重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终363号上诉人（一审原告）南川区廷强苗木种植场，住所地重庆市南川区东城街道办事处大铺子居委三组，统一社会信用代码92500119MA5UD6NX71。经营者傅廷强，男，汉族，1972年9月13日出生，住重庆市南川区。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。统一社会信用代码11500000MB1598075U。法定代表人扈万泰，该局局长。一审第三人重庆市南川区规划和自然资源局，住所地重庆市南川区南大街89号，统一社会信用代码11500000MB1917021F。法定代表人李玉梅，该局局长。委托代理人程洪，重庆尚泽律师事务所律师。上诉人南川区廷强苗木种植场（简称廷强种植场）因诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规资局）撤销行政复议决定一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的(2020)渝0109行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：廷强种植场经营者傅廷强系重庆市南川区东城街道大铺子居委三组居民。2012年8月16日，傅廷强（乙方）与重庆市南川区东城街道大铺子居委三组（甲方）签订《集体荒山承包合同书》，约定将该组位于沙坪的荒山31.7亩发包乙方从事林木生产经营。2016年4月13日，重庆市南川区高速公路建设指挥部、重庆市南川区国土资源和房屋管理局、重庆市南川区规划局联系发出《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》（简称《通告》），对因修建南两高速公路项目涉及的土地征收范围及加强南两高速公路建设用地管理的有关事项进行了明确。其后，傅廷强的部分承包地被批准征收。2016年12月30日，交付土地单位重庆市南川区大铺子社区居民委员会及该居委一组、三组、四组、五组、六组、九组、十组与实施单位重庆市南川区东城街道办事处、征收单位重庆市南川区土地和房屋征收中心、接受土地单位南川区高速公路建设指挥部盖章签署了《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，明确各单位之间的职责。2017年4月26日，交付土地单位南川区高速公路建设指挥部与征收单位重庆市南川区土地和房屋征收中心、用地单位贵州桥梁建设集团重庆南两高速公路总包部NL1标段项目经理部、贵州大通路桥工程建设有限公司重庆南两高速公路NL1标段项目经理部、接收土地单位重庆南两高速公路建设有限公司盖章签署了《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，明确各单位之间的职责。2017年6月5日，傅廷强向公安机关报警称其承包荒山中种植的树木、药材等被高速公路施工队砍伐，认为其与土地征收单位在对被征收土地中的树木、药材等事项未能协商一致的情况下，贵州大通路桥工程建设有限公司就对其土地进行施工建设毁坏土地上的林木，因此要求赔偿。2017年11月21日，重庆市南川区东城街道大铺子社区居民委员会将征地补偿中的相关费用通过重庆农村商业银行转给了傅廷强53900.4元，其中林木补偿费45895元，征地土地费和青苗费8005.4元。2018年11月29日，廷强种植场与贵州大通路桥工程建设有限公司财产损害赔偿纠纷案诉至重庆市南川区人民法院。法院认为，贵州大通路桥工程建设有限公司作为南两高速公路的施工单位，其在施工过程中将已交付的土地上的附着物进行砍伐，系一种合法的施工行为，并非侵权。重庆市南川区人民法院于2019年3月15日作出（2018）渝0109民初8504号民事判决，驳回廷强种植场的诉讼请求。该判决已生效。2019年8月1日，廷强种植场以重庆市南川区规划和自然资源局（简称南川规资局）为被申请人向市规资局申请行政复议，复议请求为：一、确认被申请人作出的《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》违法；二、确认被申请人至今未与申请人依法订立征地补偿协议就强制先行交付土地的行政行为违法；三、裁决行政赔偿经济损失金额为230380元。2019年8月2日，市规资局作出书面补正通知，告知廷强种植场需要补正以下材料：1.明确第二项复议请求，是否为确认南川规资局将涉案地块交付贵州省大通路桥工程建设有限公司的行政行为违法，该行政行为就是你在本次复议申请附带提交《民事判决书》（2018渝0109民初8504号）第五页载明的《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》；2.你单位也可以自行明确具体的强制交付土地行为（例如：由什么行政机关作出强制交付土地行为，你单位是何时、何地知晓的，你单位是怎么知晓的，该行为与你单位的利害关系等等）；3.请你单位补充提交“林木毁损清点”中单株价格依据和测量树木大小、数量的证据；4.请你单位补充提交“东城街道办事处大铺子居委三组”和“南川区东城街道大铺子社区第三居民小组”的关系；5.