辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终433号上诉人（原审原告）大连显铭大酒店有限公司，住所地大连市沙河口区万岁街68-2号。法定代表人曲家国，总经理。委托诉讼代理人赵作喜，男，1957年10月11日出生，汉族，该公司员工，住址大连市中山区。被上诉人（原审被告）国家税务总局大连市税务局第一稽查局，住所地大连市中山区一德街97号。法定代表人邴毅，局长。委托诉讼代理人付振彤，辽宁法大律师事务所律师。委托诉讼代理人汪南，辽宁法大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）国家税务总局大连市税务局，住所地大连市沙河口区高尔基路330号。法定代表人赵福增，局长。委托诉讼代理人安慧中，辽宁法大律师事务所律师。委托诉讼代理人张科，辽宁法大律师事务所律师。上诉人大连显铭大酒店有限公司因与被上诉人国家税务总局大连市税务局第一稽查局（以下简称“第一稽查局”）、被上诉人国家税务总局大连市税务局（以下简称“市国税局”）政府信息公开及行政复议一案，不服大连市西岗区人民法院（2019）辽0203行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，原告2019年6月24日在网上提出政府信息公开申请，写明因原大连市地方税务局第四稽查局2010年8月4日至2011年7月18日对原告进行纳税检查，并作出税务处理决定、处罚决定，请求公开卷宗中14项信息。被告第一稽查局经查阅档案号为A210204723477259的税务检查卷宗，认定原告申请公开的信息中“对申请人罚款的法律依据及具体规定”，以及“加收的营业税滞纳金、…的法律依据及具体规定”不属于政府信息，不予公开；对原告申请的其他信息，认定在案涉卷宗中不存在，无法公开。被告第一稽查局于2019年7月15日作出被诉行政行为，并将告知书送达给原告。原告不服，向被告市国税局申请复议，被告市国税局2019年8月20日收到复议申请材料，认为原告需要补正材料，向原告下达大税复补字[2019]1号行政复议申请补正通知，告知原告需要补正的材料，原告补正材料后，被告市国税局2019年8月27日作出大税复受字[2019]2号受理行政复议申请通知。2019年8月28日，市国税局向第一稽查局发出大税复答字[2019]2号行政复议答复通知，告知放弃应对原告申请复议事项提出书面答复。2019年9月4日，被告第一稽查局作出答复书，并提交证据材料，被告市国税局2019年9月29日作出大税复决字[2019]4号行政复议决定，维持原行为，之后向原告送达复议决定书。另查，原告确曾于2011年受到税务处理和处罚，原大连市地税局第四稽查局对其下达处理决定书和处罚决定书，但原告未在法律规定的行政复议和行政诉讼期限内提起复议及诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《政府信息公开条例》”）第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”据此，被告第一稽查局具有作出案涉政府信息公开的职能。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告市国税局亦有对案涉事项进行复议的职权。本案争议在于被诉政府信息告知行为认定事实和适用法律是否清楚、准确。首先，原告申请公开两项“法律依据及具体规定”，显然与《政府信息公开条例》第二条所规定的“政府信息”内涵与外延不同，行政机关作出行政行为所依据的法律、法规不属于政府信息范畴，因此，被告第一稽查局对原告作出相应答复，并无不当。其次，被告第一稽查局提举了案涉卷宗目录，可以证明原告申请公开的其他项目不在案涉卷宗之中，即被告第一稽查局能够证明其作出的“部分信息不存在”的答复，系其经过必要的检索得到的结论，其告知内容有事实基础和法律依据。本案系政府信息公开案件，审理的客体应为被诉的信息公开行为是否合法，原告对非本案获取的政府信息内容和形式提出诸多质疑，该异议无论是否成立均不属于本案审理范畴，更不应将被告2011年作出的行政处罚行为，乃至更早之前的履责行为引入本案。因此，对原告提出的意见，该院不予采纳。