沈阳市大东区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0104行初117号原告苏力弓，男，1988年9月10日出生，汉族，住辽宁省绥中县。被告辽宁省公安厅机场公安局，住所地辽宁省沈阳市东陵区桃仙镇桃仙机场。负责人丁耀东，职务局长。委托代理人林莉，系该单位工作人员。委托代理人张博，系该单位工作人员。原告苏力弓诉辽宁省公安厅机场公安局（以下简称“机场公安局”）确认行政行为违法一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告苏力弓，被告机场公安局委托代理人林莉、张博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告苏力弓诉称，原告于2015年4月25日参加辽宁省公务员考试，以综合成绩第一的名次考入辽宁省公安厅机场公安局（以下简称机场公安局）沈阳分局航站楼派出所，通过体检和考察后，于2015年8月31日被通知去鞍山警校参加为期八个月的初任警培训，同年9月29日通过公示期。2015年12月15日，原告在与石河子大学老师电话聊天中得知，机场公安局曾有工作人员来校调查原告档案中“以抑郁症理由休学”一事。原告遂向鞍山警校请假，前往石河子大学及其附属医院调取当事医生、大学领导、老师、同学、室友等相关人员的证明材料，并向机场公安局时任局长刘汉东作出情况说明即原告从未得过抑郁症。其真实情况是：原告于2009年考入石河子大学后于同年9月1日入学，恰逢新疆“7.5暴乱”刚才结束。原告初到新疆，非常害怕，便想休学一年。但当时该校的规定是只接受因病休学一种情况，其他原因不被允许。原告遂求助于石河子大学附属医院心理科张桂青老师，张老师出于同情为原告出具了一张诊断证明。得到诊断证明后，原告于开学的第二个月完成了休学，随即离开了新疆。2015年12月21日，原告亲手将关于原告并无抑郁症病史的证明材料及情况说明书交给机场公安局政治处主任梁锦枚。机场公安局收到材料后，经相关领导开会研究，认为情况属实，并让原告在鞍山警校继续参加培训。2016年1月3日至同年3月3日，原告被机场公安局安排至锦州湾机场公安分局进行为期两个月的随岗实习。实习期间，原告在各项考核中表现良好，得到了分局局长张永征等领导和同事们的认可，并在随岗实习手册中给了原告高度的评价和满分的实习成绩。为期两个月的实习结束后，原告回到鞍山警校继续参加最后两个月的初任警培训。在距该初任警培训全部结束即正式上岗前19天的2016年4月9日，机场公安局政治处主任梁锦枚等三名工作人员突然出现在鞍山警校，口头通知对原告不予录用，并强行要求原告立即离开警校。原告认为，被告的上述决定并无事实和法律依据，原因在于：被告事实调查不清，主要证据不足：机场公安局口头通知对原告不予录用时所做的谈话记录中记载了其对原告不予录用的主要依据为：“一是根据《公务员录用体检通用标准》，你在档案中记录你曾因抑郁症休学一年，并且我们拿到了你的诊断证明。你曾经也拿出一些学校证明，但不足以推翻你曾患有抑郁症。二是根据《辽宁省公务员录用考察实施细则》第十条，考察中发现考察对象有下列情形之一的，不得将其确定为录用人选：弄虚作假、误导、欺骗领导或公众的。隐瞒个人重要信息，欺骗或者误导组织的。你之前举证过，通过书面说明过，你自己是为了休学才出的假证明”。通过被告所做的谈话记录不难看出，被告作出该具体行政行为并不是依据事实，而是基于一个假设，即使如原告得到抑郁症，则不符合《公务员录用体检通用标准》；假如原告没有得过抑郁症，则违反了《辽宁省公务员录用考察实施细则》第十条。也就是说被告在对原告作出不予录用的行政行为之时，并未真正查清原告是否得过抑郁症，没有达到法律所要求的证据确凿。被告虽拿到了原告于2009年在石河子大学附属医院开具的诊断证明，但并未对该诊断证明的真实性予以调查。