青海省黄南藏族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）青23行赔终1号 上诉人（原审原告）：殷明荣，女，1975年2月6日出生，汉族，住西宁市。公民身份号码：×××。 委托诉讼代理人：高山（系上诉人丈夫），男，1973年11月23日出生，汉族，无业，住西宁市。公民身份号码：×××。 委托诉讼代理人：梁书岗，黄南州法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）：同仁市教育局（系原同仁县教育局），住所地同仁县。统一社会信用代码：×××。 法定代表人：官却加，该局局长。 委托诉讼代理人：娘吉先，同仁市教育局教员。 委托诉讼代理人：王萍，青海雁合律师事务所律师。 上诉人殷明荣因与被上诉人同仁市教育局行政赔偿一案，不服青海省同仁县人民法院（2020）青2321行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月5日对本案进行了开庭审理。上诉人殷明荣及其委托诉讼代理人高山、梁书岗，被上诉人同仁市教育局的委托诉讼代理人娘吉先、王萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 殷明荣向一审法院诉称，1、请求判令被告同仁县教育局赔偿因行政行为违法而给原告造成的损失共计1586276.17元；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告从2014年8月开始申请幼儿园办学许可至2017年9月30日。三年期间，被告未给予许可或不许可的决定，故起诉请求确认同仁县教育局行政行为违法。经青海省同仁县人民法院审理，作出（2019）青2321行初1号行政判决书。判定“确认被告同仁县教育局于原告殷明荣申请办学许可中程序违法”。该违法行为给原告殷明荣造成了巨大损失，应当予以赔偿。第一，导致苗苗幼儿园三年无法享受国家正常补助533350元。第二，初期，应被告要求原告对苗苗幼儿园进行装修投资219113.3元。2016年9月30日，又被告知地点不符合需要搬迁。2016年10月20日原告要求被告分流幼儿园的学生。被告未予理睬。无奈之下，另觅新址。经被告单位考察，按其要求打通消防通道，装饰幼儿园，共投资276019.02元。第三，因幼儿园办学许可迟迟不能下发。为延续幼儿园的经营。2017年6月，向银行贷款10万元，利息17640元。第四，2014年9月至2017年6月，三年原告支付员工工资合计340153.85元。第五，在2017年6至7月间，同仁县教育局要求原告将原告丈夫被打伤切除眼球的重伤案件协商解决掉才能办理幼儿园的手续。基于此要求，原告被迫于加害人达成不公平协议，背负沉重精神压力，教育局应赔偿精神损失费20万元。庭审中原告增加诉讼请求293000元，该款项为三年期间教育部门应对幼儿园学生及师资补助的费用。因被告不予及时答复的违法行为，造成原告的投资损失，未能获得国家应当补助的款项，经济上遭受巨大损失。损失与违法行为之间具有因果关联，对上述损失应当予以赔偿。 一审法院审理查明，2015年1月至2017年9月原告殷明荣向被告同仁县教育局申请办学许可，但因其提交的申请材料不齐全也不符合法定形式，以及办学设施不能达标，被告同仁县教育局未在法定时限内以法定形式予以答复。2017年10月19日原告殷明荣诉至同仁县人民法院，要求确认县教育局不受理不答复的行政行为违法。期间，教育局于2017年11月14日召开联席会，原告也参加了该会，会后组织10家单位联合对原告的办园条件进行了考察，认定办学条件不达标，在原告在场的情况下提出整改方案。2017年11月17日同仁县教育局对殷明荣的办学申请提出书面整改意见。但该书面意见未送达。 2019年8月5日同仁县人民法院作出（2019）青2321行初1号《行政判决书》，认定行政机关未在法定期限内以法定形式答复，判定确认被告同仁县教育局于原告殷明荣申请办学许可中程序违法。该判决已生效。 原告殷明荣经营的苗苗幼儿园在2014年9月至2017年9月长期处于无许可证经营状态。在经营过程中原告殷明荣投资对原校舍以及新校舍进行了装修，发放从业员工的工资。 2019年12月5日原告殷明荣以违法行政行为给其造成重大损失为由，向同仁县教育局提出行政赔偿，要求行政机关赔偿公用经费补助和生活费补助、装修费用、贷款利息、员工工资、精神损失费。2019年12月27日同仁县教育局作出不予赔偿的决定书。致使原告殷明荣于2020年3月29日诉至本院。 