山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终122号 上诉人（原审被告）：东阿县人力资源和社会保障局。住所地：东阿县曙光街东首。 法定代表人：周广玉，局长。 委托代理人：闫龙飞，东阿县人力资源和社会保障局工伤事业保险服务中心主任。 委托代理人：鹿闪闪，山东胶城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：孙立，男，1983年12月27日出生，汉族，住黑龙江省庆安县。 委托代理人：李磊，山东鼎杰律师事务所律师。 委托代理人：刘诗艺，山东鼎杰律师事务所律师。 上诉人东阿县人力资源和社会保障局（以下简称东阿人社局） 因与被上诉人孙立不履行法定职责纠纷一案，不服莘县人民法院（2019）鲁1522行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明：原告孙立系山东聊城天宇钢板仓有限公司员工。2014年5月23日18时左右，孙立在乌兰浩特红城水泥厂焊接水泥罐时，因钢板反弹将其击倒，不慎从工作平台跌落摔伤，送至兴安盟人民医院诊治。2015年12月21日，兴安盟人力资源和社会保障局作出《认定工伤决定书》（兴人社工认字[2015]第210号），认定孙立所受伤害系工伤。2016年12月28日，兴安盟劳动能力鉴定委员会作出《劳动能力鉴定结论通知书》（[2016]第53号），将孙立所受伤害鉴定为三级伤残，护理等级为部分。 孙立工伤认定结论出具后，因山东聊城天宇钢板仓有限公司未给孙立缴纳工伤保险，故原告以工伤保险待遇纠纷对山东聊城天宇钢板仓有限公司提起劳动仲裁。仲裁裁决山东聊城天宇钢板仓有限公司向孙立支付各项费用。后用人单位不服该裁决书内容，提起民事诉讼。2017年12月26日，内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院作出(2017)内2201民初5688号民事判决书，判决“驳回用人单位山东聊城天宇钢板仓有限公司的诉讼请求，并判令用人单位在判决生效后十日内向孙立支付工伤待遇:(一)、一次性伤残补助金138000.00元;(二)、从2017年1月起按月支付伤残津贴4800.00元;(三)、从2017年1月起按兴安盟地区上年度职工月平均工资的30%按月支付生活护理费;(四)、停工留薪期工资72000.00元:(五)、住院伙食补助费3385.00元;(六)、按兴安盟2013年度职工月平均工资的70%标准支付陪护费14098.00元。”山东聊城天宇钢板仓有限公司未上诉。 该案裁判文书生效后，山东聊城天宇钢板仓有限公司拒不履行判决义务，孙立申请内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院强制执行，因山东聊城天宇钢板仓有限公司拒绝履行生效判决，且查明其暂无财产可供执行，内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院于2018年9月22日作出(2018)内2011执1122号执行裁定书，依法裁定终结了该案的本次执行程序。 2019年8月17日，原告通过代理律师向被告邮寄书面工伤保险基金先行支付申请，并按照相关规定提交了齐备的申请材料。被告于次日收到了邮寄的申请材料，后于2019年10月22日通过电话通知原告代理律师，明确拒绝支付。故原告诉至法院，请求依法判决确认被告东阿人社局行政不作为行为违法;判决被告于判决生效后30日内先行支付应当由工伤保险基金支付的工伤保险待遇项目，即依法支付原告工伤职工孙立的一次性伤残补助金138000元，住院伙食补助费3385元，伤残津贴、生活护理费依法核实发放。 原审法院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第八条之规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。本案被告系辖区内社会保险经办机构，负有社会保险待遇支付的法定职责，属适格被告。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的。”《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的情形，应理解为用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。本案中，孙立所属的山东聊城天宇钢板仓有限公司没有办理社会保险登记，该公司未为孙立参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费，故孙立属于“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的法定情形。孙立受伤已依法认定为工伤，因用人单位拒绝支付工伤保险待遇，孙立就工伤保险待遇向内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院提起诉讼,内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院已作出判决要求山东聊城天宇钢板仓有限公司实际支付孙立一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金等工伤保险待遇。该判决生效后山东聊城天宇钢板仓有限公司仍拒绝支付前述待遇，故孙立向内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院申请强制执行。因在执行过程中发现山东聊城天宇钢板仓有限公司无可供执行的财产，故裁定终结本次执行程序，故孙立的申请符合依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的情形，符合申请社会保险基金先行支付的条件。被告以原告的请求不符合先行支付的法定条件为由不予先行支付缺乏法律依据，法院不予支持。 责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决被告东阿人社局于本判决发生法律效力之日起60日内向原告孙立履行工伤保险基金先行支付的法定职责。案件受理费50元，由被告东阿人社局负担。 上诉人东阿人社局不服原审判决，上诉称：（一）被上诉人申请不符合先行支付法定条件。依据《工伤保险条例》第六十二条第二款，“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”之规定，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条关于工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记。据此，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款关于“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”的规定，并不包括用人单位未为其职工办理工伤保险参保登记的情形。山东聊城天宇钢板仓有限公司未为被上诉人办理工伤保险参保登记，上诉人与被上诉人之间未建立工伤保险法律关系，不符合《中华人民共和国社会保险法》第四十一条中先行支付的法定条件。