天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终267号上诉人（原审原告）张宗留，男，1973年2月23日出生，汉族，住天津市宝坻区。被上诉人（原审被告）天津市宝坻区朝霞街道办事处，住所地天津市宝坻区朝霞街道。法定代表人张洪印，主任。参加诉讼行政机关负责人李志刚，天津市宝坻区朝霞街道办事处副主任。委托代理人米占国，天津津宝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市宝坻区人民政府，住所地天津市宝坻区建设路116号。法定代表人毛劲松，区长。委托代理人齐震宇。委托代理人孙庆国。上诉人张宗留因确认强制拆除行为违法及行政复议一案，不服天津市宝坻区人民法院（2019）津0115行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张宗留，被上诉人天津市宝坻区朝霞街道办事处（以下简称朝霞街道办事处）的负责人李志刚及委托代理人米占国,被上诉人天津市宝坻区人民政府（以下简称宝坻区政府）的委托代理人齐震宇、孙庆国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审人民法院经审理查明，2009年4月29日，原告与宝坻区朝霞街道前莲花村村委会签订承包土地合同，其承包集体农业土地17亩，合同期限为2009年4月29日至2027年4月29日。2009年6月8日，原告以其承包的土地申报禽畜养殖项目，经乡镇政府、畜牧主管部门、土地管理部门批准、备案，同意原告建养殖小区，从事养殖羊，规模为养殖6000只。2019年7月23日至8月2日，国家自然资源督察北京局进驻宝坻区进行耕地保护例行督察，在外业抽查中发现宝坻区辖区内前莲花村张宗留违法用地，要求宝坻区政府及相关行政部门予以整改，对张宗留的违法行为进行处理。被告朝霞街道办事处于2019年8月2日立案查处，查明原告在农用承包地上建筑彩钢房，用于汽车修理、废纸压缩经营，占用农用地从事废品收购经营等非农业生产活动，改变了土地用途，属违法行为。被告朝霞街道办事处于2019年8月3日向原告下达《限期拆除、清除通知书》，内容如下：“你户未经审批核准，擅自在后莲花村违法用地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，按照国家自然资源督察北京局、宝坻区规划和自然资源局有关要求，现责令你户自接到本通知后立即自行拆除违法建设，清除堆放材料，恢复土地原貌。逾期不拆除、不清理，也不恢复土地原貌，无法做到的，由有关部门依法强制执行，并没收地上建筑物、构筑物和堆放材料。”原告未自行拆除违法建筑物。2019年8月4日，被告朝霞街道办事处组织执法人员将原告的违法建筑物予以拆除。原告认为其合法权益被侵犯，于2019年8月12日向被告宝坻区政府提出行政复议申请，宝坻区政府受理后，通知朝霞街道办事处参加行政复议，提交书面答复及相关证据。朝霞街道办事处于2019年8月20日提交书面答复书，并提交了用于证明强制拆除行政行为合法的全部证据。宝坻区政府依法对朝霞街道办事处的强制拆除行政行为合法性进行审查,并于2019年10月31日作出宝政复决字【2019】88号《行政复议决定书》，确认朝霞街道办事处对原告张宗留养殖小区建筑强制拆除行为程序违法；对原告张宗留因强制拆除所造成财产损失的赔偿请求不予支持。被告宝坻区政府依法将《行政复议决定书》送达双方当事人。宝坻区政府认为，原告张宗留在用于禽畜养殖的设施农用地上进行非农建设，改变土地用途，且违法状态一直持续至今。违反了《关于促进规模化禽畜养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）中“规模化禽畜养殖用地确定后，不得擅自将用地改变为非农建设用途，防止借规模化养殖之机圈占土地进行其他非农建设”及《关于进一步完善设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（津国土房发〔2017〕7号)中关于“设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或者变相将设施农用地用于其他非农建设，不得改变直接从事或者服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营”的规定。张宗留在设施农用地上进行非农建设，亦违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定。