湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1021行初79号 原告郭朝柏，男，汉族。 原告胡柏爱，女，汉族。 两原告共同委托代理人郭朝日，男，汉族，系郭朝柏之兄、胡柏爱之子。 原告郭朝日，男，汉族。 被告嘉禾县自然资源局。 法定代表人胡文辉，该局局长。 委托代理人石传江，男，汉族，系嘉禾县自然资源局工作人员。 委托代理人唐武华，男，汉族，系嘉禾县自然资源局法律顾问。 被告嘉禾县人民政府。 法定代表人张万冬，该县县长。 委托代理人雷建华，男，汉族，系嘉禾县司法局行政复议与应诉股负责人。 委托代理人邓毅平，湖南嘉明律师事务所律师。 原告郭朝日、郭朝柏、胡柏爱诉被告嘉禾县自然资源局、嘉禾县人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2020年4月7日向本院提起行政诉讼，本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告郭朝柏、胡柏爱的共同委托代理人及原告郭朝日，被告嘉禾县自然资源局委托代理人石传江、唐武华，被告嘉禾县人民政府委托代理人雷建华、邓毅平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告嘉禾县自然资源局于2020年3月5日作出嘉自然资罚〔2019〕46号行政处罚决定书，认为郭朝日、郭朝柏、胡柏爱未经批准擅自占用集体土地进行水泥硬化的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》非法占用土地违法行为情形和处罚基准第三条“（3）未报先用的，可以并处以非法占用土地每平方米15元以上25元以下的罚款”，作出如下处罚决定：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用土地上新建的建筑物和构筑物；3.对非法占用的土地按每平方米25元的标准处以罚款5244.25元。原告不服向嘉禾县人民政府提出行政复议，嘉禾县人民政府于2020年3月25日作出嘉政行复决字（2019）77号行政复议决定，维持嘉禾县自然资源局作出的嘉自然资罚〔2019〕46号行政处罚决定书。 原告诉称，一、原告为方便行使相邻通行权，将本应作为道路使用的土地用水泥硬化，系添附、增益行为，并未改变土地性质，不属于非法占地，处罚决定、复议决定定性错误。原告于2016年5月、2017年11月取得宅基地相关手续批文后，在嘉桂路S322线坦塘村段北侧建成住宅，依据《物权法》第八十七、八十八条之规定，原告基于住宅合法，将住房至嘉桂路S322线土地作为道路使用于法有据。其次依据《公路法》《湖南省实施办法》等规定嘉桂路S322线段的公路两侧外缘起不少于15米内为公路建筑控制区，即嘉桂路S322线段自外缘起至原告住宅之间的15米内的土地已预先征收，该土地性质并非农用地，而系建设用地，且系作为道路适用。二、处罚决定、复议决定认定事实不清，证据不足。其一，被告嘉禾县自然资源局认定嘉桂路计算至原告房门口所有的水泥硬化的面积为非法占地面积是错误的。被告嘉禾县自然资源局未将嘉桂路已被征收的面积89.77㎡与未征收面积120㎡予以区分，未征收面积120㎡属于原告自身合法的承包地，又属于规划定点图的通行之地，且未区分建筑红线内的面积与建筑用地范围，原告实际上享有的建筑用地面积除现有的住宅面积外，还包括住宅南侧至嘉桂路中间的土地。其二，处罚决定中认定原告占用土地地类属“水田、旱地、田埂”错误，如上所述，该土地早已征收，不论是原告房屋亦或是嘉桂路征收的土地，乃至两者间连接的土地，都已转为建设用地。综上，请求人民法院判决：1.撤销被告嘉禾县自然资源局作出的嘉自然资罚〔2019〕46号行政处罚决定书、被告嘉禾县人民政府作出的嘉政行复决字（2019）77号行政复议决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件，拟证明原告基本情况和主体资格； 2.《行政处罚决定书》《行政复议决定书》复印件，拟证明原告是适格的行政相对人； 3.《结算收据》《建房用地批准》《施工审核表》复印件，拟证明房屋合法且手续齐备； 4.房屋照片复印件，拟证明原告的房屋除南侧外均难以通行； 5.行政裁定书复印件，拟证明原告住宅前的部分土地已被征收的事实； 6.规划定点图复印件，拟证明原告建设用地范围除建筑面积外还包含至嘉桂路道路的土地。 被告嘉禾县自然资源局及嘉禾县人民政府辩称，一、被告嘉禾县自然资源局作出的嘉自然资罚〔2019〕46号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告将本属于坦塘行政村集体所有的209.77平方米土地用水泥硬化便于其住房进出，该硬化行为显然改变了土地原有性质及用途，属于非法占地范畴，该位置并非原告通行必须、唯一的措施或途径，且将土地水泥硬化属于改变土地用途，无论土地权属如何，根据相关法律规定，都应履行审批手续。