安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终156号 上诉人（一审原告）陈丙英，女，1945年3月2日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。 上诉人（一审原告）周明望，男，1979年12月16日出生，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 被上诉人（一审被告）砀山县程庄镇人民政府，住所地安徽省砀山县程庄镇程庄村，统一社会信用代码113413210031940745。 法定代表人陈凯，镇长。 出庭负责人**，程庄镇人民政府人大主席。 委托代理人冯高荣，安徽飞创律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）砀山县人民政府，住所地安徽省砀山县政务新区，统一社会信用代码11341321752950906K。 法定代表人陶广宏，县长。 委托代理人孟凡光，该县政府工作人员。 一审第三人王秀英，女，汉族，1936年10月10日出生，朱安徽省砀山县。 委托代理人刘桂东，砀山县法律援助中心律师。 上诉人陈丙英、周明望因诉砀山县程庄镇人民政府土地权属行政确认及砀山县人民政府行政复议一案，因上诉人不服安徽省砀山县人民法院于2020年6月5日作出的（2020）皖1321行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月21日受理后，依法组成合议庭于2020年8月6日公开开庭审理了本案，上诉人陈丙英、周明望，被上诉人砀山县程庄镇人民政府（以下简称程庄镇政府）的负责人**及委托代理人冯高荣，被上诉人砀山县人民政府（以下简称砀山县政府）的委托代理人孟凡光，一审第三人王秀英的委托代理人刘桂东到庭参加诉讼，现已审理终结。 一审法院查明，陈丙英、周明望与王秀英均系砀山县程庄镇周集村村民。2019年10月9日，陈丙英、周明望向程庄镇政府提交土地使用权确权申请，申请确认陈丙英、周明望家前一南北宽4.74米、东西长15.88米土地的土地使用权归陈丙英、周明望享有。2019年12月20日，程庄镇政府根据陈丙英、周明望的申请作出程政行决[2019]1号《关于陈丙英、周明望与王秀英土地权属争议的处理决定》，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，决定驳回陈丙英、周明望的申请。陈丙英、周明望不服，于2020年1月17日向砀山县政府提出行政复议申请，砀山县政府于2020年3月6日作出砀复决[2020]02号行政复议决定书，决定维持程庄镇政府作出的程政行决[2019]1号土地权属争议的处理决定。陈丙英、周明望认为侵犯了自己的合法权益,提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日修正，修正案于2020年1月1日执行。修正前，该法第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”本案属土地权属争议，程庄镇政府适用上述农村土地承包经营权的法律规定处理本案，明显属适用法律错误。一审庭审后，程庄镇政府提交情况说明，称其作出行政行为时适用了修正后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条。2019年12月20日，程庄镇政府作出处理决定时，《中华人民共和国土地管理法》虽已修正，但修正案尚未执行，该机关适用尚未生效的法律条款作出处理决定，也属于适用法律错误情形。综上，程庄镇政府作出的处理决定，适用法律、法规错误，依法应予撤销，行政复议决定也随之应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、第七十九条之规定,判决：一、撤销程庄镇政府作出的程政行决[2019]1号处理决定的行政行为；二、撤销砀山县政府作出的砀复决[2020]02号行政复议决定。案件受理费50元,由程庄镇政府、砀山县政府负担。陈丙英、周明望不服，提出上诉。 陈丙英、周明望的主要上诉理由为，一、一审仅以适用法律法规错误撤销被诉行政行为，陈丙英、周明望认为一审应对案涉的行政行为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）、（四）、（五）、（六）项的法定情形进行全面的查明和对事实部分的认定，对行政行为否违反法定程序，是否证据充足，进行认定。一审判决未对被诉行政行为是否违反法定程序，是否证据不足进行认定，可能导致程庄镇政府在陈丙英、周明望再次申请土地确权时依然作出错误的行政行为，造成司法资源的浪费，陈丙英、周明望合法权益迟迟得不到维护。