湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终150号 上诉人（原审被告）桃江县自然资源局。住所地：湖南省桃江县。 法定代表人熊伟，该局局长。 委托代理人张志军，该局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人罗广，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）桃江县跃宇房地产开发有限公司。住所地：湖南省桃江县。 法定代表人曾跃龙，该公司董事长。 委托代理人周世锐，该公司法务人员，代理权限为特别授权。 上诉人桃江县自然资源局诉被上诉人桃江县跃宇房地产开发有限公司（以下简称跃宇公司）规划行政确认一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 湖南省桃江县人民法院认定，跃宇天骄国际项目由跃宇公司从2014年开始分期进行建设开发。2018年7月，跃宇公司申请规划验收，首先由桃江县城乡规划设计院进行规划复核测量，并于2018年9月24日出具《规划复核测量报告》，确认装饰性建筑部件建设方按图施工，无围护结构，并与户室不相连通。2019年1月，桃江县自然资源局下设规划管理股组织规划综合验收踏勘现场时发现“跃宇天骄国际”项目有部分业主在装饰时，对建筑部件进行违规改造，利用建筑部件形成了建筑空间。之后，桃江县自然资源局于2020年3月30日向桃江县城市管理和综合执法局（以下简称桃江县城管局）出具《关于处理违规建设的函》，内容为“关于桃江县跃宇房地产开发有限公司天骄国际项目规划核实的有关问题，我局再次进行了认真研究，情况如下：1、3栋、4栋、5栋、6栋，超建一层；2、跃宇天骄国际地下车库相关配套设施还在建设当中；3、跃宇天骄国际北侧、东侧相关景观配套设施还在建设当中；4、跃宇天骄国际西侧设置门面与规划审批不符；5、3栋超规划建筑面积5870.28㎡；4栋超规划建筑总面积6090.9㎡；5栋超规划建筑总面积792.81㎡；6栋超规划建筑总面积60.06㎡（跃宇天骄国际超规划建筑总面积共计12814.05㎡）；6、原设计上的建筑部件情况详见桃司法意字（2020）第2号，其面积为8117.54㎡；7、责成超面积处罚款并补办相关手续。”该函件中跃宇天骄国际超规划建筑总面积共计12814.05㎡中包含了建筑部件面积8117.54㎡。另查明，根据《中共湖南省委办公厅印发〈湖南省关于市县机构改革的总体意见〉的通知》（湘办发〔2018〕33号）、《中共桃江县委桃江县人民政府关于印发〈桃江县机构改革方案〉的通知》（桃发〔2019〕5号）和《中共桃江县委办公室桃江县人民政府办公室关于印发〈桃江县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（桃办〔2019〕38号），县城乡规划管理相关职责，已划入县自然资源局，县自然资源局负有对建设项目规划核实和规划验收，对竣工验收时发现的未按规划要求实施的项目提出整改意见的职责。根据《湖南省人民政府关于在桃江县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函〔2014〕166号）规定和2015年10月1日起施行的《桃江县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》规定，桃江县城管局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，城市管理行政处罚权相对集中后，有关部门不再行使已由城市管理行政执法部门行使的行政处罚权。 湖南省桃江县人民法院认为，本案争议的主要焦点问题有三，一是《关于处理违规建设的函》是否可诉，二是跃宇公司是否具备诉讼主体资格，三是《关于处理违规建设的函》是否合法。一、对于函件是否可诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院的受案范围，其行政行为属于可诉的行政行为。本案中，桃江县自然资源局作为本县规划职能部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有对本县规划区范围内违法建设认定的职权。桃江县自然资源局向桃江县城管局出具的《关于处理违规建设的函》，该函件虽未送达给行政相对人，表面上看，系行政机关内部公文往来，不对外产生效力且不对行政相对人的权利义务产生实际影响，但该函件认定跃宇天骄国际项目超规划建筑总面积共计12814.05㎡，其实质是对涉案建设项目进行规划核实、验收后的一种结论性认定，系桃江县自然资源局在职权范围内作出的确认有关法律事实的行政行为。根据桃江县自然资源局与城市管理和综合执法局的职能划分，该行政行为的直接后果可以导致桃江县城管局以此为据对违法行为人实施行政处罚，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条规定，还将直接影响到该建设工程不能办理竣工验收及办理权属登记手续。故该行政行为对行政相对人的权利义务将产生实际的不利影响，属于可诉性行政行为。二、跃宇公司是否具备诉讼主体资格问题。跃宇公司是天骄国际项目的建设主体，被诉函件虽未直接向跃宇公司作出并送达，但其内容直接针对跃宇公司天骄国际项目规划核实问题，具有明显的对象针对性，且对跃宇公司的权利义务将产生实际的不利影响，故跃宇公司具备诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，跃宇公司有权向人民法院提起诉讼。三、函件是否合法问题。行政机关作出的行政行为应当证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。本案桃江县自然资源局出具的《关于处理违规建设的函》，认定天骄国际项目超规划建筑总面积12814.05㎡中包含建筑部件面积8117.54㎡，并责成超面积处罚款并补办相关手续，但没有提供据以作出该行政行为所依据的证据及规范性文件，应视为被诉行政行为主要证据不足、适用法律法规错误。同时，根据《湖南省行政程序规定》第二条、第五十四条规定，行政机关作出影响公民、法人或者其他组织权利、义务的具体行政行为，应当调查事实，收集证据，告知当事人及利害关系人陈述、申辩等权利及救济途径等。但桃江县自然资源局未提供证据证明其履行了上述相关程序，因此，应认定桃江县自然资源局作出的该函件违反法定程序。