江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏01行初111号原告钱家宁，性别××年××月××日生，××族。被告江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。委托代理人范虹芮，江苏省自然资源厅工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。原告钱家宁不服被告江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）作出的驳回行政复议决定，向南京铁路运输法院提起行政诉讼，后经移送管辖，本院于2020年3月27日立案受理，于2020年4月1日向被告省自然资源厅邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告钱家宁，被告省自然资源厅的委托代理人范虹芮、李宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省自然资源厅于2019年5月23日作出〔2019〕苏自然资行复第28号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称28号《驳回行政复议申请决定书》），决定驳回申请人钱家宁等人提起的撤销[2018]宁秦364号不动产注销登记公告（以下简称364号不动产注销登记公告）,恢复被注销的不动产登记信息的行政复议申请。原告钱家宁诉称，一、南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）违反《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》规定的注销公告程序、公告内容、公告场所及申请人申请注销的范围，将原告不动产登记信息注销无事实根据、法律依据，程序违法，侵害了原告合法权益。（一）国有建设用地使用权和房屋产权是两个独立受法律保护的不动产权登记，市规划资源局超出当事人申请注销范围注销原告国有建设用地使用权登记信息，无事实根据和法律依据，其行为违反《不动产登记暂行条例实施细则》第19条规定。（二）市规划资源局作出364号不动产注销登记公告程序违法，没有按照《不动产登记暂行条例实施细则》第17条规定的在不动产所在地等指定场所进行公告。（三）公告登记内容违法，未依法呈现不动产登记人的姓名或者名称，不动产坐落、面积、用途、权利类型等信息。（四）不动产登记簿中土地面积、土地使用期限、规划用途、房屋性质、层数等信息栏均填写空白或填写错误。二、市规划资源局在尚未解决权属争议情况下注销原告不动产登记，显属违法。三、原告涉案房屋被征收并非为了公共利益，依照相关法律规定征收主体应当是人民政府，但是该项目建设和拆迁人均是秦淮区房地产开发公司，未获取批准建设用地供应方案，且相关批准文件均已失效作废。南京市人民政府宁政复〔2014〕14号《市政府关于明确建设用地供应批准时原土地使用权一并收回的批复》的内容违反上位法，也并非市规划资源局作出行政行为的法律依据，行政复议阶段也未作为证据向复议机关提交该证据。四、被告省自然资源厅在履行行政复议职责时未依法查明事实，适用法律错误，作出错误行政复议决定，应当依法予以撤销。请求法院：1.判令撤销28号《驳回行政复议申请决定书》；2.判令被告依法履行法定职责受理该行政复议申请；3.判令撤销市规划资源局对原告不动产作出的注销登记决定；4.对南京市人民政府作出的宁政复[2014]14号文进行规范性文件审查；5.判令被告承担本案相关诉讼费。原告钱家宁向本院提交以下证据：1.364号不动产注销登记公告；2.《工作联系函》；3.《不动产申请注销清单》；4.不动产注销登记公告（[2018]宁秦390号、[2018]宁秦391号）；证据1-4共同证明市规划资源局违反《不动产登记暂行条例实施规定》第17条第1款、第2款、第18条的规定，没有公告不动产登记人及不动产所在地的信息。5.《被拆迁房屋不动产注销的情况说明》；6.宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》；7.宁房裁字（2008）第1694号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》；证据5-7共同证明原告位于南京市××号房屋产权不动产和国有建设用地不动产权未依法先补偿、后拆迁。8.宁发改投资字[2008]378号《关于核准秦淮区内秦淮河（下浮桥至西水关桥）环境综合整治危旧房改造项目的通知》；9.拆许字（2008）第024号《拆迁许可证》；10.（2008）宁地管字第048号《建设用地批准书》；证据8-10共同证明涉案被注销不动产房屋所在项目内秦淮河(下浮桥至西水关桥)环境综合整治项目并非为了公共利益被国家征收，而是营利性的商业房地产开发。11.宁国土资信（2009）583号《关于钱朋贵申请对第二分局信访回复复查的意见》，证明涉案不动产房屋建设用地批准书（2008）宁地管字第048号仅用于项目拆迁手续，并非已批准建设用地供应方案手续。12.被拆迁房屋住宅房屋拆迁补偿金额评估表HLQ-Z-19-G1；13.宁秦国用（2004）第08676号国有建设土地使用权证；14.《南京市工商局个体工商户营业执照》；15.《关于原回龙街14号、16号钱朋贵、时秀英、钱家发、虞雅娟、杨红芳、钱玉玲信访问题的答复意见》；16.建法[2004]154号《关于清理城市房屋拆迁有关地方性法规规章中有关问题的通知》；17.苏高法[2004]164号文；证据12-17共同证明原告涉案不动产房屋产权及国有建设土地使用权未依法按照房地产市场评估价格补偿。18.光盘一张，证明涉案房屋不动产登记信息于2018年12月中旬被注销，并非市规划资源局所称的2019年1月5日零时注销。19.28号《驳回行政复议申请决定书》，证明复议机关省自然资源厅对原告作出了行政复议决定。