新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新31行终8号 上诉人（原审原告）：新疆东威生物科技有限公司，住所地新疆维吾尔自治区塔什库尔干县。法定代表人：张敏，该公司经理。委托诉讼代理人:武乃文，新疆驼铃律师事务律师。委托诉讼代理人：兰沁，新疆驼铃律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：塔什库尔干塔吉克自治县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区塔什库尔干塔吉克自治县。法定代表人：李江辉，该局局长。行政机关负责人：孟祥思，该局副局长。委托诉讼代理人：陈一纲，新疆德新律师事务所律师。上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。法定代表人：于涛，该局局长。行政机关负责人：居来提·尤努斯，该局副局长。委托诉讼代理人：张秋生，新疆德新律师事务所律师。上诉人新疆东威生物科技有限公司（以下简称东威公司）因与上诉人塔什库尔干塔吉克自治县自然资源局（以下简称塔县自然资源局）、上诉人新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局（以下简称喀什地区自然资源局）土地行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区塔什库尔干塔吉克自治县人民法院（2019）新3131行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日立案后，依法组成合议庭，于2020年04月17日公开开庭审理了本案。上诉人东威公司的委托诉讼代理人武乃文、兰沁、上诉人塔县自然资源局的行政负责人孟祥思及其委托诉讼代理人陈一纲、上诉人喀什地区自然资源局的行政负责人居来提·尤努斯及其委托诉讼代理人张秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实，2013年5月4日东威公司与塔什库尔干塔吉克自治县人民政府（以下简称塔县人民政府）签订开发项目合作合同，约定塔县人民政府向东威公司提供30亩土地用于建设生物科技园和酒店建设。塔县自然资源局收到东威公司玛咖生物产业园区建设项目用地的申请后通过塔国土资发【2013】199号文件请示塔县人民政府。2013年6月26日，塔县发展和改革委员会（以下简称塔县发改委）批复东威公司新建玛咖加工厂项目立项的申请。2013年8月16日，塔县住房和城乡建设局通过塔建规字【2013】274号文件做出了建设项目用地的规划设计条件（玛卡厂2653.9平方米、温泉酒店29405平方米）。2014年6月17日，东威公司与塔县自然资源局签订两份《国有建设用地使用权出让合同》，其中一份合同为电子监管号：65313120114B00135，合同编号：65313120140013。2014年7月1日，东威公司通过转让的方式取得塔县图号为J-2-G054052的29405.46平方米商业用地。合同内容第四条规定出让宗地面积为29405平方米，第十六条规定在2015年6月15日之前开工，2017年6月1日之前竣工，受让人不能按期开工的应提前30日向出让人提出延建申请。2018年5月2日，塔县自然资源局到该宗地现场调查，存在闲置，于2018年5月5日通过塔国土字函【2018】100号函向塔县住房和城乡建设局了解，发现东威公司未办理该宗地的施工许可证，未开工建设。2018年6月15日，塔县自然资源局作出《闲置土地调查通知书》，2019年5月30日送达东威公司。2018年6月6日，东威公司向塔县自然资源局提交延期修建酒店的申请。2018年6月14日东威公司向塔县自然资源局提交未修建酒店的情况说明，并在说明中列明计划2018年下半年动工，2019年竣工。2018年10月30日，塔县自然资源局作出塔国土闲认【2018】1号闲置土地认定书，认定该宗地为闲置土地，并于2018年10月30日向东威公司进行了送达。2018年11月6日，塔县自然资源局在喀什日报上公告了该宗地闲置土地信息，并于2018年11月7日向东威公司送达塔国土闲告【2018】01号《闲置土地情况告知书》。2018年11月7日及2018年11月8日，东威公司再次给塔县自然资源局递交延期修建酒店的申请。2018年11月10日，塔县自然资源局给东威公司送达闲置土地听证权利告知书，告知书里写清了东威公司有申请回避、进行质证、申辩、提出维护合法权益的事实理由和依据、提供证据、陈述的权利。2018年11月10日，东威公司向塔县自然资源局递交听证申请，并要求于2018年11月15日之前进行听证，同时提交东威公司听证委托书，委托人为王雁飞和邢天柱。2018年11月11日，塔县自然资源局给东威公司送达了《闲置土地处置听证通知书》，于2018年11月14日召开听证会并制作笔录。东威公司方委托人王雁飞和邢天柱参加了听证会并进行了申辩、陈述，东威公司没有提出有关人员回避的申请。2018年11月14日，塔县自然资源局向塔县人民政府递交报告，请示无偿收回东威公司东威帕米尔温泉酒店项目国有建设用地使用权。2018年11月16日，塔县人民政府作出批复，同意塔县自然资源局无偿收回闲置土地的请示。