江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏13行终29号 上诉人（原审原告）张建国，男，1953年6月4日出生，××族，住泗阳县。 委托代理人王朋，江苏苏鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泗阳县卫生健康局，住所地泗阳县政府双子楼西楼七层。 法定代表人林祥，该局局长。 委托代理人曾令超，江苏民卫律师事务所律师。 原审第三人泗阳县第二人民医院，住所地泗阳县王集镇健康路8号。 法定代表人钱玉春，该院理事长。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 原审第三人钱玉春，女，1971年8月20日出生，××族，住宿迁市宿城区。 原审第三人胡学高，男，1963年3月6日出生，××族，住泗阳县。 委托代理人朱海涛，江苏义缘律师事务所律师。 上诉人张建国因与被上诉人泗阳县卫生和健康局（以下称泗阳卫健局）、原审第三人泗阳县第二人民医院（以下称泗阳二院）、钱玉春、胡学高法定代表人变更许可纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行初308号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月20日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。2020年6月16日，本院组织公开听证，上诉人张建国及其委托代理人王朋，被上诉人泗阳卫健局的委托代理人曾令超，原审第三人泗阳二院的法定代表人钱玉春及委托代理人陈宇，原审第三人钱玉春及原审第三人胡学高的委托代理人朱海涛到庭参加听证。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，泗阳二院系民办非企业单位，张建国分别于2004年10月9日、2008年3月11日出资5万元、3万元，成为该医院股东。2015年1月5日，泗阳县卫生局向泗阳二院颁发《医疗机构执业许可证》，该证载明法定代表人为胡学高，主要负责人为胡前平。2014年12月28日，胡学高与钱玉春、钱莲玉签订《股权转让协议》，将其在泗阳二院的股权转让给钱玉春、钱莲玉。钱玉春、钱莲玉支付了部分价款，双方没有办理股权过户登记。因胡学高未履行（2014）泗商初字第0052号民事判决确定的还款义务，泗阳县人民法院于2015年10月12日作出（2014）泗执字第1392号执行裁定，限制被执行人胡学高在泗阳二院的全部股权变更登记。钱玉春、钱莲玉向泗阳县人民法院起诉，要求确认其二人与胡学高签订的股权转让协议合法有效，解除对胡学高转让股份的查封。泗阳县人民法院经审理，后作出（2015）泗民初字第2203号民事判决，驳回钱玉春、钱莲玉的诉讼请求。钱玉春、钱莲玉不服，提起上诉。2016年8月22日，江苏省宿迁市中级人民法院作出（2015）苏13民终1695号民事判决，驳回上诉，维持原判。2016年5月6日，钱玉春以泗阳二院股东身份参与股东会议，表决通过了泗阳二院章程。同年5月22日，钱玉春与胡学高签订《交接协议》，以新法定代表人身份接管泗阳二院。2017年6月13日，泗阳二院向泗阳县卫生和计划生育委员会（现变更为泗阳县卫生和健康局，以下统称泗阳卫健局）申请将法定代表人由胡学高变更为钱玉春，并按照泗阳卫健局的要求提供了医疗机构申请变更登记注册书、董事会决议、变更申请、交接协议等材料。同日，泗阳卫健局受理了泗阳二院的申请。同年6月22日，泗阳卫健局经审查，同意将泗阳二院的法定代表人由胡学高变更为钱玉春。后泗阳二院持泗阳卫健局的审批材料及相关变更登记材料，向泗阳县民政局申请办理法定代表人变更登记。10月18日，泗阳县民政局作出泗民变受字[2017]第007号《准予泗阳县第二人民医院变更登记决定书》，将泗阳二院的法定代表人由胡学高变更登记为钱玉春。后经泗阳二院的申请，泗阳卫健局于10月24日向泗阳二院重新核发《医疗机构执业许可证》，该证载明法定代表人为钱玉春，2018年5月20日张建国向泗阳卫健局申请公开泗阳二院法定代表人变更登记信息，于同年6月8日获得变更登记材料，后于6月16日向泗阳卫健局递交了关于撤销泗阳二院法定代表人变更登记申请书。7月17日，张建国向原审法院提起诉讼，请求撤销：1.泗阳卫健局于2017年6月22日作出的同意泗阳二院法定代表人变更审批意见；2.