济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终110号 上诉人（原审原告）王长松，男，1956年12月24日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托诉讼代理人吕阳，男，济南市市中区政府工作人员。 委托诉讼代理人杜硕，女，济南市市中区政府工作人员。 王长松诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王长松所在企业济南铸管厂成立于1989年9月29日，原系济南市属企业。济南市经济体制改革委员会于1995年3月1日作出《关于济南铸管厂改组为股份合作制企业的批复》（济体改股合字〔1995〕2号），同意济南铸管厂改组为股份合作制企业，实行全员入股，企业总股本663.2万元，其中企业集体股511.2万元、法人股1万元、职工个人股151万元。后于1998年3月10日作出《关于济南铸管厂调整股本结构的批复》（济体改城字〔1998〕3号），同意济南市机械工业局《关于济南铸管厂调整股本结构的请示》（济机企字〔1998〕29号），济南铸管厂企业股本调整为：企业集体股321万元，法人股1万元，职工个人股341.2万元。2005年由济南市人民政府移交市中区政府管理，原市中区国资委代表市中区政府行使出资人职责。2019年2月21日，中共济南市市中区委、区政府发布《关于济南市市中区区级机构改革的实施意见》，将市中区国资委承担的行政职能划入市中区财政局，撤销了市中区国资委建制。市中区财政局将原市中区国资委承担的职能交由其下属事业单位济南市市中区政府项目资金服务中心（以下简称市中区项目中心）承担。市中区项目中心于2019年12月31日作出涉案《关于聘请王玉强同志的决定》（以下简称《聘请决定》），聘请王玉强主持济南铸管厂工作，聘期一年。 王长松不服该《聘请决定》，于2020年2月24日以市中区财政局、市中区项目中心为被申请人向市中区政府申请行政复议，复议请求一是撤销两被申请人于2019年12月31日作出的《聘请决定》；二是将其占有、控制、管理的济南铸管厂2500多万元拆迁补偿款归还该企业。市中区政府经审查，于2020年2月28日作出涉案济市中政复决字〔2020〕14号《不予受理行政复议申请决定书》，认为关于第一项复议请求，《聘请决定》是被申请人对所监管企业作出的人事任免行为，不属于行政复议受案范围。关于第二项复议请求，股份制企业的股东认为行政机关的具体行政行为损害公司的合法权益，可以请求企业提起行政复议，在企业不提起行政复议的情况下，企业的股东大会、股东代表大会、董事会等组织机构可以企业的名义提起行政复议，王长松以自己的名义提起行政复议不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，对王长松的复议申请，市中区政府决定不予受理，并告知王长松如不服该行政复议决定，可在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提出行政诉讼。市中区政府于当日以邮寄方式向王长松送达该复议决定书。 原审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案争议焦点是：一、市中区政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》是否合法；二、市中区政府是否应对王长松进行赔偿。 一、关于市中区政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，王长松第一项复议请求为撤销涉案《聘请决定》，市中区项目中心作为济南铸管厂监管部门，向其作出《聘请决定》属于内部人事任免行为，依法不属于行政复议受案范围，市中区政府作出不予受理行政复议申请决定并无不当。关于王长松的第二项复议请求，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第七条规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”根据上述法律规定，认为行政机关侵犯股份制企业合法权益的，在企业不申请行政复议的情况下，企业内设机构股东大会、股东代表大会、董事会可以以企业的名义申请行政复议。王长松以其个人名义申请行政复议，不符合法律规定。王长松于2020年2月24日向市中区政府提出行政复议申请，市中区政府经审查认为王长松的复议申请不符合行政复议法的相关规定，于2020年2月28日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于当日以邮寄方式向王长松送达，符合上述法律规定，程序合法。 二、关于市中区政府是否应对王长松进行赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政赔偿以被诉行政机关存在违法行为为前提，本案中，市中区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，不存在违法行为，未侵犯王长松的合法权益，其主张市中区政府赔偿损失无事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王长松的诉讼请求。 王长松不服原审判决，向本院提出上诉。请求：1.撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初147号行政判决；2.赔偿由此造成的所有损失。事实与理由如下：1.原审法院认定事实不清，证据不足。济南铸管厂是无行政主管部门的资管企业，注册资本属于企业股东所有，没有国有股份。原市中区国资委不是济南铸管厂的行政主管部门，二者之间不存在任何隶属关系。市中区政府未出具济南铸管厂归属、移交原市中区国资委或者是归属市中区项目中心的相关证据，原审法院判决作出“市中区项目资金服务中心作为济南铸管厂的监管部门”系认定事实错误，证据不足。2.原审法院错误解读《中华人民共和国行政复议法》第八条的规定，混淆行政机关内部行政行为与外部行政行为，混淆行政机关内部与行政机关管理相对人的关系，把济南铸管厂当作政府行政机关的内部科室。《聘请决定》中的王玉强不是行政机关或者事业单位的工作人员，该行政行为不是行政机关作出的涉及行政机关内部工作人员的决定，故原审法院系适用法律错误。3.原审法院及市中区政府未出具证明《聘请决定》属行政机关内部人士任免行为的证据，也未出具能够证明济南铸管厂是国有企业或国有控股企业的证据。4.市中区项目中心给济南铸管厂退股、退休、离职上访人员的《不予受理告知书》与山东省工商行政管理局《行政复议决定书》鲁工商复字（2015）33号内容吻合，证明济南铸管厂退股、退休、离职后的职工不再是企业的股东，并进入社区管理，不再是济南铸管厂的职工，证明王长松是目前企业唯一没有退股、退休的董事，参照《中华人民共和国公司法》第四十五条第二款之规定，该《聘请决定》直接侵害了王长松依法履行董事职务的合法权益。5.市中区政府应承担给王长松造成的损失，市中区政府错误理解、适用法律，致市中区项目中心超越职权的行为得不到及时纠正，被任命人员的工资非行政机关支付，而是由企业剩余资产支付，侵害股东资产，故市中区政府应当承担由此给王长松造成的相关经济损失。 