江苏省泰州市海陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1202行初44号原告潘加才，性别××年××月××日生，××族。被告兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰收路261号。法定代表人孙广周，副局长。出庭负责人黄金军，副局长。委托代理人杨雨明（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。被告兴化市人民政府垛田街道办事处，住所地兴化市景盛路2号。法定代表人刘震祥，主任。出庭负责人殷俊，副主任。委托代理人王国富（特别授权），兴化市垛田法律服务所法律工作者。被告兴化市住房和城乡建设局，住所地兴化市长安中路。法定代表人陈建中，局长。出庭负责人翁利荣，副局长。委托代理人徐建庆（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。委托代理人杨有志（特别授权），该单位工作人员。被告兴化市公安局，住所地兴化市中和路。法定代表人刁德林，局长。出庭负责人姚建云，副局长。委托代理人刘兴（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。第三人兴化市人民政府，住所地兴化市拥绿园路1号。法定代表人方捷，市长。委托代理人顾建湖（特别授权），江苏兴华人律师事务所律师。委托代理人龚建波（特别授权），该单位工作人员。原告潘加才诉被告兴化市综合行政执法局、兴化市人民政府垛田街道办事处、兴化市住房和城乡建设局、兴化市公安局、第三人兴化市人民政府城建行政强制一案，于2020年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月21日立案后，于2020年2月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日、2020年7月1日公开开庭审理了本案。原告潘加才，被告兴化市综合行政执法局（以下简称执法局）的出庭负责人黄金军及诉讼代理人杨雨明，被告兴化市人民政府垛田街道办事处（以下简称街道办）的出庭负责人殷俊及诉讼代理人王国富，被告兴化市住房和城乡建设局（以下简称住建局）的出庭负责人翁利荣及诉讼代理人徐建庆、杨有志，被告兴化市公安局（以下简称公安局）的出庭负责人姚建云及诉讼代理人刘兴，第三人兴化市人民政府（以下简称市政府）的诉讼代理人顾建湖、龚建波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘加才诉称，2019年8月6曰，执法局向其邮寄兴综执限字[2019]AF02号限期拆除决定书，责令于2019年8月9日18时前自行拆除。2019年8月8曰，执法局向其邮寄兴综执强催字[2019]AF02号督促催告书。2019年8月9日上午在没有自行拆除到期前，原告房屋被强行拆除。本案实际情况是1983年潘国X申请宅基地，获得镇里批准建设于1984年建成，从未发生违建处罚。现南侧平房及院墙均是在2008年前建成，北侧2010年4月旧房改造，经村里批准建楼房，向村里交纳了旧房改造费。从未有过关于违建的说法。目前恰逢拆迁，在另案中已证实杨花周边和杨花村部分土地征收。涉案地块的房屋搬迁补偿方案中明确有符合享受宅基地政策的农民自建住宅因规划冻结未能办理建房手续的规定。请求依法查明事实，判决确认街道办于2019年8月9日上午在限期拆除决定书期间强行拆除原告房屋的行为违法，并判令被告承担本案诉讼费用。原告潘加才向本院提供了下列证据：1、潘国X户口登记表，证明潘国X系原告父亲，潘国X符合一户一宅，原告继承其房产；2、兴化市规划局于2018年10月22日出具的《关于杨花及兴姜河东路道路建设工程房屋征收项目未经登记的建筑认定和处理》，证明原告房屋客观存在，符合一户一宅，被标注为征收编号A55；3、原告弟弟潘某,4出具的证明，证明原告支付旧房改造费，陪原告去缴费；4、村、镇出具的情况说明复印件，证明2012年之前规划冻结，同时期建房村里同意即可，原告也是一批一起交钱，情况说明上的8个人均为2012年拆迁户，原告为2018年拆迁户；5、手机短信截屏，证明原告报警的情况；6、被告作出的限期拆除决定书及督促催告书，证明被告向原告邮寄上述文书，但督促书上所记载的拆除时间与实际拆除是同日，且原告没有收到强制拆除决定书；7、文书两份，证明原告在另案中曾经提供了现场照片；8、房屋征收职能部门联席会议纪要，证明原告的房屋符合一户一宅的原则；9、证人潘某,4，证明原告户向村里缴费申请房屋改造以及建设的事实。被告执法局辩称，执法局具有在兴化市城市规划区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原告潘加才未经兴化市规划行政主管部门批准、未取得建设工程规划许可证及其他建设许可文件，于2010年期间，擅自在位于兴化市规划区内××田街道××花村××组将原有房屋拆除进行翻扩建，其中北侧一处为局部三层砖混结构房屋，面积为340.22㎡；南侧东、西两处砖木结构房屋，东侧一处为“7”字形，面积为30.39㎡，西侧一处面积为14.64㎡。上述三处房屋合计建筑面积为385.25㎡。上述事实有调查笔录、检查笔录、现场检查照片、兴化市自然资源和规划局函复等证据证实。根据《城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，建设上述建筑物属于违法建设。依据《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，执法局按照《行政处罚法》规定的程序，依法对原告作出了兴综执限拆字[2019]第AFO2号限期拆除决定，限期原告在2019年8月9日18时前自行拆除上述违法建筑物。