河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行终38号上诉人（原审原告）王磊，男，1985年9月27日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人杨志宾，河南众孚律师事务所律师。委托代理人谷晓昕，河南众孚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）濮阳市华龙区环境保护局，住所地河南省濮阳市胜利东路398号。负责人常继省，该局局长。出庭负责人宋艳霞，该局副局长。委托代理人路文顺，河南逐鹿律师事务所律师。委托代理人张云飞，河南逐鹿律师事务所实习律师。上诉人王磊与被上诉人濮阳市华龙区环境保护局（以下简称区环保局）行政处罚一案，不服河南省濮阳市华龙区人民法院（2020）豫0902行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王磊的委托代理人杨志宾、谷晓昕，被上诉人濮阳市华龙区环境保护局副局长宋艳霞及委托代理人路文顺、张云飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年6月11日，区环保局作出华龙环审表[2018]16号文，对河南三诚机械设备有限公司（以下简称三诚公司）制造航空航天零部件项目环境影响报告表作出批复。1.报告表内容符合国家有关法律法规要求和建设项目环境管理规定，评价结论可信，原则同意按照《报告表》所列项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺和环境保护对策进行项目建设。2.要求三诚公司向社会公众主动公开经批准的《报告表》，并接受相关方的咨询。3.要求三诚公司应全面落实《报告表》提出的各项环境保护措施，确保各项污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，确保各项污染物达标排放。依据《报告表》和本批复文件，项目运行时，外排污染物应满足要求。5.项目建成后，主要污染物排放量满足区环保局建设项目主要污染物总量指标备案表控制指标要求。6.项目建成后，须及时进行竣工环境保护验收，未经验收或验收不合格的，不得正式投入生产，如需对本项目环评批复文件同意的有关内容进行调整，必须以书面形式向区环保局报告，并按有关规定办理相关手续。2018年5月，三诚公司建设完工。2019年8月19日，区环保局经调查发现三诚公司的环境保护设施未经验收即投入生产。同日，区环保局对三诚公司的原法定代表人王磊调查询问，王磊称，“因其公司目前资金紧张，同时公司也压着一些活没有干，为了回笼资金，就私自开工生产，他们正在联系第三方对公司实行验收，回去之后再督促验收进程”。王磊已自认三诚公司未经验收即投入生产。王磊既是三诚公司的法定代表人，同时也是三诚公司直接负责的主管人员。2019年8月19日，区环保局经领导批准立案。次日向王磊送达责令改正违法行为决定书。2019年9月23日，承办人出具调查终结报告，2019年9月17日，区环保局对王磊作出濮环罚先告字[2019]第32号行政处罚事先(听证)告知书，明确告知王磊的违法事实、拟处罚款50000元的意见，并告知王磊享有陈述、申辩、听证的权利，并于2019年9月17日送达王磊。2019年9月23日，区环保局对该案以重大复杂案件集体讨论，决定对王磊罚款50000元。同日，区环保局对王磊作出华环罚决字[2019]第35号行政处罚决定书并依法送达。原审法院认为：《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收后，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”；《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第五条规定，“建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告”；《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条规定,“除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月”。三诚机械公司的环境保护设施未经验收即投入生产，王磊已认可，故区环保局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，王磊要求撤销区环保局作出的华龙环罚决字[2019]第35号行政处罚决定书的请求无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王磊的诉讼请求。王磊不服一审判决，上诉称：一、原一审法院案件事实认定不清。1.区环保局出示的证据中无审核材料，也无审核人员的资格证书，该行政处罚决定书程序违法。2.区环保局出示现场检查（勘验）笔录中的照片并未载明时间、地点和时间内容，无王磊签名，也无其他现场人员的签名，该行政处罚决定书程序违法。二、原一审法院案件适用法律错误。区环保局作出（以下称决定书）后违背了行政法中信赖保护原则。区环保局作出的拟处罚决定书第二段内容为：“我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将依法实施行政处罚依法申请人民法院强制执行”。该决定的要件是同时满足①拒不整改②不复议③不诉讼④不履行决定的，才给予行政处罚，但当事人接到拟处罚决定通知时，立即进行了整改，并在10月份通过了环保验收合格，因此区环保局在三诚公司停止生产并整改后又对王磊作出行政处罚5万元的决定，不符合区环保局出具的拟处罚决定书的要求。王磊当庭补充意见：1.区环保局作出的责令限期改正决定书具有行政处罚的实质内容，该决定不是行政命令而是行政处罚决定。2.区环保局违反一事不再罚的原则也就是停产停业和罚款双罚，违反处罚相当的原则，处罚太重，实施行政处罚应当与违法行为的事实和情节以及危害程度予以处罚，本案中，三诚公司设备自带除尘设备，责令改正就经过验收合格，未造成严重污染，可以处以5万元以下的罚款。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律不当，判决结果有失公允。王磊上诉请求：1.请求撤销河南省濮阳市华龙区人民法院（2020）豫0902行初10号行政判决，查明事实，依法改判；2.请求判令被上诉人承担一审、二审诉讼费用。区环保局辩称：一、原审法院认定事实清楚，未有任何不实之处。1.王磊的行为已违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对直接负责人的主管人员，处5万元以上20万元以下的罚款。