贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔26行再1号再审申请人（原审原告）：刘顺龙，男，汉族，1953年8月2日出生，住贵州省台江县。被申请人（原审被告）：黔东南苗族侗族自治州人民政府，住所地：贵州省凯里市北京东路17号。法定代表人：罗强，州长。委托诉讼代理人：莫我进。被申请人（原审第三人）：欧荣芝，女，苗族，1943年4月10日出生，住贵州省台江县。委托诉讼代理人：潘志林，男，1971年10月19日出生，汉族，贵州省台江县人，住台江县。系欧荣芝之子。再审申请人刘顺龙与被申请人黔东南苗族侗族自治州人民政府、欧荣芝土地行政管理一案，本院于2018年10月8日作出（2018)黔26行初118号行政判决。判决已生效。刘顺龙不服向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2019年10月8日作出（2019）黔行申252号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘顺龙，被申请人黔东南苗族侗族自治州人民政府委托诉讼代理人莫我进，第三人欧荣芝及其委托诉讼代理人潘志林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘顺龙申请再审请求：1、撤销本院（2018)黔26行初118号行政判决；2、撤销黔东南州人民政府黔东南府复议字（2018)18号行政复议决定书，维持台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见；3、判决黔东南州人民政府承担一审和重审的诉讼费用。事实和理由：1、黔东南州人民政府对再审申请人界限争议未进行调查核实，再审申请人与第三人的土地证存在重合，应当构成界限争议，再审申请人并未拆旧建新，未占用公共通道，不属于相邻权纠纷；2、台江县国土资源局在处理该案中，多次进行调查核实及调解，黔东南州人民政府称未组织双方进行调解不属实等。据此，请求对本案再审。黔东南苗族侗族自治州人民政府再审时辩称：一、再审申请人与第三人之间不构成土地使用权争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”具体包括两种情形：一是争议双方因一宗土地权属不明发生的争议，简称宗地争议，二是争议双方因两宗土地之间界线不清发生的争议，简称界线争议。而本案的情况是：一、根据台江县国土资源局制作的“宗地图”显示，再审申请人与第三人使用土地的现状不存在交叉或重叠的情形。二、再审申请人和第三人的《宅基地确权申请书》均载明，其请求是对各自使用的土地予以确权。由此可知，本案既无争议范围，也无争议诉求。再审申请人与第三人分别提出的确权请求，实质是要求行政机关对自己使用的土地重新登记，确认土地使用权。故未构成土地使用权争议。即使再审申请人使用的土地现在处于权属不明的状态。但是，第三人并未主张其使用土地的权属，因此，也不与第三人构成权属争议。二、再审申请人与第三人宗地之间的空地问题。从“宗地”图反映，再审申请人与第三人宗地之间存在空地和公共通道。鉴于涉案土地属于国有土地，故公共通道任何人不得占用，再审申请人与第三人依法也不能就空地和公共通道权属，形成土地权属争议。三、其他需要说明的问题。1.台江县人民政府将该案作为土地使用权争议处理，应当依照《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定，先行组织调解，但在行政复议期间其并未提交证据材料予以证明，故其作出的《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》（以下简称《处理意见》）违反法定程序。此外，《处理意见》没有记载任何案件事实。2.本府认同黔东南州中级人民法院（2018)黔26行初118号判决中，关于本案正确的解决途径的认定。即，台江县人民政府应根据当事人的申请和证据，依职权核实宗地地情，准确划界，通过重新颁发《国有土地使用权证》的方式予以解决。综上所述，再审申请人与第三人之间的争议，不属于土地权属争议案件的受理范围，不能作为土地权属争议案件予以受理。