吉林省吉林市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）吉02行赔终5号上诉人（原审原告）孟某，男，1967年7月20日出生，个体业主，住舒兰市。委托代理人侯某，北京市京都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舒兰市城市管理行政执法局。法定代表人李某1。委托代理人李某2，该局法规科负责人。委托代理人陈某，该局法律顾问。上诉人孟某因诉被上诉人舒兰市城市管理行政执法局行政赔偿一案，不服舒兰市人民法院（2020）吉0283行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟某及其委托代理人侯某，被上诉人舒兰市城市管理行政执法局的委托代理人李某2、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告孟某在××街南东数第六家的房屋，经多年改建、扩建门房84.70平方米，用于商业经营。基于吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修项目改造，舒兰市住房和城乡建设局于2018年1月18日对原告孟某作出舒住建罚【2017】294号《行政处罚决定书》，限期原告拆除本案“未经登记的建筑”，原告诉讼后，原审法院因舒兰市住房和城乡建设局作出处罚决定的程序违法，于2018年6月1日作出（2018）吉0283行初22号《行政判决书》，判决撤销舒住建罚【2017】294号《行政处罚决定书》。因政府机构改革，2019年3月20日，根据舒兰市委舒办通【2019】44号文件，舒兰市城市管理行政执法局“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和城市容貌标准的违法、违章建筑或者设施的职责”，舒兰市城市管理行政执法局基于吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修项目改造，经工作调查，认为孟某在××街南东数第六家的房屋，未经审批私自搭建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，拟对孟某作出行政处罚，2018年11月7日被告现场检查笔录记载，孟某未经登记房屋建筑面积84.70平方米，该建筑孟某用于商业经营（孟某在该笔录上签字）。2019年3月21日被告向原告送达听证通知书，并于2019年4月2日召开听证。同时原告未提供本案被处罚的“未经登记建筑”的规划许可等审批手续。2019年7月19日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，对原告作出舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》，该处罚决定“1.限三日内自行拆除；2.逾期未拆除，将依法强制拆除”，并告知原告复议、起诉期限，于同日向原告送达。原告对舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》不服，起诉至原审法院，要求撤销舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》，原审法院于2019年11月8日作出（2019）吉0283行初36号行政判决书，驳回原告孟某的诉讼请求。原告孟某不服，上诉于吉林省吉林市中级人民法院，吉林省吉林市中级人民法院于2020年1月20日作出（2020）吉02行终1号行政判决，一、撤销舒兰市人民法院（2019）吉0283行初36号行政判决书；二、确认被上诉人舒兰市住房和城乡建设局舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》违法。2019年10月11日，被告向原告送达并张贴《关于限期拆除违法建筑的通告》对象为：“吉舒煤矿职工家属区‘三供一业’改造范围内广大居民”，通告内容为：“责令违法行为人于本通告发布之日起五日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除，所造成的后果由违法行为人自行承担”。被告于2019年11月7日强制拆除原告“未经登记的建筑”（即2018年10月23日现场检查笔录中现场情况确认的房屋）。原告不服起诉至原审法院。原审法院认为：第一，《城市管理执法办法》第四条第三款规定，城市、县人民政府城市管理执法局主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。根据《舒兰市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制的规定》，舒兰市城市管理行政执法局“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和城市容貌标准的违法、违章建筑或者设施”。