安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终776号 上诉人（一审原告）庞德彬，男，1958年6月10日出生，汉族，住安徽省临泉县。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人王明岗，该县司法局行政复议与应诉股工作人员。 委托代理人路晓龙，该县司法局行政复议与应诉股工作人员。 上诉人庞德彬因诉安徽省临泉县人民政府（以下简称临泉县政府）行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 临泉县政府于2019年11月11日作出临复（2019）58号《行政复议决定书》（以下简称58号《复议决定书》），认为庞德彬与古沈国文化园建设项目立项的批复行为不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回庞德彬的行政复议申请。 庞德彬向一审法院起诉称，其在临泉县××街道××树××自然村拥有合法房屋。多年来，其妻子朱玉兰一直用于经营香佛缘香铺店。2018年房屋被强拆，至今未得到任何补偿。目前有建设项目在房屋所在地块进行施工。为核实建设项目的合法性，原告曾于2019年7月14日向临泉县发展和改革委员会邮寄信息公开申请表，请求公开“在原告房屋所在地块进行项目建设的项目立项批复文件（批准、核准或备案）及申报材料”，并于2019年7月26日收到临泉县发展和改革委员会邮寄的《关于古沈国历史文化园建设项目立项的批复》复印件。原告认为临泉县发展和改革委员会作出发改投资〔2018〕13号《关于古沈国历史文化园建设项目立项的批复》（以下简称13号《批复》）的行为违法并严重侵犯了其合法权益，故依据《中华人民共和国行政复议法》等规定向被告提出行政复议申请，请求撤销13号《批复》，但被告却以其与该项目立项批复行为不具有利害关系为由驳回了其行政复议申请，并于2019年11月11日作出58号《复议决定书》。原告认为，虽然13号《批复》从形式上看是向临泉县文化广电新闻出版旅游局（体育局）作出的，但其批准的古沈国历史文化园建设项目的建设地点位于其房屋所在地。城关街道办事处在未支付全部补偿款的情况下将原告房屋强拆，以及有关单位在其房屋所在土地上设定他项权利侵犯了原告合法权益。因此，该批复行为产生了外化的效力，对其权利义务产生了直接影响，原告与该项目立项批复行为具有利害关系。请求：一、撤销58号《复议决定书》，并责令被告恢复该案审理；二、本案的诉讼费用由被告承担。 一审被告临泉县政府向一审法院辩称，其依法受理原告庞德彬的复议申请，经过审查作出行政复议决定，程序合法，适用法律正确。庞德彬与13号《批复》没有利害关系。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告庞德彬系临泉县城关街道古城社区居民，其在××街道××路南侧建有一处房屋，用于经营香佛缘香铺店。原告认为其房屋于2018年被强拆，至今未得到任何补偿，因目前有建设项目在房屋所在地块进行施工，为核实其合法性，于2019年7月14日向临泉县发展和改革委员会邮寄政府信息公开申请表，要求公开项目立项批复文件及申报材料。2019年7月26日，庞德彬收到13号《批复》，其认为该批复实体及程序均违法，于2019年8月21日向临泉县政府申请行政复议。临泉县政府于2019年11月11日作出58号《复议决定书》，驳回其复议申请。原告不服，诉至该院。 一审法院另查明，庞德彬于2019年1月向临泉县人民法院提起诉讼，请求确认临泉县城关街道办事处强拆其房屋的行为违法。临泉县人民法院于2019年4月作出判决，确认临泉县城关街道办事处于2018年6月22日拆除庞德彬房屋的行政行为违法。 一审法院再查明，庞德彬以临泉县政府作出的临政秘〔2017〕86号《临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》（以下简称临政秘〔2017〕86号《实施方案》）及阜阳市人民政府作出的阜复字〔2018〕188号《行政复议告知书》违法为由，向该院提起诉讼。该院作出一审判决，驳回庞德彬的诉讼请求。庞德彬不服，上诉至安徽省高级人民法院。安徽省高级人民法院认为临政秘〔2017〕86号《实施方案》虽超出安徽省人民政府皖政地〔2016〕1483号征地批复范围，将庞德彬房屋所在区域纳入征地范围不当，但临泉县政府并未依据该实施方案对该区域房屋实施征收。该区域的房屋征收系临泉县政府依据安徽省人民政府皖政地〔2018〕993号征地批复作出临政秘〔2019〕9号《征地补偿标准和安置方案公告》组织实施征收。被诉临政秘〔2017〕86号《实施方案》将庞德彬房屋所在区域纳入征地范围，并未对庞德彬的合法权益造成实际损害，且庞德彬的房屋系临泉县城关街道办事处依据拆除违法建设的程序实施强制拆除，并未走征收程序，强拆行为亦已被生效判决确认违法，庞德彬可依法提起行政赔偿诉讼寻求救济。阜阳市人民政府因他人申请复议其已经针对该实施方案作出过阜复字〔2018〕154号行政复议决定为由，向庞德彬作出阜复字〔2018〕188号《行政复议告知书》。因该告知书属于程序性告知，对庞德彬的合法权益不产生实际影响，遂于2019年11月作出（2019）皖行终1276号终审判决，驳回庞德彬的上诉。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为原告庞德彬与被诉的13号《批复》之间是否具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项将申请人与具体行政行为有利害关系列为复议受理条件之一。因此，庞德彬与该批复是否具有利害关系决定了其是否具有提起行政复议的申请人资格。根据《国务院关于投资体制改革的决定》《中央预算内直接投资项目管理办法》《政府核准投资项目管理办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准，主要是从拟建项目维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，也无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，因此项目建设设计的土地使用权人或者房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，不具有申请行政复议的申请人资格。