新疆维吾尔自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）新行终1号 上诉人（一审原告）：呼图壁县刘氏奶牛养殖农民专业合作社，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县五工台镇八十二南区32院5-6栋。法定代表人：刘汉林，该合作社总经理。委托诉讼代理人：张大庆，新疆瑞诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁苏红，新疆瑞诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：呼图壁县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县锦华大道33号。法定代表人：丁大明，该县县长。委托诉讼代理人：王忠海，该县农业农村局局长。委托诉讼代理人：肖宇，新疆新蓝天律师事务所律师。上诉人呼图壁县刘氏奶牛养殖农民专业合作社（以下简称刘氏奶牛养殖合作社）因与被上诉人呼图壁县人民政府行政补偿一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2019）新23行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘氏奶牛养殖合作社法定代表人刘汉林及委托诉讼代理人张大庆、梁苏红，被上诉人呼图壁县人民政府的委托诉讼代理人王忠海、肖宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年8月31日,刘氏奶牛养殖合作社注册成立，住所地为呼图壁县五工台镇82南区32院5-6栋。2016年8月，刘氏奶牛养殖合作社向呼图壁县畜牧兽医局、国土资源局、环境保护局提交用地申请，写明：“我是呼图壁县刘氏奶牛养殖农民合作社，由于原场址在五工台镇辖区内，离居民区比较近，根据镇领导要求，现申请将原场址搬迁至五工台镇百泉村，申请用地245亩。”2016年8月25日，呼图壁县五工台镇人政府《关于申请畜牧业养殖用地的报告》（五政发[2016]149号）载明：“经我镇研究，将镇区内刘氏奶牛养殖合作社进行整体搬迁，新建千头奶牛规模养殖小区，于2017年11月前完成整体搬迁，现申请养殖用地，规划面积约245亩。”2017年5月9日,呼图壁县人民政府办公室印发了《呼图壁县畜禽养殖禁养区和限养区划定工作实施方案》,规定了划定区域、工作步骤、工作内容，其中工作步骤中明确：“2018年11月1日-12月31日兑现搬迁补偿费，组织力量拆除各类养殖用房（鼓励养殖户自行拆除养殖用房）。”工作内容中明确：“需关闭或者搬迁的养殖场所，给予一定时间限期，原则上搬迁费和活体不予补偿。禁养区范围内养殖场所上附着物补偿，由各乡镇参照相关文件标准执行。”2017年7月10日，昌吉回族自治州畜牧兽医局印发《昌吉州畜禽养殖禁养区、限养区划定搬迁专项整治行动实施方案》，工作安排中规定：“综合整治阶段（2017年8月1日-10月31日）各县市要根据调查摸底情况，确定搬迁、关闭或者转产的畜禽养殖场名单，及时上报县市人民政府，给养殖场户下达限期关停通知书，责令禁养区内畜禽养殖场停止养殖，及时督促、指导养殖户搬迁、关停、转产。对禁养区内到期不自行清拆的养殖场，县市人民政府要组织有关部门依法实施强制拆除，并认真细致地做好畜禽养殖户的思想政治工作，使其主动配合整治工作，同时要积极协调有关部门，通过项目支持、政策倾斜等方式帮助畜禽养殖场户解决好拆迁补偿和重新划地建场问题。”2018年3月10日,呼图壁县畜牧兽医局向刘氏奶牛养殖合作社送达了《呼图壁县禁养区规模养殖场限期搬迁（关停)告知书》，告知其场址已被划为禁养区,需在2018年5月30日前完成搬迁(关停)工作。2018年6月11日，刘氏奶牛养殖合作社向呼图壁县畜牧兽医局出具《呼图壁县禁养区规模养殖场限期搬迁（关停）承诺书》，承诺于2018年6月20日前搬迁，在禁养区不再从事养殖活动。2018年6月14日，刘氏奶牛养殖合作社搬迁至呼图壁县五工台镇百泉村的新场址。另查明，2017年和2018年呼图壁县畜牧兽医局在粮改饲试点项目、呼图壁县畜牧养殖大县种养循环整县推进试点项目、呼图壁县奶牛养殖种养结合整县推进试点项目三个项目中为刘氏奶牛养殖合作社新养殖场项目拨付资金437.5万元。原审法院认为，本案争议焦点为呼图壁县人民政府是否应对刘氏奶牛养殖合作社进行补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条:“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，老养殖场被划入禁止养殖区域后，刘氏奶牛养殖合作社将老养殖场搬迁至新场址，县级以上地方人民政府是行政补偿的责任主体，呼图壁县人民政府被告主体适格。