郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）豫71行终213号上诉人（一审原告）丁存德，男，1974年2月6日出生，汉族，住河南省荥阳市。委托代理人柯余海，河南良仁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）荥阳市公安局，住所地荥阳市繁荣街1号。负责人张毅凡，该局政委。委托代理人常亚东，该局工作人员。委托代理人张丽红，该局工作人员。被上诉人（一审被告）郑州市公安局，住所地河南省郑州市金水区北二七路110号。法定代表人马义中，该局局长。委托代理人仲慧，该局工作人员。委托代理人陈仁杰，该局工作人员。上诉人丁存德诉被上诉人荥阳市公安局、郑州市公安局行政处罚及行政复议一案，丁存德不服郑州铁路运输法院作出的（2020）豫7101行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人丁存德及其委托代理人柯余海，被上诉人荥阳市公安局的委托代理人常亚东、张丽红，被上诉人郑州市公安局的委托代理人仲慧、陈仁杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：荥阳市公安局于2019年9月28日作出荥公（豫）行罚决字〔2019〕10944号《行政处罚决定书》，决定对丁存德以扰乱单位秩序行政拘留十日。郑州市公安局于2019年12月30日作出郑公复决字（2019）184号《行政复议决定书》，认为荥阳市公安局对丁存德作出的行政拘留十日的处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、裁量适当，决定维持荥公（豫）行罚决字〔2019〕10944号《行政处罚决定书》。郑州铁路运输法院一审查明，丁存德系荥阳市豫龙镇黑张村村民，因反映要求享有村民待遇的问题向豫龙镇政府信访，2017年7月5日豫龙镇政府作出《信访事项处理意见书》，丁存德不服该意见，申请复查，2017年8月11日，荥阳市复查办出具退办函，退回重办。2018年4月8日，豫龙镇政府重新作出《信访事项处理意见书》，告知丁存德一家四口人不能享受该村民组其他村民征地补偿款分配同等待遇，并建议其通过法律途径解决。2019年3月召开“两会”期间，丁存德于3月6日、8日、13日三次到国家信访局反映其信访问题被登记。2019年9月“七十周年”国庆前期，丁存德再次前往国家信访局信访，9月25日国家信访局告知其“向荥阳市政府反映，要求复查并出具复查意见。如需向国家信访局反映，可通过写信和网上投诉等方式。”在此情况下，丁存德又于9月26日、27日到国家信访局重复信访并被登记。2019年9月28日荥阳市公安局接到报警称，豫龙镇黑张村村民丁存德多次到国家信访局重复上访并被登记，涉嫌扰乱国家工作机关单位秩序。同日，荥阳市公安局受理案件并制作了受案登记表，并分别对丁存德、蒋红星、王喜伟、张鹏飞等人进行了询问调查，证实上述丁存德多次去国家信访局信访的事实。2019年9月28日，荥阳市公安局对丁存德制作了询问笔录和行政处罚告知笔录。同日，荥阳市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出荥公（豫）行罚决字〔2019〕10944号《行政处罚决定书》，决定对丁存德以扰乱单位秩序行政拘留十日，并直接送达丁存德且采取了拘留措施。丁存德不服该处罚决定，于2019年10月10日向郑州市人民政府行政复议办公室申请行政复议。同日，郑州市人民政府行政复议办公室受理后，于10月12日转送郑州市公安局，荥阳市公安局于10月24日提交了行政复议答复书。因案情复杂，复议期限延长三十日，2019年12月30日，郑州市公安局作出郑公复决字（2019）184号《行政复议决定书》。丁存德仍不服，提起本案行政诉讼。郑州铁路运输法院一审认为，本案是对丁存德提出的行政诉讼进行审理，其提出的赔偿请求，在一审法院（2020）豫7101行赔初8号案件中审理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”依据上述规定，荥阳市公安局作为丁存德居住地公安机关，有权对其违反治安管理的行为进行处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定扰乱单位秩序的行为，表现为扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。本案中，丁存德因反映要求享有村民待遇的问题，于2019年3月“两会”期间，连续到国家信访局进行非正常信访被登记，2019年9月国庆前夕，在国家信访局告知其“向荥阳市政府反映，要求复查并出具复查意见。