福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终140号 上诉人（原审原告）厦门市同安佳石通实业有限公司，住所地福建省厦门市同安区同集路2589号。 法定代表人黄朝辉，总经理。 委托代理人**，北京市京鹏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市同安区城市管理局，住所地福建省厦门市同安区环城西路97号。 法定代表人郑森，局长。 出庭应诉负责人周柯宏，副局长。 委托代理人张善建,福建同翔律师事务所律师。 委托代理人林舒敏，福建同翔律师事务所实习律师。 上诉人厦门市同安佳石通实业有限公司（以下简称佳石通公司）因其诉被上诉人厦门市同安区城市管理局（以下简称同安城市管理局，原名称为厦门市同安区城市管理行政执法局）城建处罚一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，佳石通公司于2001年取得厦集土证2001字第000084号《厦门市集体土地使用权证》，于2002年取得厦农房证同西柯字第020037号《厦门市农村房屋所有权证》。2008年9月2日，佳石通公司作为被拆迁人与拆迁人西柯镇政府签订《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，约定西柯镇政府拆除佳石通公司非住宅房屋总建筑面积5844.67㎡，征收佳石通公司土地面积4302.20㎡。2008年10月28日，甲方西柯镇政府与乙方西柯镇洪塘头村民委员会签订《关于“黄金工业园”征收洪塘头村集体土地（厦门市同安佳石通实业有限公司）补充协议书》。原审庭审中，佳石通公司确认前述《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》所涉及的原有厂房、房屋及附属物已在征收后被拆除。 2011年，佳石通公司在同安区厂房内建设厂房一座，占地面积5237.7平方米，建筑层数为一层，框架结构，建筑面积5237.7平方米。佳石通公司实施前述建设前未取得《建设工程规划许可证》等相关规划许可手续。 2019年3月11日，同安城市管理局对案涉建设进行现场勘验，于同日对佳石通公司作出《询问通知书》（No.0019412）和《责令改正违法行为通知书》（No.0044565）。 2019年4月17日，同安城市管理局对佳石通公司涉嫌违法建设案进行立案处理，并于当日向厦门市规划委员会同安规划分局作出厦同城执〔2019〕函49号《关于提请认定厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的函》，提请核实案涉建设是否取得《建设工程规划许可证》等相关问题。2019年4月24日，厦门市规划委员会同安规划分局作出厦规同法函〔2019〕13号《关于提请厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的复函》，核实认为佳石通公司在该局审批档案红线内仅办理厂房、倒班楼两栋《建设工程规划许可证》（建字第350212200815134号），其余建筑物均查无相关规划手续。 经立案调查、评议等程序，同安城市管理局于2019年5月5日作出厦同城管法告〔2019〕4号《责令拆除违法建设告知书》，并于随后送达佳石通公司。2019年5月9日，佳石通公司向同安城市管理局提出书面《申辩意见》，并载明其于2019年5月9日收到前述告知书。2019年5月17日，同安区管理局就该案延长办案期限30天。经评议、审批，同安城市管理局于2019年5月29日作出厦同城管拆〔2019〕11号《责令拆除违法建设决定书》（以下简称《11号拆除决定》），查明佳石通公司未取得《建设工程规划许可证》，于2011年擅自在同安区内）建设厂房一座，占地面积5237.7平方米，建筑层数为一层，钢架结构，建筑面积5237.7平方米。同安城市管理局认定佳石通公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第二项，决定责令佳石通公司于收到决定书之日起十五日内自行拆除违法建设的厂房。同安城市管理局于2019年6月1日将该决定书送达佳石通公司。佳石通公司不服，提起诉讼，请求：1、撤销同安城市管理局作出的《11号拆除决定》；2、诉讼费用由同安城市管理局承担。 原审还查明，佳石通公司与西柯镇政府于2008年9月2日签订的《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议第一条载明：“甲方需征收乙方红线土地面积4302.20㎡，被征收的土地予以置换”和“依据厦同政专纪[2006]71号《关于轻工食品工业区黄金园征地拆迁工作专题会议纪要》第二条的要求予以乙方土地置换，地点位于黄金工业园联发工业厂房后面”等内容。 《厦门市同安区人民政府专题会议纪要》（厦同政专纪〔2006〕74号）记载：“（十）关于佳石通企业因拆迁要求安置问题。因道路建设需拆除佳石通企业部分厂房，会议原则上同意在符合规划的前提下对所拆的部分厂房用地予以就地安排。”《环东海城东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部会议纪要》（〔2017〕1号）记载：“（2）涉及佳石通2011年1月在黄金工业园红线范围内已补偿的土地上新建的厂房，参照厦同重大[2015]2号文的时间节点给予适当补助。（3）涉及已补偿的土地上新建厂房内的承租户适当给予机器设备拆迁补助。”