湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘05行终145号 上诉人（原审被告）新宁县金石镇人民政府，住所地新宁县金石镇解放路9号。 法定代表人李望鸣，该镇镇长。 委托代理人王国友，该镇政府工作人员。 委托代理人邓先虎，湖南崀山律师事务所律师。 上诉人（原审被告）新宁县自然资源局，住所地新宁县金石镇解放路33号。 法定代表人喻建平，该局局长。 委托代理人肖峰，该局工作人员。 委托代理人伍铜球，湖南同求律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李振华，男，1975年4月22日生，汉族，住湖南省新宁县。 上诉人新宁县金石镇人民政府（以下简称金石镇政府）、新宁县自然资源局因与被上诉人李振华要求履行法定职责一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，原告李振华系新宁县水冲农场管理区承包种植户。原告未在外地购买房产，也没有在户籍所在地修建房屋，长期寄居在二姐家。2018年6月27日，原告向新宁县水冲农场管理区提出宅基地申请，新宁县水冲农场管理区的意见是请上级政府及国土部门调查审批，新宁县土地房屋征收管理工作领导小组的意见是请金石镇国土所调查并将调查情况上报集体研究。2019年9月10日，新宁县水冲农场管理区公示了同意20多户水冲农场职工群众办理建房审批手续的名单，其中并无本案原告李振华在内。 原审另查明，农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知明确：自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。乡镇政府要切实履行属地责任，优化审批流程，提高审批手续，加强事中事后监管，组织做好农村宅基地审批和建房规划许可有关工作，为农民提供便捷高效的服务。《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十八条规定，农村村民申请使用住宅建设用地，按下列程序办理：乡级人民政府成立村（居）民建房联合审批办公室，由分管国土资源工作的负责人任办公室主任，国土资源、城乡规划、建设、农业、林业、水利、公路等站所负责人为成员，负责村民建房的审批、监管、验收等工作。……采取集中留地方式安置和集中成片建房的，由集体经济组织集中报批，统一办理用地手续。第三十五条规定：国有农场、林场、牧场、渔场等住宅建设用地管理，参照本办法执行。2019年6月6日，新宁县自然资源局成立，新宁县国土资源局并入新宁县自然资源局。 原审认为，根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划……农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。涉及使用农用地的，应当按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续。农村村民使用本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，应当依法办理土地征用手续。第三十三条规定，国有农场、林场、牧场、渔场职工在场内建住宅，按照本办法第三十二条执行。本案原告李振华系新宁县水冲农场管理区职工，在该集体经济组织内无住房，可申请住宅建设用地。2018年6月27日，李振华向新宁县水冲园艺场提出宅基地申请，新宁县水冲农场管理区作出请上级政府及国土部门调查审批后，被告金石镇政府，新宁县自然资源局未履行相应职责。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：责令被告金石镇政府，新宁县自然资源局在本判决生效后六十日内履行法定职责。 上诉人新宁县自然资源局上诉称：1、根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定，上诉人建房是按农村村民的建房审批标准和程序进行，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第七款规定，农村村民的建房管理和审批职能已转变为农业农村主管部门，上诉人没有该法定职责；2、原审判决上诉人及金石镇政府履行法定职责属判决方式不具体，违背行政行为必须具体、明确的基本原则；3、上诉人并未收到过被上诉人的建房申请或报告，乡、镇国土所职能已划归镇人民政府，且该职能是行政审批，建房用地需建房方自行解决，现被上诉人没有获得建房土地，缺乏请求履行法定职责的前提。综上，请求撤销原审判决并驳回被上诉人一审全部诉讼请求。 上诉人金石镇政府上诉称：被上诉人是国有农场职工，根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定，被上诉人在农场内建住宅，按照农村村民建住宅执行。根据农业农村部、自然资源部于2019年12月12日发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》可知，农户以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请，村民小组经过小组会议讨论通过、公示后交村集体经济组织或村民委员会审查，审查通过后由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或相关事项已统一由村级组织办理的，可直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过、公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。