被告省自然资源厅辩称，一、2008年6月，南京市房产管理局向秦淮区房地产开发公司颁布了《房屋拆迁许可证》（拆许字[2008]第024号），原告的房屋在拆迁许可证载明的拆迁范围内。2008年10月，南京市房产管理局作出宁房裁字（2008）第1694号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》。2008年11月，南京市秦淮区人民政府作出宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》，2009年涉案房屋被拆除。2018年11月26日，南京市房屋征收管理办公室向市规划资源局申请涉案房屋注销登记并提交了《工作联系函》、《不动产申请注销清单》、《被拆迁房屋不动产注销的情况说明》、宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》，市规划资源局依法受理，并于2018年12月3日在南京市不动产登记网站发布364号不动产注销登记公告，原告的房屋在注销公告载明的范围内。2019年1月5日，市规划资源局对涉案不动产办理了注销登记。2019年2月28日，原告不服市规划资源局作出的不动产注销登记行为，向被告省自然资源厅申请行政复议。经审查，省自然资源厅于2019年5月23日作出28号《驳回行政复议申请决定书》，并于当日向原告邮寄送达。二、原告行政复议申请不属于行政复议范围，被告据此驳回原告的行政复议申请符合法律规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第（三）项规定，当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（三）人民政府依法作出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的。本案中，原告的房屋因秦淮区内秦淮河危旧房改造项目建设需要被纳入拆迁范围，注销登记行为具有从属性，本质上是征收行为在土地管理领域的继续和延伸，该注销登记行为不是登记机关的行政意志，也未对原告设立新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。被告作出驳回行政复议申请的决定符合法律法规规定。三、被告作出驳回行政复议申请决定程序合法。原告不服市规划资源局作出的不动产注销登记行为，于2019年2月28日向被告申请行政复议，被告依法受理。2019年3月4日，被告作出《行政复议受理通知书》与《行政复议答复通知书》，并于当日分别向原告与市规划资源局邮寄送达。2019年4月24日，被告作出《延期审理通知书》，并于当日向原告与市规划资源局邮寄送达。经审查，被告于2019年5月23日作出28号《驳回行政复议申请决定书》，并于当日向双方邮寄送达。四、关于原告提出对宁政复[2014]14号文进行规范性审查，第一，该文件并非规范性文件，只是针对特定的人；第二，涉案房屋所在地块国有土地使用权的收回及房屋的拆迁安置补偿不是本案的审查范围，故没有必要审查宁政复[2014]14号文。综上，被告省自然资源厅作出的28号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求人民法院查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告省自然资源厅向本院提交以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议受理通知书》及邮寄凭证；3.《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；4.《延期审理通知书》及邮寄凭证；5.《行政复议答复书》；6.28号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证。证据1-6共同证明被告作出驳回行政复议决定程序合法。7.不动产权籍调查收件单；8.工作联系函；9.不动产申请注销清单；10.《被拆迁房屋不动产注销的情况说明》；11.宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》；12.364号不动产注销登记公告及网页截图；13.不动产注销登记清单(异议期)；14.不动产登记簿；证据7-14共同证明南京市房屋征收管理办公室就办理涉案房屋注销登记向原南京市国土资源局提交材料。原南京市国土资源局于2018年12月3日在南京市不动产登记网站发布了不动产注销登记公告，之后原南京市国土资源局于2019年1月5日依法对涉案房屋办理不动产登记，涉案注销登记行为事实清楚，程序正当。15.拆许字(2008)第024号《房屋拆迁许可证》；16.宁房裁字(2008)第1694号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》；17.2009年涉案地块遥感图像；证据15—17共同证明涉案房屋已经于2009年依法拆除，原告与涉案注销登记行为并没有法律上的利害关系，涉案注销登记行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。18.宁政复[2014]14号《市政府关于明确建设用地供应批准时原土地使用权一并收回的批复》；19.宁发改投资字[2008]378号《关于核准秦淮区内秦淮河(下浮桥至西水关桥)环境综合整治危旧房改造项目的通知》；20.[2008]宁地管字第048号《建设用地批准书》；证据18-20共同证明涉案注销登记行为符合《不动产登记暂行条例实施细则》第19条第2款第3项的规定，且涉案房屋的注销登记行为与原告没有利害关系，不属于行政复议的受案范围。被告省自然资源厅提交法律依据如下：1.《不动产登记暂行条例实施细则》第19条第2款第3项；2.