山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终193号 上诉人（原审第三人）宋清华，男，1969年10月16日出生，汉族，住德州市陵城区边临镇北宋村36号。 上诉人（原审第三人）辛付芬，女，1949年10月28日出生，汉族，住德州市陵城区边临镇北宋村34号。 二上诉人委托代理人孙盼红，山东德衡（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宋长华，男，1951年8月28日出生，汉族，住德州市陵城区南环路149号内1号。 委托代理人宋长顺，男，1953年5月16日出生，汉族，住德州市陵城区恒盛幸福园21号楼，系被上诉人宋长华胞弟。 原审被告德州市陵城区人民政府，住所地德州市陵城区中兴路155号。 法定代表人李希岩，区长。 委托代理人李砾萍，德州市陵城区司法局工作人员。 原审被告德州市自然资源局陵城分局，住所地德州市陵城区南环西路806号。 法定代表人刘波，局长。 委托代理人朱富志，该局工作人员。 上诉人宋清华、辛付芬因集体土地使用权行政登记一案，不服山东省德州市陵城区人民法院（2020）鲁1403行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告宋长华原籍系德州市陵城区边临镇北宋村，1985年转业时将户籍迁入工作地德州市陵城区南环路149号内1号。1991年宋长华经原陵县土地管理局审核，原陵县人民政府批准，在原籍边临镇北宋村取得[陵集建（1991）字第12068号]《集体土地建设用地使用证》：其用途为住宅，用地面积203.5平方米，建筑占地面积55平方米。因长期无人居住，年久失修，于2005年以前已经倒塌，截止本案立案前宋长华持有的《集体土地建设用地使用证》未进行过换证或者被注销。2001年案外人宋长路经原陵县土地管理局审核，原陵县人民政府批准，取得[陵土集用（2001）字第26509号]《集体土地使用证》：用途为住宅，使用面积为225.6平方米。2003年宋长路去世，其遗留的房屋由本案第三人宋清华、辛付芬继承，涉案宅基地亦被第三人实际控制。经本院现场勘验发现，宋长华持有的土地证与宋长路名下的土地证登记面积在现实状态存在部分重叠。2018年6月份左右，原告欲在原宅基上重新建设房屋，宋清华、辛付芬在涉案土地处设置障碍物，原告宋长华要求其二人拆除，二人不同意，故2019年11月29日宋长华以宋清华、辛付芬影响其通行权为由向本院提起民事诉讼，本院于2019年12月25日作出（2019）鲁1403民初2703号民事判决书，驳回原告宋长华的诉讼请求，宋长华不服该判决，提起上诉，至本案庭审终结前，该案尚在二审审理期间。 原审法院认为，本案争议的焦点问题为：一、原告是否具备本案的主体资格；二、二被告为宋长路颁发的[陵土集用（2001）字第26509号]《集体土地使用证》认定事实是否清楚，程序是否合法。关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同时参考德州市国土资源局于2014年3月4日印发的德国土资发【2014】10号文件《德州市农村宅基地使用权与集体建设用地使用权登记审查细则》第六条第一款第（三）项“符合下列条件的自然人可以认定为宅基地使用权主体：（三）在原籍合法取得得农村宅基地的非本集体经济组织的公民”的规定，本案中原告宋长华已经于1991年取得[陵集建（1991）字第12068号]《集体土地建设用地使用证》，并且该证未进行过换发或者被注销，因此，应认定原告为宅基地使用权主体。经本院现场勘验发现被告为宋长路办理的[陵土集用（2001）字第26509号]《集体土地使用证》的范围与实际用地范围不符，该证登记的使用范围与原告宋长华持有的[陵集建（1991）字第12068号]《集体土地建设用地使用证》登记的使用范围存在部分重合，因此，本院认为被告为宋长路办理的[陵土集用（2001）字第26509号]《集体土地使用证》的行为对原告权利产生影响，原告与涉案土地证存在利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，属于适格的原告，具备本案原告诉讼主体资格。第三人宋清华、辛付芬主张原告宋长华不是村集体组织成员，并且其房屋已经倒塌数十年，其土地证属于依法应当被撤销的情形，但第三人未向本院提交原告持有的《集体土地建设用地使用证》依法被撤销或注销的证据。因此，在该《集体土地建设用地使用证》没有被依法撤销或者注销以前，原告尚依法享有其土地证范围内的宅基地使用权。原告现持有的集体土地建设用地使用证是否应依法被撤销不是本案的审理范围，本案不予涉及和审查，第三人可另行主张。