一审法院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条进一步规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”可见，只有合法权益遭受违法行政行为的侵害，受害人才有权得到国家赔偿；即使被告的具体行政行为违法，但尚未对原告的合法权益造成损害（包括：没有损害后果发生，或者有损害后果发生，但遭受违法行政行为侵害的是原告的非法利益），则原告仍然无权得到国家赔偿。本案，被告同仁县教育局未在法定时限内以法定形式对申请办学许可予以答复，已被法院生效判决确认违法，此违法行为属于程序违法即程序上的消极不作为，侵害的是法定期限内获得法定形式答复的知情权利。实体上来说，县教育局于2017年11月14日召开联席会，原告也参加了该会，会后组织10家单位联合对原告的办园条件进行了考察，认定办学条件不达标，在原告在场的情况下提出整改方案。原告殷明荣办学条件不符合颁发办学许可证的条件，在未取得办学许可的情况下非法经营，尚未取得享受办学补助的合法身份，故诉求的公用经费补助和生活费补助533350元及师资补助293000元故不是其合法权益，该诉求不予支持。 原告殷明荣诉求装修投资219113.3元和276019.02元，银行贷款及利息，该部分款项是其为达到办学条件而投入的必要投资成本。员工工资340153.85元，员工为其付出劳动，应当获得报酬，也是其经营成本。对原告殷明荣的是否投资、投多少和投入何种资金，被告同仁县教育局的违法行为对此并无决定权，无论答复与否，是否准予只要想要办学或正在经营就必须要投入，故该部分与违法行政行为无因果关系。 原告殷明荣诉求精神损失费20万。精神损失费只针对违法侵害相对人人身权利受到侵害时，由受害人依法主张赔偿。本案当中，原告殷明荣人身权利并未受到违法行政行为的侵害，无侵害事实，无论请求权以及请求权人都不能成立。 综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项、第三项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告殷明荣的诉讼请求。 上诉人殷明荣不服一审判决，上诉称：请求二审人民法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人同仁县教育局在上诉人申请办学过程中存在多处违法，严重损害上诉人合法权益，一审法院未查清，认定事实不清。1、被上诉人对上诉人办学申请，消极不作为，已经法院判决确认违法。2、2017年11月14日同仁县教育局牵头对上诉人经办的幼儿园进行考察，当日没有书面意见，到2019年6月18日才见到2017年11月17日形成的书面意见，且未向上诉人送达，对此上诉人不认可。2017年9月24日幼儿和老师都已解散分流，上诉人已书面告知被上诉人，园内部分设备已搬走，故该考察意见对上诉人极为不公。在幼儿园关停之前，被上诉人未对幼儿园采取过任何措施，致使消极不作为逃避职责，存在严重渎职行为。二、被上诉人的行为使得上诉人产生了信赖利益，该利益应当得到保护，但一审法院并未认定，存在错误。1、被上诉人对上诉人在2014年8月至2017年9月期间从事幼儿园办学工作是知情的，如果认为上诉人不具备办学条件，那为何不采取取缔、吊销、处罚、警告等措施，而是任由上诉人自行发展、经营，使得上诉人有充分的理由认为自己已经实质上符合办学条件，可以正常招生、办学。对此，上诉人为了获得同等的国家补助和优惠政策，从未停止办学申请。2、行政机关因其权威性而为行政相对人所依赖，行政相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。因被上诉人对上诉人开办幼儿园采取自行发展、经营的态度，使得上诉人产生了已符合办学条件的信赖利益，该利益应当被保护。3、被上诉人审核、审批幼儿园办学标准不一致，不公平，对此上诉人有异议。三、被上诉人的不作为给上诉人造成了巨大经济损失，对此被上诉人应予赔偿，一审法院未予支持，属适用法律错误。法律明确规定，行政机关消极不作为，不履行法定职责，导致公民合法权益受损的，应当承担赔偿责任。对于上诉人的投资一审法院已经予以确认，上诉人投资及经济损耗的事实客观存在，被上诉人应当予以赔偿。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，二审法院应予撤销并改判。 被上诉人同仁市教育局辩称，教育局的违法行为没有导致损害结果发生，上诉人的损失与违法行为之间没有因果关系。