重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终405号 上诉人（一审原告)重庆市蜀风园林景观设计工程有限公司，住所地重庆市北部新区经开园金渝大道83号2幢1-13-5，统一社会信用代码91500000768885416K。 法定代表人王浩，该公司总经理。 委托诉讼代理人王健。 被上诉人（一审被告）重庆两江新区应急管理局，住所地重庆两江新区金渝大道68号新科国际A幢。 法定代表人金鹏，该局局长。 委托诉讼代理人周慧林，重庆渝都律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆两江新区管理委员会，住所地重庆市渝北区金渝大道66号，统一社会信用代码115000005567784755。 法定代表人段成刚，该委员会主任。 委托诉讼代理人向佳。 委托诉讼代理人方海平，上海锦天城（重庆）律师事务所律师。 上诉人重庆市蜀风园林景观设计工程有限公司（以下简称蜀风园林公司）因重庆两江新区应急管理局（以下简称两江新区应管局）、重庆两江新区管理委员会（以下简称两江新区管委会）行政处罚决定及其行政复议决定一案，不服重庆市合川区人民法院（以下简称合川区法院）（2019）渝0117行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭进行了审理。上诉人蜀风园林公司的委托代理人王健、两江新区管委会委托代理人向佳、方海平、两江新区应管局委托代理人周慧林、局长金鹏作为行政机关负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明以下事实，2017年11月15日，作为甲方的蜀风园林公司与作为乙方的谭柳源签订《大树栽植劳务分包协议》，该协议中第一项载明劳务概况为：1.劳务分包项目：私家花园大树栽植；2.劳务分包项目作业范围：重庆市主城九区；3.劳务分包主要内容：大树运输、人工上下车及转运、吊车装卸及栽植等；4.……。该协议第五项载明双方责任与义务：1.甲方责任与义务：（1）甲方负责施工现场安全通道畅通、操作平台及围挡搭建、水电使用设施安装、水电气井安全防护、施工作业照明、市政道路安全作业监管等，乙方对不能满足自身安全作业要求的事项，应及时向甲方提出改进或增设安全防护措施。（2）乙方进场前，甲方负责其进行《施工现场安全、环保、消防、消防注意事项》的教育培训；甲方对乙方所使用的劳务工不承担使用、管理及安全培训义务，发生安全责任事故乙方负全责。（3）……。 2018年3月11日，蜀风园林公司与赵＊＊签订《景观工程合同书》，蜀风园林公司承包位于重庆市渝北区的“蓝湖郡1-2”房屋室内外景观装饰工程。蜀风园林公司又将“蓝湖郡1-2”房屋室内景观装饰工程中大树栽植劳务交由谭柳源，2019年4月24日，谭柳源聘用蔡让玖等人实施前述工程中栽植树木劳务工作，当日16时许，谭柳源安排蔡让玖锯掉景观墙处一棵大树树丫，蔡让玖从木制人字梯爬上景观墙时因重心不稳，从景观墙上坠落至墙体下方水池，坠落高度3.3米。该事故发生后，蜀风园林公司植物部经理拔打了“120”急救电话，同时也拔打了“110”报警电话，并通知了家属。“120”赶到事故现场后，蔡让玖被送到重庆两江新区第二人民医院救治，经抢救无效于2019年4月25日死亡。 2019年4月26日，重庆两江新区安全生产监督管理局根据两江新区管委会授权，牵头组成由两江新区监察室、两江新区总工会、两江新区公安分局、两江新区金山街道办事处等单位组成事故调查组进行了调查，并形成了《蓝湖郡小区西岸1-2“4.24”高处坠落死亡事故调查报告》，该事故调查报告中载明了事故发生经过及事故报告情况、死者基本情况、现场勘验情况、事故原因、安全监管情况、事故的责任认定和处理意见等内容，并载明本次事故性质是因工人违章冒险作业、安全防护不到位，安全教育培训和安全技术交底不到位、现场不具备安全生产条件导致的一般生产安全责任事故。该事故报告中还载明谭柳源是景观工程劳务承包人，安全生产主要责任人，在对蓝湖郡小区西岸1-2大树栽植施工中，未对工人进行安全技术交底，未告知作业人员作业岗位存在的危险因素及应急措施，未督促高处作业人员佩戴安全帽、系安全带，导致事故发生，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第四十一条的规定，对该事故负有责任，建议对谭柳源处以3万元罚款的行政处罚；蜀风园林公司作为景观工程施工单位，未按照劳务分包协议搭设操作平台，导致事故发生，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，对事故负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十六条第二款的规定，建议给予蜀风园林公司22万元罚款的行政处罚。该《蓝湖郡小区西岸1-2“4.24”高处坠落死亡事故调查报告》经报请区管委会批复，2019年7月8日，区管委会批复如下：1.