山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终227号 上诉人（原审被告）德州经济技术开发区综合执法部（原德州经济技术开发区综合执法监管部），住所地德州市大学路1356号。 负责人赵文彬，部长。 出庭负责人王延东，副部长。 委托代理人杜敏，德州德城黄河法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）德州市诺亚陶园生态科技有限公司，住所地德州市德城区袁桥镇东方红东路南减河东岸诺亚陶园。 法定代表人朱辉，董事长。 委托代理人鞠传君，山东家硕律师事务所律师。 委托代理人王猛猛，山东家硕律师事务所实习律师。 原审被告德州经济技术开发区管理委员会，住所地德州市晶华路1号。 负责人**秀，主任。 出庭负责人赵文彬，党工委委员。 委托代理人马付华，山东九公律师事务所律师。 委托代理人王爱国，该单位工作人员。 上诉人德州经济技术开发区综合执法部因行政强制一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人德州经济技术开发区综合执法部的负责人赵文彬、王延东、委托代理人杜敏，被上诉人德州市诺亚陶园生态科技有限公司的委托代理人鞠传君、王猛猛，原审被告德州经济技术开发区管理委员会负责人赵文彬及委托代理人马付华、王爱国到庭参加诉讼。现已审理终结。 原审法院查明，被告德州经济技术开发区综合执法监管部经过调查、现场勘验，于2019年4月17日针对德州诺亚陶园生态科技有限公司作出了《关于德州诺亚陶园生态科技有限公司建设建筑物和构筑物的限期整改通知》，以原告建设的八处房屋未取得合法的建设工程规划许可证手续为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限原告于2019年4月18日前自行拆除，逾期未拆除的将依法依规处理。2019年4月24日被告德州经济技术开发区综合执法监管部针对德州诺亚陶园生态科技有限公司-朱辉作出了《关于德州诺亚陶园生态科技有限公司建设建筑物和构筑物的限期拆除通知》，以原告所建设的第七处鱼孵化室，房屋未取得合法的建设工程规划许可证手续为由，要求原告于2019年4月27日前自行拆除。逾期未拆除的将依法依规处理。2019年4月30日，被告德州经济技术开发区综合执法监管部对涉案建筑物进行了拆除。 原审法院认为，被告德州经济技术开发区综合执法监管部作出的上述《整改通知》《拆除通知》，其行政相对人是原告，原告对被告德州经济技术开发区综合执法监管部的行政强制拆除建筑物的行为，当然具有诉讼主体资格。被告德州经济技术开发区综合执法监管部行政强制执行行为与《整改通知》《拆除通知》行政行为，是既有联系又相互独立的行政行为，原告起诉上述《整改通知》《拆除通知》行政行为撤诉后，不影响其对行政强制执行行为的起诉。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告德州经济技术开发区综合执法监管部在拆除涉案建筑物时，没有告知原告具有陈述权、申辩权，且在复议、诉讼期限内拆除了涉案建筑物，不符合《中华人民共和国行政强制法》规定，程序违法。另外，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。原告述称被告德州经济技术开发区综合执法监管部强行拆除了涉案建筑物，而以德州经济技术开发区综合执法监管部系被告德州经济技术开发区管理委员会的职能部门，履行的是德州经济技术开发区管理委员会的职责为由，坚持认为被告德州经济技术开发区管理委员会是适格主体，不符合上述规定。据此，德州经济技术开发区管理委员会不是本案适格被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决一、裁定二：一、确认被告德州经济技术开发区综合执法监管部拆除原告涉案房屋的行政强制执行行为违法；二、驳回原告对德州经济技术开发区管理委员会的起诉。案件受理费50元，由被告德州经济技术开发区综合执法监管部负担。 上诉人德州经济技术开发区综合执法部不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初166号行政判决书第一项，依法改判判决驳回被上诉人的起诉；2.本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定主体适格的事实错误。1.涉案土地相关权利及房产权属归“德州市德城区诺亚陶园”享有，而“德州市德城区诺亚陶园”为全民所有制企业，成立于1996年6月13日，注销于1998年8月3日，公司法定代表人系德州区文联正式在编职工陆学新，陆学新的租赁行为及成立公司的行为均属于职务行为，公司注销后，涉案土地的相关权利及所产产权应归属德州市德城区诺亚陶园法定代表人所属的单位德州区文联。2.