内蒙古自治区鄂温克族自治旗人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0724行初1号 原告：戴佑旗，男，因涉嫌刑事犯罪现羁押于陈巴尔虎旗看守所。 委托诉讼代理人：费星刚，内蒙古羽林律师事务所律师。 委托诉讼代理人：包建新，内蒙古羽林律师事务所律师。 被告：陈巴尔虎旗自然资源局。 法定代表人：吴玉刚，局长。 委托诉讼代理人：石刚，陈巴尔虎旗国 有土地储备管理中心主任。 委托诉讼代理人：贾崇杰，该局法制督察股主任。 原告戴佑旗不服被告陈巴尔虎旗自然资源局（以下简称陈旗资源局）作出的陈自然决字[2019]008号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告戴佑旗的委托诉讼代理人包建新，被告陈旗资源局的委托诉讼代理人石刚、贾崇杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告陈旗资源局于2019年10月11日作出陈自然决字[2019]008号行政处罚决定书，认定被告在S201公路东侧巴彦哈达苏木境内的哈达图牧场第五生产队建设的三河马繁育基地属未经批准、非法占地（占地面积为8756.7平方米），违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，决定处罚：1.没收在非法占用的土地上新建设的建筑物和其他设施；2.违法用地处以每平方米10元的罚款，10元×8756.7平方米=87,567元。行政处罚履行方式和期限：于2019年10月31日之前到陈旗资源局办理缴纳罚没款87,567元。 原告戴佑旗诉称，1.要求依法撤销被告陈旗资源局作出的陈自然决字[2019]008号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2019年9月24日，陈巴尔虎旗国土资源检查大队对原告位于S201公路东侧巴彦哈达苏木境内的哈达图牧场第五生产队建设的三河马繁育基地进行调查，并于2019年10月11日作出了陈自然处决字[2019]008号行政处罚决定书，认定该基地属于未批先建的违法用地，作出了如下行政处罚：1.没收在非法占用土地上新建设的建筑物和其他设施；2违法用地处以每平方米10元的罚款，计87,567元。首先，原告认为被告的事实认定不清，对于涉案的三河马繁育基地占用土地，原告已经于2013年8月28日取得中华人民共和国乡字第1507252013000385号乡村建设规划许可证，并且持有陈巴尔虎旗发展和改革局出具的内蒙古自治区陈发改备字（2013）7号企业投资备案确认书，虽然上述许可文件中仅许可500平方米，但是繁育基地的其他占地部分，原告目前正在申请审批中，退一步讲，即使一定要作为行政处罚行为，也应将已经获得批准的500平方米从处罚范围中扣除。其次，原告认为被告程序违法。被告在对原告位于S210公路东侧巴彦哈达苏木境内的哈达图牧场第五生产队建设的三河马繁育基地进行调查时，并没通知原告到场，对建筑面积，建设情况等信息均是原告未在场的情况下单方面测量，按照行政法规的规定，被告的行为属于程序违法。最后，原告认为被告作出的陈自然处决字[2019]008号行政处罚决定书处罚过重，违反了比例原则。行政主体不仅应当在法律法规规章规定的范围内实施行政行为，而且应当客观、适度作出具体行政行为，作出的具体行政行为应当符合比例原则，面对多种可能选择的手段，尽可能采取对行政相对人利益影响最轻微的手段。为维护原告合法权益，现诉至法院。 被告陈旗资源局辩称，一、原告非法占地的违法事实清楚。2018年7月16日，陈巴尔虎旗宝日希勒国土所接到群众举报，称有人非法占地建房。2018年7月31日，被告向原告下达了陈国土监停字[2018]20号《责令停止违法行为通知书》，但原告未停工。2018年8月2日，经现场勘测，发现原告未按农牧部门批准的位置、面积、地类建设，实施了非法占用土地行为。2019年5月28日，被告再次聘请测绘队伍现场勘测，发现原告违法占地面积为9113.4平方米。后经查，原有挤奶平台面积356.7平方米属于合法用地，遂认定原告违法占地面积8756.7平方米。以上违法事实有宗地图、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、规划图（局部）等证据可以证实。另外《内蒙古自治区城乡规划条例》第三十九条规定，建设用地规划许可证有效期为一年。