北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终469号上诉人（一审原告）尤蕴华（兼上诉人谢俊芝之委托代理人），女，1962年6月3日出生，汉族，住北京市昌平区。上诉人（一审第三人）谢俊芝，女，1934年8月22日出生，汉族，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区十三陵镇人民政府，住所地北京市昌平区胡庄泰胡路2号。法定代表人刘长德，镇长。委托代理人胥桥顺，北京市昌平区十三陵镇人民政府工作人员。委托代理人尚钊锐，北京易和展达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。上诉人尤蕴华、谢俊芝因行政答复及行政复议一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年7月18日，北京市昌平区十三陵镇人民政府（以下简称十三陵镇政府）收到申请人为谢俊芝、尤蕴华的《履行行政审批职责申请书》，请求事项为请求十三陵镇政府履行行政审批职能对申请人提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准，同意申请人翻建二层住宅。该申请书所附《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》主要内容为：申请建设人姓名谢俊芝，户籍人口为5人，家庭人员状况为本人谢俊芝、二女尤翠华、长子尤宝华、三女尤蕴华、外孙女庞允，宅基地情况为面积180平方米，四至为东至官道、西至官道、南至官道、北至官道，建设内容为占地面积180平方米，框架结构，层数2层，层高3.3米，申请理由为旧房年久失修面临倒塌，不能满足居住需求。同时，该表内容显示，在村民委员会审核一栏中，村民（代表）会议决议、公示意见、村民委员会意见等内容均为空白且无盖章和签字。2019年8月19日，十三陵镇政府作出《关于十三陵镇康陵村谢俊芝、尤蕴华申请翻建二层的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：谢俊芝、尤蕴华，依据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款的规定：“在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。”目前，我镇尚未收到北京市昌平区十三陵镇康陵村村民委员会（以下简称康陵村委会）的相关上报材料，您提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，村委会审核一栏处，村民代表会议决议、公示意见、村民委员会意见处均未有相关负责人的签字及盖章。根据我镇宅基地上房屋翻建法定程序，您提交的宅基地翻建申请尚未完成初审程序，应经村民委员会审议通过上报后，我镇方能依法进行审核批准，故您提出的翻建申请，我镇目前无法进行审批。2019年8月23日，尤蕴华收到被诉答复。尤蕴华不服被诉答复，于2019年9月17日向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）申请行政复议，昌平区政府受理后，于2019年9月18日向十三陵镇政府送达申请书副本、行政复议答复通知书等相关材料。2019年9月25日，十三陵镇政府向昌平区政府提交行政复议答复书及相关证据材料。昌平区政府经书面审查，于2019年11月13日作出《行政复议决定书》（昌政复决字〔2019〕101号，以下简称被诉复议决定），维持了十三陵镇政府于2019年8月19日作出的被诉答复。该复议决定于同日分别向十三陵镇政府直接送达，向尤蕴华邮寄送达。尤蕴华于2019年11月15日收件。尤蕴华仍不服，故提起该案诉讼，请求：1.撤销十三陵镇政府于2019年8月19日作出的被诉答复，对尤蕴华家申请二层依法审批，并对十三陵镇政府依据的《关于印发昌平区农村宅基地住宅建设管理暂行办法的通知》（昌政发〔2010〕27号，以下简称昌政发〔2010〕27号文）、《关于加强农村宅基地住宅规划管理工作的意见（试行）》（昌政发〔2011〕4号，以下简称昌政发〔2011〕4号文）；2.撤销昌平区政府于2019年11月13日作出的被诉复议决定。一审诉讼中，谢俊芝、尤蕴华认可其前述翻建二层的申请未经村民委员会审议。另查明，2019年3月15日，谢俊芝作为申请建设人，提交了《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，主要内容为：申请建设人姓名谢俊芝，家庭人员状况为本人谢俊芝、二女尤翠华、长子尤宝华、三女尤蕴华、外孙女庞允；宅基地情况为面积180平方米，四至为东至官道、西至官道、南至官道、北至官道，现有正房4间，80平方米，石头结构；申请事项为翻建，建设内容为占地面积180平方米，建筑面积140平方米，砖混结构，层数1层，层高3.3米，檐口高度3.3米；申请理由为旧房年久失修，面临倒塌，已无法居住，需要翻建。根据该表记载：2019年3月18日，康陵村村民（代表）会议决定，同意原拆原盖；2019年3月25日，公示意见为无异议；2019年3月26日，村民委员会意见为同意。康陵村委会对上述内容盖章确认。2019年4月29日，十三陵镇政府审核确认，同意在原宅基地内翻建房屋。同日，十三陵镇政府下发《开工通知书》，准予谢俊芝施工，建设地址为十三陵镇康陵村X号，建设内容为占地面积180平方米，建筑面积140平方米，结构为砖混，层数1层，檐口高度3.3米，层高3.3米。开工日期2019年4月29日，竣工日期2019年10月29日。