安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖13行终148号 上诉人（一审原告）郑玉芝，女，汉族，1966年5月6日出生，户籍地安徽省萧县。 上诉人（一审原告）黄文晴，曾用名朱盼晴，女，汉族，1989年1月5日出生，户籍地安徽省萧县，系郑玉芝之女。 上诉人（一审原告）黄梦影，曾用名朱毛毛，女，汉族，1990年7月28日出生，户籍地江苏省徐州市铜山区，系郑玉芝之女。 三上诉人共同委托代理人陈雪刚，安徽汇龙律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）萧县龙城镇人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇世纪大道东段，统一社会信用代码11341322003196301J。 法定代表人彭冬梅，镇党委书记。 被上诉人（一审被告）萧县房屋征收管理服务中心，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇瑞祥小区东侧，统一社会信用代码12341322MBOQ08671H。 负责人许彦，该服务中心副主任。 一审第三人朱祥梅，女，汉族，1970年1月7日出生，住安徽省宿州市萧县。 一审第三人郑嘉贺，男，汉族，1991年1月21日出生，住安徽省宿州市萧县。 上诉人郑玉芝、黄文晴、黄梦影（以下简称郑玉芝等三人）因其诉被上诉人萧县龙城镇人民政府（以下简称龙城镇政府）及被上诉人萧县房屋征收管理服务中心（以下简称萧县房屋征收中心）行政协议一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年5月13日作出的（2019）皖1322行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，朱广文、刘忠英夫妻生前居住在龙城镇××××号，系祖庄六队农民,育有长女朱祥英、长子朱军、二女朱瑞侠、三女朱祥贞（朱祥梅）、四女朱小花（1991年去世）。长子朱军与郑玉芝于1987年结婚，育有两女朱盼晴（黄文晴）和朱毛毛（黄梦影）。朱广文、朱军共同居住在案涉房产内，案涉房产土地使用权登记在其二人名下，证号为萧集建（91）字第31136号-2，证载土地面积372.1㎡，地上建筑物面积123.6㎡，位于祖庄××组，东邻村民路西边，南邻小巷北边，西邻空地，北邻集体空地。朱军于2000年因车祸去世，郑玉芝母女三人于2001年陆续搬离原籍，于2004年2月9日将户籍迁出，朱盼晴和朱毛毛于当日改名为黄文晴、黄梦影。朱广文于2002年因病去世，刘忠英于2015因病去世。萧县人民政府于2013年作出《关于市民广场项目区域房屋征收补偿方案征求意见稿》，委托龙城镇政府具体实施相关区域内的土地征收补偿工作。同年5月18日，萧县房屋征收安置办公室（现萧县房屋征收中心）与龙城镇政府签订房屋征收补偿委托书，委托事项包括按照《市民广场项目区域房屋征收补偿方案》就征收补偿的具体问题与被征收人协商，并签订征收补偿协议事宜。2013年5月20日,萧县人民政府作出《关于市民广场项目区域房屋征收补偿方案征求意见公告》，补偿方案意见稿中明确了该区域的房屋征收部门，即萧县房屋征收安置管理办公室为征收主体，龙城镇政府为房屋征收具体实施单位。2015年12月10日，龙城镇政府土地房屋征收工作组根据《国有土地房屋征收管理条例》、《萧县城镇房屋征收补偿基准价格及相关修正系数》萧政办［2015］39号文件结合被拆除房屋的具体情况及房地产市场状况，以龙城镇政府作为评估单位，以朱祥梅、郑嘉贺作为被拆迁人，对被征收的31136号-2土地及住宅进行了综合评估定价，并制作了房屋征收评估报告单及平面图，载明权利人刘忠英，确定房屋面积评估为180.27㎡（西屋48.5㎡、北屋54.57㎡、东南屋41㎡、南屋33.81㎡、西南角小屋屋2.39㎡），确定装潢及附属物估价为3616元（围墙7.7㎡、电户水户1户、木地板30.66㎡、棚37.95㎡、一般木门4个）。郑玉芝对上述评估确定的房屋总面积及装潢及附属物估价均无异议，口头提出东南屋41㎡和南屋33.81㎡系其婚后财产。2016年4月6日，龙城镇政府根据朱祥梅提供的土地使用权证和被征收土地使用权和房屋所有权属其本人所有的《承诺书》，以朱祥梅、郑嘉贺为被征收人，与其签订了征收安置补偿协议，约定搬迁期限为7天，约定产权调换方式为征收房屋补偿和装潢及附属物补偿。协议主要内容如下：（一）征收房屋补偿：1.住宅115㎡，置换；2.住宅65.27㎡（180.27㎡-115㎡）×2278元／㎡＝148685元；3.院落剩余折算面积134.28㎡［（372.1㎡-180.27㎡）×0.7×2278元／㎡］＝305890元；（二）装潢及附属物补偿：1.