本案是陈丙英、周明望与王秀英之间土地权属争议，程庄镇政府却在受理时演变成陈丙英、周明望与村委会之间的土地权属争议，明显违反法定程序。诉争土地一直由陈丙英、周明望使用，地面上有陈丙英、周明望的院墙还有老杨树、生活物品等，陈丙英、周明望不仅有1997年的老证，还有村委会出具的土地权属来源证明、生效判决书等证据可以证明，程庄镇政府作出的土地确权处理决定明显属于证据不足，一审判决对此未予认定。二、程庄镇政府在法定期限内和庭审中均未提供作出行政行为的2009年11月16日《关于王秀英与陈丙英两家争议事的会议记录》、2009年11月25日周集村委会的《调查结论》及陈丙英、周明望提交的生效判决书的原件及复印件，一审判决中却载明提供了，此表述明显错误。综上，请求依法认定程庄镇政府、砀山县政府作出的行政行为违反法定程序、证据不足。诉讼费由程庄镇政府、砀山县政府负担。 程庄镇政府答辩称，程庄镇人民政府作出的[2019]1号处理决定程序合法，认定事实清楚，仅适用法律错误，一审法院据此撤销程庄镇人民政府[2019]1号处理决定正确，请求驳回上诉，维持原判。 砀山县政府答辩称，同意程庄镇政府的答辩意见。 王秀英陈述称，陈丙英、周明望的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。 陈丙英、周明望向一审法院提交以下证据：1、陈丙英、周明望身份证复印件各一份；2、程庄镇政府《关于陈丙英、周明望与王秀英土地权属争议的处理决定》；3、砀山县政府《行政复议决定书》；4、问话笔录2份；5、关于周明望和王秀英矛盾纠纷的调查报告；6、土地权属来源证明；7、证明3份；8、周文敬证明3份；9、周明台及村委会证明各1份；10、2018年1月9日村委会证明；11、短信记录；12、庭审笔录；13、农民建房申请流程；14、照片13张；15、2017年5月26日村委会调查报告；16、周明望的宗地图。 陈丙英、周明望申请一审法院调取的证据：1、2016年6月24日土地权属来源证明；2、2016年6月24日手写的土地权属证明；3、2017年8月7日农村宅基地申请审批表。 程庄镇政府向一审法院提供以下证据：1、土地使用权确权申请书及周明望、陈丙英身份证复印件；2、不予登记告知书；3、关于陈丙英申请土地确权处理意见；4、安徽省砀山县人民法院（2015）砀民一初字第00316号、（2019）皖1321民初886号民事判决书、宿州市中级人民法院（2015）宿中民一终字第00527号民事判决书各一份；5、村镇规划选址意见书；6、淮北方圆测绘有限公司宗地图；7、2016年6月24日周集村委会手写的周明望土地权属来源证明；8、2016年6月24日打印的陈丙英土地权属来源证明；9、2017年11月7日打印的周明望土地权属来源证明；10、2016年12月19日周集村委会证明；11、周集村委会证明；12、周文敬2016年7月19日及2016年7月21日出具的证明各一份；13、周文宝2015年5月25日出具的证明一份；14、周文保2016年11月22日出具的证明一份；15、周文宏2015年5月25日出具的证明一份；16、单瑞芬2015年5月25日出具的证明一份；17、赵莲英2015年5月25日出具的证明一份；18、张翠英2015年5月25日出具的证明一份；19、郭梅英出具的证明一份；20、邵爱玲2015年5月25日出具的证明一份；21、周文动2016年11月22日出具的证明一份；22、周明序2015年5月25日及2016年7月21日出具的证明各一份；23、周明银2015年5月25日及2016年11月20日出具的证明各一份；24、周文生2015年5月25日出具的证明一份；25、张文连2015年5月25日出具的证明一份；26、尉玉行2015年5月25日出具的证明一份；27、周明佑2016年7月21日出具的证明一份；28、2014年10月21日周集村委会证明，载有周文安等人签名；29、2017年5月26日程庄镇周集村村委会《关于周明望申请不动产登记的调查报告》；30、2018年1月9日周集村委会证明；31、农村宅基地申请审批表；32、2019年10月29日土地确权受理告知书及送达回执各一份；33、周良永砀集用（2010）第099446号集体土地使用证；34、周明达砀集用（2010）第099439号集体土地使用证；35、周明权宗地图；36、2016年7月15日周集村委会《关于我村村民周明望宅基地确权的报告》；37、周明会2016年6月15日证明；38、朱桂峰2014年7月13日证明；39、姬俊华2016年6月10日出具的证明一份；40、周明保2016年6月11日出具的证明一份；41、李文影2014年