浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙04行终141号 上诉人（原审原告）樊允玉，女，1972年6月19日出生，汉族，住上海市浦东新区。 被上诉人（原审被告）嘉善县交通运输局，住所地浙江省嘉善县惠民街道世纪大道169号。 负责人滕少波，局长。 委托诉讼代理人常远良，上海德尚（嘉兴）律师事务所律师。 委托诉讼代理人沈飞，上海德尚（嘉兴）律师事务所律师。 上诉人樊允玉因交通行政处罚一案，不服桐乡市人民法院于2020年4月16日作出的（2019）浙0483行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明，2018年11月5日15时15分许，原嘉善县公路运输管理所（以下简称公管所）接受惠民派出所移交的沪Ａ×××××号车驾驶员樊允玉与乘客运费争议报警案件。接受检查时，樊允玉未能出示该车《网络预约出租汽车运输证》，也不能提供其他有效证明。同日，樊允玉涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动一案被立案调查，嘉善县交通运输管理局于同日作出善交扣字［2018］第0392号《交通运输行政扣押车辆决定书》，决定对樊允玉所驾沪Ａ×××××号小型普通客车予以扣押。2019年1月2日，嘉善县交通运输管理局作出《交通运输解除扣押车辆决定书》，决定对沪Ａ×××××号小型普通客车自2019年1月2日起解除扣押措施。樊允玉因对嘉善县交通运输管理局所作扣押决定不服向桐乡市人民法院提起诉讼，桐乡市人民法院于2019年9月12日作出行政判决，对樊允玉要求确认扣押行为违法并赔偿扣押所造成损失的请求予以驳回。樊允玉出资购买沪Ａ×××××号车，车辆登记在上海海博出租汽车有限公司（以下简称为海博公司）名下。樊允玉与海博公司约定，合作经营预约出租车，海博公司提供经营行为的服务并由海博公司统一办理符合预约出租车要求的营运手续。沪Ａ×××××号车的出租汽车营运证载明的类别为预约出租汽车，投运日期为2016年8月8日至2017年8月7日。2018年1月15日，上海市交通运输管理处出具《关于海博出租汽车公司有关车辆情况的说明》，确认海博公司可使用原有出租客运营运车辆额度从事网约车经营，海博公司车辆号牌前三位为“沪ＡＭ”的车辆属于营运性合法车辆。2019年7月31日，公管所作出善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》载明，2018年11月5日，樊允玉驾驶登记所有人为海博公司的沪Ａ×××××号小客车，从上海衡辰三林苑载客至。案发时，樊允玉未能出示该车的《网络预约出租汽车运输证》又无法当场提供其他有效证件，涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动。后经进一步调查，上海市城市交通运输管理处确认沪Ａ×××××号小型普通客车为“营运性合法车辆”。鉴于车辆经营者涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法事实不能成立，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定，决定不予行政处罚。此后，公管所将该决定予以送达。 原判认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。《浙江省道路运输条例》第五条规定，县级以上人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。据此，本案中，公管所作为行政法规授权的道路运输管理机构，可以自己名义作出或不作出行政处罚决定。关于期限问题，法律并无明文规定该类行政处罚案件的办案期限，但为充分发挥查封、扣押措施的作用，行政机关办理行政案件时应提高办案效率，尽可能缩短办案期限，尽量在查封、扣押期限内作出是否予以处罚的决定，来不及作出是否处罚决定的，应对被查封、扣押财物作出处理决定，比如没收财物、依法销毁或解除查封或扣押等。本案中，因涉案沪Ａ×××××号小型普通客车注册登记在浙江省外，基于跨省调查的客观原因，公管所调查期限确实较长，导致公管所在扣押期限内未作出是否处罚的决定，但公管所已经在扣押法定期限内依法对被扣押车辆作出了解除扣押决定，原审法院对于公管所办案期限过长予以指正，而樊允玉提出的公管所超过法定期限作出不予处罚决定故要求确认违法的诉请，缺乏法律依据。关于执法人员身份问题，公管所提供的行政执法证材料明确载明了执法单位为公管所，至于樊允玉提出的本案执法人员不能实施扣押的行政强制行为的意见，因本案审理的系不予处罚决定并非扣押行为，故樊允玉所提缺乏依据。综上，公管所依据上海市交通运输管理处出具的相关说明认定涉案沪Ａ×××××号车为营运性合法车辆，并在经过立案、调查后作出的善运不罚字［2019］第1号《不予行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法，樊允玉起诉理由不能成立。