辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终274号上诉人（原审原告）旅顺绿叶食品加工厂，住所地大连市旅顺口区水师营街道前夹山村。投资人于德礼，厂长。被上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人刘东立，局长。委托代理人宋文，该局工作人员。委托代理人王世忠，辽宁方槊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人陈绍旺，市长。委托代理人慈元相，大连市司法局工作人员。委托代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。上诉人旅顺绿叶食品加工厂因与被上诉人大连市自然资源局、被上诉人大连市人民政府政府信息公开及行政复议一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明，原告于2018年8月28日向原大连市国土资源和房屋局（以下简称国土局）提交《政府信息公开申请书》，申请公开事项内容为：1.位于辽宁省大连市××区水师××（××街道前××山村所属老校舍（宗地号04××04）土地为集体土地的根据和所依据规范性文件。2.该集体土地所有权人的单位名称及获取该集体土地所有权证的时间。3.该集体土地与大连市旅顺口区水师营街道前夹山村民委员会的关联性。4.旅顺口国土资源分局自认，原土地登记存在瑕疵的证据和所依据规范性文件。5.申请人（原告）要求公开申请的事项内容，涉及其切身利益，涉及到专属于国家土地所有权性质的问题，涉及到旅顺口国土资源分局不按照土地管理法律、行政法规的规定，办理土地登记,颁发土地证书，伪造土地登记资料文件，擅自更改国有土地权属性质，涉及到旅顺口国土资源分局保护村霸的黑恶势力。6.申请人（原告）要求公开的事项内容由被申请人制作和保存，被申请人应当依法给予公开。2018年9月18日，国土局作出《不属于政府信息范围告知书》，以原告申请公开的以上事项均不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指政府信息，不属于政府信息公开范围为由，对原告的申请事项不予答复。原告对前述告知书不服，向大连市人民政府申请行政复议，大连市人民政府作出大政行复字[2018]45号《行政复议决定书》中认定，申请人（原告）的信息公开申请第一、三、四项内容属于问题咨询，不属于政府信息公开范围，第二项内容属于政府信息公开范围，被申请人（国土局）应当对申请人（原告）的信息公开申请分别作出答复，被申请人（国土局）对申请人（原告）的政府信息公开申请一并告知不属于政府信息范围明显不当，故撤销国土局前述告知书，责令其对申请人（原告）政府信息公开申请重新作出处理。国土局于2018年12月26日重新作出《政府信息公开告知书》，对原告信息公开申请答复为：第1、3、4、5、6条信息均不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的政府信息，不属于政府信息公开范围。关于第2条信息，根据国办公开办函（2016）206号及国土资厅函（2016）1684号通知精神，不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。依据《不动产登记资料查询暂行办法》第四条规定，不动产登记权利人、利害关系人可以查询、复制不动产登记资料。如您（原告）为权利人或利害关系人，请持有效证明资料到旅顺口区不动产登记中心申请查询。原告对该告知书不服，于2019年1月3日向大连市人民政府申请行政复议，大连市人民政府于同年1月10日向国土局发出《行政复议答复通知书》，要求国土局10日内提出书面答复并提交证据。国土局于1月14日向大连市人民政府提交《答复意见》，大连市人民政府于2019年2月25日制作大政行复字[2019]1号《行政复议决定书》，认定国土局该告知书适用法律正确，内容适当，程序合法，对该告知书予以维持。该决定书以邮寄方式向原告送达。原审法院另查，2019年2月，国土局国土资源管理职责划入大连市自然资源局。原审法院认为，大连市自然资源局作为地方人民政府土地房屋管理部门，具有对国土资源工作进行监督管理和对相应政府信息公开申请进行答复的职责。大连市人民政府作为地方人民政府,具有受理对所属工作部门的行为提起行政复议的职责。对于原告的申请，二被告均在法定期限内做出答复并送达，程序合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》中所称政府信息是指“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的、以一定形式记录、保存的信息”。本案原告向国土局申请公开的第1、3、4、5、6项事项均带有咨询和投诉性质，不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息，二被告认定此5项申请不属于政府信息公开范围的认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国物权法》第十八条及《不动产登记暂行条例》第二十七条、《不动产登记资料查询暂行办法》第四条的规定，权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料。《不动产登记资料查询暂行办法》第三十三条同时规定“公民、法人或其他组织依据《中华人民共和国政府信息公开条例》以申请政府信息公开的方式申请查询不动产登记资料的，有关自然资源主管部门应当告知其按照本办法的规定申请不动产登记资料查询”，由此可知，不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。因此，不动产登记资料的查询和公开不适用《政府信息公开条例》的规定。本案中，原告第2项信息公开申请是关于集体土地所有权证的相关内容，即不动产登记簿所记载的相关信息，该信息虽然属于政府信息，但其受不动产相关法律法规调整，国土局据此向原告告知到旅顺口区不动产登记中心申请查询符合法律规定，适用法律正确。大连市人民政府对国土局《政府信息公开告知书》做出维持决定，适用法律正确。故原告的诉讼理由不符合法律规定，该院不予支持。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告旅顺绿叶食品加工厂诉讼请求。上诉人旅顺绿叶食品加工厂上诉称，请求撤销原审判决，并依法改判或指令异地法院审理。主要理由是：上诉人维护国家土地所有权和自身合法权益不被侵占、哄抢、破坏，合理合法，事实清楚，证据充分，有据可查。被上诉人大连市自然资源局、被上诉人大连市人民政府未向本院提交书面意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国政府信息公开条例》中所称政府信息是指“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的、以一定形式记录、保存的信息”。上诉人申请公开的第1、3、4、5、6项事项均带有咨询和投诉性质，不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……(七)所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理”；国务院办公厅政府信息与政府公开办公室关于国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》的复函中也明确，不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。故上诉人第2项信息公开申请是关于集体土地所有权证的相关内容，因属于不动产登记资料信息而不属于政府信息公开范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人申请公开的信息不属于政府信息公开调整范围，故对其是否答复，何时答复均对其权利义务不产生实际影响，应驳回上诉人对大连市自然资源局的起诉。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，当事人提起行政复议的法定受理条件之一是存在当事人认为的“侵犯其合法权益”的行政行为。本案中，国土局的答复行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，故其对大连市人民政府的行政复议行为提起的诉讼亦不属于行政诉讼的受案范围，应驳回上诉人对大连市人民政府的起诉。此外，知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。本案上诉人作为当事人反复轻率地多次提起相同的或者类似的诉讼，已明显偏离了依法、理性、正当行使知情权的正常轨道，背离了政府信息公开制度的初衷与立法目的。上诉人提起本案诉讼，缺乏政府信息公开的诉讼利益，其起诉依法亦应予驳回。综上，原审判决适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初59号行政判决；二、驳回原审原告旅顺绿叶食品加工厂的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元（上诉人旅顺绿叶食品加工厂已预交），予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  胡俊杰审判员  张国华审判员  徐建海二〇二〇年八月十一日书记员  王 阳附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。