安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初28号原告徐作英，女，汉族，1951年9月6日生，户籍地安徽省淮南市田家庵区，现住江苏省宜兴市。委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心。法定代表人张孝成，该市市长。委托代理人潘宇，淮南市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王永忠，淮南市自然资源和规划局法律顾问。被告安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地淮南市山南新区淮河大道1号，统一社会信用代码11340400574407336Q。法定代表人李群，该管委会主任。委托代理人杨帆，该管委会工作人员。委托代理人喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。被告淮南市三和镇人民政府，住所地淮南市三和镇土楼村三和街道，统一社会信用代码1134040300300439X4。法定代表人杨梅玲，该镇政府镇长。出庭负责人倪龙江，该镇政府副镇长。委托代理人陈红年，该镇政府法律顾问。原告徐作英诉被告淮南市人民政府（以下简称淮南市政府）、安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）（以下简称淮南高新区管委会）、淮南市三和镇人民政府（以下简称三和镇政府）行政强制一案，本院于2018年9月14日作出（2018）皖04行初40号行政裁定，驳回原告徐作英的起诉。徐作英不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2018年12月3日作出（2018）皖行终1137号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。徐作英仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年9月27日作出（2019）最高法行申4548号行政裁定，指令安徽省高级人民法院再审本案。安徽省高级人民法院于2020年3月23日作出（2020）皖行再3号行政裁定，指令本院对本案进行审理。本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告徐作英的委托代理人贾振华，被告淮南市政府的委托代理人潘宇、王永忠，被告淮南高新区管委会的委托代理人杨帆、喻泉，被告三和镇政府的出庭负责人倪龙江及委托代理人陈红年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐作英诉称：原告系安徽省淮南市田家庵区三和乡洞山村8圩东组村民，在该村拥有宅基地和房屋。自2015年开始，当地政府在该村征地拆迁，原告未能与征收拆迁部门就拆迁补偿问题达成一致，故尚未与相关部门签订补偿安置协议。2017年3月22日，在无任何政府部门或司法强制拆除手续，也无事先通知或催告的情况下，原告的房屋被强制拆除，最终导致房屋全部变为废墟，财物被损毁。2018年4月19日，原告在起诉淮南市国土资源局政府信息公开答复（登记出让）及淮南市政府行政复议决定一案中，从淮南市国土资源局提供的证据材料中得知，被告淮南市政府曾于2009年10月13日作出淮府征告字[2009]第49号《淮南市人民政府征收土地公告》，对原告的宅基地及地上房屋进行征收。依据《土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据最高人民法院（2015）行监字第70号《行政裁定书》的裁判宗旨，在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定的，或者作出违法建筑确认决定的，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。综上，被告市政府作为土地征收、房屋拆迁行为的行政主体，应当承担强拆原告房屋的责任，并且该强拆行为未经任何行政或司法程序，显属违法，严重侵害了原告的合法权益请求：1、依法判决确认三被告于2017年3月22日强制拆除原告部分房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由三被告承担。被告淮南市政府辩称：一、答辩人不是本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，答辩人既未拆除、又未组织其他行政机关拆除原告的房屋，且原告也无证据证明答辩人拆除了其房屋。二、原告以答辩人作出的征收土地公告认定答辩人拆除其房屋，无任何依据。