你单位提交的“林木毁损清点”未载明清点位置、清点事项、清点方式等情形，无法证明“林木毁损清点”与你提起的行政行为之间存在利害关系。请你单位补充提交南川区东城街道大铺子社区第三居民小组、秦流卫、夏小波、贺木生、庞现容等人对“林木毁损清点”的情况说明或其他相关证据。2019年8月11日，廷强种植场就相关事项进行书面补正：一、关于明确复议请求第二项的问题。该行政行为就是本次复议申请附带提交的《民事判决书》（2018渝0109民初8504号）第五页载明的《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，因为交付土地就是按此备忘录为依据，在未订立安置补偿协议就强制按此交地的，具有强制力、且影响了我单位权利义务，是复议的范围。二、关于第二项补充明确的事项。我单位就是在民事诉讼庭审中才知道《南川段征收土地交付使用备忘录》是由几个部门联合盖章出的这个交地行政行为，但只有南川区国土局盖的章才对土地产生行政强制力，其他部门对此不具有强制力。所以应当认定强制交付土地的行为主体是被申请人。三、关于林木毁损清点中“单株价格依据和测量树木大小，数量”的证据。因为我单位已提交了村委会、村民小组盖章的清单，有参与清点的村民签字，已经人民法院民事审判时作了认定为真实有效的证据，至于单株价格和直径大小，由于根数多，不能做到每株树木去测量，每株价格去作评估，就请贵局行使自由裁量权。四、关于大铺子居民三组与大铺子社区第三居民小组的关系问题，作为普通百姓，搞不清大铺子居委与大铺子社区是否为同一个基层组织，但三组与第三居民小组是同一组织。五、第五项补充。由于本案提起行政复议后，村委会和村民小组迫于地方街道以及国土部门的压力，不再出具任何与清点林木相关的一切证明，村委会对原《林木毁损清点》的盖章确认，是指向我单位承包的荒山种植的五倍子、香樟树、桂花等经济林木作出的确认，也有村民签字确认，无需再出。能证明其受到的损失与行政行为有直接利害关系，我单位没有再对此举证义务。2019年8月13日，市规资局收到补正材料，决定受理，并将行政复议申请书副本发送南川规资局。同年8月23、26日，南川规资局提出书面答复，并提交有关材料。同年10月10日，市规资局决定延期30日作出行政复议决定。同年11月11日，市规资局作出渝规资复〔2019〕第096号，于2019年11月12日邮寄送达。《行政复议决定书》主要内容为：《通告》属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，系抽象行政行为。该通告不涉及具体的征地补偿行为，申请人认为自身的权益受到损害，是在征地实施阶段，应通过征收补偿的相关规定解决。两份《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》不是具体行政行为，不能反映出申请人受到侵害与该备忘录有关。前述《通告》《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》未侵犯申请人的人身及财产权利，且申请人未提交赔偿经济损失的测算依据，未提交经济损失系被申请人及其工作人员在行使行政职权产生的证据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，决定驳回申请人的复议申请。一审法院还查明，《重庆市南川区人民政府关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案的批复》（南川府函〔2016〕332号）载明，征收土地的各项费用支付（划拨）的期限，应在本方案获准之日起三个月内。被征地村（居民）小组和农户应在相关补偿安置费支付（划拨）后及时交出土地。青苗补偿由区国土房管部门先行划拨到相应的村（居）委会或村（居）民小组，然后由村（居）委会会同村（居）民小组按照“权属所有者”享有的原则进行兑付。土地补偿费总额的20%支付给被征地集体经济组织。零星林木补偿由被征收集体经济组织结合《重庆市南川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（南川府发〔2013〕43号）文件规定的标准进行清理补偿。被征地红线范围内林地的林木按综合定额方式补偿，以批准征收的林地面积为准。《南两高速公路征收集体土地补偿情况表（东城）》显示，大铺子一组、大铺子三组、大铺子四组、大铺子五组、大铺子六组、大铺子九组、大铺子十组的青苗费、土地补偿费的20%、成片林木补偿费、灌木林林木补偿费、零星林木综合定额补偿费合计1474268.2元。重庆市南川区土地和房屋征收中心已于2017年1月16日将该款通过重庆三峡银行股份有限公司网上银行汇至南川区东城街道大铺子社区居民委员会专户。另查明，原重庆市南川区国土资源和房屋管理局、原重庆市南川区规划局于2019年3月合并为南川规资局。一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款，市规资局主体适格。市规资局收到复议申请后认为申请事项不明确，书面告知申请人补正，收到补正材料当日决定受理、将行政复议申请书副本发送被申请人，并在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，程序合法。