北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终2375号上诉人（一审原告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人徐星波，北京市海淀区司法局工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。被上诉人（一审被告）英玉华，女，满族，1962年9月27日出生，退休，住北京市海淀区。委托代理人玄丽锦，北京浩硕律师事务所律师。委托代理人王明慧，北京浩硕律师事务所实习律师。上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）因不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院(以下简称一审法院)（2019）京04行初1550号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。英玉华于2019年8月6日向海淀区政府邮寄《查处申请函》，申请事项为请求对被申请人北京海融达投资建设有限公司违法截留申请人英玉华房屋搬迁补偿款及回迁安置房的违法违纪行为予以查处，并责令其依法发放申请人英玉华的房屋搬迁补偿款及安置房。主要事实和理由：申请人位于北京市海淀区倒座庙三建宿舍楼312号的合法公租房屋因海淀区倒座庙7号楼搬迁项目而被列入房屋搬迁范围，申请人已经与被申请人签订了《倒座庙7号楼回迁安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》）及《倒座庙7号楼回迁安置补偿协议（补充协议）》（以下简称《补充协议》），并于2019年5月3日在选房确认单上签字，完成了腾房任务。申请人腾房后，第三人搬进了海淀区倒座庙三建宿舍楼312号公租房内，被申请人据此为由拒绝履行支付申请人搬迁补偿款等协议义务。因为该房屋是申请人一家的唯一住房，现在房屋被征收，而被申请人一分补偿也不予支付，导致申请人无家可归。申请人认为，依据相关法律法规，申请人是该公租房的合法承租人，海淀区政府是法定的征收主体，被申请人作为海淀区政府成立的全资国有单位受委托作为征收实施单位，在该项目的征收过程中应当按照法律规定予以征收补偿，在征收过程中，被申请人违法截留申请人的搬迁补偿款及安置房的行为已经违反法律法规，海淀区政府有义务对被申请人违法违纪行为进行查处和监督。英玉华向一审法院起诉称，英玉华于2019年8月6日向海淀区政府邮寄《查处申请函》，海淀区政府于2019年8月7日签收，但是从海淀区政府接到申请之日起至起诉时已超过两个月却没有作出任何回复，也没有作出任何查处行为。故向法院提起诉讼，请求：1、确认海淀区政府于2019年8月7日收到英玉华邮寄的查处申请未依法履行查处职责的行政不作为违法；2、判令海淀区政府履行查处的法定职责。一审法院经审理查明，2017年7月4日，北京市国土资源局海淀分局（以下简称国土海淀分局）向北京市海淀区住房和城乡建设委员会作出京国土海函[2017]175号《关于苏州街站一体化棚改项目征求国土意见的复函》中称，苏州街站一体化棚改项目（以下简称涉案项目）符合海淀区土地利用总体规划要求，已纳入北京市2017年棚户区改造和环境整治任务，取得了海淀区政府授权前期工作主体的批复和规划部门的意见（海规字[2017]26号）。2017年11月，国土海淀分局制订发布《北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标文件》（以下简称《招标文件》）及六个附件，主要内容为经被告海淀区政府批准，国土海淀分局委托中机国际招标有限公司进行涉案项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作。其中第一部分“投标须知”第一章总则第一条规定，按照海淀区政府批准的《海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权一次性招标方案》，国土海淀分局编制了招标文件，并组织本项目的公开招标工作。第五章中标人工作范围第二十六条第11项规定，中标人在出让土地进行回迁安置房及其余房屋的建设。用于回迁以外的其余房屋的使用方向和销售定价等，由北京市海淀区住房和城乡建设委员会报请北京市海淀区人民政府审定后统筹安排。2017年12月29日，国土海淀分局向北京城投地下空间开发建设有限公司（以下简称城投公司）下发《中标通知书》，告知城投公司被确定为涉案项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标的中标人。