安徽省铜陵市铜官区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0705行初35号 原告：安徽尊荣投资有限公司。住所地安徽省铜陵市天山大道南段1578号。统一社会信用代码913407007935817135。 法定代表人：张康龙，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：尹奇，安徽汉合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王良勇，男，汉族，1970年3月20日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 被告：铜陵市自然资源和规划局。住所地安徽省铜陵市北京路18号。统一社会信用代码113407000030968459。 法定代表人：张和成，该单位局长。 出庭负责人：张毅，该局二级调研员。 委托诉讼代理人：张乃器，安徽众佳律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈斌，利用科负责人。 原告安徽尊荣投资有限公司（以下简称尊荣公司）与被告铜陵市自然资源和规划局土地行政管理（土地）其他行政行为纠纷一案，原告尊荣公司于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月19日立案受理后，于2020年6月23日向被告铜陵市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告尊荣公司的委托诉讼代理人尹奇，被告铜陵市自然资源和规划局出庭负责人张毅，委托诉讼代理人张乃器、陈斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告铜陵市自然资源和规划局于2020年5月29日向原告安徽尊荣投资有限公司(原铜陵尊荣投资有限公司)发出《通知》：你公司提起的铜官区人民法院(2020)皖0705行初11号诉讼案，铜官区法院一审行政判决已结案。我局决定退还你公司缴纳的该地块土地竞买保证金4100万元。现请你公司及时与市土地储备中心对接，办理竞买保证金退还相关事。 尊荣公司向本院提出诉讼请求：1、撤销被告于2020年5月29日对原告发出的《通知》并依法判决被告重新作出行政行为；2、铜陵市自然资源和规划局承担本案诉讼费用。 事实和理由：2009年11月26日，尊荣公司与铜陵市诚投房地产开发有限责任公司、安徽天工建设集团有限公司联合竞买铜土储字（2009）28号地块成功，并与铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》，缴纳了竞买保证金，三方所占比例为41%、49%、10%。由于客观原因，被告于2011年将铜陵市诚投房地产开发有限责任公司持有的铜土储字（2009）28号地块49%份额，以《出让公告告字（2009）28号转让公告2》公开转让给了刘继高、赵晓勇等六主体。由于被告多次将铜土储字（2009）28号地块49%份额公开出让，以及未能解决出让地块内在拆迁等问题，至今未能与尊荣公司等签订《国有建设用地使用权出让合同》并交付铜土储字（2009）28号地块。2019年1月，被告在未与原告等解除《成交确认书》的情况下，擅自以铜告字【2019】1号安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告，公开出让铜土储字（2019）1号地块（位于铜井路××南、陵江中道以西、乌木山道以东、水木冲路以南，面积139288.2㎡）。该土地系原告等竞买的铜土储字（2009）28号地块的一部分。因被告“一地二卖”的行为，导致《拍卖成交确认书》完全履行己无可能。故原告于2020年3月19日依法向铜陵市铜官区人民法院提起行政诉讼，要求责令被告对铜土储字（2009）28号地块出让行为采取补救措施，后经铜陵市铜官区人民法院作出（2020）皖0705行初11号民事判决，认定因被告“一地二卖”的行为，导致原、被告签订的《拍卖成交确认书》完全履行已无可能，故判决责令被告对铜土储字（2009）28号地块出让行为采取补救措施。在上述判决生效后，被告于2020年5月29日向原告发出的《通知》，决定仅退还原告缴纳的土地竞买保证金4100万元。《行政诉讼法》第六条、第三十四条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”被告于2020年5月29日作出的《通知》，没有列明被告作出该行政行为所依据的规范性文件，应视为无合法依据。根据相关法律规定，以招标、拍卖方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的竞买保证金，转作受让地块的定金。