这一证据只能说明原告曾以抑郁症的借口休学，但是无法证明原告曾真正患有过抑郁症。同时原告开具了当事医生、大学领导、老师、同学、室友等多人的陈述材料，都证实了原告从未患过抑郁症。而被告收到这些陈述材料后，也没有找到任何证据能证明这些材料是伪证。《公务员录用体检通用标准（试行）》实施细则11.3规定：“精神疾病主要依据病史诊断，可疑者需经过专科医院进一步检查确诊，应以二级以上专科医院（含二级医院）诊断结果为依据”。原告在被口头通知不予录用后，曾多次向被告申请依法到相关专科医院进行检查，以诊断结果为依据，但均遭拒绝。而且被告为了弥补自身证据不足，还虚构了一个所谓的“据你的大队长说，你在警校培训期间，性格孤僻，不合群、一个朋友也没有”的品格证据，并在对原告口头通知不予录用时和之后向其上级单位辽宁省公安厅和辽宁省公务员局汇报此事，均作为其“决定录用后又不予录用”的主要依据予以使用，旨在向其上级机关营造出原告“现在还有抑郁症”的假象，以此来获取上级机关的支持。原告警校同学们在得知此事后，自发为原告联名证明被告所述不实，后被鞍山警校副校长何连涛制止并没收联名信，同时还以“谁为他作证，就不让谁毕业”相威胁。而原告大队长刘政阳在得知此事后非常气愤，明确表示自己从未说过这样的话。在事发前两日，被告委托鞍山警校副校长何连涛向其询问原告是否有抑郁症时，他的回答是，原告在鞍山警校培训期间，没发现有任何抑郁症的表现。二、被告适用法律法规错误。《辽宁省公务员录用考察实施细则》?第六条规定“招考部门（单位）应成立考察工作领导小组，负责本机关（单位）公务员考试录用考察工作的组织领导。根据考察任务成立相应的考察组，每个考察组应由两名以上成员组成。”同时，该细则第十一条（二）还规定“考察工作要依靠考察对象所在单位（学校、社区）组织和群众、采取个别谈话、座谈、查阅档案的方式进行，还可以通过与考察对象面谈等方式做进一步了解。根据需要，也可以到考察对象所在单位或有关部门提供日常表现情况的鉴定或证明。考察前，可在考察对象所在单位进行考察公告。”上述细则明确规定了考察工作要采取查阅档案等方式进行。被告在通知原告去鞍山警校参加初任警培训之前，已经对原告进行了严格的考察工作。据此可知，被告对原告考察期间已经掌握了原告档案中的情况。2015年9月21日，辽宁省公务员局对原告进行公务员拟录用公示。这说明被告认定原告考察合格，上报给了省公务员局进行公示。《公务员录用规格（试行）》?第二十八条规定：“公示期满，对没有问题或者反映问题不影响录用的，按照规定程序办理审批或备案手续;对有严重问题并查实有据的，不予录用;对反映有严重问题，但一时难以查实的，暂缓录用，待查实并作出结论后再决定是否录用。”根据该规定，拟录用公务员公示期满后会出现上述三种情形。在原告于2015年9月29日公示期满后，被告并未对原告不予录用或者暂缓录用，?而是继续让原告在鞍山警校参加初任培训，且于2016年1月3日至同年3月3日，安排原告到锦州湾机场随岗实习，只能说明被告在作出此安排之前，已经得出结论，继原告没有患过抑郁症，属于不影响录用，按照规定程序办理审批或者备案手续的情形。也即是说，最迟不迟于2016年1月3日，被告的考察工作已经结束，原告的试用期公务员身份已被确认。原告是不可能以一个招录阶段的考生的身份在锦州湾机场随岗实习的。被告在对原告考察工作结束并安排原告随岗实习后，?本应依《公务员录用规则（试行）》第二十八条之规定，为原告办理公务员录用审批手续。但被告却违反法定程序，不向辽宁省公务员局提交原告的公务员录用审批手续，并在2016年4月9日对原告宣布不予录用时，以此为借口来否认原告的公务员身份。原告在辽宁省公务员局没有备案，不是因为该局审批不通过，而是因为被告一直没有提交原告的公务员录用审批手续。