浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终373号上诉人（原审原告）吴旭起，男，1943年9月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托诉讼代理人吴小清，女，1971年9月21日出生，汉族，系吴旭起女儿。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市自然资源和规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街818号。法定代表人韦国潭，局长。委托代理人陆金才、倪雪，浙江泽鉴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖西溪路118号。法定代表人黄志平，厅长。委托代理人朱斌，工作人员。上诉人吴旭起因与被上诉人金华市自然资源和规划局、浙江省自然资源厅土地行政决定及行政复议一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人吴旭起的委托代理人吴小清、冯振兴，被上诉人金华市自然资源和规划局的委托代理人陆金才、倪雪，被上诉人浙江省自然资源厅的委托代理人朱斌到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院认定：原告吴旭起系金华市婺城区××镇××庄××村村民。其户在××镇××庄××村房屋占地115.36平方米。因城市建设需要，金华市人民政府拟征收金华市××镇××庄××村集体村庄建设用地。2016年8月30日，前庄头村委会选定金华市正大房地产估价师事务所有限公司被选定为前头村集体土地上房屋征收评估、测绘单位。随后，前庄头村城中村改造指挥部与该评估公司签订房地产估价合同，约定估价内容为：金华市××镇××庄××村征迁范围内的房屋、附属物、室内装修的评估。2016年9月9日，金华市国土资源局、罗店镇人民政府作出《征地告知书》，公告涉案土地征收所涉的建设项目名称、规划用途、面积、补偿安置政策等事项。9月22日，原金华市自然资源和规划局向××镇××庄××村委会送达并张贴《听证告知书》和《征地补偿安置方案》。在听证告知书规定期限内，未收到听证申请，村委会也明确表示放弃听证。同月30日，金华市统一征地办公室（作为甲方）与××镇××庄××村委会签订（乙方）《征地补偿安置协议》，对征地面积、补偿方式和标准、征地费用支付等作出约定。2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ【2016】-0191号建设用地审批意见书，批准了上述用地申请。原告的上述住宅用地亦在该建设项目用地范围。同年12月8日，金华市人民政府作出《征收土地公告》（2016第19号），并决定征地工作由金华市国土资源局会同当地乡镇人民政府组组织实施。同月9日，金华市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（2016第19号）。后，上述两份公告在该村务公开栏进行张贴。同年5月，浙江金华山旅游文化投资发展有限公司向前庄头村委会支付征地补偿费。2017年3月30日，金华市国土资源局上报金土资［2017］30号《关于金华山旅游经济区管委会〈××镇××庄××村房屋征收和补偿安置方案〉的请示》获金华市人民政府批准。4月1日，金华市国土资源局作出金土资函［2017］49号《关于实施〈××镇××庄××村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》，该文件及安置方案均张贴于村财务公开栏。2018年3月14日，前庄头村指挥部对原告户作出《房屋征收补偿安置方案告知书》，2018年4月11日，前庄头村指挥部对原告户作出《房屋征收补偿安置方案更正告知书》。2018年4月16日，浙江省金华市公信公证处作出《领取补偿费通知书》告知原告前庄头村指挥部已将补偿费提交该公证处，请原告到公证处领取。原告向浙江省人民政府申请行政复议，要求复议机关撤销《房屋征收补偿安置方案更正告知书》，浙江省人民政府已于2018年7月30日作出复议决定，认为前庄头村城中村改造指挥部超越职权，撤销其于2018年4月11日对原告户作出的《房屋征收补偿安置方案更正告知书》。2018年8月30日，金华市婺城区罗店镇人民政府向原告户发出告知书，告知原告限期对安置方案作出选择并签订协议，逾期将依法作出安置补偿。2018年9月1日原告回函认为婺城区罗店镇人民政府作出告知书属于超越职权，要求补偿安置宅基地。2018年9月26日，浙江省金华市公信公证处作出《领取补偿费通知书》。