广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终899号上诉人（原审原告）：吴大石，男，1955年8月29日出生，汉族，住广东省中山市*********。上诉人（原审原告）：苏少英，女，1957年3月22日出生，汉族，住广东省中山市*********。两上诉人的共同委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市***********，统一社会信用代码114***********467Y。法定代表人：梁战文，镇长。委托代理人：何毅伦，该府工作人员。委托代理人：林文理，广东国融律师事务所律师。原审第三人：关金好，女，1958年4月17日出生，汉族，住广东省中山市*********。原审第三人：冯雪梅，女，1983年2月11日出生，汉族，住广东省中山市*********。原审第三人：冯建文，男，1985年7月6日出生，汉族，住广东省中山市*********。原审第三人：中山市港口镇西街社区居民委员会，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码554***********341T。负责人：陈春恩。原审第三人：中山市港口镇西街社区西街第十一经济合作社，住所地广东省中山市*********。上诉人吴大石、苏少英因不服被上诉人中山市港口镇人民政府（下称港口镇政府）行政处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初108号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，吴大石、苏少英、冯某（已故）、关金好、冯雪梅、冯建文都是西街第十一经济社的村民。2018年6月23日，吴大石、苏少英通过邮寄方式向港口镇政府递交了吴大石[2018]622号土地权属争议案件申请书，要求港口镇政府对其二人与案外人冯某就位于中山市*************与中山市*************之间的120平方米土地使用权的归属作出处理决定，同时附上权属人为冯某的集体土地使用权证、证明、争议土地的用地图、队长证、户口簿等证据材料。港口镇政府于2018年6月25日签收。吴大石、苏少英以港口镇政府不履行法定职责为由，于2018年9月5日诉至原审法院。原审法院经审理后认为港口镇政府法定履行职责的期限仍未届满，裁定驳回吴大石、苏少英的起诉。2018年12月21日，港口镇政府作出行政处理决定，以吴大石、苏少英的申请不属于土地权属争议为由驳回其申请事项。吴大石、苏少英不服，于2019年1月9日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销前述行政处理决定。原审法院经审理后于2019年6月25日作出(2019)粤2071行初105号行政判决，认定港口镇政府仅提交答辩状，未提交证据证明其作出前述行政处理决定的事实依据和法律依据，不能证明作出前述行政处理决定的合法性，遂判决撤销前述行政处理决定并责令港口镇政府于该判决书生效后的6个月内对吴大石、苏少英的申请重新作出处理决定。(2019)粤2071行初105号行政判决书发生法律效力后，港口镇政府根据吴大石、苏少英的现场指认确定争议土地位置、范围，随后对吴大石、苏少英、关金好、黄某、林某、吴某（西街社区居委会副主任）等进行调查并制作询问笔录，并向不动产登记部门调取了争议土地的登记资料，还调取了冯某常住人口登记卡核实户籍登记信息。2019年12月17日，港口镇政府作出中港行字[2019]10号行政处理决定，认为争议土地自1991年划拨至冯某使用至其病故之日未建设住宅，空闲25年之久，依法应由所在村集体报市人民政府批准后注销土地登记，由集体收回，本案争议处理无现实意义；且吴大石、苏少英主张村集体已于1984年左右将争议土地分配给其作宅基地使用，但并未提供任何有效的证据予以证明，吴大石、苏少英主张其对争议土地享有权属依据不足；争议土地在冯某死亡时并未上盖房屋，争议土地属于集体所有，不属于遗产不发生继承，即争议土地无确定的权利义务承受人，不存在使用权属争议的相对方，遂决定驳回吴大石、苏少英的全部申请请求。港口镇政府于2020年1月3日将该处理决定书送达吴大石、苏少英。吴大石、苏少英不服，诉至原审法院，请求：1.撤销港口镇政府作出的中港行字[2019]10号行政处理决定；2.港口镇政府对吴大石、苏少英提交的土地权属争议案件申请书所申请事项重新作出处理决定。