江苏省高邮市人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏1084行初76号原告杨德华，女，1948年12月24日生，宝应县人，住宝应县。原告杨德惠，女，1956年2月14日生，宝应县人，住安徽省和县。原告王晓萍，女，1956年2月24日生，南京市六合区人，住南京市六合区。三原告共同委托代理人华勇，江苏淮左律师事务所律师。被告宝应县自然资源和规划局，住所地在宝应县叶挺路。法定代表人王文庆，局长。第三人杨德芬，女，1951年8月29日生，宝应县人，住宝应县。委托代理人许忠平，宝应县人，住宝应县。系第三人丈夫。原告杨德华、杨德惠、王晓萍诉被告宝应县自然资源和规划局土地行政登记一案，原告于2020年7月2日向本院提起了诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，三原告与第三人系姊妹关系，均系杨海波、吴承兰女儿，就本案所涉集体用地使用权而言，均系利害关系人。2020年3月13日，第三人因继承纠纷将三原告及案外人张建忠诉至法院，在庭审过程中，第三人突然向法院出示其持有的安宜镇花庄村倪庄组的《集体土地建设用地使用证》(以下简称《土地证》)，该证登记土地使用者为杨德芬，土地用途为宅基地，填发机关一栏显示该证制证日期为2000年1月18日。在此之前，第三人从未向任何人出示过该证，三原告在此之前亦从不知晓存在该本权属证书。同时，在该次庭审中，第三人还向法院提供了所谓原产权人杨海波呈请宝应县安宜镇土地管理所要求土地过户的《申请》、《土地权属转让协议》(以下简称《协议》)、《宝应县国有、集体土地权属用途变更申报表》(以下简称《申报表》)。但《申请》及《协议》中杨海波的签字均非其本人所签，系伪造签字，且作为家庭成员并享有财产共有权的杨海波妻子吴承兰并未签字。而根据《申报表》显示，申请日期为2000年1月4日，土地用途为宅基地。但在该申请日期，第三人并不具有宝应县安宜镇花庄村集体经济组织成员身份，不具有取得本案所涉宅基地的法定身份。同时，根据该《申报表》显示无经办人签字，乡镇等政府未审批，地籍股的签章日期为2000年1月20日，时任被告局长的梁鹤富签字日期在2000年1月25日。也就是说被告在尚未履行完毕行政审批手续的情况下，就已将《土地证》制作出来，甚至可能已经交付给原告，同时该《土地证》没有登记证件编号，此种情形明显不符合常理，原告也有合理理由怀疑上述《土地证》的真实性。就此情形，原告作为利害关系人也曾要求被告核实并确认该《土地证》的真伪，并要求公开向第三人颁证的依据，但被告对原告上述请求并给予回应。根据以上事实，原告认为被告在向第三人颁证时并未告知相关利害关系人，只是在第三人起诉后，2020年5月18日庭审时才将《土地证》出示。在此之前，就连权利人杨海波都不知晓存在该《土地证》，否则杨海波不会在2007年6月11日，再出具将房产赠于杨爱红的《申明》，故应当在原告知道时开始计算诉讼时效。同时，第三人在进行变更登记时并不具备集体经济组织成员身份，所依据的《申请》及《协议》均系无效协议，故被告向第三人颁发《土地证》的行为不具有法律依据，应当确认为无效行政行为，而确认无效行政行为不受诉讼时效限制。虽然根据《土地证》显示制证日期为2000年1月18日，但目前并无证据显示被告在该日期就已将《土地证》颁发给第三人，而被告的行政行为也只有在将《土地证》颁发给第三人后才是真正作出。退一步讲，如果不能以原告知道《土地证》存在之日起计算诉讼时效，只有在此时才开始起算诉讼时效。也就是说原告起诉时，并无证据证实已经超过二十年的时效期间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”原告因不属于自身的原因耽误起诉期限，因此被耽误的时间不应计算在起诉期限内。故在本案起诉时并不超过诉讼时效。综上所述，原告为维护自身合法权益不受侵害，特诉至法院，请求：1、确认案涉《土地证》的真伪，并公开颁证的依据；2、确认被告向第三人颁发集体土地使用权证的行政行为无效；3、撤销被告向第三人所颁的集体土地使用权证书；4、诉讼费由被告承担。经本院向原告释明，原告后撤回了上述第1项、第2项诉讼请求。被告辩称：一、原告的起诉已超过最长二十年起诉期限，应依法裁定驳回其起诉。1、根据被告档案资料，被告于2000年1月18日向第三人颁发涉案集体土地建设用地使用证，涉案宗地登记于第三人杨德芬名下，而原告向法院提起诉讼的时间为2020年6月22日。因此，自2000年1月18日被告作出土地登记行政行为至2020年6月22日原告起诉，已超过了二十年的时间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的涉及不动产登记行政行为最长不超过二十年诉讼时效是绝对诉讼时效，不适用诉讼时效中止、中断、延长的规定，且未区分无效行政行为和有效行政行为，故原告以被告的行政行为属于无效行政行为，不适用最长二十年诉讼时效的观点不成立。