贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔27行初68号 原告三都水族自治县九阡镇扬拱村水夜组，住所地三都水族自治县九阡镇扬拱村。 主要负责人杨胜学，该组组长。 诉讼代表人杨胜会，男，水族，1963年10月2日生，住贵州省三都水族自治县。 委托代理人张倩，北京炜衡（贵阳）律师事务所律师，特别授权代理。 被告三都水族自治县人民政府，住所地三都水族自治县三合街道县府西路。 法定代表人杨显龙，该县政府县长。 委托代理人杨顺含。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人龙兵。 第三人三都水族自治县九阡镇扬拱村的佑组，住所地三都水族自治县九阡镇扬拱村。 主要负责人石国环，该组组长。 第三人石国燕，男，水族，1947年1月15日生，住贵州省三都水族自治县。 委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。一般授权代理。 第三人杨秀常，男，水族，1969年8月4日生，住贵州省三都水族自治县。 第三人韦兴桃，女，水族，1981年5月9日生，住贵州省三都水族自治县。 原告三都水族自治县九阡镇扬拱村水夜组（以下简称水夜组）与被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）以及第三人三都水族自治县九阡镇扬拱村的佑组（以下简称的佑组）、石国燕、杨秀常、韦兴桃林业行政裁决及行政复议争议一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告水夜组组长杨胜学、诉讼代表人杨胜会及委托代理人张倩，被告三都县政府委托代理人杨顺含，被告黔南州政府委托代理人龙兵，第三人的佑组组长石国环，第三人石国燕及委托代理人覃治招，第三人杨秀常、韦兴桃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 三都县政府于2019年8月12日作出三府裁处〔2019〕9号《关于九阡镇扬拱村的佑组与水夜组“水卫”山和“姑纠”山林地权属争议的处理决定》（以下简称9号《处理决定》），决定以水夜田角小路顺坡脊线到主坡脊线后沿小路至坡顶为界,界线以北林地使用权、林木所有权归申请人所有,界线以南林地使用权、林木所有权归被申请人所有(详见处理决定图)；本处理决定由三都水族自治县人民政府九阡镇人民政府监督执行。被告黔南州政府于2020年2月3日作出黔南府行复决字〔2020〕16号《行复议决定书》（以下简称16号《行政复议决定》），维持三都县政府作出的前述处理决定。 原告水夜组诉称，在水夜组和第三人的佑组所在的地区,民间对山势地界的划分长久以来就形成了以恒久不变、相对较为平直的山梁倒水线作为划分地界的历史传统和惯例。之所以以山梁倒水线为界线，就是因为它的固定不变性,一经大家确认,就不再会因为界线的随意变动而产生地界纠纷。本案中水夜组和第三人的佑组对于相关林地地界的划分也是一直按照这个历史传统和惯例在处理,原告所持有的《山林所有权证》也是在这一分界线的基础上依法获得的。第三人的佑组主张按照由人畜踩踏形成的弯曲土路作为分界线,一来其形成的原因太过随意、多变,二来也不符合地界分界线固定、久远的历史特征。原告在本案中主张的划界分界线是符合事实的,是经得起历史检验的。而二被告作出的9号《处理决定》和16号《行政复议决定》对这一事实不予认定,显然是错误的。其次,第三人的佑组提交的1982年《三都县山林所有权》(山林权字第721号),时间早于1984年乡政府建立时间,发证时间与相关行政区划调整不符,该证来源存疑,没有法律效力。第三人的佑组对本案争议林地使用权、林木所有权拥有权利的主张缺乏证据支持。同时,第三人石国燕持有的1998年的《土地承包经营权证书》也与三都县档案馆存档明细表栏记载不符,该表栏明确记载石国燕承包地项下没有林地的内容。因此,在没有证据能够证明第三人的佑组享有本案争议“系农山”、“的枧山”林地使用权、石国燕拥有前述本案争议林地的承包经营使用权的情况下,被告把前述林地使用权、林木所有权裁决归的佑组,是没有合法证据支持的。再次,9号《处理决定》把争议林地划归第三人的佑组依据的《争议地界位置图》所确定的界线,并没有得到原告组村民认可。