江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终315号 上诉人（原审原告）李雪松，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市市场监督管理局，住所地江苏省南京市玄武区珠江路696号。 法定代表人时新峰，南京市市场监督管理局局长。 委托代理人陈每文，南京市市场监督管理局工作人员。 委托代理人蔡伟，南京市市场监督管理局工作人员。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人樊毅，南京市司法局工作人员。 上诉人李雪松因与被上诉人南京市市场监督管理局（以下简称南京市监局）、南京市人民政府（以下简称市政府）市场监督管理投诉处理及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1154号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年9月29日，李雪松在南京上元堂医药股份有限公司（以下简称上元堂医药公司）网上药店购买铜陵禾田中药饮片股份有限公司（以下简称铜陵禾田中药饮片公司）生产的“八宝春燕窝50g”10盒。2018年12月6日，李雪松向原南京市食品药品监督管理局（以下简称原南京市食药监局）邮寄举报书，举报上元堂医药公司销售的铜陵禾田中药饮片公司生产的“八宝春燕窝50g”伪造产地和无合法来源，要求：一、依法查办被举报人故意销售假冒伪劣商品和无合法来源燕窝的行为；二、调查属实后督促被举报人承担民事赔偿责任；三、办结请送达《举报事项行政处理结果告知书》。 原南京市食药监局收到李雪松的投诉举报后，于2019年1月15日至南京市江宁区××街道××大道××号对上元堂医药公司进行现场检查。现场检查笔录载明，该公司于2018年1月8日、2018年5月25日、2018年6月30日自铜陵禾田中药饮片公司购进八宝春燕窝50g（批号：20170713、20180425、20180920）5盒、10盒、7盒，购进价均为1000元/盒，经验收入库、截至检查之日止，该公司已将上述三个批次燕窝22盒全部销售完毕，无剩余库存。原南京市食药监局提取了该公司资质资料、供货商资质、商品入出流水查询材料、进货发票、应税劳务清单、随货同行单、成品检验报告单、铜陵禾田中药饮片公司的情况说明等。 期间因机构改革，原南京市食药监局职能划入南京市监局。2019年1月22日，南京市监局向铜陵市食品药品监督管理局发送《案件线索移送函》，请铜陵市食品药品监督管理局协助调查。2019年3月7日，铜陵市义安区市场监督管理局函复南京市监局，该《回复函》载明：“1.批号为20170713、20180425、20180920的燕窝均是铜陵禾田中药饮片公司生产销售的；2.关于无合法来源的投诉，该企业生产的以上两个批号的燕窝原材料是从罗慧红及梁春凤两个农户手中直接购进的，该企业能提供两人的身份证复印件及联系方式，并出具了两张《安徽省增值税普通发票》。根据《中华人民共和国药品管理法》第二十一条规定城乡集市贸易市场可以出售中药材，国务院另有规定的除外。燕窝作为中药材从农户手中直接购进是合法的；3.关于伪造产地的投诉。投诉人提供的《海南省海洋与渔业厅关于政府信息公开的答复》（琼海渔便函〔2017〕852号）只能证明海南万宁大洲岛因生态自然保护禁止采集燕窝，而无法直接证明生产企业购进的燕窝不是海南采集的，不能认定为是伪造产地；4.关于无溯源标签的投诉，因企业购进的燕窝原材料非进口产品，故无需粘贴中国检科院（CAIQ）溯源标签。” 2019年3月19日，南京市监局向李雪松作出《食品药品投诉举报处理结果告知书》（以下简称办理结果告知书），告知李雪松，因李雪松反映的伪造产地、无合法来源等问题均与生产过程相关，而生产方铜陵禾田中药饮片公司不属于南京市监局管辖，其将李雪松反映的问题移至铜陵市义安区市场监督管理局，该局已就李雪松反映的相关问题进行了调查，并附铜陵市义安区市场监督管理局《回复函》复印件。 李雪松对办理结果告知书不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年4月18日受理李雪松的行政复议申请并通知南京市监局答复。2019年6月6日，市政府以情况复杂不能在法定期限内作出行政复议决定为由，作出延期审理通知书，通知李雪松和南京市监局复议决定作出延期至2019年7月18日。2019年7月8日，市政府作出〔2019〕宁行复第69号《行政复议决定书》（以下简称69号复议决定书），决定维持南京市监局作出的办理结果告知书。李雪松对复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.确认南京市监局不履行食品药品监督管理职责(不收集查证产地证明材料)违法；2.撤销市政府2019年7月8日作出的69号复议决定书；3.南京市监局重新作出行政处理决定。 原审法院另查明，李雪松提交铜市监复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》复印件，反映李雪松因不服铜陵市义安区市场监督管理局于2019年1月14日对其举报铜陵禾田中药饮片有限公司涉嫌制售伪造产地燕窝和无合法来源的处理答复，向铜陵市市场监督管理局申请行政复议，铜陵市市场监督管理局于2019年4月30日作出复议决定，责令义安区市场监督管理局对举报的燕窝原料是否产自海南进行进一步调查核实并依据调查结果重新答复李雪松。 