江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏09民终2644号上诉人（原审原告）：严新华，男，1979年10月13日出生，汉族，居民，住江苏省盐城市城南高新区。委托诉讼代理人：吴相成，江苏瑞信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：任高山，男，1975年8月19日出生，汉族，居民，住江苏省盐城市城南高新区。委托诉讼代理人：陈瑞岭，盐城市东城法律服务所法律服务工作者。上诉人严新华因与被上诉人任高山确认合同无效纠纷一案，不服盐城经济技术开发区人民法院（2020）苏0991民初51号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月15日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。严新华上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判支持严新华的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由任高山承担。事实和理由：1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，系效力性强制性规定；2.本案中，任高山虽然与严新华原系同村村民，但任高山在本村已有宅基地，其购买案涉宅基地属于第二处宅基地，违反上述规定，所以任高山与严新华签订的房屋买卖协议书属于无效协议。任高山辩称，1.根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者争议的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分，农村村民出卖住房也包括宅基地使用权一并转让，本案严新华与任高山属于同一村村民之间的宅基地上的房屋买卖，应视为宅基地使用权一并转让；2.本案中，任高山通过买卖获得宅基地使用权已经过行政机关颁发集体使用权证予以确认，所以严新华的上诉不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。严新华向一审法院起诉请求：1.确认刘国丰与严新华于2004年11月9日签订的协议书中涉及盐城市盐南高新区伍佑街道福兴村三组（原伍某公荡村五组）房屋买卖的部分无效；2.判令任高山返还盐城市盐南高新区伍佑街道福兴村三组房屋；3.诉讼费用由任高山负担。一审法院查明的事实：严新华、任高山原均系原盐城市盐都区伍某公荡村村民。1996年11月28日，原盐城市盐都区伍某人民政府（以下简称伍佑镇政府）发给严新华《村镇房屋所有权证》（17-195字第09号），载明：所有权人严新华，房屋坐落伍佑公荡五组，所有权性质私产，幢号1，4间，砖木结构，建筑面积96㎡，幢号2，3间，建筑面积16㎡。同日，伍佑镇政府发给严新华《村镇房屋所有权证》，载明：所有权人任高山，房屋座落伍佑公荡六组，所有权性质私产，幢号1，3间，砖木结构，建筑面积31.9㎡，幢号2，2间，10.32㎡。2004年11月9日，严新华（甲方）与任高山（乙方）签订一份《协议书》，约定：一、经双方协议甲方愿意将房子卖给乙方作价壹万贰仟元整，先交定金壹仟元，年底交叁仟元，2005年年底交肆仟元，2006年年底交肆仟元（全部交清）；二、甲方现有小家具卖给乙方，试用作价贰佰元；三、承包田由任高山代种，上交由乙方交，自留地也由乙方代种，每年给甲方大米捌拾斤，甲方零工由甲方自己负责；四、房产证到2004年底给乙方；五、违约金双方如有一方违约交出违约金壹仟元；六、严新华不在（再）收回种植（除国家征用所有征用等由严新华所得）。协议书签订后，任高山陆续付给严新华约定的前三笔款项合计人民币8000元。严新华同时将协议约定的原伍佑公荡村五组的房屋交给任高山居住使用。后因村组归并，原伍佑公荡村五组房屋即为现房屋。2007年12月23日，盐城市人民政府发给任高山《集体土地使用证》（盐伍集用（2007）第192072505号），载明：土地使用权人任高山，土地所有权人亭湖区伍某福兴村（居）委会，座落亭湖区伍某（号），地号1908030122，地类农村宅基地（253），使用权类型拨用宅基地，使用权面积172.0㎡。此后，任高山携同妻儿继续居住该房至今。2008年开始任高山陆续对房屋进行了修缮及翻建等。2020年1月，严新华诉至一审法院。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.任高山有几处宅基地使用权；2.《中华人民共和国土地管理法》和《江苏省土地管理条例》中关于农村村民一户只能享有一处宅基地使用权的规定属效力性强制性规定还是管理性强制性规定；3.2004年11月9日严新华与任高山签订的房屋买卖《协议书》效力如何认定。一审法院对此分析如下：1.关于第一个争点。任高山提供的1996年11月28日原伍佑镇政府发给任高山的伍佑公荡六组村镇房屋所有权证，严新华对该证据予以确认。根据房地一致原则，任高山对该房所在土地也拥有相应的宅基地使用权。任高山辩称该房屋始终由其母亲居住使用，且由其兄弟任高某进行了改、增建等建设行为，任高某实际进行着管理使用等情。即便该辩称属实，也均不能推翻任高山持有的伍佑公荡六组村镇房屋所有权证。另，2007年12月23日，盐城市人民政府又发给任高山伍某（号）集体土地使用证，任高山又取得了该土地的宅基地使用权。任高山取得了两处宅基地使用权。2.关于第二个争点。