2018年9月29日，金华市国土资源局作出《责令交出土地事先告知书》，告知其在法定期限内交出土地，并告知陈述申辩权利。因原告要求听证，同年10月16日，金华市国土资源局举行听证会，听取原告等人意见。11月1日，金华市国土资源局作出金土资责［2018］003号《责令交出土地决定书》，该决定书认为，浙江省人民政府于2016年11月30日作出浙土字Ａ【2016】-0191号建设用地审批意见书，批准同意对××镇××庄××村红线范围内集体土地及房屋实行征收。金华市人民政府依法进行征收土地公告、金华市国土资源局依法作出征地补偿安置方案公告。集体土地补偿款已于2017年5月23日支付至罗店镇前庄头经济合作社。原告吴旭起户坐落于××镇××庄××村的房屋占地115.36平方米，位于此次征地红线范围内。因你户未在规定期限内签订协议，故罗店镇人民政府已依法于2018年8月30日向你户送达《城中村改造（前庄头区块）房屋拆迁与补偿安置协议》，并通知你户选择安置方案。因你户未在通知期限内选择，故对你户按照公寓式安置方案进行安置。你户房屋评估价值为304565元（不含室内装修），房屋搬迁费2641.84元、补助费940元、苗木费316元、其他补偿（设备设施）16591元。临时安置过渡费从房屋腾空之日起，以合法建设面积5元／平方米／月予以补助，补助时间截至2020年4月25日。你户按建安价安置房屋建筑面积110平方米，按综合价安置房屋建筑面积110平方米，安置给你户的房屋位于金华山旅游经济区××庄××小区内，剩余房屋安置面积105平方米以货币化方式回购，以上相关安置补偿费用合计638688.84元已于2018年9月26日提交至金华市公信公证处，金华市公信公证处已依法通知你户领取，对你户的安置补偿已经到位。该决定书依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条作出决定，责令原告户在收到被告《责令交出土地决定书》之日起十日内交出115.36平方米的土地，并告知救济途径。次日，该决定书留置送达原告。原告不服，向浙江省国土资源厅申请复议，浙江省国土资源厅于2018年11月5日收到，因集中复议要求原告补正，于2018年11月13日收到补正申请。经依法延长行政复议期限30日，2019年2月2日，浙江省自然资源厅作出浙集复12〔2018〕130号行政复议决定，维持责令交出土地决定，并邮寄送达原告。另查明，××镇××庄××村305户村民，目前已有299户签订安置补偿协议。原由公证处保管的安置补偿款项现已退回。2019年4月4日，原告户房屋被实际拆除，原告已就拆除行为诉至兰溪市人民法院。原告户等人就金华市人民政府批准案涉地块《××镇××庄××村房屋征收和补偿安置方案》向金华市中级人民法院提起诉讼，金华市中级人民法院作出（2018）浙07行初237号行政判决书，判决驳回原告等人诉讼请求。原告不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，经二审法院认定，被诉批准行为虽然存在行政程序违法之处，但若就此予以撤销，将会损害已签订协议的大多数被征收户的权益，亦不能满足上诉人获得宅基地安置的诉求。判决确认金华市人民政府批准《××镇××庄××村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法。因机构改革，原金华市规划局、金华市国土资源局合关成立金华市自然资源和规划局，原金华市国土资源局的权利与义务由金华市自然资源和规划局承受。组建浙江省自然资源厅，将省国土资源厅、省海洋渔业局等职责进行整合，不再保留省国土资源厅。原审法院认为，根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，集体土地被征用后，同时还应对地上附着物等予以补偿。涉案房屋所涉集体土地已被依法征收，原告有权依法获得补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法律规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告金华市自然资源和规划局作为涉案房屋所属土地征收人即金华市人民政府负责土地管理的职能部门，在原告未能与房屋征收安置实施单位就涉案房屋征收达成安置补偿协议情形下，根据先补偿后交地原则，有权对拒不交出土地的行为作出处理。现行法律对集体土地上房屋征收安置补偿程序，未作明确规定，根据行政行为正当程序要求，在法律未作出明确规定的情况下，行政机关可以选择适当的合法方式进行。本案原告房屋所在的农村集体土地已经浙江省人民政府批准征收，该村集体的土地补偿款已全部发放到位，且村集体305户中的绝大多数村民已签订安置补偿协议。