浙江省诸暨市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0681行初13号 原告孙柏泉，男，1966年9月14日出生，汉族，住绍兴市越城区。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区洋江西路张市村。 负责人周祝承，主任。 出庭的行政机关负责人沈绍明，副主任。 委托代理人诸秦刚，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。 委托代理人宋佳婧，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。 原告孙柏泉诉被告绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称灵芝街道）不履行法定职责一案，原告于2019年12月27日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年3月5日立案后，于3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告孙柏泉诉称，根据家庭农户承包土地证，大田转包合同，我户有集体土地承包面积为1.8亩，口粮田为1.2亩，其中流转田为0.6亩，每人平均为0.2亩，到原告手里有0.2亩，把此田交于村股份经济合作社，时间从1996年到2006年，共10年，签订时间为1998年7月，流转用途为种植大户，实际村里另作他用。按照法律土地是有偿流转，当时本人提出村经济合作社先支付流转费，村经济合作社说10年时间到后一次性支付给我，10年后村经济合作社未支付流转费，本人讨要多次未给，直到2016年，村经济合作社提出要把我承包土地中的口粮田进行征用，把口粮田上交给村经济合作社，我说这口粮田交给村经济合作社，把我承包田中的（责任田）流转田一起解决了，再加多年来的流转费和流转田补偿一起给我。村股份经济合作社不要流转田，流转费没给，法人孙国根说流转费会给的，何时给不说。2017年时孙国根说2018年给，2018年底说经村两委会讨论后定，2019年说两委会讨论流转费不给，流转田不归还。为此，我询问了其他村两委会成员，其中一个朱巧芬说暂时不给，不归还；另一个蒋如根说要看了会议纪要才能说，会议纪要说是暂时不讨论此事。村股份经济合作社法人和村两委会成员讲的不一样。为此，我打电话给孙国根说到底是怎么说，孙国根肯定说不给。因此我在浙江省政务网上反映此事，街道来电说承包口粮田和自留田的补偿费给了，我说的流转田避而不谈，最后一次是2019年12月15日在浙江政务网上提出要求绍兴市人民政府给我答复，因为我曾多次在政务网上请求灵芝街道对此事做出答复，但答非所问，所以这次要求市政府出面答复。2019年12月26日由越城区农村农业局在政务网上做出答复，并报上了灵芝街道办事处办理意见。根据《浙江省农村集体资产管理条例》第六条：县级以上人民政府应当加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的领导，建立健全监督与指导体系，制定农村集体资产管理制度，加大财政投入，扶持农村集体经济发展，维护村集体经济组织及其成员的合法权益。乡镇人民政府（街道办事处）是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体，应当确定专门机构和工作人员负责对农村集体资产管理的监督、指导服务和权益维护等工作，所需工作经费列入财政预算。灵芝街道办事处是监督大庆寺村股份经济合作社责任法定主体，对大庆寺村股份经济合作社集体资产管理的监督、指导服务和权益维护等工作，但灵芝街道办事处没有行使这一职能，至今我户的流转费没有收到，流转田没有归还。2019年12月25日下午有显示为政务网越城区电话号码为0575—8826××××女性工作人员代表政府打电话和我沟通过，认为流转十年流转费当田间管理费了，十年后可以算，每年加起来支付给我，但我提出要按2019年村平均出租的收入算，不能以过去出租收入来支付，每年物价在涨，政府代表还跟我谈什么村规民约，我说我从来没听说也没看到我村有村规民约，也没公示过，也没征求过村民意见，政务网上给了我回复，对此我不认可，认为这回复违法，灵芝街道办事处没有依法行使自己的职责，反而以各种违法理由作为不去行使自己职责的借口。工作人员叫我到灵芝街道办事处去沟通协商，类似事件发生过多次，到了后就会进行强制措施，让人签名，不签名用武力强暴执行，我拒绝去。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。就算有村规民约必须建立在法律之上，村规民约不是法律之外霸王条款。村两委会会议可以决定村里的事务，但法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定执行。这十年的流转费是否可以抵做田间管理费用不是村两委会说了算，也不是灵芝街道办事处及其上级政府文件说了算，应按法律规定处理。至于当年发包方对我承包田进行流转是否收取了流转费，收了多少，对于现在核算不存在关系，按2019年发包方平均农田出租价格计算给我就行。