湖北省武汉市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鄂01民再59号上诉人（原审被告）：肖汉江，男，1955年12月8日出生，汉族，住武汉市东西湖区。上诉人（原审被告）：叶丽珍，女，1956年6月30日出生，汉族，住武汉市东西湖区。上列上诉人共同委托诉讼代理人：张冬、陈浩，湖北正康律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：盛秋仙，女，1942年8月7日出生，汉族，住武汉市江汉区。委托诉讼代理人：李晋，武汉市黄陂区城关法律服务所法律工作者。上诉人肖汉江、叶丽珍与被上诉人盛秋仙房屋买卖合同纠纷一案，原经武汉市东西湖区人民法院以（2016）鄂0112民初2572号民事调解书调解结案。后肖汉江、叶丽珍不服该调解，向检察机关申请监督。2019年4月10日，湖北省武汉市人民检察院以武检民（行）监［2019］42010000036号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2019年6月11日以（2019）鄂01民抗4号民事裁定，指令湖北省武汉市东西湖区人民法院再审本案。2020年4月17日，湖北省武汉市东西湖区人民法院作出（2019）鄂0112民再2号民事判决。肖汉江、叶丽珍不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人肖汉江、叶丽珍及其共同委托诉讼代理人张冬，被上诉人盛秋仙及其委托诉讼代理人李晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。肖汉江、叶丽珍上诉请求：撤销湖北省武汉市东西湖区人民法院（2019）鄂0112民再2号民事判决书第二项，改判肖汉江、叶丽珍与盛秋仙签订的《卖房协议》无效，驳回盛秋仙的全部诉讼请求；一、二审案件受理费由盛秋仙负担。其理由为：涉案房屋土地为吴家山农场国有划拨土地，双方当事人转让涉案房屋未经东西湖区人民政府审批同意，不能办理土地出让手续，且东西湖区国土资源和规划局明确告知双方当事人该土地使用权不得转让过户，本案《卖房协议》属于无效协议；涉案房屋系吴家山农场1958年所建公房，至今没有办理房产证，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”的规定，本案房屋买卖是法律禁止的行为；虽然双方当事人自愿签订了卖房协议，但协议内容违反政策和法律的规定，履行协议不仅扰乱了国家划拨土地和房屋的管理制度也损害了吴家山农场的集体利益。盛秋仙辩称，双方当事人签订的涉案房屋买卖合同是双方的真实意思表现，没有登记不影响合同生效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，涉及划拨土地使用权房地产转让合同后，需办理相关审批手续，但并未将批准作为合同的生效要件，该审批不是对房地产转让合同的审批，主要涉及物权变更问题，是否批准不必然导致合同无效。2004年盛秋仙经当地政府同意对涉案房屋进行拆建改造，肖汉江、叶丽珍对此是认可的。盛秋仙要求本院驳回上诉，维持原判。湖北省武汉市人民检察院抗诉意见，武汉市东西湖区人民法院(2016)鄂0112民初2572号民事调解书确认了肖汉江、叶丽珍与盛秋仙调解协议第二项“两被告（肖汉江、叶丽珍）确认已收到原告盛秋仙支付的购房款15000元，并承诺于2016年9月30日前将[东国用（94）字第050108087号]国有土地使用证转移登记至原告盛秋仙名下，由此产生的相关税、费用由原告盛秋仙承担”的法律效力，违反法律规定，理由如下：本案中，案涉房屋位于武汉市东西湖区吴家山农场团结村内，土地性质为国有划拨住宅用地。依据《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款规定，国有划拨土地上房产转让应经有批准权的人民政府审批核准。案涉房屋位于武汉市东西湖区国有农场，因国有农场土地性质特殊，武汉市东西湖区人民政府自1988年出台并实施《区政府关于私人建住宅占用土地的暂行规定》起，对国有农场上房屋及土地即已确立了依照村镇规划和建设用地计划，参照村镇宅基地和村镇空闲地进行行政管理的基本原则。武汉市人民政府于2008年10月20日出台并实施的《武汉市个人建设住宅管理规定》（市政府令第192号）第二十九条也再次贯彻和延续了这一土地行政管理原则。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条及国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》等国家土地政策，农村的住宅不得向城市居民出售，城市居民不得占用农民集体土地建设住宅，不动产行政管理部门不得为违法建造和流转房屋的城市居民发放不动产权属证明。