广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终61号上诉人（原审原告）周永锐，男，汉族，1959年1月6日出生，住广东省佛山市南海区****************，公民身份号码：440************613。委托代理人孔豪飞，广东丹明律师事务所律师。委托代理人梁广文，广东丹明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局。住所地：肇庆市端州区******。法定代表人黄勇，该局局长。委托代理人詹浩杰，该局高要分局工作人员。委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。上诉人周永锐因与被上诉人肇庆市自然资源局行政处罚纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案公开进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年12月10日，周永锐的儿子周锦乾与肇庆市高要区***********民小组签订了《场地租赁合同》，主要约定笋围村第一村民小组将“大朗头（烂砖窑边）”（土名）旱地12.21亩租给周锦乾使用，租赁期限为2013年1月1日至2042年12月31日。2014年4月18日，周锦乾与肇庆市高要区***********民小组签订了《土地租赁合同》，主要约定笋围村第四村民小组将“杉坑口”（土名）旱地17.73亩租赁给周锦乾使用，租赁期限为2014年1月1日至2043年12月31日。2014年12月10日，经双方协商同意，笋围村第一村民小组与周锦乾于2012年12月10日签订的《场地租赁合同》作废，双方于2015年1月1日重新签订关于“大朗头（烂砖窑边）”（土名）租赁的合同《场地租赁合同》，合同期限为2015年1月1日至2017年12月31日。2018年8月18日，笋围村第一村民小组与周锦乾签订了《旱地租赁合同》，主要约定笋围村第一村民小组将土名为“大朗头（烂砖窑边）”旱地13.38亩租赁给周锦乾使用，租赁期限为2019年1月1日至2042年12月31日。2014年5月,周永锐在上述租用的土地上开始填土动工建设。2015年2月2日，小湘国土资源所向周永锐发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，周永锐遂停止了建设。2018年12月25日，肇庆市自然资源局高要分局小湘国土资源所工作人员巡查发现周永锐在肇庆市高要区***********“杉坑口”（土名）、“大朗头（烂砖窑边）”（土名）处擅自推填土、搭建钢架铁棚、改变现状。肇庆市自然资源局的工作人员当日对现场进行了勘测并制作了《现场勘测笔录》，确认勘测地点为高要区小湘镇笋围村委会笋围村，勘测情况：位于小湘镇笋围村委会笋围村“杉坑”（土名），水田上正进行钢架铁棚搭建施工，已建成3个铁棚，在建中1个，场地四周用铁片作为墙围蔽；场地范围面积约25亩，铁棚占地面积约2514平方米（约3.78亩），在建铁棚占地面积约3000平方米（约4.5亩）；四至为东至笋科皮革厂，南至笋围河涌，西至笋围三组水田，北至笋围一组水田。肇庆市自然资源局的工作人员当日作出肇国土资高执法字[2018]第105023号《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》，并于当日向周永锐送达，责令周永锐停止和改正违法行为，自行拆除地上构筑物，恢复土地原貌。肇庆市自然资源局的执法人员分别于2018年12月25日、2019年1月31日对周永锐进行了调查并制作了《询问笔录》，周永锐确认其是案涉宗地的实际使用者；2015年间周永锐已经有违法占用农地行为，后肇庆市自然资源局发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》予以制止，于2018年6月开始复工，慢慢搭建苗圃场。2019年2月20日，广东省测绘工程公司受肇庆市自然资源局高要分局委托对肇庆市高要区******委会“大朗头”（土名）涉嫌违法用地进行测量并制作示意图，确认违法面积为17557.4平方米，折合26.34亩。2019年4月19日，肇庆市自然资源局高要分局出具《关于周永锐涉嫌违法占地行为发生时间的说明》，说明《肇庆市高要区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》于2017年9月24日获广东省自然资源厅批准，周永锐案涉违法占地行为发生在2018年，在《方案》获批之后。2019年5月24日，肇庆市自然资源局会同肇庆市****局对周永锐占用高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）处耕地毁坏程度进行鉴定并作出肇自然资执法函〔2019〕6号《耕地毁坏鉴定书》,鉴定结论为：一、周永锐非法占用高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地24.23亩。