辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终91号上诉人（一审原告）：台安县兴国炼铝有限公司。住所地：台安县达牛镇苏家村。法定代表人：李会国，经理。委托诉讼代理人：李向双，辽宁才德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：台安县自然资源局。住所地：鞍山市台安县行政新区。法定代表人：张德发，局长。委托诉讼代理人：从为，该局工作人员。委托诉讼代理人：李曙光，辽宁平成律师事务所律师。上诉人台安县兴国炼铝有限公司（以下简称兴国公司）因诉被上诉人台安县自然资源局行政处罚一案，不服海城市人民法院（2019）辽0381行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月7日受理后依法组成合议庭，于2020年7月31日组织双方当事人进行询问，上诉人的法定代表人李会国及委托诉讼代理人李向双，被上诉人的委托诉讼代理人从为、李曙光参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定，2002年5月，台安县达牛镇人民政府民政办公室、台安县民政企业公司申请组建台安县兴国炼铝厂。2002年6月台安县福利兴国熔炼厂、李会国分别与村民刘辉签订承包4.654亩土地、苏家村委会签订承包1.112亩土地的合同用于建厂。2002年8月以台安县福利兴国熔炼厂为名称向台安县工商局申请核准。2002年9月30日台安县经济贸易发展局台经贸发[2002]31号文件《关于台安县福利兴国熔炼厂年产800吨铝锭生产线可行性研究报告的批复》，原则同意该建设项目，征地3335平方米，使用期50年。资金来源为固定资产由营口县永安乡马明利投入，流动资金由达牛镇李会国解决。2002年9月台安县兴国炼铝厂注册成立，李会国出资40万，台安民政企业公司出兴资10万，法定代表人为李会国，企业性质为集体所有制。2011年台安县社会福利企业管理办公室(原台安县民政企业公司)证明，台安县兴国炼铝厂企业固定资产投资及流动资金都是由李会国个人出资，属个人所有，原台安县民政企业公司并没有对其进行投资，该厂与民政企业公司之间属于挂靠关系。并对原挂靠企业台安县兴国炼铝厂进行注销，由集体企业变为个人独资企业。解除挂靠关系后，该企业改制为原告台安县兴国炼铝有限公司，企业类型为有限责任公司(自然人独资)。台安县国土资源局于2015年7月15日对原告做出台国土资罚字(2015)30号行政处罚决定，认定台安县兴国炼铝有限公司于2002年未经土地行政主管部门批准，擅自占用达牛镇苏家村3037平方米旱地建厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；三、处以非法占用耕地每平方米30元罚款，计人民币91,110.00元的行政处罚。原告对该处罚决定不服提起诉讼，我院作出(2015)海行初字第139号行政判决，驳回原告台安县兴国炼铝有限公司的诉讼请求。原告上诉，鞍山市中级人民法院撤销判决，发回我院重新审理。本院作出(2016)辽0381行初223号行政判决，认为被告未提供原告的占地属部分符合达牛镇土地利用总体规划的事实证据，撤销被告作出台国土资罚字(2015)30号行政处罚决定，判决被告重新作出行政行为。台安县国土资源局重新了收集证据后于2018年7月19日对原告作出台国土资罚字「2018]41号行政处罚决定。原告不服，诉至本院。另查，2002年8月台安县人民政府向李会国个人颁发了集体土地建设用地使用证。再查，台安县国土资源局现经整合为台安县自然资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告具备作出土地行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条第三款：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据以上规定，农用地转用审批和建设项目依法使用国有土地虽含义不同，但在实际中相互交叉，相互联系。本案中被告向本院提交的证据能够证明原告既未办理农用地转用审批，也未办理土地征收为国有的手续。违反了第四十三条和第四十四条的规定。符合第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”规定的处罚要件。作出行政处罚决定的程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》第五章的程序规定，系认定事实清楚、证据确凿；程序合法；符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，适用法律正确，且处罚适当。我院作出(2016)辽0381行初223号的行政判决撤销被告作出台国土资罚字(2015)30号行政处罚决定，是因为被告未提供原告的占地属部分符合达牛镇土地利用总体规划的事实证据。而本案中的被告作出的台国土资罚字[2018]41号行政处罚决定，被告已重新收集并向我院提供了达牛镇土地利用总体规划的事实证据，符合《最高人民法院关于适用上诉人兴国公司上诉称：一、请求鞍山市中级人民法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人对上诉人做出的行政处罚。二、依法判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。上诉理由：一、上诉人的企业是乡镇企业，被上诉人的处罚决定适用法律错误。