山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行初154号 原告：王庆鲜，男，1952年12月12日出生，汉族，住阳谷县。 委托代理人：吕静，北京在明律师事务所律师。 被告：阳谷县人民政府。住所地：阳谷县振兴路11号。 法定代表人：彭志国，县长。 出庭负责人：韩刚，副县长。 委托代理人：孙伟东，阳谷县司法局工作人员。 委托代理人：杨国明，山东荣法律师事务所律师。 被告：阳谷县石佛镇人民政府。住所地：阳谷县石佛镇石佛村。 法定代表人：于乾芳，镇长。 委托代理人：侯典谟，聊城东昌君成法律服务所法律工作者。 被告：阳谷县公安局。住所地：阳谷县谷山路北路66号。 法定代表人：于俊海，局长。 出庭负责人：董长江，党委委员、副政委。 委托代理人：王恒，阳谷县公安局石佛派出所副所长。 委托代理人：潘凡奇，阳谷县公安局法制大队大队长。 被告：阳谷县自然资源和规划局。住所地：阳谷县黄山南路1号。 法定代表人：费利民，局长。 出庭负责人：谢飞，副局长。 委托代理人：王田刚，该局工作人员。 委托代理人：刘云峰，河南尊严律师事务所律师。 第三人：阳谷县石佛镇徐楼村村民委员会。住所地：阳谷县石佛镇徐楼村。 法定代表人：徐俊刚，村主任。 委托代理人：孙天鹏，山东鸣远律师事务所律师。 原告王庆鲜诉被告阳谷县人民政府、阳谷县石佛镇人民政府（以下简称石佛镇政府）、阳谷县公安局、阳谷县自然资源和规划局（以下简称阳谷县资规局）行政强制一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月7日受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告王庆鲜委托代理人吕静，被告阳谷县人民政府出庭负责人韩刚及委托代理人孙伟东、杨国明，被告石佛镇政府法定代表人于乾芳及委托代理人侯典谟，被告阳谷县公安局出庭负责人董长江及委托代理人王恒、潘凡奇，被告阳谷县资规局出庭负责人谢飞及委托代理人王田刚、刘云峰，第三人阳谷县石佛镇徐楼村村民委员会（以下简称徐楼村委会）委托代理人孙天鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王庆鲜诉称：原告系阳谷县石佛镇徐楼村村民，在该村合法拥有房屋。阳谷县石佛镇作为国家级土地综合整治项目试点镇，根据城乡建设用地增减挂项目相关规定，明确了“县级政府是开展增减挂钩工作的责任主体，具体负责项目组织实施，做好规划协调、资金筹措等工作，乡镇政府做好工作配合”。被告阳谷县人民政府系建设用地增减挂钩的责任主体，具体负责项目组织实施，其他三被告石佛镇政府、阳谷县公安局、阳谷县资规局及各村村委会配合被告阳谷县人民政府的工作。第三人徐楼委会于2020年1月29日作出《徐楼新农村建设有关情况公告》，2月8日公示房屋打分公示表。因未看到政府相关文件，且拆迁补偿不合法、不合理，原告没有签订拆迁协议等相关文件。自2020年3月开始，被告阳谷县人民政府组织其他三被告及第三人近150名人员共同实施对徐楼未拆除房屋的强拆行为，原告房屋于2020年3月份被拆除。该强拆行为严重违法，侵害了原告合法财产。故原告诉至法院，请求确认四被告共同实施强制拆除原告房屋行为违法。 原告向本院提交了以下证据（复印件）： 1、原告房屋打分公示表一份。证明原告房屋情况。 2、关于阳谷县建设用地增减挂钩事宜新闻报导等网站截图。证明被告阳谷县人民政府在2019年11月19日召开了“阳谷县城乡建设用地增减挂钩会议”、2019年12月18日召开了“全县城乡建设用地土地增减挂钩工作现场推进会”、2020年2月21日召开了“全县城乡建设用地增减挂钩工作现场推进会”。证明被告阳谷县人民政府为建设用地增减挂钩的责任主体，具体负责项目组织实施，其他三被告配合被告阳谷县人民政府的工作。 3、第三人徐楼委会于2020年1月29日作出《徐楼新农村建设有关情况公告》一份。证明包括原告在内的徐楼村民房屋因建设用地增减挂钩项目（新农村建设）需要被拆迁。 4、视频光盘一份及照片。证明原告房屋被四被告全部拆除。 5、阳谷县县城总体规划（2018-2035）、伏城规划图、徐楼位置图各一份及阳谷副城市中心-阳谷北部新城（阳谷伏城）规划建设视频光盘一份。证明徐楼区位优越，该村拆迁系商业开发。 6、山东省人民政府领导留言板截图一份。证明石佛镇系国家土地综合整治项目试点镇，根据《山东省人民政府关于聊城农村土地综合整治示范区-农村建设用地整治项目区实施规划的批复》进行土地整治。 