辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行终188号上诉人（原审原告）杨福友，男，汉族，1967年4月3日生，农民，住址葫芦岛市连山区。委托代理人李彦清，辽宁知理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）葫芦岛市自然资源局连山分局，住所地葫芦岛市连山区东城中路19号。法定代表人何平，该局局长。委托代理人杨忠全，该局法规部部长。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原审第三人葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会，住所地葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村。法定代表人陈晓杰，该村村主任。上诉人杨福友因诉被上诉人葫芦岛市自然资源局连山分局撤销行政处罚决定一案，不服葫芦岛市龙港区人民法院（2020）辽1403行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日依法对各方当事人进行询问。上诉人杨福友及其委托代理人李彦清，被上诉人葫芦岛市自然资源局连山分局的委托代理人杨忠全、佟月明，原审第三人葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会的法定代表人陈晓杰到庭参加询问，本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告杨福友因占用沙河营乡东官沟村集体土地建民宅，被告对该行为进行立案、调查，并适用听证程序认定：杨福友未经政府批准私自占用集体土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，于2018年12月26日作出葫连国土资罚字[2018]57号《行政处罚决定书》：1、责令杨福友退还非法占用的746平方米土地；2、限杨福友自接文之日起15日内自行拆除在非法占用的746平方米土地上新建的房屋，于当日向杨福友进行了送达。2019年3月4日，被告向杨福友作出《履行行政处罚决定催告书》并送达杨福友。后因杨福友未履行行政处罚决定书，被告向连山区人民法院提出申请执行，要求被执行人杨福友拆除在非法占用的746平方米土地上建的房屋。连山区人民法院于2019年4月24日作出（2019）辽1402行审75号《行政裁定书》，准予强制执行国土局作出的葫连国土资罚字[2018]57号《行政处罚决定书》，该裁定书送达后立即生效。后原告于2019年7月2日向本院提起行政诉讼，请求：依法撤销被告对原告杨福友作出葫连国土资罚字（2018）57号行政处罚决定书第一项并由被告承担诉讼费。本院于2019年11月4日作出（2019）辽1403行初68号行政裁定,裁定：驳回原告杨福友的起诉。原告不服，于2020年1月2日向葫芦岛市中级人民法院提起上诉，葫芦岛市中级人民法院于2020年1月15日作出（2020）辽14行终1号行政裁定,裁定：撤销葫芦岛市龙港区人民法院（2019）辽1403行初68号行政裁定并指令葫芦岛市龙港区人民法院继续审理。原审法院认为，根据《土地管理法》第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案中杨福友名下已有一户住宅，且其建房用地未经乡(镇)人民政府审核，也未经县级人民政府批准，故被告认定杨福友未经批准私自占用集体土地建房并依据《土地管理法》六十二条、七十七条之规定对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会研究决定判决如下：驳回原告杨福友的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告承担。上诉人杨福友上诉称，本行政处罚一案上诉人杨福友因被上诉人于2018年12月26日作出葫连国土资罚字(2018)57号行政处罚：1、令杨福友退还非法占用的746平方米土地。2、限杨福友自接文之日起，15日内自行拆除在非法占用的746平方米土地上新建的房屋。原告不服处罚第1条于2019年6月24日向一审法院起诉请求撤销。经一审、二审审理，二审指定一审审理，一审于2020年5月29日开庭审理，审判长归纳审查客体及争议焦点：被告作出的行政处罚决定中的其中第一项合法性。被告向法庭说明作出的被诉的具体行政行为的职权依据：土地管理法第75条规定确定合法性，原告和第三人对被上诉人陈述的职权依据没有异议，经法庭审查合议庭评议被告作出的具体行政行为职权依据合法，本案予以确认。故上诉人请求撤销被上诉人葫连国土资罚字(2018)57号行政处罚决定书第1条应予撤销。依据本案事实，上诉人杨福友向法庭提供：证据1、第二轮土地承包收条。2000年11月29日交纳承包费4700元；证据2、关于东官沟村对周洪志与杨福友两家土地纠纷的说明(第三人提供)；证据3、协议书(连山区法院调解协议书)；证据4、杨福友给儿子结婚用房申请书和建房申请表，村委会同意建房和建房申请表，有村委会法人印章、村主任施立军签名，该申请表是村委会一级政府，乡政府见申请表才审批建房；证据5、杨福友老少三辈的户口薄复印件、身份证复印件，证明村民身份，住房困难申请建房；证据6、原始房照，杨福友给儿子建婚房是在原房宅基地建的房；证据7、光盘、照片。