江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)苏09行终249号上诉人（原审原告）：江苏科俐文置业有限公司，住所地盐城市亭湖区环城西路259号法定代表人：毛海潮，该公司董事长。委托诉讼代理人：顾兵，江苏嘉运鸿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。出庭负责人：陈晨，该局副调研员。委托诉讼代理人：张荣芝，该局工作人员。委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。原审第三人：盐城德基置业有限公司，住所地盐城市亭湖区建军东路86号。法定代表人：张小兵，该公司董事长。委托诉讼代理人：丁进，江苏锐智律师事务所律师。上诉人江苏科俐文置业有限公司（以下简称科俐文公司）因与被上诉人盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市资源规划局）、原审第三人盐城德基置业有限公司（以下简称德基公司）不履法定职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2020年1月3日作出的（2019）苏0981行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2003年5月17日，原告科俐文公司（原盐城市第二房地产实业有限公司）通过招拍挂方式竞得盐城市××东出口地段33126.30平方米国有土地使用权。同月31日，被告向盐城市第二房地产实业公司（以下简称第二房地产公司）发出《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确定第二房地产公司为盐城市××东出口地段改造国有土地使用权的竞得人，竞得价为1410.5954万元。后原盐城市国土资源局与第二房地产公司签订《出让合同》约定，盐城市国土资源局（出让人）出让给第二房地产公司（受让人）的土地位于盐城市××东出口地段，该宗地分为两个地块，其中跃进河两岸地块（地块一）出让面积为29340.40平方米；朝阳河北岸地块（地块二）出让面积为3785.90平方米，出让面积合计为33126.30平方米；土地使用权出让价款总额为14105841.07元。2005年8月，盐城市政府向原告科俐文公司颁发3××号《土地使用证》，主要内容为：土地使用者为科俐文公司，土地坐落于盐城市××××（市区东出口地段），地号为020-009-104，用途为城镇混合住宅用地，土地使用权面积为26559.10平方米；记事内容：因该宗地部分与周边单位有矛盾,签章不全，先发放无矛盾部分面积26559.10平方米的土地证……剩余部分2781.30平方米的土地使用权待矛盾协调后再发放土地证。2006年5月11日，盐城市政府召集有关部门就新四军纪念馆扩改建问题进行专题会办，并形成《35号会议纪要》，主要内容是：收回控制现已出让的新四军纪念馆至东侧跃进河边13.5亩土地，作为新四军纪念馆发展用地。要通过土地置换或对跃进河东整体开发给予优惠的办法给原开发单位予以补偿。2007年8月20日，原告科俐文公司与孙开钧签订《联合开发协议》约定，双方就3××号《土地使用证》中市区建军东路（市区东出口地段）清雅居项目联合开发事宜达成协议如下：一、科俐文公司以土地投入，孙开钧投入开发资金，双方合作成立项目公司，共同开发清雅居项目……四、项目公司成立后，将土地权属划入项目公司所有。同年9月6日，原告科俐文公司与第三人德基公司签订一份《清雅居项目开发转让协议》约定，双方就清雅居开发项目实施期间以孙开钧的名义签订的所有合同、协议、附件的权利义务均由德基公司承替；德基公司同意整体接收清雅居开发项目并将德基公司变更为清雅居开发项目的项目公司；德基公司同意在本协议签订后20天将因纪念馆东扩调换土地的拆迁费1600万元代交到盐城市国土资源局，用于因纪念馆东扩调换地块的拆迁；科俐文公司敦促国土部门拆迁费的尽快返还，为保证德基公司项目安全，该拆迁费用先直接返还到德基公司的账户，在德基公司通过变更取得调换地块的土地使用权后7日内将该拆迁费用全部一次性返还给科俐文公司；清雅居工程项目公司即德基公司成立后，科俐文公司将原清雅居地块中除纪念馆东扩调换地块以外的部分先变更权属到德基公司，并到国土部门办理土地使用权属的变更；在德基公司付清全部土地转让费用后20日内科俐文公司从德基公司退出。