河北省承德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀08行终125号 上诉人（原审被告）承德市双滦区城市管理综合行政执法局，住所地河北省承德市双滦区双塔山滨河大街52号，统一社会信用代码：11130803058176885Q。 法定代表人兀国兴，男，局长。 行政机关负责人高宪，女，副局长。 委托代理人高雅均，男，河北滦江律师事务所律师，执业证号：11308201010424755。 上诉人（原审被告）承德市双滦区双塔山镇人民政府，住所地河北省承德市双滦区双塔山镇建设大街6号，统一社会信用代码：111308030005065384。 法定代表人李巍，男，镇长。 行政机关负责人王鹏飞，男，副镇长。 委托代理人徐学武，男，河北汇林律师事务所律师，执业证号：11308200910303710。 上诉人（原审被告）承德市双滦区滦河镇人民政府，住所地承德市双滦区滦河镇滦河村，统一社会信用代码：11130803000506554R。 法定代表人崔艳菊，女，镇长。 行政机关负责人王某，男，副镇长。 委托代理人高雅均，男，河北滦江律师事务所律师，执业证号：11308201010424755。 被上诉人（原审原告）承德科海广告装饰有限公司，住所地河北省承德市双桥区新华路帝景园大厦2103室，统一社会信用代码：911308026012677987。 法定代表人侯新民，男，总经理。 被上诉人（原审原告）承德市蓝盾广告有限责任公司，住所地河北省承德双桥区石洞子沟和尚坟1号，统一社会信用代码911308021064491640。 法定代表人王志强，男，总经理。 二被上诉人委托代理人唐贵来，男，河北华川律师事务所律师，执业证号：11308200210178180。 原审被告承德市自然资源和规划局双滦区分局（原承德市双滦区国土资源局），住所地承德市双滦区建设街49号，统一社会信用代码：12130800MB0X77972E。 法定代表人成林军，男，局长。 委托代理人张宝魁，男，河北华川律师事务所律师，执业证号：11308199910755680。 原审被告双滦区交通运输综合执法大队，住所地双滦区元宝山大街66号，统一社会信用代码：12130803MB1828846X。 法定代表人王晶伟，男，大队长。 委托代理人张春雨。 承德科海广告装饰有限公司（以下简称科海公司）、承德市蓝盾广告有限责任公司（以下简称蓝盾公司）不服双滦区交通运输综合执法大队、承德市双滦区城市管理综合行政执法局（以下简称城管执法局）、承德市自然资源和规划局双滦分局（以下简称自然资源和规划双滦分局）、承德市双滦区双塔山镇人民政府（以下简称双塔山镇政府）、承德市双滦区滦河镇人民政府（以下简称滦河镇政府）行政拆除行为及承德市双滦区人民政府行政复议决定一案，城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府不服河北省承德市双滦区人民法院（2020）冀0803行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城管执法局的行政机关负责人高宪及委托代理人高雅均、上诉人滦河镇政府行政机关负责人王某及委托代理人高雅均、上诉人双塔山镇政府行政机关负责人王鹏飞及委托代理人徐学武、被上诉人科海公司的法定代表人侯新民、被上诉人蓝盾公司的法定代表人王志强及二被上诉人的委托代理人唐贵来、原审被告双滦区交通运输综合执法大队的委托代理人张春雨到庭参加了诉讼。原审被告承德市自然资源和规划局双滦区分局行政机关负责人及工作人员均未出庭。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2008年7月14日，承德市双滦区交通局公路站分别和原告科海公司、原告蓝盾公司签订《擎天柱塔转让协议》各一份，约定：承德市双滦区交通局公路站将双滦区三岔口北侧和西侧具有自主产权三面擎天柱广告塔一次性永久转卖给二原告。后因上述两擎天柱塔被强制拆除，2010年5月24日，承德市双滦区交通局公路站和二原告共同签订《关于2008年7月签订的擎天柱塔转让协议的补充协议》，约定承德市双滦区交通局公路站将具有自主产权的位于双滦区个双面广告塔和位于双滦区京承高速双滦出口、大桥头处往电厂承钢方向一个广告塔抵顶给二原告永久使用，用于补偿三岔口被拆两广告塔，其中广仁岭广告塔于2012年5月1日顶给二原告，即公路站将该塔产权交给二原告；广仁岭塔和大桥塔顶给二原告之后六年内若被拆除，公路站可根据三方认可位置再设立广告塔顶给二原告，若不行，则公路站无条件退还二原告购塔费用，但需扣取租赁使用费；六年后，若两广告塔被第三方拆除，公路站不再赔偿，损失由拆除方负责或二原告自行根据相关法律申请本塔权益。广仁岭广告塔、大桥广告塔顶给二原告后，二原告利用广告塔进行广告经营。2018年8月，河北省集中整治“一区三边”违法建设专项行动，河北省人民政府办公厅下发了《关于印发的通知》。