辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终637号上诉人（一审原告）：路金庆，男，1962年9月22日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。被上诉人（一审被告）：大连金普新区管理委员会。住所地辽宁省大连金普新区金马路199号。法定代表人：**宇，该管委会主任。委托诉讼代理人：张乙劲，大连金普新区人力资源和社会保障局副局长。委托诉讼代理人：吴京堂，北京市华泰律师事务所大连分所律师。被上诉人（一审被告）：大连金普新区友谊街道办事处。住所地辽宁省大连金州区宁海小区33号楼。法定代表人：曹坤，该办事处主任。委托诉讼代理人：李睿，北京市华泰律师事务所大连分所律师。上诉人路金庆因与被上诉人大连金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）、大连金普新区友谊街道办事处（以下简称友谊街道办事处）确认强制拆除行为违法并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初281号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，位于大连市××“××陵园”××九重天塔陵陵园有限公司建设。原告路金庆现持有从大连九重天塔陵陵园有限公司处购买该陵园望B区11排1号二代墓室的安葬证，该安葬证记载：该墓室购买价格1.6万元，于2007年4月5日缴费，缴费年限15年。原告自述其已逝父亲及兄长安葬于此。2008年9月11日，辽宁省民政厅对大连市民政局作出批复：同意九重天塔陵陵园在确保稳定的前提下进行搬迁。2014年2月17日，大连市金州区人民政府和大连海基置地有限公司签订《大连九重天陵园剩余格位墓穴及附属物搬迁拆除方案》，约定由大连海基置地有限公司作为实施搬迁拆除该陵园的主体。2014年2月25日，大连金州新区友谊街道办事处在大连日报、大连晚报发布《大连九重天塔陵陵园搬迁通告》，主要内容为：“根据辽宁省政府重点工程一滨海公路金州大桥项目建设需要，经辽宁省民政厅批准，大连九重天塔陵陵园整体搬迁至位于二十××街道××村的大连天澜湖陵园。请购买并已使用大连九重天塔陵陵园格位(未使用除外)墓穴的用户，自本通告公布之日起至2014年3月6日前，持本人身份证、安葬证等相关证明材料原件，到大连九重天塔陵陵园(金州新区友谊街道兴民村龙山路99号)办理登记及搬迁事宜。逾期未办理手续的，视为无主坟处理。”2018年10月11日，被告大连金普新区友谊街道办事处(大连金州新区友谊街道办事处更名后名称)在大连日报、大连晚报发布《迁坟通告》主要内容为：“为保证大连××新区城区1号路工程顺利施工，根据《中华人民共和国殡葬管理条例》等相关规定，拟对大连××新区城区1号路项目建设区域内的坟墓进行迁移。现将有关坟墓迁移事项通告如下。一、迁移范围：1.位于原大连九重天塔陵陵园内的剩余的13盔散坟。三、迁移办法：1.坟主在规定时间内迁移完毕的，按有关规定领取补偿费。2.逾期未迁移的，按无主坟处理。”2019年4月17日2时许，在大连××新区公证处的监督下，被告大连金普新区友谊街道办事处指派工作人员对逾期未迁移的“路氏”墓地进行拆除搬迁，棺椁另地存放，全过程及墓地现状均由公证人员进行了现场拍照和摄像。另查明，2019年7月26日，大连××新区民政局对邵明刚等因墓地搬迁信访的五人作出信访事项答复意见书，主要内容为：“经调查，现就你们反映的九重天墓地相关问题答复如下：2018年10月11日，友谊街道办事处按照《大连市殡葬管理条例》有关规定，代表新区管委会分别在大连日报、大连晚报发布了迁坟通告，告知坟主自本通告发布之日起7日内自行将坟墓迁出，但5户坟主仍然未迁。2019年4月17日凌晨两点，友谊街道按照民俗实施了搬迁。”又查明，原告及被告在本案庭审中均认可，案涉公墓系一般的经营性公墓。认定上述事实的证据有经庭审质证的原告提交的公墓安葬证、信访事项答复意见书、《大连九重天陵园剩余格位墓穴及附属物搬迁拆除方案》，被告街道办事处提交的(2019)辽大金证经字第62号公证书、《关于大连市金州区九重天塔陵陵园搬迁新址的批复》、双方共同提交的《大连九重天塔陵陵园搬迁通告》、《迁坟通告》，以及双方的庭审陈述，在卷为凭，足以认定。原告和被告提交的其他证据，与本院查明的事实无关，本院不予确认。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用路金庆上诉称，根据大连市金州区人民政府与大连海基置地有限公司签定的《大连九重天陵园剩余格位墓穴及附属物搬迁拆除方案》的相关约定，大连九重天塔陵园搬迁，系有金州区政府为主体组织实施的国有土地征收，该区政府的补偿目标指向也是格位及各种墓穴的承租人。