湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂05行终100号上诉人（原审原告）王伯平，男，1968年5月13日出生，汉族，住宜都市。委托诉讼代理人段绍双，宜都市名都法律服务所法律服务工作者。特别授权代理。上诉人（原审被告）宜都市自然资源和规划局。地址：宜都市陆城街道办事处长江大道62号。统一社会信用代码114205817327315971。法定代表人曾谊，该局局长。委托诉讼代理人何金涛，湖北楚星律师事务所律师。一般授权代理。上诉人王伯平、宜都市自然资源和规划局因不履行土地行政督查法定职责及行政赔偿一案，不服宜都市人民法院于2020年5月6日作出的（2019）鄂0581行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定，王伯平与案外人杨家全系同村村民，杨家全屋西墙边有一条土路通往王伯平家。1992年地籍核查时测量杨家全旧宅宅基地面积为250平方米，西界址点位于阳沟中心。2014年，杨家全、杨家森兄弟在原有宅基地上建房。2016年4月，王伯平以杨家全违法占道建房导致其无法运输和通行为由，向原宜都市国土资源局（因机构改革，于2019年3月并入宜都市自然资源和规划局）举报，该局于2016年4月28日对该举报线索予以登记并调查。原宜都市国土资源局认为杨家全属灾后原址重建房屋，未突破原房屋面积，不符合立案条件，于2016年8月24日决定不予立案，并终止调查。2017年10月12日，该局正式向王伯平通报上述处置结果。王伯平不服，向原审法院提起行政诉讼,要求确认原宜都市国土资源局不依法履行职责违法，并赔偿损失28000元。原审法院以该局作出的行政行为超过法定期限为由，于2018年9月20日作出（2018）鄂0581行初9号行政判决：确认该局不依法履行职责违法；驳回王伯平的其他诉讼请求。王伯平、原宜都市国土资源局均不服，提出上诉。2018年12月3日，宜昌市中级人民法院以原审判决认定事实不清、适用法律错误为由作出（2018）鄂05行终154号行政裁定：撤销原判，发回重审。原审法院在重审中，王伯平申请撤回起诉。原审法院于2019年2月13日作出（2019）鄂0581行初1号行政裁定：准予王伯平撤回起诉。2019年3月8日，王伯平变更诉讼请求后重新向原审法院提起诉讼，请求法院判决：撤销原宜都市国土资源局于2016年8月24日作出的关于杨家全违法建房不予立案的意见；原宜都市国土资源局作出拆除杨家全的违法建房（正房1间、偏房1间）；原宜都市国土资源局及杨家全赔偿王伯平的损失123000元。经各方当事人同意，原审法院委托湖北北斗星勘测设计咨询有限公司对案涉房屋的占地情况进行了现场勘测。该公司根据现场勘测情况出具了杨家全私宅现状图，图纸显示杨家全兄弟建设三栋独立的建筑，总占地面积为239.14平方米，其中杨家全房屋占地面积139.23平方米，有一条水沟从其附属屋（偏房）内部穿过。原审法院审理认为原宜都市国土资源局于2016年8月24日作出不予立案决定时，并未核实杨家全重建房屋是否已补办住建、规划、土管等部门审批同意的相关手续；也未就杨家全建房（含偏房）是否符合审批的四至界线及建房是否占用原通行道路作出明确意见，故认定原宜都市国土资源局履行职责不当。原审法院于2019年6月27日作出（2019）鄂0581行初3号行政判决：撤销原宜都市国土资源局于2016年8月24日作出的关于杨家全涉嫌非法占用土地不予立案的决定；责令宜都市自然资源和规划局依法重新作出行政行为；驳回王伯平的其他诉讼请求。该判决已发生法律效力。2019年8月19日，宜都市自然资源和规划局作出《举报土地违法处理结果告知书》，认定杨家全的房屋因灾受损，已于2014年7月13日书面申请重建，张家冲村委会及镇住建分局签字同意立即重建；同时认定杨家全于2017年2月补办140平方米原址新建用地手续；另认定王伯平举报杨家全所建附属屋阻断宽4.5米、长30米道路查无实据。宜都市自然资源和规划局认为2014年7月杨家全因灾重建房屋，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的规定，建设面积未超过原面积，不构成土地违法，不具备《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的可以立案处理的基本要件。王伯平对该告知书不服，于2019年9月19日向原审法院再次提起行政诉讼，请求人民法院判决：1.撤销宜都市自然资源和规划局于2019年8月19日作出的《举报土地违法处理结果告知书》；2.