湖南省道县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1124行初121号 原告杨明（曾用名：杨克明），男，××年××月××日出生，汉族，湖南省永州市零陵区人，住零陵区。 委托代理人杨克银，男，××年××月××日出生，汉族，湖南省永州市零陵区人，住零陵区。 委托代理人肖文涛，湖南九子龙律师事务所律师。 被告永州市零陵区农业农村局，住所地永州市零陵区南津南路249号。 法定代表人张九清，该局党组书记。 副职负责人周建军。 委托代理人蒋先军，湖南杰联律师事务所律师。 原告杨明不服被告永州市零陵区农业农村局土地行政处罚一案，本院于2020年6月8日接受零陵区人民法院移送管辖并立案受理后，于2020年6月16日向被告永州市零陵区农业农村局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨克银、肖文涛，被告永州市零陵区农业农村局的副职负责人周建军和委托代理人蒋先军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月26日，永州市零陵区自然资源局作出永零自然资罚字〔2019〕7号行政处罚决定，认定原告杨明户在未取得合法用地手续的情况下建设住房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告杨明户作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。 原告杨明诉称，原告父亲杨昌玉居住的房屋因年久失修变成危房无法继续居住，经申请同意后杨昌玉在原宅基地基础上开始施工重建房屋，建成后杨昌玉和原告入住该涉案房屋，一直居住至本案发生，期间没有任何国家机关提出异议。2019年7月26日，零陵区自然资源局对原告作出永零自然资罚字[2019]7号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用土地及限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。2019年8月9日，原告父亲杨昌玉过世。原告认为永零自然资罚字[2019]7号《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。主要有以下几个方面的错误：一、零陵区自然资源局事实认定错误。原告不是涉案房屋的所有人，原告的父亲杨昌玉才是。同时，涉案房屋属于重建，而不是新建。二、零陵区自然资源局作出行政处罚的程序违法。1.原告父亲杨昌玉是涉案房屋的所有人，即使处罚也应当处罚原告父亲，零陵区自然资源局对原告作出处罚属于行政处罚适用对象错误。2.零陵区自然资源局剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利。2019年7月23日，零陵区自然资源局向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告在三个工作日内享有陈述、申辩和要求听证的权利。零陵区自然资源局在2019年7月26日又作出了涉案处罚决定书，按照规定送达日的第二天才是起算时间，2019年7月26日才是第三个工作日。又因为2019年7月27日是星期六，因此零陵区自然资源局只能在2019年7月29日之后才可以作出处罚决定。被告在2019年7月26日作出行政处罚决定属于超前行使处罚权，剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利。3.零陵区自然资源局的行政处罚超出了法定处罚作出时限。零陵区自然资源局在2019年5月27日就对原告建房行为立案，2019年7月26日作出处罚决定刚好60日。而按照以上论述零陵区自然资源局至少要在2019年7月29日才能作出处罚决定，必然导致零陵区自然资源局合法行政处罚作出时限超过60日，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条“立案之日起60日内作出行政处罚”的规定。三、零陵区自然资源局行政处罚行为适用法律错误。2011年，原告父亲在自己的宅基地上重建房屋是合法的。依据《中华人民共和国土地管理法》及《湖南省实施办法》等相关法律规定，农村村民有在宅基地上修建住宅的权利，原告父亲不违反国家强制性法律规定，未办建设工程规划许可证是历史遗留问题。原告父亲从祖辈起就世世代代居住于此，相关部门从未给包括原告父亲在内的村民办理过相关建房手续，不能因没有相关手续就认定居住十年的房屋为违法用地，零陵区自然资源局认定原告违法用地显然是错误的。