安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖01行终333号上诉人（原审原告）倪以祥，男，1972年7月29日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。委托代理人吴子健，安徽健友律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长丰县陶楼镇人民政府，住所地长丰县陶楼镇陶楼集，统一社会信用代码11340121003004701D。法定代表人葛柏，镇长。委托代理人陶然，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。委托代理人谢翔翔，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。上诉人倪以祥诉被上诉人长丰县陶楼镇人民政府（以下简称陶楼镇政府）乡政府行政强制一案，因不服安徽省长丰县人民法院（2019）皖0121行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：2017年6月27日，长丰县陶楼镇陶西社区居民委员会（甲方）与倪以祥（乙方）签订《租地协议》，约定：甲方将位于陶楼镇陶西社区背面组、冲北组的739.94亩土地及水面李达坝（背）水库270亩使用权，出租给乙方从事农作物种植及旅游观光农业并可从事林下家禽养殖，李达坝（背）水库从事淡水养殖，如改变现状不得违反国家法律法规，并改变现状需提前通知陶西社区协商。租期自2017年6月25日至2025年9月30日止。甲方承诺对合同所指土地有合法的使用权并有权出租给乙方按约使用。乙方承租本宗土地必须进行合法经营，应当从事蔬菜及观光农业种植并可从事林下家禽养殖，养殖必须符合国家环保政策及园区规定，否则所产生的损失由乙方负责。被告陶楼镇作为鉴证方在该协议盖章。2019年3月21日，陶楼镇陶西社区居民委员会根据2019年3月14日水利部暗访李达坝（背）水库存在问题反馈后，向原告下达了书面整改通知书，限定在两天内，拆除水库溢洪道拦网及溢洪道前的一切杂物，移除水库内坡的所有树木及外坡的大型树木香樟、广玉兰，拆除水库中间的两个坝埂，水库两处漏水要求维修，放水闸已经出现险情，必须尽快排除。2019年3月22日，在原告未作整改的情况下，陶楼镇陶西社区居民委员会组织人员和机械，移除了水库中间的两道围堰埂，对水闸漏水的险情予以排除。2019年4月1日，原告倪以祥针对陶西社区居民委员会下达的整改内容，向被告陶楼镇提出申请，要求给予四项损失补偿计2167929元。2019年7月16日，被告陶楼镇以律师函的形式作出答复，认为原告四项损失请求于法无据，故而陶楼镇无法予以支持；并表示对于原告方违法违约行为所造成的后续损失，陶西社居委将保留相应的追偿权利。期间，原告移走部分树木，后因水库损失问题与政府未达成一致意见，原告未再进行整改落实。根据水利部暗访李达坝（背）水库存在的问题反馈，安徽省水利厅及市水务局进行督查后认为案涉水库整改不到位，提出了限期整改要求。2019年7月19日，陶楼镇陶西社区居民委员会（甲方）与该社区河东组居民陶好（乙方）签订了《李达坝水库埂树木移植工程合同》，由乙方负责对水库埂上的树木进行移植、野杂树砍伐清运，项目达到水务部门整改标准要求，树木移植后必须将两边坡整理达标。经清理，恢复了原来的坝埂，按要求整改到位。另查，2016年8月1日，陶楼镇陶西社区居民委员会对案涉的李达坝（背）水库取得了长丰县人民政府颁发的所有权证书，长丰县陶楼镇人民政府颁发的使用权证书（有效期至2025年9月30日止）。原告提起行政诉讼，请求判决确认被告砍伐原告承包经营的李达坝（背）水库堤坝的树木、挖毁水库堤坝的行为违法。原审法院审理认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。国家水利部（水安监【2010】200号）《小型水库安全管理办法》第四条规定，小型水库安全管理责任主体为相应的地方人民政府、水行政主管部门、水库主管部门（或业主）以及水库管理单位。农村集体经济组织所属小型水库安全的主管部门职责由所在地乡、镇人民政府承担。本案中，案涉的李达坝（背）水库的所有权人和使用权人均为陶楼镇陶西社区居民委员会，故陶西社区居民委员会系水库的管理单位，该水库上级主管部门应为被告陶楼镇。根据《小型水库安全管理办法》的相关规定，陶楼镇及陶西社区居民委员会均具有水库安全管理的法定职责。陶西社区居民委员会根据水利部暗访李达坝（背）水库存在问题反馈后，向原告下达书面整改通知书，采取措施并进行有效整改，是其履行行政管理职责的行为，由此所产生的法律后果应由其独立承担。本案原告主张被告陶楼镇实施了砍伐树木、挖毁堤坝的行政行为，仅依据水利部对案涉水库“发现问题汇总表”上所列的管理单位为陶楼乡（镇）人民政府及“水库防汛责任牌”上公示的行政责任人为王正高，职务陶楼镇党委委员、副镇长等证据。