湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终69号上诉人（原审原告）英山县华发置业有限公司，住所地湖北省英山县温泉镇上河摆巷42号。统一社会信用代码91421124579895527J。法定代表人严瑞先，该公司董事长。委托代理人赵颖，湖北厚物律师事务所律师，执业证号14211201111778288。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）英山县人民防空办公室，住所地湖北省英山县温泉镇莲花路22号。统一社会信用代码12421124ＭＢ0Ｗ142330。法定代表人肖本强，该办主任。委托代理人方念伯，湖北淋润律师事务所律师，执业证号14211200810308866。代理权限为一般代理。上诉人英山县华发置业有限公司（以下简称“华发公司”）因行政征收决定一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华发公司委托代理人赵颖，被上诉人英山县人民防空办公室（以下简称“县人防办”）主任肖本强及委托代理人方念伯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2011年5月，湖北大别山茶叶有限公司申请在其取得土地使用权的宗地上开发建设住宅小区（该宗地位于英山××××号原造纸厂）。该申请经英山县城乡规划项目审批委员会审查，英山县住建局于2011年9月17日向该公司下达了《建设项目行政许可通知书》。后湖北大别山茶业有限公司将该项目转交华发公司。2011年12月26日，“盛世嘉园小区房地产项目”经英山县城乡规划局审定符合规划要求并出具了规划文本。2012年3月13日，湖北华建建设工程设计审查事务有限公司对盛世嘉园项目完成审核，并出具了审查合格书。2012年3月20日，英山县发展和改革局作出《关于英山县华发置业有限公司盛世嘉园小区房地产开发项目核准的通知》（英发改投资（2012)21号）。2012年4月12日，“盛世嘉园小区房地产开发项目”完成招投标工作。该项目由华发公司开发，分两期建设（一期和二期）。盛世嘉园小区一期共9栋建筑（3栋高层、6栋低层）。2012年6月1日，该项目1#、2#、3#三栋高层建筑获得英山县城乡规划局出具的《建设工程规划许可证通知单》，2012年6月4日取得英山县住房和城乡建设局颁发的该三栋高层的《建筑工程施工许可证》，准予该三栋高层建筑施工。2012年8月30日获得英山县城乡规划局出具的1#、2#、3#、4#、5#、6#6栋低层建筑《建设工程规划许可通知单》。2012年6月至7月，县人防办多次要求建设方华发公司履行缴纳人防易地建设费法定义务，华发公司于2012年8月22日缴纳了防空地下室易地建设费50万元。2012年11月15日，县人防办向华发公司发出《结合民用建筑修建防空地下室建议书》，要求其在5日内向县人防办报送修建防空地下室设计方案；如因客观条件限制不能修建防空地下室，则应依法缴纳防空地下室易地建设费。2013年9月24日，华发公司以“盛世嘉园二期”名义向县人防办申请对5#、6#、7#、8#、9#高层建筑予以易地建设行政审批，县人防办未出具书面审批意见。2013年10月25日，华发公司向县人防办出具《承诺书》承诺“对人防易地建设费分期缴纳。首期缴款伍拾万元。剩下部分计划在年底缴纳”。时任县人防办主任汪海元签字予以同意。2013年10月28日，华发公司缴纳防空地下室易地建设费50万元。2014年11月6日、2015年10月25日，县人防办两次向该公司送达补(催)缴通知书，要求其补缴欠缴的盛世嘉园小区（二期）工程项目防空地下室易地建设费112万元，2016年2月1日，该公司缴纳了5万元。2019年1月10日，县人防办以上级稽查交办为由，认为华发公司未按规定时限履行人防易地建设费缴纳义务，对华发公司进行立案，县人防办于2019年3月25日向华发公司送达《限期缴纳人防易地建设费通知单》（英人防通字[2019]第3号）；2019年4月9日作出英人防告字（2019）第3号《行政征收事先告知书》并送达，告知华发公司享有陈述和申辩权利。2019年4月16日，县人防办向华发公司作出英人防征字（2019）第3号《行政征收决定书》，该决定书认定“华发公司仍然下欠缴纳易地建设费175.6068万元，决定限其三日内补缴防空地下室易地建设费175.6068万元”，并于2019年4月22日送达华发公司。2019年10月28日，县人防办再次向华发公司送达《人防易地建设费征收催告书》。华发公司不服上述行政征收决定，于2019年10月21日提起诉讼。另查明，2009年12月16日，湖北省人民政府和湖北省军区将英山县列为省级人民防空重点县。