天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）津行终204号上诉人（原审原告）天津市鹏伟船务工程有限公司，住所地天津市东丽区无暇街二道闸公路南（老袁仓库西军粮城散货物流区内）。法定代表人刘俊杰，该公司总经理。委托代理人吴倩，广东敬海（天津）律师事务所律师。委托代理人徐富斌，广东敬海（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区发展和改革委员会，住所地天津市滨海新区大连东道1060号文化中心4号楼4层。法定代表人史继平。委托代理人赵航。委托代理人陈宝玉，天津睦宁律师事务所律师。上诉人天津市鹏伟船务工程有限公司（以下简称鹏伟公司）因诉被上诉人天津市滨海新区发展和改革委员会（以下简称新区发改委）行政补偿一案，不服天津市海事法院（2019）津72行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭对本案进行了审理，上诉人天津市鹏伟船务工程有限公司的法定代表人刘俊杰以及委托代理人吴倩、徐富斌，被上诉人天津市滨海新区发展和改革委员会的行政机关负责人彭伟以及委托代理人赵航、陈宝玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2002年12月20日，天津市东丽经济投资有限公司与天津港第三港埠公司签订合资经营合同，共同出资成立了天津津港军粮城港埠有限公司，无瑕街办事处按照东丽区政府的批示作为天津市东丽经济投资发展有限公司的股东成立了物流园区具体参与上述公司的经营。无暇街办事处为了招商引资，将天津海通船务运输有限公司（以下简称海通公司）和鹏伟公司引入无暇街办事处注册。无暇街办事处向海通公司和鹏伟公司共同承诺给两公司所属船舶免费使用码头和退税等优惠待遇。海通公司与鹏伟公司均未入股或投资天津津港军粮城港埠有限公司。2014年7月14日，为落实天津市人民政府调整海河下游通航标准的工作任务，滨海新区人民政府召开会议，研究海河下游涉航企业搬迁改造有关工作。会议确定以发改委名义与企业签订补偿协议，协议签订后由区财政局将补偿资金拨付企业。2017年7月，鹏伟公司法定代表人刘俊杰针对海河下游限航造成企业停产向海河下游涉航企业搬迁改造指挥部进行信访，搬迁改造指挥部于8月17日出具《答复意见书》，该《答复意见书》由新区发改委代章，称“考虑到限航后注册在海河下游区域内的拥有超高船舶的在营企业的经营行为确实受到一定影响，经研究我们拟对注册在东丽区的合法有资质的这些企业给予适当的经营损失补偿。”刘俊杰对《答复意见书》不服，向上级机关提出复查，9月14日，滨海新区人民政府信访事项复查委员会出具《信访事项复查不予受理告知书》，告知刘俊杰如认为因搬迁改造受到经营影响，应予补偿，应依据上述搬迁改造补偿的规定，提供相关证据材料，与搬迁改造指挥部协商，或引入第三方进行评估，或通过司法途径解决。2018年7月，刘俊杰就赔偿事宜向新区发改委申请政府信息公开。7月30日，新区发改委出具《予以公开告知书》，列明了补偿的四家涉航企业为：1.天津市军粮城港埠有限公司（郑家台码头）；2.海通公司；3.天津市工业物资协作公司（物协码头）；4.天津市航道工程处码头（坐落于原水利大件码头南100米）。并做说明如下：“一是关于补偿情况。本次海河下游涉航企业搬迁改造，补偿对象是针对海河下游二道闸到于新道桥河段沿岸拥有自有码头岸线或在码头岸线有投资，并且生产经营受到通航标准调整影响的企业。二是关于补偿依据及补偿标准。本次海河下游涉航企业搬迁改造，针对相关涉航企业不同情况，我们采取一企一策的政策对相关涉航企业因海河下游通航标准调整造成的经营损失等给予适当的补偿，经过双方商谈达成一致意见。”新区发改委还提供了上述4家涉航企业的补偿协议书复印件。2019年4月，刘俊杰再次向新区发改委申请信息公开。4月23日，新区发改委向刘俊杰出具《信息不存在告知书》并附《关于公开申请答复的说明》，称申请政府公开的海河下游限航的公示、公告、通知、政府相关会议纪要及对相关企业（船舶）赔偿的具体依据、标准、方案不存在。5月16日，天津市港航管理局发布《关于调整海河下游河段航道技术等级的公告》，将海河下游河段航道技术等级二道闸至轮驳公司码头段由Ⅰ级航道调整为Ⅲ级航道。6月22日，滨海新区人民政府发布《关于建设西外环高速公路跨海河大桥有关事宜的公告》，称“设计桥跨布置方案通航孔范围内通航净空高度为12.5米，侧高为7.27米，实际可通航有效净宽88.94米。届时，超过此标准范围的船舶将无法航行通过。”