四川省眉山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川14民终687号 上诉人（原审原告）：徐海（曾用名徐柱），男，生于1984年8月14日，汉族，住四川省仁寿县。 委托诉讼代理人：戴罡，四川原则律师事务所律师。 委托诉讼代理人：代雨婷，四川原则律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地：仁寿县视高镇河心街155号。统一社会信用代码：11511722MB1D80892M。 负责人：毛鑫。 委托诉讼代理人：叶霜，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：欧云鹏，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人徐海因与被上诉人仁寿县人民政府视高街道办事处（以下简称：视高街道办）拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服四川省仁寿县人民法院（2018）川1421民初2076号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月30日对本案进行了询问。上诉人徐海的委托诉讼代理人戴罡、代雨婷；被上诉人视高街道办的委托诉讼代理人欧云鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 徐海上诉请求是：1、撤销（2018）川1421民初2076号民事判决；2、改判被上诉人履行仁寿县视高镇人民政府（以下简称：视高镇人民政府）与上诉人签订的《拆迁安置补偿协议》，安置上诉人60平方米住房；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、上诉人一直拥有合法的住房以及宅基地，视高镇人民政府与上诉人签订《拆迁安置补偿协议》时知晓上诉人因上学，已将户籍迁出，仍然与上诉人签订《拆迁安置补偿协议》。该协议符合《中华人民共和国民法总则》第五条规定。协议签订后，视高镇人民政府随即拆除了上诉人的住房，也征用了上诉人的土地进行房地产开发，且上诉人根据上述协议的约定领取了拆迁款及过渡费，因此上诉人有权依据《拆迁安置补偿协议》获得拆迁补偿和安置。2、上诉人提供的由本社社长及社区居委会的书面证明，均能证实上诉人一直享受着集体经济组织人员的利益分配权和履行了集体经济组织人员的一切义务。上诉人具有合法的住房和宅基地，享有宅基地使用权。3、仁寿县人民政府印发的《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》的通知是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》制作的，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题。故仁寿县人民政府印发的《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》应当符合相关法律规定，上诉人有权获得补偿款和住房安置。4、根据《中华人民共和国民法总则》第六条、第七条规定，视高镇人民政府应当遵守公平和诚信原则为上诉人安置住房。若被上诉人不给上诉人安置住房，则被上诉人有义务将属于上诉人的住房及宅基地返还。 视高街道办答辩称：1、徐海因就读大学原因，于2004年将其户籍迁出仁寿县，毕业后其户口又迁至仁寿县，登记为城镇集体户。由此可知，徐海在2004年就已经丧失了案涉集体经济组织成员身份，即丧失了宅基地的使用权。2、根据《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》（川人法工【2002】5号），“农村集体经济组织的成员，是指正住户口在被征用土地农村集体经济组织内，依法享有该农村集体经济组织成员应有的权利，并依法履行该农村集体经济组织成员应尽的义务的人员。户口迁入时该农村集体经济组织成员会议讨论同意接纳，和因国家大中型水利水电工程建设需依法迁入、尚未行使有关权利和履行有关义务的人员，应视为该农村集体经济组织成员。”