山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终213号 上诉人（原审原告）马付珍，女，1950年4月12日出生，汉族，住山东省陵城区。 上诉人（原审原告）刘彬，男，1981年2月15日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 二上诉人共同委托代理人林娜，北京市君致（济南）律师事务所律师。 二上诉人共同委托代理人董红艳，北京市君致（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市陵城区人民政府，住所地德州市陵城区中兴路155号。 法定代表人李希岩，区长。 委托代理人李砾萍，德州市陵城区司法局工作人员。 委托代理人刘秀革，山东九公（济南）律师事务所律师。 原审第三人刘勇，男，1970年10月23日出生，汉族，住山东省陵城区。 上诉人马付珍、刘彬因搬迁协议一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，2013年4月27日，陵县城区改造工程指挥部与刘勇签订《住宅搬迁协议书》。甲方：陵县城区改造工程指挥部，乙方：刘勇（马付珍）。约定了搬迁时间、征收补偿安置方式、安置房建设地点、征收补偿相关事项等，由刘勇签字及陵县城区改造工程指挥部盖章。原告2019年8月28日向德州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上述协议并重新签订相关协议。该院2019年9月11日立案。 原审法院认为，陵县城区改造工程指挥部由被告设立，原、被告均无争议，被告主体适格。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。涉案行政协议订立的时间为2013年，适用当时的司法解释，应属于民事案件的审理范围。但是考虑该案原告起诉时该解释还没有施行，原告选择了行政诉讼程序救济，法院应当予以尊重，且该案系德州市中级人民法院作为行政案件立案后指定审理的案件，故作为行政案件立案和受理。本案所诉的《住宅搬迁协议书》虽然协议的双方在本质上不属于平等的民事主体，但却是被告与第三人以平等协商的方式订立并履行的协议，正是基于平等性和双方性，当事人因为协议和履行发生争议可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，但行政机关单方变更、解除协议、优益权的行使与传统单方行政行为并无不同，针对行政机关单方变更、解除协议行为引起的诉讼，仍然适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。本案原告请求撤销涉案协议，属于利害关系人向人民法院提起的合同撤销之诉，应参照《中华人民共和国合同法》及其司法解释的相关规定予以审查。《中华人民共和国合同法》第七十五条规定，撤销权自债权人知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使。自债务人的行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，该撤销权消灭。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第八条规定了合同法第七十五条规定的“五年”为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。根据上述法律及司法解释的规定，案涉协议签订时间为2013年4月，原告2019年8月才请求人民法院撤销案涉协议，超过了撤销权行使的除斥期间，撤销权已消灭。在原告行使撤销权已消灭的情况下本院不再对案涉协议的合法性及各方当事人提交的证据予以评判。综上，原告要求撤销并重新签订相关协议的诉请，于法无据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国合同法》第七十五条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第八条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条规定，判决：驳回原告马付珍、刘彬请求法院撤销被告与第三人刘勇签订的关于德州市陵县城区陵州路315号内10号房屋的拆迁安置补偿协议并责令被告与两原告及第三人重新签订相关协议的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马付珍、刘彬负担。 上诉人马付珍、刘彬不服一审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销德州市德城区人民法院(2019)鲁1402行初209号行政判决书，改判支持上诉人一审的诉讼请求。事实与理由：一、本案诉请的要求撤销并重新签订的案涉《住宅搬迁协议书》是被上诉人在国有土地上房屋征收与补偿时所做出的具体行政行为，而非被上诉人与第三人之间基于平等协商而产生的民事行为。根据本案一审时被上诉人提交的证据《陵县城区房屋征收调查登记表》及相关陈述可以证实，案涉《住宅搬迁协议书》系2013年陵县城区针对东方公园周边片区旧城改造所实施的房屋征收行为；结合2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，本案不属于因房屋拆迁而产生的民事行为，属于因房屋征收而实施的具体行政行为。二、本案中上诉人要求撤销相关协议并非基于民事行为而行使撤销权，而是因第三人无权处分导致被告的征收补偿行为无效而引发的行政诉讼，因此本案诉请不应受到《中华人民共和国合同法》“五年除斥期间”的限制，而应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案被上诉人在征收案涉房屋时，明知被征收房屋的所有权人之一刘玉章已去世，却未能查清继承人的真实情况，并未通知所有权利人到场签订协议，仅将无权处分的第三人列为了被征收人，被上诉人存在明显违法的情形，应确认其基于征收补偿的行政行为所签订的案涉协议无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”最高人民法院在2016年的一份行政裁定中曾经指出：实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销(或确认违法)，法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。本案中上诉人虽诉请的是撤销相关协议，并不影响法院对被上诉人的征收补偿行为是否违法进行审查，一审法院却以上诉人的撤销权已消灭为由，对案涉协议的合法性及被上诉人征收补偿行为是否违法不予审查、不予评判，明显存在错误、放任违法行政行为的实施。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定及上诉人一审时提交的录音证据，上诉人在2019年6月份才得知其权利被侵害，于2019年8月28日提起诉讼，并未超出法律规定的6个月的起诉期限。四、案涉协议被撤销或确认无效后，被上诉人应采取补救措施，对被征收人履行其补偿安置义务，与两上诉人及第三人重新签订补偿安置协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”根据上诉人一审时提交的相关证据，两上诉人及原审第三人对被征收房屋均享有产权份额，均为被征收人，案涉房屋被征收并拆除后，三被征收人均应基于其享有的产权份额而被安置补偿，被上诉人应履行其法定职责，与三人重新订立协议进行补偿安置。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求贵院依法查明案件事实、撤销一审判决并予以改判。 被上诉人德州市陵城区人民政府、原审第三人刘勇均未提交书面答辩意见。 二审期间，原审第三人刘勇向本院提交德州市陵城区棚户区改造工作指挥部出具的证明一份，经审查，该证据与本案被诉行政协议无关，本院依法不予采纳。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，本案被诉协议虽签订于2013年，但当事人2019年8月28日起诉时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》尚未实施，当时的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释均未将房屋补偿协议签订时间作为案件受理与否的标准，因此，将本案作为行政案件受理符合当时法律规定。 其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”涉案协议系行政协议，行政协议同时具有行政合同和民事合同双重属性，因此，适用法律时，应结合上诉人起诉请求进行判断。本案中，上诉人的一审诉讼请求为：一、依法撤销被告与第三人刘勇签订的关于德州市陵县城区陵州路315号内10号房屋的拆迁安置补偿协议；二、责令被告与两原告及第三人重新签订相关协议。上诉人请求撤销行政协议，本质为利害关系人提起的合同撤销之诉，应参照《中华人民共和国合同法》及相关司法解释的规定。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“撤销权自债权人知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使。自债务人的行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，该撤销权消灭。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第八条规定：“合同法第五十五条规定的‘一年’、第七十五条和第一百零四条第二款规定的‘五年’为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。”2013年涉案片区拆迁时，原审第三人刘勇签订了涉案协议，马付珍、刘彬未曾签订任何拆迁补偿协议，根据上述司法解释，2019年8月28日起诉时，上诉人刘彬、马付珍均已超过最长五年行使撤销权的期限。 第三，虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”但特殊情形下，人民法院对行政行为的否定性评价并不局限于当事人的诉讼请求，由于行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”因此，行政协议只有存在上述法律规定的违法情形时，才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，涉案协议并不存在上述法律规定的无效情形，因此，上诉人关于涉案协议无效的主张亦不能成立。 综上，上诉人上诉理由不能成立，对其主张，本院均不予支持。原审认定事实清楚，判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马付珍、刘彬负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年八月六日 法官助理李峰 书记员袁娜