重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终349号上诉人（一审原告）孙清，女，汉族，1988年3月23日出生，住江苏省苏州市姑苏区。上诉人（一审原告）代懂书，女，汉族，1985年7月5日出生，住重庆市北碚区。上诉人（一审原告）聂小利，女，汉族，1983年4月7日出生，住四川省成都市高新区。三上诉人的委托代理人段学安，重庆锋语律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号，统一社会信用代码11500000MB1598075U。负责人扈万泰，副局长。委托代理人罗亮，男。委托代理人蒲正春，重庆平正律师事务所律师。一审第三人重庆中交西南置业有限公司，住所地重庆市渝北区洪湖东路9号901号，统一社会信用代码91500000MA5U4FB49N。法定代表人余勇，董事长。上诉人孙清、代懂书、聂小利诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规划自然资源局）规划行政许可一案，不服重庆市江北区人民法院作出的（2019）渝0105行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实，2016年3月24日，原重庆市国土资源和房屋管理局（简称原市土房局）与重庆中交绿城房地产开发有限公司签定《国有建设用地使用权出让合同》，约定将北部新区两路组团C标准分区C104－1/02、C105－1/03号、C107－1/02号等宗地出让给重庆中交绿城房地产开发有限公司。2017年1月22日，原市土房局颁发渝（2017）两江新区不动产权第000036216、36312、36129号不动产物权证，载明：权利人重庆中交西南置业有限公司（简称中交西南公司）享有坐落于北部新区两路组团C标准分区C104－1/02、C105－1/03、C107－1/02宗地的国有建设用地使用权，面积分别为19556平方米、50775平方米、24402平方米。2017年3月，重庆市规划信息服务中心编制《重庆市主城区两路组团C104－1/02等地块控规一般技术性内容修改》载明：C104－1/03地块用地性质R2，地块面积1.96公顷，建筑密度≤40%，绿地率≥30%；C105－1/04地块用地性质R2，地块面积5.08公顷，建筑密度≤35%，绿地率≥35%；C107－1/04地块用地性质R2，地块面积2.44公顷，建筑密度≤40%，绿地率≥35%。2017年3月10日，浙江绿城建筑设计有限公司（简称绿城设计公司）出具《中交·中央公园项目（104地块）方案设计文本》。2017年3月29日，原市规划局作出渝规两江新区方案函〔2017〕0034号《建设工程设计方案审查意见函》（简称34号《方案审查意见函》），载明：中交西南公司报送的中交·中央公园项目（C104－1/02、C107－1/02）建设工程设计方案符合城乡规划管理有关规定，原则同意该设计方案，建设用地面积43958平方米，总建筑面积76795.05平方米，其中地上建筑面积31455.69平方米，地下建筑面积45339.36平方米，居住面积37044.15平方米，公建（不含配套设施）21.31平方米，配套设施469.96平方米（垃圾收集房51.2平方米、物管用房233.03平方米、社区组织工作用房60.29平方米、门卫125.44平方米），车库39731.6平方米，设备用房1375.96平方米，建筑密度39.90%，绿地率35%，总计容建筑面积31493.3平方米，住宅计容建筑面积31002平方米，停车位461个，建筑高度最高15.8米，海拔高度340.5米（黄海高程）。2017年3月16日，重庆市环境保护局两江新区分局（简称两江新区环保局）作出渝环两江函〔2017〕76号《重庆市环境保护局两江新区分局关于证明中央公园C104－1/02、C105-1/03、C107-1/02地块项目环境影响评价手续办理情况的函》（简称《环评办理情况的函》），载明中交西南公司委托重庆忠庆环境工程咨询服务有限公司（简称忠庆公司）编制的《中央公园C104－1/02、C105－1/03、C107－1/02地块项目环境影响评价报告表》已通过专家评审会，原则同意中交西南公司持本函办理其他相关部门手续。2017年3月17日、3月24日，重庆两江新区建设管理局同意中交西南公司将中交·中央公园C104－1/02、C105－1/03、C107－1/02地块工程应建防空地下室按人防规划设置于相应地块地下车库内，并保证为全埋式。2017年3月17日、4月6日，重庆市渝北区公安消防支队同意中交·中央公园C104－1/02、C105－1/03、C107－1/02地块工程的消防设计。2017年3月27日、4月10日，重庆两江新区市政管理局作出渝两江建绿方〔2017〕协函36、37、47号《重庆市城市建设工程规划环节并联审批协办意见函》（简称《规划并联审批协办函》），原则同意中交西南公司关于中交·中央公园C104－1/02、C105－1/03、C107－1/02地块绿地平面布局。