原审认为，《中华人民共和国人民防空法》（以下简称“《人民防空法》”第七条第三款“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”、第十三条“城市人民政府应当制定人民防空工程建设规划，并纳入城市总体规划”、第二十二条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”、《湖北省实施办法》第十条“应当修建防空地下室，但因下列情形之一不宜修建的，经人民防空主管部门批准，投资建设主体按照国家和省规定标准缴纳人民防空工程易地建设费后，由人民防空主管部门按照人民防空工程建设规划就近易地修建……”的规定。在华发公司建设英山县盛世嘉园项目过程中，县人防办负有规划修建防空地下室、征收人民防空工程易地建设费的法定管理职责。根据《湖北省实施办法》第四条第二款“省级人民防空重点城市由省人民政府、省军区确定”、第八条“人民防空重点城市应当按照国家有关规定修建防空地下室”的规定。本案中，英山县被湖北省政府和湖北省军区于2009年12月16日确定为省级人防工程重点县，华发公司开发建设的盛世嘉园项目一期和二期工程，属于新建的民用建筑，应当修建防空地下室。然而华发公司已完工的盛世嘉园一期和二期项目均没有修建防空地下室。根据《人民防空工程建设管理规定》第五十四条“经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费”的规定。现无证据证实县人防办不予批准易地建设防空地下室，且华发公司于2012年8月22日、2013年10月28日、2016年2月1日分3批向县人防办缴纳防空工程易地建设费共计105万元，在此期间，县人防办亦多次催缴。上述证据及事实应视为县人防办同意华发公司易地建设，则华发公司负有按照相关规定缴纳防空工程易地建设费的法定义务。依照《湖北省实施办法》第三十条规定，应当缴纳而不缴纳或者未足额缴纳人民防空工程易地建设费的，由县级以上人民政府人民防空主管部门给予警告，责令限期补缴，县人防办据此作出的英人防征字（2019）第3号行政征收决定，决定原告补缴防空地下室易地建设费175.6068万元，符合法律规定。依照法律规定，缴纳人防工程易地建设费的前置条件是存在不宜修建防空地下室的情形并经过县级以上人民防空主管部门审批。本案中，县人防办作为人民防空主管部门，不可能期待华发公司主动修建防空地下室，其在该公司新建民用建筑申请各项行政许可至工程项目完工期间，应首先要求华发公司修建防空地下室，并对该建设项目是否适宜修建防空地下室进行审批、监督，而非迳行要求华发公司缴纳人防工程易地建设费。县人防办在华发公司一期工程项目已经开始实际施工，并于2012年8月22日缴纳防空地下室易地建设费50万元后，再于2012年11月15日向该公司发出建议书，要求其在5日内向县人防办报送修建防空地下室设计方案，或依法缴纳防空地下室易地建设费，有悖立法目的及法定程序。华发公司于2013年9月24日在“盛世嘉园二期”工程中，向县人防办申请对5#、6#、7#、8#、9#高层建筑予以易地建设行政审批，县人防办亦未按照《湖北省人民防空工程管理规定》第十九、第二十条的规定，作出是否批准的决定，程序亦存在瑕疵。但是，县人防办作出行政征收决定程序轻微违法，对华发公司的权利不产生实际影响，且华发公司已向县人防办缴纳防空工程易地建设费共计105万元。华发公司据此认为县人防办违反法定程序，请求撤销被诉英人防征字（2019）第3号行政征收决定，依法不予支持。综上，华发公司开发的盛世嘉园项目未修建防空地下室，现该建设工程早已完工，居民已入住，该公司理应按规定补缴相应的人防工程易地建设费。县人防办作出的英人防征字（2019）第3号行政征收决定程序轻微违法，但对华发公司的权利不产生实际影响，该行政征收决定违法，依法不撤销保留效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认县人民防办作出的英人防征字（2019）第3号行政征收决定违法，不撤销保留效力。上诉人华发公司上诉称，1、原审认定被诉行政征收决定程序轻微违法，对华发公司的权利不产生实际影响，没有事实、法律依据。华发公司开发的“盛世嘉园小区”在建设之初完全可以修建防空地下室，且修建成本远小于易地建设费。县人防办自2012年起至小区建设竣工，均未按规定责令华发公司限期修建防空地下室，该程序违法影响了华发公司的实体权利。2、华发公司已缴纳易地建设费105万元，县人防办再行征收易地建设费违法。2011年12月26日，原英山县城乡规划局规划许可“盛世嘉园小区”建设方案，该方案中并未要求修建人防地下室。县人防办对该小区建设亦知情，而该办未按规定责令华发公司限期修建防空地下室，在此情形下再行征收违法。请求依法改判、撤销或变更原审判决。