河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔终23号上诉人（原审原告）新郑市牧升养殖专业合作社，住所地新郑市孟庄镇碾卢村。法定代表人卢进才，主任。委托代理人丁留拴，该合作社员工。被上诉人（原审被告）新郑市孟庄镇人民政府，住所地新郑市孟庄镇。法定代表人刘志刚，镇长。委托代理人马志高，新郑市孟庄镇人民政府工作人员。委托代理人杨菁英，河南博云天律师事务所律师。上诉人新郑市牧升养殖专业合作社诉被上诉人新郑市孟庄镇人民政府行政赔偿一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告的法定代表人卢进才系被告孟庄镇碾卢村人，在该村八组以家庭承包的方式承包土地6块，共计15.67亩，承包期限自1998年7月1日至2028年6月30日。承包土地后，卢进才在其中一块8.14亩的土地上从事农业养殖，在承包地块上陆续建造养牛场、仓库、楼房等，并于2015年9月17日注册成立新郑市牧升养殖专业合作社。2016年3月，新郑市开始土地卫片执法整改工作，原告的养殖场被列入卫片整改。2017年3月1日，被告向卢进才下发拆除通知，载明：卢进才未经土地、规划行政主管部门批准，擅自在碾卢村3组占用5000平方米土地建房，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，要求其在接到通知后立即停工拆除并于3日内日清理所有附属物，土地恢复原状。逾期不履行的，将按有关规定申请给予行政处罚，构成犯罪的，将追究法律责任。同年3月6日，被告及土地部门组成联合执法队，对原告的养殖场进行了拆除。后原告新郑市牧升养殖专业合作社以被告的上述拆除养殖场的行政行为违法为由向郑州市惠济区人民法院提起行政诉讼，郑州市惠济区人民法院于2019年9月11日作出（2019）豫0108行初103号行政判决书，确认新郑市孟庄镇人民政府于2017年3月6日拆除原告新郑市牧升养殖专业合作社位于新郑市孟庄镇碾卢村西养殖场的行政行为违法。新郑市孟庄镇人民政府不服上诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院于2019年11月4日作出（2019）豫01行终861号行政判决，驳回上诉，维持原判。现原告新郑市牧升养殖专业合作社向法院提起行政赔偿，要求：1、新郑市孟庄镇人民政府赔偿新郑市牧升养殖专业合作社房屋及草料损失489056元，赔偿办公用具及生活用品损失10800元；2、本案评估费6500元及诉讼费由被告承担。2019年12月12日至2019年12月18日，郑州宏信价格评估咨询有限公司受原告新郑市牧升养殖专业合作社委托，对涉案养牛场被强拆毁坏的房屋、生产生活用具、饲料、饲草及药品等物资价值进行鉴定，郑州宏信价格评估咨询有限公司依据新郑市牧升养殖专业合作社提交的涉案拆迁现场的照片若干及新郑市牧升养殖专业合作社单方填写的资产清查明细表、销货清单、药品送货单等材料于2019年12月18日作出郑宏价估新[2019]1022号价格评估结论书，在评估基准日（2017年3月6日）新郑市牧升养殖专业合作社的房屋建筑物（连体仓库、生活办公住房、水井房、生产用房）评估价值为363020元、设备类（洗衣机、电视机、冰箱、冰柜、电脑、空调、三轮车、锅炉、自动无塔供水器、自制打草机等）价值为28236元、物品类（饲料、饲料及防疫药品等）损失为97800元，合计为489056元。被告新郑市孟庄镇人民政府对评估报告中所附的涉案拆迁现场照片认可。从拆迁照片中显示现场除有大量的建筑材料外，另有冰柜、洗衣机、空调等部分家电的残骸，另堆积有大量的拆封及未拆封的饲料、料草等。另查明，1、新郑市牧升养殖专业合作社的法定代表人卢进才曾于2017年4月份向孟庄镇人民政府信访要求赔偿其损失。2、案件审理过程中，法院对涉案的养殖场进行现场勘验，卢进才在拆除部分已经重新建造了两层住宅办公用房和仓库。3、原告认可在涉案的养殖场被拆除后，新郑市孟庄镇碾芦村民委员会支付过原告20000元。原审认为：被告新郑市孟庄镇人民政府拆除涉案养殖场的行为已被生效的裁判文书确认为违法行为。关于涉案的养殖场是否属于违法建筑问题：《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二条：“（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。（二）其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、××防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续”。