北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终422号上诉人（一审原告）王志平，男，1975年5月9日出生，汉族，自由职业，户籍地河南省清丰县，现住河北省廊坊市广阳区。被上诉人（一审被告）北京市公安局大兴分局，住所地北京市大兴区黄村西大街35号。法定代表人刘禹锡，局长。委托代理人李巍，男，北京市公安局大兴分局民警。被上诉人（一审被告）北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。法定代表人亓延军，局长。委托代理人王文佳，男，北京市公安局民警。上诉人王志平因诉北京市公安局大兴分局（以下简称大兴公安分局）所作京公大行罚决字〔2019〕003176号《北京市公安局大兴分局行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）及北京市公安局（以下简称市公安局）所作京公复决字〔2019〕第206号《北京市公安局行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行初351号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。大兴公安分局于2019年5月23日作出《处罚决定书》，载明：现查明，王志平于2019年5月20日9时至15时许期间，在北京市公安局信访办接待大厅，在反应信访问题过程中，采取吵闹、辱骂接待民警的方式，扰乱信访接待大厅的正常办公秩序，后被查获。以上事实有本人陈述、视听资料、证人证言、到案经过等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款（一）项之规定，现决定给予王志平行政拘留七日的处罚。执行方式和期限送北京市拘留所执行，拘留时间自2019年5月23日起至2019年5月30日止。王志平不服，于2019年6月5日向市公安局申请行政复议。市公安局于2019年7月30日作出《复议决定书》，维持大兴公安局作出的《处罚决定书》。王志平向一审法院诉称，王志平于2018年1月18日对大兴公安分局民警故意遮挡机动车号牌一事多方举报无果后，去市公安局信访举报，接待民警收了材料让王志平回去等交通管理部门调查联系，一直没有音讯，后又多次去市局信访，均以同样方式敷衍王志平。2019年王志平以大兴公安分局民警对王志平打击报复和民警故意遮挡机动车号牌再次去市公安局信访，并提交了相关证据，民警收取后还是说让王志平回去等待，让大兴公安分局联系王志平，之后王志平又6次去市公安局信访催要结果，民警均以让王志平交上材料回去等信敷衍了事，期间王志平还去了大兴区纪委监委，大兴区政法委，大兴区人民法院，大兴区人民检察院，均被告知公安局是垂直管理，大兴公安分局民警有违纪违法由市公安局管理，也就是说市公安局是解决该问题的唯一途径。2019年5月20日，申请人（王志平）又一次（第8次）到市局催要信访结果，按信访条例两个月应出信访结果，可接待民警竟说申请人未提交相关材料，让王志平重新提交材料，王志平随即便与该民警理论起来，要求把2019年3月27日王志平提交的信访材料拿来校对，民警称以前的材料他没有收到，王志平便拨打了110对民警投诉（打了30余次，有中国移动通信客户语音通信详单）无人受理，只得打110报警，东城分局民警于12时30分许到了市公安局信访接待室出警，李警官（东城分局民警）了解情况后说：“你有两种选择，一是你可打110投诉该民警，二是找信访接待室领导反映。”（派出所有出警记录）王志平就在市公安局信访接待室一直等到他们下午上班，求见领导，市公安局李科长接待王志平，王志平把经过又和他陈述了一遍，他说遮挡号牌和你有关系吗，李某亮打击报复你，不是也没有拘你吗，干嘛较真呢？王志平一听就急了，便与他进行了激烈争辩，后来李科长说：“你等着吧，大兴分局一会儿来处理你的事。”王志平就走到大厅长椅子上等着，王志平并没有过激言行而是安静等待着解决诉求。17时许大兴公安分局民警到达现场把王志平传唤至大兴公安分局，在留置24小时后将王志平释放。5月22日王志平再次到市公安局催要结果，11时许接到一陌生手机号打来电话，说要对我口头传唤，王志平当即报警，并到东城分局前门派出所投案说明情况，并要求若在东城分局辖区内有违法的事，愿接受任何处罚。