按照《天津市城乡规划条例》第七十六条、《关于进一步完善设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（津国土房发〔2017〕7号)中“乡镇政府（街道办事处）应充分发挥管理作用，采取有效措施，规范设施农业项目用地行为，坚决制止设施农业用地非农利用行为”的规定，朝霞街道办事处具有对所辖村庄规划范围内发生的违法建设、违法用地的查处权及对违法建设的强制拆除权。但朝霞街道办事处对原告违法建设强制拆除，未进行催告，未制作强制执行决定，且未告知原告应当享有的行政复议及行政诉讼等救济途径，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第十八条第（五）项的规定，属违反法定程序。原告违法使用土地，其在该土地上的建筑物、构筑物等属于违法建设。物权的取得应符合《中华人民共和国物权法》第七条的规定，违法建设不属于合法利益，不受法律保护。朝霞街道办事处的拆除行为并未损害原告的合法权益。原告不服行政复议决定，向一审人民法院提起行政诉讼。一审人民法院认为，根据《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第六条、第七条的规定，被告朝霞街道办事处具有在本行政区域内对违法建筑查处的行政执法主体资格和法定职权。原告在其承包土地上建筑彩钢房，用于汽车修理、废纸压缩经营，占用农用地从事废品收购经营等非农业生产经营活动，改变了土地用途，其用地行为应依法按建设用地管理。原告擅自将设施农用地用于非农建设，所建建筑物、构筑物属于违法建筑，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告朝霞街道办事处认定原告之行为属于违法行为，具有事实和法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，行政执法部门可采取查封现场、强制拆除等措施。被告朝霞街道办事处下达《限期拆除、清除通知书》，责令原告限期拆除决定后，原告不拆除的情况下，被告组织执法人员强制拆除其违法建筑物，具有法律依据。被告朝霞街道办事处未履行有关法定程序实施强制拆除行政行为，构成程序违法，予以确认。被告宝坻区政府作出行政复议决定，确认朝霞街道办事处对张宗留养殖小区建筑的强制拆除行为程序违法，并无不当。原告所述，其所建建筑物系用于养殖业经营的农业设施，不属于违法建筑物的主张，不予采信。原告的诉讼请求，理由不成立，不予支持。被告宝坻区政府具有受理复议申请、作出行政复议决定的法定职权。宝坻区政府依法受理申请人的行政复议申请，向被申请人下达行政复议答复通知书，通知其参加复议，审阅复议案件相关材料和证据，依法进行听证，对被申请人作出的行政行为审查，在法定期限内作出行政复议决定，符合法定程序。故被告宝坻区政府作出宝政复决字【2019】88号《行政复议决定书》的程序具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张宗留的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张宗留负担。上诉人张宗留上诉称，1.一审判决依旧未查明案件事实,对上诉人重点提出的两处被违法强拆的未改变养殖用途的合法养殖厂房只字未提,属于对案件事实认定不清。上诉人共建设四栋养殖厂房,用于养殖羊、雁鹅等,出于坚固耐用及空间较大，利于雁鹅生存之目的，均建设为彩钢结构。后由于养殖业不景气,上诉人确将两处厂房用于非农经营（用于汽车维修及废品压缩）以维持生计,但其余两处养殖厂房仍旧未改变养殖用途,依然用于养殖,被上诉人朝霞街道办事处将上诉人的四处厂房一并拆除,其拆除上诉人两处未改变养殖用途的厂房并无任何合法依据,其不仅是程序上的违法,而且实体上亦违法。2.一审判决适用法律错误,应依法撤销。一审判决已经认定强拆行为程序违法,却依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,驳回上诉人的诉讼请求，明显自相矛盾。3.被上诉人朝霞街道办事处不能提供其拆除上诉人合法养殖厂房的依据和证据，在没有查明上诉人改变土地性质用于非农经营的厂房到底位于前莲花村还××后××村的情况下，将上诉人的所有养殖厂房全部拆除。4.被诉强拆行为有违行政比例原则,亦不具有正当性及合理性。对于上诉人用于非农经营的两处厂房完全可以给予上诉人一定的处罚,设置合理的时间期限,以便让上诉人将汽车和废品清理掉,恢复这两处厂房的养殖用途,没有必要强制拆除上诉人全部养殖厂房,给上诉人造成巨大的经济损失。上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决；2.在查明事实的基础上依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；3.