江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)苏09行终252号上诉人（原审原告）：江苏科俐文置业有限公司，住所地盐城市亭湖区环城西路259号法定代表人：毛海潮，该公司董事长。委托诉讼代理人：顾兵，江苏嘉运鸿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。出庭负责人：陈晨，该局副调研员。委托诉讼代理人：张荣芝，该局工作人员。委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。原审第三人：盐城德基置业有限公司，住所地盐城市亭湖区建军东路86号。法定代表人：张小兵，该公司董事长。委托诉讼代理人：丁进，江苏锐智律师事务所律师。上诉人江苏科俐文置业有限公司（以下简称科俐文公司）因与被上诉人盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市资源规划局）、原审第三人盐城德基置业有限公司（以下简称德基公司）不履法定职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2020年1月3日作出的（2019）苏0981行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2003年5月17日，原告科俐文公司（原盐城市第二房地产实业有限公司）通过招拍挂方式竞得盐城市××东出口地段33126.30平方米国有土地使用权。同月31日，被告向盐城市第二房地产实业公司（以下简称第二房地产公司）发出《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确定第二房地产公司为盐城市××东出口地段改造国有土地使用权的竞得人，竞得价为1410.5954万元。后原盐城市国土资源局与第二房地产公司签订《出让合同》约定，盐城市国土资源局（出让人）出让给第二房地产公司（受让人）的土地位于盐城市××东出口地段，该宗地分为两个地块，其中跃进河两岸地块（地块一）出让面积为29340.40平方米；朝阳河北岸地块（地块二）出让面积为3785.90平方米，出让面积合计为33126.30平方米；土地使用权出让价款总额为14105841.07元。2005年8月，盐城市政府向原告科俐文公司颁发3××号《土地使用证》，主要内容为：土地使用者为科俐文公司，土地坐落于盐城市××××（市区东出口地段），地号为020-009-104，用途为城镇混合住宅用地，土地使用权面积为26559.10平方米；记事内容：因该宗地部分与周边单位有矛盾,签章不全，先发放无矛盾部分面积26559.10平方米的土地证……剩余部分2781.30平方米的土地使用权待矛盾协调后再发放土地证。2006年5月11日，盐城市政府召集有关部门就新四军纪念馆扩改建问题进行专题会办，并形成《35号会议纪要》，主要内容为：收回控制现已出让的新四军纪念馆至东侧跃进河边13.5亩土地，作为新四军纪念馆发展用地。要通过土地置换或对跃进河东整体开发给予优惠的办法给原开发单位予以补偿。2007年8月20日，原告科俐文公司与孙开钧签订一份《联合开发协议》约定，双方就3××号《土地使用证》中市区建军东路（市区东出口地段）清雅居项目联合开发事宜达成协议如下：一、科俐文公司以土地投入，孙开钧投入开发资金，双方合作成立项目公司，共同开发清雅居项目……四、项目公司成立后，将土地权属划入项目公司所有。同年9月6日，原告科俐文公司与第三人德基公司签订一份《清雅居项目开发转让协议》约定，双方就清雅居开发项目实施期间以孙开钧的名义签订的所有合同、协议、附件的权利义务均由德基公司承替；德基公司同意整体接收清雅居开发项目并将德基公司变更为清雅居开发项目的项目公司；德基公司同意在本协议签订后二十天将因纪念馆东扩调换土地的拆迁费1600万元代交到盐城市国土资源局，用于因纪念馆东扩调换地块的拆迁；科俐文公司敦促国土部门拆迁费的尽快返还，为保证德基公司项目安全，该拆迁费用先直接返还到德基公司的账户，在德基公司通过变更取得调换地块的土地使用权后七日内将该拆迁费用全部一次性返还给科俐文公司；清雅居工程项目公司即德基公司成立后，科俐文公司将原清雅居地块中除纪念馆东扩调换地块以外的部分先变更权属到德基公司，并到国土部门办理土地使用权属的变更；在德基公司付清全部土地转让费用后20日内科俐文公司从德基公司退出。