湖北省恩施市人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂2801行初6号原告张立梅，女，1952年9月16日出生，汉族，务农，住恩施市。委托诉讼代理人温道刚，男，1954年2月3日出生，土家族，退休教师，系原告同村村民，村委会推荐代理。被告恩施市新塘乡人民政府，住所地：恩施市新塘乡新塘居委会。统一社会信用代码：11422801011466148E。法定代表人袁铭芳，该乡乡长。委托诉讼代理人廖兆谦，该乡综治中心副主任。委托诉讼代理人李璐，湖北联信律师事务所律师。被告恩施市林业局，住所地：恩施市民族路29号，统一社会信用代码：11422801011465452N。法定代表人胡琳，该局局长。委托诉讼代理人胡胜，该局二级主任科员。委托诉讼代理人王萍，湖北施南律师事务所律师。第三人杨元菊，女，1964年2月23日出生，汉族，务农，住恩施市。委托诉讼代理人曹静，湖北领汇律师事务所律师。原告张立梅不服被告恩施市新塘乡人民政府（以下简称新塘乡政府）、被告恩施市林业局（以下简称市林业局）林地使用权属信访处理意见一案，本院于2020年3月16日受理后，依法追加杨元菊作为第三人参加诉讼，并适用普通程序公开开庭进行了审理。原告张立梅及其委托诉讼代理人温道刚，被告新塘乡政府的委托诉讼代理人廖兆谦、李璐，被告市林业局的委托诉讼代理人胡胜、王萍，第三人杨元菊及其委托诉讼代理人曹静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张立梅诉称，被告新塘乡政府以2008年11月7日恩施市人民法院《民事调解书》为依据，作出新塘政发【2019】59号《关于张立梅信访事项处理意见书》。该行政行为与《民事调解书》严重不符，非法剥夺原告承包经营多年的土地、林地经营权，现依法提起诉讼，请求判令：1、撤销恩施市新塘乡人民政府作出的新塘政发【2019】59号《关于张立梅信访事项处理意见书》。2、赔偿原告2019年26亩林地生态费。3、本案诉讼代理费4000元由被告承担。4、由被告补偿原告的其他经济损失。5、本案诉讼费用由被告承担。审理中，原告撤回了第2、3、4、5项诉讼请求。原告张立梅围绕诉讼请求向本院提交了以下证据：第一组证据：1、张柱岐《居民户口簿》一份。2、1995年张柱岐《土地承包经营权证》一份。3、2002—2004年张柱岐《农民负担卡》三份。4、2003—2004年张柱岐《农业纳税通知书》2份。证明：1、张立学原持有1984年的《自留山证》，其于1990年死亡，承包主体资格消灭。1995年，张立学的父亲张柱岐、妻子杨元菊分家后，按份额分别合法继承，承包主体资格分别变更为张柱岐和杨元菊。2、张柱岐与杨元菊自1995年分家至2009年林改，14年间两个家庭各自独立，土地、林地四至界址清楚，不交叉，不重复、相互无牵连。3、案涉“老屋后”林地系张柱岐分家后合法继承的份额，不属于杨元菊所有。4、村、支两委为保证张立学父母张柱岐、张绪芝生存权作出的分家处理意见公正合法。被告新塘乡政府对该组证据的真实性无异议，但认为与本案无关。该组证据与被告新塘乡政府作出的关于张立梅信访事项处理意见书》中确认的地块没有关系，1984年张立学的自留山证上已明确争议的地块属于张立学，与张柱岐无关。被告市林业局和第三人的质证意见同被告新塘乡政府。第二组证据，1、2001年—2002年张柱岐农特两税收据、农业税款退税凭证、完税证各一份。2、为母亲张绪芝治病的医药费发票、证明3份。3、2005年原村委会书记谭光碧证明1份。4、2005年12月13日龚家坪村委会《调查笔录》、《处理意见》各1份。5、2009年1月13日的《林权证》1份。6、2009年8月17日《人民调解协议》1份。7、被告提供的1984年7月22日张立学《自留山证》左上角说明内容：“张立学、张立梅系亲子（兄）妹，张立学死后，父母由张立梅夫妇养老，死后送老上山，前几年的农业税都是张立梅夫妇完成的，山林一并由张立梅夫妇经营管理”。证明：1、原告的父母张柱岐、张绪芝系原告赡养，土地山林由原告经营管理，并清偿了原告父母依法应当缴纳的税款和债务。