河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫14行终98号上诉人（一审被告）商丘市自然资源和规划局，住所地商丘市睢阳区南京路76号。法定代表人王新立，职务局长。委托代理韩翔，该单位工作人员。委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师。被上诉人（一审原告）商丘市华怡实业有限公司，住所地商丘市白银路，统一社会信用代码9141140072703528XB。法定代表人王景亮，职务经理。委托代理人刘晓光，河南福聚律师事务所律师。上诉人商丘市自然资源和规划局因其与被上诉人商丘市华怡实业有限公司土地行政处罚一案，不服商丘市睢阳区人民法院作出的（2020）豫1403行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人商丘市自然资源和规划局委托代理人韩翔，被上诉人商丘市华怡实业有限公司委托代理人刘晓光到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。一审法院查明，本案被处罚的涉案土地位于商丘市南京路与华夏路交叉口东北角，面积为6465.513平方米。商丘市华怡实业有限公司于2009年11月起在该宗地上建设凯运天地小区商住楼，现已完工并实际销售、入住使用。商丘市华怡实业有限公司原为商丘市华怡实业总公司，于2010年1月29日变更为商丘市华怡实业有限公司。商丘市睢阳区人民政府于1998年将涉案土地划拨给商丘市华怡实业总公司，办理了《国有土地使用证》，证书编号为商睢国用（1999）字第0002号。在未经政府批准、未办理相关土地出让手续的情况下，2009年11月，商丘市华怡实业有限公司在案涉土地上建设凯运天地小区商住楼。商丘市国土资源局睢阳分局于2010年5月24日下达《土地行政处罚决定书》（商国土资睢监（2010）064号），处以64,753元罚款，商丘市华怡实业有限公司交纳了罚款。2010年2月11日，商丘市城乡规划局出具《建设用地规划条件》（商规让条字（2010）10号），将该宗地规划为居住兼容商业用地。商丘市华怡实业有限公司向市政府提出了对该宗国有划拨土地补办出让手续的申请。经商丘市金地土地评估事务所有限公司评估，拟出让价为8,583,615元（折合88.51万元/亩）。商丘市国土资源局于2010年11月5日向商丘市人民政府请示关于商丘市华怡实业有限公司补办出让手续的文件（商国土资〔2010〕369号），因认为该宗土地上建筑物为违法建筑物，规划部门未处罚，被退回该宗地报件。商丘市华怡实业有限公司接受规划部门处罚并缴清罚款后，重新提交评审地价。商丘市人民政府于2012年6月29日作出《商丘市人民政府关于商丘市华怡实业有限公司原划拨用地补办出让手续的批复》（商政文［2012］104号），同意为商丘市华怡实业有限公司补办建设用地出让手续，经市土地价格评审小组研究，该宗地出让总价为2,250万元（合232万元/亩），减去划拨土地权益价332.9739万元，商丘市华怡实业有限公司需补缴土地出让金1917.0261万元。商丘市华怡实业有限公司认为出让金过高而拒绝签订土地出让合同。商丘市睢阳区国土资源局工作人员因涉案小区土地建设使用问题被追究法律责任时，2014年4月21日，商丘市华怡实业有限公司以预付款的形式补交了850万元土地出让金，但仍拒绝签订土地出让合同和按商政文［2012］104号文确定的数额交纳出让金，根据商政文［2012］104号文的要求，尚欠1067.0261万元土地出让金至今未缴。商丘市国土资源局于2015年12月20日、2016年5月20日在报纸上以公告方式向商丘市华怡实业有限公司发出限期缴纳土地出让金的通知（商国土资〔2016〕147号），要求商丘市华怡实业有限公司签订《土地使用权出让合同》和补交出让金。商丘市睢阳区人民检察院和商丘市人民检察院分别于2016年5月20日、2017年7月12日向商丘市国土资源局发出检察建议，督促其履行法定职责。商丘市国土资源局2016年9月5日、2017年7月13日分别作出书面回复，表示已采取有效措施通知商丘市华怡实业有限公司签订出让合同、足额交纳土地出让金。