宜都市自然资源和规划局赔偿王伯平的损失123000元（2015年至2018年误工费20000元、交通费和差旅费8000元、房屋损失50000元、柑桔损失45000元）。原判认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。宜都市自然资源和规划局作为宜都市土地行政主管部门，对涉及土地违法行为的投诉举报，有调查、处理的职权和职责。本案审查对象是宜都市自然资源和规划局对王伯平投诉举报的处置行为。争议焦点是：一、宜都市自然资源和规划局调查的事实是否清楚，处理是否正确；二、王伯平要求宜都市自然资源和规划局赔偿损失的诉请是否成立。第一、关于案涉行政行为认定的事实和处理结果。1.宜都市自然资源和规划局经调查核实，杨家全所建房屋未突破原房屋面积，有相应的测绘图纸为证，但对比现图纸和1992年宗地草图的西边界址可以看出，杨家全的附属屋越过了其新建正屋外的水沟，占用了水沟以西的土地。宜都市自然资源和规划局当庭解释1992年四至所指阳沟与现图纸上的水沟位置不一定相同，但没有提供相应证据予以证实，而杨家全房屋西边界址与王伯平诉称被占用的道路相邻，对上述界址的认定关系到王伯平举报杨家全违法占用土地建房是否成立。具体到宜都市自然资源和规划局在本案中的职责应当是核查杨家全现建房屋是否超越其原房屋西边界址，这才是王伯平向宜都市自然资源和规划局举报、需要宜都市自然资源和规划局调查核实的主要内容，也是宜都市自然资源和规划局依据法律法规作出相应处理的事实基础。现宜都市自然资源和规划局在案涉文书中认定“王伯平举报杨家全所建附属屋阻断宽4.5米、长30米道路查无实据”，却与现有证据相矛盾。正因为宜都市自然资源和规划局认定的该事实存疑，致使其在案涉处理结果告知书说理部分未能就王伯平关于杨家全新房西界是否超过原来的界址占了道路并影响通行这一举报内容作出法律适用层面的判断。2.宜都市自然资源和规划局主张其已查明“杨家全2017年2月补办140平方米的原址新建用地手续”，但其未提供证据证实。宜都市自然资源和规划局关于杨家全因灾重建房屋补办审批手续符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的认定，没有相应的事实和证据支撑。因此，宜都市自然资源和规划局对王伯平的举报属履职不当，作出的案涉处理决定事实不清、证据不足，应予撤销。第二、关于王伯平要求宜都市自然资源和规划局赔偿损失的诉请。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。王伯平主张的误工费、交通费、差旅费、房屋损失、柑橘损失，没有提供证据证实，且根据其诉称也非国家赔偿法中所规定的可获得国家赔偿的原因而产生，不属于国家赔偿的范围。对王伯平的该项诉请不予支持。原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销宜都市自然资源和规划局于2019年8月19日向王伯平作出的《举报土地违法处理结果告知书》；二、宜都市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内就王伯平的举报重新作出行政行为；三、驳回王伯平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由宜都市自然资源和规划局负担。王伯平、宜都市自然资源和规划局均不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉。上诉人王伯平上诉称：原审判决第一项、第二项适用法律正确，判决公正。原审判决第三项适用法律不当，判决错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，宜都市自然资源和规划局对杨家全占道建房的行为拒绝作出行政处罚，时间长达5年之久，给王伯平造成了经济损失。为维护王伯平的合法权益，请求二审法院判决：1.撤销宜都市人民法院作出的（2019）鄂0581行初14号行政判决第三项；2.宜都市自然资源和规划局赔偿王伯平的经济损失123000元（王伯平于2015年至2019年的误工费20000元、交通费和差旅费8000元、房屋损失50000元、柑桔损失45000元）；3.宜都市自然资源和规划局承担本案诉讼费。宜都市自然资源和规划局针对王伯平的上诉辩称：王伯平要求行政赔偿没有事实和法律依据。一审法院判决驳回王伯平的行政赔偿请求正确，依法应当维持。