湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终75号 上诉人（原审原告）长阳重颖现代农业科技开发基地，住所地：长阳土家族自治县龙舟坪镇四冲街，注册号：420528000003624。 负责人覃嘉颖，系该基地经理。 委托诉讼代理人向贤文，湖北博真律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县磨市镇人民政府，住所地：长阳土家族自治县磨市镇救师口村一组，统一社会信用代码11420528011140631D。 法定代表人李仟全，该镇政府镇长。 出庭负责人涂婵，该镇政府副镇长。 委托诉讼代理人周清华，长阳土家族自治县清江法律服务所基层法律服务工作者。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县磨市镇网箱清理取缔指挥部，住所地：长阳土家族自治县磨市镇救师口村一组。 负责人杨钰林，该指挥部指挥长。 委托诉讼代理人周清华，长阳土家族自治县清江法律服务所基层法律服务工作者。特别授权代理。 上诉人长阳重颖现代农业科技开发基地（以下简称长阳重颖农业基地）因诉被上诉人长阳土家族自治县磨市镇人民政府（以下简称磨市镇政府）、长阳土家族自治县磨市镇网箱清理取缔指挥部（以下简称磨市网箱清理指挥部）行政强制及行政赔偿一案，不服长阳土家族自治县人民法院（2019）鄂0528行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，长阳重颖农业基地于2006年4月13日成立，投资人为覃嘉颖。经营范围为中药材、薯类、蔬菜、花卉、木瓜种植；水产养殖。2011年7月21日，长阳重颖农业基地办理了鄂长阳土家族自治县府（淡）养证［2011］第00001号《水域滩涂养殖证》（以下简称［2011］1号养殖证），核准水域、滩涂面积：12.0公顷；核准水域滩涂养殖权期限：2011年7月1日至2019年7月1日；水域、滩涂地理坐标及四至范围：东至杨家坟园山岸边，西至沈家坡岸边，南至南线公路下水岸边，北至沈家坡与杨家坟园岸嘴连线。2012年12月28日，长阳重颖农业基地以［2011］1号养殖证向长阳土家族自治县提出科技研究与开发计划项目申请书，申请项目名称为中华绒螯蟹清江库区网箱养殖技术研究与推广。长阳重颖农业基地因办理抵押贷款需要，委托湖北大地资产评估有限公司对该基地的淡水水域、房屋及构筑物、机器设备进行了评估。2013年5月17日，湖北大地资产评估有限公司作出鄂大地评报字［2013］第031号《资产评估报告书》，评估结论为资产重置成本合计5456000.00元；评估值合计5274240.00元。2013年8月5日，长阳重颖农业基地办理了鄂长阳土家族自治县府（淡）养证［2013］第00041号《水域滩涂养殖证》（以下简称［2013］41号养殖证），核准水域、滩涂面积：3.27公顷；核准水域滩涂养殖权期限：2013年8月5日至2013年12月31日；水域、滩涂地理坐标及四至范围：东至邓家坡山脚边，西至猫子湾山脚边，南至无名山脚边，北至邓家坡猫子湾拦网。 2015年5月28日，湖北天近现代农业开发公司（以下简称湖北天近农业公司，下述协议中的甲方）与长阳重颖农业基地（下述协议中的乙方）签订《转让协议》。该协议约定：一、乙方将长阳磨市镇花桥村三组的3.27公顷水域转让给甲方，养殖证编号鄂长阳土家族自治县府（淡）养证［2013］第00041号，证件的年审过户由乙方负责办理，未过户前原件由甲方保存。二、转让内容包括拦网一道及水上全部设施。三、自转让之日起，本水域、拦网、水上设施等归甲方所有，乙方的任何行为违法、无效，后果由乙方自行承担。四、乙方在甲方所占股份份额，由甲方股东会决定。2015年6月28日，湖北天近农业公司（下述协议中的甲方）与投资方覃嘉颖（下述协议中的乙方）签订《入股协议书》。该协议约定：一、乙方覃嘉颖以长阳磨市镇花桥村三组的3.27公顷水域（养殖证编号：鄂长阳土家族自治县府（淡）养证［2013］第00041号）养殖权及该水域现有鱼苗及成鱼、水面房屋、拦网、网箱及其他养殖捕捞设施所有权入股公司。以上权益及资产评估价格为人民币贰佰万元整，乙方入股人民币玖拾万元整，剩余一佰一十万元甲方出资购买，乙方在甲方所占股份份额，由甲方股东大会讨论决定。养殖证的年审过户由乙方负责办理，未过户前原件由天近公司保存。二、乙方享有按实缴出资比例分红的权利，经甲方授权同意后可享有对公司内的执行权和日常工作处理权，对甲方有监督、建议权。三、本协议一经签订，不得中途撤资。同时约定了违约责任等事项。 为推进生态文明建设，切实加强水域生态环境管理，促进全县生态保护和绿色发展，2017年3月3日，中共长阳土家族自治县委办公室印发长办文〔2017〕14号文件，成立了长阳土家族自治县清江库区长阳水域养殖网箱清理取缔工作指挥部，办公地点设本县水产局。磨市镇党委书记杨钰林为指挥部成员，同时兼任磨市镇指挥部指挥长。2017年5月17日，长阳土家族自治县人民政府办公室印发《清江库区长阳水域围栏围网清理取缔实施方案》（长政办发〔2017〕56号），该实施方案载明的拆除范围：1.