河南省周口市淮阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1626行初16号原告曹秀兰，女，汉族，1952年7月16日生，住河南省淮阳区。委托代理人任静，女，北京即明律师事务所律师。被告周口市淮阳区自然资源局（原淮阳县自然资源局）。法定代表人李成，男，该局局长。委托代理人王欢欢，男，该局工作人员。委托代理人刘欣，男，该局工作人员。被告周口市淮阳区人民政府（原淮阳县人民政府）。法定代表人王毅，男，该区区长。委托代理人刘洋君，男，该区政府法制办工作人员。委托代理人李梦珂，女，河南天纲律师事务所律师。原告曹秀兰不服被告周口市淮阳区自然资源局行政处罚及被告周口市淮阳区人民政府行政复议决定一案，于2020年5月26日提起行政诉讼，本院于2020年5月28日受理后，分别向被告周口市淮阳区自然资源局、周口市淮阳区人民政府送达了应诉通知书、起诉状副本及举证通知书。两被告在法定举证期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告曹秀兰及其委托代理人任静；被告周口市淮阳区自然资源局委托代理人王欢欢、刘欣；被告周口市淮阳区人民政府委托代理人刘洋君、李梦珂到庭参加了诉讼；本案现已审理终结。本案被告的被诉行政行为是：一、周口市淮阳区自然资源局于2019年11月22日对原告曹秀兰作出的淮自罚决字[2019]第64号行政处罚决定书。该处罚决定书主要载明：曹秀兰未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在淮阳县白楼镇金陈村民委员会刘庄自然村境内建设房屋，经调查，所建房屋长：14.81米，宽：8.35米，面积118平方米，砖混结构，经技术单位提供资料显示，占用土地的权属，属于集体。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》，本机关对曹秀兰作出以下行政处罚：1.限期三日内自行拆除违法建筑；2.逾期拆除，将上报淮阳县人民政府，依法强制拆除并处建设工程造价10%的罚款。二、周口市淮阳区人民政府于2020年5月23日作出的淮政复决字（2020）2号行政复议决定，该决定维持周口市淮阳区自然资源局作出的淮自罚决字[2019]第64号行政处罚决定书。原告诉称，曹秀兰系河南省淮阳县白楼乡刘庄村村民，世代在此居住、生活，享有合法的宅基地使用权，并在自家宅基地上建设房屋用于自住。2018年11月，被告淮阳县人民政府作出淮政[2018]59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》，将原告的房屋纳入征收范围。因项目存在程序违法，原告未能签订补偿安置协议。目前，上述征收决定中涉及原告房屋部分已经由周口市中级人民法院作出生效行政判决确认违法。2019年11月22日，被告淮阳县自然资源局对原告曹秀兰作出淮自罚决字（2019）第64号行政处罚决定书，称原告在淮阳县城市规划区白楼镇金陈行政村刘庄建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，对原告作出限期三日内自行拆除违法建筑的行政处罚。原告认为，被告淮阳区自然资源局的处罚决定存在事实认定错误、适用法律法规错误，且在原告房屋已经纳入征收范围的情况下，对原告作出限期拆除的行政处罚决定，系“以拆违之名，行拆迁之实”，其行政目的不具有正当性，程序不具有合法性。且该处罚决定认定原告房屋面积与事实不符，原告涉案房屋总面积为369.025平方米，而非被告认定的118平方米。原告对上述行政处罚决定不服，向被告周口市淮阳区人民政府提起复议申请，区政府于2020年2月25日予以受理后，至2020年5月22日逾期仍未作出行政复议决定，直至原告对周口市淮阳区自然资源局作出的行政处罚决定提起行政诉讼后，周口市淮阳区人民政府于2010年6月6日才向原告送达淮政复决字（2020）2号行政复议决定，该决定维持了被告周口市淮阳区自然资源局的行政处罚决定。原告认为，被告淮阳区人民政府作出的淮政复决字（2020）2号行政复议决定也存在事实认定不清、适用法律法规错误，依法应予以撤销。