二、根据《殡葬管理条例》第三条第二款:县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。《大连市殡葬管理条例》第五条第一款规定:市及区(市)县民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。第三款:具有行政管理职能的市人民政府派出机构根据授权，负责管理区域的殡葬管理工作。金普新区管委会在一审答辩中称，被上诉人对上诉人所诉殡葬管理行为不具有管理职权和职责，友谊街道办事处作为政府的派出机关，在自身不具有殡葬管理职权和职责亦没有市人民政府授权，在没有做出行政决定的情形下，指派工作人员强行将上诉人父母坟墓拆除行为实属超越职权。请求高级人民法院撤销一审行政裁定，发回一审法院重审。金普新区管委会答辩称，一、原审判决认定，上诉人对九重天塔陵园二代墓室享有权利。对此，答辩人无异议。二、项目建设单位对墓穴搬迁的补偿安置行为系民事法律行为。1.根据民政部《公墓管理暂行办法》第三条、《辽宁省公墓管理办法》第二条、《大连市殡葬管理条例》第十八条的规定，经营性公墓的购墓者与经营性公墓的经营单位之间系租赁性质的民事法律关系，购墓者或其近亲属对墓穴不享有物权。上诉人对墓穴搬迁行为的异议只能通过民事程序主张。2.上诉人与金普新区管委会之间不具有行政法律关系，上诉状第二点所称的针对九重天塔陵墓园的立项、公告、评估、搬迁事实存在，但是以上立项搬迁行为是针对公墓经营者所实施，项目建设单位与上诉人之间的墓穴搬迁补偿系民事法律关系。三、上诉人对本案项目拆迁行为不具有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告资格。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，“利害关系”不包括债权人的普通债权等民事法律上的利害关系，只有行政法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在行政上受损害的可能性的当事人才与行政行为具有利害关系。本案上诉人对墓穴所享有的权利是民事权利，与本案项目拆迁行为不具有法律关系，同时不具有利害关系，所以上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。友谊街道办事处答辩称，（一）原审裁定认定事实清楚。1.原审期间，上诉人以及被上诉人友谊街道办事处提交的证据足以证明上诉人系案涉公墓购买人以及被上诉人对于案涉公墓搬迁程序合法这一事实。2.上诉人所称《资产评估报告》只是对于补偿金额确定的参考依据，并非本案确认强制拆除行为违法并赔偿诉讼的审查范围，与本案认定的事实无关，所以无需查明确认。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“利害关系”不包括债权人的普通债权等民事法律上的利害关系，只有行政法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在行政上受损害的可能性的当事人才与行政行为具有利害关系。本案上诉人于2004年在大连市重天塔陵陵园有限公司购买了案涉经营性公墓，因此上诉人对案涉公墓所享有的权利是民事权利，上诉人与大连市重天塔陵陵园有限公司之间系债权债务关系，与本案项目拆迁行为不具有行政法上的利害关系，所以上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民、法人或者其他组织与行政行为存在利害关系的认定，一般以其主张的属于自己的权益受到行政行为损害且该权益应得到行政规范保护为条件。本案中，上诉人购买案涉经营性公墓，并用于安葬故去的亲属骨灰，对案涉公墓享有相应权益，故应当认定其与被上诉人的强制拆迁案涉公墓行为有利害关系。按照上述法律规定，上诉人有权提起行政诉讼。上诉人虽然与公墓经营者之间存在民事法律关系，但其在本案中的诉讼请求为确认被上诉人强拆其父母坟墓违法并赔偿，并非以行政机关对债务人所作的行政行为损害其债权实现为由提起行政诉讼，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的适用条件。故上述民事法律关系的存在并不影响上诉人行使提起行政诉讼的权利。综上，上诉人的起诉符合法定条件，依法应予审理。原审裁定适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初281号行政裁定；二、指令大连市中级人民法院对本案继续审理。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年八月六日法官助理曹阳书记员曲宏