北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终616号上诉人（一审原告）张慧，女，1979年1月21日出生，汉族，无职业，住北京市石景山区。委托代理人伊蕾，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，北京金诉律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人刘冀蓟，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人韩新如，北京市浩天信和律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京首钢房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区金顶街五区甲9号楼。法定代表人吴林，董事长。委托代理人李广才，男，1990年11月2日出生，北京首钢房地产开发有限公司员工。上诉人张慧诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）不履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初128号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。张慧诉至一审法院，请求撤销市规自委作出的市规划自然资源委（石景山分局）举第字（95）号《关于张慧所提问题的答复意见》（以下简称被诉答复意见），并重新进行查处答复，本案诉讼费用由市规自委负担。一审法院经审理查明，2019年8月15日，张慧向市规自委邮寄《违法用地查处申请书》，主要内容如下：申请事项方面，请求市规自委依法查处北京首钢房地产开发有限公司（以下简称首钢公司）涉案项目违法用地行为，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，涉案项目存在一系列违法用地行为：一、首钢公司的违法建设行为，严重违反《出让合同》中约定的土地规划用途。1.《出让合同》第六条明确约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。但首钢公司在实际开发建设过程中，将土地规划用途擅自变更为商业金融用地（住宅及配套公建项目竟然出现了纯商业），甚至建设了大量的商业用房用于出售，明显违反土地规划用途。2.《出让合同》的补充协议第二条第三款明确约定该项目地下建筑除作为停车、通道及设备用房外不得用于其他经营性用途，但其地下空间也存在大量的商业经营使用。足以证明首钢公司违反了地下空间的规划使用用途。3.通过《规划意见书》可以看出，选址规划条件中规定整个小区的公建（商业）分布在D-04及D-08两个地块内。但通过张慧向规划主管部门调取的《规划意见复函》《建设工程规划许可证》附图的配套公建分项面积指标中可以看出，已将商业的具体位置分布于L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，而L楼、H楼、F楼并不属于D-04和D-08地块之内的建筑，D-04及D-08不能作为商业用地使用，足以证明首钢公司违背了出让土地的用途，属于违法用地。二、首钢公司的非法建设行为，严重违反《出让合同》附件中约定的土地规划面积。根据《规划意见书》中的规划条件可知，D-04地块规划用地面积为4000平方米，D-08地块规划用地面积为1600平方米。但实际上D-04地块取得的建设用地规划许可证的用地面积为3999.961平方米，D-08地块取得的建设用地规划许可证的用地面积为3659.987平方米，已经严重超出了规划条件中1600平方米的规定，已经严重违法。三、《建设工程规划许可证》附图也足以证明首钢公司存在严重违法用地的问题。通过《建设工程规划许可证》附图的配套公建分项面积指标中可以看出，商业金融建筑就分布在L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，即其他地方并不存在商业金融建筑。但实际情况是W-6、B-5也都在进行商业经营。例如，在W-6房屋对应的建设工程规划许可证附图上明确标识着“商业”，在B-5房屋对应的建设工程规划许可证附图上虽然写着“配套公建”，但在竣工报告上却写着“配套宾馆”，可以证明首钢公司在实际开发建设和使用时严重违背了土地用途，存在大量超出土地用途的商业用地。四、首钢公司的非法用地行为，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应该受到相关政府部门的处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条的规定，首钢公司存在违法用地的行为，应该受到土地管理部门的处理，并且土地管理部门也负有相应的管理职责。五、市规自委应该在法定期限内履行法定职责，保护当事人的合法权益。综上，张慧请求依法查处首钢公司的违法用地行为，并将查处结果书面告知张慧。2019年9月29日，市规自委针对张慧的前述查处申请作出被诉答复意见，主要内容如下：一、关于涉案项目土地规划用途问题。1.依据《出让合同》第五条规定，该项目应同时符合《规划意见书》的要求。《规划意见书》明确建设用地内包含商业金融，故不存在变更为商业用地问题。2.依据《规划意见书》，W-6用地为商业，地下一层为商业符合建设工程规划要求。规划验收后的房屋管理，建议向建设行政主管部门提出有关该事项的具体问题。3.该项目配套内容和规模符合《北京市居住公共服务设施规划设计指标》，同时作为原金顶街地区危改项目一部分，安排整个金顶街地区级配套商业，与规划用地不矛盾，符合《规划意见复函》的要求。二、关于规划用地面积问题。涉案项目建设用地面积最终由建设用地规划许可证依据规划意见书钉桩确定，符合要求，不存在超面积。三、关于《建设工程规划许可证》附图配套公建问题。按照规划用地分类标准，商业用地包含旅馆等服务用地，与规划使用性质不矛盾。四、关于用地手续问题。该项目已取得《出让合同》、2007规石地字0009号《建设用地规划许可证》等相关用地手续，不存在违法用地问题。五、经查，市规自委收到首钢公司申请规划验收材料后，依据相关法律、法规，对项目进行了规划核验。经核，首钢公司提交材料符合法律、法规的相关规定。经现场查验，该项目当时已竣工且未投入使用，建筑立面、层数均符合建设工程规划许可证许可内容，用地范围、绿化用地均已相应腾退。同时根据测绘成果，该项目外形轮廓、建筑高度、建设规模均符合相关法律、法规和建设工程规划许可证的要求，据此市规自委作出对项目规划核验（验收）合格的核验意见。张慧对此答复意见不服，提起本案诉讼。另查，《违法用地查处申请书》中所涉W-6、B-5楼，分别位于涉案项目D-04、D-08地块。张慧购买的房屋位于北京市石景山区金顶北路20号院8栋12层1单元1201号，规划用途为住宅，位于涉案项目D-01A地块。经法庭询问，张慧表示其申请查处的事项为首钢公司擅自变更D-04、D-08地块的土地规划用途及规划用地面积，将D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套公建变更为商业，并将D-04、D-08地块的用地面积变更，由此导致小区配套设施的面积发生变更。市规自委的查处结果会影响到其居住生活需要及对于违法行为的举报投诉的权利。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，张慧申请查处的事项为首钢公司擅自变更涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途及规划用地面积。然张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述申请查处地块范围内，因此市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。即便如张慧所言D-04、D-08地块擅自改变土地规划用途及规划用地面积涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张慧作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。因此，对张慧的起诉，一审法院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张慧的起诉。张慧不服一审裁定，向本院提起上诉，其事实与理由为：一、一审法院事实认定错误。（一）一审法院的认为自相矛盾。（二）一审法院的事实认定严重错误。（三）上诉人的起诉属于人民法院行政诉讼的范围。二、一审法院适用法律错误。综上，请求法院：1.依法撤销北京市通州区人民法院作出的（2020）京0112行初128号《行政裁定书》。2.依法判令一审法院继续审理本案。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，结合本案的具体案情，张慧申请查处的事项为首钢公司擅自变更涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途及规划用地面积。但张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述申请查处地块范围内，因此一审法院认为市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有上诉人主体资格的认定，本院不持异议。关于张慧作为单个业主是否有权针对擅自改变土地规划用途及规划用地面积涉及到小区的配套公建事项提起诉讼的问题，本院同意一审法院认定意见。因此，一审法院裁定驳回张慧的起诉并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王文涛审 判 员 陈 静审 判 员 韩 勇二〇二〇年八月十日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原