北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)京02行赔终22号上诉人（一审原告）北京兴农顺发农业科技有限公司，住所地北京市大兴区北臧村镇巴园子村委会北100米。法定代表人王磊，经理。委托代理人郑斌，北京安博（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区北臧村镇人民政府，住所地北京市大兴区北臧村镇。法定代表人靳璐，镇长。委托代理人贾春雨，北京市大兴区北臧村镇人民政府干部。委托代理人雷剑，北京泓聚律师事务所律师。北京兴农顺发农业科技有限公司（以下简称兴农顺发公司）因诉北京市大兴区北臧村镇人民政府（以下简称北臧村镇政府）行政赔偿一案，不服北京市大兴区人民法院（2019）京0115行赔初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。兴农顺发公司向一审法院诉称，兴农顺发公司与北京市大兴区北臧村镇巴园子村经济合作社（以下简称巴园子合作社）于2009年1月1日签订《土地合作协议》，约定由巴园子合作社提供位于北京市大兴区北臧村镇巴园子村环村西路西侧的59.6亩土地，兴农顺发公司提供资金，双方合作发展观光农业，开发村旅游资源，带动当地村庄旅游经济发展，合作期限为35年。合作期间，兴农顺发公司按约定向巴园子合作社支付相应的合作费用。2018年8月17日，北臧村镇政府对兴农顺发公司位于北京市大兴区北臧村镇巴园子环村西路西侧的59.6亩土地上的农业大棚实施违法拆除，北京市大兴区人民政府于2018年11月22日作出京兴政复字（2018）104号《行政复议决定书》，对该违法强拆的事实予以确认。兴农顺发公司于2019年3月26日向北臧村镇政府提交了《行政赔偿申请书》，请求北臧村镇政府对违法拆除兴农顺发公司农业大棚的行为承担赔偿责任，但北臧村镇政府于2019年5月22日做出了《不予赔偿决定书》，对违法拆除兴农顺发公司农业大棚的行为不予赔偿。兴农顺发公司为履行与巴园子合作社签订的合作协议，自2009年1月1日起至今已经投入巨额的资金，用于发展观光农业及建设各种配套设施，现因北臧村镇政府的违法强拆行为致使兴农顺发公司数年来的资金及人力投入毁于一旦，土地严重受损，给兴农顺发公司造成了巨大的损失。为维护兴农顺发公司的合法权益，依据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国国家赔偿法》及其他相关法律、法规提起行政诉讼，请求：1、依法判决北臧村镇政府向兴农顺发公司赔偿因其违法拆除农业大棚造成的财产损失40000000元；2、依法判决北臧村镇政府因其违法拆除行为给兴农顺发公司造成土地闲置期间的租金损失共计124167元（暂计算自2018年8月17日至2019年6月16日期间，暂计10个月）；3、依法判决北臧村镇政府对涉案土地进行复垦；4、依法判决北臧村镇政府因其违法拆除行为导致土地不能正常耕种的可得利益损失2000000元（暂计算自2018年8月17日至2019年6月16日期间，暂计10个月）。在一审法院庭审中，兴农顺发公司变更第一项诉讼请求为：依法判决北臧村镇政府向兴农顺发公司赔偿因其违法拆除农业大棚造成的财产损失23121000元。北臧村镇政府辩称，一、兴农顺发公司要求赔偿因其违法拆除农业大棚造成的财产损失23121000元，缺乏依据。经查，2009年1月1日，兴农顺发公司与巴园子合作社签订《土地合作协议》，租用巴园子村西环村西路西侧的59.6亩集体农业用地，开发旅游资源。2010年左右，兴农顺发公司在上述土地上建设了40个“大棚”。后兴农顺发公司将其中30个较大的“大棚”一分为二，改造为居住小院，共计70个“大棚房”小院。2018年7月18日，北臧村镇政府对赔偿请求人租用土地上的大棚进行检查，发现大棚房已经改变土地使用性质的，有人居住现象的23处，耳房超标、建完主体、无人居住的47处。同日，赔偿请求人的法定代表人王磊接受调查时称，建设时未申报过规划许可，并认可部分“大棚房”小院已经出租。1、关于拆除的“大棚房”，兴农顺发公司无权要求赔偿。根据市规划国土发[2018]233号文件《大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》文件规定：三、大棚类设施农业项目建设的场内道路宽度不得超过6米，且其占地面积应在附属设施用地规模内。五、单栋种植大棚只能有一个看护管理房（俗称耳房）。看护管理房只能为单层且占地面积不得超过15平方米。六、单栋种植大棚内外不得硬化地面，不得破坏耕作层，但为生产需要，在大棚内外可使用透水材料铺设一条便道，宽度不得超过60厘米。