本案中，原告持有的《乡村建设规划许可证》是2013年8月28日颁发的，2018年原告进行建设时，该许可证早已过期。二、被告作出的行政处罚符合法定程序。对于原告在起诉状中所称的被告没有通知原告即进行现场勘测属于程序违法，被告认为：首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定，当事人是否在现场笔录上签字不是现场笔录作为有效证据的必要条件；其次，原告于2019年5月6日被公安机关列为网上追逃人员，2019年5月28日被告组织现场勘测时，被告没有办法通知原告到现场配合勘测。被告在对原告作出行政处罚决定时，依法履行了调查取证、询问、现场勘测、告知等法定程序，没有违反法定程序行为。三、被告作出的行政处罚适用法律准确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，使用国有土地进行建设，必须依法申请。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，土地行政主管部门可以对非法占用土地的行为进行处罚。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。根据上述法律、行政法规和原告的违法事实，被告对原告非法占地行为进行的行政处罚适用法律准确，量罚得当。综上所述，被告实施的行政处罚行为，事实清楚，法律适用准确，不存在可撤销的事由，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 原、被告围绕诉讼请求及抗辩主张依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对被告提交的证据陈旗资源局组织机构代码证、关于群众举报哈达图五队建房的调查情况、关于筹建三河马繁殖基地批准的陈农牧发（2013）56号文件、国土备案表、施工现场图片、宗地图（陈巴尔虎旗农牧局批准位置）、测绘资质证书、营业执照证明、陈巴尔虎旗公安局提讯提解证、戴佑旗询问笔录、立案呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、薛法军询问笔录、行政处罚决定书、法律文书送达回证，对以上证据的真实性及证明目的原告均无异议，故本院予以确认并在卷佐证。 对有争议的证据和事实，被告提交的证据，本院认定如下： 一、责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证，以证实原告戴佑旗于2018年7月开工建设，用地违法。经质证，原告认为法律文书送达回证并不是其本人签字，代收人是刘明，刘明是谁，原告不清楚。本院经审查认为，在涉案土地上原告进行施工建房的事实存在，且被告对原告进行询问时告知责令停止违法行为通知书向刘明送达事宜，原告未提出异议，故本院对被告的证明目的予以采信。 二、现场勘验笔录、协查通报，以证实被告陈旗资源局对原告戴佑旗占地进行了实地勘测，原告2019年5月6日被发布通报，追逃时间2019年3月20日，原告在潜逃，现场勘验笔录其不能签名。经质证，原告对证据的真实性认可，但证明目的不认可，认为被告在现场勘验勘测笔录时，应通知现场负责的其他人员进行签字认可，不应因原告未在现场，便自行制作现场勘验笔录。本院经审查认为，因原告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；因被告对占用土地进行测量时原告系在网追逃人员，无法与原告取得联系，故本院对被告的证明目的予以采信。 三、宗地图（实际占地情况）、以证实原告戴佑旗实际违法占地的四至。经质证，原告对该组证据的真实性无异议，但证明目的不认可，作出测绘的证据应在原告在场的情况下制作，原告对此事不知道。本院经审查认为，因原告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；因被告对占用土地进行测量时原告系在网追逃人员，无法与原告取得联系，且原告在庭审中原告未提供证据证明所占用土地建设房屋的位置有合法的审批手续及证照，故本院对被告的证明目的予以采信。 四、挤奶平台《国有土地使用证》，以证实原告戴佑旗违法占地中有365.7平方米土地使用权合法，被告在作出行政处罚时已将该分合法面积扣除。经质证，原告对该证据的真实性无异议，但证明目的有异议，对被告的测绘面积原告不认可。