江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终421号 上诉人（原审原告）袁传和，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人章熙林，江苏恒山律师事务所律师。 委托代理人魏雅雯，江苏恒山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区和凤镇人民政府，住所地南京市溧水区和凤镇双牌石。 法定代表人诸德胜，南京市溧水区和凤镇人民政府镇长。 出庭负责人唐宏，南京市溧水区和凤镇人民政府党委委员。 委托代理人魏冬华，江苏方胜律师事务所律师。 原审第三人袁传生，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人袁香英，性别××年××月××日生，××族。 上诉人袁传和因诉被上诉人南京市溧水区和凤镇人民政府（以下简称和凤镇政府）、原审第三人袁传生、袁香英要求确认行政行为违法一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1447号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年10月26日，江苏省发展和改革委员会向南京市发展和改革委员会作出《省发展改革委关于南京市石臼湖、固城湖堤防防洪能力提升工程初步设计的批复》，根据该批复，石臼湖、固城湖堤防防洪能力提升工程需新增永久征地、施工临时占地，均为农村集体土地，另有护堤地，影响人口12户39人，工程拆迁房屋19226.55㎡，规划生产安置人口268人，搬迁12户39人，征迁工作由南京市溧水区、高淳区政府负责并组织实施。2016年5月20日，南京市溧水区石臼湖堤防防洪能力提升工程建设处与和凤镇政府签订《南京市溧水区石臼湖堤防防洪能力提升工程征地及拆迁安置补偿协议书（和凤镇）》，约定和凤镇政府负责按施工时间节点要求及时完成相关征、占地及拆迁安置工作并办理相关手续，不得影响工程施工等。罗山头村294号房屋（以下简称涉案房屋）在拆迁范围内，于2017年4、5月份被拆除。拆除前，就涉案房屋尚未签订拆迁安置补偿协议。 根据已生效的（2016）苏0117民初5723号民事案件查明的事实，涉案房屋由四间房屋构成，系袁传和、袁传生、袁香英的父母于1981年建造，户籍登记住址为溧水区和凤镇张家村罗山头村294号，袁传生系户主，2008年南京市溧水区国土资源局和凤镇国土资源所组织人员对辖区内村庄地籍进行测量统计时，涉案房屋的地籍统计在袁传和名下。该案中，南京市溧水区人民法院审理后最终判决：户籍登记住址为溧水区和凤镇张家村罗山头村294号四间房屋的相关权利义务，其中3/5的份额由袁传和享有并承担，1/5的份额由袁传生享有并承担，1/5的份额由袁香英享有并承担。 原审另查明，2018年7月23日，和凤镇政府根据人民法院的判决，向袁传和作出《政府信息公开答复书》，对于袁传和提出的政府信息公开申请作出答复，称：1、涉案项目的土地征用、房屋拆迁的批复为《省发展改革委关于南京市石臼湖、固城湖堤防防洪能力提升工程初步设计的批复》，涉案项目的征迁工作镇政府没有专门制定补偿安置方案、补偿费用标准、组织实施办法，而是按照镇政府与南京市溧水区石臼湖堤防防洪能力提升工程建设处签订的安置补偿协议书以及《溧水县征地房屋拆迁补偿安置标准》、《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》执行；2、除上述批复外，镇政府没有收到过江苏省、南京市或溧水区人民政府土地征用的其他批复等。袁传和认为和凤镇政府拆迁行为违法且造成其损失，提起本案行政诉讼，请求法院判决：1.和凤镇政府征用涉案房屋土地未依法制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案行为违法；2.和凤镇政府赔偿袁传和宅基地使用权损失10万元；3.和凤镇政府承担诉讼费用。 原审庭审中，和凤镇政府表示涉案房屋所在土地系征用，且仍为集体土地。袁传和表示涉案房屋所在土地曾进行过地籍调查，但因袁传和与袁传生之间存在争议，故宅基地使用证未曾发放。袁传生也认可没有宅基地使用证。 原审法院认为，袁传和认为和凤镇政府征用袁传和涉案房屋土地未依法制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案的行为违法并提出行政赔偿，对此，原审法院将对以下几个问题进行审查：1、对袁传和与涉案房屋所在土地以及与针对该土地的征用土地方案、征地补偿、安置方案的制定和公告行为是否具有法律上的利害关系；2、和凤镇政府是否存在制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案的法定职责。 