北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终455号上诉人（一审原告）屈素芹，女，1963年5月1日出生，汉族，农民，住北京市房山区。委托代理人屈生（屈素芹之弟），1966年4月8日出生，汉族，住北京市房山区。被上诉人（一审被告）北京市房山区良乡镇人民政府，住所地北京市房山区良乡镇鲁村村西。法定代表人刘海雨，镇长。委托代理人侯海涛，北京市房山区良乡镇人民政府工作人员。委托代理人卢永强，北京龙乡律师事务所律师。上诉人屈素芹因诉北京市房山区良乡镇人民政府（以下简称良乡镇政府）强制拆除行为一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行初543号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年8月23日，良乡镇政府对屈素芹位于北京市房山区良乡镇张谢村西良常路东南侧的办公用房（以下简称涉案建筑物）实施强制拆除。屈素芹向一审法院诉称，2009年，其转包了房山区良乡镇张谢村西良常路东20米90亩林地，在地内东南侧有管理用房800余平方米，此处管理用房是1988年建果园时建造，由于房屋老旧已经开始出现部分房屋坍塌现象。为保证人身安全，防止人员被砸伤，屈素芹于同年将老旧房屋拆除，在原有房屋占地范围内重新进行了翻建，并作为原管理用房性质使用。2019年8月23日早7时许，良乡镇政府突然组织人员对屈素芹翻建的管理用房进行了强制拆除。屈素芹不服，诉至法院，请求判决良乡镇政府2019年8月23日对涉案建筑物进行强制拆除的行为违法。良乡镇政府向一审法院辩称，不同意屈素芹的诉讼请求，请法院依法予以驳回。事实与理由：（一）屈素芹不具备原告主体资格。屈素芹于2019年9月19日起诉良乡镇政府，要求法院确认良乡镇政府行政行为违法，后因其未按规定的期限预交案件受理费，法院于2019年10月18日裁定按撤诉处理。现屈素芹又以同一事由重复起诉良乡镇政府，已丧失原告主体资格。（二）良乡镇政府认定事实清楚。北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称房山规自委）于2017年6月下发房山区2017年二季度遥感监测图斑，图斑标注处侵占基本农田（水浇地）系违法建设。2019年7月15日，良乡镇政府向房山规自委发送《关于查询屈素芹在张谢村承包地内建设是否取得规划许可的函》，查询涉案建筑物是否有规划审批手续。2019年7月18日，房山规自委函复未取得规划许可。故良乡镇政府认定屈素芹的建筑物为违法建设事实清楚、证据确凿。（三）良乡镇政府作出行政行为的程序合法。2017年3月1日，良乡镇政府向屈素芹下发责令停止建设通知书并依法送达，要求屈素芹于接到该通知后5日内自行拆除违法建设并接受复查。2017年3月5日，良乡镇政府向屈素芹下发限期拆除通知书并依法送达，要求屈素芹于3月7日前自行拆除违法建设并接受复查。因屈素芹拒不自行拆除违法建设，良乡镇政府收到房山规自委的协查复函后即于2019年8月23日对涉案建筑物实施强制拆除。（四）良乡镇政府对涉案建筑物的拆除行为合法。良乡镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的相关规定作出并送达限期拆除通知书，又依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款的规定依法对违法建筑实施强制拆除并无不妥。一审法院经审理认为：关于屈素芹的起诉是否符合起诉条件问题。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十一条的规定，原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案。本案中，一审法院因屈素芹案件受理费问题对屈素芹的起诉裁定按撤诉处理后，屈素芹在法定期限内针对被诉强制拆除行为再次提起诉讼，并依法预交案件受理费，符合起诉条件。针对屈素芹未经批准占地建设的行为,虽然原北京市规划和国土资源管理委员会已于2017年12月22日作出京规划国土（房）土罚字[2017]第167号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称第167号处罚决定），但该处罚决定因一审法院裁定不准予强制执行而不具有强制执行力。对辖区内的乡村违法建设，良乡镇政府依据《城乡规划法》第六十五条的规定具有查处和拆除的法定职权。关于涉案建筑物是否系违法建设的问题。依据屈素芹所主张的建设行为发生时有效实施的修订前的《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款、第三款及修订后的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第三款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，良乡镇政府提交的房山规自委规（房）执函[2019]457号《案件协查复函》能够证明规划行政主管部门没有对涉案建筑物核发规划许可证件。故良乡镇政府认定涉案建筑物系违法建设并无不当。良乡镇政府实施强制拆除行为应当遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条明确规定了对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，且应履行催告、作出强制执行决定、公告、通知当事人清理有关物品，制作财物清单、制作笔录并摄制录像等行政程序。本案中，良乡镇政府虽向一审法院提交良政限拆字【2017】15号限期拆除通知书（以下简称15号限拆通知），但未提交证据证明该限期拆除通知书已向屈素芹依法送达，故应视为被诉强制拆除行为缺乏执行依据。另，良乡镇政府亦未提交证据证明其履行了催告、作出强制执行决定、公告、通知当事人清理有关物品、制作笔录并摄制录像等行政程序，其制作的财物清单无当事人签字，亦无涉案建筑物所在地村民委员会确认，故良乡镇政府未依照上述规定实施强制拆除的行为构成程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，依法应予确认违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认良乡镇政府强制拆除屈素芹涉案建筑物的行为违法。