浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终378号上诉人（原审原告）金华馨雨中医医院，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街568号。法定代表人宋新宇，院长。委托代理人戴根秀，浙江金**律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市卫生健康委员会，住所地浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人徐志坚，主任。出庭行政负责人胡启强，副主任。委托代理人朱国勇、**茜，浙江勇往律师事务所律师。上诉人金华馨雨中医医院（以下简称馨雨中医院）因卫生行政处罚一案，不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人等方式进行了审理。上诉人金华馨雨中医医院的委托代理人戴根秀，被上诉人金华市卫生健康委员会（以下简称金华卫健委）的出庭行政负责人胡启强及委托代理人朱国勇、**茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：原告馨雨中医院是宋新宇投资开办私人中医（综合）医院，住所地金华市××街××号，业务范围包括内科、外科、妇产科、口腔科等。2013年11月11日，原告（甲方）与桐乡桐德中医门诊部（乙方）签订合作协议1份，约定：甲方提供乙方一楼门诊接诊室一间、三楼治疗室三间和优先保证住院病床15张，甲方应保证乙方的病床使用；甲方提供约品、耗材、病历卡、处方、工作服等医疗所需用品、药品等消耗性医疗用品在每次结算中扣除相应的含税，甲方提供的救护车由乙方和其他共同使用，费用公摊；甲方负责提供水电和餐饮等相关配套服务设施，保障乙方正常工作秩序；水电费每季度结算一次，乙方的伙食费每月预交，不得赊欠；合作科室隶属医院，由医院统一行政管理，统一收费；乙方聘请的医技人员由乙方支付工资、各项保险福利，并注册到位；乙方不得使用无证人员非法行医，或使用有证人员某的非注册地点行医；乙方需要聘用甲方护士的，甲方护士的工资和各项保险由乙方承担发放，或与甲方协商后分担；乙方承担部分清洁工的工资待遇；乙方经营独立核算，自负盈亏，乙方科室产生的各项治疗费、检查费、手术费、挂号费等均归乙方所有；乙方向甲方缴纳医疗规范经营保证金人民币2万元，在合作期满半年后，未发现医疗纠纷等遗留问题的，甲方全额返还保证金；乙方向甲方缴纳医疗管理费每月人民币1万元，每月11号缴纳，合作期间为3年，次年起每年递增百分之十；协议有效期自2013年11月11日至2016年11月10日止。双方就违约责任等其他事项也作了约定。上述协议签订后，桐乡桐德中医门诊部法定代表人**虎即安排医疗人员入驻原告馨雨中医院中医外科（又名疼痛科）并以原告名义进行诊疗活动，经营至2016年9月止。期间，原告共收取管理费用505050元。2017年9月，原告收到医保返还费用10554.99元（为**虎2015年1月至2016年9月经营中医外科期间的医保预留费用，该费用至今仍留至原告处）。2017年10月16日，**虎因涉嫌诈骗罪（骗取医保资金）被刑事拘留。2018年4月8日，原金华市卫生和计划委员会根据金华市婺城区人民检察院检察建议，就上述原告将其中医外科交由**虎经营行为予以立案调查。经依法延长办案期限，金华卫健委于同年8月16日作出金卫医罚告（2018）10号行政处罚事先告知书。同年9月10日，金华卫健委组织听证。同月21日作出金卫罚（2018）10号行政处罚决定，认定原告上述将中医外科承包、出租给非本单位的非卫生技术专业人员**虎，以原告名义开展诊疗活动，共计非法所得515604.99元，决定对原告处以：1.罚款5000元；2.没收非法所得515604.99元；3.吊销《医疗机构执业许可证》。上述罚没款于收到决定书之日起15日缴至金华市工商银行市区各营业网点登录浙江政务服务网公共支付完成网上缴费。