《争议地界位置图》不能作为确权处理依据。综上,被告三都县政府作出的处理决定不符合历史事实、缺乏合法证据支持，被告黔南州政府对该错误决定进行了错误维持,严重侵犯了原告的合法权益。故，其特提起本案行政诉讼,请求撤销被告三都县政府作出的9号《处理决定》和被告黔南州政府作出的16号《行政复议决定》。 原告水夜组为证实其主张，向本院提交并当庭举示了如下证据： 第一组证据：1.三都县政府于2018年6月15日作出的《关于九阡镇扬拱村的佑组与水夜组“水卫”山和“姑纠”山林地权属争议的处理决定》；2.黔南州政府于2018年11月13日作出的黔南府行复决字〔2018〕258号《行政复议决定书》；3.三都县政府于2019年8月12日作出的9号《处理决定》；4.黔南州政府于2020年2月3日作出的16号《行政复议决定》；用于证明：二被告作出的行政行为侵犯了原告的合法权利，第三人石国燕的《土地承包经营权证》不能证明对争议地享有权利；第三人杨秀常和韦兴桃提供的土地承包经营权证能够证明对争议地享有权利。 第二组证据：第三人杨秀常及韦兴桃户（杨胜坦）持有的1998年《土地承包经营权证》；用于证明登记的两块林地（北至“倒水”）明确位于本案争议林地范围，应当作为本案确权的主要依据。 第三组证据：1.《“水卫”、“姑纠”山林争议地草图》；2.现场山林图片9张；3.光盘1张；用于证明被告确定的争议地界违背公平合理原则，将两块争议地均划给了第三人，根据历史惯例应当以草图中的倒水线为界线。 第四组证据：证人杨某1、杨某2当庭作证称，政府工作人员在组织指界时水夜组村民只是在签到册上签到，并没有在争议地草图上签字认可。 被告三都县政府对原告水夜组举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的不予认可，认为其于2018年6月15日作出的处理决定已经被黔南州政府撤销，其调查核实的相关事实不应该作为后续作出处理决定认定的事实；对第二组证据中杨秀常户《土地承包经营权证书》的真实性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可，认为该证记载的“系农山”不在“水卫”、“姑纠”山林土地的范围内，与本案争议山林土地不具有关联性；对于韦兴桃户《土地承包经营权证书》的真实性予以认可，被告经过调查核实并依据该证登记的“水卫的枧”山林四至明确争议林地的管理界限，被告所认定的林地管理界限没有超出记载的范围；对第三组证据不予认可，认为从该争议地草图的绘制情况来看，争议地在杨秀常持有的1998年《土地承包经营权证书》登记的“系农山”范围之外；对第四组证据证人证言不予认可，认为证人属于原告村集体组织成员，与原告具有直接利害关系，不能作为证据采信。 被告黔南州政府对原告水夜组举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据中三都县政府于2019年作出的9号《处理决定》及被告黔南州政府作出的两份复议决定书予以认可，对三都县政府于2018年作出的3号处理决定认为已不具有效力，对原告的证明目的不予认可，3号处理决定已经被撤销，不能依据3号处理决定调查的事实进行本案确权认定；对第二组证据中杨秀常户《土地承包经营权证书》的真实性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可，认为该证记载的“系农山”不在“水卫”“姑纠”山林土地的范围内，与本案争议山林土地不具有关联性；对韦兴桃户《土地承包经营权证书》的真实性无异议，认为“水卫的枧山”在原告权属范围之内，三都县政府作出的处理决定并没有侵犯原告村民对于“水卫的枧山”的合法权益；对第三组证据不予认可，认为杨秀常持有的1998年《土地承包经营权证书》登记的“系农山”不在争议地范围内；对第四组证据证人证言不予认可，认为证人属于原告村集体组织成员，与原告有直接利害关系，不能作为证据采信。 第三人的佑组、石国燕对原告水夜组举示的上述证据发表的质证意见与被告三都县政府、黔南州政府的质证意见一致。 第三人杨秀常、韦兴桃对原告水夜组举示的上述证据经质证均无异议。 被告三都县政府辩称，一、其在作出9号《处理决定》前曾多次到实地进行调查勘验、核实证据。