山东省淄博市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁03行赔终53号 上诉人（原审原告）桑付斌,男,1966年4月24日出生,汉族,住山东省沂源县。 委托代理人熊云飞，北京顶言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沂源县历山街道办事处，统一社会信用代码113703235936158275。住所地：山东省沂源县南麻老街17号。 法定代表人崔强，主任。 委托代理人王建刚，山东多博仕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沂源县综合行政执法局，统一社会信用代码11370323750892802W。住所地：山东省沂源县荆山路139号。 法定代表人王锋，局长。 委托代理人伊斌，山东民意律师事务所律师。 上诉人桑付斌因诉被上诉人沂源县历山街道办事处(以下简称“历山街道”)、沂源县综合行政执法局（以下简称“执法局”）行政赔偿一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0323行初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，1996年9月20日，沂源县土地管理局向原告颁发了（1996）源土管字296号《临时用地许可证》，批准原告临时使用集体土地4分1厘用于养鸡场，临时用地期限自1996年9月20日至1997年9月20日止。该临时用地许可证中记载“2、在临时用地上，不得建永久性设施。3、临时用地期满时，如确需继续使用者，可持此证到土地管理局申请办理继续使用手续，否则必须立即自行拆除地上建筑物。违者按《中华人民共和土地管理法》有关规定严肃处理”。原告未提供证据证实在临时用地期满后，向土地管理局申请办理继续使用手续，也未自行拆除地上建筑物。2018年6月30日，被告执法局作出并向原告送达源执责字[2018]城市管理第012号责令限期拆除通知书，以原告的养殖场建筑物未取得建设工程规划许可证为由，责令原告3日内自行拆除。2018年7月16日，原告的养殖场被强制拆除。原告分别提起行政诉讼，要求撤销执法局作出的责令限期拆除通知，确认执法局和历山街道强制拆除原告养殖场的行为违法。2019年10月8日，沂源县法院作出（2018）鲁0323行初32号行政判决，依法确认执法局作出的责令限期拆除通知的行为违法；作出（2018）鲁0323行初33号行政判决，确认执法局和历山街道共同实施的拆除原告养殖场的行为违法。原告对（2018）鲁0323行初32号行政判决不服，提起上诉，2019年12月13日，淄博市中级人民法院作出（2019）鲁03行终314号行政判决，驳回上诉，维持原判，在（2019）鲁03行终314号行政判决书中审理查明部分载明“桑付斌所称的养殖场不在人民路拓宽改造建设工程征收征用范围内。虽然人民路拓宽改造工程未征收征用桑付斌的养殖场，但今后路边的绿化美化工程有可能还会占用桑付斌的养殖场，为此沂源县住房和城乡建设局会同沂源县历山街道办事处等部门，就协议拆迁补偿事宜与桑付斌进行了多次协商，未达成补偿协议。”在该判决书本院认为部分载明“上诉人主张其禽畜舍的建设时间为1996年，在《中华人民共和国城乡规划法》生效前，被上诉人在涉案责令限期通知中依据《中华人民共和国城乡规划法》，以上诉人的建筑未取得建设工程规划许可证擅自建设为由，责令自行拆除，证据不足。对于上诉人的涉案建筑属于合法建筑还是属于违建，政府相关职权部门应结合历史状况、不同时期的相关法律法规规定，依法进行调查、处理、认定。”2020年1月3日，原告分别向历山街道和执法局提出行政赔偿，要求恢复涉案房屋原状，若不能恢复原状，要求历山街道和执法局赔偿各项损失共计3667483.00元。2020年2月28日，沂源县自然资源局作出“关于西北麻村桑付斌临时用地情况的报告”，该报告认定原告的临时用地上的建筑物未在使用期满后自行拆除，属于违法建筑。执法局于2020年2月29日以涉案建筑属于违法建筑为由作出不予赔偿决定，历山街道于2020年3月2日也以涉案建筑属于违法建筑为由作出不予赔偿决定。原告对上述两个不予赔偿决定不服，遂提起行政赔偿诉讼。 庭审中，原告要求两被告共同赔偿3667483.00元，但是原告提供的照片等证据无法证明2018年7月16日养殖场被拆除时的房屋、附属设施及房屋内物品造成损害的具体现状，两被告对强制拆除行为实施时是否对原告的建筑材料及建筑内物品等合法权益造成了损失未提供相关证据。 