浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1081行初87号 原告暨诉讼代表人潘玉青，男，1950年11月28日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇度爿繁荣路41号。 原告暨诉讼代表人朱志夫，男，1952年5月30日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇迎宾西路600号。 原告暨诉讼代表人许恩方，男，1949年12月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新华村许家西10号。 原告暨诉讼代表人林妙友，男，1981年3月7日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家259号。 （其余49名原告名单及其基本身份情况见本判决书附页） 53名原告委托代理人刘培福，北京共信律师事务所律师。 原告叶福能委托代理人曾小平，男，1965年9月15日出生，汉族，住湖南省嘉禾县。 被告温岭市松门镇人民政府，住所地浙江省温岭市松门镇育英西路258号。 法定代表人王海浜，镇长。 委托代理人蔡福友，潘仁根，浙江明权律师事务所律师。 潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友等53名原告认为被告温岭市松门镇人民政府未按照约定履行协议，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月16日、2020年8月14日两次公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友及53名原告的委托代理人刘培福，被告温岭市松门镇人民政府参加诉讼负责人陈文森及委托代理人蔡福友、潘仁根均两次到庭参加了诉讼。原告叶福能委托代理人曾小平在第一次开庭审理到庭参加了诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。2020年6月24日，本院受被告温岭市松门镇人民政府申请委托对涉案部分财产进行司法鉴定。案经多次调解无果。本案现已审理终结。 原告潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友起诉称，1986年10月7日，原淋川镇（现已撤并到松门镇）人民政府与当时的温岭市淋川镇苍山门外塘投资开发股东五十多户代表签订了《苍山门围塘开发利用承包合同》。1995年8月，经原淋川镇人民政府与苍山门围塘投资开发股东协商，以“淋政(1995)35号”《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》下发给苍山门围塘投资开发股东，将承包期限顺延至2016年年底。其中，《苍山门围塘开发利用承包合同》第四条第5项约定：“承包期满后，由甲方（镇政府）无偿收回其围塘及土地所有权。但其它设施（机械、电气装备、房屋等）仍归乙方所有，在政策许可下，届时先由乙方继续承包，参照有关同类标准，由甲方上交承包费。如乙方不再继续承包，除二门出海闸及配套无偿收回外，其他设备折价或拆除处理。”淋政(1995)35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定：“承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权，其余设施仍归股东（乙方）所有。如乙方不再继续承包。对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施。应按交接时的现值折价，付还乙方。”2016年年底，被告温岭市松门镇人民政府收回原告的仓山门外塘，未与原告协商，未告知原告是否继续承包养殖塘的情况下，就擅自对外发包给新的养殖户承包，剥夺了原告的知情权和优先承包权，系单方面变更、废除《苍山门围塘开发利用承包合同》第四条第5项和淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的义务，使原告的合法权益遭受巨大损害。原告认为，原告与被告签订的《苍山门围塘开发利用承包合同》是典型的行政合同，在行政合同履行过程中，行政机关必须依法完全履行，除了依照行政法的诚信原则，还要依照我国合同法的规定，严格履行合同义务，不可单方面废除或解除行政协议，以确保行政相对人因为与行政机关签订行政合同获得的信赖保护利益。而且依照我国宪法、组织法、合同法、物权法和有关行政法规的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受国家法律保护，行政机关在履行行政合同过程中违约，要依法承担违约责任，赔偿行政相对人遭受的损失。为此，原告于2017年9月8日向温岭市人民法院提起诉讼。请求法院判令被告在一定期限内履行淋政(1995)35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的义务，对原告所有的的一切有经济价值而无法移动的设施（包括机械、电器设备、房屋及4门出海闸等）按照交接时的现值折价补偿给原告。2018年3月7日，温岭市人民法院作出(2017)浙1081行初79号行政判决，判令被告在判决生效之日起六十日内继续履行淋政(1995)35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的折价补偿义务。