泗阳卫健局于2017年10月24日向泗阳二院颁发的《医疗机构执业许可证》，并重新恢复原登记请求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……”对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响，因此不属于可诉的行为。该案中，泗阳卫健局收到泗阳二院变更法定代表人的申请后，进行了内部报批，于2017年6月22日经主要领导审批同意，后于同年10月24日向泗阳二院重新核发《医疗机构执业许可证》，许可证载明的法定代表人为钱玉春。张建国要求撤销泗阳卫健局于2017年6月22日作出的关于同意泗阳二院法定代表人由胡学高变更为钱玉春的批准决定，该行为属于内部报批行为，不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回张建国的起诉。关于张建国要求撤销泗阳卫健局于2017年10月24日颁发给泗阳二院法定代表人为钱玉春的《医疗机构执业许可证》，并重新恢复原登记的请求，依据江苏省宿迁市中级人民法院作出的（2018）苏13行终120号行政裁定书，已对张建国的诉讼请求进行了固定，故该项请求不属于本案理涉范围。综上，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回了张建国的起诉。案件受理费50元，退还原告张建国。 上诉人张建国上诉称，请求撤销原审裁定，并在查清事实基础上依法改判，支持上诉人的诉讼请求。主要理由：1.原审遗漏上诉人的诉讼请求，未对泗阳卫健局于2017年10月24日向泗阳二院颁发《医疗机构执业许可证》的行为进行审理；2.泗阳卫健局于2017年6月22日作出的关于同意泗阳二院法定代表人由胡学高变更为钱玉春的批准决定行为已经外化，且该行为对上诉人的合法权益产生实际影响，该行政行为属于人民法院行政案件受理范围，原审认定该行为属于内部报批行为错误；3.泗阳卫健局作出同意泗阳二院法定代表人变更决定及2017年10月24日向泗阳二院颁发《医疗机构执业许可证》的行为均违反法律规定。 被上诉人泗阳卫健局答辩称：1.泗阳卫健局作为业务主管部门于2017年6月22日作出的同意泗阳二院法定代表人变更批准决定属于内部行为，对外产生法律效力的法定代表变更行为是泗阳县民政局作出变更登记行为，泗阳卫健局不具有该项职权；2.泗阳卫健局于2017年10月24日向泗阳二院颁发《医疗机构执业许可证》的行为是另一行政行为，不应在本案中一并审理；3.2017年7月26日，泗阳卫健局在泗阳县民政局尚未作出准许泗阳二院法定代表人变更登记的情况下直接向泗阳二院换发了《医疗机构执业许可证》，后发现该行为不妥，泗阳卫健局对该证收回并销毁。2017年10月18日，泗阳县民政局作出同意泗阳二院法定代表人变更登记的行政许可决定，并向该院颁发了《民办非企业单位登记证书》，将该院的法定代表人由胡学高变更为钱玉春。2017年10月23日，泗阳二院持泗阳县民政局关于准许法定代表人变更的决定书，同时申请增加预防接种诊疗科目，向泗阳卫健局申请换发《医疗机构执业许可证》，泗阳卫健局于10月24日向其换发了《医疗机构执业许可证》。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人泗阳二院陈述：1.要求撤销泗阳卫健局于2017年10月24日向泗阳二院颁发的《医疗机构执业许可证》是张建国在本案发回重审后新增加的诉讼请求，该颁证行为与2017年6月22日泗阳卫健局作出的同意法定代表人变更行为是二个行为，张建国应另案起诉；2.泗阳卫健局作出的同意泗阳二院法定代表人变更审查意见属于内部审批行为，不属于法院行政案件受理范围。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人钱玉春的陈述意见同原审第三人泗阳二院的陈述意见一致。另陈述原审认定钱玉春与胡学高签订股权转让协议后未办理股权变更登记不正确，双方已经于2017年办理了股权变更登记手续。 原审第三人胡学高陈述：1.泗阳卫健局作出的同意泗阳二院法定代表人变更的批准决定已经外化，直接影响行政相对人的合法权益，且宿迁市中级人民法院（2018）苏13行终120号行政裁定已经认定应对该行为的合法性进行审查，原审裁定驳回起诉错误；2.发回重审后，张建国对诉讼请求进行变更符合法律规定；3.