台州市椒江区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙1002行初42号原告台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社，住所地台州市椒江区葭沚街道枧头办公楼。法定代表人王友兴，主任。委托代理人张尔东、谢静，上海众华律师事务所律师。被告台州湾循环经济产业集聚区管理委员会，住所地台州市椒江区甲南大道东段9号。法定代表人黄继满，主任。委托代理人诸葛伟。委托代理人潘道广，浙**顶律师事务所律师。被告台州市自然资源和规划局，住所地台州市市府大道468号。法定代表人黄伟军，局长。委托代理人马华，浙**顶律师事务所律师。原告台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社（以下简称枧头经济合作社）为与被告台州湾循环经济产业集聚区管理委员会（以下简称集聚区管委会）、台州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政协议纠纷一案，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院将该案引导至椒江行政争议调解中心调解，未成。2020年4月24日，本院予以立案受理，并组成合议庭，于2020年6月17日进行了公开开庭审理。原告枧头经济合作社的委托代理人张尔东、谢静，被告集聚区管委会的应诉负责人金永四及委托代理人诸葛伟、潘道广，被告市自规局的应诉负责人何理坤及委托代理人马华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告枧头经济合作社诉称，2017年11月3日，原告与被告集聚区管委会签订了《枧头村村留地收储暨出让协议》（下称协议一），约定：集聚区管委会对原告村留地中的11.49亩公园绿化用地（以下简称C地块）按780万元/亩收储；原告村留地8.51亩（以下简称B地块）加上集聚区管委会的17.18亩（以下简称A地块）捆绑出让，双方按各自实际面积分成土地出让金；原告同意被告集聚区管委会就上述A地块、B地块、C地块捆绑出让，起始价1000万元/亩；原告同意延期支付上述土地出让金，最长不超过5年。后，原告与集聚区管委会双方完成了B地块、C地块村留地的收储行为。但，因土地拍卖尚未完成，集聚区管委会的收储费用未支付完毕。2019年5月，集聚区管委会告知原告，台州市人民政府办公室于2018年11月16日出台了台政办函（2018）70号《台州市人民政府办公室关于进一步完善台州市区集体土地征收补偿安置政策的通知》（以下简称70号文），根据该文件之附件1《台州市区村留地货币化补偿区片指标价》规定，枧头村的指标价区片标准为418万元/亩；根据70号文附件2《台州市区村留地指标补偿办法》规定，村留地指标补偿价格按照市区村留地货币化补偿区片指标价规定的单价标准，结合村留地面积进行核定。村留地指标补偿价格核定后，被征地主体可自主确定货币补偿的比例，但不得超过补偿总额的30%，其余部分采用物业安置。同时，集聚区管委会告知原告，由于70号文及附件的出台，双方曾于2017年11月3日签订的协议一因不符合上述规定将无法执行，要求原告重新按照70号文及附件的规定，就村留地收储事宜重新签订协议。如此，双方就B地块、C地块的收储事宜进行了重新约定，对B地块的收储对价进行了大幅度下调，于2019年5月21日签订了《枧头股份经济合作社村留地收购协议》（以下简称协议二），约定如下：被告集聚区管委会收购原告的B地块与C地块，面积为20亩。其中集聚区管委会对C地块按照780万元/亩的价格收购，合计土地收购款为8962.2万元，分两期支付，第一期在签订协议后1个月内，集聚区管委会向原告支付总收购款的30%，即2688.66万元；第二期在签订协议9个月内，由集聚区管委会支付；被告集聚区管委会无法支付的，则应从第十个月开始按照中国人民银行一年期贷款基准利率支付延期利息。此外，原告同意，被告集聚区管委会对B地块的村留地根据70号文件的精神，以该区片征地补偿综合价418万元/亩进行收购，合计为3557.18万元。双方还约定，根据70号文件之附件2，土地收购款在双方签订收购协议后一个月内，由集聚区管委会向原告支付收购款的30%，即1067.154万元；余款为总收购款的70%，即2490.026万元以物业形式安置。原告根据相关规定购买物业后，由被告集聚区管委会与物业销售方直接进行结算。后，原告收到被告市自规局支付的B地块、C地块的收储费用3755.814万元。直至2019年6月26日，原告得知A地块、B地块、C地块村留地共计37.176亩被方远建设集团房地产开发有限公司以10.8亿元拍下。原告发现差价巨大，故向相关专业人士咨询，方才得知：70号文及其附件出台时间为2018年11月16日，对已签署并依法生效的协议一没有溯及力；协议二签订前，协议一项下的村留地收储行为已经完成，原告与被告一之间只剩下金钱债务未履行完毕，不存在所谓协议无法执行一说；协议二的签订导致了事实上的显失公平。