四川省江安县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1523行初23号 原告：江安县业成食品有限责任公司，住所地：四川省江安县底蓬镇金银村松会田组，统一社会信用代码：91511523MA62A1C039。 法定代表人：雷从刚，总经理。 委托代理人：王义全，四川叙府律师事务所律师，执业证号：15115200310190165。 被告：江安县农业农村局，住所地：四川省江安县江安镇竹都大道西段2号，统一社会信用代码：11511223008717575K。 法定代表人：曾胜斌，局长。 到庭负责人：钟华，副局长。 委托代理人：熊良裕，江安县四面山法律服务所法律工作者，执业证号：32312021104011。 委托代理人：易遵勇，江安县四面山法律服务所法律工作者，执业证号：32312021104010。 被告：江安县市场监督管理局，住所地：四川省宜宾市江安县江安镇竹海路西段747-749号，统一社会信用代码：11511223MB1851800X。 法定代表人：陈勇军，局长。 到庭负责人：唐孝平，副局长。 委托代理人：张兴邦，四川戎星律师事务所律师，执业证号：15115201310491002。 第三人：江安县留耕亚飞食品有限公司，住所地：四川省江安县留耕镇方石村墙垣组，统一社会信用代码：91511523MA62AAUF55。 法定代表人：任昌银，总经理。 原告江安县业成食品有限责任公司与被告江安县农业农村局，被告江安县市场监督管理局及第三人江安县留耕亚飞食品有限公司不履行法定职责一案，本院于2020年7月6日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭进行了审理，原告江安县业成食品有限责任公司的法定代表人雷从刚及委托代理人王义全，被告江安县农业农村局的分管负责人钟华及委托代理人熊良裕，被告江安县市场监督管理局的分管负责人唐孝平及委托代理人张兴邦，第三人江安县留耕亚飞食品有限公司的法定代表人任昌银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告的诉讼请求为，1、确认被告江安县农业农村局不履行主管机关监督管理职责、不制止第三人超出其限定区域销售生猪产品到原告限定区域蟠龙、夕佳山的不作为行为违法;确认被告江安县市场监督管理局不履行监督管理职责、不制止原告限定区域蟠龙、夕佳山的生猪产品销售者销售超区域的小型生猪屠宰场的生猪产品，对原告限定区域仁和的私宰销售行为不监督管理和制止的不作为行为违法。2、判令被告江安县农业农村局履行主管机关监督管理职责，依法采取有效的监督管理措施，制止第三人将其生猪产品超区域销售到原告限定区域蟠龙、夕佳山的违法行为;判令被告江安县市场监督管理局履行监督管理职责，依法采取有效的监督管理措施制止原告限定区域蟠龙、夕佳山的生猪产品销售者销售超区域的小型生猪屠宰场的生猪产品和制止仁和生猪销售者销售私宰的生猪产品的违法行为。 原告诉称，原告是依法成立的具有生猪屠宰资格的企业，2017年原告依法申请，经江安县人民政府审核，宜宾市人民政府批准同意在底蓬修建，产品覆盖底蓬、仁和、蟠龙、大妙、夕佳山行政范围的年屠宰量3万头生猪的B级宰场。原告依法投入巨资在底蓬建好B级屠宰场后，于2019年3月8日正式领到宜宾市人民政府颁发的《生猪定点屠宰证》，批准号:宜府函[2019]8号，该证明确了原告的经营区域:底蓬、仁和、蟠龙、大妙、夕佳山行政区域范围。根据《四川省生猪屠宰管理办法》(四川省人民政府令第244号)第六条规定，其他小型生猪屠宰场点的生猪产品不能在上述区域内销售。第三十条规定，被告江安县农业农村局有职责和权力监督管理及制止其他小型生猪屠宰场点的生猪产品销售到上述区域;被告江安县市场监督管理局有职责和权力监督管理及制止上述区域内的生猪产品销售者销售其他小型生猪屠宰场点的生猪产品，以及销售私宰的生猪产品的行为。第三人屠宰的生猪产品长期超范围销售到原告限定的区域蟠龙、夕佳山两个区域，原告多次反映和请求被告江安县农业农村局履行法定的监督管理职责，采取有效的管理措施制止第三人超区域销售其生猪产品到原告区域而侵害原告的合法权益的违法行为，被告江安县农业农村局却推脱说应该由被告江安县市场监督管理局负责管理。原告请求江安县市场监督管理局履行监督管理职责，被告江安县市场监督管理局又推脱说不该他们管理，原告的仁和区域长期存在销售私宰的生猪产品，两被告均不履行自己法定的监督管理职责。由于两被告长期不履行自己法定的监督管理职责，并且相互推诿，导致原告依法应当销售的区域被第三人非法侵占，原告投入巨资修建的屠宰场屠宰量严重不足，亏损严重。两被告的行政不作为严重损害了原告的合法权益。原告为维护自己的合法权益，特依法提起诉讼。 原告向本院举证了下列证据，1、营业执照复印件。2、《生猪定点屠宰证》复印件。3、《江安县生猪屠场设置规划（2016-2030年）》。4、座谈记录复印件。