原告提供的第三人杨秀常、韦兴桃持有的《土地承包经营权证书》以及第三人石国燕持有的1998年《土地承包经营权证书》是本案唯一的合法依据。二、经查实，该案属边界不清纠纷，应给予双方边界线再次确认。其组织双方进行实地勘测、绘制《争议地界位置图》，并获得双方签字认定。综上，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《贵州省林地管理条例》第二十条第三项规定，其作出9号《处理决定》事实清楚、证据确凿、程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告三都县政府为证实其主张，在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据： 第一组证据：1.三都县山林土地纠纷调解工作组于2018年12月28日出具的《告知书》5份；用于证明被告于2018年6月15日作出的3号确权处理决定被黔南州政府撤销后其依法告知当事人提供新的证据。 第二组证据：2.《三都水族自治县山林土地纠纷调处现场签到册》（2019年4月2日）；用于证明被告曾组织双方进行调解。 第三组证据：3.三都县政府于2019年8月12日作出的9号《处理决定》及送达回证；4.《关于九阡镇扬拱村的佑组与水夜组“水卫”山和“姑纠”山林地边界争议的处理决定图》；用于证明被告依法作出9号《处理决定》并送达给当事人。 第四组证据：5.三都县政府工作人员对第三人杨秀常、韦兴桃、石国燕调查询问形成的《三都水族自治县山林土地权属纠纷调查笔录》；用于证明“水卫”、“姑纠”山林权属争议为山林界限争议。 第五组证据：6.林权字第721号《三都县山林所有证》；7.三都水族自治县县志；8.林权字第650号《三都县山林所有证》；9.林权字第650号《三都县山林所有证存根》；10.第三人杨秀常持有的1998年《土地承包经营权证书》；11.第三人韦兴桃户（杨胜坦）持有的1998年《土地承包经营权证书》；12.第三人石国燕持有的1998年《土地承包经营权证书》；用于证明：林权字第721号《山林所有证》发证时间是1982年3月13日，证上记载内容与三都县县志记载不一致，不能作为确权依据；林权字第650号《山林所有证》记载有两幅山林，但存根只有一幅山林且记载内容不相符，也不能作为确权依据；第三人杨秀常持有的《土地承包经营权证书》记载的“系农山”不在“水卫”“姑纠”争议地范围内；被告依据杨胜坦、石国燕的《土地承包经营权证》记载范围对双方争议的林地界线进行划分。 第六组证据：13.界线争议图4张；用于证明被告根据当事人主张的界线及范围明确双方各自管理林地及林木的界线。 第七组证据：14.2019年1月10日杨秀常提供的《证明》；用于证明该份《证明》是当事人的单方证明，不能作为本案的处理依据。 原告水夜组对被告三都县政府举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组、第二组、第三组证据无异议；对第四组证据不予认可，认为不是原告水夜组的真实意思表示，达不到被告的证明目的；对第五组证据中6-9号证据予以认可，认为《山林所有证》不能作为本案确权的依据；对10、11号证据认为恰恰能够证明原告对争议林地享有使用权；对12号证据认为不能证明第三人的佑组对争议林地享有使用权；对第六组证据不予认可，认为第一、第三张图上没有原告的签字，第二张、第四张图上指界人的签字不是其本人签字；对第七组证据予以认可，但认为达不到被告的证明目的，水夜组村民不认可以第三人石国燕的《土地承包经营权证》作为处理依据。 被告黔南州政府及第三人的佑组、石国燕对被告三都县政府举示的证据经质证均无异议。 第三人杨秀常、韦兴桃对被告三都县政府举示的上述证据的质证意见与原告水夜组的质证意见一致。 被告黔南州政府辩称，一、其作出的行政复议决定程序合法。二、其作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。本案争议地地名为“水卫”山和“姑纠”山。2013年6月6日，原告水夜组向被告三都县政府递交《土地确权申请书》，要求对其与第三人的佑组的纠纷进行调查处理，后扬拱乡组织双方调解未果。2014年1月9日，被告三都县政府受理了原告水夜组的确权申请。2014年8月5日，被告三都县政府组织双方进行实地踏勘，绘制《争议地位置图》。