由于本案是重大复杂案件，行政处罚决定的作出，是经过集体讨论决定的。在决定之前，区环保局法制办公室进行了审核，填写了审批表，因现行的《行政处罚法》是在2017年修改，在2018年1月1日起施行，区环保局的审核人员在此之前，已在该工作岗位履行职责，无需具有国家统一法律资格。该处罚决定的程序是合法的。2.法律并未规定有关影像资料、照片的证据需要进行签名。因此，王磊的上诉理由不成立。二、原审法院作出的判决适用法律正确。对于三诚公司的违法行为其自行改正是必要的，但对其违法行为进行处罚，是严格依据《行政处罚法》、《建设项目环境保护条例》的规定作出决定。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院查清事实，依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。二审庭审中，区环保局提交了以下证据：1.执法证；2.证明材料一份；3.区环保局审核人员李兆勇在2017年2月24日初次审核的审批表上的签名。证明李兆勇具有执法资格，初次审核的时间是2917年2月24日。王磊发表质证意见称：该证据不能作为新证据，对其真实性有异议，应当提供2018年1月1日之后的材料。关于王磊提出区环保局二审提供证据问题，因王磊在行政执法程序和一审中均未对审核人员资格问题提出异议，王磊在上诉状中提出该异议，应当允许区环保局补充证据。区环保局提交的审批表有卷宗原件予以印证，应认定具有真实性，本院对该组证据予以采信。本院认为：国家为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，实行建设项目环境影响评价制度。国务院《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定，根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理，其中对建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表。三诚公司航空航天零部件制造项目属于应当编制环境影响报告表的建设项目，三诚公司已编制环境影响报告表，且区环保局已作出批复。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，编制环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。区环保局于2019年8月19日、2019年9月6日对三诚公司王磊的两次调查询问笔录，2019年8月19日现场勘查（勘验）笔录等证据，能够相互印证，足以证明三诚公司配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或使用，本案案行政处罚认定事实清楚、证据充分。本案争议焦点有两个：一是行政处罚决定程序是否违法。二是一审判决适用法律是否正确。一、关于行政处罚决定程序是否违法的问题。首先，华龙区环保局行政处罚决定审核人员具有审核资格。2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第八项，对《中华人民共和国行政处罚法》作出修改，在第三十八条中新增加一款作为第三款，内容为：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”该决定于2018年1月1日起施行。根据上述规定，2018年1月1日之后初次从事行政处罚决定审核工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。而对于2018年1月1日之前已经从事行政处罚决定审核的人员，则不要求通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。二审庭审中，区环保局出示了2017年该局其他行政处罚案件卷宗材料中的行政处罚决定审批表足以证明本案行政处罚决定审核人员“李兆勇”，在2018年1月1日之前已经开始从事行政处罚决定审核工作。故王磊以审核人员无法律职业资格证书为由认为本案行政处罚决定程序违法的理由不能成立。其次，现场检查照片证据并不违反法律规定。环境保护部《环境行政处罚办法》第三十三条规定，对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。该规定仅要求对有关场所进行检查时应当制作现场检查（勘验）笔录，并未规定必须采取拍照等方式记录现场情况。区环保局对三诚公司进行检查时，已经制作了现场检查笔录，且检查笔录中有时间、地点、执法人员和三诚公司法定代表人王磊的签名，该现场检查笔录符合法定的证据形式要求。至于执法人员否有拍摄现场照片以及现场照片是否有当事人、见证人签字，并不影响本案违法事实的认定。我国现行法律并未规定现场照片本身必须有时间、地点、事件内容以及其他在场人员签字等，区环保局制作的现场照片证据并不违法，王磊关于现场照片不符合法定要求的上诉主张缺少法律依据，该项上诉理由不能成立。二、关于一审判决适用法律是否正确的问题。国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”三诚公司配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或使用事实清楚的情况下，区环保局在前期已经作出责令(限期)改正决定的情况下，对王磊罚款5万元，符合法律规定，本案行政处罚决定适用法律正确。区环保局发现违法行为后，责令（限期）改正决定的目的是为了及时纠正违法行为，作出责令（限期）改正决定后，并不影响对三诚公司法定代表人王磊作出罚款的行政处罚决定。王磊称区环保局作出责令（限期）改正决定后，作出罚款处罚决定违背信赖保护原则缺少法律依据，该项上诉理由不能成立。王磊上诉称责令限期整改决定合法性不属于本案审理范围，本案不予审查。王磊上诉称本案违反一事不再罚、过罚相当原则是对法律的理解错误，本院不予支持。综上，本案行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确、量罚适当。王磊的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法予以驳回。一审判决驳回诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王磊负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二〇年八月十日法官助理李亚博书记员王德东