关于原审原告袁传和与涉案房屋所在土地是否具有法律上的利害关系。本案中，袁传和未能出示涉案房屋所在土地的权属证书，实际上，袁传和与该土地存在联系是基于涉案房屋的遗产继承案件中，生效的（2016）苏0117民初5723号民事判决书确认了涉案房屋的相关权利义务中3/5的份额由袁传和享有并承担，该判决书同时载明，“鉴于争议房屋无所有权证书，继承人不能继承房屋所有权，仅是对该房屋相关权利及义务的继承。”涉案房屋所在土地系集体土地，经袁传和、和凤镇政府和袁传生确认，该处土地从未核发过土地使用证，因此本案并无证据反映袁传和与涉案房屋所在土地存在法律上的利害关系。袁传和所诉称的征用土地方案、征地补偿、安置方案的制定和公告行为均影响的是所有权的行为，袁传和既未继承涉案房屋的所有权也与涉案房屋所在土地没有法律上的利害关系，故征用土地方案、征地补偿、安置方案的制定和公告行为均对袁传和不产生直接影响。 关于和凤镇政府是否存在制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案的法定职责。我国土地管理法及相关实施条例规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。根据上述规定，具有制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案权限的是市、县人民政府或者市、县人民政府土地行政主管部门，和凤镇政府作为乡镇级的人民政府明显不具有袁传和所诉称的制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案的权限。故袁传和认为和凤镇政府存在违法行为没有法律和事实依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，袁传和与涉案房屋所在土地以及针对该土地的行政行为均没有法律上的利害关系，针对涉案房屋所在土地的征用土地方案、征地补偿、安置方案的制定和公告行为均对袁传和不产生实际影响，且上述行政行为也明显不属于和凤镇政府的权限，故袁传和提起本案诉讼不符合法定立案条件。 综上，袁传和的起诉不符合法定立案条件，袁传和一并提出的行政赔偿请求原审法院也不予理涉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回袁传和的起诉。 上诉人袁传和上诉称，原审法院认定事实、适用法律错误，应当依法撤销原裁定。理由：一、上诉人与涉案房屋所在土地具有法律上的利害关系。（2016）苏0117民初5723号民事判决已经确定了涉案房屋的相关权利义务中3/5的份额由袁传和享有并承担，权属证书只是一种形式证明，虽然涉案房屋无相关权属证书，但是上诉人对其权利义务已经由生效法律文书所确认，而房屋拆迁涉及到上诉人对该房屋享有的权利问题，被上诉人的拆迁行为直接导致了涉案房屋的灭失，损害了上诉人的合法权益。在一审中，被上诉人明确表示涉案房屋的被拆迁人是上诉人及袁传生，拆除前也要求上诉人签字，如果被上诉人的拆迁行为不会对上诉人的权利产生直接影响，被上诉人在拆迁前又何须要求上诉人签字或签署承诺书。故一审法院认为“征用土地方案、征地补偿、安置方案的制定和公告行为均对原告不产生直接影响”明显与事实不符，亦无法律依据。二、被上诉人是适格主体。根据《南京市溧水区石臼湖堤防防洪能力提升工程征地及拆迁安置补偿协议书（和凤镇）》可知本次拆迁的实际实施人是被上诉人。被上诉人在未与上诉人达成拆迁补偿协议，未得到涉案房屋权利人许可，甚至是不知情的情况下擅自将房屋推倒，导致房屋灭失，房屋权利人未得到相应补偿，该行为明显是违法行为。如果按原审法院的事实认定，被上诉人不是拆迁人，无权进行拆迁，被上诉人拆除上诉人及袁传生、袁香英共同所有的房屋，在袁传生、袁香英没有同意拆除的情况下拆除房屋，其行为涉嫌损坏财物，有可能涉嫌犯罪。三、即使被上诉人无权制定及公告征用土地方案、征地补偿安置方案，其权限在市、县人民政府土地主管部门，但被上诉人作为土地征收拆迁的实际实施人，也应当在权限部门按照征用拆迁程序实施后才能拆除房屋。根据庭审中被上诉人的陈述，其作为实际拆迁人，系接受土地主管部门的委托，是授权委托的拆迁人。根据法律规定，被上诉人是涉案具体行政行为的相对方，具有相应权限。一审法院以被上诉人不具有制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案的权限来认定被上诉人无违法行为，属于偷换概念，无事实和法律依据。综上，上诉人是涉案房屋的权利人，与涉案房屋所在土地具有法律上的利害关系，是适格主体，且被上诉人的拆迁行为明显违法。故一审法院裁定驳回袁传和的起诉无事实和法律依据，请求二审法院：1.依法撤销（2019）苏8602行初1447号行政裁定；2.依法裁定原审法院继续审理或者依法改判支持上诉人的原审诉请；3.