重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终132号 上诉人（原审原告）重庆霖杨农业开发有限公司，住所地重庆市万州区陈家坝街道办事处塘角十五组，统一社会信用代码91500101MA5UT9DW0H。 法定代表人何德安，董事长。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区规划和自然资源局，住所地重庆市万州区南滨大道临牌1965号，统一社会信用代码11500101MB1915464Q。 法定代表人白波，局长。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。 法定代表人聂红焰，区长。 上诉人重庆霖杨农业开发有限公司因土地行政处罚一案，不服重庆市万州区人民法院(2019)渝0101行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年3月1日，重庆霖杨农业开发有限公司（简称霖杨公司）法定代表人何德安与重庆市万州区陈家坝街道塘角村第十五村民小组签订《农村土地承包经营权出租合同》，合同约定承包土地面积52.8亩，用于种、养业和植树造林或发展特色产业。为提高土地使用效益，可使用部分承租土地修建星级度假村或乡村旅游示范园等。2011年10月8日，霖杨公司法定代表人何德安以海银建司的名义向万州区陈家坝街道办事处提交《关于修建塘角村十五组海阔天空养生乐园管理用房的申请》，同日也向江南新区国土资源局提交《关于办理万州区陈家坝街道办事处塘角十五组土地流转手续和修建管理用房的申请》。2011年12月27日，万州区陈家坝街道办事处向江南新区国土资源局提交《关于重庆市海银建设工程有限公司修建管理用房的请示》。 2017年9月15日，霖杨公司进行工商注册登记。经营范围为种植及销售花卉、苗木；销售家禽、家畜、食用农产品、日用百货、餐饮服务；住宿服务。2017年1月28日，霖杨公司与万州区陈家坝街道办事处签订《招商引资协议》，协议中企业概况的经营范围为种植及销售花卉、苗木，销售家禽等。 2016年12月17日，重庆市人民政府作出渝府地[2016]1953号《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》，共征收36.3296公顷土地，其中塘角村十五组集体土地4.5680公顷；2018年1月15日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]72号《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，共征收9.5230公顷，其中征收塘角村十五组集体土地0.2147公顷；2018年6月28日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]812号《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，共计征收12.9632公顷，其中塘角村十五组集体土地0.0556公顷。2018年7月24日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]1011号《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》，其中塘角村十五组0.0071公顷。 2019年2月25日，万州区规划和自然资源局（简称万州区规自局）在巡查中发现“海阔天空养生乐园”涉嫌非法占地修建房屋及设施，遂进行立案调查。同日，万州区规自局执法人员对“海阔天空养生乐园”利用无人机进行现场航测，制作了正射摄像图；同时又对现场的建筑物及设施等拍摄了图片；执法人员利用航测形成的数据制作了勘测笔录，记载修建的砖房占地1803.8平方米，彩钢棚占地40.4平方米，蒙古包占地59.4平方米、亭占地44.8平方米、塘占地2485.7平方米，水泥坝及梯道等占地3883.7平方米，霖杨公司法定代表人何德安在现场勘测笔录上签字确认。2019年2月28日，万州区规自局执法人员对霖杨公司法定代表人何德安进行询问并制作了询问笔录，何德安称“海阔天空养生乐园”于2011年12月开始修建，2015年5月投入使用。建成的房屋有接待大厅、职工住房、餐厅和休闲房及其他附属设施，面积以实测为准。修建房屋前向万州区陈家坝街道办事处提交过修建该项目的报告，万州区陈家坝街道办事处向江南新区国土资源局请示未获批准。从万州区规自局制作的地块图幅与土地利用现状套合图看，海阔天空养生乐园实际占地面积12.48亩，占用农用地面积11.98亩（其中耕地面积7.15亩），占用建设用地0.5亩。万州区规自局认为霖杨公司未经批准非法占用集体土地修建房屋及设施的行为属违法行为，拟对其进行处罚，遂于2019年5月28日向霖杨公司送达行政处罚告知书和听证告知书，告知霖杨公司享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年6月5日，霖杨公司书面申请听证。2019年6月12日，万州区规自局向霖杨公司送达听证通知书。