义乌市人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0782行初47号原告义乌市永安新型墙体材料有限公司，住所地：义乌市福田街道森屋村。法定代表人王会良。委托代理人楼剑君，浙江嘉图律师事务所律师。委托代理人王圣来。被告义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市宾王路366号。法定代表人鲍建平，局长。委托代理人季敬泽。委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。被告义乌市人民政府，住所地：义乌市县前街21号。法定代表人王健，市长。委托代理人吴晓聪。原告义乌市永安新型墙体材料有限公司（以下简称永安公司）不服被告义乌市自然资源和规划局（以下简称自规局）土地行政处罚及义乌市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼，于同年3月3日补齐材料，本院于同年3月4日立案受理。2020年3月6日、3月8日，本院依法向被告市政府和自规局送达了起诉书副本。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭进行了审理。原告永安公司的委托代理人王圣来、楼剑君，被告自规局出庭行政负责人陈正强及委托代理人季敬泽、赵杨根，被告市政府的委托代理人吴晓聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告永安公司诉称，原告是经依法批准、设立的以建筑垃圾为主要原料生产新型墙体材料的企业，也是义乌市城市管理委员会指定的建筑垃圾消纳场所之一，每年可以消纳建筑垃圾50万吨，上缴利税100多万元，并解决40多名员工的就业。原告所使用的土地为向义乌市福田街道森屋村民委员会租赁土地，土地性质为建设用地。原告自成立以来，一直守法诚信经营，取得了良好的经济效益和社会效益。2018年10月，为了配合中央环保督查组的督查要求，同时也为进一步规范企业的生产经营，原告经义乌市人民政府福田街道办事处审批批准，在企业原生产范围内建设钢棚、简易房、水泥地等设施，围成围墙，将原来露天的建筑垃圾破碎和输送车间进行封闭，并加装除尘系统，基本解决了建筑垃圾破碎和输送过程中扬尘污染的问题。2019年8月20日，被告自规局以原告涉嫌破坏耕地、非法占用土地为由向原告送达了义自然资规告字【2019】第86号行政处罚（听证）告知书，原告依法提起听证要求后，于2019年9月4日组织听证，并于2019年9月19日作出义自然资规罚字【2019】第86号行政处罚决定书，决定对原告进行如下处罚：一、责令永安公司退还非法占用的15785.7平方米土地给原土地权属单位：二、责令永安公司限期拆除在不符合土地利用总体规划的189.7平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、责令永安公司对被破坏的163.8平方米耕地限期改正，恢复种植条件；四、没收永安公司在符合土地利用总体规划的15596平方米土地上新建的建筑物和其他设施；五、对永安公司破坏的163.8平方米耕地的行为处每平方米56元罚款，计9172.8元，对永安公司非法占用15621.9平方米土地的行为处每平方米20元罚款，计312438元，二项共计人民币321610.8元。原告不服被告自规局的行政处罚决定，向被告市政府提起行政复议申请。被告市政府于2019年12月18日召开听证会，并于2020年1月20日作出义政复【2019】第574号行政复议决定书，维持被告自规局作出的义自然资规罚字【2019】第86号行政处罚决定。原告认为：被告自规局作出的行政处罚决定未查明事实，适用法律错误；被告市政府维持被告自规局作出的行政处罚决定系属于未查明事实，适用法律错误。一、案涉行政处罚存在事实方面问题如下：1、行政处罚第一项责令原告将非法占用15785.7平方米的土地退还给原权属单位的处罚决定不符合事实，适用法律错误。被告自规局在未查明基本事实的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”对原告作出上述处罚决定。事实上，原告并未非法占用该15785.7平米的土地，原告系通过向该土地权属人义乌市福田街道森屋村民委员会租赁取得该土地的使用权，合同期限自2007年7月1日至2027年6月30日，且该租赁合同经义乌市福田街道荷叶塘工作片、义乌市人民政府福田街道办事处见证认可。因此，原告并不存在非法占用该15785.7平方米土地的行为，原告系通过租赁方式取得该土地的使用权，被告自规局处罚决定的第一项与事实不符，也不应依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定对原告作出上述处罚决定。2、对于行政处罚决定中的第三项，要求原告对破坏163.8平方米耕地的行为限期改正，恢复种植条件。