被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人和凤镇政府辩称，一、上诉人本次诉讼与2018年12月24日诉讼是一致的，法院应适用一事不再理原则，裁定驳回其起诉。二、上诉人第一项请求实际上在前一案件中已经处理，其实也就是上诉人要求的所谓信息公开，该资料已告知袁传和，袁传和于2018年10月14日签收了四份文件，该文件在网上都能查到，该信息也是公开的。三、被上诉人拆除上诉人继承的房屋行政行为并没有违法，袁传和同意拆除，被上诉人才拆除，袁传和只是因要求安置房屋而产生矛盾，并非不同意拆除继承的房屋。因此，上诉人认为被上诉人行政行为违法，要求赔偿损失没有依据。房屋拆迁补偿标准已经告知，上诉人请求无依据。四、上诉人的第二项请求不是行政赔偿范围，行政案件不需理涉。综上，被上诉人在对涉案房屋实际测量后，在上诉人同意的情况下，按照政府文件及协议，对涉案房屋进行拆除，其拆除合法有据、事实清楚。上诉人的请求不符合行政案件受理条件，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人袁传生在二审中述称，上诉状中将袁香英实际住址写成和凤镇张家村罗山头村294号是错误的，袁香英并不实际居住于此。该处房屋属于袁传生所有，且袁传生实际居住于此，张家村调查的地籍图是登记在袁传生名下的。承诺书上袁传生的名字不是我本人所签，袁传生没有在承诺书上签名。请求二审法院维持一审裁定。 原审第三人袁香英在二审中述称，涉案房屋是袁家兄弟姐妹四个人的，袁香英应该分得四分之一的份额。同意上诉人意见，请求二审法院撤销原裁定，依法改判。 二审中，上诉人袁传和提交《省政府关于南京市溧水区石臼湖固城湖堤防防洪能力提升工程建设征地补偿和移民安置规划大纲的批复》手机截屏打印件及宁政发[2015]91号文的文号作为新证据，用以证明被上诉人称没有收到上述批复和文件是不真实的，其进行拆迁是以批复为依据的。 原审第三人袁传生在二审中将土地调查记录复印件一份作为新证据提交，证明涉案被拆除房屋系第三人袁传生所有。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人袁传和、原审第三人袁传生提交的证据属于在第一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，且与本案待证事实无关联，本院均不予接纳。 本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人袁传和一审诉讼请求是判令被上诉人和凤镇政府征用涉案房屋土地未依法制定及公告征用土地方案、征地补偿、安置方案行为违法和赔偿袁传和宅基地使用权损失10万元。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。依据上述规定，被上诉人和凤镇政府并非制定及公告征用土地方案、征地补偿安置方案行为的实施主体。且涉案房屋所在土地征收依据系《省发展改革委关于南京市石臼湖、固城湖堤防防洪能力提升工程初步设计的批复》，征收原因系因石臼湖、固城湖堤防防洪能力提升工程需要，并未改变涉案房屋所在土地集体所有性质。故被上诉人和凤镇政府并不具有制定及公告涉案房屋所在土地征用方案、征地补偿及安置方案的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据上述规定，上诉人袁传和提起本案诉讼，要求确认和凤镇政府征用涉案房屋土地未依法制定及公告征用土地方案、征地补偿及安置方案行为违法的诉讼请求，没有相应的事实和法律根据，原审法院裁定驳回袁传和起诉，并无不当。 上诉人袁传和认为被上诉人是拆迁的实际实施人，故具有制定及公告征用土地方案、征地补偿及安置方案法定职责的上诉理由，无相应事实及法律依据，本院不予采纳。上诉人认为其所有的涉案房屋被拆除却未得到相应补偿致其权益受损，与本案并非同一法律关系，上诉人可另行主张其权利，本案不予理涉。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定:“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”依据该规定，存在违法行政行为是适用行政赔偿的前提，故其提起的行政赔偿请求缺乏适用前提，原审法院一并裁定驳回，并无不当。 综上，上诉人袁传和认为原审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销原裁定发回继续审理或改判的上诉请求和理由缺乏依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 燕 审 判 员  黄 飞 审 判 员  周 磊 二〇二〇年八月五日 法官助理  杨 欣 书 记 员  刘晓春