河北省辛集市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0181行初22号 原告：孟海亚，女，1981年10月23日出生，汉族，住辛集市。 委托诉讼代理人：刘建华，北京京云律师事务所律师。 被告：辛集市辛集镇人民政府。住所地：辛集市建设西大街67号。 负责人：赵立甫，该单位镇长。 统一社会信用代码：11130181000748115F。 委托诉讼代理人：韩文才，该单位科员。 委托诉讼代理人：谢朋，河北海洲律师事务所律师。 原告孟海亚不服被告辛集市辛集镇人民政府（以下简称辛集镇政府）对其作出的强制拆除决定书，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月25日作出（2019）冀0181行初23号行政裁定书。原告孟海亚不服该裁定，向河北省石家庄市中级人民法院提起上诉，河北省石家庄市中级人民法院于2020年4月8日作出（2020）冀01行终72号裁定书，指令本院继续审理。本院于2020年5月19日立案后，依法另行组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告孟海亚的委托诉讼代理人刘建华、被告辛集镇政府的委托诉讼代理人韩文才、谢朋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告孟海亚诉称，1.撤销被告于2019年7月30日作出的强制拆除决定书；2.诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告合法承租了位于河北省辛集市的土地，用于生产经营，被告于2019年7月30日作出了强制拆除决定书，原告不服，根据《行政诉讼法》的规定，提起诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。 被告辛集镇政府辩称，一、原告在未取得合法的土地、规划等建设手续的情况下，擅自改变土地用途，占用农用地用于非农业建设，在承包地上进行建设，违反了《土地管理法》第七十六条、《城乡规划法》第65条的规定，其建设属于违法建筑。二、《城乡规划法》第65条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告在未依法取得乡村规划许可的情况下，擅自改变土地用途，在农用地上进行建设，属于违法建筑。我单位于2019年6月20日向原告送达了厂房责令限期拆除通知书，于2019年7月24日向原告送达了限期拆除履行催告书，在规定期限内，原告未履行拆除违法建筑物的义务。依据城乡规划法第65条的规定，我单位有权作出强制拆除决定书。综上，请求法院查明案情，驳回原告的起诉。 原告孟海亚向本院提交了以下证据：1.租地协议书，证明原告对涉案土地上的建筑享有所有权，该土地是从六郎种地户处所租用；2.被告做出的涉案的强制拆除决定书，该强制决定书从适用法律方面和事实方面均存在违法之处，所以原告提起本次诉讼。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：对原告提交的证据有异议，与本案没有关联性，租地协议书并不能证明涉案建筑的合法性，承包地应用于耕种，在没有建筑手续的情况下，不能私拆乱建，被告做出的强制拆除决定书合法有据，并且强制拆除决定书是督促原告改正其违法行为，是不可诉的行政行为，因为并没有对原告的权利义务造成实质的影响。 被告辛集镇政府提交了以下证据：在原告办公室做其思想工作的照片；责令限期拆除通知书；限期拆除履行催告书；强制拆除决定书。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：1、对于三份文书责令限期拆除通知书、限期拆除履行催告书、强制拆除决定书的真实性、合法性、证明目的均不认可，被告未当庭出示文书原件及现场张贴的过程记载，原告认为不符合真实性原则，同时行政诉讼法关于送达应当参照民事诉讼法关于送达的程序规定。2、被告在所作的文书中未充分履行调查义务，对于证据的合法性不予认可。3、行政诉讼法在诉讼时效列明被告在作出具体行政行为时应列明行政相对人的诉讼权利，并享有申辩和陈述的权利，被告在文书中均未列明，违反了法律规定。4、对于被告在强制拆除决定书中所列明的具体法律条款，原告认为该条款未列明并授权被告实施强制拆除的措施，土地管理法授权的是土地行政主管部门，《行政强制法》第37条也未列明镇政府有强制执行的权利，被告的行为属于于法无授权。5、除《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定外，被告还应结合河北省城乡规划条例所列明的实施步骤和条件，就涉案土地的规划条件和应当实施的具体处罚措施进行记载，其中处罚措施包括责令补办建筑施工手续、罚款和拆除部分建筑设施等等，对于被告的强制拆除决定原告认为不符合合理行政的原则。6、原告于2019年10月就被告所作的责令限期拆除通知书一案正在进行行政诉讼，根据《行政强制法》第44条之规定，涉嫌的违法建筑应当在尊重行政相对人起诉权利的前提之下未经合法裁决不应当作出强制执行决定书。对于照片，被告没有提交照片的原始载体，也无法说明现场的谈话内容及事项，所以原告对于照片的三性均不予认可。另原告租用土地并建设房屋，系根据当时的招商引资政策，如果没有招商引资，原告不可能在该村建设房屋，也不可能在后续过程中又利用该建筑进行生产经营，对于招商引资进来的企业，建设的建筑物具有合法性，与被告所述的违法建筑是不同的，原告对招商引资政策产生了行政法上的政府信赖义务保护，如果涉案建筑被强制拆除，被告应当承担相应的赔偿责任，且在原告建设之初没有任何部门给原告下达过责令停止施工的相关文书，也没有任何部门制止过原告的建设。 