关于刘氏奶牛养殖合作社由老养殖场搬迁至新养殖场是否遭受经济损失。刘氏奶牛养殖合作社老养殖场搬迁后，呼图壁县人民政府未对土地及地上附着物进行处置或征收征用，其土地使用权及地上附着物权属不变，没有产生直接损失，不属于行政补偿范围。搬迁过程中的运输费用和设备拆装费用是必要支出，属于刘氏奶牛养殖合作社搬迁的经济损失，应当给予补偿。刘氏奶牛养殖合作社主张的停产停业损失、奶牛被迫处理损失属于搬迁后上诉人经营过程中的损失，不属于搬迁造成的直接损失，不应进行行政补偿。综上，刘氏奶牛养殖合作社因搬迁遭受的实际损失为运输费用和设备拆装费用，对此应予补偿。关于呼图壁县人民政府是否已经履行行政补偿职责。《昌吉州畜禽养殖禁养区、限养区划定搬迁专项整治行动实施方案》明确：“通过项目支持、政策倾斜等方式帮助畜禽养殖场户解决好拆迁补偿和重新划地建场问题。”2016年8月，刘氏奶牛养殖合作社出具用地申请一份，申请中写明：“现申请将原养殖场搬迁至五工台镇百泉村，申请用地245亩。”呼图壁县五工台镇政府《关于申请畜牧业养殖用地的报告》（五政发[2016]149号）载明：“将镇区内刘氏奶牛养殖合作社进行整体搬迁，新建千头奶牛规模养殖小区，于2017年11月前完成整体搬迁，现申请养殖用地，规模面积约245亩。”刘氏奶牛养殖合作社的用地申请和呼图壁县五工台镇人民政府的报告可以证明本案双方在2016年就开始计划将刘氏奶牛养殖合作社的旧养殖场搬迁到新的养殖场。呼图壁县人民政府按照《昌吉州畜禽养殖禁养区、限养区划定搬迁专项整治行动实施方案》申请项目资金，用以刘氏奶牛养殖合作社的搬迁补偿。实际呼图壁县人民政府已经通过项目扶持的方式在2017年和2018年给刘氏奶牛养殖合作社拨付资金437.5万元补偿其因搬迁造成的损失，且搬迁当日搬迁租车费用由呼图壁县人民政府支付。故呼图壁县人民政府已经履行了为刘氏奶牛养殖合作社老养殖场搬迁补偿的职责。综上，刘氏奶牛养殖合作社的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘氏奶牛养殖合作社的诉讼请求。刘氏奶牛养殖合作社上诉称，1.原审判决认为上诉人的养殖场被划为禁养区被迫关停并搬迁，没有产生直接损失，不属于行政补偿范围的认定错误。上诉人的土地使用权及地上附着物权属在搬迁过程中虽未改变，但养殖场被迫关停，无法经营，上诉人主张的养殖场价值、停产停业损失、奶牛被迫处理损失是因被上诉人划定禁养区强制搬迁所致，均客观存在，原审判决仅将搬迁费作为直接损失，不符合法律及政策规定，也不符合客观实际；2.原审判决将上诉人依法享有的养殖行业项目支持、政策倾斜认定为被上诉人已经履行搬迁补偿的职责，无法律依据。上诉人2016年8月向呼图壁县五工台镇人民政府申请用地245亩，并依法交付土地转让费，原审判决将2016年用地申请作为2017年禁养区搬迁补偿，无事实依据。被上诉人向上诉人新建场拨付的437.5万元是中央预算内投资专项资金，是政府给予的项目扶持，与本案行政补偿无关，被上诉人擅自将该资金作为拆迁补偿费用，违反法律规定。故请求依法撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2019）新23行初5号行政判决，改判被上诉人补偿上诉人经济损失2000万元。呼图壁县人民政府答辩称，1.因国家环保需求，上诉人养殖场搬迁至新建牛场并未造成实际损失，上诉人要求被上诉人予以补偿无事实和法律依据。上诉人奶牛养殖场搬迁至呼图壁县五工台镇百泉村新址后，原有养殖场的土地、房屋等不动产并未灭失，该不动产权属仍属上诉人所有，仍然可以发挥应有价值。上诉人主张的停产停业损失、奶牛被迫处理等损失问题，属于上诉人搬迁后经营过程中出现的损失，不属于搬迁造成的直接损失，不应进行行政赔偿。2.被上诉人已经通过土地划拨和项目资金扶持途径履行了为上诉人养殖场搬迁补偿的义务。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。庭审中，上诉人提交以下证据：一、呼图壁县统计局文件《关于呼图壁县刘氏奶牛养殖合作社奶牛存栏数的证明》、呼图壁县畜牧局《畜禽养殖场（小区）备案表》、2019年7月8日询问笔录、手机微信记录截屏图片3张，拟证实至2017年5月刘氏奶牛养殖合作社存栏数为330头，育肥牛58头，其被划为养殖禁养区后，呼图壁县畜牧局对房屋、土地、机械设备、养殖畜种等各类资产进行登记、审核、验收、备案工作，后对涉案房屋、土地、奶牛等养殖场的固定资产、机械设备、奶牛经营、出售等情况再次进行调查、确认，期间被上诉人委托评估机构对涉案房屋、土地等资产进行评估，评估报告在被上诉人处存放。被上诉人对《关于呼图壁县刘氏奶牛养殖合作社奶牛存栏数的证明》的真实性认可，但称该证据只能证明2017年5月奶牛存量，与本案无关；对《畜禽养殖场（小区）备案表》的复印件不认可；对询问笔录无异议，但称与上诉人奶牛场被划为禁养区无关；无法核实截屏内容的真实性，对截屏图片不认可。