湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终67号上诉人（原审原告）武汉金弘投资担保有限公司，住所地湖北省武汉市江汉区建设大道568号新世界国贸大厦1座50层。统一社会信用代码91421124798790856H。法定代表人谢小青，该公司董事长。委托代理人王梦佳，武汉金弘投资担保有限公司法务。代理权限为一般代理。委托代理人赵**，湖北融腾律师事务所律师，执业证号14201201710496335。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）英山县自然资源和规划局，住所地湖北省英山县温泉镇沿河西路8号。统一社会信用代码11421124MB1921936B。法定代表人吴勇，该局局长。委托代理人程度昊，英山县自然资源和规划局法规股长。代理权限为一般代理。委托代理人黄升贤，湖北毕升律师事务所律师，执业证号14211198710464900。代理权限为一般代理。原审第三人湖北怡莲丝绸产业发展有限公司，住所地湖北省英山县英山经济开发区河东工业园沿河大道5号。法定代表人付子寅，公司经理。诉讼代表人湖北恒毅信破产清算事务有限公司（破产管理人）。委托代理人赵晓婷，湖北印象律师事务所律师，执业证号14211201711304224。代理权限为特别授权。上诉人武汉金弘投资担保有限公司（以下简称“金弘公司”）因不动产抵押登记及行政赔偿一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金弘公司委托代理人王梦佳、赵**，被上诉人英山县自然资源和规划局局长吴勇及委托代理人程度昊、黄升贤，原审第三人湖北怡莲丝绸产业发展有限公司（以下简称“怡莲公司”）委托代理人赵晓婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2014年8月25日，原审第三人怡莲公司因企业融资需要与中国农业银行股份有限公司英山县支行签订《最高额抵押合同》，抵押物为怡莲公司自有的英房温泉字第0100133591号和英房温泉字第××号房地产。2014年8月25日，原英山县房地产管理局办理了房屋抵押登记，房屋他项权证为英山县房他证温泉镇字第××号，担保债权数额1098万，上述抵押房产附着的土地使用权证分别是：英土国用（2014）第029841569号、英土国用（2014）第029841570号。2014年9月26日，怡莲公司因企业融资需要向汉口银行股份有限公司江汉支行申请贷款人民币1000万，由原审原告金弘公司为怡莲公司的债务提供动产质押以及连带责任担保。怡莲公司为金弘公司的担保行为提供三种形式的反担保：1、提供了金弘公司认可的3家企业和6名个人向金弘公司提供反担保，承担连带责任保证；2、怡莲公司的实际控制人彭善超将其持有的怡莲公司的股权价值860万元质押给金弘公司，并办理了股权出质登记；3、将名下在湖北省英山县温泉镇的两宗土地，569号地、570号地抵押给了金弘公司，抵押评估价值1019.8万，并于2014年9月29日向原英山县国土资源局申请办理了抵押登记（土地他项权利证编号：英土他项（2014）字第010523007号），抵押期限2014年9月29日至2015年9月28日。汉口银行股份有限公司江汉支行批准怡莲公司所申请之贷款后，怡莲公司无法履行到期债务，武汉市江汉区人民法院（2016）鄂0103民初598号生效民事判决，确认金弘公司向银行偿还了担保款项，判决怡莲公司向金弘公司偿还该款项，并判决北京怡莲礼业科技发展有限公司、北京怡莲嘉美家居用品有限公司、湖北怡莲蚕桑科技股份有限公司、中怡百联（北京）资产管理有限公司、彭思云、彭善超等承担连带责任。怡莲公司因资不抵债，英山县人民法院受理怡莲公司破产一案。湖北恒毅信破产清算事务有限公司被确定为破产管理人，金弘公司向破产管理人申报债权，并依据抵押登记及武汉市江汉区法院判决书向管理人申请优先受偿。经破产管理人债权审核后，于2019年3月向金弘公司正式回函，金弘公司主张的优先受偿权未获承认。金弘公司认为，在抵押土地上已办理抵押登记后，原英山县国土资源局违规操作，仍然为金弘公司在涉案两宗土地上设定抵押权，致使其有足够理由相信该抵押权具有实现的可能。后因该土地及地上房屋已抵押，抵押价值大于该房地产价值，并由生效民事判决确认农行英山县支行对房屋及土地的抵押权，享有优先受偿权，致使金弘公司抵押权无法实现。遂提起诉讼，请求确认原审被告英山县自然资源和规划局办理抵押登记行为违法，并赔偿因此而造成的损失1000万元。原审认为，原英山县国土资源局已经在机构改革中，并入英山县自然资源和规划局。