河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终160号上诉人（原审被告）安阳市龙安区城市管理行政执法局，住所地安阳市龙安区烟厂路南段路西。法定代表人陈军，局长。委托代理人张帆，安阳市龙安区城市管理行政执法局工作人员。上诉人（原审被告）安阳市龙安区文昌大道街道办事处，住所地安阳市龙安区铁二路中段烧盆窑村委会院内。法定代表人张冉冉，主任。委托代理人许冬冬，安阳市龙安区文昌大道街道办事处工作人员委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李海全，男，汉族，1958年5月15日出生，住安阳市龙安区。委托代理人宋长伟，大沧海律师事务所律师。上诉人安阳市龙安区城市管理行政执法局（以下简称龙安区执法局）、上诉人安阳市龙安区文昌大道街道办事处（以下简称龙安区文昌大道街道办事处）因被上诉人李海全诉其强制拆除行为违法一案，不服安阳市龙安区人民法院（2020）豫0506行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1998年8月25日，李海全与原安阳市郊区东郊乡（现安阳市龙安区文昌大道街道办事处）宗村村民委员会签订租赁土地合同，租赁位于村桥北铁西路南头临国道西北角处五亩村办工业用地（现位置铁西路与文昌大道交叉口东南角及其南侧），之后在涉案土地上建造房屋用于经营门市和化工厂，并一直在涉案土地上经营。2017年8月至2019年2月，龙安区执法局和文昌大道街道办事处分数次，对李海全的房屋进行了强制拆除。原审法院认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。本案中，1998年，李海全即与宗村村民委员会签订租赁土地合同，租赁涉案土地，之后在涉案土地上建造房屋一直用于生产、经营。上述事实有李海全与宗村村委会签订的租赁土地合同和宗村村委会出具的情况说明予以证实，在涉案土地上被拆除的由李海全建设的房屋与其有利害关系，李海全是本案适格的原告。二、关于是否可以认定龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处实施了被诉强制拆除行为的问题。对涉案房屋已被拆除的事实，李海全、龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处均认可，对此事实原审法院予以确认。通常情况下，行政机关如要拆除某一建筑物，应当作出并送达限期拆除决定，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，对已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，根据案件的具体情况和证据，则可以推定实施强拆的主体。本案中，李海全提交的照片、视频等证据可以证明在拆除现场有龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处的工作人员，龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处对此也予以认可；2019年2月21日安阳市龙安区人民政府网站发表的新闻报道（与2019年2月22日安阳市龙安区人民政府网站发表的新闻报道相互印证）可以证明文昌大道街道办事处和龙安区执法局为拆违工作主体，实施了对涉案房屋的拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定、安阳市龙安区人民政府网站发表的新闻报道及李海全提交的照片、视频等证据，可以推定龙安区执法局和文昌大道街道办事处均是本案涉案房屋被强制拆除的组织和实施主体。龙安区执法局和文昌大道街道办事处没有证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果。龙安区执法局和文昌大道街道办事处辩称的其没有参与涉案房屋拆除的理由，没有证据证明，不予支持。三、《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，龙安区执法局在实际拆除案涉建筑物过程中，没有依据上述法律规定履行相应的法律程序，龙安区执法局的拆除行为依法应被确认违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，文昌大道街道办事处虽然是龙安区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对建筑物予以拆除的职权，其在本案中实际组织并实施此次拆除涉案建筑物行为，属于超越职权的行为，文昌大道街道办事处的拆除行为依法应被确认违法。四、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，安阳市龙安区人民政府网站发表的新闻报道及李海全提交的照片、视频等证据，可以证明对涉案房屋的拆除行为显然不是一次完成，安阳市龙安区人民政府网站发表的新闻报道可以证明龙安区执法局和文昌大道街道办事处实施强制拆除的其中一次时间为2019年2月21日。故李海全的起诉不违反上述司法解释的规定，其起诉没有超过法定起诉期限。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认安阳市龙安区城市管理行政执法局和安阳市龙安区文昌大道街道办事处拆除李海全建筑物的行为违法。案件受理费50元，由安阳市龙安区城市管理行政执法局和安阳市龙安区文昌大道街道办事处负担。