同年10月17日，原告科俐文公司与第三人德基公司共同向原盐城市国土资源局提交一份《报告》载明：科俐文公司开发的盐城市××××（市区东出口地段）地块（土地证号为3××号《土地使用证》）清雅居项目，由于市纪念馆东扩，影响该项目中跃进河西侧地块使用，致使该项目迟迟不能启动；2006年5月经盐城市政府研究，将跃进河以西部分土地划归市纪念馆，以东部分继续由科俐文公司开发。由此给科俐文公司带来巨大损失，并造成公司运转困难，为实施该项目的开发，科俐文公司已与孙开钧协商，联合成立德基公司实施该项目用地，故请求同意将该地块中可开发部分土地由德基公司实施。同日，原告科俐文公司与第三人德基公司还向原盐城市国土资源局提交了《联合开发协议》《清雅居项目开发转让协议》等材料。同年11月30日，原告科俐文公司与原盐城市国土资源局签订一份《收回土地使用权协议书》约定，盐城市国土资源局收回的原出让给科俐文公司的土地位于新四军纪念馆东侧、跃进河西侧，土地证号为3××号《土地使用证》，证载面积为26559.10平方米，收回面积为9211.70平方米，双方约定收回土地的补偿办法按盐城市政府《35号会议纪要》精神及2007年9月双方签订的协议执行，盐城市国土资源局同意积极在剩余土地北侧协调部分土地。同年12月3日，原盐城市国土资源局向原告科俐文公司作出《82号收回土地使用权通知》，收回科俐文公司位于新四军纪念馆东侧一宗面积为9211.70平方米国有土地使用权。同日，原盐城市国土资源局向第三人德基公司作出《287号同意德基公司用地开发通知》载明：一、根据2003年5月17日国有土地使用权挂牌出让成交结果，由科俐文公司竞得盐城市东出口地段33126.30平方米国有土地使用权，该地块分为两个宗地，地块一位于跃进河两侧，出让面积为29340.40平方米，地块二位于朝阳河北岸，出让面积为3785.90平方米，其中朝阳河北岸地块已由科俐文公司完成开发建设工作。二、跃进河两侧29340.40平方米土地已于2003年11月28日提供给科俐文公司作为一期工程用地，但因涉及城市规划和拆迁等原因，未能按期实施开发建设。依据市规划调整意见，因纪念馆东扩已收回该地块中的9211.70平方米土地使用权。根据原受让人申请，考虑该地块的特殊情况及历史原因，同意将该地块剩余的20128.70平方米土地提供给原受让人与他人合作的德基公司实施该地块的开发建设工作。同年12月5日，第三人德基公司申请土地变更登记。次日，盐城市政府向第三人德基公司颁发276号《土地使用证》，主要内容为：土地使用权人为德基公司，土地坐落于盐城市××××（市区东出口地段），地号为020-009-108，土地使用权面积为17347.40平方米。同时，该证记载：因该宗地部分与周边单位有矛盾，先发放无矛盾部分面积17347.40平方米的土地使用证，土地使用权类型为出让……剩余部分土地面积2781.30平方米待矛盾协调后再发放土地使用证。2017年8月4日，科俐文公司向原盐城市国土资源局提交《关于再次申请办理土地使用证的报告》，要求国土部门尽快将跃进河以东部分已拆除部分的土地使用证办理给科俐文公司。原盐城市国土资源局收到该报告后，向科俐文公司作出《8.15复函》，内容是：根据科俐文公司办理原3××号《土地使用证》变更登记时提交的申请、报告及相关材料，盐城市国土资源局于2007年12月3日作出《287号同意德基公司用地开发通知》，同意将科俐文公司原受让地块剩余的20128.70平方米土地提供给科俐文公司与他人合作设立的项目公司德基公司实施开发建设，盐城市国土资源局并于2007年12月6日依法向德基公司颁发276号《土地使用证》。现结合科俐文公司和德基公司在原土地变更登记时提交的下列材料：1.科俐文公司与孙开钧签订的《联合开发协议》；2.科俐文公司与德基公司签订的《清雅居项目开发转让协议》；3.2007年10月17日科俐文公司与德基公司共同提交的《报告》以及其他相关材料，足以认定科俐文公司已将3××号《土地使用证》项下计29340.40平方米的国有土地使用权权利和义务概括转让给德基公司，盐城市国土资源局收回面积为9211.70平方米土地在原3××号《土地使用证》宗地范围内，且收回时间在《联合开发协议》《清雅居项目开发转让协议》和2007年10月17日《报告》之后，故所涉置换土地的权利依法应归属于德基公司。