同意调查组关于金山街道蓝湖郡小区西岸1-2“4.24”高处坠落生产安全责任事故调查报告的原因分析和性质认定。2.同意调查组对责任单位和相关责任人的处理意见。3.相关责任人应认真吸取事故教训，落实整改措施，加强安全管理，防止类似生产安全责任事故的发生。 2019年7月9日，重庆两江新区安全生产监督管理局对蜀风园林公司生产安全事故责任类违法案进行立案，2019年7月11日，重庆市两江新区安全生产监督管理局向蜀风园林公司送达了（渝两江）安监罚告〔2019〕16-1号行政处罚告知书与（渝两江）安监听告〔2019〕16-2号行政处罚听证告知书，蜀风园林公司于次日向重庆两江新区安全生产监督管理局提出听证申请，2019年7月16日，重庆两江新区安全生产监督管理局向蜀风园林公司发出行政处罚听证通知书，定于2019年7月19日举行听证会，并于所确定之日举行了听证。2019年7月25日，该案经批准同意延期作出行政处罚决定，2019年8月27日，两江新区应管局作出（渝两江）安监罚〔2019〕16-3号《行政处罚决定书（单位）》，该决定书认定2019年4月24日，金山街道蓝湖郡小区西岸1-2在栽植树木时发生一起高处坠落生产安全责任事故，造成一人死亡。蜀风园林公司作为景观工程施工单位，未按照劳务分包协议搭设操作平台导致事故的发生，对本次事故负有责任。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项:“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，鉴于蜀风园林公司在事故发生后，积极妥善处理善后，减轻安全生产违法行为危害后果，决定给予罚款人民币22万元的行政处罚。同日，两江新区应管局将该行政处罚决定书送达蜀风园林公司。 蜀风园林公司收到行政处罚决定不服，向两江新区管委会申请行政复议，两江新区管委会于2019年11月1日作出渝两江管复〔2019〕23号《行政复议决定书》，该决定认为，两江新区应管局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序基本合法。但两江新区应管局未依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项及《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十五第一款的规定，在举行听证会的7日前通知蜀风园林公司举行听证的时间、地点，虽未对蜀风园林公司的权利产生实际影响，仍属程序轻微违法。因违反法定程序，应确认违法。但不对蜀风园林公司的权利产生实际影响，故对该行为不予撤销。两江新区管委会根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，确认两江新区应管局作出的(渝两江)安监罚〔2019〕16-3号《行政处罚决定书(单位)》违法。蜀风园林公司收到《行政复议决定书》后仍不服，提起行政诉讼。 原重庆两江新区安全生产监督管理局因机构改革，其名称不再保留，相应职责由两江新区区应管局承担。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款规定，两江新区应管局作为安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的职权。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本次事故发生后，重庆两江新区安全生产监督管理局根据重庆两江新区管委会授权，牵头组成事故调查组，形成了《蓝湖郡小区西岸1-2“4.24”高处坠落死亡事故调查报告》并报请两江新区管委会批复同意。该事故调查报告已确定蓝湖郡小区西岸1-2“4.24”高处坠落死亡事故为生产安全责任事故，在该事故调查报告中已明确在此次事故责任中对蜀风园林公司的责任认定和处理意见。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本次对蜀风园林公司的行政处罚是生产安全事故调查完毕后对事故单位的法律责任追究。两江新区应管局为此于2019年8月27日作出的(渝两江)安监罚〔2019〕16-3号《行政处罚决定书（单位）》，认定蜀风园林公司违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定处以罚款人民币22万元，该行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，因此，蜀风园林公司诉称两江新区应管局认定事实不清，适用法律错误，一审法院依法不予采纳。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项及《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十五第一款规定，应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。