福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终354号 上诉人（一审被告）福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号。 法定代表人陈为友，局长。 委托诉讼代理人薛倩如，该局工作人员。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）王惠英，女，1980年5月7日出生，汉族，住福州市晋安区。 委托诉讼代理人周莺、肖萍，福建祥仲申律师事务所律师。 一审第三人福州市宏榕房屋征收工程公司，住所地福州市晋安区三环路盛辉车辆检测站内东山丽园配套房第二层。 法定代表人王加宁，总经理。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 一审第三人福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会，住所地福州市晋安区鼓山镇湖塘村。 法定代表人王仕江，主任。 上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”）因王惠英诉其房屋征收补偿协议一案，不服福州市台江区人民法院（2019）闽0103行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年10月26日，福州市晋安区人民政府召开常务会议，决定对晋安区鼓山镇红光湖塘旧屋区进行协议征收，同时福州市晋安区人民政府确定该地块由被告晋安房管局负责征收，第三人福州市宏榕房屋征收工程公司（以下简称“宏榕公司”）为征收实施单位。后被告于上述被征收地块发布《致晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目征收范围群众的一封信》，告知被征收地块的征收工作时间安排、第一签约期限内签约户抽取回迁选房顺序号的权利及房屋征收补偿方案。后被告晋安房管局再次发布《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目房屋征收补偿方案补充规定》。原告王惠英主张的湖塘村××号房屋位于上述地块征收范围内。经第三人摸底，原告王惠英就湖塘村××号房屋之征收出具三份《具结书》。第一份《具结书》原告王惠英承诺其“向征收人及征收实施单位提供的相关材料及信息系真实、合法、有效的。具结人据此与征收人、实施单位签订的《征收补偿安置协议书》符合相关法律、法规及本次征收实施细则及政策的规定。若经征收人及征收实施单位等相关部门审查，具结人有刻意隐瞒被征收房屋真实情况，或提供的相关材料与征收人及征收实施单位等相关部门审查结果不服的，具结人自愿承担由此产生的一切法律、经济责任，并依据征收人及征收实施单位核实的情况重新签订《征收补偿安置协议书》。”第二份《具结书》主要内容为：原房座落晋安区，被征收人为王惠英，配偶卓闽锋，该房屋已列入此次“晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目”征收范围，经实地丈量该房屋总建筑面积197.44平方米，具结人保证被征收房屋却系其所有，且无任何抵押、房屋买卖、债权债务等权属纠纷，现由具结人签订《房屋征收补偿安置协议书》，具结人自愿要求安置Ｉ0990㎡后剩余面积予以货币补偿，并待办理相关审查手续后由具结人王惠英全权负责领取征收货币补偿款。具结人保证以上所述与事实相符，决无隐瞒。今后如因原房屋的来源、权属或安置方式等引起的异议与纠纷，具结人愿承担由此引起的一切经济、法律责任，与其他单位及个人无关。第三份《具结书》主要内容为：湖塘村××号房屋产权未登记面积为197.44㎡，均系1984年至2004年间建成的砖混结构房屋。以上房屋属原告（或继承、分割）财产，供自己居住使用，因历史原因尚未办理土地、房屋产权登记。原告及其配偶卓闽锋保证该房屋上述的权属、建造年限、结构、使用现状及土地、房屋产权未登记情况与事实相符。若原告隐瞒事实，骗取重复补偿安置或再次享受本村人口认定安置补偿面积优惠政策的，或今后他人对该房屋权属、补偿安置，或由本人办理该房屋相关的征收补偿安置等事宜提出异议的，原告及其配偶和法定继承人均愿承担由此产生的一切法律后果。一审第三人福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会（以下简称湖塘村委员会）亦出具《证明》，证明原告系湖塘村居民，现居住晋安区房屋，总建筑面积197.44㎡，属其私人财产，非村财产。2018年1月23日，以被告晋安房管局为甲方，原告王惠英为乙方，第三人宏榕公司为丙方，三方共同就湖塘村××号房屋签订了合同号为:ＨＴＣＡ2114002的《征收补偿协议》。该《征收补偿协议》主要约定，甲方委托丙方征收乙方坐落福州市晋安区，总建筑面积197.44㎡，主体屋式为砖混一等，成新率80%。乙方无产权建筑面积折算成确权面积为134.72㎡。乙方同意实行货币补偿的房屋建筑面积为77.75㎡，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计928717元。