浙江省丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1102行初93号 原告徐文军，男，1971年2月12日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区，现住江西省南昌市东湖区。公民身份号码：3325211971××××××××。 委托代理人何竟远，浙江昌荣律师事务所律师。 委托代理人熊美珍，江西滕王阁律师事务所律师。 被告丽水市综合行政执法局。住所地浙江省丽水市莲都区括苍路599号。统一社会信用代码：113325007679903292。 法定代表人周光洪，局长。 出庭负责人郑丽君，该局副局长。 委托代理人（特别授权）吴津，浙江汇时律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）朱超，浙江汇时律师事务所律师。 第三人倪水根，男，1957年8月8日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区，现住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码：×××0211。 第三人李彩凤，女，1951年12月29日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区，现住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码：×××0429。 第三人徐小华，女，1959年11月1日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码:×××042Ｘ。 原告徐文军因不服被告丽水市综合行政执法局作出的行政处罚决定，向本院提起诉讼。本院于2019年10月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭进行了审理。原告徐文军及委托代理人何竟远、熊美珍，被告丽水市综合行政执法局出庭负责人郑丽君及委托代理人吴津、朱超，第三人倪水根、李彩凤到庭参加诉讼，第三人徐小华经本院合法传唤，未到庭应诉。原告徐文军、被告丽水市综合行政执法局在本案审理期间均向本院申请庭外和解，本案现已审理终结。 被告丽水市综合行政执法局于2019年3月25日作出丽综执（紫）罚字[2018]第4088号行政处罚决定，认定银苑小区324幢房屋的实际所有人徐小华、倪水根、徐文军、李彩凤为共同当事人，超建第五层及第六层屋顶，计141.02平方米，予以工程造价48%的罚款，计罚款人民币18593.09元。 原告徐文军诉称，1994年1月，第三人徐小华等人以“紫金小吃店”名义申报取得（94）浙规证101019号《建设用地规划许可证》，用地面积810平方米。1994年7月，本案第三人徐小华与案外人陈建兰等六人以“紫金小吃店”名义与原丽水市土地管理局签订上述地块《国有土地使用权出让合同》。1995年8月，本案第三人徐小华取得《建设工程规划许可证》。建设项目为营业用房，规划建筑四层。建筑面积950.96平方米。1995年10月开工，违规超建第五层123.47平方米及第六层屋顶17.55平方米。1996年，本案第三人李彩凤办理了“银苑小区324栋西单元第四、五层”《国有土地使用权证》。2001年11月26日，丽水市中级人民法院终审判决“银苑小区324栋西单元第五层房屋一套及底层西首第一间房产归陈有翠、徐文军共同所有”。2007年，依据陈有翠的遗嘱，陈有翠的房产份额由原告继承。丽水市中级人民法院终审判决证明：原告继承的银苑小区324栋西单元第五层房屋属合法建筑。本案第三人李彩凤在1999年办理了第五层《国有土地使用证》，原告也可以补办。上述法律事实证明：本案第三人徐小华、倪水根、李彩凤系1996年违规超建141.02平方米房屋的责任人。原告没有参与超建房屋。原告是通过法院判决，合法继承徐和来的房屋遗产。被告认定原告应当继承徐和来违规建房的行政责任，没有法律依据。原告不是本案行政处罚的对象（当事人）。原告先父徐和来参与超建141.02平方米房屋，其违法行为发生在1995年10月至1996年。被告是2019年3月15日才作出行政处罚决定。行政处罚决定时间与超建房屋竣工相差24年。依据行政处罚法第29条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。