浙江省嘉兴市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）浙04民终3164号上诉人（原审被告）：海盐县秦山房地产开发有限责任公司。住所地：海盐县武原街道秦山路169-16号。统一社会信用代码：91330424704424389M。法定代表人：姜祖良，该公司董事长。委托诉讼代理人：马正良，浙江国傲律师事务所律师。委托诉讼代理人：周宏，浙江国傲律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：海盐县住房和城乡建设局。住所地：海盐县武原街道新桥南路27号。统一社会信用代码：11330424002556336U。负责人：肖钰鑫，该局局长。委托诉讼代理人：赵新华，浙江海赛律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐月仙，浙江海赛律师事务所律师。上诉人海盐县秦山房地产开发有限责任公司（以下简称秦山公司）因与被上诉人海盐县住房和城乡建设局（以下简称海盐住建局）合同纠纷一案，不服浙江省海盐县人民法院（2018）浙0424民初5350号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。在案件审理过程中，双方当事人申请庭外和解三个月。因案情复杂，经本院院长批准，依法延长审理期限三个月。本案现已审理终结。秦山公司上诉请求：1.依法撤销浙江省海盐县人民法院（2018）浙0424民初5350号民事判决，依法改判驳回海盐住建局的起诉。2.一、二审案件受理费由海盐住建局负担。事实与理由：1.海盐拆迁事务所（以下简称拆迁事务所）已经注销，一审错误认定海盐住建局有权就拆迁事务所的债权提起诉讼，无事实及法律依据。2.海盐住建局就拆迁事项与秦山公司签订的合同为行政合同，其作为行政职能部门无权就行政合同的履行提起诉讼，一审认定本案为民事争议有误。3.海盐住建局的起诉已经远远超出诉讼时效期间，应认定已丧失了胜诉权。4.海盐住建局未提供证据证明秦山公司应承担动力电补偿款，也未证明接受补偿款的被拆迁人属于“其他已转制单位”，更未证明拆迁事务所自行向被拆迁人支付的补偿款应由秦山公司负担，而且海盐大生房地产开发有限责任公司（以下简称大生公司）、海盐县印刷二厂与秦山公司、拆迁事务所签订的《拆迁协议书》均约定补偿款由拆迁事务负担，原审判令秦山公司负担债务缺乏依据。一审判决秦山公司承担土地征用费1116382.9元并不合理，该款系31户拆迁户在已经签订拆迁补偿协议并取得补偿款的情况下额外增加的费用，秦山公司未就此款项的承担作出过任何承诺。5.因案涉拆迁事务秦山公司承担的费用已经远远超出约定，一审对此未作认定有误。海盐住建局答辩称，1.海盐住建局作为拆迁事务所的上级主管单位，在2009年1月海盐县机构编制委员会发文撤销拆迁事务所的事业单位建制后，该所一直处于清算过程中，海盐住建局在相关案件中支出的诉讼费用都是从拆迁事务所账户转账，这也表明拆迁事务所仍在海盐住建局组织的清算程序之中。2.拆迁事务所对董家弄地块北区从事拆迁工作，是以拆迁实施单位的身份为秦山公司提供服务，对于开展拆迁工作时向海盐住建局支付的各类费用，理应由秦山公司负担。案涉垫付费用，均系拆迁成本抵地价3116万元之外的垫付费用，一审判决秦山公司负担，并无不当。3.秦山公司主张的超付费用系因其他地块拆迁支付，与董家弄地块北区的拆迁项目无关，部分费用也是支付给财政局、国土局的，并非向拆迁事务所支付。至于1116380.9元补助款则是应政府要求为保障董家弄地块早日交付而支付，属于应由秦山公司负担的必要拆迁费用。4.因地块拆迁事务延续多年，拆迁事务所在转制之前未能与秦山公司办理结算手续，对于未结算债务应适用二十年最长时效的规定。