辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽11行终23号 上诉人（原审被告）盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局，所在地盘锦市兴隆台区中华路西李家村。 法定代表人刘刚，该局局长。 委托诉讼代理人李博，该单位工作人员。 委托诉讼代理人董盼，辽宁盛达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）盘锦士林置业有限公司，住所地盘锦市兴隆台区西水湾枫丹白露二期第A7号楼106室。 法定代表人沈殿新，该公司总经理。 委托诉讼代理人李任征，辽宁辽河律师事务所律师。 上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局因被上诉人盘锦士林置业有限公司行政处罚一案，盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局不服兴隆台区人民法院（2019）辽1103行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局的委托诉讼代理人李博、董盼，被上诉人盘锦士林置业有限公司（以下简称士林公司）的委托诉讼代理人李任征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告士林公司为盘锦士林夜市上亿广场二 期项目的建设单位。2014年3月26日盘锦市人民政府办公室召开会议，研究部署盘锦市人口疏散基地和大型人防平战结合工程建设工作，会议议定第2项同意在兴隆台区××大道南端（××、盛市××、××街北）建设一处大型平战结合工程-上亿广场士林夜市人防工程，总建筑面积为1.2万平方米，工程防护等级为6级。战时用途为人员掩蔽场所和物质库，平时用途为商场和停车场。工程投资估算1.39亿元，项目建设资金由市人防办采取利用自有资金、向国家和省人防办申请补贴以及银行贷款等方式解决。2014年11月11日，盘锦市发展和改革委员会作出盘发改投发[2014]10号《关于1501人防工程项目的批复》，同意建设1501人防工程，项目建设工期为2015年5月至2016年12月。期间，盘锦市人民防空办公室(甲方)与盘锦上亿置有限公司(乙方)签订了《1501人防工程建设项目协议书》，协议第一条约定：乙方同意乙方上亿广场二期项目负一层地下空间中面积约8000平方米的区域无偿提供给甲方建设人民防空工程，人防工程名称1501人防工程(盘锦士林夜市上亿广场人防工程)，具体位置由双方议定(有一侧临向海大道)。乙方 自愿放弃1501人防工程区域地下空间的使用权；第二条约定：1501人防工程由甲方投资建设，建设工程所需发生的建设费、人工费、行政性费用、配套费、管理服务费、税费等所有相关费用由甲方承担。乙方配合甲方办理计划、用地、规划、施工、竣工等手续。工程建成后甲方用于商业运营。该协议内容至今未履行。2016年8月盘锦士林夜市上亿广场二期项目开始施工建设，并在地下部分预留了防空地下室的空间。2019年4月8日，被告在检查时发现原告建设的上亿二期项目未建设防空地下室向原告送达了《责令限期改正通知书》、《行政处罚先行告知书》，2019年4月12日向其送达了《听证告知书》，4月17日经集体讨论后于2019年4月18日向原告送达了《缴纳易地建设费决定书》和《建设行政处罚决定书》。原告在法定期限内向本院提起行政诉讼。2016年5月19日，士林公司与盘锦上亿置业有限公司签订《合作协议》，盘锦士林置业有限公司成为盘锦士林夜市上亿广场二期项目建设单位。 原审法院认为，依据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、《辽宁省实施办法》第三条的规定，被告作为县级以上人民政府人民防空主管部门具有管理本行政区域的人民防空工作法定职责。本案被告以原告未按法律规定建设防空地下室为由对其进行行政处罚。但造成原告开发项目未能建设防空地下室的原因是经盘锦市人民政府办公会研究、盘锦市发展和改革委员会批复，盘锦市人民防空办公室与原告签订了协议，由盘锦人民防空办公室在此二期项目负一层地下空间中建设面积约8000平方米的“1501人防工程”。且盘锦市人民防空办公室是盘锦市辖区内人民防空工作的主管机关，原告与其签订协议后有理由相信其协议的合法性，故被告在对原告作出处罚决定时既应当考虑社会公共利益也要兼顾企业合法利益，被告未查明以上事实，对原告作出处罚决定，属于认定事实不清，证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决撤销被告盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局2019年4月18日对原告盘锦士林置业有限公司作出盘兴人防罚决字[2019]2号建设行政处罚决定。