原告于2009年缴纳了4100万元土地竞买保证金，在竞得后又签订了《拍卖成交确认书》，根据相关规定,4100万元已转为定金，而被告在《通知》中仍然表述上述款项为竞买保证金，显然属认定事实不清。另外，原告于2009年便缴纳了4100万元，现已时隔十年，且因被告出现“一地二卖”的行为，导致无法完全继续履行《成交确认书》，被告作出仅退还4100万元的决定，明显不当。综上所述，被告于2020年5月29日作出的《通知》认定事实不清、无合法依据且明显不当。故原告依据《行政诉讼法》及相关法律规定，起诉至贵院，望判如所请。 原告尊荣公司向本院提交证据：一、《通知》。证明：被告于2020年5月29日作出的《通知》，认定事实不清、无合法依据且明显不当。 二、安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告[告字（2009）10号]。证明：2009年被告就铜土储（2009）28号地块发布出让公告，公开出让上述土地； 三、联合竞买协议书、拍卖成交确认书、安徽省行政事业单位往来结算收据。证明：2009年，原告与铜陵市诚投房地产开发有限责任公司、安徽天工建设集团有限公司联合竞买铜土储字（2009）28号地块成功，并在2009年12月1日与铜陵市国土资源局签订《拍卖成交确认书》，缴纳了竞买保证金4100万元，三方所占比例为41%、49%、10%； 四、关于要求收回乌木山公园东侧地块部分土地使用权的函； 五、安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告（2010年12月2日）； 六、关于国有建设用地使用权拍卖会暂缓在通知； 七、出让公告告字（2009）28号转让公告2（2011年7月1日）； 证据七证明：由于被告的原因，导致铜土储字（2009）28号地块中49%的份额在签订《拍卖成交确认书》后，被公告转让2次。 八、铜陵市土地管理委员会会议纪要。证明：铜陵市土地管理委员会私自对铜土储（2009）28号地块作出的相关意见； 九、铜陵伟华房地产开发有限公司企业信息查询单。证明：联合体成立的铜陵伟华房地产开发有限公司至今仍处于正常状态，联合体并未解散。 十、铜陵市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示铜公示[2019]2号。证明：被告一地二卖的行为已构成根本违约。 十一、铜陵市铜官区人民法院作出（2020）皖0705行初11号民事判决。证明：因被告一地二卖行为，导致《拍卖成交确认书》无法完全继续履行，故责令被告采取补救措施的事实。 铜陵市自然资源和规划局辩称，答辩人因被答辩人提起的诉求撤销2020年5月29日发出的《通知》并依法判决重新作出行政行为的行政诉讼一案,现答辩认为,被答辩人该诉求依法不能成立。 一、答辩人于2020年5月29日作出的《通知》不是具体行政行为，是根据法院的判决对于行政协议缔约过程中的遗留问题所采取的补救措施，并无违法或不当之处。 首先，2020年5月29日作出的《通知》不是具体行政行为。具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出影响有关该行政相对人权利义务的单方行为。在本案中，答辩人于2020年5月29日作出的《通知》，并不是答辩人作为行政主体在国家行政管理活动中行使职权所作出的行为，而是在与被答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》过程中，按照法院的生效判决所确认的履行行政协议的后续行为。依据最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，国有土地在出让过程中，行政机关是作为行政协议的一方主体而不是作为行政主体作出履约行为。本案中，答辩人发出的《通知》是针对：在国有建设用地使用权出让合同的缔约过程中发生争议之后，被答辩人诉诸于法律，法院作出判决，答辩人在判决生效后，作为行政协议的一方当事人，在针对行政协议缔约过程中存在的遗留问题，为了履行法院的生效判决作出的履约后续行为，而不是在履行行政职责过程中作出的具体行为。 其次，买受人在成交确认书约定的时限内一直未前来原铜陵市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，不符合成交确认书的约定，答辩人考虑到该地块出让及中标联合体的实际情况，依据法院生效判决，作出向被答辩人退还保证金的通知的补救措施，是合法适当的。 （一）、答辩人在涉案地块首次国有建设用地使用权出让一直不能继续进行，并在联合竞买体解散的情况下，依法经批准重新对国有建设用地使用权出让并无违法。 1、答辩人虽此前有对涉案地块公开出让，但因买受人一直未能签约履行，竞买联合体解散致出让目的不能实现，答辩人不得不重新处置，不存在“一地二卖”的情况。 