山东省博兴县人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁1625民初2020号原告：曹卫香，女，汉族，1965年7月9日出生，住博兴县。原告：付开明，男，汉族，1968年4月15日出生，住博兴县。原告：高振海，男，汉族，1955年12月11日出生，住博兴县。原告：高振清，男，汉族，1963年12月13日出生，住博兴县。原告：高振水，男，汉族，1967年8月7日出生，住博兴县。原告：***，男，汉族，1968年2月29日出生，住博兴县。原告：李娜，女，汉族，1976年5月2日出生，住博兴县。原告：王常远，男，汉族，1955年2月19日出生，住博兴县。原告：王德芳，男，汉族，1950年12月20日出生，住博兴县。原告：王德厚，男，汉族，1966年11月23日出生，住博兴县。原告：王德杰，男，汉族，1957年7月28日出生，住博兴县。原告：王德进，男，汉族，1954年10月5日出生，住博兴县。原告：王德凯，男，汉族，1958年7月13日出生，住博兴县。原告：王德强，男，汉族，1958年12月5日出生，住博兴县。原告：王德贤，男，汉族，1949年2月26日出生，住博兴县。原告：王桂花，女，汉族，1971年4月1日出生，住博兴县。原告：王家乐，男，汉族，1967年12月23日出生，住博兴县。原告：王家顺，男，汉族，1968年6月28日出生，住博兴县。原告：王金平，男，汉族，1975年12月1日出生，住博兴县。原告：王树云，女，汉族，1956年9月19日出生，住博兴县。原告：王新红，女，汉族，1975年5月1日出生，住博兴县。原告：相晓霞，女，汉族，1973年1月14日出生，住博兴县。原告：张会英，女，汉族，1984年1月14日出生，住博兴县。诉讼代表人：高振海，男，汉族，1955年12月11日出生，住博兴县。诉讼代表人：王德杰，男，汉族，1957年7月28日出生，住博兴县。诉讼代表人：王德强，男，汉族，1958年12月5日出生，住博兴县。二十三位原告委托诉讼代理人：姚伟，北京市农权律师事务所律师。被告：博兴县博昌街道东伏村村民委员会，住所地博兴县博昌街道东伏村。负责人：王家朋，该村支部副书记。委托诉讼代理人：王保强，山东王保强律师事务所律师。被告：博兴县博昌街道办事处，住所地博兴县博城二路5号。负责人：苗健，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：刘文庆，山东王宁律师事务所律师。原告曹卫香等二十三名博兴县博昌街道东伏村村民与被告博兴县博昌街道东伏村村民委员会（以下简称东伏村村委会）、博兴县博昌街道办事处（以下简称博昌办事处）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，本院于2020年7月2日立案后，依法适用普通程序，于2020年8月12日公开开庭进行了审理。原告曹卫香等二十三名博兴县博昌街道东伏村村民的诉讼代表人高振海、王德杰、王德强及其委托诉讼代理人姚伟，被告东伏村村委会负责人王家朋及其委托诉讼代理人王保强，被告博昌办事处的委托诉讼代理人刘文庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.请求依法判令撤销两被告签订的土地流转协议，并返还土地、恢复原状；2.两被告承担本案诉讼费。事实和理由：原告是山东省滨州市博兴县博昌街道东伏村村民。在2020年3月26日，东伏村村委会在未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意的情况下，擅自将涉案土地流转给博昌办事处用于种植树木等建设。其行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》发包程序，损害了原告的合法权益。现原告为了维护自身的合法权益，特依据民事诉讼法的相关规定，向贵院提起民事诉讼，请求依法判令撤销两被告签订的土地流转协议，并返还土地、恢复原状。东伏村村委会辩称，1.原告所述无事实依据和法律依据。2020年3月26日，东伏村村委会与博昌办事处签订《土地流转协议》。2020年6月5日又签订《补充协议》。两份协议的主要条款：为增加集体收入，东伏村南的涉案119.8亩土地种植树木。土地仍然由东伏村村委会进行管理，所需树苗由博昌办事处无偿提供。