据原告以及义乌市福田街道森屋村村民所知，在原告所开设生产企业的场地范围内，根本不存在耕地；在被告自规局作出案涉行政处罚后，原告经详细对照图纸，于被告市政府作出行政复议决定之前，己经将案涉耕地恢复种植条件。二、案涉行政处罚决定存在的法律适用错误。具体如下：1、原告并不具有《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定的侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的行为，因根本没有该法律条款的适用余地；《中华人民共和国土地管理法》第四十三条在最新修订的版本中已被删除。适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条（现为第七十七条）的前提是“未经批准或者非法采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，而原告并未非法占用土地，不能依据该法条对原告进行处罚。2、被告自规局作出行政处罚决定第四项没收原告在符合土地利用总体规划的15596平方米土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定系属于超越职权的行为。即使原告新建的建筑物和其他设施系属于违章建筑，但因其未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，其所违反是《中华人民共和国城乡规划法》，按照法律的相关规定，应由县级以上城乡规划部分进行处理。被告自规局作为土地行政主管部门，显然不具备对建筑违法进行处罚的职权，因此被告自规局作出以上处罚系属于超越职权的行政行为，应当予以撤销。被告市政府在原告不服被告自规局作出的行政处罚行为，提起行政复议申请召开听证后，仍认定原告存在非法占用土地的行为，作出维持被告自规局的行政处罚决定，系属于未查明事实，适用法律错误，是错误行政复议决定，诉请：1、撤销被告自规局作出的义自然资规罚字（2019）第86号行政处罚决定书。2、撤销被告市政府作出的义政复（2019）第574号行政复议决定书。原告永安公司向本院提供如下证据：1、义自然资规（2019）第86号行政处罚决定书，证明被告自规局作出原告破坏耕地、非法占用土地的行政处罚决定。2、义政复（2019）第574号行政复议决定书，证明被告市政府经听证作出维持被告自规局行政处罚决定的复议决定。3、义乌市人民政府办公室文件义政办发（2013）208号，证明原告企业符合义乌市产业政策，是市政府支持、鼓励发展的企业。4、森屋采石场场地租用合同复印件一份，证明永安公司场地使用权由原告向产权单位租赁取得，且经义乌市福田街道荷叶塘工作片、义乌市人民政府福田街道办事处见证，并非非法占用。5、义乌市人民政府福田街道办事处文件复印件一份，证明原告临时建筑系经福田街道办事处批准。6、义乌市城市管理委员会《赴海宁鸿翔环境产业有限公司考察报告》复印件一份，证明原告场地为向农村租赁的废弃矿厂，现为经义乌市城管委备案的建筑垃圾消纳厂。7、用地申请书复印件一份，证明原告曾经向被告自规局、福田街道办事处申请批准临时用地。被告自规局辩称，一、涉案土地坐落于义乌市福田街道森屋采石场，具体四至：东靠山，南靠山，西靠路，北靠山。尽管原义乌市国土资源局于2015年7月6日对原告非法占用5222.2平方米土地的行为作出了义土资罚字（2015）第22号行政处罚决定书，但原告又于2018年10月下旬未经依法审批，擅自在森屋采石场“桥头山”地块动工建设，至2019年3月中旬，在原违法用地周围建成钢棚、简易房、水泥地等设施并建成围墙，总用地面积21008平方米，其中新建房屋及设施用地面积15785.7平方米。该地块属森屋村集体土地，土地利用现状类型为耕地163.8平方米，水域及水利设施用地10平方米，其他土地15.9平方米，建设用地15596平方米；土地利用总体规划用途为一般农田189.7平方米，不符合土地利用总体规划，建设用地15596平方米，符合土地利用总体规划，以上事实均有证据材料在卷佐证。我局对原告违法行为立案调查后，于2019年8月20日依法向原告送达了行政处罚（听证）告知书（义自然资规告字（2019)第86号）。2019年9月4日举行听证，2019年9月19日，我局依法作出义自然资规罚字（2019)第86号行政处罚决定书并向原告送达。综上，我局作出的义自然资规罚字（2019)第86号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，实体处理并无不当。二、针对原告起诉状中陈述“原告并不存在非法占用该15785.7平方米土地的行为，原告系通过租赁方式取得该土地的使用权，被告自规局处罚决定的第一项与事实不符…”，原告混淆了租赁与合法占用的概念，租用与合法占用并非等同。租用后，原告未经批准擅自进行建设，已构成了非法占用土地，这是客观事实。对于行政处罚决定中的第三项，原告诉称“据原告以及义乌市福田街道森屋村村民所知，在原告所开设生产企业的场地范围内，根本不存在耕地”，该说法与我局决定书证据3中规划图、现状图相矛盾。