黑龙江省农垦中级法院行 政 判 决 书(2020)黑81行终39号上诉人（原审被告）黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局，统一社会信用代码11230000414006605T，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区大成街138号。法定代表人张志强，该分局局长。委托代理人焦开军，黑龙江宏珲律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黑龙江省红旗农场，统一社会信用代码91233008132098193U，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区王岗镇哈双路410号。法定代表人于海军，该农场场长。委托代理人刘云龙，该农场法律顾问。上诉人黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局(以下简称哈局国土局)与被上诉人黑龙江省红旗农场（以下简称红旗农场）国有土地使用权行政许可一案，不服黑龙江省绥北人民法院（2019）黑8111行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，因红旗农场红旗农垦现代城建设项目问题，2009年7月1日黑龙江省农垦总局哈尔滨分局向黑龙江省农垦总局上报哈垦局呈（2009）66号《黑龙江省农垦总局哈尔滨分局关于呈报红旗农垦现代城建设项目的请示》，2009年7月8日黑龙江省农垦总局发展和改革委员会作出农总发改字（2009）70号《关于红旗农垦现代城建设项目立项的批复》，2010年5月1日红旗农场上报红场呈（2010）62号《黑龙江省红旗农场关于办理红旗农垦新城配套设施建设项目用地的请示》，并提交红旗农垦现代城2010年整体搬迁住户明细表、建设项目用地申请书、供地方案等材料。2010年9月被告向黑龙江省农垦总局国土资源局及黑龙江省国土资源厅呈报国有土地使用权出让方案，该方案经审批后被告于2010年10月25日向原告下达了垦哈土资发（2010）21号《关于红旗农场整体搬迁建设项目用地的批复》。黑龙江省农垦总局城乡规划局哈尔滨分局颁发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的用地及建设单位均为黑龙江应赫房地产开发有限公司。被告颁布发的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》用地单位为黑龙江省红旗农场。规划审批部门与土地审批部门用地单位不符。2009年7月8日黑龙江省农垦总局发展和改革委员会下发的农总发改字（2009）70号《关于红旗农垦现代城建设项目立项的批复》第一条“为了改善红旗农场职工的居住条件，经研究，同意红旗农场现代城建设项目立项，项目由黑龙江应赫房地产开发有限公司组织实施”。2010年7月8日，黑龙江省农垦总局城乡规划局哈尔滨分局颁发的选字第201009014号《中华人民共和国建设项目选址意见书》建设单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。2010年10月27日颁发的地字第201009014号《中华人民共和国国有建设用地规划许可证》用地单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。2014年7月10日黑龙江省农垦总局哈尔滨管理局房地产管理处颁布发的《经济适用住房销售许可证》的售房单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。被告在履行行政职权的过程中，审查不严，在明知土地实际开发建设使用人为应赫公司，原告报送审查的相关材料互相矛盾，材料与在先的规划许可审批材料也相互矛盾的情况下，于2010年11月2日向原告颁发了编号为垦哈土字第（2010）09号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。根据本案诉争土地的实际用地情况，因五证不符造成无法为所有购房户办理房屋产权证，因此为解决群体性上访事件发生，被告在明知涉案土地是由应赫公司实际开发承建的情况下，违反规划优先原则，违反《物权法》和国土资源部39号令的相关规定，未履行法定的招标、拍卖或挂牌程序向社会公开出让，于2018年5月15日与原告签订了编号为3446的《国有建设用地使用权出让合同》，将原划拨使用权方式变更为出让方式。原告分别于2019年3月18日收到被告签发的出让金缴纳通知书及2019年6月3日委托律师的《律师函》各一份，要求原告限期缴纳位于哈尔滨市××王岗镇农垦现代城一期土地出让金。原告此时认为其权益受到行政行为的侵害，于2019年8月15日诉至本院。原审法院认为，行政诉讼中的全面审查原则是指，人民法院应当针对被诉行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审批。”本案中，涉案土地上的建设工程的建设单位为应赫公司，而并非本案原告。原告欲实现红旗农场现代城建设项目，向被告和其他部门报送了相应的审批材料，办理审批手续。被告在履行行政职责的过程中，划拨土地必须划拨给国有企事业单位。被告在履行行政职权的过程中，审查不严，未尽到审慎的审查义务，在明知土地实际开发建设使用人为应赫公司，原告报送审查的相关材料互相矛盾，申请使用土地的材料与规划许可审批材料也相互矛盾的情况下，于2010年11月2日向原告颁发了编号为垦哈土字第（2010）09号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。