江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终501号 上诉人（原审原告）徐善朗，男，1982年6月10日出生，汉族，住江苏省丰县。 被上诉人（原审被告）南京医科大学，住所地江苏省南京市江宁区龙眠大道101号。 法定代表人沈洪兵，南京医科大学校长。 委托代理人张金岭，北京市高朋（南京）律师事务所律师。 委托代理人陈祉瑄，北京市高朋（南京）律师事务所实习律师。 上诉人徐善朗诉被上诉人南京医科大学政府信息公开行政答复一案，不服南京铁路运输法院（2020）苏8602行初349号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年12月30日，原告徐善朗通过被告南京医科大学的信息公开受理邮箱（ｘｉａ×××＠ｎｊｍｕ.ｅｄｕ.ｃｎ）向被告申请信息公开，对其所需信息描述如下：“申请公开下述课题全部资料的原件的扫描件：包括但不限于（含签字）的项目申请书、年度报告和结题报告等。1998-1999年南京医科大学校级课题：‘自身免疫与慢性前列腺炎的研究’”。2019年1月18日，被告南京医科大学通过电子邮箱对原告的信息公开申请作出答复，答复的主要内容为：“该课题研究所用具体技术尚有部分未公开，需要保密，因此不宜向社会公开，若需科研合作，请与我校科技处联系。”原告收到后不服，诉至一审法院，请求判令：1.确认被告未依申请公开信息的行为违法；2.确认被告信息公开答复无效、违法并予以撤销；3.责令被告对原告申请的信息限期公开；4.被告承担诉讼费和原告因诉讼产生的交通食宿费。 以上事实有政府信息公开申请表截图、信息公开答复截图等在案证据及材料予以证实。 一审法院认为，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十七条规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。《中华人民共和国高等教育法》第三十五条第一款规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。《高等学校信息公开办法》第二条规定，高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。本案中，原告徐善朗申请公开的信息为南京医科大学科研项目的相关信息。根据上述规定，高等学校在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《政府信息公开条例》的相关规定执行，但科学研究属于高等学校根据自身条件进行的自主行为，不具有社会公共性，并非提供社会公共服务的行为。且原告申请公开的事项亦不属于高等学校信息公开事项清单列明事项。因此，原告申请公开的事项不属于《政府信息公开条例》调整的范畴。被告对原告提出的上述事项的答复、答复与否以及两者之间因此而产生的纠纷，均不属于《政府信息公开条例》调整范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回原告徐善朗的起诉。 上诉人徐善朗上诉称：一、案涉信息属于公开范围。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发(2014)11号）第二十四项规定，建立健全信息公开制度。除涉密及法律法规另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。项目承担单位应当在单位内部公开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况，接受内部监督。本案中，上诉人申请公开的信息为：科研项目“申请书、年度报告和结题报告”信息，属于上述规定应当公开的信息范围。二、国家自然科学基金委员会已将科研项目《结题报告》全文网上公开。国家自然科学基金委员会作为管理由政府支持的科研项目的行政机关，自2014年起已按照相关规定将其所管理的项目结题报告等科研信息全文在互联网公开。根据《关于公开国家自然科学基金资助项目结题报告及结题项目成果信息的通告》（国科金发计〔2014〕51号）的规定，国家自然科学基金委己在“科学基金共享服务网”（××)全文公开其所管理的科研项目结题报告等相关科研信息。结合本案，上诉人申请公开的信息为被上诉人所管理的包含“项目结题报告”在内的科研项目信息，且被上诉人作为政府举办的公立高等学校，其科研经费均由政府财政予以支持，故应当按照《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）第二十四项的规定主动公开科研项目信息。即便被上诉人因其自身条件所限，一时无法在网站全文公开项目信息，但对于公民依法所提出的与其科研项目相关的信息公开申请也应当依据相关规定以适当的形式予以公开。