吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终70号上诉人（原审被告）磐石市自然资源局。法定代表人孙某。出庭负责人刘某，该局自然资源督察。委托代理人李某。委托代理人马某，吉林洁廉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）贾某，男，1957年3月27日生，无职业，住磐石市。原审被告磐石市人民政府。法定代表人张某1，市长。委托代理人张某2。委托代理人张某3。上诉人磐石市自然资源局因与被上诉人贾某、原审被告磐石市人民政府行政处罚决定及复议决定一案，不服磐石市人民法院（2020）吉0284行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人磐石市自然资源局的出庭负责人刘某及委托代理人李某、马某，被上诉人贾某，原审被告磐石市人民政府的委托代理人张某3、张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：1967年3月17日，吉林省地质局吉中地质大队经审批取得了47.4亩地作为建设用地。1985年4月，原告贾某购买了吉林省地质局吉中地质大队的学校、岩芯库水塔、水泵房及机井、电力设施等建塑料加工厂。1994年6月，破产倒闭。2018年8月1日，原告与磐石市取柴河镇四道村东安屯社签订协议书，取柴河镇四道村东安屯社将在地质屯许金库地南侧时令河北侧乙方原自来水泵房120平方米的东侧700左右平方米沼泽地（芦苇塘）属于“四荒地”类承包给原告贾某建水厂用，承包期长期。2018年11月25日，许金库将0.38亩小片土地租赁给原告贾某使用。2018年8月15日，原告贾某未经批准在磐石市××镇南侧占地1,620平方米修建了371平方米简易厂房一栋。2019年2月12日，磐石市自然资源局对原告非法占地一案立案调查。2019年6月3日，磐石市自然资源局作出了磐自然资罚字（2019）14号行政处罚决定书。原告贾某不服，于2019年7月22日向磐石市人民政府申请行政复议。2019年10月21日，磐石市人民政府作出了磐政复决字（2019）6号行政复议决定书，维持了被申请人磐石市自然资源局作出的磐自然资罚字（2019）14号行政处罚决定书。原告贾某不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销磐自然资罚字（2019）14号决定书及磐政复决字（2019）6号行政决定复议书，判令被告依据《吉林省土地管理条例》第五十七条规定和第六十条规定重新作出处罚决定书。原审法院认为：《吉林省土地管理条例》第二十一条规定：“新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经县（市）以上人民政府依法审批”。第五十八条规定：“违反本条例规定，未经批准或者采取欺骗手段，骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并按下列标准处以罚款：（一）占用基本农田的，每平方米十元以上三十元以下；（二）占用其他耕地的，每平方米五元以上十元以下；（三）占用其他土地的，每平方米五元以下。”我国土地分为农用地，建设用地和未利用地，未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，比如四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）。基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。耕地与基本农田的主要区别在于：基本农田只是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那部分耕地，并不是所有的耕地都是基本农田。一般而言，只有那些划入基本农田保护区内的耕地，才视为基本农田。不是所有农村田地都叫基本农田。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，被告磐石市自然资源局认定原告贾某占地1,620平方米中的1,593平方米为基本农田，证据不足，适用法律错误。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项及《吉林省土地管理条例》第二十一条、第五十八条之规定，判决：一、撤销被告磐石市自然资源局作出的磐自然资罚字14号行政处罚决定书及磐石市人民政府作出的磐政复决字6号行政决定复议书；二、被告磐石市自然资源局重新作出行政处罚决定书。上诉人磐石市自然资源局上诉称：一，原审判决对本案部分事实认定错误。首先，原审判决认定被上诉人购买水泵房和机井等设施，没有协议和其他有效证据，而加以认定是错误的；其次，原审判决认定被上诉人非法建水厂的700平方米左右认定为“四荒地”明显错误，该地块属于基本农田范围内一小块沼泽地，按土地总体规划和基本农田划定规则，整片基本农田范围内的沟渠、道路及小片荒地均属于基本农田。二，原审判决采信证据不公正，且违反了行政诉讼证据规则相关规定。原审判决对上诉人提供的吉林市人民政府土地利用总体规划批复、取柴河镇土地利用总体规划图及部分规划图、取柴河镇政府国土所出具的地类证明，这些足以证明被上诉人非法建水厂所占土地面积中有1,593平方米为基本农田的证据不予采信，而对被上诉人提供的无法证明是否为基本农田的承包协议、来源不明的照片图纸、违反证据规则证人无故不到庭的6份证人证言予以采信，从而认定被上诉人非法建设的水厂所占土地中不存在基本农田，因此，原审判决对本案证据的认定既显失公正又违反证据规则。