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故英山县自然资源和规划局作为本辖区内负有审查办理抵押登记职责的承继机关，是本案的适格被告。原审第三人怡莲公司因企业融资需要向汉口银行股份有限公司江汉支行申请贷款，由金弘公司为怡莲公司的债务提供动产质押以及连带责任担保。怡莲公司为金弘公司的担保行为提供反担保。怡莲公司将名下土地提供抵押担保。上述借款、担保、反担保及财产抵押等民事行为，系当事人意思自治行为，并经生效民事判决确认，符合法律规定。根据《土地登记办法》第三十六条规定：“依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。”本案中，金弘公司及怡莲公司向原英山县国土资源局申请办理涉案土地使用权抵押登记时，金弘公司及怡莲公司提交了《国有土地使用权证》、《借款合同》、《保证合同》、《反担保房地产抵押合同》、《资产评估报告》及其他相关材料，申请抵押登记资料符合《土地登记办法》第三十六条规定的条件。金弘公司及怡莲公司所提供的申请抵押登记资料齐全，原英山县国土资源局依法出具英土他项（2014）字第010523007号土地他项权证，已经尽到合理审慎的审查义务，符合法定审查程序，该行政登记行为符合法律规定。金弘公司诉称被诉登记行为未尽合理审查义务，违反法定程序，无事实依据及法律根据，故其诉请确认该登记行为违法，依法不予支持。同理，金弘公司请求由原审被告英山县自然资源和规划局赔偿因登记行为违法所造成的损失1000万元，因无事实依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金弘公司的诉讼请求。上诉人金弘公司上诉称，1、被上诉人英山县自然资源和规划局未尽实质审查义务。根据《物权法》第十二条“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”，该局不仅负有形式审查义务，还应进行实质审查。但该局未依法审查怡莲公司提供抵押土地权属及现状，违反法律和操作规程办理抵押，原审认为英山县自然资源和规划局只负有形式审查职责，与《物权法》规定相悖，属适用法律错误。2、英山县自然资源和规划局在其颁发的《土地他项权利证明书》中未标识土地抵押的真实情况，未记载抵押权的先后顺序，不符合《土地登记办法》第三十六条第二款“同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记”、《不动产登记暂行条例实施细则》第六十七条“同一不动产上设立多个抵押权的，不动产登记机构应当按照受理时间的先后顺序依次办理登记，并记载于不动产登记簿。当事人对抵押权顺位另有约定的，从其规定办理登记”、第六十八条“有下列情形之一的，当事人应当持不动产权属证书、不动产登记证明、抵押权变更等必要材料，申请抵押权变更登记：…（四）抵押权顺位变更的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。因被担保债权主债权的种类及数额、担保范围、债务履行期限、抵押权顺位发生变更申请抵押权变更登记时，如果该抵押权的变更将对其他抵押权人产生不利影响的，还应当提交其他抵押权人书面同意的材料与身份证或者户口簿等材料。”及国土资源部印发《不动产登记操作规范（试行）》第14.1.6条的规定。3、英山县自然资源和规划局的违法登记行为误导金弘公司担保，造成金弘公司损失巨大，该局应承担赔偿责任。请求依法改判确认被诉抵押登记行为违法并赔偿金弘公司损失1000万元。被上诉人英山县自然资源和规划局辩称，1、案涉土地抵押给金弘公司已被武汉市江汉区人民法院（2016）鄂0103民初598号生效民事判决确认，被诉抵押登记的合法性亦已被该判决羁束。2、英山县自然资源和规划局依法审查金弘公司、怡莲公司所提供的申请抵押登记资料，已经尽到合理审慎的审查义务，且有证据证明金弘公司明知所涉土地抵押登记情况，在此情形下作出抵押登记，符合法律规定。3、金弘公司诉请英山县自然资源和规划局赔偿损失，没有事实法律依据。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人怡莲公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提供的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，英山县自然资源和规划局、怡莲公司未提交新证据。金弘公司提交了下列证据（均为复印件）：不动产登记信息查询证明3份，拟证明，被诉抵押登记行为违法。