山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁1091行初8号原告：威海火炬高技术产业开发区宏福广场业主委员会，住所地：威海市世昌大道100号宏福广场。负责人：梁丽萍，主任。委托代理人：郭楠楠，北京速执律师事务所律师。被告：威海市自然资源和规划局，住所地威海市文化中路99号,统一社会信用代码113710000043590455。法定代表人：李大伟，局长。委托代理人：李攀峰，威海市自然资源和规划局高区分局规划科科长。委托代理人：齐明文，山东时中律师事务所律师。第三人：威海东新置业有限公司，住所地威海市世昌大道100号。法定代表人：都玉蓉，经理。原告威海火炬高技术产业开发区宏福广场业主委员会诉被告威海市自然资源和规划局、第三人威海东新置业有限公司许可类行政纠纷一案，原告于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告威海火炬高技术产业开发区宏福广场业主委员会提出如下诉讼请求：1、请求撤销建字第3710012012A0226号《建设工程规划许可证》，将建设规模变更为“壹拾万零伍仟贰佰壹拾陆点捌陆平方米（105216.86M2）其中地上建筑面积55819.6M2[包括商业55561.5M2，公厕60M2，变电站100M2，垃圾站100M2]；其中地下建筑面积49397.26M2为车库、储藏等配套设施用房”。2、请求撤销核字第3710012014A0096号《建设工程竣工规划核实合格证》，重新核实世昌大道100号建设工程竣工规划。3、请求撤销对（2017）威海市不动产权第0009379号不动产权证58864.56平方米专有建筑面积中3044.96平方米的确权，确认其为违法建筑，予以没收。4、请求撤销对（2017）威海市不动产权第0009379号不动产权证一层编号（1001至1291、1334至1352）规划用途服务（商业）（建筑面积6488.31平方米，不计算容积率）的确权，请求确认为配套公共设施。5、请求撤销对（2017）威海市不动产权第0009379号不动产权证地下一层U101规划用途为商业服务（商业、超市库房、超市办公，建筑面积22186.55平方米，不计算容积率）的确权，请求确认为配套公共设施。6、请求撤销对（2017）威海市不动产权第0009379号不动产权证地下二层U201规划用途为构筑物的确权（其他-车库，建筑面积2817.42平方米，不计算容积率）的确权，请求确认为配套公共设施。事实与理由：2008年，威海新东方实业有限公司与威海市国土资源局签署《国有建设用地使用权出让合同》，以出让方式取得世昌大道北、古寨路东宗地面积27910平方米国有土地使用权。2012年6月，威海新东方实业有限公司将上述出让土地转让给第三人威海东新置业有限公司。第三人威海东新置业有限公司是世昌大道100号的建设单位。2012年11月份，威海东新置业有限公司开始预售世昌大道100号房屋，宏福广场业主于2012年至2014年期间陆续购买世昌大道100号房屋。2018年12月30日，根据威海市机构改革方案，在整合市国土资源局、市规划局等相关机构职责基础上，组建威海市自然资源和规划局即本案被告。威海市自然资源和规划局主要负责：编制并监督实施全市主体功能区规划，建立空间规划体系；履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，对全市自然资源开发利用和保护进行监管；负责测绘和地质勘查行业管理等。根据《国有建设用地使用权出让合同》规定，出让宗地坐落于世昌大道北、古寨路东，宗地面积27910平方米，出让技术指标（规划局要求）：建筑总面积最大55820平方米，最大容积率2.0，必配公用设施公厕60M2，变电站100M2，垃圾站100M2，地下及半地下室作为车库、储藏等配套设施用房不计算容积率，作为商场等经营性用房计算容积率。《威海市世昌大道100号控制性详细规划》强制性指标规定，要求容积率2.0，地下空间利用为地下停车，停车泊位623个。《威海奥特莱斯商业中心建筑设计主要经济技术指标》规定，用地面积27909.78M2,总建筑面积105216.6M2，计容积率面积55819.6M2，其中商业建筑面积55561.5M2，公厕59.4M2，变电室101.4M2，垃圾站97.3M2；不计容积率面积49397.26M2，其中地下商业面积28214.8M2，地下车库面积21182.46M2，容积率2.0。