江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终362号 上诉人（原审原告）淮安市淮安区飞翔汽车配件厂，住所地淮安市淮安区淮城镇头条营巷26号。 投资人袁林，该厂厂长。 委托代理人苏坡，江苏瀛广达律师事务所律师。 委托代理人付善梓，江苏瀛广达律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）淮安市生态环境局，住所地淮安市清江浦区健康西路77号。 法定代表人崔泉,该局局长。 出庭负责人房晓华，该局副局长。 委托代理人孙永乐，该局法规科科长。 委托代理人王金发，江苏山阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淮安市淮安区人民政府，住所地淮安市淮安区西长街141号。 法定代表人颜复,该区区长。 委托代理人刘长建，该区政府办党组成员。 委托代理人王世明，该区司法局工作人员。 上诉人淮安市淮安区飞翔汽车配件厂（以下简称飞翔汽配厂）因与被上诉人淮安市生态环境局行政处罚暨淮安市淮安区人民政府（以下简称淮安区政府）行政复议一案，不服江苏省淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年11月14日，原淮安市淮安区环境保护局（以下简称原淮安区环保局）接到飞翔汽配厂院内气味扰民的投诉。2018年11月27日，原淮安区环保局工作人员至现场勘查，勘查笔录载明：飞翔汽配厂未经环评审批客车雨刮器项目于2001年4月擅自投入生产，总投资约20万元。生产规模为年产4万件客车雨刮器，生产工艺为冷板-裁剪-冲压-除油-水洗-磷化-喷塑-烘干-成品。生产过程中有废气、废水排放，废气主要是喷塑、烘干工序产生的挥发性有机物，废水主要是除油后水洗时产生，废水排入城市污水管网，月排放约8吨。厂区内未建设污染防治设施。原淮安区环保局执法人员对飞翔汽配厂负责人袁林进行了调查询问，袁林陈述“该厂自2001年4月正式投产，投资额约20万元，生产规模为年产4万件客车雨刮器。我厂规模较小，投资较小，暂时没有建设防治废气、废水的设施。没有经过环保三同时验收。”现场执法照片显示，飞翔汽配厂内工作人员带着防毒面具在进行生产操作。 2018年12月10日，原淮安区环保局作出淮环改字[2018]99号责令改正违法行为决定书，责令飞翔汽配厂在60日内改正违法行为。同日向飞翔汽配厂送达了淮环罚告字[2018]99号行政处罚事先（听证）告知书。飞翔汽配厂于同年12月12日向原淮安区环保局提出听证申请，原淮安区环保局于12月26日公开听证。听证会上，飞翔汽配厂提出以下申辩意见：1、行政处罚缺乏合法性，应适用旧的《建设项目环境保护管理条例》进行处理。2、行政处罚缺乏合理性，飞翔汽配厂企业员工10人，年利润4.5万元，处以罚款20万元显失公正。飞翔汽配厂接到整改通知后及时纠正，购买并安装相关污染防治设备，应当免除处罚。经复核，原淮安区环保局认为飞翔汽配厂的听证申辩意见不影响对违法事实的认定，于2019年2月18日作出淮环罚字[2018]99号行政处罚决定书（以下简称99号处罚决定），对飞翔汽配厂处以罚款20万元。2019年2月25日，原淮安区环保局将该行政处罚决定书送达飞翔汽配厂。3月1日，飞翔汽配厂向淮安区政府申请行政复议。淮安区政府受理后，于3月11日要求原淮安区环保局10日内提交书面答复及作出行政处罚决定时的证据、依据。3月19日，原淮安区环保局提交了上述证据、依据。4月19日，淮安区政府举行了行政复议听证会。5月6日，淮安区政府作出[2019]淮行复第04号行政复议决定书（以下简称04号复议决定），并于次日送达飞翔汽配厂及原淮安区环保局。飞翔汽配厂不服99号处罚决定和04号复议决定，遂提起本案行政诉讼。 原审法院认为，99号处罚决定认定事实清楚。飞翔汽配厂的生产经营活动环评类别为报告书或报告表，应当进行环境影响评价而没有进行。从现场的调查情况看，在客车雨刮器生产过程中产生了废气、废水，但飞翔汽配厂没有建设环境保护设施。飞翔汽配厂于2001年4月投入生产或使用，至2018年11月被检查时仍处于正常生产状态。飞翔汽配厂单位的行为同时构成“未批先建”、“未验先投”的违法行为，依法应受到行政处罚。因未批先建行为已经超过2年处罚时效，故未予处罚。 99号处罚决定适用法律正确。飞翔汽配厂的违法行为自2001年一直持续至2018年11月被原淮安区环保局查处时，其“未验先投”的违法状态一直持续到新《建设项目环境保护管理条例》生效实施后，对该违法行为应当适用新修订的相关法规。飞翔汽配厂主张应当适用1998年条例的诉讼理由不能成立。 99号处罚决定裁量结果适当。原淮安区环保局依据《建设项目环境保护管理条例》对飞翔汽配厂处以20万元罚款，是适用了法律条款规定的最低下限处罚幅度，该处罚幅度已经考虑了整改的情形，符合当前环保优先的发展理念和推进生态文明建设的新形势。飞翔汽配厂在生产经营过程中理应加强环境保护，学习、遵守环保法律，依法合规经营，对飞翔汽配厂提出处罚过重的问题不予支持。 04号复议决定合法。淮安区政府在行政复议过程中认定事实清楚，适用法律法规正确，复议程序合法正当，复议决定结果正确，予以支持。 