海南省第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼97行终138号 上诉人（原审原告）:东方市海发实业有限公司，住所地海南省东方市。 法定代表人：袁某，该公司董事长。 委托诉讼代理人：姜某，海南唐海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东方市畜牧兽医服务中心，住所地海南省东方市八所镇解放西路12号。 负责人：符某，该服务中心主任。 委托诉讼代理人：黄某，该服务中心工作人员。 委托诉讼代理人：李某，东方市148法律事务所法律工作者。 上诉人东方市海发实业有限公司（以下简称海发公司）与被上诉人东方市畜牧兽医服务中心畜牧行政征收纠纷一案，上诉人海发公司不服海南省东方市人民法院（2019）琼9007行初79号行政判决向本院提起上诉，本院于2020年5月20日立案受理。本院受理本案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人海发公司的法定代表人袁某及委托诉讼代理人姜某，被上诉人东方市畜牧兽医服务中心的委托诉讼代理人黄某、李某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：原东方市畜牧兽医局（以下简称市畜牧兽医局）于2019年3月21日向海发公司发出《通知》，内容如下：海南立信天涯资产评估有限公司（以下简称评估公司）对海发公司存栏活体鸡完成了资产评估，出具资产评估报告和说明。活体鸡评估价格1836892元。除去经畜牧兽医局组织人员配合销售活鸡已给海发蛋鸡场销售活鸡的收入704772元，尚欠赔偿资金1132120元。请海发公司在收到此通知7个工作日内，准备好相关凭证，到市畜牧兽医局办理转拨赔偿资金手续。 原审法院经审理查明，2017年6月22日，东方市人民政府（以下简称东方市政府）召开专题工作会议研究关闭海发蛋鸡场有关问题，该会议纪要议定：海发蛋鸡场要于6月底前依法依规关闭，市畜牧兽医局聘请有资质的评估公司对海发蛋鸡场活体鸡进行评估。2017年6月23日，海发公司与市畜牧兽医局签订《东方市海发蛋鸡场活体鸡处置协议》，约定由市畜牧兽医局聘请有资质的评估公司对海发公司蛋鸡场活体鸡进行评估，海发公司予以全力配合。市畜牧兽医局委托评估公司对海发公司蛋鸡场的59120只活体蛋鸡进行评估，在出具评估报告前，市畜牧兽医局向海发公司送达了《活体蛋鸡价值预测评估明细表》。2017年10月26日，海发公司针对该明细表作出反馈意见，认为鸡蛋价格与海发公司销售价格偏差太大，评估中的产蛋率与海发公司的蛋鸡产蛋率有偏差，淘汰鸡单价偏低等。2017年11月13日，资产评估公司根据海发公司的反馈意见出具了答复意见稿，但该答复意见稿没有送达给海发公司。2017年12月1日，评估公司做出琼立天评报字[2017]第0075号《资产评估报告》（以下简称《资产评估报告》），评估结论：经评估，截止本次评估基准日2017年6月23日，在本次评估假设前提下，委托资产的评估值为1836892元。该评估报告的评估结论有效期为1年，即自本次评估报告基准日2017年6月23日至2018年6月22日。2017年12月15日，市畜牧兽医局向东方市政府请示关于处置海发蛋鸡场活体蛋鸡补偿资金缺口。2019年3月21日，市畜牧兽医局向海发公司送达《通知》和《资产评估报告》，告知海发公司依据《资产评估报告》和《资产评估说明》，活体鸡评估价格1836892元。除去经市畜牧兽医局组织人员配合销售活鸡已给海发蛋鸡场销售活鸡的收入704772元，尚欠赔偿资金1132120元。请海发公司在收到此通知7个工作日内，准备好相关凭证，到市畜牧兽医局处办理转拨赔偿资金手续。2019年3月25日，海发公司对《资产评估报告》作出《关于海发公司蛋鸡场活体蛋鸡价值评估的意见》并提交给市畜牧兽医局。2019年4月6日，评估公司根据海发公司的意见作出答复，认为该评估报告有效期已过，建议根据东方市政府的精神，需对海发公司有关经营资料进行全面审计得出海发公司的商品蛋以及淘汰鸡的销售价格，但海发公司目前提交的资料与评估基准日不符，时间相差太久，该资料不具有证明力，无法证明其销售价格的真实性。