浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初35号原告王杰，男，1975年11月10日出生，公民身份号码×××3311，汉族，住浙江省瑞安市。原告徐国灵，男，1959年6月6日出生，公民身份号码×××3618，汉族，住浙江省瑞安市。原告沈扬金，男，1940年1月11日出生，公民身份号码×××3811，汉族，住浙江省瑞安市飞云街道温州市。委托代理人李军民、陈芳红，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被告瑞安市人民政府，地址浙江省瑞安市万松东路156号。法定代表人秦肖，市长。委托代理人李明侠，瑞安市江南新区开发建设管理委员会副主任。委托代理人周荣瑞，浙江安瑞律师事务所律师。原告王杰、徐国灵、沈扬金诉被告瑞安市人民政府土地行政批准一案，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。因诉前调解不成，本院于2020年1月21日受理并依法组成合议庭，于同年4月20日公开开庭对本案进行了审理。原告王杰及三原告的共同委托代理人李军民、陈芳红，被告委托代理人李明侠、周荣瑞到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。本案现已审理终结。2018年12月20日，被告瑞安市人民政府作出瑞政告〔2018〕58号《瑞安市人民政府关于发布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的公告》（以下简称被诉批复公告行为），主要内容是：为维护公共利益，保障征地范围内房屋所有权人的合法权益，根据相关法律法规规定，《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》（以下简称房屋补偿方案）已于2018年12月11日经市政府第25次常务会议审议通过，现公布建设项目名称、征地房屋补偿范围、征地房屋补偿方案、房屋补偿部门、实施单位以及签约期限等。公告附上述房屋补偿方案。原告王杰、徐国灵、沈扬金诉称：原告等人在瑞安市飞云街道拥有合法依据，土地使用权为集体土地。2018年12月21日，被告瑞安市人民政府发布瑞政告〔2018〕58号《瑞安市人民政府关于发布南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的公告》。该公告明确《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》已于2018年12月11日经瑞安市政府第25次常务会议审议通过，公告附件为该补偿方案。原告等人认为，该方案从内容、拟订时间、征求意见及公示公告等多环节，均存在违反《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定的情形。故被告对此作出批复，显然缺乏合法性、合理性依据，故请求撤销被告瑞安市人民政府作出的涉案方案的批复行为。后，原告进一步明确其诉讼请求为撤销批复公告行为。原告王杰、徐国灵、沈扬金在举证期限内提交的证据有：1.土地使用权证、房屋所有权证，证明原告的房屋及集体土地使用权在涉案征收范围内的事实。2.安市人民政府作出瑞政告〔2018〕58号《瑞安市人民政府关于发布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的公告》，3.公告附件《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》，证据2、3证明被告于2018年12月21日发布公告，明确涉案房屋补偿方案经被告常务会议审议通过。被告瑞安市人民政府辩称：一、被诉的批复行为不具有可诉性。被告系在市政府第25次常务会议上作出同意涉案补偿方案的批复。市政府常务会议的批复行为是政府内部的工作流程，不是行政诉讼的范围，不具有可诉性。二、原告等人的起诉已超过起诉期限。被告系于2018年12月11日召开的市政府常务会议批复涉案补偿方案，并于同年12月20日发布公告。而原告等人于2020年1月提起本案诉讼，超过了起诉期限。三、被告严格按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等法律法规开展工作，被诉批复行为依据正确、手续完整、程序正当、行为合法、内容适当。综上，请求驳回原告等人的诉讼请求。被告瑞安市人民政府在举证期限内提交并经庭审质证的证据有：1.权属登记调查及结果公示，证明实施单位对征收范围内的房屋权属进行调查登记并将结果向被征收人公示。2.要求市政府对征收集体所有土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）予以公示的请示，3.征收集体所有土地涉及房屋补偿方案（征收意见稿）内容及审批意见，4.公示征收集体所有土地涉及房屋补偿方案并征求意见（公示不少于30日），5.收集意见和建议进行反馈说明，并公示、回复，证明被告依法公示房屋补偿方案，征求意见，进行反馈说明，并公示、回复。6.