安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终158号 上诉人（一审原告）梁磊，男，1972年4月10日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 委托代理人孟云东，安徽民之声律师事务所律师。 委托代理人王浩，安徽民之声律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区农业农村局，住所地安徽省宿州市埇桥区义乌商贸城展三馆西3楼，统一社会信用代码113413020031921674。 法定代表人赵忠良，局长。 出庭负责人黄家军，副局长。 委托代理人赵庆文，安徽大泽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路636号，统一社会信用代码113413020031917117。 法定代表人张建军，区长。 出庭负责人武晓东，副区长。 委托代理人程超，宿州市埇桥区司法局副局长。 委托代理人孙雪云，宿州市埇桥区司法局工作人员。 上诉人梁磊因其诉被上诉人宿州市埇桥区农业农村局（以下简称埇桥区农业农村局）行政处罚及宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）行政复议一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年6月21日作出的（2019）皖1302行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人梁磊及其委托代理人孟云东、王浩，被上诉人埇桥区农业农村局的出庭负责人黄家军及委托代理人赵庆文，被上诉人埇桥区政府的出庭负责人武晓东及委托代理人程超、孙雪云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，埇桥区农业农村局接到群众举报称支河乡王塘村李台庄共赢农资经营部经营假种子。2019年4月16日，埇桥区农业农村局前往梁磊经营的共赢农资经营部依法对其检查，发现梁磊店内存放无任何标签标记内容的白皮袋种子143袋，现场称重25Kg/袋，共计7150斤，货值9652.5元，埇桥区农业农村局制作了现场检查（勘验）笔录。2019年5月19日，埇桥区农业农村局对该案进行行政处罚立案并制作了案件调查通知书，于5月26日制作了询问笔录。2019年7月1日，埇桥区农业农村局作出埇农（种子）告〔2019〕1号行政处罚事先告知书，告知梁磊拟作出处罚决定并享有陈述申辩、听证的权利。2019年7月8日，埇桥区农业农村局作出埇农（种子）罚〔2019〕1号行政处罚决定（以下简称处罚决定），决定没收梁磊违法种子143袋（7150斤），罚款人民币柒万元整（70000元）。 一审法院认为，《中华人民共和国种子法》第四十九条规定，禁止生产经营假、劣种子。农业、林业主管部门和有关部门依法打击生产经营假、劣种子的违法行为，保护农民合法权益，维护公平竞争的市场秩序。下列种子为假种子：（一）以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充其他品种种子的；（二）种子种类、品种与标签标注的内容不符或者没有标签的……第七十五条规定，违反本法第四十九条规定，生产经营假种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证，违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款……。本案中，埇桥区农业农村局在接到群众举报后，到梁磊经营的种子店内进行检查，发现店内存放的143袋无任何标签标记内容的白皮袋种子用于销售，现场称重25Kg/袋。梁磊在埇桥区农业农村局对其的询问笔录中明确表示不会再售卖该白皮袋种子，与其辩称的没有销售该白皮袋种子自相矛盾，不予认可。梁磊在庭审中称埇桥区农业农村局在行政复议过程中提交的证据材料与本案诉讼中提交的证据不一致，来证明埇桥区农业农村局未告知梁磊有听证的权利，程序不合法，但梁磊提供的证据不能达到其证明目的，埇桥区农业农村局在诉讼中提交的案卷中明确告知了梁磊有陈述申辩和听证的权利。本案的争议焦点是埇桥区农业农村局作出的处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。埇桥区农业农村局在接到举报后在查明事实的基础上，按照法定程序，对梁磊作出行政处罚，事实清楚，程序合法。埇桥区政府作出的复议决定不违反法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回梁磊的诉讼请求。案件受理费50元，由梁磊负担。梁磊不服，提起上诉。 梁磊上诉称，一、一审法院认定事实错误。1、处罚决定主要证据不足。种子检验单未写明检验的结论内容，没有检验人员的相关信息，没有检验所依据的科学技术手段的说明，也没有在处罚决定中注明检验单作为处罚依据适用的理论阐述和证明目的。该检验单不能证明梁磊销售假种子，且埇桥区农业农村局提供的检验单和梁磊持有的并不一致，其合法性存在问题，不能作为认定事实的依据。2、处罚决定适用法律错误。处罚决定未引用听证程序的具体法律规定，埇桥区农业农村局提供的证据不能证明其依法将听证程序的材料依法送达梁磊，应当视为该行政行为没有法律依据。埇桥区农业农村局依据《种子行政处罚自由裁量权基准（修订）》作出7万元处罚的裁量依据，后又当庭否认适用该规定，处罚决定属于无依据，适用法律错误。且7万元的罚款也明显不当，处罚过重。3、处罚决定违反法定程序。听证程序告知书是一份独立的正式告知文件，不应采取附件的形式，即使是附件告知，也应具有送达回证。梁磊明确称没有收到听证程序告知书，埇桥区农业农村局提供的证据不能证明该听证告知书已送达梁磊。且埇桥区政府和埇桥区农业农村局的卷宗内亦没有该听证告知书，可以确认该听证告知书附件是在复议程序之后临时添加的内容，系伪造的证据。二、关于证明标准问题，一审法院适用法律错误。根据行政诉讼法的规定，由行政机关对其行为的合法性举证，证明标准为证据确凿，对行政相对人仅仅是规定可以提供证据证明行政行为违法，作为行政相对人的梁磊，只需承担一个反驳的证明标准即可。在梁磊提供基本证据反驳后，埇桥区农业农村局应当进一步举证证明听证告知书已送达梁磊，在其没有进一步举证的情况下，应当认定没有送达听证告知书。