《中华人民共和国行政复议法》第6条、第31条；3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第1款第2项、第28条第1款第5项、第48条第1款第2项。经庭审质证，被告省自然资源厅对原告提交证据发表质证意见如下：对证据1-3、5-10、19的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据11、12、14-17的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据13的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据12－17的证明目的均不予认可；对证据18的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。原告对被告提交证据发表质证意见如下：对证据1、6的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议；对证据2-4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据5的真实性、关联性无异议，不认可合法性、证明目的；对证据7-8、11－14、16-17的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议；对证据9的真实性、合法性、证明目的均有异议；对证据10的合法性、关联性、证明目的均有异议；对证据15、18、20的真实性予以认可，对合法性、关联性和证明目的均有异议；对证据19的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可。本院经认证，原告提交的证据11、12、14－17与本案待证事实无关，本院不予采纳，原告提交的其他证据及被告提交的全部证据真实、合法，与本案待证事实相关，本院均予以确认。经审理查明，钱家发和原告钱家宁系南京市××号房屋（以下简称涉案房屋）原所有权人，亦系涉案土地原使用权人。2008年5月19日，南京市发展和改革委员会发布宁发改投资字〔2008〕378号《关于核准秦淮区内秦淮河（下浮桥至西水关桥）环境综合整治危旧房改造项目的通知》，同意南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）建设内秦淮河（下浮桥至西水关桥）环境综合整治危旧房改造项目。2008年6月，南京市房产管理局向秦淮区房地产开发公司核发拆许字(2008)第024号《房屋拆迁许可证》，涉案房屋在该拆迁范围内。2008年10月15日，南京市房产管理局作出宁房裁字（2008）第1694号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》，裁决内容如下：一、申请人（秦淮区房地产开发公司）应当按照评估机构出具的本市回龙街16号房屋的评估价款400031元，计算被拆迁房屋的货币补偿金额；二、申请人应当提供本市阳光里77号102室（建筑面积62.9㎡，评估总价466844元）的住房，对钱家发、钱家宁位于本市回龙街16号的房屋实行产权调换。产权调换的房屋为钱家发、钱家宁所有。实际交付面积与本裁决书裁定产权调换房屋的面积有出入的，按照《江苏省城市房地产交易管理条例》第17条的规定处理。申请人应当在产权调换房屋交付之日起的30日内，协助钱家发、钱家宁办理房屋权属登记手续。申请人与钱家发、钱家宁应当在产权调换房屋交付之日前3日内，结清补偿金额与所调换房屋的差价；三、申请人应当按照规定标准向被申请人支付拆迁补偿费；四、被申请人钱家发、钱家宁应当在接到本裁决书之日起的第16日，完成本市回龙街16号房屋的搬迁。后秦淮区政府就涉案房屋作出宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》，要求钱家发、钱家宁自收到本决定之日起15日内自行搬迁，逾期不搬，将依法实施强制搬迁。上述《城市房屋拆迁纠纷裁决书》和《强制搬迁决定书》均告知了申请行政复议和起诉的期限，原告并未就上述法律文书提起行政复议或诉讼。2009年3月，涉案房屋被强制拆除。2018年11月14日，南京市房屋征收管理办公室向南京市不动产登记中心出具《工作联系函》和《被拆迁房屋不动产注销的情况说明》，要求办理宁拆许字（2008）024号内秦淮河（下浮桥至西水关桥）回龙街地块环境综合整治项目房屋的产权注销手续，并附房屋清单，涉案房屋列于其中。2018年12月3日，原南京市国土资源局作出[2018]宁秦364号《不动产注销登记公告》，称对涉案房屋国有建设用地使用权及房屋所有权予以注销，原颁发的相关不动产权证书同时废止，如有异议，在十五个工作日内提出，并在南京市不动产登记网站公示该公告内容。原告钱家宁未在规定期限内提出异议。2019年2月28日，原告钱家宁、钱家发等六人以原南京市国土资源局为被申请人，向被告省自然资源厅提起行政复议，请求：1、撤销[2018]宁秦364号《不动产注销登记公告》；2、恢复被注销的不动产登记信息。2019年3月4日，省自然资源厅作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，决定受理钱家宁等六人提出的行政复议申请，并要求市规划资源局作出书面答复。2019年4月24日，省自然资源厅因认为本案情况复杂，决定延期30日作出行政复议决定。2019年5月23日，省自然资源厅作出本案被诉28号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告房屋因秦淮区内秦淮河危旧房改造项目建设需要被纳入征迁范围，注销登记行为具有从属性，本质上是征收行为在土地管理领域的继续和延伸，受征收决定的羁束，体现的不是登记机关的行政意志，被申请人对申请人涉案不动产注销登记行为并未对申请人设立新的权利义务，对申请人的权利义务不产生实际影响，不符合行政复议法规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，并告知相关诉权和起诉期限。