2、林权证号为（2009）第00081号林地，是原告赡养父母后继承取得，已承包经营17年，不属于第三人所有。3、林权证是处理林权争议的主要依据，该《林权证》于2009年1月13日核发，生效在先，2009年8月17日达成的《人民调解协议》与林权证上确权的林地无关。4、恩施市法院调解确认《人民调解协议》无效。5、历届村委会的处理意见，张柱岐、杨元菊按同等份额继承张立学的承包经营权，原告继承父母的承包经营权，符合法律规定。被告新塘乡政府对原告提交的农特两税收据的真实性及证明目的有异议，收款人李永权的收条，并不是完税凭证。对农业税款退税凭证、完税证的真实性无异议，对证明目的有异议，认为农业税费与本案争议的应属于第三人的林地没有关系，第三人系依法继承其丈夫张立学的林地。对第二份证据有异议，其中2份证明仅由证明人出具，对医药费收据的真实性无异议，对证明目的有异议。该收据与本案无关，作为女儿为母亲治病理所应当，与本案争议地块无关。对第三份证据的真实性有异议。对村委会的《调查笔录》、《处理意见》、《人民调解协议》的真实性无异议，但均没有第三人在场，且没有第三人签字，对证明目的有异议。被告新塘乡政府依据《人民调解协议》，将应属于第三人继承的林地颁给了原告，后因《人民调解协议》并无杨元菊签字认可，经恩施市人民法院确认无效，故证据虽然真实，但已被法院确认无效。对《林权证》的真实性无异议，但此块林地应属第三人所有。对《自留山证》的真实性无异议，左上角的说明内容不清楚是谁写的，也没有注明签名和时间，该说明也不能剥夺第三人的继承权，故达不到原告的证明目的。被告市林业局和第三人的质证意见同被告新塘乡政府。被告新塘乡政府辩称，原告张立梅的起诉不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。2019年9月25日，被告新塘乡政府收到市信访转办原告反映有关林地争议的信访事项，经调查核实后于同年11月22日作出新塘政发【2019】59号《关于张立梅信访事项处理意见书》，是对原告信访事项在规定时间内进行处理的行为，并非可诉的行政行为，依法不属于《行政诉讼法》的受案范围。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。信访答复处理意见不属于人民法院司法审查的范围，原告如对信访处理意见不服，则应根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，按信访程序依法行使相应权利。二、被告新塘乡政府在处理原告信访案件过程中，并未实施侵犯原告合法权利的行为，也无证据证明被告新塘乡政府存在行政违法行为，故原告关于要求被告新塘乡政府赔偿其林地生态费的主张没有事实依据，依法不应得到支持。原告关于要求被告赔偿林地生态费以及律师服务费的主张均没有事实依据，而且其该类诉求既不是本案的审查范围，也不属于行政赔偿范围，原告混淆了行政诉讼法律关系与民事诉讼法律关系。故原告要求人民法院撤销被告新塘乡政府作出的信访答复处理意见书缺乏法律依据，且信访答复处理意见并不是行政行为，不属于《行政诉讼法》的受案范围，原告要求赔偿林地生态费、律师费以及其他经济损失均于法无据，应依法驳回原告的起诉。被告新塘乡政府在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据、2019年11月22日被告新塘乡政府作出的新塘政发[2019]59号《关于张立梅信访事项处理意见书》。证明：1、信访处理意见书系对原告的信访事项在规定时间内进行处理的行为，并非可诉的行政行为，依法不属于《行政诉讼法》的受案范围。2、信访答复处理意见不属于人民法院司法审查的范围，原告如对信访处理意见不服，应按《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，按信访程序依法行使权利。原告对不认可该组证据的证明目的，认为被告新塘乡政府适用法律依据错误，农村土地承包纠纷案件应适用民法通则、农村土地承包法、土地管理法等。被告新塘乡政府对最高人民法院的答复断章取义，如果信访答复意见影响了信访人实际权利义务的，人民法院应当依法受理。被告市林业局和第三人对该证据无异议。