吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉07行终25号 上诉人扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场，住所地扶余市。 经营者汪忠全。 委托代理人刘海，吉林卓行律师事务所律师。 委托代理人唐秋竹，吉林卓行律师事务所实习律师。 被上诉人扶余市五家站镇人民政府，住所地扶余市。 法定代表人侯辛刚，镇长。 委托代理人管丽辉，吉林鑫海律师事务所律师。 上诉人扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场因行政强制拆除违法及赔偿一案，不服吉林省扶余市人民法院（2020）吉0781行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场的经营者汪忠全及其委托代理人刘海、唐秋竹，被上诉人扶余市五家站镇人民政府的法定代表人侯辛刚及其委托代理人管丽辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明，原告扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场成立于2016年3月，经营者汪忠全。坐落于扶余市五家站镇福兴村，场区占地面积2,300平方米，鸡舍5栋，鸡舍占地面积1,267.6平方米，经扶余市畜牧业管理局登记备案，并于2016年10月9日取得营业执照。2019年10月30日扶余市五家站镇人民政府依据扶余市委市政府土地执法专项行动工作方案的通知要求，强制拆除五家站镇福兴和顺养鸡场5栋鸡舍。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，被告五家站镇人民政府对强制拆除原告鸡场的事实无异议，但主张强拆鸡场的主体还有其他部门，认为原告只起诉五家站镇人民政府作为被告错误，但被告没有提供证据证实其他单位与其共同实施了强拆行为。根据谁行为、谁被告的原则，及庭审查明的事实，五家站镇人民政府强制拆除原告鸡场的事实清楚，故原告起诉五家站镇人民政府作为被告，符合法律规定。本案中，五家站镇人民政府主张原告违法占用基本农田建鸡场，是违法用地应予拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地行政主管部门负责土地的管理和监督工作，违法占地的查处应是土地管理部门的职权，五家站镇人民政府强制拆除原告鸡场属于行政行为实施主体不具有行政主体资格。强制拆除属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当做出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，五家站镇人民政府强制拆除原告鸡场的行政强制执行行为，违反了行政强制法的上述规定，应当认定强制拆除程序违法。关于原告要求赔偿的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。通常情形下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持。本案中，原告请求赔偿被强制拆除鸡场的重置损失，但原告没有提供证据证明鸡场是合法建筑，经过相关部门审批。原告主张其在自家的宅基地上建鸡场，不占基本农田，并提供村委会的介绍信予以证明。原审法院认为，认定土地性质，是土地行政主管部门的职权，村委会无权认定土地是否为基本农田。其次，按照法律规定，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，一户农民限一处宅基地，面积不能超过本地区规定的标准。《吉林省土地管理条例》第三十四条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规定和村庄、集镇建设规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。农村村民，一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过下列标准：（一）农业户（含一方是农业户口的居民）住宅用地三百三十平方米；市区所辖乡和建制镇规划区、工矿区农业户居民的住宅用地二百二十平方米。根据上述规定，宅基地有严格的使用限制，只能用来建住宅，在宅基地上建鸡场也应当经过土地行政主管部门审批，现原告不能提供鸡场用地经过土地行政主管部门审批的证据，且鸡场占地2,300平方米已超过了吉林省规定的宅基地的标准，故其不能证明鸡场用地为合法用地，鸡舍为合法建筑。通过原告提供的视频光碟及原告的举证，鸡场被强拆后的建筑材料，已由原告处理，并未因行政机关违反法定程序未妥善保管造成无法回收利用。