浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙行赔终26号 上诉人（原审原告）李承志，男，1969年6月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。 法定代表人黄国钧，区长。 出庭行政负责人赵燕华，副区长。 委托代理人池爱时。 委托代理人李玉婷，浙江金兰律师事务所律师。 李承志因诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）土地行政赔偿一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行赔初16号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月12日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，李承志系金华市婺城区汤溪镇塘下李村村民。2019年3月4日，李承志向金华市人民政府申请行政复议，请求确认婺城区政府作出的浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号的行为违法。金华市人民政府经审查查明，李承志未与塘下李村股份经济合作社签订土地承包经营合同。2018年8月28日，婺城区政府作出李承志户的浙（2018)婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》。2019年1月6日，婺城区汤溪镇塘下李村开展《农村土地承包经营权证》统一发放工作，李承志拿走第085370号《农村土地承包经营权证》，但未签字。金华市人民政府认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地、承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证”。李承志未与发包方签订土地承包合同，直接制作了李承志户的《农村土地承包经营权证》，违反了上述规定。李承志申请行政复议时，未签订土地承包合同，婺城区政府尚不具备对李承志户作出农村土地承包经营权证的法定职责。2019年4月29日，金华市人民政府作出（2019）金政复字第29号《行政复议决定书》决定：一、撤销婺城区政府作出的浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》。二、驳回李承志要求责令婺城区政府在一个月内重新作出具体行政行为的复议请求。2019年6月21日，李承志通过邮政特快专递向婺城区政府寄送了《行政赔偿申请书》要求“婺城区人民政府赔偿因婺城区人民政府土地承包经营权确权违法带来的经济损失。租赁合同受到违约的损失，承包土地不能耕种的损失，聘请律师费的损失，共计12650元人民币”。2019年8月19日，婺城区政府经审查作出（2019）婺政行赔字第1号《行政赔偿决定书》，认为（2019）金政复字第29号《行政复议决定书》金华市人民政府系因李承志未与发包方签订土地承包合同、程序不到位而撤销《农村土地承包经营权证》，没有侵犯李承志的实体权益。决定：对李承志提出的赔偿请求，不予赔偿。该决定书于2019年8月26日送达李承志。李承志不服，诉至法院，请求：1、判令撤销婺城区政府作出的（2019）婺政行赔字第1号行政赔偿决定书；2、判令婺城区政府赔偿其因婺城区政府土地承包经营权确权违法违反政策，对该户的土地承包经营权确权带来的经济损失（租赁合同违约赔偿的损失、承包土地不能耕种的损失、聘请律师的损失），共计12650元；3、判令婺城区政府排除妨碍解决纠纷，返还承包土地，出具法律文书。 原审法院认为，婺城区政府作出的浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》许可行为已为生效的行政复议决定撤销，本案的争议焦点是婺城区政府应否承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，当事人获得国家赔偿的前提是其合法权益受到损害。