云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云05行终66号 上诉人（原审被告，原行政机关）保山市隆阳区自然资源局。 统一社会信用代码：11533001MB1922891P。 机构地址：保山市隆阳区正阳北路224号。 负责人杨旺学，副局长。 参加诉讼机关负责人祁力，副局长。 委托诉讼代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 上诉人（原审被告，复议机关）保山市自然资源和规划局。 统一社会信用代码：1153300001525533XX。 机构地址：保山市永昌传媒大厦二号楼A座8楼至11楼。 法定代表人马文寿，局长。 委托诉讼代理人张志武，保山市自然资源和规划局法规科科长。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人谢飞，云南春裕律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审原告）张贵良，男，1958年7月10日生，汉族，户籍地保山市隆阳区。现住隆阳区。 委托诉讼代理人张春艳，女，1984年2月1日生，汉族，户籍地杭州市西湖区，现暂住隆阳区。系被上诉人张贵良之女。代理权限：特别授权代理。 原审被告保山市隆阳区自然资源局（以下简称区自然资源局）、保山市自然资源和规划局因与原审原告张贵良政府信息公开及行政复议一案，不服保山市隆阳区人民法院于2020年4月15日作出的（2020）云0502行初9号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日在本院116号法庭公开开庭审理了本案。上诉人区自然资源局副局长杨旺学及委托诉讼代理人杨龙，上诉人保山市自然资源和规划局委托诉讼代理人张志武、谢飞，被上诉人张贵良及其委托诉讼代理人张春艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，2019年11月22日，原告向被告区自然资源局提交《保山市隆阳区自然资源局信息公开申请表》，申请公开内容为：“请书面公开报批征收申请人房屋所在地（云南省保山市隆阳区）征地批文所提交的勘测定界图，涉及的征地批文为云南省自然资源厅关于隆阳区2019年度第十二批城镇农用地及土地征收的批复（云自然资复〔2019〕147号）”。2019年12月2日，区自然资源局作出《告知书》并送达原告张贵良，《告知书》载明“你申请的信息公开获取的征地批复已邮寄给你，同时勘测定界图因包含地理基础要素，不宜通过复制邮寄的方式向你公开，故未邮寄给你，如你需要了解，可携带有效的居民身份证到保山市隆阳区自然资源局查阅。”同时告知了地址和乘车方式。2019年12月25日，原告向被告保山市自然资源和规划局提交《行政复议申请书》，请求：“确认被申请人不依法履行信息公开职责违法，责令按申请人申请公开的方式书面公开勘测定界图。”2020年1月20日保山市自然资源和规划局作出《保山市自然资源和规划局行政复议决定书》（保自规复议〔2020〕1号），载明“……对于申请人的信息公开申请，隆阳区自然资源局已作出《告知书》，对可以公开的资料已作公开，不可公开的已作出说明并告知查阅途径，不存在行政不作为的问题。关于勘测定界图是否可以公开的问题，被申请人曾向本机关提交书面请示进行咨询，经本机关召集相关科室进行研究后认为：根据《国家测绘局关于印发＜基础地理信息公开表示内容的规定（试行）＞的通知》（国测成发［2010］8号）关于“坐标网线比例尺等于或大于1:50万时不可公开”“等高线等高距小于50米时不可公开”“高程注记点未正式公布的不可公开”。经核查，张贵良申请公开的勘测定界图的比例尺为1:1000、等高距为1米，且包含上述规定中不可公开的坐标网线和未正式公布的高程注记点，因此属于不可公开的内容，可以根据档案查阅规定提供利害关系人查阅。区自然资源局的处理方式符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项规定，决定维持2019年12月2日区自然资源局作出的《告知书》。申请人如不服本复议决定，可以自收到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。并将复议决定书通过邮寄方式送达给了原告。原告对原行政行为和行政复议行为均不服，遂提起本案诉讼。 原审人民法院认为，依据土地管理法律法规规定及《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定，市、县政府组织用地报批和征地实施，征地补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生，故被告区自然资源局有依法公开征地信息工作的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，保山市自然资源和规划局有依法受理区自然资源局行政行为的行政复议权。原告依据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第三条第（二）..项规定，征地信息依申请公开的内容主要包括以下方面：“1.