江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏02行终152号 上诉人（原审原告）姚爱武，男，1977年9月29日生，汉族，户籍地上海市虹口区。 上诉人（原审原告）王海，男，1973年10月28日生，汉族，户籍地山东省青岛市城阳区。 王海委托代理人冯晓春，天津圣科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市锡山区市场监督管理局，住所地无锡市锡山区东亭春新东路8号。 法定代表人周嘉模，该局局长。 委托代理人陶碧艳，该局工作人员。 委托代理人徐军，江苏崇宁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市锡山区人民政府，住所地无锡市锡山区锡州中路1号。 法定代表人任栋，该区区长。 委托代理人钱立群，该区司法局工作人员。 上诉人姚爱武、王海因与被上诉人无锡市锡山区市场监督管理局（以下简称区市监局）行政奖励、被上诉人无锡市锡山区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2018）苏0211行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2015年12月9日，姚爱武、王海向无锡市食品药品监督管理局提交了《关于五芝源灵芝孢子油胶囊等产品的投诉举报函》（以下简称《投诉举报函》），主要内容为：姚爱武于2015年6月29日在无锡五芝源生物农业科技有限公司（以下简称五芝源公司）的中山路店即崇安区天草食品商行（以下简称天草商行）购买了五芝源灵芝孢子油胶囊、灵芝孢子粉胶囊等产品，天草商行开具购物发票5张，经查证，上述产品的说明书存在虚假宣传、产品非法添加药物不符合《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）相关规定，属于不符合食品安全标准的食品，要求：立案处理违法行为、责令停止生产销售违法产品并召回违法产品、退还购物款113540元及依照《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）给予三倍赔偿340620元、按照《食品安全法》给予十倍赔偿1135400元、在法定期限内书面答复举报处置结果并依法奖励。同月15日，该投诉举报事项被移送至区市监局处理。 2017年5月18日，区市监局作出锡山市监案字（2017）第26号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），对五芝源公司无证生产灵芝孢子油、孢子粉未经食药部门审批注册，取得保健食品批准文号货值92740元的行为处以货值十倍的罚款927400元；对未经许可生产灵芝孢子油、孢子粉货值20000元的行为处理货值十倍的罚款200000元，合计罚款1127400元，上缴国库。同月22日，区市监局向姚爱武、王海作出锡山市监告字（2017）经第01号《行政处理告知书》（以下简称《告知书》），告知对举报事项已经立案调查并作出处罚决定，处罚内容详见《行政处罚决定书》；同时告知按照《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称《办法2013年版》）第五条规定，申诉案件的举报人不属于举报奖励范围，依法不予行政奖励。 2017年7月10日，区政府收到姚爱武、王海提出的复议申请，复议请求为：撤销区市监局针对其举报天草商行、五芝源公司生产销售五芝源灵芝孢子油胶囊、灵芝孢子粉胶囊产品不符合食品安全线索不予奖励的决定并责令其重做。姚爱武、王海并在复议申请中一并提出对《办法2013年版》进行规范性文件审查。2017年7月14日，区政府受理复议申请并向姚爱武、王海发出《补正通知书》，要求姚爱武、王海在收到《补正通知书》10日内补正提起规范性文件审查的具体条款及不合法的理由。同日，区政府通知区市监局提交答复材料。姚爱武、王海在2017年7月25日提交补正材料，要求对《办法2013年版》第五条第（三）项提起规范性文件审查，并说明了该条款不合法的理由。同日，区市监局提交行政复议答复书等材料。因姚爱武、王海就《办法2013年版》第五条第（三）项提出规范性文件审查，区政府层报国务院法制办公室进行审查处理并于2017年7月31日中止对复议案件的审理。2018年2月9日，区政府收到国务院法制办公室的复函，其上载明：经研究并征求国家食品药品监督管理总局的意见，《办法2013年版》不违反《食品安全法》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。2018年2月11日，区政府恢复对复议案件的审理。同年3月21日，区政府经审批延长复议期限30日。