根据《浙江省农村集体资产管理条例》第六条，灵芝街道必须依法行使对村集体资产的监察职责，督促村经济合作社依法支付给我流转田流转费和归还流转田。不论是哪个部门、哪个政府出台的文件规章、条例如果和法律宪法规定相违背，全是无效的，是废纸一张。对于灵芝街道回答的十年的流转费用于全村村民田间的各种支出，但实际在承包土地证发放前，我村80年代已承包到户。第一次承包是我家有7亩多水田，这次签订大田流转是生米已经煮成熟饭，签订期限是从1996年起，签订日期是1998年，是先生孩子后办理结婚登记。对于田间和各类开支原先是由村委支付，在村经济合作社成立后由村经济合作社支付。因我村有多家村办企业（以村名义注册的有伍家：粮食加工厂，纺织厂，瓷件厂，高铝瓷件厂，羽绒厂。从前个人不能办厂，只能以村名义办厂，羽绒厂就是，其中挂靠村羽绒厂每年上交村里钱款），从前是村办企业，集体经营是盈利的，后面承包给个人经营，有承包所得。还有集体土地出租（其他单位和个人租用我村集体土地经办厂）所得，我村地理位置是属于交通黄金通道，绍齐公路、329国道线，大运河经过我村，绍兴钢材市场和中国轻纺城国际物流中心部份建设在我村土地上，村因此每年坐地收租收入在百万元以上。田间各种开支不是从流转费中提取的，村年收入丰厚，根本用不着把流转费用于田间各类支出。实际农户不但不用支付田间费用，农户从村经济合作社还有钱可分，村经济合作社年年有余钱，有利润。对于街道办事处提出的十年一小调整，根本没有此事，也没有相关的事实依据，法律依据。承包田中流转田不属于法律规定的调整土地，如果是十年一小调整，为何没有相关合同。我的集体土地承包证始终没有变动，也没有再次签订土地流转合同，承包证上也没有十年调整记载。我在2016年提出流转田随口粮田一起交还发包方，把流转费和补偿费算给我，发包方不同意。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。在承包田流转时，不属于现在街道办事处行政管辖，其情况不知道，当时是绍兴县齐贤镇管辖。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第十条，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。第二十一条，耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。第二十六条，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。第二十九条，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。第三十九条，土地经营权流转的价款，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。根据《中华人民共和国宪法》第五条，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。对于以上灵芝街道办事处提出十年流转费作为村民田间管理费用，十年一小调整的说法没有事实依据，和事实不符，并和法律宪法相违背。其真实想表达的意思是没收我流转田。对于灵芝街道办事处的各种说词来逃避行使依法监督集体资产、保护村民对承包土地权益的行为是违法的，本人强烈要求人民法院责令灵芝街道行使法定监督集体资产，保护村民对承包土地的合法权益，否则灵芝街道办事处就是严重渎职行为。以上案件我于2019年12月17日快递给越城区人民法院立案庭，越城区人民法院于2019年12月18日收到我的行政起诉状，2019年12月26日中午我收到越城区人民法院告知书退回起诉状，我当天下午找绍兴市中级人民法院，把我的资料给立案庭窗口法官看了，情况做了说明，如果绍兴市中级人民法院不受理，我请求绍兴市中级人民法院出个依据，我好向浙江省高级人民法院起诉，绍兴市市中级人民法院法官说此事找越城区人民法院，同时要新增一些从前或现在灵芝街道对此事的回复依据，还提出行政诉讼只能一事一诉。现根据绍兴市中级人民法院的指导要求重新打印了行政起诉状，起诉要求责令被告依法行使对大庆寺村股份经济合作社资产管理监督职能——大庆寺村股份经济合作社支付原告承包流转田0.2亩从1996年到2019年的流转费，流转费标准参照2019年出租土地平均价计算，2019年后按当年平均土地出租价支付。 被告灵芝街道辩称：一、本案的实质争议为民事权利纠纷。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条规定，农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，原告以要求答辩人履行对大庆寺村集体经济组织履行监督职能为由提起行政诉讼，提出要求大庆寺村支付1996年到2019年土地流转费，实质上指向的是其与大庆寺村股份经济合作社之间的土地流转费支付纠纷，属于民事争议的范畴，应当通过民事仲裁或诉讼的方式予以解决，不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。二、原告的起诉的时机不成熟。