北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终656号上诉人（一审原告）祁国栋，男，1981年7月5日出生，住北京市通州区。被上诉人（一审被告）北京市通州区生态环境局，住所地北京市通州区运河西大街248号。负责人张卫东，局长。出庭负责人徐晓云，副局长。委托代理人黄腾，北京市通州区生态环境局干部。一审第三人北京联合智业科技集团股份有限公司，住所地北京经济技术开发区科创三街甲3号院2号楼2层208。法定代表人解丽华，执行总经理。委托代理人李莉，女，1985年9月22日出生，北京联合智业科技集团股份有限公司实验中心副主任，住北京市顺义区。上诉人祁国栋因诉被上诉人北京市通州区生态环境局（以下简称通州区生态环境局）撤销行政答复一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭进行了审理，上诉人祁国栋，被上诉人通州区生态环境局副局长徐晓云及委托代理人黄腾，一审第三人北京联合智业科技集团股份有限公司（以下简称联合智业公司）的委托代理人李莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月13日，通州区生态环境局作出通环发[2020]51号《北京市通州区生态环境局投诉举报事项答复意见书》（以下简称51号《答复》），主要内容为：“您来电反映的问题：北苑南路38号院雅丽世居小区3号楼1号楼楼顶安装基站，自己委托第三方监测辐射是超标的，去年举报后当时执法人员去现场打电话核实此基站是中国移动的，并且给举报人出了电子版辐射报告，自己和中国移动有纠纷，在法庭上中国移动拿出相关资料证明此基站不是中国移动的，现在想确认此基站是哪里的基站？有没有环评手续？想了解2018年10月-11月是不是中国移动在使用。您反映的投诉举报事项，现本局已办理完毕，答复如下：经通州区生态环境局执法人员现场核实信访人反应的位于雅丽世居1号楼的通信基站问题，该基站属于北京移动通信有限责任公司通州分公司，基站于2018年办理了环境影响登记表，备案号：201811011200001857，另外2018年的电磁辐射检测报告2018-W-YD-031F和2019年的检测报告U119120523UA中敏感点位数值符合国家标准GB8702-2014《电磁环境控制限制》；位于3号楼楼顶的通信基站属于联通公司，建设项目环境影响登记表备案号为201711011200001832,2017年安装该通信基站的电磁辐射监测报告DC201721868和2019年的电磁辐射监测报告BJ201908261632，报告中敏感点位数值符合国家标准GB8702-2014《电磁环境控制限制》。”祁国栋不服诉至一审法院，请求撤销通州区生态环境局作出的51号《答复》。一审法院经审理查明，祁国栋居住于北京市通州区雅丽世居小区（以下简称雅丽世居小区）。雅丽世居小区1号楼楼顶于2018年安装了中国移动通信集团北京有限公司通州分公司的4G基站，3号楼楼顶于2017年安装了中国联合网络通信有限公司北京市分公司的FDDLTE基站。祁国栋称其居住的位于3号楼的正南侧，两楼之间距离约50米，1号楼位于4号楼北侧，两楼之间距离约70至80米。因祁国栋认为雅丽世居小区1号楼和3号楼楼顶的移动通信基站辐射超标，祁国栋曾于2018年举报雅丽世居小区3号楼楼顶基站辐射超标的问题。后通州区生态环境局工作人员前往雅丽世居小区进行了核实，并向祁国栋出示了中国移动通信集团北京有限公司通州分公司及中国联合网络通信有限公司北京市分公司提供的移动基站的《建设项目环境影响登记表》及辐射检测报告等资料，检测报告显示1号楼及3号楼楼顶的移动基站辐射未超标。2019年5月，祁国栋委托北京京环建环境质量检测中心（以下简称京环建检测中心）对雅丽世居小区3号楼楼顶移动通信基站的辐射情况进行检测并出具了报告编号为（FS）2019053001的《检测报告》。检测时共选取了三个位置进行检测，其中1号检测点位于3号楼楼顶基站旁，检测结果为19.19；2号检测点位于4号楼5单元592室南卧室，检测结果为3.948；3号检测点位于4号楼5单元592室北卧室，检测结果为1.201。2019年9月20日，通州区生态环境局委托联合智业公司对雅丽世居小区3号楼楼顶移动通信基站进行电磁辐射检测，联合智业公司作出报告编号为UI19091836UA的《检测报告》。联合智业公司在辐射源周围最近1米处，最远3米处共选取12个检测点位，在楼顶中间位置选取1个检测点位，检测得出的电场强度数值均未超过《电磁环境控制限值》规定的频率范围30MHz-3000MHz中电场强度12（V/m）的数值。