7月份，刘俊杰向新区发改委申请公开对鹏伟公司经营损失的补偿意见，包括补偿依据、补偿标准等信息；同时，申请公开对天津市航道处、海通公司的补偿意见，包括对两家公司分别补偿2900万元和2600万元的补偿依据、补偿标准等信息。8月5日，新区发改委出具《予以公开告知书》及《关于信息公开申请答复的说明》，对“鹏伟6”轮和“津采66”轮的补偿情况进行了说明，同时告知对天津市航道处、海通公司的补偿情况已于4月8日申请信息公开时进行了答复。8月8日，天津市滨海新区交通运输局向鹏伟公司发出《关于建设西外环高速工程跨海河大桥有关事宜的告知书》，告知鹏伟公司2019年9月1日，开始架梁施工，届时净空高于12.5米的船舶将无法航行通过，建议鹏伟公司按照该标准妥善处置超高船舶及设施，及时采取措施。8月12日，鹏伟公司向天津市滨海新区交通运输局发出函件，要求尽快向鹏伟公司出具补偿决定书。8月27日，新区发改委与鹏伟公司签署《协议书》。《协议书》约定，新区发改委同意给予鹏伟公司一次性补偿金483万元，用于补偿鹏伟公司因限航造成的损失。鹏伟公司同意于8月31日前将“鹏伟6”轮和“津采66”轮移出至于新桥下游水域。新区发改委同意在鹏伟公司完成上述两船移出上游水域之日起三日内先行给付鹏伟公司补偿费用200万元。《协议书》同时约定，因鹏伟公司对新区发改委上述补偿数额不予认可，新区发改委同意鹏伟公司向有管辖权的人民法院通过诉讼的方式解决。届时，通过生效法律文书确认最终补偿标准后，新区发改委将依据生效法律文书执行。新区发改委负责组织实施两条船舶的拖带移出工作，将两艘船舶拖带至于新桥下游中港伟业码头。鹏伟公司不承担拖带、临时靠泊及码头、水电等相关费用。9月12日，鹏伟公司收到第一笔补偿费200万元。另查明，2015年7月14日，天津环球海事检验咨询公司就“鹏伟6”轮出具《检验报告》，载明“鹏伟6”轮为杂货船，重置价格为1344.01万元，检验时现值约为1030.31万元，预测该船在24年内仍能达到可接受的安全标准。同日，该检验咨询公司就“津采66”轮也出具了《检验报告》，载明“津采66”轮为工程船，重置价格为3686.08万元，检验时现值约为3129.11万元，预测该船在29年内仍能达到可接受的安全标准。2017年12月15日，新区法制办与搬迁改造指挥部形成依据天津昊哲律师事务所出具的《关于对海河下游水域超高船舶运输企业实施补偿方案之法律意见书》形成《关于海河下游水域超高运输船舶企业补偿的法律意见》（以下简称《法律意见》）。在意见中写明，航道限航如何对涉航船舶进行补偿，目前，国家的法律法规和本市尚无具体的补偿范围和标准，其他省市也没有同类补偿案例。考虑限航会对涉航船舶造成一定的影响，主要体现在更换码头影响原有运输船舶运营配货和停泊费用。可从船舶运营损失及后续港口停泊费两个方面予以补偿。运营损失参照《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》有关征收房屋造成停产停业损失的补偿规定，可按所涉船舶重置价格的10%作为对运营损失补偿数额的界定标准，对于“鹏伟6”轮运营损失补偿约为135万元，“津采66”轮因其在海河下游水域内无作业区域，不予运营损失补偿。停泊费根据《港口收费计费办法》（交水发[2017]104号）和《老旧运输船舶管理规定》计算“鹏伟6”轮停泊费补偿费约为208万元，“津采66”轮补偿费约为140万元。“鹏伟6”运营损失135万元、停泊补偿费208万元，“津采66”轮停泊补偿费140万元，三项合计鹏伟公司应得补偿款为483万元。鹏伟公司向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告新区发改委由于海河下游限航向原告鹏伟公司作出的行政补偿决定；2.被告新区发改委补偿原告鹏伟公司因海河下游限航造成的各项损失共计8000万元；3.本案案件受理费、司法鉴定费用等全部诉讼费用由被告新区发改委承担。原审法院认为：本案系行政补偿纠纷。根据查明的事实，新区发改委未对鹏伟公司作出过任何行政补偿决定，双方仅就补偿事宜签署了一份《协议书》。本案因不存在鹏伟公司要求撤销的行政补偿决定，故对鹏伟公司的第一项诉讼请求不予支持。关于鹏伟公司的第二项诉讼请求，结合本案查明的事实，阐明具体意见如下：行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿通常可以分为法定补偿和裁量补偿。法定补偿，是指行政机关以及其他行政主体依照法律、法规和规章的明确规定给个人、组织的补偿。