用地报批前征地调查结果、听证笔录；2.……；4.勘测定界图（国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的项目除外）；……。”申请公开其房屋所在地征地涉及的勘测定界图，被告区自然资源局作出的《告知书》内容与《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定的提供政府信息形式之一“查阅”及庭审中被告辩称的案涉“勘测定界图”属于不可公开的政府信息，但可根据档案查阅规定提供利害关系人“查阅”的主张相互矛盾，且其主张案涉勘测定界图属国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施项目情形的证据不足，故所作出的《告知书》证据不足，属明显不当，适用法律、法规错误，应予撤销，被告应依法按程序进行审查后重新作出答复。被告保山市自然资源和规划局的复议决定维持区自然资源局作出的《告知书》，亦属主要证据不足，应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决：1.撤销被告保山市隆阳区自然资源局于2019年12月2日作出的《告知书》及被告保山市自然资源和规划局于2020年1月20日作出的《保山市自然资源和规划局行政复议决定书》（保自规复议[2020]1号）；2.责令被告保山市隆阳区自然资源局针对原告张贵良2019年11月22日《保山市隆阳区自然资源局信息公开申请表》重新作出答复；3.驳回原告张贵良的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告保山市隆阳区自然资源局、被告保山市自然资源和规划局各负担25元。 上诉人隆阳区自然资源局上诉称：1.根据政府信息公开条例第二十六条的规定及《国土资源部办公厅〈关于印发国土资源部政府信息公开工作规范〉的通知》第二十四条的规定，对无法按照被上诉人要求的形式提供政府信息，通过安排查阅相关资料的形式提供，已经履行法定告知或者说明理由义务。2.被上诉人申请公开的勘测定界图的比例尺为1:1000、等高距为1米，且包含不可公开的坐标网线和未正式公布的高程标注点，根据《国家测绘局关于印发〈基础地理信息公开表示内容的规定（试行）〉的通知》附录《基础地理信息公开表示内容分层表》及《中共保山市委保密委员会关于转发〈工作秘密管理暂行办法〉的通知》的规定，上诉人向上级机关请示，回复勘测定界图不可公开，可以根据档案查阅规定提供利害关系人查阅。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求：1.撤销隆阳区人民法院（2020）云0502行初9号行政判决，并依法改判驳回上诉人在一审中的诉求；2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费。 上诉人保山市自然资源和规划局诉称：1.一审对案涉勘测定界图属于涉密信息的事实未作认定。根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》的规定，征地信息依申请公开的内容主要包括以下方面：“4.勘测定界图（国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的项目除外）”，认定勘测定界图是否属于国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施应依据国家测绘资料保密规定，根据《国家测绘局关于印发〈基础地理信息公开表示内容的规定（试行）〉的通知》的规定，勘测定界图比例尺为1:1000，等高距为1米，且包含未正式公布的高程注记点，属于不可公开的涉密信息。可以公开的勘测定界图必须经过非密化处理，否则就属于涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的不可公开。2.未经非密化处理的勘测定界图属于涉密信息，图件上会标“秘密”字样，区自然资源局根据政府信息公开条例第三十八条规定，不予提供符合法律规定，复议期间其为审慎起见，上报请示请求明确，上诉人经相关职能部门科室依法查阅、研究、论证后作出《关于勘测定界图是否可以公开的回复》，证实了原告申请公开的勘测定界图属于不可公开的涉密信息，而一审法院以此《回复》系具体行政行为作出后形成的证据为由不予作为定案依据属于枉顾事实，区自然资源局并非依据回复作出具体行政行为，而是依据常识，依据勘测定界图上的涉密标识、依据保密管理规定作出具体行政行为，回复内容再次证实其认定和处理正确。一审法院一方面将此《回复》不作为定案依据，一方面又称上诉人认定案涉勘测定界图属于不可公开的信息证据不足，逻辑认定错误，违背常识，存在明显的偏颇。2.区自然资源局根据政府信息公开条例第三十七条的规定，对可公开的内容按被上诉人要求的形式进行公开，对不可公开的内容也说明了理由，并告知申请人可以进行查阅，一审法院以“查阅”属于对信息公开的一种形式，并以此认为区自然资源局告知属不可公开信息同时又告知可查阅自相矛盾，认定错误。