因原告拒绝与土地征收相关部门签订安置补偿协议，土地征收相关部门已对原告的征收安置方式及补偿款项予以明确并对原告进行告知，相关补偿款已交由公证处进行保管并通知原告领取。即便被告未另行制作书面安置补偿决定，但其先期相关行为均表明，原告可享受的征收补偿及安置权益已明确并得到相应保障。在此情况下，被告作出责令原告交地的决定，合法有据。现补偿款项虽经公证处退回未再继续保管，但对于原告户的安置补偿利益并无减损。被告作出原告责令交出土地的决定前，已进行事先告知，并基于原告申请举行听证会议听取其陈述、申辩，已充分保障原告权利。被告金华市自然资源和规划局作出的案涉责令原告交地的决定，程序合法。被告浙江省自然资源厅受理原告复议申请后，根据查明事实，依法作出维持的复议决定，行政行为亦无不当。综上，原告诉请无事实与法律依据，不予支持；被告抗辩合法有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决：驳回原告吴旭起的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。吴旭起上诉称，上诉人是金华市婺城区××镇××庄××村村民。2018年11月2日，被上诉人金华市自然资源和规划局作出被诉《责令交出土地决定书》。2019年2月4日，被上诉人浙江省自然资源厅作出浙集复12（2018）130号行政复议决定。2020年3月24日，金华市婺城区人民法院作出编号（2019）浙0702行初108号《行政判决书》，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人对此不服。认为原审判决事实认定错误导致适用法律错误，被上诉人不具有作出交出土地决定的前提条件。具体理由如下：ｌ、违反了先补偿安置后拆迁的基本原则。（1）公证机构《领取补偿费通知书》所涉款项已被退回到前庄头征迁指挥部。（2）前置文件《房屋征收补偿安置方案更正告知书》已经被浙江省人民政府撤销，征收部门至今未重新处理补偿事宜，未重新制作补偿安置方案。2、未依法制作补偿决定文件，严重违反法定程序。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第九条规定:“在作出房屋征收与补偿决定前，应当按照《金华市重大决策稳定风险评估实施办法（试行）》有关规定，就房屋征收与补偿的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会稳定风险评估，并制定相应的化解措施和应急预案。社会稳定风险评估结论应作为是否作出房屋征收与补偿决定的重要依据。”在本案中，被上诉人及相关房屋征收部门从未制作房屋征收与补偿决定。因此，被上诉人作出的责令交出土地决定行政行为缺乏最基本的前提条件。3、房屋征收补偿决定为被上诉人必须履行的法定程序。在另案中，已经有生效裁判文书确认被上诉人金华市土地管理部门应当作出房屋征收补偿决定，案号为：金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初60号《行政裁定书》和金华市中级人民法院（2018）浙07行终379号《行政判决书》。4、村庄规划规定了村民建房用地，村民可以选择在本村回迁，案涉安置方式完全排除了本村回迁明显违法，同时也明显违背被征地村民的意愿。5、评估明显违法。评估报告中的评估时点和评估标准无任何法律依据，完全不是《征地补偿安置方案》公告之日。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条规定：“被征收房屋补偿金额由具备评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定，评估时点为《征地补偿安置方案》公告之日。评估机构的选择由双方按公开、公平、公正的原则确定。”6、上诉人房屋所在区域为国有土地，不能按照集体土地征收程序作出交地决定。被上诉人在内的多部门参与制作的《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中，上诉人房屋所在区域被认定为国有土地。7、被诉行政行为明显违反了《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见》（试行）的相关规定。上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。金华市自然资源和规划局答辩称，一、一审法院判决认定事实清楚，法律适用正确。1、根据法律法规及正当程序原则要求，答辩人有权对拒不交出土地的行为作出处理，有权作出《责令交出土地决定书》。现行法律对集体土地上房屋征收安置补偿程序，并未作出明确规定，根据行政行为正当程序要求，在法律未作明确规定的情况下，行政机关可以选择适当的合法方式进行。