海发公司对市畜牧兽医局作出的《通知》不服，遂提起行政诉讼，要求撤销该《通知》并重新委托评估。 另查明，2019年5月，东方市畜牧兽医局更名为东方市畜牧兽医服务中心。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1.市畜牧兽医局向海发公司发出的《通知》是否具有可诉性；2.如果具有可诉性，该《通知》认定的事实是否清楚，程序是否合法。 首先，市畜牧兽医局于2019年3月21日所作的《通知》是否具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该《通知》是针对海发公司蛋鸡场的活体鸡作出的赔偿，实际上就是以通知的形式对海发公司作出了补偿决定，已对海发公司的权利义务产生实质性的影响，属于可诉的行政行为。海发公司对该行政行为不服，依法提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，市畜牧兽医局向海发公司发出的《通知》具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，市畜牧兽医局在作出《通知》时未告知海发公司起诉期限，海发公司于2019年10月9日向我院提起诉讼，未超过一年的起诉期限。 其次，市畜牧兽医局作出的《通知》系依据《资产评估报告》对海发公司的蛋鸡场活体鸡作出的赔偿，该报告在作出前，市畜牧兽医局向海发公司送达了评估公司出具的《活体蛋鸡价值预测评估明细表》，海发公司对该明细表所记载的产蛋率、鸡蛋和淘汰鸡的评估价格均作出了反馈意见，评估公司针对该反馈意见作出了答复，并根据该明细表作出了《资产评估报告》，虽然该报告在作出后未及时向海发公司送达，但海发公司对其内容应当是知晓的。海发公司在收到《资产评估报告》后提出的意见和相关资料，资产评估公司作出的答复如下：“虽然评估说明有效期一年，但海发公司提供的资料没有证明效力。其一，海发公司没有提供出库单，也没有银行进账单佐证，无法证明鸡蛋的销售发票的真实性。其二，淘汰鸡的2笔收据均为2015年开具，与评估基准日（2017年6月23日）时间相差太久，无法作为证据使用”。虽然《资产评估报告》送达时间较晚，但是资产评估公司根据海发公司的意见及资料进行审核，还是无法对资料的真实性进行认定，海发公司提供的资料也不能作为证据。因此可以看出，虽然《资产评估报告》在超过有效期后才送达给海发公司，但其作出的评估是客观真实有效的，符合当时的评估条件。虽然市畜牧兽医局依据《资产评估报告》所作的《通知》认定的事实清楚，但由于《资产评估报告》未及时送达海发公司，程序轻微违法，但未对海发公司权利产生实际影响。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认市畜牧兽医局作出的《通知》的行政行为违法。 海发公司不服原审法院判决，向本院提起上诉，请求：撤销（2019）琼9007行初79号行政判决，支持上诉人的诉讼请求。其事实及理由:一、认定事实错误。原审法院认定上诉人应当知晓《资产评估报告》的内容、《资产评估报告》作出的评估客观真实有效、被上诉人所作的《通知》未对上诉人权利产生实际影响，无事实根据，属认定事实错误。评估公司于2017年12月1日作出《资产评估报告》，但被上诉人于2019年3月21日才向上诉人送达《通知》和《资产评估报告》。原审法院认定“虽然该报告在作出后未及时向海发公司送达，但海发公司对其内容应当是知晓的。”显然没有任何根据，属认定事实错误。原审法院以评估公司针对上诉人在收到《资产评估报告》后提出的意见和相关材料作出的答复认定上诉人提供的资料不能作为证据，从而认定评估公司作出的评估客观真实有效。但评估公司的答复意见内容有:“我们的资产评估报告是在大量的市场调查的基础上进行分析测算得出的市场公允价值评估结论，我们接受委托时要求被评估单位提供相关资料，由于各种原因我们没有收到被评估单位提供的任何资料。我们出具正式资产评估报告之前出具了征求意见稿，但在规定时间内没有得到答复，我们即出具了正式的符合市场情况的评估报告。