查阅并不是信息公开的方式，区自然资源局在勘测定界图因涉密依法不能公开的情况下，为充分保障行政相对人权益告知当事人可到现场查阅，是根据保密文件管理的要求，对查阅内容保密部分及非保密部分进行区分并限制，给予申请人查阅以核实其家庭住址和项目区的位置关系的一种保障相对人的举措。该举措属行政管理范畴，不属司法裁决范畴，一审法院认定超越司法监督的边界，适用法律错误，判决不具有可执行性，否则，将造成涉密的勘测定界图被公开，要么取消告知申请人可以现场查阅的途径，就会造成因执行法院判决缩减行政相对人的权利。综上请求：1.撤销隆阳区人民法院（2020）云0502行初9号行政判决，并依法改判驳回上诉人在一审中的诉求；2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人张贵良答辩称：1.本案所涉勘测定界图属于可公开范围。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》三、（二）...征地信息依申请公开的内容主要包括以下方面：4.勘测定界图（国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的项目除外。上诉人应予以书面公开，并且，告知被上诉人现场查阅，也属于公开的方式之一，故《国家测绘局关于印发〈基础地理信息公开表示内容的规定（试行）〉的通知》附录《基础地理信息公开表示内容分层表》并不是上诉人行为合法的依据，上诉人并未提供证据证明所涉勘测定界图比例尺为1:1000，等高距为1米，且包涵规定中不可公开的坐标网线和未正式公布的高程注记点，故勘测定界图不属于分层表中不可公开信息，属于公开范围，并且上诉人也予以公开，只是公开的方式被上诉人不认可，其认可属于可公开范围，但又阐述不可公开，自相矛盾，一审判决认定事实清楚。2.上诉人未按被上诉人要求的书面公开形式邮寄勘测定界图违法。根据信息公开条例第四十条及《国土资源部办公厅关于印发国土资源部政府信息公开工作规范的通知》第二十四条规定，本案不存在可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的情况，上诉人安排现场查阅的方式违法，应按照被上诉人要求的形式提供政府信息，也并非上诉人所理解的再次对被上诉人信息公开申请作出书面答复。3.上诉人保山市自然资源和规划局复议决定错误，一审判决正确。被上诉人房屋所在地面临征收，征收过程中存在未批先征、少批多征等情形，被上诉人希望得到书面勘测定界图，来确定房屋到底在不在省级政府征地批复范围内，才能进一步维护权益，但上诉人故意设障为难，更是为征收部门打掩护，使被上诉人申请政府信息公开的目的达不到。综上，请求维持一审判决。 原审原告向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1.《宅基地证》、红庙社区出具的《证明》；2.《云南省自然资源厅关于隆阳区2019年度第十二批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（云自然资复〔2019〕147号）；3.《保山市隆阳区自然资源局信息公开申请表》及邮寄单复印件；4.《告知书》；5.《行政复议申请书》及邮寄单复印件、保山市自然资源和规划局作出的保自规复议〔2020〕1号《保山市自然资源和规划局行政复议决定书》及签收快递单复印件，以证实隆阳区自然资源局未依其申请要求公开政府信息并经复议维持的事实。 原审被告保山市隆阳区自然资源局于法定举证期限内向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。2.《保山市隆阳区自然资源局信息公开申请表》《告知书》、保山市隆阳区国家保密局《关于征询勘测定界图是否可以公开的复函》、保山市自然资源和规划局《关于勘测定界图是否可以公开的回复》；3.适用法律法规：《中华人民共和国政府信息公开条例》《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）、《国土资源部政府信息公开工作规范》（国土资厅发〔2014〕28号）；《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）、国家测绘局《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》（国测成发〔2010〕8号）、中共保山市委保密委员会《关于转发的通知》（保市密发〔2019〕7号）（涉密文件未提供书面材料）；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第12条第（七）项，以证实无法按照原告要求的形式提供政府信息，且已通过安排原告查阅相关资料提供的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。 原审被告保山市自然资源和规划局于法定举证期限内向一审法院提交以下证据材料（复印件）：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；2.《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》、行政复议决定书发文签批单及收寄单；3.