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据已经发生法律效力的金华市人民政府（2019）金政复字第29号《行政复议决定书》认定的事实，李承志未与发包方签订土地承包合同，其并未取得被撤销的第085370号《农村土地承包经营权证》所涉农村土地的土地承包经营权。因此，李承志要求婺城区政府赔偿土地承包经营权确权带来的经济损失（租赁合同违约赔偿的损失、承包土地不能耕种的损失）的诉请，该院不予支持。至于聘请律师的损失与本案被行政复议决定书撤销的行政行为无直接关系，该院亦不予支持。综上，婺城区政府作出的不予赔偿决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。李承志的诉讼请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李承志的诉讼请求。 李承志上诉称：一审法院对三个焦点问题未审理认定，一是婺城区政府是否对李承志的承包土地进行确权，其工作人员是否侵犯李承志的土地承包经营权；二是李承志土地承包经营权是否真实存在；三是婺城区政府的工作人员侵犯李承志的权益时，李承志要求婺城区政府履行法定职责和义务时，婺城区政府没有履行和尽到义务是否违法。一、本案基本事实缺乏证明，事实认定错误。1.一审法院未对行政机关作出的行政行为情况和行政争议发生的原因经过和争议焦点进行审理认定。婺城区政府进行土地承包经营权确权，其工作人员利用职权侵犯李承志的土地承包经营权，未被确认。李承志在起诉书中明确说明土地承包经营权确权是国家政府的行为，是国家根据需要下达的指令性任务。在案涉行政赔偿申请书中明确是婺城区政府工作人员李立顺在土地调查摸底申报过程中徇私，恶意串通同为调查摸底申报的工作人员李成启、李高品，将李承志的二级地块部分承包土地登记在政府工作人员李立顺名下和张建国名下。因此，一审法院只要查明李立顺、李成启、李高品是不是受雇于婺城区政府的工作人员，李立顺、李成启、李高品在土地经营权确权调查摸底申报工作中，有没有将李承志的土地承包经营权划分出去进行申报，以及李立顺和张建国之兄事实到李承志的承包田里划分承包土地造成的损失，此一问题就解决了。故只要李立顺、李成启、李高品是婺城区政府的工作人员，利用职权徇私舞弊，侵害李承志的土地承包经营权，就构成了婺城区政府侵害李承志的土地承包经营权并造成了损害，无需婺城区政府辩解有无权发包土地，是否侵犯了。2.一审法院未对李承志的土地承包经营权的存在和合法性作出明确的审理。李承志的土地承包经营权的取得是我国土地改革的产物。一审法院对我国的土地承包关系缺少了解，一审法院和婺城区政府否定李承志的土地承包经营权无法律依据，以未签订土地承包合同为由作出判决是错误的。庭审中李承志就承包合同的生效并非一定是签订书面合同进行驳斥，一审法院与婺城区政府存在对法律的误解，承包合同的成立不等于书面签订承包合同，签订书面合同之日也并非生效之日。所以一审法院依《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条作出判决是错误的。一审法院根据金华市人民政府（2019）金政复字第29号行政复议决定书认定的事实不支持李承志的赔偿请求，也是错误的。金华市人民政府的行政复议是对婺城区政府未依据签订土地承包合同作出土地承包经营权证的行为认定违法，并非以签订土地承包合同来认定李承志的土地承包经营权。3.一审法院未对婺城区政府是否履行法定职责尽到法定义务作出确认。李承志在给婺城区政府的行政赔偿申请书中说明了婺城区政府的工作人员侵犯李承志的行为，列举了曾向婺城区政府所属的各部门反映投诉，要求纠正错误，依法依政策对李承志户土地承包经营权确权，并提交了申请书，一审法院对此事件未进行审查。二、一审法院对婺城区政府侵犯的主体确认错误，显失公平。婺城区政府侵犯的是李承志的土地承包经营权，属物权中的用益物权，并非集体所有权，与土地权属无关。因此婺城区政府用集体土地政府无权发包的辩解偏离主题。依据《农村土地承包法》第五十六条，侵害土地承包经营权应当承担民事责任。李承志根据国家赔偿法的相关规定向婺城区政府提出行政赔偿请求，一审法院采信婺城区政府用集体所有权和政府未侵犯李承志权益的辩解，显失公平。一审法院和婺城区政府以李承志未签订土地承包合同嫁于李承志的过错是错误的，以此来确认土地承包经营权更是错上加错。取得土地承包经营权并非以签订承包合同为前提，恰恰相反，是由发包方发包，再由发包方与承包方签订承包合同，并启动后续确权程序。