10月15日出具的证明一份；42、周良民2016年7月5日出具的证明一份；43、2017年2月6日程庄镇政府对周明灯的询问笔录；44、2017年2月6日程庄镇政府对周文敬的询问笔录；45、2019年11月30日程庄镇政府对周文厂的问话笔录；46、2019年10月27日程庄镇政府对王秀英的询问笔录；47、2019年11月3日程庄镇政府对王秀英的问话笔录；48、2016年12月14日程庄国土资源管理所出具的《程庄镇周集行政村陈丙英与王秀英宅基地纠纷的调查报告》；49、2017年2月28日程庄镇政府《关于陈丙英申请土地确权处理意见书》；50、2019年11月16日《关于王秀英与陈丙英两家争议事的会议记录》；51、2019年11月25日周集村委会《调查结论》；52、砀山县程庄镇人民政府《关于陈丙英、周明望与王秀英土地权属争议的处理决定》及送达回执两份。法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第七条第一款、第三十条。 砀山县政府向一审法院提供以下证据：1、行政复议申请书及示意图；2、砀山县程庄镇人民政府《关于陈丙英、周明望与王秀英土地权属争议的处理决定》；3、2019年12月15日周集村委会出具的证明；4、行政复议答辩书；5、安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行终62号行政判决书；6、2020年2月27日砀山县人民政府对周文厂的询问笔录；7、微信聊天记录；8、2019年6月26日砀山县程庄镇周集村村民委员会公章样式；9、行政复议审批表；10、行政复议受理通知书及送达回证各一份；11、行政复议答复通知书及送达回证各一份；12、行政复议决定书一份及送达回证三份。 王秀英未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，对于陈丙英、周明望上诉认为一审判决未对被诉行政行为是否违反法定程序、是否证据不足进行认定的问题。陈丙英、周明望上诉认为程庄镇政府作出的处理决定违反法定程序的主要理由为，程庄镇政府在受案过程中将土地争议权属的一方当事人由王秀英变更为了村委会。本院认为，程庄镇政府认为案涉争议的土地属于村集体所有，归村集体使用，并非对土地争议一方当事人的变更，属于对土地权属的认定，该程序并不违反法律规定。陈丙英、周明望上诉认为程庄镇政府作出的处理决定证据不足的主要理由为，程庄镇政府对其提交的土地权属来源等证据未予充分查实认证。因土地权属争议的处理属行政机关职权范围，对争议事实及证据的效力的认定应由行政机关先行判断。本案中，陈丙英、周明望在申请土地争议处理时，向程庄镇政府提交了4份土地权属来源证明，该证明上均盖有砀山县程庄镇周集村村民委员会的公章及负责人的签字。程庄镇政府在作出案涉土地处理决定时对上述证明的真实性未予充分查实认证，对于上述证据应由程庄镇政府在重新作出处理决定时予以先行审查。综上，陈丙英、周明望上诉程庄镇政府在处理案涉土地确权过程中，程序违法的上诉理由不能成立，其认为程庄镇政府未对其提供证据进行充分审查的理由成立，本院予以支持。 对于陈丙英、周明望上诉认为一审判决书中列明了程庄镇政府在法定期限及庭审中均未提交的证据的问题。一审法院制作的庭审笔录中举证质证部分明确记载了程庄镇政府出具2009年11月16日《关于王秀英与陈丙英两家争议事的会议记录》、2009年11月25日周集村委会的《调查结论》及陈丙英、周明望提交的生效判决书等证据及周明望对这些证据的质证意见，故陈丙英、周明望该上诉理由不能成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。根据上述法律规定，行政行为存在上述六种情形中的任意一种，既符合被撤销的条件。本案中，一审判决认定程庄镇政府作出的﹝2019﹞1号处理决定适用法律错误依法予以撤销，并无不当，本院予以维持。但未判决程庄镇政府对陈丙英、周明望提出的土地权属争议处理申请重新作出处理决定不当，本院予以指正。 综上，陈丙英、周明望的上诉理由部分成立。一审法院判决虽判决撤销程庄镇政府作出的处理决定，但未判决重新作出错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 一、驳回上诉，维持原判； 二、责令被上诉人砀山县程庄镇人民政府对上诉人陈丙英、周明望的申请重新作出处理决定。 二审案件受理费50元，由上诉人陈丙英、周明望负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年八月三十一日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。