济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终98号 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区纬二路128号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人王功政，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人白伟，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王嫚，女，1981年8月15日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人王俊生，山东垠鹏律师事务所律师。 王嫚诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）不履行法定职责一案，市中区政府不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，2005年7月25日，王嫚与济南市市中区十六里河街道办事处花山峪村村民张强登记结婚。同日，王嫚的户籍由济南市天桥区洛口马家庄新村二区214号迁至花山峪村76号。此后，因花山峪村76号位于济南市市中区柏石峪地区综合改造工程项目征收范围内，该处房屋被拆除。2008年8月6日，王嫚与张强因感情不和离婚。离婚后，王嫚未将户籍迁出，至今仍登记在花山峪村76号。 2017年8月10日，花山峪村民委员会召开村两委及村民代表会议，会议纪要载明：“结婚不满15周年离婚的媳妇，不享受安置政策”。同日，柏石峪指挥部发布《花山峪村村民安置事宜明白纸》，就安置人员范围、安置方式、政策标准、截止期限等事项进行了公示。之后，柏石峪指挥部集中对前期已搬迁且符合安置条件的村民签订了安置协议，但其至今未与王嫚签订安置补偿协议，亦未履行安置补偿职责。王嫚就此向十六里河街道办事处信访，街道办促成花山峪村两委召开会议，并于2018年6月26日通过了《十六里河街道办事处花山峪村集体产权制度改革成员界定实施方案》，废除了“结婚不满15周年离婚的媳妇，不享受安置政策”的规定，载明“与本村村民结婚且户口迁入本村的”确认为集体经济组织成员。10月26日，花山峪村民委员会对村集体经济组织成员名单进行公示，王嫚在公示名单之内。2019年5月15日，花山峪村民委员会证明，证实王嫚为花山峪村集体经济组织成员。 另查明，2006年3月，王嫚在花山峪村进行拆迁征地时领取了征地补偿款98000元。王嫚房屋被拆除后开始领取每人每月750元的过渡安置费，领取至2017年11月。 原审法院认为，本案的争议焦点为王嫚是否应享受安置补偿待遇。 作为花山峪村拆迁的安置补偿主体，市中区政府应当根据事实和法律，对符合条件的人员进行妥善安置。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。由此可见，保障“户有所居”是行政机关安置补偿所应遵循的原则，避免被征收人居无定所也是行政机关应考虑的因素。本案中，在花山峪村拆迁时，王嫚的户口已在花山峪村，且领取了征地补偿款和2010年至2017年11月期间的过渡安置费。此时，市中区政府如有证据证明王嫚已在他处分配有农村宅基地，或者是在城镇已进行了福利性购房，又或是其他已享受到居住权保障政策的情况下，可以不对其进行安置补偿。而本案中，作为安置补偿主体的市中区政府在没有上述证据的情况下，仅因村民代表会议的决定不对王嫚进行安置，缺乏事实依据。 同时，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”，第三十三条规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”享受安置人员范围虽系花山峪村两委及村民代表会议研究确定，但《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，“村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，花山峪村两委及村民代表会议研究确定的享受安置人员范围，将王嫚排除在外，违反了上述法律规定，侵害了王嫚的合法权益。况且，2018年《十六里河街道办事处花山峪村集体产权制度改革成员界定实施方案》再次确认，“与本村村民结婚且户口迁入本村的”属于集体经济组织成员。