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”严新华主张任高山拥有两处宅基地使用权，违反了该规定，进而主张其与任高山之间签订的协议书无效。要确定此主张是否成立就需要厘清土地管理法第六十二条究属效力性强制性规定还是管理性强制性规定。一审法院认为，研判这一问题应当根据法律法规的意旨，权衡冲突的各种利益进行综合认定。首先，从法律命名角度考量，该法所使用的名称开宗明义即是土地“管理”法，“管理”二字含义不言自明。其次，该法总则规定的立法目的是“为了加强土地管理，维护社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。可见，土地管理法的主要目的是保护耕地，促成合理利用土地资源。该法第六十二条对农村村民拥有的宅基地数量进行的限制规定，也必然是围绕这一立法目的所作的具体细化，其禁止村民拥有宅基地的数量规定的目的同样也是为了减少占用耕地，保护现有耕地。关于此点价值指向从同法条的第二款、第三款的规定内容也可以体现出来。第二款规定农村村民建住宅要尽量使用原有宅基地和村内空闲地，第三款规定“涉及占用农用地的”，要按规定办理审批手续。可见，土地管理法第六十二条主要禁止的是占用耕地和农用地的违法行为，且该条主要是针对农村村民通过申请获得宅基地的限制性规定，而本案是农村集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让，与第六十二条规定禁止的目的不完全相符。第三，判别违反第六十二条规定是否属于违反了效力性强制性规定还是管理性强制性规定，还应鉴别该行为是否严重侵害了国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权利对当事人的意思自治行为予以干预。本案严新华与任高山双方在2004年订立案涉协议书时均系原公荡村村民，属于宅基地允许转让的民事主体，主体资格不违法；严新华与任高山之间转让宅基地使用权既未增加也未减少宅基地的数量，不占用耕地和农用地，系一项普通的市场交易行为，其后果仅是严新华出卖了宅基地使用权后，如再次申请宅基地则不予批准，影响局限于当事人自身。因此，严新华与任高山双方签订协议书的行为没有损害国家、集体和社会公共利益，不需要动用国家权利对当事人的意思自治行为予以干预。基于上述多重理由，一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定属于管理性强制性规定。同理，严新华诉称所依据的另一法律依据《江苏省土地管理条例》第三十四条同样应属于管理性强制性规定。3.关于第三个争点。基于第二个争点的论述，应认为，即使任高山存在违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及《江苏省土地管理条例》第三十四条禁止性规定的情形，但因系违反的管理性强制性规定，故不能导致案涉协议书中涉及房屋买卖条款无效；另外，从协议书的诸要素考察，诉争协议书系严新华与任高山双方于2004年11月9日经平等协商后签订，任高山交付了部分款项并居住使用至今，直到严新华起诉之前的长达十余年的时间内，严新华始终未提出合同效力方面的异议。基于此，应可确认协议书系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律和行政法规的强制性规定，应属有效，故严新华主张确认案涉协议书中涉及房屋买卖条款无效的诉求不能成立；因该项诉求不能成立，则严新华主张返还诉争房屋亦于法无据，故一审法院对严新华的两项诉求依法均不予支持。任高山辩称其通过原村生产组长李兆兵将余款4000元已经交付给严新华，但未提供证据加以证实，故对该辩称理由不予采信。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，一审法院判决：驳回严新华的全部诉讼请求。案件受理费5880元，依法减半收取2940元，由严新华负担。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，依法成立的合同，受法律保护。关于严新华与任高山签订的协议书中关于房屋买卖部分效力如何认定的问题。严新华认为，该协议因违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条中关于“一户一宅”规定而无效。对此，本院认为，1.案涉协议书是严新华与任高山真实的意思表示，双方均已按约履行。2.根据有关规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。本案中，严新华与任高山原系同村村民，二人之间买卖案涉农村房屋具有交易的主体资格，不存在上述规定明确的因主体资格欠缺而导致合同无效的情形。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，并非直接规范民事行为的效力，而是从公法角度对农村村民拥有宅基地的数量和申请审批等事宜做出规定。本案中，出卖人出售房屋后依法不能再申请宅基地，而买受人因买卖而形成一户多宅基地，可能导致其中之一的房屋无法办理产权登记或宅基地使用权登记，或者由集体组织依法回收多出的宅基地，均属有关主管部门依法行使行政管理职权的范畴，并不产生合同无效的后果。据此，严新华与任高山之间关于案涉房屋买卖的协议应认定为合法有效的合同。综上，严新华的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5880元，由上诉人严新华负担。本判决为终审判决。审判长 胡 勇审判员 张晨阳审判员 周 陇二〇二〇年八月三十一日书记员 施凯钰