山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁03行终152号 上诉人（原审原告）张哲上，男，1975年11月25日出生，汉族，现住淄博市张店区。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区卫生健康局，统一社会信用代码11370303MB2861824F。住所地：淄博市张店区新村西路226号。 委托代理人孟芳，山东柳泉律师事务所律师。 委托代理人高旭辰，山东柳泉律师事务所律师。 上诉人张哲上因与被上诉人淄博市张店区卫生健康局行政处罚一案，不服淄博市张店区人民法院(2020)鲁0303行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定，2019年1月25日至1月31日，张哲上父亲张万纯在淄博市张店泰和诊所治疗脑梗疾病，2019年2月1日，张万纯经北大医疗淄博医院抢救无效死亡。2019年7月24日，山东省医学会做出(鲁医鉴【2019】14号)鉴定书。鉴定书认为：1、根据患者北大医疗淄博医院颅脑磁共振检查，患者存在脑梗塞，医方给予脑梗塞治疗所用药物种类不违反诊疗常规，但用法不规范，存在医疗过失。2、患者在医方就诊过程中无症状、体征等相关记录，在未明确诊断的情况下加用阿奇霉素，依据不充分。3、根据现有资料，患者死亡原因符合呼吸衰竭、心力衰竭，无法排除医方的医疗过失行为，与患者死亡之间存在因果关系，医方承担轻微责任。结论：根据《医疗事故处理条例》第二、四条、《医疗事故分级标准（试行）》、《医疗事故技术鉴定暂行办法》第三十六条，本病例属于一级甲等医疗事故，医方承担轻微责任。2019年10月11日，淄博市张店区卫生健康局接到投诉，称患者张万纯在张店泰和诊所诊疗中，发生医疗事故，同日淄博市张店区卫生健康局依法受理案件，对该起事故开始初步调查。2019年10月18日，淄博市张店区卫生健康局经初步审查，当事人的行为涉嫌造成医疗事故，对案件进行立案调查。2019年12月16日，因案件涉嫌构成医疗事故罪，淄博市张店区卫生健康局将案件移送淄博市公安局张店分局。2019年12月17日，淄博市公安局张店分局认为“接诊医师邱志贵的诊疗行为不构成医疗事故罪”，将淄博市张店区卫生健康局移交的案卷材料退回。经调查，淄博市张店区卫生健康局2019年12月27日作出张卫医罚先[2019]67、68号《行政处罚事先告知书》，拟对涉案的医生邱志贵、张店泰和诊所实施处罚，该告知书于同日送达邱志贵和诊所，邱志贵和诊所未要求听证。2019年12月31日，淄博市张店区卫生健康局作出张卫医罚[2019]76号《行政处罚决定书》，对张店泰和诊所处以警告、责令停业整顿十五日的行政处罚；作出张卫医罚[2019]77号《行政处罚决定书》，对邱志贵处以警告的行政处罚。上述处罚决定书均于作出的同日送达张店泰和诊所和邱志贵。还查明，2019年12月27日，淄博市张店区卫生健康局针对张店泰和诊所护士吴凯在张万纯治疗过程中的违法行为，作出2019-2-17号《当场行政处罚决定书》，查明吴凯有：“发现医嘱违反法律、法规、规章或者输液技术规范的规定，未依照规定提出或者报告”行为，上述行为已违反了《护士条例》第十七条第二款之规定，现依据《护士条例》第三十一条第二项之规定，决定予以你警告行政处罚。该决定书当场送达吴凯，吴凯未提出异议。 原审法院认为，张哲上诉求的实质是要求撤销淄博市张店区卫生健康局作出的对张店泰和诊所、邱志贵、吴凯的行政处罚决定，并重新作出处罚。《医疗事故处理条例》第五十五条的规定：医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故的等级和情节，给予警告，情节严重的责令限期停业整顿直至原发证部门吊销营业许可证，对负有责任的医务人员，依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。《护士条例》第十七条第二款规定，护士发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范规定的，应当及时向开具医嘱的医师提出；必要时，应当向该医师所在的科室的负责人或者医疗卫生机构负责医疗服务管理的人员报告。第三十一条规定：护士在执业活动中有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府卫生主管部门依据职责责令改正，给与警告；情节严重的，暂停其6个月以上1年以下执业活动，直至由原发证部门吊销其护士执业证书；第一款第二项规定：发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范的规定，未按照本条例第十七条的规定提出或者报告的。在本案中，淄博市张店区卫生健康局在接到举报后，根据山东省医学会做出的(鲁医鉴【2019】14号)鉴定书，依照《医疗事故处理条例》、《护士条例》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，履行了立案受理、调查、移送公安机关、处罚前告知、作出处罚决定等法定程序，对张店泰和诊所、邱志贵、吴凯违法行为的认定证据充分，处罚适用法律正确，程序合法，作出的处罚决定正确，张哲上的诉讼请求理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张哲上的诉讼请求。案件受理费50元，由张哲上负担。 