原告认为，从参加公务员考试的考生到成为正式公务员，相关人员进入了哪一阶段以及相应的身份变化都有明确的法律规定。不以个人的意志为转移。被告不能以自身的工作失职为借口来否认原告的公务员身份。在我国有很多已工作多年公务员，因种种客观原因没能及时办理录用审批和备案，而是通过后期补办。但这也并不影响其在事实和法律意义上的公务员身份。公务员初审、笔试、复审、面试、体检、考察、拟录用公示、试用期以及转正后，每一个阶段都有严格的程序序规定和相对应的法律、法规，且各个阶段的法律、法规不可以颠倒使用。就如《新录用公务员试用期管理力法（试行)》不适用于公务员考试前初审阶段的考生一样，被告所依据的体检阶段的(公务员录用体检通用标准(试行)》和考察阶段的《辽宁省公务员录用考察实施细则》同样不适用于已处于岗前培训阶段、获得公务员身份的原告。被告所套用的法规超出了各自的适用范围。沈阳市中级人民法院做出的《(2019)辽01行终30号行政裁定书》中称:“本院认为，本案审查的焦点为上诉人通过参加辽宁省公务员考试考入辽宁省公安厅机场公安局沈阳航站楼派出所，在参加初任警培训期间被通知离开警校系被取消录用还是不予录用的问题，经审查，上诉人系在通过考试被拟录用后,在岗前培训阶段被招录机关通知取消录用，并非在招录阶段不予录用，故上诉人应属于被取消录用的情形”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的限定》第十七条规定，奏效的人民法院裁判文书确认的事实，能够作为定案依据。沈阳市中级人民法院的终审裁定确认了原告具有公务员身份的事实,也佐证了被告对一个处于岗前培训阶段的公务员提出不予录用的行为在适用法律上存在错误。三、被告违反法定程序:被告为了不留下证据、阻碍原告维权，对原告口头通知不予录用,没有采用法律所要求的书面形式。在我国的行政法律体系中,行政行为原则上都是要式的。只有情况紧急或者行政行为的内容简单、对行政相对人权益影响不大时，才可采用非要式行政行为。被告的所作所为，导致原告至今都未能去机场公安局入职工作,可谓是影响巨大。且在《王某诉楚雄彝族自治州人力资源和社会保障局不予录用公务员案》和《黎某诉来宾市兴宾区食品药品监督管理局不予录用公务员案》等各省案例中不难发现，涉案的行政机关作出的不予录用决定都采用了书面形式。原告从2015年8月31日去参加初任警培训，到2016年4月9日被强制退训，期间从未见过被告单位的局党委领导。也没有接到过被告单位的任何电话，被告于2016年4月9日对原告首次提出不子录用后便立即执行，既剥夺了原告的申辩权利，也没有告知原告任何救济方式。被告在作出该具体行政行为的过程中，不但违反了法定形式，同时也违反了法律对该形式的具体要求。在被强制离开鞍山警校后，辽宁省公安厅的考试、考核人员名单中仍有原告的名字。且原告于2016年6月16日就不予录用一事向辽宁省公安厅行政复议后，该厅明确表示对被告的处理决定不知情，并在后来做出的《辽公复不受字[2016]行政复议申请不予受理决定书》和《辽公行诉答字[2018]04号答辩状)中都提出了“被告并未对原告作出过不予录用行政行为”的观点。很显然，被告是在没有得到上级机关和同级公务员主管部门的授权的情况下，擅自以非法借口强制原告退出培训，并在后续环节中又按照原告主动退出培训的程序进行处理。原告所参加的是辽宁省公务员局统一组织的公开考试，该考试的性质决定了得到上级机关和同级公务员主管部门的授权，是对原告公务员身份进行处置的先决条件和必要程序。被告的上述行为,违反法定步骤，缺少法定环节。被告是在已经决定录用原告并安排原告参加随岗实习之后，在为期八个月的初任警培训即将结束之际，突然改变主意，不想录用原告了。为了实现这一目标，便需要去找一些理由做支撑。