江苏省常州市钟楼区人民法院行 政 判 决 书(2020)苏0404行初31号原告：钟楼区北港乡土味农家菜馆，住所地本市钟楼区北港龙华庭5-103号。经营者：王晓丹，女，1986年10月30日生，汉族，住本市钟楼区。委托诉讼代理人：戎加红，江苏圣圆律师事务所律师。被告：常州市钟楼区市场监督管理局，住所地本市钟楼区星港路88号。法定代表人：王俊，该局局长。出庭负责人：冯俊华，该局副局长。委托诉讼代理人：郑冬青，常州市钟楼区市场监督管理局法规科科长。委托诉讼代理人：刘卓，常州市钟楼区市场监督管理局法规科科员。原告钟楼区北港乡土味农家菜馆（以下简称土味农家菜馆）不服被告常州市钟楼区市场监督管理局（以下简称市场监管局）食品行政许可一案，于2020年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开进行了审理。原告土味农家菜馆的经营者王晓丹、被告市场监管局的出庭负责人冯俊华、委托代理人郑冬青、刘卓到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2020年3月17日，原告依法申请将经营地址由常州市钟楼区港龙华庭7-3号商铺变更为5-103号商铺，被告经审查后向原告发放了营业执照，原告对5-103号商铺装修完毕后，于2020年4月27日依法向被告申领《食品经营许可证》，被告于2020年4月30日向原告出具了编号为czkfq食许驳字（2020）第04300011号《食品经营许可证》申请驳回通知书，告知原告根据《常州市餐饮业污染防治管理办法》等相关规定，原告申请的经营场所选址不符合行政许可条件，决定不予许可。原告认为：依法进行食品经营行政许可是被告法定职权，被告应当按照《行政许可法》、《食品安全法》的相关规定在法律授权范围内对原告申请进行审查，不得任意增设行政许可条件。根据《食品安全法》第三十五条规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。被告按照《常州市餐饮业污染防治管理办法》等认定原告经营选址不符合规定，显然属于任意增设行政许可条件的行为，明显违反行政许可法的相关规定。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求：一、撤销被告作出的czkfq食许驳字（2020）第04300011号《食品经营许可证》申请驳回通知书，判令被告依法为原告发放《食品经营许可证》。二、本案诉讼费用由被告承担。被告辩称，一、被告具有食品经营许可的行政职权。根据《食品经营许可管理办法》第六条第二款的规定，原告食品经营许可申请的经营场所为北港港龙华庭5-103号属被告辖区，因此被告具有食品经营许可的行政职权。二、被告驳回原告食品经营许申请合法。被告于2020年4月27日收到原告提交的《食品经营许可证》申请书、从业人员健康证、食品经营者（餐饮服务类）自律制度、营业执照等材料，材料齐全、符合法定形式，根据《食品经营许可管理办法》第十四条第（五）项的规定，被告当日予以受理。并出具了《食品经营许可证》申请受理通知书。因需要对原告申请材料的实质内容进行核实，被告于2020年4月28日对其经营场所进行现场核查，同时调取了《关于印发第一批餐饮行业“负面清单”地址（试行）的通知》（钟污防攻坚指办【2019】10号）。根据原告的申请材料审查和现场核查等情况，被告认为其申请的项目为热食类制售和冷食类制售，其中“热食类制售”属于产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，该场所无配套设立专用烟道，且在钟楼区第一区餐饮行业“负面清单”地址中，根据《江苏省大气污染防治条例》第六十二条第一款、《常州市餐饮业污染防治管理办法》第十三条和参照《关于印发第一批餐饮行业“负面清单”地址（试行）的通知》（钟污防攻坚指办【2019】10号）的规定，其申请的餐饮服务场所选址不符合许可条件，被告于2020年4月30日予以驳回原告《食品经营许可证》申请，并出具了《食品经营许可证》申请驳回通知书。综上，被告驳回原告《食品经营许可证》申请行为合法，履行了法定职责，请求人民法院依法驳回原告提起的行政诉讼。被告提交以下证据：1、《食品经营许可证》申请驳回通知书，证明被告驳回原告申请的情况；2、《食品经营许可证》申请受理通知书、《食品经营许可证》申请收到材料凭据、《食品经营许可证》申请书，证明原告向被告递交申请材料以及被告收到材料的情况；3、《食品经营许可证》申请审核意见表，证明被告对原告申请审核的情况；4、经营者、从业人员身份证复印件和从业人员健康证复印件，证明被告审核原告从业人员健康状况；5、《食品经营者（餐饮服务类）自律制度》，证明原告提交的保证食品安全的规章制度的情况；6、原告的营业执照复印件，证明原告主体资格情况；7、《关于印发第一批餐饮行业“负面清单”地址（试行）的通知》（钟污防攻坚指办【2019】10号），该通知发文单位为常州市钟楼区打好污染防治攻坚战指挥部办公室，印发日期为2019年6月21日，内容为：北港、五星、西林街道，区市场监督管理局：为规范餐饮行业管理，减少餐饮油类和噪声对周边群众的影响，维护好群众环境权益。钟楼区打好污染防治攻坚指挥部办公室依据《江苏省大气污染防治条例》、《江苏省噪声污染防治条例》、《常州市餐饮业污染防治办法》等法律规定，对北港、五星、西林等3个街道居民小区的商铺是否适合开设餐饮店情况组织开展了调查，根据调查结果制定了餐饮行业“负面清单”地址。请各单位在办理餐饮设立手续时，仔细对照餐饮行业“负面清单地址”。在“负面清单”地址之内的，不得设立产生油烟和噪声的餐饮项目；在“负面清单”地址之外的，按照区攻坚办和市场监管部门、各板块的联动运行机制执行。在小区住宅内设立餐饮的，严格禁止。