广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终669号上诉人（原审原告）：卢福旺，男，1957年5月29日出生，汉族，住广东省中山市，公民身份号码440xxxx38。委托代理人：莫托，广东今久律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强,局长。委托代理人：蒋雯，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。上诉人卢福旺因诉中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）规划行政许可纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初1241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：卢福旺是中山市小榄镇九洲基利成巷xxx之一（以下简称涉案土地）的土地使用权人,中山市人民政府于2014年5月22日向卢福旺核发了中府国用（2014）第易xxx号土地使用证。2015年11月10日，卢福旺就涉案土地向原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）申请办理建设用地规划条件，并提交了业务申请表、授权委托书、土地使用证及用地图等。同年11月30日，原市规划局受理了卢福旺的申请，并向卢福旺送达了规划业务受理书。同年12月9日，原市规划局于作出业务编号为010xxx0044、项目号为201502xxx的建设用地规划条件，附带设计要点及三线图（涉案土地北侧不退让；南侧退让0.5米；西侧是村路，靠近利成巷退让2.27米，靠近南侧退让1.6米；东侧退让0.5米），并于当日送达卢福旺。卢福旺对前述规划条件不服，认为规划退让不合理，向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审理后于2017年12月25日作出（2016）粤2071行初536号行政判决，查明村路是于2002年6月被建成水泥路，位于卢福旺用地范围内，认为涉案水泥村路建成时间早于卢福旺取得涉案土地使用权的时间且为附近人家出入的唯一通道，原市规划局考虑现状结合实际作出调整应予支持，判决驳回卢福旺的诉讼请求。卢福旺不服，向本院提起上诉。本院经审理后于2018年8月10日作出（2018）粤20行终89号行政判决，对前述行政判决查明的事实予以确认，但认为原市规划局要求卢福旺的涉案土地西侧为村路，并给出条件，其土地西侧靠近利成巷一端退让2.27米，靠近南侧一端退让1.6米，但根据《中山市城市规划技术标准与准则》第3.7.7条的规定，上述退让范围的前提为临近道路的自建住宅，而涉案土地虽有道路，但道路位于卢福旺用地范围内，不应将该道路视为公共道路再按照上述规定予以退让，认定原市规划局作出的规划条件认定事实错误，作出的规划条件违法，判决撤销（2016）粤2071行初536号行政判决以及原市规划局对卢福旺持有的中府国用（2014）第易xxx号国有土地使用证所作的规划条件，并责令原市规划局对卢福旺于2015年11月30日提出的办理建设用地规划条件的申请重新作出处理。（2018）粤20行终89号行政判决发生法律效力后，原市规划局于2019年1月8日作出不予许可通知书，告知卢福旺，涉案土地用地范围内已有的现状道路是附近人家出入的唯一通道，若不保留上述现状村路，南侧村民则无法正常出行，若保留上述现状村路，则存在争议，鉴于上述现状村路位于涉案土地的用地范围内，土地边界存在争议，其持有的国有土地使用证存在瑕疵，故对其办理建设用地规划条件的申请不予许可；同时告知卢福旺可前往相关部门对用地范围内存在村路一事申请明确处置，待用地权属问题厘清后再办理规划审批业务。卢福旺对原市规划局作出的前述不予许可通知书不服，诉至一审法院，请求：1.撤销原市规划局作出的不予许可通知书；2.判令市自然资源局对卢福旺提出的办理土地建设用地规划条件申请予以行政许可；3.判令市自然资源局承担本案诉讼费用。原审法院又查明，2003年12月20日，案外人陈某与原中山市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，受让取得包含涉案土地在内的地块（地块面积为398.7平方米），领取了中府国用(2003)第xxx号国有土地使用证。2008年7月3日，陈某将前述地块进行分割为两块土地，并将其中一块土地即涉案土地转让给案外人植某。