两江新区应急局未在举行听证会的7日前通知蜀风园林公司举行听证的时间、地点，属于行政行为程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，两江新区应管局根据蜀风园林公司的听证申请组织了听证，未对蜀风园林公司的权利产生实际影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，本案应当确认两江新区应管局作出的〔2019〕安监罚（2019）16-3号《行政处罚决定书（单位）》违法，但不撤销该决定。 两江新区管委会受理蜀风园林公司的行政复议申请后，在行政复议程序中，两江新区管委会履行了行政复议审查职责，经审查认为两江新区应管局在作出行政处罚决定过程中程序轻微违法，但对蜀风园林公司的权利不产生实际影响，对该行政行为不予撤销，并在法定期限内作出渝两江管复〔2019〕23号《行政复议决定书》，确认两江新区应管局作出的（渝两江）安监罚〔2019〕16-3号《行政处罚决定书（单位）》违法，其行为并无不当之处。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决确认重庆两江新区应急管理局作出的（渝两江）安监罚〔2019〕16-3号《行政处罚决定书（单位）》违法；驳回重庆市蜀风园林景观设计工程有限公司的其他诉讼请求。 上诉人蜀风园林公司不服一审判决，提起上诉称:1、本次安全事故责任主体为谭柳源，上诉人不是“负有安全责任的生产经营单位”，不应当被处罚；2、被上诉人两江新区应急管理局针对本案同一事实分别对谭柳源和上诉人两个生产经营主体进行了处罚，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，适用法律错误；3、上诉人符合“主动消除减轻安全生产违法行为危害后果”的情形，可以适用减轻处罚，建议处罚在20万元以下；4、本案中，两江新区管委会和一审法院应当确认两江新区应急管理局程序违法，并撤销、改变原处罚决定。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人两江新区应管局答辩称：上诉人蜀风园林公司违法事实清楚；被上诉人两江新区应管局享有作出安全生产违法行为行政处罚的主体资格，虽然程序轻微违法但依法不应撤销行政处罚决定；被上诉人两江新区应急管理局作出的处罚决定符合法律规定且处罚幅度适当。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，应当维持，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人两江新区管委会未在法定期限内提交书面答辩状，其当庭答辩称：1.被上诉人两江新区管委会对被上诉人两江新区应管局作出的行政处罚决定具有行政复议权；2.被上诉人两江新区管委会作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确；3.被上诉人两江新区管委会作出的行政复议决定书程序合法。 蜀风园林公司在法定举证期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 1.（渝两江）安监罚〔2019〕16-6号《行政处罚决定书（个 人）》； 2.一般缴款书收据； 3.谭柳源证人证言； 4.穆永一证人证言。 两江新区应管局在法定举证期限内向一审法院提供并举示了以下的证据及法律依据： 一、蜀风园林公司的营业执照副本复印件。 二、拟证明行政处罚程序的证据： 1.渝两江党发〔2017〕44号中共重庆两江新区工作委员会文件； 2.成立事故调查组的通知及人民检察院的情况说明； 3.提交事故调查报告的结案请示； 4.事故调查报告批复、事故调查报告、调查组成员签名及网上截图公示打印件； 5.行政处罚立案审批表； 6.案件延期审批表； 7.案件审核及案件处理呈批表； 8.行政处罚告知书、听证告知书； 9.听证申请书、听证会通知、申请人委托手续、听证笔录及听证报告书； 10.集体讨论记录； 11.行政处罚决定书； 12.委托书及文书送达回执； 13.渝两江管复〔2019〕23号《行政复议决定书》。 三、拟证明事实方面的证据： 1.事故调查报告； 2.事故调查报告批复； 3.景观工程合同书； 4.大树栽植劳务分包协议； 5.装修安全及环境维护协议及装修房巡查记录； 6.来访人员登记表及放行显示打印件； 7.调解协议书及死者身份信息； 8.勘验笔录及图片； 9.重庆市考试中心截图打印件； 10.对穆永一的询问笔录；对谭柳源的询问笔录;对王浩的询问笔录；对陈世国的询问笔录；对李晓锋的询问笔录；对徐彬的询问笔录。 