贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终802号上诉人（一审原告）张君琼，女，1951年7月5日生，黎族,住贵州省贵阳市乌当区。委托代理人桂艳，贵州合兴律师事务所律师。委托代理人任海涛，贵州合兴律师事务所律师。被上诉人（一审被告）关岭布依族苗族自治县人民政府。住所地关岭布依族苗族自治县顶云新区。法定代表人韦朝虎，该县县长。委托代理人朱怀琼。被上诉人（一审被告）关岭布依族苗族自治县关索街道办事处。住所地贵州省关岭布依族苗族自治县关索街道滨河西路。负责人阳汝辉，该办事处主任。委托代理人田婉琛，贵州赤丞律师事务所律师。被上诉人（一审被告）关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局。住所地贵州省关岭布依族苗族自治县关索大道。法定代表人王富金，该局局长。上诉人张君琼因与被上诉人关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县政府）、关岭布依族苗族自治县关索街道办事处（以下简称关索街道办事处）、关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称关岭县住建局）房屋拆迁管理一案，不服安顺市中级人民法院（2020）黔04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，原告张君琼原有坐落于关岭自治县平方米房屋一套。2017年5月31日，关岭县政府作出关府发［2017］6号文件《关岭自治县人民政府关于关岭自治县2017年城市棚户区改造项目房屋征收的决定》，决定对关索片区改造规划建设范围红线内需征收的建筑物、构筑物、地上附着物和附属用地进行征收，原告的房屋在该征收范围内；同日，该人民政府办公室作出关府办发［2017］49号文件《关于印发关岭自治县2017年关索片区城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，该两份文件均载明房屋征收主体为关岭县政府，房屋征收部门为关岭县住建局，房屋征收实施单位为关索街道办事处。在房屋征收过程中，关索街道办事处未与原告张君琼达成补偿协议，于2019年3月20日向贵州省安顺市求实公证处申请证据保全，并于同日将原告张君琼的以上房屋实施强制拆除。为此，原告提起诉讼，请求：一、依法判决被告作出的“强制拆除原告房屋”的具体行政行为违法。二、诉讼费由被告承担。一审认为，本案的争议焦点为：一、谁具体实施了对涉案房屋的强制拆除行为；二、强制拆除案涉房屋的行为是否违法。一、谁具体实施了对涉案房屋的强制拆除行为的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，关岭县政府不是房屋征收部门，其不是本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的。”的规定，本案应裁定驳回原告张君琼对被告关岭县政府的起诉。被告关岭县住建局虽为房屋征收部门，但原告提交的证据不能证明关岭县住建局组织实施被诉强拆行为，也不能证明关岭县住建局委托关索街道办事处实施了强制拆除行为；原告提交的证据《关岭自治县关索片区城市棚户区改造项目建筑物调查认定表》、被告关索街道办事处提交的《公证书》及当事人的陈述，相互印证，能证明系关索街道办事处对涉案房屋实施了强制拆除行为，被告关岭县住建局未参与实施强制拆除行为，依法应当驳回原告张君琼对被告关岭县住建局的诉讼请求。二、强制拆除案涉房屋的行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，被告关索街道办事处没有对原告房屋进行强制拆除的权力，其应当申请人民法院强制执行。但被告关索街道办事处未依法申请人民法院强制执行，自行组织强制拆除了原告房屋，超越行政职权，应当确认违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告关索街道办事处在未对原告进行催告、未听取原告的陈述和申辩、未作出强制执行决定的情况下，强制拆除了原告的房屋，程序严重违法，应当确认违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。本案中，被告关索街道办事处组织实施强制拆除原告张君琼房屋的行政行为违法，但因本案被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故依法应判决确认违法。由于本案被告关岭县政府不是适格被告，应裁定驳回原告对关岭县政府的起诉，为了减轻当事人的诉累，提高案件的审判效率，故本院以判决吸收裁定的方式对原告张君琼对被告关岭县政府的起诉进行处理。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、第三十七条、第五十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、确认被告关岭布依族苗族自治县关索街道办事处于2019年3月20日对原告张君琼位于关岭布依族苗族自治县右方位的房屋实施强制拆除的行政行为违法；二、驳回原告张君琼对被告关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局的诉讼请求；三、驳回原告张君琼对被告关岭布依族苗族自治县人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告关岭布依族苗族自治县关索街道办事处负担。