云南省昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0103行初7号原告：云南车行天下汽车服务有限公司。住所：云南省昆明市北市区北辰大道C1幢二楼238号至234号。法定代表人：吴峰明，系公司总经理。委托代理人：王强，系云南天外天律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：许佳，系云南天外天律师事务所实习律师，一般授权代理。被告：云南省昆曲高速公路路政管理大队。住所：昆曲高速公路12.5公里处。负责人：张丽，系大队长。法定出庭负责人：陈昊，系副大队长。委托代理人：曾丽萍，系云南省公路路政管理总队执法监督处副处长，特别授权代理。委托代理人：宣凌，系云南乐孚律师事务所律师，特别授权代理。原告云南车行天下汽车服务有限公司（以下简称“车行天下公司”）诉被告云南省昆曲高速公路路政管理大队（以下简称“昆曲路政”）公路管理行政强制纠纷一案，本院于2019年2月10日受理后，于2020年2月13日向被告昆曲路政送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告在法定期限内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告车行天下公司委托代理人王强、许佳，被告昆曲路政法定出庭负责人陈昊及委托代理人曾丽萍、宣凌到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告昆曲路政于2019年7月15日对原告车行天下公司作出滇东部昆曲路政强执〔2019〕001号《行政强制执行决定书》及滇东部昆曲路政强执告〔2019〕001号《执行公告》，限期强制拆除原告在杭瑞高速小庄立交桥桥下空间区（车行天下区域）、北辰大道至丽景园东路（车行天下二手车交易市场）违法搭建的地面构建筑物。原告车行天下公司诉称：被告于2015年8月31日作出云东昆曲责改〔2015〕第1-091号《责令改正通知书》、于2015年9月21日作出云东昆曲罚〔2015〕第1-091号《行政处罚决定书》，并于当天向原告进行了送达。被告于2017年3月15日向云南省昆明市盘龙区人民法院申请强制执行对原告所作以上《责令改正通知书》及《行政处罚决定书》，法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行的期限为行政复议或行政诉讼期限届满之日起三个月内，被告于2017年3月15日向本院申请强制执行，已超过法定申请期限，因此被告的强制执行申请，不符合人民法院受理行政非诉执行审查案件的条件。法院于2017年3月17日做出（2017）云0103行审8号《行政裁定书》，对申请执行人本案原告的强制执行申请不予受理。该裁定做出后，原、被告双方都没有申请复议，该裁定已经生效。2019年7月15日，被告作出滇东部昆曲路政强执〔2019〕001号《行政强制执行决定书》，决定“对桥下空间搭建的违法建设物、地面构筑物依法强制拆除，并由你（单位）承担强制拆除所发生的拆除费用”，同时被告还做出相应执行公告。原告认为，被告所作出的《行政强制执行决定书》及公告事实不清、证据不足、无执行依据，同时被告没有强制执行权，法院已经裁定超过法定申请强制执行期限，其自行要求强制执行的行政决定违法，理应撤销，故诉至法院，请求一、撤销被告作出的滇东部昆曲路政强执〔2019〕001号《行政强制执行决定书》、滇东部昆曲路政强执告〔2019〕001号《执行公告》；二、本案诉讼费由被告承担。被告昆曲路政辩称：被告向原告发出案涉《行政强制执行决定书》及《执行公告》的法律依据是为云东昆曲责改〔2015〕第1-091号《责令改正通知书》和云东昆曲罚〔2015〕第1-091号《行政处罚决定书》，是合法有效的具体行政行为。一、被告对于以上于2015年作出的《行政处罚决定书》和《责令改正通知书》，至今并未做出过任何撤销决定，该两份行政法律文书仍然具有法律效力。上述两份法律文书在送达原告后，作为行政行为相对人的原告并未在法定期限内，提起行政复议或行政诉讼，该两项行政行为也从未经由人民法院作出过撤销的行政判决，故以上《行政处罚决定书》和《责令改正通知书》仍然具有法律效力，是被告向原告发出案涉《行政强制执行决定书》及《公告》的法律依据。二、根据规范性法律文件的规定，被告具有对《责令改正通知书》进行强制执行的主体资格和权利。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”；《公路安全保护条例》第二十二条第2款规定“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”，第五十六条规定“在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的，由公路管理机构责令限期拆除”，第五十九条规定“违反本条例第二十二条规定的，由公路管理机构责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款”。