湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终765号上诉人（原审原告）：喻楚北，男，1954年9月26日出生，汉族，住汨罗市。委托代理人：张旭，广东维强律师事务所律师。委托代理人：黄艳，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汨罗市人民政府。住所地：汨罗市建设西路22号。法定代表人：朱平波，该市市长。委托代理人：周涛。委托代理人：卢玲。上诉人喻楚北因与被上诉人汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）行政强制及行政赔偿和一并审查规范性文件一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明，2007年6月15日，汨罗市税务局核发的《税务登记证》记载纳税人：喻楚北，登记注册类型：个体户。经营范围：机制红砖生产，销售。2007年7月25日，喻楚北取得《中华人民共和国采矿许可证》，矿山名称：汨东砖厂，开采矿种：砖瓦用粘土，开采方式：露天开采，有效期限：贰年，自2007年7月至2009年7月。2013年5月31日，汨罗市工商行政管理局为喻楚北核发《个体工商户营业执照》，经营者姓名喻楚北，注册号：430681600209995。经营场所湖南省汨罗市红花乡刘花洲村五组，经营范围环保砖生产，销售。该砖厂实际拥有26门窑，生产粘土砖。2005年6月6日，国务院办公厅发布国办发（2005）33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（以下简称33号国办推新通知）规定，逐步禁止生产和使用实心粘土砖。已限期禁止生产、使用实心粘土砖（包括瓦，下同）的170个城市，要向逐步淘汰粘土制品推进，并向郊区城镇延伸。其他城市要按照国家的统一部署，分期分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。2006年7月31日，湖南省人民代表大会常务委员会发布《湖南省新型墙体材料推广应用条例》规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业，禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。2009年2月20日，国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部联合下发发改环资［2009］485号《关于公布第三批限时禁止使用实心粘土砖城市名单的通知》，要求截止2010年底，所有城市城区禁止使用实心粘土砖。湖南省汨罗市被列入全国限时第三批禁止使用实心粘土砖城市名单。2017年3月28日，汨罗市人民政府发布汨政告（2017）10号汨罗市人民政府《关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》（以下简称10号通告），主要内容为：一、自2017年4月15日起至5月1日止，全市从事生产粘土砖企业一律自行永久性停止生产；二、按照“先城区、后农村，先集体，后私营，分期、分批，稳步推进”的原则，拆除相关建筑、机械设备，拆除后立即进行植被恢复。其中，归义镇、汨罗镇、古培镇、新市镇、罗江镇必须在2018年4月底前完成，其他各镇必须在2019年4月底前完成。三、凡未按要求进行停产的粘土砖企业，由环保、工信、国土资源和食品药品工商质量监督管理等单位进行联合执法，依法处理到位。对阻碍国家工作人员执行公务的，由公安部门依法进行治安处罚；对涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。四、全市所有新开工的建筑一律禁止使用粘土砖。五、鼓励从事生产粘土砖企业进行转行，支持利用建筑废渣、废料和麻石粉尘等为原材料，生产符合国家产业政策的新型墙体材料。六、本通告自发布之日起执行。原告经营的砖厂位于汨罗市，属于应关停之列的粘土砖厂。2017年3月28日，汨罗市政府办公室以汨政办发［2017］19号文件下发《关于印发2017年4月7日，汨罗市墙体材料改革和散装水泥管理领导小组办公室（以下简称汨罗市墙改办）向喻楚北下发《汨罗市从事生产粘土砖企业关停通知》，内容为：“根据《汨罗市人民政府关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》（汨政告［2017］10号）和《汨罗市全面关停从事生产粘土砖企业工作方案》（汨政办发［2017］19号）文件精神，现通知该企业在2017年5月1日前必须自行关停，对拒不停产的将切断电源、查封、扣押生产设施”。