2018年11月24日，塔县自然资源局作出塔国土资发【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2018年12月12日送达东威公司，但该《收回国有建设用地使用权决定书》未写清楚东威公司不服决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。2019年1月3日，东威公司向喀什地区自然资源局申请行政复议，喀什地区自然资源局没有出具受理通知书，没有要求被申请人塔县自然资源局提出答辩。东威公司提出听证，喀什地区自然资源局没有答复。2019年1月29日，喀什地区自然资源局作出【2019】喀地国土行复第4号《行政复议决定书》，维持塔县自然资源局作出的塔国土资发【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2019年4月2日送达东威公司，但未在60日内向东威公司送达复议决定书。一审法院认为，2013年东威公司向塔县发改委以玛咖加工厂进行立项，发改委进行了50亩土地的批复，发改委的立项只是一个大概的规划。具体的用地需要由规划部门和国土部门两个部门根据具体的土地和城市规划来最终决定怎样供地。现塔县规划和供地实际部门将出让给东威公司的50亩地，按规划分成了2宗地，国土部门按规划颁发了工业用地和商业用地两个土地使用证，则本案争辩的50亩土地应为两个不同的建设实施项目（即玛咖厂2653.9平方米和温泉酒店29405平方米），应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途，分别进行动工开发建设。因此，对东威公司认为“两地属于同一项目，该项目已投资占总投资的42.5％，不应收回”的辩驳，不予采信。东威公司于2014年6月17日以出让的方式取得温泉酒店29405平方米宗地国有土地使用权后，应该按照合同约定在2015年6月15日之前开工，但东威公司未按照合同约定的期限及开发条件进行开发建设。塔县自然资源局发现东威公司涉嫌闲置土地，对土地闲置情况进行了现场调查、拍照、向有关部门了解情况，接受并查阅东威公司提交的未修建的情况说明后，认定该宗地属于闲置土地。通过组织召开听证会，告知了申请回避的权利，东威公司委托代理人也参加了听证会，并进行陈述和申辩。塔县自然资源局在报请塔县人民政府批准后，作出塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回该宗地的土地使用权，事实清楚、证据充分、适用法律正确，符合法定程序。东威公司根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，辩称认定存在闲置，应当征收闲置费，不应收回。该院经查该法条，第一款不是第二款的前置程序，所以东威公司主张未经征缴土地闲置费直接下达收回决定，分两步走的行为合并为一步走到位，直接作出收回国有土地的行为违法，该主张与法律规定不符。因此，塔县自然资源局认定该案土地闲置，事实充分，收回程序合法，法律适用正确，该院予以支持。塔县自然资源局决定书上没具体写清楚申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，该行为轻微违法，但并未剥夺东威公司合法的司法救济的程序权，因此对东威公司撤销主张，不予采信。虽然行政行为程序轻微违法，但不撤销，该院对该决定予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）第十三条的规下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案被申请人是塔县人民政府，复议机关是喀什地区行署，东威公司主张喀什地区自然资源局受理东威公司的行政复议申请错误，该院予以采信。东威公司于2019年1月3日向喀什地区自然资源局申请行政复议，喀什地区自然资源局没有出具受理通知书，没有要求东威公司提出答辩，东威公司提出听证，喀什地区自然资源局没有答复，也没有组织听证的行为违法。喀什地区自然资源局于2019年1月29日作出【2019】喀地国土行复第4号行政复议决定书，维持塔县自然资源局作出的塔国土资发【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2019年4月2日送达行政复议决定书，没有在60日内送达做出的复议决定是违法。因此对东威公司提出的政复议程序是敷衍了事，严重违法，应当给予撤销的主张，该院予以采信。综上，依照《闲置土地处置办法》第十四条、第十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十六条、第三十一条、《复议条例》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条、第七十条、第七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第一百三十六条的规定，判决：一、被告塔县自然资源局作出的塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》违法；二、撤销被告喀什地区自然资源局作出的喀地国土行复第4号行政复议决定书；三、驳回原告东威公司的其诉讼请求。