四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终234号 上诉人（一审原告）童祖祥，男，1967年11月8日出生，汉族，住四川省兴文县。 委托代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。执业证号：11101201010257444。 被上诉人（一审被告）兴文县自然资源和规划局，住所地：四川省兴文县古宋镇香山东路64号。统一社会信用代码：11511228008736282T。 法定代表人张锡江，局长。 出庭负责人催晓虎，总工程师。 委托代理人刘玉春，四川晏州律师事务所律师。执业证号：15115201510970288。 被上诉人（一审被告）兴文县人民政府，住所地：四川省兴文县古宋镇香山西路105号。统一社会信用代码：11511228696994268T。 法定代表人石进，县长。 委托代理人童鹰，兴文县司法局局长。 委托代理人罗作容，兴文县司法局工作员。 上诉人童祖祥因被上诉人兴文县自然资源和规划局行政处理和兴文县人民政府行政复议一案，不服四川省兴文县人民法院（2019）川1528行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，童祖祥在四川省兴文县合法拥有房屋和承包地。因童祖祥认为长宁页岩气田工程开发项目（宁209Ｈ1）施工方在签订的《临时用地补偿协议》到期后继续占用童祖祥承包地施工，2019年4月20日向宜宾市自然资源和规划局、兴文县自然资源和规划局递交《查处申请书》。2019年5月21日，童祖祥收到兴文县自然资源和规划局作出的《关于童祖祥、童欢要求对四川长宁天然气开发有限责任公司宁209Ｈ1平台油气勘查开采及占用土地行为进行查处调查情况的回复》（以下简称《回复》），告知其土地系合法使用，童祖祥认为该《回复》违法，遂于2019年6月5日向兴文县人民政府递交《行政复议申请书》提出行政复议申请。兴文县人民政府于2019年8月4日作出兴府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》，并于2019年8月5日送达童祖祥，维持了兴文县自然资源和规划局作出的《回复》。童祖祥不服遂向法院提起行政诉讼。 另查明，四川长宁天然气开发有限公司作为国家级页岩气示范区油气开采单位，依法取得国土资源部授予的探矿权，并已获得省国土资源厅用地预审。该公司于2017年3月与兴文县九丝城镇新建村签订《临时用地补偿协议》，将包括童祖祥诉称的土地在内的新建村部分土地作为临时用地租用给四川长宁天然气开发有限公司用于油气开发，租用期限为2017年3月至2019年3月，租用补偿款已到位并已取得兴文县原国土资源局用地批复。该协议到期后，四川长宁天然气开发有限公司又与兴文县九丝城镇新建村签订了《临时用地续租补偿协议》，兴文县九丝城镇新建村鱼塘组、学田组、长榜组将包括童祖祥土地在内的上述三组部分土地续租给四川长宁天然气开发有限公司用于油气开发，补偿款已全部到位，并向兴文县自然资源和规划局申报，兴文县自然资源和规划局于2019年10月17日同意四川长宁天然气开发有限公司租用上述土地。 一审法院认为，童祖祥举报其自身土地被他人非法使用，要求兴文县自然资源和规划局进行查处，在接到兴文县自然资源和规划局的查处《回复》后申请了行政复议，并在收到行政复议结果后提起行政诉讼。兴文县自然资源和规划局在收到投诉举报后作出了童祖祥诉称土地系合法使用的《回复》。虽兴文县自然资源和规划局在作出《回复》时该争议地尚且属于续租审批过程中，但在案件审结前，已完成审批程序；因该争议地属于国家级页岩气示范区租用土地，其在2017年4月已合法租用，且至今仍属持续使用状态，且已完善续租审批手续，该土地现状属合法使用状态，如因兴文县自然资源和规划局在作出《回复》时尚未完善续租审批手续而撤销该《回复》并责令重新作出，将造成行政程序空转，浪费行政资源，故该《回复》及复议决定并无撤销必要。童祖祥称兴文县自然资源和规划局批准用地不合法，因该批复的合法性不属案件审理范围且已对童祖祥作出释明，故对其诉称理由不予采纳。基于上述理由，童祖祥在案件审理过程中已知其土地已由其所在集体经济组织续租给四川长宁天然气开发有限公司，并且已经行政机关批准的情况下，仍坚持要求撤销兴文县自然资源和规划局作出的《回复》，并责令兴文县自然资源和规划局重新作出行政行为的诉讼请求，已不具有诉的利益，在兴文县人民法院释明后，童祖祥仍坚持其诉讼请求，该请求不具诉的正当目的，故对童祖祥的诉讼请求一审法院不予支持。