浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1081行初32号 原告温岭市源辉电力有限公司，住所地温岭市城东街道万昌中路1235号汇龙商厦1幢1208室。 法定代理人李林英。 委托代理人郭一廷，浙江乾衡律师事务所律师。 被告温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。 法定代表人陈晶，该局局长。 委托代理人柳正晞,浙江台温律师事务所律师。 第三人钱江集团有限公司，住所地温岭市城东街道科技路一号。 法定代表人连克俭，该公司董事长。 委托代理人林鸣华，林瑟，浙江明权律师事务所律师。 原告温岭市源辉电力有限公司诉被告温岭市自然资源和规划局、第三人钱江集团有限公司撤销行政合同一案，于2020年2月24日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭进行了审理，原告温岭市源辉电力有限公司委托代理人郭一廷，被告温岭市自然资源和规划局参加诉讼负责人许敏、委托代理人柳正晞到庭参加诉讼，第三人钱江集团有限公司委托代理人林鸣华到庭参加诉。本案现已审理终结。 原告温岭市源辉电力有限公司起诉称，2018年3月27日，原告与钱江集团有限公司签订了《分布式屋顶光伏电站屋顶租赁协议》，承租了位于温岭市××路××号的厂房屋顶及部分地面场地，约44230㎡，用于建设、运营光伏发电系统项目。合同约定的租赁期限为15年。合同签订后，原告开始项目建设和运营，共计投资21506888.09元。原告项目自2018年7月份投产后，截止至2019年12月份，累计收益3173144.38元。2020年1月份，原告从温岭市城市新区管委会及温岭市自然资源和规划局隶属的温岭市土地收购储备中心了解到，钱江集团有限公司已和温岭市土地收购储备中心签订了国有土地使用权收购合同，该合同未对原告的损失进行补偿。2020年1月17日，钱江集团有限公司向原告发出通知，涉案工业房地产已被温岭市人民政府列入拆迁改造范围，并被温岭市土地收购储备中心收储，自2020年2月1日起终止双方的租赁协议，并要求原告于2020年4月30日前完成拆除工作。原告认为，温岭市土地收购储备中心系隶属于被告，承担土地储备收购工作的事业单位，其与钱江集团有限公司签订国有土地使用权收购合同的行为，是被告为实现公共利益需要而委托实施的行政行为。被告的收购行为侵犯了原告的合法权益，原告作为利害关系人，特根据《行政诉讼法》第二条、十二条、二十五条、二十六条之规定向贵院提起诉讼，诉请：撤销隶属于温岭市自然资源和规划局的温岭市土地收购储备中心与钱江集团有限公司签订的温土储合字第（2019）3号《温岭市国有土地使用权收购合同》。 原告就此案在规定的期限内向本院提供的证据有：1.《分布式屋顶光伏电站屋顶租赁协议》1份，租赁费发票3份，温国用（2011）第2××4号国有土地使用证1份，温房权证城区字第2××2、2××5、2××6、2××7、2××8、2××9、2××0号房屋所有权证各1份，拟证明原告与第三人存在合法有效的租赁关系，具有行政诉讼原告主体资格的事实；2.《通知》1份，拟证明第三人钱江集团有限公司于2020年1月17日通知原告终止租赁协议，要求原告拆除全部光伏发电设施的事实。 被告温岭市自然资源和规划局答辩称，1.本案不属于行政案件，依法应驳回起诉。《土地储备管理办法》规定：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场，促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。土地收购储备包含了土地的收回、收购、征收等工作，涉及土地、计划、财税等多部门，是多种法律关系和多种法律行为的综合。土地储备行为既有行政管理行为，也有平等主体之间的民事行为。本案所涉及的国有土地使用权收购合同中的一方当事人温岭市土地收购储备中心是经批准成立，具有独立法人资格，承担本辖区内土地储备工作的事业单位，并非行使行政职权的行政机关，也不存在受委托或经法律授权行使行政职权的情形。该收购合同在首部明确写明，双方本着自愿、有偿、诚实信用的原则，经协商一致，订立本合同，以便共同遵守；第七条还规定，因履行本合同发生争议，可向台州仲裁委申请仲裁。这些约定表明双方签订合同的行为系平等主体之间关于土地使用权转让的民事行为。原告要求撤销收购合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。2.退一步说，即使本案属于行政案件，原、被告的主体均不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。温岭市土地收购储备中心是一个独立的法人单位，其与钱江集团有限公司签订了《温岭市国有土地使用权收购合同》，原、被告不是该收购合同的当事人，两者之间不存在“行政合同”关系。虽然原告与钱江集团有限公司签订了租赁协议，但该租赁协议中的“利益”及“利害关系”并非行政诉讼意义上的利害关系。3.即使原、被告主体适格，原告的诉讼请求也不能成立。本案所涉及的《温岭市国有土地使用权收购合同》签订主体合法，双方自愿，合同内容合法，符合法定程序，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的可撤销情形。