湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终167号 上诉人(原审原告)鲁日新，男，1965年11月18日出生，汉族，住湖南省澧县。 被上诉人(原审被告)澧县梦溪镇人民政府，住所地湖南省澧县梦溪镇梦溪寺社区。 法定代表人龚波，镇长。 委托代理人王熔，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人李菊香，女，1971年2月3日出生，汉族，住湖南省澧县。 上诉人鲁日新因与被上诉人澧县梦溪镇人民政府(以下简称梦溪镇政府)及原审第三人李菊香城建行政许可一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，鲁日新系澧县梦溪镇凡家铺村3组村民，李菊香婚前系澧县梦溪镇凡家铺村9组村民，婚后将户口迁移至丈夫住所地澧县复兴厂镇温泉村。1991年11月15日，澧县人民政府向鲁日新颁发澧集建(91)字第38576号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者鲁日新，地址为梦溪凡家铺村三组，地号为06-23-05-93，用地面积为185平方米(其中建筑占地110平方米)，用途为建住宅，四至为东以本户用地线为界抵走道、南以本户用地线为界抵水沟、西以本户滴水为界抵林地、北以本户用地线为界抵鲁长益用地，期限为长期使用。1996年4月20日，澧县梦溪镇建设管理站向鲁日新颁发《村镇规划选址意见书》，该书载明：建设人鲁日新，建设项目私人住宅、用地面积150平方米，项目地点位置为凡家铺村三组207国道南侧。1996年6月13日，梦溪镇政府土地管理所向鲁日新颁发常德市澧县[1996]字第32号《建设用地批准书》，该书载明：用地单位鲁日新，建设项目为改建，建设性质为集体，土地用途为住宅，用地面积100平方米，四至为东抵鲁日云用地、南抵杨家国用地、西抵杨军明用地、北抵207国道，期限为长期。2005年，鲁日新欲将其在上述地基上所建房屋出售，李菊香在征得澧县梦溪镇凡家铺村村委会(以下简称凡家铺村委会)同意后，于2005年6月28日与鲁日新签订《房屋购买合同书》，合同约定：1.鲁日新将2间楼房出售给李菊香，李菊香一次性支付鲁日新40000元；2.购房“地积”(宅地)是东起鲁日云边界、西止房屋滴水、房西头猪栏屋不卖，现猪栏屋有一点“地积”应归买方、北到207国道、南到菜园(菜园以卖方划分给买方地积为准)；3.卖方给买方1.4亩地，卖方1人的村里提留归买方(耕种)上交。如卖方回乡种田，卖方有权收回，买方不能有任何理由不给卖方。合同签订后，李菊香依约支付了价款，鲁日新交付了房屋，一并交付《建房准建证》原件给李菊香，双方未办理房屋产权和宅基地使用权转让变更登记手续。2017年3月15日，李菊香将户口从澧县复兴厂镇温泉村迁移至澧县梦溪镇凡家铺村3组。2018年3月7日，李菊香向凡家铺村委会提交建房申请，陈述现居住的房屋陈旧，申请拆除重建。凡家铺村委会于2018年3月10日在建房申请上签署同意申请并加盖印章，后该村委会向该镇城镇建设环保站申报，在历经联合踏勘、资格审查、规划审批等基本流程后，梦溪镇政府认为李菊香符合申请建房条件，于2018年3月22日向李菊香颁发了建规[乡]字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》。李菊香据此拆除了从鲁日新处购买的房屋，并在原址建造新房。鲁日新遂提起行政诉讼。 另查明，鲁日新曾于2018年12月5日以李菊香侵害其宅基地使用权为由，向澧县人民法院提起民事诉讼，请求：1.确认其与李菊香签订的房屋买卖合同无效；2.李菊香返还老207国道南的宅基地及宅基地使用权；3.人民法院依法限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。澧县人民法院于2019年4月18日作出(2018)湘0723民初2458号民事判决，驳回了鲁日新的诉讼请求。鲁日新不服上诉至本院，本院于2019年8月2日作出(2019)湘07民终1313号民事判决，驳回鲁日新上诉，维持原判。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，乡镇人民政府具有核发辖区内乡村建设规划许可证的职权。梦溪镇政府审核其辖区内的村民住宅建设并发放相关许可证，具有相关行政职权，是本案适格被告。本案争议焦点为：1.鲁日新起诉是否具有诉讼主体资格？2.本案被诉行政行为是否合法？ 