海盐住建局一审起诉请求：1、秦山公司结算支付各类款项4859293.10元；2、案件诉讼费用由秦山公司负担。一审法院认定事实：2000年12月30日，海盐住建局（甲方）与秦山公司（乙方）签订《协议书》一份，就董家弄地块北区的改造开发事宜达成如下协议：改造开发范围为董家弄地块东起勤俭北路，西至团结港，南起海滨西路，北至城北西路，以规划中的友谊路为界分为南、北两个大区块。董家弄地块北区东起勤俭北路，西至团结港，南起友谊路，北至城北西路。具体以规划部门核定的规划用地红线图和规划设计条件为准。改造开发商：甲方同意由乙方秦山公司作为开发商在董家弄地块北区范围内从事房地产开发活动。项目商定房屋拆迁成本计人民币叁仟壹佰壹拾陆万元整（￥3116万元，当实际拆迁成本高于3116万元时，由甲乙双方另行协商解决），乙方以土地出让金额支付土地管理部门，并按土地出让合同分期交纳以确保甲方拆迁补偿款的支付。该土地出让金全额作为本项目房屋拆迁及补偿安置等的包干经费，项目建设涉及到的管线迁移费用由乙方承担。具体付款时间根据房屋拆迁进度另行商定，并在土地出让协议中予以明确。上述土地出让金是以该地块确定的房屋拆迁成本转换成该地块内国有土地的出让价格，其中海盐精艺地毯厂（建筑面积8318.18㎡）拆迁成本暂按900万元测算，以规划中的友谊路道路中心线为界，按土地面积分摊，北区承担拆迁成本564万元；乙方应在本协议签订之日起十天内支付。上述土地出让金尚未包括该地块内现有其他已转制单位的受让土地的政策处理及集体土地征用费，实际发生结果由乙方另行支付甲方。上述拆迁成本未含拆迁管理费及拆迁服务费，乙方须按规定另行支付甲方。原嘉兴富源制衣有限公司和海盐县针织厂房屋（建筑面积11551.68㎡）及因勤俭北路道路拓宽对沿路部分房屋所作的先行拆迁的拆迁成本未列入上述总拆迁成本，直接由乙方委托县拆迁事务所拆迁，其拆迁成本、拆迁管理费、服务费另行结算。该地块内房屋拆迁后，原有供水、供电容量原则上保留归乙方所有，由甲方负责协助乙方办理保留、过户手续；改造建设新增水、电等容量由乙方自行向有关部门办理。乙方必须按《董家弄地块北区房地产开发项目建设条件意见书》明确的建设条件自行承担公建设施的基础配套。本协议签订同时，乙方须支付甲方前期建设方案设计论证费计人民币拾万元整（￥10万元）。双方当事人在《协议书》中还约定了其他事项。2001年4月5日，根据上述《协议书》的相关内容，拆迁事务所（甲方）与秦山公司（乙方）签订《给付协议书》一份，约定：该地块房屋拆迁总成本叁仟壹佰壹拾陆万元整（￥31160000）。乙方以土地出让金形式支付政府土地管理部门，然后由政府土地管理部门转付甲方，全额用于该地块的拆迁成本支出。在上述拆迁总成本中乙方已通过县土地管理局分两次支付甲方拆迁成本5333028元。乙方为确保甲方拆迁补偿工作顺利进行，对所剩款额按下列期限如期支付甲方：第一期2001年4月5日前到位500万元；第二期2001年4月25日前到位500万元；第三期2001年5月20日前到位1200万元；第四期2001年6月25日前到位3826972元。根据《协议书》第六条第3款第（3）项、第十条、第十一条之规定，乙方应支付海盐县城乡建设局城市房屋拆迁管理费166141元（包括海盐港龙玩具厂区块管理费47465元），地块改造保证金20万元，前期规划方案论证费10万元，上述三项合计466141元，于2001年4月15日前一次性付清。由甲方代理收取。根据《协议书》第六条第3款第（3）项之规定，乙方应直接支付拆迁事务所拆迁服务费786395元（包括海盐港龙玩具厂拆迁服务费15000元），于2001年4月15日前一次性付清。为确保乙方建设需要，甲方在2001年4月份组织人员对该地块实施拆迁工作，民房拆迁确保在2001年7月15日前完成政策处理工作，企业单位房屋拆迁根据实际搬迁进度适当推后。