2017年7月19日，汨罗市人民政府办公室下发《关于印发〈汨罗市粘土砖厂关停后续问题处理暨页岩砖厂生产整治工作方案〉的通知》（汨政办发［2017］19号），方案中第三点为“三、粘土砖厂拆除费用安排1、凡是已经转型升级、正在转型升级或规划转型升级的粘土砖厂不安排拆除费用。2、因修建公共设施拆除的粘土砖厂，已享受了补偿待遇的，本次不安排拆除费用。3、每个窑门补助拆除费用为5000元／个，由当地镇政府用于安排发放拖欠民工工资、场地平整、植被恢复和水土流失恢复治理等。4、烟囱拆除费用根据实际情况另行计算。5、乡镇工作经费按拆除一个粘土砖厂2万元的标准给予补助。”2017年10月，喻楚北在汨罗市的砖厂被拆除。被告按汨政办发［2017］19号文件确定的标准补偿原告13万元（26门×5000元／门）。喻楚北不服，提起本案诉讼，请求判决：1.确认汨罗市政府关停、拆除喻楚北的砖厂行政行为违法；2.依法判决汨罗市政府赔偿喻楚北砖厂损失暂定675万元（具体金额或以委托司法鉴定评估报告结果为准）；3.一并审查汨罗市政府2017年3月发布的《关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》的合法性。另查明，申请执行人唐成兴与被执行人喻楚北劳动争议纠纷一案，汨罗市人民法院作出（2016）湘0681民初173号民事判决书已发生法律效力，但被执行人喻楚北未履行上述判决书所确定的义务。2017年5月31日，汨罗市人民法院向汨罗市墙改办下发（2016）湘0681执634号协助执行通知书，通知协助执行冻结被执行人喻楚北所有的汨东红砖厂关停并转补偿奖励玖万零贰佰元整，未经法院解除不得向其支付。2018年11月16日，汨罗市人民法院向汨罗市人民政府下发（2016）湘0681执634号协助执行通知书，通知协助执行提取（或）划拨被执行人喻楚北经营的汨东红砖厂整治补偿款玖万伍仟元整至汨罗市人民法院执行款专户。后罗江镇人民政府将喻楚北的补偿款95000元转至汨罗市人民法院。2018年11月16日，喻楚北出具证明，内容为“证明汨东村汨东砖厂平整补偿款共计人民币壹拾叁万元整（130000元），本人委托罗江镇人民政府进行平整，共计发生费用叁万伍仟元（35000元），特此证明喻楚北2018年11月16日。”再查明，汨罗市红花乡机构改革后更名为汨罗市。湖南省岳阳市中级人民法院认为，本案争议的焦点为：1、汨罗市政府2017年3月发布的10号通告是否合法。2、汨罗市政府关闭、拆除砖厂的行政行为是否合法；3、原告提出的赔偿请求能否得到支持。关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，汨罗市政府下发的10号通告，是汨罗市政府为落实法律、政策制定的，具有约定和规范人们行为的性质的文件，属于依请求进行合法性审查的范围。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款规定“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。”第五十四条规定“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售和使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售、使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正……”。《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条规定“禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖……”。第三十条规定“违反本条例第二十五条规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔。”逐步禁止生产、销售和使用粘土砖，是国家推进循环经济，有效保护国家土地资源的重大举措施。根据国办发[2005]33号通知精神，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2006年7月31日《湖南省新型墙体材料推广应用条例》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（湘政办发[2006]4号）进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。可见，上述文件均属从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。