西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终579号 上诉人（原审被告）西安市生态环境局，住所地西安市未央区。 法定代表人刘军，局长。 委托代理人储劲柏，该局工作人员。 委托代理人赵杰，陕西永嘉信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）西安草堂机械设备制造有限公司，住所地西安市鄠邑区草堂工业区。 法定代表人付秋民，经理。 上诉人西安市生态环境局因被上诉人西安草堂机械设备制造有限公司（以下简称草堂机械公司）诉其环保行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3222号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年12月7日，西安市生态环境局下属的高新分局执法人员对草堂机械公司进行现场检查，并对草堂机械公司法定代表人付秋民、员工宋某某进行调查询问，付秋民认可“2018年12月7日10时20分中央环保汾渭平原大气污染防治强化督察组工作人员检查草堂机械公司时发现电焊工序未正常使用焊烟净化器”的情况属实；宋某某认可“2018年12月7日10时20分中央环保汾渭平原大气污染防治强化督察组工作人员检查草堂机械公司时”，其正在该公司进行点焊操作，忘记开启使用焊烟净化器。同日，西安市生态环境局对草堂机械公司“涉嫌违反《中华人民共和国大气污染防治法》案”进行立案调查。2018年12月8日，西安市生态环境局向草堂机械公司发出《环境违法行为改正决定书》，认为草堂机械公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第三项的规定，责令草堂机械公司改正违法行为，并告知草堂机械公司如不服该决定，可申请行政复议或提起行政诉讼。同日，西安市生态环境局向草堂机械公司发出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知拟对其公司作出罚款人民币二十万元的行政处罚决定及其公司享有陈述申辩及听证的权利。上述三份文书于同日送达草堂机械公司员工宋某某。2018年12月11日，草堂机械公司向西安市生态环境局下属的高新分局提出听证申请，2019年1月4日，西安市生态环境局向草堂机械公司发出《行政处罚听证通知书》，决定将涉案听证会定于2019年1月9日举行，该通知书于同日由草堂机械公司法定代表人付秋民签收。2019年1月9日，西安市生态环境局举行涉案处罚听证会，草堂机械公司法定代表人付秋民、员工宋某某，西安市生态环境局涉案执法人员均到会参加。2019年3月29日，西安市生态环境局以草堂机械公司行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款、草堂机械公司听证会上提交的证明材料与西安市生态环境局在调查程序中认定的违法事实不一致为由，认定草堂机械公司不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物的行为构成违法，作出市环高罚字[2019]11号行政处罚决定，决定对草堂机械公司作出罚款人民币二十万元的行政处罚决定。该决定书于2019年4月2日送达草堂机械公司法定代表人付秋民。2019年9月29日，草堂机械公司以西安市生态环境局认定事实不清、程序违法为由向原审法院提起行政诉讼，请求撤销西安市生态环境局作出的市环高罚字[2019]11号行政处罚决定。 另查明，经询问，草堂机械公司未对2018年12月8日西安市生态环境局向其作出的《环境违法行为改正决定书》提起行政复议或行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为西安市生态环境局作出的市环高罚字[2019]11号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《环境行政处罚办法》第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。”及《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的”之规定，西安市生态环境局具有作出涉案行政处罚的法定职权。 根据本案查明的事实，草堂机械公司在西安市生态环境局对其进行的调查询问程序中认可其在生产操作电焊工序中未正常使用焊烟净化器的客观事实，且其在听证程序中申辩的事实与西安市生态环境局在对其调查询问中认可的事实不一致但未提供合法有效的相关证据；另因草堂机械公司未对2018年12月8日西安市生态环境局向其作出的《环境违法行为改正决定书》提起行政复议或行政诉讼，故西安市生态环境局作出的该改正决定书中认定的事实已经生效，西安市生态环境局据此事实作出涉案罚款决定认定事实清楚、证据确凿，对草堂机械公司认为西安市生态环境局认定事实错误的主张依法不予支持。因西安市生态环境局根据上述《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的规定对草堂机械公司作出涉案处罚决定，应当对草堂机械公司作出“责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”的处罚决定，故其于2019年3月28日对草堂机械公司另行作出单处二十万元罚款的处罚决定属于适用法律错误。如西安市生态环境局认为其已于2018年12月8日对草堂机械公司作出责令改正决定，但法律并未规定该并处罚则可以分阶段及程序完成。且西安市生态环境局根据行政处罚法的程序性规定，完整、合法的行政处罚程序应待保障相对人陈述申辩及告知听证程序完结后始得终结，故西安市生态环境局将法定的责令改正违法行为及并处罚款分适不同阶段进行的处罚程序构成违法。但因涉案处罚决定认定的事实清楚，该处罚决定并未减损相对人的合法权益，故如责令西安市生态环境局另行作出并处罚则的处罚决定，对保障行政相对人合法权益无益。综上，西安市生态环境局因涉案处罚程序错误，构成违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认西安市生态环境局于2019年3月28日向草堂机械公司作出的市环高罚字[2019]11号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由西安市生态环境局负担。 