第三条第一款规定：“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案”。本案中，原告新郑市牧升养殖专业合作社所建的养殖场并未经新郑市孟庄镇人民政府同意，也并未向新郑市畜牧部门提出规模化养殖项目申请，其养殖场的生活办公用房、饲料用房等附属设施亦未经依法办理农用地专用审批手续，因此，对被告新郑市孟庄镇人民政府关于涉案养殖场属于违法建筑的认定，予以采纳。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定,行政机关及其工作人员因违法行使行政职权造成相对人财产损害的,应当予以赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。涉案养殖场虽系违法建筑,但违法建筑中的建筑材料及其建筑内的合法财产应当受到保护,被告在执法活动中对原告合法财产造成了一定损害,应当予以赔偿。被告在拆除前未依法对养殖场内的物品登记保全，未制作物品清单并交原告签字确认，致使原告无法对受损物品的具体情况进行举证，另从被告认可的拆迁现场现状照片中亦看出有部分的家电、电器的残骸及饲料、料草，因此，被告应当对原告的该部分损失承担赔偿责任。本案中,原告提供的价格评估书系由原告自己陈述货物数量等数据,由价格评估机构依据原告单方陈述的货物总价格进行的单方委托评估,该评估得出的价格数额并非因被告违法行为造成的经济损失,不能作为赔偿依据，相应的，原告要求被告承担评估费6500元的诉讼请求，不予支持。另从涉案拆迁照片中可以看出，在涉案的养殖场被拆除后，有部分的饲草、饲料系完整的并未损坏，该部分饲草、饲料原告未及时转移造成的损失由被告承担亦不具有合理性。原告主张药品损失依据的送货单显示送货时间为2016年10月和2017年1月，考虑药品的损耗情况，对该部分药品损失酌定为3000元。因原告未能针对损失情况提供其他有效证据,依据拆迁前后的现场照片及法院的现场勘验情况，综合酌定被告赔偿原告被拆迁建筑材料损失20000元、电器设备损失15000元、饲料损失12000元，以上共计50000元。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、被告新郑市孟庄镇人民政府应于本判决生效之日起三十日赔偿原告新郑市牧升养殖专业合作社损失50000元。二、驳回原告新郑市牧升养殖专业合作社的其他诉讼请求。上诉人新郑市牧升养殖专业合作社上诉称：一、一审判决认定涉诉建筑物为违法建筑没有事实和法律依据。《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发【2007】220号)第二条第一款明确规定:“(一)本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照多(镇)土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。”(以下简称通知)上诉人正是通知中所说的“本农村畜牧业合作社”，因此，涉诉房屋的建设是不需要办理转用审批手续的。一审法院断章取义张冠李戴，以涉诉合作社未经被上诉人同意，未向新郑市畜牧局办理审核申请手续为由提高上诉人的用地门槛，进而作出“其养殖场生活办公用房、饲料用房等附属设施亦未经依法办理农用地专用审批手续，因此对新郑市孟庄镇人民政府关于涉案养殖场属于违法建筑的认定，本院予以采纳”的错误认定(一审判决第7页第10-15行)。事实上，上诉人不但持有被上诉人为上诉人核发的《农村土地承包经营权证》，而且有新郑市畜牧局下发的《动物防疫条件合格证》，说明上诉人不但向被上诉人提出过用地申请并获得批准，而且涉诉养殖场也向新郑市畜牧局办理过备案手续。一审法院无视上诉人出示的证据径行作出错误认定进而作出错误判决实在令人费解。本案认定被强拆的所谓的违法建筑，拆后被上诉人又允许上诉人照原地基建了起来。既然是违建、拆后又建，难道这就不是违建了吗?一审判决又作何解释?二、一审判决事实不清。上诉人提供的赔偿依据是被强拆后部分财产的评估鉴定。而被上诉人认为上诉人是单方鉴定不予认可。而在庭审中认可，强拆时我方没有对所拆的财产搬出一件物品，全部被毁坏的这一事实。那为什么被上诉人不提供拆前和拆后的有关证据，来否定我方的评估鉴定，被上诉人不提供倒有理了，被上诉人如果提供了其结果就不是这样，其损坏的财产数额要比我们提供的翻倍。本案就我方实际损失基本事实根本没有查清。三、一审判决作出的赔偿数额违背法律和有关常规，带有偏面性。由于事实不清，导致作出错误的结论，简举一例，本案涉诉的实际建筑面积是1500平方米，却认定建筑材料损失为20000元。即每平方赔偿数额为13元。一审判决赔偿每平方13元的依据是什么?