北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终437号上诉人（一审原告）董宝顺，男，1975年6月30日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。上诉人（一审原告）张玉霞，女，1942年7月5日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。二上诉人之共同委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区永定镇人民政府，住所地北京市门头沟区石龙西路58号。法定代表人黄景，镇长。委托代理人刘硕，北京市门头沟区永定镇人民政府工作人员。委托代理人王汉民，北京乾同律师事务所律师。上诉人董宝顺、张玉霞因诉北京市门头沟区永定镇人民政府（以下简称永定镇政府）履行法定职责一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，张玉霞、董宝顺系母子关系，北京市门头沟区永定镇万佛堂村93号宅基地系张玉霞之夫董彦全（已故）生前取得，案涉93号房屋位于门头沟区永定镇冯村、何各庄地块3751-C地块棚户区改造及环境整治项目范围内，没有产权证明。《门头沟区永定镇3751地块棚户区改造及环境整治项目腾退补偿安置方案》（以下简称3751地块腾退补偿安置方案）第二条载明，冯村、何各庄3751-C地块项目，腾退主体为中交住总联合置业（北京）有限公司。该方案第六条腾退方工作职责载明，腾退主体负责项目的手续办理、筹措腾退补偿资金并足额到位、建设与收购定向安置房等工作；北京永鸿世业房地产开发有限公司受腾退主体委托，作为本次腾退工作的实施主体，组织实施腾退工作，并与被腾退人签订《房屋腾退补偿安置协议》。方案第七条属地政府工作职责载明，永定镇政府作为本次腾退工作的属地责任单位，负责协助腾退方开展相关工作，协调政府职能部门依法履行职责，监督腾退工作。方案第八条载明，村（居）党组织和村（居）委员会，负责协助腾退方开展入户调查、房屋测绘和评估等相关工作，参与六方工作小组人口认定、确权及公示工作，参加纠纷调处工作；成立专门的工作小组，出具房屋及土地权属证明，做好被安置人口的认定工作。方案第九条载明，六方工作小组成员为腾退方、镇政府、村（居）两委、拆迁机构、评估机构及测绘机构组成，由镇政府牵头组织开展相关工作；六方工作小组在腾退方案范围内对拆迁、评估、测绘、审计等专业机构难以认定的问题以及在房屋权属认定、安置人口确认等方面进行研究确定，并出具会议纪要。方案第十一条房屋的认定载明，没有产权证明的,参照《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》(北京市人民政府令1989年第39号),按照实际情况认定；由腾退人提出申请，填写房屋认定申请确认表，属地村（居）委会出具权属意见（或证明），腾退方在腾退范围内对被腾退房屋权属和建筑面积公示3天，无异议后方可认定；被腾退人填写房屋及人口申请认定表后，腾退方按照门头沟区政府相关文件核对，对比2010年9月27日卫星图片进行确认，同时向区国土、规划、城管等部门调取被腾退房屋是否存在被依法要求强制拆除的相关资料，已作出强制拆除行政要求及行为的房屋不能被认定。在腾退过程中，案涉93号房屋补偿安置预分方案表显示，张玉霞被认定宅基地面积和认定房屋面积为187.11平方米，卫片比对面积171.84平方米；董宝顺被认定宅基地面积和认定房屋面积为96.39平方米。张玉霞、董宝顺分别按照187.11平方米和96.39平方米申请对房屋面积予以公示认定，北京市门头沟区永定镇万佛堂村村民委员会（以下简称万佛堂村委会）同意申请并公示，腾退实施主体审核同意后依据认定房屋面积与张玉霞、董宝顺分别签订了《住宅房屋腾退补偿安置协议》和《定向安置房购房协议》。2019年8月12日，董宝顺、张玉霞通过中国邮政EMS向万佛堂村委会邮寄了《关于北京市门头沟区永定镇万佛堂93号院合法面积认定申请书》,提出万佛堂村委会在第二次合法房屋面积认定中遗漏房屋面积171.84平方米没有认定，请求认定房屋面积171.84平方米为合法面积，万佛堂村委会于2019年8月15日收到该邮件。2019年9月17日，董宝顺、张玉霞通过中国邮政EMS向永定镇政府邮寄了《责令改正申请书》，请求永定镇政府责令万佛堂村委会改正拒不认定的行为，依法对北京市门头沟区永定镇万佛堂93号院遗漏的房屋面积171.84平方米予以认定为合法面积。