在诉讼过程中，经该院要求，被告陶楼镇提供了案涉水库所有权证书、使用权证书及案涉树木移植工程合同后，原告仍坚持认为案涉水库的管理责任主体为被告陶楼镇，即便是陶西社区居民委员会实施了上述行为，由此所产生的一切责任应当由被告陶楼镇承担。该院审查认为，原告的诉讼请求无事实依据，且诉讼理由，无法律依据，故该院依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告倪以祥的起诉。上诉人倪以祥上诉称：1.砍伐上诉人苗木、挖毁塘心坝的行政强制行为是被上诉人所为。首先，上诉人一审提供的证据三录音，录音中第20分钟至25分钟可知上诉人花大价钱请专业人士帮忙，组织实施对包括李达坝水库在内的八座水库进行除险加固，整改时被上诉人将堤坝上苗木全部砍伐，挖毁塘心坝。其次，上诉人一审提交的证据五，即附表2《安徽省3月份检查问题汇总表》，标注的李达坝（背）水库的管理单位是陶楼镇人民政府，而不是陶西社居委。这也证明对李达坝水库（背）进行管理的责任主体是被上诉人。即使被上诉人将对李达坝水库的相关管理活动委托给陶西社居委，但由此产生的一切责任、结果应当由被上诉人承担。再次，小型水库作为一种特殊的水利工程，涉及到公共安全，根据相关规定，无论产权归谁，相关政府及部门对小型水库安全负有管理责任。2.李达坝水库的所有权、使用权归属不明。根据《立法法》第8条第9项，《物权法》第1条、5条规定，物的归属和物权的种类、内容只能由法律来规定。被上诉人提供的水库所有权证、使用权证是根据一般规范性文件颁发，而这些文件无权对水库所有权的归属及种类内容作出规定，因此李达坝水库使用权证是无效的。且根据物权法第10条及不动产登记暂行条例第6条、7条之规定，被上诉人无权颁发水库使用权证。该证书上记载的使用权人是李道光，所有权人是陶西社居委和李道光，登记信息相互矛盾，所有权和使用权处于不明状态。3.李达坝水库的管理单位是被上诉人而非陶西社居委。根据安徽省小型水库安全管理办法第5条、10条、18条规定，被上诉人是水库的主管单位，承担筹集除险加固经费，负责除险加固。综上，被上诉人是水库的主管单位，对水库进行除险加固是其法定义务。上诉请求：撤销（2019）皖0121行初66号行政裁定书，指令长丰县法院继续审理。被上诉人陶楼镇政府辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一审起诉的被告主体不适格，在被上诉人提供了案涉水库所有权等证据及法律法规等相关规定后，上诉人仍坚持认为被上诉人为适格被告并拒绝变更。2.案涉水库存在违法事项，水库所有人和管理人陶西社居委有权利和义务对水库违法事项进行整改。依据《中华人民共和国水法》、《土地管理法》、《安徽省小型水利工程投资建设和管护改革实施办法》等规定，李达坝（背）水库的所有权人和管理人均为陶楼镇陶西社居委。所有权的权能包括占有、使用、收益、处分。作为案涉水库的所有权人，其当然是水库的使用权人。案涉租地协议也明确了由所有权人陶西社居委出租水库给上诉人使用，被上诉人虽依法转让水库使用权，但仍有监督依约、合法使用的权利，作为业主单位有义务要求上诉人整改。3.案涉水库违法事项的整改是由陶西社居委依法自行实施的，并非行政行为。4.陶楼镇政府没有实施行政强制行为，上诉人提供的证据不能证明案涉水库的整改工作系由被上诉人实施。5.因整改行为发生的争议，属于民事纠纷。6.上诉人利用水库坝梗栽种树木、建造围坝等行为，严重违反了水库管理的相关法律法规，也违反了租赁协议的约定。在陶西社居委通知上诉人整改并被拒绝的情况下其自行采取整改措施纠正违法行为，并不违反法律规定和合同约定。上诉人的损失是其自身违法行为造成，后果理应自行承担，故上诉人的赔偿请求不应得到支持。经审查，原审裁定认定的案件事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案中，涉案李达坝（背）水库的所有权人为陶楼镇陶西社区居民委员会，根据《小型水库安全管理办法》的相关规定，陶楼镇政府及陶西社区居民委员会均具有水库安全管理的法定职责。陶西社区居民委员会根据水利部暗访李达坝（背）水库存在问题反馈并向上诉人下达书面整改通知书后，采取措施进行整改，是其履行水库管理职责的行为，由此所产生的法律后果应由其独立承担。上诉人虽主张陶楼镇政府系案涉李达坝（背）水库的主管单位，但其未能举证证明陶楼镇政府实施了砍伐树木、挖毁堤坝的行为，故其对陶楼镇政府的诉请缺乏事实和法律依据，将陶楼镇政府列为被告主体不适格，原审法院驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年八月二十一日法官助理葛玉婷书记员丁丰附：相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。