逾期不缴纳罚款的，依据《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，每日按罚款数额的3%加处罚。同日，被告向原告送达该处罚决定书。另查明：桐乡桐德中医门诊部系**虎与他人共同投资设立的医疗机构，**虎任法定代表人，经营地址为桐乡市××路××号。本案所涉原告与桐乡桐德中医门诊部签订的合作协议，实际为**虎以桐乡桐德中医门诊部名义签订，相关诊疗设施投资及诊疗收支均由**虎个人负责和所有。2019年1月，因政府机构改革，金华市卫生和计划委员会被撤销，成立金华市卫生和健康委员会，原金华市卫生和计划委员会相关行政管理职能由其继受。原审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。原金华卫健委作为金华市卫生行政部门，有权对辖区内医疗机构行为进行监督管理，依法实施行政处罚。现原金华卫健委因机构改革被撤销，其相关职能依法由新组建成立的金华卫健委继受，故原金华卫健委处罚行为后果依法由被告金华卫健委承担。原告作为医疗机构，其执业活动必须遵守有关法律、法规和医疗技术规范。《医疗机构管理条例》第二十三条规定，《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。具体到本案，根据原告与**虎签订的合作协议，原告向**虎提供相关床位及诊疗场所由**虎自行负责组织医疗人员以原告名义对外开展诊疗活动并由其独立管理。虽然，原告提供诊疗场地这一情况带有场所租赁特点，但期间**虎系以原告名义开展诊疗活动，相关医疗费用的收取及医护人员管理均由**虎个人负责，显然不能等同于简单的场地租赁，应属于原告将其中医外科整体交由**虎诊疗的行为。因**虎不是原告医疗机构工作人员，原告上述将其中医外科交由**虎负责的行为实质应属于变相出借《医疗机构执业许可证》的行为。同时，涉案承包协议虽以桐乡桐德中医门诊部名义签订，但实际诊疗活动均由**虎个人负责，且该事实不影响原告的涉案行为性质。同时，原告虽属于民办非企业单位，但其作为医疗机构，其不仅受民办非企业法律规范的约束，其执业活动还应符合医疗管理法律、法规规定。如原告存在违反医疗管理法律规定行为，该行为同时违反作为民办非企业单位的相关法律、法规规定，根据特别法优于普通法，特别规范优于普通规范原则，在通常情况下，亦应首先适用医疗管理法律规范。被告认定原告上述行为违反《医疗机构管理条例》第二十三条等规定并作出行政处罚，符合法律规定，原告以其上述行为属于违反《民办非企业单位登记暂行办法》行为主张被告不具有处罚主体资格及适用法律错误，理由不能成立。原告在被告调查期间已确认其向**虎收取管理费用505050元，收到并留存医保退费10554.99元，上述收入均属原告将科室交由**虎诊疗而获取的非法利益，依法应予没收。被告作出涉案处罚前，已向原告作出行政处罚事先告知并组织听证，已充分保障当事人陈述申辩权利，处罚程序合法。综上，被告作出的涉案行政处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法，量罚基本适当。原告诉请缺乏相应事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告金华馨雨中医医院的诉讼请求。本案受理费50元，由原告金华馨雨中医医院负担。上诉人馨雨中医院上诉称：原判存在部分事实认定不清、适用法律错误、判决不当。一、被上诉人无行政处罚权，原判存在适用法律错误。1、论普通法与特别法的关系，《医疗机构管理条例》不是《民办非企业单位登记暂行办法》的特别法。相反，后者才是前者的特别法，因为民办非企业医疗机构是医疗机构中的一类，其外延小于医疗机构。《医疗机构管理条例》是所行医疗机构普遍适用的，适用范围更宽，所以是普通法，而《民办非企业单位登记暂行办法》适用范围更窄，仅适用民办非企业医疗机构，所以是特别法。因此原判不能适用《医疗机构管理条例》，应当适用《民办非企业单位登记暂行办法》。