综上，原告依据《行政诉讼法》等相关法律法规的规定，向贵院提起行政诉讼，并申请追加淮阳区人民政府为本案被告，请求贵院在查明案件事实的基础上依法确认被告周口市淮阳区自然资源局于2019年11月22日作出的淮自罚决字（2019）第64号行政处罚决定违法并依法撤销被告淮阳区人民政府于2020年5月23日作出的淮政复决字（2020）2号行政复议决定；3、本案诉讼费用由二被告承担。原告曹秀兰向本院提交的证据材料有：1、集体土地建设用地使用证；淮阳县宅基地使用权公证书，证明原告具有淮阳县白楼乡政府核发的《集体土地建设用地使用证》，原告对涉案土地享有使用权。该土地使用权经过淮阳县公证处进行公证。2、《淮阳县人民政府关于2018018号国有建设用地使用权出让方案的批复》（2019年9月28日）；淮阳县住房和城乡规划建设局文件《关于2018018号宗地的规划设计条件》（2019年8月21日）；建业城二期施工现场及销售现场照片。证明原告宅基地所在地块，在未经依法征收、未补偿安置的情况下，已经由被告先行批准同意出让。目前开发商已经进场施工，并对相关商品房予以预售。3、淮阳县人民政府房屋征收决定（2019年11月24日）；行政判决书[（2019）豫16行初131号]，证明2018年11月24日，被告作出房屋征收决定，对原告的宅基地房屋予以征收。该房屋征收决定已经被周口市中级人民法院作出行政判决书确认违法。4、申请人身财产保护回复，证明淮阳县公安局确认，原告的房屋位于017、018地块建设用地征收范围内，对原告房屋的拆除行为系拆迁行为。5、《淮阳县自然资源局违法案件行政处罚决定书》；行政处罚听证申请书；关于《淮阳县自然资源局违法案件行政处罚决定书》的申辩意见；行政复议申请书；EMS快递单及签收记录；行政复议受理通知书，证明被告及相关部门在房屋征收决定被确认违法、原告未能签订补偿安置协议的情况下，为了推进征收、方便开发商建设施工，2019年11月21日将原告的宅基地房屋认定为违法建设。被告的行为系“以拆违促拆迁”。原告在法定期限内已经提起行政复议申请，但是淮阳区人民政府未能在法定期限内作出复议决定。被告周口市淮阳区自然资源局辩称，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在城市规划区淮阳区白楼镇金陈村民委员会刘庄村内建设房屋，占用土地类型属集体土地。其建设行为严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条规定，我单位经过调查、研判，依法向原告下达了淮阳县自然资源违法案件行政处罚决定书，我单位依据的事实清楚，程序合法，应当依法予以维持，并驳回原告的诉请。被告周口市淮阳区自然资源局向本院提交的证据材料有：1.立案呈批表、接受调查通知书、接受调查通知书送达回证。证明目的：经群众举报、上级督办对涉嫌违法人进行立案查处。2.调查笔录、身份复印件、户口本复印件、集体土地建设用地使用证、淮阳县宅基地使用权公证书。证明目的：对违法当事人身份、建房时间、建房的基本事实进行的依法调查；3.现场检查笔录、违法占地位置勘测定界图、现场照片、淮阳县住房和城乡建设局对当事人没有办理过《建设工程规划许可证》的复函，证明目的：当事人在未取得规划许可证的情况下擅自建房的违法事实。4.自然资源违法案件调查报告、行政处罚审批表、行政处罚实现告知书、送达回证，证明对该案存在违法事实的认定。5.行政处罚听证申请书、申辩意见、听证通知书、听证送达回证、听证报告、听证现场照片，证明我单位依法举行了听证，保障了违法当事人的陈述申辩权。被告周口市淮阳区人民政府辩称，区政府作出的淮政复决字[2020]2号行政复议决定严格依据法律规定，认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律准确。请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告周口市淮阳区人民政府向本院提交的证据材料有：行政复议申请书、立案审批表、送达回证，证明我区政府依照法定程序作出了行政复议决定并送达。事实证据同被告周口市淮阳区自然资源局提供的证据。对原、被告提供的证据，结合当事人当庭陈述及庭审质证意见，本院予以综合认证，查明事实如下：原告曹秀兰系周口市淮阳区白楼镇金陈行政村刘庄自然村村民，在该村拥有宅基地一处，申请办理了淮集建（1991）字第141710717663号《集体土地建设用地使用证》，该证载明有：土地使用者曹秀兰；用地面积344平方米；用途宅基地等事项。