本院经审查认为，原告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；被告对原告进行行政处罚时将合法用地365.7平方米已扣除，故对被告的证明目的予以采信。 五、三河马繁育基地现状图，以证实原告戴佑旗经农牧部门批准占地四至与实际占地的对比结果，戴佑旗实际建设占地不在农牧部门审批位置。经质证，原告对该证据的真实性及证明目的均不认可，因为原告不知道测量。本院经审查认为，该证据系呼伦贝尔经纬测绘有限责任公司测绘的图纸，故对该证据的真实性予以确认；庭审中原告未提供证据证明建设房屋占用的土地位置，故本院对被告的证明目的予以采信。 六、总体规划图（局部），以证实原告实际占地土地类不是牧草地，是属于建设用地。经质证，原告对该证据的真实性认可，但证明目的不认可。本院经审查认为，原告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；根据图纸原告所占用的土地确不在其申请范围内，故本院对被告的证明目的予以采信。 七、陈自然催字（2020）01号履行行政处罚决定催告书，以证实戴佑旗未依法履行行政处罚决定的义务。经质证，原告对该组证据不认可，原告并未收到催告书。本院经审查认为，对该证据被告对原告已留置送达，故本院对被告的证明目的予以采信。 对有争议的证据和事实，原告提交的证据，本院认定如下： 一、陈国用2010字第001号国有土地使用证1份，以证实原告2010年6月经陈巴尔虎旗人民政府批准划拨土地356.7平方米，用途是农牧业设施，依法取得了上述土地的使用权。经质证，被告对该证据的真实性无异议，但证明目的不认可，认为该证据能够证明原告占用的是国有土地，而不是农用地。本院经审查认为，因被告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；被告在对原告进行行政处罚时已将合法使用的356.7平方米的土地面积扣除，故本院原告的证明目的不予采信。 二、乡村建设规划许可证1份，以证实原告于2013年8月28日经陈巴尔虎旗规划局批准获得500平方米建设规划，建设项目是办公室、房屋、实验室、畜牧配种室，依法取得规划。经质证，被告对该证据的真实性无异议，但证明目的不认可，认为乡村规划许可证的使用期限已失效，而且原告即使取得了乡村乡村规划许可，但未办理审批手续，系属于违法占地。本院审查认为，被告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；被告虽有乡村建设规划许可证，但未在规定的期限，即一年内进行建设，且没有办理土地审批手续，故本院对原告的证明目的不予采信。 三、建房申请书1份，以证实原告于2012年11月19日向陈巴尔虎旗巴彦哈达苏木政府提交建房申请，面积9000平方米，经巴彦哈达苏木政府批准同意建房。经质证，被告对该证据的真实性无异议，但乡镇嘎查级没有审批权限，土地的审批权限在县级以上人民政府，所以这份证据不能证明原告持有的有效审批手续。本院审查认为，原告虽持有苏木政府的审批手续，但未按相关法律规定进行依法批准，故本院对原告的证明目的不予采信。 四、三河马接种产仔用地建设申请书1份，以证实2013年9月8日三河种马场向陈巴尔虎旗农牧局提交申请建设用地。经质证，被告认为陈巴尔虎旗农牧局不是建设用地的审批单位。本院经审查认为，虽原告有申请过建设用地申请，但在庭审中未提交证据证明其申请具有审批权利机关的批准，故本院对原告的证明目的不予采信。 五、草原征占用申请表1份，以证实2013年9月13日申请书由陈旗草原监督管理局、农牧业局批准同意。经质证，被告对该证据的真实性无异议，但证明目的不认可，认为原告未在审批范围内建设。本院经审查认为，原告未提供证据证明三河马繁育基地规划图中原告使用的建设用地得到审批权利机关，即被告的批准，故原告证明目的不予采信。 六、农牧业批准文件，国土备案表各1份，以证实2013年9月13日经农牧局同意征地9.998亩，并2013年9月18日报送国土部门备案。经质证，原告向其依法备案之后，并未按批准位置建设。本院审查认为，因原告方未向本院提供证据证明其建设用地得到审批机关即被告的批准，故对原告证明目的不予采信。 本院经审理认定事实如下：原告戴佑旗系陈巴尔虎旗鄂温克苏木阿尔山嘎查居民。