安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初157号 原告张昌生，男，1953年4月10日出生，汉族，住安康市白河县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人吉远洪，男，1951年5月9日出生，汉族，户籍地安康市白河县，现住湖北省十堰市张湾区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系安康市白河县城关镇桥儿沟社区居民委员会推荐。被告白河县人力资源和社会保障局，住所地安康市白河县，统一社会信用代码11610929016060227G。法定代表人魏保柱，局长。委托代理人谢良敏，男，白河县人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人姜明康，陕西秦鑫律师事务所律师。第三人白河县城关镇人民政府。法定代表人余智威，镇长。委托代理人徐功高，男，白河县城关镇人民政府工作人员。原告张昌生因认为被告白河县人力资源和社会保障局（以下简称“白河县人社局”）不履行法定职责，于2020年7月7日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年7月8日分别向被告白河县人社局、第三人白河县城关镇人民政府（以下简称“城关镇政府”）邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案，原告张昌生及其委托代理人吉远洪，被告白河县人社局的委托代理人谢良敏、姜明康，第三人城关镇政府的委托代理人徐功高到庭参加诉讼；被告白河县人社局的法定代表人魏保柱未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月20日，原告张昌生向被告白河县人社局邮寄《关于请求追加我九年工龄的申请》，要求将原告张昌生自1972年至1981年在白河县城关建筑工程队的工作期间计算为连续工龄。被告白河县人社局在原告张昌生向本院提起本次行政诉讼之前，未向原告张昌生作出行政行为。原告张昌生诉称：第一，2013年4月，张昌生在办理退休手续时，白河县人社局看到了张昌生在白河县城关建筑工程队的工作年限、城关镇政府出具的工作年限表、白河县食品公司出具的1981 年5月调入白河县食品公司工作的实际情况，对张昌生审批表上载明的41年工龄未提出异议，但在审批表最后只确认张昌生的工龄为32年。为此，张昌生多次要求白河县人社局接续工龄，但白河县XX社XX社发[2018]22号文件，以张昌生是集体工人身份，“未经组织调动，没有正式调动手续为由”，拒绝续接张昌生在白河县城关建筑工程队的九年工龄，所引用的政策规定都是六十年代的规定，这完全违背了十八届四中全会的大政方针。第二，张昌生与城关镇政府签定的《息诉罢访协议书》，完全违背了张昌生的意志。白河县人社局与城关镇政府相互串通，协议由城关镇政府一次性补偿张昌生19854元，张昌生不再为工龄事宜上访。张昌生认为，工龄与补偿是两回事，当即表示反对，当时将该笔补助款全部提存。退休7年间，张昌生多次寻求解决，但未能得到解决。2020年4月20 日，张昌生向白河县人社局邮寄要求解决问题的书面申请，但白河县人社局至今若无其事。据此，依法请求：1、判令被告白河县人社局对原告张昌生养老保险待遇中的连续工龄从1972 年8月至2013年5月确认41年工龄（即将原告张昌生1972年至1981年在白河县城关建筑工程队的工作期间计算为连续工龄）。2、本案诉讼费用被告白河县人社局、第三人城关镇政府承担。原告张昌生为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：吴世元等六人联名出具的《关于张昌生同志从城关镇建筑公司调往白河县食品公司的情况证明》。拟证明原告从白河县城关建筑工程队调动至白河县食品公司工作。第二组：白河县食品公司出具的证明。拟证明原告于1981年5月调入白河县食品公司工作。第三组：《本人在城关工程队各工地工作的时间》。拟证明原告自1972年至1981年期间参加劳动的情况。被告白河县人社局辩称：第一，张昌生的起诉已超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，核准张昌生退休的时间为2013年7月12日，自此张昌生开始享受退休待遇。张昌生未在法定起诉期限内提起行政诉讼，其起诉期限早已届满，现在张昌生提起行政诉讼，已超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十八条及其司法解释第六十九条第一款第二项之规定，应当裁定驳回其起诉。