后经审查，区政府认为区市监局作出的不予奖励决定并无不当，遂于2018年4月19日作出复议决定，维持了《告知书》并送达。姚爱武、王海于2018年4月23日收到〔2017〕锡府行复34号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），于2018年5月8日向法院邮寄诉状提起本案诉讼。 另查明，五芝源公司不服《行政处罚决定书》，向法院提起行政诉讼。一审法院审理后认为《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，驳回五芝源公司的诉讼请求。五芝源公司不服该判决，向本院上诉。本院经审理后驳回五芝源公司上诉，维持原判。 原审法院认为，2015年修订的《食品安全法》第一百一十五条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”因此，区市监局作为锡山区食品药品监督管理部门，依法具有对两原审原告的《投诉举报函》，作出处理后决定是否给予行政奖励的行政职权。 关于区市监局作出的对两原审原告不予奖励的决定是否合法的问题，《办法2013年版》第四条规定，举报奖励应当同时符合以下条件：（一）有明确的举报对象、具体的举报事实及证据；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门所掌握；（三）举报内容经查证属实并依法作出处理。第五条规定，有下列情形之一的，不属于举报奖励范围：（三）属于申诉案件的举报。第六条规定，举报奖励的实施应遵循以下原则：（三）两人以上（含两人）联名举报同一案件的，按同一举报奖励，奖金由举报人协商分配。该案中，王海虽没有购买涉案产品，但根据两原审原告的《投诉举报函》载明，两原审原告均系因姚爱武购买了涉案产品而知晓被投诉举报人的违法行为，两原审原告系在一份《投诉举报函》中对同一被投诉举报人的同一违法行为联名举报，两原审原告共同提出了查处被投诉举报人的违法行为的申请并提出了民事赔偿的请求，故区市监局按同一举报作出一个处理决定并无不当。姚爱武系涉案产品的实际购买者，其系为了保护自身合法权益提出投诉举报，符合《办法2013年版》制定时国家法律法规对消费者和经营者发生消费者权益争议的可以向有关行政部门申诉的规定，故两原审原告的《投诉举报函》应认定“属于申诉案件的举报”。此外，由于两原审原告系联名举报，即姚爱武提出该投诉举报时区市监局同时已掌握王海的投诉举报内容，则王海的投诉举报内容不满足“举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的”的奖励条件。因此，区市监局根据《办法2013年版》第五条第三项，认定涉案投诉举报的类型为申诉举报，决定对两原审原告不予奖励，并无不当。 至于两原审原告提出《办法2013年版》第五条第三项违反《食品安全法》第十三条及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条的意见，经查，上述规定均是对奖励的原则性规定，而《办法2013年版》第五条第三项系具体奖励条件的细化，且根据国务院法制办公室复函内容，国务院法制办公室经研究并征求国家食品药品监督管理总局的意见，《办法2013年版》第五条第三项不违反《食品安全法》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，因此对两原审原告提出的《办法2013版》与上述上位法冲突的意见，法院不予支持。 对于两原审原告提出《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称《办法2017年版》）在复议过程中已经实施，故应当适用《办法2017年版》对两原审原告予以奖励的主张，经查，两原审原告系2015年12月9日邮寄《投诉举报函》，区市监局于2017年5月18日作出《行政处罚决定书》，并于2017年5月23日告知两原审原告不予行政奖励，因此，对被诉不予奖励行政行为的审查应适用当时施行的《办法2013年版》。以作出行政行为时尚未有的《办法2017年版》来审查区市监局作出的被诉不予奖励行政行为，不仅没有法律依据，也违反依法行政的原则，故对两原审原告的该主张，法院不予支持。 区政府收到两原审原告的行政复议申请后依法予以受理，并要求两原审原告予以补正，依法通知区市监局提交书面答复，经审查后在法定期限内作出《行政复议决定书》并邮寄送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，姚爱武、王海请求撤销区市监局作出的不予奖励决定并责令其重做、撤销区政府作出的《复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回姚爱武、王海的诉讼请求。 上诉人姚爱武、王海上诉称，原审法院存在应当审查而错漏不予审查的情形，具体如下：1.