黑龙江省伊春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑07行终9号上诉人（原审原告）张茂田，男，1956年8月1日出生，汉族，农民，住嘉荫县。被上诉人（原审被告）嘉荫县农业农村局，住所地嘉荫县朝阳镇恐龙大道东21号。法定代表人于春强，职务局长。行政负责人赵柏森，职务副局长。委托诉讼代理人闫洪亚，嘉荫县农业农村局经管站站长。委托诉讼代理人陈为国，黑龙江仗义律师事务所律师。上诉人张茂田因诉被上诉人嘉荫县农业农村局（以下简称嘉荫县农业局）履行土地行政确权法定职责一案，不服伊春市伊美区人民法院（2019）黑0702行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。上诉人张茂田、被上诉人嘉荫县农业局行政负责人赵柏森、委托诉讼代理人闫洪亚、陈为国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，嘉荫县保兴镇三合村农民原告张茂田于2018年7月28日向被告嘉荫县农业农村局提出申请书要求对承包的三合村范围内173.1亩耕地给予确权。被告嘉荫县农业农村局收到申请后，因原告张茂田没有向被告嘉荫县农业农村局提交证据材料，因此，被告嘉荫县农业农村局未给予处理答复。原审判决认为，原告张茂田向被告嘉荫县农业农村局提出申请书后，应按程序提交证据材料，然后才由被告嘉荫县农业农村局给予处理答复。因原告张茂田没有向被告嘉荫县农业农村局提交证据材料，被告嘉荫县农业农村局未给予处理答复的行政行为程序合法。原告要求被告依法履行法定职责，要求对其承包的三合村范围内173.1亩（其中包括家庭承包42亩、协商承包、流转承包、拍卖承包的是五荒地26.7亩）地给予确权发证的诉讼请求，本院不予以支持。原告要求被告给付误工费、旅差费496.00元的诉讼请求，不符合法律规定，此诉讼请求本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张茂田的诉讼请求。张茂田上诉称：1.请求依法撤销伊春市伊美区人民法院（2019）黑0702行初8号行政判决；2.请求依法判令被上诉人嘉荫县农业农村局对上诉人于1998年二轮土地承包时流转承包地、拍卖承包地、家庭承包地和协商承包地予以确权发证；3.一、二审诉讼费用、误工费等由被上诉人承担（共计496元）。事实与理由：一、上诉人案涉土地属于村集体土地。上诉人在1998年二轮土地承包时的土地包括流转承包地、拍卖承包地、家庭承包地、协商承包地。上诉人向被上诉人提出申请，要求对上述土地履行确权发证职责，被上诉人对上诉人出具的土地卡有异议，认为五荒地和复垦地是国有土地是错误的。上诉人对上述耕地使用近三十年，且向国家交农业税，向村集体交提留款，由村集体核算，村里有台账。同时，上诉人土地使用卡上国土局载明是村集体土地，五荒地使用证上也是村集体土地。因此，上诉人的土地不属于国有土地，被上诉人认为是国有土地错误。二、被上诉人不履行土地确权颁证职责的行为违法。按照黑政办发〔2016〕38号文件规定“对采取招标、拍卖、公开协商等其他方式承包的草原、水面、五荒等农村集体土地，应由承包人申请办理土地承包经营权确权登记，登记程序参照家庭承包方式取得的土地承包经营权确权登记操作流程执行”。依据该文件规定，购买五荒地公开协商等方式承包的村集体土地应确权登记。上诉人耕种的案涉土地中包括流转承包地、拍卖承包地、家庭承包地、协商承包地。根据黑政办发〔2016〕38号文件规定，符合应予确权登记条件，因此，被上诉人应依法依规对案涉土地承包经营权进行确权登记。故一审法院判决驳回张茂田的诉讼请求属事实认定不清、适用法律错误，依法应予撤销。嘉荫县农业局辩称：张茂田诉讼请求事项不明确，其在诉状中要求我局履行法定职责，但未明确履行哪项法定职责，故我局认为张茂田诉讼请求的事实与理由不能成立。我局确权登记的是村集体农户承包土地的承包权，张茂田的申请事项不全是我局确权范围内。张茂田与陈加贵、赵先中之间的土地流转协议应是土地经营权流转，而不是土地承包权的流转。在一轮土地承包期间张茂田与本村村民陈加贵承包地5.25亩、赵先中的承包地8.96亩流转到自己名下。依据《关于稳定和完善农村土地承包关系的意见》（农业部1994年10月30日）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中办发（1997）16号规定，首先，陈加贵、赵先中没有向发包方提出变更土地承包合同的申请；其次，张茂田和陈加贵、赵先中在土地流转期间未在保兴镇三合村民委员会办理任何流转、过户手续；最后，张茂田与陈加贵、赵先中所形成的土地流转是在1998年1月1日前，已经跨越一轮承包期。为此，我局认为张茂田和陈加贵、赵先中间流转的是土地经营权。同时，张茂田提出的五荒地和复垦地，经嘉荫县国土和林业部门认定为国有土地，不属于三合村村集体所有，不在我局确认范围内。综上，我局认为张茂田诉讼请求的事实和理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。