河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终122号 上诉人（原审原告）平泉县郭杖子玉丛农机具制造厂，住所地平泉市。 经营者张玉丛，男，住河北省平泉市。 委托代理人王一洁，男，河北山庄律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德市生态环境局平泉市分局，住所地平泉市。 法定代表人张国臣，男，局长。 委托代理人张宇飞，男。 委托代理人李光宇，男，河北运达律师事务所律师。 上诉人平泉县郭杖子玉丛农机具制造厂（以下简称玉丛制造厂）因诉请撤销被上诉人承德市生态环境局平泉市分局（以下简称平泉生态环境局）作出的行政处罚一案，不服河北省平泉市人民法院（2020）冀0823行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人玉丛制造厂的经营者张玉丛及其委托代理人王一洁、被上诉人平泉生态环境局的行政机关负责人修永生及委托代理人张宇飞、李光宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2009年9月20日，平泉县郭杖子玉丛农机具制造厂就“小型农机具组装项目”进行建设项目环境影响登记。2009年9月22日，平泉县环境保护局（现承德市生态环境局平泉市分局）在建设项目环境影响登记表中“审批意见”栏注明的主要内容为：“项目主要为人工组装，工艺为：原料（外购各类零部件）-人工组装-成品-待售”“项目严禁开展喷涂作业”“项目生产地点、规模、工艺等发生变化，应及时向我局办理环保变更手续，项目建成后，在试运行期三个月内向我局提交环保设施竣工验收申请，经我局验收合格后方可正式营业”。 2019年7月26日，平泉生态环境局对玉丛制造厂进行检查，现场检查笔录记载：1.该农机具制造厂停产；2.成品播种机27台；喷室一座、除尘器一台、电烤箱一台；4.喷室连接至除尘器，除尘器连接至喷室右侧菜窖，菜窖入口四周及下方有蓝色粉末，菜窖内部未发现蓝色粉末存在；5.喷涂静电发生器一台；6.原料曙光粉末一箱，有少量蓝色粉末；7.播种机地面、喷室地面、电烤箱地面，及菜窖木头盖上有蓝色粉末存在；8.现场检查时该厂存在生产痕迹。玉丛制造厂的经营者张玉丛在现场检查笔录上签字予以确认。平泉生态环境局在现场检查时，同时拍摄有现场情况的照片，能够反映现场检查笔录中的情况。 2019年8月1日，平泉生态环境局对玉丛制造厂的经营者进行调查询问，其称：“喷涂设备大概是在2014年左右建设的”“从2014年左右开始进行喷涂作业，主要对播种机主体钢架及种肥斗进行喷涂作业，共喷涂作业约4至5年时间，每年2月份左右开始喷涂作业，每次喷涂作业时间为15天，2018年没有进行喷涂作业”“为防止喷涂过程中产生粉尘污染建设了旋风机1台”“配套建设的环境保护设施未经验收”。 2019年10月9日，平泉生态环境局作出平环罚（2019）x号行政处罚决定（以下简称第x号行政处罚决定），以玉丛制造厂配套建设的环境保护设施未验收，喷涂设备正式投入生产为由，对其处以罚款200000.00元的行政处罚。在作出行政处罚决定前，平泉生态环境局履行了事先告知、听证告知、集体讨论等行政处罚程序。 同时查明，环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]x号）中规定：建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。 原审法院经审理认为：原告建设喷涂设备进行喷涂作业，虽配套建设有环境保护设施，但其建设的环境保护设施未经验收即投入生产，被告对其予以处罚符合法律规定。同时，原告虽称2018年没有进行喷涂作业，但根据现场检查笔录、现场照片，能够证明建设项目仍在使用，违法行为处于连续状态或继续状态，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，被告对原告实施行政处罚未超过追溯期限。需要说明的是，现场检查笔录中记载的“该农机具制造厂停产”，结合现场检查笔录的全部内容以及现场照片，仅指现场检查当时未进行生产。综上，第15号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，本院依法应当驳回原告的诉讼请求。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告平泉县郭杖子玉丛农机具制造厂的诉讼请求。 上诉人玉丛制造厂不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：被上诉人作出行政处罚决定的主要依据是2019年8月1日的调查笔录，根据该笔录记载，上诉人最后违法时间是2017年2月，作业时间约为15天。自2017年3月开始，该厂停止违法作业，至2019年7月26日被上诉人调查时，已经停止违法行为二年零四个月。不属于“违法行为处于连续状态或继续状态”情形，依法应适用“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。因何时停产涉及违法行为是否超出行政处罚期限、行政机关是否能够作出行政处罚决定，涉及行政相对人重大利益，本案中被上诉人对违法行为描述使用含糊不清用语，达不到“事实清楚”的处罚标准。“责令限期改正”是处以“罚款”的前置程序，本案中平环责改字（2019）x号《责令整改违法行为决定书》因没有可整改内容而没有实际履行，行政处罚的前置条件不存在，因此行政处罚依法不能成立。该案已经超过行政处罚期限，依法不应再给予行政处罚。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，涉诉处罚决定依法应予撤销。 上诉人玉丛制造厂提交的证据:1号证据对张玉丛的调查询问笔录，以此证明从2017年到行政机关第一次发现违法行为的时间是2年零4个月，超过了行政处罚时效。2号证据于杖子村村民委员会出具的证明，以此证明上诉人从2014年到2017年进行过喷涂作业。