裁量补偿，是指法律、法规和规章对合法行政行为造成的损害是否应作补偿未作规定，而由当事的行政机关或其他行政主体根据公平合理原则自由裁量作出决定。本案系因海河下游河段航道技术等级调整所产生的补偿纠纷，就相关补偿事项没有法律、法规和规章的规定，属于裁量补偿。裁量补偿案件审查重点在于当事人主体是否适格、补偿数额是否公平合理。因本案双方在《协议书》中对双方主体均无异议，仅表明鹏伟公司对于补偿数额持有异议，故本案审查重点在于补偿数额是否公平合理。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，本案应由鹏伟公司就损失承担证明责任。鹏伟公司在提起诉讼时主张补偿的损失为8000万元，在第一次庭审当中，原审法院曾要求鹏伟公司说明损失具体构成，鹏伟公司称8000万元系其初步估算。后鹏伟公司向本院提交了中一会计师事务所出具的《关于天津市鹏伟船务工程有限公司因海河航道技术等级变更导致的利益损失核算的审核咨询报告》（以下简称《审核咨询报告》），该报告评估鹏伟公司的损失为43382125元，损失共分为两部分：1.“鹏伟6”轮2012年至2019年营运损失14940625元；2.限航后“鹏伟6”轮、“津采66”轮因不能免费使用协议码头将增加的码头费用损失11179500元和17262000元。（一）关于“鹏伟6”轮的营运损失本案“鹏伟6”轮的营运损失，原则上不应列入行政补偿范围。船舶所有人或经营人从事海上运输的收入主要是运费或租金。虽然海河下游河段航道等级下降，“鹏伟6”作为超高杂货船无法进入海河下游，但并不影响“鹏伟6”轮在天津或全国其它的码头从事海上货物运输，挣取运费。“鹏伟6”轮的营运损失与海河下游河段航道等级下降无必然的因果关系。但就本案而言，根据鹏伟公司陈述，结合《审核咨询报告》中对2007年至2011年“鹏伟6”轮在天津津港军粮城港埠有限公司装卸货数量的统计，可以看出“鹏伟6”轮在限航区域的散杂货运输中具有一定优势地位，依托限航区域内的码头，每年都承运大量的货物。限航之后，随着相应码头的关闭，“鹏伟6”轮需重新寻找货源，开拓新的航线，短期内经营收入会受到影响，权益会受到一定损害。基于上述理由，新区发改委参照《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》，按照“鹏伟6”轮重置价格的10%作为运营损失给予135万元补偿，系行使自由裁量权的结果，该补偿数额较为合理，予以确认。（二）关于“鹏伟6”轮和“津采66”轮停泊费损失两艘船舶的停泊费损失应予支持。天津滨海新区重机工业园管委会及无暇街办事处均出具过《证明》，证明鹏伟公司被招商引资进入无暇街经营，并享有所属船舶免费停泊的优惠政策。限航后，“鹏伟”6轮与“津采66”轮无法继续免费停泊在相应码头，由此需要支出码头停泊费，该损失属于直接损失，应予补偿。但是，关于补偿数额，《审核咨询报告》参照新城公司、中港公司、鹏伟公司签署的《靠泊协议》确定的标准，码头停靠费每天每米15元，50米至100米船舶船长加15米计算，管理费每月每船收取500元计算，分别计算“鹏伟6”轮20年码头停泊费损失为（86+15）×15×365×20+500×12×20=1117.95万元，“津采66”轮30年码头停泊费损失为（89+15）×15×365×30+500×12×30=1726.2万元。新区发改委参照交水发[2017]104号《港口收费计费办法》规定的每吨0.12元标准计算“鹏伟6”轮22年停泊费，费用损失为0.12×2162×365×22≈208万元；计算“津采66”轮27年停泊费，费用损失为0.12×1179×365×27≈140万元。双方计算的码头停泊费差距巨大，主要原因在于双方采用的计费标准不同。关于计算标准，应按《港口收费计费办法》的规定计算。《港口收费计费办法》作为规范性文件，强制适用于我国沿海、长江干线主要港口及其他所有对外开放港口船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下等费用的收取。其中第三条规定：实行政府指导价的港口收费包括引航（移泊）费、拖轮费、停泊费、驳船取送费、特殊平舱费和围油栏使用费。第四条规定：实行政府指导价的港口收费应以本办法规定的收费标准为上限，港口经营人和引航机构可在不超过上限收费标准的范围内自主制定具体收费标准。第六条规定：港口收费计费单位和进整办法应符合下列规定：（二）船舶以计费吨为计算单位，按净吨计算，1净吨为1计费吨，无净吨的按总吨计，既无净吨也无总吨的按载重吨计.....。附表6《航行国内航线船舶港口收费基准费率表》中列明的停泊费计费单位为吨.日，A费率0.08元，B费率0.12元。