河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终4058号上诉人（一审原告）孙海贤，男，1969年4月27日出生，汉族，住三门峡市陕州区。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民政府，所在地三门峡市陕州区陕州大道。法定代表人胡志权，该区区长。委托代理人张耿，陕州区司法局工作人员。委托代理人乔军丽，河南永兴律师事务所律师。原审第三人三门峡市陕州区自然资源局，所在地三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。法定代表人郭月坤，局长。委托代理人季翔，该单位工作人员。原审第三人三门峡市陕州区大营镇城村村民委员会，所在地三门峡市陕州区大营镇城村。法定代表人张丽，该村委会主任。委托代理人赵建烈，河南蓝剑律师事务所律师。上诉人孙海贤因诉三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）、三门峡市陕州区大营镇城村村民委员会（以下简称城村村委会）确认行政行为无效一案，不服三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初200号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。孙海贤一审诉讼请求：1.判决三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作指挥部发布的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》具体行政行为对其无效；2.诉讼费由陕州区政府承担。一审庭审中，孙海贤增加一项诉讼请求为要求陕州区政府赔偿经济损失158万元。三门峡市中级人民法院一审认为：结合孙海贤的起诉、陕州区政府、陕州区自然资源局、城村村委会的答辩及庭审情况，本案最核心的争议焦点是孙海贤所诉要求确认对其无效的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》是否属于行政诉讼受案范围。一、孙海贤所诉要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》对其无效，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”首先，《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》只是将开展连霍高速三门峡西出口违建治理有关事项进行通告，该通告既未向孙海贤进行送达，也未认定其建筑物为违章建筑，既未设定孙海贤的权利义务，也未改变其权利义务状态，对孙海贤的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。其次，根据孙海贤提供的《三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作实施方案》（三陕连西违治［2019］1号），连霍高速三门峡西出口违建治理开始后，相关部门将要对相关建筑物依法处理，即上述通告发布时，行政处理程序尚未终结，相关建筑物的处理结果尚未最终确定，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性。最后，如果孙海贤认为自己并不存在违法行为或其建筑物不属于违章建筑，而行政机关却对其作出行政处理或处罚，孙海贤可以直接针对该行政处理或处罚寻求救济。二、孙海贤一审庭审中增加要求陕州区政府赔偿经济损失的诉讼请求，不予准许。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，孙海贤起诉时没有提出要求陕州区政府赔偿经济损失的诉讼请求，其当庭要求增加诉讼请求不符合法律规定，不予准许。三、陕州区政府委托律师作为诉讼代理人参加诉讼符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；……”本案中，陕州区政府作为本案的一方当事人，其委托律师作为诉讼代理人参加诉讼，符合上述法律规定。四、孙海贤主张其建筑物不是违章建筑及其建筑物被强制拆除的问题，不属于本案审查范围。因孙海贤所诉的是要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》对其无效，本案审查的对象是《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》，孙海贤主张其建筑物不是违章建筑及其建筑物被强制拆除的问题不是本案审查对象，不属于本案审查范围，不予审查。如果孙海贤认为行政机关将其建筑物认定为违章建筑或其建筑物被强制拆除，侵犯其合法权益，其可以直接针对违章建筑认定或强制拆除行为依法主张权利。同时，一审法院注意到孙海贤申请行政机关负责人出庭、作出《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》的指挥部成立、陕州区政府当庭答辩内容与其法定举证期限内提交的答辩状内容不一致等问题，因孙海贤所诉要求确认对其无效的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》不属于行政诉讼受案范围，其提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。对驳回起诉案件，一审法院只是对案件进行程序审查，上述问题属于实体审查需要处理的问题，一审法院在程序审查中对上述问题不予审查。综上，孙海贤所诉要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》对其无效，不属于行政诉讼受案范围，其提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回孙海贤的起诉。上诉人孙海贤不服一审裁定，向本院上诉称：（一）原审认为本案不属于人民法院受案范围错误。1.本案中,被上诉人张贴在上诉人建筑物上的《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》（以下简称《通告》）主要内容为:“一、本通告适用范围为连霍高速三门峡西出口至高阳路口快速通道南北两侧及高阳路北口东西两侧区域，治理对象为违法违章建筑物和构筑物，标准界定没有土地、规划、建设及相关审批手续的违法违章行为。二、自本通告发布之日起,违法建设的单位或个人必须立即停止违法行为，30日内拆除到位,逾期未拆除的,将依法律规定予以强制拆除,由违法建设单位或个人承担拆迁费用，并依法追究法律责任”。该《通告》是设定上诉人权利义务的具体行政行为,具有行政强制内容,因而具有可诉性,属于行政诉讼受案范围。2.关于《通告》是否合法的问题。