综上，因没有合法权益受损的事实，故原告主张行政赔偿466,643元的诉讼请求没有法律根据和事实根据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十三条的规定，判决如下：一、确认扶余市五家站镇人民政府强制拆除扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场的行政行为违法；二、驳回扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场要求赔偿466,643元的诉讼请求。案件受理费50元由扶余市五家站镇人民政府负担。 上诉人扶余市五家站镇福兴村和顺养鸡场上诉称，原审判决确认了被上诉人的行政行为违法，但未支持上诉人的赔偿请求。上诉人认为，该判决的第二项判决是违背事实和行政审判原则、适用法律错误的错误判决，依法应予撤销。一、有关该项判决认定的事实错误。首先，上诉人的鸡舍建在自家宅基地院内，未占用任何耕地。原判决对该事实未予审理、评判。被上诉人以上诉人的鸡舍占用耕地为由实施的强制拆除。为此，上诉人提交了证明未占用耕地的证明（房产证、村委会证明），法院调取的《吉林省畜牧养殖场、养殖小区备案申报表》（原判决也认定有效），其中明确记载着鸡舍未占用耕地的事实（见其中的《畜牧业发展专项资金和草原生态保护补助项目现场踏查验收表》第3行）。其次，违法评判上诉人建立鸡舍审批情况、宅基地面积情况。《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第21条规定，对违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，不是人民法院认定、处理的范围。也就是说，没有行政机关认定处理，人民法院无权对上诉人财产作出认定。该判决以上诉人被强拆的鸡舍未经相关部门审批、宅基地面积超标准等理由认定上诉人的鸡舍损失非合法损失，显然违背该条规定。因为该事实不是被上诉人违法强拆的理由，且与案件无关，原审法院属于超范围、超职权审查。按照行政诉讼被告举证的审判原则，在被上诉人没有证据证明上诉人建立鸡舍违法事实的情况下，原判决应当认定上诉人的财产为合法财产，支持上诉人的赔偿请求。二、有关该项判决的法律适用错误。首先，原判决应当依据《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第21条规定，在被上诉人未能证明上诉人确实存在占用耕地的违法事实（且无其他行政机关依法认定违法建筑）的情况下，认定上诉人的合法财产受到损失，支持上诉人的赔偿请求，却未予支持。相反，超越职权、超越案件范围进行评判，属于适用法律错误。其次，错误适用《吉林省土地管理条例》认定宅基地面积情况。除前述属于超范围、超职权审查外，上诉人的宅基地不应受该条例调整。该条例为1994年1月15日实施，上诉人的房子建于1992年以前（登记时间为1992年9月1日）。按照法律不溯及既往的原则，上诉人的宅基地面积不受该条例规范。三、上诉人的鸡舍为合法建筑，应当判令被上诉人依法赔偿。上诉人积极响应国家政策，严格按照国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）和《吉林省人民政府办公厅关于进一步规范设施农用地管理的通知》（吉政办明电［2016］6号）的文件精神，于2016年在自家宅基地院内建设了鸡舍进行经营。上诉人的经营行为也得到了《吉林省人民政府办公厅关于加快发展现代畜牧业促进农民增收的实施意见》（吉政办发［2017］35号）文件精神支持。上诉人的经营行为完全是符合国家政策的庭院经济。历史以来从没有过，建设庭院经济所需要的鸡舍（牛棚、狗窝、马圈）需要哪个部门审批，前述文件也没有相关要求。并且，被拆鸡舍还由扶余市政府组织的包括财政局、环保局及被告单位人员在内的验收考核组验收合格（见《吉林省畜牧养殖场、养殖小区备案申报表》）。被拆鸡舍也根本未占用任何耕地（如前述），完全符合国家政策的合法财产、合法经营。综上所述，原判决第二项判决的确存在认定事实、适用法院错误，超范围、越权审理的事实，上诉人的合法财产被被上诉人违法拆除，依法应当得到赔偿。恳请贵院依据《行政诉讼法》第八十九条之规定予以撤销并改判。1．依法撤销（2020）吉0781行初4号《行政判决书》第二项判决；2．判令被上诉人依法赔偿原告投资损失466,643元；3．本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人扶余市五家站镇人民政府辩称，原审法院认定事实清楚，采信证据确凿，判决合理合法。第一，原审法院判决答辩人扶余市五家站镇人民政府强制拆除上诉人养鸡场的行政行为违法的理由是答辩人违反了《中华人民共和国行政强制法》的有关程序性规定，因为强制拆除属于行政强制执行行为。在行政机关履行行政行为时应遵循相应的程序规定。答辩人在履行时程序违法并不能作为上诉人应该获得赔偿的依据。上诉人被强制拆除的鸡场占用地没有经过相关部门审批，称鸡场占地为自家宅基地与事实不符，对宅基地的认定有《土地管理法》及《吉林省土地管理条例》等规定，一审判决对此规定有相关描述。