本院对《关于呼图壁县刘氏奶牛养殖合作社奶牛存栏数的证明》的真实性予以确认，但因该证明仅能说明2017年5月该时间节点奶牛存量，故本院对该证据与本案的关联性不予确认；因《畜禽养殖场（小区）备案表》是复印件，本院对该证据不予确认；被上诉人对询问笔录无异议，本院对该证据予以确认；因上诉人当庭出示微信聊天记录，故本院对该证据的真实性予以确认，但因双方在庭审中均认可该评估报告是基于棚户区改造项目所作，故本院对该证据内容与本案的关联性不予确认。二、注销呼图壁县兴丑奶牛养殖合作社等12家养殖场《动物防疫条件合格证》的通告及名单附件，拟证实被上诉人于2018年4月20日注销上诉人动物养殖合格证经营手续。被上诉人对该证据真实性认可，因禁养区的划定是国家政策，注销的只是在禁养区地址上的合格证，与新奶牛场的养殖无关，故与本案的关联性不认可。本院对该证据予以确认。三、呼棚改发（2017）11号会议纪要、呼图壁县畜牧兽医局《关于申请将五工台禁养区部分养殖场纳入棚户区改造项目的请示》、关于划定呼图壁县禁养区的通告，拟证实上诉人养殖场被划为禁养区，并由县政府协助搬迁。搬迁的安置方式是评估后按等价原则，采取异地置换、等价的方法进行合理补偿和安置。被上诉人称呼棚改发（2017）11号会议纪要、呼图壁县畜牧兽医局《关于申请将五工台禁养区部分养殖场纳入棚户区改造项目的请示》是复印件，且棚户区改造项目一直没有申报下来，也没有具体落实实施，故不认可；对关于划定呼图壁县禁养区的通告认可，但称划定禁养区和限养区是国务院环保项目，与棚户区改造没有直接关联。因该会议纪要及请示均为复印件，且内容为棚户区改造项目的安排部署，与本案划定禁养区的事实和相关法律规定不相符，故本院对该证据不予确认。因双方当事人对关于划定呼图壁县禁养区的通告及通告载明的事实均无异议，本院对该证据予以确认。四、2016年12月7日转让合同、收据、呼图壁县发改委《关于核准呼图壁县刘氏奶牛养殖农民合作社2016年奶牛养殖大县种养结合整县推进试点项目招标方案的批复》、新疆维吾尔自治区发改委《关于尽快完成畜牧养殖大县种养结合整县推进试点项目前期及计划申报工作的通知》、督办通知书，拟证实五工台百泉新建养殖区土地是上诉人2016年以有偿转让方式取得，支付草场土地转让费50万元，被上诉人没有土地的划拨等安置行为。上诉人取得的420万元是享受2016年国家种养预算资金支持的养殖区种养结合项目建设专项资金，中央预算专项资金是专款专用，不得挪用，并非禁养区扶持资金。政策至今未出台，被上诉人未与上诉人签订补偿协议，也未支付搬迁补偿费用。被上诉人称督办通知书为复印件，不予认可，对其他主的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。因督办通知书复印件，本院不予确认。本院对上诉人提交其他证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。五、银行逾期催收通知书4张、个人征信报告7张，拟证实被上诉人长期未支付搬迁补偿费，对上诉人造成不良影响。被上诉人对该组证据的真实性认可，但称银行贷款是2016年产生的，贷款主要用于新奶牛场的建设投资，是上诉人的经营行为，与划定禁养区无关，对关联性不认可。本院对该证据真实性予以确认，与本案的关联性不予确认。六、2018年11月新奶牛场照片8张，拟证实因未收到补偿款，无法建立挤奶厅，致使新奶牛场无法正常经营。被上诉人对该组照片中有黄卫的三张照片真实性认可，认为新奶牛场是可以正常经营的，对拟证实的问题不认可，对其他照片真实性、合法性、关联性均不认可。本院对该组照片的真实性予以认可，对新奶牛场经营状况与本案的关联性不予确认。本院查明事实与一审法院查明的事实一致。另查明，上诉人刘氏奶牛养殖合作社于2009年8月31日注册成立，2012年依法取得《动物防疫条件合格证》，该证在2013年至2017年均年审合格。上诉人刘氏奶牛养殖合作社所使用的土地，土地使用权人为其负责人刘汉林，土地使用权证号为呼国用（2009）第0373号，地类（用途）为养殖，使用权类型是出让，终止日期为2039年6月1日。本院认为，原审法院认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：一、撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2019）新23行初5号行政判决；二、本案发回新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院重审。二审案件受理费50元，由本院退还上诉人呼图壁县刘氏奶牛养殖农民专业合作社。审  判  长   车新审  判  员   马荣审  判  员   张玉二 ○ 二 ○ 年 八 月 二 十 四 日书  记  员   吴丹