《建设工程规划许可证》规定，建设规模壹拾万零伍仟贰佰壹拾陆点捌陆平方米（105216.86M2）其中地上建筑面积55819.6M2[包括商业55561.5M2，公厕59.4M2，变电站101.4M2，垃圾站97.3M2]；其中地下建筑面积49397.26M2[包括商业23806.9M2，超市库房2510.6M2，超市办公966.4M2，超市设备房930.9M2，设备用房1855.2M2，地下车库19326.96M2（含人防车库面积16120.31M2）]”。《威海奥特莱斯商业中心建筑设计主要经济技术指标》关于公厕、变电室、垃圾站等面积，地下以及半地下室规定违反《国有建设用地使用权出让合同》、《威海市世昌大道100号控制性详细规划》规定，应为公厕60m2，变电站100m2，垃圾站100m2，地下及半地下室作为车库、储藏等配套设施用房不计算容积率。《建设工程规划许可证》关于公厕、变电室、垃圾站等面积，地下以及半地下室规定，违反《国有建设用地使用权出让合同》、《威海市世昌大道100号控制性详细规划》规定，应为公厕60m2，变电站100m2，垃圾站100m2，地下及半地下室作为车库、储藏等配套设施用房不计算容积率。2014年11月21日，威海市规划局在无测绘报告的情况下违法作出《建设工程竣工规划核实合格证》。2016年测绘结果，世昌大道100号建筑总面积：107832.39平方米，比规划总规模105216.86多出2615.79，地上1—5层总面积65605.478平方米，比规划的地上计算容积率的总面积55819.6多出9785.887平方米。2017威海市不动产权第0009379号不动产权证中，共用宗地面积27910平方米，房屋建筑面积90224.99平方米，专有建筑面积58864.56平方米，房屋用途为：一层至五层为商业服务（商业）建筑面积为65005平方米，其中，一层编号（1001至1291、1334至1352）规划用途服务（商业），建筑面积6488.31平方米不计算容积率；地下一层U101规划用途为商业服务（商业、超市库房、超市办公），建筑面积22186.55平方米，不计算容积率；地下二层U201规划用途为构筑物（其他-车库），建筑面积2817.42平方米，不计算容积率。上述不动产初始登记中，被告对超出容积率的3044.96平方米进行了确权，并对不计算容积率应归属全体业主共有的一层编号（1001至1291、1334至1352）建筑面积6488.31平方米商业、地下一层U101建筑面积22186.55平方米的商业、超市库房、超市办公，地下二层U201建筑面积2817.42平方米的构筑物（其他-车库）等配套公共设施进行了确权，严重侵害了宏福广场全体业主的权益。2019年4月1日，威海火炬高科技产业开发区宏福广场业主委员会在威海火炬高科技产业开发区物业主管部门备案成立。2019年4月23日，宏福广场召开第二次业主大会，经专有部分占建筑物总面积（专有面积总数）过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，就被告侵害全体业主物业权利，“委托业主委员会代为本人行使一切与宏福广场有关的集体诉讼的权利”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准”，第四十八条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批”，第六十四条未“取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，《山东省城乡规划条例》第五十四条“建设工程竣工后，建设单位和个人应当委托规划技术服务单位进行竣工规划勘验，并持建设工程规划许可证、验线确认书、竣工勘验测绘报告等材料，向城市、县城乡规划主管部门申请竣工规划核实”等规定，第三人威海东新置业有限公司应严格按照《国有建设用地使用权出让合同》、《威海市世昌大道100号控制性详细规划》申请建设工程规划许可证，并进行建设；被告应该按照上述规定进行审批与核实。第三人威海东新置业有限公司更改规划，未履行审批手续，违规违法进行建设。被告对第三人违法审批与确权，损害了国家利益、宏福广场业主利益，其审批与确权应予以撤销，违法建筑应予以没收。2019年10月15日，原告不服被告对世昌大道100号房屋超容积率部分确权行为，向威海市人民政府提起行政复议申请。