安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行初12号 原告池州市联华矿业有限公司，住所地安徽省池州市贵池区殷汇镇联丰村大石山，组织机构代码341702000009209（1-1）。 法定代表人谢建刚，公司董事长。 委托代理人卜开明，北京铸成律师事务所律师。 委托代理人梁茂松，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 被告池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。 法定代表人马胜利，区长。 委托代理人江军，池州市贵池区自然资源和规划局副局长。 委托代理人刘毅辉，安徽安贵律师事务所律师。 原告池州市联华矿业有限公司（以下简称联华公司）诉池州市贵池区人民政府（以下简称区政府）关闭采石场行政处理决定及行政赔偿一案，本院作出（2017）皖17行初26号行政判决后，联华公司上诉至安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院经审理，于2019年12月16日作出（2019）皖行终1179号行政裁定，撤销本院（2017）皖17行初26号行政判决，将案件发回本院重审。本院依法重新组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人谢建刚、委托诉讼代理人卜开明、梁茂松，被告委托代理人江军、刘毅辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2013年5月10日，池州市国土资源局为原告依法颁发贵池区翠丰采石场采矿许可证，采矿权期限自2013年5月10日至2016年5月10日。2016年1月12日，池州市国土资源局依法受理原告采矿权延续申请。2017年10月9日，原告在被告网站上发现：被告已对原告所有的贵池区翠丰采石场实施关闭。原告认为，被告关闭翠丰采石场的行为，没有法律、法规依据，且对原告未履行行政告知程序，侵犯了原告合法权益；特依据《行政诉讼法》第十二条、第十五条之规定，请求法院判令确认被告关闭贵池区翠丰采石场的行政行为违法。 被告辩称：答辩人所作的《关于依法关闭池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山的决定》（贵政秘【2016】102号）对原告的贵池区翠丰采石场予以关闭的行政决定认定事实清楚，适用法律、法规、规章和相关规范性文件正确，程序合法。原告诉请确认答辩人的关闭决定违法理由不能成立。为深入贯彻落实科学发展观，大力实施安全发展战略，按照严格依法、淘汰落后、标本兼治、稳步推进的原则，统筹采取“关闭、整合、整改、提升”等措施，依法取缔和关闭无证开采、不具备完全生产条件和破坏生态、污染环境等各类矿山尤其是小矿山，全面提高矿山安全生产水平和安全保障能力，促进矿山安全生产形势持续稳定好转，自2012年以来，国务院及相关部委就金属非金属矿山整顿工作做出了全面部署，省、市、县（区）政府及相关部门也根据本地实际进行了层层落实。原告的贵池区翠丰采石场系在2013年5月10日取得池州市国土资源局颁发的采矿许可证。期限自2013年5月10日至2016年5月10日。原告取得采矿权后，因未处理好与周边的环境，至今未实际开采经营。2014年，因矿山与周边住户的补偿纠纷，曾发生大规模群体性事件。该矿山系露天矿，位于殷汇镇联丰村，距殷石公路（221省道）及殷查公路均不足1000米，同时，该矿山设计的资源储量较少，生产规模较小，已不满足非煤矿山建设项目安全准入管理规定。根据区安监和国土资源等部门提请关闭的意见，答辩人认为该矿山周边环境复杂，多年来一直处于停产状态，且该矿山处在距省道1000米可视范围内。在原告采矿权证到期后，答辩人根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院办公厅转发安全监管总局等部门《关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》、《安徽省非金属矿山管理条例》、安徽省人民政府办公厅转发省经信委等部门《关于非煤矿山整顿关闭工作方案》及池州市人民政府《池州市金属非金属矿山整顿关闭工作方案》等规定，于2016年5月30日作出了《关于依法关闭池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山的决定》（贵政秘【2016】102号），对原告的贵池区翠丰采石场决定予以关闭。因联系不到原告工作人员，答辩人于2016年8月在《池州日报》上对上述决定予以公告。因此，答辩人所作的关闭决定认定事实清楚，适用法律、法规、规章和相关规范性文件正确，程序合法。原告诉请不能成立。综上请求依法驳回原告诉请。 