广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初129号原告：陆亚波，男，汉族，1965年1月20日出生，住四会市*************。委托代理人：梁语，广东圣禾律师事务所律师。被告：四会市水利局。住所地：四会市****************。法定代表人：吴放科。出庭负责人：郑志伟，该局副局长。委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。原告陆亚波不服被告四会市水利局作出的行政处罚决定，于2020年4月23日向本院提起行政诉讼,本院同月26日立案后，于2020年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告陆亚波及其委托代理人梁语，被告四会市水利局的副局长郑志伟及委托代理人欧庆华等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月3日，被告四会市水利局向原告作出四水行罚字〔2020〕第02号《水行政处罚决定书》，查明陆亚波于2019年10月17日在四会市江谷镇龙江和“门口坑”段擅自采砂，违反了《广东省河道采砂管理条例》第三条第一款、第十三条第一款、第三款规定。根据该条例第四十一条、《肇庆市水利局行政处罚自由裁量权裁量标准》第8条的规定，决定处罚款50000元。原告陆亚波诉称，四会市************落在江谷镇至广宁县潭布镇县****线老榕坝段公路隔坑对面山脚，因格坑村与公路之间隔了一条山溪，是洗田村委会唯一一条没通村道的自然村。为解决格坑村民的交通出行难问题，经村民代表会议研究，同意将集体资金11000元，以及申请到洗田村委会支持建路桥资金3000元，共计14000元投入建设一条坑底铺设涵洞再覆盖沙石泥土形成的路桥，并由作为村长的原告负责组织实施。原告经与老榕坝村民范某口头协商一致后，决定将该工程交由其包工建设。为节省资金，村民决定就地取材、使用溪中河沙作为工程建筑用材。工程于2019年10月16日动工。2019年10月17日中午，被告的工作人员到场执法，扣押了正在现场进行施工的有关施工设备和机械但却并未出具任何书面扣押手续。2020年1月17日，被告向原告发出《水行政处罚告知书》，原告即按告知书的指引进行了书面申辩。2020年3月3日，被告向原告发出《水行政处罚决定书》。此时，施工人范某的施工设备和机械已被扣押了四个半月，其一直要求申请人立即赎回并赔偿损失。迫于压力，原告唯有先行筹资交纳罚款，取回被扣押的施工设备和机械交还范某，以减少损失的扩大。村民表决就地取材的位置是本村所在的山溪并非属于河道，依《广东省河道采砂管理条例》第十三条第三款的规定，本次工程是村内公益性工程，使用总量亦仅为5至6立方米。原告认为被告的处罚决定无论是在事实认定或法律适用方面均存在明显错误，而且原告在本次事件中作为村长仅是代表实施村民表决而非作出个人决定，被告对原告个人作出处罚更是严重错误的。综上，被告作出的案涉《水行政处罚决定书》的具体行政行为违法、错误，应予撤销。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1、确认被告作出的四水行罚字〔2020〕第02号《水行政处罚决定书》违法并判令予以撤销；2、判令被告立即退还已经收取的50000元罚金给原告。原告陆亚波向法庭提交了以下证据：1、身份证、机构代码查询信息；2、水行政处罚决定书；3、四会市行政处罚缴款通知书；4、现金缴款单、银行客户回单；5、放行通知；6、农村集体经济组织登记证、申请书、格坑村小组建入村简易涵洞桥的情况说明；7、照片。被告四会市水利局辩称，一、我局对原告作出的四水行罚字〔2020〕第02号《水行政处罚决定书》程序合法，处罚措施适当，应予以维持。我局是我市的水行政主管部门，负责全市的水政监察和水行政执法工作。2019年10月17日，四会市公安局江谷派出所在我市江谷镇冼田村委格坑村附近河道发现涉嫌违法采砂行为，并将有关材料及车辆、挖掘机移交我局进行处理。为此，我局到现场作了走访，并分别向包括原告在内的相关人员作了必要的调查了解。我局认定，原告以为村集体建桥为名，未经许可在江谷水库支流江谷河道上进行采砂作业，违反了《广东省河道采砂管理条例》第三条第一款、第十三条第一、三款的规定。我局根据该条例第四十一条，同时考虑到原告的违法采砂确实是为了村集体建设需要，对原告作出了罚款五万元的处罚。在作出行政处罚前，我局按程序向原告送达了《水行政处罚告知书》，充分听取了原告的陈述、申辩。我局作出的涉诉行政处罚程序符合《水行政处罚实施办法》的规定，认定原告实施违法采砂行为事实清楚，作出行政处罚过程中，充分保障了原告的权利。在具体处罚措施上，我局也充分考虑到原告的主观过错和违法原因，仅对其作出起点额的罚款。