山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁09行终117号 上诉人（原审原告）孙衍广，男，1976年4月1日出生，汉族，住肥城市。 委托代理人范红岗，山东桃都律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥城市综合行政执法局，住所地：肥城市长山街013号。 法定代表人聂继佩，局长。 出庭负责人王海龙，副局长。 委托代理人辛培峰，该局法制科科长。 委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。 上诉人孙衍广因诉被上诉人肥城市综合行政执法局（以下简称执法局）限期拆除决定纠纷一案，不服肥城市人民法院作出的（2020）鲁0983行初2号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月6日，肥城市人民政府新城街道办事处向被告移交包含原告的建筑在内的违建案件线索，被告于5月20日立案后，于同日向原告制作询问笔录，原告认可其2000年5月份占用孙小村土地建设房屋没有合法的用地手续。同日，被告制作现场检查（勘验）笔录，认定原告的房屋占地108.81平方米，建筑面积57.55平方米，该笔录由孙某1、孙某2予以见证。肥城市新城办事处孙家小庄村民委员会于5月20日出具证明一份，证实原告身份情况；于5月22日出具证明一份，证实原告所建房屋在村委会未查到相应房屋手续。5月20日，被告向原告送达责令（限期）改正通知书，责令其于5月27日前限期改正。5月21日，经泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测，证实原告的违法建设占地实地面积108.81平方米，其中建筑面积57.55平方米。5月27日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对原告建设的涉案房屋予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于5月28日复函，确认原告的建设项目未取得用地手续和建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。被告于6月14日制作调查终结报告，后经内部审批及集体讨论后，于6月25日向原告送达拆除决定事先告知书及听证告知书，原告于6月27日提出听证申请。7月4日，被告向原告送达听证会通知书，并于7月12日召开听证会，原告到场发表意见。被告于7月20日制作听证报告，认为原告未提供证明其建设行为经过规划主管部门的批准的证据，建议对原告作出责令15日内自行拆除违法建设的处罚。经内部审批，被告于8月6日作出限期拆除决定书并于同日向原告送达。后因拆除期限书写错误，被告于8月19日重新作出被诉限期拆除决定书并送达原告。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 关于程序问题。被告作出限期拆除决定历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、举行听证、复核、作出决定等程序，程序合法。原告主张被告现场检查勘验时原告不在场，亦未在笔录中签字。原审法院认为，相关法律、法规并未规定现场检查勘验时，行政相对人必须到场。被告在现场勘验中有两名执法人员到场，并邀请见证人孙某1、孙某2予以见证，勘验程序并无不当。 关于事实问题。原告在2019年5月20日的调查询问笔录中认可涉案违法建设系其于2000年5月份建设，在行政起诉状中亦自认由其本人建成并居住至今，故原告系违法建设的建设者及实际使用者，被告对原告作出处罚并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得用地手续及建设工程规划许可证，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。 关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。原告主张，涉案房屋建成于2000年5月份，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台，不应适用该法律对原告进行处罚。原审法院认为，依据肥城市城市总体规划（1996-2010），涉案房屋所位于的新城街道××孙小村在1996年规划时就已经划入城市规划区。关于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，原告的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，原告行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处理并无不当。 综上，被告作出的限期拆除决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告孙衍广的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙衍广负担。 孙衍广上诉称，一、被上诉人处罚的行政相对人错误。被上诉人提交的《违建案件情况登记表》可以证实，违建的当事人为“孙元瑞”，并非上诉人；并且涉案房屋建设于2000年5月，当时上诉人只有二十四岁，没有能力建成涉案房屋。二、《案件集体讨论记录》存在违法现象，应依法认定无效。1、被上诉人未提交证据证明在《案件集体讨论记录》中的所有人具有国家统一法律职业资格，或者所有人在2017年9月之前一直从事行政处罚决定审核工作；2、《案件集体讨论记录》中记载参加人员有新城中队副队长李冬梅，结论性意见“一致同意”没有李冬梅签字，该讨论存在违法性。