原告提供证据如下：1、采矿权出让合同，安徽省国土资源厅采矿权转让审批通知书（皖国土资矿转字【2012】0021号），证明原告依法取得涉案矿山采矿权，采矿权期限三年，可延续；涉案矿山资源储量为231.1万吨，年开采量为20万吨，可开采十年。2、采矿许可证，证明原告依法取得涉案矿山采矿权。3、安全生产许可证，证明原告依法取得涉案矿山安全生产许可。4、池联华字（2016）01号报告、采矿权延续申请登记书、池州市国土资源局窗口行政审批受理单，证明原告在法定期限内已依法申请采矿权延续。5、原告在涉案矿山的部分投入情况，证明原告已积极投资开发涉案矿山。6、《安徽省贵池区翠丰水泥用石灰岩矿详查地质报告》评审意见书（池矿储评字【2009】19号）及池州市国土资源局备案证明（池国土资储备字【2009】20号），《池州市贵池区翠丰采石场水泥用石灰岩矿矿产资源开发利用方案审查意见书》（池开矿方案审字【2009】48号）及池国土资矿便函（2009）52号，证明涉案矿山矿区位置等已经过行政机关评审，符合相关规定。7、占用矿产资源储量登记书，证明涉案矿山矿区位置等已经过行政机关认可，符合相关规定。8、《池州市贵池区翠丰采石场水泥用石灰岩矿矿山地质环境保护与综合治理方案审查意见》及池国土勘测函（2009）113号、池国土资函（2009）294号文件，证明涉案矿山地质环境保护方案已获行政机关认可。9、采矿权（转让、变更）资料核对说明表，证明涉案矿山符合国家相关政策规定，已获行政机关认可。10、资产评估业务约定书及简要说明，证明涉案矿山所在镇政府拟对涉案矿山进行整合。11、《关于下达2016年非煤矿山关闭企业名单的通知》（池安办【2016】9号），证明目的：1、贵池区摸排上报的关闭计划不包括涉案矿山；2、池州市政府未决定关闭涉案矿山。P128页是池州市安全生产委员会下达的9号文件，贵池区6家，总共十一家矿山，里面没有包括联华矿业，这是3月16日的文件，结果到了5月16日的时候联华矿业被关闭。12、《关于依法关闭池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山的决定》（贵政秘【2016】102号），证明区政府已对涉案矿山实施关闭。13、《关于同意池州市贵池区灌口采石场恢复生产的函》，证明区政府关闭非煤矿山的依据并非距省道1000米可视范围内。 被告对上述证据提出如下质证意见：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，在区政府作出关闭决定的时候，原告的采矿权证已经过期，而且根据采矿权出让合同的约定，原告的采矿出让年限也只有6年。对矿山储量也有异议，出让合同以及采矿权转让审批通知书当中没有确认储量。231.1万吨储量最早是出现在2009年原贵池区贵池翠丰采石场一个设计方案里面。但是在2012年7月19日《占用矿产资源储量登记证书》里面已经明确了实际可利用的资源储量是109.73万吨。应当根据占用矿产资源储量登记书后面的文件当中所载明的数量，而不是2009年原贵池区贵池翠丰采石场一个设计方案里面231.1万吨。对证据2真实性无异议，但关闭矿山时采矿权证事实上已经到期。对证据3真实性无异议，2016年度作出关闭决定的时候，矿山事实上已经不具备安全生产的条件，一个是距离不够，第二个是市场准入条件不够。对证据4真实性无异议，但至今国土资源部并未准予原告采矿权证延续。对证据5真实性有异议，原告方也说以鉴定为准，不发表质证意见。对证据6、7、8、9文件真实性无异议，但证明目的有异议，只能证明在2009年的时候涉案矿山经审查，经评审认为符合开采条件，但是被告在2016年度作出关闭决定的时候，实际上无论是从国务院还是到省市区，都下发过关于非煤矿山关闭的意见，那么在这里面实际上对安全生产的距离和条件都提出了新的要求。那么2009年的评审不代表2016年的矿山的实际情况以及准入条件。另原告提交的证据第114页，上面明确本次涉及利用储量是109.73万吨。对证据10关联性有异议，因为资产评估约定业务约定书，还有一个简要的说明，他证明目的就是涉案的矿山所在地镇政府，曾经准备对矿山进行整合，那么这是下级政府的行为，不是被告区政府实施的行为，与本案没有关联。对证据11真实性无异议，证明目的有异议，安委会所下达的关闭名单，实际上是一个建议的，区级政府有权根据实际情况，按照法律法规和规范性文件的规定，对涉案的矿山进行关闭。对证据12真实性合法性关联性无异议。进一步表明区政府对涉案的矿山依法进行关闭的事实。证据13与本案无关联性，这是第三方矿山的许可。 被告提供证据如下：1、《关于依法关闭池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山的决定》（贵政秘【2016】102号），证明被告依法作出关闭原告的贵池区翠丰采石场的行政决定。2、采矿许可证，证明原告的采矿许可证已于2016年5月10日到期。3、贵池区安监局情况说明，证明原告的采石场开采方式系露天开采、生产规模不符合准入条件、且周边环境复杂，自2012年底至今一直处于停产状态，符合关闭条件。