山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁07行终237号 上诉人（原审原告）王怀伍（又名王怀武），男，1957年11月9日出生，汉族，住潍坊滨海经济技术开发区。 委托代理人韩明、赵泰磊，山东玉帛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市自然资源和规划局，住所地：潍坊市奎文区文化路1872号。 法定代表人刘建成，局长。 委托代理人仇刚，该局职工。 委托代理人张军，山东元仓律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处，住所地：潍坊滨海经济技术开发区香江西街01299号。 法定代表人郭木华，主任。 委托代理人刘美丽，潍坊滨海央子法律服务所法律工作者。 上诉人王怀伍因诉被上诉人潍坊市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处（以下简称央子街办）土地行政登记一案，不服山东省潍坊滨海经济技术开发区人民法院作出的（2020）鲁0792行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 王怀伍向一审法院提起诉讼称，其系案涉荒滩所在地央子街道固堤场村村民，1994年积极响应《潍坊市寒亭区人民政府关于加强浅海滩涂渔场管理的暂行规定》的号召，积极开发荒滩，投资开发案涉南至原寒亭区政协盐场，北至原寒亭区养殖公司虾池，东至寿光个人盐场，西至原寒亭区防潮大坝，面积约计2200公亩的荒滩，并建成了虾池，且该荒滩依据政府相关政策及文件规定由王怀伍个人长期使用。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源部办公厅关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》等相关规定，案涉荒滩的使用权应归王怀伍所有。2007年8月24日，央子街办向市自然资源和规划局出具了案涉土地的虚假的《关于潍坊市寒亭区央子镇人民政府盐田占地的情况说明》，该情况说明称案涉土地于1981年由央子街办统一管理开发使用，使用至今无争议。市自然资源和规划局依据该虚假的情况说明，下发了潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证。王怀伍从潍坊滨海经济技术开发区自然资源和规划局于2019年7月30日出具的《关于潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证的说明》中得知，市自然资源和规划局将案涉土地的使用权确认给央子街办所有。市自然资源和规划局的行为严重侵犯了原告对案涉土地享有的使用权。故此提起诉讼，请求：1.依法判令撤销潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证；2.诉讼费用由市自然资源和规划局负担。 一审法院查明，2007年8月28日，原潍坊市寒亭区央子镇人民政府（以下简称央子镇政府，于2007年年底撤镇改街道，变更名称为潍坊市寒亭区央子街道办事处，于2008年从潍坊市寒亭区划入潍坊滨海经济技术开发区，变更名称为潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处）向原潍坊市国土资源局寒亭分局申请对坐落于弥河以东、潍坊市寒亭区渤海水产综合开发中心以南的一宗土地申请土地登记，潍坊市国土资源局寒亭分局受理后，进行了地籍调查，并组织相邻土地的权利人央子镇人民政府、潍坊市寒亭区泊子乡盐场、潍坊市寒亭区渤海水产综合开发中心进行了指界。2007年8月29日，地籍调查结束。2007年9月17日，潍坊市寒亭区人民政府出具《关于寒亭区第三期土地储备寒亭区供销合作社等五个单位盐田占地的情况说明》，说明包括上述土地在内的八宗地原为国有未利用滩涂，在1989年土地资源详查时均为盐田用地，在1978年时，根据潍县革委会的安排，各人民公社开发为盐田，后因各公社相隔距离较远，管理不便，效益不佳，放弃使用。