原审法院据此认为，原淮安区环保局作出的99号处罚决定和淮安区政府作出的04号复议决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。飞翔汽配厂的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回飞翔汽车配件厂的诉讼请求。 上诉人飞翔汽配厂上诉称：1、99号处罚决定数量认定错误。处罚决定书中所称的“年产4万件客车雨刮器项目未报环评文件”是年产量，并非指4万件雨刮器都需要喷漆。上诉人绝大部分是购买成品零件进行组装，不会产生污染。2、99号处罚决定适用法律错误。上诉人的违法行为发生在2017年《建设项目环境保护管理条例》修订前，本着“从旧兼从轻”原则适用修改前的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定进行处罚。3、被上诉人未尽到指导、监督、管理的义务。上诉人是经改制而来，对需要办理环评手续不知情，在办理营业执照过程中，相关主管部门也未将环境影响登记作为前置条件。被上诉人在听证、一审中承认2013年曾到上诉人处进行环保检查，当时未提出整改要求。4、上诉人违法行为轻微，在处罚过程中积极配合并进行整改，主动拆除了污染设备，承诺不再进行喷漆生产，减轻违法后果，应当依法减轻处罚。综上，请求本院撤销原审判决、撤销99号处罚决定及04号复议决定；诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人淮安市生态环境局答辩称：1、99号处罚决定事实清楚。飞翔汽配厂年产4万件客车雨刮器项目于2001年4月投产，2019年12月上诉人现场检查时，该厂正常生产，生产过程中有废气、废水排放，没有建设环保设施，未经环保设施“三同时”验收。飞翔汽配厂客车雨刮器项目环评类别为报告表。2、99号处罚决定适用法律正确。飞翔汽配厂雨刮器项目未经环保设施“三同时”验收投入生产的违法行为处于连续或继续状态，应当按照修改前的《建设项目环境保护管理条例》处罚。3、被上诉人考虑到飞翔汽配厂企业规模以及积极配合等因素，依据对应法律条文中罚款金额的下限对该厂作出处罚。综上，请求本院驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人淮安区政府答辩称：行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，请求本院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”原淮安区环保局作为县级以上地方人民政府的环境保护主管部门，具有对其行政辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权。 依据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条并参照生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，飞翔汽配厂的经营范围为汽车配件制造、销售，属汽车制造类，应当编制环境影响报告书或报告表，但飞翔汽配厂至原淮安区环保局现场勘察时，一直未编制环境影响报告书或报告表。 2017年修改后的《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中，实施项目需要配套建设的环境保护设施，未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，违反了“未批先建”和“未验先投”制度。 原环境保护部发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二点第三项规定：建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。本案中，飞翔汽配厂“未批先建”的行为虽然已经超过追溯期限，但其自投产后至原淮安区环保局现场勘察时，“未验先投”的违法状态一直持续，环保部门仍可以其违反“三同时”验收制度对其作出行政处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。 《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”因飞翔汽配厂违反“未验先投”的违法行为一直持续到修改后的《建设项目环境保护条例》实施后，原淮安区环保局依据上述法律规定在法定幅度范围内对其处以20万元的罚款，并无不当，本院予以支持。 被上诉人淮安区政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院亦予支持。 综上，上诉人飞翔汽配厂的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持；原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安市淮安区飞翔汽车配件厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  姜 立 审 判 员  刘尚雷 二〇二〇年八月十九日 法官助理  商晶晶 书 记 员  朱自强