湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终142号 上诉人（原审原告）彭秋媛，女，1955年9月8日出生，汉族，住湖南省长沙县。 上诉人（原审原告）王迪武，男，1948年12月12日出生，汉族，住湖南省株洲市荷塘区。 委托代理人樊红普，北京盈科（长沙）律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）株洲市自然资源和规划局，住所地株洲市天元区长江北路369号。 法定代表人蒋开建，局长。 委托代理人余英寿，男，1965年2月24日出生，代理权限为特别授权。 委托代理人杨芳，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人杨如利，男，1941年6月2日出生，汉族，住湖南省株洲市荷塘区。 原审第三人罗清连，女，1964年5月22日出生，汉族，住湖南省株洲市荷塘区。 上诉人彭秋媛、王迪武因与被上诉人株洲市自然资源和规划局、原审第三人杨如利、罗清连不履行法定职责一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初84号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2019年6月25日，原告彭秋媛、王迪武向被告株洲市自然资源和规划局等有关部门举报第三人罗清连、杨如利侵占国有土地，进行违法建设，要求依法履行法定职责拆除违法建筑，并提交了一份《请求株洲市自然资源和规划局、荷塘区政府依法履行法定职责，拆除违法建筑的报告》。2019年7月27日，被告作出《关于王迪武信访事项的回复》，主要内容为：“王迪武：您好!您关于《请求株洲市自然资源和规划局、荷塘区政府依法履行法定职责，拆除违法建筑的报告》已收悉。我局高度重视，立即调查处理。经查，罗清连在株洲市荷塘区藕塘冲(原株洲市渔场)建有砖木结构房屋1栋2层，当时未办理相关手续因年久失修申请修缮，经原荷塘区建管办按照建房管理要求同意在原址进行修缮。罗清连未按照修缮要求实施，导致房屋结构发生变化，根据株政发[2008]36号和株政函[2015]53号文件精神，各区人民政府是制止拆除违法建设的主体，应由荷塘区人民政府负责本区域范围内违法建设的具体拆除工作。原市规划局依据自身职责于2016年12月20日将该违法建设按照相关规定移交给荷塘区治理违法建设监察大队，要求严格处理。2016年12月30日，荷塘区人民政府已组织区执法部门对该处违法建设第二层进行了拆除，原市规划局向荷塘区人民政府多次督促，要求荷塘区政府尽快处理。根据已实施的《株洲市城市综合管理条例》，请您向相关职能部门反映，以便问题得到尽快解决。”被告对涉案房屋至今一直未作出违法建筑的相关认定。原告彭秋媛、王迪武因认为被告不履行查处违法建筑的法定职责，故提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，作出对涉案违法建筑进行限期拆除的决定，诉讼费用由被告承担。 另查明，原告彭秋媛、王迪武从罗桂香处购买了位于株洲市荷塘区散户的一栋自建房屋（砖混结构，共三层）中的一、二层，于2014年7月21日办理了不动产转移登记，该栋房屋的第一、二层为原告彭秋媛和王迪武所有，第三层为第三人罗清连和杨如利所有。在该栋房屋的旁边，第三人罗清连和杨如利建设了另一栋房屋，即本案原告举报为违法建筑的房屋（涉案房屋）。涉案房屋系第三人罗清连、杨如利夫妻于1996年建设的砖木结构房屋共1栋2层，当时未办理相关办证手续，因年久失修第三人申请修缮，经原株洲市荷塘区建管办按照建房管理要求同意在原址进行修缮。但第三人罗清连未按照要求实施修缮，导致房屋结构发生变化。原株洲市规划局于2016年12月20日作出《违法建设发现移送表》，处理意见为“依据相关法律法规对于违法建设部分予以拆除”，将该违法建设移交给荷塘区治理违法建设监察大队处理。2016年12月30日，株洲市荷塘区人民政府已组织荷塘区执法部门对第三人的涉案违法建筑第二层进行了拆除。