辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽11行终22号 上诉人（原审被告）：盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区中华路西李家村。 负责人：刘刚，该局局长。 委托诉讼代理人：李博，该局工作人员。 委托诉讼代理人：董盼，辽宁盛达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：盘锦士林置业有限公司，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区西水湾枫丹白露二期第A7号楼106室。 法定代表人：沈殿新，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李任征，辽宁辽河律师事务所律师。 上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局因与盘锦士林置业有限公司人防行政征收一案，不服盘锦市兴隆台区人民法院（2019）辽1103行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局的委托诉讼代理人李博、董盼，被上诉人盘锦士林置业有限公司的委托诉讼代理人李任征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明事实如下：盘锦士林置业有限公司为盘锦士林夜市上亿广场二期项目的建设单位。2014年3月26日市政府召开业务会议，研究部署盘锦市人口疏散基地和大型人防平战结合工程建设工作，会议议定第2项同意在兴隆台区××大道南端（××、盛市××、××街北）建设一处大型平战结合工程-上亿广场士林夜市人防工程，总建筑面积为1.2万平方米，工程防护等级为6级。战时用途为人员掩蔽场所和物质库，平时用途为商场和停车场。工程投资估算1.39亿元，项目建设资金由市人防办采取利用自有资金、向国家和省人防办申请补贴以及银行贷款等方式解决。2014年11月11日，盘锦市发展和改革委员会作出盘发改投发［2014］10号《关于1501人防工程项目的批复》，同意建设1501人防工程，项目建设工期为2015年5月至2016年12月。期间，盘锦市人民防空办公室（甲方）与盘锦上亿置业有限公司（乙方）签订了《1501人防工程建设项目协议书》，协议第一条约定：乙方同意乙方上亿广场二期项目负一层地下空间中面积约8000平方米的区域无偿提供给甲方建设人民防空工程，人防工程名称1501人防工程（盘锦士林夜市上亿广场人防工程），具体位置由双方议定（有一侧临向海大道）。乙方自愿放弃1501人防工程区域地下空间的使用权；第二条约定：1501人防工程由甲方投资建设，建设工程所需发生的建设费、人工费、行政性费用、配套费、管理服务费、税费等所有相关费用由甲方承担。乙方配合甲方办理计划、用地、规划、施工、竣工等手续。工程建成后甲方用于商业运营。该协议内容至今未履行。2016年8月盘锦士林夜市上亿广场二期项目开始施工建设，并在地下部分预留了防空地下室的空间。2019年4月8日，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局在检查时发现盘锦士林置业有限公司建设的上亿二期项目未建设防空地下室向盘锦士林置业有限公司送达了《责令限期改正通知书》、《行政处罚先行告知书》，2019年4月12日向其送达了《听证告知书》，4月17日经集体讨论后于2019年4月18日向盘锦士林置业有限公司送达了《缴纳易地建设费决定书》和《建设行政处罚决定书》。缴纳易地建设费决定书未列明应当缴纳的金额。盘锦士林置业有限公司在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。2016年5月19日，盘锦士林置业有限公司与盘锦上亿置业有限公司签订《合作协议》，盘锦士林置业有限公司成为盘锦士林夜市上亿广场二期项目建设单位。 一审法院认为，行政机关应当在法律、法规、规章的授权范围内行使行政职权。依据《辽宁省实施办法》第二十一条的规定，城市新建民用建筑，违反国家和省有关规定不修建防空地下室的，由县以上人民政府人民防空主管部门责令限期易地补建或缴纳易地建设费，并处一万元以上十万元以下罚款。依据以上规定县以上人民政府人民防空主管部门是作出责令限期补建防空地下室和征收易地建设费的行政主体。本案盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局非县以上人民政府人民防空主管部门，其依据以上规章对盘锦士林置业有限公司作出的征缴决定缺少法律依据，属于超越职权，不予支持。鉴于盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局作出的征缴行为已超越职权，对其作出征缴决定所认定的事实不予阐述。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销被告盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局2019年4月18日对原告盘锦士林置业有限公司作出的盘兴人防决字［2019］第（3）号缴纳易地建设费决定。案件受理费50.00元，由被告盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局负担。 盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。事实与理由：盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局有权对本行政区域内的人民防空工作进行管理，故作出的征缴决定并非超越职权。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”中共盘锦市兴隆台区委办公室（兴委办发［2019］34号）文件，即《盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该文件第二条明确规定“盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局是区政府工作部门，为正科级，加挂盘锦市兴隆台区人民防空办公室牌子”以及第三条中“（八）负责人民防空行政执法工作”。因此，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局作为机构改革后本行政区域内的人民防空主管部门，有权对本行政区域内的人民防空工作进行管理。根据盘锦市人民政府（盘政发（2016）37号）文件，即《盘锦市赋予区县经济区市级同等行政职权工作方案》中规定，盘锦市实行全面下沉市级权力，权利下沉方式为：目前实际拥有而区县、经济区没有的行政职权均属于法律法规等明确规定由市级层面行使得职权，为实现市、区县（经济区）拥有同等权力，采取“赋权”的方式赋予区县、经济区代为行使市级行政职权。该文件的附件赋权事项目录中214项，市人民防空办公室将对违反国家有关规定不修建防空地下室行为的处罚已经下放到兴隆台区。因此，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局作出的征缴易地建设费的决定并非超越职权。 盘锦士林置业有限公司辩称，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局的行政行为没有法律依据，不具有行政主体资格。《中华人民共和国防空法》规定“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门”管理本行政区域内人民防空工作。《辽宁省实施办法》规定“县以上人民政府人民防空主管部门”是“责令限期易地补建或缴纳易地建设费和加处罚款”的行政主体，并不包括区级。盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局作出的行政征缴行为没有法律依据，属于超越职权的行政行为，自始无效。盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局的行政行为程序违法、事实不清、证据不足。本案所涉及的立案、审批、调查、询问、责令改正、处罚等行为都有法定的时间规定，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局在一天之内完成所有行政行为，明显违法。盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局没有提交《缴纳易地建设费决定书》的行政卷宗，在《建设行政处罚案件集体讨论笔录》中也未提交此项内容。盘锦市人民防空办公室是人防工程建设主体，盘锦士林置业有限公司不是本案的行政相对人。盘锦市人民防空办公室作为甲方与盘锦上亿置业有限公司签订了《1501人防工程建设项目协议书》，约定盘锦上亿置业有限公司同意将上亿广场二期项目负一层地下空间中面积约8000平方米的区域无偿提供给盘锦市人民防空办公室建设人民防空工程，盘锦上亿置业有限公司自愿放弃1501人防工程区域地下空间的使用权。1501人防工程由甲方投资建设，建设工程所需发生的建设费、人工费、行政费用、配套费、管理服务费、税费等所有相关费用由盘锦市人民防空办公室承担。该协议因甲方原因，至今未履行。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以认可。 本院认为，《缴纳易地建设费决定书》应属于行政征收行为，行政征收是行政机关为了公共利益的需要，依法将公民、法人或者其他组织的财物收归国有的行政行为。本案中，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局的征收行为针对的是易地建设费，那么该行为应明确具体地表明具体的金额和缴纳方式。但是盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局作出的盘兴人防决字（2019）第3号《缴纳易地建设决定书》中未表明具体的缴费金额和缴纳方式，致使该决定不具有可执行性和可操作性，行政相对人无法实际履行该决定。一审判决撤销该决定并无不当。 综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  乔 雪 二〇二〇年八月二十八日 书记员  张 弛