2018年12月24日，被告交通运输执法大队向二原告法定代表人送达责令自行拆除改正通知书，认定二原告在Ｓ354鼎盛幼儿园对面路中间建筑控制区内以及在Ｓ354Ｋ82＋000Ｍ处建筑控制区内存在违法建筑的事实，责令二原告立即自行拆除，并于2018年12月31日前恢复原状。2019年1月，承德市人民政府办公室下发《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》。2019年3月，承德市双滦区人民政府办公室亦下发《关于印发2019年承德市双滦区干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》，该通知要求：以全面建设新时代经济强区，美丽双滦为着力点，坚持政府主导、部门联动、多方协作、依法推进、分类实施原则，依法依规对全区干线公路沿线广告塔进行清理拆除。各乡镇人民政府为高速公路建筑控制区内及以外的广告设施清理工作的责任主体，负责引导广告设施产权所有者进行自拆，逾期不拆的广告设施协助相关执法部门进行强拆；双滦区城管局为过城路段、主城区范围内广告设施清理工作的责任主体，负责依法依规履行相关法律程序，配合拆除清理工作；区交通运输局为普通国省干线公路用地范围内、建筑控制区范围内广告设施清理工作的责任主体，负责依法依规履行相关法律程序，配合拆除清理工作；区国土资源局为高速公路控制区外以及国省干线、乡村道路控制区、过城路段范围内集体土地和已征未供土地上的违法违规广告塔设施清理工作的主体。工作步骤分调查摸排、实施清理、验收考核三个阶段，实施清理阶段要在3月12日前完成对违法违规广告设施清理工作，责令产权所有者自行拆除，逾期未拆除的由实施主体清理。二是在4月12日前完成对符合法律、法规规定并依法审批的全区干线公路用地范围内和建筑控制区外广告设施清理工作，依据合同约定由合同双方协商清理，逾期未拆除的由实施主体进行清理；三是在4月26日前要集中解决难点、棘手问题，确保完成清理任务。2019年4月26日，由被告交通运输执法大队、城管执法局、国土资源局作为责任单位，共同出具承德市干线公路违法建设广告塔调查表，由二原告法定代表人填写广告塔相关建设情况，同日，双塔山镇政府工作人员向二原告送达印盖有交通运输执法大队、城管执法局、国土资源局三责任单位公章的违法广告塔认定书和责令自行拆除改正通知书，责令二原告法定代表人立即自行拆除，并于2019年4月28日前恢复原状。逾期不拆除的，将按照有关法律、法规的规定进行强制拆除。2019年7月5日，承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作联系会议办公室对双滦区辖区内干线公路沿线广告设施清理工作进行了督导，要求双滦区立即组织力量在15日内拆除完毕。2019年7月11日，被告城管执法局、滦河镇政府对位于承德市双滦区京承高速双滦出口、滦河大桥头处往电厂承钢方向的双面广告塔实施了强制拆除。2019年7月12日，被告城管执法局、双塔山镇政府对双滦区广仁岭隧道西侧双面广告塔实施了强制拆除。后二原告对拆除广告塔的行为不服，向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请，2019年11月11日，承德市双滦区人民政府作出双滦政复决字［2019］1号行政复议决定，认为二原告不是案涉二个广告塔的建设单位，也未能提供其系案涉被拆除的二个广告塔共有人的合法、有效的权属凭证，二原告依法不属于行政复议的相对人，不是适格的行政复议主体，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回二原告的复议申请，二原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为：涉案被拆除的广告塔系二原告依据和双滦区交通局公路站签订的补充协议抵偿所得，在被强制拆除之前一直由二原告经营使用，二原告是涉案被拆除广告塔的权利享有人，被告强制拆除行为直接造成涉案广告塔及其建筑材料的灭失，侵犯了二原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，二原告具备本案原告诉讼主体适格，是本案的适格原告。被告城管执法局、国土资源局、双塔山镇政府、滦河镇政府为机关法人，具备本案被告诉讼主体资格，是本案的适格被告。被告交通运输执法大队虽为事业单位法人，但根据《交通运输部办公厅关于明确交通运输综合行政执法机构执法主体资格的复函》（交办法函[2016]919号）的规定，被告交通运输执法大队基于法律、法规的授权，具有实施交通运输行政管理行为的职权，亦可以作为本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。