安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初55号原告凤台县盛海水产养殖专业合作社，住所地安徽省凤台县，组织机构代码39666011-9。法定代表人高志勤，该合作社主任。原告凤台县硕春蔬菜种植专业合作社，住所地安徽省凤台县，统一社会信用代码933404213227225594。法定代表人盛祖良，该合作社主任。以上两原告共同委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人熊寿宏，该县人民政府县长。委托代理人周宁，安徽源则律师事务所律师。委托代理人徐占忪，该县自然资源规划局工作人员。原告凤台县盛海水产养殖专业合作社（以下简称盛海合作社）、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社（以下简称硕春合作社）诉被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）行政撤销一案，本院2020年1月2日受理后，于2020年1月20日作出（2020）皖04行初1号裁定，驳回原告起诉。原告不服，上诉至安徽省高级人民法院（以下简称安徽高院）。该院经审理，于2020年5月20日作出（2020）皖行终550号行政裁定：撤销本院作出的一审裁定，指令本院继续审理本案。本院于2020年7月重新立案受理，并于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告盛海合作社的主任翟庙村、原告硕春合作社的主任盛祖良以及两原告的共同委托代理人张元江，被告凤台县政府的委托代理人周宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。两原告盛海合作社、硕春合作社诉称：原告在凤台县钱庙乡郑楼村小西湖村承包了鱼塘、耕地70余亩，饲养锦鲤、红鲫鱼，并种植大量白芷、板蓝根等中药，以及红豆杉、火龙果等名贵树种。未经国务院和安徽省人民政府批准,凤台县政府于2014年8月20日召开专题会议，研究解决西淝河左堤白塘至高庄段堤线调整建设工程项目土地、地面附属物清点丈量和搬迁安置问题，2014年12月、2015年初、2015年9月，承建该工程的工程队伍分三次强行将原告的鱼塘扒掉，致使红鲫鱼损失惨重。原告法定代表人高志勤、刘学品上前劝阻时，被20多名打手殴打，致高志勤一手指至今不能伸直。在新建港河闸工程时,施工人员又一次强行破坏鱼塘，放跑成鱼，破坏耕地，毁坏鱼塘，铲除药材，致使锦鲤、红鲫鱼损失殆尽。2016年6月29日，国土资源部才以“国土资函[2016]350号”文件批准上述工程，同年7月18日，安徽省人民政府以“皖政地[2016]789号”文件转发，次月15日,被告凤台县政府以[2016]第7号”文件发布征收土地公告，并要求到凤台县国土资源局办理登记手续。但被告在登记之后一直没有补偿。2018年11月14日，原告诉至安徽省淮南市中级人民法院。2019年4月12日，该院作出(2018)皖04行初84号《行政判决书》（以下简称84号判决）：判令被告履行补偿职责。但其作出不予补偿的决定。为维护自身的合法权益，起诉来院，请求判决：一、撤销被告凤台县政府2019年11月12日作出的《行政决定书》；二、责令被告凤台县政府补偿原告各类损失共计2022.3029万元，具体包括：1、土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用；2、鱼塘建设费用及附属设施的补偿；3、鱼与药材的损失；4、雇员工资。原告向本院提交以下证据：1、国土资源部关于采煤影响区西淝河左堤白塘至高庄段堤线调整工程建设用地批复（【国土资函2016】350号）；2、安徽省人民政府关于采影响区西淝河左堤白塘至高庄段堤线调整工程建设用地批复（【皖政地【2016】789号】）；3、凤台县人民政府征收土地公告（【2016】第7号）；4、凤台县人民政府专题会议纪要（2014年8月20日）第54号；证据1-4共同证明被告实际征地时间为2014年8月20日，比批准征地时间早2年，征地行为未经手续批准，未经土地登记、未经公告。5、凤台县国土资源局作出的凤国土监字【2016】009号《行政处罚决定书》，证明施工单位未经批准即开始征收，征收过程野蛮，导致原告鱼塘、树木、中药材受损；6、凤台县公安局接处警登记表共三份；7、凤台县公安局钱庙乡派出所孙明存的调查笔录一份；证据6、7共同证明未经土地补偿登记，被告强行征地。