北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终651号上诉人（一审原告）李爱君，女，1962年6月18日出生，汉族，北京市六零八厂退休职工，住北京市东城区。上诉人（一审原告）郝景芳，女，1932年12月17日出生，汉族，塑料十九厂退休职工，住北京市东城区。上诉人（一审原告）冯建国（亦为上诉人郝景芳的委托代理人），男，1956年7月27日出生，汉族，北京市朝阳区南磨房乡人民政府退休职工，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。负责人张维，主任。委托代理人徐立钋，男，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人许许太郎，北京市浩天信和律师事务所律师。上诉人李爱君、郝景芳、冯建国因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）确认行为违法一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初337号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。李爱君、郝景芳、冯建国诉至一审法院，请求判决市规自委于2017年7月12日确认李爱君、郝景芳、冯建国北京市东城区某园某号楼某门某室（以下简称某号房屋）南侧的建筑物一处未依法取得建设工程规划许可证，为违法建设的行政确认行为违法。一审法院经审理查明，某号房屋的所有权人为郝景芳，李爱君系郝景芳之女，冯建国系李爱君之夫。某号房屋南侧建有下沉式庭园。李爱君利用某号房屋及下沉式庭园经工商注册登记开办北京某食品店（个体工商户），李爱君为负责人。2017年，原北京市东城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称原东城城管局）在北京市东城区某园小区摸排中发现某号房屋南侧建有涉案建筑物，因该建筑物涉嫌违法建设，遂于2017年7月12日予以立案查处，并于同日向原北京市规划和国土资源管理委员会送达京东城管协字[2017]160055号《案件协查函》，协查要求为“请收件单位予以确认：1.冯建国在某号房屋南侧搭建的一处简易结构建筑物是否应该取得建设工程规划许可证。2.冯建国在某号房屋南侧搭建的简易结构建筑物是否已经取得建设工程规划许可证。协查结果请于2017年7月14日前反馈通知单位”。当日，原北京市规划和国土资源管理委员会作出京规东执函[2017]第683号《关于东城区兴隆都市馨园4号楼规划审批情况的函》（以下简称683号函），具体内容为“经查，位于702室南侧建设的建筑物一处，未依法取得建设工程规划许可证”，并送达原东城城管局。原东城城管局考虑到下沉式庭院为开发商向郝景芳交房时既已存在的情况，确定涉案建筑物为超出下沉式庭院的部分，简易结构，共一层，坐北朝南，东西3.5米、南北2.5米，面积8.75平方米。2017年7月18日，原东城城管局对涉案建筑物实施了强制拆除。李爱君、郝景芳、冯建国不服原东城城管局的强制拆除行为，向北京市东城区人民法院（以下简称东城法院）提起行政诉讼，要求确认原东城城管局强制拆除李爱君、郝景芳、冯建国合法建筑物的行政行为违法。东城法院经审理后于2019年6月13日作出（2018）京0101行初904号《行政判决书》（以下简称904号行政判决书），认为涉案建筑物位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证。涉案建筑物经规划部门认定未取得规划许可，已被认定为违法建设。原东城城管局在2017年7月18日对涉案建筑物实施强制拆除前，没有作出责令改正通知书、限期拆除决定或强制拆除决定；没有在现场公告强制拆除的决定，告知李爱君、郝景芳、冯建国实施强制拆除的具体时间、相关依据和当事人的权利义务等，因此，应当认定原东城城管局对涉案建筑物实施强制拆除的行为违反了法定程序。鉴于李爱君、郝景芳、冯建国的涉案建筑物已被拆除，原东城城管局实施的强制拆除行为已不具备可撤销内容，故判决确认原东城城管局于2017年7月18日对李爱君、郝景芳、冯建国的某号房屋南侧的涉案建筑物实施强制拆除的行为违法。李爱君、郝景芳、冯建国不服904号行政判决书，向北京市第二中级人民法院（以下简称二中院）提起上诉，二中院于2019年8月28日作出（2019）京02行终1364号《行政判决书》（以下简称1364号行政判决书），判决驳回上诉，维持一审判决。李爱君、郝景芳、冯建国以涉案建筑并非违法建设等为由就1364号行政判决书向北京市高级人民法院（以下简称市高院）申请再审，市高院于2020年4月作出（2019）京行申1533号《行政裁定书》（以下简称1533号行政裁定书），认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区内进行工程建设的，建设单位或者个人应当办理建设工程规划许可证。案件证据可以证明，原东城城管局拆除的涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证，故二中院认定该建筑为违法建设，具有相应的事实及法律根据。李爱君、郝景芳、冯建国有关应由规划部门直接确认涉案建筑为违法建设的主张，缺乏法律根据，裁定驳回李爱君、郝景芳、冯建国的再审申请。