2019年11月13日，通州区生态环境局再次委托联合智业公司对雅丽世居小区3号楼楼顶移动通信基站进行电磁辐射检测，联合智业公司作出报告编号为UI19111332UA的《检测报告》。联合智业公司在雅丽世居小区4号楼1单元、3单元、5单元共选取10个检测点位，检测得出的电场强度数值均未超过《电磁环境控制限值》规定的频率范围30MHz-3000MHz中电场强度12（V/m）的数值。2019年12月9日，通州区生态环境局第三次委托联合智业公司对雅丽世居小区3号楼及1号楼楼顶的移动通信基站进行电磁辐射检测，联合智业公司针对3号楼楼顶的移动通信基站作出报告编号为UI19121001UA的《检测报告》。联合智业公司在3号楼楼顶距离辐射源周围最近5米处，最远10米处共选取8个检测点位，检测得出的电场强度数值均未超过《电磁环境控制限值》规定的频率范围30MHz-3000MHz中电场强度12（V/m）的数值。另祁国栋要求联合智业公司在3号楼楼顶距离移动基站辐射源30公分处进行检测，检测结果为电场强度为35.17V/m，联合智业公司标明该35.17V/m的检测结果不具有对社会的证明作用。联合智业公司对1号楼楼顶的移动通信基站作出报告编号为UI19120523UA的《检测报告》。联合智业公司在辐射源所在平台及楼顶，辐射源四周共选取了8个检测点位，其中最近的距辐射源5米处，最远距辐射源10米处，检测得出的电场强度数值均未超过《电磁环境控制限值》规定的频率范围30MHz-3000MHz中电场强度12（V/m）的数值。另祁国栋要求联合智业公司在距离移动基站辐射源30公分处进行检测，检测结果为电场强度为78.72V/m，联合智业公司标明该78.72V/m的检测结果不具有对社会的证明作用。2020年1月，祁国栋向通州区生态环境局信访中心电话投诉举报，反映问题为：“雅丽世居小区1号楼、3号楼楼顶安装基站，祁国栋委托第三方监测辐射是超标的，去年举报后当时执法人员去现场打电话核实此基站是中国移动的，并且给祁国栋出了电子版辐射报告，祁国栋和中国移动有纠纷，在法庭上中国移动拿出相关资料证明此基站不是中国移动的，现在想确认此基站是哪里的基站？有没有环评手续？想了解2019年10月-11月是不是中国移动在使用。”通州区生态环境局受理祁国栋的投诉举报后于2020年3月13日作出51号《答复》，祁国栋对51号《答复》不服，提起本案诉讼。本案在一审审理过程中，各方当事人均认可雅丽世居小区1号楼与3号楼楼顶移动通信基站属于射频发射基站，应符合GB8702-2014《电磁环境控制限值》规定中30MHz-3000MHz的频率范围。祁国栋认可所有超过辐射标准的检测位置均位于辐射源30公分处，其他检测位置的辐射值均未超标。一审法院经审理认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。《电磁辐射环境保护管理办法》第三条规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区电磁辐射环境保护工作实施统一监督管理。另中华人民共和国环境保护部办公厅《关于印发的通知》中《通信基站环境保护工作备忘录》第九条第四款规定，对通信基站的环境信访投诉，各地环境保护主管部门重点核实是否经依法通过计量认证的监测机构监测并满足环境保护标准。对不属于环境保护主管部门职权范围的信访事项，应告知信访人向有权机关提出。据此，通州区生态环境局作为辖区内环境保护行政主管部门，具有接受涉案举报投诉事项并进行处理的法定职责。根据一审庭审调查及各方当事人的陈述、质辩意见，本案的争议焦点为：一、在接近移动通信基站发射天线的非公众日常生活或工作处设置监测点是否符合《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中关于监测布点的规定；二、通州区生态环境局作出的51号《答复》认定事实是否清楚。关于争议焦点一，《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中5.3监测布点规定，监测点位布设在以移动通信基站发射天线地面投影点为圆心，半径50m为底面的圆柱体空间内有代表性的电磁辐射环境敏感目标处。在建筑物外检测时，点位优先布设在公众日常生活或工作距离天线最近处，但不宜布设在需借助工具（如梯子）或采取特殊（如攀爬）到达的位置。《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中3.3电磁辐射环境敏感目标规定，电磁辐射环境监测需要重点关注的对象。