福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽08行终89号 上诉人（原审原告）林友宁，男，1962年2月18日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 委托诉讼代理人赵锡龙，福建岩风律师事务所律师。 委托诉讼代理人许莉红，福建岩风律师事务所律师。 上诉人（原审被告）漳平市自然资源局，住所地漳平市菁城街道江滨路626号，统一社会信用代码11350881MB1574815H。 法定代表人卢远衡，局长。 行政机关出庭应诉负责人李奇洋，副局长。 委托诉讼代理人许天和，福建博平律师事务所律师。 委托诉讼代理人余贤燕，福建博平律师事务所律师。 上诉人林友宁与上诉人漳平市自然资源局行政协议一案，不服漳平市人民法院（2019）闽0881行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审查明，2002年12月18日，漳平市人民政府以漳政［2002］综216号文件的形式，向社会公开挂牌出让位于漳平市的漳平市石墨矿闲置土地。在公告中载明，出让土地面积为6000平方米。原告参与投标并取得了该地块的土地使用开发权。2003年1月13日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，约定：被告将位于漳平市的漳平市石墨矿闲置土地计6000平方米，以226200元的价格出让给原告作为建设住宅用地使用，其中出让土地面积2600平方米，宗地的土地使用权出让金为每平方米37.7人民币；原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元；被告同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给原告；原告2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。原告依据合同约定向被告缴纳5万元定金。该合同第十一条约定，该宗地范围内新建建筑物的建筑密度在43%以下，建筑限高为3层以下。合同第十五条约定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。合同第十七条还约定，受让方（即原告）如需改变本合同的土地使用条件，必须依法办理有关批准手续，并向出让人（被告）申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。原告在庭上自认：合同签订后，该土地原来是一片山，2003年，原告曾用铲车进行过铲土作业。2018年11月，原告向被告提出办理出具交地确认书的请求。被告于2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，该复函载明主要内容:林友宁与被告签订的《国有土地使用权出让合同》事实上已经终止，林友宁提出继续履行合同的主张缺乏事实和法律依据，无法支持。被告主张原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》是民事合同，原告未按合同约定履行缴纳土地出让价款，属民事违约行为。为此，被告没有按违法案件行政办理程序处理，而按约定的民事履行义务，于2019年9月26日向原告送达了《关于退回土地出让合同价款的通知》。原告认为被告单方终止合同的行为损害原告合法权利，向本院提起诉讼，请求：1、依法撤销2018年12月13日被告作出的漳国土资函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》；2、依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》；3、本案诉讼费由被告承担。 原审认为，原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》是被告行政机关为实现行政管理目标，在法定职责范围内，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案是双方签订《国有土地使用权出让合同》后，因被告认为原告未缴纳土地出让金，且导致该宗地持续闲置多年而引起的纠纷。土地出让金系作为土地管理部门因土地使用权的出让，向土地使用权受让方收取的土地出让价款，土地持续闲置多年的终止等均属于被告履行的行政职权。本案属行政协议纠纷，并非平等主体之间因财产关系而产生的民事法律关系，被告认为本案属民事纠纷，理由不足，不予支持。据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。被告具有本案终止土地使用权的职权。依法应按违法案件办理。据《福建省行政执法程序》第二十一条、第二十三条、第二十四条、第二十七条、第三十五条规定，被告应当按“立案—调查取证—提出调查报告和处理意见—集体审议—处理决定—送达”的程序处理。被告未按上述规定程序对原告作出漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，属程序违法，依法予以撤销。原告主张依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》的诉讼请求，等县级以上人民政府土地管理部门行政监督检查，作出处理决定后一并解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销漳平市自然资源局于2018年12月13日作出的漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》。