江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终242号 上诉人（原审原告）胡宏玲，女，1965年3月15日出生，汉族，住仪征市。 委托代理人胡仁燕，住扬州市邗江区（系上诉人的妹妹）。 被上诉人（原审被告）仪征市公安局，住所地在仪征市大庆北路89号。 法定代表人黄苏晋，局长。 委托代理人吴庆平，该局工作人员。 委托代理人向博，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）扬州市公安局，住所地在扬州市润扬中路98号。 法定代表人宫文飞，局长。 委托代理人范向文，该局工作人员。 委托代理人魏华，该局工作人员。 上诉人胡宏玲因治安行政处罚及行政复议一案，不服扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审判决认定：胡宏玲扰乱公共场所秩序一案，由仪征市新城镇政府工作人员李晓忠于2019年6月26日报案至仪征市公安局，经扬州市公安局指定管辖，仪征市公安局依法受理案件开展调查。经仪征市公安局调查查明，胡宏玲于2017年8月16日、2018年1月22日、2018年11月6日、2018年12月19日，先后四次在北京市天安门地区非接待地非访，被北京公安机关训诫，后被相关公安机关行政处罚。胡宏玲经公安机关训诫不改，再次于2019年6月24日到非信访接待场所北京市天安门地区，主动找到天安门执勤的民警，表明其访民身份和信访诉求，被北京公安机关训诫，并送至北京马家楼接济中心。后被移送给仪征市公安局处理，仪征市公安局经过调查取证，于2019年6月26日对胡宏玲作出仪公（治）行罚决字〔2019〕309号行政处罚决定（以下简称309号行政处罚决定），决定给予胡宏玲行政拘留十日的行政处罚。胡宏玲不服向扬州市公安局申请行政复议，扬州市公安局经过立案及书面审理，于2019年8月20日作出扬公复决字[2019]21号行政复议决定（以下简称21号复议决定），维持仪征市公安局局作出的309号行政处罚决定。 原审法院认为：仪征市公安局提供证据足以证实其认定的案件事实，故仪征市公安局对胡宏玲违法行为认定事实清楚、证据确凿。扰乱公众秩序，妨害公共安全，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）给予治安管理处罚。《治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处五日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款…（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。北京市天安门广场作为首都标志性的区域，游客众多，人员密集，其并不是信访接待场所，本案胡宏玲多次到北京市天安门地区非法性的行为，扰乱了天安门广场的正常秩序，胡宏玲的行为构成扰乱公共场所秩序，故仪征市公安局对胡宏玲的违法行为定性准确，适用法律正确。《治安管理处罚法》第二十条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；（二)教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。胡宏玲在本次处罚前六个月内受过治安管理处罚，依法应当从重处罚。故仪征市公安局对胡宏玲的行政处罚适用法律正确。《公安机关办理行政案件程序规定》规定行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖；上级公安机关可以将治安案件指定给下级公安机关，本案中胡宏玲的居住地系仪征市，经扬州市公安局指定，对胡宏玲扰乱公共场所秩序一案进行管辖，符合相关规定。仪征市公安局依职权对案件进行了调查，收集了相关证据，传唤了相关当事人，在行政处罚前依法告知胡宏玲享有陈述和申辩等权利，故仪征市公安局作出309号行政处罚决定的程序合法。扬州市公安局依法受理胡宏玲的行政复议申请、立案及书面审理，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，故扬州市公安局认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，胡宏玲要求撤销扬州市公安局作出的21号复议决定及仪征市公安局作出的309号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡宏玲的诉讼请求。一审案件受理费50元，由胡宏玲负担。 上诉人胡宏玲上诉称：上诉人是因为执法者不作为，而不得不去北京上访。上访是宪法赋予公民的权力，被上诉人仪征市公安局将合理合法的上访曲解为非法上访，既无法律依据，也无事实依据。仪征市公安局以北京公安机关的训诫书作为证据，擅自改变行政处罚的种类、幅度，其行为违反行政处罚程序。