河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终154号 上诉人（原审被告）平泉市城市管理综合行政执法局，住所地平泉市平泉镇兴平南路，统一社会信用代码：111308237620829979。 法定代表人姚雷，男，局长。 行政机关负责人梁军，男，平泉市城市管理综合行政执法局副局长。 委托诉讼代理人张德泉，男。 委托诉讼代理人邢宝力，男，河北榆州律师事务所律师，执业证号：11308199910168065。 被上诉人（原审原告）张春满，男，1950年3月22日出生，满族，住辽宁省凌源市。 原审被告平泉市人民政府，住所地平泉市行政中心，统一社会信用代码：11130823000972088F。 法定代表人曹佐金，男，市长。 委托诉讼代理人刘广田，男。 委托诉讼代理人张利平，男，河北榆州律师事务所律师，执业证号：11308200810690030。 张春满不服上诉人平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉市城管局）行政强制执行决定、强制拆除行为及原审被告平泉市人民政府行政复议决定一案，平泉市城管局不服河北省平泉市人民法院（2020）冀0823行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平泉市城管局的行政机关负责人梁军及委托诉讼代理人张德泉、邢宝力，被上诉人张春满，原审被告平泉市人民政府的委托诉讼代理人刘广田、张利平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2008年12月22日，张春满提出申请，计划建养殖小区一处用于养殖（申请占地5亩、建圈舍600平方米）。同日，平泉镇人民政府在申请书中盖章，注明“情况属实，请计划局给予批准为盼”。2009年1月5日、1月6日，平泉县（现平泉市）主要领导在申请书签署意见，责成县治沙办在项目中予以安排。 2009年2月21日，张春满与双桥子村一组签订土地承包协议，承包土地6亩，注明张春满有权种植、养殖。2009年5月12日，张春满在平泉县工商局注册成立“平泉县平泉镇春满养殖场”。 其后，张春满以“平泉县春满养殖场”的名义申请畜禽养殖临时用地备案登记，申请用地面积6亩用于畜牧养殖。双桥子村村民委员会在该表中盖章同意后，2009年5月15日平泉镇人民政府盖章同意，2009年5月18日平泉县农牧局盖章同意，2009年5月18日平泉县国土资源局城关管理所盖章同意，2009年5月18日平泉县国土资源局盖章同意临时用地6亩用于养殖。 2009年12月29日，平泉县京津风沙源治理工程办公室出具验收报告，注明张春满通过验收的圈舍面积为370平方米。2010年11月16日，平泉县京津风沙源治理工程办公室出具验收报告，注明张春满通过验收的圈舍面积为230平方米。以上两次验收合计面积600平方米。 2019年2月25日，平泉市城市管理综合行政执法局（以下称平泉市城管局）以“领导交办”为由，对张春满的涉案建筑进行立案调查，查明张春满在承包（租赁）双桥子村一组的土地上的建筑面积为1525.96平方米（以下简称涉案建筑）。该建筑面积，包括张春满经验收合格的600平方米圈舍。 2019年6月26日，平泉市城管局作出平城管行罚字（2019）第137号行政处罚决定（以下简称第137号行政处罚决定），限张春满于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。该行政处罚决定告知张春满可以在六十日内申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。 在六个月的诉讼期限内，2019年7月3日，平泉市城管局向平泉市人民政府请示对涉案建筑实施强制拆除。2019年7月15日，平泉市人民政府作出批复，责成平泉市城管依法实施行政强制拆除。2019年7月22日，平泉市城管局作出行政强制执行催告书，催告张春满于2019年7月25日前自行履行拆除义务，并进行了公告。2019年8月26日，平泉市城管局作出平城管执决字（2019）第137号行政强制执行决定（以下简称第137号行政强制执行决定），决定于当日的9时30分依法组织强制执行。当日，平泉市城管局对涉案建筑实施了强制拆除。在平泉市城管局实施强制拆除时，有平泉市人民政府组织协调的其他部门参加，以保证强制拆除安全、有序进行。 张春满以“申请人对被申请人作出的平城管执决字（2019）第137号行政强制执行决定不服，依法向本机关提出行政复议”为由，向平泉市人民政府申请行政复议，要求确认平泉市城管局2019年8月26日的强制执行行为违法，平泉市人民政府于2019年10月16日予以受理。在复议过程中，平泉市人民政府通知张春满、平泉市城管局行政复议决定延长30日作出。