青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终56号上诉人（原审原告）下若朋毛，男，藏族，1970年6月10日出生，住青海省化隆县。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人恒见，男，藏族，1992年7月25日出生，住青海省化隆县。公民身份号码：×××。系下若朋毛之子。上诉人（原审被告）西宁市交通运输综合行政执法监督局，住所地西宁市昆仑路西山二巷。统一社会信用代码：1263010066193795XC。法定代表人郭万桂，局长。委托诉讼代理人高海银、黄烨楠，青海竞帆律师事务所律师。上诉人下若朋毛因诉西宁市交通运输综合行政执法监督局（以下简称市交通执法局）行政处罚一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年8月12日公开开庭进行审理。上诉人下若朋毛及其委托诉讼代理人恒见、被上诉人市交通执法局的副局长张亚宁及委托诉讼代理人黄烨楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2019年10月7日，原告下若朋毛驾驶×××号北京现代小客车，在化隆县路边招揽两名女性乘客和一名儿童搭乘原告的车辆，从化隆县途经平安区到西宁市中心客运站。被告市交通执法局的执法人员接到班线客运人员的举报，在G6高速公路西宁火车站出口的南辅道执法检查时，发现×××号车辆并拦停后进行了检查，对原告及乘客王春梅分别制作了《现场笔录》，原告在笔录中签名。乘客王春梅在笔录中陈述与司机不认识，在化隆县街道等车时被该车司机叫上车后驶至西宁，商定每人收费30元，到西宁付清车费。王春梅在笔录中签名，被告的执法工作人员在笔录中记录了另一名乘客拜玉秀的姓名及手机号码。被告在执法过程中进行了现场执法视频记录，视频显示案涉车辆搭乘两名女乘客及一名儿童，经执法人员询问，女乘客陈述司机与乘客商定一名乘客车费30元，另一名带小孩乘客车费40元，到西宁客运站后支付车费。被告的执法人员将原告及其车辆带至该局违章办公室，再次对其制作《询问笔录》，并制作《车辆暂扣凭证》《告知书》于当日送达后，将案涉车辆停放至西宁市城中区老张停车场。2019年10月8日，被告对该案进行立案，10月16日审批，11月12日作出青宁运违通（2019）2165号《违法行为通知书》，向原告告知拟作出的行政处罚决定内容及陈述、申辩、听证的权利。11月15日被告作出青宁运责改（2019）2165号《责令改正通知书》、青宁运罚案（2019）2165号《行政处罚决定书》，认定违法事实及证据：2019年10月7日，市交通执法人员在西宁市火车站执法检查时发现下若朋毛驾驶×××号北京现代小客车，招揽乘客二人，从化隆县到西宁市，与乘客商议到目的地后付现金每人25元。经市交通执法人员对该车驾驶员依法询问、核实后制作了《现场笔录》和《询问笔录》，确认该车未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营。以上事实违反了《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条的规定，依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十九条第二项的规定，作出青宁运罚案（2019）2165号《行政处罚决定书》，决定给予罚款30000元的行政处罚，并告知了申请复议和提起行政诉讼的权利及期限。被告向原告送达了《违法行为通知书》《责令改正通知书》及《行政处罚决定书》，原告在送达回证上签名，填写日期为2019年11月15日。同日，原告通过西宁市农村商业银行缴纳罚款30000元，被告向其开具了青海省罚没款收据和取车单，原告在取车时，向城中区老张停车场交纳停车费300元。另查明，案涉×××号北京现代小客车的所有人为原告下若朋毛，该车未取得道路客运经营许可或道路客运班线经营许可。原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告下若朋毛的行为是否构成未取得道路客运经营许可或道路客运班线经营许可资格，擅自从事从事道路客运经营业务。2.被告市交通执法局在执法过程中是否存在“钓鱼执法”的问题。3.被告市交通执法局作出行政处罚决定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。4.原告下若朋毛主张被告市交通执法局退还已支付的停车费的诉求是否成立。