吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉02行审复48号复议申请人（原申请执行人）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林市昌邑区重庆街1800号。法定代表人张某，局长。委托代理人郑金涛，吉林市规划和自然资源局船营分局科员。委托代理人李晓川，吉林市规划和自然资源局船营分局科员。被申请人（原被执行人）单某，男，1965年7月9日出生，住吉林市。复议申请人吉林市规划和自然资源局不服吉林市船营区人民法院（2020）吉0204行再1号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。吉林市原国土资源局于2014年1月15日作出吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定书，认定单某未经审批占地行为违反了《吉林省土地管理条例》第二十二条的规定，根据《吉林省土地管理条例》第五十九条的规定，决定对单某作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限15日内自行拆除在不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对非法占用的4,146平方米一般耕地处以每平方米7元罚款，对非法占用的1,580平方米坑塘水面处以每平方米2元罚款，对非法占用的830平方米建设用地处以每平方米2元罚款，共计罚款33,842元。因被申请人在法定期限内没有申请复议，也没有向法院提起行政诉讼，故复议申请人向吉林市船营区人民法院申请强制执行。吉林市船营区人民法院于2018年11月7日作出（2018）吉0204行审75号行政裁定，准予强制执行吉林市原国土资源局于2014年1月15日作出的吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定。2020年2月26日，吉林市船营区人民法院作出（2020）吉0204行监1号行政裁定，决定对（2018）吉0204行审75号行政裁定进行再审。吉林市船营区人民法院再审审查认为：吉林市国土资源局具有作出土地行政处罚的法定职权，机构改革后，该职权归并入吉林市规划和自然资源局，吉林市规划和自然资源局可以依法申请前述处罚决定的执行。吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定书本身存在以下两方面问题：一是未正确理解国家鼓励规模化养殖、国土部门要积极提供用地、农村规模化养殖用地不改变农用地性质的精神（国土资发（2007）220号），未将养殖所用禽畜圈舍、生产设施与永久建筑区分，一概而论将单某举办养殖场占用的6,556平方米土地均认定为违法利用土地。二是未深入调查取证，对原水塘所在范围、他人名下有证房屋、历史形成的（在当地又有普遍性）个人（高洪宽）建房申请审批部分未区别评价，将现建、构筑物与现有水塘全面认定为不符合土地利用整体规划的非法占地。除处罚决定本身存在的问题之外，本案申请执行还存在这样问题，就是吉林市规划和自然资源局向本院申请执行时，原处罚决定认定的违法事由已消除或正在消除。作出处罚的吉林市国土资源局下属船营分局于处罚（2014年1月15日）后不足一月内的2014年2月11日，在养殖项目预审表上签章确认用地，又于次年8月13日作出用地备案确认文件。作为申请执行人的行政机关该些行为，使得被执行人用地行为归于合法化，如此时准予执行原处罚决定，于法无据，于情有悖，并将损害被执行人合法权益。综前，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条、第一百六十一条第一款第（二）项、第（三）项、第（四）项、第一百零一条第一款第（十四）项之规定，裁定：一、撤销吉林市船营区人民法院于2018年11月7日作出的（2018）吉0204行审75号行政裁定；二、不准予强制执行原审申请执行人吉林市规划和自然资源局于2014年1月15日对原审被执行人单某作出的吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定书。复议申请人吉林市规划和自然资源局称：申请人在处理单某违法占地案件中，严格按法定程序处罚，认定违法事实清楚，引用法律条款准确。一、将涉案6,556平方米土地整体认定为建设用地进行处罚符合事实。从现场现状看，涉案土地用围栏圈占，界址清楚；圈占范围内无一处畜禽圈舍等农业生产设施。现场建有2栋房屋，均为永久建筑，在查处当时直至现在，均不是畜禽圈舍。其中北侧房屋虽未用于居住生活，但从房屋外部建筑风格、内部装修等情况看，明显是居住或其他生活用房屋，区别于畜禽圈舍，屋内虽然放了几只羊，但涉嫌为逃避处罚伪造证据。西侧房屋现在仍是居住用房屋。院内道路、地面绝大部分经已固化、硬化。依照《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第二条第一款的规定，本案被处罚土地上的2栋房屋明显不属于“畜禽舍等生产设施”或“养殖附属设施”。申请人对上述文件精神理解无误。院内原有坑塘水面已不再具有灌溉或渔业生产功能，已经随着整宗土地性质的改变而改变为景观或垂钓等用途，为建设用地性质。综上，涉案土地整体用途明显不是设施农业用地，被申请人的建设行为明显将涉案土地的土地性质改变为建设用地。二、他人名下有证房屋、历史形成的（在当地又有普遍性）个人（高洪宽）建房申请审批等不能作为被申请人建设行为合法的理由。依照《吉林省土地管理条例》第二十二条的规定，即使被申请人合法购买了他人的房屋或批件，其未经批准擅自新建、改建、扩建的行为仍然违法。三、设施农用地的认定应以实际用途为准，而不应以备案文件为准，备案确认文件不能使被执行人用地行为归于合法化。依照《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第一条第四款的规定，涉案土地性质实际已经是建设用地，备案文件不能作为“原处罚决定认定的违法事实已经消除或正在消除”的理由。申请人认为吉林市船营区人民法院不准予强制执行案涉处罚决定理由不成立。请求撤销（2020）吉0204行再1号行政裁定，准予强制执行吉林市国土资源局对被执行人单某作出的吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定。本院认为：根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第一条第一项的规定，规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地属于设施农用地中的生产设施用地。根据该通知第二条第一项的规定，设施农业用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。本案中，吉林市原国土资源局于2014年1月15日作出吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定，而吉林市原国土资源局船营分局于2015年8月13日作出吉市国土资船字[2015]14号备案通知，载明案涉土地符合国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》有关要求，对该土地规模化养殖用地准予确认备案。结合吉林市船营区环境保护局、吉林市船营区发展和改革局、吉林市船营区林业畜牧局等相关部门的批复及备案等相关材料可知，案涉土地设施农用地的性质已经由复议申请人等多个部门所确认，吉市国土资罚字[2014]01012号行政处罚决定认定的违法事实已经发生变化，继续执行明显缺乏事实根据，可能会损害被申请人的合法权益。至于吉林市规划和自然资源局在复议申请中称被申请人的建设行为将涉案土地的土地性质改变为建设用地，但由于该情况是发生在备案之后，对于被申请人在备案后是否按照设施农用地用途使用案涉土地，申请人可以另行调查，而不能直接执行原处罚决定。综上，原审裁定不准予强制执行并无不当，吉林市规划和自然资源局的复议申请本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：驳回吉林市规划和自然资源局的复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 张 薇审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二〇年八月十三日书记员 崔 雪（本件共6页，共印12份）