浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙03行终140号 上诉人（原审原告）娄中和，女，1980年1月12日出生，公民身份号码3303031980××××××××，汉族，住温州市龙湾区。 上诉人（原审原告）娄卫燕，女，1982年2月11日出生，公民身份号码×××1226，汉族，住温州市龙湾区。 上诉人（原审原告）娄秋祥，男，1984年11月3日出生，公民身份号码×××2518，汉族，住温州市龙湾区。 上诉人（原审原告）娄中秋，女，1978年9月16日出生，公民身份号码×××1225，汉族，住温州市龙湾区。 上诉人（原审第三人）娄树葱，男，1955年7月21日出生，公民身份号码×××1216，汉族，住温州市龙湾区。 以上上诉人的共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府永中街道办事处，住所地温州市龙湾区永中街道龙海路6号。 法定代表人张文，主任。 出庭应诉负责人朱秀华，人大工委副主任。 委托代理人郑忠朝，浙江东瓯律师事务所律师。 上诉人娄中和、娄卫燕、娄秋祥、娄中秋、娄树葱因诉被上诉人温州市龙湾区人民政府永中街道办事处（以下简称永中街道）房屋行政协议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初455号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经各方共同申请，本案扣除庭外协调期限两个月。现已审理终结。 原审法院经审理查明：娄中和、娄卫燕、娄秋祥、娄中秋涉案房屋位于温州市龙湾区。因涉案房屋位于温州市龙湾区征收范围，娄树葱与永中街道于2017年6月27日签订了编号ＳＨ-117《温州市征收集体土地上房屋补偿协议书-货币补偿协议》（以下简称被诉协议），协议主要内容为：甲方永中街道，乙方娄树葱，经双方协商，乙方自愿选择房屋货币补偿并与甲方达成如下协议：一、被补偿房屋基本情况。乙方房屋坐落在龙湾区，总建筑面积306.64平方米，其中合法面积（含视为合法面积）45平方米、违法建筑面积261.64平方米。具体如下：1.合法房屋：房屋所有权证号：／，房屋用途／，建筑面积／，其中：众用分摊面积0。2.未登记房屋：认定单号：［2017］12152，经认定视为合法建筑（以下简称“视为合法建筑”）：45平方米，认定违法建筑面积261.64平方米（以认定测量面积为准）。3.乙方依法使用的土地：土地使用权证号：温集用（99）字第16044号，土地性质：集体，使用土地面积53.01平方米。二、被补偿房屋的价值。1.评估机构及评估报告编号：（温）大地估征字［2017］第ＳＨ-117号见附件。乙方合法房屋和视为合法建筑评估价值以“房地产价格评估机构《评估报告》为准”。乙方房屋补偿款683492元整，具体款项如下：（1）合法房屋价值补偿：0元。（2）视为合法建筑价值补偿：367200元。（3）房屋装饰装修价值补偿：297025元。（4）附属物补偿：19267元。2.合法房屋基底增购面积的货币补偿：270000元。3.其它补偿：苗木补偿：5300元。以上1-3项合计补偿金额：958792元。三、奖励和补助。在规定期限内签订补偿协议并完成搬迁腾空的，甲方给予乙方奖励补助：1.入户调查登记评估奖励：3000元＊1＝3000元。2.货币补偿签约奖励12%（含装饰装修补偿，不含附属物补偿和合法房屋基底增购面积补偿）：664225元＊12%＝79707元。3.按期搬迁腾空奖励3%（含装饰装修补偿，不含附属物补偿和合法房屋基底增购面积补偿）：664225元＊3%＝199297元，延期搬迁腾空的，每延迟一天，扣减10%按期搬迁腾空奖励。4.新购房屋补助奖励10%（含合法房屋建筑价值、装饰装修、附属物补偿、合法房屋基底增购面积补偿、货币补偿奖励）：1061426元＊10%＝106143元。5.清障补助费52328元。6.其他补助：违章建筑基底补偿：10584元，信鸽补偿：300只＊350元／只＝105000元。四、搬迁补助费和临时安置补助费。1.甲方支付乙方一次搬迁补助费：1000元；2.甲方支付乙方六个月临时安置补助费：4050元。五、补偿款支付期限及方式。1.第二条、第三条、第四条所列的补偿金额计1340531元，人民币（大写）壹佰叁拾肆万零仟伍佰叁拾壹元整。2.支付期限：乙方按照规定期限搬迁腾空并交甲方验收合格后，甲方在／日前一次性支付被补偿房屋货币补偿金额和补助奖励金额。3.支付方式：本条涉及到各种款项甲方以［支票］［汇票］［存折］等方式汇入乙方账户62×××49（中国工商银行）。六、搬迁期限和权属证件交付。1.乙方在2017年7月21日前搬迁腾空被补偿房屋，经甲方确认，被补偿房屋由甲方拆除。