以上法律法规证明被告具备对行政决定作出行政强制执行的主体资格和权利。三、盘龙区人民法院(2017)云0103行审8号《行政裁定书》裁定驳回被告的强制执行申请，并不意味着否定法律赋予被告作为行政执法主体的行政强制执行资格和权利。被告向法院申请强制执行的依据之一是《行政处罚决定书》，由于该处罚决定涉及要求原告缴纳罚款，对于金钱给付义务的履行，被告不具有强制执行的法定权利，且向法院申请强执的法定时效已过，因此，盘龙区人民法院以超过申请时效为由，裁定驳回了被告的申请。被告申请强制执行的另一依据是《责令改正通知书》，如前所述，对于不涉及金钱给付义务的履行，行政行为相对人也就是原告，经多次责令整改催告，而一直拒不履行义务，则被告有权依据《中华人民共和国行政强制法》《公路安全保护条例》等法律的规定，依法对原告的违法状态进行强制执行。四、原告在没有行政许可的情况下，其违法行为及状态从2015年一直持续至今，给城市公共安全造成了极大隐患，综上，被告对原告发出的滇东部昆曲路政强执〔2019〕001号《行政强制执行决定书》及滇东部昆曲路政强执告〔2019〕001号《执行公告》，事实清楚、证据充分、法律依据明确，请法院依法驳回原告诉讼请求。被告昆曲路政为证明其辩称，提交如下证据：一、《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》，作为被告作出案涉具体行政行为的法律依据，共同证明原告在争议路段范围内修建构筑物，搭建设施的行为未经被告许可，是违法行为；被告对原告的违法行为具有行政强制执行主体资格；被告对原告违法行为具有行使行政强制执行权利；被告依法行使对本案所争议路段范围内的行政管理职责；原告在本案争议路段范围内未经许可堆放物品、停放车辆、违法修建构筑物、搭建设施的行为影响了公路畅通，违反了《公路法》及《公路安全保护条例》的规定；被告有权依法对原告作出行政处罚决定、责令改正通知、实施强制执行措施。二、1.云东昆曲责改〔2015〕1—040号《责令改正通知书》及《送达回证》、2015年7月14日《勘验（检查）笔录》、2015年7月14日《询问笔录》、现场照片、云东昆曲责改〔2015〕1—041号《责令改正通知书》及《送达回证》、2015年7月30日《勘验（检查）笔录》、2015年7月30日《询问笔录》、云东昆曲责改〔2015〕1—091号《责令改正通知书》及《送达回证》、2015年8月28日《勘验（检查）笔录》、2015年8月28日《询问笔录》、云东昆曲违通〔2015〕1—091号《违法行为通知书》及《文书送达回证》、云东昆曲罚〔2015〕1—091号《行政处罚决定书》及《送达回证》、滇东部昆曲路政强催告（2019）001号《公路路政行政强制执行催告书》及《送达回证》《申辩书》《不采纳申辩意见告知书》及《送达回证》，共同证明原告未经许可利用小庄立交桥桥下空间（公路用地），违法进行搭建、堆放物品及车辆的事实，违法状态持续至今，以及被告对原告的违法行为进行查处的程序及结论合法；因原告未按《责令整改通知书》在规定期限内履行拆除义务，违法状态持续，被告已向其进行了催告。三、1.云昆曲〔2015〕62号、云昆曲〔2015〕66号《云南省昆曲高速公路路政管理大队文件》，证明2015年原告的违法行为一直处于持续状态，被告就这一情况向上级领导部门的汇报请示。2.云南省东部高速公路路政管理支队云东支函〔2016〕4号《关于消除昆曲高速公路小庄立交桥下安全隐患的函》，证明2016年原告的违法行为依然持续，被告上级领导部门致函公投公司昆明东管理处，要求东管理处配合处理原告的违法行为。3.《云南省公路开发投资有限责任公司昆明东管理处文件》云路昆东函〔2016〕7号、云路昆东函〔2016〕11号、云路昆东管〔2016〕197号，证明由于原告违法状态一直持续，东管理处函告其立即停止违法行为，并与原告解除合作协议；东管理处致函昆明市人民政府，请求政府协助，让原告立即停止违法行为。4.盘安委办〔2016〕11号昆明市盘龙区安全生产委员会办公室《文件》，证明昆明市盘龙区安全生产委员会办公室向盘龙区人民政府汇报了昆曲高速公路小庄立交桥桥下空间存在重大安全隐患的情况，希望盘龙区政府协助，让原告立即停止违法行为，消除隐患。5.2016年2月22日《云南省东部高速公路路政管理支队联席会会议纪要》，证明多个部门及单位，要求原告对其违法行为消除安全隐患、进行整改并拆除。原告对被告昆曲路政提交的证据提出以下质证意见：对证据一法律法规，被告适用错误，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条是基于行政机关有行政强制执行权方可适用，而被告不具有这个前提条件；行政强制法、公路法、条例等，均没有赋予本案被告有任何行政强制执行的权利。