江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终237号 上诉人（原审原告）蔡志强，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人郭琪，江苏宁创律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区征收拆迁安置办公室，住所地南京市雨花台区小行路27号金蕊家苑03幢。 法定代表人赵守阳，南京市雨花台区征收拆迁安置办公室主任。 出庭负责人许荣，南京市雨花台区征收拆迁安置办公室副主任。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府西善桥办事处，住所地南京市雨花台区西善桥北路68号。 法定代表人刘建功，南京市雨花台区人民政府西善桥办事处主任。 出庭负责人王世勇，南京市雨花台区人民政府西善桥办事处副主任。 两被上诉人共同委托代理人刘松，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人蔡志强诉因诉被上诉人南京市雨花台区征收拆迁安置办公室（以下简称雨花台区征收办）、南京市雨花台区人民政府西善桥办事处（以下简称西善桥办事处）房屋拆迁管理行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。因当事人申请协调，扣除审理期限60日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年10月13日，雨花台区征收办及西善桥办事处作为搬迁实施单位（甲方）与被搬迁人蔡志强（乙方）签订《雨花台区房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称涉案协议），约定因“两桥”协议搬迁项目建设需要，经南京市雨花台区人民政府批准，甲方对西善桥吴家山口地块房屋实施房屋协议搬迁，乙方房屋坐落于雨花台区善桥吴家山口39-1号，甲、乙双方经协商确定由甲方根据宁政规字[2015]15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（以下简称15号文）的标准对乙方进行搬迁补偿和安置，乙方补偿建筑面积78.8平方米，乙方被搬迁房屋货币补偿款618716元等。其中，涉案协议的第四条约定，对符合相关政策规定条件的被搬迁人，由甲方按有关规定提供安置房，安置房地点位于岱山，申购建筑面积共75.5平方米（具体申购面积以房改部门审核后的批准数为准）；乙方按15号文和南京市、雨花台区房改部门规定的程序申购安置房，区、市房改部门对乙方申购要求进行审核、备案，申购建筑面积以区、市房改部门审核批准、备案的面积为准等。蔡志强不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.雨花台区征收办与西善桥办事处履行行政协议，给付蔡志强75.5㎡房屋或按市场价折价补偿；2.雨花台区征收办与西善桥办事处赔偿逾期履行协议给蔡志强造成的过渡期间租金损失(从2017年6月20日起按日租金150元计算租房损失直至履行协议)；3.雨花台区征收办与西善桥办事处承担本案诉讼费用。 原审法院认为，行政协议是行政主体为了达到维护和增进公共利益，实现行政管理目标，在平等协商的基础上就相关内容与相对人达成一致的协议。从有利于实现行政管理目标出发，对行政协议案件中职权依据的审查可以适当放宽，只要行政主体具有该领域的相应管理职权且法律无禁止性规定即可，并不强求必须要有法律法规的具体授权。为了推进所辖地区的城市建设，雨花台区征收办及西善桥办事处与被拆迁人的协商、签订并履行补偿协议等事务性工作，只要不违反法律的禁止性规定，亦不损害相对人的利益，应当对行为的效力予以肯定。 本案中，因“两桥”协议搬迁项目，雨花台区征收办及西善桥办事处对蔡志强的房屋实施拆迁，并与蔡志强共同签署涉案协议，蔡志强在涉案协议上签字的行为说明其对此次搬迁的原因、补偿标准、补偿安置方式均明知并已确认。根据涉案协议的约定，双方确定的搬迁补偿和安置依据是15号文，该文件中对申购、初审、核准征收安置房的程序均有相关规定。