江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初187号 原告王友余，性别××，××族。 委托代理人王军（原告王友余之子），性别：××，1983年12月20日出生，××族，户籍所在地为江苏省盐城市城南新区，现住江苏省盐城市。 委托代理人王玲（原告王友余之性别：××），女，××族，户籍所在地为江苏省盐城市城南新区，现住江苏省盐城市城南新区。 被告盐城市人民政府，住所地在江苏省盐城市盐都区世纪大道21号。 法定代表人曹路宝，盐城市人民政府市长。 委托代理人周洋，盐城市司法局工作人员。 委托代理人刘健，江苏泽夫律师事务所律师，执业证号13209201010353914。 被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市鼓楼区北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 原告王友余因要求被告盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）履行征地补偿安置职责，不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月9日立案后，于2020年5月11日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭进行了审理。原告王友余的委托代理人王军、王玲，被告盐城市政府的出庭负责人戚太龙、委托代理人周洋、刘健，被告省政府的委托代理人陈琦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月30日，原告王友余向被告盐城市政府邮寄一份《请求履行法定职责申请书》。原告因认为盐城市政府未在法定期限内对其宅基地及房屋履行补偿职责，于2020年2月26日向被告省政府申请行政复议。省政府于2020年4月29日作出《行政复议决定书》（〔2020〕苏行复第060号，以下简称060号复议决定），驳回了原告的行政复议申请。 原告王友余诉称：一、盐城市城南新区管理委员会(以下简称新区管委会)未批先征，未按照先安置后拆迁、先补偿后搬迁的程序拆除了原告房屋。新区管委会为盐城市政府2011年成立的不具备独立承担法律责任的组织，应视为盐城市政府拆除了原告的房屋。原告于2019年10月30日向盐城市政府提交《请求履行法定职责申请书》，盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市自规局）于2019年12月30日向原告作出《关于王友余请求履行法定职责的答复意见书》，认为盐城市政府无该项职责，说明盐城市政府未在法定期限内对原告宅基地及房屋履行补偿职责，2020年2月26日原告向被告省政府申请行政复议。省政府于2020年4月29日作出060号复议决定，驳回原告行政复议申请。二、根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年土地管理法）第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第一款等规定，盐城市政府是法定组织实施征地的主体。2019年8月27日作出的《征收土地公告》《征地补偿、安置方案公告》证明涉案土地的征地、安置主体是盐城市政府，其负有依原告申请对原告宅基地及房屋履行补偿的职责。三、依据最高人民法院相关案件的裁判要点，原告宅基地上房屋是盐城市政府委托新区管委会等单位拆除，应视为盐城市政府的行为，应由其履行补偿安置的义务。盐城市政府未对原告的履职申请作出处理，行为违法。综上，请求撤销060号复议决定，判令盐城市政府30日内就原告的宅基地及房屋履行征地补偿职责。 原告为证明己方主张，向本院提交了以下证据：1.《政府信息公开申请答复书》及附件，用以证明涉案项目的责任主体是新区管委会，盐城市政府为本案适格被告；2.《抓好产业项目推动经济发展》（网页打印件）；3.《城南新区耿伙城中村改造二期拆迁有序推进》（网页打印件）；证据2—3，用以证明新区管委会启动实施“棚户区耿伙城中村改造项目”拆迁工作；4.《耿伙城中村改造（二期）房屋搬迁项目交房验收单》（以下简称耿伙交房验收单），用以证明盐城市政府临时设立的征收指挥部拆除了原告房屋；5.《江苏省人民政府关于盐城市2019年度第3批次村镇建设用地的批复》（苏政地〔2019〕520号，以下简称520号用地批复），用以证明盐城市政府实施该改造项目先拆除了原告房屋，后取得征地批文；6.集体土地建设用地使用证；7.房屋所有权证；8.原告房屋拆除前现场照片1张；9.原告房屋拆除后现场照片2张；证据6—9，用以证明盐城市城南新区耿伙城中村改造征收指挥部（以下简称耿伙指挥部）在改造项目中拆除了原告房屋，并非盐城市城南新区黄海街道办事处耿伙村村民委员会（以下简称耿伙村委会）拆除原告房屋；10.《给耿伙乡亲的公开信》照片1张；11.“拆得好，拆得稳，拆得快！城南阳光征收铸就‘耿伙样板’”（网页打印件）；12.《城南新区耿伙城中村改造二期工程（第四批次）分工表》照片；13.“盐城市城南新区耿伙城中村改造项目征收指挥部”标牌照片；证据10—13，用以证明耿伙指挥部系盐城市政府成立的临时机构，且实施了涉案的拆迁工作；14.《征收土地公告》；15.《征地补偿、安置方案公告》；证据14—15，用以证明涉案土地的征地安置主体是盐城市政府；16.