北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终813号上诉人（一审原告）刘兰华，男，1964年3月3日出生，汉族，现住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区住房和城乡建设委员会，住所地北京市大兴区兴政街29号。法定代表人芦亚静，主任。委托代理人李飞群，北京市大兴区住房和城乡建设委员会公职律师。委托代理人任新伟，北京市京兴律师事务所律师。上诉人刘兰华因诉北京市大兴区住房和城乡建设委员会（以下简称大兴住建委）履行法定职责一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初19号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年9月3日，刘兰华向大兴住建委提出要求依法履行法定职责申请，2019年10月30日，大兴住建委作出《关于青云店镇中心镇区棚户区改造项目有关拆迁问题的答复意见》（以下简称《答复意见》），载明：一、依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》(北京市人民政府第124号令)第九条之规定，青云店镇中心镇区棚户区改造项目(以下简称：青云店镇中心棚改)用地单位未向我委申请核发房屋拆迁许可证。二、为改善青云店镇中心区整体居住环境，加快城乡一体化建设，推动区域发展，大兴区及青云店镇提出对青云店镇中心区实施棚户区改造计划，2019年3月列入《北京市2019年棚户区改造和环境整治计划》，青云店镇中心区棚改由北京青云祥合建设发展有限公司具体实施。为更好的开展具体工作，实行委托属地管，由属地政府大兴区青云店镇人民政府(以下简称青云店镇政府)作为本次拆除腾退的实施主体。2019年6月，该项目涉及的搬迁村召开了村民代表大会，通过了以拆除腾退方式实施的决议。2019年8月，青云店镇政府在搬迁腾退范围内张贴拆除腾退公告，对本次搬迁的范围、搬迁时间及实施方式等事项进行了告知。三、针对你要求我委对青云店镇政府核实是否一具备房屋拆迁许可证、委托拆迁协议书、征地公告等文件进行核实监督，待用地单位申请房屋拆迁许可一证时，我委将按照相关规定履行法定职责。综上，我委认为青云店镇中心区棚改涉及的搬迁村是以拆除腾退的方式自愿搬迁，并且也通过了各村村民代表大会通过，属于村民自治的范畴。你申请要求本委责令相关单位停止拆迁没有依据。刘兰华向一审法院诉称，由青云店镇政府于2019年8月7日以拆除腾退公告的形式经过确认后向青云店镇一村及本镇中心镇的其他几个自然行政村进行公告标注明确了自2019年8月9日至2019年9月20日完成拆迁工作。作为本次拆除腾退的实施主体，并把本项目的拆除工作授权委托由北京青云祥合建设发展有限公司（以下简称：青云祥合公司）作为本项目的拆除腾退人。被拆除腾退人作为本项目拆除腾退范围内的被拆除腾退房屋及附属物的所有权人。大兴住建委分别制定了《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目公房拆除腾退补偿实施方案》《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目地上物拆除腾退补偿实施方案》。刘兰华认为青云店镇政府于2019年8月7日以拆除腾退公告属于超越职权发布拆除腾退公告应予确认程序违法。发布拆迁公告的职能部门是大兴区住建委，因此属于住建委不履行法定职责。物权的归属是权利人获得拆迁利益的前提，无论按照《中华人民共和国土地管理法》还是《中华人民共和国物权法》的规定，征地拆迁的受偿主体都必须是房屋，房屋的所有权人便是实际被补偿人。公民的私有财产受法律保护，即便是因公共利益的需要对刘兰华房屋进行征收或拆迁，亦需履行法定程序，并应保障刘兰华的合法补偿利益。民生的持续改善是民族复兴之本、梦想之基，权利的救济保护是保障民生、维护秩序的应有之意。拆迁许可证是房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门经过审查后，为符合条件的折迁人颁发的据以实施拆迁的有关证书。其中，应载明被拆迁房屋的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，并以房屋拆迁公告的形式予以公布。只有在程序正当性的前提下才能实现正义，保障人民群众的知情权、参与权、陈述权和申辩权，促进实体公正。