置补偿协议，上诉人的该项主张亦不能成立。第三，上诉人的实体权益是否得到保障的问题。上诉人于2012年通过逐级申报参加了新村建设项目，自愿拆除了原旧房屋，在政府统一规划的新宅基地上建设了新房，但对于旧房屋拆除确实没有获得货币补偿。而同村其他没有参加2012年新村建设的村民，其房屋于2018年被纳入高安市2018年棚改项目，不仅在政府统一规划的新宅基地上建设了新房，此外还享受了旧房屋的货币补偿。虽然新村建设项目并非政府强制推行的政策，其建立在村民自愿参与的基础上，在性质上与2018年棚改项目明显不同，但客观上来看，前后两个项目在对村民旧房拆除的处理上确实存在差异。为此，村小组向上诉人等情况相同的村民分别出具了收条，承诺从街道划拨的发展用地产生的经济效益中对前两批新农村建设拆旧建新的村民进行补偿。为了有利该村小组履行收条内容，二审期间高安市政府又适当增加了对上诉人所在村小组发展用地的建设体量。因此，从新村建设整个项目实施过程来看，1．上诉人在2016年前建设了新房，该时段新房的造价成本低于2018年棚改之后的价格；2．上诉人所建新房的建筑面积大于旧房屋，且可以比2018年参加棚改的村民提前享用新建房屋；3．高安市政府通过调整村集体建房体量的政策有利于村小组向上诉人等履行收条内容。据此，通过后期政策的调整，在实际效果上基本可以弥补新村建设项目与棚改项目前后政策上的差异，上诉人的实体权益可以得到相应保障。综上，上诉人要求两被上诉人履行补偿义务的诉讼请求缺乏法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人武致贤负担。本判决为终审判决。审判长  居国屏审判员  葛 伟审判员  王丽君二〇二〇年八月七日法官助理丁雪书记员徐依沫