汨罗市政府依据法律、法规规定和国家发改委办的具体要求，作出10号通告，全面关停取缔汨罗市行政规划范围内的粘土实心砖企业，符合法律、法规规定和国家政策要求，该规范性文件合法。关于焦点2，汨罗市政府关闭、拆除砖厂行政行为是否合法。原告将10号通告作为己方证据提交，表明其知晓该通告内容，被告已向原告履行告知原告应自动关停砖厂、拆除设施的告知义务。原告应当按通告内容于2017年5月1日前自动关停砖厂，再由汨罗市政府组织相关部门采取定向爆破的方式安全拆除。虽然汨政办发[2017]19号文件安排的最后拆除时间为2018年2月底前，但并非只能在最后时间拆除，关停之后的拆除工作时间安排应由被告确定，因工作任务的完成要求不同，在最后时间之内拆除均属正常范围，被告将必须于2018年2月底前完成的工作于2017年10月完成并无错误。被告在2017年10月关停、拆除原告粘土砖厂设备的过程中，未与原告达成协议，但履行了发动宣传、张贴通告、送达告知书等事项，并对关闭时限、奖惩措施作出了明确规定。原告领取了补偿款项，表明双方有协商过程。被告执行国家政策作出关闭决定的行政行为并无不当，但未听取原告的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定即强行拆除，程序存在瑕疵，但并不违法。原告提出请求判决确认被告关停、拆除原告砖厂的行政行为违法的请求不能成立，不予采纳。关于焦点3，原告提出的赔偿请求能否得到支持的问题。原告的采矿许可证于2009年7月到期后未能继续得到被告的行政许可继续采矿，原告虽于2013年5月31日取得的个体工商户营业执照，但核准的经营范围是环保砖生产，销售，实际生产、销售的是粘土砖，两者不符。根据汨政办发[2017]19号工作方案规定，原告生产粘土砖的砖厂被列入关停、拆除对象，原告对此无异议。该工作方案同时确定汨罗市全市统一补偿标准为每门5000元，原告的砖厂为26门，应获补偿13万元，与岳阳市范围内湘阴县、岳阳县等周边县市补偿标准相当。原告于2018年11月6日证明其委托罗江镇政府进行平整，共计发生费用叁万伍仟元（35000元），应视为被告向原告支付了3.5万元补偿款，原告再委托罗江镇政府将该3.5万元作为拆除费用予以支付。另被告应向原告支付的补偿款9.5万元，因原告对申请执行人唐成兴负有履行生效判决确定的义务，被汨罗市人民法院强制执行，该9.5万元亦应视为被告已补偿给原告，故被告已向原告支付补偿款13万元（3.5万元+9.5万元）,已经充分保护其合法权益。喻楚北主张关闭砖厂未予补偿，与事实不符，不予支持。原告砖厂范围内并无生产设施以外的其他合法财产，要求另行补偿没有法律依据，不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告喻楚北的诉讼请求。案件受理费50元，由喻楚北负担50元。喻楚北不服原审判决，提起上诉称：原审认定事实不清，上诉人的砖厂在农村荒地，系26轮门窑，不属于被淘汰产业，不应予以关停；被上诉人在拆除砖厂过程中，程序违法，导致上诉人损失惨重；原审认定委托平整证明就是砖厂强制拆除补偿协议错误。强拆补偿数额不足以补偿上诉人的投资。原判决认定事实不清、适用法律错误，故请求判决：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人关停、拆除上诉人砖厂的行政行为违法；3.被上诉人赔偿上诉人砖厂损失675万元（具体金额以委托司法鉴定评估报告结果为准）；4.附带审查被上诉人作出的10号通告的合法性；5.诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人汨罗市政府答辩称：原审判决驳回喻楚北的诉讼请求并无不当，其粘土砖厂属于应当关停范围，该砖厂生产经营粘土砖，非其营业执照核准的经营范围，2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》与停止生产和适用实心粘土砖并不矛盾，上诉人对禁止生产、销售、适用粘土砖的范围理解错误，本案政府没有实施行政强制行为，喻楚北是配合砖厂关停和拆除的，只是对补偿有异议，故其主张行政赔偿没有事实和法律依据。汨罗市政府发布的汨政告[2017]10号规范性文件是依据相关法律法规政策作出的，是落实国家政策的行为，该文件出台前经过了合法程序并经过合法性审查，经过了市人民政府的集体讨论决定，经过了“三统一”，报送了汨罗市人大常委会和岳阳市人民政府备案，且通过了备案审查，具有合法性。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，上诉人提交：1.手书表格一份，记载内容为2013年2月至4月“国税许新皇捌万块砖”。