安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初151号 原告杨山林，男，1944年11月6日出生，汉族，住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人陈立群，女，1953年5月5日出生，汉族，户籍地安康市汉滨区，现住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原告杨山林之妻。委托代理人徐生明，陕西持衡律师事务所律师。被告安康市城市管理执法局，住所地安康市汉滨区东堤头，统一社会信用代码11610900MB2900117U。法定代表人陆隆敏，局长。委托代理人胡波，男，安康市城市管理执法局工作人员。委托代理人欧陈浩瀚，陕西恒典律师事务所律师。第三人马明席，男，1953年4月19日出生，回族，户籍地安康市汉滨区，现住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。原告杨山林不服被告安康市城市管理执法局（以下简称“安康市城管局”）对第三人马明席作出的行政处罚决定，于2020年7月3日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，即向被告安康市城管局、第三人马明席邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案，原告杨山林的委托代理人陈立群、徐生明，被告安康市城管局的委托代理人胡波、欧陈浩瀚，第三人马明席到庭参加诉讼；原告杨山林、被告安康市城管局的法定代表人陆隆敏未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告安康市城管局于2020年3月6日作出安城执罚决字（2020）第01号《行政处罚决定书》，认定马明席于2009年8月在XX街XX号后院内，未取得规划审批手续擅自建设一层房屋，依据《XX乡规划法》第六十四条之规定，决定对马明席处于建设工程造价（建房合同价）10%的罚款，共计2232.60元。原告杨山林诉称，杨山林居住在安康市汉滨区XX街XX号，与第三人马明席相邻。2009年，马明席在杨山林房屋门前开挖房屋根基，准备建房。因该房屋建成后将对杨山林的通行、采光等权利造成巨大影响，杨山林遂向安康市住房和XX乡建设局（以下简称“安康市住建局”）举报。安康市住建局答复，马明席的建房行为系私自行为，未经其审批，且其只管地面以上的建筑，地面以下的不属于其管辖范围。等到房屋建设到地面以上后，杨山林再次向安康市住建局举报，该局工作人员到现场简单调查后未作具体处理。2016年，马明席将房屋建成，导致杨山林房屋排水和通道被堵，房屋采光受到影响。2018年10月8日，杨山林又向安康市城管局递交申请，但因安康市城管局未作处理，杨山林于2019年1月22日向安康铁路运输法院提起行政不作为诉讼，安康市城管局于2019年1月29日作出安市城建（罚）字第（2019）001号《行政处罚决定书》。杨山林认为该行政处罚决定，证据不足，违反法定程序，处罚结果违反法律规定，再次提起行政诉讼。安康铁路运输法院作出（2019）陕7101行初158号《行政判决书》，判决：1、撤销安康市城管局作出的安市城建（罚）字第（2019）001号行政处罚决定。2、责令安康市城管局在60日内对马明席违法建房行为重新作出行政行为。安康市城管局不服提出上诉，西安铁路运输中级法院判决驳回上诉，维持原判。一审《行政判决书》生效后，安康市城管局未履行法定职责，杨山林再次申请要求对马明席违建行为重新处罚。安康市城管局重新作出行政处罚决定后，以行政处罚决定与杨山林无关为由，不予告知处罚结果，在杨山林向安康铁路运输法院要求申请强制执行后，安康市城管局于2020年6月4日才向杨山林送达《行政处罚决定书》（落款日期为2020年3月6日）。杨山林认为，安康市城管局对马明席作出的行政处罚决定，不符合《XX乡规划法》第六十四条之规定，没有消除对杨山林房屋造成的损害和影响，同时，在行政处罚程序中，超过了两个月的办理期限、没有告知杨山林听证、没有在行政处罚决定书中载明缴纳罚款的时间和银行账户。为了保护杨山林的合法权益，请求：1、撤销被告安康市城管局于2020年3月6日作出的安城执罚决字（2020）第01号行政处罚决定。2、责令被告安康市城管局重新作出行政处罚决定，即依法拆除第三人马明席的违法建筑；3、本案诉讼费由被告安康市城管局承担。原告杨山林为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：杨山林、陈立群的身份证，陕（2018）安康市不动产权第0003279号《房屋所有权证》。拟证明原告的身份信息和其所属的房屋。第二组：被告的安市城监罚告字（2009）第13号《行政处罚事先告知书》。拟证明由于被告没有及时作出处理决定，导致第三人房屋建成。第三组：本院的（2019）陕7101行初158号《行政判决书》。拟证明被告作出的行政处罚决定违法。第四组：照片2张。拟证明第三人建设的房屋在原房屋基础上扩大了面积。第五组：被告的安城执罚决字（2020）第01号《行政处罚决定书》。拟证明被告对第三人作出的行政处罚决定违法。