2017年10月，商丘市华怡实业有限公司对商政文［2012］104号文向周口市中级人民法院提起行政诉讼，周口市中级人民法院作出（2017）豫16行初160号行政裁定书，以超过起诉期限驳回商丘市华怡实业有限公司的起诉，商丘市华怡实业有限公司上诉后，河南省高级人民法院2018年7月3日作出（2018）豫行终868号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年1月19日，商丘市国土资源局依据其于2016年5月12日作出的《商丘市国土资源局关于限期缴纳土地出让金的通知》（商国土资〔2016〕147号）向商丘市睢阳区人民法院申请强制执行，商丘市睢阳区人民法院认为该《通知》不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，于2018年1月26日作出（2017）豫1403行审224号行政裁定不予受理，被告商丘市国土资源局提起上诉，商丘市中级人民法院驳回复议，维持原裁定。商丘市中级人民法院（2018）豫14行初167号行政判决书是河南省商丘市人民检察院因被告商丘市国土资源不履行法定职责于2018年5月29日向商丘市中级人民法院提起的行政公益诉讼案件，商丘市中级人民法院根据查明的事实，于2018年9月20日作出一审判决，判决结果：一、确认被告商丘市国土资源局对商丘市华怡实业有限公司未签订土地出让合同、未支付土地出让金而违法用地中怠于履职的行为违法；二、责令被告商丘市国土资源局针对商丘市华怡实业有限公司未签订土地出让合同、未支付土地出让金而违法用地的行为依法履行职责。因政府机构改革，商丘市国土资源局职能已经并入商丘市自然资源和规划局，商丘市自然资源和规划局具有监管土地使用的法定职责。2018年11月27日商丘市自然资源和规划局对商丘市华怡实业有限公司以划拨方式取得土地使用权转让房地产的情况立案查处。在调查后，于2019年3月29日送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《提供相关证据材料的通知书》，送达方式为直接送达，签字收件人为赵世功，签收日期2019年3月29日，没有证据显示赵世功的身份，也没有证据证实赵世功与商丘市华怡实业有限公司有任何关系。但商丘市华怡实业有限公司在申请听证延期的《申请报告》中承认，2019年3月29日商丘市自然资源和规划局向其下发了《听证处罚事先告知书》，并申请举行听证。商丘市自然资源和规划局于2019年4月23日向商丘市华怡实业有限公司送达《听证通知书》，收件签字人邓展鹏，2019年5月17日《听证会记录》中显示商丘市华怡实业有限公司法定代表人（负责人）王景亮、委托代理人邓展鹏，2019年5月27日被告向原告送达《2019年5月17日听证会听证纪要》，签收人为张磊，亦不显示张磊身份及与商丘市华怡实业有限公司的关系。商丘市自然资源和规划局经研究后，于2019年8月14日作出商自然资监（2019）32号《行政处罚决定书》，2019年8月19日向商丘市华怡实业有限公司送达该《行政处罚决定书》，送达回证显示送达地点“凯运天地”大门口，送达方式为张贴送达，没有收件人签字，受送达人拒收理由栏显示有记录赵世功因有病不能领取的字样。商丘市自然资源和规划局案件承办人宋秋奎出具书面《关于送达商自然资监（2019）32号行政处罚决定书的通知记录》中认为：行政处罚决定书下达后，宋秋奎两次给赵世功打电话，××不能去领取，也不让去送，经给商丘市华怡实业有限公司律师邓律师打电话，邓律师表示在外地不能去领取，并告知公司位置在凯运天地斜对面、南京路南侧菜河桥附近，宋秋奎和同事曲金礼去也没有找到有该公司标识的地方。商丘市自然资源和规划局将商自然资监（2019）32号《行政处罚决定书》全文刊登于2019年8月22日《商丘日报》上。2019年10月28日商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组在（2015）9号文件《市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组会议纪要》针对问题楼盘纪要主要内容为：…七、睢阳区凯运天地项目：1、该项目系确定的旧城改造项目，原市土地局评审小组所评审的土地价格显失公平。2、由市自然资源和规划局还原当时历史场景，参照周边地价，委托相应的评估机构，对于该项目地块进行重新评估，推算出相应合理价格。3、由市自然资源和规划局根据推算价格进行挂牌出让，后继手续由市自然资源和规划局牵头，住建局、人防办、城管等部门对后继手续补充完善。4、在完善手续过程中涉及有关处罚的，按照从轻从低从旧的原则，由市政府办公室法制部门提出相应建议。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。