经审理查明，2019年7月30日辛集镇政府对原告孟海亚作出强制拆除决定书，决定书内容为：“违法行为人孟海亚：2019年6月20日向你送达了厂房《责令限期拆除通知书》，于2019年7月24日向你送达了《限期拆除履行催告书》。在规定期限内，你未履行拆除违法建筑物（构建物）的义务。依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条、《中华人民共和国土地管理法》第43条、《中华人民共和国行政强制法》第37条，决定如下：对违法行为人孟海亚建设的违法建筑进行强制拆除。”目前，本案诉争建筑物未拆除。 另查明，2019年6月20日辛集镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局对孟海亚作出责令限期拆除通知书。孟海亚对该限期拆除通知书不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该通知书。本院于2019年10月15日作出（2019）冀0181行初20号行政裁定书，驳回了孟海亚的起诉。孟海亚不服，向河北省石家庄市中级人民法院提起上诉，河北省石家庄市中级人民法院于2020年4月29日作出（2020）冀01行终105号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 双方当事人对该决定书是否送达当事人的事实有争议。对于双方有争议的事实，本院认定如下：被告未提交将强制拆除决定书直接送达当事人的证据，也没有提供证据证明原告拒绝接收或无法直接送达，也未提供证据证明将决定书按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定采取留置送达、电子送达、邮寄送达、公告送达等合法方式送达当事人，虽然原告看到了贴在大门上的文书，但不等同于被告已向原告合法送达。 本院认为，本案的争议焦点有两个：一是原告所诉的行为是否为可诉的行政行为；二是原告所诉行为如果为可诉的行政行为，该行为是否合法，应否予以撤销。评判如下： 原告所诉的行为是可诉的具体行政行为 理由：过程性行为一般指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，过程性行为尚不具备最终的、对外的法律效力，其效力通常被最终的行政行为所吸收和覆盖。过程性行为并非单独的行政行为，不具备可诉性。本案中，强制拆除决定书中载明“决定对违法行为人孟海亚建设的违法建筑进行强制拆除。”无论诉争建筑物是否被实际拆除，因该决定是行政机关作出的行政强制行为，明确赋予了孟海亚拆除诉争建筑物的义务，已对原告的权利义务直接产生重大影响，具有独立性、最终性，并非准备性、过程性行为，而是属于实质上的具体行政行为，原告作为行政行为的相对人有权提起行政诉讼，故被告辩称属于过程性行为的理由不能成立。 二、被告作出的强制拆除决定书违法 理由：1、从实体法角度讲，强制拆除决定书中载明作出强制拆除决定的法律依据为《城乡规划法》第65条、《土地管理法》第43条。《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修正）第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”被告作为行政机关，举证责任在被告，被告应当提交认定原告厂房为违法建筑的事实证据，诉讼中被告未提供证据证明原告行为属于在非法占用的土地上新建违法建筑物的情形，故被告认定违法建筑物的主要证据不足。 2、从程序角度讲，《行政强制法》第38条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，限期拆除履行催告书、强制拆除决定书未按上述规定向原告合法送达。《行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”《行政强制法》第36条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，被告未向原告合法送达限期拆除履行催告书催告当事人履行义务，而且催告书中也未载明当事人依法享有的陈述和申辩权。《行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项:……（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……”本案中，强制拆除决定书中并未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限的内容。综上，被告在作出强制拆除决定书前没有向原告合法送达催告书、强制拆除决定书，没有保障原告的陈述权和申辩权，强制拆除决定书中也没有载明原告可以申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，违反了《行政强制法》第35条至38条的规定，程序违法。 综上所述，被告对原告作出的强制拆除决定书主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决如下： 撤销被告辛集市辛集镇人民政府2019年7月30日对原告孟海亚作出的强制拆除决定书。 案件受理费50元，由被告辛集市辛集镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  何彦林 审 判 员  王建欣 人民陪审员  邓跃辉 二〇二〇年八月三日 书 记 员  陶林可 ——