第二组证据、1、张立学的自留山证（1984年7月22日）。2、2008年3月14日，张立学的林权登记申请书。3、2008年4月24日，第三人的《集体林权登记申请审批表》。证明确权给张立梅的（2009）第000811号林权证原为杨元菊、张立学所有。原告认为该组证据缺乏真实性、合法性。信访意见是本案被诉的行政行为，被告自己举证，是无效证据。同一宗林地的其中一块已经确权给杨元菊，不能证明原告林权证上登记的山林是杨元菊的，达不到被告的证明目的。被告市林业局和第三人对该证据无异议。第三组证据、1、2009年8月17日，王洪云、张霞签订的《人民调解协议》。2、2018年11月7日，恩施市法院作出的（2018）鄂2801民初5208号民事调解书。证明：1、王洪云与张霞于2009年8月17日签订的《人民调解协议》确认无效。2、将原属于张立学1984年自留山证中的其中一块山林（林权证号：（2009）第000811号）确权给原告缺乏事实和法律基础。3、该林地应为张立学、杨元菊所有。原告对组证据中的调解书无异议，对其他证据的真实性有异议。认为原告的林权证颁发在前，调解协议在后，其中条款属于遗赠关系。民事调解书的时间和内容是对遗赠关系无效的确认，不是对林权证权属无效的确认，被告扩大了调解书的范围，且与原告林权证上登记的山林无关。被告市林业局和第三人对该证据无异议。被告市林业局辩称，被告市林业局并不是新塘政发【2019】59号《恩施市新塘乡政府关于张立梅信访事项处理意见书》的作出机关。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，原告将市林业局列为被告，不符合法律规定。其次，信访条例第三十条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”。新塘政发【2019】59号《信访事项处理意见书》属于信访处理意见，原告不服，只能向上一级行政机关申请复查，不能直接向人民法院起诉。第三，被告市林业局不是为农户发放生态公益林补助的兑现责任人，没有为原告发放公益林补偿款的义务。根据恩市林生办[2019]2号《恩施市生态公益林建设工作领导小组办公室关于兑现2019年度生态效益补偿及天然林停伐管护补助资金的批复》规定：“……市生态公益林建设工作领导小组办公室同意各乡镇办大峡谷风景区管理处按照《湖北省生态公益林管理办法》的规定，兑现2019年度公益林补偿资金”。即使原告有生态公益林补偿，也应当由被告新塘乡政府负责。第四，根据恩施市人民法院（2018）鄂2801民初5208号《民事调解书》，将2009年8月17日由杨元菊与王洪云签订的《人民调解协议》确认为无效。因此，原告根据被确认为无效的协议所享受公益林补偿不能够再继续享受。原告起诉要求撤销的信访处理意见并非由市林业局作出，市林业局也非农户个人公益林补偿款的兑现主体，应依法驳回原告对市林业局的起诉。被告市林业局在法定期限内向本院提交了以下证据：《恩施市生态公益林建设工作领导小组办公室关于兑现2019年度生态效益补偿及天然林停伐管护补助资金的批复》一份。证明原告所在村的公益林补偿资金发放由所在的村、乡、人民政府负责。原告对该证据的真实性无异议，认为是新塘林业站负责办理，先从原告处退款，然后转到第三人，因林业站属于市林业局的下属机构，故原告起诉市林业局。被告新塘乡政府和第三人对该证据无异议。第三人杨元菊述称，1、根据《信访条例》第三十四条规定，原告就被告新塘乡政府的处理意见，应当先向上级机关请求复核，而不是直接向人民法院起诉。2、根据最高人民法院2015年12月12日对湖北省高级人民法院的答复，本案不属于人民法院受理范围。3、被告新塘乡政府告的信访答复系对此前给第三人发放补贴款的解释说明，其本身未侵犯原告任何权利，该行为并非实际意义上的行政行为，若认为发放补贴款的行为侵犯了其合法权益，也应当就该行为提起诉讼，而并非对本案的答复意见提起诉讼。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，对原告提交的第一组证据的真实性予以认定，对原告提交的第二组证据中的第1、3、4、5、6、7份证据的真实性予以认定，第2份证据因证据的形式不符合法律规定，本院不予采信，对二被告提交证据的真实性均予以认定，对证明目的有异议的证据，本院按照认证一般规则，结合庭审陈述，综合认定其证明目的。