云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云23行终31号 上诉人（原审原告）吴俊颉，男，1981年3月13日生，汉族，高中文化，个体户，住元谋县。 上诉人（原审原告）刘霞，女，1983年12月1日生，汉族，初中文化，个体户，住址同吴俊颉。 被上诉人（原审被告）元谋县人民政府。住所地：元谋县元马镇龙川街65号。 法定代表人吴海芬，系县长。 原审第三人邓景山，男，1958年11月17日生，汉族，高中文化，农民，住元谋县。 上诉人吴俊颉、刘霞因与被上诉人元谋县人民政府（以下简称县政府）及原审第三人邓景山确认行政协议无效一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初7号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年8月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，2015年1月21日，原告吴俊颉与第三人邓景山签订《空地转让合同》，约定邓景山将其使用的紧邻其住宅的位于元谋县元马镇沙地村50号的空地租给吴俊颉建盖房屋经营餐饮，租赁期限为5年。2015年8月10日，原告吴俊颉将房屋建成后，于2015年9月1日开始营业，后办理“天源火锅城”营业执照，2016年5月19日注册成立元谋泰昌餐饮服务有限公司。2017年9月11日被告县政府发布了元政通（2017）39号、40号文件，即《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿安置方案》《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收实施办法》。2017年10月21日，元谋县城市棚户区改造指挥部与邓景山签订了《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿协议书》，2017年10月27日签订了《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿补充协议书（一）》，2017年11月21日签订了《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿补充协议书（二）》。2017年11月8日，原告吴俊颉、刘霞以第三人邓景山为被告，向本院提起物权保护民事诉讼。该案经历一审、二审、重审、二审，于2019年11月25日楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2019）云23民终1373号民事判决书。2020年1月17日，原告吴俊颉、刘霞向本院提起行政诉讼，请求确认被告县政府与第三人邓景山签订的《房屋征收补偿协议书》一、二及补偿无效。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。本案中，元谋县城区棚户区改造工程是众所周知的事情，原告吴俊颉向第三人邓景山租用土地建盖的房屋因元谋县城区棚户区改造（二期）工程被纳入拆迁范围，原告吴俊颉也应当知道。在办理被拆迁土地、房屋补偿手续过程中，就原告吴俊颉建盖的房屋权属登记及补偿款归属问题，原告吴俊颉与第三人邓景山产生争议，后元谋县城市棚户区改造指挥部与第三人邓景山签订了《房屋征收补偿协议》并将补偿款打到第三人邓景山的账户内，为此，原告吴俊颉与第三人邓景山协商无果后，原告吴俊颉于2017年11月以第三人邓景山为被告向本院提起物权保护民事诉讼时，原告吴俊颉就应当知道被告与第三人邓景山签订《房屋征收补偿协议》的行为，至2020年1月原告吴俊颉才向本院提起行政诉讼，已经明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十六条之规定，裁定如下：驳回原告吴俊颉、刘霞的起诉。案件受理费50.00元，由原告吴俊颉、刘霞承担（已付）。 上诉人吴俊颉、刘霞上诉请求：一、依法撤销（2020）云2328行初7号行政裁定，并依法改判确认县政府与原审第三人邓景山签订的《房屋征收补偿协议书》无效或发回重审。二、本案一、二审诉讼等费用由被上诉人承担。事实与理由：2015年1月21日，原审第三人邓景山将座落于元谋县元马镇沙地村民小组自有的430平方空地租赁给上诉人吴俊颉、刘霞建房用作餐饮，且双方签订了《空地转让合同》。上诉人吴俊颉、刘霞依约履行支付年租金至房屋征收。