湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终60号上诉人（原审原告）向万忠，男，1955年2月3日出生，土家族，住湖南省保靖县。委托代理人王兆英，女，1963年10月10日出生，土家族，住址同上，系原告向万忠妻子。被上诉人（原审被告）保靖县阳朝乡人民政府，住所地保靖县阳朝乡阳朝村。法定代表人彭慧君，该乡乡长。委托代理人李俊，男，1980年11月4日出生，汉族，住湖南省保靖县，系该乡人民政府综治办专干。被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家。法定代表人杨志慧，该县县长。委托代理彭凤英，女，1970年7月17日出生，土家族，住湖南省保靖县。委托代理人龙大云，男，1993年3月21日出生，苗族，住湖南省保靖县。原审第三人向万贵，男，1943年8月7日出生，土家族，住湖南省保靖县。原审第三人彭天玉，男，1955年6月24日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭天奉，男，1957年11月19日出生，土家族，住址同上。原审第三人保靖县阳朝乡尧洞村民委员会，住所地保靖县阳朝乡尧洞村。负责人龙先金，男，1953年2月2日出生，土家族，住湖南省保靖县，系该村民委员会主任。原审第三人保靖县阳朝乡尧洞村让落村民小组，住所地保靖县阳朝乡尧洞村让落组。负责人龙香翠，女，1950年9月10日出生，土家族，住湖南省保靖县，系该村民小组组长。上诉人向万忠诉被上诉人保靖县人民政府、保靖县阳朝乡人民政府及原审第三人彭天玉、向万贵、彭天奉、保靖县阳朝乡尧洞村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落村民小组不服林地使用权处理决定及行政复议一案，不服花垣县人民法院作出的（2020）湘3124行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告向万忠与第三人彭天玉、彭天奉、向万贵均系保靖县阳朝乡尧洞村让落组村民。2015年因保古连接线公路征收，双方发生林权争议。原告向万忠将争议地称为“恶笑五”或“哦笑五”，第三人彭天玉、彭天奉、向万贵将争议地称为“弯丘下坎”、“弯丘”、“里木苦下”；争议地四至界限为东至让落河、西至大小弯丘、北至向万华、南至向万云阿巴及岩坎。2018年6月18日，原告向万忠向被告保靖县阳朝乡人民政府提出确权申请。确权过程中，原告向万忠及第三人彭天玉、彭天奉、向万贵均向被告保靖县阳朝乡人民政府提交了2010年林权制度改革时的《林地林权登记申请表》、《林地林权登记现场核实表》作为权属来源，其中原告向万忠登记的“哦笑五”四至界限为东向万林界坎为界、南龙明哥界坎为界、西向万华界坎为界，北龙明哥界坎为界，林地小班号为403；第三人向万贵登记的“弯丘下坎”四至界限为东至向万生山林界岩、南至向万林山林界岩、西至向万华山林界岩、北至彭天奉山林界岩，林地小班号为405；第三人彭天玉登记的“弯丘”四至界限为东彭天寿山林为界、南河为界、西阿巴及坎为界、北向万山林为界，林地小班号407；第三人彭天奉登记的“里木苦下”四至界限为东向万生为界坎、南河为界、西向万贵为界坎、北向万云为界坎，林地小班号为406。经调查、现场勘验、听证调解等程序，2018年11月8日，保靖县阳朝乡人民政府作出阳政决字[2018]2号《林木林地权属争议处理决定书》，向万忠不服，向保靖县人民政府申请行政复议；保靖县人民政府于2019年3月29日作出保府复决字[2018]14号《行政复议决定书》，撤销阳政决字[2018]2号行政处理决定，并责令保靖县阳朝乡人民政府重新作出处理。2019年7月18日，保靖县阳朝乡人民政府作出阳政决字[2019]1号《林木林地权属争议处理决定书》，认为2010年林权制度改革资料中《林地林权登记申请表》、《林地林权登记现场核实表》登记的四至与林权制度改革现场勘界图不符时，林权制度改革现场勘界图具有唯一性，应以林权制度改革现场勘界图作为确权依据。认定争议地的管理权、使用权归本案第三人彭天玉、彭天奉、向万贵所有。原告向万忠不服，向保靖县人民政府申请行政复议；保靖县人民政府于2019年12月18日作出保府复决字[2019]4号《行政复议决定书》，维持了保靖县阳朝乡人民政府作出的阳政决字[2019]1号《林木林地权属争议处理决定书》。原告向万忠仍不服，提起行政诉讼。原判认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告保靖县阳朝乡人民政府具有调处本案的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告保靖县人民政府作为被告保靖县阳朝乡人民政府的上一级人民政府，其作出案涉保府复决字［2019］4号《行政复议决定书》的主体资格，亦予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，审理主要对被告保靖县阳朝乡人民政府作出的阳政决字[2019]1号《林木林地权属争议处理决定书》、被告保靖县人民政府作出的保府复决字［2019］4号《行政复议决定书》的合法性进行审查。故原告向万忠将争议林地的使用权确权给其所有的诉求不在审理范围内。根据各方当事人的诉辩观点，争议焦点是被诉行政处理决定及复议决定是否合法。首先，处理林权争议，应当依照法律法规，尊重历史和现实情况，根据历史档案资料、权利证书和相关法律法规规定予以确认。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；第七条第一款(一)项规定，尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；第八条第一款(三)项规定，土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条规定，处理林木、林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益制裁侵权违法行为。