2017年4月12日，原重庆市规划局（简称原市规划局）作出渝规两江新区方案函〔2017〕0045号《建设工程设计方案审查意见函（民用）》（简称45号《方案审查意见函》），载明：中交西南公司报送的中交·中央公园项目（C105－1/03）建设工程设计方案符合城乡规划管理有关规定，原则同意该设计方案，建设用地面积50775平方米，总建筑面积194884.28平方米，其中地上建筑面积146843.28平方米，地下建筑面积48041平方米，居住面积131266.99平方米，公建（不含配套设施）12781.96平方米，配套设施1566.52平方米（物管用房590平方米、社区组织工作用房663.36平方米、门卫房249.2平方米、公厕63.96平方米），车库45441平方米，设备用房2600平方米，其他（架空层、转换层等）1227.81平方米，容积率2.89，建筑密度、绿地率35%，总计容建筑面积146750平方米，住宅计容建筑面积131266.99平方米，停车位1352个（室内1339个、室外13个），建筑高度最高82.9米，海拔高度418.7米（黄海高程）。2017年4月17日，两江新区环保局作出重庆市建设项目环境影响评价文件批准书（简称《环评批准书》），原则同意忠庆公司编写的关于中交·中央公园C104－1/02、C105－1/03、C107－1/02地块项目环境影响报告表结论及其提出的环境保护措施。2017年4月28日，原市规划局要求中交西南公司就中交·中央公园（C104－1/02、C107－1/02）工程委托有规划放线资质的测绘单位实地放线，并将放线情况记录于附图上。2017年5月8日，重庆两江新区建设管理局作出渝两江建审〔2017〕91号《重庆两江新区建设管理局关于中交·中央公园项目（C104-1/02、C107-1/02地块）初步设计的批复》（简称91号《初设批复》），批复中交·中央公园（C104－1/02、C107－1/02地块）总建筑面积76795.05平方米（其中地上31455.69平方米、地下45339.36平方米，总计容建筑面积31493.3平方米），包括居住建筑45196.23平方米，配套用房450.98平方米，公共建筑40.29平方米，车库29731.59平方米，设备用房1375.96平方米。该工程容积率整个项目总体平衡，建筑密度为39.90%，停车泊位461个（均为地下）。C104－1/02地块包含1-1＃～1-3＃、2＃～8＃、地下室；C107－1/02地块包含1～13＃楼、地下室构成，地上均为低多层住宅，最大建筑层数5F/-1F,最高建筑高度15.8米。2017年5月8日，重庆两江新区建设管理局作出渝两江建审[2017]92号《重庆两江新区建设管理局关于中交·中央公园项目（C105-1/03地块）初步设计的批复》（简称92号《初设批复》），批复中交·中央公园（C105－1/03地块）总建筑面积191474.16平方米（其中地上146630.86平方米、地下44843.3平方米，总计容建筑面积146640.49平方米），包括居住建筑131131.87平方米，配套用房1635.77平方米，公共建筑12628.65平方米，车库42242.17平方米，设备用房2601.13平方米。该工程建筑密度为35%，容积率2.89，停车泊位1352个（地上13个、地下1339个）。该项目由1＃～21＃楼及地下车库构成，最大建筑层数27F/-2F,最大建筑高度82.9米。2017年5月8日，重庆市勘测院出具《中交·中央公园项目（C104－1/02、C105-1/03、C107-1/02）工程预放线报告》（简称《预放线报告》）并出具附图。2017年5月15日，原市规划局出具渝规两江新区验线〔2017〕0098号《建设工程现场预放线回单》（简称《预放线回单》），认为预放线结果符合规划要求。2017年6月2日，绿城设计公司出具《关于中交·中央公园项目C104－1/02地块方案报规数据的情况说明》（简称《情况说明》），载明：中交·中央公园C104－1/02地块方案设计中地下一层及夹层包含有8152.08平方米的居住功能用房，在报规总图的面积指标表中统计在了地下车库中。建筑面积归类统计错误，初步设计和施工图设计中，未对地下一层及夹层部分的居住功能用房性质进行更改，对建筑面积数据进行修正。调查后的数据详见施工图设计指标表。2017年6月24日，中交西南公司向原市规划局申请办理建设工程规划许可。2017年6月26日，原市规划局核发的地字第500141201700047号《建设用地规划许可证》（简称47号《用地许可证》）载明：中交西南公司位于两路组团的中交·中央公园项目（C104－1/03、C105-1/04、C106-1/03、C107－1/03、C108-1/04、C109-1－2/04、C110－1/03、C111-1/03）符合城乡规划要求，用地性质为R2－二类居住用地、B1－商业用地、B2－商务用地，建设用地总面积225073平方米，总计容建筑面积不得大于495410平方米、商业等公建总建筑面积不小于43154.2平方米；其中C104－1/03地块用地性质R2－二类居住用地，建设用地面积19556平方米，建筑密度不得大于40%，绿地率不得小于30%；C105－1/04地块用地性质R2－二类居住用地，建设用地面积50775平方米，建筑密度不得大于35%，绿地率不得小于35%；C107－1/03地块用地性质R2－二类居住用地，建设用地面积24402平方米，建筑密度不得大于40%，绿地率不得小于35%。