浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1052号上诉人（原审原告）陈学宝，男，1964年10月22日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）林中，男，1972年4月21日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）张银朋，男，1976年6月14日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）张宪弟，男，1971年4月15日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）张彬，男，1968年2月1日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。原审原告李成元，男，1956年12月24日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼11楼。法定代表人周一富，区长。陈学宝等7人诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）房屋行政征收一案，温州市中级人民法院2020年4月17日作出（2020）浙03行初729号行政判决。陈学宝、林中、张银朋、张宪弟、张彬不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2018年8月20日，海滨街道办事处以公共利益需要为由，向龙湾区住建局书面报告要求对涉案房屋征收范围内国有土地上房屋及附属物实施征收。次月10日，龙湾区住建局就该项目分别向发改、国土、规划等部门发函征求意见。2018年9月17日，温州市龙湾区发展和改革局复函确认涉案项目符合国民经济和社会发展规划。同月19日，温州市国土资源局龙湾分局复函确认涉案工程符合土地利用总体规划，并附有龙湾区土地利用总体规划（2006-2020年）2015调整完善局部图。2018年11月21日，温州市规划局龙湾分局复函确认涉案项目征收红线范围内的土地属于城市建设用地，符合城市建设要求，位于《温州市龙湾区海滨片ＹＢ-ｂｎ01-004ａ等地块控制性详细规划修改》ＹＢ-ｂｎ01-004ａ等地块，规划用地功能为医疗卫生用地及城市道路用地。同年11月27日，龙湾区住建局委托海滨街道办事处为房屋征收实施单位，在委托范围内承担涉案房屋征收与补偿的具体工作。同日，被告龙湾区政府作出涉案房屋征收范围通告，确定征收范围红线图，并在其门户网站上公告。2018年11月27日，龙湾区住建局作出涉案房屋调查登记通知，并分别在××村村委××道××路××道××号房屋上张贴公示，在龙湾区政府门户网站上公告。同日，龙湾区住建局发函通知暂停办理涉案房屋征收范围内相关手续。2019年1月5日，被告龙湾区政府就涉案项目可能出现的社会稳定风险进行评估立项，并于同年3月6日出具评估风险方案和报告，确定风险等级为低风险，工作建议是可以实施。同月9日，被告龙湾区政府组织区政法委、公安、信访、财政等部门对涉案房屋征收补偿方案进行论证，原则通过予以公布，并公开征求公众意见，后于当月31日作出公开征求意见的通知，征求意见期限为2019年2月3日至2019年3月4日，并于××村村委××道××号房屋张贴，于2019年2月3日在被告门户网站上公告。2019年3月4日，被告龙湾区政府将征求意见稿中营业用房安置地块（期房）海滨片控制性详细规划ＹＢ-ｂｎ01-024ａ、ＹＢ-ｂｎ01-002ａ地块，修改为营业用房安置地块（期房）海滨片控制性详细规划ＹＢ-ｂｎ01-024ａ地块。同年3月6日，温州市龙湾区财政局出具征收补偿费用资金证明，明确该项目补偿费用15000万元，5000万元已专项存储，剩余资金将按照征收进度拨付到位。次日，海滨街道办事处作出涉案房屋征收调查情况的公示表和未登记房屋初审认定公示，并分别在该办事处公示栏和加油站北面房屋张贴，在被告门户网站上公告。2019年3月18日，龙湾区政府召开第27次政府常务会议，将该项目纳入棚改计划，要求区财政做好资金保障。因征求期间未接到任何反馈意见，龙湾区政府于同年4月1日作出涉案房屋征收征求意见及修改情况的公告，并于同月4日分别在海滨街道办事处公示栏、永强大道4812号房屋张贴，在其门户网站上公告。2019年4月4日，被告龙湾区政府作出温龙政发〔2019〕11号《关于龙湾区××人民医院（区公共卫生医疗中心）建设工程国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定），并于××街道××道××号房屋张贴，在其门户网站上公告。另查明：原告陈学宝6人房屋坐落于龙湾区××街道××道，已办理产权登记，地类（用途）均为住宅用地，在上述房屋征收范围内。各原告为此提起诉讼，请求撤销被诉征收决定。