据此，被告作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4008号行政处罚决定已远远超出法律规定的二年追诉期限。综上，被告作出的行政处罚不但程序违法，而且实体违法，故诉请：1、确认被告作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4008号行政处罚决定书违法；2、诉讼费由被告承担。 原告向本院提供了以下证据：1、丽综执（紫）罚字［2018］第4008号行政处罚决定书及送达回证，待证原告于2019年8月27日才收到行政处罚决定书，行政处罚已远超出法律规定的二年追诉期限，被告错将原告列为行政处罚对象；2、浙江省门牌证，待证原告系银苑小区324栋5-1号502室房屋的所有权人；3、丽水市中级人民法院民事判决书及生效证明，待证原告通过民事判决合法取得超建银苑小区324栋第5层房屋所有权；4、工程质量鉴定报告，待证银苑小区324栋西半侧1至5层工程基础及主体工程质量等级合格，证明丽水市清违办已同意在工程质量鉴定合格后，对超建的第5层及附随屋顶依有关法规办理相关手续；6、李彩凤的国有土地使用证，待证李彩凤早在1999年就已补办银苑小区324栋西边第4、5层两套房屋国有土地使用证，待证原告也可以补办；7、公示，待证被告没有履行行政处罚告知义务，公示内容损害了原告合法取得的第5层房屋所有权；8、建设（规划）、国土及综合行政执法局的联席会议纪要，待证被告制定的联席会议纪要越权，联席会议程序违法，被告的行政处罚直接影响原告对超建第5层及附随屋顶拥有的物权；9、丽水市计划经济委员会文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权转让合同、建设工程规划许可证、浙江省丽水市建委开工通知单、不动产实地查看记录、出让土地超容积率补缴出让金审批表、国有建设用地使用权补办出让合同、超容积率补办土地手续联系单、浙江省政府非税收入通用票据、税收缴款书（税务收现专用）、关于银苑小区324栋西侧房屋违法建设处罚的说明、浙（2019）丽水市不动产权第××号不动产权证书，待证原告通过法院判决，合法取得超建第5层房屋是有规划，也具有土地证，超建的房屋实际上只是违反申报程序，超越了规划范围，处罚也不能拆除，可以通过罚款补办手续。 被告丽水市综合行政执法局辩称，1、原告徐文军作为违建房屋的权利承继人和实际占有人，将其作为行政决定的相对人具有行政法上的合理性和必要性。案涉房屋审批建设时系以“市紫金小吃店”名义提出，但房屋建造时，该小吃店并未在工商管理部门登记注册，并非实际行为人，不能作为本案行政处罚决定的相对人。案涉房屋事实上系由陈建兰、徐小华、付风章、应立彪、李丽军、胡宗平签署协议，议定银苑小区324幢项目由徐小华、陈建兰两人共同开发。房屋建成后，由于发生出资人死亡等情况，各方因产权问题产生纠纷，经人民法院判决确认原告徐文军拥有银苑小区324幢西单元底层西首一套以及第五层房屋一套所有权。因本案存在实际违法行为人死亡的特殊情况，如果因违法行为人死亡就终结对违法事实的纠正，显然无法达到维护正常行政管理秩序的目的。原告虽不是违法建房的行为人，但作为实际占有违法建筑物的主体，是违法进行建设这一非法行为的状态维护者，影响了行政机关依法对违法建筑物进行正常执法的行为，显然与违法行为的存续具有法律上的因果关系，其具有积极配合、协助执法机关依法查处违法建筑物的义务。另外，原告徐文军作为建筑继受人在承继物权权利时违法性责任也一并继承，此时原来附随于违法行为的行政义务，在继受后成为独立的行政责任。当无法追究行为责任或行政责任的追究不足以达到立法目的时，这种附随义务因违法性继承而剥离成为独立的行政责任就有了必然性和正当性。《中华人民共和国行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，本条要求恢复被分割的管理秩序，令当事人履行义务或者以其他方式达到与履行义务相当的状态，该条本质就是对状态责任的规定，理解为对违法行为的改正即违反状态的恢复并无不当。故被告将原告作为本案行政决定的相对人符合相关法律规定，并无不当。2、原告自行认可案涉决定并已经按决定内容共同缴纳相应款项，无权又提出对其处罚主体异议。案涉决定作出后，包括原告在内的各当事人已经根据决定内容自觉履行了缴纳罚款的相应义务。