上诉人张君琼不服一审判决，向本院提起上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.请求判令三被上诉人因其违法行政行为，连带赔偿上诉人被违法拆毁房屋及室内财产损失共计196万元；3.诉讼费、交通费及律师费等由被上诉人承担。主要理由：1.三被上诉人至一审结束时，均未在本案举证期限内举证证明关索街道办事处强拆行为属于超出委托范围的行为，故三被上诉人应当共同承担责任。2.涉案地块是由县政府作为征收主体立项，工程及建设也是报经县政府通过的，强拆之后，是县政府决定在该地块上开工进行项目建设，是实际受益人。3.一审判决未将经庭审质证经各方认可的证据“征收补偿方案”中规定的内容作为定案依据，违背了基本事实，导致判决不公。4.上诉人被强拆的房屋在购买时就以经营性铺面购买的，按照当地经营性房屋2-3万元/平方米的销售价格，三被上诉人应当赔偿及补偿上诉人房屋及室内损失196万元。关岭县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。根据一审原被告双方提交的证据和庭审查明的事实，涉案房屋的强制拆除系关索街道办事处所为，答辩人从未组织、也未参与更不知情。根据行政诉讼法“谁行为、谁担责”的归责原则，本案应由关索街道办事处承担责任。至于上诉人在上诉状中提到答辩人未提交行政行为合法的证据，显然系强人所难。答辩人未参与该次强拆行为，也未对本次强拆行为作出任何行政行为，何以要证明此次行为的合法性呢？无论从事实认定还是适用法律上答辩人均不是本案的适格被告。上诉人在上诉中请求要求三被上诉人连带承担补偿196万元无事实和法律依据，其要求本案的诉讼费、交通费及律师费等由被上诉人承担亦无事实和法律依据，依法应予驳回。关岭县住建局和关索街道办事处未提交答辩意见。本院查明，2019年5月8日，关索街道办事处作出关街办发（2019）74号《关于张君琼信访事项的答复意见书》，其中明确“我办作为房屋征收具体实施单位，有义务服从和执行上级部门依法作出的决定和命令，所以在经过我办多次催告且你不配合的情况下，房屋拆除前的状况已经通过司法保全，我办于2019年3月20日组织对你的房屋进行了强制拆除。”本案其余事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点：1.关于本案的适格被告问题。2.案涉强拆行为是否违法。关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。关索街道办事处作出的《关于张君琼信访事项的答复意见书》明确表示“在经过我办多次催告且你不配合的情况下，房屋拆除前的状况已经通过司法保全，我办于2019年3月20日组织对你的房屋进行了强制拆除。”结合安顺市求实公证处出具的公证书等证据及一审庭审查明的事实，可以确定涉案房屋系第二被上诉人关索街道办事处所为，上诉人没有证据证明被上诉人关岭县政府或关岭县住建局实施或委托实施了被诉强拆行为。根据“谁行为，谁被告”的原则，一审认定关索街道办事处为本案适格被告，并无不当。上诉人主张涉案地块是由县政府作为征收主体及实际受益人，应当为本案共同被告的上诉理由不能成立。关于关索街道办事处强拆行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政决定的期限内不履行义务，行政机关依照本章规定强制执行。”该法同时规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，应当保障当事人陈述、申辩等相关权利，并告知其申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案强拆行为发生前，上诉人作为被征收人未与征收人达成补偿安置协议，也无证据证明征收人已经作出强制拆除决定，故被上诉人关索街道办事处强拆行为程序违法，法律依据不足，一审确认该行为违法符合法律规定。关于上诉人提出被强拆的房屋在购买时就以经营性铺面购买的，按照当地经营性房屋2-3万元/平方米的销售价格，三被上诉人应当赔偿及补偿其房屋及室内损失196万元的上诉理由。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第六款的规定“当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。”本案上诉人一审诉讼请求为：依法判决被告作出的“强制拆除原告房屋”的具体行政行为违法。对上诉人在二审中增加的请求赔偿及补偿其房屋及室内损失196万元的上诉请求，经本院询问，关索街道办事处不同意调解，对此上诉人应另行起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应当不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张君琼负担。本判决为终审判决。审判长  崔凤芹审判员  石佳宏审判员  伍席芳二〇二〇年八月二十一日法官助理陈丽莎书记员李秀晶