商丘市华怡实业有限公司未办理相关土地出让手续的情况下建设凯运天地小区，至今没有签订土地出让合同，没有缴纳土地出让金，商丘市自然资源和规划局应当依法对原告履行法定的监督管理职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”，本案被告在进行听证程序时，给商丘市华怡实业有限公司送达行政处罚告知书、听证通知书显示送达地点在其单位，被送达人签名为赵世功，但赵世功没有任何证据显示同商丘市华怡实业有限公司有任何关系，虽然商丘市华怡实业有限公司后来认为收到了行政处罚告知书、听证通知书，但商丘市自然资源和规划局在此送达程序中依然存在有重大瑕疵。商丘市自然资源和规划局作出《行政处罚决定书》后，在送达回证上显示送达方式为张贴，张贴位置在凯运天地大门口，在民事诉讼法中没有规定这样的送达方式，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条中规定的留置送达为“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”，即使商丘市自然资源和规划局以张贴的方式将处罚决定书留在商丘市华怡实业有限公司住所，也要有拍照、录像等对送达过程进行记录，商丘市自然资源和规划局并无此方面证据。商丘市自然资源和规划局在《商丘日报》上全文刊登行政处罚决定书内容的行为，不符合民事诉讼法关于公告送达的规定，不能视为公告送达，故商丘市自然资源和规划局在行政执法程序上有重大违法。商丘市华怡实业有限公司诉请撤销被告做出的商自然资监（2019）32号行政处罚决定书，予以支持。商丘市华怡实业有限公司要求判令商丘市自然资源和规划局与其签订《国有土地使用权出让合同》，无事实依据及法律规定，依法驳回诉讼请求。遂判决：一、撤销商丘市自然资源和规划局对商丘市华怡实业有限公司作出的商自然资监（2019）32号《行政处罚决定书》；二、责令商丘市自然资源和规划局对商丘市华怡实业有限公司违法行为重新履行职责；三、驳回商丘市华怡实业有限公司的其他诉讼请求。上诉人商丘市自然资源和规划局上诉称，上诉人已经将行政处罚告知书、听证告知书等文书送达给赵世功，虽然没有被上诉人的委托手续，但其后来认可收到了处罚事项告知书、听证告知书。行政处罚作出后，在采取直接送达等多种方式后仍无法送达，上诉人遂在《商丘日报》上全文刊登行政处罚决定书向被上诉人送达，告知被上诉人在法定期限内行使其权利，符合《民事诉讼法》关于送达的规定。一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人商丘市华怡实业有限公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。一审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提供新的证据。经庭审质证，本院对证据的采信及查明的事实同一审。本院认为，行政机关为实现行政管理目标，实施行政行为时，不仅要依法行政，更要合理行政，综合考虑相关因素，妥善实施行政行为。涉案的土地项目系2009年确定的旧城改造项目，上诉人商丘市华怡实业有限公司违法变更土地用途，未经批准在涉案宗地上建起商住楼并对外销售，其行为违反了《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关规定，依法应予处罚。但上诉人实施违法行为后，原商丘市城乡规划局与商丘市国土局睢阳分局已经分别对其查处，给予其土地行政处罚决定并出具《建设用地规划条件》，将该宗地规划为居住兼容商业用地。之后，原商丘市国土局向商丘市人民政府申请对涉案宗地补办出让手续，商丘市人民政府在2012年6月29日作出《商丘市人民政府关于商丘市华怡实业有限公司原划拨用地补办出让手续的批复》，同意商丘市华怡实业有限公司在补缴土地出让金1917.0261万元后办理出让手续。因商丘市华怡实业有限公司认为土地出让金数额较高，提出异议，在以预付款的方式补缴850万元出让金后，剩余部分没有补缴。在上述争议没有解决，且商丘市人民政府的批复已经距离实施本次行政处罚已接近7年，上诉人直接依据该批复作出被诉行政处罚决定有违合理行政原则。行政程序作出过程中的通知和送达有其法定程序，上诉人在作出被诉行政处罚决定时，没有遵循规定，存在违法之处，一审判决已经充分陈述，本院予以认可，不再赘述。综上，上诉人上诉理由不能成立，一审判决结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人商丘市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  冯明审判员  牛杰审判员  宋冲二〇二〇年八月二十五日书记员  崔璐