山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋10行终49号上诉人（原审被告）刘村镇政府，住所地临汾市尧都区309国道刘西段1号。法定代表人刘靖华，该镇镇长。参加诉讼行政机关负责人李晨，系该镇党委副书记。委托代理人仇大鹏，山西华尧律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李江江，男，1980年11月5日出生，汉族，现住临汾市。委托代理人郑桂杰，山西尧明律师事务所律师。原审被告临汾市尧都区河西重点工程拆迁安置办公室（现更名为尧都区工程事务中心），住所地临汾市尧都区新二中南侧。法定代表人张文喜，该办公室主任。委托代理人杨长俊，山西诚敏律师事务所律师。委托代理人李庆，男，1986年10月2日出生，汉族，现住临汾市尧都区平阳南街100号二轻家属院3单元331号，系该中心科员。上诉人临汾市尧都区刘村镇人民政府（以下简称刘村镇政府）因不履行行政协议一案，不服临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘村镇政府党委副书记李晨及委托代理人仇大鹏，被上诉人李江江委托代理人郑桂杰，原审被告尧都区工程事务中心委托代理人杨长俊、李庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，李江江系尧都区刘村镇下涧北村村民，2002年结婚后与妻子儿女在村内修建院落一座居住生活。2008年临汾市滨河西路北段（彩虹桥至锣鼓桥）征地拆迁及道路建设工程开始，临汾市滨河西路北段征地拆迁，李江江所有的院落在拆迁范围。2008年5月30日，原临汾市河西城市建设工程指挥部（以下简称建设指挥部）与李江江签订了《征地拆迁补偿安置协议》一份，后指挥部将李江江的房屋全部拆除，李江江按协议领取了补偿款536285元，发放过渡费（躲迁费）至2013年。截止到2013年建设指挥部一直未能解决包括李江江在内的2008年被拆迁的75户的还迁安置问题。建设指挥部是由临汾市政府临时设立的机构，授权负责涉案区域内的征地拆迁工作，2013年建设指挥部撤销。根据临汾市人民政府、尧都区人民政府会议精神，指挥部撤销后的征地还迁工作由临汾市尧都区河西重点工程拆迁安置办公室（以下简称拆迁安置办）、刘村镇政府接管实施。拆迁安置办系尧都区政府设置的拆迁安置的常设机构，具备法人资格。拆迁安置办、刘村镇政府承接2008年临汾市滨河西路北段拆迁户的还迁安置工作后，出台了一系列文件及制约条件，对符合其规定条件的需将原协议作废重新结算签订安置协议，拆迁安置办、刘村镇政府以李江江与其父母为一户的理由，以不符合刘村镇人民政府刘镇政发（2013）35号文件精神拒绝还迁安置，致使李江江多年来上访维权，但未能解决。2019年10月24日诉来一审法院，要求拆迁安置办、刘村镇政府守信践诺，积极作为，确认其被拆迁户资格，按原签订的征地拆迁补偿安置协议及刘镇政发（2013）35号文件向其还迁400平方米住房、每人（3人）10平方米的商业用房，支付自2013年1月1日至还迁之日止的过渡费，并承担诉讼费用。原审认为，原建设指挥部是由临汾市人民政府临时设立的机构，授权负责涉案区域内的征地拆迁工作。2013年建设指挥部撤销，根据临汾市人民政府、尧都区人民政府会议精神，指挥部撤销后的征地还迁工作由拆迁安置办、刘村镇政府接管实施，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条之精神，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告，本案中拆迁安置办、刘村镇政府系临汾市人民政府、尧都区人民政府确定的组织实施滨河西路北段房屋征收、还迁安置工作的部门，拆迁安置办又是由尧都区政府设立，主要负责临汾市尧都区河西重点工程的拆迁、安置工作的部门，具备法人资格，负有拆迁、安置的法定职责，且拆迁安置办、刘村镇政府对部分拆迁户实施了还迁安置，具备履职能力。综上所述，拆迁安置办、刘村镇政府主体适格。原建设指挥部与李江江签订了《征地拆迁补偿安置协议》，并在协议签订后将李江江的院落房产拆除，截止到2013年建设指挥部一直未能解决包括李江江在内的2008年被拆迁的75户的还迁安置问题。拆迁安置办、刘村镇政府作为市政府、区政府确定的还迁安置实施机构，负有对李江江进行还迁安置的义务。