科俐文公司的申请明显缺乏依据，该置换地块依法应由德基公司办理权属登记申请，并发证给德基公司。原告科俐文公司不服上述《8.15复函》，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理后于2018年5月28日作出（2017）苏0981行初57号行政判决，以《8.15复函》认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误为由，判决撤销《8.15复函》。原盐城市国土资源局、第三人德基公司不服该判决，上诉至盐城市中级人民法院。盐城市中级人民法院于2018年10月11日作出（2018）苏09行终362号行政判决：驳回上诉，维持原判。后原告科俐文公司未再向盐城市国土资源局提出颁证申请。原告认为，被告作出的《8.15复函》被法院撤销后，应当在规定期限内为原告办理土地使用权登记或就原告提出的颁证申请给予重新答复，遂向一审法院提起本案诉讼，请求：1.确认被告拒绝给原告办理跃进河以东10亩置换土地使用权证的行为违法；2.撤销被告于2019年1月10日作出的《告知书》；3.被告立即为原告办理盐城市××××（市区东出口地段）跃进河以东10亩土地的国有土地使用权证；4.本案诉讼费由被告负担。2019年1月10日，原盐城市国土资源局向科俐文公司作出一份《告知书》载明：“就你公司《关于申请办理市区东出口置换地块土地使用证报告》相关事宜，依据生效判决作出的相应认定，结合涉案纠纷的相关事实，特将相关情况告知如下：……我局认为，你公司申请事项涉及土地出让合同受让方主体变更问题，实质上是关于土地出让合同履行过程中主体变更及相关民事权利处分问题，依据现行规定及江苏省高院的审判意见，该争议属于民事争议范畴，应当通过仲裁或民事诉讼方式予以解决。就相关争议我局曾数次与你公司、德基公司进行沟通、协调，但至今未能达成一致。盐城中院（2018）苏09行终362号行政判决生效后，德基公司已于2018年11月就所涉事项向盐城仲裁委员会申请仲裁（盐仲2018253号），要求裁决将涉案置换土地登记至该公司名下。就此，2018年12月3日下午我局工作人员已将相关情况告知你公司法定代表人毛海潮。为充分保障你们双方公司的合法权益，从根本上有效化解你们之间的矛盾和纠纷，我局特再次书面告知如下：一、因你公司与德基公司对涉案土地出让合同受让方主体变更事项存在重大争议，建议你们通过协商方式解决或通过诉讼、仲裁等民事途径进行处理争议；二、我局将依据人民法院、仲裁机构生效法律文书确定的主体或你们两公司协商达成一致后，依法办理涉案土地交付、土地登记等事项。特此告知。一审法院另查明，2018年11月，德基公司向盐城仲裁委员会申请仲裁，请求裁决将位于盐城市××建军东路跃进河以东部分的置换土地登记到德基公司名下，并向德基公司发放土地使用权证。2019年8月22日，盐城仲裁委员会作出盐仲[2018]裁字第253号《裁决书》，裁决：盐城市资源规划局自收到裁决书之日起十五日内向德基公司交付盐城市××建军东路跃进河以东部分用于调换被收回的9211.70平方米土地的置换土地，并将该置换土地使用权登记到德基公司名下，向德基公司发放土地使用权证。本案一审过程中，德基公司向一审法院提出管辖权异议，要求将本案移送盐城仲裁委员会审理。后第三人德基公司申请撤回管辖权异议。一审再查明，2016年4月25日，盐城市政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。一审法院认为，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。根据盐城市政府制定的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2016年4月28日起，盐城市区（不××区）范围内的不动产登记的法定职责统一由盐城市国土资源局承担，即原盐城市政府行使的土地登记职权由原盐城市国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。拒绝履行法定职责是行政机关以程序上的行为明确拒绝行政相对人的请求。本案中，原告提出的第一项、第三项诉讼请求围绕的是要求被告履行颁证的法定职责，其认为被告于2019年1月10日作出的《告知书》的实质是拒绝向原告颁证。