北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终123号上诉人（一审原告）北京归原生态农业发展有限公司，住所地北京市延庆区康庄镇大营村南500米。法定代表人王占利，执行董事。委托代理人王秀梅，北京归原生态农业发展有限公司员工。委托代理人陈燕，北京天达共和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人王烨，北京市规划和自然资源委员会延庆分局干部。委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱根民，中华人民共和国自然资源部干部。上诉人北京归原生态农业发展有限公司（以下简称归原公司）因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政处罚决定以及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初429号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2019年1月10日，市规自委作出的京规自（延）罚字〔2019〕第3002号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容如下：“我委于2018年3月29日，对你单位涉嫌非法占用北京市延庆区康庄镇太平庄村（康庄镇归原有机奶养殖场院内）集体土地建设房屋一案立案调查。经查，你单位未经自然资源行政主管部门的批准，于2016年，非法占用北京市延庆区康庄镇太平庄村（康庄镇归原有机奶养殖场院内）2923.93平方米集体土地（现状地类为村庄、水浇地、其他草地；规划地类为一般农用地、林业用地区）建设一栋房屋的行为（详见附件一），房屋四至为：西至道路；南至硬化地面；东至该公司院墙；北至硬化地面〕，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.经北京归原生态农业发展有限公司法定代表人王占利确认签字的询问笔录；2.现场测绘图、勘测笔录；3.北京归原生态农业发展有限公司在北京市延庆区康庄镇太平庄村（康庄镇归原有机奶养殖场院内）违法建设的一栋房屋的影像图（详见附件一）。我委已于2018年8月16日依法向你单位进行了告知（听证告知），你单位于2018年8月16日向我委提交了行政处罚陈述和申辩书，后经你单位申请延期举行该案听证会。我委同意后于2018年10月23日组织该案件听证会。经我委对你单位在该案听证会提出问题以及你单位提供的房屋所有权证（位置大营村）进行审查后，确认该栋房屋位置在康庄镇太平庄村。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令你单位将非法占用北京市延庆区康庄镇太平庄村（康庄镇归原有机奶养殖场院内）2923.93平方米集体土地退还至北京市延庆区康庄镇人民政府，我委决定对你单位处罚如下：责令你单位拆除非法占用北京市延庆区康庄镇太平庄村（康庄镇归原有机奶养殖场院内）2923.93平方米集体土地建设的一栋房屋（详见附件一），恢复土地原状。行政处罚履行方式和期限：您单位应当在收到本决定书之日起十五日内履行本行政处罚决定。……”归原公司不服被诉处罚决定，向自然资源部提出行政复议申请。自然资源部经审理认为被诉处罚决定超过法定期限属于违反法定程序，于2019年4月30日作出自然资源复议〔2019〕384号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），确认被诉处罚决定违法。归原公司向一审法院诉称，一、被诉处罚决定认定事实不清。涉案建筑物的建设者为北京市兴利鹏奶牛养殖中心（以下简称兴利鹏中心），王占利与兴利鹏中心依据承包合同和租赁合同对土地进行使用和管理，不存在非法占地的情况。市规自委对涉案土地规划地类认定存在错误，根据法院判决以及规划部门调查情况，涉案土地应为建设用地。二、被诉处罚决定程序违法。归原公司在听证程序中反复强调要求核实相关文件后才能回答和陈述申辩，但市规自委未予置理。被诉处罚决定的作出超过了《国土资源行政处罚办法》规定的时限。三、被诉复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，在复议程序中剥夺了归原公司的合法阅卷权。四、涉案房屋的建设用于研究外国畜牧业和奶制品业发展，用于学生参观学习，得到了政府部门的认可和支持，并且获得了相关科技创新基地、重点牧场等荣誉称号。归原公司认为，企业发展升级、开发多种功能的行为应当得到政府支持。故诉至法院，请求撤销被诉处罚决定和被诉复议决定，诉讼费用由市规自委、自然资源部承担。市规自委向一审法院辩称，一、依据原《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《土地管理法》）第七十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，市规自委具有对涉案房屋建设行为进行处罚的法定职责。