被上诉人县人防办辩称，华发公司开发建设“盛世嘉园小区”，修建防空地下室或缴纳易地建设费是其应尽的义务，且原英山县城乡规划局于2012年6月1日、8月30日向华发公司发出的《建设工程规划许可证通知单》载明：“涉及…人防设施…等有关问题时，应经有关部门批准，办理有关手续后方可施工”，华发公司未申请办理人防设施手续，也未修建防空地下室。县人防办查明事实，履行法定程序，作出英人防征字（2019）第3号行政征收决定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。上诉人华发公司、被上诉人县人防办向原审提供的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与原审无异。本院认为，本案是上诉人华发公司不服被上诉人县人防办作出的出英人防征字（2019）第3号行政征收决定而提起的诉讼。该行政征收决定的合法性是本案审查的对象。根据《人民防空法》第七条第三款规定，县人防办具有管理本行政区域的人民防空工作的职权。根据《人民防空法》第二十二条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”、《湖北省实施办法》第八条“人民防空重点城市新建民用建筑，应当按照国家有关规定修建防空地下室。任何单位和个人不得批准免建防空地下室，不得减少应建防空地下室的建筑面积，不得降低防空地下室的防护标准”、第九条“结合地面建筑修建的防空地下室由建设主体修建，纳入基本建设投资计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设，由具有相应设计资格的单位设计”、第十条“应当修建防空地下室，但因下列情形之一不宜修建的，经人民防空主管部门批准，投资建设主体按照国家和省规定标准缴纳人民防空工程易地建设费后，由人民防空主管部门按照人民防空工程建设规划就近易地修建…”的规定。城市新建民用建筑应当修建防空地下室，是建设主体应尽的法律义务。本案中，英山县被湖北省政府和湖北省军区于2009年12月16日确定为省级人防工程重点县，华发公司建设的“盛世嘉园项目一期、二期”工程，属于城市新建的民用建筑，其应当按照上述规定履行修建防空地下室的法定义务，确因不宜修建的，经人民防空主管部门批准，按照国家和省规定标准缴纳人民防空工程易地建设费。华发公司作为建设单位未按规定修建防空地下室，也未足额缴纳人民防空工程易地建设费，属不履行法定义务的违法行为。县人防办查明事实并依照相关规定作出英人防征字（2019）第3号行政征收决定，并无不当。需要指出的是，华发公司于2013年9月24日向县人防办申请案涉“盛世嘉园项目二期”防空地下室易地建设，县人防办应当根据《湖北省实施办法》第十条的规定，对该申请是否符合“易地建设防空地下室”作出处理并告知华发公司。县人防办在未对该“易地建设防空地下室”申请是否符合法律规定进行审查的情形下，迳行同意华发公司“缴纳人民防空工程易地建设费”，属处理不当。另，根据《湖北省实施办法》第二十九条“新建城市民用建筑时应当修建而不修建防空地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建。限期内未修建的，按照应建面积和规定的收费标准全额补缴人民防空工程易地建设费，并可以按照应当修建防空地下室建筑面积每平方米30元的标准处以罚款，罚款数额不得超过10万元”、第三十条“应当缴纳而不缴纳或者未足额缴纳人民防空工程易地建设费的，由县级以上人民政府人民防空主管部门给予警告，责令限期补缴”。对于新建城市民用建筑时应当修建而不修建防空地下室的，县人防办应当严格按照上述程序办理。但是鉴于截至县人防办作出被诉行政征收决定时，华发公司客观上未修建防空地下室，而于2013年9月24日申请“易地修建防空地下室”，同时该公司于2013年10月25日出具《承诺书》言明“…人防易地建设费分期缴纳”，且已实际缴纳部分“人民防空工程易地建设费”。尽管县人防办对华发公司申请的“易地修建防空地下室”是否符合法律规定未作处理，属处理不当。但综合考量地面建筑已建成的客观事实，“再行责令建设主体结合地面建筑修建防空地下室”必然受到“已建成的地面建筑结构、基础和地下地质情况”等多方因素影响，而要求“建设主体按照国家和省规定标准缴纳人民防空工程易地建设费后，由人民防空主管部门按照人民防空工程建设规划就近易地修建”并不违背法律禁止性规定。故该处理不当并不影响华发公司的实体权利义务，亦不能成为华发公司阻却履行“补缴人民防空工程易地建设费”义务的正当理由。也因此，原审认定该处理不当属“程序轻微违法”，也无不妥。综上所述，上诉人华发公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人华发公司负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年八月十八日法官助理徐云书记员徐云（兼）