在该通知后附的“负面清单”地址中，显示属于港龙华庭商铺5号的，有5-1、5-2两个地址。被告以此证明原告的经营场所属于钟楼区第一批餐饮行业“负面清单”地址；8、《餐饮服务经营者许可现场核查表》，证明被告对原告进行现场核查情况。经庭审质证，本院对被告提供的证据的真实性予以确认。经审理查明，原告注册成立于2011年11月2日，原经营地址为常州市钟楼区港龙华庭7-3号商铺。2020年初，原告选择常州市钟楼区港龙华庭5-103号商铺作为新的经营场所，并向被告递交了变更经营地址的申请。2020年3月17日，被告向原告颁发了变更经营场所为常州市钟楼区港龙华庭5-103号商铺的营业执照。在此期间原告开始对常州市钟楼区港龙华庭5-103号商铺进行装修。2020年4月27日，原告向被告提交《食品经营许可证》的申请，被告出具czkfq食许收字（2020）第04270007号申请收到材料凭据，告之原告将于5日内作出是否予以受理的决定并告知需要补正的全部内容。2020年4月30日，被告向原告出具czkfq食许驳字（2020）第04300011号《食品经营许可证》申请驳回通知书，告知原告对其申请不予许可，理由是“根据《常州市餐饮业污染防治管理办法》第十三条和参照关于印发第一批餐饮行业”负面清单“地址（试行）的通知（钟污防攻坚指办【2019】10号）的规定，选址不符合许可条件，决定不予许可。”。原告对该驳回通知书不服，遂诉至本院。审理中原、被告对于被告具有食品经营许可的职权、办理本次原告申请的行政审批程序均无异议，但原告认为，被告应当按照《食品安全法》第三十三条的规定对原告的申请进行审查，而被告依据《江苏省大气污染防治条例》和《常州市餐饮污染防治管理办法》的相关规定不予准许申请，该审查属于超越职权范围、增设了行政许可的条件。被告主张，原告申请食品经营许可，不仅要符合《食品安全法》第三十三条的规定，也要符合《大气污染防治法》第八十一条第二款对餐饮服务经营场所条件的规定，且《常州市餐饮业污染防治管理办法》第三十二条也赋予了被告事中事后监管的法定职责，相对于营业执照，食品经营许可属于后置许可，属于事中监管的法定要求，因此被告并未增设行政许可的条件。原告选址属于商住综合楼，无配套的专用烟道，而《大气污染防治法》第五条第二款成为授权依此进行审查的依据。本院认为，首先《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第二款规定：县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。被告作为本行政区域内的食品药品监督管理部门，具有作出被诉行政行为的法定职权。其次，关于被告认为原告的申请不符合《中华人民共和国大气污染防治法》的规定的主张，本院认为，食品安全法的宗旨是保证食品安全，保障公众健康和生命安全，对于食品经营许可的审查应当依据食品安全和行政许可的相关规定进行。《中华人民共和国食品安全法》第三十三条第一款第一项至第四项规定：食品生产经营者应当符合食品安全标准，并符合下列要求：（一）具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；（二）具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；（三）有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；（四）具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。从内容来看，分别针对的是与所经营食品品种数量相适应的场所要求、生产设备或者设施要求、技术人员和管理制度要求、设备布局和工艺流程要求，均与食品安全直接相关，而大气污染防治法关于选址的规定，并未纳入上述食品安全法规定的申领食品经营许可证的审查范畴。只要原告的申请符合食品安全法第三十三条第一款第一项至第四项的要求，被告应当予以许可。大气污染防治法的立法目的是保护和改善环境，该法作为一部环境保护方面的特别法具有普遍约束力，食品经营者除了保证食品安全，还要保证其房屋性质、专门设施、油烟排放等均符合有关法律要求，不同职能部门在各自职权范围内对经营活动中相关环节进行监管，食品经营者在经营中应同时遵守包括食品安全法、大气污染防治法在内的其他法律法规，但不能将其全部纳入食品经营行政许可的审查范围，不得为经营者增设行政许可的条件，故对被告该辩称不予采纳。第三，被告提交的证据7仅系钟楼区污染防治指挥部办公室文件，不具备行政诉讼中的法律效力。且该文件于2019年6月21日印发，如果被告要以该文件为管理依据，则在原告于2020年3月向其申请变更经营地址时直接告知原告该地址在负面清单之内，不得进行餐饮业的经营；而被告先审核批准其经营地址的变更，再以选址在负面清单之内为由不予发放食品经营许可证，使原告无法对市场准入的条件有合理的预期，亦不符合社会管理的效益原则。综上，本院对原告的主张予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第六十八条、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告常州市钟楼区市场监督管理局作出的czkfq食许驳字（2020）第04300011号《食品经营许可证》申请驳回通知书；二、责令被告常州市钟楼区市场监督管理局于十日内重新作出行政行为。本案案件受理费50元（原告已预交），由被告负担，并于十日内直接给付原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  刘 霞审 判 员  梁秋南人民陪审员  孙祝山二〇二〇年八月十八日书 记 员  刘 欣