安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行终17号 上诉人（原审原告）胡龙英，女，1967年8月1日出生，汉族，居民，户籍地安徽省枞阳县，经常居住地安徽省安庆市。 被上诉人（原审被告）枞阳县公安局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇金山大道（东）28号。统一社会信用代码11340722003126004W。 法定代表人王涛，该局局长。 出庭负责人陆大旗，该局副局长。 委托代理人陶应贤，男，该局法制大队大队长、公职律师。 委托代理人胡唐华，男，该局治安大队民警。 被上诉人（原审被告）枞阳县人民政府，住所地安徽省枞阳县枞阳镇浮山路。统一社会信用代码11340722003125378A。 法定代表人杨如松，该县县长。 委托代理人张林，男，该单位司法局行政复议与应诉股股长、公职律师。 委托代理人吴成龙，安徽枞川律师事务所律师。 上诉人胡龙英因治安行政处罚一案，不服安徽省枞阳县人民法院（2020）皖0722行初6号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人胡龙英，被上诉人枞阳县公安局出庭负责人陆大旗及委托代理人陶应贤、胡唐华，被上诉人枞阳县人民政府委托代理人张林、吴成龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告胡龙英，女，1967年8月1日出生，汉族，居民，户籍地安徽省枞阳县，经常居住地安徽省安庆市。现在安徽省安庆市光彩大市场三期经营“旺盛劳保”门市部。胡龙英因在北京仁远融信资本管理有限公司投资平台投资导致经济损失，此后，胡龙英以办案部门没有查清涉案公司资金流、没有及时追回其损失为由多次进京上访。2019年9月23日，枞阳县驻京临时工作组在北京市丰台区××迎宾路××路公交站台发现胡龙英，遂将其带回枞阳县开展调查。经调查，胡龙英于2019年2、3月份因房屋拆迁这一事项先后7次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，因在北京仁远融信资本管理有限公司投资平台投资导致经济损失，于2019年5、6、9月份先后12次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，其中存在因同一事项两个月内上访3次及多次连续三日重复刷身份证登记上访、递交材料行为，严重扰乱了国家信访局的工作秩序。2019年9月24日，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出《639号行政处罚决定书》，给予胡龙英行政拘留十日的行政处罚。胡龙英对《639号行政处罚决定书》作出的拘留十日行政处罚决定不服，向枞阳县人民政府申请复议，枞阳县人民政府在书面审查后，于2019年12月27日依法作出《13号行政复议决定书》，对《639号行政处罚决定书》予以维持。原告胡龙英仍然不服因而成讼。此外，2013年4月至2014年3月31日期间，胡龙英因至北京市等重点敏感区域非法上访先后被安庆市公安局菱北分局行政拘留七次。 胡龙英在一审的诉讼请求：1.撤销枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》和枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》；2.对铜信[2019]24号文件进行附带审查；3.判决被告依法承担行政赔偿责任；4.判决被告向原告胡龙英承认错误并道歉；5.判决被告承担本案诉讼费用。 一审法院审理认为，根据当事人诉请、依据理由、质证、辩论意见，本案的争议焦点为:一、枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》是否具有事实和法律依据；二、人民法院是否应对铜信[2019]24号文件进行附带审查。关于争议焦点一,本案双方的争议是发生在对胡龙英的上访行为是否构成违法，以及枞阳县公安局作出的《639号行政处罚决定书》是否具有法律依据的基础上。胡龙英于2019年2、3月份因房屋拆迁这一事项先后7次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，因在北京仁远融信资本管理有限公司投资平台投资导致经济损失，于2019年5、6、9月份先后12次到北京市国家信访局来访接待司越级上访、重复上访，其中存在因同一事项两个月内上访3次及多次连续三日重复刷身份证登记上访、递交材料行为，胡龙英扰乱信访秩序的主观恶意明显，其行为严重扰乱了国家信访部门正常工作，构成了扰乱单位秩序的违法行为。《公安机关办理行政案件程序规定（2018年修正）》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第十条第三款规定，居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案中，虽然胡龙英违法行为地在北京市，经常居住地在安庆市，但是胡龙英户籍所在地为枞阳县枞阳镇。据此，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出《639号行政处罚决定书》，给予胡龙英行政拘留十日的行政处罚。认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。