天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终219号上诉人（原审原告）万树海，男，1962年2月12日出生，汉族，住天津市西青区。委托代理人韩彦彦，北京兰台律师事务所律师。上诉人（原审被告）天津市西青区王稳庄镇人民政府，住所地天津市西青区王稳庄村。法定代表人杨宝辉，镇长。参加诉讼行政机关负责人万宗起，天津市西青区王稳庄镇人民政府武装部部长。委托代理人张盼成，天津毅成兴律师事务所律师。原审被告天津市西青区城市管理委员会，住所地天津市西青区杨柳青镇西青道419号。法定代表人沙润明，主任。参加诉讼行政机关负责人邢增全，天津市西青区城市管理委员会副主任。委托代理人朱钧。委托代理人李轩。上诉人万树海、天津市西青区王稳庄镇人民政府（以下简称王稳庄镇政府）因强制拆除一案，不服天津市西青区人民法院（2019）津0111行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人万树海的委托代理人韩彦彦，上诉人王稳庄镇政府的负责人万宗起及委托代理人张盼成，原审被告天津市西青区城市管理委员会（因机构改革，天津市西青区城市管理综合执法局的职责并入天津市西青区城市管理委员会，以下简称西青区城管委）的负责人邢增全及委托代理人朱钧、李轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审人民法院根据有效证据及当事人质证意见认定以下事实：万树海在西青区建有多处房屋。针对万树海位于西青区房屋（以下简称案涉房屋），王稳庄镇政府下属的综合执法大队在2019年1月29日向万树海下达催-003《履行行政决定催告书》，该催告书载明：万树海，本机关已向你（单位）下达了责令限期拆除决定书，你（单位）在规定期限内未履行该决定。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现依法向你（单位）发出催告书，请你（单位）自收到本催告书后三日内，对位于王××南里的违章建筑自行拆除，在此期间，你（单位）享有向本机关陈述、申辩权利，逾期仍未自行拆除的，将依法实施强制拆除。万树海据此认为王稳庄镇政府作出了《责令限期拆除决定书》，另案提起要求撤销《责令限期拆除决定书》的行政诉讼。王稳庄镇政府经核查，未对万树海作出过《责令限期拆除决定书》，作出的催-003《履行行政决定催告书》系工作失误造成，不存在万树海要求撤销的《责令限期拆除决定书》。2019年5月11日，案涉房屋被强制拆除，王稳庄镇政府及西青区城管委均否认实施了对案涉房屋的强拆行为。另查，根据《天津市西青区人民政府批转区法制办拟定的关于开展街道综合执法工作的实施方案的通知》的规定，各镇人民政府、街道办事处设立街镇综合执法大队，作为各镇人民政府、街道办事处管理和行政执法机构，集中行使行政处罚权和行政强制措施。综合执法大队接受区法制办和相关执法部门的业务指导。一审人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此行政机关实施万树海所诉行政行为，为行政诉讼审理的前提。各方当事人对于案涉房屋已被拆除的事实均无异议，但王稳庄镇政府及西青区城管委均不认可实施了相关的拆除行为。因此，本案的主要焦点是对行政实施主体的确定。万树海提交的视频证据，可以证明拆除现场工作人员为王稳庄镇政府下属的综合执法大队工作人员，对此王稳庄镇政府亦不否认，但辩称其工作人员到场系“应村委员会申请要求进行现场维护秩序，镇政府基于对民生和安全考虑，才派员到现场监督”，王稳庄镇政府提交西青区民委员会（以下简称王稳庄村委会）2019年11月13日出具的《情况说明》予以佐证。对于王稳庄镇政府称案涉房屋系由王稳庄村委会拆除的观点，不予支持。首先，王稳庄镇政府于2019年1月29日对万树海作出《履行行政决定催告书》，虽经过审理查明王稳庄镇政府在此前未向万树海作出其他的行政行为，但据此可以认定王稳庄镇政府对万树海案涉房屋有治理拆除的意思表示，仅因其工作失误未按法定要求履行查处程序。其次，案涉房屋占用的土地虽尚未经法定征收、征用，但已存在用地建设项目。对于大宗土地的使用应经有关部门的批准。且案涉房屋并未取得农村集体土地使用权证，建设之初亦未经过有关部门批准，并非万树海合法使用的宅基地，王稳庄村委会既无治理违法建设的职责，也无直接收回农村集体土地的权力。