同日，省自然资源厅将28号《驳回行政复议申请决定书》邮寄送达原告和市规划资源局。原告不服，于2019年6月6日以市规划资源局和省自然资源厅为共同被告向南京铁路运输法院提起诉讼，在该院审理过程中，经法官释明，原告选择撤回对市规划资源局的起诉，南京铁路运输法院遂将本案移送本院审理。另查明，根据宁编办发[2019]21号《关于市国土资源局职责机构编制转隶方案的通知》规定，原南京市国土资源局不动产登记职权并入市规划资源局，原南京市国土资源局不再保留。市规划资源局承接原南京市国土资源局相应法定职责。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告省自然资源厅作为原南京市国土资源局上一级主管部门，具有对原南京市国土资源局作出的行政行为进行行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，原告等人于2019年2月28日提起行政复议申请，被告省自然资源厅于同年3月4日受理该行政复议申请，并于同日向被申请人邮寄送达答复通知书，后于同年4月24日因认为案情复杂，经行政复议机关负责人批准，决定延长审理期限30日，于2019年5月23日作出28号《驳回行政复议申请决定书》，并于同日送达原告和被申请人。被告省自然资源厅作出上述行政复议程序符合法律规定，并无不当。本案争议焦点为原告钱家宁提起的行政复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，即原南京市国土资源局对涉案不动产作出不动产注销登记对原告钱家宁的权利义务是否产生影响。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，南京市房产管理局于2008年6月核发包含涉案房屋范围内的拆许字(2008)第024号《房屋拆迁许可证》，又于同年10月作出《城市房屋拆迁纠纷裁决书》，就涉案房屋货币补偿和产权调换事项作出裁决。后秦淮区政府就涉案房屋作出宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》，要求钱家宁自行搬迁，否则将依法实施强制搬迁。以上法律文书均已发生法律效力，且涉案房屋已于2009年被实际拆除。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。即房屋权属发生变动时，该房屋占用范围内的土地使用权同时发生变动。本案中，原告对涉案房屋及涉案房屋占用范围内的土地使用权均已转化为《城市房屋拆迁纠纷裁决书》所确定的安置房屋不动产权益及货币补偿利益。因此，原告钱家宁对涉案房屋及涉案房屋占用范围内的土地使用权已不具有法律和事实上的任何权益，原南京市国土资源局于2018年对涉案房屋的国有建设用地使用权及房屋所有权予以注销登记的行为并未对原告钱家宁的权益产生影响，也没有对原告设定新的权利义务。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项规定，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围应当予以受理，对于不符合上述行政复议受理条件的，应当驳回行政复议申请。被告省自然资源厅认为市规划资源局对涉案不动产注销登记行为并未对原告的权利义务产生实际影响，依据上述规定认定原告提起的行政复议申请不符合受理条件，决定驳回原告提起的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。意即如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。本案中，被告省自然资源厅以原告提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定驳回原告提起的复议申请，属于对行政复议申请的程序性驳回。原告可以起诉市规划资源局撤销其作出的不动产注销决定，也可以选择起诉复议机关省自然资源厅，但必须二者选其一，不能同时起诉撤销以不符合复议受理条件为由驳回的复议决定和原行政行为。因此，本案原告既然已选择起诉复议机关省自然资源厅，司法审查对象系被告省自然资源厅作出的28号《驳回行政复议申请决定书》，故原告请求判令撤销市规划资源局作出的不动产注销决定的诉讼请求与本案并非同一法律关系，本案对该项诉讼请求不予理涉。关于原告请求对南京市人民政府作出的宁政复[2014]14号文进行规范性文件审查的诉讼主张，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。被告省自然资源厅作出的被诉28号《驳回行政复议申请决定书》系依据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项和第四十八条第一款第（二）项之规定，只是程序审查，并不是维持市规划资源局的注销行政行为，亦未以南京市人民政府作出的宁政复[2014]14号文为依据，故原告一并提起的规范性文件审查不符合法律规定，本院对此不予审查。综上，原告钱家宁请求撤销被告省自然资源厅作出的28号《驳回行政复议申请决定书》并受理该行政复议申请的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告省自然资源厅作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告钱家宁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钱家宁负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  王 燕审 判 员  黄 飞审 判 员  周 磊二〇二〇年八月三日法官助理  杨 欣书 记 员  朱愿情