湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终474号上诉人（原审被告）来凤县人民政府，住所地：湖北省来凤县武汉大道18号。法定代表人李伟，该县县长。委托代理人欧兴红，湖北欧兴红律师事务所律师。被上诉人（原审原告）费天胜，男，生于1970年8月17日，汉族，户籍地湖北省来凤县，现住湖北省来凤县。上诉人来凤县人民政府因费天胜诉其撤销行政许可一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（下称恩施中院）（2019）鄂28行初88号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。费天胜原审诉称，其父费子林生前（于2008年病故）原系来凤县国营农场职工，与母亲陈冬云共育有费天胜、费斌、费红英子女三人，费红英为良种场职工。1982年，费子林购买磨坡的牛圈9间、牛圈配套厢房1间和牛圈附属用地总计面积1000余平方米。2004年，费天胜兄妹三人于此地修建住宅两栋、修缮了原有2间牛圈和牛圈厢房，并办理了国有土地使用权证及房产证。2007年，费天胜兄妹三人经工商注册登记在此开设农家乐。2011年，来凤县人民政府决定征收良种厂磨坡农场，经时任县委书记和县长同意，确定给费天胜兄妹三人的房屋及附属土地进行等面积置换。2014年6月18日，来凤县委召开专题会议并决定：原则同意在瓦尔高片区安排部分土地用于置换陈冬云、费红英被拆迁的1094.99平方米土地。同年7月7日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发地字第R规2014-180号《建设用地规划许可证》；10月8日，来凤县国土资源局、来凤县人民政府相继在（来）国地呈字（2014）第0125号《审批呈报表》上签字盖章，同意将240平方米国有建设用地使用权划拨给费天胜使用；10月21日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发建字第R-规2014-302号《建设工程规划许可证》；11月3日，来凤县国土资源局、城乡规划局、城管局联合给费天胜放线动工，费天胜在施工中遭到当地村民阻工和信访投诉。2015年3月6日，来凤县人民政府根据来凤县国土资源局来土资（2015）19号《关于请求撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌四户用地批准文件的请示》（下称“19号请示”），作出来政发（2015）7号《关于同意县国土资源局撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌用地批准的批复》（下称“7号批复”）。但之后来凤县人民政府一直未对费天胜、费斌二人进行补偿，来凤县国土资源局也未对费天胜等人撤销或注销土地使用许可。2018年9月，费天胜将房屋承包给何宗平修建并签订施工合同，约定若费天胜违约终止合同将赔偿其违约金20万元。2018年11月，何宗平在施工中因电杆倒塌致他人房屋受损，经来凤县人民法院判决，费天胜被判赔28304元。2019年8月23日，来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，决定撤销和注销费天胜等人的土地使用行政许可。来凤县人民政府该注销土地使用权手续的具体行政行为缺乏事实和法律依据，程序违法，属违法行政并造成费天胜重大经济损失。请求判令：⒈确认来凤县人民政府撤销与注销费天胜土地使用行政许可的行为违法；⒉撤销来凤县人民政府作出的撤销注销（来）国地呈字（2014）第0125号《具体建设项目使用国有建设用地审批呈报表》的处理决定；⒊来凤县人民政府赔偿因违法撤销注销行政行为造成的经济损失100万元；⒋诉讼费用由来凤县人民政府承担。来凤县人民政府原审辩称，来凤县龙凤新区建设项目指挥部收回陈冬云、费红英的国有农用地，拆迁补偿安置对象只能是作为农场职工的陈冬云和费红英。费天胜虽是陈冬云之子，但其就职于来凤县经管局，属国家公务员，与其兄费斌均不属于征地拆迁补偿安置对象，其取得置换的国有土地行政许可主体不符。基于此，来凤县人民政府按照恩施中院（2018）鄂28行初47号裁定书所确认内容，坚持有错必纠对此前的行政许可进行撤销。来凤县人民政府与陈冬云、费红英在原安置补偿协议的基础上已重新签订新的安置补偿协议并已履行，费天胜诉称的土地审批手续已不复存在，相关补偿也已包含在对陈冬云、费红英的补偿之中，不存在另行补偿情形。来凤县人民政府注销和收回费天胜土地使用行政许可程序合法，撤销内容符合法律政策规定，没有损害费天胜合法利益，请求驳回费天胜的诉讼请求。原审查明，陈冬云与费子林（于2008年病故）系来凤县国营农场职工，共育有费天胜、费斌、费红英子女三人，费红英为良种场职工。1982年，陈冬云、费子林购买了磨坡农场在西溪口农场所有的牛圈9间、牛圈配套厢房1间和牛圈附属用地，总用地面积约1000余平方米。2004年费红英在此修建一栋三层住宅，2007年费红英兄妹经工商注册登记在此地开设农家乐。