大连海事法院行 政 裁 定 书（2020）辽72行初26号原告：薛邦虎，男，1965年8月30日出生，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。委托诉讼代理人：王文轩，辽宁创华律师事务所律师。被告：大连金普新区农业农村局。住所地大连市金州区迎湖街1号，现办公地址大连市普湾新区普湾广场1号。负责人：苗立锋，局长。委托诉讼代理人：孙学伟，男，大连金普新区农业农村发展服务中心工作人员。委托诉讼代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。第三人：大连金普新区金石滩街道办事处。住所地辽宁省大连经济技术开发区金石滩国家旅游度假区。负责人：姚永建，主任。委托诉讼代理人：于传治，辽宁胜诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈永利，辽宁胜诚律师事务所律师。第三人：大连金普新区金石滩街道河咀村民委员会。住所地辽宁省大连经济技术开发区金石滩街道金满社区62号楼。负责人：邵德功，副书记。委托诉讼代理人：于传治，辽宁胜诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈永利，辽宁胜诚律师事务所律师。原告薛邦虎诉被告大连金普新区农业农村局（以下简称金普农村局）、第三人大连金普新区金石滩街道办事处（以下简称金石滩街道）、第三人大连金普新区金石滩街道河咀村民委员会（以下简称河咀村委会）发放油污染补偿款一案，本院于2020年4月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。薛邦虎及其诉讼代理律师王文轩，金普农村局工作人员孙学伟及诉讼代理律师张超，河咀村委会诉讼代理律师于传治、陈永利，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告薛邦虎向本院提出诉讼请求：判决金普农村局履行补偿职责，向薛邦虎支付油污染补偿款805,804元。事实与理由：2005年8月23日，大连××技术开发区金石滩街道水产服务站（以下简称金石滩水产站)、第三人河咀村委会与案外人李亚松、滕毓璞签订《海底承包合同》，约定由李亚松、滕毓璞承包金石滩外江东部海域的部分海底，承包期限为15年，自2005年8月23日起至2020年8月22日止。2006年12月15日，案外人李亚松、滕毓璞又与薛邦虎签订《海底承包转让合同》，约定案外人李亚松、滕毓璞将承包的海底转包给薛邦虎，转包期限自2006年12月15日起至2020年8月22日止，并明确了承包海底的面积为805.804亩。此后薛邦虎就承包海底投入了大量资金进行渔业生产，期间亦由薛邦虎向金石滩水产站、金石滩街道交纳海底承包费，并由金石滩街道出具盖有“大连××技术开发区金石滩街道办事处集中核算财务专用章”的收据。2010年7月16日，大连开发区海域发生油污染事故，对薛邦虎承包的海底造成了严重的污染，并产生了巨额损失。2011年6月19日，大连金州新区管理委员会（以下简称金州新区管委会）就油污染事故的损失补偿等事宜，发布《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发【2011】30号），对因油污染事故造成损失的单位、个人的补偿范围、补偿对象、补偿标准等进行了确定。依据该文件的规定，薛邦虎应领取补偿的标准为1000元/亩，结合其承包的海底面积，薛邦虎应获得的补偿为805,804元。但金普农村局、金石滩街道、河咀村委会一直拒绝对薛邦虎的损失进行认定、补偿，故诉至法院。被告金普农村局答辩称，1.薛邦虎提起本案诉讼构成重复起诉，且超过了行政诉讼的法定起诉期限;2.薛邦虎用海不具备合法性，不符合补偿条件；3.油污染补偿需经核实用海的真实性、合法性及认定污染损失等程序，薛邦虎用海未经前述程序直接向金普农村局主张补偿没有依据。第三人金石滩街道述称，在同意金普农村局答辩意见的基础上补充两点，1.2010年之后，薛邦虎没有交纳过承包费；2.薛邦虎计算的损失没有依据。第三人河咀村委会陈述意见同金普农村局及金石滩街道。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织各方当事人进行了证据交换和质证。对各方当事人无异议的证据，包括《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发【2011】30号）、两份交纳承包金的收据、（2014）开行初字第22号行政裁定书；（2014）大行终字第260号行政裁定书、（2010）甘刑初字第612号刑事判决书，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：1．