在推进法治政府建设过程中具有独立的实践意义和理论价值，决定所涉的房屋建筑位于集体土地专用项目的房屋征收范围内，应按照征收补偿程序进行征收。法律依据:《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作;区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。拆迁人在征地拆迁活动中应当履行严格的拆迁法定程序。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件:（一）用地批准文件;（二）规划批准文件;（三）拆迁实施方案（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国上房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕;对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。第十条征地拆迁宅基地上房屋的，拆迁实施方案由拆迁人根据本办法第三章的规定和经批准的征地方案拟订，报区、县国土房管局批准后执行。占地拆迁房屋的，拆迁实施方案由拆迁人拟订，经乡（民族乡）、镇人民政府审核并报区、县国土房管局备案后执行；其中旧村改造的拆迁实施方案在报乡（民族乡）、镇人民政府审核前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论通过。拆迁人应当在拆迁范围内公布拆迁实施方案，公布的期限不少于10日。《中华人民共和国行政许可法》第六十五条个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。第六十六条被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地公告包括征地方案、补偿安置方案公告，这是保证被征地农民知情权的法定程序，是防止征地及补偿工作作暗箱操作的程序保障。如果不依法履行征地公告职责，实际上剥夺了被征地农民的知情权、听证权、建议权，属于程序严重违法，被征地农民有权向人民法院提起诉讼要求行政机关依法履行征地公告职责。刘兰华从拆除腾退公告中并未得知经公告内容明确的建设项目名称、拆迁人、拆迁实施单位、拆迁补偿安置标准、立项文号、规划文号、土地批准文号等内容。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让。未经招标、拍卖挂牌方式出让取得的土地，此项目不合法。应当追究北京市规划和自然资源委员会领导责任。根据大兴区青云店镇中心镇棚户区改造指挥部向被拆迁人送达的宣传手册，内容显示其中已确定的大部分补偿项目的数额过低，低于北京市基准地价规定的具体标准。从宣传手册的形式要件看无有明确的文号、未加盖任何单位印章，无有领导人签字，因此刘兰华对该宣传手册全部内容的合法性及法律效力全部不予认可，该宣传手册不具法律效力。刘兰华有明确的法律依据和规范性的文件，北京市人民政府文件京政发[2014]18号《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，其中在责任分工事项里明确了各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，中标企业要与区县政府签订协议，明确改造项目、改造范围、改造要求、工程进度时限和双方权利、义务关系及违约责任等，要明确法人。1、各区县政府要按照国家和本市关于土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。2、各区县政府要在充分征求改造范围内居民意见的基础上，组织实施单位编制好征收补偿，做到对象公开、政策公开、过程公开、结果公开、资金平衡方案公开;3、棚户区改造安置补偿包括货币补偿和产权调换，由棚户区内的居民自愿选择，各区县要按照国家和本市有关规定，结合实际制定安置补偿办法。国务院办公厅国办发（2004）46号通知要求，“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模。”大兴住建委在接收到北京市人民政府征用土地批准文件时应当贯彻合法性原则，按照行政许可法规定的权限、范围、条件和程序依法办理，做到程序合法与行政许可实体合法的有机统一。因此，行政机关在实施行政许可中需要格外尊重程序、恪守程序，严格按程序办事。