浙江省嘉善县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0421行初9号 原告平亚芳，女，汉族，1975年11月7日生，住平湖市。 原告平四根，男，汉族，1951年12月18日生，住平湖市。 委托代理人曹在明，男，汉族，1974年12月30日生，住平湖市。 原告曹在明，男，汉族，1974年12月30日生，住平湖市。 被告平湖市新埭镇人民政府，住所地平湖市新埭镇新南路398号。 法定代表人潘加林，镇长。 委托代理人顾吉强。 委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。 被告平湖市公安局，住所地平湖市当湖街道胜利路66号。 法定代表人汤洪成，局长。 委托代理人叶杰、盛引月。 原告平亚芳、平四根、曹在明不服被告平湖市新埭镇人民政府（以下简称“新埭镇政府”）强制拆除行为，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月6日立案。3月13日，原告重新提交起诉状，将新埭镇政府、平湖市公安局（以下简称“平湖公安局”）、平湖市综合行政执法局（以下简称“平湖执法局”）、平湖市消防救援大队（以下简称“平湖消防大队”）列为共同被告。本院依法向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告平亚芳、曹在明（亦系原告平四根的委托代理人），被告新埭镇政府副镇长毛海江、委托代理人顾吉强、侯平，被告平湖公安局常务副局长李中华、委托代理人叶杰、盛引月，平湖执法局副局长沈卫民、委托代理人王群，平湖消防大队大队长洪惠杰、委托代理人潘磊、沈金丽到庭参加诉讼。诉讼过程中，原告申请撤回对平湖执法局、平湖消防大队的起诉，本院依法裁定予以准许。本案现已审理终结。 被告新埭镇政府于2020年2月23日组织人员对坐落于××镇××庄××村××号的建筑物强制拆除。 原告平亚芳、平四根、曹在明诉称，请求法院判决确认被告于2020年2月23日强制拆除原告坐落在××镇××庄××村××号××平方米房屋和强制处置房屋内财物的行政强制行为违法。事实与理由：2007年3月，三原告在自己的宅基地上建造了80平方米砖混结构和90平方米彩钢板结构房屋。2013年4月16日，原告曹在明在案涉房屋内注册登记了“平湖市新埭镇嘉祥服装厂”，带领附近村民在每年下半年服装旺季时，挣些微乎其微的加工费补贴家庭开支。2019年11月20日，被告人武部部长带领数十名不明身份的人闯进三原告住所地，强行驱逐十多名正在厂里干活的工人，企图强拆原告房屋。原告平亚芳一边让家人与来者沟通，一边拨打12345市长热线求助。当日，被告出具了一份平新违通字【201】号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》。因该通知书上有原告平四根签名，原告平亚芳经询问年近七旬的平四根得知，经其回忆，在2019年春节前几天，其午餐饮酒后正想休息，来了两位自称是新埭镇政府的人，拿了一张纸让其签名。平四根不识字，自认为是年终前政府慰问老人的福利，瞧也没瞧就在上面签了个名。被诉通知书并没有留给平四根，而且日期也不是平四根所签署。经原告曹在明2019年11月20日从被告处对被诉通知书拍照后得知，被诉通知书多处是空白。 原告认为，被诉通知书严重违法，依法应当撤销，遂依法向人民法院提起行政诉讼。根据嘉善县人民法院电话通知，决定于2020年2月24日开庭审理。2月23日11：30，被告严重违反国家有关严禁节假日和夜间实施强拆的规定，更是在浙江省疫情防控一级响应还没结束期间，不顾原告一家生命健康受到严重危险感染的情况下，一边指派二十多名不明身份的人，以检查外来人员之名，擅自破门闯进原告住宅，将正在吃饭的三原告一家团团围住在饭桌上，一边指派几十多人破门野蛮强拆了案涉171.2平方米房屋，厂房内众多物品被毁损灭失，原告平亚芳身体受伤，严重侵犯了原告的合法权益和生命健康权利。 原告认为，未经法定程序不得对任何建筑实施行政强制行为。即便是违法建筑，亦不构成行政强制行为违法性的阻却事由。