原审法院另查明，争议土地位于中山市*****************之间，该土地于1991年9月25日办理了集体土地使用证，证号为集(XX)XX16号，权利人为冯某，地址为中山市**********，用地面积为103.13平方米，土地性质为集体所有，作住宅建设用途。2019年4月，冯某后人以冯某名义申请办理争议土地的地址和面积变更登记并领取新的不动产权证，证号为粤(XX)中山市不动产权第XX53号，用地面积变更为99.1平方米，地址变更为中山市**********之二。原审法院又查明，争议土地自1991年9月25日批准划拨给冯某作建设住宅用途后，一直空闲，未建设房屋。2016年12月24日，冯某病故。2017年6月，冯某的儿子冯建文在争议土地搭建了约10平方米的一层砖混结构平房。原审法院再查明，吴大石、苏少英接受港口镇政府调查时陈述，争议土地是当时的生产队队长林某于1980年分配给其二人作住宅用途，分配后其二人就外出，故未办理土地登记，亦未在争议土地上建房，只是搭过茅棚。林某接受港口镇政府调查时陈述其曾是西街十一生产队的队长，于1983年左右分配过土地给吴大石、苏少英，因年代久远，已不清楚当时分配土地的四至，明确否认其于2017年8月13日为吴大石、苏少英出具过证明，且对该证明里载明的内容亦不予确认，并称其后来外出打工，不清楚争议土地后来的分配情况。黄某接受港口镇政府调查时陈述其系西街十一生产队现任队长，争议土地的所有权属于其生产队，争议土地是于1984年左右分配给吴大石、苏少英作住宅用地，但吴大石因逃避计划生育几年没回来，后来土地情况就不清楚了，因其于1991年时并非生产队队长，不清楚争议土地是否收回重新分配过。关金好接受港口镇政府调查时陈述吴大石、苏少英分配土地后为逃避计划生育出走，当时的村委和生产队收回争议土地后重新分配给其夫妇使用，其丈夫冯某于1991年办理了争议土地的集体使用证。吴某接受港口镇政府调查时陈述争议土地属于西街十一生产队。一审庭审中，吴大石、苏少英主张争议土地的使用权属于其二人，依据就是林某于2017年8月13日出具的证明以及附有20名人员签名的证明。港口镇政府、吴大石、苏少英、关金好、冯雪梅、冯建文确认截至一审庭审之时争议土地的集体使用权未被集体收回。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，本案土地使用权属争议属于个人之间的，且当事人已向港口镇政府提出了处理申请，属于港口镇政府的法定职责范围。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，争议土地已于1991年9月25日办理土地登记，登记使用权利人为冯某。吴大石、苏少英以林某出具的证明及附有20名人员签名的证明为依据主张其二人对争议土地享有使用权属。然而，林某在接受港口镇政府调查时明确否认出具过该证明，且对该证明内容亦不予确认。吴大石、苏少英提交的证据明显不足以证明其二人对争议土地享有使用权属。因此，港口镇政府认定吴大石、苏少英主张对争议土地享有使用权属依据不足，并无不当，予以支持。冯某经由集体分配获得争议土地的宅基地使用权属后领取了相应的权属证书，但之后一直闲置争议土地未建设房屋直至病故。争议土地的所有权属于农民集体，争议土地在冯某死亡时仍未上盖房屋，争议土地的使用权不属于遗产不发生继承，且集体亦未收回重新分配，因此，港口镇政府认定争议土地不存在使用权争议的相对方，亦无不当。港口镇政府作出涉案行政处理决定驳回吴大石、苏少英的申请事项，处理结果适当，原审法院予以支持。港口镇政府根据当事人现场指认确定争议土地位置和范围，随后对相关人员及当事人等进行调查并制作询问笔录，还向不动产登记部门调取争议土地的登记资料等，经调查核实后作出涉案行政处理决定并依法送达，程序合法。综上所述，吴大石、苏少英要求撤销涉案行政处理决定并责令港口镇政府重新作出处理的诉讼请求，理据不足，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回吴大石、苏少英的诉讼请求。案件受理费50元，由吴大石、苏少英负担。上诉人吴大石、苏少英不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。涉案土地属于上诉人家庭户分配的宅基地，从上诉人提交的黄某询问笔录显示，上诉人家庭户在1984年获西街第十一经济社分配了涉案宅基地，此后该经济社再没有向本社成员分配宅基地，涉案土地是上诉人家庭户通过合法手续分配的宅基地是不争的事实。上诉人家庭户获得的宅基地不存在被收回的情形。没有证据显示该宅基地存在《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定的被收回的情形。原审第三人提供虚假证据，原审法院要求第三人提供冯某名下的土地使用证原件，逾期不提供的视为冯某名下的土地使用证为虚假证据，但是原审第三人自始至终未向法院提供冯某名下土地的使用证原件，因此，冯某名下的土地使用证不能作为本案认定事实的依据。原审第三人办理的土地使用证明显与涉案土地无关，原审第三人一直居住在港口镇北基街11号，根据一户一宅的宅基地分配标准，原审第三人在1991年办理的土地使用证必定与居住地址一致，涉案土地的位置不可能与北基街11号的土地重叠。二、原审法院适用法律错误。农村宅基地使用权的归属不适用登记原则，根据我国农村的习惯，最初的农村宅基地都是由生产队队长分配给生产队队员，是队员的一种福利。即农村宅基地是以分配作为合法来源，而不是以登记为合法来源的。因此，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二条规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。三、被上诉人对涉案土地使用权的处理明显不当。原审第三人不符合拥有涉案宅基地使用权的法定条件，农民获取宅基地，必须是农民集体成员，符合一户一宅的原则，经集体成员同意，涉案决定将宅基地使用权确权给第三人，明显不符合以上法定条件。涉案决定违反公平正义，原审第三人利用上诉人外出打鱼逃避计划生育的机会，将上诉人在涉案土地上搭建的茅棚予以拆除，强占涉案土地，其行为明显违法，涉案决定支持原审第三人的违法行为，明显不当。综上，请求二审法院依法改判撤销原审判决，判决撤销港口镇政府作出的中港行字[2019]10号行政处理决定；判令港口镇政府对吴大石、苏少英提交的土地权属争议案件申请书所申请事项重新作出处理决定。被上诉人港口镇政府没有提交答辩意见。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服集体土地使用权争议行政处理决定案。审查本案港口镇政府作出的行政处理决定的合法性问题，在于审查港口镇政府作出处理的调查事实是否充分、处理结果是否符合法律规定的问题。首先，在事实调查方面，港口镇政府就涉案土地的位置、范围、权属登记状况及争议双方的意见进行了调查，确定了争议土地的状况、权属人信息情况等，调查事实充分，依据争议土地的土地登记情况确定该土地在村集体宅基地分配上曾经分配给冯某作为宅基地使用，事实依据充分。就争议土地的登记情况，有土地登记申请表、不动产登记申请表等土地登记资料作为依据，并不是仅以冯某名下的土地登记证为唯一证据认定事实的，故对于上诉人以原审第三人无法提供土地使用证的原件为由，认为原审第三人提供了有关土地登记的虚假证据，不能认定争议土地使用权曾经属于冯某的上诉理由，本院不予采纳。港口镇政府根据争议土地的登记情况，在上诉人无法提供实际享有争议土地的宅基地使用权及对争议土地实际控制、使用的证据情况下，认定争议土地的宅基地使用权曾经属于冯某而不支持上诉人对争议土地享有使用权，认定结论并不违反《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二条的规定，本院对港口镇政府涉案行政处理决定认定的事实予以支持。其次，关于港口镇政府作出的行政处理决定处理结果是否符合法律规定的问题，港口镇政府基于争议土地在原分配给冯某作为宅基地使用后空闲25年之久没有作为宅基地建房使用的事实，认定争议土地应当由村集体收回重新分配，并不属于上诉人所主张的土地使用权争议双方的任何一方，符合作出行政处理决定时的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正版）第六十五条第一款第（二）项及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”的规定。港口镇政府的涉案行政处理决定并未将争议土地确认为争议双方任何一方的宅基地，故对于上诉人认为涉案行政处理决定违反“一户一宅”的宅基地分配原则的上诉意见，本院不予采纳。至于上诉人认为争议土地曾经由生产队长分配给其作为宅基地使用，并无充分证据支持，且宅基地的分配属于村集体村民会议议决事项，对此主张本院不予支持。综上所述，上诉人吴大石、苏少英的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴大石、苏少英负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年八月十四日书记员 林泊旭