武汉市人民政府、武汉市东西湖区人民政府均以发布政府文件的形式，明确其行政管理区域内国有农场住宅建设用地参照集体土地上宅基地的相关规定，不得在农场职工和城市居民之间流转买卖。本案中，盛秋仙系武汉市江汉区户口，属城镇居民，根据上述规定，其不具备购买案涉房屋土地的主体资格，故不动产登记部门在当地政府对此房屋转让行为未予审批，《武汉市个人建设住宅管理规定》、武汉市东西湖区人民政府《区政府关于私人建住宅占用土地的暂行规定》均规定此种情形不得流转、审批的情况下，无法为肖汉江、叶丽珍与盛秋仙之间的房屋买卖行为办理不动产登记。湖北省武汉市东西湖区人民法院(2016)鄂0112民初2572号民事调解书确认肖汉江、叶丽珍与盛秋仙调解协议第二项内容违反了《中华人民共和国房地产管理法》、武汉市东西湖区人民政府《区政府关于私人建住宅占用土地的暂行规定》等相关法律规定，亦不具有可执行性，损害了武汉市国有农场土地的管理秩序，故提起抗诉。肖汉江、叶丽珍再审一审称，一、本案《卖房协议》所涉原房屋为吴家山农场1958年所建公房，1984年由吴家山农场作价给肖汉江，一直没有办理房产证。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”的规定，本案房屋买卖行为是法律禁止行为。二、本案《卖房协议》所涉原房屋土地为吴家山农场国有划拨土地，原房屋土地属于农场职工的划拨性质的宅基地个人私房，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、《划拨土地使用权暂行管理办法》第五条及武汉市和东西湖区关于国营农场的划拨宅基地建房的管理规定，只有当地农业户口的人员才享有经批准后拥有划拨福利性质的宅基地房屋的权利，而盛秋仙没有吴家山农场的农业户口，属于江汉区城镇户口，不符合经批准获得划拨的私房宅基地条件，且依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”的规定，并结合东西湖区不动产登记局2017年4月11日《关于东西湖区人民法院(2016)鄂0112执1596号协助执行通知书的审查建议》的内容，本案《卖房协议》违反了法律、政策的强制性规定，属于无效协议。三、本案《卖房协议》所涉原房屋在2004年已被拆除，并擅自超范围扩大占地另行建成一间占地50多平米的四层楼房，建筑面积200余平方米，而原房屋土地证载面积为24.05平方米，无证房屋仅为一层平房和两间附房，东西湖区不动产登记局2017年4月11日《关于东西湖区人民法院(2016)鄂0112执1596号协助执行通知书的审查建议》中已经明确该房屋及土地不能进行登记，并建议撤销湖北省武汉市东西湖区人民法院(2016)鄂0112民初2572号民事调解书及相关执行文书，显然该调解书不仅严重违反了国家法律、政策的强制性规定，还严重损害了国家和社会的公共利益，依法应予撤销。肖汉江、叶丽珍请求撤销湖北省武汉市东西湖区人民法院(2016)鄂0112民初2572号民事调解书并依法改判。盛秋仙再审一审辩称，(2016)鄂0112民初2572号民事调解书的内容符合法律规定，系当事人真实意思表示，合法有效。双方当事人应当依据协议内容履行，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，需要办理相关审批手续，对涉及划拨土地使用权的效力给予了肯定，主要涉及到合同义务以及物权变更，是否批准并不必然导致合同无效，应当认定合同有效。合同签订之后，盛秋仙于2014年在政府同意的情况下拆除原有房屋，肖汉江、叶丽珍也认可双方之间的行为，原有房屋也不可能恢复。盛秋仙请求确认《卖房协议》合法有效。盛秋仙向一审法院起诉，请求判令：确认双方签订的《卖房协议》有效，并要求肖汉江、叶丽珍协助执行配合办理土地使用证过户手续；本案诉讼费由肖汉江、叶丽珍承担。本案原审过程中，双方自愿达成如下调解协议：一、盛秋仙与肖汉江、叶丽珍共同确认2000年9月18日订立的卖房协议有效，此卖房协议指向的标的物为[东国用（94）字第050108087号]国有土地使用证上记载的土地使用权及该土地使用证上坐落的房屋；二、肖汉江、叶丽珍确认已收到盛秋仙支付的购房款15000元，并承诺于2016年9月30日前将[东国用（94）字第050108087号]国有土地使用证转移登记至盛秋仙名下，由此产生的相关税、费由盛秋仙承担。案件受理费4400元（已减半收取），由盛秋仙负担。一审法院于2016年9月1日作出（2016）鄂0112民初2572号民事调解书，对上述协议予以确认。再审一审认定事实：肖汉江系武汉市国营吴家山农场（以下简称吴家山农场）职工。1984年，吴家山农场将1958年所建的位于团结村的公房一间售予肖汉江。肖汉江于1992年11月10日申请办理土地登记，武汉市东西湖区土地管理局于1994年5月30日向其出具了国有土地使用证[证号：东国用（94）字第050108087号]，登记的土地使用者为肖汉江，用地面积为24.05平方米，建筑占地24.05平方米，备注附房21.35平方米作临时用地使用。