安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初97号 原告何怀中，男，1977年1月24日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人韩洪立，安徽志豪律师事务所律师。 委托代理人韩宪生，安徽志豪律师事务所律师。 被告临泉县城南街道办事处，住所地临泉县交通南路沈苑新城安置区院内，统一社会信用代码11341221MB0X61903N。 法定代表人张洪路，该办事处主任。 副职负责人徐建东，该办事处副主任。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县城关街道办事处，住所地临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该办事处主任。 副职负责人孟亮，该办事处副主任。 委托代理人刘学友，该街道办司法所所长。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 原告何怀中诉被告临泉县城南街道办事处、第三人临泉县城关街道办事处履行行政协议一案，于2020年6月2日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告何怀中的委托代理人韩洪立、韩宪生，被告临泉县城南街道办事处副职负责人徐建东及委托代理人张海申，第三人临泉县城关街道办事处副职负责人孟亮及委托代理人刘学友、侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 何怀中诉称，2010年5月11日,临泉县城关镇人民政府(现临泉县城关街道办事处)为取得相关项目用地与原告协商签订拆迁协议书,约定：临泉县城关镇政府拆除原告位于项目用地上的房屋,2010年5月16日前拆除完毕的,每平米奖励55元,计107.74×55=5925元;因原告房屋被拆除,临泉县城关镇政府以月租300元的租金付给原告一年半的房租,计300×18=5400元,两项合计11325元。另约定：安置区建成后,原告可按成本价购买房屋,如若安置区未建好,从第19个月起付原告双倍房租。后临泉县城关镇政府仅于2012年4月20日支付原告租金3600元,2013年1月4日支付原告租金3600元。此后，原告要求临泉县城关镇政府继续履行拆迁协议,均无果。临泉县政府于2015年7月24日下发的《关于撤销临泉县部分乡镇设立街道办事处的通知》(临政秘[2015]114号)内容表明临泉县城关镇政府被撤销后,设立为城关街道办事处。临泉县政府于2016年10月26日下发的《关于临泉县部分行政区划调整的通知》(临政秘[2016]245号)内容表明,设立城南街道办事处,将城关街道的新城社区划入城南街道。原告被拆迁房屋及拆迁协议履行地均在新城社区,而新城社区现在城南街道办事处管辖范围之内。因此,临泉县城关街道办事处作为临泉县城关镇被撤销后的新设行政机关与本案的处理结果有利害关系。临泉县城南街道办事处是继续行使原临泉县城关镇和城关街道办事处相应职权的行政机关,并且对涉案被拆迁房屋及拆迁协议履行地具有现行的行政管辖权,应对本案负责。综上，为维护原告的合法权益不受侵害，原告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、《行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项、第二十六条第二款、第四十九条相关规定提起诉讼，请求：1、判令被告和第三人履行拆迁协议；2、判令被告和第三人支付从2013年1月4日至2020年5月(暂定)期间的双倍租金,每月600元,88个月,共计52800；3、判令被告和第三人以成本价给原告安置原被拆迁房屋同地段107.74平米的房屋一套,若无法安置,赔偿原告房屋经济损失50万(暂定,以房屋实际评估的价值为准)。 原告何怀中向本院提供的证据有： 第一组：原告何怀中身份证复印件一份。证明原告的身份信息及诉讼主体资格。 第二组：1、拆迁协议书；2、银行转账记录。证明该拆迁协议中并没有明确约定临泉县城关镇人民政府在拆迁原告房屋时所依据的相关征收拆迁的文件、批复，因此该份协议不应使用国家土地房屋的相关法律规定，而应视为平等主体之间经过协商就原告房屋拆迁事宜所达成的一致意见。该协议内容并不违反法律的强制性规定，也不像被告所谓的损害国家利益及公共利益的情况，应为合法有效的协议。证明城关镇政府向原告何怀中2012年4月20日转账3600元，2013年1月4日转账3600元的事实，共计7200元。是城关镇政府履行拆迁协议中约定的支付房租费的义务。 被告临泉县城南街道办事处辩称，原告不是涉案地块集体经济组织成员,不应享受安置政策，被告单位在对涉案协议进行重新审查时发现涉案地块原属临泉县城关镇李庙行政村集体土地，原告何怀中不是该行政村村民，其于2009年通过买卖宅基地的方式取得涉案土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。集体土地上房屋拆迁安置补偿的对象为被拆迁地集体经济组织成员，而集体经济组织成员身份的取得方式应符合相关法律规范，原告之所以在被拆迁地建设有房屋，是因为其违反法律法规强制性规定私买宅基地所导致，同时原告的户籍信息为安徽省临泉县。