安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行终71号 上诉人（一审原告）马鞍山市冯桥房地产开发有限公司，住所地安徽省马鞍山市花山区花山路113号，统一社会信用代码91340500150701478P。 法定代表人孙增文，该公司董事长。 委托代理人樊传斌，安徽中鼎律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市城市管理行政执法局，住所地安徽省马鞍山市慈湖河路市容大厦,统一社会信用代码11340500003072253B。 法定代表人吴玲，该局局长。 出庭负责人杨桂平，该局副局长。 委托代理人江益民，安徽长城律师事务所律师。 委托代理人朱敏敏，安徽长城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市太白大道2008号。 法定代表人袁方。该市市长。 委托代理人尹露敏，该市司法局工作人员。 上诉人马鞍山市冯桥房地产开发有限公司（以下简称冯桥公司）诉被上诉人马鞍山市城市管理行政执法局（以下简称马鞍山市城管局）、马鞍山市人民政府城市管理行政处罚及行政复议一案，不服马鞍山市花山区人民法院（2020）皖0503行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月19日开庭审理了本案，上诉人冯桥公司的委托代理人樊传斌，被上诉人马鞍山市城管局的副局长杨桂平及其委托代理人江益民、朱敏敏，被上诉人马鞍山市人民政府的委托代理人尹露敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月20日，马鞍山市城管局作出马城管罚字[2018]第330号行政处罚决定，认定冯桥公司于2005年10月在开发花山区菊花园小区项目竣工后，存在未按规划要求移交物业管理用房等共建配套设施，并擅自改变房屋使用权的行为，违反了国务院《物业管理条例》第二十七条的规定，根据国务院《物业管理条例》第五十七条的规定，决定给予冯桥公司处行政罚款150000元的行政处罚。 冯桥公司起诉称，其不是《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》的适格主体。处罚事实已过诉讼时效，处罚决定应予撤销。马复决[2019]26号《行政复议决定书》违反程序、超期审理，应予撤销。2019年5月16日，冯桥公司向马鞍山市人民政府申请行政复议。马鞍山市人民政府作出决定，维持了马鞍山市城管局作出的行政处罚决定。现诉至法院，请求判令撤销马鞍山市城管局马城管罚字[2018]第330号《行政处罚决定书》、马鞍山市人民政府马复决(2019)26号《行政复议决定书》。 一审审理查明，2019年3月20日，马鞍山市城管局作出马城管罚字[2018]第330号行政处罚决定，认定冯桥公司于2005年10月在开发花山区菊花园小区项目竣工后，存在未按规划要求移交物业管理用房等共建配套设施，并擅自改变房屋使用权的行为，违反了国务院《物业管理条例》第二十七条的规定，根据国务院《物业管理条例》第五十七条的规定，决定给予冯桥公司处行政罚款150000元的行政处罚。2019年5月16日，冯桥公司向马鞍山市人民政府申请行政复议。马鞍山市人民政府作出马复决[2019]26号行政复议决定，维持了马鞍山市城管局作出的行政处罚决定。 一审法院认为，《物业管理条例》第二十七条规定，业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。自2005年菊花园小区交付使用至今，冯桥公司未向业主移交业主依法享有所有权或者使用权的案涉物业共用部分、共用设施设备，该违法行为处于持续状态，故该违法事实未过行政处罚查处时效。对于行政处罚相对人的主体资格，虽然行政处罚决定中将马鞍山市冯桥房地产开发有限公司写成了马鞍山冯桥房地产开发有限公司，但结合其社会信用代码、法定代表人和住址，且冯桥公司也对行政处罚决定进行了陈述和申辩，足以认定行政处罚的行政相对人就是冯桥公司。马鞍山市人民政府在行政复议程序中依法进行了延期审理、中止和恢复审理，并且都已告知马鞍山市城管局和冯桥公司，符合法律规定，不存在违反法定程序的行为。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯桥公司的诉讼请求。案件受理费50元，由冯桥公司承担。 冯桥公司上诉称：1.关于案涉“诉讼时效”的事实部分。案涉“花山区菊花园小区”项目由原集体企业马鞍山市冯桥住宅开发公司（以下简称冯桥住宅公司）于2003年申报、开发、建设，所开发项目（包括业主公共用房在内）于2005年全部交付使用。上诉人冯桥公司系2013年招商引资进入马鞍山，盘活原冯桥住宅公司。在接收过程中，原冯桥住宅公司向上诉人提供了菊花园业主委员会于2009年签收的“菊花园小区业主物管经营用房移交清单”，此后由于转制前遗留问题和具体的交叉问题，被小区个人利用并于2018年3月向城管部门提起“菊花园公共用房不容侵占”的函件。上述事实说明菊花园小区所涉的公共用房问题，即使客观存在公共用房争议问题也应在2013年即上诉人参与改制之前提起并解决，小区业主直到2018年才提出要求上诉人承担，显失公平。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，案涉争议早已超出诉讼时效。