拟证明汨罗国税人员收取国税认可上诉人的采矿资格。2.15页证据目录（但未全部提交目录所列证据）及企业信用信息公示报告、部分砖厂照片，部分借据等。经审查，上述证据目录和部分材料均无法证明：该厂的采矿许可证办理了延期，该厂生产的是环保砖，该厂的房屋建设用地办理了相关农业地转用手续，该厂系合法经营有其他合法权益受到损害，应予赔偿。故本院对上述证据均不予认可。上诉人二审调查期间申请证人何某（当地明月机砖厂合伙人，其砖厂被关停拆除）作证。何某称2017年汨罗市政府张贴公告要关停砖厂，喻楚北砖厂被拆当日其在现场，看到现场有100多政府工作人员和挖机在拆烟囱。根据本院要求，被上诉人提交：1.关于汨罗市通告制定依据及备案的材料。包括有：（1）2002年4月12日湖南省墙体材料改革领导小组、湖南省建设厅湘墙领联﹝2002﹞01号《关于在全省城市建设工程中逐步限时禁止使用实心粘土砖的通知》。（2）2005年6月6日国务院办公厅国办发﹝2005﹞33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》。（3）2006年2月5日湖南省人民政府办公厅湘政办发﹝2006﹞4号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》。（4）2006年7月31日湖南省人民代表大会常务委员会公布《湖南省新型墙体材料推广应用条例》。（5）2008年8月29日《中华人民共和国循环经济促进法》。（6）2008年10月31日，岳阳市人民政府发布岳政告﹝2008﹞10号《关于禁止使用实心粘土砖的通告》。（7）2009年2月20日国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部联合发布发改环资﹝2009﹞485号《关于公布第三批限时禁止使用实心粘土砖城市名单的通知》，汨罗市属于全国第三批限时禁止使用的城市。（8）2012年8月21日，国家发展改革委办公厅发布发改办环资﹝2012﹞2313号《关于开展“十二五”城市城区限制使用粘土制品县城禁止使用实心粘土砖工作的通知》。（9）2013年9月10日国务院发布国发﹝2013﹞37号《关于印发大气污染防治行动计划的通知》。（10）2014年4月24日全国《中华人民共和国环境保护法》。（11）2015年6月9日原湖南省经济和信息化委员会发布（湘经信原材料﹝2015﹞206号《关于切实落实“十二五期间”限制使用粘土制品城市和禁止使用实心粘土砖县城工作目标任务的通知》。（12）汨政告［2017］10号通告汨罗市政府（含法制部门）规范性文件初审审查表及文件编号、汨罗市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查初审意见表、2017年3月岳阳市人民政府备案的规范性文件目录。2.汨罗市从事粘土砖生产企业一览表及2017年5月21日关停从事生产粘土砖企业情况调查摸底表（喻楚北砖厂），汨罗市共关闭61家粘土砖厂，其中26窑砖厂共四家，28窑砖厂一家。目前只有喻楚北砖厂对汨罗市政府强制关停行为不服，纠纷在诉讼中。二审期间，被上诉人提交：1.汨罗市自然资源局2020年7月29日出具的《关于汨罗市汨东村汨东砖厂用地情况的说明》及该局绘制的《土地利用现状图》。内容为，该砖厂于2006年建厂，占用土地39112平方米，其中旱地33902平方米，灌木林地4198平方米，农村道路1012平方米，未办理农用地转用手续。2.岳阳市生态环境局汨罗分局2020年7月25日出具的砖厂环保手续的情况说明。内容为，该砖厂烧结粘土砖生产项目于2006年开始筹建，2007年1月正式竣工生产，根据《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境保护分类管理名录》等规定，该厂生产项目应编制建设项目环境影响报告表，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。该厂未办理相关审批手续，涉嫌环境违法，但已超出环境行政处罚追溯期，其环境违法行为现已终止。拟证明涉案砖厂属于合法关停范围。3.汨罗市人民政府2020年7月28日出具的《关于汨东砖厂关闭及拆除的情况说明》。内容为，该府于2017年4月将有关通告送达汨东砖厂并张贴，2017年10月18日前，砖厂经营者配合自行关闭并自行将轮窑的顶棚拆除，随后该府组织专业人员于2017年10月18日对烟囱进行拆除。其后，喻楚北委托该府对其轮窑未拆除部分及煤区厂棚进行拆除平整。4.喻楚北2018年8月向汨罗市政府提交的《关于申办环保页岩砖厂问题的报告》。内容为其响应政府号召于2017年5月关停砖厂，申请另择地址开办砖厂。