上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终302号上诉人（原审原告）上海维绿纺织制造有限公司，住所地上海市松江区九亭镇得心路(潮富路)128号。法定代表人沈立强，董事长。委托代理人高伟力，上海正源律师事务所律师。委托代理人宋德俊，上海正源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市松江区九亭镇人民政府，住所地上海市松江区九亭镇康亭路100号。法定代表人董清，镇长。行政机关负责人徐宝祥，副镇长。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区园中路1号。法定代表人李谦，区长。委托代理人夏宏基，该政府工作人员。委托代理人陈曙，上海茸诚伟达律师事务所律师。上诉人上海维绿纺织制造有限公司（以下简称：维绿公司）因强制拆除违法建筑决定及行政复议决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初838号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月11日立案后，依法组成合议庭，于同年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人维绿公司的法定代表人沈立强、委托代理人高伟力、宋德俊，被上诉人上海市松江区九亭镇人民政府（以下简称：九亭镇政府）的负责人徐宝祥、委托代理人许静雯，被上诉人上海市松江区人民政府（以下简称：松江区政府）的委托代理人夏宏基、陈曙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2002年8月21日，维绿公司与九亭镇政府及上海XX经济开发区签订《出让土地使用权地块预约协议》，并向上海XX经济开发区交纳人民币280万元、向上海XX有限公司交纳20万元，且于2004年起在本市松江区XX镇XX路XX号建设建筑物。2018年9月10日，九亭镇政府执法人员对涉案建筑进行现场检查。同日，九亭镇政府向维绿公司作出松（九）责拆决字[2018]第090011号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：《限拆决定书》），认定维绿公司在XX路XX号擅自搭建建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十一条第一款的规定，依据该法第六十五条、《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（八）项和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第二十三条的规定，责令维绿公司收到本决定书起七日内自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，九亭镇政府将依法强制拆除。当日，因维绿公司拒收相关法律文书，九亭镇政府遂将《限拆决定书》留置送达。届期，维绿公司未自行拆除涉案建筑物。2018年9月17日，九亭镇政府向维绿公司留置送达了《责令限期拆除违法建筑公告》，要求该公司三日内自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，该政府将依法强制拆除。2018年9月20日，九亭镇政府向维绿公司作出《限期拆除违法建筑催告书》，催告该公司自收到该催告书之日起七日内自行拆除涉案违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知该公司在收到催告书之日起七日内有权进行陈述和申辩。2019年4月23日，九亭镇政府向维绿公司作出松（九）城管强拆决字[2018]第090011号《强制拆除违法建筑决定书》（以下简称：《强拆决定书》），告知维绿公司因其在规定期限内未拆除上述违法建筑，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，决定于2019年5月15日组织强制拆除。《强拆决定书》依法送达维绿公司。维绿公司不服，于2019年5月28日向松江区政府申请行政复议，松江区政府经审理后于2019年8月20日作出沪松府复字（2019）第63号《行政复议决定书》，维持了上述强拆决定。维绿公司不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销九亭镇政府作出的强拆决定和松江区政府作出的行政复议决定。原审认为，涉案违法建筑物位于九亭镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，维绿公司在九亭镇政府的《限拆决定书》规定期限内不主动履行拆除义务，因此九亭镇政府有权作出被诉强拆决定的行政行为。被诉强拆决定认定维绿公司未在规定期限内主动履行《限拆决定书》确定的义务，且经催告仍不履行义务，事实认定清楚，证据充分，作出强拆决定适用法律正确。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”因此，在受送达人拒收后，将文书留在受送达人住所，并拍照或录像，即视为送达。本案中，九亭镇政府将被诉强拆决定送至维绿公司门卫处，维绿公司拒收，九亭镇政府将被诉强拆决定留置在门卫处，并有执法录像加以证实，故送达合法有效，维绿公司认为被诉强拆决定送达违法的意见不予采纳。关于维绿公司称九亭镇政府执法录像没有原件的意见，九亭镇政府在执法后将执法记录仪的录像上传至终端，而原始执法记录仪上并无该录像的解释符合行政机关的一贯做法；关于维绿公司称九亭镇政府存在诉讼中取证的意见，九亭镇政府只是在维绿公司不认可其送达的被诉强拆决定后，将送达时的视频提交，进一步补强送达证据，并非诉讼中收集证据。