2、《民办非企业单位登记暂行办法》生效在后，《医疗机构管理条例》生效在前，新法优于旧法，二者若有不一致的规定也应适用《民办非企业单位登记暂行办法》。当然上述两部行政法规并不存在对民办非企业医疗机构行为性质的认定、处罚有不一致的规定，所谓特别法优于普通法一说并不成立。3、《民办非企业单位登记暂行办法》第三条，第五条第一款，第八条第（一）项，第十九条第（三）项，第二十条第（四）项等规定非常明确，民政部门才是实施行政处罚的机关，上诉人的设立需经卫生行政主管部门先行审查同意，这仅是设立的前置条件。在行政处罚过程中卫生行政部门只能协助民政部门对上诉人的所谓违法行为进行查处，而其本身并无直接实施行政处罚的权力。4、依据《卫生行政处罚程序》第六条第一款，第七条等规定，被上诉人不是《医疗机构执业许可证》的发放机关，本案不属于被上诉人管辖，被上诉人的下级卫生行政机关也未向其提出由被上诉人进行行政处罚的请求。二、被上诉人下达的《金卫医罚【2018】10号行政处罚决定书》是一份错误的决定，是不合法的行政行为，而其中的吊销《医疗机构执业许可证》更是不符逻辑，因为吊销处罚的时间迟于医疗机构执业许可证核定的有效期限。在许可期限届满以后，只可以注销，并不存在吊销。若被注销也就根本谈不上吊销。三、留存的医疗退费10554.99元被认定为上诉人的违法所得错误。该款项明确是支付给**虎及其合伙人，上诉人至多是暂时留存或代为保管。四、不管是承包还是租赁均非**虎的个人行为，**虎是和不同的自然人合作经营，前后两个阶段并不连续，经营主体不一致，不能认定为违法行为的持续状态，应对两个不同时间段的不同违法行为当事人分别处罚。对第一时间段的违法处罚已超过了处罚期限。五、上述处罚决定中最后告知可向兰溪市人民法院提起诉讼错误。六、原审过程中未对上诉人提出的停止对处罚决定执行回应也有不当。综上，请求依法撤销原判，改判撤销被上诉人作出的金卫医罚【2018】10号行政处罚决定。被上诉人金华卫健委辩称：一、答辩人依法享有行政处罚权，原判适用法律正确，上诉人所谓的“答辩人无行政处罚权，原判存在适用法律错误”的上诉理由，不能成立。(一)答辩人依法享有行政处罚权。《医疗机构管理条例》第5条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《医疗机构管理条例》第23条规定：“《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借”；第46条规定：“违反本条例第23条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收违法所得，并可处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》”。从上述规定可以看出，违反《医疗机构管理条例》第23条规定行为的行政处罚机关是县级以上人民政府卫生行政部门。答辩人作为县级以上人民政府卫生行政管理部门，对上诉人的案涉出借《医疗机构执业许可证》的行为，当然依法具有行政处罚权。(二)本案由答辩人管辖，于法有据。《浙江省卫生行政处罚程序》第7条规定：“上级卫生行政机关必要时可以直接查处下级卫生行政管辖的案件，也可以将本级管辖的案件移交下级卫生行政机关办理”，依照上述规定，答辩人作为上级卫生行政机关，有权对下级卫生行政机关管辖范围内的案件直接进行查处。因此，本案涉行政处罚由答辩人管辖，于法有据。（三）《民办非企业单位登记暂行条例》是普通法，《医疗机构管理条例》是特别法，应当优先适用特别法，上诉人混淆普通法与特别法。《民办非企业单位登记暂行条例》第2条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”《医疗机构管理条例》第2条规定：“本条例适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所(室)以及急救站等医疗机构。”从上述规定可见，《民办非企业单位登记暂行条例》适用于从事非营利性社会服务活动的社会组织，而《医疗机构管理条例》仅适用于医疗机构，医疗机构只是民办非企业单位的其中一类。