拆迁安置办、刘村镇政府在接管后又出台了一系列文件加以制约，对符合其规定条件的需将原协议作废重新结算签订安置协议，致使原建设指挥部与李江江签订的《征地拆迁补偿安置协议》不能履行，拆迁安置办、刘村镇政府废除原安置协议的行为应视为单方作出解除行为，对行政相对人李江江享有的获得补偿安置的权益产生重大影响，拆迁安置办、刘村镇政府在作出该行为之前未告知相对人享有陈述、申辩的权利，亦未充分听取其意见，违反正当程序。行政机关在与相对人协商一致签订拆迁协议并实施拆除后，不能守信践诺，又重新制定新的规则加以制约限制，不符合法律规定，侵犯了李江江的合法权益。现原协议不能履行，拆迁安置办、刘村镇政府应当在充分保障李江江补偿安置利益的前提下，依法履职。为了保证行政行为的公正合理及判决执行的可操作性，应参照上述75户中已经安置还迁到位的标准给予李江江安置还迁。对拆迁安置办、刘村镇政府提到的李江江所有的被拆迁房没有合法手续一节，因拆迁时已经过审核并签订了《征地拆迁补偿安置协议》，并向李江江发放了补偿款，故对该说辞一审法院不予采信。对拆迁安置办、刘村镇政府主张的李江江与其父亲应认定为一户的说法，考虑到李江江结婚后与妻子儿女另建院落独立门户生活，与其父母不能视为一户。综上，李江江要求拆迁安置办、刘村镇政府履行征地拆迁补偿安置协议，其诉求符合法律规定，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令拆迁安置办、刘村镇政府在本判决生效后三十日内向李江江履行征地拆迁补偿安置义务。刘村镇政府上诉称，1、根据临汾市和尧都区关于城中村改造的政策规定，只有被拆迁户符合拆迁补偿政策中的“一户一宅”、“一宅一证”的认定情况下（该“一户一宅”中的“一户”并非公安户籍上认定的单独一户），且该户具有合法宅基地手续，该合法宅基地被依法拆除的，且在本村没有其他住房的，才能对该被拆迁户进行住房安置。如被拆迁户不符合上述条件，政府不会进行安置，其也无权领取躲迁费。对不符合安置住房的被拆迁户，仅对被拆迁的住房按照建筑成本进行货币化补偿，如被拆迁户具有合法土地手续的（宅基地手续或缴纳土地占用款的），可以领取土地补偿款。本案中，被上诉人父亲李九平（当时拆迁时担任村长，现担任村支部书记），被上诉人还有一弟弟（名为李双江），在征地拆迁时被上诉人与其弟弟均已结婚，被上诉人这种家庭结构属于一户两子两宅的情况，政府应当按照拆迁补偿政策（刘镇政发（2013）35号文件的实施细则）中第一条第5项的规定（一户两子两宅，且两宅均有合法宅基地手续，两子均已结婚，每座宅院给予还迁400平方米的安置住房）进行办理。也就是说，被上诉人所在的整个家庭中，无论在村中有几处住房，但最多只可能有两处合法的宅基地手续，其中已用一处合法宅基地手续（权利人登记为李九平）为被上诉人弟弟李双江进行了还迁安置（400平米的住房），而目前李九平尚有合法宅基地在村中未拆除（该宅基地当时在征地拆迁时仅拆除了一半），因此政府暂不能对被上诉人李江江单独进行住房安置，只有当李九平在村中的所有住房都被拆除时，才能对李九平和李江江共同还迁安置（400平米的住房）。在2008年拆除的被上诉人的房屋因不具有合法宅基地手续，只能对其货币补偿（政策依据为刘镇政发（2013）35号文件的实施细则第一条第4项的规定“一户多院者，只对一处宅院还迁400平方米的安置住房，其余宅院实行货币补偿”），而被上诉人早已领取了房屋拆迁补偿款和房屋所在地土地补偿款，政府对其应当履行的义务早已履行完毕。2、上诉人根据市、区两级政府的文件精神和工作要求，出台的刘镇政发（2013）35号文件，该文件实际上是提高了补偿安置的标准，将原来的人均补偿20平米住房调整为一处合法宅院补偿400平米住房。补偿安置的标准提高了，但始终没有对被上诉人进行还迁安置，并非是上诉人在原来的基础上重新设置了其他障碍，而是被上诉人自始就不具备还迁资格，是由于被上诉人父亲利用担任村长的职务便利出具了虚假的证明，证明被上诉人有合法宅基地手续且手续丢失，导致被上诉人骗取了建设指挥部与其签署了《征地拆迁补偿安置协议》，后来被上诉人领取了房屋拆迁补偿费、土地补偿费，以及2008年至2012年期间的躲迁费。由于人均20平米的安置房一直没有落实，直到后来由上诉人与原审被告共同接管补偿安置职责并提高安置补偿标准后，才得知被上诉人自始不具备还迁安置住房的资格。上诉人与原审被告从未废除被上诉人之前签订的《征地拆迁补偿安置协议》，并没有要求其退回领取的房屋拆迁补偿费和土地补偿费，只是没有对其进行还迁住房，该不履行还迁安置住房的行为不应当认定为单方解除合同的行为，并未对其实体权利造成影响，即便是按照原有的还迁安置标准，因其无法提供应有的申请资料，被上诉人也是无法获得人均20平米安置住房的。