其中，B费率适用以下四种非生产性停泊的情形：1.货物及集装箱装卸或上、下旅客完毕4小时后，因船方原因继续留泊的船舶；2.非港口原因造成的等修、检修的船舶（等装、等卸和装卸货物及集装箱过程中的等修、检修除外）；3.加油加水完毕继续留泊的船舶；4.非港口工人装卸的船舶；5.国际客运和旅游船舶。本案，鹏伟公司提供的《靠泊协议》中停泊费标准违反了《港口收费计费办法》的规定，不应采信。新区发改委按照从高不从低的原则，以B费率0.12元，以船舶总吨为计算单位，计算涉案船舶365天的停泊费，事实上已足以补偿两艘船舶停泊费损失。无论是运输船还是工程船，其都属于生产经营设备，需要在海上进行货物运输或施工作业，通常情形下生产经营船舶不可能1年365天都处于停泊状态。以“鹏伟6”轮为例，该轮系散货运输船，完成一个航次运输所花费的时间通常包括起运港装货时间、目的港卸货时间和在途航行时间。然而本案新区发改委按照每年365天都处于停泊状态计算停泊费，忽略了船舶在海上航行的时间,该计算结果充分维护了鹏伟公司的利益。综上，本案鹏伟公司未能证明其遭受的损失高于新区发改委确定的补偿数额，且相应证据也可证明新区发改委确定的补偿数额483万元公平合理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十三条的规定，判决：一、天津市滨海新区发展和改革委员会于本判决生效之日起30日内向天津市鹏伟船务工程有限公司支付483万元补偿款中剩余未付补偿款283万元；二、驳回天津市鹏伟船务工程有限公司的其他诉讼请求。案件受理费100元，由原告天津市鹏伟船务工程有限公司负担。鹏伟公司不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政判决，改判撤销被上诉人对上诉人作出的483万元行政补偿决定，补偿上诉人因海河下游限航造成的各项损失共计43,382,125元；2.判令被上诉人承担一审案件受理费和二审上诉费用等全部费用。上诉人鹏伟公司的主要上诉理由：（一）原审判决认定事实有遗漏。1.2011年4月12日，天津市人民政府办公厅曾发布津政办77号文件，同意天津市滨海新区人民政府《关于恳请明确调整海河下游通航标准有关事项的请示》（津政报13号），自2012年1月1日降低海河下游（二道闸至入海口范围）通航标准。受此文件影响，海河下游涉航企业不得不陆续停止经营，船舶停运，等待政府搬迁改造补偿的进一步安排。与此同时，被上诉人开展涉航企业搬迁改造工作；2.2015年4月，被上诉人陆续与海通公司、天津市航道工程处、天津市工业物资协作公司、天津津港军粮城港埠有限公司等涉航企业达成行政补偿协议。庭审中，被上诉人提供一份《法律意见》作为对上诉人进行行政补偿的依据，该《法律意见》称航道限航如何对涉航企业和船舶进行补偿，本市尚无具体的补偿范围和标准，明显与前述已发生的事实相矛盾；3.就上诉人所属“鹏伟6”轮和“津采66”轮，被上诉人委托天津环球海事检验咨询公司于2015年7月14日出具《检验报告》，其中第五条明确写明两轮的码头使用费计算标准为中国船舶工业行业协会2001年船舶修理价格，与被上诉人提供的《法律意见》中靠泊费计算标准不一致；4.在整个海河限航搬迁改造过程中，被上诉人从未就限航补偿政策、补偿范围、补偿标准、补偿数额等问题与上诉人进行过任何正式的沟通和协商，也拒不告知上诉人关于搬迁改造工作的任何进展。被上诉人主张补偿所依据的《检验报告》、《法律意见》，从未主动向上诉人进行过任何告知、解释或协商；5.与上诉人同时经无瑕街办事处招商引资入驻的另一家涉航企业海通公司,公司规模与上诉人相似（包括主营业务类型、所有船舶数量和主要参数、固定资产规模、员工数量等）,且上诉人船舶的营运航次和装卸量远远大于海通公司。就海河限航问题，被上诉人于2015年4月就与海通公司达成行政补偿协议，一次性补偿海通公司2600万元。（二）原审判决适用法律错误。1.本案《协议书》并非通常情况下双方就行政补偿数额达成一致而签订的行政补偿协议，其中明确约定“甲方（被上诉人）经初步测算，同意给予乙方（上诉人）一次性补偿资金人民币483万元”“因乙方对甲方作出的上述补偿数额不予认可，甲方同意乙方向有管辖权的人民法院通过诉讼的方式解决”。可见，《协议书》中双方并未就行政补偿数额协商一致，《协议书》中约定的被上诉人给予上诉人一次性补偿资金483万，实质属于被上诉人单方作出的行政补偿决定；2.原审法院没有对被上诉人的行政补偿行为进行任何合法性审查。虽然依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，行政补偿案件中，原告对行政行为造成的损害承担举证责任。