中午13时许大兴公安分局再次将王志平传唤至大兴公安分局，根本不听王志平辩解，逼供、诱供，对王志平进行了一宿断断续续的询问，在零点以后更甚，王志平多次抗议，你们疲劳审讯是违法的，（期间还让王志平更改口供，必须按格式签字），凌晨4时许，向王志平送达了行拘决定书。1、王志平是本着解决诉求合法信访，市公安局是唯一解决途径。2、王志平行为并没有到处以拘留处罚的行为，若是情节严重，市公安局信访的保安会对王志平进行制止，接待民警也会口头警告，再说，若是情节严重，东城分局出警会更快速、公正。3、市公安局信访始终未向王志平释法，对本次纠纷应负主要责任。4、纠纷发生地在东城分局辖区内，并且本次纠纷被举报人本身就是大兴公安分局，再让大兴公安分局处理明显就是打击王志平，让东城公安机关处理才能公平公正。5、5月20日大兴公安分局已就本案传唤过王志平一次，并留置了王志平24小时，达到强制极限，5月22日再次传唤王志平，很明显就是滥用职权，打击报复。6、大兴公安分局对王志平逼供、诱供、疲劳审讯、打击报复。综上所述，大兴公安分局作出处罚决定是错误的，应依法予以撤销。特向一审法院提起诉讼。提请一审法院支持王志平的诉求，维护法律尊严。补充一点：王志平5月23日在北京市拘留所提交了一次行政复议申请，6月5日又提交了一次书面行政复议申请，应该以第一次提交的时间为准。诉讼请求:1、依法撤销大兴公安分局作出的《处罚决定书》；2、依法撤销市公安局作出的《复议决定书》；3、本案诉讼费由大兴公安分局和市公安局承担。大兴公安分局一审辩称，2019年5月20日9时至15时许期间，王志平在市公安局信访办接待大厅，在反映信访问题过程中，采取吵闹、辱骂接待民警的方式，扰乱信访接待大厅的正常办公秩序，后被查获。以上事实有王志平、李某斌、李某、王某鹏、刘某芝的询问材料；视听资料、情况说明、到案经过等予以佐证。为此，王志平提起诉讼的事实与理由没有依据。我局西红门派出所在接到市公安局法制总队信访处的报警后，依法及时予以受理，并开展相关调查取证工作，经询问信访处工作人员李某斌、李某、王某鹏，三人均称王志平在信访过程中有吵闹、辱骂民警的违法行为，严重扰乱了本单位正常的办公秩序。因王志平提出管辖权异议且其信访反映的问题涉及西红门派出所，因此我局指定由金星派出所受理该案并开展后续调查取证工作，经查看现场监控视频，亦可证明王志平在信访过程中确有吵闹、辱骂民警的行为，因此我局认定王志平有扰乱单位秩序的违法行为，依法应对其予以处罚，我局在职权范围内，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，根据本案的具体事实及王志平违法行为的危害程度，在法定幅度内给予王志平行政拘留七日的处罚并无不当。本案中，王志平离开户籍所在地最后连续居住一年以上的经常居住地在我局辖区，因此根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，我局对王志平扰乱单位秩序的案件具有管辖权。我局在对王志平询问过程中，充分保障其休息权，不存在疲劳审讯问题。此外，案发后，我局民警第一时间赶到现场将涉嫌扰乱单位秩序的违法嫌疑人王志平口头传唤至西红门派出所，后因王志平提出管辖权异议，西红门派出所对其结束传唤让其离开了派出所。另外认定违法嫌疑人到案方式的标准是案发后违法嫌疑人第一次到达公安机关的方式，因案发后王志平被我局民警口头传唤而到案，因此结束传唤王志平离开派出所后是否前往东城分局投案，都并不影响其案发后第一次被民警传唤的事实，因此我局认定王志平到案方式为传唤并无不当。综上所述，本案在查处上做到了认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。因此请求一审法院依法驳回王志平的诉讼请求。市公安局一审辩称，2019年6月5日，王志平向市公安局提出行政复议申请，要求撤销大兴公安分局作出的《处罚决定书》。补充说明一点，王志平提出的5月23日提交的行政复议申请，我局复议机构并没有收到相关复议申请。市公安局于当日受理并向大兴公安分局机要送达《行政复议提交答复通知书》及行政复议申请书副本，要求大兴公安分局在法定期限内提交作出上述具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，大兴公安分局在法定期限内向市公安局提交了所要求的相关材料。