威海市人民政府受理后，于2020年5月6日作出威政复决字[2019]第107号行政复议决定书以原告不具有提起行政复议主体资格与被申请人的行政行为之间不具有法律上的利害关系为由驳回原告提出的行政复议申请。现原告依据行政诉讼法以及行政诉讼法解释规定，向贵院提起行政诉讼，请求贵院依法裁判，支持原告全部诉讼请求。被告威海市自然资源和规划局答辩称，一、原告的多项诉讼请求不符合合并审理的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“当事人一方或者双方均为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”，本案中，原告的诉讼请求包含行政规划许可行为和行政登记确权行为，不属于依法可以合并审理的情形，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。二、原告提出的诉讼标的已被生效的复议决定书所羁束，原告再行提起行政诉讼属于重复起诉。根据行政法的规定，在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是因复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，原告虽就多个行政行为提起诉讼，但本质异议在于其认为答辩人世昌大道100号房屋超出《建设工程规划许可证》上规定的计容面积进行了确权，然而原告已于2019年就答辩人上述行政行为向威海市政府提起行政复议，威海市政府于2020年5月作出威政复决字[2019]第107号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议申请，原告未在法定期限内向法院就该复议决定提起诉讼，该复议决定已生效，相关行政行为已由生效的复议决定书所羁束，原告再行提起行政行为属于重复起诉，依法应予以驳回。三、原告的起诉已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，本案中，涉案《建设工程规划许可证》、《建设工程竣工规划核实合格证》、分别于2012年、2014年作出，早已超出五年的最长起诉期限，依法应予驳回。四、原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，当事人提起行政诉讼其本身须是具体行政行为的相对人或者与具体行政行为有利害关系的当事人。本案中，原告不是被诉行政许可和行政确权行为的相对人，也未提供证据证实其与涉案行政行为存在利害关系，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。1、原告未经过专有部分占建筑物总面积过半数且总人数过半数的业主同意，无权代表业主提起诉讼。原告在诉状中称因答辩人的确权行为侵害了宏福广场业主的利益，原告经第二次宏福广场业主大会表决通过由其代表业主提起诉讼。而原告曾于2019年就世昌大道100号房屋超出《建设工程规划许可证》上规定的计容面积进行确权的行政行为提出过复议，威海市政府于2020年5月作出威政复决字[2019]第107号《行政复议决定书》，认定根据《物权法》第67条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第8条，有关共有和共有管理权的重大事项，应经专有部分占建筑物总面积过半数且总人数过半数的业主同意，原告提交的宏福广场第二次业主大会会议记及第四次业主大会会议记录的统计结果，同意委托原告代业主行使集体诉讼权利的业主持有的总面积远不到建筑物总面积的一半，更遑论法律规定的专有部分面积占建筑物总面积的过半数。2、原告与涉诉行政行为不具有行政法上的利害关系。行政法中的利害关系，是指行政相对方所诉求的合法权益与被诉行政行为之间具有法律上的因果关系。具体来说，如果行政许可行为对间接涉及人的合法权益可能造成现实的、直接的损害或不利影响，则行政许可的间接涉及人可以提起行政诉讼；反之，则不具有行政法上的利害关系，不能就行政许可行为进行行政救济。具体到本案，答辩人颁发规划许可或对涉案房产进行确权登记的行为，根据第三人的申请并在第三人提交了相应基础资料后作出的，该行政行为的相对人是第三人。被申请人核发规划许可证及不动产登记权证时，仅需要考虑第三人提交的资料是否符合法律规定，而法律规范并不要求答辩人考虑许可或登记行为对通过第三人出售房产行为而取得所有权的业主利益侵犯的现实可能性。