四川省内江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川10行终41号 上诉人（原审原告）曾群，女，1978年4月21日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。 被上诉人（原审被告）内江市东兴区人民政府高桥街道办事处，住所地：四川省内江市东兴区高桥街道东高路68号。 法定代表人刘东，主任。 委托代理人何云萍，四川汉安律师事务所律师。 上诉人曾群因与被上诉人内江市东兴区人民政府高桥街道办事处（以下简称高桥街道办事处）土地行政管理其他行政行为纠纷一案，不服四川省内江市东兴区人民法院（2020）川1011行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曾群，被上诉人高桥街道办事处的行政机关负责人闻超及其委托代理人何云萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年11月11日，曾群以挂号信方式向高桥街道办事处邮寄了查处履责申请书，申请高桥街道办事处：1.依法撤销委会2019年9月20日的回复函；2.责令委会限期履行将曾群农村土地确权申请上报的法定职责；3.请求高桥街道办事处履行土地确权初审、登记、颁发农村土承包经营权证的法定职责，并书面回复。同日，高桥街道办事处收到曾群邮寄的履责申请。2019年12月15日，高桥街道办事处作出了《内江高新区高桥街道办事处关于××组曾群查处履职申请书的回复》，载明：1.2019年9月20日的回复函主体是委会，高桥街道办事处无需撤回，你认为回复违法、违纪，可向人民法院起诉；2.属高新区城乡建设项目，已报省级有关部门审批，涉及的村已暂停开展农村土地确权前期准备工作；3.农村土地确权工作是对二轮土地承包工作的补充、完善，对未完善确权颁证的农户，地块与面积以二轮承包登记表为准。何时开展农村土地确权颁证工作由东兴区、高新区协调安排部署后确定。曾群的户籍在。至今未开展农村产权改革工作。 一审法院另查明：2019年5月4日，曾群向委邮寄了土地确权申请书，请求村委会对其家承包的土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。2019年9月20日，委对曾群作出回复，称暂缓开展农村产权制度改革。2019年12月18日，四川省自然资源厅作出《关于四川省2019年第14批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，其中有高桥街道办事处。曾群之父名叫曾自江，以曾自江为户主和家庭承包方式承包了东兴区高桥××组的土地。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，曾群申请高桥街道办事处履行职责，高桥街道办事处予以答复，双方构成行政法律关系，曾群系行政行为的相对人，有权提起行政诉讼，其主体适格，高桥街道办事处以曾群主体不适格的辩称理由不成立。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正”的规定，村民委员会系土地发包方，在农村土地承包合同生效后未报送相关材料，不启动农村土地承包经营权证颁证程序，损害村民利益的，根据上述规定，乡（镇）人民政府有责令村民委员会改正的法定职责。高桥街道办事处虽然系内江市东兴区人民政府的派出机构，但其在法律授权下实质行使镇人民政府的职能职责，高桥街道办事处对损害村民利益的情形具有责令村民委员会改正的法定职责。村民委员会与以家庭承包方式的户主签订农村土地承包合同且生效后是其报送材料以颁发农村土地承包经营证的前提。本案中，曾群的父亲曾自江与委会签订了农村土地承包合同，曾群的户籍虽在××组，但不能证明与委会具有土地承包合同关系，其也未提供证据证明与委会签订有农村土地承包合同。故曾群与委会未签订农村土地承包合同，其要求委报送材料以颁发农村土地承包经营权证无事实依据。因此，曾群要求高桥街道办事处履行责令委报送承包资料和进行初审颁发农村土地承包经营权证的法定职责缺乏事实和法律依据。综上，曾群要求高桥街道办事处履行法定职责的理由不成立，该院不予支持。