安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终27号上诉人（一审原告）淮南市潘集北城糖酒批发中心，住所地安徽省淮南市潘集区，统一社会信用代码91340400752990254W。法定代表人杨家锁，该中心经理。委托代理人岳举安，该单位副经理。委托代理人吴雷，安徽昌淮律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市潘集区住房和城乡建设委员会（现淮南市潘集区住房和城乡建设局），住所地安徽省淮南市潘集区，统一社会信用代码1134040600306363XH。法定代表人朱传明，该局局长。委托代理人朱刚，安徽八公律师事务所律师。一审第三人安徽金格四海房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区，统一社会信用代码913404000557669005。法定代表人葛少卢，该公司总经理。委托代理人张淮光，该公司法律顾问。上诉人淮南市潘集北城糖酒批发中心（以下简称北城糖酒中心）诉被上诉人淮南市潘集区住房和城乡建设委员会（现淮南市潘集区住房和城乡建设局）（以下简称潘集住建局）、一审第三人安徽金格四海房地产开发有限公司（以下简称金格四海公司）行政协议纠纷一案，原系（2019）皖0406行初1号房屋征收安置与补偿协议一案，经淮南市中级人民法院（2019）皖04行终37号行政裁定书，裁定发回潘集区人民法院重新重审，后原告潘集北城糖酒中心不服淮南市潘集区人民法院（2019）皖0406行初17号判决，向本院提起上诉，本院于2020年7月1日受理后，依法组成合议庭，并于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人北城糖酒中心的法定代表人杨家锁及其委托代理人岳举安、吴雷，第三人金格四海公司委托代理人张淮光到庭参加诉讼，被上诉人潘集住建局经本院传票传唤未到庭参加诉讼。现本案已审理终结。一审法院经审理查明：2013年7月，淮南市老城综合改造办公室批准了潘集区金格四海及周边地块旧城改造项目。潘集区人民政府决定对项目范围内国有土地上的房屋及其附属物实施征收。为此，潘集区政府下发《关于淮南市潘集区金格四海及周边地改扩建项目征收补偿安置方案》，征收范围：潘集区粮食局家属楼、金格四海、潘集糖酒批发中心等。规定了房屋征收补偿、补助标准。2014年7月13日，潘集糖酒批发中心投资人岳举安和安徽金格四海房地产开发有限公司法定代表人葛新年分别以个人名义签订《金格四海项目合作开发有关细则》，该细则中对双方合作开发项目名称没有作出约定，对细则中内容没有履行。2014年7月18日，根据北城市场项目需要，潘集区政府将潘集区黄山路东侧列入金格四海周边地块旧城改造项目范围内侧地，改变黄山北路的城市形象，潘集区住建委与潘集糖酒批发中心在潘集区政府征收与安置补偿方案的基础上，经双方友好协商，就房屋征收安置补偿签订一份《房屋征收安置与补偿协议》，项目名称为：金格四海周边地块改扩建项目，潘集区住建委征收潘集糖酒批发中心范围为：潘集糖酒批发中心商业房三层，用途：经商，结构：框架，该协议第五条第3项对安置面积进行约定，被征收房合法产权面积为3133.87平方米，奖励面积313.38平方米，合计应安置面积为3447.25平方米；潘集区住建委支付潘集糖酒批发中心停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费，合计100万元；另该协议尾部说明中约定，交付安置房面积3447.25平方米中，一楼面积2153.24平方米，二楼面积662.77平方米，三楼面积631.24平方米，签约时已付潘集糖酒批发中心现金停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费50万元，该50万元由金格四海代付，潘集北城糖酒中心会计直接领取。一审法院又查明，该协议第五条第4-7项，关于超出安置、楼层差价、住宅搬迁补助费、临时安置补助费的内容被勾划掉。一审法院另查明，2018年1月2日，潘集糖酒批发中心以金格四海、潘集区住建委为被告，向本院提起房屋拆迁安置补偿合同诉讼，该案在审理期间，潘集糖酒批发中心申请撤回对潘集区住建局的起诉。本院依法作出（2018）皖0406民初48号民事判决书，判决：一、金格四海交付位于潘集区华联商厦金格四海店项目3447.25平方米（其中一楼2153.24平方米、二楼662.77平方米、三楼631.24平方米，交付面积为建筑面积，以淮南市潘集北城糖酒批发中心原“土地证”所在位置土地证上建设的房屋还原）的安置还原商业用房给潘集糖酒批发中心；二、驳回潘集糖酒批发中心的其他诉讼请求。