济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终127号 上诉人（原审原告）青岛中非兄弟旅游发展有限公司，住所地青岛市崂山区海口路临73号樱海园4号楼101室。 法定代表人何红静，经理。 委托诉讼代理人何锐，该公司总经理。 委托诉讼代理人王建平，山东鲁青律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区文化和旅游发展委员会，住所地青岛市崂山区梅岭路29号。 负责人王兰波，主任。 委托诉讼代理人孙立军，山东琴岛（青岛高新区）律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈大林，山东琴岛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局崂山分局，住所地青岛市银川东路27号。 法定代表人**，局长。 委托诉讼代理人高光宇，该单位工作人员。 委托诉讼代理人甲馥兵，山东良捷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区市场监督管理局，住所地青岛市崂山区深圳路181号。 法定代表人杜萍，局长。 委托诉讼代理人苟勇，该单位工作人员。 委托诉讼代理人赵艳楠，山东琴岛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处，住所地青岛市崂山区松岭路396号。 负责人王立园，主任。 委托诉讼代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。 原审第三人国网山东省电力公司青岛供电公司，住所地青岛市市南区刘家峡路17号。 负责人孙旭日，总经理。 委托诉讼代理人李洁，山东德衡律师事务所律师。 委托诉讼代理人王洁茹，山东德衡律师事务所律师。 青岛中非兄弟旅游发展有限公司（以下简称中非兄弟公司）因诉青岛市崂山区文化和旅游发展委员会（以下简称崂山文旅委）、青岛市生态环境局崂山分局（以下简称崂山环境分局）、青岛市崂山区市场监督管理局（以下简称市场监管局）、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处（以下简称北宅街道办）、国网山东省电力公司青岛供电公司（以下简称青岛供电公司）行政管理一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初1号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理认为，人民法院行政诉讼的受案范围是行政机关作出的具体行政行为。本案中，崂山环境分局于2018年9月3日向中非兄弟公司作出32号通知，告知其在崂山水库上游二级水源地违规建设了华楼索道，要求其立即停止华楼索道经营，并确保2018年11月30日前完成关闭拆除任务，如未按要求拆除或关闭，将依法予以行政处罚。中非兄弟公司当庭认可其已收到32号通知，并认为四被告及第三人发布、张贴案涉《公告》是32号通知后续行为，是一个不能分割的整体行为。2018年9月30日，崂山文旅委、崂山环境分局、市场监管局、北宅街道办和青岛供电公司联合发布案涉《公告》，载明：一、华楼索道不得继续运营；二、游客不得乘坐华楼索道。案涉《公告》仅是将32号通知要求中非兄弟公司立即停止华楼索道经营的事项予以公告，并告知广大游客不能乘坐索道，没有给其增设义务，对其权利没有产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故四被告发布《公告》的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回中非兄弟公司的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定,裁定驳回中非兄弟公司的起诉。 中非兄弟公司不服，提出上诉，请求1.撤销(2020)鲁7102行初1号之二行政裁定；2.确认五被上诉人2018年9月30日作出责令上诉人停业并强制停业公告的行政行为违法，赔偿上诉人损失（自2018年10月1日至一审起诉立案时暂记3280000元），最终以上诉人实际恢复营业时间为截止日；3.上诉费由五被上诉人承担。事实与理由：1.一审法院裁定认定事实、适用法律明显错误。2018年10月1日五被上诉人在上诉人的经营场所强制张贴《公告》，责令上诉人停业，并联合采取强制措施直接将上诉人正常经营的索道关停，导致上诉人无法经营至今，而一审法院竟然认定该行政行为对上诉人的权利、义务没有影响，这不是简单的法律错误，而是基本的逻辑都无法解释的故意为之的违法认定;2.庭审前及庭审中上诉人提出证人出庭作证，证明五被上诉人强制张贴《公告》，强制上诉人停业，并提交现场视频，但对如此重要的证据，一审法院既不批准证人出庭也未驳回请求，采取置之不理的方法。一审法院的行为是对法律的极大漠视和公然违背；3.2018年8月22日《专题会议纪要》{2018}第15号、2018年9月3日青环崂发{2018}32号通知、2018年10月1日五被上诉人根据《公告》联合执法，强令上诉人停业，一个行政行为并非是存有瑕疵程序违法、内容违法，缺少行政行为的形式要件而改变其行政行为的性质，而是更加加强了该行政行为违法的认定。 