本案中，被告第一稽查局在接到原告的政府信息公开申请后，在法定期限内作出书面答复，其程序符合《政府信息公开条例》的规定；被告市国税局在复议程序中依法履行复议职责，其程序合乎法律规定，复议决定结论正确。综上所述，二被告作出的被诉行政行为，有职权依据，且认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告请求撤销并重做，无事实基础和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告大连显铭大酒店有限公司的诉讼请求。上诉人大连显铭大酒店有限公司上诉称，请求：一、撤销原审判决和大税复决字[2019]4号行政复议决定书；二、判令被上诉人对上诉人申请公开的信息1-12项予以公开。主要理由是：一、原审判决认定事实错误，导致判决结果错误。原审判决认定上诉人提举的3-4号证据是从本案之外的信息公开中获得，与本案无直接联系，系认定事实错误。首先，上诉人提供的证据3《明细分类账簿》是被上诉人第一稽查局于2019年4月26日向上诉人公开的信息内容，原审法院认定该证据与本案无直接联系，认定事实错误。其次，因证据3内容被被上诉人第一稽查局故意遮挡，进行了人为技术处理，使上诉人没有获得真实的信息内容，导致上诉人提出本案信息公开申请。其三，证据3还证明被上诉人第一稽查局对案涉卷宗页码号进行了人为修改，被上诉人第一稽查局在庭审时也承认对案卷页码号进行了修改，显然是被上诉人第一稽查局为达到不向上诉人公开申请信息的目的而作出的行为。其四，上诉人提供的证据4《企业所得税征收方式鉴定表》、《查账征收方式认定表》是针对二被上诉人“征收方式变更无需办理手续”错误观点而提交的证据，证明上诉人的“查账征收方式”是经税务局批准的。被上诉人第一稽查局改变征收方式，也应有税务局批准手续。故，上诉人提供的证据4与本案有直接联系。二、被上诉人第一稽查局提供的案涉卷宗目录，不能证明被上诉人第一稽查局可以不向上诉人公开申请的信息。首先，上诉人申请公开事项是法律法规明文规定卷中不可缺少的信息。其次，被上诉人自称经检索没有上诉人申请公开的信息，缺乏客观真实性。其三，案涉卷宗被被上诉人第一稽查局修改了页码号，证明案涉卷宗不止一卷，还有其他卷宗。其四，上诉人申请公开的信息是被上诉人第一稽查局制作和保管的信息，不限于案涉卷宗，应包含被上诉人第一稽查局在其他卷中保存的相关信息。三、上诉人申请公开的信息，涉及上诉人的切身利益。依据《政府信息公开条例》第二十七条之规定，被上诉人第一稽查局应向上诉人公开。1、上诉人申请公开的《陈述申辩笔录》及现场录音、录像信息，是被上诉人第一稽查局在稽查过程中，上诉人多次向税务机关作出的书面陈述和申辩。根据《税务稽查案卷管理办法》第五条、第六条之规定，被上诉人第一稽查局应向上诉人公开《陈述申辩笔录》和2011年7月异议听证会现场录音、录像信息。2、上诉人向被上诉人第一稽查局申请的经上诉人确认的2006年至2009年查账餐饮收入形成的12项证据材料及相关信息资料是涉及上诉人切身利益的信息，被上诉人第一稽查局应当依照《政府信息公开条例》第九条规定向上诉人依法公开。现二被上诉人均以卷中无此材料信息为由拒绝向上诉人公开信息，于法无据。被上诉人第一稽查局辩称，一、上诉人申请公开的“经企业盖章确认的”证据材料、《税务稽查结论》，听证材料、手续材料不存在，该局经必要检索后答复上诉人其申请公开的政府信息不存在，于法有据。根据《税务稽查案卷管理暂行办法》第五条、第六条第一款之规定，稽查卷宗为存放上诉人所申请信息（如有）的唯一载体。该局针对上诉人的申请，检索、查找了该稽查卷宗的全部内容，没有发现相关信息。1、关于“经企业盖章确认的”证据材料。该局经检索案涉稽查卷宗之卷宗目录及档案文件，均未发现上诉人所申请的经企业盖章确认的证据材料。2、关于《税务稽查结论》。依据《税务稽查工作规程》第五十五条第一款第（四）项之规定，审理税务稽查案件的过程中，行政机关需区分案件情形作出不同处理。而《税务稽查结论》仅适用于没有税收违法行为的情形。但在本案涉及的税务稽查案件中，上诉人存在税收违法行为，故其公开申请中提到的《税务稽查结论》不可能出现在该案卷宗当中，且经该局检索查找确实不存在《税务稽查结论》。3、关于听证材料。