西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终914号 上诉人（原审原告）西安鑫宇房地产开发有限责任公司。住所地西安市莲湖区。 法定代表人黄国桥，董事长。 委托代理人王新安，该公司员工。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人王钢，该局曲江新区分局副局长。 委托代理人王佳琳，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人西安鑫宇房地产开发有限责任公司因与被上诉人西安市自然资源和规划局确认行政合同无效一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3216号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2004年8月30日，西安市国土资源和房屋管理局(出让人)与原告(受让人)签订《国有土地使用权出让合同》(合同编号GF-2000-2601)，约定出让人将位于未央区XX城XX路南侧，面积为4748.3平方米的宗地出让于原告;出让宗地的用途为住宅;土地使用权出让年期为70年，自出让人向原告实际交付土地之日起算;土地使用权出让金为每平方米85.35元，总额为405267元，被告于本合同签订之日起15日内一次性付清;按时支付土地使用权出让金，如不能按时支付，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，原告无权要求返还定金，出让人并可请求原告赔偿因违约造成的其他损失，合同并对土地使用权转让、出租、抵押等问题进行约定。2011年11月22日，被告(出让人)与原告(受让人)签订《西安市国有建设用地使用权出让合同变更协议》(变更协议编号26361-1)，双方就变更2004年8月30日签订的GF-2000-2601号《国有土地使用权出让合同》受让土地位置约定如下:被告同意将原告原使用的位于未央区XX城XX路XX村、刚家寨村，宗地编号为WY11-1-21，面积为4748.2平方米的土地使用权，位置调整到未央区XX路XX段XX号，宗地编号为WY3-7-38，面积为5159.9平方米;土地出让终止日期为2074年8月29日;原告在本协议项下宗地范围内新建建筑物建筑容积率不高于2.0;原告同意在2012年10月31日之前动工建设，2015年10月31日前完成项目施工建设，并申请竣工验收;协议对双方其他权利义务进行约定。2017年3月3日，被告(出让人)与原告(受让人)签订《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》(变更协议编号2915101)，双方就变更原告受让土地容积率等事宜达成如下约定:被告同意原告将其使用的位于西安曲江大明官遗址区XX路XX段北侧5159.9平方米(折合7.74亩)出让住宅用地的容积率由2.0调整为5.44，地籍编号为QJ11-7-7;宗地地上总建筑面积不大于28096平方米，地下建筑面积为1.24万平方米，容积率调整后地价补缴金额为每平方米2704元，总额为1395万元;原告于合同签订之日起30日内向被告支付国有建设用地使用权出让价款700万元，于合同签订之日起一年内支付国有建设用地使用权出让价款695万元，原告在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向被告支付利息;原告在宗地范围内新建建筑物的主体建筑物性质为住宅、附属建筑物性质为配套公建、建筑容积率不大于5.44，建筑密度不大于30%，其他土地利用要求按照市规划局(大明官)出具的《关于“未林阁”项目建设用地规划设计条件的通知》(西大规地【2016】GHTJ014号)执行;协议对双方其他权利义务进行约定，对约定以外的事项按原《西安市国有土地使用权出让合同变更协议》(26361-1)和2004年8月30日原西安市国土资源和房屋管理局与西安鑫宇房地产开发有限责任公司签订的《国有土地使用权出让合同》执行。2018年原西安市国土资源局以西安鑫宇房地产开发有限责任公司未按照双方签订的《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》约定支付土地出让金及利息为由，向西安市未央区人民法院提起民事诉讼，要求判令西安鑫宇房地产开发有限责任公司支付土地出让金695万元、利息及违约金。2019年6月18日西安市未央区人民法院作出（2018）陕0112民初16792号民事判决，该判决认定原、被告签订的《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》有效，并判决西安鑫宇房地产开发有限责任公司支付土地出让金695万元并承担逾期付款利息。原告不服向西安市中级人民法院提出上诉，该案还在二审审理过程中，西安市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）陕01民终10866号民事裁定，以原告向本院提起本案行政诉讼，该民事案件的审理需等待本案审理结果为由，裁定中止诉讼。2019年9月19日原告西安鑫宇房地产开发有限责任公司认为其与被告签订的《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》无效，向本院提起本案行政诉讼。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案诉讼的当事人与西安市未央区人民法院（2018）陕0112民初16792号民事案件的当事人相同，其诉讼标的均为原、被告2017年3月3日签订的《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》，本案原告要求本院审查该变更协议的效力问题，在前诉民事案件中已包含。虽然西安市未央区人民法院作出（2018）陕0112民初16792号民事判决未发生法律效力，但该案正在二审诉讼过程中。据此，原告提起本案诉讼属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告西安鑫宇房地产开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安鑫宇房地产开发有限责任公司。 西安鑫宇房地产开发有限责任公司不服原审裁定上诉称，一、原审适用法律错误，本案不构成重复起诉。