原审法院认为，征补条例第八条第（三）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公园等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。本案中，涉案项目用于建设龙湾区××人民医院，并纳入当地棚改计划，龙湾区政府决定适用征补条例等对该项目范围内国有土地上房屋实施征收，属于上述规定的由政府组织实施的公共事业需要的征收范围。被告虽系第二次以建设龙湾区××人民医院名义实施征收，但第一次征收的土地因需要已调拨其他单位使用，各原告据此主张本次征收不符合公共利益征收目的，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。涉案项目被征收房屋所占土地为城市建设用地，在控制性详细规划中均为医疗卫生用地及城市道路用地，经发改、土地、规划等职能部门审核，符合龙湾区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。被告龙湾区政府作出房屋征收决定前，已书面通知相关部门暂停办理被征收房屋范围内有关房屋新扩建等相关手续。房屋征收实施单位海滨街道办事处对征收范围内房屋权属、建筑面积、未登记建筑等情况进行调查登记并公布结果。被告对涉案房屋征收补偿方案进行论证，明确了房屋征收范围、征收时间、房屋评估、补偿标准等事项，并将上述方案（征求意见稿）在被征收范围内公布征求公众意见。期间未接到反馈意见，后将安置地块修改以及征求意见结果进行公示。同时，涉案项目安置补偿费用已部分专项存储，剩余资金由龙湾区财政局承诺拨付到位，并确定安置房（期房）安置地块。经社会稳定风险评估，被告龙湾区政府作出被诉征收决定并予公告，符合征补条例规定的房屋征收法定程序和前置条件。关于原告提出的起诉理由评析如下：1.《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条规定，房屋征收部门可委托街道办事处（乡镇人民政府）等作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。海滨街道办事处作为涉案项目被征收房屋的属地单位，受该项目房屋征收部门龙湾区住建局委托作为征收实施单位，符合上述法律规定。各原告以海滨街道办事处是该项目的建设单位，参与实施征收违反回避、公平原则，缺乏事实和法律依据。2.征补条例第十条第二款规定，征收补偿方案征求公众意见的期限不得少于30日。本案征收补偿方案征求意见的通知载明“征求意见期限为2019年2月3日至2019年3月4日”，根据“期间开始之日不计算在期间内”的期间计算一般规则，该期间共计29日，应当计算至2019年3月5日，但在案证据证明该通知于2019年1月31日作出并首次张贴，实际征求意见期间已满30日，且无证据证明包括被征收人在内的社会公众在2019年3月5日提出意见而以超过期限被拒绝接纳，实际不影响被征收人的合法权益，本院予以指正。3.征补条例第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。因被告已对涉案项目征收补偿费用进行预测，部分已拨付到位，部分承诺以财政资金担保支付，足以保障被征收人征收补偿权利实现，原告陈学宝等主张征收补偿费用未足额专户存储，理由不能成立。4.征补条例第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日类似房地产的市场价格；对评估的被征收房屋价值有异议的，可以申请复核评估，对复核结果有异议的，可以申请鉴定。涉案补偿安置方案已明确规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，具体由房地产价格评估机构评估确定等，符合法律规定。而且，评估是为了确定被征收房屋的价值以明确补偿金额，并非征收决定作出前的必经程序。原告主张评估程序违法，不属于本案审理范围。5.征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。龙湾区政府已就征收范围内的房屋权属、建筑面积、未登记建筑等情况进行调查登记并公布结果，符合上述法律规定。各原告主张未登记建筑面积错误、遗漏车位面积等，应按公示要求在指定期限书面向海滨街道办事处提出异议并提供相关证据，且该事项均涉及房屋征收补偿的合法性，亦不属于本案审理范围。综上，被诉征收决定事实清楚，适用法律正确。原告陈学宝等以上述理由诉请要求撤销该征收决定，均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈学宝等6人的诉讼请求。陈学宝等5人上诉称，一、涉案征收不是为了公共利益，之前已经打着建龙湾区××人民医院的名义实行过征收，此次重以龙湾区××人民医院名义实行征收，属于滥用职权。