就此案而言，其是属于北京地区集体土地上的房屋拆迁，那么便应遵守《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，拆迁许可证的核发也应当遵守相关程序。既然土地已确定征收，就应当依法发布《征地公告》。经核实青云店镇政府未申请核发房屋拆迁许可证，属无照违法拆迁，请求住建委依法应当立刻对其进行监督管理，停止拆迁。在依法治国的今天，一切活动都应当在法定范围内履行，法有禁止不可为，法有规定应当为，法定职责必须为。刘兰华真诚忠心期望青云店镇政府在本次拆迁过程中，能够坚守法治底线，牢固法制基础。坚持立法为国、执政为民、以人为本的服务理念，妥善解决刘兰华的回迁安置房问题口让行政权力在阳光下正常运行。刘兰华作为一名普通合法公民和被拆迁人的身份，处于对国家整体规划，支持发展与积极配合拆迁工作，为了维护国家公共利益。不惧拆迁人对刘兰华的误会及错误理解，请求住建委积极帮助与配合青云店镇政府做好本次拆迁工作，发现问题，及时纠正，依法行政服务于民。诉讼请求：1、请求法院判决大兴住建委于2019年10月30日作出的行政答复内容错误行政行为违法；2、请求法院确认大兴住建委对青云店镇政府未申请核发房屋拆迁许可证即实施实体拆迁工作，大兴住建委未履行行政许可法的监督职责构成不履行法定职责行政行为违法；3、请求法院判决大兴住建委对拆迁人青云店镇政府核实其是否具备《房屋拆迁许可证》《委托拆迁协议书》《征地公告》《拆迁计划》《拆迁方案》《拆迁安置补偿资金证明》《建设用地规划许可证》《国有土地使用权批准文件》《中华人民共和国国有土地使用证》未履行房屋拆迁管理监督职责行政行为违法；4、请求法院对拆除腾退公告和青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案内容与程序的合法性一并审查。大兴住建委一审辩称，一、刘兰华认为大兴住建委不履行法定职责没有事实依据。2019年9月3日，大兴住建委接到刘兰华要求依法履行法定职责申请书，反映青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目中青云店镇政府存在无证拆迁行为，要求查处。经调查，该项目是以青云祥合公司为实施主体，并委托属地青云店镇政府实施拆除腾退。以拆除腾退方式实施该项目，搬迁村已通过村民代表大会决议同意，属于村民自治事项，不属于大兴住建委职责范围。基于此，大兴住建委2019年10月30日作出答复意见，将有关情况向刘兰华进行了告知，已履行答复职责，刘兰华认为大兴住建委不履行职责没有依据。二、刘兰华提起本次行政诉讼不属于法院受案范围，法院应驳回其起诉。以拆除腾退方式实施青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目，搬迁村已通过村民代表大会决议同意，属于村民自治事项。刘兰华以信访的形式向大兴住建委反映问题，大兴住建委经核实后，就有关问题对其进行答复，其对答复不服应向上一级机关申请复查，刘兰华直接提起诉讼没有依据。即使刘兰华有权提起诉讼，经大兴住建委调查，刘兰华在该项目范围内没有房产，不是被拆除腾退人，大兴住建委所作答复对其权利义务不产生实际影响，其与本案不存在利害关系，不符合起诉条件，法院也应驳回其起诉。综上所述，刘兰华认为大兴住建委不履行法定职责没有事实依据，并且刘兰华提起本次行政诉讼不属于法院受案范围，请法院依法驳回其起诉。一审法院经审理查明，2019年9月3日，刘兰华向大兴住建委当面提交了《要求依法履行法定职责申请书》，申请事项为：一、因青云店镇政府于2019年8月7日发布拆除腾退公告作为本次拆除腾退的实施主体，经核实青云店镇政府未申请核发房屋拆迁许可证，属无照违法拆迁，请求大兴住建委立刻对青云店镇政府进行行政许可和房屋拆迁管理监督，责令其立即停止拆迁；二、请求大兴住建委依法履行法定职责对拆迁人青云店镇政府核实其是否具备《房屋拆迁许可证》《委托拆迁协议书》《征地公告》《拆迁计划》《拆迁方案》《拆迁安置补偿资金证明》《建设用地规划许可证》《国有土地使用权批准文件》《中华人民共和国国有土地使用证》进行核实与监督；三、要求大兴住建委在法定期限内向刘兰华作出书面答复书。同日，大兴住建委作出了《来信受理告知书》并向刘兰华送达。经调查，大兴住建委于2019年10月30日作出《答复意见》，刘兰华于2019年11月1日领取了上述答复意见。刘兰华对此不服，诉至一审法院。