《请求履行法定职责申请书》，用以证明原告向盐城市政府申请对宅基地及房屋履行补偿职责；17.《关于王友余请求履行法定职责的答复意见书》，用以证明盐城市政府在法定期限内未履行补偿职责；18.060号复议决定，用以证明省政府为适格被告；19.盐城12345热线回复语音整理文字，用以证明耿伙指挥部由“盐城市城建重点项目办”、新区管委会等部门联合成立；20.《关于耿伙城中村改造一期工程项目房屋分户初步评估结果的公示（第一批）》网页打印件；21.《关于公布耿伙城中村改造一期工程项目（原人民塑料厂和黄海彩印厂68户）安置房价格的公告》网页打印件；22.视频光盘一张；证据20—22，用以证明耿伙指挥部有办公地址、真实存在并在运行中；23.拆迁谈判录音整理文字；24.手机短信；证据23—24，用以证明耿伙指挥部有相关公职人员参与，具体实施了原告房屋的拆迁工作；25.《盐城市人民政府关于下达2008年度市区城市建设任务的通知》网页打印件；26.《盐城市人民政府办公室关于成立市区城建重点项目办公室的通知》网页打印件；证据25—26，用以证明“盐城市城建重点项目办”由盐城市政府办公室成立；27.耿伙指挥部工作人员逼迫原告儿子签订拆迁协议的照片；28.报警后110到现场处理的照片；证据27—28，用以证明耿伙指挥部采取非法手段逼迫原告儿子签定补偿协议，该拆迁协议书不真实，不合法；29.《安置房预定登记表》，用以证明耿伙指挥部第九组组长赵寿青代表指挥部签订了登记表；30.《省政府关于明确有关省级高新区（筹）规划面积及四至范围的批复》（苏政复〔2017〕27号）、国家六部委2018第4号《公告》，用以证明新区管委会并非独立主体，且原告房屋所在地不在“盐南高新区”管辖范围内。以上证据均为复印件。 被告盐城市政府辩称：一、060号复议决定认定事实清楚，证据充分，我方并非涉案征地补偿安置的义务主体。盐城市政府根据省政府的520号用地批复，作出《征收土地公告》，并于2019年9月12日审批同意盐城市自规局作出征地补偿安置方案的内容，确定征地补偿安置的责任主体为盐城市自规局。二、我方于2019年10月31日收到原告的《请求履行法定职责申请书》后，转交盐城市自规局处理，该局于2019年12月30日向原告作出《关于王友余请求履行法定职责的答辩意见书》，告知征收补偿安置已履行到位等事项。针对原告的履职申请，我方已履行了相应的职责。三、征地行为与原告的协议搬迁行为无关联性。原告王友余于2019年4月15日书面申请协议拆迁。2019年5月25日，王友余户（王友余、王军、吕文龙）与耿伙村委会签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，2019年5月29日，原告将其房屋交与耿伙指挥部拆除，并在耿伙交房验收单上签名确认。原告于2019年5月29日起，因履行协议而丧失上述房屋所有权，盐城市政府于2019年8月27日根据520号用地批复发布征地公告时，原告房屋已经灭失，涉案征地行为与原告同耿伙村委会之间的协议拆迁行为无关联性。四、我方对涉案地块征收安置补偿职责已履行到位。我方根据520号用地批复发布了《征收土地公告》、盐城市自规局发布了《征地补偿、安置方案公告》，该局的派出机构就涉案地块与耿伙村委会签订了《征收补偿协议书》，所涉征地补偿专户预存款已足额到位，对涉案地块的安置补偿的职责已履行完毕。五、原告与耿伙村委会达成《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》后，耿伙村已向原告进行了补偿，原告方也自愿选择了房源，扣除其所选定安置房的价款后，剩余款项在原告注销其所拆除房屋的产权证书后将一次性支付给原告。本案不存在原告所称的未先补偿安置后拆迁的事实。综上，060号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法予以维持。 合议庭在开庭前未收到被告盐城市政府提交的证据和依据。庭审中，经本院责令，其提交了下列证据和依据：1.两份请示报告阅办卡；2.《关于王友余请求履行法定职责的答复意见书》及送达回执；证据1—2，用以证明对原告的履职申请进行了转办处理；3.《请求协议拆迁的报告》《承诺书》《申请书》《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》《收条》《安置房预定登记表》、耿伙交房验收单，用以证明原告与耿伙村委会通过协商进行了协议搬迁，并已进行了补偿安置，与涉案征地行为不具有关联性。以上证据均为复印件。依据有：1.土地管理法实施条例第二十五条第三款；2.《征收土地公告办法》第十一条。 被告省政府辩称：一、原告不服盐城市政府未履行征地补偿安置职责，申请行政复议。经审查，盐城市政府收到原告的《请求履行法定职责申请书》后，转交盐城市自规局办理，该局亦于2019年12月30日向原告作出《关于王友余请求履行法定职责的答复意见书》，告知涉案地块征收补偿职责已履行到位及其房屋拆迁补偿事项。盐城市政府并无原告所申请的相应职责，且对原告的履职申请已作出处理。遂于2020年4月29日作出060号复议决定，驳回原告的复议申请。二、060号复议决定认定事实清楚。