所以仅凭上诉人提供的相关证据不足以认定鸡场系合法建筑及合理用地。 第二，依据《国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人、和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实和法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”本案上诉人没有合法权益被侵害的事实存在，所以不存在获得合理赔偿的依据。综上所述，原审法院认定事实清楚，采信证据确凿，判决合理合法，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 经本院审理查明事实与一审法院查明的事实一致，另查明上诉人鸡舍建于2016年，在2019年实施强制拆除时，被上诉人未对鸡舍内的物品登记保全、未制作物品清单交上诉人确认，直接用挖掘机拆除，亦未对鸡舍及内部物品采取必要的、合理的拆除措施。上诉人处理拆除的建筑残值所得人民币7,000元。 本院认为，一、协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，必须加强城乡规划和土地管理。一方面，建设单位或个人进行建设活动，均应依照城乡规划、土地管理的法律、法规而行。在全民守法的时代背景下，进行违法建设的单位或个人理应积极消除违法状态，而非漠然处之，更不应对有权机关作出的行政命令置若罔闻。另一方面，有权机关竭诚尽职查处违法建设，恢复城乡规划秩序，亦应依法进行，遵循《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规的规定，坚持严格规范公正文明执法。本案一审判决确认被上诉人强制拆除鸡舍的行政行为违法正确，本院不再赘述。二、关于拆除案涉鸡舍的赔偿问题。违法建设不属于合法财产权益，行政机关对违法建设的拆除自然不会产生行政赔偿。建筑材料虽系当事人的合法财产，但若当事人因不易拆除、价值不大、拆除成本较高等原因而明示或暗示放弃，则亦不产生行政赔偿。若当事人未放弃建筑材料的所有权，行政机关违反法定程序及采取不适中、不正当的手段、方式强制拆除违法建设，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，则行政机关应承担相应的赔偿责任。本案中，上诉人未明确放弃鸡舍建筑材料的所有权，故应由被上诉人对不当拆除造成的损失承担赔偿责任。三、行政赔偿诉讼的各方当事人在行为意义上都应当积极提供证据，以利于人民法院查清案件事实，依法公正、及时作出裁判。但在结果意义上，仍须由一方当事人承担举证责任，此种举证责任通常是依据“谁主张，谁举证”的原则分配。在特殊情形下，存在例外。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，上诉人鸡舍内的财物属于动产，可以移动、搬离。被上诉人在强制拆除案涉鸡舍时，未对鸡舍内的财物登记保全，未制作物品清单并交由上诉人确认，导致上诉人无法对物品受损情况进一步举证，依法应由被上诉人承担举证责任。综上，对上诉人涉案被拆除鸡舍内的物品（参考上诉人提供的损失明细清单）及拆除鸡舍时采取不当手段、造成过度毁损的建筑材料（法院依法进行了询价）予以赔偿，对一审法院此项判决内容予以纠正。赔偿明细如下：一、鸡舍内物品（仅为物品成本，不含人工费）：1、塑网材料：19,150元（价款）－12,000元（人工费）＝7,150元；2、饮水设备：24,350元（价款）－12,650元（焊工、人工费）＝11,700元；3、照明、通风设备：12,847.50元（价款）－6,880元（人工费、电工）＝5,967.50元；4、取暖设备17,380元（价款）-2,500元（瓦工、焊工）＝14,880元；5、鸡铺67,882元（价款）－31,200元（焊工）＝36,682元。小计：76,379.50元，酌定折旧率为20%，该项赔偿额为61,103.60元。二、鸡舍建筑材料：146,400元。两项合计：207,503.60元。三、从上述两项总价中减去上诉人处理建筑残值所得7,000元，赔偿总价款为200,503.60元（贰拾万零伍佰零三元陆角整）。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、维持扶余市人民法院（2020）吉0781行初4号行政判决中第一项； 二、撤销扶余市人民法院（2020）吉0781行初4号行政判决中第二项； 三、被上诉人扶余市五家站镇人民政府自本判决生效之日起60日内，依法赔偿上诉人福兴村和顺养鸡场损失，合计人民币200,503.60元。 一二审案件受理费共100元，由被上诉人扶余市五家站镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘永学 审判员  薛静波 审判员  刘 洋 二〇二〇年八月五日 书记员  陈嘉琦