涉案的土地原本就是由原告管理使用，被告将本就由原告管理使用的土地划拨给原告使用，属于重复划拨土地使用权的违法行为。虽然被告在原告提取诉讼前以土地使用权转让的方式变更了土地划拨行为，但原告仍要求确认原土地划拨行为违法，人民法院应当依法确认该行政行为违法。关于《国有建设用地使用权出让合同》的性质及效力问题。国土资源部39号令第四条明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标拍卖挂牌方式出让。六类情形的土地必须实行招标拍卖挂牌方式，即(1)供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地；(2)其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；(3)划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；(4)划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；(5)出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；(6)依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。根据上述规定，《国有建设用地使用权出让合同》是行政机关许可出让国有土地使用权的最终书面表现形式，具有行政许可的属性。本案中，被告未按照法律、法规、规章的规定实行招标拍卖挂牌方式出让土地，而是为解决群体性上访事件发生，原、被告双方于2018年5月15日签订了编号为3446的《国有建设用地使用权出让合同》，将原划拨使用权方式变更为出让方式，意在以合法形式掩盖非法目的，该土地出让行为不具有合法性及合理性，由于该土地出让行为严重违反法定程序，土地出让行为应确认无效，同时应责令被告采取补救措施。关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”本案中，原告请求撤销编号为3446《国有建设用地使用权出让合同》确认的国有土地出让行为，本院经审查认为，该国有土地出让行为严重违反法定程序，系无效的行政行为，应当作出确认无效的判决。无效的行政行为自始无效，确认行政行为无效，不受起诉期限的限制。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款的规定判决如下：一、确认被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局于2010年11月2日对原告黑龙江省红旗农场作出的编号为垦哈土字第（2010）09号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》的行政行为违法；二、确认被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局与原告黑龙江省红旗农场于2018年5月15日签订的编号为3446《国有建设用地使用权出让合同》中所确定的国有土地使用权出让行为无效；三、责令被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局在法定期限内采取补救措施。四、驳回原告黑龙江省红旗农场的其他诉讼请求。宣判后，哈局国土局不服，在法定期限内提起上诉。哈局国土局上诉称，一审法院判决认定事实错误；适用法律、法规错误，且超出被上诉人一审诉讼请求进行判决、遗漏当事人严重违反法定程序。上诉人作出的垦哈土字第[2012]09号《国有建设用地划拨决定》符合相关法律之规定，案涉行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围且已超过法定诉讼时效，应当依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。一、一审法院超出被上诉人诉求进行判决。本案被上诉人的诉求为依法撤销哈局国土局垦哈土字第[2012]09号国有建设用地划拨决定，没有提出对双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》的合法性进行审查的诉求。二、原判决遗漏当事人严重违法法定程序。案涉土地涉及第三方黑龙江省应赫房地产开发有限公司的利益，没有通知该公司作为第三人参加诉讼，遗漏当事人。三、被上诉人提起诉讼已超过法定诉讼时效。按照法律规定被上诉人应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。被上诉人2010年11月就知道行政行为内容，2019年8月才提起诉讼，已经远远超过了法律规定的诉讼时效。四、被上诉人所诉行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人作出的垦哈土字第[2012]09号国有建设用地划拨决定，属于过程性行政行为。五、一审判决适用法律、法规错误。适用最长诉讼时效的规定错误，适用《物权法》和国土资源部39号令的相关规定错误。六、一审法院认定事实错误。认定上诉人存在审查不严的事实错误。七、被上诉人取得案涉划拨土地使用权是其真实意思表示。请求：1、撤销黑龙江省绥北人民法院（2019）黑8111行初7号行政判决书，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求；2、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。红旗农场答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审期间被上诉人红旗农场未提交证据。