张茂田向原审法院提交的证据如下：1.土地使用卡证书复印件一份。证明这是三合村集体土地，归我耕种。2.申请书复印件一份及邮寄回单复印件一份。证明因土地确权一事，我向被告提交申请，被告没有予以答复。3.承包方调查表复印件一份。证明被告没有履行调查职责。4.基本农田明细表复印件一份。证明村集体规划基本农田一共33亩。嘉荫县农业局向原审法院提交的证据如下：1.《嘉荫县农业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（嘉编发〔2010〕23号）一份。证明嘉荫县农业局职能有17项，原告要求履行职能不明确。2.《黑龙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（黑政办发〔2016〕38号）、《伊春市农村土地承包经营权工作手册》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法》、中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》各一份。证明：1.我方有确定本案集体土地承包权的职能和范围及权限。2.在此案中我方确权的是当事人陈加贵、赵先中承包土地的承包权。3.《中华人民共和国农村土地承包法》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地权承包经营权分置办法》、中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》、《关于稳定和完善农村土地承包关系的意见》（农业部1994年10月30日）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中办发（1997）16号各一份。证明：1.我方确权是依法依规作出是正确的；2.原告张茂田在诉状中所引用的《中华人民共和国农村土地承包法》第四十一条不适用本案中双方土地流转协议；3.张茂田与陈加贵、赵先中土地流转的是经营权。4.嘉荫县自然资源局关于保兴镇三合村张茂田土地权属情况说明复印件一份。证明张茂田五荒地属国有土地，不归村集体所有，不能参加确权。5.三合村证明复印件一份。证明三合村村委会没有出任何关于陈加贵和赵先中承包合同变更手续。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，本案中，上诉人张茂田耕种的土地包括家庭承包地、流转承包地、拍卖承包地和协商承包地。本案系张茂田因申请被上诉人嘉荫县农业农村局对其上述承包地的承包经营权进行确权颁证而提起的履职之诉。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”故对张茂田案涉承包地颁发农村土地承包经营权证的有权机关应为县级以上地方人民政府即嘉荫县人民政府，嘉荫县农业局不具备确权颁证的法定职责。另，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据该条规定，家庭承包地申请颁发农村土地承包经营权证应由发包方主动将材料报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门，由该部门进行初审后逐级上报。因此，张茂田家庭承包地申请颁发农村土地承包经营权证的报送材料的主体应为发包方即村集体，张茂田不具备申请的主体资格。该法第八条还规定，“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”根据该条规定，对张茂田家庭承包地以外的流转承包地、拍卖承包地、协商承包地而言，其作为承包方虽具备申请颁证的主体资格，但提出申请应以承包方与村集体签订有效的承包合同为前提，且须经过乡（镇）人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的初审和审核，才能由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。而张茂田在庭审过程中却自认其未与村集体签订过书面的承包合同，亦未提供经过乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审的申请材料，其径行向嘉荫县农业局提出确权颁发农村土地承包经营权证申请，不符合上述颁证的程序性规定，且按规定嘉荫县农业局在颁证过程中仅负责对申请材料的审核和上报工作，性质属于层报机关并非颁证的有权机关。因此，张茂田要求嘉荫县农业局为其颁发农村土地承包经营权证的诉请缺乏事实根据和法律依据，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，张茂田的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人张茂田负担。本判决为终审判决。审判长 张   秋   妍审判员 李元峰审判员张双赢二〇二〇年八月三十一日法官助理苏中丽书记员朱曦月