一审法院认为，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条、《北京市房屋拆迁现场管理办法》第十七条之规定，大兴住建委作为大兴区负责集体土地房屋拆迁管理工作的行政机关，具有对大兴区违法拆迁行为进行查处的法定职责。本案中，大兴住建委接到刘兰华反映青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目中青云店镇政府存在无证拆迁行为，要求查处的申请后，经调查，该项目是由青云祥合公司具体实施，实行委托属地管理，由属地政府青云店镇政府作为本次拆除腾退的实施主体。该项目涉及的搬迁村已通过村民代表大会决议同意，以拆除腾退的方式自愿搬迁。大兴住建委结合在案证据所作被诉答复意见并无不妥。刘兰华请求判决大兴住建委于2019年10月30日作出的行政答复内容错误行政行为违法、请求确认大兴住建委对青云店镇政府未申请核发房屋拆迁许可证即实施实体拆迁工作，大兴住建委未履行行政许可法的监督职责构成不履行法定职责行政行为违法、请求判决大兴住建委对拆迁人青云店镇政府核实其是否具备《房屋拆迁许可证》《委托拆迁协议书》《征地公告》《拆迁计划》《拆迁方案》《拆迁安置补偿资金证明》《建设用地规划许可证》《国有土地使用权批准文件》《中华人民共和国国有土地使用证》未履行房屋拆迁管理监督职责行政行为违法的诉讼请求，因无事实及法律依据，不予支持。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，刘兰华请求对拆除腾退公告和青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案内容与程序的合法性一并审查的诉讼请求，因本案系其要求大兴住建委履行法定职责，不符合上述规定，亦不予以支持。大兴住建委辩称刘兰华在该项目范围内没有房产，不是被拆除腾退人的意见，因刘兰华在该项目范围内购买的房屋由其占有、使用，故对大兴住建委的意见不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回刘兰华的全部诉讼请求。刘兰华不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决未查清诉争纠纷所依据的征收项目是否存在重大违法情形，是否履行了合法的法定拆迁程序等，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，依法重新审理本案。大兴住建委同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，刘兰华向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.受理告知书，证明大兴住建委接受履责申请书的时间与事实。2.要求依法履行法定职责申请书，证明向大兴住建委申请要求履行法定职责的具体事项。3.北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于青云店镇中心镇区棚户区改造项目有关拆迁问题的答复意见，证明是本案被诉行为。4.青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案，证明该拆除腾退补偿实施方案确定的内容不合法，严重低于北京市级别基准地价标准，且制定的程序也违法，未加盖章不具备法律效力。5.拆除腾退公告，证明该证据不具备合法的法律效力，虽然加盖的是青云店镇政府的行政公章，但是其不是发布拆迁公告和征地公告的主要职能部门。6.北京市人民政府文件京政发〔2014〕18号，证明棚户区改造项目也需要办理各项用地手续，组织实施房屋征收，并制定征收补偿方案证明大兴住建委作出的时间和回复内容。7.房屋拆迁许可证京建大拆许字[2010]第48号，证明其他单位征用大兴区内的集体土地需要办理房屋拆迁许可证，青云店镇政府征用集体土地不办理房屋拆迁许可证就进入实体拆迁工作属于违法拆迁。8.房屋拆迁许可证京建大拆许字[2014]第8号，证明其他单位征用大兴区内的集体土地需要办理房屋拆迁许可证，青云店镇政府征用集体土地不办理房屋拆迁许可证就进入实体拆迁工作属于违法拆迁。9.北京市房屋拆迁资格证书，证明在北京市辖区内实施征地拆迁工作的单位，均应持有职能部门频发的北京市房屋拆迁资格证书。青云店镇政府不能出示其具有拆迁资格的相应证书，其无权实施拆迁。10.拆迁公告[2016]第5号，证明征用本辖区内不同村庄的集体土地都需要进行拆迁公告并由大兴住建委盖章发布拆迁公告。