浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初39号 原告黄斐，女，1987年3月18日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。 委托代理人竺建标，浙江理论律师事务所律师。 被告绍兴市自然资源和规划局，住所地绍兴市解放大道99号，统一社会信用代码11330600MB1897585P。 法定代表人陈伟军，局长。 委托代理人马健、丁继胜，浙江大公律师事务所律师。 第三人应咸昌，男，1938年5月3日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。 委托代理人应国良，男，1968年5月31日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区，系第三人之子。 原告黄斐诉被告绍兴市自然资源和规划局，第三人应咸昌城乡规划行政许可一案，于2020年1月14日向绍兴市越城区人民法院提起诉讼，并申请异地管辖。绍兴市越城区人民法院报请绍兴市中级人民法院指令异地管辖，绍兴市中级人民法院于2020年1月21日指令本案由绍兴市上虞区人民法院管辖，本院于2020年4月7日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告黄斐及其委托代理人竺建标，被告绍兴市自然资源和规划局副调研员孙建立及委托代理人马健，第三人应咸昌及其委托代理人应国良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告绍兴市自然资源和规划局于2017年9月4日向第三人应咸昌核发了编号为“乡字第330621201700024（稽）号”的《乡村建设规划许可证》。 原告黄斐诉称，原告和第三人应咸昌系前后邻居(第三人居54号，原告居55号)，第三人应咸昌为扩大居住面积，想拆除旧房翻建新房，根据柯桥区人民政府的有关建房政策规定，必须经四邻同意。为此，第三人应咸昌曾向原告请求，要求原告同意第三人拆旧翻建三层楼房，考虑到第三人应咸昌翻建三层楼房势必影响原告家的采光、日照、通风等情况，故原告不同意第三人的请求。同时，原告向稽东镇人民政府反映，要求稽东镇人民政府在接受第三人应咸昌拆旧翻建的申请时，务必按照国家的法律、行政法规和柯桥区人民政府的有关建房政策的规定办理。稽东镇人民政府答复：“若对房屋进行翻建，需按照《柯桥区农民建房审批及监管办法》等规定办理个人建房审批”。上述答复，原告事后才知道，稽东镇人民政府纯粹是欺骗原告。2019年4月初，第三人应咸昌破土动工，翻建房屋。同时，原告从其他途径得知第三人的建房审批已获得许可。为此，原告根据《政府信息公开条例》的规定，向柯桥区稽东镇人民政府申请公开第三人的建房审批许可信息，但遭到稽东镇人民政府的拒绝。随后，原告依法向人民法院提起信息公开之诉，后稽东镇人民政府慑于法律的严肃性，无奈之下向原告公开了第三人应咸昌的建房许可的信息。至此，原告才知晓被告已于2017年9月4日作出了《乡村建设规划许可证》。被告作出的规划许可未经公示且在没有根据《柯桥区农民建房审批及监管办法》规定的“需经四邻同意”的情况下作出该行政许可，侵犯了原告的合法权益。鉴于上述事实，原告为了维护自己的合法权益，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律和《柯桥区农民建房审批及监管办法》等政策文件的规定，起诉要求判令：1.请求法院依法撤销被告作出的“乡字第30621201700024（稽）号”《乡村建设规划许可证》；2.本案诉讼费用均由被告承担。 原告黄斐在举证期限内提供证据、依据如下: 1.户口簿、集体土地使用权证，证明原告主体适格； 2.34号答复意见书，3.稽访延告[2018]003号信访事项延期告知单，4.稽信告[2019]011号信访事项受理告知单，5.信访事项处理意见书各一份，证明原告向稽东镇人民政府信访，要求被告按《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》的规定执行，从答复内容看第三人并未提出建房申请，证明被告在事后制作会议纪要的事实； 6.照片二份，证明第三人建房的现状； 7.政府信息公开申请回复书，8.柯桥区人民法院（2019）浙0603行初72号行政判决书各一份，证明被告未公开第三人建房信息； 9.乡村建设规划许可证，证明被告已许可第三人建房； 10.《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》（84号文件），证明拆旧翻建新房除了两种情形外必须由四邻同意。 被告绍兴市自然资源和规划局辩称，一、原告与本案无行政行为上的利害关系，不具有原告主体资格。