由于评估报告有效期为一年，现已过期，我们的建议是根据东方市政府的精神，需对海发公司的有关经营资料进行全面审计，得出海发公司的商品蛋以及淘汰鸡的销售价格…”由此可见，该评估报告影响了上诉人的实体权利，依据该评估报告作出的《通知》亦对上诉人权利产生了实际影响。二、程序违法。本案中，东方市政府第14期专题工作会议纪要决定:“海发蛋鸡场要于6月底前依法依规关闭，涉及到的相关补偿问题再依据有关规定和参考评估情况进行商谈;市畜牧兽医局聘请有资质的评估公司对海发蛋鸡场活体鸡进行评估。”东方市政府并未授权被上诉人作出补偿决定，仅决定由被上诉人聘请评估公司对海发蛋鸡场活体鸡进行评估，并且决定相关补偿问题依据有关规定和参考评估情况进行商谈。被上诉人并没有与上诉人协商选定评估机构，而是单方直接选定评估公司进行评估;整个过程没有通知上诉人参与，直至2019年3月21日，被上诉人发出《通知》时，上诉人才知道评估报告已经作出。也就是说，被上诉人不仅没有保障上诉人享有选定评估机构的权利，也没有向上诉人送达评估报告，剥夺了上诉人享有复估及鉴定的权利，故应当按照法律规定的程序，重新选定评估机构对上诉人的活体鸡进行评估。被上诉人在未与上诉人协商征收补偿问题的情况下，采用已经失效的评估报告，以《通知》的形式决定上诉人的活体鸡征收补偿标准及数额，且未告知上诉人相应的救济权利和途径，违反法定程序，应判决撤销被上诉人作出的《通知》的内容，并判决其重新委托评估。 东方市畜牧兽医服务中心辩称：一、原判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。在本案中，原审法院根据双方提交的证据认定本案事实具有事实根据。被上诉人提交的证据5“关于海发公司蛋鸡场活体鸡蛋价值预测评估的情况反馈意见”及答复意见稿中可以证明在《资产评估报告》作出前，被上诉人向上诉人送达了评估公司出具的《活体鸡蛋价值预测评估明细表》，上诉人于2017年10月26日在收到被上诉人送达给其的《活体蛋鸡价值预测评估明细表》后，上诉人对该明细表中所记载的产蛋率、鸡蛋和淘汰鸡的价格等提出了反馈意见，被上诉人也及时将上述上诉人的反馈意见提交给了评估公司，评估公司也针对上诉人提出的反馈意见作了答复，并根据该《活体蛋鸡价值预测评估明细表》作出了《资产评估报告》，由此可见上诉人是知晓其内容的。其次，根据被上诉人提交的证据7-8可以证明:上诉人2019年3月21日在收到《资产评估报告》后，于2019年3月25日提出了意见和相关资料，2019年4月6日评估公司对上诉人提出的意见和相关资料作出答复如下:“虽然评估说明有效期一年，但上诉人提供的资料没有证明效力。其一，上诉人没有提供出库单，也没有银行进账单佐证，无法证明鸡蛋的销售发票的真实性。其二，淘汰鸡的两笔收据为2015年开具，与评估基准日（2017年6月23日）时间相差太久，无法作为证据使用”。由此可见，虽然被上诉人送达给上诉人《资产评估报告》时间较晚，但是评估公司也根据上诉人在收到《资产评估报告》后提交的意见及资料进行审核，还是无法对上诉人提交的资料的真实性进行认定，上诉人提交的资料不能作为证据使用。为此，评估公司根据实际市场价作出评估报告符合当时的评估条件，其所作出的评估是客观真实有效的。可见被上诉人作出的《通知》未对上诉人权利产生实际影响。据此，原判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的主张理应依法不能支持。原审判决不撤销《通知》符合法律规定，更体现了公平公正原则。在本案中，首先，上诉人提交的资料不能作为证据使用。其次，评估公司根据实际市场价作出评估报告符合当时的评估条件，其所作出的评估是客观真实有效的。其三，被上诉人作出的《通知》未对上诉人权利产生实际影响。综上所述，原判认定的事实清楚，适用的法律证据，应予以维持，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，理应予以驳回。 原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随案移送本院。经审查本院认证意见与原审法院认证意见一致。二审期间，双方当事人均无新证据提交。 