从浙江省人民政府办公厅浙政办发[2014]91号《关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权能的意见》、金华市人民政府办公室金委办发[2014]74号《关于深化农村确权赋权改革实施意见》及金开办[2014]144号《关于全面深化农村确权赋权改革的实施意见》中可以看出，土地承包经营权确权是对二轮承包工作以来形成的土地承包关系进行完善，二轮承包未签订承包合同，未建立登记簿，未发放承包经营权证的，做到应签尽签，应建尽建，应发尽发。由此可见，二轮承包土地取得的土地承包经营权都未签订承包合同，未有承包经营权证，这是个历史遗留问题，本次土地承包经营权确权是解决历史遗留问题的。三、一审法院在举证、认证上不公平，违反法律。一审法院在经审查中说，证据4-5因李承志无法提供原件，说明证据的来源，对其真实性不予确认。一审法院在庭审中没有要求李承志提供原件，或将复印件与原件核对，说明证据的来源，也没有对李承志说明复印件不能作为证据，一审法院对李承志证据4-5真实性不予确认，那为何对证据6-7不作出确认而是只字不提呢？而李承志提供的证据6-7明显是婺城区政府所掌握的证据，一审法院应运用经验，敬业精神认定为婺城区政府所拥有的证据，应当叫婺城区政府举证，这也符合行政诉讼法规定的由行政机关承担举证责任的基本原则。一审法院未根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，要求婺城区政府提供土地承包经营权确权所依据的规范性文件。李承志在行政赔偿书中提出的婺城区政府依据省、市、开发区的规范性文件对土地承包经营权确权，一审法院也未对这些文件依法审理。四、一审法院遗漏李承志的诉讼请求。李承志诉讼请求第2项是要求判令婺城区政府排除妨碍解决纠纷返还承包土地，出具法律文书，一审法院未对此项作出审理，违反法律。五、一审法院认为聘请律师费的损失与本案被行政复议决定撤销的行政行为无直接关系错误。李承志要求赔偿的是婺城区政府不履行法定职责，不尽告知义务给李承志造成诉讼损失，而非被行政复议决定书撤销的行政行为提出赔偿，一审法院作出不予支持的判决错误。李承志在行政赔偿书及起诉书中均说明了理由，因婺城区政府不履职的行为侵犯了李承志的权益，导致了诉讼费用的发生，故诉讼费用与本案有直接的因果关系。六、一审法院违反审理期限规定。本案于2019年9月9日立案，2019年11月12日开庭，2020年3月24日作出一审行政赔偿判决书，2020年3月30日邮寄，2020年4月1日李承志签收。一审法院违反了法定程序和审理时限的要求，影响了案件的正确判决。请求撤销原审判决，支持李承志的一审诉讼请求。 婺城区政府未提交书面意见，调查时答辩称：一、李承志未取得涉案土地的土地承包经营权，答辩人也未侵犯其合法权益。根据《农村土地承包法》第十三条的规定，农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织和村民委员会发包。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条规定，婺城区政府有义务依据土地承包方案，土地承包方、承包土地的详细情况及土地承包合同等材料颁发土地承包经营权证。据此，2018年8月28日婺城区政府作出李承志户的浙（2018）婺城区农村土地承包经营权证第085370号权证，李承志就该证申请了行政复议。金华市人民政府以李承志申请行政复议时未签订土地承包合同，婺城区政府不具备对李承志户做出农村土地承包经营权的法定职责为由，撤销了该土地承包经营权证。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，婺城区政府颁发土地承包经营权证的行为，没有侵犯李承志的合法权益，李承志要求婺城区政府赔偿土地承包经营权确权带来的经济损失，包括租赁合同违约赔偿的损失，承包土地未能耕种的损失的诉请，于法无据。二、根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十条规定，书证应当提交原件。李承志提交的证据4、5只有复印件，又无法说明证据的来源。原审对以上证据真实性不予确认的认定正确。李承志在整个诉讼过程中，至今未提供以上证据原件。