英山县自然资源和规划局、怡莲公司对上述证据的质证意见是：该证据不属于新证据，不认可其证明目的。本院经审查认为，上述证据系金弘公司于2019年8月21日向英山县不动产登记中心查询案涉不动产登记的信息，该证据属金弘公司在原审程序中未提供而在第二审程序中提供，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与原审无异。本院认为，本案是上诉人金弘公司不服原英山县国土资源局作出的英土他项（2014）字第010523007号《土地他项权利证明书》而提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，该被诉行政行为是否合法是本案审查对象。原审认为英山县自然资源和规划局作为继续行使原英山县国土资源局职权的行政机关是本案被告，符合法律规定，本院予以确认。本案所涉土地抵押登记属于不动产登记，抵押登记行为是登记机关依据抵押人和抵押权人的共同申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载，予以确认和证明的一种行政行为，属于行政确认行为，产生物权的公示、公信效力。登记机关并无自由裁量余地，对当事人并不创设新的权利义务。因此，不动产登记机关并不拥有对申请人与相对人关于不动产权属变更的合意是否有效的审查判断权，也无权改变相应的民事法律关系，否则有悖于当事人意思自治的原则。基于此，登记机关对申请登记的不动产的有关情况的审查只能是在其职权范围内的有限审查。具体而言，登记机关对申请登记的不动产的有关情况的审查，主要包括三个方面：一是审查申请人提供的登记材料是否合法、齐全，即是否符合法定的形式要件；二是审查登记材料的主要内容的真实性，申请人对此应提供有证明力的证据证明；三是对申请人提供的登记材料存在的疑点，应予核实。相应地，人民法院对该登记行为的司法审查一般也不能超出登记机关的职权范围，而去具体审查登记申请、变更等行为。本案中，英山县自然资源和规划局向原审提供的怡莲公司持有的案涉土地权利证书、汉口银行股份有限公司江岸支行（以下简称“江岸支行”）与怡莲公司签订的《流动资金借款合同》、金弘公司与江岸支行签订的《保证合同》、金弘公司与怡莲公司签订的《反担保房地产抵押合同》、怡莲公司出具的《股东会决议》（2014年9月29日）、怡莲公司委托黄冈信源资产评估有限公司作出的《资产估价报告书》、怡莲公司章程、怡莲公司和金弘公司共同盖章确认提出的土地抵押登记申请等证据，能够证明登记机关收到怡莲公司和金弘公司的共同申请，履行法定职责，就本次抵押登记所涉的土地权属、抵押登记的双方当事人是否形成合意、申请材料的真实性和合法性等方面进行审查。登记机关认为该申请材料齐全、符合法定形式要件，而作出核准土地抵押登记并颁发英土他项（2014）字第010523007号《土地他项权利证明书》，符合《物权法》第十二条和2008年2月1日施行的《土地登记办法》第三十六条的规定。原审驳回金弘公司的确认被诉行政行为违法及行政赔偿的诉讼请求，并无不当。金弘公司上诉称，上述《土地他项权利证明书》中未标识土地抵押的真实情况，未记载抵押权的先后顺序，属违法登记，造成其重大误解和实际损失，英山县自然资源和规划局应予赔偿。本院审查认为，根据2008年2月1日施行的《土地登记办法》第三十六条第二款“同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记”的规定，同一不动产上可以设有多个抵押权，意即案涉土地使用权原抵押中国农业银行股份有限公司英山县支行，现抵押金弘公司并不违反规定。同时，法律并未规定登记机关在审查不动产登记申请时，还应审查该不动产登记背后是否还存在其他交易，登记机关只对本次申请申请人提供的申请材料的形式真实性、合法性进行审查。登记机关审查后依法作出的登记行为，也不应认定为违反法定程序。金弘公司为怡莲公司融资提供担保，并与怡莲公司共同申请办理抵押登记，属金弘公司自主处置其权利，对于客观上存在的损失，金弘公司亦可依法主张权利获得救济。金弘公司主张“未记载抵押权的先后顺序”，属登记机关作出抵押登记中的程序瑕疵，该瑕疵并不必然产生“重大误解和实际损失”的法律后果。故金弘公司的该上诉理由，本院不予支持。综上所述，上诉人金弘公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人武汉金弘投资担保有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年八月十八日法官助理徐云书记员徐云（兼）