山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终91号 上诉人（原审原告）王玉春，男，1965年5月4日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 被上诉人（原审被告）日照市东港区日照街道办事处，住所地日照市东港区金阳路1号，统一社会信用代码113711020042350269。 法定代表人王红，主任。 行政机关出庭负责人刘加东，副主任。 委托代理人王新明，山东宝元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市东港区住房和城乡建设局，住所地日照市东港区临沂北路269号，统一社会信用代码113711020042332152。 法定代表人王永强，局长。 上诉人王玉春因诉被上诉人日照市东港区日照街道办事处（以下简称日照街道办事处）、日照市东港区住房和城乡建设局（以下简称东港住建局）行政协议一案，不服日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，2012年2月13日，日照市东港区人民政府发布《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》（东政征字[2012]1号）。对改造区域内拆迁的合法房屋，按照2011年5月21日由日照市东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿方案》进行安置补偿。2012年9月14日，王玉春拆除商业楼房后与东港住建局、日照街道办事处签订《房屋征收补偿安置协议》。该协议明确约定对王玉春两处房屋的拆迁安置面积分别为543.24㎡和282.48㎡，按王玉春自愿选定的产权置换方式进行安置补偿。回迁安置期间，由东港住建局、日照街道办事处向拆迁户支付安置过渡费。由日照街道办事处按期履行协议内容，东港住建局、日照街道办事处均在协议上盖章。2017年10月份，改造区域内的安置楼房基本建成。由于开发商交付的商业回迁安置楼为商业混合体建筑，无法按每一个拆迁户拆迁安置面积进行安置，如按照安置面积回迁安置，匹配难度非常大，并且不同位置的安置楼商业价值存在较大差别。为保障拆迁户的利益不受损失，日照街道办事处先后召开六次回迁业主座谈会，就如何安置问题多次征求商户意见。2018年11月25日，日照街道办事处主持召开东关北路商业楼安置业主大会，经过投票方式最终按多数商户同意的意见，通过《东关北路区域商业安置分配方案》。该安置分配方案由公证处摇号选取评估公司，由评估公司对安置楼进行评估，确定安置楼市场评估价格并公示选房示意图，安置户可根据示意图并按照排号顺序自主决定选房。根据评估价值、拆迁时的货币化安置政策和拆迁时的楼房坐落区域位置在回迁安置时的商业价值，再根据业主的拆迁安置面积，测算出回迁业主安置楼的溢价金额予以安置分配楼房，其完全排除了2011年5月21日日照市东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》中按照1:1.5:2:2的产权置换的安置补偿政策，但大部分商户已按重新制定并在业主群体中通过的安置分配方案选取了商业安置楼。 原审认为，本案争议的焦点是：（一）东港住建局是否为本案的适格被告；（二）日照街道办事处于2018年11月25日主持通过的《东关北路区域商业安置分配方案》，改变了2011年5月21日日照市东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》关于产权置换的安置补偿政策，是否合法；（三）王玉春要求执行2011年5月21日日照市东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》对于产权置换的政策，继续履行双方签订的《房屋征收补偿安置协议》，以及如果执行2018年11月25日《东关北路区域商业安置分配方案》，则王玉春按评估确定的安置楼最高溢价金额且全部转换为一层楼房面积计算给予货币化补偿，理由是否成立的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的协议。因此，本案签订的《房屋征收补偿安置协议》，属于行政协议。双方当事人应当对签订的行政协议全面履行。因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起的行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原告主张撤销、解除行政协议的，以撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 东港住建局、日照街道办事处均是与王玉春签订《房屋征收补偿安置协议》的主体。