第三，王稳庄村委会虽提交了2019年11月13日的《情况说明》，用自认的形式主张拆除行为由其实施，但并未提交其他足以证明王稳庄村委会实施拆除行为的客观证据。第四，假设王稳庄村委会与万树海达成房屋安置协议为事实，万树海若在达成协议后反悔，王稳庄村委会应以民事诉讼途径解决其双方争议。我国法律并不认可私力救济，也未授予王稳庄镇政府对辖区村民委员会的强拆行为协助维持秩序的职责。因此应认定王稳庄镇政府实施了对案涉房屋的拆除行为。因王稳庄镇政府未履行任何法定程序，应认定2019年5月11日强拆行为违法。西青区城管委与王稳庄镇政府没有行政隶属关系，万树海将西青区城管委列为被告的理由仅是根据自己对相关机构编制规定的理解，并未提交证据证明西青区城管委对万树海实施了案涉行政行为，万树海将其列为被告，既没有事实依据，也无法律依据，应依法驳回万树海对西青区城管委的诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认王稳庄镇政府于2019年5月11日强拆万树海位于西青区房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由王稳庄镇政府负担。上诉人万树海不服一审判决上诉称，万树海与父母共同所有并居住的原宅基位于西青区西侧，该宅基地于2009年因津淄公路拓宽工程而被征收。因该宅基地为两户共有，故万树海经王稳庄村委会同意修建了两处房屋，一处位于王××庄村××号，另一处位于王××庄村××号。万树海在修建房屋时，曾向王稳庄村委会要求办理宅基地审批手续，后因相关部门停办而未办理成功，王稳庄村委会口头同意万树海的建房申请。王稳庄村委会于2014年与万树海签署《村民现有合法合规住房宅基地置换示范小城镇住宅楼协议书》，将万树海位于王××庄村××号房屋置换征收，万树海在村里仅剩下17条34号一处住房。案涉房屋为合法使用的宅基地，因王稳庄村委会不作为导致万树海被强拆的房屋没有合法宅基地证，该法律责任不能由万树海承担。一审判决对此事实认定错误。万树海请求二审人民法院：1.撤销一审判决中对于“案涉房屋并非原告合法使用的宅基地”的认定，2.上诉费用由王稳庄镇政府承担。上诉人王稳庄镇政府不服一审判决上诉称，1.对万树海案涉房屋的拆除行为是由王稳庄村委会实施的，且王稳庄村委会出具了《情况说明》，足以确认拆除行为实施主体为王稳庄村委会。一审判决以王稳庄镇政府未提交其他足以证明事实的客观证据为由认定王稳庄镇政府实施了拆除行为，认定事实错误。2.案涉房屋所占土地为王稳庄村委会集体建设用地，土地权属归王稳庄村委会，为了村集体的利益现租赁给第三方使用并无不妥。且万树海就案涉房屋已经和王稳庄村委会达成房屋安置协议，万树海依约定取得了安置房屋，王稳庄村委会同时取得了对案涉房屋的授权，基于此，王稳庄村委会自行将房屋拆除的行为并未侵犯到万树海的合法权利。即便王稳庄村委会侵犯了万树海的权益，万树海也应依法对王稳庄村委会提起民事诉讼解决，而非是对王稳庄镇政府提起行政诉讼，万树海不具有提起行政诉讼的主体资格。3.王稳庄村委会拆除案涉房屋时自行雇佣了拆迁公司，支付了相应价款，同时，为防止拆除过程发生意外，王稳庄村委会请求王稳庄镇政府派员维持秩序，作为政府部门基于对民生和安全考虑才派员进入现场维护秩序，而非一审判决分析的是否基于法律规定的相应职责才进行维持秩序。王稳庄镇政府请求二审人民法院：撤销一审判决，依法改判驳回万树海的全部诉讼请求或发回重审。万树海针对王稳庄镇政府的上诉答辩称，1.万树海提供的强拆视频等证据足以证明王稳庄镇政府为实施强拆的主体，仅凭王稳庄村委会出具的《情况说明》不能否认王稳庄镇政府实施强拆的事实。强拆实施之前，万树海收到王稳庄镇政府综合执法大队的《履行行政决定催告书》，决定强制拆除万树海位于王稳庄村的房屋。强拆实施之时，依据万树海提供的强拆视频，王稳庄村委会没有任何工作人员出现在强拆现场，现场只有王稳庄镇政府综合执法大队的工作人员。2.就案涉房屋万树海从未与王稳庄村委会签署任何房屋安置协议。万树海请求二审人民法院：驳回王稳庄镇政府的全部上诉请求。王稳庄镇政府针对万树海的上诉答辩称，1.万树海就案涉房屋并没有合法的建房手续，也没有依法办理审批手续，其主张口头经过村委会许可，但不能提供王稳庄村委会及政府相关部门允许其建房的证明。