广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终651号上诉人（原审原告）许德强，男，1956年9月9日出生，汉族，住广东省汕头市潮阳区铜盂镇。被上诉人（原审被告）广东省人民政府，住所地广东省广州市东风中路305号。法定代表人马兴瑞，该省省长。委托代理人王晓琼、邓凯，均系广东省司法厅工作人员。上诉人许德强因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年4月23日，原广东省国土资源厅经广东省人民政府批准作出《广东省国土资源厅关于汕头市潮阳区2013年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2014〕XXX号，以下简称“XXX号《用地批复》”），同意汕头市人民政府上报的征收土地方案，将潮阳区铜盂镇胜前村属下的集体建设用地6.5922公顷办理征收为国有土地手续。同年6月6日，汕头市潮阳区人民政府根据该批复发布《征收土地公告》(汕潮阳府公字〔2016〕5号)，该次征收集体土地6.5922公顷，所有权人为铜盂镇胜前居委会，土地位置在埔司陇洋，该公告在征收土地现场张贴。2019年6月20日，许德强向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销XXX号《用地批复》和《关于潮阳区2007年度第一批次镇级集体农用地转用的批复》(汕国土资地〔2007〕XXX号，以下简称XXX号《用地批复》)，提交许德强身份证明、XXX号《用地批复》、XXX号《用地批复》复印件，胜前村在建商品楼照片及许德强向汕头市人民政府提出撤销潮阳区政府对胜前村集体基本农田74.58亩地块转为国有土地的行政复议申请的受理、审查情况等材料。广东省人民政府经审查认为许德强提交的复议申请资料尚不符合法定受理条件，于同年6月21日向许德强发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求许德强按照“一事一议”的基本要求，对XXX号《用地批复》、XXX号《用地批复》应以批准人为被申请人，分别提出行政复议，同时要求许德强提交证实其与上述两个批复项下土地有利害关系的证据材料，以证实其为相关土地使用权人或实际使用人。同年7月2日，许德强向广东省人民政府提交修改后的行政复议申请书，继续针对XXX号《用地批复》申请复议，但未提交新的资料，主张其作为胜前村村民，对村内集体土地非法占用处置，具有利害关系。同年7月5日，广东省人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（粤府行复〔2019〕XXX号），认为收到许德强补正后的行政复议申请材料，经核实仍未提交能够证实许德强与XXX号《用地批复》项下土地有利害关系的证据材料，以证实其为相关土地使用权人或实际使用人，无法证实其与XXX号《用地批复》具有利害关系，许德强提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，对许德强提出的行政复议申请决定不予受理。许德强在2019年7月9日收到被诉行政复议决定后，遂向原审法院提起诉讼。请求：1.撤销广东省人民政府作出的被诉行政复议决定；2.责令广东省人民政府对许德强的行政复议申请立案审理；3.监督广东省人民政府履行行政职责。另查明，广东省汕头市潮阳区铜盂镇胜前居委会从人多地少实际出发，在土地承包经营确权采用“确份额，无确土地”的做法，将联社的农用地进行统筹安排，按人口落实确权工作。许德强作为胜前居委会村民，按其家庭人口分配有6份农地确权份额，面积为0.398亩。许德强及家庭在XXX号《用地批复》所涉及用地范围内没有宅基地、留用地、承包地及耕种农作物。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系；……”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”行政复议申请人与所申请的具体行政行为应具有利害关系，复议申请人没有证据证明其所主张的合法权益有可能受到行政行为不利影响的，行政机关可决定不予受理。本案中，许德强向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销XXX号《用地批复》，但许德强不是此次征地所涉土地的所有权人，亦没有宅基地、留用地、承包地及耕种农作物在该次征地范围内，许德强与XXX号《用地批复》没有利害关系，不符合行政复议申请的法定受理条件。因许德强未按广东省人民政府送达《补正行政复议申请材料通知书》的要求在法定期限内提交其与XXX号《用地批复》存在利害关系的证据材料，广东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，在法定期限内作出不予受理的决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。关于许德强主张其作为胜前居委会村民具有对集体土地被非法征收提出复议的资格。农村集体土地属于村民集体所有，涉及村民共同利益，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，涉及农村集体土地的行政行为的应由村民委员会或农村集体经济组织提出行政复议申请，作为村民个人没有独立行政复议申请权，如村民委员会或农村集体经济组织不申请行政复议，过半数的村民可以以集体经济组织名义提出行政复议申请，本案许德强以自己的名义提出行政复议申请，不符合上述法律规定，许德强的理由不能成立，原审法院不予采信。原审法院判决：驳回许德强的诉讼请求，案件受理费50元由许德强负担。上诉人许德强不服一审判决，向本院提起上诉称：涉案土地属村集体土地，与村集体全体成员具有法律上的利害关系。涉案征地批复所涉土地原是交通水利公共建设用地，在征收为国有土地后现建为商品楼盘，明显侵占农民集体土地权利，牟取非法财政收入。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定与上位法相抵触，被上诉人不予受理复议申请适用法律错误。请求：撤销一审判决，撤销涉案不予受理行政复议申请决定，责令被上诉人对上诉人的行政复议申请立案审理。被上诉人广东省人民政府答辩称：上诉人不服经该府批准、由原广东省国土资源厅作出的XXX号《用地批复》，向该府申请行政复议。因上诉人经补正提交材料无法证实其为XXX号《用地批复》项下土地相关使用权人或实际使用人，无法证实其与XXX号《用地批复》存在利害关系，不符合行政复议法定受理条件。2019年7月5日，该府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出被诉行政复议决定，对上诉人提出的行政复议申请不予受理，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求：驳回上诉人的上诉请求及判令上诉人承担全部诉讼费用。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，审查的焦点问题是涉案《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，上诉人向被上诉人提起行政复议申请，请求撤销XXX号《用地批复》。但是，XXX号《用地批复》所涉土地属集体所有，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，相关的复议权利亦应由该土地所有人即村集体或者实际使用人行使。上诉人仅是涉案土地所属村集体的村民，并未能提供证据证明其是涉案土地的使用权人或实际使用人，且从其所在村集体出具的《关于我居委村民许德强行政复议案件的情况说明》可知，上诉人在涉案土地范围内并没有宅基地、留用地、承包地及耕种农作物，故上诉人无权以自己名义就XXX号《用地批复》提出行政复议申请。上诉人提交的《承包土地使用权证》并未在复议程序中提交，且该证颁发日期为2017年11月4日，系在涉案土地转为国有土地后颁发，该轮农村土地承包经营范围并不包括涉案国有土地。故现有在案证据材料尚不足以证明上诉人与XXX号《用地批复》具有利害关系，被上诉人据此作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》，符合上述法律规定。原审判决驳回上诉人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人关于其作为村民与涉案用地批复具有法律上的利害关系、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定与上位法相抵触等上诉主张，欠缺法律依据，本院不予支持。综上，上诉人许德强的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人许德强负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年八月十日书记员  陈秋旋