首先，《通告》所依附的是《三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作指挥部三陕连西违治（2019)1号文件》，以指挥部名义直接对行政相对人发布通告,定性上诉人所有的建筑物、土地使用权属于违建、违章、违法，同时对上诉人施压，威胁和强令上诉人在30日内拆除,没有事实和法律依据。被上诉人在处分上诉人重大财产权利之前，没有征得上诉人同意，也没有给予上诉人陈述和申辩的机会。《通告》没有加盖指挥部印章，且没有法定机关作出上诉人的建筑物、土地使用权等属于违建、违法、违章的认定书、处罚决定书等行政处罚法规定的系列程序所必须的要件。故被上诉人的行为严重违法，属于无效的具体行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，陕州区政府是本案的适格被告。（二）关于一审裁定存在不合法律逻辑的问题。1.一审裁定本案不属于人民法院受案范围，却又在裁定书中载明“原告庭审中增加要求陕州区政府赔偿经济损失的诉讼请求，本院不予准许”,这就意味着一审已经认定本案属于法院的受理范围。上诉人在一审诉状中已经请求被上诉人赔偿,只是在原有的请求事项中增加了请求数额，并不是法律规定的增加新的请求事项,属于法律规定的正当理由例外规定范畴,应当予以准许。2.一审庭审中法庭总结的争议焦点中有“陕州区人民政府是否属于本案的适格被告”,但在裁决书中没有对这个问题作出明确的裁判。3.一审裁定适用法律错误。《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的通知》中没有规定行政机关为委托社会律师提供便利，即行政机关只能委托政府法律顾问和公职律师出庭应诉。4.行政机关没有正职或副职人员出庭应诉，也未出具不能到庭的情况说明,其应诉的不是负责这方面事务的人员。（三）被上诉人将上诉人所有的建筑物、土地使用权定性为违建、违规、违章、没有合法用地手续等的具体行政行为违反了《行政处罚法》和《城乡房屋拆迁管理条例》的相关规定。（四）上诉人建造的房屋是具有完整手续的合法建筑,被上诉人通告上诉人拆除和之后强制拆除的行为都是违法行为。上诉人的房产及土地使用权均有陕县政府(1995年)、土地局出具的文件、规划图、交纳的土地开垦费、第三人层报的建设用地审批手续等证明。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电〔2003〕42号文)的规定，无证房、证件不齐全的房屋不等于违章建筑，不能无偿强拆。请求撤销原审裁定,发回重审，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人陕州区政府答辩称：1.《通知》只是将开展连霍高速三门峡西出口违建治理的有关事项进行通告,既没有向上诉人进行送达，也未认定上诉人的建筑物为违章建筑,既未设定上诉人的权利义务,也没有改变上诉人的权利义务状态,单就该通告来说，对上诉人的权利义务不产生实际影响,根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，本案不属于行政诉讼受案范围。2.《通知》是三门峡市陕州区连霍高速、三门峡西出口违建治理工作指挥部作出的，指挥部既不是被上诉人的内设机构、派出机构，也不是被上诉人组建成立的，更不是接受被上诉人的委托行使行政职权，被上诉人不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，原审驳回起诉并无不当。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，被上诉人作为本案的一方当事人,有权委托律师作为诉讼代理人参加诉讼，符合法律规定。被上诉人一审派工作人员出庭，已向法庭阐明事由，其出庭工作人员是负责这方面事务的工作人员。4.上诉人的涉案建筑物为违章建筑，没有土地审批手续，没有办理建设规划手续，也没有房产权属证书。虽然上诉人的建筑是否为违章建筑不属于本案的审查范围,但上诉人的建筑物是违章建筑说明上诉人不存在合法的权利基础,其维护非法权益提起的诉讼没有法律依据,不应得到法律支持。综上，原审认定事实清楚,适用法律正确，判决公正，程序合法，请求依法维持原审裁定。原审第三人陕州区自然资源局述称：1.原审裁定驳回上诉人的起诉,适用法律正确。《通告》只是将开展连霍高速三门峡西出口违建治理有关事项进行通告,该通告既未向上诉人进行送达,也未认定上诉人的建筑物为违章建筑,既未设定上诉人的权利义务，也未改变上诉人的权利义务状态，对上诉人权利义务不产生实际影响。连霍高速三门峡西出口违建治理开始后，相关部门将要对相关建筑物依法处理，《通告》发布时，行政处理程序尚未终结，相关建筑物的处理结果尚未最终确定，属于不成熟的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，本案不属于行政诉讼受理范围。2.上诉人提供的证据显示其诉称的行政行为是三门峡市陕州区连霍高速、三门峡西出口违建治理工作指挥部文件,该文件不是陕州区自然资源局作出的,因此上诉人的诉求与陕州区自然资源局没有关联性。综上,上诉人的请求没有事实及法律依据，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确,请求维持原审裁定,驳回上诉。原审第三人城村村委会述称：城村村委会不应作为本案第三人，因此对上诉人的上诉意见和理由不发表意见。本院经审理查明：2019年5月29日，三门峡市陕州区自然资源局对孙海贤作出三陕罚责改（2019）第101号责令（限期）改正通知书，该通知书认定孙海贤违法占用三门峡市陕州区大营镇城村集体土地建宾馆停车场，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条等规定，责令孙海贤七日内自行拆除违法占用土地上建筑物及其他设施，恢复土地原貌。孙海贤不服该改正通知书，向三门峡市陕州区人民政府申请行政复议。三门峡市陕州区人民政府于2019年8月12日作出三陕复决字[2019]第2号行政复议决定，驳回了孙海贤的复议申请。案涉房屋现已被强制拆除，孙海贤对强制拆除行为提起行政诉讼，该案现在三门峡市陕州区人民法院一审审理中。本院认为，上诉人提起本案诉讼，要求确认《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》无效并赔偿其经济损失。首先，《关于连霍高速三门峡西出口违建治理的通告》只是将开展连霍高速三门峡西出口违建治理认定违建的条件等有关事项进行公示、告知，仅依据该通告，并不能产生认定上诉人案涉建筑物为违法建筑的法律效力，该通告对上诉人的权利义务不产生直接的法律上的影响。其次，根据本院审理查明的事实，三门峡市陕州区自然资源局于2019年5月29日对上诉人作出三陕罚责改（2019）第101号责令（限期）改正通知书，且案涉房屋已被强制拆除，上诉人通过对责令（限期）改正通知书申请行政复议、对强制拆除房屋行为提起行政诉讼的方式已就案涉房屋的实体权利主张救济，上诉人在本案中已无诉的利益。综上，一审认定被诉《通告》对上诉人的合法权益不产生实际影响，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年八月六日书记员  谢梦琪