永定镇政府安保人员于2019年9月19日签收了该申请书，后永定镇政府未予答复。董宝顺、张玉霞不服，于2020年1月7日向一审法院提交起诉材料，提起本案诉讼，请求依法确认永定镇政府不予答复的行为违法，并责令永定镇政府履行法定职责，责令万佛堂村委会对北京市门头沟区永定镇万佛堂93号院遗漏的合法房屋面积171.84平方米予以认定并依法予以补偿。2020年6月16日，一审法院裁定认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。行政机关具有相应的法定职责系公民、法人或者其他组织认为行政机关未履行职责而提起行政诉讼的前提条件，法定职责既包括法律、法规、规章规定行政机关应当履行的职责，也包括行政机关在不违反法律、法规、规章前提下通过规范性文件设定或形成的职责或义务等。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。本案中，董宝顺、张玉霞要求永定镇政府责令万佛堂村委会对永定镇万佛堂93号院遗漏的合法房屋面积171.84平方米予以认定并依法予以补偿。首先，在腾退安置补偿过程中对腾退房屋面积的认定并非村民委员会依照法律、法规之规定应当履行的法定义务；其次，属地村委会在腾退工作中出具权属意见系针对房屋建造情况的判断和证明行为，不属于村民委员会作出的决定侵害村民合法权益的情形。董宝顺、张玉霞要求永定镇政府依据村民委员会组织法的规定责令万佛堂村委会认定腾退房屋面积明显缺乏事实根据。此外，根据3751地块腾退补偿安置方案的相关规定，永定镇政府作为属地责任单位虽然有权监督腾退工作，但其并非腾退主体，并不具有责令万佛堂村委会对腾退房屋面积进行认定并予以补偿的职责。董宝顺、张玉霞在《责令改正申请书》中要求永定镇政府履行的具有特定指向和内容的职责，并不属于永定镇政府的法定职权范围。故董宝顺、张玉霞的起诉缺乏基本的事实根据，法院应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回董宝顺、张玉霞的起诉。上诉人董宝顺、张玉霞不服一审裁定，上诉至本院，请求撤销一审裁定，予以改判或发回重审。其主要上诉理由为：1.一审法院对事实认定不清，存在明显错误。董宝顺、张玉霞的宅基地及房屋属于腾退范围，在第一次合法面积认定公示过程中，董宝顺、张玉霞没有异议，第二次公示合法面积认定中遗漏了171.84平方米，董宝顺、张玉霞多次找万佛堂村委会相关人员交涉，均未能解决。2.一审法院证据认定错误。董宝顺、张玉霞向法院提交的照片和卫星图片足可以证明房屋存在，法院未对关键证据进行认定。3.永定镇政府收到董宝顺、张玉霞的申请后，不予答复的行为，应当确认违法。4.永定镇政府对董宝顺、张玉霞的请求，有责令改正的职责。3751地块腾退补偿安置方案规定，万佛堂村委会负有对房屋权属及建筑面积认定的职责，该认定直接决定了董宝顺、张玉霞的重大利益，永定镇政府对腾退工作中存在的问题负有责任，同时负有监督职责。被上诉人永定镇政府二审期间未发表意见。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，当事人提起行政诉讼应当具有事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，董宝顺、张玉霞以万佛堂村委会不履行法定职责，永定镇政府应依申请责令其改正为由，诉请确认永定镇政府不予答复行为违法，并要求判令永定镇政府履行相应职责。依据村民委员会组织法第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。即镇人民政府责令改正的前提，是村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务。结合在案证据及董宝顺、张玉霞的陈述，其系以3751地块腾退补偿安置方案为依据，认为万佛堂村委会负有认定腾退房屋面积的职责，并据此主张万佛堂村委会未履行法定职责，要求永定镇政府责令万佛堂村委会对腾退房屋面积进行认定。但上述认定腾退房屋面积事项并非万佛堂村委会依照法律、法规的规定应当履行的法定义务，永定镇政府对此并无责令改正的法定职责。故董宝顺、张玉霞提起本案行政诉讼，缺乏事实依据，一审法院据此驳回董宝顺、张玉霞的起诉正确，本院应予维持。上诉人董宝顺、张玉霞提出的上诉理由均缺乏事实与法律依据，对其提出的撤销一审裁定等上诉主张，本院不予支持。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二〇年八月二十四日法官助理 邓玲书 记 员 杨洁