故舒兰市城市管理行政执法局有权对辖区城市管理方面的违法、违规、违章行为进行监管和行政执法。第二，在原告起诉阶段，被告舒兰市城市管理行政执法局仅以发《通告》的形式强制拆除原告“未经登记建筑”，现被告作出的舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》已被人民法院依法确认违法，其据此行使的强制拆除行为亦缺乏法律依据，且违反法定程序而属于程序违法。第三，原告请求赔偿被拆除房屋及装修等其他经济损失200万元，无事实及法律依据，本院不予全部支持。被告确认涉案“未经登记建筑”违法，并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑物内的物品随之变成非法财物，当事人因违法建筑所负的法律责任不应涉及其合法私有财产。因原告“未经登记建筑”由于历史原因，建设伊始距今时间较长，其后虽有扩建或翻建等行为，但既无原告当时申请批准手续也无行政机关予以处理情况，结合现有证据，无从考证“未经登记建筑”原始面积，考虑到案涉建筑的实际状态及本地生活水平与违法建筑查处工作形势等因素，对原告“未经登记建筑”的建筑材料及室内的物品，由于被告的强制拆除行为产生的合理损失，应当由被告承担相应赔偿责任。“未经登记建筑”的面积，本院以现场检查笔录中指认的面积为准。参照《吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修改造项目违章建筑附属设施拆除实施方案》中的附属设施予以赔偿，即“舒兰市城区国有土地上房屋的附属设施标准给予一次性货币补偿，每平方米500元（每平方米补偿费400元，按规定时限拆除每平方米奖励100元），赔偿原告84.70平方米×500元/平方米=42，350元。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决：一、确认被告舒兰市城市管理行政执法局于2019年11月7日对原告孟某位于××街南东数第六家，“未经登记建筑”（以现场检查笔录现场情况记载的房屋为准）的强制拆除行为违法；二、被告舒兰市城市管理行政执法局于本判决发生法律效力后三十日内一次性付清原告孟某赔偿金42，350元；三、驳回原告其他诉讼请求。上诉人孟某上诉称：一、案涉商业用房位于吉舒文明街，是上世纪70年代所建，共6间房屋，上诉人用于经营饭店多年。被上诉人于2019年7月19日作出舒城执罚【2018】850号行政处罚决定，在没有协商补偿安置的情况下，被上诉人于2019年11月7日违法强行拆除了案涉商业用房。上述处罚决定已被（2020）吉02行终1号终审判决确认违法，因此被上诉人强行拆除上诉人房屋的行为没有法律依据，并违反法定程序，被上诉人应当承担法律责任，对上诉人进行行政赔偿。案涉房屋是否为违法建筑与被上诉人应否对上诉人依法进行赔偿没有法律上的因果关系，被上诉人应对上诉人的实际损失予以赔偿。上诉人经营的饭店除了上诉人自有房屋外，还租用了5间房屋，上诉人投入了大量资金进行装修，其实际损失应为6间房屋的装修损失及1间房屋的建筑本身及建筑材料损失。原审判决认为被上诉人对上诉人建筑材料及室内物品的合理损失应承担相应赔偿责任，但以现场检查笔录中指认的面积为准予以赔偿，该事实认定以及赔偿标准认定存在矛盾，不应以《吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修改造项目违章建筑附属设施拆除实施方案》作为行政赔偿的标准。二、原审判决认为上诉人原审提供的证据2-25均为证明其请求赔偿的数额及依据，但认为“与本案没有关联性”，属于认定部分事实不清和对证据的认定不合理。三、因（2020）吉02行终1号行政判决是生效的终审判决，其所确认的事项是无须证明的事实。原审判决对该证据不予确认属于对该部分事实认定不清。四、如果仅依据《吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修改造项目违章建筑附属设施拆除实施方案》的标准对上诉人进行行政赔偿，会导致被上诉人的违法成本较低，与依法行政原则和法治原则相悖。因此，应当按照上诉人的实际损失依法进行赔偿，不仅应包括上诉人所有房屋被违法拆除部分本身的损失，更应包括上诉人已经举证证明的对于涉案6间房屋的装修费用的实际损失、“三合聚”饭店的经营损失以及上诉人租房过渡费的实际损失。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（五)项的规定，在被上诉人违法强拆上诉人的经营性用房之后，上诉人需要另行租用房屋进行饭店经营，由此产生的费用亦是被上诉人的违法行为给上诉人造成的实际财产损失，不应因上诉人已经使用其他房屋继续经营而免除被上诉人的赔偿责任。五、原审判决所确定的赔偿标准不是规范性法律文件。根据《行政强制法》第四十一条的规定以及《国家赔偿法》第四条、第六条的规定，赔偿标准应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条所规定的标准进行赔偿，而不应当依据上述实施方案进行“补偿”。