5、第三人出具的《肉品品质检验合格证》复印件4份，原件1份。6、《四川省生猪屠宰管理办法》。 被告江安县农业农村局辩称，一、我局的职能职责。1、四川省农业厅、四川省食品药品监督管理局《关于进一步加强畜禽屠宰检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》(川农业函[2015]502号)第一条第2项，“按照食用农产品质量安全分段管理要求，畜禽屠宰监管部门负责动物疫病防控和畜禽屠宰环节的质量安全管理”。2、根据《江安县农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》第四条第9项:“(县农业农村局)组织兽医医政、兽药(渔药)药政工作，负责执业兽医和畜禽屠宰行业管理”。第四条第23项第3款:“县农业农村局负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理…县农业农村局负责动植物疫病防控、畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全的监督管理”。因此，我局职能为生猪养殖及屠宰环节的监督管理，流通环节监管不属于我局职能。二、《四川省生猪屠宰管理办法》第六条关于生猪屠宰场(A级)和小型屠宰点(B级)的设置规定，屠宰点(B级)是屠宰场(A级)的补充。江安县业成食品有限责任公司、江安县留耕亚飞食品有限公司都是生猪屠宰点(B级)。在我县原有A级屠宰企业因拆迁未建成投产的情况下，过于强调生猪屠宰点(B级)限定区域销售，可能发生区域性垄断经营而损害消费者利益，也可能因企业自身原因供货不足导致猪肉产品市场供应短缺的问题。三、我局对业成公司反映问题的处理。1、2020年1月3日，我局与业成公司进行了沟通，就相关问题进行了答复和政策宣传解释，并告知其超区域经营行为的举报途径。2、截至目前，驻亚飞公司检疫人员未向夕佳山、蟠龙等区域出具过检疫合格证明。3、业成公司通过宜宾市12345市民热线电话来信，我局均进行了回复。四、2020年1月3日至今，业成公司未向我局提供过证明亚飞公司超区域经营的直接证据，由于没有具体事实及确切依据，无法立案调查，故不存在行政不作为。综上所述，我局按照相关的法律、法规、文件及三定方案赋予的职权依法行政，在本案中不存在行政不作为。请求法院在查明事实后，判决驳回业成公司对我局的起诉。 被告江安县农业农村局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据，1、法定代表人身份证明书及统一社会信用代码证复印件。2、农业部、食品药品监督管理总局（2014）14号工作意见，四川省农业厅、四川省食品药品监督管理局川农业函（2015）502号文件，江安县农业农村局职能配置、内设机构和人员编制文件。3、《四川省生猪屠宰管理办法》。4、出具动物检疫证计算机内容截图。5、座谈记录。 被告江安县市场监督管理局辩称，我局对原告的诉请不具有法定职责，不是本案适格被告。根据《生猪屠宰管理条例》第三条“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”和《宜宾市畜牧水产局、宜宾市食品药品监督管理局转发省农业厅省食品药品监督管理局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见的通知》宜畜发[2016]3号文件第五条“依照《四川省生猪屠宰管理办法》第三十条规定，小型生猪屠宰场点超出限定区域销售生猪产品，由县级以上畜牧水产主管部门负责查处”的规定，原告要求我局对小型生猪屠宰场超出限定区域销售生猪产品的行为进行监督管理和制止，不是我局所具有的法定职责。我局不具有监督管理和制止第三人超出限定区域销售生猪产品的职权。综上，我局在本案中不存在行政不作为，不具有违法行政行为，原告对我局的全部诉求均应依法驳回。 被告江安县市场监督管理局在法定期限内举证了下列证据、依据，1、法定代表人及出庭负责人身份证明书。2、统一社会信用代码证书复印件。3、国务院《生猪屠宰管理条例》。4、《四川省生猪屠宰管理办法》。5、宜畜发[2016]3号文件。 第三人述称，第三人不存在超区域经营问题，所诉区域原夕佳山镇、蟠龙乡从第三人建设留耕片区生猪定点屠宰场起，自2018年4月营业以来至今，按江安县人民政府办公室文件规定和与江安县畜牧水产局签订的建设协议明确了经营区域，原夕佳山镇、蟠龙乡一直为第三人经营区域范围，证明了第三人不存在超区域经营问题，而关于《生猪定点屠宰证》经营区域存在的问题，我们已多次反映，相关部门至今未作答复和解决。法庭审理中，第三人当庭表示愿意退出向原夕佳山镇、蟠龙乡行政区域销售生猪产品。 第三人向本院提交了下列证据、依据:1、江安县人民政府办公室关于印发《江安县加强生猪定点屠宰清理整顿和监管工作实施方案》的通知(江府办函[2016]54号)。