2017年6月28日，原市规划局向中交西南公司颁发了建字第500141201700107号《建设工程规划许可证》（简称《工程规划许可证》），许可中交西南公司建设的中交中央公园项目（C104-1/02、C105-1/03、C107-1/02）建设工程位于两路组团，建设规模为270100.63平方米，居住面积176421.89平方米，公建面积12479.83平方米，配套设施面积2355.68平方米，车库面积73716.17平方米，设备用房面积3917.87平方米，其他（架空层、转换层等）面积1209.19平方米，总计容建筑面积178243.29平方米，停车位1813个（室内1800个，室外13个），配套设施：社区组织工作用房建筑面积668.68平方米，物管用房771.8平方米，公厕64.04平方米，消防控制室64.83平方米，入口大堂637.62平方米，开闭所97.51平方米，垃圾收集房51.2平方米。另重庆市进行机构改革，将原市规划局的职责以及原市土房局的国土资源管理职责等整合，组建市规划自然资源局，作为市政府组成部门，不再保留市规划局、市土房局。一审法院经审理认为，依据《重庆市城乡规划条例》第八条第二款关于市城乡规划主管部门负责本市的城乡规划管理工作的规定，原市规划局负责重庆市城乡规划管理工作，具有核发建设工程规划许可的行政职权。中交西南公司于2017年6月24日向原市规划局申办建设工程规划许可，并递交不动产物权证，中交·中央公园项目（C104地块）方案设计文本，34、45号《方案审查意见函》、91、92号《初设批复》、《预放线报告》、《预放线回单》、《环评批准书》等，原市规划局经审查后认为，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并于2017年6月28日向中交西南公司颁发的《工程规则许可证》证据充分、程序合法、适用法律正确。至于孙清、代懂书、聂小利认为，《工程规划许可证》中C104地块的居住面积增加，车库面积减少，与方案审查意见函不一致的诉讼理由，因绿城设计公司出具的《情况说明》以及市规划自然资源局提供的中交·中央公园项目（C104地块）方案设计文本等证据足以证明设计单位在方案设计阶段在数据统计时将位于地下层的居住面积纳入车库层进行统计，施工图设计时已进行更正，系统计失误，没有改变规划条件。故孙清、代懂书、聂小利的该项诉讼理由，缺乏事实依据，依法不予采纳。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，裁定驳回了孙清、代懂书、聂小利的诉讼请求。孙清、代懂书、聂小利不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决认定C104地块出现的居住面积增加、车库面积减少，与方案审查意见函不一致的原因在于统计失误，该认定缺乏事实依据。一审法院对被上诉人提交的方案设计文本、情况说明予以采信不当。一审法院适用法律法规错误。方案审查意见函是被上诉人颁发《工程规划许可证》的依据，被上诉人未经任何程序直接将数据修改后的内容载明在许可证之上予以颁发，程序严重违法。三、一审判决结果将会造成恶劣社会影响，不利于社会经济的健康有序发展。请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人向中交西南公司颁发的《建设工程规划许可证》。二审中，被上诉人市规划自然资源局及一审第三人中交西南公司未在法定期限内向本院提交书面答辩状。被上诉人市规划自然资源局在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据，并经庭审质证：1.重庆市主城区两路组图C104－1/02等地块控规一般技术性内容修改。2.47号《用地许可证》及附件、附图。3.建设项目规划管理报建申请表、34号《方案审查意见函》及附图、45号《方案审查意见函》及附图。4.国有建设用地使用权出让土合同，土地公示勘测定界红线图，渝（2017）两江新区不动产权第000036216、000036312、000036129号不动产权证。5.中交·中央公园项目（C104地块）方案设计文本。6.《环评办理情况的函》，《环评批准书》。7.《规划并联审批协办函》。8.（2017A）渝结建审（两江新区）第11、14号《重庆市建设项目防空地下室设置意见通知书》。9.渝北公消（建方）字〔2017〕第46号《重庆市渝北区公安消防支队关于同意重庆中交西南置业有限公司中交·中央公园项目（C105-1/03地块）建设工程（方案）的消防设计审查意见的函》、渝北公消（建方）字〔2017〕第32号《重庆市渝北区公安消防支队关于同意重庆中交西南置业有限公司中交·中央公园项目（C104－1/02、C107-1/02）建设工程（方案）的消防设计审查意见的函》。10.91号《初设批复》、92号《初设批复》。