经执法局督促催告，原告仍未按照限期拆除决定在限期内自行拆除上述违法建筑物，故执法局依法公告，并依照《城乡规划法》第六十八条的规定报请市政府批准强制拆除，在市政府批复同意强制拆除后，街道办强制拆除了原告的上述违法建筑物，执法局未实际强制拆除原告的房屋，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告执法局向本院提供了以下证据、依据：1、限期拆除决定书，证明涉案行政行为的情况；2、潘加才身份证明，证明原告系南京市居民；3、调查询问笔录2份；4、现场检查笔录；5、现场勘察平面图；6、建设现场照片4张；7、兴化市自然资源和规划局函复；证据3-7证明违法建设的事实；8、兴政发[2002]62号文件，证明违法建设的地点属于兴化市城市规划区；9、原告于2019年8月4日出具的申请，证明原告申辩的情况，原告承认建房只经过村里批准没有取得合法的建房手续，是在2008年和2010年翻建的；10、案件立案审批表；11、限期整改通知及送达回执；12、案件调查终结报告；13、案件会审记录、案件处理审批表；14、限期拆除事先告知书及送达回执；15、限期拆除决定书送达回执；16、调查人员执法证复印件；17、《市政府关于责成垛田街道等单位对潘加才户翻扩建建筑物实施强制拆除的通知》（兴政发[2019]102号）；证据10-17证明执法局作出的行政处罚程序合法并向市政府履行了报批手续。法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；2、《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条第一款、第二款第五项；3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十条、第四十五条；4、《省政府法制办公室关于兴化市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2009]167号）；5、《关于兴化市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（泰政复[2009]83号）；6、《市政府关于印发兴化市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（兴政规[2011]5号）第五条二项等相关规定。被告街道办辩称，涉案房屋经执法局调查、核实确认为违章建筑，执法局向原告作出整改通知及限期拆除通知等一系列行政措施，原告未予理睬，以致2019年8月9日市政府作出兴政发[2019]102号文件责成街道办、执法局、自规局、住建局、公安局等相关部门对涉案房屋采取强制拆除措施。街道办无行政执法权，其权利系市政府授予。根据《行政强制法》第十七条的规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施，执法局是拆违的行政主体机关，其依职权可以采取强制执行措施，且行政强制措施权不得委托。涉案房屋认定程序都是由执法局执法人员进行调查取证、认定和作出限期整改、限期拆除、督促催告等一系列行政措施，街道办未参与这些活动，在强制措施实施时也是经市政府责成，进行相关部门之间工作协调。请求驳回原告的诉讼请求。被告住建局辩称，兴化市垛田街道杨花村及周边集体土地征收及房屋搬迁工作不属于被告住建局的法定职责范围。原告的房屋不是住建局决定拆除，也不是住建局实施拆除。原告将住建局列为被告明显错误，请求依法驳回起诉。被告公安局辩称，原告以其房屋于2019年8月9日被强制拆除为由，要求确认被告公安局强制拆除行为违法，但公安局并未实施原告所称房屋拆除行为，故原告将公安局作为本案被告提起诉讼无事实根据，明显错误，请求依法驳回起诉。第三人市政府述称，涉案的兴政发[2019]102号通知是基于执法局作出的兴综执限拆字[2019]第AFO2号限期拆除决定，第三人依据《城乡规划法》第六十八条的规定作出的，责令下属行政机关的内部工作安排，直接对外发生拆除原告违法建筑物法律效果的行为仍然是执法局作出的限期拆除决定，因此第三人作出的通知行为属于不可诉的行政机关内部工作安排，请求依法驳回原告的起诉。经庭审质证，原告提交的证据，被告执法局对证据1的真实性无异议，但对其关联性及证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，认为该证据证明涉案房屋至少是2002年以后形成；对证据3的真实性表示无法确认，认为村委会并非批准建房的管理部门，不能证明原告翻建房屋的合法性；对证据4有异议，认为该证据系复印件，不能证明合法使用土地或者合法翻建房屋；对证据5的真实性表示无法确认，对其关联性及证明目的有异议，报警时间与强拆不具有关联性；对证据6的真实性无异议；对证据7的真实性无异议，但对该案中出具的照片的拍摄时间及关联性有异议，认为无法确认；对证据8的真实性表示无法确认，对其关联性有异议，原告并非本村村民；对证据9的真实性表示无法确认，认为即使证人陈述属实，也不能证明翻建房屋的合法性。被告街道办同意被告执法局的质证意见，被告住建局、被告公安局、第三人市政府对证据1、3、4、5、8、9的真实性表示无法确认；对证据2、6、7的真实性无异议。被告执法局提交的证据，原告对证据3-4的真实性有异议；对证据7的证明目的有异议；对证据11、14认为其没有收到，仅是原告的弟媳看到贴在门上告知；另外对职权提出异议，认为涉案房屋建设较早，而被告系2011年才取得执法权。