东伏村村委会对种植的树木享有管理权、收益权，树木成材后有处置权，收益归东伏村村委会。博昌办事处每年每亩向东伏村村委会支付费用2000元，于每年的春节前15天支付当年的土地费用人民币239680元。协议期内东伏村村委会未经许可不得改变该宗土地的用途及管理模式，不得撂荒。《土地流转协议》与《补充协议》不一致的，以《补充协议》为准。从上述条款看，东伏村村委会并未依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定将涉案土地进行家庭承包，也未将涉案土地采取其他方式承包。而是采用了对涉案土地自我管理经营的模式，以实现土地的有效利用，增加集体收入。涉案土地使用权未发包、流转于博昌办事处，其所有权与使用权从未分离。因此，原告以东伏村村委会发包、流转涉案土地使用权违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的承发包程序为由提起本案诉讼既无事实依据，亦无法律依据；2.原告诉请“撤销两被告签订的土地流转协议，并返还土地，恢复原状”不能成立。（1）原告并非涉案合同的任何一方，其提起撤销之诉于法无据。（2）涉案合同并不存在合同法规定的可撤销的任何一种法定情形。(3)涉案土地由东伏村村委会经营管理，土地的占有、使用、收益、处分权是完整的，不存在返还土地，恢复原状的问题。因此原告要求返还土地、恢复原状无任何依据。综上，原告的起诉无事实依据和法律依据，请驳回原告的诉讼请求。博昌办事处辩称，1.从本案争议的土地流转协议的性质来看，既不是土地流转协议，又不是土地承包协议，虽然命名为土地流转协议，实为博昌办事处对东伏村村委会的帮扶协议。（1）从土地流转的性质来看，不是土地流转协议。按照我国《中华人民共和国农村土地承包法》第33至第47条的规定，土地流转仅在家庭承包的土地上进行，是指已经取得家庭承包土地的家庭也就是承包方将已经承包的土地，以法律规定的形式进行流转，流转的形式有转包、出租、互换、转让、入股等，流转的转出方必须是已经取得家庭承包土地的农户，流转的土地必须是农村土地承包法规定的家庭承包土地。按照我国《中华人民共和国农村土地承包法》第53条，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权，这是关于流转的规定。那么根据上述的规定结合本案的事实来看，土地流转协议涉及的土地不是家庭承包土地，而是部分荒地和非耕地，在村委会收回土地之前属于村里划定的养殖区，有养猪的，有养羊的。2019年村委将上述土地收回，收回后一直由村委管理，土地流转的转出方必须是家庭承包户或者其他方式承包的承包户，不能是村委会，换句话说村委会不能是土地流转的转出方。因此很显然本案所争议的土地流转协议虽然名义上为土地流转协议，但结合《中华人民共和国农村土地承包法》的规定来看，它的性质不是土地流转，因此这个协议就不是土地流转协议。（2）从土地流转协议的性质来看，也不是土地承包协议。如前所述，土地流转协议所涉及的土地不是家庭承包的土地，另外按照我国《中华人民共和国农村土地承包法》第48至54条的规定，对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以通过招标、拍卖、公开协商的方式承包。同时，同家庭承包相同的是，此类承包人的目的是营利，承包土地必须交付承包人，承包人对承包的土地有管理权、使用权、经营权。结合本案的事实来看，土地流转协议所涉及的土地并没有交付给博昌办事处，还是由东伏村村委会自己进行管理，博昌办事处免费为东伏村村委会提供了树苗，树苗成材后的收益权归村委，很显然不符合土地承包的基本特征。因此，从土地流转协议的性质来看，也不是土地承包协议。（3）从土地流转协议的性质来看，名为土地流转，实为帮扶协议，多年来东伏村村委会一直是一个集体经济薄弱基层组织软弱、涣散的村。为从经济上对该村予以扶持，双方签订了土地流转协议，其目的是通过这种方式对该村的集体经济予以扶持帮助。从合同内容来看，土地流转协议涉及的土地并没有交付给博昌办事处，而是由东伏村村委会自行管理，博昌办事处免费为东伏村村委会提供了树苗，树苗成材后的收益归东伏村村委会，同时博昌办事处每年每亩还要支付2000元的费用。从这些约定来看与土地流转、土地承包的性质截然不同。因此，从土地流转协议的性质来看，名为土地流转协议实为帮扶协议。