综上，为维护原告合法权益，请求人民法院判令：1.撤销零陵区自然资源局作出的永零自然资罚字[2019]7号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告杨明向本院提交了以下证据： 1.常住人口登记卡，拟证明杨克明是原告杨明的曾用名。 2.（2020）湘1124行初12号行政裁定书，拟证明本案未超过起诉期限。 3.永零自然资罚字[2019]7号《行政处罚决定书》和送达回证，拟证明涉案房屋2011年就开始修建，零陵区自然资源局处罚决定送达回证没有原告本人签名，未依法送达，程序违法；处罚对象是错误的，处罚应当是针对杨昌玉；该处罚行为已经超过2年追诉时效；该处罚剥夺了原告的陈述、申辩权利。 4.涉案房屋调查报告两页，拟证明零陵区自然资源作出的调查报告认定涉案房屋是原告父亲杨昌玉的，处罚决定认定是杨明，属于事实认定错误； 5.杨昌玉户籍信息和死亡证明，拟证明杨昌玉为沙沟湾一组村民，于2019年8月9日过世，涉案房屋和宅基地属于杨昌玉所有，而不是杨明，零陵区自然资源局事实认定错误； 6.用地批准书，拟证明2018年零陵区自然资源局批准了杨明宅基地建房，以此能证明涉案房屋及宅基地不是杨明的； 7.用地审批表，拟证明涉案房屋2012年9月完工，2013年补办完成了相关手续，乡政府也要求有关部门按政策补办手续，涉案房屋系合法建筑，否则政府不会要求补办手续； 8.杨明刑满释放证，拟证明原告2012年9月6日才刑满释放，零陵区自然资源局认定涉案房屋系原告2011年就开始修建，杨明不可能建房，系认定事实错误； 9.涉案房屋旁的其他房屋照片，拟证明除本案涉案房屋被处罚外，涉案房屋旁边的杨明的其他房屋也被行政处罚强制拆除了，本案很多文书是针对该被拆除的房屋作出的文书，而不是涉案房屋，文书和被处罚房屋不对应，程序违法； 10.永州市人民政府永政发[2016]19号文件，拟证明根据该文件第五条第一款规定，在1997年1月1日至2012年3月11日期间建设的无证建筑，对符合“一户一宅”原则和占地的无证建筑并不属于违法建筑，涉案房屋满足该条件，不属于违法建筑。 被告永州市零陵区农业农村局辩称，一、永州市零陵区自然资源局具有作出行政处罚的职权，且认定事实清楚，证据充分。原告杨明未经土地行政主管部门审批，于2011年擅自占用零陵区朝阳办事处沙沟湾社区一组集体土地建设住房，经套合对比土地利用现状分类图和土地利用总体规划图，杨明实际占用土地156㎡，宗地占用地类为水塘，不符合土地利用总体规划。上述事实有国土资源局调查询问笔录、现场勘测笔录和现场照片、实地勘测红线图、土地分类面积汇总表、套合土地利用总体规划图、套合基本农田数据库图等证据证实。原告主张其父亲杨昌玉系涉案房屋的所有人、行政处罚适用对象错误与事实不符，也无任何证据证实。被诉行政处罚认定事实清楚，证据充分。二、永州市零陵区自然资源局作出行政处罚的程序合法。永州市零陵区自然资源局于2019年5月27日对杨明非法占用集体土地建房的行为予以立案，并于2019年6月3日向杨明送达零自然资执字（2019）第71号《责令停止违法行为通知书》。2019年7月17日，永州市零陵区自然资源局作出永零自然资罚听告字[2019]7号《行政处罚听证告知书》，并于2019年7月23日将上述两份告知书送达给杨玲，明确告知杨明可以在接到告知书之日起三个工作日内向该局提出书面陈述或者申辩意见以及举行听证的申请，逾期不提出视为放弃权利。2019年7月26日，永州市零陵区自然资源局作出永零自然资罚字[2019]7号《行政处罚决定书》，并于当日将《行政处罚决定书》送达给杨玲。因此，永州市零陵区自然资源局充分保障了原告的陈述、申辩等权利，作出的行政处罚也并没有超过《国土资源行政处罚办法》第二十八条规定的期限，程序合法。三、永州市零陵区自然资源局作出的行政处罚适用法律正确。综上所述，被诉行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，请求依法判决驳回原告诉讼请求。 被告永州市零陵区农业农村局在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.立案呈批表，拟证明永州市零陵区自然资源局根据群众举报，对杨明非法占地建房的行为予以立案查处； 2.询问笔录（附杨明身份信息）；3.现场勘测笔录1份、现场照片4份；4.杨明建房用地实地勘测红线图； 上述三份证据拟证明原告杨明未经原国土部门审批，擅自占用沙沟湾社区一组集体土地建设住房； 5.