关于焦点二，《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书（二）申请人身份证明材料（三）土地权属来源证明（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标（五）地上附着物权属证明……”；第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记薄……”被告德州市自然资源局陵城分局向本院提交的证据仅有《农村宅基地登记审批表》和《宗地图》，其他申请材料未向本院提交，其提供的证据不能完整的证明其依法对宋长路土地用地面积、四至等登记申请均进行审查，亦不能证明其程序合法；被告德州市陵城区人民政府亦未向本院提交证据证明在符合审核结果的情况下，其依法批准为宋长路颁发涉案土地使用权证。二被告审核、批准并颁发的[陵土集用（2001）字第26509号]《集体土地使用证》认定事实不清，证据不足，程序严重违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销：（一）主要证据不足……（三）违反法定程序……”，涉案土地使用权证应当依法撤销。关于第三人提到的本案依法属于行政复议前置的案件，本院认为根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，是当事人认为行政行为侵犯对土地等自然资源的所有权、使用权发生争议后，应当先申请复议的情形。本案是关于集体土地使用权的土地行政登记纠纷，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的“自然资源”的范畴，因此本案不属于应当先行申请行政复议的情形。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十八条、第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：撤销被告德州市陵城区人民政府为宋长路颁发的陵土集用（2001）字第26509号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告德州市陵城区人民政府负担。 上诉人上诉人宋清华、辛付芬不服原审法院判决，向本院提起上诉,请求：1.依法撤销(2020)鲁1403行初16号行政判决书；2.依法改判驳回被上诉人的起诉。3.本案的诉讼费由被上诉人承担。实与理由：一审法院认定被上诉人具备行政诉讼主体资格，认定事实错误，适用法律错误。1.被上诉人对涉案宅基地的使用权随房屋的坍塌而消灭，一审被告的行政行为对被上诉人没有任何影响。第一，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可以依法确定其集团土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。根据该规定，非农业户口居民原在农村的宅基地使用权依附于房屋而存在，房屋灭失，土地使用权灭失，土地使用权直接由集体收回。被上诉人在1985年迁户至陵城区，并在陵城区缴纳社保，此时，上诉人已经就丧失了北宋村村集体经济组织成员的身份。上诉人在1991年取得陵集建（1991）字第12068号集体土地使用证是基于涉案宅基地上的房屋而取得。房屋灭失，上诉人对涉案宅基地土地使用权也随之灭失。即，虽然被上诉人持有涉案土地的集体土地使用权证，但是，证书记载的权利内容早已随房屋灭失而消灭。第二，即使是本村村民，在房屋坍塌2年以上未修建的，也会丧失宅基地使用权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条进一步规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。《确定土地所有权和使用权的若干规定》中，对于非本村村民的规定是直接说明体现的，对于本村村民的规定是没有再陈述“本村村民”的。由此可见，该条款是针对本村村民的，也就是说，即使是本村村民房屋坍塌两年以上没有恢复使用的宅基地，也不再确定土地使用权，已经确定使用的，集体作为宅基地的土地所有权人，有权利通过报批手续收回宅基地使用权。因此，即便是本村村民在房屋坍塌达2年以上者，也会根据“地随房走”的原则而丧失宅基地的使用权，那么，被上诉人作为非本村村民的权利更不会优于本村村民而存在。第三，被上诉人应当在房屋坍塌时及时注销涉案宅基地使用权证，即使被上诉人未履行注销义务，该证书中的权利内容也随着房屋坍塌而消灭，应当依法注销。《中华人民共和国物权法》第一百五十五条规定，已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。根据该规定，宅基地使用权人，作为宅基地使用权证的持有人，在宅基地使用权消灭时，有义务也应当及时办理注销登记。即办理注销登记的义务人是宅基地使用权人，而不是村集体。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定的，是村集体的权利，而不是义务。也是在村民不及时办理注销登记时对集体土地所有权的救济途径。