山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终127号 上诉人（原审原告）：王冬，女，1972年5月27日出生，汉族，农民，住高唐县。 被上诉人(原审被告)：高唐县人和街道李小庄村经济合作社。住所地：高唐县人和街道办事处李小庄村。 法定代表人：李忠禄，李小庄村经济合作社负责人。 委托代理人：刘锴，高唐姜店法律服务所法律工作者。 上诉人王冬因诉高唐县人和街道李小庄村经济合作社不履行宅基地申报职责一案，不服高唐县人民法院（2020）鲁1526行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告王冬,户口自出生落户至李小庄村，户主为其父亲王景。因王景去世，2018年1月10日将户主由王景变更为王冬。其户口页显示“户主王冬、王晓佳（王冬女儿）、刘玉英（王冬母亲）”。原告兄妹四个，分别为王宗英、王宗明、王宗平与王冬。王宗英、王宗明成家时村委会各安排了一处宅基。根据村里的最小的儿子不再安排宅基的风俗，王宗平成家后与王景共有宅基一处，2007年5月8日该宅基由王景变更为王宗平的儿子王华。 2017年8月25日，原告向李忠禄递交了宅基地申请书，因迟迟未予处理，原告信访至国家信访局，后人和街道办事处书面向其回复了答复意见：“因户主变更，您可依照程序递交申请材料，按照申请宅基地的有关政策进行申报”。2018年10月16日，李小庄村召开会议对王冬申请宅基地事项进行投票，全村84户，65户代表参加会议，其中不同意票37票、弃权14票、废票6票、同意8票。会议未通过王冬的宅基地申请，并将该结论向王冬进行了告知。 高唐县人和街道李小庄村经济合作社于2018年12月19日成立，由高唐县农业农村局颁发了农村集体经济组织登记证，载明：类型为集体经济；资产情况为集体土地总面积470.05亩，资产总额74.74万元；业务范围为：集体资产经营与管理、集体资源开发与利用、农业生产发展与服务、财务管理与收益分配等。《李小庄村经济合作章程》第十四条规定：本社所有的资产包括：（一）法律规定属于本社农民集体所有的耕地、林地、操场等自然资源，兴办集体企业、镇（街区）公共设施和公益事业建设适用本社农民集体所有的土地；本社分配的宅基地、自留地、自留山的土地属于本社集体所有。 高唐县李小庄村民委员会于2006年被高政发【2006】1号文件撤销，李小庄村归高唐县人和街道办事处盛世社区居民委员会。该文件中：“二……4、社区委员会的主要职责有：（1）发展居办经济，搞好社区文化建设及精神文明建创建活动，开展便民利民的社区服务。（2）协助公安部门管理户籍和社会治安。（3）协助环境、卫生部门管理辖区卫生。（4）协助工商、税务、执法等部门管理辖区工商户的经营管理。（5）协助计生部门管理计划生育工作。（6）协助民政部门办理婚姻登记、优抚、低保和社区建设的各项工作。（7）协助教育、劳动、人武等部门做好子女入学、下岗职工再就业、征兵等工作。（8）及时向街道党委、办事处和有关部门反映居民的意见和建议。四、要处理好撤村设居后的相关问题1、对原村委会集体资产的处理。撤村设居后，实行居民委员会和经济组织分离，原村委会设立有限责任公司，原村委会的资产、债权债务转移到有限责任公司……2、对原村委会的空闲土地由县政府收购储备中心统一收购,并按照土地原来归属,委托原村委会成立的有限责任公司管理并办理委托手续。”李小庄村民委员会被撤销后，未成立有限责任公司，也未与县政府收购储备中心办理收购及委托手续。 原审法院认为，（一）关于高唐县人和街道李小庄村经济合作社是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。在农村村民宅基地的审核批准制度中，农业农村部、自然资源部（农经发〔2019〕6号）《关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定：“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。……审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府”。因此，集体经济组织收取村民宅基地使用申请并经村民代表会议进行讨论是进行宅基地用地审批的第一道程序，该审批程序是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节。本案中，被告收取了原告的申请并进行了讨论但未通过，致使宅基地审批程序无法向前推进。虽然未通过王冬宅基地申请的村民会议决定是被告成立前的行为，但根据《李小庄村经济合作章程》，该合作社具有经营管理该村集体土地的职责，因此高唐县人和街道李小庄村经济合作社作为法律法规授权的组织，可以作为本案被告参加诉讼。 （二）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。根据上述法律规定，原告如认为村民代表会议的决定违背了法律规定，侵犯了其权利应向乡镇人民政府予以反映，由乡镇人民政府责令改正。因此原告请求法院撤销该决定并责令被告对原告宅基地申请事项上报办理的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定的受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第(一)项之规定裁定驳回原告王冬的起诉。 上诉人王冬不服原审裁定，上诉称，上诉人户口一直在李小庄村，从未迁出，是李小庄村唯一一户没有宅基地的无房户。上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》、《关于规范农村宅基地审批管理的通知》等规定向李小庄村书记李忠禄递交了宅基地申请书，李忠禄拒不履行法定职责。后上诉人通过信访程序反映相关问题，高唐县人和街道办事处告知上诉人可以重新提出申请走程序，但李小庄村书记李忠禄在召开村民会议时拒不让上诉人在现场并且煽动在场村民作出不利于上诉人的决定，后以所谓的村民会议不通过为借口再次拒绝为上诉人办理宅基地用地审批手续，侵害了上诉人的权利。上诉人向一审法院起诉后，一审法院一直存在偏袒被上诉人的行为，几乎全部采纳了被上诉人的意见，拒绝听取上诉人意见，以致一审裁定存在多处错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定及被上诉人作出的关于上诉人申请宅基地“村民会议不通过”的决定，判令被上诉人及时履行法定职责。 被上诉人高唐县人和街道李小庄村经济合作社未向本院提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第六项规定，宅基地的使用方案需经村民会议讨论决定方可办理。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”由上述法律规定可以看出，村委会作为法律授权组织可以作为行政诉讼的被告，行政相对人对其行为不服的可以依法提起行政诉讼。本案中，尽管高唐县李小庄村民委员会在改革中被撤销，但是根据相关文件规定可以看出，被上诉人高唐县人和街道李小庄村经济合作社实际承担原村委会宅基地管理职能，原告对被上诉人作出的不予申报行为不服提起行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。原告可以申请乡镇人民政府责令改正，但并不排斥其依法向人民法院提起行政诉讼，一审法院以本案不属于行政诉讼受案范围裁定驳回上诉人起诉不当，本院予以纠正。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一款之规定，裁定如下： 一、撤销高唐县人民法院（2020）鲁1526行初11号行政裁定； 二、本案指令高唐县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年八月七日 法官助理高世宁 书记员路普光