2019年4月15日，原告向耿伙村委会提交《请求协议拆迁的报告》，就原告户的涉案房屋申请协议拆迁；2019年5月25日，原告申请在房屋拆迁协议书的被拆迁人一栏中添加王俊、吕文龙的名字，并自愿与耿伙村委会签订《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，2019年5月29日原告签订耿伙交房验收单，房屋交付拆除。原告的房屋在520号用地批复作出前已经协议拆除，并达成补偿安置协议，且该协议的签订主体亦非盐城市政府。本案征地补偿安置职责依法由土地行政主管部门履行，盐城市政府并无对原告的宅基地及房屋进行征地补偿的职责。三、060号复议决定程序合法。我方于2020年2月26日收到原告的行政复议申请，经补正后，于2020年3月3日依法受理。并于同日向盐城市政府作出《提出答复通知书》。经审理查明，盐城市政府并无对原告进行征地补偿安置的职责，遂于2020年4月29日作出驳回决定，并于当日向原告邮寄送达，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据。证据有：1.行政复议申请书及邮寄凭证，用以证明收到原告复议申请的时间；2.补正通知及邮寄凭证，用以证明向原告作出补正通知；3.补正后的行政复议申请书及邮寄凭证，用以证明收到原告补正材料的时间；4.受理通知书及邮寄凭证，用以证明向原告作出受理通知；5.提出答复通知书及邮寄凭证，用以证明向盐城市政府作出提出答复通知；6.行政复议答复书，用以证明盐城市政府作出答复；7.060号复议决定及邮寄凭证，用以证明在法定期限内作出驳回决定，并予以邮寄送达。以上证据均为复印件.依据有：1.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十九条、第四十八条第一款第一项。 经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告盐城市政府对证据6、7、16、18的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据8、9、27、28的真实性、合法性和关联性均不予认可；认为证据1—5、10—15、17、19—21、24—26、29与本案待证事实不具有关联性；对证据22、23、30的真实性、合法性和关联性无法确认。被告省政府对证据5—7、14—18、30的真实性、合法性和关联性均无异议；认为证据1—4、8—13、19—29与本案待证事实不具有关联性。 对被告盐城市政府提交的证据，原告对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据1的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可；对证据3的关联性无异议，但对其真实性、合法性不予认可。被告省政府对被告盐城市政府提交的证据1—3的真实性、合法性和关联性均无异议。 对被告省政府提交的证据，原告对证据1—6及证据7中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据7中复议决定的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可。被告盐城市政府对被告省政府提交的证据1—7的真实性、合法性和关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4—7、14—18、29与本案待证事实有关联，且形式真实、来源合法，依法予以确认；原告提交的其他证据，与本案待证事实不具有关联性，依法不予确认。被告省政府提交的证据1—7，系其行政程序中形成或获取的材料，与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，依法予以确认。被告盐城市政府提交的证据1—3，系本院庭审中责令其提交，与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，依法予以确认。 本院经审理查明：原告王友余系耿伙村村民，原告王友余2019年10月30日向被告盐城市政府提交《请求履行法定职责申请书》一份，请求盐城市政府在征收耿伙村五组集体土地中就原告的宅基地及房屋对其履行补偿的职责。盐城市政府于次日收到后，于2019年11月1日将该申请书转交盐城市自规局办理，2019年12月30日盐城市自规局向原告作出《关于王友余请求履行法定职责的答复意见书》，告知原告涉案地块征收补偿职责已履行到位以及原告户的房屋拆迁补偿事项。原告不服，以盐城市政府、盐城市自规局为共同被申请人向省政府申请行政复议，要求撤销盐城市政府委托盐城市自规局作出的该答复意见书，责令盐城市政府、盐城市自规局就其宅基地及房屋履行征地补偿职责。省政府收到原告的复议申请后，于2020年2月27日向原告作出补正通知，要求其明确行政复议的被申请人并提交相关证明材料。2020年3月2日，原告向省政府提交以盐城市政府为被申请人、请求盐城市政府对其宅基地及房屋履行征地补偿职责的行政复议申请书。2020年3月3日，省政府向原告作出受理通知书，并向盐城市政府作出提出答复通知书。2020年3月16日，盐城市政府向省政府作出行政复议答复书。省政府经审查认为，盐城市政府并非原告所请求的履行征地补偿安置职责的义务主体，遂于2020年4月29日作出并邮寄送达了060号复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼。庭审中，被告盐城市政府提出其在法定期限内向本院“环境资源审判庭”邮寄提交了相关证据材料，并提供了国内特快专递单号1165723496276。本院经核实，该快递邮件于2020年5月27日交邮，2020年5月28日本院收发室签收。因本院收发文件外包单位工作人员的失误，将该邮件转交至“南京环境资源法庭”，致使本案开庭审理时仍未收到盐城市政府的相关证据材料。鉴于本案系原告要求盐城市政府履行征地补偿安置职责而引发的行政复议和行政诉讼，现有证据对此已经能够进行认定，从节约司法资源、减少当事人诉累的角度出发，对于盐城市政府提交的其他证据材料，不再另行开庭质证。 本院另查明，2019年4月15日，原告向耿伙村委会提交《请求协议拆迁的报告》，称原告的涉案房屋“多年来一直未予以改建或修缮。现因耿伙城中村棚户区改造项目，为了改善居住环境，申请协议拆迁。”2019年5月25日，原告提出书面申请，要求“在本次搬迁补偿协议中被搬迁人一栏中添加：王军、吕文龙”。同日，原告王友余、王军、吕文龙作为被拆迁人，与拆迁人耿伙村委会签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，原告并在《安置房预定登记表》上签名确认。2019年5月29日，原告在耿伙交房验收单上签名，确认“根据补偿协议书，王友余住户房屋已腾空搬清”。2019年6月3日，原告在《收条》上签字，确认收到补偿协议书第三、八、九联。 本院还查明，2019年8月19日，省政府作出520号用地批复，批准征收包括耿伙村部分土地在内的集体土地为国有。2019年8月27日，盐城市政府发布《征收土地公告》、盐城市自规局发布《征地补偿、安置方案公告》，公布了520号用地批复的批准机关、文号、征地面积、位置及补偿标准等内容。原告所在的耿伙村五组集体土地在该批次土地征地范围内。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、被告盐城市政府是否负有征地补偿安置的法定职责；二、被告盐城市政府是否负有对原告的宅基地及房屋进行安置补偿的职责；三、省政府作出的060号复议决定是否具有事实和法律依据，程序是否合法。 一、盐城市政府是否负有征地补偿安置的法定职责。2004年土地管理法于2019年8月28日进行了修订，于2020年1月1日生效。原告王友余系2019年10月30日向被告盐城市政府作出履行征地补偿安置职责的申请，故本案应适用修改前的2004年土地管理法的相关规定。2004年土地管理法第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”土地管理法实施条例第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”上述规定可见，遇到国家征收农村集体土地时，市、县人民政府代表国家负责组织实施土地征收行为，同时也代表国家负责对被征收人进行公平合理的安置和补偿。因此，盐城市政府依法系其辖区范围内征地补偿安置的义务主体。两被告认为盐城市政府不具有征地补偿安置法定职责的主张，不具有相应的法律依据。 二、盐城市政府是否负有对原告的宅基地及房屋进行安置补偿的职责。本案中，520用地批复系2019年8月19日作出，依据520号用地批复作出的《征收土地公告》《征地补偿、安置方案公告》系2019年8月27日作出。在卷证据显示，原告于2019年4月15日因耿伙城中村棚户区改造项目，为了改善居住环境向耿伙村委会提交《请求协议拆迁的报告》；于2019年5月25日与耿伙村委会签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》；并于2019年5月29日在耿伙交房验收单上签名，确认交出房屋进行拆除。由此可见，原告的涉案房屋已在土地被征收之前完成了协议搬迁，原告与涉案的征地行为不具有利害关系。现原告向盐城市政府提出征地补偿请求，不具有事实和法律依据，盐城市政府将其履职申请转交盐城市自规局处理，该局亦就耿伙村涉案的征地补偿情况及原告房屋的补偿事宜进行了书面告知。盐城市政府针对原告的履职申请，已履行了相应的义务，程序亦无不当。原告如对其所签署的《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》有异议，应通过其他途径另行处理。 三、行政复议法实施条例第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”原告因认为被告盐城市政府未对其宅基地及房屋履行征地补偿的职责而向省政府申请行政复议，省政府经审查确认盐城市政府并不负有向原告涉案房屋进行安置补偿职责的情况下，作出驳回原告申请的复议决定。被告省政府的上述行为并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当。 综上，原告要求撤销060号复议决定、判由被告盐城市政府对其宅基地及房屋履行征地补偿职责的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告王友余的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王友余负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  宋振敏 人民陪审员  朱 菁 人民陪审员  陈建军 二〇二〇年八月三日 书 记 员  刘 东