7、聊城市自然资源和规划局作出的《政府信息公开申请答复书》（聊自然资规依复[2020]第56号）、复垦协议书、石佛镇政府作出的《征迁安置补偿实施方案》、阳谷县石佛镇土地综合整治项目规划方案专家评估论证意见、阳谷县石佛镇土地综合整治项目评估论证会专家名单、阳谷县人民政府作出的《听证纪要》各一份。证明阳谷县人民政府和石佛镇政府是实施拆迁的主体。 8、《阳谷县人民政府拟征收土地公告》一份。证明原告房屋所在地块已经启动征收程序，原告补偿安置的原则是参照征收补偿标准的。 被告阳谷县人民政府辩称：一、原告诉称的强拆房屋行为，被告阳谷县人民政府既没有实施的法定职权，也没有实施的理由与动机。原告所在村实施的“农村建设用地整治项目”的拆迁工作系第三人徐楼委会在村民自治范围内自行实施的，徐楼委会自愿申请实施的“城乡建设用地增减挂钩试点”项目。被告阳谷县人民政府是基于徐楼委会的申请，综合考量后同意逐级上报，后经省政府批准而实施的，实施过程中涉及到的旧房腾退、旧房补偿、新房选购等均属于村民自治范围内的事务，都是由徐楼委会具体组织实施的，被告阳谷县人民政府并非实施主体。且原告房屋所在地块并非用于建设商业楼盘开发，而是包括原告在内的徐楼村民腾退的宅基地全部用于复耕，土地的权属仍然归村集体所有，土地复耕后的收益及奖补资金亦归村集体所有。二、被告阳谷县人民政府从未实施、更没有指派、委托任何单位实施徐楼村民房屋拆除行为。被告阳谷县人民政府是开展案涉增减挂钩工作的责任主体，仅限于对项目的整体组织实施、规划协调、资金筹措等方面在法定职责范围内承担主体责任，而对村集体或村民个人在项目实施过程中的一些事实行为并不承担责任，其相应的责任应由事实行为的实际实施者来承担。徐楼委会组织实施了对原告房屋的拆除工作，如原告认为徐楼委会的拆除行为侵犯了自己合法权益，理应向该村委会主张侵权责任。故，请求法院依法驳回原告对阳谷县人民政府的起诉。 被告阳谷县人民政府向本院提交了《山东省阳谷县石佛镇土地综合整治项目可行性研究报告》、《阳谷县人民政府关于石佛镇土地综合整治项目的请示》、《山东省人民政府关于聊城市农村土地综合整治示范区-农村建设用地整治项目实施规划的批复》复印件各一份。证明阳谷县人民政府在涉及原告村土地整治项目中依法履职，案涉项目是在省政府批准后实施。 被告石佛镇政府辩称：一、本案不存在被诉的行政强拆行为，所有被告均没有实施房屋拆除行为，在城乡建设用地增减挂工作中，政府负责的工作是宏观做好整体规划协调，资金筹措等工作。第三人徐楼委会根据《村民委员会组织法》规定，自主制定《拆迁安置方案》以及组织村民自行拆除房屋或由村集体拆除房屋是村民自治范畴，均不在政府的职责范围，无政府的行政授权。二、村委组织拆迁是村民自治范畴，是平等主体间的民事法律行为。第三人徐楼委会的行为不具有行政属性，该案不属于行政诉讼调整范围。如村民认为徐楼委会的《拆迁安置方案》和拆迁行为侵犯了其权益，可以提起民事诉讼。三、原告起诉事实与客观事实不符，诉称事实理由前后矛盾，起诉理由不能成立。案涉宅基土地并非行政征收商业开发，复垦后的土地仍归村集体所有，村民仍是受益者。四、实施拆除房屋的主体是第三人徐楼委会。案涉拆除行为是事实行为，不应以职权范围来推断，不适用推定原则，在徐楼委会确认其实施被诉拆除行为的情况下，应适用谁实施谁担责。故原告起诉无事实根据，请求法院依法驳回原告起诉。 被告阳谷县公安局辩称：原告起诉阳谷县公安局参与强拆与事实不符，阳谷县公安局没有参与对原告房屋的强拆，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告阳谷县资规局辩称：阳谷县资规局不是本案适格被告，不是法律规定的强拆主体。根据《山东省人民政府办公厅关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》（鲁政办[2016]72号）文件第四项第一条内容规定，国土资源部门负责政策技术指导、项目审查、日常监管和验收。阳谷县资规局没有实施原告所诉强拆行为，请求法院依法驳回对阳谷县资规局的起诉。 第三人徐楼委会陈述意见：一、徐楼委会为改善本村村民居住环境，提高生活质量，增加村集体耕地面积，增加全体村民收入，经村民会议决定并自主实施了拆迁事宜。根据村民组织法等相关法律规定及本村村民绝大多数人的意见，开展拆迁工作。徐楼委会人员进行了入户走访、房屋调查，根据80%以上村民签订拆迁意向书、入户表，开会讨论并制定、公示分配方案。对本村原有房屋新旧情况进行评估并公示，对项目规划、住宅设计公示，村民根据自己的意愿挑选房屋。徐楼委会委托王之璐等3人对腾空房屋进行拆迁，现复垦工作己经验收，新村建设工作正在有序进行中。二、徐楼委会不应作为行政诉讼的第三人。