西西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终922号 上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。 负责人冯涛，局长。 委托代理人雷小军，该局长安分局分管负责人。 委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）鲁毅博，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。 委托代理人问鹏武，上海市汇业（西安）律师事务所律师。 委托代理人惠超，上海市汇业（西安）律师事务所实习律师。 上诉人西安市自然资源和规划局与被上诉人鲁毅博土地行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初710号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明以下事实：2008年5月31日，原告鲁毅博（乙方）与西安市长安区XX街XX村委会（甲方）签订《土地承包合同》，约定如下：“……一、甲方将位于南至安老汉农家乐、东至大道围墙、西至15米，南北长30米，土地0.68亩的土地使用权及附着物栗树三棵，出租给乙方做农家乐文化设施使用。二、租赁期限为50年，即从2008年5月31日至2058年5月30日；乙方承包本宗土地必须进行合法经营，否则甲方有权收回土地使用权，终止合同，造成的损失由乙方承担……五、乙方在租用期间，不得随意改变本宗土地状况和地上的建筑物、构筑物、附着物及水、电管网等设施，如确需改动或扩增设备应事先征得甲方的书面同意后方可实施……”2019年6月13日，西安市长安区扫黑除恶专项斗争领导小组办公室向“国土长安分局”作出《线索交办单》，将关于XX街道群众举报来信（线索）转去，要求其认真调查处理。2019年6月18日，被告工作人员进行现场勘查并制作《土地案件现场勘查平面图》，显示现场四址东至动物园路，西至游9路停车场，南至安老汉，北至游9路大门，建筑面积为404.82平方米，总面积为0.607亩，原告鲁毅博在《土地案件现场勘查平面图》上签字。2019年6月19日，被告制作《现场勘测笔录》，勘测情况为“在动物园大门西边建有7间2层砖混结构的房子，3层用活动板房搭顶，已建成，开始使用，长23.4米，宽17.3米”，原告鲁毅博在《现场勘测笔录》上签字确认。2019年6月19日，被告对原告鲁毅博进行询问并制作询问笔录，在笔录中原告鲁毅博称其于2008年5月31日与村委会签订租地合同，村委会将0.68亩土地出租给原告做农家乐文化设施使用，租赁期限为50年，建设前该宗地是闲置深坑荒地（以规划图为准），原告出资2008年6月开始在租用的土地上建房，2008年底建好，共建成7间2层砖混结构房屋，3层为活动板房，面积约404.82平方米。2019年6月19日，被告制作《土地违法案件立案呈批表》，XX街XX村0.607亩土地建房建议立案查处，2019年6月21日被告主管领导批示，正式立案查处。2019年7月22日，XX镇XX村XX村代表任XX进行询问并制作询问笔录，在笔录中任XX称原告鲁毅博2008年与村委会签订租赁合同，租赁内苑村约0.6亩集体土地，于2008年8月份开始建设，2008年12月建成，动工建设前地貌为荒地、垃圾坑。经审理，2019年8月16日，被告向原告鲁毅博作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚内容及申请听证的权利和期限，并于同日向原告鲁毅博直接送达。原告未在指定期限内申请听证。2019年8月23日，被告西安市自然资源和规划局向原告鲁毅博作出市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》，认定2008年6月，XX街道内XX村0.607亩土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对其处罚如下：“1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）。2.对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）。3.给相关责任人，党政纪处分。”被告于同日向原告鲁毅博直接送达。原告于2019年9月17日缴纳了罚款。现原告对涉案《行政处罚决定书》不服，诉至本院，诉请如前所述。另查明，2020年6月2日，被告西安市自然资源和规划局作出《土地行政处罚补正告知书》，称被告作出的涉案行政处罚决定书中第三项出现笔误，撤销了处罚决定中的第三项“给相关责任人，党政纪处分。”并送达原告鲁毅博。 原审法院经审理认为，本案争议的焦点是：被告西安市自然资源和规划局向原告鲁毅博作出市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》是否合法。首先，因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。其次，原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”因此，无论是使用国有土地还是集体土地，均应办理相关审批手续。原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合对比，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划……”本案中，原告鲁毅博认可其在租用的滦镇XX街道XX村委XX层砖混结构、3层活动板房房屋，占地面积为404.82平方米的事实，此与被告制作的《土地案件现场勘查平面图》及《现场勘测笔录》中的建筑面积及勘测情况一致，结合原、被告提交的证据，本院对原告占用XX街道内苑村0.607亩土地建房的事实予以确认。经庭审查明，涉案土地属于村镇建设用地区（允许建设区），原告未办理相关土地审批手续在涉案土地上建房，属于未经批准非法占用土地进行建设的情形，根据上述法律法规规定，被告作出的土地行政处罚决定中第一项“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）”及第二项“对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）”并无不当。关于原告提出其建设房屋所用土地存在征收情况，该土地性质为国有土地并非集体土地性质的主张，根据上述法律法规规定，无论土地性质如何，原告在占用的土地上新建建筑物和其他设施，均应办理相关审批手续，原告在未办理相关用地审批手续的情况下，在占用的土地上新建建筑物和其他设施，属于未经批准非法占用土地建设的行为，依法应当予以处罚。同时根据被告提交的《XX街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020）》，涉案土地属于村镇建设用地区（允许建设区），故原告该项主张本院不予支持。关于原告主张被告对其作出“给相关责任人，党政纪处分”的行政处罚内容违法的意见，首先该项内容虽不符合法律规定，但其内容并未明确给原告设定具体的义务，且被告已在诉讼过程中进行了纠正，该项内容并未对原告权利义务产生实际影响，原告以此认为涉案行政处罚决定违法的理由不能成立，本院不予支持。第三，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内做出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条规定：“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。”