使原告无法进行证据保全；8、照片8幅，证明被告未经征收土地程序，野蛮施工，致使原告鱼塘、树木、中药材损失殆尽；9、流转土地协议书（合同书）54份（附人员名单）和鱼塘流转协议书1份，证明连同田间地头共计流转土地72.1亩（包括鱼塘）；10、凤台县钱庙乡郑楼村村委会证明2份，证明原告共计流转土地72.1亩，除鱼塘47.1亩之外，其余土地上种植有板蓝根、火龙果、红豆杉等；11、照片7幅，证明原告流转土地上有红豆杉、锦鲤鱼、红鲫鱼、火龙果大棚及房屋三间；12、锦鲤鱼发票9张，金额774900元，证明原告共购买日本锦鲤（母鱼）、红鲫鱼；13、中药材种植收购合同，证明白芷价格6983元，板蓝根7731.2元，共计14714.2元；14、苗木购销合同、检验检疫证书、红豆杉运费单据1张（金额3000元），证明原告购买红豆杉400柱，价格115000元；15、协议书，证明火龙果总价格130000元；16、修建大棚收条1张，金额162800元；17、修建彩板房收条1张，金额23520元；18、修建鱼塘的收费收据1张，金额86000元；19、修桥修路费用1张，金额18600元；20、工资费用表27张，金额1057335元；证据12-20共同证明原告投入红鲫鱼、锦鲤鱼、火龙果、红豆杉、白芷、板蓝根等项目舒适，为补偿提供依据。21、合作经营协议书，证明两原告为共同原告；22、补偿数额的计算依据一份，证明补偿数额于法有据；23、淮南市中级人民法院（2018）皖04行初84号《行政判决书》，证明被告未补偿原告的行为违法；24、凤台县人民政府作出的《行政决定书》，证明被告凤台县政府拒绝对原告进行补偿。被告凤台县政府诉称：一、答辩人所作的《行政决定书》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，应驳回被答辩人诉讼请求。凤台县政府为了公共利益的需要，经前期论证、评估并逐级上报，根据国土资源部及安徽省人民政府的政府批复，依法定程序组织实施征地。2014年11月14日凤台县国土资源局、凤台县人力资源和社会保障局在被征收土地所在地的乡、村公告了《拟征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，该《告知书》第六条明确说明，本告知书下发后，在拟征地土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地实施时一律不予补偿。2014年11月凤台县国土资源局会同当地村委会及有关部门对拟征收土地及其地上附着物情况进行调查登记。2014年12月2日对淮南市矿业集团西淝河堤坝工程管理部会同乡镇工作人员对郑楼村地面附着物进行了清查、丈量。两次调查均显示拟征收土地上没有被答辩人所称的地上附着物。2016年8月15日凤台县人民政府发布《征收土地公告》对征地、补偿、安置情况进行公告，该《公告》第四条公告了办理征地补偿登记的期限、地点，被征地四至范围内的土地所有权人、使用权人，自本公告发布之日起15日内持土地权属证书或有效证明材料到县国土资源局办理补偿登记手续。逾期不办理征地补偿登记手续的，将被视为放弃其应由的权益，其补偿内容以县国土资源局调查结果为准。自本公告发布之日起，在征地范围内抢建、抢栽的，一律不予登记补偿。在上述公告规定的时间内，被答辩人未到国土资源局办理补偿登记手续。答辩人根据县国土资源局调查结果进行了补偿。现被答辩人要求补偿，且未提出明确的补偿要求和依据，答辩人经核查作出不予补偿决定，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。二、被答辩人诉请的各种损失无事实和法律依据，应驳回其诉请。答辩人在征地时已依法足额补偿了土地补偿费、安置补助费及地上附着物及青苗的补偿费。被答辩人再次要求爱补偿土地补偿费及安置补助费显然没有依据。关于地上附着物及青苗的补偿费，2014年11月在征地前县国土资源局会同当地村委会及有关部门对拟征收土地及其他地上附着物情况进行登记调查。经调查，被征收土地上并没有被答辩人所述的地上附着物。另外，根据2014年12月2日淮南市矿业集团西淝河堤坝工程管理部对被征收土地地面附着物清查、丈量情况也可以说明被征收土地上没有被答辩人所称的地上附着物。答辩人主张的各种损失没有依据。