二上诉人于2015年8月10日完成建房，2015年9月1日办理“天源火锅城”营业手续，2016年5月19日升级注册成立“元谋泰昌餐饮服务有限公司”扩大经营。2017年9月1日，租赁所建房“天源火锅城”纳入元谋县棚户区改造范围。为了配合县政府棚户区改造，“天源火锅城”被迫停业，损失惨重。依据元政通【2017】39号、40号县政府文件，上诉人吴俊颉、刘霞是明确的房屋征收补偿的被征收人，但是原审第三人邓景山伪造证据与被上诉人县政府授权的棚户区改造指挥部签订房屋征收补偿协议，将二上诉人应获房屋征收补偿款全部侵吞，导致二上诉人被迫起诉原审第三人邓景山。由于元谋县法院裁判失当，本案升级纠缠多年。为了纠正案件错误，楚雄中院建议依法以行政诉讼从源头上解决纠纷，故二上诉人起诉被上诉人。一、本案是征收型行政合同纠纷，行政诉讼参与人均系利害关系人，故主体适格没有异议。本案的行政合同就是被上诉人县政府作证据4列举涉案编号为第0671号《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿协议书》、编号为【2017】第0671号《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿补充协议书（一）》及编号为【2017】第0671号《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿补充协议书（二）》。既然是房屋征收补偿，就是国家政府项目，补偿款是国库支付，一般由当地政府或授权部门来完成征收工作。依据征收对象房屋的所在地点，被上诉人作为县政府是当然的行政机关，故主体适格。该行政合同是房屋征收，该房屋系上诉人投资、建造、使用，上诉人作为房屋的投资人、建造人及使用人没有签订该合同，没有收到应有的房屋征收补偿款，合法权益严重受损，与本案具有重大的利害关系，符合行政相对人原告的主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定，对被告的征收、征用决定及其补偿不服，向法院提起行政诉讼。该协议是被上诉人县政府与第三人邓景山所签订，邓景山将空地租给上诉人投资建房用作餐饮，但邓景山越俎代庖签订《房屋征收补偿协议书》及其附件，并收受了属于上诉人的房屋征收补偿款，严重侵害了上诉人的合法权益，与本案有重大的利害关系。依据上述法律第二十五条规定，故其作为本案第三人主体适格。二、本案不存在超期诉讼。行政时效是当事人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，则当事人丧失了向法院提起行政诉讼的权利。上述法律第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。由此可见，行诉法规定的一般诉讼时效为六个月。法定诉讼时效即法律有规定的诉讼期限从其规定。在邓景山及民事诉讼法院的误导下，二上诉人以民事诉讼来解决本案纠纷，且民事诉讼法院没有依职权修正错误案由，导致本案反复纠缠。最终在民事诉讼上一级法院的建议下，二上诉人才发现本案实质是行政诉讼领域的案件。因为被上诉人、第三人及民事诉讼法院的过错导致本案诉讼时效中断，故本案就不能适用于一般诉讼的时效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案因错误认定为民事案件处理，最终在2019年12月25日结束，那么本案行政诉讼中断的起算日期为2019年12月26日，至少直到2020年12月26日以后才能视为本案超期诉讼。另外，上述司法解释第四十一条、第四十二条，第四十三条的规定可以看出行政诉讼时效分为普通时效和最长时效，普通时效一般为六个月，适用该时效时必须同时具备两个条件，一是行政相对人必须知道具体行政行为的内容：二是行政机关作出行政行为时必须告知了行政相对人诉权或者起诉期限。二者缺一不可，一旦缺少其中一项将可能导致最长诉讼时效的适用，如果行政相对人不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道内容时计算但最长不超过5年，涉及物权的最长不超过20年；如果行政相对人知道行政行为内容但行政机关未告知诉权或起诉期限，则诉讼时效从行政相对人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道内容之日起最长不超过两年。