1981年，各单位统一管理重新开发为盐田，一直使用至今，现四至清楚，无争议，情况属实。2007年9月28日，潍坊市国土资源局寒亭分局经初步审核认为该宗地界址清楚，四至无纠纷，同意上报潍坊市国土资源局进行审核。2007年10月20日，潍坊市国土资源局经审核同意登记发证。同日，潍坊市人民政府向央子镇政府颁发了潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证，该土地使用权证载明土地面积为512191m2，用途为采矿地，使用权类型为国有划拨，四至为：东至森达美港路，西至弥河，南至潍坊市寒亭区央子镇人民政府、潍坊市寒亭区泊子乡盐场，北至潍坊市寒亭区渤海水产综合开发中心。 王怀伍主张其享有使用权的土地（以下简称诉争土地）的四至为：东至寿光个人盐场，西至原寒亭区防潮大坝，南至原寒亭区政协盐场，北至原寒亭区养殖公司虾池,该宗土地包含在案涉土地使用权证项下的土地范围内，面积约计2200公亩（即220000m2）。据王怀伍称，其自1994年起使用诉争土地，当时诉争土地因周边土地建设盐田而被陆续取土，形成一片洼地，适宜养虾，原寒亭区北部开发指挥部有关负责人找到其让其养虾，其遂投资建设了虾池。2001年5月16日，王怀伍与案外人张兰臻签订《虾池补偿合同》一份，约定：王怀伍同意张兰臻将修建的虾池300市亩（地亩）改建为盐田，张兰臻支付王怀伍虾池投资及各种补偿费共计315000元；张兰臻使用期限为15年，到期后，盐田归固堤场村所有，王怀伍无权过问，并自愿放弃。2001年12月31日，张兰臻与原潍坊市寒亭区央子镇固堤场村村民委员会（以下简称固堤场村委会）签订《承包合同》一份，约定固堤场村委会将其所有的一块600公亩滩涂（养虾池）发包给张兰臻用于建设盐田，承包期限自2002年1月1日起至2021年12月31日止，张兰臻向固堤场村委会支付承包费总计14万元，分四次付清，张兰臻与养虾池承包人协商养虾池占用补偿费，并在固堤场村委会的见证下签订合同等。后张兰臻经固堤场村委会时任支部书记兼村主任于洪兵介绍将上述盐田转让给解民生，解民生自2001年10月13日至2002年1月10日分三次共向于洪兵支付购盐场款90万元，之后上述盐田由解民生实际经营。2004年1月5日，固堤场村委会与解民生签订协议书一份，约定解民生将其所有的奥迪A6(2.4)新车一部转让给固堤场村委会，固堤场村委会以解民生每年承包盐田所交的资源税抵顶解民生车款。2005年3月20日，于洪兵为张兰臻出具了盐田情况说明一份，载明：2002年元月份张兰臻以80万元的价格转让，已付张兰臻55万元左右。2016年1月，解民生退出了案涉盐田，王怀伍进入案涉盐田经营。 2016年1月26日，解民生以王怀伍占用其盐田侵害其合法权益为由，向潍坊市寒亭区人民法院提起诉讼，请求判令王怀伍停止对其盐田承包经营权的侵害。该院经审理于2017年6月2日作出（2016）鲁0703民初310号民事判决书，认为王怀伍无证据证明解民生承包案涉盐田的期限至2015年12月30日，其占有使用案涉盐田属于侵权行为，应将案涉盐田返还给解民生，判决：王怀伍应于判决生效后二十日内将案涉盐田（南至原寒亭区政协盐场，北至原寒亭区养殖公司虾池，东至寿光个人盐场，西至原寒亭区防潮大坝，面积约计2200公亩）返还解民生。王怀伍对该判决不服，向潍坊市中级人民法院提起上诉，主张张兰臻与固堤场村委会签订承包合同约定承包期限为20年未经其同意，应属无效，解民生的承包期限应至2015年12月31日止，到期后应退出盐田，地上附着物归其所有，一审认定事实错误等。该院经审理于2018年1月2日作出（2017）鲁07民终5481号民事判决书，认为解民生的权利来源于张兰臻与固堤场村委会所签订的承包合同，依据该承包合同，解民生的承包经营权期限至2021年12月31日止，王怀伍并非案涉盐田的所有权人和发包人，其与张兰臻签订的仅仅是补偿合同，费用的名称也约定为“虾池投资及各种补偿费”，而非承包费，故该合同并非实质意义上的承包合同，王怀伍无权对于承包期限作出约定，其上诉请求不能成立。判决：驳回上诉，维持原判。 