浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行初11号 原告徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。 被告舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人（一般授权代理）林海江，舟山市司法局副局长。 委托代理人（一般授权代理）陈杰，舟山市行政复议局行政复议处工作人员。 原告徐春苗认为被告舟山市政府不履行行政复议法定职责，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告徐春苗，被告舟山市人民政府的委托代理人林海江、陈杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐春苗就舟山市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）作出的《关于在市区实施人力客运三轮车禁行管理的通告》（以下简称《禁行通告》）向被告舟山市人民政府提起行政复议，舟山市人民政府根据行政复议体制改革要求，交由舟山市公安局办理。后舟山市公安局作出舟集复〔2019〕12号行政复议决定，驳回申请人徐春苗“撤销被申请人舟山市公安局交通警察支队于2019年6月14日作出的《禁行通告》”的行政复议申请。 原告徐春苗诉称，因市交警支队作出的《禁行通告》侵害其合法权益，遂于2019年12月19日向被告舟山市人民政府提起行政复议，被告于2019年12月30日受理后，超过60日的复议期限，仍未作出复议决定，也未向原告寄送需要延长复议决定的书面通知。被告的行为侵害了原告的合法权益，原告提起本案诉讼，请求本院：一、确认被告超过法定复议期限不作出复议决定的行为违法；二、判令被告重新作出行政行为；三、本案的诉讼费由被告承担。 原告徐春苗向本院提交并在庭审中出示了以下证据材料（均为复印件）： 1.原告徐春苗的身份证，拟证明原告的主体资格； 2.个体工商户营业执照； 3.税务登记证； 4.营运证； 5.行驶证； 6.舟公信告字2019〔14〕、〔15〕、〔16〕号舟山市公安局政府信息公开告知书； 7.信息公开申请书； 8.《禁行通告》； 9.个体户纳税证明； 10.倡议书； 上述证据2-10拟证明市交警支队的行为违法。 11.行政复议申请书； 12.行政复议受理通知书； 13.行政复议听证笔录； 上述证据11-13拟证明被告受理原告的复议申请后至今未作出行政复议决定的事实。 14.行政复议答复书（2020年1月3日）、答辩状（2015年1月15日）和舟政复决字〔2012〕21号行政复议决定； 15.禁行标志照片； 16.舟山市行政复议局听证通知单； 17.舟山市行政复议局行政复议补正通知书； 18、新浪网邮箱截屏图片； 上述证据14-18拟证明被告的行为违法。 被告舟山市人民政府辩称，一、市交警支队系公安局内设机构，亦属法律法规授权的组织。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，市交警支队作为公安机关直接管理的部门，经法律授权具有道路交通安全管理方面的法定职责。同时，根据《公安机关组织管理条例》第六条、第七条规定，市交警支队属市公安局内设的负责道路交通安全的执法勤务机构。结合《中华人民共和国民法总则》第五十七条、九十六条规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第二十条规定，符合法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构与其他组织的被告资格。二、本案法定行政复议机关系市公安局而非被告。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条至第十五条对复议机关进行了规定，其中第十五条对派出机关、派出机构、法律法规授权的组织分别作了规定，舟山市公安局交通警察支队非派出机关，亦非派出机构，应当适用《行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。结合《公安机关办理行政复议案件程序规定》（公安部令第65号）第十一条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议，故市公安局系市交警支队的适格复议机关。三、被告责令受理本案复议申请是需要具备前提条件的。根据《行政复议法》第二十条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第三十一条规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理。本案适格复议机关即市公安局已就本案复议申请依法受理并作出相应复议决定，不具备其启动层级监督的前提条件。虽然省内外部分地区存在市人民政府直接受理市交警支队作为被申请人的情形，这是各地对行政复议体制改革的探索，但不应就此认定被告为法定复议机关。综上，请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告舟山市人民政府向本院提交并于庭审中出示了以下证据（均系复印件）： 1.《行政复议申请书》及证据材料，2.《行政申请转送函》及送达回证，3.《行政复议受理通知书》;4.