浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1063号上诉人（原审原告）杭州富阳热能服务有限公司。住所地：杭州市富阳区富春街道达夫路199号。法定代表人吴世尧，总经理。委托代理人朱琴芳，浙江保俶律师事务所律师。委托代理人蒋泽伟，浙江保俶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府。住所地：杭州市富阳区桂花路25号。法定代表人吴玉凤，区长。委托代理人盛平。委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。原审第三人杭州市富阳区经济和信息化局。住所地：杭州市富阳区富春街道鹳山路18号。法定代表人丁建军，局长。委托代理人叶虹、龚振琳，浙江恩波律师事务所律师。原审第三人杭州市富阳区人民政府富春街道办事处。住所地：杭州市富阳区富春街道桂花西路28号。法定代表人汪森火，主任。委托代理人蒋泽琳、朱立峰，浙江浙兴律师事务所律师。原审第三人杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处。住所地：杭州市富阳区银湖街道高桥东路28号。法定代表人徐雪峰，主任。原审第三人杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处。住所地：杭州市富阳区东洲街道东洲村。法定代表人包杰峰，主任。委托代理人蒋泽琳、朱立峰，浙江浙兴律师事务所律师。杭州富阳热能服务有限公司（以下简称富阳热能公司）诉杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）城建行政强制及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2020年4月2日作出（2019）浙01行初300号行政判决。富阳热能公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日立案受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年5月21日，富阳“一巡多功能”办公室向富阳区经信局出具《关于要求相关公司限期拆除供热管道的函》，该函载明：“根据区政府有关会议精神，……区综巡办已于2018年5月18日下午函告（留置送达）杭州富阳热能服务有限公司和杭州富阳龙达热能有限公司，要求两公司于5月25日前自行拆除位于××街道××街××区域内的全部供热管道。逾期未完成拆除的，将由银湖街道办、东洲街道办进行处置（代整改）。”5月26日，富阳“一巡多功能”办公室组织相关街道对案涉供热管道进行了强制拆除。2018年6月5日，富阳“一巡多功能”办公室向富阳热能公司作出《函》，要求其于2018年6月15日前自行拆除该批拆除物资，逾期未完成处置的，将由富春街道办事处、银湖街道办事处、东洲街道办事处代为处置。富阳热能公司不服案涉强制拆除行为，提起本案诉讼。另查明，1994年12月25日，原富阳市人民政府向原富阳市城建局、原富阳市联片供热管理委员会作出富政发［1994］88号《关于同意富阳城镇联片供热规划的批复》，同意富阳城镇联片供热规划，要求两单位按照批准的规划抓紧组织实施。1995年12月29日，原富阳市计划委员会、富阳市经济委员会作出《关于同意富阳城镇联片供热管网一期工程投入运行的批复》，同意富阳热能服务部关于富阳城镇联片供热管网一期工程投入运行。1996年1月23日，原富阳市人民政府作出《关于同意实施富阳城镇联片供热二期工程的批复》。1996年5月22日，原富阳市城乡建设局作出规划批复意见，同意按红线走向进行供热管道施工。1998年4月20日，原富阳市建设局作出规划批复意见，同意相关供热管道施工，并对部分段埋地沟、沿山段的低放等问题进行了明确。2004年6月9日，富阳市经济体制改革委员会办公室同意富阳市热能服务部整体改制为富阳市热能服务有限公司。2004年4月14日，原富阳市经济贸易局向富阳市建设局作出《关于富阳市高桥热电有限公司热网工程建设的函》，告知富阳市高桥热电有限公司，热电工程项目经省经贸委浙经贸能源［2003］124号文批准立项，并以浙经贸能源［2004］317号文批复同意了该项目的可行性研究报告。