《厦门市同安区西柯镇人民政府关于确定黄金工业园项目评估基准日的报告》（同西呈〔2017〕20号）记载：黄金工业园3号路涉及厦门市同安佳石通实业有限公司部分厂房及4户承租户（……），根据环东海城东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部〔2017〕1号会议纪要精神，应予搬迁拆除，并参照厦同重大[2015]2号文规定给予适当补助，涉及佳石通厂房内4户承租房的机器设备应予评估搬迁。 原审另查明，因机构改革，原厦门市同安区城市管理行政执法局机关名称变更为厦门市同安区城市管理局。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款的规定，同安城市管理局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有对辖区内违反有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的新建建筑物、构筑物、设施之行为进行查处的法定职权。 关于佳石通公司于2011年在洪塘头社区（同集中路2589号厂区内）建设的案涉厂房的合法性问题。首先，根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据厦门市规划委员会同安规划分局出具的厦规同法函〔2019〕13号《关于提请厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的复函》以及佳石通公司在庭审过程中的陈述，佳石通公司于2011年在洪塘头社区（同集中路2589号厂区内）建设的案涉厂房，是佳石通公司在原有厂房被征收拆除后所建设，应属于新建建筑物、构筑物，鉴于佳石通公司实施建设前未取得《建设工程规划许可证》等相关规划许可手续，故佳石通公司建设案涉厂房不具有合法性。 其次，关于佳石通公司提出的其原有土地厂房被征收后，相关政府部门未按协议约定履行土地置换义务，其在原址新建厂房继续经营是无奈之举，亦得到政府各机关的默许，故案涉厂房不应认定为违法建设之主张。经查，佳石通公司与厦门市同安区西柯镇人民政府于2008年9月2日签订的《厦门市集体土地非住宅房屋拆迁补偿安置协议书》虽有约定被征收土地予以置换的相关内容，但相关置换工作应由协议双方当事人协商处理，方可依法有序进行。若双方无法协商解决，佳石通公司亦可依法另行主张处理。鉴于佳石通公司在本案中提供的相关证据不能证明其在被征收的土地厂房原址进行案涉厂房建设已得到规划等相关行政主管部门的默许，故佳石通公司提及的土地置换遗留问题并不能改变案涉厂房建设未取得相关规划许可手续之客观事实，也不能改变案涉厂房属于违法建设之性质认定。 再者，关于佳石通公司提出的相关政府部门会议纪要已对佳石通公司于2011年建设的案涉厂房的合法性予以确认的主张。经查，厦门市同安区人民政府在相关专题会议纪要中仅载明在符合规划的前提下对佳石通公司所拆的部分厂房用地予以就地安排；环东海域东部新城暨现代服务业基地建设指挥部同安分部在相关会议纪要中仅载明佳石通公司于2011年1月在黄金工业园红线范围内已补偿的土地上新建的厂房，可参照厦同重大[2015]2号文的时间节点给予适当补助；西柯镇政府在相关呈报件上仅载明佳石通公司应予搬迁拆除的部分厂房，可参照厦同重大[2015]2号文规定给予适当补助。由此可见，相关政府部门仅是表明对佳石通公司等相关单位搬迁拆除厂房和机器设备可给予适当补助，并非确认佳石通公司于2011年建设的案涉厂房具有合法性，故佳石通公司提出的前述主张缺乏事实依据，原审法院不予采纳。 关于法律适用方面。鉴于佳石通公司未取得《建设工程规划许可证》，于2011年擅自在案涉地点建设厂房一座，被告同安城市管理局认定佳石通公司的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据该法第六十四条和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第二项之规定，作出《11号拆除决定》，决定责令该公司于收到决定书之日起十五日内自行拆除违法建设的厂房，适用法律法规正确。 关于行政程序方面。首先，同安城市管理局经勘验、调查、立案、评议、延长办案期限、告知等程序，于2019年5月29日对佳石通公司作出《11号拆除决定》，并在该决定中载明对佳石通公司收到《责令拆除违法建设告知书》后提交的相关陈述申辩意见的复核意见，随后于2019年6月1日将该决定送达佳石通公司，未违反法定程序。其次，关于佳石通公司提出的同安城市管理局未实质保障佳石通公司听证权利之意见。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，同安城市管理局作出的案涉决定不属于法律规定应当告知当事人听证权利的行政处罚种类，佳石通公司在收到《责令拆除违法建设告知书》后同安城市管理局向提交的《申辩意见》中也未提出听证要求，且同安城市管理局在作出的《11号拆除决定》中已载明对佳石通公司提出的相关陈述申辩意见的复核意见，故不存在同安城市管理局未保障佳石通公司听证权利和陈述申辩权利之情形。再者，关于处罚时效方面。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。佳石通公司案涉厂房虽于2011年建设，但该厂房被查处时仍然存续，故同安城市管理局在本案中对佳石通公司案涉厂房进行查处未超过法律规定的处罚时效。 综上，同安城市管理局于2019年5月29日对佳石通公司作出厦同城管拆〔2019〕11号《责令拆除违法建设决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。