湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终103号 上诉人（原审原告）向志群，女，汉族，1950年7月12日出生，住当阳市， 委托诉讼代理人王文（向志群之子），汉族，1975年2月4日出生，住当阳市，特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市自然资源和规划局，住所地宜昌市西陵区沿江大道49号，统一社会信用代码11420500MB1678307A。 法定代表人夏文翰，该局局长。 出庭负责人覃远琳，该局分管法制负责人。 委托诉讼代理人韩郑，该局法规科工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人张建华，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人向志群因诉被上诉人宜昌市自然资源和规划局行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2020）鄂0502行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，原告因认为当阳市自然资源和规划局未履行为其办理位于当阳市东××号土地使用权变更登记的法定职责，于2019年10月27日通过邮寄方式向被告申请行政复议，请求确认当阳市自然资源和规划局未履行为原告办理位于当阳市东××号土地（当土管字第000074、当土管字第590号、当土管字第591号）使用权变更登记的行为违法，并责令其继续履行办理上述土地使用权变更登记的法定职责。行政复议审查期间，原告于2019年11月21日向被告递交《撤回行政复议申请书》，请求撤回上述行政复议申请。被告准予其撤回申请，终止行政复议程序，于同日作出宜自资规复终字[2019]1号《行政复议终止决定书》，向原告邮寄送达。2020年1月4日，原告再次通过邮寄方式向被告申请行政复议，请求确认当阳市自然资源和规划局未履行将当土管字第590号土地使用权人由赵成兰变更为原告的土地使用权变更登记法定职责违法，并责令其继续履行办理上述土地使用权变更登记的法定职责。被告经审查认为原告曾以该事实和理由提出行政复议申请并自愿撤回，现又以同一事实和理由提出行政复议申请不应受理。遂于2020年1月6日作出宜自资规复受决字[2020]1号《行政复议不予受理决定书》，根据《行政复议法实施条例》第三十八条第（二）款之规定，决定不予受理，并向原告予以邮寄送达。原告对该复议决定不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼。请求：1.依法撤销被告于2020年1月6日作出的《行政复议不予受理决定书》;2.判令被告就原告的行政复议申请重新作出处理决定;3.本案的诉讼费用由被告承担。 原判认为，本案审查的被诉行政行为是被告于2020年1月6日作出的《行政复议不予受理决定书》。庭审中，各方当事人对被告有作出被诉行政行为的法定职责无异议。本案争议的焦点为：原告两次复议申请是否属于同一事实和理由以及原告2019年11月21日撤回行政复议申请是否违背其真实意思表示。 根据本案查明事实，原告分别于2019年10月27日及2020年1月4日向被告提出复议申请，被申请人均系当阳市自然资源和规划局。2019年10月27日提交的复议申请请求为“确认当阳市自然资源和规划局未履行为原告办理位于当阳市东××号土地（当土管字第000074、当土管字第590号、当土管字第591号）使用权变更登记的行为违法，并责令其继续履行办理上述土地使用权变更登记的法定职责”，2020年1月4日复议请求为“确认当阳市自然资源和规划局未履行将当土管字第590号土地使用权人由赵成兰变更为原告的土地使用权变更登记法定职责违法，并责令其继续履行办理上述土地使用权变更登记的法定职责”，前后复议涉及事实均是认为当阳市自然资源和规划局未履行办理土地使用权人变更登记法定职责，且本次复议申请涉及的当土管字第590号土地使用权包含于首次复议请求涉及的位于当阳市东××号土地（当土管字第000074、当土管字第590号、当土管字第591号）使用权内。原告提出本次复议申请新增了证据，即当阳市自然资源和规划局向相邻方李明香发送的《指界通知书》一份，《行政复议法实施条例》第三十八条第（二）款所规定的“同一事实和理由”并不要求完全相同的证据，原告虽新增证据一份，但其请求内容没有发生实质性变化，故原告本次提出复议申请和其2019年10月27日提交的复议申请属于“同一事实和理由”。 原告认为其向被告撤回2019年10月27日行政复议申请，系因当阳市自然资源和规划局同意撤回复议申请后给相邻方发送《指界通知书》以解决土地权属变更登记中的问题。而原告撤回复议申请后，当阳市自然资源和规划局仅向相邻方李明香发送了《指界通知书》，未向另一相邻方当阳市人民检察院发送《指界通知书》，该行为违背了原告2019年11月21日向被告撤回行政复议申请的真实意思表示。原审法院认为，原告2019年11月21日系自行通过邮寄方式向被告递交书面《撤回行政复议申请书》，亦无证据证明复议机关或者被申请人存在欺诈、胁迫等影响原告真实意思表示的情形。原告称当阳市自然资源和规划局将原告撤回复议申请作为其办理土地权属变更登记的前提条件没有事实依据，原审法院难以采信。原告在复议申请书中陈述的撤回复议的理由并不能视为行政机关的承诺，亦不能因原告撤回复议申请后复议被申请人未按照原告请求为其办理涉案土地权属变更登记，而反证其在先的撤回申请违背其真实意思表示。《行政复议法实施条例》第三十八条规定：“申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外”。原告作为复议申请人，应谨慎行使其权利，其在复议程序中自愿申请撤回申请后，再次以同一事实和理由提出复议申请，且不能证明其撤回行政复议申请违背其真实意思表示，被告决定不予受理原告的复议申请并无不当。