2.马复决[2019]26号行政复议决定中认定标准为“违法行为产生的社会危害的连续”而非“违法行为的连续”，上诉人认为上述标准不符合法律规定，由此提起行政诉讼。而一审法院判定诉讼时效以具体的“违法行为”为准，却又以“该违法事实未过行政处罚查处时效”为由驳回上诉人诉请，显然前后矛盾。国务院法制办公室国法函字[2005]442号《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示的复函》明确时效应针对具体违法行为，而非抽象社会危害。根据行政诉讼法相关规定，人民法院在审理行政案件时，应参照国法函字[2005]442号文的规定。本案中被处罚的违法行为发生于2003年，应以违法行为发生的具体时间认定诉讼时效。案涉行政处罚决定和行政复议决定所处罚的违法行为早已超过诉讼时效，不应得到支持。综上，请求二审查明事实，改判支持上诉人的诉请，依法撤销马鞍山市城管局作出的马城管罚字[2018]第330号行政处罚决定和马鞍山市人民政府作出的马复决[2019]26号行政复议决定。 马鞍山市城管局辩称：1.上诉人仅就诉讼时效问题提起上诉，说明其对处罚及复议其他内容，没有异议。本案涉及不动产处置行为，该行为处于持续状态，与一般的违法行为不同。2.本机关在作出行政处罚前进行过调查，经核实，移交清单上签字不属实，即上诉人所称2009年移交物业管理用房等共建配套设施并非客观事实。3.上诉人对违法行为理解有偏差，本案中擅自处分不动产的行为一直处于继续状态，所产生的危害亦处于继续状态，一审判决并不矛盾，行政处罚并未超过追究时效。另，《物业管理条例》属行政法规，法律位阶高于国法函字[2005]442号文。综上，上诉人的诉请无事实根据和法律依据，请求二审法院维持一审判决。 马鞍山市人民政府辩称，同意马鞍山市城管局的答辩意见。补充答辩如下：上诉人混淆了违法行为的“连续”和“继续”两种完全不同的概念，其引用的国务院法制办的复函，是针对多个违法行为存在时的连续状态，而本案中系违法行为的持续或继续状态，而非连续状态。上诉人接收房产时进行了交付和移交，并擅自变更了公用设施的用途，进行了非法处分。上诉人认为处分行为自交付结束，但其造成的危害一直处于非法占有的持续状态，故上诉人的主张不能成立。一审判决正确，请求二审予以维持。 冯桥公司向一审法院提交了以下证据（均为复印件）： 1.企业代码证，证明其主体适格和公司名称为“马鞍山市冯桥房地产开发有限公司”的客观事实; 2.马鞍山市城管局信息，证明被告主体适格; 3.马鞍山市人民政府信息，证明被告主体适格; 4.马鞍山市城管局马城管罚字[2018]第330号《行政处罚决定书》，说明该决定书所列申请人为“马鞍山冯桥房地产开发有限公司”而非“马鞍山市冯桥房地产开发有限公司”的客观事实; 5.马鞍山市人民政府马复决[2019]26号《行政复议决定书》,说明该决定书所列申请人为“马鞍山冯桥房地产开发有限公司”而非“马鞍山市冯桥房地产开发有限公司”的客观事实; 6.马鞍山市人民政府行政复议委员会办公室马复恢[2019]26号“恢复审理通知书”，说明上述“恢复审理通知书”并没有按照法定程序,没有通知申请人,亦未在法定时效内提出,与“行政复议决定书”同时制作、发出,已严重违反法律规定的客观事实。 7.标准快递签收信息，证明冯桥公司于2019年11月6日收到马鞍山市人民政府“恢复复议通知书”、“行政复议决定书”的客观事实。 8.微信记录，证明2019年5月16日,冯桥公司已将行政复议申请书送至马鞍山市××（马鞍山市司法局行政复议科）收讫; 9.马鞍山市规划管理局建设工程规划许可证审批回复，证明案涉小区系2003年由马鞍山市冯桥住宅开发公司开发建设的客观事实; 10.菊花园公共用房不容侵犯(函)，说明2018年3月23日以菊花园业主委员会名义发出的举报函中所列问题已得到落实、解决的客观事实; 11.商品房购销合同，证明上述举报函中所列的自行车库已于2005年12月21日,由当时的开发商马鞍山市冯桥住宅开发公司售出的客观事实。 马鞍山市城管局向一审法院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据（均为复印件）： 第一组证据：1.统一社会信用代码证书一份,证明被告诉讼主体身份适格。 第二组证据：2.案件受理登记表；3.企业基本注册信息查询单;4.资质证书；5.马鞍山市城管局责令改正通知书及送达回证；6.关于菊花园情况的说明；7.现场检查笔录及照片；8.立案审批表；9.关于移送菊花园小区开发建设单位拒不移交物业管理用房等共建配套设施违法案件的函(马住建函[2018]41号)及附件；10.马鞍山市规划管理局建设工程规划许可证审批回复单(总编号:z20020907)及附件；11.马鞍山市规划管理局建设工程规划许可证审批回复单(总编号:20010432)及附件；12.菊花园公共用房不容侵犯的书面材料；13.关于菊花园小区业主物业共用部位、设施的规划确认函；14.关于《关于菊花园小区业主物业共用部位、设施的规划确认函》的复函(马规函[2018]189号)；15.马鞍山市城管局调查询问笔录、笔录签字现场照片及身份证(被调查询问人:毛有宏)；16.马鞍山市城管局调查询问笔录、笔录签字现场照片、身份证及说明(被调查询问人:尹君)；17.