被上诉人提供虚假证明骗取建设指挥部与其签署《征地拆迁补偿安置协议》，已骗取了2008年至2012年期间的躲迁费，并试图骗取安置住房的行为，涉嫌犯罪。《征地拆迁补偿安置协议》中涉及领取躲迁费和获得人均20平米安置住房的条款，存在以欺诈手段订立合同损害国家利益的情形，根据合同法第52条的规定，该部分合同条款属于无效条款，被上诉人李江江自始不应领取躲迁费，不应获得住房安置，已领取的躲迁费依法应当退回。3、上诉人根据政策的调整，出台新的征地拆迁补偿安置文件刘镇政发（2013）35号，并非只是针对被上诉人这一特定的主体，而是针对众多不特定的有可能成为被拆迁户的人群，上诉人制定出台文件是一个抽象行政行为，不是一个对被上诉人实体权益造成重大影响的具体行政行为。所以上诉人没有义务在做出该行为前听取被上诉人的陈述和申辩，上诉人根本不存在违反正当程序的问题。上诉人制定的政策文件在各村明显位置处进行张贴公示，并有相应工作人员进行具体的宣传讲解和政策解答，在征地拆迁过程中涉及的各个村都是按照同样的政策标准进行补偿安置的。在2008年滨河西路北段工程拆迁涉及的75户中，最终只有20余户能够提供合法的申请资料得到了住房安置，剩余户都因无法提供合法申请资料政府不予安置。综上，上诉人不存在拖延履行义务，不存在故意设置障碍使被上诉人失去还迁住房的资格，不存在违反行政法正当程序原则，上诉人对被上诉人不予安置还迁住房皆因被上诉人自始就不具备还迁住房的资格，且被上诉人骗取征地拆迁款涉嫌违法犯罪，应受到刑事追究。因此，请求二审法院在查明事实的基础上，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人李江江答辩称，1、一审判决认定事实正确，上诉人与原审被告负有对被上诉人还迁安置义务。2008年5月30日，临汾市河西城市建设指挥部与李江江签订了《征地补偿安置协议》。该协议约定了给李江江的各项补偿费及为李江江家每人无偿提供20平米的安置住房。但该协议一直未予履行完毕。2013年1月1日至今的过渡费以及为每人无偿提供20平米的安置住房，至今没有落实。李江江以及其他74户未予履行《征地补偿安置协议》的被拆迁户，无数次找政府解决甚至于上访，均没有得到解决。2013年临汾市河西城市建设指挥部撤销，撤销后的征地还迁工作由原拆迁安置办及刘村镇政府接管实施。该协议中未履行完毕的义务，当然由上诉人以及原审被告继续履行。2、2015年5月29日，原审被告专门针对李江江等75户的还迁问题作出会议决议。决议规定：该75户人家按照刘村镇（2013）35号文件的还迁规定给予还迁。那么，该会议决议，应该视为单方对原签订的《征地补偿安置协议》的变更或者解除。依据《土地管理法》第四十七条之规定，该决定应当听取农村集体经济组织及其成员村民委员会和其他利害关系人的意见。上诉人及原审被告没有听取意见没有组织听证，违反了法定程序。一审判决对该部分不存在事实认定错误的问题。3、李江江具有合法宅基地手续。在2008年政府拆迁签订《征地补偿安置协议》之前，对被拆迁户的宅基地手续已经进行了合法性审查，如果没有合法手续的话，政府就不会与李江江签订《征地补偿安置协议》，签订了该协议说明李江江有合法手续。李江江结婚后，早已与父母分户，独立生活，其属于一户，不能将其父母、弟弟共同视为一户。《土地管理法》第四十八条规定，对征收农村村民宅基地补偿作了明确规定，公平、合理是补偿的宗旨和原则。刘村镇（2013）35号文件不是按照征收土地的多少还迁住房补偿，而是按户进行还迁住房的补偿，该规定显然违背公平合理原则。该文件不适用于被上诉人，因为当时签订的《征地补偿安置协议》就是按照被拆迁面积进行的补偿。现按户还迁，对包括被上诉人在内的75户被拆迁户，显然不公平。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。原审被告尧都区工程事务中心答辩称，被上诉人一审请求与答辩请求不一致，一审判决认定事实错误，请求二审法院通过审理依法撤销山西省临汾市尧都区人民法院作出的一审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；被上诉人承担一二审诉讼费用。