湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终119号上诉人（原审被告）湘乡市自然资源局，住所地湘乡市新湘路街道办事处东山北路。法定代表人刘伟强，局长。委托代理人刘智勇。委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）胡绍林，男，1956年11月11日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。委托代理人付牙，北京中银（长沙）律师事务所律师。上诉人湘乡市自然资源局与被上诉人胡绍林撤销国有土地使用证一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定，1998年5月12日，湘乡市国土矿产管理局与湘乡市新湘路办事处长桥村民委员会签订《征用土地协议书》，约定湘乡市国土矿产管理局征用长桥村0.728亩土地出让给胡绍林作为住宅建设用地。1998年12月20日，湘乡市国土矿产管理局与胡绍林签订《国有土地使用权出让合同》，约定湘乡市国土矿产管理局以协议方式将位于长桥村××485平方米的国有土地使用权出让给胡绍林，宗地编号98-26，使用年限70年，按照批准的总体规划建设住宅项目。同时，办理了建设用地审批手续。胡绍林于1999年10月取得建设用地规划许可后建成了房屋，但未办理《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。2004年，因潭邵高速公路湘乡连接线建设项目的需要，胡绍林所建房屋涉及拆迁。湘乡市国土资源局作为拆迁单位，于2004年5月6日与胡绍林、胡满林两兄弟签订了《房屋拆迁协议书》，约定拆迁房屋面积231.8平方米，各项补偿金额共计40287.65元。《房屋拆迁协议书》尾部空白处添加了补充条款：“有关新宅基地的安置，胡两兄弟与指挥部、村上达成如下协议：一、新宅基地的安置，参与长桥、壕塘安置区内的统一安置；二、红线内所征地342.35平方米，在安置区内允许建房宽24米、长12.5米，剩余面积作公用地，并参与非门面的第一批抽签；三、征收的342.35平方土地属出让地，安置后由指挥部负责办理好有关的一切出让手续。”为完善拆迁资料，2004年6月经国土部门审核，湘乡市人民政府为胡绍林办理了湘乡国用（2004）第Ｂ003280号《国有土地使用证》，确认土地使用者为胡绍林，土地坐落于湘乡市，使用面积493.19平方米，用途为住宅，使用期限70年，地号3-99-10，宗地四至为“东邻杨锡如宅，南临向红路，西邻陈湘建宅，北临水田”。2004年7月，胡绍林在《湘乡连接线房屋拆迁验收单》上签字，并领取了房屋拆迁费49046.05元，验收单载明“你户于2004年5月6日签订房屋拆迁协议，拆迁面积231.8平方米……经验收已全部拆除”。2010年2月22日，胡绍林以湘乡国用（2004）第Ｂ003280号《国有土地使用证》遗失为由，向湘乡市国土资源局申请注销该证并补办新证。次日，胡绍林领取了新证即湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》，登记的权利内容与原证一致。2017年，因胡绍林持有的湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》所涉地块启动湘壶广场项目建设，有关征收部门与胡绍林就征拆补偿事宜进行了协商。期间，有关部门接到胡绍林属重复征收的举报。湘乡市国土资源局根据核实的情况，于2017年7月31日向胡绍林发出《责令限期办理土地使用权证注销手续通知书》，认为湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》登记面积493.19平方米，现场测绘面积176.09平方米，且国有土地使用证宗地图坐标与现场测绘坐标不一致，属于原土地权利消灭的情形，责令胡绍林于2017年8月2日前申请办理国有土地使用权证注销登记手续，逾期不申请，将在湘乡市国土资源局门户网站发布注销公告。2017年8月2日，湘乡市人民政府在湘乡市国土资源局门户网站发布《注销国有土地使用权证公告》。胡绍林不服《注销国有土地使用权证公告》，向湘潭市人民政府申请行政复议。2017年11月9日，湘潭市人民政府作出潭复决字［2017］第20号《行政复议决定书》，认为申请人于1998年通过协议出让方式取得本案所涉宗地的国有土地使用权，并于2004年因潭邵高速公路湘乡连接线修建需要发生了国家征收的法律事实。虽然申请人与被申请人对当时征收的范围存在异议，但无论是发生全部征收还是部分征收，申请人所持有的湘乡国用（2004）第Ｂ003280号《国有土地使用证》所登记的权利内容客观上已发生变化，申请人对此也无疑义。土地登记部门未经认真核实，仅根据申请人的遗失补办申请，按照湘乡国用（2004）第Ｂ003280号《国有土地使用证》登记内容，为申请人办理湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》，明显错误，依法应予纠正。但因《注销国有土地使用权证公告》存在适用法律错误、程序违法等问题，决定撤销湘乡市人民政府对胡绍林作出的《注销国有土地使用权证公告》。《行政复议决定书》已发生法律效力。2018年4月12日，湘乡市国土资源局向胡绍林发出《撤销决定书》。2019年7月29日，湘乡市自然资源局以胡绍林的《国有土地使用证》权利内容客观上已发生变化为由，将撤销湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》作为行政案件立案。