四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终34号 上诉人（原审原告）高晓东，男，1967年5月17日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 委托诉讼代理人郑小玲（高晓东妻子），女，1964年7月19日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 委托诉讼代理人王运泓，四川南商律师事务所律师。执业证号：15104201810062717。 上诉人（原审原告）高瑛，女，1963年9月5日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 上诉人（原审原告）何朝礼，女，1940年12月8日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 高瑛、何朝礼的共同委托诉讼代理人唐祖荣，四川南商律师事务所律师。执业证号：15104201010522121。 高瑛、何朝礼的共同委托诉讼代理人王运泓，四川南商律师事务所律师。执业证号：15104201810062717。 被上诉人（原审被告）攀枝花市东区住房和城乡建设局。住所地：四川省攀枝花市东区东阳巷15号。统一社会信用代码：11510301575270896A。 法定代表人李洪生，局长。 委托诉讼代理人陈明东，四川攀法律师事务所律师。执业证号：15104200910930374。 被上诉人（原审被告）攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处。住所地：四川省攀枝花市东区弄弄坪中路297号。统一社会信用代码：11510301008324448Q。 负责人王余，主任。 委托诉讼代理人易哲君，攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人陈明东，四川攀法律师事务所律师。执业证号：15104200910930374。 原审第三人攀枝花市金联旅游文化开发股份有限责任公司。住所地：四川省攀枝花市东区瓜子坪人民商场。统一社会信用代码：915104002044607892。 法定代表人峗德良，董事长。 委托诉讼代理人袁国宪，四川渡攀律师事务所律师。执业证号：15104200910883044。 上诉人高晓东、高瑛、何朝礼（以下简称高晓东等人）因与被上诉人攀枝花市东区住房和城乡建设局（以下简称东区住建局）、攀枝花市东区人民政府弄弄坪街道办事处（以下简称弄弄坪街办），原审第三人攀枝花市金联旅游文化开发股份有限责任公司（以下简称金联公司）履行法定职责一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2020）川0402行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：位于四川省攀枝花市东区创业路14号的案涉房产登记在攀枝花市高老庄商贸有限责任公司名下，房屋总层数2层，建筑面积351.47平方米，该套房屋对应的土地使用权面积972.48平方米。2013年，攀枝花市东区创业路片区实施旧城自主改造项目，案涉房屋在该旧城改造项目拆迁范围内。2013年11月26日，攀枝花市东区人民政府与金联公司签订《东区东风创业路旧城改造投资协议书》，约定：金联公司作为项目实施主体，组织实施创业路旧房改造开发，负责对该项目实施拆除重建、安置补偿、完成土地并证、项目立项、报建等相关事项，并承担一切法律和经济责任。2013年12月28日，攀枝花市高老庄商贸有限责任公司委托大地测绘公司对案涉房屋的面积进行测绘，经测绘，案涉房屋套内面积785.229平方米，分摊面积43.56平方米，产权面积828.78平方米。2014年，甲方攀枝花市高老庄商贸有限责任公司（委托方）、乙方金联公司（受托人）与丙方东区住建局、弄弄坪街办、攀枝花市东区创业路老旧小区旧房自治改造委员会（监督方）签订《委托重建搬迁协议》，约定：安置补偿方式为房屋还建置换方式，按甲方被拆除房屋产权建筑面积1:1.2的比例计算还建房屋面积。经确认，还建房屋建筑面积为660平方米（原建筑面积550平方米×1.2）。该协议签订后，金联公司将案涉房屋拆除，案涉房屋亦于2014年11月因旧城改造办理了房屋所有权证和土地使用权证的拆迁注销登记。2015年6月10日，攀枝花市东区人民政府与金联公司签订《解除东区东风创业路旧城改造投资协议书》，约定：双方在2013年11月就“东风创业路旧城改造”签订的《投资协议书》于2015年6月8日协商解除，自协议解除之日起，双方彼此之间的权利义务关系自行消灭。2016年5月26日，金联公司将相关产权情况形成《单位产权情况》移交清单，交弄弄坪街办。 