湖南省怀化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘12行终93号 上诉人（原审原告）尹明海，男，1962年11月15日出生，汉族，住湖南省芷江侗族自治县。 委托代理人张嗣良。 被上诉人（原审被告）芷江侗族自治县自然资源局，地址芷江侗族自治县芷江镇凯旋路240号。 法定代表人肖孝芳，局长。 委托代理人李元菊，女。 委托代理人吴泽刚，湖南杰达律师事务所律师。 上诉人尹明海因与被上诉人芷江侗族自治县自然资源局（以下简称芷江县自然资源局）撤销行政协议一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，怀芷快速干道是优化区域公路路网结构，改善怀化市交通运输条件，满足日益增长的交通运输需求的社会公益性项目。2017年4月21日，湖南省发展和改革委员会作出湘发改基础〔2017〕351号文件《湖南省发展和改革委员会关于中方至芷江公路工程可行性研究报告的批复》，同意建设该公路。原告在湖南省芷江侗族自治县溪口组建有一栋框架结构房屋，面积368.5㎡，土地性质为农村集体土地。2017年5月20日，原芷江侗族自治县国土资源局（甲方）委托芷江段指挥部与原告尹明海（乙方）签订《拆迁补偿协议书》，甲乙双方依据怀政发［2016］9号《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》的最高补偿标准，确认原告的拆迁各项补偿共计594932元，协议签订后，原告便领取了该款项，并领取了奖励款31541元。2017年7月21日，原告又出具承诺书，承诺自2017年7月21日起，遵照与芷江段指挥部签订的《拆迁补偿协议书》的条款规定，将位于芷江侗族自治县的该房屋及附属物移交芷江段指挥部，放弃对该房屋及附属物的所有权、居住权。该房屋至今尚未拆除。2019年11月8日，被告就涉案项目取得湖南省人民政府（2019）政国土字第1411号《农用地转用、土地征收审批单》，原告房屋位于该审批单批准征收范围内。后原告反悔，遂向法院提起行政诉讼。 另查明，2019年3月，根据芷江侗族自治县机构改革实施方案，将芷江侗族自治县国土资源局的职责、芷江侗族自治县住房和城乡建设局的城乡规划管理职责、芷江侗族自治县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责等整合，组建芷江侗族自治县自然资源局，作为芷江侗族自治县政府工作部门，不再保留芷江侗族自治县国土资源局。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，对被征土地上的房屋依法认定和补偿以及对被征地的农村集体经济组织成员予以安置是被告的法定职责。 本案争议焦点为《拆迁补偿协议书》是否符合法定可撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，原告房屋属于农村集体土地上的房屋，被告出于社会公共利益的目的对原告房屋组织实施征收补偿。被告在对原告房屋及附属物进行实物调查登记并经原告签字确认的基础上，与原告经过协商签订了《拆迁补偿协议》，该协议是双方真实意思表示，并无证据证明该协议存在胁迫、欺诈、重大误解的情形；原告房屋系农村集体土地上的房屋，征收补偿不适用国有土地上房屋征收与补偿标准，被告以怀政发[2016]9号《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》的最高补偿标准对原告房屋进行征收补偿，也不存在显失公平的情形。双方签订的协议合法有效。且被告已按协议向原告支付了征收补偿款，原告已按协议领取了被告支付的征收补偿款及奖励款，并书面承诺向被告移交房屋。现原告又以案涉土地未经批准征收为由要求撤销该协议，没有事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告尹明海的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告尹明海负担。 判决宣判后，尹明海不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，对本案争议焦点确定错误。本案的关键问题，在于被征收房屋的土地是否获得省以上人民政府的批准征收，被上诉人是否具有征收上诉人房屋的主体资格。原审法院没有对被上诉人是否有征拆上诉人房屋的资格进行认定，而仅对协议真实意思进行认定，系对本案争议焦点确定错误。二、适用法律错误。被上诉人在未获得省级以上人民政府批准征收土地之前所实施的征收行为，应当按《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定确认行政行为无效，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决本案错误。综上，原审法院认定事实、确定争议焦点及适用法律错误，故特提起上诉。请求：1、撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初51号行政判决书；2、撤销上诉人与被上诉人签订的怀芷快速干道芷江段房屋及附属物拆迁补偿协议书；3、一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人芷江县自然资源局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，答辩人具有征收上诉人房屋的主体资格；二、《怀芷快速干道芷江段房屋及附属物征拆补偿协议书》合法有效。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。 各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。双方当事人在二审没有新的证据向本院提交。 本院经审理查明的事实与一审无异，本院予以确认。 本院认为，本案属于行政协议纠纷。上诉人以被上诉人未获得省级以上人民政府征收案涉土地批复文件而实施征收行为、程序违法为由，请求撤销其与被上诉人签订的《拆迁补偿协议书》。故本案关键在被上诉人未取得征地批复文件，但已按照规定的补偿标准与上诉人签订《拆迁补偿协议书》并已实施补偿，该补偿协议是否符合法定撤销情形。 上诉人诉请撤销案涉协议的主要理由在于案涉土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定条件。本案客观上存在“未批先征”程序不当问题，本院在此予以指正。但是，基于行政协议具有两面性的特征，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议是否可以撤销的判断，既适用行政诉讼法及司法解释关于可撤销行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于可撤销合同的规定，并应考虑合同双方自愿性和诚实信用原则。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”。本案中，案涉协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成。同时，案涉协议是在被上诉人对上诉人房屋及附属物进行实物调查登记并经上诉人签字确认的基础上，经过双方协商而签订的，且被上诉人已按协议向上诉人支付了征收补偿款，上诉人亦按协议领取了被上诉人支付的征收补偿款及奖励款，并书面承诺向被上诉人移交房屋，该协议系双方真实意思表示。现上诉人又无证据证明该协议存在胁迫、欺诈、重大误解的情形；上诉人房屋系农村集体土地上的房屋，被上诉人已按怀政发[2016]9号《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》的补偿标准对上诉人房屋进行补偿，亦不存在显失公平的情形。另在案涉协议签订后，芷江侗族自治县人民政府积极采取补救措施，已于2019年11月取得湖南省人民政府征地批准文件。因此，案涉协议不存在法定撤销情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定同项目所有已签订的拆迁补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。故对上诉人的上诉理由及请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尹明海负担。 本判决为终审判决。                                                  审判长                                             谌蔚                                                     审判员                                             肖尊启                                                     审判员                                             李容容                                                                 二○二〇年八月三十一日                                                     法官助理                                             刘俊卿                                                                 书记员                                             肖丽红