2011年7月2日，来凤县人民政府作出来政办发（2011）62号《关于印发的通知》，决定对来凤县良种场磨破农场包括含陈冬云土地在内的国有农用地进行征收。2013年9月26日，来凤县龙凤新区建设指挥部与陈冬云、费红英签订《房屋征收安置补偿协议书》，协议约定补偿陈冬云、费红英被征收房屋及其他建筑物共计1569132.00元；对房屋占地和院墙内的空地实行以地换地的方式进行安置。2014年6月18日，来凤县委召开专题会议，会议决定：原则同意在瓦尔高片区安排部分土地用于置换陈冬云、费红英被拆迁的1094.99平方米土地。2014年7月7日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发地字第R规2014—180号《建设用地规划许可证》。2014年9月22日，陈冬云、费红英、费天胜、费斌四人向来凤县人民政府提交《关于置换划拨土地建房的申请》。2014年9月25日，时任来凤县县委副书记邓某、副县长谭某签字同意按国有划拨土地办理手续。2014年10月8日，来凤县国土资源局在（来）国地呈字（2014）第0125号《审批呈报表》上签字盖章，同意将240平方米国有建设用地使用权划拨给费天胜使用。2014年10月8日，来凤县人民政府在该《审批呈报表》上签字盖章，同意给费天胜划拨240平米国有土地。2014年10月21日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发建字第R—规2014——302号《建设工程规划许可证》。2015年1月7日，恩施州信访局发出州信函巡字（2015）7号《关于交办湖北省委第一巡视组受理的来信、来电反映问题的函》，要求来凤县相关部门对信访人反映的在瓦尔高25号路边为费红英、陈冬云违法置换土地的情况进行处理。2015年2月25日，来凤县国土资源局向来凤县人民政府提交“19号请示”，请求撤销费天胜（来）国地呈字（2014）第0125号以及费斌、陈冬云、费红英的建设用地使用权证的批准文件，无偿收回该四户个人使用的宅基地。2015年3月6日，来凤县人民政府作出同意撤销用地批准的“7号批复”。2016年1月6日，来凤县信访局形成（2016）1号《关于讨论费红英信访问题的会议纪要》，会议决定第一项为费家在龙凤新区指挥部被征收的房屋、土地，费家选择置换的方案，按龙凤新区指挥部房屋征收补偿现行方案进行置换；原解决方案一律作废，原补偿方案及协议收回，请律师见证交接手续，由龙凤新区指挥部进行销毁，不留后遗症。2016年1月12日，来凤县龙凤新区指挥部与陈冬云、费红英签订《关于收回费红英、陈冬云与来凤县龙凤新区建设指挥部相关协议的协议书》，协议约定：一、甲方将2013年9月26日与乙方签订的货币补偿协议（原件）、原来凤县副书记邓某签署的请示报告（原件）、建设用地许可证（红线图、土地审批表等）、专题会议纪要等资料交乙方销毁，双方所持上述所有复印件均同时作废。二、甲方的房屋拆迁安置补偿，按照《来凤县龙凤新区房屋征收安置补偿方案》中产权调换方式执行，乙方协助办理相关手续。三、甲方按照《来凤县龙凤新区房屋征收安置补偿方案》中的产权调换方式执行后，不再对原货币补偿方式等方案提出任何要求，其原有所有证件手续同时作废。四、此协议一式五份，甲乙双方、相关职能部门（国土、规划）、见证机构各执一份，双方签字并见证后生效。2018年4月18日，费天胜曾以来凤县人民政府、来凤县国土资源局注销其土地使用行政许可行为违法为由诉诸恩施中院，该院认为来凤县人民政府“7号批复”属内部行政行为，对外并未撤销费天胜的土地使用行政许可，以（2018）鄂28行初47号行政裁定，驳回费天胜的起诉。另查明，费天胜于2018年提出信访，请求确认来凤县人民政府不履行职责行为、长期不兑现拆迁补偿的行为违法；要求来凤县人民政府及时履行法定职责，公开出让原划拨给费天胜的480平方米国有建设用地。2018年3月5日，来凤县国土资源局作出《关于费天胜反映事项的处理意见书》，处理决定：（一）对费天胜请求确认来凤县人民政府拆迁补偿行为的事项，应通过诉讼途径确认。（二）对费天胜要求安置宅基地的请求不予支持。2019年8月23日，来凤县人民政府根据原“7号批复”和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》，以对陈冬云、费红英房屋占地和院墙内空地土地使用权的补偿安置方式已由以地换地变更为还建房屋方式，已向陈冬云、费红英（包含费天胜、费斌）交付还建房屋，补偿安置已落实到位为由，作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》：一、撤销费天胜持有的（来）国地呈字（2014）第0125号、费斌持有的（来）国地呈字（2014）第0126号、陈冬云持有的（来）国地呈字（2014）第0127号、费红英持有的（来）国地呈字（2014）第0128号用地批准文件（即：建设用地使用权审批呈报表），无偿收回原批准给费天胜、费斌、陈冬云、费红英四户的国有建设用地共计1080.00平方米使用权。二、收回注销费天胜持有的（来）国地呈字（2014）第0125号、费斌持有的（来）国地呈字（2014）第0126号、陈冬云持有的（来）国地呈字（2014）第0127号、费红英持有的（来）国地呈字（2014）第0128号用地批准文件原件，当事人所持有的批准文件的复印件全部作废。