请求：1.依法认定一审判决认定部分事实不清、证据不足、适用法律错误，依法裁定发回重审或者依法改判；2.依法确认被上诉人强制拆除上诉人商业用房的行政强制行为违法；3.依法判令被上诉人赔偿因其违法强制拆除上诉人商业用房给上诉人造成的经济损失200万元；4依法判令被上诉人对因其违法强制拆除行为给上诉人所造成的实际经济损失依法进行行政赔偿。被上诉人舒兰市城市管理行政执法局答辩称：一、答辩人作出的舒城执罚【2018】850号行政处罚决定被确认违法，强制拆除上诉人“未经登记建筑”没有法律依据，违反法定程序，一审判决确认该拆除行为违法是正确的，上诉人请求确认强制拆除商业用房的行政强制行为违法没有事实和法律依据。“商业用房”首先是合法取得房屋，本案未经登记建筑，没有任何合法审批，没有不动产登记，不能仅凭其日常使用一项就定性为商业用房。一审判决将其定性为“未经登记建筑”是考虑其存在原因是历史形成，没有审批手续也没有行政机关处理情况，参照《吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修改造项目违章建筑附属设施拆除实施方案》附属设施每平方米500元进行赔偿，已充分考虑了上诉人的实际情况。二、上诉人请求按商业用房进行损失赔偿200万元及经营损失的赔偿没有事实和法律依据。首先，其主张的装修费用和饭店经营损失不是行政赔偿的直接损失范围，另外本案不是行政征收，涉案建筑也不是合法的商业用房，租房过渡费更不是行政赔偿的内容。一审过程中上诉人举证9～24关于装修所花费的明细费用等证据的真实性、合法性、关联性均无法核实确认，法院对于2～25证据认为与本案没有关联性，不予确认并无不当之处。综上，上诉人认为本案的赔偿应按商业用房，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行赔偿没有事实和法律依据。上诉请求确认拆除商业用房违法、赔偿200万元拆除商业用房损失和实际经济损失不应得到法律的支持。一审判决事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。各方当事人在二审中均未提供新证据。经审查，上诉人与被上诉人原审提交的（2020）吉02行终1号行政判决系本院作出的生效判决，与本案有关联性，本院予以采纳。本院对其他证据的认定与一审相同。本院查明的主要案件事实与一审相同，不再赘述。本院认为：一、关于强制拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人于2019年7月19日作出的行政处罚决定书明确告知了上诉人行政复议和行政诉讼的救济途径，而在上诉人对行政处罚决定提起诉讼过程中，被上诉人便于2019年10月11日发布《关于限期拆除违法建筑的通告》，于2019年11月7日对涉案建筑进行拆除，属于程序违法。由于被上诉人针对上诉人租用的五间房屋已分别另行作出处罚决定并予以拆除，故被上诉人拆除上诉人租用房屋的行为是否违法不属于本案的审查范围，原审判决以现场检查笔录记载的房屋（即上诉人自有建筑）为准，确认被上诉人拆除案涉建筑行为违法并无不当。二、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除时，当事人只有合法权益受到损害才能够获得行政赔偿，没有合法权益可保护的，不能获得行政赔偿。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人在正常强制拆除情形下可回收、利用的废旧建筑材料灭失的，属于当事人的合法财产权益，依法应当予以行政赔偿。本案中，上诉人被强制拆除的建筑自建成后多次进行翻建，始终没有审批手续，其违法行为处于存续状态，属于违法建筑，不属于国家赔偿法保护范围，故上诉人要求按照商业用房征收标准予以赔偿，要求被上诉人赔偿其经营损失及租房过渡费的主张均没有法律依据，本院不予支持。原审判决综合考虑涉案建筑的实际状态及当地生活水平等因素，参照舒兰市城区国有土地上房屋附属设施的补偿标准，按照每平方米500元的标准酌定赔偿42,350元，已经充分考虑了上诉人的合法权益。虽然被上诉人拆除行为程序违法，但其在拆除案涉建筑前已经发布《关于限期拆除违法建筑的通告》，客观上给上诉人预留了自行拆除建筑及保管室内物品的合理期限。从被上诉人原审提供的视频资料也可以看出，在拆除案涉建筑前，双方当事人协商由上诉人将室内物品搬离后方进行拆除，且在拆除时室内可移动物品确已腾空。可见，被上诉人在实施拆除行为过程中，已经尽到审慎的注意义务。至于室内装修等不可移动的财物损失，由于正常的拆除行为亦无法避免该部分损失，故被上诉人以拆除行为违法为由请求赔偿该部分损失并无依据，被上诉人对此不应承担赔偿责任。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 王 静审判员 张海啸审判员 张 薇二〇二〇年八月十九日书记员 崔 雪