四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行终100号 上诉人（原审原告）重庆建工第十一建筑工程有限责任公司，住所地重庆市九龙坡区石桥铺石小路164号。 法定代表人张斌，该公司董事长。 委托代理人王文渊，重庆静昇律师事务所律师。 委托代理人李华薇，重庆静昇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阆中市自然资源和规划局，住所地四川省阆中市巴都大道81号。 法定代表人戚红，该局局长。 委托代理人刘刚，男，该局工作人员。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 原审第三人四川阆中云天物业发展有限公司，住所地四川省阆中市巴都大道。 法定代表人陈开富，该公司经理。 原审第三人林成，男，1983年3月2日出生，汉族，住四川省仪陇县。 上诉人重庆建工第十一建筑工程有限责任公司（以下简称重庆建工十一公司）因诉被上诉人阆中市自然资源和规划局（以下简称阆中市自规局）、原审第三人四川阆中云天物业发展有限公司（以下简称阆中云天公司）、原审第三人林成房屋行政登记一案，不服西充县人民法院（2020）川1325行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，林成作为南充市顺庆区和泰投资理财公司的出借人代表，向阆中云天公司提供借款，并于2014年3月25日、27日签订三份《商品房买卖合同》（合同编号分别为：2014002906、2014002904、2014002955）。双方约定，阆中云天公司将其开发的云天新城1号二幢3单元第1层3-1-1号、二幢2单元第1层2-1-3号和二幢1单元第1层1-1-3商品房预告登记至林成名下，作为借款担保。 2014年4月10日，重庆市第五中级人民法院对重庆建工十一公司与阆中云天公司、重庆云天物业发展有限公司诉前保全一案，作出（2014）渝五中法民保字第39号民事裁定，冻结阆中云天公司、重庆云天物业发展有限公司的银行存款1400万元或查封、扣押相应价值的其他财产。2014年4月17日，阆中市不动产登记中心依据上述裁定，对云天新城1号2幢1-1-3、2-1-3、3-1-1号三套房屋进行预查封。 2016年3月30日，重庆市高级人民法院作出（2015）渝高法民终字00497-1号民事裁定，继续冻结阆中云天公司银行存款1400万元或同等价值的财产。2016年4月13日，阆中市不动产登记中心依据该裁定和（2015）渝高法民终字00497-1号《协助执行通知书》，对上述三套房屋进行了续查封。 2016年11月23日，重庆市高级人民法院作出（2015）渝高法民终字第00497号民事判决，判令阆中云天公司、重庆云天物业发展有限公司支付重庆建工十一公司工程款1400万元等。判决生效后，重庆建工十一公司依法向重庆市第五中级人民法院申请强制执行。重庆市第五中级人民法院于2019年3月29日作出（2017）渝05执38号执行裁定，继续查封上述三套房屋及其他财产。2019年4月8日，阆中市不动产登记中心依据（2017）渝05执38号执行裁定书和协助执行通知书，对上述三套房屋进行了预查封登记。执行过程中，因案涉三套房屋预告登记在权利人林成名下，重庆市第五中级人民法院无法对案涉三套房屋进行拍卖。 另查明，2017年9月10日，南充市顺庆区人民法院对林成诉阆中云天公司民间借贷纠纷一案，作出（2015）顺庆民初字第4746号民事裁定，以林成诉讼主体不适格以及该案涉嫌非法吸收公众存款犯罪为由，裁定驳回林成的起诉。林成上诉，2017年12月28日，四川省南充市中级人民法院作出（2017）川13民终3789号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审院认为，该案争议焦点是重庆建工十一公司是否具有原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，提起行政诉讼的原告必须与被诉行政行为之间具有利害关系。如何理解“利害关系”，根据保护规范理论，判断原告与被诉行政行为是否具有公法上的利害关系，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准。即需要考虑行政机关办理预告登记所依据的《不动产登记条例实施细则》有关法律规范是否要求行政机关考虑、尊重和保护重庆建工十一公司所诉请保护的利益。《不动产登记条例实施细则》第八十六条第一款规定，申请预购商品房的预告登记，应当提交下列材料：（一）已备案的商品房预售合同；（二）当事人关于预告登记的约定；（三）其他必要材料。第三款规定，申请预告登记的商品房已经办理在建建筑物抵押权首次登记的，当事人应当一并申请在建建筑物抵押权注销登记，并提交不动产权属转移材料、不动产登记证明。不动产登记机构应当先办理在建建筑物抵押权注销登记，再办理预告登记。也就是说，如预告登记所涉商品房设置了其他权利负担，不动产登记机构在办理预告登记时，才会对权利人的权益予以考虑保护，除此之外，则不得考虑保护。 同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”的规定，原则上债权人不具有行政诉讼原告主体资格，只有行政机关在作出行政行为时对债权人主张的债权应予保护或考虑而未保护或考虑，债权人才具有原告主体资格。