如果原告认为钱江集团有限公司要求终止双方的租赁协议，并要求其在2020年4月30日前完成拆除工作侵犯了其合法权益，应当通过民事诉讼方式向钱江集团有限公司主张赔偿。综上，请求贵院在查明事实的基础上，作出公正的裁决。 被告温岭市自然资源和规划局就此案在规定的期限内向本院提供的证据有：1.事业单位法人证书1份，拟证明温岭市土地收购储备中心经温岭市事业单位管理局登记，是一个独立的事业单位法人的事实；2.温土储合字第（2019）3号《温岭市国有土地使用权收购合同》1份，拟证明收购合同双方当事人是温岭市土地收购储备中心和第三人，原、被告均不是合同当事人的事实；3.温土储2019第3号温岭市土地收购储备方案审批表、申请报告、（2018）第350号温岭市人民政府办公室抄告单、温土资（2018）34号《温岭市国土资源局、温岭市财政局关于要求批准2019年度土地储备计划的请示》及其所附的台土资发（2018）49号《台州市国土资源局关于同意温岭市2019年土地储备计划的批复》及2019年度土地收储计划表各1份，拟证明涉案厂房的收购储备情况及签订程序合法的事实；4.台州市端隆房地产评估事务所《房地产估价报告书》、台州市鼎信房地产资产评估有限公司《评估报告书》、台州市新大陆测绘有限公司《测绘报告》各1份，拟证明签订收购合同前根据相关规定对房地产进行评估、测绘的事实；5.《国家土地储备管理办法》第一条第二款、第三款规定，《温岭市土地储备管理办法》第三条、第四条规定，拟证明土地储备中心作为独立法人，可以与第三人签订土地收购合同，系合同当事人的事实；6.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，拟证明为实施城市规划进行旧城区改建等公共利益需要，确实要使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准可以收回土地使用权。 第三人钱江集团有限公司陈述称，1.第三人与被告签订的土地使用权收购合同是行政合同，双方主体不平等，该土地收购是基于该区块规划调整，整体拆迁改造建设的需要而签订的，该行政合同的履行设立了许多前置条件跟程序，比如收购合同要符合当地经济社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划等，还要报土管批准，上报国土资源备案等，故第三人认为该合同是属于行政合同，且该行政合同内容、程序均符合相关规定。2.第三人同意被告的答辩意见，认为原告不具有诉讼主体资格。原告不是本案行政行为相对人，不属于行政法意义上的利害关系人。本案只有第三人有权对收购合同提起撤销之诉。原告若认为被告应该对其损失进行补偿的，可以另行向被告提起赔偿的履职申请，再提出履行法定职责的行政诉讼。3.无论本案第三人与被告签订的土地使用权收购合同是民事合同还是行政合同，按照第三人与原告签订的房屋租赁合同第4.4条、4.5条约定，基于规划调整引起的征收拆迁，第三人无需承担相应的责任。且该合同第4.4条明确约定，第三人作为房屋所有权人，有权处分自己的房产，可以进行转让，只是在转让时负有协调受让人继续履行租赁合同的义务。无论是民事合同还是行政合同，第三人不承担任何赔偿责任。 第三人钱江集团有限公司未向本院提供相关证据。 经审理查明，2018年3月27日，原告温岭市源辉电力有限公司与第三人钱江集团有限公司签订了《分布式屋顶光伏电站屋顶租赁协议》，约定原告向第三人承租位于温岭市××路××号的厂房屋顶用于投资建设光伏发电站，租赁期限为15年。合同签订后，原告开始项目建设和运营。2019年3月22日，第三人向被告提交对其位于××街道××村××路××号××的土地及全部地上建筑物进行评估并一次性收储的申请报告。2019年7月20日，经台州市端隆房地产评估事务所评估，第三人所属的坐落于温岭市××街道××村，国有土地使用证为温国用（2011）第2××4号厂区范围内的地面建筑物（产权登记总建筑面积66505.39平方米）在评估价值时点2019年7月9日的收储补偿评估价值为57763000元，其他无证建筑物、土地使用权、树木绿化、办公设施、机器设备搬迁费等不在估价范围。2019年10月8日，经台州市鼎信房地产资产评估有限公司评估，土地证号为温国用（2011）第2××4号、地号为002-013-00023号的工业用地至估价期日2019年10月5日的使用权市场价格为538260000元。2019年10月28日，台州市新大陆测绘有限公司作出钱江集团有限公司面积测绘报告。2019年11月20日，温岭市土地收购储备中心拟定收购宗地的方案，被告及温岭市城市新区管理委员会、温岭市财政局于2019年11月21日审核同意，温岭市人民政府于2019年11月25日审批同意。2019年12月6日，温岭市土地收购储备中心与第三人钱江集团有限公司签订温土储合字第（2019）3号《温岭市国有土地使用权收购合同》，约定第三人自愿将位于温岭经济开发区科技路北侧的国有土地使用权【国有土地使用证号为温国用（2011）第2××4号，土地使用权面积为128219.64平方米，用途为工业用地，四至界限以土地使用权证为准】，以及已确权建筑物（总建筑面积66505.39平方米，房屋所有权证号：温房权证城区字第2××2、2××3、2××4、2××5、2××6、2××7、2××8、2××9、2××0号）由温岭市土地收购储备中心予以收购，上述标的物收购补偿款为59602.3万元。