云南省普洱市思茅区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0802行初141号原告：普洱市思茅区仁术堂药店。统一社会信用代码：91530802346599946L。住所地：普洱市思茅区龙生路51号。投资人：余劲强，男，生于1970年8月23日，彝族，云南省普洱市思茅区人，现住普洱市思茅区。被告：普洱市思茅区城市管理综合行政执法局。统一社会信用代码：11532701MB0W93293U。住所地：普洱市思茅区茶苑路28号。负责人：杨占宁，局长。委托诉讼代理人：**，云南慧申律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托诉讼代理人：张凌川，云南慧申律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。原告普洱市思茅区仁术堂药店（以下简称仁术堂药店）因不服被告普洱市思茅区城市管理综合行政执法局（以下简称思茅区城管执法局）于2020年3月31日作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月15日立案后，于2020年5月19日向被告思茅区城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告仁术堂药店的投资人余劲强、被告思茅区城管执法局的出庭负责人王云鹏（副局长）、委托诉讼代理人**均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告思茅区城管执法局于2020年3月31日对原告仁术堂药店作出思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》，主要内容为：2020年3月19日，仁术堂药店未经批准在普洱市思茅区龙生路51号该药店门外用一个不锈钢药桶，两个凳子擅自占用人行道免费发放大锅药开展公益活动，经执法人员多次劝阻后拒不改正。仁术堂药店的行为涉嫌违反了《云南省普洱城市管理条例》第三十条第二款“临时占用城市道路、公共场地举办各种公益、商业活动的，应当经区城市管理综合行政执法部门批准。活动结束或者占用期满后，应当及时清理现场，恢复原状。”的规定。依据《云南省普洱城市管理条例》第五十四条第十一项“违反本条例下列规定的，由区城市管理综合行政执法部门予以处罚：违反第三十条第二款、第三款，第三十六条第三项、第四项规定的，责令改正，可以处600元以上3000元以下罚款。”的规定，鉴于当事人仁术堂药店经执法人员多次告知后仍拒不整改，故决定对仁术堂药店处以罚款1500元的行政处罚。该处罚决定自送达之日起生效，所处罚款应当自收到该决定书之日起十五日之内缴纳，逾期不缴纳的，将依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项之规定，每日按罚款数额的3%加处罚。原告仁术堂药店向本院提出诉讼请求：1.请求人民法院依法撤销被告思茅区城管执法局作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》；2.判令被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告于2020年3月19日在普洱市思茅区人提供免费汤药的行为，未违反行政管理秩序，被告对原告进行行政罚款无事实依据，被告作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》应当予以撤销。1.原告主观上不具有违法占用道路、扰乱城市道路秩序的目的，其实施该行为是为了在抗疫期间尽自己微薄之力，是为了帮助广大群众科学预防呼吸道传染性疾病，有效增强免疫力，让群众的身体健康得到有效保障。《云南省普洱城市管理条例》第三十条的立法本意是为了规范城市道路秩序，惩罚的应是违法占用道路、扰乱公共秩序行为。被告对原告这一热心行为进行罚款，明显违背了立法本意，也会对市民的热心行为造成严重打击。2.从客观上讲，原告的行为不会影响到该条道路行人正常通行，更谈不上对城市道路秩序造成不良影响。当时属疫情期间，尚未复工复产，路上人员稀少，原告所用的工具仅有一口锅、一只勺，而且是将“大锅药”规范地摆放在自己店面门口，并未占用整条街道或者妨碍正常通行。3.被告作出行政罚款所依据的《云南省普洱城市管理条例》未对“公益活动”作出法律解释，故对法律的解释及理解应当秉持公平、合理原则，被告却单方将原告在自家店门口发送汤药的行为解释为公益活动，明显不合理。