对此，一审法院认为，被告作出的《8.15复函》虽然被法院判决撤销，但生效判决只是对该复函在实体上是否具有合法性作出判断，并未对原告主张的案涉置换土地权利归属即应否为原告办理案涉置换土地的使用权登记作出判断。被告在法院生效判决作出后，于2019年1月10日向原告作出《告知书》，该《告知书》本身并不影响原告的合法权益，并未给原告增设任何义务，对原告的权利义务不产生实际影响。因此，原告认为被告作出《告知书》的行为即是拒绝向原告颁证，没有事实及相应的法律依据，一审法院不予采信。原告要求撤销该《告知书》的诉求，依法不属于行政诉讼的受案范围，一审法院亦不予支持。同时，本案审理过程中，德基公司向盐城仲裁委员会申请仲裁，请求裁决将案涉置换土地登记到德基公司名下，并向德基公司发放土地使用权证。盐城仲裁委员会于2019年8月22日作出盐仲[2018]裁字第253号《裁决书》，裁决被告向德基公司交付盐城市××建军东路跃进河以东部分用于调换被收回的9211.70平方米土地的置换土地，并将该置换土地的使用权登记到德基公司名下，向德基公司发放土地使用权证。现原告在本案中要求被告履行向其办理盐城市××××（市区东出口地段）跃进河以东10亩土地的《国有土地使用权证》的法定职责，鉴于盐城仲裁委员会针对第三人德基公司同样的请求已作出终局裁决，原告再要求被告履行向其颁证的职责依据不足。关于原告要求一审法院在本案中对仲裁裁决的合法性进行审查的意见，因无相应法律依据，一审法院对该意见亦不予采纳。综上，原告提出的诉讼请求，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审法院判决：驳回原告江苏科俐文置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏科俐文置业有限公司负担。科俐文公司上诉称，1.仲裁裁决严重违法，一审法院未作审查直接认定错误。一是2003年土地出让合同是上诉人与被上诉人签订的，该合同因上诉人领取3××号国有土地使用权证而履行完毕。置换土地争议系政府后续具体行政行为产生的争议，并非属于国有土地使用权出让合同纠纷，德基公司无权代替上诉人以合同当事人名义申请仲裁，盐城仲裁委无权处理被上诉人与德基公司的仲裁纠纷。二是该裁决书内容与生效行政判决截然相反，并裁决上诉人作出发证的行政行为，裁决结果超出了仲裁裁决的范围。严重侵害上诉人合法权益。三是被上诉人与德基公司在仲裁审理中故意配合隐瞒重大案件事实，未提交《关于解除清雅居项目开发转让协议的通知》和德基公司承诺开发转让协议不具有法律约束力的证明，未告知上诉人与被上诉人履行法定职责一案的相关事实，导致仲裁裁决结果出现重大错误，2.上诉人要求被上诉人履行办证职责的诉请合理合法，被上诉人应当根据《收回土地协议》和《四方协议》的约定，履行发证职责。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。诉讼费用由被上诉人承担。盐城市资源规划局辩称，1.仲裁裁决合法有效，一审法院作出认定正确。一是该裁决书系盐城仲裁委员会依据法律法规和仲裁条款对争议事项作出的生效法律文书，上诉人无证据证明该仲裁裁决存在法定的可撤销情形。二是上诉人在知晓仲裁事宜后已主动与盐城仲裁委进行了沟通，充分陈述了相应的观点和意见。被上诉人也在仲裁程序中向盐城仲裁委员会说明了上诉人所涉两起行政诉讼的审理情况，并提供了行政起诉状、受理通知书及主审法官的联系方式。盐城仲裁委员会也与一审法官就相关事情进行了了解，并不存在上诉人所称被上诉人与得基公司隐瞒重要事实、损害其合法权益的情形。2.该裁决书已就涉案按置换土地权利归属事项作出裁决，要求被上诉人收到裁决书之日起十五日内向德基公司交付涉案置换土地，并予以登记发证。该裁决书系终局裁决，自作出之日起发生法律效力。上诉人要求颁发同一块土地使用权证缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。德基公司述称，上诉人在一审的诉讼请求是要求确认被上诉人拒绝办证行为违法，以及要求被上诉人对于诉争土地给其办证。