黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑10行终73号上诉人(原审原告)蒋荣法，男，1986年8月29日出生，住黑龙江省绥芬河市。委托代理人蒋忠海，男，1983年4月2日出生，住黑龙江省绥芬河市。委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绥芬河市阜宁镇人民政府，住所地黑龙江省绥芬河市富华街1号。法定代表人曲修季，该镇党委书记。行政机关负责人刘方伟，该镇副镇长。被上诉人（原审被告）绥芬河市自然资源局，住所地黑龙江省绥芬河市长江路11号党政第二办公室。法定代表人牛彦彬，该局局长。行政机关负责人张恩宏，该局副局长。委托代理人徐袁波，女，1976年5月6日出生，住黑龙江省绥芬河市。上诉人蒋荣法因土地行政管理行政强制一案，不服黑龙江省绥芬河市人民法院（2019）黑1081行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蒋荣法的委托代理人蒋忠海、和记英、被上诉人绥芬河市阜宁镇人民政府行政机关负责人刘方伟、被上诉人绥芬河市自然资源局行政机关负责人张恩宏及委托代理人徐袁波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年绥芬河市修建五花山水库，绥芬河市阜宁镇菜营村南北屯村民搬迁至绥芬河，市政府为扶持地栽木耳产业发展，为搬迁的村民每户配套菌棚等生产设施用于地栽木耳生产，同时由菜营村集体出资租用南寒村村民土地，为移民的村民免费提供土地用于木耳菌生产摆放，期限为5年。2016年租用到期后，菜营村村集体继续出资租用南寒村村民土地供移民村民使用。2018年9月17日，黑龙江省人民政府建设用地审批文件《关于绥芬河市2018年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》(黑政土[2018]第198号)批准将城市建设用地规模范围内集体农用地30.1557公顷转为建设用地并征收为国有，另将集体未利用地15.8841公顷征为国有，同意使用国有未利用地1.1833公顷，上述共计47.2231公顷土地。原告使用的土地在征用范围内，对原告在南寒村土地上自建的大棚，由黑龙江省普华同信房地产评估有限公司进行评估，因原告不认可评估价格，一直未与征收方达成征收补偿协议。2019年4月25日，绥芬河边境经济合作区管理委员会向原告下发《限期搬迁通知》，通知原告于2019年4月28日前将地上附着物自行搬迁清除完毕，逾期未搬迁，拆除视为放弃该地上附着物的所有权，将按照相关要求强制拆除清理。2019年5月10日，镇政府镇长曲秀季、副镇长姜义军到原告大棚场地，与原告谈签订补偿协议事宜，原告不同意签字，曲秀季表示不签字就强制拆除，随后指挥现场的铲车等对原告的大棚进行拆除。原告不服，于2019年6月10日向绥芬河市人民政府申请行政复议，要求撤销绥芬河边境经济合作区管理委员会作出的《限期搬迁通知》，绥芬河市人民政府于2019年8月23日作出绥政复决字[2019]11号《行政复议决定书》，撤销绥芬河边境经济合作区管理委员会作出的《限期搬迁通知》。另查明，资源局监查局副局长冯保全、科员申加文于2019年5月10日进行巡查时，到过拆除大棚现场，但未参与拆除工作。绥芬河边境经济合作区管理委员会未派员参加强制拆除，亦未雇佣拆除大棚的车辆。原审法院认为，被告镇政府的职能是落实国家政策，严格依法行政，发挥经济管理职能，加强政策引导，服务市场主体和营造发展环境，搞好市场监管，大力促进社会事业发展，发展镇村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。绥芬河市建设万泰工业产业园区征用土地，被告资源局是征收土地的主体，镇政府只是协助资源局进行征收工作，具体与被征收人商谈征收补偿的相关事宜。本案中所涉及土地征收已达成协议并补偿到位，原告的大棚也已经进行评估，按照法定程序应由资源局作出征收补偿决定，原告对补偿决定不服可以进行复议、诉讼等法律途径进行救济，但本案中镇政府与原告没有就补偿事宜达成协议，在征收未完成后续程序的情况下，即无法定授权，也无职能部门委托，又未履行相关程序，对原告的大棚直接拆除的行为，违反了相关法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第二条“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”。强制执行或由人民法院，或由行政机关，这里指的是有权力的行政机关，必须有法律、法规的授权或者委托，有了权限还须要履行法定的程序，在程序合法的基础上实施强制拆除行为。镇政府未向本院提供任何法律授权或委托的相关证据材料及法律依据。本案涉及的是土地征收，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国的土地管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。因此，本案的土地征收主管部门应当是绥芬河市自然资源局，被告镇政府强制拆除行为没有法律根据。在行政机关强制执行程序上，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。被告镇政府未履行任何程序，其行政行为超越职权，程序违法。