2019年6月24日，万州区规自局主持召开听证会，形成了《听证纪要》，后经集体研究认为霖杨公司非法占用集体土地修建房屋及设施的行为属违法行为，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条第五项的规定，于2019年7月4日作出万州规资[处罚决定][2019]37号行政处罚决定书，内容为：1、责令霖杨公司退还未经批准非法占用的万州区陈家坝街道办事处8317.8平方米国有土地（原塘角村14组、15组和大河社区7组集体土地），没收该宗土地上修建的建筑面积共3029.7平方米的砖房、40.4平方米彩钢棚，59.4平方米蒙古包、44.8平方米的亭，2485.7平方米的水塘，3883.7平方米的水泥坝及梯道等设施。2、处霖杨公司罚款83178元，2019年7月11日万州区规自局将行政处罚决定书送达给霖杨公司。 霖杨公司不服万州区规自局作出的行政处罚决定于2019年9月5日向重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）申请行政复议，万州区政府于2019年9月6日立案受理。于2019年9月9日向万州区规自局送达行政复议答复通知书。万州区规自局于2019年9月18日提交行政复议答复书及作出行政处罚决定的证据。万州区政府经审查后于2019年11月4日作出万州府复[2019]65号行政复议决定书，维持万州区规自局的行政处罚决定。霖杨公司仍不服，诉至人民法院请求撤销万州区规自局作出的万州规资[处罚决定][2019]37号《行政处罚决定》和万州区政府作出的万州府复[2019]65号《行政复议决定》。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1、万州区规自局是否有权对霖杨公司修建房屋及设施的行为进行行政处罚？2、霖杨公司的行为是否超过处罚时效？3、万州区规自局作出的行政处罚决定和万州区政府作出的行政复议决定事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确？对此评判如下： 1、万州区规自局是否有权对霖杨公司修建房屋及设施的行为进行行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。本案中，霖杨公司法定代表人何德安陈述其修建的“海阔天空养生乐园”是在租用的集体土地上修建的，始建于2011年，于2015年5月建成并投入使用，其修建房屋提交过申请但未获批准。霖杨公司的行为属于未经批准非法占用集体土地修建房屋及设施，属违法行为。按上述规定，对其非法占用土地的违法行为，应由县级以上土地行政主管部门依法予以处罚。万州区规自局系万州辖区范围内土地行政主管部门，其有权对霖杨公司修建房屋及设施的违法行为进行处罚。 2、霖杨公司的行为是否超过处罚时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。案涉“海阔天空养生乐园”于2011年开始修建，2015年5月建成并投入使用。其违法建设行为虽已完成四年之久，但修建的建筑物及设施一直处于违法状态，应认定其违法行为处于继续状态，故万州区规自局对其非法占地行为进行处罚未超过处罚时效。 3、万州区规自局作出的行政处罚决定和万州区政府作出的行政复议决定事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。从万州区规自局举示的“海阔天空养生乐园”的图片及霖杨公司法定代表人的陈述，再结合现场航测的正射摄像图分析，“海阔天空养生乐园”修建的房屋及彩钢棚、蒙古包、亭子、水塘、水泥坝及梯道等设施形成为一个整体，主要用于乡村旅游等经营性活动，提供吃喝玩乐一条龙服务的休闲场所。上述房屋及设施是未经批准擅自占用承包的塘角村15组集体土地和少量塘角村14组、大河社区7组集体土地修建，修建的房屋及设施从其使用功能上看不属于设施农业。万州区规自局巡查发现霖杨公司涉嫌非法占地行为立案后，经现场勘测，调查询问，之后进行了行政处罚告知和听证告知，在霖杨公司书面申请听证后主持了听证会，后经集体研究决定对其非法占地行为予以处罚，故万州区规自局做出的行政处罚决定事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，其作出的行政处罚决定并无不当。同理，万州区政府受理霖杨公司的行政复议后，按《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行审查，其作出的行政复议决定并无不当。 综上，万州区规自局对霖杨公司作出的行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，霖杨公司请求撤销的理由不成立，不予支持。同理，万州区政府作出的行政复议决定事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，霖杨公司请求撤销的理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回霖杨公司的诉讼请求。 霖杨公司不服该判决提起上诉称，原审判决认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院依法改判。 被上诉人万州区规自局、万州区政府未提交答辩意见。 万州区规自局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据： 第一组 1、行政处罚决定书；2、送达回证，证明万州区规自局依法作出并送达了行政处罚决定。 