该项目委托富阳龙达热能有限公司（富阳市热能服务部）具体实施，由富阳龙达热能有限公司负责该管网工程的建设、管理和运行。后因高桥热电项目于2016年1月关停搬迁，作为配套管道供热的富阳热能公司于2016年2月1日正式停产。2017年2月22日，经杭州市富阳区区委、区政府研究，决定成立富阳区“一巡多功能”综合巡查办公室。再查明，富阳区政府提供的杭富资评字（2016）第846号《评估报告》载明，富阳热能公司的供热管道于2015年10月31日的基准日，长度为6336米，重置全价为10194150元，成新率58%，最终评估价值为5912607.00元。富阳热能有限公司提供的浙中信浙华评字［2015］第36号《评估报告》载明，富阳热能公司的供热管道于评估基准日2015年10月31日，数量单元为“1批”（即未对管道长度进行直接确认），重置价值为16287183.65元，成新率80%，最终评估值为13029746.92元。另该报告在“对评估结论产生影响的特别事项”中说明，“由于富春江热电厂的关停，该区域进行改造，要求公司拆除原富春江热电厂至北渠边的Ｄ426管道，在拆除中，政府未支付管道的资产价值及拆除费用。为此在本次资产评估中，包括从富春江热电厂至北渠的管道资产价值”。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有侵犯公民财产权，造成财产损害的违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案争议焦点主要有如下几个方面：一、被告富阳区政府是否适格。二、原告起诉有无超过法定期限。三、案涉强制拆除行为是否违法，是否应当予以国家赔偿。被告适格性及起诉期限问题。现有证据可以证明，案涉管道的强制拆除，系富阳“一巡多功能”办公室组织富春街道办事处、银湖街道办事处等单位实施。富阳“一巡多功能”办公室系富阳区政府成立的具有行政管理职能而不能独立承担责任的行政机构，故本案应以设立主体即富阳区人民政府为被告。另案涉强制拆除行为发生于2018年5月26日，富阳热能公司于2019年5月22日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。综上，富阳区政府关于其非适格被告及原告起诉已超过法定期限的主张均不能成立。关于案涉强制拆除行为是否合法及是否应当予以国家赔偿的问题。现有证据证明，富阳热能公司的案涉管网建设经过了相关规划审批，因而不属于违法搭建物，而是原告富阳热能公司的合法财产。在双方未就补偿问题达成一致的情况下，富阳区政府直接组织相关部门对案涉管网进行了强制拆除，于法无据，应当予以赔偿。关于赔偿金额，双方均提供了基准日为2015年10月21日的评估报告。原告方主张管道长度10920米，重置价值为16287183.65元，成新率80%，最终评估值为13029746.92元。被告方则认为管道是6636米，重置价值为10194150元，成新率58%，最终评估价值为5912607.00元。以上纠纷争议可整分为三部分，一是管道长度；二是折算下来的每单元长度平均价值（即重置全价与管道长度的比值）；三是成新率。现分析如下：第一部分，关于管道长度。被告方的评估报告中，《资产评估明细表》直接对管道的长度进行了明确，即6636米，该评估公司亦派员在庭审过程中对相关问题进行了一定合理说明，并提供了原始的测绘材料。原告方主张实际长度为10920米，但其评估报告的《资产评估明细表》中，并没有对管网的长度进行明确，而仅仅表述为“1批”，较为模糊。而原告及其委托评估公司所主张计算的依据，主要是根据其原告公司制作的《工程决算表》中，对相关部件长度进行相加，逻辑上缺乏严密性。同时，原告方评估公司还在案涉评估报告及补充说明中确认：1.案涉管道价值包括了另外一处富春江热电厂到北渠的管道价值；2.部分管道因位于山区、农田等地方无法准确进行测量，对该部分管道采取的是抽样检测的方式。鉴于上述情形，本院采纳被告关于管网长度的主张。第二部分，关于每单元长度的折算平均价值，双方关于重置价值与管道长度的比值差别不大，被告方提供的标准甚至要高于原告（1491元/米），为更好维护原告方权益，本院采取被告的较高的标准，即10194150/6636=1536元/米。