山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终211号 上诉人（原审被告）临邑县住房和城乡建设局,所在地址临邑县永兴大街127号。 法定代表人**，局长。 委托代理人吕曹峰，临邑恒源法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）德州市克代尔房地产开发有限责任公司临邑分公司，所在地址临邑县经济开发区华兴路南首东侧。 法定代表人刘桂瀛，经理。 委托代理人付红卫，山东阳光桥律师事务所律师。 上诉人临邑县住房和城乡建设局因行政许可纠正决定一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告德州市克代尔房地产开发有限责任公司临邑分公司于2011年7月以出让方式购得“临邑县苍圣大街与渤海路东南角”土地一宗，经临邑县规划设计局“地字第3714872012-00020号”规划许可，临邑县住房和城乡建设局2012-038号施工许可，兴建“圣城家园”房地产工程。2014年2月13日，原告依法向被告缴纳了防空地下室易地建设费292553.20元。2014年2月14日，取得Y09-L2014-001号防空地下室易地建设许可证。现该房地产工程已建设竣工、备案，销售完毕。2018年11月13日，临邑县人民防空办公室查看档案时发现涉案工程许可的易地建设费缴纳标准为每平方米20元，但当时的法定标准为每平方米2000元。临邑县人民防空办公室根据《山东省行政程序规定》第三条、第一百二十八条规定，启动行政纠错程序，并经过调查、审批、审核、集体讨论、行政许可纠正告知等程序，于2018年12月26日作出临人防纠正决定[2018]7号行政许可纠正决定及临人防缴费通知[2018]6号缴费通知书。另查明，原临邑县人民防空办公室依法行使的易地建设费行政追缴职能由临邑县住房和城乡建设局依法履行。 原审法院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。据此，原临邑县人民防空办公室具有相应职权。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《山东省实施办法》第十六条规定，城市新建民用建筑，建设单位应当按照国家规定修建防空地下室；不宜修建的，必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门组织易地建设。结合民用建筑修建防空地下室的工作，由人民防空主管部门管理。对应建防空地下室的建设项目，未经人民防空主管部门审核同意，规划、建设、公安消防等部门不得办理有关手续。据此，建设单位应当修建防空地下室，用以保护人民的生命和财产安全；不宜修建的必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费。也就是说，修建防空地下室是原则，易地建设是例外，并且必须取得防空地下室易地建设许可，否则工程不能进行建设。《国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部关于颁布的通知》第五十四条第一款规定，经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费。本案中，原告已经取得防空地下室易地建设许可证，即许可原告不修建防空地下室而进行易地建设防空地下室，且涉案工程已经竣工并销售完毕。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，临邑县人民防空办公室给原告颁发的防空地下室易地建设许可证，载明了建设单位、建设项目、建设地点、建设规模、应建防空地下室面积、易地建设费缴纳标准、易地建设费缴纳数额等。上述内容是行政许可的组成部分，如果改变上述许可需要严格遵守法律规定。被诉行政许可纠正行为，只是将防空地下室易地建设费缴费标准由每平方米20元变更为每平方米2000元，并依据《关于调整人防地下室易地建设费收费标准的通知》（德价费[2013]156号）规定计算缴费数额，对原行政许可行为涉及的其他事项没有改变。被告虽然在作出决定之前告知了原告有陈述、申辩、听证的权利，但并没有对原告提出的事实进行审查，不符合《山东省行政程序规定》第七十四条第三款的规定。另外，被告没有提供行政许可中涉及的每平方米20元的计算依据，也没有提供缴费通知涉及的缴费数额中887.85平方米的事实依据。综上，被诉行政许可纠正决定，主要证据不足，不符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告临邑县住房和城乡建设局（原临邑县人民防空办公室）于2018年12月26日作出的临人防纠正决定[2018]7号行政许可纠正决定。案件受理费50元，由被告临邑县住房和城乡建设局负担。 上诉人临邑县住房和城乡建设局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1依法撤销一审法院作出的（2019）鲁1402行初132号行政判决书；2.