上诉人从未向该局提出过听证申请，故该涉税案件的稽查卷宗中并无上诉人申请公开的听证材料之相关信息。4、关于手续信息。该局经检索案涉税务稽查卷宗之卷宗目录及档案文件，未发现“将企业所得税征收方式由查实征收变更为核定征收的手续”这一信息，且税务机关在检查过程中发现纳税人符合核定征收条件，以核定征收方式查补税款的，不需要所谓的手续。二、上诉人申请公开的税务稽查法规，依法不属于政府信息，故该局不予公开于法有据。三、该局作出的告知行为程序合法。该局作出告知的期限及程序符合《政府信息公开条例》第三十三条的规定，且上诉人对此无异议。故该局作出的告知行为程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。被上诉人市国税局辩称，一、原审法院对上诉人提交的证据作出否定性评价，合法且正确。上诉人在本案一审期间提交的证据3《明细分类账簿》和证据4《企业所得税征收方式鉴定表》、《查账征收方式认定表》，与案涉争议无实质关联。1、证据3系上诉人在另一政府信息公开程序中获得的信息，与本案无关。上诉人在一审中称，其于2019年4月26日提出政府信息公开申请后，从第一稽查局处获得的《明细分类账簿》有页码修改等情况，信息不真实，导致其不得不反复向第一稽查局申请政府信息公开。对此，该局认为，上诉人如果质疑其在2019年4月26日政府信息公开申请程序中获得的信息的真实性，应当在该政府信息公开程序中解决争议。本案与2019年6月26日的政府信息公开申请，分属不同的程序。上诉人的证据3不能证明第一稽查局和该局的案涉行政行为违法。2、证据4无法证明上诉人申请公开的“变更征收方式的手续”之信息客观存在。上诉人的证据4，系税收征收方式的客观记载，仅能证明税务机关对其进行税务处理、税务处罚时采取的征收方式为核定征收，不能证明上诉人申请公开的所谓“变更征收方式的手续”确实存在。二、卷宗目录作为案涉税务稽查卷宗的索引，是卷宗内容的摘要，可证卷宗当中不存在上诉人申请公开的相关信息，第一稽查局据实告知，并无不当。根据《税务稽查案卷管理暂行办法》第五条、第六条第一款之规定，稽查卷宗为存放上诉人所申请信息（如有）的唯一载体。第一稽查局将案涉稽查卷宗目录作为证据提交，拟证明目录所示范围即为案涉稽查卷宗的全部信息，第一稽查局在该范围内未检索到上诉人申请公开的信息，故根据《政府信息公开条例》第三十六条之规定，告知上诉人相关信息不存在，具备事实和法律依据。至于上诉人所称“案涉稽查事项还有其他卷宗”，言外之意，即第一稽查局恶意隐瞒相关卷宗信息，仅系上诉人的主观臆测，不构成推翻第一稽查局所举证据的反证。三、上诉人所称“案涉信息涉及其切身利益”之上诉理由与本案争议的焦点无关。四、该局所作复议决定符合事实、于法有据，且符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。本院经审理查明，大连显铭大酒店有限公司于2019年6月24日在网上提出政府信息公开申请，写明因原大连市地方税务局第四稽查局自2010年8月4日至2011年7月18日对其2006年至2009年纳税情况进行检查，并作出《税务处理决定书》、《税务行政处罚事项告知书》和《税务行政处罚决定书》，请求公开卷宗中如下信息：1-4、经企业盖章确认的2006年、2007年、2008年、2009年查实餐饮收入形成的证据及相关材料；5、经企业盖章确认的2006年至2009年收银明细表；6、经企业盖章确认的2006年至2009年酒店分类收入统计表；7、经企业盖章确认的2006年至2009年显铭酒店收入平衡表；8、经企业盖章确认的2006年至2009年营业额周期对比报表；9、原大连市地方税务局第四稽查局于2011年对申请人将2006年至2009年企业所得税征收方式由查实征收变更为核定征收的全部手续及相关材料；10、税务稽查结论；11、原大连市地方税务局第四稽查局2011年7月初围绕申请人稽查情况组织的由税务人员和申请人等参加听证会的申请人陈述申辩笔录及现场录音、录像等全部资料；12、在稽查过程中，向五任科长多次提出陈述和申辩的陈述申辩笔录及全部陈述申辩材料；13、原大连市地方税务局第四稽查局于2011年将申请人2006年至2009年企业所得税征收方式由查实征收变更为核定征收后，对申请人罚款的法律依据及具体规定和手续；14、原大连市地方税务局第四稽查局于2011年将申请人2006年至2009年企业所得税征收方式由查实征收变更为核定征收后，对申请人加收的营业税滞纳金、企业所得税滞纳金、城市维护建设税滞纳金、教育费附加收入滞纳金的法律依据及具体规定和手续。