1、原裁定认为本案构成重复起诉，认定错误。虽然本案当事人、诉讼标的与西安市未央区人民法院（2018）陕0112民初16792号民事案件相同，但本案诉讼请求与前诉诉讼请求并不相同且并未包含在前诉中。前诉以双方签订的变更补充协议为依据，判令被上诉人向上诉人付款，被上诉人就前诉上诉后，以该变更补充协议属于行政协议为由，提起本案诉讼，西安市中级人民法院作出中止审理裁定书，裁定前诉中止审理，理由为前诉必须以本案诉讼审理结果为前提，此节充分说明了本案诉讼在审结后，前诉才能继续审理，前诉判决尚未生效，目前处于中止审理阶段，本案以重复起诉裁定驳回上诉人诉请，明显剥夺了上诉人提起行政诉讼的权利，认定事实存在错误。2、前诉在认定合同效力时只说明了系双方意思表示真实，就认定了合同合法有效，但行政诉讼认定行政合同是否合法有效，还应当适用行政诉讼法75条，对行政合同的程序及行政机关的职权进行审查、认定，上诉人在未央区法院一审时也曾要求未央区法院依照行政诉讼法75条之规定的规定，对行政协议的效力作出审查、认定，本案中，被上诉人未按照城乡规划法等相关法律向规划部门申请设定容积率等规划条件，在没有任何法律依据，没有进行调研的情况下私自设定容积率，侵害原告利益，如果不了解该情况，民事审判无权也无法从对合同形式要件的审查中发现这么重大的违法线索，虽然此合同从表面上看是合法有效的，但如果以此作为认定民事案件的证据，则会侵害国家、集体或其他企业、个人的合法权益，有悖于人民法院司法公正的本质要求，造成错案，所以只能待本案进行实体审理，作出明确的实体认定时，前诉才能以此作为依据，继续审理，请二审法院予以纠正。3、西安市中级人民法院作出中止裁定的做法是正确的。我国民事诉讼法第一百三十六条规定：当一案必须以另一案的审理结果为依据而另一案尚未审结的，中止诉讼。行政判决的效力优于民事判决的效力，民事判决的内容不得违背行政判决的内容；西安市中级人民法院无权对行政协议中涉及行政职权的问题作出裁判，先中止民事诉讼程序，待行政案件审理有裁决结果之后，再恢复民事诉讼程序是否符合法律规定的。二、本案诉请确认无效的行政合同属于行政协议，具有可诉性。根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，建筑容积率应由规划部门（西安市规划局）依法确定，西安市规划局出具证明，明确表示本案2.0的建筑容积率并非其给出，被上诉人无法定职权，也无任何依据设定建筑容积率，并据此向上诉人征收土地出让金1395万元，其行政行为依法应予确认无效。被告作为具有行政管理职能的部门，与原告签订《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》是为了履行其管理职能而形成的协议，属于行政协议，具有可诉性，并严重侵犯了上诉人的合法权益，请二审法院对此予以纠正。综上:原裁定适用法律错误，本案应当进行实体审理，请求二审法院：一、请求撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3216号行政裁定书，指令西安铁路运输法院继续审理。二、本案一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案一审的诉讼当事人及诉讼标的与西安市未央区人民法院（2018）陕0112民初16792号民事案件相同，诉讼标的的效力在民事诉讼中已经进行了确认，原审法院认为原审诉讼构成重复诉讼并无不当。二、被上诉人有权与上诉人签订涉诉合同，主体资格适格。三、被上诉人与上诉人签订的涉诉合同合法合规，不存在上诉人诉称的无效情形。（一）上诉人作为具备独立行为能力的企业法人，其与被上诉人签订涉诉合同是上诉人的真实意思表示，无《合同法》规定的法定无效情形。（二）涉诉合同内容合法合规，不存在《行政诉讼法》等规定的行政协议无效情形。四、上诉人已经按照涉诉合同确定的容积率开发建设了未林阁项目，在享受权利的同时，应当按照涉诉合同的约定履行土地出让金缴纳义务。五、上诉人提起本诉的目标系逃避土地出让金缴纳的义务，其诉求不应得到支持，否则将可能产生严重不利后果。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提起本诉的目标系逃避土地出让金缴纳义务，其诉讼不应得到支持。请求贵院依法驳回上诉人诉讼请求。 二审经审理查明的事实与原审裁定查明的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，人民法院在充分保障当事人行使诉权的同时，亦应审查当事人提起的行政诉讼是否符合法律规定的起诉条件。对于公民、法人或者其他组织而言，则应当按照法律及相关司法解释的规定提起行政诉讼。 结合本案一审裁定书的主要内容和上诉人、被上诉人的诉辩主张，本案应审查的焦点问题是：西安鑫宇房地产开发有限责任公司提起的本案之诉是否构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。诉讼标的又被称为诉讼上的请求权,是法院裁判的对象,也是判定当事人的起诉是否属于重复起诉的主要根据。若后诉与前诉的诉讼标的相同,应当认定为属于重复起诉。反之,则不能认定为重复起诉。具体到本案中，西安铁路运输法院受理的（2019）陕7102行初3216号行政案件，与西安市未央区人民法院受理的（2018）陕0112民初16792号民事案件，当事人均为本案的双方当事人，诉讼标的均为双方签订的《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》，后诉的诉讼请求亦被前诉裁判所包含，且西安市未央区人民法院作出的（2018）陕0112民初16792号民事判决中，已经对本案诉讼标的《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》的法律效力予以认定，而西安鑫宇房地产开发有限责任公司在本案中要求确认《西安市国有建设用地使用权出让合同变更补充协议》无效，据此，可以认定西安鑫宇房地产开发有限责任公司提起的本案的诉讼属于重复起诉。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人西安鑫宇房地产开发有限责任公司的上诉主张因理据不足，故本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王方 审判员  刘爽 审判员  左昆 二〇二〇年八月二十一日 书记员  陈萌 1