二、经调查，归原公司未经国土资源行政主管部门批准，于2016年非法占用延庆区康庄镇太平庄村集体土地用以建设一栋房屋，该行为违反了原《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。三、市规自委作出被诉处罚决定程序合法，依法履行了立案、调查询问、现场勘测、审理、中止及送达程序，并依法进行了听证，充分听取了归原公司的意见。四、涉案房屋建设位于归原公司经营场院内，该土地系归原公司通过租赁取得使用权。经询问归原公司法定代表人，涉案房屋是由归原公司投资，由兴利鹏中心出面建设，使用者为归原公司。五、根据市规自委延庆分局与勘测机构的勘测，涉案房屋建设为2016年新增违法建设，与现状图及规划图确定的涉案土地现状地类为其他林地、水浇地、其他草地以及规划地类为一般农用地、林业用地区的性质不符。综上，被诉处罚决定认定事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律法规正确，请求驳回归原公司的诉讼请求。自然资源部向一审法院辩称，2019年3月18日，自然资源部收到归原公司提出的行政复议申请并依法予以受理。经审查，自然资源部认为被诉处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确。市规自委于2018年3月29日对归原公司涉嫌违法占地案件进行立案查处，于2019年1月10日作出被诉处罚决定，超出了法定期限，属于违反法定程序。2019年4月30日，自然资源部作出被诉复议决定并向当事人依法送达。综上，请求法院驳回归原公司的诉讼请求。一审法院经审理查明：2018年2月23日，市规自委延庆分局向康庄镇人民政府作出《北京市国土资源局延庆分局关于延庆区2017年度土地卫片执法监督检查相关工作的函》，要求其限期按照违法用地项目分类标准完成各项分类认定工作。2018年3月29日，市规自委延庆分局作出《违法线索登记表》《立案呈批表》，决定对归原公司涉嫌违法占地案件进行立案查处，并对归原公司法定代表人王占利进行调查询问，制作《询问笔录》，王占利陈述涉案房屋是由归原公司投资建设，用于建设体验馆。2018年4月18日，市规自委延庆分局委托勘测机构制作了《现场勘测笔录》，并于4月28日出具测量技术报告书，对涉案土地现状及规划进行核定，确定占地面积为2923.93平方米。2018年5月28日，市规自委延庆分局作出《中止调查决定呈批表》。2018年8月13日，市规自委延庆分局作出《国土资源违法案件调查报告》并恢复案件调查。2018年8月15日，市规自委延庆分局作出《违法案件处理决定呈批表》。2018年8月16日，市规自委延庆分局向归原公司作出行政处罚告知书、听证告知书。2018年8月17日，归原公司提交听证申请书及陈述申辩意见书。2018年8月22日，市规自委延庆分局决定受理归原公司的听证申请并作出《听证审签表》。2018年9月18日，市规自委延庆分局作出《听证通知书》并寄送归原公司。2018年9月27日，归原公司提交延期听证申请，市规自委延庆分局于同日准予延期并向归原公司寄送《听证延期通知书》。2018年10月10日，市规自委延庆分局作出《听证通知书》并寄送归原公司。2018年10月23日，市规自委延庆分局举行听证，归原公司参加了听证并发表意见。2018年10月28日，市规自委延庆分局因案情复杂，作出《中止调查决定呈批表》。2019年1月8日，市规自委延庆分局作出《违法案件处理决定呈批表》，决定对归原公司违法占地行为作出行政处罚决定。2019年1月10日，市规自委延庆分局作出被诉处罚决定并寄送归原公司。归原公司不服，向自然资源部申请行政复议。自然资源部于2019年3月8日收到归原公司的复议申请材料。2019年3月13日，自然资源部作出《行政复议通知书》并向市规自委寄送。2019年3月22日，市规自委作出复议答复并提交了相关证据材料。2019年4月30日，自然资源部作出被诉复议决定并于5月7日向归原公司寄送。另查，1998年12月15日，王占利与延庆县康庄农工商联合企业总公司签订《合同书》，合同约定将奶牛场占地20亩、饲料地约144.4亩、地上建筑物、水电设施的使用权租给王占利，租赁期限为50年。2000年9月15日，王占利与兴利鹏中心签订《合同书》，合同约定将奶牛场占地20亩、饲料地约144.4亩、地上建筑物、水电设施的使用权租给兴利鹏中心，租赁期限为自2000年3月1日至2048年3月1日。2006年7月9日，兴利鹏中心与归原公司签订《合同书》，合同约定兴利鹏中心将坐落于北京市延庆县康庄镇大营村南500米企业院内位于中心位置的办公及住宿一处院的房屋全部提供给归原公司使用。租赁期限为自2006年1月1日至2025年12月31日。2016年4月27日，兴利鹏中心与北京拓翌建筑工程有限责任公司签订《建设工程施工合同》，合同约定在北京延庆康庄北京兴利鹏奶牛养殖中心院内承建教学体验馆工程，由兴利鹏中心支付工程价款。再查，2019年4月3日，自然资源部收到归原公司提交的书面阅卷申请。