案件受理费50元，由被告盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局负担。 上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局上诉请求：1、请求依法撤销（2019)辽1103行初34号《行政判决书》依法改判或发回重审；2、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一审判决认定事实不清、证据不足，一审法院撤销上诉人行政处罚决定，无事实和法律依据。1、一审法院认为造成被上诉人开发项目未能建设防空地下室的原因是经盘锦市人民政府办公会研究、盘锦市发展和改革委员会批复，盘锦市人民防空办公室与被上诉人签订了协议，由盘锦人民防空办公室在此期项目负一层地下空间中建设面积约8000平方米的“1501人防工程”。且盘锦市人民防空办公室是盘锦市辖区内人民防空工作的主管机关，被上诉人与其签订协议后有理由相信其协议的合法性，故上诉人在对被上诉人作出处罚决定，属于认定事实不清，证据不足,不予支持。上诉人认为，一审法院据此撤销行政处罚决定无法律依据。人民防空是国防的重要组成部分，城市新建民用建筑的建设单位应修建人防地下室是《人民防空法》规定的法定义务。根据《人民防空工程建设管理规定》第五十条规定“任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费，或者降低防空地下室防护标准。”虽然被上诉人与盘锦人民防空办公室签订的“1501人防工程”协议，但该协议中没有明确写明1501人防工程就是被上诉人应建的人防工 程。并且1501人防工程建设面积约8000平方米，与被上诉人应建人防面积13854.12平方米不一致，因此，该协议不能免除被上诉人修建人防地下室的法定义务。并且一审法院己经查明认定被上诉人开发建设的上亿二期项目未修建防空地下室的事实，证实了被上诉人违法事实的存在。上诉人依据上述违法事实对其进行处罚，事实清楚，证据确凿。一审法院判决撤销行政处罚没有法律依据。2、根据《人民防空工程建设管理规定》第五十五条第一款规定“防空地下室的施工，应当与地上建筑一起实行招标，确定具有相应资质等级的施工单位承担。”以及《辽宁省实施〈人民防空法〉办法》第十条规定“建设单位在办理新建民用建筑计划、规划审批手续时，必须接受县以上人民政府人民防空主管部门对防空地下室建设的审查。”也就是说，在结合民用建筑修建防空地下室必须与地面建筑同步设计、同步施工。而本案被上诉人一审中提交的多份证据均显示，其人防工程未能如期修建，进一步证实了被上诉人未按照法律规定修建地下防空室违法事实的存在。3、根据《人民防空工程建设管理规定》第四十七条规定以及《建设防空地下室核准批办单》、《建设防空地下室批准书》，被上诉人开发建设的上亿广场二期项目应建防空地下室面积为13854.12㎡。按照《盘锦市住房和城乡建设局（人防办）规范行政处罚自由裁量权执行标准的通知》（盘住建发[2019]199号）规定，对于应建面积在1900㎡以上，应处以10万元罚款。综上，上诉人作出10万元罚款事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律恰当。请求二审法院依法查清事实，支持上诉人的请求。 被上诉人士林公司答辩称：1、上诉人的行政行为没有法律依据，不具有行政主体资格；2、上诉人的行政行为程序违法、事实不清、证据不足、自始无效；3、被上诉人不是本案行政相对人，盘锦市人民防空办公室是人防工程建设主体。以上事实一审法院已经认定，一审法院审理程序正当，判决适用法律正确、事实清楚、证据确实充分，应当予以维持。 本院二审查明的事实与原审认定事实一致。 本院认为，经盘锦市人民政府办公会研究、盘锦市发展和改革委员会批复、盘锦市人民防空办公室与盘锦士林置业有限公司签订了协议，由盘锦市人民防空办公室作为建设主体在士林夜市上亿广场二期项目负一层地下空间建设1501人防工程。盘锦市人民防空办公室是盘锦市辖区内人民防空工作的行政主管部门，被上诉人与其签订的《1501人防工程建设项目协议书》属于行政协议，基于信赖利益保护原则，被上诉人有理由相信该协议的合法性。主管人民防空工作的行政主管部门盘锦市人民防空办公室违约致防空设施未如期修建，被上诉人并不是该人防工程的建设主体，上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局对被上诉人作出盘兴人防罚决字[2019]2号建设行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，原审法院适用法律正确，事实清楚。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元（已预交），由上诉人盘锦市兴隆台区住房和城乡建设局承担。 本判决为终审判决。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  乔 雪 二〇二〇年八月十日 书记员  卢 倩