2009年11月7日，答辩人报经市政府批准，公开出让了铜土储字〔2009〕28号地块，该地块位于乌木山公园东侧，项目规划用地面积302329.1平方米（453.49亩）;土地出让面积245526.2平方米（368.29亩），出让参考价3.25亿元，保证金1亿元。铜陵市城投房地产公司、被答辩人安徽尊荣投资有限公司（原铜陵尊荣投资有限公司）、安徽天工建设集团有限公司联合竞买，出资比例为城投公司49%、尊荣公司41%、天工公司10%。2009年12月1日，铜陵市城投房地产公司代表联合竞买人与答辩人签订了成交价款为3.25亿元的《拍卖成交确认书》（铜土拍字〔2009〕第28号）。该成交确认书约定，买受人在拍卖成交之日起三个工作日内前来原铜陵市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并且约定如果买受人不按照《拍卖成交确认书》的第三、四条办理的，则均视为违约（详见拍卖成交确认书）。但是各买受人均未按照成交确认书所约定的时间来答辩人处签订合同，最终导致双方一直未能签订《国有建设用地使用权出让合同》，被答辩人也一直未支付土地出让金。2011年7月，答辩人发布公告：经铜陵市人民政府批准，于2011年7月21日对原地块编号为铜土储字〔2009〕28号地块中49%权益对应的土地使用权进行公开出让。该公告明确，拟出让地块在铜土储字〔2009〕28号地块内，出让条件和供地条件按原公告执行。竞买保证金8400万元，出让参考价25150万元。以刘继高等6个组成的联合体以25150万元竞得，并于2011年7月21与铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》，但一直也没有签订《国有建设用地使用权出让合同》支付土地出让金。对该地块中49%权益对应的土地使用权进行公开转让，是鉴于中标联合体中国有铜陵市城投房地产公司退出，而需对国有权利公开处置的必要程序，不构成对含原告在内中标联合体成员的权利的影响。 在上述涉案地块国有建设用地使用权出让合同一直未能签订履行的情况下，竞拍联合体中安徽天工建设集团有限公司和铜陵市华都房地产开发有限责任公司、铜陵恒兴铜业有限责任公司、铜陵市房屋土地开发有限公司、刘继高、陈胜利、赵晓勇，先后于2018年12月25日、2019年1月28日向答辩人书面请求退还竞买保证金，其中安徽天工建设集团有限公司1000万元保证金已于2018年12月29日退付到位。至此，铜土储字〔2009〕28号地块出让竞拍联合体已实际解散，无法实现上述地块继续出让。为改变涉案地块长期闲置状况，保证国有建设用地使用权得到充分有效利用，答辩人不得不重新进行拍卖。答辩人不得不重新处置，不存在“一地二卖”的情况。 2、答辩人经铜陵市人民政府批准，作出《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告，对涉案地块国有建设用地使用权进行调整后重新出让是合法的。 《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》出让的地块，尽管与上述铜土储字〔2009〕28号地块有重叠，但铜土储字〔2009〕28号地块国有建设用地使用权已因上述事由重新处置。因而《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》出让的地块在公告出让前无任何权利瑕疵或限制，也不构成对本案被答辩人任何物权的侵害。答辩人依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条规定，报经铜陵市人民政府批准，并依据原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，发布的《铜告字（2019）１号国有建设用地使用权出让公告，重新出让无任何违法之处。 二、答辩人对退还4100万元保证金的认定，事实清楚，被答辩人诉称其所支付的竞买保证金4100万元应转化为定金的观点，无任何事实和法律依据。 2009年11月26日，原铜陵市国土资源局收到竞买人缴纳的竞买保证金均是依据招拍挂文件的要求办理的。而招拍挂文件中国有建设用地使用权出让合同空白文本条款中确有竞买保证金转为定金的条款设定。《中华人民共和国担保法》第89条规定：“当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”第90条规定：“定金应当以书面形式约定。当事人在定金合同中应当约定交付定金的期限。定金合同从实际交付定金之日起生效。”依据上述规定，土地出让合同定金的成立一是依托于《国有建设用地使用权出让合同》的签订，二是依托于定金的实际交付。由于受让人已在参与土地使用权公开竞买前缴纳了竞买保证金，且“部39号令”规定在确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金转作受让地块的定金。