而台江县人民政府将该案作为土地使用权争议进行处理，并作出的《处理意见》依法应当予以撤销。据此，本府作出的行政复议决定，程序合法、认定事实清楚、证据充分，请求驳回再审申请人的诉讼请求。欧荣芝再审时辩称：一、刘顺龙与答辩人的纠纷，确系相邻纠纷。刘顺龙与答辩人系邻居，双方原房屋均系木房，宅基地四至明晰，土地使用权明确，中间有共用通道相隔，和睦相处。刘顺龙拆旧房建新房时，占用双方原共用通道，侵入答辩人宅基地范围，所建房屋严重影响答辩人房屋通风采光，引发纠纷。(一）答辩人祖房宅基地已具合法性1.答辩人台国用（2009)第214号《国有土地使用证》的土地，为答辩人丈夫潘启洪（已故）祖房宅基地，该祖房由台江县原城关大队第七生产队于1959年11月从原县建行基地搬建，1961年6月第七生产队退还给答辩人丈夫潘启洪家，答辩人丈夫潘启洪家于1962年搬进居住至今。土地来源清楚，四至明晰。这一事实，已为生效的台江县人民法院(87)台法民字第40号民事判决书和黔东南州中级人民法院（87)州法民二字第155号民事判决书以及台江县人民法院（91)台法民字第217号民事判决书和黔东南州中级人民法院（1992)州法民二字第143号民事判决书确认。2.台江县人民法院（87)台法民字第40号民事判决书和黔东南州中级人民法院（87)州法民二字第155号民事判决书以及台江县人民法院（91)台法民字第217号民事判决书和黔东南州中级人民法院（1992)州法民二字第143号民事判决书均以“原告潘启洪现住的房子宅基地使用已二十八(三十）年之久，双方（另一方为刘顺龙）无异议，应受法律保护”，对答辩人土地使用权的合法性，进行确认，早具法律效律。3.台江县台拱镇人民政府镇府发（1990)16号“关于潘启洪与刘顺尧（刘顺龙二哥）土地使用权纠纷的处理”，亦对答辩人土地使用权的相关范围进行了认定。4.台江县国土资源局台国土资呈（2014)114号“关于刘顺龙反映我局不作为的情况报告”，向台江县人大常委会报告“争议的宅基地因历史原因，一直由潘启洪户管理使用长达几十年，其管理使用应受法律保护”。(二）刘顺龙宅基地使用现状为非法占有1.1987年，刘顺龙在其原木房后面修建砖房时，因用挑梁的形式占用了双方房屋之间的共用通道上空1.5米，并盖压了答辩人的原木房的厨房，侵害了答辩人合法祖房宅基地使用权、房屋通风权、采光权，为此诉之台江县人民法院。台江县人民法院以（87)台法民字第40号判决书，判决刘顺龙新建砖房前面一间的阳台和雨棚伸盖潘启洪伙房1.5公尺必须拆除。2.答辩人房屋与刘顺龙木房共用通道原宽为2.4米（有台江县人民法院1987年现场情况勘验图为证），现为1.6米；原长为14.8米，现为10.04米。2013年刘顺龙拆木房建新砖房时，超越其原宅基地范围，占用双方共用通道宽0.8米，长1.6米进行建设，同时不按照规划图纸建房。为此，台江县住房和城乡建设局于2013年4月3日对其发出第（04)号“违法建设停工通知书”，责令其停工至今，即刘顺龙宅基地使用现状一直为非法状态。3.刘顺龙与答辩人双方原房屋均系木房，宅基地四至明晰，土地使用权明确，中间有共用通道相隔，和睦相处。刘顺龙拆旧房建新房时，占用双方原共用通道，侵入答辩人宅基地范围，所建房屋严重影响答辩人房屋通风釆光，刘顺龙宅基地非法使用现状同样一直处于明确状态。二、《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，依法应予维持。1.台江县人民政府2017—21《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》（以下简称《处理意见》），未记载任何案件事实，未有举证、质证和认证记载，未组织纠纷双方进行调解，这是《处理意见》的直观反映，《行政复议决定书》对此认定事实清楚。依照法律规定，《处理意见》的上述处理行为，属于具体行政行为没有相应的证据，属于具体行政行为违反法定程序，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三）项第1目、第3目规定，《处理意见》应当依法撤销。2.