盛秋仙原系城镇居民，于2019年6月21日将户籍从武汉市江汉区熊家中巷15号2楼4号迁入武汉市东西湖区长青办事处团结村372号。2000年9月18日，肖汉江（卖方）与盛秋仙（买方）签订一份《卖房协议》，约定“兹有肖汉江私房一间，卖给盛秋先（仙），房价双方面议，房价壹万伍仟元整（￥15000元），双方同意买卖，现交清现金人民币（￥15000元整）。”协议签订后，盛秋仙向肖汉江支付房款15000元，肖汉江向盛秋仙交付房屋，盛秋仙入住后于2004年将所购房屋拆除重建成了一间占地约50平方米、建筑面积约200余平方米的四层楼房。2016年7月4日，盛秋仙提起诉讼，要求如诉称。一审法院于2016年9月1日作出了（2016）鄂0112民初2572号民事调解书。盛秋仙于2016年10月8日向本院申请强制执行，一审法院于2016年10月25日作出(2016)鄂0112执1596号执行裁定，裁定将[东国用（94）字第050108087]号国有土地使用权证转移登记至盛秋仙名下，同时向武汉市东西湖区不动产登记局发出协助执行通知书。该局于2017年4月11日向一审法院出具《关于东西湖区人民法院（2016）鄂0112执1596号协助执行通知书的审查建议》，认为：1、该房屋没有办理房产证，无权属登记；2、该房屋由肖汉江办理了土地使用证，证上记载的为平房，面积为24.05平方米。后由盛秋仙改建成了一间四层的楼房占地约50平方米，建筑面积约200余平方米。其占地和房屋均出现不符合法律规定的情形。依据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，应不予登记；3、原房屋土地属于农场职工划拨性质的宅基地个人私房，根据国家划拨土地的管理规定及武汉市和东西湖区关于国营农场的划拨宅基地建房的管理规定，只有当地农业户口的人员才享有经批准后拥有划拨福利性质的宅基地建房屋的权利，而本案购房者如没有当地农业户口，则不符合经批准而获得划拨的私房宅基地的条件。鉴于上述情形和理由，该局认为(2016)鄂0112执1596号协助执行通知书及相应的调解书应予以撤销。之后，肖汉江、叶丽珍向湖北省武汉市中级人民法院申请再审。该院于2017年11月7日作出(2017)鄂01民申165号民事裁定，认定肖汉江、叶丽珍所称“转让诉争房地产未经审批，卖房协议无效”的主张于法无据，原审法院所作调解书也不存在违背法律有关规定的情形，故裁定驳回肖汉江、叶丽珍的再审申请。肖汉江、叶丽珍仍不服，向湖北省武汉市人民检察院申请监督。湖北省武汉市人民检察院以(2016)鄂0112民初2572号民事调解书确认肖汉江、叶丽珍与盛秋仙调解协议第二项违反了法律规定，损害了武汉市国有农场土地的管理秩序，也未有效化解当事人之间纠纷，不利于社会矛盾的化解为由，于2019年4月10日向湖北省武汉市中级人民法院提出抗诉。湖北省武汉市中级人民法院于2019年6月11日作出（2019）鄂01民抗4号民事裁定书，裁定：一、本案指令武汉市东西湖区人民法院再审；二、再审期间，中止原调解书的执行。再审一审中，盛秋仙申请撤回了要求肖汉江、叶丽珍协助执行配合办理土地使用证过户手续的诉讼请求，并向一审法院提交了一份《关于申请将危房拆除重建的报告》，拟证明其将原有房屋拆除重建是经过团结村村委会认可的。因该份证据没有村委会签章或工作人员签字，肖汉江、叶丽珍对其有异议，故本院不予采信。再审一审认为，本案中，检察机关以相关法律及规范性文件明确规定国有农场住宅建设用地不得在农场职工和城市居民之间流转买卖，案涉划拨土地上的房屋转让行为未经过政府职能部门审批为由，认定(2016)鄂0112民初2572号民事调解书确认肖汉江、叶丽珍与盛秋仙调解协议第二项内容违反了法律规定，损害了武汉市国有农场土地的管理秩序，故而提起抗诉。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第一款“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”的规定，检察机关对民事调解书提起抗诉的事由仅限于损害国家利益、社会公共利益的情形，而此处的“损害国家利益、社会公共利益”指的是影响宏观利益的情形，即违反法律规定的，并不必然导致损害国家利益、社会公共利益。(2016)鄂0112民初2572号民事调解书并未损害国家利益、社会公共利益，理由如下：第一，肖汉江与盛秋仙之间签订的《卖房协议》以及在本案原审诉讼过程中肖汉江、叶丽珍与盛秋仙达成的调解协议，均是双方当事人平等协商后自愿签署的，是双方真实的意思表示。第二，双方签订的《卖房协议》未违反法律法规的效力性强制性规定，应为有效。