确因生产需要适当增加宽度的，要通过向主管部门备案方式确认。七、单栋种植大棚内外及看护管理房内，不得配备用于固定居住的生活设施。根据调查的现状，兴农顺发公司建设的“大棚房”已完全不符合大棚类设施农业项目的规定和要求（可见公证录像）。《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。…农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定：乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。兴农顺发公司实质上在租赁的土地上进行建设小院出租，未取得建设规划许可手续，属于违法建设。北臧村镇政府认定其所建房屋为违法建设并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。北臧村镇政府拆除兴农顺发公司的违法建设，未侵犯其合法权益。2、大棚房内物品不属于兴农顺发公司所有，兴农顺发公司无权就此提出赔偿请求；北臧村镇政府亦对屋内物品进行清点、公证，并搬离保管，兴农顺发公司所建大棚房小院已大部分出租，部分承租人在此居住。2018年7月24日，北臧村镇政府向兴农顺发公司送达了整改通知，要求兴农顺发公司对改变土地性质的大棚进行整改，恢复耕种条件；逾期不改，镇政府将进行拆除。23处有人居住的租户见到整改通知后，已经将房屋内大部分物品搬离。2018年8月17日，北臧村镇政府进行拆除时，已聘请公证处对有物品存放的23处房屋进行了清登公证，并将屋内物品搬离至北臧村镇政府仓库内保管。未造成损失。故兴农顺发公司无权就此提起赔偿请求。二、兴农顺发公司要求赔偿土地闲置期间的租金损失124167元，土地不能正常耕种的可得利益损失2000000元，缺乏法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第三十六条规定，对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。兴农顺发公司租金是交给巴园子合作社的，北臧村镇政府并未收取租金。兴农顺发公司违法使用土地，建造违法建设是导致土地闲置的原因，土地闲置是其自身违法行为造成的，拆除行为并不是导致土地闲置的原因。另，租金损失和可得利益损失并非北臧村镇政府原因造成的直接损失，兴农顺发公司在向北臧村镇政府申请行政赔偿时，也没有提出这两项请求。故兴农顺发公司此两项赔偿请求缺乏法律依据。三、关于兴农顺发公司要求对涉案土地进行复垦的诉求。1、该请求不属于行政赔偿请求，不属于行政赔偿案件受案范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。兴农顺发公司可以就违法行政行为造成合法权益的损失请求赔偿，而不是要求北臧村镇政府对土地进行复垦。2、《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下简称：土地复垦义务人）负责复垦。兴农顺发公司在租赁的土地上建设违法的大棚房，并对外出租，大规模硬化地面，修建水泥路面，违反了涉案土地农业用地的规划要求，是涉案土地损毁的根本原因，兴农顺发公司才是土地复垦义务人。综上所述，兴农顺发公司的赔偿请求缺乏法律依据和事实依据，请求判决驳回兴农顺发公司的诉讼请求。2019年12月13日，一审法院作出（2019）京0115行赔初13号行政赔偿判决认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。北臧村镇政府于2018年8月17日实施的强制拆除行为已被确认违法，故兴农顺发公司有权要求北臧村镇政府对其合法财产损失予以赔偿。本案争议的焦点问题是兴农顺发公司主张的各项财产损失、土地闲置租金以及因土地无法耕种导致的可得利益损失应否得到赔偿及赔偿数额如何确定。对于兴农顺发公司主张的财产损失中的建设投资费用，兴农顺发公司认可其建设的涉案建筑未取得相应规划审批手续，其提交的证据亦无法证明北臧村镇政府强制拆除的建筑物系合法建筑，故其要求对被拆除的建筑及附属设施赔偿相应损失的主张缺乏法律依据，本院不予支持。对兴农顺发公司主张的土地闲置期间的租金损失及可得利益损失，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”“直接损失”应是违法行政行为造成的现有合法财产的直接减少或灭失。本案中，兴农顺发公司要求北臧村镇政府赔偿的上述损失不属于直接损失，故兴农顺发公司的上述赔偿要求不符合法律规定，本院不予支持。