辽宁省阜新市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽09行初66号原告苗丛高，男，1982年10月15日出生，汉族，农民。住址河北省高碑店市。委托诉讼代理人苗秀红，女，1981年11月9日出生，蒙古族，农民，住址阜蒙县，系苗丛高姐姐。委托诉讼代理人刘宏艳，辽宁桐鹊律师事务所律师。被告阜新蒙古族自治县人民政府，住所地阜新蒙古族自治县文化路。法定代表人吴青林，该县政府县长。行政机关负责人石永力，该县政府副县长。委托诉讼代理人才磊，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人马琳，北京广墨律师事务所律师。第三人李景英，女，1974年3月3日出生，汉族，农民，住址阜蒙县。委托诉讼代理人李玉忠，男，1951年9月12日出生，汉族，农民，现住阜蒙县，系李景英之父。原告苗丛高诉被告阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜蒙县政府）、第三人李景英住宅用地行政审批一案，于2020年6月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案，原告苗丛高委托诉讼代理人苗秀红、刘宏艳，被告阜蒙县政府行政机关负责人石永力及其委托诉讼代理人才磊、马琳，第三人李景英委托诉讼代理人李玉忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告苗丛高诉讼请求：一、撤销被告为第三人审批的《农村村民住宅用地审批呈报表》。二、诉讼费用由被告及第三人承担。事实与理由：张翠英与苗占祥（已故）系夫妻关系，原告苗丛高系张翠英与苗占祥（已故）的长子。1997年八组村民苗占祥一家在八组公路北分得三等、四等地共计8.5亩。2002年5月9日张翠英与二组村民第三人之父李玉忠签订了《换地协议书》，约定将各自分得的6.5亩三等地互换。双方履行了此协议。2017年张翠英以与李玉忠签订的《换地协议书》违反了法律的强制性规定为由，向阜蒙县法院提起民事诉讼，阜蒙县法院做出了（2017）辽0921民初2114号民事判决书，判决张翠英与李玉忠签订的《换地协议书》无效。一审判决后，李玉忠不服提出上诉，你院做出了（2017）辽09民终1295号民事判决书，驳回李玉忠的上诉，维持原判。在该案一审审理过程中，张翠英得知被告为第三人在其与李玉忠互换的的土地上审批了400平方米的宅基地。因被告的行政行为，致使张翠英一家人不能耕种被告为第三人批的400平方米宅基地。被告为第三人批宅基地的行为侵害了张翠英的土地承包经营权，张翠英提出行政诉讼，请求撤销被告为第三人审批的《农村村民住宅用地审批呈报表》。你院在审理行政案件过程中又对张翠英诉李玉忠确认合同无效纠纷案作出了（2018）辽09民监3号民事裁定书，裁定张翠英诉李玉忠确认合同无效纠纷案由你院再审。该案由你院再审后，你院又作出了（2018）辽09民再20号民事裁定书，裁定撤销“（2017）辽0921民初2114号民事判决书”及（2017）辽09民终1295号民事判决书，将此案发回阜蒙县法院重审。在张翠英诉李玉忠确认合同无效纠纷案重审过程中，你院以“本案张翠英与李景英之父李玉忠互换承包地的行为，虽经一、二审法院民事判决确认无效，但该两份民事判决现已被撤销不具有法律效力，阜蒙县政府依照法定职权和程序对李景英申请建设宅基地进行审批，符合法律规定，张翠英的诉讼请求不应支持为理由，作出了（2018）辽09行初12号行政判决书，判决‘驳回原告张翠英诉讼请求’。”张翠英不服提起上诉，辽宁省高级法院作出了（2019）辽行终105号行政判决书，以与你院做出的一审行政判决同样的理由，驳回了原告张翠英的上诉。阜蒙县法院对张翠英诉李玉忠确认合同无效纠纷案重审后作出了（2019）辽0921民初509号民事判决书，判决“原告张翠英与被告李玉忠于2002年5月9日签订的《换地协议书》无效。”李玉忠不服提出上诉，你院做出了（2019）辽09民终873号民事判决书，驳回李玉忠的上诉，维持了原判。原登记在张翠英名下其全家人以家庭形式承包的土地经过此次确权后现确认在原告苗丛高名下。综上所述，张翠英与李玉忠互换土地协议已被生效判决确认无效，被告为第三人批宅基地的行为侵害了原告的土地承包经营权，故原告提出此诉讼。原告苗丛高提供的证据有：1．（2019）辽0921民初509号民事判决书一份；2．（2019）辽09民终873号民事判决书一份；3．农村土地承包经营权证一份。证据1-3证明：民事再审之后两级法院判决确认“原告张翠英与被告李玉忠于2002年5月9日签订的《换地协议书》无效”，案涉批复所占用的土地在此次土地确权时确认给了原告苗丛高一家，原告与涉诉具体行政行为具有直接的法律上的利害关系，主体适格。4．（2018）辽09行初12号行政判决书一份；5．（2019）辽行终1052号行政判决书一份。