花山峪村民委员会亦于2019年5月15日证实，王嫚仍然具有花山峪村集体经济组织成员资格，故市中区政府以王嫚不属于花山峪村集体经济组织成员为由拒绝对其履行安置补偿职责的行为，没有法律依据，应当予以纠正。 综上，市中区政府在排除王嫚已在他处另有宅基地建房或者已享受福利性购房的前提下，可参照《花山峪村村民安置事宜明白纸》规定履行安置补偿职责。履行安置补偿职责时，应在货币化安置与房屋回购安置中赋予王嫚选择权。若王嫚选择货币化安置，市中区政府应当支付其货币安置款及过渡费。其中货币安置单价为签订安置补偿协议时花山峪片区改建地段类似房屋的交易均价（若低于17000元/平方米，则按17000元/平方米计算），按50平方米计算。签订补偿协议后，还应按每月750元标准一次性支付6个月过渡费。若王嫚选择房屋回购安置，市中区政府应在石青崖村闭合圈范围内花山峪片区安置区，按照高层毛坯房建筑面积50平方米的标准为其匹配安置房源。如为期房，还应考虑过渡费、违约金等问题。此外，市中区政府还应按照每人每月750元的标准，将王嫚的过渡费补足至安置补偿协议签订之日。 综上，市中区政府不对王嫚进行安置，缺乏事实和法律依据，王嫚请求市中区政府依法履行对其安置补偿职责，应予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二、三十三条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决市中区政府于判决生效之日起六十日内履行对王嫚的安置补偿责任。案件受理费50元，由市中区政府负担。 市中区政府不服，提出上诉，请求：1.依法判令撤销(2020)鲁7101行初63号行政判决；2.依法判令驳回王嫚的诉讼请求。事实与理由：1.王嫚被公示并证明为村集体经济组织成员，存在认定上的错误。王嫚的户籍在迁入花山峪之前属于城市居民。城市居民之后再迁入花山峪村，改变不了原城镇居民身份，自然不能成为花山峪村集体经济组织成员。2.王嫚领取征地补偿款与每月750元的过渡安置费是开发商支付给村委，由村委按照户主户口人数发放，与王嫚是否获得安置补偿资格无关。3.原审法院以2018年《十六里河街道办事处花山峪村集体经济组织产权制度改革成员界定实施方案》和花山峪村民委员会2019年5月15日证明，认定王嫚具有花山峪村集体经济组织成员资格是错误的。王嫚只具有形式上的成员资格，不具有完全意义上的成员资格，不能享有村集体经济组织成员基本的待遇。4.对花山峪村村民安置工作的依据是2017年的花山峪村安置实施细则和花山峪村村民会议通过的《会议纪要》，2018年《十六里河街道办事处花山峪村集体经济产权制度改革成员界定实施方案》和2019年5月15日的村委证明只是对村集体经济组织成员资格的界定，并非对安置依据的变更和修改。5.花山峪村委会于2018年10月26日的公示表和2019年5月15日出具的证明所反映的事实不真实客观，已被村委会于2020年4月23日出具的《说明》否定。6.王嫚的主张，属于拆迁安置遗留问题，还需要专题研究。本案是履行法定职责之诉，政府还没有最终决策，裁判时机不成熟，原审法院的判决应予以纠正。 王嫚未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 二审过程中，市中区政府向本院提交了花山峪村委会于2020年4月23日出具的一份“情况说明”，拟对王嫚每月收到750元过渡费，2018年村委会公示并出具证明其为村集体经济组织成员，村委会为其出具多份证明的问题作出说明。对于该份证据，因其不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。王嫚向本院提交了集体经济组织成员公示名单、花山峪村安置人员名单、花山峪村过渡费发放公示、最高人民法院案例、王嫚参加花山峪村育龄妇女查体时间表、告知书、民事调解书等一组证据，拟证明王嫚应当享受安置待遇。对于该组证据，因其形式不符合证据要求，内容与本案争议问题无直接关联，本院不予接纳。 本院认为，本案涉及离婚妇女这一特殊群体在农村集体经济组织中的权益保障问题。对于二审期间的争议问题，本院将结合上诉人的上诉理由及原审裁判予以综合评述。 关于市中区政府上诉认为王嫚嫁入花山峪村后改变不了其城镇居民身份的问题。当前，虽然我国法律法规并未对农村集体经济组织成员的概念及取得方式作出明确规定，但通过考察总结各地人民法院的判例，并结合我国农村的历史习惯，可知农村集体经济组织成员的资格取得主要有两种方式：原始取得和加入取得。