对薛邦虎提供的《海底承包合同》、《海底承包转让合同》，拟证明案外人滕毓璞、李亚松从金石滩水产站、河咀村委会处承包了案涉海域，海域面积805.804亩，承包期至2020年8月22日止，2006年12月15日，薛邦虎又从案外人滕毓璞、李亚松处转包了案涉海域，为案涉海域的实际承包人；金普农村局、金石滩街道、河咀村委会均称不是合同的当事人，对合同的真实性、合法性不予认可；因生效的（2010）甘刑初字第612号刑事判决书，认定案外人许运有以金石滩水产站的名义将国家所有的805亩海底发包给李亚松、滕毓璞后又转包给薛邦虎，因此，对薛邦虎拟证明的案涉海域由金石滩水产站发包给案外人滕毓璞、李亚松，后又转包给薛邦虎的事实，本院予以确认。2.对薛邦虎提供的原金州区海洋与渔业局（以下简称原金州海渔局）于2014年12月18日向其出具的书面材料，拟证明原金州海渔局向薛邦虎答复将依法履行油污染补偿职责；金普农村局对该书面材料真实性没有异议，但认为该书面材料仅表明对海域的使用问题进行处理，并未涉及污染补偿问题。从该书面材料记载的内容看，仅提及“海域使用”，并未提及“污染补偿”，因庭审中金普农村局及金石滩街道均提出薛邦虎用海不具有合法性，确实存在其海域应否继续使用的问题，因此薛邦虎仅以此份书面材料，证明金普农村局同意履行补偿职责，本院不予采信。3.对薛邦虎提供的其与金普农村局副局长之间的谈话录音，薛邦虎称该录音形成时间为2019年12月17日，同样拟证明金普农村局同意对其污染补偿进行调查梳理，但此以后，仍未进行补偿，并一步证明薛邦虎于2020年4月8日向本院提起本案诉讼未超过起诉期限；金普农村局认可录音的真实性，但具体的谈话时间已记不清楚，并认为该录音不能证明同意对薛邦虎进行补偿。从薛邦虎自行整理的录音摘录看，录音并未明确说明涉及的具体事项及是否给予薛邦虎补偿，录音中提到原海渔局2014年出具的材料，若指前述2014年12月18日原金州海渔局对薛邦虎出具的书面材料，则该份录音同样仅能证明原金州海渔局对薛邦虎主张的海域使用问题进行处理，并不能证明与补偿问题相关。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2002年9月至2005年9月间，案外人许运有在担任金石滩街道水产站站长期间，对辖区内水产养殖，履行管理和服务职责过程中，未按照法定程序申请并经政府批准，超越职权、擅自以金石滩水产服务站的名义，将国家所有的共计35931亩海底承包给多人使用，致使海域使用金无法正常收取，给国家造成重大经济损失和恶劣社会影响。具体涉及本案诉讼的犯罪事实为：2005年8月23日，许运有以金石滩街道水产站名义将国家所有的805亩海底承包给滕毓璞、李亚松，后又转包给薛邦虎，合同约定的期限为十五年，已缴纳的承包费为30,000元，截止2010年5月31日，给国家造成经济损失为45,3000元。2010年12月22日，大连市甘井子区人民法院作出（2010）甘刑初字第612号刑事判决书，以滥用职权罪对许运有判处有期徒刑三年。2010年7月16日，大连中石油国际储运有限公司在原油罐区卸送原油过程中，输油管道发生爆炸引发火灾，部分原油流入附近海域。2011年6月19日，金州新区管委会发布《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发【2011】30号）及附件《金州新区7·16油污染渔业损失补偿实施细则》，通知中的“工作要求”部分载明“1.由区海洋与渔业局牵头，组织相关部门和街道，在《实施方案》的指导下，结合我区实际，细化方案，制定细则。按照审核登记、复核认定、社会公示、签订协议、兑付补偿金等步骤，稳步推进补偿各项工作……；2.各街道按照我区《实施细则》的要求，按属地化管理的原则，……在前期调查、审核和初次公示的基础上，进行再次复查。对渔业生产的真实性、合法性及其污染损失情况，逐一逐项核实认定，实行村、街、区三级自下而上逐级审核，经三方认定方可进入补偿程序……”。薛邦虎向金石滩街道提交了用海合同等补偿申请材料，金石滩街道认为薛邦虎用海没有合法有效的证书（证件），不符合补偿条件，原金州海渔局也未对薛邦虎主张的用海面积进行测量，未对其进行填表申报，并将薛邦虎提交的用海合同等申请材料予以退回。