的规定，徐海已于2004年迁出农村集体经济组织，不满足上述规定的条件，故徐海不属于集体经济组织成员。3、根据《四川省实施办法》第四十二条规定，只有被征用的农村集体经济组织成员才享受安置政策。在本案中，徐海因其户口迁出不属于案涉集体经济组织成员，其不是需要安置的对象。4、案涉《拆迁安置补偿协议》所依据的规范性文件为仁寿县人民政府发布的仁府发【2013】8号文，该文件第十六条对拆迁安置对象的规定是“户籍在被征地集体经济组织、参加集体经济组织分配、履行集体经济组织义务的常住农业人口”，而徐海的户籍于2004年已经迁出，已不再是案涉《拆迁安置补偿协议》的适格签约主体，故案涉《拆迁安置补偿协议》应属于无效。综上，视高街道办认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审原告徐海在一审中的诉讼请求：1、判令视高镇人民政府履行《拆迁安置补偿协议》中安置徐海60平方米住房的义务；2、本案诉讼费用由视高镇人民政府承担。 一审判决认定的事实：2013年12月13日，徐海与视高镇人民政府签订《拆迁安置补偿协议》，根据相关法律法规和省市县拆迁安置补偿标准，按照《仁寿县人民政府关于印发〈仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法〉的通知》（仁府发[2013]8号，以下简称“8号文件”），约定：1、拆迁徐海29.4平方米砖木结构（小青瓦）房屋，宅基地0.044亩，补偿徐海9,408元；2、搬迁费每人200元，过渡费每人每月200元，12个月计2,400元，共计2,600元；3、拆迁奖励费20天以内每人4,000元；1-3项总金额16,008元。4、视高镇人民政府无偿为安置对象徐海提供30平方米的清水住房一套；5、安置对象必须符合安置政策，按照安置对象所选择户型分别抽签选择。此外，协议还对安置房位置、标准，过渡期及违约责任等进行了约定。2017年5月25日，视高镇人民政府印发《仁寿县视高镇人民政府关于第二批货币化安置工作实施细则》（仁视府[2017]43号），规定货币化安置的范围包括2016年12月31日之前所有拆迁安置户，安置标准为原协议人均安置30平方米住房及10平方米生产性用房，统一变更并调整为安置人均60平方米商品住房，原协议人均安置60平方米住房的按照协议执行。按照《仁寿县人民政府关于〈仁寿县视高镇人民政府关于启动视高区域第二批货币化安置工作的请示〉的批复》（仁府函[2017]84号，货币化安置普通商品住房均价为3,400元/平方米，则人均货币化安置结算价为204,000元。 《拆迁安置补偿协议》签订后，徐海的房屋被拆迁，视高镇人民政府按约定支付了徐海的房屋拆迁款及过渡费用，但拒绝对徐海安置住房。徐海提起诉讼，提出上述诉讼请求。 另查明，徐海原系仁寿县居民，现奋勇村9组已经变更为仁寿县视高镇奋勇社区第五居民小组。徐海于2004年9月至2008年7月在成都学院（成都大学）机械设计制造及其自动化专业学习。就读大学后，徐海的户口迁到学校所在的成都市金牛区北站东一路22号附1号，毕业后迁到仁寿县，后变更为现住址仁寿县，登记为城镇集体户。 一审判决认为，本案争议的焦点在于视高镇人民政府、徐海签订的《拆迁安置补偿协议》的性质和效力问题，而协议是否有效又在于徐海是否具备受拆迁安置补偿的主体资格。 对此，徐海认为，在签订《拆迁安置补偿协议》前，视 高镇人民政府就对徐海的主体资格问题向户籍管理部门进行了调查了解，并且根据村委会核实的情况签订了《拆迁安置补偿协议》，双方应当诚实守信，依法完全履行合同义务。现在徐海已经履行了合同义务，视高镇人民政府也应当按照协议履行房屋安置及交付义务。徐海对自己履历的描述是大学毕业后先后在上海、北京、广州、深圳、成都工作，2018年开始在重庆工作。2014年3月结婚，现住重庆。 视高镇人民政府认为，拆迁安置补偿协议是因视高镇人民政府实施征收土地而签订，是视高镇人民政府征收土地这一行政行为的一部分，效力待定。理由是协议签订的依据是土地管理法及双方在协议中指明的8号文件，徐海不符合8号文件明确的安置对象的条件，徐海也没有证据证明他们履行了集体组织成员的义务。 1、关于双方签订的《拆迁安置补偿协议》的性质问题。