江苏省盐城市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）苏09民特41号申请人：江苏大洋湾置业有限公司，江苏省盐城市亭湖区南洋镇新洋村6组。法定代表人：郑晓民，该公司董事长。申请人：南京建元房地产开发有限公司，住所地在南京市建邺区水西门大街58号。法定代表人：郑晓民，该公司董事长。两申请人共同委托诉讼代理人：郎云云，北京市兰台（南京）律师事务所律师；两申请人共同委托诉讼代理人：**洋，北京市兰台（南京）律师事务所实习律师。被申请人：盐城市自然资源和规划局，住所地盐城市毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。委托诉讼代理人：薛刚，盐城市自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。申请人江苏大洋湾置业有限公司（以下简称大洋湾置业公司）、南京建元房地产开发有限公司（以下简称建元公司）与被申请人盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城自然资源规划局）撤销仲裁裁决一案，本院于2020年6月24日立案，依法组成合议庭，进行了审查。现已审查终结。大洋湾置业公司、建元公司请求撤销盐城仲裁委员会作出的盐仲【2018】裁字第225号裁决书。理由:大洋湾置业公司、建元公司依法取得的案涉国有建设用地使用权属于物权法规定的合法财产，受到法律保护，非经法定程序，任何单位和个人不得侵犯。“有征收必有补偿，无补偿则无征收”是政府征收的基本原则，并且收回补偿应当遵循及时补偿和公平补偿原则。政府因公共利益的需要收回国有土地使用权的，应当按照土地管理法规定的程序和方式对申请人予以合理补偿。盐城自然资源规划局在未作任何补偿的情况下通过仲裁程序强制执行注销大洋湾置业公司、建元公司土地使用权证的效果相当于“没收”。盐城自然资源规划局已支付费用仅为预支预付，盐城自然资源规划局已将大洋湾置业公司、建元公司持有土地使用权证的征地交由第三方开发，但是并没有与大洋湾置业公司、建元公司签订任何征收征用补偿协议，更没有就补偿的标准进行充分洽商。盐城自然资源规划局因公共利益收回案涉土地的行为属于其实现行政管理或者公共服务目标的行为，其收回土地并给予补偿是其行政范围内的事项，应当依照《土地管理法》第58条赋予的职权履行职责，而实际上盐城自然资源规划局通过盐城仲裁委自行组织的仲裁庭在根本不存在解除土地使用权出让合同合意的情形下径行裁决注销大洋湾置业公司、建元公司的土地使用权，不仅绕开行政法规对盐城自然资源规划局的职权管理，也侵犯了大洋湾置业公司、建元公司根据《物权法》第42条、第4条，《民法总则》第117条所享有的对自有财产的合法权益。上述做法帮助盐城自然资源规划局实现越过法定征收补偿程序的恶劣社会效果，该社会效果显然违反社会公共利益。本案仲裁庭的三位仲裁员的任职情况不适合担任本案仲裁员，其仲裁员身份缺乏独立性、公正性，应回避未回避。其中，朱某多年来担任盐城市拆迁行业协会领导职务、仲裁时为盐城市房屋征收办公室副主任，朱广东系盐城市委法律顾问，熊伟兼任盐城市人民政府法律顾问委员会委员。综上，盐城仲裁委作出的盐仲【2018】裁字第225号裁决书毫无公正可言，裁决内容严重损害社会公共利益，有损法律威严、破坏国家法律实施，特请求撤销盐仲【2018】裁字第225号裁决书。盐城自然资源规划局答辩称：1.在仲裁庭审理过程中，大洋湾置业公司、建元公司以同一理由向仲裁庭提出回避申请，要求仲裁庭全体仲裁员回避。经审查后，盐城仲裁委于2019年12月24日作出盐仲【2018】案决字第225-1号决定，认定案涉仲裁员不存在依法应当回避的情形，决定驳回大洋湾置业公司、建元公司的回避申请。该决定符合《仲裁法》第三十四条和盐城仲裁委《仲裁规则》第五十六条第（一）款第3项的规定，案涉仲裁庭组成合法。2.案涉仲裁裁决不具有其他可撤销的法定情形，大洋湾置业公司、建元公司的撤销申请缺乏相应的事实和法律依据。