安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终714号 上诉人（一审原告）高久运，男，1948年7月9日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。 委托代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人周婧，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区政务新区办公大楼，统一社会信用代码11340406003063357E。 法定代表人宋立敏，该区区长。 委托代理人钱坤，该区司法局工作人员。 委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区古沟回族乡，统一社会信用代码113404060030637878。 法定代表人方涛，该乡乡长。 委托代理人罗浩，该乡人民政府工作人员。 委托代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。 上诉人高久运因诉淮南市潘集区人民政府（简称潘集区政府）、淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（简称古沟乡政府）行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人高久运的委托代理人翟亚龙、周婧，被上诉人潘集区政府的委托代理人钱坤、许波，被上诉人古沟乡政府的委托代理人罗浩、居多韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 高久运向一审法院起诉称，其系淮南市潘集区古沟乡高湖村村民，在该村合法拥有一处房屋并长期在此正常生活。在未见征收公告、征地补偿安置方案公告及未履行任何法定程序的情况下，其被告知房屋在搬迁范围内。2019年7月30日，古沟乡政府与其签订了《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》（简称《补偿协议》）。该协议依据的潘政办〔2016〕66号《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》明确潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”潘集区政府在未办理相关征收手续的情况下，与其签订涉案补偿协议，符合前述规定的“重大且明显违法”情形，应属无效。请求判决确认古沟乡政府与其2019年7月30日签订的涉案《补偿协议》无效。 一审法院经审理查明，高久运系淮南市潘集区古沟乡高湖村村民，在该村境内建有房屋居住生活。为推进建设淮南市潘集区辖区内的中安煤化一体化项目，古沟乡政府于2019年4月10日作出《通知》，就该项目配套工程灌区安全区范围内实施房屋拆迁事宜进行了告知。同年7月30日，古沟乡政府作为甲方与乙方高久运签订《补偿协议》，载明：……为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设步伐，全面推进煤化工园区项目拆迁安置工作，确保工程建设顺利进行，需要对乙方房屋进行拆迁安置。依据淮府〔2013〕39号、淮府〔2015〕95号、淮府秘〔2015〕117号《淮南市农村宅基地管理办法》及潘政办〔2016〕66号《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》和有关规定，经甲、乙双方协商自愿达成如下拆迁安置协议：一、乙方同意拆迁坐落在古沟××乡××东队组内住房。……二、乙方选择货币补偿方式安置。……五、乙方自行解决搬家和临时租房安置。甲方一次支付6个月的租房费，标准每人每月200元，独人户每月300元。甲方应支付乙方4人租房费4800元。……九、以上费用总计为460671.14元，协议签订并满足拆迁条件后十五个工作日内打卡到户。……十三、本协议一式四份，经甲乙双方签字后生效。同年8月6日，古沟乡政府将补偿款460671.14元发放到位。8月16日，高久运的涉案房屋被拆除。 一审法院另查明，2011年12月30日，淮南市发展和改革委员会向安徽省发展和改革委员会报送发改工业〔2011〕594号《关于报请审批安徽省中安联合煤业化工有限公司〈甲醇深加工项目可行性研究报告〉的请示》，次日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改产业函〔2011〕1311号《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》，同意予以备案。项目建设期间，中安联合煤化工项目管理部于2019年1月14日向安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会去函，对项目的安全、卫生防护距离及红线范围等事宜提出了具体要求，请求安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会于2019年2月底前完成上述安全、卫生防护距离内的居民居住点的拆迁工作。