黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑09行终2号上诉人（原审被告）七台河市桃山区住房和城乡建设局，住所地黑龙江省七台河市桃山区东进街249号。法定代表人张国安，该局局长。委托代理人周玉生，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邱雷，男，1982年9月18日出生，汉族，个体业主，现住黑龙江省七台河市新兴区。委托代理人任传玲，七台河市新兴区兴乐法律服务所法律工作者。原审第三人七台河市供排水总公司，住所地黑龙江省七台河市桃山区山湖路114号。法定代表人荣长海，该公司总经理。委托代理人张吉会，该公司法制办主任。委托代理人刘德钢，该公司法制办副主任。上诉人七台河市桃山区住房和城乡建设局（以下简称桃山区住建局）因与被上诉人邱雷、原审第三人七台河市供排水总公司（以下简称供排水公司）确认行政处罚违法及行政赔偿一案，不服七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审判决认定，邱雷系味道工厂餐馆业主，该餐馆于2018年5月8日注销。2015年10月4日，七台河市桃山区供水处受桃山区住建局委托，以邱雷窃水为由，向邱雷送达七桃城建听告字第1号《行政处罚听证告知书》、七桃供稽字第1号《增补水费通知单》，对邱雷经营的餐馆予以停止供水，并作出罚款50,000.00元拟处罚决定。邱雷为此多次上访，2016年3月6日对邱雷经营的餐馆恢复供水。邱雷认为，桃山区住建局的上述行为违法，且停水期间给邱雷造成经济损失，故提起行政诉讼，请求：1.确认桃山区住建局的行政行为违法，并承担给邱雷造成损失600,000.00元的赔偿责任；2.依法判决供排水公司承担本案连带责任；3.诉讼费由桃山区住建局承担。原审判决认为，《黑龙江省实施办法》第三条规定“省人民政府建设行政主管部门主管全省的城市供水工作。市、县人民政府城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水。”《七台河市城市供水管理办法》第三条规定“市城市管理行政执法局是本市城市供水的行政主管部门，负责组织本办法的实施。”《黑龙江省实施办法》第三十三条第（十）项规定，“盗用或转供、转售城市供水的，处以三万元以上五万元以下罚款。情节严重的，经县级以上人民政府批准，还可以在一定时间内停止供水。”根据上述规定，桃山区住建局不具有城市供水处罚权限及停止供水权限。2015年10月4日，桃山区住建局在无权处罚及无权停止供水的情况下，对邱雷下达七桃城建听告字第1号《行政处罚听证告知书》。桃山区住建局的受委托人桃山区供水处根据该告知书，对邱雷经营的餐馆予以停止供水。桃山区住建局虽然辩解称其未对邱雷进行实际处罚，仅是告知行为。但桃山区供水处作为受委托单位，已经实际执行七桃城建听告字第1号《行政处罚听证告知书》，对行政相对人予以停止供水，对邱雷的合法权益产生实际影响，并给邱雷经营的餐馆造成一定的经济损失。因此对桃山区住建局认为其作出的告知书不属于具体行政行为，对邱雷经营的餐馆予以停止供水不属于处罚行为的意见不予采纳。对邱雷要求确认桃山区住建局作出的七桃城建听告字第1号《行政处罚听证告知书》及停止供水行政行为违法的诉讼请求予以支持。桃山区住建局认为邱雷提起诉讼超过起诉期限，供排水公司认为邱雷重复诉讼。邱雷提交的证据能够证明，邱雷自桃山区住建局作出行政行为之日起，一直在主张权利，且不存在重复诉讼的行为，因此对桃山区住建局及供排水公司的上述意见不予采纳。邱雷要求桃山区住建局承担600,000.00元经济损失，邱雷应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，提供直接损失的证据予以证明。因邱雷提供的证据不能直接反映其直接损失，待邱雷直接损失证据充分时，另案诉讼。因为供排水公司不是权利义务的继受主体，又与本案无利害关系，因此对供排水公司辩解其不承担责任的意见予以采纳，对于邱雷主张应当由供排水公司承担连带责任的诉讼请求不予支持。综上，桃山区住建局在作出七桃城建听告字第1号《行政处罚听证告知书》及对行政相对人作出停止供水行为的主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，明显不当。鉴于桃山区住建局的上述行为已经对邱雷产生实际影响，撤销已经无实际意义，因此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认桃山区住建局告知行为及停止供水行为违法；二、驳回邱雷要求供排水公司承担本案连带责任的诉讼请求。诉讼费50.00元，由桃山区住建局承担。桃山区住建局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、桃山区住建局具备城市供水的执法主体资格和权限，原审判决错误。按照《城市供水条例》、《黑龙江省城市供水条例》的规定，县级人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内的城市供水。