四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行初18号 原告四川新华纺织有限公司，住所地四川省营山县工业集中区永兴路97号。 法定代表人苏华东，董事长。 委托代理人苏华珍，副总经理。 委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。 被告营山县人民政府，住所地四川省营山县朗池镇正西街48号。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人李冠军，营山县司法局工作人员。 委托代理人熊红明，四川红彤律师事务所律师。 原告四川新华纺织有限公司（以下简称新华纺织公司）诉被告营山县人民政府（以下简称营山县政府）土地行政补偿纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告四川新华纺织公司的委托代理人苏华珍、王金龙，被告营山县政府的委托代理人李冠军、熊红明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告新华纺织公司诉称，涉案房屋土地被营山县政府征收，原告已对营征决字[2016]第2号《国有土地上房屋征收决定》提起诉讼，该案正在审理中。在签约期限内原被告双方未能达成补偿协议，2017年1月24日，被告作出征补字（2017）第1号补偿决定，对原告的房屋土地按工业用地性质进行补偿，补偿价款2846800.00元。原告认为被告作出的补偿决定违法，理由如下：一、被告的征收决定违法，具体理由在征收决定案中有详细阐述。二、原告现有的《国有土地使用证》登记的土地用途是工业用地，但2006年被告的《备忘录》和《补偿决定》项下的土地在当前营山县城市总体规划的用途为商业用地，因此被告应按商业用地的性质给予原告补偿。三、案涉土地原告当初是通过缴纳补偿费获取的，并不是无偿划拨。请求：一、撤销营山县政府作出的征补字（2017）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定》；二、本案诉讼费由被告承担。 为支持其诉讼主张，原告新华纺织公司提交如下证据： 1.营业执照，拟证明原告诉讼主体资格； 2.征补字（2017）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，拟证明被诉行政行为； 3.南充市中级人民法院（2017）川13行初57号行政裁定书，拟证明原告的起诉未超过起诉期限； 4.营山县政府2006年第十期《备忘录》，拟证明被告曾向原告作出行政允诺，将原告土地用途变更为商业用地； 5.《国有土地使用证》，拟证明原告拥有合法的国有土地使用权； 6.《营山县国土局关于营山县新华织布厂补办征地手续的批复》； 7.《关于征用土地增补经费的补充协议》四份； 8.领条、收据； 9.《营山县新华织布厂补办征用土地协议书》； 10.《议事纪要》； 11.《协议书》； 上述6-11证据拟证明原告的土地使用权不是以划拨方式取得的，而是通过征用依法取得的，属于出让； 12.《政府信息公开申请答复书》二份，拟证明补偿决定书中产权调换补偿方式的安置小区没有合法手续。 被告营山县政府辩称，一、《征收补偿决定》内容公平、合理，程序合法。1.《征收补偿决定》的评估依据是充分的。首先评估机构是原、被告双方共同选定的；其次初评结果出来后，被告对结果进行了公示；最后，在原告对初评结果提出异议后，评估机构反复征询原告意见，最终客观、公正的作出了《房地产估价报告书》。2.被告是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条与《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条的规定作出的《征收补偿决定》，内容公平、合理，程序合法。二、原告提出应依照2006年9月14日的《备忘录》精神对其国有土地按商业用地进行补偿缺乏事实和法律依据。1.《备忘录》不属于公文种类，对外不具有法律效力。2.征收的国有土地是划拨的工业用地。3.规划委员会已于2006年12月14日明确告知原告对其土地性质不予变更。4.按国有土地现状进行评估并作出《征收补偿决定》是合法、公平的。请求依法驳回原告的诉讼请求。 在法定的举证期限内，被告营山县政府提交了以下证据： 1.征补字（2017）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，拟证明征收补偿决定书的合法性； 2.《关于征收四川新华纺织有限公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧国有土地上房屋的补偿方案》、公示照片，拟证明作出的征补决定是按照法律规定进行的； 3.《关于拨付四川新华纺织有限公司（原营山县新华织布厂）征收补偿款到位的资金证明》，拟证明补偿资金到位情况； 4.