被上诉人的工伤保险待遇应由山东聊城天字钢板仓有限公司承担，上诉人不存在向被上诉人先行支付工伤保险待遇的义务。工伤保险基金是参保单位缴纳保费的积累，保障的是参保单位及人员利益，其性质不同于社会救助基金，并非每个工伤人员都可以享有，只有用人单位办理了工伤保险登记，参加了工伤保险，其职工才能依法享受工伤保险基金先行支付。 （二）上诉人并非先行支付主体。首先，被上诉人发生工伤事故时的生产经营活动是在内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市进行的。依据《工伤保险条例》第十一条及《人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见(二)》(人社部发[2016]29号)第七条的规定，山东聊城天宇钢板仓有限公司应在其生产经营地内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市为其职工办理工伤保险参保手续享受当地工伤保险待遇，乌兰浩特市为山东聊城天字钢板仓有限公司生产经营地的统筹地区。其次，被上诉人发生工伤事故后，向兴安盟人力资源和社会保障局申请工伤认定，该局作出《认定工伤决定书》（兴人社工认字[2015]第210号）。由此可以看出，该局是认可乌兰浩特市是山东聊城天宇钢板仓有限公司生产经营的统筹地区。从工伤认定书到确认保险待遇，经历仲裁，内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院均没有对乌兰浩特市作为山东聊城天字钢板仓有限公司经营地的统等地区提出异议。根据《社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》的规定，乌兰浩特市社会保险经办机构，是应当负有向被上诉人支付工伤保险待遇的法定职责的义务人。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人孙立未向本院提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实与原审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： 一、关于被上诉人孙立申请先行支付是否符合法定条件的问题。 《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的。”本案中，上诉人主张“《中华人民共和国社会保险法》第四十一条适用前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记”，本院认为该主张不成立，理由如下：（一）从法律法规的规定看，社会保险关系并非必须以保险登记为前提。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款规定：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”这说明在社会保险登记前，投保人的缴费义务已经存在，保险人与被保险人间的基础保险法律关系也应先于社会保险登记而存在，否则无法解释保险人为何对未登记的投保人核定社会保险费。而人力资源和社会保障部《关于实施若干规定》（2011年7月1日施行）第二十一条规定：“用人单位因不可抗力造成生产经营出现严重困难，经省级人民政府社会保险行政部门批准后，可以暂缓缴纳一定期限的社会保险费，期限一般不超过1年。”第二十三条规定：“用人单位依照本规定第二十一条暂缓缴纳社会保险费期间，不影响其职工依法享受社会保险待遇。”以上规定也说明，社会保险关系并非必须以参加社会保险登记为前提，未参加社会保险的情形下，也可能构成社会保险关系。从这个角度看，认为工伤保险待遇始于工伤保险登记，未登记则无权享受工伤保险基金支付的工伤保险待遇的观点不成立。（二）从社会保险法立法目的看，对工伤保险基金先行支付请求权的行使不宜过多限制。工伤保险基金先行支付请求权属于社会保障请求权的范畴，对其保护理应上升至公民基本权利的高度，故在社会保险法没有相关明确规定的前提下，不宜对工伤保险基金先行支付请求权的行使前提进行限缩理解和解释。(三)未办理社会保险登记责任不在被上诉人。《中华人民共和国社会保险法》第八十四条、八十六条明确了用人单位不办理社会保险登记、未按时足额缴纳社会保险费等行为应当承担的法律责任，社会保险行政部门应当切实履行监察职责，促使用人单位为职工办理保险登记、按时足额缴纳社会保险费。综上，用人单位未为职工办理社会工伤保险登记，应认定为用人单位未依法缴纳工伤保险费，上诉人该上诉理由依法不能成立，结合内蒙古自治区乌兰浩特市人民法院(2018)内2011执1122号执行裁定书等证据，可以认定被上诉人孙立申请先行支付符合法定条件。 （二）关于案涉工伤保险待遇支付主体是否为上诉人的问题。 《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳动派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”根据该条规定，山东聊城天宇钢板仓有限公司的注册地与生产经营地不在同一统筹地区，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可在生产经营地为其参加工伤保险。由于山东聊城天宇钢板仓有限公司既未在公司注册地山东省东阿县也未在内蒙古自治区乌兰浩特市为被上诉人孙立缴纳工伤保险，孙立的工伤认定应当在内蒙古自治区乌兰浩特市进行，并按照内蒙古自治区乌兰浩特市的规定，依法由用人单位支付工伤保险待遇。但是，对于用人单位山东聊城天宇钢板仓有限公司经法院强制执行未有支付能力的情况下，应当由注册地社会保险经办机构也即本案上诉人东阿人社局还是由生产经营地即内蒙古自治区乌兰浩特市社会保险经办机构承担工伤保险待遇先行支付职责，该意见并未作出明确规定，有关法律法规也未作出相应规定。 如何正确界定本案工伤保险待遇先行支付主体，本院主要考量以下因素：1.工伤保险基金先行支付制度根本上是一项社会救济制度，上诉人孙立发生工伤事故的时间为2014年5月，至今已经逾6年之久，期间陆续经历了工伤认定、劳动能力鉴定、劳动仲裁、民事判决、执行等程序，在法律没有明确规定注册地社会保险经办机构不负有支付义务的情况下，为了保障上诉人合法权益，可以确认注册地社会保险经办机构即本案上诉人负有支付义务。2.山东聊城天宇钢板仓有限公司注册地为山东省东阿县，上诉人对该企业是否按照《中华人民共和国社会保险法》等法律规定履行缴纳工伤保险等义务负有监管职责。3.工伤保险基金先行支付是一种临时性的垫付支付，先行支付后需要依法向用人单位进行追偿。山东聊城天宇钢板仓有限公司注册地、主要经营地、主要财产所在地均在山东省东阿县，由上诉人先行支付，显然更容易开展后续追偿程序和最大限度的实现先行支付后的追偿目的。 综上所述，被上诉人孙立申请先行支付符合法定条件，上诉人东阿人社局负有先行支付法定职责，原审判决限上诉人限期履行法定职责并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东阿县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年八月二十日 法官助理高世宁 书记员路普光