证据4、5证明：原告母亲张翠英因为被告为第三人颁发行政许可的行为，曾提起过行政诉讼，上述两份判决书均以原（2017）辽0921民初2114号判决书及原（2017）辽民终1295号判决书被撤销不具有法律效力为由，驳回了张翠英的诉讼请求，换地合同无效纠纷案被再审后，（2019）辽0921民初509号判决及（2019）辽09民终873号判决作出的判决结果与原判决结果一致，均确认换地协议无效。6．阜蒙县自然资源局阜蒙自然资信发【2020】4号《信访事项答复意见书》一份，证明换地协议被确认无效后，原告姐姐苗秀红于2020年4月23日要求阜蒙县政府撤销李景英建房《农村村民住宅用地审批呈报表》，归还土地，阜蒙县自然资源局答复意见为不予撤销，原告在收到呈报表以后不得已才提出此诉讼，未超过诉讼时效。被告阜蒙县政府辩称：一、原告应当就其是否具有诉讼主体资格进行举证，否则应当裁定驳回其起诉。根据《行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中原告起诉要求撤销答辩人为第三人作出的《农村村民住宅用地审批呈报表》，首先应当证明其与该行政行为之间有利害关系，即首先应当证明其对该《农村村民住宅用地审批呈报表》审核范围内的土地依法享有权利，否则被答辩人不具备诉讼主体资格，依法应当被驳回起诉。二、本案超过法定的诉讼期限。根据《共和国行政诉讼法》第四十六条，公民法人或者其他组织，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中第三人李景英于2007年1月15日提出建房申请书，2007年3月25日李景英所在的阜蒙县王府镇西灰同村委会就李景英准备在该村第二组规划区内建房予以公示，故被答辩人应自2007年3月25日即知道被诉行政行为，但原告却于2020年6月份才起诉要求撤销该呈报表，显然超出了法定的诉讼期限。三、本案诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束，不符合法定的起诉条件。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条，有下列情形之一的已经立案的应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。本案中，被答辩人也就是原告的母亲张翠英于2018年以与本案相同的诉讼请求及事实理由向阜新市中级人民法院起诉。2018年12月20日阜新市中级人民法院作出（2018）辽09行初12号行政判决书，以答辩人依照法定职权和程序对李景英申请建设宅基地进行审批，符合法律规定为由，驳回了原告张翠英的诉讼请求。其后，张翠英不服上述判决，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2019年6月11日作出（2019）辽行终105号行政判决书，驳回上诉，维持原判。故本案诉讼标的即答辩人为第三人李景英作出《农村村民住宅用地审批呈报表》的行政行为，已有两级人民法院依职权对其合法性进行了全面审查，并依此作出了相应的裁判，不应再针对同一行政行为的合法性再次进行审查，并作出不同的裁判。四、答辩人为第三人审批的《农村村民住宅用地审批呈报表》符合法定程序。根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准；根据国土资发（2004）234号《关于加强农村宅基地管理的意见的通知》第（六）项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体组织经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的报经乡镇审核后报县市审批。本案中答辩人向第三人审批的《农村村民住宅用地审批呈报表》，系经第三人向王府镇土地办、西灰同村委会提出申请，并由西灰同村委会发布公示，在异议期内未有人提异议，经王府镇政府审核后报答辩人进行批准，该行政行为完全符合法律规定。综上所述，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告阜蒙县政府提供的证据有：第一组：1．（2018）辽09行初12号行政判决书及（2019）辽行终105号行政判决书，证明当时都是张翠英对涉案土地主张权利，如本案原告苗丛高对于涉案土地具有相应的利害关系，那么当时也应当一并主张权利，故涉案土地与原告并无法律上的利害关系，如本案原告苗丛高自认与张翠英为一个权利主体，则再次起诉已构成重复起诉；同时证明被诉的行政行为经过审查具有合法性，本案的诉讼标的已为生效裁判所羁束，原告再次起诉不符合法定的起诉条件。2．西灰同村委会在2007年3月25日进行的公示一份，证明原告在2020年才提起诉讼，超过法定的诉讼时效。第二组：1．建房申请书，证明第三人李景英向镇土地办、西灰同村委会提出建房占地申请。2．户口本和身份证复印件，证明李景英的身份信息。3．西灰同村委会出具的证明，证明李景英建房地点系第二组民用建房的规划区，符合宅基地审批条件。