安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初29号原告徐爱香,女,1944年8月6日生，汉族,住安徽省宣城市宣州区沈村镇。委托代理人李有胜，安徽南宣律师事务所律师。委托代理人王伟，安徽南宣律师事务所律师。被告宣城市宣州区沈村镇人民政府,住所地安徽省宣城市宣州区。负责人高其斌,该镇镇长。出庭负责人汤俊，专武部长委托代理人甘华军，安徽众远律师事务所律师。第三人盛乾坤（系原告之子）,男，1973年12月2日出生，汉族,住安徽省宣城市宣州区,现租住于宣州区。委托代理人周二黑，安徽南宣律师事务所律师。原告徐爱香诉被告宣城市宣州区沈村镇人民政府（以下简称“沈村镇政府”）行政强制一案，本院于2020年4月16日立案后，在法定期间内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告徐爱香的委托代理人王伟，被告沈村镇政府的出庭负责人汤俊、委托代理人甘华军，第三人盛乾坤及其委托代理人周二黑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐爱香诉称，原告系宣城市宣州区沈村镇某某村某某组村民,于20世纪70年代，在该村建造房屋并在该房屋内居住至今。1992年4月11日，原告申请宅基地土地使用权登记,并经宣州市人民政府审批,四至界限清楚无纠纷,用于住宅面积233平方米,因历史原因,一直未办理宅基地使用权证。目前沈村镇某某村处于征收拆迁区域,自该区域纳入征迁范围,原告及其家人积极配合政府及相关部门进行拆迁工作。2019年7月4日,被告相关人员对原告的房屋进行摸底调查并出具了《宣城市某某产业园项目集体土地上房屋拆迁调查摸底登记表》,该登记表根据实际情况并合法测量后,认定原告应安置面积为134.82平方米。鉴于此拆迁补偿方案相对比较符合事实,因原告年事较大,为了尽快安享晚年,遂对该拆迁方案暂未提异议。后被告要求原告暂时先行将房屋钥匙交出,待正式拆迁协议签订后再予拆除。为配合政府工作,原告将钥匙交出。钥匙交出后,被告在未征得原告同意也未告知原告、未与原告签订正式安置补偿协议的情况下,于2019年7月底擅自将原告房屋进行违法拆除,给原告的精神和财产造成了严重损害。后第三人代表原告多次向被告反映违法强拆及征迁补偿事宜,2020年1月2日被告作出《行政处理情况答复书》（沈政〔2020〕*号）,认定案涉房屋土地使用证只能用于原告儿子即第三人盛乾坤征迁安置,不能用于原告征迁安置。综上,原告认为,案涉房屋为原告建造并居住至今,被告强制拆除原告房屋的行为严重违法;征迁过程中,被告在未认真核查的情况下,草率作出《行政处理情况答复书》(沈政〔2020〕*号),认定事实错误;在征迁过程中,被告出尔反尔擅自改变与原告已经商定的征迁补偿方案,严重损害了原告的合法权益。为维护原告自身合法权益特提起诉讼,请求法院：1、依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法;2、依法撤销被告作出的《行政处理情况答复书》(沈政〔2020〕*号),判令被告在法定期限内重新作出处理;3、依法确认位于宣州区沈村镇某某村某某组登记在“盛某某”名下的宅基地的土地使用权归属原告所有;4、本案诉讼费由被告承担。法庭审理过程中，经本院释明，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则，原告徐爱香撤回了其第二、三两项的诉讼请求。