湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂09行终51号上诉人（原审原告）应城市锦程物流有限责任公司。住所地：湖北省应城市经济开发区横二路。法定代表人刘志华，该公司总经理。被上诉人（原审被告）应城市自然资源和规划局（原应城市国土资源局）。住所地：湖北省应城市汉宜大道9号。法定代表人许明，该局局长。原审第三人湖北应城经济开发区管理委员会。住所地：湖北省应城市长荆大道（湖北弘锦高新产业创业园内）。法定代表人钟长辉，该单位主任。上诉人应城市锦程物流有限责任公司（以下简称锦程物流公司）因未按约定履行协议一案，不服湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认定事实：2012年2月24日，锦程物流公司在应城市行政服务中心举办的国有用地使用权挂牌出让活动中，竞得编号为应城市GY(2012)004号地块的国有建设用地使用权，成交总价为1300万元。2012年3月16日，锦程物流公司与应城市国土资源局签订一份鄂XG(YC)-2012-00012《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让宗地编号为GY(2012)004号，土地面积为60422.5平方米，宗地出让总价款为1300万元，出让宗地坐落于应城市武荆高速连接线以东、横二路以南的开发区陈塔社区和沙岗村地段。2012年2月20日锦程物流公司缴纳GY(2012)004号宗地土地竞拍保证金260万元。2012年5月23日湖北应城经济开发区管理委员会向锦程物流公司开出0039469号财政拨款通知单，注明拨款金额为1040万元，用途为土地出让金。同日应城市非税收入管理局向锦程物流公司出具湖北省非税收入票据，注明收入项为国有土地使用权出让金收入，金额为1040万元，并加盖应城市非税收入管理局银行代收专用章。锦程物流公司于2012年5月25日缴纳了各项税费233.9175万元。2012年12月3日应城市国土资源局为锦程物流公司颁发涉案土地的土地使用权证。锦程物流公司分别于2013年5月19日、12月18日、2014年12月18日、2015年10月18日、2015年12月2日、2016年9月16日、2017年3月28日向应城经济开发区和原应城市国土资源局提出《关于申请解决锦程工业物流园建设问题的报告》、《关于解决园区建设问题的报告》、《关于应城市锦程物流园土地使用情况说明》、《关于申请解决园区建设问题的报告》、《关于应城市锦程工业物流园土地使用的情况说明》、《关于申请解决锦程工业物流园建设问题的报告》、《关于申请解决园区建设问题的报告》，要求解决涉案土地中砖瓦厂的拆停工作，发挥好园区土地效能。另查明，2017年7月6日应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会与涉案土地中的砖瓦厂实际投资人李银伢签订补偿协议，随后应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会向李银伢补偿160万元，涉案土地中的砖瓦厂于2017年8月被拆除。锦程物流公司的原诉讼请求是：1、请求法院确认被告出让国有土地的行为违法；2、请求法院判令被告承担出让国有土地的违约责任并赔偿原告损失；3、本案诉讼费用由被告承担。诉讼期间，锦程物流公司于2018年4月27日申请撤回第一项“请求法院确认被告出让国有土地的行为违法”诉讼请求，2018年5月2日一审法院裁定准许。一审法院经审理认为：本案争议焦点为，应城市自然资源和规划局通过拍卖出让国有建设用地使用权，与锦程物流公司签订《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政协议；行政协议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政协议问题。一审法院认为，行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。在本案，案涉《国有建设用地使用权出让合同》是锦程物流公司与应城市国土资源局签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用的公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《国有建设用地使用权出让合同》的一方主体应城市国土资源局的行政职责，符合识别行政协议的实质标准。故本案《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议。关于案涉行政协议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。一审法院认为，本案所涉及的建设用地使用权协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对建设用地使用权协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的建设用地使用权协议不服，应提起民事诉讼。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订时间在2015年5月1日之前，不属于行政诉讼受案范围。综上，锦程物流公司提起未按照约定履行协议不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条的规定，裁定：驳回原告应城市锦程物流有限责任公司的起诉。锦程物流公司上诉请求：1、撤销一审裁定，继续审理本案。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：是否属于行政诉讼的受案范围属于程序问题，并不是实体问题，根据“实体从旧、程序从新”的原则，本案应适用2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，属于行政诉讼的受案范围。1、根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》第三条的规定，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。有关本案是否属于行政诉讼的受案范围明显属于程序问题，应适用2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定。2、最高人民法院在审判实践中已经明确原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。最高人民法院在审判实践中已经对《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》第三条中程序问题的范围进行了解释，即法院裁判职权专属事项属于程序问题。而本案是否属于行政诉讼的受案范围属于法院裁判职权专属事项，属于程序问题，应按照程序问题的法律适用规则处理。3、从审判的便利性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性、上下级法院间裁判标准的一致性以及对行政相对人保护的更有利性来看，本案按照行政诉讼处理明显更为适宜。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2012年3月16日，锦程物流公司与原应城市国土资源局（机构改革后为应城市自然资源和规划局）签订一份鄂XG(YC)-2012-00012《国有建设用地使用权出让合同》。锦程物流公司以应城市自然资源和规划局不履行该协议为由提起行政诉讼，其理由是被告未全面履行按净地交付建设用地的义务，应承担未实际交付、迟延交付土地的违约责任。根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。2011年《最高人民法院关于修改的决定》第三条第16项在2007年《民事案件案由规定》的二级案由“十、合同纠纷”项下增加三级案由“77.建设用地使用权合同纠纷”，原有的“建设用地使用权出让合同纠纷”和增加的“建设用地使用权转让合同”作为四级案由。从该规定看，2015年5月1日之前，因市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同产生的纠纷，有专门的民事案由，当事人通过民事诉讼的方式进行救济的途径明确、畅通，当事人行使相应的诉讼权利没有障碍。2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条明确规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。该条文中“适用当时的法律、行政法规及司法解释”应当包括当时的行政诉讼法规定以及民事案由规定。因此，涉案《国有建设用地使用权出让合同》签订时间在2015年5月1日之前，因该合同产生的纠纷不属于行政诉讼法受案范围，一审法院驳回锦程物流公司的起诉并无不当。综上所述，锦程物流公司的上诉请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的情形。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。应城市锦程物流有限责任公司预交的一审案件受理费50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 毛 峰审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二〇年八月三十日书记员 陈 青