浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终394号上诉人（原审原告）陈光琴，女，汉族，1951年3月6日出生，住金华市婺城区。上诉人（原审原告）吴根绿，男，汉族，1948年5月1日出生，住金华市婺城区。被上诉人（原审被告）金华市婺城区罗店镇人民政府，住所地金华市婺城区罗店镇镇府街32号。法定代表人郑显华，镇长。原审第三人吴陈果，男，汉族，1983年1月8日出生，住金华市婺城区。陈光琴、吴根绿与金华市婺城区罗店镇人民政府、吴陈果行政协议一案，陈光琴、吴根绿不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初389号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年5月12日，陈光琴、吴根绿之子吴陈果，即本案的第三人，持授权委托书与金华市婺城区罗店镇人民政府签订了《城中村改造（上张家区块）房屋拆迁与补偿安置协议》。2016年5月30日，吴陈果根据协议签了腾空验收单，并将协议中所涉的房屋腾空，交付给金华市婺城区罗店镇人民政府。同年6月4日，金华市婺城区罗店镇人民政府将协议约定的补偿款支付到位，吴陈果签字确认。2016年6月4日，上述协议的补偿款支付到位，吴陈果签字确认。2016年7月，协议中所涉的房屋被拆除。陈光琴于2018年11月6日，起诉金华市人民政府行政强制拆除及行政赔偿，案件经金华市中级人民法院一审，浙江省高级人民法院二审，分别被驳回了陈光琴的诉讼请求及驳回上诉。原审法院认为，金华市中级人民法院一审及浙江省高级人民法院二审的行政裁定书中，均认定原告陈光琴、吴根绿之子第三人吴陈果持授权委托书与金华市婺城区罗店镇人民政府签订了拆迁补偿安置协议后，金华市婺城区罗店镇人民政府将协议约定的补偿款支付到位，吴陈果也按协议腾房交付给金华市婺城区罗店镇人民政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或其他组织对行政协议提起诉讼的诉讼时效参照民事法律规范确定。上述协议签订日期为2016年5月12日，本院收到原告陈光琴、吴根绿起诉状的收文时间为2019年5月23日，已超过了民法总则关于诉讼时效期间三年的规定。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定驳回原告陈光琴、吴根绿的起诉。陈光琴、吴根绿上诉称：一审裁定认为超过诉讼时效期间裁定驳回起诉认定事实错误，适用法律错误。根据《民法总则》第一百八十八条第一款规定、第二款规定，计算诉讼时效的起始时间是自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日。三年为相对时效期间，不是绝对时效期间。而绝对时效期间适用的是《民法总则》第一百八十八条第二款以及《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定。虽然案涉协议文本上注明协议签订日期为2016年5月12日，但是并不能以此证明该日期就是上诉人“知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日”。上诉人陈光琴因吴陈果在2018年4月底告知其与“征迁指挥部”签订拆迁协议，但当时吴陈果未提供协议文本，也不知道案涉协议的具体内容，也不能确定是哪个行政机关跟吴陈果签订的。上诉人随后提起“强征宅基地之诉”，案号（2018）浙07行初132号，之后由该案被告金华市人民政府在2018年7月提交案涉协议文本，上诉人才得以知晓案涉协议文本的完整内容，也才得以知晓案涉行政协议的甲方是罗店镇人民政府。虽然吴陈果陈述案涉协议是其与“征迁指挥部”签订的，但是该协议文本上的甲方却是“罗店镇人民政府”，也就是说案涉行政协议可能是“征迁指挥部”指令“罗店镇人民政府”跟吴陈果签订的，也可能是“罗店镇人民政府”单独跟吴陈果签订的。上诉人在2018年7月之前，并未完整知晓案涉行政协议的全部内容以及《民法总则》第一百八十八条第二款中的“权利受到损害的义务人”是谁。上诉人在“强征宅基地之诉”的（2018）浙07行初132号中已明确表示对案涉行政协议不予认可，对吴陈果与政府签订案涉协议的行为不予追认，之后也以不认可案涉行政协议的合法性及效力提起“强拆之诉”，案号（2018）浙07行初339号，需要指明的是（2018）浙07行初339号行政诉讼是“裁定驳回起诉”，而不是“驳回诉讼请求”。也就是说，从上诉人寻求司法救济的连续性和一贯性，应认定上诉人寻求司法救济的起始时间为提起（2018）浙07行初132号行政诉讼之时。