视高镇人民政府认为本案是视高镇人民政府是否应当按照约定履行行政协议的争议，应该提起行政诉讼。虽然2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第十一条规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”，据此司法解释可以认定徐海、视高镇人民政府签订的《拆迁安置补偿协议》为行政协议，但该司法解释因2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）的施行而废止，而新的司法解释并未对行政协议作出具体明确的规定。本案中双方本着自愿的原则，按照仁寿县政府相关政策的赔偿标准，签订了《拆迁安置补偿协议》，虽然视高镇人民政府是因履行职责签订该协议，但该协议也带有民事权利义务性质。况且，双方签订《拆迁安置补偿协议》的时间是2013年12月13日，在2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前。现双方因履行协议发生纠纷，徐海选择通过民事诉讼解决双方争议，并不违反法律法规规定。 2、关于徐海的主体资格及《拆迁安置补偿协议》效力问题。本案所涉及的《拆迁安置补偿协议》依据的是有关拆迁补偿的法律法规及8号文件。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十二条第一款第（三）项之规定，安置补助费用于被征用土地农村集体经济组织成员的生产和生活安置。8号文件第十五条第一项规定：“拆迁安置对象。（一）户籍在被征地集体经济组织，参加集体经济组织分配、履行集体经济组织成员义务的常住农业人员（含服役的义务兵、全日制在校大中专学生、连续就读的研究生以及服刑劳教人员等）”。而徐海的户籍并不在被征地集体经济组织，户口性质也为“城镇集体户”，也没有在被征地集体经济组织常住。此外，对于集体经济组织的成员资格的确定，根据《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题的请示的答复》（川人法工（2002）5号）中“这里所称的农村集体经济组织成员是指正住户口在被征用土地农村集体经济组织内，依法享有该农村集体经济组织成员应有权利（如土地承包经营权、宅基地使用权、重大事项的决定权，集体经济组织财产权益分配权等），并依法履行该农村集体经济组织成员应尽义务（如缴纳税金、承担村提留、乡统筹等费用和农村义务工、劳动积累工）的人员。”的规定，虽然徐海在被征地集体经济组织的土地被征收以前享有农村土地承包经营权，但系政策原因尚未进行承包土地的调整所致。徐海大学毕业后在城市工作、生活，并没有履行农村集体经济组织成员的义务，不具备农村集体经济组织成员资格。 因此，徐海在与视高镇人民政府签订《拆迁安置补偿协议》时已不具有当地农村户籍，不具备被征地农村集体经济组织成员资格，不是视高镇人民政府需要安置的对象，不是与视高镇人民政府签订《拆迁安置补偿协议》的适格主体。如果徐海作为不符合政策规定的拆迁安置对象而被安置，则其他不具备拆迁安置资格的主体也可以得到安置，则《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》以及仁寿县人民政府的相关安置政策将无适用的余地，而政府对拆迁安置工作的管理将无规可依、无序可遵，从而损害国家利益和社会公共利益。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”及第一百五十三条第二款“违背公序良俗的民事法律行为无效。”的规定，徐海与视高镇政府签订的《拆迁安置补偿协议》属于违背公序之行为，应为无效民事法律行为。徐海据此要求视高镇人民政府对其进行房屋安置的诉讼请求，不予支持。经一审审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条、第一百五十三条之规定，判决： 驳回原告徐海的诉讼请求。案件受理费4,360元，由徐海负担。 二审中，当事人围绕上诉请求提供了新证据，本院组织双方进行了举证和质证。 上诉人徐海在二审中提供的新证据为：1、徐海户口薄、集体户户籍信息、2020年5月22日视高派出所出具的证明。