2.根据该村宅基地置换小城镇住宅楼办法的相关规定，村民的每间正房应享受40平方米的待遇，多出部分只给予20000元补偿，万树海家仅有三口人，王稳庄村委会已为其置换了120平方米的楼房。3.万树海在取得置换房屋后并未依置换办法将案涉房屋拆除，2019年2月14日，王稳庄村委会为了将宅基地整合进行了妥协，对案涉房屋与万树海签订了《搬迁入住通知书》，对该房屋进行了置换，万树海也进行了确认。一审判决认定案涉房屋为非法无误，万树海的上诉请求没有事实根据和法律依据。王稳庄镇政府请求二审人民法院：驳回万树海的上诉请求。原审被告西青区城委答辩称，针对被诉行为，西青区城管委并没有参与过，不了解相关情况，一审判决正确，请求二审人民法院：维持一审判决。万树海、王稳庄镇政府对一审判决认定西青区城管委非适格被告无异议。二审期间，上诉人万树海向本院提交了如下证据：1.2009年2月28日王稳庄镇政府制订的《王稳庄镇津淄公路拓宽改造拆迁补偿办法》，2.2009年2月17日王稳庄镇政府与万树海签订的《津淄公路拓宽改造房屋拆迁协议》，证据1、2用以证明万树海与父母共同居住的原宅基被征收，经王稳庄村委会同意修建了王稳庄村南里8条和案涉房屋共两处。3.《王稳庄村村民委员会关于决定收回村民宅基地使用权的公告》及附《王稳庄村示范镇搬迁未签协议户名单》，用以证明本次被征收项目是智能网联封闭测试场的项目，王稳庄镇政府在一审期间提交的小城镇协议与本案无关联性，王稳庄村委会将案涉房屋视为合法宅基地。王稳庄镇政府对万树海提交的证据提出异议，认为证据1、2不属于新证据，亦不认可其证明目的；对证据3中公告的真实性认可，对未签协议户名单的真实性不认可，认为该证据不能证明万树海对案涉房屋有合法的宅基地使用权。上诉人王稳庄镇政府向本院提交了如下证据：1.2020年3月4日、3月26日的《进账单》两张，2.《政府采购合同》，证据1、2用以证明王稳庄村委会对案涉房屋委托第三方拆除，双方签订了《政府采购合同》，并向第三方支付了对价。万树海对王稳庄镇政府提交的证据提出异议，认为该组证据不具有真实性、合法性，不认可其证明目的，《进账单》的盖章公司与收款人并非同一单位，《政府采购合同》中，王稳庄村委会所雇佣的拆迁公司成立于2019年11月1日，而万树海房屋被拆除的时间为2019年5月11日，万树海的房屋与该拆迁公司没有任何关系，且合同也没有标明具体的拆迁范围。西青区城管委对万树海、王稳庄镇政府提交的上述证据不发表质证意见。经庭审质证，本院认为，万树海提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条规定的新证据，本院不予接纳。王稳庄镇政府提交的证据不能实现其证明目的，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：王稳庄镇政府是否对案涉房屋实施了拆除行为。案涉房屋系由万树海占有使用，万树海对该房屋没有合法的建房手续，也没有依法办理审批手续，万树海主张经过王稳庄村委会的许可，但不能提供相关证据予以证明，一审判决认定案涉房屋并非万树海合法使用的宅基地正确。2019年5月11日，案涉房屋被拆除，万树海所举《履行行政决定催告书》、视频资料等证据，能够证实王稳庄镇政府曾在2019年1月29日对万树海作出了《履行行政决定催告书》，要求万树海对位于王××南里的违章建筑自行拆除。2019年5月11日拆除当日有王稳庄镇政府综合执法大队的工作人员在拆除现场，一审人民法院认定王稳庄镇政府作为行政主体对案涉房屋进行拆除，且行政机关在强拆过程中未履行法定程序，判决确认王稳庄镇政府于2019年5月11日强拆案涉房屋的行为违法并无不当。王稳庄镇政府虽提交了王稳庄村委会出具《情况说明》，但该《情况说明》不足以证实2019年5月11日王稳庄村委会对案涉房屋实施了拆除行为。一审判决并无不当，本院予以维持。二上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费共计100元，由上诉人万树海负担50元，由上诉人王稳庄镇政府负担50元。本判决为终审判决。审判长  王桂英审判员  李柏翠审判员  刘 锟二〇二〇年八月十一日法官助理赵光明书记员时晓艳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……