本案中，被告交通运输执法大队否认实施了强制拆除行为，其提交了河北省人民政府办公厅、承德市人民政府办公室、承德市双滦区人民政府办公室下发的关于辖区内干线公路沿线广告设施专项清理工作的政府文件，上述文件只是河北省、承德市以及双滦区根据相关工作部署对城市广告牌匾、干线公路沿线广告设施强化依法审批、依法规范、依法治理、依法拆除的专项工作安排，不属于规范性文件，上述文件不能作为被告作出被诉行政行为的依据，亦不能作为认定被告城管执法局、国土资源局、双塔山镇政府、滦河镇政府具有实施强制拆除涉案广告塔职权的依据。被告国土资源局否认实施了强制拆除行为，亦不提供证据。二原告提交的拆除广告塔视频录像证实，被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府实施了涉案广告塔强制拆除行为，根据上述法律规定，被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府应当对实施的强制拆除行为负有举证责任，应当提供作出强制拆除行为的证据和所依据的规范性文件，但被告城管执法局、滦河镇政府不提供证据，被告双塔山镇政府无正当理由逾期提供证据，根据五被告上述举证情况，应视为本案强制拆除广告塔的行政行为没有相应证据。根据《中华人民共和国公路法》第七十九条、第八十一条的规定，公路用地范围内、公路建筑控制区内的违法建筑物、构筑物，由交通主管部门责令限期拆除。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除。根据上述法律规定，公路用地范围内和公路建筑控制区内违建拆除的行政强制执法主体只能是县级以上人民政府交通运输主管部门，城管执法局、国土资源局、乡镇人民政府均不是公路法授权的行政执法主体，不具有实施交通运输行政强制行为的法定职权，因此，被告城市执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府不具有实施拆除涉案广告塔的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政强制拆除是行政强制执行方式，是以已生效的行政决定所确定的义务为执行内容，依照法定强制执行程序进行实施。本案被告城管执法局、双塔山镇政府、滦河镇政府在不具有已生效行政决定的情形下，未按照法定程序即对涉案广告塔实施强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》的上述规定以及交通运输部《路政管理规定》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十四条的规定。综上所述，被告城管执法局、被告滦河镇政府于2019年7月11日实施的拆除京承高速双滦出口、滦河大桥头处广告塔的行政行为以及被告城管执法局、双塔山镇政府于2019年7月12日实施的拆除广仁岭隧道西侧广告塔的行政行为均应认定违法。因被诉行政行为不具有可撤销内容，故二原告要求确认上述强制拆除行为违法的诉讼请求，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局、被告承德市双滦区滦河镇人民政府强制拆除位于承德市双滦区京承高速双滦出口、滦河大桥头处往电厂承钢方向的双面广告塔的行政行为以及被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局、被告承德市双滦区双塔山镇人民政府强制拆除位于承德市双滦区西侧的双面广告塔的行政行为违法；二、案件受理费50.00元，由被告承德市双滦区城市管理综合行政执法局、被告承德市双滦区滦河镇人民政府、被告承德市双滦区双塔山镇人民政府负担。 上诉人城管执法局、滦河镇政府不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，涉案的广告塔拆除前被上诉人仅是占有、使用者；涉案的广告塔未有土地使用手续及规划手续，属于违建；被强制拆除的行为侵犯了上诉人的合法权益更是无稽之谈；公路站是广告塔的建设者，被上诉人仅是占有和使用者，上诉人认为被上诉人并非是行政相对人，起诉主体不适格。上诉人及其他原审被告为了响应政府号召并按照政府的工作部署，由双滦区人民政府成立双违联合“工作组”，该联合工作组主要以双滦区交通运输综合执法大队牵头，其他单位配合职能部门完成清理拆除违法的建筑物，且在拆除前，已将涉案的广告塔确认为违法建筑，依据《行政强制法》四十四条的规定，直接拆除，具体实施拆除行为的主体应是牵头单位，并非上诉人等其他单位，为此，本案强制拆除涉案的广告塔的行为合法，对于被上诉人的诉讼请求应予驳回。 上诉人双塔山镇政府不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、被拆除的两个广告塔系承德市双滦区交通局公路站利用国有资产承建，没有依法办理不动产规划许可，也没有办理土地使用权许可，属于违法建筑。一审判决认定二被上诉人对被拆除的广告塔享有合法权益错误。