北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京01行终377号上诉人（一审原告）童文秀，女，1968年3月4日出生，汉族，户籍所在地福建省长汀县。委托代理人赖绍松，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙九号。法定代表人刘春梅，局长。委托代理人李漫，北京市海淀区市场监督管理局工作人员。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。一审第三人华容县小墨山庄酱菜厂。上诉人童文秀诉被上诉人北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀市监局）行政处罚、北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）行政复议案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：童文秀系个体工商户，在北京市海淀区亮甲店常旺村1号亮甲店菜市场中心（以下简称亮甲店菜市场）16号经营调料摊位。2017年6月30日，海淀市监局对童文秀经营的调料摊位进行专项抽检。海淀市监局与北京锦绣大地技术检测分析中心有限公司（以下简称锦绣大地检测中心）现场抽取童文秀经营的小墨山庄酸豆角2袋，净含量:1千克/袋，单价6元。童文秀当场未提供涉案产品进货票据及供货商资质。同年8月16日，海淀市监局收到锦绣大地检测中心出具的No.GL17063007-09检测报告（以下简称检测报告），涉案产品的二氧化硫的实测值为0.44g/kg（标准要求≤0.1g/kg），二氧化硫参数不符合GB2760标准的要求。同年8月18日，锦绣大地检测中心向涉案产品生产厂家小墨山庄酱菜厂寄送检测报告。同年8月22日，海淀市监局经批准作出立案决定,并向童文秀直接送达检测报告。经现场检查，童文秀将剩余5袋涉案产品自行丢弃。童文秀对检测结果提出异议，于同年8月28日申请复检。海淀市监局委托谱尼测试集团股份有限公司进行复检。同年9月11日，海淀市监局收到NO.GLAXPICD60643877检验报告（以下简称复检报告）。复检报告显示：经检验，涉案产品二氧化硫的实测值为1.64g/kg（标准要求≤0.1g/kg），不符合GB2760标准要求，检验结论为不合格。同年9月13日，海淀市监局对童文秀进行现场检查并送达复检报告,发现童文秀已不在该地址经营，该摊位更换了经营者。海淀市监局就此询问亮甲店菜市场负责人，其表示童文秀已与市场解除租赁合同，没有童文秀的其他联系方式。同年9月18日，海淀市监局再次对童文秀经营地址进行监督检查，并对亮甲店菜市场进行询问调查，调取相关材料，发现童文秀仍不在该地址经营。同年12月4日，因案件情况复杂，海淀市监局经批准延长办案期限30个工作日。同年12月12日，童文秀经审核注销食品经营许可证。2018年1月17日，海淀市监局经批准延长办案期限90个工作日。同年3月19日，海淀市监局向童文秀邮寄复检报告。后海淀市监局分别于同年3月20日及同年6月20日向华容县食品药品工商质量监督管理局发送协查函,并分别收到复函。同年6月27日，海淀市监局经批准延长办案期限90个工作日。同年8月16日，海淀市监局再次对童文秀经营场所进行现场检查并送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。童文秀仍未在该地址经营。同日，海淀市监局向童文秀邮寄送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，EMS快递查询显示家人签收。同年8月20日，海淀市监局向童文秀公告送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。同年10月29日，海淀市监局作出（京海）食药监食罚〔2018〕241210号《行政处罚决定书》（以下简称241210号处罚决定），认定童文秀实施了经营超限量使用食品添加剂的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第三十四条第四项规定，依据食品安全法第一百二十四条第一款第三项的规定，决定对其没收违法所得人民币12元，并处罚款人民币75000元。同年11月2日，海淀市监局向童文秀邮寄送达241210号处罚决定，EMS快递查询显示家人代收。同年11月5日，海淀市监局向童文秀公告送达241210号处罚决定。童文秀不服该处罚决定，向海淀区政府提出行政复议申请。同年11月19日，海淀区政府收到该行政复议申请并于当日作出行政复议答复通知书，送达海淀市监局。同年11月23日，海淀市监局向海淀区政府提交行政复议答复书及相关证据依据材料。2019年1月16日，海淀区政府作出海政复决字〔2018〕341号《行政复议决定书》（以下简称341号复议决定），决定维持海淀市监局作出的241210号处罚决定。童文秀亦不服，于同年1月30日向一审法院提起行政诉讼。同年2月20日，海淀区政府作出341号复议更正通知书，对341号复议决定存在的编号笔误进行更正。2019年11月7日，一审法院作出判决认为：根据食品安全法第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条及《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定，海淀市监局具有对其行政区域内食品安全进行监督管理，并进行行政处罚的法定职权。