被告强制拆除原告房屋，非法处置原告财物的行政强制行为，严重违反《行政强制法》第35条、第36条、第37条、第38条、第44条和《行政处罚法》等有关规定，应确认其具体行政行为违法。 首先，案涉行政行为缺乏依据，亦违反了法定程序。依法行政是行政行为的必备要件之一，被告在实施行政强制前未履行必备程序，违反了法定程序，由此理所当然地构成了违法行政行为。其次，案涉建筑即便是违法建筑，也不构成行政行为违法性的阻却事由。公私财产所有权等本权以及未经法定程序没收的财产利益，均受保护。众所周知，法律保护的不仅仅只是财产权，还有更为重要的和谐、稳定的社会秩序和生命健康权。即便是违法建筑，附着在违法建筑上的动产是合法财产。因此，违法行政强制行为必须被禁止。再次，2020年2月24日，嘉善县人民法院在审理（2019）浙0421行初74号一案庭审中，原告、被告均确认，案涉建筑于2007年3月建成，未处于在建状态，故不属于在建违法建设，完全不适用“即查即拆”程序。被告滥用职权，以权代法，其“拆了再说”的恣意践踏法律的非法行为，相关职能机关应当追究被告有关责任人员的法律责任。 综上所述，被告无视《行政强制法》、《行政处罚法》等有关法律、法规，强制拆除原告建成十多年的建筑物，非法处置原告财物的行政行为严重违法。为维护自身的合法权益，依据《行政诉讼法》有关规定，特向法院提起诉讼，望判如所请。 原告向本院提交了如下证据： 1.整改通知书拍照打印件一份，证明被告为了与百姓争利，所制作的整改通知书不符合行政机关公文制作规范，且没有有效送达当事人，已被嘉善县人民法院确认违法。 2.书面证人证言两份，证明案涉房屋在2007年3月建造的事实，并不是违法建筑。 3.照片打印件一份，证明被告野蛮强拆原告案涉房屋，致使原告财物受到毁灭性破坏的基本事实。 4.病历等复印件一组，证明原告平亚芳遭受被告不法侵犯，在捍卫自己私有财产过程中身体受伤的事实。 5.快讯复印件一份，证明暴力强拆案涉房屋，非法处置房屋内的财物为四被告的事实。 被告新埭镇政府辩称，一、原告位于××镇××庄××村××号建造的171.2平方米彩钢房系违法建筑。2007年3月，原告未经规划审批在其住宅边上搭建171.2平方米彩钢房，依据《浙江省违法建筑处置规定》第三条，本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）。设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案。依据《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第五条，本办法所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和村镇规划区内的违法建筑（以下简称村镇违法建筑）。第七条，具有以下情形之一的建筑物，应认定为村镇违法建筑：（一）1998年1月1日《浙江省村镇规划建设管理条例》实施后，在依法划定的村庄、集镇规划区内，未依法取得村镇规划许可证的或未按照村镇建设规划许可规定进行建设的；（二）2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后，在依法划定的村镇规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证的或未按照乡村规划许可规定进行建设的。村镇违法建筑由属地镇人民政府（街道办事处）负责具体调查工作，并根据村镇规划编制、许可、监管等因素依法综合认定。据此，原告在其住宅旁搭建171.2平方米彩板房属违法建筑。（2019）浙0421行初74号《行政判决书》认为案涉建筑物系原告曹在明、平亚芳夫妇在其农村住宅边上空地建造，并无证据证明其取得过乡村规划许可证或办理过用地审批手续，其建筑时间不管是否确如原告述称的2007年3月，但无论按照自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，还是按照自1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，均不符合有关规定，故被告新埭镇政府将其认定为违法建筑并无不当，且属于违法用地。 