一审时李承志证据清单里有7份证据，但证据1是其身份证复印件，证据2是起诉状复印件。在一审庭审过程当中，一审法官释明证据1、2不作为证据，判决书上的证据4、5对应其起诉状当中的证据6、7，即承包土地航拍地图及农村土地承包经营权公示结果归户表。三、李承志的诉讼请求第二项为要求判令婺城区政府向李承志赔偿经济损失。一审法院已经就该项诉讼请求作出判决。至于李承志起诉状中提到的第三项诉讼请求，一审法院在庭审过程中已多次向李承志释明，本案系李承志对婺城区政府作出的行政赔偿决定书不服而提起的行政赔偿诉讼，应就行政赔偿决定书作出审理，不存在遗漏李承志的诉讼请求。四、聘请律师的损失与被行政复议决定书撤销的行政行为无直接关系，损失应由李承志自行承担，李承志主张的律师费是金华市中级人民法院作出驳回李承志诉讼请求的（2018）浙07行初143号案件中产生的，该案件李承志是败诉方，证明诉讼错误，损失应自行承担，其要求婺城区政府承担，没有任何事实和法律依据。五、在最高人民法院下发《关于认真贯彻落实中央全面依法治国委员会第三次会议精神切实做好防控新型冠状病毒感染肺炎疫情期间审判执行工作的通知》里，强调疫情防控期间该延期审理的案件原则上延期审理，对于符合诉讼中止条件的案件，依法中止审理和执行。本案审理期限并未超过法定期限。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。 本院认为：1.李承志因不服婺城区政府作出的（2019）婺政行赔字第1号行政赔偿决定提起本案诉讼，二审的审理重点为被诉行政赔偿决定是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”已生效的金华市人民政府（2019）金政复字第29号《行政复议决定书》，撤销了婺城区政府作出的浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》，李承志因此提起行政赔偿请求，要求婺城区政府赔偿因土地承包经营权确权违法违反政策，对其土地承包经营权确权带来的经济损失共计12650元。浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》涉及的土地是地块代码为3307021062490000117、面积为1.074亩的土地及地块代码为3307021062490000119、面积为1.508亩的土地，而李承志诉请赔偿的租赁合同违约赔偿的损失和承包土地不能耕种的损失，并非因上述两块土地产生，而是因李承志与他人存在承包经营权争议的另外土地产生，故该损失并非浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》被撤销造成的直接损失。至于聘请律师的损失，系李承志在另案（2018）浙07行初143号中支出的费用，与被撤销的确权登记行为无直接关系，亦不符合法定赔偿条件。婺城区政府决定对李承志的赔偿请求不予赔偿，并无明显不当。李承志一审提出的要求婺城区政府排除妨碍、解决纠纷、返还承包土地并出具法律文书的诉讼请求不能成立，原审判决驳回李承志的全部诉讼请求，并无不当。2.本案二审调查中，李承志与婺城区政府均认可，1998年李承志的父亲李国良代表其家庭与汤溪镇塘下李村经济合作社签订过农田承包合同，承包土地2.08亩。虽然浙（2018）婺城区农村土地承包经营权第085370号《农村土地承包经营权证》已被撤销，但李承志户依据1998年的农田承包合同取得的2.08亩土地承包经营权仍合法有效，对此，李承志所在的金华市婺城区汤溪镇人民政府已向本院出具承诺书予以确认。同时，对于其他争议土地，待争议解决后，若明确李承志享有相应土地承包权，李承志仍可依法与发包方签订承包合同，并要求政府相关部门颁发土地承包经营权证。3.至于李承志上诉主张的原审程序问题，原审经法定举证质证，证据认证正确。原审于2019年9月16日立案受理本案，因新冠肺炎疫情影响，于2020年1月24日至2020年2月24日中止审理，2020年3月24日作出原审行政赔偿判决，符合法律规定的审理期限。但原审未在判决书中说明案件中止审理的情况，致使李承志对本案审理期限产生质疑，本院予以指正。综上，李承志的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年八月十日 书记员  陈亦恒