双方签订的涉案协议第四条中也明确约定，乙方按15号文和南京市、雨花台区房改部门规定的程序申购安置房，区、市房改部门对乙方申购要求进行审核、备案，申购建筑面积以区、市房改部门审核批准、备案的面积为准等。可见，在申购安置房的程序尚未开始、主管部门对蔡志强的申购是否审核通过尚未确认的情况下，蔡志强即要求雨花台区征收办及西善桥办事处给付75.5㎡安置房，与双方签订的涉案协议不符。同理，在雨花台区征收办及西善桥办事处是否应当安置蔡志强75.5㎡安置房尚未确定的情况下，蔡志强现要求雨花台区征收办及西善桥办事处按市场价折价补偿并支付逾期履行协议给其造成的过渡期间租金损失，缺乏事实和法律依据。 综上，蔡志强的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡志强的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡志强负担。 上诉人蔡志强上诉称，一、一审认定事实不清。首先，根据安置房的申购流程，上诉人的材料在订立涉案协议时就按被上诉人的要求填写完毕，且其后多次向被上诉人要求申购安置房，被上诉人一直以南京市房改部门未审核通过而拒绝提供安置房。其次，在之前的三次诉讼程序中，被上诉人均明确表示上诉人的安置房申请未通过南京市房改办的审核。南京市中级人民法院(2019)苏01民终4128号民事裁定也再次确认上述事实。一审查明的事实明显与被上诉人的陈述及生效法律文书查明的事实相冲突。二、一审适用法律不当，增加了上诉人的讼累，未体现司法公平效率。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条的规定，本案申购安置房是被上诉人的义务，应当由被上诉人举证，在被上诉人明确表示无法履行的情况下，原审法院应当及时依法判决。综上，请求：依法判决撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1138号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人雨花台区征收办未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当予以维持。根据15号文的规定，雨花台区征收办仅负责对安置房申购人的申请材料进行汇集和初审，具体核准由房屋管理部门负责，非雨花台区征收办法定职责。上诉人要求雨花台区征收办履行协议或给予折价赔偿无法律依据。二、上诉人隐瞒了其已在南京市范围内参加过集体土地上房屋拆迁的事实，根据其承诺，涉案协议应属无效，其不应再次获得拆迁利益，根据上诉人作出的《承诺书》所述，除本次拆迁外，上诉人未在南京市范围内参加过集体土地上房屋的拆迁，其本人明确认可，如上述承诺不实，其签订的补偿安置协议无效，其同意根据重新认定的房屋面积重新签订补偿协议。鉴于上诉人已于2011年12月11日签订了补偿安置协议，充分享受了其作为集体经济组织成员可以享受的最大宅基地分配利益，其故意隐瞒了上述事实，意图突破“一户一宅”原则再次获得拆迁利益，据此，上诉人本次签订的涉案协议应属无效，并应当承担由此产生的所有不利后果。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人西善桥办事处未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，同被上诉人雨花台区征收办答辩意见，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、关联性、合法性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。本院对原审法院查明的事实，予以确认。 本院二审中查明，雨花台区征收办及西善桥办事处（甲方）与蔡志强（乙方）签订的涉案协议中约定的搬迁房屋货币补偿款618716元包括搬迁补偿款392740元；其他补偿、补助款225976元。该协议中还约定：乙方申购搬迁安置房的，甲方及时支付除搬迁补偿款以外的其它补偿、补助款给乙方，搬迁补偿款由甲方用于安置房事项（封闭动作）。如乙方因其他地块拆迁安置等原因已享受过南京市住房安置或保障（含已申购集体土地房屋拆迁安置房、国有土地征收拆迁的经济适用房、中低价商品房、共有产权房、廉租房、公租房等）造成乙方安置房申购资料上报后无法获得区、市房改部门全部或部分批准和备案的，责任由乙方承担，甲方不再承担房屋安置责任并将相应的拆迁补偿款退还乙方（不计息）。