湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终329号上诉人（原审原告）宁乡县花明楼造漆有限公司，住所地湖南省宁乡市花明楼镇花明路86号。法定代表人刘海鸥，执行董事。委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人葛敏，湖南广云律师事务所律师。上诉人（原审被告）宁乡市花明楼镇人民政府，住所地湖南省宁乡市花明楼镇花炭路9号。法定代表人张新灿，镇长。委托代理人黄正德。委托代理人蒋顺。宁乡县花明楼造漆有限公司（以下简称花明楼造漆公司）与宁乡市花明楼镇人民政府（以下简称花明楼镇政府）行政补偿一案，双方当事人均不服湖南省宁乡市人民法院（2019）湘0124行初62号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：1.花明楼造漆公司成立于1997年12月，系生产危险化学品的民政福利企业。该公司紧邻宁乡恒晟耐火材料有限公司（由成立于1987年的宁乡县花明楼镇耐火材料一厂变更而来）。2015年3月18日，宁乡县人民政府常务会议纪要（第三十三期）明确，恒晟耐火材料有限公司地块10.4亩工业用地调整为商住用地。后因该宗土地被政府部门出让，周翠娥[土地权证号为（2016）宁乡县不动产权第0002624号]及另外其他商户在该宗土地上建设的商住房与花明楼造漆公司的生产厂房紧邻，造成安全距离严重不足，建房过程中，花明楼造漆公司曾多次向规划、城管、安监、政府等相关职能部门反映安全距离不足的问题，但均未得到妥善解决。2.2015年7月20日，花明楼造漆公司向花明楼镇政府提交书面申请，提出因安全距离不符合要求，宁乡县安全生产监督管理局（以下简称宁乡县安监局）已对其公司下达限期整改通知，请求镇政府协调解决公司周围新建筑的安全距离问题。3.2015年11月12日，宁乡县安监局、宁乡县民政局、花明楼镇政府、宁乡县残疾人联合会、花明楼社区居委会五家单位代表及花明楼造漆公司代表在宁乡县安监局的主持下，在花明楼造漆公司召开了协调会，并形成《宁乡县花明楼造漆有限公司会议纪要》。该会议纪要记载的主要内容如下：“……二、县安监局就公司生产安全距离不足情况说明：根据《建筑设计防火规范》要求，危化品企业安全生产必须与周围建筑符合一定安全距离标准，由于新建的金牛家电与公司生产厂房紧邻，安全距离严重不足，不符合安全生产有关要求，《安全生产许可证》年审条件不能达标，无法继续年审。根据目前公司已在镇中心考虑居民安全等多方面因素，要求政府予以关停或转行。……五、花明楼镇人民政府：由于镇区不断发展和提质改造，造成公司原来安全生产条件已不复存在，这主要由于在镇区前期规划上还不完善，当时未充分考虑到危化品企业诸多因素，特别是镇区已成功创建全国5A景区，公司已在景区之内，导致公司安全条件已不具备，原则上同意安监局意见，只能关停公司，由此造成公司巨大损失，镇政府一定协助公司协商解决善后事宜，合理进行补偿。……八、会议决定，公司现在已位于镇中心地段，与5A景区要求不符，同时存在重大安全隐患，根据危化品生产企业相关规定和集镇的发展需要，经反复研究，最终决定只能关停公司。九、会议决定，花明楼镇政府、花明楼社区居委会出面协助公司协商解决公司善后事宜”。4.2016年1月4日，花明楼造漆公司安全生产许可证有效期届满。2016年1月6日，宁乡县安监局执法人员前往花明楼造漆公司进行执法检查，检查情况为该企业安全生产许可证有效期届满，未被批准延续，仍在继续组织生产，于当日作出了（宁）安监管现决[2016]01号现场处理措施决定书，要求花明楼造漆公司立即停止生产，并告知花明楼造漆公司，如不服本决定，可以依法在60日内向宁乡县人民政府或者长沙市安全生产监督管理局申请行政复议，或者在六个月内依法向宁乡县人民法院提起行政诉讼。2016年1月28日，宁乡县安监局再次前往花明楼造漆公司进行检查时，因花明楼造漆公司安全生产许可证已到期，无法保证安全生产，该局遂依法作出湘长宁乡安监管花明楼镇现措决[2016]XS1号现场处理措施决定书，责令花明楼造漆公司立即停止生产，并告知其相关救济途径。5.2016年3月18日，花明楼造漆公司向花明楼镇政府提交了《关于请求解决我公司残疾职工后续等问题的报告》，请求解决花明楼造漆公司11名残疾职工后续问题，包括就业和社保问题及补偿花明楼造漆公司厂房、设备、原材料等损失费350万元。