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，征收补偿方案的征收意见期限不得少于30日。征求意见期限以征收机关设定的期限为准，而不是以张贴的时间为准。本案中涉案征收补偿方案意见通知清楚载明征求意见期限为“2019年2月3日至2019年3月4日”，只有29日明显违法。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，征收补偿费用应当足额到位。本案中，温州市龙湾区财政局出具的说明证明被上诉人作出涉案征收决定前，征收补偿费资金只到位了三分之一，尚有10000万没有足额到位。四、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，只有房屋征收部门及县人民政府组织的有关部门才有职权对被征收房屋进行调查登记、认定和处理，没有法律法规授权街道办事处有职权对被征收房屋进行调查登记、认定和处理。上诉人提供的证据四张不动产权证及发票，以证明案涉补偿标准过低，原审法院认定不在征收范围内与本案无关，有违法院居中裁判。张宪弟土地证能够证明案涉地块系商业，实际也用做商业经营，原审法院未综合考量当然认定上诉人房屋系住宅不当。涉案房屋征收调查和未登记房屋初步认定系海滨街道办事处作出，海滨街道办事处既当运动员，又当裁判员，明显不公。五、根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，本案中没有证据证明存在根据社会稳定风险评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案，涉案社会稳定风险评估流于形式。六、涉案征收不具备法定的征收前置要件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，国有土地上的房屋征收项目，只有符合“四规划一计划”，才能进行。本案中，一审所谓证据仅是由龙湾区规划、国土、住建等部门出具的一页纸的“复函”，无证明效力，不能直接证明符合“四规划一计划”，出具的主体均是被上诉人领导的职能部门。请求依法撤销本案一审判决，改判撤销被诉征收决定，诉讼费用由被上诉人承担。龙湾区政府答辩称，一、被答辩人上诉理由不成立。涉案项目用于建设龙湾区××人民医院，能满足当地人民群众日益增加的医疗服务需求，是落实卫生事业发展“十三五”建设规划的需要，被诉征收行为符合公共利益所需要的情形。第一次征收土地是基于战略调整的需求将土地调整给其他项目（眼健康科创综合体项目）使用。征收补偿标准与征收项目的具体建设内容无关，被答辩人称以医院名义征收补偿标准低不符事实。征收补偿方案征收意见的通知载明“征求意见期限为2019年2月3日--2019年3月4日”。虽然根据一般期间的计算规则，“期间开始之日不在计算”。但本案征求意见通知实际2019年1月31日就已经张贴，被征收人可以在2月3日提出意见。因此，实际征求意见期间已经满30日，实际不影响被征收人合法权益。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在未确定选择货币补偿和房屋产权调换的被征收人户数的前提下，客观上无法确定房屋征收补偿费用的具体金额。因此，按照征收项目进行拨付征收补偿款符合实务操作，有利于盘活国有资金。涉案征收项目涉及被征收人35户38间，截止目前共签约30户33间签约率85.7%，其中30户全部选择货币补偿，补偿款均已经支付到位。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位。海滨街道办事处作为本案房屋征收实施单位在接受房屋征收部门委托的情况下，可以对房屋征收范围内房屋进行调查登记并公布结果。同时，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条的规定，被征收房屋用途按照房屋登记记载的用途确认。本案中被征收房屋的房产证记载的用途均为住宅，因此涉案房屋调查结果正确。答辩人提供的证据能够证明答辩人已经根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的要求进行风险评估，亦能够证实答辩人已根据风险评估结果制作风险化解和应急处置措施。本案中，答辩人作出征收决定前已经向相关职能部门发函求证涉案征收项目是否符合“四规划一计划”。相关职能部门均回函符合“四规划一计划”。其中土地管理部门、规划管理部门在复函后也提供了具体的规划材料。行政机关依职权出具的文书是书证且证明效力远大于一般书证。二、答辩人作出征收行为合法有据。被答辩人的房屋位于龙湾区××人民医院（区公共卫生医疗中心）建设工程国有土地上房屋征收范围内。2018年8月20日，海滨街道办事处根据公共利益需要向房屋征收部门提交拟征收房屋报告，要求对龙湾区××人民医院（区公共卫生医疗中心）建设工程项目范围内国有土地上房屋启动房屋征收。