综上，答辩人所作不予补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，被答辩人诉请的各种损失无事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。被告凤台县政府向法庭提交以下证据：1、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被告的基本信息；2、安徽省人民政府建设用地批复、国土资源部关于采煤影响区西淝河左堤白塘至高庄段堤线调整工程建设用地批复；3、凤台县国土资源局、凤台县人力资源和社会保障局拟征地拆迁补偿标准安置途径告知书、拟征地拆迁补偿安置告知书送达回证；4、凤台县人民政府征收土地公告；5、凤台县国土资源局、凤台县人力资源和社会保障局征地拆迁补偿安置方案公告；6、政府情况调查确认表；7、凤台县钱庙乡人民政府证明；8、淮南矿业集团西淝河堤坝工程管理部情况说明及房屋丈量记录表；证据2-8共同证明：（1）凤台县人民政府根据国土资源部及安徽省人民政府的征地批复，依法定程序组织实施征地，并依法进行补偿。（2）被告在征收土地公告中已就征收土地有关事项进行公告，并告知被征收范围内的土地所有权人、使用权人，自公告之日起15日内到县国土资源局办理补偿登记手续。原告在上述期限内未办理补偿登记手续，视为放弃其应有的权益。凤台县人民政府依据国土资源局调查结果进行补偿符合法律规定。（3）根据征地情况调查确认表、淮南矿业集团西淝河堤坝工程管理部情况说明及房屋丈量记录表及钱庙乡政府证明，征地前被征地范围内无原告所诉称的地上附着物。9、补偿凭证，证明被征收土地的土地补偿费、安置补助费及地上附着物及青苗的补偿费已经补偿；10、巡查发现国土资源违法行为报告表及现场照片，证明2014年12月原告在得知征地的消息后欲在拟征土地上抢建、抢种，县国土资源局进行了制止。被告对原告的证据经质证认为：证据1-4真实性无异议，根据国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知，明确规定可在征地报批的同时拟定征地安置补偿方案，所以被告行为合法；证据5真实性无异议，关联性及证明目的均有异议：1、淮南矿业集团未经批准非法占地已被凤台县国土局处罚，该占地行为与县政府征地无关，此时尚未征地，县政府也未批准使用土地；2、该证据无法反映因施工致原告受损，即使原告受到损失也应由矿业集团赔偿；对证据6：1、从出警记录看，是水利部门对坝子进行维修、维护，不是政府行为，与征地无关；2、出警记录表中记录的报警人称盛训杰报称高志勤认为均是原告单方陈述，并未经公安机关调查核实，故该证据不能证明被告在未征收的土地上施工，也不能证明原告受到损失；证据7中的孙明存是原告的雇佣人员，其单方陈述未经公安机关核实，真实性不予认可，即使其陈述属实，与征地行为也无关，另外，在孙明存的询问笔录中，明确说到中草药和紫杉树都是老板种的，种在鱼塘东边的坝子上和荒地里，前段时间涨水都淹死了，这一点与被告征地前的调查情况是一致的，说明被征土地上并没有原告诉称的地上附着物；证据8该组照片反映不出拍摄的时间、地点，对其三性均有异议，从该组照片看，照片内均是荒地，并没有原告诉称的地上附着物；对证据9真实性有异议，合同没有签订时间，部分合同甚至没有甲方签名，且流转行为也是违法的；对于证据10，首先两份证据均没有出具证明人签字，证据形式不合法；其次庭前我们到居委会进行了核实，居委会所有工作人员均表示不知道该证明是谁出具的，真实性不予认可。对于第一份证明，没有说明种植养殖的时间和区域，即使两合作社有种植、养殖的情况，与2014年4月份凤台县国土局对被征收土地上附着物情况调查的结果也不矛盾。只能说明是在拟征地公告发布后抢栽抢种的，第二份证明明显与原告提交的孙明存的询问笔录相矛盾，孙明存称都淹死了。且与被告提交的征地情况调查确认表、钱庙乡政府的情况说明以及淮南矿业集团的情况说明相矛盾。2014年11月，被告对被征收土地上附着物进行调查，并经村委会确认，在被告所举的丈量表有被征收土地上所有附着物的记录情况，钱庙乡郑楼村被征收土地上并没有原告所说的附着物，2014年12月2日，矿业集团工程部也对被征收土地上附着物进行了清查丈量，无原告所称的地上附着物的存在，且丈量情况也是经村委会干部签字确认的。