被告不服，提起上诉，2018年6月12日，台州市中级人民法院作出(2018)浙10行终103号行政判决，驳回被告的上诉，维持原判。判决生效后，被告于2018年8月9日发给原告一份《通知》，要求原告提供补偿项目及具体金额和相关资料。2018年10月9日，被告出具《函》，认为承包合同到期后，被告方对原告投资的泵站、变压器可以进行折价补偿，金额为70080元，其余项目不属于折价补偿范围，并要求原告方领取补偿款。原告认为，被告只同意补偿70080元毫无事实和法律依据，是不依法履行和未按照约定履行协议。被告应当按照淋政(1995)35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定对原告所有的一切有经济价值而无法移动的设施按照交接时的现值折价补偿给原告。该部分资产经原告委托台州兴元资产评估有限公司评估，评估价值为人民币52967392.49元。为此，原告向被告递交了补偿申请书，要求被告按照台州兴元资产评估有限公司评估的价值予以补偿。2019年5月5日，被告作出《回复函》，不同意按照原告的要求给予补偿。《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”为此，原告特依据该规定向贵院提起诉讼，请求法院判令被告按照淋政(1995)35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定对原告所有的一切有经济价值而无法移动的设施依法补偿，补偿金额为52967392.49元。 原告向本院提交了以下证据：1.《苍山门围塘开发利用承包合同》；2.淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》；3.水域滩涂养殖使用证；4.（2017）浙1081行初79号行政判决书；5.（2018）浙10行终103号行政判决书；6.要求依法支付苍山门围塘设施补偿款的申请书一份；7.被告于2019年5月5日出具的回复函一份；8.台州兴元资产评估有限公司出具的资产评估报告书一份。上述证据拟证明被告收回原告外塘后应当按照合同约定给予补偿，补偿金额按资产评估报告为52967392.49元。 被告温岭市松门镇人民政府答辩称，根据合同约定，苍山门围塘的承包期于2016年12月31日到期，被告在承包期届满后收回承包围塘及土地使用权符合合同约定。经过调查，属于上述合同约定的“属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施”为泵站（水泵8套）和变压器（2套），经评估现价值共计70080元，被告已通知苍山门围塘开发利用董事会领取补偿款，其未领取。现原告方提出补偿52967392.49元，被告认为，道路、养殖塘、桥梁、闸等已与围塘及土地形成附合的物件与土地所有权不可分割，不属于应予折价补偿的设施范围；养殖管理房系违法建筑，依法不予补偿；对于电力设施，系电力部门投入，不属于折价补偿范围。因此，原告主张补偿5000多万元，除应予补偿70080元外，其余缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告不合理的诉讼请求。 被告温岭市松门镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《苍山门围塘开发利用承包合同》、《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》；2.松政（2016）116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》；3.（2017）浙1081行初79号行政判决书、（2018）浙10行终103号行政判决书；4.通知书、函；5.要求依法支付苍山门围塘设施补偿款的申请书、回复函；6.松门供电所于2019年5月23日出具的二份证明、高压供电合同二份；7.评估报告书。上述证据拟证明被告按约应支付70080元的事实。 审理期间，原、被告双方于2019年8月20日、2020年2月25日向本院申请庭外协商调解。期间，本院就涉案相关事项于2020年6月19日对原告暨诉讼代表人潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友及台州诚达珍稀动物养殖有限公司原法定代表人张虔进行调查询问。于2020年6月22日、24日分别对陈文森、张虔进行调查询问。上述证据均在第二次庭审中予以质证。 经审理查明，1986年10月7日，原温岭县淋川镇人民政府与苍山门围塘开发利用董事会（无注册登记，签约代表张文达、潘玉清、朱志富、施明方、施伏清）签订了《苍山门围塘开发利用承包合同》。1995年8月，原温岭市淋川镇人民政府（现已撤并至松门镇人民政府）向苍山门外塘开发利用董事会下发淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》，对原签订的《苍山门围塘开发利用承包合同》的部分条款作出修改，并约定“1、承包期顺延至2016年年底；2、承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权，其余设施仍归股东（乙方）所有，如乙方不再继续承包，对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施，应按交接时的现值折价，付还乙方。……5、原承包合同与本通知有抵触者，以本通知为准，……”。因承包期届满，2016年11月30日，被告温岭市松门镇人民政府向苍山门围塘开发利用董事会下发《关于按期收回苍山门外塘的通知》，由施明世签收。