辽宁省盘锦市大洼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽1104行初101号 原告：刘新平，男，1971年12月31日出生，汉族，盘锦市法学会工作，住盘锦市兴隆台区。 被告：盘锦市司法局，住所地盘锦市大洼区。 法定代表人：李峰，局长。 被告：辽宁省司法厅，住所地沈阳市皇姑区。 法定代表人：林志敏，厅长。 原告刘新平诉被告盘锦市司法局、辽宁省司法厅行政受理暨行政批准一案，本院受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告刘新平向本院提出诉讼请求：1.依据《律师法》第六条规定，确认二被告在法定期限内既不受理原告申请又不书面答复的行政行为违法；2.依据《律师法》第十二条的规定，判令二被告为原告办理兼职律师注册手续。事实和理由：一、原告具备申请注册兼职律师的全部条件，而且不具备禁止兼职的情形，二被告收到材料后在法定期限内既不办理又不书面答复的行政行为明显违法。根据律师法的相关规定，原告具备申请注册兼职律师的全部条件，于2018年3月第一次向被告盘锦市司法局申请注册兼职律师。由于被告辽宁省司法厅近几年实行注销律师执业证书超过一年后重新申请执业必须重新实习一年的规定，而原告不愿意重复实习一年。虽经反复沟通，依然未果。原告只好曲线注册，考虑到注册公职律师不用实习，而且根据当时司法部规定，公职律师可以直接转社会律师，没有满三年才能转的限制。因此，为了避免重复实习，原告于2018年8月28日先注册成为公职律师。2019年2月，原告向被告盘锦市司法局提出公职律师转兼职律师申请。反复沟通，原告于4月2日正式提交书面申请书及其证明材料。被告盘锦市司法局向被告辽宁省司法厅和辽宁省律师协会反复请示后，于4月中旬通知原告（大意）：《公职律师管理办法》已于2019年1月生效，公职律师满三年才可以申请转为社会律师。你年不够，可以等满三年后再转。也可以注销公职律师后，再申请注册兼职律师，但需要先办理实习，实习一年后才能申领兼职证书。无奈，2019年4月17日，原告只好填写注销公职律师申请表和兼职律师实习申请表，盘锦市律协和被告盘锦市司法局加盖公章后于4月18日派人将材料报送给被告辽宁省司法厅和辽宁省律协。当天就办理了公职律师注销手续。在省律协办理实习证书期间，原告向被告辽宁省司法厅主要领导先后邮寄“情况反映”、“投诉书”和“情况说明”，希望不重复实习，要求能够按照司法部的规定和其他省的做法直接给原告注册兼职律师。司法厅有关人员不但不纠正错误，相反却毫无诚信、自损权威地出现态度逆转，于2019年5月开始对外宣称（大意）：“工作人员之前掌握政策不准，他不具备兼职律师的条件，不存在是否应该再实习一年的问题”。更重要的是，至今被告辽宁省司法厅都没有直接答复原告，更没有书面声明不办理的具体法律依据或理由。《律师法》第六条明确规定：“受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。”。就本案而言，无论是从2019年4月2日，原告再次向被告盘锦市司法局书面申请注册兼职律师算起，还是从2019年4月12日、4月25日和5月15日，原告通过特快专递方式向被告辽宁省司法厅邮寄相关材料算起，距今至少都已经有一个半月多的时间了，远远超过20日和10日的法定审查、审核期限。因此，二被告收到原告材料后，在法定期限内既不核发兼职执业律师证书又不书面答复，明显违法，属于违法行政。二、原告申请注册兼职律师不违反现行党内法规。三、在申请注册兼职律师之前，原告已向盘锦市委政法委、盘锦市委组织部和盘锦市纪委监委提交了书面专项报告，无人提出异议。四、根据我国现有的法律体系，行政机关和人民法院办理行政案件时，应当以法律、法规为依据，并可以参照规章，但两者都不应当将党内法规作为办理依据。综上所述，原告申请注册兼职律师，不但有利于提高盘锦市法学研究的对策性和应用性，也符合法律规定，更不违反党内法规，二被告对原告的申请既不受理又不书面答复的行政行为违法。为维护原告的合法权益，促进被告切实提高依法行政水平，改善我省营商法律服务市场环境，现根据《行政诉讼法》第十二条第一款第三项、第十四条、第十八条、第二十六条第一与第四款、第四十四条和第四十六条的规定，向贵院提起行政诉讼，请示贵院依法支持原告的诉讼请求。 被告盘锦市司法局辩称，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属人民法院行政诉讼的受案范围。被告受理律师实习申请后将申请材料层报辽宁省司法厅批准的行为是过程性行为，不具备成熟性、终结性，尚不具备最终的、对外的法律效力，该过程性行为不属于行政诉讼的受案范围。因此，被告盘锦市司法局不是适格的主体，不应作为本案的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。本案作出行政行为的机关是辽宁省司法厅，而不是盘锦市司法局。因此，应以本案适格被告辽宁省司法厅来确定管辖法院，并将案件移送。 被告辽宁省司法厅未答辩。 本院认为，原告是因申请办理兼职律师，而与二被告发生行政争议，根据原告的诉讼请求及其起诉状中的事实和理由。原告要求确认二被告在法定期限内既不受理其申请又不书面答复的行政行为无效；判令二被告为其办理兼职律师注册手续。原告的诉讼请求涉及二个行政机关的行政受理行为及一个行政机关的行政批准或行政许可行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的”一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的做出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。结合本案，因两个行政机关的共同应诉，会导致管辖法院的混乱，造成相关行政主体的不利益，不能体现诉讼经济原则。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”，是行政案件法定的起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。原告提出两项诉讼请求系对多个行为提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。基于上述原由，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款的规定，对原告进行了必要的指导和释明，以便协助原告在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。原告对此并未做出回应。另，虽然被告盘锦市司法局在答辩中提出有关管辖权异议的相关意见，因本案不符合起诉条件，本院对此不再另行裁定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第三款规定，裁定如下： 驳回原告刘新平的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本上诉于盘锦市中级人民法院。 审 判 长  吴 军 人民陪审员  李会新 人民陪审员  李正玉 二〇二〇年八月十八日 书 记 员  郭斯仪 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条第三项提起诉讼应当符合下列条件： （三）有具体的诉讼请求和事实根据； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第一项及第三款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 人民法院经阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。