青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院   行政判决书   （2020）青28行终11号   上诉人（原审被告）格尔木市自然资源局，住所地格尔木市柴达木东路55号。   负责人郭贵恩，该局局长   出庭负责人海彦胜，男，回族，该局副局长，住格尔木市。   委托代理人齐远松，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。   委托代理人陈辉，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。   上诉人（原审原告）格尔木德龙能源有限公司，住所地青海省格尔木市，统一社会信用代码916328017105506215。   法定代表人马德龙，该公司执行董事。   委托代理人马彪，青海欣悦律师事务所律师。   委托代理人王晶，青海勤云律师事务所律师。   上诉人格尔木市自然资源局、上诉人格尔木德龙能源有限公司因请求确认行政行为违法一案，不服青海省德令哈市人民法院（2019）青2802行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人格尔木市自然资源局的出庭负责人海彦胜、委托代理人陈辉、齐远松，上诉人格尔木德龙能源有限公司的委托代理人马彪、王晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审审理查明：2019年10月31日，被告格尔木市自然资源局通过青海省电子招投标公共服务平台即青海省公共资源交易网举行格自然挂［2019］21号地块国有建设用地使用权挂牌出让活动，原告格尔木德龙能源有限公司、案外人中国石化销售股份有限公司青海石油分公司、中国石油天然气股份有限公司青海格尔木销售分公司、青海沱沱河新能源有限公司均参与了该土地的招拍挂程序。2019年10月31日17：30挂牌截止前，原告于2019年10月31日17：29：56报价1388.30万元，以最高报价默认进入延时竞价环节，在4分钟延时竞价询问期内，中国石化销售股份有限公司青海石油分公司、中国石油天然气股份有限公司青海格尔木销售分公司、青海沱沱河新能源有限公司均确认参与延时竞价，但因被告工作人员将延时竞价时段设置为4秒钟，导致该三家进入延时竞价环节的竞买人均未能成功报价，系统遂默认原告挂牌截止前的最高价1388.30万元成交，并向原告发送成交通知书。事后，中国石化销售股份有限公司青海石油分公司、中国石油天然气股份有限公司青海格尔木销售分公司、青海沱沱河新能源有限公司均向被告反映其未能在延时竞价环节正常报价的情况，并对竞拍结果提出质疑。2019年11月4日，被告格尔木市自然资源局发布格自然资［2019］524号《公告》，以系统不完善，竞买人提出异议为由，宣布终止案涉土地使用权交易、案涉土地的挂牌结果无效。原告格尔木德龙能源有限公司认为该《公告》违法，遂诉至法院。   一审法院认为：原告格尔木德龙能源有限公司请求确认格尔木市自然资源局于2019年11月4日发布的格自然资［2019］524号《公告》违法并予以撤销的诉讼请求，经查，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地土地使用权规定》第二十五条“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”规定，本案中并不存在上述竞标、竞得结果无效的情形。庭审中，被告称案涉《公告》的作出依据是案涉土地的招拍挂程序中延时竞价环节的4秒设置使竞价未能充分进行，违反了公平、公正的原则，如果原告竞得结果有效，则损害了国家利益的抗辩理由，经查，该4秒设置是由被告工作人员操作形成，对参与竞买的四家竞买人均适用，不存在违反公平、公正原则的情形，故对该抗辩理由该院不予采纳；但是，由于案涉地块系国有土地，属国家利益，延时竞价环节的4秒设置造成参与人无法有效参与竞价，使得案涉土地的价格未及竞价即成交，客观上损害了国家利益，如撤销《公告》会给国家利益造成重大损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…”规定，该院确认案涉《公告》违法，但不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第八十条规定，判决：被告格尔木市自然资源局于2019年11月4日作出的格自然资［2019］524号《公告》确认违法，但不予撤销。   