因此，本案中，被上诉人基于涉案宅基地上房屋的坍塌，被上诉人就应当在坍塌后及时办理持有的陵集建（1991）字第12068号集体土地使用机证，被上诉人现在持有该证，是被上诉人未履行义务导致。但是，根据法律规定，其已经丧失了涉案宅基地使用权，因此，不能依该证认定被上诉人具有行以诉讼主体资格。例如，甲在一块土地上建了房屋(简称甲房屋)，并取得了房产证，在10年后，甲房屋坍塌，且甲没有重新建房，也没有销房产证。此时乙在该土地上建了房屋(简称乙房屋)，那么此时，甲依然持有该土地上甲房屋的房产证，但是可以说甲享有乙房屋的所有权吗?显然，甲不是乙房屋所有权人，甲持有的房产证仅是一本证，房产证中的权利内容已经不存在了，本案亦然。第四，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》关于宅基地的规定，宅基地属于集体所有，宅基地使用权人享有在宅地上建房及附属设施进行居住的权利。宅基地是有限资原，因此，规定一户一宅，限制宅基地面积。宅基地具有福利性，仅供满足村民生活需要，因此，宅基地使用权依据房屋而存在，随房屋灭失而消灭，符合法律规定，符合立法目的的。基于上述四点，被上诉人对涉案宅基地的使用权早已在十几年前随着房屋的坍塌而灭失，被上诉人对涉案宅基地已经不享有使用权，因此，一审被告的具体行政行为根本不会影响被上诉人的任何利益。2.一审法院依据德国土资发【2014】10号文件认定被上诉人为涉案宅基地使用权主体错误，适用法律锴误，第一，德州市国土资源局于2014年3月4日引发的德国土资发【2014】10号文件《德州市农村宅基地使用权与集体建设用地使用权登记审查细则》不是法律。《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》均对宅基地进行了明确的规定，一审法院对法律、法规置若罔闻，却参考德州市国土资源局的文件，属于适用法律错误。第二，德国土资发【2014】10号文件是为了“做好农村宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记发证工作，保障村民的合法土地权益，统一审查标准”而制定的，而不是认定宅基地使用权制定的，该文件不适用。该文件在第四条第二款明确规定，宅基地使用权登记采取现状登记的原则，即对地上有房屋的宅基地按有关规定进行调查登记。对空闲(包括批而未建2年以上的)或房屋坍塌、拆除后没有恢复使用或重建的宅基地，暂不予调查登记。即，该文件对被上诉人这种房屋早已坍塌十几年的情况不适用。因此，一审法院参照该文件认定被上诉人仍是涉案宅基地使用权主体错误。一审被告的行政行为对被上诉人没有任何利益影响，被上诉人不具有行政诉讼主体资格。二、一审法院以司法权代替行政权，程序错误。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，本案在未经过政府处理，直接进行诉讼，一审法院直接进行判决，属于程序错误。综上，一审法院程序错误，认定被上诉人仍具有涉案宅基地使用权错误，认定被上诉人具备行政主体资格错误。被上诉人已经不具有行政诉讼主体资格，一审法院判决错误，应当依法驳回被上诉人的起诉。因此，上诉人依法提起上诉，恳请贵院依法改判。 被上诉人宋长华答辩称，对上诉人宋清华、辛付芬上诉事实和理由答辩如下：1.上诉人在一审对被上诉人主体资格证据已认可。土地证书是土地权益人的用地凭证。上诉人在一审庭审质证时，对被上诉人的证据一(陵集建[1991]12068号土地证)真实性表示无异议，这表明他对被申请人的土地使用权已认同。2.上诉人对“土地登记”和“土地确权”概念混淆。“土地确权”是政府或土地管理行政部门，对尚未登记的土地确定权益人。原国家土地管理局“(1991)国土籍字第26号”文件是土地管理机关确定土地使用权或政府机关解决土地权属纠纷、争议所依据的具体规范性文件；“土地登记”是县级以上人民政府，依据国家法律规定，对土地使用者的土地使用权，按《土地登记规则》规定程序进行注册登记，并以县级人民政府名义给予土地使用者颁发土地使用证书等一系列工作过程。若把二者放同一案例说，它们有不可颠倒的先后顺序，“土地确权”在前，“土地登记”在后。本案标的是已进行土地登记的土地，上诉人坚持用“土地确权”适用文件，否认被上诉人诉权，不能成立。3.上诉人用“房屋坍塌”土地使用权就消灭之说，否认被上诉人土地使用权，不能成立。土地权益人房屋损坏、倒塌是自然现象，房屋倒塌可进行翻建、重建。上诉人要求被上诉人房屋倒塌后主动去办理土地登记注销，不符合国家法律规定。再者，被上诉人宅基上无房现状，是由两上诉人人为造成的。正如原审判决叙述，2018年6月被上诉人翻建涉案宅基上房屋时，遭到两上诉人的阻挡而没建成。否则，被上诉人宅基上会有房屋存在。4.“注销土地登记”是县级政府及土地管理行政职能部门的一项较严肃、有规范程序的行政行为。具体到一个案例讲，注销权益人土地使用权登记，要有县级政府以文件形式通知土地权益人，并告知其法律救济途径。上诉人拿不出政府文件，无权利、无资格否认被上诉人土地使用权。