市中区政府答辩称，1.市中区政府作出的济市中政复决字〔2020〕14号《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。市中区政府于2020年2月24日收到王长松现场提交的行政复议申请。经审查，市中区政府认为王长松的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，于同年2月28日作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》，并于当日以邮寄方式向王长松送达。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款的规定，市中区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。2.市中区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》事实认定清楚，法律适用正确。王长松向市中区政府提出的复议请求有二：一是请求撤销《聘请决定》；二是请求被申请人将占有、控制、管理的济南铸管厂拆迁补偿款归还该厂。关于第一项复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，王长松所申请撤销的《聘请决定》，是被申请人作出的人事处理行为，不属于行政复议受案范围，王长松应通过依法提出申诉等途径寻求救济。济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行终709号已生效的行政裁定书，亦对王长松的同类诉讼请求裁定不予立案。关于第二项复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第七条之规定，股份制企业如果认为行政机关侵犯其合法权益，可以自己的名义申请行政复议，在企业不申请行政复议的情况下，企业的股东大会、股东代表大会、董事会等组织机构可以企业名义提起行政复议。故王长松以其个人名义提起行政复议，明显不符合上述规定。3.王长松主张由市中区政府赔偿其加大的经济损失，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，王长松应当对行政行为造成其损害的事实承担举证责任，而王长松在未提供任何证据证明市中区政府的行政行为给其造成损失的情况下，便要求市中区政府赔偿其损失，无任何事实依据和法律依据。综上，市中区政府作出的济市中政复决字〔2020〕14号《不予受理行政复议申请决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 二审期间，王长松向本院提交了以下证据：1.2004年12月24日《济南铸管厂党组织关系介绍信》；2.济南市市中区政府网站2011年12月7日《正本色严格纪检的落实》、2013年2月25日《区国资委领导深入企业调查研究》；3.2010年5月15日《区国资委党委创建“贴心党建365”党建品牌项目化管理实施方案》、2014年3月18日《中共市中区国资委委员会关于开展党的群众路线教育实践活动指导方案》；4.2014年4月16日《区非公党工委关于开展党的群众路线教育实践活动指导方案》；5.党费收据3份；6.非公司法人信息2份；7.2018年4月12日济南市市中区国有资产监督管理委员会作出的《关于王长松要求政府信息公开的答复》；8.国务院国有资产监督管理委员会《关于印发企业国有资产产权登记表填报说明的通知》；9.济南铸管厂股东股金登记明细表一宗；10.王玉强户籍证明1份；11.济南市市中区政府项目资金服务中心不予受理告知书3份；12.（2020）鲁0103行初15号行政判决书1份；13.2011年9月30日国家统计局《关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》；14.2019年2月22日山东省市场监督管理局《非公司企业法人变更登记提交材料》；15.2018年3月12日《济南市市中区人民政府国有资产监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》；16.《2018年度区国资委政府信息公开年度报告》。对于以上证据，公布或者作出时间均在一审程序结束之前，王长松无正当理由未在原审中提交，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。 王长松向本院提交《调取证据申请书1份》，申请调取济南市市中区政府项目资金服务中心聘任王玉强等人的月工资数额，该申请事项与本案待证事实无关联性，对证明待证事实无意义，无调查收集之必要，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条之规定,本院不予准许。 本院认为，王长松向市中区政府提出行政复议申请的复议请求有两项:一是撤销两被申请人于2019年12月31日作出的《聘请决定》；二是将其占有、控制、管理的济南铸管厂2500多万元拆迁补偿款归还该企业。关于王长松的第一项复议请求，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”同时，该法第六条以列举方式规定了行政复议范围，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”本案中，王长松向市中区政府提出的行政复议申请之一是请求撤销《聘请决定》，该《聘请决定》并未对王长松设定权利义务,也未损害王长松的合法权益,不属于行政复议的受理范围。关于王长松的第二项复议申请，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第七条规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”王长松现有证据不足以证明其具备向市中区政府提出第二项行政复议申请的资格。因此，市中区政府作出济市中政复字〔2020〕14号《不予受理行政复议申请决定书》，对王长松的复议申请不予受理，并无不当。且市中区政府作出济市中政复字〔2020〕14号《不予受理行政复议申请决定书》的程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，亦无不当。 行政行为被确认违法是行政机关承担赔偿责任的前提条件，本案中市中区政府作出的济市中政复字〔2020〕14号《不予受理行政复议申请决定书》不存在违法之处，未侵犯王长松的合法权益，故原审法院判决驳回王长松的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人王长松的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王长松负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年八月十七日 法官助理张洁 书记员张赛