本案上诉人根本不知道行政行为的内容，最后是在民事诉讼渐渐知道零星半点，而本案的被上诉人县政府作出行政行为时并没有告知上诉人其有诉权或诉期，上诉人没有收到过来源于被上诉人县政府的任何一纸行政通知或通告等等。故本案诉讼时效应当适用最长期限的诉讼时效，且本案涉及房屋不动产，可适用最长不超过20年的诉讼时效。因此，本案行政诉讼时效有中断，涉及不动产，不可能超期。三、本案《房屋征收补偿协议书》因被上诉人县政府漏签或错签了房屋征收被补偿人，致使该行政合同出现撤销或无效的法定事由。1.依据被上诉人县政府提供的元政通【2017】39号文件第七条被征收房屋权属、用途、面积认定：被征收房屋的权属和用途以土地使用证和房屋所有权证书“两证”登记为准。“两证”不一致、“两证”缺失或“两证”全无的，依据相关证明材料综合认定。本案原审第三人邓景山确实有国有土地使用证，上诉人并未否认过，作为国有土地使用证对应所办的应当是房屋的产权证。在所有的纠纷中，房屋产权证始终没有出现过，包括被上诉人县政府也没有在房屋征收手续中提交。第三人邓景山没有涉案空地所建房的产权证，属于“两证”缺失的情形，需要通过相关证明材料综合认定。按照被上诉人提交的证据《营业执照》及天源火锅城的照片，结合多次民事诉讼质证，天源火锅城属于元谋泰昌餐饮服务有限公司，法定代表人是上诉人刘霞，而非原审第三人邓景山，亦非邓景山的配偶盛显辉，很明显原审第三人租空地给上诉人建房经营天源火锅城，上诉人才是房屋真正的投资人、建造人、使用人。按照土地流转权益、买卖不破租赁及国家房屋征收政策，上诉人是征收房屋的所有权人是事实。故上诉人是房屋征收被补偿人，故被上诉人政府把上诉人漏签或错签了《房屋征收补偿协议》。2.本案是房屋征收补偿，被上诉人县政府及原审第三人提供的证据只能证明房屋下的土地是第三人的，结合上诉人提交的证据该土地是上诉人向原审第三人租的空地。如果要对原审第三人进行补偿，就应该与其签订《土地征收补偿协议》而不是《房屋征收补偿协议》。故被上诉人与原审第三人错签了《房屋征收补偿协议》。3.按照《房屋征收补偿协议》二房屋评估总价5313364元（除土地款外），被征收房屋的评估价为4352117元，（除邓景山住宅房屋款外）：上诉人房屋评估价为2692169元，二房装修补偿费为344541元，附属物补偿费为196786元。上诉人巨额投资建房餐饮经营后空地除了土地成本，投资成本使空地增值至3233496元（包含成本，未减邓景山住宅房的装修补偿费及附属物补偿费）。如果没有上诉人的建房餐饮经营，空地不会凭空增值至300多万元。由此可见，原审第三人既没有法律依据，也没有事实依据获得房屋征收补偿款。4.依据被上诉人县政府提供的元政通【2017】40号文件第六条第三段：在改造范围内，同一产权人有多处房产，其中与其它房产不相邻的单处房产，属于宗地房的，有独立的产权或使用权，作为商业住宿用房或住房有较完善的配套使用功能，且单处房产房屋建筑面积大于或等于15平方米的，可单独认定为一个产权房……。本案涉案房屋总面积为531.33平方米（轻型钢结构房屋），用于配套完善临街的餐饮商业，依规应当作为独立的一处房产处理，不能笼统归于原审第三人名下的一个产权之下，依法依约应当对上诉人与第三人的权属区分开来。因此，本案被上诉人对上诉人存在房屋补偿对象错误。5.依据被上诉人县政府提供的元政通【2017】40号文件第二十一条：被上诉人县政府还应当将属于上诉人的政策性补助、政策性补贴、政策性补偿款归给上诉人。即《房屋征收补偿协议书》第5页第四项、第五项、第六项合计金额1509898.85元（二房合计）。6.依据被上诉人县政府提供的元政通【2017】40号文件第五章第三十二条：房屋征收权属有争议，或被征收房屋所有权人不明确的，征收期限内达不成征收协议的，由房屋征收部门依法做好司法证据保全处理，将补偿款经公证机构公证办理提存，待产权明确后支付征收补偿费用，不影响征收的进行。被上诉人县政府明知原审第三人与上诉人因补偿款争议很大，却没有依法依规保全提存，也没有依据三十四条将证据保全后公告，更没有向上诉人出具任何书面告知或决定，而是直接将争议款转账给原审第三人，违反了自己所定的基本程序。依据被上诉人县政府自行作出的元政通【2017】39号和40号文件，及被上诉人县政府自行提供的证据可以明确以下几个事实：首先，征收补偿的对象是房屋。房屋是上诉人投资、建造、使用的，按照谁投资，谁受益的基本常识来看，二上诉人是真正涉案的房屋征收被补偿人无疑，上诉人刘霞因与吴俊颉系夫妻关系，同时也是被拆“天源火锅”工商登记的法定代表人，同样应当作为房屋征收被补偿人出现在房屋征收行政合同中。其次，本案的征收补偿系按照云南省征收征用“房地分开”的基本原则进行的。