湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终780号上诉人（原审原告）：平江县阳光种植农民专业合作社。住所地：平江县加义镇泊头村。法定代表人：夏明云。委托代理人：艾吉儒。委托代理人：任一果，湖南巴陵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇南街38号。法定代表人：黄伟雄，该县县长。委托代理人：陈正彪。委托代理人：黄威雄，湖南湘杰律师事务所律师。第三人（原审第三人）：创景天下（北京）投资有限责任公司。住所地：北京市朝阳区慧忠北里410号楼3门201室。法定代表人：吴辛民，该公司董事长。上诉人平江县阳光种植农民专业合作社（以下简称阳光种植合作社）因与被上诉人平江县人民政府（以下简称平江县政府）及第三人创景天下（北京）投资有限责任公司（以下简称创景公司）确认行政行为无效一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初342号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：2011年10月15日，阳光种植合作社与平江县加义镇泊头村村民委员会（以下简称泊头村委会）签订《喂羊洲承包协议书》，协议约定由阳光种植合作社承包喂羊洲123亩旱土及河堤，租赁时间为50年。2014年3月20日，阳光种植合作社与泊头村委会另行签订一份补充《协议书》，约定阳光种植合作社投资开发泊头村范围内的喂羊洲，将其打造成为养殖钓鱼基地的生态休闲园，承接加义镇一镇三漂之客源。补充协议签订后，阳光种植合作社陆续进行了一些基本建设，期间因部分村民阻工，导致协议约定的项目进度未能完成。2015年5月31日，平江县泊头生态农业发展有限公司（以下简称泊头生态公司）与泊头村委会签订一份《土地资源入股合作协议书》，约定泊头村委会将现有喂羊洲150余亩集体土地与泊头生态公司入股合作开发，泊头村委会签订该份协议时未告知阳光种植合作社，该协议签订后泊头生态公司在原告租赁土地上进行了部分基础设施建设。2017年10月30日，平江县政府与创景公司签订《汨花湾开发经营合同》，合同约定了开发范围及经营项目，开发经营目标，开发经营形式、年限，投资总额及进度，项目用地和土地使用权取得方式（1、在景区开发如需使用土地的，必须取得合法的土地使用权，不能未批先建；2、景区内建设用地采取招拍挂方式取得，依法办理征地报批手续），项目经营相关税费优惠和支付方式，双方的权利义务等事项。2018年12月20日，泊头村委会与创景公司以及泊头生态公司签订了一份《湖南平江泊头村花海营地旅游开发合作合同》（以下简称《泊头花海旅游开发合作合同》）。合同签订后，创景公司在阳光种植合作社租赁的涉案土地上投资进行了部分基础设施建设。目前，涉案土地处于闲置状态。岳阳市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，阳光种植合作社所诉标的系平江县政府与创景公司签订的《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》，该份行政协议系平江县政府为了推进县域经济发展，合理利用县域旅游资源，与第三方就旅游项目整体开发合作签订的框架协议，旨在通过创景公司的开发经营，建成一处新的旅游景点。但平江县政府并非该旅游资源的所有权人，其签署的框架协议的效力需由创景公司与泊头村委会、泊头生态公司签订《泊头花海旅游开发合作合同》进行确认。因此平江县政府与创景公司签订的协议内容未直接涉及阳光种植合作社的权利与义务。即便阳光种植合作社认为创景公司后续的施工行为侵害了阳光种植合作社作为涉案土地承租人的合法权益，在侵权行为人明确而行政行为效力待定且与损害后果之间因果关系尚不明确的情形下，阳光种植合作社所要求保护的权益不应当通过起诉行政协议的方式来寻求救济，而应当通过民事诉讼的途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回平江县阳光种植农民专业合作社的起诉。案件受理费50元，退还给平江县阳光种植农民专业合作社。阳光种植合作社不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、创景公司在庭审时提出了明确的意见，一审裁定表述其未提出实质性陈述意见与事实不符。二、上诉人与村委会签订承包合同在先并进行了部分开发，被上诉人与第三人签订合同在后且与上诉人签订的承包合同有重合，该重合部分损害了上诉人的土地使用权，导致合同实际履行不能。上诉人是本案的利害关系人。三、本案属于行政诉讼。1、本案的合同属于政府主导的公立项目。