吉林省松原市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉07行终43号 上诉人（原审原告）徐长发，男，1973年4月29日生，汉族，农民，现住长岭县。 委托代理人李艳，吉林信维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长岭县光明乡人民政府，住所地吉林省长岭县光明乡。 法定代表人张清亮，乡长。 委托诉讼代理人杨汉国，吉林杨汉国律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）袁清山，男，1959年7月5日生，汉族，农民，现住长岭县。 上诉人徐长发因与长岭县光明乡人民政府《土地处理意见》一案，不服长岭县人民法院作出的（2020）吉0722行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明，徐长发与袁清山系长岭县光明乡大力拐村村民，双方因相邻承包地发生纠纷。2018年6月4日光明乡政府作出〔2018〕18号《处理决定》，其主要内容为:光明乡政府通过召开常务会议认为，（长岭县光明乡）大力拐村（村民委员会）对袁清山与徐长发土地产生纠纷的调查，详细、准确，证据充分，通过查阅土地台帐，对事实进行还原，乡政府根据大力拐村的调查结果，形成处理意见:1.徐长发继续耕种二轮土地发包时的分地垄数即70垄（面积大亩5.1亩，实际测量5.77亩)，另徐长发多出的9垄地由袁清山耕种。2.袁清山继续耕种二轮土地发包时所分的垄数即55垄（含徐长发多出的9垄)，面积5.1亩。3.袁清山非法开垦的9垄长、2垄短由于是老道路和顺水壕，应立即恢复原貌，不得耕种。4.土地确权时按此处理意见确定的垄数和面积进行确权。5.如双方有异议，可在15日内向上一级人民政府法制办申请复议。徐长发不服，向长岭县人民政府申请复议，长岭县人民政府于2018年8月10日作出长府复决字〔2018〕01号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕01号《复议决定书》），撤销光明乡政府作出的〔2018〕18号《处理决定》。光明乡政府于2019年3月13日作出〔2019〕18号《处理意见》，其主要内容除了文件名称不一致及未交待复议权利之外,其他内容基本一致。徐长发不服，向长岭县人民政府申请复议，长岭县人民政府于2019年11月19日作出长府复不字〔2019〕第3号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称〔2019〕第3号《不予受理决定书》）。徐长发认为自己并未超过申请复议的法定期限，且〔2019〕18号《处理意见》违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条。故诉至本院，请求确认〔2019〕18号《处理意见》无效或者违法并撤销〔2019〕18号《处理意见》。以上事实,有当事人提交的〔2018〕18号《处理决定》、〔2018〕01号《复议决定书》、〔2019〕18号《处理意见》、〔2019〕第3号《不予受理决定书》、长农仲案（2020）第001001号《仲裁裁决书》、（2019）吉0722民初4114号民事裁定书等证据在案佐证。 原审法院认为，行政相对人认为行政机关侵犯其合法权益时有权提起行政诉讼。原行政行为作出后，当事人申请复议，复议机关作出不予受理决定时如何处理，需要区分不同情况。针对本案涉及具体问题，本院评析如下:一、〔2019〕18号《处理意见》是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，〔2019〕18号《处理意见》虽然名为“意见”，光明乡政府认为虽称其作出的〔2019〕18号《处理意见》系针对信访事项作出，但其实质内容与〔2018〕18号《处理决定》的内容基本一致，且该内容对相对人产生了权利义务的实质性影响，系可诉的行政行为。二、复议机关针对原行政行为作出不予受理时如何处理。（一）非复议前置的情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及第三款规定:“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，应择一而诉。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。因此，在此情形下当事人应择一而诉，为了实质性解决争议，人民法院也应该引导当事人直接针对原行政行为提起诉讼。(二）复议前置的情况《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。上述规定中的“对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”应当理解为，复议前置案件经过复议的实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人应对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，不宜直接起诉原行政行为。本案中,本院于2020年3月6日作出的（2019）吉0722民初4114号民事裁定书认为，徐长发与袁清山之间系权属纠纷，不属于民事诉讼主管。该裁定书已经生效。光明乡政府作出的〔2019〕18号《处理意见》系针对土地使用权作出的行政行为属于应当先行复议的情形。徐长发对光明乡政府作出的〔2019〕18号《处理意见》不服，向长岭县人民政府提出复议申请，长岭县人民政府以其超过复议期限为由作出〔2019〕第3号《不予受理决定书》，不能视为已经经过复议处理。徐长发也认为其复议申请未超过法定期限，故其应针对长岭县人民政府的不予受理决定提起行政诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定如下:驳回原告徐长发的起诉。 