2014年5月22日，卢福旺从植某处受让涉案土地，领取了中府国用（2014）第易xxx号土地使用证。卢福旺向本院提交的小榄镇九洲基陈某用地图、小榄镇九洲基植某用地图、小榄镇九洲基卢福旺用地图均显示，涉案土地西侧为水泥道路，且该水泥道路不在用地范围之内。涉案土地面积为199.3平方米，北边长19.79米，南边长20.26米，西边长7.61米，东边长12.46米；涉案土地北侧是利成巷，南侧是房屋，西侧是水泥村路，水泥村路的另一侧是房屋，东侧是产权明确的空地。上述水泥村路位于卢福旺用地范围内，是南侧村屋人家的唯一出入口。中山市小榄镇九洲基地形图（测量时间为2009年11月）显示，水泥村路位于卢福旺的用地图范围之内。2006年卫星影像图显示，卢福旺涉案土地的用地范围内有村路。中山市小榄镇九洲基社区居民委员会于2016年8月16日出具关于卢福旺用地的情况说明，该说明载明：“1、卢福旺位于小榄镇九洲基利成巷xxx之一的住宅用地，面积199.3平方米（该用地在2002年时的产权属村民陈某所有），用地西边有一条村民出入的旧巷路，巷宽为约2米，主要是村民冯某及谢某共3户人日常出入。2002年时，村民冯某向陈某（即卢福旺用地于2002年时的产权人）购买了20.14平方米的土地，把原来的旧巷移到该土地位置中，并于2002年6月左右由村民冯某出资把该巷路捣水泥作日常出入之用。2、于2004年-2005年期间陈某办理土地使用证测量时没有退出冯某购买的20.14平方米土地，按原有用地界址办理土地使用证，把卖给冯某的‘巷路’用地也办理了土地使用证。后于2008年把该土地转让给植某”。2002年2月28日的一份收据显示，冯镜森支付土地转让费20.14㎡×311.32元合计6270元，中山市小榄镇九洲基社区居民委员会在该收据上盖章确认与原件相符。庭审中，卢福旺、市自然资源局均确认涉案水泥村路是位于涉案土地的用地范围之内。卢福旺主张涉案水泥村路是2015年建成的，认为是村路西侧房屋重建时占用之前村路，遂在其用地范围内重新铺设了2米水泥路，但未提交证据证明。市自然资源局主张涉案水泥村路已于2002年6月建成。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局，行使原市规划局的职权，且不再保留原市规划局。原审法院认为，市自然资源局行使原市规划局的职权，承接原市规划局的权利与义务，为本案适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，原市规划局作为中山市人民政府的城乡规划管理主管部门，在中山市行政区域范围内依法具有办理建设用地规划条件审查的法定职责。本案中，根据发生法律效力的（2018）粤20行终89号行政判决、中山市小榄镇九洲基社区居民委员会出具的关于卢福旺用地的情况说明、2006年卫星影像图、2009年11月测量的中山市小榄镇九洲基地形图可知，涉案水泥村路已于2002年6月被建成，且当时客观上已位于涉案土地范围之内。然而，涉案土地使用权首次登记（2003年12月，权属人为陈某）、转让至植某、再转至卢福旺时的用地图却又显示涉案土地西侧为水泥村路且该水泥村路不在用地范围之内。很明显，涉案水泥村路的客观情况系与涉案土地的使用权证（包括首次登记）所记载的用地图事项是不一致的，且涉案水泥村路形成时间早于涉案土地使用权首次登记时间。因此，原市规划局以涉案土地的边界存有争议，涉案土地的使用权证存瑕疵为由不予许可卢福旺办理建设用地规划条件的申请，并无不当。卢福旺可待争议部分土地权属明确后再行申请。综上所述，卢福旺要求撤销涉案不予许可通知书并责令市自然资源局对其提出的办理土地建设用地规划条件申请予以行政许可的诉讼请求，理据不足，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回卢福旺的诉讼请求。案件受理费50元，由卢福旺负担。上诉人卢福旺不服上述判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，依法应予以纠正，理由如下：一审法院根据中山市小榄镇九洲基社区居民委员会出具的关于卢福旺用地的情况说明、2006年卫星影像图、2009年11月测量的中山市小榄镇九洲基地形图，认定涉案水泥村路已于2002年6月被建成，客观上位于涉案土地范围之内，且认定涉案水泥村路形成时间早于涉案土地使用权首次登记时间。从而认定原市规划局以涉案土地的边界存有争议，涉案土地的使用权证存瑕疵为由不予许可卢福旺办理建设用地规划条件的申请没有不当。