但是，行政补偿作为一种政府行政行为，仍然要受《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的约束，被上诉人应对其向上诉人作出的行政补偿行为负有举证责任，应当提供作出该行政补偿行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人没有提供任何证据证明其对上诉人作出行政补偿行为所依据的所谓“一企一策”《法律意见》的合法性，被上诉人对上诉人作出的行政补偿行为主要证据不足、违反法定程序且明显不当：首先，被上诉人在整个涉航企业搬迁改造过程中，对上诉人故意隐瞒相关信息，在搬迁改造伊始无故将上诉人排除在补偿范围之外，上诉人只能通过申请政府信息公开的方式获取有关海河限航行政补偿的相关信息。原审庭审中，被上诉人还要求对其行政补偿所依据的《法律意见》和相关批复文件保密，上诉人仅能查阅不能复制和拍照。其次，被上诉人出具《检验报告》的评估机构选择未征求上诉人的意见，事后《检验报告》也未送达上诉人。在2015年被上诉人与其他涉航企业已陆续签订补偿协议后，直至2017年底才针对上诉人的行政补偿问题出具《法律意见》，《法律意见》同样未征求上诉人意见，事后也未送达上诉人。上诉人完全有理由怀疑被上诉人对上诉人适用的补偿标准与其他涉航企业不同。第三，被上诉人所称“一企一策”没有任何规范性文件依据，也没有履行行政决策的法定程序。按照被上诉人对“一企一策”的解读，一个涉航企业一种补偿方式，由被上诉人与该涉航企业单独协商完成，违背行政补偿乃至行政法的公平、公正、公开的基本原则，最终得出的行政补偿结果也不可能公平合理；3.现有证据能够充分证明被上诉人给予上诉人的行政补偿数额没有公平合理可言，上诉人遭受了不公正待遇。诚然，本案审查重点之一在于补偿数额是否公平合理，但是，抛开对所有被补偿对象同一适用的补偿依据和标准，孤立论证个案中的补偿数额，允许一个涉航企业一个标准，根本无法看出补偿数额是否公平和合理，这种做法也不可能得到公平合理、无偏私无歧视的结果。首先，对海河下游限航给上诉人造成的损害，上诉人已完成举证责任，原审法院也依据双方提交的证据认定上诉人船舶在限航区域的散杂货运输中具有一定优势地位，且享有免费靠泊郑家台码头的优惠政策。在限航导致船舶失去母港的情况下，上诉人遭受的损害实际上是显而易见且无法估量的。如何补偿关键在于被上诉人是否公平公正适用补偿标准。按照被上诉人对上诉人适用的补偿标准，同样拥有两条涉航船舶、公司规模与上诉人相似、且船舶营运航次远低于上诉人的海通公司不可能得到2600万元的补偿，而被上诉人在原审庭审中以“一企一策”为由搪塞，拒不公开对海通公司和其他涉航企业所适用的补偿标准，上诉人有充分理由相信遭受了不公正待遇，被上诉人对上诉人适用的补偿标准和给予补偿数额不公平。其次，原审法院认为上诉人《审核咨询报告》中认定的“鹏伟6”轮的营运损失，与海河下游河段航道等级下降无必然的因果关系是错误的。自2012年被上诉人实际推行限航政策以来，包括上诉人在内的涉航企业名下船舶均无法继续营运，不得不陆续停泊在所属的限航区域内，等待被上诉人的搬迁改造补偿。由于被上诉人的原因，上诉人两条停运船舶直至2019年8月才得以移出限航区域。因此，上诉人遭受了2012年至2019年期间“鹏伟6”船舶停止经营的营运损失，这与被上诉人推行的限航政策有直接因果关系。第三，在停泊费补偿方面，被上诉人按照船舶每年365天停泊的状态作为补偿标准之一，上诉人没有异议。被上诉人与上诉人的主要分歧在于计算停泊费使用的费率。被上诉人主张适用的《港口收费计费办法》，并不适用于我国沿海、长江干线非主要港口（例如本案中限航区域给上诉人和海通公司提供免费使用码头待遇的天津津港军粮城港埠有限公司郑家台码头）,同时，被上诉人委托天津环球海事检验咨询公司出具的《检验报告》中，也没有使用《港口收费计费办法》作为停泊费费率的计算标准，因此，被上诉人主张适用《港口收费计费办法》并无合法性依据，所得出的补偿数额也毫无公平合理可言。而上诉人主张适用的《靠泊协议》中的费率，是上诉人船舶移出限航区域后，被上诉人牵头与码头公司实际使用的费率，以此作为补偿标准具有合理性，也一定程度上能够反映和补偿船舶失去母港所遭受的损害。被上诉人新区发改委辩称：（一）不认可原审判决确定本案案由为行政补偿。本案基础是行政协议，涉及的文书是《协议书》而不是决定书。涉案《协议书》的内容体现了双方意思一致的性质，而行政决定必须具备单方性、强制性以及羁束力、执行力，后续会进入执行程序。