原告的起诉，实质上是要求答辩人履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，利害关系人需要向行政机关提起依法履行职责之申请。如果行政机关超过法定期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可提起诉讼；反之，如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院府当不予立案或者裁定驳回起诉。综上，请驳回原告的起诉。 经审理查明，原告孙柏泉系大庆寺村股份经济合作社成员。1998年，孙柏泉户与大庆寺村股份经济合作社签订土地（大田）经营权转包合同，约定将其户拥有承包权的0.6亩土地由村经济合作社统一转包给其他农户（种粮大户）经营，转包期限10年，自1996年11月16日至2006年11月15日止。并约定，在转包期内，按规定应交国家定购粮、农业税和上交集体承包款，由接包方负责交清和支付；在转包期内，转包方未经村同意，不得向接包方收回经营权；在转包合同有效期内，转包方不再享受上级的有关重农和扶持资金，由接包方享受。 2019年12月15日，原告孙柏泉在浙江政务服务网提交标题为“我及父母的家庭农村承包土地流转田流转费、征用补偿费为何不给”的信件，内容为：“我的家庭农村承包土地是1.8亩，其中口粮田是1.2亩，其中0.6亩是流转田，流转时间是1996年至2006年，时间为10年，流转给村经济合作社，由村经济合作社流转给其他，我父母农村承包土地也和我一样，每人有0.2亩的承包田进行流转。当时我向村经济合作社提出支付流转费，村经济合作社说等租期到期一次性支付给农户。但至2006年，村经济合作社没有对流转的承包土地进行续签，也没有支付流转费用。我找过村长、主任，回答是这个钱会给，至于什么时候给钱、归还土地没有明确时间，叫我不要急。2016年1月份，我和父母的口粮田被经济合作社收回，并给每人18350元钱，钱已拿走。2017年，我去问主任，主任说2018年给，2018年底不给，又说需经村两委会讨论后定，2019年4月份说两委会讨论流转费不给，流转田不归还。但我询问其他村两委会成员，其中朱巧芬说暂时不给，不归还；蒋如根说要看了会议记要才能说，会议纪要说是暂时不讨论此事。三人说法各不相同。为此，我多次在政务网上要求灵芝街道和越城区政府回复此事，但结果都是答非所问。我现在要求绍兴市人民政府给我一个明确的答复，我和我父母家庭承包土地是在大庆寺村第七生产队，承包土地区域限围在绍齐公路和329国道线，东边是水运要道，途经区域是黄金区域，在转包土地的合同上是转给种植大户承包经营，实际是租给了企业单位和个人建设厂房和营业房，村经济合作社收取租费，我且代表我父亲孙宝明户向绍兴市人民政府提出按照2019年亚龙羽绒厂单位面积租费支付从1996年起到2019年这段时间转包田租费，并归还承包田这个要求给个及时清楚回复，盼不要推辞给越城区人民政府，灵芝街道答非所问。”2019年12月26日，越城区农村农业局在政务网上答复：“您反映的问题，我单位已经收到。我局工作人员向镇街了解到，每人0.2亩属于责任田，且其只是由村与承包户签订转包合同进行转包，转包期间的收益一部分用于全村村民田间各种支出，另大庆寺村存在十年小调整，责任田的收益另一部分用于新增人口的土地补贴。现大庆寺村的土地都由村统一收起，并已支付劳力安置费每人18000元，已于12月25日与您电话联系，会同镇街人员解释相关情况。”原告不服该回复，起诉要求被告灵芝街道依法行使对大庆寺村股份经济合作社资产管理监督职能。 本院认为，《浙江省农村集体资产管理条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的领导，建立健全监督与指导体系，制定农村集体资产管理制度，加大财政投入，扶持农村集体经济发展，维护村集体经济组织及其成员的合法权益。乡镇人民政府（街道办事处）是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体，应当确定专门机构和工作人员负责对农村集体资产管理的监督、指导服务和权益维护等工作，所需工作经费列入财政预算。”本案被告灵芝街道对其辖区内的大庆寺村股份经济合作社资产管理具有监督指导义务，其是本案适格主体。本案中，原告诉请被告灵芝街道行使对大庆寺村股份经济合作社资产管理监督职能，其性质为要求被告履行法定职责。本案审理中，被告否认收到过原告的履职申请，原告亦认可未提交过书面申请，且不能提供证据证实其已经向被告提出过要求其履行法定职责的申请。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定:“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”故本案起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告孙柏泉的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  徐怡燕 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  金春泱 二〇二〇年八月二十七日 法官 助理  陈凯森 书 记 员  马 琼 2