社会稳定风险评估报告，证明进行风险评估，结论是风险小。7.财政预算资金及证明，证明补偿资金到位。8.瑞安市人民政府常务会议纪要，9.瑞安市人民政府文件拟稿单，10.瑞安市人民政府关于发布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的公告（瑞政告〔2018〕58号），证明被告依法召开常务会作出征收决定并公告。11.瑞政告〔2018〕58号文件进行公示，证明公告公示。12.浙江省建设用地审判意见书，证明瑞安市2018年度计划第十批次建设用地征收集体土地15.5156公顷，上报省政府，得到浙江省人民政府的批准。13.瑞安市人民政府征收土地公告，14.瑞安市国土资源局征地补偿安置方案公告（批前），15.征收土地公告、征地补偿安置方案公告公示张贴，证明发布征地公告和征地补偿安置方案公告，并进行公示。16.瑞安市国土资源局关于瑞安市2018年度计划第十批次建设用地征地补偿安置方案的请示，17.瑞安市人民政府关于同意瑞安市2018年度计划第十批次建设用地征地补偿安置方案的批复，18.瑞安市自规局征收补偿安置方案公告（批后）及公示张贴，证明征收补偿安置方案公告（批后）及公示。被告提供作出被诉批准行为的法律依据有《中华人民共和国土地管理法》第二条第（四）项，第十三条、第十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，《征收土地公告办法》第十一条。庭后，被告补充提交了3份证据：1.签约情况汇总说明，2.征地范围内集体企业签约情况表，3.房屋合同已签情况汇总表，证明该地块集体土地上的房屋签约率已达到97.85%。经庭审质证，综合双方当事人质证、陈述意见，本院对证据认证如下：被告瑞安市人民政府于庭后提交的证据超过了举证期限，且不足以证明其作出被诉批准行为时征收范围内签约比例情况，故对该证据本院不予采纳。原告提交的证据以及被告庭审举证的证据内容真实，且双方对这些证据的真实性并无异议，本院予以采信。经审理查明：2018年6月15日，瑞安江南新区开发建设管理委员会（以下简称江南新区管委会）发布《关于公布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收范围内房屋调查登记结果的通知》称，经瑞安市同邦房屋征收事务代理有限公司及温州大地测绘有限公司对项目征收范围内的房屋权属、用途、建筑面积等情况进行调查登记，现将调查登记结果予以公布。该通知及所附房屋调查登记情况汇总表（包含国有和集体房屋情况）于同日在飞云街道及飞云街道前金村、马道村、独峰村等处张贴。同年6月22日，瑞安市住房和城乡规划建设局向被告瑞安市人民政府作出瑞住建发〔2018〕187号《瑞安市住房和城乡规划建设局关于要求对〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）〉予以公示的请示》称，“经反复征询意见和讨论后”已形成该方案，请予公示。6月28日，被告在其网站发布《瑞安市人民政府关于公开征求〈瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案〉意见的公告》，明确被征收人等对方案有修改意见的可以提出意见，征求意见期限为2018年6月29日至2018年7月30日。该公告于同日在飞云街道办事处、飞云街道独峰村公示栏、前金村等处公示。9月11日，被告发布《关于南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）3个补偿方案相关意见和建议的反馈说明》（含涉案房屋补偿方案），就征收程序、补偿协议签订等七个方面的意见和建议作出回应，其中关于要求召开听证会的反馈说明称，征求意见期间，提出意见和建议的被征收人未超过半数，根据相关法律法规，无需召开听证会。该反馈说明于9月13日在其网站发布，并在前金村渡口巷、独峰村居民中心、马道村综合楼等处张贴。9月12日，浙江省安瑞律师所根据瑞安江南新区开发建设管理委员会的委托，出具了《重大决策社会稳定风险评估报告》，结论是“项目有可能会引发小范围的群体性事件，但风险较小，可以实施。”9月18日，瑞安市财政局出具《征地房屋安置补偿资金到位证明》称，房屋征收补偿费用“已由财政预算足额保障，专户存储，专款专用”。12月11日，被告瑞安市人民政府召开第25次常务会议，原则同意涉案房屋补偿方案，并请瑞安江南新区管委会根据会议提出意见，对补偿方案文本作进一步修改完善后予以落实。2018年12月20日，被告作出被诉瑞政告〔2018〕58号《瑞安市人民政府关于发布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的公告》，并附涉案《瑞安市南滨江景观带一期改造工程（Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》。该公告及所附方案于同日在独峰村、前金村、马道村等处张贴，于次日在被告网站发布。原告王杰、徐国灵、沈扬金分别位于瑞安市、独峰村和前金村的集体土地使用权及地上房屋在涉案房屋补偿范围内，三原告不服被告作出的被诉批准行为及所附房屋补偿方案，于2019年12月10日提起本案诉讼。