对于焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或其他组织，即必须是行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。审查原告的资格时，原告主张的合法权益仅系可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持，二是原告主张的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。对原告诉讼资格的利害关系审查应以可能性为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系，至于是否事实上存在利害关系则是实体审查的范畴。具体到本案，梦溪镇政府向李菊香颁发建规[乡]字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》，而鲁日新主张相关土地使用权归自己所有，且持有同一土地上的集体土地使用权证，该证载明权益期限为长期，尚未经法定程序撤销、收回，鲁日新情况具备权益受损的可能性，鲁日新与梦溪镇政府向李菊香颁证的行政行为存在利害关系。梦溪镇政府关于鲁日新不具备起诉主体资格的辩称意见不成立，不予支持。 对于焦点2，李菊香系在凡家铺村拆除旧宅的地基上新建住宅，属于乡村规划区内使用原有宅基地建设住宅，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”的规定，和《湖南省实施办法》第三十条第二款“村庄内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料…”的规定，结合《湖南省乡村建设规划许可管理办法》第六条“进行农村村民住宅建设，《乡村建设规划许可证》按下列规定核发：(一)申请人持以下材料向所在地镇、乡人民政府提出：1.申请人户籍原件和村民委员会同意建造住宅的书面意见；2.使用土地的证明材料(原宅基地批准文件或者宅基地使用证明)；3.住宅建设工程设计方案(包括申请建造住宅的面积、层数、高度、结构形式、以及四至范围等文字说明或图纸资料)或者政府提供的通用住房建设方案图；4.法律法规规定的其他材料…”的规定，李菊香申请在凡家铺村建房，应提交建房申请、宅基地使用证明、住宅建设工程设计方案材料。而李菊香提交了建房申请，凡家铺村委会在其申请书上签署了同意的意见；李菊香还提交了购房协议，证实其确实使用涉案宅基地；李菊香提交的建房申请表上确定了建房用地面积、建房结构和层数，而该申请建房系在原有宅基地基础上建设，原有宅基地经相关职能部门界定了四至范围，相关职能部门在申请表上均签章同意建房申请。梦溪镇政府系审查李菊香提交的材料后为其发放乡村建设规划许可证，主体适格，程序、实体均符合法律规定。鲁日新主张李菊香不是凡家铺村集体经济组织成员身份，梦溪镇政府没有审查其集体经济组织成员身份，程序不合法，原审法院认为，前述法律、法规规定了申请乡村建设需要提交的材料，上述材料只要求申请人提交户籍原件，李菊香提交了户籍登记卡，其户籍卡显示其已于2017年3月迁户至梦溪镇凡家铺村3组，梦溪镇政府审查了该材料，履行了审查义务，鲁日新的主张没有法律依据。且鲁日新提起的涉及该宅基地的其他民事纠纷，经人民法院审理后，确认了李菊香购买鲁日新的房屋系合法购买，确认了李菊香户口迁回凡家铺村3组后，即与鲁日新属于同一集体经济组织成员，已具备购买鲁日新房屋的资格，对鲁日新的该项主张，不予支持。鲁日新主张梦溪镇政府向李菊香颁发涉案建房许可证侵犯了其宅基地使用权的合法权益，鲁日新虽持有涉案宅基地的集体土地使用权证，但该证只是对土地权利的确认或者记载，本身并不创设土地权利，在宅基地使用权的归属上，集体土地建设用地使用证不具有绝对的证明效力，在有相反证据足以推翻该证内容情况下，相应的权利人应随之变更，而相应的权利变更登记也并非必要程序。鲁日新在涉案宅基地上建房，后将房屋转让给李菊香，鲁日新在出售时即应知道其无法再行使对该宅基地的使用权利，其对涉案宅基地的使用权利在其出售房屋时应即视为放弃，李菊香实际占有、使用该房屋及相应的宅基地多年，现双方之间的房屋买卖关系经人民法院生效判决确认为真实、有效，李菊香已通过真实有效的房屋买卖行为成为涉案宅基地的实际权利人，鲁日新主张其对涉案宅基地仍具有合法权益，没有事实和法律依据，不予支持。