2016年12年12日，被告温岭市松门镇人民政府召开苍山门外塘收回磋商会，原告中的施明世、王英寿、张兆友、张文达、潘玉青等九人参加，双方未达成一致意见。2016年12月18日，被告在围塘四周发布收回事宜的通告。2016年12月23日，应被告要求，原告向被告提交围塘补偿项目清单及141-146号塘、167-171号塘养殖设施不动产部分清单。2017年1月16日，被告就涉案围塘重新承包事项进行公告，2017年1月19日，被告在××镇××室召开苍山门外塘发包通气会暨补偿事项磋商会，原告中的张文达、潘玉青、施明世、陈其恩、徐菊清、林宗法等参加，但仍未达成一致意见。2017年2月16日，被告就苍山门围塘分塘出租事项进行公告。2017年3月30日，被告将涉案围塘重新发包。期间，原、被告就苍山门外塘收回无法达成补偿意见。2017年9月8日，原告向本院提起诉讼，请求法院判令被告在一定期限内履行淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的义务，对原告所有的一切有经济价值而无法移动的设施（包括机械、电器设备、房屋及4门出海闸等）按照交接时的现值进行折价补偿给原告。2018年3月7日，本院作出（2017）浙1081行初79号行政判决，责令被告在判决生效之日起六十日内继续履行淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的折价补偿义务。2018年6月12日，台州市中级人民法院作出（2018）浙10行终103号行政判决，维持了上述判决。2018年8月9日，被告向原告发送通知书，要求原告提交补偿项目及具体金额和相关依据。2018年10月9日，被告发函认为承包合同到期后，被告方对原告投资的泵站、变压器可以进行折价补偿，金额为70080元，其余项目不属于折价补偿范围，并要求原告方领取补偿款。原告不服，认为应当按照其于2018年3月9日委托台州兴元资产评估有限公司评估的价值补偿其52967392.49元。为此，原告于2019年4月26日，向被告提出补偿申请。2019年5月5日，被告作出回复函，不同意按照原告的要求给予补偿。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，台州诚达珍稀动物养殖有限公司，成立于2008年11月。于2014年始在苍山门塘新建藻相水系集约化南美白对虾分级养殖系统开发项目，项目建设期2年（2014年8月-2016年7月），项目总投资11300万元。项目规划用地面积600亩，总建设面积361660平方米（大棚，高位精养池42口，面积80040平方米；露天高位精养池84口，面积166750平方米；其他配套34780平方米），物理沉淀池65000平方米，生化处理池110000立方米，污水分解池20000立方米，管理用房2000平方米，主干道路2500平方米，辅道路6500米。 上述事实有原、被告提交的在案证据及庭审陈述予以证实。 本院认为，1、涉案淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》，对原签订的《苍山门围塘开发利用承包合同》的部分条款作出修改，并约定“1、承包期顺延至2016年年底；2、承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权，其余设施仍归股东（乙方）所有，如乙方不再继续承包，对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施，应按交接时的现值折价，付还乙方。……5、原承包合同与本通知有抵触者，以本通知为准，……”。该协议的修改并未违反法律、法规的规定，协议双方应当按约履行。因此，本案被告在承包期届满收回涉案围塘后，应对协议约定的“其余设施”进行清点确定，对协议约定“属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施”进行折价补偿。 2、《苍山门围塘开发利用承包合同》系原温岭县淋川镇人民政府为了开发海涂利用，采取民办公助，以股东投资承包形式，确保围塘工程实施而协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该合同第四条第5目规定“承包期满后，由甲方无偿收回其围塘及土地所有权，但其它设施（机械、电气设备、房屋等）仍归乙方所有，……。如乙方不再继续承包，除二门出海闸及配套无偿收回外，其他设备折价或拆除处理。”可知，该合同的订立是为确保围塘工程实施而用承包塘内养殖的年限为投入回报的形式进行。本案中，原告诉称要求补偿52967392.49元的依据为台州兴元资产评估有限公司出具的苍山门外塘资产评估报告书一份，经庭审质证，该评估报告序号为1-30的项目均为台州诚达珍稀动物养殖有限公司为藻相水系集约化南美白对虾分级养殖系统开发项目于2014年-2015年间投资建造，与《苍山门围塘开发利用承包合同》缺乏关联性。且台州诚达珍稀动物养殖有限公司就涉案项目在苍山门围塘的投入使用也无与被告达成任何协议，故上述评估报告序号为1-30项目不适用《苍山门围塘开发利用承包合同》及修改的补偿条款进行补偿。被告的辩称理由，本院予以支持。台州诚达珍稀动物养殖有限公司如认为上述开发项目因故而终止遭受的损失，可另行寻求救济途径。 3、如何界定涉案合同“属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施”。苍山门围塘开发利用承包即是集民间之力，建造外塘以抗击台风及潮水，形成的滩涂承包给原告养殖以资补偿。