经审理查明，原告张立梅与张立学（于1990年死亡）系兄妹关系，其父母为张柱岐、张绪芝，第三人杨元菊原系张立学妻子，均系新塘乡龚家坪村长湾村民。1984年7月22日，恩施市人民政府核发户名为张立学的《自留山证》，登记人口5人，登记的山林小地名分别为：“屋后坡”、“椿树堡”、“旁边坡”。1990年张立学死亡后，其父母张柱岐、张绪芝由原告张立梅及其丈夫王洪云赡养，并负责交纳农特两税等。第三人杨元菊携女未继续在长湾生活。为此，2005年龚家坪村委会将自留山证中“屋后坡”林地的西边指给张柱岐、东边指给杨元菊经营管理。后林权制度改革，2008年4月27日，原告丈夫王洪云就案涉“老屋后”林地申请林权登记，2009年1月13日，原告张立梅获颁《林权证》，林权证号为（2009）第000811号，面积26亩。2009年8月17日，王洪云与第三人之女张霞在恩施××乡龚家坪村民委员会人民调解委员会的主持下达成《人民调解协议》，内容为：杨元菊之女张霞、张美林回长湾安家，王洪云将承包原张柱岐的山林、土地无偿给张霞、张美林，以房屋修起为准。2018年11月7日，第三人杨元菊起诉张立梅、张霞及第三人龚家坪村委会，要求确认《人民调解协议》无效。本院审理后作出（2018）鄂2801民初5208号民事调解书，确认协议人王洪云、张霞于2009年8月17日达成的《人民调解协议》无效。2019年9月25日，原告张立梅反映未领到公益林补偿款，通过信访途径要求调查解决。被告新塘乡政府于2019年11月22日作出新塘政发[2019]59号《关于张立梅信访事项处理意见书》，主要内容为：2009年信访人张立梅与杨元菊因山林发生纠纷，同年8月17日，信访人的丈夫王洪云（2014年已病故）与杨元菊之女张霞在新塘乡龚家坪村民委员会人民调解委员会的主持下，达成人民调解协议。2009年林权制度改革时，林改工作人员根据2005年龚家坪村委会处理意见和2009年8月17日签订的人民调解协议书将原张立学1984年自留山证中的其中一块山林确权给张立梅，林权证号为（2009）第000811号。2018年11月7日，恩施市人民法院作出（2018）鄂2801民初5208号民事调解书，确认2009年8月17日签订的人民调解协议书无效。根据《恩施市集体林权制度改革实施方案》（恩施市办发[2007]23号），林权的确权依据是自留山证和有关协议书、裁决书，同时根据林权制度改革有关政策解答第二条已划定给农户的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回的规定，新塘乡政府将林证字（2009）第000811号林权证面积26亩（即“老屋后”林地）的生态补偿自张立梅调整至杨元菊。故对原告的信访请求，被告新塘乡政府不予支持。并于当日邮寄送达给原告。另查明，第三人杨元菊2009年获颁的林权证登记的小地名为“小径口”。审理中，第三人认为其林权证上登记的“小径口”四至与1984年自留山证一致，原告林权证上登记的“老屋后”在第三人林权证范围，系重复登记。原告认为，“老屋后”林地系1984年自留山证登记的“屋后坡”部分林地与“旁边坡”林地合并后更名。“小径口”系1984年自留山证登记的“屋后坡”部分林地与“椿树堡”林地合并后更名，与第三人的林权证登记范围不交叉，各自独立。被告新塘乡政府认为案涉林地应登记在第三人名下。本院认为，原告张立梅要求撤销被告新塘乡政府作出的《关于张立梅信访事项处理意见书》，本案已作出（2020）鄂2801行初6号行政判决，因被告市林业局并非作出该行政行为的行政机关，故市林业局不是本案的适格被告，本院向原告释明后，原告仍不同意变更，据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，裁定如下：驳回原告张立梅对被告恩施市林业局的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  张 玲人民陪审员  张友新人民陪审员  王清国二〇二〇年八月十八日书 记 员  刘九江