原审法院认为，（2018）鲁0323行初33号行政判决已经确认被告执法局和被告历山街道共同实施的拆除原告养殖场的行为违法，后原告向两被告提出行政赔偿申请，两被告分别作出了不予赔偿决定，属于两个具体的行政行为，但是鉴于两被告作出的不予赔偿决定是基于其共同实施的同一个违法行为，两被告为共同赔偿义务机关，主体适格。本案争议的焦点问题为两被告实施的强制拆除行为是否对原告的合法权益造成损害，两被告应否给予原告赔偿，两被告依据沂源县自然资源局的报告认定原告的建筑物系违法建筑不予赔偿有无事实和法律依据。在（2019）鲁03行终314号行政判决书中查明，人民路拓宽改造附属工程因涉及原告的养殖场，历山街道等部门就协议拆迁补偿事宜曾与原告桑付斌进行了多次协商，未达成补偿协议。对于原告的养殖场是否应当按照征地拆迁进行补偿、补偿标准及如何补偿等问题，被告在作出的不予赔偿决定书及庭审中均未作出相关说明，亦未提供相应的证据证实。在征地拆迁补偿过程中，对于超过批准期限的临时建筑不能简单地以违法建设为由一律不赔。应当本着实事求是原则，综合考虑违法建设情节、房屋形成的历史背景、相关补偿政策、行政机关的过错程度等加以确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为具有违法性，而且公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中两被告主张涉案建筑系违法建筑。不管原告的建筑物是否合法，行政机关在实施强制拆除的过程中，违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损的，也应当给予合理赔偿。本案原告对其养殖场因拆除造成的损失未向本院提交有效证据证实，拆除现场已不复存在，对其损失难以做出客观公正的认定。而原告和被告方在拆除前进行多次协商，双方对整个过程和损失状况比较清楚，双方还存在较大的协商空间，即使协商不成，先由被告对原告的损失实事求是地作出赔偿决定，更加符合客观实际，社会效果更好。综上，两被告作出的不予赔偿决定认定的基本事实不清、证据不足，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十三条之规定，判决：一、撤销被告沂源县历山街道办事处于2020年3月2日作出的不予赔偿决定。二、撤销被告沂源县综合行政执法局于2020年2月29日作出的不予赔偿决定。三、责令被告沂源县历山街道办事处、被告沂源县综合行政执法局于本判决生效之日起三十日内对原告桑付斌的赔偿请求重新共同作出赔偿决定。 上诉人桑付斌上诉称，一、原审判决认定事实错误，属于《行政诉讼法》第八十九条第(二)款所规定情形，应依法改判、撤销或者变更；从原审判决认定案件事实看，即本案原告对其养殖场因拆除造成的损失未向法院提交有效证据证实，拆除现场已不复存在，对其损失难以做出客观公正的认定，而原告和被告方在拆除前进行多次协商，双方对整个过程和损失状况比较清楚。双方还存在较大的协商空间，即使协商不成，先由被告对原告的损失实事求是地作出赔偿决定，更加符合客观实际，社会效果更好。两被告作出的不予赔偿决定认定的基本事实不清，证据不足，应当予以撤销，未就原审庭审双方提交的证据和相关证据规则认定，属认定案件事实错误。根据国家赔偿法，原告首先向行政机关申请行政赔偿，这是个前置程序，属于“过程性的行政程序”，因此，国家赔偿程序审理的标的，应该是国家赔偿法律关系是否成立的各项要素，即行政机关是否违法，行政相对人的合法权益是否受到了侵害，国家赔偿数额的确定等。行政机关所作出的赔偿决定，法律上属“过程性行政程序”，只能作为法院审判时的参考，原审法院以该赔偿决定作为“主要审理标的”，无视行政赔偿案件真正应该审理的标的，即“国家赔偿法律关系是否成立的各项要素”。属于错误认定案件事实。本案中国家赔偿法律关系是否成立的各项要素十分清楚，具体：行政机关违法行政的事实是确定的。行政相对人的合法权益受到了侵害也是确定的。国家赔偿的数额也是可以确定。因为原审原告庭审时将受损房屋的结构图及相关照片提供给法庭了。同时，因为案涉房屋及室内物品都已经被两被告强拆毁损，按照证据规则该部分损失的举证责任应当由行政机关承担，当庭原告也建议法院要求两被告申请评估鉴定，然后由相关评估报告确定损失。综上，原审判决，偏离行政赔偿案件的主要审理标的，即“国家赔偿法律关系是否成立的各项要素。”而仅审理“过程性的行政程序”。二、原审判决适用的法律错误，依法亦应当改判、撤销或者变更。原审判决认定事实存在错误，必然导致适用的法律错误，亦应依法改判、撤销或者变更。请求：撤销原判，并依法改判或者变更。 被上诉人沂源县综合行政执法局答辩称，一、我局作出的不予赔偿决定书认定事实清楚。