河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终17号 上诉人（原审原告）赵盼琴，女，1961年12月25日出生，汉族，住河北省保定市满城区。 上诉人（原审原告）崔建录，男，1976年12月19日出生，汉族，住河北省保定市满城区。 上诉人（原审原告）崔木材，男，1968年3月16日出生，汉族，住河北省保定市满城区。 三上诉人共同委托代理人李凤，保定市竞秀区先锋法律服务所法律工作者。 崔建录委托代理人王坤颖，女，汉族，1977年12月16日出生，住河北省保定市满城区，系崔建录之妻。 被上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局满城区分局，住所地河北省保定市满城区西苑街。 法定代表人代青峰，该局局长。 委托代理人贾国靖，该局工作人员。 委托代理人张永生，河北诚信求实律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）徐金发，男，1967年7月4日出生，汉族，住河北省保定市满城区。 赵盼琴、崔建录、崔木材不服保定市自然资源和规划局满城区分局给徐金发颁发乡镇企业建设用地使用证一案，已由保定市竞秀区人民法院作出（2019）冀0602行初118号行政判决。上诉人赵盼琴、崔建录、崔木材不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年4月18日满城县方顺桥乡经委向满城县计划局提交满城县工艺美术厂的立项请示，同年5月9日该局对满城县工艺美术厂核准并登记备案。后满城县国土资源局于2008年5月9日批准满城县孔村徐金发用于建设满城县工艺美术厂（乡镇企业）的用地申请，拟建地点孔村西北（107北侧），用地面积3300平米。徐金发向保定市自然资源和规划局满城区分局提交了其与孔村村委会签订的占地协议。满城县人民政府2009年8月31日满政征占[2009]069号乡（镇）村建设用地呈报表批准满城县工艺美术厂用地面积4.97亩，用地年限15年。满城区自然资源和规划局于2009年8月31日为满城县工艺美术厂颁发冀（满）政字130621号《乡镇企业建设用地使用证》。 原审法院经审理认为，保定市自然资源和规划局满城区分局（原满城县国土局）未在法定期限内提交颁发建设用地使用证的证据依据，虽提交了中止审理和延期举证申请但其行为确为影响案件审理的瑕疵行为，应予杜绝。但为查清本案事实，基于保定市自然资源和规划局满城区分局申请，保定市自然资源和规划局满城区分局在审理期间查找到了与本案相关的行政卷宗，并在庭审中进行了质证。针对赵盼琴等人提出的保定市自然资源和规划局满城区分局不具有发证资格问题，本案所诉《乡镇企业建设用地使用证》是在村集体土地上为由本村村民申请设立的乡镇企业办理的证照，且由原满城县人民政府批准，保定市自然资源和规划局满城区分局颁发，符合办理该使用证当时的相关政策。赵盼琴等人作为同村集体成员提起该诉讼没有充分证据证明《乡镇企业建设用地使用证》应予撤销，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵盼琴、崔建录、崔木材的诉讼请求。 上诉人赵盼琴、崔建录、崔木材上诉称，一、一审判决认定事实错误。一审法院归纳的审查范围是“被告主体是否合法、被告办案程序是否合法、被告办证过程中认定事实是否全面、被告适用法律法规是否合法。”但一审法院在判决书中没有明确说明这几方面的内容，明显偏袒保定市自然资源和规划局满城区分局的行为。第一，保定市自然资源和规划局满城区分局作为盖章主体不合法。依据《土地管理法》第十一条以及《土地管理法实施条例》第四条的规定，保定市自然资源和规划局满城区分局显然不具有该主体资格。第二，一审法院关于“被告的办案程序是否违法”审查错误。保定市自然资源和规划局满城区分局在庭审中明确说明其作出《乡镇企业建设用地使用证》依据的是方顺桥乡孔村村委会与徐金发签订的占地协议，这份占地协议缺乏合同成立的必备条款，属于无效合同。村委会虽然是农民集体组织所有土地的管理者，但对于村民拥有土地使用权的土地，其没有权利出租或同意他人占地。该占地协议四至不明确，不能说明是赵盼琴等三上诉人的地块，且协议违反了《土地管理法》第十三条、第十四条的规定，侵犯了该地块使用权者的利益。保定市自然资源和规划局满城区分局依据不合法材料做出《乡镇企业建设用地使用证》，审查程序违法。第三，保定市满城区自然资源和规划局作出《乡镇企业建设用地使用证》，认定事实不全面，存在违法行为。《占地协议》没有地块的四至，不能明确是哪块地，而保定市自然资源和规划局满城区分局丈量的土地四至却很明确。第四，保定市自然资源和规划局满城区分局作出《乡镇企业建设用地使用证》适用法律正确，但行为明显违法。第五，保定市自然资源和规划局没有涉案《乡镇企业建设用地使用证》的档案，庭审中未说明其提交的档案的出处，一审认定保定市自然资源和规划局档案的合法性有失偏颇。二、一审法院认定事实错误，导致适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人保定市自然资源和规划局满城区分局答辩称,一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。