浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙07行终376号上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区秋滨街道秋景路8号。法定代表人盛新忠，主任。委托代理人李晓阳，浙江宾虹律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李琼，女，1968年9月24日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托诉讼代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。原审被告金华经济技术开发区管理委员会，住所地浙江省金华市婺城区双溪西路620号。法定代表人李斌峰，主任。委托代理人洪高翔，浙江一剑律师事务所律师。李琼诉金华市婺城区秋滨街道办事处、金华经济技术开发区管理委员会拆迁安置一案，兰溪市人民法院于2020年2月20日作出（2019）浙0781行初623号行政判决。金华市婺城区秋滨街道办事处不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年9月，原告李琼因330国道土地征用，其户籍农转非，且一直未安排招工。1995年11月10日，原告李琼户籍迁入秋滨镇集体户(非农)。原告李琼于1996年9月结婚，之后将户籍迁至金华市城区。2007年9月17日，原告李琼离婚。2008年5月27日，原告李琼投靠母亲高美玉，将户籍迁回马鞍山社区。2017年12月，被告金华市婺城区秋滨街道办事处依据《金华市区城中村改造实施办法(试行)》(金政发[2014]46号)、金开通(2017)9号《金华经济技术开发区城中村改造房屋征迁安置实施意见(试行)》、《金华经济技术开发区管理委员会关于同意秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的批复》启动秋滨街道马鞍山社区启动城中村改造工作。其中对安置人口的认定是以《金华经济技术开发区管理委员会关于同意秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的批复》附件《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则(试行)》为依据。原告李琼系中兴路19号不动产权人高美玉的女儿，被告金华市婺城区秋滨街道办事处对高美玉及其二个儿子均进行了安置，但认为原告李琼属于户口迁出又迁回的外嫁女，未列入安置人口。同时认为原告李琼不属于土地征用工(即土地征收单位招工农转非人员)，不符合综合单价购买安置房的条件。原审法院认为：原告李琼因330国道土地征用农转非，当时已经成年，但未能安排工作。原告李琼户籍迁出，在结婚后又于2007年9月17日离婚，2008年5月27日投靠母亲高美玉户口迁回马鞍山社区。按照《金华经济技术开发区管理委员会关于同意秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的批复》附件《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则(试行)》中规定，土地征用工(即土地征收单位招工而农转非人员)不计为安置人口，但从未享受国家房改政策或保障性住房政策的，本人可申请享受综合价购买安置房一套，面积在107.5平方米以内。被告金华市婺城区秋滨街道办事处认为原告李琼属于外嫁女，不能列入安置人口，同时认为原告李琼也不具备按综合单价购买安置房条件，该行政行为不具有合理性，使原告李琼丧失了最基本的权利，即按综合单价购买安置房，其享受的待遇不如当时安排工作的土地征用工。故本案中应当按照“一事一议”原则，参照土地征用工的政策，给予原告李琼按综合单价购买安置房的权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、原告李琼享有按综合价购买安置房一套（面积在107.5平方米以内）的权利，由被告金华市婺城区秋滨街道办事处负责保障实施。二、驳回原告李琼的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告金华市婺城区秋滨街道办事处负担。金华市婺城区秋滨街道办事处上诉称：一审法院认定事实，适用法律有误，具体理由如下：一、《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则（试行）》(以下简称《人口资格认定细则》）合法有效。2017年12月，上诉人依据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》(金政【2014】46号)、金开通（2017）9号《金华经济技术开发区城中村改造房屋征迁安置实施意见（试行）》、《金华经济技术开发区管理委员会关于同意秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的批复》依法依规启动秋滨街道马鞍山社区城中村改造工作。《人口资格认定细则》作为规范性文件一审法院予以确认。因此，对李琼的认定应以此为据。二、李琼不属于安置人口。(一)李琼的情形属于不列入安置人口的外嫁女。《人口资格认定细则》第五条第（十一）项规定“外嫁女是指不符合召婿条件的女儿，婚嫁后因各种原因户口未迁出的人员。