2019年9月6日，因认为谢俊芝未按照翻建审批内容建设，十三陵镇政府责令其停工。谢俊芝、尤蕴华称，现涉案建设仍处于停工状态。2020年5月29日，一审法院判决认为：《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定：“在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。”故十三陵镇政府对位于其行政辖区范围内的村民使用宅基地进行村民住宅建设的申请，具有依法进行处理的职权。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”昌平区政府作为十三陵镇政府的上一级地方人民政府，具有受理尤蕴华所提复议申请并作出决定的法定职责。该案中，谢俊芝、尤蕴华向十三陵镇政府提交《履行行政审批职责申请书》，要求十三陵镇政府对谢俊芝作为申请建设人的翻建二层的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准同意，但根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定，其翻建申请应当经康陵村委会审议后上报十三陵镇政府批准。现其未经康陵村委会审议通过而直接向十三陵镇政府提交申请，要求十三陵镇政府履行房屋翻建审批职责，缺乏事实依据。十三陵镇政府针对其申请作出的被诉答复，内容并无不当。尤蕴华要求撤销被诉答复及判令十三陵镇政府履行行政审批职责的请求，无事实和法律根据，该院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该案中，尤蕴华要求对昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文一并进行审查，但被诉答复中并未引用该两个规范性文件，十三陵镇政府在一审诉讼中亦否认适用了前述文件作为其该案的法律依据。故尤蕴华提出的该项诉讼请求，无事实和法律根据，该院亦不予支持。尤蕴华不服十三陵镇政府作出的被诉答复，向昌平区政府提起行政复议，昌平区政府依法受理了尤蕴华的申请，并在法定期限内将申请书副本送达十三陵镇政府，根据尤蕴华提交的申请材料，以及十三陵镇政府提出的书面答复和相关证据，昌平区政府经书面审查，在法定期限内作出被诉复议决定，维持十三陵镇政府作出的被诉答复，复议程序合法，复议结论正确。综上所述，十三陵镇政府作出的被诉答复以及昌平区政府作出的被诉复议决定符合法律规定，该院应予支持。尤蕴华的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回尤蕴华的全部诉讼请求。上诉人尤蕴华、谢俊芝不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销昌平区政府作出的被诉复议决定，撤销十三陵镇政府作出的被诉答复，对昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文进行合法性审查。其上诉理由略为：一、一审法院认定事实不清、适用法律错误。根据《农村住房建设技术政策（试行）》的规定，农村宅基地只给一户家庭建房,如果没有土地争议，不存在其它需要行政管理的问题，不需要进行政审批。一审法院适用了《北京市城乡规划条例》第四十条第二款，但该条例只是针对土地的管理，房屋是由住宅建筑标准来规范，与该条例无关。上诉人申请翻建二层住宅是在房顶上，并非使用土地，且房屋周围都是官道，不存在相邻土地使用权问题。另外，《北京市城乡规划条例》的执行还需要规划的支持，十三陵镇政府和昌平区政府均没有提供有关规划支持。故上诉人翻建二层住宅不需要审批，十三陵镇政府、昌平区政府、一审法院依据《北京市城乡规划条例》分别作出的的被诉答复、被诉复议决定、一审判决均适用法律不当,应予以撤销。二、一审认定上诉人要求十三陵镇政府履行房屋翻建审批职责缺乏事实依据错误。上诉人提供的证据9，即十三陵镇政府作出的给谢俊芝家停工的通知，明确写明十三陵镇政府根据昌政发〔2010〕27号文要求上诉人家翻建房屋停工。三、一审未对昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文进行合法性审查错误。根据上诉人提供的证据，昌政发〔2010〕27号文及昌政发〔2011〕4号文不是规范性文件,没有法律效力，但十三陵镇政府一方面在停工通知上引用，一方面又在被诉答复中故意隐瞒事实。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条的规定，昌平区政府无权设定行政许可，无权制定有关行政许可的规范性文件。被上诉人十三陵镇政府、昌平区政府均同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人尤蕴华向一审法院提交下列证据：1.申请和申请表，证明尤蕴华和谢俊芝一起向十三陵镇政府申请；2.被诉答复，证明十三陵镇政府给的被诉答复不合法；3.被诉复议决定，证明复议决定不合法；4.昌政发〔2010〕27号文搜索截屏两页，证明该文无效已撤销；5.昌政发〔2011〕4号文搜索截屏，证明该文无效撤销；6.昌平区规范性文件2017年清理工作报告统计表，证明两个文件不在规范性文件中，已超过有效期，无效应撤销；7.昌政发〔2010〕27号文，证明文件是无效的；8.2019年给谢俊芝家停工的通知，证明十三陵镇政府用无效文件作为依据给停的工；9.北京新闻2019年11月26日报道截屏2页，证明在2019年11月26日前北京市只批准公布了通州、东西城2004-2020年的控制规划，其他十三区县在此之前未批准公布控制规划；10.