2020年1月13日，平泉市人民政府以“根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，被申请人应在申请人在法定期限内对第137号行政处罚决定不申请行政复议或者提起行政诉讼的情况下，被申请人才可以依法强制拆除。本案中，被申请人在作出第137号行政强制执行决定及实施强制拆除时，第137号行政处罚决定尚在诉讼期限内，故应当认定被申请人作出的第137号行政强制执行决定和强制拆除行为程序违法”为由，作出平政复决字[2019]8号行政复议决定（以下简称第8号行政复议决定），确认第137号行政强制执行决定及强制拆除行为程序违法。 期间，2019年9月20日，张春满因对第137号行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院撤销该行政处罚决定。2020年3月3日，本院作出（2019）冀0823行初19号行政判决，以“被告在对涉案建（构）筑物进行处理时，认定涉案建（构）筑物全部属于违法建设，而没有区分张春满经有权机关已验收合格的、用于养殖的设施物的面积，故第137号行政处罚决定属事实不清、主要证据不足。同时，因被告未对经验收合格的圈舍设施予以区分，而作出第137号行政处罚决定，属适用法律错误”为由，判决撤销第137号行政处罚决定。平泉市城管局不服该行政判决，向承德市中级人民法院提起上诉。2020年4月27日，承德市中级人民法院作出（2020）冀08行终87号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2020年1月22日，张春满又因对涉及行政强制执行的行政行为不服，向本院提起行政诉讼（即本案），请求人民法院确认第137号行政强制执行决定违法（或者撤销）、确认2019年8月26日的强制拆除行为违法、撤销第8号行政复议决定。 原审法院经审理认为：一、关于本案中两个被告的诉讼地位 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条第三款进一步规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。由于本案中第8号行政复议决定系确认原行政行为程序违法，故不属于改变原行政行为，而应当以平泉市城管局、平泉市人民政府为共同被告。同时，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十四条规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，应当以作出原行政行为的平泉市城管局确定级别管辖，故该院对本案具有管辖权。 二、关于第137号行政强制执行决定及强制拆除的程序 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定，当事人逾期不拆除的，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除措施。《河北省城乡规划条例》第八十三条第二款进一步规定，县级以上人民政府应当自收到有关部门的报告之日起三日内，责成有关部门采取强制拆除措施，并在实施强制拆除前发布公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，有关部门可以依法强制拆除。其中，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《河北省城乡规划条例》第八十三条第二款规定的行政复议或行政诉讼的对象，指的是城乡规划主管部门作出的限期拆除的行政决定，而不是行政强制执行决定。本案中，平泉市城管局2019年6月26日作出的第137号行政处罚决定，即是限期拆除的行政决定。因平泉市城管局于2019年8月26日作出第137号行政强制执行决定，并于当日实施强制拆除时，第137号行政处罚决定尚未超过六个月的法定起诉期限，故平泉市城管局作出的第137号行政强制执行决定违反法定程序，依法应当予以撤销。同时，当日实施的强制拆除行为亦违反法定程序，但因强制拆除行为实际实施后，已不具有可撤销的内容，故应当确认其程序违法。 需要说明的是，平泉市城管局称，是平泉市人民政府明确要求其在规定的期限内实施强制拆除。但是，由于平泉市人民政府已批复责成其实施强制拆除，其因责成而取得实施强制拆除的行政主体资格后，应当严格按程序实施强制拆除，故平泉市城管局将实施强制拆除的责任指向平泉市人民政府，没有法律依据。事实上，第137号行政强制执行决定系由平泉市城管局作出，强制拆除行为亦由其实施，平泉市人民政府的第8号行政复议决定亦不认可其行政程序，故不能认定平泉市人民政府系强制拆除的实施主体。 