而且上诉人在本案起诉状中也已经明确陈述案涉行政协议是在2018年7月因（2018）浙07行初132号行政诉讼获知，但原审在没有相反的证据证明时，仍然认为2016年5月12日就是上诉人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日，属于认定事实不清，认定事实错误。上诉人提起本案诉讼并不存在超过诉讼时效的情形。四、上诉人2019年5月7日就以金华市人民政府和罗店镇人民政府为被告，向金华市中级人民法院提交起诉材料，诉请确认案涉行政协议无效，金华市中级人民法院作出（2019）浙金收字第400号一次性补充补正告知书，告知应以罗店镇人民政府为被告向基层人民法院起诉，并给予15天的补正期限。上诉人收到该《一次性补充补正告知书》后在2019年5月11日就决定向兰溪市人民法院起诉，并复印起诉材料，同时金华市中级人民法院向上诉人退还了起诉材料。因兰溪市人民法院路途遥远，只能委托邮政EMS快递寄送材料。综上，上诉人是在2018年7月因（2018）浙07行初132号行政诉讼才获知案涉协议的完整内容，以及罗店镇人民政府金华市人民政府可能是侵害上诉人权利的义务人。所以，上诉人在2019年5月7日向金华市中级人民法院递交起诉材料，一次性告知补充、补正并给予15天补正期限。上诉人在2019年5月11日向兰溪市人民法院邮寄起诉材料，符合法律规定，并不存在超过诉讼时效的情形。请求撤销一审行政裁定，指令兰溪市人民法院继续审理。原审第三人吴陈果答辩称：一审裁定所依据的证据未经质证，认定事实错误，适用法律规定错误。一、被上诉人没有提出任何关于诉讼时效的抗辩，根据谁主张，谁举证等原则，举证责任只能由被上诉人承担。二、被上诉人没有提供关于诉讼时效的证据，也没有经过质证，未经质证的证据，不能作为定案的依据。一审法院也没有主动调取证据的职权，一审法院违反举证规则，剥夺当事人的质证权利，违反法定诉讼程序。三、根据本案事实不能得出本案起诉已经超过诉讼时效的结论。一审认定事实不清，一审收到起诉状之日也不绝对就是权利人向法院请求保护之日。陈光琴和吴根绿向法院请求保护之日不是一审认定的2019年5月23日。他们早在2018年11月就起诉金华市人民政府行政强拆，在2019年5月7日就起诉金华市人民政府和罗店镇人民政府。四、就算超过诉讼时效，也应适用法释〔2015〕5号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条的规定。原告丧失的是胜诉权，而不是起诉权。所以一审裁定驳回起诉适用法律严重错误，且实体处理错误。五、原审在审理过程中根本没有审查诉讼时效的相关内容，不可能查清真正的事实。六、原审第三人知道，金华市区很多集体土地上农房征收的实际操作，明显是违反《金华市政府第52号令》第三十条的原则规定。这个其实是政府在这个领域存在的最大的问题，原审第三人知道这个情况事关重大，一直隐忍。在全村村民没有睡醒之时，在全镇农民没有睡醒之时，在全金华大部分农民没有睡醒之时，为了家族的利益不敢有丝毫的流露。但第三人维护家族利益的决心绝不会动摇。综上，原审裁定认定事实不清，认定事实错误，适用法律错误，请求支持上诉人陈光琴和吴根绿的上诉请求。二审审理期间，被上诉人金华市婺城区罗店镇人民政府未向本院提交书面意见。经查明，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，经审查，上诉人陈光琴、吴根绿提起本案之诉，系要求确认案涉《房屋拆迁与补偿安置协议》无效，该协议签订时间为2016年5月12日，属行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或其他组织对行政协议提起诉讼的诉讼时效参照民事法律规范确定。从民事法律规范角度而言，合同无效之诉不受诉讼时效的限制。另外，即便从行政行为的角度而言，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，对2015年5月1日之后作出的行政行为请求确认无效的，不受起诉期限的限制，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。由此，上诉人提出涉案行政协议无效的诉讼请求，不受起诉期限及诉讼时效的限制，原审法院以上诉人提起本案之诉超过诉讼时效为由驳回起诉不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销兰溪市人民法院作出的（2019）浙0781行初389号行政裁定；二、本案指令兰溪市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年八月十日代书记员 杜 娟