广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终888号 上诉人（原审原告）桂林市临桂区两江镇宝山村委大坪土村第1村民小组。 诉讼代表人刘树盛，该村民小组组长。 上诉人（原审原告）桂林市临桂区两江镇宝山村委大坪土村第2村民小组。 诉讼代表人唐邦照，该村民小组组长。 上述两上诉人的共同委托代理人唐福德，男，1953年4月21日出生，汉族，住桂林市临桂区。 上述两上诉人的共同委托代理人周良，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 原审第三人桂林市临桂区两江镇古定村委东寨村民小组。 诉讼代表人李景祥，该村民小组组长。 上诉人桂林市临桂区两江镇宝山村委大坪土村第1、2村民小组（以下简称大坪土村1、2组）因行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：原告与第三人桂林市临桂区两江镇古定村委东寨村民小组（以下简称东寨组）于1995年因大石山岭的权属发生纠纷，原临桂县人民政府于1997年4月8日作出《关于古定东寨村与宝山村委大坪土村争执大石山（东寨岭）的处理决定》（临政发〔1997〕43号，以下简称43号确权决定），该决定第二条载明：“桂泗公路北面土地，大石山岭属石灰岩非金属矿产资源，属国家所有；以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水，西面及北面的岭场土地划属古定东寨村管理使用，东面的山岭土地划属大坪土村管理使用（见附图）”。因该确权决定内容及附图有不明确之外，1997年9月18日原临桂县人民政府又作出关于临政发〔1997〕43号《〈关于古定东寨村与宝山村委大坪土村争执大石山（东寨岭）的处理决定〉的补充决定》（临政发〔1997〕116号，以下简称116号补充决定），该决定载明“因（1997）43号文实体内容及附图裁决线有不明确之处，现经研究特作如下补充决定：原临政发（1997）43号文附图作废，以该补充决定附图为准”。此二份决定经法院一、二审审理予以维持，原告与第三人对此二份确权决定及补充决定的附图的有效性无争议。此二份确权决定发生法律效力后，原告与第三人未到大石山岭现场划定双方分界线的具体位置，以致2016年8月，双方对大石山岭分界线的具体位置发生争议，临桂区人民政府对双方做解释工作无效，遂组织相关部门工作人员到大石山岭现场划界，将双方大石山岭的分界线从大石山岭的最高岭顶往北直线划至狮子球的岭顶。原告认为临桂区人民政府从最高岭到狮子球岭二点取直线划的分界线，违背了1997年二份确权决定所确定的界线，将1997年确权归原告使用的约40亩山场划在了第三人使用的山场范围内，遂于2017年2月对临桂区人民政府的现场划界行为向该院提起行政诉讼。该院审理认为临桂区人民政府的现场划界行为实际是对原确权界线的一种现场告知指明行为，没有为双方创设新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，于同年6月5日作出（2017）桂03行初32号行政裁定，驳回了原告的起诉。本院二审审理后认为，现场划界行为属于阶段性程序行为，具有土地行政确权程序辅助行为性质，如果现场划界行为未改变确权决定内容，则该行为没有为当事人创设新的权利义务，对现场划界行为没有提起诉讼的利益；如果现场划界行为与确权决定内容有出入，属于程序辅助行为创设新的权利义务情形，实际是对土地权属进行重新确权，当事人如不服该行为，应根据行政复议法关于行政复议前置规定解决纠纷，在未经行政复议程序处理的情况下，亦不符合行政诉讼的起诉条件。鉴于大坪土村的起诉尚不符合起诉条件，对现场划界行为是否创设新的权利义务问题，不予评判，遂于2018年7月3日作出（2017）桂行终1135号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。原告收到该裁定后，对临桂区人民政府的现场划界行为申请被告复议。被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的规定，于2019年8月19日作出的《行政复议决定书》（市政复决字〔2019〕102号，以下简称102号复议决定），驳回了原告的复议申请。原告不服，向一审法院诉称：根据116号补充决定的附图知道，大石山岭的分界线是从大石山岭的最高岭沿南北走向的岭脊沿山脊直至狮子球（岭）的倒水为界。2010年8月2日，临桂区人民政府根据已发生法律效力的43号确权决定及116号补充决定确定的权属范围向原告颁发了《林权证》（临林政字〔2010〕第37147号），该《林权证》记载“西：山脊”，说明大石山岭的分界线是沿山脊走向。临桂区人民政府并未沿山脊走向划界，而是从大石山岭的最高岭与狮子球（岭）二点取直线进行划界，违反了1997年的确权决定、补充决定和原告《林权证》记载的界线，改变了1997年的确权界线，实质是重新确权，创设了新的权利义务，损害了原告的合法权益，具有强制力，并不是没有羁束力的解释说明行为。现第三人根据临桂区人民政府的现场所划界线，越过岭脊侵占原告的土地种植作物。因此，被告作出的102号复议决定认定事实不清，适用法律错误，特诉请法院予以撤销。 一审法院二次召集原告和第三人代表、临桂区人民政府现场划界人员到大石山岭，按照43号确权决定对分界线的文字表述及116号补充决定的附图，与临桂区人民政府现场划定的界线进行比对。