安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行终76号 上诉人（一审原告）程国祥，男，1973年1月1日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。 上诉人（一审原告）顾军，男，1963年12月9日出生，汉族，住安徽省马鞍山市。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区土地与房屋征收安置事务管理中心，住所地安徽省马鞍山市雨山区康乐路与印山路交叉口贵都花园16栋。 法定代表人舒曲玲，该中心主任。 委托代理人王斌，该中心工作人员。 委托代理人秦小慈，安徽长城律师事务所律师。 上诉人程国祥、顾军与被上诉人马鞍山市雨山区土地与房屋征收安置事务管理中心（以下简称雨山区征管中心）征收补偿安置协议一案，不服安徽省马鞍山市雨山区人民法院（2020）皖0504行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人程国祥、顾军，被上诉人雨山区征管中心的委托代理人王斌、秦小慈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明，位于安徽省××向山镇的安徽省化工地质勘察总院棚户区被列为马鞍山市2018年棚户区改造项目。2018年5月23日，原马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局作出《安徽省化工地勘察总院棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（模拟征收），将征收范围、征收实施方案及时间、被征收房屋合法建筑面积的确认、征收补偿安置方式及时间、被征收房屋合法建筑面积的确认、征收补偿安置方式及产权调换房源地点、征收实施步骤等内容予以确定。2018年6月30日，房屋征收实施部门分别与程国祥、顾军谈话并制作了谈话笔录，程国祥在谈话笔录中陈述要求“安置一套80平方米以上的住房，不补差价，程国祥的自建房予以2-3万元补偿，解决其低保补助问题，上述条件不满足，其所签订的协议无效”。顾军要求“在金福市场周边安置电梯房，面积为110平方米左右（正负5%），要求对土地面积30平方米按10平方米进行安置，土地面积差额要求补助，土地使用年限要求给予补贴置算到增购房屋面积价值中，相互不支付差价，如满足其上述要求，即搬家交房”。 2018年6月30日，顾军（被征收房屋所有权人、乙方）与原马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局（征收部门、甲方）及雨山区向山镇人民政府（征收实施单位、丙方）、马鞍山建纬拆迁安置事务所有限责任公司（委托代理人、丁方）签字、盖章签订了一份编号188的《安徽省化工地质勘查总院棚户区改造项目国有土地上房屋模拟征收补偿安置协议》（产权调换方式），该协议的内容如下：“依据2017年12月7日，马鞍山市住建委下发的《关于下达全市2018年保障性安居工程建设目标任务的通知》、2017年12月22日，安徽省住房和城乡建设厅下发的《关于确认马鞍山市2018年棚改项目列入国家棚改年度计划的复函》相关文件精神，安徽省化工地质勘查总院棚户区改造已被列为雨山区2018年城镇棚户区改造项目。本项目需征收乙方房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房［2011]77文），马鞍山市人民政府《国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（马政［2012]138号文）、《安徽省化工地质勘查总院棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（模拟征收）等文件的规定，甲方和乙方在丙方的主持下，乙方愿意将其位于向山五里圃8-203住房交于甲方实施征收，乙方自愿选择产权调换方式进行补偿安置，甲、乙双方就被征收房屋的征收补偿安置事宜达成如下协议：一、被征收房屋情况被征收房屋权证面积60.06㎡,房屋产权证（不动产权证）号2013011661:土地使用证号2014022274。二、产权调换房屋情况，产权调换房屋为秀山文苑小区，乙方被征收住宅合法建筑面积确认为60.06㎡;8%高层公摊补助面积4.8㎡;增购补助面积15㎡;合计应安置面积为79.86㎡.被征收房屋应安置面积与实际安置面积不符的，被征收人可以选择邻近的住宅套型，增加的建筑面积按照政府优惠价2600元/㎡结算。如乙方要求超过应安置面积进行安置的，房源允许的情况下，经批准同意的，按房屋货币化补偿单价结算。