浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行初180号原告陆春莲，女，1960年7月25日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人刘长鸣,北京李晓斌律师事务所律师。委托代理人陈磊，北京李晓斌律师事务所实习律师。被告金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。出庭行政负责人吴冠频，副区长。委托代理人林明，浙江思大律师事务所律师。被告金华市婺城区人民政府城西街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区中山西路199号。法定代表人池吉平，主任。委托代理人程建青，浙江泽铭律师事务所律师。原告陆春莲与被告金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市婺城区人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道）行政协议一案，本院于2020年1月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告陆春莲及其委托代理人刘长鸣、陈磊，被告金华市婺城区人民政府的行政负责人吴冠频、委托代理人林明，被告金华市婺城区人民政府城西街道办事处的法定代表人池吉平、委托代理人程建青到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月24日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告陆春莲起诉称：一、二被告对原告房屋所在地进行征收。原告为金华市婺城区城西街道西郊村村民，在西郊村新村拥有一套住房。2019年6月12日，婺城区政府发布婺城区人民政府关于高铁新城区块（一期）旧城改造房屋征收范围公告（婺区政告（2019）1号，以下简称征收范围公告），原告的房屋在征收范围内。二被告随后对征收范围内的房屋进行征收，指派工作人员进行宣传、调查、签约等工作，城西街道还专门进行招投标，由中标的金华纳百建设有限公司协助征收。二、二被告未依照法定的征收程序进行征收，以收购代替征收。二被告在征收过程中，未依照法定的征收程序，公布征收补偿方案，听取村民的意见等，而是直接强迫村民签约。村民一直以为是二被告在进行征收。但直到9月末，村民才陆续得知，大家是与金华市婺城区城乡建设投资集团有限公司（以下简称城投公司，由金华市婺城区财政局出资设立）签订的收购协议。虽然该项收购协议名义上的签订主体是城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，不是城投公司企业自主商业行为，且在收购涉案区域房屋时，二被告及其工作人员参与收购行为，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性，不是民事行为。二被告正是通过这种名义上的“收购”代替征收，规避法定的征收程序，规避司法审查监督。依据《最高法发布审理行政协议案件的司法解释》第四条第二款之规定，本案属于行政诉讼的受案范围。三、在征收过程中被告存在欺诈、胁迫等行为。西郊村并不是老房、危房，而是整齐有序的新房，村民大多并不希望拆迁。在村民拆迁意愿不强的情况下，二被告为了尽快完成任务，采取了如下欺诈、胁迫的方式：1、2019年6月下旬开始，二被告在村中路灯、电线杆上共挂5个高音喇叭，全天24小时播放拆迁宣传，全然不顾村民的日常休息。2、2019年6月20号左右，二被告让婺城区综合行政执法局的工作人员来到新区，在新区沿街底商贴责令限期拆除通知书，表达如果不同意签协议，就必须限期关业拆除，不允许继续经营，不少村民被迫签约。3、2019年7月初，对于几户态度坚决，表达不同意签协议的村民，二被告将几台大型的挖掘机开到相关村民房屋处，把挖臂顶到房顶，表示不签协议就直接把房子拆掉，村民被迫签订协议。4、在整个签约过程中，二被告反复和村民表达，你们房子都有违建的地方，若不签约马上就把违建部分拆掉，不给任何补偿，如果现在签约，那么违建部分还能给予一定奖励。在看到挖机就停在村口的情况下，许多村民因害怕被迫签约。四、二被告协议签订过程中违反了行政法中的信赖保护原则。在第三点所述的情况下，二被告在具体签约时，提供的协议都是未经填写或是用铅笔填写的空白协议，并且不让村民协议的具体完整内容，直接将多份协议翻到最后的签字页让村民签字。村民签完后，二被告以他们拿回去盖章等理由拿走全部协议，导致村民至今手中未有协议，亦不知道协议的真实情况。