市公安局经审查后认为，2019年5月23日大兴公安分局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，适用法律依据正确。据此，2019年7月30日，市公安局作出《复议决定书》，维持了大兴公安分局作出的《处罚决定书》，并于2019年8月1日邮寄送达王志平。市公安局认为，市公安局依法作出的上述行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请法院依法驳回王志平的诉讼请求。一审法院经审理查明，王志平于2019年5月20日9时至15时许期间，在市公安局信访办接待大厅反映信访问题过程中，采取吵闹、辱骂接待民警的方式，扰乱信访接待大厅的正常办公秩序。因王志平的经常居住地位于北京市大兴区西红门镇，大兴公安分局西红门派出所在接到市公安局法制总队信访处的内部通报后予以受理。因王志平提出管辖权异议且其信访反映的问题涉及西红门派出所，大兴公安分局因此指定金星派出所受理并开展后续调查取证工作。经询问王志平和市公安局信访处工作人员李某斌、李某、王某鹏、刘某芝，并查看现场监控视频，大兴公安分局认定王志平在信访过程中确有吵闹、辱骂民警的行为，属于扰乱单位秩序的违法行为，于2019年5月23日作出被诉《处罚决定书》，决定给予王志平行政拘留七日的处罚，并于当日当面送达王志平。该行政拘留处罚已执行完毕。王志平不服，诉称其于2019年5月23日通过北京市拘留所第一次提交行政复议申请，又于6月5日当面向市公安局提交书面行政复议申请。市公安局认可收到王志平2019年6月5日提交的书面行政复议申请，于当日受理并向大兴公安分局机要送达《行政复议提交答复通知书》及行政复议申请书副本，大兴公安分局于2019年6月7日收到。2019年6月10日，大兴公安分局提交答复意见书及相关材料。市公安局经查，于2019年7月30日作出被诉《复议决定书》，维持了大兴公安分局的处罚决定，当日机要送达大兴公安分局，次日邮寄送达王志平。王志平仍不服，诉至一审法院。一审法院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。参照2018年11月25日公安部令第149号《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第三款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。本案中，大兴公安分局具有负责本辖区内治安管理工作的法定职责。涉案违法行为发生时王志平的经常居住地位于北京市大兴区西红门镇，在本案大兴公安分局管辖区域内，且大兴公安分局接到市公安局法制总队信访处的内部通报后首先出警予以受理，故大兴公安分局对本案王志平涉案违法行为具有调查处理的法定职权。对于王志平认为涉案违法行为应由市公安局东城分局管辖的主张，因不符合上述《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条的规定，不予采信。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，市公安局作为大兴公安分局的上一级主管部门，具有对其作出的行政行为进行复议的法定职责。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。第九十七条规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，大兴公安分局根据王志平、市公安局信访处工作人员李某斌、李某、王某鹏、刘某芝的询问材料、视听资料、到案经过等证据材料，能够证实王志平于2019年5月20日9时至15时许期间，在市公安局信访办接待大厅，在反映信访问题过程中，采取吵闹、辱骂接待民警的方式，扰乱信访接待大厅的正常办公秩序的事实。