上诉人徐长发上诉称，长岭县人民法院认为长岭县光明乡政府于2019年作出的光政发［2019］18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》属于复议前置的具体行政行为属于事实认定错误，因为长岭县光明乡政府于2019年作出的［2019］18号《处理意见》属于法律关系认定错误，其对上诉人与第三人袁清山因农村土地承包经营权纠纷无权进行行政裁决，长岭县光明乡政府作出［2019］18号《处理意见》是无效的具体行政行为，故不属于复议前置的情形。上诉人与本案第三人袁清山因土地承包经营权产生纠纷，第三人的诉求是“二轮土地承包……我台账55垄（5.1亩）……留下8垄种玉米……被徐家捡种经营了”（申请行政裁决时）、“被告（指徐长发）返还原告（指袁清山）1.5亩耕地的经营权”（向法院起诉时）、“根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定，国家保护集体土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”（袁清山向法院起诉时的诉求，案号为（2019）吉0722民初4114号）“请求退还我承包地”（袁清山土地仲裁申请书的诉求，案号为长农仲案［2020］第001001号），纠纷性质属于农村土地承包经营纠纷，然而于2018年长岭县光明乡政府作出了［2018］18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》，该《处理决定》属于行政裁决性质。后经原告申请行政复议，复议机关将［2018］18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》依法予以撤销。后袁清山又对争议事项申请了行政裁决，光明乡政府于2019年作出［2019］18号《处理意见》，上诉人认为该《意见》属于无效的具体行政行为，因为其与2018年《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》是内容完全一致的，《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》已于2018年8月11日被长岭县人民政府行政复议机关以案号长府复决字［2018］01号《行政复议决定书》给予撤销，被撤销的理由是：“被申请人光明乡人民政府在作出该决定前没有向复议原告送达袁清山的“诉求材料”，也未告知复议原告参加土地面积现场勘测及其享有的相关权利，在复议原告对袁清山的诉求处理过程不知情的情况下，收到《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》，且袁清山的诉求材料说“两边留了8垄地种玉米”而被原告光明乡人民政府却裁决9垄地归袁清山，行政裁决是依申请才能作出的，所以属于事实不清，证据不足，程序违法；被原告作出的光政发（2018）第8号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》通篇没有引用相关的法律法规，属于没有法律依据。”在长岭县人民政府复议机关于2018年8月10日作出长府复决字［2018］01号《行政复议决定书》之后的2019年3月13日长岭县光明乡政府于2019年作出光政发［2019］18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》，同样的没有审查上诉人与第三人袁清山争议的法律关系，长岭县光明乡政府对争议双方的农村土地承包经营权争议作出行政裁决属于无权处理的具体行政行为，依据《土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，和《农村土地承包法》第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，行政裁决针对的是当事人之间因土地的所有权、使用权权属产生的争议，而非农村土地承包经营权纠纷。针对当事人双方之间因农村土地承包经营权产生的纠纷，光明乡政府只能依当事人申请进行调解，调解不成，当事人可向土地仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院提起诉讼解决争议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，对该案光明乡政府作出《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》的行政裁决属于没有（法律）依据，故人民法院应依法确认《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》为无效具体行政行为。请求：1.撤销长岭县人民法院作出的（2020）吉0722行初9号行政裁定书，改判确认光明乡政府于2019年作出的光政发［2019］18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》无效；2.由被上诉人承担一、二审诉讼费。 本院经审理查明事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”的规定，复议前置案件经过复议的实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。本案中，上诉人徐长发与第三人袁清山发生土地纠纷，长岭县光明乡政府作出〔2019〕18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》，上诉人徐长发不服，向长岭县人民政府提出复议申请，长岭县人民政府以其超过复议期限为由作出〔2019〕第3号《不予受理决定书》，该《不予受理决定书》是程序性驳回复议申请，不能视为已经过实体复议处理。故上诉人直接向原审法院提起撤销原行政行为的诉讼，不符合法律规定，应驳回起诉。二、上诉人认为长岭县光明乡政府作出的〔2019〕18号《处理意见》为无效的行政行为，本院认为，本案未进入实体审理，此《处理意见》的效力问题，属于需要进行实体审理才能查清的问题，不属于本案程序性审理范围。故对此上诉理由，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘永学 审判员  薛静波 审判员  刘 洋 二〇二〇年八月二十一日 书记员  陈嘉琦