法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第九条、第十七条、第一百零九条、第一百一十条；《生产安全事故报告和调查处理条例》；《安全生产违法行为行政处罚办法》；《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》；《中华人民共和国行政处罚法》。 两江新区管委会在法定举证期限内向一审法院提供并举示了以下的证据： 1.《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款； 2.《重庆市人民代表大会常务委员会关于重庆两江新区行政管理事项的决定》、《重庆两江新区管理办法》； 3.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》及文件送达回执单、《行政复议答复通知书》及文件送达回执单、《行政复议决定书》及文件送达回执。 二审中，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。本院对证据的认定与一审法院相同。本院认定的案件事实与一审法院无异。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款规定，两江新区应管局作为安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。 本案的争议焦点是：两江新区应管局对蜀风园林公司作出的行政罚款22万元是否合法。本院从以下三个方面进行评述：（一）关于两江新区应管局将蜀风园林公司作为涉案安全事故的生产经营单位进行处罚是否合法的问题。本院认为，蜀风园林公司是依法取得营业执照的有限责任公司，其经营范围是城市园林绿化工程设计和施工。其将承包的蓝湖郡1-2的室内外景观装饰工程中的私家花园大树栽植分包给自然人谭柳源。谭柳源接受公司的管理和安全监督。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十九条的规定，生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。也就是生产经营单位不得将安全责任转嫁给没有用工主体资格的自然人。故蜀风园林公司应对其承包的园林工程中的安全事故承担责任，两江新区应管局将蜀风园林公司作为涉案安全事故的生产经营单位进行处罚并无不当。（二）关于两江新区应管局对蜀风园林公司罚款22万元的处罚幅度是否适当的问题。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，对负有责任的生产经营单位，由安全生产监管部门处以罚款，“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”，虽然《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十六条规定“生产经营单位有下列情形的，应当依法从轻或者减轻处罚：主动消除或者减轻安全生产违法行为危害后果的”。但上诉人蜀风园林公司并未举示消除或者减轻安全生产违法行为危害后果的相关证据，而被上诉人两江新区应管局在作出处罚时已考虑企业经营发展的难处和涉案安全事故的危害后果，在20万元至50万元的幅度内作出罚款22万元的从轻处罚，属行政机关自由裁量权，已体现责罚相当，对此，本院予以支持。（三）关于复议机关两江新区管委会作出的复议决定是否合法的问题。本院认为，两江新区应管局未依照《中华人民共和国行政处罚法》和《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，在举行听证会的7日前通知蜀风园林公司举行听证的时间、地点，但在作出行政处罚前举行了听证，听取了蜀风园林公司的陈述申辩意见，保证了蜀风园林公司的听证权利，未在法定的7日前通知听证的时间、地点，属程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目和《行政复议法实施条例》第四十五条的规定，行政机关违反法定程序的，可以确认该行政行为程序违法。但不影响该行政处罚的法律效力，故不宜作出撤销行政行为的决定。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，一审判决确认重庆两江新区应急管理局作出的（渝两江）安监罚〔2019〕16-3号《行政处罚决定书（单位）》违法；驳回重庆市蜀风园林景观设计工程有限公司的其他诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人蜀风园林公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市蜀风园林景观设计工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  邹 萍 审 判 员  夏 嘉 审 判 员  吴贤奔 二〇二〇年八月二十七日 法官助理  叶长华 书 记 员  周婷婷