廷强种植场第一项复议请求为确认被申请人作出的《通告》违法。该《通告》的参与部门有重庆市南川区高速公路建设指挥部、原重庆市南川区国土资源和房屋管理局、原重庆市南川区规划局，发布主体为重庆市南川区高速公路建设指挥部，故申请人以南川规资局作为被申请人申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定。另外，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。第七条第二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。根据上述规定，公民、法人或者其他组织针对具体行政行为提起的行政复议申请属于行政复议受案范围；在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并对该行政行为所依据的规章以下的规范性规定的合法性提出审查申请。对规范性文件一并审查的前提是复议对象为具体行政行为。本案中，《通告》不针对特定的个体和人群，未对申请人的权利义务产生直接影响，系抽象行政行为，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，也就不存在复议中对该《通告》的合法性“一并审查”。廷强种植场第二项复议请求为确认被申请人至今未与申请人依法订立征地补偿协议就强制先行交付土地的行政行为违法。其后，明确前述行为为《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》，“因为交付土地就是按此备忘录为依据”。本案中，征地补偿安置方案于2016年11月28日获得批准，原南川区国土资源和房屋管理局于2017年1月16日按照相应的补偿安置项目和标准在法定期限内向大铺子社区居委会进行支付。2017年11月21日，大铺子社区居委会将征地补偿相关费用通过重庆农村商业银行转给傅廷强53900.4元。若廷强种植场对征地补偿标准有异议，可根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定申请协调裁决。案涉《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》仅是明确交付土地单位、土地征收实施单位、土地征收单位、接收土地单位之间的职责，并不直接针对本案廷强种植场，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。廷强种植场第三项复议请求为一并提起赔偿请求。在申请人提出的前两项复议请求不符合行政复议受理条件的情况下，廷强种植场一并提出的行政赔偿复议申请亦不符合法定受理条件。复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。若廷强种植场认为南川规资局的行为给其造成损失，可以南川规资局为被告提起行政赔偿之诉。综上，市规资局作出被诉行政复议决定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廷强种植场的诉讼请求。案件受理费50元，由廷强种植场负担。廷强种植场不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，《通告》是南川规资局未依法订立征地补偿协议就强制先行交付土地的具体行为的依据，行政复议第一项请求对《通告》的审查是对抽象行政行为合法性进行审查的意思表示，第二项请求是对具体行政行为违法的确认，两项请求都符合法律规定；第二，前两项复议请求有事实依据及法律依据，第三项请求根据前两项请求提出故于法有据。综上，一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律不当。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审。被上诉人市规资局及一审第三人南川规资局在二审中均未提交答辩意见。被上诉人市规资局在一审程序中提交并当庭举示的证据和依据有：1.行政复议申请；2.行政复议补正通知书及邮寄凭证、廷强种植场补充提交的材料和邮寄凭证；3.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及邮寄凭证；4.《行政复议答复书》及相关证据《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》《关于拟征收农民集体土地的通告》《土地分类面积表》《重庆市人民政府关于南川区防护绿化工程土地征收的批复》（渝府地〔2016〕1364、1369号）《重庆市南川区人民政府关于征收东城街道龙岩河居委西城街道沿塘居委三泉镇三泉居委等部分集体土地的公告》（南川府告〔2016〕57、58号）及公示见证表、现场照片，《重庆市南川区国土资源和房屋管理局关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案（草案）的公告》、听证笔录、《重庆市南川区人民政府关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案的批复》、公示见证表及照片、重庆市行政事业单位资金往来结算票据、南两高速公路征收集体土地补偿情况表（东城）、南川区土地和房屋征收资金拨付审批表、重庆市农村集体经济组织收据、重庆三峡银行股份有限公司网上银行业务专用凭证，征地红线图，集体荒山承包合同书、重庆市南川区东城街道大铺子居民委员会证明及营业执照，养护工区征地内林地坟墓补偿表、银行支付凭据，《南川区东城街道大铺子社区居民委员会说明》《南川区东城街道大铺子社区第三居民小组说明》《南川林业司法鉴定所关于对传庭强被占林地林木起源进行鉴定》（南川林业司法鉴定所〔2018〕林鉴字第68号），《南两高速南川段征收土地交付使用备忘录》（两份），（2018）渝0119民初8504号民事判决；5.