青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终72号 上诉人（原审原告）格尔木市晟世华龙工贸有限责任公司。住所：青海省格尔木市台吉乃尔路46号。 法定代表人李喜财，该公司董事长。 委托代理人程永凯，青海大孚律师事务所律师。 委托代理人文涛，四川腾誉律师事务所律师。 上诉人（原审被告）格尔木市人民政府。住所：青海省格尔木市八一路001号。 法定代表人汪山泉，该市市长。 出庭行政机关负责人向阳，该市副市长。 委托代理人陈辉、齐远松，北京市汉卓青海（律师）事务所律师。 上诉人（原审被告）格尔木市自然资源局。住所：青海省格尔木市柴达木东路55号。 法定代表人郭贵恩，该局局长。 委托代理人陈辉、齐远松，北京市汉卓青海（律师）事务所律师。 上诉人格尔木晟世华龙工贸有限责任公司（以下简称晟世华龙公司）因诉原审被告格尔木市人民政府、格尔木市自然资源局房屋行政征收一案，不服青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2018）青28行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晟世华龙公司法定代表人李喜财及其委托代理人程永凯、文涛，上诉人格尔木市人民政府副市长向阳作为行政机关负责人、上诉人格尔木市自然资源局局长郭贵恩作为行政机关负责人及格尔木市人民政府、格尔木市自然资源局共同委托代理人陈辉、齐远松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，晟世华龙公司成立于2010年1月15日。2018年4月3日，格尔木市国土资源局（现为格尔木市自然资源局）颁发不动产权证书，证书号为青（2018）格尔木市不动产权第XXXX号，原不动产权证号为格国用（2011）第XXXX号，该证书显示共有宗地面积10867.05m2，房屋建筑面积2313.06m2。 2015年2月12日，格尔木市人民政府作出关于格尔木至库尔勒铁路（青海境内）征地补偿安置的公告。2017年3月24日，格尔木市国土资源局向格尔木市人民政府作出《关于的请示》及《格库铁路枢纽工程（格尔木市境内）征地补偿方案》。2015年7月20日，晟世华龙公司取得由格尔木昆仑经济开发区开发建设局颁发的办公综合楼建设工程规划许可证。2017年11月28日，格尔木市国土资源局依据其委托青海华信评估规划咨询有限公司作出的资产评估报告，作出《格尔木市国土资源局关于格尔木至库尔勒铁路枢纽工程征地补偿安置的公告》，公告内容为：晟世华龙公司位于格尔木市昆仑经济开发区加气块厂内房屋建（构）筑物、机器设备、土地使用权等资产及原材料产品搬迁费用为：1.房屋建（构）筑物、机器设备、土地使用权等整体资产市场价值为42407400元。2.原材料及产品搬迁费用为834400元。2017年12月5日，晟世华龙公司针对《格尔木市国土资源局关于格尔木至库尔勒铁路枢纽工程征地补偿安置的公告》向格尔木市人民政府提出异议，认为该评估报告仅对固定资产进行评估，未对停产停业损失、拆迁安置费用进行评估。2018年3月31日，经格尔木市国土资源局同意，晟世华龙公司另行委托评估公司进行评估，其委托的青海德诚资产价格评估有限公司作出青德诚评报字（2018）第004号评估报告，该报告评估晟世华龙公司价值为43118728.1元。晟世华龙公司认为该评估报告未对第二生产车间、停产停业损失及拆迁安置费用8855321.80元予以评估。2018年5月9日，晟世华龙公司向格尔木市人民政府提出格晟世[2018]18号《关于晟世华龙工贸有限责任公司房屋征收补偿的请求》。 2019年3月15日，格尔木市国土资源局机构调整，新组建成立单位为格尔木市自然资源局。 一审法院认为，土地征收坚持公开、公平、公正、公认的原则，坚持统一规划、统一征收、统一管理、统一标准的原则，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”规定，本案中，格尔木市国土资源局作出《关于的请示》及《格库铁路枢纽工程（格尔木市境内）征地补偿方案》，针对晟世华龙公司位于格尔木市昆仑经济开发区加气块厂内房屋建（构）筑物、机器设备、土地使用权等资产及原材料产品搬迁费用进行了评估。由于晟世华龙公司对前两次评估报告价值不予认可，经被告同意由晟世华龙公司另行委托青海德诚资产价格评估有限公司作出青德诚评报字（2018）第004号评估报告，故该评估结论“依照国家有关法律法规的规定，遵循独立、客观、公正的评估原则，在对所评估的资产进行实地的勘察、核实以及产权验证的基础上，经过认真的调查研究及评估预算，采用成本法确定的晟世华龙公司资产评估价值为43118728.10元”，应为晟世华龙公司整体资产市场价值。关于晟世华龙公司主张的停产停业损失，经查，2015年2月12日，格尔木市人民政府已作出征地补偿安置的公告。