南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终272号 上诉人（原审原告）王青梅，女，1966年11月26日出生，汉族，户籍地址：江西省新余市渝水区，送达地址：新余市渝水区。 被上诉人（原审被告）新余市公安局渝水公安分局，住所地新余市渝水区升恒路733号。 法定代表人朱东飞，该局局长。 委托代理人郭志勇，该分局民警。 委托代理人廖武，该分局民警。 被上诉人（原审被告）新余市人民政府，住所地新余市仙来中大道288号。 法定代表人犹，该市市长。 委托代理人黄韶勇，新余市行政复议与应诉中心主任。 委托代理人袁玉坚，新余市行政复议与应诉中心副主任。 上诉人王青梅因诉被上诉人新余市公安局渝水公安分局（以下简称渝水公安分局）、新余市人民政府行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，不服新余市渝水区人民法院（2019）赣0502行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审原告诉称，一、事实不清。原告是基督教徒，在2014年11月11日下午在北京市缸瓦市教堂做礼拜，结束后途经北京市西城区，被北京市公安局西城分局府右街派出所送进了马家楼接济中心，后被送回新余。原告回新余后，被告于2014年12月12日派人到我家强行拖走并作出了行政拘留7日的《行政处罚决定书》。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。原告是到教堂做礼拜结束后经过中南海周边，当时并没有上访行为。2004年原告村土地全部被征用，作为失地农民，2005年12月村委会向每位村民发放1.2万元土地补偿款；2006年10月每人又发放2.9万元；2011年3月24日再次给每人发放0.4万元。村民委员会推行性别歧视，非法剥夺了原告母子二人的村民待遇，拒绝发给原告及儿子被征用的土地补偿款共计9万元。2006年村里推行旧城改造和新农村建设，原告母子二人的旧住房也遭遇拆迁。在领取了房屋补贴后，该分配的3套住房却没有，导致原告母子二人居无定所。2009年起原告先后多次向上级有关部门反映，主张自己的权益，丝毫没有进展。2011年9月27日下午3时，多人对原告家新建住房实行了暴力强拆，家中的贵重物品被毁，并把原告打成重伤，之后还被关押，造成原告腰椎严重损伤和骨裂，2011年10月4日入住新余市中医院长达302天，伤情加重于2012年7月31日转入南昌大学第二附属医院手术治疗，8月18日出院。先后花费近10万元医疗费，经权威机构鉴定伤情为9级伤残，城北办只报销了6万元费用。二、证据不明。1．《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。2．训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的行为。（1）训诫书来源不合法。训诫书，是对轻微违法行为给予的一种书面处罚，其效力低于警告。训诫书应当是由北京市府右街派出所给原告出具的，但原告并不知道派出所开过训诫书，也不清楚应当交给原告的训诫书是怎样落到渝水公安分局手中的。因此，原告质疑该训诫书来源的合法性和真实性。（2）如果该训诫是一种行政处罚行为，则该处罚行为可以证实原告上访是违法的，因为只有违法行为才可以接受行政处罚。根据一事不再理原则，新余市公安局渝水公安分局又给予原告一次行政处罚，违反了法律规定。如果该训诫书不是一种行政处罚，只是公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是违法的。三、适用法律错误。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。《中华人民共和国行政处罚法》的效力高于公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字［2008］相关规定），渝水公安分局违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定拘留原告7天属于非法拘禁。四、传唤程序违法。《治安管理处罚法》第八十二条规定：需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应在询问笔录中注明。2014年12月12日，被告安排民警在没有出具任何证件的情况下，强行把原告带到派出所。渝水公安分局在行政复议结论中以《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，论证渝水公安分局的做法正确，忽略了第九条的其他内容：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。综上所述，充分说明原告是无辜的，被非法拘禁，渝水公安分局的处罚决定是违法的，新余市人民政府的复议决定是错误的。被告行为给原告带来极大的伤害。原告请求：1．依法撤销渝水公安分局作出的余公渝（中）决字［2014］0834号《行政处罚决定书》；2．依法撤销新余市人民政府作出的余府复字［2015］10号《行政复议决定书》；3．依法判令渝水公安分局违法作出的行政处罚治安拘留给原告造成的侵害给予赔偿；4．诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明，原告户籍在新余市渝水区，1994年与他人结婚，2002年离婚，户口一直在堆上管理处堆上村没有迁出。后该村土地被征用，村里分配土地补偿款，原告因不满村民小组“凡嫁出的女子一律不能享受本村村民待遇”未分到征地款，多次到区、市、省有关部门上访。2014年11月10日，原告乘火车到达北京。2014年11月11日下午4点多，原告到北京中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，该局以非正常上访为由对原告作出《训诫书》，并将原告送到马家楼分流中心。马家楼工作小组通知新余市驻京工作组到马家楼劝返接离原告，并发送《移交通知单》和《训诫书》。新余市渝水区信访局于2014年11月12日通过信访信息系统接到新余市驻京工作组转交的关于原告的劝返接离《移交通知单》和《训诫书》。新余市渝水区城北街道办事处（下称城北办）于2014年11月12日接到渝水区信访局关于原告的《移交通知单》后，于当日晚18时组织人员到新余高铁北站接原告，但未接到原告。城北办于2014年11月12日向渝水公安分局下属中山路派出所提出请求，请求对原告进京非访进行处理。但因原告不配合一直没有联系到原告本人。2014年12月12日，城北办工作人员发现原告在家，立即向中山路派出所反映，19时左右与派出所民警一起劝原告配合公安机关调查。中山路派出所于当晚20时到21时对原告进行了询问，并制作询问笔录，原告陈述其于2014年11月10日乘火车去了北京，11月11日在缸瓦市教堂所在的那条街（街名不知道），被府右街派出所训诫，具体是什么内容没印象，后被带到马家楼接济中心。渝水公安分局于2014年12月12日作出余公渝（中）决字［2014］0834号《行政处罚决定书》，查明“2014年11月11日下午4点许，王青梅到北京市中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对原告处以行政拘留七日的行政处罚，该处罚已执行完毕。原告不服该行政处罚，于2015年2月9日向新余市人民政府申请行政复议，新余市人民政府于2015年3月30日作出余府复字［2015］10号《行政复议决定书》，维持渝水公安分局作出的行政处罚决定，并于同日将《行政复议决定书》邮寄送达原告。原告不服复议决定，于2015年4月12日到原审法院提交诉讼材料，原审法院当时未立案。2019年原告又到原审法院提起诉讼。原审法院于2019年11月26日立案。本案原审庭审过程中，经庭审释明，原告对第3项诉讼请求补充为要求渝水公安分局赔偿3万元。另查明，渝水公安分局曾于2009年3月8日以扰乱单位秩序对原告处以行政拘留七日的行政处罚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，渝水公安分局具有对本案作出处罚决定的法定职责。依照《信访条例》第十六条、第十八条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第二十三条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项、第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十八条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告王青梅的全部诉讼请求，案件受理费50元由原告王青梅负担。 上诉人王青梅上诉称，1．上诉人因村委会剥夺上诉人母子俩的村民待遇和因强拆房子致其重伤一事，一直得不到合理的解决。根据《妇女权益保护法》第32和第33条相关规定，任何组织和个人都不得以女性结婚为由，侵害本集体农村妇女在农村集体经济中的各项合法权益，村规不能大于国法，上诉人依法走程序，到北京上诉是受法律保护的。2．上诉人没有在中南海周边滞留，更没有违法行为。上诉人于2014年11月11日下午在北京市缸瓦市教堂做礼拜，结束后途经北京市西城区公交站台等车，并没有上访行为，被北京市西城公安局西城府右街派出所查验身份后送到马家楼接济中心。3．渝水公安分局以《训诫书》为依据作出的《行政处罚决定书》证据不足、事实不清，且违反法定程序。上诉人2014年11月11日被新余市驻京办事处的工作人员送到北京高铁站，自行乘车回新余，不知道有人来接，也没有看到来接站的人，回家后没有人联系过上诉人，不存在联系不到上诉人。2014年12月12日傍晚，上诉人正准备去教会聚会，几个人突然闯进来，没有出具任何证件，也没有告知上诉人家人，强行把上诉人带到派出所作出行政拘留7天的《行政处罚决定书》。另外，2009年3月8日是强行拘留，连《行政处罚决定书》都没有开给上诉人。《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定，渝水公安分局对上诉人进行行政拘留，违反法律规定，严重侵害了上诉人的人身权利。4．新余市人民政府不依照事实真相作出错误的复议决定违纪。根据《行政处罚法》第三十条规定，上诉人虽被北京警方训诫，但并未受到行政处罚，从北京公安派出所只是出具了训诫书这一情况可以证明，上访人的上访行为并没有违法，没有违法就是合法，所以训诫书是行为合法的证据，用训诫书作为行政拘留的证据是用证明行为合法的证据来证明行为违法，显然是颠倒黑白。