对证据11三性均有异议；证据12九张发票，两张时间是2014年12月19日，七张时间为2015年9月，该时间均在拟征地公告发布之后，也是在被告对被征收土地上附着物情况调查登记之后，即使属实，也是拟征地公告发布后养殖的，依法不予补偿，该证据与村委会证明也相矛盾，村委会证明说原告2014年养殖锦鲤鱼，而该证据发票证明2014年原告还未购买鱼苗；证据13合同签订时间为2015年8月15日，在拟征地公告发布之后，合同是否履行及原告是否付款和种植均不能证实；证据14合同与检疫证书不一致，合同的真实性不予认可。检疫证书真实性无异议，合同时间为2014年11月20日，检疫证书时间为2014年12月，均在拟征地公告发布之后；证据15合同内容、形式均不符合合同的要件，甚至甲方连公章都没有，真实性不予认可。签订时间为2014年12月6日，在拟征地公告之后，合同有无履行、何时履行均不得而知；证据16-19一并质证：三性均有异议，时间在拟征地公告之后，是否与被征收土地有关无法证实；对证据20真实性有异议，应有转账凭证、劳动合同、交社保的凭证相印证。大部分时间在拟征地公告发布之后，并且该部分也不属于补偿范围；证据21没有签订时间，没有双方代表签字，真实性不予认可；证据22该明细不属于证据，由法院结合本案事实认定；证据23真实性无异议，原告的行政补偿之诉已经法院判决，再次起诉属重复起诉；证据24真实性无异议。综合质证如下：以上原告所列的损失及支出情况，不能证明与被征收土地有关联性，且时间均在拟征地公告之后，可以反映出公告时并无原告诉称的地上附着物。原告对被告的证据经质证认为：证据1无异议；证据2真实性无异议，证明涉案土地在征收范围内，被告应该予以补偿；证据3被告系在2014年开始征收土地，当时省政府及国土资源部的批文尚未下发，属于非法征地，因此，适用的补偿标准等均系违法的，补偿标准应当适用安徽省人民政府新的补偿标准；证据4真实性无异议；对证据5合法性有异议，补偿标准应该按照安徽省人民政府2015年的标准，而非2010年标准；证据6有异议，确认表中未包含原告起诉的涉案土地；证据7真实性有异议，说明人系钱庙乡人民政府，是被告的下属单位，与被告有利害关系，且没有将涉案补偿款支付给原告；证据8关联性有异议，丈量登记表并不包括原告起诉的涉案土地及地上附着物，且在丈量登记表左上角已经注明系电管站的丈量登记表，不是原告起诉的涉案土地的丈量登记表；证据9经核对，涉及到的款项及人员名单与原告起诉的土地及涉及到的原流转土地人员及地块均不相符，有的是人员不同，有的虽然人员相符，但不是涉案土地，不是原告加入合作社的土地，西淝河登记表与原告无关联性；对于证据10证明观点有异议，根据国土资源部及财政部文件规定，对于农林牧副渔为主的看护房等是必备的附属设施，不能以违建来处理，在2012年农业部国土资源部的文件当中均可以见到。本院对上述证据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性依法核实后予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：两原告均为农民专业合作经济组织。因经营种植业和养殖业的需要，两原告与盛绍海、刘学文等54名农户签订土地租赁合同，租赁了农户承包地及鱼塘。因其位于当地采煤影响区的西淝河左堤白塘至高庄段堤线调整建设工程用地项目范围内，未获依法安置补偿，于2018年11月以凤台县政府、凤台县国土资源局为被告，起诉来院，请求两被告履行征地补偿的法定职责。本院于2019年4月12日作出84号判决，判令被告凤台县政府于本判决生效后60日内，对两原告履行征地补偿法定职责。后凤台县政府未履行该生效判决。两原告于2019年8月申请本院强制执行，案号为（2019）皖04执142号，案件进入强制执行程序。同年11月12日，凤台县政府作出案涉《行政决定书》，载明：我单位收到《安徽省淮南市中级人民法院执行通知书》[（2019）皖04执142号]后，积极安排相关职能部门进行处理。经核查，执行申请人未提出明确的补偿要求和依据，被执行人不能核查、甄别、评判执行申请人的实际损失。综上，决定对盛海合作社、硕春合作社不予补偿。原告收到该《行政决定书》后，对此不服，于2020年1月起诉来院，要求撤销被告凤台县政府2019年11月12日作出的《行政决定书》并责令被告凤台县政府补偿原告各种损失。本院于2020年1月20日作出（2020）皖04行初1号裁定书，裁定驳回原告盛海合作社、硕春合作社的起诉。后原告不服1号裁定书，上诉至安徽省高级人民法院（以下简称省高院），省高院于2020年5月20日作出（2020）皖行终550号行政裁定书，裁定撤销本院（2020）皖04行初1号行政裁定，指定本院继续审理。