安徽省蚌埠市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）皖03民终1635号 上诉人（原审原告）：汤怀成，男，1953年2月27日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 被上诉人（原审被告）：蚌埠市龙子湖区李楼乡人民政府，住所地安徽省蚌埠市。 法定代表人:孙登红，该乡乡长。 委托诉讼代理人:田德本，该乡人大主席。 委托诉讼代理人:张小龙，安徽南山松律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场，住所地安徽省蚌埠市。 负责人:陆家清，该果园场党支部书记。 上诉人汤怀成因与被上诉人蚌埠市龙子湖区李楼乡人民政府（以下简称李楼乡政府）、蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场（以下简称七里湖果园场）土地征收补偿费用分配纠纷一案，不服安徽省蚌埠市龙子湖区人民法院（2019）皖0302民初1069号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月13日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 汤怀成上诉请求：一、撤销一审判决,依法改判或发回重审。二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审认定事实基本清楚，但适用法律错误。2018年2月，因蚌五高速征占上诉人户2块土地,即家南泉眼塘西,塘北2块土地,总计1.203亩,每亩按41200元计算,补偿款为49563.60元,其它农户都按时领取了土地补偿款,由于该款有争议,该笔款一直扣押在第一被上诉人处,后上诉人起诉,案经龙子湖区法院开庭审理,双方对土地征收补偿标准及数额均无异议,按照法律规定征收农户土地是对征地农户的一种补偿,应支付给被征地农户;从上诉人所提交的证据查明,诉争地是上诉人的开荒地,且该块土地由上诉人一直耕种30余年,并上缴了农业税,按照谁开荒,谁收益的原则,上诉人自一轮承包时就拥有该块土地的使用权,虽未登记在上诉人二轮承包合同中,也等同于承包地,按照安徽省农村承包管理条例之规定,一方使用他人土地连续20年未提出异议的,应为实际耕种者所有。另外依据2017年《安徽省征地补偿标准》及蚌埠市人民政府38号文件之规定,征用耕地不满3年的开荒地:为其所在村耕地前3年平均产值3至4倍,而耕种3年以上的开荒地应按照耕地补偿标准,因此该块地被征占,上诉人有权去领取。虽然上诉人无二轮承包合同书,但七里湖果园出具的证明,证实了诉争的土地是开荒地并非是机动耕地,而一审却按机动耕地补偿标准每亩12000元发放，无任何法律依据,因一审也查明诉争的土地为开荒地,但补偿标准却按李楼乡政府机动补偿标准来赔偿,显然是错误的,即然被上诉人认可了上诉人的土地是开荒地,且上诉人在一审时申请原七里湖果园场壹支部书记胡成发的证人证言证实了上诉人耕种诉争的土地长达30余年,应等同于耕地,而其它农户所征占的开荒地均按每亩41200元发放的,唯独上诉人的开荒地补偿款未发放,因此,上诉人才诉讼到法院的。综上,一审认定事实基本清楚,适用法律错误,因为上诉人耕种30多年的土地被征占,依据安徽省征地补偿标准2017年及蚌埠市38号文件之规定上诉人应获得全额补偿,而一审却草率地依据李楼乡政府的文件及七里湖果园场所后补的所谓的“会议纪要”来判令上诉人按机动耕地补偿标准来补偿,显然错误,因蚌五高速征占土地每亩补偿标准是41200元并非是12000元,而被上诉人李楼乡政府和七里湖果园场无权按机动地来扣留上诉人的部分土地补偿款,上诉人认为应按耕地补偿标准全额发放,所以肯请二审法院依法按照耕地补偿标准赔付上诉人应得的补偿款。 李楼乡人民政府辩称，一、上诉人主张李楼乡人民政府支付土地补偿款没有法律依据，且程序错误。1、李楼乡政府并不是案涉土地的征收主体，不是集体土地被征收时应当支付土地补偿款的主体，李楼乡政府作为一审被告主体不适格。根据《土地管理法》第46条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《土地管理法实施条例》第25条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，集体土地的征收主体是市、县人民政府，李楼乡政府并不是征地实施和补偿主体。2、如果上诉人认为李楼乡政府应当向其支付土地补偿款而向人民法院诉讼的，属于对行政机关的行政行为不服而形成的集体土地征收补偿纠纷，属于行政诉讼的受案范围，而不属于民事诉讼的受案范围。因此，上诉人提起民事诉讼主张李楼乡政府政府支付土地补偿款纠纷显属错误。一审判决既然已经认定本案属于村集体经济组织和被征地农户之间关于各项土地补偿费用如何进行分配的土地征收补偿费用分配纠纷，则蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场与上诉人之间才是该法律关系的主体，李楼乡政府不是村集体经济组织，与上诉人之间不存在如何分配土地补偿费用的法律关系，一审判决认定李楼乡政府也是该法律关系的主体并判决李楼乡政府直接给付相关款项，明显自相矛盾。