枞阳县人民政府在复议过程中，依法履行了受理、告知、决定、送达等程序，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。关于争议焦点二,本案中，枞阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对胡龙英给予行政处罚，铜信[2019]24号文件并非枞阳县公安局对胡龙英作出行政处罚的依据，该文件与胡龙英行政处罚案件没有直接利害关系，对该案不产生实际影响。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，本院无须对铜信[2019]24号文件进行附带审查。综上所述，枞阳县公安局作出的枞公（治）行罚决字[2019]639号《行政处罚决定书》及枞阳县人民政府作出的枞府行复[2019]13号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十三条、第六十九条规定，判决驳回原告胡龙英的诉讼请求。案件受理费50元，由胡龙英负担。 胡龙英上诉称，一、被上诉人枞阳县公安局的枞公（治）行罚决字【2019】639号《行政处罚决定书》和枞阳县人民政府的枞府行复（2019）13号《行政复议决定书》对上诉人作出的治安行政处罚一案于法无据。1.两被上诉人经审理查明“2019年9月23日枞阳县驻京临时工作组在北京市丰台区南官迎宾馆458路公交站台发现上诉人遂将其带回枞阳县公安局调查。”没有出具（2019）639号行政处罚行政拘留10日，本次以违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的违法行为证据。更没有案发地北京地区公安机关移送被上诉人公安机关的依据。2.两被上诉人认定上诉人违法行为，均是上诉人进京、出省、市依法维权的过程和事实程序。这是《中华人民共和国宪法》第四十一条赋予上诉人的合法权利，除此之外五任何上诉人在北京的违法行为事实证据。二、本案被上诉人违反执法程序。1.两被上诉人没有按照《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，并非是行政拘留10日的处罚决定，况且上诉人已离开北京，也就是有即时改正行为。2.两被上诉人没有按照《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款”和（2012）中央政法委《关于处理上访人员的要求规定》“当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚，同一时间不能同时进行一次双罚，属于量罚过重。3、两被上诉人处罚上诉人的程序不正当。枞阳县驻京临时工作组的设立本就违法，在北京执法抓人更为违法。被上诉机关《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》中明确载明2019年9月23日于北京野蛮带离上诉人的组织为枞阳县驻京临时工作组。该工作组严重地违反国务院办公厅下发的《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》国办发【2010】8号第二条明确规定”撤销地方各级政府职能部门……撤销县、县级市、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办事机构”。三、原审法院判决“本院无须对铜陵市政法委等部门铜信【2019】24号文件进行附带审查”有着相互矛盾之处。1.被上诉人枞阳县公安局提交证据十六铜信【2019】24号文件，证明根据该文件规定胡龙英属于缠访。2.被上诉人枞阳县人民政府一审辩称“铜信【2019】24号文件并非本案行政处罚依据，该文件与胡龙英行政处罚案件没有直接利害关系。”被上诉人枞阳县公安局为何以此文件规定认为胡龙英行为属于缠访。对该案不产生实际影响即应依法撤销【2019】639号《行政处罚决定书》。 综上，由于【2019】639号《行政处罚决定书》于法无据，没有上诉人任何违法行为证据，该处罚的违法行为均为“一事不再罚”和执法程序不正当，依法应予撤销。为此上诉人提起上诉，请依法支持上诉人的请求。 胡龙英上诉请求：1.撤销安徽省枞阳县人民法院（2020）皖0722行初6号行政判决进行改判或者发回重审；2.对铜信【2019】24号文件进行附带审查；3.判定被上诉机关承担行政赔偿责任；4.判定被上诉人承担诉讼费用；5.判定被上诉人向上诉人承认错误并道歉。 枞阳县公安局答辩称，一、本案事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。枞阳县人民政府行政复议决定对答辩人的处罚予以维持，枞阳县人民法院一审判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人胡龙英，女，汉族，1967年8月1日生，居民身份证号码:3428231967××××××××，户籍地：枞阳县××镇××村庄屋组××号，现住安庆市××区××风大道××号永安公馆5栋2单元1303室，现在安庆市光彩三期经营“旺盛劳保”门市部，违法犯罪记录：2013年4月至2014年3月31日因至北京重点敏感区域非访先后被安庆市公安局菱北分局行政拘留七次。自2019年以来，截至被处罚前，上诉人因房屋拆迁这一事项2、3月份到国家信访局上访7次，因投资仁远公司导致经济损失，5、6、9月份先后到国家信访局上访12次，且多次连续三日重复刷身份证登记上访，递交材料，其行为严重扰乱了国家信访局的工作秩序。以上事实有书证、证人证言、违法行为人陈述与申辩等证据证实。