原告向万忠及第三人彭天玉、彭天奉、向万贵均向被告保靖县阳朝乡人民政府提交了2010年林权制度改革时的《林地林权登记申请表》、《林地林权登记现场核实表》作为权属来源。被告保靖县阳朝乡人民政府根据各方提交的证据和现场核实情况，在原告向万忠及第三人彭天玉、彭天奉、向万贵《林地林权登记申请表》、《林地林权登记现场核实表》的小地名存在争议，四至界限存在重叠，与现场勘界图中实际位置不一致的情况下，认为现场勘界图具有唯一性，并作为确权依据，得出原告向万忠林地小班403在“上梯苦”下方，争议地与其2010年林权制度改革现场勘界图不符，并无明显不当。需要指出的是，在案涉处理决定中又有“经现场勘验，争议地在申请人（原告向万忠）的2010年林权制度改革现场勘界图范围内”的表述，前后矛盾，不符合逻辑，此类错误出现在涉及当事人权利义务的行政文书中，明显存在瑕疵，应予以纠正，但不足以影响事实认定,对确认当事人的实体权利不产生实质影响。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。从被告保靖县阳朝乡人民政府提交证据来看，履行了必要的调查核实、现场勘验、组织听证和调解等程序，在调解未能达成协议的情况下，作出行政处理决定。故被告行政处理程序正当，并不违反法律规定。需要指出的是，被告保靖县阳朝乡人民政府将保靖县阳朝乡尧洞村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落村民小组作为被诉行政行为第三人，保靖县阳朝乡尧洞村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落村民小组是否与被诉行政行为有利害关系存疑，明显影响行政效率，徒增二者诉累，应予以纠正。其次，关于保府复决字［2019］4号《行政复议决定书》的合法性问题。被告保靖县人民政府依法受理原告复议申请后，针对原告的复议请求，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，从程序和实体上对保靖县阳朝人政府作出的阳政决字[2019]1号《林木林地权属争议处理决定书》进行审查，保府复决字［2019］4号《行政复议决定书》。该复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，被告保靖县阳朝乡人民政府作出的阳政决字[2019]1号《林木林地权属争议处理决定书》及被告保靖县人民政府作出的保府复决字［2019］4号《行政复议决定书》合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告向万忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向万忠负担。上诉人向万忠不服一审判决上诉称，一、被上诉人的行政行为违法。被上诉人阳朝乡人民政府根据争议当事人各自现场勘界图作出阳政决字（2018)2号决定书。上诉人提出复议申请，保靖县人民政府复议撤销了处理决定，责令重新作出处理。被申请人阳朝乡人民政府再次以相同的理由和相同的事实，依据林权制度改革现场勘界图作出决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“被告不得以同一事实理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。[2019]4号行政复议决定书对向万法林权现场申请表没有与第三人任何一家搭界，《申请登记表》与实地有误，没有进行审核，行政复议决定书对事实认定不清。二、一审法院适用法律有误，认定事实错误。一审法院行政判决引用《林地林权处理办法》第六条、第七条之规定，上诉人认为这些规定只属于在尚未取得林权证的情况下所适用的法律法规。上诉人取得《林地承包合同》后，就必须依据《农村土地承包法》、《森林法》和《合同法》之规定。上述人已通过法律途经取得了《林地承包合同》经营权，并且在承包合同书中明显标注有承包地，地名名称和四至界限，这是具有法定效力的法律文书，是主要的法定依据。而一审法院于这些基本事实而不顾，采信卫星拍摄的《现场勘界图》作为确权依据，从实质上否认了《承包合同书》，勘界图为航空拍照图，没有标出争议地的四至界限和具体位置，不能作为确权依据。因此，请求：撤销花垣县人民法院(2020)湘3124行初2号行政判决书；撤销保靖县人民政府的保府复字（2019）4号《行政复议决定书》和阳朝乡人民政府的阳政决字（2019）1号《林木林地权属争议处理决定书》。被上诉人保靖县阳朝乡人民政府答辩称，1、上诉人主张与第三人向万贵、彭天奉、彭天玉小地名叫“恶笑五”的“两弯一岭”争议林地，经现场勘验，争议地四至界限：东至让落河；西至大小弯丘；北至向万华林地；南至向万云阿巴及岩坎。2、上诉人与第三人均向阳朝乡人民政府提交了从保靖县档案局复印的本户保靖县2010年林权制度改革资料。林权制度改革资料现场勘界图每户每块林地都有不同的小班号和林地调绘图，具有唯一性，且带有小班号的2010年林权制度改革资料中现场勘界图是在发生争议之前就已经测绘出来。经现场勘验，上诉人主张的“两弯一岭”争议林地在第三人向万贵、彭天奉、彭天玉提交的《保靖县集体林权制度改革现场勘界图》范围内。争议地应为第三人林地登记范围。被上诉人保靖县人民政府答辩称，一、阳政决字(2019)1号《处理决定书》与保府复决字(2019)4号《行政复议决定书》事实认定清楚，程序合法，适用法律准确。