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人朝霞街道办事处答辩称，上诉人在承包土地上建设彩钢房用于汽车维修，从事废品收购等非农经营，其改变了土地用途，擅自将设施农用地用于非农建设，违反了土地管理和城乡规划方面的法律规定。上诉人的建筑物都属于违法建筑，其不具有合法权益，不受法律保护。被上诉人朝霞街道办事处强制拆除行为具有法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。被上诉人宝坻区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。二审期间，被上诉人朝霞街道办事处向本院提交以下证据（原件）：1.张宗留违法用地权属情况图；2.前莲花村委会和后莲花村委会分别出具的两份证明。以上证据用以证明涉案违法地块和违法建设实际占用前莲花村和后莲花村的土地。经质证，上诉人不认可上述证据属于新证据，亦不认可证明目的。被上诉人宝坻区政府对上述证据无异议。本院对上述证据认证如下：被上诉人朝霞街道办事处提交的上述证据客观真实，可以证明案件事实，本院予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人张宗留违法用地范围既有前莲花村的土地，又有后莲花村的土地，但违法建筑主要在前莲花村的土地上。被上诉人朝霞街道办事处作出的《限期拆除、清除通知书》对违法用地地点仅写“后莲花村”，表述不规范，本院予以指正。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》《天津市街道综合执法暂行办法》《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》的相关规定，被上诉人朝霞街道办事处具有对其辖区范围内未经规划许可进行建设的违法建筑实施强制拆除的主体资格和法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被上诉人宝坻区政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的主体资格和法定职权。本案的争议焦点是被上诉人朝霞街道办事处强制拆除涉案建筑的行为是否合法以及被上诉人宝坻区政府作出的行政复议决定是否合法。公民、法人和其他组织应当按照批准用途依法使用设施农业用地，确保农地农用。被上诉人朝霞街道办事处提供的证据能够证实，上诉人存在未经许可在其承包经营的用于畜禽养殖的设施农业用地上擅自进行非农建设的违法行为，所建建筑属于违法建筑。被上诉人朝霞街道办事处向上诉人下达了《限期拆除、清除通知书》，但在强制拆除涉案建筑前，未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相关程序，属于违反法定程序。被上诉人朝霞街道办事处履行查处职责的行为应予肯定，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，其强制拆除行为应当确认违法。被上诉人宝坻区政府提交的证据能够证明，其在收到上诉人的行政复议申请后，履行了受理、审查、作出复议决定及送达等法定程序，作出的确认被上诉人朝霞街道办事处对涉案建筑强制拆除行为程序违法的行政复议决定并无不当。因本案复议程序中并未组织听证，故一审判决“本院认为”部分关于复议机关“依法进行听证”的表述不当，本院予以指正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，一审人民法院认为被上诉人朝霞街道办事处“未履行有关法定程序实施强制拆除行政行为，构成程序违法”的情况下，作出驳回张宗留诉讼请求的判决，属于适用法律不当，本院予以纠正。上诉人请求撤销一审判决的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销天津市宝坻区人民法院（2019）津0115行初70号行政判决；二、确认天津市宝坻区朝霞街道办事处对张宗留的违法建筑实施强制拆除的行为违法；三、驳回张宗留的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人天津市宝坻区朝霞街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  任桂红审判员  芦一峰审判员  韩 宇二〇二〇年八月二十四日法官助理李奕萱书记员刘佳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……