另查明：2018年12月3日，浙江省人民政府向申请单位瑞安市人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，同意瑞安市2018年度计划第十批次建设用地15.5156公顷（征收集体土地15.5156公顷）。同年12月17日，被告瑞安市人民政府分别作出瑞政告〔2018〕57号《征收土地方案公告》，明确了征地补偿安置的标准、途径措施等，公告于同日在飞云街道公开栏，飞云街道马道村、前金村、独峰村公开栏等处张贴。2019年1月14日，被告作出瑞政发〔2019〕6号《瑞安市人民政府关于同意瑞安市2018年度计划第十批次建设用地等征地补偿安置方案的批复》，同意涉案征地补偿安置方案。同年1月24日，瑞安市自然资源和规划局根据该批复发布了瑞征批告〔2018〕23号《征地补偿安置方案公告（批后）》，其中第三部分第2点明确，“青苗及地上附着物补偿：按实际情况估价补偿”。该公告于同日在飞云街道公开栏，飞云街道马道村、前金村、独峰村公开栏等处张贴。本院认为，本案主要的争议焦点是原告的起诉是否符合法定条件以及被诉批准行为是否合法。对此本院评析如下：一、被告瑞安市人民政府的举证表明，其在市政府常务会议上原则同意涉案房屋补偿方案后，即发布公告就已经市政府同意的房屋补偿方案予以公示，应理解为被告以公告的形式作出房屋补偿方案的批准行为，该批准行为对相关权利人的权利义务会产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告瑞安市人民政府于2018年12月20日作出被诉批准行为公告，并于同日在官网和飞云街道办事处等处张贴发布，因未告知公民、法人或者其他组织的诉讼权利和起诉期限，故原告王杰、徐国灵、沈扬金于2019年12月10日提起本案诉讼并未超过上述一年的法定期限。被告主张被诉行为不属于人民法院受案范围，且三原告起诉超过起诉期限，没有事实和法律根据，本院不予支持。二、因被告批准同意涉案房屋补偿方案时，法律法规对于集体土地征收涉及的房屋补偿安置并无明确规定，故被告瑞安市人民政府可以在不与集体土地征收相关法律法规、部门规章等规定相冲突情况下，参照国有土地上房屋征收补偿相关规定进行房屋补偿安置，但应提供相应依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《征收土地公告办法(2010修正)》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条第一款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会……”根据上述法律法规规定，集体土地征收方案经批准后，被征地所在市、县人民政府应当发布征地公告。此后，市、县人民政府的土地行政主管部门拟定征地补偿、安置方案并发布公告告知被征收人提出意见或者听证的权利。对有听证要求提出的，应当举行听证会。市、县人民政府在审查上述程序准备完毕的情况下，才可批准补偿安置方案并组织后续实施。本案中，被告提供的证据并不能证明涉案房屋补偿方案系由土地行政主管部门拟订或根据相关规定由土地行政主管部门委托其他主体拟订。本案集体土地上房屋补偿方案与其他国有土地上房屋补偿方案一并征求意见，期间有被征收人提出召开听证会的申请，有关部门未查明是否系针对涉案房屋补偿方案提出的听证申请，并据以决定是否举行听证会，未尽审查职责，亦不能证明制定涉案房屋补偿方案的程序合法。在此情况下，被告瑞安市人民政府在对房屋补偿方案审批时未对上述存在的问题进行认真审查即作出被诉批准行为显属认定事实不清，依据不足。况且，在涉案征地方案公告之前，被告即在市政府常务会议上原则同意涉案房屋补偿方案，与上述法规规定的程序不符；涉案房屋补偿方案第十点第（三）项中关于签约比例达到85%以上协议生效，未达到85%的，协议效力及涉案房屋补偿方案效力终止的内容，亦与浙江省人民政府作出的涉案征地决定行为的效力不相一致。因此，被告作出批准行为违法，依法本应予以撤销，考虑到涉案项目涉及瑞安市南滨江景观带改造工程，具有提升沿江景观品味和城市形象的公共利益，且已实际实施，故应确认被诉批准行为违法，但不撤销。被告瑞安市人民政府应对上述问题及时采取补救措施。综上，被告瑞安市人民政府作出的被诉批复行为违法，原告王杰、徐国灵、沈扬金的起诉理由成立，依法应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告瑞安市人民政府于2018年12月20日作出的瑞政告〔2018〕58号《瑞安市人民政府关于发布瑞安市南滨江景观带一期改造工程（A、B、C、D地块）征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的公告》行为违法；二、责令被告瑞安市人民政府及时采取补救措施。本案案件受理费50元，由被告瑞安市人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  黄潮潮二〇二〇年八月十七日法官 助理  李 凯代书 记员  项炯量?*ArabicDash?-12-??*ArabicDash?-7-?