辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终273号上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府，住所地辽宁省鞍山市胜利南路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：于振伟，辽宁瀛如律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：佟利，男，1963年4月27日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市千山风景区。委托诉讼代理人：肖卫红，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市千山风景名胜区管理委员会，住所地辽宁省鞍山市千山东路79号。法定代表人：范静国，该管委会主任。委托诉讼代理人：王永生，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：康平，辽宁法理律师事务所律师。佟利诉鞍山市千山风景名胜区管理委员会（以下简称千山风景区管委会）、鞍山市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责一案，辽宁省鞍山市中级人民法院于2017年12月20日作出了（2017）辽03行初96号行政裁定，佟利不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月2日作出（2019）辽行终186号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2019年11月27日作出了（2019）辽03行初105号行政判决，市政府不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年6月3日对上诉人市政府的委托诉讼代理人王喆、于振伟，被上诉人千山风景区管委会的委托诉讼代理人王永生、康平进行了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2002年6月20日，佟利取得千山风景区管委会土地管理局颁发的集体土地建设用地使用证，地址为千山风景区庙尔台村一组，用地面积1501㎡，使用权类型为宅基地。佟利在该地块上建设一处面积为65㎡的房屋。另查，根据已经发生法律效力的鞍山市立山区人民法院（2015）立行初字第17号行政裁定和一审法院(2015)鞍行终字第00139号行政裁定书认定的事实：2009年2月11日，鞍山市房屋拆迁管理办公室向千山风景区房屋拆迁管理办公室下发了《关于“千山东路庙尔台、倪家台段房屋及附属物拆迁的请示”的批复》（鞍集房拆批字[2009]5号），内容为：“你单位呈报的《千山东路庙尔台、倪家台段房屋及附属物拆迁的请示》收悉，根据市政府办公厅关于转发《鞍山市集体土地房屋拆迁补偿暂行办法的通知》（鞍政办发[2006]10号），现授权你区对东至：千山正门转盘；南至：新千山东路；西至：师范学院千山分校；北至：新千山东路地域范围内宅基地及地上附属物区域组织拆迁，具体拆迁工作应委托有资质的拆迁公司实施。在组织实施拆迁中，要认真贯彻执行房屋拆迁有关政策法规，公平、公正、公开实施拆迁，特别是负责处理好被拆迁人的信访工作，保持社会稳定，保护好被拆迁人的合法权益，保障拆迁项目顺利实施”。千山风景区管委会对佟利房屋及附属物进行测量统计并制定了补偿金额后，因与佟利没有达成补偿协议，千山风景区管委会于2009年7月24日给佟利下发通知，内容为：“为了加快千山东路两侧30米动迁进程，尽快完成城市总体规划，根据《鞍山市集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》的有关规定，限你在2009年7月31日前签订动迁协议并自行搬家。对逾期不搬家的动迁户，千山风景区管委会及市综合执法局将组织大规模拆扒队伍对其房屋实施强迁”。2012年9月5日，千山风景区管委会对佟利的房屋进行了强拆。房屋拆迁后，千山风景区管委会未对佟利予以补偿。一审法院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，千山风景区管委会对佟利房屋的拆迁，依据的是鞍山市房屋拆迁管理办公室向千山风景区房屋拆迁管理办公室作出的授权。因该授权并非法律、法规或者规章规定，而属于行政诉讼法第二十六条规定的行政委托。鞍山市政府系属本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。佟利拥有使用权的土地性质为集体所有的土地。鞍山市政府对佟利享有使用权的集体建设土地征收，依法应当履行补偿职责，针对佟利的具体情况及时作出补偿决定。2014年5月18日，千山风景区管委会征收局虽作出了《关于佟利的动迁补偿安置决定》，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，千山风景区管委会征收局作为政府派出机构的职能部门，无权作出安置补偿决定。故对鞍山市政府提出的“千山风景区管委会已对本案作出过拆迁补偿安置决定，佟利只是对补偿决定的数额持不同意见，因此管委会已经行使了相应的职责，佟利本案的诉讼请求也是错误的”主张不予支持。鞍山市政府未对佟利作出补偿决定，属于不履行法定职责。