4、政府公告，证明关闭决定已公告。5、池州市贵池区市场监督管理局关于6家非煤矿山关闭情况的汇报，证明贵池区翠丰采石场已于2013年12月被吊销营业执照，符合关闭条件。6、中华人民共和国安全生产法。7、国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知。8、安徽省人民政府办公厅转发省经信委等部门关于非煤矿山整顿关闭工作方案的通知。9、池州市人民政府办公室关于印发池州市金属非金属矿山关闭整顿工作方案的通知。10、贵池区人民政府办公室关于印发池州市贵池区金属非金属矿山整顿关闭工作实施方案的通知。11、国家安全生产监督管理总局39号令《小型露天采石场安全监督检查规定》、安徽省安全生产监督管理局关于贯彻执行《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》的通知、《池州市加强非煤矿山建设项目安全准入管理工作的意见》，证明周边存在生活民居的，不宜从事矿山开采。原告开采量设计规模是每年20万吨，而文件规定开采量是40万吨。证据6-11都是关于决定所适用的相关的法律法规、规章和规范性文件。主要内容是如果矿山存在安全生产距离不足，在国省道可视范围内一公里范围内，开采储量不满足设计要求，以及不满足市场准入条件的，均可依法予以关闭。池州市矿山开采条件是年开采量要达到40万吨，但是原告矿山的开采设计规模仅仅是20万吨每年，不满足市场交易条件。那么依据以上的法律法规和规范性文件的规定，被告作出的关闭决定适用的法律法规和规范性文件正确。 原告质证如下：对证据1真实性无异议，但认为该决定错误、违法，没有法律依据。对证据2证明目的有异议，原告的采矿权一直是到2018年2月16日。对证据3认为是2017年11月19日作出的，并不是作出行政行为时的证据，不具有合法性。原告虽没有实际开采，但处于随时可开采状态。对证据4政府公告真实性认可，合法性有异议。对证据5报告的时间是在2016年9月18日，不能在本案中作为证据使用，报告第五条的内容是不真实的。对证据6、7、8、9、10、11，根据市安监局的文件，自2015年起，没有达到新的安全准入条件的，在三年内予以技术整改，并没有规定区政府可以立即关闭。原告方符合安全生产条件，即使不符合条件，也应经停产整顿后，方可按程序关闭；原告已申请采矿许可证延期，不在上述文件整顿规划期限内，不符合关闭理由的任何一项。另原告支付费用后，原居民已搬迁，矿区周边没有生产生活设施。 对原告提供的证据认定意见如下：对证据1采矿权出让合同和采矿权转让审批通知书予以认定，证明2012年2月贵池区翠丰采石场经出让取得采矿权，出让年限6年，原告经省国土资源局审批同意受让翠丰采石场采矿权。对证据2采矿许可证予以认定，证明原告于2013年5月10日取得翠丰采石场采矿许可证，有效期三年，开采矿种水泥用石灰岩，开采方式露天开采，生产规模年采20万吨。对证据3安全生产许可证予以认定，证明原告依法取得涉案矿山安全生产许可证。对证据4采矿权续期申请及受理单予以认定，证明原告采矿许可证到期后申请延期已由池州市国土资源局受理。对证据5予以认定，证明翠丰采石场于2009年10月报送的该矿矿产资源开发利用方案通过评审，由池州市国土资源局准予备案，该开发利用方案在存在的问题与建议中称鉴于矿区范围周围环境复杂，且部分区域属省道可视范围，建议国土资源部门对矿区范围进行调整；建议矿山在开采前对开发利用方案设计确定的爆破安全距离内的所有民房等建构筑物均应按规定进行搬迁，确保矿区安全。对证据5证明原告为开采矿山签订了相关合同及支付部分费用情况。对证据6第三方评估机构的评估报告未经矿产资源储量登记管理机关审定，不能证明已经过行政机关审批。对证据7涉案矿山地质环境保护与综合治理方案审查意见予以认定，证明该项目为延续开采项目，在殷查公路（县××）可视范围内，该方案获批准。对证据9采矿权转让资料核对说明表，证明2012年1月原告受让涉案矿山时符合国家相关政策规定。对证据10资产评估约定书，与本案无关联性，不予认定。对证据11真实性予以认定。对证据12区政府关闭决定（贵政秘【2016】102号），证明区政府按照国务院及省、市政府关于金属非金属矿山整顿关闭工作部署，对翠丰采石场等6家非煤矿山决定予以关闭。对证据13与本案无关联，不予认定。 对被告提供的证据认定如下：对证据1关闭决定（贵政秘【2016】102号）予以认定，证明区政府按照国务院及省、市政府关于金属非金属矿山整顿关闭工作部署，对翠丰采石场等6家非煤矿山决定予以关闭。对证据2采矿许可证予以认定，证明该许可证有效期至2016年5月10日。证据3贵池区安监局的情况说明不予认定，该证据系2017年作出的。对证据4政府公告予以认定，证明区政府将关闭决定予以公告。对证据5贵池区市场监管局的情况汇报予以认定，证明池州市联华矿业有限公司贵池区翠丰采石场未在该局办理登记，原翠丰采石场营业执照已于2013年12月被吊销，原告取得该采石场采矿权后未办理营业执照。