恩施中院审理认为，行政机关作出行政行为必须以明确的法律依据为前提，来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，是根据“7号批复”和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》，未引用具体法律依据，且在诉讼中未能说明作出行政行为符合法律的具体规定，应视为作出的《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》没有法律依据，属适用法律错误；另来凤县人民政府没有提交充分的证据证实已向费天胜交付还建房屋，应当予以撤销。来凤县人民政府作出的撤销注销决定并未给费天胜造成直接经济损失，其要求赔偿损失的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决：⒈确认来凤县人民政府撤销费天胜土地使用行政许可的行为违法。⒉撤销来凤县人民政府作出的撤销费天胜持有的（来）国地呈字（2014）第0125号批准文件及收回费天胜持有的（来）国地呈字（2014）第0125号批准文件原件的处理决定。⒊驳回费天胜的其他诉讼请求。⒋本案诉讼费由来凤县人民政府承担。来凤县人民政府上诉称，原判认定事实错误，费天胜不是征地拆迁的适格主体，其取得国有土地行政许可不符合法律规定。费天胜系被征收拆迁人陈冬云之子，属国家公务员，不属龙凤新区建设国有农用地（含房屋）的征地拆迁对象。原判已查明费天胜240平方米国有建设用地的使用权系来源于其母亲陈冬云、妹妹费红英被征收房屋的置换，而非费天胜本人房屋被征收而产生，该事实在陈冬云、费红英、费天胜、费斌四人提交的《关于置换划拨土地建房的申请》，以及来凤县国土资源局征地利用股在（来）国地呈字（2014）第0125号《审批呈报表》上的审核意见中均有明确表述，足以看出费天胜不具备安置补偿主体资格。另来凤县龙凤新区指挥部与陈冬云、费红英已签订《关于收回费红英、陈冬云与来凤县龙凤新区建设指挥部相关协议的协议书》，并已按照协议对陈冬云、费红英进行安置补偿。费红英已领取按照安置补偿方案确定的14套房屋、安置商铺的面积退差款和缴纳了房屋安置的面积补差款，安置补偿已到位，来凤县人民政府没有义务再向费天胜交付还建房屋。原判认定“来凤县人民政府未提交充分证据证实已向费天胜交付还建房屋”显属错误。因费天胜不是征地拆迁安置对象，来凤县人民政府发现问题后坚持有错必纠原则，按照恩施中院行政裁定确认的内容对此前的行政许可进行撤销，作出的《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》程序合法，内容符合法律政策规定。原判确认案涉撤销行政许可行政行为违法并予撤销，属认定事实和适用法律错误。请求撤销原判第1、2、4项，改判驳回费天胜的诉讼请求，本案诉讼费用全部由费天胜承担。费天胜向本院提交书面答辩意见认为，来凤县人民政府《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》缺乏事实和法律依据，也无法定事由，且至今未给费天胜、费斌和母亲陈冬云拆迁补偿。费天胜有获得行政许可的事实根据和法律依据，有获得拆迁补偿和行政赔偿的合法权利。原判认定事实清楚，适用法律正确。来凤县人民政府的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判，依法维护费天胜有获得拆迁补偿的权利并维护其按照行政许可建房的权利。上诉人来凤县人民政府及被上诉人费天胜原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院基本一致，对原判决认定的案件事实予以确认。本院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案属撤销行政许可行政争议，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。此为信赖保护原则在行政许可领域的具体体现，亦即按照行政行为效力原理，行政许可一经作出即具有公定力、确定力，对于行政机关和行政相对人均具有约束力。虽然有错必纠原则亦为一项重要法律原则，但对具有授益性的行政许可而言，信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则。因此，尽管行政机关撤销已作出的行政许可其本质属于自我纠错，但该行为亦应受到严格限制并在进行合法性审查时应采取严格标准。尤其在行政许可行为违法的原因不可归责于被许可人的情形下，行政机关在行使行政许可撤销权时，更应首先立足于考虑被许可人的权益、行政许可行为违法的原因、是否存在确需撤销行政许可的法定情形等，审慎裁量行政许可应否撤销、相应的法律适用以及一旦撤销所应采取的处理手段等。同时，该行政许可撤销权的行使，还应遵循国发（2004）10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》精神和要求，即行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。