辽宁省大连市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽02行终359号 上诉人（原审起诉人）：大连德升机械有限公司，住所地庄河市新华街道永兴街8号。统一社会信用代码：91210283777282836L。 法定代表人：张云和，系该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：程刚，浙江京衡律师事务所律师。 委托诉讼代理人：丁强，浙江京衡律师事务所律师。 上诉人大连德升机械有限公司因土地行政管理（土地）其他行政行为一案，不服大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初36号行政裁定，向本院提起上诉。 大连德升机械有限公司上诉称，请求撤销原审裁定，指令大连市普兰店区人民法院立案受理本案。主要理由：一、2017年5月10日，被上诉人同意将庄国用（2011）第0680号《国有土地使用权证》有效期延长至2018年6月26日，属于双方对《土地出让合同》主要条款的再次修改变更。2011年8月17日，上诉人与被上诉人签订编号为2102832011A0108《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），第六条约定被上诉人同意在2011年9月7日前将案涉地块交给上诉人。第七条约定涉案国有建设用地使用权出让年限为50年，从交付土地之日起算。2011年8月22日，上诉人取得庄国用（2011）第0608号《国有土地使用权证》，记事栏载明本证有效期至2013年10月，待到期验收合格后续期。因被上诉人一直没有完成涉案土地的征迁工作，导致上诉人无法正常开工建设。2012年11月5日，为确保土地使用权证的有效性，上诉人向被上诉人递交《关于延期变更土地使用证的申请》。被上诉人同意变更，并将延长期限记载于《国有土地使用权证》记事栏中。此后，被上诉人每年都会为上诉人办理一次延期手续，并记载于土地使用证权证上。2017年5月8日，上诉人向被上诉人书面递交《关于大连德升机械有限公司未建原因》，说明未开工建设的主要原因。2017年5月10日，被上诉人作出庄国土延字[2017]13号《延期通知书》，同意将庄国用（2011）第0680号国有土地使用权证延长至2018年6月26日，并记载于辽（2017）庄河市第08900137号不动产权证上。据此，2017年5月10日应视为双方就《出让合同》主要条款作出了新的约定和补充。二、2018年5月24日，被上诉人同意将涉案项目建设期延长至2020年10月7日，意味着双方就调整涉案项目开竣工时间再次达成新的补充协议。2011年8月17日双方签订《出让合同》，第16条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年10月7日之前开工，在2013年10月7日之前竣工；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2014年12月18日，上诉人提交《关于大连德升机械有限公司未建原因》，说明案涉土地闲置系被上诉人尚未完成征迁工作所造成，上诉人自身不存在任何过错。2015年1月30日双方签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（下称《补充协议》），将涉案项目开工时间调整至2015年6月1日之前，竣工日期调整至2017年6月1日之前。2018年5月8日，上诉人向被上诉人递交《关于大连德升机械有限公司未建情况说明》，表明上诉人无法开工建设，主要原因仍是涉案土地的征迁工作尚未完成。2018年5月24日，被上诉人作出庄国土延字[2018]12号《项目延建通知书》，同意将涉案项目建设期延长至2020年10月7日。综上，结合《出让合同》第16条之约定，双方往来函件的意思表示及《闲置土地处置办法》第12条第一款第（一）项的相关规定，上诉人认为2018年5月24日被上诉人作出庄国土延字[2018]12号《项目延建通知书》时，双方已就开工时间达成新的补充协议，即开工时间调整为2018年10月7日之前，竣工日期调整为2020年10月7日之前。由此可见，虽然案涉《出让合同》和《补充协议》签订于2015年5月1日之前，但双方就案涉项目开竣工时间调整的最后意思表示却成立于2018年5月24日。鉴此，上诉人认为应将2018年5月24日认定为双方签订补充协议的最后时间。故原审法院以上诉人起诉不符合《行政诉讼法》第49条规定为由，裁定不予立案，明显认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。本案案涉《国有建设用土使用权出让合同》是庄河市国土资源局与大连德升机械有限公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准，经初步审理，本案《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围，《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即所谓“实体从旧，程序从新”的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》作为行政机关与法人签订的协议，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径，大连德升机械有限公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律的规定，依法应予支持。原审法院既认定案涉《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，但又以该协议签订时间在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前而不纳入行政诉讼受案范围为由，裁定不予立案，不仅不符合上述规定的精神，且增加了当事人的诉累，不利于纠纷的实质化解，应予纠正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条第二款之规定，裁定如下： 一、撤销大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初36号行政裁定； 二、本案指令大连市普兰店区人民法院予以立案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  董 凯 审 判 员  安 静 审 判 员  苍 琦 二〇二〇年八月二十六日 法官助理  鹿传亮 书 记 员  李玉萱 附：相关法律规定 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第五十三条人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。 对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。