金格四海提起上诉，二审撤回上诉。一审法院认为：潘集糖酒批发中心与潘集建设委员会（潘集区住建局）/㎡签订的《房屋征收安置补偿协议》系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，属有效合同，对双方均有拘束力，双方应该按照合同约定履行各自的义务。从2014年7月18日潘集区住建委与潘集糖酒批发中心就金格四海周边改扩建项目签订的《房屋征收安置与补偿协议》内容看，潘集区住建委征收潘集糖酒批发中心的商业房，并就征收安置房屋面积、支付停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费等进行了约定，该《房屋征收安置与补偿协议》是行政协议性质。潘集区住建委与潘集糖酒批发中心签订的《房屋征收安置与补偿协议》中第五条第8项约定潘集区住建委支付潘集糖酒批发中心停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费100万元，是双方真实意思表示，对双方具有法律约束力，潘集区住建委签订协议当天已通过金格四海代付50万元，余款50万元，潘集区住建委未履行，依据合同相对性原则，潘集区住建委应承担相应责任，故对潘集糖酒批发中心要求潘集区住建委支付停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费50万元的诉讼请求，予以支持。关于潘集糖酒批发中心要求潘集区住建局支付临时安置费9965706.6元的诉讼请求，经审查，潘集区政府下发《关于淮南市潘集区金格四海及周边地改扩建项目征收补偿安置方案》中对商业用房的临时安置费作出的规定，淮府办【2011】99号淮南市国有土地房屋征收补偿标准，“三”项规定关于对非住宅临时安置费标准为30元/㎡,选择期房安置的，房屋征收部门按该标准给付被征收人临时安置费，按征收补偿方案确定的过渡期的计算。本案潘集区住建委与潘集糖酒批发中心签订的《房屋征收安置与补偿协议》依据的潘集区政府下发《关于淮南市潘集区金格四海及周边地改扩建项目征收补偿安置方案》中对商业用房的临时安置费的过渡期作出规定且在该《房屋征收安置与补偿协议》中有有关临时安置补助费的条款，但在该份协议中第五条第7项，关于“临时安置补助费”这项被勾划掉且没有填写具体内容，而增加补充填写了第五条第8项关于补偿停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费100万的约定内容。从整个协议内容看，双方对临时安置补助费就过渡期、补助标准、补助面积等问题双方均没有约定，应视为原告放弃了对临时安置补助费这项财产权利的要求，而选择约定了第五条第8项对停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费100万元的补偿要求（已付50万元）。该协议内容不违反意思自治原则和法律、行政法规强制性规定，协议合法有效，对双方均具有拘束了，双方应诚实守信，善意遵守，按约履行。故原告起诉要求临时安置补助费的诉请，没有事实和法律依据，不予支持。根据行政协议行政主体的相对性原则，潘集北城糖酒批发中心向淮南市潘集区住建局提起行政协议诉讼，淮南市潘集区住建局以房屋征收安置补偿协议是第三人金格四海以被告潘集住建局的名义与原告糖酒公司签订，故潘集区住建局请求追加第三人金格四海公司为本案第三人并要求由第三人金格四海承担履行协议责任，本院认为第三人金格四海是受被告潘集住建局委托与原告签订的该房屋征收安置补偿协议，属于行政协议，被告潘集住建局是签订行政协议的行政主体，是房屋征收安置补偿的主体，应当承担履约责任。故被告潘集住建局要求第三人金格四海承担履约责任的请求，不予支持。综上所述，根据该院审判委员会讨论意见。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条，国务院关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及相关规定，判决如下：一、被告淮南市潘集区住房和城乡建设局支付原告淮南市潘集北城糖酒批发中心停业补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费500000元，于判决生效后十日内付清；二、驳回原告淮南市潘集北城糖酒批发中心的其他诉讼请求。