案涉商品房预告登记在先，法院查封在后。不动产登记机构在办理涉案商品房预告登记时，预告登记所涉商品房未设置其他权利负担，重庆建工十一公司对所涉商品房也不享有任何法定权利，因此不动产登记机构不必对预告登记之后，重庆建工十一公司因法院查封而对案涉商品房享有的权利予以考虑和保护，故重庆建工十一公司与案涉预告登记行政行为不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。 关于重庆建工十一公司主张林成对阆中云天公司享有的债权已被法院裁定无效，因此案涉预告登记已经失效的问题。从重庆建工十一公司提交的证据看，在林成与阆中云天公司民间借贷纠纷一案中，法院生效裁定只是否定了林成的诉讼主体资格，并无证据否定其签订的商品房买卖合同的效力，故对重庆建工十一公司该主张，不予支持。同时，从查明的事实来看，商品房买卖合同实质属于“让与”担保合同，其效力问题属于民事诉讼范畴，不属于该案审理对象。重庆建工十一公司主张预告登记后三个月内未申请登记的，预告登记失效的问题，根据《中华人民共和国物权法》第二十条第二款规定，预告登记后，自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记才失效，而并非三个月满预告登记一律失效。 另，阆中自规局是否具有预告登记的法定职责，其主体是否适格，因重庆建工十一公司的主体资格不适格，故不必再审查和释明变更。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回重庆建工十一公司的起诉。 原审作出裁定后，上诉人重庆建工十一公司不服提起上诉，请求：1.撤销西充县人民法院（2020）川1325行初23号行政裁定；2.指令西充县人民法院继续审理；3.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审认定上诉人不具有原告主体资格的事实错误，适用法律错误。案涉预告登记已失效，被上诉人存在未及时注销的不作为行为。该不作为导致上诉人在与阆中云天公司民事诉讼执行中寸步难行，严重损害了上诉人利益。而且，案外人林成在案涉房屋上的预告登记实际已经失效，应当予以注销。被上诉人的行政不作为与上诉人存在利害关系，上诉人具有原告资格。二、原审驳回上诉人起诉，适用法律错误。如前所述，上诉人属于与案涉登记行为有利害关系的，符合起诉条件，不应驳回起诉，应继续审理。 被上诉人阆中市自规局答辩称，案涉被诉预告登记不是被上诉人的职权，其实际是对网签的商品房销售合同的认定。预告登记的效力是民事合同关系所确认的买卖合同效力。且房屋买卖是交易行为，是阆中市房地产管理局负责，而不是被上诉人。上诉人没有向被上诉人提出注销被诉预告登记或履行职责的申请，而是凭法院司法文书要求协助办理。而且，协助执行也应由重庆市第五中级人民法院向阆中市不动产登记管理局提出。同时，原审是基于案件事实、原告是否适格作出的裁定，上诉人的主张也不应向被上诉人提出，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系。 原审第三人阆中云天公司在法定期限内未提供书面陈述意见。 原审第三人林成在法定期限内未提供书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院依法予以确认。 以上事实，有商品房买卖合同（合同编号2014002906、2014002904、2014002955）、（2014）渝五中法民保字第39号民事裁定书、（2015）渝高法民终字00497-1号民事裁定书、（2015）渝高法民终字第00497号民事判决书、（2015）顺庆民初字第4746号民事裁定书等证据证实。 本院认为，本案争议焦点为上诉人是否具有原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，也有权提起诉讼。但其应当是与被诉行政行为有利害关系，即其主张的权益受行政规范保护。也就是说，从行政规范或规范的目的看，行政机关在作出被诉行政行为时，对其诉请保护的利益本来也应在考虑范围之内。本案中，林成与阆中云天公司于2014年3月25日、27日签订三份商品房买卖合同，将案涉房屋预告登记至林成名下。因上诉人与阆中云天公司等发生民事纠纷，同年4月17日，阆中市不动产登记中心依据重庆市第五中级人民法院的民事裁定，对涉案房屋进行预查封。执行中，因案涉房屋登记在林成名下，重庆市第五中级人民法院无法对该房屋进行拍卖，致使上诉人的债权不能实现。上诉人提起本案行政诉讼是其认为被诉预告登记影响了其民事纠纷中债权的实现，其诉请保护的是债权。通常情况下，行政机关办理被诉预告登记时，不需要考虑案涉房屋所涉及的债权。而且，涉案房屋预告登记时间在前，查封在后。因此，上诉人以被诉预告登记导致其民事诉讼中的债权难以实现为由，提起本案行政诉讼，没有利害关系，不具有原告资格。对上诉人的上诉请求本院不予支持。鉴于上诉人不具有本案原告资格，本院对被上诉人是否具有注销被诉预告登记的法定职责等不再审查。 综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年八月××日 法官助理  刘 伟 书 记 员  辜婉卿