刘顺龙与答辩人系邻居，双方原木房宅基地四至明晰,土地使用权明确，中间有共用通道相隔，和睦相处。刘顺龙拆旧房建新房时，占用双方原共用通道，侵入答辩人宅基地范围，所建房屋严重影响答辩人房屋通风采光，刘顺龙宅基地非法使用现状同样一直处于明确状态。为此，《行政复议决定书》适用《土地权属争议调查处理办法》第二条规定处理本案，适用法律正确，处理得当。综上所述，《行政复议决定书》）认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，依法应予维持。黔东南苗族侗族自治州人民政府于2018年3月20日作出的黔东南府复议字【2018】18号《行政复议决定书》，认为原告与第三人均主张各自实际使用范围内的国有土地使用权，争议的实质不是权属不明引发的问题，而是一方或双方是否占用公共通道引发的问题，属于相邻纠纷，不属于土地使用权纠纷，台江县人民政府受理调处申请并作出处理决定，超出管辖范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项第4目的规定，决定：一、撤销2017-21《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》；二、由台江县人民政府重新作出行政行为。刘顺龙向本院起诉请求：判决撤销被告黔东南苗族侗族自治州人民政府作出的行政行为，维持《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》。事实和理由：黔东南苗族侗族自治州人民政府复议撤销2017-21《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》不符合事实，于法无据。刘顺龙与欧荣芝两家相邻，双方的国有土地使用证均于2015年1月6日被台江县人民政府撤销，两家现居住地基的土地使用权处于不明状态，刘顺龙与欧荣芝两家分别向台江县人民政府申请对两家相邻地基进行土地确权及颁证，政府依法作出处理是为尽快解决双方矛盾，是依法正确履职。此外，复议决定书认定“被申请人（注：台江县人民政府）作出的《处理意见》没有记载任何案件事实，且在调处程序中未组织争议双方进行调解”与事实不符，事实上台江县人民政府在处理刘顺龙与欧荣芝的纠纷中曾经多次组织双方进行调解。刘顺龙原审时向本院提交了两份2015年1月6日台江县人民政府作出的台府撤销许可【2015】1、2号《撤销行政许可决定书》，拟证实刘顺龙台国土国用（2000籍）字第0437号《国有土地使用证》与欧荣芝台国土国用（2009）第214号《国有土地使用证》已被依法撤销，争议双方宅基地的土地使用权处于权属不明状态，并申请本院依法向台江县国土资源局调取2017年9月5日龙维平局长在该局会议室组织双方调解形成的会议纪要，以证实台江县人民政府在处理本案刘顺龙与欧荣芝之间争议过程中已依法组织双方进行调解。黔东南苗族侗族自治州人民政府原审时辩称，一、原告与第三人之间既不是因为同一宗土地权属不明发生争议，也不是因为两宗土地之间界线不明发生争议，本案既无争议范围，也无争议诉求，双方分别提出请求，实质是要求行政机关对自己使用的土地重新登记，确认使用权，不构成土地使用权争议。二、原告与第三人宅基地之间存在空地和公共通道，土地性质属于国有，双方不能就不属于自己的国有土地形成土地权属争议。三、台江县人民政府将本案作为土地权属争议进行处理，依法应当先行组织调解，对此复议期间台江县人民政府未提交证据证明已开展此项工作，处理程序违法。因此，台江县人民政府作出的行政行为依法应当予以撤销，被告作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求本院驳回原告的诉讼请求。黔东南苗族侗族自治州人民政府原审时向本院提供的证据有：⒈行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复和举证通知书、第三人参加行政复议通知书和行政复议决定书，拟证明行政复议程序合法；⒉宗地图，拟证明双方使用的土地不存在交叉或重叠的情形；⒊宅基地确权申请书，拟证明双方仅主张自己使用的土地权属；⒋台江县人民政府提供的材料清单，拟证明县政府作出处理意见前未组织调解；⒌《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》，拟证明该处理意见未记载案件事实；⒍《中华人民共和国行政复议法》《土地权属争议调查处理办法》，拟证明复议决定所依据的法律法规。