原告徐爱香向本院提交如下证据：1、户口本复印件1份，证明原告主体身份情况；2、《信访事项处理意见书》（沈政〔2019〕***号）、《撤销信访处理意见告知书》（宣区信复〔2019〕**号）复印件各1份，证明2019年9月5日，第三人代表原告向被告反映违法强制拆及征迁补偿事宜，2019年9月25日被告违背事实作出《信访事项处理意见书》；同年10月24日，第三人代表原告向宣州区人民政府申请复查，11月5日宣州区人民政府信访事项复查复核办公室撤销了前述信访处理意见告知书；3、《行政处理情况答复书》（沈政〔2020〕*号）复印件1份，证明被告错误认定案涉宅基地土地使用权并非原告所有；被告在未征得原告同意也未告知原告、未与原告签订正式安置补偿协议的情况下，于2019年7月底擅自将原告房屋进行违法拆除；4、房屋照片复印件一组，证明案涉房屋的现状及被告未经法定程序将原告房屋违法拆除的事实；5、《土地申请表》、《土地登记审批表》复印件各1份，证明原告于20世纪70年代在案涉宅基地建造房屋并一直居住至今，1992年4月11日原告申请宅基地土地使用权登记，并经宣州区人民政府审批，四至界限清楚无纠纷，用于住宅面积233平方米，因原告系文盲，原告在申请表及审批表均按手印予以确认。补充证明案涉宅基地使用权的归属问题完全可以通过比对历史资料与占有使用现状进行确认，案涉土地使用权应当归属于原告；6、证明复印件2份，证明某某村某某组从未有“盛某某”此人，原告于20世纪70年代在胜庄组建造房屋并一直居住至今，其房屋地址一直未有变更，根据土地使用证四址说明，案涉宅基地属于原告所有；7、《宣城市某某产业园项目集体土地上房屋拆迁调查摸底登记表》复印件1份，证明2019年7月4日，被告对原告的房屋进行摸底调查并出具了《宣城市某某产业园项目集体土地上房屋拆迁调查摸底登记表》，该登记表根据实际情况并合法测量后，认定原告应安置面积为134.82平方米。被告后期推翻该调查摸底内容，将调查中确认属于原告所有的宅基地使用权错误认定为第三人所有，导致原告利益严重受损，被告枉顾实地调查结果，将原告的宅基地使用权错误认定为他人所有并在未达成征迁协议的情况下，强行拆除了原告的房屋，该强拆行为严重违法；8、《宣城市某某产业园项目房屋征收补充协议》复印件1份，证明双方并未就安置补偿事宜达成最终的一致意见，相关纠纷通过司法程序解决，在被告拆除原告房屋前，并无合法有效的征迁协议，也无强制拆除的合法程序，至本案成诉的今天，双方仍无合法有效的拆迁协议。被告隐瞒该“补充协议”恰恰证明了其试图掩盖其行政行为违法的目的，严重违反了行政行为和诉讼行为的诚信原则。被告沈村镇政府辩称，一、案涉房屋并非原告所有，其产权应属于第三人盛乾坤。在第一次调查摸底分户后，该政府在核查资料时发现，案涉房屋土地证上户主姓名为“盛某某”，并非开始测算时原告徐爱香的姓名，原告在土地申请表代办人一栏处签署了“启某某”。案涉房屋的周围房屋土地证四至均指向案涉房屋的户主为“孙某某”，而第三人盛乾坤的小名为“某某”，因办理土地证年代久远，房屋登记时常常使用音译姓名及小名，故案涉房屋产权及土地使用权只能认定为第三人盛乾坤所有，原告不能按土地使用证进行安置，只能按人口享受拆迁安置。另，该政府作出的《行政处理情况答复书》（沈政〔2020〕*号）的相对人为第三人盛乾坤，因此原告既不是房屋所有权人，也不是行政相对人，其向法院提行政诉讼没有依据，应当依法予以裁定驳回其起诉。二、该政府征收拆除原告房屋的行为合法。1、该政府系宣城市某某产业园二期项目集体土地房屋征收实施单位，有权按照有关规定对被案涉房屋实施征迁工作。根据《宣城市人民政府办公室关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（宣政办〔2016〕*号）第六条第一款之规定，该政府系征收实施单位，因宣城市某某产业园项目建设工程需征收宣州区沈村镇某某社区的部分土地，该政府对包括案涉房屋在内的建筑物等组织征迁工作。该政府作为适格征收主体，按规定拆除案涉房屋的行为符合规定。2、在第一次对案涉房屋进行测算之后，第三人盛乾坤就已将房屋进行腾空，将房屋钥匙交付给了该政府，并同意该政府对案涉房屋进行拆除，该政府在第三人的授意之后便将钥匙交于拆迁公司进行房屋拆除工作。该政府认为，第三人将房屋腾空并交付钥匙的行为，实际上是已经同意该政府对房屋进行拆除的意思表示，该政府在第三人同意的前提下拆除案涉房屋的门窗符合法律规定。3、2020年3月10日，原告、第三人分别与该政府签订了《宣城市某某产业园二期项目集体土地房屋征收补偿安置协议》，就案涉房屋补偿安置达成了一致意见。