综上，基本农田是为了保护耕地，根据土地利用总体规划而划分的一定的区域，而不是零散地块，该耕地区域内的田间道路、沟渠、地块之间的荒地沼泽均属于基本农田。原审判决将被上诉人建设水厂占地中的沼泽认定为非基本农田，据此认定上诉人所作行政处罚决定证据不足而判决撤销是错误的，请二审法院依法撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人原审的诉讼请求。被上诉人贾某答辩称：一、关于协议效力问题。1.被上诉人1985年购买地质队自来水厂是供应家属区人员饮用水的，与家属宿舍同时建成，始建于1967年，在47.4亩地范围内，有界碑为证，是建设用地。2.被上诉人购买地质队地块至今已35年，双方协议都已没有了，但当时主管领导4人都已给出具证明，有证人到庭作证。且在与任何人没有争议的情况下，自来水厂（泵房、水井）归被上诉人所有，这是物权法所规定的，被上诉人是在自己的水厂翻建厂房。3.土地行政处罚机关只能对非法占地建房进行处罚不能干涉物权归属问题。二、上诉人提供的取柴河镇土地利用总体规划图、取柴河镇国土所出具的地类证明均不应采信。（一）1.取柴河镇土地利用总体规划图是采用二调图作出的，把所有的土地，其中包括建设用地、沼泽地（四荒地）塔头荒地、其他土地混在一起都划定统称为基本农田是错误的。地质队申请省政府批准建设用地建设水厂在前，规划图是在后做出的，根据国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》第二十条的规定应该在图上分开标记，也没有在图上对边界进行划定。2.沼泽地1000多平方米（被上诉人租700平方米左右，没租的300多平方米）是四荒地类，属于未利用土地，不是基本农田。（二）取柴河镇政府国土所出具的地类证明是依据二调图确定，与实际不符。因为1,593平方米土地都是省政府批准的，在47.4亩建设用地范围内，有地质队取柴河基地地籍边界为证，取柴河土地所与上诉人是上下级关系，该地类证明有造假嫌疑，不应采信。三、上诉人认定被上诉人占基本农田1,593平方米，一般耕地27平方米是错误的。1.根据《基本农田保护条例》第二条、第十条的规定，上诉人确定被上诉人占用的基本农田1,620平方米，实际上有建设用地水泵房、机井面积440至500平方米，沼泽地700平方米左右，租小片地380平方米，都是在地质队47.4亩建设用地范围内，与基本农田四标准不相符。2.根据《基本农田保护条例》第十一条第二款的规定，基本农田应该设标志，但被上诉人所谓占用1,620平方米的基本农田附近没有设基本农田保护标志，不是基本农田。3.现场没有27平方米一般耕地，二调图明显有错误，不能采信。原审被告磐石市人民政府述称：1.办理程序合法。贾某于2019年7月22日向磐石市人民政府申请行政复议，磐石市人民政府于2019年7月26日受理此案，2019年7月29日向贾某送达了受理通知书，2019年7月30日向上诉人送达了行政复议申请书副本，举证风险告知书，答复通知书。2019年8月7日，上诉人对本案进行了答复，并提供相关证据材料。2019年9月17日，磐石市人民政府决定延期审理此案，并依照程序向双方送达了延期审理通知书。2019年10月21日，作出磐政复决字（2019）6号行政决定复议书，并依照程序向双方送达该决定书，故该案件办理程序合法。2.案件认定事实清楚，证据充分。上诉人主张贾某违法占用耕地的行为根据所提供的证据材料，可以证明该事实。3.适用法律正确、处罚内容适当。上诉人依据《吉林省土地管理条例》第五十八条规定，作出对贾某的行政处罚适用法律正确，内容适当，磐石市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出复议决定适用法律正确、程序合法。上诉人磐石市自然资源局除原审提交的证据外，在二审中提交以下证据：1.取柴河镇永久基本农田保护图，证明贾某建房占地在永久基本农田保护范围内；2.证据1的放大版，更明确贾某占地位置在基本农田保护范围内；3.吉林市永久基本农田划定成果专家组审核意见，证明磐石市划定的基本农田保护区通过了吉林省国土资源厅基本农田验收组的审核，已经划定为基本农田；4.取柴河镇土地利用总体规划图，证明贾某非法占地位置不在建设用地规划范围内，而是永久基本农田的保护范围；5.吉林市人民政府文件（2011）270号一份，证明取柴河镇土地利用总体规划2006年至2020年经过了上级人民政府的批准，目前正在实施阶段。被上诉人贾某除原审提交的证据外，在二审中提交以下证据：1.吉林省第二地质调查所取柴河基底地籍图一份，证明厂房地基和被上诉人租东安社的沼泽地在地质队建设用地范围内；2.责令停止违法行为通知书一份，证明磐石市自然资源局取柴河土地所和上诉人是上下级关系；3.地质队界碑图，证明界碑图和地籍图是吻合的；4.温锡成、刘春江、任志华的证人证言，证明贾某所占用的地不是耕地，只有水房和沼泽地。经庭审质证，上诉人磐石市自然资源局对被上诉人贾某提交的证据1真实性有异议，认为其没有合法来源，没有标明时间，文字是被上诉人自己制作，且吉林省第二地质调查所早已解散，解散之后其占用的土地已经收回，恢复到基本农田；对证据2无异议；对证据3有异议，该证据是被上诉人自己制作，不能作为定案的依据；对证据4，三名证人均没有台账，不能证明水井的占地面积。