2019年7月15日，第一稽查局对大连显铭大酒店有限公司作出大税一稽信息公开[2019]6号《依申请公开政府信息告知书》，主要内容为：1、其申请公开的1-8项，因卷宗中不存在经企业盖章确认的上述材料，故无法公开；2、其申请公开的9-14项，依据《政府信息公开条例》第二条之规定，以上信息中的“法律依据”不属于政府信息，该局已在向其出具的案涉行政文书中将相关法律依据列明，故依法不予公开，卷宗中无以上信息中的“手续”，故无法公开。2019年8月28日，市国税局向第一稽查局发出大税复答字[2019]2号行政复议答复通知书，告知其应对大连显铭大酒店有限公司的申请复议事项提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。原审法院对此节事实认定有误，本院予以纠正。市国税局在本案一审答辩状中述称，大连显铭大酒店有限公司曾于2013年5月向原大连市地方税务局第四稽查局申请查阅案涉税务稽查卷宗，并于2013年6月4日查阅和复印了卷宗内容。对此，大连显铭大酒店有限公司在本案一审庭审时称，其不是阅卷，而是“去调取被告（指原大连市地方税务局第四稽查局）复印给我们”，并称“通过被告的案卷没有得到我信息公开要得到的东西”，同时认为，案涉税务稽查卷宗目录“不是案件的完整目录”，“案件卷宗无原告申请公开的信息”，与国家税务总局《税务稽查案卷管理暂行办法》规定不符。认定上述事实的证据有被上诉人市国税局的一审答辩状，经原审法院庭审质证并认证的上诉人的政府信息公开网上申请、大税一稽信息公开[2019]6号《依申请公开政府信息告知书》、大税复答字[2019]2号行政复议答复通知书，以及原审法院庭审笔录第19页、第20页、第23页的记录，在卷为凭，足资认定。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的除上述事实外的其他事实一致，本院予以确认。本院认为，从各方当事人的诉辩意见看，本案争议的焦点在于被上诉人第一稽查局作出的大税一稽信息公开[2019]6号《依申请公开政府信息告知书》的答复内容是否合法。《政府信息公开条例》（国务院令第711号，下同）第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定，“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：…（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；…”第三十八条规定，“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”政府信息公开诉讼与传统行政诉讼不同，其关注和解决的始终是政府信息是否存在、事实上能否公开这一实质问题。对于行政机关而言，其只能提供已经存在的政府信息。这种“存在”是指“客观存在”，而非“推定存在”。因此，即便依照法律规定，行政机关应当制作、获取相关政府信息，或者根据相关证据可以合理推定相关政府信息存在，但如果确因不可抗力、意外事件等原因，导致相关政府信息客观上不存在而无法提供的，人民法院不能根据法律规定或者证据推定而认定行政机关不予提供违法。需要指出的是，政府信息不存在，虽然是行政机关法定的拒绝公开的理由，但同时也是行政机关实践中乐于使用的借口。由于政府信息实际上为行政机关所掌握，这种信息的不对称导致对政府信息事实上是否存在的判断成为世界性难题。因此，如果申请人有初步证据证明或者法律依据推定相关政府信息存在，而行政机关主张该政府信息不存在的，行政机关就应当举证证明其已经尽到了勤勉、合理的检索义务。《税务稽查案卷管理暂行办法》第二条规定，“税务稽查案卷是指税务局及其稽查局在依法履行税务稽查职责过程中取得或者形成的，具有保存价值的文字、图表、声像以及电子数据等形式的过程记录。