安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖15行终49号 上诉人（一审原告）六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场。 经营者黄昌琦。 委托代理人葛子宏，安徽公众律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市裕安区自然资源和规划局，住所地安徽省六安市梅山南路凯旋广场22楼，统一社会信用代码11341403003225766Q。 法定代表人孙林，该局局长。 委托代理人韩谋弟，该局执法监察大队中队长。 委托代理人易伟，安徽冠楚律师事务所律师。 一审第三人六安市裕安区飞翔种鸽场。 经营者崔时柱。 上诉人六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场（以下简称昌琦家庭农场）及一审第三人六安市裕安区飞翔种鸽场（以下简称飞翔种鸽场）诉六安市裕安区自然资源和规划局（以下简称裕安区资源规划局）土地管理行政处罚一案。安徽省六安市裕安区人民法院于2019年11月14日作出（2019）皖1503行初27号行政判决，昌琦家庭农场不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年8月5日公开开庭审理了本案，昌琦家庭农场的经营者黄昌琦、飞翔种鸽场的经营者崔时柱及共同委托代理人葛子宏，裕安区资源规划局的委托代理人韩谋弟、易伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2010年至2011年黄昌琦和崔时柱合伙在六安市裕安区新安镇兴隆村成立飞翔种鸽场（个体工商户），向兴隆村租用农村集体土地，崔时柱为负责人。飞翔种鸽场向六安市裕安区新安镇政府、国土局、发改委申请办理了设施农用地审批，六安市裕安区发改委2012年4月备案飞翔种鸽场占地9.5亩，新建厂房1000㎡、办公用房100㎡、职工宿舍和食堂200㎡，购置加工生产线2条，有效期2年。2013年发生禽流感，飞翔种鸽场停产，黄昌琦与崔时柱分开经营。2014年4月9日，黄昌琦成立昌琦家庭农场（个体工商户），从事苗木、花卉种植和家禽、水产养殖销售。2019年1月3日，裕安区资源规划局对昌琦家庭农场非法占用土地立案调查，期间询问当事人，进行现场勘测调查，认定农场未经批准，擅自占用的农村集体土地837㎡（耕地），建筑物面积631㎡，构筑物面积203㎡。2019年1月11日对昌琦家庭农场作出行政处罚：1、责令退还非法占用的837㎡土地。2、没收在非法占用的土地上新建房屋，建筑物面积631㎡，构筑物面积206㎡。3、并处罚9207元。2018年1月15日兴隆村收回被占用土地，18日黄昌琦交纳了罚款，22日被告向区国有资产监督管理委员会移交了没收的建筑物各构筑物。另查明，昌琦家庭农场在建筑物内开设饭店，本次在政府清理“大棚房”活动中被查处。本案第三人又对拆除行为向新安镇政府提出行政和赔偿诉讼。 一审法院审理认为，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对本辖区内的土地进行管理和监督，对于涉及土地违法行为有作出相应处罚的职责，其执法主体，具有法律依据。本案中，原告和第三人设立飞翔种鸽场经过国土和发改部门预审和备案，但其相关建筑物、构筑物的建设没有审批完善，也超过了备案期限，属于未经批准非法占用土地。昌琦家庭农场和飞翔种鸽场为个人设立，双方财产没有登记，对外不发生效力，被告处罚主体正确。被告处罚行为程序合法、认定事实清楚，被告诉讼理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 昌琦家庭农场上诉称，一、一审判决没有查明案涉占用土地及房屋的建设时间之这一基本事实，且对部分证据的认证错误，导致判决没有事实和法律依据及证据支持；二、案涉土地及房屋建设是以飞翔种鸽场的名义申请，经有权机关批复同意作为设施农用地使用建房的，不是非法占用土地，对上诉人给予处罚的主体错误；三、被没收的房屋系2012年建成，不是2017年12月新建的房屋，处罚决定认定事实错误，程序违法；四、一审判决偏袒被告。判决理由有失公平公正。请求：1、撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，或将本案发回重审。2、一、二审案件受理费由被上诉人负担。 裕安区资源规划局辩称，一、裕国土资监字【2019】2号行政处罚决定认定的建房主体及建房时间完全正确。涉案土地系在2010年12月，黄昌琦、崔时柱合伙兴办飞翔种鸽场时以设施农用地项目备案使用，但因禽流感致飞翔种鸽场停止经营，2014年4月黄昌琦成立昌琦家庭农场从事种植、养殖经营，2017年12月黄昌琦擅自将飞翔种鸽场养鸽部分大棚改建为砖混结构房屋，从事土菜馆经营。