被告认为，应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条规定，裁定驳回原告的起诉。二、原告诉请确认被告向第三颁发涉案土地使用权证的行政行为无效，无事实和法律依据。被告具有进行涉案土地使用权登记的主体资格。涉案土地使用权登记行政行为发生于2000年，应当适用当时生效施行的法律、法规。根据《中华人民共和国土地管理法》(1998年修订)第五条规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》[国务院令第(256)号]第五条规定，宝应县自然资源和规划局的前身宝应县国土管理局作为县级人民政府土地管理部门，具有进行集体建设用地使用权登记的职权，被告主体资格适格。2、涉案土地使用权登记行政行为发生于2000年，故涉案土地使用权登记程序应适用当时生效施行的土地登记程序，即《国家土地管理局土地登记规则》([1995]国土[法]字第184号)，该登记规则第六条规定，土地登记依照下列程序进行:(一)土地登记申请;(二)地籍调査;(三)权属审核;(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。经查，根据被告档案，被告按照上述程序办理涉案土地使用权登记，程序合法。综上，被告办理涉案土地使用权登记主体适格，程序合法，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定应认定行政行为无效的情形，原告该诉请无事实和法律依据，请求依法驳回。三、被告为第三人办理涉案土地使用权证事实依据充分，适用法律正确。1、根据被告档案，涉案土地原使用权人杨海波于1993年2月26日领取了建设用地使用权证，第三人杨德芬与杨海波是父女关系，杨海波因无力自建住房，由第三人杨德芬出资建房，双方自愿办理土地权属转让，签订了转让协议，并共同向被告申请登记，事实清楚。2、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定:非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第四十九条规定:接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。被告向第三人颁发涉案土地使用权符合上述规定，法律依据充分。四、被告为第三人办理涉案土地使用权证程序合法。涉案土地使用权登记于2000年，被告依法受理当事人申请进行地籍调查、权属审核、注册登记，颁发土地证书，登记程序符合当时生效施行的《国家土地管理局土地登记规则》([1995]国土[法]字第184号)第六条的规定，程序合法。综上所述，被告认为，原告的起诉已超过我国行政诉讼法规定的最长二十年诉讼时效，被告向第三人颁发涉案土地使用权证事实清楚，法律依据充分，程序合法，不属于无效行政行为。原告的诉请无事实和法律依据，请求依法驳回其起诉。第三人述称，三原告对被告核准杨海波与其女儿杨德芬宅基地使用权变更登记的行政行为，不具有原告起诉主体资格。具体理由如下：一、宅基地使用权人杨海波向被告请求核准用地权属变更登记，理由正当合法；二、被告所作行政行为，是核准其宅基地使用权的变更登记，并不涉及三原告的合法权益；三、农村宅基地不属于个人财产，不被继承，故三原告与被诉行政行为并不具有任何利害关系。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，被告曾向第三人杨德芬颁发《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地使用者为杨德芬，地址位于安宜镇花庄村倪庄组，土地用途为住宅，填发日期为2000年1月18日。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。该款所规定的系行政行为“作出”之日，而非“知道或者应当知道”行政行为作出之日。该款规定的含义是指，自行政行为作出之日起，经过二十年的期间后就不得再对行政行为提起诉讼。这一期间属于客观期间，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼，也会因超过二十年的最长诉讼保护期限，从而丧失寻求司法救济的权利。本案中，被告向第三人杨德芬颁发《集体土地建设用地使用证》，该证填发日期为2000年1月18日，该日即为行政行为作出之日。原告于2020年7月2日向本院提起诉讼，已经超过了二十年最长法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告杨德华、杨德惠、王晓萍的起诉。案件受理费未缴纳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  朱远军人民陪审员  刘 强人民陪审员  管武兴二〇二〇年八月二十日法官 助理  张 玮书 记 员  尤 娴