桃山区住建局属于县级城市建设主管部门，依法具备执法主体资格和权限，原审判决引用《七台河市供水管理办法》的规定，认为桃山区住建局不具备执法主体资格及权限错误。《城市供水条例》、《黑龙江省供水条例》属于规章，属于法律范畴，《七台河市供水管理办法》属于规范性文件，不属于法律范畴，不具有法律效力。《七台河市供水管理办法》规定城市供水的执法主体和权限由行政执法局执行不妥，对于执法主体和权限的调整只有省级政府才能有权决定变更。原审判决认定桃山区住建局无执法主体资格和权限明显违法，依法应当撤销。二、原审判决认定桃山区住建局对邱雷作出停止供水的行政行为错误。桃山区住建局只是对邱雷作出《行政处罚听证告知书》，并没有作出停止供水的行政行为，停止供水完全是企业与用户之间的民事行为。邱雷存在盗水、拒绝补交水费的行为，企业才依法对其停止供水，并不是桃山区住建局作出的行政行为。另外七台河市桃山区供水处是独立法人，与桃山区住建局分别是两个主体，各自对自己的行为承担责任和享有权利。三、桃山区住建局作出的《行政处罚听证告知书》不属于具体行政行为，对邱雷没有产生实体的权利义务影响，不符合行政诉讼的受案范围，依法应当驳回邱雷的起诉。原审判决认定桃山区住建局作出的《行政处罚听证告知书》属于具体行政行为，认为该告知书不合法而予以撤销。但该告知书体现的是拟作出行政处罚50,000.00元，并没有作出行政处罚。告知书只是行政处罚过程中的一个程序性行为，没有对邱雷的权利义务产生影响，更没有为邱雷设定义务。桃山区住建局没有作出对邱雷权利义务关系产生影响的行政处罚决定，因此邱雷的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件和理由，原审判决完全错误，依法应当驳回邱雷的起诉。四、邱雷主张行政赔偿，不符合事实和法律规定，依法应当驳回。邱雷要求桃山区住建局赔偿其600,000.00元损失的理由是被停水，但事实上桃山区住建局并未对邱雷作出过停水的行政行为，也未对邱雷作出具体行政处罚，桃山区住建局不存在任何违法行为。如果邱雷经营的餐馆曾经存在被停水的事实，也是由于邱雷存在盗水的行为而被停水，属于邱雷与供水企业之间的民事合同法律关系，并不是行政法律关系，邱雷提起行政诉讼也不符合法律规定，依法也应当驳回邱雷的起诉。另外本案涉及的告知书发生在2015年10月4日，但邱雷于2019年7月份提起诉讼，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限，依法也应当驳回邱雷的起诉，原审判决没有依法按照超过起诉期限驳回邱雷的起诉是错误的。五、邱雷主张行政赔偿的证据明显不足，并且要求桃山区住建局承担，没有任何法律依据。邱雷主张行政赔偿，损失没有证据证实，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的条件。另外桃山区住建局没有对邱雷作出任何行政行为，不存在国家赔偿前置的行政违法及因果关系确认，因此邱雷要求桃山区住建局承担行政赔偿责任，不符合法律规定。综上，原审判决认定的事实和理由均不能成立，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判驳回邱雷的全部诉讼请求或者驳回起诉；2.一、二审诉讼费用,由邱雷承担。邱雷辩称，一、原审判决对桃山区住建局不具备执法主体资格的认定是正确的。首先，桃山区住建局认为《七台河市供水管理办法》系规范性文件，不是行政机关的执法依据，没有法律根据。其次，对于《七台河市供水管理办法》中供水管理执法机构资格的设定权限是否属于省政府，不是本案审查范围。第三，《黑龙江省实施办法》第三条规定“省人民政府建设行政主管部门主管全省的城市供水工作。市、县人民政府城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水。”上述规定并没有说明市、县建设行政部门主管本行政区域内城市供水工作。另外，《七台河市供水管理办法》第一条规定“根据《城市供水条例》、《黑龙江省实施办法》等法规、规章，结合本市实际，制定本办法。”充分说明《七台河市供水管理办法》是七台河市城市供水工作的管理、执法等相关活动的依据，且《七台河市供水管理办法》至今仍然有效。桃山区住建局在没有任何证据证明《七台河市供水管理办法》已经废止的情况下，认为《七台河市供水管理办法》不具有法律效力，没有任何合法合理依据。原审判决对桃山区住建局不具备执法主体资格和权限的认定是正确的，请二审法院给予支持。二、本案诉讼未超过起诉期限。邱雷在一审举证的上访资料和会议纪要等，证实邱雷始终在主张自己的权利，此情形符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条关于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内的规定。邱雷起诉没有超过起诉期限，原审判决认定正确。三、邱雷偷窃水的行为不存在。邱雷经营饭店的卫生间用水来自邱雷兑店时原饭店后院自建的机井水，该水资源属于自然水资源，并非城市供水资源。桃山区住建局和七台河市桃山区供水处管理的是城市供水，而非自然水资源，因此邱雷偷窃水的事实不成立。