一审案件受理费50元，由漳平市自然资源局负担。 宣判后，原审原告林友宁、原审被告漳平市自然资源局均不服，向本院提起上诉。 上诉人林友宁上诉称：一、对一审判决依法撤销漳平市自然资源局于2018年12月13日作出的漳国土资函【2018】127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》的判决没有异议。二、上诉人对一审法院以“等县级以上人民政府土地管理部门行政监督检查。作出决定后一并解决”驳回上诉人要求被上诉人继续履行2003年1月13日与上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》（以下简称“2013年《合同》”）的一审诉讼请求，认为一审法院适用法律错误。（一）上诉人诉求被上诉人继续履行2013年《合同》属于人民法院受理的行政案件。（二）2013年《合同》不存在无效、可撤销的情形，是上诉人与被上诉人在符合法定程序、平等自愿下签订的，合法有效。（三）2013年合同的履行期限为70年，上诉人要求被上诉人承担违约责任，继续履行合同，法院应当支持。三、2013年《合同》是因被上诉人违约，导致至今未履行。综上，请求二审法院增加判决支持上诉人林友宁的原审诉讼请求第二项，即判决被上诉人漳平市自然资源局继续履行2003年1月13日与上诉人林友宁签订的《国有土地使用权出让合同》，继续履行交地义务。 上诉人漳平市自然资源局上诉并答辩称：1、原审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》（一下简称《出让合同》）属于行政协议的认定错误明显，应予纠正；2、被上诉人要求继续履行合同的主张明显超过诉讼时效，其诉讼请求明显无理，应予驳回，原审法院无视诉讼时效规定判决不当，应予纠正。林友宁所指的履行期70年指的是交付之后土地的履行期限，而本案交地的履行期限是在2003年3月1日，诉讼时效是在该履行期限的2年内，所以原告的起诉明显超过了法定诉讼时效。3、被上诉人没有实际取得案涉土地，更没有实际投入和开发土地活动，要求继续履行合同的诉讼请求明显无理，不应支持。4、原审法院严苛要求上诉人遵循办理行政执法案件的程序和流程，缺乏法律依据，又存在适用法律不当的明显错误，应予纠正。综上，本案系民事合同纠纷，原审法院认定《出让合同》属履行行政协议，按行政诉讼法纠纷进行审理明显错误，另一方面，无论是否按照行政诉讼程序审理本案，原告主张的合同权利已经超过诉讼时效，且没有继续履行的实际意义，上诉人的答复依法不应撤销，故被上诉人的诉讼请求明显无理，不应支持。故请求二审法院：1、判令撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人林友宁的起诉或全部诉讼请求。2、判令本案一、二审诉讼费均由被上诉人承担。 针对漳平市自然资源局的上诉，林友宁答辩称：1、本案案涉合同，属于行政协议，行政协议受行政诉讼法调整。2、2003年合同的履行期限为70年（土地使用权出让年期），答辩人要求被上诉人漳平市自然资源局承担违约责任，继续履行合同，人民法院应当支持。综上，漳平市自然资源局违约未交付土地，办理土地使用权证给答辩人，给答辩人造成严重损失，恳请驳回漳平市自然资源局的上诉。 经审理查明，各方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，上诉人林友宁向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求包括：1、依法撤销2018年12月13日漳平市自然资源局作出的漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》；2、依法判决漳平市自然资源局继续履行2003年1月13日与林友宁签订的《国有土地使用权出让合同》。涉案国有土地使用权出让合同是土地管理部门为实现土地行政管理目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，林友宁选择按行政协议提起本院诉讼，其诉讼请求涉及的是涉案国有土地使用权出让合同的履行问题，据此原审法院确定本案属于行政协议案件正确，本院予以维持。原审判决在案由部分确定为“其他行政管理”错误，本院予以纠正。原审判决针对林友宁的第2项诉讼请求，认为应等县级以上人民政府土地管理部门行政监督检查作出处理后一并解决，在判决主文中未予以判决，本院认为，原审判决的该种处理方式并未对是否支持该项诉讼请求作出实体处理结论，应认定属于遗漏诉讼请求，存在程序违法，依法应当撤销原审判决，发回重审。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第四款之规定，裁定如下： 一、撤销漳平市人民法院（2019）闽0881行初27号行政判决； 二、发回漳平市人民法院重审。 退还上诉人林友宁、漳平市自然资源局已交纳的二审案件受理费各50元。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年八月十四日 法官助理 严丽梅 书 记 员 谢冰燕 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。