6.2017年2月19日，花明楼造漆公司向花明楼镇政府提交《关于宁乡县花明楼造漆有限公司关停后请求落实有关补偿的报告》，提出“因前期政府规划等多方原因，导致公司安全距离不符合安全生产要求，自2016年初进行关停。根据当时关停会议纪要内容，公司多次向县政府及花明楼镇政府反映，并递交了对我公司有关补偿要求和有关情况的说明报告，县委书记和县长也确实极为重视，但时至今日未落实到位解决，至今已一年有余。公司对自己的设备、材料等无法着手处理。目前所欠银行款及外欠债务无法清偿。本着公司实际情况，不能再拖延了。特请求花明楼镇政府协同上级有关部门针对我公司提出补偿350万元的报告诉求，请抓紧着手拿出方案，落实解决为盼”。7.2017年12月12日，花明楼造漆公司向花明楼镇政府出具《承诺书》，承诺依照2015年11月12日会议纪要，公司退出不再继续生产加工危险化学品油漆。8.2018年5月7日，花明楼镇政府作出《关于宁乡县花明楼造漆有限公司退出的处理意见》，该意见载明的主要内容为：“……花明楼造漆公司按历史遗留问题协商处理；花明楼造漆公司退出危险化学品生产，不再兴办安全、环保重点监管类企业；花明楼镇政府将工业大道临路地块432㎡交由花明楼造漆公司使用，作为企业退出补偿，以规划放样和国土审批为准；花明楼镇政府协助花明楼造漆公司办理用地手续，费用由花明楼造漆公司负责；花明楼造漆公司须安置好企业职工，按相关规定办理企业退出，退出手续在30个工作日内递交花明楼镇政府；协议在送市法制办审批时，市法制办提出‘土地不能作为企业退出补偿，建议用资金补偿’。因协议未获得法制办批准，故我镇未与花明楼造漆公司签订退出补偿协议。由于我镇财政紧张，实施资金补偿较为困难，建议市人民政府将花明楼造漆公司的退出作特殊个案处理，批准我镇用土地补偿花明楼造漆公司退出”。9.2018年5月28日，宁乡市法制办作出关于《花明楼镇人民政府关于宁乡县花明楼造漆公司退出意见》的法律意见，提出“……工业大道临路地块432㎡，现今仍然属于集体所有，在花明楼政府非法律上土地权属登记权人情形下，花明楼政府无权处分该地块。即便权属登记为花明楼政府，在土地一级市场，花明楼政府也只能通过招拍挂的形式将地块转让给造漆公司，而不能仅通过双方签订协议形式转让土地……。综合现有材料，本纠纷暂不适用‘企业退出机制’的类型”。10.2018年11月13日，花明楼造漆公司与花明楼镇政府签订了《花明楼造漆公司停业后残疾职工社会养老保险相关事宜协议书》，由花明楼镇政府支付30万元用于为花明楼造漆公司在职残疾职工购买社会养老保险，花明楼镇政府按照协议支付了30万元。后因花明楼造漆公司提出的退出补偿请求未落实到位且双方对补偿存在争议，花明楼造漆公司提起本案诉讼，请求判令花明楼镇政府依法补偿其厂房、设备、原材料等各项损失350万元及利息（按银行同期同类贷款利率4.75％计息，自2016年1月5日起计算至补偿完毕之日止。补偿数额同意以合法鉴定意见为准）。原审法院认为，本案争议焦点为：一、花明楼镇政府是否系本案适格被告；二、花明楼镇政府是否应该对花明楼造漆公司进行补偿。关于焦点一，2015年11月12日，由宁乡县安监局主持、并由花明楼镇政府、宁乡县民政局、宁乡县残疾人联合会、宁乡县花明楼社区居委会共同参会形成的《花明楼造漆公司会议纪要》明确决定关停花明楼造漆公司，并且决定由花明楼镇政府、花明楼社区居委会出面协助解决公司善后事宜，花明楼镇政府同意安监局意见，关停花明楼造漆公司；结合花明楼镇政府后期与花明楼造漆公司进行补偿协商，并实际按照会议纪要的内容履行了部分补偿义务的行为，原审法院认定花明楼镇政府作出了关停花明楼造漆公司的行政行为；该项决定虽然以“会议纪要”的形式通过，但对花明楼造漆公司的权利义务产生了实质影响，花明楼造漆公司选择花明楼镇政府作为本案被告提起诉讼，并无不当。花明楼镇政府抗辩该会议纪要仅仅是一个汇报和协调的会议，花明楼镇政府在会议上没有作出要关停花明楼造漆公司的决定，该抗辩理由与具体事实不符，故对花明楼镇政府的这一抗辩意见，不予采纳。另，花明楼镇政府抗辩花明楼造漆公司企业关停是由于其安全生产许可证期满，因生产安全距离达不到要求无法续办安全生产许可证的情况下，由宁乡县安监局责令关停，故花明楼造漆公司停止生产并不是因为花明楼镇政府的行政行为。