一审法院认为，根据原《土地管理法》第六十六条之规定，市规自委负有对辖区内国土资源违法问题进行监督检查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条之规定，自然资源部具有对归原公司的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职权。原《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，市规自委延庆分局经实地测绘，发现归原公司在其承包的涉案土地上投资建设房屋的行为涉及非法占用农用地，占地面积为2923.93平方米。截至被诉处罚决定作出前，归原公司未取得涉案土地的相关用地建设批准手续。因此，归原公司在涉案土地上未经批准的占地建设行为违反原《土地管理法》的相关规定，市规自委作出的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，一审法院不持异议。市规自委履行了立案、现场检查、调查询问、实地测绘、集体讨论、中止、告知等程序，对当事人的陈述、申辩及听证权利依法予以书面告知并依法举行了听证，以上程序符合《行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》的相关规定。一审法院认为，市规自委作出被诉处罚决定超过法定期限，该情节已被自然资源部在被诉复议决定中进行了审查并基于该审查意见作出被诉复议决定，符合《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，对此一审法院予以支持。关于归原公司认为自然资源部剥夺其合法阅卷权的主张，一审法院认为，归原公司在复议程序中向自然资源部提交了书面阅卷申请，根据《行政复议法》第二十三条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条的规定，法律赋予行政复议申请人有申请查阅除涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私之外的有关资料，包括被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据等的权利，上述规定只是要求行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件，法律并没有规定行政复议机关在复议程序中必须主动将有关材料提供给申请人查阅的义务。本案中，现有证据亦不足以证明自然资源部对归原公司查阅相关材料的申请予以拒绝或未予配合。因此，归原公司以自然资源部未保障其查阅相关资料的权利，从而主张自然资源部作出被诉复议决定程序违法，依据不充分，不予支持。市规自委对归原公司的违法占地行为依据原《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款的规定进行处罚，适用法律正确，处罚内容并无明显不当。自然资源部作出的被诉复议决定合法，结论正确，应予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、确认市规自委作出的被诉处罚决定违法。二、驳回归原公司的其他诉讼请求。归原公司不服一审判决，上诉至本院，认为涉案建筑的建设者为兴利鹏养殖中心，一审法院认定事实错误、适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持归原公司的一审诉讼请求。归原公司在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.被诉处罚决定；2.《工程施工合同》；3.《北京市国土资源局延庆分局关于延庆区2017年度土地卫片执法监督检查相关工作的函》（京国土延函〔2018〕32号）及附件；4.《合同书》；5.王占利与兴利鹏中心签订的租赁合同；6.（2018）京0119行初43号案件中康庄镇人民政府提交的康庄镇村庄规划；7.行政复议申请书及证据材料；8.被诉复议决定及邮寄查询记录；9.（98）京郊延字第22号《延庆县房屋所有证》；10.归原公司工商登记文件、资质文件、产品文件；11.兴利鹏中心工商登记文件、资质文件；12.《农业部办公厅关于推荐休闲观光牧场的通知》（农办牧〔2017〕15号）及附件；13.《农业部办公厅关于推荐休闲观光牧场的通知》（农办牧〔2017〕21号）及附件；14.中国农业大学与归原公司共建情况介绍；15.北京市延庆区区委书记李志军为涉案建筑物揭牌照片；16.北京市质量技术监督局发布的《有机生鲜乳生产技术规范》；17.行政复议阅卷申请书及邮寄凭证。市规自委在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.违法线索登记表；2.立案呈批表；3.询问笔录；4.现场勘测笔录及照片；5.测量技术报告书；6.勘测图斑影像图及图斑地类图（2015年、2016年369号图斑影像图和369号图斑地类图）；7.归原公司营业执照；8.