湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终144号 上诉人(原审原告)湖南兆基电力建设有限公司，住所地湖南省桃源县三阳港镇沙坡堉村谢家湾组。 法定代表人谢业富，经理。 委托代理人商中华，桃源县宏远法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审被告)桃源县发展和改革局，住所地湖南省桃源县漳江街道文昌东路004号。 法定代表人唐述林，局长。 委托代理人周文锋，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人湖南兆基电力建设有限公司(以下简称兆基公司)因与被上诉人桃源县发展和改革局(以下简称桃源县发改局)项目招标批复及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年7月18日，兆基公司向桃源县发改局递交《关于的立项申请报告》，并填报《桃源县企业投资项目备案申请表》，对三阳光伏电站项目申请备案。2016年7月20日，桃源县发改局作出《关于湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目备案的通知》(以下简称《备案通知》)，该通知第二点“备案内容”载明：“1、项目名称：湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目(以下简称三阳光伏电站项目)。2、项目建设地点：桃源县三阳港镇河道。……4、项目总投资为14840.23万元。资金来源：公司自筹；……6、请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。……8、依法必须招标的工程建设项目的招标事项(包括招标方式、招标组织形式和招标范围)需报我局另行核准”。2016年9月20日，兆基公司向桃源县发改局递交《关于桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补光伏电站工程建设招标申请报告》，2016年9月22日，桃源县发改局作出《关于核准湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目招标事项的批复》(以下简称《招标批复》)，同意兆基公司三阳光伏电站项目采用邀请招标方式。随后，三阳光伏电站项目开工。2016年11月，因群众上访反映光伏电站修建在河道上，常德市水利局于2016年12月2日向桃源县水利局发出常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，要求“依照相关程序依法处理，确保行洪畅通和防汛安全及不影响第三方权事权限”。2016年11月18日，兆基公司向桃源县水利局递交《关于请求项目选址行政许可的申请报告》，2017年1月6日，桃源县水利局出具《关于初审意见》，内容为：“1、……工程位于延溪中游三阳镇官家州至林场河段……。2、项目建设与河道整治规划不相矛盾。3、该渔光互补光伏电站建设项目属于创新型项目，可以开展探索。4、建设单位要确保防洪安全，与当地乡村两级签订好赔偿承诺。如因行洪导致群众财产损失，负责全部赔偿。”但该项目向常德市水利局呈报时未获审批。因当地群众不断上访、阻碍施工，2017年2、3月，涉案项目暂停施工至今。2018年7月31日，兆基公司的法定代表人谢业富向桃源县三阳港镇人民政府反映涉案项目停工一年多，要求复工，镇政府作出三阳复字(2018)040号《信访事项处理意见书》，答复“经调查，该项目是由水利部门要求停工，因该项目在河道上建设，水利部门未予批复允许施工，故予停工，三阳港镇政府无权批准复工”。2018年10月28日，兆基公司向桃源县发改局申请国家赔偿，桃源县发改局于2018年12月11日作出桃发改行赔字〔2018〕1号《行政赔偿决定书》,决定不予赔偿，并于2018年12月13日将该决定书送达给兆基公司。 另查明，涉案项目位于沅水一级支流延溪河，根据《湖南省实施办法》，该河道由常德市实施管理。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、桃源县发改局作出《招标批复》的行为是否属于行政许可行为？二、桃源县发改局作出的上述行为是否具有合法性？三、桃源县发改局作出的上述行为与兆基公司主张的损失有无因果关系？四、兆基公司主张的损失是否应由桃源县发改局予以赔偿？ 关于争议焦点一：湖南省人民政府令第235号《湖南省人民政府关于公布取消、调整的行政审批项目和保留的行政许可项目目录的决定》中保留的行政许可项目目录(627项)第1项和湖南省人民政府令第271号《湖南省人民政府关于公布取消下放和保留的省级行政许可事项目录的决定》中保留的省级行政许可项目目录(305项)第1项均列明工程建设项目招标方式，招标组织形式和招标范围核准为行政许可项目，可见工程项目招标事项核准属于行政许可。因此，桃源县发改局就涉案项目招标事项作出的核准行为属于行政许可行为。 关于争议焦点二：《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；……”第九条第一款规定：“招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七条规定：“按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。……”《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第五条第一款规定：“下列工程建设项目符合本办法第十一条规定的规模标准的，必须进行招标：(一)关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目；……”第六条规定：“关系社会公共利益、公众安全的基础设施建设项目的招标范围包括：(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；……”第十一条规定：“本办法第六条至第十条规定招标范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购，达到下列规模标准之一的，必须招标：……(四)单项合同估算价低于本条第(一)项、第(二)项规定标准，但项目总投资额在一千万元人民币以上的。”在本案中，兆基公司投资的三阳光伏电站项目属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施建设项目中的“电力、新能源”项目，且《备案通知》中载明“项目总投资为14840.23万元”，根据上述法律法规的相关规定，必须进行招标，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。又根据《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第十六条、第十七条的规定，无论是采取邀请招标方式，还是公开招标方式，均应经项目审批部门核准。而本案中涉案项目的审批部门即为桃源县发改局。湖南省人民政府令第235号《湖南省人民政府关于公布取消、调整的行政审批项目和保留的行政许可项目目录的决定》中保留的行政许可项目目录(627项)第1项载明“项目名称”为“工程建设项目招标方式，招标组织形式和招标范围核准”，“实施机关”为“县级以上人民政府发展和改革行政主管部门”，根据这一规定，桃源县发改局具有核准本县行政区域内投资项目招标事项的行政职权。