另查明，2008年6月19日，原潍坊市国土资源局山东潍坊滨海经济开发区分局与央子街办签订《收回土地协议书》一份，约定将案涉土地使用权证项下土地无偿收回，地上附着物按7.5元/平方米的标准予以补偿。2008年8月26日，潍坊市人民政府作出《关于同意收回并储备国有土地使用权的批复》，同意将上述土地收回并由山东潍坊滨海经济开发区土地储备中心储备。2010年8月，潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证被注销登记。 又查明，根据潍坊市人民政府相关部门制定的《关于市区不动产登记职责和机构整合的实施方案》，从2015年12月起，潍坊市区范围内不动产登记的法定职责统一由潍坊市国土资源局承担。根据中共潍坊市委、潍坊市人民政府《关于潍坊市市级机构改革的实施意见》（潍发〔2018〕44号），潍坊市人民政府整合原潍坊市国土资源局、潍坊市规划局等相关部门的职责组建了潍坊市自然资源和规划局，原潍坊市国土资源局不再保留。 一审法院针对诉争土地的性质、王怀伍使用诉争土地的有关情况等事项向现任固堤场村委会主任于东波进行了调查，其称对王怀伍使用诉争土地的有关情况不了解，但其确认诉争土地并非村集体所有。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，除行政行为的相对人以外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织亦为适格原告。对于有无利害关系的判断，应从原告是否存在权利、该权利是否可能受到被诉行政行为的侵害等方面进行考量。本案中，根据查明的事实，诉争土地原为国有未利用滩涂，1978年由政府统一组织进行了开发，之后在一段时期内闲置，原告于1994年在其上修建了虾池用于养殖。依据《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第十七条“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”原国家土地管理局于1989年12月12日作出的《关于对滩涂管理问题的复函》中“二、关于使用滩涂是否要报批问题。根据《土地管理法》规定，开发或者使用滩涂必须经县级以上人民政府批准。开发滩涂用于农、林、牧、渔业生产的审批程序和权限，按《土地管理法》第十七条规定办理”之规定，王怀伍使用诉争土地进行渔业生产须经过县级以上人民政府批准，但王怀伍对此未提供相应证据加以证明，应认定其使用诉争土地并未依法取得土地使用权。退一步讲，即便王怀伍对诉争土地曾享有某种合法权利，根据其与张兰臻签订的《虾池补偿合同》、张兰臻与固堤场村委会签订的《承包合同》、潍坊市寒亭区人民法院（2016）鲁0703民初310号民事判决书、潍坊市中级人民法院（2017）鲁07民终5481号民事判决书等证据，其已于2001年5月将相关权利转让给他人，其于2016年1月之后再次使用诉争土地的行为亦已被人民法院生效判决认定为侵权行为，故其相关权利业已丧失。因此，潍坊市人民政府颁发潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证的行为，并未对王怀伍的合法权益产生实际影响，王怀伍与案涉土地登记行为并无法律上的利害关系，对其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回王怀伍的起诉。 王怀伍不服一审裁定上诉称，一、本案上诉人为涉案土地的利害关系人，一审法院以上诉人未取得涉案土地使用权为由，认定上诉人并非本案利害关系人，认定事实错误，适用法律不当。涉案土地原系未经开荒使用的滩涂，上诉人响应国家及当地政府的号召，对涉案土体依法进行了开发使用，并建成盐田。后上诉人数次将使用权转包给张兰臻、解民生使用。后因与解民生发生纠纷，2016年上诉人重新收回使用权。