显然原告本人对于将其认定为处罚相对人并作出处罚也予以认可且积极履行了处罚义务。现原告又以其不能作为行政处罚相对人为由提出诉讼，显然不具有事实和法律依据。3、被告认定案涉相应建筑系违法建筑的事实清楚，证据充分。被告根据当事人主动申报，依法对原告等人涉嫌未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行立案查处。被告依法对原告在内的当事人进行调查询问和现场勘查，通过现场勘察和询问确认案涉建筑属于未按照建设工程规划许可证的规定所建，属于违法建筑物。故被告认定案涉相应建筑系违法建筑的事实清楚，证据确实充分。4、被告依法履行职权并作出案涉决定，程序得当，法律、法规适用正确。被告立案后，经过相应调查程序，确认原告等人所占有的建筑系未按照建设工程规划许可证的规定而建设的事实清楚。由于违法建筑建造时间为1996年，被告单位经过研究，认为案涉建筑未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形违反了《浙江省城乡规划条例》第四十一条以及原《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十三条的规定，故拟对其作出工程造价48%的罚款的行政处罚决定。为保障原告等各当事人的陈述申辩权利，被告将行政处罚事先告知书以公示张贴、直接送达以及短信告知的方式告知当事人，并明确原告所享有的陈述、申辩权利，但各当事人并未提出陈述和申辩。故被告在履行过事先告知程序且各当事人均没有其他陈述申辩理由的情况下，于2019年3月25日作出案涉的《行政处罚决定书》，对原告徐文军在内的各当事人处以工程造价48%的罚款，罚款金额18593.09元。决定作出后，依法送达至各当事人处。被告作出的处罚决定程序合法，适用法律法规正确。 被告丽水市综合行政执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、丽综执（紫）罚字[2018]第4008号行政处罚决定书，待证被告作出行政处罚决定；2、立案审批表，待证依法进行立案；3、现场检查（勘验）笔录及勘验图，待证对案涉现场进行勘察并制作现场的笔录；4、丽水市城市管理行政执行局调查（询问）笔录，待证原告明确银苑小区324幢西单元第5屋及底层一间归其所有，原告确认其系案涉违法建筑的权利继承人和实际占有人；5、投资开发丽水市城关镇规划用地的意向协议书、丽计经（1993）92号文、丽计经（1994）50号文、建设用地规划许可证及附件、国有土地使用权出让合同书、建设工程规划许可证、协议书及附图、分房协议、民事调解书及民事判决书、遗嘱、国有土地使用证、工程质量鉴定报告，待证案涉违法建筑实际行为人系徐小华等人共同协商一致出资建造，系实际违法行为人，后原告因继承而承继了案涉的违法建筑并实际占有，原告应当作为本案当事人；6、房屋建筑面积测绘报告，待证房屋的实际建造情况及面积等相关情况；7、各当事人的身份信息，待证处罚当事人的身份情况；8、（2019）1号丽水市综合行政执法局会议纪要，待证对于原告等当事人在内的房屋如何处置问题，被告召集建设（规划）与国土部门有关人员研究讨论并形成初步意见；9、丽水市综合行政执法局案件调查终结报告、丽水市综合行政执法局案件处理结果呈批表，待证案件调查结束后案涉处罚决定系经过相应审批和审核后作出；10、公示、现场照片、短信发送截图照片、行政处罚事行告知书、送达回证，待证被告将拟处罚内容以公示张贴、直接送达及短信告知的方式告知各当事人，并明确原告徐文军等人所享有的陈述、申辩权利；11、行政处罚决定书、处罚决定送达回证，待证作出案涉处罚并依法送达至各被处罚当事人；12、浙江省政府非税收入一般缴款书（借方凭证）、浙江省政府非税收入一般缴款书（回单）、结案通知书，待证各当事人已经缴纳处罚决定所涉的罚款，案件已经因履行完毕而结案；13、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省实施办法》，待证处罚决定所依据的法律、法规依据。 第三人倪水根、李彩凤、徐小华述称，一、各第三人均系案涉建筑权利人，与本案的处罚具有直接利害关系。本案所涉及的行政处罚系针对坐落于银苑小区324幢的相关建筑，而该建筑本身系由陈建兰、徐小华、付风章、应立彪、李丽军、胡宗平签署协议，银苑小区324幢项目由徐小华、陈建兰两人共同开发。