与第1号证据相互佐证，从2017年3月以后就再也没有进行过喷涂作业，超过了行政处罚时效。二审开庭当庭提交了3号证据制造厂从武清县的进货单；拟证明再次进货是喷涂完的。 被上诉人平泉生态环境局答辩称：被上诉人提交的证据足以说明2019年7月26日检查时该厂存在生产经营的情况，虽然检查笔录中记载的“该农机具制造厂停产”，仅指现场检查时未进行生产。上诉人经营者张玉丛虽在2019年8月1日调查笔录中声称2018年未生产，但2019年7月26日现场检查笔录的全部内容以及现场照片中仍能证明其生产经营的活动，说明上诉人的违法行为一直处于连续状态，对上诉人的行政处罚符合环境保护部环政法函（2018）x号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》二十九条的规定。被上诉人依法作出《责令限期改正违法行为决定书》，同时行政处罚金额适当。上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 被上诉人平泉生态环境局提交的证据：1号证据立案审批表、责令改正违法行为决定书（附案件处理内部审批表、送达回证）、案件调查报告、法制机构审核意见、行政处罚事先告知书（附案件处理内部审批表、送达回证）、行政处罚听证告知书（附案件处理内部审批表、送达回证）、案件集体讨论笔录、第15号行政处罚决定（附案件处理内部审批表、送达回证），以此证明行政处罚程序合法。2号证据环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]x号），以此证明上诉人的行为违反了环保设施“三同时”验收制度，不受二年追溯期限的限制。而且，本案不超过二年的追溯期限。3号证据2019年7月26日现场检查笔录（附现场照片）证明上诉人的位置、现状及环保配套设施情况，当时在该笔录中说上诉人该厂停产，是指的未生产的状态。4号证据营业执照、身份证复制件。以此证明上诉人及经营者的情况。5号证据对张玉丛的调查询问笔录。以此证明上诉人自2014年开始喷涂作业，至2018年没有喷涂作业，为了防止生产过程中产生粉尘污染建设了旋风除尘器一台，已经建设完成，但环保配套设施没有通过验收，违法行为延续至今。6号证据2019年8月21日现场检查笔录（附现场照片）。以此证明2019年8月21日复查时，上诉人已停产。7号证据建设项目环境影响登记表，以此证明要求上诉人项目建成后，在试运行期三个月内提交环保设施竣工验收申请，经验收合格后方可正常营业。 经庭审质证，本院上诉人提交的1号证据真实性予以采信；2号证据是以村民委员会的名义出具，没有经办人的签名，故本院不予采信；3号证据系上诉人在一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。被上诉人提交的1-6号证据对其真实性本院予以采信。 经审理查明，2009年9月20日，玉丛制造厂就“小型农机具组装项目”进行建设项目环境影响登记。2009年9月22日，平泉县环境保护局（现承德市生态环境局平泉市分局）在建设项目环境影响登记表中“审批意见”栏注明的主要内容为：“项目主要为人工组装，工艺为：原料（外购各类零部件）-人工组装-成品-待售”“项目严禁开展喷涂作业”“项目生产地点、规模、工艺等发生变化，应及时向我局办理环保变更手续，项目建成后，在试运行期三个月内向我局提交环保设施竣工验收申请，经我局验收合格后方可正式营业”。 2019年7月26日，平泉生态环境局对玉丛制造厂进行检查，现场检查笔录记载：“1.该农机具制造厂停产；2.成品播种机27台；喷室一座、除尘器一台、电烤箱一台；4.喷室连接至除尘器，除尘器连接至喷室右侧菜窖，菜窖入口四周及下方有蓝色粉末，菜窖内部未发现蓝色粉末存在；5.喷涂静电发生器一台；6.原料曙光粉末一箱，有少量蓝色粉末；7.播种机地面、喷室地面、电烤箱地面，及菜窖木头盖上有蓝色粉末存在；8.现场检查时该厂存在生产痕迹。”同时拍摄有现场情况的照片，玉丛制造厂的经营者张玉丛在现场检查笔录上签字予以确认。 2019年8月1日，平泉生态环境局对玉丛制造厂的经营者进行调查询问，其称：“喷涂设备大概是在2014年左右建设的”“从2014年左右开始进行喷涂作业，主要对播种机主体钢架及种肥斗进行喷涂作业，共喷涂作业约4至5年时间，每年2月份左右开始喷涂作业，每次喷涂作业时间为15天，2018年没有进行喷涂作业”“为防止喷涂过程中产生粉尘污染建设了旋风机1台”“配套建设的环境保护设施未经验收”。 2019年10月9日，平泉生态环境局作出平环罚（2019）x号行政处罚决定（以下简称第x号行政处罚决定），以玉丛制造厂配套建设的环境保护设施未验收，喷涂设备正式投入生产为由，对其处以罚款200000.00元的行政处罚。在作出行政处罚决定前，平泉生态环境局履行了事先告知、听证告知、集体讨论等行政处罚程序。 本院认为，2019年7月26日平泉生态环境局现场检查（勘验）笔录中记载“现场检查时：1、该农机具制造厂停产；……8、现场检查时该厂存在生产痕迹。”2019年8月1日平泉生态环境局调查（询问）笔录中被上诉人的经营者张玉丛称：“2018年没有进行喷涂作业。”被上诉人平泉生态环境局现场检查时发现上诉人玉丛制造厂已经停产，上诉人的经营者又主张其2018年没有生产，被上诉人对上诉人玉丛制造厂何时停止生产的情况没有查清即作出涉诉行政处罚决定，该处罚决定认定事实的主要证据不足，应予撤销。原审判决认定事实错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销河北省平泉市人民法院作出的（2020）冀0823行初5号行政判决； 二、撤销承德市生态环境局平泉市分局2019年10月9日作出的平环罚（2019）15号行政处罚决定； 一、二审案件受理费100.0元由被上诉人承德市生态环境局平泉市分局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘松平 审 判 员 祁春梅 审 判 员 闫 鸿 二〇二〇年八月二十七日 法官助理 朱志敏 书 记 员 薛莎莎