我局的涉诉行政处罚合情合理合法，应予以维持。二、原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予以驳回。1.对原告本人作出处罚符合事实。原告虽是受村民委托，为村集体建设路桥，但原告未经批准，在未取得采砂许可证的情况下，要求他人到河道上采砂的事实清楚，证据确凿。原告提供的“证明”、“申请书”等资料，是原告实施了违法采砂行为后形成的，而且这些资料仅证明原告的建桥行为是经集体讨论通过，但其擅自采砂行为却未经过村民表决，不属于集体行为。退一步看，即使在河道上采砂是经过村民自治决定的，但河道采砂是实行许可证制度，村民自治不能违反法律法规的规定。至于具体实施河道采砂的人员，根据相关调查笔录，可以相互印证这些人均是受原告指使实施的，故原告应对此产生的后果承担责任。所以，我局认定原告是涉诉行政处罚的相对人正确。2.原告采砂的地方属于河道。原告是在江谷河道范围内实施采砂，江谷河是属于江谷水库的支流，发源于广宁县境内，流入我市的江谷水库，经过水库调节汇入我市的龙江河，然后并入绥江河，最后流入北江、西江等河流。这一事实从我局举证的河流分布图等资料中可以得到印证。所以，江谷河并非原告诉状所述的只是“山溪”。3.原告的采砂行为不属于上述条例第十三条第三款规定可以免予办理采砂许可证的情形。无论是从原告的自认，还是我局的调查，均证明原告擅自采挖河砂是用于建桥，而非自建房屋，不符合上述条例的关于免办许可证的规定。原告基于“公益性工程”需要在河道采砂，不代表原告可以不办理采砂许可证。综上所述，我局作为水行政主管部门，有权对我市河道范围内的违法采砂行为作出行政处罚。原告在未取得许可证的情况下要求他人在河道范围内采砂，违反了《广东省河道采砂管理条例》的规定，应予以处罚。原告出于公益目的违法采砂不能作为免责的理由。我局作出涉诉具体行政处罚于法有据，应予以维持。被告四会市水利局向法庭提交了以下证据、依据：1、《水行政处罚实施办法》；2、《广东省河沙采砂管理条例》；3、肇庆市水利局的肇水政（2019）2号文件；4、立案呈批表；5、移交清单；6、询问笔录；7、照片；8、河道分布图；9、调查笔录；10、申请书、证明；11、《水行政处罚告知书》及送达回证；12、原告陈述意见；13、《水行政处罚决定书》及送达回证；14、缴款凭证；15、放行通知。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：2019年10月17日，四会市公安局江谷派出所在四会市**************发现有涉嫌违法采砂行为，对现场进行了拍摄，并对在现场的范伙全、王国球、莫大庆传唤到该派出所进行了询问并制作了询问笔录，范伙全陈述其是受格坑村村长陆亚波聘请为格坑村建设水面桥，河砂是王国球用挖掘机从格坑村村口的河里挖上来，由莫大庆开简易货车运来建设水面桥的工地上；王国球陈述其是范伙全介绍来工作的，由格坑村村长陆亚波叫其从格坑村河道里采砂建桥，其提供采砂工具并负责用挖掘机在河道里挖河砂；莫大庆陈述其是格坑村村长叫帮修建桥面和安装排水管。同日，四会市公安局江谷派出所将上述有关材料移交给被告四会市水利局进行处理。2019年10月18日，四会市******格坑经济合作社（该社法定代表人为陆亚波）向四会市******民委员会提交《申请书》，恳请村委会支持格坑社的建桥计划。该村委会于2019年10月29日在该《申请书》上签署“同意申请”并加盖公章。同日，四会市******格坑经济合作社又向江谷镇人民政府提交《申请书》，陈述经格坑村民会议决定，并作出建桥方案，计划建设一条由涵洞放置河道上，路面铺设硬底化而建成村桥，恳请江谷镇人民政府支持、批准。2019年10月21日，被告四会市水利局对原告陆亚波进行了调查并制作了调查笔录，陆亚波陈述其是格坑村的村长，格坑村出行需要通过河道，为方便出行格坑村决定建水面桥，其向冼田村委会提出建桥的要求，村委会口头同意；其聘请范伙全建桥，由范伙全安排车辆、挖掘机及工人建桥；建桥是就地取材，挖掘河道砂石建桥。同月24日，被告四会市水利局对范伙全、王国球、莫大庆进行了调查并制作了调查笔录，范伙全陈述村长陆亚波联系其建水面桥，谈好人工费4880元，其联系王国球、莫大庆从2019年10月16日开始现场听从陆亚波安排做工建桥，王国球负责开挖掘机在建桥位置上游15米处挖砂，其与莫大庆负责开车，运输挖掘出的河砂到建桥处；王国球陈述范伙全接了格坑村村长陆亚波的工程，在该村建一条水面桥，其和范伙全、莫大庆从2019年10月16日运机器进场，17日陆亚波叫他们在格坑村离水面桥约30米的水坑位置挖砂，其负责开挖掘机挖砂，莫大庆负责开车运砂到水面桥堆放；莫大庆陈述开工前王国球联系其帮手建桥，从2019年10月16日开始建桥，村长陆亚波安排王国球在相距建桥十几米处挖砂，其负责开车运砂到建桥处。