四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终104号 上诉人（原审原告）南充方兴房地产开发有限公司，住所地四川省南充市嘉陵区南虹路四段。 法定代表人贠建林，经理。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区综合行政执法局，住所地四川省南充市嘉陵区都尉路一段90号。 法定代表人许飞，局长。 委托代理人苏红，该局工作人员。 委托代理人罗友春，四川明炬（南充）律师事务所律师。 上诉人南充方兴房地产开发有限公司（以下简称方兴房产公司）因与被上诉人南充市嘉陵区综合行政执法局（以下简称嘉陵区执法局）规划行政处罚一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，2006年，原南充市圆通有限公司的位于南充市嘉陵区立公路旁）养殖场的划拨工业用地经司法拍卖，其土地使用权分别被原告方兴公司和南充市三和房地产开发公司获得。2007年4月15日，原南充市国土资源局出具南市土资〔2007〕125号《关于嘉陵区一立公路旁部分国有土地使用权转让的复函》，载明转让给方兴公司的净用地面积14525.00平方米（约合21.787亩），转让后土地性质为出让工业用地。自2012年至2017年，方兴公司未经许可在获得的土地上进行改扩建工程建设，部分建筑物采取钢架、彩钢棚结构，部分砖墙、彩钢棚顶结构，用于兴办物流园从事仓储服务。 嘉陵区执法局执法人员在执法中发现方兴公司存在涉嫌违规建设的情形，于2019年4月15日向方兴公司送达嘉综执责改字〔2019〕第CW012号《责令（限期）改正通知书》，责令方兴公司在2019年4月18日改正违法建设行为。2019年10月15日，嘉陵区执法局向方兴公司发出《调查通知书》并对方兴公司的法定代表人贠建林进行了询问（调查），同日，嘉陵区执法局执法人员对方兴公司的建筑物进行现场检查（勘验），确认方兴公司的违法建筑面积合计15120平方米。2019年10月21日，嘉陵区执法局向方兴公司送达《行政处罚案件立案通知书》，要求方兴公司就其涉嫌违规建设协助调查。2019年11月14日，嘉陵区执法局向方兴公司送达嘉综执罚告字〔2019〕第BA19《行政处理事先告知书》，告知拟对方兴公司涉嫌违规建筑责令自行拆除的行政处理决定，并告知其享有的权利。2019年11月20日，嘉陵区执法局作出嘉综执处字〔2019〕第BA19号《行政处理决定书》，责令方兴公司在收到决定书之日起30日内自行拆除其涉嫌违规建设的面积15120㎡的钢架、彩钢棚，该决定书于2019年11月21日送达方兴公司。2020年1月8日，嘉陵区执法局向方兴公司送达嘉综执催告字〔2020〕第BA01号《行政处理决定催告书》，要求方兴公司在收到催告书之日起十日内自行拆除违法建设部分。 另查明，2003年8月6日，四川省人民政府发布川府函〔2003〕187号《关于在南充市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意在南充市开展相对集中行政处罚权工作。2004年2月22日，南充市人民政府出台第4号令，公布《南充市城市管理相对集中行政处罚实施办法》，第三条规定“市城市管理行政执法局是市人民政府实施城市管理相对集中行政处罚权的部门”，第十八条规定“市执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”，第十九条第（一）项规定“在城市规划区内，有下列行为之一，影响城市规划、尚可采取改正措施的，由市执法局责令其按照规划部门的方案限期改正，并处以违法工程造价的5%以上20%以下罚款。（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的”，第二十二条“违法建设单位在接到市执法局的处罚通知后拒不执行的，由市执法局强制执行或申请人民法院强制执行”。2018年3月1日，南充市人民政府办公室发布南府办发〔2018〕15号《关于印发南充市城市管理和综合执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，将南充市城市管理行政执法局更名为南充市城市管理和综合执法局，其中第二条规定，市城管综合执法局行使住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，第五条规定，市辖区城管综合执法局履行城市管理执法方面的市辖区事权，按照权限负责查处市辖城区规划区内取得建设工程规划许可证前工程竣工验收后违反城市规划的违法、违规建设行为。2019年3月4日，中共南充市嘉陵区委员会、南充市嘉陵区人民政府发布《关于印发的通知》（嘉委〔2019〕35号），其中第二条第（二）款第2项第（7）规定“组建区综合行政执法局。将区城市管理和综合执法局的职责，以及相关机构的行政执法职责等整合，组建区综合行政执法局，作为区政府工作部门，按中央和省委有关改革部署实施。不再保留区城市管理和综合执法局。” 原审认为，本案的争议焦点：一、被告是否具有执法主体的资格，二、被告作出的行政处理决定书是否合法。 关于被告执法主体资格问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《关于在南充市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《南充市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第二十二条、南府办发[2018]15号《关于印发南充市城市管理和综合执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》第二条、嘉委〔2019〕35号《关于印发的通知》的规定，嘉陵区执法局具有对本辖区内违反城市规划法律、法规相关规定，擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权的法定职责。 对于被告作出的行政处理决定书是否合法的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，在嘉陵区执法局对方兴公司法定代表人贠建林的询问（调查）笔录中，贠建林陈述自2012年开始在其获得使用权的土地上修建钢架、彩钢棚等，没有办理建设工程规划许可证等相关手续。