三、甲方补偿乙方各项费用，1、搬家费：1200元（两次）。2、过渡房由乙方自行解决，本次安置为现房安置，临时过渡期3个月，按被征收房屋合法建筑面积12元／㎡/月计补，每户每月不足800元的，按800元计发。计补2400元。3、装潢补偿费按被征收房屋合法建筑面积200元/㎡计补为12012元；需要评估的，以评估结果为准，补偿金额为/元。4、各种移机费1800元/户。5、在规定时间内签订本协议的，并在规定期限内搬家交房的，按被征收房屋合法建筑面积200元/㎡标准给予奖励费12012元（不足壹万元的，按壹万元计补），以上各种补偿补助费29424元。四、乙方应缴纳房款及结算方式，1、增购15㎡按2600元/㎡计算为39000元。2、乙方需缴纳房款待乙方确定产权调换房屋房号及面积后，最终以房款计算表据实结算为准。3、各项补偿补助费一律不予提取，待本协议生效后用于冲抵应缴纳房款。五、乙方职责，1、乙方应保证交给甲方的房产证、土地证及相关证明、证件及证明材料应真实、合法、有效，未设置任何形式的权利担保，无权属争议、租赁或其他经济纠纷。否则乙方必须承担由此出现的一切法律和经济赔偿责任，与甲、丙、丁三方无关。乙方自行办理被征收房屋产权证注销相关手续。2、乙方应自本协议生效后，自规定的时间内腾空房屋。乙方应保证结清被征收房屋的水、电、气等各项费用凭据，保持房屋、门、窗、玻璃及水、电、气等设施设备完好，不得擅自拆除建筑物、构筑物及相关设施。擅自拆除的由乙方承担一切安全责任、经济责任和法律责任。3、产权调换房屋产权证由乙方自行办理，相关费用自理。六、产权调换房屋房号选择乙方凭腾房验收单和所签协议及身份证原件，按签订协议的先后顺序号确定产权调换房屋的房号，选房具体时间另行通知。七、其他约定1、因履行协议而发生争议由双方协商解决，协商不成的，任何一方有权将争议提交到马鞍山市仲裁委员会仲裁。2、本协议经甲、乙、丙、丁四方签字盖章后，自本项目征收决定及征收公告下达之日起本模拟征收协议自动转为正式协议，本协议生效。3、本协议未尽事宜，由甲、乙、丙、丁四方协商一致签署书面协议方式确定。4、本协议一式伍份，甲方执两份；乙、丙、丁三方各执壹份。各方所执协议均具有同等的法律效力。”顾军在该协议乙方签字处另行备注如下内容：“在符合谈话记录的条件下，该协议生效”。 2018年6月30日，程国祥与上述三方签字、盖章签订了一份编号189的《安徽省化工地质勘察总院棚户区改造项目国有土地上房屋模拟征收补偿安置协议》（产权调换方式），该协议的内容如下：“依据2017年12月7日，马鞍山市住建委下发的《关于下达全市2018年保障性安居工程建设目标任务的通知》、2017年12月22日，安徽省住房和城乡建设厅下发的《关于确认马鞍山市2018年棚改项目列入国家棚改年度计划的复函》相关文件精神，安徽省化工地质勘查总院棚户区改造已被列为雨山区2018年城镇棚户区改造项目。本项目需征收乙方房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房［2011]77文），马鞍山市人民政府《国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（马政［2012]138号文）、《安徽省化工地质勘查总院棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（模拟征收）等文件的规定，甲方和乙方在丙方的主持下，乙方愿意将其位于向山五里圃7-306住房交于甲方实施征收，乙方自愿选择产权调换方式进行补偿安置，甲、乙双方就被征收房屋的征收补偿安置事宜达成如下协议：一、被征收房屋情况被征收房屋权证面积54.99㎡,房屋产权证（不动产权证）号2007014641:土地使用证号200749897。二、产权调换房屋情况，产权调换房屋为秀山文苑小区，乙方被征收住宅合法建筑面积确认为54.99㎡;8%高层公摊补助面积4.4㎡;增购补助面积15㎡;合计应安置面积为74.39㎡。被征收房屋应安置面积与实际安置面积不符的，被征收人可以选择邻近的住宅套型，增加的建筑面积按照政府优惠价2600元/㎡结算。如乙方要求超过应安置面积进行安置的，房源允许的情况下，经批准同意的，按房屋货币化补偿单价结算。三、甲方补偿乙方各项费用，1、搬家费：1200元（两次）。2、过渡房由乙方自行解决，本次安置为现房安置，临时过渡期3个月，按被征收房屋合法建筑面积12元／㎡/月计补，每户每月不足800元的，按800元计发。计补2400元。3、装潢补偿费按被征收房屋合法建筑面积200元/㎡计补为10998元；需要评估的，以评估结果为准，补偿金额为/元。4、各种移机费1800元/户。5、在规定时间内签订本协议的，并在规定期限内搬家交房的，按被征收房屋合法建筑面积200元/㎡标准给予奖励费10998元（不足壹万元的，按壹万元计补），以上各种补偿补助费27396元。