2015年9月2日，东区住建局发布《关于公布东风创业路危旧房棚户区改造项目房屋征收范围的公告》，明确房屋征收范围：南靠十九冶医院，北接攀钢住宅及办公区、西依弄弄坪中路（沿街商铺除外），东临雅圣服饰。2017年3月21日，《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置有关问题的通知〉的通知》明确由政府主导实施的攀枝花市东区、西区、仁和区辖区危旧房棚户区改造项目，实施货币化安置方式。2017年4月26日，东区住建局发布《关于弄弄坪片区危旧房棚户区改造项目房屋征收范围的公告》将案涉房屋纳入危旧房棚户区改造项目征收房屋范围。2017年6月29日，高晓东、高瑛、何朝礼向弄弄坪街办出具《承诺书》，其上载明“因弄弄坪片区（弄弄坪）危旧房棚户区改造，本人位于攀枝花市东区创业路14号，351.47㎡房屋（包括土地及附属物、设施等），被依法征收。本人自愿选择货币补偿，今后不再安置，并承诺：在房屋征收部门发布搬迁公告之日起10日内完成搬迁并交付被征收房屋，若超过规定时间段搬迁并交付被征收房屋，不再享受提前搬迁奖。本人所提供的手续真实合法有效，如今后发生法律纠纷，一切责任自负。”同日，弄弄坪街办作为征收实施单位（甲方）与被征收人高晓东、高瑛、何朝礼（乙方）签订《攀枝花市东区危旧房棚户区改造房屋征收补偿货币化安置》，约定甲方按照被征收房屋评估单价3000元／㎡乘以房屋的建筑面积351.47㎡，合计人民币1054410元，对乙方的房屋价值进行补偿；乙方被征收房屋的货币化安置补偿、政策性补贴、签约搬迁奖共计1530979.96元（未含购房补贴款）。上述协议签订后，弄弄坪街办依约履行了相关支付义务。 2018年11月30日，高晓东向弄弄坪街办提交《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》，之后，高晓东以弄弄坪街办未答复亦未对案涉房屋无产权面积进行认定为由诉至攀枝花市东区人民法院。 攀枝花市高老庄商贸有限责任公司于1995年7月18日成立，该公司工商登记的股东有高晓东、高瑛、何朝礼，注册资本50万元，其中高晓东出资比例62%，高瑛出资比例18%，何朝礼出资比例20%。2010年5月18日，该公司经攀枝花市工商行政管理局核准注销登记。2016年3月31日，攀枝花市金联房地产开发有限责任公司经攀枝花市工商行政管理局核准变更企业名称为金联公司。 《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》第三条认定处置意见载明：“……（五）对证载面积与实际面积不符的处理，对于棚改房屋征收过程中，居民反映产权证面积与实际面积不符的，由具有资质的测绘机构进行测绘，实测面积大于证载面积，且经核实未擅自扩建的，按实测面积予以补偿认定。若经核实属业主擅自扩建的，不予认定。”第四条认定基本程序载明：“（一）开展认定工作基本程序：无产权部分由辖区政府或钒钛高新区管委会组织规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡政府）进行认定。各区政府及钒钛高新区管委会应当设立无产权认定机构具体负责辖区内的认定工作。规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门应当指派专人参与无产权认定工作，具体流程如下：1.无产权房屋所在地的街道办事处（乡政府）根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收人无产权住房是否符合认定的基本条件进行初步核实。2.街道办事处（乡镇政府）将初步核实结果报辖区无产权认定机构组织有关部门、专家进行审查。审查结论经辖区政府或钒钛高新区管委会审核。3.辖区无产权房认定机构应在棚户区改造范围内，对无产权房的初步认定和审查结论进行公示，公示期不得少于7日。4.被征收人或他人对无产权住房初步认定和审查结论有异议的，由辖区无产权房认定机构组织规划、建设、国土资源、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡镇政府）联合复查。确有新的证据证明原认定结论可能有误的，无产权房认定机构可提请区政府或钒钛高新区管委会组织有关部门、专家进行复核。复核结论为最终结论。（二）开展认定工作相关要求：1.无产权房认定结果生效后，应出具无产权住房认定书，由所在地街道办事处（乡镇政府）送达被拆迁人。2.被征收人提供或有关部门收集的无产权房相关的证照、资料等，其真实性和有效性由制作、出具该证据的规划、建设、国土、国资、房管等部门各自负责认定。3.认定后的无产权房，由辖区无产权房认定机构将测绘成果、现状照片、公示公告等材料统一归档备查。4.