三、一审裁定适用法律错误。(一）本案应当适用《政府信息公开条例》第三十六条的规定审理，一审法院适用该条例第三十七条规定审理本案适用法律错误。1.法律依据。《政府信息公开条例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。《中华人民共和国科学技术进步法》第十九条第二款规定，科学技术研究开发机构、高等学校、企业事业组织和公民有权依法自主选择课题，从事基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究。《中华人民共和国高等教育法》第三十五条第一款规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。《中华人民共和国高等教育法》第三十一条规定，高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监[2012]6号）第一条第一项规定，科学研究是高校的重要职能，科研人员是高校科学发展的重要资源。《教育部关于进一步加强高校科研项目管理意见》（教技[2012]14号）第一条第一项规定，学校是科研项目管理的责任主体，应认真履行法人职责。依据以上规定，高等学校依法具有进行科学研究的社会职能。在科研人员进行科学研究的过程中，被上诉人依法具有管理这一公共事务的职能，具备《政府信息公开条例》第三十六条规定的适用条件，因而对于在履行管理职能过程中制作和获取的信息依法具有公开的义务。因此本案应当适用《政府信息公开条例》第三十六条的规定审理，一审法院适用该条例第三十七条规定审理本案系适用法律错误。2.司法实践依据。根据最高人民法院裁判文书网公布的案例—《赵锦荣与南京师范大学行政监督一审行政判决书》[(2018)苏8602行初197号]，一审法院依据《政府信息公开条例》第三十六条的规定认定了高等学校信息公开活动属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。同理，本案的案涉信息系被上诉人根据《中华人民共和国科技进步法》、《中华人民共和国高等教育法》等法规授权履行科研管理职能过程中形成的信息，同样具备《政府信息公开条例》第三十六条规定的适用条件，因此也应当适用该条例第三十六条的规定予以审理。(二）案涉信息属于“办学活动”的范畴，依法应当公开。1.高等学校信息公开的范围包含“开展办学活动”和“提供社会公共服务”两部分。《高等学校信息公开办法》第二条的规定，高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。2.“办学”包括“教学”与“科研”。《中华人民共和国高等教育法》第三十一条规定，高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。《高等学校章程制定暂行办法》第八条第一项规定，章程应当按照高等教育法的规定，健全学校办学自主权的行使与监督机制，明确以下事项的基本规则、决策程序与监督机制：（一）开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务……依据上述法律法规，高等学校的“办学活动”应当至少包括“教学活动”与“科研活动”，故组织开展科研活动属于高校开展办学活动的范畴。一审法院虽在裁定书中援引了《高等学校信息公开办法》第二条的规定，但对于该规定中定义和范畴均十分明确的“办学活动”视而不见，反而选取了含义不明的“社会公共服务”加以适用，属于法律适用错误。(三）混淆“主动公开”与“依申请公开”，适用法律错误。一审法院认为案涉信息不属于高等学校信息公开事项清单范围。但案涉信息为依申请公开，而高等学校信息公开事项清单属于主动公开范畴，一审法院将两者混淆，适用法律错误。《教育部关于公布〈高等学校信息公开事项清单〉的通知》（教办函〔2014〕23号）第二项内容为：“二、建立即时公开制度。各高校应当在清单信息制作完成或获取后20个工作日内公开，信息内容发生变更的，应当在变更后20个工作日内予以更新。各事项公开的具体要求，遵照清单‘有关文件’栏目所列文件的规定执行。各高校可在清单基础上进一步扩大公开范围，细化公开内容。教育部还将根据最新政策要求对清单进行动态更新。”该项内容明确了高等学校信息公开事项清单是教育部针对高校信息主动公开活动所作的规定，并且明确了高校可在清单基础上进一步扩大公开范围。结合本案，被上诉人公布的信息公开目录“编号四：科研管理”可证明被上诉人已将“科研管理”纳入其信息公开的范围之内。综上，因案涉信息依法属于可公开内容，一审法院所作裁定适用法律错误，请求二审法院：一、撤销一审裁定；二、提审本案或指令一审法院继续审理。 被上诉人南京医科大学辩称：一、一审法院法律适用正确。