一审法院另查，冯建国曾针对市规自委作出的683号函向一审法院提起行政诉讼，请求确认市规自委出具的683号函违法。一审法院于2019年9月16日作出（2019）京0112行初551号《行政裁定书》，认为冯建国所诉683号函系市规自委基于原东城城管局的查询请求，对涉案建筑建设工程规划情况的客观描述，冯建国并非行政行为的相对人，683号函不属于对其合法权益产生实际影响的行为，故冯建国针对683号函的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围，裁定对冯建国的起诉，不予立案。冯建国不服提起上诉，本院于2019年12月9日作出（2019）京03行终1090号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原判。冯建国对二审结果不服，提起再审，市高院于2020年6月28日作出（2020）京行申136号《行政裁定书》，裁定驳回冯建国的再审申请。在本案一审审理过程中，李爱君、郝景芳、冯建国明确表示本案所诉标的不是市规自委作出的683号函，而是904号行政判决书中“本院认为”部分写明的“涉案建筑物经规划部门认定未取得规划许可，已被认定为违法建设”。市规自委称该委并未作出确认涉案建筑为违法建设的行政行为，只是认定涉案建筑未取得建设工程规划许可证。683号函属于行政机关之间的内部往来函件，对外不发生法律效力。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当具有事实根据。本案中，李爱君、郝景芳、冯建国要求判决市规自委作出的确认某号房屋南侧建筑物一处未依法取得建设工程规划许可证，为违法建设的行政确认行为违法。但根据现有证据无法证明市规自委作出过确认涉案房屋为违法建设的行政行为，李爱君、郝景芳、冯建国亦未提交市规自委作出该行政行为的证据。另，根据东城法院作出的904号行政判决书、二中院作出的1364号行政判决书及市高院作出的1533号行政裁定书，涉案建筑是否为违法建筑的认定已被上述生效裁判所羁束。故李爱君、郝景芳、冯建国的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（九）项之规定，裁定驳回李爱军、郝景芳、冯建国的起诉。李爱军、郝景芳、冯建国不服一审裁定，提起上诉。其上诉理由主要为，一审法院裁定被上诉人没有作出过确认涉案房屋为违法建设的行政行为。被上诉人答辩状第二条明确，被上诉人作出的683号函认定事实清楚，确认冯建国在某号房屋南侧搭建的1处简易结构建筑物未依法取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015版）第四十条第一款的规定，是违法建筑，并叙述了认定过程。据此得知，涉案建筑物有建设工程规划许可证档案，但冯建国没有取得。冯建国没有在某号房屋南侧搭建过建筑物1处，且没有搭建时间，是什么建筑物？具体位置、面积没询问过当事人。被上诉人没有对事实立案调查。而2017年7月12日之后法院的判决、裁定对被上诉人12日当天作出的行政确认没有影响力，不是行政确认的依据。规划行政主管部门对违法建筑的认定，系规划部门根据《中华人民共和国城乡规划法》实施的职权行为，是城管部门作出处罚的事实根据，对行政相对人的权利义务具有实际影响，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十条，对于违章建筑的认定，其前提系判定是否违反规划管理规定，由规划部门予以认定，在此情况下行使的规划违法行为认定权具有独立的法律效果，不是协助确认行为。规划部门的违法建设认定行为不属于内部行为，是对外行使行政管理职责的行为，系被上诉人应原东城城管局要求确认出具的结论，该行为对原东城城管局具有羁束力，该行为已经发生法律效力。被上诉人的认定是原东城城管局进一步作出处罚的前置条件和必备依据，不管是对原东城城管局还是对冯建国都具有法律效力。2017年7月12日认定前是涉嫌违法建筑，认定后是确认违法建筑。被上诉人辩称其作出的认定是行政机关内部往来函件，没有对上诉人权利义务产生实际影响不能成立。相反，被上诉人不立案调查违法事实，仅以比对一张PS照片复印件回函的方式行使刚性的职权，恰恰说明其没有正确行使自己的职权。综上所述，一审裁定被上诉人没有作出过确认涉案房屋为违法建设的行政行为与事实不符，请求二审法院撤销一审裁定，改判被上诉人的行政确认违法。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，有具体的诉讼请求和事实根据，不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，李爱军、郝景芳、冯建国诉至一审法院，请求判决市规自委于2017年7月12日确认李爱君、郝景芳、冯建国某号房屋南侧的建筑物一处未依法取得建设工程规划许可证，为违法建设的行政确认行为违法，但现有证据不能证明市规自委曾作出该行政行为，故李爱军、郝景芳、冯建国提起本案诉讼缺乏相应的事实根据。李爱军、郝景芳、冯建国的上诉理由围绕“2017年7月12日的认定”及683号函展开，但针对683号函，冯建国曾向一审法院提起行政诉讼，并经上诉及申请再审程序。综上，一审法院裁定驳回李爱军、郝景芳、冯建国的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年八月十七日法官助理  武文慧法官助理  任丹阳书 记 员  刘琪蕊