归原公司、兴利鹏中心工商登记信息；9.王占利身份证明；10.《合同书》；11.《中止调查决定呈批表》；12.国土资源违法案件调查报告；13.违法案件审理记录；14.《违法案件处理决定呈批表》；15.行政处罚告知书及送达回证；16.行政处罚听证告知书及送达回证；17.公文处理单；18.听证申请书及陈述、申辩意见；19.《听证审签表》；20.听证通知书及送达回证、挂号信函收据；21.延期听证申请书；22.听证审签表（延期）；23.听证延期通知书及挂号信函收据；24.听证通知书及挂号信函收据；25.归原公司听证授权委托书；26.听证笔录；27.《中止调查决定呈批表》；28.《违法案件处理决定呈批表》；29.被诉处罚决定及附件、送达回证、挂号信函收据。自然资源部在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请材料、邮单及邮件查询记录；2.《行政复议通知书》、邮单及邮件查询记录；3.《关于对自然资复议〔2019〕384号〈行政复议答复通知书〉的答复》；4.被诉复议决定邮单及邮件查询记录；5.《合同书》三份（1998年12月15日、2000年9月15日、2006年7月9日）；6.《建设工程施工合同》（2016年4月27日）；7.被申请人市规自委提交的证据材料，包括：《北京市国土资源局延庆分局关于延庆区2017年度土地卫片执法监督检查相关工作的函》（京国土延函〔2018〕32号）、违法线索登记表、立案呈批表、询问笔录、现场勘测笔录、测量技术报告书、中止调查决定呈批表、国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、公文处理单、听证申请书及陈述、申辩意见、《听证审签表》、听证通知书及邮单、挂号信函记录、延期听证申请书、听证审签表、听证延期通知书及挂号信函记录、听证通知书及挂号信函记录、授权委托书、听证笔录、中止调查决定呈批表、违法案件处理决定呈批表、被诉处罚决定及附件、挂号信函记录。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认：归原公司、市规自委提交的被诉处罚决定、被诉复议决定不作为证明被诉行政行为合法性的证据；归原公司提交的证据材料12-16与被诉处罚决定认定事实缺乏关联性，不予接纳；归原公司提交的其他证据材料、市规自委及自然资源部提交的其他证据材料可以证明案涉土地性质、权益流转、地上物现状及案件办理过程的相关事实，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。另查，北京市第一中级人民法院2019年5月23日作出的（2019）京01行终412号《行政判决书》中认定：归原公司位于北京市延庆区康庄镇大营村南500米，归原公司法定代表人王占利与王秀梅系夫妻关系，兴利鹏养殖中心法定代表人王海鹏系王占利与王秀梅之子。王秀梅系归原公司监事、兴利鹏养殖中心股东。归原公司的股东仅1人，为王占利。王占利是归原公司的执行董事和经理，王秀梅是归原公司的监事。兴利鹏养殖中心的股东有2人，分别为王海鹏和王秀梅。王海鹏是兴利鹏养殖中心的总经理，王秀梅是兴利鹏养殖中心的监事。本院认为，根据原《土地管理法》第六十六条之规定，市规自委负有对辖区内国土资源违法问题进行监督检查的职权。根据《行政复议法》第十二条之规定，自然资源部具有对归原公司的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职权。原《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，从归原公司和兴利鹏养殖中心的股权结构及管理人员来看，上述两家企业均由王占利一家人实际控制，考虑到两家企业之间的密切关系，无论从涉案建筑所坐落的土地来源角度，还是建筑物的实际使用和管理人的角度，市规自委将归原公司认定为违法责任主体均无不当。归原公司未取得涉案土地的相关用地建设批准手续，在涉案土地上建设房屋，构成非法占用土地。市规自委在立案后，进行了现场检查、调查询问、实地测绘、听证、告知等程序，所作被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，惟作出被诉处罚决定超过法定期限，且经被诉复议决定确认，依法应予确认违法。自然资源部收到归原公司的复议申请后，履行了受理、审查、送达程序，并在法定期限内作出被诉复议决定，结论正确，程序合法，亦无不当。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。归原公司的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市规划和自然资源委员会负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由北京归原生态农业发展有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇二〇年八月二十六日法官助理 陶 军书 记 员 董梦楠