青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终73号 上诉人（原审原告）民和县英明养殖专业合作社。住所：青海省民和回族土族自治县巴州镇巴一村二社。 法定代表人冶浩,该合作社理事长。 委托代理人冶有明，该合作社员工。 委托代理人李明，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。住所：青海省民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。 法定代表人马维忠，该县县长。 出庭行政机关负责人陈勇，该县副县长。 委托代理人薛波、朱全杰，该县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县农业农村和科技局。住所：青海省民和回族土族自治县川垣新区。 法定代表人付彦龙，该局局长。 出庭行政机关负责人董小强，该局副局长。 委托代理人李玉成，青海知安律师事务所律师。 上诉人英明养殖专业合作社（以下简称英明合作社）不服民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、民和回族土族自治县农业农村和科技局（以下简称民和县农科局）畜牧行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人英明合作社的员工冶有明及其委托代理人李明，被上诉人民和县政府的副县长陈勇作为行政机关负责人出庭及其委托代理人薛波、朱全杰，被上诉人民和县农科局的副局长董小强作为行政机关负责人出庭及其委托代理人李玉成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告英明养殖合作社于2013年10月10日经工商部门注册成立。2018年6月13日,中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发的东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，原告的养殖场被列入整改任务清单中,整改措施为关闭拆除，完成时限为2018年8月底前关闭停产，同年10月底前完成拆除，复垦复绿。2018年7月19日,民和县人民政府办公室下发了民办发〔2018〕77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》,对重点职责进行分工，县农牧局（现县农科局）负责做好禁养区内畜牧养殖场转产、拆除和整改工作，并制定相关工作方案等，原告的养殖场被列入整改任务清单中,整改措施为关闭拆除，完成时限为2018年8月底前关闭停产，同年10月底前完成拆除，复垦复绿。2019年4月4日被告民和县农科局作出《限期拆除通知书》，通知原告于同年4月10日自行拆除养殖场，逾期由民和县农科局强制拆除，并向原告进行了送达。原告逾期未自行拆除，2019年5月24日,民和县政府组织相关部门对原告的养殖场实施行政强制拆除。2020年1月6日原告以二被告的行政强制拆除行为严重侵害了其合法权益为由,向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，2019年5月24日被告民和县政府对原告的养殖场组织实施了行政强制拆除，该行政强制拆除行为属于行政事实行为，原告英明养殖合作社应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，但原告英明养殖合作社于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，因此，原告的起诉期限已经超出法律规定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告民和县英明养殖专业合作社的起诉。案件受理费50元，退还原告民和县英明养殖专业合作社。 英明合作社上诉称：一、一审法院认定事实错误。该裁定书认定:“本案被告民和县政府委托相关部门实施强制拆除行为是在2019年5月24日,属于事实行政行为,原告英明合作社认为被告强制拆除行为侵犯其合法权益,应当在2019年11月24日前提起行政诉讼,而原告英明合作社于2020年1月6日向本院提起诉讼,超过了法定的起诉期限。”该裁定书以此为由驳回上诉人的起诉错误。上诉人的厂房、设施设备被强制拆除后,于2019年11月、12月数次去一审法院递交材料提起诉讼，该院立案庭均未立案。直到2019年12月底到该院立案，2020年1月6日一审法院通知上诉人缴纳案件受理费，上诉人按照通知于2020年1月6日缴纳了案件受理费，上述事实有英明合作社股东冶浩作证。该裁定书把上诉人递交立案材料时间和法院立案时间混为一谈，认为上诉人的起诉期限超过法定起诉期限，属于认定事实错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”在本案立案过程中工作人员没有释明超过起诉期限，因为上诉人在2019年11月、12月数次去立案庭立案的事实被其知悉，说明上诉人的起诉没有超过起诉期限。二、一审裁定适用法律错误。该裁定书引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于的解释》第六十九条第一款第二项的规定,驳回了上诉人的起诉。本案中二被上诉人违法强拆，既没有依照法定程序进行催告、公示公告，也没有告知上诉人应当享有的权利及期限。根据《最高人民法院关于的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，二被上诉人没有告知上诉人起诉期限,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,在没有告知起诉期限的情况下,上诉人的起诉期限应当是从知道或者应当知道行政行为内容之日起一年。上诉人的起诉没有超过六个月,更没有超过本条规定的一年,故该裁定书适用法律错误。综上所述,上诉人的起诉没有超过法律规定的起诉期限,请求本院依法撤销一审法院行政裁定,并指令一审法院继续审理本案。 民和县政府答辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。“开展环境大整治，环保大督察”是党的十八、十九大以来重大的战略决策,关闭拆除原告企业属于中央第七环境督察组督察问题的整改措施,因此本案具有高度的政策性,人民法院对此不适于进行合法性审查,故本案不属于行政诉讼的受案范围。二、相关部门拆除上诉人的养殖场符合法律规定。拆除养殖场是依据海东市委、市政府《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（东办发[2018]50号）及民和县委《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(民办发[2018]77号)文件要求,是依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第五十九条第一项、第十项之规定,是履行法定职责全面贯彻执行上级党委、政府的决定和命令,是符合法律规定的。