青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终76号 上诉人（原审原告）西宁宣达建材有限公司互助分公司。住所:青海省海东市互助土族自治县塘川镇刘家村三社。 负责人穆克俭，该公司董事长。 委托代理人郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。住所：青海省海东市互助土族自治县威远镇北大街1号。 法定代表人安永辉，该县县长。 委托代理人权智晨，系该县司法局工作人员。 委托代理人姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 上诉人西宁宣达建材有限公司互助分公司（以下简称宣达公司互助分公司）因与互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）房屋行政强制一案，不服海东市中级人民法院（2020）青02行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宣达公司互助分公司的法定代表人穆克俭及其委托代理人郑弘，被上诉人互助县政府的委托代理人权智晨、姚国彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告西宁宣达建材有限公司互助分公司于2016年6月1日与互助县塘川镇刘家村村民刘永强、雷钇满签订了场地租赁合同,2016年9月27日又与刘家村民委员会签订了土地租赁协议。之后原告在租赁的集体土地上修建了厂房及仓储设施。2019年1月6日，互助县违法用地专项整治行动指挥部办公室向该县塘川镇人民政府下达了互违地督办发第07号《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》,该通知书称“经核查认定，位于你镇刘家村西宁宣达建材有限公司互助分公司未经批准占用塘川镇刘家村集体土地（耕地）修建办公楼、彩钢大棚仓库，涉及面积10亩，属违法用地行为，现责成你镇采取措施予以整治。整治要求：1、拆除修建的建筑物及附属设施；2、恢复耕地种植条件。整治时限：1月26日前完成。”2019年1月7日，塘川镇人民政府大棚房问题专项清理整治行动领导小组向原告下达了《塘川镇“大棚房”问题专项清理整治行动整改通知书》，该通知书称“西宁宣达建材有限公司互助分公司：你位于刘家村实施的设施农业项目中存在非农建设内容，属于‘大棚房’问题。限于2019年1月27日前清理完成非农建设内容。”此后，原告未自行清理。2019年1月26日，塘川镇政府对原告厂房组织实施了强制拆除，2019年2月1日,实施了第二次强制拆除,2019年2月13日,实施了第三次强制拆除。原告对此不服，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除原告仓储及厂房的具体行政行为违法。 一审法院认为，本案争议的焦点是被告互助县政府是否是本案适格被告主体及原告的起诉期限是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案案涉强制拆除行为，互助县违法用地专项整治行动指挥部办公室虽向塘川镇人民政府下达了互违地督办发第07号《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》，但该《通知书》仅是责成塘川镇政府对原告的违法用地行为进行整治，属上下级行政机关内部督促履责行为，仅作用于行政机关内部，其并不对当事人的权利义务产生直接影响。本案中，塘川镇人民政府向原告下达《塘川镇“大棚房”问题专项清理整治行动整改通知书》后，因原告未自行清理，遂对原告厂房及仓储设施实施了三次强制拆除。由此可见，对原告的权利义务产生直接影响的是塘川镇政府对其实施的强制拆除行为。因此，该案的适格被告应为塘川镇人民政府而非互助县人民政府。就此，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，就本案适格被告向原告进行了释明，要求其变更被告，但原告拒绝变更。故依照该规定，应裁定驳回起诉。起诉期限是行政诉讼原告起诉必须具备的条件，超过期限即丧失起诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，互助县塘川镇政府对原告的厂房及仓储设施实施了三次强制拆除，其最后一次强制拆除的时间为2019年2月13日，此时，互助县塘川镇政府虽未告知原告起诉期限，但原告对互助县塘川镇政府对其作出的三次强制拆除行为均明知，原告如对此强拆行为不服，就应当至迟在一年内提起行政诉讼，而原告直到2020年4月21日才向法院提起行政起诉，已明显超过法定起诉期限，且无正当理由。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”之规定，本案亦应裁定驳回起诉。综上，原告的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，并错列被告且拒绝变更，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，裁定驳回原告西宁宣达建材有限公司互助分公司的起诉。 宣达公司互助分公司上诉称：一、一审法院认定事实错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据《城乡规划法》可知，拥有强制拆除权的机关是建设工程所在地县级以上地方人民政府。本案中，塘川镇人民政府并无法定的强制拆除权，其依据《互助县违法用地专项整治行动指挥督办通知书》作出的强制拆除行为系执行委托机关委托的行为，法律后果应当由委托机关互助县政府承担，故被上诉人互助县政府应当为本案适格被告；二、上诉人提起本案诉讼符合法律规定，并未超过法定的起诉期限。《最高人民法院关于适用解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起，最长不得超过一年。”