三、被上诉人现场勘验违法，应该认定无效。四、一审法院主动援用《肥城市城市总体规划（1996-2010）》错误。请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求。 执法局答辩称，被上诉人作出的行政处罚认定违法主体恰当，事实清楚。孙衍广违法建设一案，是新城街道和孙小村通过肥城市治理违法建设行动指挥部交执法局要求依法查处，执法局立案后经对上诉人调查证实，上诉人未经依法批准，2000年5月投资建设涉案房屋院落，并居住使用至今。2019年5月28日，肥城市自然资源和规划局作出的复函认定涉案建设属于违法建设，且无法采取整改措施消除影响。 一、关于处罚主体问题。上诉人孙衍广是1976年4月出生，到2000年建设房屋完成时，已满十八周岁，上诉人实施了违法建设行为，是适格的行政处罚的当事人，对其违法行政管理的行为依法应给予行政处罚。上诉人在一审中未对诉讼主体不合法的问题向法庭提出。其在一审诉状中承认是自己建设使用。并且在调查笔录中上诉人承认自己投资建设。所以我局列上诉人为被处罚人并无不当。二、我局的案件讨论完全按照行政处罚法的规定执行的。上诉人所称《案件集体讨论记录》存在违法现象，应认定无效，与事实和法律不符。我局在对涉案行政处罚讨论时，肥城市综合行政执法局新城中队副中队长李冬梅作为案件汇报人，汇报了案件案情，接受了案件讨论参加人的询问，李冬梅作为案件讨论的案件汇报人，无权对行政处罚决定发表意见，无权在集体讨论记录上签字；关于法制审核问题。本案中法制审核人员李忠元，在2016年已任法制科副科长，从事法制审核工作，根据原《行政处罚法》的规定，不受应当取得法律职业资格的限制。从法制审核到案件讨论，我局严格按照《行政处罚法》第三十八条的规定执行的，完全符合法律的规定。三、我局执法人员的现场勘验程序合法。上诉人上诉中所称“被上诉人现场勘验违法，应该认定无效”没有法律依据，应不于支持。行政处罚的相关法律法规，并未有明确的规定现场勘验必须被勘验人到场。本案中我局两名以上的执法人员到场进行勘验，在被勘验人不配合下，邀请见证人孙小村孙某1、孙某2予以见证，程序并无不当。上诉人上诉状中称勘验违法应认定无效，根本站不住脚，于法无据。四、对于《肥城市城市总体规划》，我局没有提交的义务。一审法院主动援用《肥城市城市总体规划》，予以释名城市规划区，并无不当。依据法律规定，本案诉讼涉及的证据是做出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。本案中认定上诉人属于违法建设的认定函，是由肥城市自然资源和规划局做出的。我局依据此认定给予上诉人行政处罚，此认定函已经在一审庭审前提交法庭并经质证。如果上诉人对认定函有异议，应对认定函提出自己的主张。对于《肥城市城市总体规划》，我局没有提交的义务。《肥城市城市总体规划（1996-2010》已经由主管部门按照信息公开的规定予以公开，本案中上诉人曾经在公开网站上查阅到《肥城市城市总体规划》并作为证据提交。因此，上诉人上诉状中称肥城法院主动援引错误的说法，于法无据，于理不合，上诉人的观点根本站不住脚。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请二审人民法院依法查清事实，驳回当事人的诉讼请求，维持一审判决，维持我局的行政处罚决定。 二审查明的事实与原审相一致。 本院认为，执法局作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。本案争议的焦点问题是执法局作出的被诉《限期拆除决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。 关于《限期拆除决定》认定事实是否清楚的问题。一、二审查明，上诉人未经规划主管部门依法批准，2000年5月建设涉案房屋和院落，并居住适用至今。2019年5月28日，肥城市自然资源和规划局作出的复函认定涉案建设属于违法建设，且无法采取整改措施消除影响。被上诉人执法局据此作出《限期拆除决定》认定事实并无不当。关于《限期拆除决定》的行政相对人的问题，上诉人起诉书中的陈述、执法局对其所作询问笔录中的陈述，能够证实涉案建筑系上诉人建设使用，其作为行政行为的相对人并无不当。上诉人辩称其不应作为行政行为的相对人的主张不能成立，不予支持。 关于《限期拆除决定》程序是否合法的问题。本院认为，执法局作出被诉行政行为，历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、举行听证、复核、作出决定等程序，程序并无不当，上诉人关于《限期拆除决定》程序违法的主张不能成立。 关于《限期拆除决定》适用法律是否正确的问题。本院认为，上诉人涉案房屋院落建设于2000年5月份，依据肥城市城市总体规划（1996-2010），涉案房屋所位于的新城街道××孙小村，在1996年规划时就已经划入城市规划区。关于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且肥城市自然资源和规划局的复函，认定涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形，综合上诉人行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处理并无不当。原审法院主动援用《肥城市城市总体规划》，予以释名城市规划区，亦无不当。 综上，执法局作出的被诉行政行为认定事实、适用法律、程序均无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉费50元由上诉人孙衍广负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年八月七日 书记员  张甜甜