四、乙方应缴纳房款及结算方式，1、增购15㎡'按2600元／㎡计算为39000元。2、乙方需缴纳房款待乙方确定产权调换房屋房号及面积后，最终以房款计算表据实结算为准。3、各项补偿补助费一律不予提取，待本协议生效后用于冲抵应缴纳房款。五、乙方职责，1、乙方应保证交给甲方的房产证、土地证及相关证明、证件及证明材料应真实、合法、有效，未设置任何形式的权利担保，无权属争议、租赁或其他经济纠纷。否则乙方必须承担由此出现的一切法律和经济赔偿责任，与甲、丙、丁三方无关。乙方自行办理被征收房屋产权证注销相关手续。2、乙方应自本协议生效后，自规定的时间内腾空房屋。乙方应保证结清被征收房屋的水、电、气等各项费用凭据，保持房屋、门、窗、玻璃及水、电、气等设施设备完好，不得擅自拆除建筑物、构筑物及相关设施。擅自拆除的由乙方承担一切安全责任、经济责任和法律责任。3、产权调换房屋产权证由乙方自行办理，相关费用自理。六、产权调换房屋房号选择乙方凭腾房验收单和所签协议及身份证原件，按签订协议的先后顺序号确定产权调换房屋的房号，选房具体时间另行通知。七、其他约定1、因履行协议而发生争议由双方协商解决，协商不成的，任何一方有权将争议提交到马鞍山市仲裁委员会仲裁。2、本协议经甲，乙、丙、丁四方签字盖章后，自本项目征收决定及征收公告下达之日起本模拟征收协议自动转为正式协议，本协议生效。3、本协议未尽事宜，由甲、乙、丙、丁四方协商一致签署书面协议方式确定。4、本协议一式伍份，甲方执两份；乙、丙、丁三方各执壹份。各方所执协议均具有同等的法律效力”。陈国祥在该协议乙方签字处备注如下内容：“按谈话记录要求处理”。 上述协议签订后，雨山区征管中心认为顾军、程国祥在案涉协议上另行加注的上述内容所涉事项已经超出模拟征收补偿方案的规定范围，雨山区征管中心无法满足其另行提出的上述附加条件及顾军、程国祥坚持要求雨山区征管中心按其加注的内容所涉事项与案涉协议约定的内容事项一并对其予以征迁安置而致上述案涉协议未能实际履行。现因顾军、程国祥要求雨山区征管中心限期履行《补偿安置协议（产权调换方式）》（包括该协议的组成部分—谈话记录内容），以致成讼。 一审另查明，2019年2月，因机构改革，“马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局”的名称变更为“马鞍山市雨山区土地与房屋征收安置事务管理中心”。 一审法院认为，程国祥、顾军提出的要求雨山区征管中心限期履行《补偿安置协议（产权调换方式）》（包括该协议的组成部分—谈话记录内容）之案涉诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应不予支持。理由如下：就本案而言，首先，经审理查明的本案的相关法律事实已经明确地表明程国祥、顾军提供的案涉证据之两份“征收住户谈话记录表”中所载明的内容仅系程国祥、顾军针对案涉征迁补偿安置事宜向征收部门的相关工作人员提出了一些有关自身应被补偿安置事项的主观意愿或要求而已，相关工作人员作为谈话人、记录人、在场人在《征收住户谈话记录表》中签字系制作谈话笔录的程序要求，且就程国祥、顾军提出的相应补偿安置事项，也未见与其谈话的相关工作人员在案涉“征收住户谈话记录表”中予以表态同意之相应内容记载。由此可见，程国祥在谈话记录中有关“要求安置一套80平方米以上的住房，不补差价；程国祥自建房予以2-3万元补偿；解决低保问题，上述条件不满足，其所签订的协议无效”及顾军有关“要求在金福市场周边安置电梯房，面积为110平方米左右（正负5%）；要求对土地面积30平方米按10平方米进行安置，土地面积差额要求补助，土地使用年限要求给予补贴置算到增购房屋面积价值中，相互不支付差价，如满足其上述要求，即搬家交房”的陈述意见，亦仅能够表现为系程国祥、顾军单方面的意思表示。其次，顾军、程国祥在案涉编号188、189号的《模拟征收补偿安置协议》（产权调换方式）中加注如下“在符合谈话记录的条件下，该协议生效”，“按谈话记录要求处理”内容的主观目的已经非常明确，即只有满足其在案涉谈话记录中提出的前述要求和条件，案涉《模拟征收补偿安置协议》（产权调换方式）方才生效。但在上述案涉协议中，也未见雨山区征管中心同意或认可顾军、程国祥在谈话记录中所提出的上述要求和条件的相应内容载明体现。由此可见，虽然案涉各方即雨山区征管中心、雨山区向山镇人民政府、马鞍山建纬拆迁安置事务所有限责任公司和程国祥、顾军在案涉模拟征收补偿安置协议中均签字、盖章，但鉴于在雨山区征管中心已明确表示其无法满足程国祥、顾军在案涉谈话记录中所提出的上述相应条件及程国祥、顾军未有目的变动的情形下，案涉编号188、189的《安徽省化工地质勘察总院棚户区改造项目国有土地上房屋模拟征收补偿安置协议》（产权调换方式）并未实际生效。