昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行再4号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张五贵，男，汉族，1971年5月29日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）泸西县公安局，住所地云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县中枢镇阿庐南路东段，社会统一信用代码11532527015204751K。法定代表人方伟，该局局长。委托代理人李飞，该局行政执法监督中队长。委托代理人赵振钦，云南振钦律师事务所律师。张五贵与泸西县公安局治安管理行政处罚及行政赔偿一案，本院于2018年12月7日作出（2018）云71行终40号行政判决，已经发生法律效力。张五贵不服该生效判决，向云南省高级人民法院申请再审。云南省高级人民法院于2019年12月10日作出（2019）云行申322号行政裁定，指令本院对该案进行再审。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。张五贵，泸西县公安局的行政机关负责人熊永刚副局长以及委托代理人李飞、赵振钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张五贵向一审法院起诉请求：1.依法确认泸西县公安局作出泸公（中）行罚决字[2017]8346号行政处罚决定违法；2.判令泸西县公安局依据国家赔偿法相关规定，赔偿张五贵错拘10天经济与身体损害12,944元（按国家统计局2016年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为67,569元计算，67,569元÷12月÷21.75﹦258.89元×5倍×10天）；3.判令泸西县公安局对张五贵错拘10天的人身自由限制赔礼道歉，在侵权行为范围内消除影响，恢复名誉；4.本案诉讼费由泸西县公安局承担。一审法院审理查明，云南省泸西县中枢镇龙甸村委会寺门前村小组村民张五贵因无住房，于2017年2月起通过村小组、泸西县中枢镇政府和泸西县国土资源局申请宅基地用于建盖住房。其间，张五贵及其妻子孟小四于2017年3月13日11时23分到中南海周边信访时被北京市派出所训诫。2017年3月13日，泸西县公安局中枢镇派出所接受泸西县信访局的移送，受理了张五贵扰乱公共秩序一案。2017年10月14日，泸西县劝访组将再次到北京上访的张五贵移交泸西县公安局处理。2017年10月15日，泸西县公安局作出泸公（中）行罚决字［2017］8346号行政处罚决定，认定张五贵以其他方法故意扰乱公共秩序，对张五贵作出行政拘留10日的处罚。张五贵不服，诉至一审法院。一审法院认为，张五贵住所地公安机关对张五贵行政违法行为有管辖权。张五贵因宅基地纠纷于2017年3月13日11时23分到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为违反了《信访条例》第十八条第一款的规定，泸西县公安局对张五贵以其他方法扰乱公共秩序为由作出拘留10天的行政处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项规定。泸西县公安局于2017年3月13日受理案件后，于2017年10月15日作出行政处罚决定，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，办案程序违法。泸西县公安局治安行政处罚的行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政处罚行为虽程序违法但其法律效力仍应予保留。张五贵提出的损失与泸西县公安局作出处罚决定超期被确认程序违法之间无因果关系，故对泸西县公安局作出的处罚决定不予撤销，张五贵要求泸西县公安局赔偿损失及赔礼道歉等其他诉讼请求，缺乏法律依据，不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，判决：1.确认泸西县公安局作出泸公（中）行罚决字[2017]8346号行政处罚决定违法；2.驳回张五贵的其他诉讼请求。张五贵上诉称，1.泸西县公安局违法错误拘留张五贵造成了经济和名誉损害，应当赔偿张五贵的损失并恢复名誉。2.泸西县公安局没有出具张五贵在北京“扰乱公共秩序”的任何证据，泸西县公安局在作出行政处罚时认定事实错误，一审查明的事实中也没有张五贵存在“故意扰乱公共秩序”的行为。泸西县公安局仅因一次训诫就对张五贵进行拘留错误。3.一审判决泸西县公安局行政处罚违法，诉讼费用应当由其承担。请求：1.撤销一审行政判决，改判由泸西县公安局向张五贵赔偿错误拘留10天的损失12,944元，并赔礼道歉、消除影响、恢复名誉；2.