上诉人东威公司上诉请求：1.撤销塔县人民法院（2019）新3131行初2号行政判决第一项、第三项；2.依法判令撤销塔县自然资源局作出的塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》。事实与理由：1.一审法院认定“塔县自然资源局认定涉案土地闲置”的事实，属事实认定错误。2014年6月17日，虽然东威公司与塔县自然资源局同时签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，但是该两份合同实际属于同一建设项目，新疆玛咖加工场项目共涉土地面积为32058.9（29405+2653.9）平方米，建设周期为2013年7月至2016年12月，投资规模为4000万元，并非属于两个不同的项目。根据塔县发改委【2013】240号文件，东威公司已经完成该建设项目的一期工程和部分二期工程，在塔县新建玛咖加工厂一座，二期工程除星级旅游酒店项目外，其他如加工厂房、设备、保险库、“玛咖规范化加工基地”等附属设备，均于2016年12月前完成并投入使用。截止目前东威公司对该项目已经投资达1700万元，投资金额占计划总投资比例为42.5%，为此东威公司认为根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，涉案土地不能认定为闲置土地；2.根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，塔县自然资源局作出塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》之前，未履行对东威公司土地建设开发利用的日常巡查，未对东威公司可能存在的土地开发建设违法违约行为提前预警或者提出整改意见。现塔县自然资源局在此突然对东威公司已经大量投资的土地及其土地使用权直接收回，属于适用法律错误，必将对东威公司造成巨大经济损失，对东威公司极大不公平；三、一审法院认为，塔县自然资源局在决定书上未具体写清楚行政复议或者行政诉讼的途径和期限，系轻微违法，确认其违法，但不予撤销。但是正因为塔县自然资源局这种违法行为导致东威公司权利受到实质性损害，最终行政复议流于形式，土地使用权也被收回，故该违法行为不是轻微，而是重大违法。上诉人塔县自然资源局答辩称：1.根据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，土地出让合同是以宗地为单位签订的，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算和确定是否属于闲置土地应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位（来自最高院（2018）最高法行申8877号行政裁定书）；2.《闲置土地处置办法》第十四条所规定的处理方式是属于分别的两种不同情形，塔县自然资源局在经过事实调查后适用《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，并未违反法律行政法规的规定，适用法规完全正确；3.一审法院认定塔县自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序轻微违法，同时判决所作出的决定书违法，对此与法律规定不符，塔县自然资源局作为行政机关在具体的行政行为当中并不存在违法事实，其中未具体写清行政复议和行政诉讼的期限应当属于行政瑕疵而非行政违法。上诉人喀什地区自然资源局答辩称：1.塔县自然资源局将东威公司的土地认定为闲置土地，其向法院提供了众多证据证明涉案的土地确实属于闲置土地，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定开发到竣工日期，在合同约定开发日期满一年东威公司并没有进行开发，根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，应当认定涉案土地为闲置土地；2.适用法律适当，闲置土地满两年，塔县自然资源局有权根据法律规定对土地进行处置、收回；3.喀什地区自然资源局是复议机关，在收到东威公司的行政复议申请后，调取了相关案件资料及相关的事实，依据法律规定，认为塔县自然资源局作出的决定书从诉讼程序、事实认定、适用法律上都是合法依规的，喀什地区自然资源局行政复议决定书也是依法审理的，请求驳回东威公司的上诉请求。上诉人塔县自然资源局上诉请求，撤销塔县人民法院（2019）新3131行初2号判决第一项。事实理由：塔县自然资源局与东威公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年6月15日前开工，2017年6月1日前竣工。第三十二条约定：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。塔县自然资源局作出塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，不存在违法的事实和行为，关于一审判决中未告知当事人具体复议和诉讼的救济权利属于行政瑕疵而非行政违法。上诉人东威公司答辩称：1.