第二组 3、违法线索登记表；4、违法线索核查报告；5、立案呈批表；6、当事人营业执照复印件；7、法定代表人身份证复印件；8、建房占地现场航测正射摄像图、现场图片；9、现场勘测笔录、勘测图；10、询问笔录；11、地块图幅与土地利用总体规划套合图；12、地块图幅与土地利用现状套合图；13、重庆市人民政府《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地[2016]1953号）、《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2018]72号）、《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2018]812号）、《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地[2018]1011号），证明霖杨公司占用的该块土地已被征收为国有；14、重庆市农村土地承包经营权出租合同，证明合同明确约定该地只能用以种植业和养殖业及特色农业，里面约定可以修建新型度假村等是属于违法约定，霖杨公司用承包地开发旅游业是违法的；15、万州区陈家坝街道办事处《关于重庆市海银建设工程有限公司修建管理用房的请示》（万州陈办文[2011]171号）、招商引资协议等其他材料，证据14-15不能证明霖杨公司修建房屋及设施合法。 第三组 16、违法案件调查报告；17、行政处罚告知书；18、公文送达回证；19、行政处罚听证告知书；20、公文送达回证；21、听证申请书；22、听证通知书、23、听证纪要。 万州区政府举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据： 1、行政复议申请书，证明复议申请时间、复议请求等内容；2、万州府复[2019]65号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明复议程序合法；3、万州区规自局提交的《行政复议答复书》，证明复议程序合法；4、万州府复[2019]65号《行政复议决定书》及送达回证，证明复议程序、复议审查内容合法。 霖杨公司在原审庭审中举示了以下证据： 1、关于印发《万州区陈家坝街道办事处“两翼”农户万元增收工程实施方案》的通知（万州陈委发[2010]53号）文件，证明霖杨公司修建的“海阔天空养生乐园”符合万州区陈家坝街道办事处的文件精神； 2、农村土地承包经营权出租合同，证明承包的土地用途可以用来修建星级度假村或乡村旅游示范园； 3、万州区陈家坝街道办事处文件（万州陈办文[2011]171号），证明2011年12月27日霖杨公司当时以海银建司名义向万州区陈家坝街道办事处申请修建管理用房，万州区陈家坝街道办事处再向江南新区国土资源局请示。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：霖杨公司举示的证据均真实、合法，与本案相关联，但不能达到霖杨公司的证明目的。万州区规自局和万州区政府举示的所有证据均真实、合法，与本案相关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。 本院查明，霖杨公司与万州区陈家坝街道办事处于2017年1月18日签订《招商引资协议》，原审法院认定双方签订协议的时间为2017年1月28日有误，本院予以纠正。本院查明其他事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，本案各方当事人对本案属人民法院行政诉讼受案范围、各方的诉讼主体资格等问题无异议，不再赘述。 本案被诉行政行为系万州区规自局于2019年7月4日作出的万州规资[处罚决定][2019]37号《行政处罚决定书》。本案争议的焦点在于，万州区规自局是否具有作出前述处罚决定的法定职权，前述处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 关于万州区规自局是否具有作出本案被诉行政行为的法定职权问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据该规定，万州区规自局作为土地行政主管部门，具有对非法占用土地的行为作出相应行政处罚的法定职权。 关于万州区规自局作出的处罚决定是否符合法律规定的问题。万州区规自局在原审中提交的建房占地现场航测正射摄像图、现场图片、现场勘测笔录、勘测图、询问笔录、地块图幅与土地利用总体规划套合图等证据可以证明，霖杨公司自2011年12月始，未经批准非法占用万州区陈家坝街道办事处原塘角村14组、15组和大河社区7组集体土地建造海阔天空养生乐园，该乐园中的房屋和各类设施实际总占地面积共计83178.8平方米，霖杨公司的前述行为属未经批准占用土地的违法行为。在作出本案被诉行政处罚决定以前，万州区规自局经过立案、现场勘测、调查询问、告知、听证等程序，充分保障了霖杨公司的陈述、申辩权，程序合法。因此，万州区规自局依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，作出万州规资[处罚决定][2019]37号《行政处罚决定书》，符合法律规定。万州区人民政府作出万州府复[2019]65号《行政复议决定书》，维持前述处罚决定书，并无不当。另，关于上诉人非法占用土地的行为是否已超过法定处罚期限的问题，原审法院已对此问题作出了详细评述，本院予以确认，不再赘述。因此，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆霖杨农业开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝伟光 审判员  程鸿声 审判员  蒋乾巽 二〇二〇年八月六日 书记员  谭淋月