……若男方（丈夫）未曾以本人建房审批或享受房改房的，该外嫁女视情况分别对待：3.外嫁女儿。出嫁后户口迁出，后因各种原因重新迁回本村的，不论离婚或未离婚户口迁回的，都不列入安置人口”。而李琼的情况是出嫁前因自愿购买农转非户口而迁出，出嫁后户口迁入金华市城区，离婚后户口迁回马鞍山社区。按意思自治原则，李琼自己自愿购买农转非户口的行为应承担相应的法律责任和风险。按举重以明轻，出嫁后户口迁出，后因各种原因重新迁回本村的都不享受，那出嫁前迁出李琼更不应该享受以综合价购买安置房，其具有合理性。退一步讲，不论被上诉人李琼是否曾出资购买并转入了秋滨镇集体户(非农)，其出嫁后也会将户口迁出马鞍山社区。（二）李琼不符合土地征用工的认定条件，无法享有土地征用工同等待遇。依据《人口资格认定细则》第五条第（五）项土地征用工的有关认定，土地征用工即土地征收单位招工农转非人员，被上诉人是自愿出资购买的330国道土地征用农转非户口，并非由征地单位招工也未实际安排过工作，且被上诉人在结婚后由330国道土地征用农转非户口迁出，迁入了金华市城区，在离婚后又投靠其母迁回马鞍山社区，己失去土地征用农转非户口，故上诉人认定其不属于土地征用工，也就不享有土地征用工待遇，不具备按综合单价购买安置房。因此，被上诉人不享有权利也就不存在丧失权利，一审法院对上诉人行政行为不具有合理性使被上诉人丧失最基本的权利的认定有误。三、一审法院认定按照“一事一议”原则，直接给予被上诉人按综合单价购买安置房权利既不合法也不合理。（一）根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(六）明显不当的。但一审法院直接作出给付判决不符合该条的规定。（二）依据《人口资格认定细则》第五条第（十五）项规定：其他个案情况由管委会或安置人口资格认定小组按“一事一议”确定。人口资格认定情况复杂，若直接由法院“一事一议”认定恐法院难以承受，难以平衡，也违背了规范性文件的规定。（三）合理是相对的。征迁涉及点面利益平衡。被上诉人为了获得城市户口，于1995年11月10日将农村户口转为非农，1996年9月结婚后又于2000年11月6日将户口挂靠到城中街道，离婚后于2008年5月27日迁回马鞍山社区，被上诉人几次更改户籍，虽有各种原因但其应对迁移户籍的行为自负责任。如果就因被上诉人曾购买330国道土地征用农转非户口，不论其是否实际参与工作，不论其结婚后是否迁移户籍而使其享有按土地征用工政策以综合价购买安置房一套的权利，这对真正符合土地征用工条件的人公平吗？对那些出嫁后因各种原因户口未迁出或迁出后又迁回的外嫁女公平吗？一审法院以“一事一议”原则使被上诉人享有按综合价购买安置房一套的权利，是对他人的不公平，也是对公共利益的损害。四、一审判决程序违法，判非所诉，有违不告不理和一行为一诉讼的基本原则。人民法院一般仅在当事人诉讼请求范围内行使判断功能。被上诉人在一审诉状中诉讼请求第一项为判决二被告认定原告不符合综合价购买安置房的行为违法。原审判决原告李琼享有按综合价购买安置房一套（面积107.5平方米以内）的权利，由被告秋滨街道负责保障实施，属判非所请。五、退一步讲，一审判决秋滨街道难以负责保障实施。依据《人口资格认定细则》第三条规定：开发区管委会成立以分管领导为组长的城中村改造安置人口资格认定小组（以下简称区认定小组），统一负责城中村改造安置人口认定，小组成员单位由征地拆迁办、市公安局江南分局、市国土资源局开发区分局、城中村（社区）所在的乡（街道）负责人组成。第五条规定：其他个案情况由管委会或安置人口资格认定小组按“一事一议”确定。第七条规定：（五）公示无异议后，审查意见作为管委会最终认定结果，盖章确认安置人口资格。《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第四条规定：各区人民政府、金华开发区管委会（以下简称区政府、管委会）是本辖区城中村改造的责任主体。各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体。一审法院判决由秋滨街道负责保障实施有违相关规定，在没有管委会或安置人口资格认定小组认定的情况下无法保障实施。综上，请求撤销（2019）浙0781行初623号行政判决并依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。—、二审诉讼费用由被上诉人承担。原审被告金华经济技术开发区管理委员会二审中称：一、同意上诉人的上诉请求。二、同意行政上诉状事实与理由第一点至第四点。三、不同意行政上诉状事实与理由第五点。（一）金华市婺城区秋滨街道办事处有能力保障实施一审判决。正如答辩人一审所述，根据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》（金政办发（2014）46号）第四条之规定，各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作。金华市秋滨街道办事处是负责具体实施马鞍山社区城中村改造的工作主体，其有能力保障实施一审判决。（二）答辩人尊重法院判决。行政上诉状事实与理由第五点所述的“人口资格认定小组”是在安置人口资格存疑时负责安置人口认定的工作小组。在司法机关作出行政判决，认定某一主体具有安置人口资格的情形下，即使没有答辩人或人口资格认定小组的认定，金华市婺城区秋滨街道办事处也可保障实施一审判决。