一、二审诉讼费用由泸西县公安局承担。本院二审认定事实与一审法院查明的事实一致。本院二审认为，泸西县公安局提供的证据，只能证明上诉人张五贵与其妻子孟小四一起赴北京上访，并没有证据证明张五贵在信访中以何种其他方法故意违反治安管理法扰乱国家机关、社会公共秩序，泸西县公安局按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第一项的规定，对张五贵处以行政拘留10天的最高处罚，证据不足，处罚明显不当。在案没有张五贵逃跑的证据，也没有泸西县公安局在办案中延长办案期限审批手续或者其他可以扣减办案期限情形的审批手续，泸西县公安局于2017年3月13日受理张五贵扰乱公共秩序一案，直到2017年10月15日才作出行政处罚决定，程序违法。张五贵关于泸西县公安局作出行政处罚认定事实不清的上诉理由，予以支持。本案因拘留措施已经实施，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，确认被诉行政机关行政行为违法。泸西县公安局的违法拘留行为符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一项、第三十三条之规定，应当对张五贵予以赔偿。根据国家统计局公布的2016年度年平均工资67,596元，计算日平均工资为258.89元，泸西县公安局应赔偿张五贵2,588.9元（258.89元×10天=2,588.9元）。张五贵没有就要求5倍赔偿提交证据和说明理由，故对其要求5倍赔偿的请求不予支持。张五贵违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的证据不足、处罚不当，但张五贵与其妻子孟小四到北京越级上访并到中南海走访，行为本身违反了《信访条例》规定，已造成了不良的社会影响，对其要求赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的请求不予支持。一审法院判决认定事实清楚但适用法律错误，依法予以改判。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、第八十九条第二款，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第九条、第三十三条之规定，判决：1.维持开远铁路运输法院（2018）云7102行终5号行政判决第一项，即“确认泸西县公安局泸公（中）行罚决字[2017]8346号行政处罚决定违法”；2.撤销开远铁路运输法院（2018）云7102行终5号行政判决第二项，即“驳回原告张五贵的其他诉讼请求”；3.被申请人泸西县公安局在本判决生效之日起10日内赔偿上诉人张五贵损失2,588.9元；4.驳回上诉人张五贵的其他诉讼请求。张五贵申请再审称，1.二审判决认定张五贵没有要求5倍赔偿的依据属于认定事实错误，其因一家人多年未分配到宅基地，居无定所，多次找基层组织解决未果才不得已上访，泸西县公安局对此作出的行政处罚行为严重违法，给其及妻子造成了巨大伤害，原审法院赔偿计算过低，不足以弥补其实际损失；2.二审法院按2016年度平均工资计算错误，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第21条第2款的规定，各级检察机关自2018年5月16日起，作出国家赔偿决定时，对侵犯公民人身自由的，执行新的赔偿标准。因此，立法本意是就高不就低。本案中泸西县公安局的错误拘留行政处罚行为应按照2018年度职工日平均工资284.74元计算；3.泸西县公安局的错误拘留行为不仅给其造成经济上和身体上的伤害，也造成了严重的精神伤害，应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。综上，原判决认定事实不清，适用法律错误。故其申请再审，请求：1.改判泸西县公安局按照国家赔偿法相关规定，赔偿其因错误拘留10天的经济损失与身体损害赔偿金12,944元；2.判令泸西县公安局因错误拘留的行为对张五贵赔礼道歉，在侵权范围内消除影响，恢复名誉。一、二审诉讼费由泸西县公安局承担。被申请人泸西县公安局庭审中口头辩称，张五贵及其妻子孟小四到中南海周边以走访的形式上访，扰乱了《信访条例》规定的信访公共秩序，张五贵故意扰乱中南海周边公共秩序的违法行为，社会危害严重，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第一项规定，其结合张五贵违法情节的严重程度顶格对张五贵处以拘留十日的行政处罚，证据充分，适用法律正确，并无不当。其虽于2017年3月13日受理此案，但存在张五贵于2017年10月14日才到案接受调查的客观情况，其对张五贵作出行政处罚决定的程序合法。综上，请求本院再审驳回张五贵原审诉讼请求。本院再审期间，各方当事人没有提交新证据。