在《肇庆市高要区小湘镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》中的规划用途为永久基本农田保护区20.8亩，一般农地区4.12亩。根据《肇庆市高要区2017年土地利用现状图》（局部）核实，毁坏前地类为水田19.43亩、旱地4.8亩；二、现场有24.23亩耕地被构建建筑物、推填土，上述非法占用耕地的行为毁坏了耕地耕作层及所属农田水利灌溉设施，导致所属耕地无法耕种。肇庆市自然资源局于2019年6月24日向周永锐作出肇国土资高执法[2019]45号《行政处罚告知书和听证告知书》，并于同月26日依法送达给周永锐，告知其违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利。2019年7月20日，肇庆市高要区******民委员会出具《肇庆市高要区******“大朗头”（土名）处土地现状证明》，证明案涉宗地“大朗头”（土名）已平整完毕，除小部分面积以外，地块现在的灌溉、耕种没有受到任何影响，地形地貌与原貌基本一致。2019年6月28日，周永锐向肇庆市自然资源局提出行政处罚听证申请。2019年7月25日，应周永锐的听证申请，肇庆市自然资源局召开周永锐涉嫌违法用地行政处罚听证会，组织案件调查人员和周永锐对案涉事实进行举证、质证。2019年9月3日，肇庆市自然资源局根据上述调查情况及《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》《询问笔录》《现场勘测笔录》《土地承包合同》《土地利用现状图（局部）》《土地利用总体规划图（局部）》《卫星影像图》《违法用地现场照片》《肇庆市自然资源局肇庆市****局关于高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地毁坏鉴定书》等证据，作出肇国土资高执法[2019]45号《行政处罚决定书》，决定对周永锐处罚如下：1、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原种植条件；2、退还非法占用的土地给原权属单位（高要区小湘镇笋围村笋围一经济合作社、小湘镇笋围村笋围四经济合作社）；3、对非法占用17557.4平方米土地处以罚款共1476316.4元（其中对非法占用的13875.8平方米基本农田处以96元/㎡的罚款，小计1332076.8元；对占用的2274.1平方米耕地处以耕地开垦费2倍即56元/㎡的罚款，小计127349.6元；对占用的1407.5平方米农用地处以12元/㎡的罚款，小计16890元；以上三项罚款合计1476316.4元，大写：人民币壹佰肆拾柒万陆仟叁佰壹拾陆元肆角）。肇庆市自然资源局将该上述《行政处罚决定书》于当日送达给周永锐。周永锐对肇庆市自然资源局作出的行政处罚决定不服，遂向原审法院提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”的规定，肇庆市自然资源局是肇庆市土地和矿产资源行政主管部门，通过委托其派出机关肇庆市自然资源局高要分局，对其辖区范围内的土地违法行为进行监督检查，作出行政处罚决定，是履行法定职责的行为，为本案适格被告。本案的争议焦点在于肇庆市自然资源局作出案涉的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，适用法律、法规是否准确，处理是否正确。本案中，肇庆市自然资源局根据《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》《询问笔录》《现场勘测笔录》《土地承包合同》《土地利用现状图（局部）》《土地利用总体规划图（局部）》《卫星影像图》《违法用地现场照片》《肇庆市自然资源局肇庆市****局关于高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地毁坏鉴定书》等证据，查实周永锐未经批准，于2014年开始擅自占用位于肇庆市高要区******“大朗头”（土名）处土地面积17557.4平方米（折合26.34亩）土地动工建设。肇庆市自然资源局在查处过程中依法向周永锐发出《行政处罚告知书和听证告知书》，保障了周永锐陈述、申辩和要求听证的权利。周永锐的违法行为，应当受到相应的行政处罚。肇庆市自然资源局在法定期限内根据《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条的规定在行政处罚幅度范围内作出案涉的《行政处罚决定书》并向周永锐送达。综上，肇庆市自然资源局作出案涉的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法。周永锐的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。对于周永锐提出《肇庆市自然资源局肇庆市****局关于高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地毁坏鉴定书》违反独立和回避的鉴定基本原则，要求重新进行鉴定问题。