证据8、沙河营乡农业承包合同仲裁委员会仲裁决定书，沙农裁字(2002)年第3号(第三人提供仲裁书)。以上证据证明杨福友是本村村民，是合法使用土地，不是违法使用，并且村委会同意建房，上诉人建房是合法的，该建房是2010年2月5日向村委会申请建房审批表，上诉人先后二次到乡政府城建部门办理审批建房，乡政府姓崔的同志接待，现在建房审批冻结了，等以后审批，统一发房照。上诉人先后去二次办理审批，都是在冻结。认为上诉人建房属于合法，不属于违法违房。1995年上诉人和妻子吴俊秀响应沙河营乡东官沟村两级政府号召，让本村村民脱贫致富，号召承包本村政府依法发包本村村民承包使用土地证完成以外剩余的集体土地(本村机动地)政府给优惠政策，在承包土地上建蔬菜大棚，给拉电、贷款用于生产经营，在乡村两级政府的号召承诺下，上诉人与本案第三人于1995年口头协议第一轮承包本村黑土洼子(地名)大约4亩土地，该地西邻高速公路，西侧是荒地及沙坑无人区，承包后，投资雇工、开荒、填坑、建蔬菜大棚，种植果树、种植葡萄树，投资9万多元。在开荒地上建看护房72平方米(1996年建的，2008年12月10日颁发房屋所有权证)，经营2000年时第三人以第二轮土地承包为单方毁约，强制将上诉人承包土地大棚拆毁、果树砍掉，造成损失9万多元不给赔偿。事实是：2000年东官沟村第二轮土地承包第三人将该4亩地依法继续承包给上诉人杨福友，承包期30年，杨福友2000年11月29日向村委会交纳承包费4700元。上诉人种植三年时，第三人将上诉人承包的土地重叠发给崔宝忠1.7亩、周洪志1.2亩，杨福友不同意，第三人向连山区人民法院申请执行，方江等同志得知上诉人是第一轮土地承包人所述事实及要求，2003年6月23日经连山区法院执行庭法官方江等人调解，达成协议(见协议书)。全家五口人都是第三人的村民，居住使用东官沟村55号院内，不存在非法占用746平方米土地的事实。请依法撤销葫连国土资(2018)57号行政处罚决定书第1、2条。故决定书第1条认定事实错误，处罚错误。该行政为违法，请二审撤销。处罚书第2条，限杨福友自接文之日起15日内自行拆除非法占用的746平方米土地上新建的房屋。上诉人杨福友没有收到葫连国土资字(2018)57号行政处罚决定书，上诉人于2010年2月15日向本村委会申请建房审批表，第三人表示同意，办理了审批表，乡政府答复现冻结，以后统一办理房照。上诉人建的房是在原房宅基地建的房，不属于非法占用746平方米的土地，认定事实错误，处罚错误。2、被上诉人处罚程序违法，没有将该行政处罚决定送达给上诉人杨福友，程序违法。该处罚决定书已达9年之久，失去了合法效力，请二审撤销。一审法院认为，根据土地管理法第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。根据辽宁省农村宅基地管理办法第三十一条，农村村民建住宅基地用地标准按下列规定执行(一)人均耕地1300平方米以上的村每户不超过400平方米；(二)人均耕地667平方米以上，1300平方米以下(含本数)的村，每户不准超过200平方米。第三十二条，符合下列条件之一的，可以申请宅基地(一)农村村民户无宅基地，上诉人建房完全符合上述法律要求。两户宅基地应600平方米。上诉人在院内为儿子盖房，本案第三人村委会已同意。不应予以拆除。根据土地法第77条的规定，上诉人经村委会批准，不适用土地管理法第62条、77条规定，上诉人合法使用承包土地，不具有违法性，被告的行政处罚违反法律规定，请二审撤销。综上，请二审法院撤销被上诉人葫连国土资罚字(2018)57号行政处罚决定书，保护上诉人的合法权益，依法判决。综上请求贵院依法判决：1、请依法撤销一审法院判决驳回上诉人杨福友的诉讼请求；2、请依法撤销被上诉人葫连国土资罚字(2018)57号行政处罚决定书；3、被上诉人承担一、二审诉讼费。被上诉人葫芦岛市自然资源局连山分局未向本院提供书面答辩状。询问中称，案涉土地所有人是村集体，土地使用权人就是实际农用地的承包人，我们理解这种退还，是指退还原有耕地状态，这个是对违法占用土地建设住宅的一种处理，不影响原有承包合同关系的履行，对土地承包继续进行耕种，不产生实质影响。原审第三人葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会未向本院提供书面陈述意见。本院认为，被上诉人葫芦岛市自然资源局连山分局于2018年12月26日对杨福友作出葫芦岛市连山区葫连国土资罚字（2018）57号行政处罚决定，该处罚决定第一项内容为：责令杨福友退还非法占用746平方米土地。上诉人杨福友于2019年6月24日向龙港区人民法院提起本案诉讼，请求撤销该处罚决定第一项，并未超过起诉期限。本案中葫芦岛市自然资源局连山分局在作出被诉行政处罚决定之前，并未审查清楚案涉土地使用权归属问题，直接责令杨福友退还案涉土地，属于事实认定不清楚，是否可予执行无法确定。原审法院并未审查清楚上述问题，且未认定上诉人的诉讼请求的具体内容，径行判决驳回杨福友诉讼请求，属于事实认定不清，证据不足。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市龙港区人民法院（2020）辽1403行初11号行政判决；二、发回葫芦岛市龙港区人民法院重审。审判长  袁晓芳审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二〇年八月三十一日法官助理张关中书记员李爽本裁定书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；