因此，只要签订《国有建设用地使用权出让合同》，且原缴纳的竞买保证金数额已达到出让合同约定的定金数额，就应认定为定金已实际交付，即定金合同已生效，也即土地出让竞买保证金只有在签订了《国有建设用地使用权出让合同》的前提下方可转为定金。本案中，涉案的国有建设用地使用权出让合同始终未签订，因而不存在有竞买保证金转为定金的事实的理由。 综上，被答辩人提起的撤销答辩人于2020年5月29日对原告发出的《通知》，并依法判决被告重新作出行政行为的诉求不符合法律事实，于法无据，不应得到支持。 为证明其行政行为合法，被告铜陵市自然资源和规划局向本院提交了下列证据： 1、铜陵市自然资源和规划局于2020年5月29日发出的《通知》及送达回执。证明内容：被告给原告发出了通知。 2、告字（2009）10号铜陵市国有建设用地使用权出让公告以及招拍挂的文件中的国有建设用地使用权出让合同空白文本。 证明内容：铜土储字（2009）28号地块的出让条件以及拟签订的国有建设用地使用权出让合同中相应条款的设定。 3、拍卖成交确认书复印件一份。证明内容：自签订拍卖成交确认书之日起三个工作日内买受人应前往原铜陵市国土资源局处签订《国有建设用地使用权出让合同》。 4、出让公告告字（2009）28号转让公告2的网页版复印件一份。证明内容：原铜土储字（2009）28号地块49%权益对应的土地使用权的转让，不构成对原告的权利的影响。 5、两份联合竞买协议及两份“关于要求退付土地竞买保证金的报告”和退付保证金的凭证复印件各一份。证明内容：联合竞买体中安徽天工建设集团有限公司和铜陵市花都房地产开发有限公司、刘继高、陈胜利、赵晓勇，先后于2018年12月25日、2019年1月28日向原铜陵市国土资源局书面要求退付保证金，其中天工建设集团有限公司的1000万保证金已实际退付到位，联合竞买体已解散。 6、铜陵市国有建设用地使用权出让方案审批表及2019年1月18日铜陵日报刊登的“《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》”复印件各一份。证明内容：涉案地块重新处置之后出让是依法办理审批的并依法公告的。 7、铜陵市铜官区人民法院作出的（2020）皖0705行初11号行政判决书复印件一份。证明内容：结合上面所有证据证明被告给原告发出《通知》的行为是履行生效判决的行为，同时也是对行政协议的缔约过程中的遗留问题所采取的补救措施，是行政协议的组成部分，不是具体行政行为。 经庭审，尊荣公司对铜陵市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为： 1、从被告提供的证据二中可以看出，该证据仅有出让文件之一、之六，而无二、三、四、五，属于不完整的证据材料，且出让文件之六第九条表述“本合同项下宗地的定金为人民币xx元，定金抵作土地出让价款”，这完全符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条之规定（以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金）。更加的证实了，被告在2020年5月29日发出的《通知》中将4100万元表述为竞买保证金，不符合相关的法律法规。 2、被告在2020年5月29日发出的《通知》，系被告对于其不能继续履行《拍卖成交确认书》而做出的补救措施，是被告作为行政机关做出的行政行为，依法属于行政诉讼的受案范围。 铜陵市自然资源和规划局对尊荣公司提交的证据的质证意见为： 1、通知。质证意见：对于该证据的三性不持异议，不能认可原告的举证目的。 2、安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告【告字(2009)10号】。质证意见：对于该证据的三性均不持异议。 3、联合竞买协议书、拍卖成交确认书、安徽行政事业单位往来结算收据。质证意见：对于该证据的三性均不持异议。 4、关于要求收回乌木山公园东侧地块部分土地使用权在函 质证意见：对于该证据的真实性不持异议，但是该函实际上并未实施。 5、安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告(2010年12月2日)。质证意见：对于该证据三性不持异议，但是没有实际实施。 6、关于国有建设用地使用权拍卖会暂缓通知。质证意见：对于该证据不持异议，证明上述4、5没有实际实施。 7、出让公告告字(2009)28号转让公告2(2011年7月1日)。 质证意见：对于该证据三性不持异议。 8、铜陵市土地管理委员会会议纪要。质证意见：对于该证据不持异议，但不认可原告的证明目的。这宗土地在2009年招拍挂以后，包含原告在内的竞买联合体，迟迟不签订出让合同，致使该地块不能实现出让目的的情况下，铜陵市土地管理委员会才作出这样的处理意见。 9、铜陵伟华房地产开发有限公司企业信息查询单。质证意见：对于该证据的三性均不持异议。