拟证明：①徐海于1984年8月14日出生，出生后就落户在仁寿县（后改为奋勇村5组）；②徐海于2008年7月8日大中专学生毕业后由四川省成都市金牛区北站东一路22号附1号迁至视高镇寨子街200号；③徐海于2017年12月19日迁至四川省仁寿县；④徐海所在户籍地址四川省仁寿县为视高镇的集体户口，该集体户口上人数众多，不仅仅只有徐海个人的户籍。2、土地承包经营权证、证明、仁寿县清水区钢铁公社农村社员用地审批表、《拆迁安置补偿协议》。拟证明：①徐海在仁寿县5社拥有合法的土地和房屋，应当依法享有土地使用权和房屋所有权；②徐海与视高镇人民政府所签订的《拆迁安置补偿协议》系真实意思表示，应当合法有效。3、2017年11月29日奋勇社区出具的证明、奋勇村9组1988年至2001年农民负担计算明细表、2002年至2003年仁寿县农村税费改革登记表、粮食任务花名册、仁寿县钢铁镇奋勇村9组2004年度粮食补贴清册、仁寿县2004年执行农业税新税率分户登记表、视高镇2008年水费计算征收情况表、视高镇2011年水费计算征收情况表。拟证明：徐海作为仁寿县视高镇奋勇村5组集体经济组织中的一员，积极履行集体成员的交税费等义务，是合格的集体经济组织成员。4、奋勇社区五组（原奋勇9社）土地征收人员核准名单、2014年视高经济开发区房屋拆迁统计表、2015年1月-2017年1月视高镇历年到期过渡费兑付明细。拟证明：徐海履行了集体经济组织成员的义务，应当享有集体经济组织权益分配的权利，且一直在享受取得各项补贴等，徐海系合格的补偿安置对象。5、徐某的询问笔录2份、王吉成的询问笔录一份。拟证明：徐海因上学将户口迁出，毕业后因政策原因无法迁回原籍，但未脱离家庭和集体经济组织，并且一直履行着集体经济成员的义务至签订《拆迁安置补偿协议》。6、证人徐某的证言。拟证明徐海具备集体经济组织成员资格。 视高街道办的质证意见为：证据1三性无异议。证据2中2018年8月18日王吉成出具的证明的真实性有异议。证据2不能证明案涉房屋系徐海所有。证据3中2017年11月29日奋勇社区出具的证明的真实性有异议，证据3中关于税费、水费、粮食补贴的真实性、合法性无异议，但该组证据仅能证明徐某作为家庭联产责任承包成员领取相关的补贴和履行缴税义务，不能证明上诉人履行了义务。证据4中2017年11月29日奋勇社区出具的证明的真实性有异议，该证据仅能证明政府错误的将上诉人列为补偿安置对象，不能证明其有安置资格，更不能证明上诉人履行了集体经济组织成员义务。证据5王吉成的询问笔录，应属于证人证言，根据法律规定，证人应到庭作证，故对该证据的三性不予认可。同时对徐某的询问笔录，因徐某作为证人到庭作证，故对该笔录不发表意见。证据6能够证明上诉人毕业后未在农村集体经济组织生活，未以农村集体经济所有的土地作为生活保障，且政府在与其签订征拆协议时，明确不知晓上诉人已迁出集体经济组织。 本院经审查认为，因视高街道办对上诉人徐海二审中提供的证据除奋勇社区于2017年11月29日出具的证明以及王吉成的询问笔录的真实性有异议外，其余证据的真实性因双方当事人均无异议，本院予以确认，但对该证据是否采信，本院应结合全案证据进行综合认定。 二审经审理查明，眉山市人民政府于2019年12月9日作出眉府函【2019】84号“眉山市人民政府关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复”，将仁寿县视高镇、清水镇、兴盛镇、里仁镇撤销，设立仁寿县视高街道办事处。 二审经审理查明的其余事实和采信的证据与原判一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十二条“上诉案件的当事人死亡或者终止的，人民法院依法通知其权利义务承继者参加诉讼。”的规定，仁寿县人民政府视高街道办事处系经眉山市人民政府批准设立，依法承继原仁寿县视高镇人民政府的权利义务，其应作为本案被上诉人参加诉讼。 根据双方的诉辩意见，二审中，双方争议的焦点为：徐海要求视高街道办按照视高镇人民政府与徐海签订《拆迁安置补偿协议》进行安置是否应予支持？ 徐海依据其与视高镇人民政府签订的《拆迁安置补偿协议》要求按协议对其进行住宅安置。而《拆迁安置补偿协议》包含两方面内容：一是对被拆迁房屋进行补偿，这是基于其房屋价值的补偿；二是基于对被拆迁房屋所占用的土地被征用，需要对失去土地的农民进行安置。