第二，张昌生的诉讼请求无事实和法律依据，依法不能成立。首先，张昌生退休审批程序合法，证据充分，无撤销退休审批的理由和依据。其次，根据《劳动保险实施细则修正草案》规定，因张昌生未提供经过组织同意和正式调动手续的资料，无法认定1981年之前的工龄，不能连续计入。综上所述，请求驳回原告张昌生的起诉。被告白河县人社局为证明其辩称，向本院提交下列证据、依据：第一组证据：陕西省劳动和社会保障厅下发的陕劳社发[2000]76号《关于规范企业职工退休审批管理工作的通知》。拟证明原告的申请属于被告的职权范围。第二组证据：原告的集体工人履历表、申请、招收集体所有制职工审批表、全民所有制单位招收合同制工人录用通知书。拟证明原告于1981年到白河县食品公司工作时为临时工，后经录用转为合同工。第三组证据：退休申请、陕西省职工退休审批表（职工退休审批表、基本养老金计算）、被告的白人社发[2013]43号《关于田荣琴等同志退休的通知》（“等同志”中包括张昌生）。拟证明原告申请退休经过被告审批同意。第四组证据：原告的申请书，被告调查吴世元、尹某某、洪某某的笔录各1份。拟证明原告因与他人产生争议，离开白河县城关建筑工程队到白河县食品公司任临时工，并非正常调动。第五组法律适用：《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》、国家劳动总局《关于贯彻执行的若干具体问题的处理意见（草案）》、劳动部办公厅关于自动离职与旷工除名如何界定的复函（劳办发[1994]48号）。第三人城关镇政府述称，关于张昌生的工龄计算问题，张昌生已与城关镇政府达成《息诉罢访协议书》，在协议签订后，城关镇政府支付张昌生19854元补偿款。张昌生不讲诚信，继续就工龄问题进行诉讼，为此，城关镇政府要求张昌生返还19854元补偿款。第三人城关镇政府为证明其述称，向本院提交了《息诉罢访协议书》、收条和抚恤、救济费发放三联单。拟证明原告与第三人就工龄问题达成《息诉罢访协议书》，第三人向原告支付19854元补偿款。经当庭举证、质证，对原、被告提交的证据，认证如下：原告张昌生提交的证据：第一组，被告认为不符合“一人一证”的证言形式，且证人无法定情形应当出庭作证而没有出庭，证言的内容与事实不符。经审查，被告的质证异议成立，对该组证据不予确认。第二组，被告认为，其有相反证据推翻该证明。经审查，被告提交的录用通知书，证明原告于1993年4月27日被白河县食品公司录用为合同制工人，否定了白河县食品公司关于原告于1981年5月调入白河县食品公司的证明内容，且录用通知书为原白河县劳动局于1993年4月27日作出，其证明效力高于白河县食品公司于2014年4月3日出具的证明，故白河县食品公司出具的证明不具有客观性，不予确认。第三组，被告认为，真实性无法核对。经审查，该组证据与本案没有关联性，不予确认。被告白河县人社局提交的证据：第一组、第二组、第三组，原告无异议，予以确认。第四组，原告认为，申请是原告请同事书写，吴世元、尹某某、洪某某称原告擅自离开白河县城关建筑工程队，与事实不符。经审查，申请书上有原告签名，予以确认。吴世元、尹某某、洪某某的笔录，具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第三人城关镇政府提交的证据：原告认为，《息诉罢访协议书》系胁迫签订，原告将19854元提存在银行，尚未使用；被告无异议。经审查，该组证据可以证明原告与第三人签订《息诉罢访协议书》和付款的事实，予以确认。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：1972年至1980年，张昌生在集体所有制企业白河县城关建筑工程队工作。1981年，张昌生离开白河县城关建筑工程队，到全民所有制企业白河县食品公司做临时工。1993年4月27日，张昌生由白河县劳动局招收为白河县食品公司的合同制工人。2013年3月4日，张昌生以书面申请的形式向白河县人社局申请退休。白河县人社局审查后，于2013年4月16日作出白人社发[2013]43号《关于田荣琴等同志退休的通知》（“等同志”中包括张昌生），同意张昌生退休，并通知其到相关部门办理退休手续。2014年7月，张昌生认为其退休时认定的工龄存在问题，向白河县人民政府等单位信访。2014年9月2日，张昌生与城关镇政府达成《息诉罢访协议书》，该XX城XX镇XX社部门后，得知张昌生反映的工龄计算问题在政策范围内无法解决，鉴于张昌生家庭困难，城关镇政府一次性补偿张昌生19854元，张昌生不再对工龄问题进行上访及信访。2018年1月23日，张昌生就工龄问题向白河县人社局信访。