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条的规定，海淀区政府作为海淀市监局的同级人民政府，依法负有相应的行政复议职责。食品安全法第三十四条第四项规定，禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。该法第五十三条第一款规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。本案中，经海淀市监局调查核实，童文秀销售的涉案产品经两次检验，检验结论均为二氧化硫残留量项目不符合GB2760标准要求，检验结论为不合格。同时，童文秀在案件调查过程中未提供涉案产品进货票据及供货商资质等证明材料。海淀市监局根据其调查核实的上述情况，认定童文秀实施了经营超限量使用食品添加剂的食品的违法行为。海淀市监局对童文秀违法事实的定性并无不当。食品安全法第一百二十四条第一款第三项规定，违反本法规定，生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证。本案中，经海淀市监局核查，童文秀购进涉案食品7袋，售出2袋，每袋单价6元。故货值金额为42元，违法所得为12元。海淀市监局据此没收童文秀违法所得12元，并无不当。同时，海淀市监局综合考量童文秀的违法事实和情节，在法定裁量幅度内对其处以75000元罚款，处罚数额亦无不当。关于童文秀提出应当适用食品安全法第一百三十六条规定的免于处罚情形的主张，法院认为，根据该条规定，食品经营者履行了食品安全法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。本案中，童文秀在调查过程中并未向海淀市监局提供涉案产品进货查验记录、合格证明文件等相关材料，亦未向海淀市监局如实说明进货来源，故不符合上述免于处罚规定的情形。因此，法院对童文秀的上述主张不予支持。海淀市监局在对童文秀进行行政处罚的过程中，履行了调查取证、告知、延期、送达等行政程序，符合法律规定。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，341号复议决定亦无不当。综上所述，海淀市监局作出的241210号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚额度适当。海淀区政府作出的341号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。现童文秀请求撤销海淀市监局作出的241210号处罚决定及海淀区政府作出的341号复议决定，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了童文秀的诉讼请求。上诉人童文秀不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。其主要理由为：1.上诉人已经履行了查验义务，并如实说明了进货来源，不应对其在予以处罚。根据食品安全法第一百三十六条的规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚……”应当对童文秀免予行政处罚，但一审法院无视该事实。2.即使童文秀构成行政违法，那么也应依据行政处罚与违法行为相适应的原则，对其减轻处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条之规定，实施行政处罚，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。本案对童文秀作出的75000元的罚款明显畸重。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。请求法院判决变更行政处罚。4.与本案有高度相似的情形已有法院生效判例可供参照，基于公平、公正的原则，法院本应参照该判例。5.一审法院为拖延审限，恶意增加第三人，浪费司法资源，增加当事人诉累，属于滥用职权。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求法院支持童文秀的上诉请求。被上诉人海淀市监局、海淀区政府及一审第三人华容县小墨山庄酱菜厂二审期间未发表陈述意见。在法定举证期限内，童文秀向一审法院提交了如下证据：1.进货来源及查验情况说明、网页截图，证明涉案产品是从正规渠道进货，有产地、厂址、电话及台账，不是三无产品；2.（2018）京01行终763号行政判决书，证明与本案情况相似，并未造成严重后果，应该减轻处罚。在法定举证期限内，海淀市监局向一审法院提交了如下证据：1.案件来源登记表，证明案件来源；2.现场检查笔录、现场检查照片、《北京市海淀区食品药品监督管理局安全监测采样单》（以下简称安全检测采样单）、资质证照、检测报告及接收记录、督办件通知书、北京市食品安全监测结果通知书送达材料、丢弃食品照片，3.立案审批表、复检申请、复检通知书、复检备份样品确认单、检验报告及邮寄信息、现场检查笔录、询问调查笔录、资质证照及身份证明、注销核准通知书，4.延长办案期限审批表、行政许可决定书及送达回执、局长办公会议纪要、复检报告邮寄凭证、协查函及附件、回复函及附件、邮寄单及物流信息、现场检查笔录，以上证据证明经调查认定童文秀经营的涉案产品不合格，海淀市监局决定立案，海淀市监局作出处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确；5.《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、邮寄送达凭证及公告送达，证明海淀市监局向童文秀送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知其享有陈述申辩和申请听证的权利；6.