双方当事人在《给付协议书》中还约定了其他事项。2001年9月11日，秦山公司支付拆迁事务所拆迁服务费500000元。2001年9月19日，拆迁事务所（甲方）与秦山公司（乙方）签订《海盐县房屋拆迁补偿金的协议书》一份，约定：乙方同意按安置营业用房与市场营业用房的价格差额计叁拾伍万捌仟贰佰捌拾元整（￥358280元）支付给甲方并转付纺织公司，应安置纺织公司的底层营业用房指标建筑面积179.14㎡也随之放弃。由乙方自主处理。乙方同意在本协议签字盖章后十天内把上述款额划入甲方账户。双方当事人在协议书中还约定其他事项。2009年1月9日，海盐县机构编制委员会向海盐住建局下发《关于海盐县拆迁事务所改制方案》的批复一份（盐编[2009]1号），根据该份文件要求，拆迁事务所于2009年撤销建制，文件另要求海盐住建局按照规定组建清算小组进行资产清算。2015年根据省市行政事业单位编制管理部门工作要求，于2015年3月14日，在事业单位登记管理系统中办理注销手续。海盐住建局系拆迁事务所的上级主管部门。2019年1月21日，因机构改革，海盐县住房和城乡规划建设局更名为海盐县住房和城乡建设局，局长由**松变更为肖钰鑫。2001年6月至2003年12月，拆迁事务所陆续与大生公司、印刷二厂、沈建国、三环丝绸、凯达针织、二轻供销、二轻服装、第二装卸签订拆迁协议书等，并分别支付补偿款7858元、113399元、512722元、118666元、17600元、834671元、815210.20元、11968元，合计2432094.20元；并一次性补偿二轻服装差价补助款400000元、广大纺织放弃安置补偿款358280元。2006年1月，拆迁事务所与施全明、叶志芳等31户拆迁户签订《补充协议》，同意由拆迁事务所给予上述拆迁户一次性补助，金额合计1116382.90元。一审法院认为：海盐住建局与秦山公司之间的争议焦点主要体现在以下四个方面。1、海盐住建局是否具有诉讼主体资格？虽然拆迁事务所已撤销建制并办理了法人注销登记，但海盐住建局作为拆迁事务所资产及债权债务处置的负责部门及拆迁事务所的上级主管部门，就拆迁事务所享有的债权向秦山公司提出诉讼主张，并不违反法律规定，应予准许。2、能否适用民事诉讼程序进行审理？民事诉讼是指人民法院根据民事诉讼法的规定审理民事纠纷案件的活动。行政诉讼是指人民法院根据行政诉讼法的规定审理行政纠纷案件的活动。可见，两者的诉讼客体和诉讼目的均不相同。行政诉讼的客体是行政争议，其目的是审查行政行为的合法性；而民事诉讼的客体是民事争议，其目的是解决民事纠纷，两者不能混同。双方签订的《协议书》约定秦山公司应承担董家弄地块北区拆迁总成本为3116万元等，并应承担房屋拆迁管理费等费用，双方争议焦点为各种费用的结算与承担问题。可见，双方之间的争议为民事争议，而不是行政争议，故可适用民事诉讼程序进行审理。3、诉讼时效及费用的结算问题？海盐住建局主张的各种款项合计4859293.10元，主要包括四个方面的款项：（1）广大纺织、大生公司等8家拆迁户的动力电和土地补偿款2432094.20元、二轻服装差价补助款40万元、以及集体土地房屋拆迁补助款1116382.90元。海盐住建局（甲方）与秦山公司（乙方）签订的《协议书》约定，上述土地出让金尚未包括该地块内现有其他已转制单位的受让土地的政策处理及集体土地征用费，实际发生结果由乙方另行支付甲方。可见，按照《协议书》的约定，上述款项均应由秦山公司承担。但海盐住建局主张的第二装卸动力电的款项11968元，其中26千瓦用电容量位于南区，该部分的款项计为5720元（220×26）不应当由秦山公司承担，故认定秦山公司应承担动力电和土地补偿款为2426374.20元（2432094.20-5720元）。