二、上诉人主张支付土地补偿款，没有法律及事实依据。1、根据《土地管理法》第47条“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费“、《土地管理法实施条例》第26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”之规定，征收集体土地而发生的土地补偿费归属于农村集体经济组织。因此，上诉人直接向行政机关或者其所在集体经济组织主张支付土地补偿费，于法无据。2、上诉人所实际占有的涉案土地系蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场这一集体经济组织的机动耕地，并不是普通的依据《农村土地承包法》所承包的耕地。机动地是指为了解决农村因人口变化、自然灾害、征地等各类情况而导致的人地矛盾问题，而由农村集体经济组织预留的土地。机动地一般包括四荒地、农转非退出土地、予留土地等，一旦有人地矛盾发生，可以用该些机动地来解决，不用再去进行土地调整。为了更有效的利用机动地，蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场于1997年将涉案的机动地短期承包（区别于根据《农村土地承包法》所取的30年免费家庭承包）给上诉人开荒耕种，时间是2年，并由上诉人交纳承包费。2年期满后，上诉人仍实际占有至今，未予腾退。因此，上诉人对涉案土地的实际占用区别于普通的对耕地的依法承包。正是基于该种原因，蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场决定不将涉案土地被征收而发生的土地补偿款分配给上诉人或者以其他方式分配给上诉人，合理合法。3、根据最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）第22条“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”第24条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”之规定，作为集体经济组织成员，其可以直接请求作为发包方的集体经济组织支付地上附着物和青苗的补偿费，但针对土地补偿费的支付，应依赖集体经济组织根据民主议定程序所形成的分配方案，确定将土地补偿费分配给该成员。但本案，上诉人所在集体经济组织并没有将相关土地补偿费分配49563.6元给上诉人的方案。因此，上诉人诉请支付土地补偿费49563.6元，没有事实依据。 七里湖果园场辩称，其同意李楼乡人民政府的答辩意见。 汤怀成向一审法院起诉请求：判令被告立即支付原告应得的土地补偿款49563.60元。 一审法院认定事实：2017年2月10日，蚌埠市人民政府发布蚌政通［2017］7号《关于蚌埠至五河高速公路工程（蚌埠建设用地征地拆迁的通告》，告知因蚌埠至五河高速公路项目工程（蚌埠建设用地需要，决定对蚌埠市龙子湖区李楼乡、长淮卫镇、淮上区沫河口镇155.8010公顷土地进行征收。原告在李楼乡七里湖果园场案涉家南泉眼塘西0.741亩和泉眼塘北0.462亩，合计1.203亩的两块多年开荒地亦在征收范围内。原告作为地上附着物和青苗所有人，已经领取了该地块的地上附着物和青苗补偿费，但对该开荒地每亩30000元的安置补助费和每亩11200元的土地补偿费，合计49563.6元的归属，因被告七里湖果园场经村民代表会议民主议定，确定原告的案涉开荒地按照乡政府补偿标准予以补偿。原告与七里湖果园场对此存有争议，李楼乡政府暂时未予发放。原告遂提起本次诉讼。2006年6月，李楼乡政府在征占七里湖果园场部分村民的承包地之外的耕地建设50万伏变电站时，以协议方式按土地前三年平均年产值的6倍每亩给予被征占农户补偿。蚌五高速公路建设项目征地补偿实施方案确定的耕地前三年平均年产值为每亩2000元。 一审法院认为，本案原、被告双方对土地征收单位给予的各项土地补偿费用的标准和数额并无异议，且该款已由土地征收单位发放到李楼乡财政专户，故本案并不属于行政诉讼范围内的土地征收单位和被征收单位之间的集体土地征收补偿纠纷，而是民事诉讼受案范围内的各项土地补偿费用如何在村集体经济组织和被征地农户之间进行分配的土地征收补偿费用分配纠纷，故原告的诉讼并无不当。关于原、被告双方讼争的被征开荒地安置补助费和土地补偿款分配问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有人所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”从上述相关法律法规的规定可知，土地被征收补偿费用包括地上附着物及青苗补偿费、安置补助费和土地补偿费，地上附着物及青苗补偿费是对被征地农户财产损失的补偿，应支付给被征地农户。