湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂08行终73号上诉人（原审原告）荆门市名都置业有限公司，住所地荆门市东宝区泉口路9号。法定代表人万光明，该公司经理。委托诉讼代理人蔡承富，湖北京中金律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市自然资源和规划局，住所地荆门市漳河新区双喜大道21号。负责人崔宏国，该局局长。委托诉讼代理人何飞，湖北新天律师事务所律师。上诉人荆门市名都置业有限公司（以下简称名都公司）与被上诉人荆门市自然资源和规划局不履行土地登记法定职责及行政赔偿一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2020）鄂0804行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。名都公司一审诉称，2014年1月28日，荆门市自然资源和规划局在“荆门市国土资源网上交易系统”发布“国有建设用地使用权网上挂牌出让公告”[荆土网挂（2014）9号]，将象山大道以西、青山路以南、面积为2435.48m2地块的国有土地使用权挂牌出让。名都公司竞拍取得该宗地的土地使用权。2014年2月28日，双方签订《成交确认书》，确认名都公司竞得涉案地块。2014年3月7日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定，荆门市自然资源和规划局将名都公司竞得地块的国有建设用地使用权出让给名都公司，出让价款为632万元。名都公司按合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，荆门市自然资源和规划局必须按照合同约定按时交付出让土地，由于荆门市自然资源和规划局未按时提供出让土地而致使名都公司合同项下宗地占有延期的，每延期一日，名都公司有权要求荆门市自然资源和规划局按照规定的条件履行义务，并赔偿因延误履行而给名都公司造成的损失。合同签订后，名都公司于2014年7月25日向荆门市自然资源和规划局交纳了316万元的土地出让价款，因为合同约定的交款时间为2014年4月28日，延迟88天，名都公司应荆门市自然资源和规划局要求按合同约定支付滞纳金27.808万元。至此，加上前期交纳的316万元的保证金，名都公司合计交纳国有建设用地使用权出让价款632万元，履行了合同约定的付款义务。名都公司于2016年8月26日发函至荆门市自然资源和规划局，要求荆门市自然资源和规划局为名都公司办理土地使用权证，荆门市自然资源和规划局复函要求名都公司与案外人达成还建协议，并以协议尚未达成而提出暂缓办理，同年10月8日名都公司向荆门市自然资源和规划局提交相关资料，要求办理国有建设用地使用权证书。荆门市自然资源和规划局接收资料后，既未告知名都公司提交的资料是否符合要求，也未为名都公司办理国有建设用地土地使用权证书。荆门市自然资源和规划局一直拖延为名都公司办理国有建设用地使用权证书的行为，严重损害了名都公司的合法权益，特提起诉讼，诉讼请求：1、判令荆门市自然资源和规划局为名都公司办理荆门市象山大道以西、青山路以南、面积为2435.48m2的土地使用权证；2、判令荆门市自然资源和规划局赔偿名都公司截止2019年12月30日的损失720.48万元，从2020年1月1日起至荆门市自然资源和规划局作出行政许可行为之日止的损失以632万元为本金按每日1‰另行计算；3、本案的诉讼费用由荆门市自然资源和规划局承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”《土地登记办法》第十九条规定，“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”名都公司自述“于2016年8月26日发函至荆门市自然资源和规划局，要求荆门市自然资源和规划局为名都公司办理土地使用权证，荆门市自然资源和规划局复函要求名都公司与案外人达成还建协议，并以协议尚未达成而提出暂缓办理，同年10月8日名都公司向荆门市自然资源和规划局提交相关资料，要求办理国有建设用地使用权证书，荆门市自然资源和规划局接收资料后，既未告知名都公司提交的资料是否符合要求，也未为名都公司办理国有建设用地土地使用权证书，荆门市自然资源和规划局一直拖延为名都公司办理国有建设用地使用权证书。”可见，名都公司至迟在2016年11月8日就知道荆门市自然资源和规划局拒绝履行办理土地使用权证的法定职责，则其应当于2017年5月7日前提起诉讼，而名都公司迟至2020年4月才向法院起诉，其起诉超过了起诉期限，依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”适用二十年最长起诉期限的前提是当事人不知道行政机关的行政行为。