一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律适当，上诉人要求被上诉人给予行政赔偿，没有法律和事实依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 在一审诉讼期间，上诉人殷明荣为证明其主张向法庭出示如下证据： 1、同仁县人民法院（2019）青2321行初1号行政判决书，拟证明：被告同仁县教育局的行政行为程序违法，导致其一直处在违法经营状态。 2、原告殷明荣个人依据《青海省出台三江源地区教育经费补偿机制实施办法》《青海财政下达教育专补资金支持各类教育事业加速发展》统计表，拟证明：①同仁县苗苗幼儿园应享受的公用经费补助和生活费补助共计533350元。分别为：2014年应给补助75050元；2015年春秋季应给补助186450元；2016年春秋季应给补助173450元；2017年春季应给补助98400元。②同仁县苗苗幼儿园各年度学生人数；③计算经费补助和生活费补助，大班每生每学年补偿3700元，其中公用经费补助2200元，生活补助1500元。④同仁县卫生和计划生育局针对苗苗幼儿园的2014年9月9日及2017年3月13日卫生监督意见书表明幼儿园一直在招生经营。 3、第一次投资苗苗幼儿园票据，拟证明：①2014年8月至2017年4月为止的房屋租赁、转让费99400元；②2014年8月至2016年6月期间的装修费21733元；③2014年8月至2015年9月购置教学教具费用15757.3元；④2014年8月至2017年1月设施设备购置费54618元；⑤2014年8月至2015年8月厨房厨具购置3770.5元；⑥2014年11月至2016年12月经营成本2484.5元；⑦2014年9月至2017年4月暖气费、物业费、电费16096元；⑧2015年6月至2017年3月购书费5254元。 4、第二次投资苗苗幼儿园票据，拟证明：①2016年10月至2017年4月租房费76680元。②2017年2月至2017年8月装修费163113元。③2017年4月至2017年9月教学设施购置费7439.02元。④2017年1月至2017年8月设施设备购置费27335元。⑤2017年4月至2017年3月经营成本1452元。以上共计：276019.02元。 5、银行账户明细，拟证明：于2017年6月向银行贷款10万元，利息为17640元，共计：117640元。 6、原告在经营苗苗幼儿园期间工资表，拟证明：2014年9月至2017年6月期间原告支付员工工资340153.85元。 7、被告给原告造成的精神损失，拟证明：被告应赔偿精神损失费20万元。 被上诉人同仁县教育局为证明其主张，向法庭出示如下证据： 1、《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共国教育促进法实施条例》《民办幼儿管理条例》，拟证明：开办幼儿园依据的法律法规。 2、《青海省教育厅关于印发青海省幼儿园等级评定办法（试行）的通知》《同仁县人民政府办公室关于批转同仁县民办幼儿园管理规定（试行）的通知》《同仁县人民政府办公室关于成立民办幼儿园清理整顿与评估定级领导小组的通知》，拟证明：开办幼儿园依据的法律规章制度。 3、青海省同仁县人民法院作出（2019）青2321行初1号行政判决书，拟证明：原告所说的与法院审理查明的事实不相符。 4、现场照片及整改意见函，拟证明：县政府主管领导召集教育、发改等10家单位对原告办学地方现场实地查看现场办公反馈意见，后形成书面整改意见。 一审法院对证据作如下确认：被告所出示的证据1、2系国家法律、法规、部门规章和行政规范文件，不属于证据范畴。原告所出示的证据2各项补助统计表、证据7精神损失费来源是原告殷明荣对自己诉求数额的计算说明，在仅有其陈述、被告提出异议的情况下，无其他证据印证内容真实性，故不予认定；原告出具的证据1、3、4、5及被告出具的证据3、4，内容真实性得以印证，待证事实与本案关联，取证、举证程序合法，予以确认。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查,一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,认证意见正确,本院予以确认。 二审中，上诉人殷明荣为证明其主张，向本院出示了以下新证据： 1、一审律师代理费用票据，拟证明上诉人因诉讼支出的交通费4000元及代理费6000元,共计10000元，该费用应由被上诉人承担。 2、《民办教育促进法》第三条、第五条、第五十二条，拟证明被上诉人没有对苗苗幼儿园任何支持，剥夺了上诉人的合法权益,无法享受到国家的优惠政策。 3、幼儿园转让合同，拟证明苗苗幼儿园在教育局备案过,上诉人是从他人手里转让,只是变更了法人,幼儿园没有变更过名称,一直正常经营到2017年9月24日。 