欧荣芝原审时述称，一、原告与第三人的纠纷，确系相邻纠纷。第三人宅基地系1962年丈夫潘启洪家合法取得至今，土地来源清楚，四至明晰，有法院多份判决和镇政府及国土部门行文确认第三人土地使用权合法及四至界线。2013年原告拆旧房建新房时，占用双方原共用通道（共用通道原宽为2.4米，现为1.6米，原长为14.8米，现为10.04米），侵入第三人宅基地范围，所建房屋严重影响第三人房屋通风采光，台江县住房和城乡建设局于2013年4月3日对其发出第04号《违法建设停工通知书》，责令其停工至今，原告宅基地使用现状一直处于非法状态。二、被告的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，应予维持。欧荣芝原审时向本院提供的证据有：⒈台江县人民法院（87）台法民字第40号、（91）台法民字第217号民事判决书，本院(87)州法民二字第155号、（1992）州法民二字第143号民事判决书，台拱镇人民政府镇府发（1990）16号《关于潘启洪与刘顺尧土地使用权纠纷的处理决定》，台国土国用（2009）第214号《国有土地使用证》，台江县国土资源局台国土资呈【2014】114号《关于刘顺龙反映我局不作为的情况报告》，拟证明第三人与原告之间的纠纷，确系相邻纠纷，第三人的宅基地取得具有合法性，且第三人的宅基地四至界线是根据生效的法律文书界定的。⒉台江县人民法院办理潘启洪诉刘顺隆采光纠纷一案时于1987年3月21日制作的现场情况图和拍摄的照片、台江县住房和城乡建设局2013年4月3日对刘顺龙第04号《违法建设停工通知书》、刘顺龙户地籍调查表和台江县国土资源局2013年11月26日《关于反映刘顺龙户超占公共通道要求撤销土地使用权证的情况答复》，拟证明原告宅基地使用现状为非法占有。本院原审时依法向台江县国土资源局调取原告所称2017年9月5日龙维平局长在该局会议室组织双方调解形成的会议纪要，该局答复没有形成会议纪要。本院原审审理查明：原告与第三人系邻居，双方因采光纠纷和宅基地纠纷，曾分别于1987年和1991年诉至法院，经台江县人民法院和本院一二审判决而确定了各自的权利范围，并在此基础上取得了各自宅基地的《国有土地使用证》。之后对旧房进行改造，因相邻一面的通道变窄，双方相互指责对方占用公共通道而引发争议，分别申请撤销对方的《国有土地使用证》。2015年1月6日，台江县人民政府分别撤销了原告的台国土国用（2000籍）字第0437号《国有土地使用证》和第三人的台国土国用（2009）第214号《国有土地使用证》。2015年12月23日，原告刘顺龙就自己房屋所占的土地申请确权，2016年3月25日，第三人欧荣芝亦申请确认自己使用的土地权属。台江县人民政府将之作为土地权属争议，在未组织双方进行调解和未对争议事实作出认定的情况下，即于2017年9月28日作出2017-21《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》，第三人欧荣芝不服申请复议，被告于2018年3月20日作出的黔东南府复议字【2018】18号《行政复议决定书》，原告不服行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院原审认为，原告刘顺龙与第三人欧荣芝之间的纠纷，系因双方相互指责对方在拆旧建新过程中占用公共通道而引发的争议，属于民事法律关系中的相邻纠纷而非行政法律关系上的土地权属争议，台江县人民政府将之作为土地权属争议显属不当，对此被告在其行政复议决定书中已作详细释明，本院不再赘述。此外，台江县人民政府既已将本起纠纷作为土地权属争议进行处理，在处理过程中就应当依照法律规定先行组织双方进行调解，调解不成的情形下，并应在调查的基础上对案件事实作出分析认定，最后据以作出处理意见或者处理决定，但是台江县人民政府的处理意见和复议期间提交的证据中对此没有体现，程序违法。