江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行终263号 上诉人（原审原告）王延将，性别××年××月××日出生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。 法定代表人徐增产，该局局长。 出庭负责人许虎，该局四级调研员。 委托代理人朱建平，该局工作人员。 委托代理人王有志，江苏御今律师事务所律师。 原审第三人射阳县自然资源和规划局（原射阳县国土资源局），住所地射阳县合德镇人民东路18号。 法定代表人陈少祥，该局局长。 委托代理人张弢，该局副局长。 委托代理人王立林，江苏崇本律师事务所律师。 原审第三人射阳县旅游投资发展有限公司，住所地射阳县合德镇双拥路纺机厂综合南楼14号门市。 法定代表人徐洪俊，该公司总经理。 委托代理人王明祥，江苏公正律师事务所律师。 委托代理人曹健，江苏公正律师事务所律师。 上诉人王延将因诉被上诉人盐城市自然资源和规划局、原审第三人射阳县自然资源和规划局、射阳县旅游投资发展有限公司（以下简称射阳旅投公司）行政复议决定一案，不服江苏省东台市人民法院（2019）苏0981行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告王延将系射阳县海通镇支鱼居民委员会的村民。1998年12月30日，射阳县人民政府向原告王延将颁发编号为JN0904015号《农村土地承包经营权证》，承包耕地面积合计为5.26亩，分别是坐落于4号田的1.5亩、坐落于姚从德条子的2.78亩、0.87亩以及坐落于家前屋后的0.11亩。 2018年5月17日，原告王延将向射阳县土地执法监察大队提交《请求查处申请书》一份，该申请书的主要内容是：在王延将不知情的情况下，海通镇支鱼居民委员会将王延将承包的土地开挖成河、栽树、堆石，未经王延将本人同意且未办理流转、租赁手续的情况下破坏王延将的耕地，请求监察大队按法按规派员到实地调查核实，并进行处理。 后原告王延将与案外人张国雨、周某,4于2018年11月22日向自然资源部提出控告，认为原射阳县国土资源局隐瞒事实、弄虚作假，用欺骗的手段、谎言套骗江苏省人民政府的征地批复。2018年11月29日，原射阳县国土资源局向王延将、张国雨、周某,4作出射国土资信受字〔2018〕第05号《国土资源信访事项受理通知书》，依法受理三人反映的信访事项。2019年1月11日，原射阳县国土资源局向王延将、张国雨、周某,4三人作出《关于海通镇王延将、张国雨、周某,4等人信访事项的答复意见》，认为三人反映的问题不实。王延将、张国雨、周某,4不服，于2019年1月26日向被告盐城市自然资源和规划局提出《请求复查申请》。2019年2月28日，被告盐城市自然资源和规划局作出《自然资源信访事项告知书》，要求射阳县自然资源和规划局按照法定途径重新处理。2019年3月18日，第三人射阳县自然资源和规划局向王延将、张国雨、周某,4作出《告知书》，认为该局不存在隐瞒事实、弄虚作假、骗取江苏省人民政府征地批复的问题，且射阳县委、射阳县人民政府在海通××××、支鱼居民委员会境内进行生态林建设，属于农地农用。 2019年4月30日，被告盐城市自然资源和规划局收到原告王延将的行政复议申请，请求：1、确认射阳县自然资源和规划局对王延将承包地被强行流转后用于非农建设，改变了农业用途，要求追查处置，但一直未果，射阳县自然资源和规划局不担当不作为的行为是违法行为；2、要求撤销射阳县自然资源和规划局于2019年3月18日作出的《告知书》。被告盐城市自然资源和规划局经审查，原告王延将提交的申请材料不齐全，且部分复议请求不属于行政复议受理范围，于2019年5月5日向原告王延将发出《补正行政复议申请通知书》，要求原告王延将在收到补正通知后10日内补正有关材料。经补正，原告王延将于2019年5月7日重新提交《行政复议申请书》一份，请求确认射阳县自然资源和规划局对王延将承包地被强行流转后用于非农建设，改变了农业用途，要求追查处置，但一直未果，射阳县自然资源和规划局不担当不作为的行为是违法行为。被告盐城市自然资源和规划局于2019年5月7日作出《行政复议受理通知书》，决定对原告王延将的行政复议申请予以受理。当日，被告盐城市自然资源和规划局向第三人射阳县自然资源和规划局发出《行政复议答复通知书》，要求其自收到行政复议申请书之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年5月20日，第三人射阳县自然资源和规划局提交行政复议答复书及相关证据材料。2019年7月5日，被告盐城市自然资源和规划局向原告王延将、第三人射阳县自然资源和规划局分别作出《行政复议延期审理通知书》，通知行政复议决定延期三十日作出，并向双方进行了邮寄送达。2019年8月2日，被告盐城市自然资源和规划局作出3号《复议决定书》，认为经实地查看案涉耕地，原告王延将的1.5亩承包地现状为部分耕地泥土被取，变成坑塘。根据盐城市瑞地勘测有限公司出具的《建设项目用地勘测定界成果报告书》，案涉1.5亩地块中，现状有0.5亩坑塘。