根据合同法相对性理论，东港住建局、日照街道办事处均系本案的适格被告。根据行政诉讼法规定，东港住建局、日照街道办事处共同作出签订行政协议的行为，因此应属于共同被告。对东港住建局认为其不属于本案适格被告的理由，原审法院不予采信。 为了公共利益需要，日照市东港区人民政府发布东政征字[2012]1号《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》，并由东港住建局和日照街道办事处与王玉春签订《房屋征收补偿安置协议》，双方均同意履行签订的补偿安置协议，对此双方当事人无异议的事实，原审法院予以确认。但双方对是否应当继续执行《东关北路发行区域营业性房屋征收补偿方案》中的回迁安置政策上发生了分歧，且直接关系到产权置换补偿的个人利益问题。 日照街道办事处根据与王玉春所签订的安置补偿协议约定，有权对按期履行协议内容优化安置户利益分配问题负责处置。其所主持召开业主大会并由业主民主议定而通过的《东关北路区域商业安置分配方案》，可以适时予以调整或变更安置楼分配方式，符合当时出现的实际情况。所作调整或变更，性质上仍属于按期履行《房屋征收补偿安置协议》的内容。但不能因此使另一方当事人合法权益受到减损。如果使另一方当事人的利益受到减损，属于合法原因的，对减损利益予以补偿；属于违法原因的，对减损利益予以赔偿。 该安置楼分配方案，并未改变产权置换和货币化两种补偿形式，但增加了拆迁面积200平方米以下的无法选购楼房的商户可以给予货币化补偿的条件，并且主要采取了按照安置楼溢价金额进行选房的方法，不再执行原安置补偿方案中产权置换按照1:1的比例分配方法，属于对行政协议有关内容的变更事项。虽然日照街道办事处主持讨论拟定，对经讨论确定的变更事项是否已经报请原发布安置补偿方案的机关即日照市东港区人民政府审批，日照街道办事处未能提供证据予以证明，但由于上述变更事项因当时符合大多数人利益而予以通过，按照少数人利益服从多数人利益的原则，允许在安置户业主群体中间经过民主议定方式形成普遍遵守和执行的规则，故应当确认其有存在的合理性、公平性基础。对安置楼分配内容的调整或变更事项，因重新确定目的正当，议定通过程序合法，且内容不违反法律行政法规禁止性规定，原审法院对此予以确认。 该安置分配方案，成为了履行《房屋征收补偿安置协议》安置楼房分配的普遍性执行方案，故对全体安置户业主具有约束力。王玉春虽对该分配方案持有异议，但不能因个人利益影响到大多数人利益，故应当按此方案履行行政协议。王玉春要求仍遵照2011年5月21日日照市东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》明确的上述产权置换分配方法，由于新的安置楼分配方案的确定,已不可能继续履行行政协议。如果按照新的安置楼房分配方案执行，王玉春主张不再按产权置换方式获得安置补偿，而是要求货币化补偿，在王玉春未主张撤销或者解除行政协议的情况下，不得任意变更，且对货币补偿提出了拆迁面积全部转换成一层楼房面积以及按评估确定的安置楼最高溢价金额计算的要求,因王玉春不具有货币化安置补偿的条件，故对其主张原审法院不予支持，王玉春应当按照双方当事人达成的行政协议的约定履行。对王玉春主张在新的安置楼房分配方案执行过程中出现了较多的徇私舞弊、暗箱操作现象，认为其有理由与之攀比并且要求给予其货币化补偿，对此不属于本案的审理范围，原审法院不予审理。对王玉春在本案中提出的因此而受到重大利益减损的事由，已超出了本案王玉春的诉讼请求范围，原审法院亦不予审理。 综上所述，王玉春对请求在继续履行《房屋征收补偿安置协议》中改产权置换方式补偿为货币化补偿的理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王玉春的诉讼请求。案件受理费50元，由王玉春负担。 上诉人王玉春上诉称：一审判决归纳的上诉人一审的诉讼请求错误，并导致整个案件审理的方向及争议焦点错误。一审判决对日照街道办事处拟定公布实施的《东关北路区域商业安置分配方案》确认合法错误。一审判决认定事实不清，部分事实认定错误，适用法律不当。一审判决在本院查明部分和本院认为的说理部分自相矛盾、毫无依据，请求二审法院判决由被上诉人履行2012年9月14日与上诉人签订的房屋征收补偿安置协议，分别交付543.24㎡、282.48㎡的外沿街产权清晰的商业安置楼房，并赔偿因逾期交付给上诉人造成的租金经济损失1445010元，该损失自2015年1月14日起按每平方米平均租金350元暂时计算至2020年1月13日，其余的租金损失继续按此标准计算至实际交付日止。