陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕03行终44号 上诉人（原审原告）宝鸡市纵横汽车销售服务有限公司，住所：宝鸡市金台区大庆路56号。 法定代表人李录明，任董事长。 委托代理人姚国东，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宝鸡市自然资源和规划局，住所：宝鸡市宝虢路125号行政中心1号。 法定代表人赵磊，任局长。 委托代理人凤羽丰，该局用地规划科工作人员。 委托代理人党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。 上诉人宝鸡市纵横汽车销售服务有限公司（以下简称纵横汽车公司）因诉原审被告宝鸡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）其他行政行为一案，不服宝鸡市渭滨区人民法院（2020）陕0302行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2001年9月12日，原告纵横汽车公司取得位于大庆路中段，东至秦岭织布厂以他墙为界，南至陈仓镇团结村，以自墙为界，西至陈仓镇团结村（道路），以距规划路中线10米处为界，北至宝虢路，以自房檐滴水向北1米处为界，总面积2037.33平方米，其中建筑面积1124.20平方米，土地用途为工业、商业服务业用地的《国有土地使用权证》。2014年1月8日，被告市自然资源规划局（原名称市规划局）根据宝鸡市旧城改造领导小组办公室[2013]2文件、宝鸡市金台区委办公室[2013]12号文件和宝鸡市金台区人民政府[2012]60号文件，作出了盘龙国际（一期、二期）所在地块的修建性详细规划中的总平面规划图。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“…本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。”本案中，被告所作的盘龙国际（一期、二期）所在地块修建性详细规划中的总平面规划图，是依据相关法律规定和法定职权作出，原告不是该行为的行政相对人。被告的行为对原告所享有的土地使用权没有产生影响，也没有对原告的权益产生侵害，原告没有诉讼主体资格，无权提起诉讼。原审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，裁定驳回原告纵横汽车公司的起诉。案件受理费50元，由原告承担。 上诉人纵横汽车公司的上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。上诉理由：一审裁定认为上诉人不是被诉的修建性详细规划中总平面规划图的相对人，被诉规划行为对上诉人土地使用权没有产生影响是错误的。被诉的总平面规划图实际上就是修建性详细规划本身。规划是有权机关对土地利用和建设行为作出的预先的调整、安排的一种法律行为，包括对规划对象的土地用途、建筑规模、建筑样式和高度等事项进行预先确定和登记，很明显会对相对人或者利害关系人的合法权益产生影响。上诉人的土地用途经国土主管机关合法登记为“工业、商业服务业用地”，而被诉的总平面规划图将上诉人的土地包含在内，并将土地用途修改为“商业、办公”。这种经由有权机关通过法律行为实施的修改和登记行为，必然对上诉人的土地使用权产生影响。一审裁定认为上诉人非被诉规划行为的相对人是错误的，即便不是相对人，上诉人也属于利害关系人，有权提起诉讼。被诉规划行为不仅修改了上诉人的土地用途，也修改了作为上诉人土地证办证依据的原有规划，上诉人的起诉符合受理条件。 被上诉人市自然资源规划局答辩认为：1.答辩人作出的修建性详细规划中的总平面规划图，是依据相关法律规定和法定职权作出，符合法律规定。2.答辩人的行为对被答辩人所享有的土地使用权没有产生实际影响，也没有对被答辩人的权益产生侵害，答辩人的行为符合法律规定。3.答辩人作出的详细规划中的总平面规划图，被答辩人是知情的，且我国法律并无行政机关作出的详细性规划要告知相关产权人的法律规定。请求维持一审判决（裁定）。 经审理查明，2001年9月12日，上诉人纵横汽车公司取得《国有土地使用证》，该证载明土地座落于宝鸡市大庆路中段，土地用途为“工业、商业服务业用地”，总面积2037.33㎡。 2012年10月25日，宝鸡市金台区人民政府以拟对大庆路以南、大庆路团结苑小区以北、纵横汽车修理厂以东，叉车厂综合楼以西范围实施改造，建设三幢高层商住综合楼为由，向原市规划局发函，恳请下达团结村大庆路综合楼项目规划意见书。2014年1月8日，原市规划局审定了宝鸡市金台区大庆路中段盘龙国际项目用地的修建性详细规划，该修建性详细规划只包含总平面规划图一份。原告享有使用权的国有土地被纳入该总平面规划图中，且在总平面规划图中土地用途标注为“商业、办公”。2019年8月27日，上诉人通过向被上诉人申请公开政府信息取得了该总平面规划图，之后提起诉讼请求撤销该总平面规划图。 另查，2019年1月21日，中共宝鸡市委办公室、宝鸡市人民政府办公室印发《宝鸡市机构改革方案》，根据该方案，原市规划局不再保留，城乡规划职能划入新组建的市自然资源规划局。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”由此，本案二审审查的范围是一审裁定理由是否合法以及上诉人的起诉是否符合起诉条件。 关于行政诉讼的起诉条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”对于起诉条件的审查是有先后次序的，其中“有事实根据”和“属于人民法院受案范围”应当优先审查。原因在于根据行政诉讼法第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之定位，决定了行政诉讼法始终围绕行政行为进行制度构建。“有事实根据”要求被诉行政行为存在，“属于人民法院受案范围”要求被诉的属于行政诉讼法规定的可诉的行政行为。只有被诉行政行为存在且可诉，才可以对其他起诉条件进行审查，因为其他起诉条件（如原、被告），以及立案条件（如起诉期限）的规定都是以可诉的行政行为为基础的。 行政诉讼是一种权利救济机制。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第十二条第一款前十一项在列举了可诉行政行为的类型之后，第十二项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。“《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”由以上规定可知，可诉行政行为的特征在于其是否会对公民、法人或者其他组织的合法权益（或权利义务）产生不利影响，即导致其权利的减少或义务的增加。本案中，被上诉人审定的总平面规划图是指导特定地块建筑和工程设施及其施工的规划设计，其中尽管可能会对土地用途作以改变，但这种改变只是一种预先的调整，确定了土地今后的用途，其作出之后，该特定地块内土地使用权人持有的《国有土地使用证》依然有效，受法律保护。因此，被诉的总平面规划图不会对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，属于不可诉的行政行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回上诉人的起诉。另须指出的是，修建性详细规划的审定并非行政登记行为。 一审裁定认为总平面规划图对上诉人的土地使用权没有影响，上诉人没有诉讼主体资格，属于在没有确定被诉行为是否可诉的前提下，径直进行原告资格的审查，在起诉条件的审查上次序不当。此外，行政审判乃对行政行为的事后监督，适用行政诉讼法的相关规定作出裁判，一审裁定适用行政实体法—《中华人民共和国城乡规划法》明显错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款是对原告资格的规定，一审裁定以其作为裁定驳回起诉的法律依据亦属错误。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第二、三项之规定，驳回起诉的案件和对驳回起诉不服提起上诉的案件，不交纳案件受理费。一审裁定由上诉人承担50元案件受理费错误，本院预收上诉人50元案件受理费亦属不当。上诉人预交的一、二审案件受理费均应退回。 综上，一审裁定理由不当，适用法律错误，但被诉总平面规划图并非可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，因而一审裁定结果正确。对一审关于诉讼费用的处理应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审预收的案件受理费各50元，均退回上诉人宝鸡市纵横汽车销售服务有限公司。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张宏斌 审 判 员 杨 艳 审 判 员 廖晓刚 二〇二〇年八月十九日 法官助理 冯建华 书 记 员 仝宝杉 1