关于樊允玉提出的因车辆被违法扣押而应赔偿损失的诉请，并非本案审理范围，且扣押期间的损失已被法院生效裁判文书予以驳回，而解除扣押后的损失，系樊允玉拒绝领取车辆所致的扩大损失，亦缺乏赔偿依据。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回樊允玉的诉讼请求。 樊允玉上诉称，一、上诉人驾驶所有人为海博公司的车辆，没有《网络预约出租汽车运输证》，从事网约车经营，上诉人在案发当时提交了《说明》未被执法机构采纳为网约车的其他有效证明。（2019）浙0483行初16号案件及扣押决定书已经确认，证据确凿。二、行政执法程序错误，被上诉人处罚程序中扣押执法人员不具有强制措施职权，程序错误，且结案日期违反了《交通行政处罚行为规范》第四十条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起2个月办理完毕的规定。三、适用法律错误。根据立案审批表的立案意见和立案法律依据，应该对海博公司做出给予警告或罚款的行政处罚。请求二审法院纠正被上诉人错误的行政行为，支持上诉人的诉求。 被上诉人嘉善县交通运输局辩称，一、被上诉人依法有权具体实施本行政区域内的道路运输管理工作。二、被上诉人作出不予处罚的行政决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。三、被上诉人办理案件的时间期限符合相关规定，程序合法。原审对全案认定事实清楚，适用法律正确，定性准确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 另查明，根据2019年11月11日中共嘉善县委机构编制委员会《关于县交通运输局所属事业单位及交通运输综合行政执法机构设置、职责和编制事项的批复》（善编[2019]39号），整合嘉善县交通运输局所属单位的公路路政、道路运输、水路运政、航道行政、内河港口行政、地方海事行政以及交通工程质量监督管理等执法职责，组建嘉善县交通运输综合行政执法队，为副科级事业单位。县交通运输综合行政执法队以县交通运输局名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，故原嘉善县公路运输管理所职能由嘉善县交通运输局行使。 本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《浙江省道路运输条例》第五条规定：“县级以上人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条规定，直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。因此，公管所具有对网络预约出租汽车经营服务实施管理的行政职权。本案中，2018年11月5日，公管所接受嘉善县惠民派出所移送的上诉人涉嫌未取得经营许可证从事网约汽车经营活动的案件后，即依职权开展调查。在调查过程中，公管所了解到本案上诉人与海博公司存在出租车经营合同纠纷且正在上海市徐汇区人民法院进行相关民事诉讼。由于涉及网约车、出租车的经营资格认定问题在不同省、自治区、直辖市可能存在地方性法规、政策规定的差异。公管所在获得上海市城市交通运输管理处对于其在2018年1月15日出具的《说明》确认继续有效后，认为上诉人虽然在2018年11月5日在嘉善县境内驾车搭载乘客并收取费用被查时，现场未能提供《网络预约出租汽车运输证》，但经进一步调查，上海市城市交通运输管理处确认沪Ａ×××××号小型普通客车为“营运性合法车辆”，鉴于车辆经营者涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法事实不能成立，故作出不予处罚的决定，具有事实依据。被上诉人在受案9个月后作出不予处罚决定，办理期限属较长，但因有前述原因存在，且相关行政法律、法规未对道路运输违法行政处罚案件的办理期限作出规定。公管所办案期间未对上诉人的人身以及车辆作出限制，而扣押上诉人车辆一案，上诉人已经另案诉讼，故上诉人认为公管所办案时间长致其无法经营网约车业务的理由不能成立。嘉善县交通运输局于2019年1月2日对沪Ａ×××××号小型普通客车起解除扣押措施并通知上诉人领取车辆，但上诉人以未结案为由拒绝领取车辆，案件调查期间不影响上诉人车辆运营，公管所也未实施影响其车辆运营的行为，故上诉人要求赔偿停运损失的诉讼请求缺乏事实依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原审法院驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人樊允玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 许艳华 审 判 员 孙 军 审 判 员 李 平 二〇二〇年八月二十日 法官助理 王艳敏 书 记 员 孔成捷