由于双方对于上述款项没有约定付款期限，双方也没有经过结算，故秦山公司抗辩上述三笔款项已超诉讼时效，不予采信。（2）方案论证费用10万元、拆迁服务费用286395元、拆迁管理费用166141元。拆迁事务所（甲方）与秦山公司（乙方）签订的《给付协议书》中约定上述三笔费用的支付时间为2001年4月15日前，海盐住建局的起诉时间为2018年9月17日，海盐住建局提供的现有证据无法证明存在诉讼时效中止、中断的事由。可见，上述三笔费用已经超过了诉讼时效，海盐住建局丧失了胜诉权。（3）棉纺厂（即广大纺织）放弃安置补偿款358280元。2001年9月19日，拆迁事务所（甲方）与秦山公司（乙方）签订《海盐县房屋拆迁补偿金的协议书》一份，约定：乙方同意按安置营业用房与市场营业用房的价格差额计叁拾伍万捌仟贰佰捌拾元整（￥358280元）支付给甲方并转付纺织公司，因安置纺织公司的底层营业用房指标建筑面积179.14㎡也随之放弃。由乙方自主处理。乙方同意在本协议签字盖章后十天内把上述款额划入甲方账户。可见，双方约定补偿款358280元的支付时间为2001年9月29日前，海盐住建局起诉时间为2018年9月17日，海盐住建局提供的现有证据无法证明存在诉讼时效中止、中断的事由。故，该笔费用已经超过了诉讼时效，海盐住建局丧失了胜诉权。综上，海盐住建局主张的款项4859293.10元，扣除已经超过诉讼时效的方案论证费用10万元、拆迁服务费用286395元、拆迁管理费用166141元、棉纺厂（即广大纺织）放弃安置补偿款358280元，以及不应当由秦山公司承担的动力电补偿款5720元，秦山公司实际尚结欠海盐住建局3942757.10元。4、涉案款项是否已经结清？秦山公司提供了三组票据和银行支付凭证等，用于证明秦山公司已经结清所有款项。对此一一分析阐述。（1）土地出让金32413151元。秦山公司将该笔费用支付给海盐县土地储备中心和财政局，并载明了用途为“出让金”以及其他用途，故秦山公司的该组证据无法证明上述款项已经支付给海盐住建局，应当属于土地出让金的范围，与案涉欠款无关。（2）支付给拆迁事务所的9349443.04元。支票号码为AA603085的100万元、AA046071的100万元以及支票号码为AA524842的58370.44元，载明了“勤俭路拆迁款”等内容，并非董家弄地块的拆迁款。支票号码为AA524843的97550元，载明了“拆迁服务费”，付款时间为2001年3月28日，而拆迁事务所与秦山公司签订合同的时间为2001年4月5日，该笔拆迁服务费的支付时间早于合同签订时间，故不存在关联性。支票号码为00432553的100万元、支票号码为AC492431的500万元，收款单位是征迁指挥部，显然与海盐住建局及拆迁事务所不是同一主体。支票号码为AC160393的50万元、AC856622的10万元，属于代收代付性质，拆迁事务所已经按照2004年4月27日合同约定，将该笔款项支付给三环丝绸。支票号码为AA746552的93522.60元，属于代收代付性质，拆迁事务所按照2002年1月16日的合同约定，已将该笔款项支付给海盐县统一征地事务所。支票号码为AA158276的50万元，海盐住建局已经从应当收取的拆迁服务费786395元中予以扣除，故海盐住建局主张的该笔费用为286395元。（3）为征迁指挥部办公室垫付的24990553元。按照秦山公司的陈述，该笔款项系秦山公司为征迁指挥部办公室垫付的，因该办公室与拆迁事务所和海盐住建局不是同一主体，因此该笔款项没有关联性。综上所述，海盐住建局与秦山公司签订的《协议书》、拆迁事务所与秦山公司签订的《结付协议书》均为各方当事人真实意思表示，合法有效，各方当事人均应按协议约定享有权利、履行义务。