屈素芹不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，重新判决，诉讼费由良乡镇政府承担。屈素芹的上诉理由如下：其所建房屋涉及地块的土地总体规划为设施农用地，土地利用现状也是设施农用地，不在乡、村庄规划区内，受《中华人民共和国土地管理法》规制；其所建房屋为果园管理用房，依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，无需申请办理乡村建设规划许可证；良乡镇政府不具备强制拆除主体资格，行政行为超越职权；一审判决适用法律错误，应予撤销。良乡镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，良乡镇政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.（2019）京0111行初497号行政裁定，证明屈素芹就同一事由已经起诉良乡镇政府且撤诉，法院不应再予以受理。2.房山区2017年二季度遥感监测图斑影像图144；3.《关于查询屈素芹在张谢村承包地内建设是否取得规划许可的函》；4.房山规自委规（房）执函[2019]457号《案件协查复函》；5.良政停字【2017】3号《责令停止建设通知书》及送达回证；6.15号限拆通知及送达回证；7.清登记录；8.清登照片；证据2-8证明良乡镇政府认定事实清楚，所作行政行为程序合法，适用法律正确。屈素芹向一审法院提交了以下证据：1.光盘1张（内含13张照片），证明良乡镇政府实施违法强制拆除行为。2.老照片5张，证明原有管理用房已经破败不堪，屈素芹翻建的原因。3.良政函〔2017〕188号《关于对2017年二季度扣减政府收益数据核查违建项目进行行政处罚建议的函》，证明针对涉案建筑物，良乡镇政府已在2017年10月移交国土部门处理,没有执法权。4.（2018）京0111行审48号行政裁定及执行卷宗（流程管理信息表、执行申请书、第167号处罚决定、集体讨论决定笔录、谈话笔录、送达回证），证明涉案建筑物已经法院审查裁定不予拆除。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：屈素芹提交的证据2与本案不具有关联性,不予采纳。屈素芹提交的其他证据、良乡镇政府提交的证据，能够反映案件真实情况,与待证事实相关联,来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2017年3月1日，良乡镇政府认定屈素芹位于张谢村的建设未取得乡村建设规划许可证并作出责令停止建设通知，责令屈素芹立即停止建设，于5日内自行拆除违法建设并接受复查。2017年3月5日，良乡镇政府作出15号限拆通知，责令屈素芹于3月7日前自行拆除违法建设并接受复查。良乡镇政府提交15号限拆通知的送达回证上注明屈素芹拒签，但无见证人签名。2019年7月15日，良乡镇政府向房山规自委发送《关于查询屈素芹在张谢村承包地内建设是否取得规划许可的函》，主要内容为：屈素芹于2017年在良乡镇张谢村承包地所建的彩钢结构建筑1处，建筑面积约2550平方米，请核实屈素芹在张谢村承包地块内所建全部建筑是否取得规划许可证件。以上所建所有建筑属非宅基地内建房。2019年7月18日，房山规自委函复未向涉案建筑物核发过《乡村建设规划许可证》《临时乡村建设规划许可证》。2019年8月23日，良乡镇政府对涉案建筑物实施强制拆除，并制作物品清点清单。屈素芹不服，向一审法院起诉要求确认良乡镇政府拆除行为违法。后因屈素芹未按规定期限预交案件受理费，又未提出缓交、减交、免交申请，一审法院于2019年10月18日作出（2019）京0111行初497号行政裁定，裁定按照撤诉处理。后屈素芹于2019年10月22日再次以相同诉讼请求向一审法院提起行政诉讼。另查明，房山区2017年二季度遥感监测图斑影像图显示，涉案建筑物所占宗地土地利用现状地类为设施农用地、水浇地、沟渠。2017年12月22日，原北京市规划和国土资源管理委员会对屈素芹的违法占地行为作出第167号处罚决定，责令屈素芹拆除在非法占用土地上新建的建筑物（三层楼房一栋）832.35平方米（折合1.25亩）；对非法占用基本农田保护区209.62平方米土地的行为，责令改正或者治理，恢复原种植条件；并处5659.74元的罚款。后原北京市规划和国土资源管理委员会向一审法院申请强制执行该处罚决定中除罚款以外的其他内容，一审法院于2018年7月27日作出（2018）京0111行审48号行政裁定，认为原北京市规划和国土资源管理委员会对屈素芹的处罚遗漏了“恢复土地原状”的内容，第167号处罚决定明显缺乏法律依据，裁定不准予强制执行。本院认为，依据《中华人民共和国城市规划法》《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》及《城乡规划法》《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，本市均为城市规划区，在城市规划区内进行建设，需经规划主管部门批准，取得规划手续。本案中，依据现有证据可知，屈素芹所建涉案建筑物未取得规划行政主管部门的许可审批手续。故良乡镇政府根据其调查取得的证据材料将涉案建筑物认定为违法建设，并无不当。屈素芹主张涉案建筑物属于设施农业建设，但并未提供相关证据，证明其依照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等规定办理了相关手续，故本院对此项主张不予认可。此外，由于良乡镇政府未举证证明该机关向屈素芹送达了15号限期拆除决定，故被诉强制拆除行为缺乏执行依据；又因良乡镇政府未举证证明其履行了催告、作出强制执行决定、公告、通知当事人清理有关物品、制作笔录并摄制录像等行政程序，其制作的财物清单无当事人签字，亦无涉案建筑物所在地村民委员会确认，故被诉强制拆除行为存在程序违法情形，依法应予纠正。综上，一审法院判决确认被诉强制拆除行为违法是正确的，本院予以支持。屈素芹所持上诉意见不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市房山区良乡镇人民政府负担（于本判决生效之后七日内交至一审法院）。二审案件受理费50元，由屈素芹负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  周建忠审 判 员  刘彩霞二〇二〇年八月二十一日法官助理  李 珊书 记 员  范 维