包括住宅、学校、医院、办公楼和工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物。由此可知，移动通信基站电磁辐射监测的布点应选取距离移动通信基站最近的公众日常生活或工作场所，而非将检测仪器紧贴移动通信基站进行监测。本案中，检测结果超标的检测点位均为距移动通信基站30公分处，该处并非公众日常生活或工作场所，此类监测点的选取有悖《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中5.3监测布点的规定，祁国栋据此认为雅丽世居小区1号楼与3号楼楼顶移动通信基站辐射超标的主张，一审法院不予支持。关于争议焦点二，通州区生态环境局对祁国栋的电话投诉举报进行了相应调查，并于2020年3月13日作出了51号《答复》，就雅丽世居小区涉案两个移动通信基站的归属、办理环境影响登记表备案情况以及通过计量认证的监测机构对上述两个移动通信基站的电磁辐射监测报告结果向祁国栋告知，51号《答复》中认定事实清楚，具有相应证据支撑，并无不当。综上所述，祁国栋要求撤销通州区生态环境局作出的51号《答复》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回祁国栋的诉讼请求。祁国栋不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：一审法院认定、判定不符合事实。《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中3.3中重点关注对象包括住宅、学校、医院、办公楼和工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物。文字写的很清楚,这些建筑物是需要重点关注,基站设立在雅丽世居1号楼、3号楼楼顶属于重点关注对象。根据《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中5.3检测布点布设在以移动通信基站发射天线地面投影点为圆心,半径50m为底面的圆柱体空间内有代表性的电磁辐射环境敏感目标处。在建筑物外检测时,点位优先布设在公众日常生活或工作距离天线最近处,但不宜布设在需借助工具(如梯子)或采取特殊方式(如攀爬)到达的位置。基站30cm处和基站旁两个检测点,都在发射天线投影点为圆心半径50m为底面的圆柱体空间内,也不存在采取特殊方式到达,正常行走就可到达。点位优先布设不能理解为其他点位不能布设,而且《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》全文也没有表述基站发射天线附近不能进行检测。所以基站30cm处和基站旁两个检测点符合检测布点要求。一审认定布点应选取距离基站最近的公众日常生活和工作场所,明显与《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》点位优先布设在公众日常生活或工作距离天线最近处表述不一致。上诉人已经提供的证据，委托京环建检测中心检测报告已经证明了基站辐射排放超出了国家标准12V/M,被上诉人和一审法院都没有否定此份证据真实性,此份检测报告已经证明了基站排放超标,通州区生态环境局应该依法进行行政处罚,履行法定职责。一审中上诉人所提供的证据和行政诉讼答辩书所述内容足以证明基站超标排放。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。通州区生态环境局、联合智业公司均同意一审判决，请求予以维持。祁国栋在一审法院指定的证据交换期内提交了以下证据：1.51号《答复》、祁国栋的身份证复印件、祁国栋的房产证复印件、联合智业公司的信息，证明祁国栋是诉讼主体；2.京环建检测中心出具的编号为（FS）2019053001的《检测报告》，证明雅丽世居小区3号楼楼顶基站辐射超标;3.GB8702-2014《电磁环境控制限值》，证明雅丽世居小区1号楼与3号楼楼顶基站检测数值超出限制规定12V/m；4.京环建检测中心对雅丽世居小区3号楼楼顶中国联通基站进行检测的视频，证明雅丽世居小区3号楼楼顶基站辐射超标，超标数据检测过程符合GB8702-2014《电磁环境控制限值》标准的规定（注2：场量参数是任意连续6分钟内的方根值）；5.