2、本案存在行政许可必须由行政机关作出行政行为的事项。3、本案行政机关是将公权力作为合同主要标的，只有合同相对方才能获得相应权利，超出行政授权范围，应当认定为行政合同。综上，请求：一、撤销一审裁定；二、请求判令平江县政府与创景公司签订的行政协议无效；三、请求判令平江县政府对上诉人的侵权行为按照法定征收标准补偿。平江县政府答辩称：一、平江县政府与创景公司签订的《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》仅是框架协议，协议内容没有涉及上诉人的权利义务。二、针对《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》，上诉人不属于《行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人，不具有原告主体资格，不能向平江县政府提起行政诉讼。三、《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》系民商事合同，并非行政协议。四、景区项目用地和土地使用权的取得须依法经所有权人约定，《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》需要经创景公司与涉案土地所有权人平江县泊头村村委会确认，而创景公司与平江县泊头村村委会及生态公司已签订《泊头花海旅游开发合作合同》进行确认。五、《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》没有约定上诉人的权利，没有侵犯上诉人的合法权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有法律依据。请求：驳回上诉，维持原裁定。创景公司未在法定期限内作出书面陈述意见。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明：阳光种植合作社与泊头村委会于2011年10月15日签订的《喂羊洲承包协议书》约定，喂养洲123亩旱土及河堤在租赁期间前三年不收取任何费用，2014年10月开始，阳光种植合作社每年缴纳1100元租金。2014年3月20日，阳光种植合作社与泊头村委会签订补充《协议书》，约定阳光种植合作社开发前交纳壹拾万元押金。2019年11月15日，泊头村委会出具证明：“兹有平江县阳光种植农民专业合作社于2017年9月已从曾德才处退还10万元押金，终止泊头村喂养洲协议。我村鉴于平江县阳光种植农民专业合作社已终止开发，截止2018年至今，没有再收取该合作的租金。情况属实。”本院还查明：《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》第五条中约定，景区内建设用地采取招拍挂方式取得，依法办理征地报批手续。2018年12月20日，泊头村委会与创景公司及泊头生态公司签订的《湖南平江泊头村花海营地旅游开发合作合同》就合作开发模式、开发范围、三方权利义务等进行了详细约定。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据一审查明的事实，本案中，阳光种植合作社所诉平江县政府与创景公司签订的《平江县汨花湾旅游景区项目开发经营合同书》是平江县政府为了推进县域经济发展，合理利用县域旅游资源，与创景公司就旅游项目整体开发合作签订的框架协议。该协议以条款的方式明确了平江县汨花湾旅游景区项目开发范围包括嘉义镇泊头村600余亩土地（具体详细范围以规划红线图为准），景区开发如需使用土地，必须取得合法的土地使用权，不能未批先建，且景区内建设用地需采取招拍挂方式取得，依法办理征地报批手续等。因此，在争议土地为泊头村集体所有土地，平江县政府并非该集体土地的所有权人的情况下，泊头村委会、创景公司及泊头生态公司签订了约束三方权利义务的《湖南平江泊头村花海营地旅游开发合作合同》，具体对项目红线内的村集体土地资源进行了详细约定与明确。在此前提下，即使阳光种植合作社认为其与泊头村委会签订的承包协议及补充协议书受到了影响，对其承包权产生影响的亦当是《湖南平江泊头村花海营地旅游开发合作合同》，阳光种植合作社可依据《湖南平江泊头村花海营地旅游开发合作合同》寻求救济。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，处理结果并无明显不当。上诉人平江县阳光种植农民专业合作社的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  李俊穎审判员  朱志林审判员  林 芝二〇二〇年八月十三日书记员  唐 佳