经现场勘察，原告彭秋媛、王迪武的房屋所在的整栋楼共有三层（第一、二楼属于原告、第三楼属于第三人）房屋坐东朝西，北面靠路无门窗。原告的房屋与旁边第三人建设的涉案房屋系并排位置，原告的房屋朝向第三人建设的涉案房屋方向的整面墙没有门窗，中间相隔一条大约2、3米的马路。第三人建设的涉案房屋一楼位于马路路面之下，二楼位于马路路面之上，其房屋一楼坐南朝北，二楼因为已经被拆除，看不出朝向。涉案房屋一楼位于路的水平面以下，二楼位于马路路面之上，目前房顶以及墙面已被拆除，残存的老房子的木结构距地面约三米多不到四米。原告彭秋媛、王迪武认为第三人罗清连、杨如利房屋侵占国有土地修建违法建筑，多次进行信访投诉。 又查明，2019年10月24日，株洲市中级人民法院受理了（2019）湘02行初181号原告彭秋媛、王迪武诉被告株洲市荷塘区人民政府、第三人罗清连、杨如利不履行法定职责案。株洲市中级人民法院于2019年12月18日作出（2019）湘02行初181号行政判决书，认为“城乡规划主管部门还未对第三人的房屋进行违法建筑的认定和下达相关拆除决定，原告现向被告申请履行责令拆除违法建筑的法定职责缺乏事实和法律依据”，故判决驳回原告彭秋媛、王迪武的诉讼请求。 原审认为，本案系不履行城市规划管理法定职责案，本案的争议焦点为：被告是否具有认定违法建筑的法定职责；是否具有对涉案违法建筑作出限期拆除的决定的法定职责；被告是否履行了法定职责。现分析如下： 关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”根据上述法律规定，原告有权向被告举报或者控告违反城乡规划的行为，被告应当及时受理并组织核查、处理。对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，被告可以依法采取责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物或违法收入、并处罚款等措施。根据《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第一项，《株洲市城市综合管理条例》第四十一条第一项，《城市管理执法办法》第八条的规定及中央、湖南省、株洲市的城管体制改革精神，城乡规划管理领域法律、法规和规章规定的全部行政处罚权自2018年5月11日开始由株洲市城市管理与综合执法局负责集中行使。根据原株洲市规划局和株洲市城市管理和综合执法局于2018年5月10日签订的《移交文本》中附件二《关于厘清业务主管部门与城管综合执法部门职责边界建立执法协作制度的工作意见（试行）》中包括如下内容：“三、职责分工。住建、规划、房产等业务主管部门负责监管职责，依法履行行政许可、行政检查、行政监督等职能，对行政相对人是否按照行政许可内容、范围、方式、期限从事生产经营或其他活动的，以及是否持续符合行政许可条件和要求等事项进行监管，发现被许可人存在款按照许可要求进行活动的，要求违法行为人停止违法行为；发现行政相对人未依法取得行政许可，擅自从事有关生产、经营或其他活动的，要督促当事人限期改正或补办相关手续；对依法需要给予行政处罚的，应当在5个工作日内将案件线索和相关证据材料以公函形式移交城管综合执法部门，由城管综合执法部门实施行政处罚，并将处理结果抄告业务主管部门。城管综合执法部门对业务主管部门移交的行政处罚案件，要依法进行查处，确需相关认定意见的，业务主管部门应当出具认定意见。”“四、关于投诉举报的受理。（一）住建、规划、房产等业务主管部门依法依职能受理相关举报和投诉，对于本部门职责范围内的，实行首问责任制，及时办理并答复举报、投诉人；……对于违法建设方面的投诉举报，统一交办各城区政府（含经开区）进行办理和回复。”根据上述规定，规划等业务主管部门与城管综合执法部门移交的是“行政处罚权”，被告作为规划业务主管部门在移交处罚之前，应当对第三人的房屋是否系违法建设出具认定意见。但因为从2018年5月11日起规划等业务主管部门与城管综合执法部门已移交了行政处罚权，故原告于2019年6月25日向被告投诉举报第三人违法建筑之时，对涉案违法建筑作出限期拆除决定的法定职责已不再由被告行使。原审认为，被告具有认定违法建筑的法定职责，但在本案中不再具有对涉案违法建筑作出限期拆除决定的法定职责。 