安置补助费是国家建设需要征用农民集体所有的土地时，为妥善安置农民的生产生活，由用地单位向被征地单位支付的款项，其实质是国家对被征土地集体组织成员失去土地后的生产、生活的补助。而土地补偿费从原则上讲是对集体土地所有权丧失的补偿。本案所涉被征土地系原告在集体土地上的开荒地，因原、被告双方对案涉开荒地均未举出有效的土地确权证书或承包证书，故原告作为七里湖村民与村集体之间就案涉开荒地事实上形成了不定期的承包合同法律关系。国家提倡土地的合理利用，鼓励农民开荒拓荒，但开荒人对开荒土地只享有使用权，不享有所有权。基于公平合理原则，村民长期耕种使用开荒土地，并辛勤劳作、管理，较好地保护土地资源，大幅度提高土地生产能力，故开荒地被征时，村集体经济组织应当给予开荒人适当的经济补偿。但村民获得补偿的权利主要是基于对开荒土地的劳动和物质投入，这有别于家庭人均承包地的征收补偿。经耕地承包合同书和农村集体土地承包经营权证确认的家庭人均承包地，是农民作为集体经济组织成员所享有的基本生产资料和生活的社会保障。家庭人均承包地之外的集体土地是集体经济组织成员的共同生产资料和生活保障，即使原告为本集体经济组织成员，仍然可以通过其家庭承包地被征收后所获得的补助费得到相应的补偿，并不存在开荒地被征收而丧失基本生产资料和生活保障的问题。被告七里湖果园场作为案涉开荒地的所有权人，通过民主议定程序，决定按照乡政府补偿标准对开荒人予以适当补偿，即按照土地前三年平均年产值的6倍每亩给予被征占农户补偿，合理合法，予以采纳。被告七里湖果园场作为安置补助费和土地补偿费分配主体，应当协同资金管理单位李楼乡政府及时将此款发放到原告手中。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，判决：一、被告蚌埠市龙子湖区李楼乡人民政府、蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场于本判决生效之日起五日内向原告汤怀成支付被征1.203亩开荒地的补偿款14436元（耕地前三年平均年产值为每亩2000元×6×1.203亩）。二、驳回原告汤怀成的其他诉讼请求。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1039元，减半收取519.50元，由原告汤怀成负担500元，被告蚌埠市龙子湖区李楼乡七里湖果园场负担519.50元。 二审中，各方当事人对一审认定的事实均无异议，一审法院认定事实清楚，本院依法予以确认。各方对一审的举证和质证同一审，本院的认证意见也同一审。汤怀成为证明其诉讼请求的成立，二审中还提供了一份书面证明，证明蚌五高速征地是汤怀成的开荒地,补偿费按每亩41200元计算。经质证，李楼乡政府和七里湖果园场对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不属于新证据，也不符合证据的要求，且涉案土地系机动地有书面的客观证据可以证实的，该证据达不到上诉人的证明目的。本院认证意见为，汤怀成提供的该份证据系一书面证明，证明人没有出庭接受质询，且被上诉人不予认可，在没有其他证据佐证的情况下，汤怀成仅凭该份书写的证明来证明蚌五高速征地是汤怀成的开荒地而要求按每亩41200元计算补偿，依据不足，本院对此不予认定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有人所有。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。本案中，汤怀成请求的土地补偿款所依据的土地系其在集体土地上的开荒地，其在该土地上耕种，其与村集体经济组织之间形成了承包法律关系，该土地被征收补偿，该土地上的附着物及青苗补偿费属于其所有，截止本案诉讼之前汤怀成已领取该费用。该开荒地没有有效的土地确权证书或承包证书，不属于汤怀成按户承包耕地的范围，该土地的土地补偿费依据上述法律规定属于农村集体经济组织即七里湖果园场所有，该分配权属于七里湖果园场。七里湖果园场作为案涉开荒地的所有权人，通过民主议定程序，决定按照乡政府补偿标准对开荒人予以适当补偿，即按照土地前三年平均年产值的6倍每亩给予被征占农户补偿，公平合理，且不违反法律规定，一审法院据此判决七里湖果园场支付汤怀成被征1.203亩开荒地的补偿款14436元（耕地前三年平均年产值为每亩2000元×6×1.203亩）有据。一审法院按照李楼乡政府作为该补偿款的资金管理单位和七里湖果园场共同承担支付该14436元款项的民事责任并无不当。汤怀成上诉主张涉案土地的补偿款应按每亩补偿标准41200元计算，没有事实和法律依据，不予支持。 综上，上诉人汤怀成的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费678元，由汤怀成负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪润洲 审判员  熊爱军 审判员  杭军红 二〇二〇年八月十二日 法官助理房鑫 书记员刘姗姗