本院二审审理查明，东方市政府于2017年6月21日召开专题工作会议纪要研究关闭海发蛋鸡场有关问题，该会议纪要主要内容有：一、海发蛋鸡场要于6月底前依法依规关闭，涉及到的相关补偿问题再依据有关规定和参考评估情况进行商谈。市农业局牵头落实关闭工作，市生态环保局具体抓落实。二、关闭前市生态环保局要委托市公证处对海发蛋鸡场活体鸡进行证据保全。市畜牧兽医局聘请有资质的评估公司对海发蛋鸡场活体鸡进行评估，市国土资源局聘请有资质的评估公司对鸡场的厂房、设备等进行评估。三、市政府授权市畜牧兽医局作为责任主体以平均每只不低于10元的价格处理活体蛋鸡，并于2017年6月30日前处理完毕，所得款项由海发蛋鸡场保存用于抵扣相关补偿款。市畜牧兽医局也可通过签订协议的形式，委托海发蛋鸡场处理。四、市政府拟定收回海发蛋鸡场所在的岛西林场国有土地，作为政府储备地，市国土资源局要于7月份启动收回国有土地的相关工作。三个月后收地工作仍没有开展，海发蛋鸡场可以依法依规进行其他经营。根据该会议纪要要求，市畜牧兽医局于2017年6月24日至2017年7月3日对涉案海发蛋鸡场活体蛋鸡58731只以每只12元的价格进行销售，金额为704772元，并将该款划至海发蛋鸡场账户保存用于抵扣相关补偿款。 另查明，涉案《资产评估报告》由有资质的海南立信天涯资产评估有限公司作出，两名资产评估人员均具有评估资格。 本院经查明的其他事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案审查的是市畜牧兽医局作出的涉案《通知》合法性问题。一、关于市畜牧兽医局是否具有行政征收、行政补偿的主体资格问题。本案是行政征收引发的行政补偿纠纷。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。本案中，东方市政府为建设万达广场项目征收原某的涉案蛋鸡场用地。为此，东方市政府召开专题工作会议纪要《研究关闭海发蛋鸡场有关问题》议定：海发蛋鸡场要于6月底前依法依规关闭，由市畜牧兽医局聘请有资质的评估公司对海发蛋鸡场活体鸡进行评估。市政府授权市畜牧兽医局作为责任主体，以平均每只不低于10元的价格处理活体蛋鸡，所得款项由海发蛋鸡场保存用于抵扣相关补偿款。故东方市政府具有对其行政区域的房屋进行征收与补偿的法定职权，其所确定的征收部门市畜牧兽医局有权实施涉案海发蛋鸡场活体鸡征收与补偿工作。 二、关于涉案《资产评估报告》的合法性问题。第一，关于评估机构的选定。《条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定并以予公示。本案中，《东方市海发蛋鸡场活体鸡处置协议》约定由市畜牧兽医局聘请有资质的评估公司对海发公司蛋鸡场活体鸡进行评估，而非协商选定，且市畜牧兽医局单方委托了有资质的评估公司后也未告知海发公司，未征询海发公司意见，程序违法。第二，关于评估方法。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《办法》）规定，在选定评估机构之后由房屋征收部门作为委托人，向评估机构出具资产征收评估委托书，该委托书应当载明评估目的、评估对象范围、评估要求等内容。评估机构应当安排注册评估师对被征收资产评估对象进行实地勘察，做好实地勘查记录，并由房屋征收部门、被征收人、注册评估师在实地勘察记录上签字或者盖章确认。征收部门应当向评估机构提供评估对象的资产情况等。本案中，涉案《资产评估报告》未附有市畜牧兽医局的委托书，且本次评估确定的评估基准日是由委托方和评估公司商定，违反相关法律规定。此外，据《资产评估报告》中“特别事项说明”载明：“评估范围内四间鸡舍的蛋鸡数量由评估人员、委托方与东方市公证处三方共同核实确认。”被征收人海发公司未参与本次清点核实确认，程序违法。鉴于海发公司对本次三方清点蛋鸡数量59120只予以认可，本院予以确认。第三，关于资产评估价值问题。根据《条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。”本案中，《资产评估报告》采用收益法评估。