三、关于第137号行政强制执行决定及强制拆除依据的事实 平泉市城管局作出的第137号行政强制执行决定，系根据第137号行政处罚决定并经平泉市人民政府责成其采取强制拆除措施而作出。但是，第137号行政处罚决定经平泉市人民法院、承德市中级人民法院审理，以该行政处罚决定事实不清、主要证据不足、适用法律错误而判决予以撤销，故第137号行政强制执行决定亦失去事实依据，从而属于适用法律错误，依法应当予以撤销。同样，当日实施的强制拆除行为亦无事实依据，但因强制拆除行为实际实施后，已不具有可撤销的内容，故应当确认强制拆除行为违法。 四、关于第8号行政复议决定 由于第137号行政强制执行决定及强制拆除行为的程序违法，第8号行政复议决定确认两个行为程序违法的复议决定内容是正确的。但是，由于第8号行政复议决定仅涉及原行政行为的程序问题，未涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未发生变化，故应当在实质上视为维持原行政行为（《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条第三款将复议机关以违反程序为由确认原行政行为违法的情况，规定为不属于改变行政行为，即应当视为维持原行政行为）。由于第8号行政复议决定在实质上属于维持原行政行为，故该复议决定因此而应当依法予以撤销。 综上，第137号行政强制执行决定违反法定程序、主要证据不足、适用法律错误，应当依法予以撤销；由于强制拆除行为实施后已不具有可撤销的内容，故应当依法确认强制拆除行为违法；由于第8号行政复议决定系在实质上维持原行政行为，故亦应当依法予以撤销。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十条第二项、第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告平泉市城市管理综合行政执法局2019年8月26日作出的平城管执决字[2019]第137号行政强制执行决定；二、确认被告平泉市城市管理综合行政执法局2019年8月26日实施的强制拆除行为违法；三、撤销被告平泉市人民政府2020年1月13日作出的平政复决字[2019]8号行政复议决定。 上诉人平泉市城管局不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：要求撤销一审判决。判决上诉人作出的平城管执决字(2019)第137号行政强制执行决定和强制拆除合法。2019年6月26日，我局依法下达了平城管行罚字(2019)第137号行政处罚决定书。法院已经判决认为没有区分被上诉人已经审批和未经审批的相关面积，认为该决定事实不清、主要证据不足，而给予撤销。被上诉人违法建筑自2009年5月开始直至2018年连续建设，每年都有新增，在国家、省、市严厉打击违法建筑的高压态势下（秦岭违法建筑强制拆除、全国大棚房集中专项治、河北省“一区三边”违法建筑专项整治、石家庄西部山区违建别墅拆除、滦平县违法建筑强制拆除），仍然无视法律规定，扩大违法建筑面积，为维护法律权威，在地质大学项目急需推进的前提下，2020年7月3日，我局以平城管[2019]51号文件《关于对拟建地址大学项目用地范围内7户违法建筑实施行政强制拆除的请示》（7户含本案被上诉人），向平泉市政府请示责成有关部门实施强制拆除。2019年7月15日，平泉市政府以平政[2019]49号批复《关于对拟建地址大学项目用地范围内7户违法建筑实施行政强制拆的批复》，责成我局依法实施行政强制拆除。2019年7月22日我局发布公告。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，限被上诉人自公告发布之日起三日内,自行拆除违法建（构）筑物，逾期不拆除，我局将依法强制拆除并处罚款。同日根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定向被上诉人下达平城管执告字(2019)第137号行政强制执行催告书。催告其于2019年7月25日9时前自行履行拆除义务，逾期不履行，我局将依法组织强制执行，由此造成的损失和有关强制执行费用由其承担。被上诉人未在规定期限内履行自行拆除义务。2019年8月19日，我局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定依法组织强制拆除。向被上诉人下达限期清理物品通知，限2019年8月21日17时前自行将屋内物品搬离，减少损失，逾期不搬离所产生的一切损失自负。2019年8月26日，我局根据《中华人民共和国行政强制》第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《河北省城乡规划条例》第八十三条的规定对被上诉人下达了平城管执决字(2019)第137号行政强制执行决定书。