宣判后，北城糖酒中心不服一审判决，上诉至本院，请求：一、撤销安徽省淮南市潘集区人民法院（2019）皖0406行初17号行政判决书第二项；二、依法改判被上诉人向上诉人支付临时安置费9965706.6元[3133.87㎡×30元/㎡×18个月（2014年7月18日至2016年1月18日）＋3133.87㎡×30元/㎡×4个月（增发4个月）＋3133.87㎡×30元/㎡×2倍×42个月（2016年1月19日至2019年7月18日）；并自2019年7月19日起，按照30元/㎡*2倍的标准继续向上诉人支付临时安置费，直至向上诉人交付安置房屋之日止；三、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。事实与理由：一审判决所认定的“原告放弃了对临时安置补助费这项财产权利的要求，而选择约定了第五条第8项对停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费100万元的补偿要求（已付50万元）”事实错误，驳回上诉人临时安置费补助费的判决错误，依法应予纠正，具体理由如下：一、一审判决对临时安置补助费和停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费100万元等相关事实的认定逻辑混乱，自相矛盾，且与客观事实及征收补偿方案的规定均不符。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《淮南市潘集区金格四海及周边改扩建项目征收补偿安置方案》规定，临时安置补助费和停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费是不同的赔偿项目，不能混为一谈，更不能相互替代，一审判决认为“原告放弃了对临时安置补助费这项财产权利的要求，而选择约定了第五条第8项对停业损失补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费100万元的补偿要求”直接违反前述规定，也与客观事实情况不符。二、一审认定“原告放弃了对临时安置补助费这项财产权利的要求”没有任何事实依据，也违反了最高院指导案例中释明的司法原则。上诉人从无放弃临时安置补助费权利的意思表示。该份补偿协议勾划掉的内容是对住宅房的补偿标准，并不适用上诉人的商业用房，故此划去并非上诉人放弃商业房的补偿权利。被上诉人自身在向潘集区人民政府提交的请示文件中，也确认了被上诉人拖欠和应当向上诉人支付拆迁安置补偿费的事实。确认截止2017年12月底，被上诉人尚欠包括上诉人在内的拆迁户拆迁安置补偿费用1105.26万元。由此课件，被上诉人对于应当向上诉人支付拆迁安置补偿费的事实是认可的。三、如果《房屋征收安置于补偿协议》中，对非住宅临时安置补助费并无特别约定，依法应当执行《淮南市潘集区金格四海及周边改扩建项目征收补偿安置方案》的规定。一审判决认定的“从整个协议内容看，双方对临时安置补助费就过渡期、补助标准、补助面积等问题双方均没有约定，应视为原告放弃了对临时安置补助费这项财产权利的要求，…”事实直接背离了《淮南市潘集区金格四海及周边改扩建项目征收补偿安置方案》中的政策规定和政府定价。四、上诉人诉请被上诉人支付临时安置费有《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《淮南市贯彻实施的意见》、《淮南市国有土地上房屋征收补偿标准》、《淮南市潘集区金格四海及周边改扩建项目征收补偿安置方案》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》、《中华人民共和国合同法》等作为依据。五、上诉人诉请被上诉人支付非住宅临时安置补助费9965706.6元有明确的合同和事实依据，也完全符合相关法律、文件规定，依法应当得到支持。《房屋征收安置与补偿协议》中，明确约定了上诉人诉请被诉人支付临时安置费的合同和事实依据。上诉人诉请被上诉人支付非住宅临时安置补助费9965706.6元完全符合前述事实和相关法律、文件规定。综上，请求二审法院查明事实，依法改判支持上诉人的上诉请求。第三人金格四海公司二审答辩称：行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目的与相对人之间达成的协议。第三人不是本案征收安置合同的党还是人，与上诉人、被上诉人之间就行政协议的履行没有法律上的利害关系。2013年7月23日潘集区政府发布了淮房征【2013】第4号房屋征收公告，公告的内容是金格四海周边老城区改造，征收部门是当时的潘集区城乡建设委员会。同年7月由潘集区政府制定了“征收补偿安置方案”且方案实施过程中的解释权属潘集区住建局。2014年6月24日原被告双方签订了《房屋征收安置补偿协议》。