辽宁省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽行终416号 上诉人（原审原告）刘建光，男，1976年8月20日出生，汉族，住址辽宁省新民市。 委托代理人赵凯，辽宁格莱瑞律师事务所律师。 委托代理人赵媛，辽宁格莱瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新民市人民政府，住所地辽宁省新民市南郊路2号。 法定代表人张文哲，该市市长 委托代理人刘明玉，辽宁良友律师事务所律师。 委托代理人米秀萍，该市政府工作人员。 上诉人刘建光诉被上诉人新民市人民政府履行补偿职责一案，沈阳市中级人民法院（以下简称沈阳中院）于2018年12月13日作出（2018）辽01行初15号行政判决。上诉人刘建光不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告刘建光诉称，原告系新民市梁山镇建设村村民，早在2002年，原告就在自己承包的土地上建起了4300平方米养殖用房用于动物养殖。后因扩大经营规模需要，原告以岳母徐桂兰的名义，扩大养殖用地至55亩，养殖用房26,300平方米，并盖有7间养殖用住房，此次扩建、用地及经营分别获得新民市梁山镇人民政府、新民市规划和国土资源局、新民市动物卫生监督管理局的批准和支持。2014年9月16日，被告在未与原告协商并签订拆迁安置补偿协议的情况下，对原告经营用房进行强拆，现原告房屋大面积毁损，无法使用，给原告造成巨额经济损失。2017年9月21日，原告向被告递交《违法拆迁赔偿申请书》但至今无果。请求本院判令被告履行补偿职责，给予原告补偿款5175万元；2、诉讼费、评估费由被告负担。 被告新民市政府未向法院递交书面答辩，在庭审中辩称，强拆不是被告的行为，被告既没有下达拆除通知，也没有实施强拆的行为，具体是谁拆的，什么时间拆的被告不清楚；根据被告了解和掌握的情况，是京沈客专与沈阳市公安局、沈阳市政府联合现场办公，并经沈阳市公安局第六工作组专门处理京沈客专的公安机关立案，并且原告向京沈客专沈阳指挥部和沈阳市公安局承诺，占用京沈客专沿线的建筑物同意自行拆除，此事与被告无关。 原审法院经审理查明，原告自述从新民市梁山镇建设村承包土地12亩，从村民李长伟手中流转了土地35亩，实际占地55亩，其中44亩以岳母徐桂兰的名义申请建设了养殖小区。其中12亩因占用基本农田，已经自行拆除，剩下32亩被强拆未得到补偿，故申请法院判令被告履行补偿职责，补偿32亩用地损失（每亩8万元），经营损失、附属设备损失、厂房损失等。在本院审理期间，徐桂兰出具情况说明表示养殖小区的实际投资人是刘建光，一切权利归属刘建光。 另查明，涉案地块系北京至沈阳客运专线项目工程用地，该项目于2009年4月30日取得国家发展和改革委员会的《项目建议书的批复》，其后相继取得建设用地预审意见的复函、可行性研究报告的批复、国土资源部工程建设用地批复，直至2014年11月7日取得了辽宁省国土资源厅《转发国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线（××、××、××）工程建设用地批复的函》。期间新民市政府于2009年6月25日发布《公告》，主要内容为京沈铁路客运专线起点、终点、途径地点，严禁在工程范围内开展土地流转、新建设施农业、新建建筑物（构筑物），新增地上附着物一律不予补偿。2013年12月18日，新民市政府再次发《通告》，主要内容为京沈客专沿线，违法违章建筑要自行拆除，限期内不拆除的将组织有关部门依法拆除，严禁新建建筑物、设施农业等生产和经营活动，工商、税务、国土、房产等部门停办一切与征地动迁有关的审批手续。2014年2月17日，沈阳市人民政府办公厅发布《沈阳市人民政府办公厅转发市交通局关于京沈客运专线沈阳段征地拆迁管理办法的通知》，第二十五条规定凡公告后抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗一律不予补偿。 再查，2014年4月18日至22日，沈阳市公安局曾就刘建光涉嫌违法抢建扩建养殖场一案，对刘建光进行调查询问，在询问过程中向刘建光出示了新民市规划和国土资源局提供的《图斑面积统计表》，刘建光在接受询问时表示没有见过2009年公布的《京沈铁路客运专线沿线乡（镇）人民政府、街道办事处及有关市民公告》，陈述其原有猪圈1000多平米，2013年4月开始扩建，面积20,000多平方米，同时承诺“如果按规定政府应该给予我补偿，我就接受补偿。