本案中，根据被告西安市自然资源和规划局提供的立案呈批表可以确定本案行政处罚立案时间为2019年6月21日，被告作出涉案行政处罚决定的日期为2019年8月23日，故被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定的时间已超过上述规定的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告西安市自然资源和规划局并未提供办理延长期限或者案件查处过程中存在鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等情形的证据，故应视为其没有延长或扣除期限的证据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法……”本案中，结合本案查明事实及相关证据，被告西安市自然资源和规划局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，但其处理超过法定期限，属于程序轻微违法，依法应当判决确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认被告西安市自然资源和规划局2019年8月23日作出的市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定违法。 上诉人西安市自然资源和规划局不服一审判决上诉称，一审法院认定上诉人作出的市国土监字[2019]9-93号《土地行政处罚决定书》的时间超过法定期限，属于程序轻微违法的《行政判决书》认定事实不清、证据不足，应依法予以改判或发回重审。2019年6月，上诉人收到被上诉人的土地违法线索，经初步审查，认为被上诉人的违法行为符合立案条件，并于2019年6月21日立案调查，2019年8月23日作出处罚决定并进行了送达。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定：“国土资源部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”从立案时间及作出处罚决定的时间看，上诉人于立案之日起第63天作出处罚决定存在超期，但这一期限并未扣除听证期限，上诉人于2019年8月16日（星期五）作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》并于当日进行了送达，告知被上诉人申请听证及陈述、申辩在接到告知书之日起三个工作日内，故2019年8月17日（星期六）至2019年8月21日(星期三)为被上诉人申请听证的期限，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条之规定：“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外，案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。”根据上述规定，上诉人向被上诉人告知听证及陈述、申辩的五日不应计入办理期限，上诉人于立案之日起第58日作出的市国土监字[2019]9-93号《土地行政处罚决定书》没有超过法律规定的期限，一审法院作出的（2020）陕7102行初710号行政判决书认定事实不清、证据不足。故上诉人作出的市国土监字[2019]9-93号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、处罚适当、程序合法，请求二审法院：一、撤销西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初710号行政判决书，依法改判或发回重审；二、本案上诉费由被上诉人承担。 被上诉人鲁毅博答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。二、一审庭审结束后，答辩人发现被答辩人曾就其作出的市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定书向长安区人民法院申请强制执行。答辩人申请调取了长安区法院作出（2020）陕0116行审41号政裁定书，该裁定书认为答辩人作出的上述行政处罚决定书程序违法，裁定驳回了被答辩人西安市自然资源和规划局对市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定书第一项内容提出的强制执行申请。后答辩人对一审庭审过程中被答辩人提交的证据材料进行了仔细核对，答辩人发现被答辩人篡改了《土地管理公文送达回证》答辩人填写的处罚决定书的送达时间，被答辩人实际向答辩人送达处罚决定书的时间为2019年8月19日，被答辩人篡改为2019年8月23日，长安法院正是以上述内容被答辩人程序违法为由裁定驳回了其强制执行申请。综上，请求二审法院：维持西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初710号行政判决书。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。本案上诉人、被上诉人对原审（2020）陕7102行初710号行政判决中认定的市国土监字[2019]9-93号《土地行政处罚决定书》的职权依据、事实依据、法律依据等实体方面的内容均未提出异议。经审查，原审法院对此作出的认定事实清楚、适用法律正确，并无明显不妥。本案中，双方当事人争议的焦点问题为：上诉人西安市自然资源和规划局作出案涉行政处罚决定是否超过了法定的期限。 《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。具体到本案中，根据在卷的证据可以认定，上诉人立案的时间为2019年6月21日，作出市国土监字[2019]9-93号《土地行政处罚决定书》的时间为2019年8月23日，共计六十四日，超过了上述规定“自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”的期限要求。关于上诉人提出其于2019年8月16日作出了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，故2019年8月17日至2019年8月21日为等待被上诉人申请听证的期限，因此应予扣除的上诉理由，《国土资源违法行为查处工作规程》12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。所谓听证程序，是指行政机关为了查明案件事实、公正合理的作出行政处罚，在作出行政处罚决定前通过公开举行由有利害关系人参加的听证会广泛听取意见的程序，具体到本案中，告知被上诉人享有申请听证的权利是上诉人作出案涉行政处罚所需要履行的法定程序，但听证程序因始于当事人的申请，故其并非行政机关作出行政处罚的必经程序。根据上述规定，听证程序不计入上诉人的办理期限，但等待行政相对人是否提出听证申请的时间明显不属于“不计入前款规定的期限”的情形，据此，上诉人的上诉主张于法无据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审、二审案件受理费共计100元，由上诉人西安市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王方 审判员  刘爽 审判员  左昆 二〇二〇年八月二十一日 书记员  陈萌 1