乙方不得拆除、破坏被补偿房屋及设施，违者照价在补偿金额中扣赔。2.在本协议签字时，乙方应向甲方移交有关房屋所有权证（含共有权证）、土地使用权证等，由甲方统一到房管、国土部门办理权属注销手续。七、违约责任和协议争议的解决（下略）。娄秋祥在上述协议第6页（最后页）乙方一栏中代签“娄树葱”三字，由娄树葱本人捺手指印。后娄树葱与永中街道已经按照协议内容实际履行完毕。娄中和、娄卫燕、娄秋祥、娄中秋以对涉案房屋的安置补偿享有利益为由，向原审法院起诉，请求确认被诉协议无效。另查明，娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋系娄树葱子女。 原审法院认为：1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋起诉要求确认被诉协议无效，根据上述法律规定的精神，对请求确认行政行为无效的一般不受起诉期限的限制。永中街道辩称娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋起诉超过起诉限期的意见，原审法院不予支持。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案被诉协议系征地房屋补偿协议，属于行政协议的一种。本案中，涉案房屋所在地块已经浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府亦发布《征收集体土地房屋补偿方案公告》，明确永中街道是涉案项目征收实施单位。娄树葱作为涉案地块登记权利人，与永中街道自愿就涉案房屋的现状、自愿腾房搬迁时间及安置补偿方式等事项经协商达成被诉协议，并未违反法律、法规的强制性规定。被诉协议主要条款确定明确，补偿内容符合安置补偿方案的规定，永中街道作为征地房屋补偿的实施单位，娄树葱作为涉案地块登记权利人依法具有签订被诉协议的主体资格，且被诉协议不具有上述法定无效的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，经原审法院释明，娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋拒绝变更诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回娄中和、娄卫燕、娄秋祥、娄中秋的诉讼请求；案件受理费50元，由娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋负担。 娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋、娄树葱上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.涉案房屋系娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋、娄树葱共同财产，娄树葱无权就共同财产与被上诉人签订被诉协议。2.被上诉人滥用职权将面积306.64平方米涉案房屋中261.64平方米认定为违法建筑，并按此认定补偿，行政主体资格不适格，且严重减损了上诉人的合法权利，不符合征收拆迁补偿中保障被征收人居住水平不下降的基本原则。3.原审法院未查明涉案房屋建设时间、涉案地块是否属城市规划区、征收等关键事实。二、原判适用法律错误。1.被上诉人没有认定违法建筑的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，被上诉人与娄树葱签订的被诉协议属于重大且明显违法，依法应当确认无效。2.娄树葱超越代理权签订被诉协议，事后未经娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋追认，根据《中华人民共和国合同法》第四十八条的规定，被诉协议对娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋不发生效力，应当确认无效。3.被上诉人凭借被诉协议拆迁涉案房屋，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的以合法形式掩盖非法目的的情形，依法也应确认无效。4.娄树葱未取得娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋的同意擅自处分共有房产，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、《中华人民共和国物权法》第九十七条的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的情形，应当确认无效。