经审理，本院确认原审判决认定的事实。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”被诉行政行为是否合法，既包含实体合法，也包含程序合法。人民法院审理行政案件要对被诉行政行为进行全面审查，既要对被诉行政行为的合法性进行审查，也要对与被诉行政行为具有不可分性相关联的行政行为的合法性进行审查。本案中，哈局国土局与红旗农场签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为是基于哈局国土局作出的垦哈土字第[2012]09号《国有建设用地划拨决定》而作出的，这两个行政行为具有不可分性。因此，原审法院对《国有建设用地使用权出让合同》的合法性进行审查，符合司法原则，是正确的。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为进行全面审查，不受原告请求范围的限制，不存在超出原告诉求范围进行审判的问题，故此哈局国土局提出的一审法院超出原审原告诉求进行判决的上诉理由，没有法律依据，不能成立，依法不予支持。关于本案是否遗漏当事人的问题。黑龙江应赫房地产开发有限公司是国有建设用地的实际使用人，哈局国土局就案涉土地使用权的许可行为并没有针对黑龙江应赫房地产开发有限公司作出。本案被诉行政行为是否合法有效，不减损案外人黑龙江应赫房地产开发有限公司合法权益，黑龙江应赫房地产开发有限公司与本案不存在行政法律关系上的直接利害关系，不是必须参加诉讼的第三人。原审法院没有依照职权通知黑龙江应赫房地产开发有限公司做为本案第三人参加诉讼，不属于遗漏当事人，审判程序严重违法的法定情形。故此哈局国土局提出的原判决遗漏当事人严重违反法定程序的上诉理由，没有事实和法律根据，不能成立，依法不予支持。关于红旗农场提起诉讼是否超过起诉期限的问题。2018年5月15日，哈局国土局与红旗农场签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同具有改变哈局国土局于2010年11月2日作出垦哈土字第[2012]09号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》的效力。哈局国土局于2019年3月18日，依据《国有建设用地使用权出让合同》向红旗农场发出《出让金缴纳通知书》的行为，是催告红旗农场履行行政协议的行为，是国有建设用地使用权出让行为的延续。2019年3月18日，红旗农场接到《出让金缴纳通知书》后，于2019年8月15日提起行政诉讼，并有超过法定起诉期限。哈局国土局提出红旗农场起诉已超过法定诉讼时效的上诉理由，没有法律依据，不能成立，依法不予支持。关于红旗农场所诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。哈局国土局作出[2012]09号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》的行政行为，是决定国有土地使用权归属的确定性行政行为，不是为作出行政行为而实施的过程性行为。故此红旗农场所诉行政行为属于人民法院的受案范围。哈局国土局提出红旗农场所诉行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的上诉理由，不符合法律规定，不能成立，依法不予支持。关于原审法院认定事实是否正确的问题。案涉建设项目于2009年7月8日批准立项。2010年7月8日颁发的地字第20100901号《建设用地规划许可证》注明用地单位为黑龙江省应赫房地产开发有限公司；2010年10月27日颁发的建字第201009014号《建设工程规划许可证》注明建设单位为黑龙江省应赫房地产开发有限公司；2010年7月8日颁发的选字第201009014号《建设项目选址意见书》注明建设单位为黑龙江省应赫房地产开发有限公司；2014年7月10日颁发的[哈垦]经房销售证第231509052014000001号《经济适用住房销售许可证》注明售房单位为黑龙江省应赫房地产开发有限公司。2010年11月2日哈局国土局作出的《国有建设用地划拨决定书》，决定件划拨建设用地使用人确定给黑龙江省红旗农场，与地字第201009014号《建设用地规划许可证》注明用地单位不符，2018年5月15日哈局国土局与红旗农场签订的合同编号为3446的《国有建设用地使用权出让合同》与[哈垦]经房销售证第231509052014000001号《经济适用住房销售许可证》注明实际用地单位不符，证明哈局国土局在作出《国有建设用地划拨决定书》和签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为时，没有尽到应有的审慎审查义务，导致其作出的被诉行政行为违法规划优先的原则。行政协议必须符合法律规定或者公共利益的需要，否则不具有法律效力。哈局国土局在与红旗农场签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，没有履行收储、招标、挂牌、拍卖等法定程序，直接与红旗农场签订《国有建设用地用权出让合同》违反法定程序。原审法院认定哈局国土局作出的被诉行政行为违法的事实清楚，证据确实充分。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由和上诉请求，没有事实根据和法律依据，不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局负担。审判长  刘卫中审判员  刘红丽审判员  张贤友二〇二〇年八月十九日书记员  王薇薇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项。