对兴农顺发公司要求北臧村镇政府对涉案土地进行复垦，《土地复垦条例》第三条规定：生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。北臧村镇政府并非造成土地损毁的生产建设单位，且《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中并未规定该种赔偿方式，故兴农顺发公司要求北臧村镇政府对涉案土地进行复垦的诉讼请求，无法律依据。综上，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回兴农顺发公司的赔偿请求。兴农顺发公司不服一审行政赔偿判决提出上诉，请求撤销一审行政赔偿判决、依法改判支持该公司一审诉讼请求。兴农顺发公司的上诉理由如下：根据该公司与巴园子合作社于2009年1月1日签订的《土地合作协议》，该公司可以在承租的土地上建农业大棚等设施，并由巴园子合作社协助办理相关手续，在建设完成后，该公司一直在与巴园子合作社、北臧村镇政府进行协调，办理相关手续，因此不能简单认定该公司的涉案农业大棚为违法建设，应认定为尚处于未完成办理相关手续的建筑；北臧村镇政府违法强拆造成土地荒芜、该公司损失持续扩大，一审法院对此事实未查明、认定；北臧村镇政府对该公司作出的《整改通知》，指出该公司有23个大棚需要整改，然而在拆除过程中实际将全部大棚予以拆除，严重侵害了该公司正当权益；北臧村镇政府不仅违法拆除了该公司全部农业大棚，还损毁了农业大棚内合法存放的物品，对于搬出来的物品也没有妥当保管；《土地复垦条例》规定了“谁损毁，谁复垦”的原则，在本案中损毁强拆农业大棚的是北臧村镇政府，就应当由北臧村镇政府来完成复垦或赔偿该公司复垦的费用。北臧村镇政府同意一审行政赔偿判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，兴农顺发公司在举证期限内就赔偿请求提交了以下证据：1.《土地合作协议》，证明兴农顺发公司对涉案农业大棚及所在的土地具有合法的经营承租权。2.《整改通知》，证明北臧村镇政府发出的整改通知中指出兴农顺发公司有23个大棚需要整改，而实际将兴农顺发公司的全部大棚予以拆除。3.《北京市大兴区人民政府行政复议决定书》，证明北臧村镇政府于2018年8月17日对兴农顺发公司位于北京市大兴区北臧村镇巴园子村环村西路西侧的59.6亩土地上的农业大棚实施强制拆除行为违法。4.《不予赔偿决定书》，证明兴农顺发公司已经向北臧村镇政府提出赔偿请求，但北臧村镇政府不予赔偿。5.王某斌、殷某民的证人证言，证明北臧村镇政府违法拆除农业大棚时的具体情景。6.视频资料（光盘一张），证明农业大棚在拆除前及拆除后的现场情况，证明兴农顺发公司的财产损失。在一审诉讼期间，北臧村镇政府在举证期限内提交了以下证据：1.2018年7月18日，北臧村镇政府对兴农顺发公司法定代表人王磊进行调查询问所作的笔录，证明兴农顺发公司在涉案土地上建设的“大棚房”小院未取得建设规划手续，属于违法建设。2.2018年7月18日，北臧村镇政府对违法建设现场检查笔录，证明涉案土地使用现状，兴农顺发公司改变土地使用性质，违法使用土地。3.《整改通知》，证明北臧村镇政府实施拆除行为前，已告知兴农顺发公司，责令其整改。4.涉案地块现状平面图3张，证明涉案土地位置、大棚房现状及分布情况。5.北京市志诚公证处制作的公证书23份（附光盘）及目录1页；6.搬离物品存放在仓库的现状照片9张、视频光盘1份；证据5、6证明兴农顺发公司违法违规使用土地，改变土地农业用地性质，建设“大棚房”小院，对外出租，大量硬化地面，供人居住使用；北臧村镇政府实施拆除行为前，对有物品存放的小院房屋内的物品，进行清登公证，并搬离、存放，未对物品造成损失。7.市规划国土发[2018]233号文件《大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》，证明兴农顺发公司对涉案土地的使用现状，违反了相关规定，已偏离了农业用地的目的。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：兴农顺发公司提交的证据3、4具备真实性、合法性、关联性，予以采纳，其余证据不能达到其证明目的，不予采纳；北臧村镇政府提交的证据1、2、3、4、7，具备真实性、合法性、关联性，予以采纳，其余证据不能证明其实施拆除行为的合法性，不予采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对兴农顺发公司、北臧村镇政府一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2009年1月1日，兴农顺发公司与巴园子合作社签订《土地合作协议》，双方约定巴园子合作社提供位于巴园子村村西的59.6亩农用地与兴农顺发公司合作，合作期限自2008年12月18日起至2043年12月17日止，兴农顺发公司向巴园子合作社支付合作费5215000元，分七次支付。