根据国土资发[2008]203号《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》第二条第（三）项：“……；需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市(地)级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。”的规定，肇庆市自然资源局作为市级国土资源行政主管部门，有权对案涉土地的耕地破坏程度作出鉴定。此外，案涉土地的实际情况与鉴定时已经发生很大改变，不符合重新鉴定的条件。因此，对周永锐的该项主张，原审法院不予支持。综上所述，肇庆市自然资源局作出的肇国土资高执法[2019]45号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。周永锐提出的诉讼请求的理由不能成立，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周永锐的诉讼请求。上诉人周永锐不服，上诉称，一、一审判决对案件事实认定错误。1.原审法院认定肇庆市自然资源局于2015年2月2日送达给周永锐两份《违法行为通知书》的事实，推论出周永锐明知是基本农田而故意违法占用的结论，是错误的；2.周永锐在一审中提供了购买苗木和花卉的《收据》及《证明》、照片等证实周永锐搭建铁棚是用于苗圃种植，没有改变土地的农业用途，不属于非农业建设。根据《土地管理法》的相关规定，农业用地进行非农业建设时才需要经过相关部门批准，用于农业用途并不需要经过任何部门审批。一审认定周永锐未经批准将农用地改为建设用地并无事实根据。二、一审法院不予准许周永锐申请重新鉴定，违反法律规定。1.肇庆市自然资源局作为市级国土资源行政部门，虽然具备耕地鉴定资质，但是其作为行政处罚案件的承办机构直接参与并对涉案土地自行作出鉴定结论，很显然违反了鉴定“独立、回避”的基本原则要求，对鉴定结论的客观性和公正性产生直接影响；2.广东省在耕地破坏鉴定方面虽然没有出台相关规定，但参照广西壮族自治区于2013年6月20日出台的《耕地破坏损毁鉴定办法》【(2013)43号】，周永锐并没有对涉案土地进行硬化，土地耕作层并没有受到损毁，不存在造成农作物损失或无法种植的情况。肇庆市自然资源局的《耕地毁坏鉴定书》认为周永锐“毁坏耕作层导致耕地无法耕种”，是依据什么具体标准从而作出“耕地无法耕种”的判断和结论，案涉行政处罚不具有客观性和严谨性。周永锐提供的土地现状照片和笋围村村委会的“证明”均可以证实涉案土地已经恢复原貌，种满植物，完全满足耕种条件，根本不存在“毁坏耕作层导致无法耕种”的严重后果和事实。肇庆市自然资源局《行政处罚听证报告书》中也确认“经现场重新核实周永锐涉案土地已全部按要求整改完成并复耕”，更进一步说明肇庆市自然资源局作出的《耕地毁坏鉴定书》得出“毁坏耕作层导致无法耕种”的鉴定结论并不成立。同时，肇庆市自然资源局作出《耕地毁坏鉴定书》并送达周永锐时，并没有告知周永锐如有异议是否可以申请重新鉴定及其救济途径，剥夺了周永锐应当享有的法定权利；3.一审判决认为“案涉土地的实际情况与鉴定时已经发生很大改变，不符合重新鉴定的条件”这一认定明显缺乏逻辑性。正是由于周永锐的复耕行为使涉案土地恢复了耕种，土地状况发生了很大改变，恰恰证明周永锐并没有造成耕地无法耕种的后果，此时更加需要通过重新鉴定对涉案土地的破坏程度进行客观评估。一审法院忽略了“耕地破坏程度鉴定”中所包含的“耕地是否丧失继续耕种功能”这一应有之义，显然是对耕地破坏程度鉴定的极大曲解。根据《行政诉讼证据若干规定》第29条、《民事诉讼证据若干规定》第28条的相关规定，周永锐对肇庆市自然资源局作出的《耕地毁坏鉴定书》提出重新鉴定申请，有事实和法律依据，一审法院不予准许是错误的。三、肇庆市自然资源局行政处罚明显不当，一审判决未依法予以撤销是错误的。周永锐在收到肇庆市自然资源局《责令改正违法通知书》后，立即与笋围村解除了《土地租赁合同》并将涉案土地全部退还给笋围村。随后对该土地上的钢架铁棚和水泥地桩等进行了拆除，对已经种植的花卉和建筑垃圾等进行了彻底清理，将该土地恢复原貌并种植了大豆等农作物，使该土地完全恢复了耕种条件。肇庆市自然资源局作出的《行政处罚听证报告书》第五项内容中，肇庆市自然资源局也确认：“听证会后重新到周永锐占用地块现场勘查实际情况，……经现场重新核实涉案地块已全部按要求整改完成并复耕。”由此可见，肇庆市自然资源局也认可周永锐在行政处罚作出之前主动消除了危害后果。根据《行政处罚法》第27条规定：“(当事人)主动消除或减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或减轻行政处罚”。即使周永锐的行为被认定违法，肇庆市自然资源局也应当按照法律规定减轻对周永锐的处罚，但是肇庆市自然资源局在作出的《行政处罚决定书》中仍然对周永锐处以耕地开垦费2倍的最高额罚款，处罚结果明显不当。一审法院在该情形下，依然违反法律规定驳回周永锐起诉是错误的。综上，周永锐请求二审人民法院查明案件事实，撤销一审法院错误判决，维护周永锐的合法权益。被上诉人肇庆市自然资源局答辩称，一、原审法院作出判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、肇庆市自然资源局作出的肇国土资高执法[2019]45号《行政处罚决定书》，主体适格、事实清楚、程序合法、处理适当。