佳石通公司请求撤销案涉决定，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佳石通公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由佳石通公司负担。 宣判后，佳石通公司不服原审判决，向本院提起上诉称，涉案房屋形成有其历史背景，是否是合法建筑，并不必然以是否取得建设工程规划许可证作为唯一评判标准，同安城市管理局并未提交证据证明涉案厂房的建设需要办理建设工程规划许可证。各级政府已数次作出会议纪要等指导精神，要求应当妥善解决佳石通公司的补偿问题。同安城市管理局并无作出限期拆除的权力，其行为超出法定职权，涉嫌以“拆建促拆迁”，规避征收程序，降低征收成本，行为目的不当，依法应当撤销。故提起上诉，请求：1、依法撤销原审判决；2、撤销同安城市管理局作出的《11号拆除决定》；3、诉讼费用由同安城市管理局承担。 被上诉人同安城市管理局辩称，结合在案证据，可以认定佳石通公司在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设案涉厂房的事实。佳石通公司在原有土地房屋被征收拆除且明知涉案土地已被征收为国有的情况下，在原址上又另行建设案涉厂房，其违法行为明显不当。原审判决认定事实清楚，依据充分，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交证据材料均随案移送本院。各方对证据的质证意见均与原审时一致。因各方对原审的证据质证意见与原审时一致，本院对原审法院的证据采信予以确认。 二审时，佳石通公司当庭提交了六组新证据。 1、厦门市公安局法医临床学鉴定委托书；2、《厦门市公安局同安分局鉴定结论通知书》（厦公同鉴通字[2011]第00067号）；3、《厦门市公安局同安分局鉴定结论通知书》（厦公同鉴通字[2011]第00068号）；4、2011年政府强拆打伤林国荣和黄志鹏相片5张； 以上四份证据证明同安城市管理局暴力执法。 5、2017年对君可工贸公司和圣照机械制造有限公司的拆迁入户通知，证明本案属于征收补偿安置遗留问题，不属于违建纠纷问题； 6、2017年对宣旺广告公司和恒赫消防产品检测公司的限期搬迁通知，证明本案属于征收补偿安置遗留问题，不属于违建纠纷问题。 对佳石通公司二审时提交的6组证据，同安城市管理局质证认为，该6组证据均形成于一审庭审前，不是新证据，且这6组证据均与案涉行政处罚没有关联性。本院认为，该6组证据形成于一审前，同安城市管理局提出异议，佳石通公司未能说明未及时提交的理由，且与案涉《11号拆除决定》无关，对该6组证据，本院不予采信。 佳石通公司对原审判决认定2019年3月11日，同安城市管理局对案涉建设进行现场勘验，于同日对佳石通公司作出《询问通知书》和《责令改正违法行为通知书》有异议，认为当时没有执法人员到现场，只有协管人员，但并未提供相关证据予以证明。本院认为，根据在案证据，勘验笔录和询问笔录均有具有执法证的工作人员彭自文、李茂及见证人签名，对佳石通公司的该项异议，本院不予采信。根据本案有效证据，本院查明事实与原审一致。 二审另查明，截止到二审庭审时，《11号拆除决定》中所载明的案涉建筑尚未拆除。 本院认为，本案争议的焦点是：1、案涉建筑是否为合法建筑；2、被上诉人作出案涉《11号拆除决定》程序是否合法？本案中，佳石通公司未提交案涉建筑经职能部门批准建设或在职能部门登记的证据，其主张案涉建筑在工业区内，无需取得建设规划许可证，无法律依据，本院不予支持。佳石通公司主张其建筑是否违法，应由土地部门进行认定，城市管理部门无权予以认定。根据厦门市规划委员会同安规划分局《关于提请厦门市同安佳石通实业有限公司建设建筑物相关情况的复函》（厦规同法函[2019]13号），对佳石通公司的案涉建筑明确函复“均查无相关规划手续”，故可以认定案系非法建筑。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第二条第一款、第五条第（二）（三）项、第六条之规定，被上诉人同安城市管理局集中行使有关行政管理部门的城市管理行政处罚权，具有对辖区内违反有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的新建建筑物、构筑物、设施之行为进行查处的法定职权。故同安城市管理局对案涉建筑具有强制拆除的职权。同安城市管理局在发现案涉建设后，经现场勘验、调查，制发《询问通知书》、《责令改正违法行为通知书》、立案、评议等程序，于2019年5月5日对佳石通公司作出《告知书》并送达。佳石通公司于2019年5月9日向同安城市管理局提出书面陈述申辩意见。同安城市管理局经延长办案时限、审批等程序，于2019年5月29日作出案涉《17号拆除决定》，并于2019年6月1日将该决定送达佳石通公司，程序合法。佳石通公司主张该建筑系2008年征地拆迁时遗留问题，因此政府应按相关征地拆迁程序进行，该主张不属于本案审理范围，如确有纠纷，佳石通公司可以另行主张。综上，上诉人佳石通公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人佳石通公司于原审的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市同安佳石通实业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑光辉 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……