镇政府在答辩中认为自己不是行政强制执行的组织者，但又无其他组织者，庭审中本案原告及其他与本案相同类案件的原告刘伟、仇玉发、仇玉宝三人均证明镇政府的镇长曲秀季在现场与原告商谈补偿事宜，并确定如不签订补偿协议，则进行强制拆除，原告拒绝后，即进行了强制拆除的行为。庭审笔录及本院对当事人制作的调查笔录均能证实，故应认定为镇政府对原告的大棚实施了行政强制拆除行为。资源局的工作人员到现场为例行巡查，并未进行现场指挥，参与强制拆除行为，原告提供的证据也不能证明资源局是强制拆除行政行为的共同实施者，镇政府对此也未做证明是共同参与了强制执行行为，故对于原告主张资源局为共同被告，并确认其行政行为违法的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国行政强制法》第二条、第三十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项规定，判决：一、确认被告绥芬河市阜宁镇人民政府2019年5月10日作出的拆除原告蒋荣法大棚的行政强制拆除行为违法。二、驳回原告蒋荣法的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告绥芬河市阜宁镇人民政府负担。蒋荣法上诉称，原审判决认定事实不清,适用法律错误。具体为：1.蒋荣法的大棚被拆除时,绥芬河市自然资源局的工作人员在场,也参与了大棚的拆除。依照《中华人民共和国土地管理法》,绥芬河市自然资源局作为土地行政主管部门,负有对辖区内土地的管理与监督的义务。在绥芬河市阜宁镇人民政府违法拆除上诉人的大棚时,绥芬河市自然资源局负有监管、阻止的义务,但绥芬河市自然资源局并未尽到该义务,应当与绥芬河市阜宁镇人民政府共同承担责任。2.在案涉土地被纳入征收范围以来,均是由绥芬河市自然资源局与绥芬河市阜宁镇人民政府共同与上诉人协商补偿事宜，且上诉人的大棚被违法拆除也是在绥芬河市自然资源局未按照法定程序实施土地征收的情况下发生的,绥芬河市自然资源局作为征收主管部门应当承担责任。3.上诉人的大棚属于农业设施,大棚所在地属于设施农用地,根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定,绥芬河市自然资源局负有监管义务,但未尽到监管义务。因此,绥芬河市自然资源局实际参与了此次强拆,其执法人员仅是路过巡查但未参与的说法并不符合常理,也不符合事实。综上，请求：1.撤销黑龙江省绥芬河市人民法院作出的(2019)黑1081行初79号行政判决书中判决的第二项;2.改判确认绥芬河市自然资源局强拆上诉人大棚及毁损棚内物品的行为违法;3.本案一、二审的诉讼费均由被上诉人承担。绥芬河市自然资源局答辩称，1.上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。上诉人关于绥芬河市自然资源局参与了大棚拆除的说法属于一面之词,没有证据证实;上诉人称绥芬河市阜宁镇人民政府拆除其大棚时,绥芬河市自然资源局负有监管、阻止的义务,没有法律依据;上诉人认为绥芬河市自然资源局曾与上诉人协商补偿事宜,便推定上诉人大棚被拆除是在绥芬河市自然资源局未按照法定程序实施土地征收的情况下发生的,绥芬河市自然资源局应当承担责任,没有法律依据;上诉人认为被拆除的大棚所在地属于设施农用地没有任何依据。2.绥芬河市自然资源局没有实施拆除案涉大棚的具体行政行为。2019年5月10日绥芬河市自然资源局的工作人员在例行工作巡查中路过事发地点,发现有人员聚集而驻足查看，案涉强制拆除行为与绥芬河市自然资源局没有任何关系,绥芬河市自然资源局没有实施任何具体行政行为且不存在任何违法之处。综上,原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉、维持原判。本院二审对证据的认定与原审法院相同，予以确认。本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案中，蒋荣法主张绥芬河市自然资源局参与了其大棚的拆除，绥芬河市自然资源局辩称没有实施拆除行为，依法应当由仇玉宝提供初步的证据证明绥芬河市自然资源局实施了拆除其大棚的行为。蒋荣法认为绥芬河市自然资源局参与拆除的根据有三点，其一为绥芬河市自然资源局参与案涉大棚拆迁补偿事宜的协商，其二为强制拆除是由绥芬河市阜宁镇人民政府与绥芬河市自然资源局指挥的，其三是绥芬河市自然资源局有监管职责，也是案涉大棚所使用土地的征收主体。对此，首先，一审法院认定绥芬河市阜宁镇人民政府对蒋荣法的大棚实施了拆除行为并判决确认其行政强制拆除行为违法，绥芬河市阜宁镇人民政府没有提出上诉并在二审庭审中明确表示认为一审判决正确，并明确表示绥芬河市自然资源局未要求其对案涉大棚进行拆除，案涉大棚的的拆除过程中虽然有绥芬河市自然资源局的两位工作人员在场，但并无证据证明其参与指挥了拆除行为；其次，无论绥芬河市自然资源局是否参与了对案涉大棚拆迁补偿事宜的协商、是否尽到监管义务、是否为案涉大棚所使用土地的征收主体，均不能推定其参与或实施了对案涉大棚的强制拆除行为。综上，蒋荣法对其关于绥芬河市自然资源局实际参与了案涉大棚的强制拆除的主张未能完成初步的举证责任，其上诉请求没有事实根据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，蒋荣法的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋荣法负担。本判决为终审判决。审判长  赵秀玲审判员  黄晓丽审判员  李慧宇二〇二〇年八月二十六日法官助理李想书记员付子洁