对证据二、三的真实性予以认可，但行政处罚的过程性证据以及行政处罚作出后才形成且未向原告出示的请示、报告，均与本案没有关联性，合法性及证明目的亦不予认可。针对原告对被告提交的第三组证据的质证意见，被告补充说明文件的制作时间在原告违法状态持续过程中；被告向包括原告在内的2016年2月22日联席会议的参会各方均送达了《云南省东部高速公路路政管理支队联席会会议纪要》。原告认可该联席会议签到簿上赵炜的签名及签收簿上的李永平（公司北辰市场经理）签名的真实性，但对该《会议纪要》的关联性不认可。原告车行天下公司为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：一、1.营业执照，证明原告主体资格合法。二、1.公路路政《行政强制执行催告书》；2.《执行公告》；3.《行政强制执行决定书》，共同证明被告对原告作出了“对桥下空间搭建的违法建筑物。地面构筑物依法强制拆除，并承担因强制拆除所发生的拆除费用”的强制执行决定。三、云南省昆曲高速公路路政管理大队与云南车行天下汽车服务有限公司非诉执行〔2017〕云0103行审8号《行政裁定书》，证明被告于2017年3月15日向云南省昆明市盘龙区人民法院申请强制执行，因超过法定期限，法院作出不予受理裁定，裁定已经发生法律效力。四、1.《昆曲高速公路波罗村长桥和小庄立交桥桥下空间及路产用地合作经营协议》；2.《昆曲高速公路桥下空地利用管理协议》，共同证明原告对桥下空间的利用合法有效。被告昆曲路政对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据一、二、三的真实性、合法性、关联性无异议，但证明目的不予认可，恰好证明了原告对桥下空间进行违法建筑物搭建，并且这种违法状态一直持续，且被告作出行政行为的前提是原告没有依法自行拆除；根据法律规定，被告对行政罚款没有强制执行权，故向法院申请强制执行，因被告超过向法院申请强制执行的法定期限，所以法院裁定不予受理，这仅是对原告强制执行申请所作出的程序性处理，并未以该裁定否定了被告所作的《行政处罚决定书》及《责令改正通知书》的合法性及效力。对证据四《用地合作经营协议》的真实性、合法性、关联性不予认可，该协议的相对方是案外人东管理处，其只是公路建设的投资方，对在公路上建盖建构筑物并没有行政许可权；对《昆曲高速公路桥下空地利用管理协议》的真实性和合法性予以认可，这份协议的有效期是2014年12月9日，即原告获得行政许可，可以使用小庄立交桥桥下空间的时间截止于此日期，同时2011年《公路安全保护条例》实施后，利用公路桥下空间搭建设施堆放物品的行为已被禁止，这份《管理协议》的行政许可有效期过期后也不能再延期或取得新的许可，所以被告于2015年在原告的原许可已到期且无行政许可延期手续的情况下，向原告发出了一系列整改通知的行为合法，且该《协议》有效期已过与本案所争议的焦点已经不具备关联性。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对双方证明目的及证据关联性存有异议的证据，本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：原告车行天下公司自2000年5月起租用杭瑞（昆曲）高速小庄立交桥桥下空间区域用于停放二手车，曾取得云南省公路局对该区域的使用许可。2007年9月，昆曲高速公路路政管理职责划转云南省东部高速公路路政管理支队昆曲大队。2009年12月10日，原告与本案被告签订为期五年的《昆曲高速公路桥下空地利用管理协议》，约定原告有权对云南省东部高速公路路政管理支队批复同意的路段进行统一有效的经营管理和使用。协议期满后，原告于2014年12月8日与“云南省公路开发投资有限责任公司昆明东管理处”签订为期十年的《昆曲高速公路波罗村长桥和小庄立交桥桥下空间及路产用地合作经营协议》，约定原告的管理和使用活动涉及需地方政府、交通行政、公路管理等相关部门审批或备案的，由其自行办理手续，东管理处给予配合。因《公路安全保护条例》第二十二条第2款规定“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建设施”，被告于2015年8月31日做出云东昆曲责改〔2015〕第1-091号《责令改正通知书》、于2015年9月21日做出云东昆曲罚〔2015〕第1-091号《行政处罚决定书》，并向原告进行了送达。2017年被告依据《行政处罚决定书》向本院申请强制执行，因申请期限已过，本院依法裁定驳回被告的强制执行申请。2019年4月29日，被告依据以上《责令改正通知书》和《行政处罚决定书》，向原告发出行政强制执行《催告书》。2019年4月30日，原告针对被告送达的《催告书》提出申辩。2019年5月7日，被告向原告送达滇东部昆曲路政告〔2019〕01号《不采纳申辩意见告知书》。