湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终59号上诉人（原审第三人）杨玉春，男，1948年2月22日出生，汉族，湖南省保靖县人，住湖南省保靖县。委托代理人田维东，男，保靖县酉水法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）潘太保，男，1957年8月30日出生，汉族，湖南省保靖县人，住湖南省保靖县。被上诉人（原审被告）保靖县复兴镇人民政府，住所地保靖县复兴镇复兴村。法定代表人彭明勇，男，该镇镇长。委托代理人徐滨，男，1969年3月20日出生，土家族，住湖南省保靖县。被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家。法定代表人杨志慧，女，该县县长。委托代理人彭凤英，女，1970年7月17日出生，土家族，住湖南省保靖县。委托代理人龙大云，男，1993年3月21日出生，苗族，住湖南省保靖县。原审第三人田太成，男，1968年8月8日出生，土家族，湖南省保靖县人，住湖南省保靖县。委托代理人王金梅，女，1969年9月9日出生，土家族，湖南省保靖县人，住址同上，系第三人田太成的妻子。上诉人杨玉春与被上诉人潘太保、保靖县复兴镇人民政府、保靖县人民政府及原审第三人田太成土地使用权处理决定及行政复议一案，不服花垣县人民法院作出的（2020）湘3124行初20号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原判认定，1993年至1994年间，时任村民小组组长的杨玉春因组织修建通组公路，遂与杨胜洪协商，将自己的承包地与杨胜洪位于“大坪”的土地互换，但未签订书面合同，亦未进行变更登记。互换后，杨胜洪“大坪”的部分土地被占用修成公路，修公路所占用的土地未得到补偿。杨玉春与杨胜洪互换土地后未发生争议。2014年，原告潘太保将自己位于“大坪”的承包地及本案争议地卖给第三人田太成作为宅基地，杨玉春知晓后提出异议，但杨胜洪与潘太保位于“大坪”的承包地均无明确四至界限，为此，杨玉春与潘太保发生土地权属争议。2018年7月6日，第三人杨玉春向被告保靖县复兴镇人民政府提交《土地使用权确权申请书》。2018年7月20日，保靖县复兴镇人民政府作出复政不字（2018）1号《土地权属不予受理决定书》，杨玉春不服，向保靖县人民法院提起行政诉讼。2019年3月26日，保靖县人民法院作出（2019）湘3125行初4号行政判决书，撤销该决定，并要求保靖县复兴镇人民政府在判决生效60日内作出确权决定。2019年10月25日，保靖县复兴镇人民政府作出（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》。原告潘太保不服，于2019年11月28日向被告保靖县人民政府申请行政复议。2020年1月19日，保靖县人民政府作出保府复决字（2020）3号《行政复议决定书》，维持保靖县复兴镇人民政府作出的（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》。潘太保仍不服，向法院提起行政诉讼。原审认为，本案的争议焦点为被告保靖县复兴镇人民政府作出的（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》、被告保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）3号《行政复议决定书》的合法性。人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案涉及的行政行为的程序问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，被告保靖县复兴镇人民政府具有调处本案的法定的职责权限。驳回杨玉春要求确认潘太保、田大成之间土地转让行为无效并退回侵占的长40余米，宽1.5-5米不等土地的请求，符合《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定。根据《土地权属争议调查处理办法》规定的处理程序，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请受理后，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，行政机关应当审查双方当事人提供的证据材料；行政机关认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应进行调查；在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解；调解未达成协议的，及时作出处理决定。