业主在与第三人签订商品房买卖合同后，若业主对公摊面积有异议，系业主与第三人之间的民事纠纷范围，而业主主张的权益损害与涉案行政行为之间不具有行政法上的直接因果关系，业主不能通过在后取得的民事权利而主张在先的行政行为违法。实际上，原告混淆了哲学意义上的普遍联系观念和公法上的因果关系理论，并期望以事物间的普遍联系来替代法律上的因果关系，但其忽视了法律因果关系的直接性、现实性、具体性和可预见性。故，原告与答辩人许可和确权登记行为之间不具有行政法上的利害关系。五、原告的诉讼请求无事实和法律依据。1、关于容积率及建筑面积计算问题。“容积率”和“建筑面积”在国家相关规范、标准中为两个不同概念的术语。依据《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）第2.0.11，容积率是指在一定范围内，建筑面积总和与用地面积的比值。依据该标准条文说明第2.0.11，通常“建筑面积总和”指地上部分建筑面积总和。依据住建部《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）第三条，容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。依据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）第2.0.1，建筑面积是指建筑物（包括墙体）所形成的楼地面面积。该规范（包括2005版、2013版）对地上、地下建筑物的建筑面积计算以及不应计算建筑面积的项目，均有详细、明确的规定。奥特莱斯商业中心项目（即世昌大道100号宏福广场）地下车库及地下商业按照规划要求可以不纳入容积率计算，但按照规范要求仍应计算建筑面积。2、关于地下商业面积未纳入容积率计算的问题。根据国家多年来对城市地下空间开发利用的政策导向，我市对提高地下空间利用率的研究和探索一向走在前沿。2009年出台的《威海市城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》（威政办发〔2009〕132号），已经将部分地下配套设施用房面积纳入不计算容积率的范围，但是在当时条件下，对于地下空间作为商场等经营性用房的，其面积仍纳入计算容积率的范围。但随着经济社会的快速发展，地下空间开发利用在城市建设发展中的地位和作用日益提高。2011年，基于我市正处于大力推进商业设施发展阶段和当时的市场投资状况，原威海市规划局办公会研究决定，对符合特定条件的大型商业设施项目，其配建的地下商业建筑面积可以不纳入容积率计算，一方面促进建设项目加大地下空间开发力度，另一方面作为鼓励政策，激励建设单位投资建设大型商业设施。奥特莱斯商业中心项目（即世昌大道100号宏福广场）符合相关要求，故其地下商业面积不纳入容积率计算。3、关于规划批准建筑面积与土地出让合同约定建筑面积不一致问题。在土地招拍挂出让阶段，建设工程设计方案尚未编制，土地出让合同中约定的建筑面积是用于控制纳入容积率计算的建筑面积（以下简称计容面积），不包括后期设计方案中确定的不纳入容积率计算的建筑面积（以下简称不计容面积）。该项目出让用地面积为27910平方米，合同约定容积率为2.0，最大建筑面积为55820平方米（该面积实为计容面积）。该项目经规划批准的总建筑面积为105216.86平方米，其中计容面积为55819.6平方米（容积率为2.0），不计容面积为49397.26平方米，故容积率及计容面积均未超出土地出让合同约定指标。4、关于房产测绘面积超规划许可面积问题。经查，房产测绘中介机构根据《房产测量规范》（GB/T17986.1-2000），完成了世昌大道100号房产测绘和房屋调查工作，市住建部门依据规定完成了上述房产测绘成果的审核入库，确定了房屋用途、建筑面积等。房产测绘建筑面积与规划许可建筑面积相差2615.79平方米的主要原因为，房产测绘计算建筑面积与规划审批计算建筑面积分别采用《房产测量规范》和《建设工程建筑面积计算规范》。上述两个规范均为不同行业的国家标准，但对于部分情况如何计算建筑面积的规定不同。例如，该项目的连廊和车库入口等部位，按照《建设工程建筑面积计算规范》的规定按建筑物外围水平投影一半计算建筑面积，按照《房产测量规范》的规定按建筑物外围水平投影全部计算建筑面积。