五、二被告组织签订的协议明显显失公平。其在组织签约的过程中，对于家庭（不管是否分户）只要在××村××村××房，就必须捆绑在一起进行拆迁。即对旧村的房屋不再进行安置，把其面积折算到新村的房屋中，抵顶新村房屋中其认为是违建的部分，这导致大量老村居民没有安置房屋。同时，根据后续部分村民得到的实际补偿价格，折合每平方米仅一千余元，远远低于周边每平方米一万七千元左右的房价。若按协议执行，村民损失巨大。综上所述，基于行政法行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则，为维护原告的合法权益，提起诉讼。诉讼请求：1、确认二被告以收购代替征收的行政行为违法；2、撤销金华市婺城区城乡建设投资集团有限公司代替二被告与原告签订的房屋收购补偿协议。3、本案诉讼费用由二被告承担。在庭审过程中，原告当庭撤回第1项诉讼请求。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1、婺城区政府关于高铁新城区块（一期）旧城改造房屋征收范围的公告；2、高铁新城城西街道西郊征迁工作协调小组临时协调小组临时党支部红色网格图；证据1-2共同证明二被告负责案涉西郊村征迁工作，是本案的适格被告。3、房屋收购补偿协议（空白协议并且签约后未给原告一份），证明：1、二被告委托城投公司签订收购协议，以收购代替征收。2、协议签订时为空白协议3、协议是在征收协议基础上进行的简单修改，具有迷惑性。4、高音喇叭、挖掘机拆招牌、挖掘机拆房照片；5、责令限期拆除（改正）通知书；证据4-5共同证明二被告采用各种手段迫使村民签订协议。6、证人证言，证明：1、村民不是自愿，是在受到二被告欺骗、胁迫的情况下签订的空白协议；2、签完后协议全部被拿走，原告手中没有协议；3、村民一直以为是和被告签订的征收协议，不知道实际是与城投公司签订的收购补偿协议。7、婺城区城西西郊社区潘里、七里殿新区选择拆除单位招标中标候选人公示、中标结果公示，证明2020年1月，城西街道作为招标人对原告所在的潘里、七里殿两个新区的拆除单位进行招标；城西街道实际负责两个新区的征迁工作。8、西郊两个新村腾空拆除总动员、婺城区干部大会后首个冲锋号嘹亮吹响的报道，证明西郊四个老村和潘里、七里殿新村同时启动征迁工作，二被告的领导干部在推进两个新村的征迁工作。9、金华市西郊单元、乾西单元控制性详细规划（草案）公告，证明2019年12月金华市自然资源和规划局已经将原告所在的潘里、七里殿两个新村纳入新的城乡规划，规划从三类居住用地变成中小学用地，证明二被告等政府机关在主导征迁工作。10、致西郊居民的一封信、婺城区西郊区块房屋征迁腾空验收单，证明被告城西街道负责潘里、七里殿两个新村的征迁工作。11、西郊社区城中村改造相关情况汇报，证明二被告负责征迁工作，委托城投公司进行收购。被告婺城区政府辩称，一、答辩人作为本案被告主体不适格。原告诉称的建筑物并不属于征收范围，答辩人也未作出征收决定，表明收购行为并非基于答辩人的行政管理或公共服务。即便假设《房屋收购补偿协议》为行政法律意义上的行政协议，但答辩人既非该协议的签订主体，也未委托金华市婺城区城乡建设投资集团有限公司签订该协议，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，答辩人并非本案适格的被告主体。二、《房屋收购补偿协议》应受民事法律关系调整。鉴于《房屋收购补偿协议》的内容也未体现任何行政法上的权利义务。故，从协议主体、内容，结合原告基于同一事实、同一诉讼标的的案件已在婺城区人民法院作为民事案件受理等情况分析，本案非行政诉讼受案范围，而应由民事法律关系进行调整。同时，也应在婺城区人民法院就同案案件作出裁判后，再行处理本案。三、原告主张撤销证据不足。无论是《中华人民共和国民法总则》还是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，均依法规定原告对于其主张的撤销事由应尽到举证责任，原告现提交的具有利害关系的证人证言不足以佐证其主张。四、原告诉讼目的的非正当性。从原告起诉状内容分析，原告实质是对收购对价不满足，而要求撤销有效协议。在收购的转让对价与现有补偿规定、政策、标的物价值相符的情况下，法院应当充分考量原告提起本次诉讼的实质目的，以判定其提起行政诉讼目的是否存在合法性。综上，答辩人并非本案适格被告主体，且原告证据不足以佐证自身主张，请求驳回原告的诉讼请求。