4．西灰同村委会在2007年3月25日进行的公示一份，证明当时西灰同村委会就李景英准备在本村第二组规划区内建房一事进行公示。5．《农民建房用地申请书》及《农村村民住宅用地审批呈报表》，证明李景英申请建房用地经村委会及王府镇政府审核，符合法定条件，程序合法。被告阜蒙县政府提供的作出被诉行政行为的依据为：国土资发{2004}234号《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知第（六）项：规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或者村民小组应及时将审批结果张榜公布。第三人李景英述称：2002年换地的时候，李玉忠栽的经济林杏树，国家给补助，张翠英找李玉忠换地，说她的地比李玉忠的地多几分，然后问李玉忠要五千块钱、五千块砖、两吨水泥，通过小组和村上写了换地协议书，小组组长和村长会计都在现场，换完以后杏树经济林就改成张翠英的名字，然后领取补助。现在原告他们把杏树全砍了，不清楚为什么又要把地要回去。杏树林的地在那撂荒。如果把宅基地审批撤销的话，李景英一家三口就没有宅基地了。第三人李景英未提供证据。本院组织各方当事人对证据进行了质证。被告阜蒙县政府对原告提供的证据认为：对证据1-3的真实性无异议，但该两份判决书中涉案土地的主体、起诉的主体均为张翠英，并非本案原告苗丛高。对证据3，土地承包经营权证上承包人为苗丛高，但在之前张翠英起诉的案件中，其称涉案土地是苗占祥进行的承包，故无法确定该土地承包证上的土地与涉案土地是否为同一地块。对证据4-6无异议，但前两份判决所针对的主体均为张翠英，而信访答复书所针对的主体是苗秀红，均非本案的原告，不能证明本案原告没有超过起诉期限，另外如果原告方已经将张翠英、苗秀红及苗丛高视为一个整体的权利主体，那么本案存在重复起诉的问题。第三人李景英对原告提供的证据认为：对证据1、2两份判决的真实性无异议，但是对判决结果不认可。对证据3土地承包经营权证，换的地是6亩多，不是9亩多。对证据4-6无异议。原告苗丛高对被告提供的证据认为：第一组：对证据1真实性无异议，对合法性和关联性有异议，案涉的土地是苗丛高一家以家庭形式承包的，原来提起诉讼以张翠英为原告与本次提起诉讼以苗丛高为原告两者之间并不矛盾。对证据2有异议，该证据只能证明西辉同村委会于2007年3月25日制作了张榜公示的材料，而不能证明将其制作的公示材料予以张榜公布。对证据3，该两份行政判决书作出驳回张翠英诉讼请求的理由均是张翠英与李景英之父李玉忠互换承包地的行为被确认无效的民事判决已被撤销，但本次提起诉讼时，该换地的协议已被再审判决确认为无效，原告起诉有新的证据、事实和法律依据，不属于重复起诉。第二组：对证据2真实性无异议，对证据1、3真实性、关联性、合法性均有异议，西灰同村委会出具的证明，内容是李景英建房地点是在二组民用建房的规划区，而事实上该住宅审批的土地是八组的土地。对证据4，该公示不能证明进行了符合法定程序的公示。对证据5，该《审批呈报表》违反法定程序未经过两次公示。第三人李景英对被告提供的证据无异议。原告苗丛高及第三人李景英对被告提供的作出被诉行政行为的依据无异议。综上举证质证情况，本院对本案原、被告所提供证据的真实性、合法性、关联性予以确认。综上证据情况，本院审理查明：原告苗丛高及其母亲张翠英系王府镇西灰同村八组村民，第三人李景英及其父亲李玉忠系西灰同村二组村民。张翠英一家在1997年以家庭承包方式分得西灰同村八组公路北8.5亩地，2002年5月9日，张翠英与李景英之父李玉忠签订《换地协议书》，约定张翠英用以上8.5亩地与李玉忠位于西灰同村二组道北的承包地互换，因土地面积不等，李玉忠给付张翠英差价款7,850元。李景英因婚后无房于2007年1月15日向西灰同村委会和王府镇土地办提出申请，请求在其父与张翠英交换来的公路北的土地上建房。2007年3月13日，西灰同村委会向王府镇土地办出具证明，内容为李景英建房地点是二组民用建房规划区。2007年3月25日，西灰同村委会发布公示，内容为二组村民李景英准备在本村第二组规划区内建房，地点为公路北地块。2007年7月8日，西灰同村委会同意李景英的建房申请。2007年7月12日，王府镇土地管理人员经现场勘查同意建房，王府镇政府亦同意办理，同日，阜蒙县政府土地管理部门审批同意李景英建房。李景英申请建房获批后于同年在审批的地块打造了房屋地基。2017年张翠英向阜蒙县法院起诉，要求确认与李玉忠签订的《换地协议书》无效。2017年10月10日阜蒙县法院作出（2017）辽0921民初2114号判决，认为互换的土地不属于同一经济组织，互换行为违反法律强制性规定因而无效，故判决确认《换地协议书》无效，李玉忠对此提起上诉，本院于2017年12月12日作出（2017）辽09民终1295号判决驳回上诉维持原判。