被上诉人县政府、原审第三人及上诉人均提供过编号为【2017】第0671号《元谋县棚户区改造县城东南片区（二期）房屋征收补偿协议书》的第4页第二条明确了分别计算了土地补偿费、被征收房屋评估价、装修补偿费及附属物补偿费等共计四项。说明被上诉人县政府作为基层政府确实依据上级政府在进行棚改，把土地与房屋分别计算进行征收补偿的行政行为合法正当。同时，也解决了上诉人与原审第三人的争议，土地是原审第三人的就补偿土地，房屋是上诉人的就补偿房屋，根本不应该出现本案缠诉多年的状况。最后，本案作为征收型的行政行为，在一开始就把征收对象搞错了，明明是房屋征收“房地分开”，却把房屋征收补偿款补给土地使用的原审第三人。被上诉人县政府非但没有及时改正纠错，进行查漏补缺，冻结争议或依法提存，反将征收补偿款全部转账给原审第三人，造成无法挽回的局面。因此，本案被上诉人县政府不但事实违法，而且程序也严重违法，涉案行政合同无效有理有据。四、本案原审第三人涉嫌骗取房屋征收补偿款及虚假诉讼。原审第三人系土地使用人，其为了获取利益，将其使用的空地出租给上诉人投资、建造、商业经营使用。2017年棚改一公告，原审第三人立即利益熏心，先是否定租空地给上诉人投资、建造、商业经营使用，后又称房屋是自己投资所建，再后来更离谱地称上诉人刘霞名下的“天源火锅”及元谋泰昌餐饮服务有限公司是自己的，最后声称是被上诉人县政府补偿给他的，就算错也是被上诉人县政府的错。上诉人本着相亲不相杀的原则，与原审第三人签订了《空地转让协议》，按理说这块地因转让给上诉人，应当办理流转手续，但是原审第三人明转暗租，上诉人不察，巨额投资建房经营得红红火火，结果棚改一来，原审第三人马上翻脸。上诉人多次与原审第三人协商，只要能把投资成本给他即可。原审第三人伙同被上诉人县政府的某些工作人员，表面答应，让上诉人把才建造不久的新房屋拆除，暗地里早就签下了这份既不合法也不合理的《房屋征收补偿协议书》，等上诉人明白过来为时已晚，被上诉人县政府工作人员也不理上诉人，原审第三人也拒不支付建房成本。综上，本案很明显是原审第三人持伪造的产权证及他人的工商登记等手续进行的虚假诉讼，但民事案件所有的证据结合原审第三人自认，租赁空地给上诉人建房是事实，自行提交的上诉人名下工商登记办理房屋征收补偿协议的是事实。被上诉人县政府作为行政机关在签订行政合同时，不调查事实，不防范法律风险，不重视行政行为程序，导致原审第三人有机可趁，造成错签漏签，发生法律风险时，没有依据棚改规范及时纠错止损，提存保全，最终致涉案行政合同因违法而无效。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人县政府未作答辩。 原审第三人邓景山未作陈述。 吴俊颉、刘霞向一审法院起诉请求：1.判令依法确认县政府与第三人邓景山签订的《房屋征收补偿协议书》一、二及补偿无效；2.由被告承担诉讼的全部费用。 经审查，一审法院经庭审质证认定的证据合法有效，可以证明一审认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人于2017年11月以原审第三人邓景山为被告提起物权保护民事诉讼时，就知道县政府与原审第三人邓景山签订《房屋征收补偿协议》的行为，其于2020年1月提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限，且不存在不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的情形。关于上诉人所提本案涉及不动产，应适用二十年起诉期限的上诉意见，本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。所谓“因不动产提起的行政诉讼”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，不应扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。本案涉及的是《房屋征收补偿协议》，不属于因行政行为导致不动产物权变动引发的行政诉讼，故对于上诉人的该项上诉意见，本院不予采纳。 综上，上诉人吴俊颉、刘霞的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，退还上诉人吴俊颉、刘霞。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇二〇年八月二十八日 书记员 朱丽娜