拟证明汨罗市政府未有强制拆除行为。证据1、2符合证据三性，予以采信。证据3.4结合案件事实予以综合认定。根据原审采信的证据及二审调查，本院另查明下列事实：1.喻楚北2006年与当地村民组签订新建砖厂合同，租赁土地开办砖厂，并委托出租方建设办公楼、生产设施等。涉案砖厂2006年建厂后生产实心粘土砖，未办理有关环评手续。喻楚北称其2013年进行了砖厂升级改造，将门窑升级为26门，生产环保砖。但未能提交其砖厂升级的有关技术改造的证明文件、经法定质量检验机构检验合格的产品质量检验报告、环境保护合格证明、生产规模等资料。该厂的《采矿许可证》在2009年7月到期后未办理延期。2017年5月砖厂被停电后即停止生产，直至10月被拆除。喻楚北自认其砖厂共被拆除两次，2017年10月拆除生产设备，喻楚北将拆除后的部分材料进行了变卖处理，2017年11月平整时拆除了厂区办公楼和宿舍楼。喻楚北原审提交砖厂投资明细表（损失清单）一份，经核实该表内容为，道路投资、办公楼、住房及生产设备等、购煤款、民工遣散费、法院判决欠款、借款、关停后欠账及利息、打官司等费用、其他开支、不关停补助费用等各项共计一千余万元。2.被上诉人在原审提交了喻楚北2018年11月16日证明一份。内容为：“汨东村汨东砖厂平整补偿款共计人民币壹拾叁万元整，本人委托罗江镇人民政府进行平整共计发生费用叁万五千元。特此证明”。对此，喻楚北在二审调查中自认系其向罗江镇人民政府手书的证明。罗江镇人民政府对其砖厂土地进行了平整，将办公楼和宿舍楼拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案上诉人诉请判决确认汨罗市政府关停、拆除砖厂行政行为违法并予以赔偿，同时请求对规范性文件的合法性一并审查。据此，本案应对汨罗市政府关停、拆除砖厂行政行为的依据及程序的合法性和上诉人提出的赔偿请求是否成立等进行全面评判。第一、关于强制关停、拆除行为的合法性问题1.强制关停、拆除的依据。汨罗市政府认为上诉人喻楚北开办砖厂属于关停对象，案涉10号通告是强制关闭、拆除的合法依据，对此，本院认为，《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖，违反规定的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。国办发（2005）33号《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》规定，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条、第三十条明确规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。违反规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔。根据前述规定，全面停止粘土实心砖生产，是国家产业政策调整的基本导向。因此汨罗市政府为了落实国家产业政策调整，保护环境的现实需要，依据法律、法规规定、国家政策和省市文件的具体要求，按照规范性文件制作的程序要求，作出10号通告，全面关停汨罗市行政规划范围内的粘土实心砖企业，限期拆除相关建筑、机械设备，并进行植被恢复的作法，人民法院应予以支持。经审查，该规范性文件内容符合法律、法规规定和国家政策要求，该规范性文件合法。本案中，上诉人开办的砖厂属于必须予以关停的范围，汨罗市政府依据前述规定通知其自行关停该砖厂并予以拆除有事实和法律依据。2.强制关停、拆除的程序。落实国家全面停止粘土实心砖生产政策，仍应依法作出处理：对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，则应当依法予以取缔；需要强制拆除砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以强制拆除。《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得供电，不得提供火工产品。而喻楚北砖厂被要求自行关闭之前，并不是生产其营业执照中登记的经营范围环保砖，且其采矿许可证早就已经过期，取土生产粘土砖的行为属于无证开采矿产资源的违法行为，因此汨罗市政府要求该砖厂自行关停，具有事实根据和法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第三十四至第三十八条规定，行政机关作出行政决定后，当事人逾期不履行行政决定规定的义务，有强制执行权的行政机关应当催告并听取当事人的陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并直接送达当事人。