被告婺城区政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、婺区政告（2019）1号《金华市婺城区人民政府关于高铁新城区块（一期）旧城改造房屋征收范围的公告》、婺城区高铁新城区块旧城改造一期国有土地上房屋征收范围图；2、金华市婺城区城西街道西郊区块征迁范围红线图；证据1-2共同证明本案所涉建筑物并非征收范围，婺城区政府并非本案适格被告。被告城西街道答辩称：一、答辩人未对潘里新村的房屋进行征收。婺区政告(2019)1号公告是婺城区人民政府关于高铁新城区块(一期)旧城改造范围国有土地上房屋征收与补偿的公告，与本案被收购房屋并无关联。原告七里殿新村的住房也不在金华市婺城区城西街道西郊区块征迁范围红线图内，所以答辩人没有对原告七里殿新村的房屋实施征收行为。二、答辩人不存在以收购代征收的行为。答辩人虽然是征收范围的征收执行人和城中村改造的工作主体，实施征收的地块是婺城区西郊社区的河盘桥、孙司、闻家、潘里老村等4个自然村的城中村改造，不包括潘里新村、七里殿新村。潘里新村的房屋收购是城投公司的民事行为，并非是答辩人的征收行为。因原告混淆了征收的区块，也混淆了征收和收购的事实，把征收主体当成了收购主体，错误的得出了以收购代征收的结论。三、原告与婺城区城投公司签订的《房屋收购补偿协议》真实、合法有效。婺城区城投公司是独立的民事主体，其为配合金华高铁新城的建设，自愿履行为公共利益服务的社会职能，对潘里新村的房屋进行收购。因原告位于潘里新村的房屋是集体土地上的建筑物，且没有不动产登记证书，与市场上的商品房价格不具有可比性；为确定房屋价值，在收购时进行了房屋的价值评估，并给予相对应的补偿，已实现了原告房屋的价值利益。《房屋收购补偿协议》是收购人与被收购人两民事主体之间签订的民事协议，双方是在平等、自愿、协商一致的基础上签订，不存在签订空白协议、欺诈等事实。另，原告的安置利益已在潘里老村的安置补偿中实现。为此，原告主张撤销《房屋收购补偿协议》的证据不足。《房屋收购补偿协议》应受民事法律关系调整，协议的内容未体现任何行政法上的权利义务。故，从协议的主体、内容并结合原告基于同一事实、同一诉讼标的的案件已向婺城区人民法院起诉的事实，本案非行政诉讼受案范围，而应由民事法律关系进行调整。请求驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。被告城西街道在举证期限内向本院提交以下证据：1、金华市婺城区城西街道西郊区块征迁范围红线图，证明原告的潘里新村未列入本次征迁范围。2、房屋收购补偿分户评估报告、城西街道西郊潘里、七里殿两个新村《房屋收购补偿协议》，证明原告与城投公司双方约定的房屋收购等事实。3、营业执照复印件，证明城投公司的收购主体资格。经庭审质证，被告婺城区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对原告待证目的有异议，因为该组证据材料反映出，婺城区政府的征收范围是不包含本案争议的收购房，从而进一步证明了区政府与本案争议的收购行为无关，不是适格的被告。对证据2的真实性、合法性无异议，关联性以及待证目的有异议。因本案争议为房屋收购行为，并非征收行为。故原告所举的证据与本案是无关的。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，原告所举的协议并非完整协议，且来源不明确，不能够证明原告待证的目的。对证据4、5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，并不能够证明与婺城区政府有关，且从证据本身来分析，正常的设施和执法措施也不能证明原告待证目的。证据6不符合法定的证据形式要件，证人应该出庭作证。且从书面证言分析证人的身份均与案件处理结果存在极大的利害关系，证人证言存在较大的主观倾向性，不能够全面反映事实，无证据效力。证据7-11不能证明婺城区政府存在委托收购的行为，即便婺城区政府领导参与会议或者知道也表明了对城西街道等单位工作的支持，也不能仅凭这些证据来证明婺城区政府对本案房屋收购存在委托行为。被告城西街道对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1、2真实性、合法性没有异议，不能证明原告的房屋已经列入该征收区块内，也不能证明二被告是本案适格的被告。证据3三性均有异议，从该收购补偿协议的文字上看与城投公司的正式收购协议是一致的，但是在第5页上有一处修改，所以这份收购补偿协议是一份作废的协议，也不能证明是征收协议的基础上修改的，亦不能证明是以收购协议来迷惑原告。证据4中虽然有高音喇叭和挖掘机的照片，但是不能达到原告的证明目的，作为农村村镇的高音喇叭，平时是作为宣传政策和娱乐内容，虽然在期间对收购内容也通过喇叭进行了传播，反而可以证明被收购方通过高音喇叭是知道该收购内容的。