河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终190号上诉人（原审被告）焦作市解放区城市管理局。住所地：焦作市北环路66号。法定代表人郭礼成，局长。委托代理人杨有军，该单位法规科科长。委托代理人寇宏，河南海搏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭四清，男，汉族，1966年7月18日出生，住河南省焦作市中站区。上诉人焦作市解放区城市管理局（以下简称解放城管局）与被上诉人郭四清确认行政行为违法一案，不服焦作市解放区人民法院（2020）豫0802行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人解放城管局委托代理人杨有军、寇宏及被上诉人郭四清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实为，2019年6月25日，被告区城管局工作人员在焦作市中站区解放西路李封客运站门口，认为原告郭四清有涉嫌占道经营的行为，双方因此发生争执。被告区城管局当场将原告郭四清的三轮车和电子秤先行登记保存，因被告区城管局工作人员被原告郭四清划伤，未当天向原告郭四清送达《先行登记保存证据通知书》，2019年6月28日，被告向原告下达解城罚登存通字〔2019〕第3001号《先行登记保存证据通知书》，认为郭四清在解放西路占道经营，违反了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条的规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对原告的三轮车、电子秤予以先行登记保存，保存日期自2019年6月25日至2019年6月30日。通知书公章栏显示日期为2019年6月25日。先行登记保存证据审批表上显示行政负责人审批时间为2019年6月25日。原告郭四清拒绝签收《先行登记保存证据通知书》。2019年7月1日，被告作出解城罚登处通字〔2019〕第3001号《先行登记保存证据物品处理通知书》，对先行登记保存的物品作出以下处理：接受处理。被告未提交证据证明该通知书通知或送达原告的情况。另查明，2019年8月1日，原告郭四清因妨害公务罪被焦作市公安局中站分局刑事拘留；2019年8月15日焦作市中站区人民检察院批准逮捕；2020年3月13日，被焦作市中站区人民法院判处有期徒刑八个月，刑期自2019年8月1日起至2020年3月31日止。出狱后，原告于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。原审法院认为，一、关于先行登记保存行为是否可诉的问题。先行登记保存属于证据收集和保存行为，而非行政强制措施，其是一种执法手段，是行政行为中的一个环节，不是最终的处理结果，所以，一般情况下先行登记保存行为不具有可诉性。但法定的先行登记保存期限是七日，七日内行政机关应当作出处理。结合行政案件查处的一般程序和案件实际情况，这种处理可能是予以返还，送交检验、检测、检疫、鉴定，也可能是采取查封、扣押措施，作出处罚没收违法物品，或者是解除先行登记保存措施。本案中，被告区城管局于登记保存通知书上记载的保存期满的次日即2019年7月1日作出《先行登记保存证据物品处理通知书》，以“接受处理”作为处理先行登记保存证据物品的方式，一是该通知书被告未提交证据证明已通知原告；二是该处理方式无具体处理期限和处理意见，实为延续登记保存行为、变相超期保存，该行为没有法律依据。如果区城管局对原告郭四清的占道经营行为及时作出处理，那么原告郭四清对该行政处罚不服，可以提起诉讼主张权利，之前的登记保存行为是否合法等问题可以在该诉讼中一并得到审查，但被告区城管局至今未对占道经营行为做出处理，其当庭辩解“通知郭四清，郭四清拒不配合”的理由不足以阻却下一步行政行为的实施。原告郭四清系涉案先行登记保存的物品的实际权利人，被告区城管局实施的超期先行登记保存行为对其权益已经产生了实际影响，故结合本案的实际情况，被告区城管局对原告郭四清所有的三轮车、电子秤的先行登记保存行为具有可诉性。被告区城管局超期保存先行登记保存物品没有法律依据、明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，明显不当的行政行为，属于可撤销的行政行为，但本案中原告的诉讼请求是确认违法，并未要求撤销。一般来讲，一个可撤销的行政行为首先必然是一个违法的行政行为，当事人对一个可以撤销的行政行为不要求撤销而仅要求确认其违法的请求可以得到支持，故原告要求确认该行为违法的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持，但被告区城管局应当采取补救措施改变超期保存状态。二、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的期限不计算在起诉期限内。本案中，被告于2019年6月29日向原告送达《先行登记保存证据通知书》，原告被限制人身自由的时间，不应计算在起诉期限内，故原告于2020年5月15日提起诉讼，未超出诉讼期限，被告的辩解不成立，本院不予支持。三、关于原告郭四清提出的被告区城管局对郭四清的占道经营行为无查处权的问题。被告区城管局当庭提交的焦作市城管局出具的证明，能够证实原告郭四清被被告区城管局查处的地点属于被告的执法范围，故原告的关于该问题的意见本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告焦作市解放区城市管理局对原告郭四清作出的先行登记保存证据（解城罚登存通字〔2019〕第3001号）的行政行为违法；二、责令被告焦作市解放区城市管理局于本判决生效之日立即对上述违法行为采取补救措施。案件受理费50元，由被告焦作市解放区城市管理局负担。上诉人解放城管局上诉请求：1、请求撤销原判，驳回被上诉人起诉；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人的先行登记保存行为只是行政执法过程中的一种取证手段，并非完整的具体行政行为，不具备可诉性，应当依法驳回被上诉人的起诉。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关执法人员执行公务进行监督检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册，即先行登记保存，该行为属于证据收集和保全措施，不属于行政强制法规定的查封、扣押行政强制执行措施，该行为仅是具体行政行为中的一个环节，并非完整的具体行政行为，不属于具体行政行为，故不具可诉性。二、一审开庭时，被上诉人向法庭播放了其收到上诉人通知要求其前来解放城管局接受处理的录音电话，但是被上诉人拒不前来，也能证明上诉人履行了告知义务，并及时做出了处理决定，并无违法。综上所述，一审法院认定事实错误，将不可诉的行政行为，错误认定为具体行政行为，作出确认行政行为违法的判决，没有法律依据，请求撤销一审判决，驳回被上诉人起诉。被上诉人郭四清辩称，上诉人先行登记行为不是现场做出的，是抢了被上诉人以后事后给的，而且被上诉人的货物还有各种随车物品都没有登记，至今也没有给被上诉人处理。上诉人的行为已经违背了《城市管理执法办法》第三条、第十七条、第二十八条，《行政处罚法》第三条、第二十条、第三十一条、第三十二条、第三十七条、四十一条，不是完整的行政行为，是违法的。上诉人属于变相强制扣押被上诉人的个人财产，对被上诉人的生产生活造成了严重的影响，上诉人的行为是严重违法的。经本院审理查明的案件事实同一审法院认定事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，先行登记保存行为是行政机关收集证据时的一种取证方式，是行政机关行政处罚过程中的一个环节，一般情况下不具有可诉性。但行政机关应当在先行登记保存行为后的七日内及时作出处理决定。本案中，上诉人解放城管局在作出先行登记保存证据通知后，又作出了先行登记保存证据物品处理通知书，但该处理通知书并未载明具体处理意见，且解放城管局不能举证证明该处理通知书已经通知送达上诉人，故解放城管局的行为应属延续登记保存行为，该行为没有法律依据；同时该延续行为实际已对上诉人郭四清的权益产生实际影响，故原审法院结合本案实际情况认为上诉人的先行登记保存行为具备可诉性并无不当。另外，上诉人解放城管局未能举证证明其上诉称的其他上诉理由成立，故对上诉人解放城管局的上诉理由，本院不予采信；原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由焦作市解放区城市管理局负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年八月二十五日书记员  张 健