11.青云店镇中心镇区棚户区改造指挥部，证明因该棚改项目已正式成立了拆迁指挥部。12.青云店镇一村前方住宅房屋已被拆迁完毕的现场照片，证明已进入了实体拆迁工作。13.刘兰华住宅正南方和西方住宅已被拆迁完毕的现场照片，证明已进入了实体拆迁工作。14.京建大拆许字[2019]第12号《房屋拆迁许可证》，证明在拆除腾退公告中的四至和刘兰华新提交的拆迁许可证的四至是一致的，也就证明之前没有取得拆迁许可证而进行了拆迁是违法的。刘兰华有理由怀疑是大兴住建委滥用职权涉嫌违法发放拆迁许可证。在一审诉讼期间，大兴住建委向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.要求依法履行法定职责申请书、来信受理告知书，证明刘兰华于2019年9月3日通过信访的形式向大兴住建委反映青云店镇无证拆迁问题。2.房屋征收拆迁信息服务系统查询单；3.被调查人为青云祥合公司的询问笔录、营业执照、管保权居民身份证、授权委托书、李某居民身份证、关于不存在违法拆迁行为的情况说明；4.被调查人为青云店镇政府的询问笔录、统一社会信用代码证书、孔某居民身份证、授权委托书、张某居民身份证；关于青云店镇中心镇区棚户区改造项目的情况说明；5.被调查人为北京市大兴区青云店镇一村村民委员会的询问笔录、授权委托书、陈某雨居民身份证；6.青云店镇一村、二村一、二村三、三村一、三村二、三村三、四村、五村、六村村民代表大会决议；7.北京市人民政府办公厅关于印发《北京市2019年棚户区改造和环境整治任务》的通知；北京市大兴区人民政府关于授权北京青云祥合建设发展有限公司作为青云店镇中心镇区棚户区改造项目实施主体的批复；青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案；拆除腾退公告及其张贴照片；证据3-7证明经调查以拆除腾退方式实施青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目，搬迁村已通过村民代表大会决议同意，属于村民自治的范畴，不属于大兴住建委职责范围。在调查过程中，未发现刘兰华在此棚改项目涉及村落中具有房屋。8、北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于青云店镇中心镇区棚户区改造项目有关拆迁问题的答复意见，证明经调查核实后，大兴住建委对刘兰华申请事项进行了相应的答复，刘兰华要求撤销答复意见没有依据。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：刘兰华提交的证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据1、2系有效证据，予以采纳；证据4、5、11-14系真实的，但不足以证明其要证明的内容；其他证据与本案无关。大兴住建委提交的证据8系本案被诉行为，不能作为证据使用；其他证据系有效证据，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据相关法律的规定，大兴住建委作为大兴区负责集体土地房屋拆迁管理工作的行政机关，具有对大兴区违法拆迁行为进行查处的法定职责。本案中，刘兰华向大兴住建委提交含有三项申请内容的《要求依法履行法定职责申请书》，大兴住建委收到该申请书后，依法责成相关科室进行了调查，后作出《答复意见》，答复刘兰华用地单位未向大兴住建委申请核发房屋拆迁许可证，涉案项目由青云祥合公司具体实施，实行委托属地管理，由属地政府青云店镇政府作为本次拆除腾退的实施主体。该项目涉及的搬迁村已通过村民代表大会决议同意，以拆除腾退的方式自愿搬迁。针对刘兰华《要求依法履行法定职责申请书》的第二项内容，因大兴住建委作出《答复意见》之前用地单位并未申请房屋拆迁许可证，因此《答复意见》的第三点内容并无不当。综上，大兴住建委结合在案证据所作《答复意见》并无不当，本院予以认可。刘兰华上诉所提原告主体资格问题，一审法院已经作出认定，本院对此不再赘述。综上，一审法院判决驳回刘兰华的诉讼请求是正确的，本院应予维持。刘兰华的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由刘兰华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年八月二十八日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园