《湖南省行政程序规定》第一百一十二条规定，双方当事人对主要事实有争议的，应当充分听取双方当事人的意见；重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。本案中，从被告保靖县复兴镇人民政府提交的证据来看，未能证明其在处理过程中进行了调查取证、查明事实、主持调解、进行听证等法定程序，故其作出的案涉《行政处理决定书》违反法定程序。关于本案涉及的行政行为的实体问题。根据庭审查明情况，第三人杨玉春与杨胜洪二人互换土地事实客观存在，杨胜洪位于“大坪”的部分土地当年已用于修建通组公路，剩余土地交由杨玉春管理使用，双方未因互换土地发生纠纷，被占用修建公路未得到补偿基本属实。本案中，杨玉春通过互换取得杨胜洪位于“大坪”土地使用权的面积、四至及之后的变迁过程是确定争议地使用权归属的关键所在。被告保靖县复兴镇人民政府在其作出的案涉《行政处理决定书》中，在没有进行调查核实上述问题的情况下，径行作出处理决定，其处理结果明显缺乏说服力。综上，被告保靖县复兴镇人民政府作出的（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。被告保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）3号《行政复议决定书》维持了（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》，应一并予以撤销。判决如下：一、撤销被告保靖县复兴镇人民政府于2019年10月25日作出的（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》；二、撤销被告保靖县人民政府于2020年1月19日作出的保府复决字（2020）3号《行政复议决定书》；三、责令被告保靖县复兴镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对第三人杨玉春提出的《土地使用权确权申请书》重新作出行政行为。上诉人杨玉春上诉称：1、上诉人认为复兴镇政府的处理决定在认定事实上不存在问题，本案中不光有申请人提交的多份证据证明决定书中的案件事实，同时还有已经发生法律效力的保靖县人民法院(2017)湘3125行初21号行政判决书和湘西州中级法院(2018)湘31行终13号行政判决书对本案涉案事实的认定，复兴镇政府根据收集的证据和州县两级法院判决所认定的案件事实为处理决定书的案件事实，是正确的也是唯一的选择。2、关于办案程序，复兴镇政府在立案后收集了两审法院的判决和上诉人提交的证据并到纠纷现场进行了实地勘查、拍照。主持双方调解时因对方当时人外出打工，回归之日遥遥无期，故未能实际调解，至于听证问题因本案事实清楚，又非重大复杂案件且无任何一方提出申请故未实际举行。所以复兴镇政府所作出的处理决定并不存在程序违法行为。一审认为“复兴镇人民政府处理决定实体上事实不清，程序上违法”没有事实根据，所作的判决是错误的，请二审法院撤销一审判决，维持保靖县复兴镇政府所作的处理决定。被上诉人潘太保答辩认为：1、保靖县复兴镇人民政府在答辩人毫不知情的情况下，向答辩人送达了《行政处理决定书》。没有告知答辩人确权立案的事实；没有告知答辩人依法享有举证、质证和听证的权利；没有依法进行调查取证、查明事实、主持调解和进行听证等法定程序。故其作出的案涉《行政处理决定书》违反法定程序。2、保靖县人民政府没有依法向答辩人告知举证、听证的权利，其在行政复议过程中不作任何调查和审查，仅就复兴镇人民政府的决定书进行表示和凭空加以认定，并作出行政复议决定书维持了保靖县复兴镇人民政府《行政处理决定书》，其程序违法。3、保靖县复兴镇人民政府和保靖县人民政府认定事实错误。答辩人的土地与杨洪胜的土地地界从未书面登记，后来土地被用来修建通组公路，答辩人是看在有利于大家生产生活方便的前提下默认了被占用土地，但田太成现住房外坎以下沿公路后坎40余米，宽1.5-5米不等土地仍然属于答辩人的承包土地范围。杨玉春称是他家土地，理由不能成立。保靖县复兴镇人民政府调查认定的事实不清；保靖县人民政府在行政复议过程中不作任何调查和审查而凭空认定，也是认定事实不清。恳请二审法院依照事实和法律驳回被答辩人诉请。被上诉人保靖县复兴镇人民政府答辩认为：1、答辩人进行涉诉土地确权，其认定的事实依据的是人民法院生效法律文书—(2017)湘3125行初21号《行政判决书》和（2018）湘31行终13号《行政判决书》确认的事实。一审判决认定的事实是错误的。2、答辩人作出涉诉处理决定，完全是依照《湖南省行政程序规定》规定的程序进行的。涉诉处理决定并非行政处罚决定，是否组织听证并非法定程序，况且确权案中的双方当事人并未申请听证，答辩人有权决定不予听证。因此涉诉处理决定程序合法，一审判决的相关认为错误。3、本案一审中，原告的诉讼请求是要求撤销答辩人的《行政处理决定书》和复议机关的《行政复议决定书》，而无其他诉请。