西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1039号 上诉人（原审原告）陕西金力源实业（集团）有限公司，住所地陕西省安康市旬阳县（XX苑XX路）。 法定代表人马治文，董事长。 委托代理人何小康，该公司员工。 委托代理人常正堂，陕西护正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）周至县自然资源和规划局，住所地西安市周至县。 法定代表人黄河，局长。 委托代理人李锦屏，该局工作人员。 委托代理人孟亚红，陕西金周律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）陕西华航综合建设发展有限公司，陕西省西安市莲湖区。 法定代表人李瑞斌，董事长。 委托代理人王猛，该公司员工。 委托代理人刘婷，陕西佑群律师事务所律师。 上诉人陕西金力源实业（集团）有限公司（下称金力源公司）与被上诉人周至县自然资源和规划局、陕西华航综合建设发展有限公司（下称华航公司）要求撤销土地成交确认书一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2881号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，原告金力源公司是2001年1月5日注册成立的自然人投资或控股的有限责任公司，主要从事房地产开发等业务。2011年10月9日原告与周至县XX镇XX村XX村XX小组签订了一份《建设预留地使用权有偿转让协议书》，约定该XX小组XX路以北，加州阳光以西、电力局以东、黄河药厂以南40余亩建设预留地土地使用权一次性有偿转让给原告作为建设开发使用。2011年10月14日周至县规划建设和住房保障局作出了枫林苑项目建设项目选址意见书，对原告建设的枫林苑项目拟选址位置是县城XX路XX段路北，拟用地面积约24470.33平方米。2011年11月16日周至县规划建设和住房保障局向周至县国土资源局作出周规住函[2011]58号《关于枫林苑项目规划用途的函》，对枫林苑项目规划用途为住宅用地。后周至县国土资源局与陕西金力源实业（集团）有限公司达成周国土耕补协字[2012]第01号《周至县非农业建设占用耕地补充协议》，其中第九条约定，该项目若属于“四类用地”项目，按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，招拍挂后陕西金力源实业（集团）有限公司若未取得该宗地使用权，按本协议收取的耕地开垦费退还（不计息）陕西金力源实业（集团）有限公司。2013年9月17日陕西省人民政府做出陕政土批[2013]140号《关于周至县2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》审批土地件，同意将周至县土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组2.4470公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有。2013年9月30日西安市人民政府作出市国土字[2013]第568号《转发省人民政府关于周至县2013年度第六批次农用地转用和土地征收批复的通知》，对陕西省人民政府作出的陕政土批[2013]140号审批土地件转发周至县国土资源局2018年10月18日周至县人民政府向周至县国土资源局作出周土国字[2018]27号《关于拍卖出让周至县36.703亩国有建设用地使用权的批复》审批土地件，同意地籍编号为ZZ1-(23)-85-1号宗地拍卖出让方案。2018年11月16日西安市国土资源局、西安市公共资源交易中心和周至县国土资源局联合发布西土出告字[2018]102号《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，将包括地籍编号为ZZ1-(23)-85-1号宗地在内的三宗建设用地以拍卖的方式出让，并公告了相关拍卖时间、地点及其他内容。地籍编号为ZZ1-(23)-85-1号宗地位于周至县XX路XX段路北，东邻加州阳光小区，西邻西安供电局周至分局。净用地面积24468.7平方米（折合36.703亩）。原告及第三人均申请参加竞买，并提交了竞买资料及保证金。2018年12月6日，在西安市国土资源局举行的国有建设用地使用权拍卖出让中，第三人华航公司以5055万元的成交总价竞得编号为ZZ1-(23)-85-1号地块的国有建设用地使用权。2018年12月10日周至县国土资源局作为出让人与竞得人华航公司签订了《西安市国有建设使用权拍卖出让成交确认书》，对上述事实予以确认，并约定竞得人应于《成交确认书》签订后十个工作日内备齐相关资料，到周至县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年12月21日周至县国土资源局与华航公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2019年3月25日，周至县国土资源局与第三人华航公司及陕西亿科建工置业有限公司签订了一份《西安市国有建设用地使用权出让合同变更协议》，三方同意将ZZ1-(23)-85-1号国有建设用地使用权的受让人变更为陕西亿科建工置业有限公司。2019年9月12日周至县不动产登记局向陕西亿科建工置业有限公司颁发了陕（2019）周至县不动产权第0001759号《不动产权证书》，将案涉宗地国有建设用地使用权的不动产权利人确定为陕西亿科建工置业有限公司。另查明，编号为ZZ1-(23)-85-1号地块与原告开发建设的枫林苑项目地块相邻。