被告安康市城管局辩称：第一，安康市城管局作出的行政处罚决定，符合法律规定。2018年12月5日，杨山林提出申请后，安康市住建局立即调查处理，于2019年1月29日依据《XX乡规划法》第六十四条之规定，作出安市城建（罚）字（2019） 001号《行政处罚决定书》，对马明席未经规划审批部门审批，擅自建设一层房屋（开间5.2米、进深8.25米）的行为予以处罚。杨山林对该处罚决定不服，向安康铁路运输法院提起行政诉讼，安康铁路运输法院作出（2019）陕7101行初158号《行政判决书》，判决撤销上述行政处罚决定并责令重作。安康市城管局不服提出上诉，西安铁路运输中级法院判决驳回上诉，维持原判。安康市城管局收到二审判决书后，对马明席违法建房行为进行重新调查、立案及收集证据，于2020年3月4日向马明席送达了《行政处罚事先告知书》，于2020年3月6日，依据《XX乡规划法》第六十四条作出行政处罚决定，并依法向马明席送达。第二，安康市住建局已对马明席违法建设对市政规划的影响进行了评价。为确保重新作出的行政处罚决定合法准确，安康市城管局于2020年1月3日和2020年1月15日向安康市住建局提交了《关于对XX街XX号马明席私人建房进行认定的函》，请求城市规划主管部门安康市住建局对马明席违法建房是否影响规划实施进行认定。安康市住建局于2020年1月8日和2020年1月22日分别向安康市城管局送达了《关于对XX街XX号马明席私人建房规划认定的复函》、《关于对XX街XX号马明席私人建房补充说明的函》（安住建函[2020]52号），当中明确认定，按照中心城市私人建房技术规范，该户房屋距鼓楼街道路边沿退让距离已达到XX道XX线退让标准，未对城市规划实施造成影响。安康市城管局遂依据前述认定作出行政处罚，并及时将处罚和执行情况向安康市住建局告知。综上所述，根据《XX乡规划法》第六十四条中“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”之规定，安康市城管局作出的行政处罚行为符合法律规定，故请求依法驳回原告杨山林的诉讼请求。被告安康市城管局为证明其辩称，向本院提交下列证据：第一组：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、身份证。拟证明被告的主体资格。第二组：本院的（2019）陕7101行初158号《行政判决书》、西安铁路运输中级法院的（2019）陕71行终977号《行政判决书》。拟证明生效的行政判决书撤销了原行政处罚决定，责令被告重新作出行政行为。第三组：被告的安城管函[2019]178号《关于对XX街XX号马明席私人建房进行认定的函》和《关于对XX街XX号马明席私人建房进行认定的函》，安康市住建局的安住建函[2020]14号《关于对XX街XX号马明席私人建房规划认定的复函》和安住建函[2020]52号《关于对XX街XX号马明席私人建房补充说明的函》。拟证明被告向XX乡规划主管部门安康市住建局致函，确认第三人马明席建房行为是否对规划产生影响，安康市住建局予以复函。第四组：询问调查笔录，立案审批表，现场照片，建房承包合同，安康市精正房地产测绘公司的《测绘技术报告书》，安城执罚预字（2020）第001号《行政处罚事先告知书》、送达回证，安城执罚决字（2020）第01号《行政处罚决定书》、送达回证，陕西省政府非税收人一般缴款书。拟证明被告作出的行政处罚决定，程序合法，且已执行完毕。第五组：被告的《关于XX街XX号马明席违法建设处罚情况的函》。拟证明被告将处罚情况向规划主管部门告知。第三人马明席述称：第一，2006年，马明席从潘姓原户主购买案涉房屋，四至清楚、手续齐全，有原房屋现状照片、产权证、土地使用证为凭，另有房屋面积和宗地图佐证，理应得到法律保护，不能受到非法侵害。第二，因案涉房屋年久失修已为危房，2007年10月，相邻居住的杨山林多次主动建议马明席拆旧建新，并签名确认双方无争议。但是，当2008年马明席申请办建房手续，将旧房拆除后，杨山林多次举报马明席建房，并无理取闹，导致安康市住建局停办马明席的建房手续，同时，因建房工程停工造成马明席经济损失达6万余元。第三，因杨山林多次无理取闹，马明席作出退让，将原面积58平方米的房屋建成38平方米的房屋，同时保留了1.3余米的通道，既未超宽、也未超高，并未影响杨山林的通行、通风及采光。因杨山林的非法阻挠，对马明席造成经济损失和精神伤害，影响了马明席的正常生活，故请求依法驳回原告杨山林的诉讼请求。第三人马明席为证明其述称，向本院提交下列证据：第一组：照片2张。拟证明新旧房屋对比情况。第二组：《国有土地使用证》、《房屋所有权证》。拟证明第三人新建房屋面积小于旧房面积。经当庭举证、质证，对各方当事人提交的证据认证如下：原告杨山林提交的证据：第一组，被告认为，与本案没有关联性；第三人认为，《房屋所有权证》是在2018年办理。经审查，该组证据，具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第二组，被告认为，与本次处罚没有关联性；第三人无异议。经审查，《行政处罚事先告知书》为被告在2019年行政处罚中作出的行政行为，与本案被诉行政行为没有关联性，不予确认。第三组，被告认为，行政判决书是对2019年行政处罚的评价，与本案无关。