原告与第三人自愿签订前述协议的行为，实际上是对于该政府征迁工作合法性的认可，也是对于该政府拆除案涉房屋门窗行为的追认。三、该政府作出的《行政处理情况答复书》（沈政〔2020〕*号）程序及内容均符合法律及法规的规定，合法有效。如前所述，该政府作为征收实施单位，有权对案涉房屋实行征收工作。该政府根据宣政办〔2016〕*号文件及宣征管办〔2018〕**号文件的规定，并按照利益最大化原则的测算方案对案涉房屋进行了测算。测算后第三人向该政府交付了房屋钥匙，并签订了案涉两份协议，该政府拆除案涉房屋门窗也有据可凭，有法可依。故该政府根据上述事实出具的《行政处理情况答复书》也符合法律规定。综上，原告的各项诉请均没有事实和法律依据，请求法院在查明案件事实的基础上，驳回原告起诉或者驳回其全部诉讼请求。被告沈村镇政府向本院提交如下证据：1、宣城市集体土地房屋征收补偿安置协议复印件2份，证明原、被告及第三人就案涉房屋安置补偿事宜达成了一致意见的事实；2、陈某某、吴某某、盛某某三人的宣城市地籍调查表、土地登记申请表复印件（当庭提交）各3份，证明被告认定案涉房屋属于第三人所有。法律依据：1、《宣城市人民政府办公室关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（宣政办〔2016〕*号），证明被告作为适格征收主体，按规定拆除案涉房屋的行为符合规定的事实；2、《关于调整宣城市市区集体土地上房屋征收各类附属物补偿、安置补助费等标准的通知》（宣征管办〔2018〕**号），证明被告按照利益最大化的原则对案涉房屋进行了测算和安置补偿事实。第三人盛乾坤述称，双方并没有达成拆迁补偿的合意，在第三人及原告屋内的相关物品并没有搬离的情况下，案涉的房屋就进行了第一次的强制拆除。其没办法，对于案涉房屋进行了简单的修缮，并与被告进行交涉，后交涉无果，案涉房屋遭到了第二次强拆，经报警处理后，案涉房屋就以现状保存到现在。虽然原告和第三人向被告移交了案涉房屋的钥匙，但不等于说同意将案涉的房屋交由被告来拆迁，只表明配合拆迁的意愿，具体的拆迁方案需要双方另行协商，但双方并没有就拆迁补偿达成合意。第三人盛乾坤未向本院提交证据。经庭审质证，原告徐爱香对被告沈村镇政府提交的证据质证如下：对证据1的形式真实性无异议，对内容的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。（1）因原告与被告就房屋所有人等征收补偿一事一直存在争议，久而未决。为加快房屋征收工作，被告要求原告暂时先行签订该征收补偿安置协议，关于争议可以另行通过司法途径解决。在此情况下，为配合被告工作，原告才暂时先签订了前述协议。同时，双方另行签订了补充协议，注明房屋土地证的主体通过司法程序解决，可见，双方并未就征收补偿一事达成合意；（2）从双方签订协议的时间来看，被告拆除原告房屋的时间早在双方签订协议之前，进一步证明了在双方未签订正式补偿协议之前被告将原告的房屋拆除这一事实；（3）根据原告提交的“补充协议”，证明该两份协议不是双方的真实意思表示，双方就案涉房屋的征迁并未达成合意，不能作为原告对被告征迁行为的事后追认。双方实际上关于案涉征迁行为、宅基地的确权并未达成任何实体上的合意，达成的唯一合意是处理程序上的合意，即通过本案司法程序进行解决。对证据2的真实性没有异议，对关联性及证明目的有异议，被告根据此份证据来认定案涉房屋的户主为“孙某某”即本案第三人欠缺依据。首先，确认房屋产权应主要依据房屋建造事实、房屋土地证予以确认，而非依据四周房屋土地证的四至来确定，四至是表明房屋位置的草图，四至只能作为定位房屋坐落之处的依据，无法证明房屋权属的依据；其次，第三人与“孙某某”无关联，被告以当地的方言、音译及小名为由认定是第三人，不仅极其草率，而且没有任何依据。案涉房屋四周房屋的土地证四至仅能证明他人房屋的土地证权属及位置，同时该地籍调查表上在所有的土地来源说明处，均有土地使用权人的签字或者是印章，盛某某这一份调查表土地来源说明处，有原告的签字及盖章，再进一步结合原告所在村庄申请人此处，可以认定案涉的房屋土地使用人为原告本人。