西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2020）陕71行终791号     上诉人（原审原告）邸平里，男，1968年12月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   委托代理人刘太明，西安市莲湖区青年路法律服务所法律工作者。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人齐航博，该局浐灞分局工作人员。   委托代理人王佳琳，陕西丰瑞律师事务所律师。   上诉人邸平里因诉被上诉人西安市自然资源和规划局责令交出土地一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告邸平里系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地。2007年6月28日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2007〕182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区XX镇规划外的灞桥区席王街道办事处北牛寺、XX村XX组46.6864公顷农用地（含耕地12.0276公顷、园地32.6924公顷、其他农用地1.9664公顷）转为建设用地。2007年11月12日，西安市人民政府作出市国土字〔2007〕第366号《关于征收灞桥区XX街道办事处XX村、XX村XX组集体土地的批复》的审批土地件，同意将灞桥区席王街道办事处北牛寺、XX村XX组46.6864公顷农用地（含耕地12.0276公顷、园地32.6924公顷、其他农用地1.9664公顷）转为建设用地，连同上述有关村组4.1904公顷建设用地，0.9895公顷未利用地，三项合计51.8663公顷集体土地依法征收为国有，用于城市建设。2007年7月3日，西安市人民政府作出〔2007〕第28-1号《征收土地方案公告》，确定46.6864公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费的标准，青苗补偿费18.0414万元，地上附着物补偿费按评估价补偿。2007年9月11日，原西安市国土资源局作出〔2007〕第28-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2019年4月4日，原西安市国土资源局浐灞分局向邸平里（院）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该院宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年4月9日对该院宅基地上的房屋、构筑物、附着物进行勘测和评估，要求该院准时到场予以配合，并附有评估单位名称、送达笔录及送达回证、现场照片。因原告邸平里本人未在家，在村委会工作人员的见证下，张贴于其大门上。后原告提出书面意见书，选定西安天正房地产资产评估顾问有限公司作为评估单位。2019年4月12日，被告组织相关人员对对邸平里（院）宅基地上的房屋、构筑物及附着物进行了勘测评估，原告也在场参与。2019年4月29日，原西安市国土资源局浐灞分局向原告作出了[2019]市国土补字第4-6号《通知书》，将其房屋的评估报告及补偿费用清单进行送达，具体补偿结果为“住宅用房安置面积共计260㎡,经济发展用房安置面积共计40㎡，补偿款总计639467元”，并告知原告对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、构筑物、附着物。原告在被告处会议室当场接收，但拒绝在送达回证上签字确认，并附有送达照片及笔录为证。2019年5月7日，原告等人联名提交《询问若干》，对评估报告提出书面异议。2019年5月17日，原西安市国土资源局浐灞分局作出[2019]责交复字第4-6号《异议回复及复核结果通知书》，并向邸平里邮寄送达了《异议回复及复核结果通知书》、《拆迁房屋评估报告》。2019年5月27日，原西安市国土资源局向原告作出《责令交出土地决定告知书》，并向原告邮寄送达。2019年7月9日，原西安市国土资源局向原告邸平里（院）作出《听证告知书》。2019年7月12日，邸平里等人联名提交《听证申请》，要求被告举行听证。2019年9月10日，被告向原告送达了《听证通知书》，邸平里当场接收，并拒绝签字。2019年9月26日，原西安市国土资源局浐灞分局举行听证会，原告未到现场参加听证。2019年10月18日，原西安市国土资源局向原告作出《责令交出土地决定书》，原告本人接收，但拒绝在送达回证上签字确认。案涉决定书认定原告所在宅基地上的房屋及附着物已经评估，西安市国土资源局浐灞分局根据评估结果已将对应的安置房屋面积、补偿款等书面通知原告，并根据申请组织听证，原告逾期且无正当理由未到场参加听证，视为放弃听证。因原告至今未办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、附着物，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令邸平里（院）自收到该决定书之日起三个工作日内，交出位于王彦（院）以西，村道以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告邸平里不服该决定，诉请如上。另查明，西安市机构编制委员会办公室下发的市XX号《关于设立西安市国土资源局浐灞分局的批复》中明确载明“……为加强我市浐灞河综合治理与开发建设工作，经研究，同意设立西安市国土资源局浐灞分局。