2020年1月17日，第三人向原告发出通知，载明：“因城市规划调整，我公司在温岭市××路××号厂区已被温岭市××列入拆迁改造范围，现该厂区所有国有土地已被温岭市土地收购储备中心收储，政府计划在今年5月前完成该厂区的房屋腾空拆迁，据此通知贵公司：一、自2020年2月1日起终止与贵公司的租赁协议；二、请贵公司在2020年4月30日前完成在我司厂区全部光伏发电设施的拆除工作，若因贵公司逾期未拆除的，因此导致的所有损失由贵公司承担。” 上述事实有原、被告提供的证据和庭审陈述在案佐证。 本院认为，1.《土地储备管理办法》(2018修订)第二条规定，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”；第八条第一款规定，“下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；其他依法取得的土地”。根据上述规定，土地使用权收购是为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地的一种方式。土地收购合同内容涉及国有土地使用权收回和补偿事宜，具有行政法上权利、义务的内容，合同目的体现了管理行政公共事务的目标，属于“行政机关为实现公共利益需要或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，故原告认为温岭市土地储备管理中心与第三人签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》侵害其合法权益而起诉要求撤销该合同，属于行政诉讼的受案范围。2.根据《土地储备管理办法》(2018修订)第三条规定，“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”；《温岭市土地储备管理办法》第三条规定，“本办法所称土地储备，是指温岭市人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场，促进土地资源合理利用目标，依法通过回收、收购、征收、置换等方式取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”；第四条规定，“温岭市土地收购储备中心具体承担实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”温岭市土地收购储备中心系依法成立的，隶属于温岭市自然资源和规划局，具体承担实施土地收购、储备和出让的前期准备工作的事业单位。当事人对其根据上述规范性文件所实施的收购行为不服提起诉讼的，应当以温岭市自然资源和规划局为被告。故本院对被告关于其主体资格不适格的主张不予采纳。3.《土地储备管理办法》第九条规定，“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”《温岭市土地储备管理办法》第十二条第二项规定，“土地收购补偿费按以下方式确认：……（二）出让土地的收购补偿费，按原用途市场价经过评估，评估价格经土地所在镇人民政府（街道办事处、管委会）、市国土资源局、市财政局和原土地使用权人协商后进行共同确认。”本案中，第三人与温岭市土地收购储备中心签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》,系第三人与温岭市土地收购储备中心在自愿协商的基础上签订的，其中对补偿款的约定系双方在协商基础上根据土地、房屋评估报告确定，补偿方案已经被告、温岭市城市新区管理委员会、温岭市财政局审核并经温岭市人民政府审批同意，内容合法。土地收购与土地征收系国家依法取得土地的不同方式，土地的收购按照《土地储备管理办法》和各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源部门结合当时实际制定的具体实施办法实施，原告主张被告在对土地进行收购时，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对原告的停产停业损失及搬迁费等进行补偿，缺乏依据，本院不予支持。综上，温岭市土地收购储备中心与第三人之间签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》，系双方真实意思表示，程序合法，内容符合相关法律法规和规范性文件的规定，不存在应当予以撤销的情形，本院对原告要求撤销的诉讼请求，不予支持。原告与第三人之间签订的《分布式屋顶光伏电站屋顶租赁协议》对双方之间的权利义务进行了明确的约定，原告认为该协议提前终止对其造成了损失，可以通过民事诉讼的方式进行主张。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告温岭市源辉电力有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告温岭市源辉电力有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  包荷丽 人民陪审员  范世佳 人民陪审员  卢巧敏 二〇二〇年八月二十四日 代书 记员  郑 茜