第三人并没有与原、被告签订有关的安置补偿协议。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，本案中的房屋征收、安置工作室在法律、法规的规定下进行的，本案的房屋征收部门、房屋征收、安置、补偿主体是在潘集区住建局。第三人是通过土地的净地出让依法有偿取得建设用地使用权，进而垫资承建承担老城区改造的建设方，而不是征收、安置、补偿义务主体，更不是连带责任的主体。第三人认为，国家行政机关的权利、职能具有法定性、确定性、不可处分性。第三人不是案涉合同的主体，依法不应承担拆迁安置补偿义务，请求维持原审对第三人的判决。一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的事实予以确认。二审法院另查明：2017年9月22日，根据《房屋征收安置与补偿协议》第十条“由开发建设方通知乙方重新签订商品房买卖合同”和第十一条“乙方在本安置补偿协议中享有的权利，在与开发建设方签订的房屋买卖协议中继续有效”之约定，潘集北城糖酒中心与一审第三人金格四海公司签订房屋还原《协议书》，该《协议书》系民事合同。该《协议书》约定由金格四海公司用潘集北城糖酒中心原土地证所在位置的土地上建设的房屋给潘集北城糖酒中心还原，具体返还面积按照2014年7月18日潘集北城糖酒中心与潘集区住建局签订的《房屋征收与补偿协议》约定的面积3447.25平方米。2020年1月10日，金格四海公司将房屋交付给北城糖酒中心。本案争议焦点：上诉人所主张的要求被上诉人支付其临时安置费是否能够得到支持，如能得到支持，具体数额如何计算。本院认为，《房屋征补条例》第二十五条的规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行行政协议的，人民法院判决被告承担继续履行责任。适用于本案征收项目的市政府102号《意见》第十五条、第十七条规定：选择房屋产权调换的，安置房交付前，被征收人自行解决周转房过渡的，过渡期内，房屋征收部门向被征收人支付临时安置费。本案中，上诉人选择期房安置，经协商与被上诉人签订了涉诉的《房屋征收安置与补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》）。该《安置补偿协议》系被上诉人为实现其行政管理目标，在法定职责范围内，与上诉人经协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。首先，案涉《安置补偿协议》系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，属有效协议，对双方均具有法律约束力，双方应该按照合同约定履行各自的义务。该《安置补偿协议》第五条第4-7项关于超出安置、楼层差价、住宅搬迁补助费、临时安置补助费的内容被勾划掉，视为双方对临时安置补助费就过渡期、补助标准、补助面积等问题未作约定，因此，上诉人主张被上诉人按照协议约定支付临时安置费无事实依据。其次，前述法律和政策均规定，房屋的征收补偿项目中，包括临时安置费，本案中，尽管案涉协议未约定临时安置费，但对上诉人的安置补偿，适当给予其临时安置费，既符合法律和政策的规定，也体现公平、合理原则。结合本案的情况，酌情给予上诉人北城糖酒中心临时安置费120万元，由被上诉人潘集区住建局承担。综上，淮南市潘集北城糖酒批发中心的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但判决结果不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定，判决如下：一、维持潘集区人民法院（2019）皖0406行初17号判决第一项，即“淮南市潘集区住房和城乡建设局支付淮南市潘集北城糖酒批发中心停业补助费、装潢补助费、瓦斯气安装费500000元，于判决生效后十日内付清”；二、撤销潘集区人民法院（2019）皖0406行初17号判决第二项，即“驳回淮南市潘集北城糖酒批发中心的其他诉讼请求。”；三、被上诉人淮南市潘集区住房和城乡建设局于本判决生效之日起二十日内一次性支付上诉人淮南市潘集北城糖酒批发中心临时安置补助费120万元；四、驳回上诉人淮南市潘集北城糖酒批发中心的其他诉讼请求。本案二审受理费50元，由被上诉人淮南市潘集区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年八月二十一日书记员  刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。