二、原养鸽大棚并非永久性建筑，但上诉人将大棚改建为砖混结构房屋，并从事土菜馆经营脱离了农业生产的性质，没有办理农用地转用审批手续，构成非法占地的事实清楚。三、被上诉人按照法定程序进行了调查取证，告知了上诉人处罚的事实、理由和听证等权利，处罚程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。 飞翔种鸽场述称，同意上诉人上诉意见。 裕安区资源规划局向一审法院提交以下证据、依据： 一、裕国土资监字〔2019〕2号《裕安区国土资源局国土资源行政处罚决定书》、送达回证。证明决定书所认定的建房主体及建房时间完全正确，且决定书中查明的涉案非法占地实际面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积完全属实，事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二、国土资源执法巡查记录表、接受调查通知书、送达回证、违法线索登记表、立案呈报表。证明该案立案程序合法。 三、询问笔录、现场勘验笔录、现场照片、六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场用地勘测定界图、新安镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）。证明：1.涉案地块在2010年12月系由原告黄昌琦与第三人崔时柱通过新安镇招商的方式，在新安镇××王××组租赁土地约20亩，兴办飞翔种鸽繁育场，系依据国土资源部国土资发〔2010〕155号《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以设施农用地进行项目备案。但因2013年至2014年禽流感影响导致飞翔种鸽繁育场亏损，停止经营。2014年4月原告黄昌琦注册昌琦家庭农场，租用兴隆村王大庄组集体土地110余亩，从事葡萄、猕猴桃种植及家禽家畜养殖。2017年ｌ2月，原告擅自将飞翔种鸽繁育场的部分养鸽大棚改建为砖混结构房屋，从事土菜馆经营，被告经过现场勘测，该土菜馆实际占地面积837㎡（耕地），建筑面积631㎡，构筑物面积206㎡。上述整个案件事实经过均由原告黄昌琦本人调查笔录、现场勘测笔录及现场照片证实，原告对于被告调查事实完全认可。现原告起诉诉状中称系2012年由第三人建设完全属于歪曲事实；2.原告提出的决定书中查明的涉案非法占地实际面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积与事实不符问题。被告通过勘测站进行了实地勘测并出具了勘测定界图，原告对此未提出异议。且原告也未提供相反证据予以证明，同时原告已经履行了决定书中的处罚内容，进行了退还土地、交纳罚款且非法新建的房屋也予以拆除的事实。 四、《关于六安市飞翔种鸽繁育场地审查意见》《关于要求给予六安市飞翔种鸽繁育场用地预审的请示》。证明：1.《关于六安市飞翔种鸽繁育场地审查意见》第四点规定设施农用地建设不改变土地使用性质，依然属于从事农业生产，结束后需要复垦的事实；2.原告2017年12月擅自将飞翔种鸽繁育场的部分养鸽大棚改建为掌砖混结构房屋，将从事土菜馆经营的事实与从事农畜业相混淆，明显属于非法占地的事实。 五、征地协议三份、《行政处罚听证告知书》、送达回证、证明、退地证明、安徽省政府非税收入一般缴款书、关于移交处理国有资产函、关于接收被没收建筑物及其他设施的函、行政处罚决定执行记录、结案呈批表。证明：1.原告征地行为违法，其协议属于无效协议的事实；2.被告以裕国土资监字〔2019〕1号《行政处罚听证告知书》方式向原告下发听证告知，且告知原告应在三日内提出陈述、申辩和听证，逾期视为放弃。原告也在送达通知签章确认，但原告放弃上述权利且履行了处罚决定书内容,现又在行政诉讼中提出未告知，实属不诚实行为，请求法庭明察；3.原告已经履行了决定书中的处罚内容，进行了退还土地、交纳罚款且非法新建的房屋也予以拆除的事实。 昌琦家庭农场向一审法院提交以下证据： 一、营业执照（六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场）、身份证、营业执照（六安市裕安区飞翔种鸽场）。证明原告及经营者的基本信息，第三人基本信息。 二、新政［2010］203号文件、发改农经［2010］416号文件、新政〔2011〕135号文件、裕国土资函〔2011〕117号文件、发改项目［2012］134号文件。证明：1.