因此，《民办非企业单位登记暂行条例》属于普通法，《医疗机构管理条例》属于特别法，根据特别法优于普通法的法律适用原则，原审适用《医疗机构管理条例》，完全正确。据此，实施行政处罚的机关当然是卫生行政主管部门，而非民政部门。(四)《医疗机构管理条例》与《民办非企业单位登记暂行条例》不是新法与旧法的关系，只是特别法与普通法关系，本案不适用新法优于旧法的法律适用原则。虽然《医疗机构管理条例》颁布在先，《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布在后，但这并非上诉人所谓的新法与旧法的关系，因为新法与旧法的关系是针对同一部法律的先后而言，并非针对特别法与普通法的先后而言，上诉人错误理解新法优于旧法的法律适用原则。二、答辩人作出吊销的处罚决定正确，上诉人所谓的“答辩人下达的《金卫医罚【2018】10号行政处罚决定书》是一份错误的决定，是不合法的行政行为，其中吊证不符合逻辑”的上诉理由，不能成立。无论是《医疗机构管理条例》，还是《医疗机构管理条例实施细则》均无有效期的规定，根据《医疗机构管理条例实施细则》第35条、37条、78条的规定，只有校验期的规定，不能通过校验的由登记机关注销《医疗机构执业许可证》，以及不按期办理校验手续又不停止诊疗活动的，责令限期补办校验手续，直至吊销《医疗机构执业许可证》的有关规定。根据卫医管发[1999]第66号《卫生部医政司关于医疗机构执业许可证有效期限问题的批复》第1条规定：“卫生部统一印制的《医疗机构执业许可证》及其副本要求注明的有效期限是指《医疗机构执业许可证》及其副本的有效使用期限。”由于统一印制《医疗机构执业许可证》注明的有效期限届满，只要医疗机构符合校验手续的，没有被吊销或注销的，其是可以重新换发统一印制的《医疗机构执业许可证》，因此即使统一印制的《医疗机构执业许可证》过了有效使用期限，仍有必要进行吊销行政处罚。因此，上诉人的该部分上诉理由不能成立。三、原判认定上诉人截留的医保费用10554.99元属于非法所得正确，上诉人所谓的“留存的医疗退费10554.99元被认定为上诉人的违法所得错误”的上诉理由不能成立。(一)违法活动中获取的全部收入(包括成本)，均系违法所得。2000年4月13日，国家卫生部法监司在《关于对中“非法所得”含义解释的答复》，针对广西壮族自治区卫生厅的“关于请求对《医疗机构管理条例》中所指的‘没收违法所得，具体应用问题作出解释的函”(桂卫政[2000]2号)，答复如下：“《医疗机构管理条例》第四十四条中‘非法所得’指未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入。”由此可见，违法活动中获取的全部收入均系违法所得。(二)10554.99元医保费用的最终归属，在上诉人与**虎之间只是以内部关系确定而已，但对外而言，它是上诉人变相出借《医疗机构执业许可证》违法活动中获取的上诉人的收入，依照上述解释，属于上诉人违法所得。本案中，**虎承包上诉人科室，从行为外观看，对外的所有行为包括诊疗活动，收取费用，均是以上诉人名义进行的，并非是以**虎个人名义进行的。对金华市社保管理局而言，其退回的医保报销定额费用10554.99元也是支付给上诉人的，而不可能是支付给**虎的。上诉人与**虎之间的承包协议只约束其内部行为，由于对外而言，10554.99元医保费用系上诉人违法将中医外科承包出租给**虎经营过程中上诉人所获取的收入，属于上诉人的违法收入，依照上述解释，当然属于上诉人非法所得。据此，答辩人依据行为外观表现，没收上诉人所有的10554.99元非法所得，并无任何不当。倘若上诉人与**虎之间因此存在合法债权债务关系，其完全可以内部追偿，并不影响答辩人对上诉人所作的没收行政处罚。四、答辩人对上诉人作出行政处罚，完全正确，上诉人所谓的“应对两个不同时间段的不同违法行为当事人分别处罚，对第一时间的违法处罚已超过了处罚期限”的上诉理由不能成立。