赞同塔县自然资源局闲置土地认定是按照宗地不是按照项目，但涉案项目实际指宗地，根据塔县发改委和建设局出具的文件可以证明，该项目立项就是50亩地，出让合同里面虽然是两份出让合同但实际上就是一宗地，东威公司已经开发了一部分土地，该土地不是闲置土地；2.未告知救济途径和救济时间是瑕疵还是违法，塔县自然资源局承认是瑕疵，东威公司认为瑕疵就是违法，违反了相关的书写规范和法律规定，不仅是小的瑕疵而是重大违法，一审认定是违法的，我们认为是严重违法。上诉人喀什地区自然资源局答辩称，支持塔县自然资源局的上诉请求，其作出的收回决定书合法有效，应当予以维持。上诉人喀什地区自然资源局上诉请求：撤销塔县人民法院（2019）新3131行初2号判决第二项，依法判决维持喀什地区自然资源局作出的【2019】喀地国土行复地4号《行政复议决定书》。事实与理由：1.塔县自然资源局针对东威公司确实存在闲置土地两年之久的违法行为，依据法律规定，独立行使监督职权，对东威公司作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是法律赋予塔县自然资源局的权利，不受塔县人民政府的批准，因东威公司不服塔县自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，向喀什地区自然资源局提出行政复议，东威公司对喀什地区自然资源局做出的行政复议决定书不服，向塔县人民法院提起行政诉讼，一审法院适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，认为本案被申请人是塔县人民政府，复议机关是喀什地区行署，所以喀什地区自然资源局受理东威公司的行政复议申请是错误的。喀什地区自然资源局认为一审人民法院对法律条款存在误解，因而导致错误判决；2.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构，认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本法律条款采用“可以”二字说明是否向有关组织和人员调查，听取东威公司的意见，取决于复议机关对本案的认识，复议机关认为本案事实清楚、证据确实充分，使用法律适当、程序合法，即使东威公司要求答辩，召开听证会，复议机关仍然可以采取书面审查的办法，所以可以是任意选择，而不是硬性规定。一审法院以喀什地区自然资源局没有出具受理通知书，没有要求塔县自然资源局提出答辩，东威公司提出听证，喀什地区自然资源局没有答复，以及没有在60日内向东威公司送达决定书，因而判决撤销喀什地区自然资源局作出的复议决定书，没有事实根据和法律依据。上诉人东威公司答辩称：一审判决撤销喀什地区自然资源局的行政复议决定书正确，喀什地区自然资源局没有向东威公司出具相关的受理通知，也没有听取其答辩，没有进行相应的调查，且东威公司提出听证请求，喀什地区自然资源局不答复、不听证、不理睬，最后复议决定也是严重超期才作出的，复议决定违反法律规定，应当被撤销。上诉人塔县自然资源局答辩称：对喀什地区自然资源局的上诉请求及事实理由无异议。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：本院经审理查明的事实与一审法院基本一致，本院予以确认。另查明，2018年5月30日，塔县自然资源局作出《闲置土地调查通知书》，并于当日送达东威公司。2018年11月14日，塔县自然资源局召开听证会，会上告知东威公司：建议上报县人民政府批准后，无偿收回涉案闲置土地。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、塔县自然资源局作出的塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法；二、喀什地区自然资源局作出的【2019】喀地国土行复第4号《行政复议决定书》的程序是否合法。针对争议焦点一。首先，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款、第十四条第二项的规定，土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地是根据出让合同约定的动工开发日期计算，故确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在涉案土地上的投入，更不能以整体项目投入超过25%，否定涉案土地未动工开发、未作任何投入的事实。本案中，2014年6月17日东威公司与塔县自然资源局签订两份《国有建设用地使用权出让合同》，其中一份合同为电子监管号：65313120114B00135，合同编号：65313120140013。2014年7月1日，东威公司通过转让的方式取得塔县塔什库尔干镇的图号为J-2-G054052的29405.46平方米商业用地。合同内容第四条规定出让宗地面积为29405平方米，第十六条规定在2015年6月15日之前开工，2017年6月1日之前竣工，受让人不能按期开工的应提前30日向出让人提出延建申请。经核查在案证据，东威公司未办理该宗地的施工许可证，未在合同约定的2015年6月15日前开工，亦未在开工前30日提出延建申请，且其提交的《未修建酒店的情况说明》证实涉案土地闲置系东威公司自身原因。