联合智业公司对雅丽世居小区1号楼楼顶北京移动基站进行检测的视频，证明雅丽世居小区1号楼楼顶基站辐射超标，超标数据检测过程符合GB8702-2014《电磁环境控制限值》标准的规定（注2：场量参数是任意连续6分钟内的方根值）。联合智业公司出具的检测报告没有如实反映检测超标结果;6.联合智业公司对雅丽世居小区3号楼楼顶中国联通基站进行检测的视频，证明雅丽世居小区3号楼楼顶基站辐射超标，超标数据检测过程符合GB8702-2014《电磁环境控制限值》标准的规定（注2：场量参数是任意连续6分钟内的方根值）。联合智业公司出具的检测报告没有如实反映检测超标结果;7.《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》，证明基站附近检测符合该检测方法中5.3条监测布点的规定，检测点位布设在移动基站发射天线地面投影点为圆心，半径50m为底面的圆柱体空间内有代表性的电磁辐射环境敏感目标处；8.联合智业公司出具的编号为UI19120523UA的《检测报告》以及编号为UI19121001UA的《检测报告》，证明联合智业公司的检测报告没有如实反映超标检测结果；9.检测数值图片，证明2018年11月20日通州区生态环境局工作人员现场检测时的检测数值超标。通州区生态环境局在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.中国移动通信集团北京有限公司通州分公司4G基站网络建设项目《建设项目环境影响登记表》，证明中国移动通信集团北京有限公司通州分公司向通州区生态环境局提供了雅丽世居小区4G基站网络建设项目《建设项目环境影响登记表》，该基站已备案；2.冶金环境监测中心出具的检验任务编号为2018-W-YD-031F的检测报告；3.冶金环境检测中心检验检测机构资质认定证书；证据2、3证明中国移动通信集团北京有限公司通州分公司向通州区生态环境局提供了雅丽世居小区4G基站检测报告，出具该报告的冶金环境检测中心为依法通过计量认证的检验检测机构，具有对通信基站进行检测的资质。4.中国联合网络通信有限公司北京市分公司FDDLTE基站建设项目《建设项目环境影响登记表》，证明中国联合网络通信有限公司北京市分公司向通州区生态环境局提供了FDDLTE移动通信基站《建设项目环境影响登记表》，位于雅丽世居小区3号楼楼顶的通信基站已备案；5.核工业北京化工冶金研究院分析测试中心、中核化学计量检测中心出具的编号为DC201721868的《监测报告》；6.中核化学计量检测中心检验检测机构资质认定证书；证据5、6证明中国联合网络通信有限公司北京市分公司向通州区生态环境局提供了雅丽世居小区3号楼楼顶通信基站2017年监测报告，出具该报告的中核化学计量检测中心为依法通过计量认证的检验检测机构，具有对通信基站进行检测的资质。7.信息产业通信产品防雷性能质量监督检验中心出具的编号为BJ201908261632的《监测报告》，证明中国联合网络通信有限公司北京市分公司向通州区生态环境局提供了雅丽世居小区3号楼楼顶通信基站2019年的监测报告，出具该报告的信息产业通信产品防雷性能质量监督检验中心为依法通过计量认证的检验检测机构，具有对通信基站进行检测的资质；8.联合智业公司出具的编号为UI19120523UA、UI19091836UA、UI19111332UA、UI19121001UA的4份检测报告；9.联合智业公司检验检测机构资质认定证书；证据8、9证明通州区生态环境局委托联合智业公司对雅丽世居小区1号楼、3号楼楼顶的通信基站进行检测后出具了检测报告，出具该报告的联合智业公司为依法通过计量认证的检验检测机构，具有对通信基站进行检测的资质。10.视频，证明通州区生态环境局执法人员执法记录仪记录的相关影像资料。通州区生态环境局一并提交以下法律依据：第一组法律依据：1.《电磁辐射环境保护管理办法》第三条；2.中华人民共和国环境保护部办公厅《关于印发的通知》（环办辐射函[2017]1990号）第四条、第九条；3.《北京市信访条例》；以上法律依据证明通州区生态环境局具有处理通信基站电磁环境辐射问题信访投诉的法定职责。第二组法律依据：4.《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条第三款；5.《建设项目环境影响评价分类管理名录》第一百八十六项；6.中华人民共和国环境保护部办公厅《关于印发的通知》（环办辐射函[2017]1990号）第九条；7.GB8702-2014《电磁环境控制限值》;8.HJ972-2018《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》；9.HJ972-2018《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（试行）》。