安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖10行终44号 上诉人（一审原告）程亮亮，男，1984年8月29日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人王祁林，安徽哲启律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）祁门县城市管理行政执法局，住所地安徽省祁门县新兴西路徽南梦想城对面，统一社会信用代码11341024777392162W。 法定代表人方发树，局长。 委托代理人叶晨，该局工作人员。 委托代理人胡少辉，该局工作人员。 被上诉人（一审被告）祁门县人民政府，住所地安徽省祁门县学前街3号，统一社会信用代码113410240031564066。 法定代表人熊言松，县长。 出庭负责人汪国珍，副县长。 委托代理人吴增丽，祁门县司法局工作人员。 委托代理人**峰，安徽昌义律师事务所律师。 上诉人程亮亮因诉被上诉人祁门县城市管理行政执法局（以下简称祁门县城管局）限期拆除决定和祁门县人民政府（以下简称祁门县政府）行政复议决定一案，不服安徽省祁门县人民法院（2020）皖1024行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人程亮亮及其委托代理人王祁林，被上诉人祁门县城管局局长方发树及其委托代理人叶晨、胡少辉，被上诉人祁门县政府副县长汪国珍及其委托代理人吴增丽、**峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，程亮亮通过购买的方式获得祁门县祁山镇××××组乔会山脚下的土地。2017年3月，程亮亮未取得建设工程规划许可证即在该土地上动工建设。2019年8月5日，祁门县城管局在巡查中发现涉案建筑物，并于当日立案。祁门县城管局经勘验、调查，认定程亮亮未取得建设工程规划许可证擅自建设构成违法建设。2019年10月12日，祁门县城管局向程亮亮送达了《限期拆除决定事先告知书》。2019年10月25日，祁门县城管局作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》，责令程亮亮户自决定书送达之日起七日内，自行拆除位于祁山镇××××组乔会山脚下建设的面积为500平方米的建筑物。祁门县城管局于同日向程亮亮送达了祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》。祁门县城管局祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》载明：“如不服本行政决定，可以自本通知书送达之日起六十日内向祁门县人民政府或黄山市人民政府申请行政复议；也可以在六个月内直接向祁门县人民法院提起诉讼”。程亮亮于2019年12月16日向祁门县政府提起行政复议，要求撤销祁门县城管局祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》。2020年3月2日，祁门县政府作出祁政复决〔2019〕13号《行政复议决定书》，维持祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号限期拆除决定。2020年3月3日，祁门县政府向程亮亮邮寄送达了祁政复决〔2019〕13号《行政复议决定书》。程亮亮仍不服，遂提起行政诉讼，请求：1.撤销祁门县政府〔2019〕13号《行政复议决定书》；2.撤销祁门县城管局祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》；3.本案诉讼费用由祁门县城管局和祁门县政府承担。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在规划区内从事任何建设活动，均应当取得建设工程规划许可证。祁门县城管局提供的证据证实程亮亮未取得建设工程规划许可证擅自建设构成违法建设，祁门县城管局根据认定的事实适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。祁门县政府收到程亮亮的行政复议申请后，在法定期限内调查、核实，作出维持祁门县城管局的限期拆除决定，并将《行政复议决定书》送达了程亮亮。祁门县政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法。故，程亮亮的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告程亮亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程亮亮负担。 一审宣判后，程亮亮不服，向本院提起上诉称，一、程亮亮系合法取得宅基地并建设房屋。2012年1月21日，因祁门县祁山镇××××组修建水泥路经费不足，其将位于新源乔会山脚下宅基地转让给陈泰峰，但陈泰峰因个人原因未履行转让协议，2017年6月2日，先锋村委会又与洪志辉签订一份补充协议，将该块宅基地转让给洪志辉。