本院再审对本案事实的认定与一、二审认定的事实一致。根据各方当事人再审中的诉辩主张，本案争议焦点问题是：1.被诉行政行为是否合法；2.张五贵主张的赔偿请求是否成立。关于被诉行政处罚决定认定的事实、执法程序的问题。本院认为，泸西县公安局作为公安行政执法机关，有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。查清违法事实是公安机关作出行政处罚的前提。本案中，泸西县公安局以2017年3月13日11时许，张五贵与其妻孟小四在北京市中南海周边采用走访形式上访时被当地公安机关训诫为由，认定张五贵违法信访的行为严重扰乱了《信访条例》规定的信访公共秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第一项规定的以其他方法故意扰乱公共秩序，对张五贵作出行政拘留10天的行政处罚决定。张五贵因宅基地问题，未通过合法途径到有关部门反映自己的诉求，而是采取进京非正常走访的方式，确属不当，泸西县公安局在没有其他证据充分证明张五贵在北京上访中实施了扰乱社会治安管理行为的情况下，认定张五贵故意严重扰乱公共秩序情节严重证据不足，对张五贵作出行政处罚的事实依据不充分。此外，2017年3月13日泸西县公安局立案受理此案至作出被诉行政处罚决定，历经7个多月，已经超过公安机关办理治安案件的期限，且没有证据证明泸西县公安局在办案中存在法定合理事由可以扣除或延长办案期限，泸西县公安局超期办案属于程序违法。综上，泸西县公安局作出的被诉行政处罚决定认定事实证据不足、程序违法，依法应当予以撤销，因违法的拘留措施已执行完毕，无法撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，对被诉行政处罚决定确认违法。原一、二审判决认定被诉行政处罚决定违法正确，本院再审予以维持。关于张五贵主张的赔偿请求是否成立的问题。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第三条第一项、第三十三条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照作出赔偿决定时国家上年度职工日平均工资计算。根据最高人民法院法〔2020〕138《关于作出国家赔偿决定时适用2019年度全国职工日平均工资标准的通知》公布的自2020年5月18日起作出国家赔偿决定涉及侵犯公民人身自由权的赔偿金标准为每日346.75元。本案中，泸西县公安局违法对张五贵行政拘留10天，侵犯了张五贵人身自由权，张五贵请求泸西县公安局进行赔偿有事实和法律依据，泸西县公安局应对张五贵赔偿损失的金额为3,467.5元（即346.75元×10天）。关于张五贵要求5倍赔偿的主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。至于张五贵要求泸西县公安局对其赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的请求，因张五贵到中南海周边非信访接待场所走访，其行为本身已经违法且造成了不良的社会影响，故对该请求本院不予支持。综上，被诉行政处罚决定认定事实的证据不足，且程序违法，依法予以撤销。泸西县公安局违法拘留给张五贵造成的损失，由泸西县公安局一并给予赔偿。张五贵再审理由部分成立，对其成立部分，本院予以支持。一、二审判决适用法律错误，二审计算张五贵人身自由被侵犯的赔偿金标准有误，本院再审予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、第八十九条第一款第二项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一项、第九条、第三十三条，以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：一、维持开远铁路运输法院（2018）云7102行初5号行政判决第一项、昆明铁路运输中级法院（2018）云71行终40号行政判决第一项，即“确认泸西县公安局泸公（中）行罚决字[2017]8346号《行政处罚决定书》违法”；二、撤销开远铁路运输法院（2018）云7102行初5号行政判决第二项、昆明铁路运输中级法院（2018）云71行终40号行政判决第二项、第三项，即“驳回原告张五贵的其他诉讼请求”“被申请人泸西县公安局在本判决生效之日起10日内赔偿上诉人张五贵损失2,588.9元”；三、泸西县公安局于本判决书送达之日起三十日内赔偿张五贵人民币3,467.5元；四、驳回张五贵的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由泸西县公安局负担。本判决为终审判决。审判长  艾年玉审判员  李 宴审判员  王 佳二〇二〇年八月二十五日书记员  杨 琪