湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终783号 上诉人（原审原告）黄国枝， 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局洪山分局，住所地武汉市洪山区珞狮路308号。 法定代表人周勤斌，该局局长。 委托诉讼代理人吴茂芳，该局工作人员。 委托诉讼代理人卢慧，湖北彰卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。 法定代表人盛洪涛，该局局长。 上诉人黄国枝因诉被上诉人武汉市自然资源和规划局洪山分局（以下简称市规划局洪山分局）、武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）政府信息公开及行政复议一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月9日立案后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年10月10日市规划局洪山分局收到黄国枝邮寄提交的政府信息公开申请表，黄国枝申请公开“武汉市洪山区青菱街建和村‘城中村’改造中武汉市洪山区青菱街建和村民委员会《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处）中村民（3039人）的人员名单及建和村城中村改造中合计征收土地有多少亩的政务公开”。2018年10月25日，市规划局洪山分局作出武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》，称“你申请公开的关于村民人员名单信息，根据《信息公开条例》有关规定，经征询相关权利人青菱街建和村，该内容涉及其他村民的个人信息隐私，决定不予公开。关于城中村改造中合计征收有多少亩土地的问题，该村征收土地情况属政府信息主动公开的内容，已在武汉征地信息公开平台公开，请你到武汉‘征地信息公开平台’–洪山区–按征地位置查询”。黄国枝不服前述《政府信息公开答复书》，向市规划局申请行政复议，市规划局依法受理并经审理后，于2019年3月12日作出武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》，认为市规划局洪山分局作出的武洪规息征（2018）35号《政府信息公开答复书》认定事实不清，适用法律错误，决定撤销并要求市规划局洪山分局在法定期限内重新作出答复。市规划局洪山分局根据发生效力的武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》，于2019年3月25日重新向黄国枝作出武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》，告知：“你所申请的‘武汉市洪山区青菱街建和村民委员会鉴证单位武汉市洪山区人民政府青菱街办事处有关情况的报告村民3039人的人员名单’政府信息，我分局不存在；对建和村‘城中村改造中合计征收有多少亩土地’的问题，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，不属政府公开范围，其属于问题咨询类。”黄国枝于2019年3月27日收到前述《政府信息公开答复书》，其不服再次向市规划局申请行政复议，市规划局于2019年5月16日依法受理黄国枝的行政复议申请，并于次日向市规划局洪山分局作出《行政复议答复通知书》，要求该局提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据等材料。2019年5月29日市规划局洪山分局向市规划局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，市规划局决定延期审理30日，并向复议双方当事人作出并送达了《延期审理通知书》。2019年7月25日市规划局通知黄国枝、市规划局洪山分局、武汉市洪山区青菱街建和村民委员会参加行政复议案件审查会，并制作了书面会议记录，通过该会议明确武汉市洪山区青菱街建和村民委员会从未向市规划局洪山分局提交《关于被征收土地现状有关调查报告》中3039人的人员名单及村民信息。2019年7月31日市规划局作出武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，认定市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》程序合法，对“建和村城中村改造中合计征收土地多少亩信息”答复符合法律规定，对“关于武汉市洪山区青菱街建和村‘城中村’改造中武汉市洪山区青菱街建和村民委员会《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处）中村民（3039人）的人员名单信息”，虽该信息在市规划局洪山分局处事实上不存在，但该局在作出信息公开答复时，未说明信息不存在的理由，鉴于行政复议调查中，黄国枝已知晓该村民名单信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会制作、保存，因此责令市规划局洪山分局对不存在村民名单信息进行说明已无实际意义，故确认该局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在未说明理由的答复违法。黄国枝不服武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》、武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，诉至法院，诉请如前。 原审法院认为，市规划局洪山分局2019年3月25日作出案涉政府信息公开答复，本案应当适用2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称原《中华人民共和国政府信息公开条例》）。市规划局洪山分局按照发生效力的武自然资规复决〔2018〕54号《行政复议决定书》要求，于2019年3月25日向黄国枝作出案涉《信息公开答复书》，并依法送达，案涉信息公开答复的程序符合原《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。市规划局于2019年5月16日受理黄国枝的行政复议申请，经法定程序延长复议期限30日，经审查于2019年7月31日作出并向双方当事人送达武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，行政复议程序合法。黄国枝针对武汉市洪山区青菱街建和村民委员会出具的《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处），向市规划局洪山分局申请公开两项政府信息：1、报告中提及的村民（3039人）人员名单；2、建和村城中村改造中合计征收土地有多少亩。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解释》第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝，公民、法人或者其他组织不服起诉的，人民法院不予受理。黄国枝申请公开的第2项信息，明显系需要行政机关加工、汇总的信息，该申请事项实际属于咨询行为，市规划局洪山分局作出的相应答复认定事实清楚、适用法律正确。行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在，确实存在是指政府信息客观存在，而不能依据其他证据对证据客观存在进行推理。原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”。政府信息未制作、未获取、未保存、未查询到，可以视为“政府信息不存在”的范畴。通过经审理查明的案件事实可以认定，《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》的制作单位从未向市规划局洪山分局提交报告中涉及的村民3039人人员名单及信息，该人员名单及信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会保存，故市规划局洪山分局对于黄国枝申请公开的第1项内容的确未制作亦未保存，但该局明知该项信息由武汉市洪山区青菱街建和村名委员会制作和保存，其作出案涉《政府信息公开答复书》告知该政府信息不存在却未对相应信息的制作和保存单位予以说明，不符合原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，存在瑕疵，但该处瑕疵对黄国枝的权利义务不造成影响。