本案《协议书》实质上达成了两点协议，第一是被上诉人先给上诉人200万元补偿，上诉人将涉诉船舶移出涉诉水域；第二是被上诉人所给的483万元补偿，是被上诉人能够认可的上限和上诉人能接受的下限，因此达成了一个初步协议，对于上诉人是否能获得高于这483万元的补偿，上诉人享有继续寻求司法救济的权利，司法机关的最终裁决作为被上诉人的履行依据。（二）对上诉人的上诉意见不应予以支持。1.关于上诉状提到市政府发文限航的津政办函77号文件，是内部文件并未对外公布，直到天津市港航管理局发布《关于调整海河下游河段航道技术等级的公告》才开始启动搬迁补偿，其他的任何阶段没有启动过相关程序；2.关于《法律意见》，是被上诉人机关内部流程，既然要在实施搬迁改造过程中给予补偿，就要参照相关行业规定，了解相关补偿所涉及的标准和依据，比如靠泊费的计算。被上诉人该组举证的目的之一，在于说明对上诉人的补偿数额是经过区政府会议研究通过的；3.关于被上诉人两份报告中靠泊费的标准不一致问题，两份报告均为被上诉人内部参考依据的内部文件，经研究，《检验报告》选择适用船舶修理价格中停船的价格与本案情况不符，被上诉人最终采用了《法律意见》中关于港口靠泊费用的标准；4.关于本次降低航道等级所涉及补偿的企业范围，是由涉及区域内政府统计报送给区政府，然后有针对性的实施。东丽区经确认并未将上诉人上报列入补偿企业；5.关于上诉人与海通公司比较的问题，两个公司没有可比性，从人员规模、船舶数量以及码头拥有状况完全不同，海通公司有码头、涉及人员安置及泊位改造等情况。上诉人并无码头也未见相关举证。从所获补偿的比例来讲，海通公司远远低于上诉人；6.关于上诉人认为原审法院没有对补偿行为进行合法性审查的问题，因为被上诉人没有启动作出行政补偿决定的程序，所以谈不到对行政补偿程序的合法审查；7.关于“一企一策”的问题，本案涉及航道等级降低过程中的补偿并非法定程序，各个企业面临的具体问题不同，主要考虑三点，一是企业在涉诉区域内注册，二是确实有长期在涉诉水域内停泊的背景和历史，三是可能会影响到企业的经营，所以采用“一企一策”的方式协商解决；8.上诉人的举证不能证明其损失，上诉人不是严格意义上的受损企业。被上诉人认可的补偿数额，是经双方协商上诉人认可的下限、被上诉人认可的上限，并且由司法程序最终确认补偿数额，所以就是平等协商双方认可的一个结果，谈不对上诉人不公平。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:本案焦点是上诉人的行政补偿请求是否应予支持。上诉人以被上诉人在处理上诉人的行政补偿事宜过程中程序违法，补偿标准不公开、不公平、不公正，给予上诉人的补偿数额远低于其他同类涉航企业等为由提起本案诉讼，请求：1.撤销被上诉人由于海河下游限航向上诉人作出的行政补偿决定；2.判令被上诉人补偿上诉人因海河下游限航造成的各项损失共计8000万元。根据上诉人与被上诉人签订的《协议书》中约定“……甲方（注：被上诉人）经初步测算，同意给予乙方（注：上诉人）一次性补偿资金483万元人民币，用于乙方因限航造成的损失……因乙方对甲方做出的上述补偿数额不予认可，甲方同意乙方向有管辖权的人民法院通过诉讼的方式解决。届时，通过生效法律文书确认最终补偿标准后，甲方将依据生效法律文书执行”等内容，被上诉人系对上诉人涉案补偿事项作出的单方意思表示，该意思表示对上诉人不具有强制性，故上诉人主张上述协议内容实质上是被上诉人对上诉人作出的行政补偿决定，缺乏依据。原审法院驳回上诉人第一项诉讼请求，认定事实清楚。本案系上诉人因要求被上诉人给予行政补偿所提起的行政给付之诉，原审法院确定本案案由为行政补偿纠纷正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，上诉人依法承担证明其因涉案限航行为受到损失的举证责任。因被上诉人已认可就涉案限航行为向上诉人进行补偿，即被上诉人对上诉人因涉案限航行为受到损失的事实没有异议。诉讼中，上诉人明确其要求行政补偿的范围是，就涉案“鹏伟6”轮、“津采66”轮两条船舶分别主张“鹏伟6”轮的营业损失和靠泊费损失，以及“津采66”轮的靠泊费损失，被上诉人对上诉人所主张的补偿范围亦不持异议。双方争议焦点在于上诉人所受损失的数额如何确定。关于限航行为对相关船舶造成损失的补偿数额问题，尚无相关法律规范予以明确，考虑涉案限航行为与行政机关撤回行政许可的行为具有相似性，参考《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额……”的规定，本案应以“实际损失”作为确定上诉人所受损失的原则。