围墙231元、电户水户320元、木地板767元、棚1898元、一般木门400元，小计3616元；2.搬迁补偿费180.27㎡×4元／㎡＝721元；3.临时安置补偿费115㎡×4元／㎡×3个月＝1380元；4.其他奖金180.27㎡×300元／㎡＝54081元。（一）和（二）两项，合计补偿金额为514373元；（三）安置房屋情况：住宅115㎡安置房面积110.68㎡，安置地址为安粮二期Ｂ16栋7层2单元，房号704，备注“房子郑嘉贺，钱打朱祥梅”。当日，朱祥梅出具承诺书，承诺“对因萧县人民政府创业新天地项目需要征收本人现居住房及土地，房屋所有权和土地使用权均属于本人所有，以后如有其他人对该处房产及土地提出异议，本人愿意承担一切由此产生的后果及法律责任”。协议签订后，龙城镇政府将以上补偿款直接转入朱祥梅持有并负责保管的其母刘忠英的银行账户，将上述安置房直接交付给郑嘉贺，郑嘉贺依据其与朱祥梅买卖安置房的约定，将购房款直接交付给了朱祥梅。案涉协议已履行完毕，案涉房屋已被拆除。 一审法院认为，本案的争议焦点为郑玉芝等三人是否有权要求撤销案涉征收补偿协议。 龙城镇政府的被告主体是否适格。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门具有签订征收补偿协议的法定职权。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条，规定市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，萧县房屋征收中心是组织征收单位，龙城镇政府是具体实施征收单位，萧县房屋征收中心委托龙城镇政府在委托范围内与被征收人签订协议的行为后果，应由萧县房屋征收中心承担法律责任,且根据已发生法律效力的(2018)皖1322行初65号行政裁定，龙城镇政府不是适格被告。故，房屋征收中心为本案适格被告，龙城镇政府不是本案适格被告，应驳回郑玉芝等三人对龙城镇政府的起诉。 二、郑玉芝等三人对案涉房屋是否享有合法权益。 依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，案涉房屋坐落土地系朱军（郑玉芝前夫，已去世）与朱广文（朱军父亲，也已去世）两户同宗，朱军系被征收土地的使用权人，被征收土地的补偿金属于其遗产范围，郑玉芝等三人系朱军法定继承人，对土地补偿金享有继承权，但应得份额尚未确定，应通过民事途径解决，案涉房屋系朱军个人财产还是婚后共同财产，因郑玉芝未举证证明，其对被征收房屋转化的补偿权益是否享有继承权以及份额多少尚不确定，应通过民事诉讼予以确认。 三、郑玉芝等三人与案涉房屋征收补偿协议是否具有利害关系。 依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。根据上述规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或其他组织，才能提起行政诉讼。宿州市中级人民法院已于2018年3月27日作出（2018）皖13行终8号行政裁定，予以确认因朱军已死亡，郑玉芝、黄文晴、黄梦影作为其近亲属，具备行政诉讼原告主体资格，可以提起行政诉讼。故，应予以认定郑玉芝等三人对于案涉被征收协议具有利害关系，其有权对该行政协议提起诉讼。但其对案涉协议涉及的补偿项目及金额并无异议，且案涉协议并未损害其实质利益，即并未减损或缩限其应得的继承权益和遗产份额，其系对被征收人未列明全部遗产继承人有异议，因土地使用权人均已死亡，郑玉芝等三人已搬离原址十多年，要求征收人查明土地及房屋的共有人情况，确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定，房屋征收中心委托龙城镇政府根据入户调查、实际居住人等基本信息进行核实的基础上签订协议并无不当。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第十四条规定原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。郑玉芝等三人主张撤销案涉征收协议，对撤销该协议的事由负有举证责任，其未提交证明该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的证据，属于举证不能。综上，郑玉芝等三人与案涉征收补偿协议有利害关系，但案涉协议不符合撤销的法定情形。从实质化解争议，解决矛盾纠纷的角度考虑，其现要求撤销已履行完毕的征收补偿协议亦无必要，其可通过自行协商或提起民事诉讼分割征收补偿权益，故应判决驳回其对萧县房屋征收中心的诉讼请求。 