河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终291号上诉人(原审原告)黄波，男，汉族，1981年10月24日出生，住郑州市金水区。委托代理人杨建红，女，汉族，1986年9月2日出生，住郑州市金水区。委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区城市综合执法局，住所地郑州市金水区群办路6号。法定代表人王延军，局长。上诉人黄波因与被上诉人郑州市金水区城市综合执法局限期拆除决定一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告系金水区柳林村村民。2018年12月11日郑州市金水区国基路街道办事处向被告举报辖区柳林村有村民房屋疑似违法建设。2018年12月20日被告执法人员在国基路办事处工作人员见证下，对原告位于柳林村109号的已建成房屋现状进行现场勘验、拍照，建筑物为砖混结构，主体八层，顶部有楼梯间。主体东西长13.95米，南北长11.85米；面积1322.46平方米。顶部楼梯间现场未测量，以第三方数据为准。被告经向柳林村村支部、村委委员等调查，同时向郑州市金水区住房和城乡建设局、郑州市金水区国土资源局、郑州市自然资源和规划局、郑州市金水区保障性住房管理办公室协查后，经被告行政机关负责人审批，2019年7月4日被告对原告违法建设进行立案，2019年7月5日被告作出行政决定事先告知书、行政决定听证告知书，同时下达责令改正违法行为通知书。经集体讨论2019年10月16日被告作出金综执法限拆字［2019］第7号限期拆除决定书，认定原告2008年未取得建设工程规划许可证建设，建设时土地性质为集体土地。违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，决定限期拆除未取得建设工程规划许可证的建筑物。另查明,柳林村城中村改造一期控制性详细规划于2019年1月31日批复。原审法院认为：被告作为郑州市金水辖区集中行使涉及城乡建设领域城市管理综合执法的机关，具有作出本案行政决定的职权。被告根据行政程序中对柳林村基层自治组织工作人员的调查及相关主管部门核查，认定原告房屋2008年建成，建设时未办理规划许可手续。原告在行政程序中放弃陈述、申辩及听证权利，未依法提供证据，其在诉讼程序中提供的证人证言其可靠性低于基层自治组织工作人员，且原告提供的营业执照也不能证明原告的主张。因原告的建筑物从建设时未取得合法规划许可手续，违法行为一直处于连续状态，现所在区域已纳入柳林村城中村改造范围，且与已经批复的柳林村城中村改造控制性详细规划不符，已无法采取改正措施，被告决定限期拆除违法建筑物，证据充分，程序合法，适用法律正确。涉及原告在柳林村城中村改造中村民拆迁补偿安置问题，原告可另行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄波负担。上诉人黄波上诉称：一、一审法院认定案件重要事实不清、错误，上诉人房屋建设于2008年之前，被上诉人作出涉案处罚决定事实不清。上诉人在一审过程中提交相应证人证言，以证明上诉人房屋建成时间为2008年之前。而被上诉人针对柳林村基层自治组织工作人员所进行的调查询问笔录，并非客观真实反映事实情况。实际上，被调查的工作人员在原告建房期间，并不在柳林村内居住生活，不了解实际的建房情况。且原告房屋已被纳入征收拆迁范围，国基路街道办事处及柳林村基层组织工作人员作为本次拆迁的具体实施单位，又成为本次违法建设认定现场勘验的见证人，明显与被上诉人具有利害关系，完全可以反映被上诉人执法目的不当。而一审法院却认为基层组织工作人员的陈述更具有可靠性，其对于证据的采信明显带有偏向性，从而对于上诉人房屋真实建成时间认定错误。被上诉人作出涉案处罚决定，对于原告房屋面积等进行调查认定材料与事实严重不符。对于房屋主体结构部分面积认定，系根据粗糙的手绘图纸认定，并非专业勘测部门的技术绘图，数据与实际情况不符。对于顶部楼梯间的测量，系测绘公司受国基路办事处委托而非被上诉人委托，且该测量数据并非有权机关或国家指定测绘单位制作，也并非被告实地测量结果。