（一）关于上诉人主张“鹏伟6”轮的营运损失上诉人主张“鹏伟6”轮2012-2019年的营运损失，被上诉人否认涉案限航行为导致“鹏伟6”轮在2012-2019年期间无法营运，但双方均为提供佐证。原审法院第一次庭审中，法庭要求上诉人庭后提供证明因涉案限航行为受到损失的证据，上诉人提供了中一会计师事务所于第一次庭审后出具的《审核咨询报告》用以支持其行政补偿请求。该《审核咨询报告》中明确：按照“鹏伟6”轮2007-2011年度利润损失水平计算“鹏伟6”轮2012-2019年的利润损失；咨询结论是建立在被审计单位提供的有限相关资料基础上得出的，委托方对提供资料的真实性、合法性、有效性负责。该《审核咨询报告》在“特别事项说明”中明确：“1.本咨询报告中的结论是建立在委托人提供的……相关资料的基础上得出的……资料提供存在不完整的情况……2.本咨询报告中的结论……受委托人提供资料不完整和其他主、客观原因所限，仅为概算估算结果……”原审法院对上诉人的《审核咨询报告》组织了庭审质证并由中一会计师事务所的注册会计师出庭接受询问，上诉人提供的《审核咨询报告》不能完整、客观反映上诉人“鹏伟6”轮的相关营运情况，不能证明“鹏伟6”轮因涉案限航行为所受到的实际营运损失，故上诉人主张被上诉人应向其补偿“鹏伟6”轮营运损失的数额缺乏事实根据，依法不予支持。虽然上诉人未能依法举证证明其因涉案限航行为所受到的实际营运损失，但被上诉人诉讼中明确，仍按照其与上诉人签订的《协议书》对上诉人“鹏伟6”轮的营运损失进行补偿。考虑“鹏伟6”轮移出涉案限航水域导致其丧失在该区域内所拥有的相关营运利益，与国有土地上房屋征收范围内的营业用房被征收后，丧失在原区域内的原有相关经营利益的情况具备相似性，故被上诉人参照《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第二十四条“因征收房屋造成停产停业损失的，按照不高于被征收房屋价值的10%给予被征收人或者公有房屋承租人一次性补偿”的规定，按照“鹏伟6”轮重置价格的10%对上诉人“鹏伟6”轮的营运损失给予补偿，被上诉人所确定的补偿标准并无不当。被上诉人提供了天津环球海事检验咨询公司就“鹏伟6”轮出具的《检验报告》，该《检验报告》明确“鹏伟6”轮检验时现值约为1030.31万元，重置价格为1344.01万元。诉讼中，上诉人对天津环球海事检验咨询公司系海事检验咨询专业机构，以及《检验报告》关于“鹏伟6”轮重置价格等相关检验结论，不持异议。被上诉人根据该《检验报告》，以“鹏伟6”轮重置价格的10%即135万元对上诉人“鹏伟6”轮的营运损失给予补偿，该补偿数额合理有据。（二）关于上诉人主张“鹏伟6”轮和“津采66”轮的停泊费损失根据上诉人的举证以及两审审查，上诉人“鹏伟”6轮和“津采66”轮两艘船舶长期在涉案限航水域内靠泊且无需缴纳靠泊费的客观事实存在，两艘船舶移出涉案限航水域后必然发生相应靠泊费用，双方当事人对此没有异议。双方当事人对上诉人两艘船舶的吨位、剩余船龄，亦未持异议。双方关于靠泊费损失的争议焦点是计算靠泊费的标准、依据。《港口收费计费办法》第二条规定：《港口收费计费办法》适用于中华人民共和国沿海、长江干线主要港口及其他所有对外开放港口，提供船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下、货物装卸、驳运、储存等服务，由港口经营人等单位向船方、货方等计收港口服务型费用；第三条规定：港口收费包括实行政府定价、政府指导价和市场调节价的经营服务性收费，其中，实行政府指导价的港口收费包括引航（移泊）费、拖轮费、停泊费、驳船取送费、特殊平舱费和围油栏使用费；第四条规定：实行政府指导价的港口收费应以本办法规定的收费标准为上限，港口经营人等可在不超过上限收费标准的范围内自主制定具体收费标准。根据上述，《港口收费计费办法》系确定船舶靠泊费的国家收费标准，船舶靠泊费作为《港口收费计费办法》所明确的政府指导价港口收费项目，其收费标准应以《港口收费计费办法》所规定的收费标准为上限。据此，被上诉人确定以《港口收费计费办法》作为测算上诉人两艘船舶靠泊费损失的依据，于法有据。上诉人主张《港口收费计费办法》不适用于我国沿海、长江干线非主要港口（例如本案中限航区域给上诉人和海通公司提供免费使用码头待遇的天津津港军粮城港埠有限公司郑家台码头），根据《港口收费计费办法》第二条第三款“其它港口的收费计费办法，依据地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，可参照本办法有关规定执行”的规定，上诉人该主张缺乏法律依据。