综上，被告集聚区管委会告知原告的内容导致原告产生重大误解，原告根据被告集聚区管委会告知的内容与要求重新签订的协议二，对B地块的收储对价等主要内容作出了不公平、不对等的约定，原告及原告代表的所有百姓的利益因此受到重大损失，协议二的签署也造成了事实上显失公平的结果。为此，为维护自身及其代表的百姓的合法权益，向法院提起诉讼，请求：一、依法撤销原告与被告集聚区管委会于2019年5月21日签订的协议二；二、判令继续履行原告与集聚区管委会于2017年11月3日签订的协议一，两被告按约定应支付原告村留地收储费用人民币29928.786万元[应付村留地收储费用总额为33684.6万元（村留地11.49亩，780元/亩，计8962.2万元；村留地8.51亩，按37.176亩土地出让金拍卖所得108000万元计算土地单价为2905.1万元/亩计24722.4万元）；已支付村留地收储费用为人民币3755.814万元；剩余应付未付的收储费用为33684.6万元-3755.814万元]。原告枧头经济合作社向本院提交了以下证据：1.原告与被告集聚区管委会于2017年11月3日签订的协议一，拟证明原告与被告集聚区管委会就村留地收储事宜签订了协议一，以及所作的具体约定。2.台政办函（2018）70号《台州市人民政府办公室关于进一步完善台州市区集体土地征收补偿安置政策的通知》，拟证明该文件发布时间为2018年11月16日，被告以此告知原告协议一无法执行导致原告存在重大误解。3.协议二，拟证明原告在对政策重大误解下签订了本案涉诉协议二。4.关于诉争地块拍卖成交的新闻报道，拟证明2019年6月26日，村留地37.176亩被方远建设集团房地产开发有限公司以10.8亿元拍下。5.入账通知书；6.椒江农商银行活期存款明细账；7.台州市农业农村集体经济组织统一收据，上述证据5-7拟证明被告市自规局向原告支付了8.51亩村留地（B地块）与11.49亩村留地（C地块）的收储费用375.5814万元，原告就上述费用向被告集聚区管委会开具收据。被告集聚区管委会辩称，集聚区管委会与原告于2019年5月21日签订的协议二合法有效。被告集聚区管委会在本管辖区域内具有土地征收、开发、管理及区域内房屋征收、补偿安置落实的职权。因此，签订该协议并没有超越职权，主体合法。其次，协议二内容合法，系双方真实意思表示。原告原有的村留地合计20亩（其中11.49亩规划为公园绿化用地，8.51亩为商住用地）与被告集聚区管委会一已征用的地块相邻，2017年11月3日双方曾签订协议一，约定其中公园绿化用地11.49亩由被告集聚区以780万元/亩收收储，商住用地8.51亩与相邻已征土地A地块捆绑出让，双方按照各自面积分成土地出让金等内容。2018年11月20日，台州市出台70号文件，对村留地有了新的规定：村留地面积按征地面积的8%-10%比例确定，用途为二、三产业，实行指标管理，货币补偿加物业安置。按照文件精神，原告的8.51亩村留地不能和相邻已征土地捆绑出让。为此，被告集聚区管委会与原告进行了多次协商，双方于2019年5月21日签订了协议二，约定解除2017年11月3日签订的协议一，其中公园绿化用地11.49亩按780万元/亩收储，商住用地8.51亩以418万元/亩收储。该协议二是双方自愿签订，属真实意思表示。协议二第五条规定：“本协议签字盖章后即时生效。”诉争协议二相对双方均已签字盖章确认，已经合法生效。原告认为协议二关于商住用地收储价格显失公平、要求法院撤销没有事实和法律依据。根据《合同法》第五十四条规定，合同因重大误解订立，或者在订立合同时显失公平的，或者一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，合同当事人或受损害方有权请求变更或者撤销。重大误解是指误解者作出意思表示时，对协议法律效果等重要思想存在认识上的显著缺陷，后果是直接导致误解者的利益受到较大损失。70号文件出台后，原告所有的8.51亩土地不能对外出让，要么自行开发用于商业或者办公性质的房产，不能用于开发住宅性质的房产；要么由政府收储。考虑到自行开发的资金投入和承担的风险，原告和集聚区管委会多次协商，才约定由政府收储。因此，协议二的签订是双方多次协商后的结果，不存在重大误解。显失公平，是指一方当事人在紧迫或者缺乏经验的情况下订立的当事人之间权利义务关系严重不对等的情形。在签订时，对协议二中关于原告的村留地收储价格是按照70号文件附件二进行确定。根据70号文件精神，区片指标价以基准地价为基础，参照土地市场价格等因素确定。原告的村留地收储价格以此为标准是公平、合理的，不存在显失公平的情况。在订立协议时显失公平，与商业风险是有区别的。8.51亩商住用地的收储价按照418万元/亩确定是符合市场的实际价格。首先，该地块面积不大，开发的空间较少；其次，在70号文件出台后，作为村留地只能自主开发用于办公和商业，不能用于住宅开发使用，且自主开发投入大、收益不确定、风险大。只有将11.49亩公园绿化用地即C地块、8.51亩商住用地即B地块由政府收储，再加上已经征收的商住用地17.18亩土地即A地块，作为一个新的组合地块，才能实现最大商业价值。