如果按规定，政府不应该给予我补偿，我也不会去要。”2014年4月24日，京沈客运专线沈阳段建设领导小组办公室发布《京沈客运专线沈阳段征地拆迁工作专报》，题目为《沈阳市公安局严厉打击“三抢”行为成果显著》其中记载“第六工作组对梁山镇建设村涉嫌抢建的养殖场进行现场勘查取证，传唤业主刘建光制作笔录，并到有关部门调取相关材料。目前，刘建光已表示立即整改，不要求非法补偿”。2014年7月1日，京沈客专新民段建设指挥部作出《拆除通知单》，载明梁山镇建设村养殖场为违规建筑物，限期自行拆除，逾期不拆将进行强制拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，被告新民市政府应为本次征收活动的实施主体，具有对征收区域内地上物予以补偿的法定职责。 在征收过程中，对地上物所有者的合法权益，应当进行补偿。本案的焦点问题是刘建光所建房屋等地上物是否属于合法权益，应否得到补偿。首先，刘建光虽然以岳母徐桂兰的名义申请养殖小区，并取得了《企业名称预先核准通知书》及新民市动物卫生监督管理局《关于徐桂兰在梁山镇建设村建设养殖小区的批复》等，但并未取得新民市规划和国土资源局对于建设养鸡场的用地建设许可；第二，涉案地块系北京至沈阳客运专线项目工程用地，该项目自2009年4月30日取得国家发展和改革委员会的《项目建议书的批复》开始，一直处于边审批、边预征地、边建设的过程中，期间沈阳市人民政府、新民市政府等政府部门多次发文严禁新增农业设施及“三抢”行为，刘建光自述是生活在建设村，对政府部门的宣传完全不知情是不合常理的；第三，在2014年4月18日至22日，沈阳市公安局曾就刘建光涉嫌违法抢建扩建养殖场一案，对刘建光进行调查询问，在询问过程中向刘建光出示了新民市规划和国土资源局提供的《图斑面积统计表》，刘建光在此时已经知道自己被传唤的原因，也已经知晓新民市规划和国土资源局认定其养殖小区建筑物均没有经过规划审批的事情，对此刘建光没有提出过复议、诉讼；第四，2014年7月1日，京沈客专新民段建设指挥部作出《拆除通知单》，对梁山镇建设村违章建筑拆除，并于同年9月16日拆除刘建光养殖小区的部分建筑，刘建光对此事明知但也未提起复议、诉讼；第五，刘建光在接受公安机关询问时承诺“如果按规定政府应该给予我补偿，我就接受补偿。如果按规定，政府不应该给予我补偿，我也不会去要”，综上可见刘建光的养殖小区占用京沈客专项目用地，时间是在2009年新民市政府的《公告》之后，在未取得规划审批许可的情况下擅自新建养殖用房，故涉案建筑是因违章建筑、违法抢建的事由被拆除，刘建光当时已经知晓政府部门的这些认定结论，且承诺“不应该给予的补偿也不会要”。时隔多年刘建光再次提起本案诉讼仍不能证明其主张的权利是合法利益、应当被保护，故本院对于刘建光要求新民市政府进行补偿的主张不予支持。 另，涉案土地为集体土地，其上征收应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，该条例第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”，新民市政府根据新民市规划部门的认定、京沈客运专线沈阳段建设领导小组发布的《沈阳市公安局严厉打击“三抢”行为成果显著》、京沈客专新民段建设指挥部作出《拆除通知单》等文件认定刘建光的养殖小区是违章建筑，不予补偿，并无不当。 关于刘建光主张的用地损失，因其仅是土地承租人，其要求每亩8万元的损失补偿，既没有法律依据也没有事实依据，本院不予支持。关于经营损失，因刘建光自述没有实际经营，该主张亦没有依据，不予支持。关于刘建光主张其包括有证房在内的七间养殖住房的补偿问题，该房屋不在本次涉诉的征收范围内，未被新民市政府征收征用，对该主张亦不予支持。 综上，刘建光的诉讼请求，本院均不能支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘建光的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告刘建光负担。 上诉人刘建光的上诉请求：撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初15号判决书，并依法改判或发回重审。事实及理由：一、一审程序违法。