根据《中华人民共和国土地管理法》和《淮南市征收集体土地补偿安置办法》（淮府[2013]39号）等相关规定，对于集体土地上的房屋征收和安置补偿工作，应由具有涉及征迁项目属地管辖权的各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作，指定有关机构为征地补偿安置机构。淮南经济技术开发区管委会、山南新区管委会等开发区（园区）管委会协同有关区人民政府开展征地补偿安置工作。虽然答辩人作出征地公告，但该公告仅是答辩人将征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途、被征用土地的所有权人、位置、地类、面积以及征地补偿标准、农业人员的安置途径和办理征地补偿的期限、地点等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人的权利义务既不产生影响，又不具有可诉性，更不会拆除原告房屋。综上，请求依法驳回原告的各项诉讼请求。被告淮南高新区管委会辩称：原告所诉案涉房产的强制拆除非淮南高新区管委会所为，原告对答辩人的起诉缺乏事实依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告三和镇政府辩称：原告无证据证实其房屋被强制拆除，也不能证实答辩人对其房屋实施了拆除行为。原告提供的照片看不出有何部门、何人员、采用何种方法对其房屋采取了强制拆除行为。《拆迁登记表》、《关于徐作英申请书的答复》、《房屋位置图》等仅能证实原告在洞山村有房屋，也不能证明何部门、何人员、采用何种方法对其房屋进行了强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。”因此，原告有义务对其房屋被强制拆除提供证据，并对答辩人组织或参与拆除其房屋提供证据。根据答辩人作出的《关于徐作英称房屋被强拆的有关情况说明》，在2017年3月22日，三和镇政府未在洞山村组织和实施任何拆除行为。因此，原告起诉无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，请求驳回其起诉。原告徐作英向本院提交了以下证据：证据一：身份证；证明原告的身份情况。证据二：原告房屋位置图打印件两份；证明房屋所处区域的大致位置。证据三：原告房屋被强拆前、后照片一组（五张）；证明原告房屋被拆前的状况和被拆除的事实。证据四：淮南市国土资源局针对原告要求对原告房屋及宅基地进行调查确认所作出的《关于徐作英申请书的答复》及附件；证明原告房屋的位置、面积、结构以及附属物的情况。证据五：淮南市国土资源局在淮南市田家庵区人民法院（2018）皖0403行初30号一案中的答辩状复印件；证明原告由此得知被告淮南市政府于2009年10月13日作出淮府征告字[2009]第49号《淮南市人民政府征收土地公告》。证据六：淮府征告字[2009]第49号《淮南市人民政府征收土地公告》复印件；证明淮南市政府发布了征收土地公告，是征收土地的主体。被告淮南市政府质证意见：证据一无异议。证据二没有拍摄时间和地点，无法证明房屋存在。证据三真实性、合法性、关联性均有异议，照片没有拍摄时间和地点，并不能反应其房屋是由市政府拆除的。证据四真实性无异议，证明观点有异议，可以证明原告的房屋在被拆之前已经达成拆迁补偿协议，其子朱徐元在拆迁登记表上进行了签字确认，符合法律规定。证据五真实性无异议，证明观点有异议，只能证明原告的房屋位于淮府征告字[2009]第49号《淮南市人民政府征收土地公告》范围内，并不能证明其房屋就是市政府所拆。证据六真实性无异议，证明观点有异议，该公告对原告的权利义务不产生实际影响，其中第四条载明应该到哪个机关办理征收征地补偿登记手续；根据淮府[2013]39号文规定，该征收范围之内的土地征收补偿强拆均由各县区人民政府，以及开发区或者是山南新区管委会和乡镇来配合组织实施。被告淮南高新区管委会质证意见：证据一无异议。证据二不予认可，打印件来源不明。证据三真实性存疑，不能证明现场当时的真实情况，也无法证明由某个机关对房屋进行强拆；即使有强拆行为，也无法证明强拆的具体时间。证据四真实性无异议，证明目的有异议，无法证明强拆行为存在；即使有强拆行为，也无法证明强拆的具体时间。证据五真实性无异议，但无法证明有强拆行为存在以及拆除行为与管委会有关。证据六真实性无异议，根据第四条规定应由三和镇政府进行办理，与管委会无关。被告三和镇政府质证意见：证据一无异议。证据二真实性、合法性、关联性有异议，不能证实房屋的位置。证据三真实性有异议，没有见到原件，也无拍摄时间，不能证实该房屋为原告所有；合法性有异议，房屋应以法定的权利证明作为存在的依据，而不是照片；关联性有异议，不能证实拆除的是涉案房屋。