案卷类别划分为：（一）税务稽查立案查处类（以下简称立案查处类）；（二）承办税收违法案件异地协助类（以下简称承办异地协助类）；（三）重大税收违法案件督办类（以下简称重案督办类）；（四）国家税务总局和省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局、地方税务局规定的其他类别。”第六条规定，“立案查处类税务稽查案卷应当包括下列文件材料：（一）选案环节相关文件材料，如税务稽查立案审批表、税收违法案件交办函等；（二）检查环节相关文件材料，如税务稽查报告、纳税人自查报告材料、税务稽查工作底稿、当事人陈述申辩材料、现场笔录、勘验笔录、书证、物证、视听资料、证人证言、电子数据等；（三）审理环节相关文件材料，如税务稽查审理报告、税务行政处罚事项告知书、听证材料、税务处理决定书、税务行政处罚决定书、税务稽查结论等；（四）执行环节相关文件材料，如税务稽查执行报告、延期或者分期缴纳罚款申请审批表、查补税收款项完税凭证等；（五）其他应当归入立案查处类案卷的文件材料。”据此可知，税务稽查案卷依法应当是保存税务机关在履行税务稽查职责过程中制作和获取的与案件有关的信息的唯一载体。本案中，上诉人在案涉政府信息公开申请中要求公开的系原大连市地方税务局第四稽查局对其纳税情况进行检查，并作出《税务处理决定书》、《税务行政处罚事项告知书》和《税务行政处罚决定书》的案卷卷宗中的相关信息，其中前四项要求公开的信息具有明确和特定的指向，即应为“经企业盖章确认的”相关信息。被上诉人第一稽查局据此依照其申请，根据《税务稽查案卷管理暂行办法》关于案卷管理的规定，查询了上诉人申请中提及的税务稽查案卷，已经尽到了勤勉、合理的查找、检索义务，其在发现案卷卷宗中无上诉人所述案涉信息后，答复上诉人相关信息不存在而无法提供，符合《政府信息公开条例》的规定，并无不妥。而且，据上诉人在本案一审庭审时所述，案涉案卷卷宗中没有其申请公开的案涉信息，也就是说，上诉人认可其主张的案涉信息并不存在于被上诉人第一稽查局制作的现案涉税务稽查案卷之内。上诉人虽主张案涉信息应当存在，并为此提举了相应证据，但从现有证据看，其提举的《明细分类账簿》、《企业所得税征收方式鉴定表》和《查账征收方式认定表》等证据，均无法证明其主张的具有特定指向的“经企业盖章确认的”相关信息，以及经税务机关批准变更征收方式的相关信息等案涉信息客观存在。至于上诉人提出的案涉信息不限于案涉税务稽查案卷的主张，本院认为，上诉人对此并未提交相应证据，现无据证明案涉信息存在于案涉税务稽查案卷之外，故对其该主张本院不予采纳。至于上诉人基于案涉税务稽查案卷的页码被修改的事实而提出的案涉信息存在的主张，本院认为，该事实仅能反映卷宗页码被修改的事实状态，无法证明其主张成立。至于上诉人所述案涉案卷卷宗中没有其申请公开的案涉信息，与《税务稽查案卷管理暂行办法》的规定不符一节，本院认为，如前所述，政府信息公开诉讼解决的是政府信息是否存在、事实上能否公开这一实质问题，至于上诉人提及的该问题，并非政府信息公开诉讼需要审查的内容。由此，对于上诉人要求被上诉人第一稽查局公开相关案涉信息的主张，本院不予支持。此外，政府信息公开不同于答疑解惑，行政机关不应承担就当事人提出的具体问题对法律法规进行分析从而确定具体依据的义务。本案中，上诉人在案涉政府信息公开申请中要求被上诉人第一稽查局提供相应的“法律依据及具体规定”，其实质是要求被上诉人第一稽查局对相关问题予以解答或者释明，并非是要求其公开相关政府信息。被上诉人第一稽查局据此告知上诉人相关信息中的“法律依据”不属于政府信息，该局已在向其出具的案涉行政文书中将相关法律依据列明，故依法不予公开，符合《政府信息公开条例》的立法本意，亦无不当。综上，被上诉人第一稽查局作出的大税一稽信息公开[2019]6号《依申请公开政府信息告知书》的答复内容，符合法律规定，并无不妥。上诉人的上诉请求及理由不能成立。原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连显铭大酒店有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年八月二十六日书记员 王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。