经审查，《行政判决书》为生效法律文书，其认定的事实可直接作为本案认定的事实，但其审查的是第一次行政处罚行为，而不是本次行政处罚行为。第四组，被告认为，证据来源不清，不能证明客观事实，与本案没有关联性；第三人认为，照片不真实。经审查，仅照片不能达到原告的证明目的，故不予确认。第五组，该组为被诉行政行为，待后进行裁判，在此不予认证。被告安康市城管局提交的证据：第一组、第二组，原告、第三人无异议，予以确认。第三组，原告认为，函件的主体存在问题，应由规划行政主管部门对规划问题作出认定；第三人无异议。经审查，2018年7月13日，安康市规划局并入安康市住建局，故安康市住建局具有XX乡规划的职能。该组证据，具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第四组，原告认为，被告于2020年开始立案，程序违法，同时，没有告知原告进行听证；第三人无异议。经审查，被告是在本院的（2019）陕7101行初158号《行政判决书》生效后进行的重新立案，而不是首次立案。被告对第三人作出拟罚款的决定时，告知第三人听证的权利，第三人不要求听证。该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第五组，原告认为，对告知无异议，对处罚结果有异议；第三人无异议。经审查，该组证据与本案没有关联性，不予确认。第三人马明席提交的证据：第一组，原告、被告无异议，予以确认。第二组，原告认为，通过房屋分户平面图可以看出第三人扩大了面积；被告无异议。经审查，《国有土地使用证》具有真实性、合法性、关联性，予以确认。《房屋所有权证》为旧房的《房屋所有权证》，与本案没有关联性，不予确认。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：杨山林、马明席相邻居住在汉滨区XX街XX号院内。2007年10月18日，马明席取得139号院内58平方米土地的《国有土地使用证》。2007年12月，马明席向所在的居委会、办事处申请建房。2008年，马明席准备拆旧房建新房，与某施工队签订了《建房承包合同》，约定工程造价每平方米600元。2009年，马明席未经规划部门审批，在原旧宅基础上（58平方米土地）新建一层房屋（开间5.2米，进深8.25米）。2011年3月，马明席未经规划主管部门审批，在已建的一层房屋（开间5.2米，进深8.25米）面上搭建临时雨棚，致使新建房屋超出原已拆除房屋的高度。2018年10月11日，杨山林申请安康市住建局履行法定职责，以马明席自2009年开始违法建房，导致其通行、通风、采光等造成巨大影响为由，请求拆除杨山林的违法建筑。2019年1月29日，安康市住建局向马明席作出安市城建（罚）字第（2019）001号《行政处罚决定书》，决定：1、对马明席罚款2634元。2、将临时雨棚恢复至原房屋高度。3、完善相关手续。2019年2月1日，安康市住建局将该《行政处罚决定书》的内容告知杨山林。马明席于2019年2月21日缴纳了2634元罚款。2018年12月16日，安康市人民政府办公室向安康市住建局、安康市城管局下发了的安政办发[2018]115号《关于调整市住房和XX乡建设局（市人防办）市城市管理执法局权责清单有关事项的通知》，将“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚”和“未经批准进行临时建设的处罚”划入安康市城管局。2019年3月5日，安康市住建局正式将该职权移交安康市城管局。杨山林不服安市城建（罚）字第（2019）001号行政处罚决定，以安康市城管局为被告，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼。本院审理后于2019年7月18日作出（2019）陕7101行初158号《行政判决书》，认为行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，判决予以撤销，同时责令安康市城管局自判决生效之日起六十日内对马明席的违法建房行为重新作出行政行为。安康市城管局不服该判决提起上诉，西安铁路运输中级法院于2019年11月26日作出（2019）陕71行终977号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该判决书于2019年12月3日向安康市城管局送达，于2019年12月4日向杨山林、马明席送达。安康市城管局于2020年1月3日、1月15日分别向安康市住建局发出《关于对XX街XX号马明席私人建房进行认定的函》、《关于对XX街XX号马明席私人建房规划认定的函》，请求对马明席在XX街XX号私人建房是否影响规划实施进行认定并提出处理意见，以及对是否尚可采取改正措施消除对规划实施影响进行认定。安康市住建局经现场核查后，分别于2020年1月8日、1月22日作出安住建函[2020]14号《关于对XX街XX号马明席私人建房规划认定的复函》、安住建函[2020]52号《关于对XX街XX号马明席私人建房补充说明的函》，确认马明席房屋位置属于适建区，但马明席未在安康市住建局办理审批手续，擅自在原旧宅基础上拆旧建新，违反《XX乡规划法》第六十四条之规定。