二、被告新埭镇政府有权对案涉违法建筑进行处置并拆除。依据《浙江省违法建筑处置规定》第六条，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。第十三条，乡村违法建筑应当改正、拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定作出具体规定，并向社会公布。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第十六条第（二）款，未取得村镇建设规划许可证，不符合村镇规划的，在2008年1月1日前原地翻建，又符合土地利用总体规划、农村村民主体资格、一户一宅和宅基地限额标准的，可补办相关规划许可手续，除此以外的，限期拆除。依据上述规定，被告新埭镇政府于2018年2月1日由工作人员在释明原告违法事由后将整改通知书送达给平四根，平四根亲笔签字并收下通知书。但事后原告没有自行拆除违法建筑。2019年11月20日被告再次要求原告自行拆除，曹在明承诺在2019年12月5日前自行拆除，逾期不拆，愿意接受政府处置，并出具书面承诺书。到期后原告未予拆除，被告于2020年2月23日将上述违法建筑拆除。 三、被告没有强制处置原告房屋内财物。拆违前，被告将违法建筑内的缝纫设备、服装面料等进行清点整理，并集中放置在原告家中，拆除后的建筑材料也统一堆放，平亚芳受伤并非拆违所致，整个拆除过程没有造成原告财产及人身损害。 综上，被告有权拆除原告的违法建筑，拆除行为没有造成其财产及人身损害，恳请法院驳回原告的诉讼请求。 被告新埭镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《平湖县私人建房用地申请表》复印件一份，证明杨庄浜村平家浜8号住房由平四根、许龙荚、平亚芳、平彩华、平小弟于1991年10月申请原宅基地翻建，建造，户主为平四根，住房门面三间，占地114平方米。 2.《平湖市农村私人建房用地呈报表》复印件一份，证明原告于1998年1月4日申请建造猪舍30平方米。 3.测绘成果图、违法建筑认定书复印件一份，证明原告住宅新增违法建筑面积172.5平方米。 4.《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》复印件一份，证明被告于2018年2月1日通知原告限期拆除违法建筑171.2平方米，逾期将强制清理拆除。 5.《承诺书》复印件一份，证明原告曹在明于2019年11月20日承诺在2019年12月5日前自行拆除违法建筑。 6．拆违视频、平湖市公证处现场情况说明、财产清单、现场照片复印件各一份，证明2020年2月23日被告对上述违法建筑进行拆除，违法建筑内的缝纫机等物品放置在原告家中。 7．（2019）浙0421行初74号行政判决书复印件一份，证明被告新埭镇政府将其认定为违法建筑并无不当，且属于违法用地。 规范性文件：《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条、第十三条；《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第五条、第七条、第十六条第（二）款；《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条。 被告平湖公安局辩称，一、新埭派出所未参与拆除违章建筑行为，原告的诉讼请求没有事实依据。首先，2020年2月23日上午，平湖市公安局新埭派出所根据新埭镇人民政府要求及事先走访了解情况：平湖市新埭镇人民政府将组织对原告的违章建筑进行拆除，由于此次拆除违章建筑涉及人员较多且当事人对本次拆除行为存在抵触情绪，为维护辖区内的治安秩序及预防发生重特大案事件，新埭派出所根据《中华人民共和国人民警察法》的有关规定，派员维护好拆除现场的治安秩序并无不妥。且当日原告之一的平亚芳确有采用碎碗片扬言割脉等自残行为相威胁，存在引发不稳定因素风险。其次，平湖市公安局新埭派出所一直在拆除现场外围履行维护现场秩序及预防和及时制止重特大案事件发生的职责。