另查，因机构改革，金州海渔局与其他部门整合，成立金普农业局，不再保留金州海渔局，后金普农业局再次与其他部门机构整合，成立金普农村局，不再保留金普农业局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。因金州海渔局的行政职能经多次机构整合已划归金普农村局，原金州海渔局职能由现金普农村局承担，因此，对原金州海渔局的行政行为提起诉讼，应以现金普农村局为被告。关于本案是否属于重复起诉，重复起诉是在当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉的前提下才能构成。薛邦虎于2014年以原金州海渔局、金石滩街道为被告，在大连经济技术开发区人民法院提起确认行政不作为违法、要求发放油污染补偿款诉讼，大连经济技术开发区人民法院作出（2014）开行初字第22号行政裁定书，认为薛邦虎的诉讼不属于人民法院受理案件范围，裁定驳回起诉，薛邦虎不服提起上诉后，又予以撤回，故薛邦虎2014年提起的油污染补偿诉讼，未被法院受理。因发放油污染补偿款是原金州海渔局依照上级行政机关的指令，根据行政管理职权履行交办事项的行政行为，薛邦虎对金普农村局履行此项职责提起诉讼，属于行政诉讼受案范围，本院予以受理，因前诉未被法院受理，本案薛邦虎诉讼不构成重复起诉。关于本案的起诉期限，金石滩街道认为薛邦虎用海不具有合法性，原金州海渔局未对其主张的海域面积进行测量，金石滩街道将薛邦虎的用海合同等申请材料予以退回，应视为对薛邦虎主张海域的油污染损失不予补偿，该不予补偿系行政机关的作为行为而非不作为，即行政机关对薛邦虎的补偿申请作出了不予补偿的处理决定，而非未作出处理决定，薛邦虎将行政机关未向其发放补偿款，便视为是行政不作为，系对行政行为的性质认识错误，故本案不属于不履责之诉。薛邦虎提起本案诉讼，请求发放油污染补偿款，其实质为撤销不予补偿决定，进而作出补偿决定，因此，依法应在知悉行政机关对其不予补偿后的法定起诉期限内提起。故对薛邦虎主张的行政机关没有履行法定职责，其履责义务呈持续状态，再次提出新的履责申请，视为新的不履责行为，应当重新计算起诉期限的主张，本院不予采纳。虽油污染事故发生在2010年，但行政诉讼起诉期限以行政行为作出之时为起算点，行政机关对油污染事故补偿进行处理，自2011年6月由当时的金州新区管委会制定补偿文件开始，因此，金普管委会以事故发生时间2010年作为薛邦虎本案诉讼起诉期限的起算点依据不足。金石滩街道称在2012年5、6月份要求辖区内遭受油污染的养殖户提供合法用海的凭证，对合法用海予以填表申报，对不符合合法用海条件的退回材料，将退回材料视为作出不予补偿决定的时间，依据当时生效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，金石滩街道在退回薛邦虎用海合同等材料时未向其说明起诉期限，则应适用两年的起诉期限，即薛邦虎应在2014年5、6月份提起撤销不予补偿决定，请求发放补偿款的诉讼。如前所述，薛邦虎在2014年6月已向大连经济技术开发区人民法院提起发放油污染补偿款的诉讼，该院以不属于人民法院受案范围为由裁定驳回起诉，因发放污染补偿款属于上级交办事项，属于行政诉讼受案范围，故应以此次诉讼计算薛邦虎提起撤销不予补偿决定，请求发放补偿款的起诉期限。因时间较远，各方当事人均难以说清具体退回薛邦虎用海合同等材料的时间，在大连经济技术开发区人民法院作出（2014）开行初字第22号行政裁定书中并未就起诉期限进行阐述，故本院认为本案不适宜认定为超过起诉期限。关于本案薛邦虎的诉权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，当事人的合法权益受到侵害，依法有权提起行政诉讼。本案薛邦虎用海是否合法，是其是否就案涉海域享有合法权益，是否有权就案涉海域的使用权相关事宜提起诉讼的前提，使用海域是否具有合法性，应由行政机关履行行政职能予以认定，薛邦虎用海经金石滩街道认定为不符合合法用海的标准，则薛邦虎对其主张的海域不享有合法权益，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，无权提起本案诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告薛邦虎的起诉。案件受理费100元，由原告薛邦虎负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状四份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  李 爽人民陪审员  刘雪松人民陪审员  孙 鹏二〇二〇年八月二十日书 记 员  李琳琳