同年1月17日，安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会向潘集区政府作出的淮煤化函〔2019〕13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》（附图）中，对该项目安全、卫生防护距离及其红线范围等事宜进一步明确。2019年1月11日，淮南市人民政府召开中安联合煤化一体化项目调度会，研究推进项目建设事宜。同年5月22日，淮南市人民政府印发第43号《会议纪要》，研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作，议定关于周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题等事项。中安联合煤化有限责任公司出具的《安全及卫生防护距离拆迁执行标准》显示，该项目的安全条件评价、环境影响评价关于安全及卫生防护距离拆迁执行《石油化工企业设计防火规范》（GB50160-2008）和《石油化工企业卫生防护距离》（SH3093-1999）。高久运的房屋在该项目应予搬迁的范围内。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高久运为涉案《补偿协议》的乙方，系古沟乡政府签订《补偿协议》行政行为的相对人，属于符合前述规定的适格原告，有权提起本案诉讼。因签订涉案《补偿协议》的双方当事人为高久运和古沟乡政府，非潘集区政府，因此，潘集区政府不是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”本案中，高久运认为涉案的《补偿协议》没有征收行为，根据行政诉讼法第七十五条的规定，应当确认无效。现已查明，涉诉的项目是经有权机关依法批准建设的，该项目属于化工类项目，淮南市人民政府为了维护周边群众生命健康和环境安全卫生，决定将该区域范围内的居民搬离。古沟乡政府据此与高久运签订涉案《补偿协议》，不属于行政诉讼法第七十五条规定的重大违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，高久运诉称其签订该协议时受到了胁迫，不签不行，但仅为口头陈述，没有提供有效证据加以证实，该院不予采纳。 综上，涉案行政协议不存在无效的情形且已履行完毕，高久运已收到约定的补偿款，搬迁工作也已结束。高久运诉请确认协议无效，无事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高久运的诉讼请求。 高久运上诉称，1、其房屋是集体土地上的房屋，应依据《中华人民共和国土地管理法》规定的程序对土地进行征收，在宅基地未被批准征收的情况下，古沟乡政府与其签订《补偿协议》的行为，属无事实和法律依据的无效行政行为。2、古沟乡政府无权签订涉案协议，一审法院没有审查行为主体是否合法的问题。3、其补充提交的证据能够证明其是因受到胁迫而签订涉案协议的。请求撤销原判，依法改判支持其诉讼请求。 潘集区政府庭审中答辩称，1、高久运的上诉请求和理由不一致。2、涉案协议不是土地征收补偿协议。3、根据合同相对性原则，其不是本案的适格被告。请求驳回上诉，维持原判。 古沟乡政府答辩称，1、涉案协议的签订目的是维护高久运的安全，协议针对的仅是高久运的房屋及附属设施，并未征用高久运的宅基地，因此不存在土地征收的问题，更不应适用《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收审批的规定。涉案协议的性质更多的是倾向于平等协商的民事法律行为，不存在无效行政行为。2、其具有签订涉案协议的主体资格。3、根据生效的判决书及庭审笔录等证据，高久运所谓的受胁迫签订涉案协议的上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 高久运在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件和集建（92）字第73338号《集体土地建设用地使用证》，证明其身份和对涉案房屋享有合法所有权。2、《补偿协议》，证明协议签订时间为2019年7月30日，该协议所依据的潘政办〔2016〕66号《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》明确规定潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇政府具体实施。3、淮南市自然资源和规划局作出的《关于高久军、高久根申请政府信息公开情况的答复》，证明对本案项目所涉土地目前不存在征地情况，被告未办理征收手续与其签订《补偿协议》，符合行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形，应属无效。 古沟乡政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明其身份情况。