但是一审判决结果第（三）项是“责令被告保靖县复兴镇人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为”。如此，显然违背了人民法院判决案件“不告不理”的原则，应依法纠正。请二审依法支持杨玉春的上诉请求。被上诉人保靖县人民政府答辩认为：1、根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》法释（2019）19号第十条第六项规定，已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的基本事实，当事人无须举证证明。杨胜洪位于“大坪”的部分土地当年已修建成通组公路，上诉人杨玉春与杨胜洪二人互换土地事实客观存在，至今也未因互换土地发生过纠纷，且所换土地被占用修建公路也未得到补偿，故修建公路剩余的未占用土地由上诉人杨玉春管理使用，认定事实清楚。2、原行政行为虽在程序上存在瑕疵，但并不影响实体结果的合法性。镇政府在作出行政行为时，没有组织双方进行调解，客观原因主要是被上诉人潘太保不在家，无法组织调解；其次关于听证，根据《湖南省行政程序规定》第七十四条规定，在本案中，并没有硬性法律规定，当事人也没有申请听证，行政机关认为没有必要组织举行听证，听证不是土地确权的必经程序。综上，复兴镇人民政府作出的《处理决定书》虽程序上存在瑕疵，但不影响其实体处理的结果，保靖县人民政府作出复议决定并无不当。原审第三人田太成在二审中没有书面答辩材料。当事人在二审中均没有提交新的证据材料。二审查明的事实与一审认定的事实一致。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点有二：一是保靖县复兴镇人民政府的处理决定是否违反行政程序；二是认定本案争议地事实是否清楚。一、关于保靖县复兴镇人民政府的处理决定是否违反行政程序。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。依据该条款规定的处理程序，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请受理后，行政机关应该进行调查核实，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，在调查核实后的调解程序是确权处理的必经程序。但本案被上诉人保靖县复兴镇人民政府未能证明其在处理过程中进行了调查取证、查明事实、主持调解等程序，在此基础上作出处理决定可能导致认定事实不清。被上诉人辩称没有主持双方调解是因为潘太保不在家，但应通过正当的途径履行告知程序。因此，保靖县复兴镇人民政府的处理决定违反行政程序。二、关于认定本案争议地的事实是否清楚。二审中，上诉人杨玉春及被上诉人保靖县复兴镇人民政府、保靖县人民政府认为事实清楚，理由之一为认定的事实为生效的法律文书所确认，即：（2017）湘3125行初21号行政判决书、（2018）湘31行终13号行政判决书、（2019）湘3125行初4号行政判决书。经查，该三份判决均为杨玉春诉保靖县复兴镇人民政府不履行法定职责案，其中（2017）湘3125行初21号行政判决书、（2018）湘31行终13号行政判决书对于案件事实并未作出事实认定。（2019）湘3125行初4号行政判决书对本案部分事实作出了认定，但对于争议地的面积或者争议地四至界限并没有作出认定。经查，本案系同村同组的杨玉春与潘太保之间在“大坪”（地名）处的土地使用权发生的纠纷。在各自的《承包丘块登记表》中，杨胜洪与潘太保在“大坪”处均登记有承包的土块（杨玉春在1993年至1994年间将自己承包地与杨胜洪在“大坪”的土地互换），但在各自的《承包丘块登记表》中关于“大坪”处均未标明四至界限，导致双方界限模糊，现争议地亦未明确争议面积或者争议地四至界限，争议地现场图亦无任何说明及标注。因此，该处理决定属主要证据不足、认定争议地事实不清。综上，保靖县复兴镇人民政府（2019）复政决字第1号《行政处理决定书》主要证据不足，违反法定程序，可能导致实体处理错误，应予撤销。靖县人民政府保府复决字（2020）3号《行政复议决定书》应一并予以撤销。上诉人杨玉春及被上诉人保靖县复兴镇人民政府、保靖县人民政府的上诉和答辩理由不予支持，被上诉人潘太保关于处理决定程序违法和事实不清的答辩理由部分支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。第二审案件受理费50元，由上诉人杨玉春承担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年八月四日书记员  田 勋附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；