证据四、证据六已经载明是国土资源局的调查，对其证明目的有异议，可以证实镇政府按照征收土地公告的规定进行了登记，但不能证实明镇政府在此实施拆除行为。证据五与三和镇政府无关。被告三和镇政府提交了一份《情况说明》，证明2017年3月22日，其未在洞山村实施任何拆除行为。原告徐作英质证意见：文件本身的真实性无异议，但对内容的真实性、证明目的均不认可，镇政府自己出具的说明不能证明事实情况。被告淮南市政府质证意见：三和镇政府自己出具的证明不具有证据的真实性、合法性。被告淮南高新区管委会对该证据无异议。被告淮南市政府、淮南高新区管委会在法定期限内未向本院提交证据。经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对原、被告双方所提交证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法审查、适用。经审理查明：原告徐作英在其户籍所在地安徽省淮南市田家庵区三和镇洞山村8圩东组建有房屋。2009年10月13日，淮南市政府作出《淮南市人民政府征收土地公告》（淮府征告字[2009]第49号），徐作英的房屋位于该征收范围内。2017年3月22日，相关部门在未与徐作英签订安置补偿协议或者对其作出征收安置补偿决定，且未履行催告程序和作出书面行政强制执行决定的情况下，徐作英的涉案石棉瓦房被强制拆除。徐作英认为被告强制拆除其涉案房屋的行为违反法定程序，侵害其合法权益，故诉至法院，请求判如所请。另查明：征收工作开始后，拆迁工作组对徐作英被强制拆除的涉案石棉瓦房屋进行过丈量、登记，并形成A17号《拆迁登记表》，载明房屋结构为石棉瓦，面积48平方米。三和政府工作人员孙群男及原告徐作英之子朱徐元等签字确认。再查明：根据中共淮南市委、淮南市政府同意将田家庵区三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理的批复文件，三和镇自2015年10月底起由淮南市田家庵区委托给淮南高新区管委会管理。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，对集体土地以及国有土地上房屋的征收和拆迁工作，应由县级以上地方人民政府依法组织实施。《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府[2013]39号）规定，各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作，指定有关机构为征地补偿安置机构，淮南经济技术开发区管委会、山南新区管理委员会等开发（园区）管委会协同有关区人民政府开展征地补偿安置工作。根据上述法律和政策规定，涉案房屋所在区域征地补偿安置工作应由淮南高新区管委会组织辖区有关部门和三和镇政府具体实施。本案中，原告徐作英的涉案房屋位于征地拆迁范围内，拆迁办对徐作英涉案房屋丈量、登记后形成《拆迁登记表》，且三和镇政府工作人员在登记表上签字。因此，淮南高新区管委会、三和镇政府应当是涉案房屋的征收安置补偿责任主体，应当是本案适格的被告。淮南市政府发布征收土地公告与本案被诉强制拆除行为没有关联性，在没有证据证明其实施了具体行政行为的情况下，原告徐作英主张将其作为本案适格被告缺乏事实根据。原告徐作英提供了拆迁登记表、现场照片等初步证据证明涉案房屋被强制拆除，而作为该区域征收安置补偿责任主体的淮南高新区管委会、三和镇政府虽否认实施了涉案强拆行为，却未提供证据证明该强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。对此，依法应当认定徐作英涉案石棉瓦房屋于2017年3月22日被强制拆除系淮南高新区管委会、三和镇政府组织实施。结合查明事实，淮南高新区管委会、三和镇政府在既未与徐作英签订安置补偿协议或作出安置补偿决定，也未履行书面催告程序并作出书面强制执行决定的情况下，迳行将涉案石棉瓦房屋强制拆除，显然违反法定程序。但鉴于该强制拆除行为已经实际发生，且不具有可撤销内容，故依法应当确认该强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）、淮南市三和镇人民政府于2017年3月22日强制拆除原告徐作英涉案石棉瓦房屋（48平方米）的行政行为违法。案件受理费50元，由被告安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）、淮南市三和镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  缪新英二〇二〇年八月十三日书 记 员  李丹丹附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。