本案争议焦点：一、被告凤台县政府2019年11月12日作出的案涉《行政决定书》是否具有可诉性；二、该《行政决定书》是否合法？是否具有被撤销的情形？三、原告要求补偿各项损失是否有事实和法律依据？能否得到支持？具体数额如何认定？对于争议焦点一，本院认为，行政补偿应由行政机关先行处理，对行政机关不予处理或处理结果不服的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼来寻求救济。涉案生效行政判决已判令凤台县政府于判决生效后60日内对盛海合作社、硕春合作社履行补偿法定职责。因凤台县政府在判决确定的履行期限内未履行补偿职责，亦未作出补偿决定，盛海合作社，硕春合作社申请人民法院强制执行，在强制执行期间凤台县政府明确作出不予补偿的行政处理决定，被告凤台县政府2019年11月12日作出的案涉《行政决定书》直接影响了盛海合作社、硕春合作社的合法权益，根据司法最终救济原则，案涉《行政决定书》是具有可诉性的行政行为。对于争议焦点二，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条规定：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第九十四条规定：当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。本案中，生效的（2020）皖04行初48号判决已查明凤台县政府作为补偿安置责任主体，应履行法定职责，判决被告对原告履行安置补偿的法定职责，其理应在判决确定的期限内依法履行。而凤台县政府作出的不予补偿的《行政决定书》与前述生效判决内容相悖，该行为显属违法，应当依法予以撤销。对于争议焦点三，本院认为，被告凤台县政府在法定期限内明确对原告的损失不予补偿，本院不再责令其履行安置补偿的法定职责，应直接对原告的实际损失予以认定，作出裁判。鉴于原告要求补偿内容已经灭失，无法进行鉴定。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定：当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。依据此规定，本院综合评判如下：原告诉请的各类损失包括四个方面：一是土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用；二是鱼塘建设费用及附属设施的补偿；三是鱼与药材的损失；四是雇员工资。其一，关于土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用的问题。本案已查明，两原告种植和养殖所占用的土地均为农民的承包地，对土地的安置补偿应针对承包土地的农民，而不是本案原告，对该项诉讼请求，本院不予支持。其二，关于鱼塘建设费用及附属设施的补偿问题。经查，该项设施主要是大棚和彩钢房，对其合理的建设成本应予考虑补偿，本院酌定大棚的建设成本为15万元，彩钢房的建设成本为5万元，由被告凤台县政府承担。其三，关于鱼和药材的损失问题。经查，鱼和药材的损失存在，但是数量不明，考虑鱼种属观赏鱼，药材属中草药，可酌定两原告损失共计30万元，由被告凤台县政府承担。其四，关于雇员工资的问题，该项损失属经营损失，对直接经营损失，法律予以支持。本案中，两原告提供了初步证据证实损失存在，客观上种植药材和养鱼，也存在员工工资，本院酌定该项损失5万元，由被告凤台县政府承担。综上，两原告的诉讼请求部分能够成立，依法应予支持。对其不能成立的部分，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条之规定，判决如下：一、撤销被告凤台县人民政府2019年11月12日作出的《行政决定书》；二、两原告凤台县盛海水产养殖专业合作社、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社的各项经济损失共计55万元，由被告凤台县人民政府承担；三、驳回两原告凤台县盛海水产养殖专业合作社、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告凤台县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  缪新英二〇二〇年八月二十四日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。