两被上诉人一审中陈述，蔡志强在2018年要求申购安置房，西善桥办事处向蔡志强多次解释其无法申购，蔡志强申购房屋最终由区房改办批准房管办审核，蔡志强这一户退回来，没法申购。上诉人代理人在一审中陈述“现在只要求被告履行协议中的392740元搬迁补偿款”。 在二审审理中，上诉人蔡志强将其第1项诉讼请求中的“雨花台区征收办与西善桥办事处履行行政协议，给付蔡志强75.5㎡房屋或按市场价折价补偿”明确为：要求两被上诉人履行完涉案协议中封闭购房的拆迁补偿款392740元，撤回第2项诉讼请求即要求雨花台区征收办及西善桥街道赔偿逾期履行协议给蔡志强造成的过渡期间租金损失(从2017年6月20日起按日租金150元计算租房损失直至履行协议)。两被上诉人二审中陈述，上诉人对无法申购安置房意见很大。 本院认为，合同一经签订，双方当事人非因法定事由，不得擅自变更、解除、不履行合同，合同相对方应当按照合同的约定履行义务。附条件的合同事项，如条件不可能成就时，应按照合同约定的其他履行方式履行。行政协议亦是如此，且基于行政相对人对行政机关的信赖，行政机关应当全面、完整的履行协议。 本案中，两被上诉人与上诉人签订了涉案协议，约定了货币补偿款人民币618716元。其中还约定，对符合相关政策规定条件的被搬迁人，由两被上诉人按有关规定提供安置房，上诉人按15号文和南京市、雨花台区房改部门规定的程序申购安置房，区、市房改部门对上诉人申购安置房要求进行审核、备案。该协议对上诉人申购安置房的条件、方式等做了约定。现两被上诉人在一审中已明确表示，上诉人申购房屋的要求已被房改部门退回无法申购，在两被上诉人与上诉人约定的申购安置房条件已不可能成就的情况下，上诉人的申购安置房的申请实质上不能获得房改部门的批准，形式上仍然要求启动申购安置房的程序，客观上必然导致行政程序空转，浪费行政资源，行政纠纷难以化解，不利于实质解决行政争议，有悖行政诉讼宗旨。故在上诉人已明确要求支付拆迁补偿款392740元的基础上，原审法院认为在申购安置房的程序尚未开始、房改部门对上诉人的申购是否审核通过尚未确认的情况下，上诉人即要求雨花台区征收办及西善桥办事处给付安置房，与双方签订的涉案协议不符，上诉人现要求两被上诉人按市场价折价补偿并支付逾期履行协议给其造成的过渡期间租金损失，缺乏事实和法律依据，判决驳回了上诉人的诉讼请求，确有不当，应予纠正。 两被上诉人与上诉人约定的申购安置房条件已不能成就，上诉人一审诉讼请求中仍要求两被上诉人履行行政协议，两被上诉人应按协议约定的其他方式履行协议，即按约定将全部拆迁补偿款给付上诉人，本案中两被上诉人尚未支付的仅为封闭的申购安置房的拆迁补偿款。上诉人一、二审均明确提出要求两被上诉人支付拆迁补偿款392740元，该请求系对其一审中的第1项诉讼请求“雨花台区征收办与西善桥办事处履行行政协议，给付蔡志强75.5㎡房屋或按市场价折价补偿”中的“给付蔡志强75.5㎡房屋或按市场价折价补偿”的进一步明确，上诉人的上述请求不违反合同约定及法律规定，本院应予支持。故两被上诉人应按与上诉人签订的涉案协议继续履行，给付上诉人拆迁补偿款人民币392740元。二审中，上诉人自愿放弃原审中第2项“雨花台区征收办及西善桥办事处赔偿逾期履行协议给蔡志强造成的过渡期间租金损失(从2017年6月20日起按日租金150元计算租房损失直至履行协议)”的诉讼请求，本院予以准许。 综上，上诉人蔡志强的上诉请求，具有事实和法律依据，本院应予支持。原审判决认定事实清楚，判决驳回上诉人的诉讼请求有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1138号行政判决； 二、南京市雨花台区征收拆迁安置办公室、南京市雨花台区人民政府西善桥办事处在本判决生效之日起30日内给付蔡志强拆迁补偿款人民币392740元。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南京市雨花台区征收拆迁安置办公室、南京市雨花台区人民政府西善桥办事处共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇二〇年八月十三日 书记员代 雪 姣 书 记 员 戴振宇