安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终109号 上诉人（一审原告）魏才春，男，1969年10月9日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托代理人廖建国，安徽皖宁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宁国市城市管理综合执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。 法定代表人彭跃刚，该局局长。 委托代理人蔡永翠，该局法规科科长。 委托代理人周洋，安徽周振华律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宣城市城市管理综合执法局，住所地安徽省宣城市宣州区昭亭南路18号建设科技大厦，统一社会信用代码113417007728242536。 法定代表人孙恒志，该局局长。 委托代理人颜平，该局法规科工作人员。 上诉人魏才春因诉被上诉人宁国市城市管理综合执法局（以下简称“宁国市城管局”）、被上诉人宣城市城市管理综合执法局（以下简称“宣城市城管局”）规划行政处罚一案，不服安徽省宁国市人民法院（2020）皖1881行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年9月15日，宁国市城管局接到宁国市河沥溪街道向其发送的《案件移送函》，反映魏才春在宁国市××山安置区涉嫌违法建设。当日，宁国市城管局予以立案，随后对现场进行了勘查，并于2018年3月29日对魏才春进行了询问。魏才春确认其于2012年在自家厨房屋顶平台建设了一处约20㎡的活动板房、于2014年在自家主体房屋西侧建设了一处约60㎡的简易棚结构房屋，两处房屋均是为了其户经营“新村浴洗”而建设。2018年4月9日，宁国市城管局向原宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，原宁国市城乡规划局于2018年4月11日作出回复：“1、该处建设位于城市规划区范围内；2、该处建设未取得建设工程规划许可证；3、该处建设不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2018年5月7日,宁国市城管局向魏才春送达了《责令改正通知书》《行政执法告知书》《行政执法听证告知书》,向其告知拟作行政处罚的内容及其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。此后，魏才春要求听证。2018年5月24日，宁国市城管局向魏才春送达了《听证通知书》，并于2018年5月31日组织召开了听证会，且于2018年6月5日出具了听证报告。2018年9月29日，宁国市城管局作出宁城管（规划）限拆字［2018］33号（以下简称“［2018］33号”）《限期拆除决定书》，并于当日送达魏才春。魏才春不服该《限期拆除决定书》，向宣城市城管局申请复议。因魏才春于复议过程中针对原宁国市城乡规划局作出的《协助调查答复函》向原宣城市城乡规划局申请行政复议，宣城市城管局遂决定中止该复议案件的审理。2019年3月29日，继续行使原宣城市城乡规划局职权的宣城市自然资源和规划局作出复议决定。2020年1月10日，宣城市城管局作出宣城管复决字（2018）2号（以下简称“（2018）2号”）《行政复议决定书》，决定维持［2018］33号限期拆除决定。魏才春不服该复议决定，提起本案行政诉讼，请求撤销［2018］33号限期拆除决定。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，对未取得建设工程规划许可从事建设的行为，要受到责令停止建设,或限期改正，或拆除、没收、并处罚款等相应的制裁措施。魏才春在宁国市城管局行政处理过程中未提供建设工程规划许可证。原宁国市城乡规划局针对宁国市城管局的协助调查通知已作出答复，确认案涉建筑物位于城市规划区范围内、未取得建设工程规划许可证、且不能采取改正措施消除对规划实施的影响。宁国市城管局根据前述协查意见并结合自身调查所得事实认定案涉建筑物系违法建筑，具有相应的事实根据。原宁国市城乡规划局向宁国市城管局作出的《协助调查答复函》虽系过程性行为，但并不等同于该通知书无法律效力，该《协助调查答复函》系宁国市城管局认定案涉房屋为违法建筑的证据之一。魏才春主张宁国市城管局未查明案涉建筑物所占用的土地的性质，因土地性质与是否位于城市规划区没有必然联系，故此节事实并不影响魏才春在城市规划区范围内建房应当办理《建设工程规划许可证》的法律责任。魏才春主张其并非被诉行政处罚的适格行政相对人，但是结合魏才春当庭陈述的案涉建筑物的建设过程、在接受城管局询问时对建筑物出资情况的陈述及听证时所发表的辩解意见，可以认定其系案涉建筑物的行为责任人和状态责任人，宁国市城管局将其作为行政处罚相对人，并无不当。宁国市城管局在作出案涉限期拆除决定之前，将拟作决定以及陈述、申辩、申请听证权均对魏才春进行了告知，且应魏才春的申请组织召开了听证会，行政处罚程序合法。宣城市城管局收到魏才春的行政复议申请后，在法定期限内予以受理，并向宁国市城管局发出《行政复议答复通知书》，在规定期限内未能作出行政复议决定时延长审理期限30日，并告知了双方当事人。