原告于1997年5月22日在淮阳县公证处进行了公证。后原告在该宗宅基地上自建房屋一处，该房屋在2008年被淮政[2018]59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》纳入征收范围内。包括原告在内的该村村民十人对该征收决定向周口市中级人民法院提起了行政诉讼，周口市中级人民法院于2019年8月29日作出（2019）豫16行初131号行政判决，该判决认定十原告家的房屋占用的土地系集体建设用地而非农用地，淮阳县人民政府提供的证据无法证明十原告家房屋占有范围内的集体土地已获国务院或者省政府批准征用。故判决确认上述征收决定中涉及到十原告房屋部分违法。2019年11月22日淮阳县自然资源局以原告曹秀兰未取得建设工程规划许可证擅自建房，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，对原告曹秀兰作出淮自罚决字[2019]第64号行政处罚决定，该处罚决定限原告曹秀兰三日内自行拆除违法建筑，逾期拆除，将上报淮阳县人民政府依法强制拆除并处建设工程造价10%的罚款。该处罚决定书于2019年11月23日送达给曹秀兰。原告曹秀兰在限期内未予自行拆除，2019年12月2日，淮阳县自然资源局对曹秀兰作出淮自催字[2019]第64号催告书，于当日送达。曹秀兰仍未自行拆除，淮阳县自然资源局于2019年12月9日作出淮自强决字[2019]第64号强制执行决定书，并于同日送达给曹秀兰，原告曹秀兰不服淮阳县自然资源局作出的淮自罚决字[2019]第64号处罚决定书，向被告周口市淮阳县人民政府申请行政复议。在复议期间，原告的房屋被政府实施强制拆除。2020年5月23日被告周口市淮阳区人民政府作出淮政复决字[2020]2号行政复议决定，维持淮阳县自然资源局作出的淮自罚决字[2019]第64号《淮阳县自然资源局违法案件处罚决定书》。本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”淮阳区自然资源局作出被诉行政处罚决定的理由是曹秀兰的建房行为违反了上述规定，上述规定针对的是“城市、镇规划区内”进行建设的行为，但淮阳区自然资源局未提供证据证实原告建房时该区域是否属于城市、镇规划区范围，也未查明曹秀兰建房使用土地的情况以及房屋相关建设的具体时间和情况；对于原告所建房屋是否属于“可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形也未查明，在此情况下，淮阳区自然资源局作出的行政处罚决定显属认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。二、本案原告虽诉请确认被诉行政行为违法，但无相应法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；。”该项规定的不具有可撤销内容的行为一般是指行政事实行为等无撤销内容的行为。一般而言，行政机关作出的行政行为均具有可撤销内容，除非是事实行为。原告的房屋被强制拆除的行为是事实行为，不具有可撤销性，但本案被诉行政处罚决定是具体行政行为，具有可撤销性，即使房屋已被强拆，被诉行政处罚决定违法，仍应当判决撤销。三、被告周口市淮阳区人民政府依据原淮阳县自然资源局提供的证据所作出的行政复议决定亦属主要证据不足，也应一并撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销周口市淮阳区自然资源局于2019年11月22日作出的淮自罚决定[2019]第64号行政处罚决定；二、撤销周口市淮阳区人民政府于2020年5月23日作出的淮政复决字[2020]2号行政复议决定。案件受理费50元，由被告周口市淮阳区自然资源局承担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对当事人的人数提交副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  李新超审 判 员  陈学勤人民陪审员  汤培军二〇二〇年八月五日书 记 员  贾雯娟