原始取得主要表现为因出生取得，加入取得主要表现为因婚姻、收养及政策性迁入等因素取得成员资格。本案中，王嫚因与花山峪村村民张强结婚而将户口迁入该村，符合“加入取得”的表现形式。我国法律法规亦未有城镇居民嫁入农村不能取得集体经济组织成员资格的限制条件。因此，市中区政府认为王嫚嫁入花山峪村后改变不了其城镇居民身份的上诉意见不能成立。 关于市中区政府认为依据花山峪村“会议纪要”王嫚不能获得安置资格的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”根据上述规定，村集体经济组织虽然依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但是，必须符合法律、法规的规定，不得剥夺村集体经济组织成员的依法应当享有的基本权利。离婚并非村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，村集体经济组织成员资格作为成员的一项基本权利，不应仅因婚姻状态的改变而改变。本案中，花山峪村征地拆迁历时多年，王嫚嫁入花山峪村后，先后享受了98000元的征地补偿款，以及每月750元的过渡安置费等村集体经济组织成员应当享有的待遇。但花山峪村两委及村民代表会议在2017年却通过出台《会议纪要》的形式，以王嫚结婚不满15周年离婚为由将其排除出安置范围之外，违背了上述法律规定，故该《会议纪要》不能作为排除王嫚获得安置补偿资格的依据，市中区政府的该项上诉意见不能成立。 保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所是行政机关在征地拆迁时应予考虑的因素。对王嫚而言，她在嫁入花山峪村后，其居住权益可能会因市中区政府实施征地拆迁受到影响。如确有受到影响，市中区政府有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，在处理对王嫚等离婚妇女是否能够享受安置补偿利益这一民生保障问题上，应结合案件实际情况予以全面考量。 根据最高人民法院、山东省高级人民法院以及其他法院审理的类似案件的裁判情况，结合本案实际，对王嫚能否在花山峪村获得安置补偿待遇的问题，本院认为应从以下几个方面予以综合考量：一是王嫚的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在该村。二是王嫚在该村是否履行了应尽的村民义务。三是王嫚是否在其他农村集体经济组织享受了分配承包地等村民待遇。四是王嫚是否在其他农村集体经济组织享受了宅基地分配使用、安置补偿，或在城镇中享受了福利性购房。只有调查清楚王嫚在其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使其基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得安置补偿的情况。五是该村村民会议、村民代表会议讨论决定的意见。当然，如前所述，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益等村民合法权利为代价所作出的村民会议、村民代表会议决定，不能作为否认王嫚获得安置补偿待遇的依据。 本案中，市中区政府作为涉案片区的征收主体，具有补偿安置的职责。王嫚以其是集体经济组织成员为由要求享受安置补偿待遇，市中区政府应按照前述考量因素对王嫚的请求进行全面审核，在查清王嫚具体情况的前提下，再履行补偿安置职责。具体而言，应作出补偿安置决定，决定是否给予王嫚安置补偿。如决定给予王嫚安置补偿，还应参照《花山峪村村民安置事宜明白纸》的相关规定，确保王嫚获得的安置补偿不低于其他村民获得的安置补偿待遇。原审法院在作出判决时，要求市中区政府在排除王嫚在他处另有宅基地建房或者已经享受福利性购房等前提下，可参照《花山峪村村民安置事宜明白纸》的规定履行安置补偿职责，并详细列举了安置事项。其中考量因素不够全面，部分事项超出诉求范围，有所不妥，本院予以指正。但鉴于原审法院在判决主文中判令市中区政府于该判决生效之日起六十日内履行对王嫚的补偿安置职责，判决结果并无不当，故应予维持。市中区政府的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由济南市市中区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年八月二十八日 法官助理李燕 书记员鞠彤