上诉人格尔木德龙能源有限公司不服，上诉称：一、请求依法撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。二、本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一审法院认定事实及适用法律错误，本案撤销《公告》后不存在给国家利益造成重大损害的情形，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定作出判决错误。1.一审判决认定“延时竞价环节的4秒设置造成参与人无法有效参与竞价，使得案涉土地的价格未及竞价即成交”无任何依据，属事实认定错误。首先，延时竞价环节的4秒设置是法律允许的，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十九条规定，延时竞价环节的时间由挂牌主持人安排，并未强制规定延时竞价环节时限。其次，由于挂牌竞价系统设计延时竞价时间可以设置为0秒到无限大，其设置权限完全在挂牌组织者一方，法律并无明确规定其到底设置为多少秒才能认定为是否有效竞价，一审法院认定延时竞价环节4秒设置造成参与人无法有效参与竞价并无依据。最后，“使得案涉土地的价格未及竞价即成交”这一结论更与事实不符，案涉土地本次公开挂牌竞价活动已进入尾声时系统才会询问参与人进入延时竞价环节，即延时竞价环节之前参与人已经充分参与挂牌土地竞价活动，案涉土地的价格是在所有参与人数次出价的基础上形成的。2.本案挂牌竞价过程及竞得结果不存在损害国家利益的情形，被上诉人发布的《公告》不但严重侵害了上诉人的合法权益，且对社会公共利益造成了重大损害，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定作出判决错误。首先，本案竞价过程中延时竞价环节的4秒设置并不会造成参与人无法有效参与竞价，案涉土地的价格是在完成竞价活动的基础上成交，不存在损害国家利益的情形。其次，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条的规定，明确了挂牌竞价活动的底价原则，底价的确定是经过评估并经集体决策的，案涉土地的挂牌底价严格按照上述规定确定，同时根据该规定第十九条，挂牌期内的所有成交条件都必须要求成交报价不低于底价，即国家将高于挂牌底价的成交价格交给市场调节，法律法规并未要求土地竞拍的利润必须达到多少，因此本案中挂牌竞得结果为1388.3万元，该成交价格明显高于该宗土地设置的挂牌底价数倍，显然国家利益并未受到严重损害。最后，因案涉土地本次挂牌竞价程序完全符合法律规定，整个过程完全公开透明，挂牌程序对所有参与人都公平公正，故若不撤销该《公告》必将造成政府机关的公信力下降。综上所述，请求依法撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。   格尔木市自然资源局辩称，上诉人的事实与理由系对网络挂牌交易理解有误，网络挂牌通过系统提前设置完成，4秒设置并非法律允许。同一地块两次挂牌竞价对比，3月底价达到6000多万元。上诉人称竞价时间可以无限延长并不正确，其称竞价对于所有参与者公正也并不属实，4秒的设置客观上造成其他参与者无法做出有效报价，继而使得默认进入延时竞价阶段的德龙公司竞得土地。综上，请求驳回上诉。   上诉人格尔木市自然资源局不服，上诉称：请求撤销原判、依法改判上诉人于2019年11月4日作出的格自然资[2019]524号《公告》合法，驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、原审未能理清全部案件事实。上诉人作出的《公告》有充分的事实及法律依据，一审法院未能正确认识和理清土地挂牌网络竞价交易流程，未能认识到延时竞价环节对于网络挂牌交易的重要性。具体如下：根据案涉地块在2019年3月、10月挂牌出让相关事实以及上诉人提交的《青海省电子招投标公共服务平台竞买人操作手册》（土地交易）相关内容，以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》相关规定，网络挂牌出让流程为1.在公布的挂牌期限内，各竞买人根据设定的竞价步长值报价。2.挂牌期限届满，在挂牌期内报价最高的竞买人会自动进入延时竞价阶段，同时系统会询问其他竞买人是否参与延时竞价，延时竞价的询问期为固定时长4分钟。3.如果在延时竞价询问期4分钟内，其他竞买人不选择参与延时竞价的，则在4分钟期满后，系统自动确认由挂牌期内最高报价竞买人竞得。4.