2.本案争议的土地流转协议，不应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，原告起诉适用法律不当。从本案争议的土地流转协议的性质来看，它名为土地流转，实为帮扶协议。而我国的《中华人民共和国农村土地承包法》是为了巩固和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是为了保持农村土地承包关系稳定并长久不变而制定的，它约束的是农村土地的承包和流转，包含家庭承包和招标、拍卖、公开协商等其他方式的承包。本案争议的土地流转协议书，既不是家庭承包，又不是其他方式的承包，更不是土地流转。因此，本案争议的土地流转协议不应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，原告起诉适用法律不当。3.本案争议的土地流转协议是单向的、东伏村村委会纯受益的帮扶协议，是合法有效的。作为一个单向的合同相对方纯受益的帮扶协议的签订，对于东伏村村委会而言，属于其自治的范围。按照我国《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条的规定，有九类事项需要通过村民会议或村民代表会议来进行决策，而本案所争议的土地流转协议是一个单向的村委会纯受益的帮扶协议，不属于该条规定的任何一项。因此，无需经过村民会议或者村民代表会议，村民委员会自己就可以作出决定。但是为了群众工作做细做实，东伏村村委会在签订合同前，在疫情非常严重的情况下，通过电话征求意见的方式征求了村民代表的意见，取得了半数以上村民代表的同意，之后才与博昌办事处签订了协议。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第26条，村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所做决定应当经到会人数人员的过半数同意的规定，即使本案争议的土地流转协议，需要经过村民会议或者村民代表会议通过，才能实施。本案也经过了半数以上村民代表的同意，也是合法有效的。综合以上三点，原告的起诉既没有事实依据，又没有法律依据，请求人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人提交的证据，本院认定如下：1．对原告提交的身份证复印件23份，证明23名原告系博昌街道东伏村村民，作为本案当事人是适格主体，两被告未提出异议，予以认定；其提交的《东伏村村民代表统计表》，未能说明证据来源，不予采信。2．对原告提交的《土地流转协议》复印件、东伏村村委会和博昌办事处提交的《土地流转协议》，双方均无异议，予以认定；对两被告提交的《补充协议》，原告提出异议，认为系两被告为本案诉讼而签订，经审查，该《补充协议》两被告于2020年6月5日签订，而本案于2020年7月2日立案，原告的异议理由无事实依据，故对该证据予以认定。3．对东伏村村委会提交的《党员（村民代表）会议记录》、《“民主议政日”活动签到表》，该证据证明了2019年7月5日该村“民主议政日”参会人员情况以及会议内容，其中包括催收承包涉案土地之前的承包费，以及对涉案土地如何使用，增加集体收入，与上级进行协商等内容，当时的参会人员没有反对意见，原告对该证据的真实性也无异议，予以认定。4．对东伏村村委会提交的王金娥、王家朋的工作记录，系个人记载；提交的《电话征求意见记录》，无通话录音证明通话内容；提交的微信截图内容不能证明相关证明目的，故对上述证据不予认定。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2020年3月26日，东伏村村委会（甲方）与博昌办事处（乙方）签订《土地流转协议》一份，约定：一、甲方将其位于东伏村南119.84亩集体土地，整体流转给乙方，土地四至：东至第四小学，西至与西伏村交界处，北至东伏村南水泥路，南至与锦秋地界交界处（附勘测图）。先期用于种植树木；服从博城三路建设及学校建设等规划用地。二、流转期限为5年，自2020年4月1日起至2025年4月1日，每年每亩2000元，乙方于每年春节前15天向甲方支付当年土地费用人民币239680元……。