同年，程亮亮、叶凤英、郑训鹏三户与洪志辉签订了《农村宅基地转让协议》，约定程亮亮等以350000元有偿流转该宅基地使用权，该宅基地权属归于程亮亮等，程亮亮等可以在该地块建房，其他人不得干涉等。该份协议经先锋村委会主任、村书记签署“村里无异议”并签名同意，且加盖了先锋村委会公章。二、《限期拆除决定书》实体处理不当。程亮亮依法取得宅基地使用权后即着手动工建房，2017年年底房屋基础部分完工，2018年下半年，房屋内部装修基本完毕。近两年时间内，程亮亮没有接到任何部门要求停止施工的通知，且所建房屋属于个人住宅而非其他商业用途。程亮亮户享有对案涉宅基地的合法使用权，即使建房未取得相关规划许可，相关政府部门依法应当给予程亮亮户采取改正措施的机会，知会程亮亮户补办相关证件，补齐相关手续，只有在无法采取改正措施的情况下，方可责令限期拆除。三、祁门县政府作出的行政复议决定明显存在选择性执法，违背平等原则。根据我国国情、农村的历史原因及现状，农村的房屋建造及围墙修建基本上都未取得许可，未履行报建手续。如政府严格按照法律对农村房屋等进行规范，应当向大众普及国家的相关法律法规政策，号召大众积极补办及完善相关手续并给予合理期限，如未普法推广并给予合理期限完善相关手续，广大农村的房屋等均属于违章建筑而应依法拆除。本案中，程亮亮户系在获取了国家依法颁发的规划许可证，履行并完善了相关手续的情况下，祁门县城管局仍将程亮亮户在城乡规划法实施之前修建的围墙列为违章建筑而责令拆除，而对于其他未依法办理或补办相关手续的其他农村房屋及围墙视而不见未责令拆除，明显存在选择性执法，违背平等原则。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判撤销祁门县政府作出的祁政复决〔2019〕13号行政复议决定和祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号限期拆除决定；2.一、二审诉讼费由祁门县城管局、祁门县政府承担。 祁门县城管局辩称，一、案涉房屋系违法建筑事实清楚，证据充分。案涉房屋位于祁门县××先锋村乔会山脚下，已纳入县城规划区范围内。2019年8月5日，祁门县城管局巡查发现程亮亮户在乔会山脚下建设四层砖混结构建筑物一处。经查，程亮亮户于2017年3月至2019年6月期间在乔会山脚下建设四层砖混结构建筑物，面积约为500平方米，祁门县城管局遂于2019年8月5日立案调查。祁门县城管局依法向祁门县自然资源和规划局发出《关于程亮亮户行政执法案件协助调查函》，后祁门县自然资源和规划局于2019年8月6日出具《关于程亮亮户行政执法案件协助调查复函》，称“经核查，该户在位于祁门县××先锋村乔会山脚下的建筑物，该户未向我局申请办理规划手续”。上述事实，有询问调查笔录、现场勘验记录、建筑物现状照片、协助调查函及复函等证据证明。因此，程亮亮户属于未取得建筑工程规划许可证擅自建设的违法建设行为，案涉房屋系违法建筑事实清楚，证据充分。二、祁门县城管局作出行政行为程序合法。祁门县城管局在处理本案中，依法履行立案受理和审批、询问调查、现场勘查，听取了程亮亮的陈述和申辩，进行了集体讨论，依法将有关法律文书送达，程序正当、合法。三、祁门县城管局作出的行政行为适用法律正确。程亮亮户未经城乡规划主管部门许可擅自建设的行为，违反了城乡规划法第四十条第一款规定，属违法建设行为。祁门县城管局依据城乡规划法第六十四条、第六十八条对其强制拆除适用法律正确。此外，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条的规定，程亮亮户的违法建设行为不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。综上，祁门县城管局作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回程亮亮的诉请。 祁门县政府辩称，一、一审法院认定事实清楚。程亮亮户在未取得建设工程规划许可的情况下擅自建造房屋，祁门县城管局查明并认定其擅自建造500平方米的房屋系违法建设，依法于2019年10月12日向其送达《限期拆除决定事先告知书》，并于2019年10月25日作出并送达了祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》。祁门县政府受理程亮亮的行政复议申请后，经过仔细审查、集体讨论与民主决策后作出行政复议决定，维持祁门县城管局作出的限期拆除决定，事实清楚。二、一审法院适用法律正确。一审法院根据查明事实，依据行政复议法、行政强制法、城乡规划法等作出判决，适用法律正确。程亮亮上诉理由不能成立，根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，行政处罚从违法行为终了之日起计算，本案违法建筑虽于2017年3月开始建设，但于2018年下半年建成，违法行为一直持续，并未终了。综上，请求驳回程亮亮的上诉。 一审中，程亮亮提交了以下证据：1.程亮亮的身份证复印件，证明程亮亮的诉讼主体资格；2.