地质队撤出之后，原建设用地由于是国有划拨土地，依法自然收回，已不再是建设用地，被上诉人没有提出有效的证据证明所谓水房是其购买的，实际上水房早已不存在，已变成耕地。原审被告磐石市人民政府对被上诉人贾某提交的证据1质证意见同上诉人，该证据没有标尺；对证据2无异议；对证据3有异议，该证据没有坐标，不能证明任何问题；对证据4，意见同磐石市自然资源局，即便贾某购买过水房，只是买的地上物的使用权，在地上物损毁后，其地上物使用权也不存在，三名证人只能证明四十年前土地的状况，无法证明处罚时的土地性质。被上诉人贾某对上诉人磐石市自然资源局提交的证据1真实性有异议；对证据2真实性有异议，该地块是地质队的农场和建设用地，不是取柴河的；对证据3真实性无异议，但该证据是根据证据1、2、4做出来的；对证据4认为与实际不符；对证据5真实性无异议。原审被告磐石市人民政府对上诉人提供的新证据无异议。上诉人磐石市自然资源局原审提交的证据2中的现场照片及证据4客观真实且与本案有关联性，本院予以采纳；证据14、证据16系法律规定，证据15系本案审查对象，不属于证据范畴，本院不予采纳。被上诉人贾某原审提交的证据2-7及证据10-16应由上诉人依法进行调查核实，对其是否采信不影响本案的处理，本院暂不予采纳。本院对各方在原审提交的其他证据的认定与原审相同。上诉人磐石市自然资源局在二审提交的证据1-3客观真实，且与本案有关联性，本院予以采纳；证据4-5原审已经提交，不属于新证据。被上诉人贾某二审提交的证据1、证据4应由上诉人依法进行调查核实，对其是否采信不影响本案的处理，本院暂不予采纳；证据2客观真实，本院予以采信；证据3系被上诉人自行制作，不能证明其所要证明的问题，本院不予采纳。本院经审理查明：2018年8月1日，贾某与磐石市取柴河镇四道村东安屯社签订协议书，承包地质屯许金库地南侧时令河北侧贾某原自来水泵房东侧700左右平方米沼泽地建水厂。2018年11月25日，房新将取柴河镇原地质队河北3分地租赁给贾某。2018年12月20日，许金库将取柴河镇原地质队河北贾某厂房北侧3.8分地租赁给贾某。2019年2月12日，磐石市自然资源局对贾某非法占地一案立案调查。2019年6月3日，磐石市自然资源局作出磐自然资罚字（2019）14号行政处罚决定，认定贾某未经批准于2018年8月15日擅自在磐石市××镇南侧占地1,620平方米（基本农田1,593平方米、一般耕地27平方米）建371平方米房屋的行为，违反了《吉林省土地管理条例》第二十一条规定，构成非法占地。根据《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，作出如下处罚：一、责令退还非法占用的土地1,620平方米；二、限期十五日内拆除在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、罚款1,593平方米×20元/平方米+27平方米×8元/平方米=32,076元。贾某不服，于2019年7月22日向磐石市人民政府申请行政复议。2019年10月21日，磐石市人民政府作出了磐政复决字（2019）6号行政复议决定，维持了磐石市自然资源局作出的磐自然资罚字（2019）14号行政处罚决定。贾某不服，起诉至原审法院，请求撤销磐自然资罚字（2019）14号行政处罚决定。本院认为：根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，上诉人磐石市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的职责。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第三十四条的规定，国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。本案中，根据被上诉人贾某与磐石市取柴河镇四道村东安屯社签订的协议书及现场照片等证据可以看出，案涉地块有大面积的沼泽地，其现状不符合上述法律关于基本农田的规定，即使本案中的沼泽地确实在划定的基本农田保护范围内，但由于沼泽地不具有耕地用途，上诉人磐石市自然资源局依据非法占用基本农田对被上诉人贾某进行处罚明显不当，有可能侵害被上诉人贾某的权益。另外，被上诉人贾某主张案涉地块有一部分是其于1985年购买的地质队的建设用地，另有其向取柴河镇四道村东安屯社承包的沼泽地以及其向村民租赁的小片地。上诉人磐石市自然资源局对案涉地块的哪部分土地使用权是通过买卖或租赁等方式获得，哪部分土地是通过非法侵占方式获得的事实并未查明，对被上诉人贾某主张的案涉地块的历史沿革及土地现状并未调查核实，其仅依据取柴河镇土地利用总体规划图作出处罚决定，认定被上诉人贾某非法占地1,620平方米（其中1,593平方米为基本农田），属于认定事实不清，主要证据不足。由此，上诉人磐石市自然资源局对被上诉人贾某作出的磐自然资罚字（2019）14号行政处罚决定以及磐石市人民政府作出的磐政复决字（2019）6号行政复议决定依法应予撤销。综上，上诉人磐石市自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定主要事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人磐石市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 张 薇审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二〇年八月三十一日书记员 崔 雪