2020年6月5日，东伏村村委会与博昌办事处签订《补充协议》一份，协议约定：一、应甲方要求，为支持甲方的工作，增加甲方集体收入，双方同意在《土地流转协议》所涉土地仍然由甲方进行管理，种植绿化所需树苗由乙方无偿提供；二、甲方享有对于该宗土地上所种植树木的管理权、收益权，树木成材后有权处置，处置收益归甲方；三、协议期内，甲方未经许可不得改变该宗土地的用途及管理模式，不得撂荒；四、本补充协议是《土地流转协议》不可分割的组成部分，具有同等法律效力。《补充协议》与《土地流转协议》不一致的，以《补充协议》为准……。另查明，涉案土地之前由东伏村村委会以其他方式的承包方式承包给本村部分村民经营，承包费每亩每年600元。2019年6月与承包人解除承包合同后，收归村委会统一管理。2019年7月5日，东伏村召开民主议政会议，对承包人拖欠土地承包费事宜以及村委会收回土地后如何使用和经营进行了讨论。东伏村村委会与博昌办事处签订涉案《土地流转协议》及《补充协议》后，由博昌办事处提供树苗，东伏村村委会在涉案土地区域内种植了白蜡、国槐等树木。涉案土地区域已列入博兴县城市建设规划区。现原告以两被告违反了《中华人民共和国农村土地承包法》发包程序签订涉案土地流转协议，损害其合法权益，形成本诉。本院认为，本案的焦点问题为：1.如何认定涉案《土地流转协议》及《补充协议》的性质;2.村委会签订的上述协议是否属于必须通过民主议定的事项。关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”。据此规定，东伏村村委会作为涉案土地的所有权人，依法享有涉案土地的经营管理权，至于选择自主经营或是对外承包，可以本着有利于集体利益、公共利益和本村村民利益的原则作出决定。从东伏村村委会和博昌办事处签订的《土地流转协议》及《补充协议》的内容来看，涉案土地的经营管理权和使用权仍属于东伏村村委会，涉及土地的该项重要权利并没有因为涉案协议的签订而实际转移给博昌办事处或是其他单位和个人；涉案协议约定的博昌办事处应支付给东伏村村委会的土地费用数额，符合当地同区域范围内的占用土地收入水平，也远高于之前本村村民承包时的承包费数额，同时在协议中还约定博昌办事处免费提供树苗、树木成材后的收益也归东伏村村委会享有，据此来看，东伏村村委会和本村村民将会因涉案协议的履行而增加经济收入，因此，涉案协议是东伏村村委会纯获得经济利益的合同。博昌办事处签订涉案协议的目的在于其作为当地政府组织，对于列入城市建设规划区内的土地如何使用、如何使其发挥更大经济和社会效益而行使的正当社会管理行为，并没有因涉案协议的订立或履行而获得涉案土地使用权或其他经济利益，更没有损害东伏村村委会及其村民的利益。因此，涉案《土地流转协议》及《补充协议》的性质，并非《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的家庭承包土地经营权中的土地流转行为，涉案法律关系不适用该法进行调整。关于焦点二，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条对需经民主议定程序的九类事项进行了规定。依照涉案协议约定，在博昌办事处的管理指导和经济支持下，东伏村村委会仍对涉案土地自主进行经营管理并收益，使用权和收益权没有发生变化，因此，涉案协议的签订及履行并非必须通过村民会议或村民代表民主议定的事项。况且之前东伏村也通过民主议政日对涉案土地的经营管理事宜进行过讨论，参会党员和村民代表没有不同意见。故对原告主张涉案《土地流转协议》违反法定发包程序、依法撤销涉案协议的请求，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，判决如下：驳回原告曹卫香、付开明、高振海、高振清、高振水、***、李娜、王常远、王德芳、王德厚、王德杰、王德进、王德凯、王德强、王德贤、王桂花、王家乐、王家顺、王金平、王树云、王新红、相晓霞、张会英的诉讼请求。案件受理费100元，由原告曹卫香、付开明、高振海、高振清、高振水、***、李娜、王常远、王德芳、王德厚、王德杰、王德进、王德凯、王德强、王德贤、王桂花、王家乐、王家顺、王金平、王树云、王新红、相晓霞、张会英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。审 判 长  穆秀峰审 判 员  范曙光人民陪审员  刘 振二〇二〇年八月二十一日法官助理周伟琪书记员安磊