综上，在雨山区征管中心对案涉谈话记录内容未予认可的情形之下，程国祥、顾军提出的案涉之诉讼请求无相应的事实根据和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程国祥、顾军的诉讼请求。案件受理费50元，由程国祥、顾军负担。 程国祥、顾军上诉称：1.一审违反法定程序，无视上诉人的诉讼权利，庭审中被上诉人只有一名工作人员参加诉讼，违反两名工作人员参加诉讼的规定。2.上诉人提交被上诉人已经盖章的《补偿安置协议》及该协议的组成部分谈话记录，并提交搬迁交房通知，证明上诉人要求被上诉人履行协议有法律依据。3.谈话记录作为新要约是补偿安置协议的组成部分，已成立且生效。被上诉人在庭审中承认其盖章时看到了上诉人与被上诉人征收代理人在安置协议上的文字注明，其盖章行为表示已认可谈话记录内容，同意按照文字注明签订协议。谈话记录是协议的组成部分，在被上诉人在协议上盖章之时已生效。一审以被上诉人没有注明“同意”字样认定被上诉人不同意或不认可该谈话内容，违反法律规定和常识。4.被上诉人辩称协议为附条件的协议，根据合同法等相关规定，被上诉人在协议上盖有真实公章，表示接受、同意安置协议，协议所附条件已经成就。模拟征收补偿安置方案未转化为正式方案前，被上诉人提供的协议仅为格式协议，上诉人可以提出自己的意思和要求的新要约。在安置协议已经签字盖章的情况下，该协议已经生效。被上诉人未能说明谈话内容无法满足的客观原因，应履行协议内容。综上，请求撤销一审判决，责令被上诉人限期履行《补偿安置协议（产权调换方式）》（包括该协议的组成部分—谈话记录内容），并判令被上诉人承担所有诉讼费用。 雨山区征管中心答辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2.被上诉人根据法律规定和雨山区人民政府的要求，对安徽省化工地质勘查总院棚户区改造项目制定了模拟征收补偿安置方案，依法实施了征收行为。2019年7月11日，马鞍山市中级人民法院作出（2019）皖05行初12号行政判决书，认定被上诉人对安徽省化工地质勘查总院棚户区的改造项目，履行了法定程序和法定职责，程序合法。2019年9月19日，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终1049号行政判决书，维持原判。3.被上诉人与程国祥、顾军签订的模拟征收补偿安置协议是附生效条件的合同，如被上诉人同意程国祥、顾军提出的谈话笔录条件，协议生效，如不同意则协议不生效。程国祥、顾军是单方面提出的要求，不符合模拟征收的补偿安置方案，已经超出了模拟征收补偿方案规定的范围，不是双方协商一致的结果，被上诉人无法满足其提出的条件，因此与被上诉人无法达成一致意见，该协议未生效。4.谈话笔录中没有被上诉人的工作人员签字认可，在谈话笔录中签字的在场人员，分别是社区、拆迁事务所以及向山镇棚改办工作人员，均不是被上诉人安排的工作人员，他们在谈话笔录上的签字行为，仅代表现场见证人，并非对谈话内容的认可。综上所述，双方签订的附条件的模拟征收补偿安置协议尚未生效，被上诉人无法按照此协议履行，请求驳回上诉人的上诉请求。 程国祥、顾军向一审法院提交了以下证据(均为复印件)： 1.身份证，证明原告诉讼资格；2.征收决定及公告，证明征收范围及补偿方案转为正式方案；3.补偿安置协议（被告未盖章），证明2018年6月30日，程国祥、顾军在原格式协议上签字时被告未盖章确认；4.谈话记录，证明程国祥、顾军对雨山区征管中心的原格式协议主要内容作出变更,提出新的要约，且同时送达雨山区征管中心；5.补偿安置协议(原马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局已盖章)，证明雨山区征管中心等四方已盖章确认,接受新协议,且没有不同意见；6.马鞍山市政府复议决定意见，证明复议过程直至结束,雨山区征管中心没有盖章接受补偿安置协议，雨山区征管中心盖章行为在复议行为以后；7.雨山区人民政府行政答辩状，证明雨山区人民政府确认该协议合法有效；8.搬迁交房通知，证明2018年10月30日以后拆房行为发生，交房通知上加盖拆迁事务所公章；9.仲裁委证明，证明行政行为不受仲裁；10.信访单，证明其向雨山区征管中心以及雨山区人民政府、马鞍山市人民政府提出安置请求；11.马鞍山市中级人民法院裁定书，证明法院对新协议没有进行裁定；12.光盘，证明程国祥、顾军多次提出安置请求；13.汇总照片，证明网络电缆剪短，环境脏乱差，房屋已经变为危房，无法安全居住；14.工资表和合同，证明签字人员均在相关单位上班。 雨山区征管中心向一审法院提交以下证据(均为复印件)： 1.事业单位法人证书，证明被告主体资格；2.