山东省泰安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁09行终73号 上诉人（一审原告）郑广凯，男，1979年7月3日出生，汉族，住宁阳县。 被上诉人（一审被告）宁阳县综合行政执法局，住所地宁阳县城东街139号。 法定代表人闫锐，该局局长。 出庭负责人肖付建，该局副局长。 委托代理人刘霆，该局法制科负责人。 被上诉人（一审被告）宁阳县自然资源和规划局，住所地宁阳县城西街219号。 法定代表人吕洪圣，该局局长。 出庭负责人刘国光，该局副局长。 委托代理人刘军新，该局综合科科长。 委托代理人曹阳，山东一山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宁阳县生态林业发展中心，住所地宁阳县城欣街路629号。 法定代表人韩长海，该单位主任。 出庭负责人陈宝柱，该单位党组成员、副主任。 委托诉讼代理人王光军，该局工作人员。 上诉人郑广凯因诉被上诉人宁阳县综合行政执法局（以下简称县综合执法局）、宁阳县自然资源和规划局（以下简称县资源规划局）、宁阳县生态林业发展中心（以下简称县生态中心）不履行法定职责纠纷一案，不服宁阳县人民法院作出的（2019）鲁0921行初78号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经合议庭评议，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年1月24日，原告向山东省自然资源厅邮寄举报信，该举报信的主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第四十四条、第四十六条规定的内容。现举报（涉及村庄很多，我只举报本村确认的）泰安市宁阳县磁窑镇郑庄村部分农用土地在没有经过山东省人民政府批准的前提下，被非法、强制征收修建公路（东起宁阳华崔路，西止于S801泰曲线平交口西污水处理厂）之事实。在宁阳县人民政府拟征收土地公告宁征公告[2018]6号文件2018年3月1日公布之前，2018年2月12日，农民地上附着物（果树为主）被大型机械车在承包户不知情或不同意的前提下被强制铲除。根据《土地管理法》第七十六条规定，2017年山东省人民政府下发的《关于进一步严格规范征收管理工作的意见》鲁政办字[2017]76号文件一再强调严格规范征地程序，基层单位置若罔闻，滥用职权，野蛮霸道，希望查处相关责任人员，尤其调查出制定2018年2月12日强制拆除农民果园的组织者、领导者、实施者。对违法人员依法进行处分，以儆效尤，并请将调查结果书信通知举报人。”山东省自然资源厅收到该举报信后移交泰安市自然资源和规划局，泰安市自然资源和规划局于2019年2月12日移交给被告县资源规划局，被告县资源规划局收到该举报信后于2019年4月15日向被告县综合执法局做出《关于移交违法线索的函》，主要内容为：“通过核查发现宁阳经济开发区在磁窑镇郑家庄村南农用地内进行堡头大街建设。经勘测该地块占地面积25204.7平方米，经核对《磁窑镇土地利用现状图》（2017年）和《磁窑镇土地利用总体规划图》（2006-2020年），该地块用途为沟渠690.7平方米，村庄2963.7平方米，水浇地319.8平方米，其他林地5395.8平方米，不符合磁窑镇土地利用规划；公路用地15834.7平方米，符合磁窑镇土地利用规划。该行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，涉嫌构成非法占地行为。依据《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1号）中的“县综合行政执法局集中行使下列行政处罚权：4、国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”及《宁阳县人民政府关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发[2018]27号）中的“案件移送：业务主管部门应与综合行政执法部门建立案件移送制度”之规定，现将该案件线索移交贵局审查处理，并将处理情况函告我局。”2019年5月13日，被告县资源规划局向原告电话回访。被告县综合执法局称收到被告县资源规划局做出的《关于移交违法线索的函》，2019年5月14日被告县综合执法局进行了现场查看，2019年5月27日，被告县综合执法局对原告进行了询问调查。