综上，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）款、第四条、第十条第二款、第十四条、第二十七条、第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，裁判：一、驳回郑玉芝、黄文晴、黄梦影对龙城镇政府的起诉；二、驳回郑玉芝、黄文晴、黄梦影对萧县房屋征收中心的诉讼请求。案件受理费50元,由郑玉芝、黄文晴、黄梦影承担。郑玉芝等三人不服，提起上诉。 郑玉芝等三人上诉称，一、龙城镇政府及萧县房屋征收中心在征收中认定事实不清，程序违法。案涉房屋坐落土地的产权人为朱广文和朱军，龙城镇政府及萧县房屋征收中心未依法履行法定职责，在未核实朱军是否有继承人的情况下，直接同不具备被征收人资格的朱祥梅、郑嘉贺签订补偿协议，认定被征收人错误，协议签订程序违法。二、朱祥梅出具的承诺书称案涉房屋所有权及土地使用权均属其所有明显虚假，存在欺诈行为，受欺诈方有权申请法院予以撤销。三、在案涉房屋被征收过程中，郑玉芝等三人多次就案涉房屋补偿问题与龙城镇政府交涉，龙城镇政府在明知被征收房屋还存在其他利害关系人的情况下，仍与朱祥梅、郑嘉贺签订案涉补偿协议，属恶意串通过损害郑玉芝三人的合法权益，且龙城镇政府未履行依法进行公告的职责，协议签订程序严重违法。请求撤销一审判决，依法改判。诉讼费用由龙城镇政府及萧县房屋征收中心承担。 龙城镇政府及萧县房屋征收中心在二审中未提交书面答辩意见。 朱祥梅、郑嘉贺在二审中未提交书面答辩意见。 龙城镇政府在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、土地使用证；2、房屋征收评估报告单；3、平面图；4、承诺书复印件一组。 郑玉芝等三人向一审法院提交以下证据：1、郑玉芝、黄文晴、黄梦影身份证、常住户口登记表、户口迁移证存根、2016年萧县公安局圣泉派出所证明复印件一组；2.土地使用证复印件一份；3.龙山社区证明复印件一份；4.房屋征收补偿协议复印件一份；5.（2018）皖1322行初65号行政裁定复印件一份。 上述证据均已随案移送本院，本院予以确认。 经审理查明，一审法院查明案件基本事实清楚，本院予以确认。 另查明，郑玉芝三人曾于2016年以朱祥梅、郑嘉贺、萧县人民政府为被告向萧县人民法院提起民事诉讼，要求确认案涉征收补偿协议无效，三被告返还其应继承的征收补偿金40万元。后萧县人民法院以郑玉芝等三人的两项诉讼请求不属于同一法律关系为由，驳回其起诉。 本院认为，本案的争议焦点为案涉的征收补偿协议是否应予撤销。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。据此，征收机关在征收房屋时，应当与被征收房屋的所有权人签订征收补偿协议，但对于被征收房屋权属证书上载明的所有权人死亡且涉及继承的，在签订补偿协议时如何列明被征收人，相关法律法规无明确规定。因继承可能同时存在多种法定情形，要求征收人查明情况，确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。在此情况下，征收部门根据实际情况将部分房屋共有人列为被征收人与其签订征收补偿协议并无不当，协议签订后，相关继承人如对协议补偿内容并无异议，可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。本案中，郑玉芝等三人对征收补偿协议内容并无异议，仅主张其系案涉被征收房屋的共有人和继承人，依法享有被征收房屋的补偿利益，因案涉被征收房屋的土地使用权登记在朱广文和朱军名下，朱军、朱广文先后去世，案涉房屋涉及继承人较多，继承关系复杂，龙城镇政府及萧县房屋征收中心在签订协议时难以确认郑玉芝三人的继承人身份，故龙城镇政府先与案涉房屋继承人之一的朱祥梅签订补偿协议并不违反法律规定。郑嘉贺经与朱祥梅协商，购买了案涉安置房屋，购房款已交付给朱祥梅，相关购房款均属于征收补偿利益，郑玉芝等三人可就案涉房屋全部征收补偿利益通过民事诉讼请求分割以维护自身的合法权益，故撤销案涉征收补偿协议既无必要，也不利于纠纷的实质解决。 萧县人民法院作出的（2018）皖1322行初65号生效裁定已确认龙城镇政府并非本案适格被告，一审判决驳回郑玉芝等三人对龙城镇政府的起诉并无不当，依法应予维持。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁判结果并无不当，应予以维持。郑玉芝等三人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑玉芝、黄文晴、黄梦影承担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年八月二十六日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。