因此原告私买宅基地的行为不能作为其享有被拆迁地集体经济组织成员身份的依据，并且集体经济组织成员只能在一个集体经济组织内享有成员权利，不能同时享有两个或者多个集体经济组织成员的权利，所以，原告不属于涉案地块集体经济组织成员，其不应享受安置政策。请驳回原告的诉讼请求。 被告临泉县城南街道办事处向本院提供的证据有：第一组1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明。证明被告的诉讼主体资格。第二组转让合同契约书。证明原告何怀中于2009年2月21日从原临泉县城关镇李庙行政村大凡庄自然村村民刑建彬、高桂芝处购买房屋与宅基地，该契约书违反法律法规强制性规定，属无效合同，原告不属于被拆迁地集体经济组织成员，涉案协议中有关安置的条款不符合法律规定，属于无效条款，继续履行将损害国家利益、社会公共利益。 第三人城关街道办事处述称，2015年7月24日，临泉县人民政府临政秘[2015]114号通知，城关镇人民政府被撤销，设立城关街道办事处。2016年10月26日，县政府发布《关于临泉县部分行政区划调整的通知》（临政秘[2016]242号），设立城南街道办事处，将城关街道办所辖的万和、临新、大闫、新城等4个社区划入城南街道办事处，城关街道办对上述四个社区的行政管辖权以及所承担的相应义务随之转移到城南街道办事处。何怀中被拆迁房屋及所诉协议履行地均在新城社区，新城社区自2016年10月26日起已属于城南街道办管辖。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，城南街道办事处是本案适格被告，城关街道办事处不是本案适格被告，请求依法驳回原告的起诉。 第三人向本院提供的证据材料有： 第一组：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书。证明参与诉讼主体资格。 第二组：1、临政秘[2015]114号《关于撤销临泉县部分乡镇设立街道办事处的通知》；2、临政秘[2016]242号《关于临泉县部分行政区划调整的通知》。证明2015年7月24日，城关镇人民政府被县政府撤销，设立城关街道办事处，作为县政府的派出机构。2016年10月26日，县政府设立城南街道办事处，将原属于城关街道办所辖的万和、临新、大闫、新城等4个社区划入城南街道办事处，上述四个社区的行政管辖权以及所承担的相应义务由城南街道办事处承继。原告被拆迁的房屋以及拆迁协议书的签署地和履行地均在新城社区，该社区属城南街道办事处管辖。原告与城关镇人民政府签订的拆迁协议的履行问题，已不属于城关街道办的职责，城关街道办对于原告签订的拆迁协议书是否履行、如何履行没有任何的利害关系。因此不应由城关街道办事处履行相应协议。 经庭审举证质证，当事人对上述证据质证意见如下： 原告对被告举证的质证意见是，第一组证据无异议。第二组证据有异议，按照国家土地管理法及物权法规定，合法征收集体土地应当经国务院或者省政府批准，同时征收所在地的市、县人民政府要发布征收公告，制定征收补偿安置方案等，履行相关义务的征收职责。原城关镇人民政府及城南街道办在和原告协商签订补偿协议时，并没有按照法律规定的程序进行，其认为原告身份不是本集体经济组织成员，而不应予以安置的观点不能成立。本案是原告和城关镇人民政府在平等协商的情况下签订的协议书，因此不应适用土地管理法以及物权法规定的集体土地征收及地上附着物的相关补偿的规定，即使被告认为本案是拆迁安置补偿安置协议纠纷，那么作为被告的行政机关相对于原告来说，应更熟练的掌握国家相关的土地房屋征收的法律规定，而被告明知原告不具有本集体经济组织成员身份的情况下，仍与原告签订协议，致使原告产生了合理的信赖，被告仍应对该协议承担履行的责任。被告辩驳认为，被告单位成立于2016年，涉案协议签订日期为2010年，被告单位并未参与协议的签订及前期调查，行政协议的签订既要结合政策依据，也要符合法律规定，违反法律、法规强制性规定的属无效条款；因在行政协议履行过程中，可能会出现继续履行将损害国家利益、社会公共利益等情况，因此，最高院出台相应的关于行政协议的相关司法解释，该解释第十六条有明确规定。 第三人对被告举证无异议。第三人对原告质证意见有异议，异议同被告的辩驳意见一致。 原告对第三人举证的真实性无异议，该两份文件没有明确原告所在房屋属于哪个街道办事处管辖，因此将城关街道作为第三人参加诉讼，是为了查明事实。第三人辩驳认为，拆迁原告的房屋是因为修建临泉县教育路，临泉县教育路系位于兴泉××××东西大道，所拆迁原告的房屋位于教育路征用的土地上，该区域目前处于新城社区，根据临政秘［2016］242号文件，该区域已划给城南街道办管辖，该区域的管理以及履行该区域的历史遗留义务均有城南街道办行使。 被告对第三人举证无异议，被告对原告质证意见同第三人辩驳意见一致。 被告对原告的举证质证意见是，第一组证据三性无异议，但是该身份证所记载的住址为安徽省临泉县，并非被征迁地。第二组证据1真实性、关联性无异议，对该份证据的合法性有异议，原告并非被征迁地集体经济组织成员，其在被征迁地所建房屋使用的土地通过私买私卖宅基地取得，另外根据行政诉讼法规定，土地房屋征收补偿协议属于行政协议的范畴，并且土地管理法及实施条例关于土地上房屋拆迁安置补偿均有相应的规定。因此对协议的理解应根据土管法等相关规定。证据2无异议，恰能证明政府部门在签订协议后，对相应的义务进行了履行，同时也是在履行该协议过程中发现了原告不属于被征迁地集体经济组织成员，所以对协议约定的剩余义务不再履行。 