2019年10月14日，被告县综合执法局向被告县资源规划局提交《关于进一步确定违法行为当事人的函》，主要内容为：“经调查，该线索无明确违法行为当事人，无法确定违法事实。请贵局进一步确定违法行为当事人，并函告我局。”2019年5月22日，山东省人民政府作出鲁政土字[2019]374号建设用地批件，批复意见为：同意将宁阳上列农用地，未利用地转为建设用地并征收，总计土地15.6593公顷，并将该宗土地使用权划拨给山东宁阳经济开发区管理委员会，用于宁阳华崔路至宁阳东站××段道路工程建设。 2019年4月16日，原告向被告县生态中心（原宁阳林业局）邮寄举报信，主要内容为：“根据《森林法》第三条、第三十二条以及《使用林地审核同意书》鲁林地许准[2018]375”号文件规定，现实名举报宁阳磁窑镇因宁阳华崔路至宁阳东站××段道路建设施工，在未办理使用林地相关审核审批手续，未取得林木采伐许可证的前提下，于2018年2月12日（农历12月27日，上述同意书批准日期为2018年8月1日），将大量林木组织力量予以铲除破坏，严重违反了《森林法》规定，侵犯了广大人民群众的合法权益。对于该违法事实，举报人认为磁窑镇镇政府所为，因为在2018年2月12日，林地被强制铲除后，举报人至郑庄××委讨要合理说法，郑庄××委一众干部说果园清除行为是磁窑镇镇政府组织实施并监督，并有书面证据证实村委仅仅是被委托单位，虽采伐行为是郑庄××委具体实施，但真正幕后主使为磁窑镇镇政府。举报人曾依法向山东省自然资源厅进行实名举报，经山东省自然资源厅督办，宁阳自然资源局核实，该建设项目征地公告发布之日为2018年3月1日，而该林地被铲除破坏行为时在2018年2月12日，该项违法事实（清除林木）已经不属于他们调查范围，仅将其他材料移交至行政执法局；因此对于林地非法采伐之事实向贵单位进行举报，希望贵单位秉公执法，查清违法事实，违法单位或个人，并根据《森林法》第六章法律责任中相关条款对违法单位或个人进行处罚处分，以儆效尤，并请将调查处理结果书面通知举报人。”被告县生态中心称收到该举报信。 2019年8月13日，原告通过市政热线12345向宁阳群众利益服务中心电话投诉反映两个问题：“一、其于1月24日举报村委违法分地，后5月27日宁阳行政执法局立案调查，但现还未有处理结果，希望部门调查处理，予以告知案件进度。二、其于4月16日向林业局举报村委砍伐树木，现宁阳林业局也未给出答复，其不解，希望部门调查处理，告知进度。”被告县生态中心于2019年8月19日签收并于2019年8月29日做出处理意见：2019年7月25日，我单位人员根据郑先生反映的情况到宁阳执法局，被告知该案件已由磁窑中队接案，并在调查当中，下一步我们将积极配合磁窑执法中队提供技术支持。 2019年8月25日，原告向被告县综合执法局提出政府信息公开申请，申请获得：“公民投诉、举报后，贵单位的工作流程及答复时限，请提供相应的文书法规，以及如果超出处理时限，公民可采取的救济途径或解决办法”相关信息。2019年9月10日，被告县综合执法局通过网络平台做出答复。2019年9月19日，被告县综合执法局对原告做出政府信息公开告知书，并邮寄送达原告。 2019年9月23日，原告向被告县资源规划局提出政府信息公开申请，申请公开公民投诉、举报后，贵单位的处理流程及时限。2019年10月12日被告县资源规划局对原告做出答复。原告因三被告未履行法定职责，向法院提起行政诉讼。 另查，根据宁政法办字[2018]1号《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》规定，县综合行政执法局集中行使“国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据宁政办发[2018]27号《宁阳人民政府办公室关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》的规定，“对于涉及划转行政处罚事项的举报、投诉，由率先接到举报、投诉的部门及时受理，作出相应处理。（一）业务主管部门受理举报、投诉后，应及时核查。未发现违法行为的，直接答复举报人、投诉人；依法应由综合行政执法部门实施行政处罚的，应当及时移送。（三）业务主管部门和综合行政执法部门在移送案件后，应当在规定时间内将移送信息反馈举报、投诉人。案件接受部门负责向举报、投诉人进行最终答复。”根据宁发[2019]2号《中共宁阳委宁阳人民政府关于宁阳县级机构改革的实施意见》规定，将县林业局更名为县生态林业发展中心，作为县政府直属正科级事业单位，由县自然资源和规划局代管。