《行政复议延期审理通知书》及邮寄凭证；6.《行政复议决定书》及邮寄凭证；7.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第（二）项、第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条；《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十三条、第三十六条。廷强种植场在一审程序中提交并当庭举示的证据有：1.南川区东城街道大铺子社区居民委员会、南川区东城街道大铺子社区第三居民小组共同出具证明1份；2.南川区东城街道大铺子社区第三居民小组出具林木毁损清点2份；3.南川高指发〔2016〕8号《关于依法管理南川至两江新区高速公路建设用地的通告》；4.公安报案回执2份；5.南川林业司法鉴定所关于对传庭强被占林地林木起源进行鉴定（南川林业司法鉴定所〔2018〕林鉴字第68号）；6.行政复议中止通知书（渝司复〔2020〕2号）。南川规资局在一审中未向法庭提交证据。经庭审质证，一审法院对廷强种植场、市规资局举示证据的真实性予以认可。二审中，各方当事人向一审法院提交并经庭审质证的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，被上诉人市规资局依法具有作出本案《行政复议决定书》的法定职责。被上诉人市规资局收到上诉人廷强种植场提出的复议申请后，在法定期限内告知申请人补正，经补正后依法受理，决定延期并通知申请人，后在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达，其行政程序合法。上诉人的第一项复议请求为确认被申请人作出的《通告》违法。经审查，该《通告》系将加强南两路建设用地管理的有关事项对外公示，不针对特定的个体和人群，未对上诉人的权利义务产生直接影响，系抽象行政行为，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。上诉人的第二项复议请求为确认《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》违法。经审查，《南两高速公路南川段征收土地交付使用备忘录》仅是明确交付土地单位、土地征收实施单位、土地征收单位、接收土地单位之间的职责，没有给上诉人设定权利义务，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。上诉人的第三项复议请求为一并提起的赔偿请求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条关于“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求”的规定，本案上诉人提出的前两项复议请求不属于行政复议受案范围，故其基于前两项复议请求一并提起的赔偿请求亦不符合行政复议受理条件。据此，被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，决定驳回上诉人的复议申请，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确。关于上诉人提出《通告》是南川规资局未依法订立征地补偿协议就强制先行交付土地的具体行为的依据，第二项复议请求是对具体行政行为违法的确认，第一项复议请求是对作为具体行政行为依据的《通告》的合法性进行审查的意思表示的上诉理由。首先，从上诉人递交的行政复议申请书看，其认为《通告》违法的理由是《通告》发布时间早于征地批复时间，“故作出的此项行政行为不但没有依据，该行政行为没有告知申请人依法享有的行政复议权、行政诉讼权，而且程序违法”。加之上诉人在行政复议申请书中并无《通告》是某一具体行政行为依据的表述。由此可见，上诉人系将《通告》作为具体行政行为提出的复议申请，并非其上诉所称的具体行政行为的依据。其次，由于上诉人请求复议的对象中并无属于行政复议受案范围的具体行政行为，因此亦不能将《通告》视为依据进行审查。上诉人的上诉理由不能成立。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南川区廷强苗木种植场负担。本判决为终审判决。审 判 长  夏 嘉审 判 员  刘晓瑛审 判 员  赵 一二〇二〇年八月十四日法官助理  何 华书 记 员  祁 岑