西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终784号 上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人叶英杰，该局工作人员。 委托代理人杨红军，陕西丰采律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)西安建设金属结构厂。住所地西安市灞桥区。 法定代表人赵联民，厂长。 委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。 委托代理人柳双双，北京京润律师事务所律师。 上诉人西安市自然资源和规划局因与被上诉人西安建设金属结构厂土地行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初359号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2005年6月1日，西安建设金属结构厂（乙方）与西安市洪庆街道办事处企业办（甲方）签订《合同书》，约定如下：“一、甲方为乙方基础设施提供服务：1、甲方为乙方在洪庆工业园区西区内有偿提供工业建设用地27.2亩……4、企业在洪庆地区办理税务登记、土地、环保、卫生防疫等经营证件由甲方协助乙方办理……二、乙方的权利与责任：1、企业基建由乙方办理，甲方协调城建、土地、市容等部门关系，并帮助联系本地地材、运输事宜……四、土地租赁使用情况：1、甲方在符合国家土地使用法的前提下，为乙方提供建设用地……六、合同期限：1、本合同从2005年4月12日起，到2055年4月12日止，共50年……”。西安市自然资源和规划局灞桥分局分别于2019年4月9日、2019年5月27日对西安建设金属结构厂法定代表人赵联民进行询问并制作询问笔录，在笔录中西安建设金属结构厂法定代表人赵联民称租用洪庆工业园区北、东城大道南建设用地27.2亩（其中赵西村约22亩，豁口村5亩），东临邵平店耕地，南临园区，西临钢化玻璃厂，XX大道，建设前该宗地是荒地，有小树林，西安建设金属结构厂2005年6月在租用的土地上陆续动工建设，两年建成，现围墙已圈建，墙内地面全部硬化，并搭建有6座钢构棚，两座两层办公楼，三座平房，其中最北边钢构棚南边的砖混二层、砖混二层东边的钢构棚是孙宝建设的。2019年6月10日，西安市自然资源和规划局工作人员进行现场勘查并制作《土地案件现场勘查平面图》，XX街XX村，现场四至东、西、南均至洪庆工业园，XX大道，总面积13.564亩（9043.02㎡），建筑面积5164.29㎡。图中未显示地块具体坐标，西安建设金属结构厂法定代表人赵联民在《土地案件现场勘查平面图》上签字。2019年7月11日，西安市自然资源和规划局对西安建设金属结构厂未经批准非法占地正式立案查处，经审理，2019年7月15日，西安市自然资源和规划局向西安建设金属结构厂作出并送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知西安建设金属结构厂拟处罚内容及申请听证的权利和期限，西安建设金属结构厂未在指定期限内申请听证。2019年7月24日，西安市自然资源和规划局向西安建设金属结构厂作出市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》，认定：“你单位于2005年在灞桥街道豁口村和洪庆街道赵西村建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条和第44条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、询问笔录；2、现场勘查图；3、现场照片……根据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定处罚如下：一、没收西安建设金属结构厂在非法占用土地上新建的钢构厂房3座，砖混两层房屋3座及其他设施。二、对西安建设金属结构厂非法占用耕地3423.02平方米（5.134亩）土地的行为，按照每平米20元标准，处以罚款68460.4元；对西安建设金属结构厂非法占用土地面积5620平方米（8.430亩）土地的行为，按照每平米12元标准，处以罚款67440元。合计处罚135900.4元……”。2019年7月29日西安市自然资源和规划局将上述行政处罚决定书送达西安建设金属结构厂。西安建设金属结构厂于2019年8月7日缴纳了罚款。西安建设金属结构厂对涉案《行政处罚决定书》不服，诉至原审法院，请求撤销西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，首先，因西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”本案中，西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。 其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”据此，土地主管部门在对违法占用土地的行为进行查处时，应当依法查清违法用地占用的面积及地类。本案中，西安建设金属结构厂进行建设所占用的土地系租用洪庆工业园区27.2亩土地，西安市自然资源和规划局认定西安建设金属结构厂非法占地面积13.564亩的证据只有2019年6月10日制作的《土地案件现场勘查平面图》，该现场勘查图中四至名称与西安市自然资源和规划局调查报告、审理记录中不完全一致，且西安市自然资源和规划局并未提交按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定进行套合的证据，仅依据没有标注具体面积、位置的灞桥区2004年土地利用现状图认定西安建设金属结构厂占用地类为耕地及建设用地，而对分别占用土地地类的具体面积未提交相应证据证明。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，西安市自然资源和规划局向西安建设金属结构厂作出的市国土发[2019]6-26号《行政处罚决定书》载明，西安市自然资源和规划局认定违法事实的证据有：1.询问笔录；2.现场勘查图；3.现场照片。但西安市自然资源和规划局未向原审法院提交该现场照片及认定西安建设金属结构厂占用耕地和建设用地具体面积的证据，因此，西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定中认定案件事实的证据不足。 《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定：“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图……”《国土资源违法行为查处工作规程》4.4规定：“国土资源执法监察人员应当熟悉土地、矿产资源等法律法规，经过培训，考核合格，取得《国土资源执法监察证》。执法监察人员在查处国土资源违法行为过程中，应当出示《国土资源执法监察证》，向当事人或者相关人员表明身份。”本案中，西安市自然资源和规划局未依据上述规定制作现场勘测笔录，未提交两名办案人员是否具有执法资质的证据，在2019年4月9日向西安建设金属结构厂法定代表人赵联民所作的询问笔录中没有依据上述规定表明身份、出示执法证件的记录，办案人员在《土地案件现场勘查平面图》“见证人”处签字，调查报告中无办案人员签名，均不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的具体规定，属于程序违法。 