大兴公安分局受案后，因王志平提出管辖权异议且其信访反映的问题涉及西红门派出所，及时将案件移送金星派出所受理，作出行政处罚决定前履行了传唤、询问查证、告知权利义务等程序，根据王志平的违法行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，在法定期限内对其作出行政拘留七日的处罚，属认定事实清楚，证据充分，处罚适当，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，市公安局对王志平的行政复议申请，履行了相关的法定程序,在法定期限内作出《复议决定书》，送达至王志平、大兴公安分局，该《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，王志平要求撤销《处罚决定书》及《复议决定书》的诉讼请求因没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回王志平的诉讼请求。王志平不服一审法院所作判决向本院提起上诉，认为大兴公安分局的证据有瑕疵，一审未保障其质证的权利；本案的管辖权应由市公安局东城分局管辖；应以其2019年5月23日的行政复议申请为准。请求撤销一审判决；依法判决大兴公安分局所作的《处罚决定书》违法并予以撤销；依法判决《复议决定书》违法并予以撤销。大兴公安分局、市公安局均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，王志平向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.投诉举报材料，证明王志平向多部门投诉举报过，尤其是向市局信访接待处刘某芝警官提交过。2.不受理信访事项告知书，证明大兴公安分局信访接待室违法倒签日期，不作为。3.西红门社区卫生服务中心处方单，证明王志平被民警打击报复受到的伤害。4.大兴区人民医院诊断证明、药品清单及请假证明，证明王志平被西红门派出所打击报复受到的伤害很严重，构成轻微伤。5.光盘一张，证明（1）王志平有受伤过程；（2）2017年6月13日大兴公安分局信访已受理，2018年1月16日作出的兴公（信访）不受字〔2018〕LF2018110000722号不受理信访告知书是违法的；（3）2018年1月17日公安民警故意遮挡机动车号牌并让保安控制住王志平是事实，其中控制王志平的就有该保安；（4）王志平多次去大兴区纪委、监委、检察院、大兴区政法委均举报过大兴公安分局的违法行为，均答复去上级公安机关投诉举报；（5）2019年3月7日王志平向市公安局递交举报材料，民警受理后让王志平回家等处理结果；（6）市局信访接待民警推诿扯皮，不作为，激化警民关系；（7）王志平将办案民警对王志平实施打击报复疲劳审讯打了投诉和法制电话投诉；（8）刘某毅是在迫于被打击报复下作的证。6.申请法院调取的2019年3月6日王志平去大兴政法委的举报材料，证明王志平反映的事情唯一的解决途径是去上级公安机关信访。7.申请法院调取的2019年5月20日市公安局东城分局前门派出所出警记录，证明王志平在当天中午12点半以前情绪上没有构成违法行为，而且东城分局出警处理矛盾更客观全面。8.申请法院调取的2019年5月22日市公安局东城分局前门派出所接警记录，证明警官用手机打电话向王志平进行传唤违法。9.房屋所有权证，证明王志平是在河北省廊坊市广阳区居住。在一审诉讼期间，大兴公安分局向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.行政处罚决定书，证明作出行政处罚决定的事实依据和法律依据以及送达被处罚人的时间。2.西红门派出所受案登记表，证明西红门派出所在接到市局信访处的通报以后，依法对案件予以受理的法律文书。3.情况说明，证明大兴公安分局在接到报警开展调查取证过程中考虑到王志平信访反映的问题涉及西红门派出所，所以指定金星派出所管辖。4.金星派出所受案登记表，证明移交金星派出所予以受理。5.呈请延长询问查证时间审批表，证明西红门派出所在案发当日对王志平实施传唤之后，依法延长询问查证时间的法律手续，证明大兴公安分局是依法传唤。6.呈请传唤审批表；7.传唤证；8.呈请延长询问查证时间审批表；证据6-8证明金星派出所依法传唤。9.接受证据清单，证明大兴公安分局依法接受市公安局信访处向大兴公安分局送交的案发现场的监控录像以及相关一些证明材料。10.行政处罚告知笔录，证明处罚前依法履行了处罚前告知的法律程序。11.呈请行政处罚审批表，证明依法经内部审批之后作出处罚决定。12.执行回执，证明处罚决定执行的法律手续。13.王志平基本信息，证明大兴公安分局履行了对王志平身份信息查验核实的工作。14.