期间原告手抓碎碗片的危急情况发生后，新埭派出所民警即刻对平亚芳进行了阻止并劝说要求其进行治疗，对于违章建筑的拆除工作新埭派出所民警并未参与。 二、原告依据一篇新埭镇人民政府的公开报道认定我局参与拆除违章建筑依据不足。原告起诉状中所列新埭镇人民政府的公开报道系2020年2月24日新埭镇人民政府微信公众号上一篇快讯《防疫拆违两手抓，新埭拆除一违章建筑》：“2月23日下午，新埭镇人民政府、城管、消防、公安等相关部门工作人员，对杨庄浜村一农户未经规划审批，在住宅边上搭建的违章建筑进行助拆”。行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。评价一个行政行为不应根据宣传报道来确定，而是根据具体对外生效的法律文书及具体行为实施主体来确定。首先，原告的违章建筑认定依据《平湖市新埭镇违法用地和违章建筑整改通知书》系新埭镇人民政府作出。其次，拍摄的现场视频反映原告的违章建筑系新埭镇人民政府组织人员拆除的，我局新埭派出所工作人员一直是在拆除现场周边巡查维护秩序处置突发事件并未参与具体的拆除行为。 综上所述，平湖市公安局新埭派出所在原告违章建筑被拆除一案中属依法履行维护社会治安的职责，并未参与违章建筑拆除行为。故建议嘉善县人民法院依法驳回原告对被告的诉讼请求。 被告平湖公安局向本院提交了以下证据、依据： 1.新埭派出所《现场秩序维护情况说明》一份，证明原告平亚芳曾于2019年10月20日前爬上屋顶实施自残行为，2020年2月23日，平亚芳又使用碗片自残，新埭派出所在拆除现场维护秩序确有必要。 2.视频光盘一份，证明在新埭镇政府2019年10月20日第一次组织拆除的时候，原告平亚芳爬到屋顶上，以跳下楼相威胁；在2020年2月23日第二次组织拆除时，原告平亚芳实施用碗片割腕自残的行为，民警及时制止。新埭派出所派员在拆除现场外围履行维护秩序具有必要性，也符合法律规定。 经庭审质证，被告新埭镇政府对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，但对其证明力有异议，该整改通知书内容合法；对证据2，未看到过原件，不能证明该房屋系不属于违法建筑，最多只能说明其建筑年份；对证据3的真实性无异议，但对其证明力有异议，被告实施拆除行为是规范的，且对原告房屋内财产实施了保护，并未破坏，至于原告平亚芳流血的照片，系其用碗片割腕自残所致；对证据4无异议；对证据5的形式真实性无异议，但报道内容与事实不符，经过庭审，原告也已经撤回对平湖执法局和平湖消防大队的起诉，平湖公安局也只是在维持秩序，拆除行为都是新埭镇政府组织实施的。 被告平湖公安局对原告提交的证据质证如下：对证据1无异议，该份整改通知书证明拆违决定系新埭镇政府作出；对证据2的来源和证明力均有异议，证人证言不能证明案涉建筑物合法；对证据3真实性无异议，拆除行为系新埭镇政府作出，受伤系原告平亚芳割腕自残导致；对证据4无异议；对证据5内容真实性有异议，该份报道系新埭镇政府公众号发布，平湖市公安局并非拆除行为实施主体。 原告对被告新埭镇政府提交的证据质证如下：对证据1-2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该申请表、呈报表与被告一强拆案涉建筑毫无关系；对证据3的三性及证明内容均有异议，宗地图是由第三人制作，未经原告签字确认，也是由第三人在强拆后作出；对证据4的关联性无异议，但其真实性、合法性和证明内容有异议，该通知书已被嘉善县人民法院确认违法；对证据5的三性和证明内容有异议，该承诺书是在被告一众人围堵，并肆意威胁欺诈的情况下，由曹在明根据被告要求书写的，并不是曹在明真实意思表示；对证据6的关联性无异议，对真实性、合法性和证明内容有异议，公证处在未经原告许可的情况下，无权对原告的私有财产进行清点、拍照，其行为严重违反了公证法等有关法律法规，原告已就平湖市公证处的侵权行为提起诉讼，追究其法律责任；对证据7的三性无异议，对证明内容不予认可，该判决书已确认被诉行政行为主要证据不足、适用法律错误，违反法定程序，且超越职权，并作出被告一作出的整改通知违法，人民法院没有认定违法建筑的职权，况且截至今日，被告依然拿不出认定案涉建筑违法用地和违法违章建筑的任何证据。