安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终797号 上诉人（一审原告）汪传江，男，1957年9月17日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人(一审被告)宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 上诉人汪传江因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）行政复议决定一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2019年8月19日，宣州区政府针对汪传江提出撤销宣城市宣州区城市管理综合执法局（以下简称宣州区城管局）于2019年5月20日作出的宣区城管（规划）行执改字〔2019〕13030号《责令改正通知书》（以下简称“〔2019〕13030号责令改正通知”）的复议请求，作出宣区复驳字(2019)1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称宣区复驳字(2019)1号复议决定），认为〔2019〕13030号责令改正通知系行政执法过程中的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节，不符合行政复议法规定的复议范围，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回汪传江的行政复议申请。 汪传江向一审法院诉称，当地政府于2011年11月28日将其合法房屋违法强拆后，未向其提供周转用房，致使其无房可住，故其于2019年5月19日在原宅基地上搭建临时简易棚用于居住。宣州区城管局作出的〔2019〕13030号责令改正通知不合法，剥夺了公民的基本居住权，宣州区政府应当通过复议程序纠正当地政府未向其提供周转用房的错误行为，而非驳回其复议申请。请求：一、撤销宣州区政府于2019年8月19日对其作出的宣区复驳字(2019)1号复议决定；二、责令宣州区政府受理其复议申请，并就复议实体内容作出公正的复议决定；三、本案受理费由宣州区政府负担。 宣州区政府向一审法院辩称，一、宣区复驳字(2019)1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。宣州区城管局于2019年5月20日作出的〔2019〕13030号责令改正通知系阶段性行为，是整个处理行为中的一个环节，故不属于行政复议范围，其驳回汪传江的复议申请符合法律规定。二、宣区复驳字(2019)1号复议决定程序合法。答辩人于2019年5月22日收到汪传江提交的《行政复议申请书》并予以受理，2019年5月27日，答辩人向被申请人宣州区城管局发送了宣区复答通字〔2019〕6号《提出答复通知书》及相关材料。因案情复杂，不能在规定的期限内作出复议决定，答辩人于2019年7月15日作出延长审理期限决定，并根据汪传江提交的《行政复议申请书》中载明的住址和联系方式于当日将宣区复延字〔2019〕4号《延期审理通知书》邮寄给汪传江。2019年7月19日，前述邮件被退回，改退批条（邮1407）“改寄/退回”栏载明“名址不详，无法联系”。2019年8月19日，宣州区政府作出宣区复驳字(2019)1号复议决定，决定驳回汪传江的行政复议申请，并于2019年8月21日将该决定书邮寄送达汪传江。三、答辩人非本案适格被告。根据行政诉讼法的相关规定，复议机关改变原行政行为或复议机关不作为的，复议机关才为单独被告，复议机关维持原行为的，复议机关和原行政行为的作出机关为共同被告，本案系因不符合行政复议受理条件而驳回复议申请，不属于复议机关为单独被告的情形，亦不属于复议机关为共同被告的情形。请求驳回汪传江的起诉或者诉讼请求。 一审法院经审理查明，2019年5月20日，宣州区城管局向汪传江作出〔2019〕13030号责令改正通知，认定汪传江于2019年5月19日在宣城市宣州区XX街道XX社区XX组建设活动板房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令汪传江于2019年5月23日前自行改正前述行为；逾期未改正的，将依法予以行政处罚。汪传江不服〔2019〕13030号责令改正通知，于2019年5月21日向宣州区政府申请行政复议。宣州区政府于2019年5月22日收到前述复议申请，于2019年5月27日向宣州区城管局发送了宣区复答通字［2019］6号《提出答复通知书》。2019年6月5日，宣州区城管局作出宣区城管［2019］33号《行政复议答复书》。2019年7月15日，宣州区政府作出宣区复延字〔2019〕4号《延期审理通知书》，决定延期审理，并于当日直接送达宣州区城管局。同时根据汪传江提交的《行政复议申请书》中载明的住址和联系方式将宣区复延字〔2019〕4号《延期审理通知书》于当日邮寄给汪传江。2019年7月19日，前述邮件被退回，改退批条（邮1407）“改寄／退回”栏载明“名址不详，无法联系”。2019年8月19日，宣州区政府作出宣区复驳字（2019）1号复议决定，决定驳回汪传江的行政复议申请，并于2019年8月21日将该复议决定邮寄送达双方当事人。汪传江不服上述驳回行政复议申请决定，于2019年8月27日向该院提起行政诉讼。2019年9月19日，该院作出（2019）皖18行初67号行政裁定，以〔2019〕13030号责令改正通知未对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，故其后的行政复议行为亦不具有可诉性为由裁定不予立案。汪传江不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。2019年11月15日，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终1351号行政裁定，裁定撤销一审裁定，指令一审法院予以立案。2020年3月4日，该院对上述案件立案受理，案号为（2020）皖18行初20号。 一审法院另查明，2020年6月15日，宣州区政府作出宣区复决补字〔2020〕2号《行政复议决定书补正通知》，认为其作出的宣区复驳字(2019)1号复议决定载明以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款作为依据系笔误，现变更为该实施条例第四十八条第一款第（二）项，并于同日将该补正通知送达汪传江及宣州区城管局。 一审法院审理认为，本案争议焦点为：一、宣州区政府是否为本案适格被告；二、若宣州区政府为本案适格被告，则其作出的宣区复驳字(2019)1号复议决定是否合法。 关于争议焦点一，即宣州区政府是否为本案适格被告的问题。在复议机关不予受理行政复议申请的情形下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为；二是起诉复议机关不作为。但是，无论是直接起诉原行政行为，还是起诉复议机关不作为，均不涉及另一机关做共同被告的问题。