山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终243号 上诉人（原审原告）***，男，汉族，1982年5月2日出生，住济宁经济开发区。 被上诉人（原审被告）济宁经济开发区管理委员会，住所地济宁经济开发区麟祥路1号。 法定代表人陈秋生，主任。 委托诉讼代理人陈雨，山东文康（济宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人金秀芬，山东文康（济宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区马集镇人民政府，住所地济宁经济开发区马集镇政府驻地。 法定代表人贺兆锋，镇长。 原审第三人济宁经济技术开发区马集镇西大李村村民委员会，住所地济宁经济技术开发区马集镇西大李村驻地。 法定代表人李吉军，主任。 原审第三人李兆柱（系上诉人***之父），男，汉族，1962年5月6日出生，住济宁经济技术开发区。 上诉人***因与济宁市经济开发区管理委员会（以下简称济宁经开区管委会）、济宁经济技术开发区马集镇人民政府（以下简称马集镇政府）、原审第三人济宁市经济技术开发区马集镇西大李村村民委员会（以下简称西大李村委会）、李兆柱行政协议纠纷一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年12月份，第三人济宁经济技术开发区马集镇西大李村村民委员会制定和公布了《马集镇西大李村房屋征收补偿安置方案》，开始对西大李村进行房屋搬迁补偿安置工作，由被告济宁经济开发区管理委员会房屋征收管理办公室对其工作进行指导。2017年12月25日，第三人济宁经济技术开发区马集镇西大李村村民委员会作为甲方，第三人李兆柱作为乙方，被告济宁经济开发区管理委员会房屋征收管理办公室、被告济宁经济技术开发区马集镇人民政府作为审核人，就位于马集镇西大李村房屋一处订立《房屋征收补偿安置协议书》(编号406)。第三人李兆柱在该协议上签字捺印。被告济宁经济开发区管理委员会房屋征收管理办公室、被告济宁经济技术开发区马集镇人民政府在该协议书“审核”处盖章。《房屋征收补偿安置协议书》(编号406)签订后，第三人李兆柱领取了搬家费600元、奖金5000元、过渡费18762.15元，共计24362.15元。原告***认为该《房屋征收补偿协议书》构成重大且严重违法的行政行为,应属无效，诉至法院。原告请求：1、请求判决确认被告与第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效；2、判令被告限期对原告作出房屋征收补偿安置的行政决定。关于西大李村委会作为甲方与作为乙方的其村村民签订的“房屋征收补偿安置协议书”的主体以及性质的认定问题，生效的嘉祥县人民法院（2019）鲁0829行初74号民事判决以及济宁市中级人民法院（2020）鲁08行终19号行政判决认定“西大李村房屋征收安置补偿协议的签订主体为该村村委会与相应村民，因此，履行安置补偿协议的义务主体系该村村委会。虽然被告经开区管委会所属的房屋征收管理办公室、被告马集镇政府均在相应补偿安置协议中的“审核”处盖章，但是该“审核”行为仅是对协议内容进行的审查，仅起到一种监督、指导作用……因此，‘审核’主体并非协议的权力义务主体。”“根据原审第三人西大李村委会制定的《马集镇西大李村房屋征收补偿安置方案》及原审第三人西大李村委会与达成协议的村民签订的安置补偿协议书显示，涉案西大李村房屋拆迁安置补偿工作系在济宁经济技术开发区房屋征收管理办公室指导下，由被上诉人马集镇政府和原审第三人西大李村委会具体实施；对于达成协议的被拆迁人的安置补偿由原审第三人西大李村委会负责（包括回迁安置房建设、拆迁房屋拆除、拆迁补偿的支付与结算等）；对于未能达成协议的被拆迁人，将按照法定程序依法解决”。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原告***主张被告与第三人李兆柱签订的补偿安置协议书无效，应对行政行为符合无效的情形承担举证责任。首先，签订上述案涉“协议书”的甲乙方分别为第三人西大李村委会与李兆柱，被告并非签订该协议书的相对方，原告***要求确认被告与第三人西大李村委会所签协议书无效，缺乏证据，且与协议书上记载的事实不符。其次，原告***主张其为协议书中拆除房屋的所有权人，其提交的嘉集建（91）字第××××号集体土地建设用地使用证记载集体建设用地使用权人为李兆柱，并以此主张李兆柱仅有该村一处宅基地，因此被拆迁的房产权人为原告。但原告方证人李某出庭作证表示“***有两处院，拆的一处以及现在开超市的一处，都是我哥***的。”“***从结婚起大概在拆迁的房子住了十几年，那时都住在一起。”“拆迁的房屋建造时间有二十多年，没拆迁的房子是***出资建造的。”第三人李兆柱对其签订上述协议，领取相应款项的事实无异议，该协议备注2载明“本户户主李兆柱，自愿将其享有的免费安置面积45平方转让给二儿子李某，大儿子***无异议”。且李兆柱称其签完上述协议就告知了***。综合上述相关证据材料可知，第三人李兆柱及其家庭成员长子原告***、次子李某明确知晓涉案西大李村拆迁补偿安置方案的具体内容，由作为户主的李兆柱与西大李村委会签订涉案安置补偿协议，对被拆迁宅基地房屋结合拆迁安置方案的内容，选择具体的安置补偿方式以及安置房屋面积的转让方式，该协议的签订系包含原告在内的李兆柱家庭对房屋权利的自由处分，并不违反法律规定。