2019年10月30日，四会市******格坑经济合作社向四会市水利局提交《申请书》并附格坑村民代表的签名和证明，陈述经格坑村民会议决定，并作出建桥方案，计划建设一条由涵洞放置河道上，路面铺设硬底化而建成村桥；恳请江谷镇人民政府支持、批准；并证明格坑村在村前河道建设一条坑底放置涵洞后铺设硬底化而形成的路桥，工程施工期限自2019年10月16日至2019年11月20日至，工程施工由老榕坝村民范伙全承包建设。四会市******民委员会、四会市江谷镇水利水电管理站在该《申请书》签署“情况属实”并加盖公章。2019年11月18日，被告四会市水利局对陆亚波违法采砂案立案。2019年11月21日，四会市水利局对陆骆盛、陆意泉进行了调查并制作了调查笔录，陆骆盛对2019年10月17日的现场图片进行了指认，陈述其是格坑村的理事，建桥是得到村的理事同意，主要由陆亚波组织建桥，陆华协助，理事们商量建桥买的材料是涵洞、水泥、钢筋、人工费，建桥用的砂和石就从河道采挖，就地采挖，由陆亚波负责做好相关申请手续；同月22日，被告四会市水利局对陆华进行了调查并制作了调查笔录，陆华对2019年10月17日的现场图片进行了指认，陈述其是格坑村的理事，这次建桥是村的理事一致同意决定的，由陆亚波负责建桥事宜，其协助陆亚波的工作，河道采砂石建桥不是理事一致同意决定的，是陆亚波和其想着河道有砂石用，就直接从河道采挖砂石用来建桥，现场由范伙全带来的两个人负责挖砂和运砂，河道采砂没有向相关部门提出申请；陆意泉陈述其是格坑村的理事，建桥是得到村的理事同意，主要由陆亚波组织建桥，理事们商量好建桥用的砂和石从河道就地采挖。2019年12月3日，四会市水利局又对陆亚波进行了调查并制作了补充调查笔录，陆亚波对2019年10月17日的现场图片进行了指认，陈述其村理事均同意建桥，同意用河道河砂用在建桥，其与范伙全谈好建桥价钱，村负责购买建桥材料，包括涵洞、水泥、钢筋，砂是没有购买的，从河道内就地取材，其叫范伙全等人从建桥处上游用挖掘机和车辆挖掘河砂，河道采砂其没有向相关部门提出申请及得到相关部门批准。到2020年1月17日，被告四会市水利局向原告陆亚波作出并送达四水罚告字〔2020〕第01号《水行政处罚告知书》,告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利；原告于同月19日向被告提交了书面陈述意见，认为被告的处罚不合理，希望公正、合理、合法解决。2020年3月3日，被告根据上述调查情况以及河道分布图等证据，作出四水行罚字〔2020〕第02号《水行政处罚决定书》，查明原告于2019年10月17日在四会市江谷镇龙江河“门口坑”段擅自采砂，违反了《广东省河道采砂管理条例》第三条第一款、第十三条第一款、第三款规定。根据《肇庆市水利局行政处罚自由裁量权裁量标准》第8条、《广东省河道采砂管理条例》第四十一条的规定，决定处罚款50000元。并将该《水行政处罚决定书》于同日将该决定书直接送达给原告。2020年3月9日，原告向被告缴纳了罚款50000元。本院认为，根据《水行政处罚实施办法》第二条：“公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为，依法应当给予水行政处罚的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者法律、法规授权的组织依照法律、法规和本办法的规定实施”和《广东省河道采砂管理条》第五条第一款：“县级以上人民政府水行政主管部门负责河道采砂的管理和监督工作”的规定，四会市水利局作为四会市人民政府水行政主管部门，具有对四会市辖区内违反水行政管理秩序的行为进行监督查处的职权，为本案适格被告。被告四会市水利局受理本案后，根据现场照片、询问笔录、调查笔录、河道分布图、申请书、证明、原告的陈述意见等证据，认定原告陆亚波于2019年10月17日在四会市江谷镇龙江河“门口坑”段擅自采砂的行为事实清楚，证据充分；被告四会市水利局在依法查处中向原告发出《水行政处罚告知书》，保障了陆亚波陈述、申辩和要求听证的权利；原告的违法行为应当受到相应处罚，被告在原告不要求听证的情况下，在法定期限内根据《肇庆市水利局行政处罚自由裁量权裁量标准》第8条、《广东省河道采砂管理条例》第四十一条的规定，作出涉案的《水行政处罚决定书》并向原告送达，该行政处罚适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陆亚波的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告陆亚波负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  梁永康人民陪审员  谢永强人民陪审员  李洁英二〇二〇年七月二十三日书 记 员  黄素怡