湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终87号 上诉人（原审原告）龙美玉，女，1968年5月12日出生，汉族。 委托代理人曾垂斌，湖南云天律师事务所律师。 委托代理人陈晓静，湖南云天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安仁县公安局。 法定代表人黄文，该局局长。 出庭负责人张扬斌，该局副局长。 委托代理人刘中春，男。 委托代理人胡宏亮，湖南楚瑞律师事务所律师。 上诉人龙美玉因与被上诉人安仁县公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人龙美玉及其委托代理人曾垂斌，被上诉人安仁县公安局的出庭负责人张扬斌及其委托代理人刘中春、胡宏亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：龙美玉系安仁县永乐江镇军山村卢古组（以下简称军山村卢古组）村民。2012年，军山加油站建设项目拟选址位于卢古组军山大道西侧地块。2013年4月，安仁县土地收购储备中心与军山村卢古组签订《征地协议书》。2015年12月，湖南省人民政府批准该农用地转用和征收。2019年6月，安仁县军山加油站有限公司通过挂牌出让方式受让取得该地块2100平方米土地使用权。2019年7月，安仁县自然资源局颁发建设用地规划许可证。2019年10月初，安仁县军山加油站有限公司准备施工建设，被军山村卢古组村民阻止，施工未果。嗣后，当地村民委员会召集军山村卢古组部分村民与施工方代表进行沟通和协调，但未达成协议。2019年10月10日8时许，安仁县军山加油站有限公司再次雇请挖掘机施工。龙美玉及军山村卢古组部分村民再次以征地手续不合法以及建设加油站会对当地环境有影响为由，聚集施工现场，采用围观哄闹、身体阻挡等方式阻止挖掘机施工。施工负责人李某涛拨打110向安仁县公安局报警求助。安仁县公安局军山派出所（以下简称军山派出所）工作人员赶到现场劝止，经过两个多小时的劝导工作，龙美玉等村民仍然不听劝告制止，拒不离开并继续阻止挖掘机施工。办案干警将龙美玉、陈怀珍（已另案起诉）、谭翠娥（已另案起诉）等三人强制带离现场。经调查询问取证后，安仁县公安局作出安公（军）决字[2019]第0445号公安行政处罚决定（以下简称445号处罚决定），认定龙美玉构成扰乱单位秩序违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对龙美玉行政拘留十日，并处罚款500元。当日，安仁县公安局将龙美玉移送安仁县拘留所执行拘留。2019年10月20日拘留期届满后解除。龙美玉不服，于2020年1月8日向一审法院提起诉讼。 一审法院认为：《中华人民共和国人民警察法》第六条第（二）项规定，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序行为，是法律赋予公安机关的重要职责之一。本案中，安仁县公安局接到群众报警后，对涉嫌危害社会治安秩序行为及时出警处置，是依法履行治安管理法定职责的行为，对安仁县公安局的履职行为予以认定。龙美玉诉称“安仁县公安局工作人员滥用职权干预民事纠纷”的主张不能成立，不予采信。关于本案被诉处罚决定是否合法，从以下几方面分析评判：一、被诉处罚决定的事实认定是否清楚。安仁县军山加油站有限公司通过挂牌出让方式取得土地使用权，并办理相关建设施工许可手续，其建设施工是企业的正当生产经营活动，依法受法律保护。龙美玉等村民以征地手续不合法以及建设加油站会对当地环境有影响为由，在施工现场采用围观哄闹、身体阻挡等方式阻止企业正当建设施工活动，导致施工长时间无法进行，龙美玉的行为扰乱该企业的正常生产秩序。安仁县公安局认定龙美玉的行为构成扰乱单位秩序的违法行为，事实清楚，证据确凿。龙美玉诉称其只是参与围观看热闹并无阻工行为，与事实不符，不予采信。应当指出，公民维护权益应当采用正当、合法的方式和途径。龙美玉如果认为军山加油站建设项目有违法征地或者是规划不合理等情形的，应当以正当、合法的方式和途径向相关部门提出申诉或法律救济，依法维权。二、被诉处罚决定的程序是否合法。1.关于文书送达。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条第二款规定，送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；受送达人不在的，可以交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。本案中，龙美玉诉称处罚当时并未收到445号处罚决定书，而是事后龙美玉向安仁县公安局索要，安仁县公安局才通过他人转交送达该决定书的复印件。龙美玉、安仁县公安局提交的视频资料等证据证实，安仁县公安局工作人员向龙美玉宣告行政处罚决定后，因龙美玉拒绝在行政处罚决定书上签字，安仁县公安局没有按照法律规定将行政处罚决定书送达给龙美玉。安仁县公安局仅以二名办案干警签名备注方式证明文书送达，不足以证实该文书已送达，且不符合法律、规章的相关规定，安仁县公安局该行政程序违法。2.关于拘留时间的计算。《公安部关于治安拘留时间如何计算问题的批复》（公复字[2000]8号）第二条规定，治安拘留的期限是以日为单位计算的，执行治安拘留的时间也应当以日为单位计算，入所当日不计算在内，执行到第二日即为1日。本案中，龙美玉于2019年10月10日拘留入所，至2019年10月20日解除，拘留时间应为十日，未超期羁押。龙美玉诉称被拘留十一日，与事实不符，不予采信。三、被诉处罚决定量罚是否适当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《湖南省公安行政处罚裁量权基准》关于扰乱单位秩序行为适用裁量基准的规定，情节较重的违法行为情形：占据办公室、实验室、教室、生产车间以及其他工作场所时间较长，经多次劝说拒不离开的。本案中，龙美玉与当地其他村民在施工现场采取围观哄闹、身体阻挡等方式阻止企业正当施工，占据企业施工场所时间较长，且经多次劝说拒不离开。安仁县公安局认定龙美玉违法行为属情节较重，决定对龙美玉行政拘留10日并处罚款500元，该行政处罚量罚不存在明显不当。