《关于召开征收补偿四川新华纺织有限公司国有土地上房屋事项调解会的通知》，拟证明在作出征补决定前，县政府组织当事人进行了多次调解； 5.征告字（2016）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定告知书》，拟证明被告已告知原告其准备作出征补决定，以及告知原告权利救济途径； 6.《通知》， 7.房屋评估初步评估结果公示， 8.评估机构对初步评估结果到现场进行解释说明的记录， 上述证据6-8拟证明选择评估机构程序合法，同时县政府对初评结果进行了公示； 9.营房估价（2016）字第0758号《房地产估价报告书》，拟证明该报告是被告作出征补决定的主要依据； 10.《关于调整四川新华纺织有限公司营中东侧（原营山县新华织布厂）国有土地上房屋征收签约期限的公告》，拟证明被告在作出征补决定时履行了法定程序； 11.送达回证，拟证明被告履行了作出征补决定的相关程序。 在庭审中，被告营山县政府补充提交了成都市川衡资产评估事务所川衡评报字（2016）C-229号《资产评估报告书》，拟证明对原告的固定资产、构筑物及其他辅助设施的评估情况。 本院在庭审中责令被告补充提交了营山县规划委员会办公室营规划发［2006］25号《关于营山县用地性质情况的说明函》，拟证明营山县国土资源局以案涉土地不符合城市总体规划为由，不予办理土地变性手续。 经庭审质证，原告对被告营山县政府提交的证据1真实性、关联性无异议，对合法性有异议。该征补决定虽然明确了产权调换补偿方式，但没有明确产权调换房屋的位置，在作出征补决定前没有给原告提供调换房屋的相关证明，违反了补偿资金或房屋应在征收前到位的规定。且产权调换房屋所在小区还没有立项、规划、批准，没有开始修建，原告无法选择该调换方式。同时，补偿决定中记载的产权调换房屋市场估价3483344元没有任何依据。针对该补偿决定书中货币补偿方式，构筑物辅助设施补偿费12万余元，没有评估依据。对搬迁费、停产停业损失补偿费按每平米10元的补偿标准进行补偿，不能弥补原告实际支出的损失；证据2、3，被告没有进行有效公告，未允许原告提出修改意见，程序违法。对于公示照片，因被告没有提供原件，不能证明被告对方案进行了公示和征求意见；证据4，被告当庭出示其2017年1月9日出具的资金证明，已超过了法定的举证期限。同时该证明上金额是302万余元，但征补决定书上记载的是3453466元，证明被告的资金没有完全到位；证据5，真实性予以认可，但不能证明补偿决定的合法性；证据6、7、8，对通知、初评结果公示、征求意见的三份证据真实性予以认可，但苏华东对初评结果提出的意见，其实质上是不认可该意见，是要求申请复核，但被告未进行复核。初评结果记载土地状况为工业划拨用地，该认定事实无依据，违背了备忘录的基本内容，评估结果不合法；证据9，该估价报告中没有评估人员资质证书和评估机构营业执照，对该机构和评估人员的资质有异议。“评估师申明”中只有印章没有签名，违反了《房地产估价规范》第8.0.6条的规定。评估报告中没有附评估人员的现场调查勘验笔录，原告对评估报告中认定的房屋面积、结构、建成时间均有异议。该评估报告中的评估方法未严格按照《房地产估价规范》进行。估价报告明细表中，合计的土地和房屋总额是284万余元，没有附属物的评估结果，补偿决定中第四项附属物补偿的金额没有依据；证据10、11，不认可其合法性。对被告当庭提交的证据，已超过法定的举证期限，不予质证。对责令被告补充提交的证据无异议。 被告对原告提交的证据1-3的三性无异议；证据4的真实性无异议，对证明目的有异议；证据5，不能达到原告的证明目的，反而证明评估的土地用途是准确的；证据6-11的真实性不能确定，与本案无关，不能达到其证明目的；证据12、13的关联性有异议；对原告提交的其它证据未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：原、被告在法定的举证期限内提交的证据客观真实，来源合法，且与本案具有关联性，本院予以确认。被告在庭审中提交的证据，已超过法定的举证期限，本院不予采信。对本院责令被告补充提交的证据予以采信。 经审理查明，1995年9月20日，原营山县新华织布厂取得营国用（95）字第3069号《国有土地使用证》，地址营山县朗池镇新生村八社，用途工业用地。2006年9月14日，营山县政府《备忘录》，同意新华织布有限责任公司对原厂区土地11.85亩（含营中校左侧老厂区2.43亩）按照县城总体规划进行开发，土地变更用途所收的土地出让金由企业全额上缴财政，财政再全额返还企业，支持工业企业发展。2006年12月14日，营山县规划委员会办公室向营山县国土资源局作出《关于营山县用地性质情况的说明函》，根据营山县城市总体规划（2004—2010年）要求，位于朗池镇××厂房约9.42亩，用地性质为商住用地；位于营中校东侧老厂区约2.43亩，厂房用地性质为道路用地。 