但根据卢福旺一审所提交的小榄镇九洲基陈某用地图（由中山市小榄测绘工程有限公司出具，测量日期为2004年3月12日）、小榄镇九洲基植某用地图（由中山市小榄测绘工程有限公司出具，测量日期为2008年3月11日）以及小榄镇九洲基卢福旺用地图（由中山市榄建测绘工程有限公司出具，出图日期为2014年4月8日）均显示，涉案土地原并非位于卢福旺用地范围内，而是涉案土地西侧房屋在重建后把原来村路占用后（包括占用公共绿地，详见“卢福旺用地叠加控规示意图”以及“照片”），导致南侧村屋人家只能利用卢福旺用地范围内的土地作为出入口，并在用地范围内形成新的村路（形成时间2015年）。涉案土地几经依法转让，且每次转让均依法定程序进行测量，测量时涉案土地上亦具有明确坐标，并依法办理土地使用权证,显然土地权属清晰，并无瑕疵。综上所述，恳请二审法院依法判决：一、依法撤销中山市第一人民法院作出的(2019)粤2071行初1241号行政判决书；二、依法改判，判令市自然资源局对卢福旺提出的办理土地建设用地规划条件申请予以行政许可；三、本案一审、二审诉讼费用由市自然资源局承担。二审法庭询问时补充如下事实和理由：1.我方所提交的陈某用地图和植某用地图、卢福旺用地图当中均显示卢福旺案涉土地西侧有4米水泥路，而且陈某、植某用地图当中分别有九洲基村民委员会及中山市小榄镇九洲基社区居民委员会进行了盖章确认，因此，一审法院确认市自然资源局所提交的2016年8月16日由小榄镇九洲基社区居民委员会出具的关于卢福旺用地说明显然存在相互矛盾的情形。小榄镇九洲基社区居民委员会出具的说明陈述：2002年6月份左右，由村民冯某出资倒水泥作出入巷之用，因此，这与植某用地图反映相矛盾。我方认为需要小榄镇九洲基社区居民委员会出庭质证，该份说明只是一份证人证言，植某的用地图已经在此之前形成了一个证据。2.卢福旺案涉用地经过三次测绘，均是由有资质的测绘公司通过规范性的操作予以确认并出具用地图，并且相关测绘公司在案涉用地的四至均做了标示，这种标示分别是砖跟仝，而这三次测绘都显示卢福旺案涉用地西侧水泥路确实是有4米，但是西侧房屋在2015年建成时，该条水泥路就没有了。所以我方去规划局出具规划条件时，就出具了案中用地图。3.根据现场勘查的情况，现西侧水泥路可以推算得出是西侧房子建设之后才建成的。原审法院认定事实错误，应予纠正。被上诉人市自然资源局辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条以及《广东省城乡规划条例》第五条规定，原市规划局作为中山市城乡规划行政主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，依法具有对中山市行政区域内进行办理建设用地规划条件审查的法定职能。二、原市规划局出具的《不予许可通知书》，程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。（一）原市规划局系根据中山市中级人民法院作出的生效判决，重新对卢福旺申请办理的规划条件作出处理。1、2018年8月10日，中山市中级人民法院作出（2018）粤20行终89号行政判决书，撤销原市规划局对卢福旺作出的中府国用（2014）第易xxx号国有土地使用权证所有的规划条件，并要求原市规划局重新作出处理。2、2019年1月8日，原市规划局就卢福旺提起的申请，重新出具了《不予许可通知书》，并于2019年1月16日送达卢福旺，已履行完毕生效判决所确定的义务。（二）涉案土地西侧的村路早已有之，客观存在于涉案土地范围内。根据（2016）粤2071行初536号、（2018）粤20行终89号行政判决查明：涉案土地面积：199.3平方米，北边长19.79米，南边长20.26米，西边长7.61米，东边长12.46米。地块北侧是利成巷，南侧是村屋，村屋隔壁是河涌，西侧是一条约2米宽的村路，村路西侧是已建好的房子，东侧是产权明确的空地。上述村路于2002年6月左右被建成水泥路，位于卢福旺用地范围内，是南侧村屋人家的唯一出入口。另，根据中山市小榄建测绘工程有限公司出具的《关于卢福旺用地的情况说明》中载明“根据我公司2009年对上述用地周边的地形勘察成果，卢福旺用地西侧已形成一条约2米村路。将卢福旺用地界址录入地形图后，2米村路位于卢福旺用地范围内。”（三）涉案土地原产权人陈某于2002年向其邻居冯某出售了20.14平方米的土地，把原来的村路移到了涉案土地位置中，卢福旺受让涉案土地后应受到该地役权的约束。2004年-2005年期间，陈某办理土地使用证测量时没有退让20.14平方米土地，按原有用地界址办理土地使用证。