本案中，原告不是第三人邻居的土地使用权人，且实际也不是住在稽东镇越北村黄家55号，其与案涉被告作出的《乡村建设规划许可证》(乡字第330621201700024(稽)号)行政行为之间没有利害关系。属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第(十)项之规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，故原告不具有主体资格，依法应当驳回起诉。二、被告作出的《乡村建设规划许可证》(乡字第330621201700024(稽)号)符合《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定，适用法律正确。依据《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第四条之规定，规划部门“负责农民建房规划审批的业务指导和监管管理等工作”，镇(街道)牵头负责本区域内“农民建房规划选址审核”，故农民建房规划的工作是由镇(街道)具体负责。第三人于2016年3月18日提出《乡村建设规划许可申第1页/共2页报表(个人建房)》，被告依据2017年9月1日柯桥区稽东镇人民政府《关于徐耀增等十三户建房联合预审会议纪要》，被告在《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定的期限核发乡村建设规划许可证符合法律规定。至于原告在诉状中提到的“需经四邻同意”系对《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》的误读，法律及行政法规对《乡村建设规划许可证》的公示也没有进行规定。综上所述，被告认为，被告作出的《乡村建设规划许可证》[乡字第330621201700024(稽)号]适用法律正确，原告在本案中不具备主体资格，请求贵院依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。 被告绍兴市自然资源和规划局在举证期限内提供证据、依据如下: 1.《乡村建设规划许可申报表（个人建房）》、集体土地使用证、身份证及户口本，证明第三人申请的事实； 2.柯桥区稽东镇人民政府《关于徐耀增等十三户建房联合预审会议纪要》，证明柯桥区稽东镇人民政府经审查，该户建房地块土地性质属建设用地，选址符合土地利用总体规划及社区规划，各项报批材料齐全规范，同意上报审批； 3.《乡村建设规划许可证》乡字第330621201700024（稽）号，被告的办证行为； 4.《浙江省城乡规划条例》第三十八条，5.《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第四条；作出行政行为的法律、法规性文件依据。 第三人的意见与被告一致。 第三人提供在举证期限内提供证据、依据如下: 照片五张，证明第三人建房未妨碍原告的通风采光及两家房屋的间距为12.9米。 上述证据，经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性均无异议，但集体土地使用权证上的使用人为黄连桥，原告只是户内成员，故原告不具备主体资格；对证据2—5的真实性无异议，但与本案无关联性，只能证明原告曾多次提出信访，指向的是稽东镇人民政府，而非本案被告，也无法证明会议纪要系事后补办；对证据6的真实性无异议；对证据7、8的真实性无异议，但与本案无关联性；对证据9“三性”无异议；对证据10的真实性、合法性无异议，针对原告提出的84号文件内容，并未有反向的规定，未规定必须经四邻同意。第三人同意被告的质证意见，且认为第三人翻建前的房屋早于原告，若影响通风采光，原告就不会建造房屋了，所以第三人的房屋不影响原告的通风采光。 原告对被告提供的证据1中申报表的真实性有异议，原告怀疑是在原告起诉后制作的，对证据1中的其余证据无异议；对证据2，原告有证据证明系在原告起诉后作出的；对证据3的真实性无异议；对证据4、5均无异议。第三人对被告提供的证据1无异议，均由第三人提供；对证据2无异议，是真实的；对证据3—5均无异议。 原告对第三人提交的证据认为与本案无关联性；被告对第三人提交的证据无异议，上述证据系本案事实情况的反映，无法证明原告起诉状中称的妨害。 对上述证据，本院认证如下：原告提供的证据1-9，被告及第三人对其真实性均无异议，本院依法对其的真实性予以确认，可以证明原告户与第三人系邻居，原告获知案涉《乡村建设规划许可证》的过程；证据10与被告提供的证据5相同，系规范性文件，依法无需确认。被告提供的证据1中的申报表及证据2，原告虽提出了其怀疑，但并未提供相应证据证明其怀疑，证据1、2、3的真实性本院依法予以确认，可以证明第三人申请翻建及被告审批的过程；证据4系现行有效的法规，无需确认。