杨明建房地类面积统计表，拟证明杨明建房占用土地156㎡； 6.零陵区套合土地利用现状图；7.零陵区套合土地利用总体规划图；8.零陵区基本农田套合数据库图； 上述三份证据拟证明原告杨明未经原国土部门审批，擅自占用沙沟湾社区一组集体土地建设住房； 9.土地权属和地类认定结果，拟证明杨明建房占用土地属沙沟湾社区一组，地类为坑塘水面和有林地； 10.是否符合土地利用总体规划认定结果，拟证明杨明违法建房所占用的土地不符合零陵区土地利用总体规划； 11.是否占用基本农田认定结果，拟证明杨明违法建房所占用的土地没有占用基本农田； 12.零自然执资字（2019）第71号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明永州市零陵区自然资源局经调查，依法责令原告停止违法建设行为； 13.永零自然资罚告字[2019]7号《行政处罚告知书》、永零自然资罚听告字[2019]7号《行政处罚听证告知书》及送达回证，拟证明永州市零陵区自然资源局在作出行政处罚前，依法告知原告陈述申辩和申请听证权，原告未在法定期限内提出陈述和申辩、未申请听证。 被告永州市零陵区农业农村局对原告杨明提供的证据质证如下： 对证据1、2无异议。对证据3行政处罚决定书作为被诉行政行为不能作为证据使用。对证据4三性均有异议，没有提供原件，且形式和来源均不合法。对证据5户籍信息真实性无异议，但恰好证实杨昌玉出生于1930年，杨昌玉不可能在2011年了还建造这么大一座房屋，不符合常理，涉案房屋应当是杨明的；死亡证明与本案无关联。对证据6，对建房用地批准书真实性无异议，但是对关联性有异议，建房用地批准书是2018年取得的，与杨明被处罚的占地坐标点不一致，面积也不一致。对证据7，用地申报表与原告提供的建房用地批准书相互矛盾，该申报表写了该户已于2012年完工，请相关部门补办手续，没有取得国土部门审批。用地申报表明确写了申报人是杨明，且申报日期是2011年6月16日，与杨明在询问笔录中所述房屋是2011年开始建设相符，且证实违法占地的主体是杨明，与原告所主张的房屋是杨昌玉所建明显不符。对证据8三性均有异议，原告当庭提交的原件是影印件，并非原件，且与本案行政处罚没有关联。对证据9三性均有异议，照片拍摄的时间、地点均不明确，形式和来源均不合法。对证据10，该文件严格讲不属于证据，且这份文件已经废止。这份文件适用的对象是在集体土地上房屋征收时的规定。该文件第五条表明无证建筑并不代表建设行为的合法性，且说明按照规定比例处罚，并非说对其补偿就是确认其违法建筑的合法性。 原告杨明对被告永州市零陵区农业农村局提供的证据质证如下： 对证据1真实性、合法性、证明目的有异议，是被告事后补充制作，并不是真实的。对证据2，该询问笔录内容错误，程序违法，法律规定案件调查取证人员不应当少于两人，并出示执法证，询问笔录也应当记载询问的时间和地点，零陵区自然资源局制作的唯一一份笔录不符合法律规定。对证据3，现场勘验笔录制作程序违法，缺少当事人本人的签名，也没有见证人、社区等相关人员的签名，只有零陵区自然资源局工作人员的签名；缺少现场勘测行为时的图片记录，仅仅是房屋照片，不能确定对该房屋进行了实地勘察。对证据4-11，对其证明目的有异议。不能够证明杨明非法占地的事实，认定违法占地的结果也是事后补充制作。6月17日现场勘测面积为156㎡，零陵区自然资源局在6月3日就已经认定违法占地面积为156㎡，不可能在测绘之前就准确确认面积，是事后制作的。对证据12，违法行为通知书对象错误，即使要作出处罚，对象也应当是原告父亲杨昌玉，且该通知书不是涉案房屋的通知书。该通知书和7号行政处罚决定书针对的房屋基本情况并不相同，前者是针对120平方房屋的通知书，后者是156平方房屋的处罚决定书，前者编号为71号，后者编号为7号，无法一一对应，通知书的联系人也写错了。 对证据13，该二文书没有送达给原告，杨玲并不是原告杨明的女儿。 本院对原、被告提供的证据认定如下： 原告提供的证据1、2、3、5、6、7可以证明本案相关事实，本院予以确认；原告提供的证据4不符合证据形式要件，本院不予确认；原告提供的证据8与本案无关联，本院不予确认；原告提供的证据9、10不能达到其证明目的，本院不予采信。被告提供的证据可以证明本案相关事实，本院予以确认。 经审理查明，2019年5月27日，永州市零陵区自然资源局接到群众举报原告杨明非法占用集体土地建房，对原告杨明进行立案调查。经过询问、现场勘测、套合比对土地调查数据库等程序后，永州市零陵区自然资源局认为原告在未取得合法手续的情况下，于2011年8月擅自在朝阳办事处沙沟湾村社区一组占用156㎡集体土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，属违法占用土地行为，遂于2019年6月3日向原告送达《责令停止违法行为通知书》。