**虎承包上诉人科室，对外行为皆是以上诉人名义进行的，并非是以**虎个人名义进行的，且《合作协议书》约定有效期自2013年11月11日至2016年11月10日止。根本不能将该承包期间划分为两个阶段进行处理，答辩人作出的《行政处罚决定书》认定上诉人以营利为目的于2013年11月11日至2016年9月期间将中医外科承包出租给非本单位的非卫生技术人员**虎，事实清楚，证据充分。上诉人该部分上诉理由不能成立。五、上诉人提出的关于告知向兰溪市人民法院提起诉讼问题，以及原判上诉人提出的停止对处罚决定执行未予回应问题，并不影响案件的实体及程序处理，也未侵害上诉人的合法权益，且与原判事实认定、适用法律无关。答辩人在处罚决定中告知向兰溪市人民法院提起诉讼，是因当时金华中院进行行政诉讼案件异地集中管辖制度改革所造成的，未告知并未影响上诉人的权利救济，也未影响原判对本案的实体处理。另外，《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”可见，行政诉讼过程中对行政处罚并不停止执行。因此，原审对上诉人提出的行政处罚决定停止执行未予回应，并无不当，且与原审判决无关。故上诉人该部分上诉理由不能成立。综上所述，答辩人作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由，依法不能成立，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，上诉人馨雨中医院通过与桐乡桐德中医门诊部签订合作协议的方式，将医院内的诊疗场所及床位承包出租给馨雨中医院的法定代表人**虎，**虎则自行组织医疗人员以上诉人的名义对外开展诊疗活动并收取医疗费用，其实质属于上诉人违法将医疗机构执业许可证出借给他人的行为。根据《医疗机构管理条例》第五条、第二十三条、第四十六条等规定，对上诉人存在的上述违法行为，依法应由当地县级以上人民政府卫生行政部门进行查处。《浙江省卫生行政处罚程序》第七条第一款规定，上级卫生行政机关必要时可以直接查处下级卫生行政机关管辖的案件，也可以将本级管辖的案件移交下级卫生行政机关办理。被上诉人依据该规定直接对上诉人的案涉违法行为进行查处符合上述规定。上诉人认为本案应适用《民办非企业单位登记暂行办法》处理，故被上诉人无行政处罚权。对此本院认为，《民办非企业单位登记暂行办法》管理的是民办非企业单位的登记，对于出借民办非企业单位登记证书等违法行为，依法应由当地民办非企业单位登记管理机关查处。而本案上诉人出借的是医疗机构执业许可证，属于医疗机构执业必须进行登记领取的许可证，并非单位的登记证书。据此，本案应适用《医疗机构管理条例》而非《民办非企业单位登记暂行办法》的规定处理，上诉人认为被上诉人无本案行政处罚权的理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出上诉人吊销医疗机构执业许可证的时间迟于其核定的许可证有效期不合法的问题，因医疗机构执业许可证即便过了有效期，只要其没有注销或吊销，依法仍可以通过补办校验手续的方式重新换发，故不能以医疗机构执业许可证过期为由，否定被上诉人吊销该证的处置权。关于上诉人留存的医保退费10554.99元是否能认定为上诉人非法所得的问题，该款项亦属于上诉人出借医疗机构执业许可证后在从事违法活动中获取的收入，即便最终结算需支付给**虎，根据国家卫生部《关于对中“非法所得”含义解释的答复》中明确的“非法所得”指违法活动中获取的包括成本在内的全部收入的意见，应视为上诉人违法所得的范围。综上，上诉人二审中提出的相关上诉理由均不能成立，被上诉人根据查明的事实，依据法律规定的条件和程序对上诉人作出案涉行政处罚决定并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金华馨雨中医医院负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年八月十日代书记员 刘灵玲?*ArabicDash???*ArabicDash?-7-?