协议约定“承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权”，故涉案原告的评估明细表中31-32号项目中1、2号闸被告可以依约无偿收回。原告认为合同约定的二门出海大闸系指2孔出海大闸（1号闸（3孔）、2号闸（2孔））。本院认为，1、2号出海大闸均与外塘连成一体，且5孔闸门均一体建成，该塘、闸系苍山门围塘工程有机组成部分，在淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》前即已建成，故该合同约定的二门出海大闸即为1、2号闸。原告的诉称理由，本院不予采纳。本案所涉围塘工程建成后，原告为养殖所需建成老鼠尾闸并建造了其养殖所需的进、出水闸、养殖塘管理房等基础设施，这此基础设施系原告承包围塘后投入建设，应属原告所有。被告于2016年12月收回涉案围塘后即于2017年3月30日重新发包，这些基础设施对于养殖塘的下一位承租者是具有使用价值的，属于“乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施”，被告应当按约履行折价补偿义务。至于养殖塘路堤、养殖塘坎、纳潮河河坎等与土地形成附合的项目，其应当在无偿收回土地使用权时一并收回，不属于合同约定的折价补偿范围。至于被告函所述的泵、变压器等其他设备设施，经庭审质证，原告自认上述设备系台州诚达珍稀动物养殖有限公司投入所有，且已经分散在台州兴元资产评估有限公司出具的苍山门外塘资产评估报告书1-30的项目中，故其不属于涉案合同补偿的审查范围。 4、关于涉案“有经济价值的设施”折价补偿金额的确定。本案审理期间，因被告申请，本院依法定程序委托台州安信天一资产评估有限公司对涉案的上述相关设施进行价值评估。报告出具了两组数据：一是按评估时点现行的完全重置成本结合成新率进行评估，其评估值为1341508元；二是按历史成本结合成新率进行评估，其评估值为889571元。本院认为，本案系行政协议纠纷，根据涉案合同约定，仅需对承包期满时有经济价值的设施按交接时的现值折价进行补偿，故应当采用历史成本评估法值为参考依据。本案被告认为评估报告中养殖塘进、出水闸及管理房数量与实际数量不符，本院认为，被告在承包期满收回围塘时应当及时协商原告进行清点，但其未经清点即自行发包，也无证据证明其发包时点上述养殖塘进、出水闸及管理房的实际数量，应承担举证不能的后果，其辩称理由，本院不予支持。涉案相关设施建造时间为1989年，因无法查询1989年预算定额数据，评估机构参考了1998年的预算定额数据进行评估，结合价格变动因素，可酌情减少。案经审判委员会讨论，从有利于原告角度，本院酌情确定涉案相关设施按现值折价的补偿金额为850000元。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款之规定，判决如下： 一、限被告温岭市松门镇人民政府在本判决生效之日起六十日内履行淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的折价补偿义务，支付53名原告折价补偿款850000元。 二、驳回53名原告的其他诉讼请求。 案件受理费153946元,由53名原告承担141646元，被告温岭市松门镇人民政府承担12300元。评估鉴定费30000元，由被告温岭市松门镇人民政府直接支付给台州安信天一资产评估有限公司。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  阮灵飞 人民陪审员  王香莲 人民陪审员  张立荣 二〇二〇年八月二十六日 代书 记员  张 艳 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条…… 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 附页：49名原告名单及其基本身份情况 原告张文达，男，1958年11月27日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇上箬路326号。 原告杨章昌，男，1935年1月12日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村Ｂ区161号。 原告潘刚平，男，1979年2月22日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇度爿繁荣路41号。 原告林正明，男，1960年4月13日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家299号。 原告潘美青，男，1944年7月8日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家162号。 原告王道法，男，1957年5月2日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村上王叶252号。 原告蔡夏夫，男，1951年7月18日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路9号。 原告岳川金，女，1938年3月3日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇朝阳村新区18号。 原告朱小梅，男，1944年6月9日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村下厂25号。 