鲁日新主张梦溪镇政府未依照《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、第三十六条、第四十六条和第四十七条规定的程序，原审法院认为，上述法条规定分别系针对城乡整体规划的编制、在划拨国有土地使用权的土地上建设、城镇体系规划的修改规定的相关程序，本案涉及的是在乡村原有宅基地上翻建房屋的许可，不适用上述法条规定，鲁日新主张梦溪镇政府应履行上述法条规定的程序没有事实依据，原审法院不予支持。鲁日新提出行政复议申请未超期的主张，因鲁日新起诉时并未对行政复议行为提起诉讼，原审法院在本案中对行政复议行为不予评价。鲁日新主张李菊香建房与梦溪镇政府核发的《乡村建设规划许可证》内容不一致，原审法院认为，职能部门核发《乡村建设规划许可证》属于村民建房的先行为，村民实际建房是否与核发许可证内容一致不影响职能部门核发许可证行为的合法性，鲁日新认为李菊香实际建房不符合许可内容不属于本案审查范围，鲁日新应依法另行处理，对鲁日新该项主张，原审法院在本案中不予处理。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回鲁日新的诉讼请求。案件受理费50元，由鲁日新负担。 上诉人鲁日新上诉称，一、一审判决错误。1、一审法院遗漏了“李菊香是否具备该行政许可的申请主体资格”的争议焦点。2、一审法院认定事实不清。3、一审法院以“房屋买卖合同”已被人民法院确认有效来推定李菊香有宅基地使用权认定被诉行政行为合法错误。二、梦溪镇政府的被诉行政行为主要证据不足。三、梦溪镇政府为李菊香颁发乡村建设规划许可证的行为程序严重违法。四、梦溪镇政府为李菊香颁发的乡村建设规划许可证因期满而自行失效。请求：撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人梦溪镇政府未提交书面的答辩意见。 原审第三人李菊香未提交书面的陈述意见。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院基本认可。 本院另查明，2019年5月22日，鲁日新以梦溪镇政府为被申请人向澧县人民政府申请行政复议，请求依法撤销梦溪镇政府颁发的建规[乡]字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》。澧县人民政府于2019年10月29日作出澧政复驳决字[2019]6号驳回行政复议申请决定书(以下简称6号复议决定)，认为鲁日新与案涉具体行政行为并无利害关系，且其提出的行政复议申请已超过法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第(二)项的规定，决定：驳回鲁日新的行政复议申请，并告知鲁日新如不服该决定，可在收到该决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。澧县人民政府于2019年10月31日向鲁日新送达了6号复议决定。鲁日新收到6号复议决定后，没有就复议决定向法院起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”当事人对行政行为不服，在法律没有明确规定复议前置的情况下，有两种法律救济途径，第一是直接向人民法院提起行政诉讼，第二是向复议机关申请行政复议。如果选择第二种途径，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，人民法院必须对复议决定单独或与原行政行为一并进行审查。本案中，鲁日新于2019年5月22日以梦溪镇政府为被申请人向澧县人民政府申请行政复议，复议请求与本案诉讼请求一致。澧县人民政府于2019年10月29日作出6号复议决定并于2019年10月31日送达给鲁日新，复议决定认为鲁日新与案涉具体行政行为并无利害关系，驳回了鲁日新的行政复议申请。鲁日新不服，应就复议决定提起诉讼，而不能再起诉原行政行为。鲁日新在起诉期限内未就6号复议决定向人民法院提起行政诉讼，6号复议决定已经发生法律效力。 综上，鲁日新的起诉不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。原审法院适用法律不当，鉴于原审判决并未损害相关当事人的实体权利，为减少当事人诉累，对其结果本院予以维持。鲁日新的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲁日新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年八月二十八日 法官助理  邹 敏 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。