对证据6、7、8、9、10为法规、政策文件等，不能作为证据使用。对证据11真实性予以认定。 经审理查明，贵池区翠丰采石场原为20世纪80年代成立的乡镇企业，2012年2月与池州市国土资源局签订采矿权出让合同，出让期限为6年。2012年7月经安徽省国土资源厅审批准予原告受让取得贵池区翠丰采石场采矿权，并于2013年5月取得采矿许可证，许可有效期限自2013年5月10日至2016年5月10日，开采矿种为水泥用石灰岩，开采方式为露天开采，生产规模年产20万吨。2014年8月原告取得该矿山安全生产许可证。2016年2月原告向池州市国土资源局申请采矿许可证延期，虽经行政审批窗口受理，但未获批准。期间原告未对该矿山实际开采。2016年8月区政府按照国务院及省、市政府关于金属非金属矿山整顿关闭工作部署，作出《关于依法关闭池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山的决定》（贵政秘【2016】102号）,称“按照国务院及省、市政府关于金属非金属矿山整顿关闭工作部署，根据市政府安委办《关于下达2016年非煤矿山整顿关闭企业名单的通知》（池安办【2016】9号）、《池州市贵池区人民政府办公室关于印发贵池区金属非金属矿山安全生产攻坚克难（新增重点县）工作实施方案的通知》（贵政办【2015】48号）等有关文件精神，经区政府研究决定，对池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山（名单见附件）实施关闭。附件名单包括原告贵池区翠丰采石场。2016年9月21日区政府对上述决定予以公告。该决定未送达原告，原告直到2017年10月才从被告网站上发现该公告，因此起诉。 另查明，贵池区翠丰采石场于2009年10月报送的该矿矿产资源开发利用方案通过评审，由池州市国土资源局准予备案。该开发利用方案在存在的问题与建议中称鉴于矿区范围周围环境复杂，且部分区域属省道可视范围，建议国土资源部门对矿区范围进行调整；建议矿山在开采前对开发利用方案设计确定的爆破安全距离内的所有民房等建构筑物均应按规定进行搬迁，确保矿区安全。 本院认为，本案争议焦点：被告关闭原告翠丰采石场的行政决定是否违法。 国务院办公厅于2012年11月4日转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知（国办发【2012】54号），要求各地政府深入贯彻落实科学发展观，大力实施安全发展战略，按照严格依法、淘汰落后、标本兼治、稳步推进的原则，统筹采取“关闭、整合、整改、提升”等措施，依法取缔和关闭无证开采、不具备安全生产条件和破坏生态、污染环境等各类矿山尤其是小矿山，全面提高矿山安全生产水平和安全保障能力，促进矿山安全生产形势持续稳定好转。我省、市、区政府也就辖区内金属非金属矿山整顿关闭工作进行了层层落实。区政府2013年1月29日印发了《贵池区金属非金属矿山整顿关闭工作实施方案》，将开采规模、服务年限不符合行业准入条件，国道、省道、高速公路、铁路沿线1000米可视范围内的露天矿山，取得采矿许可证3年以上未开工建设的矿山等均列入关闭对象。2016年5月30日被告作出《关于依法关闭池州市新丰矿业有限公司贵池区唐田金矿等6家非煤矿山的决定》（贵政秘【2016】102号），原告的翠丰采石场被列为关闭对象。同年9月21日被告在池州日报上公告该决定。另本案庭审已经查明，原告自取得采矿许可证至诉讼时止，并未实际投产、开采。且在诉讼过程中，被通知复垦复绿，机械设备等被强制搬迁。 被告作为一级政府，有权依照上级政府的部署，对其辖区范围内不符合产业政策和安全生产条件的矿山进行整治和关闭。本案中，虽然因产业政策的调整，原告的原设计开采规模、开采条件已不符合行业准入标准，且该矿山周围环境复杂，距221省道不足1000米，属于矿山关闭范围，但被告在作出关闭决定时对原告的上述情况未进行调查摸底及履行矿山关闭的相关程序，程序违法。被告的关闭决定依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销该关闭决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 被告池州市贵池区人民政府关闭原告的贵池区翠丰采石场的行政决定违法。 案件受理费50元，由被告池州市贵池区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  叶光氢 审判员  魏长松 审判员  余加胜 二〇二〇年八月十日 法官助理吴姜鹏 书记员田玉 附本案适用的法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第（三）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的; 第七十四条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;