第三部分，关于成新率问题，两个评估机构分别给了58%和80%的数据，相差较大。双方关于案涉管道经过分批次建造并无争议，主要差距在于管道使用年限问题的确定等问题。原告方主张，依据《城市热力网设计规范》：“管道跨越不通航河道时，因管道寿命不超过50年，按50年一遇的最高洪水位设计较为合理”，故管道寿命应当是50年。被告方评估机构的依据则是《资产评估常用方法与参数手册》，“管道（其他管道）寿命年限为30年”。关于该节争议，该院认为，被告方评估公司其明确作为依据的《资产评估常用方法与参数手册》系机械出版社出版的技术参考类书籍，其编制主体是北京中和明讯数据咨询有限责任公司。而原告方所主张的依据是管道寿命不超过50年，亦不能得到案涉供热管道的最长使用寿命即为50年的结论。故该院在双方主张的基础上，根据案件具体情况，酌定总体折算成新率为67%。本案赔偿基础金额为6636米*1536元/米*67%=683万。需要注意的是，该价值时点是在2015年10月，至强制拆除时的2018年5月，管网价值可能会存在波动贬损。但考虑到富阳区政府早在2014年12月即决定对富阳热能公司管道进行相应的赔补。后续因双方研究、协商、谈判等多方面客观原因，导致了案涉时间成本，该院认为，该不利后果不应全部由原告承担，但出于公平原则，可在考虑利息时适当予以扣减。另外，本案还需考虑管道拆除和后续处置的费用等因素。综上，该院参照同期贷款利息，结合成新率的波动，再酌情扣除后续管道处理费用，总共酌定赔偿金额为715万元。原告在本案中，除管网及附属物价值外，还提出了诸多诉讼请求，包括被告按照征收政策赔偿停产停业损失、给予征收补偿签约奖励、支付评估费用损失等等。该院认为，本案系行政附带赔偿诉讼案件，案涉强制拆除的时间为2018年6月，原告公司早在两年多前就已停产停业，故原告所主张的停产停业损失并非由本次强制拆除引起，与本案无关。关于企业是否存在其他的征收利益等，亦不属于本案审理范围。原告评估报告亦发生于强制拆除前，不能在诉强制拆除违法案件中要求被告负担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认富阳区政府于2018年5月26日对富阳热能公司案涉供热管道及附属物的强制拆除行为违法；富阳区政府因实施以上违法强制拆除行为，赔偿富阳热能公司人民币715万元；驳回富阳热能公司其他赔偿请求。富阳热能公司上诉称：一、原审采信被上诉人案涉供热管道长度6636米，而不采信上诉人10920米的主张，是错误的。上诉人的评估报告用“一批”来对供热管道进行描述，将具体数据在附表中列明，是最严谨、最科学、专业的描述。被上诉人仅直接用“6636米”数字进行描述，且未附加具体数据，明显不专业，不科学。被上诉人方评估报告测绘材料系评估公司单方制作，也未交上诉人确认，不具有效力。上诉人方评估报告及补充说明，虽然有“案涉管道价值包括了另外一处富春江热电厂到北渠的管道价值”和“部分管道因位于山区、农田等地方无法准确进行测量，对该部分管道采取的是抽样检测的方式”表述，是因为上述管道系由被上诉人拆除，且尚未进行补偿。而被上诉人收到评估报告后也从未对此提出异议。二、原审认定案涉管道的成新率67%也是欠妥的。浙江中信评估公司提出的成新率80%是合理的。其依据是《城镇供热管道设计规范》和案涉管道的技术负责人“供热管道在正常保养状态下，使用寿命是40-50年”的陈述。而案涉管道被强拆前一直正常保养，即使在被要求停产之后仍然在不定期的维护。故以80%的成新率折算是合理的。三、停产停业损失与本案有关。上诉人系被征收企业，该损失属于与征收相关联的行政违法行为赔偿事项，应当适用《国家赔偿法》的相关规定并结合当地征收补偿政策进行赔偿。上诉人主张被上诉人支付占用资金期间的利息损失亦符合《国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的范畴。四、原审法院认为本案赔偿中应当扣除管道拆除和后续处理的费用等，也是不妥的。因为，上诉人毕竟是被征收企业，只需完成资产移交即可，至于后续的被移交资产如何处置等均与上诉人无关。