3.双方已通过协议方式对国有建设用地收回事项予以确认，双方争议为土地收回补偿金具体数额，该争议以仲裁程序解决并未违背社会公共利益。4.盐城自然资源规划局已预付部分土地收回补偿金，剩余部分将依据仲裁裁决评估结果予以支付。盐城自然资源规划局至今未支付全部回收补偿金系因本案双方当事人尚未能就土地收回补偿金具体数额达成一致意见。自2017年2月16日至今，盐城自然资源规划局根据五方《协议书》及《补充协议》，就案涉土地及其他土地共计415亩土地收回已向大洋湾置业公司、建元公司预付土地收回补偿金共计4亿元。综上，仲裁庭组成合法，案涉裁决也不存在其他可申请撤销的法定情形，大洋湾置业公司、建元公司的撤销申请缺乏明显的事实和法律依据，请求法院驳回其撤销仲裁申请。本院经审查查明，2018年10月，盐城自然资源规划局向盐城仲裁委员会提出仲裁申请，请求：1.确认盐城自然资源局与大洋湾置业公司、建元公司签订的《出让合同》（大洋湾C地块，合同编号：3209012010CR0238）已经解除；2.大洋湾置业公司、建元公司立即交还上述土地，并协助盐城自然资源规划局办理亭湖国用（2013）第600132号、第600133号、600134号《国有土地使用权证》的注销登记手续；3.本案仲裁费用由大洋湾置业公司、建元公司承担。仲裁庭经审理查明，2010年12月13日，盐城自然资源规划局与大洋湾置业公司、建元公司签订一份《出让合同》（大洋湾C地块）。该《出让合同》对出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押、期限届满、不可抗力、违约责任、使用法律及争议解决等内容进行约定。《出让合同》第二十条约定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当按照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”；第四十条约定：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决：（一）提交盐城市仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉。此后，盐城自然资源规划局依法办理了亭湖国用（2013）第600132号、第600133号、600134号土地使用权证。2015年7月17日，盐城自然资源规划局向大洋湾置业公司、建元公司发出通知，内容为：近年来，市政府高度重视大洋湾的开发建设，并提出将大洋湾由公园向风景区转型发展，根据市政府2015年第16号专题会议纪要精神，拟收回已出让给你司的位于大洋湾景区内的A、B、C三个地块，其中A地块位于南洋镇新洋经济合作，出让面积为49297平方米、B地块位于，出让面积为83743平方米、C地块位于，出让面积为143710平方米，具体补偿问题由亭湖区政府负责与你司商谈。特此通知。2017年2月4日，天安公司与盐城自然资源规划局、亭湖区人民政府、城投公司、景区公司五方共同签订《协议书》（以下称五方协议），主要内容为：一、天安公司所持415亩土地由国土局牵头按规范程序评估收回，同意并支持天安公司采取等价置换办法摘牌景区紧邻地块进行再投资，如天安公司坚持现金补偿或不能成功摘牌，再行商谈具体补偿支付办法。二、天安公司租建500亩高尔夫球练习场及办公场所和租用沙滩浴场工程的补偿问题，由双方确认的评估公司按照相关协议的原则，以实际发生费用和合理财务成本等为基础，采用成本法对本项目建安造价进行核实，即根据施工合同、发票、银行往来、电子凭证等进行计算，补偿费用最终须以盐城市审计部门的审计结论为准，力争在3月底前完成，如还有争议，可通过司法途径解决。三、天安公司土地他项权证延期问题，鉴于2015年7月国土局已正式向天安公司通知收回415亩土地使用权，不宜再展期，由于天安公司贷款偿还确有困难，且前期投入较大，由城投公司和景区公司在2.5亿元的范围内分期汇款至国土局账户，由国土局作为预付款先行支付天安公司，具体汇款时间点：2017年2月15日前汇5000万元，2017年3月4日前汇1亿元，2017年4月5日前汇1亿元。