同年10月17日，原告科俐文公司与第三人德基公司共同向原盐城市国土资源局提交一份《报告》，载明：科俐文公司开发的盐城市××××（市区东出口地段）地块（土地证号为3××号《土地使用证》）清雅居项目，由于市纪念馆东扩，影响该项目中跃进河西侧地块使用，致使该项目迟迟不能启动；2006年5月经盐城市政府研究，将跃进河以西部分土地划归市纪念馆，以东部分继续由科俐文公司开发。由此给科俐文公司带来巨大损失，并造成公司运转困难，为实施该项目的开发，科俐文公司已与孙开钧协商，联合成立德基公司实施该项目用地，故请求同意将该地块中可开发部分土地由德基公司实施。同日，原告科俐文公司与第三人德基公司还向原盐城市国土资源局提交了《联合开发协议》《清雅居项目开发转让协议》等材料。同年11月30日，原告科俐文公司与原盐城市国土资源局签订《收回土地使用权协议书》，主要内容是：盐城市国土资源局收回的原出让给科俐文公司的土地位于新四军纪念馆东侧、跃进河西侧，土地证号为3××号《土地使用证》，证载面积为26559.10平方米，收回面积为9211.70平方米，双方约定收回土地的补偿办法按盐城市政府《35号会议纪要》精神及2007年9月双方签订的协议执行，盐城市国土资源局同意积极在剩余土地北侧协调部分土地。同年12月3日，原盐城市国土资源局向原告科俐文公司作出《82号收回土地使用权通知》，收回科俐文公司位于新四军纪念馆东侧一宗面积为9211.70平方米国有土地使用权。同日，原盐城市国土资源局向第三人德基公司作出《287号同意德基公司用地开发通知》载明：一、根据2003年5月17日国有土地使用权挂牌出让成交结果，由科俐文公司竞得盐城市东出口地段33126.30平方米国有土地使用权，该地块分为两个宗地，地块一位于跃进河两侧，出让面积为29340.40平方米，地块二位于朝阳河北岸，出让面积为3785.90平方米，其中朝阳河北岸地块已由科俐文公司完成开发建设工作。二、跃进河两侧29340.40平方米土地已于2003年11月28日提供给科俐文公司作为一期工程用地，但因涉及城市规划和拆迁等原因，未能按期实施开发建设。依据市规划调整意见，因纪念馆东扩已收回该地块中的9211.70平方米土地使用权。根据原受让人申请，考虑该地块的特殊情况及历史原因，同意将该地块剩余的20128.70平方米土地提供给原受让人与他人合作的德基公司实施该地块的开发建设工作。同年12月5日，第三人德基公司申请土地变更登记。次日，盐城市政府向第三人德基公司颁发276号《土地使用证》，证载主要内容是：土地使用权人为德基公司，土地坐落于盐城市××××（市区东出口地段），地号为020-009-108，土地使用权面积为17347.40平方米。同时，在该证中记载：因该宗地部分与周边单位有矛盾，先发放无矛盾部分面积17347.40平方米的土地使用证，土地使用权类型为出让……剩余部分土地面积2781.30平方米待矛盾协调后再发放土地使用证。2017年8月4日，原告科俐文公司向原盐城市国土资源局提交《关于再次申请办理土地使用证的报告》，要求国土部门尽快将跃进河以东部分已拆除部分的土地使用证办理给科俐文公司。原盐城市国土资源局收到该报告后，向原告科俐文公司作出了《8.15复函》，内容是：根据科俐文公司办理原3××号《土地使用证》变更登记时提交的申请、报告及相关材料，盐城市国土资源局于2007年12月3日作出《287号同意德基公司用地开发通知》，同意将科俐文公司原受让地块剩余的20128.70平方米土地提供给科俐文公司与他人合作设立的项目公司德基公司实施开发建设，盐城市国土资源局并于2007年12月6日依法向德基公司颁发276号《土地使用证》。现结合科俐文公司和德基公司在原土地变更登记时提交的下列材料：1.科俐文公司与孙开钧签订的《联合开发协议》；2.科俐文公司与德基公司签订的《清雅居项目开发转让协议》；3.2007年10月17日科俐文公司与德基公司共同提交的《报告》以及其他相关材料，足以认定科俐文公司已将3××号《土地使用证》项下计29340.40平方米的国有土地使用权权利和义务概括转让给德基公司，盐城市国土资源局收回面积为9211.70平方米土地在原3××号《土地使用证》宗地范围内，且收回时间在《联合开发协议》《清雅居项目开发转让协议》和2007年10月17日《报告》之后，故所涉置换土地的权利依法应归属于德基公司。