《行政复议决定书》；该组证据拟证明被告舟山市人民政府处置行为恰当，程序合法。 被告舟山市人民政府向本院提交的法律依据为：《行政复议法》第十五条，《道路交通安全法》第五条，《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十一条，《浙江省人民政府关于深化行政复议体制改革的意见》（浙政发〔2017〕24号）（以下简称《行政复议改革意见》），《浙江省人民政府法制办公室、浙江省机构编制委员会办公室关于舟山市全面深化行政复议体制改革实施方案的批复》（浙府法发〔2017〕33号）（以下简称《实施方案批复》），《舟山市行政复议局集中承办市级部门行政复议案件工作办法》（舟依组办〔2019〕5号）（以下简称《行政复议工作办法》）。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议；对证据2真实性、合法性均有异议，且不能证明是2019年12月19日进行转送的；对证据3真实性无异议，但合法性和关联性均有异议，未明确复议机关；对证据4真实性、合法性、关联性均有异议；对被告提交的法律依据，认为法律适用错误，对被告庭审中提供的《行政复议改革意见》《实施方案批复》《行政复议工作办法》三个文件，认为超过举证期限，均不能作为证据使用，并认为应对《行政复议工作办法》作合法性审查。 被告对原告提供的证据1—5、8—9、证据14行政复议答复书、证据18的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据6、7、10、15的真实性、合法性无异议，但与本案无关联；对证据11、12真实性和合法性无异议，可印证被告按照集中承办的改革要求，履行相关职责；对证据13的真实性无异议，说明复议机关系市公安局；对证据14答辩状和行政复议决定书的真实性和合法性无异议，但关联性有异议；对证据16、17的真实性、合法性、关联性无异议，可以证明复议程序性法律文书落款均为“舟山市市级部门行政复议专用章”。 本院对上述证据认证如下:原告提供的证据1-13、证据18与被告提供的第一组证据可以相互印证，系原告申请行政复议提交的证据材料，可以证明原告向被告申请行政复议的事实，但不能据此证明被告行为违法；证据14《行政复议答复书》可以证明原告向被告申请行政复议的事实，不能据此被告行政行为违法；证据14的答辩状和舟政复决字〔2012〕21号行政复议决定，与本案不具有关联性，不予采纳；证据15与本案不具有关联性，不予采纳；证据16和证据17可以证明原告参加行政复议程序的事实，不能据此证明被告行政行为违法。被告提供的第一组证据和第二组证据，以及法律依据内容真实，来源合法，均与本案具有关联性，予以采信；对于被告庭审中提交的《行政复议改革意见》《实施方案批复》《行政复议工作办法》三个文件，系被诉行政复议决定前已经存在，且已由被告作出转送复议申请时作为依据使用，经法院准许由被告提供或者补充，上述三个文件内容真实，来源合法，未违反法律法规的相关规定，与本案具有关联性，予以采信，原告主张不能作为证据使用的质证意见不予采纳。 经审理查明，原告徐春苗系牌照号码1152号人力客运三轮车营业执照、税务登记证、营运证、行驶证载明的权利人。2019年12月19日，申请人即原告徐春苗因不服市交警支队作出的《禁行通告》，向被告舟山市人民政府提起行政复议申请。同日，被告舟山市人民政府向舟山市公安局发送《舟山市人民政府行政复议申请转送函》及其附件材料，要求舟山市公安局尽快予以审查受理，该转送函加盖舟山市人民政府行政复议专用章。舟山市公安局同日在舟山市人民政府行政复议送达回证上盖章。2020年2月12日，舟山市公安局作出舟集复〔2019〕12号行政复议决定，认为被申请人市交警支队发布《禁行通告》的行为并非具体行政行为，而是抽象行政行为，在申请人徐春苗未受到被申请人市交警支队具体行政行为规制的情况下，直接就《禁行通告》提出行政复议申请，既不符合附带提起审查的规定，也不符合行政复议受理条件。故依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人徐春苗“撤销被申请人市交警支队于2019年6月14日作出的《禁行通告》”的行政复议申请，并告知了权利救济途径及期限。 又查明，2017年6月27日，浙江省人民政府印发《行政复议改革意见》，该意见载明，二、主要任务：（一）明确集中行政复议职责。……对向政府工作部门申请行政复议的案件，应当转送本级政府行政复议机构集中承办，并以该政府工作部门名义作出行政复议决定，加盖部门印章。……（三）健全行政复议机制。畅通行政复议申请渠道，建立行政复议申请引导、转送以及集中承办等工作机制。按照“最多跑一次”的理念和要求，优化行政复议工作流程，为当事人行使行政复议权利提供便利。健全和规范行政复议申请权告知制度。建立健全行政复议依法受理与信访事项法定途径分类处理的协调配合机制。为落实上述改革意见，省政府法制办公室、省机构编制委员会办公室批复《关于舟山市全面深化行政复议体制改革实施方案的批复》（浙府法发〔2017〕33号），该工作方案规定，三、重点任务：（一）集中行使复议职权。按“属地、分级”原则，由市和县（区）政府集中行使行政复议职权，实行政府“一个口子”对外的行政复议管辖体制。……集中行使行政复议职权后，有关政府工作部门收到申请的，应按规定引导申请人向相关市或县（区）政府提出。申请人坚持向政府工作部门提出复议申请的，该部门应及时将复议申请转送本级政府行政复议机构集中承办。建立政府行政复议机构集中承办本级政府部门行政复议工作机制，设置市、县（区）政府工作部门行政复议专用章。