同理，对童祖祥要求撤销兴文县人民政府作出的兴府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回童祖祥要求撤销兴文县自然资源和规划局作出的《关于童祖祥、童欢要求对四川长宁天然气开发有限责任公司宁209H1平台油气勘查开采及占用土地行为进行查处调查情况的回复》，并判令其重新作出行政行为的诉讼请求；二、驳回童祖祥要求撤销兴文县人民政府作出的兴府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由童祖祥负担。 上诉人童祖祥不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误，该区域存在违法用地、违法施工行为，兴文县自然资源和规划局作出的涉案《回复》严重违法，应予撤销。1、上诉人反映的违法占地行为确实存在且至今仍在持续。长宁页岩气田工程开发项目（宁209Ｈ1）施工方在签订的《临时用地补偿协议》（2017年3月-2019年3月）到期后继续占用上诉人承包地施工以及在上诉人房屋门前进行违法施工的行为属实，被上诉人主张续签协议一事上诉人不知情且没有领取过补偿款。即使被上诉人主张续签协议真实，那么在被上诉人提交的《宁20×××××续租补偿协议》中，显示续租时间为2019年5月4日至2021年5月3日。结合2017年签订的临时用地协议中约定租用时间至2019年3月，很明显在2019年3月至2019年5月4日时间段并未签订租地协议，并未保持租用临时用地的持续性，明显侵害了上诉人的用地权益。2、上诉人申请查处违法占地行为和行政复议期间，渉案用地范围内未办理用地审批。被上诉人在一审庭审结束后提交的《兴文县自然资源和规划局关于宁20×××××平台井井场建设临时使用土地的批复》（兴资源规划法（2019）53号）（以下简称“53号批复”）作出时间为2019年10月17日，在上诉人申请查处违法占地行为和行政复议期间，上述53号批复并未作出。53号批复显示的延期期间为2019年10月17日至2021年7月27日止。该期间与被上诉人主张签订续租协议2019年5月4日开始时间点以及实际一直占用上诉人土地进行施工的时间不一致。并且可以获知，在2019年3月至2019年10月17日期间，涉案用地范围内不存在任何用地审批，占地行为明显违法。3、兴文县自然资源和规划局无职权作出涉案项目的临时用地审批手续，依法应当由四川省自然资源和规划局审批临时用地，且临用地期满，未确定为建设用地的，应及时复垦还耕，不得续期。渉案用地范围内自始至终不存在任何合法用地手续。兴文县自然资源和规划局一审提交的证据4：“川国土资函（2016）376号《用地预审意见函》”，只是用地预审，不是正式的用地审批文件。该《用地预审意见函》第六条也已经明确提到:“要按照土地管理法律法规和有关规定，依法办理建设用地报批手续，未办理建设用地手续的不得开工建设。”但是，两被上诉人一审未在法定举证期限内提交任何用地审批手续。兴文县自然资源和规划局在庭审当天提交的证据9：《时用地批准手续》，已经超过举证期限，且未在行政复议程序中提交，不能作为证明其作出的《回复》合法的证据采信。更为重要得是，该《临时用地批准手续》作出机关即为兴文县自然资源和规划局自身，其无职权作出该临时用地审批。涉案占地项目为国家级页岩气示范区，系“国家重点建设项目”和“地质矿产资源勘查、石油、天然气、工程项目选址勘探临时用地”，上诉人一审提交证据11:“四川省自然资源厅网站：建设项目临时用地审批办事指南”清楚显示，依法应当由四川省自然资源厅审批临时用地。临时用地期满，未确定为建设用地的，应及时复垦还耕。4、涉案占地面积超4.468公顷（67.02亩），已大大超过用地预审报批的1.2公顷，违法占地行为明显。兴文县自然资源和规划局一审提交的证据4:“川国土资函（2016）376号《用地预审意见函》”附件“用地预审明细表”第36条显示，涉案的“长宁页岩气田工程开发项目（宁209Ｈ1平台）”用地预审面积只有1.2公顷。但现有证据均显示，实际占用面积达到4.468公顷，大大超标。二、一审判决违反法定审理程序，错误适用法律，违法采信被上诉人超过举证期限、不符合证据要求的证据。