综上所述，桃江县自然资源局于2020年3月30日向桃江县城管局出具的《关于处理违规建设的函》中对天骄国际项目建筑部件面积8117.54㎡认定为超规划建筑面积，并责成处罚款并补办相关手续的行政行为，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，且违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项之规定，故判决：一、撤销被告桃江县自然资源局于2020年3月30日作出的《关于处理违规建设的函》中关于建筑部件8117.54㎡系超规划建筑的认定。二、限被告桃江县自然资源局在法定期限内依法对天骄国际项目建筑部件8117.54㎡重新作出认定。案件受理费50元，由被告桃江县自然资源局负担。 上诉人桃江县自然资源局不服一审判决，上诉提出：1、一审判决认定事实不清；2、一审判决根据《行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，认为案涉行政行为可诉，系适用法律错误。上诉请求：依法撤销湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初62号行政判决，并裁定驳回跃宇公司的起诉。 被上诉人跃宇公司答辩称：1、答辩人认为依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条及《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条之规定，规划核实是对建设项目的核实，但同时规定建设项目经核实不符合规划的，建设单位不得组织竣工验收，不得办理产权登记手续，即规划核实的后果是直接针对的项目建设人跃宇公司，因此跃宇公司具有诉讼主体资格；2、答辩人认为该函件是针对天骄国际项目规划核实的有关问题，认定天骄国际项目超规划的面积、数量以及责成处罚的事实，是作为桃江县城管局进行行政处罚的事实依据，并由上诉人加盖了单位公章，是典型的行政行为，对被上诉人在法律上产生了公信力、执行力，因此该函件对规划核实所作出的内容对被上诉人产生直接的法律后果；3、上诉人认为该函件的接收主体是桃江县城管局，是内部公文和过程性行为不属于人民法院受案范围，对此答辩人认为既然上诉人认可该函件的接收主体是桃江县城管局，那么上诉人实际上认可这是桃江县城管局进行行政处罚的依据，作为处罚的依据显然会对跃宇公司产生权利义务影响，依法应属于人民法院的受案范畴，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，规划核实本身是规划部门的职责和职能，依法应当送达跃宇公司，不能因为没有送达就认定为行政机关内部的过程性行为，影响跃宇公司的诉权。综上，被上诉人认为本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 双方当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，双方当事人均无新证据提交。 本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是关于被诉的《关于处理违规建设的函》是否对被上诉人跃宇公司的权利义务产生影响以及是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，上诉人桃江县自然资源局作为桃江县行政区域内的城乡规划主管部门，有权对桃江县行政区域范围内的违法建设进行认定。被诉的《关于处理违规建设的函》是上诉人桃江县自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》以及桃办[38]号《桃江县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，对天骄国际项目超规划建筑面积共计12814.05㎡作出认定,是作为桃江县城管局对天骄国际项目进行处罚的事实依据,系行政确认行为。并且上诉人桃江县自然资源局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条的规定，有权对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不动产登记机构不得办理权属登记手续。因此在该函件已认定跃宇天骄国际项目超规划建设的情况下，直接影响到了被上诉人跃宇公司能否办理竣工验收和权属登记手续，故该函件对被上诉人跃宇公司的权利义务产生影响，上诉人桃江县自然资源局主张该函件系过程性行为，不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。被上诉人跃宇公司有权针对上诉人桃江县自然资源局作出的《关于处理违规建设的函》提起行政诉讼。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该法第三十四条第一款规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，上诉人桃江县自然资源局向桃江县城管局出具的《关于处理违规建设的函》中第5、6项认定了天骄国际项目超规划建筑面积共计12814.05㎡，其中包含建筑部件面积8117.54㎡，其应向法院提交认定上述事实的证据和依据，但上诉人桃江县自然资源局在一、二审中均未提交证据和依据予以证实，一审认定该函件认定事实不清、主要证据不足，并无不当。但需要指出来的是，根据《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。被诉的《关于处理违规建设的函》依照《湖南省行政程序规定》第五十四条规定属于行政执法行为而非该《程序规定》第七十三条规定的行政执法决定，该《程序规定》并未对行政确认行为作出要求行政机关告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩权利的规定，一审判决适用《湖南省行政程序规定》第二条、第五十四条规定，认定上诉人桃江县自然资源局未告知当事人及利害关系人陈述、申辩等权利及救济途径，违反法定程序，存在适用条款不当的问题，但未影响案件处理结果。 综上所述，上诉人桃江县自然资源局的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规存在瑕疵，但结论可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桃江县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 斌 审 判 员  傅爱军 审 判 员  刘文煜 二〇二〇年八月二十日 法官助理  苏婧如 书 记 员  肖 贝