为规范和明确集中承办行政复议案件相关工作，2019年7月29日，舟山市建设法治政府（依法行政）工作领导小组办公室印发《行政复议工作办法》（舟依组办〔2019〕5号），该办法第三条规定，市复议局集中承办以市级部门为行政复议机关的行政复议案件，实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的工作机制。第四条规定，市复议局集中承办市级部门行政复议案件涉及的复议程序性法律文书，统一加盖市级部门行政复议专用章。……。涉及的复议决定类文书凭签批手续加盖市级部门公章。 另查明，2020年2月18日，原告徐春苗因不服舟山市公安局作出的舟集复（2019）12号行政复议决定，向浙江省舟山市定海区人民法院起诉，认为其未曾向舟山市公安局申请过行政复议，该复议决定对其不具有拘束力，且侵害了其合法权益，故起诉请求撤销该复议决定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于被告舟山市人民政府是否在法定期限内履行了行政复议职责。对此，评析如下： 一方面，就适格复议主体而言。首先，《道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《公安机关组织管理条例》第七条规定，县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构；执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队。根据上述规定，市交警支队作为市公安局内设的执法勤务机构，且经法律授权具有道路交通安全管理方面的法定职责。其次，《行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十一条规定，对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。本案市交警支队作为舟山市公安局内设机构，舟山市公安局是该支队的直接管理部门，原告对以该支队名义作出的行政行为不服而提起行政复议，结合上述法律和规章的规定，舟山市公安局系被诉行政复议的适格复议主体。 另一方面，就复议申请审查程序而言。从行政复议体制改革政策演变过程看，为贯彻落实《中共中央国务院关于印发〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉的通知》精神，2017年6月以来，浙江省人民政府和舟山市人民政府以整合行政复议职责、加强行政复议机构力量、健全行政复议机制为重点，深化行政复议体制改革。其目的就在于依法将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部，增强行政复议专业性、透明度和公信力，维护公民、法人和其他组织合法权益与社会和谐稳定。舟山市行政复议局按照《行政复议改革意见》精神，集中承办以市级部门为行政复议机关的行政复议案件，实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的工作机制，并未违反法律法规的相关规定。本案中，被告舟山市人民政府对原告徐春苗的复议申请，在法定期限内转交复议机关舟山市公安局办理，组织召开了听证会，舟山市公安局也限期作出了行政复议决定，相关程序符合上述行政复议体制改革要求，故原告徐春苗的诉请难以得到支持。 至于原告徐春苗申请舟山市公安局作为第三人参加本案诉讼一节，因本案争议系原告主张被告不履行复议职责，关键在于被告是否系适格的复议主体，这与舟山市公安局的具体如何作出行政复议决定无关联，故舟山市公安局无需作为第三人参与本案诉讼，本院对该追加第三人申请不予准许。至于原告徐春苗在庭审后提出的要求对《行政复议工作办法》进行规范性文件一并审查一节，根据《行政诉讼法司法解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案徐春苗的该项请求系在庭审后三日提出，不符合司法解释关于提起规范性文件审查的期限规定。且该《行政复议工作办法》内容未违反法律、法规以及规章规定，可以作为认定行政行为合法的依据。 需要指出的是，被告舟山市人民政府实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的行政复议改革机制，有关受理、补证等涉及行政复议的程序性法律文书，均加盖“舟山市市级部门行政复议专用章”，宣传和告知方面存在不到位之处，易造成行政相对人对行政复议主体的误解，引发相关行政争议，就此应当做好适当的宣传、告知工作。 综上，被告舟山市人民政府将被诉行政复议申请交由舟山市公安局办理，法律适用正确，尽管复议程序存在不到位之处，但属合法。原告徐春苗要求确认被告舟山市人民政府超过复议期限不作出复议决定的行为违法并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐春苗的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐春苗负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 周红兵 审 判 员 谢 佑 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年八月十四日 代书记员 斯洲慧 ??? ??2?