科俐文公司的申请明显缺乏依据，该置换地块依法应由德基公司办理权属登记申请，并发证给德基公司。原告科俐文公司不服上述《8.15复函》，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理后于2018年5月28日作出（2017）苏0981行初57号行政判决，以《8.15复函》认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误为由，判决撤销《8.15复函》。原盐城市国土资源局、第三人德基公司不服该判决，上诉至盐城市中级人民法院。盐城市中级人民法院于2018年10月11日作出（2018）苏09行终362号终审判决：驳回上诉，维持原判。后原告科俐文公司未再向盐城市国土资源局提出颁证申请。原告认为,被告作出的《8.15复函》被法院撤销后，应当在规定期限内为原告办理土地使用权登记或就原告提出的颁证申请给予重新答复，遂向一审法院提起本案诉讼，要求确认被告未在法定期限内履行法定颁证职责的行为违法。2019年1月10日，原盐城市国土资源局向原告科俐文公司作出一份《告知书》，主要内容是：“就你公司《关于申请办理市区东出口置换地块土地使用证报告》相关事宜，依据生效判决作出的相应认定，结合涉案纠纷的相关事实，特将相关情况告知如下：……我局认为，你公司申请事项涉及土地出让合同受让方主体变更问题，实质上是关于土地出让合同履行过程中主体变更及相关民事权利处分问题，依据现行规定及江苏省高院的审判意见，该争议属于民事争议范畴，应当通过仲裁或民事诉讼方式予以解决。就相关争议我局曾数次与你公司、德基公司进行沟通、协调，但至今未能达成一致。盐城中院（2018）苏09行终362号行政判决生效后，德基公司已于2018年11月就所涉事项向盐城仲裁委员会申请仲裁（盐仲2018253号），要求裁决将涉案置换土地登记至该公司名下。就此，2018年12月3日下午我局工作人员已将相关情况告知你公司法定代表人毛海潮。为充分保障你们双方公司的合法权益，从根本上有效化解你们之间的矛盾和纠纷，我局特再次书面告知如下：一、因你公司与德基公司对涉案土地出让合同受让方主体变更事项存在重大争议，建议你们通过协商方式解决或通过诉讼、仲裁等民事途径进行处理争议；二、我局将依据人民法院、仲裁机构生效法律文书确定的主体或你们两公司协商达成一致后，依法办理涉案土地交付、土地登记等事项。特此告知。一审法院另查明，2018年11月，德基公司向盐城仲裁委员会申请仲裁，请求裁决将位于盐城市××建军东路跃进河以东部分的置换土地登记到德基公司名下，并向德基公司发放土地使用权证。2019年8月22日，盐城仲裁委员会作出盐仲[2018]裁字第253号《裁决书》，裁决：盐城市自然资源和规划局自收到裁决书之日起十五日内向德基公司交付盐城市××建军东路跃进河以东部分用于调换被收回的9211.70平方米土地的置换土地，并将该置换土地的使用权登记到德基公司名下，向德基公司发放土地使用权证。本案一审过程中，德基公司向一审法院提出管辖权异议，要求将本案移送盐城仲裁委员会审理。后德基公司申请撤回管辖权异议。德基公司陈述：盐城市资源规划局已于2019年12月4日向德基公司就案涉土地颁发了苏（2019）盐城市不动产权第0079845号《不动产权证书》，权利人为德基公司，共有情况为单独所有，坐落于盐城市××湖区大洋街道××村，宗地面积为5388.10平方米。一审再查明，2016年4月25日，盐城市政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。一审法院认为，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。根据盐城市政府制定的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2016年4月28日起，盐城市区（不××区）范围内的不动产登记的法定职责统一由盐城市国土资源局承担，即原盐城市政府行使的土地登记职权由原盐城市国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的；明显不当的。