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决：一、秦山公司支付海盐住建局3942757.10元，由秦山公司于判决生效之日起十日内清结；二、驳回海盐住建局的其他诉讼请求。案件受理费45674元，由海盐住建局负担8615元，秦山公司负担37059元。二审中，双方当事人均未提供新的证据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据秦山公司的上诉主张来看，本案争议有三：其一，海盐住建局是否有权通过民事诉讼向秦山公司主张权利；其二，原审对于3942757.1元欠款金额以及诉讼时效的认定是否正确；其三，秦山公司的付款抗辩是否成立。关于争议焦点一。虽然海盐住建局与秦山公司签订的《董家弄地块北区改造开发协议书》属于海盐住建局为履行行政职能而签订的行政协议，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款之规定，对于2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷，应适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案当事人签订行政协议时，法律尚未明确规定行政协议的概念，当事人因履行协议产生的纠纷一般按照民事案件受理，故对海盐住建局就涉案协议提起民事诉讼，应当予以受理。根据海盐县机构编制委员会的批复认定，拆迁事务所建制目前已经撤销，海盐住建局作为拆迁事务所的上级主管单位及清算义务责任人，理应有权代拆迁事务所对外主张权利。更何况，《董家弄地块北区改造开发协议书》本为海盐住建局与秦山公司签订，拆迁事务所仅系接受海盐住建局的指派执行董家弄地块的拆迁事务，从而与秦山公司签订《董家弄地块北区房屋拆迁成本结付协议书》，故现由海盐住建局直接向秦山公司主张相应拆迁债权，也无不妥。关于争议焦点二。原审认定的欠款系由大生公司等8家拆迁户的动力电、土地补偿款2426374.20元，二轻服装差价补助款40万元，集体土地房屋拆迁补助款1116382.90元组成，合计金额为3942757.10元，相应费用支出均有拆迁协议与财务凭证为证。根据秦山公司与海盐住建局签订的《董家弄地块北区改造开发协议书》第六条约定：“上述土地出让金尚未包括该地块内现有其他已转制单位的受让土地的政策处理及集体土地征用费，实际发生结果由秦山公司另行支付海盐住建局”，故海盐住建局现要求秦山公司承担上述费用，事实和法律依据充分，依法应予以支持。至于诉讼时效，因《董家弄地块北区改造开发协议书》《董家弄地块北区房屋拆迁成本结付协议书》均未约定秦山公司何时支付上述款项，也无证据证明双方嗣后进行结算，故诉讼时效应从海盐住建局要求秦山公司履行付款义务的宽限期届满之日起算，由此秦山公司的时效抗辩不能成立。关于争议焦点三。秦山公司除否认存在欠款义务、提出时效抗辩以外，还主张相应款项已经结清。本院认为，秦山公司的意见本身存在矛盾，既然其不认可对海盐住建局、拆迁事务所负担债务，又岂有已经清偿之理；实际上，对于秦山公司主张的款项往来，海盐住建局能够给出合理解释，系秦山公司因其他事项与其他交易主体之间发生，具体名目一审判决已有论述，本院二审不再赘述。因此，对于秦山公司的还款抗辩，本院亦不予采信。据此，秦山公司的上诉理由无法成立，其诉讼请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费38342元，由上诉人海盐县秦山房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 赵 超审判员 毛 彦审判员 章玉萍二〇二〇年八月十二日书记员 赵婉沁1413