（一）依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条的规定，肇庆市自然资源局是肇庆市人民政府土地和矿产资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为进行监督检查，作出行政处罚决定，是履行法定职责的行为，因此肇庆市自然资源局作出本案行政处罚行为的主体适格。（二）案涉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。2018年12月25日，小湘国土资源所工作人员巡查发现在肇庆市高要区***********“杉坑口”（土名）、“大朗头（烂砖窑边）（土名）”地段存在疑似推填土行为，向违法行为嫌疑人周锦乾（宗地承租人，周永锐的儿子）发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令违法行为当事人停止和改正违法行为。当天，肇庆市自然资源局向周永锐展开调查并制作了《询问笔录》，该《询问笔录》中周永锐承认其本人是案涉宗地的实际使用者。案涉宗地“大朗头（烂砖窑边）”（土名）是周锦乾分别于2012年12月10日、2015年1月1日与肇庆市高要区***********民小组签订《场地租赁合同》，于2018年8月18日再次与肇庆市高要区***********民小组签订《旱地租赁合同》从而一直占用并使用；案涉宗地“杉坑口”（土名）是周锦乾于2014年4月18日与肇庆市高要区***********民小组签订《土地租赁合同》，从而一直占有并使用。2015年间周永锐已经有违法占用农地行为，后肇庆市自然资源局发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》予以制止。周永锐承认2018年6月开始复工，慢慢搭建苗圃场。根据肇庆市自然资源局高要分局申请，肇庆市自然资源局和肇庆市****局依照职权和《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发[2008]203号）文件规定，结合《肇庆市高要区小湘镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部》《肇庆市高要区2017年土地利用现状图（局部）》核实，本案土地损坏前地类为水田19343亩、旱地4.8亩。周永锐未经批准，占用位于“杉坑口、大朗头”地段土地面积共17557.4平方米（其中包含13875.8平方米基本农田、2274.1平方米耕地、1407.5亩平方米其他农用地）动工建设，违反了法律法规的规定。因此，肇庆市自然资源局根据《基本农田保护条例》第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条的规定，责令其限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原种植条件，返还非法占用土地，对其作出罚款的决定。（三）程序合法。肇庆市自然资源局发现周永锐未办理农用地转建设用地手续，在农用地上进行建设，向其发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令违法行为当事人停止和改正违法行为。经过调查、勘测证实确有违法用地行为后，于2019年6月26日向周永锐送达《行政处罚告知书和听证告知书》（肇国土资高执法[2019]45号），告知其对肇庆市自然资源局认定的违法事实、处罚依据及处罚内容享有陈述、申辩和申请听证的权利。事后，依周永锐申请，肇庆市自然资源局于2019年7月25日依法举行了听证会，对案件事实进行调查、质证。周永锐认为案涉行政处罚罚款标准不符合《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》，但其破坏耕地的面积达到24.23亩，根据上述实施标准的规定，肇庆市自然资源局对其处罚完全符合标准。2019年9月3日，肇庆市自然资源局召开高要分局班子会审会，经过会议集体讨论决策决定对周永锐作出行政处罚决定，执法过程合法。三、周永锐的上诉理由没有事实和法律依据。（一）周永锐认为一审认定事实错误不能成立，本次行政处罚针对的是周永锐在2018年6月以来的违法占地并毁坏耕地的事实。（二）上诉状适用广西壮族自治区的地方性规章作为认定毁坏耕地鉴定的依据不能成立。（三）肇庆市自然资源局作出案涉耕地毁坏鉴定书主体适格，事实清楚。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序得当，实体处理合法。周永锐的诉请没有事实和法律依据，请求法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人肇庆市自然资源局二审向法庭补充了以下材料：1.粤自然资执法〔2020〕446号《广东省自然资源厅关于耕地破坏鉴定和行政处罚有关请示事项意见的函》（2020年3月27日）；肇自然资（请）〔2020〕39号《肇庆市自然资源局关于耕地破坏鉴定和行政处罚有关问题的请示》（2020年3月18日）。