高桥街道办事处以已履职，请求驳回曾群诉讼请求的辩称理由成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告曾群的诉讼请求。本案诉讼费50元，由曾群负担。 曾群上诉请求：撤销一审行政判决；判决高桥街道办事处限期履行法定职责。事实和理由：1.一审判决认定事实有误，主要证据不足。家庭承包经营权的主体是农户这个整体，曾群为家庭承包经营权成员之一，具有要求高桥街道办事处履行职责的权利。曾群的父亲、母亲、兄长均签订委托书委托曾群处理土地确权相关事宜，且曾群父亲与委会签订了农村集体土地承包合同，曾群既是受托人也是承包经营权成员，要求委会报送承包资料和进行初审颁发农村土地承包经营权证的法定职责合理合法。2.本案属于不作为案件，一审判决驳回诉讼请求错误。一审法院认定高桥街道办事处已经履行委会上报材料和查处职责、已经履行土地确权初审登记等法定职责与事实不符，没有证据证明。曾群所在地至今未进行土地确权相关事宜，违反了2013中央一号文件和川农业（2013）46号文件的规定。一审判决将本案不作为的诉讼请求故意混淆为不服行政行为案件，认定事实错误。 经二审庭审释明，曾群明确要求高桥街道办事处履行其一审诉讼请求主张的法定职责。 高桥街道办事处辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回曾群的上诉请求。 二审中，双方当事人均未提交新的证据。 本院另查明，庭审中，曾群与高桥街道办事处均认可曾群的父亲曾自江与委会曾签订了农村土地承包合同，曾自江在1999年取得农村土地承包经营权证，该证有效期至2029年12月31日止。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案应首先解决的是曾群的原告主体资格问题。曾群于2019年11月11日向高桥街道办事处提交申请要求：1.依法撤销委会2019年9月20日的回复函；2.责令委会限期履行将曾群农村土地确权申请上报的法定职责；3.请求高桥街道办事处履行土地确权初审、登记、颁发农村土承包经营权证的法定职责，并书面回复。曾群的申请明显为要求高桥街道办事处履行法定职责，高桥街道办事处虽于2019年12月15日向曾群作出回复，但从回复的内容来看，高桥街道办事处是拒绝履行曾群申请的法定职责，本案应为不履行法定职责案。曾群虽作为申请人请求行政机关履责，但其也是请求对其家庭的承包地进行确权登记，曾群是否符合提起本案行政诉讼的原告资格，还应当依法认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政诉讼的原告资格应具备以下要素：起诉人是自然人和组织；起诉人应当向法院表明存在有应得到保护的合法权益及其内容；该合法权益应当归属于起诉人，即起诉人必须是认为行政行为侵犯其自己的合法权益；其合法权益可能受到行政行为的影响。曾群申请高桥街道办事处履行的职责是为其家庭承包土地确权进行初审登记，同时要求高桥街道办事处履行查处委会违法行为的请求也是委会未对曾群申请的家庭承包土地确权申请进行材料报送，那么，曾群要具有本案原告主体资格，其必须与其家庭承包土地具有利害关系、存在合法权益。经查，曾群所请求确权登记的承包土地系其父亲曾自江与委会签订的农村土地承包合同，并由曾自江取得农村土地承包经营权证，曾群并未提交证据证明自己系该承包土地的家庭成员、对该承包土地享有合法权益，即使曾群上诉称取得了其父母亲及兄长的委托，但其也不能以自己的名义提起本案诉讼，更何况曾群并未提交已得到其父亲授权的委托书，因此，曾群不具有提起本案诉讼的原告资格。 综上，一审法院受理本案并作出实体判决错误，依法应当予以纠正。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”、第一百二十三条“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉”的规定，裁定如下： 一、撤销四川省内江市东兴区人民法院（2020）川1011行初4号行政判决； 二、驳回曾群的起诉。 一审案件受理费50元，退还曾群；上诉人曾群预交的二审案件受理费50元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周 利 芬 审 判 员 吴  敏 审 判 员 李 小 勇 二〇二〇年八月三日 法官助理 荔 杨 博 书 记 员 周杨静寒