对于本案适用法律，并不存在错误。原告诉称“《中华人民共和国土地管理法》第四十三条在最新修订的版本中已被删除”，并不能说明涉案处罚适用法条有问题，根据行政行为作出应当适用行为时法，即使日后法条修改，并不能影响实体上适用行为时法，也不影响行政行为合法性。并且根据新《土地管理法》第二条、第六十三条规定，使用土地也需申请使用集体经营性建设用地，并办理相关手续。对于行政处罚中第四项，我局依据法律规定作出没收，并不存在超越职权行为。综上，请求贵院驳回原告的诉讼请求。被告自规局在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据：事实证据：1、立案呈批表一份。证明立案。2、营业执照、王会良、王圣来身份证复印件、授权委托书、对王会良、王圣来的询问笔录各一份、义土资罚字（2015）第22号行政处罚决定书、福田街道“三重一大”集体决策事项申请表、福田街道“三重一大”集体决策事项会议记录复印件一份、现场勘测笔录、现场照片、测绘工程委托书、永安公司用地面积测绘报告、永安公司用地土地利用现局部图及土地利用现状二级分类面积汇总表、义乌市土地利用总体规划局部图及建设用地管制区占用情况表、土地违法案件调查报告2份6页、违法案件会审记录2份10页、行政处罚（听证）告知书（义自然资规告字（2019）第86号）及送达回证、听证申请书、义自然资规听（2019）第13号听证通知书及邮寄凭证、听证笔录及相关材料、违法案件处理决定呈报表、义自然资规罚字（2019）第86号行政处罚决定书及送达回证。证明行政处罚的事实、程序。3、义政复[2019]第574号行政复议决定书，证明行政行为经过复议并维持。法律依据：1、（2004年版）《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条、第七十四条、第七十六条。2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条。3、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十二条、第四十三条。4、《国土资源行政处罚办法》第十二条、第十三条、第二十七条、第二十八条、第二十九条。被告市政府辩称，一、本机关作出的行政复议决定程序合法。原告对被告自规局作出的义自然资规罚字（2019）第86号行政处罚决定不服，于2019年11月13日向本机关申请行政复议，经补正后本机关依法进行了受理，并于2020年1月8日延长审理期限30日。2020年1月20日，本机关作出义政复[2019]第574号行政复议决定。二、本机关作出的行政复议决定法律、法规适用正确。本机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出义政复[2019]第574号行政复议决定，维持义自然资规罚字（2019）第86号行政处罚决定。综上，本机关作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。事实证据：1、行政复议申请书复印件一份，证明原告向本机关提起行政复议申请。2、行政复议答复书复印件一份，证明自规局在行政复议程序中向本机关提交的答辩意见。3、受理通知书、听证通知书、延长审理期限通知书各一份，证明本机关作出复议决定的程序。4、行政复议决定书及EMS快递单、查询结果复印件一份，证明本机关作出的复议决定。法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定：对于原告永安公司提供的证据，被告自规局、市政府对真实性无异议，但对证据4、6、7的证明目的有异议。本院对原告永安公司提供的上述证据的真实性予以认定。对于被告自规局提供的证据，被告市政府无异议。原告永安公司对证据1无异议，本院予以认定。对于证据2中涉及的客观存在的事实及程序，原告无异议。对于处罚决定书的合法性有异议，认为被告自规局作出的处罚决定认定事实、适用法律错误。本院对该证据的真实性予以认定。对于证据3，原告对真实性无异议，但对合法性有异议。本院对该证据的真实性予以认定。对于被告市政府提供的证据，被告自规局无异议。原告永安公司对真实性无异议，但对行政复议决定书的合法性有异议，本院对被告市政府提供的证据的真实性予以认定。经审理查明，2006年5月15日，原告永安公司经工商行政部门许可设立，经营范围为混凝土多孔砖、水泥预制构件加工、销售；建筑废渣再利用技术研发等。2007年6月28日，原告永安公司与原义乌市稠城街道森屋村民委员会就租用该村森屋采石场桥头山原矿区场地签订租用合同。该合同约定：租赁期限二十年，自2007年7月1日至2027年6月30日；前十年租金每年2万元，后十年租金每年3万元；允许承租人搭建与生产经营相关的非永久性建筑等。义乌市人民政府福田街道办事处、义乌市福田街道办事处荷叶塘工作片在该租赁合同上见证签章。