王志平笔录七份，第一份笔录是5月6日做的，证明王志平有对接待民警进行辱骂的行为，当时民警告知其这是违法行为，不要做过激的言论，应当依法反映问题。后续的笔录证明对王志平作出行政处罚告知笔录，王志平交代过自己在案发当天曾经确实喊口号，他对他喊口号“我要维权”的违法行为也承认。15.到案经过，证明到案方式是传唤，不是主动投案。16.刘某毅基本信息；17.刘某毅笔录；证据16-17证明王志平本人在实施违法行为时住址是西红门镇九龙山庄小区二区X号楼X单元XXX室，王志平连续居住满一年的地点是大兴公安分局管辖范围内。18.李某斌基本信息；19.李某斌笔录；20.李某基本信息；21.李某笔录；22.王某鹏基本信息；23.王某鹏笔录；24.刘某芝基本信息；25.刘某芝笔录；26.情况说明；证据18-26证明王志平案发当天有扰乱单位秩序的违法行为。27.警察证复印件，证明信访处的民警向大兴公安分局提交的材料。28.被传唤人告知家属通知单；29.被拘留人告知家属通知单；证据28-29证明依法对家属进行通知的记录。30.来访登记表，证明信访处的民警向大兴公安分局大兴公安分局提交的材料。31.不受理信访事项告知书，证明王志平反映的问题大兴公安分局已通过法律途径予以告知，王志平也了解。32.视听资料，证明案发当天王志平有吵闹、辱骂民警的违法行为，构成扰乱单位秩序的违法行为。在一审诉讼期间，市公安局向一审法院提交并当庭出示如下证据：1、接受复议申请材料清单，证明收到行政复议申请情况。2、行政复议申请书，证明王志平申请行政复议情况。3、行政处罚决定书复印件、身份证复印件等，证明王志平申请行政复议提交材料情况。4、行政复议提交答复通知书、送达回执，证明市公安局通知大兴公安局提交答复情况。5、行政复议答复意见书，证明大兴公安局提交答复情况。6、行政复议决定书，证明作出行政复议决定情况。7、送达回执，证明向大兴公安局送达行政复议决定情况。8、邮寄凭证，证明向王志平送达行政复议决定情况。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：王志平提交的证据不足以证明其要证明的内容。大兴公安分局提交的证据1系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，予以采纳。市公安局提交的证据6系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第149号)第十条第一款、第三款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，大兴公安分局接到市公安局法制总队信访处的内部通报后首先出警予以受理，且大兴公安分局作为王志平居住地的公安机关，依法具有对王志平违反治安管理的行为进行治安行政处罚的行政职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。第九十七条规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，大兴公安分局结合询问材料、视听资料、到案经过等证据材料认定王志平在市公安局信访办接待大厅，在反映信访问题过程中，采取吵闹、辱骂接待民警的方式，扰乱信访接待大厅的正常办公秩序的事实，本院予以认可。大兴公安分局所作《处罚决定书》经过传唤、询问查证、告知权利义务等程序，处罚适当，程序合法，并无不当。市公安局在收到王志平的复议申请后，依法履行了受理、送达等复议程序，在法定复议期限内作出被诉复议决定符合法律规定。王志平上诉所提应以其于2019年5月23日所提行政复议申请为准一节，因市公安局并未收到该份行政复议申请，且市公安局在王志平于2019年6月5日提交行政复议申请后已作出《复议决定书》，故王志平持此上诉理由请求撤销《复议决定书》，本院不予认可。综上，一审法院判决驳回王志平的诉讼请求是正确的，本院应予维持。王志平的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由王志平负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年八月二十八日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园