分局受市国土资源局和市浐灞河综合治理开发建设管理委员会（现为西安市浐灞生态区管理委员会）双重领导。……”，且其该局主要职责为“……八、负责区内建设项目的拆迁安置工作……”。中共西安市委机构编制委员会办公室2019年12月11日作出的市编办函〔2019〕108号《关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》已载明“……整合市属各开发区国土资源分局、规划分局以及管委会相关部门……组建市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、浐灞生态区分局……为市市自然资源和规划局派出机构”。再查明，西安市自然资源和规划局2019年8月23日作出《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》，该通知规定“各分局承办事项用印（一）对外以原西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章”。   原审法院认为，本案争议的焦点为：被告西安市自然资源和规划局2019年10月18日向原告作出的《责令交出土地决定书》是否合法。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。至于原告诉称，征地过程中的行为是由西安市国土资源局浐灞分局作出，但西安市国土资源局因政府机构改革，已经变更为西安市自然资源和规划局及相应区县设立的11个分局，故西安市国土资源局浐灞分局进行相应的征地行为系主体违法。本院认为，被告就其机构改革流程已作出合理解释，即因西安市国土资源局浐灞分局作为派出机构，受原西安市国土资源局及西安浐灞生态区管理委员会双重领导管理，于2019年底才完成机构改革，故执法专用印章尚未废止，仍在使用，本院对被告的辩称予以采信。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理的补偿。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告邸平里（院）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市人民政府及原西安市国土资源局先后发布了征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，相关部门制定了安置补偿实施方案，上述行为可以证明被告已经依照当时适用的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施了征地行为。   最后，被告西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对原告宅基地上的房屋进行了测量评估，并作出了相应的补偿方案即邸平里（院）安置房屋面积及补偿费用清单，告知原告不服补偿结果的权利救济途径，并以补偿金额的3倍设立专门账户留存了补偿款，应当认定被告的行为足以保障原告的安置补偿权利。因此，原告如对补偿安置有异议，可以就补偿安置决定依法行使自己的权利，但原告未按照法定程序救济自己的权利，且拒不配合被告的补偿安置工作。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。原告的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿的情形，且其拒不交出土地已经影响到征收工作的正常进行，被告西安市自然资源和规划局作出涉案《责令交出土地决定书》并无不当。   至于原告诉称的涉及征收的土地批复文件因超过两年而失效且批复文件违反法定权限的问题，在陕西省人民政府于2007年6月28日、11月12日分别作出涉案土地的批复后，西安市人民政府于2007年7月3日作出了《征收土地方案公告》，原西安市国土资源局也于当年9月11日作出了《征地补偿安置方案公告》，故不存在两年内未用地或未实施征收土地补偿安置方案而导致土地审批件自动失效的情形。同时，按照该案涉及土地征收时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，被告所依据的陕西省土地审批件确定的征地范围，并未超过上述法律规定的征地权限。现原告质疑其土地不在本次征收范围内及征地存在违法故拒绝交出土地，事实上系原告对征地补偿安置方案标准存有异议，其应依法通过法定途径主张权利。因本案涉及的征收属于整村征收拆迁，在被告提供相应征地批复手续后，原告未能提交相反证据，故该院对原告的上述意见不予采信。   关于被告送达程序是否合法的问题，为确保原告正确行使权利、及时知悉相关文书的内容，在原告拒不签字的情况下，被告采取留置、邮寄等方式送达，不违反相关法律的强制性规定。况且，本案中，原告事实上在获得相应文书内容后已依法行使了陈述申辩及听证等权利。综上，原告的请求不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邸平里的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邸平里负担。   上诉人邸平里上诉称，一、征地报批知情确认资料没有相应权利人签字，未告知相应的听证程序，没有发布征地预公告文件，土地批件超过两年而失效。被诉责令交出土地决定依据的土地批文严重违法，应予撤销。二、被上诉人在征收上诉人宅基地及房屋时严重违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关程序的规定，没有公告，没有市、县人民政府授权，也没有委托，被诉责令交出土地决定应予撤销。