被告县生态中心提交的2019年1月11日的涉改部门（单位）划转职能摸底情况统计表载明：县林业局划出职能：林地保护、林木采伐监督、森林资源案件查处、林权纠纷调处。该职能划入的部门（单位）为自然资源和规划局。原告自认其举报的涉案土地是原告父亲（郑防修）承包，其举报的不仅是其父亲的地，而且是整个郑庄村占用的土地。已生效的（2018）鲁0921行初11号行政判决书中认定：郑防修与宁阳磁窑镇郑家庄村民委员会口头约定承包该村集体土地。郑防修在该承包地上种植桑树，后改种苹果树、杨树等，且在未办理土地规划等审批手续的情况下，在承包地上建设了果园看护房。2018年2月12日，郑防修案涉土地上的苹果树、杨树等地上附着物被强制清除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第（五）项规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。根据上述规定，原告提起诉讼必须与被诉行政行为有利害关系，不作为诉讼亦要求投诉人与行政机关对其投诉作出或未作出处理的行为有利害关系；投诉人只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，进而提出具体诉讼请求，才符合法定起诉条件。本案中，原告主张宁阳磁窑镇郑庄村部分农用土地被非法占用、地上附着物被非法采伐强制铲除而以举报信的方式要求三被告履行法定职责。原告举报的涉案土地系原告父亲承包，庭审中原告亦认可其举报的不仅是其父亲的土地，而且是整个郑庄村占用的土地，因此，原告与涉案土地无法律上的利害关系，三被告是否对举报投诉事项作出处理均不影响原告的合法权益，原告主体不适格。此外，原告的诉讼请求为：1.确认被告县综合执法局、被告县资源规划局对2019年1月24日原告的举报信未依法履职行为违法；2.确认被告县生态中心对2014年4月16日原告的举报信未依法履职行为违法；3.判令三被告依法履行法定职责。查明的事实是原告于2019年1月24日向山东省自然资源厅邮寄举报信，经上级转办后，被告县资源规划局向被告县综合执法局做出了《关于移交违法线索的函》，且已电话通知原告。被告县综合执法局对相关事项进行了调查。原告于2019年4月16日向被告县生态中心（原宁阳林业局）邮寄举报信，举报非法采伐林木事项。原告认为三被告未依法履行调查、处理等行为，向法院提起诉讼。原告的诉讼请求实质上系要求三被告对其2019年1月24日举报信中涉及的举报事项依法进行调查、作出处理。原告的诉讼请求涉及多个行政主体和多个法律关系，其起诉不符合“一案一诉”的原则。综上，原告郑广凯的起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告郑广凯的起诉。 上诉人郑广凯不服上述裁定，上诉称，一、原审裁判适用法律错误。在原告主体不适格的认定上，根据的是《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(五)项规定：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。原审法院混淆了投诉和举报的含义，投诉定义为权益被侵害者本人对涉案组织侵犯其合法权益的违法犯罪事实，有权向有关国家机关主张自身权利；举报是指公民或者单位依法行使其民主权利，向司法机关或者其他有关国家机关和组织检举、控告违纪、违法或犯罪的行为。本案中上诉人是对于违法行为的举报，因此一审法院按照投诉对合法权益的要求认定原告主体不适格引用法律错误。举报是法律赋予公民的监督权利，根据《宪法》第二章公民的基本权利和义务第四十一条：中华人民共和国公民对于任何国家机关、国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。《中华人民共和国土地管理法》第六条任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。上诉人通过举报信方式依法履行了举报违法的权利，被上诉人也已经立案调查，但在法定时限内未将调查处理结果答复举报人，侵犯了上诉人的合法权益。合法权益的定义，在我国，公民的合法利益包括宪法和法律所规定的政治权利、民主权利、人身权利、经济权利、教育权利等。二、原审裁判事实认定错误：原审法院认定上诉人的起诉不符合“一案一诉”的原则，涉及多个法律主体和多个法律关系。裁定书中经审理查明部分缺少一个过渡环节，即裁定书第9页第2段。2019年4月16日，上诉人向宁阳林业发展中心邮寄举报信，但原审法院将该举报信的产生背景忽略，寄信的前提是宁阳自然资源和规划局在接举报信后，认为非法砍伐林木不属于他们调查职责，建议向宁阳林业发展中心反映，这一情节有上诉人提交的宁阳自然资源和规划局工作人员录音为证。