原审法院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第三条、第五条、第七条规定，南京市监局作为南京市食品药品监督管理部门，对李雪松的投诉举报具有受理、调查并作出处理的法定职权。 《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（一）确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间；（二）投诉举报承办部门办理投诉举报过程中因检验检测、鉴定、专家评审或者论证所需时间；（三）其他部门协助调查所需时间。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。投诉举报人在投诉举报办理过程中对办理进展情况进行咨询的，投诉举报承办部门应当以适当方式告知其正在办理。” 本案中，南京市监局接到李雪松举报后，至南京市江宁区××街道××大道××号对上元堂医药公司进行现场检查，查明该公司自铜陵禾田中药饮片公司购进八宝春燕窝50g三个批次相关情况，未查到剩余库存，并提取了该公司资质资料、供货商资质、商品入出流水查询材料、进货发票、应税劳务清单、随货同行单、成品检验报告单、铜陵禾田中药饮片公司的情况说明等材料。南京市监局经检查认为上元堂医药公司已经对产品履行相关查验义务。对于李雪松举报的伪造产地无合法来源的问题，南京市监局认为涉及生产企业不在其管辖范围，遂将案件线索移送至安徽省铜陵市有关监督管理部门协助调查，在收到铜陵市义安区市场监督管理局函复后，南京市监局将调查结果及《回复函》的内容一并告知李雪松。南京市监局作出办理结果告知书具有事实根据，符合法律规定，其对李雪松投诉举报作出书面答复，不违反《食品药品投诉举报管理办法》的程序规定。另外，李雪松提交了铜陵市市场监督管理局在2019年4月30日作出的铜市监复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》复印件，根据该复议决定，铜陵市市场监督管理局已责令铜陵市义安区市场监督管理局对李雪松举报的燕窝原料是否产自海南进行进一步调查核实并重新答复。该复议决定系针对李雪松不服铜陵市义安区市场监督管理局对其举报铜陵禾田中药饮片有限公司涉嫌制售伪造产地和无合法来源的燕窝于2019年1月14日作出的处理答复。根据该复议决定，涉案燕窝的生产企业所在地食品药品监督管理部门应当启动对涉案燕窝产地进行查证的工作，在此情况下，李雪松又要求南京市监局收集查证产地证明材料，不符合食品药品投诉举报管理工作属地管理原则。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，李雪松不服南京市监局作出的答复，向市政府申请行政复议，市政府具有依法履行行政复议的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款、第四十条的规定，市政府于2019年4月18日受理李雪松的复议申请，并通知南京市监局提交书面答复和证据。因情况复杂，市政府于2019年6月6日决定延期至2019年7月18日前作出行政复议决定，并向李雪松送达延期通知。2019年7月8日，市政府作出69号复议决定书维持南京市监局作出的办理结果告知书，并送达复议双方当事人。该行政复议程序符合法律法规的规定，实体处理，亦无不当。 综上，李雪松的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回李雪松的诉讼请求。案件受理费50元，由李雪松负担。 上诉人李雪松上诉称，原审法院故意违背客观事实，作出错误判决。上元堂医药公司销售的“八宝春燕窝50g”伪造产地、无合法来源。南京市监局没有收集查证“八宝春燕窝50g”原料的产地证明，没有根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第（五)项、第十九条规定作出行政处理。原审法院认为“涉案燕窝生产企业所在地的食药监部门对涉案燕窝产地进行查证工作，李雪松要求南京市监局收集产地证明材料，不符合食品药品投诉举报管理工作属地管理原则”，违反公平正义。李雪松举报的是上元堂医药公司，适用《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条规定“销售的商品有本条例第六条第（五）项规定情形的”。南京市监局答复的是“因你反映的伪造产地、无合法来源等问题均与生产过程相关，而铜陵禾田中药饮片股份有限公司不属于南京市监局管辖”。而按照属地管理原则，南京市监局应当对销售行为进行处理，市政府明知南京市监局没有收集查证产地证明，依然维持办理结果告知书，是典型的包庇行为。综上，请求二审法院查明案件事实，撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人南京市监局辩称，第一，南京市监局对李雪松举报的调查处理程序合法。南京市监局收到李雪松的举报后，于2019年1月10对上元堂医药公司进行现场检查，于2019年1月22日向铜陵市食品药品监督管理局发送案件线索移送函，并于2019年3月13日收到铜陵市市场监督管理局回复函，于2019年3月19日南京市监局作出办理结果告知书，并邮寄送达李雪松，相关程序符合食品药品投诉举报管理办法的规定。