泗阳卫健局2017年6月22日作出的同意泗阳二院法定代表变更行为和2017年10月24日向泗阳二院颁发《医疗机构执业许可证》的行为均事实不清，程序违法，均应当予以撤销。4.原审认定部分事实错误。泗阳卫健局作出同意泗阳二院法定代表人变更决定后于2017年7月26日向泗阳二院颁发了《医疗机构执业许可证》，该证上记载的法定代表人已经变更为钱玉春。后泗阳二院因诊疗科目调整向泗阳卫健局提出申请，泗阳卫健局于2017年10月24日重新向泗阳二院颁发了《医疗机构执业许可证》，该颁证行为并非是因法定代表人变更而重新颁证的行为。 经审理查明，泗阳卫健局于2017年6月13日受理了泗阳县二院将法定代表人由胡学高变更为钱玉春的申请，同年6月22日，经该局负责人审批，同意将该医院法定代表人由胡学高变更为钱玉春。后泗阳县二院持泗阳县卫健局的审批材料及相关变更登记材料，向泗阳县民政局申请变更登记。泗阳县民政局经审查于2017年10月18日作出了泗民变受字[2017]第007号《准予变更登记决定书》，将泗阳县二院的法定代表人由胡学高变更为钱玉春。后经泗阳县二院的申请，泗阳县卫健局于2017年10月24日向泗阳县二院重新核发医疗机构执业许可证，该证书上登记载明的法定代表人为钱玉春，诊疗科目比之前增加了预防保健和计划生育科目。2018年7月17日，张建国向原审法院提起行政诉讼，请求撤销泗阳县卫健局为泗阳县二院办理的法定代表人变更登记手续。原审法院经审理，作出（2018）苏1302行初190号行政判决，判决撤销了泗阳卫健局2017年10月24日颁发给泗阳二院的医疗机构执业许可证。后泗阳二院、钱玉春、泗阳卫健局均不服，向本院提起上诉。本院经审查认定张建国诉请撤销的对象是泗阳卫健局2017年6月22日作出的同意泗阳二院法定代表人变更的审批意见，原审法院应围绕该审批行为的合法性进行全面审查，并依法作出判决。2019年11月4日，本院作出（2018）苏13行终120号行政裁定，撤销了原审法院作出的（2018）苏1302行初190号行政判决，将案件发回重新审理。原审法院在重新审理本案中，张建国增加诉讼请求，即请求撤销泗阳卫健局于2017年10月24日向泗阳二院颁发的《医疗机构执业许可证》。后原审法院认为泗阳卫健局2017年6月22日作出的同意泗阳二院法定代表人变更的审批意见系内部行为，不属于行政诉讼受案范围，遂作出（2019）苏13行初308号行政裁定，驳回了张建国的起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条第二款规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位（以下简称业务主管单位）”。第二十条第一款规定:“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查……”《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”根据上述法律规定，泗阳卫健局作为辖区内医疗机构的业务主管单位，在民办医疗机构对有关事项变更登记前进行审查是其应当依法履行的法定职责。本案中，泗阳卫健局于2017年6月13日受理了泗阳二院法定代表人变更的申请，其作为业务主管单位于6月22日作出的同意变更的审查意见，该审查意见是泗阳二院能否取得登记机关准予变更登记的前提条件，且该行为已经外化，对泗阳二院及其举办者的合法权益产生实际影响，因此，该行为属于人民法院行政案件受理范围。原审认为该行为属于内部报批行为，不属于行政诉讼范围系适用法律错误。原审中，张建国要求增加诉讼请求，即请求撤销泗阳卫健局于2017年10月24日向泗阳二院颁发的《医疗机构执业许可证》，因该颁证行为与泗阳卫健局于2017年6月22日作出的同意法定代表人变更审查行为是不同的行政行为，张建国要求一并审理不符合法律规定，原审未在本案中予以理涉并无不当。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九第一款的规定，裁定如下： 一、撤销宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行初308号行政裁定； 二、指令宿迁市宿城区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘志群 审判员  周丽丽 审判员  谈 强 二〇二〇年八月五日 书记员  郝酝勤