对法律法规的条款无异议。但被告一适用法律、法规明显不当，《浙江省违法建筑处置规定》、《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》并不是法律法规，而是依据上位法制定的规范性文件，上述两份规范性文件是否与上位法相冲突，是否合法，恳请嘉善县人民法院依法对上述两部规范性文件的合法性进行审查。 原告对被告平湖公安局提交的证据质证如下：对证据1有异议，被告限制人身权利，非法闯入原告住宅；对证据2的真实性无异议，但正因为被告的强制行为才会导致原告自残。 被告新埭镇政府与被告平湖公安局对彼此提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据三性予以确认。对被告新埭镇政府提交的证据1-2的三性予以确认；证据3形成于被诉行政行为作出之后，严重违反法定程序，不得作为认定案件事实的根据；对证据4的真实性与关联性予以确认，对其合法性不予确认；对证据5-6的真实性予以确认；对证据7的三性予以确认。对被告平湖公安局提交的证据三性予以确认。 经审理查明，2018年1月29日，被告新埭镇政府作出【201】号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》一份，认定原告平四根户位于××镇××庄××村××号属违章建筑。通知限平四根户于2018年3月10日前自行退出违法用地及自行拆除违法建筑。逾期不履行的，予以强制清理拆除，费用由平四根户负担。平四根、平亚芳、曹在明对该通知行为不服，向人民法院提起行政诉讼，请求判决确认该通知无效。本院经审理，于2020年3月9日作出（2019）浙0421行初74号行政判决，确认被告平湖市新埭镇人民政府作出的【201】号违法用地和违法违章建筑整改通知违法。 2020年2月23日，被告新埭镇政府组织人员对坐落于××镇××庄××村××号的建筑物强制拆除。2月24日，新埭镇政府通过网络平台发布一则题为“防疫拆违两手抓，新埭拆除一违章建筑”的快讯，其中内容包括“2月23日下午，新埭镇人民政府、城管、消防、公安等相关部门工作人员，对杨庄浜村一农户未经规划审批，在住宅边上搭建的违法建筑进行助拆。这也是新埭镇复工复产后首个拆除的违法建筑。”快讯还配有几副现场图片。经查明，2020年2月23日为星期日。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关强制执行应当遵循法定程序。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。本案中，被告新埭镇政府未遵循法定程序，在法定节假日对案涉建筑物组织实施强制拆除，明显违反法律规定。被诉行政行为违反法定程序，本应判决撤销，但由于案涉建筑物已被强制拆除，不具有可撤销内容，故本院确认被诉行政行为违法。在强制拆除过程中对建筑物内物品的处置行为从属于拆除行为，对其合法性无需单独进行评判。原告在质证时提出对《浙江省违法建筑处置规定》、《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》的合法性进行审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条的规定。平湖公安局虽然有工作人员在场，但其系防范风险，避免原告人身受到伤害，并非强制拆除的实施主体，故平湖公安局并非本案适格被告。对于原告将平湖公安局列为被告，应当裁定驳回。根据判决吸收裁定的原则，本案以判决方式处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，判决如下： 确认被告平湖市新埭镇人民政府于2020年2月23日对坐落于××镇××庄××村××号的建筑物强制拆除违法。 案件受理费50元，由被告平湖市新埭镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审判长  江万景 审判员  胡锦明 审判员  钱 骏 二〇二〇年八月十二日 书记员  周 丹 ?*ArabicDash?-14-? ?*ArabicDash?-13-?