第二，南京市监局对李雪松举报的处理认定事实清楚，适用法律正确。经过调查，上元堂医药公司具有营业执照和药品经营许可证，具备药品经营资质，该公司从铜陵禾田中药饮片公司购进涉案产品燕窝，并查验了供货商的许可证和燕窝的合格证明、进货记录，说明该公司是从合法渠道购进了燕窝，并履行了法定的进货查验和记录等义务。根据调查情况，南京市监局作出办理结果告知书，认定事实清楚，适用法律正确。因此，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市政府辩称，李雪松不服办理结果告知书，向市政府申请行政复议，市政府于2019年4月18日受理李雪松的行政复议申请，并通知南京市监局作出答复。2019年6月6日，市政府以情况复杂、不能在法定期限内作出行政复议决定为由，作出延期审理通知书，并通知李雪松与南京市监局将行政复议审理期限延期至2019年7月18日。2019年7月8日，市政府作出行政复议决定，维持南京市监局的具体行政行为。市政府的行政复议程序合法，行政复议决定内容适当，认定事实清楚，符合法律规定，综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，办理结果告知书还载明：“我局接到您的举报后，高度重视，立即派员赴上元堂医药公司进行现场检查。经查，该公司销售的八宝春燕窝标示的生产方为铜陵禾田中药饮片股份有限公司。” 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定，被上诉人南京市监局具有承担本行政区域食品药品投诉举报管理工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，上诉人李雪松不服南京市监局的答复，有权向作为南京市监局的本级人民政府的市政府申请行政复议，市政府具有受理该行政复议申请的法定职责。 《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”该法第二十条第一款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”本案中，第一，对李雪松举报上元堂医药公司“故意销售假冒伪劣商品和无合法来源燕窝”的行为，南京市监局已经依法对上元堂医药公司进行现场检查，查明该公司购进八宝春燕窝50g三个批次相关情况、提取了该公司资质资料等材料，依法履行了调查核实职责，未发现上元堂医药公司存在违法违规之处。南京市监局在其作出的办理结果告知书中，已告知了其对上元堂医药公司进行调查的行为，虽然对上元堂医药公司销售涉案燕窝的行为是否违法未予明确存在缺陷，但结合南京市监局在办理结果告知书中未认定上元堂医药公司销售行为存在违法之处，及其在行政复议中提出的答复及诉讼中所称未发现上元堂医药公司存在违法违规之处的表述，应当认定南京市监局在制作办理结果告知书中已经作出了该认定。故对办理结果告知书的答复内容的缺陷应当认定为答复瑕疵，并不足以构成行政行为违法。第二，对于李雪松举报的伪造产地无合法来源的问题，因涉及生产企业不在其管辖范围，南京市监局将案件线索移送至安徽省铜陵市有关监督管理部门协助调查；后南京市监局以办理结果告知书附件的形式，协助调查《回复函》一并告知李雪松，也依法履行了“转送”“反馈”等法定职责。故南京市监局作出办理结果告知书具有事实根据，符合法律规定，其对李雪松投诉举报作出书面答复，不违反《食品药品投诉举报管理办法》的程序规定。因此，南京市监局作出办理结果告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。 对于上诉人李雪松认为南京市监局没有收集查证涉案燕窝产地证明的意见，本院认为，一方面，因南京市监局以涉及生产企业不在其管辖范围为由，将案件线索移送至安徽省铜陵市有关监督管理部门协助调查，并将调查结果及《回复函》的内容一并告知李雪松。另一方面，根据李雪松提交了铜陵市市场监督管理局在2019年4月30日作出的铜市监复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》复印件，铜陵市市场监督管理局已责令铜陵市义安区市场监督管理局对李雪松举报的燕窝原料是否产自海南进行进一步调查核实并重新答复。在涉案燕窝的生产企业所在地的食品药品监督管理部门对涉案燕窝产地进行查证的情况下，李雪松认为南京市监局应该收集查证产地证明材料而没有收集查证产地证明材料，没有事实和法律依据。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府于2019年4月18日受理李雪松的复议申请，并通知南京市监局提交书面答复和证据。因情况复杂，市政府于2019年6月6日决定延期至2019年7月18日前作出行政复议决定，并向李雪松送达延期通知。2019年7月8日，市政府作出69号复议决定书维持南京市监局作出的办理结果告知书，并送达复议双方当事人。经审查，市政府于2019年7月8日作出维持原具体行政行为的复议决定，其行政程序和实体处理均符合法律规定。 综上，上诉人李雪松的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李雪松负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王燕 审 判 员 黄飞 审 判 员 周磊 二〇二〇年八月七日 书记员代 雪娇