2019年6月17日，永州市零陵区自然资源局又对原告作出《行政处罚告知书》以及《行政处罚听证告知书》告知了原告可以在接到告知书之日起三个工作日内提出书面陈述、申辩以及申请听证的权利。2019年7月23日，永州市零陵区自然资源局将上述二份告知书送达原告同村村民杨玲。2019年7月26日，永州市零陵区自然资源局作出永零自然资罚字[2019]7号《行政处罚决定书》并送达原告同村村民杨玲。原告不服，于2020年1月16日以永州市零陵区自然资源局为被告向本院提起行政诉讼，因机构改革，职权变更，零陵区自然资源局不再具有处理涉案行为的行政职权，本院作出（2020）湘1124行初12号行政裁定，以被告不适格为由，驳回原告杨明的起诉。后杨明以永州市自然资源和规划局为被告于2020年4月10日向零陵区人民法院起诉，零陵区人民法院受理后审查认为永州市零陵区农业农村局是本案适格被告。原告遂向零陵区人民法院申请变更被告，零陵区人民法院变更被告后认为其不再具有管辖权，遂将本案移送至本院。 本院认为，本案的争议焦点为：永州市零陵区自然资源局对原告作出的行政处罚是否合法。 永州市零陵区自然资源局认定基本事实不清，证据不足。本案中，原、被告对涉案房屋所有权归属存在较大争议。原告认为涉案房屋系其父杨昌玉所建，永州市零陵区自然资源局认定涉案房屋系原告所建。但从被告提供的证据中，无法证实涉案房屋系原告还是其父杨昌玉所建。原告还提出行政处罚指向的房屋不明，并非同一房屋。被告提供的询问笔录记载涉案房屋面积约为120㎡，而在处罚决定中认定涉案房屋面积为156㎡，房屋面积存在较大偏差。被告提供的证据中，不足以证实涉案房屋的唯一性，不能排除原告提出的异议。 永州市零陵区自然资源局作出永零自然资罚字〔2019〕7号行政处罚决定的程序违法。永州市零陵区自然资源局在向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》以及《行政处罚决定书》时，送达回证均由原告杨明同村村民杨玲代签。永州市零陵区自然资源局在送达上述文书时未在送达回证上注明杨玲与杨明关系，送达程序存在瑕疵。另外，永州市零陵区自然资源局在送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》时，明确告知原告在收到告知书之日起三个工作日内可以提出陈述、申辩以及申请听证的权利。原告于2019年7月23日收到二份告知书，而永州市零陵区自然资源局于2019年7月26日作出《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达等没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条关于期间的计算规定，期间开始的时和日不计算在期间内。因此，原告在2019年7月23日收到永州市零陵区自然资源局送达的《行政处罚告知书》以及《行政处罚听证告知书》时，其享有的3个工作日内进行陈述、申辩和申请听证的权利应当从2019年7月24日开始计算。而永州市零陵区自然资源局于2019年7月26日就作出《行政处罚决定书》，未能保证原告的陈述、申辩和申请听证的权利。 综上，永州市零陵区自然资源局作出的永零自然资罚字〔2019〕7号行政处罚决定认定事实不清、证据不足，程序违法，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下： 撤销永州市零陵区自然资源局2019年7月26日对原告杨明作出的永零自然资罚字〔2019〕7号行政处罚决定，责令被告永州市零陵区农业农村局于本判决生效后重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告永州市零陵区农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  何政波 人民陪审员  张凯成 人民陪审员  文 浩 二〇二〇年八月十日 法官 助理  朱兴华 代理书记员  周慧敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为由下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。 主要证据不足的； 适用法律、法规错误的； 违反法定程序的； 超越职权的； 滥用职权的； 明显不当的。