原告认为，所谓公益活动应该是有事前策划，有众多群众积极参加的活动，原告2020年3月19日发放汤药的行为事先没有策划，也未主动邀约群众参加。在发放汤药时，领取人数极为稀少，更不是宣传谋利。原告的行为不属于公益活动，亦非行政违法行为。普洱日报等媒体曾对原告施赠汤药、积极抗疫的行为进行了登报表扬，该行为得到了社会认可。原告在口罩、酒精及双黄连被抢空，人人自危的疫情形势下，自费发放大锅药是希望能增强大家的免疫力，原告的善行应被社会鼓励、支持，不应被罚款。4.被告的处罚程序存在一定问题。被告2020年3月19日制作的《先行登记保存证据通知书》及2020年3月24日制作的《立案通知书》，针对的并非原告仁术堂药店，而是其投资人余劲强个人，而后的《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》中的当事人却是原告仁术堂药店。余劲强作为药店的投资人，与原告并非同一法律主体。原告的企业类型系个人独资企业，能以自己的名义对外独立进行活动。被告将主体混淆，程序违法。综上所述，原告并未违反行政管理秩序，被告不能对其进行行政处罚，被告作出行政处罚的程序亦存在问题，故其作出的案涉处罚决定应当予以撤销，请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告仁术堂药店向本院提交了以下证据：1.《先行登记保存证据通知书》一份、《立案通知书》一份、《行政处罚告知书》一份、《行政处罚决定书》一份。用于证明：被告系将《先行登记保存证据通知书》《立案通知书》送达给余劲强个人，而非原告仁术堂药店，此后送达的《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》，载明的当事人却是原告仁术堂药店，余劲强虽系原告的投资人，但从法律角度讲，其与原告并非同一主体，被告混淆主体作出的行政处罚程序违法。2.普洱日报手机报截图二份。用于证明：疫情期间，普洱日报等媒体对原告施赠汤药、积极抗疫的行为进行了登报表扬，该行为得到了社会认可，原告的行为应当被社会鼓励与支持，而不应被罚款。被告思茅区城管执法局辩称，1.被告作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》事实清楚。原告未经批准占用人行道，经被告多次劝说仍拒不改正，原告对该客观事实亦认可，原告的行为违反了《云南省普洱城市管理条例》第三十条第二款的规定，被告依法作出了行政处罚决定。2.被告依据《云南省普洱城市管理条例》第五十四条第十一项的规定，作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》的程序合法，依法应得到支持。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告思茅区城管执法局向本院提交了以下证据：1.《统一社会信用代码证书》一份、《法定代表人身份证明书》一份、法定代表人的身份证一份。用于证明：被告系适格的执法主体，其法定代表人是杨占宁。2.余劲强的身份证一份、原告的《营业执照》一份。用于证明：原告的主体信息情况，其投资人为余劲强。3.《先行登记保存证据通知书》一份、仁术堂药店发放大锅药的现场照片十二份、现场执法视频一份。用于证明：2020年3月19日，原告在药店门口违法摆放不锈钢药桶及两个凳子擅自占用人行道免费发放大锅药开展公益活动，该违法行为被告多次劝阻，但原告拒不整改，被告依法对不锈钢药桶及两个凳子先行登记保存。4.《案件来源登记表》一份、《立案审批表》一份、《立案通知书》一份、《行政执法文书送达地址确认书》一份、《送达回证》一份。用于证明：2020年3月24日，被告对原告仁术堂药店的违法行为依法立案调查，《立案通知书》于2020年3月24日送达给了原告的投资人余劲强，被告立案程序合法。5.《询问笔录》一份、《行政案件调查报告》一份。用于证明：经被告对原告的违法行为进行调查，该行为违反了《云南省普洱城市管理条例》第三十条第二款的规定，应根据《云南省普洱城市管理条例》第五十四条第十一项的规定责令整改，可以处600元以上3000元以下罚款。6.《行政处罚告知书》一份、《送达回证》一份。用于证明：2020年3月25日，被告依法作出思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚告知书》，拟对原告作出罚款1500元的行政处罚，该告知书于2020年3月25日送达原告，原告在规定期间未提出申辩。7.《行政处罚决定审批表》一份、思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》一份、《送达回证》一份。