即本案中，答辩人在法律未授予作出《房屋征收与补偿决定》的权限下，可以在征收补偿及安置权益已经明确并得到相应保障的前提下，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出《责令交出土地决定书》，符合程序正当原则要求，并无不当。2、上诉人已经违反土地管理法律法规规定，拒绝签订房屋征收补偿安置协议，阻挠国家建设征收土地。(1)、案涉房屋所在农村集体土地获浙江省人民政府批准征收，相应土地补偿款已于2017年5月23日发放到位。前庄头村全村305户中299户已经签订安置补偿协议。(2)、2018年8月30日，罗店镇人民政府作为征收执行人向上诉人吴旭起户送达《告知书》及《房屋征收与补偿安置协议》，告知其在法定期限内签订协议，对安置方案作出选择，逾期未签订协议的，依法作出安置补偿，但上诉人吴旭起无正当理由拒绝签订协议。3、上诉人可享受的征收补偿及安置权益已明确并得到相应保障。（1）2018年8月30日，罗店镇人民政府书面送达的《告知书》及《房屋征收与补偿安置协议》中，《房屋征收与补偿安置协议》共有两份。该补偿安置协议根据《罗店镇前庄头房屋征收与补偿安置方案》关于安置方式的选择，提供给上诉人进行选择签订，其中关于上诉人所应当依法享受的房屋补偿相应的数额等均进行了明确。（2）上诉人吴旭起户补偿款依法公证提存，相应补偿款项进行明确，并由浙江省公信公证处在2018年9月26日书面告知，通知上诉人进行领取。（3）答辩人在作出《责令交地决定书》前依法作出《责令交出土地事先告知书》，并书面邮寄送达上诉人。该《责令交出土地事先告知书》对上诉人应当依法享受的各项补偿补助费再次重申并明确。上诉人收到该事先告知书后，也提出了听证申请。4、答辩人召开听证会，充分保障上诉人的陈述、申辩的权利。2018年10月16日，答辩人在本局1106会议室就上诉人等人对《责令交出土地事先告知书》不服从而提出的听证申请举行听证会。听证会上，充分听取上诉人所陈述的事实及理由，充分保障上诉人陈述权利。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，答辩人在被征收人无正当理由不签订《房屋征收与补偿协议》、拒绝接受补偿，且拒不交出土地房屋的情况下，同时对其征收补偿及安置权益明确并得到相应保障的情况下，有权责令被征收人交出土地。一审法院据此认定答辩人作出案涉责令交地决定，程序合法，认定事实清楚，证据充分，依法应当予以维持。二、上诉人上诉事实与理由均不能成立，理由如下：1、通过《告知书》及《房屋征收与补偿安置协议》、公证提存、责令交出土地事先告知书等一系列行为，均可以表明上诉人的补偿安置权益已经明确并得到相应保障。符合先补偿后安置基本原则。虽然补偿款在《责令交出土地决定书》作出后经公证处退回，但对于上诉人户的安置补偿利益并无任何减损。2、集体土地上如何开展房屋征收与补偿程序，法律并未作出明确规定。房屋征收与补偿决定并不属于答辩人在集体土地上征收必须履行的法定程序。金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初60号《行政判决书》、金华市中级人民法院（2018）浙07行终379号《行政判决书》仅认定答辩人根据程序正当原则有权作出安置补偿决定，并未认定补偿安置决定属于答辩人履行集体土地上房屋征收与补偿的法定职责。3、前庄头村全村安置在二手车市场西边，沿二环北路，上张家安置点南边经2016年8月11日经村民代表大会表决通过，并形成《会议纪要》，已经明确安置地点。且前庄头村进行城中村改造，原则上不进行宅基地安置。该地块征收后，规划用地性质为旅游点建设用地，也不适合进行宅基地安置。4、评估公司于2016年8月30日经村民代表大会选择确认，前庄头村全村均由金华市正大房地产估价师事务所按照统一评估时点、评估方法进行评估，并未损害上诉人合法权益。且以2016年9月9日为评估时点的房屋评估价值不低于2016年12月9日（征地补偿安置方案公告日）为价值时点的房屋评估价值，并不影响上诉人的合法权益。5、上诉人房屋所在土地性质，应当以土地证或者建房审批件为依据，且上诉人也已经提供了案涉房屋的婺集建（92）第29716号《集体土地建设用地使用证》，证明案涉房屋所在土地用地性质属于集体用地。《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中“国有土地”属于笔误。综上，一审法院判决事实清楚，法律适用正确，上诉人上诉请求无事实根据，无法律支撑，请求二审法院依法审理，驳回上诉。