于是被告编造了所谓的“原告在初任警培训期间性格孤僻、不合群、一个朋友也没有"的性格证据，并且在2016年4月9号之后又多次提出“总是纠缠这个事儿就是有抑郁症的表现”等证据性言论(有谈话录音可证)。这些证据的虚假性和无关性自不必说,单从程序上来讲,被告就犯了“先裁决后取证"的错误。四、被告超越职权:行政主体在行使行政职权时，必须在法定的有效期限内进行，如果超出法定有效期限则构成程序上的越权。不予录用的法定适用期限为公务员招录阶段。根据《公务员录用规格(试行)》第二十八条之规定可知，原告于2016年1月3日被安排至锦州湾机场随岗实习之前，已经在事实和法律上获得了公务员身份并进入了岗前培训阶段。被告在岗前培训阶段对原告提出不子录用，超出了不予录用的适用期限。行政机关作出行政行为应当严格适用相关的法律、法规,在无法律、法规授权的情况下不得作出对行政相对人的权利有实际影响的行政行为。在我国现行法律中，没有“岗前培训阶段公务员适用不予用”的规定。被告对已处于岗前培训阶段具有公务员身份的原告下达不予录用口头通知的行政行为，于法无依。被告作出的是一种无权行政行为。被告单位政治处主任梁锦枚等三名工作人员于2016年4月9日曾向原告口头通知不予录用并制作了谈话笔录，这是一个不争的事实。但是就"该口头通知是否算正式下达”以及“何时起算正式不予录用”这些关键性问题，被告却刻意回避，至今没有统一说法。原告曾就上述问题多次去找被告交涉，但每次的回答都不相同。被告在2019年5月5日做出的《关于回复申请人申请公开相关信息的函》中,又将时间前移到2015年12月10日。如果被告2015年12月10日正式决定对原告不予录用，为何2016年1月3日又安排原告到锦州湾机场随岗实习，这本身就自相矛盾。随着原告不断维权,辽宁省政府、辽宁省公安厅以及相关法院就本案被告“所做行为是不予录用还是取消录用”这一基础性问题观点不一且互相矛盾，而被告对自己所做的行为也随之摇摆不定:一会说是不予录用,一会又说是取消录用。不予录用和取消录用对应着两种完全不同的救济方式，取消录用属于公务员内部行为，不在法院的受理范围。原告从未怠于主张权利、行使救济，但由于被告在时间上的不明确和在性质认定上的反复，这些客观存在的外部原因导致原告无法及时向法院主张权利、行使救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条之规定,公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。基于以上事实和理由特向贵院提起诉讼，恳请贵院依法审查并支持原告的诉讼请求，彰显司法之公正。请求法院确认被告对原告作出的口头不予录用的具体行政行为违法；撤销被告对原告作出的口头不予录用的具体行政行为；诉讼费用由被告承担。原告向本院提供下列证据：证据1.被告于2016年4月9日作的谈话记录复印件一份，证明在初任警培训期间，首次对原告提出不予录用，且采用了口头通知的方式，且在作出处理决定之前没有告知原告拟作出的处理决定及相关事实理由和依据，剥夺了原告依法享有的陈诉和申辩的权利。证据2.被告于2019年5月5日作的《关于回复申请人申请公开相关信息的函》复印件一份，在函中被告写明是在2015年12月10日对原告决定不予录用，报上级批准，与谈话记录时间不符。被告至今没有明确的不予录用时间。证据3.辽宁省公安厅作的辽公复不受字（2016）03号《行政复议申请不予受理决定书》，证据4.辽宁省公安厅2018年7月5日提交给和平区人民法院的答辩状。证据3—4证明辽宁是公安厅认为试用期内不适用“不予录用”，被告作出“不予录用”没有得到上级机关的同意。证据5.沈阳市中级人民法院（2019）辽01行终30号行政裁定书，证明沈阳市中级人民法院认为试用期内不适用“不予录用”。被机场公安局辩称，一、根据辽宁省高级人民法院行政裁定书（2019）辽行申1574号变更答辩意见，我单位认为不予录用的情形不属于行政诉讼的受案范围。