依法确认上诉人作出的[2018]7号行政许可纠正决定合法；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人启动[2018]7号行政许可纠正决定，程序合法，事实清楚，适用法律法规及收费标准正确。依据《山东省实施办法》第十六条之规定，被上诉人的涉案建设项目申请缴纳易地建设费，上诉人根据其申请，依法批准被上诉人缴纳防空地下室易地建设费，上诉人对涉案建设项目易地建设费的征缴标准是20元/平方米。首先，上诉人的工作人员在进行该项行政收费许可时，因工作失误，导致涉案工程易地建设费的收费标准被确定为20元/平方米。但该征缴标准并无合法依据。为此临邑县人民检察院连续向上诉人下达临检民（行）行政违监[2017]37142400003、37142400004、37142400005、37142400006号等四份检察建议书，还向人民法院提起了易地建设费征缴公益诉讼。检察机关在履行法律监督职责时，均对上诉人的人防部门提出检察建议，要求上诉人对本辖区内的易地建设费缴纳问题进行排查，对存在的问题依法行政，依法履行征缴和监管职责。上诉人的人防部门必须重新对本辖区的建设项目依法进行查档排查，彻底清理违法不当的行政征缴行为，并依法予以纠正。其次，经上诉人充分调研论证，就本案而言，依据《人民防空工程建设管理规定》（[2003]国人防办字第18号）第四十八条之规定，易地建设费的收取标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定，第五十条规定，任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费，或者降低防空地下室防护标准。上诉人认真查阅了山东省相关部门制定的关于人防易地建设费的相关规定。依据2007年1月1日实施的《山东省物价局、山东省财政厅、山东省人防办公室关于规范人防建设费征缴有关问题的通知》（鲁价费发[2006]220号）第一条之规定，防空地下室人防易地建设费具体标准为：6级以上防空地下室每平方米2000元---3000元，除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费。上诉人确定，自2007年1月1日起，山东省有关防空地下室易地建设费的具体标准，其中6级以上防空地下室，每平方米控制在2000元---3000元范围之内。依据2007年10月1日实施的《山东省人民防空办公室人防收费规定》第一条第一款规定，新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按地面首层建筑面积修建6级以上的防空地下室，经审批可不修建的，建设单位按应建防空地下室面积每平方米2000元缴纳防空地下室易地建设费。被上诉人的建设项目，完全符合《山东省人民防空办公室人防收费规定》第一条第一款之规定，其依法应当按照该标准，以每平方米2000元的标准缴纳防空地下室易地建设费。上诉人在涉案建设项目行政许可时，按照每平方米20元征收被上诉人的易地建设费，明显违反了上述规定。故此上诉人最终确定对被上诉人原行政许可易地建设费的征缴标准存在严重错误，应当依法采取补救措施予以纠正。最后，上诉人根据档案排查的事实，依据《山东省行政程序规定》第三条、第一百二十八条之规定启动行政纠正立案，依法对被上诉人建设项目档案资料进行了检查和调查。重新查阅了山东省的相关地方性规章及规范性文件以及德州市物价局、德州市财政局、德州市人防办联合下发的《关于人防地下室易地建设费收费标准的通知》即：（德价费[2013]156号、德价费[2015]124号）、德价发[2016]231号文件，确定了涉案建设项目6级以上，防空地下室易地建设费按每平方米2000元计收。故此，答辩人2014年向原告下发的防空地下室易地建设费按照20元/平方米收取，其征缴通知明显错误，应按6级以上防空地下室易地建设费征缴标准，每平方米2000元征缴。故此，上诉人重新对被上诉人作出临人防纠正决定[2018]7号行政许可纠正决定。综上所述，上诉人作出的行政许可纠正决定书，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律及标准完全合法，敬请二审法院依法明察，并予以确认上诉人的行政纠正行为合法。二、一审法院认定事实错误，判决撤销一审判决及上诉人的行政许可纠正决定，明显无法律依据。上诉人是根据客观的事实并依据法定程序，启动了行政许可纠正程序的，上诉人之所以纠正行政许可行为，是因为上诉人及被上诉人对行政许可的基本事实是没有任何异议的，只是上诉人在计算被上诉人易地建设费收费标准时，适用了无根据的收费标准，而所收费用没有给被上诉人造成任何的损失，反而给国家造成了经济损失。上诉人认为，自行启动行政纠正程序，依法纠正应征收而少征收的易地建设费，重新进行补充征缴，完全可以弥补造成的国家损失。依据《山东省行政程序规定》第一百三十三条第二款之规定，撤销行政决定可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销，但是行政机关应当自行补救或者有权机关责令其补救。