浙江省温岭市人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙1081行初107号原告温岭市育才学校，住所地温岭市太平街道三星大道232弄69号。负责人莫云富，校长。委托代理人柯兵波，浙江法校（温岭）律师事务所律师。被告温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。法定代表人陈晶，局长。委托代理人蔡福友、江海勇，浙江明权律师事务所律师。原告温岭市育才学校因与被告温岭市自然资源和规划局其他行政行为一案，于2020年6月10日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人柯兵波，被告参加诉讼负责人周富清及委托代理人蔡福友、江海勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告温岭市育才学校起诉称，一、温建规函（2017）12号关于温岭市育才学校违建问题的复函，认定事实错误，无证据。温岭市城市管理行政执法局于2017年7月26日向原温岭市住房和城乡建设规划局发函征询原告校区西侧围墙边连廊、东边沿街一层平房对规划实施影响的情形，但并未注明有任何附件同步提供。原温岭市住房和城乡建设规划局在复函中却表述“根据你局提供的现状测绘资料”，明显系编造。同时，该复函明确表示“经我局实地查看”，但原告却从未知晓有原温岭市住房和城乡建设规划局工作人员到原告处进行实地查看，该表述同样系编造。二、复函认定为无法采取改正措施消除影响的情形，系认定错误。根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条的规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，外建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”之规定，结合该处违法建筑为学校教学楼的特殊性，属公益项目，社会影响面广等因素，不应当认定为不属于可以采取改正措施消除影响的情形。原告校内所有建筑的用途是为了便于开展教育活动，方便教职工、学生，不用于任何的经营性活动，也并未分割任何人的合法权益，在丝毫不影响他人利益以及社会公共利益的情况下，原告认为即使存在违建行为的，这一违法行为也属情节显著轻微，依据《行政处罚法》第三十八条第一款（二）项“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”之规定，被告在作出上述认定也是不准确的。综上，原温岭市住房和城乡建设规划局作出的复函认定事实错误，证据不足，结论错误，被温岭市综合行政执法局直接作为行政处罚依据，并据此作出处罚结论，侵犯了原告的合法权益。原温岭市住房和城乡建设规划局该方面的职权已归被告，现原告为维护自身的合法权益，特提起诉讼，请求撤销原温岭市住房和城乡建设规划局于2017年7月31日作出的温建规函（2017）12号关于温岭市育才学校违建问题的复函。原告温岭市育才学校向本院提交了以下证据：1.民办非企业单位登记证书；2.温综执函（2017）60号函、温建规函（2017）12号复函。被告温岭市自然资源和规划局答辩称，一、原告的起诉已超过起诉期限。原温岭市城市管理行政执法局（现更名为温岭市综合行政执法局）于2017年7月26日向原温岭市住房和城乡建设规划局（以下简称建设规划局）发温综执函（2017）60号征询函，建设规划局于2017年7月31日作出温建规函（2017）12号《关于温岭市育才学校违建问题的复函》。行政执法局于2017年8月2日向原告送达了温综执告字（2017）第80号《行政处罚告知书》，于2017年9月25日作出温综执规罚（2017）第80号《行政处罚决定书》并公告送达给原告，上述行政处罚告知书和行政处罚决定均将被诉复函作为行政处罚的证据。原告不服该行政处罚决定于2018年9月4日向温岭市人民法院提起行政诉讼【案号为（2018）浙1081行初87号】，2019年4月3日原告撤诉。根据以上事实，原告最早在2017年8月2日就知道或者应当知道被诉复函被作为行政处罚依据的事实，现原告于2020年6月1日针对该复函提起行政诉讼，已明显超过最长一年的行政起诉期限。二、被诉复函不产生外部法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉复函是应行政执法局咨询函所作出的回复意见，属于行政机关之间的征询、答复意见。行政执法局对被诉复函的内容是否采纳具有审查判断义务。行政执法局将复函作为证据予以采纳，并在其对外作出的行政处罚决定中对相关事实进行认定，对外发生法律效力的是行政处罚决定书。相对人如对行政处罚决定有异议，可以依法就该行政处罚决定提起行政诉讼；如对复函作为证据有异议或者对复函内容有异议的，可以提出质证意见，但不能针对作为证据的被诉复函本身提起行政诉讼。因此，被诉复函只是供行政机关执法参考的意见，即便被行政执法局采纳也仅仅是行政处罚认定案件事实的证据之一，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。三、被诉复函的内容并无不当。行政起诉状对被诉复函的质疑理由均不成立。1、2017年7月26日行政执法局向住建局征询温岭市育才学校校区西侧围墙连廊、东边沿街一层平房对规划实施影响的情形，行政执法局还提供了《房屋面积测绘成果书》（即现状测绘资料）。建设规划局在收到征询函后指派工作人员到现场实地查看，查看的重点是征询函所指的连廊和东边沿街一层平房的位置和现状，现场查看并非现场勘查，无需通知原告到场，原告以从未知晓为由提出质疑不合逻辑，建设规划局根本不存在且根本没有必要编造资料或表述。2、被诉复函并没有“认定”违法建设行为的性质，只是提供“应当认定”的专业意见。根据行政执法局提供的《房屋面积测绘成果书》，经建设规划局派员实地查看及查阅育才学校相关审批档案，该两处建筑未办理建设工程规划许可证，属于擅自新建、搭建建筑物、构筑物的情形。根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条第二款第（四）项之规定，应当认定为无法采取改正措施消除影响的情形。至于原告所称的学校性质、建筑用途、社会影响等因素以及是否属于情节显著轻微等内容，均不属于上述法条规定的判断依据。综上所述，在程序上原告的起诉超过起诉期限且被诉复函不属于行政诉讼受案范围，在实体上被诉复函的内容并无不当。请求法院依法驳回原告的起诉。被告温岭市自然资源和规划局向本院提交了以下证据及依据：1.温综执函（2017）60号函，温岭市育才学校扩建项目总平面图，房屋面积测绘成果书，温建规函（2017）12号复函；2.温综执规罚（2017）第80号行政处罚决定书，温岭市综合行政执法局行政处罚决定公告送达网页截图，（2018）浙1081行初87号行政裁定书；3.《最高人民法院关于适用的解释》。上述证据及依据拟证明被诉复函不属于行政诉讼受案范围且复函内容并无不当，原告起诉超过法定起诉期限。另，2019年1月9日温市委发（2019）4号文件印发的《温岭市机构改革方案》将原温岭市住房和城乡建设规划局的城乡规划管理、测绘与地理信息相关职责划归新组建的温岭市自然资源和规划局。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案复函系原温岭市住房和城乡建设规划局应温岭市综合行政执法局征询函所作出的回复意见，属于行政机关之间的征询、答复意见。温岭市综合行政执法局对涉案复函的内容是否采纳具有审查判断义务。温岭市综合行政执法局如将复函作为证据予以采纳，并在其对外作出的行政处罚决定中对涉案行政管理相对人作出处罚，行政管理相对人可以依法就该行政处罚决定提起行政诉讼。因此，涉案复函只是行政机关之间就行政管理事项进行内部沟通并供对外作出行政行为参考的意见，并不直接对外发生法律效力。即使采纳也仅是行政决定认定案件事实的证据之一，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告温岭市育才学校的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。审 判 长  阮灵飞人民陪审员  叶伶俐人民陪审员  伍文明二〇二〇年八月七日代书 记员  张 艳?本裁定所依据的相关法条《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……?*ArabicDash?-8-??*ArabicDash?-7-?