2019年10月17日，《北京海融达投资建设有限公司关于地铁16号线苏州街站一体化棚改项目（倒座庙7号楼）拆除的说明》称，倒座庙7号楼位于正在建设中的地铁16号线苏州街站东侧，平面距离约8米，是典型一体化项目，该项目由北京海融达投资建设有限公司于2019年8月初拆除。一审法院另查明，海淀区政府对于英玉华与北京海融达投资建设有限公司就涉案项目签订了《补偿协议》、《补充协议》无异议。英玉华于2019年5月3日签订《选房确认单》，当日参加了涉案项目倒座庙7号楼搬迁安置房选房，选到一处B楼11层1103号房屋。英玉华于2019年8月6日向海淀区政府邮寄《查处申请函》，海淀区政府于2019年8月7日签收，至英玉华起诉时被告未作出答复。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，海淀区政府虽然一直辩称其通过查询未找到英玉华邮寄的《查处申请函》，导致其无法作出答复。但是在庭审中，海淀区政府对英玉华提交的《查处申请函》的邮寄凭证并无异议，因此可以认定海淀区政府已经于2019年8月7日收到英玉华提交的履责申请，且到起诉时尚未作出答复。《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号）第一条中规定，到2017年底，全市完成棚户区改造15万户，基本完成四环路以内棚户区改造和环境整治任务。第三条“工作机制”中规定，各区县政府要按照市级工作机制模式，设立专门机构，负责本行政区域内棚户区改造和环境整治工作的组织实施和监督管理。第四条“职责分工”中规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，要统筹安排年度工作计划，明确具体工作责任和措施，加强督查，及时协调解决工作中遇到的重点难点问题，确保按时完成任务。各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体。第五条“支持政策”（四）做好征收补偿和安置工作中规定，各区县政府要按照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。本案中，涉案项目为地铁16号线苏州街站一体化棚改项目。依据实施意见的规定，本应通过国有土地上房屋征收与补偿的方式进行，但是依据双方提交及一审法院调取的证据，不能证实涉案棚改项目采用了征收方式。海淀区政府在庭审中称应该启动国有土地上房屋征收方式，但将尚未进入征收程序的原因归责于该项目的中标人城投公司未向相关部门提出征收申请。综上，涉案项目虽然为棚改项目，但是未依据《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》采取国有土地上房屋征收的途径。尽管在案证据显示涉案项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作是由海淀区政府批准的，授权涉案项目前期工作主体的批复也是由海淀区政府作出的，但是海淀区政府在庭审中未能说清该项目究竟采用何种方式对该区域内房屋进行拆迁补偿，未能明确涉案项目适用的法律依据。对于海淀区政府提出英玉华已经签署的补偿协议和补充协议属于民事协议的意见，因为英玉华及海淀区政府双方均未向一审法院提交上述协议，故一审法院无法审查协议的内容，继而无法判定协议的性质，海淀区政府的此点答辩意见无证据支持。综上，海淀区政府既不能说明涉案棚改项目的性质和法律适用依据，也不能解释清楚其在涉案项目前期工作中作出许可、批准等行为的原因，故对英玉华提出的履责申请具有答复处理的职责。因此，海淀区政府在收到英玉华邮寄的《查处申请函》后，超过两个月的法定期限没有作出答复的行为违法。鉴于海淀区政府对英玉华申请的事项尚需调查、判断后进行处理，故应判决海淀区政府在法定期限内履行答复处理职责。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决海淀区政府在本判决生效之日起法定期限内对英玉华的申请作出答复处理。海淀区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人作为行政机关，其法定职责来源于法律规定，无法律规定则无职责。现行法律均无规定上诉人具有查处无论是平等民事主体之间的民事协议还是行政机关与相对人之间的行政协议不履行的法定职责。2、上诉人能否说清楚涉案项目搬迁的具体情况并不构成本案判决的理由。本案中，上诉人并非实施主体，故并未掌握实施过程中的具体事宜，但这并不构成上诉人不履行法定职责的理由。综上，一审判决认定事实及法律适用错误，故请求撤销一审判决，裁定驳回英玉华的起诉。