宁波市镇海区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0211行初15号 原告杜钻赏，男，1954年11月13日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托诉讼代理人吴志明（特别授权代理），浙江素豪律师事务所律师。 被告宁海县自然资源和规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路199号。 法定代表人应校军，局长。 出庭应诉负责人俞海涛，副局长。 委托诉讼代理人吴旋。 委托诉讼代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。 原告杜钻赏诉被告宁海县自然资源和规划局土地行政确认案，原告杜钻赏于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年4月1日向被告宁海县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告杜钻赏及其委托代理人吴志明，被告宁海县自然资源和规划局出庭应诉负责人俞海涛及委托代理人吴旋、陈启勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁海县自然资源和规划局于2020年3月24日出具《关于一市镇牛台村庵前小塘土地利用现状和土地权属的说明》，根据一市镇人民政府提供的《关于牛台村庵前小塘的权属说明》和宁海县交通重点工程建设指挥部提供的建设用地范围，套合2017年土地利用现状图，该用地范围所占用地面积30585.6平方米，其土地利用现状如下：其他林地（农用地）747.8平方米，坑塘水面（农用地）29526.9平方米，可调整坑塘水面（农用地）310.9平方米。该土地权属为宁海县一市镇牛台村集体所有。 原告杜钻赏起诉称，坐落于宁海县一市镇牛台村的庵前海塘，系包括原告父亲杜锡聪在内的4农户联合体经县人民政府批准，并与其成立的造地小组委托代办单位宁海县农业局签订协议，共同出资于1985年在国家所有的海洋滩涂上围海造地而成，并由联合体使用、管理和维护。1993年，联合体中的2农户将海塘股权转让给杜锡聪，此后海塘一直由杜钻赏家族（包括杜钻锋、杜钻勇、杜平等）使用、管理和维护。几十年来，该庵前海塘土地从未确权。根据国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第七条规定，“凡依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有，或者按一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》的规定，未划归农民集体的土地，属于国家所有”。1985年《造地合同》之前，该庵前小塘的土地在建造之前是滩涂，从来没有划归给宁海县一市镇牛台村集体所有，故依法归国家所有。2019年9月初，原告妻弟金广友曾向被告要求公开一市镇牛台村集体所有的土地地籍图，被回复“申请的信息不存在，本机关无法回复”。同时，该《若干规定》第六条规定，“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家”。《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》第九条规定，“开发利用国有土地，包括开发利用国有海涂、河滩、荒山、荒地等，国有土地所有权不变”。故该庵前小塘的土地，依《造地合同》建造后，仍然归国家所有。原告儿子杜平曾于2018年年初向宁海县自然资源和规划局有关人员口头询问过本宗土地的权属，回答是过去没有、现在也没有进行过土地确权。可见，庵前小塘土地至今从未确权。2019年8月20日，宁海县一市镇牛台村股份经济合作社以排除妨害纠纷向宁海县人民法院起诉，要求原告腾空海塘养殖物，将海塘土地归还牛台村集体，审理期间，牛台村向宁海县人民法院提交了称之为由被告出具的《关于要求认定一市镇牛台村庵前小塘土地规划地类和土地权属的说明》。为此，原告于2020年3月25日向镇海区人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销被告作出的上述《说明》，案件已被镇海区人民法院受理，目前正在审理中。2020年3月27日，原告又收到宁海县人民法院寄来的牛台村向法院提交的补充证据，即被告于2020年3月23日为牛台村出具的《关于一市镇牛台村庵前小塘土地利用现状和土地权属的说明》。被告作出的上述说明，关于小塘土地权属为集体性质的认定，明显是一种确权行为。根据《土地管理法实施条例》第四条、第五条，《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》第三条规定，不论国有，还是集体所有土地，只有县级以上人民政府才是土地权属的确定机关。并且还必须首先进行土地调查，理清原始的土地权属资料，查清土地来源等事实；其次要严格依照国家土地管理法等法律、法规，依法确权；同时还必须履行正常的地籍调查、测量、公告、异议复查、发证等确权程序。然后此份说明，仅凭一市镇人民政府提供的《关于牛台村庵前小塘的权属说明》和宁海县交通重点工程建设指挥部提供的建设用地范围，套合2017年土地利用现状图，就由作为宁海县人民政府下属单位的被告，轻率的作出原告正在管理使用的应属国有的一市镇牛台村庵前小塘土地属集体性质的认定，因被告既不具备主体资格，在认定时又无原始的土地权属资料事实佐证，以及履行正当的程序，显属违法，应归撤销。综上所述，被告作出的宁海县一市镇牛台村庵前海塘土地属集体性质的认定，既不具备主体资格，又违背事实，在程序上也不合法。综上所述，请求人民法院依法撤销被告作出的《关于一市镇牛台村庵前小塘土地利用现状和土地权属的说明》。 被告宁海县自然资源和规划局辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。被告出具的说明并非登记确权行为，且对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院的受案范围。2.原告主体不适格。原告既不是涉案土地的所有权人，也不是涉案土地使用权人，该说明与原告没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告主体不适格。3.被告作出的行为合法。根据一市镇人民政府提供的《关于牛台村庵前小塘的权属说明》和宁海县交通重点工程建设指挥部提供的建设用地范围，套合2017年土地利用现状图，该用地范围所占用地面积30585.6平方米，其土地利用现状如下：其他林地（农用地）747.8平方米，坑塘水面（农用地）29526.9平方米，可调整坑塘水面（农用地）310.9平方米。该土地权属为宁海县一市镇牛台村集体所有。上述土地座落于宁海县一市镇牛台村，2012年12月15日，一市镇牛台村取得包括涉案土地在内的宁集有（2012）第02687号集体土地所有权初始登记。2020年3月23日，被告作出说明。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 经审理查明，被告宁海县自然资源和规划局于2012年12月15日作出核发宁集有（2012）第02687号集体土地使用权初始登记的行为。被告宁海县自然资源和规划局根据一市镇人民政府提供的《关于牛台村庵前小塘的权属说明》和宁海县交通重点工程建设指挥部提供的建设用地范围，套合2017年土地利用现状图，于2020年3月24日出具《关于一市镇牛台村庵前小塘土地利用现状和土地权属的说明》。另查明，原告杜钻赏于2020年5月14日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告宁海县自然资源和规划局于2012年12月15日核发宁集有（2012）第02687号集体土地使用权的初始登记行为。 本院认为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。本案中，原告杜钻赏提起诉讼的主要理由为被诉说明中将讼争土地性质说明为宁海县一市镇牛台村集体所有，但该说明系被告宁海县自然资源和规划局对宁集有（2012）第02687号集体土地使用权初始登记进行的客观陈述，并未改变集体土地使用权初始登记的内容，被诉说明实质并未对原告杜钻赏的实体权利义务关系产生影响，且原告杜钻赏亦已于2020年5月就被告宁海县自然资源和规划局核发宁集有（2012）第02687号集体土地使用权的初始登记行为提起行政诉讼。在原告杜钻赏已就被告宁海县自然资源和规划局核发宁集有（2012）第02687号集体土地使用权的初始登记行为提起行政诉讼的情况下，原告现提起的本案诉讼，已无继续审查的必要。综上所述，原告杜钻赏现提起的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杜钻赏的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  于广学 人民陪审员  沈云屏 人民陪审员  胡兰珍 二〇二〇年八月四日 代书 记员  汪晓晓 附：本案适用的法律、法规： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条第（四）项提起诉讼应当符合下列条件： ...... （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖； 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款第（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： ...... （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ......