湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2209号上诉人（原审原告）绥宁县岩田锰业有限责任公司，住所地绥宁县黄桑乡赤板村。法定代表人王东生，该公司执行董事。委托代理人谭文军，湖南楚信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绥宁县人民政府，住所地绥宁县长铺镇中心街47号。法定代表人罗玉梅，该县县长。委托代理人钱名宏。委托代理人李剑烽，湖南三行律师事务所律师。上诉人绥宁县岩田锰业有限责任公司（以下简称岩田公司）因与绥宁县人民政府确认行政行为违法及行政赔偿、补偿一案，不服邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2017年12月1日，湖南省人民政府办公厅下发湘政办明电［2017］103号文件，对涉及自然保护区的采矿权规定了“直接关闭注销”、“部分避让退出”和“整体补偿退出”三种处置方式。同年12月19日，湖南省国土资源厅、湖南省财政厅、湖南省环境保护厅、湖南省林业厅、湖南省人民政府法制办公室联合下发《关于印发中央环保督察反馈涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2017］314号），确定原告岩田公司的岩田锰矿与黄桑国家级自然保护区重叠，采矿权退出方式为部分避让退出，省级补助金额30万元。同年12月30日，原告与被告绥宁县人民政府签订《部分避让退出矿区范围补偿协议》，由绥宁县人民政府对岩田公司缩小的矿区范围进行适当补偿，补偿金额为30万元（已支付给原告）。2018年8月31日，湖南省国土资源厅、湖南省财政厅、湖南省环境保护厅、湖南省林业厅、湖南省人民政府法制办公室联合下发《关于印发第二批涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2018］147号），所附处置意见表中有关岩田锰矿的处置意见备注有“因该矿区与黄桑风景名胜区绝大部分重叠，无法继续开办，故将原处置方式调整为整体补偿退出。矿山无选厂，原已补助30万元，此次补助570万元。”并要求县级人民政府按《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和处置意见要求认真抓好落实，确保在2018年10月底前完成整改任务。被告工作人员通过电话、微信等方式与原告法定代表人联系沟通补偿事宜，但未能达成协议。2018年9月12日，绥宁县人民政府作出《关闭决定》，同年9月13日，绥宁县国土资源局与刘武青签订《绥宁县“黄桑岩田锰矿厂”拆除施工合同》，约定将岩田锰矿的拆除工程（厂房及附属设施的拆除、平地、清场和运输）发包给刘武青组织施工，承包总价款为190696元，工期自2018年9月15日至10月3日止。原告于2018年10月16日向被告递交《行政补偿申请书》，要求补偿因关闭岩田锰矿造成的直接投入经济损失6000余万元和锰矿设备、设施损失及已开采并现存于矿硐的25万吨锰矿价值损失。同年11月30日，被告作出《关于绥宁县岩田锰业有限公司申请行政补偿事项的答复》，该答复告知岩田公司可向省自然资源厅申请退付矿价款和备用金；关于整体退出补偿问题，因要求补偿的数额与政策规定存在巨大差距，对超出政策部分的诉求不予支持。2019年1月14日，绥宁县国土资源局就岩田公司认为省里文件规定的补偿金过低，多次协商未能达成补偿协议的情况，向湖南省自然资源厅请示了两个事项：一、是否允许矿山业主委托技术单位对已封闭的矿硐重新打开进行矿山剩余资源储量的现场核实，完成后再封闭矿硐；二、省厅已对关闭退出矿山进行整体退出专项补助，是否有政策规定县人民政府还要给予适当经济补偿。湖南省自然资源厅于同年1月17日函复绥宁县国土资源局：一、经查，绥宁县岩田锰矿于2013年完成了矿山储量核实报告，且绥宁县国土资源局证明自2013年以来，该矿一直未生产，现该矿已封闭矿硐，矿山剩余资源储量应以2013年原省国土资源厅备案的储量核实报告为准，办理采矿许可证注销及采矿权价款退付结算手续，因此不需要打开矿硐核实储量；二、根据湘政办明电［2017］103号文件规定“属省级或市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级或市级财政予以补助。补助资金拨付给采矿权所在地县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出”，县级人民政府可据此文件精神统筹安排补助资金……。2019年1月16日，岩田锰矿的采矿许可证被公告注销。同年2月25日，湖南省财政厅、湖南省自然资源厅作出《关于下达第二批涉及自然保护区矿业权退出补助资金的通知》（湘财建二指［2019］6号），下达了岩田锰矿的采矿权退出补助专项资金570万元。岩田公司对上述关闭决定不服，遂提起本案诉讼，请求：一、确认被告作出的《关闭决定》违法；二、判令被告向原告支付赔偿款及补偿款共计6152万元整。另查明，根据湘政办明电［2017］103号文件中《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的规定，整体补偿退出的方式为“给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金”，程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿资金，并按“六个不留”标准关闭矿山。补偿方式：由采矿权所在地县级人民政府按有关规定组织进行补偿。属于省级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级财政予以补助。补助资金拨付给采矿权所在地县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出。补助标准：省级发证采矿权省级补助标准为“对于无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿”。剩余资源储量价款和备用金退付方式：采矿权价款按退出范围内已经有偿处置的剩余资源储量进行核算，退付给采矿权人；地质环境治理备用金按退出范围面积核算，退付至县级人民政府，由县级人民政府负责组织地质环境治理。原审认为，本案被诉行政行为是绥宁县人民政府对原告岩田公司的矿区作出《关闭决定》的行为以及应履行的补偿金支付义务。故由当地国土资源部门组织实施的强制封闭矿洞和拆除设施设备的行为以及采矿权价款和地质环境治理备用金的退付均不属本案审理范围，对原告要求评估强制行为造成的损失的鉴定申请，不予准许。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。自然保护区属于禁止开矿区域，原告的岩田锰矿绝大部分与黄桑国家级自然保护区重叠，采矿权的设立范围不符合上述法律规定。为了贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，国家近年来不断加大环境保护的力度，对涉及自然保护区的采矿权逐一进行整改，原告的岩田锰矿被中央环保督察确定为需整体补偿退出的矿区。我国对矿区的政策性关闭并未制定相应的法律、法规，湘政办明电［2017］103号文件是为落实《中华人民共和国自然保护区条例》而制订的规范性文件，可以作为本案被诉行政行为合法性审查的参考依据。岩田锰矿是由《关于印发第二批涉及自然保护区的省级发证采矿权处置意见的函》（湘国土资函［2018］147号）确定为整体补偿退出的矿区，文件下发时间为2018年8月31日，要求县级人民政府在当年10月底前整改到位。被告于2018年9月12日对岩田锰矿作出《关闭决定》，从被告提交的微信截图信息可以看出，原告在被告作出《关闭决定》之前已经知晓岩田锰矿属于整体补偿退出的矿区且补偿必须执行湘政办明电［2017］103号文件确定的标准，其间原告的法定代表人还到省自然资源厅协调过补偿事项。因此，被告在作出《关闭决定》之前履行了与原告协商补偿的职责，虽未达成协议，仍应视为其履行了正当的程序。对原告要求确认被告作出的《关闭决定》违法的诉讼请求，不予支持。湘政办明电［2017］103号文件规定了“自然保护区设立后经批准设置的采矿权，要区分情况，凡属于企业通过欺骗、贿赂等不正当手段违规取得的，坚决关闭，不予补偿；凡不属于企业通过不正当手段违规取得的，退出时给予适当补偿，但对相关手续不完备违规审批的行为要严肃查处”。本案原告的矿权设立在保护区设立之后，已被确定为整体补偿退出的矿区，退出时应当给予适当补偿，但非原告理解的对岩田锰矿的全部财产予以补偿。原告的采矿许可证系由省级国土资源部门颁发，其补偿由省级财政拨付，按600元/矿补助到县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山的经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出。根据原、被告双方的陈述以及被告提交的证据，可以证明被告已支付了30万元补偿金给原告。被告主张封闭矿硐和拆除设施设备开支190696元、修建挡土墙及覆土复绿开支220089.5元。因封闭矿硐和拆除设施设备被告仅提供了施工合同，未提交发票或实际支付凭证，对该项费用支出不予支持；而修建挡土墙及覆土复绿开支属于地质环境治理备用金结算范围，本案不予审理。综上，省级财政共拨付600万元给被告用于关闭岩田锰矿的经济补偿、职工安置和实施关闭等费用开支，被告仅支付了30万元补偿金，尚余570万元应当补偿给原告。原告要求被告支付赔偿款及补偿款6,152万元的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。据此判决：一、驳回原告绥宁县岩田锰业有限责任公司要求确认被告绥宁县人民政府作出的《绥宁县人民政府关于关闭绥宁县岩田锰业有限公司岩田锰矿的决定》违法的诉讼请求；二、由被告绥宁县人民政府于本判决生效之日起30日内，给付原告绥宁县岩田锰业有限责任公司矿山关闭经济补偿金570万元及利息（利息计算方法：以570万元为基数，从2019年2月26日起计算至补偿款实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算）。岩田公司上诉称：一、一审认定被上诉人作出《关闭决定》的时间为2018年9月12日明显违背了客观事实；二、被上诉人在作出《关闭决定》时剥夺了上诉人的陈述、申辩权利，没有提供足够的证据证明上诉人的锰矿属于应当关闭的范围之内，在没有与上诉人协商的情况下采取先行关闭，再做《关闭决定》的行为明显违背了法律规定的程序，应当依法确定违法；三、湘政办明电［2017］103号文件中规定的600万元补助资金并非上诉人名下矿井被关闭后仅能获得的补偿金金额，上诉人有权就自己的损失获得合理补偿，一审判决混淆了“补助”、“补偿”的概念，从而作出了错误的判决。综上，请求二审依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。绥宁县政府答辩称：一、《关闭决定》是2018年9月12日作出，是由于上诉人在省里协商补偿事宜未能及时领取，但在作出后答辩人通过电话已经及时告知了决定的内容，故本案不存在事后补做《关闭决定》的情况。二、答辩人关闭上诉人所属锰矿是执行上级行政机关的命令；不是行政许可的撤回，不适用行政许可法的规定；上诉人所属锰矿地处黄桑自然保护区范围内，属于禁止开采区；没有签订补偿协议是由于上诉人不同意签订所致，在协商无果的情况下答辩人作出《关闭决定》和实施关闭行为不违法。三、上诉人所属锰矿开采量不大，质量不好，在2012年即以停产，根据相关文将规定，属省级和市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级和市级财政予以补助，补助资金拨付采矿权所在地县级政府，由县级政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用。全省所有整体退出的矿区均按此办理，没有例外，一审判决没有混淆概念。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉人的上诉。当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定案件事实的依据，本院予以确认。本院认为，本案诉争的焦点是绥宁县政府作出的《关闭决定》是否合法以及岩田公司提出的赔偿请求是否应当予以支持。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。自然保护区属于禁止开矿区域。本案中，从查明的事实看，岩田公司所属的岩田锰矿全部位于黄桑国家级自然保护区范围内，该事实有绥宁县政府提供的由湖南省煤炭地质勘查院编制的《矿业权设置范围与相关信息查询结果表》予以证实，岩田锰矿采矿权的设立范围不符合上述法律规定。并且岩田锰矿地处黄桑国家级自然保护区的事实亦已经湖南省国土资源厅等部门比对核实，在湘国土资函（2018）147号文件中确定为整体补偿退出对象，本院对该事实予以确认。因我国对矿区的政策性关闭未制定相应的法律、法规，而湘政办明电［2017］103号文件是为落实《中华人民共和国自然保护区条例》而制订的规范性文件，故可以作为本案被诉行政行为合法性审查的参考依据。为了加快推进自然保护区采矿权有序退出，确保中央环保督查反馈的问题整改到位，湘政办明电［2017］103号文件规定了整体补偿退出的矿山应当在2018年10月底前完成关闭矿山工作，湘国土资函（2018）147号文件亦明确了岩田锰矿属于2018年10月底前应当关闭的对象。在确定岩田锰矿属于关闭对象后，绥宁县政府多次与上诉人进行联系协商补偿事宜，但上诉人以补偿数额过低为由拒绝签订补偿协议。从绥宁县政府提交的微信截图信息看，上诉人在绥宁县政府作出《关闭决定》之前已经知晓岩田锰矿属于整体补偿退出的矿区且补偿必须执行湘政办明电［2017］103号文件确定的标准，期间上诉人的法定代表人还到省自然资源厅请求增加补偿的事宜，在关闭期限届满前，绥宁县政府于2018年9月12日作出了《关闭决定》并于同年10月11日邮寄送达给上诉人的法定代表人。因此，绥宁县政府在作出《关闭决定》之前履行了与上诉人协商补偿的职责，虽未达成协议，仍应视为其履行了正当的程序。故绥宁县政府作出的《关闭决定》不违反法律规定。湘政办明电［2017］103号文件规定了“自然保护区设立后经批准设置的采矿权，要区分情况，凡属于企业通过欺骗、贿赂等不正当手段违规取得的，坚决关闭，不予补偿；凡不属于企业通过不正当手段违规取得的，退出时给予适当补偿，但对相关手续不完备违规审批的行为要严肃查处”。还规定“对不属于直接关闭注销的整体退出或部分退出的采矿权，由采矿权所在地县级人民政府按有关规定组织进行补偿。属省级或市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级或市级财政予以补助。补助资金拨付给采矿权所在地县级人民政府，由县级人民政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用支出。”对补助标准规定“对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿。”本案中，岩田锰矿属于整体补偿退出的矿区，根据上述文件的规定，退出时应当给予适当的补偿，岩田锰矿的采矿许可证由省国土资源部门颁发，故其补助资金由省级财政予以拨付，为600万元/矿，该补助资金即为对岩田锰矿的补偿资金，且为最高补偿标准。岩田公司认为省级财政补助后，县级财政仍应当对其所有损失进行补偿系对文件的错误理解。通过查明的事实看，绥宁县政府已经向岩田公司支付了30万元补偿金，尚有570万元补偿金未支付，原审判决判令绥宁县政府支付剩余的570万元补偿金及利息并无不当。故岩田公司要求绥宁县政府支付6,152万元补偿款的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人岩田公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绥宁县岩田锰业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇二〇年八月二十八日书记员  杨雅婷