裁定的内容规定由于不予录用不属于中华人民共和国行政复议法第六条规定的可以申请复议的情形，因此原审裁定驳回原告的起诉是正确的，我方依据这个来答辩。根据行政复议法第十一项第十六条，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯了其合法权益的，这属于复议的范围，因此我局认为原告所诉不属于具体行政行为，恳请法院驳回原告的起诉。2015年我局通过招考形式面向社会招收公务员，按照相关程序苏力弓进入拟录用人员名单。但在调档政审阶段我局发现其档案中有抑郁病史，依据《公务员录用体检通用标准(试行》及《公务员录用体检操作手册》的解释，有抑郁症史的不符合录用标准。我局经请示辽宁省公安厅及辽宁省公务员局，于2016年4月9日以谈话记录的方式正式通知苏力弓不予录用。国人部发[2007]134号《关于印发的通知》和辽人社发[2010]4号《关于印发人通知》中并未规定对不予录用人员采取正式文书的方式告知，我局采取谈话记录的方式告知原告不予录用的决定，并未违反相关法律规定。二、依据人社部发[2011162号《关于印发新录用公务员试用期管理办法(试行)的通知》第二十条规定:新录用公务员取消录用的时间，从作出取消录用决定之日计算。招录机关应当在作出取消录用决定之日起的三十日内以书面形式将取消录用决定通知被取消录用人员。依据2019年11月22日辽宁省高级人民法院行政裁定书[(2019)辽行申1574号]的裁定，原告属于不予求用情形，不属于取消录用情形。因此、我局对于原告不予录用采取谈话笔录方式告知不违反法律规定。请求法院判决驳回原告诉讼请求。被告向本院提供下列证据：证据1.省高法（2019）辽行申1574号行政裁定书，证明对于不予录用情形不属于行政诉讼受案范围。证据2.谈话记录，证明原告是不予录用的情形。经审理查明,原告苏力弓于2015年4月25日参加辽宁省公务员考试，被拟录用到辽宁省公安厅机场公安局（以下简称为“机场公安局”）沈阳机场航站楼派出所。在参加鞍山警校参加初任警培训期间，2016年4月9日机场公安局的工作人员对原告进行谈话，通知决定对其不予录用，并制作谈话记录，原告苏力弓拒绝在谈话记录上签字。原告于2020年6月1日以被告机场公安局对其作出口头通知不予录用行行政行为违法为由向本院提起行政诉讼，要求撤销对其作出的口头通知的不予录用行为。另查，在2016年4月9日被告告知对其不予录用后，苏力弓随即向辽宁省政府提出行政复议申请，辽宁省政府于2016年6月13日作出辽政行复告字[2016]13号《行政复议告知书》。苏力弓又向辽宁省公安厅申请复议，辽宁省公安厅于2016年6月24日作出辽公复不受字[2016]03号《行政复议申请不予受理决定》。原告苏力弓对辽宁省公安厅作出的《行政复议申请不予受理决定》不服，向沈阳市和平区人民法院提起行政诉讼。本院认为，原告提出的被告作出不予录用通知后一直在维权申请行政复议，对复议答复提起行政诉讼，没有超过起诉期限。本案中，原告申请的行政复议行为以及由于行政复议行为而提起的行政诉讼，不能成为本案没有超过起诉期限的理由，被告机场公安局对原告作出不予录用的行为是在2016年4月9日作出，原告提起行政诉讼的时间是2020年6月1日，已经超过法定起诉期限。公务员不予录用行为亦不属于行政案件审查范畴，不属于行政受案范围。综上，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条一款第（二）、（十）项之规定，裁定如下：驳回原告苏力弓的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  郭 郁人民陪审员  马晓红人民陪审员  马雪梅二〇二〇年八月二十一日书 记 员  吴天秀