广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初677号原告：方管青，女，1955年2月8日出生，汉族，住广东省中山市石岐区仁寿坊62号405房，公民身份号码440************542。委托代理人：陈甫书，广东中亿律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：林宇欣，该局工作人员。委托代理人：余雪琳，广东保信律师事务所律师。原告方管青不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政许可，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告方管青的委托代理人陈甫书，被告市自然资源局的委托代理人林宇欣、余雪琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告方管青诉称，1998年12月31日，原中山市国土局向其颁发中府国用（出）字第29980123号国有土地使用证，其取得座落于中山市五桂山镇长命水管理区“象地”的土地使用权，土地使用权面积为1212.3平方米，用途为住宅。2019年10月22日，因用地需要，其向被告市自然资源局提出建设用地规划（用地分割）申请。2019年11月1日，市自然资源局作出不予许可决定通知书，不同意办理用地分割手续。其认为，其是该地块的合法使用权人，享有依法用地的权利，市自然资源局作出不予许可决定证据不足，应予撤销。为维护合法权利，其诉至本院，请求：1.撤销市自然资源局2019年11月1日作出的业务编号为281********0006不予建设用地规划许可决定；2.判令市自然资源局在法定期限内对方管青于2019年10月22日提出的建设用地规划申请重新作出行政行为；3.本案受理费由市自然资源局承担。被告市自然资源局辩称，1.其依法具有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条以及《广东省城乡规划条例》第五条的规定，其作为中山市城乡规划行政主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，依法具有对中山市行政区域内进行办理建设用地规划许可变更审查的法定职能。2.其出具的业务编号为281********0006不予许可通知书，程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。2019年10月22日，原告方管青就位于中山市五桂山镇长命水管理区“象地”、国有土地使用权证号为中府国用（出）字第29980123号的土地，向其申请办理建设用地规划许可证—用地分割，并提交了中山市城乡规划局业务申请表（建筑工程—用地类）、中山市城乡规划局项目信息登记表、国有土地使用权证、身份证明、授权委托书、用地分割示意图、总平面图等材料。其当日受理并出具了规划业务受理回执。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第四十三条和《广东省城乡规划条例》第三十九条的规定，涉案地块位于中府函[2017]784号《五桂山翠丽湖片区二期控制性详细规划A1-02-02局部地块建筑高度、建筑密度、北侧支路走向调整》中，规划用途为二类居住用地和道路用地，在中府函[2019]282号《中山市金钟湖北片区城市设计及重点地区品质提升规划》中，规划用途为商业用地和道路用地，用地分割方案与规划不符，且用地分割方案未落实容积率、建筑布局、道路、出入口等内容，须进一步优化。同时，涉案地块位于重点管控区，该片区控制性详细规划正进行规划调整中，相关指标和建设要求并未明确。因此，其于2019年11月4日作出涉案不予许可通知书，并将该不予许可通知书送达。其具体行政行为符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、第三十八条、第四十二条的规定，程序合法、事实和法律依据正确，是合法有效的行政行为。综上所述，请求依法驳回方管青的诉讼请求。经审理查明，方管青于1998年12月31日就座落于中山市五桂山镇长命水管理区“象地”面积为1212.3平方米的土地使用权领取了中府国用（出）字第29980123号国有土地使用证。该国有土地使用证载明土地用途为住宅，使用权类型为出让。2019年10月12日，中山市五桂山办事处长命水村民委员会出具证明，载明因机构名称变更，上述土地位置变更为中山市*******“象地”。2019年10月22日，方管青向市自然资源局提交业务申请表，其中申请事项一栏载明“办理建设用地规划许可证—用地分割”，“情况说明”一栏载明“现申请办理用地分割，一分为四，分割后面积分别为303平方米、303平方米、303平方米、303.4平方米，请批准”。同时，方管青提交了项目信息登记表、国有土地使用证、关于新旧宗地图不同坐标系统换算说明、总平面图、土地分割示意图等材料。其中，土地分割示意图仅反映了分割后各地块的四至坐标和面积。同日，市自然资源局出具了规划业务受理书。