证据5没有看到原件无法质证。证据6的证人多数都是该系列案件的当事人，与本案存在关联不具有证明效力，同时证人应该当庭接受质询。证据7的三性没有异议，证明目的有异议，该2组证据只能证明对收购以后的房屋进行了拆除，拆除单位的招标不是征迁工作的招标。证据8中的新闻稿是新闻单位在没有全面了解征收和收购区别的情况下，单方发出的一个宣传，不是对收购或者征收的认定报告。对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议，但是证明目的有异议，不能证明被告等机关在主导征迁，仅仅是一个规划的草案写在征求意见中。对证据10的真实性没有异议，证明目的有异议，该内容实际上是对前期工作的一个总结，对两个新区收购的一个腾空宣传。收购单仅仅用于被征收区块的房屋征迁腾空适用，不适用于潘里新村两个村的腾空。证据11三性有异议，从内容上看2个新村的住户为227户，与代理人掌握的不相同；该证据作为情况汇报，正常来说应当列明汇报人，但是该份证明既没有汇报主体也没有汇报落款，是一份非法证据。原告对被告婺城区政府提交的证据发表质证意见如下：该证据不能达到被告的证明目的，因为整个高铁新城的规划完全包含了原告房屋所在的区域，要实现整个规划的控制，对原告房屋所在的片区进行征迁是必然的。事实也证明，现在原告房屋所在的区域，全部实行了非法的拆迁。另外，公告的征收范围内并没有将潘里、七里殿这两个新村等其他的集体土地进行标注并进行排除。而且从整个范围来看，是统一的规划，两个自然村在这个范围之内是应有之义。西郊区块征迁范围红线图是老区的范围，与核心区当前是没有关系的，而本案所涉的是新区范围。该两组证据不能证明婺城区政府对新区没有进行拆迁，而且在拆迁的基础上其又让城投公司签订了空白协议，然后又把协议全部拿走。希望能够让被告向原告提供一份协议。被告城西街道对被告婺城区政府提交的证据无异议。原告对被告城西街道提交的证据发表质证意见如下：关于证据1，即使能证明案涉房屋不在该拆迁范围内，但是结合潘里新村被拆迁的情况，刚好证明这两个村的拆迁是违法的。协议及相关的补充协议，事实上是两被告让城投公司来签订的，相当于收购代替征收。签订的是空白协议，而且协议全部被拿走，原告手里面到现在都没有协议。请求法院要求被告给原告协议。证据2能够证明二被告征迁行为违法。证据3，城投公司系婺城区财政局投资的婺城区的国有独资企业。被告婺城区政府对被告城西街道提交的证据无异议。经审查，本院对原告提供的证据1-5、7-11的真实性予以确认，证据6中出具证言的证人未到庭接受询问，对该证据不予确认。对二被告提交的证据真实性均予以确认。经审理查明：2019年6月24日，甲方房屋收购实施单位城投公司与乙方陆春莲签订《房屋收购补偿安置协议》一份，载明了乙方同意位于××村××幢××单元的房屋由甲方收购补偿安置等事宜。城投公司系国有独资有限责任公司。在开庭审理过程中，被告城西街道明确系其委托城投公司签订该协议。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告起诉要求撤销案涉《房屋收购补偿安置协议》，该协议签订双方系原告与城投公司。在庭审过程中，婺城区政府明确其没有参与房屋征收、收购或委托城投公司进行征收、收购，而城西街道确认系其委托城投公司与原告签订了案涉协议。结合原告举证用以证明城西街道负责案涉区块征迁工作的西郊社区潘里、七里殿新区选择拆除单位招标中标候选人公示、中标结果公示、致西郊居民的一封信、婺城区西郊区块房屋征迁腾空验收单等证据，可以认定系城西街道委托城投公司签订案涉协议的事实。因此，原告以婺城区政府为被告提起本案行政诉讼缺乏事实根据和法律依据，针对婺城区政府的起诉应予驳回。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，中级人民法院管辖的是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。城西街道是本案唯一适格被告，本案依法不属于本院一审管辖范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院金华市婺城区人民法院管辖。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，裁定如下：本案移送浙江省金华市婺城区人民法院审理。本裁定一经作出即生效。审 判 长 单晓剑审 判 员 徐青雅审 判 员 虞 行二〇二〇年八月十二日代书记员 杜 娟?*ArabicDash?-14-??*ArabicDash?-13-?