名都公司至迟从2016年11月8日就知道荆门市自然资源和规划局拒绝为其办理土地使用权证，故名都公司的情形不符合上述规定，不能适用二十年的最长起诉期限。名都公司申请办理土地使用权证，荆门市自然资源和规划局只需依照《土地登记办法》的相关规定办理即可，即名都公司符合办证条件就予以登记，不符合办证条件就不予登记。名都公司与案外人之间的还建纠纷属于民事纠纷，名都公司冀望通过协商或由政府部门领导促进解决的问题实质是该民事纠纷，名都公司由此耽误的时间影响的是该民事纠纷的诉讼时效，而非本案行政诉讼的起诉期限，故名都公司上述耽误的时间不应在本案起诉期限内扣除。本案中，名都公司不管是在2019年3月准备提起行政诉讼时，还是在2019年5月提起民事诉讼时，名都公司对荆门市自然资源和规划局不履行土地登记职责主张权利均已超过起诉期限，这表明名都公司怠于依法维权，故其不能之后通过民事诉讼再重新恢复起诉期限。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回荆门市名都置业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还荆门市名都置业有限公司。名都公司上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销荆门市掇刀区人民法院（2020）鄂0804行初18号行政裁定，裁定发回荆门市掇刀区人民法院重审。荆门市自然资源和规划局答辩称，一审法院认定上诉人提起行政诉讼超过起诉期限，依法驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确；上诉人要求为其办理国有建设用地使用权登记，没有事实和法律依据，即使上诉人起诉未超过起诉期限，仍应依法驳回其起诉，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。本院认为，二审中，本案争议的焦点在于，名都公司的起诉是否超过了起诉期限。上诉人名都公司主张，一审法院将被上诉人荆门市自然资源和规划局的行为定性为“拒绝履行办理土地使用权证的法定职责”与事实不符。被上诉人要求上诉人与第三方达成还建协议后就为上诉人办理国有土地使用权证书，并没有表明不办理或拒绝办证，上诉人在提起行政诉讼时，针对的也是“被上诉人一直在拖延办理国有建设土地使用权的行为”，而不是“被上诉人拒绝办理国有土地使用权的行为”。上诉人要求办证时，被上诉人要求上诉人与第三人达成还建协议，上诉人与第三人是否达成还建协议，在双方签订的出让合同中并无约定，被上诉人的行为属于利用行政职权法外设限，导致行政秩序处于不确定状态，为了尽快解决这一矛盾，上诉人多次向被上诉人提出口头申请，并向被上诉人的上级行政机关荆门市人民政府反映情况，荆门市人民政府多次协调未果，上诉人主张扣除的时间是基于对行政机关信赖的原因，在等待处理相关争议事项的过程中所耽误的时间，属于“其他不属于自身的原因耽误起诉期限”，应当在计算起诉期限时予以扣除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定,“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”不履行法定职责，是指负有法定职责的行政机关，在行政相对人提出申请后，拒绝履行、拖延履行或者不完全履行，从而使得相对人权益得不到保护的违法状态。本案中，名都公司提起行政诉讼时，认为“荆门市自然资源和规划局一直在拖延为名都公司办理国有建设土地使用权”，属于不履行法定职责中拖延履行的情形，即使一审法院对名都公司所诉行为认定为拒绝履行的情形，也不影响名都公司起诉期限的认定。名都公司在向荆门市自然资源和规划局提交办理国有建设用地使用权证书的申请后，荆门市自然资源和规划局在法定期限内不履行职责的，名都公司应当在荆门市自然资源和规划局履行职责期限届满之日起六个月内提起行政诉讼，一审法院认定名都公司应当于2017年5月7日前提起诉讼，而至2020年4月才起诉已超过起诉期限，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”该条规定的不计算在起诉期限内的时间，被耽误的原因是不属于当事人自身原因以外的其他客观原因。本案中，名都公司提出耽误起诉期限的理由是等待行政机关协调处理相关争议事项，不论是名都公司与第三人之间的还建纠纷，还是名都公司向荆门市人民政府反映其认为荆门市自然资源和规划局存在法外设限的行为，均不会阻碍名都公司正常行使诉讼权利，故名都公司主张扣除其所耽误的时间，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人名都公司的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 沂审判员 罗艳红审判员 向 芬二〇二〇年八月二十日书记员 曾 靖