首先，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”本案中，检察机关虽在抗诉书中指出，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（六）项、第四十条第一款明确规定未依法登记领取权属证书的房地产不得转让，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批，且《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及武汉市人民政府、武汉市东西湖区人民政府发布的规范性文件已明确东西湖行政管理区域内国有农场住宅建设用地参照集体土地上宅基地的相关规定，不得在农场职工和城市居民之间流转买卖，但上述规定只是针对房地产转让行为所作的行政管理性质的强制性规定，而非针对转让合同效力的强制性规定，故违反上述规定并不必然导致房屋买卖合同无效。其次，肖汉江、叶丽珍并未举证证明盛秋仙购买其房屋有非法的目的，同时也不存在其它致使合同无效的情形。故案涉《卖房协议》成立并且有效。第三，盛秋仙已按照《卖房协议》约定支付了全部的房款，肖汉江亦将争议房屋交付给盛秋仙居住使用，至今近20年。在双方达成调解协议并确认《卖房协议》合法有效后，肖汉江、叶丽珍又以《卖房协议》违反了法律、政策的强制性规定为由，主张该协议无效，有违诚实信用原则。综上，肖汉江与盛秋仙签订的《卖房协议》有效，双方均应按照协议约定履行各自义务。盛秋仙作为买受人履行完全部付款义务后，肖汉江作为出卖人除应履行房屋交付义务外，还应履行房屋买卖的附随义务，即及时协助买受人办理产权变更登记。双方当事人在诉讼过程中自愿达成调解协议，共同确定案涉《卖房协议》有效，肖汉江、叶丽珍作为出卖人承诺协助买受人盛秋仙办理案涉国有土地使用证转移登记手续，本院对此调解协议的效力予以确认，并未损害国家利益、社会公共利益，故检察机关的抗诉事由不成立，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四百零九条第一款第二项的规定，人民检察院抗诉所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，应裁定终结再审程序，但鉴于盛秋仙在2004年已将该原房屋拆除并重建，重建后的房屋占地面积超出原土地使用证证载面积，武汉市东西湖区不动产登记局据此不予办理转移登记，其后盛秋仙在再审中申请撤回了要求肖汉江、叶丽珍协助其办理土地使用证过户手续的诉讼请求，仅主张确认双方签订的《卖房协议》有效的诉讼请求，为维护市场交易安全和稳定，故本院以判决形式撤销原审民事调解书，同时对盛秋仙主张的《卖房协议》有效的诉讼请求予以支持。肖汉江、叶丽珍的再审请求不能成立，本院不予支持。据此，一审法院再审一审判决：一、撤销湖北省武汉市东西湖区人民法院(2016)鄂0112民初2572号民事调解书；二、确认申诉人（原审被告）肖汉江与被申诉人（原审原告）盛秋仙签订的《卖房协议》有效。案件受理费4400元，由申诉人（原审被告）肖汉江、叶丽珍负担80元，被申诉人（原审原告）盛秋仙负担4320元。再审二审期间，双方当事人均未提交新证据；双方当事人对再审一审判决认定的事实无异议，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是当事人双方签订的《卖房协议》是否有效。关于合同效力，我国合同法及相关司法解释有如下规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，具有违反法律、行使法规的强制性规定情形的，合同无效。《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。原审认为《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第四十条和《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定不属效力性强制性规定，违反上述规定并不必然导致房屋买卖合同无效，且无证据证明盛秋仙购买涉案房屋有非法目的，或存在其他致使合同无效的情形，涉案房屋已交付使用近20年，认定本案《卖房协议》有效是正确的。现肖汉江、叶丽珍上诉称，尽管双方当事人自愿签订《卖房协议》，但涉案房屋土地为吴家山农场国有划拨土地，双方当事人的房屋买卖行为是法律禁止的行为，协议内容违反国家政策和法律，损害国家和集体利益，请求法院改判涉案《卖房协议》无效，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，肖汉江、叶丽珍的再审理由不能成立，其再审请求本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4400元由肖汉江、叶丽珍负担。本判决为终审判决。审判长  杨元新审判员  赵 军审判员  谢 迟二〇二〇年八月十四日法官助理杨中玉书记员卢婧玉