虽原告无法再次启动行政复议程序，但原告争议仍可依据《土地权属争议调查处理办法》相关规定申请人民政府处理，或就行政机关是否履职直接提起行政诉讼寻求救济，且根据双方开庭陈述，原告已就其和当阳市人民检察院之间的土地权属争议提出了行政裁决申请。故原告权利仍有多种救济途径可予保障。 综上，被告于2020年1月6日作出的《行政复议不予受理决定书》有事实及法律依据，并无不当。原告所提诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人向志群不服，向本院提起上诉称:1.上诉人向原审法院提交了书面的《调取证据申请书》，但原审法院并未作出调取或不予调取的书面答复。原审法院将上诉人提交的《指界通知书》照片证明的事实认定为当阳市自然资源和规划局存在不完全履行法定职责，并将该证据排除不予审查，以致认定事实不清。2.原审法院将上诉人提出的两次复议申请认定为同一事实和理由错误。上诉人于2019年10月27日向被上诉人提起行政复议申请，系因当阳市自然资源和规划局未遵循法定程序，拖延办理上诉人位于当阳市东××号土地使用权变更登记事项的行为，系完全不履行法定职责。上诉人于2020年1月4日向被上诉人提起行政复议申请，系因当阳市自然资源和规划局未按照法律规定及时履行当阳市人民法院作出的《协助执行通知书》明确的内容（将赵成兰所有的当土管字第590号土地使用权变更登记到向志群名下），系不完全履行法定职责，履职不到位。3.当阳市自然资源和规划局在办理土地变更登记的地籍调查程序的指界工作中，给相邻的李明香完成了指界相关工作，但没有按规程给相邻的当阳市检察院发放《指界通知书》，违背了上诉人撤回行政复议申请的真实意思表示（当阳市自然资源和规划局原本同意按照法定的程序给相邻方发放《指界通知书》），且按照《中华人民共和国行政复议法》第二十五条之规定，对于上诉人的撤回申请，不应得到被上诉人的准许同意。请求：1.撤销原审判决，改判并支持上诉人的诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人宜昌市自然资源和规划局辩称：1.原审认定事实清楚，原审法院无调取证据的必要。2.上诉人撤回复议申请系其自愿行为，不存在欺诈、胁迫情形。3.上诉人第二次提出的复议申请的理由包含在第一次复议申请的理由中，其第二次复议申请属于重复申请。请求驳回上诉，维持原判。 上诉人在二审审理期间提交了一份证据材料：当阳市自然资源和规划局工作人员吴定培个人工作笔记照片一张，拟证明2019年11月15日当阳市自然资源和规划局通知上诉人的代理人到该局三楼会议室商讨本案所涉行政复议的相关事宜。被上诉人的质证意见为：该证据不属于新证据，且从形式上来看，无法判断是谁记录以及当时谈话的内容，不能达到上诉人的证明目的。同时，反证了当阳市自然资源和规划局在积极作为。本院认为，该证据不属于新证据，且该证据与上诉人撤回复议申请是否有违其真实意思表示无关联，不能达到上诉人的证明目的。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是：被上诉人于2020年1月6日作出的《行政复议不予受理决定书》。本案二审争议焦点为该《行政复议不予受理决定书》是否合法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条第二款规定，申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。本案根据查明的事实，上诉人分别于2019年10月27日、2020年1月4日两次向被上诉人提出行政复议申请。其中，第二次提出行政复议申请的请求事项包含在第一次申请的请求事项范围内。尽管上诉人一再主张，第一次复议申请的事实和理由是基于当阳市自然资源和规划局的完全不履职行为，而第二次复议申请的事实和理由是基于当阳市自然资源和规划局的履职不到位行为。但是，上诉人提出的两次行政复议申请，在实质上都是认为当阳市自然资源和规划局未为其办理相关土地使用权变更登记，也即未依法履行法定职责。据此，原审法院认定上诉人的两次行政复议申请属于“同一事实和理由”并无不当。上诉人还主张，其针对第一次复议申请于2019年11月21日提交的《撤回行政复议申请书》，并非其真实意思表示，且被上诉人也不应当准许其撤回。本院认为，根据查明的事实，结合上诉人在《撤回行政复议申请书》中所陈述的内容，上诉人撤回第一次复议申请，系因当阳市自然资源和规划局与其沟通了解了相关土地变更登记事项中所需解决的问题。但该沟通行为并不能证明系当阳市自然资源和规划局要求上诉人撤回复议申请，也不能证明该局及被上诉人存在欺诈、胁迫的行为。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条第一款之规定，在行政复议决定作出前，上诉人可以要求撤回行政复议申请，被上诉人也可以准予其撤回。据此，上诉人在无证据证明其撤回复议申请有违其真实意思表示的情况下，又以同一事实和理由重新提出行政复议申请，被上诉人据此作出不予受理的决定，并无不当。 关于上诉人所主张的原审法院未对其《调取证据申请书》予以书面回复的问题。本院认为，1.上诉人要求调取的证据系当阳市自然资源和规划局下属单位当阳市玉阳办事处自然资源和规划所于2019年11月29日向李明香送达《指界通知书》的原件存根，而上诉人在一审中已提交了该送达存根联的照片，同时也认可对李明香完成了送达工作，且李明香也予以了签字确认。2.该证据所证明的是当阳市自然资源和规划局是否完成了相关工作，与本案行政复议申请应否予以受理分属不同法律关系,不属于本案审理范围。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人向志群负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  闵珍斌 审判员  甘 杨 二〇二〇年八月二十四日 法官助理李乔 书记员陈悦