上诉人依法信访，依法维权，遭到仪征市公安局无理非法打压报复，侵害上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，撤销仪征市公安局作出的309号行政处罚决定和扬州市公安局作出的21号复议决定。 被上诉人仪征市公安局辩称：一、本机关认定事实如下：胡宏玲于2017年8月16日、2018年1月22日、2018年11月6日、2018年12月19日，先后四次在北京市天安门地区非接待地非访，被北京公安机关训诫，后被相关公安机关行政处罚。胡宏玲经公安机关训诫不改，再次于2019年6月24日到非信访接待场所北京市天安门地区非法上访，被北京市公安机关训诫，扰乱了北京市天安门地区的公共场所秩序。以上事实有当事人的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实，认定事实清楚，证据充分。二、胡宏玲扰乱公共场所秩序一案，由仪征市新城镇人民政府工作人员李晓忠于2019年6月26日报案至仪征市公安局，经扬州市公安局指定管辖，仪征市公安局依法受理案件开展调查。仪征市公安局开展调查，先后收集了当事人的陈述和申辩、证人证言、书证等证据，履行了处罚前告知、审批、决定、送达等一系列法定程序后，依法作出309号行政处罚决定，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人扬州市公安局答辩称：一、扬州市公安局作出的21号复议决定认定事实清楚。在21号复议决定中认定如下事实：胡宏玲于2017年8月16日、2018年1月22日、2018年11月6日、2018年12月19日，先后四次在北京市天安门地区非接待地非访，被北京公安机关训诫，后被相关公安机关行政处罚。胡宏玲经公安机关训诫不改，再次于2019年6月24日到非信访接待场所北京市天安门地区非法上访，被北京市公安机关训诫，仪征市公安局作出309号行政处罚决定，对胡宏玲处行政拘留十日。以上以上事实有当事人的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实，认定事实清楚，证据充分，程序合法，量罚适当。 二、被上诉人扬州市公安局的复议过程符合法律规定。扬州市公安局2019年6月27日收到上诉人胡宏玲的行政复议申请，2019年7月7日，被上诉人仪征市公安局提交了行政复议答复书和相关证据材料。2019年8月20日，经过书面审理，扬州市公安局作出21号复议决定，维持仪征市公安局的309号行政处罚决定，并向上诉人邮寄送达48号复议决定，符合法律法规对复议机关的程序规定。 三、扬州市公安局作出的21号复议决定复合法律规定。申请人提出信访事项，应当到信访部门或者有关机关设立指定的接待场所提出，胡宏玲到北京市天安门地区非法上访，扰乱了公共场所的程序。胡宏玲在六个月内曾经受过治安管理处罚，应当从重处罚，仪征市公安局依照治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对其作出行政拘留十日的处罚，适用法律综正确。扬州市公安局在行政复议过程中，依法受理申请人的诉求，对原具体行政行为的合法性和适当性进行了全面审查，在此基础上作出的行政复议决定符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判决。 二审期间，上诉人胡宏玲提供以下证据： 1、落款日期为2016年10月12日，《仪征市人民医院司法鉴定所鉴定协议书》（委托方是仪征市星城法律服务所）； 2、落款日期为2016年10月12日，《仪征市人民医院司法鉴定所司法鉴定委托书》（委托单位是仪征市星城法律服务所）； 3、落款日期为2017年6月12日，编号为﹝2017﹞第9号的《鉴定委托书》（委托鉴定单位为仪征市公安局新城派出所）； 4、落款日期为2016年10月10日的胡宏玲《人身伤害鉴定申请》； 5、落款日期为2016年10月10日的《人民调解协议书》（协议当事人为胡宏玲、江苏东晟新诚建筑集团有限公司水电安装项目部）； 6、落款日期均为2016年10月31日的胡宏玲出具的《收条》两份。 上诉人胡宏玲提供证据1和证据2证明胡宏玲去仪征市人民医院司法鉴定所进行鉴定，但是鉴定机构拒绝鉴定，鉴定机构陈述需要公安机关出具委托手续才能进行鉴定，公安机关存在严重违法。上诉人提供证据3-6，证明公安机关在鉴定委托时，违反了鉴定程序，正确的鉴定程序是首先进行伤情鉴定，再进行伤残鉴定，然后进行因果关系鉴定，最后才是参与度鉴定，但是公安机关颠倒了鉴定的先后顺序，导致多家鉴定机构都不给上诉人进行鉴定，仪征市公安局和仪征市新城镇人民政府事先串通，将刑事案件办成了民事案件，侵害胡宏玲的利益，也直接导致了胡宏玲只能进行上访。经质证，被上诉人仪征市公安局和扬州市公安局均认为上诉人提供的全部证据与本案无关。对于本案全部证据，本院认为，其一，一审期间各方当事人向原审法院提交的全部证据均已载入一审判决。原审法院对于各方当事人在一审期间提交的全部证据认证正确，本院对其认证结果依法予以确认。其二，上诉人提供的六份证据因与本案不具备关联性，在本案中不予认定。 