2012年11月19日，原告戴佑旗向陈巴尔虎旗巴彦哈达苏木政府提出建房申请，申请内容为：由于近年来，牧场牲畜增多，加上原育种室以年久失修，不能满足发展需要，其在哈达图牧场五队即六一有一处挤奶平台，建设面积为332.5平方米，原有改良育种室一处，建筑面积为24平方米，申请在原房屋周围建设办公室、库房、实验室、牲畜配种室共计建筑面积500平方米，院墙面积约9000平方米。该申请书上巴彦哈达苏木负责人签字盖章。2013年9月13日陈巴尔虎旗农牧局向呼伦贝尔三河种马场签发陈农牧发（2013）56号文件，内容为：为了保护“三河马”遗传资源，发展和提升“三河马”种群质量，经研究同意呼伦贝尔三河马种场建设三河马繁殖基地征占用草原面积9.998亩，报送国土部门备案，并原告2013年9月18日在陈巴尔虎旗国土资源局备案。2010年6月4日，陈巴尔虎旗国土资源局向原告颁发陈国用（2010）字第001号国有土地使用证，土地使用者为戴佑旗，座落哈达图牧场五队，用途为农牧业设施，使用类型为划拨，使用面积为356.7平方米，地号、图号、终止日期为空白。2013年8月28日陈巴尔虎旗规划局向原告戴佑旗颁发乡字第1507252013000385号乡村建设规划许可证，建设项目名称办公室、库房、实验室、畜牧配种室，建设位置哈达图五队，建设规模五百平方米，该规划许可证未标明占用土地地理位置。2019年7月，被告陈旗资源局委托呼伦贝尔经纬测绘有限责任公司对原告建设房屋占用土地进行测绘，测绘图显示原告申请的土地与现建房占用土地不一致。 另查明，2018年7月31日被告陈旗资源局向原告下达陈国土监停字［2018］20号责令停止违法行为通知书，要求原告三日内自行拆除违法建筑。因原告未在规定期限内履行拆除房屋，被告陈旗资源局于2019年9月25日被告作出陈自然处告字［2019］008号行政处罚告知书及陈自然处听告字［2019］008号行政处罚听证告知书，原告未在规定期限申请听证。被告陈旗资源局于2019年10月11日作出陈自然处决字［2019］008号行政处罚决定书，决定处罚：1.没收在非法占用的土地上新建设的建筑物和其他设施；2.违法用地处以每平方米10元的罚款，10元×8756.7平方米=87,567元。行政处罚履行方式和期限：于2019年10月31日之前到陈旗资源局办理。对行政处罚决定书原告不服，故诉至法院。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被告陈旗资源局对原告戴佑旗非法占用土地建设房屋，对其进行行政处罚是法律赋予被告的法定职责。原告认为其已经于2013年8月28日取得中华人民共和国乡字第1507252013000385号乡村建设规划许可证，并且持有陈巴尔虎旗发展和改革局出具的内蒙古自治区陈发改备字（2013）7号企业投资备案确认书，用地合法的诉讼主张，因原告建设用地至今未申请，也未得到相关的审批手续，且被告对原告进行行政处罚时将其356.7平方米合法用地面积已扣除，故对原告的该诉讼主张不予支持；被告到原告占用土地建设房屋现场进行测绘时原告正处于网上追逃人员状态，且被告到看守所向原告送达相关的手续，程序合法。原告认为被告作出的陈自然处决字[2019]008号行政处罚决定书处罚过重，违反了比例原则的诉讼主张，因《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，被告对原告的违法占用土地，每平米10元处罚，并无不当。综上，被告对原告戴佑旗进行了询问，告知了陈述、申辩、听证的权利，所作出的处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持；原告要求依法撤销被告陈旗资源局作出的陈自然决字[2019]008号行政处罚决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，经本院审判委员会讨论决定，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告戴佑旗的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告戴佑旗负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。 审 判 长  多俊杰 审 判 员  宝金霞 人民陪审员  娜 拉 二〇二〇年八月十日 书 记 员  吴丽梅 附：本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。