确认被上诉人日照街道办事处制定、公布、实施东关北路区域商业安置分配方案违法，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人日照街道办事处答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，一审中上诉人的诉讼请求系上诉人在起诉状和一审庭审中确认，一审法院根据上诉人的诉讼请求归纳争议焦点，并经当事人确认进行审理，判决结果正确。《东关北路区域商业安置分配方案》经业主投票通过，并报日照市东港区人民政府批准同意，未改变产权调换的安置方式，该分配方案公平、合理，多数业主已按照该方案选取了安置房。上诉人上诉请求支付租金损失没有事实根据，一审中上诉人无该项诉讼请求。一审法院根据查明的事实确认上诉人要求履行房屋征收补偿安置协议中该产权置换方式为货币化补偿的理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人东港住建局未作答辩。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中上诉人提交证据如下：证据1.原审行政判决审判长牟立华和上诉人王玉春2020年2月24日至25日的微信聊天记录。证明上诉人王玉春系要求被上诉人履行双方当事人签订的《房屋征收补偿安置协议》，进行1:1的产权调换，且新安置房的实测面积和协议安置面积相等。证据2.上诉人王玉春和利民社区张华的微信聊天记录及上诉人王玉春委托张华选取新安置房的委托书，证明上诉人王玉春的诉讼请求，不是原审判决所述在履行双方当事人签订的《房屋征收补偿安置协议》时，直接改成“产权置换补偿为货币补偿”。证据3.2019年6月20日和7月16日的《东关北路商业安置选房情况公示》，证明上诉人王玉春委托张华所选取的新安置房EB-211、212、213被安置户孙华选走，选房号107号王玉春、108号王玉春、111号丁元华所选取的安置房EA-03产权归东关北路搬迁改造指挥部所有。 被上诉人日照街道办事处提交日照市东港区人民政府东政字[2018]101号文，《日照市东港区人民政府关于同意东关北路区域商业安置分配方案的批复》，证明该分配方案系经业主讨论通过，并报日照市东港区人民政府批复批准实施，上诉人也按照该方案委托利民社区张华选取了商业安置楼。 对于上述证据，本院将结合案件具体情况作出认定。 本院二审认定的案件事实与原审一致。 本院认为：首先，上诉人上诉称原审归纳上诉人的诉讼请求错误，二审中，本院查阅上诉人原审起诉时的行政起诉状及原审庭审笔录中上诉人关于诉讼请求的补充，并再次向上诉人核实其原审诉讼请求，上诉人认可原审行政起诉状中的诉讼请求与其持有的行政起诉状的诉讼请求一致，但上诉人不认可其在原审庭审中补充的诉讼请求，本院认为，上诉人虽不认可其在原审庭审中补充的诉讼请求，但其在原审庭审笔录中签字确认，在未有其他证据予以反证的情况下，上诉人的该项上诉主张，本院不予支持，原审法院认定正确。其次，本案上诉人与两被上诉人签订的涉案《房屋征收补偿安置协议》属于行政协议，该协议约定对上诉人两处房屋的补偿安置面积分别为543.24㎡和282.48㎡，但因改造区域内的安置楼房建成后，由于开发商交付的商业安置楼为商业混合体建筑，征收补偿安置协议中的安置面积与商业安置楼的实际面积难以匹配，且无法按照每一拆迁户的拆迁安置面积进行安置，上诉人要求履行其与两被上诉人签订的涉案《房屋征收补偿安置协议》已无实现的可能。为保障涉案区域内拆迁户的公共利益得以实现，被上诉人日照街道办事处多次召开业主座谈会征求意见，并于2018年11月25日召开业主大会以投票方式按多数人的意见，通过《东关北路区域商业安置分配方案》，该安置分配方案的实施系行政机关为实现公共利益的目标而行使行政优益权的体现，涉案区域内的业主应予遵循，实际上大部分业主已按照该安置分配方案选取了商业安置楼，原审法院确认依据该安置分配方案选取商业安置楼并无不当，本院予以确认。再者，为确保行政机关有效行使职权，切实履行职责，实现公共利益的目标，行政机关在行政协议中享有较行政相对人优先的权利，有权对行政协议作出单方变更，原审判决一方面认定日照街道办事处通过实施的《东关北路区域商业安置分配方案》对全体业主具有约束力，另一方面又认为行政协议不得任意变更，符合上述行政协议的行政优益权原则，不存在认定事实不清、逻辑混乱的问题。最后，二审中，上诉人增加“要求赔偿租金损失及要求确认被上诉人日照街道办事处制定、公布、实施东关北路区域商业安置分配方案违法”的诉讼请求，因上诉人一审中未主张，二审中再行主张，本院不予审查。 综上，上诉人王玉春的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王玉春负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年八月四日 法官助理王建秀 书记员李娜