用于证明：2020年3月31日，被告依法作出思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款1500元的行政处罚，该决定书于2020年3月31日送达给了原告，行政处罚行为合法。经庭审质证，被告思茅区城管执法局对原告仁术堂药店提交的第1组证据的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的，认为被告作出行政行为的程序合法，案发时余劲强并未提交《营业执照》，而是以个人名义签收了《先行登记保存证据通知书》，故案件调查过程中，被告以余劲强作为调查立案的对象直到余劲强于2020年3月25日提交了原告的《营业执照》，先行登记保存的物品被告于2020年3月25日已发还给原告；被告对原告提交的第2组证据不予认可，认为与本案无关。原告仁术堂药店对被告思茅区城管执法局提交的第1组、第2组证据无异议；原告对被告提交的第3组证据的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的，认为被告并未进行多次劝阻，而是只劝阻了一次，且执法人员的态度不友好；原告对被告提交的第4组证据的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的，认为被告的程序存在问题，混淆了主体；原告对被告提交的第5组证据的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的，认为原告的行为并非实施公益活动，其不存在行政违法行为，不应受处罚；原告对被告提交的第6组、第7组证据载明的查明的事实部分无异议，但不认可处罚结果。本院对上述证据认证如下：原告仁术堂药店、被告思茅区城管执法局提交的上述证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，原告仁术堂药店系余劲强投资的个人独资企业。2020年3月19日，被告思茅区城管执法局工作人员李黎、任杰等在普洱市思茅区龙生路巡查时发现，原告仁术堂药店在该店门外未经批准摆放一个不锈钢药桶及两个凳子占用人行道向路人免费发放预防呼吸道传染性疾病的汤药。被告进行了劝阻，要求原告将药桶及凳子收回店内。原告的投资人余劲强则认为，该行为未违法，待汤药发完后其就将药桶及凳子收回店内。由于投资人余劲强坚持继续在药店外发药，被告劝阻无效后于当日向余劲强送达了《先行登记保存证据通知书》，以余劲强在药店外占道发放大锅药行为涉嫌违反城市管理相关法律法规为由，将前述不锈钢药桶及两个凳子先行登记保存。2020年3月23日，被告对余劲强进行了询问，并告知其享有陈述和申辩的权利。在询问过程中，余劲强承认，为抗击疫情，自2020年1月29日起就已开始在药店门外免费发放大锅药，每天摆放时间约2小时，发完就将相关物品收回店内。余劲强希望不予处罚并返还物品。被告于2020年3月25日向原告发还了先行登记保存的物品，并于当日形成案件调查报告。2020年3月25日，被告在进一步查明案件当事人系仁术堂药店，其类型为个人独资企业，投资人为余劲强的基础上，向仁术堂药店送达了思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚告知书》，告知仁术堂药店2020年3月19日在药店门口未经批准用一个不锈钢药桶、二个凳子擅自占用人行道免费发放大锅药开展公益活动的行为，违反了《云南省普洱城市管理条例》第三十条第二款“临时占用城市道路、公共场地举办各类公益、商业活动的，应当经区城市管理综合行政执法部门批准。活动结束或者占用期满后，应当及时清理现场，恢复原状。”的规定，鉴于原告经执法人员多次告知后仍拒不整改，故根据《云南省普洱城市管理条例》第五十四条第十一项“违反本条例下列规定的，由区城市管理综合行政执法部门予以处罚：违反第三十条第二款、第三款，第三十六条第三项、第四项规定的，责令改正，可以处600元以上3000元以下罚款。”的规定，拟对原告处以罚款1500元的行政处罚。该告知书中亦载明，原告享有陈述、申辩的权利，如要求陈述、申辩，自收到告知书之日起三日内提出，逾期未提出的，视为放弃该权利。此后，原告未向被告提出陈述、申辩。2020年3月31日，被告对原告作出思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》，认为原告的行为违反了《云南省普洱城市管理条例》第三十条第二款的规定，故根据《云南省普洱城市管理条例》第五十四条第十一项的规定，决定对原告作出罚款1500元的行政处罚。原告于2020年3月31日领取了该处罚决定，此后未在规定的期限内申请行政复议。