《保山市隆阳区自然资源局信息公开申请表》《告知书》《云南省自然资源厅关于隆阳区2019年度第十二批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》；4.保山市隆阳区国家保密局《关于征询勘测定界图是否可以公开的复函》、保山市自然资源和规划局《关于勘测定界图是否可以公开的回复》、国家测绘局关于印发《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》（国测成发[2010]8号）。适用法律法规：《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国行政复议法》《国土资源部政府信息公开工作规范》（国土资厅发〔2014〕28号）《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号），以证实被告作出行政复议决定程序符合法律规定，适用法律、法规正确。 经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：原告提交的证据，能证实其具备提起本案诉讼的主体资格及基础的诉讼请求依据，故对其证明目的，予以采信；被告区自然资源局提交的证据2中保山市隆阳区国家保密局《关于征询勘测定界图是否可以公开的复函》、保山市自然资源和规划局《关于勘测定界图是否可以公开的回复》系具体行政行为作出后形成的证据，不予作为本案定案依据，对其余证据的三性，予以采信，但对其证明目的，不予采纳；被告保山市自然资源和规划局提交的证据来源合法、客观真实，予以采信，但对其部分证明目的，不予采纳。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，应予以确认。 一审法院根据证据作出的事实认定，经审查与查明的事实一致，应予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案上诉人区自然资源局对被上诉人张贵良申请公开的勘测定界图，告知“因包含地理基础要素，不宜通过复制邮寄方式公开”，但可到单位“查阅”，从该告知内容并不能得出案涉勘测定界图属于涉密政府信息的事实，并且“查阅”也属《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条中规定的公开方式之一，故其在诉讼中与上诉人保山市自然资源和规划局均以案涉勘测定界图因比例尺、等高距、坐标网线、高程注记等内容均存在不可公开的内容，主张被上诉人所申请的政府信息属于不可公开的范围，显然存在矛盾性，对此，上诉人保山市自然资源和规划局以本单位作出的《回复》及保山市隆阳区国家保密局作出的《复函》系复议机关收集的证据，或者是原行政机关为慎重起见复议过程中经请示获得，故而能够证明案涉政府信息不属可公开的范围，但两上诉人均未提交区自然资源局的请示对象与案涉勘测定界图一致的依据，复议决定也并未适用《政府信息公开条例》关于涉密政府信息的规定作为法律适用依据，且上诉观点认为本案政府信息公开行为并非依据《回复》，而是依据保密常识作出亦缺乏逻辑。作为征地报批材料中的勘测定界图，因系集合了地籍、地理信息等要素的专业图件，能否公开应当受到相应的规制，被上诉人张贵良及一审法院认为应当公开所主张适用的依据即原《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》，系2014年9月23日颁布实施的规范性文件，自然资源部虽于2020年3月24日在《自然资源部第二批已废止或者失效的规范性文件目录》中公布，但该文件已明确规定了有效期限为5年，至被上诉人张贵良2019年11月22日申请公开案涉信息已超过有效期限，故本案争议不应适用该文件中关于勘测定界图相应的依申请公开规定。同时根据原《测绘管理工作国家秘密范围》及《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》的规定，并结合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十七条的规定，案涉勘测定界图能否公开，应经法定程序确定。区自然资源局不能举证证明其作出的案涉政府信息公开行为合法，上诉人市自然资源和规划局复议过程中亦未对案涉争议予以查明，维持其行为的复议决定也缺乏法律依据，一审法院以两上诉人作出的行政行为存在事实不清，依据不足，判决撤销被诉行政行为并责令上诉人区自然资源局重新作出答复处理，认定事实清楚，适用法律准确，且程序合法，处理结果正确。两上诉人的上诉请求依法不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人保山市隆阳区自然资源局、上诉人保山市自然资源和规划局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 杜 勇 审判员 杨荣刚 审判员 李海斌 二〇二〇年八月十三日 书记员 宋 鉴 附：本判决适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）..原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。