国家赔偿法规定的是行政机关的行政行为给利害关系人或行政相对人造成直接经济损失的，才承担赔偿责任，且要求行政机关的行政行为与行政相对人的损失有直接的因果关系。本案上诉人王伯平的经济损失是自己因维权造成的相关费用，并且在一审中没有提供相关的证据。王伯平主张的损失也非行政机关的行政行为造成的直接损失，不属于行政赔偿的范围。上诉人王伯平的上诉理由不能成立，其上诉请求不应支持。上诉人宜都市自然资源和规划局上诉称：原审判决第一项、第二项存在认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误。1.原审认为杨家全的房屋西边界址占用了道路，与调查测绘的杨家全宗地图不符。宜都市自然资源和规划局所作答复具有事实依据，原审判决撤销宜都市自然资源和规划局针对王伯平的举报作出的《举报土地违法处理结果告知书》证据不足。2.原审判决适用法律错误。原审判决宜都市自然资源和规划局在三十日内重新作出行政行为没有法律依据，应予撤销。根据2019年8月26日修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第二款规定，县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。宜都市自然资源和规划局对农村村民宅基地违法建设行为在土地管理法修正后已经无权查处，原审法院判令宜都市自然资源和规划局重新作出行政行为没有法律依据。3.经二审组织双方当事人到现场进行实地查看，杨家全所建房屋除附属屋（偏屋）上面的石棉瓦有少部分延伸到通行道路之外，其宅基地的建筑并未占用相邻道路。王伯平诉称杨家全因灾重建的房屋占用道路的理由不能成立。请求二审法院判决：1.撤销宜都市人民法院作出的（2019）鄂0581行初14号行政判决第一项、第二项，改判驳回王伯平的诉请；2.由王伯平承担本案的诉讼费。王伯平针对上诉人宜都市自然资源和规划局的上诉辩称：原审判决第一项、第二项适用法律正确，判决正确。1.杨家全建房并不是在原宅基地上建房，其所建房屋超出原来宅基地，占用了到王伯平等四户人家的通行道路。2.宜都市自然资源和规划局从杨家全开始建房就应该履行督查的行政职责。杨家全重建房屋未审批，宜都市自然资源和规划局陈述杨家全建房是灾后重建错误。当年不是大灾，只是杨家全原来的房屋已成危房而进行重建。由于杨家全重建房屋改变方向，超过了原来宅基地的水沟，占用了公共道路，造成王伯平房屋不能建、柑橘不能卖，导致王伯平长期信访、诉讼，这个损失是直接的，是宜都市自然资源和规划局不履职所造成的，宜都市自然资源和规划局应予赔偿。宜都市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，其上诉请求不应支持。请求二审法院支持王伯平的上诉请求，驳回宜都市自然资源和规划局的上诉请求。二审中，王伯平提交了如下证据：证据一：杨家全建房时的房屋照片两张。拟证明2015年正月杨家全建房占用了公共道路，宜都市自然资源和规划局至今未就王伯平的举报进行查处。证据二：2017年3月21日，宜都市姚家店镇××村民委员会出具的《关于王伯平道路受阻的说明》。拟证明杨家全建房没有经有关部门审批，属违法建房并侵占通往四农户的道路，宜都市自然资源和规划局至今没有对杨家全违法建房并占道的行为作出处罚。证据三：王伯平的房屋照片一张。拟证明宜都市自然资源和规划局未对杨家全违法建房占道的行为作出处罚，造成王伯平延期5年建房的经济损失10万元。宜都市自然资源和规划局针对王伯平提交的证据，认为其提交的证据一、证据二均不属于新证据，对证据一、证据二的真实性、合法性、关联性均不认可，认为证据一照片的拍摄时间以及现状没有其他证据进行佐证和印证，对其真实性存疑；证据二属于证人证言，出具说明的单位或个人，应当签字盖章。证据一、证据二不能达到王伯平的证明目的。对证据三的真实性不持异议，但不能达到其证明目的。认为王伯平拆旧房建新房是其个人行为，王伯平是否建房、何时建房与宜都市自然资源和规划局的行政行为无关。王伯平开支15万元用于建房是为了居住舒适，其建房费用应由其个人承担。对王伯平提交的证据，本院认为证据一、证据二不属于新证据，本院不予采纳。对证据三的真实性无异议，予以认定，但不能达到王伯平的证明目的。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审相同。本院认为，本案的被诉行政行为是宜都市自然资源和规划局于2019年8月19日作出的《举报土地违法处理结果告知书》。双方当事人争议的焦点是：1.宜都市自然资源和规划局于2019年8月19日作出的《举报土地违法处理结果告知书》是否合法，即是否应予撤销；2.