对法律依据的质证意见：对第一份规范性文件的真实性无异议，对证明目的有异议。被告虽为征收实施主体，但在未依法告知原告、取得原告同意并与原告签订正式的补偿协议的情况下，便将原告的房屋进行了拆除。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定了“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁”等内容，拆迁是要消灭被拆迁房屋的物权及所在土地的宅基地使用权，所以对被拆迁物的确权是进行拆迁的前提。被告在未查明确认被拆迁物的物权人的情况下，擅自强制拆除了原告的房屋，足以证明被告拆除原告房屋的行为违法。对第二份规范性文件的真实性无异议，对证明目的有异议。被告错误的将属于原告使用权的土地认定为第三人的土地，极大损害了原告的合法权益，并未依照利益最大化的原则测算补偿方案，达不到其证明目的。被告沈村镇政府对原告徐爱香提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；证据2“三性”无异议，但不同意原告的证明目的，被告拆除案涉房屋及安置补偿均符合相关文件规定；证据3、4“三性”无异议，但不同意原告证明目的，首先，该答复书的对象为第三人盛乾坤，本案原告主张撤销该答复书主体不适格；其次，经被告通过核实案涉房屋及周围其他住户土地证，确定案涉房屋属第三人所有，不存在错误认定情形；再次，被告拆除案涉房屋门窗，系经过第三人同意并交付钥匙之后进行的，拆除行为合法；最后，原告、第三人于2020年3月10日分别与被告签订了拆迁安置补偿协议，也可以说明其对被告拆除行为的追认；证据5“三性”无异议，但不同意原告证明目的，申请表、审批表登记的主体均是“盛某某”而并不是本案原告，原告仅以代办人名义按了手印，被告通过核实案涉房屋周围他人房屋的土地证明，确认案涉房屋属第三人所有。根据不动产登记原则，本案中不动产登记人登记为盛前仑，而并非本案的原告。另外，即使该房屋系原告所建，但权属并非一成不变，应以变更登记为主，并非占有即所有；对证据6真实性无异议，对其关联性、合法性、证明目的均有异议，村委会及村民没有认定土地房屋权属的资质；对证据7的“三性”无异议，但不同意原告证明目的，该份证据是被告摸底调查之初，根据当事人的口述及基础资料作出的原始登记，后经被告核实，案涉房屋系第三人所有，并向原告、第三人作出了说明，故应以第三人为户主进行安置。对证据8“三性”无异议，但认为被告并未做出实质性承诺。第三人盛乾坤对被告沈村镇政府提交的证据质证如下：对证据1无异议，但认为当庭提交的证据2超过了法定举证期限，行政机关作出行政行为之时，所有的依据、证据都应已经确认，在诉讼过程中的举证期限只是用于准备和提交的时间，只有不进行调查可能会损害国家利益之时，才可由法院来启动,故被告补交的证据不应被采用。第三人盛乾坤对原告徐爱香提交的证据无异议，关于证据3需要补充的是，认为征迁行为是一个综合的行政行为，它是要通过强制力去消除地上房屋及相关附属物的所有权，那么在这过程当中，首先要确认被拆迁物的权属，第二个就是通过强制拆除或者是达成合意的这种方式，来进行拆除。首先要确认，然后再去拆除。该答复书是对案涉房屋及宅基地使用权进行确权的前置程序。根据答复书第二页的记载，关于门窗拆除问题，明确讲“项目组无法满足你的要求，故一直未签到协议”，答复书的出具时间是2020年的1月2日，也就是说在2019年7月，被告强制拆除之时，尚无合法有效的协议。关于证据8，补充协议与补偿协议的签订的时间为同一天，证明双方事实上一直到2020年3月10日都未就拆迁达成合意。本院对上述证据认证如下：因原告已撤回其第二项和第三项的诉讼请求，故其所提交的证据2、3与案涉争议无关联，本院不予认定，原告提交的其他证据，被告对其真实性均无异议，本院均予以认定。被告所提交的证据均符合证据“三性”，本院予以认定。