《政府信息公开条例》第三十六条和第三十七条规定，内容并不冲突，第三十七条是在第三十六条基础上进行的特别规定。被上诉人是高等院校，属于第三十七条特别规定的教育类企事业单位，因此应当适用该条规定。二、上诉人申请公开的课题研究项目，不属于《高等学校信息公开办法》第七条规定的应当公开的内容，同时也不在高等学校信息公开事项清单范围中，因此上诉人的请求事项不属于《政府信息公开条例》的调整范围。上诉人也不具备申请公开案涉课题的主体资格。上诉人与其申请的课题项目没有任何关系，根据《政府信息公开条例》第十三条规定，上诉人申请公开的信息应当与其生产生活和科研等方面有特殊需要。依据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条的规定，被上诉人可以不向上诉人提供其申请公开的课题信息。三、科研内容和过程是自主研究的过程，涉及到科研工作者的知识产权，应当受到法律的保护。在科研工作者没有发表科研成果之前，被上诉人无权要求公布其研究成果。上诉人申请公开科研项目在一定程度上超出了《政府信息公开条例》的立法本意，上诉人的信息公开申请无法律依据。四、结合上诉人的一系列的诉讼行为，上诉人存在滥用诉权的行为。上诉人在2019年底至2020年初先后向一审法院提起了四起政府信息公开答复的行政诉讼，且上诉人与其申请的内容均无利害关系，亦不属于法律规定的被上诉人应该公开的事项。综上，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条例第三十六条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”该条例第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”根据上述规定，高等学校在行使社会公共服务职能过程中制作、获取的信息，才适用《政府信息公开条例》的规定公开。 高等学校并非行政机关，其只有在行使社会公共服务职能时，才受《政府信息公开条例》所调整。高等学校自主进行科学研究是高等学校的重要职能之一，该自主科学研究并非以行政主体身份进行科学研究，其对自主开展的科研项目的管理属于学校内部行政管理，并非行政法意义上的公共行政管理行为。本案上诉人申请公开的被上诉人校级课题全部资料，是被上诉人依据《中华人民共和国高等教育法》第三十五条第一款的规定自主开展的科学研究。被上诉人公布的信息公开目录“编号四：科研管理”是指对科研项目进行内部行政管理的信息，并非高等学校在行使社会公共服务职权时获得的信息，不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。 《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发(2014)11号）的调整对象是中央财政科研项目。该意见要求对中央财政科研项目的立项信息、验收结果和资金安排建立信息公开制度，接受社会监督和内部监督。其目的是为加强中央财政科研项目和资金监管，解决科研项目安排分散重复、管理不够科学透明、资金使用效益不高的问题。《关于公开国家自然科学基金资助项目结题报告及结题项目成果信息的通告》（国科金发计〔2014〕51号）的调整对象是主要来源于中央财政拨款的国家自然科学基金资助的科研项目的信息公开，其目的是为了规范国家自然科学基金的使用与管理，提高国家自然科学基金使用效益。本案所涉南京医科大学的校级科研课题并非中央财政科研项目，也非国家自然科学基金资助项目，不在上述两文件的调整范围内。 《政府信息公开条例》第三十六条和第三十七条规定在适用上并不存在冲突，第三十七条强调了教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，应参照执行。 上诉人主张高等学校的科学研究资料属于《高等学校信息公开办法》第二条规定的高等学校在办学活动中获取的信息，于法无据，其主张不能成立。 综上，上诉人向被上诉人申请公开被上诉人校级课题全部资料的行为、被上诉人对上诉人申请的答复以及由此产生的纠纷，均不属于《政府信息公开条例》调整范围，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，属于人民法院受案范围是提起诉讼的条件之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院据此作出裁定，事实清楚，适用法律并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求，无事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 兵 审判员 崔玉文 审判员 王攀峰 二〇二〇年八月六日 书记员 韩卓君