1、《中华人民共和国乡镇企业法》第三条、第八条及相关规定，上诉人的企业属于乡镇企业。上诉人的企业成立时向工商行政管理机关申请开业登记时的组建单位是台安县达牛镇人民政府和台安县民政企业公司，是集体所有制民政福利企业，完全符合乡镇企业的相关规定，为此，在该企业成立时，并不需要办理国有土地的审批手续。2、按照台安县经济贸易发展局文件，上诉人的成立是台安县达牛镇人民政府以达政发[2002]6号《关于台安县福利兴国熔铝厂年产800吨铝键生产线可行性研宄报告的请示》的形式，请示批准机关批准成立的，可以充分说明，该企业为乡镇企业。以上可以说明，在该企业批准设立时，由于是达牛乡镇人民政府与台安县民政企业公司组建的乡镇企业，为此，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，上诉人的企业就可以不办理国有土地的审批手续。二、被上诉人的行政处罚决定书法律依据是《土地管理法》第四十三条的规定，认为原告建设使用国有土地没有办理相关审批手续，可事实上，原告兴办的是乡镇企业，使用的是农村集体建设用地，并且上诉人向法庭提供了土地来源的证明，同时也得到了当时的台安县土地管理局的审批。该企业是由台安县达牛镇人民政府和台安县民政企业公司共同组建的，同时，当时的达牛镇人民政府也为上诉人颁发了《集体建设用地使用证》。三、2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》四十三条，己经取消了农村集体土地兴建企业需要办理国有土地用地手续的相关规定，根据新法代替旧法的基本原则，办理上诉人的案件应该适用新的法律规定。四、上诉人经过二十几年的经营，现有资产数百万元，由于当时政府的招商引资政策，都是政府办理相关手续，并不属于上诉人的过错。被上诉人台安县自然资源局答辩称：一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。2018年5月14日海城市人民法院作出的（2016）辽0381行初223号行政判决书中说被上诉人认定的上诉人“占地属部分符合达牛镇土地利用总体规划的事实，没收其占用土地上新建的建筑物和其他设施，但并未向法院提供充分的证据证明上述事实”，并据此撤销了被上诉人作出的行政处罚。被上诉人认为这个判决只能说明我们向法院提供的证明材料不充足，并不是法院认定我们作出的行政处罚适用的法律条款有错误。因此我们在补充完善了相关规划情况证据材料基础上重新下达了处罚。另外，一审法院在审理本案过程中调取了上诉人的档案材料，说明了上诉人的企业不是乡镇企业，也不是集体企业，而是自然人独资的有限责任公司。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条第一款之规定，被上诉人台安县自然资源局具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为作出行政处罚的职权。本案中，根据被上诉人提供的证据可以证明兴国公司未经土地行政主管部门批准擅自占用土地的事实，被上诉人依据第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出台国土资罚字（2018）41号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。关于上诉人提出其属于乡镇企业，不需要办理国有土地审批手续的主张。《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。”第八条规定：“经依法登记设立的乡镇企业，应当向当地乡镇企业行政管理部门办理登记备案手续。”本案中，上诉人既未提供充分证据证明其是承担支援农业义务的企业，也未提供以乡镇企业名义办理登记备案手续的证据，而上诉人提供的2002年的企业法人申请开业登记注册书及2011年的非公司企业法人改制登记申请书均明确显示企业的经济性质为集体，2002年的相关完税证亦明确显示企业注册类型为集体企业，加之上诉人已于2011年改制为有限责任公司，故上诉人提供的证据不足以证明其为乡镇企业，上诉人主张依据第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定其不需要办理国有土地审批手续的理由不能成立。关于上诉人提出台安县达牛镇人民政府已为上诉人颁发了集体建设用地使用证，其已办理农用地转用审批的主张。因上诉人不是乡镇企业，其使用土地进行建设的，依据第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，应依法申请使用国有土地，而集体土地建设用地使用权证显然不符合上述规定，故上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。关于上诉人提出应适用2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》的主张。因行政机关作出行政处罚决定时，实体处理应适用违法行为发生时有效的法律，而上诉人非法占用土地的违法行为至案涉行政处罚决定作出时系处于持续状态，故被上诉人于2018年7月19日依据当时有效的即第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》作出案涉行政处罚决定适用法律正确，上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台安县兴国炼铝有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二〇年八月四日书记员 刘萌萌