二、二被上诉人没有依法办理两个广告塔的土地使用权手续，也没有办理广告塔不动产权属登记，并未实际取得涉案广告塔的物权，两个广告塔的真正所有权人应当是交通局公路站，二被上诉人并非本次拆除广告塔行为的行政相对人，不具有本案一审原告的主体资格。二被上诉人公司与交通局公路站之间的合同目的能否实现，属于民事法律规范调整范围，应当采取民事救济途径解决，与本次广告塔拆除行为无关。三、上诉人参与拆除的两个广告塔程序合法，适用法律正确。2018年12月24日，双滦区交通运输综合执法大队作出承双违拆字[2018]第D1201号、1204号《责令自行拆除改正通知书》，并送达给二被上诉人，要求二被上诉人立即拆除，于2018年12月24日前恢复原状。但二被上诉人未提出复议、也未提起诉讼、也未按期履行。双滦区交通运输综合执法大队虽未自行组织拆除，但恰逢河北省人民政府要求整治公路沿线广告设施并作出冀政字[2018]136号《关于印发的通知》；承德市双滦区人民政府办公室作出承市政办自[2019]21号《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》；双滦区人民政府作出双滦政办字[2019]10号《关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知》并成立双滦区干线公路沿线广告设施专项清理工作指挥部，由公路沿线路段各乡镇人民政府、区城管局、区交通运输局、区国土资源局、区公安局组成联合执法工作组，明确分工，各司其职，并将清理工作联席会议办公室设立在区交通运输局，与区“双违”办合署办公：在二被上诉人没有在规定期限内拆除广告塔的前提下，根据《行政强制法》第四十四条的规定,上诉人双塔山镇政府按照职责分工参与拆除了广仁岭隧道口广告塔,强制拆除的行为合法，适用法律正确。请求二审法院查明事实，依法改判并支持上诉人的上诉请求。 被上诉人科海公司、蓝盾公司答辩称：一、根据《公路法》第七十九、第八十一条的规定县级以上交通运输部门是公路行政强制执行行为的唯一合法主体，三被答辩人不是《公路法》授权的行政执法主体，不具备实施交通运输行政强制执行的法定职权。因而其拆除答辩人涉案广告塔的行为违法。二、按照《行政强制法》第三十四条至第三十七条的规定，行政强制拆除属于行政强制执行行为，而被答辩人的强制拆除行为，没有生效的行政决定作为执行依据，其拆除行为违法。三、被答辩人没有提供证据，证明其拆除行为，在事实上、法律上、程序上的合法性，按照《行政诉讼法》的规定应当认定其行为没有依据，应当确认违法。四、被答辩入没有提供证据，其所称的涉案广告塔为违法建筑、答辩人权力来源合法性不确定等上诉理由不能成立。五、答辩人的诉讼主体适格。答辩人与双滦区交通局公路站签订合同购买了涉案广告塔，而该广告塔被被答辩人拆除，且被答辩人上诉理由中亦自认答辩人取得了使用权，因此答辩人作为该拆除行为的相对人，原告主体适格。一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉、维持原判。 原审被告自然资源和规划双滦分局：我局未曾参与强制拆除两座塔的执法行为，因此将我局列为被告不适格。 原审被告双滦区交通运输执法大队：1、原告不是物权所有人，起诉主体不适格。2、我方未参与具体拆除行为。 本院查明的事实与原审判决查明的事实基本一致。 本院认为，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。即“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。当事人提出的多项诉讼请求如系对多个行为提出起诉，则明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。本案中，原告虽然起诉的均为广告塔的拆除行为违法，但涉案广告塔分属于不同地域、拆除主体不同、拆除时间不同、被拆除建筑物材料结构体积大小等不同，明显属于两个行政行为。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项的规定，应当裁定驳回原告的起诉。原审法院违反一行为一诉讼的原则，违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销河北省承德市双滦区人民法院（2020）冀0803行初2号行政判决； 二、驳回承德科海广告装饰有限公司、承德市蓝盾广告有限责任公司的起诉。 一、二审诉讼费退还给各方当事人，一审诉讼费50.00元退还给承德科海广告装饰有限公司、承德市蓝盾广告有限责任公司，二审诉讼费150.00元退还给承德市双滦区城市管理综合行政执法局、承德市双滦区双塔山镇人民政府、承德市双滦区滦河镇人民政府各50.00元。 本裁定为终审裁定。 审判长  祁春梅 审判员  刘松平 审判员  闫 鸿 二〇二〇年八月二十七日 书记员  张 博