经查，2015年11月12日形成的《宁乡县花明楼造漆公司会议纪要》明确表示要求花明楼造漆公司关停，该会议纪要形成时间在花明楼造漆公司合法的安全生产许可时间内，且关停原因有解决安全隐患和集镇的发展需要，故对花明楼镇政府这一抗辩意见，不予采纳。关于焦点二，花明楼镇政府是否应该对花明楼造漆公司进行补偿。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。因解决安全隐患和为了集镇的发展，花明楼镇政府与其他四家单位以会议纪要的形式，形成关停正在合法经营的花明楼造漆公司的决定，根据上述法律规定及信赖保护原则，花明楼镇政府负有依法给予花明楼造漆公司行政补偿的法定职责。对于具体补偿数额如何确定的问题，花明楼造漆公司要求花明楼镇政府依法补偿其厂房、设备、原材料等各项损失3500000元及利息，结合花明楼镇政府于2018年5月7日作出的《关于花明楼造漆公司退出的处理意见》及2018年11月13日花明楼造漆公司与花明楼镇政府签订的《花明楼造漆公司停业后残疾职工社会养老保险相关事宜协议书》，综合花明楼造漆公司具体经营状况及实际损失，酌情认定花明楼镇政府给予花明楼造漆公司适当补偿300000元。花明楼造漆公司提出对其公司因被关停而造成的财产损失进行鉴定的请求，综合考虑其厂房、设备、原材料、成品及半成品的利用率和处置率，原审法院认为无鉴定必要性。花明楼造漆公司要求花明楼镇政府支付逾期付款利息的请求予以部分支持，利息计算时间从2017年2月19日花明楼造漆公司向花明楼镇政府出具书面请求补偿报告之日起计算；花明楼造漆公司诉请利率标准参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款规定计算，符合法律规定，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：一、花明楼镇政府在判决生效后十日内补偿花明楼造漆公司各项损失300000元及利息（以逾欠补偿金额为基数，自2017年2月19日起至实际履行之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；二、驳回花明楼造漆公司的其他诉讼请求。花明楼造漆公司上诉称：1.一审法院不启动鉴定程序错误。上诉人的厂房、设备、土地、原材料、成品及半成品等资产必须经专业评估机构评估后才能确定价值。上诉人依法向一审法院提交了鉴定申请，但一审法院以所谓的“综合考虑认为无鉴定必要性”，迳行认定上诉人损失为300000元，严重侵害上诉人合法权益。2.一审判决被上诉人补偿上诉人300000元错误。（1）依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，被上诉人应当以实际损失为标准补偿上诉人。（2）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，在行政赔偿、补偿案件中，只有因客观原因无法鉴定的，人民法院才可以酌情确定补偿、赔偿金额。本案中，上诉人的各项资产可以通过鉴定确定价值，一审法院酌情确定补偿数额，严重违反法律规定。3.一审法院利息起算时间错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，被上诉人应当在关闭上诉人之日起2个月内完成补偿义务，2015年11月12日形成的《会议纪要》明确要求上诉人关闭，因此被上诉人应当在2016年1月5日前完成补偿义务，被上诉人至今仍未履行，故被上诉人依法应当自2016年1月5日起向上诉人支付利息。一审法院判决被上诉人自2017年2月19日起向上诉人支付利息错误。综上，请求撤销原审判决，改判被上诉人依法补偿上诉人厂房、设备、原材料等各项损失350万元及利息（利息以本金350万元为基数，自2016年1月5日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算，自2019年8月20日至实际补偿之日按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。花明楼镇政府答辩称：1.花明楼镇政府没有对花明楼造漆公司的关停实施任何行政行为，不是本案的适格被告。原审法院不作鉴定是正确的。