告知其本机关决定于2019年8月26日9时30分依法组织强制执行，由此造成的损失和有关强制执行费用由被上诉人承担。如不服本决定，可以自接到本《决定书》之日起60日内向平泉市人民政府申请行政复议，或在6个月内直接向平泉市人民法院起诉，复议和诉讼期间，不影响本决定的执行。2019年8月26日10时，有城管局、公安局、平泉镇政府、自然资源和规划局、公证处、应急局、发改局、农业农村局、信访局、电力公司等十三个单位部门联合执法，对被上诉人的违法建筑实施行政强制拆除。上诉人对被上诉人违建建筑物的强制执行决定和拆除行为认定事实清楚，适用法律正确，部分程序违法并没有影响被上诉人的实体权利，所以一审判决所认定的事实不清，适用法律不当，请求二审法院查明案件事实依法支持上诉请求。 被上诉人张春满答辩称：上诉人以拆违促拆迁，上诉人的上诉事实已经被法院撤销，上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人的上诉状与之前被撤销案件的答辩内容一致。2、上诉人无视法定期限非法实施强制拆除，上诉人没有依法进行行政行为。违反《强制法》第四十四条之规定，进行拆除行为违法。3、上诉人未依法履行法定职责，真正的违法建筑没有拆除，只拆除我的合法建筑。4、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。5、拆除程序、行为违法，依据行政处罚决定被撤销的判决，一审判决确认违法非常正确。6、上诉人无理上诉，没有对判决不足之处提出上诉。上诉人没有证据证实原审判决事实不清，上诉状只是与之前案件内容重复照抄照搬过来，上诉理由与本案无关。7、上诉人认为判决错误，但是并没有说明错误在哪，没有确凿真实的证据证实，没有提出哪条法律错误。8、程序违法必然导致行政行为违法。 原审被告平泉市人民政府答辩称：1、答辩人复议程序合法。2、答辩人在复议和一审时均确认强制执行决定书和强制拆除行为程序违法。请求贵院查清事实，依法判处。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。 依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法规定的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”，指的是对限期拆除的行政决定不申请行政复议或者提起行政诉讼。针对本案来讲，上诉人平泉市城管局于2019年6月26日作出的第137号行政处罚决定，即是限期拆除的行政决定。因平泉市城管局于2019年8月26日作出第137号行政强制执行决定，并于当日实施强制拆除时，第137号行政处罚决定尚未超过六个月的法定起诉期限，故平泉市城管局作出的第137号行政强制执行决定违反法定程序，依法应当予以撤销。第137号行政处罚决定被法院撤销的理由为没有区分张春满经有权机关已验收合格的、用于养殖的设施物的面积，在上诉人未对经验收合格的圈舍设施予以区分的情况下，作出强制执行决定的同日即实施了强制拆除行为，强制拆除行为违法。因强制拆除行为实际实施后，已不具有可撤销的内容，故应当确认其拆除行为违法。 原审被告平泉市人民政府作出的平政复决字[2019]8号行政复议决定仅涉及原行政行为的程序问题，未涉及处理结果的实体判断，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条第三款的规定，将复议机关以违反程序为由确认原行政行为违法的情况，规定为不属于改变原行政行为，即视为维持原行政行为。张春满在申请复议过程中只请求确认被申请人于2019年8月26日强拆执行行为违法，该复议决定超出申请人张春满的复议申请诉求，决定既确认被申请人于2019年8月26日作出平城管执决字（2019）第137号行政强制执行决定程序违法，又确认强制拆除行为程序违法。该复议决定存在程序违法，应予撤销。 原审法院在本案中对强制执行决定和强制拆除行为在同一个案件中审理，虽然违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的审判原则，但为了节约司法资源、减少当事人诉累，本院仅对此程序瑕疵予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，平泉市城市管理综合行政执法局的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元由上诉人承担。 本判决为终审判决。 审判长 李小龙审判员祁春梅审判员闫鸿 二〇二〇年八月二十八日 书记员 张            博 -12- -13-