但是对于原告的证明目的不认可，铜陵伟华房地产开发有限公司是项目运营公司，并不是实际的中标联合体。而实际的中标最终的中标联合体是安徽尊荣投资有限公司、安徽天工建设集团有限公司和铜陵市华都房地产开发有限责任公司、铜陵恒兴铜业有限责任公司、铜陵市房屋土地开发有限公司、刘继高、陈胜利、赵晓勇）。 10、铜陵市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示铜公示【2019】2号。质证意见：该证据实际应该是1号公示，没有2号公示。如果是1号公示，对于该证据的三性均不持异议。在（2009）10号公告当中所载的地块不能实现出让目的的情况下，重新依法出让。 11、铜陵市铜官区人民法院依法作出(2020)皖0705行初11号行政判决书。质证意见：对于该证据的三性均不持异议，但是不认可原告的证明目的。被告并不是对该地块同时一地二卖，而是在（2009）10号公告当中所载的地块不能实现出让目的，竞买联合体实际解散的情况下，重新依法出让。 经庭审质证，综合本案全部证据材料，本院对尊荣公司、铜陵市自然资源和规划局提交证据的真实性均予以认定。 经审理查明，安徽尊荣投资有限公司原名称为铜陵尊荣投资有限公司，2011年11月25日变更名称为安徽尊荣投资有限公司。2009年，铜陵市国土资源局发布告字（2009）10号《铜陵市国有建设用地使用权出让公告》，公开出让了铜土储字（2009）28号地块，该地块位于乌木山公园东侧，项目规划用地面积302329.1平方米；土地出让面积245526.2平方米），出让参考价3.25亿元，保证金1亿元。2009年11月25日，铜陵市城投房地产开发有限责任公司（甲方）、尊荣公司（乙方）、安徽天工建设集团有限公司（丙方）签订《联合竞买协议书》，约定：甲乙丙三方共同出资联合竞买告字（2009）10号中的铜土储字（2009）28号地块，出资比例为：甲方49%，乙方41%，丙方10%，甲方为竞买主体，甲乙丙三方于11月26日前将各自竞买占比的保证金汇入铜陵市国土资源局的账户，并在付款中说明用于竞买铜土储字（2009）28号地块的保证金。2009年11月26日，尊荣公司向铜陵市国土资源局缴纳5100万元保证金（含安徽天工建设集团有限公司1000万元保证金），2009年12月1日，铜陵市诚投房地产开发有限公司作为竞买主体与铜陵市国土资源局签订《拍卖成交确认书》。2011年7月，铜陵市国土资源局发布公告：经铜陵市人民政府批准，于2011年7月21日对原地块编号为铜土储字（2009）28号地块中49%权益对应的土地使用权进行公开出让。该公告明确出让地块在铜土储字（2009）28号地块内，2011年7月21日，以刘继高等6个自然人和法人组成的联合体在缴纳8400万元保证金后以2.515亿元竞得，并与铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》。上述两次土地拍卖成功后，尊荣公司、安徽天工建设集团有限公司、刘继高等6个自然人和法人组成的联合体均未与铜陵市国土资源局签订《国用建设用地使用权出让合同》，并支付土地出让金。2019年1月18日，铜陵市自然资源和规划局发布铜告字（2019）1号《铜陵市国有建设用地使用权出让公告》，公开出让了铜土储字（2019）1号地块，该地块位于铜井路××南、陵江中道以西、乌木山道以东、水木冲路以南，项目规划用地面积154607.49平方米；土地出让面积139288.2平方米（地块Ａ-1出让面积53328.18㎡，地块Ｂ-1出让面积85960.02㎡），出让参考价9.6682亿元，保证金2亿元。2020年3月19日。安徽尊荣投资有限公司向铜陵市铜官区人民法院提起行政诉讼，要求责令被告铜陵市自然资源和规划局对铜土储字（2009）28号地块出让行为采取补救措施，后经铜陵市铜官区人民法院作出（2020）皖0705行初11号民事判决：责令被告铜陵市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内就原告安徽尊荣投资有限公司在铜土储字（2009）28号出让地块中享有的合法权益采取相应的补救措施。2020年5月29日，被告铜陵市自然资源和规划局向原告安徽尊荣投资有限公司（原铜陵尊荣投资有限公司）发出《通知》：你公司提起的铜官区人民法院（2020）皖0705行初11号诉讼案，铜官区法院一审行政判决已结案。我局决定退还你公司缴纳的该地块土地竞买保证金4100万元。现请你公司及时与市土地储备中心对接，办理竞买保证金退还相关事。 另查明，2019年1月22日，根据《中共铜陵市委、铜陵市人民政府关于市级机构改革的实施意见》，将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及市水务局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会(市林业局)的林业管理和草原、森林、湿地等资源调查、确杈登记管理职责，市住房和城乡建设委员会、市农业委员会(市林业局)、市水务局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建市自然资源和规划局。 