根据2016年4月11日交通运输部发布的《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条“本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运”及第七十四条“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；（二）未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营的……”的规定，本案中，市交通执法局提交的《现场笔录》《询问笔录》及现场执法视频记录，能够相互印证下若朋毛在化隆县路边招揽不相识的三名乘客搭乘案涉车辆，与乘客有议价行为及约定乘客到西宁中心客运站后支付70元车费的事实，下若朋毛未取得道路客运经营许可或道路客运班线经营许可资格，故应确认下若朋毛构成擅自从事道路客运经营的行为。因此，市交通执法局作出行政处罚决定书中认定的事实清楚。市交通执法局根据调查核实的事实和证据，向下若朋毛送达了《违法行为通知书》《责令改正通知书》，向其告知了拟给予处罚的事实与依据以及决定内容，并告知了其依法所享有的权利。市交通执法局向下若朋毛作出并送达了青宁运罚案（2019）2165号《行政处罚决定书》，决定给予其罚款人民币30000元的行政处罚决定，符合上述规定。对于市交通执法局制作的《行政处罚决定书》中将《道路旅客运输及客运站管理规定》“七十四条”写成“七十九条”，但引用条文内容正确，此应属于笔误，应当就此出具更正文书。对于双方存在争议的市交通执法局向下若朋毛送达《违法行为通知书》的时间问题，原审法院认为《违法行为通知书》送达的程序存在一定瑕疵，但对下若朋毛违法从事客运经营事实的认定不产生实质影响，且下若朋毛主动缴纳罚款的行为可视为其放弃陈述申辩的权利。市交通执法局在今后的工作中应对该程序引起足够的重视并加以改正。故市交通执法局在对下若朋毛作出行政处罚决定时考虑了违法行为人的主观过错等综合因素，作出的《行政处罚决定书》基本事实清楚，证据确凿，适用法律、法规基本正确，符合法定程序，处罚适当，依法应当予以维持。下若朋毛主张撤销《行政处罚决定书》缺乏事实依据，不予支持。关于下若朋毛要求市交通执法局返还违法收取原告停车费300元的诉讼请求，对此市交通执法局认为向下若朋毛明确告知车辆暂扣30日内由行政机关保管并承担费用，逾期应由车主个人承担相关费用。下若朋毛承认停车费交给了老张停车场且提交的票据显示加盖了城中区老张停车场印章，其没有证据证实该停车费系市交通执法局收取，该收费行为与本案所诉行政行为非同一单位作出。故对下若朋毛的该项诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决：驳回原告下若朋毛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告下若朋毛承担。宣判后，下若朋毛不服，向本院提起上诉称，原审判决所维持的行政处罚决定基本事实不清，程序违法，适用法律错误：1.被上诉人违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，在作出较大数额罚款前未给上诉人陈述、申辩及听证的权利，原审判决将该行政处罚程序违法行为认定为程序瑕疵不当，应予纠正。2.案涉车辆由被上诉人强制扣押停放于老张停车场，上诉人无权自行决定何时取车，在交了3万元罚款后，持加盖有被上诉人公章的取车单，才领了车。故上诉人与老张停车场之间并不存在停车民事法律关系，原审判决关于收取停车费行为与被诉行政行为非同一单位作出的事实认定，违背客观证据和案件事实。3.案涉行政处罚行为适用法律错误，原审判决对法律适用问题进行了规避，应予更正。大巴车班车客运和小轿车巡游出租车是两个不同法律概念，班车客运适用《道路旅客运输及客运站管理规定》，按客运类型划分和等级评定座位为9座及20座以上，对案涉5座以下轿车客运应适用《巡游出租车经营服务管理规定》罚款5000元。4.原审判决本应围绕行政行为所依据事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确，处罚程序是否合法进行审查，却违背行政诉讼基本规则，抛开行政处罚案卷材料和处罚决定书，按民事判决思维认定事实和法律推理，认定法院查明的另一事实不当。请求：1.撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初81号行政判决，改判撤销青宁运罚（2019)2165号《行政处罚决定书》；2.确认被上诉人收取停车费的行为违法，并退还己收取的300元费用；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。市交通执法局答辩称，上诉人驾驶非营运车辆从事营运活动的违法事实清楚。在西宁市内从事非法营运活动适用《西宁市出租汽车客运管理条例》，本案中上诉人是在西宁市以外的区域从事非法营运活动，但没有违法所得，被上诉人适用《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条、第七十四条的规定，对其处以3万元以上10万元以下罚款的行政行为有事实和法律依据。