综上，请求撤销原审判决第二项，判令被上诉人就案涉供热管道按照10920米长度，重置价值为16287183.65元，成新率80%，最终评估价值为13029746.92元，赔偿上诉人被强拆供热管道、辅助设施及安装费损失13029746.92元；请求撤销原审判决第三项，判令被上诉人依照富阳市人民政府《关于拆除或搬迁工业企业补偿政策的实施意见（试行）》富政函（2011）75号文件的规定赔偿上诉人下列项目：（1）停产停业损失1359893.85元（计算方式：按照同行业三年平均利润率15.37%作为测算标准）。（2）提前签约奖100万元，提前拆迁奖100万元。（3）占用按照征收政策应付上述资金期间的利息损失，利息计算至上述赔偿款项全部支付完毕之日止。（4）经被上诉人同意上诉人为征收所支出的评估费损失58800元。富阳区政府答辩称：一、被上诉人拆除上诉人案涉管道的主要目的是为了保护市民出行安全。案涉管道建于1994年，后于2004-2005年、2008年、2010年进行改、扩建。因上诉人原配套企业高桥热电有限公司于2015年底关停，故上诉人的案涉管道自2016年2月起亦全面停止使用并处于无人管理状态，从而给市民出行带来安全隐患，亦严重影响城市环境。二、案涉管道长6636米证据确凿。高桥热电有限公司被政府收购后，考虑到上诉人系该企业的配套服务企业，故由经信局委托杭州富春资产评估有限公司（现浙江印相资产评估有限公司）进行评估，评估结果为5912607.00元。现场实测管道长度为6336米。实测数据由实测人员进行了当庭说明。上诉人提供的浙江中信浙华资产评估有限公司评估报告，对案涉管道长度仅表述为“一批”，不能证明其10920米的主张成立。该评估报告还特别说明，管道长度包括2012年已被拆除的富春江热电厂到北渠的管道。而其对管道长度认定仅系根据上诉人提供的《工程决算书》进行简单相加，且还表述对部分山区、农田等没有准确进行测量，仅采取抽样检测。三、案涉管道成新率应为58%。1、《城市热力网设计规范CJJ-2002》8.2.10规定，管道跨越水面、峡谷地段时，在桥梁主管部门同意的条件下，可在永久性的公路桥上架设。管道架空跨越不通航河流时，管道保温结构表面与50年一遇的最高水位垂直净距不应小于0.5m。该规范要求与上诉人据此得出的管道使用寿命一般不高于50年的观点存在明显差异。2、《资产评估常用方法与参数手册》第二章房屋建筑物评估常用数据与参数第一节第二款建（构）筑物第1项管道（其他管道），寿命年限为30年。事实上，在2015年10月31日评估基准日前，对于热力管道参数已经有明确的文件规定。故上诉人提交的评估报告对于管道使用寿命认定错误。3、上诉人评估报告方的回复，案涉管道自1994年开始投资建设，而评估报告的基准日为2015年10月31日，故可得出案涉管道的平均使用年限为21年，远高于评估报告认定的14年。另，上诉人对管道的修缮仅基于表面彩钢板的更换，而非对其他主材的更换、更新，并不对管道使用年限产生直接影响。且根据评估行业规则，评估人员计算管道平均使用年限时应将“管道更新改造后延长的系数修正后确定”考虑在内，不应单独再进行增减。故上诉人方的评估报告对于成新率标准认定存在错误。4、据上诉人介绍，案涉管网最早建于1994年，约占30%，成新率取30%；2004-2005年改、扩建约占50%，成新率取66%；2008年改、扩建约占10%，成新率取76%；2010年改、扩建约占10%，成新率取83%。故其综合成新率取30%*30%+50%*66%+10%*76%+10%*83%=58%。四、案涉管道拆除行为并不涉及征收行为，故停产停业等损失不属于本案审理范围。富府纪要[2014]2号文中虽然有相关因高桥热电有限公司的收购对于配套企业热能公司、以及富阳龙达公司关停收购工作一并考虑，由经信局、国资办提出收购方案，报市政府研究等内容，但该会议纪要并不构成对上诉人的直接收购。且上诉人于2016年2月即已停产停业，故发生于2018年5月的行政强制行为与上诉人的停产停业事项无关。同时，上诉人诉请的提前签约奖、提前拆迁奖、利息损失、评估费损失等事项均涉及征收补偿事项，与本案没有关联性，不属于本案审理范围。五、被上诉人认可原审法院酌情认定的715万元赔偿金额。基于双方评估报告确定的基准日2015年10月31日与拆除管道的时间2018年5月所存在的差距，该差距也直接影响到案涉管道成新率的计算，且涉及案涉管道的后续特殊处理，尽管被上诉人认为案涉管道的成新率58%较为合理，但为解决高桥热能关停的实际问题，认同原审法院的酌定赔偿715万元判决。