经调查取证，湘乡市自然资源局于2019年9月30日对胡绍林发出《关于催告办理注销国有土地使用证的函》，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定，催告胡绍林在收到该函后十日内到湘乡市不动产登记机构（政务中心二楼）申请办理该宗土地的注销登记。胡绍林接收催告函时，在送达回证上写明要求变更登记换新的国土使用证。2019年10月15日，湘乡市自然资源局作出湘自撤行告字［2019］第02号《撤销国有土地使用证告知书》，告知胡绍林拟作出撤销湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》决定的事实、理由和依据，及其享有陈述、申辩的权利。2019年10月17日，湘乡市自然资源局工作人员对胡绍林和胡满林进行调查询问，胡绍林和胡满林表示同意《撤销国有土地使用证告知书》的内容，但要求湘乡市自然资源局同步变更登记，重新补发新的《国有土地使用证》。2019年11月7日，湘乡市自然资源局组织召开听证会，胡绍林一方提出2004年仅部分征收231.8平方米，未征收的部分土地应换发新证。2019年11月18日，湘乡市自然资源局作出湘自法撤行决字［2019］第02号《撤销国有土地使用证决定书》，认定湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》权利内容客观上已发生变化，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、第一百六十二条规定，撤销胡绍林持有的湘乡国用（2010）第Ｂ013118号《国有土地使用证》，限其于收到决定书三日内将该证交回湘乡市自然资源局。《撤销国有土地使用证决定书》于次日送达胡绍林。胡绍林不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2019年3月，因湘乡市机构改革，湘乡市国土资源局与湘乡市城乡规划局等部门行政职责整合，新组建为湘乡市自然资源局。湘乡市国土矿产管理局系湘乡市国土资源局曾用名。因我国实行不动产统一登记制度及湘乡市机构改革，原土地管理和房产管理行政部门具有的土地使用权登记和房屋所有权登记等行政职能，由湘乡市自然资源局下属机构湘乡市不动产登记中心行使。湘乡市不动产登记中心于2016年1月27日正式挂牌成立，湘乡市人民政府于2016年5月16日发布湘乡政通［2016］1号《关于湘乡市城乡实施不动产统一登记的通告》，由湘乡市不动产登记中心开始办理不动产登记业务有关工作。原审判决认为，2010年胡绍林补办《国有土地使用证》时施行的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第十四条规定，“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。……”第十五条规定，“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物情况。土地登记簿应当加盖人民政府印章。土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。”第十六条规定，“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”第十七条规定，“土地权利证书包括：（一）国有土地使用证；……”。根据上述规定可知，《国有土地使用证》是根据土地登记簿记载的相关内容制作形成，亦是土地登记簿上权利登记的对外书面证明，因此办理土地登记是核发土地权利证书的基础和前提。《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》相继施行后，办理不动产登记亦是核发不动产权属证书的基础和前提。无论是根据《土地登记办法》还是《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，权利人的土地权利部分减少，应当办理变更登记，权利人的土地权利消灭，应当办理注销登记。办理上述登记记载于土地登记簿或不动产登记簿后，再对已颁发的《国有土地使用证》进行相应处理。该案中，胡绍林的国有土地使用权实际在2004年国家征收时发生了变化，在2004年征收后直至2010年补发土地权利证书期间，其土地登记簿记载的事项未及时进行相应的登记处理，导致补发的湘乡国用（2010）第B013118号《国有土地使用证》载明的权利内容与客观事实不符，原、被告对此无争议。湘乡市自然资源局作为行政职能部门，具有土地权属审核职责，在胡绍林提出原493.19平方米国有土地使用权仅部分征收，其仍享有261.39平方米国有土地使用权的主张时，湘乡市自然资源局应当履行职责进行核实。而湘乡市自然资源局虽然在该案调查时收集了相关证据，但并未对493.19平方米国有土地使用权是全部征收还是部分征收作出审核认定，导致涉案土地应办理变更登记或注销登记的情况不明，土地登记簿记载的事项仍不能作出正确登记处理。因此，在未核实胡绍林是否还享有国有土地使用权，涉案土地未进行变更登记或注销登记之前，被告湘乡市自然资源局依据《湖南省行政程序规定》直接撤销原告胡绍林持有的湘乡国用（2010）第B013118号《国有土地使用证》，证据不足，适用法律及处理不当，应撤销其行政行为。但单独就《国有土地使用证》这一土地权利证书而言，由于涉案土地至少已经部分征收，湘乡国用（2010）第B013118号《国有土地使用证》上记载的土地使用权面积493.19平方米明显错误，且涉案地块现涉及相关征收项目，撤销被诉行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成损害，故原审法院认为撤销被诉行政行为不妥，以确认行政行为违法为宜，并由被告湘乡市自然资源局采取补救措施，进行审核后办理正确的权属登记。