浙江省自然资源厅答辩称，上诉人不服原金华市国土资源局2018年11月1日作出的《责令交出土地决定书》（金土资责〔2018〕003号）申请复议，浙江省自然资源厅于2018年11月5日收到，2018年11月13日收到补正申请。因情况复杂，依法延长30日行政复议期限。原金华市国土资源局进行答复并提交证据材料。浙江省自然资源厅在对本案事实、法律适用和程序进行审查后，于2019年2月2日作出浙集复12〔2018〕130号行政复议决定，维持责令交出土地决定，并寄送。浙江省自然资源厅受理、审查和作出行政复议决定的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项和第三十一条等规定。另外，同意金华市自然资源和规划局的二审答辩意见。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人向本院提交以下证据：黄大仙景区控制性详细规划一份，证明：1、该政府信息取得的时间是2020年6月5日，说明截至6月5日，案涉地块仍是村民建设用地，不存在被上诉人所称的该地块是旅游点建设用地的事实。因此上诉人提出在本村根据规划继续建造房屋完全具备条件；2、省政府的征地只改变土地权属，由集体所有变为国家所有，但并不改变原有的规划用途，规划用途由住建部审批。金华市自然资源和规划局发表质证意见如下：答复书真实性没有异议，规划图的内容需要庭后复核。上诉人提交的该组证据即使属实，也无法达到上诉人的待证目的。1、上诉人所讲的关于案涉地块至今未变更，这个逻辑是错误的。这是2014年7月份的规划，并不能得出婺城区人民政府不能向上诉人所在的村集体征收集体土地，不能得出征收土地必须还要按照规划的用途仍然作为居民建设用地进行使用。之前的规划是建设用地，但在土地征收过程中，因旅游点建设开发需要，可以改变土地用途。在征收过程中，婺城区人民政府以及国土局并没有否认涉案土地原本的用途，而且我们在省政府报批也明确作为旅游用途进行征收。2、根据规划图，周边地块作为住宅建设用地，前提也应是将农用地转为建设用地，而本案除了征收地块属于建设用地之外，周边地块都属于农用地，因此周边地块也不符合上诉人主张的进行宅基地安置的诉求。3、关于规划中讲到的各个村安置的建设用地的面积、户数、人口并制作的改造建筑面积、密度等问题，也是会因为城市建设发展等需要，为了城中村改造的目的，层层上报之后，改变原本的规划。浙江省自然资源厅的质证意见同金华市自然资源和规划局。本院经审查认为，在案涉集体土地已经浙江省人民政府批准征收以及国土部门履行相关程序的情况下，该证据不能达到上诉人的证明目的。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，原金华市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，依法有权责令其交出土地。本案中，案涉集体土地已经浙江省人民政府批准征收，金华市人民政府发布了《征收土地公告》，原金华市国土资源局向××镇××庄××村委会送达并张贴了《听证告知书》和《征地补偿安置方案》，载明依法享有的申请听证等权利。在听证告知书规定期限内，未收到听证申请，村委会也明确表示放弃听证。此后，原金华市国土资源局公告了经金华市人民政府批准同意的征地补偿、安置方案。在未能达成补偿安置协议的情况下，原金华市国土资源局对上诉人可享有的房屋安置权益及补偿款项进行了明确，相关补偿款进行了提存。虽然之后提存款项被公证处退回，但亦不影响上诉人领取补偿款的权益。上述行为符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序和条件，在此情形下，上诉人仍拒绝交出土地，原金华市国土资源局依法有权作出责令其交出土地的行政决定。在作出案涉责令交出土地决定前，原金华市国土资源局事先告知上诉人，并基于上诉人申请，举行听证会听取其陈述、申辩，已充分保障上诉人权利。因《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》并未规定土地行政主管部门在责令交出土地前应作出补偿安置决定，故在被征收人合法的补偿已明确到位的情况下，可以认定原金华市国土资源局对上诉人作出责令交出土地的决定合法有据。浙江省自然资源厅据此作出的行政复议决定，亦有相应的事实和法律依据。关于上诉人提出其房屋所在区域为国有土地的上诉理由，经审查，该土地性质仍应根据权证记载认定系集体土地。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴旭起负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年八月四日代书记员 董亚光?*ArabicDash?-16-??*ArabicDash?-17-?