重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终288号上诉人（一审被告）重庆市大渡口区人力资源和社会保障局。住所地：重庆市大渡口区文体路126号行政中心三楼。法定代表人何晓萍，局长。委托代理人昌榆富，该单位工作人员。委托代理人张培淑，重庆彰义律师事务所律师。被上诉人（一审原告）邓平，男，汉族，1963年6月5日出生。住址：重庆市长寿区。一审第三人重庆冶金机械制造厂。住所地：重庆市大渡口区车家坪66号。法定代表人李阳晖，经理。上诉人重庆市大渡口区人力资源和社会保障局（简称大渡口人社局）因与被上诉人邓平劳动和社会保障行政确认一案，不服重庆市九龙坡区人民法院作出的（2018）渝0107行初452号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，邓平系重庆冶金机械制造厂员工，从事皮带工工作，劳动合同期限为2017年9月2日至2020年9月1日。邓平自述2017年11月28日晚8：10左右骑自行车下班途中，行至重钢厂区内石灰车间（大堡坡）路段，因被两条狗追赶不慎摔倒受伤。邓平受伤后第二天上午向车间班长反映其受伤情况。邓平于2017年11月29日到重庆市长寿区江南街道社区卫生服务中心住院治疗，被诊断为：肋骨多处骨折。2018年2月7日，邓平经重庆市长寿区人民医院诊断为：1、左胸第2、5、6肋骨折；2、右侧第4肋骨骨折。2017年12月22日，重庆冶金机械制造厂向大渡口人社局申请邓平的工伤认定，大渡口人社局于2018年1月4日受理，因邓平未提供公安交管部门出具的道路交通事故责任认定书，大渡口人社局于同年2月27日作出《工伤认定中止通知书》。2018年3月16日，重庆市长寿区公安局交通巡逻警察支队作出《道路交通事故认定书》（简易程序），认定邓平在此事故中负次要责任。3月27日，大渡口人社局向重庆市长寿区公安局发出《协助调查函》，要求协助核查《道路交通事故认定书》的真实性，4月3日，重庆市长寿区公安局交通巡逻警察支队向大渡口人社局发出《撤销道路交通事故认定书的函》，回函中核查情况对邓平受伤经过予以确认，以根据《道路交通事故处理程序规定》此事故应适用一般程序规定为由，于当日作出撤销《道路交通事故认定书》决定。2017年12月7日，邓平女儿邓燕对邓平受伤情况向重庆市长寿区公安分局江南派出所予以报案。2018年8月17日，重庆市长寿区公安局江南派出所对邓燕作出回复，载明“经核查：无法证明道路交通事故事实存在。理由为：1、报警备案时间距事发时间近十天，现场证据无法采集、固定。2、你提供的相关证人，经询问无法证明道路交通事故事实的存在”。重庆市长寿区公安局交通巡逻警察支队对邓平发生的事故未再作出事故责任认定。2018年4月18日，邓平向大渡口人社局申请恢复工伤认定，大渡口人社局于2018年8月22日作出《工伤认定恢复通知书》，恢复工伤认定程序。大渡口人社局于2018年8月24日作出渡人社伤险不认字[2018]12号《不予认定工伤决定书》，不予认定邓平受伤为工伤。邓平不服在法定期限内向法院提起行政诉讼，请求依法撤销大渡口人社局作出的渡人社伤险不认字[2018]12号不予认定工伤决定。一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，大渡口人社局作为社会保险行政部门，负责本行政区域内的工伤保险工作，大渡口人社局受理工伤认定申请符合法律规定。邓平与大渡口人社局的行政行为存在法律上的利害关系，故邓平认为大渡口人社局的行政行为侵犯其合法权益时，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。邓平向法院提起行政诉讼符合有关法律、法规的规定。邓平系重庆冶金机械制造厂员工，在本案庭审中，大渡口人社局及重庆冶金机械制造厂对邓平在下班途中骑自行车被狗追赶不慎摔倒的事实均无异议，且大渡口人社局在作出的《不予认定工伤决定书》中查明事实部分对此予以确认，但大渡口人社局却以重庆市长寿区公安局江南派出所认为无法证明道路交通事故事实存在为由，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，作出不予认定工伤决定，其实质是认为公安交管部门未出具交通事故责任认定书，不能判断邓平是否受到非本人主要责任的交通事故伤害，故不予认定工伤。