后因实际出资及行为人死亡等情况，案涉整体房屋及建筑权利人发生变化，由原告及各第三人享有案涉房屋及建筑的权利。虽本案处罚的系建筑的第五层及第六层，且第五层虽经相关判决确认由原告享有权利。但由于违反相关法律法规规定，第五层并不符合补办条件，不能认定为合法建筑，而各相对人共用的第六层也同样不符合补办条件。故本案处罚所涉的建筑本身由于不具有合法产权，法律上不能确定系由原告单独所有，且第六层本身系各相对人共有部分，各相对人均享有相应权利。因此，无论是从房屋是整体共同建筑的历史背景角度还是违建部分的权利角度，各第三人均与其具有法律上的利害关系，能够参与本案诉讼。二、案涉处罚及纪要如被撤销将影响各第三人的相关实体权利的行使。由于案涉房屋存在违法建筑尚未处理，无法进行有关手续的补办，更无法取得相应的不动产权登记，对各第三人的权利均造成了极大的影响。故包括原告在内的处罚相对人为补办手续而自愿申请对案涉房屋的违法建筑进行处罚，目的在于处罚后能够补办相应手续并取得不动产登记手续。如果案涉的处罚决定被撤销，则相应违法建筑尚未得到处理，必然影响各第三人后续的手续补办以及不动产登记证明的取得，甚至后续取得相应不动产登记证明后也可能会被撤销。三、第三人未对处罚提出异议不影响第三人参与诉讼以及举证要求维持处罚决定效力的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第一款、第二款之规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。法律及司法解释并未限制第三人必须是同一行政行为之外的其他当事人，而事实上《行政诉讼法》及相关司法解释设置第三人参与诉讼的目的之一就是要保障与被诉的行政行为具有利害关系的其他当事人的权利。这一类当事人可以是同一行政行为的相对人之一，也可以是行政行为之外的第三人。法律并未明确规定参与诉讼的第三人如果是行政行为相对人的，必须只能以所谓原告的身份参与诉讼，这显然限制了与案件有利害关系的相关当事人的权利。因为各第三人可以通过对行政机关作出的行政行为认可和确认并主张维持原行政行为效力来保障其自身合法权利。更为重要的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。显然法律不仅没有同一行政行为当事人作为第三人参与诉讼，也并未排除其具有举证来证明行政行为合法性的权利。四、案涉房屋在2003年的时候可以办证，原告一直拖着不配合，导致第三人的损失也增加了好几倍。 第三人倪水根、李彩凤、徐小华向本院提供了以下证据：1、2019年2月18日的微信聊天记录、公示照片，待证原告在收到执法局通知后知晓案涉处罚决定的事先告知程序，因身居外地，且通过电话要求第三人拍照发送相关的告知书，第三人将事先告知的公示照片内容拍照后进行发送；2、2019年5月13日的微信聊天记录、出让土地超容积率补缴出让金审批表、国有建设用地使用权补办出让合同书，待证处罚决定作出后，因原告身处外地，补办手续路途较远，故直接将其身份证复印件发送给第三人，委托第三人代为共同办理相应的补办手续，第三人于5月13日提交了申请，次日受理。 经庭审质证，本院对原、被告及第三人倪水根、李彩凤、徐小华提供的证据、依据作如下确认：第三人倪水根、李彩凤、徐小华提供的2019年2月18日微信聊天记录虽未提供原件，但能与原告的庭审陈述相映证，能证明第三人倪水根、李彩凤、徐小华将被告作出的《公示》已发送给原告的事实，本院予以采信。原告、被告及第三人倪水根、李彩凤、徐小华提供的其它证据形式来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；对证据所待证的事实，以及双方所提质疑，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，第三人徐小华与第三人倪水根系夫妻关系，系原告徐文军的姑姑、姑父，第三人李彩凤系原告的继母。1993年1月24日，第三人徐小华与案外人陈建兰、付风章等人以丽水市紫金小吃店的名义，与原丽水市城镇经济开发总公司签订《投资开发丽水市城镇规划用地的意向协议书》。同年10月16日，原丽水市计划经济委员会作出丽计经[1993]97号《关于紫金小吃店前店后厂建设预安排项目的批复》，同意该店建经营业务用房和厂房。1994年5月31日，付风章、应立彪、李丽军、胡宗平与陈建兰、第三人徐小华订立《协议书》，约定莲都区银苑小区324幢项目由陈建兰、第三人徐小华开发。