本案中，来凤县人民政府因认为其在履行国有农用地征收补偿安置法定职责过程中实施了错误行政许可，而决定撤销原行政许可，收回被许可人费天胜的国有建设用地使用权并收回注销原用地批准文件。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十条规定，以及2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条等规定，来凤县人民政府虽然具有依法可以撤销因违法批准国有建设用地的行政许可并收回非法批准、使用的土地的职权和职责，但该权力的行使必须依法进行。就来凤县人民政府作出的案涉撤销费天胜用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定而言，其行为内容虽属撤销行政许可，但该撤销行政许可的实质仍属行政许可范畴，故仍应遵循行政许可的正当程序要求和原则规定。由于该撤销行政许可行为系针对当事人作出的减损权利的不利决定，与被许可人费天胜具有直接的利害关系，来凤县人民政府在作出该撤销行政许可行政行为前，未查明被撤销行政许可的违法情形及原因、被许可人是否已实施相应许可事项及实施程度等以进行综合考量，未告知被许可人费天胜撤销行政许可的法律依据和违法事实基础，亦未保障被许可人费天胜的陈述权和申辩权。其仅根据原“7号批复”和与费红英、陈冬云签订的尚未被费天胜本人认可的协议，即直接作出撤销费天胜建设用地行政许可的决定，事实依据不充分且不符合程序的合法正当要求，违反了《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条第一款和第七条关于“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”“应当遵循公开、公平、公正的原则”以及“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权”等的规定，属认定事实不清、程序违法。原判对此未予审查认定，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告“应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”；国发（2004）10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》亦明确要求，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。来凤县人民政府作出的关于撤销费天胜用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定，未引用具体法律依据，且在诉讼中未能说明作出行政行为符合法律规定的具体规定，原判据此认定“来凤县人民政府撤销费天胜土地使用行政许可的行为没有法律依据，属适用法律错误”，符合前述规定和通知精神，本院予以确认。因费天胜是否属来凤县龙凤新区建设征地安置补偿对象及来凤县人民政府是否已向其交付还建房屋，属另一行政法律关系，虽与本案有牵连，但与本案被诉行政行为的合法性审查并不具有必然的因果关系，原判将之作为案涉被诉行政行为应予撤销的理由欠妥，本院予以指正。另经审查，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）规定已判决撤销来凤县人民政府作出的撤销费天胜土地使用行政许可并收回行政许可批准原件的行政行为，但同时又另列判项确认来凤县人民政府撤销费天胜土地使用行政许可的行为违法，属判项重复且未引述相关法律依据。基于撤销被诉行政行为的前提必然是因被诉行政行为违法，且原审判项未超出费天胜请求确认违法和撤销被诉处理决定的诉请范围，实体影响不大，为维护原审判决的既判力，本院不再予以更改，但予以指正。此外，因来凤县人民政府作出的案涉撤销行政许可决定并未给费天胜造成直接经济损失，原判对费天胜于本案中提出的赔偿请求不予支持并无不当，本院亦予确认。综上，来凤县人民政府作出的《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》中，涉及撤销费天胜用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定内容，存在认定事实不清、程序违法和适用法律错误情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项规定，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律虽未完整引述《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定，但判决结果并无明显不当。来凤县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人来凤县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年八月十九日书记员  董晓晗