乙方同意实行产权调换的房屋建筑面积为119.69㎡，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计为1379978元。乙方选择Ｉ09周边地块90房型1套，产权调换用房总价约1228320元，乙方同意扣除各项补偿、补助及奖励费，甲方应退乙方产权调换差价约1080375元。同月25日，第三人宏榕公司向原告王惠英发放《搬迁顺序号码单》。同年8月24日，第三人宏榕公司向原告王惠英作出《撤销告知函》（以下简称《告知函》）。该《告知函》主要内容为：“你户房屋坐落于湖塘村××号，此次因湖塘村旧屋改造项目该房屋列入征收范围，虽然你户已与我司签订房屋征收补偿安置协议书，但由于发现你户房屋全部或部分建盖于湖塘村村财的产权红线空地范围内，在签约时你户没有如实告知该情况，因此该《房屋征收安置补偿协议书》的签订存在合同法第五十四条：‘下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立；（二）在订立合同书时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。’可以行使撤销权的情形，否则就有损害集体财产和骗取国有资产之嫌，故特通知贵方立即撤销该《房屋征收安置补偿协议书》。若有领取补偿款，需全部退还给我司，否则我司将循法律途径解决。”原告王惠英收悉该《告知函》后不服，遂向本院提起本案诉讼，请求责令被告及第三人继续履行案涉《征收补偿协议》。 一审另查明，福州市人民政府于1997年7月20日向福湖塘村委员会颁发编号为榕晋Ｊ字第001423号《房屋所有权证》。该《房屋所有权证》记载，房屋坐落为晋安区鼓山镇湖塘村，所有权人为湖塘村委员会，权利来源为1982受自建产业，建筑面积共计916.67㎡。经本院向原、被告及第三人确认，各方确认以下事实：1、本案原告所主张的湖塘村××号房屋部分坐落于该《房屋所有权证》“附图”中的土地红线范围内；2、湖塘村××号房屋之面积未计入榕晋Ｊ字第001423号《房屋所有权证》项下房屋面积中。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”据此，原告王惠英认为被告晋安房管局及第三人宏榕公司未依签订的《征收补偿协议》履行义务，有权向人民法院提起诉讼。故被告及第三人宏榕公司关于原告王惠英诉讼主体不适格的辩解，理由不成立，一审法院不予支持。 关于案涉4-1号房屋是否属于湖塘村委员会集体财产的问题，一审法院认为，被告晋安房管局提交的证据6中的《证明》可以证明，第三人湖塘村委员会已出具书面证明，确认案涉4-1号房屋系原告王惠英之私产，而非村集体财产，且第三人湖塘村委会亦到庭进一步陈述案涉4-1号房屋与村集体财产无关。据此，可认定湖塘村××号房屋为原告王惠英之私产，而非村集体财产。故被告晋安房管局及第三人宏榕公司关于原告王惠英刻意隐瞒房屋基本状况及本案《征收补偿协议》将损害村集体利益的主张缺乏事实、法律依据，不予支持。案涉房屋属无产权房屋，按照该项目的房屋征收补偿方案中“无产权房屋认定补偿办法”部分，原告王惠英作为被征收人可以获得本案被诉《协议书》项下约定的安置补偿利益。据此，被告晋安房管局关于案涉房屋系违章建筑故不能获得原协议约定的征收补偿安置房及货币补偿的主张缺乏事实、法律依据，亦不予支持。 关于第三人宏榕公司向原告王惠英发出的《告知函》是否发生法律效力的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”，若房屋征收部门认为案涉《征收补偿协议》存在法定可撤销情形，应依法请求人民法院撤销。且被告晋安房管局与第三人宏榕公司签订的《房屋征收补充委托合同》中未就第三人宏榕公司可依被告委托行使征收补偿协议解除权进行约定。在此情形下，第三人宏榕公司径直向原告王惠英作出《告知函》不产生本案《征收补偿协议》被撤销的法律后果。 综上，第三人宏榕公司向原告王惠英作出的《告知函》不影响本案《征收补偿协议》之法律效力，被告晋安房管局及第三人宏榕公司关于本案《征收补偿协议》应当撤销的答辩意见缺乏事实、法律依据。原告王惠英请求被告及第三人继续履行本案《征收补偿协议》的理由充分，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决：责令被告晋安房管局及第三人宏榕公司于本判决生效之日起六十日内履行《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：HTCA2114002）中约定的义务。 上诉人晋安房管局向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决并改判驳回上诉人的起诉。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。其提起上诉的主要事实和理由为：1.一审判决未就被上诉人主体不适格予以审查认定，存在程序错误。