上诉人张哲上不服原审判决，向本院提出上诉称，要求：1、撤销原审判决；2、判决被上诉人未按照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》中正确的处罚标准对张店泰和诊所、医师邱志贵和护士下达行政处罚。被上诉人“行政乱作为”成立；3、判决被上诉人应该按照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的规定，对张店泰和诊所医师邱志贵在为上诉人父亲治疗脑梗期间的三项违法诊疗，每一项违法诊疗正确的处罚标准都是：“吊销医师执业证书”，对护士违法违规行为的正确处罚标准是：“原发证部门吊销其护士执业证书”。4、案件诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：2019年1月25日至1月31日，上诉人的父亲在淄博市张店泰和诊所治疗脑梗期间，由于医务人员极端不负责任的多项违规诊疗，导致上诉人父亲呼吸衰竭、重度心力衰竭、酸中毒、MODS血液分析中有重度肝细胞损伤、肾功能损伤。2019年2月1日，上诉人的父亲经北大医疗淄博医院抢救无效死亡。2019年7月24日，山东省医学会做出(鲁医鉴【2019】14号)鉴定书。2019年9月25日，上诉人向被上诉人递交了对张店泰和诊所的医师邱志贵以及相关违法违规人员的行政处罚申请书。2019年12月27日和12月31日，被上诉人对张店泰和诊所以及医师邱志贵和护士下达行政处罚决定书。2020年1月3日，被上诉人将对张店泰和诊所以及医师邱志贵和护士下达的行政处罚决定书复印件共三份下达给申请人。根据《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的规定，对医师与护士在为患者诊疗过程中的违法、违规诊疗行为的处罚。是按照违法、违规行为给患者造成的伤害程度分别进行处罚。被上诉人对张店泰和诊所的护士吴凯下达编号：2019-2-17号行政处罚决定书中认定，张店泰和诊所在为上诉人父亲治疗脑梗期间，护士吴凯违反《护士条例》第三十一条第二项的规定：“发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范的规定，未依照规定提出报告”。被上诉人对张店泰和诊所护士吴凯的此项违规行为的处罚是“警告”。按照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的处罚标准，张店泰和诊所护士吴凯发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范的规定，未依照规定提出或者报告造成上诉人父亲死亡的处罚标准应该是：“原发证部门吊销其护士执业证书”，而被上诉人未按照此法规的处罚标准下达行政处罚。被上诉人对医师邱志贵行政处罚决定书中认同(鲁医鉴【2019】14号)鉴定书中专家组的认定：医方在为上诉人父亲治疗脑梗期间有以下违法行为，1、医方给予脑梗治疗所用药物种类不违反常规，但用法不规范，存在医疗过失。2，患者在医方就诊过程中无症状、体征等相关记录。在未明确诊断的情况下，加用阿奇霉素，依据不充分。被上诉人对此两项违法行为的处罚是“警告”。上述两项违法诊疗行为都违反《执业医师法》第三十七条第一项的规定：违反卫生行政规章制度或技术操作规范。按照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的处罚标准，张店泰和诊所医师邱志贵在为上诉人父亲治疗脑梗期间的两项违反行政规章制度或技术操作规范，造成上诉人父亲死亡的处罚标准，都应该是吊销医师的执业证书。而被上诉人未按照此法规的处罚标准下达行政处罚。被上诉人认定张店泰和诊所医师邱志贵未按照《处方管理办法》第六条、第十四条开具处方，但是对违法情节填写避重就轻，张店泰和诊所医师邱志贵未按照《处方管理办法》开具处方的真实违法情节应该是：(1)张店泰和诊所的医师邱志贵2019年1月31日开具的处方，第四种药是一个符号，未使用药品通用名称。用药人根本就无法看清那个字符是什么药。(2)2019年1月31日开具的处方上，四种药品只标明了盐水的使用量，四种药都没有标明药品的使用量。(3)张店泰和诊所医师邱志贵开具的处方，稀释药品所用盐水的剂量没有按照药品使用说明书《用法与用量》中所规定的盐水剂量稀释药品。四种药品使用盐水的用量都低于药品使用说明书《用法与用量》中规定的剂量，属于使用高浓度药液。(4)张店泰和诊所医师邱志贵开具的处方没有按照舒血宁的药品使用说明书《用法与用量》的规定，使用葡萄糖稀释舒血宁，而是使用盐水稀释舒血宁。(5)张店泰和诊所医师邱志贵开具的处方没有按照舒血宁的药品使用说明书《注意事项》中的规定，单独使用舒血宁，也没有与其他药品间隔开使用舒血宁，而是与其他药品联合使用舒血宁。(6)张店泰和诊所医师邱志贵开具的处方上，脑蛋白水解物的使用量是药品使用说明书《用法与用量》规定最高用药量的7倍到11倍。按照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的处罚标准，张店泰和诊所医师邱志贵未按照《处方管理办法》规定开具处方，造成上诉人父亲死亡的处罚标准是：“吊销医师执业证书”。而被上诉人未按照此法规的处罚标准对张店泰和诊所医师邱志贵下达行政处罚。被上诉人对张店泰和诊所、医师邱志贵在为上诉人父亲治疗脑梗期间的三项违法诊疗行为和护士吴凯的违法违规行为不按照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》中正确的处罚条款、正确的处罚标准进行处罚。 