第三人提供的证据，无法证明其证明目的，本院依法不予确认。 经审理查明，第三人应咸昌欲翻建其位于绍兴市柯桥区××镇××村××号的房屋，向柯桥区稽东镇人民政府提出申请，柯桥区稽东镇人民政府受理后向原绍兴市规划局报批，原绍兴市规划局于2017年9月4日向第三人核发了编号为“乡字第330621201700024（稽）号”的《乡村建设规划许可证》。第三人报批时未提供四邻同意的依据，原绍兴市规划局核发案涉《乡村建设规划许可证》前亦未进行公示。原告黄斐系绍兴市柯桥区××镇××村黄家55号房屋申请建房时的在册人口，户籍地址亦为绍兴市柯桥区××镇××村黄家55号，与第三人系邻居，原告认为第三人翻建房屋影响其采光、日照、通风等相邻权，不同意其翻建房屋。在发现第三人翻建房屋后，向柯桥区稽东镇人民政府申请信息公开，要求公开第三人翻建房屋的审批内容，未果后诉至绍兴市柯桥区人民法院，该院于2019年7月3日作出（2019）浙0603行初72号行政判决，要求柯桥区稽东镇人民政府向原告重新作出书面答复，后原告才获知案涉《乡村建设规划许可证》。原告认为该《乡村建设规划许可证》违法，故酿成讼。另查明，绍兴市规划局的职权由被告绍兴市自然资源和规划局继续行使。 本院认为，依照《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理申请之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民也可以持前款规定的材料直接向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证，并在乡村建设规划许可证中明确建设用地位置、允许建设的范围、基础标高、建筑高度等规划要求。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”城市、县人民政府城乡规划主管部门有核发乡村建设规划许可证的职权，也可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款的规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被告辩称由镇（街道）负责辖区内农民建房规划审批及核发，但该职权也是城市、县人民政府城乡规划主管部门委托而来，应由委托的行政机关为被告。本案中，案涉乡村建设规划许可证上盖章的部门为原绍兴市规划局，而原绍兴市规划局的职权由被告继续行使，故被告主体适格。 依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第（一）项的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的'与行政行为有利害关系'：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”。原告户房屋与第三人户房屋相邻，被告辩称的原告与被告户房屋翻建的乡村建设规划许可没有利害关系，本院不予采纳，原告主体适格。 依照《浙江省城乡规划条例》第二十八条的规定：“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。”本案中，被告在颁发案涉《乡村建设规划许可证》前，并未公示，系程序违法。且依照《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第五条第二款的规定：“允许经有资质的鉴定机构出具危房鉴定意见的独立危旧房，未经四邻同意即可向镇（街道）申请原拆原建；如因户内人口增加，需要相应增加占地面积或层高，在符合采光、间距等相关强制性技术规定的前提下，也可未经四邻同意报镇（街道审批）。”即仅在上述两种情况下，才可未经四邻同意报批，而被告自认第三人户并无上述两种情况，在第三人户未经原告同意的情况下，被告向原告作出案涉乡村建设规划许可，亦属违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告绍兴市自然资源和规划局于2017年9月4日作出的编号为“乡字第330621201700024（稽）号”的乡村建设规划许可。 本案受理费50元，由被告绍兴市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  章天天 审 判 员  宋 燕 人民陪审员  金宁钢 二〇二〇年八月十二日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律和司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 ??? ??12? ?