被告作出行政处罚的房屋是在2010年12月5日由六安市裕安区新安镇人民政府以新政［2010］203号文件请示公文至裕安区发展和改革委员会，经该委会同意其请示后通过招商方式引进第三人使用土地和建设案涉房屋的，其中养殖厂房1000㎡，办公用房100㎡，职工宿舍和食堂200㎡；2.2011年8月8日，六安市裕安区新安镇人民政府以新政〔2011〕135号文件请示被告，要求被告给予第三人用地预审，被告以裕国土资函〔2011〕117号文件行文至六安市裕安区新安镇人民政府，第三人的用地符合用地政策；3.2012年4月26日裕安区发展和改革委员会以发改项目［2012］134号文件行文至六安市裕安区新安镇人民政府，第三人的项目符合备案条件，予以备案。主要建设内容：新建厂房1000㎡、办公用房100㎡、职工宿舍和食堂200㎡，建设性质：新建，计划动工时间2012.4，计划竣工时间2012.10。以上文件证明第三人是经六安市裕安区新安镇人民政府招商引进，并经请示国家有权机关批准用地和建设了厂房等建筑物、构筑物，房屋占地经合法批准，不属非法占地。被告作出的处罚决定书没有事实和法律依据，且处罚的相对人不是房屋的所有权人，处罚的对象错误，该处罚决定书不能成立，请法院予以判决撤销或确认为无效。 三、卫星地图。证明：1.在2013年10月11日的卫星地图上可以清晰明确的证明第三人养鸽场的房屋已全部建成，并不是被告认定的2017年12月份擅自建的房屋，该房屋是第三人2012年底建成的；2.在2017年11月1日的地图上可以看出在已建成的养鸽场房屋的房顶上已加建了蓝色的隔热层。被告故意颠倒隔热层与养鸽场厂房及职工宿舍和食堂、办公用房的建设时间，为其违法作出的处罚决定书编造事实，不能成立。 四、新安镇人民政府新政〔2019〕78号文件、手机录音（光盘及录音文字记录）、调查笔录。证明：案涉房屋于2013年10月建成，并通过了被告审批，不是非法占地，被告是明知的。被告为了应付上级政府的检查，故意弄虚作假欺骗原告在其写好的询问笔录及送达回证等材料上签名，且被告于2019年1月11日作出的处罚决定书是没收房屋，但2019年3月21日被告又参与了六安市裕安区新安镇人民政府一起拆除了第三人的房屋，显然被告是出尔反尔，自相矛盾。故被告是滥用职权、徇私舞弊的枉法执法，应属违法、无效。请求法庭对被告的主管人员和直接责任人员虚构案涉事实、隐瞒本案事实的公然违法行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条之规定，在本案庭审后移送相关机关立案查处。 证据五：裕安区人民政府裕政秘〔2019〕2号文件及附件、被告及六安市裕安区农业农村局于2019年3月16日下发给新安镇人民政府的整改督办通知。证明：1.2018年12月31日裕安区“大棚房”项目整治情况统计表载明，原告房屋是2013年10月建设，在2018年12月31日已消除违法状态，并恢复农业生产，原告设施农用地合法且已整改到位。故被告作出的处罚决定书认定建房时间错误，认定为非法占地错误；2.被告在2019年3月16日下文给新安镇人民政府，要求对原告房屋进行整改，故被告2019年1月11日作出的处罚决定书对原告的房屋予以没收及提交的《退地证明》、《关于移交处理国有资产的函》、《关于接受被没收建筑物及其他设施的函》等证据均证明了被告与相关机关互相串通、弄虚作假、欺骗上级政府，应付检查，不是事实，不能证明被告作出的处罚决定书的合法性。 上述证据材料均已随案移送本院，二审当事人举证同一审。经开庭审查，一审法院对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认，二审认定案件事实同一审。 本院认为，本案当事人争议的焦点是裕国土资监字【2019】2号国土资源行政处罚决定是否具有事实和法律依据。本案中，涉案农用设施用地，崔时柱和黄昌琦在设立飞翔种鸽场时，虽然向国土和发改部门申报了预审和备案，但对涉案建筑物、构筑物的建设并没有审批完善；其后，黄昌琦成立昌琦家庭农场将原农用设施改建为永久性房屋用于土菜馆经营，实际已改变农业用地的性质，并没有办理农用地转用审批手续，根据土地管理法律、法规的规定，确已构成非法占地的事实。被上诉人裕安区资源规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对昌琦家庭农场作出行政处罚于法有据，处罚主体正确。被上诉人在执法过程中，进行了调查取证，告知了上诉人处罚的事实、理由、依据和听证等相关权利，所作出的行政处罚事实清楚、程序合法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人和一审第三人所称不是非法占地处罚决定事实不清等上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场负担。 本判决为终审判决。 审判长 颜 凯 审判员 鲍 杰 审判员 刘莹洁 二〇二〇年八月十七日 书记员 牛 婧 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。