2010年左右，兴农顺发公司出资在上述土地上建设独立建筑单元70个，均为“大棚房”形式，即带可种植蔬菜、花木的院落的可居住建筑。至2018年7月18日，北臧村镇政府对兴农顺发公司租用土地上的建筑进行现场检查并制作现场检查笔录时，兴农顺发公司已将上述70个“大棚房”中的一部分出租给案外人，其中23个“大棚房”已由承租人实际居住使用。同日，北臧村镇政府对兴农顺发公司法定代表人王磊制作询问笔录，王磊在笔录中陈述兴农顺发公司建设的“大棚房”未办理相关审批手续，且有一半已经对外出租。2018年7月24日，北臧村镇政府对兴农顺发公司作出《整改通知》，责令兴农顺发公司于2018年7月29日前对改变土地性质的“大棚房”进行整改，恢复耕种条件，逾期未整改的，镇政府将进行拆除处理。2018年8月17日，北臧村镇政府对兴农顺发公司上述土地上的“大棚房”进行拆除。2018年8月29日，兴农顺发公司向北京市大兴区人民政府提起行政复议，要求确认北臧村镇政府于2018年8月17日对兴农顺发公司农业大棚实施的拆除行为违法。北京市大兴区人民政府于2018年11月22日作出京兴政复字[2018]104号《行政复议决定书》，认定北臧村镇政府在实施拆除行为时未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，且在行政程序中仅要求兴农顺发公司对23个农业大棚进行整改，但却对该公司全部农业大棚进行拆除，属认定事实不清、主要证据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目的规定，决定确认北臧村镇政府2018年8月17日对兴农顺发公司位于北京市大兴区巴园子村环村西路西侧的59.6亩土地上的农业大棚实施的强制拆除行为违法。2019年3月26日，兴农顺发公司向北臧村镇政府提交《行政赔偿申请书》，请求北臧村镇政府赔偿因违法拆除农业大棚给兴农顺发公司造成的经济损失4000万元。2019年5月22日，北臧村镇政府作出《不予赔偿决定书》，决定对兴农顺发公司的赔偿申请不予赔偿。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实依据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，兴农顺发公司系以该公司在租用的土地上所建“大棚房”被北臧村镇政府违法拆除为由，提起行政赔偿诉讼，要求判令北臧村镇政府赔偿该公司建设成本、土地闲置期间的租金损失、可得利益损失并判令北臧村镇政府对该公司承租的涉案土地予以复垦。北臧村镇政府拆除兴农顺发公司“大棚房”的行为虽已被北京市大兴区人民政府京兴政复字[2018]104号《行政复议决定书》确认违法，但是，兴农顺发公司被拆除的“大棚房”使用的土地系该公司承租的农用地，而在农用地上建设相关农业设施应取得土地、农业主管部门审批同意。兴农顺发公司建设涉案“大棚房”前，并未取得土地、农业主管部门审批同意，且该公司所建涉案“大棚房”并不符合农业设施的标准，已改变其使用的土地的农用地性质，亦无法取得土地、农业主管部门审批同意。因此，兴农顺发公司违反农用地管理规定所建涉案“大棚房”，不具有合法性，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的应予赔偿的合法权益。兴农顺发公司所主张的土地闲置期间的租金损失、可得利益损失，亦非《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应予赔偿的直接损失。兴农顺发公司在承租的农用地上违规建设“大棚房”，是导致涉案土地需复垦的直接原因，北臧村镇政府并非造成土地损毁的生产建设单位，因此，兴农顺发公司要求判令北臧村镇政府对涉案土地进行复垦，没有法律依据。综上，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回兴农顺发公司的赔偿请求是正确的，本院应予维持。兴农顺发公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审行政赔偿判决。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二〇年八月二十七日法官助理  崔天译书 记 员  刘欣恺