2018年1月9日，张翠英向本院提起行政诉讼，要求撤销阜蒙县政府为李景英批准的《农村村民住宅用地审批呈报表》，在该案审理过程中，本院于2018年12月20日再审撤销（2017）辽0921民初2114号判决及（2017）辽09民终1295号判决，将该民事案件发回阜蒙县法院重审，同日，本院作出（2018）辽09行初12号判决，驳回张翠英诉讼请求，张翠英不服该判决提起上诉，辽宁省高级人民法院于2019年6月11日作出（2019）辽行终105号判决，驳回上诉维持原判。2019年5月8日阜蒙县法院作出（2019）辽0921民初509号民事判决，确认张翠英与李玉忠签订的《换地协议书》无效，李玉忠上诉后，本院于2019年10月28日作出（2019）辽09民终873号民事判决，驳回上诉维持原判。本案案涉土地按照家庭承包方式现确权在苗丛高为代表的农户家庭名下，2019年9月取得土地承包经营权证。2020年4月23日，与苗丛高为同一承包户的苗秀红向阜蒙县自然资源局进行信访，要求撤销案涉《农村村民住宅用地审批呈报表》并归还土地，自然资源局答复不予撤销。2020年6月16日苗丛高向本院提起本案行政诉讼。本院认为，本案的争议问题有四点：一、原告主体是否适格；二、原告起诉是否超过起诉期限；三、原告起诉是否符合起诉条件；四、被告对案涉宅基地的审批行为是否合法，是否应予撤销。本案原告苗丛高之母张翠英与第三人李景英之父李玉忠互换承包地的行为，已经法院生效判决确认无效，根据民事法律规定，无效的民事行为自始没有法律约束力，因此，张翠英与李玉忠互换的承包地其承包经营权仍应属于互换前的状态，此次承包地确权中案涉土地也已确权在原告一家人名下。基于以上事实对本案争议问题进行判断，第一关于原告苗丛高主体资格是否适格的问题，因案涉土地系以家庭承包方式由包括苗丛高、张翠英在内的家庭成员共同承包，承包经营权证上登记苗丛高为承包方代表，故被告在案涉土地上作出行政审批的行为与原告苗丛高具有直接利害关系，因而苗丛高是本案的适格原告。第二关于原告起诉是否已超过法定起诉期限的问题，第三人申请建房、被告审批建房均是在2007年，虽然西灰同村委会在审批前对原告的申请进行了公示，但该申请是否必然能够获得被告批准并不确定，在被告批准后村委会并未最终在村里进行公示，且第三人在获得批准后也仅是在获批地块建筑了地基而至今仍未建房，因而不能据此推断原告当时即应知道被告批准第三人建房的行为。原告提出在2017年9月双方民事争议开庭时才知道被告为第三人审批宅基地的事实，具有一定合理性，因而应当认定其于2017年9月知道审批的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，直接向法院起诉的期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起未超过二十年；第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。据此规定，苗丛高之母张翠英在2018年1月9日起诉要求撤销宅基地审批系在法定起诉期限内，张翠英被驳回诉讼请求后，再审民事判决重新确认换地协议无效，苗秀红向行政机关申请撤销审批被拒，之后苗丛高提起本案行政诉讼，该种情况不属于其自身原因耽误起诉期限。第三关于本案诉讼标的已为生效裁判所羁束是否能够再次起诉或本案是否属于重复起诉的问题，张翠英撤销案涉宅基地审批的诉请被驳回系因确认换地协议无效的民事判决再审被撤销后发还重审，在该案行政判决生效后，民事案件再审重新确认换地协议无效，属于发生新的事实，因此对于当事人的本次起诉依法应予受理。第四关于被告为第三人批准住宅用地的行政行为是否合法是否应予撤销的问题，依据当时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，村民建设住宅经批准依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地，第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中第三人李景英在承包权属于原告家庭的地块上申请建房并建筑了宅基地，虽然其是基于双方承包地和承包经营权已经互换的理解而为，但实际上属于在本集体经济组织土地之外申请建房，其申请不符合法定条件。被告阜蒙县政府虽然依照法定程序履行了审查义务，但其批准第三人建设宅基地的行为导致二组村民在八组的土地上建设宅基地，系对不符合法定条件的申请人准予建房，违反了宅基地审批的法律规定。现原告申请撤销被告的审批行为，其请求具有事实和法律依据，案涉行政审批行为应予撤销。综上，原告的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第四十八条第一款、第七十条第（二）、（六）项之规定，判决如下：撤销阜新蒙古族自治县人民政府在本案案涉土地上为李景英批准建设村民住宅的行政行为。案件受理费50.00元，由被告阜新蒙古族自治县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 吴 晖审判员 鹿金山审判员 焦海龙二〇二〇年八月五日书记员 叶 怡