房屋征收部门依照国有土地上房屋征收流程，书面征求龙湾区发改局、原温州市国土资源局龙湾分局、原温州市规划局龙湾分局等有关部门的意见，上报发布了房屋征收范围和公开征求征收补偿方案意见。在经房屋调查等程序后，答辩人于2019年4月4日根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十三条作出涉诉征收决定并予以公告。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另，二审期间，上诉人陈学宝、林中、张银朋、张彬以其与温州市龙湾区人民政府海滨街道办事处就房屋拆迁补偿问题签订了补偿协议为由，向本院申请撤回对本案的上诉。本院认为，根据本案一审审理情况，针对上诉人诉讼请求，一审判决已全面地对被上诉人作出被诉征收决定是否符合公共利益的需要，是否符合龙湾区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，以及对征收范围内房屋权属、建筑面积、未登记建筑等情况进行调查登记、对涉案房屋征收补偿方案进行论证公布征求公众意见，将安置地块修改以及征求意见结果进行公示，安置补偿费用、安置房（期房）安置地块落实，作出社会稳定风险评估，作出被诉征收决定并予公告等房屋征收法定程序和前置条件等方面，进行了具体审理，并作出了明确的事实认定和合法性审查。上诉人上诉提出异议，并不构成实质性的异议。本案被上诉人作出被诉征收决定所依据事实证据充分，适用法律法规正确，行政程序合法，依法应予维持。关于上诉人提出被上诉人重复实施征收套取土地的问题。本案中，涉案项目用于建设龙湾区××人民医院，应认定属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的由政府组织实施的公共事业需要的征收范围，被上诉人答辩作出解释合理。关于上诉人提出涉案征收补偿方案征求意见期限不符规定的问题。经查，被上诉人通知明确载明征求意见期限为“2019年2月3日至2019年3月4日”，但在案证据可证明该通知已于2019年1月31日作出张贴，实际征求意见期间已满30日，对此一审已予以指正，上诉人异议不能成立。关于上诉人提出被诉征收决定作出前征收补偿费资金不足的问题。现有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条对“征收补偿费用应当足额到位”仅作了原则性规定，并无作出具体规范。在温州市龙湾区财政局已经作出“案涉项目所需房屋补偿费用包括货币补偿资金、产权调换房屋、搬迁费、临时安置费等。现经测算：该项目补偿费用为15000万元，现5000万元已专项专储，剩余资金将按照征收进度拨付到位”等说明的情况下，考虑征收补偿费用涉及面较大和本案情况，本案中可认定被上诉人作出被诉征收决定前征收补偿资金到位基本符合规定要求。关于上诉人提出海滨街道办事处对被征收房屋进行调查登记、认定和处理属滥用职权的问题。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条也规定，房屋征收部门可委托街道办事处（乡镇人民政府）等作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。海滨街道办事处作为涉案项目被征收房屋的属地单位，受龙湾区住建局委托作为征收实施单位，符合上述法律规定。关于龙湾区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的“复函”，上诉人提出应属无效的问题，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定，“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。”上诉人提出异议，与上述规定不符，不能成立。关于上诉人提出涉案社会稳定风险评估流于形式的问题，涉案社会稳定风险评估属于被上诉人履行国有土地上房屋征收与补偿的职责范围，上诉人对此提出异议无相应依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，结论正确，依法应予维持。上诉人张宪弟提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人陈学宝、林中、张银朋、张彬向本院申请撤回上诉部分，经查系其真实意思表示，符合法律法规规定，本院依法予以准许，由本院另行作出裁定处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回张宪弟的上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张宪弟负担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年八月三日书记员  韦若莎