2017年3月24日，格尔木市国土资源局已作出格国土资[2017]116号《格库铁路枢纽工程征地补偿方案》，从晟世华龙公司提交的工资表来看，仅为工资花名册，是否实际履行并支付上述工资无法证实；水、电、气、耗材等费用均发生在《格库铁路枢纽工程征地补偿方案》之后，且系生产经营所支出的费用；签订合同后无法履行的损失，其中一份《砖块买卖合同》履行期间是2016年5月1日至2016年12月31日，其余合同签订日期均为2017年、2018年，系《格库铁路枢纽工程征地补偿方案》之后签订，无其他证据证实因被告的拆迁行为致使原告未履行合同而造成的损失，且其明知公司要进行拆迁，还与他人签订合同，亦应对扩大的损失承担责任，故晟世华龙公司应承担举证不能的法律后果，其主张的损失8855321.80元，不予支持。关于晟世华龙公司要求被告赔偿违法强拆造成的财产损失439640元的请求，经查，该主张与本案不属于同一法律关系，其认为被告存在违法拆迁行为应当另行提起诉讼，故对该请求不予支持。综上所述，晟世华龙公司的诉讼请求部分成立，应予以支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、被告格尔木市人民政府于判决生效之日起六十日内支付晟世华龙公司征收补偿款43118728.1元；二、驳回原告晟世华龙公司的其他诉讼请求。 晟世华龙公司上诉称，一审判决驳回上诉人请求被告支付停产停业损失的诉讼请求,缺乏法律依据和事实根据。具体理由如下：一、上诉人请求被上诉人支付停产停业损失,有明确的法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给与的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。二、上诉人请求被上诉人支付停产停业损失,有明确的事实根据。停产停业损失是指被征收人在正常生产经营情形下应当获取而因停产停业而未能获取的直接经济损失。一般来说，直接经济损失包括预期利益损失、财务成本、违约损失等。上诉人在收到被上诉人发布的《征地安置补偿公告》《格库铁路枢纽征地补偿方案》后停止生产,并积极配合被上诉人开展对资产的评估工作，故自公告发布之日至征收补偿实际完成之日的时间,均属于停产停业期间。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，市、县人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。本案被上诉人对被征收人停产停业期间的损失,并未制定相关的补偿标准,存在重大过错,导致一审法院对该部分的损失无从认定和判决。三、上诉人请求被上诉人支付停产停业损失有相应的证据证明。上诉人在一审中提交的工资表、水电气、耗材、购销合同等证据,可以证实正常生产期间存在经营成本、需要支出相关费用,继而获得利益的事实;因停产停业,部分合同无法履行,须向合同对方当事人支付违约金或赔偿损失。在举证责任分配方面,上诉人已经完成了举证义务,至于按何种标准进行补偿,应当由被上诉人承担举证责任。综上，请求本院撤销一审判决第二项,改判被上诉人向上诉人支付停产停业损失8855321.80元;本案诉讼费用由被上诉人承担。 格尔木市人民政府和格尔木市自然资源局上诉称，本案系国有土地上房屋征收补偿纠纷,确定征收范围以明确征收补偿的数额是本案需查明的基本事实，而原判决认定这一基本事实不清,即未能查明征收范围,直接以青德诚评报字(2018)第004号评估报告判决格尔木市人民政府支付晟世华龙公司征收补偿款43118728.1元，缺乏事实与法律依据。具体理由如下:一、关于征收范围问题。对晟世华龙公司的征收范围以青藏铁路公司提供的优化后的红线范围为准。《关于格尔木至库尔勒铁路(青海境内)征地补偿安置的公告》《格库铁路枢纽工程征地补偿方案》《格库铁路枢纽工程(格尔木市境内)征地补偿方案》等文件中关于“土地征收范围”，规定“以青藏铁路公司提供的优化后的红线范围为准”。青海宁恒房地产评估咨询有限责任公司对包括晟世华龙公司在内的需要征收拆迁的15家单位和个人的征收补偿进行了评估，并出具了青宁恒房估字(2017)第076号《土地及地上附着物征收补偿估价报告》,其中对晟世华龙公司的征收补偿费用评估为6866064.51元,该评估报告系以红线范围为基准的。但晟世华龙公司不认可该评估结果,双方争议和分歧较大。青海华信评估规划咨询有限公司出具的青华评字[2017]第054号《格尔木市国土资源局拟核实格尔木晟世华龙工贸有限责任公司加气块厂内房屋建(构)筑物、机器设备、土地使用权等整体资产市场价值及原材料产品搬迁费的评估项目资产评估报告》、青海德诚资产价格评估有限公司作出的青德诚评报字(2018)第004号《格尔木晟世华龙工贸有限公司资产评估报告书》远远超出了征地红线范围,对不需要征收的房屋建(构)筑、辅助设施、管道沟槽以及不属于征收补偿范围的机器设备进行了评估,违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。一审法院仅注意到了青华评字[2017]第054号《格尔木市国土资源局拟核实格尔木晟世华龙工贸有限责任公司加气块厂内房屋建(构)筑物、机器设备、土地使用权等整体资产市场价值及原材料产品搬迁费的评估项目资产评估报告》和青德诚评报字(2018)第004号《格尔木晟世华龙工贸有限公司资产评估报告书》,未注意到这两份评估报告的评估对象和范围超出征收拆迁范围。