上诉人的房产被强拆后，又同意在原基础上建了起来，这样来回折腾我方的损失是每平方13元吗?这样的判决实在是匪夷所思。这还叫什么公正司法，纯属坑害老百姓，民告官的诉讼何时能得到公正的判决。上诉人的房子被强拆，财产被毁坏，实际损失接近100万元，我们无法无奈无助。只有在强拆后找出部分的证据进行评估，我们损失太惨重了。就连所拆房屋的原始外形照片还是被上诉人在强拆后提供的。一审凭什么证据而否定我方所做的评估鉴定。既然评估报告被否定，那么判决为什么不判我方就无任何损失。那么判决赔偿我5000元的依据是什么?我方认为该判决没有什么依据，就是政府有权老百姓好欺负。一审法院一方面认可上诉人提交的拆迁的照片等资料属实，一方面否定上诉人提交的鉴定报告。没有法律规定单方面委托作出的鉴定结论不能采信。况且被上诉人只是不认可，但没有任何证据推翻鉴定结论的合法性、真实性。另外，由于被上诉人的违法行为，导致我方财产被毁损失惨重，不得在诉前进行财产损失评估，既然该判决被上诉人应该赔偿我方损失，那就充分说明我方进行评估是被上诉人的违法行为所致，就应该承担评估费6500元。综上，一审判决在认定事实错误的情况下，作出了错误判决，是缺乏事实和依据的，望二审法院在查明事实的基础上予以纠正，以维护上诉人的合法权益。被上诉人新郑市孟庄镇人民政府答辩称：第一，本案是行政赔偿之诉，但是上诉人在起诉前并未向答辩人主张过赔偿，未经赔偿义务机关先行处理，人民法院应当予以驳回。这是根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因此我方认为本案的起诉不符合起诉条件，应当予以驳回。第二，畜禽养殖用地一要符合土地利用规划。上诉人所谓的其建筑系农业养殖所用，其建筑就是合法建筑的说法不能成立。本案中上诉人所占用的土地是承包地属于农用地，我国畜牧法第37条也明确规定，国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场，养殖小区发展规模化标准化养殖，但乡镇土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧合作经济组织应当按照乡镇土地利用总体规划建立畜禽养殖场。但是本案中上诉人所占用的土地并未符合规划。同时畜牧法第37条也规定，在畜禽养殖场范围内兴建永久性建筑物，涉及农用地转用的，应当按照土地管理法的规定办理。本案中对拆除的建筑物包括办公用房、生活用房等都属于永久性的建筑物，这些应当按照土地管理法以及相关法律办理审批手续。上诉人并未办理相关手续，因此本案拆除的属于是违法建筑。第三，根据《国土资源部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，对挪用配套用农用设施配套用地和附属设施用地的占地比例作出了规定，严格限定配套设施用地，其中明确规定规模化需求养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内。但是本案中上诉人所新建的违法建设规模远远超于该比例。需要说明的是，本案系国土资源部卫星拍片后交办地方督办的案件，在上诉人没有取得任何规划手续也未办理畜牧养殖相应的审批手续，其占地系违法，其建设应当属于违法建设，所以答辩人依法予以拆除。上诉人主张应当按照合法建设的标准进行赔偿，其主张不能成立。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：关于涉案养殖场是否属于违法建筑的问题，原审法院认定中已有详尽阐述，对此二审不再赘述。关于原审认定的赔偿数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定,“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”本案中,因被上诉人实施的强制拆除行为被法院确认违法,故被上诉人应当依法对其违法行为给上诉人造成的直接经济损失承担赔偿责任。因上诉人不能提供证据证明涉案建筑物系合法建设,故其主张赔偿涉案建筑物损失的请求无事实和法律依据,不予支持。因涉案建筑物被拆除后,被上诉人未提交证据证明其已通知上诉人自行清理建筑材料或其行为未造成建筑材料残值的损失,故综合本案证据情况,原审对涉案房屋被拆除后的建筑材料残值部分与拆除时屋内物品的损失情况,酌情确认上诉人的直接经济损失数额并无不当。综上,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，确认的赔偿数额亦适当,依法应予维持。上诉人的上诉请求,无事实根据及法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年八月五日书记员 王胜玲