11.渝规两江新区放线〔2017〕0090号《建设工程现场预放线通知单》、《预放线回单》、《预放线报告》、预放线附图。12.建设项目规划管理报建申请表、《情况说明》、《工程规划许可证》及附件、附图。13.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《重庆市城乡规划条例》第八条第二款、第四十四条、第四十八条。孙清、代懂书、聂小利在开庭审理前向一审法院提供以下证据，并经庭审质证：1.《重庆市预购商品房买卖合同登记备案证明》、重庆增值税普通发票、结婚证。2.34号《方案审查意见函》、45号《方案审查意见函》、建设工程规划许可证附件。3.信件办理查询截图。4.重庆市网上办事大厅关于申请办理“建设工程规划许可”的条件。5.总平定位图、地块总平面及竖向布置图1：500。6.《单位（子单位）工程质量竣工评估报告》。7.《勘察文件质量检查报告》、《重庆市建设工程质量保修书》。一审第三人中交西南公司在一审中未向一审法院提供证据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：市规划自然资源局举示的第1－12项证据、孙清、代懂书、聂小利举示的第1、2项证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。孙清、代懂书、聂小利举示的其余证据与本案无关，依法不予确认。二审中，各方当事人向一审法院提交并经庭审质证的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院查明的案件事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《重庆市城乡规划条例》第八条的规定，被上诉人市规划自然资源局具有颁发建设工程规划许可证的职权。本案争议焦点是被上诉人颁发被诉《工程规划许可证》的行为是否合法。《重庆市城乡规划条例》第四十八规定，建设工程规划许可证按照以下程序办理：（一）申请建设工程规划许可证。建设单位应当持书面申请、使用土地的有关证明文件（不需办理国有建设用地批准手续的除外）、具备相应资质的设计单位设计的建设工程设计方案等材料向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。城乡规划主管部门应当自收到申请之日起五个工作日内作出受理、不予受理的书面决定。（二）审查建设工程设计方案。城乡规划主管部门应当会同有关部门对建设工程设计方案进行审查，自决定受理之日起二十个工作日内作出审查决定，符合规划条件的，办理建设工程设计方案审查意见，建设单位应当按照审定的建设工程设计方案开展下阶段设计工作；不符合规划条件的，书面要求建设单位修改后提交。以出让方式取得国有建设用地使用权的建设项目，已在申请建设用地规划许可阶段通过建设工程设计方案审查的，建设单位可以直接开展下阶段设计工作。（三）核发与公布建设工程规划许可证。施工图设计完成后，建设单位应当将施工图中有关规划的相关材料提交城乡规划主管部门复核，符合审定的建设工程设计方案的，经放线、验线后，城乡规划主管部门应当在十个工作日内核发建设工程规划许可证及附件、附图。城乡规划主管部门应当依法公布经审定的建设工程施工图的总平面图。本案中，中交西南公司于2017年6月24日申请办理建设工程规划许可，并递交不动产物权证，中交·中央公园项目（C104地块）方案设计文本，34、45号《方案审查意见函》，91、92号《初设批复》、《预放线报告》、《预放线回单》、《环评批准书》等，原市规划局经审查后于2017年6月28日向中交西南公司颁发的《工程规则许可证》，其程序符合法律规定。对于上诉人孙清、代懂书、聂小利提出《工程规划许可证》中C104地块的居住面积增加，车库面积减少，与方案审查意见函不一致的诉讼理由，被上诉人市规划自然资源局在庭审中举示的的中交·中央公园项目（C104地块）方案设计文本、绿城设计公司出具的《情况说明》等证据，足以证明案涉争议的中交·中央公园C104－1/02地块地下一层及夹层中的8152.08平方米面积，在方案设计阶段即为居住功能用房，而非车库，设计单位在报规总图的面积指标表中将该居住面积错误统计地下车库的面积中，中交西南公司在报送施工图设计时已对数据统计错误进行修正。这种建筑面积归类统计错误，并不属于对原设计方案的变更，且也未改变规划条件。中交西南公司完成施工设计图后，将施工图中有关规划的相关材料提交被上诉人复核，被上诉人认为符合审定的建设工程设计方案，且经放线、验线后，向中交西南公司颁发《工程规划许可证》，其行为符合《重庆市城乡规划条例》第四十八规定。综上所述，上诉人要求撤销该《工程规划许可证》的理由不能成立。一审原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙清、代懂书、聂小利负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘 晓 瑛审 判 员 夏  嘉审 判 员 赵  一二〇二〇年八月六日法官助理 周  宏书 记 员 石光一南