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条第二款规定：“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”本案中，从市规划局作出的武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》内容来看，系从实体上确认武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》部分答复违法，对部分答复予以实体维持，属于复议机关与作出原行政机关作为共同被告的法定情形。市规划局作出的武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认被告武汉市自然资源和规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在的答复违法；二、驳回原告黄国枝的全部诉讼请求。 上诉人黄国枝不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人向被上诉人市规划局洪山分局申请公开：1、武汉市洪山区青菱街建和村“城中村”改造由武汉市洪山区青菱街建和村村民委员会出具，由武汉市洪山区青菱街办事处鉴证的《关于被征土地现状调查有关情况的报告》中村民3039人的人员名单；2、建和村“城中村”改造中合计征收土地有多少亩。被上诉人市规划局洪山分局于2019年3月25日重新向上诉人作出武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》，告知：“你所申请的‘武汉市洪山区青菱街建和村民委员会鉴证单位武汉市洪山区人民政府青菱街办事处有关情况的报告村民3039人的人员名单’政府信息，我分局不存在；对建和村‘城中村改造中合计征收有多少亩土地’的问题，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，不属政府公开范围，其属于问题咨询类。”上诉人对该答复不服再次向被上诉人市规划局申请行政复议，2019年7月31日被上诉人市规划局作出武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》，认定市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》程序合法，对“建和村城中村改造中合计征收土地多少亩信息”答复符合法律规定，对“关于武汉市洪山区青菱街建和村‘城中村’改造中武汉市洪山区青菱街建和村村民委员会《关于被征收土地现状调查有关情况的报告》（鉴证单位：青菱街办事处）中村民（3039人）的人员名单信息”，虽该信息在市规划局洪山分局处事实上不存在，但该局在作出信息公开答复时，未说明信息不存在的理由，鉴于行政复议调查中，黄国枝已知晓该村民名单信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会制作、保存，因此责令市规划局洪山分局对不存在村民名单信息进行说明已无实际意义，故确认该局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在未说明理由的答复违法。上诉人认为关于上诉人申请公开的人员名单和“合计征收土地有多少亩”的相关信息，建和村村委会对这些信息的收集只是代办跑腿，上报到被上诉人市规划局洪山分局后，被上诉人应该进行审查审核，故其应当保有相关信息，这些信息也应当向上诉人公开，上诉人享有知情权，这也是加大政府信息公开工作的要求。原审判决一方面确认市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在的答复违法，同时又驳回黄国枝的全部诉讼请求自相矛盾，适用法律错误。且其不调查、审核、采信上诉人提供的所有证据材料，审判程序违法。综上，请求：1.撤销武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初286号行政判决；2.撤销被上诉人市规划局作出的武自然资规复决〔2019〕39号《行政复议决定书》；3.撤销市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）号《政府信息公开答复书》，并判令其依法根据申请人申请政府信息公开的内容重新作出答复【武汉市洪山区青菱街建和村“城中村”改造由武汉市洪山区青菱街建和村村民委员会出具，由武汉市洪山区青菱街办事处鉴证的《关于被征土地现状调查有关情况的报告》中村民3039人的人员名单的真实性、合法性及建和村“城中村”改造中合计征收土地有多少亩，依法履行信息公开法定职责】；4.本案的一审、二审诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人市规划局洪山分局答辩称，一审认定事实清楚，法律适用正确，审理程序适当，应当驳回上诉，维持一审判决。被上诉人对上诉人的查询申请已作出回复，符合相关规定，上诉人的上诉请求无法律依据，依法应当予以驳回。 被上诉人市规划局未向本院提交其答辩意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实均予以确认。 本院认为，原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”。政府信息未制作、未获取、未保存、未查询到，也可以视为“政府信息不存在”。本案中，针对上诉人黄国枝申请公开的“《关于被征土地现状调查有关情况的报告》中村民3039人的人员名单”这一信息，由于该人员名单及信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会保存，故被上诉人市规划局洪山分局并未制作和保存该信息，其答复该信息不存在并无不当，但其明知该项信息由武汉市洪山区青菱街建和村民委员会制作和保存，其作出案涉《政府信息公开答复书》告知该政府信息不存在却未对相应信息的制作和保存单位予以说明，不符合上述法律的规定。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。本案中，上诉人黄国枝申请公开的第2项信息，即“建和村‘城中村’改造中合计征收土地有多少亩”。该信息明显需要行政机关进行统计、加工、汇总，该信息属于问题咨询类，故被上诉人市规划局洪山分局作出的相应答复认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人市规划局受理了上诉人黄国枝的行政复议申请以后，依法进行全面审查并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出确认“市规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》中关于村民3039人人员名单不存在未说明理由的答复违法”正确，且程序合法。综上，原审判决“确认被告武汉市自然资源和规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在的答复违法”正确，但是其又判决“驳回原告黄国枝的全部诉讼请求”表述不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持原审判决的第一项，即“确认被告武汉市自然资源和规划局洪山分局作出的武土资规（洪）信答字（HS20190027）《政府信息公开答复书》关于村民3039人人员名单不存在的答复违法”； 二、撤销原审判决的第二项，即“驳回原告黄国枝的全部诉讼请求”，改判“驳回原告黄国枝的其他诉讼请求”。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人武汉市自然资源和规划局洪山分局及被上诉人武汉市自然资源和规划局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  余汉平 审判员  刘 忠 审判员  陈小萍 二〇二〇年八月二十六日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