原告牟锡方，男，1963年5月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村上王叶141号。 原告朱富海，男，1967年8月26日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村下厂32号。 原告许玉方，男，1963年3月5日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新仓路39号。 原告许于冬，男，1956年19月29日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新华淋石路123号。 原告许于秋，男，1962年9月1日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路28号。 原告张兆友，男，1948年5月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇松南村天竺南延115号。 原告陈娇凤，女，1940年12月18日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家183号。 原告施明世，男，1964年8月28日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村A区77号。 原告施明良，男，1966年10月20日出生，汉族，住浙江省温岭市箬横镇团浦南路25-1号。 原告蒋志美，男，1954年2月9日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇松甘村新区55号。 原告王英寿，男，1931年7月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇为民路1号。 原告吴金明，男，1963年6月12日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇荣华村155号。 原告胡冬梅，男，1946年1月24日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村C区30号。 原告施菊连，女，1958年11月24日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村D区88号。 原告胡中瑞，男，1947年1月21日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道北门街109弄17幢4单元607室。 原告林松生，男，1939年12月5日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家225号。 原告许明夫，男，1960年2月14日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路43号。 原告林妙福，男，1956年10月20日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家305号。 原告张才夏，男，1959年7月5日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇乃崦南路20号。 原告林冬生，男，1947年12月19日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家32号。 原告钟小春，男，1935年10月16日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇繁荣路13号。 原告林志法，男，1972年8月7日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家208号。 原告江生侬，男，1947年1月9日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇河头村中片3号。 原告何明祥，男，1950年12月14日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光淋石路32号。 原告王于夫，男，1948年8月1日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇乃崦南路151号。 原告郑美芳，女，1966年1月7日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道三星大道67号温岭大厦4幢4单元708室。 原告叶江，男，1990年9月9日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇东兴村后门岩29号。 原告林昌熠，男，1983年9月28日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道鸣远路95号1单元302室。 原告徐洛阳，男，1991年6月13日出生，汉族，住浙江台州市路桥区路南街道坦田王村5区29号。 原告胡晓建，男，1983年5月8日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道上水洞路46弄2幢3单元605室。 原告刘昌勇，男，1989年10月1日出生，汉族，住贵州省水城县发耳乡营昌村小煤厂组。