而且，台江县人民政府在作出处理意见的时候，对于文书字号的编制也是不规范的，存在字号瑕疵。实际上，人民政府撤销当事人的《国有土地使用证》的情形有多种，本案中，原告与第三人对各自宅基地享有的使用权，并不因台江县人民政府撤销《国有土地使用证》而当然失去；台江县人民政府的正确做法，应该是根据当事人提出的申请，在已有生效判决和原有相关地籍调查等证据的基础上，依职权认真核实双方宅基地宗地地情，准确划定四至界线、标注边长，重新为其颁发《国有土地使用证》。如果当事人再对公共通道产生争议，即应以相邻纠纷进行民事诉讼，而不是提起行政诉讼加以解决。程序公正是保证实体公正的前提和基础，被告黔东南苗族侗族自治州人民政府在准确认定案件事实的情况下，依照《中华人民共和国行政复议法》《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，依法撤销台江县人民政府2017-21《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》，证据充分，适用法律正确，应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘顺龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘顺龙负担。再审期间，刘顺龙向本院提交了下列证据：台江县国土资源局2017年4月5日制作的台国土资呈(2017)39号《县国土局关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议确权调查处理意见报告》以及台江县国土资源局关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议确权调查处理意见，复印件，拟证明：调查、核实、调解后的处理结果。属于宗地争议也存在权属争议。属于台江县人民政府的管辖范围。黔东南苗族侗族自治州人民政府、欧荣芝认可该证据的真实性，但质证认为见属于内部的请示文书，要以县政府盖公章的意见为准，国土局意见第九点申请人系邻居关系。第八页明确双方通道存在距离的。第九页有一个认定，充分说明双方土地之间不存在交叉和重叠，不属于权属争议。本院对证据作如下认定：各方当事人向本院提交的所有证据，均系人民政府、法院在处理刘顺龙与欧荣芝之间各个历史时期制作、记载形成的正式文书，来源合法，内容真实，与本案具有关联，均应作为本案的处理依据予以使用。本院再审查明事实与原审查明事实一致。本院再审认为，再审申请人刘顺龙与被申请人欧荣芝因旧房改造，互相指责对方侵占己方使用的土地。台江县人民政府根据双方申请分别撤销了对方的《国有土地使用证》，后刘顺龙、欧荣芝分别对自己房屋所占土地使用权向台江县人民政府申请行政确权，故刘顺龙与欧荣芝之间是土地使用权争议案件。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，台江县人民政府享有对本案土地权属争议进行行政确权的法定职权。黔东南苗族侗族自治州人民政府认为刘顺龙与欧荣芝之间的纠纷不属于土地使用权争议证据不足，认为台江县人民政府受理本案调处申请并作出《处理决定》超出其管辖范围适用法律错误，故黔东南苗族侗族自治州人民政府作出的撤销台江县人民政府《台江县人民政府关于刘顺龙与欧荣芝土地权属争议的处理意见》的黔东南府复议字（2018)18号行政复议决定错误，依法应予撤销。本院原审对该复议决定予以维持不当，亦应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销本院（2018)黔26行初118号行政判决；二、撤销黔东南苗族侗族自治州人民政府作出的黔东南府复议字（2018)18号行政复议决定；三、责令黔东南苗族侗族自治州人民政府于本判决生效之日起一个月内对本案重新作出复议决定。案件受理费50元由被告黔东南苗族侗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  李邦华审判员  谢文英审判员  林 青二〇二〇年八月二十日书记员  杨 欣