2019年7月15日，被告向原告作出滇东部昆曲路政强执〔2019〕001号《行政强制执行决定书》及滇东部昆曲路政强执告〔2019〕001号《执行公告》，决定对原告在昆曲高速小庄立交桥桥下空间区域搭建的违法建设物、地面构筑物依法强制拆除，并由原告承担强制拆除所发生的拆除费用。原告以被告所做出的《行政强制执行决定书》及公告无法定执行依据、被告无强制执行权为由，诉至法院请求撤销。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为被告昆曲路政向原告作出滇东部昆曲路政强执〔2019〕001号《行政强制执行决定书》及滇东部昆曲路政强执告〔2019〕001号《执行公告》是否合法？是否应予撤销？（一）原、被告主体问题。根据云南省政府法制办公室《关于云南省昆曲高速公路路政管理大队执法主体有关信息变更的公告》2015年第7号之规定，G56杭瑞高速昆（明）——曲（靖）高速公路沿线的区域内实施行政处罚的执法主体为云南省昆曲高速公路路政管理大队，故昆曲高速公路路政管理大队有权对案涉违法行为进行查处，是本案适格被告；云南车行天下汽车服务有限公司作为案涉《行政强制执行决定书》及《执行公告》的相对人，是本案适格原告。（二）被告昆曲路政向原告作出《行政强制执行决定书》及《执行公告》是否合法问题。原告以其于2014年12月8日与云南省公路开发投资有限责任公司昆明东管理处签订的十年期《昆曲高速公路波罗村长桥和小庄立交桥桥下空间及路产用地合作经营协议》合法有效且仍在合同期内为由，主张其用地及搭建、堆放行为的合法性，但是，该《协议》的性质为合作经营民事协议，且该《协议》的相对方为云南省公路开发投资有限责任公司昆明东管理处并非该路段用地方式实施行政许可的主体，故该《协议》并不能成为原告在用地过程中搭建、堆放行为获得行政许可的有效依据。结合本案查明事实部分，被告依据2011年7月1日起实施的《公路安全保护条例》第二十二条“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”之规定，在原告原用地行政许可于2014年12月9日到期之后，于2015年8月31日对原告的违法搭建行为作出云东昆曲责改〔2015〕1—091号《责令整改通知书》，责令原告立即停止违法行为，将堆放物品（停放车辆）移出，搭建设施拆除。因原告在法定期限内没有针对该《责令整改通知书》提起行政复议或行政诉讼，也未主动履行该义务，被告根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条向原告作出强制执行催告，经催告后原告仍未履行，故被告于2019年7月15日作出案涉《行政强制执行决定书》及《执行公告》。因此，被告对于原告2014年12月9日之后的非法用地行为，先后作出《责令改正通知书》和《行政强制执行决定书》，认定事实清楚、适用法律正确。对于原告主张的《行政强制执行决定书》中的执行内容仅包含“依法强制拆除”部分，与《催告书》中“强制拆除”和“缴纳罚款”两项义务不一致，以及本院已裁定驳回被告的强制执行申请等观点，根据《公路安全保护条例》第五十六条第一款“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一）在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的”之规定，被告对于案涉违法用地行为具有行政强制拆除的权利，但被告不是法定的金钱义务强制执行机关，故被告仅就强制拆除部分向原告作出案涉《行政强制执行决定书》的程序合法。同样根据《公路安全保护条例》第五十六条第一款之规定及云南省政府法制办公室《关于云南省昆曲高速公路路政管理大队执法主体有关信息变更的公告》（2015年第7号）之规定，被告通过授权具有作出案涉《行政强制执行决定书》的执法资格；原告以被告就行政罚款超期向法院申请强制执行被驳回而认为被告作出的《责令改正通知书》已失效，属于对法律规定的错误理解，本院不予认可。故被告作出的案涉《行政强制执行决定书》及《执行公告》，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，原告的诉讼请求依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国行政强制法》第二条、第四十四条，《公路安全保护条例》第二十二条、第五十六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告云南车行天下汽车服务有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告云南车行天下汽车服务有限公司承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  石 瑜人民陪审员  李秀萍二〇二〇年八月七日书 记 员  张 棵