关于争议焦点二。在本案中，第三人所有的涉案房屋的主体结构建于1996年，因历史原因至今未办理相关办证手续，属于已经建成的历史性无证建筑，但无证建筑并不必然等同违法建筑，对涉案房屋于1996年建成的原有主体结构，仍然可以按照国家相关法律法规和政策的规定完善相关手续，不能一概认定为违法建筑并予以拆除。后来由于第三人未按照要求实施修缮导致房屋结构发生变化，故涉案房屋的修缮部分属于违法建筑。原株洲市规划局发现第三人存在违法建设线索，于2016年12月20日作出的《违法建设发现移送表》中处理意见为“依据相关法律法规对于违法建设部分予以拆除”，并移送至株洲市荷塘区人民政府进行处理。虽然被告当时在移送前未作出违法建设的相关认定，存在程序违法的情况，但荷塘区人民政府已于2016年12月30日组织区执法部门对第三人涉案房屋的违法建筑（修缮部分）进行了拆除，至2019年6月25日原告向被告提交申请履行查处违法建筑的书面报告之日，第三人涉案房屋的违法建筑（修缮部分）事实上已经于2016年进行了拆除处理。被告针对原告的书面报告于2019年7月17日进行回复的内容中也明确告知了原告，第三人涉案房屋的违法建筑（修缮部分）已经被拆除的事实。原审认为，被告具有认定违法建筑的法定职责，其未作出违法建筑相关认定的行为违法，但鉴于第三人涉案房屋的违法建筑（修缮部分）已经被实际拆除的情况，再要求被告履行作出涉案房屋是否系违法建筑的相关认定，之后再移交荷塘区人民政府进行办理和回复已经没有实际意义，故对原告的诉讼请求，原审不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告彭秋媛、王迪武的全部诉讼请求；案件受理费50元，由原告彭秋媛、王迪武负担。 上诉人不服，上诉称：房子建在上诉人的护坡上，影响上诉人房屋的安全，使上诉人无法对房屋进行加固保护。《城市居住区规划设计规范》5.0.2.3规定条式住宅，多层之间不宜小于6M，从现场情况看，房屋距离上诉人的房屋不足3米，违反了上述规范的要求。一审认定事实错误，适用法律法规不当，请求撤销原判或改判，由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人辩称：被上诉人已经履行了法定职责，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉请无事实和法律依据，应依法驳回上诉，维持原判。 经阅卷、调查和询问当事人，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项、第（五）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”本案中，上诉人的房屋与原审第三人建设的涉案房屋系并排位置，上诉人房屋朝向原审第三人的涉案房屋方向的整面墙没有门窗，中间相隔一条大约2、3米的马路。原审第三人的涉案房屋一楼位于马路路面之下，二楼位于马路路面之上，房顶以及墙面已被拆除。可见，原审第三人的涉案房屋并未影响上诉人的通行、通风、采光等，并未涉及上诉人的相邻权。上诉人虽然向被上诉人进行过举报，但并非出于维护自身合法权益。因此，上诉人与原审第三人的涉案房屋不具有利害关系，与被上诉人对该涉案房屋是否作出限期拆除决定不具有利害关系，上诉人不具有本案原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应驳回上诉人的起诉。一审对本案作出实体判决，甚为不妥。考虑到一审驳回诉讼请求的判决没有损害当事人各方的合法权益，驳回起诉和驳回诉讼请求取得的实际法律效果相当，本院对一审判决予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人彭秋媛、王迪武承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 审 判 员  梁小平 二〇二〇年八月十九日 法官助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