经本院审理查明，被上诉人肇庆市自然资源局于二审期间补充的材料是其内部请示及答复，可供参考。本院另查明，周永锐的儿子周锦乾与肇庆市高要区*************民小组、肇庆市高要区*************民小组签订的案涉租赁合同均有约定，所租赁的土地为旱地，周锦乾在租赁土地期间，可在租赁土地上开办工厂或加工厂，可根据生产需要在租赁土地范围内建设建筑物。2019年7月20日前，周永锐已自行拆除案涉土地上构筑物并平整土地恢复了耕种。肇庆市自然资源局于2019年7月25日举行听证会后重新到案涉土地现场勘查实际情况，经现场重新核实涉案地块已全部按要求整改完成并复耕。对原审法院认定的其他事实，本院依法予以确认。本院认为，本案系行政处罚纠纷。周永锐不服肇庆市自然资源局作出的肇国土资高执法[2019]45号《行政处罚决定书》（以下简称：案涉行政处罚决定）提起本案诉讼。本案的争议焦点为：第一，肇庆市自然资源局是否有权对案涉土地进行鉴定？第二，《肇庆市自然资源局肇庆市****局关于高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地毁坏鉴定书》是否客观、公正？第三，肇庆市自然资源局作出的案涉行政处罚决定是否合法、合理？依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条的规定，肇庆市自然资源局作为县级以上人民政府土地行政管理部门，对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚是其法定职责，因此，肇庆市自然资源局是本案适格主体。参照《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）第二条第三项：“……需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市(地)级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。”的规定，肇庆市自然资源局作为市级国土资源行政主管部门，有权对案涉耕地的破坏程度进行鉴定，并出具鉴定结论。但鉴定结论应当客观公正，且符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”的规定。本案中，肇庆市自然资源局高要分局小湘国土资源所工作人员于2018年12月25日在巡查中发现周永锐在案涉土地上搭建钢架铁棚。2019年5月21日，肇庆市自然资源局会同肇庆市****局组织有关技术人员、业务人员到现场踏勘，并得出鉴定结论，其中第（二）点为“现场有24.23亩耕地被构建建筑物、推填土，上述非法占用耕地的行为毁坏了耕地耕作层及所属农田水利灌溉设施，导致所属耕地无法耕种。”然而，肇庆市高要区******民委员会于2019年7月20日出具的《肇庆市高要区******“大朗头”（土名）处土地现状证明》显示，案涉“大朗头”（土名）地块已平整完毕，除小部分面积以外，地块现在的灌溉、耕种没有受到任何影响，地形地貌与原貌基本一致。该证明所附图片亦显示，案涉土地已拆除地上构筑物并已恢复耕种，且从其他证据反映，案涉土地未被硬底化，故肇庆市自然资源局作出案涉土地无法耕种的鉴定结论与实际事实明显矛盾，因此，《肇庆市自然资源局肇庆市****局关于高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地毁坏鉴定书》缺乏客观性，本院不予采信。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条：“原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。”的规定，本案原则上应准许重新鉴定，但案涉土地已改变原貌，是否能够重新鉴定，由鉴定机构确定。经审理查明，经土地管理部门主动作为，周永锐已将案涉土地上构筑物拆除，并已将案涉土地归还村集体，案涉土地已退租复耕，耕地得到了保护。此外，肇庆市自然资源局在作出案涉行政处罚决定时未考虑案涉土地上的构筑物是否已拆除、是否恢复耕种以及周永锐是否将案涉土地归还土地权属人等事实因素，以《肇庆市自然资源局肇庆市****局关于高要区小湘镇笋围村“大朗头”（土名）耕地毁坏鉴定书》作为重要处罚依据，按案涉土地未拆除构筑物，未退租复耕的状态对周永锐作出案涉行政处罚决定，处理结果欠妥，本院不予支持。综上所述，原审判决事实认定基本清楚，但适用法律、法规不当，实体处理错误，本院予以纠正。上诉人周永锐的上诉请求部分有事实和法律依据，对该部分请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初342号行政判决；二、撤销肇庆市自然资源局作出的肇国土资高执法[2019]45号《行政处罚决定书》，责令肇庆市自然资源局在法定期限内重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人肇庆市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年八月三日法官助理 梁楚韵书 记 员 冼碧玉