因为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款明确规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”按照立法本意，本款所涉的“复议机关在法定期限内未作出复议决定”仅指未就实体处理作出决定；本款所涉的“复议机关不作为”既指复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也指复议机关明确作出不予受理行政复议申请决定（包括以不符合行政复议受理条件为由驳回行政复议申请的情形）的积极不作为。本案中，虽然宣州区政府作出了驳回行政复议申请决定，但该行为系积极的不作为，依然属于上述法条中“复议机关不作为”的情形，故根据上述法律规定，宣州区政府系本案适格被告。宣州区政府关于其非本案适格被告的意见不能成立。 关于争议焦点二，即宣区复驳字(2019)1号复议决定是否合法的问题。本案因汪传江不服宣州区城管局向其作出的〔2019〕13030号责令改正通知而引发。该院认为，行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，即未成熟的行政行为，不属于人民法院行政诉讼及行政复议的受案范围。结合本案，宣州区政府认为〔2019〕13030号责令改正通知系宣州区城管局针对汪传江的搭建行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理过程中的一个环节，对汪传江的权利义务并未产生实际影响，故汪传江复议所指宣州区城管局作出的〔2019〕13030号责令改正通知依法不属于行政复议范围，由此，宣州区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定（从宣区复驳字(2019)1号复议决定的上下文内容上来看，该决定所依据的行政复议法实施条例第四十八条第二款应系笔误），决定驳回汪传江的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 宣州区政府收到汪传江的复议申请后，在法定的七日期限内向宣州区城管局发送了行政复议申请书副本。宣州区城管局在收到上述申请书副本之日起十日内向宣州区政府提交了书面答复及相关证据材料。因案情复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定，宣州区政府遂在复议期间内作出延期审理决定并告知双方当事人。经审查后，宣州区政府作出宣区复驳字(2019)1号复议决定，决定驳回汪传江的行政复议申请，并在法定期限内将该决定书邮寄送达双方当事人。宣州区政府实施的上述行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条之程序性规定。 综上，宣州区政府于2019年8月19日作出的宣区复驳字(2019)1号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。汪传江的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汪传江的诉讼请求。 汪传江上诉称，一、宣州区城管局作出〔2019〕13030号责令改正通知不具有法定职权。本案宣州区城管局超越法定职权，绕开城乡规划管理部门自行作出〔2019〕13030号责令改正通知明显违法和滥用行政职权。本案上诉人申请行政复议目的就是要撤销〔2019〕13030号责令改正通知的行政行为。二、被上诉人作出本案责令改正通知书的实质是对上诉人下达行政命令，该行政命令设定履行期限以及行政要求，不能简单地认为是行政执法的过程性行为，责令改正决定属于具体行政行为的一种形式。本案宣州区城管局作出的〔2019〕13030号责令改正通知明显违法，被上诉人未予纠正的行为是错误的。综上，一审判决严重违法，应依法改判。请求二审法院：一、依法撤销安徽省宣城市中级人民法院（2020）皖18行初20号行政判决;二、依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求;三、本案诉讼费全部由被上诉人承担。 一审被告宣州区政府向一审法院提举下列证据：1.《行政复议申请书》及邮寄封面，证明宣州区政府于2019年5月22日收到汪传江提交的《行政复议申请书》及相关材料。2.《提出答复通知书》（宣区复答通字[2019]6号）及送达回证，证明宣州区政府在法定期限内将汪传江提交的行政复议申请书及相关材料送达被申请人宣州区城管局，并要求该局在法定期限内作出书面答复并提供作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。3.《行政复议答复书》（宣区城管[2019]33号）及相关证据材料、收件凭证，证明宣州区城管局于2019年6月5日提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。4.《延期审理通知书》（宣区复延字〔2019〕4号)及邮寄送达快递单据、网页打印物流详单、退回邮寄封面，证明因案情复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定，宣州区政府于2019年7月15日作出延期审理决定，并将《延期审理通知书》邮寄送达汪传江。5.宣区复驳字（2019）1号复议决定及送达回证，证明宣州区政府于2019年8月19日作出复议决定，决定驳回汪传江的行政复议申请，并将决定书邮寄送达双方当事人。6.《行政复议决定书补正通知》及EMS邮件单，证明宣州区政府于2020年6月15日作出宣区复决补字〔2020〕2号《行政复议决定书补正通知》，将被诉复议申请决定书中因笔误载明的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款法律依据变更为该实施条例第四十八条第一款第（二）项，并于同日将该补正通知送达汪传江及宣州区城管局。 一审原告汪传江向一审法院提交下列证据：1.身份证复印件1份，证明汪传江的身份信息。2.汪传江的原房屋于2011年11月28日被强制拆除的照片及汪传江搭建的简易房照片复印件各1张，证明汪传江的原房屋被强拆后致其居无定所，其在原处搭建了一间简易活动板房用于居住。3.《行政复议申请书》及证据材料（即该申请书的附件包括个人建房占地分户卡及〔2019〕13030号责令改正通知）、邮寄送达回证复印件各1份，证明汪传江向宣州区政府提出了案涉行政复议申请，该申请符合行政复议法的受理范围；4.宣区复驳字（2019）1号复议决定复印件1份，证明被诉行政行为存在的事实。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，宣州区城管局作出的〔2019〕13030号责令改正通知，系针对汪传江的搭建行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理过程中的一个环节。汪传江对责令改正通知不服，向宣州区政府申请复议，依法不属于行政复议法规定的行政复议范围。故宣州区政府根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，决定驳回汪传江的复议申请符合法律规定。 综上，一审判决驳回汪传江的诉讼请求正确，上诉人汪传江的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪传江负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 胡 萍 二〇二〇年八月十七日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。