塔县自然资源局根据上述事实，依照闲置土地调查、认定和处置程序作出塔国土资发【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确，符合法定程序。综上，东威公司主张与塔县自然资源局签订的两份出让合同是属于同一建设项目，其对该项目已经投资达1700万元，投资金额占计划总投资比例42%，塔县自然资源局认定涉案土地为闲置土地认定事实错误，该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。其次，《闲置土地处置办法》第十四条虽然有两款规定，但第一款征缴土地闲置费并不是第二款收回涉案土地决定的前置程序。故东威公司主张塔县自然资源局未经征缴土地闲置费而直接下达《收回国有建设用地使用权决定书》的行为违法，该主张于法无据，本院不予支持。再次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第五项规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:……(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”本案中，塔县自然资源局在《收回国有建设用地使用权决定书》中未明确救济途径及期限，属程序违法，但是对东威公司的权利未产生实际影响，一审法院确认其违法性，保留其有效性，对该《收回国有建设用地使用权决定书》不予撤销，并无不当。针对争议焦点二。《复议条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。第二十八条第六项规定，行政复议申请应当属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。东威公司不服塔县自然资源局作出的塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》，应当以批准该决定的塔县人民政府为被申请人，向喀什地区行政公署提出复议申请，其向喀什地区自然资源局申请行政复议，属于复议主体错误，该局并不具有本案的复议职权。根据《行政诉讼法》第四十九条第四项、《适用解释》第一条第二款第四项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《复议条例》第二十七条、第二十八条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，必须符合行政复议法和该条例规定的申请条件。行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的申请条件的约束，遵守法定的审查顺序，其效力也应当接受司法的审查。复议机关受理不符合申请条件的复议申请，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上属于对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。喀什地区自然资资源局在不具备复议职责的情况下，于2019年1月29日作出【2019】喀地国土行复第4号《行政复议决定书》维持了塔县自然资源局的处罚行为，该复议决定属于对东威公司申诉的重复处理行为，对东威公司的权利义务未产生实际影响，故依法应当驳回东威公司的起诉。一审法院判决撤销喀什地区自然资源局作出的【2019】喀地国土行复第4号《行政复议决定书》属适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，上诉人东威公司的上诉请求不成立，应予驳回。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项、第六十九条第一款第一项的规定，判决如下：一、维持新疆维吾尔自治区塔什库尔干塔吉克自治县人民法院（2019）新3131行初2号行政判决第一项（一、被告塔什库尔干县自然资源局作出的塔国土资函【2018】95号《收回国有建设用地使用权决定书》违法）；二、撤销新疆维吾尔自治区塔什库尔干塔吉克自治县人民法院（2019）新3131行初2号行政判决第三项（三、驳回原告新疆东威生物科技有限公司的其诉讼请求）；三、变更新疆维吾尔自治区塔什库尔干塔吉克自治县人民法院（2019）新3131行初2号行政判决第二项为驳回上诉人新疆东威生物科技有限公司对上诉人新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局的起诉。一审案件受理费50元，由上诉人新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局负担50元；二审案件受理费150元，由上诉人新疆东威生物科技有限公司负担50元，上诉人塔什库尔干塔吉克自治县自然资源局负担50元，上诉人新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局负担50元。本判决为终审判决。审  判  长   阿地力江阿不都克力木审  判  员   郭        斌审  判  员   帕提古 丽 艾 则孜二 〇 二 〇 年 八 月 二 十 九 日书  记  员   姜   冠    群