2018年6月15日，三都县政府作出三府裁处〔2018〕3号《九阡镇扬拱村的佑组与水夜组“水卫”山和“姑纠”山林地权属争议的处理决定》，其依法予以撤销。2019年4月2日，三都县政府重新组织争议各方踏勘，确定争议范围及界限，并于2019年8月12日重新作出处理决定。原告水夜组不服向其申请行政复议，其依法予以受理。原告水夜组提交的《三都县山林所有权证》（三林权字第650号）正本和存根记载内容不一致，依法不能作为确权依据。第三人的佑组提交的《三都县山林所有权证》（三林权字第721号）记载内容与三都县县志不一致，真实性存疑，依法不能作为确权依据。第三人石国燕、韦兴桃提供的《土地承包经营权证》涉及本案争议山林，应作为确权依据。本案纠纷系原告水夜组与第三人的佑组之间权属界线不明引发的林地使用权、林木所有权争议。各方当事人在2019年4月2日争议现场指界图上签字确认争议界线和管理区域，三都县政府根据确权权属依据及各方实际管理使用情况作出的处理决定公平合理，符合法律规定，利于实际生产、生活，其依法予以维持，并无不当。综上，其作出的复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法,请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府为证实其主张，在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了用以证明其作出复议决定程序合法性的证据：1.《行政复议申请书》；2.16号《行政复议决定》；3.《行政复议受理通知书》；4.《第三人参加行政复议通知书》4份；5.《行政复议案件延期审理通知书》6份；6.EMS邮寄快递详情单。 原告水夜组、第三人杨秀常、韦兴桃对被告黔南州政府举示的上述证据经质证，对其真实性予以认可，对复议程序的合法性无异议，但对复议决定的处理意见不予认可。 被告三都县政府、第三人的佑组以及第三人石国燕对被告黔南州政府举示的上述证据经质证均无异议。 第三人石国燕当庭陈述，争议地在1982年第一轮土地承包及1998年第二轮土地承包时期，一直归的佑组所有并承包给第三人石国燕管理。该争议地在2008年以前一直没有争议，2008年第三人石国燕将争议地林木卖给他人时才发生争议。原告陈述当地村民以倒水为山界与事实不符，应以山沟、大路等作为界限。 第三人石国燕为证实其主张，向本院提交了以下证据：1.石国燕身份证复印件；2.石国燕户《承包土地基本情况登记表》；3.石本富户《土地经营承包调查统计表》；用于证明的佑组村民石本富在争议地范围内也有土地，争议地应归第三人的佑组所有。 原告水夜组对第三人石国燕提交的上述证据发表的质证意见为：对1号证据无异议；对2号证据的真实性无异议，但认为达不到第三人的证明目的，档案记载石国燕并没有山林；对3号证据不予认可，认为与本案没有关联性。 被告三都县政府、黔南州政府以及第三人的佑组对第三人石国燕提交的上述证据经质证均无异议。 第三人杨秀常、韦兴桃对第三人石国燕提交的上述证据的质证意见与原告水夜组的质证意见一致。 第三人杨秀常、韦兴桃当庭陈述意见与原告起诉的事实和理由一致，未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，并经本院审查评议，原、被告及第三人石国燕提交的证据均客观真实、来源合法，能证明本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告水夜组与第三人的佑组因“水卫山”和“姑纠山”林地所有权和使用权发生争议，第三人的佑组于2016年向被告三都县政府申请确权，请求确认“水卫山”和“姑纠山”争议地归的佑组所有。关于争议地地名，原告水夜组与第三人的佑组称谓不同，原告水夜组称争议地地名为“的枧山”、“系农山”，第三人的佑组称争议地名为“水卫、姑纠山”。被告三都县政府于2018年6月15日作出三府裁处〔2018〕3号《九阡镇扬拱村的佑组与水夜组“水卫”山和“姑纠”山林地权属争议的处理决定》，决定1号争议地“水卫”（“的枧”）山和2号争议地“姑纠”（“系农”）山林地所有权归九阡镇扬拱村集体所有；1号争议地“水卫”（“的枧”）山林地使用权和林木所有权归九阡镇扬拱村的佑组所有；2号争议地“姑纠”（“系农”）山林地使用权和林木所有权归九阡镇扬拱村水夜组所有。