随后，市自然资源局核查了中府函[2017]784号《中山市人民政府关于中山市五桂山翠丽湖片区二期控制性详细规划A1-02-02局部地块建筑高度、建筑密度、北侧支路走向调整的批复》（以下简称中府函[2017]784号《批复》）（落款时间为2017年12月4日）及法定图则、中府函[2019]282号《中山市人民政府关于中山市金钟湖北片区城市设计及重点地区品质提升规划的批复》（以下简称中府函[2019]282号《批复》）（落款时间为2019年8月9日）及规划图纸、《关于〈中山市五桂山翠丽湖片区控制性详细规划调整〉草案的公示》。其中，中府函[2017]784号《批复》所对应的法定图则反映，涉案土地的规划用途部分为二类居住用地，部分为道路用地；中府函[2019]282号《批复》所对应的规划图纸反映，涉案土地的规划用途在调整后，部分为商业用地/商务用地/娱乐康体用地，部分为道路用地。《关于〈中山市五桂山翠丽湖片区控制性详细规划调整〉草案的公示》反映，《中山市五桂山翠丽湖片区控制性详细规划调整》的草案编制已完成，该草案于2020年4月17日在市自然资源局政务网予以公示。2019年11月4日，市自然资源局就方管青的涉案申请作出业务编号为281********0006、项目编号为282019100061的不予行政许可通知书，载明：“用地位于重点管控区，目前我市正在修编完善该重点发展区域的片区规划和城市设计，在修编期间，暂停办理相关审批业务。且用地在中府函[2017]784号《五桂山翠丽湖片区二期控制性详细规划A1-02-02局部地块建筑高度、建筑密度、北侧支路走向调整》中规划情况与中府函[2019]282号《中山市金钟湖北片区城市设计及重点地区品质提升规划》中不一致，用地分割方案也须进一步优化。不同意办理用地分割手续”，市自然资源局遂依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予许可。市自然资源局于11月14日向方管青送达了前述不予行政许可通知书。方管青不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，原中山市规划局于1997年3月29日就涉案地块对方管青作出规划建设要点，包括容积率要求最大为1:1.5，建筑密度要求不大于30%，道路、停车场要求按总体规划要求配置等。1998年12月21日，原中山市国土局与方管青签订国有土地使用权出让合同，载明出让的土地面积为1212.3平方米，用途为住宅，同时载明红线范围内的建筑设计、建筑用途等必须符合土地利用要求，涉及交通、管线、消防、环保、人防、航道等问题，还须报经有关主管部门审批后建设。至今，涉案土地上并未建设建筑物。本院认为，根据《广东省城乡规划条例》第二十七条、第三十六条、第三十八条的规定，拟出让地块在出让前确定的规划条件应当符合控制性详细规划，继而由用地者依据确定的规划条件申请建设用地规划许可，即建设用地规划许可内容应当符合控制性详细规划。本案中，原中山市规划局早于1997年3月29日就向方管青出具了规划建设要点，并由原中山市国土局于1998年12月21日与方管青签订国有土地使用权出让合同，将涉案土地出让给方管青。然而，方管青一直未在涉案土地上建设建筑物。根据中府函[2017]784号《批复》、中府函[2019]282号《批复》可知，涉案土地的控制性详细规划已被局部调整，且新增了专项规划，这就反映涉案土地的控制性详细规划仍要被调整。此时，方管青申请办理建设用地规划许可证，缺乏许可的事实依据。结合《关于〈中山市五桂山翠丽湖片区控制性详细规划调整〉草案的公示》可知，涉案土地所在地的控制性详细规划确实已在调整中，至今尚未完成审批、备案程序。换言之，方管青原被批准的规划条件所依据的城乡规划已发生改变，控制性详细规划尚处于调整阶段。因此，市自然资源局作出业务编号为281********0006、项目编号为282019100061的不予行政许可通知书，告知在修编期间，暂停办理相关审批业务，并无不当。而且，参照《广东省城乡规划条例》第三十九条的规定，用地需要分割的，分割后的土地使用权人应明确各自实施规划条件中确定的道路、公共绿地等建设项目的责任。本案中，方管青提交的申请材料不足以证明其申请已满足前述核发分割土地的建设用地规划许可证的条件。综上所述，市自然资源局依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，作出业务编号为281********0006、项目编号为282019100061的不予行政许可通知书，决定不予许可，并无不当。对方管青要求撤销市自然资源局作出的业务编号为281********0006不予许可决定的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。对方管青要求判令市自然资源局在法定期限内对方管青于2019年10月22日提出的建设用地规划申请重新作出行政行为的诉讼请求，无事实和法律依据，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告方管青的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方管青负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审判长 王 梅审判员 李秀华审判员 刘香霞二〇二〇年八月二十一日书记员 吴 禹杨慧娴