根据一审法院调查的事实以及（2017）苏0981行初57号和（2018）苏09行终362号案件中可以证实，上诉人与原审第三人之间就案涉土地存在较大争议，该争议属于双方履行民事合同而产生的权属争议，仲裁委员会的仲裁裁决使得案涉土地的权属已经清晰，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，一审判决驳回其诉请是正确的。其他意见同被上诉人的意见。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审中，各方当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，2018年10月17日，原盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）签收本院（2018）苏09行终362号行政判决书。同年11月，德基公司向盐城仲裁委员会申请仲裁，要求盐城市资源规划局将置换地块登记到该公司名下。2019年1月10日，被上诉人作出涉案《告知书》。后被上诉人根据仲裁裁决向德基公司颁发了置换地块的不动产权证书，与科俐文公司申请办理登记的跃进河以东10亩置换土地系同一块土地。本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点为：一、盐仲（2018）258号裁决书的效力是否属于本案审查范围；二、上诉人要求被上诉人颁发置换土地的不动产权证是否有事实和法律依据。现分述如下：一、关于盐仲（2018）258号裁决书的效力是否属于本案审查范围的问题《中华人民共和国仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第五十八条规定，当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。由此可见，仲裁处理的是民事纠纷，只有当事人才能申请撤销裁决，由仲裁委员会所在地中级人民法院依法对裁决的效力进行审查。本案中，科俐文公司并非盐仲（2018）258号裁决书的当事人，且本案属于由基层法院管辖的一审行政案件，该仲裁裁决的效力问题不属于行政诉讼的审查范围。上诉人认为一审法院应当在本案中审查仲裁裁决效力的上诉理由，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。二、关于上诉人要求被上诉人颁发置换土地不动产权证是否有事实和法律依据的问题《不动产登记暂行条例实施细则》第八十二条第一款规定，利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。本案中，上诉人科俐文公司要求登记发证的置换土地，德基公司亦申请仲裁要求登记在其名下。基于被上诉人已根据生效仲裁裁决向德基公司颁发了涉案置换土地的不动产权证，上诉人认为该不动产登记簿记载事项错误的，可以申请异议登记，但其要求被上诉人针对同一块土地再次履行发证职责，不符合法律法规规定。故，上诉人要求确认被上诉人拒绝办证行为违法，并立即为其办理置换土地使用权证的诉讼请求，依法不予支持。综上所述，上诉人科俐文公司的上诉理由不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江苏科俐文置业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年八月十四日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国仲裁法》第二条平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第五十八条规定，当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：（一）没有仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。3.《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第八十二条利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。利害关系人申请异议登记的，应当提交下列材料：（一）证实对登记的不动产权利有利害关系的材料；（二）证实不动产登记簿记载的事项错误的材料；（三）其他必要材料。