白河县XX社XX社发[2018]22号《关于张昌生同志信访事项办理情况的回复》，认为根据工龄认定政策，白河县人社局认定张昌生的工龄从1981年到白河县食品公司做临时工时起算符合政策规定。2020年4月20日，张昌生向白河县人社局邮寄了《关于请求追加我九年工龄的申请》，要求将张昌生自1972年至1981年在白河县城关建筑工程队的工作期间计算为连续工龄。白河县人社局在法定期限内未作出行政行为。为此，张昌生向本院提起行政诉讼。在其起诉状中涉及两个被诉行政行为，本院释明后，其明确诉讼请求为请求判令白河县人社局将张昌生1972年至1981年在白河县城关建筑工程队的工作期间计算为连续工龄。本院认为，一般工龄，是指工人职员以工资收入作为生活资料之全部或主要来源的工作时间。连续工龄包含于一般工龄之中，只有符合一定条件的一般工龄才能被计算为连续工龄。职工参加基本养老保险前的工龄不一定都能作为视同缴费年限，只有符合国家规定的工龄才能计为视同缴费年限。缴费年限和缴费基数会直接影响到退休职工基本养老保险金的水平。基于权利义务对等的原则，劳动者对基本养老保险基金的贡献越大，其领取的基本养老保险金就越多。而职工在参加基本养老保险前并未缴纳保险费，未对基金做出贡献，但其连续工龄却可以视同缴费年限，这可以说是一种政策照顾，是国家对劳动者工作的肯定和授益。正是基于这种授益性，国家需要对获益者的资格进行审查，从而设定了一系列的标准，即连续工龄的计算标准。我国并没有制定关于连续工龄的相关部门法律规范，连续工龄的计算标准散见于诸多政策层面的国家规定之中。在计算连续工龄时，需要全面考量职工的工作经历，并依据相关国家规定进行审核。行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然，行政行为的作出是单方面的行为，但是，约束力却是双方的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政机关虽然受行政行为的约束，但是在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作出行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。2012年，原告张昌生申请退休，被告白河县人社局审批并同意其退休。在被告白河县人社局的审批中，包括工龄或连续工龄的认定。该行政行为一经作出即具有法律效力，如果原告张昌生不服，应在法定期限内提起诉讼。现在而言，原告张昌生对该行政行为的法律救济期限已届满，该行政行为不具有可撤销性。但是，原告张昌生没有提起撤销之诉，而是以被告白河县人社局没有履行法定职责为由提起履行之诉，其目的在于重开行政程序。重开行政程序的条件为作出行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。原告张昌生在向被告白河县人社局申请时，仅提交了申请书，没有提交任何证明材料，因此，被告白河县人社局不能重开行政程序；原告张昌生的申请事项属于被告白河县人社局的职权范围，无论原告张昌生的申请是否成立，被告白河县人社局均应作出相应的行政行为而未作出。鉴于被告白河县人社局在诉讼中已经表明了自己意见，且原告张昌生的申请不符合受理的条件，判决被告白河县人社局作出处理意见已没有实际意义。故确认被告白河县人社局不履行法定职责的行为违法；原告张昌生于2020年4月20日向被告白河县人社局申请履行法定职责，于2020年7月7提起诉讼，没有超过六个月的起诉期限。被告白河县人社局认为原告张昌生的起诉超过起诉期限，是因为被告白河县人社局将原告张昌生提起的履行之诉错误理解为撤销之诉，即理解为撤销退休审批和《关于田荣琴等同志退休的通知》（“等同志”中包括张昌生），导致其认为原告张昌生的起诉超过起诉期限。因此，对于被告白河县人社局关于原告张昌生的起诉超过起诉期限的意见，不予采纳；关于原告张昌生与第三人城关镇政府之间签订《息诉罢访协议书》的效力、退还补偿款等问题，不是本案的审理范围，在本案中不予审理。综上所述，被告白河县人社局不履行法定职责，判决其履行已没有意义，依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：确认被告白河县人力资源和社会保障局对于原告张昌生《关于请求追加我九年工龄的申请》不履行法定职责的行政行为违法。案件受理费50元，由被告白河县人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长  郭世军人民陪审员  廖守平人民陪审员  方  玲 二〇二〇年八月四日 书  记  员  华志颖 后附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 1