从前述规定可以看出，人民法院判决撤销被诉行政行为后，原告的权利是否必然回到被撤销的行政行为作出之前的状态，要根据案件的具体情况确定。当生效行政判决撤销被诉行政行为的理由是行政行为认定的主要事实不清、证据不足或者是作出被诉行政行为的程序违法、适用法律错误等，判决在实体上只是对被诉行政行为的合法性作出判断，并未对原告主张的权利是否合法作出判断时，这种情况下，人民法院判决撤销被诉行政行为，即便没有同时作出限期重作判项，作为享有相应处理权限的行政机关对存疑事项也有重新作出调查、处理的法定职责义务。本案中，原告提起诉讼要求被告履行法定职责的理由是被告针对原告2017年8月4日办理土地使用权证的申请作出的《8.15复函》被法院依法撤销后，被告未在法定期限内给予原告答复，也未依法为原告办理土地使用证，故要求确认被告未在法定期限内履行法定颁证职责的行为违法。对此，一审法院认为，针对原告起诉要求撤销的《8.15复函》，盐城市中级人民法院于2018年10月11日作出终审判决。法院撤销《8.15复函》的理由是该复函认定事实不清、主要证据不足、程序违法以及适用法律错误，但生效判决只是对该复函在实体上是否具有合法性作出判断，并未对原告主张的案涉置换土地权利归属即应否为原告办理案涉置换土地的使用权登记作出判断。在该复函被法院判决撤销后，被告先于2018年12月3日向原告的法定代表人口头告知相关情况，后于2019年1月10日向原告再次作出《告知书》，将第三人德基公司就案涉争议已先行申请仲裁等事项向原告进行了书面告知。虽然该《告知书》是在本案立案受理后作出，确有不妥，但并不影响被告就案涉置换土地争议已向原告作出告知的结果。现原告要求确认被告未在法定期限内履行法定颁证职责的行为违法的诉求，依据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审法院判决：驳回原告江苏科俐文置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏科俐文置业有限公司负担。科俐文公司上诉称，1.被上诉人存在未在法定期限内履行法定职责的行为，应当确认违法。上诉人于2017年8月4日向被上诉人提交办理土地使用权证的申请，被上诉人虽在2018年8月15日作出复函，但该复函被人民法院生效判决予以撤销，则其应当在规定期限内对上诉人提出的办证申请予以书面答复。但上诉人直至2019年1月10日才收到被上诉人作出的告知书，客观上存在未在法定期限履职的情形。2.一审判决驳回上诉人的诉请无任何法律依据。一审法院已认定被上诉人应当在复函被撤销后重新作出答复，则被上诉人逾期答复就是不作为的违法行为，其事后补救行为也不能否定违法行为的存在。3.被上诉人在本案中举证的盐仲（2018）253号裁决书属于证据，人民法院应当根据证据的三性进行审查，但一审法院未作审查直接作为证据使用，违反了法律规定。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。诉讼费用由被上诉人承担。盐城市资源规划局辩称，1.被上诉人已向上诉人履行告知义务，一审法院判决驳回诉讼请求并无不当。被上诉人所作《8.15复函》被依法撤销后，已于2018年12月3日向上诉人的法定代表人毛海潮口头告知相关情况，并在2019年1月10日再次作出告知书，建议上诉人与德基公司就涉案土地出让合同受让方主体变更事项通过协商或诉讼方式进行处理。被上诉人将依据生效法律文书确定的主体或协商结果依法办理涉案土地交付登记等事项。该告知书对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。一审法院驳回并无不当。2.盐仲[2018]裁字第253号仲裁裁决合法有效，一审法院予以认定正确。该仲裁裁决书系生效法律文书，上诉人无证据证明该裁决书存在可撤销情形。被上诉人也在一审时提交了德基公司向盐城仲裁委员会申请仲裁及受理的相关材料，也在仲裁程序中说明了上诉人所涉两起行政诉讼的审理情况。