2、原留耕、怡乐、蟠龙、夕佳山屠场业主自愿联合修建留耕片区屠宰场《关于联合修建留耕片区屠宰场的申请报告》以及《补充报告》。3、江安县留耕亚飞食品有限公司与江安县畜牧水产局签订的《江安县生猪定点屠场建设协议》复印件。4、营业执照复印件。 经审理查明，原告江安县业成食品有限责任公司、第三人江安县留耕亚飞食品有限公司均为B类小型生猪屠宰场点，属A类生猪屠宰场（厂）的补充企业。B类小型生猪屠宰场点的设立目的是保证供应A类屠宰场（厂）不便供应猪肉产品的乡镇及边远地区，故B类小型生猪屠宰场点的生猪定点屠宰及生猪产品销售范围依法实行限定区域屠宰销售。B类小型生猪屠宰场点的生猪定点屠宰及生猪产品销售范围，按照《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第三款规定，我市行政区划内应由宜宾市人民政府在许可企业资质的《生猪定点屠宰证》中予以核定。2016年国务院《生猪屠宰管理条例》修订后，为保证生猪肉品品质，江安县人民政府根据宜宾市人民政府的规划和部署，制定了《江安县加强生猪定点屠宰清理整顿和监管实施方案》，对全县存有的21个生猪定点屠宰场进行清理整改，对规定期限内不能整改的屠场予以关闭，同时制作了《江安县生猪定点屠场设置规划（2016-2030）》，该规划内容为：在全县共设立1个A类屠宰企业，5个B类屠宰企业。其中，在底蓬镇设立1个B类屠宰企业，产品覆盖范围为底蓬镇、夕佳山镇、大妙乡、仁和乡、蟠龙乡行政区域；在留耕镇设立1个B类屠宰企业，产品覆盖范围为留耕镇、怡乐镇行政区域。2016年8月，留耕镇屠场合伙人、蟠龙乡屠场业主、夕佳山镇屠场业主联合向江安县生猪屠宰秩序清理整顿工作组申请，按照设立标准和规划，拟在留耕镇设立一个B类生猪屠宰场点（即本案第三人经营场点），申请定点屠宰覆盖范围为蟠龙乡、夕佳山镇、留耕镇、怡乐镇行政区域。2017年5月15日，第三人与原江安县畜牧水产局签订了《江安县生猪定点屠场建设协议》，约定场点建成后定点屠宰及猪肉产品销售覆盖范围为蟠龙乡、夕佳山镇、留耕镇、怡乐镇行政区域。2019年3月8日，第三人经宜宾市人民政府宜府函[2019]8号文件许可，取得代码为B29120412号的《生猪定点屠宰证》，限定经营区域为留耕镇、怡乐镇行政区域。同日，原告业成公司经宜宾市人民政府宜府函[2019]8号文件许可，取得代码为B29120411号的《生猪定点屠宰证》，限定经营区域为底蓬镇、夕佳山镇、大妙乡、仁和乡、蟠龙乡行政区域。第三人因与原江安县畜牧水产局签订了《江安县生猪定点屠场建设协议》，遂按照协议约定的生猪产品销售范围，将生猪产品销售至夕佳山镇、蟠龙乡等行政区域。原告因第三人在其《生猪定点屠宰证》限定销售范围的夕佳山镇、蟠龙乡销售生猪产品，多次要求被告江安县农业农村局及江安县市场监督管理局履行监督管理职责，制止第三人超区域销售生猪产品的违法行为，保护其合法权益。被告江安县市场监督管理局得到原告的请求后，告知原告生猪产品销售区域问题应向被告江安县农业农村局提出，不是其法定职责。被告江安县农业农村局得到原告的请求后，于2020年1月3日召集原告座谈，在座谈中告知原告“正在组织屠场座谈区域问题”，原告又多次通过宜宾市12345市民热线进行投诉，被告江安县农业农村局均进行了回复。后被告江安县农业农村局以没有直接证据证明第三人有超过核定区域销售生猪产品，生猪销售问题应由被告江安县市场监督管理局处理而未予立案。因被告江安县农业农村局一直未作出处理，原告遂向本院提起行政诉讼。 另查明，在我县机构改革中，原江安县畜牧水产局与原江安县农业局合并为被告江安县农业农村局，行使原二个部门的行政职责；原江安县工商行政管理局、江安县质量技术监督局、江安县食品药品监督管理局合并为被告江安县市场监督管理局，行使原三个部门的行政职责。宜宾市人民政府核准颁发的《生猪定点屠宰证》，其核定的经营区域，即为定点屠宰区域和生猪产品销售区域。 本院认为，根据国务院《生猪屠宰管理条例》第三条：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”，《四川省生猪屠宰管理办法》第三十条：“小型生猪屠宰场点超出限定区域销售生猪产品的，由县级以上商务主管部门责令改正并可处2000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下罚款”的规定，涉及本案B类小型生猪屠宰场点生猪定点屠宰、销售的监督管理职责，应由被告江安县农业农村局行使，故江安县农业农村局为本案适格被告。 