依据铜陵市委政法委等六部门铜信［2019］24号文件第三（一）3条规定：“信访人在国家信访局采取连续登记三日以上（含三日）或者两个月内登记三次以上（含三次）视为‘缠访’，一律依据《治安管理处罚法》第二十三条规定给予处罚”，上诉人多次连续到国家信访局登记上访，严重干扰了国家信访秩序，其情节严重，对其依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项进行处罚是适当的。2019年11月21日，上诉人不服答辩人的处罚决定，向枞阳县人民政府提出复议，同年12月27日，枞阳县人民政府经复议决定维持答辩人的处罚决定。2020年1月12日，上诉人不服答辩人的处罚决定和枞阳县人民政府的复议决定，向枞阳县人民法院提起行政诉讼，同年4月26日，枞阳县人民法院判决驳回上诉人的诉讼请求。二、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。1、上诉人提出北京市公安机关未将本案移送给答辩人，答辩人没有管辖权不成立。答辩人在京接访工作人员发现上诉人存在严重的“缠访”行为，涉嫌扰乱单位秩序，且上诉人户籍地在答辩人管辖范围内，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖…”和第三款“居住地包括户籍所在地、经常居住地…”的规定。上诉人户籍地在枞阳，因此答辩人对该案有管辖权，可以直接受理该案。2、上诉人认为自己在北京上访，是宪法赋予自己的合法权利，不能被认定为违法行为，此观点是上诉人对法律的曲解。上诉人因同一事项，多次到马鞍山市信访局信访，该市信访局以属非信访事项不予受理，并明确告知其向该市公安局或检察院反映。上诉人明知自己的诉求信访不予受理，只能通过其他途径解决，仍多次到国家信访局上访、递交材料，且存在多次因同一事项连续三日登记的情况。而信访事项的接收、转办都有规定的时限，上诉人应等待相关机关的处理结果再依法行使相应的权利。上诉人明知频繁上访、连续登记的行为除徒增信访接待机关的压力外，并不能解决自己的诉求，仍故意以“缠访”恶意占用国家信访资源，从而施压地方政府，严重扰乱了国家信访局正常工作秩序，其行为并非正常行使信访权利，明显是故意扰乱单位秩序的违法行为。3、上诉人认为自己及时改正及答辩人对自己一事双罚不存在。上诉人因涉嫌违法被公安机关发现并被处罚，根本不存在其及时改正的情况。一事双罚是指对同一行为给予两次同类处罚，答辩人对上诉人处罚的事实是上诉人“缠访”19次的行为，而上诉人的这些上访行为之前均未被处罚过，因此答辩人没有对上诉人一事双罚。4、上诉人要求对铜信［2019］24号文件进行审查无法律依据。《行政诉讼法》第五十三条规定可以对规范性文件进行审查的前提是行政行为所依据的规范性文件不合法。本案中，答辩人处罚上诉人的法律依据的是《治安管理处罚法》，并不是该文件，因此不符合对该文件进行审查的条件。虽然该文件对非正常上访的各种情形分别规定了不同的处理措施，且对“缠访”行为的具体表现，以及“缠访”行为应依据《治安管理处罚法》第二十三条规定进行处罚有所规定，但该规定是对处理非正常信访问题的指引，是统一政法机关执法尺度的文件，目的是指导政法机关根据具体的情节合法适度地处理非正常信访问题。即使没有该规定，上诉人的行为也应认定为情节严重的扰乱单位秩序行为并作出该处罚，文件的规定并不是处罚的依据。综上所述，答辩人对上诉人作出的枞公（治）行罚决字［2019］639号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，请求贵院驳回上诉，维持原判。 枞阳县人民政府答辩称，一、对上诉人予以治安处罚具有充分的事实和法律依据。上诉人明知房屋拆迁和北京仁远融信公司非法吸收公众存款不属于信访事项，却因同一原因数次越级到国家信访局上访且多次连续三日重复刷身份证登记递交材料，该行为不是合法维权，而是恶意扰乱国家信访局工作秩序。枞阳县公安局依照《治安管理处罚法》第二十三条的规定对上诉人予以行政拘留处罚，事实清楚，适法正确。违法行为虽发生在北京市，但依照《公安机关办理行政案件程序规定》，违法行为人户籍地枞阳县公安局可以依法管辖。二、枞阳县公安局执法程序合法。枞阳县驻京临时工作组是否适当不是本案审查范围，根据任何组织和个人都有协助公安、司法机关查明案件，打击违法犯罪，维护社会安定的义务和职责要求，枞阳县驻京临时工作组将上诉人交给公安机关依法处理，是尽职履责行为，没有不当。由于上诉人未能举出因2019年上访已受到行政处罚的证据，故枞阳县公安局对上诉人的处理没有违反“一事不再罚”原则。至于责令改正违法行为问题，被上诉人认为，行政处罚目的就是维护行政管理秩序，不允许违法行为持续，枞阳县公安局对上诉人查处时，上诉人已被带离国家信访局，违法状态已经消除，故不必责令限期改正，上诉人应当从本案审理中认识行为的错误，汲取教训并不再重犯。三、一审未附带审查铜陵市政法委等部门铜信（2019）24号文件，有法可依。《行政诉讼法》第53条规定，公民、法人或其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，枞阳县公安局对上诉人行政处罚适用的是《治安管理处罚法》第23条第一项并不是铜信（2019）24号文件，所以人民法院对与行政诉讼案件无实际影响的规范性文件没有审查义务。上诉人扰乱国家信访局工作秩序的违法行为，参照有关规定、解释、说明，应当界定为情节较重。