期间内如达成土地收回协议，按收回协议执行。双方原则同意在2017年6月底前达成土地收回协议。四、原亭湖区向天安公司借款利息余款由亭湖区3月底以前安排审计局予以核对，无误后给予资金支付。五、在协议签字盖章后，天安公司同意并配合景区公司对大洋湾涉及地块（天安公司在大洋湾所持415亩土地、租建500亩高尔夫球场练习场及办公场所）予以开发建设施工。六、本协议一式五份，经国土局、亭湖区人民政府、城投公司、景区公司、天安公司五方签字或盖章后生效。据此，盐城自然资源规划局分别于2017年2月16日、2017年3月3日、2017年4月1日向大洋湾置业公司、建元公司支付5000万元、1亿元、1亿元，大洋湾置业公司、建元公司确认收到上述款项。2017年7月15日，盐城自然资源规划局与大洋湾置业公司、盐城审计局、城投公司、江苏仁禾中衡公司代表对土地回收问题进行会商并形成会议主要精神《备忘录》，主要内容为：一、关于高尔夫练习场等回购问题。会议听取了集团和天安公司共同委托的中介机构江苏仁禾中衡公司对高尔夫练习场、综合楼和相关场地附作物核查情况，原则同意高尔夫练习场建设运营期间管理费用分为筹备期、重叠期、经营期三个阶段处理，其中筹备期管理费用696.82万元，重叠期为256.61万元，经营期为983万元，并对筹备期管理费用无异议。中介公司评估认为重叠期和经营期管理费用应分别按50%进行确认，并在此基础上扣除经营期的经营收入246.84万元，管理费用总额为1069.79万元。经协商一致高尔夫球练习场相关管理费用以919万元报市审计局审计，并以市审计结果为最终确认结论。同时，会议明确市审计局报告出具后，立即启动相关资金拨付程序，天安公司同步启动高尔夫球场综合楼等资产移交工作。二、关于415亩土地回收问题。会议进一步明确，天安公司前期通过招拍挂获得的土地回收工作按照市政府有关纪要精神和五方协议约定由市国土局牵头负责，抓紧组织推进，双方将于近期组织专业技术对接，尽快就评估时点、评估方案和技术路径等形成共识，进一步谋合双方分歧，保证市国土局回收工作尽快进入相关决策程序。三、关于沟通对接问题。会议一致同意在今后的工作中，坚持高层沟通、直接沟通、快速沟通，减少误解，提高效率。2018年3月26日，大洋湾置业公司、建元公司（甲方）与盐城自然资源规划局（乙方）签订了《补充协议》，主要内容为：因城市规划调整以及大洋湾生态旅游景区项目建设需要，甲乙双方就大洋湾景区规划建设范围内甲方受让的大洋湾A、B、C地块约415亩《国有建设用地使用权出让合同》土地收回、补偿相关事宜，各方在出让合同以及2017年2月4日“五方协议”的基础上，经充分、友好协商一致，特达成如下补充协议：一、甲方承诺1.甲方共同确认：2017年2月4日天安公司代表甲方与乙方以及亭湖区人民政府、城投公司、景区公司等五方共同签订的《五方协议》及7月15日协商一致后达成的会议纪要具有法律效力，并按照《五方协议》的约定，继续履行尚未履行到位的事项。2.甲方共同承诺：甲方在本补充协议签订后5个工作日内自行拆除并搬走设置的围栏、临时值班室及撤走值班人员，并积极配合大洋湾景区的开发、建设和施工，不采取任何妨碍大洋湾景区建设的行为。甲方在拆除围栏等设施过程中，不得损坏大洋湾景区已投入的设施及绿化，如有损坏，按实赔偿。3.甲方一致同意：就所涉约415亩土地使用权收回补偿事宜，因甲方对乙方按相关规定委托的评估机构评估结果持有异议，无法达成一致意见，双方同意按法律途径解决。二、乙方承诺：1.考虑到甲方资金困难及急需还贷的实际情况，在甲方遵守本补充协议承诺的前提下，乙方同意再向甲方预付土地收回补偿款计15000万元用于甲方偿还所涉土地的抵押贷款，其中第一期在本协议签订后5个工作日内支付8000万元；第二期在2018年9月25日前付7000万元。2.