按照国务院《生猪屠宰管理条例》第二十九条：“从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位，销售、使用非生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪产品、未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品以及注水或者注入其他物质的生猪产品的，由食品药品监督管理部门没收尚未销售、使用的相关生猪产品以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款……”及《四川省生猪屠宰管理办法》第二十八条“从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位，销售、使用非生猪定点屠宰厂（场）和小型生猪屠宰场点屠宰的生猪产品、未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品以及注水或者注入其他物质的生猪产品的，由工商、卫生、质量监督部门依据各自职责依照《条例》第二十九条的规定予以处理、处罚”，故此，被告江安县市场监督管理局对行政区域内的组织和个人，在存有生产、销售、使用非生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪产品、未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品以及注水或者注入其他物质的生猪产品的，才具有行政管理职责，故被告江安县市场监督管理局对于超过行政区域销售生猪产品的行为无法定监督管理职责，原告要求其履行该职责于法无据，本院不予支持。 在我国，多数地区人民群众的日常肉食消费，均以猪肉产品为主，因此，生猪产品的质量安全，直接关系到人民群众身体健康和饮食安全，而作为补充供应生猪产品的B类生猪定点屠宰场点，因存有生产规模小、生产设施设备简陋、环境差、管理水平不高等客观情况，要提高生猪产品质量安全，生猪定点屠宰、销售制度为一项行之有效的重要管理制度。根据国务院《生猪屠宰管理条例》第六条：“生猪定点屠宰厂（场）由设区的市级人民政府根据设置规划，组织畜牧兽医行政主管部门、环境保护主管部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件进行审查，经征求省、自治区、直辖市人民政府畜牧兽医行政主管部门的意见确定，并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌”，《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第三款：“小型生猪屠宰场点的生猪产品仅限于向本地市场供应。本地市场的具体区域范围由所在市（州）人民政府在审批小型生猪屠宰场点时根据当地实际核定”可以看出，对于生猪定点屠宰场的确定，应由设区的市级人民政府规划设置，通过颁发《生猪定点屠宰证》的形式予以许可，并采用本地市场原则对小型生猪屠宰场点的生猪定点屠宰和生猪产品销售的行政区域进行核定。本案中，第三人虽与原江安县畜牧水产局签订了《江安县生猪定点屠场建设协议》，约定第三人的生猪产品销售区域包括我县原夕佳山镇及原蟠龙乡行政辖区，但该协议系原江安县畜牧水产局超越职权签订，原告与第三人的生猪产品销售范围，均应按照宜宾市人民政府依法许可的行政区域进行销售。对行政区域内小型生猪屠宰场点超出限定区域销售生猪产品的，应由被告江安县农业农村局依法进行处理。被告江安县农业农村局对原告要求其履行法定职责的请求，未按照《四川省生猪屠宰管理办法》第三十条的规定对原告的请求进行处理，其未依法履行法定职责的行为违法。 对于原告请求被告江安县市场监督管理局履行对现仁和镇私宰生猪并销售的行为进行监督管理，本院认为，对于未经定点屠宰生猪行为的监督管理，属于被告江安县农业农村局的法定职责，对该未经检疫的生猪产品在市场中进行销售的监督管理，属被告江安县市场监督管理局法定职责。本案中，原告没有要求被告江安县农业农村局履行该法定职责，而原告没有证据证明就该诉讼请求在诉前，已经向被告江安县市场监督管理局提出并要求其履行法定职责，故本院对原告该诉讼请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”，第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”之规定，判决如下： 一、确认被告江安县农业农村局对第三人江安县留耕亚非食品有限公司超出限定区域销售生猪产品行为未履行监督管理职责的行为违法。 二、限被告江安县农业农村局在本判决生效后60日内，对原告请求的对第三人江安县留耕亚非食品有限公司超出限定区域销售生猪产品的行为进行处理。 三、驳回原告江安县业成食品有限责任公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告原告江安县业成食品有限责任公司已预交），由被告江安县农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长 薛 亮 人民陪审员 邓 艳 人民陪审员 胡 梦 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员 何秋梦