第三人的佑组不服，向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府于2018年11月13日作出黔南府行复决字〔2018〕258号《行政复议决定书》,撤销了被告三都县政府作出的前述处理决定，并责令其重新作出。被告三都县政府于2019年4月2日重新组织争议各方踏勘，确定争议范围及界限，于2019年8月12日重新作出案涉9号《处理决定》，决定以水夜田角小路顺坡脊线到主坡脊线后沿小路至坡顶为界,界线以北林地使用权、林木所有权归申请人所有,界线以南林地使用权、林木所有权归被申请人所有。原告水夜组不服，向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府受理后于2020年2月3日作出案涉16号《行政复议决定》，维持被告三都县政府作出的前述案涉9号《处理决定》。原告水夜组仍不服，向本院提起本案诉讼，诉如前述。 庭审中，被告三都县政府工作人员陈述其作出的处理决定仅是对原告与第三人之间的山林管理界限争议作出处理，对争议地的权属未作出处理。 本院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第二条第一款：“林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”及《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”之规定，行政区域边界争议不属于土地权属争议，林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”及《贵州省林地管理条例》第十八条“林地权属有争议的，由当事人协商解决;协商不成的，按照以下规定处理：……;(二)单位之间发生的林地所有权、使用权争议，在县级行政区域内的，由县级人民政府依法处理；……。”的规定，本案中，原告水夜组与第三人的佑组因“水卫”山和“姑纠”山林地所有权和使用权发生争议，第三人的佑组向被告三都县政府申请土地权属确权，并不是被告三都县政府主张的山林界限争议。被告三都县政府在受理原告与第三人林地权属纠纷确权申请后，在处理土地权属争议过程中，应经过调查询问、组织争议当事人实地踏勘等方式，充分查明争议林地的使用情况，按照尊重历史、照顾现实的原则，结合争议土地使用情况和各方当事人提交的权属依据，对争议林地的所有权和使用权的归属依法作出处理决定。被告三都县政府虽在确权处理程序中组织当事人进行勘界并绘制了《争议地位置图》，但在其出的案涉9号《处理决定》中对争议林地的四至界限范围、面积均未予以明确，对争议林地的所有权和使用权归属亦未作出明确处理，其作出的处理结果不明确、不具体。故，被告三都县政府作出的处理决定认定事实不清,证据不足,明显不符合土地权属争议确权处理的规定，依法应予以撤销。被告黔南州政府作出被诉16号《行政复议决定》维持被告三都县政府作出的案涉9号《处理决定》明显不当，亦属认定事实不清，证据不足，依法亦应予以撤销。 综上所述，原告水夜组诉请撤销被告三都县政府作出的案涉9号《处理决定》和被告黔南州政府作出的案涉16号《行政复议决定》的理由成立，依法予以支持。被告三都县政府作为案涉土地权属争议确权机关对原告与第三人之间的林地权属争议应重新作出处理。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告三都水族自治县人民政府于2019年8月12日作出的三府裁处〔2019〕9号《关于九阡镇扬拱村的佑组与水夜组“水卫”山和“姑纠”山林地权属争议的处理决定》； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2020年2月3日作出的黔南府行复决字〔2020〕16号《行政复议决定书》； 三、被告三都水族自治县人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 丹 审 判 员  游昌新 人民陪审员  广家雍 二〇二〇年八月七日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