上诉人主张其免费靠泊的天津津港军粮城港埠有限公司郑家台码头类似其船舶母港，故其靠泊费用与《港口收费计费办法》所涉及的港口通行船舶靠泊费不同，上诉人该主张亦缺乏事实根据和法律依据。《港口收费计费办法》第六条规定：港口收费计费单位和进整办法应符合下列规定：（二）船舶以计费吨为计算单位，按净吨计算，1净吨为1计费吨，无净吨的按总吨计，既无净吨也无总吨的按载重吨计.....。根据该《港口收费计费办法》第二十八条的规定，航行国内航线船舶，停泊费计收按表6《航行国内航线船舶港口收费基准费率表》编号2（A）规定费率（注：0.08元）计收；下列国内航线的船舶，按表6编号2（B）规定费率（注：0.12元）计收停泊费：1.货物及集装箱装卸或上、下旅客完毕4小时后，因船方原因继续留泊的船舶；2.非港口原因造成的等修、检修的船舶（等装、等卸和装卸货物及集装箱过程中的等修、检修除外）；3.加油加水完毕继续留泊的船舶；4.非港口工人装卸的船舶；5.国际客运和旅游船舶。被上诉人按照就高原则，以B费率每吨0.12元为测算标准，以船舶总吨为计算单位，以365天作为涉案船舶的停泊天数，计算得出“鹏伟6”轮22年停泊费，费用损失为0.12×2162×365×22≈208万元；计算得出“津采66”轮27年停泊费，费用损失为0.12×1179×365×27≈140万元，足以补偿两艘船舶停泊费损失。关于上诉人主张被上诉人委托天津环球海事检验咨询公司出具的《检验报告》中，也没有使用《港口收费计费办法》作为停泊费费率的计算标准。本院认为，因天津环球海事检验咨询公司出具《检验报告》时《港口收费计费办法》尚未施行，而被上诉人出具《法律意见》时《港口收费计费办法》已经施行，被上诉人采用《港口收费计费办法》作为计算涉案船舶靠泊费用的标准并无不妥。关于上诉人主张应参照上诉人两艘船舶移出涉案水域后由被上诉人牵头，与码头公司就该两艘船舶签署《靠泊协议》中实际使用的费率，作为确定其靠泊费损失的计算标准。本院认为，上述《靠泊协议》所约定的靠泊费标准高于《港口收费计费办法》的规定，双方当事人对此不持异议。上诉人主张以《靠泊协议》约定的靠泊费标准作为其靠泊费损失的测算依据，与上述《港口收费计费办法》的明确规定相悖。实际上，即使按照上诉人所主张按照《靠泊协议》实际费率进行测算，因通常情形下生产经营船舶不可能1年365天都处于靠泊状态，故上诉人主张以《靠泊协议》实际费率乘以365天计算其靠泊费损失，亦不符合“实际损失”的补偿原则。虽然被上诉人按照《港口收费计费办法》的收费标准作为涉案船舶靠泊费的计算标准，但被上诉人按照每年365天计算上诉人两艘船舶的靠泊费损失，被上诉人关于涉案靠泊费的补偿数额充分维护了上诉人的利益。关于上诉人主张另一家涉航企业海通公司的规模与上诉人相似，且上诉人船舶的营运航次和装卸量远远大于海通公司，被上诉人对上诉人的行政补偿与海通公司所获补偿差距明显，故对上诉人的行政补偿数额不具有合理性。本院认为，上诉人本案中未能依法完成举证责任以支持其行政补偿请求。被上诉人主张因上诉人与海通公司的具体情况不同故与海同公司不具有可比性，上诉人对此予以否认但仍未能提供佐证。上诉人仅以“合理怀疑”为由主张被上诉人应提供对海通公司提供补偿的相关根据，理据不足。本案中，被上诉人并未对上诉人作出行政补偿决定，故上诉人主张被上诉人对其补偿行为的程序违法，理由不能成立。因被上诉人系单方表示对上诉人的补偿数额并明确对上诉人不具有强制性，故被上诉人不负有就其补偿标准、依据向上诉人送达并听取上诉人意见等保障上诉人陈述、申辩权的法定义务，上诉人以被上诉人相关测算的标准、依据未向上诉人出示，未保障上诉人的选择权、参与权等为由，主张被上诉人对上诉人的补偿违法，理由不能成立。综上，现有证据不能证明上诉人本案行政补偿请求成立。被上诉人同意对上诉人予以行政补偿483万元，并提供证据证明对上诉人的补偿数额充分考虑了上诉人的实际情况，能够保障上诉人的合法权益。被上诉人在《协议书》中明确给予上诉人483万元的补偿款项尚未全部向上诉人支付，被上诉人应继续予以履行。综上所述，原审判决在认定事实、适用法律和审判程序上并无不当。上诉人的上诉请求，本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人天津市鹏伟船务工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王雅晶审判员  李 瑾审判员  刘 琳二〇二〇年八月三十一日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…