第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案被上诉人在强制拆除时并未告知上诉人起诉期限，所以上诉人起诉期限应当从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，最长不得超过一年。同时，上诉人就强制拆除具体行政行为于2019年7月24日以塘川镇人民政府为被告向海东市民和回族土族自治县人民法院提起行政诉讼，已经就违法行政行为寻求法律救济，应当适用诉讼时效中断。故上诉人于2020年4月21日提起本案行政诉讼，并未超过法定的起诉期限；三、被上诉人组织实施的强制拆除行为未履行法定程序，属于违法行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，被上诉人没有催告上诉人履行义务，没有听取陈述和申辩，也没有作出正式的强制执行决定书，并按法定程序送达上诉人，剥夺了上诉人陈述、申辩的权利，也未给予上诉人行政复议或者诉讼的救济权利时间和途径，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上,一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人的起诉没有超过法律规定的起诉期限,请求本院依法撤销一审行政裁定,指令一审法院继续审理本案。 互助县政府答辩称：一、被上诉人并非被诉具体行政行为的实施机关，不是本案适格被告。上诉人一审起诉状写明“塘川镇政府受被告指派于2019年1月26日组织实施了强制拆除......2019年2月1日,实施了第二次强制拆除......2019年2月13日,实施了第三次强制拆除...”，被诉具体行政行为的实施主体并非互助县政府，而是塘川镇人民政府。上诉人起诉状中提到的《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》属于内部督促履责行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项“上级行政机关基于内部层级监督关系，对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”之规定，此行为属于内部行政行为。故被上诉人不是本案的适格被告；二、上诉人的起诉已超过法定起诉期限，依法应当驳回起诉。上诉人在起诉状中描述“2019年2月13日,实施了第三次强制拆除...”，2019年2月13日具体行政行为实施至其起诉状中落款时间2020年4月8日止已超过一年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，上诉人的起诉已超过法定起诉期限；三、上诉人以相同的诉讼标的及事实和理由起诉属于重复起诉。上诉人先前以相同的事实和理由以塘川镇人民政府为被告提起行政诉讼，因不属于行政诉讼受案范围被海东市民和回族土族自治县人民法院裁定不予立案并被海东市中级人民法院依法裁定予以维持。上诉人本次又以同样的事实和理由以被上诉人为被告提起行政诉讼，属于重复起诉，应当驳回起诉。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案应重点审查上诉人宣达公司互助分公司请求确认被上诉人互助县政府强制拆除其厂房及附属设施行为违法是否属于重复起诉及是否超过法定起诉期限的问题。 关于本案是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”根据该司法解释的规定，同时具备以上三种情形的方可构成重复起诉。经查，上诉人因其厂房及其他建筑物被强制拆除，曾经以互助县塘川镇人民政府为被告向海东市民和回族土族自治县人民法院提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法，海东市民和回族土族自治县人民法院以不属于行政诉讼受案范围裁定不予立案并经二审审理裁定驳回上诉，维持原裁定。本案中，上诉人是以互助县政府为被告，请求确认其强制拆除行政行为违法，虽然后诉和前诉的诉讼标的和诉讼请求相同，但后诉和前诉的当事人并不相同，故本案不构成重复起诉。被上诉人所提本案构成重复起诉的答辩意见于法无据，不能成立。 关于本案是否超过法定起诉期限的问题。行政诉讼起诉期限，是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的。一方面，尊重长期存在的事实状态,维护社会秩序特别是公法秩序的稳定，另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序。尽早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，行政机关作出行政行为时未告知当事人诉权或起诉期限的，当事人的起诉期限应当从其知道或应当知道起诉期限之日起计算，但最长不得超过知道或者应当知道行政行为内容之日起一年。本案中，经一、二审查明的事实，互助县塘川镇人民政府对上诉人的厂房及仓储设施实施了三次强制拆除，最后一次强制拆除的时间为2019年2月13日。互助县塘川镇人民政府实施强制拆除后虽未告知上诉人起诉期限，但互助县塘川镇人民政府作出的三次强制拆除行为属于行政事实行为，上诉人对强制拆除行为不服，就应当至迟在一年内提起行政诉讼，即上诉人最迟应当在2020年2月13日前提起诉讼。而上诉人于2020年4月8向一审法院递交行政起诉状，请求确认被上诉人强制拆除其厂房及其他附属设施的行政行为违法，已经超过以上司法解释规定的一年的起诉期限。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”之规定，认定上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，进而驳回其起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。宣达公司互助分公司的上诉理由于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年八月二十八日 法官助理 （程敏 书 记 员 郝 洋