邱雷经营的饭店，除卫生间外的其他用水均有水表，并依据水表的计量数据如实缴费，从未拖欠。如果建设机井或者使用自然水源违法，也应该是邱雷兑店之前建设机井的麻辣百分百饭店的经营者，不是邱雷。并且管理部门应该是水利资源、公安等部门，并非主管城市供水的桃山区住建局和七台河市桃山区供水处的职权范围，因此邱雷偷窃水的事实不成立。四、桃山区住建局的行政处罚行为，事实成立，并违反法律规定，一审法院认定正确。第一，桃山区住建局作出的《行政处罚听证告知书》虽然是拟罚款50,000.00元，但其对邱雷的实体权益产生影响。因没有缴纳该罚款，桃山区住建局授权七台河市桃山区供水处实施停水的行政处罚行为，使邱雷经营生意兴隆的饭店不得不处于半停业状态，造成巨大的经济损失，因此该罚款的行政处罚行为已经给行政相对人造成权益损害的后果，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的宗旨，因此原审判决认定桃山区住建局的该行政告知和停水行为违法是正确的。第二，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”2012年9月28日实施的《七台河市城市供水管理办法》第三条规定“市城市管理行政执法局是本市城市供水的行政主管部门。”依据上述规定，本案桃山区住建局从2012年9月28日起已经不具备城市供水行政管理处罚权限，其实施的罚款行政处罚行为及停水处罚行为均系违法行为。第三，根据供排水公司举证的证据《行政执法委托书》证实，供排水公司是在桃山区住建局授权管理范围内执行的停水行为，因此该停水行为是桃山区住建局在所谓的具备管理权期间委托授权供排水公司实施的。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”该停水行政处罚行为系桃山区住建局的行政管理行为，应当由桃山区住建局承担该停水行政行为的后果责任。桃山区住建局称其没有对邱雷作出具体行政行为及没有实施停水行政行为的说法，不符合事实，也没有证据依据。第四，即使桃山区住建局具备管理资格，则该停水行政行为也是违法的。《黑龙江省城市供水条例》第三十六条规定，停水行政处罚行为需经县级以上人民政府批准，才可以在一定时间内停止供水。本案桃山区住建局及供排水公司均没有有效证据证明，本案涉及的停水行政处罚经过七台河市桃山区人民政府或者七台河市人民政府批准，因此原审判决认定事实存在的停水行政处罚行为，在实施主体、程序、实体依据方面均违反法律规定。第五，邱雷依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条及《中华人民共和国行政处罚法》第六十条的规定，要求桃山区住建局承担餐馆直接损失，没有任何过错。由于原审判决没有审理此部分，因此邱雷对桃山区住建局提出的损失赔偿证据不足的观点，不予多加答辩。综上，请二审法院予以采信邱雷的上述观点。供排水公司述称，一、桃山区住建局授权委托七台河市桃山区供水处查处盗水行为时作出七桃城建听告字第1号《行政处罚听证告知书》、七桃供稽字第1号《增补水费通知单》的行政处罚行为，邱雷不服上述行政行为，提起的行政诉讼。邱雷在不经法院通知或者供排水公司自行要求参加诉讼的情况下，直接将供排水公司列为第三人参加诉讼，但供排水公司是2018年3月由七台河市桃山区供水处、茄子河区供水处、新兴区供水处的部分工人和原七煤公司供排水处整合后组建成的城市供排水企业。2003年12月15日，桃山区住建局签发的行政执法授权书，授权七台河市桃山区供水处行使监督、管理和行政处罚的权利。七台河市桃山区供水处据此于2015年10月4日作出对邱雷的行政处罚行为，其行政处罚行为与供排水公司不存在任何法律上的利害关系。二、桃山区住建局的请求事项与供排水公司不存在任何关联，桃山区住建局不经供排水公司申请，直接列供排水公司参加二审诉讼，不符合法律规定。原审判決已经确认供排水公司不是权利义务的继受主体，与本案没有利害关系，并判决驳回邱雷要求供排水公司承担本案连带责任的诉讼请求。综上，本案无论桃山区住建局针对邱雷的诉求、主张是否成立，桃山区住建局对邱雷作出的行政行为是否合法，均与供排水公司无任何法律上的利害关系，请求二审法院依法驳回桃山区住建局列供排水总公司参加二审诉讼的诉求。本院认为，本案被诉行政行为于2015年10月作出，桃山区住建局在原审答辩意见中明确主张邱雷提起行政诉讼已经超过法定起诉期限。原审判决认定邱雷一直在主张权利，但对邱雷是否在法定起诉期限内以提起行政诉讼的方式主张权利，没有认定。原审判决在对邱雷是否在法定起诉期限内提起行政诉讼没有认定的情况下，以邱雷一直主张权利为由，直接认定邱雷提起行政诉讼没有超过起诉期限，属于适用法律错误。本案应当撤销一审判决，发回重审。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：撤销七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初36号行政判决；发回七台河市新兴区人民法院重审。二审案件受理费50.00元，退回上诉人七台河市桃山区住房和城乡建设局。审判长 王 崴审判员 石 军审判员 葛知博二〇二〇年八月二十日法官助理李金弟书记员马雨卓