根据《山东省行政程序规定》(山东省人民政府令第238号)，第十九条：行政机关受理公民、法人和其他组织的申请，或者依职权启动行政程序后，认为不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的行政机关，并通知当事人；《国土资源行政处罚办法》第二章管辖第十条国土资源主管部内发现违法案件不属于本部内管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部内或者其他部内。针对上诉人2019年1月24日的举报信，宁阳自然资源和规划局认为其中林木砍伐违法不属于其管辖，理应由其移交，但根据宁阳林业发展中心庭审中提交的证据2019年1月11日林木采伐监督、林地保护等职能已经划转到宁阳自然资源和规划局。因此，本案的上诉人诉求就是要求行政机关对2019年1月24日的举报信中违法行为进行调查处理，上诉人无法知晓究竟是应由哪个单位行使调查处理举报信中违法的职责，之所以由宁阳综合行政执法局和宁阳生态林业发展中心参与调查，是由行政机关职能划分调整引起，两机关是对2019年1月24日举报信处理的延续，三被上诉人针对的都是同一事件，是一个统一整体、不可分割。一审裁判事实认定不清，原审裁定中本院认为部分，“被告县资源规划局向被告县综合执法局作出了《关于移交违法线索的函》，且已电话通知原告；县综合执法局对相关事项进行了调查”。但上诉人追求的不是过程，而是结果，根据上诉人向原审法院提交的调取证据的申请，宁阳综合行政执法局没有任何调查证据向法院提供，即该单位没有进行任何有实质意义的调查工作，其作出的《关于进一步确定违法行为当事人的函》毫无依据，即在上诉人2019年1月24日举报至今，没有收到任何关于违法行为处理的最终答复，这一基本事实在原审裁判中没有认清。三、原审裁判对上述人提交的最高人民法院2015年公布的行政不作为十大典型案例不做回应。上诉人向原审法院提交了其中三个不作为典型案例，包含土地违法举报案件、涉及多个行政主体案件、履责不全面案件。根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条：最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》实施细则第九条：各级人民法院正在审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。第十一条第二款公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人引述指导性案例作为控(诉)辩理由的，案件承办人员应当在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由。综上，请求二审撤销一审裁定并改判。 被上诉人宁阳综合执法局答辩：一、上诉人举报的涉案土地是其父亲承包，其父郑防修已就其举报内容提起诉讼，上诉人与涉案土地无利害关系，不具原告主体资格。二、上诉人之诉不符合“一案一诉”原则。请求二审驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人县资源规划局答辩：一、上诉人与涉案行政行为没有利害关系；二、上诉人诉求涉及多个行政主体和法律关系，不符合法定起诉条件。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人县生态中心答辩：一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求不符合法律规定，请求二审依法驳回。 经审查，本院认定事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案上诉人同时起诉三被上诉人不履行法定职责，但三上诉人的法定职权、管理范围各不相同，依照行政法“职权法定、权责清晰、各司其职、各负其责”的基本原则，其行政行为各自独立，分属不同行政法律关系，相对人行使诉权应针对不同行政行为分别成诉。本案上诉人之诉不做区分，请求不明，不符合起诉条件。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉正确。上诉人上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年八月二十日 书记员  宋姚瑶