2015年7月6日，原义乌市国土资源局对原告永安公司非法占用5222.2平方米土地的行为进行行政处罚，作出义土资罚字（2015）第22号行政处罚决定书，责令永安公司退还非法占用的5222.2平方米土地给原土地权属单位；没收在涉案土地上新建的建筑物；处罚款104444元。永安公司除履行缴纳罚款104444元外，对于其他两项处罚未予履行。2018年10月下旬至2019年3月中旬，原告在未经批准的情况下，又在原违法用地周边建成钢棚、简易房、水泥地等设施并建成围墙，总用地面积21008平方米，其中新建房屋及设施用地面积15785.7平方米，用地性质为集体土地，土地利用现状类型为耕地163.8平方米，水域及水利设施用地10平方米，其他土地15.9平方米，建设用地15596平方米；土地利用总体规划用途为一般农田189.7平方米，不符合土地利用总体规划；建设用地15596平方米，符合土地利用总体规划。2019年7月19日，被告自规局对原告永安公司涉嫌破坏耕地、非法占用土地的行为立案调查。同年8月20日，向原告送达了义自然资规告字（2019)第86号行政处罚听证告知书，并于同年9月4日举行听证。2019年9月19日，被告自规局作出义自然资规罚字（2019)第86号行政处罚决定书并向原告送达。该处罚决定如下：一、责令永安公司退还非法占用的15785.7平方米土地给原土地权属单位：二、责令永安公司限期拆除在不符合土地利用总体规划的189.7平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、责令永安公司对被破坏的163.8平方米耕地限期改正，恢复种植条件；四、没收永安公司在符合土地利用总体规划的15596平方米土地上新建的建筑物和其他设施；五、对永安公司破坏的163.8平方米耕地的行为处每平方米56元罚款，计9172.8元；对永安公司非法占用15621.9平方米土地的行为处每平方米20元罚款，计312438元，二项共计人民币321610.8元。原告不服被告自规局的行政处罚决定，向被告市政府提起行政复议申请，请求撤销行政处罚决定第一项，变更处罚决定第四项即没收永安公司在符合土地利用总体规划的15596平方米土地上新建的建筑物和其他设施变更为责令原告限期补办相关审批手续。被告市政府于2020年1月20日作出义政复【2019】第574号行政复议决定书，维持被告自规局作出的义自然资规罚字【2019】第86号行政处罚决定。原告永安公司仍不服，遂向本院提起诉讼。另查，2015年5月25日，原告永安公司就森屋采石场地块作为建筑垃圾消纳企业生产用地向原义乌市国土资源局、义乌市福田街道办事处提出用地申请，未获准。2018年，原告向义乌市人民政府福田街道办事处申请审批临时建筑用地，要求搭建约2000平方米的临时建筑，用于建筑垃圾粉碎输送车间，防止扬尘污染。同年8月16日，义乌市人民政府福田街道办事处经济发展办公室向义乌市人民政府福田街道“三重一大”集体决策会议提出如下意见：“1、考虑环评工作要求和建筑垃圾消纳的实际需求，建议同意临时建筑申请。2、企业应自觉做好后续临时建筑的报批、搭建和环评手续的申报、认证等动作，在正规手续未办理之前，不允许企业恢复生产经营。3、企业要保证做好消防安全等相关工作。遇工程项目拆迁，临时建筑不予赔偿”。同日，义乌市人民政府福田街道“三重一大”集体决策会议作出决定：原则同意提交建议意见，另要求企业在原建筑垃圾未完前，新的建筑垃圾不可进入。本院认为，本案争议的焦点有两个，一是被告自规局作出的行政处罚决定是否合法？二是被告市政府作出的行政复议决定是否合法？关于第一个争议焦点，本院认为，原告永安公司租用义乌市福田街道森屋村集体土地开办私营企业，并在涉案地块上建钢棚、简易房、水泥地等设施并筑围墙等作为建筑垃圾消纳企业生产用地，虽经义乌市人民政府福田街道办事处同意，但未报经土地行政管理部门批准，属非法占用土地。对非法占用土地行为进行处罚系被告自规局的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。此外，原告永安公司占用耕地建房的行为也违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款之规定。故被告自规局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被告市政府作出的行政复议决定合法。综上，原告永安公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定：判决如下：驳回原告义乌市永安新型墙体材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告义乌市永安新型墙体材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于金华市中级人民法院。审 判 长  朱海玉人民陪审员  杜志贵人民陪审员  朱国君二〇二〇年八月二十日书 记 员  叶 昕?*ArabicDash?-16-??*ArabicDash??