本案中，上诉人认为已经作出的行政许可行为，不适宜撤销，应当采取补救措施，依法纠正，显然上诉认定行政纠正行为并无不妥。一审法院认为，上诉人并未对被上诉人提出的事实进行审查，并无事实根据。上诉人在行政纠正程序中，收到被上诉人的答辩意见后，上诉人已经认真审查并充分考虑，但被上诉人并未提交任何证据证实其主张，上诉人认为，不管是谁耽误了被上诉人的易地建设费的缴费义务，6级以上防空地下室易地建设费的收费标准为2000元每平方米，早在山东省行政区域范围内，于2007年1月1日就已经执行，2007年10月1日实施的《山东省人民防空办公室人防收费规定》更明确的确定了上述收费标准，除国家规定的减免项目外，任何单位和个人均不得减免。何况上诉人行政许可收费标准错误，没有造成被上诉人的任何损失，被上诉人建设防空地下室是其作为建设单位的法定义务，该费用不能列入其销售成本，造成损失的是国家和政府，因为政府需要以征缴的资金代替建设单位进行易地建设防空地下室工程，以充分保障战时人民群众的生命财产安全。故此，上诉人最终作出了[2018]7号行政许可纠正决定，向被上诉人依法征缴易地建设费完全合法。一审法院认为，上诉人之行为不符合《山东省行政程序规定》第七十四条第三款的规定，属于一审法院对涉案易地建设费收费标准的错误认识所致，明显不妥，请求二审法院依法予以纠正。有关一审法院指出上诉人行政征缴通知所涉缴费数额中的计算面积887.85平方米，与上诉人实际颁发行政许可证书中的计算面积不符的问题。上诉人认为，行政纠正行为是上诉人作为行政机关，发扬有错必改的优良传统，计算面积不符，是上诉人尊重客观事实，坚持实事求是的工作作风，其不是一审法院撤销上诉人行政纠正行为的法定理由。经确认有关涉案易地建设面积，因上诉人工作人员计算方式及计算规则不同，导致行政许可证的计算面积与行政纠正重新测算的易地建设面积不符。为此，上诉人又安排专业人员测算，确定并认可为被上诉人颁发易地建设许可证中的缴费面积856.14平方米作为计算易地建设费的依据，请求二审法院依法给予纠正。一审法院认定上诉人行政纠正行为主要证据不足，不符合法定程序的观点，并无任何依据。上诉人行政纠正行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定判决撤销行政行为的情形，请求二审法院依法予以纠正。综上所述，一审判决书明显错误，其撤销上诉人的行政纠正决定并无事实和法律依据，恳望贵院依法撤销一审判决书。另，上诉人同意二审法院按照被上诉人所持易地建设行政许可证中的缴费面积856.14平方米予以计算易地建设费，请求二审人民法院依法予以纠正。上诉人同意遵照履行行政征缴义务，以维护国家和行政相对人的合法权益。 被上诉人德州市克代尔房地产开发有限责任公司临邑分公司未提交书面答辩意见。 二审期间，上诉人临邑县住房和城乡建设局提交以下新证据： 证据1.山东省临邑县人民法院作出的（2017）鲁1424行初2号行政判决书。证明临邑县人民检察院作为公益诉讼人为纠正临邑县人防部门收费标准错误提起诉讼，人民法院判决县人防部门违法，责令予以纠正的事实。 证据2.临邑县人民检察院作出的临检民（行）行政违监[2017]37142400003号、[2017]37142400004号、[2017]37142400005号、[2017]37142400006号检察建议书共计四份。证明临邑县人民检察院为纠正临邑县人防部门易地建设费收费错误标准，依法履行法律监督职责，向县人防部门提出检察建议，责令县人防部门依法在县区域内，针对易地建设费的收费标准错误，履行监管职责，进行排查，以证实上诉人依法进行行政许可纠正，也是在法律监督机关的监督下，采取的补救措施，行政纠正行为完全合法。 证据3.临邑县人民法院作出的（2018）鲁1424刑初101号刑事判决书。证明县人防部门的主要负责人因违法降低标准征收易地建设费，构成成滥用职权罪，该判决明确指出应当严格实行统一的易地建设防空地下室的缴费标准，6级以上防空地下室易地建设费按每平方米2000元征缴，以证实上诉人的行政许可纠正行为，属于依法进行，如不纠正存在违法甚至涉嫌构成犯罪。 被上诉人对上诉人证据发表如下质证意见：证据1属于复印件，依法不能作为证据使用。证据1判决书所涉及的内容与本案情况不同，该判决书对本案没有任何关联，不能作为有效证据。证据2、3是复印件，不能作为证据使用。不能证明上诉人[2018]7号行政许可纠正决定合法，该纠正决定书程序严重违法，违反了《山东省行政程序规定》第七十四条第三款的规定，在上诉人出具行政纠正许可后，我们及时提交了申辩意见，上诉人对我们的申辩意见既没有审查也没有采纳，也没有说明理由，属于程序严重违法，主要证据不足。行政许可纠正决定里涉及的金额面积是887.85平方米，而给被上诉人颁发的建设许可证是856.14平方米，行政纠正决定证据不足，事实不清。证据2和证据3所反映的问题是建设单位根本没有缴纳易地建设费，与被上诉人已经缴纳建设费存在着性质上的截然不同。