被上诉人淄博市张店区卫生健康局辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。1、针对患者即上诉人之父张万纯的医疗事故，山东省医学会做出《医疗事故鉴定书》(鲁医鉴[2019]14号)。鉴定结论为:本病例属于一级甲等医疗事故，医方承担轻微责任。上诉人对该鉴定书未提出异议，该鉴定书为有效证据。2、我机关受理案件后，将案件移送淄博市公安局张店分局，以便查清事实。2019年12月17日，淄博市公安局张店分局在审核之后认为医方承担轻微责任不符合医疗事故罪中医务人员“严重不负责任”的前提条件，于2019年12月18日向我机关出具《不予立案通知书》。3、我机关对公安机关的认定不持异议，然后依法对相关责任人分别作出了行政处罚。根据《医疗事故处理条例》第五十五条第一款，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》第90条的规定，依法对张店泰和诊所作出警告、责令停业整顿十五日的行政处罚；根据《执业医师法》第三十七条第三项，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》第10条的规定，依法对医师邱志贵作出警告的行政处罚;根据《护士条例》第三十一条第二项，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》第27条的规定，依法对护士吴凯作出警告的行政处罚。对上述处罚，所有当事人均没有异议，我机关对医疗事故的处理符合法律规定。二、我机关作出行政处罚，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2019年10月11日，我机关接到投诉，称患者张万纯在张店泰和诊所诊疗中，发生医疗事故。同日，我机关依法受理案件，对该起事故开始初步调查。2019年10月18日，我机关经初步审查，对案件进行立案。2019年12月16日，为了查清事实，我机关将案件移送淄博市公安局张店分局。2019年12月17日，淄博市公安局张店分局认为“接诊医师邱志贵的诊疗行为不构成医疗事故罪”，将我机关移交的案卷材料退回，于18日出具了《不予立案通知书》。2019年12月27日，我机关作出《行政处罚事先告知书》，拟对医师和诊所实施处罚，该告知书于同日送达。医师和诊所未要求听证。我机关分别于2019年12月27日、2019年12月31日下达了《当场行政处罚决定书》(编号:2019-2-17号)、《行政处罚决定书》(文号:张卫医罚[2019]76号)、《行政处罚决定书》(文号:张卫医罚[2019]77号)，上述处罚决定书均已依法送达。综上，我机关在接到举报后，根据《医疗事故鉴定书》的鉴定结论，并依据《医疗事故处理条例》、《护士条例》和《行政处罚法》等相关法律规定，履行了立案受理、调查、移送公安机关、处罚前告知、作出处罚决定等法定程序，已经依法履行了行政职责。三、我机关不存在“行政乱作为”的情形。被上诉人根据医方责任承担的大小，根据《医疗事故处理条例》《执业医师法》、《护士条例》以及《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》分别对三个责任主体依法进行了行政处罚。上诉人在上诉状中的陈述，并没有考虑到医方在案涉医疗事故中所承担的责任是轻微责任，其所陈述的均是“严重”责任的处罚标准。因此，被上诉人处罚得当，不存在“行政乱作为”。四、上诉人上诉请求不明确，并且超出了原审所审查的范围。上诉人的上诉请求没有申请撤销被上诉人对相关责任主体作出的行政处罚，仅仅是认为被上诉人所作出的行政处罚过轻，行政处罚或重或轻并不是二审所审查的范畴。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院认为，在一个行政诉讼案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求的基础的被诉行政行为却必须只有一个。此即行政诉讼中“一行为一诉”的基本受案原则。原审中，上诉人张哲上对被上诉人淄博市张店区卫生健康局作出的对张店泰和诊所、邱志贵、吴凯的行政处罚决定提起诉讼，而淄博市张店区卫生健康局对张店泰和诊所、邱志贵、吴凯分别作出张卫医罚[2019]76号《行政处罚决定书》，张卫医罚[2019]77号《行政处罚决定书》，2019-2-17号《当场行政处罚决定书》。此三份行政处罚决定书系三个不同行政行为，因此应当一行为一诉讼。原审判决将此三个行政行为在同一案件中进行审理，违反法定程序。因此，本案应当发回重审。发回重审后，应当按照法律规定，按照一行为一诉讼的原则分别立案审理。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：公民、法人和其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。张店泰和诊所、邱志贵、吴凯均是淄博市张店区卫生健康局行政处罚的当事人，同案件处理结果有利害关系。重审时，原审法院应当追加张店泰和诊所、邱志贵、吴凯作为相关个案的第三人参加诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销淄博市张店区人民法院(2020)鲁0303行初35号行政判决； 二、发回淄博市张店区人民法院重审。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇二〇年八月二十四日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