山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终85号 上诉人（原审原告）程世华，男，1949年11月26日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 委托代理人程涛，男，1975年12月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区,系上诉人之子。 被上诉人（原审被告）日照市自然资源和规划局，住所地日照市东港区泰安路59号，统一社会信用代码113711000042298650。 法定代表人吴学伟，局长。 行政机关出庭负责人金为福，副局长。 委托代理人马强，该局工作人员。 委托代理人冷洁，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人程世华因诉被上诉人日照市自然资源和规划局（以下简称日照自然规划局）土地行政注销一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，2002年4月19日，日照市人民政府下发《关于东港区石臼街道文化路居委会用地的批复》（日政土字[2002]70号），内容载明：“为加快旧城改造步伐，促进城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》，同意收回你居委使用的部分国有划拨土地22312.6平方米，并将其中的21212.9平方米土地使用权划拨给你居委，用于建设居民住宅楼，其余1099.7平方米用于城市道路建设。自本批复下发之日起30日内，该范围内的土地使用者应持土地使用权证到日照市国土资源局办理土地使用权注销登记手续，逾期不办理的，将按有关规定直接办理注销登记。土地所有权：国家所有”。程世华的涉案房屋位于上述红线内地界拆迁范围。日照自然规划局据此于2002年注销程世华的涉案国有土地使用证。程世华称其于2018年6月发现其证被注销，认为日照自然规划局的行政行为侵犯其合法权益，遂诉至原审法院请求予以撤销。审理过程中，双方当事人均未提供涉案国有土地使用证编号，但双方均认可涉案土地地籍号为16-57-6。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。《国家土地管理局土地登记规则》第五十四条规定“县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书”。本案中，涉案土地系国有土地，日照市人民政府为进行旧城改造有权收回，日照自然规划局作为土地管理部门在收回土地使用权的同时办理国有土地使用权注销登记于法有据。但土地证注销系对程世华产生不利影响的行政行为，按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。日照自然规划局未提交有效证据证明其履行了上述义务，其依职权直接注销涉案国有土地使用权证的行为，显已违反法定程序，依法应予撤销。但鉴于涉案国有土地使用权已于2002年被日照市人民政府收回并划拨给日照市东港区石臼街道文化路居民委员会（以下简称文化路居委）进行旧城区改建，撤销被诉注销登记行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，原审法院依法确认被诉注销登记行为违法，但不撤销被诉注销登记行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，原审判决确认日照自然规划局注销程世华国有土地使用权证（地籍号：16-57-6）的行政行为违法。案件受理费50元，由日照自然规划局负担。 上诉人程世华上诉称：1.程世华在文化路居委合法拥有用地编号为(020001/02)的国有土地一宗，后文化路居委以该证需要年审为由要求上交，程世华按时上交后，该证再也没有发放到手中。在此居住时，因所经营的《一网金船舶配件销售中心》(注册号:92371102M3P8JBG13)业务拓展，需以该证到银行办理抵押贷款手续，程世华于2018年到相关土管部门讨要该证时，得知该证己于十八年前被注销。2.程世华为讨回该证先后多次到相关部门反映情况，但各部门之间相互推诿扯皮。日照自然规划局在注销该证时，未履行告知义务等法定程序，在程世华毫不知情的情况下单方面进行违法操作，给程世华的正常生活秩序及经营活动造成不便和损失。3.根据我国现行的法律、法规，土地使用权证注销以房屋灭失为前提，不动产权属证书的登记或注销应依申请办理，不动产登记机关受理后查验，一旦房屋灭失属实，方可予以注销。如果不动产权益证书无法回收，可公告作废，但作废前提仍是先查验房屋的灭失情况，日照自然规划局的这种行政行为显然缺乏法律依据。4.目前程世华正常居住使用涉案房屋，日照自然规划局的行政行为侵犯了程世华私有财产权益及宪法权利。5.日照自然规划局严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等相关规定。综上，请求依法判决日照自然规划局立即停止对程世华合法权益的侵害，纠正其错误的行政行为，补办涉案《国有土地使用权证》（地籍号：16-57-6）；诉讼费由日照自然规划局承担。 被上诉人日照自然规划局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。程世华起诉的涉案房屋位于日照市人民政府《关于东港区石臼街道文化路居委用地的批复》(日政土字[2002]70号)批准的土地红线范围内，涉案房屋所在区域的国有土地，日照市人民政府已收回并划拨给文化路居委用于建设居民住宅楼和城市道路，依据日照市人民政府批复文件要求“自本批复下发之日起30日内，该范围内的土地使用者应持土地使用权证到日照市国土资源局办理土地使用权注销登记手续逾期不办理的，将按有关规定直接办理注销登记”，原日照市国土资源局将程世华宅基地使用权给予注销。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权:(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”涉案房屋的土地属于国有土地，文化路居委对拟拆迁户安置方案已作出说明，因旧城改造，日照市人民政府有权收回涉案房屋所在区域的国有土地使用权，原日照市国土资源局将程世华宅基地使用权给予注销是依法履行职责的行为。综上，请求依法驳回程世华的上诉请求。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人均未提供新证据。本院二审认定的案件事实与原审一致。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。根据《国家土地管理局土地登记规则》第五十四条的规定，县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。本案中，涉案土地系国有土地，涉案房屋位于日照市人民政府《关于东港区石白街道文化路居委用地的批复》(日政土字[2002]70号)批准的土地红线范围内，日照市人民政府已收回并划拨给文化路居委用于建设居民住宅楼和城市道路，日照自然规划局据此依法办理国有土地使用权注销登记并无不当。但因涉案注销登记行为在作出之前未听取当事人的陈述和申辩意见，违反了“先听取意见后作决定”的基本程序规则，本应依法撤销，考虑到文化路居委已在涉案土地范围内进行了旧城区改建，撤销涉案注销登记已无实际意义，且可能会损害公共利益，原审依法确认被诉注销登记行为违法但不撤销正确，本院予以确认。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程世华负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年八月五日 法官助理王建秀 书记员李娜