在作出评估报告前，委托方市畜牧兽医局及评估公司未通知海发公司提供蛋鸡养殖及销售经营状况等相关资料和数据，评估人员仅根据市场调查，参阅“海南省畜牧业信息网”“海南省农业厅网上发布的相关资料”对涉案蛋鸡作出价格评估。由于每个养殖鸡场蛋鸡品种、养殖水平、投入成本均不同，每个市场鸡的销售价格也不同，评估人员仅以评估基准日2017年6月23日的市场价格为参考作出评估，完全不考虑被征收前鸡场养殖投入成本等经营效益，由此评估出来的价格是不客观、不真实的，对被征收人显失公平、公正，也违反法律规定。海发公司提出异议，主张重新评估有理有据，应予支持。第四，关于评估异议程序。根据《办法》规定，在评估机构作出了正式的评估报告之后，被征收人或者征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向评估机构申请复核评估。本案中，评估公司在出具《资产评估报告》前，市畜牧兽医局向海发公司送达了评估公司出具的《活体蛋鸡价值预测评估明细表》，海发公司针对该明细表作出反馈意见，指出评估明细表中存在的问题。评估公司根据海发公司的反馈意见出具了答复意见稿，但该答复意见稿未送达给海发公司，导致海发公司未能针对该答复意见稿作出回应并提供相关资料给评估公司。评估公司在被征收人对该评估明细表提出异议的情况下，仍然以该评估明细表作出《资产评估报告》，违反相关规定。评估公司于2017年12月1日作出《资产评估报告》并送达，但市畜牧兽医局未及时将该评估报告送达给海发公司。直至2019年3月21日市畜牧兽医局作出《通知》送达给海发公司时，海发公司才知道《资产评估报告》的具体内容。由于海发公司收到该《资产评估报告》时该评估报告已失效，海发公司据此提出异议，要求市畜牧兽医局重新委托评估，于法有据，市畜牧兽医局应当重新委托评估。原审法院认定该评估报告客观真实有效不当，本院予以指正。 三、关于评估报告的时效问题。《条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”在本案中，市畜牧兽医局未能提供涉案征收决定及公告的证据，也未能提供征收补偿方案，本次评估确定的评估基准日是由委托方和评估公司商定，且未征询被征收人的意见，违反相关法律规定。《资产评估报告》作出的时间为2017年12月1日，该评估报告的评估结论有效期为一年，即自本次评估基准日2017年6月23日起至2018年6月22日，而市畜牧兽医局采用该评估报告作出涉案《通知》的时间为2019年3月21日，显然该评估报告已超过一年有效期。不论从评估报告本身的评估时点，还是《通知》使用评估报告的时间来看，均违反了相关法律规定，市畜牧兽医局采用违法且失效的《资产评估报告》作出涉案《通知》，无事实根据和法律依据，依法应予撤销。海发公司上诉主张成立，本院予以支持。原审判决以《资产评估报告》系根据《活体鸡蛋价值预测评估明细表》作出，而海发公司已经知道该明细表的内容，据此推定涉案《通知》作出之前海发公司应当知晓该《资产评估报告》的内容，显然无事实根据，本院予以纠正。 综上，市畜牧兽医局采用违法且失效的《资产评估报告》作出涉案《通知》，认定事实不清，主要证据不足，违反法律规定，依法应予撤销。原审判决部分事实不清，导致适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项及第三项、第八十九条第一款第二项及第三款之规定，判决如下： 一、撤销海南省东方市人民法院（2019）琼9007行初79号行政判决； 二、撤销原东方市畜牧兽医局于2019年3月21日作出的《通知》； 三、责令东方市畜牧兽医服务中心对东方市海发实业有限公司蛋鸡场的蛋鸡重新评估后作出补偿。 一、二审案件受理费各50元，合计100元由被上诉人东方市畜牧兽医服务中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周文娟 审 判 员 郝良存 审 判 员 许杏花 二〇二〇年八月十九日 法官助理 时书云 书 记 员 赵瑛瑛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 审核、撰稿：周文娟校对：赵瑛瑛印刷：陈素花 海南省第二中级人民法院2020年8月20日印制