二审期间，上诉人胡宏玲对一审判决经审理查明的有关胡宏玲被北京公安机关五次训诫的事实有异议，对其他部分事实无异议；被上诉人仪征市公安局和扬州市公安局对一审判决经审理查明的全部事实予以认可。本院认为，一审判决认定的胡宏玲被北京公安机关五次训诫的这一事实，有北京市公安局天安门地区分局训诫书五份予以证实。同时，一审判决经审理查明的其他事实亦均有相应证据证实。因此，本院对一审判决经审理查明的全部事实均依法予以确认，对上诉人提出的上述异议不予采纳。 本案的争议焦点为：一、被上诉人仪征市公安局作出的309号行政处罚决定是否具有相应的事实和法律依据，是否符合法定程序；二、被上诉人扬州市公安局作出的21号复议决定是否具有相应的事实和法律依据，是否符合法定程序。 关于争议焦点一，本院认为，被上诉人仪征市公安局作出的309号行政处罚决定具有相应的事实和法律依据，符合法定程序。理由为：第一，关于被上诉人仪征市公安局是否具备本案管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，尽管所涉违法行为发生在北京，但是违法行为人胡宏玲居住地在仪征市，故根据前述法律规定，仪征市公安局对本案具有管辖权。第二，关于仪征市公安局是否具备作出309号处罚决定的法定职权。《治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。该法第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据前述法律规定，仪征市公安局具备作出309号处罚决定的法定职权。第三，关于仪征市公安局作出的309号处罚决定是否具有相应的事实依据。根据仪征市公安局对李晓忠、张天宏、胡宏玲的询问笔录，北京市公安局天安门地区分局对上诉人作出的五份训诫书、《关于胡宏玲在天安门地区非访的情况说明》等证据可以证实，2017年8月至2018年12月，上诉人曾四次到北京天安门地区非接待地上访，被北京市公安机关训诫；2019年6月24日，上诉人再次到非信访接待场所北京市天安门地区进行信访。根据仪征市公安局作出的仪公（治）行罚决字﹝2019﹞12号《行政处罚决定书》，可以证实上诉人在2019年1月4日，因为扰乱公共场所秩序，被行政拘留十日。第四，关于仪征市公安局作出的309号处罚决定是否具有相应的法律依据。《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……;（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。仪征市公安局根据前述规定，认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序，适用法律正确。《治安管理处罚法》第二十条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：…….；六个月内曾受过治安管理处罚的。胡宏玲在本次处罚前六个月内受过治安管理处罚，仪征市公安局对其从重处罚，不违反法律规定。第五，关于仪征市公安局作出的309号处罚决定是否符合法定程序。《治安管理处罚法》对公安机关办理治安案件的程序进行了规定。本案中，仪征市公安局对本案予以立案受理后，依法传唤违法嫌疑人上诉人到仪征市公安局所辖城北派出所接受询问，向李晓忠、张天宏进行调查询问并分别形成询问笔录，后作出309号行政处罚决定，听取了上诉人的陈述与申辩（上诉人未提出陈述和申辩），并将上诉人被执行拘留的情况通知其家属（上诉人拒绝提供家属和亲友联系方式），将上诉人送交扬州市拘留所执行，符合《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等相关法律法规所规定的程序要求。 关于争议焦点二，本院认为，被上诉人扬州市公安局作出的21号复议决定具有相应的事实和法律依据，符合法定程序。理由为：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议机关和复议程序作出了明确规定，本案中，一方面，扬州市公安局作为仪征市公安局的上级主管部门，具有作出21号复议决定的法定职权；另一方面，扬州市公安局2019年6月27日收到上诉人胡宏玲的行政复议申请，2019年7月7日，被上诉人仪征市公安局提交了行政复议答复书和相关证据材料。2019年8月20日，经过书面审理，扬州市公安局作出21号复议决定，维持仪征市公安局的309号行政处罚决定，并向上诉人邮寄送达21号复议决定，符合行政复议程序的有关法律、法规规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人胡宏玲的上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人胡宏玲承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年八月二十日 书记员  张欣蕊 文书附页： （2020）苏10行终242号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。