三、上诉人的房屋已经纳入了城市规划区内，应参照国有土地上房屋标准进行补偿，被上诉人没有对上诉人宅基地上房屋进行补偿安置。四、使用作废的公章。请求:1.撤销一审判决；2.撤销被诉责令交出土地决定;3.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。   被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，1.征地取得了省市土地审批件，2007年开始启动了征地行为持续至今。不存在取得审批件两年未实施的行为。XX村XX户村民中仅余上诉人在内的33户尚未搬迁。2.关于公告问题，征地程序是否合法并不在本案的审查范围内，拆迁行为与责令交出土地行为是两个不同的行政行为。3.关于补偿标准的问题，上诉人如认为补偿标准过低，其应该按照规定申请有关部门进行裁决或提起行政复议。但自征地补偿安置方案公布和安邸村拆迁安置补偿方案公布至今上诉人并未向政府部门或司法机关主张过其权益，视为其放弃了权利救济，其应当为该后果承担责任。4.补偿依据问题。2017年公布了整村拆迁安置补偿方案，根据征地补偿安置方案也向村委会支付了安置补偿款，并且依据整村实施方案计算了上诉人的补偿款并且在上诉人提出异议以后，被上诉人组织了评估公司和征收部门为上诉人解答了评估补偿标准，对此被上诉人在一审中提交了相关证据。5.公章问题。因2019年西安市自规局处于机构改革的过程中，虽变更了分局的名称，但并未变更公章，原公章截止2020年5月份才停止使用，不存在公章无效的情形。6.评估机构选定的问题，一审中提交了相关证据，评估公司系邸平里自己选定的，并非被上诉人选定的。7.补偿决定的问题。安邸村属于集体土地征收，并非国有土地征收，适应土地管理法及实施条例，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的焦点问题是被诉责令交出土地决定的合法性。   一、关于职权依据方面。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，上诉人西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地的法定职权，故被诉责令交出土地决定书上应当盖有西安市自然资源和规划局的公章。但在机构改革过程中，行政机关名称变更和公章变更并不能做到完全同步，一审时被上诉人已提交了机构改革期间的印章管理使用通知，能够说明被诉责令交出土地决定书上仍盖原西安市国土资源局行政执法专用章的原因，本院对于原专用章的法律效果予以认定。上诉人关于使用作废公章的理由不能成立，本院不予采纳。   二、关于事实及法律依据方面。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”该条对作出责令交出土地决定的条件作出了明确规定，审查被诉责令交出土地决定合法性时应依据该条来进行。   1.关于征收土地方案是否已经有权机关依法批准的问题。根据原审查明的事实，涉案土地已经陕西省人民政府2007年6月28日《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批〔2007〕182号）同意予以征收，因此，符合“征收土地方案已经有权机关依法批准”的情形。关于上诉人主张土地批件超过两年未实施而失效的问题，陕西省人民政府于2007年6月28日作出征地批复后，西安市人民政府即于同年7月3日作出了《征收土地方案公告》，原西安市国土资源局于同年9月11日作出了《征地补偿安置方案公告》，故一审认定不存在两年内未用地或未实施征收土地补偿安置方案而导致土地审批件自动失效的情形正确，本院予以认可。   2.关于是否依照法定程序实施征地行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案、征地补偿安置方案应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，征地补偿安置方案还要听取农村集体经济组织和农民的意见。本案中，被上诉人虽然没有提交相关公告予以张贴和征求意见的证据，但上述两公告载明对于地面附着物按照评估价确定补偿费，并未明确具体补偿标准，因此上述两公告是否张贴和征求意见对于上诉人宅基地上房屋的安置补偿权利没有实际影响，该征地程序问题不作为责令交出土地决定违法的依据。   3.关于是否已经安置补偿的问题。被上诉人在评估公司对涉案房屋评估后已经对上诉人作出含有补偿内容的补偿通知书，并在专门账户留存了补偿款，通知上诉人领取补偿款，保障了上诉人的安置补偿权利，上诉人拒绝接受安置补偿并腾交土地的行为已影响到整村搬迁进度。   三、关于行政程序方面。1.被上诉人在涉案房屋初步评估后告知上诉人享有异议的权利，上诉人提出异议后，被上诉人进行了复核，并将复核结果告知上诉人。2.因责令交出土地决定属于严重影响当事人权益的行政行为，被上诉人在作出被诉责令交出土地决定之前告知上诉人享有听证的权利，但组织听证时上诉人未到场，系其主动放弃听证权利。因此，虽然法律没有明确规定作出责令交出土地决定的程序，但被上诉人的上述行为保障了上诉人的陈述申辩权，符合程序正当原则要求。   综上，被诉责令交出土地决定证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人邸平里的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人邸平里负担。   本判决为终审判决。       审 判 长  刘爽      审 判 员  左昆       审 判 员  程淑芹      二〇二〇年八月十四日       法官助理 王一婷   书 记 员  张婧        1