北京市第三中级人民法院民 事 裁 定 书(2020)京03民终2013号上诉人(原审原告)北京市通州区张家湾镇人民政府，机构地址北京市通州区张家湾镇。负责人：张硕，镇长。委托代理人：彭圣洁，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人：陈晓斐，北京市隆安律师事务所律师。被上诉人(原审被告)宋玉山，男，1963年10月24日出生，汉族，北京市通州区永顺镇乔庄村农民，住北京市通州区。委托代理人：周杰，北京天驰君泰律师事务所律师。上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）因与被上诉人宋玉山确认合同无效纠纷一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112民初16583号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人张家湾镇政府委托代理人彭圣洁、陈晓斐，被上诉人宋玉山委托代理人周杰参加诉讼。本案现已审理终结。张家湾镇政府上诉请求：撤销原审裁定，发回重审。事实和理由：第一，一审混淆特定时期的经济政策与行政处罚决定的法律后果。2008年6月18日，原国土资源局就涉案土地作出了处罚决定，宋玉山未提出异议，处罚决定书即生效，宋玉山应当严格遵守处罚决定，承担相应责任，不应继续违法占用土地建设厂房，更不能因违法行为享受补偿。张家湾镇政府认为，区域的招商引资政策并不必然成为投资人可以不遵循法律法规、不履行行政处罚决定的保护伞，特定历史时期的政策背景也不能掩盖违法行为的存在。第二，行政处罚决定未申请实际执行，并不导致行政处罚决定失效，原国土资源局作出的处罚决定书虽然未申请实际执行，但因宋玉山违法行为的持续状态，处罚决定依然合法有效，宋玉山应当承担相应的法律责任。原审裁定并未对不履行行政处罚决定引发的法律责任予以评析，而是以行政处罚决定未实际执行，相关企业继续在涉案厂房生产经营等一笔带过，违背客观事实。第三，为避免国有资产流失而提请的诉讼救济，法院应予以实体处理。张家湾镇政府与北京市国土资源局是彼此独立、无任何隶属、垂直领导关系的行政主体，同时张家湾镇政府已尽到合理排查义务。张家湾镇政府在不知道存在行政处罚决定的情形下与宋玉山签订腾退补偿协议，并发放了部分腾退补偿资金，为避免国有资产流失，故向法院提起诉讼救济。宋玉山辩称，不同意张家湾镇政府的上诉请求。双方签订的腾退补偿协议合法有效。行政处罚是为了解决规划和开工手续的顾虑，由张家湾镇政府主动协调国土部门作出的，且此后一直没有执行，可以证明是选择性执法。张家湾镇政府对于行政处罚决定书的存在系明知，在双方签订腾退补偿协议前，张家湾镇政府组织了工作小组就是否属于违法占地或违法建筑是审查内容之一，不存在宋玉山故意隐瞒和欺诈的情况。张家湾镇政府向一审法院起诉请求：1、确认双方签订的腾退补偿协议无效；2、判令宋玉山退还张家湾镇政府已经支付的补偿款49321196.5元；3、诉讼费由宋玉山承担。一审法院认定事实：2003年7月1日，北京市通州区张家湾镇姚辛庄村委会（甲方）与北京印韩布业时装有限责任公司（乙方）签订《土地使用权租赁合同》，约定：“为了发展农村经济，经甲、乙双方平等协商，本着互惠互利的原则，就乙方承租姚辛庄村土地一事签订如下合同：甲方向乙方提供村东村级路北一侧规划工业区土地，面积99.9亩（京津公路中心线西45米，镇级公路中央线南10米）承租给乙方。土地使用权租赁期限为30年，自2003年7月1日至2033年6月30日止。”《土地使用权租赁合同》还约定了其他内容。北京印韩布业时装有限责任公司的时任法定代表人即宋玉山。2008年12月16日，北京市通州区张家湾镇姚辛庄村委会（甲方）与北京印韩布业时装有限责任公司（乙方）签订《补充协议（二）》，约定：“一、北京印韩布业时装有限责任公司，2003年7月1日你公司与我村签订土地使用权合同99.9亩，2008年经村委会实际丈量比原合同多出9.1亩，共计109亩。为使甲乙双方应遵守履行合同协议，保护双方合法权益，乙方需补交原合同中土地租金起计日2004年3月1日至2008年12月31日9.1亩土地租赁费79170元。（土地租赁费自2003年7月1日至2033年6月31日按原合同1800元计算，2033年7月1日至053年6月30日按已签补充协议3000元计算）。二、2009年1月1日至2053年6月30日乙方每年上缴土地租赁费按109亩计算。三、2053年7月1日合同终止，该土地上建筑物无偿归甲方所有。”2011年3月1日，宋玉山与北京印韩布业时装有限责任公司签订《转让协议》，约定：“北京印韩布业时装有限责任公司将厂房等甲方资产及承租姚辛庄村的土地使用权转让给宋玉山，由宋玉山个人交租金。”北京印韩布业时装有限责任公司于2019年3月29日注销。另查：2005年9月16日至2014年9月15日，宋玉山与北京迪克森文教用品有限公司就本案涉诉厂房（109亩）的租赁事宜达成一致意见，并分别签订多份《租赁合同书》和补充协议，约定在此期间由北京迪克森文教用品有限公司承租涉诉厂房进行生产经营。2014年9月15日，北京迪克森文教用品有限公司不再继续租赁涉诉厂房。