嘉陵区执法局在执法过程中，经过询问（调查）、实地检查（勘验）后认定方兴公司构成违法建设，在依法履行告知、送达等法定程序后，嘉陵区执法局依据上述法律规定，作出涉案行政处理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，方兴公司要求撤销处理决定缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告南充方兴房地产开发有限公司的诉讼请求。 上诉人方兴房产公司上诉称，一、本案的事实不清，证据不足。上诉人没有取得《建设工程规划许可证》，并不必然导致限期拆除的法律后果，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对规划实施的影响才是作出行政处罚的重要依据，本案中，被上诉人没有任何证据证明上诉人的建设属于无法采取措施消除影响的情况，直接决定给予限期拆除的处罚决定，属于事实依据不足。被上诉人甚至没有提交任何关于规划的证据，以致于没有审查对规划事实的影响。因为对规划影响的判断，首先是要有规划，然后判断上诉人的建设对该规划造成什么样的影响，该影响能否消除，被上诉人没有提交相关证据，应当视为其没有证据，承担不利后果，被诉行政行为不应该得到支持。二、本案适用法律错误。本案中除了适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，还应依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的相关规定，对被上诉人的行政处罚裁量权进行规范和约束。第三条规定“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”第五条第二款规定“违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”一审法院对法律适用没有审查，属于适用法律错误。三、本案中，行政机关“以拆违代拆迁”，属于滥用职权，应当予以监督纠正。政府已经对上诉人的涉案财产依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》启动了征收程序，因为补偿不合理，征收达不成协议，所以政府动用行政执法机关，恶意对上诉人的房屋进行处罚，这本身就是伤害政府公信力的行为。上诉人是民营企业，应受到当地政府的支持与保护。请求撤销一审判决并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人嘉陵区执法局辩称，一、一审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人在上诉状中称，其没有取得《建设工程规划许可证》，被上诉人依法作出《行政处理决定书》，是被上诉人正常履行法定职责。上诉人违法乱搭乱建超大体量的钢架、彩钢棚的行为，不仅影响市容市貌，还存在火灾、垮塌等安全隐患。被上诉人在责令上诉人限期改正未果的情况下，作出行政处理决定，符合法律规定。二、本案适用法律正确。被上诉人依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对其进行处罚，适用法律正确，也是根据该案具体情况行使行政处罚自由裁量权的具体体现。三、被上诉人作出的行政行为不属于滥用职权。综上，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 同时查明，2019年6月24日，南充市人民政府《关于印发〈市与市辖区有关事权及支出责任调整方案（试行）〉的通知》（南府函[2019]38号）第二条第（四）项“5、城市综合管理与行政执法。城市规划区内的城市综合管理、行政执法、行政审批、行政许可等事项，按能放尽放的原则，依法依规下放到市辖区（含南充经济开发区）属地负责。” 上述事实，有川府函[2003]187号批复、南府办发[2018]15号通知、嘉委[2019]35号通知、南府函[2019]38号通知、营业执照、国有土地使用权证、现场勘验笔录、照片、调查询问笔录、责令（限期）改正通知书、行政处理决定书等证据予以佐证。 本院认为，被上诉人嘉陵区执法局有权行使城市规划行政管理职能，具有对违反城市规划的行为依法作出行政处罚的法定职责。 关于被诉行政处理决定的合法性问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”和住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条“本意见所称城乡规划行政处罚裁量权，是指城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门（以下简称处罚机关），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。”、第三条“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为作出行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的和无法采取改正措施消除对规划实施影响的两种不同情形，作出不同法律后果的行政处罚。但本案中，被诉行政处理决定并未认定上诉人的行为是属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响还是无法采取改正措施消除影响的情形，便径行作出限期拆除的行政处理决定，缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，应撤销被上诉人嘉陵区执法局作出的嘉综执处字[2019]第BA19号行政处理决定书。 原审判决认定部分事实不清，且适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”的规定，判决如下： 一、撤销四川省南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初84号行政判决； 二、撤销南充市嘉陵区综合行政执法局于2019年11月20日作出的嘉综执处字[2019]第BA19号行政处理决定书。 二审案件受理费50元，由被上诉人南充市嘉陵区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘红 审 判 员 庄娟 审 判 员 李旸 二〇二〇年八月六日 法官助理 刘伟 书 记 员 刘唯