经现场比对并听取三方当事人的意见和理由，原告和第三人对附图中自南往北的第一、二、三个山头连线的分界线没有争议，第三个山头为大石山岭的最高岭双方也没有争议。双方有争议的是第三个山头（即最高岭）到狮子球岭这一节分界线。原告认为第三个山头到狮子球岭的分界线走向不是从第三个山头直线延伸到狮子球岭，而是从第三个山头西北方向的一条山脊延伸至山脚下的一个小山头，再从这个小山头到狮子球岭，理由是“以大石岭最高岭脊倒水”中写明了是岭脊倒水为界，按临桂区人民政府现场划的最高岭到狮子球岭一线是没有岭脊的，只有原告主张的分界线处才有岭脊。 一审法院认为：根据广西壮族自治区高级人民法院作出的（2017）桂行终1135号行政裁定的认定，如果临桂区人民政府现场划界行为与1997年二份确权决定确定的分界线有出入，则属于程序辅助行为创设了新的权利义务，是对土地权属进行重新确权，当事人如不服该行为，应根据行政复议法关于行政复议前置规定解决纠纷；如果现场划界行为未改变原确权决定内容，则没有为当事人创设新的权利义务，原告对现场划界行为没有提起诉讼的利益。因此，被诉复议决定是否违法，关键看临桂区人民政府现场划定的界线是否与1997年二份确权决定确定的界线有出入。 要判断临桂区人民政府现场划定的界线是否与1997年确权决定（包括附图）确定的分界线有出入，需将临桂区人民政府现场划定的界线与1997年43号确权决定、116号补充决定的附图进行比对。由于43号确权决定载明的大石山岭的分界线为“以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水”，根据大石山岭的现状，该文字内容未完整表述大石山岭的分界线，只写了大石山岭最高岭到狮子球岭一线中的一段，所以，116号补充决定也写到“因（1997）43号文实体内容及附图裁决线有不明确之处”，也因为此政府又下发了116号补充决定。而116号补充决定对大石山岭的分界线未重新进行完整的文字表述，仅写明“原临政发（1997）43号文附图作废，以该补充决定附图为准”，那么，116号补充决定的附图是现在确认大石山岭分界线的主要依据，43号确权决定的文字内容只起一个补强的作用。结合116号补充决定附图和43号确权决定的文字内容，可以看出大石山岭的三个山头与狮子球岭所连的分界线基本在一条直线上，“以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水”，应该是指大石山岭的三个山头岭顶与狮子球岭顶连线往东西二边的倒水。原告主张的分界线位置，虽有一段明显的山脊，但此山脊未在大石山岭三个山头和狮子球岭的南北走向连线上，而是从第三个山头拐向西北方向，与“以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水”中的“南北走向”不符。临桂区人民政府现场划定的第三个山头到狮子球岭的界线，比较符合43号确权决定对分界线的文字内容和116号补充决定的附图标示。即使43号确权决定文字表述的分界线以及116号补充决定附图标示的分界线存在不明确导致原告和第三人争执不清，原告和第三人任何一方均没有证据证明自己主张正确的情况下，亦因43号确权决定和116号补充决定附图均是临桂区人民政府作出，临桂区人民政府有权对大石山岭的分界线进行明确。 综上，结合大石山岭的现状，比较原告主张的分界线位置和临桂区人民政府现场划定的分界线位置，临桂区人民政府划定的分界线比较符合43号确权决定文字内容和116号补充决定附图标示，况且原告没有确定事实和充分理由说明其主张的分界线就是43号确权决定和116号补充决定附图标示的分界线，临桂区人民政府有权现场予以明确。原告无法证实临桂区人民政府现场划定的分界线改变了43号确权决定和116号补充决定附图载明的分界线，无法证实临桂区人民政府的现场划界行为创设了新的权利义务，那么被告作出驳回原告复议申请的复议决定没有违法，对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告大坪土村1、2组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 大坪土村1、2组上诉称：上诉人与原审第三人东寨组应以岭脊进行划界，临桂区政府直接取直线现场划界违反了43号、116号补充决定，属于重新确权。一审判决认定临桂区政府取直线进行现场划界与43号、116号补充决定确定的分界线相符，属于认定事实不清。具体理由如下：（一）上诉人持有的37147号《林权证》合法有效，应当作为定案依据。（二）一审判决以43号确权决定文字内容没有完整表述整条分界线为前提进行论证分析，从而认定临桂区政府现场划界与符合43号、116号补充决定确定的分界线相符，一审判决论证的前提是错误的，认定结论不符合客观事实。1.43号确权决定文字内容已经完整表述了整条分界线。2．整条分界线应以岭脊为界线进行划界，岭脊分界线呈南北走向与43号确权决定文字内容表述是相符的，116号补充决定附图已经清楚的画出来。一审判决以大石山岭最高点至狮子球之间的岭脊不符合南北走向，从而认定分界线应以大石山岭最高点与狮子球两点之间取直线划界，一审判决如此认定是错误的。（三）原临桂县政府一再确认以岭脊倒水为界进行划分大石山岭和狮子球。（四）桂林市政府作出的102号复议决定适用法律错误，应当予以撤销，一审判决未对复议决定的法律适用问题进行审查是错误的。综上，请求：1．撤销桂林市中级人民法院（2019）桂03行初412号行政判决，依法改判；2．