据此，本案中，临泉县政府认为原告提出的撤销13号《批复》的复议申请不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，临泉县政府于2019年8月22日受理复议申请后，认为情况复杂，于10月18日决定延期三十日，后于11月11日作出复议决定并于11月14日送达，符合上述规定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告庞德彬的诉讼请求。 庞德彬上诉称，一审判决认定事实错误、适用法律错误，应当予以撤销。上诉人与涉案立项批复存在法律上的利害关系。具体理由如下：一、涉案批复是批准进行古沈国历史文化园建设的行为，该建设占用上诉人土地，必然会剥夺上诉人集体土地使用权及房屋所有权，更会剥夺其原来的住宅性质和居住环境。很明显，上诉人与该批复存在直接的利害关系。根据法律规定，与行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。二、涉案批复所批准的项目建设涉及到上诉人的切身利益，并且已经对上诉人的权利义务产生了实际影响。在没有获得任何拆迁补偿的情况下，上诉人土地上的房屋及其他附属设施被强制推毁和拆除，已经给上诉人造成了极大的财产损失和精神损害。直至今日案涉建设项目已经开始施工，行政机关仍未给予赔偿，所以，涉案批复已经对当事人的权利义务产生实际影响。三、被上诉人作出驳回行政复议申请决定，实际上是将涉案批复的合法性审查拒之门外，背离了行政复议法对于行政机关自我纠错的立法目的。案涉土地的原使用人是受建设项目影响最大的利害关系人，也是唯一可能提起行政复议和行政诉讼的人，被上诉人将涉案批复排除在行政行为合法性审查大门之外，将会造成行政行为即使违法，也会因未启动行政复议及行政诉讼程序而脱离法律的监督。综上，请求：一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院作出的（2019）皖12行初348号行政判决；二、撤销临泉县政府作出的58号《复议决定书》，并责令其恢复该案审理；三、诉讼费用由被上诉人负担。 一审被告临泉县政府向一审法院提举下列证据、依据：1．组织机构代码证；《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条；庞德彬家庭户口本复印件、2019年8月19日庞德彬行政复议申请书，证明临泉县政府具有依法审查临泉县发展和改革委员会的主体资格，临泉县政府审查庞德彬提出的行政复议申请符合法律规定。2.13号《批复》、发改投资〔2018〕16号《关于同意古沈国历史文化园建设项目可行性研究报告的批复》、临政〔2017〕17号《关于印发临泉县政府投资项目管理办法（修订）的通知》、国家发展和改革委员会关于修改《产业结构调整指导目录（2011年本）有关条款的决定》《古沈国历史文化园项目可行性研究报告》，证明原告与13号《批复》没有行政法上的利害关系。3．《行政复议案件受理审批表》《行政复议申请受理通知书》及送达回证、《行政复议书面答复通知书》及送达回证、《行政复议决定审批表》及送达回证、58号《复议决定书》及送达回证，证明临泉县政府作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。当庭提交发改办法规〔2017〕1259号《国家发展改革委办公厅关于同意投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》、〔2016〕最高法行他145号《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》，证明原告与13号《批复》没有行政法上的利害关系。 一审原告庞德彬向一审法院提交下列证据：1．身份证及其家庭户口本复印件；2.2018年4月8日的证明；3．临泉县香佛缘日用百货销售部营业执照，证明原告在××树拥有合法的集体土地使用权和房屋使用权。4．庞德彬的临泉县发展和改革委员会政府信息公开申请表及快递单；5.13号《批复》；6．庞德彬的行政复议申请书及邮寄快递单；7.58号《复议决定书》，证明原告通过政府信息公开的方式获取立项批复，并向原告提出行政复议申请，被告作出被诉行政复议决定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系。因此，申请人与具体行政行为有利害关系是复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。而行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护申请人诉请的权利和利益，是判断利害关系的标准之一。本案中，根据《国务院关于投资体制改革的决定》《中央预算内直接投资项目管理办法》《政府核准投资项目管理办法》等规定，临泉县发展和改革委员会就古沈国历史文化园建设项目进行审批，主要是从该项目是否维护经济安全、合理发开利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益等方面进行审查，并不需要考虑该项目所涉土地原使用权人的征地拆迁、安置补偿等事项。因此，庞德彬作为古沈国历史文化园建设项目所涉土地的原土地使用权人，与临泉县发展和改革委员会作出的13号《批复》没有利害关系。临泉县政府作出58号《复议决定书》，决定驳回庞德彬的复议申请，符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人庞德彬的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定， 判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人庞德彬负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 姜 明 二〇二〇年八月四日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。