马鞍山市城管局调查询问笔录、笔录签字现场照片及身份证(被调查询问人:马金玲)；18.商品房购销合同；19.马鞍山市城管局调查询问笔录、笔录签字现场照片及身份证(被调查询问人:徐本喜)；20.安徽省马鞍山市房地产开发销售专用发票；21.马鞍山市城管局调查询问笔录、笔录签字现场照片及身份证(被调查询问人:胡超)；22.建设行政处罚案件审批表；23.马鞍山市城市管理局办公会议纪要；24.马鞍山市城管局行政处罚事先告知书（一）、送达回证及现场照片；25.马鞍山市城管局行政处罚事先告知书(二)、送达回证及现场照片；26.申辩函；27.马鞍山市城管局行政处罚决定书、送达回证、现场照片及执法人员证件。证明马鞍山市城管局具体行政行为合法。 马鞍山市人民政府向一审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据（均为复印件）： 第一组：2019年8月-2019年9月固定电话（242×××5）话单记录查询；2019年10月-2019年11月手机号码：189××××2802、137××××1499、138××××3716通话记录及通话录音。证明：1.本机关多次与杨桂英（手机号138××××3716）、孙增文（手机号：137××××1499）、高总（手机号:189××××2802）联系;2.本机关已告知冯桥公司案件中止审理情况;3.冯桥公司无法联系、拖延审理的事实。 第二组：行政复议申请书;行政复议答复通知书及送达回证;行政复议答复书;延期审理通知书(马鞍山市城管局)及送达回证;延期审理通知书(冯桥公司)及邮寄凭证;关于召开马鞍山市政府行政复议委员会审理会议的通知及会议签到表中止复议通知书、恢复审理通知书、行政复议决定书(马鞍山市城管局)及送达回证;恢复审理通知书、行政复议决定书(冯桥公司)现场送达照片;恢复审理通知书、行政复议决定书(冯桥公司)及邮寄凭证。证明行政复议程序合法。 上述证据均已随案移送本院。二审中各方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2018年5月14日，马鞍山市住房和城乡建设委员会向马鞍山市城管局发出《关于移送菊花园小区开发建设单位拒不移交物业管理用房等共建配套设施违法案件的函》，将涉嫌违反《物业管理条例》的菊花园小区开发建设单位违法案件移送该局查处。马鞍山市城管局受理后，于2018年10月31日向原马鞍山市城乡规划局发函请求协助说明建设工程规划审批的物业共用部位、公用设施设备情况。原马鞍山市城乡规划局于2018年11月6日出具《关于的复函》，明确物业共用部位、公用设施设备情况为：菊花园小区1#及3#号楼底层结构层为自行车库，合计自行车库面积877平方米；一栋两层建筑为物业管理用房（含居委会）及配电用房，合计总建筑面积710平方米。经马鞍山市城管局调查，2005年菊花园小区交付使用后，该小区建设单位将1#及3#号楼底层自行车库进行了销售，并且未向业主移交物业管理用房。 二审庭审中，冯桥公司陈述，其放弃一审起诉的其他争议，仅针对处罚时效提起上诉。 本院认为，本案的争议焦点为案涉违法行为是否超过行政处罚的时效,马鞍山市城管局作出的行政处罚及马鞍山市人民政府作出的行政复议是否符合法律规定。 《物业管理条例》第二十七条规定，业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。第五十七条规定，违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上20万元以下的罚款。给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，自行车库和物业管理用房系业主依法享有所有权或者使用权的物业共用部位、共用设施设备，自2005年菊花园小区交付使用后至今未向业主移交，该事实状态处于持续过程中。冯桥公司作为建设单位擅自处分物业共用部位、共用设施设备，违反上述规定。冯桥公司至今仍未向业主移交物业共用部位、共用设施设备，其违法行为处于继续状态，对该违法行为的行政处罚时效，应从行为终了之日计算，即向业主移交之日计算，故本案未超过法定处罚时效。马鞍山市城管局依照上述法律、法规，在法定处罚幅度内作出案涉行政处罚，处罚内容合理。对上诉人提出本案已经超过处罚时效的上诉理由，本院不予支持。 马鞍山市城管局收到住建部门函件，对菊花园小区开发建设单位违法行为受案处理后，对违法行为进行调查，责令冯桥公司进行改正。在冯桥公司未改正的情况下，马鞍山市城管局在作出处罚决定前进行了内部集体讨论，作出行政处罚事先告知书，告知行政相对人陈述、申辩和听证的权利，最终作出处罚决定书并依法送达。马鞍山市城管局作出案涉行政处罚程序符合法律规定。 马鞍山市人民政府受理了冯桥公司的复议申请，因案情复杂依法延期审理后，作出行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，依法应予维持。综上，上诉人冯桥公司的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马鞍山市冯桥房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年八月三十一日 书记员 毕亮亮 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。