清江高坝洲库区2015年12月17日航拍固化现状的围栏围网；2.隔河岩库区水域2015年12月31日前的围栏围网。对象：1.持有长阳土家族自治县人民政府颁发的《水域滩涂养殖证》的围栏围网养殖单位和个人；2.登记范围内的无长阳土家族自治县人民政府颁发的《水域滩涂养殖证》且于2017年10月31日前自行拆除，经验收合格的围栏围网养殖单位和个人。该实施方案下发后，磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部组成专班对该清理范围内的拆除对象进行核实登记。2017年11月8日，湖北天近农业公司法定代表人肖志发在《长阳土家族自治县清江库区长阳水域围栏围网核实登记表》上签名确认。2017年11月15日，磨市镇政府与湖北天近农业公司签订了《网箱限期清理取缔协议》。2018年3月5日，磨市镇政府与肖志发签订了《围栏围网限期清理取缔协议》。该协议签订后，湖北天近农业公司在上述协议约定的期限内自动拆除了网箱和围栏围网。针对拆除对象，长阳土家族自治县人民政府的相关部门在中国工商银行三峡分行为其统一办理了银行卡，对其相应的补偿款汇入该账户后，由拆除对象确认领取。2018年11月23日，湖北天近农业公司的法定代表人肖志发在磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部制作的领卡登记表上签名确认。长阳重颖农业基地认为磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的拆除行为，侵犯其合法权益，诉至原审法院，请求人民法院判决：1.确认磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部强制拆除长阳重颖农业基地的拦网及其他设施的行为违法；2.赔偿长阳重颖农业基地损失5274240.00元。 原判认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是基于行政机关实施了具体的行政行为。本案中，磨市镇政府的行政行为系其与案外人湖北天近农业公司的法定代表人肖志发签订的《围栏围网限期清理取缔协议》。经查明，案外人肖志发根据该协议约定，主动在期限内完成了围栏围网的拆除工作，并领取了相关补偿费用。磨市镇政府并未对长阳重颖农业基地诉请的水域范围内的拦网及其他设施实施强制拆除的行政行为。 二、《水域滩涂养殖证》系行政许可登记行为，并不是物权权属登记。本案中，长阳重颖农业基地与案外人湖北天近农业公司签订了《转让协议》及《入股协议书》，约定了将长阳重颖农业基地持有的［2013］41号养殖证上载明的水域内的拦网及水上全部设施转让给了湖北天近农业公司，并将该证的养殖权、水域内的全部设施所有权入股该公司等事项。长阳重颖农业基地认可转让及入股的客观事实，且对协议内容的真实性不持异议，但认为该协议未实际履行，故由此产生的争议应属于民事争议。 三、行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。本案中，磨市镇政府并未实施长阳重颖农业基地诉称的强制拆除行政行为，亦无证据证明磨市镇政府与案外人湖北天近农业公司法定代表人肖志发签订的《围栏围网限期清理取缔协议》的行为损害了长阳重颖农业基地的合法权益，且没有有权机关确认磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部存在违法行政行为，故长阳重颖农业基地主张的赔偿请求无法律依据。 综上，长阳重颖农业基地的诉请缺乏事实根据和法律依据，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回长阳重颖农业基地的诉讼请求。案件受理费50元，由长阳重颖农业基地负担。 上诉人长阳重颖农业基地不服，向本院提起上诉称:一、关于本案事实。2011年7月，上诉人在政府大力鼓励支持库区水产养殖的政策精神下，成立了个人独资企业“长阳重颖现代农业科技开发基地”，从事水产养殖，并投入大量资金建成深水拦网、网箱、房屋等设施设备，同时，申请办理了［2011］1号养殖证和［2013］41号养殖证，确定了养殖水域面积，从而形成大型养殖基地。为了调整水产养殖结构，使库区养殖向纵深发展，上诉人引进中华绒螯蟹网箱试养殖，并与长阳科委等单位的专家组成技术研究与推广示范基地。为了保证养殖经营持续稳定，上诉人申请银行资金支持，并委托湖北大地资产评估有限公司对该基地的淡水水域、房屋及构筑物、机器设备等进行评估。上诉人正在经营时，政府要求取缔清江库区水域养殖，磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部在上诉人不知情的情况下，对其养殖水域内的拦网等设施予以强制拆除，致使上诉人养殖的各种成熟鱼丢失，损失巨大，且未得到任何补偿。二、关于《水域滩涂养殖证》的性质。《农业部关于稳定水域滩涂养殖使用权推进水域滩涂养殖发证登记工作的意见》中明确：“1986年《渔业法》提出建立核发养殖证、确认水域滩涂养殖使用权，2007年《物权法》确认了水域滩涂养殖使用权的用益物权属性。”