2008年，陈某将涉案土地转让给植某；2012年，卢福旺通过民事判决取得涉案土地使用权。根据《物权法》第一百六十七条“供役地以及供役地上的土地承包经营权、建设用地使用权部分转让时，转让部分涉及地役权的，地役权对受让人具有约束力。”卢福旺作为涉案土地的受让人，应受到已设置在涉案土地的地役权的约束。鉴于上述村路位于涉案土地范围内，土地边界存在争议，卢福旺持有的国有土地使用权证存在瑕疵，如原市规划局按照卢福旺主张的申请予以许可，会导致涉案土地附近无路可行，周边居民无法出入，故原市规划局对卢福旺提出办理涉案土地的建设用地规划条件申请决定不予许可，并告知卢福旺可厘清用地权属问题后再行办理规划审批业务。综上所述，原市规划局依法作出的《不予许可通知书》，程序合法、事实和法律依据正确，是合法有效的行政行为，恳请贵院在查明事实的基础上，依法驳回卢福旺的上诉请求。针对卢福旺庭询补充的内容回应如下：1.卢福旺所述三次测量图，根据负责测量的中山市榄建测绘工程有限公司及中山市小榄测绘工程有限公司出具的证明反映，测量图纸只要是负责测量土地的面积以及坐标，对于道路是否在卢福旺的土地范围内以及土地周边的建设情况，不是由测量公司确定的范围。也就是说测量公司只负责测量土地面积及坐标。2.我方补充提交的证据也可以客观地证明卢福旺的土地前两手的产权人陈某已经将土地西侧约20.14平方米的土地转让给邻居冯某作为村路使用，而冯某在取得该土地权属后，也与河边的另外两家居民签订了迁巷协议，确定原来的巷迁移到现在的位置。所以，冯某合法使用及合法购买陈某手中20.14平方米的土地，只是原产权人陈某在办理原国有土地使用权证时，未将西侧20.14平方米的土地从原来使用面积中予以减除。3.从我方一审提交中山市基础地理信息2006年卫星影像图也可以证明涉案土地199.3平方米包含了涉案村路的位置。本院经审理查明:二审法庭调查时，市自然资源局向法庭提交如下证据：1.冯某之集体土地建设用地使用证；2.冯某之房屋所有权证；3.收据3份；4.迁巷协议。证据1-4拟证明2002年，涉案土地西侧土地所有权人冯某向涉案用地原权属人陈某购买了20.14平方米的土地，并与涉案土地南侧两户人签订了迁巷协议，将原来的村路移到了涉案土地当中。5.小榄镇九洲基冯某用地图，拟证明冯某购买陈某土地后，早已建成砖瓦房屋的事实。6.收据；7.中山市建设工程办理质量监督申请表；8.中山市建设工程施工许可申请表；9.中山市建设工程项目安全监督登记表；10.中山市小榄镇建设项目规划设计咨询要点；11.建筑设计统一说明。证据6-11拟证明砖瓦房屋推倒后建成现有房屋同时有居委会的证明。后来买了陈某的土地及河边土地后，在进行建设时批准用地面积约为190平方米，具体在证据5、证据10也有相应体现。市自然资源局还申请涉案土地西侧土地使用权人冯某作为证人出庭作证，证明涉案土地西侧水泥路如何建成的具体情况。证人冯某称：其于2002年向陈某买了20多方土地作巷使用并且简单地铺了水泥，边界的地方用碎砖及水泥铺成路。并与附近的居民签署迁巷协议。2013年社区在原来的基础上进行修建，形成现状道路。卢福旺质证称：对上述证据因没有原件或没有关联性故均不予确认。关于证人证言，认为其与本案有利害关系，其提供的证据与三份用地图有明显矛盾，认为应结合其他证据进行审核。本院对原审法院查明的事实予以确认。对市自然资源局二审提交的证据，因不属于新的证据本院均不予采纳。本院认为，本案为规划行政许可纠纷。本案争议的焦点是，原市规划局作出不予许可的理由和依据是否充分。本案不争的事实是，在卢福旺向原市规划局提交规划条件许可申请时，涉案水泥村路已被建成，且已有的现状道路是附近人家出入的唯一通道，但涉案水泥村路又位于卢福旺土地范围内，占用了卢福旺的土地，产生通行权与独占使用权的冲突。如原市规划局按照卢福旺主张的申请予以许可，即不保留上述现状村路，南侧村民则无法正常出行;若保留上述现状村路，则卢福旺认为损害了其权益。在上述矛盾未解决前，许可申请的条件不符合法定要求，原市规划局作出对卢福旺提出办理建设用地规划条件的申请不予许可，同时告知卢福旺可前往相关部门对用地范围内存在村路一事申请明确处置，待用地权属问题厘清后再办理规划审批业务并无不当。原审法院驳回卢福旺的诉讼请求处理正确。综上所述，卢福旺上诉于法无据，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢福旺负担。本判决为终审判决。审判长  李桂兰审判员  曾令生审判员  王 鹏二〇二〇年七月二十七日书记员  陈苑琳