上诉人承认停车费交给了老张停车场且提交的票据显示加盖了该停车场印章，原审法院认定该收费行为与本案所诉行政行为非同一主体作出正确，被上诉人没有收取停车费，不存在返还的问题。故被上诉人作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，原审法院驳回其诉讼请求正确，请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的基本事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，对于二审期间双方不持异议的基本事实予以确认，即2019年10月7日下若朋毛经与三名乘客议价，驾驶不具有营运手续的自用小型轿车，将乘客从化隆县运载至西宁,因从事非法营运被市交通执法局查获，于2019年11月15日缴纳罚款3万元后，从西宁市城中区老张停车场取回被扣车辆并交纳停车费300元。二审争议焦点在于：一、市交通执法局作出被诉处罚决定的程序是否合法；二、被诉处罚决定适用的法律法规是否正确；三、市交通执法局是否应当返还停车费300元。分别评析认定如下：一、下若朋毛上诉提出，市交通执法局在作出被诉行政处罚之前，未保证其依法享有的陈述、申辩、听证的权利，应当认定处罚程序违法，并撤销处罚决定。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，市交通执法局于2019年11月15日作出并于同日向下若朋毛送达被诉《行政处罚决定书》，虽然之前于2019年11月12日作出的《违法行为通知书》向下若朋毛告知了陈述、申辩、听证权利，但是双方就该权利告知书的送达日期存在争议。从双方提交的《文书送达回证》来看，市交通执法局打印的送达落款日期为2019年11月12日，下若朋毛签收落款日期为2019年11月15日,双方未能提交其他证据证明自已的主张。本院认为，听证、陈述、申辩权利是行政相对人依法享有的是重要程序性权利，行政机关应在作出处罚决定三日前向行政相对人进行告知，市交通执法局辩称于2019年11月12日向下若朋毛送达《违法行为通知书》，但是对于下若朋毛的签收日期“2019年11月15日”不能作出合理的解释，权利告知的迟滞可能影响行政相对人正当权利的行使，考虑到下若朋毛在收到《违法行为通知书》后，并未提出陈述、申辩、听证权利即缴纳罚款，应视为对行政处罚决定的认可，市交通执法局送达《违法行为通知书》的程序违法行为对其上述权利未造成实质损害，可认定送达程序轻微违法。二、《道路旅客运输及客运站管理规定》是为规范道路旅客运输及道路旅客运输站经营活动，维护旅客运输安全，保护旅客和经营者的合法权益制定的规定。下若朋毛驾驶不具有客车营运手续的自用轿车从事非法客运活动，运送的起讫点分属本省内地区级不同行政区域，被上诉人对其处罚适用《道路旅客运输及客运站管理规定》并无不当。三、市交通执法局按照惯例，开具查扣违法车辆凭证并交由有经营权的停车场所管理并不违法违规，且在2019年10月7日查扣案涉车辆时，告知下若朋毛“行政机关对扣押车辆予以30日内保管，期间产生的保管费用由本行政机关承担。由于个人原因造成逾期的，超出时间所产生的保管费用由本人自行承担。”下若朋毛支出的300元系向停车场交纳的停车费，其要求交通执法局返还无据可依。综上，市交通执法局对下若朋毛作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，唯对于2019年11月12日作出的《违法行为通知书》，下若朋毛的签收日期为2019年11月15日不能作出合理的解释，应当认定送达程序轻微违法，鉴于行政相对人下若朋毛在收到行政处罚决定后未提出行使陈述、申辩、听证的权利，该违反程序行为未对其权利产生实际影响，不需要撤销，但应当确认违法。上诉人下若朋毛提出市交通执法局作出行政处罚适用法律法规不当的上诉理由不能成立，应当予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初81号行政判决；二、确认被上诉人西宁市交通运输综合行政执法监督局青宁运罚案（2019）2165号《行政处罚决定书》违法；三、驳回上诉人下若朋毛的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被上诉人西宁市交通运输综合行政执法监督局负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年八月十九日书记员 滕 岳附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；