上海市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪03行终331号上诉人(原审原告)陆华弟，男，1951年2月12日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。上诉人(原审原告)陆顺龙，男，1952年1月11日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。上诉人(原审原告)陆耀忠，男，1959年12月3日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。上诉人(原审原告)杨连康，男，1961年4月18日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源管理局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人夏晨龙。委托代理人周晓峰。原审原告陆顺明，男，1949年2月12日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。上诉人陆华弟、陆顺龙、陆耀忠、杨连康因驳回行政复议申请决定一案，不服上海市浦东新区人民法院(2020)沪0115行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明：2019年10月9日，陆华弟、陆顺龙、陆顺明、陆耀忠、杨连康向上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规资局)提交《查处申请书》，请求依法查处上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)的违法征地行为，并书面告知申请人查处结果。同年11月19日，普陀规资局作出《关于的答复》(以下简称涉案答复)，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第一款、第五十九条、第六十六条第二款规定，其为普陀区政府的工作部门，受普陀区政府的统一领导，故并无查处五人申请事项的行政职权，且前述申请事项并非其法定职责范围。陆华弟等五人向上海市规划和自然资源管理局(以下简称市规资局)提起行政复议，请求撤销涉案答复，并责令普陀规资局继续履行查处违法征收的职责。2020年2月21日，市规资局作出沪规划资源复决字[2019]301号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，驳回了五人的行政复议申请，陆华弟等五人收到后不服，遂向原审法院提起诉讼，请求法院判决撤销被诉复议决定并责令市规资局对陆华弟等五人提出的行政复议申请作出实体审理。原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，陆华弟、陆顺龙、陆顺明、陆耀忠、杨连康五人就普陀规资局对其申请查处事项做出的答复提出行政复议申请，市规资局以受理行政复议申请后发现该申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件为由驳回了复议申请。对此，原审认定如下：首先，陆华弟等五人向普陀规资局申请对普陀区政府违规征地行为予以查处，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第一款、第五十九条、第六十六条第二款的相关规定，普陀规资局作为普陀区政府的工作部门，受普陀区政府的统一领导，并无查处五人申请事项的行政职权。其次，陆华弟等五人的查处申请实质系要求履行行政机关内部上下级之间或地方政府与其组成部门之间的层级监督、内部监督行为，依法不符合行政复议受理条件，亦不属于行政诉讼受案范围。再次，本案中，针对陆华弟等五人的查处申请，普陀规资局已经作出涉案答复进行了相应告知，而且无论从答复形式还是答复内容看，对五人的实体权利义务均不产生实质影响，涉案答复不属于行政复议或行政诉讼受案范围，亦不具有通过复议或诉讼进行救济的必要性。最后，陆华弟等五人如认为普陀区政府的征地行为违法，可直接针对该行为通过其他法律途径提出。综上，普陀规资局针对五人要求查处普陀区政府征地违法行为的涉案答复不具有可诉性，不属于行政复议的受案范围，复议机关就此作出的被诉复议决定，亦不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，于2020年4月27日裁定驳回陆华弟、陆顺龙、陆顺明、陆耀忠、杨连康的起诉，案件受理费人民币50元(已预缴)退还陆华弟、陆顺龙、陆顺明、陆耀忠、杨连康。裁定后，陆华弟、陆顺龙、陆耀忠、杨连康等四人不服，上诉于本院。上诉人陆华弟、陆顺龙、陆耀忠、杨连康上诉称：普陀规资局作为县级以上人民政府自然资源主管部门，依法有权对超出征地批文批准的面积进行征收的违法行为进行调查处理。原审以其为普陀区政府的工作部门为由认定其并无查处职责错误。上诉人的查处申请系根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条等规定提起，并非是根据组织法规定要求履行行政机关内部上下级之间或地方政府与其组成部门之间的层级监督、内部监督行为。普陀规资局不予调查处理已经构成行政不作为，涉案答复对上诉人的权利义务产生实质影响，依法属于行政复议及行政诉讼的受案范围。原审裁定事实认定和法律适用错误，请求撤销原审裁定，指令其继续审理本案。被上诉人市规资局辩称：上诉人向普陀规资局申请对普陀区政府超出征地批文批准的面积进行征收的行为予以查处。涉案的土地系集体土地，依法由普陀区政府负责征收补偿，普陀规资局作为普陀区政府的工作部门是征地房屋补偿工作的实施部门，并无查处普陀区政府的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的职权是自然资源主管部门有权对公民、法人或者其他组织违法行为进行行政管理。且普陀规资局已经对上诉人陆华弟、陆顺龙、陆耀忠、杨连康等户作出责令交出土地决定，上诉人等不服可以行使救济权利。普陀规资局针对上诉人申请所作涉案答复对上诉人的权利义务不产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款规定，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。具体到本市，普陀规资局系普陀区政府的工作部门，受普陀区政府的领导。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第一款、第二款规定，区(县)人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作。区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。本案中，陆华弟等五人申请普陀规资局对普陀区政府超出征地批文批准的面积进行违法征收履行查处职责，请求事项明显超出了普陀规资局的权限范围。普陀规资局作出的涉案答复以及被上诉人市规资局作出的驳回的被诉复议决定，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，陆华弟等五人的起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件，原审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 丁晓华审 判 员 鲍 浩审 判 员 沈莉萍二〇二〇年八月二十四日法官助理 林博宸书 记 员 杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……