宣城市城管局经审查，于2020年1月10日作出案涉行政复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回魏才春的诉讼请求。案件受理费50元，由魏才春负担。 魏才春不服上述行政判决，向本院上诉称，一、一审法院认定事实错误。1.宁国市城管局关于案涉两处所谓“违章建筑”实施人的认定错误。案涉两处建筑分属以其配偶刘培荣的名义注册的个体工商户“新村洗浴”和其子魏伟所有，故宁国市城管局认定其为行政处罚相对人错误。2.案涉建筑物所占土地性质为农村集体土地，并非国有土地，宁国市城管局在作出行政处罚时拒绝提供土地性质的相关文件，一审法院没有查证该项事实即作出判决，错误。二、案涉在农村集体土地上建设的两处临时建筑，均已按照农村建设要求向所属村委会、街道办事处提出申请，并在宁国市××局河××队和河××街道工作人员的监督下建设完成，故应为合法建筑。二被上诉人认为该临时建筑应当按照城市建设的相关规定办理准建证，错误。请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或将本案发回重审。 宁国市城管局辩称，二审答辩意见同一审，另补充：1.违法建筑的认定与土地性质无关；2.建设临时建筑，也需经相关部门审批许可，案涉两处建设并未取得相关许可，故不属于合法的临时建筑。请求：驳回上诉，维持原判。 宣城市城管局辩称，同意宁国市城管局的答辩意见，另补充：被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。 魏才春于二审中向本院提举《安徽省宁国市经济技术开发区拆迁安置临时准建通知单》（复印件）一份，拟证明原宁国市城乡规划局同意其先建房，后补发建设工程规划许可证。宁国市城管局、宣城市城管局一致质证称，对该份证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关联，此份临时准建通知单针对的是魏才春的住房，不涉及案涉两处建筑物。 宁国市城管局于二审中向本院提举《领导批示交办单》、皖政秘200858号《安徽省人民政府关于宁国市城市总体规划的批复》（复印件）各一份，拟证明案涉两处房屋位于城市规划区范围内，与原宁国市城乡规划局所作答复一致。魏才春质证称，不能证明案涉房屋所在土地（集体土地）在宁国市城市总体规划范围内。 本院审查认为，前述二审所举证据均系无正当理由超举证期限提举，本院均不予认定。 经审查，一审法院证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点为：1.宁国市城管局将魏才春作为被诉限期拆除决定的行政相对人是否正确；2.案涉两处建筑是否为违法建筑，宁国市城管局限定魏才春于规定的期限内予以拆除，是否正确。 关于争议焦点1，即宁国市城管局将魏才春作为行政相对人是否正确的问题。（1）魏才春于2018年3月29日接受城管执法大队河沥中队询问时明确陈述“2012年，我在我家房屋的厨房平台上建了一处活动板房，面积约20平方米。在2014年的时候，我在主体房的西侧建了一处一层砖混加简易棚结构房屋，面积约60平方米”、“是我本人出资的”，即魏才春为案涉建筑的实际建设者，应承担相应的行为责任。（2）案涉建筑的违法状态是持续存在的，且系因“新村洗浴”的经营而建设，“新村浴洗”虽系以魏才春的配偶刘培荣的名义进行的个体工商户登记，但系家庭实际经营，魏才春为案涉建筑的使用人及受益人。综上，宁国市城管局将魏才春作为行政处罚相对人并无不当。 关于争议焦点2，即宁国市城管局关于案涉两处建筑为违法建筑的认定是否正确，以及作出被诉限期拆除决定，限定魏才春于规定的期限内予以拆除是否合法的问题。（1）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该条并未特定指向于城市规划区内国有土地上的建筑物等，而排除城市规划区内集体土地上的建筑物等。（2）在案证据可以证明案涉两处建筑位于宁国市城市规划区范围内且并未取得建设工程规划许可。（3）即使魏才春主张的案涉两处建筑在建设之初已取得村委会、河沥溪街道、河沥城管中队等部门的同意，应为合法的临时建筑的主张成立，但因该临时建筑自建成至今已经超过临时建筑的法定使用期限，即该临时建筑已不具有合法性。综上，宁国市城管局认定案涉两处建筑为违法建设，认定正确。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。案涉两处违法建筑系不能采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑，故宁国市城管局作出案涉《限期拆除决定》，限定魏才春于规定的期限内予以拆除，于法有据。 宁国市城管局经立案、调查取证、处罚前告知、听证等程序，在法定期限内作出处罚决定并向当事人送达处罚决定书，行政程序合法。宣城市城管局收到魏才春的行政复议申请后，依法予以受理，并经审查，于法定期限内作出复议决定且依法向当事人送达复议决定书，实体及程序均合法。 综上，魏才春的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏才春负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年八月二十日 法官助理王娜 书记员周敏 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……