2015年12月14日，被告营山县政府发布《关于征收四川新华纺织有限公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧国有土地上房屋的补偿方案》，对拟征收新华纺织公司位于营山中学东侧国有土地上房屋的补偿方案予以公布。2016年5月20日，营山县棚户区改造建设工作领导小组办公室作出《关于拨付四川新华纺织有限公司（原营山县新华织布厂）征收补偿款到位的资金证明》，征收原告房屋及附属物的补偿款已拨付。 2016年5月30日，营山县政府作出征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》，因营山县城白塔公园至芙蓉山景区项目及安置房建设需要，决定对县城白塔公园至芙蓉山景区工程拆迁安置房用地规划红线内，对新华纺织公司位于营山中学东侧国有土地上的房屋、附属物及建（构）筑物进行征收。 2016年6月3日，经被告通知，原告选定四川省营山县正凯房地产价格评估事务所（以下简称正凯事务所）为房地产价格评估机构。同年7月12日正凯事务所对新华纺织公司位于营山中学东侧房地产价值初步评估结果进行了公示，并于7月15日征求了原告对初步评估结果的意见。同年12月7日正凯事务所作出营房估价（2016）字第0758号《房地产估价报告书》，确定估价对象在估价时点（2016年5月30日）的房地产可能实现的征收价格为284.68万元。2016年12月13日，被告营山县政府将估价报告送达给原告法定代表人苏华东，原告虽对该估价报告有异议，但并未申请复核。 房屋征收部门因在征收签约期限内未能与新华纺织公司达成补偿协议，即报请被告营山县政府作出征收补偿决定书。被告营山县政府对征收部门报请内容进行审查后，于2016年12月16日作出征告字［2016］第1号《国有土地上房屋征收补偿决定告知书》，并将该告知书送达原告。2017年1月24日被告营山县政府作出征补字（2017）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。主要内容：一、货币补偿。按照《营山县人民政府关于征收四川新华纺织有限公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧国有土地上房屋的补偿方案》的规定和被征收人选定的营山县正凯房地产价格评估事务所对上述被征收房屋的估价结果，征收部门向被征收人支付被征收房屋房地产价值补偿费、搬迁费、停产损失补偿费、构筑物及辅助设施补偿费等共计人民币3021639.00元。其中:1.被征收房屋房地产价值补偿费:2846800.00元;2.搬迁费:10元×1837.56㎡＝18375.60元;3.停产损失补偿费:10元×1837.56㎡×1.5月﹦27563.40元;4.构筑物及辅助设施补偿费:128900.00元。补偿费支付期限:本征收补偿决定公告之日起10日内支付。（补偿费已足额存储于营山县棚改办专用账户:营山县农商银行文林支行50×××53。）二、房屋产权调换。产权调换非住宅房屋位于营山××××东侧新生村安置小区。具体位置为:营中东侧四川新华纺织有限公司（原新华织布厂）房屋地段新生村安置小区第1-3单元底层1-11号营业房，建筑面积405.04㎡。交付时间:被征收人签订补偿协议并交房之日起24个月内。搬迁费按被征收非住宅10元／㎡×2次补偿。过渡期限内停产停业损失补偿费按被征收非住宅10元／㎡·月补偿（鉴于被征收房屋闲置多年，且征收人于2006年后为被征收人提供工业用地并搬迁至营山县工业集中区，故过渡期限内不再提供临时周转用房）。过渡期限:被征收人签订补偿协议并交房之日不超过24个月。被征收房屋价值与产权调换房屋价值的差价结算如下:（一）被征收房屋房地产价值补偿费、搬迁费、停产损失补偿费、构筑物及辅助设施补偿费等共计人民币3453466.00元。其中:1.被征收房屋房地产价值补偿费:2846800.00元;2.构筑物及辅助设施补偿费:128900.00元;3.搬迁费:10元×1837.56㎡×2次＝36751.20元;4.停产损失补偿费:10元×1837.56㎡×24月＝441014.40元（过渡期不足24个月，按实际过渡期限计算停产损失补偿费，超过24个月的，按《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定补偿）。（二）产权调换房屋405.04㎡市场评估价格为:3483344.00元（单价:8600元／㎡）。被征收房屋补偿总价值与产权调换房屋总价值相抵后，被征收人应付征收人产权调换差价款29878.00元（大写:贰万玖仟捌佰柒拾捌元整）。产权调换房屋价格为预评估价格，最终结算以产权调换房屋竣工验收后正式评估价格为准。 原告对该补偿决定不服，于2017年7月向本院提起行政诉讼。经本院释明，原告于2018年11月18日撤回起诉。现因原告起诉营山县政府房屋行政征收一案已审结，原告遂提起本案诉讼。 另查明，2016年7月16日，新华纺织公司因对营山县政府作出的征决字〔2016〕第2号《国有土地房屋征收决定书》不服，向南充市人民政府申请行政复议。