也是全面贯彻党的十八大、十九大提出的协调、绿色可持续发展理念的重要体现,也是我省坚持生态立省、绿色发展的重要保证,具有极强公益性和政策性。也是全面贯彻“两个维护”、“四个意识”的具体体现。三、上诉人的起诉超过了法定的起诉期限。2019年5月24日实施的强拆行为，上诉人于2020年1月6日提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 民和县农科局答辩称：一、2019年5月24日对上诉人位于民和县新民乡千户湾村养殖场的厂房及设备设施等实施强制拆除的行为是在积极响应上级领导政府相应政策的基础上作出的,该强制拆除的行政行为并无不当。（1）2018年7月19日中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室作出《关于印发民和县禁养区畜禽养殖场污染问题整改实施方案的通知》(民办发〔2018〕77号)要求在2018年8月底前全面关停湟水河流域禁养区内的45家养殖场,并复垦、复绿。（2）《民和县人民政府办公室关于转发民和县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》(民政办〔2017〕188号）文件要求黄河民和段、湟水河民和段、大通河民和段、松树沟河、米拉沟河、巴州沟河、隆治沟河、马营沟河、前河沟河两岸400米陆域内禁止建设养殖场(小区)。（3）2018年6月13日中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室作出《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(东办发〔2018〕50号)要求民和县政府、被上诉人等有关单位严格执行《海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》。该方案中要求在2020年底前全面完成湟水河、黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场(其中乐都区18家、平安区15家、民和县45家、互助县32家、循化县31家、化隆县7家)的关闭、搬迁或转产工作,彻底整改养殖污染问题。（4）民和县政府依据《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规及上述文件、通知，于2018年8月7日依法作出《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》,要求答辩人、环保局等工作部门向湟水河流域禁养区内的45家养殖场下达《限期关闭通知书》,使湟水河流域禁养区内的45家畜禽养殖场于2018年8月30日之前全部关闭。（5）2019年2月13日根据《海东市农业发展委员会关于加快推进禁养区畜禽养殖污染问题整改工作的通知》(东办发〔2019〕47号)的要求,被上诉人在2019年5月底前全面完成黄河、湟水河干流400米内养殖场拆除、转产。上诉人的养殖场系禁养区范围内的45家养殖场之一,被上诉人作为县级政府工作部门,与上级领导政府、主管部门系领导与被领导关系,下级行政机关有服从、执行上级行政机关决定、命令的义务,被上诉人依据上述（1）-（5）文件、通知的要求对上诉人作出的强拆行为是在执行上级领导政府、主管部门等的决定、命令,并无不当。二、上诉人诉请确认被上诉人强制拆除的行为违法实属不当。该养殖场的拆迁工作是在民和县政府的组织领导下,由民和县政府、民和县环保局、被上诉人等政府及工作部门的参与下展开的。被上诉人作为民和县政府领导下的政府工作部门,在民和县政府的组织领导下,参与该养殖场的拆迁工作,同样属于服从、执行上级行政机关的决定、命令,该拆迁行为并无不当。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案应重点审查上诉人英明合作社请求确认被上诉人民和县农科局、民和县政府强制拆除其厂房及附属设施行为违法是否超过法定起诉期限的问题。行政诉讼起诉期限，是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的。一方面，尊重长期存在的事实状态,维护社会秩序特别是公法秩序的稳定。另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序。尽早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”但根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，行政机关作出行政行为时未告知当事人诉权或起诉期限的，当事人的起诉期限应当从其知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人民和县农科局和民和县政府于2019年5月24日对上诉人的养殖场及附属设施实施强制拆除，但并未明确告知英明合作社诉权或起诉期限，故应当适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条第一款规定的最长不得超过一年的起诉期限，即英明合作社最迟应当在2020年5月24日前提起诉讼。上诉人英明合作社于2020年1月6日向一审法院提起行政诉讼，请求确认二被上诉人强制拆除其厂房及其他附属设施的行政行为违法，并未超过以上司法解释规定的一年的起诉期限。一审法院认定民和县政府对上诉人实施的强制拆除行为属行政事实行为，英明合作社认为二被上诉人强制拆除的行为侵犯了其合法权益，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，而英明合作社于2020年1月6日才提起本案行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，进而驳回英明合作社的起诉不当，本院依法予以纠正。 英明合作社上诉称其在2019年11月、12月期间数次向一审法院递交立案材料提起诉讼，一审法院均未立案受理，但其未提交任何证据证明在2019年11月、12月向一审法院递交诉讼材料未予立案受理的情况。故此上诉理由无相应的证据佐证证实，不能成立。 综上，一审法院虽认定事实清楚，但适用法律错误，依法予以纠正。英明合作社的上诉理由于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初4号行政裁定； 二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年八月十七日 法官助理 （程敏 书 记 员 范献育