在没有授权和委托的情况下，国基路办事处委托进行测量，不能认定为被上诉人调查的结果，不能直接作为认定事实的依据。同时测量公司的资质现已过有效期，并且测量公司的人员并未提供基本测绘资质的证明，测量公司出具的说明仅是一般证言，测量公司的测绘人员未出庭作证，不能证明《证明》当中的内容的真实性。上诉人在一审过程中对该问题提出异议，但一审法院对于上述问题均未予以审查认定，亦未在判决书中予以回应。二、一审法院认定原告房屋违反规划属于法律适用错误，违反法不溯及既往的基本原则。上诉人房屋项下宅基地系上诉人父亲于1984-1985期间经申请并经原柳林乡政府审批同意取得。后为了满足家庭生活所必须，上诉人对房屋进行修缮翻建，至今仍为上诉人唯一住宅，并不违反一户一宅的基本规定，且不违反建房当时房屋项下宅基地的土地规划用途。并且《金水区柳林村城中村改造(一期)控制性详细规划》是在上诉人建房后的审批生效规划，一审法院以后作出的规划规范上诉人在先的建房行为，违反法不溯及既往的原则。三、被上诉人作出的涉案限期拆除决定书行政目的不当，一审法院未予审查认定。2016年起，上诉人房屋已经被纳入征收范围，进行城中村改造。在协商拆迁补偿过程中，因上诉人认为相关征收程序违法故一直未能与相关部门达成征收补偿协议。在本案中，国基路办事处对上诉人进行举报，其意在逼迫上诉人同意城中村改造及补偿，被上诉人根据国基路办事处的举报对于上诉人房屋进行调查并处罚，其完全是为了配合国基路办事处，并且以柳林村村委会成员的虚假证言为方法，将上诉人房屋以违法建设为由进行拆除，其本质是为了推进城中村改造项目的进行，达到拆除上诉人房屋的目的。该错误的执法目的依法应当被法院予以纠正，但一审法院对此未予任何调查认定。目前上诉人黄波本人因被限制人身自由不能提起诉讼，其已书面委托其弟媳杨建红作为代理人，代为提起本案上诉。故委托代理人根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十四条第二款规定，提起本案上诉。鉴于上述事实和理由，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，特提起上诉，请求依法支持上诉人诉讼请求，以维护上诉人的合法权益。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、关于被上诉人是否具有作出本案被诉行为的行政职权问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《郑州市城市管理综合执法办法》（郑州市人民政府第228号令）的相关规定，郑州市金水区城市综合执法局作为郑州市金水辖区集中行使涉及城乡建设领域城市管理综合执法的机关，具有作出本案被诉行政决定的职权。二、关于被诉限期拆除决定认定事实是否不清问题。被上诉人根据行政程序中对柳林村基层自治组织工作人员的调查及相关主管部门核查，认定黄波房屋系在2008年建成，建设时未办理规划许可手续，证据充分。黄波认为其房屋系2008年之前建成，但其在行政程序中放弃陈述、申辩及听证权利，未提供证据，其在诉讼程序中提供的证人证言的可靠性低于基层自治组织工作人员，且黄波提供的营业执照也不足以证明其主张。因此上诉人2008年未取得任何合法规划手续建设涉案房屋，事实清楚，证据确凿。因黄波所建涉案房屋所在区域现纳入柳林村城中村改造范围，与柳林村城中村改造控制性详细规划不符，已无法采取改正措施，被上诉人作出限期拆除违法建筑物决定，证据充分。上诉人认为一审认定2008年的建设不符合2019年的规划，违反法不溯及既往原则，对此本院认为，一审认定柳林村城中村改造一期控制性规划于2019年1月31日批复，是为了说明涉案地块已经另行规划，已不具备补办规划许可的可能性，上诉人认为一审认定后规划规范先前建房行为，系错误理解一审裁判理由。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄波负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 侯 贇审判员 魏丽平二〇二〇年八月十三日书记员 王胜玲