为了加快双方土地收回补偿争议额处理，乙方承诺在本协议签订后30日内启动法律程序。三、其他事项甲乙双方共同确认，如在2018年9月底、本协议约定的第二期预付款支付前，有管辖权争议处理机构已对双方之间的争议作出生效法律文书，则甲方同意按最终生效的法律文书执行，并同意之前已预付的全部土地收回补偿款（包括乙方依据2017年2月4日“五方协议”已预付的25000万元）予以相应冲抵，未实际支付的按已生效法律文书执行。四、本补充协议壹式伍份，甲方、乙方、见证方各执一份，自甲乙双方共同签字、签章后生效。据此，盐城自然资源规划局分别于2018年4月2日、10月11日向大洋湾置业公司、建元公司支付了8000万元、7000万元，大洋湾置业公司、建元公司确认收到上述款项。天安公司为大洋湾置业公司、建元公司的控股股东。2018年10月31日，大洋湾置业公司、建元公司向江苏省高级人民法院提交民事起诉状，请求判令城投公司、景区公司及盐城自然资源规划局支付大洋湾置业公司、建元公司国有建设用地使用权补偿款129193万元，并支付逾期付款利息。大洋湾置业公司、建元公司在民事起诉状中称：大洋湾置业公司、建元公司已将所涉土地全部交付被告开发建设，被告至今未予全面补偿，损害了原告的合法权益。2019年1月16日，江苏省高级人民法院作出（2018）苏民初58号民事裁定书，驳回大洋湾置业公司、建元公司对城投公司、景区公司、盐城市自然资源规划局的起诉，理由为：涉案土地收回是通过平等主体之间协商的方式协议收回，该行为不属于行政行为。双方的争议属于《出让合同》第二十条约定内容履行过程中的争议。后续签订的《五方协议》《备忘录》《补充协议》未另行明确约定争议解决方式，故上述协议应适用《出让合同》约定的争议解决方式，该案应属盐城仲裁委员会管辖。2019年7月23日，最高人民法院作出（2019）最高法民终675号民事裁定书，驳回大洋湾置业公司、建元公司的上诉，维持原裁定。在仲裁委审理过程中，仲裁庭组织双方当事人至案涉宗地现场勘察。依据现场勘察情况查明，在《五方协议》《补充协议》签署后，案涉地块已由大洋湾置业公司、建元公司按照前述协议约定交付给盐城自然资源规划局，现由景区公司实际占有和使用。截止2020年1月21日，景区公司按照大洋湾景区建设的省市规划要求对案涉地块作了河道疏浚、土地平整等前期建设工作。盐城自然资源规划局庭审中也确认了案涉地块已经交付。仲裁庭认为，一、关于合同效力问题。盐城自然资源规划局与大洋湾置业公司、建元公司签订的《出让合同》《五方协议》《备忘录》《补充协议》均系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的，应受法律保护，双方均应按约定履行各自义务。盐城自然资源规划局作为行政机关，其可以在符合法定条件下，依法以作出行政决定的方式收回出让土地使用权，亦可以与受让人以平等协商的方式收回土地使用权。《五方协议》《备忘录》《补充协议》三份协议正是双方就提前收回出让土地使用权等问题以平等协商的方式达成的一致意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的，应受法律保护，双方均应按三份协议约定履行各自义务。二、关于盐城自然资源规划局请求确认两份《出让合同》已经解除的问题。合同法第九十三条第一款规定：当事人协商一致的，可以解除合同。《五方协议》《备忘录》《补充协议》证实对《出让合同》的解除及提前收回土地使用权后对价支付等问题所作之约定，因而盐城自然资源规划局与大洋湾置业公司、建元公司于2010年12月13日签订的《出让合同》已经解除。三、关于盐城自然资源规划局要求交还案涉土地并协助办理案涉土地使用权证注销登记手续问题。《五方协议》中约定协议签字盖章后天安公司同意并配合景区公司对案涉地块予以开发建设施工，《补充协议》中约定甲方（大洋湾置业公司、建元公司）积极配合大洋湾景区开发、建设和施工，不采取任何妨碍大洋湾景区建设的行为。根据前述两份协议的内容，交付土地应是大洋湾置业公司、建元公司先予履行之义务，而补偿款的全部支付应是盐城自然资源规划局后予履行之义务。