三、复议决定维持原行政行为错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持梁磊的诉讼请求。一、二审案件受理费由埇桥公安分局负担。 埇桥区农业农村局答辩称，一、梁磊的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审判决适用法律正确，应维持一审判决，驳回梁磊的上诉请求。二、卷宗中的二份种子检验单是行政处罚的辅助证据，对梁磊进行处罚是因为黄豆种没有标签，没有保质期等，该检验单是对其他种子进行的检验。三、听证程序虽然是独立的程序，但是行政诉讼法和行政处罚法只规定是一个告知程序，埇桥区农业农村局在行政处罚前向梁磊送达了告知书，在告知书中告知当事人有听证申辩的权利，该程序并不违法，梁磊表示放弃听证。对7万元罚款的依据是种子法第七十五条的规定，埇桥区农业农村局有自由裁量权，7万元罚款符合法律规定，没有超出裁量的规定。四、埇桥区农业农村局在接到举报后进行了立案调查，同时向梁磊送达了告知书，梁磊在送达回证上签字确认。埇桥区农业农村局经过调查后作出处罚决定，并依法送达梁磊，处罚决定程序合法。梁磊上诉称没有向其送达听证告知书，违背事实，告知书后附有听证通知书，对于复议的证据中没有该听证通知书，系扫描时遗漏。梁磊称在复议中没有收到听证通知书，应由其承担举证责任。综上，处罚决定事实清楚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，复议决定维持处罚决定并无不当，梁磊的上诉理由不能成立，请依法驳回其上诉请求。 埇桥区政府答辩称，一、处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、复议决定程序合法，复议得当。请求驳回上诉，维持原判。 埇桥区农业农村局在举证期限内向一审法院提交以下证据：１、举报材料、梁磊营业执照及身份证复印件、证据登记保存清单、现场检查笔录、登记保存物品处理通知书、询问笔录（2019年5月26日）、现场照片10张、收据及微信转账截图；2、行政处罚立案审批表；3、案件调查通知书及送达回证；4、行政处罚事先告知书及送达回证；5、行政处罚决定书及送达回证。 埇桥区政府在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、行政复议申请材料；2、行政复议立案审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、埇桥区农业农村局答复材料；5、行政复议延期审批表；6、行政复议决定书及送达回证。 梁磊向一审法院提交以下证据：《安徽省行政处罚听证程序规定》、《中华人民共和国行政处罚法》第42条的规定。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院判决查明“2019年7月1日，埇桥区农业农村局作出埇农（种子）告〔2019〕1号行政处罚事先告知书，告知梁磊拟作出处罚决定并享有陈述申辩、听证的权利”属事实不清，其他案件事实清楚，本院予以确认。 另查明，梁磊对处罚决定不服，于2019年8月22日向埇桥区政府申请复议。因案情复杂，埇桥区政府于10月22日作出行政复议延期决定通知书，决定延期至2019年11月22日。埇桥区政府于2019年11月13日作出埇政复决[2019]16号行政复议决定，维持埇桥区农业农村局作出的处罚决定。 本院认为，本案的争议焦点为埇桥区农业农村局作出的处罚决定是否合法以及复议决定程序是否合法。 《中华人民共和国种子法》第四十九条第二款规定，种子种类、品种与标签标注的内容不符或者没有标签的为假种子。第七十五条第一款规定，违反本法第四十九条规定，生产经营假种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证，违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。本案中，梁磊作为个体工商户，持有宿州市埇桥区共赢农资经营部的营业执照，经营范围为种子、农药、化肥销售，在其经营场所内存放大量白皮带大豆种，袋皮无任何标签标注，属于经营假种子。梁磊上诉认为其未经营假种子的理由不能成立，本院不予支持。 听证告知程序与告知陈述、申辩程序作为行政处罚过程中，行政相对人的重要程序性权利，行政机关在作出行政处罚时应当予以充分保护。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，埇桥区农业农村局作出罚款7万元的行政处罚，属于数额较大情形，应当告知梁磊听证的权利。埇桥区农业农村局在行政诉讼时提供证据附件1用于证明已告知梁磊听证权利。首先，该附件并未在送达回证上显示签收，不能证明已送达至梁磊。其次，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，该份附件在行政复议时未向复议机关提供，不应作为支持行政行为合法的证据。综上，埇桥区农业农村局未告知梁磊听证权利，属程序严重违法，依法应予撤销。埇桥区政府在复议决定时认定行政处罚决定程序合法，属认定事实不清，依法应予撤销。 综上，梁磊上诉认为处罚决定程序违法的理由成立，本院予以支持。埇桥区农业农村局作出的处罚决定程序违法，依法应予撤销，埇桥区政府作出的复议决定认定事实不清，依法应予撤销。一审判决驳回梁磊的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项、第七十条（三）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年6月21日作出的（2019）皖1302行初261号行政判决； 二、撤销被上诉人宿州市埇桥区农业农村局作出的埇农（种子）罚[2019]1号行政处罚决定及被上诉人宿州市埇桥区人民政府作出的埇政复决[2019]16号行政复议决定； 三、责令被上诉人宿州市埇桥区农业农村局重新作出行政处罚决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宿州市埇桥区农业农村局负担。 本判决为终审判决。 审判长  潘庆飞 审判员  郝菊香 审判员  庄明义 二〇二〇年八月二十五日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。