案件调查终结报告、案件合议记录，证明经调查终结，海淀市监局认定童文秀存在经营超限量使用食品添加剂的食品的行为；7.行政处罚决定审批表、241210号处罚决定、缴款书及邮寄凭证、公告送达及网站截图，证明海淀市监局作出241210号处罚决定并进行送达。同时，海淀市监局出示食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》、《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》、《北京市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规定（试行）》、GB2760标准作为其法律规范依据。在法定举证期限内，海淀区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、童文秀身份证明，2.行政复议申请收据及地址确认书，3.童文秀提交的证据材料，以上证据证明童文秀向海淀区政府提交行政复议申请材料；4.行政复议答复书，5.证据目录，以上证据证明海淀市监局在行政复议期间向海淀区政府提交了行政复议答复书及相关证据依据材料；6.行政复议答复通知书及送达回证，7.行政复议案件处理审批表，8.行政复议送达回证，以上证据证明海淀区政府依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法；9.341号复议更正通知书及送达回证，证明海淀区政府对复议决定笔误进行更正。同时，海淀区政府出示行政复议法作为其法律规范依据。第三人小墨山庄酱菜厂未向一审法院提交证据。上述证据均经庭审质证，一审法院经审查认为：海淀市监局提交的证据7中的241210号处罚决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；海淀市监局提交的其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，法院予以采信。海淀区政府提交的证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，法院予以采信。童文秀提交的证据1与本案具有关联性，但无法证明其欲证明的事项，法院对该份证据不予采信；童文秀提交的证据2形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但与本案不具有关联性，法院不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，结合各方当事人的意见，本案的争议焦点在于：一、海淀市监局对童文秀违法事实的定性是否正确。二、241210处罚决定的处罚幅度是否存在明显不当的情形？关于焦点问题一，食品安全法第三十四条第四项规定，禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。该法第五十三条第一款规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。《DB26702-2014食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中规定最大残留量为食品添加剂或其分解产物在食品中的允许残留水平。依据本案证据显示，童文秀销售的涉案产品经两次检验，结论均为二氧化硫残留量项目不符合GB2760标准要求，检验结论为不合格。另，童文秀在案件调查过程中未向海淀市监局提供涉案产品进货票据及供货商资质等证明材料。据此海淀市监局认定童文秀实施了经营超限量使用食品添加剂的食品的违法行为定性正确。关于焦点问题二，食品安全法第一百二十四条规定第三项规定，生产经营超范围、超限量适用食品添加剂的食品。尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证。本案中，童文秀购进涉案食品7袋，售出两袋，每袋单价6元。货值金额为42元，违法所得为12元。海淀市监局据此没收童文秀违法所得12元正确。另，因童文秀违法经营的食品货值金额不足一万元的，根据上述规定，其罚款幅度应在五万元以上十万元以下。同时，本案不存在法定从轻或减轻处罚情节亦不属于法定免于处罚的情行，理由在于：第一，涉案产品已经卖出，对于消费者人体健康的危害后果已经发生，无法消除或减轻；第二，童文秀在调查过程中并未向海淀市监局提供涉案产品进货查验记录、合格证明文件等相关材料，亦未向海淀市监局如实说明进货来源，故不符合法定免予处罚规定的情形。综上，海淀市监局对童文秀作出的处罚决定并未超出法定幅度，亦不存在明显不当之情形，童文秀对于处罚幅度提出的异议理由不能成立，本院不予支持。另，童文秀上诉主张一审法院追加第三人参加诉讼不当，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。故一审法院追加第三人参加诉讼并无不当，童文秀的该项上诉主张亦不能成立。关于241210处罚决定及341号复议决定的作出程序问题，本院同意一审法院的相关认定意见，不再赘述。综上，童文秀的全部上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人童文秀负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 徐钟佳审 判 员 杨晓琼审 判 员 朱一峰二〇二〇年八月二十五日法官助理 武秀绘书 记 员 郝昊嵩