综上，请求撤销原判，改判确认被诉协议无效。 永中街道答辩称：一、上诉人娄卫燕、娄秋祥、娄中和、娄中秋提供的证据不能证明其对涉案房屋具有利害关系，其原告诉讼主体不适格，应当驳回起诉。二、涉案房屋所占土地登记在娄树葱名下，被上诉人也已根据《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》的规定，对涉案房屋情况予以公示，根据物权公示原则，娄树葱有权针对涉案房屋的征收补偿事宜与被上诉人签订征收补偿协议。三、被诉协议约定的内容系双方真实意思表示，也符合龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案的规定，合法有效，且客观上已经履行完毕。四、根据《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》与龙湾区永中街道双何村征收集体土地涉及房屋补偿方案之规定，被上诉人作为征地房屋补偿单位，承担征地范围内房屋调查登记、房屋评估、签订补偿协议、拆除房屋等房屋补偿具体工作。被上诉人经调查核实后对涉案房屋的具体情况予以确认，符合客观事实。五、被上诉人有权作为合同相对方与娄树葱签订征收补偿协议书，不存在行政诉讼法规定的行政行为无效的法定情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼中，双方当事人均没有向本院提供新的证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院补充查明：涉案房屋位于温州市龙湾区，于1999年11月经核准取得温集用（99）字第16044号集体土地使用证，登记权利人为娄树葱，登记面积为53.01平方米。另，娄树葱于1995年9月28日申请农村私人建房用地50平方米，建设一间四层房屋，地址坐落于“青江公路东林与双何段中、东首”，经村委会、乡镇政府审核，原温州市土地管理局于1998年3月28日审核同意；上述农村私人建房用地呈报表“备注栏”注明“须到规划部门办理手续”。娄树葱于1995年9月25日申请私人建房规划用地50平方米，地址坐落于“罗江屿路东首”，经村委会、乡镇政府审核，原温州市规划局龙湾分局、原温州市土地管理局龙湾区分局分别于1995年11月14日、1996年2月2日签署“同意”。1996年2月7日，娄树葱缴纳“城建费45㎡×50＝2250”、“中小学配套设施费180㎡×1.2＝216”。 本院认为：本案系上诉人娄中和、娄卫燕、娄秋祥、娄中秋不服娄树葱与永中街道办事处签订被诉协议进而请求无效提起的诉讼。结合各方的诉辩意见，本院对本案争议焦点评析如下。 一、被诉协议是否存在合同法上的无效情形。根据涉案房屋的土地使用权证、建房用地呈报表、规划联系单以及涉案地块调查公示内容等，娄树葱系涉案土地的登记权利人，又属于上诉人所在户的户主，由其作为涉案房屋权利人与被上诉人签订被诉协议，并不违反法律法规的强制性规定。涉案地块已经浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府也已作出地上房屋征收补偿方案，被诉协议作为被上诉人与被征收人就补偿事项、搬迁时间等达成的补偿安置协议，本身并不直接产生征收的效力，亦不能替代法定征收程序，故上诉人以娄树葱无权处分、被上诉人以合法形式掩盖非法目的为由主张被诉协议无效，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。 二、被诉协议是否存在行政法上的无效情形。被上诉人作为涉案地块房屋征收实施单位，具备参与实施、组织调查、协商补偿等职权，有权以自己名义与被征收人签订补偿安置协议；虽然被诉协议中约定的涉案房屋违法建筑面积261.64平方米，仅有被上诉人自行制作的未登记房屋调查初审认定表佐证，未经有关职权部门作出认定，但此一情形尚不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”。上诉人请求确认被诉协议无效，缺乏法律依据，且上诉人经原审法院释明后拒绝变更诉讼请求，原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。如上诉人仍对被诉协议是否构成可撤销情形不服的，可另行救济。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人娄中和、娄卫燕、娄秋祥、娄中秋、娄树葱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 诸智影 审 判 员 戴华斌 审 判 员 陈 雕 二〇二〇年八月十七日 代书记员 金雄风 ?*ArabicDash?-10-? ?*ArabicDash?-11-?