4、各部门督导意见责任书，拟证明各部门以正规办园的要求，根据教育局提供的办学名单对上诉人经营的苗苗幼儿园进行检查，认可了苗苗幼儿园的正常运营。 5、基础教育统计报表、学校机构标识码和名称，拟证明苗苗幼儿园在教育局备案过。 6、2015年3月17日、2015年9月7日苗苗幼儿园的申请报告、2015年8月4日给同仁市教育局的反映报告、2017年6月19日递交给同仁市教育局局长的申请报告、2017年招生计划、挂号信信函收据，拟证明上诉人不断在向同仁市教育局申请办理许可。 7、录音光盘、申请撤案说明，拟证明同仁市教育局干涉刑事案件,导致刑事案件停滞，进一步说明同仁市教育局不是轻微程序违法而是严重违法。 8、2017年9月24日对学生家长和教育局的分流通知的照片，拟证明苗苗幼儿园关闭，以2017年11月14日的检测报告对办学时检测内容是不同的，不能作为幼儿园运营时检测不达标的依据。 9、幼儿园办学时期硬件设施的照片，拟证明苗苗幼儿园开办的基本情况，证明是合格的。 10、关于苗苗幼儿园与其他教育局审批通过的幼儿园对比的照片，拟证明苗苗幼儿园符合办园条件。 11、幼儿园搬迁后新址照片，拟证明幼儿园在搬到新址后进行了二次投资，上诉人在积极努力的办好幼儿园。2016年10月底选好新址后口头通知了同仁市教育局，但他们没有去新址看过。 12、消防部门到苗苗幼儿园检查的照片,消防部门对上诉人把金属楼梯改为水泥楼梯的做法也进行了表扬，拟证明上诉人通过整改通过了消防检查。 13、苗苗幼儿园办园地点的照片，拟证明幼儿园开办的地点符合条件。 被上诉人同仁市教育局质证称，证据1发票不是正规发票,且是二审新提出的证据,未经过两审质证；被上诉人的违法行为与上诉人损害后果没有因果关系，不予认可。对证据2不认可，苗苗幼儿园办学是违规办学,不符合办学条件，并非申请办学就可以得到国家补助,所以不存在剥夺合法权益。对证据3不认可，上诉人在一审时没有出示该证据，应该经过两审质证；对于幼儿园的转让不是本案争议焦点，2014年国家制定创办幼儿园的基本要求，苗苗幼儿园并不具备办园要求。对证据4不认可，没有黄南州教育局的办园许可证的经营都是违规的。证据5系上诉人自己填写的报表，被上诉人没有对此批复过。证据6被上诉人没有收到过，上诉人提交的申请报告，没有提交关于办园需求的材料；2014年-2017年9月上诉人一直没有获得办园许可，根据确定行政违法判决认定上诉人提交的申请不符合法定形式，并在2017年11月15日检查后答复过上诉人其不符合的条件。对证据7不认可，刑事案件与本案无关；录音中可以证明当时同仁县教育局希望能调解解决刑事案件,对于是否符合办学条件也对上诉人答复过，需要各部门联合检查后才能确定。对证据8不认可，2017年11月14日对幼儿园进行检查时上诉人在场，对幼儿园不具备办园条件当时对他们也答复过,幼儿园本来就没有合法的审批手续,是非法的。对证据9不认可，幼儿园是否合格是十几家部门根据规定联合考察后认定的。对证据10不认可，其他幼儿园报送的材料齐全，而苗苗幼儿园报送的只有一张纸，不符合规定。对证据11不认可，上诉人没有向被上诉人报批过，但被上诉人一直向其进行答复过不符合办园条件。证据12只能说明进行了一次消防演练，并不能说明具备办园条件。证据13只能证明具备办园地点要求，但上诉人并没有向教育局提交申请。 被上诉人同仁市教育局未提交新的证据。 根据上诉人殷明荣的申请，本院依职权调取了以下证据： 青海省教育厅对上诉人殷明荣反应情况的情况说明、同仁县教育局关于苗苗幼儿园办园资格申报的情况说明、青海省教育厅青教基（2013）44号文件、青海省教育厅等十家单位联合下发的青教基（2019）43号文件，拟证明上诉人殷明荣2017年向青海省教育厅反映过办园事宜，青海省教育厅电话通知黄南州教育局进行核查后，同仁县教育局上报了相关情况说明以及青海省教育厅下发的办学规定。 上诉人殷明荣质证称对证据真实性没有异议。但同仁市教育局没有对上诉人进行过一个书面的回复，不是轻微不作为，是对上诉人的刁难。 被上诉人同仁市教育局质证称对证据没有异议，苗苗幼儿园申办时没有按要求进行报备,不具备办园条件。 本院对二审提交的上述证据作如下认定： 上诉人提交的证据1票据开具时间为2017年9月27日，与本案一审诉讼时间不符，不予确认；证据2系国家法律规定，不属于上诉人主张损失的证据范畴；证据3能够证实上诉人从他人手中转让苗苗幼儿园一节，予以确认；证据4待证事实与本案不具有关联性，不予确认；证据5系上诉人单方制作，无教育部门审批记录，不予确认；证据6能证实上诉人向同仁市教育局申请过办学及向其他相关部门反映过办学事宜，但上诉人的申请报告、情况反映均不属于教育部门规定的办园需求材料，不予确认；证据7与本案不具有关联性，不予确认；证据8、9、10、11、12、13均系拍摄照片，不能证明上诉人具备办园条件。