被告街道办、被告住建局、被告公安局、第三人市政府对上述证据均未提出异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告执法局、街道办、住建局、公安局及第三人对证据1、2、6、7的真实性无异议，本院依法予以认定；证据3、9仅证明原告户缴纳相关费用的事实；证据4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据若干规定》）中关于证据形式的要求，依法不予认定；证据5能够证明原告于2019年8月9日报警的事实；证据8仅证明涉案地区相关征收补偿政策的情况。被告执法局提供的证据，证据1证明涉案房屋被予以行政处罚的事实；原告对证据2、5、6、8、9、10、12、13、15、16未提出异议，本院依法均予以认定；证据3、4的笔录内容对涉案建设的描述均为“大概”，对涉案房屋的具体建设情况并未能作出准确陈述，对该证据是否采信将结合其他证据，在说理部分予以阐述；证据7仅能证明该单位未能查询到原告户房屋的相关手续以及该户已纳入征收范围的事实；现有证据能够形成证据链证明其进行送达，且原告户已知晓，故对证据11、14依法均予以认定。经审理查明，原告潘加才的父亲潘国X（已故）于上世纪八十年代在原××田镇杨花村建设房屋。此后原告户对上述房屋进行了加建，直至2010年向所在村缴纳部分费用后对上述房屋进行了改建。潘国X去世后，上述房屋由原告潘加才实际使用。后该房屋被纳入征收范围，但原告未能与征收部门达成补偿协议。2019年7月12日，被告执法局根据市房屋征收工作领导小组交办，对原告潘加才涉嫌违法翻扩建行为进行立案审批。同日，执法人员对杨花村支书徐兴付、会计徐XX进行调查询问，对涉案房屋进行现场检查。2019年7月26日，被告执法局向原告发出责令整改通知书。2019年7月29日，兴化市自然资源和规划局向被告执法局作出函复，认为：1、经查阅相关档案资料，我局未查询到庞怀X、潘加才和刘洪X三户涉及征收房屋（分别位于垛田街道南仇村、杨花村和小戚村）的相关不动产权和规划许可手续；2、该三户市政府已列入征收范围，不可采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年8月1日，被告执法局向原告作出限期拆除事先告知书，拟依法对原告户作出限期拆除上述违法建设的处理决定，并告知陈述、申辩和提交证据。并于当日通过留置、现场张贴及发送短信告知的方式送达上述限期拆除事先告知书。针对该告知书，原告于2019年8月4日出具申请书进行陈述申辩。2019年8月6日，被告执法局作出兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书，并于同日向原告进行邮寄送达。2019年8月8日，被告执法局作出兴综执强催字[2019]第AF02号督促催告书，称如原告户无正当理由仍不对上述催告履行，将在报请兴化市人民政府同意后，予以行政强制拆除，并告知陈述、申辩权。2019年8月9日，兴化市人民政府作出《市政府关于责成垛田街道等单位对潘加才户翻扩建建筑物实施强制拆除的通知》（兴政发[2019]102号），责成垛田街道、市综合行政执法局、自然资源和规划局、住建局、公安局等单位对潘加才户擅自翻扩建的建筑物实施强制拆除。同日，被告街道办作为涉案地块征收的分指挥长单位，组织拆除人员对原告户房屋进行了拆除，并支付相关费用。现原告诉至本院，请求依法确认被告于2019年8月9日强拆原告房屋的行为违法。庭审中，针对被告街道办对其实施强拆行为的自认，原告确认该事实，并同意放弃对被告执法局、被告住建局、被告公安局的起诉。本院认为，本案争议焦点为：一、街道办是否为本案的适格被告、是否应对被诉强制拆除行为负责；二、被诉强制拆除行为是否合法。不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，故强制活动首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。原告提交的相关证据能够形成证据链证明其纳入征收范围的涉案房屋被拆除，但执法行为的组织实施主体以及现场人员的职权主体身份存在争议。强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体。在立案登记制的背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，虽然第三人市政府作出的通知系责成垛田街道、市综合行政执法局、自然资源和规划局、住建局、公安局等单位对原告户实施强制拆除。但该通知具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，对当事人权利义务产生实际影响的是相关行政机关实施的外化效果行为。本案在庭审中，被告街道办已自认系基于涉案地块征收的分指挥长单位身份，组织拆除人员对原告户房屋进行了拆除，并支付相关费用。原告也对该事实也予以认可，并当庭放弃对被告执法局、被告住建局、被告公安局的起诉，本院当庭予以准许，并明确不再另行制作裁定书。关于涉案强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案被告在法定举证期限内，未提交拆除涉案房屋的证据、依据。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被告街道办的行为显然不符合上述规定，其实施强制拆除，构成程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告兴化市人民政府垛田街道办事处于2019年8月9日实施的强制拆除原告潘加才户位于兴化市垛田街道杨花村二组房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告兴化市人民政府垛田街道办事处负担。此款原告潘加才已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。审 判 长  王 玮审 判 员  张 超人民陪审员  王凤林二〇二〇年八月十日书 记 员  窦秀梅