保府复决字(2018)14号认为阳政决字(2018)2号《处理决定书》未说明不予采信当事人承包林地申请登记的四至界限的理由，属于认定事实不清，故撤销了阳政决字(2018)2号《处理决定书》。被答辩人再次申请确权。阳朝乡人民政府认为林地承包中登记的四至界限和《保靖县林权制度改革现场勘界图》的实际位置不完全一致，但林权制度改革现场勘界图每户每块林地都有不同的小班号和林地调绘图，具有唯一性，故依据证据和事实作出了阳政决字(2019)1号《处理决定书》。答辩人受理了被答辩人的行政复议申请后，从程序和实体上对阳政决字(2019)1号《处理决定书》进行审查，依据法律和事实作出了《行政复议决定书》。二、原审人民法院认定事实清楚，适用法律准确。首先，根据《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议；处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议，必须遵守本办法。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第二条规定，本办法适用于我省境内林木所有权和林地所有权、使用权争议的处理。被答辩人与第三人向万贵、彭天玉、彭天奉对争议林地的权属发生争议，向保靖县阳朝乡人民政府申请确权。该争议属于林地权属争议，应当适用《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》处理本案；其次，第三人向万贵、彭天玉、彭天奉就该林地纠纷保靖县农村土地承包仲裁委员会作出了裁决书，被答辩人不服，向保靖县人民法院提起诉讼，该院认为争议林地使用权存在权属不清，故要求被答辩人就该争议向有关部门申请确权处理。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，恳请二审人民法院驳回上诉，维持原判。原审第三人彭天玉、向万贵、彭天奉、保靖县阳朝乡尧洞村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落村民小组均未提交书面答辩状。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，本案经过全面审查，争议焦点是:一、被诉行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分；二、适用法律是否正确；三、行政程序是否合法。一、关于案件事实。具体争议表现在本案是以《林地林权登记现场核实表》还是现场勘界图为确权依据。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。上诉人向万忠及原审第三人彭天玉、彭天奉、向万贵《林地林权登记现场核实表》，各方当事人登记表上的争议地小地名均不一致，经现场勘查，当事人指认的四至界限不清，存在重叠，与现场勘界图中实际位置均不一致，而现场勘界图各方当事人地块的位置较为清晰。故本案《林地林权登记现场核实表》无法作为确权依据的情况下，采用现场勘界图作为确权依据，得出上诉人向万忠林地小班403号不在争议地范围内，原审第三人林地均在争议范围内。经组织各方当事人协商调解未果，依据现场勘界图做出的阳政决字[2019]1号处理决定书，是符合《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，认定事实清楚，证据充分。二、关于法律适用。《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议，必须遵守本办法。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第二条第一款规定，本办法适用于我省境内林木所有权和林地所有权、使用权争议的处理。本案中，上诉人向万忠与原审第三人彭天玉、彭天奉、向万贵因林地使用权产生争议，本案适用《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》相关规定处理该争议，适用法律正确。合同法和农村土地承包法一般适用平等主体之间的民事诉讼，因本案不是土地承包合同引起的民事纠纷，而是林地确权的行政诉讼，不适用合同法和农村土地承包法。上诉人主张本案适用法律错误，应当适用合同法和农村土地承包法的观点，本院不予支持。三、关于行政程序。具体争议表现在被上诉人保靖县阳朝乡人民政府作出的阳政决字（2018)2号决定书与阳政决字[2019]1号决定书是否为基本相同的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。阳政决字（2018)2号决定书因未说明不采信当事人《林地林权申请登记表》的理由而被撤销，重新作出的阳政决字[2019]1号决定书，说明了《林地林权登记申请表》、《林地林权登记现场核实表》登记的小地名存在争议，四至界限存在重叠，与现场勘界图中实际位置不一致而不予采信的理由。故，被上诉人保靖县阳朝乡人民政府重新作出的阳政决字[2019]1号决定书是以新的事实和理由作出的，并不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定的情形，程序合法。综上，本案被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决驳回向万忠的诉讼请求并无不当。向万忠的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由向万忠负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年八月三日书记员  谢晨曦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……