崂山文旅委答辩称：1.案涉索道并非强制关闭，而是上诉人自愿关停。上诉人已同意关停案涉索道并已经自愿拆卸索道吊椅，同时上诉人在民事诉讼中也已同意终止《华楼索道建设运营合同》，已同意《公告》的内容；2.原审程序并无不当，上诉人的所谓证据与案涉《公告》的合法性之间并无关联性；3.案涉《公告》告知广大游客不能乘坐索道，针对的是不特定的对象，没有给上诉人增设义务，对其权利没有产生影响，原审事实清楚，适用法律正确，应依法驳回其上诉；4.上诉人的起诉已超过起诉期限，应依法驳回上诉；5.上诉人主张的赔偿无事实和法律依据。综上所述，上诉人的上诉事实和理由不成立，请求依法驳回。 崂山环境分局答辩称：1.原审法院裁定查明事实和适用法律正确，案涉《公告》系行政机关说明性告知行为及过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回上诉；2.被上诉人已就损失向相关部门提起民事赔偿诉讼，其就同一损失再次向被上诉人等单位提起行政诉讼要求赔偿，违反禁止重复起诉原则，应依法驳回上诉。3.原审程序并无不当，上诉人的所谓证据与案涉《公告》的合法性并无关联性，应依法驳回上诉；4.上诉人的起诉已超过行政诉讼起诉期限，应依法驳回上诉。综上所述，上诉人的上诉事实和理由不成立，请求依法驳回。 市场监管局答辩称：1.上诉人的起诉已超过起诉期限，应依法驳回；2.案涉索道并非强制关闭，而是上诉人自愿关停；3.原审程序并无不当；4.案涉《公告》告知广大游客不能乘坐索道，针对的是不特定对象，没有给上诉人增设义务，对其权利没有产生影响。5.上诉人主张的赔偿无事实和法律依据。 北宅街道办答辩称：1.一审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确。五部门联合发布的案涉《公告》仅是公示告知行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。2.上诉人未取得华楼索道相关环评手续，且其建设的“吊椅”式索道违反《华楼索道建设运营合同》约定，具有重大安全隐患。崂山环境分局多次组织召开华楼索道整改工作相关会议，明确要求其关闭拆除华楼索道，并作出相关通知，北宅街道办在涉案公告上盖章仅是协调配合，并无不当。3.上诉人的起诉已超过起诉期限。 青岛供电公司答辩称：1.青岛供电公司并非行政主体，上诉人诉请确认具体行政行为违法与青岛供电公司无关。2.行政机关侵权责任的承担方式是国家赔偿中的行政赔偿，上诉人诉请经济损失与青岛供电公司无关。3.青岛供电公司未实施损害上诉人权利的行为，没有过错。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。中非兄弟公司在二审中向本院提交了三份证据：证据一《华楼管理处关于立即停止索道运行的函》、证据二《华楼管理处关于“十一”假日停止索道运行的函》，上述两份证据拟证明中非兄弟公司从未自愿自行停业，系五被上诉人采取强制措施的情况下被迫停止运营；证据三《证人出庭申请》，拟证明在一审开庭前后均提出证人出庭申请，一审法院未予回复。本院经审查认为，对于证据一和证据二，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十二条规定“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。中非兄弟公司提交的该两份证据，不属于上述规定“新的证据”情形，其无正当理由，未将上述材料在一审时提交，根据《证据规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院不予接纳。对于证据三，根据《证据规定》第四十三条的规定，当事人申请证人出庭作证，是否准许应由人民法院决定。因该案在一审中并未进入实体审理，故一审法院对中非兄弟公司的证人出庭申请不予回复并无不当。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）规定，当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，崂山环境分局于2018年9月3日向中非兄弟公司作出32号通知，载明：“……你公司应立即停止华楼旅梯（索道）经营，并确保2018年11月30日前完成关闭拆除任务。如未按要求拆除或关闭华楼索道游览设施，我局将按照《中华人民共和国水污染防治法》八十一条有关规定予以行政处罚，并报请区政府责令拆除或关闭”，2018年9月30日，崂山文旅委、崂山环境分局、市场监管局、北宅街道办和青岛供电公司联合发布案涉《公告》，载明：“……一、华楼索道不得继续运营；二、游客不得乘坐华楼索道”。从《公告》的内容来看，只是行政机关基于行政管理的职能，将32号通知关于华楼索道不得继续运营的精神向公众予以告知，针对的是不特定的对象，未对中非兄弟公司设定新的权利义务，并非是直接对中非兄弟公司发生法律效果且影响其合法权益的行政行为。故原审法院以不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回中非兄弟公司的起诉并无不当，中非兄弟公司的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王志国 审判员  林美秋 审判员  潘 娟 二〇二〇年八月二十日 书记员  刘 瑞