5.上诉人依据《中华人民共和国物权法》认定被上诉人因房屋坍塌宅基地使用权就消灭，是对该法的曲解。宅基地使用权消灭，从土地管理专业角度讲，它分绝对消灭和相对消灭两种。绝对消灭有两种情形：一是宅基地使用权客体宅基地因自然灾害(如地震、山体滑坡等)影响，不能恢复，不能继续使用或灭失的，原权益人的土地使用权归于消灭；二是国家和集体的征收。土地使用权的相对消灭，有四种情形：①因权益人放弃而消灭；②因宅基地转让而消灭；③用地者擅自改变宅基地用途被撤销而消灭；④因农村集体经济组织收回宅基地而消灭。如果只是宅基地上的建筑物或其他附属设施灭失的，不影响宅基地使用权的效力。被上诉人宅基地上建筑物灭失，政府赋予的用益物权─宅基地使用权依然有效。被上诉人宅基地客体既不是绝对消灭，也不是相对消灭，上诉人用《中华人民共和国物权法》第一百五十五条规定，否定被上诉人诉讼主体资格，不能成立。6.依据现行土地登记政策，被上诉人具有土地使用权，而上诉人不符合土地使用权主体条件。原德州市国土资源局的“德国土资发[2014]10号”文件第六条第一款规定：符合下列条件的自然人可以认定为宅基地使用权主体：第(三)项规定：在原籍合法取得农村宅基地的非本集体经济组织的公民。被上诉人虽非本集体经济组织成员，但在原籍已合法取得宅基地，就目前进行土地登记主体也合法。该文件的第七条规定：符合下列条件的自然人可以确定为集体建设用地使用权主体。上诉人的伯父宋长路已不是自然人，即便“陵土集用(2001)字第26509号”土地证存在，现行土地登记政策也不承认他土地使用权主体，他依《中华人民共和国物权法》获取的用益物权(土地使用权)也不受法律保护，原审法院依法予以撤销并无不当。综上，上诉人上诉的事实与理由，无证据和法律支持，均不成立，适用法律错误。而原审判决认定事实清楚、适用法律正确。望贵院依法驳回上诉，维持原判。 原审被告德州市陵城区人民政府、德州市自然资源局陵城分局均未提交书面答辩意见。 二审期间，上诉人宋清华、辛付芬向本院提交（2020）鲁14民终839号民事判决书一份，证明被上诉人对该宅基证无重新修建房屋的权利，更无宅基地使用权，其行政诉讼主体资格不适格。被上诉人宋长华向本院提交2020年4月13日证明一份，证明宋长华的宅基和宋长路的边界清楚，不存在纠纷，印证原审法院现场勘测正确。 经质证，对上诉人宋清华、辛付芬提交证据，上诉人宋长华及原审被告德州市陵城区人民政府、德州市自然资源局陵城分局质证意见均为：对判决书真实性无异议，不认可证明目的。 对被上诉人宋长华提交证据，上诉人宋清华、辛付芬及原审被告德州市陵城区人民政府质证意见均为：对该证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。原审被告德州市自然资源局陵城分局质证意见为：对该证据的真实性无异议，认可证明目的，不认可关联性和合法性。 本院对上述证据认证如下：上诉人宋清华、辛付芬提交的（2020）鲁14民终839号民事判决书具有真实性、合法性，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，但该判决书并不影响本案审理，本院不予采纳。被上诉人宋长华提交的证据，虽然也系一审判决作出后形成，但证明中相关人员未到庭作证，无法核实该证据内容的真实性和合法性，不能作为认定案件事实的依据，本院不予采纳。 本院经审理查明事实同原审判决认定事实一致。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人宋长华提起本案诉讼是否符合法定条件，以及被诉集体土地使用权行政登记行为是否合法。 关于被上诉人宋长华是否符合法定起诉条件问题。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”本案中，被上诉人宋长华持有登记使用权人为其本人的集体土地使用权证，该证未经变更或注销登记，依法具有公示效力。同时，被上诉人宋清华、辛付芬持有的建设用地使用权证证载范围与前述宋长华证载范围有部分交叉，能够认定被诉土地使用权登记行为对被上诉人宋长华的合法权益产生了影响，其符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，具备本案的原告主体资格。其提起本案诉讼也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及第四十九条之规定，符合法定起诉条件。 关于被诉集体土地使用权登记行为的合法性问题，以及本案是否适用行政复议前置问题，原审法院论述充分、正确，本院予以确认，不再赘述。 综上，上诉人宋清华、辛付芬的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋清华、辛付芬负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年八月十日 法官助理杨晓婧 书记员李杨