双方签订协议时依据的补偿安置标准是仁寿县人民政府(2008)123号文件，该文件是补偿安置标准的依据，未就安置对象作出具体规定。但根据《四川省实施办法》第四十二条第一款第（三）项之规定，安置补助费用于被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置。仁寿县人民政府（2018）8号《仁寿县城镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》对安置对象也有明确界定，被拆迁安置对象必须具有当地农村户籍。《拆迁安置补偿协议》中双方也明确“安置时安置对象必须符合安置政策。”，即按照法律规定，双方缔约安置协议时被安置一方均应当是具有当地农村户籍的农民。而事实上，徐海在与视高镇人民政府签订《拆迁安置补偿协议》时已不具备当地农村户籍，不是视高镇人民政府需要安置的对象。另一方面，若徐海作为非当地农村户籍被安置，推而广之不具备当地农村户籍的农民均可以得到安置，则《四川省实施办法》以及仁寿县人民政府相关安置办法将无适用的余地，而政府对拆迁安置工作的管理将无规可依、无序可循，从而损害国家利益和社会公共利益。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条“具备下列条件的民事行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”和第一百五十三条第二款“违背公序良俗的民事法律行为无效。”的规定，徐海与视高镇人民政府签订的《拆迁安置补偿协议》对非在籍农民进行安置，属于违背公序良俗之行为，应为无效民事法律行为。 关于上诉人徐海主张其自出生以来自始取得案涉集体经济组织成员资格，且履行了集体经济组织成员义务，享受了集体经济组织利益分配的权利，其属于案涉集体经济组织成员的意见。本院认为，目前我国尚未有法律法规等对具有本集体经济组织成员资格的条件进行明确、统一的界定，不管是上诉人主张户口落在上诉人处即当然具备奋勇村9组集体经济组织成员资格，还是上诉人一直在奋勇村9组生活就具有该集体经济组织成员资格，均缺乏法律依据。因此徐海能否作为奋勇村9组的成员参与拆迁安置补偿的分配，应当综合考虑当事人生产、生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素予以认定。本案中，徐海虽出生在奋勇村9组，但因其就读大学于2004年将户籍迁出，且毕业后并未在奋勇村9组居住和生活，不以集体经济组织的土地为其生活保障。虽上诉人徐海在二审中提交了徐海户口薄、集体户户籍信息、2020年5月22日视高派出所出具的证明、土地承包经营权证、证明、仁寿县清水区钢铁公社农村社员用地审批表、《拆迁安置补偿协议》、仁寿县钢铁镇奋勇村9组2004年度粮食补贴清册、仁寿县2004年执行农业税新税率分户登记表、视高镇2008年水费计算征收情况表、视高镇2001年水费计算征收收兑表、奋勇社区五组（原奋勇9社）土地征收人员核准名单、2014年视高经济开发区房屋拆迁统计表、2015年1月-2017年1月视高镇历年到期过渡费兑付明细、徐某的询问笔录两份、王吉成的询问笔录一份、证人徐某的证言等证据用以证明徐海履行了集体经济组织成员义务，享受了奋勇村9组集体经济组织的权益分配，但以上证据只能证明是以徐某之家庭为单位的家庭联产承包责任制承包经营集体经济组织土地所履行的集体经济组织的义务和享受集体经济组织权益的分配，并不能证明徐海为案涉集体经济组织成员。同时，根据我国土地管理法关于农村“一户一宅”的规定，对村民宅基地及房屋的补偿一般以户为单位。本案中，徐海与徐某原为一户，徐海因就读大学户籍迁出后，但该宅基地仍然登记在徐某名下，因此涉案宅基地仍然应按照“一户一宅”进行补偿安置。 综上，上诉人徐海的上诉理由不能成立，其请求应不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费4360元，由上诉人徐海负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈晓梅 审判员  王 敏 审判员  王美福 二〇二〇年八月十四日 书记员  阳 洋