故该证不是行政许可登记行为。三、关于上诉人与湖北天近农业公司的关系。上诉人虽与湖北天近农业公司签订了协议，但该协议并未履行。由于当时政策及其他相关因素不能办理《水域滩涂养殖证》的变更过户，其相应的费用亦未支付，该《水域滩涂养殖证》仍由上诉人持有，其相关权利应属于上诉人。四、磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部行为违法。清除清江库区的网箱养殖是顺应时代要求，磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部拆除网箱、栏网的行为有其正当性，但对上诉人的权利应当依法保护。首先，根据相关文件内容是2017年拆除网箱，2018年拆除拦网，但磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部在2017年对上诉人的网箱和拦网一起进行了强制拆除。其次，上诉人至今未收到相关拆除的通知。最后，作为物权性质的养殖权，磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部在实施行政行为时，应当核查确定真正权利人。五、即使磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的行为合法，但对相关的补偿对象错误，而该错误不应当由上诉人承担。综上所述，原审法院认定事实错误、适用法律不当，请求二审法院：1.对一审判决予以改判或发回重审；2.磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部承担本案的诉讼费。 被上诉人磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部辩称：一、上诉人认为磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的强制拆除行为造成了上诉人损失，该事实不成立。磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部没有实施任何强制拆除行为，磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部也没有法律授予的行政强制权。磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的工作人员只是配合县政府的网箱清理取缔工作，根据水域内的实物进行了相关登记和复核，不存在行政违法情形。二、关于《水域滩涂养殖证》的性质。上诉人称《水域滩涂养殖证》是属于《中华人民共和国物权法》规定的用益物权性质，系上诉人理解错误。《水域滩涂养殖证》是行政机关根据申请人的申请，作出的特殊的行政许可行为，水产养殖并不是每个人均可以申办，必须达到相关条件，行政机关才作出行政许可决定并颁发证件。上诉人将行政许可的证件理解为物权登记显然错误。三、上诉人与湖北天近农业公司签订的协议是典型的民事协议，双方的资产转让不受磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的约束，至于《水域滩涂养殖证》在上诉人手里或是没有办理变更登记，不受磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的行政约束。四、上诉人认为磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部存在违法行为，主要是指磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部没有通知上诉人，实施了强制拆除。磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部对辖区内网箱养殖清理系国家为了保护绿水青山实施的一项环保工程，辖区内所有养殖户均知晓。磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的工作人员在县委县政府的指导下对相关清理对象进行实物清理登记，由网箱养殖户主动拆除，这一行为充分说明磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部是依法行政，并非行政违法。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，长阳重颖农业基地向原审法院提起诉讼，请求确认磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部强制拆除其拦网以及其他设施的行为违法，并赔偿其损失。根据庭审中长阳重颖农业基地的陈述可知，其所诉的强制拆除是指磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部对长阳重颖农业基地持有的［2013］41号养殖证养殖水域范围内的拦网、网箱等实施的拆除行为。双方当事人的争议焦点是：1.磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部是否对长阳重颖农业基地的拦网、网箱等设施进行了强制拆除。2.磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部是否应对长阳重颖农业基地进行行政赔偿。 关于磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部是否对长阳重颖农业基地的拦网、网箱等设施进行了强制拆除。 根据原审采信的有效证据，长阳土家族自治县人民政府在《清江库区长阳水域围栏围网清理取缔实施方案》中关于拆除验收的规定是，工作专班敦促养殖单位或个人按照签订协议约定的时间拆除围栏围网，由乡镇和县督查专班对已拆除的围栏围网进行现场验收，验收合格后进入资金兑付程序。磨市镇政府和湖北天近农业公司在双方签订的《网箱限期清理取缔协议》中约定，湖北天近农业公司同意在2017年12月15日之前将其在《清江库区长阳水域养殖网箱清理取缔登记表》上签字确认的网箱设施及水上管理用房完整的交付磨市镇政府拖至码头有序拆除上岸。磨市镇政府和湖北天近农业公司法定代表人肖志发在双方签订的《围栏围网限期清理取缔协议》中约定，肖志发同意在2018年3月31日前将其签字确认的围栏围网进行拆除。同时确认收款账户户名为肖志发，账号为62×××78。双方在上述两份协议中还约定网箱、围栏围网等拆除后，由磨市镇政府签发《网箱拆除验收单》和《围栏围网拆除验收单》，根据双方确认的数据，磨市镇政府兑现补助及相关费用，包括：补助、拆除经费和奖励。若湖北天近农业公司和肖志发未按约定自行拆除网箱、围栏围网等设施，将不再享受拆除经费及奖金。2018年11月23日，肖志发在领卡登记表上签名确认，领取了长阳土家族自治县网箱清理取缔工作指挥部兑付其资金的专用银行卡。由此可知，湖北天近农业公司依据前述协议约定自行拆除了相关水域的网箱、拦网等设施，并据此领取了相应的补偿款。长阳重颖农业基地主张该水域的网箱、拦网等设施是由磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部强制拆除，并提供了其员工熊红兵的《调查笔录》予以佐证。但在该《调查笔录》中熊红兵叙述了自己的工作情况、网箱和拦网中鱼的处理情况，对网箱、拦网等设施具体是由谁拆除的，并未明确。故，长阳重颖农业基地提供的证据不足以证明磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部的工作人员实施了强制拆除行为，且与前述协议约定不符。 关于磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部是否应对长阳重颖农业基地进行行政赔偿。 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中长阳重颖农业基地提供的证据不能证明磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部对其持有的［2013］41号养殖证养殖水域范围内的拦网、网箱等设施进行了强制拆除。其主张的赔偿请求无事实依据，本院不予支持。 长阳重颖农业基地主张，其虽与湖北天近农业公司签订了协议，但该协议并未履行；磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部在其不知情的情况下，对其持有的［2013］41号养殖证养殖水域范围内的拦网、网箱等设施予以强制拆除，致使上诉人养殖的各种成熟鱼丢失，损失巨大，且未得到任何补偿。本院认为，本案审理的争议焦点是磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部是否对长阳重颖农业基地的拦网、网箱等设施进行了强制拆除以及是否应予行政赔偿。长阳重颖农业基地与案外人湖北天近农业公司签订的协议属于民事协议，不属于本案的审理范围。同时，前已述及，该水域网箱、拦网等设施是由湖北天近农业公司自行拆除，并非磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部拆除，长阳重颖农业基地如认为其涉案的拦网、网箱等设施被拆除受到了损失，可通过其他合法途径向湖北天近农业公司主张。 需要说明的是，磨市网箱清理指挥部是磨市镇政府为推进网箱清理取缔工作成立的临时机构，长阳重颖农业基地不应在诉状中将其列为被告，原审法院未予审查，将其列为被告不妥，本院予以指正。 综上，长阳重颖农业基地认为磨市镇政府和磨市网箱清理指挥部对其所有的网箱、拦网等设施进行了拆除，并要求给予赔偿，但其提交的证据不足以支持其主张，且与本案查明的事实不符。长阳重颖农业基地的上诉理由不能成立，对其请求本院不予支持。原审判决正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人长阳重颖现代农业科技开发基地负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年八月十日 法官助理杨敏 书记员陈悦