综上，维绿公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，难以支持。另，松江区政府在收到维绿公司的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出被诉复议决定，并将决定书送达各方当事人，于法有据。综上，原审法院判决驳回维绿公司的诉讼请求。判决后，维绿公司不服，向本院提起上诉。上诉人维绿公司上诉称，一、原审法院对双方当事人的证据采纳适用双重标准：上诉人提供的证据可以证明支付300万元获得土地使用权且得到相关行政主管部门层层审批的事实，原审法院却均不予采纳；而对被上诉人九亭镇政府提供的证据却采取“纵容”的态度，且允许该政府补强证据，严重违反证据规则。二、《城乡规划法》和《上海市拆除违法建筑若干规定》均不能作为判断此前上诉人获得土地使用权是否合法的法律依据，原审法院适用上述法律作出强拆决定错误；三、原审法院纵容九亭镇政府的违法行为侵害了上诉人合法权益，应停止执行强拆决定。四、该公司从未收到过《责令限期拆除违法建筑公告》和《限期拆除违法建筑催告书》，强拆决定违法。五、上诉人在九亭镇政府招商引资过程中基于对政府的信赖进驻“XX经济开发区”，长期在该区域内投资并合法纳税，现厂房被强制拆除，不应由上诉人承担责任。因此请求二审法院撤销原判，改判支持该公司的诉讼请求。被上诉人九亭镇政府辩称，2002年，上诉人维绿公司与该政府及上海XX经济开发区签订的是使用土地的“预约协议”，2013年前后，上诉人可补交相关土地使用费用从而取得合法的土地使用权利和房产权利，但上诉人未补交，故后续的手续均未办妥，涉案建筑物已被认定为违法建筑并由该政府作出了限拆决定；拆违过程中，上诉人不愿配合，故相关文书只能留置在该公司，该政府经公告、催告程序，作出强拆决定合法，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人松江区政府请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的主要事实无误，本院予以确认。本院认为，《城乡规划法》第六十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条均规定乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内的违法建筑有权拆除，故被上诉人九亭镇政府对位于其辖区内的涉案建筑物具有作出被诉强拆决定的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条规定了行政机关作出强制执行决定的前提、步骤和相应程序等。本案中，上诉人维绿公司未取得规划主管部门审核批准建造了涉案建筑物，该违法行为已由被上诉人九亭镇政府查处并作出限拆决定。在上诉人在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，且逾期未拆除的情况下，九亭镇政府启动强制拆除程序，先行依法公告并催告上诉人履行自行拆除义务，在上诉人仍不自行拆除的情况下，最终向上诉人作出并送达被诉强拆决定，已具备必要的事实基础及法律前提，程序亦符合《中华人民共和国行政强制法》等法律法规的规定，不存在应予撤销的情形。被上诉人松江区政府作为被上诉人九亭镇政府的上一级人民政府，具有受理以九亭镇政府为被申请人的行政复议申请并作出决定的行政职权。松江区政府受理上诉人维绿公司的复议申请后，经调查并延长审理期限后作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。上诉人维绿公司未取得建设工程规划许可搭建厂房等建筑物的违法事实清楚，上诉人对此并无异议，被上诉人九亭镇政府适用《城乡规划法》和《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律规定予以处置并无不当。整治违法建筑过程中，因上诉人不愿配合，故九亭镇政府将涉案《责令限期拆除违法建筑公告》和《限期拆除违法建筑催告书》等文书留在该公司，由送达人、见证人签名，并无明显不当，但九亭镇政府应注意留置送达时应在送达回证上记明拒收事由。另本院注意到，上诉人维绿公司使用涉案土地曾与被上诉人九亭镇政府及上海XX经济开发区签订《出让土地使用权地块预约协议》，并陆续获得相关主管部门核发的《建设项目选址意见书》、《松江区生产性建设项目审批表》、《房屋土地权属调查报告书》、《上海市建设工程报建表》、《建设工程施工图审查通过证书》、《建设工程消防验收的意见书》、《排水许可证》等审批文件。虽因最终未取得规划主管部门核发的建设工程规划许可证件而致涉案建筑被定性为违法建筑，但涉案建筑的建造事出有因，而非上诉人擅自而为。故本院建议被上诉人九亭镇政府、松江区政府综合考虑涉案违法建筑形成的特定历史原因、现实存续状况、上诉人的实际损失以及政府在此过程中的作用及影响等因素，本着尊重历史、实事求是及过错归责的原则，和上诉人维绿公司加强沟通，互相谅解，寻找合法合理路径，客观公正补偿上诉人的合理损失、妥善解决纠纷。综上，上诉人维绿公司要求撤销被诉强拆决定和行政复议决定的诉讼请求事实根据和法律依据尚不充分，本院难以支持。上诉人和被上诉人九亭镇政府的其他争议，可通过协商或其他合法途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海维绿纺织制造有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二〇年八月十四日书记员  汪 菲附：相关法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……