被上诉人德州诺亚陶园生态科技有限公司，从其成立时间（2017年4月7日）、公司性质（一般有限责任公司）、法定代表人（朱辉）等因素上看，与本案并没有实际的法律关系，只是在上诉人处理本案时，上诉人发放通知的对象出现了错误，误将被上诉人德州诺亚陶园生态科技有限公司错误的认定成了“德州市德城区诺亚陶园”，但不能因此就当然的认定涉案土地的相关权利及房产相关权利应当归属被上诉人，上诉人有适格主体的此种推定于法无据，属于认定事实错误。3.在山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初66号案件中，本案被上诉人也作为原告之一参加了诉讼，而且原告有德州市马术协会及涉案土地的租赁人陆学新。这也说明，本案原告并非真实的适格主体。4.上诉人主体是否适格，也应当依法予以审查。综上，一审法院认定事实存在错误，应当依法撤销（2019）鲁1402行初166号行政判决书第一项，改判驳回德州诺亚陶园生态科技有限公司起诉。 被上诉人德州市诺亚陶园生态科技有限公司辩称，一、被上诉人是行政强制行为的相对人，当然具有主体资格。从上诉人2019年4月17日、4月24日两次下达的《整改通知》《拆除通知》来看，其行政强制行为的相对人非常明确，即为被上诉人。上诉人在其上诉状中所称的“没有关联”，就连自己都糊弄不过去，2019年4月17日、4月24日两次所作的《整改通知》《拆除通知》都是注明的“德州诺亚陶园生态科技有限公司”，并没有德州市德城区诺亚陶园的字样，此借口不能成立。二、上诉人没有提出作出行政行为的法律依据和规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任”。第三十二条规定：“行政赔偿诉讼中的举证责任倒置，由被告方举证”。上诉人的陈述和说明，不应认定为证据。其应在作出行政行为以前，就应当掌握作出该具体行政行为的依据和规范性文件，依法行政，而不是当上了被告之后又来解释。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。上诉人引用了《行政处罚法》第十六条的规定，但没看第《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》的有关规定，属于断章取义、择其所用。三、上诉人的行政行为违法，法院应依法确认。上诉人在被上诉人的自动拆除、复议、起诉期内强行将被上诉人的建筑物和构筑物强行拆除，违反了《行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，其行政行为程序违法。敬请上级法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。 原审被告德州经济技术开发区管理委员会辩称，一、一审法院在原审原告撤诉后再次受理错误，违反了行政诉讼法的规定。德州诺亚陶园生态科技有限公司在2019年4月26日，向德城区人民法院提起行政诉讼要求确认德州经济技术开发区原综合执法监管部作出的两个通知违法后撤诉；2019年8月6日，再次起诉要求确认被答辩人德州经济技术开发区原综合执法监督部的强制拆除行为违法。德州诺亚陶园生态科技有限公司两次诉讼的标的都是上诉人的强制行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案，已经立案的裁定驳回起诉”的规定，一审法院不应再次受理。二、上诉人具有法定的行政执法主体资格。上诉人是答辩人下属行使相对集中行政处罚权的指定单位，具有实施强制拆除违法建筑的法定职权。一审对此已经查明。三、德州经济技术开发区原综合执法监督部的强制执行程序合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订版）第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条没有规定根据《行政强制法》规定的程序强制拆除。根据新法优于旧法，特别法优于一般法的规定，本案应该适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条。所以，一审判决依据《行政强制法》的程序规定，而没有适用特殊法《城乡规划法》的程序性规定，法律适用上存在着错误。上诉人开具的《限期拆除通知书》已经生效，并且在客观上原审原告也提起了诉讼，原审原告的陈述申辩和诉讼权利已经行使并且得到了保障。因此上诉人拆除程序合法。四、原审原告对具备行政起诉主体资格没有提供有效的证据。德州诺亚陶园生态科技有限公司成立于2017年4月7日，而上诉人强制拆除的违法建筑物占用宗地的土地使用权人是德州诺亚陶园公司，与一审原告没有关系。一审庭审中德州诺亚陶园生态科技有限公司没有提交合法有效的证据证实该公司为被强制拆除的建筑物的所有权人和建造人。单凭上诉人的两个通知，就认定被强制拆除的违法建筑物属于原审原告所有或者所建，属于证据不足，认定事实不清。即使上诉人拆除违章建筑违法，一审法院也应该查明上诉人违法的具体事实，究竟是上诉人认定行政相对人错误，还是认定行政相对人正确，但拆除程序违法。综上，二审人民法院查清事实后，应当依法撤销一审行政判决，裁定驳回原告的诉讼。维护法律的尊严和社会管理秩序的稳定性。 