综上所述，答辩人同意上诉人的上诉请求以及行政上诉状事实与理由第一点至第四点，不同意行政上诉状事实与理由第五点。请求依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人李琼答辩称：一、原审法院参照土地征用工安置标准，确认李琼享有按综合价购买安置房资格，认定事实清楚，适用法律正确。李琼因土地征用购买农转非名额，但未获工作安排，原审法院参照被上诉人同期办理农转非且获得招工安置人员的安置政策，确认被上诉人参照土地征用工享有按综合价购房权利正确。二、根据被上诉人在原审中提供的证据2《国有土地使用证》，被征收中兴路19号房屋的合法占地面积71.5平方，但仅认定高美玉一人为安置人口，根据《关于马鞍山社区城中村改造有关政策细化事项的会议纪要》第二条第2款“合法占地面积多于现有安置人口占地面积的家庭，多出合法占地面积部分按1:4.3折算为建筑面积，可允许户籍在本村的直系亲属（父母、配偶、子女）非安置人口按综合价3355元购买。”因此，除去高美玉的25平方，李琼有46.5平方合法占地面积未获安置。三、本案系请求行政机关履行法定职责之诉，原审法院直接判决确认被上诉人李琼享有按综合价购房资格并无不当。被上诉人李琼的实质诉求是获得按综合价购房的权利，并非确认行政机关不予认定李琼享有安置人口资格的行为违法。五、判决征收安置由秋滨街道实施，认定事实清楚，适用法律正确。《金华经济技术开发区城中村改造房屋征迁安置实施意见（试行）》、《金华经济技术开发区管理委员会关于同意秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的批复》表明，安置人口的安置工作，实际上是由秋滨街道负责实施的。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，2019年6月20日，上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处作出《马鞍山城中村改造李琼安置情况的说明》，认定李琼不属于安置人口，也不符合综合价购买条件。本院认为，本案的争议焦点是原审被告金华经济技术开发区管理委员会是否是本案适格被告，以及上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处作出的《马鞍山城中村改造李琼安置情况的说明》认定李琼不具有安置人口资格是否合法合理。一、关于金华经济技术开发区管理委员会被告是否适格问题。本案被诉行政行为《马鞍山城中村改造李琼安置情况的说明》是金华市婺城区秋滨街道办事处单独作出的，认定李琼不属于安置人口，也不符合综合价购买条件。另，《金华市区城中村改造实施办法(试行)》(金政办发〔2014〕46号)第四条规定，“各乡镇(街道)是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作。”，故金华市婺城区秋滨街道办事处是负责具体实施马鞍山社区城中村改造的工作主体，具体负责确认被上诉人安置人口资格。因此，金华经济技术开发区管理委员会不是本案适格被告，原审判决对此未予以认定应予纠正。二、关于被上诉人李琼是否具有安置人口资格，以及是否享有综合价购房资格问题。李琼原是金华市婺城区××街道××村村民，1995年因马鞍山村集体土地征收购买“农转非”指标离开本村集体经济组织，1996年9月李琼结婚后将户籍迁至金华市城区，2007年9月，李琼离婚后于2008年5月投靠母亲高美玉，将户籍迁回马鞍山社区，根据本村集体经济组织的证明，其享有选举权等村民待遇。本院认为，认定李琼是否享有安置补偿资格应以户籍为基础,结合其生产、生活、生活保障以及具体补偿安置政策等因素综合判定。李琼在××街道××村出生长大,在结婚前分配有土地,履行相关义务,是本村集体经济组织成员,后通过缴纳集镇入户费“农转非”，结婚后又将户口迁至金华市区，但其始终未享受国家房改政策或保障性住房政策，离婚后通过亲属投靠迁回本村，实际上享有村民待遇。参照《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则（试行）》中有关“蓝印户口”和“土地征用工”可以享受综合价购房的政策规定,李琼是通过出资购买“农转非”名额而将户口迁至秋滨集体户，但从未安排工作，也未享受国家房改政策或保障性住房政策，符合特殊安置人口认定原则。故上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处作出的《马鞍山城中村改造李琼安置情况的说明》中认定李琼不属于安置人口及不符合综合价购买条件不当，应予撤销；原审法院直接判决“李琼享有按综合价购买安置房一套（面积在107.5平方米以内）的权利，由金华市婺城区秋滨街道办事处负责保障实施”的判决方式错误，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（三）项、第八十六条之规定，判决如下：一、撤销兰溪市人民法院作出的（2019）浙0781行初623号行政判决；二、撤销金华市婺城区秋滨街道办事处作出的《马鞍山城中村改造李琼安置情况的说明》；二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处承担。本判决为终审判决。审 判 长 诸葛美龙审 判 员 张 旭 良审 判 员 单 晓 剑二〇二〇年八月十日代书记员 杜  娟?*ArabicDash?-12-??*ArabicDash?-11-?