北京市城市控制性详细规划第五版截屏，证明北京市最严的控规高度；11.农村住房建设技术政策（试行），是国家为保护和开发合理利用而制定的宅基地建筑高度，证明申请建二层合理合法；12.《风景名胜区条例》，证明十三陵镇政府说不让盖二楼是因为我们这是风景区，但该条例规定如果认定为风景名胜区就应该经过当地居民同意，而我们并没有同意；13.社员盖房用地申请书及尤蕴华家庭户口页，证明尤蕴华一家一直在此居住。在法定期限内，被上诉人十三陵镇政府向一审法院提交了如下证据：1.履行行政审批职责申请书，证明十三陵镇政府于2019年7月18日收到尤蕴华提交的《履行行政审批职责申请书》，请求十三陵镇政府对其提交的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准；2.《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》，证明尤蕴华向康陵村委会提出翻建申请，但未通过康陵村委会的初审，被诉答复实体合法；3.被诉答复，4.邮件交寄单，证据5.快递结果截图，证据3-5证明十三陵镇政府已在法定期限内就尤蕴华的履职申请作出书面答复，并于2019年8月23日邮寄送达给尤蕴华，程序合法。在法定期限内，被上诉人昌平区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书，2.复议提交的其他材料，证据1-2证明尤蕴华于2019年9月17日向昌平区政府提出行政复议申请；3.行政复议答复通知书，4.送达回证，证据3-4证明昌平区政府受理了尤蕴华的申请后，于2019年9月17日向十三陵镇政府送达并要求其提交相关证据材料；5.行政复议答复书，6.法律依据以及证据材料，证据5-6证明十三陵镇政府提交了答复书和相关证据；7.送达回证，8.邮寄单及回执，证据7-8证明昌平区政府于2019年11月13日向尤蕴华和十三陵镇政府送达被诉复议决定，邮寄单回执显示尤蕴华于2019年11月15日签收。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人谢俊芝未向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院对各方提交的证据进行如下确认：尤蕴华提交的证据2、3，十三陵镇政府提交的证据3系该案被诉答复和被诉复议决定，不作为证据使用；尤蕴华提交的证据4-9，不能证明其待证事项，对证明目的该院不予采信；尤蕴华、十三陵镇政府提交的其他证据和昌平区政府提交的全部证据符合提供证据的形式要求，该院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为：根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款的规定，十三陵镇政府对位于其行政辖区范围内的村民使用宅基地进行村民住宅建设的申请，具有依法进行处理的职权。根据行政复议法第十三条第一款的规定，昌平区政府作为十三陵镇政府的上一级地方人民政府，具有对申请人针对十三陵镇政府的行政复议申请进行处理的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定，在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。本案中，谢俊芝、尤蕴华向十三陵镇政府提交《履行行政审批职责申请书》，要求十三陵镇政府对谢俊芝作为申请建设人的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》予以批准，同意谢俊芝、尤蕴华翻建二层住宅。根据上述规定，谢俊芝、尤蕴华申请在其宅基地上翻建二层住宅，应当经过康陵村委会审议并上报十三陵镇政府批准。根据包括尤蕴华提供的《昌平区农村村民宅基地住宅建设申请审批表》在内的在案证据，无法证明谢俊芝作为申请建设人的翻建二层住宅申请已经经过康陵村委会审议。故谢俊芝、尤蕴华未经康陵村委会审议通过而直接向十三陵镇政府提交申请，要求十三陵镇政府履行房屋翻建审批职责，缺乏事实依据。十三陵镇政府针对其申请作出的被诉答复，内容并无不当。另经审查，昌平区政府在作出被诉复议决定的过程中，履行了相应的受理、审查、作出并送达复议决定等程序，符合行政复议法的相应规定。关于上诉人认为一审法院适用《北京市城乡规划条例》第四十条第二款错误，应适用住宅建筑标准相关规定之主张缺乏依据，本院不予支持。关于上诉人认为一审未对昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文进行合法性审查错误的主张，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民在对行政行为提起诉讼时可以一并请求对该规范性文件进行审查，前提是行政机关依据该规范性文件作出了行政行为。一审法院已经认定昌政发〔2010〕27号文、昌政发〔2011〕4号文并非十三陵镇政府作出被诉答复的法律依据，本院经审查同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。综上，尤蕴华、谢俊芝的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人尤蕴华、谢俊芝共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 范术伟审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年八月二十五日法官助理 闵 雪书 记 员 王 跃