二、被告嘉禾县人民政府作出的嘉政行复决字（2019）77号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。嘉禾县人民政府依法受理了原告的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定，依法进行了审查并作出复议决定，符合法定程序。嘉禾县人民政府在行政复议过程中查明的一个基本事实是，原告所占用的用水泥硬化的土地的使用权并不归属于原告，且土地并非原告实现通行的必须、唯一措施或途径，故嘉禾县人民政府依据嘉禾县自然资源局的勘测结果等证据认定原告非法占用土地的证据确凿。嘉禾县人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持嘉禾县自然资源局的行政处罚决定适用法律正确。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告嘉禾县自然资源局及被告嘉禾县人民政府在举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1.立案表复印件； 2.调查询问笔录（郭朝日、李桂英、郭小雄）复印件； 3.照片复印件； 4.责令停止自然资源违法行为通知书复印件； 5.处罚告知复印件； 6.行政处罚决定书复印件； 7听证告知及送达回执复印件； 证据1-7拟证明行政处罚事实清楚、程序合法、处罚适当。 被告嘉禾县人民政府在举证期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1.统一社会信用代码证书复印件，拟证明被告嘉禾县人民政府身份信息； 2.行政复议案卷复印件，拟证明原告向被告申请行政复议，被告依法进行审理并作出行政复议决定书，程序合法、证据确凿、适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告嘉禾县自然资源局及被告嘉禾县人民政府在举证期限内提交的证明原行政行为合法性的证据发表如下质证意见：对证据1、3无异议；对证据2中郭朝日笔录无异议，对李桂英的询问笔录有异议，李桂英与原告之前有纠纷，所以李桂英所讲不真实，对郭小雄的笔录无异议；对证据4的真实性无异议，是在原告将土地硬化后才下达的该通知；对证据5、7的真实性无异议，收到告知书后原告向被告口头陈述原告的意见，原告宅基地前面的土地硬化是用于出行的，原告没有申请听证；对证据6的真实性无异议，对处罚的事实和法律依据有异议，不应该对原告进行处罚。 原告对被告嘉禾县人民政府在举证期限内提交的证明复议程序合法性的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2中行政复议答复书、行政复议决定书有异议，嘉禾县人民政府没有去实地查看，原告硬化的土地确实是用于通行，并没有其他地方可以通行，其他均无异议。 被告嘉禾县自然资源局对被告嘉禾县人民政府在举证期限内提交的证明复议程序合法性的证据发表如下质证意见：对证据1-2均无异议。 被告嘉禾县自然资源局对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1-3、5无异议；对证据4的真实性无异议，证明方向有异议，该照片不能证明涉案房屋该位置其住房通行的唯一途径；对证据6的真实性无异议，证明方向有异议，不能证实原告建设用地范围除建筑外还有剩余用地。 被告嘉禾县人民政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1-3无异议；对证据4的真实性无异议，证明方向有异议，该照片恰恰可以证明原告存在违法行为，非法占地，原告硬化土地200平米并非原告唯一、必须的通行途径；对证据5的真实性无异议，证明方向有异议，同时证实原告非法占用土地；对证据6的真实性无异议，证明方向有异议，并不能证明原告建设用地范围除建筑面积外还包含至嘉桂路道路的土地的使用权归原告。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-6，被告嘉禾县自然资源局及被告嘉禾县人民政府在举证期限内提交的证明原行政行为合法性的证据1-6，被告嘉禾县人民政府在举证期限内提交的证明复议程序合法性的证据1-2真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件的事实，对其效力本院依法予以采信。 经审理查明，郭朝日是郭朝柏的胞兄、胡柏爱的儿子。2019年8月，郭朝日对位于嘉禾县珠泉镇坦塘村桂嘉路郭朝柏、胡柏爱建房南侧近桂嘉路的地点进行了硬化处理，用于方便郭朝柏、胡柏爱的房屋进出。