如果被上诉人诉称1988年该房屋便存在，且属于被上诉人所有，显然与被上诉人当时的年龄不符，根据被上诉人出生日期推算，其在1988年才8岁，不可能建筑如此之大的房屋。由于本案中被上诉人并没有提供任何证明该诉争房屋属于其的合法权利来源的证据，结合当时其未成年和没有收入等情况完全可以佐证其本身并不是该房屋的建筑者乃至所有权人，自然不是本案的适格的原告主体。2.本案判决是否应该继续履行诉争补偿安置协议书应该以被上诉人对上诉人晋安房管局委托征收实施单位一审第三人宏榕公司在诉前发出的《告知函》合法性与否循他案法律途径解决为前提，逾越对《告知函》的行政复议或诉讼程序，径行在本案中认定该《告知函》无效存在程序错误。况且根据被上诉人自己所立具结书，基于其在该具结书中承诺其所建该诉争房屋的虚假陈述，作为征收部门和征收实施单位可以解除、撤销。3.根据物权法规定，榕晋J字第001423号《房屋所有权证》的登记效力当然涵盖坐落在该权证的红线范围内的诉争房屋，只有按照法定程序才能撤销该权证，但一审判决无视漏洞百出的村委会证明不能替代《中华人民共和国村民组织法》第二十四条规定应召开村民大会决定村民重大利益的法定程序规定，属于认定事实不清，适用法律错误，并可能产生村集体财产流失的风险。4.若诉争房屋不属于榕晋J字第001423号《房屋所有权证》登记权利人，则该建筑应为违章建筑，则不应予以赔偿，而不是按照协议实现产权置换。 被上诉人王惠英在法庭调查中辩称：被上诉人的案涉房屋系被上诉人自建，不属于村集体财产。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人湖塘村委员会在法庭调查中述称：案涉房屋确实属于王惠英所有。其他村民同王惠英一样情况的都得到安置。 一审第三人宏榕公司在法庭调查中表示赞同上诉人的上诉意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，王惠英作为案涉《征收补偿协议》的协议当事人以及《告知函》的相对人，其请求人民法院撤销《告知函》以及请求上诉人履行《征收补偿协议》的相应义务，系本案适格的原告，有权提起本案诉讼。上诉人关于王惠英诉讼主体不适格的主张，本院不予支持。一审法院针对被上诉人的诉求，一并对《告知函》效力作出认定，并无不当。 首先，关于案涉房屋的权属问题。相关证据可以证明案涉4-1号房屋不在榕晋J字第001423号《房屋所有权证》登记的房屋面积范围内，该房屋系王惠英之财产，该房屋不因在榕晋J字第001423号《房屋所有权证》所涉及土地红线范围内而改变其私人财产的性质。 其次，关于上诉人主张案涉协议的补偿标准采用了“区位综合地价”补偿标准，实际上应当采用“重置成本”补偿标准予以补偿的问题。本院认为，对于城区集体土地征收，应首先保障失地农民的居住条件不降低，对于房屋的补偿不应限于土地附着物的核定，而应以合理的市场价格予以补偿。《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》第五点对无产权房产认定办法予以了细化，案涉安置协议适用第（二）项之规定，对王惠英以综合地价标准补偿，并无不妥。其中第（五）项规定，对私营企业或者个人在1984年1月5日至2006年8月26日前向村（社区）、镇（街道）租地建设的无产权房屋，按不同结构的房屋重置价结合成新率给予补助，该规定既不符合本案基本情况，也无法保障被征收人的补偿权益。 再次，关于案涉《告知函》的效力等相关问题。上诉人晋安房管局主张将村集体土地补偿款等补偿给个人将损害村集体权益，因王惠英等村民在案涉土地上建设房屋系该村遗留问题，且该村村委会已经出庭表示上诉人应按照协议支付相关款项，可以视为该村村委会主动放弃了相关土地补偿权益给村民王惠英，故上诉人的该主张不能成立。王惠英作出的《具结书》对房屋建成时间、未办理土地及房屋产权、在本市范围内无其他住房等相关事宜予以了承诺，也并无相关证据显示其在上述承诺中存在虚假陈述，故案涉《告知函》以王惠英房屋建设在村财红线内为由撤销案涉协议，缺乏事实依据；行政协议作为一种行政活动方式，虽然借用民事合同的方式，但行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条之规定，行政机关应当对自己订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中，案涉协议由上诉人晋安房管局与王惠英签订，但案涉《告知函》系由一审第三人宏榕公司向王惠英作出，由于上诉人与宏榕公司签订的《房屋征收补充委托合同》中未约定宏榕公司可依委托行使征收补偿协议解除权，上诉人也未能举证证明该《告知函》系经上诉人通过正当程序予作出，程序违法。故该《告知函》不能产生撤销案涉协议的法律效果。综上，一审法院认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费13087元由上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年八月三十一日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。