《农村宅基地转让协议书》、《补充协议》、《山场转让合同》，证明案涉宅基地系程亮亮合法取得；3.祁门县城管局祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号《限期拆除决定书》、祁门县政府祁政复决〔2019〕13号《行政复议决定书》，证明祁门县城管局作出的限期拆除行为违法。 祁门县城管局提交了以下证据、依据：1.立案审批表，证明案件立案、审批情况；2.案件调查报告，证明案件调查情况；3.案件审议笔录，证明案件集体审议情况；4.案件处理审批表，证明案件处理的审批情况；5.《限期拆除决定事先告知书》及送达回证，证明本案事先告知及送达情况；6.《限期拆除决定书》及送达回证，证明限期拆除决定的送达情况；7.调查笔录及照片，证明本案违法建设情况；8.建筑物现场照片，证明违法建设现状；9.现场勘查记录，证明违法建设位置及面积等情况；10.祁门县县城规划区空间利用规划图，证明涉案违法建筑物位于县城规范区范围内；11.行政执法案件协助调查函及关于程亮亮户行政执法案件协助调查复函，证明涉案建筑规划、审批情况。12.法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条。 祁门县政府提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及证据，证明程亮亮提出行政复议情况；2.《行政复议答复书》及证据，证明行政复议答复情况及处理结果；3.行政复议受理审批单，证明行政复议受理情况；4.《行政复议中止通知书》，证明行政复议中止情况；5.《决定延期通知书》，证明延期作出行政复议结果；6.送达回证，证明行政复议程序合法；7.《行政复议决定书》，证明维持执法处理结果。8.法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 二审经审理查明，根据祁门县城管局一审中提交的证据，2018年11月29日，原祁门县城乡规划局作出《关于对祁门县县城规划区的回函》，就祁门县县城规划区范围向祁门县城管局进行函复，并附祁门县县城规划区范围图。根据该图标注的范围，程亮亮户建设的案涉房屋位于祁门县县城规划区范围内。 本院认为，本案的争议焦点为：一、祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号限期拆除决定是否合法；二、祁门县政府作出的祁政复决〔2019〕13号行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一。规划区，是指城市、镇和村庄的建成区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，对未取得建设工程规划许可从事建设的行为，要受到责令停止建设，或限期改正，或拆除、没收，并处罚款等相应的制裁措施。本案中，程亮亮户未取得建设工程规划许可证，擅自在城市规划区内建设案涉房屋，祁门县城管局认定该行为属于违法建设行为，并无不当。同时，根据我国农村土地的相关法律法规的规定，农村宅基地取得权是一种基于身份的权利，即只有同一经济集体组织的成员才享有该组织所有土地的使用权。程亮亮户系祁门县芦溪乡芦溪村村民，并非祁山镇先锋村村民，其不享有在先锋村拥有宅基地的权利。程亮亮虽通过签订《农村宅基地转让协议书》购买了祁山镇××××组乔会山脚下的土地，但上述协议并不能作为其取得案涉土地后建房行为合法的依据。程亮亮户关于其可采取改正措施消除对规划实施的影响、祁门县城管局不应直接作出限期拆除决定的主张，因程亮亮户不具有祁山镇先锋村村民资格，其不具有获得批准在案涉土地上建房的现实可能性，即程亮亮户目前无法取得案涉房屋的合法权益，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的相关规定，案涉程亮亮户的违法建设行为，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故，祁门县城管局对程亮亮户的违法建设作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕12号限期拆除决定，并不违反法律法规的规定。 关于争议焦点二。祁门县政府在收到程亮亮的行政复议申请后，依法予以受理并进行审查，针对复议事项在法定期限内作出祁政复决〔2019〕13号行政复议决定并予以送达。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，程亮亮的上诉请求因无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程亮亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹有春 审判员  秦 峻 审判员  方惠灵 二〇二〇年八月二十八日 法官助理汪权峰 书记员汪浩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；