南充市人民政府于2016年9月23日作出南府复决字〔2016〕13号《行政复议决定书》，决定维持该征收决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月8日作出（2018）川13行初80号行政判决，确认营山县政府作出的征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》违法，撤销南充市人民政府作出的南府复决字〔2016〕13号《行政复议决定书》。 2017年8月1日，营山县住房和城乡规划建设局向原告作出《政府信息公开申请答复书》，对原告申请获取的营山县新生村安置小区规划用地的规划设计条件、建设工程总平面图、建设用地规划许可证与建设工程规划许可证的政府信息中，对营山县新生村安置小区规划总平面图纸质文本予以提供。同时，由于未与原告达成补偿协议，该安置小区建设项目无法实施，该安置小区目前未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2017年8月8日，营山县国土资源局向原告作出《政府信息公开申请答复书》，对原告申请公开营山县朗池镇新生村安置小区所占土地的国有土地使用权划拨决定书，该局未制作，该政府信息不存在。 本院认为，根据原、被告双方的诉辩主张及庭审陈述，本案争议焦点是被告营山县政府作出的征补字（2017）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》是否合法。 一、作出被诉房屋征收补偿决定的主体。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，市、县级人民政府有权依法作出房屋征收补偿决定。本案被诉房屋征收补偿决定的作出主体是营山县政府，主体合法。 二、被诉房屋征收补偿决定的内容。 （一）关于货币补偿。 1.被征收房屋房地产价值补偿费的认定。被诉房屋补偿决定认定此项费用的依据是正凯事务所作出的营房估价（2016）字第0758号《房地产估价报告书》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”和《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”的规定，由于原告被征收的房屋没有办理房屋所有权证，被告营山县政府应依法对其房屋结构、面积等予以认定。但由于被告营山县政府未提供其对原告房屋面积作出认定的依据，且该估价报告载明，估价面积计算依据为营山县忠信房地产测绘所有限公司的房屋测绘信息表。故该估价报告仅依据测绘公司对被征收房屋的测绘结果，作为认定房屋面积的证据不足，本院不予支持。 2.由于搬迁费和停产损失补偿费认定的依据均是上述估价报告中认定的房屋面积，故同样缺乏事实依据，本院不予支持。 3.关于构筑物及辅助设施补偿费的认定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”和第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”的规定，虽然被告主张其认定该项补偿的依据是成都市川衡资产评估事务所川衡评报字（2016）C-229号《资产评估报告书》，但却未提交其与原告协商选择评估机构的依据，不能证明该评估报告程序合法，且被诉房屋征收补偿决定书也载明依据的仅是正凯事务所的估价结果，并未将此报告作为依据。故被诉房屋征收补偿决定认定此项补偿的证据不足，本院不予采信。 （二）关于产权调换。 被诉房屋补偿决定认定产权调换房屋405.04㎡市场评估价格为3483344.00元(单价:8600元/㎡)，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”的规定，由于被告营山县政府既无证据证明对于产权调换的房屋价格有特别的规定，又未提交产权调换房屋的市场价值的评估报告，故其该项认定缺乏基本的事实依据，本院不予支持。 综上，被诉房屋征收补偿决定认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决如下： 一、撤销被告营山县人民政府于2017年1月24日作出的征补字（2017）第1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》； 二、责令被告营山县人民政府于本判决生效之日起六十内依法重新作出房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由营山县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  庄 娟 审 判 员  李 旸 人民陪审员  刘国英 二〇二〇年八月十三日 法官 助理  唐 燕 书 记 员  范云荣