证据2所出具的时间是2017年，与被上诉人取得建设许可证的时间相差四年。在2014年2月14日之前，上诉人没有获得收费许可证及变更许可证手续，不能按照德价费[2013]156号收费标准进行收费，只能按照以前的收费标准进行收费。上诉人给被上诉人颁发的建设许可证是合法有效的，不存在错误，不属于违法纠正的范围之内。上诉人所提交的证据不能够证明其主张。 本院对上述证据认证如下：上述证据与本案无关，且均未在举证期限内提交，本院均不予采纳。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：原临邑县人民防空办公室作出的临人防纠正决定[2018]7号行政许可纠正决定是否合法。 首先，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”第五十二条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。《山东省实施办法》第十六条第一款规定：“城市新建民用建筑，建设单位应当按照国家规定修建防空地下室；不宜修建的，必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门组织易地建设。”《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定:“按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的,或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的,经人民防空主管部门批准，可以不修建,但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费,由人民防空主管部门统一就近易地修建。防空地下室易地建设费的收取标准，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定。”第五十条规定:“任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费,或者降低防空地下室防护标准。”根据上述规定，易地建设费的收取标准由省人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定，原临邑县人民防空办公室具有征缴防空地下室易地建设费的法定职权。 《山东省物价局、山东省财政厅、山东省人民防空办公室关于规范人防建设费征缴有关问题的通知》（鲁价费发[2006]220号）第一条规定：“城市及城市规划区、开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区内，按照[2003]国人防办字第18号文件规定应修建防空地下室的新建民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但须按应建防空地下室面积所需造价缴纳防空地下室易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。具体标准为：6级以上防空地下室每平方米2000-3000元；6B级防空地下室济南、青岛、烟台、威海、淄博、潍坊、泰安、日照等8市每平方米1300-1800元，其他城市每平方米1100-1500元，具体收费标准由各市物价部门会同有关部门制定，报省物价局、财政厅、人民防空办公室备案。除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费。”当时有效的《关于人防地下室易地建设费收费标准的通知》（德价费[2013]156号，由德州市物价局、德州市财政局、德州市人防办联合下发）规定，人防地下室易地建设费收费标准为：“1、6级以上防空地下室，每平方米2000元（含各县市）。2、6B级防空地下室，每平方米600元（含各县市）。”本案中，上诉人提供的证据均无法证实被上诉人涉案建筑建设的是何种级别防空地下室，因此，临人防纠正决定[2018]7号行政许可纠正决定将缴费标准变更为每平方米2000元的主要事实依据不足。 其次，上诉人上诉请求确认[2018]7号行政许可纠正决定合法，在本院已对[2018]7号行政许可纠正决定合法与否进行判断的前提下，对上诉人该上诉请求，本院依法予以驳回。 此外，被诉行政许可纠正决定仅对Y09-L2014-001号防空地下室易地建设许可中的易地建设费缴纳标准进行了变更，并不涉及缴费通知中的具体缴费面积，更不涉及原缴费标准，原审判决以上诉人未提供原缴费标准的计算依据及缴费通知中887.85平方米的依据为由，认定被诉行政许可纠正决定主要证据不足，超出本案被诉行政行为审查内容，本院在此予以纠正。 综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人临邑县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年八月十二日 法官助理李峰 书记员袁娜