上诉人也主动与盐城市仲裁委员会进行了沟通，不存在与德基公司隐瞒重要事实、恶意串通，损害科俐文公司合法权益的情形。综上，请求法院在全面查清案件事实的基础上，依法驳回上诉，维持原判。德基公司述称，1.2018年12月3日被上诉人工作人员将相关情况告知上诉人法定代表人毛海潮的行为以及被上诉人在2019年1月10日再次通过书面告知书的形式发函给上诉人，可以证实被上诉人已经履行了相关的法定职责。2.盐仲（2018）253号裁决书系生效的法律文书，一审法院将其查明的事实以及最终裁决结果作为处理行政案件的依据并无不当，一审法院并无相关的义务去审查该裁决书所认定的事实是否正确，以及所作出的结果是否符合法律规定。综上，上诉人认为被上诉人未履行法定职责以及否认盐仲（2018）253号裁决书并无相关事实和法律依据，其上诉理由不能成立，请求查明事实维持原判。本院二审中，上诉人提交了2019年1月5日、4月28日和9月9日向盐城仲裁委员会邮寄的材料及凭证。被上诉人对此质证认为，该证据中的案件情况说明及参与仲裁申请书，落款时间为2019年1月4日，快递单显示寄出时间为1月5日，签收时间为1月7日。被上诉人是2019年1月10日作出的告知书，则可知科俐文公司是在被上诉人作出书面告知之前就已经知晓德基公司申请仲裁的事实，可以印证被上诉人陈述的在2018年12月3日告知毛海潮相关争议已经仲裁的真实性。被上诉人提交了原盐城市国土局工作人员薛刚于2018年2月3日下午与毛海潮的谈话记录。上诉人对此质证认为，证据1，真实性、合法性、关联性均有异议。薛刚的记录本上并没有毛海潮的签字确认，内容是否添加和修改无从得知，不能证明被上诉人已经履行了告知义务。本院经审查认为，上诉人提交的证据与本案有关联性，本院予以采信。被上诉人提交的证据系个人记录，无毛海潮签字，本院不予采信。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，2018年10月17日，原盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）签收本院（2018）苏09行终362号行政判决书。同年11月21日，原盐城市国土局签收了盐城仲裁委员会邮寄的其与德基公司国有土地使用权出让合同纠纷一案的相关材料后，该局工作人员于12月3日通知科俐文公司的法定代表人毛海潮进行谈话。2019年1月5日，科俐文公司向盐城仲裁委员会邮寄了案件情况说明暨参与仲裁申请书。同月10日，原盐城市国土局作出涉案《告知书》。本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为，被上诉人是否在法定期限内向上诉人履行了告知的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被上诉人于2018年10月17日签收本院（2018）苏09行终362号行政判决书后，至迟应当在同年12月17日前向上诉人作出答复。现上诉人与被上诉人对2018年12月3日双方曾进行谈话的事实并无异议，但是对谈话的内容存在争议。被上诉人称已将德基公司申请仲裁的事宜告知上诉人，并提供了来访登记记录、仲裁材料邮递单等证据予以证实。上诉人称被上诉人并未向该公司法定代表人毛海潮告知仲裁事宜，但其向盐城仲裁委员会邮寄材料的时间在该次谈话之后、涉案《告知书》作出之前，与毛海潮在庭审中所作科俐文公司是收到《告知书》时才知晓仲裁事宜的陈述自相矛盾。故，被上诉人针对上诉人提交的申请，已在法定期限内履行了告知的法定职责，虽然采取口头告知的方式并不规范，但鉴于被上诉人已于2019年1月10日作出《告知书》进行书面告知，且被上诉人已依据生效仲裁裁决向德基公司就涉案土地颁发了不动产权权证。上诉人要求确认被上诉人未在法定期限内履行法定颁证职责行为违法的诉讼请求，依法不能成立。综上所述，上诉人科俐文公司的上诉理由不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江苏科俐文置业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年八月十四日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。