经审理查明，2008年5月30日，建设指挥部（甲方）与被上诉人李江江（乙方）签订《征地拆迁补偿安置协议》，该协议载明：甲方因滨河西路北段工程建设征地需要……对乙方的房屋进行拆除，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方房屋拆迁补偿安置事宜达成如下协议：第一条甲乙双方确认被拆迁房屋及附属物情况，主房总建筑面积955平方米，土地使用面积553.9平方米，其中合法面积200平方料，村委会证明该户土地手续丢失。第二条甲乙双方协商同意按尧区政发[2007]11号文件规定的补偿标准，对乙方被拆除房屋建筑物及附属物补偿如下：1、被拆除房屋的补偿金额为453625元，其中被拆除主房面积955平方料，补偿金额453625元；2、附属物及构筑物补偿金额82660元；合计补偿金额536285元。补偿金额由甲方委托临汾市城投公司一分公司于2008年6月9日前支付给乙方。第三条乙方使用宅基地面积为553.9平方米，其中合法使用面积200平方米，甲方委托临汾市城投公司一分公司付给乙方土地补偿费12450元，于2008年6月9日前付给乙方。第四条临时过渡安置期不超过二十四个月首付补助费每月500元/户，自2008年5月30日至2009年5月29日，小计6000元，由甲方委托临汾市城投公司一分公司于2008年6月9日前付给乙方。临时过渡费超过规定二十四个月的，甲方应按每月500元/户×1.2-1.5支付乙方临时过渡费。第五条房屋搬迁补助费按尧区政发[2007]11号文件规定，男方委托临汾市城投公司一分公司于2008年6月9日前一次性支付给乙方搬家费500元。第六条乙方应在2008年6月9日前将被拆除房屋腾空，并交甲方实施拆除。第七条甲方为乙方每人无偿提供20平方米的安置住房。无偿提供的安置人口和住房面积，按照尧区政发[2007]10号文件规定的标准，经公示后予以确定。乙方凭搬迁顺序号选择楼层、户型。第八条乙方可以向甲方申请购买每口人（家庭成员）不超过20平方米的经济适用房，其价格按照政府统一规定执行。经济适用房不得调剂给他人。协议签订后，建设指挥部将李江江的房屋全部拆除，李江江按协议约定领取了补偿款536285元，以及至2013年的过渡费（躲迁费），但建设指挥部至今未能依约履行给李江江每人无偿提供20平方米安置住房的义务。建设指挥部系由临汾市人民政府设立负责涉案区域内的征地拆迁工作的临时机构，2013年该指挥部被撤销。根据临汾市人民政府、尧都区人民政府会议精神，该征地还迁工作由拆迁安置办（现更名为尧都区工程事务中心）、刘村镇政府接管实施，故尧都区工程事务中心、刘村镇政府负有继续履行原建设指挥部与被上诉人李江江签订《征地拆迁补偿安置协议》的义务。其余事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：上诉人刘村镇政府、原审被告尧都区工程事务中心应否按刘村镇（2013）35号文件与被上诉人签订拆迁安置协议，还迁400平方米住房。2008年5月30日，建设指挥部与被上诉人李江江签订的《征地拆迁补偿安置协议》是因滨河西路北段工程建设征地需要，而就李江江房屋拆迁补偿安置事宜达成的协议，该协议系双方自愿协商签订，且已部分履行，协议义务的承接方尧都区工程事务中心与刘村镇政府应在协议合法有效的情况下，继续履行该协议。关于被上诉人李江江起诉要求尧都区工程事务中心与刘村镇政府按刘镇政发（2013）35号文件签订安置协议的意见，一是该文件针对的是河西景观大道和站前广场工程的拆迁补偿安置，与被上诉人李江江的补偿安置时间、地段、事由、条件均不相符，而且李江江已依据2008年的规定得到了补偿安置，李江江的诉求缺乏依据；二是刘村镇政府刘镇政发（2013）35号文件系政府部门在其职权范围内所作出的政策依据，其按照政策规定条件调整之前已签订协议予以补偿安置的部分拆迁户的拆迁补偿内容，属于行政职权自由裁量的范围，该行为是否合理，不属于人民法院行政诉讼合法性审查的范畴。综上，被上诉人李江江该诉讼请求，缺乏事实与法律依据，应予驳回。若被上诉人认为其合法权益受到侵害，可要求上诉人与原审被告继续履行其与建设指挥部签订的《征地拆迁补偿安置协议》中约定的尚未实际履行部分的义务。上诉人刘村镇政府的上诉请求，本院予以支持。原判有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初78号行政判决；二、驳回被上诉人李江江的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人李江江负担。本判决为终审判决。审判长  柴卫红审判员  靳红萍审判员  梁祥伟二〇二〇年八月六日书记员  张琳洁