被征收人提供虚假证明材料骗取拆迁安置补偿款，经举报并查实后，按相关法律法规追究其法律责任，并追回补偿款。若查实相关经办人员参与共同造假，参与人承担相应的法律责任。” 一审法院认为，本案的争议焦点为：棚改房屋征收过程中，被征收的案涉房屋如果存在证载面积与实际面积不符的情况，东区住建局、弄弄坪街办是否具有认定案涉房屋无产权面积以及支付相关安置补偿款的行政职能。根据《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定工作基本程序的规定，无产权部分由辖区政府或钒钛高新区管委会组织规划、建设、国土资源、国资、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡政府）进行认定。因此，东区住建局、弄弄坪街办均具有认定被征收房屋无产权面积的行政职能。同时，《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定具体工作流程的规定中明确弄弄坪街办作为被征收的案涉房屋所在地街道办事处，应当根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收的案涉房屋无产权面积是否符合认定的基本条件进行初步核实，并将初步核实结果报辖区无产权房认定机构组织相关部门、专家进行审查，审查结论应经辖区政府或钒钛高新区管委会审核；若被征收人或他人对无产权住房初步认定和审查结论有异议的，由辖区无产权房认定机构组织规划、建设、国土资源、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡镇政府）联合复查，确有新的证据证明原认定结论可能有误的，无产权房认定机构可提请区政府或钒钛高新区管委会组织有关部门、专家进行复核，复核结论为最终结论。本案中，弄弄坪街办的工作人员于2018年11月30日收到了高晓东提交的《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》，虽然弄弄坪街办辩称其多次要求高晓东提供案涉房屋的相关历史档案资料，但是并未提供证据加以证明。同时，根据《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定具体工作流程的规定，弄弄坪街办在收到高晓东提交的相关申请后，理应对高晓东申请的事项根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收的案涉房屋无产权面积是否符合认定的基本条件进行初步核实，而后将初步核实结果报辖区无产权房认定机构组织相关部门、专家进行审查。但弄弄坪街办在收到上述申请书后，至今未予答复处理，因此，高晓东认为弄弄坪街办行政不作为的理由成立。高晓东并未向东区住建局提出被征收房屋无产权面积认定的相关申请，基于此，对高晓东要求东区住建局履行相关行政职责的诉讼请求，不予支持。对高晓东主张对案涉房屋面积828.78平方米以及无产权面积477.31平方米予以认定并支付相关安置补偿款的诉讼请求，在行政机关未履行法定职责对被征收房屋无产权面积进行认定的情况下，不宜径行认定被征收房屋无产权面积以及确认相关安置补偿款金额。故对该诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：一、责令弄弄坪街办在判决书生效之日起两个月内对高晓东提交的《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》作出行政行为；二、驳回高晓东、高瑛、何朝礼对东区住建局的诉讼请求；三、驳回高晓东、高瑛、何朝礼的其他诉讼请求。 高晓东等人不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.判令被上诉人依法对攀枝花市大地房屋测绘有限责任公司测绘确定的涉案房屋面积828.78平方米予以确认；3.判令被上诉人依法对涉案房屋中无产权部分（涉及面积477.31平方米）予以认定，并支付安置补偿款2156486.58元；4.本案诉讼费、保全费、鉴定费以及实现权利的相关费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.一审判决认定事实以偏概全，案涉房屋已有证载面积为351.47平方米，双方对此并无争议，但对本案诉争的标的，案涉房屋中的477.31平方米无产权面积在事实部分未予以表述。2.案涉《征收决定书》于2018年3月6日发文，明确将案涉房屋纳入征收范围，同时明确征收人为攀枝花市东区人民政府，东区住建局为征收部门，弄弄坪街办为征收实施单位。既然已经确认《征收决定书》的效力，攀枝花市东区人民政府于2018年3月6日才发文授权东区住建局和弄弄坪街办，《安置协议书》怎么可能于2017年6月29日就已签订。因此，《安置协议书》系倒签合同。