佟利的此项请求，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、鞍山市人民政府于本判决生效之日起30日内依法履行补偿职责，对佟利作出补偿决定。二、驳回佟利的其他诉讼请求。案件受理费50元，由鞍山市人民政府负担。市政府上诉称：请求撤销原判，依法驳回佟利对市政府的起诉。事实及理由：千山风景区管委会向法庭提供的《鞍山市千山风景名胜区管理条例》系鞍山市第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议批准的地方性法规。该条例第四条规定：鞍山市千山风景名胜区管理委员会是鞍山市人民政府的派出机构，代表市政府对风景区的规划、保护和利用实行统一管理。2009年2月11日，鞍山市房屋拆迁管理办公室向千山风景区管委会下发了《关于“千山东路庙尔台、倪家台段房屋及附属物拆迁的请示”的批复》(鞍集房拆批字[2009]5号），批复中对拆迁事项明确予以授权。据此，千山风景区管委会作出安置补偿决定是法规授权行为，而并非行政委托，原审判决事实认定错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。依据上述法律规定，千山风景区管委会作为具有地方性法规授权的派出机构，在征收与补偿工作过程中作出的行政行为，应独立承担责任，故一审法院判令市政府依法履行补偿职责，对佟利作出补偿决定的判决结果是错误的。请求二审法院查明事实，撤销一审判决，驳回佟利对市政府的起诉。佟利、千山风景区管委会未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。另查明：1、1982年11月8日，国务院下发《国务院批转城乡建设环境保护部等部门关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知》（国发[1982]136号，以下简称国务院136号文件），对包括鞍山千山风景名胜区在内的第一批国家重点风景名胜区进行了审定。2、鞍山市机构编制委员会于1997年8月5日作出《关于核定千山风景名胜区管理委员会工作职责、内设机构、人员编制的通知》（鞍编发[1997]第72号，以下简称市政府72号文件），该文件对千山风景区管委会的工作职责、内设机构、人员编制及干部职数进行了核定。3、1998年7月30日，鞍山市人民政府发布施行《鞍山市人民政府关于加快千山风景名胜区发展的若干规定》（第八十六号，以下简称市政府86号令），第一条规定：“鞍山市千山风景名胜区管理委员会为鞍山市人民政府的派出机构，代表市政府对千山风景名胜区的行政、经济和社会事务行使市级经济管理权限和区级行政管理权限，负责风景名胜区的规划、保护、利用和管理。”4、千山风景区管委会具有独立的财政预算。本院认为：本案的争议焦点是补偿职责主体的确定。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。本案中，根据国务院136号文件，千山风景名胜区系国务院批准设立。当时有效的《风景名胜区管理暂行条例》（国发[1985]76号，一九八五年六月七日国务院发布）第五条规定：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。”市政府86号令第一条规定：“鞍山市千山风景名胜区管理委员会为鞍山市人民政府的派出机构，代表市政府对千山风景名胜区的行政、经济和社会事务行使市级经济管理权限和区级行政管理权限，负责风景名胜区的规划、保护、利用和管理。”市政府72号文件对千山风景区管委会的工作职责、内设机构、人员编制及干部职数进行了核定。由此可以看出，千山风景区管委会依法设立、具有明确的行政管理权限和范围、有独立的财政预算、有独立的行政编制，能够独立地承担行政法律责任，并且以自己的名义作出行政行为。案涉征收行为系千山风景区管委会以自己的名义实施，故其应为本案适格被告，依法应当作为补偿职责主体，履行补偿职责，作出补偿决定。市政府不是本案适格被告，一审法院将市政府作为补偿职责主体并判决其履行补偿职责不当，应予以纠正。市政府的上诉主张具有事实和法律依据，应予支持。关于履责期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。结合本案的实际情况，并参照第四十七条第一款关于履责期限的规定，本案的履责期限确定为两个月为宜。根据卷宗所附材料，虽然千山风景区管委会征收局于2014年5月18日作出了《关于佟利的动迁补偿安置决定》，但千山风景区管委会征收局作为政府派出机构的职能部门，无权作出安置补偿决定，且没有证据显示该决定已向佟利送达，佟利亦表示没有收到该补偿决定，故不能认定千山风景区管委会已经履行了安置补偿职责。综上，原审判决认定事实错误，应予撤销。市政府的上诉主张具有事实和法律依据，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第四十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初105号行政判决；二、责令鞍山市千山风景名胜区管理委员会于本判决生效之日起两个月内对佟利履行补偿职责。一、二审案件受理费共计100元，由鞍山市千山风景名胜区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年八月二十八日法官助理刘春晓书记员鞠林