原告在开发建设的枫林苑项目过程中，实际占用了编号为ZZ1-(23)-85-1号地块范围内的约400平方米的土地，并在其中77.96平方米的土地上已建成两层商铺房屋，该房屋在原告为所有权单位的产权证号为陕（2017）周至县不动产权第1243325号《周至县XX号为商A南，房号为10129、10130。其他300多平方米原告进行了地面硬化和绿化，但原告均未取得上述约400平方米土地的合法使用权。2019年8月30日周至县公安局扫黑办收到西安市公安局信访处转来的原告公司反映华航公司黑恶势力在枫林苑项目土地竞买中敲诈勒索、恶意竞标、强迫交易、破坏经济秩序的报案材料及信访件。2019年9月17日周至县公安局扫黑办作出周公扫黑[2019]123号《陕西金力源实业（集团）有限公司反映陕西华航综合建设有限公司涉嫌违法犯罪线索的查结报告》，对原告反映华航公司、李XX、王XX利用竞拍周至县枫林苑项目土地敲诈勒索原告公司的问题，经查认为此问题反映内容不属实。再查明，根据《周至县机构改革实施方案》的规定，组建周至县自然资源和规划局，将原来周至县国土资源局职责划入周至县自然资源和规划局，并于2019年3月18日启用新的印章。 原审法院认为，本案争议的焦点是：原告与被告和第三人2018年12月10日签订的宗地编号为ZZ1-(23)-85-1地块《西安市国有建设使用权拍卖出让成交确认书》是否具有利害关系以及该行为是否侵犯原告的合法权益。首先，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）认为，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。故本案所诉的土地成交确认书属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；…（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。本案中，原告虽主张在涉案土地竞拍过程中，第三人存在敲诈勒索原告公司的问题，影响原告的公平竞争权，但根据周至县公安局调查认为此问题反映内容不属实。故应认定涉案土地拍卖行为不涉及原告的公平竞争权，原告与被告和第三人2018年12月10日签订的宗地编号为ZZ1-(23)-85-1地块《西安市国有建设使用权拍卖出让成交确认书》的行为不具有利害关系。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……。”本案中，原告并非所诉的土地成交确认书的相对人；且原告提供的证据不能证明其对本案被诉土地成交确认书中涉及的宗地具有合法权益。对于原告主张其已经实际占用案涉出让土地范围内的约400平方米的土地，并在其中约100平方米的土地上建设房屋取得房屋产权证，经庭审查明以及本院调查，原告虽实际涉案被拍卖的地块范围内约400平方米的土地，并在其中77.96平方米的土地上已建成房屋，该房屋虽在陕（2017）周至县不动产权第1243325号《周至县房屋权属登记卡》中予以登记，但该事实不能证明原告对其实际占用案涉出让土地范围内约400平方米的土地拥有合法的使用权。同时原告与原周至县国土资源局签订的《周至县非农业建设占用耕地补充协议》约定，原告取得案涉宗地使用权的合法方式应为通过招拍挂的正常手续，但实际案涉宗地使用权的竞得人为第三人华航公司。故应当认定被告与第三人签订的案涉土地成交确认书并未侵犯原告的合法权益，该行政行为对原告合法权益不产生实际影响。综上，虽然被告与第三人签订的土地成交确认书属于可诉的行政行为，但因原告与该行为没有利害关系，原告提起本案诉讼不符合行政诉讼法第四十九条第（一）项规定的主体资格，该行为对原告合法权益亦不产生影响。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告陕西金力源实业（集团）有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告陕西金力源实业（集团）有限公司。 金力源公司不服原审裁定上诉称，一、一审裁定未认定上诉人已经取得涉案土地约400平方米的土地使用权实属认定事实不清。被上诉人周至县自然资源和规划局拍卖出让的土地其中400平方米上诉人已经实际占有使用，其中77.96平方米的土地上诉人已经建成两层商铺房屋，并已经取得周至县不动产登记局初始登记即周至县房屋权属登记卡，房号为10129号，10130号，根据《物权法》第十六条、十七条规定，上诉人已经取得涉案土地的部分使用权，一审裁定置事实和法律不顾，认定上诉人未取得周至县不动产登记局初始登记即周至县房屋权属登记卡，房号为10129号，10130号的土地使用权，显然与法相悖。二、一审裁定认为被上诉人周至县自然资源和规划局招拍挂行为没有违反公平、公正的竞买原则，从而裁定驳回起诉，即属于认定事实不清，又属于适用法律不当。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条、第二十五条规定，华航公司在竞买现场以发手机短信的形式对原告采取敲诈勒索、用胁迫的手段迫使原告不得不中途退出竞买，违反了公平公正的竞买原则。虽然周至县公安局作出了调查报告，但是该报告的出台背景是上诉人报案称华航公司涉嫌敲诈勒索，公安局认为上诉人未实际转款，敲诈勒索未遂，罪名不成立。但是这并不影响被上诉人华航公司在土地使用权拍卖现场使用了敲诈勒索违法行为干扰公平竞买的事实。且周至县公安局对华航公司王XX所作的询问笔录证实，涉案土地是王XX与华航公司共同出资购买的，其这一行为违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第25条规定。