兆基公司在桃源县三阳港镇投资的三阳光伏电站项目由桃源县发改局办理备案，其项目招标事项亦应由桃源县发改局核准。《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第十七条规定“依法必须进行招标的项目，招标人可以采用自行招标或者委托招标的组织形式，采用自行招标的应当向项目审批部门报送以下材料，由项目审批部门核准：(一)项目法人营业执照或者项目法人组建文件；(二)与招标项目相适应的专业技术力量情况；(三)内设的招标机构或者专职招标业务人员的基本情况；(四)拟使用的专家库情况；(五)其他材料。”在本案中，兆基公司向桃源县发改局提交了申请报告、核准申请表、营业执照、《备案通知》、中国南方电网有限责任公司出具的《关于批准广州白云南方水利电力实业公司联合投资开发光伏发电项目的复函》、长沙勘察设计研究院有限公司出具的《建筑设计说明》及相应设计图纸目录等材料，桃源县发改局进行审查后，认为兆基公司提交的材料符合申报材料要求，涉案项目招标事项符合《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准》确定的核准条件，于2016年9月22日作出《招标批复》并送达兆基公司。综上，桃源县发改局具有核准桃源县行政区域内投资项目招标事项的行政职权，桃源县发改局按照相关规定要求，审查兆基公司提交的申请材料，在规定期限内作出核准招标决定并送达兆基公司，符合项目招标核准的程序要求，其作出《招标批复》的行为具有合法性。 关于争议焦点三和争议焦点四：《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第十五条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。”《常德市企业投资项目备案暂行办法》第十四条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理城市规划、环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。依法不能办理有关行政许可手续的，有关主管部门应及时告知项目备案机关。”《备案通知》中也明确载明“请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续”。由上述规定可知，投资项目经过备案仅意味着投资项目获准，但对投资项目涉及的其他有关行政许可，企业应另行申请并获得许可。涉案项目位于市管河道，应向常德市水利局申请行政许可，但兆基公司在向水利部门申请后，仅桃源县水利局出具一份初审意见，并未获得常德市水利局的行政许可。而兆基公司在尚未获得水利部门行政许可的情况下，即开始动工建设，后因附近群众上访，水利部门叫停，导致工程停工。兆基公司主张的投资损失，系其未完全获得各项行政许可即动工建设所致，因此，兆基公司的损失与桃源县发改局的行政行为之间没有因果关系。综上，桃源县发改局作出《招标批复》的行为合法，兆基公司主张的损失系其自身行为导致，与桃源县发改局的行政行为之间没有因果关系，故对兆基公司要求桃源县发改局赔偿其投资损失的主张，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第(二)项的规定，判决：驳回兆基公司的诉讼请求。案件受理费50元，由兆基公司承担。 上诉人兆基公司上诉称，一、桃源县发改局对延溪河三阳港镇段河道上建设光伏电站工程项目招标事项核准行政行为，严重违反国家法律规定。一审判决认定事实错误，适用法律不当。二、桃源县发改局的违法“光伏电站项目招标批复”行政行为与兆基公司的项目投资损失之间存在因果关系，桃源县发改局应当依法赔偿兆基公司的损失。请求：撤销原判，依法改判或者发回重审。 被上诉人桃源县发改局答辩称，1、涉案项目审批部门为桃源县发改局。2、涉案项目招标核准部门为桃源县发改局。3、涉案项目核准条件符合《湖南省实施办法》和《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准》的相关规定。项目招标核准时无需审查相关行政许可。4、兆基公司不按照《备案通知》第6条的规定办理各项行政许可，兆基公司才是违法者。请求：驳回上诉，维持原判。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审法院认定的事实本院予以认可。 本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款第(一)项规定，在中华人民共和国境内进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目等工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。根据《湖南省实施办法》第五条第一款第(二)项、第七条第(一)项、第十一条的规定，供水、供电、供气、供热、园林绿化等市政工程项目关系社会公共利益、公众安全的公用事业建设项目，施工单项合同估算价在一百万元人民币以上的，必须招标。本案中，三阳光伏电站项目属于关系社会公共利益的供电项目，投资总额14840.23万元，施工单项合同金额超过100万元，项目工程建设必须进行招标。 湖南省人民政府令第235号《湖南省人民政府关于公布取消、调整的行政审批项目和保留的行政许可项目目录的决定》中保留的行政许可项目目录(627项)第1项列明工程建设项目招标方式，招标组织形式和招标范围核准，实施机关为县级以上人民政府发展和改革行政主管部门。根据上述规定，工程建设项目招标方式、招标组织形式和招标范围需要经县级以上人民政府发展和改革行政主管部门进行核准。因此，兆基公司三阳光伏电站建设工程招标的招标方式、招标组织形式和招标范围须经桃源县发改局进行核准。 《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准》第一项“工程建设项目招标范围、招标方式和招标组织形式核准”中对核准依据、核准条件、申报材料做了具体的规定。其中核准条件中不包括项目建设用地已经得到有关部门批准，因此项目建设用地已经得到有关部门批准并不是招标许可核准的前提条件。本案中，兆基公司向桃源县发改局提交了申请报告、核准申请表、营业执照、《备案通知》、中国南方电网有限责任公司出具的《关于批准广州白云南方水利电力实业公司联合投资开发光伏发电项目的复函》、长沙勘察设计研究院有限公司出具的《建筑设计说明》及相应设计图纸目录等材料。桃源县发改局审查后对招标方式、招标组织形式、招标范围和招标监督等内容进行了核准，作出《招标批复》符合法律规定。 因桃源县发改局作出的《招标批复》符合法律规定，本院对兆基公司提出的行政赔偿请求不予审理。 综上所述，兆基公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南兆基电力建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年八月二十日 法官助理  邹 敏 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。