从这个角度上看，是A地块提升了B、C地块的价值。双方在签订协议二前，台州市出台新的村留地政策，实行指标管理，货币补偿加物业安置，之前集聚区管委会与原告协商的捆绑出让合作开发无法实现，在这种情况下，双方协议进行土地收储，作为交易的双方都应当承担一定商业风险。但在订立协议时，该收储价格参照区片指标价是公平合理的。另外，协议二已经部分履行。2019年5月21日，集聚区管委会已经按照协议二的约定，向原告支付了3755.814万元，2020年1月13日又向原告支付了6273.54万元，原告已受领了该二笔款项。综上所述，协议二不论形式还是内容上均符合法律的规定，且被告已经履行了协议二所约定的义务。协议一已经通过协议解除，原告要求撤销协议二、继续履行协议一内容于法无据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告集聚区管委会在本院指定的期限内向本院提交了以下证据材料：1.台政办发[2015]34号《台州市人民政府办公室关于印发台州经济开发区管理委员会（台州绿心旅游度假区管理委员会）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，拟证明被告具有辖区内土地征收的职权。2.2017年11月3日签订的协议一，拟证明双方曾就村留地的收储和出让签订过协议。3.台州市政府办公室的70号文件，拟证明对村留地出台新的政策，村留地面积按征地面积的8%-10%比例确定，用途为二、三产业，实行指标管理，货币补偿加物业安置。2017年签订的捆绑出让无法执行。4.2019年5月21日签订的协议二，拟证明双方通过协议解除了2017年签订的协议，分别约定两块村留地的收购价格及付款期限。5.付款相关资料，拟证明集聚区管委会2019年5月21日已经按协议二约定向原告支付了3755.814万元村留地收购款的事实。2020年5月11日，被告集聚区管委会向本院补充提交了付款审批单和付款凭证，拟证明其已经按协议二约定向原告支付了第二笔款项，原告已经领取的事实。被告市自规局辩称，市自规局不是本案适格被告。市自规局非为涉案协议一、二的协议主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，市自规局不是本案被告，请求法院驳回原告对市自规局的起诉。其次，协议二合法有效。根据台州市有关规定，集聚区管委会在管辖区域内具有土地征收、开发、管理及区域内房屋征收、补偿安置落实的职权。因此，该协议没有超越职权，主体合法。且协议二内容系双方真实意思表示。原告村留地合计20亩，其中14.49亩规划为公园绿化用地，8.51亩为商住用地，与集聚区管委会已征地块相邻。2017年11月双方签订了协议一，约定其中公园绿化用地14.49亩由集聚区管委会以780万元/亩收储，商住用地8.51亩与集聚区管委会的地块捆绑出让，双方按照各自面积分成土地出让金等内容。2018年11月20日，70号文件对村留地出台了新的规定，村留地面积按征地面积的8%-10%比例确定，用途为二、三产业，实行指标管理，货币补偿加物业安置。按照文件精神，原告的8.51亩村留地不能和集聚区管委会的已征土地捆绑出让。为此，双方于2019年5月签订了协议二，约定解除了前述协议一，对其中公园绿化用地14.49亩由集聚区管委会以780万元/亩收储，商住用地8.51亩以418万元/亩收储。该协议二是双方自愿签订，是双方的真实意思表示，且经签字盖章确认，合法有效。其三，协议二不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条可撤销的规定。根据合同法第五十四条的规定，可以请求撤销或变更的合同为：一是因重大误解订立的；二是订立合同时显失公平的，还有就是以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立合同的。重大误解是指误解者作出意思表示时，对协议法律效果等重要思想存在认识上的显著缺乏，后果是直接导致误解者的利益受到较大损失。70号文件出台后，双方经过多次协商，协议二的签订是双方多次协商的结果，意思表示真实，不存在重大误解。在签订协议二时，协议书中关于原告的村留地收储价格是依照70号文件附件二台州市区村留地货币化补偿区片指标价确定。根据70号文件精神，区片指标价以基准地价为基础，参照土地市场价格等因素确定。原告的村留地收储价格以此为标准是公平、合理的，不存在显失公平的情况。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市自规局未向本院提交证据。庭审中，原告要求对70号文件的合法性予以一并审查。经庭审质证，本院对各方所举证据认证如下：原告对被告集聚区管委会所举证据的真实性无异议，该证据和原告提供的证据基本一致，对证据的证明对象互有异议。本院认为，被告所举证据来源真实、合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。