以上法律依据证明通州区生态环境局核查通讯基站《建设项目环境影响登记表》及依据，依法通过计量认证的检验检测机构所出具的检测报告认定受测通信基站达标，符合相关规定。联合智业公司在一审法院指定的证据交换期内未提交证据。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：祁国栋提交的51号《答复》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。祁国栋提交的证据1中除51号《答复》之外的证据客观真实，能够证明祁国栋的证明目的，一审法院予以确认；祁国栋提交的证据2至证据9客观存在，一审法院对证据的真实性予以确认，但证据2至证据9不能证明祁国栋的证明目的，故对证据2至证据9的证明目的，一审法院不予确认；通州区生态环境局提交的证据内容真实、形式合法，能够证明其欲证明的目的，一审法院予以采信；通州区生态环境局提交的法律依据一审法院予以采信。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《电磁辐射环境保护管理办法》第三条以及中华人民共和国环境保护部办公厅《关于印发的通知》中《通信基站环境保护工作备忘录》第九条第四款的规定，通州区生态环境局作为辖区内环境保护行政主管部门，具有接受涉案举报投诉事项并进行处理的法定职责。本案中，祁国栋向通州区生态环境局信访中心电话投诉举报，反映、确认、了解雅丽世居小区1号楼、3号楼楼顶基站相关情况，并提出祁国栋委托第三方监测辐射超标的问题。综合各方当事人意见，各方均认可雅丽世居小区1号楼与3号楼楼顶移动通信基站属于射频发射基站，应符合GB8702-2014《电磁环境控制限值》规定中30MHz-3000MHz的频率范围，祁国栋亦认可所有超过辐射标准的监测位置均位于距离辐射源30公分处，其他监测位置的辐射值，包括在祁国栋家中检测的辐射值均未超标。故，在距离辐射源30公分的监测位置监测产生的数据是否能够作为认定涉案基站辐射超标的依据，以及选择距离辐射源30公分的监测位置进行监测是否符合辐射监测点位布设要求，是本案的关键所在。《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中5.3监测布点规定，监测点位布设在以移动通信基站发射天线地面投影点为圆心，半径50m为底面的圆柱体空间内有代表性的电磁辐射环境敏感目标处。在建筑物外检测时，点位优先布设在公众日常生活或工作距离天线最近处，但不宜布设在需借助工具（如梯子）或采取特殊（如攀爬）到达的位置。《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（发布稿）》中3.3电磁辐射环境敏感目标规定，电磁辐射环境监测需要重点关注的对象。包括住宅、学校、医院、办公楼和工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物。可见，监测点位是否存在可能受到辐射影响的有代表性的、敏感的保护目标，以及该敏感目标会受到多大程度的辐射影响，是从环境影响的角度进行监测点位布设以及监测、评估辐射源电磁辐射情况的最终意义所在。本案中，超过辐射标准的监测位置均位于距离辐射源30公分处，即均位于基站所在的楼顶，该处位置并不属于公众日常生活、工作或学习的场所。现有证据无法证明在距离辐射源30公分处进行监测符合监测点位布设要求，祁国栋主张应以距离辐射源30公分处监测产生的数据作为认定涉案基站辐射超标的依据，本院难以支持。通州区生态环境局受理祁国栋的投诉举报后，经过核实调查，作出51号《答复》，将雅丽世居小区涉案基站的归属情况、办理环境影响登记表备案情况告知祁国栋，并将通过计量认证的监测机构对涉案基站的电磁辐射检测报告中敏感点位数值符合国家标准GB8702-2014《电磁环境控制限制》的情况向祁国栋告知，具有一定的事实基础及证据支持，并无不当。综上，一审法院判决驳回祁国栋的诉讼请求并无不当，本院予以维持。祁国栋的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人祁国栋负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 伟审 判 员  王 菲二〇二〇年八月二十六日法官助理  任丹阳书 记 员  赵俊飞