本院依职权调取的证据，内容客观真实，取证程序合法，予以确认。 一审法院根据被认定合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院做相同认定。 二审另查明，2014年8月26日殷明荣从王吉芬处转让苗苗幼儿园经营权，合同约定的转让金包括：民办学校办学许可证、税务登记证、卫生许可证、收费许可证、民办非企业登记证、组织机构代码证、教学等幼儿园一切设施及其他相关费用。殷明荣本人陈述2015年3月从同仁县工商局得知经营幼儿园需要教育行政部门的审批许可。2017年殷明荣向青海省教育厅通过口头陈述其诉求，以此反映办学事宜，青海省教育厅工作人员通过口头对其进行答复，并按照属地管理原则，将其反映的问题通过电话向黄南州教育局转述，并要求按照相关规定进行处理，同时要求以书面形式报送相关情况，同仁县教育局于2017年9月20日向青海省教育厅提交了关于苗苗幼儿园办园资格申报的情况说明。该情况说明中写到2014年6月经工作组考核，苗苗幼儿园办园条件简陋、场地达不到标准、办园地点属于住宅楼存在安全隐患，出现周围居民多次打电话投诉等现象，鉴于以上问题各部门没有批准办园资格。2017年9月19日，苗苗幼儿园负责人再次到教育局要求立刻办理办园资格申报工作，教育局工作人员告知其当年赶不上办理，并让其于9月20日前先领取申请表填写，该负责人转身离开后再未到教育局领取申请表。并附办园审批程序：举办者向教育行政部门提交申请，并填写《同仁县民办幼儿园审批申请表》和《黄南州幼儿园注册登记表》，县教育局根据幼儿园布局调整规划和《幼儿园管理条例》的相关要求，组织人社、财政、发改、消防、公安、民政、市监对申请的幼儿园实地考察，登记注册，在《同仁县民办幼儿园审批申请表》上签署意见并盖章。对具备办学条件，达到设置标准的给予登记备案，颁发办学许可证。幼儿园凭教育行政部门颁发的办学许可证和筹设批准书，到民政局进行民办非企业单位登记，然后到发展和改革局办理《收费许可证》，到质量技术监督局办理《组织机构代码证》，到县食品药品监督管理局办理《餐饮服务许可证》。殷明荣提交的申请材料中没有《同仁县民办幼儿园审批申请表》和《黄南州幼儿园注册登记表》。 在本案审理期间，因同仁县撤县建市，同仁县教育局现更名为同仁市教育局，统一社会信用代码证尚未更换。经当庭核实确认，双方当事人均认可以更名后的同仁市教育局为准。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此,受害人申请行政赔偿必须以所涉行政行为违法及其合法权益受到损害为前提。在本案中，同仁市教育局未在法定时限内以法定形式对申请办学许可予以答复，已被法院生效判决确认违法。但同时《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”由此可见，具体行政行为违法并不必然对行政相对人合法权益造成损害，合法权益遭受损失须与违法行政行为具有因果关系，受害人才有权得到国家赔偿。根据殷明荣本人陈述，其在2014年从王吉芬处转让到苗苗幼儿园后，第二年通过工商部门已获知当时办园需要教育部门的审批许可，殷明荣在未取得办学许可的情况下非法经营苗苗幼儿园，并且明知自己不具备办学条件仍然进行投资，由此产生的损失是其自身放任扩大所致，与同仁市教育局的违法行政行为无因果关系。故殷明荣诉求装修投资219113.3元和276019.02元、银行贷款100000元及利息17640元、员工工资340153.85元于法无据，本院不予支持。 关于公用经费补助、生活费补助及师资补助是需要在取得办学资格的情况下经教育部门审批后才能确定，殷明荣在未取得办学许可情况下主张公用经费补助和生活费补助533350元及师资补助293000元，无事实和法律依据，本院不予支持。 关于精神损失费一节，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，只有在违法侵害相对人人身权利受到侵害时，受害人方可依法主张精神损害赔偿。本案中殷明荣人身权利未受到违法行政行为的侵害，不存在法定侵害情形，故其诉求精神损失费20万不能成立。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人殷明荣的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 马正钧 审 判 员 靳小宇 审 判 员 李 艳 二〇二〇年八月三十一日 法官助理 李 磊 书 记 员 马 彬