射阳县自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有相应的耕地保护职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，决定射阳县自然资源和规划局在收到复议决定之日起60日内，对王延将的申请事项依法进行履职。2019年8月5日，被告盐城市自然资源和规划局向原告王延将邮寄送达3号《复议决定书》，原告王延将于2019年8月6日收到该复议决定。后原告王延将不服该复议决定，向原审法院提起案涉行政诉讼，请求判决撤销被告作出的3号《复议决定书》。 原审法院另查明，2019年9月29日，第三人射阳县自然资源和规划局向原告王延将作出《告知书》，主要内容是：“我局于2019年8月2日收到市自然资源局《行政复议决定书》，要求我局对你的申请事项依法进行履职。现将履职情况告知如下：一、2019年9月2日，我局通知海通镇支鱼居委会主任李树标进行谈话。李树标主任知道国家储备林项目中有你家流转的1.5亩土地（提供了你户的流转协议和领款凭证），并且因成片林内部水系改造的需要，将其中0.5亩挖成了河塘。我们在询问李主任是否知道耕地被挖后要进行耕地补充时，李主任表示不太清楚。经过我局工作人员对相关政策宣传和解释后，李主任表示将在本居委会境内寻找一块建设用地或未利用地复耕进行耕地补充。同时，李主任非常肯定的答复，土地流转期满后如数归还你的土地，保证你的利益不受损。二、2019年9月27日，我局通知射阳县旅游投资发展有限公司项目负责人陈岳进行谈话。在问到土地流转问题时，该公司向我们提供了日月岛沿海生态国家储备林项目的批复，并且向我局提供了你户的流转协议和领款凭证以及土地上种植的现状照片。在问到你的0.5亩土地被挖成河塘的问题时，该公司回答是为了林业生产内部水系改造，且提供了县农业委员会和水利局的相关批准手续。在问到是否知道耕地减少需要补充时，回答不太清楚。经过我局工作人员对相关政策宣传和解释后，该公司表示，将按照国家规定缴纳耕地开垦费，委托海通镇支鱼居委会将耕地补充到位。三、射阳县旅游投资发展有限公司实施的沿海生态国家储备林项目，水系改造中涉及到你户的土地我局责成射阳县旅游投资发展有限公司和海通镇支鱼居委会进行耕地补充。射阳县旅游投资发展有限公司按照标准缴纳耕地开垦费到我局指定账户，由海通镇支鱼居委会落实具体地块进行耕地开垦。” 2019年10月14日，第三人射阳县自然资源和规划局向被告提交《关于对海通镇王延将申请事项依法履职的情况汇报》一份。 将履职情况说明如下：射阳旅投公司已将耕地异地开垦费缴纳到射阳县自然资源和规划局的指定账户；海通镇支鱼居民委员会已经落实具体地块进行异地开垦耕地，通过验收后进行资金拨付；2019年9月30日，射阳县自然资源和规划局将履职情况书面告知王延将并送达到位。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告王延将对于第三人射阳县自然资源和规划局未履行查处职责的行为不服，向被告盐城市自然资源和规划局申请行政复议，被告盐城市自然资源和规划局作为第三人射阳县自然资源和规划局的上一级主管部门，具有受理案涉行政复议申请并作出复议决定的法定职权。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告王延将于2019年5月7日向被告盐城市自然资源和规划局提交行政复议申请，请求确认射阳县自然资源和规划局不履行查处法定职责的行为是违法行为。被告盐城市自然资源和规划局于当日收到原告王延将的复议申请后，依法立案受理，并将《行政复议受理通知书》送达给原告王延将，同时向第三人射阳县自然资源和规划局送达《行政复议答复通知书》，要求第三人射阳县自然资源和规划局向其提交书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告盐城市自然资源和规划局于2019年7月5日作出《行政复议延期审理通知书》，决定延长复议期限三十日。后经复议审查，被告盐城市自然资源和规划局于2019年8月2日作出3号《复议决定书》，并于同年8月5日将3号《复议决定书》邮寄送达给原告王延将，告知相关救济途径及期限等。被告盐城市自然资源和规划局依法履行了补正、受理、通知答复、延期、审查、作出决定并送达等法定程序，在法定期限内作出了复议决定，被告盐城市自然资源和规划局的行政复议程序符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行……。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。”《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，第三人射阳县自然资源和规划局对原告王延将的申请事项具有查处的法定职责。第三人射阳县自然资源和规划局收到原告王延将的申请后，未在规定的期限内及时作出处理，违反了相关法律规定。被告盐城市自然资源和规划局收到原告王延将的复议申请后，经调查取证，作出要求射阳县自然资源和规划局在收到复议决定之日起60日内就王延将的申请事项依法进行履职的决定，并无不当。被告盐城市自然资源和规划局的行为系严格要求下属机关依法行政的行为，对于规范土地行政管理部门的执法行为具有积极作用。