英玉华答辩称：1、无论是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行房屋征收，还是棚户区改造和环境整治项目而发生的房屋拆迁行为，上诉人都是本案的履责主体，一审法院判决事实认定事实清楚、法律适用正确；2、上诉人称“北京城投地下空间开发建设有限公司是涉案项目的实施主体，对涉案项目实施承担相应的责任和义务”没有法律依据；3、被上诉人与北京海融达投资建设有限公司签订的补偿协议及补充协议并非平等民事主体之间签订的民事协议，应属特殊意义的行政协议；4、被上诉人与北京海融达投资建设有限公司之间不是简单的不履行协议问题，而是海融达投资建设有限公司违法截留被上诉人补偿款及安置房的违法行为。故请求驳回上诉人的上诉请求。在案证据已全部随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。基于上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，关于海淀区政府对英玉华的申请是否具有查处职责的问题。本案中，英玉华因就涉案项目与北京海融达投资建设有限公司签订的《补偿协议》、《补充协议》出现的问题，请求海淀区政府对北京海融达投资建设有限公司违法截留申请人英玉华房屋搬迁补偿款及回迁安置房的违法违纪行为予以查处，并责令其依法发放申请人英玉华的房屋搬迁补偿款及安置房。事涉棚改项目中房屋权利人的补偿安置和权益保障，需要对涉案项目的性质予以审查。根据《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号）规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体。各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体。各区县政府要按照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。涉案项目作为地铁16号线苏州街站一体化棚改项目，本应由海淀区政府通过国有土地上房屋征收与补偿的方式进行，被征收人与房屋征收部门可按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，解决因履行补偿协议中发生的争议，但本案中海淀区政府并未采取国有土地上房屋征收的途径，英玉华取得合法补偿的权利无法得到法律的充分保护,海淀区政府作为涉案项目的法定责任主体，应当对英玉华房屋的补偿问题负起责任。且根据在案证据，涉案项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作由海淀区政府批准，授权涉案项目前期工作主体的批复也是由海淀区政府作出，涉案项目显系基于行政管理和公共服务的目的启动并实施，尽管海淀区政府主张涉案项目非征收项目，英玉华与北京海融达投资建设有限公司签订《补偿协议》、《补充协议》属于民事协议，海淀区政府无查处职责，但英玉华与北京海融达投资建设有限公司签订《补偿协议》、《补充协议》时对涉案项目的公共管理属性有不异于常人的基本判断，对海淀区政府在其间发挥作用亦有足够的依赖利益，基于维护政府公信力和建设责任政府的原则，海淀区政府亦应对英玉华就履行协议与相关主体发生的纠纷尽到调查处理的义务，以切实维持人民群众的合法权益。同时，如上所述，涉案项目的性质是本案的核心问题，对人民法院依法审理本案有着重要意义。海淀区政府作为涉案项目的责任主体，在涉案项目未按照规定实施征收的情况下，应当在本案诉讼中积极举证，就涉案项目的性质及纠纷解决方案等相关问题尽到合理的说明义务，否则应当承担不利的法律后果。因海淀区政府不能说明情况，一审法院只能基于通过调取证据查明的事实，并根据相关的法律规定对涉案项目的性质及海淀区政府在其中发挥的作用作出判断，由此认定海淀区政府对英玉华提出的履责申请具有答复处理的职责，并无不当。海淀区政府并于其能否说清楚涉案项目搬迁的具体情况并不构成本案判决理由的主张不能成立。关于海淀区政府未在法定期限内作出答复的问题，英玉华提交的《查处申请函》可以证明海淀区政府未在法定期限内作出答复违法，本院认可一审法院对此所作的认定，在此不再赘述。因此，本案中，海淀区政府对英玉华提出的履责申请具有回复的职责。鉴于海淀区政府对英玉华申请的事项尚需调查、判断后进行处理，一审法院判决海淀区政府在法定期限内履行答复处理职责符合法律规定，本院对此予以确认。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，海淀区政府的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由海淀区政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  周凯贺审判员  哈胜男二〇二〇年八月十二日书记员  杨含章