如果按照青德诚评报字(2018)第004号评估报告的内容来“征收”,就由拆迁变成资产收购，严重违反法律规定。二、关于被征收房屋的合法性问题。2015年7月20日,开发区建设局向晟世华龙公司颁发了《建设工程规划许可证》，晟世华龙公司在取得《建设工程规划许可证》后一年内未办理《建设工程施工许可证》,根据《青海省实施办法》第三十六条规定,其取得的《建设工程规划许可证》自动失效。2018年6月11日,开发区建设局作出《行政处罚决定书》,责令晟世华龙公司自行拆除违法建筑。晟世华龙公司对上述行政执法文书不服,已提起行政诉讼,目前该案处于二审阶段,尚未审结。如果最终认定晟世华龙公司建设的综合办公楼系违法建筑,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定,对违法建筑不应当给予补偿。综上,一审法院未查明征收范围这一基本事实,直接依据违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的评估报告作出判决,将“征收拆迁”变为“资产收购”,所作判决缺乏事实依据与法律依据。请求本院撤销一审判决，驳回晟世华龙公司的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，青海宁恒房地产评估咨询有限责任公司受格尔木市国土资源局委托，于2017年7月26日作出的青宁恒房估字（2017）第76号《土地及地上附着物征收补偿估价报告》，对格库铁路格尔木枢纽工程涉及的15家企事业单位和个人的权属土地及地上附着物，进行了征收补偿评估，其中，对晟世华龙公司评估时点2017年6月26日征收货币补偿价值为6866064.51元。 在本院二审庭审时，上诉人晟世华龙公司经合议庭释明，明确表示放弃第二项诉讼请求，即“依法判令二被告向原告赔偿违法强拆造成的财产损失439640元”。 上述事实有格尔木市自然资源局、格尔木市人民政府提交的青宁恒房估字（2017）第76号《土地及地上附着物征收补偿估价报告》、二审庭审时晟世华龙公司代理人的陈述等证据予以证实。 本院认为，本案应重点审查晟世华龙公司未经提起履行法定职责之诉而直接提起给付之诉，是否符合法律规定。提起给付金钱补偿的一般给付之诉需具备一定的起诉条件，尤其需给付金钱的数额已确定。如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关协商解决，作出这种要求系基于行政首次判断权原则，即对行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中，从晟世华龙公司要求格尔木市人民政府、格尔木市自然资源局支付补偿款诉求来看，系支付补偿款的一般给付之诉。该主张能否成立则应从格尔木市人民政府、格尔木市自然资源局是否具有发放补偿款的法定职责，以及对晟世华龙公司应当给付的补偿款是否已通过相关行政决定或行政协议的形式予以确定、是否存在不能发放的客观原因等关键问题进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，市、县级人民政府对征收本行政区域内房屋的，具有依法予以补偿的法定职责。案涉晟世华龙公司部分房屋被征收，部分土地使用权被收回，格尔木市人民政府具有向晟世华龙公司支付补偿款的法定职责。但涉及征收范围、征收对象、补偿的数额等核心问题，晟世华龙公司与格尔木市人民政府、格尔木市自然资源局双方各执一词。另从查明的事实来看，格尔木市自然资源局与晟世华龙公司未达成征收补偿协议后，格尔木市政府并未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定及时作出征收补偿决定。因此，晟世华龙公司被征收范围、征收对象、应当获得的补偿款数额等问题并不确定的情况下，人民法院径行判决行政机关给付一定数额的补偿款，则会有代替和干预行政权行使的嫌疑。故晟世华龙公司未经提起履行法定职责之诉，直接提起支付补偿款之给付之诉不符合法律规定，本应当依法驳回其起诉。但是，晟世华龙公司于2018年5月9日向格尔木市人民政府提出过补偿申请，格尔木市人民政府并未作出答复，如人民法院裁定驳回起诉，告知晟世华龙公司另行起诉格尔木市人民政府履行补偿法定职责，极易导致晟世华龙公司在各种行政诉讼中不断循环，而不能有效化解行政争议，徒增当事人诉累。鉴于此，责令格尔木市人民政府在查明征收范围、征收对象、被征收建筑的合法性等事实的基础上作出征收补偿决定，既尊重行政机关对行政事务作出优先判断及处理的权利，且更有利于实质性化解行政争议。 综上，一审法院认定事实及适用法律错误，依法应予纠正。晟世华龙公司的上诉理由不能成立，本院不予支持；格尔木市人民政府、格尔木市自然资源局的部分上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2018）青28行初7号行政判决； 二、责令格尔木市人民政府在收到本判决书之日起90日内对格尔木晟世华龙工贸有限责任公司作出征收补偿决定。 本案案件受理费50元，由格尔木市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 （程敏 书 记 员 范献育