如果在延时竞价询问期4分钟内，其他竞买人选择参与延时竞价的，则在4分钟期满后，开始延时竞价，各竞买人在竞价延时时段内报价。关于竞价延时时段，系统默认为240秒，挂牌人可以自行修改和设定。5.在竞价延时时段内，只要有两个以上竞买人报价的，则系统自动重新刷新竞价延时时段，延时竞价继续进行，直至无竞买人再报价为止。在竞价延时时段结束后，系统自动确认由最后一次报价（也就是最高报价）的竞买人竞得。一审法院“经查，该4秒设置是由被告工作人员操作形成，对参与竞买的四家竞买人均适用，不存在违反公平、公正原则的情形”的认识明显错误。根据网络挂牌出让流程，被上诉人作为挂牌期内的最高报价者，由系统默认自动进入延时竞价环节，而其他三家竞买人要想成功竞得土地，就必然要参与延时竞价环节并作出有效报价，因此，对于其他三家竞买人而言，最重要的竞买权利就体现在延时竞价环节。换言之，延时竞价环节能否有效进行，各竞买人能否公平、公正的行使竞买权，决定着各竞买人最终能否竞得，同时也直接关系挂牌出让土地的价值能否最大化，也就是国家利益能否实现最大化。这也是设定网络延时竞价或现场竞价环节的意义所在。具体而言案涉地块于2019年3月挂牌出让时，挂牌期内中国石化销售股份有限公司青海石油分公司于2019年3月31日17：29：56报价1892.3万元，为挂牌期内的最高报价，系统默认其自动进入延时竞价环节。2019年3月31日17：30挂牌截止，系统进入延时竞价询问期，在4分钟的询问期内，其余5家竞买人均选择参加延时竞价。设定的竞价延时时段为240秒，延时竞价开始后，6家竞买人均作了有效报价且报价频繁，累计高达200多次，最终最高报价为青海海誉燃气公司（竞买人号0010）的6122.3万元，但海誉公司最终放弃了竞得资格。案涉地块于2019年10月挂牌出让时，挂牌期内被上诉人于2019年10月31日17:29:14报价1369.3万元，为挂牌期内的最高报价，系统默认其自动进入延时竞价环节。2019年10月31日17:30挂牌截止，系统进入延时竞价询问期，在4分钟的询问期内，其余三家竞买人均选择参加延时竞价，设定的竞价延时时段为4秒钟，延时竞价开始后，因4秒钟的设置客观上导致各竞买人无法进行报价，导致延时竞价环节形同虚设，最终系统默认挂牌期内的最高报价者即被上诉人竞得案涉地块。两相对比，2019年10月的挂牌出让活动中，系统设计缺陷：允许任意设置竞价延时时段（本案发生后，青海省公共资源交易中心更改了竞价延时时段的设置规则），加之设置的竞价延时时段为4秒钟，一方面客观上导致了各竞买人在延时竞价环节无法报价，另一方面也就造成了系统对被上诉人的“优待”，因为对被上诉人而言，其在挂牌期内报价最高默认进入延时竞价环节，延时竞价环节客观上不可能有有效报价，系统默认其竞得土地。很显然，本次挂牌出让活动中未能提供公平、公正的环境，未能保障除被上诉人外的其他竞买人的合法权益。二、原审对于法律的理解适用有误。根据《物权法》第137条关于“公开竞价方式出让”的规定、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第3条“公平、公正原则”以及第19条“现场竞价流程”的规定、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》关于“挂牌出让流程”规定，立法的宗旨和本意在于确保土地挂牌出让活动在公平公正的环境下展开，保障竞买人充分行使竞买权，以充分激发市场活力，最终实现土地价值和国家利益的最大化。本案的情形虽不属于《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第2条规定的两种情形，但《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》系2002年5月9日公布实施，经修订后于2007年11月1日施行；《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》系2006年8月1日施行，二者距今均已有十几年时间，当时我国尚无网上挂牌出让土地使用权的做法，实施的是现场竞价(《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十九条挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。挂牌主持人连续3次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有1个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。