综上，枞阳县公安局作出的枞公（治）行罚决〔2019〕639号《行政处罚决定书》和被上诉人作出的枞府行复〔2019〕13号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，为稳定社会管理秩序，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告枞阳县公安局为证明其行政行为合法性，向一审法院提供以下证据： 证据一，受案登记表，证明受理案件情况； 证据二，枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》，证明依法作出处罚决定并依法送达； 证据三，行政处罚事先告知笔录，证明依法在处罚前履行了告知程序，处罚程序合法； 证据四，枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》，证明对胡龙英的处罚决定合法、适当，被枞阳县人民政府维持； 证据五，铜陵市拘留所执行回执，证明处罚决定已执行； 证据六，胡龙英的询问笔录，证明胡龙英陈述多次因同一事项缠访，系扰乱单位秩序行为； 证据七，王劲生（大青山村副书记）的询问笔录，证明胡龙英滞留北京，且拒绝与接访人员联系； 证据八，许兴国（枞阳镇维稳中心副主任）的询问笔录，证明胡龙英滞留北京，经过多日寻找才将其找到并接回； 证据九，吴琦（枞阳派出所民警）证人证言，证明胡龙英滞留北京，经过多日寻找才将其找到并接回； 证据十，关于胡龙英进京上访情况的说明，证明2019年以来，胡龙英到国家信访局上访达19次，且存在多次连续3日登记的情况，明显属恶意“缠访”行为； 证据十一，县信访局提供的信访信息登记表，证明胡龙英2019年来因房屋拆迁上访7次（2、3月份），因仁远公司诈骗案上访12次（5、6、9月份），存在因同一事项两个月内上访3次及连续三日登记的情况； 证据十二，胡龙英户籍信息，证明被处罚人的姓名、年龄等； 证据十三，胡龙英被处罚情况，证明胡龙英曾因非访违法被治安处罚七次； 证据十四，安庆大观分局经侦大队情况汇报，证明胡龙英信访事由相关情况； 证据十五，胡龙英提供的信访材料2份，证明胡龙英信访事由相关情况； 证据十六，铜信[2019]24号文件，证明根据文件规定，胡龙英行为属于缠访； 证据十七，公安行政处罚审批表，证明对胡龙英的处罚经依法审批。 一审被告枞阳县人民政府为证明其行政行为合法性，向一审法院提供以下证据： 证据一，统一社会信用代码证书，证明枞阳县人民政府的主体身份及相关情况； 证据二，行政复议申请书、行政复议（来件处理）审批表、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议结案审批表、行政复议机关负责人签发行政复议决定书文稿、行政复议决定书、送达回证，证明枞阳县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序； 证据三，邮政EMS快递查询记录，证明行政复议决定书胡龙英于2020年1月1日上午10：27签收，胡龙英迟至2020年1月18日向法院提起诉讼超过了法定的起诉期限； 证据四，没有列明的行政复议法等相关法律依据。 一审原告胡龙英向一审法院提交的证据有： 证据一，胡龙英身份证复印件； 证据二，枞阳县公安局《639号行政处罚决定书》； 证据三，枞阳县人民政府《13号行政复议决定书》。 二审期间，上诉人、被上诉人均未提供新证据。 上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，依据《公安机关办理行政案件程序程序规定》第十条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”第三款规定“居住的包括户籍所在地、经常居住地。……”因此，枞阳县公安局对其户籍地的居民违法行为，具有依据《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处罚的法定职责。 本案中，上诉人胡龙英2019年十九次去北京国家信访局上访，而信访事项的接收、转办都需要时间，上诉人明知却频繁上访，其行为并非正常行使信访权利，应属明显故意扰乱国家信访工作秩序，因上诉人胡龙英户籍地在枞阳县枞阳镇，被上诉人枞阳县公安局就上诉人胡龙英2019年因同一事项先后十九次到国家信访局越级、重复上访，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予胡龙英行政拘留十日，并无不当。枞阳县公安局2019年9月24日作出的枞公（治）行罚决字（2019）639号《行政处罚决定书》应予维持。 被上诉人枞阳县人民政府2019年12月27日作出的枞府行复（2019）13号《行政复议决定书》，维持枞公（治）行罚决字（2019）639号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该规定是针对行政机关作出的行政行为，所依据的规范性文件，当事人可以请求对该规范性文件进行审查。本案中，被上诉人枞阳县公安局对上诉人胡龙英作出的行政处罚的行政行为是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》作出的，上诉人胡龙英提出对铜信[2019]24号文件进行附带审查，没有法律依据，本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡龙英负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  姚爱玉 审判员  张庄女 二〇二〇年八月二十六日 书记员  李海燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......