2.原审判决花明楼镇政府补偿花明楼造漆公司300000元及利息是错误的。花明楼镇政府上诉称：1.原审法院认定事实不清，适用法律不当，导致判决错误。（1）2015年11月12日形成的《会议纪要》并非包括花明楼镇政府在内的五单位联合作出的决定，原审法院错误认为属于五单位的联合行为，认定事实不清。（2）《会议纪要》并未对花明楼公司起到停业、停产的任何作用，原审对此认定事实不清。2.花明楼镇政府不是本案的适格被告，对花明楼造漆公司的停业、停产并未实施任何行政行为，不应补偿该公司因停业、停产造成的任何损失费用。花明楼造漆公司停产是由于手续不完善、安全生产许可证已过期，并非是在合法经营期限被主管部门责令停业、停产，更不是花明楼镇政府的行政行为所致。3.原审法院以花明楼镇政府在花明楼造漆公司停产后进行过相应补偿为依据，认为花明楼镇政府应对花明楼造漆公司的关停承担相应责任，极端错误。花明楼镇政府之所以在花明楼造漆公司关停后曾就残疾人进行过补偿，且曾想用门面进行补偿，一是基于照顾残疾人，维护弱者利益，给予补助费用，二是考虑能否向县级以上人民政府争取费用对花明楼造漆公司进行适当补偿。花明楼镇政府对花明楼造漆公司的停业、停产自始至终没有实施过任何行政行为，仅是对该公司作出适当照顾而已，故不应当承担行政责任，更不应对该公司予以行政补偿。综上，请求撤销原判，改判驳回花明楼造漆公司的原审诉讼请求。花明楼造漆公司答辩称：1.花明楼镇政府在《会议纪要》中的签字认可，对花明楼造漆公司的权利义务造成实际影响，原审认定花明楼镇政府为适格被告是正确的。2.花明楼镇政府应对花明楼造漆公司的实际损失进行补偿。《会议纪要》造成了花明楼造漆公司的关停，实质上是花明楼镇政府撤回了行政许可，故应对花明楼造漆公司的损失进行补偿。双方当事人在本案一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本案认定事实的依据。二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，根据2015年11月12日形成的《会议纪要》，包括花明楼镇政府在内的五家相关单位共同决定，花明楼造漆公司位于花明楼镇中心地段，与5A景区要求不符，同时存在重大安全隐患，根据危化品生产企业相关规定和集镇的发展需要，决定关停花明楼造漆公司，并由花明楼镇政府、花明楼社区居委会出面协助解决花明楼造漆公司善后事宜。该《会议纪要》形成于花明楼造漆公司安全生产许可证到期之前，且主要是基于集镇的发展需要和解决安全隐患的考虑，故该《会议纪要》作出的关停花明楼造漆公司的决定，属于提前撤回行政许可的情形，根据上述法律规定，花明楼镇政府应当给予花明楼造漆公司补偿。花明楼镇政府主张其对花明楼造漆公司的停产停业未实施任何行政行为，不应补偿该公司损失，没有事实和法律依据，不予支持。花明楼造漆公司要求花明楼镇政府补偿其厂房、设备、原材料等各项损失3500000元及利息，并提出对该公司因被关停而造成的财产损失进行鉴定。综合考虑该公司的厂房、设备、原材料等的使用年限、折旧率及该公司相关处置情况，原审法院认定没有鉴定必要性，并无不当。结合花明楼镇政府于2018年5月7日作出的《关于花明楼造漆公司退出的处理意见》、2018年11月13日花明楼造漆公司与花明楼镇政府达成的《花明楼造漆公司停业后残疾职工社会养老保险相关事宜协议书》，并考虑花明楼造漆公司的具体经营状况及实际损失情况，原审法院酌情确定花明楼镇政府给予花明楼造漆公司适当补偿300000元，并从2017年2月19日花明楼造漆公司向花明楼镇政府出具书面请求补偿报告之日起，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款的规定计算利息，亦无不当。花明楼造漆公司主张原审法院判决错误，不予支持。综上，花明楼造漆公司及花明楼镇政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁乡县花明楼造漆有限公司、宁乡市花明楼镇人民政府分别负担25元。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年八月十日书记员 刘 哲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。