上诉人履行的只是批准程序，被上诉人如需在新宁县水冲园艺场内建住宅，在报上诉人审批前，须在该管理区找到建房的土地，并按照上述程序进行“申请—审核—批准”。被上诉人并没有获得建房的土地，也未履行相关手续和程序，上诉人无履行行政审批职责的对象。原审判决上诉人履行法定职责的前提不存在，判决内容缺乏具体性和可执行性，请求二审撤销原判并驳回被上诉人一审全部诉讼请求。 被上诉人李振华答辩称：一、履行宅基地审批是多部门，一系列行政行为，而上诉人所应履行的是这一系列行政行为中法律规定的职责，具体的履职行为是政府职责的分工权限，一审判决要求上诉人依法履行法定职责明确具体；二、根据农业农村部、自然资源部发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定“自然资源部门负责国土地空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续”。故自然资源部门对符合宅基地申请条件者提供宅基地负有法定职责，而不是由被上诉人自行解决宅基地。依照2020年1月1日实施的《湖南省农村住房建设管理办法》第四条规定“县级以上人民政府自然资源主管部门负责农村住房建设的规划、农用地转用、房屋权属登记等监督管理服务工作。”第五条“乡镇人民政府具体负责农村住房建设的管理、监督和服务工作，根据法律、法规授权以及县级人民政府有关主管部门的委托，实施村民住房建设有关行政审批和综合执法”的规定，两上诉人的职责分工明确。同时，也正是因为上诉人没有依法履行规划和提供宅基地地块的职责，所以导致其他部门无法履职；三、从案件的事实来看，金石镇政府等单位于2019年8月13日在征拆办召开联席会议。经初步审查，拟同意24户水冲农场职工群众办理建房审批手续。这说明金石镇政府没有按农业农村部、自然资源部发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定流程审批，而是前置了审批工作。也能反映出金石镇政府并未缺乏履职前提。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。另查明，《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十八条第一款规定了村民申请住宅建设用地的具体程序，其中第一款（一）项规定的申请程序为：“由本人向集体经济组织提出用地申请，经村民小组代表会议讨论通过，在集体经济组织内张榜公示7天。公示期满无异议，村民委员会签具意见后，由申请者向乡级国土资源所提交用地申请，填写《农村村民建房用地申请审批表》，再向建房联合审批办公室提出建房申请，提交书面申请书、申请人身份及其户籍人口证明材料、农村村民委员会书面意见、原有宅基地的土地使用权证件（限使用原有宅基地的）、房屋所有权证明材料（限改扩建的）等资料。” 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人向新宁县水冲农场管理区递交的《宅基地申请书》，能否作为其向两上诉人主张履行法定职责的依据，两上诉人是否具有向被上诉人提供宅基地的法定职责。 根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条和《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》（市政办发［2017］30号）第三十条的规定，国有农场职工在场内建住宅按照农村村民建房的规定执行。李振华于2018年6月27日向新宁县水冲农场管理区提出宅基地申请，新宁县水冲农场管理区于2019年9月10日公示拟同意办理建房审批手续的职工名单，该名单中没有李振华的名字。因此，李振华申请建房用地审批的条件尚未成就，未完成《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十八条第一款规定的申请程序，李振华未向国土资源部门或乡镇人民政府提交过书面申请书及其他申请材料。《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十八条第二款“采取集中留地方式安置和集中成片建房的，由集体经济组织集中报批，统一办理用地手续”的规定，是对办理方式的特别要求，申请人仍需按照该条第一款规定的条件和程序提出申请。建房用地审批属于依申请的审批行为，且自然资源部门和乡镇人民政府对建房用地承担的是统筹规划、管理和审批、监督的职责，并无向申请人提供建房用地的法定职责。 综上所述，上诉人新宁县自然资源局、金石镇人民政府没有向被上诉人李振华提供宅基地的法定职责，李振华也未向两上诉人提出过用地申请或者建房申请，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款、第二款的规定，对李振华提出要求两上诉人履行法定职责的诉讼请求可裁定驳回起诉。原审判决两上诉人履行法定职责系适用法律、法规错误，处理不当，应当予以撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初31号行政判决； 二、驳回原审原告李振华的起诉。 本案一、二审已预收诉讼费各50元，由湖南省武冈市人民法院和本院分别退还原审原告李振华和上诉人新宁县金石镇人民政府、新宁县自然资源局。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋红玲 审 判 员  刘朝晖 审 判 员  杨皞陟 二〇二〇年八月五日 法官助理刘文彬 代理书记员  游小红 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……