原告所诉拆迁行为，是村委会与村民之间的平等民事主体关系，徐楼委会根据意向书、入户表的情况，为了绝大多数村民的意愿，依据《村民委员会组织法》的规定自主实施了该行为，如有争议应首先与徐楼委会协商，协商不成提起民事诉讼。三、案涉房屋拆除复耕后的土地仍归村集体所有，包括原告在内的全体村民都是受益者。四、拆迁工作并不是行政征收，亦不是商业住宅开发，其目的是增加本村耕地土地,增加本村村民收入，提高生活水平。五、徐楼委会实施的拆迁行为，代表了绝大部分村民的根本利益，是依法进行，符合法律程序，不存在强拆行为。综上，请求法院依法驳回原告起诉。 第三人向本院提交了以下证据（复印件）： 1、徐楼委会出具的证明一份。证明徐楼委会自主并独立实施了房屋拆迁事宜，并委托施工方进行具体施工。 2、部分原告缴纳购房认证款表一份及交款凭证。证明部分原告在2013年、2014年期间已经缴纳房屋认购款，同意拆迁，村委会不存在强制拆除。 3、徐楼拆迁意向书一宗(211户）。证明同意拆迁户已达到全部村民的百分之八十，徐楼委会依法决定实施拆迁。 4、入户表一宗（107户）。证明徐楼委会对本村每户情况进行入户调查。 5、徐楼委会会议记录四份。证明徐楼委会通过与村民签订的徐楼拆迁意向书、入户表等情况，讨论制定分配方案，并进行公示。 6、徐楼新农村改造旧房评估明细表八份。证明徐楼委会通过第三方对旧房屋进行评估。 7、《徐楼新农村建设有关情况公告》一份。证明徐楼委对项目规划、住宅设计等工作内容和安置方案进行了公告、公示。 8、房屋调换确认书三份。证明村民根据分配方案，自愿选取楼房数量和面积，徐楼委拆除房屋不存在强拆事实。 9、委托拆除合同三份。证明徐楼委会委托王之璐、徐秀伟、王之刚对全村腾空房屋进行拆除。 10、阳谷县石佛镇徐楼村土地复垦工程资料汇编、采购合同书、成交通知书各一份。证明徐楼委会通过采取招标的方式确定复垦工程施工人，徐楼委的复垦招标和自主拆迁行为程序合法。 11、徐楼新村建设施工现场视频光盘一张。证明徐楼委已完成新村选址、设计，村委会对新村建设正在组织施工，相关工作有序进行中，村民的新居住房很快得到解决。 本案经本院审理查明：2010年8月24日，阳谷县人民政府、石佛镇政府、徐楼委会三方签署《复垦协议书》，阳谷县人民政府和石佛镇政府拟对徐楼行政村居民点进行改造后实施复垦。2011年1月石佛镇政府作出《征迁安置补偿实施方案》，对征迁范围、征迁补偿安置原则、房屋的征迁补偿安置、征迁安置补偿的组织实施进行了规定。2020年1月29日徐楼委会作出《徐楼新农村建设有关情况公告》，对房屋拆迁奖补政策、新村建设、土地增减挂奖补、门市房、分房标准进行了规定。原告诉称其在徐楼有房屋，四被告将其房屋强制拆除，请求法院依法确认四被告强制拆除原告房屋的行为违法。 另，第三人徐楼委会称其对原告的房屋实施了拆除行为。 本案经合议庭评议，本院认为： 《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定：“本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”据此，城乡建设用地增减挂钩，是保持土地平衡的政策性措施。本案中，原告根据阳谷县建设用地增减挂钩事宜的新闻报导、《复垦协议书》、阳谷县人民政府作出的《听证纪要》等证据，认为被告阳谷县人民政府作为建设用地增减挂钩的责任主体，具体负责项目组织实施，具有强拆原告房屋的动机和利益，阳谷县人民政府是被诉强拆行为的实施者。根据上述规定及相关的会议内容显示，阳谷县人民政府仅是对全县城乡建设用地增减挂钩工作进行宏观指导，《复垦协议书》也仅是对徐楼行政村居民点进行改造后实施复垦的协议约定。在第三人徐楼委会称其对原告房屋实施了拆除行为，且被告阳谷县人民政府明确否认其实施了拆除原告房屋行为的情况下，结合原告庭审中陈述阳谷县人民政府未在拆迁现场来看，现有证据并不足以证明阳谷县人民政府组织实施了本案被诉强制拆除行为，难以认定阳谷县人民政府为拆除行为的责任主体，原告要求确认被告阳谷县人民政府强拆其房屋行为违法没有事实根据，本案应驳回原告对阳谷县人民政府的起诉。因本案驳回了原告对阳谷县人民政府的起诉，故本案应由基层人民法院管辖。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下： 一、驳回原告王庆鲜对被告阳谷县人民政府的起诉。 二、本案移送阳谷县人民法院管辖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  张海洋 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年八月十二日 法官助理高明明 书记员任义凡