郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）豫71行终150号上诉人（原审被告）郑州市公安局柳林分局，住所地郑州市金水区花园北路139号。负责人姬勇斌，该分局局长。委托代理人张明魁，该分局工作人员。委托代理人李杰，河南麟格律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周淑红，女，汉族，1976年11月1日出生，住郑州市金水区。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。上诉人郑州市公安局柳林分局（以下简称柳林分局）与被上诉人周淑红因行政处罚一案，不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初472号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。柳林分局于2019年8月28日作出郑公柳（治）行罚决字〔2019〕10274号《行政处罚决定书》，载明：2019年06至08月期间，违法嫌疑人周淑红等人因柳林村拆迁工地围挡、封闭管理问题拨打110报警，民警现场处置后告知非公安机关管辖后，仍持续拨打110恶意报警，严重扰乱单位秩序，致使日常接处警工作不能正常进行。以上事实有违法行为人陈述、证人证言、书证、视听资料等证据证实。根据周淑红的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关的证据，周淑红的违法行为为较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，现决定对周淑红以扰乱单位秩序行政拘留十日。原审审理查明：2019年06至08月期间，周淑红等人因柳林村拆迁工地围挡、封闭管理问题拨打110报警，民警现场处置后告知非公安机关管辖后，仍持续拨打110恶意报警，严重扰乱柳林分局的单位秩序，致使日常接处警工作不能正常进行。2019年8月21日，柳林分局以“工作中发现”为案件来源受理案件，并制作《受案登记表》。次日，柳林分局对汤建新、杨建民制作了询问笔录。2019年8月27日，柳林分局作出《传唤证》将周淑红传唤至柳林分局执法办案中心接受询问，并对周淑红制作了询问笔录。2019年8月28日，柳林分局作出《延长询问查证时间记录》，对周淑红延长询问查证时间至24小时，再次对周淑红制作了询问笔录。同日，柳林分局对周淑红制作行政处罚告知笔录，随后柳林分局作出郑公柳（治）行罚决字〔2019〕10274号《行政处罚决定书》，并向周淑红进行宣读，但周淑红拒绝签字。柳林分局又作出《被拘留人家属通知书》，并以电话的方式将内容通知周淑红的家属汤宝强。周淑红不服，诉至法院，请求：1.依法确认柳林分局作出的郑公柳（治）行罚决字〔2019〕10274号《行政处罚决定书》违法；2.本案诉讼费由柳林分局承担。另查明，为了证明案件事实，柳林分局调取了110接处警信息平台周淑红报警时使用电话号码的报警记录。柳林分局又从柳林分局调取并复印“黄柏林等人扰乱秩序”案的卷宗材料，包括柳林分局于2019年7月12日对汤建新、杨建民的询问笔录，2019年7月17日对刘桂霞和丁杰的询问笔录。柳林分局于2019年8月20日对杨铭微的询问笔录，以及次日对王友志、韩建伟的询问笔录。原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，周淑红在2019年06至08月期间，持续拨打110报警，其行为扰乱了柳林分局的单位秩序，致使其日常接处警工作不能正常进行，已经涉嫌扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”之规定，柳林分局虽然负责其所在行政区域内的治安管理工作，但是周淑红涉嫌扰乱的是柳林分局的单位秩序，柳林分局负责日常接处警的工作人员均与本案有一定利害关系。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的第十七条“公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一，应当回避，案件当事人及其法定代理人有权要求他们回避：（一）是本案的当事人或者当事人的近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。”即使本案周淑红未向柳林分局提出回避申请，柳林分局也应当主动回避，而柳林分局却以工作中发现为案件来源，对扰乱其单位秩序的违法行为，自行受理、调查并作出涉案行政处罚决定，违反了上述有关回避的规定，明显不当，系程序违法。因柳林分局对周淑红作出拘留十日的行政处罚已执行完毕，致使柳林分局的行政行为不具有可撤销的内容，故本案应确认柳林分局对周淑红作出的涉案行政处罚决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认柳林分局作出的郑公柳（治）行罚决字〔2019〕10274号《行政处罚决定书》违法。案件受理费人民币50元，由柳林分局负担。上诉人柳林分局不服，上诉称：1.上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。2.上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第九十五条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，对周淑红扰乱单位秩序一案进行受案、调查以及作出处罚决定，不存在违法情况。3.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十七条至二十五条关于回避的规定中，均未对单位整体回避进行规定。上诉人办理该案件符合法律法规规定的管辖、回避等规定，且上诉人在办理该案件时，与案件有利害关系的民警均未参与办理，已依法进行回避。综上，请求二审法院：1.撤销郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初472号行政判决；2.确认柳林分局作出的郑公柳（治）行罚决字〔2019〕10274号《行政处罚决定书》合法；3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人周淑红辩称：被上诉人多次报警，每次都针对不同的人员、以不同的方式对家门口实施的阻挡行为。不能以报警的次数多，就归结为公民的报警行为违法。被上诉人报警后，上诉人没有依法出警处理。上诉人在其他诉讼的判决中已承认，其对被上诉人2019年6月20日至8月期间的报警，已作出不予受理告知书，那么就不应当再以同样行为对被上诉人作出行政拘留的行政处罚。上诉人既然认定被上诉人扰乱的是其本单位的工作秩序，则上诉人所作被诉行政处罚决定，明显违反了《公安机关办理行政案件程序规定》中关于回避的基本原则。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”根据上述法律规定，柳林分局负责其所在行政区域内的治安管理工作。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”本案中，周淑红在2019年06至08月期间，因柳林村拆迁工地围挡、封闭管理问题拨打110报警，在处警民警现场处置并告知非公安机关管辖后，仍持续拨打110报警，其行为致使柳林分局日常接处警工作不能正常进行，扰乱了柳林分局的单位秩序。以上事实有周淑红的询问笔录、证人证言、110接警记录等证据证实，事实清楚，证据确凿。柳林分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，以扰乱单位秩序对周淑红作出行政拘留十日的行政处罚决定，并无不当。关于柳林分局在办理扰乱本单位秩序的治安管理案件中是否应当整体回避的问题，《公安机关办理行政案件程序规定》规定的回避情形,是对公安机关负责人、办案人民警察等个人回避的规定,我国法律法规并无公安机关整体回避的相关规定。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初472号行政判决；驳回周淑红的诉讼请求。一、二审案件受理费共计人民币100元，均由周淑红负担。本判决为终审判决。审 判 长  侯红伟审 判 员  王 伟审 判 员  王 婧二〇二〇年八月十三日代理书记员  刘淑亚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；