原告提出由被告为其办理符合实际情况的土地使用权变更登记的诉讼请求，可在被告采取相关补救措施中进行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决：确认被告湘乡市自然资源局2019年11月18日作出湘自法撤行决字[2019]第02号《撤销国有土地使用证决定书》的行政行为违法，责令被告湘乡市自然资源局采取补救措施。案件受理费50元，由被告湘乡市自然资源局负担。原审判决送达后，湘乡市自然资源局不服，在法定期限内向本院提起上诉称：一、原审认定事实不清。被上诉人胡绍林在2010年申请补办新证时，没有向登记机关如实告知土地被征收的法律事实，也未要求变更登记面积，且取得新证后也没有向登记机关说明要求更正，原审法院对胡绍林明显采用不诚信的方式骗取登记机关补发新证的事实未查清；二、原审判决认定“上诉人撤销被上诉人持有的《国有土地使用证》证据不足、适用法律错误及处理不当”是错误的。上诉人与被上诉人就涉案《国有土地使用证》上登记的土地中已被征收部分面积存在严重分歧，但其所登记的权利客观上已发生变化的事实已由湘潭市人民政府作出的生效的行政复议决定书所确认，且被上诉人无异议。上诉人若不采取纠正措施，被上诉人如将该登记的土地使用权进行转让、抵押、租赁等民事活动，将可能对他人、国家利益和社会公共利益造成损害，上诉人根据《湖南省行政程序规定》和上级人民政府的决定撤销被上诉人持有的湘乡国用（2010）第B013118号《国有土地使用证》是妥当的，且没有损害被上诉人的实际利益，被上诉人依然可以申请登记机关根据所登记的权利客观上已发生变化的事实进行变更登记申请或者注销登记申请。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人胡绍林答辩称：一、原审认定事实清楚。上诉人给被上诉人补办的《国有土地使用证》登记面积为493.19平方米是上诉人工作失误造成的，被上诉人一直在请求上诉人将其国有土地使用证登记面积变更为261.37平方米，其从未主张过剩余的国有土地使用面积仍为493.19平方米；二、原审适用法律正确。2004年只是征收了被上诉人231.82平方米土地，并未将被上诉人493.19平方米的土地全部征收，且上诉人对被上诉人土地测绘面积是176.09平方米，因此上诉人也是认可被上诉人仍存在土地使用权。被上诉人一直在向上诉人请求变更登记，且被上诉人申请变更登记的情况符合《土地登记办法》等相关规定，上诉人应当履行职责进行核实，作出正确的权属登记。上诉人在未核实被上诉人剩余土地面积，且在没有作出变更登记或注销登记前就直接撤销被上诉人的国有土地使用证，作出该行政行为的证据不足，适用法律及处理不当。此外，上诉人以保护他人利益为由撤销被上诉人的土地使用证，实际上是损害了被上诉人现实的权益。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。在二审诉讼过程中，被上诉人胡绍林提交了房地产估价机构资质证书和注册房地产估价师证书复印件等材料，拟证明2004年征收后，对被上诉人涉案的国有土地进行过计划征收，能证明被上诉人涉案房屋和土地的使用权一直存在。被上诉人湘乡市自然资源局对该证据的真实性和关联性有异议，不能达到被上诉人的证明目的。经审查，被上诉人胡绍林提交的该证据与本案审理的内容没有关联性。经二审审理查明，原审判决认定事实基本清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国物权法》第十九条第一款规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”1995年修正的《土地登记规则》第七十一条规定，“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”第八十条第一款规定，“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”第八十一条规定，“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”根据上述规定可知，不动产登记簿记载的事项确有错误的，应根据不动产权利人申请或者不动产登记机构通知办理更正登记，并对已颁发的国有土地使用证进行相应处理。本案中，被上诉人胡绍林的国有土地使用权在2004年因征收发生变化，上诉人给被上诉人补发湘乡国用（2010）第B013118号《国有土地使用证》时未尽到调查核实的职责，导致国有土地使用证记载的使用权面积存在错误。上诉人湘乡市自然资源局在未查清被上诉人胡绍林是否还拥有涉案地块的国有土地使用权、也未对涉案土地的权属登记进行更正登记或注销登记的情形下，直接撤销被上诉人胡绍林持有的湘乡国用（2010）第B013118号《国有土地使用证》，其行政行为事实不清、证据不足且处理不当，应撤销该行政行为。原审法院基于撤销该行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成损害，遂判决确认湘乡市自然资源局撤销国有土地使用证的行政行为违法并责令其采取补救措施，处理结果正确。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湘乡市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 员  郑 红审 判 员  黄在强审 判 员  谢 颖二〇二〇年八月二十八日法官助理谢彬代理书记员  马镌文附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……