训诫书只能证明上访人到中南海上访，而对上访人扰乱了中南海的正常办公秩序没有任何证明力，该训诫书不能用来作为对上访人进行行政拘留的证据。既然训诫书不属于行政处罚范围，被上诉人作出的行政处罚决定违法，复议决定违纪。综上，渝水公安分局处罚决定违法，新余市人民政府复议决定错误，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应撤销判决再审，请求：1．依法撤销渝水公安分局作出的余公渝（中）决定［2014］0834号《行政处罚决定书》；2．依法撤销新余市人民政府余府复字［2015］10号《行政复议决定书》；3．因被上诉人违法拘留、行政处罚给上诉人及家人造成的精神伤害，依法给予赔偿金3万元。 被上诉人渝水公安分局答辩称，一、我局认定王青梅扰乱单位秩序的事实清楚。经依法调查查明，2014年11月11日，王青梅在北京中南海周边滞留上访时被府右街派出所民警查获，北京市公安局西城分局以非正常上访为由对王青梅作出训诫，当日移交我市驻京办，要求对王青梅劝返接离。二、我局认定王青梅扰乱单位秩序的证据确实充分。经过调查，2014年11月12日，新余市渝水区城北街道办事处到我局报案、出具公函，要求对王青梅到北京非访一事进行处理。新余市渝水区人民政府信访局证实，2014年11月11日，市驻京工作组接到马家楼工作小组关于渝水区城北办王青梅赴京非访劝返接离移交通知单及北京市公安局西城分局训诫书，信访局通过信息系统接到上述材料。训诫书、江西省赴京非访人员劝返接离移交通知单证实王青梅到北京非访的事实。城北办事处关于王青梅进京非访情况说明证实劝返接离的经过及王青梅到案的情况。中山路派出所关于王青梅到案经过说明可以证实王青梅的到案经过。上述违法事实清楚，证据确实充分，且证据间能够相互印证。三、王青梅曾因扰乱单位秩序被行政拘留，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定决定对王青梅处以行政拘留七日的行政处罚，于法有据。四、王青梅对我局行政处罚决定不服，没有在法定时间内提起行政诉讼。在办理案件过程中，我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，做到了程序合法。综上所述，请求法院依法判决维持我局作出的余公渝（中）决字［2014］0834号公安行政处罚决定，驳回王青梅的诉讼请求。 被上诉人新余市人民政府答辩称，一、答辩人作出的《行政复议决定书》程序合法、法律依据准确。在一审庭审过程中，王青梅对答辩人作出的行政复议程序无异议。王青梅2015年2月9日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理，经书面审理于2015年3月30日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，作出了维持原行政行为的《行政复议决定书》，并依法送达给当事人。二、新余市渝水区人民法院作出的（2019）赣0502行初22号《行政判决书》事实认定清楚，法律依据准确。北京市公安局西城分局出具的《训诫书》可以证明王青梅在中南海周边滞留非正常上访的事实客观存在，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，该证据与一审其他证据相互印证。故渝水公安分局所作行政处罚有法可依，应予维持。综上，请求法院依法驳回王青梅的上诉请求。 双方当事人向原审法院提交的证据材料已随案全部移送本院。 二审中，王青梅提交了新余渝州司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书复印件一份以证实其2012年的伤情，该证据与本案无关，本院不予采纳。 二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱公共秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，北京中南海是中央国家机关办公场所，其周边地区不是信访接待场所。上诉人王青梅违反国家信访条例的相关规定，在北京中南海周边非正常上访，相关事实有渝水区城北街道办事处的报案材料和情况说明、王青梅的询问笔录、渝水区信访局关于王青梅进京非访情况证明、北京市公安机关作出的训诫书、北京市马家楼工作小组作出的赴京非访人员劝返接离移交通知单、渝水公安分局中山路派出所作出的王青梅到案经过说明等证据材料相互印证，王青梅的行为客观上扰乱了社会公共秩序和信访秩序，违法事实清楚，证据确实充分。被上诉人渝水公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定作出行政拘留七日的处罚，认定事实、适用法律和处罚结果均无不当。被上诉人新余市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，依法履行受理、通知、调查、决定、送达等法定程序，作出的余府复字［2015］10号《行政复议决定书》，符合法律规定。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由王青梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  石 斌 审 判 员  陈 榕 审 判 员  朱映红 二〇二〇年八月十四日 法官助理  黄雪晖 书 记 员  陈 坚