江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏13行初15号 原告沭阳县颜集镇颜集居委会十七村民小组。 代表人王新民等24人（具体名单附后）。 原告沭阳县颜集镇颜集居委会十八村民小组。 代表人张玉生等20人（具体名单附后）。 原告沭阳县颜集镇颜集居委会二十村民小组。 代表人许从飞等15人（具体名单附后）。 三原告的委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师。 被告沭阳县人民政府，住所地沭阳县苏州东路42号。 法定代表人彭伟，该县县长。 出庭应诉负责人张莉萍，该县常务副县长。 委托代理人颜雪嵩，该县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张洪流，江苏沂淮律师事务所律师。 被告宿迁市人民政府，住所地宿迁市南湖路1号。 法定代表人王昊，该市市长。 出庭应诉负责人沈素青，该市政府副秘书长。 委托代理人洪峥嵘，该市司法局工作人员。 委托代理人时华君，江苏大楚律师事务所律师。 第三人沭阳县颜集镇人民政府，住所地沭阳县颜集镇颜集街1号。 法定代表人郎丽娟，该镇镇长。 委托代理人方永磊，该镇政府工作人员。 委托代理人刘洋，江苏德沛律师事务所律师。 原告沭阳县颜集镇颜集居委会十七村民小组（下称颜集居委会十七组）、沭阳县颜集镇颜集居委会十八村民小组（下称颜集居委会十八组）、沭阳县颜集镇颜集居委会二十村民小组（下称颜集居委会二十组）诉被告沭阳县人民政府（下称沭阳县政府）、宿迁市人民政府（下称宿迁市政府）不服土地权属争议处理决定及行政复议决定一案，原告于2019年10月12日向本院提起行政诉讼，经诉前调解未果，本院于2020年3月5日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因沭阳县颜集镇人民政府（下称颜集镇政府）与本案处理结果具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告代表人许从飞、张玉生、吴以刚、王新民、丁汉文及其委托代理人赵间东，被告沭阳县政府出庭应诉负责人张莉萍及委托代理人颜雪嵩、张洪流，被告宿迁市政府出庭应诉负责人沈素青及委托代理人洪峥嵘、时华君，第三人颜集镇政府的委托代理人方永磊、刘洋到庭参加了诉讼。现本案已审理终结。 原告颜集居委会十七组、十八组、二十组诉称，被告沭阳县政府所作的沭政发【2019】20号《县政府关于原颜集乡砖瓦厂地块土地所有权争议的处理决定》（下称20号《处理决定》）和被告宿迁市政府所作的【2019】宿行复第52号《行政复议决定书》（下称52号《复议决定》）均认定事实和适用法律错误，请求依法予以撤销，并将129.61亩争议土地确认为原告所有。主要理由是：1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（下称《若干规定》）第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，应视为现使用者所有……”，本案中，1984年、1985年双方签订用地《合同书》，至1997年企业改制，乡镇企业已经不复存在，涉案地块并非由乡镇企业和颜集乡人民政府管理，而一直是由案外人鲍军个人使用，故颜集镇农民集体使用涉案土地并未超过20年，被告依据上述规定作出行政决定属于适用法律错误；2、《若干规定》第二十四条规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有”，本案中，原颜集乡砖瓦厂与原告村民小组1984年签订的《合同书》约定提供67个就业岗位，1985年签订《合同书》约定提供20个就业岗位，但颜集乡砖瓦厂从未提供过任何就业岗位，其并未对原告村民进行安置，故不符合上述规定情形，被告依据上述规定作出行政决定亦属于适用法律错误；3、《若干规定》第二十三条规定：“乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理……”，本案中，涉案土地目前大部分荒废闲置，依据上述规定，涉案土地应当退还给原告。 