综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充足，适用法律正确，但送达程序不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项的规定，被诉处罚决定属于程序轻微违法，且对龙美玉权利没有产生实际影响，依法确认被诉处罚决定违法，但不予撤销，保留被诉处罚决定的效力。因被诉处罚决定未被撤销，安仁县公安局没有侵害龙美玉的人身自由权亦未造成龙美玉其他财产损失，龙美玉要求行政赔偿的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项之规定，判决：“一、确认被告安仁县公安局作出的安公（军）决字[2019]第0445号公安行政处罚决定违法；二、驳回原告龙美玉要求撤销被告安仁县公安局安公（军）决字[2019]第0445号公安行政处罚决定并要求行政赔偿、恢复名誉、消除影响等其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告安仁县公安局负担”。 上诉人龙美玉不服上述行政判决上诉称：1.一审判决认定事实不清，对龙美玉的行为定性错误。龙美玉是在自家屋前看热闹，没有参与争执，也没有实施阻工和侵害李海涛的违法行为，安仁县公安局对龙美玉行政拘留属滥用职权。2.445号处罚决定适用法律错误，程序违法。询问笔录及行政处罚决定书上均无龙美玉的签名，安仁县公安局拒绝将行政处罚决定书交给龙美玉及其家属；安仁县公安局对龙美玉顶格处罚缺乏法律依据。请求：撤销一审判决，改判支持龙美玉的诉讼请求；一、二审诉讼费用由安仁县公安局负担。 被上诉人安仁县公安局答辩称:1.安仁县公安局依法将权利义务告知书和行政处罚决定书送达龙美玉，并宣读全文，一审判决认定被诉处罚决定程序违法错误，请求二审予以纠正。2.被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，龙美玉的上诉请求和赔偿请求没有法律依据，应予驳回。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明：2019年10月10日8时许，军山派出所接到李海涛的报警，李海涛称：龙美玉、谭翠娥、陈怀珍等人以建设加油站影响水质等为由，阻止加油站正常施工达两个多小时。同日，军山派出所立案侦查，民警向龙美玉出示权利义务告知书，对龙美玉进行询问、制作公安行政处罚告知笔录，并作出445号处罚决定，当场向龙美玉依次宣读445号处罚决定和公安行政处罚告知笔录的内容并予以交付，龙美玉拒绝在该决定书和告知笔录上签字。445号处罚决定查明：2019年10月10日，李海涛经审批在军山村卢古组新建加油站，该组村民龙美玉、谭翠娥、陈怀珍等人以建加油站影响水质为由，阻止正常施工达两个多小时，经多次劝说拒不离开。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对龙美玉行政拘留十日，并处罚款500元。安仁县公安局于2019年10月10日填写的《行政拘留家属通知书》上没有标明通知家属的方式、未通知家属的原因，也没有被拘留人家属的签名或捺印。 本院认为,本案争议焦点是:一、445号处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法；二、是否支持龙美玉的赔偿请求。 关于焦点一。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，安仁县公安局提交的对龙美玉、谭翠娥、陈怀珍、龙新林、李金波、卢安全等人的询问笔录、照片,以及安仁县军山加油站有限公司的用地审批手续等资料可证实，龙美玉、陈怀珍、谭翠娥等十几名村民在军山加油站施工时，围站在挖掘机前阻止施工，经政府工作人员、民警、村干部劝说后，仍不离开施工现场，致使该建设项目不能正常进行。根据上述法律规定，龙美玉的行为属于扰乱单位秩序，安仁县公安局据此作出445号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款、第二款规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。第九十七条第一款规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。本案中，安仁县公安局提交的执法记录仪视频和照片、《行政拘留家属通知书》可证实，该局向龙美玉宣读445号处罚决定书后，才向龙美玉宣读公安行政处罚告知笔录，且未将被诉处罚决定通知龙美玉家属，违反上述法律规定，程序违法。一审判决以龙美玉拒绝在送达文书上签字，安仁县公安局未依法送达为由，认定445号处罚决定程序违法，虽有不当，但处理结果正确，本院依法予以指正。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。445号处罚决定的告知、通知程序轻微违法，结合本案在案证据、双方当事人的陈述、答辩意见及本案查明的事实来看，该程序违法对龙美玉的权利不产生实际影响，一审判决确认445号处罚决定违法，但保留其效力并无不当。 关于焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该条规定，造成损害后果是行政赔偿的构成要件之一，没有损害后果，也就无须赔偿。因此,行政行为被确认违法并不必然导致赔偿,还需要满足该行为对行政相对人造成了损害的条件。如前所述，安仁县公安局在告知和通知程序中存在违法，但该程序违法并不影响认定龙美玉扰乱单位秩序的事实，亦不影响对龙美玉行政拘留并处罚款的结果,对龙美玉的实体权利不产生实际影响。故龙美玉的赔偿请求缺乏事实和法律依据,一审判决未予支持并无不当。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，虽然说理不当，但处理结果正确。龙美玉的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙美玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 光 审 判 员  王 洪 审 判 员  邓 群 二〇二〇年八月三十一日 法官助理  杨姝莞 书 记 员  易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。