后陈建兰与第三人徐小华约定莲都区银苑小区324幢的西单元的产权归第三人徐小华拥有。第三人徐小华夫妇与第三人李彩凤夫妇合资共建莲都区银苑小区324幢西单元房屋，于1996年完工，实建层次五层及屋顶。其中，第五层建筑面积123.47平方米，第六层屋顶建筑面积17.55平方米。房屋建成后，由于原告父亲徐和来去世，案涉产权问题产生纠纷，引发诉讼，经判决案涉房屋西首第五层房屋一套及底层西首第一间店面房产归原告及其祖母陈有翠所有。陈有翠于2006年10月10日签署《遗赠》，银苑小区325幢西单元房屋中属于陈有翠份额的房产由原告继承。 另查明，案涉房屋办理了用地及规划审批手续，其中《建设工程规划许可证》载“市紫金小吃店”建设规模“玖佰伍拾点玖陆平方米”、“层次肆层”。“市紫金小吃店”未进行工商登记注册。原告及第三人徐小华、倪水根、李彩凤对案涉房屋的违建情况一直未向相关部门申报。2018年7月2日，被告丽水市综合行政执法局以原告徐文军及第三人徐小华、倪水根、李彩凤为当事人，对涉嫌未依照建设工程规划许可证进行建设行为予以立案。2018年12月28日，被告牵头召开建设（规划）、国土和行政执法联席会议，研究包括案涉案件在内的4件违法建设案件的处置方案，并形成会议纪要。2019年2月18日，被告将拟处理意见进行了张贴公示，并向各当事人发送短信告知张贴位置及告知有申辩意见在公示期内以书面形式反映。被告根据原告在制作调查询问笔录时提供的手机号136××××0752，向原告发送了短信，原告在庭审中陈述第三人徐小华通过微信向其发送了公示照片。被告于2019年3月25日作出丽综执（紫）罚字［2018］第4088号行政处罚决定，认定第三人违法超建第五层及第六层屋顶，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条、原《浙江省实施办法》第四十七条第一款的规定，决定：对未依照建设工程规划许可证建设的第五层房屋及第六层屋顶，计141.02平方米的房屋，予以工程造价48%的罚款，计罚款人民币18593.09元。原告徐文军于2019年8月27日签收行政处罚决定。现罚款已缴纳。 本院认为，案涉房屋的《建设工程规划许可证》载建造层次为四层，但实际建造了第五层及第六层屋顶，属未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形。原告主张被告行政处罚超追诉时效、错列原告为行政处罚当事人及被告未告知原告陈述申辩权，被告行为违法。根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。案涉房屋虽于1996年完工，但未按照建设工程规划许可证建设的行为一直处于持续状态，现被告对此进行处罚符合规定。案涉房屋在审批建设时，建设单位“市紫金小吃店”未进行工商登记注册，实际出资人之一即原告的父亲已去世，因原告作为案涉房屋五层及底层第一间店面房产的实际占有人，故被告将其认定为行政处罚的当事人，亦无不当。被告因原告在外地工作，根据原告提供的手机号发送了短信告知原告陈述申辩权及张贴拟处罚内容的公示位置，第三人徐小华亦通过微信将载有拟处罚内容的公示照片发送给原告，原告称其未被告知陈述申辩权与事实不符，本院不予支持。本案中，被告系根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条、原《浙江省实施办法》第四十七条第一款的规定对案涉房屋予以处罚。根据《浙江省城乡规划条例》第六十九条规定，该条例自2010年10月1日起施行，《浙江省实施办法》同时废止。被告在被诉处罚决定中同时使用上述两部法规，且使用的条款对未按照建设工程规划许可证建设行为予以处罚的规定并不一致，故对被告的法律适用，本院不予认同。但被告的行政行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条有关确认违法判决的相关规定，经本院释明后，原告仍坚持要求确认被告行政行为违法，故对其确认被诉行政行为违法的诉请，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐文军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长 卢柔辰人民陪审员吕规平 人民陪审员 曾    仙    翠 二〇二〇年八月九日 代书 记员 胡    静    雪