一审法院以被上诉人已经超过法定举证期限而提交的证据，作为定案依据明显违反法定程序。被上诉人在法定期限内没有书面答辩，没有在法定期限内提供证据，同时被上诉人也没有向一审法院申请延期举证的法定理由，所以其迟延提交的证据应视为没有证据。 二、征收程序违法。1、2009年6月末政府发布公告禁止三抢，公告的地上物是2009年6月以前形成的，公告明确只要是在2009年6月以前形成的建筑物都应予以拆迁补偿。被上诉人没有证据证明拆迁的地上物均系2009年以后形成的。2、被上诉人没有提供拆迁过程的合法证据。2009年6月25日政府发布的公告没有对外进行公示，行政法规定，该公告对不特定行政相对人不具有效力。另外该公告是否进行合法程序的公告，由被上诉人进行举证。3、被上诉人拆迁上诉人地上物没有经过立案、公告、责令整改等法定程序，严重违反我国《行政强制法》第三十五条、四十四条等相关条款的规定。足以证明无论上诉人的地上物是否为违章建筑，被上诉人的行政行为均是违法的。4、2014年7月1日，京沈客专新民段建设指挥部作出的《拆除通知书》，其主体和程序均违反法律规定。5、2014年9月16日，拆除违章建筑程序违法，未经法定程序认定刘建光所有的建筑物系违章建筑并予以拆除，剥夺建筑物所有人的财产救济权利。 三、一审法院认定事实不清。1、本案的争议焦点是地上物的合法性进行审查，原审法院并没有进行审查。2、一审法院应查明被告于2014年9月16日拆除房屋的范围，虽然高铁修建工程只占用了200米长、20米宽的土地，但是被上诉人拆除了原告100米宽的地上物，该100米宽土地是否属于征收范围及是否属于合法拆除均应予以查明。3、上诉人请求的除对拆除地上物的补偿外，占用上诉人的土地被上诉人也没赔偿，不只是对上诉人没有赔偿且对任何第三方都没有赔偿。4、从一审庭审过程中的照片和被上诉人自认来看，被上诉人拆除地上物的行为是真实存在的，所以对上诉人合法占有的地上物进行拆除就应予以赔偿。5、涉案土地是否曾经被征收过及征收范围如何，应由被上诉人举证，而不是上诉人举证。6、沈阳市公安局第六工作组对刘建光等人的立案侦察程序违法，并且刑事立案侦查、没有最终结论，其在立案过程中取得的询问笔录没有法律效力。另外，刘建光在立案侦查时的询问笔录中，明确是请求按政府规定拆迁补偿，没有明确放弃自己的财产权。7、建设领导小组发出专报属单方行为，不能作为刘建光放弃自己土地和地上物的财产权的依据。8、《国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线（××、××、××）工程建设用地的批复》已经证明涉案土地正式被划入国家征收范围的时间为2014年10月17日，即在上诉人被相关行政部门批准在涉案土地上兴建养殖小区一年六个月后，涉案地段方才被纳入国家征收范围，故上诉人新建养殖小区不属于“三抢行为”。关于京沈高铁线路严重影响居民生活并违反相关法律的材料，足可以证明在国土资源部正式批准前，京沈高铁路线因路线设计影响百姓生活引起社会媒体热议的事实，从而解释了争议路段迟迟没有下达正式批准文件的原因。9、上诉人在兴建养殖小区前已经获得了国土资源局、动物防疫等政府部门的批准，若作为行政机关对于已经批准的项目不予认可，那么相关政府部门审批也就没有任何意义了。10、一审法院在没有足够证据证明涉案土地为违章建筑的前提下，认定涉案土地属于“三抢”土地，明显属于认定事实错误。11、一审法院以上诉人没有实际经营为由，不予支持其诉求是明显错误的。因上诉人是涉案土地使用权的合法所有权人，其在自己土地上兴建养殖小区的行为也得到了相关部门的批准，所以涉案土地及其地上物在拆迁时理应得到补偿，与是否实际经营无关。12、被上诉人并没有提供政府部门宣传禁止新增农业设施及“三抢”行为的证据，被上诉人提供的所有文件只是内部文件，在内部传达，没有对外公示或宣传。13、《图斑面积统计表》并非是具体行政行为，刘建光没有提出复议或诉讼的法律依据，不能作为刘建光对政府认定违章建筑或拆迁行为的认可。14、政府拆除地上物和占用土地，应由行政机关的政府举证证明，刘建光违规占地与京沈客专占地是否为同一块土地，及占用的面积，有必要可以通过咨询专业部门或鉴定解决专业事项。15、在我国，就土地的所有权而言，只有国有土地和集体土地，所以全国人民因土地所获得的征收补偿均来源于土地的承租关系，而非土地的所有权关系，故既然认定刘建光系从村委会和镇政府合法取得土地的承租权，理应获得土地征收补偿。 