经审理查明，原告徐爱香系宣城市宣州区沈村镇某某村某某组村民,与第三人盛乾坤系母子关系。1992年4月11日，“盛某某”向原宣州市人民政府递交土地登记申请表，载明土地权属来源：随房占用，用地类别和实际用途均为住宅；同日，原宣州市人民政府作出土地登记审批，地籍调查表载明土地使用权人为“盛某某”，土地来源说明处载明：“该同志住房于七十年代件，允证”。徐爱香与盛乾坤共同居住于前述房屋内。后因宣城市某某产业园项目建设工程的需要征收宣州区沈村镇某某社区的部分土地。根据《宣城市人民政府办公室关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（宣政办〔2016〕*号）第六条第一款之规定，沈村镇政府系前述项目的征收实施单位，具体负责将被拆迁人的安置人口、土地、房屋、附属物的调查摸底、相关证照以及补偿安置结果等情况，在被征地农村集体经济组织进行公示等工作。2019年7月4日，沈村镇政府对前述房屋进行摸底调查并出具了《宣城市某某产业园项目集体土地上房屋拆迁调查摸底登记表》，该登记表根据实际情况并合法测量后，认定原告应安置面积为134.82平方米，因认为该摸底登记测算的安置面积较为合理，盛乾坤便向沈村镇政府交付了房屋钥匙。同年7月底，沈村镇政府委托拆迁公司对案涉房屋的屋顶及门窗进行了拆除。2020年3月10日，沈村镇政府分别与徐爱香及盛乾坤签订了合同编号为**、**#的《宣城市某某产业园二期项目集体土地房屋征收补偿安置协议》，并于同日同时签订了《补偿协议》两份，但对徐爱香应安置面积的认定与前述摸底登记表载明的面积不同，徐爱香对此不服，向本院提起诉讼。本院认为，虽然原、被告双方对案涉房屋的权属问题尚存有争议，但原、被告双方对徐爱香长期居住于案涉房屋的事实并无争议，故徐爱香作为案涉房屋的居住人与案涉强制拆除行为具有利害关系，具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，强制执行行为应由具有法定职权的行政主体按法定程序进行，具体涉及集体土地的征地拆迁，应同时符合土地管理法及实施条例的相关规定。根据案涉强制拆除行为发生之时依然有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条之规定,涉及集体土地的征地拆迁，应在与被征收人就补偿安置问题达成合意并在征收部门按法定标准或项目支付补偿费后，由土地行政主管部门责令交出土地,逾期不交出的,申请人民法院强制执行。本案中，徐爱香虽未提供充分的证据证明系沈村镇政府实施了案涉强制拆除行为，但沈村镇政府并不否认拆除案涉房屋屋顶及门窗的行为，仅辩称事前取得了案涉房屋的钥匙，应视为已征得了被征收人的同意，且双方于事后补签了房屋征收补偿安置协议，不构成强制拆除。根据《宣城市人民政府办公室关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》之规定，沈村镇政府不具有强制拆除的法定职权，现其拆除案涉房屋的屋顶及门窗欠缺职权依据。案涉房屋钥匙虽已提前交至沈村镇政府，但不能推出双方已就征收补偿安置问题达成了合意，沈村镇政府在未与徐爱香达成拆迁补偿安置协议的前提下，就直接实施强制拆除行为，显属程序违法。综上，沈村镇政府在超越职权、违反法定程序的情况下所实施的案涉强制拆除行为依法应予撤销，但因案涉房屋的门窗、屋顶等已被强制拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宣城市宣州区沈村镇人民政府拆除原告徐爱香居住的房屋屋顶及门窗的行为违法。本案受理费50元，由被告宣城市宣州区沈村镇人民政府负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  洪贵冬人民陪审员  徐应凤人民陪审员  赵春燕二〇二〇年八月四日书 记 员  罗燕华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……