上述事实，有尊荣公司、铜陵市自然资源和规划局提交并经庭审质证的证据及庭审笔录在卷证实。 本院认为，一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（（2010）行他字第191号）的规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，且被诉土地拍卖成交确认书其缔约和履行过程有别于平等民事主体之间以营利为目的的市场自治交易。故被诉土地拍卖成交确认书系具有行政法上权利义务内容的协议，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订土地使用权出让合同。本案中，包括原告尊荣公司在内的联合体并未与铜陵市自然资源和规划局签订国有土地使用权出让合同，也未向铜陵市自然资源和规划局缴纳土地出让金，因此，包括原告尊荣公司在内的联合体与铜陵市自然资源和规划局不构成国有土地使用权出让合同关系。被告铜陵市自然资源和规划局向原告安徽尊荣投资有限公司(原铜陵尊荣投资有限公司)发出《通知》，是《拍卖成交确认书》无法完全继续履行，导致具体行政行为的延续。故本案属于行政诉讼的受案范围。 二、铜陵市自然资源和规划局是否是本案适格的被告。现原铜陵市国土资源局已因机构改革被撤销，其相关职能依法由新组建成立的铜陵市自然资源和规划局继受，故原铜陵市国土资源局作出的涉案土地拍卖成交确认书后果依法由铜陵市自然资源和规划局承担。 三、包括原告尊荣公司在内的联合体与铜陵市自然资源和规划局签订的土地拍卖成交确认书的性质及效力的确认。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。本案中，铜陵市自然资源和规划局在其法定职责范围内与尊荣公司签订的土地拍卖成交确认书满足行政协议的要件。协议一经签订，应当具有公信力和既定力。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案争议的当事人无证据证明其签订的协议存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形，抑或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等可构成合同无效的情形，该协议真实有效，协议双方均应按照协议约定履行承诺的义务。尊荣公司与铜陵市自然资源和规划局签订土地拍卖成交确认书，双方应按照约定签订《国用建设用地使用权出让合同》，但由于，铜陵市自然资源和规划局已将上述拍卖土地中的部分重新拍卖，铜陵市自然资源和规划局已无法继续履行，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，铜陵市自然资源和规划局应采取相应的补救措施。2020年5月29日，被告铜陵市自然资源和规划局向原告安徽尊荣投资有限公司(原铜陵尊荣投资有限公司)发出《通知》中，只涉及到决定退还该地块土地竞买保证金4100万元，但该《通知》中未涉及未到该地块土地竞买保证金4100万元具体退还时间、根据相关规定对土地竞买保证金性质的认定、对因延时退还该地块土地竞买保证金4100万元而产生的损失的补偿等。针对原告安徽尊荣投资有限公司涉案损失的补偿原、被告之间也可通过协商途径或提起行政赔偿诉讼的途径加以解决。综上，该《通知》中涉及到决定退还该地块土地竞买保证金4100万元，是被告铜陵市自然资源和规划局应尽的义务，被告铜陵市自然资源和规划局向原告安徽尊荣投资有限公司(原铜陵尊荣投资有限公司)发出《通知》，主要依据不足，明显不当，不属于被告铜陵市自然资源和规划局应采取相应的补救措施。尊荣公司的诉讼请求符合法律规定，本院应予支持；据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告铜陵市自然资源和规划局于2020年5月29日对原告安徽尊荣投资有限公司发出的《通知》。 二、责令被告铜陵市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内就原告安徽尊荣投资有限公司在铜土储字(2009)28号出让地块中享有的合法权益采取相应的补救措施。 案件受理费人民币50元，由被告铜陵市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长 王 宁 审 判 员 王 云 人民陪审员 梅 松 二〇二〇年八月六日 书 记 员 何亚玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。