大洋湾置业公司、建元公司已根据此约定实际完成土地交付义务的履行，案涉土地已被景区公司占有并使用之现状也证明了这一点。物权法第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。按照三份协议约定，大洋湾置业公司、建元公司交还案涉土地既包括土地事实上的交付，也包括法律意义上土地使用权属的变更。同时，合同法第九十二条规定，合同的权利义务终止后，当事人应当遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。故仲裁庭对盐城自然资源规划局请求大洋湾置业公司、建元公司协助办理案涉国有土地使用权证注销登记手续的仲裁请求予以支持。据此，2020年2月13日，盐城仲裁委员会作出盐仲【2018】裁字第225号裁决书：一、盐城自然资源规划局与大洋湾置业公司、建元公司于2010年12月13日签订《国有建设用地使用权出让合同》业已解除。二、大洋湾置业公司、建元公司应协助盐城自然资源规划局办理案涉土地使用权证的注销登记手续。三、驳回盐城自然资源规划局的其他仲裁请求。四、本案仲裁费531040元（伍拾叁万壹仟零肆拾圆整），由大洋湾置业公司、建元公司承担。此款已由盐城自然资源规划局预交，大洋湾置业公司、建元公司在收到本裁定书之日起10内一次性支付给盐城自然资源规划局。逾期支付，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定执行。本院认为，《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定，当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决:（一）没有仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。大洋湾置业公司、建元公司现主张盐仲【2018】裁字第225号裁决书存在该条第三款规定的情形。关于违背社会公共利益的问题。《仲裁法》中规定的违背公共利益，主要是指违背以社会公众为利益主体的，涉及整个社会最根本的法律、道德的一般利益，其表现形式应当是违背我国法律的基本制度与准则、违背社会和经济生活的基本价值取向，违背我国的基本道德标准等。大洋湾置业公司、建元公司认为案涉仲裁裁决在盐城自然资源规划局未支付相应土地补偿款的情况下，裁决解除《国有建设用地使用权出让合同》及注销相关土地使用权证，违背了物权法及土地征收的相关规定。经审查，国有建设土地使用权的收回既可以由行政机关在符合法定条件下，以作出行政决定的方式收回出让土地，亦可以与受让人以平等协商的方式收回土地。大洋湾置业公司、建元公司与盐城市自然资源规划局等相关主体就案涉土地的出让、收回先后签订的《出让合同》、《五方协议》、《备忘录》、《补充协议》均是双方协商一致的真实意思表示，案涉土地收回系平等主体协商一致的结果，各方应当依约履行。关于该合同履行过程中发生的争议，盐城自然资源规划局依约向盐城仲裁委提起仲裁申请并无不当，双方关于收回土地的补偿金的争议亦可以另行主张，大洋湾置业公司、建元公司的申请撤销理由并不符合《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第三款的规定。综上，盐城仲裁委员会的仲裁裁决无法定撤销情形，大洋湾置业公司、建元公司申请撤销的理由依法不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国仲裁法》第五十八条、第六十条之规定，裁定如下：驳回申请人江苏大洋湾置业有限公司、南京建元房地产开发有限公司撤销盐城仲裁委员会盐仲【2018】裁字第225号裁决书的申请。申请费400元，由申请人江苏大洋湾置业有限公司、南京建元房地产开发有限公司负担。审判长 潘 虹审判员 高 翔审判员 王慧玲二〇二〇年八月十一日书记员 徐 亚