撤销桂林市政府作出的102号复议决定，责令桂林市政府受理上诉人提出的行政复议申请并在法定期限内重新作出行政复议决定；3．本案诉讼费由桂林市政府承担。 桂林市政府辩称：上诉人与原审第三人对大石山岭的使用权属范围，已由原临桂县政府的43号确权决定和116号补充决定的生效确权决定确定，对方对此并无争议。2016年双方对原决定所确定的界线具体位置有不同的理解，导致再次发生界线纠纷。临桂区政府为解决争议，组织相关部门的人员为双方明确原权属决定界线的位置进行了现场划界，临桂区政府没有作出书面裁决予以明确双方权利义务关系，仅是一种现场解释说明行为，同时该行为具有土地行政确权辅助行为的性质，现场划界行为未改变确权决定内容，该行为没有为当事人创设新的权利义务内容，当事人对现场划界行为依法不能提起行政复议。答辩人收到复议申请后，经审查符合法定的受理条件，并予以立案受理并向当事人下发《案件受理通知书》。复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认定审核和研究后作出的被诉102号复议决定，并依法送达当事人。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 东寨组述称：同意桂林市政府的答辩意见。临桂区政府的划界行为是按照43号确权决定和116号补充决定去执行的，且37147号《林权证》已于2017年5月19日被临桂区政府依法撤销，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审诉讼过程中，各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，临桂区政府于2017年5月19日作出临政撤字〔2017〕1号《关于撤销临林证字〔2010〕第37147号〈林权证〉中5号宗地林权登记内容的决定》。该决定认为：宝山村委大坪土村集体在未取得政府有关政策许可的情况下，将林地权属属于国有的“大石山”林地登记在本集体5号宗地内并办理了临林证字〔2010〕第37147号集体《林权证》，把国有林地登记成集体林地，且5号宗地的林权范围与43号确权决定及116号补充决定裁决线不相符，把裁决给东寨村集体管理使用的部分林地也划入了5号宗地范围内，林改时，大坪土村5号宗地的林权登记属错误登记，决定撤销临林证字〔2010〕第37147号《林权证》中5号宗地的林权登记内容。 本院认为，综合各方当事人的意见，本案的争议焦点是：临桂区人民政府现场划定的界线是否与1997年二份确权决定确定的界线一致。 43号确权决定载明的大石山岭的分界线为“以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水”，根据大石山岭的现状，该文字内容未完整表述大石山岭的分界线，只写了大石山岭最高岭到狮子球岭一线中的一段，所以，116号补充决定也写到“因（1997）43号文实体内容及附图裁决线有不明确之处”，也因为此政府又下发了116号补充决定。而116号补充决定对大石山岭的分界线未重新进行完整的文字表述，仅写明“原临政发（1997）43号文附图作废，以该补充决定附图为准”，那么，116号补充决定的附图是现在确认大石山岭分界线的主要依据，43号确权决定的文字内容只起一个补强的作用。 上诉人和原审第三人对116号补充决定的附图中自南往北的第一、二、三个山头连线的分界线没有争议，第三个山头为大石山岭的最高岭双方也没有争议。双方有争议的是第三个山头（即最高岭）到狮子球岭这一节分界线。 在三方当事人对43号确权决定确定的“以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水”文字内容的解读有分歧的情况下，116号补充决定的附图则成为确认大石山岭分界线的主要依据，从该附图来看，从大石山岭最高岭到狮子球岭这一节界线基本上为南北走向的直线，而上诉人主张的分界线位置，却是明显的形似弓背的曲线，与“以大石岭最高岭脊倒水为界南北走向直至狮子球山脊倒水”中的“南北走向”不符，同时亦与116号补充决定附图的直线不符。因此，临桂区人民政府现场划定的第三个山头到狮子球岭的界线，符合43号确权决定对分界线的文字内容和116号补充决定的附图标示。临桂区政府的现场划界行为具有土地行政确权辅助行为的性质，上诉人无法证实临桂区人民政府现场划定的分界线改变了43号确权决定和116号补充决定附图载明的分界线，无法证实临桂区人民政府的现场划界行为创设了新的权利义务，故桂林市政府作出驳回上诉人的复议申请的复议决定不违反法律规定。对上诉人主张应以其持有的37147号《林权证》作为定案依据的意见，因该《林权证》在桂林市政府作出102号复议决定之前已被临桂区政府撤销，故上诉人该上诉意见没有相应的依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。大坪土村1、2组的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林市临桂区两江镇宝山村委大坪土村第1、2村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 曾亦桦 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年八月十七日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君