原审法院在查证区市监局所作出的原行为期间，对区市监局所作出的原行为中，决定不予奖励的法律名称及具体法律条款项未作审查。区市监局在作出原行为期间未明确法律具体款项，明显属于适用法律不明确的情形，构成了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目所规定的适用法律不明确，应当撤销原行为的情形，作为区政府的复议机关及原审法院对此不予审查不予认定，明显存在不当。2.在庭审中两被上诉人并未出示国务院法制办公室的规范性文件审查结果告知，而根据《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》国家食药总局令1号第三十六条、第三十七条、第三十八条等规定业已经明确，对于国家食药总局发布并制定的规范性文件，由国家食药总局进行规范性文件的合规性审查，即两被上诉人所主张的由国务院法制办公室审查涉案规范性文件《办法2013年版》明显缺乏事实基础和法律依据。《办法2013年版》第五条第三项中申诉案件不予奖励的决定明显缺乏上位法的依据，即原审法院对此不予审查的行为明显不当，既违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的第八十七条，也构成了未对原行为的行政合法性及行政合理性进行审查。原机关作出的不予奖励决定所援引的文件明显与上位法相悖，构成了应当撤销的情形。故综上请求二审法院：1.撤销原审判决；依法撤销区市监局针对上诉人举报线索所作出不予奖励决定书并判令其重做；2.撤销区政府作出的《复议决定书》；3、判令两被上诉人共同承担本案一二审诉讼费。 被上诉人区市监局答辩称，1.两上诉人的投诉举报函认定为属于申诉案件举报，一审法院已经对我局适用法律进行严格的审查，不存在着未作审查错漏审查之处。2.复议机关在复议过程中将规范性文件审查结果都告知了申请人，在判决书第五页区政府提交的证据第七项，里边有明确的复函以及送达回证，说明复议机关在复议过程中已经将规范性文件合法性审查结果告知上诉人，也不存在未告知。3.复议机关已经报请国务院法制办进行了审查，不存在违法。一审法院在判决书里面都将该情况已经查明，所以不存在对是否违反上位法不予审查之处。4.姚爱武是涉案产品的实际购买者，他提出投诉举报就符合《办法2013年版》规定的消费者与经营者发生消费争议，向行政部门申诉的规定属于申诉案件的举报。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 被上诉人区政府答辩称，与被上诉人区市监局答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《食品安全法》第一百一十五条第一款规定，“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”《办法2013年版》第四条规定,“举报奖励应当同时符合以下条件：……（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握；……”第五条规定，“有下列情形之一的，不属于举报奖励范围：……（三）属于申诉案件的举报；……”本案中，区市监局收到姚爱武、王海提交的《投诉举报函》，于2017年5月22日作出《告知书》，告知按照《办法2013年版》第五条规定，申诉案件的举报人不属于举报奖励范围，依法不予行政奖励,符合上述法律法规的规定，并无不妥。 关于《办法2013年版》第五条第三项合法性审查问题，在复议过程中，区政府层报国务院法制办公室进行审查处理，国务院法制办公室经研究并征求国家食品药品监督管理总局的意见，答复《办法2013年版》不违反《食品安全法》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。区政府在行政复议书中已经告知当事人，亦符合相关法律规定，故本院对上诉人的该上诉请求不予支持。 被上诉人区政府受理上诉人姚爱武、王海的行政复议申请后，要求两上诉人予以补正，并依法通知区市监局提交书面答复，经审查后在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达，行政复议程序符合法律规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人姚爱武、王海的上诉理由均不能成立，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚爱武、王海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 彭国顺 审 判 员 马 云 审 判 员 卢文兵 二〇二〇年八月二十五日 法官助理 吴頔敏 书 记 员 黄玉卿