其中地上一至五层房产确权面积与规划地上建筑面积不一致的原因包含两方面，一是上述房产测绘和规划审批对建筑面积计算规则不一致，二是因该项目存在北高南低的地势高差，一层北半部分位于地下，在规划审批中该地下部分建筑面积不纳入容积率计算。但房产测绘报告将该层整体作为地上一层计算面积，其中北半部分不计容部分的房产测绘建筑面积为6488.31平方米。因《房产测量规范》和《建设工程建筑面积计算规范》一直以来都存在差异，故房产测绘面积与规划审批面积存在差异为合理合规现象。5、关于不计容面积办理不动产确权登记问题《不动产登记暂行条例实施细则》第35条、《不动产登记操作规范（试行）》第9.1.3条规定，申请房屋所有权首次登记时，需要提交不动产权属证书、建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告及其他必要材料。2017年3月14日，该项目开发企业提交了土地证、建设工程规划许可证、建设工程竣工验收备案证、房产测绘报告、房产测绘成果审核意见书等资料，申请办理首次登记。经查，上述不动产登记的申请资料齐全、合格，符合不动产登记相关法律法规要求，相关资料可以证明地下商业房屋符合规划，且已通过竣工验收备案。答辩人为该项目办理不动产首次登记的行为程序合法、内容合法、结果正确。其中，市住建部门按规定对上述房产测绘成果进行了审核入库，建立了楼盘表，确定了房屋建筑面积、房屋用途登记等自然状况。答辩人以住建部门审核通过的房产测绘成果为依据进行登记，且登记结果与房产测绘成果一致，符合不动产登记、不动产权籍调查要求，也符合我市的相关规定。六、答辩人作出的规划许可及不动产登记行为合法。根据《山东省城乡规划条例》第五十条，建设单位申请建设工程规划许可证需要提交建设用地规划许可证、土地使用权证明文件、标明建设项目用地范围的地形图等材料,本案中，第三人依法向原威海市规划局提交了上述申请资料，原威海市规划局审核后为第三人颁发涉案《建设工程规划许可证》合法。《山东省城乡规划条例》第五十四条“建设工程竣工后,建设单位和个人应当委托规划技术服务单位进行竣工规划勘验,并持建设工程规划许可证、验线确认书、竣工勘验测绘报告等材料,向城市、县城乡规划主管部门申请竣工规划核实”，2014年涉案工程竣工后，第三人向原威海市规划局提交了上述法定资料，原威海市规划局依法颁发了涉案《建设工程竣工规划核实合格证》。2017年3月14日，第三人向被申请人答辩人申请办理国有建设用地上房屋所有权首次登记，提交了不动产登记申请书、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程竣工规划核实合格证、建设工程竣工验收备案证、测绘报告和税费缴纳凭证等材料。经审查，第三人提交的材料符合《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条、《不动产登记操作规苑（试行）》第9.1.3条之规定，答辩人依法将申请登记事项予以登簿，并向申请人核发了证号为鲁（2017）威海市不动产权第0009379号不动产权证书。答辩人以住建部门审核通过的房产测绘成果为依据进行登记，且登记结果与房产测绘成果一致，符合不动产登记、不动产权籍调查要求，也符合我市相关规定。因此，答辩人作出的登记行为内容合法、结果正确。综上，请法院依法审判，驳回原告起诉。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，有具体的诉讼请求系起诉的法定条件之一，“有具体的诉讼请求"主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉"的行政诉讼立案受理原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就典型地体现了这一原则。本案中，原告提出的六项诉讼请求所指向的行政行为，包含了行政规划许可行为和行政登记确权行为，系对一个以上行政行为提出起诉，明显有违该法律原则，依法不应予以支持。经本院释明，原告拒绝依法对多个行政行为分开起诉。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告威海火炬高技术产业开发区宏福广场业主委员会的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于威海市中级人民法院。审 判 长  王 军人民陪审员  鞠洪娜人民陪审员  郑本利二〇二〇年八月十二日书 记 员  林丹丹