故，***主张其系被拆迁宅基地房屋的所有权人，未有证据，原审法院不予采信。庭审中第三人西大李村亦表示原告***的院落以及房屋也在搬迁范围之内，因未就补偿事宜达成一致意见，尚未签订安置补偿协议。原告可根据相关法律规定另行救济。综上，原告***要求确认被告与第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效的诉讼请求，缺乏证据，亦无事实依据，原审法院不予支持。基于上述事实和理由，原告诉请被告济宁经济开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区马集镇人民政府对其作出房屋搬迁补偿安置的行政决定的诉讼请求，无法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告***的诉讼请求。 ***不服上述判决，向本院提起上诉称，请求撤销一审判决；确认案涉《房屋征收补偿安置协议书》无效；判令被上诉人对上诉人作出房屋征收补偿安置的行政决定；诉讼费用由被上诉人和西大李村委会承担。（一）济宁经开区管委会、马集镇政府、西大李村委会涉嫌违法拆迁、伪造证据罪，严重妨害诉讼的公平公正。被上诉人和西大李村委会不能出具西大李村棚户区改造的相关文件，违法拆迁，玩忽职守，侵害村民合法权益，请求法院查明违法违纪事实，移送有关部门进行追责。2017年12月13日，经开区管委会(济开管发[2017]107号)关于同意马集镇西大李村搬迁申请的批复，显示马集镇政府作为土地、房屋征收的实施单位；2017年12月12日西大李村村委会公告是在《批复》之前征求搬迁民意调查的情况，而非行政征收的公告程序；2017年12月22日西大李村村民委员会制定《房屋征收补偿安置方案》未作公示公告，不符合征收的程序性规定；2017年12月25日在征收实施单位及村委会协助征收的工作人员采取利诱、训诫规劝、欺诈许诺等手段，唆使李兆柱在《房屋征收补偿安置协议书》上签字捺手印，导致侵害上诉人房屋合法财产权的客观事实。（二）一审判决认定事实错误。1.一审法院认定案涉房屋为李兆柱所有不当，实际上李兆柱已将房屋赠与上诉人。一审判决的认定不符合公序良俗和客观事实。因此，签订的案涉协议无效，剥夺和减损了上诉人的合法权利，构成重大且严重违法的行政行为。2.嘉祥县人民法院（2019）鲁0829行初74号民事判决以及济宁市中级人民法院（2020）鲁08行终19号行政判决认定西大李村系房屋征收补偿安置的实施主体错误，实际上西大李村棚户区改造工程由济宁经开区管委会全程主导，马集镇政府和西大李村委会共同实施，该三当事人都是拆迁的实施主体，都具有安置补偿的职责。（三）一审法院的庭审程序严重违法，损害了上诉人的权利，导致判决不公。济宁经开区管委会与西大李村委会之间系对立关系，二当事人不能同时委托同样的二人作为代理人，否则违背诉讼程序。因此，请求二审法院发回重审或者依法自行审理维护上诉人的合法权益。综上所述，请求支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人济宁经开区管委会、马集镇政府，原审第三人西大李村委会、李兆柱未提交书面答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据以确认的案件事实。 本院认为，本案的主要争议焦点编号为406的《房屋征收补偿安置协议书》应否认定无效。被诉协议系行政协议，对于案涉协议是否无效的审查不仅适用行政法律规范，亦应适用民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人请求确认被诉协议无效，应由其举证证明被诉协议存在上述无效的情形，本案中，上诉人并未提供充分证据证明其对案涉房屋享有所有权，原审第三人李兆柱及其长子上诉人***、次子李某在马集镇西大李村共有宅基地上的房屋三处，各方均没有提交涉案房屋的宅基地使用权证，一审中李兆柱及李某均认可上诉人***尚未拆迁的用于开超市的房屋属上诉人所有，根据“一户一宅”的规定，原审第三人西大李村委会就案涉房屋与原审第三人李兆柱签订安置补偿协议并未侵犯上诉人的合法权益；原审第三人李兆柱本人认可签订了涉案补偿安置协议且已实际履行，现有证据不能证明李兆柱存在受胁迫签订协议的情况，故涉案补偿安置协议的签订应系李兆柱真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定；李兆柱父子三人明确知晓涉案西大李村拆迁补偿安置方案的具体内容，由作为户主的李兆柱签订涉案安置补偿协议，选择具体的安置补偿方式以及安置房屋面积的转让方式，系李兆柱家庭对房屋权利的处分，亦并不违反法律规定。综上所述，上诉人主张协议无效的理由不能成立，本院不予支持。因上诉人没有充分证据证明其系案涉房屋的所有权人，其请求二被上诉人对其就案涉房屋履行安置补偿职责的理由亦不能成立，本院不予支持。上诉人主张的被上诉人违法拆迁不属于本案审理范围。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人***负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年八月二十六日 法官助理王德光 书记员李瑞