在公安交管部门未出具交通事故责任认定书的情况下，社会保险行政部门经调查核实后可根据是否存在交通事故、是否依法报案等综合判断职工是否对交通事故负主要责任。结合本案，既然大渡口人社局对邓平下班途中骑车摔倒的原因及事实无异议，大渡口人社局就应当根据查明的事实判断邓平是否对交通事故负主要责任，再作出是否属于工伤的认定，而大渡口人社局却以公安机关无法证明道路交通事故事实存在为由不予认定工伤，事实不清，行政行为证据不足，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销重庆市大渡口区人力资源和社会保障局于2018年8月24日作出的渡人社伤险不认字[2018]12号《不予认定工伤决定书》；二、大渡口人社局在本判决生效之日起三十日内对重庆冶金机械制造厂的工伤认定申请重新作出行政行为。上诉人大渡口人社局不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决并改判。上诉理由为：一、上诉人作为社会保险行政部门，不具备交通事故责任划分的行政职能和专业能力。如果上诉人按一审法院要求，在公安交通交管部门未出具交通事故责任认定书的情况下，自行作出被上诉人是否对交通事故负主要责任的认定，超越了自身的法定职责，其认定结论是无效的。而且由于上诉人对交通事故责任划分专业知识的欠缺，也无法对被上诉人是否对交通事故负主要责任进行认定。二、由于被上诉人自己的原因，造成现在无法对被上诉人是否对交通事故负主要责任进行认定。被上诉人在事发近十天后才向公安交通管理部门报警备案，导致现场无法采集、固定任何证据，被上诉人也未自行保留事故现场的任何证据。被上诉人提供的证人也都表示未在现场，未看到其受伤经过。因此，由于被上诉人的原因导致证据灭失，连专门进行交通事故责任认定的公安交通管理部门也无法进行交通事故责任划分，上诉人作为非专业部门，更无法对被上诉人是否对交通事故负主要责任进行认定。被上诉人邓平及一审第三人重庆冶金机械制造厂未向本院提交答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异，在此不再赘述。本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，大渡口人社局作为劳动保障行政部门，具有处理其行政区域内工伤争议的法定职责。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，工伤认定的特殊情形是否存在，原则上应当以有权机构的事故责任认定书、结论性意见和人民法院的生效裁判等法律文书为判断依据。但是在没有有权机构或人民法院的法律文书时，除涉及故意犯罪事实的认定外，社会保险行政部门可以结合相关证据作出实事认定。这是因为，特殊情形下排除工伤认定，其前提是职工伤亡的条件已经符合认定为工伤或者视同为工伤的其他条件，但因法定情形的出现，不能认定为工伤或视同为工伤，在这种情况下，根据行政诉讼法证明责任的原则和《工伤保险条例》第十九条的规定，存在特殊情形的证明责任应当由主张不认定为工伤或视同工伤的一方承担。因此，在职工上下班途中发生交通事故，而相关主管部门不进行责任认定或作出无法认定责任的结论得情况下，社会保险部门的不予认定工伤决定必须以相关证据为依据，即必须有存在特殊情形的证据，如果没有相关证据，而职工受伤符合认定为工伤的其他条件，则应当认定为工伤，不能以没有有权机构的法律文书为由拖延认定或者不予认定。本案中，大渡口人社局及重庆冶金机械制造厂在一审庭审中对邓平在下班途中骑自行车被狗追赶不慎摔倒的事实均表示无异议，大渡口人社局在其作出的《不予认定工伤决定书》中查明事实部分对此也予以确认。邓平此次受伤的其他条件已经符合认定工伤的情形，大渡口人社局仅以没有公安交管部门出具的交通事故责任认定书，不能判断邓平是否受到非本人主要责任的交通事故伤害为由，作出《不予认定工伤决定书》，违反了前述规定。虽然特殊情形的认定具有较强的专业技术特点，但在相关法律文书不存在的情况下，社会保险部门应根据《工伤保险条例》第十九条的规定，行使调查核实权对是否存在特殊情形作出明确认定。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人重庆市大渡口区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长  曾 平审 判 员  封 莎审 判 员  龙晓波二〇二〇年八月六日法官助理  贾罗曼书 记 员  徐华梅