四、原审法院适用法律错误。1、是否取得国土局对建设养鸡场的用地建设许可，并不影响土地使用权人的认定，也不能作为违章建设的认定。违反土地使用性质的行为并不是被上诉人拒绝拆迁和土地补偿的依据。2、刘建光承包荒地等经梁山镇政府盖章确认同意，在承包合同没有被认定无效或被撤销前，应认定刘建光对荒地的承包权。 被上诉人新民市人民政府的答辩意见：一、新民市人民政府在法定期限内提交了《延期举证申请书》，且依法按照一审法院要求进行补正及当庭答辩，不违反我国《行政诉讼法》等相关规定，一审法院以经过举证、质证的证据作为定案依据，符合行政诉讼法定程序。1、我国《行政诉讼法》第六十七条第二款明确规定，被告在收到起诉状副本之日起十五日内不向人民法院提出答辩状的，不影响人民法院审理。并且，在我国行政诉讼法律法规中，也没有禁止被告当庭答辩的强制性规定。所以，新民市人民政府选择由代理人当庭答辩的方式，不违反国家法律法规的规定。2、新民市人民政府于2018年1月12日收到起诉状副本和一审法院应诉通知书、举证通知书，1月25日向一审法院提交了《延期举证申请书》，并阐述了事实理由，得到了一审法院的准许，符合我国《行政诉讼法》第三十六条和《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第三十四条之规定。3、我国《行政诉讼法》第三十九条明确规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。因此，一审法院在2018年4月20日审前会议上，要求双方当事人针对“拆除是否属于同一地块、涉案地块是否曾经被征收过”进行核实补证，这是一审法院依法行使审判职权，且上诉人刘建光未提出反对意见，并按法院要求补证4份，新民市人民政府补证24份，刘建光均予以接收，也未提出反对意见，并同意进行质证（见2018年4月20日9月26日《审前会议记录》和12月5日《法庭审理笔录》）。 二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果 合法。1、一审法院在判决书中，依据有效证据，从五个方面有理有据地详细阐述了刘建光抢建养殖场的违法行为（见一审判决第9页－第10页），认定事实清楚，证据充分。2、京沈客专铁路用地仅占用梁山镇建设村徐桂兰（系刘建光岳母）养殖场2377.26㎡(长132.07m、宽18m),2014年9月16日因铁路施工强制拆除该部分。刘建光在上诉状中称拆除了200米长、100米宽的地上物，缺乏有效证据予以支持。3、一审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，对认定为违法建筑的不予补偿，适用法律正确，判决结果合法。 三、本案的案由是履行补偿职责，并非行政行为违法，且上诉人对沈阳市公安局及新民市人民政府的行政行为始终未提出行政复议或提起行政诉讼。1、本案的案由是履行补偿职责，涉案标的物是经沈阳市公安局认定“三抢”行为，刘建光已表示立即整改，不要求非法补偿。新民市人民政府根据《京沈客运专线沈阳段征地拆迁管理办法》（沈政办发［2014]9号）第二十五条之规定，凡是公告后抢建的地上附着物一律不予补偿。本案的案由并非行政行为违法，否则，上诉人刘建光的行政诉讼早已超过法定的诉讼时效。2、沈阳市公安局对刘建光认定抢建的行政行为，刘建光既未提出行政复议，也未提起行政诉讼，该行政行为早已生效。3、无论是新民市人民政府发布的《公告》和《通告》，还是京沈客专新民段建设指挥部作出的《拆除通知书》，刘建光对此既未提出行政复议，也未提起行政诉讼，该行政行为早已生效。综上，请二审法院依法驳回上诉人刘建光的上诉请求，维持原判。 本院认为，在本院审理刘建光诉新民市政府履行补偿职责上诉一案中，刘建光向本院提供了一份新的证据，即梁山镇政府向新民市动监局提出的梁政（2013）10号《关于徐桂兰在梁山镇建设村新建养殖小区的申请》文件头上，新民市规划和国土资源局盖章并写有“此地块是一般耕地，可作为养殖用地”。该证据有可能影响沈阳中院原判决的正确性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销（2018）辽01行初15号行政判决书； 二、发回沈阳市中级人民法院重新审理。 审判长 马   兆   河 审判员 冯伟顺审判员史振芳 二〇二〇年八月二十五日 法官助理李娜 书记员郭春晓