两被告对原告枧头村民委员会所举的关于诉争地块拍卖成交的新闻报道有异议，认为该证据与本案待证事实无关；对原告所举的其他证据无异议。本院认为，该新闻报道系案涉土地收储后政府对案涉地块进行出让形成，与本案土地收储协议无关，本院不予认证。根据上述认证的证据，结合庭审情况，本院确认如下事实：2017年11月3日，被告集聚区管委会和原告签订了协议一，约定对原告11.49亩公园绿化用地C地块按780万元/亩收储；对8.51亩商住用地的B地块，连同相邻已征为国有的17.18亩A地块捆绑出让，双方按各自实际面积分成土地出让金。至2019年5月21日前，该协议一约定的内容均未履行或实现。2019年5月21日，被告集聚区管委会与原告签订了协议二，载明因市政府出台新的村留地政策，双方签订的协议一无法执行，同意解除协议一，并就村留地遗留问题另行达成协议二。该协议二约定，C地块按780万元/亩收储,共计收购款8962.2万元，分期支付，第一期在双方签订协议后一个月内支付2688.66万元，第二期在签订协议后九个月内付清；B地块按418万元收储，共计3557.18万元，协议签订后一个月内付1067.154万元，余款2490.026万元以物业形式安置。同时约定该协议自双方签字盖章后生效。原告和被告集聚区管委会分别于2019年5月14日、5月21日签字盖章确认。2019年5月21日，台州开发区土地储备中心向原告支付了C、B地块的第一期款项共3755.814万元；2020年1月13日，被告集聚区管委会向原告支付了C地块的第二期款项6273.54万元。2019年6月26日，经公开拍卖，上述A、B、C地块共计37.176亩以108000万元的价格出让。本院认为，从签订案涉协议二的主体上看，根据土地管理相关法律法规规定，结合台州市人民政府对原浙江省台州经济开发区管理委员会（下称开发区管委会）的授权范围，土地收储是被告市自规局的法定职权。本案中，被告集聚区管委会称其与原告先后签订协议一、协议二均受市自规局委托，该陈述与协议二签订后首付款由被告市自规局下属原台州开发区土地储备中心支付的事实相吻合，故认定该协议二的签订系受被告市自规局的委托并获得事后追认，市自规局是本案适格被告，市自规局抗辩称其非为本案适格被告本院不予支持。原开发区管委会以自己的名义与原告签订了案涉协议存在瑕疵，但考虑开发区管委会在辖区范围内负有土地征收和补偿、开发、管理等职责，协议中的部分义务由开发区管委会负责更有利于协议的履行，原开发区管委会相关职能由现集聚区管委会继受，故可认定集聚区管委会、市自规局为本案共同被告，在各自职能范围内承担合同义务。从协议二的内容上看，协议二明确载明双方系在70号文件指导下经协商订立，原告村两委成员亦在协议二上签字确认，应当相信原告在签订协议二之前，已经对该70号文件内容及协议二约定的相关权利义务包括对协议一的解除都已经进行了认真研判、慎重确定。协议二中约定的权利义务、土地收储价款明确，不违反相关法律法规的强制性规定，应认定该协议合法有效。原告现诉称因对70号文件存在重大误解，不符合事实，且对该70号文件的误读也不构成协议的重大误解。被告市自规局、集聚区管委会按协议约定支付了相关土地收购款项，该土地收购款项并不明显低于同类地块收储的市场价格，至于土地收储后政府出让土地的行为与原告无关，其出让价格与土地收储价格亦不具有同比性，原告据此主张协议二显失公正缺乏事实和法律依据。协议一已经原、被告双方协商解除，原告要求被告继续履行协议一的付款义务缺乏权利基础，本院无法支持。关于原告在庭审中提出的对70号文件进行合法性审查的主张，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案所涉70号文件原告开庭前就已经知晓其内容，且作为证据向本院提交，其在开庭前并未提出一并审查该规范性文件的请求，及至庭审中提出缺乏正当理由，故原告提出的对该70号文件合法性审查申请本院不予支持。且从70号文件内容看，其对土地收储价格的规定仅是起到一般指导性的作用，协议二中对B、C地块的收储价格并不尽然执行70号文件的指标价。可见70号文件上的指标价并非统一定价，并不最终决定本案被诉协议土地收储价格，故其合法性亦不属本案审查的范围。综上所述，原告要求撤销协议二、继续履行协议一的请求理由不足，本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社的诉讼请求。案件受理费1538239元，由原告台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。审 判 长  邵 丹审 判 员  陈欢欢人民陪审员  刘志江二〇二〇年八月五日书 记 员  杨 萍附：本案判决所依据的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》?第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。—?*MERGEFORMAT?16?——?*MERGEFORMAT?15?—