第三人对原告的举证质证意见是，第一组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，只能证明诉讼资格，不能证明其符合安置政策条件，原告并不属于该处集体土地经济组织成员；第二组证据真实性无异议，但对原告举证的拆迁协议的合法性及证明目的有异议，该协议不具有合法性，原告不属于被征收土地的集体经济组织成员，不应享有在该处建房的宅基地，原告与他人私买集体土地而建设的房屋，根据土地管理法第六十三条之规定，集体土地不能通过出让、转让等形式进行非农建设的，原告买卖土地以及在该土地上进行建设的行为不符合法律规定。根据法律规定，行政机关在履行行政协议过程中，如果发现行政协议有违法或者行政协议的履行有损国家利益或者社会公共利益的，可以行使相对的优益权以及相关权利，由于原告建房和使用土地是通过违法手段取得的，建设行为也未获取任何行政许可，其建筑不具有合法性，因此案涉协议是无效协议，依法不应履行。原告辩驳认为，按照最高人民法院关于审理行政协议的司法解释，2015年5月1日以后，签订的有关房屋征收协议，才是行政协议，按照法不溯及既往原则，被告和第三人认为2010年5月11日原告和城关镇政府签订的协议是行政协议，无法律依据；被告及第三人自始至终均未提供任何证据证明其按照法律法规合法征收土地及地上附着物的证据，仅称涉案房屋系集体土地征收，其观点不能成立；按拆迁协议上记载的内容看，涉案土地在签订协议时，已经被国土部门批准为国有建设用地，因此被告所称涉案土地是集体土地征收，显然不能成立。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据的真实性、与本案的关联性被告及第三人无异议，本院予以确认。对其证明目的被告及第三人提出异议，认为原告通过买卖土地建设房屋、并非拆迁地集体经济组织成员，本院对原告举证所要达到的证明目的不予确认。对被告及第三人所举证据的真实性与本案的关联性予以确认。 经审理查明，2009年2月21日，何怀中与临泉县城关镇李庙行政村大凡庄自然村124号村民邢建彬、同村村民高桂芝签订“转让房屋地皮合同契约书”，购买邢建彬门面房232.5平方米，购买高桂芝宅基地195平方米。2010年5月11日，何怀中与临泉县城关镇人民政府签订拆迁协议书，载明：临泉县教育路项目用地，国土部门已经批准为国有建设用地。乙方（何怀中）所盖房屋位于该项目用地范围内，按有关法律法规规定，本着以人为本的原则，经城关镇党委政府研究，2010年5月16日前拆除完毕的，奖励每平方米55元，小计107.74×5.5=5925元；该用户因没有住房，城关镇人民政府付一年半租房费用，每月（300）元计300×18=5400元，合计（小写）11325元，大写壹万壹仟叁佰贰拾伍元。居民安置区建成后，由该户按成本价购买，如没按期建好安置区，从第19个月付双倍房租费，从安置之日起，不再支付房租费。如发现另有宅基、房屋，此协议无效。协议签订后，城关镇政府按约履行了给付何怀中奖励金、房租计18525元（含第19个月起双倍房租费计12个月）。自2013年起，原城关镇人民政府以何怀中系私买私卖土地建房、何怀中不是案渉土地集体经济组织成员为由不再支付给何怀中租金，并对其不予安置。 另查明，2015年7月24日，临泉县人民政府作出临政秘［2015］114号通知，撤销城关镇人民政府，设立城关街道办事处、邢塘街道办事处和田桥街道办事处。2016年10月26日，临泉县政府作出临政秘［2016］242号《关于临泉县部分行政区划调整的通知》，设立城南街道，将城关街道的万和、临新、大闫、新城等4个社区划入城南街道，城南街道办事处住新城××迎宾大道。 再查明，何怀中的户口在临泉县。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六项规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，临泉县城关镇被撤销后，其所属新城社区划入城南街道，案渉房屋和土地属于新城社区，因此城南街道办事处是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。临泉县原城关镇人民政府为实现教育路项目用地征收的需要，与何怀中于2010年5月1日签订的《拆迁协议书》，属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，该协议签订时系当时双方的真实意思表示，且当事人已履行了部分义务。但是，后来临泉县城关镇人民政府因发现何怀中房屋系私买私卖土地建设，其不是案渉土地集体经济组织成员，不符合安置条件，继续履行协议将会造成国有资产的流失、损害国家和公共利益为由中止履行协议，不再支付租金，并不予安置，符合上述法律规定。原告要求被告继续履行拆迁协议书，并给予安置的理由不足，依法不予支持。被告在案渉协议履行过程中发现问题，并中止履行协议时，没有依法及时作出撤销或者单方解除该协议相关内容的行政纠错决定，程序上存在瑕疵，在此予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告何怀中的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告何怀中负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  宋树宾 人民陪审员  丁 雷 二〇二〇年八月二十八日 书 记 员  郭 恒 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。