上诉人龙安区执法局上诉称：一、李海全起诉已经超过法律规定的起诉期限，应当裁定驳回起诉。李海全所称涉案违法建筑的拆除是在2017年安阳市违法建设整治行动中实施的，其起诉状中称涉诉房屋是在2017年8月拆除,2017年其案涉房屋已经全部拆除。李海全在2020年2月向法院提起诉讼时已经明显超过一年的最长起诉期限。李海全所称的2019年2月仍然未拆完的事实不存在，其在一审中提交的2019年拆除违法建筑的新闻报道与案涉房屋没有任何关联性。原审判决认定案涉房屋的拆除持续至2019年2月的事实错误，李海全的起诉已经超过了法定的起诉期限。二、李海全提供的2017年8月的拆除照片和视频里虽然有龙安区执法局的工作人员在场，但还有其他单位的工作人员在场，且在场人员众多，不能仅以照片和视频就推定龙安区执法局为2017年8月拆除违法建筑的组织和实施主体。综上，李海全的起诉已超过法定的起诉期限，且无证据证明涉案房屋由龙安区执法局拆除。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：依法撤销安阳市龙安区人民法院（2020)豫0506行初7号行政判决书，改判裁定驳回李海全的起诉。上诉人龙安区文昌大道街道办事处上诉称：一、原审判决认定事实错误。主要理由：1.龙安区文昌大道街道办事处不具有拆除房屋的法定职权，事实上也不是拆除涉案房屋的组织者和实施者，拆除现场有办事处的工作人员在场并不能证明李海全的房屋就是办事处拆除的，且拆除现场还有区政府、公安局等多家单位的工作人员在现场。2.李海全的起诉已经超过了起诉期限，应驳回其起诉。首先，李海全提供的证据根本不能证明涉案房屋的拆除行为不是一次完成的，根据李海全提供的视频显示其房屋被拆除时间为2017年9月17日。其次，根据李海全提供的安阳市龙安区人民政府网站发表的新闻报道中其中一次拆除违建的时间为2019年2月21日，新闻报道中违建的拆除和李海全的房屋拆除根本不在同一方位、同一时段，没有任何关系。二、原审判决适用法律错误。原审判决确认龙安区文昌大道街道办事处拆除李海全建筑物的行为违法，属于适用法律错误。综上，请求：撤销安阳市龙安区人民法院作出的（2020)豫0506行初7号行政判决，改判驳回李海全的起诉。被上诉人李海全答辩称：李海全在原审提交的证据可以证实其中一次强拆时间为2019年2月21日，李海全的起诉未超过法定起诉期限。龙安区城管局和龙安区文昌大道街道办事处未经法定程序强拆李海全的房屋行为违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有两个：一是李海全的起诉是否超过法定起诉期限；二是龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处是否实施了被诉强制拆除行为。首先，关于李海全的起诉是否超过法定起诉期限的问题。李海全诉称其房屋于2017年8月至2019年6月期间陆续被拆除，李海全向法院提交了安阳市龙安区人民政府网站新闻报道及照片、视频等资料证明其主张。从照片和视频资料显示李海全房屋被拆除时其中一次为秋季，符合李海全诉称的第一次拆除时间为2017年8月底。从2019年2月21日、22日安阳市龙安区人民政府网站新闻报道的图片显示拆除文昌大道与铁西路交叉口东南角违法建筑为冬季，且从李海全提交的照片和视频中也能看出2019年3月李海全还有一间仓库未被拆除，据此能够证明李海全的房屋是陆续被拆除。龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处主张李海全房屋在2017年8月被一次性拆除，但其未能提供充分证据予以证明。龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处主张李海全于2019年2月提起本案诉讼超过法定起诉期限的理由不能成立。其次，关于龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处是否实施了被诉强制拆除行为的问题。在行政诉讼中，原告和被告各自负有不同的举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，故原告应当提交证据证明存在其诉称的行政行为。本案中，李海全提交了龙安区政府网站新闻报道及照片、视频资料等证据。李海全提交的照片、视频资料等能够证明拆除现场有龙安区执法局、龙安区文昌大道街道办事处的工作人员。2019年2月22日龙安区政府网站新闻报道能够证明文昌大道街道办事处和龙安区执法局为拆违工作主体。鉴于在行政法律关系中，行政相对人往往处于被动地位，举证能力较弱，特别是当被诉的行政行为属于事实行为时，由于双方掌握的信息不对称，行政相对人对在场人员的识别及行为后果由谁承担的判断存在较大困难，人民法院需结合被诉行为发生的原因、背景等诸多因素对行为的法律属性进行判断。因此就本案而言，原审法院推定龙安区执法局和文昌大道街道办事处是强制拆除涉案房屋的组织和实施主体，并无不当。龙安区执法局和龙安区文昌大道街道办事处主张未实施拆除李海全房屋的行为，但均未提交证据，应承担举证不能的法律后果，原审判决确认被诉强制拆除涉案房屋的行为违法正确。综上，龙安区执法局和文昌大道街道办事处的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市龙安区城市管理行政执法局、安阳市龙安区文昌大道街道办事处各负担25元。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  袁武明审判员  阎丽杰二〇二〇年八月十三日书记员  陈晓楠