综上，请求二审法院驳回上诉人的全部诉讼请求。杭州市富阳区经济和信息化局、杭州市富阳区人民政府富春街道办事处、杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处、杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处等原审第三人在法定期限内均未提交答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人富阳热能公司针对被上诉人富阳区政府提起的城建行政强制及行政赔偿诉讼。就上诉人起诉是否超过起诉期限，被上诉人是否为适格被告，上诉人案涉管道及附属物是否为合法建筑，被上诉人行政强制行为的合法性等争议事项原审已经判决，各方当事人对此均未提出异议，本院对此予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，请求行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并由此给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。鉴于被上诉人被诉行政强制行为已经被确认违法，且上诉人案涉管道及附属物均系合法建筑，故上诉人依法享有获得行政赔偿的权利。鉴于此，上诉人赔偿数额的确定，应当是本案争议焦点。就案涉管道及附属物的价值问题。原审时，上诉人与被上诉人均提交了各自委托评估机构出具的评估报告，且评估报告确定的基准日均为2015年10月31日。但被上诉人评估报告确定的案涉管道长度具体明确，而上诉人评估报告的管道长度结论缺乏依据或仅系抽样检测所得，且确定的管道价值还包括其他管道项目之内。就案涉管道的成新问题。上述两份评估报告存在较大差异。事实上，案涉管道系于1994年开始建设，此后历经2004-2005年、2008年、2010年等数次改扩建，且供热管道的使用寿命既取决于其选用的材质，对其建成后的后续维护保养亦至关重要，故不宜仅凭设计规范等文字要求予以确定。原审据此采信被上诉人评估报告6336米的长度认定，酌情认定其成新率为67%，并以被上诉人评估报告确定的较高单价，计算上诉人可以获得的赔偿数额，符合法律规定。尽管原审在赔偿数额计算时误将管道长度确定为6636米存在不当，但鉴于该误差数据不大，有利于上诉人，而被上诉人对此亦未提出异议，且原审赔偿数额的确定采用的是酌情判决方式，故本院对该赔偿数额认定仍予确认。需要强调的是，上诉人系富阳区高桥热电有限公司的供热配套企业。根据富阳区高桥区块主要用热单位已经搬迁，高桥热电供热区域的热负荷不断下降，以及杭州市大气污染防治及无燃煤区建设要求，原富阳市人民政府已经于2014年1月7日作出富府纪要[2014]第2号《关于高桥热电搬迁、胥口公共热电项目建设及资金链风险处置相关问题的专题会议纪要》，同意将富阳区高桥热电有限公司予以关停，且必须于2015年底前完成。富阳区经信局此后于2015年12月18日作出富经信[2015]100号通知，将富阳区高桥热电有限公司的停气时间调整为2016年1月31日。为此，上诉人已于2016年2月1日起停止了生产。故在被上诉人于2018年5月26日实施被诉行政强制行为时，上诉人并不处于正常的生产经营状态，其提出的停产停业损失赔偿，于法无据。事实上，因富阳区高桥热电有限公司的关停，已经导致上诉人案涉管道设备丧失其应有功能，亦导致对该弃用的设施不再进行日常维护，从而给城市环境、市民出行安全等带来隐患。且本案赔偿请求系依附于被上诉人被诉行政强制行为违法而提出，故提前签约奖、提前拆迁奖、上述奖项的利息损失等均不属于本案赔偿诉讼案件所应审查的具体事项。此外，上诉人自行委托评估机构所支付的评估费用亦不属于行政赔偿的范畴。综上，原审法院根据案件基本事实作出酌情判决，并无明显不当，且适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人杭州富阳热能服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年八月七日书记员  张维