西安市生态环境局不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人作出涉案行政处罚决定适用法律正确，一审法院认为上诉人作出涉案行政处罚决定适用法律错误，属于错误理解法律。上诉人根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的规定，对被上诉人作出责令改正违法行为和罚款的处罚决定，并未分阶段、分程序完成，属于完整、连续的程序，上诉人作出涉案行政处罚决定符合法定程序，上诉人对被上诉人作出罚款的处罚确为并处，并非另行“单处”的处罚。一审法院认定上诉人作出的处罚为分阶段及程序完成，明显不当。一审法院将上诉人作出的环境违法行为改正决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书各阶段割裂开，明显违背法律逻辑。综上，一审判决适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3222号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.判令由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。 被上诉人草堂机械公司辩称，上诉人作出涉案行政处罚决定事实不清，上诉人作出涉案行政处罚决定的现场笔录、现场检验照片造假，请求撤销上诉人作出的涉案行政处罚决定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条、第九十九条的规定，上诉人西安市生态环境局具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。本案的争议焦点是西安市生态环境局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。 关于事实和证据的问题。本案中，西安市生态环境局对草堂机械公司不正常运行大气污染防治设施的情况进行了调查取证，对违法现场进行了拍照，对草堂机械公司法定代表人付秋民、员工宋某某进行了调查询问，制作了现场检查(勘查)笔录，草堂机械公司法定代表人付秋民、员工宋某某在上诉人向其调查中均认可该公司在电焊工序中未开启焊烟净化器。上述事实和证据足以认定草堂机械公司存在电焊工序未正常使用废气处理设施，不正常运行大气污染防治设施的违法事实，故上诉人作出涉案处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分。被上诉人草堂机械公司主张违法行为发生时公司员工正在给陕西宋南成套设备制造有限公司干活，并非给草堂机械公司干活，上诉人西安市生态环境局处罚草堂机械公司系处罚对象错误，经审查，草堂机械公司在调查程序中认可其公司存在电焊工序未正常使用废气处理设施的违法事实，且草堂机械公司提交的证据也不能证明其该项主张，对其该项辩称本院不予支持。被上诉人草堂机械公司主张西安市生态环境局制作的现场检查(勘查)笔录、现场照片造假，但其未提供相关证据证明其上述主张，对被上诉人的该项辩称，本院亦不予支持。 关于程序的问题。西安市生态环境局发现草堂机械公司的违法行为后，经立案、调查取证，于2018年12月8日作出《环境违法行为改正决定书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，并于2018年12月8日送达草堂机械公司，责令草堂机械公司改正环境违法行为，并告知拟对其作出罚款20万元的处罚。草堂机械公司向西安市生态环境局提交了听证申请书后，西安市生态环境局于2019年1月4日作出《行政处罚听证通知书》并送达给草堂机械公司，于2019年1月9日举行了听证会。西安市生态环境局充分保障了草堂机械公司的陈述、申辩权和听证权。在经集体审议后作出涉案被诉行政处罚决定，程序合法。关于西安市生态环境局在《环境违法行为改正决定书》《行政处罚决定书》中分别作出责令改正违法行为与罚款20万元的处罚，一审法院认为属于分阶段处罚，程序违法一节。本院认为，《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”根据该条规定，《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的责令改正属于行政命令，不适用行政处罚程序，西安市生态环境局在发现被上诉人的违法行为后，作出《环境违法行为改正决定书》，符合行政命令程序。《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定的罚款属于行政处罚，西安市生态环境局在调查、告知拟处罚、告知听证、组织听证、集体会议审议后作出罚款20万的行政处罚决定程序合法。一审法院认为西安市生态环境局作出的处罚决定分阶段进行，属于程序违法，认定不当，本院依法予以纠正。 关于法律适用问题。《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款规定:“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第三项规定：“通过逃避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”本案中，西安市生态环境局根据上述法律规定，对草堂机械公司的违法行为作出责令改正违法行为，处以罚款200000元处罚，适用法律正确，处罚内容适当。 综上，西安市生态环境局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。一审法院认定被诉处罚决定程序违法，认定不当，本院依法予以纠正。上诉人西安市生态环境局的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3222号行政判决； 二、驳回西安草堂机械设备制造有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人西安市生态环境局负担50元，由被上诉人西安草堂机械设备制造有限公司负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  侯文锋 审判员  程淑芹 审判员  周玲玲 二〇二〇年八月六日 书记员  刘娟娟 1