同时，按照中心城市私人建房技术规范，马明席房屋距鼓楼街道路边沿退让距离已达到XX道XX线退让标准，未对城市规划实施造成影响。安康市城管局于2020年1月22日决定对马明席涉嫌违法建设重新立案调查，当日向马明席进行了询问。安康市城管局于2020年2月24日委托安康市精正房地产测绘有限公司对马明席房屋进行测绘，该公司于2020年2月27日作出《测绘技术报告书》，测量马明席房屋的建筑面积为37.21平方米。安康市城管局于2020年3月4日向马明席送达了《行政处罚事先告知书》，告知了拟处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权。安康市城管局于2020年3月6日作出安城执罚决字（2020）第01号《行政处罚决定书》，决定对马明席处以建设工程造价（建房合同价）10%的罚款，共计2232.60元（600元/平方米×37.21平方米×10%）。该决定书于2020年3月6日向马明席送达。杨山林在收到安康市城管局的安城执罚决字（2020）第01号《行政处罚决定书》后，认为该决定未消除马明席房屋对杨山林房屋造成的影响和损害，向本院提起行政诉讼。另查明，安康市规划局于2018年7月13日并入安康市住建局。本院认为，本案涉及两个方面的争议，即行政处罚的实体是否合法和行政处罚的程序是否合法。（一）关于实体是否合法的问题。《XX乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县XX乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，第三人马明席虽然已向所在的居委会、办事处申请建房，但是在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建房，违反了《XX乡规划法》第六十四条之规定，应依照该法律规定进行处罚。第三人马明席在原旧宅基础上拆旧建新，虽未经规划主管部门审批进行建设，但是，后经城市规划主管部门安康市住建局确认，其建设的房屋没有对规划实施产生影响，因此，没有要求其限期改正之必要。对其未批先建的行为，可处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。被告安康市城管局对第三人马明席作出罚款2232.60元的决定，符合《XX乡规划法》第六十四条之规定。（二）关于程序是否合法的问题。1、关于案件办理期限的问题。本院的（2019）陕7101行初158号《行政判决书》于2019年12月4日生效，被告安康市城管局未按照该判决内容在六十日内重新出行政行为，属于未自觉履行人民法院生效裁判文书的情形，应依照《行政诉讼法》的相关规定进行处理，其有别于未按照法律、法规规定的期限内作出行政行为，且《XX乡规划法》及相关法律、法规未明确限定办理期限。因此，不能认定被告安康市城管局违反法律、法规的规定，超过办理期限。2、关于听证的问题。《行政处罚法》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《陕西省XX乡规划条例》第五十九条规定，“对个人处五万元以上罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。根据上述规定，被告安康市城管局对第三人马明席作出2232.60元罚款，在五万元以下，不属于应当告知听证权利的情形，且被告安康市城管局在行政处罚程序中告知了第三人马明席听证的权利，第三人马明席不要求听证；原告杨山林不是行政处罚的当事人，其主张被告安康市城管局没有向其告知听证的行为违法，于法无据，本院不予采纳。3、关于《行政处罚决定书》未载明罚款缴纳时间和指定银行账户的问题。《行政处罚法》第四十六条第三款规定，“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”依据该规定，行政机关在作出涉及罚款的行政处罚决定时，决定书应当载明或告知缴款时间和指定银行。在本案中，第三人在第一次行政处罚中已经缴纳了罚款，而且第一次缴纳的金额高于本次罚款的金额，因此，在本次行政处罚决定书中载明或告知缴款时间和指定银行账户已无实际意义。另外，该问题涉及执行问题，其对行政处罚决定的合法性不产生影响。经审查，被告安康市城管局对第三人马明席作出的安城执罚决字（2020）第01号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。原告杨山林主张的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨山林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨山林负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。    审  判  长  郭世军人民陪审员  方  玲人民陪审员  付红国 二〇二〇年八月五日 书  记  员  华志颖 后附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。         1