王XX隐瞒了与华航公司共同出资购买的事实。三、一审裁定认为上诉人不属于土地成交确认书的相对人，认为上诉人与案件没有利害关系，实属适用法律不当、没有认定被上诉人违法净地交易的原则属于认定事实不清。根据《土地储备管理办法》第八条的规定，而被告进行招拍挂的土地首先存在权属争议，该宗土地其中400平方米的土地使用权属于上诉人开发枫林苑项目一期已经取得土地使用权，其中77.96平方米的土地上诉人已经建成商品房屋，并且取得了土地规划许可证、建设规划许可证等手续，并且办理了不定产登记证，被上诉人周至县自然资源和规划局在拍卖时未将有争议的土地使用权进行剥离，显然违反法律规定侵犯上诉人合法权益。其次原告投入资金3300万余元进行一级土地开发治理，被上诉人没有向上诉人支付任何补偿费，不符合净地出让的条件，也违反了《国土资源部关于加大闲置土地处置力度通知》第二条规定，其行为违反了《土地储备管理办法》第八条规定，被上诉人周至县自然资源和规划局侵犯了上诉人的相邻权土地的使用权。四、竞买人存在提供虚假资料，弄虚作假非法倒卖土地，逃避国家税收，非法变更土地使用权的违法事实。五、被上诉人华航公司违反西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告（2018[102]号），违反其与周至县国土资源局签订的土地出让合同的约定，拒不履行二期建设工程需要配套建设6104平方米廉租住房义务，致使周至县不动产登记局不给原告办理一期工程房屋不动产转移登记及他项权证，违反了法律规定。综上所述，被上诉人周至县自然资源和规划局侵犯了上诉人的相邻权，侵犯了上诉人已经取得登记的土地使用权，侵犯了上诉人的公平竞买权。根据《行政诉讼法》25条之规定，《行政诉讼法司法解释》第12条之规定，上诉人有权提起诉讼。请求二审法院：1、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2881号行政裁定书，裁定将该案发回一审法院重新审理。 被上诉人周至县自然资源和规划局答辩称，一、上诉人与二被上诉人签订的《西安市国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》的行为不具有利害关系，且该行政行为没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人不具有原告诉讼主体资格；二、被上诉人对案涉地块的拍卖出让，遵循了公开、公平、公正和诚信原则，拍卖程序符合法律规定，成交价款公平合理；三、涉案地块的权属无争议，被上诉人并未违反“净地”交易原则；四、上诉人主张的虚假材料及非法倒卖土地，非法变更土地使用权的观点，没有事实依据和法律依据。综上，一审法院认定事实清楚、正确，应予维持，上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。 被上诉人华航公司答辩称，一、上诉人与被诉行政行为之间不存在利害关系，该地的拍卖过程是公开公正的；二、上诉人在拍卖过程中是自主放弃竞拍的，不存在敲诈勒索的行为；三、华航公司与周至县自然资源和规划局于2019年3月25日签订了协议，已经对该项目进行了开发，该项目作为周至县的重点项目，在当地认可度很高，已经取得了相关的手续；四、上诉人与周至县人民政府、周至县自然资源和规划局的行政协议案件中，上诉人要求赔偿相关费用，在该案中，上诉人是认可周至县自然资源和规划局签订的协议的；五、上诉人占用400平方米的土地不能等同于合法取得；六、关于廉租房义务方面，上诉人至今没有履行，在房地产开发中，廉租房配套费用是强制性义务，上诉人不缴纳导致项目后期的预售证也无法办理。请求二审法院维持一审裁定。 二审经审理查明的事实与原审裁定查明的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，人民法院在充分保障当事人行使诉权的同时，亦应审查当事人提起的行政诉讼是否符合法律规定的起诉条件。对于公民、法人或者其他组织而言，则应当按照法律及相关司法解释的规定提起行政诉讼。 结合本案一审裁定书的主要内容和上诉人、二被上诉人的诉辩主张，本案应审查的焦点问题是：陕西金力源实业（集团）有限公司提起的本案之诉是否符合法律规定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。具体到本案中，周至县自然资源和规划局通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，但上诉人金力源公司既非案涉《土地成交确认书》的相对人，亦不符合上述司法解释关于“与行政行为有利害关系”的规定，上诉人认为其已实际占有使用案涉土地约400平方米，并在此范围内已取得了77.96房屋平方米初始登记，但对土地的实际占有使用并不等同于已经取得了土地使用权，亦不能认定上诉人在案涉土地范围内拥有合法的土地使用权，因此上诉人提起的本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件。关于上诉人提出被上诉人华航公司在竞拍现场以发手机短信的方式进行敲诈勒索、用胁迫的手段迫使上诉人退出竞买，违反了公平公正的竞买原则的上诉主张，与周至县公安局就上诉人反映问题的调查情况不符，本院不予采纳。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉主张因理据不足，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  王 方 审判员  周玲玲 二〇二〇年八月二十一日 书记员  陈 萌 1