（二）在挂牌期限内有2个或者2个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。)故不存在竞价延时时段设置的问题，加之我省尚未出台制定“土地使用权网上挂牌交易规则”的规范性文件，才会出现本案的情况。但无论如何，本案案涉土地挂牌出让的延时竞价环节违反了“公平、公正”的法律原则是毋庸置疑的，原审对于上诉人的理由未予采纳系对法律理解适用错误所致，应予纠正。综上，上诉人作出的《公告》合法，请二审法院查明事实后依法改判，支持上诉人的上诉请求。   格尔木德龙能源有限公司辩称，不认可上诉人的上诉请求及理由。1.目前我国法律对于国有土地的出让仅有两个文件，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，这两个文件中对于出让行为未进行现场挂牌与网络挂牌的区别，因此所有国有建设用地挂牌出让活动都应当适用上述两个规定。2.延时竞价环节240秒的设置无法律依据，本案中4秒设置符合法律规定。3.原审认定延时竞价环节4秒设置由格尔木市自然资源局工作人员操作形成，对参与竞买的4家竞买人均适用，不存在违反公平公正的情形，我方对此认定同意。4.撤销公告不会对国家利益造成损害，理由与我方的上诉事实一致。上诉人的上诉状中实际问题是竞价时段4秒是否合法，其对于流程第四点时长的认可问题讲的很清楚，是法律允许的，即系统认定或人工操作形成，并不存在竞价时段的设置问题，况且是其工作人员修改与设定出了问题，这是行使权利的结果，对于竞买人并不存在不公平现象，故应当按照招标国有土地的规定26条处理，而不是让我方承担相应的责任。5.上诉人对法律适用有误，只有上述两个规定，一审理解适用均正确，认定公告有误也正确。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”规定，本案中德龙公司根据自然资源局发布的招拍公告按程序参与竞拍，在竞拍过程中并未发生提供虚假文件隐瞒事实、采取行贿等非法手段竞得案涉土地使用权的情况，故不存在竞得结果无效的情形。自然资源局在无法律依据的情况下撤销挂牌结果的行为违法，对此一审认定正确，本院予以确认。但由于在案涉土地竞拍过程中对延时竞价环节4秒时间的设置，客观上导致了在延时竞价环节当中其他参与人无法有效参与竞价，使得案涉土地在延时竞价环节未能进行充分的竞价便以挂牌截止时的最高报价成交，之后，包括中石化在内的其余三家参与者均向自然资源局提出不能在延时竞价环节正常报价的意见，从而反映出如果确认此次竞拍结果，撤销《公告》则会使国家利益在客观上造成重大损害。   对于格尔木德龙能源有限公司上诉称案涉土地在招拍挂时所作出的竞拍底价为362.3万元，而其以1388.3万元的价格竞得，已远高出竞拍底价，并未损害国家利益的问题。本院认为，国家以拍卖方式出让国有土地建设用地使用权，旨在发挥市场作用，使所出让的土地在市场竞争中体现最大经济价值。本案案涉土地在未经竞拍参与者有效竞价的情况下成交，未能体现出案涉土地的市场经济价值，从而损害了国家利益，故对格尔木德龙能源有限公司的该上诉理由，本院不予支持。   对于格尔木市自然资源局上诉称青海省至今并未下发关于网上挂牌出让国有建设用地使用权的规范性文件，案涉土地在竞价环节应依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十九条的规定转入现场竞价的主张。本院认为，虽青海省未出台关于国有土地使用权网上交易的规范性文件，但青海省公共资源交易网中已有大量的国有土地使用权的交易通过网上交易平台成交并进行了出让，在竞价环节也并非全部转入现场竞价。因此，对于格尔木市自然资源局的该上诉主张，本院不予支持。   另，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任”的规定，本案中，格尔木德龙能源有限公司在通过网上竞拍竞得案涉土地使用权，并由竞拍系统自动向其出具《成交通知书》的情况下，格尔木市自然资源局中止案涉土地使用权交易，宣布挂牌结果无效，应当依法承担责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费，由上诉人格尔木德龙能源有限公司交纳的50元由上诉人格尔木德龙能源有限公司负担。由上诉人格尔木市自然资源局交纳的50元由上诉人格尔木市自然资源局负担。   本判决为终审判决。   审判长 何 萍   审判员 吴培青   审判员 邢 昌     二〇二〇年八月十九日   法官助理 梁琰韫   书记员 司风明