被告沭阳县政府辩称，沭阳县政府所作的20号《处理决定》和宿迁市政府所作的52号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。主要理由是：1、1984年以前争议地块属原告所有，原颜集乡砖瓦厂与原颜集乡吴前圩村四、五、七组（现为原告三村民小组）分别于1984年、1985年签订两份征地《合同书》，该砖瓦厂征用了涉案土地。原颜集砖瓦厂系乡镇企业，1997年企业改制后，涉案地块虽由案外人鲍军在此生产经营，但原颜集砖瓦厂的权利义务仍由颜集镇政府代表颜集镇农民集体承继，故颜集镇农民集体使用涉案土地已超过20年；2、原颜集乡砖瓦厂已按《合同书》的约定，支付了征地补偿款，并履行了其他相应的安置补偿义务；3、2008年，涉案地块大部分被依法复垦，还有部分土地由鲍军出租给他人生产经营，不存在原告所述的土地“荒废、闲置”情形；4、被告沭阳县政府收到原告确权申请书后依法及时受理，后又作出延期审理通知并送达当事人，在履行实地调查、询问知情人、查阅资料等程序后，作出涉案处理决定并送达双方当事人，被告行政处理程序合法；5、被告沭阳县政府依据《中华人民共和国土地管理法》（修改前）第十六条规定和《若干规定》第二十一条、第二十四条的规定作出处理决定，适用法律正确。 被告宿迁市政府辩称，沭阳县政府所作的20号《处理决定》和宿迁市政府所作的52号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。主要理由是：1、原颜集乡砖瓦厂与原颜集乡吴前圩村四、五、七村民小组分别于1984年、1985年签订两份征用涉案土地的《合同书》，且原颜集乡砖瓦厂已按约定履行了相关的安置补偿义务；2、1997年企业改制后，虽然原颜集乡政府与案外人鲍军签订《协议书》，将原砖瓦厂遗留的废场地出让给鲍军经营，但鲍军仅享有土地经营权，涉案土地使用权并不随企业改制而发生改变，仍归原颜集乡政府所有，故颜集镇政府使用涉案土地已超过20年，根据《若干规定》第二十一条规定，将涉案土地确归第三人颜集镇政府所有并无不当；3、被告及时受理原告行政复议申请，后经研究决定延期30日，之后作出行政复议决定书，并向当事人进行了送达，行政复议程序合法。 第三人颜集镇政府陈述，同意两被告答辩意见。另主张根据相关法律规定，只有过半数的村民才能以集体经济组织名义提起诉讼，而本案中提起诉讼的村民未达到其所在村民小组人数的半数以上，故原告主体不适格，请求依法驳回起诉。 经审理查明，2019年4月16日，沭阳县政府根据《中华人民共和国土地管理法》（修改前）第十六条和《若干规定》第二十一条、第二十四条的规定，对颜集居委会十七组、十八组、二十组与颜集镇政府之间的土地权属争议作出20号《处理决定》，将涉案129.61亩争议土地所有权确归颜集镇农民集体享有。该处理决定载明相关事实如下：“争议地块位于颜集镇颜集居委会境内，东至方圩村张孝军及颜集居委会十七组、十八组土地，南至虞姬沟河堤,西至颜集居委会十七、十八组土地，北至农村道路，经申请人及相邻宗地土地所有权人现场指界，实地测量，争议地块土地面积约129.61亩。1984年2月11日，原沭阳县计划委员会同意颜集乡在吴前圩村建设轮窑【沭计字（84）9号文件】。1984年9月11曰，颜集乡砖瓦厂与吴前圩村协商一致后，与吴前圩村四、五组签订了《合同书》，双方约定征用吴前圩村四组、五组93.66亩土地，根据《江苏省村镇建设用地管理设施办法》相关规定，颜集乡砖瓦厂向被征地单位支付每亩800元的征地款，总计74928元，提供优惠砖3900方，安排67个就业岗位，承担被征用地块的粮食购销任务及农业税，并减免被征地单位全部农业税的30%，取土形成的鱼塘双方统一养鱼本利各半。