二审期间，上诉人德州经济技术开发区综合执法部提交证据4份： 证据1.德州经济技术开发区市场监督管理局调的涉及被上诉人的卷宗，证明：一、第5、6、7页房屋租赁合同，证实被上诉人作为承租人租赁了德州马术协会的房屋。证明涉案被拆除物与被上诉人无关；二、第8页房屋所有权人处显示“租赁”，证明涉案被拆除物与被上诉人无关；三、第37页德州马术协会登记证书，证实德州马术协会成立于2016年10月13日，其也未取得涉案拆除物的产权；四、被上诉人与德州市德城区诺亚陶园，在名字上容易发生混淆，使上诉人发生认识上的错误。 证据2.德州市德城区市场监督管理局涉及本案的卷宗。证明：一、第1-8页，证明德州市德城诺亚陶园在1998年8月3日，被依法吊销，确定公章等作废；二、第9、15页证实企业类型为全民所有制企业，隶属于德城区文联；三、第18页企业设施，此时就有餐厅8间，鱼塘30处，泵房1间，临建房6间；四、第20页证明德州市德城区诺亚陶园的法定代表人陆学新，自1975年起就是国家工作人员，尤其自1995年后属于德城区文联工作人员，陆学新经营性事项及履行法定代表人职权的行为，包括其代表德城区文联的租地行为，均属于职务行为，该行为止于1998年8月3日被吊销执照之日。五、第29页，天衢会计师事务所验资报告，证实德城区文联投资359574.00元作为兴办德州市德城区诺亚陶园的注册资本；第32页验资证明证实德城区文联实缴现金2000元，实物金额357574元。第35页验资附表证明有正房10间，临建6间，泵房1间，小房子两间半。六、第64页授权委托书，证明该委托书签署的时间是2012年6月17日，此时德州市德城区诺亚陶园公章已经作废，陆学新也无权签署该委托书，但从委托的权限事项可以证明该委托涉及的是德土集建（97）字第004号，事项为代为经营管理签署文件以及与拆迁与相关部门协商补偿事宜，说明此时该土地上已有建筑。因该委托书无效，故被上诉人作为原告的主体也不适格。 证据3.中共德州市委办公室德办字（2020）10号通知。证明经市委市政府批准，第9页被上诉人名称变更为综合执法部，职能含“对违法建设行为进行监督管理”。 证据4.中共德州市委办公室德办字（2020）13号通知。第3页，证明三区行使城市管理职能的部门及事业单位，一并划入市级管理，即市城管局管理。 被上诉人德州市诺亚陶园生态科技有限公司对上述证据发表如下质证意见：上诉人所举的证据1不是新证据，里边有很多证据与一审证据重复，一审庭审时已质证过。对材料的真实性无异议，但是上诉人证明对象错误。证据2也不是新证据。证据3是2020年4月14日下达，这份证据无效，不能作为证据使用。同样，证据4也是在一审判决之后的，不存在溯及力的问题。 原审被告德州经济技术开发区管理委员会对上述证据发表如下质证意见：对于证据真实性、合法性没有异议。 本院对上述证据认定如下：上诉人证据1、2，与其一审提交的证据存在部分重复，且上诉人提交重复证据外的其他证据超出举证期限无正当理由，本院依法不予采纳。上诉人证据3、4，形成时间在一审判决送达后，具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2020年4月14日，德州经济技术开发区综合执法监管部更名为德州经济技术开发区综合执法部。 本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，是否与被诉行政行为具有利害关系，是判断当事人是否有权提起诉讼的关键。本案中，上诉人曾于2019年4月17日针对涉案房屋向被上诉人作出《关于德州诺亚陶园生态科技有限公司建设建筑物和构建物的限期整改通知》，且被上诉人作为涉案房屋的实际使用人，无论其是否对涉案房屋享有合法权利，其都与被诉强制拆除行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。 其次，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，上诉人德州经济技术开发区综合执法部作为德州经济技术开发区管理委员会的职能部门，具备行政诉讼被告主体资格。 再次，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上诉人在实施被诉强制行为时，未保障被上诉人的陈述权、申辩权，同时尚处在被上诉人申请行政复议或提起行政诉讼法定期限内，违反法定程序。 此外，关于上诉人所主张的被上诉人本次起诉属于重复起诉的问题，由于被上诉人本次起诉与其之前起诉的并非针对同一行政行为，因此，被上诉人提起本案诉讼不属于重复起诉。同时，原审判决对德州经济技术开发区管理委员会不属于本案适格被告的论述正确，本院不再赘述。 综上所述，上诉人德州经济技术开发区综合执法部的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人德州经济技术开发区综合执法部负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  宋冬梅 审判员  郝 帅 二〇二〇年八月二十八日 法官助理李峰 书记员袁娜