综上，西安市自然资源和规划局作出涉案《行政处罚决定书》认定案件事实的主要证据不足，且程序违法。据此，西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]6-26号行政处罚决定，依法应予撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销西安市自然资源和规划局2019年7月24日向西安建设金属结构厂作出的市国土发[2019]6-26号行政处罚决定。案件受理费50元，由西安市自然资源和规划局负担。 西安市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定上诉人作出的行政处罚决定证据不足，与事实不符，适用法律错误。上诉人向一审法院提交了作出被诉行政处罚决定的证据，一审法院对上诉人提交的证据予以采信，但却认定被上诉人作出的处罚决定证据不足，不符合逻辑。被上诉人违法用地的客观事实存在，上诉人提供的证据也能证明被上诉人违法用地事实的存在，一审法院对上诉人提供的证据未综合认定错误。2.一审法院适用《国土资源违法行为查处工作规程》认定上诉人未提供数据套合的证据，与事实不符。《国土资源违法行为查处工作规程》是内部工作规范，不是法律法规，不能成为法院审理行政案件的依据。依据2018年2月8日《国土资源部关于公布继续有效的规范性文件目录》，该规程并非自然资源部的规范性文件，一审法院判决引用该规程属于适用法律错误。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定是用以区别占用地类的方法和说明，不是认定是否违法占地的标准和界线。一审法院依据该条规定认定上诉人作出的处罚决定证据不足，明显不当。上诉人提供的证据能够证明被上诉人违法占地事实的存在，一审法院认定“仅依据没有标注具体面积、位置的土地利用现状图认定占用地类为耕地及建设用地”，与事实不符。一审法院认定上诉人制作的《土地案件现场勘查平面图》的四至与上诉人调查报告、审理记录中不完全一致，亦没有依据。2.一审法院认定上诉人作出的被诉行政处罚程序违法，没有依据。上诉人作出被诉行政处罚经调查、询问、现场勘查、立案、审理、处罚告知、听证告知、决定呈批、作出处罚决定、送达等环节，完全依照法律规定的程序进行，程序并无不当。综上，上诉人作出的涉案行政处罚认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法。一审法院认定事实错误、适用法律错误，故提起上诉，请求撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初359号行政判决，驳回被上诉人西安建设金属结构厂的起诉。 被上诉人西安建设金属结构厂辩称，1.上诉人作出的被诉行政处罚证据不足。2.一审法院适用《国土资源违法行为查处工作规程》并无不当，且上诉人并未提供违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图的证据。3.上诉人作出的被诉行政处罚程序违法。4.被上诉人不属于违法占地，上诉人认定被上诉人违法占地的事实明显错误。5.上诉人作出被诉行政处罚适用法律错误。6.上诉人作出的被诉行政处罚违反适当性原则，属于滥用行政职权。7.上诉人作出被诉行政处罚超过了法定处罚时效。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，上诉人西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.《国土资源部继续有效的规范性文件目录》《国土资源规范性文件管理规定》，证明一审法院适用法律错误。2.西安市自然资源和规划局工作人员的国土资源执法监察证，证明上诉人作出被诉行政处罚决定的程序合法。3.证据报告书，证明上诉人向一审法院提交了33页证据。 被上诉人西安建设金属结构厂二审中未提交新证据。 被上诉人西安建设金属结构厂认为上诉人西安市自然资源和规划局二审中提供的证据1-3不属于新证据。 本院经审查认为，上诉人二审中提供的《国土资源部继续有效的规范性文件目录》《国土资源规范性文件管理规定》不属于证据范畴，本院不作为证据采信。上诉人二审中提交的证据2、证据3，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人作出的被诉行政处罚决定是否合法。本案上诉人于2019年7月24日作出被诉行政处罚决定，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年《土地管理法》）的规定。根据2004年《土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条的规定，上诉人具有作出被诉行政处罚的法定职权。 关于事实和证据的问题。2004年《土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2条规定，“违法用地占用地类认定:判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。…”根据上述规定可知，上诉人在对非法占用土地的违法行为进行查处时，应当查清违法用地占用的地类，并应当提供将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图上的证据。本案中，上诉人认定被上诉人非法占用的13.564亩土地地类为建设用地和耕地，其中建设用地8.430亩，但上诉人并未提交按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定进行套合的证据，仅依据没有标注具体面积、位置的灞桥区2004年土地利用现状图认定被上诉人占用地类为耕地及建设用地，而对分别占用土地地类的具体面积未提交相应证据证明。一审法院认定上诉人作出的被诉行政处罚证据不足，并无不当。关于上诉人主张《国土资源违法行为查处工作规程》是内部规程，一审法院引用该规程属于适用法律错误一节。经查，《国土资源违法行为查处工作规程》系原中华人民共和国国土资源部为规范国土资源违法行为查处工作，明确查处工作程序和标准，制定的规范性文件，一审法院引用该规程并无不当，对上诉人的该项主张本院不予支持。 关于程序问题。一审法院认定被上诉人未依据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定制作现场勘测笔录，程序违法，亦无不当。上诉人关于其作出处罚决定的程序合法的理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人作出的被诉行政处罚决定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。一审法院判决撤销上诉人作出的被诉行政处罚决定，并无不当。上诉人西安市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人西安市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  侯文锋 审判员  周玲玲 审判员  王 方 二〇二〇年八月二十六日 书记员  刘娟娟 1