宋玉山将涉诉厂房出租给其他企业继续经营使用直至腾退。2008年6月18日，国土（通州）分局作出京国土（通州）分局罚字［2008］国土资源行政处罚决定书，决定处罚如下：“1、责令北京印韩布业时装有限责任公司退还在北京市通州区张家湾镇姚辛庄村非法占用的68803.83平方米（103.21亩）土地，没收你单位在非法占地上新建的建筑物和其他设施。2、对北京印韩布业时装有限责任公司在北京市通州区张家湾镇姚辛庄村非法占用的68803.83平方米（103.21亩）土地处以16元／平方米的罚款，共计1100861.28元。”上述行政处罚作出后，宋玉山依照行政处罚决定书交纳罚款，但涉诉土地和厂房仍由宋玉山占有使用。张家湾镇政府表示并未收到上述处罚决定。再查：2018年10月15日，张家湾镇政府与宋玉山签订《张家湾公园建设工程（一期）及2018年“留白增绿”项目集体土地上非住宅房屋、青苗及地上附着物腾退补偿协议》，约定：张家湾镇政府对宋玉山位于姚辛庄村的租赁库房进行腾退，被腾退房屋的拆除配合费为98642393元、特殊地上物（机井、变压器等）腾退补偿2442144元，总计101084537元。2018年12月26日，张家湾镇政府向宋玉山支付腾退补偿49321196.5元。2018年12月26日上午10时46分，张家湾镇政府收到《关于填报没收类违法用地处罚项目情况统计表的通知》，该统计表载明：序号42号、行政处罚文号：京国土（通州）分局罚字（2008）第29号、案件名称：北京印韩布业时装有限公司、所在位置：张家湾镇姚辛庄村、现状地类：没有图例、规划地类：没有图例、占地面积；103.21、建筑面积：无、下达处罚时间：2008.6.18、移送部门：无、案件没收后当前使用人：（空）、使用情况：（空）、违法性质分类：一般违法。2018年12月26日上午11时28分，张家湾镇政府将包含涉案款项在内的腾退补偿款交付北京农商银行的代发账户。现涉诉厂房已经腾退完毕并拆除。一审法院认为，本案涉及的事实时间跨度较长，自2003年至2018年底已逾15年。涉案厂房在建设完成后即用于区域招商引资，行政机关虽在2008年作出行政处罚决定但就土地收回、没收地上物等内容并未实际执行，迪克森公司等相关企业亦继续在涉案厂房生产经营，而2018年10月通州区张家湾镇人民政府自愿以腾退补偿形式实现涉案厂房及土地腾退后又诉请确认腾退补偿协议无效、退还补偿资金，上述事实均发生在一定历史时期、特定经济发展阶段的不同政策背景下，由此引发的问题明显属于特定时期政策背景下的历史遗留问题，不宜由法院作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百五十四条第三款之规定，裁定如下：驳回北京市通州区张家湾镇人民政府的起诉。在二审审理期间，本院查明：2018年10月15日，张家湾镇政府作为甲方与宋玉山作为乙方签订的《张家湾公园建设工程（一期）及2018年“留白增绿”项目集体土地上非住宅房屋、青苗及地上附着物腾退补偿协议》第一条约定，甲方因通州区张家湾公园建设工程一期项目（以下简称本项目）建设，需要腾退本项目范围内张家湾镇姚辛庄村1号用于租赁库房用途的乙方房屋及地上附着物。依据五方工作小组的认定结果，乙方非住宅占地面面积为72979.72平方米；取得合法手续房屋的建筑面积为0平方米；因历史原因形成的无相关批建手续房屋的建筑面积在2008年1月1日（不含）之前建成的46339.52平方米，在2008年1月1日（含）至2013年3月28日（不含）期间新建及翻改扩建增加的5569.84平方米、在2013年3月28日（含）至2017年1月1日（不含）新建及翻改扩建增加的13866.07平方米……。宋玉山在2008年6月18日国土资源行政处罚决定书作出之后，至其与张家湾镇政府签订拆迁补偿协议期间，在其所租赁的土地上仍进行过房屋及地上附着物的新建及翻改扩建，对于该期间的房屋及地上附着物的新建及翻改扩建相关行政部门并未做出任何处罚决定，故该部分房屋及地上附着物的新建及翻改扩建的性质缺乏有关部门的认定。本院二审查明的其他事实与一审法院查明的一致，本院对此予以确认。本院认为：在2008年6月18日，案涉腾退补偿协议中所涉及的土地、房屋及附属物被国土（通州）分局处以退还土地、没收非法占地上新建建筑物和其他设施、缴纳罚款的行政处罚，但案涉地块中仍存在该处罚决定作出之后新增的房屋及附属物新建及翻改扩建，该新增及翻改扩建部分的性质未经相关部门作出认定；结合本案涉及的租赁状态持续时间跨度较长，自2003年至2018年底已逾15年，且行政机关在2008年作出行政处罚决定后并未将土地收回、没收地上物，仍由相关企业继续在涉案厂房生产经营，且在2018年10月张家湾镇政府亦以腾退补偿形式实现了涉案厂房及土地腾退。综合上述情形，一审法院作出的不宜由法院处理的认定并无明显不当，本院予以维持。综上，北京市通州区张家湾镇人民政府的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  孙 京审 判 员  周 易审 判 员  于洪群二〇二〇年八月十九日法官助理  史云梦书 记 员  李星月书 记 员  王秋岩