本院认为，本案系原告仁术堂药店不服被告思茅区城管执法局认定其未经批准擅自占用人行道免费发放大锅药开展公益活动的行为违法并进行罚款1500元的行政处罚决定，而提起的行政诉讼，被诉行政行为是被告思茅区城管执法局作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”、《云南省普洱城市管理条例》第四条第三款“区城市管理综合行政执法部门按照批准的权限开展城市管理综合行政执法工作。”的规定及《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》的相关规定，被告思茅区城管执法局作为区一级城市管理领域集中行使行政处罚权的机关，负有对本辖区内违法占用城市道路、公共场地等行为进行行政执法的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告作为案涉行政处罚相对人，不服该行政处罚决定，有权提起行政诉讼。关于被告对原告违法事实的认定是否正确的问题。原告未经批准在药店门外向路人免费发放预防呼吸道传染性疾病的汤药，该事实被告提交的证据即现场视频、照片及被告对原告的投资人进行的询问等证据均能证实，该行为违反了《云南省普洱城市管理条例》第三十条第二款“临时占用城市道路、公共场地举办各类公益、商业活动的，应当经区城市管理综合行政执法部门批准。活动结束或者占用期满后，应当及时清理现场，恢复原状。”的规定，被告认定原告存在违法的事实证据充分，并无不当。关于被告对原告作出行政处罚的程序是否合法的问题。被告在对原告进行执法时，相关工作人员已表明其执法人员的身份，对现场进行了拍照，对相关物品进行了先行登记，对原告的投资人进行了询问并制作了询问笔录，在作出行政处罚决定之前，已通过向原告送达《行政处罚告知书》的形式，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩的权利，被告作出案涉行政处罚决定的程序合法。关于原告提出被告作出的《先行登记保存证据通知书》《立案通知书》载明的当事人是原告的投资人余劲强的问题，该问题仅属程序瑕疵，原告享有的陈述、申辩的权利并未因此被剥夺，并不影响作出行政处罚程序的正当性，故该意见本院不予采纳。关于被告对原告作出行政处罚适用的法律法规是否正确的问题。原告未经批准在药店门口占用城市道路、公共场地向路人提供免费汤药，该行为已构成违法，被告依据《云南省普洱城市管理条例》第五十四条第十一项“违反本条例下列规定的，由区城市管理综合行政执法部门予以处罚：违反第三十条第二款、第三款，第三十六条第三项、第四项规定的，责令改正，可以处600元以上3000元以下罚款。”的规定进行行政处罚，适用依据正确。关于被告的处罚金额是否适当的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”的规定，行政处罚应遵循过罚相当原则，所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应，行政处罚兼具处罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。本案中，原告未经批准占道发放免费汤药，经被告责令改正后仍拒绝改正，已违反了相关规定，综合考虑到原告实施该行为的初衷是为了共抗疫情，属一种善举，该行为未造成明显危害后果，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”的规定，应对原告的违法行为从轻处罚。被告对原告作出1500元罚款时，并未充分考虑前述因素，处罚结果明显过重，违背了过罚相当原则，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”的规定，本院依法将罚款数额变更为600元。综上所述，被告思茅区城管执法局于2020年3月31日作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》违反了过罚相当原则，本院依法对罚款数额予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，判决如下：变更被告普洱市思茅区城市管理综合行政执法局作出的思城管行罚字〔2020〕第10号《行政处罚决定书》中罚款1500元为罚款600元。案件受理费50元，由被告普洱市思茅区城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省普洱市中级人民法院。审 判 长  杨昌金人民陪审员  王兴维人民陪审员  周志平二〇二〇年八月四日法官助理查方艳书记员白文琳