被告嘉禾县自然资源局发现后于2019年9月16日立案受理，在进行相关调查后，于2019年9月23日作出嘉自然资停字（珠泉2019）第51号《责令通知自然资源违法行为通知书》并送达原告，原告拒签，被告三名工作人员依法注明。被告于2019年10月28日作出嘉自然资罚告〔2019〕第039号《行政处罚告知书》、嘉自然资罚听告〔2019〕第039号《行政处罚听证告知书》，告知原告违法事实、处罚依据和内容以及其依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，原告拒绝出面领取上述文书，被告工作人员将该文书粘贴在三原告房屋处及户籍所在地坦塘社区公开栏并通知原告，原告在规定期限内未向被告提出书面陈述、申辩和听证申请。被告于2019年11月13日作出嘉自然资罚〔2019〕46号《行政处罚决定书》，于同年11月19日将该文书送达原告，但原告拒签，故被告三名工作人员依法注明。 2019年12月27日，原告向嘉禾县人民政府申请行政复议，嘉禾县人民政府于当天受理并向其送达受理通知书，于2019年12月30日向嘉禾县自然资源局送达相关法律文书。2020年1月8日，嘉禾县自然资源局向嘉禾县人民政府提交答复书及相关证据材料。2020年2月26日，嘉禾县人民政府经审批决定对该案延长审理期限30日并作出〔2019〕77号《行政复议案件审理延期通知书》送达申请人和被申请人。2020年3月25日，嘉禾县人民政府根据查明的事实作出嘉政行复决字（2019）77号行政复议决定，决定维持嘉禾县自然资源局作出的嘉自然资罚〔2019〕46号行政处罚决定并送达申请人和被申请人。2020年4月7日，原告不服向本院提起行政诉讼。 本院认为，涉案土地硬化行为发生在2019年8月，应当适用2019年修订前的《中华人民共和国土地管理法》的规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，故嘉禾县自然资源局依法享有对违法占用土地行为的处罚权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告嘉禾县人民政府具有行政复议的法定职权。本案争议焦点是：被告嘉禾县自然资源局作出的行政行为认定的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。 《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》第三条中规定，未报先用地，对符合土地利用总体规划的，可以并处以非法占用土地每平方米15元以上25元以下的罚款。本案中，原告未经批准对其建房南侧近桂嘉路的土地进行硬化的行为存在，符合珠泉镇土地利用总体规划，原告主张被告嘉禾县自然资源局未将原告水泥硬化中已被征收的89.77㎡与未被征收的120㎡予以区分，而将209.77㎡均认定为原告非法占用土地的面积错误，且该地类并非水田、旱地、田埂，故其认定事实错误，应当予以撤销。本院认为，因原告未办理任何审批手续将其房屋前209.77㎡土地占用并进行水泥硬化的事实存在，且该土地已被征收，即使存在未被征收的部分亦属于珠泉镇坦塘村集体所有，而非原告所有，故被告嘉禾县自然资源局认定原告非法占用土地面积为209.77㎡并无不当，其认定该土地地类为水田、旱地、田埂错误，但未对本案违法事实的认定产生实际影响，属于认定事实存在瑕疵，故原告的该项主张，本院不予支持。综上，原告对该土地进行硬化的行为违反了上述法律规定，属于非法占用土地。被告嘉禾县自然资源局在受案后及时立案，进行调查询问、现场勘测、拍照勘测等调查取证，履行了处罚及听证告知等程序，依据相关法律法规规定，作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法，虽认定事实略有瑕疵，但对原告的实际权利义务和原告违法事实认定不产生影响，本院予以指正，故对被告嘉禾县自然资源局作出的该处罚决定，应予以维持。被告嘉禾县人民政府作为复议机关，依法履行了复议程序，保障了申请人的程序权利，其作出的复议决定亦属认定事实略有瑕疵，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院应予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告郭朝日、郭朝柏、胡柏爱的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告郭朝日、郭朝柏、胡柏爱负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  谢丰辉 人民陪审员  肖敦龙 人民陪审员  侯全妹 二〇二〇年八月三日 法官 助理  黄素萍 书 记 员  周思思 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。