王伯平的行政赔偿请求是否应得到支持。第一、宜都市自然资源和规划局享有督查违法占地建设的职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。王伯平举报杨家全违法建房占道的地点位于宜都市姚家店镇××村，属于宜都市自然资源和规划局管辖。宜都市自然资源和规划局作为宜都市土地行政主管部门，对涉及土地违法行为的投诉举报有监督检查的职权。第二、宜都市自然资源和规划局作出的《举报土地违法处理结果告知书》不合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法的规定办理审批手续。第六十二条第二款、第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。本案中，根据现有证据，杨家全所建房屋经湖北北斗星勘测设计咨询有限公司现场勘测，与1992年宗地草图的西边界址比对，杨家全的附属屋（偏屋）越过了其新建正屋外的水沟，占用了水沟以西的土地（道路）。另，宜都市自然资源和规划局主张“杨家全2017年2月补办140平方米的原址新建用地手续”未提供证据，宜都市自然资源和规划局关于杨家全因灾重建房屋补办审批手续符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的认定，没有证据。宜都市自然资源和规划局作出的《举报土地违法处理结果告知书》认定事实证据不足、适用法律法规错误、决定不予立案的结果错误。第三、关于王伯平要求宜都市自然资源和规划局赔偿损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述规定，只有行政机关及其工作人员在行使职权时违法，给公民、法人和其他组织造成财产损害时，才能对其直接损失进行赔偿。本案中，王伯平主张的误工费、交通费、差旅费、房屋损失、柑橘损失，一是王伯平没有提供证据证明其损失存在；二是王伯平主张的损失与宜都市自然资源和规划局的行政行为既不存在因果关系，也无法律依据；三是即使损失存在，王伯平应通过民事诉讼向侵权人主张，属另一法律关系，不属于本案的审查范围。故，王伯平要求宜都市自然资源和规划局赔偿损失的理由不能成立，其请求不予支持。第四、关于本案的处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由于宜都市自然资源和规划局针对王伯平的举报而作出《举报土地违法处理结果告知书》的证据不足，适用法律法规错误，不予立案不当，根据上述规定，依法应予撤销。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十七条第二款规定，县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述规定，《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日修正后，对农村村民非法占用土地建住宅的监督检查的职权属县级以上人民政府农业农村主管部门。由于《中华人民共和国土地管理法》修正，宜都市自然资源和规划局不再享有对农村村民非法占用土地建住宅的监督检查职权。如果责令其重新作出行政行为，已无法律依据。原审法院判令宜都市自然资源和规划局重新作出行政行为的法律依据不足，本院予以纠正。本判决生效后，宜都市自然资源和规划局应将本案相关材料移交，由宜都市农业农村主管部门依法处理。综上，上诉人王伯平、宜都市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决适用法律错误，部分判项判处不当，本院予以改判。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持宜都市人民法院（2019）鄂0581行初14号行政判决的第一项、第三项，即撤销宜都市自然资源和规划局于2019年8月19日作出的《举报土地违法处理结果告知书》、驳回王伯平的其他诉讼请求；二、撤销宜都市人民法院（2019）鄂0581行初14号行政判决的第二项，即宜都市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内就王伯平的举报重新作出行政行为。本案一审、二审案件受理费各50元，由宜都市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 甘 杨审判员 胡振元审判员 胡建华二〇二〇年八月二十四日书记员 杜 璐