兴文县自然资源和规划局一审庭审当天提交《临时用地批准手续》，庭审后又补充提交“兴资源规划发（2019）53号《临时用地批复》”，已经超过举证期限，且未在行政复议程序中提交，系在作出具体行政行为后收集的证据，根本不能作为证明其作出的《回复》合法的证据采信。三、一审判决错误适用法律驳回上诉人的诉讼请求。上诉人申请查处的违法用地行为，事实清楚，证据充分，足以证明违法行为的存在，且符合行政诉讼法规定的判决撤销的情形，人民法院应当适用《行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销。退一步讲，即使如一审认定的“兴文县自然资源和规划局作出《回复》时尚未完善续租审批手续”，也应当依法判决：确认其履行法定职责的行政行为违法，而不是简单地驳回上诉人的诉讼请求。综上，被上诉人作出系合法用地的《回复》明显没有法律依据和事实依据，被上诉人兴文县人民政府对上诉人提交的行政复议申请仅进行形式审查，没有依据相关规定对是否合法进行审查，认定事实错误，作出维持《回复》的复议决定明显违法，一审法院认为没有撤销必要。作出驳回诉讼请求的判决错误。故此，请求：一、撤销四川省兴文县人民法院（2019）川1528行初27号行政判决书，依法改判或发回继续审理；二、本案的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人兴文县自然资源和规划局辩称，一、答辩人作出的案涉《回复》无撤销必要。四川长宁天然气开发有限责任公司因在兴文县钻井平合，需临时使用新建村部分集体土地，四川长宁天然气开发有限责任公司于2017年3月与兴文县九丝城镇新建村签订《临时用地补偿协议》，租用期限为2017年3月至2019年3月。临时用地期限届满后，宁209Ｈ1钻井平合尚未修建完成，四川长宁天然气开发有限责任公司于2019年3月29与兴文县九丝城镇新建村签订《宁20×××××平台井钻临时用地续租补偿协议》，租用时间从2019年5月4日至2021年5月3日。四川长宁天然气开发有限责任公司从2017年3月起临时使用新建村部分集体土地，至今仍属于持续使用状态，答辩人在作出案涉《回复》时虽然尚未完善续租审批手续，但在2019年10月17日，四川长宁天然气开发有限责任公司己取得续租审批手续。故答辩人作出的案涉《回复》无撤销必要。二、答辩人有权作出案涉临时用地批复。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。”以及《国土资源部关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函（1999）219号）第二条“石油天然气行业钻井及配套设施建设用地，根据其特点，可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用，办理有关手续。”的规定，答辩人有权作出案涉临时用地批复。三、一审法院不存在程序违法。一审法院认定答辩人提交的《临时用地批淮手续》、“兴资源规划发（2019）53号”《临时用地批复》超过举证期限，对证据的真实性予以认可。但一审法院并未将该证据作为认定案涉《回复》合法的依据，因此，一审法院不存在程序违法。四、一审法院判决驳回被答辩人的诉讼请求，符合法律规定。一审法院认定撤销案涉回复并责令重新作出，将造成行政程序空转，浪费行政资源，且向被答辩人进行释明:“案涉土地己由其所在集体经济组织续租给四川长宁天然气开发有限责任公司，并且己经行政机关批准，己不具有诉的利益”。故一审法院判决驳回被答辩人的诉讼请求，符合法律规定。 被上诉人兴文县人民政府辩称，一、一审判决认定事实清楚，上诉人童祖祥反映的违法占地、未办理用地审批的事实不存在。中国石油天然气股份有限公司旗下四川长宁天然气开发有限责任公司就宁209H1钻井平台建设需要临时占用土地，与兴文县九丝城镇新建村学田组集体经济组织协商并签订《临时用地补充协议》，因临时用地使用期限为两年，到期后长宁天然气开发有限责任公司与兴文县九丝城镇新建村学田组于2019年3月29日续签了《临时用地补偿协议》,并向被上诉人兴文县自然资源和规划局申报，对该土地续租进行审批，并于2019年10月17日完成审批程序；因该争议地属于国家级页岩气示范区租用土地，其在2017年4月已合法租用，且属持续使用状态，未改变集体土地性质，该用地行为符合探矿权用地规定，系合法临时使用土地。