二、一审判决适用法律错误。本案系房屋拆迁管理行政征收纠纷，而东区住建局系房屋征收部门，且从旧改阶段到棚改阶段，东区住建局均参与了上诉人对案涉房屋无产权认定协调的全部过程。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，东区住建局系本案的适格被告。三、一审判决违反证据认定规则。1.东区住建局发布的《关于公布东风创业路危旧房棚户改造项目房屋征收范围的公告》《关于弄弄坪片区危旧房棚户区改造项目房屋征收范围的公告》，这两份证据在一审庭审中均未出示，更未进行质证，一审判决对未提交的证据错误进行认定。2.一审法院未对《攀枝花市东区创业路14号房屋面积测绘报告》《界址点成果表》《攀枝花市高老庄商贸有限责任公司宗地图》关键证据进行认定和评判。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，且违反证据认定规则，应当依法撤销并予以改判。 东区住建局辩称，一、一审判决依据产权证的建筑面积进行认定，而上诉人对此有争议，系上诉人单方面的认为。二、关于安置协议的签订时间，在一审庭审中，上诉人向一审法院表明签订时间是2017年6月29日，只有在该时间之前签订的才能享有政府的奖励，且上诉人领到了15万余元的奖励，如果上诉人不是在该时间签订的，他们是如何领到奖励款的。三、上诉人认为一审法院驳回关于东区住建局的诉讼请求系适用法律错误，一审问清了上诉人的诉讼请求，上诉人明确要求被上诉人履行法定职责。四、上诉人认为一审违反证据规则认定，本案第一次起诉是经二审法院裁定指令继续审理的，最初双方对证据是进行举证质证的。 弄弄坪街办辩称，上诉人认为征收房屋存在没有产权证的面积需要核定，上诉人需向弄弄坪街办提交相关材料，经初审无误后再提交给东区住建局，由东区住建局组织相关部门进行认定。上诉人没有提供材料，弄弄坪街办不能凭空认定产权面积。 金联公司述称，上诉人与金联公司签订重建协议的时候提出过证载面积和实际面积不符，金联公司与上诉人对面积采取协商的方式达成协议，协商面积是550平方米，按协商面积的1.2赔计算重建面积，重建660平方米。当时，上诉人委托了第三方对案涉房屋进行测绘，测绘报告也给了金联公司。由于形势变更，进行货币安置征收，不再进行拆迁重建，金联公司就退出了，因征收面积发生的纠纷后续的事情金联公司不清楚。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定具体工作流程的规定中明确弄弄坪街办作为被征收的案涉房屋所在地街道办事处，应当根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收的案涉房屋无产权面积是否符合认定的基本条件进行初步核实，并将初步核实结果报辖区无产权房认定机构组织相关部门、专家进行审查，审查结论应经辖区政府或钒钛高新区管委会审核；若被征收人或他人对无产权住房初步认定和审查结论有异议的，由辖区无产权房认定机构组织规划、建设、国土资源、房管等相关部门及所在地街道办事处（乡镇政府）联合复查，确有新的证据证明原认定结论可能有误的，无产权房认定机构可提请区政府或钒钛高新区管委会组织有关部门、专家进行复核，复核结论为最终结论。本案中，弄弄坪街办的工作人员于2018年11月30日收到了高晓东提交的《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》，根据《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置工作方案》中对无产权房认定具体工作流程的规定，弄弄坪街办在收到高晓东提交的相关申请后，应对高晓东申请的事项根据有关历史测绘资料、档案资料以及被征收人提供的证据，对被征收的案涉房屋无产权面积是否符合认定的基本条件进行初步核实，然后将初步核实结果报辖区无产权房认定机构组织相关部门、专家进行审查，最终核定。本案一审判决责令弄弄坪街办在判决生效之日起两个月内对高晓东提交的《关于对攀枝花市东区“东风创业路14号”房屋征收面积进行认定的申请》作出行政行为，上诉人的诉求已经得到支持。弄弄坪街办也明确表示上诉人提交相关资料后履行核定涉案房屋产权面积的初审等相关职责。故上诉人请求判令被上诉人履行对涉案房屋面积予以确认，并对涉案房屋中无产权部门予以认定职责，请求支付安置补偿款2156486.58元的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由高晓东、高瑛、何朝礼共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年八月二十四日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永