1985年，颜集乡砖瓦厂又与原吴前圩村七组签订《合同书》，双方约定征用吴前圩村七组43.075亩土地，根据《江苏省村镇建设用地管理设施办法》相关规定，颜集乡砖瓦厂向被征地单位支付每亩800元的征地款，总计34460元，提供优惠砖1960方，安排20个就业岗位，承担被征用地块的粮食购销任务及农业税，并减免被征地单位全部农业税的30%。取土形成的鱼塘双方统一养鱼本利各半。两份《合同书》均有颜集乡人民政府和吴前圩村委会鉴证。1984年6月，颜集乡人民政府任命周长明为轮窑厂支部书记（后转任厂长），胡康美为总账会计，许振江为现金会计。经调查走访胡康美和许振江，他们均称在吴前圩村建设的轮窑是由乡政府出资的，企业领导班子成员也是乡政府任命指派的。轮窑厂正式生产后，办理了《营业执照》和《税务登记证》，企业名称是颜集乡砖瓦厂，法人代表是周长明，企业性质是乡镇企业。1994年，颜集乡砖瓦厂的机器设备搬迁到贯勤村，争议地块改为养殖场，乡政府任命胡道维为养殖场负责人。期间由于养殖场亏损，1996年又恢复烧砖，更名为颜集乡第二砖瓦厂（轮窑厂），后由鲍军经营继续烧砖……颜集乡政府将第二砖瓦厂改制给鲍军经营，并于1997年10月31日签订了《协议书》，《协议书》载明：乡砖瓦厂遗留的废场地及四周的废沟以作零价出让给鲍军经营，其有自主经营权，但不得将企业和废沟废地变相拍卖；乡砖瓦厂遗留的一切债务以及每年应付申请人的6000元农业税补偿款由鲍军负责。2008年，争议地块大部分被依法复垦，鲍军先后以每亩500元或800元不等的价格将部分土地出租给方先余、房振红等人生产经营。2011年，因修建潼悦路施工取土，申请人部分村民阻止取土，并向相关部门口头反映争议地块应属申请人所有，没有申请人的同意不能取土。2016年，因鲍军停止向申请人支付6000元补偿款双方产生矛盾。2017年，申请人向争议地块上部分承租户收取应向鲍军缴纳的租金，2016年度收取20500元，2017年度收取15000元。收取租金期间发生多次纠纷，颜集派出所均出警处理……另查明，原颜集乡2000年更名为颜集镇，原吴前圩村与颜集村合并，2001年更名为颜集居委会，原吴前圩村四、五、七组更名为颜集居委会十七、十八、二十组”。颜集居委会十七组、十八组、二十组不服该处理决定，申请行政复议。宿迁市政府于2019年6月26日收到复议申请，于2019年7月1日予以受理，后经审查于2019年9月24日作出52号《复议决定》，维持沭阳县政府所作的20号《处理决定》。颜集居委会十七组、十八组、二十组不服，诉至本院。 本院另查明，本案诉讼中，颜集居委会向本院出具《情况说明》，主要内容为：“颜集镇颜集居委会十七组有54户共256人，十八组有47户共185人，二十组有63户共290人”，原告方出庭人员对该证明内容不持异议。经核实，以颜集居委会十七组、十八组、二十组名义提起本案诉讼的人数分别为24人、20人、15人。 本案争议焦点：许从飞等人是否可以以颜集居委会十七组、十八组、二十组的名义提起诉讼，本案原告主体是否适格。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。据此，只有过半数的村民才可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，许从飞等村民因未超过其所在村民小组的半数，故其以颜集居委会十七组、十八组、二十组的名义提起诉讼不符合上述法律规定，本案原告主体不适格。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回沭阳县颜集镇颜集居委会十七村民小组、沭阳县颜集镇颜集居委会十八村民小组、沭阳县颜集镇颜集居委会二十村民小组的起诉。 案件受理费50元退还颜集镇颜集居委会十七村民小组、沭阳县颜集镇颜集居委会十八村民小组、沭阳县颜集镇颜集居委会二十村民小组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘志群 审 判 员  周丽丽 人民陪审员  郭秀丽 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  闫 茹