马鞍山市雨山区委雨发[2019]2号文件《中共雨山区委、雨山区人民政府关于区级机构改革的实施意见》，证明原马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局变更为马鞍山市雨山区土地与房屋征收安置事务管理中心；3.马鞍山市中级人民法院(2019)皖05行初12号判决书、安徽省高级人民法院(2019)皖行终1049号行政判决书，证明法院认定征收安徽省化工地质勘查总院棚户区改造项目履行法律程序和法定职责,程序合法；4.《安徽省化工地质勘查总院棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(模拟征收)》，证明程国祥、顾军在谈话笔录中提出的要求超出征收补偿安置方案(模拟征收)内容,不符合规定，谈话内容不是新要约。 以上证据随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经庭审质证，程国祥、顾军对雨山区征管中心向一审法院提交的证据补充质证意见为：证据1、2真实性、合法性均不认可。证据3达不到其证明目的，不能证明被上诉人不履行协议的原因。对证据4不质证，该证据看不清。 经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。 本院另查明，程国祥、顾军因不服雨山区人民政府作出的《关于安徽化工地质勘查总院棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，向马鞍山市人民政府申请行政复议，要求撤销该征收决定。马鞍山市人民政府于2018年12月12日作出马复决[2018]124号行政复议决定，认为申请行政复议的前提是具体行政行为影响了当事人的权利义务，程国祥、顾军在签署模拟征收补偿安置协议时均附有一定条件，而这些条件没有被协议相对方接受。故而，程国祥、顾军签署的协议均未生效，对各方的权利义务没有实质影响。因此，决定维持雨山区人民政府作出的《关于安徽化工地质勘查总院棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》。 程国祥、顾军不服上述复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月11日作出（2019）皖05行初12号行政判决，驳回程国祥、顾军的诉讼请求。程国祥、顾军向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院于2019年9月19日作出（2019）皖行终1049号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案的争议焦点是程国祥、顾军要求履行案涉模拟征收补偿安置协议（包括谈话记录内容）是否有事实根据和法律依据。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案系上诉人程国祥、顾军房屋所在地进行的棚户区改造项目中程中引发的征收安置行政协议纠纷。模拟征收补偿安置协议作为行政协议，除了应遵守合同法的规定，协议条款双方协商一致外，还需要遵循有关行政法律法规规定，符合相关拆迁政策要求。经查，程国祥、顾军主张的“谈话记录”内容，系对原协议补偿安置条款的重大变更，本案现有证据不能证明协议双方对谈话内容进行了确认，亦不能证明“谈话记录”内容符合相关拆迁政策要求，故模拟征收补偿安置协议（包括谈话记录内容）未生效。另，马鞍山市人民政府作出马复决[2018]124号行政复议决定，已认定“程国祥、顾军签署的协议均未生效，对各方的权利义务没有实质影响”，该行政复议决定已为生效裁判所羁束，故对程国祥、顾军提出模拟征收补偿安置协议（包括谈话记录内容）有效并应履行的上诉理由，本院不予支持。需要指出的是，雨山区征管中心作为土地和房屋征收管理部门，应加强对征收补偿安置工作流程的管理，严格规范补偿安置协议的签订工作，对尚未完成补偿安置的被征收人，应继续、及时进行补偿安置，依法履行补偿安置职责。 关于一审审理程序问题，经查，一审庭审中雨山区征管中心的委托代理人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条关于诉讼代理人的规定，对上诉人提出被上诉人只有一名工作人员参加诉讼，一审违反法定程序的上诉理由，本院不予支持。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程国祥、顾军负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年八月二十七日 书记员 毕亮亮 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。