为徐金发办理土地证的案卷材料齐全，客观真实。土地证上加盖的印章只是形式上的瑕疵，不影响实体内容的客观真实性和合法有效性。原满城县办理该类土地证时统一加盖国土局公章，一是原满城县政府决定的，二是该类土地证都是统一加盖国土局公章，三是现满城区政府对此依然是认可的。保定市自然资源和规划局未表明其具备核发土地证的主体资格。案卷审批材料中有县政府的审批意见，并加盖了审批专用章。二、为徐金发办理土地证的程序合法。有立项审批、徐金发的占地申请、徐金发与孔村村委会的占地协议、孔村村委会的占地审核意见、方顺桥乡政府的占地审核意见、国土局的占地审核意见、孔村村委会参与勘测明确四至并加盖章的界定图、满城县人民政府的审核批准意见。农村土地属于集体所有，孔村村委会与徐金发的《占地协议》符合办证条件，赵盼琴等三人与徐金发的《占地协议》不是办证的必备条件。孔村村委会与徐金发的占地协议中虽未明确四至，但在实际勘测中，村委会实际进行了参与并在勘测图中加盖了公章。三、档案问题，保定市自然资源和规划局满城分局就本案的案卷材料没有及时归档，档案管理上存在严重问题，通过本次诉讼才发现。至于案卷材料是从哪里找到的并非本案的焦点问题，案卷材料是否客观真实、齐全，是否事后补办、伪造，审批程序是否齐全、合法，这才是关键所在。综上所述，一审判决客观公正，赵盼琴等三人的上诉理由不能成立，故请二审法院依法维持一审判决，驳回上诉。 被上诉人徐金发答辩称，原满城县国土局为徐金发颁发土地证合法，已经由满城县政府批准，赵盼琴等三人2019年12月11日收到判决，2019年12月27日上诉，超过上诉期限。一审判决认定事实清楚，证据确凿，请二审法院驳回赵盼琴等人上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审法院查明的事实予以确认。本案审理期间，本院向保定市自然资源和规划局满城区分局调取以下证据：1.徐金发申请为涉案地块颁发建设土地使用证时涉案地块的土地性质；2.为徐金发颁发建设土地使用证是否符合城镇土地利用总体规划。保定市自然资源和规划局满城区分局向本院出具《关于赵盼琴、崔木材、崔建录与徐金发纠纷地块说明》，表明2009年8月为徐金发颁发冀（满）政字130621号《乡镇企业建设用地使用证》时地块土地性质为允许建设区，2011年土地调查成果由河北省人民政府验收通过批准为建设用地。为徐金发颁发冀（满）政字130621号《乡镇企业建设用地使用证》符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。此外，本院还查明，2003年9月1日与徐金发签订《土地转包合同》的乙方为徐俊生、崔木材、崔新录，徐俊生系赵盼琴丈夫，于2013年去世，有保定市满城区方顺桥镇孔村村委会证明为证。 本院认为，本案所涉行政行为发生于2009年，适用当时生效的《中华人民共和国土地管理法》。 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该条第三款规定，“在土地总体利用规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局、综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。” 赵盼琴等人称其与徐金发签订《土地转包合同》时，案涉土地性质为耕地，合同记载的土地性质亦为承包地，且约定合同期内土地农业税由乙方承担。徐金发二审中认可其与赵盼琴等人签订协议时，案涉地块为耕地。保定市自然资源和规划局满城区分局称案涉土地在1999年时已经转变为建设用地，但其提供的档案材料中，并无土地性质及土地规划的相关证明。本院依法向保定市自然资源和规划局满城区分局调取涉案土地性质及土地规划的相关证据，保定市自然资源和规划局满城区分局只是出具了单方说明，并未提交证据予以证实。因此，在无证据证明案涉地块的土地性质及土地规划符合上述《中华人民共和国土地管理法》规定的相关颁证条件的情况下，保定市自然资源和规划局满城区分局为徐金发颁发冀（满）政字130621号《乡镇企业建设用地使用证》，属于基本事实不清。此外，保定市自然资源和规划局满城区分局提交的档案材料中，徐金发与村委会签订的《占地协议》最后落款处的签订日期亦空白，在无法确定徐金发与孔村村委会签订占地协议时间的情况下，直接为徐金发颁发有效期15年的《乡镇企业建设用地使用证》，亦属于基本事实认定不清。 综上，保定市自然资源和规划局满城区分局为徐金发颁发冀（满）政字130621号《乡镇企业建设用地使用证》的行为，事实不清。一审判决驳回赵盼琴等三人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项、第七十条之规定，判决如下: 一、撤销保定市竞秀区市人民法院（2019）冀0602行初118号行政判决； 二、撤销保定市自然资源和规划局满城区分局颁发的冀（满）政字130621号《乡镇企业建设用地使用证》。 一、二审诉讼费用100元，由被上诉人保定市自然资源和规划局满城区分局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  褚铁军 审 判 员  别道齐 二〇二〇年八月十七日 法官助理  张雅婷 书 记 员  邢 伟