如需向国家信访局反映，可通过写信和网上投诉等方式”的情况下，再次到国家信访局信访被登记，其行为扰乱了机关单位正常的工作秩序。荥阳市公安局在对丁存德非正常信访的事实进行审查、认定和作出处罚的过程中，取得了信访情况报告、信访处理意见书、对豫龙镇政府工作人员和黑张村村委干部的询问笔录等证据，以上证据已经形成证据链条，彼此之间相互印证，共同证明了上述事实。荥阳市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，依法履行了受案、询问、调查取证、权利告知、处罚告知、作出处罚、执行等行政程序，办案程序合法。综上，荥阳市公安局作出荥公（豫）行罚决字〔2019〕10944号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，郑州市公安局具有审查并作出相应复议决定的法定职责。郑州市公安局在受理丁存德的行政复议申请后，进行了书面审理，在法定期限内作出了行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持荥阳市公安局作出的行政处罚决定。该行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。综上，丁存德的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁存德的诉讼请求。丁存德不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院认定事实不清。上诉人向北京国家信访局信访符合法律规定，系正常信访，上诉人在“两会”期间上访，无非是寻求关注，希望村民待遇问题得到落实，上诉人在信访过程中没有哄闹、冲击国家机关等行为，一审法院认定此次信访构成非正常信访理由不能成立，上诉人不存在扰乱国家机关秩序的行为；2.一审法院裁判错误。上诉人正常信访，荥阳市公安局却以扰乱国家机关秩序为由对上诉人拘留，郑州市公安局维持拘留决定，侵害了上诉人的合法权益，一审法院没有核实清楚相应事实即驳回了上诉人合法诉求，裁判错误。综上，请求二审法院：1.依法撤销原判，发回重审或者依法改判；2.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。荥阳市公安局答辩称，丁存德以解决村民待遇问题，分别于2019年3月和9月多次到北京信访，扰乱了国家信访局以及丁存德户籍所在地的镇政府等多部门、机关的工作秩序，该违法行为事实清楚、证据确凿，一审判决认定事实清楚，程序合法，内容适当，请求驳回上诉，维持原判。郑州市公安局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人丁存德向本院提交了以下材料作为新证据：1.2019年4月1日证明两份，证明上诉人与其所在的黑张村二组达成协议，黑庄村二组同意上诉人依法享有责任田及农村土地收益分配权；2.2019年6月13日信访事项处理意见书一份，证明上诉人与荥阳市豫龙镇人民政府达成协议，豫龙镇人民政府同意为上诉人在黑庄村西指定一处两亩土地由其耕种，但上述土地分配给上诉人耕种一季之后又无故收回，为此上诉人再一次通过上访来寻求解决。二被上诉人认为上述两份证据并非新证据。本院认为上诉人提交的两份证据均形成于一审诉讼前，系上诉人在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，不属于新证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，丁存德因反映要求享受村民待遇问题，于2019年3月全国“两会”期间和2019年9月国庆前夕，连续到国家信访局信访，在国家信访局于2019年9月25日告知其“向荥阳市政府反映，要求复查并出具复查意见。如需向国家信访局反映，可通过写信和网上投诉等方式”后，又于同年9月26日、27日到国家信访局重复信访，其越级信访、重复信访的行为不是正常信访行为，违反了《信访条例》的相关规定，扰乱了单位正常工作秩序。荥阳市公安局在调查取证后对丁存德作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。郑州市公安局作出的行政复议决定维持上述行政处罚决定，符合法律规定。一审判决驳回丁存德的诉讼请求并无不当。丁存德的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丁存德负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴林轶审 判 员  李建锋审 判 员  李小菲二〇二〇年八月十四日法官助理王彦方代理书记员  晁冬华附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。