本案中，汨罗市政府相关部门向喻楚北下发《汨罗市从事生产粘土砖企业关停通知》，通知其在2017年5月1日前自行关停砖厂，对拒不停产的将切断电源、查封、扣押生产设施，其后于2017年5月对该厂采取了停电的强制措施，致使其停产后，又于2017年10月在喻楚北没有获得关停拆除补偿，自愿将砖厂交于政府拆除的情形下，强制拆除砖厂。显然，汨罗市政府在作出通知砖厂自行关闭的过程中，既没有听取砖厂的陈述申辩；也没有依法制作处罚决定书，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限，违反行政正当程序。法律并未授予任何行政机关对违法采矿予以取缔的行政处罚行为有权自行强制执行，汨罗市政府并无强制执行的法定职权，其强制拆除的行为属于超越职权。汨罗市政府在实施强制拆除前，既没有催告履行、作出强制执行决定，也未给予砖厂陈述权和申辩权，违反行政强制执行的法定程序。鉴于汨罗市政府实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。原审判决认为汨罗市政府强行拆除行为，只是程序存在瑕疵，并不违法系适用法律错误，本院予以纠正。第二、关于赔偿的问题《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时，才有取得国家赔偿的权利。对于喻楚北砖厂提出的有关损失赔偿请求，本院认为，本案中，喻楚北砖厂合法建厂和准备投产而购置必要设施设备的投入，原本属于其合法财产。但该砖厂营业执照中并无生产粘土砖的经营范围，取土制砖的采矿许可证也已经过期，继续取土烧制粘土砖的生产行为，属于违法生产经营活动。因此用于非法生产粘土砖的设施设备是非法生产经营活动的工具，不属于应予赔偿的合法权益损失范围；砖厂在明知10号通告规定的内容后，又已经被通知自行关闭砖厂的情形下，本应该对可以自行处理的设施设备、库存材料等及时处理，鉴于砖厂在有关生产设备、烟囱等拆除之后，已经自行将拆除后的部分材料进行了变卖处理，喻楚北提出这部分损失予以补偿没有事实和法律依据；砖厂用于购置生产原料款项、人工费用及各项开支欠款，均是其在经营过程中产生的费用，不属于因关停、拆除砖厂产生的直接损失；涉案砖厂属于必须关停范围，其声称的停产停业损失、关停后砖厂欠款、不关停补助等也不符合依法赔偿的规定。经查，涉案砖厂建房用地均未办理农用地转用手续，系违法建设，且罗江镇人民政府对其砖厂土地进行平整，将办公楼和宿舍楼拆除系受喻楚北委托。对该部分财产的损害予以赔偿，没有事实依据。本案中，汨罗市政府给予喻楚北砖厂13万元的损失补偿，是根据有关关停、拆除砖厂工作方案的规定，执行的全市统一补偿标准，已足以弥补强拆过程中可能造成的其合法财产的损失，喻楚北未能提供证据证明其尚有其他合法财产受到损失，故其提出的赔偿请求，本院不予支持。综上所述，上诉人喻楚北认为强制拆除行为违法的理由成立，本院予以支持。原审判决认定基本事实清楚，但确认强制拆除行为合法、驳回上诉人诉讼请求适用法律错误，处理不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初187号行政判决；二、确认被上诉人汨罗市人民政府关停、强制拆除上诉人喻楚北在汨罗市的砖厂的行政行为违法；三、驳回喻楚北的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由汨罗市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  赫荣生二〇二〇年八月二十一日书记员  庞亦芝附：相关法律规定1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；2.《中华人民共和国行政强制法》第十三条行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。3.《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准，对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料，鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。第五十四条违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府市场监督管理部门依法吊销营业执照。4.《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得供电，不得提供火工产品。