2、淮南市人民政府第8号专题会议纪要《研究推进中安联合煤化一体化项目建设有关工作》《潘集区人民政府办公室文件处理标签》、安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会淮煤化函〔2019〕13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及附图、淮南市人民政府淮府〔2013〕39号《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》、淮南市人民政府淮府〔2015〕95号《关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》、潘政办〔2016〕66号《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》《补偿协议》《财政授权支付凭证》《中安一体化项目安全防护距离内高湖村房屋拆除补偿款打卡花名册》，以上证据证明保护公民生命安全、身体健康是政府职责，高久运的涉案房屋在中安联合煤化工建设项目的安全防护红线范围内；政府从保护高久运及其家人生命健康的角度考虑，由相关集团出资，根据淮南市相应的拆迁标准，由其与高久运就房屋拆除及搬迁事宜协商一致后达成涉案协议并已履行完毕，不存在协议无效的情形。庭审后，古沟乡政府提交了以下证据：1、淮南市发展和改革委员会发改工业〔2011〕594号《关于报请审批安徽省中安联合煤业化工有限公司的请示》；2、安徽省发展和改革委员会皖发改产业函〔2011〕1311号《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》；3、中安联合煤化工项目管理部中安项目设计〔2019〕1号《关于中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及附图；4、淮南市人民政府第43号专题会议纪要《研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作》；5、中安联合煤化有限责任公司出具的《安全及卫生防护距离拆迁执行标准》，以上证据证明高久运被协商拆除的涉案房屋位于中安联合煤化一体化项目的安全、卫生防护距离红线范围之内，该项目系经安徽省发展和改革委员会批复同意建设的淮南市转型发展一号工程，为维护该项目安全、卫生防护安全距离红线范围内居民的健康和安全，淮南市人民政府多次召开专题会议研究决定和部署红线范围内居民房屋的拆除和搬迁工作，涉案协议合法有效。 潘集区政府一审中未提交证据。 上述证据均已随案移送本院。 二审中，高久运向本院提交了以下证据：1、高久运之女高俊婷与110的通话录音及文字整理材料；2、高久运向高湖村村委会索要高俊婷手机的录音及文字整理材料，以上证据证明其系受胁迫签订涉案协议。古沟乡政府向本院提交了安徽省淮南市潘集区人民法院（2020）皖0406行初6号行政判决书及庭审笔录，证明高久运主张涉案协议是受胁迫签订的属虚构事实。 本院经审查认为，上述录音及文字整理材料在安徽省淮南市潘集区人民法院（2020）皖0406行初6号一案中已作为证据提交，高久运在本案一审中无正当理由不提交，现二审中提交不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且上述材料不能证明涉案协议系受胁迫签订。对古沟乡政府提交的行政判决书及笔录庭审的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施。”本案中，为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设，保护公民健康和安全，淮南市人民政府召开专题会议，对周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题进行研究，议定由潘集区政府负责周边安全卫生防护距离内的居民搬迁工作，高久运的房屋在安全防护距离内。古沟乡政府作为辖区内的乡级人民政府经与高久运进行协商，就搬迁补偿问题达成被诉补偿协议。协议参照当地征收集体土地的有关规范性文件及补偿安置方案确定补偿标准，并已实际履行完毕，不存在无效行政行为的情形。高久运主张古沟乡政府在未办理征收手续情况下与其签订被诉补偿协议，协议签订无事实根据。因被诉补偿协议是中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议，是政府为了保护化工项目安全防护距离内居民生命健康安全与搬迁人签订的协议，并非出于因建设需要用地实施土地征收而签订的，高久运也认可协议签订后土地性质并未发生变化，故高久运的该上诉理由不能成立，本院不予支持。高久运又主张古沟乡政府无权签订涉案协议。对此，淮南市人民政府专题会议决定由潘集区政府负责周边安全卫生防护距离内的居民搬迁工作，古沟乡政府与高久运签订涉案协议，应视为受潘集区政府的委托，潘集区政府对古沟乡政府签订协议予以认可，且协议已实际履行完毕，故高久运的该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，被诉补偿协议系高久运本人签字，高久运也领取了协议约定的补偿款，高久运称受胁迫签订被诉补偿协议，但提交的证据不足以证明其主张；且根据上述法律规定，以胁迫手段订立的合同，只有在损害国家利益的情况下，才能认定为无效，故被诉补偿协议不存在合同法规定的无效情形。 综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院予以维持。高久运的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高久运负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年八月五日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。