根据山东省高院(2008)鲁民一终字第155号、寒亭区人民法院(2016)鲁0703民初310号、潍坊市中级人民法院(2017)鲁07民终5481号、潍坊滨海经济开发区人民法院(2019)鲁0792民初141号民事判决书中，已经认定该涉案土地的所有权××滨海经济技术开发区央子街道××（××寒亭区××）所有，结合2016年潍坊滨海经济技术开发区央子街道固堤场村出具的，涉案土体为上诉人开发，使用权归上诉人所有的证明，足以证明上诉人对涉案土地有利害关系。且上诉人因该土地一直与他人存在争议纠纷，上诉人在本案中提出的是撤销之诉，并非使用权确权之诉，上诉人只需证明与本案行政行为存在利害关系，依据我国《行政诉讼法》第二十五条及司法解释第十二条之规定，上诉人即为本案的利害关系人。一审法院以使用权人才是本案利害关系人的认定，明显对利害关系人的定义进行了限制解释，适用法律不当。二、被诉行政行为违法，应当予以撤销。在一审庭审过程中，被上诉人提交了潍国用(2007)第C202号国有土地使用权证书登记档案。根据被上诉人提供的证据，被上诉人在《地籍调查表》中，没有任何针对涉案土地的调查笔录，也未至所属村委了解情况，而径行作出涉案土地无争议、无纠纷的意见，明显属于程序违法。另外，被上诉人作出涉案土地的事实依据，仅仅是寒亭区人民政府出具的《关于寒亭区第三期土地储备寒亭区供销社等五个单位盐田占地的情况说明》及潍坊市寒亭区央子镇人民政府出具的《关于潍坊市寒亭区央子镇政府盐田占地的情况说明》，没有经过任何调查及其他权利证书或证据的支撑。而且，通过央子街办在法庭调查中的陈述来看，央子街办根本没有任何证据证明涉案土地系其开发，并享有涉案土地的使用权。结合山东省高院(2008)鲁民一终字第155号、寒亭区人民法院(2016)鲁0703民初310号、潍坊市中级人民法院(2017)鲁07民终5481号、潍坊滨海经济开发区人民法院(2019)鲁0792民初141号民事判决书对涉案土地的事实认定，及我国关于荒滩开发的有关政策及规定，涉案土地的使用权应归上诉人所有，央子街办根本不享有涉案土地的所有权及使用权。因此被上诉人为央子街办确认涉案土地使用权的行为毫无事实依据，行政行为违法。一审法院以上诉人并非涉案土地使用权人为由，而忽略该行政行为的违法性，逃避主要审查职责，明显不当。综上所述，上诉人作为本案涉案土地的实际使用人，与涉案土体有直接利害关系，是本案适格原告。被上诉人作出使用权认定的具体行政行为程序违法，且作出具体行政行为所依据的事实错误，因此，足以证明上诉人所诉行政行为违法。既然原行政行为已经违法，且依据的事实认定错误，那么被上诉人不管是否注销涉案土地证书，其之后依据该事实，作出的行政行为同样违法，应予撤销。因此请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人市自然资源和规划局、央子街办未提交书面答辩意见。 本院认为，本案审查重点在于王怀伍与被诉土地登记行为之间是否存在法律上的利害关系。从2001年5月16日王怀伍与张兰臻签订的《虾池补偿合同》以及2001年12月31日张兰臻与固堤场村委会签订的《承包合同》内容来看，实际上涉案土地由固堤场村委会承包给了张兰臻，同时张兰臻对王怀伍在土地上的投资进行了补偿，依据两人在《虾池补偿合同》的约定，合同到期后，土地归固堤场村所有。王怀伍提交的（2019）鲁0792民初141号民事判决书显示2016年王怀伍进入盐田经营，但该判决书不能证明王怀伍与2007年10月20日潍坊市国土资源局颁发潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证的行为之间存在利害关系。而且潍坊市寒亭区人民法院（2016）鲁0703民初310号民事判决书、潍坊市中级人民法院（2017）鲁07民终5481号民事判决书，亦对王怀伍使用土地的行为确认为侵权行为。上诉人上诉主张其多次将使用权转包给张兰臻、解民生使用，并在2016年重新收回使用权，与已经存在的有效书证及生效法律文书所证明事实相悖，故对其主张不予采信。 综上，因王怀伍不能证明其与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系，一审法院依法裁定驳回起诉，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年八月十三日 书记员  王燕霞