1996年9月20日，沂源县土地管理局向上诉人桑付斌颁友了(1996)源土管字296号《临时用地许可证》，批准上诉人桑付斌使用4分余集体土地用于养鸡场。临时用地时间自1996年9月20日至1997年9月20日止。但上诉人在临时用地期满后，没有向土地管理局申请办理继续使用手续，也没有自行拆除地上建筑物。2018年因沂源县人民路拓宽，上诉人桑付斌对我局行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼，最终该案经淄博市中级人民法院作出(2019)鲁03行终314号行政判决书。该判决书生效后，沂源县自然资源局依据职权于2020年2月28日作出《关于西北麻村桑付斌临时用地情况的报告》，明确认定西北麻村桑付斌临时用地上的建筑物属于违法建筑。因此，我局依据淄博市中级人民法院生效判决及自然资源局的报告认定上诉人申请赔偿的地上建筑物属于违法建筑，不属于合法利益，认定事实清楚。二、我局作出的不予赔偿决定书证据确凿充分。淄博市中级人民法院作出的(2019)鲁03行终314号行政判决书生效后，沂源县自然资源局作为政府相关职权部门于2020年2月28日作出《关于西北麻村桑付斌临时用地情况的报告》，该报告明确认定了上诉人桑付斌临时用地，上的建筑物属于违法建筑。因此，我局据以做出不予赔偿决定书的证据确凿充分。三、我局作出的不予赔偿决定书适用法律正确。根据《国家赔偿法》第二条规定，公民的合法权益受到侵犯，造成损害的，受害人有依照国家赔偿法取得国家赔偿的权利。上诉人桑付斌据以申请赔偿的地上建筑物属于违法建筑，不属于合法利益，且其所要求的赔偿项目及数量和赔偿额均缺乏证据予以证实，其申请要求我局进行行政赔偿无事实及法律依据。上诉人桑付斌申请赔偿房屋设施经营损失费、申请人精神损害抚慰金及因主张权利所产生的律师费等费用的请求也没有事实根据和法律依据。因此，我局依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定作出不予行政赔偿决定书，适用法律正确。四、我局作出的不予赔偿决定书程序合法。收到上诉人桑付斌的申请书后，进行了研究、调查，并根据相关证据材料及法律规定在法定期限内制作决定书，决定书作出后，按照法律规定及时向上诉人桑付斌进行了送达，我局程序合法。五、上诉人桑付斌认为依据《物权法》其对涉案房屋享有权利是错误的。上诉人在诉状中认为，其涉案房屋的所有权应按照《中华人民共和国物权法》的相关规定进行确认，其该观点无任何法律依据。根据《物权法》第二条规定:“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”而对于上诉人桑付斌的地上建筑物是合法建筑还是违法建筑的认定，应当是由相关行政机关依据相关行政法律法规，经法定程序，作出具体行政行为，并非是民事法律关系及受民事法律法规调整的范畴。综上所述，我局作出的不予赔偿决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法应当依法维持，上诉人的诉讼请求应当依法驳回。 被上诉人沂源县历山街道办事处二审中未提交答辩意见。 各方当事人提供的证据与原审一致。经审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，已生效的（2018）鲁0323行初33号行政判决，已经确认被上诉人沂源县综合行政执法局、历山街道办事处共同实施的拆除上诉人桑付斌涉案养殖场的行政行为违法，两被上诉人违法实施的拆除上诉人桑付斌涉案养殖场的行政行为，对上诉人桑付斌涉案中的相应合法财产造成一定损害，依法应给予相应合理赔偿。两被上诉人基于共同实施的同一个违法行为，应为共同赔偿义务机关，共为行政侵权主体。原审法院作出的本着实事求是原则、综合考虑违法建设情节、房屋形成的历史背景、相关补偿政策、两被上诉机关的过错程度，对涉案违法行为导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损结果，以此确定赔偿数额，以及先由两被上诉人对上诉人的损失共同重新作出赔偿决定，更加符合客观实际、符合更好社会效果处理方式的判决指引，并无不当。且二审期间，两被上诉人向本院写出说明，正在依法依规对上诉人作出合理补偿。上诉人桑付斌的上诉理由不足以推翻原审判决，其上诉请求，本院不予支持。原审判决，事实清楚，证据充分，审判程序合法，符合有关法律法规规定，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇二〇年八月十七日 法官助理  马继东 书 记 员  陈天琦