故一审判决事实认定清楚，证据确实充分。二、一审判决程序合法，适用法律正确。本案一审判决程序完全符合《行政诉讼法》的相关规定，并无不当之处，上诉人提出的兴文县自然资源和规划局在一审庭审中出示兴资源规法（2019）53号批复，系兴文县自然资源和规划局依职权作出的行政行为，且上诉人已知其申请查处的土地已由其所在集体经济组织续租给四川长宁天然气开发有限公司，并且已向行政机关申请批准的情况，故一审判决予以认定并不违反法律程序。三、一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的一审诉讼请求，针对的是兴文县自然资源和规划局对上诉人要求对四川长宁天然气有限责任公司宁209H1平台油气勘查开采及占用土地的行为查处调查情况的回复是否合法，而并非对用地行为本身是否合法而提起的诉讼。因该争议地属于国家级页岩气示范区租用土地，其在2017年4月已合法租用，至今仍属持续使用状态，且已完善续租审批手续，该土地目前属合法使用状态。故一审判决驳回了上诉人一审诉讼请求，其认定及处理方式并无不当。基于以上的事实和理由，答辩人认为一审法院认定的一事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。上诉人童祖祥的上诉理由不能成立，故请求二审人民法院依法驳回其上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被上诉人兴文县自然资源和规划局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。对于上诉人童祖祥向兴文县自然资源和规划局递交《查处申请书》后，被上诉人兴文县自然资源和规划局立即组织相关人员进行调查核实。在查明事实后，作出案涉《回复》，告知其反映的违法占地行为不存在，四川长宁天然气有限责任公司宁209H1平台油气勘查开采及占用案涉土地的行为是合法行为，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”的规定，兴文县自然资源和规划局具有对案涉土地临时使用的审批权。四川长宁天然气开发有限公司在此租用土地，与该土地的所有者兴文县九丝城镇新建村学田组于2019年3月29日续签了《临时用地补偿协议》,支付了土地续租补偿款，同时向兴文县自然资源和规划局申报，对该土地续租进行审批。兴文县自然资源和规划局于2019年10月17日完成审批程序。虽然租用土地审批时间是兴文县自然资源和规划局作出《回复》后，但该案涉土地的使用是续租性质，且该建设项目是2017年4月已合法租用，至今仍属持续使用状态。在该土地续租办理过程中的用地行为，虽不规范，但未损害土地所有者即兴文县九丝城镇新建村学田组的利益。只是作为行政机关的兴文县自然资源和规划局，对行政审批事项应当尽快办理，不应拖延。对此予以指出，希望今后予以改进。 被上诉人兴文县人民政府收到童祖祥的行政复议申请后，向童祖祥作出受理通知书，向兴文县自然资源和规划局作出行政复议答复通知书，兴文县自然资源和规划局向兴文县人民政府提交了行政复议答复书和相关材料。兴文县人民政府复议认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，兴文县自然资源和规划局作为国土资源主要管理部门对申请人提出的查处申请依法调查并作出回复，已经履行了法定职责，遂于2019年8月4日作出兴府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》，维持了兴文县自然资源和规划局作出的《回复》。兴文县人民政府作出的的行政复议决定，事实清楚，符合法定程序。童祖祥在上诉中提出的违法占地至今存在问题，没有事实根据；少批多占土地等问题，不属于本案审查范围。综上所述，童祖祥的上诉理由和请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人童祖祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  叶薇 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年八月二十四日 书记员  张莉