原告王延将认为被诉3号《复议决定书》决定第三人射阳县自然资源和规划局依法履职没有实际意义等诉讼主张，没有事实及法律依据。 综上，被告作出的3号《复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告王延将的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王延将负担。 上诉人王延将上诉称，东台市人民法院袒护被上诉人及两第三人，第三人的所作所为违法行为未作任何查处判决，严重损害了上诉人的合法权益。东台市人民法院不顾事实，对上诉人提交的案涉土地被永久破坏的证据不予采纳，而采纳两第三人的谎言，明显袒护有权势的政府机构。1.上诉人1.5亩承包地非法被占用，事实上遭到了全部毁容，在整个地面挖成了河流，并不是沟塘，土被堆成了土山，已达到了永久性破坏，严重破坏了耕作层和土壤结构，再也无法恢复原状。涉案土地被上诉人的两第三人用“以租代征”“未批先征”的方式，违反了土地管理法和土地法规。2.被上诉人及第三人在法庭上称：“已经依法履职了，也调查了实施情况，原告反映的情况不是事实，实施单位按照一片林、生态林建设实施，是农用农地，没有破坏涉案土地。”不是事实。3.被上诉人为了开脱“不担当、不作为”的行政行为，作出的第3号《复议决定书》。在复议决定书中虽明确指出第三人射阳县自然资源和规划局实施的行政行为是不当、是违法的，并责令第三人在60天内向申请人（一审原告）重新履职。但在实际操作中没有明确规定应对哪些违法行为、哪些部分不当或要以职权应对实施中的射阳旅投公司违法行为进行查处的要求，让第三人在重新履职过程中，却是瞒天过海，发了一份告知书而告终。被上诉人是第三人的上级主管部门，应有职权对下级主管部门违法行为追责问责，甚至也到了实地进行勘测，证实了上诉人反映的违法行为是存在的，这就证明被上诉人存在“不担当、不作为”。综上，请求撤销东台市法院（2019）苏0981行初69号行政判决书，坚持“有错必究”的法律宗旨，支持上诉人的合法诉求。 被上诉人盐城市自然资源和规划局答辩称，一、答辩人具有作出涉案行政复议决定的法定职权。二、行政复议程序合法。三、行政复议认定事实清楚。四、行政复议适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人射阳县自然资源和规划局、射阳旅投公司陈述意见均同被上诉人盐城市自然资源和规划局答辩意见。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。 二审审理过程中，上诉人提交以下证据：1.证人周某,4证言，拟证明上诉人承包地遭到严重破坏的事实存在。两第三人以“一生林”工程为挡箭牌，以“一生林”工程作骗局的幌子，事实是实施旅游工程。第三人射阳县旅游投资有限公司是用地单位，超用征收批准面积，大量地突破红线，成为“以租代征”“未批先用”“少批多用”的违法事件。2.上诉人2020年6月22日下午1时3分拍摄的现场照片，拟证明现场实际上是在进行养殖。而射阳县自然资源和规划局说是一片林工程、生态养殖，没有对外开发养殖。经质证，被上诉人及两原审第三人均认为上诉人提交的上述证据与本案没有关联性。本院认为，上诉人在二审期间提交的两份证据，不符合行政诉讼“新证据”的要求，本院不予确认。 本院对本案的事实和证据的认定认定与原审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被上诉人盐城市自然资源和规划局作为原审第三人射阳县自然资源和规划局的上一级主管部门，具有受理上诉人王延将的案涉行政复议申请并作出复议决定的法定职权。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行……。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。”《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，原审第三人射阳县自然资源和规划局对上诉人王延将的申请事项具有查处的法定职责，但该局在收到上诉人王延将的履职申请后，未在规定的期限内及时作出处理，违反了相关法律规定。被上诉人盐城市自然资源和规划局收到上诉人王延将的复议申请后，经调查取证，作出要求射阳县自然资源和规划局在收到复议决定之日起60日内就王延将的申请事项依法进行履职的决定，认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，被上诉人盐城市自然资源和规划局收到上诉人王延将的复议申请后，依法履行了补正、受理、通知答复、延期、审查等法定程序，在法定期限内作出了复议决定并送达，行政复议程序符合法律规定。 综上，上诉人王延将要求撤销案涉〔2019〕盐自然资行复第3号《行政复议决定书》，依据不足。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王延将负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 时 云 审判员 周 和 二〇二〇年八月二十日 书记员 陈本浩