青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行终71号上诉人（原审原告）顾延生，女，汉族，1965年8月9日出生，住青海省西宁市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）青海省人力资源和社会保障厅，住所地青海省西宁市城西区五四西路86号。统一社会信用代码：116300000150003456。法定代表人王定邦，该厅厅长。委托诉讼代理人杨永顺，青海立卓律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）青海省社会科学院，住所地青海省西宁市城中区上滨河路1号。统一社会信用代码：126300004400006961。法定代表人索端智，该院院长。委托诉讼代理人高永宏，该院研究员。上诉人顾延生因请求撤销青海省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）《关于顾延生同志要求撤回本人退休申请的信访复查意见书》（以下简称《信访复查意见书》）一案，不服西宁铁路运输法院（2020）青8601行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，青海省社会科学院（以下简称省社科院）因顾延生以撤销退休申请等为由到有关部门上访的事项，已列入青海省信访重点督办案件，根据青海省信访局的要求，于2019年8月14日作出《关于顾延生因退休问题上访事项的答复意见》(以下简称《上访事项答复意见》)，认为该院经院党组研究并报省人社厅审核批准，于2018年2月28日下发《关于顾延生退休的通知》事项的办理手续齐全、程序规范、合法合规，完全符合青海省有关事业单位人员退休的政策规定。2019年9月10日顾延生就该答复意见向省人社厅提出复查申请。省人社厅根据《青海省信访事项复查复核办法》的规定，于2019年10月29日作出《信访复查意见书》，认为省社科院作出的《上访事项答复意见》事实清楚、答复准确，予以维持。对顾延生提出的撤回退休申请，不予支持。2020年1月6日，青海省信访事项复查复核委员会办公室根据省社科院青社院〔2019〕80号《关于对顾延生上访事项予以终结的请示》，作出《关于终结顾延生信访事项的函》“同意社科院对顾延生信访事项予以终结的意见”。并按照《青海省信访事项复查复核办法》第十二条第三款之规定，确定省人社厅作出的《信访复查意见书》为顾延生信访事项复查复核的最终意见，作出“今后如顾延生仍以同一事实和理由信访，各级人民政府及相关部门不再受理”的决定。原审法院认为，该案审查的关键在于信访复查意见是否具有可诉性的问题。信访复查意见是信访人对行政机关、其他组织及其工作人员作出的信访事项处理意见不服，在规定期限内向上一级行政机关提出申请复查，并由收到复查申请的行政机关作出的书面处理意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提出诉讼”的规定，可诉的行政行为是行政主体行使行政职权、实施行政管理并能够产生行政法律效果的行为。其基本特征之一就是发生或者损害了行政相对人的权益，即只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为，如果行政行为根本不可能对当事人的合法权益造成侵害，则属于不可诉的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见及对相对人权利义务不产生实际影响的行为属于不可诉的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。省人社厅对顾延生作出的《信访复查意见书》，是依照《青海省信访事项复查复核办法》的规定对顾延生申请复查事项作出的复查意见，且该复查意见的内容仍然坚持了既往对顾延生提出的撤回退休申请不予支持的处理意见，对顾延生的权利义务没有产生新的实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围，且因顾延生对该意见在规定期限内未向上级行政机关和部门提出复核申请，2020年1月6日青海省信访事项复查复核委员会办公室认定该意见为“顾延生信访事项复查复核的最终意见”，故上述意见均延续了行政机关既往的处理意见。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定裁定：驳回顾延生的起诉。案件受理费50元，退还顾延生。宣判后，顾延生不服原判向本院提起上诉称，上诉人在2020年4月17日的行政起诉状上列明了诉讼请求，立案庭工作人员将诉讼请求中“撤销原告退休审批手续”的内容删去。上诉人又写了一份与前述诉状内容一样，诉讼请求为撤回本人退休申请，让上诉人回单位工作的起诉状，立案庭工作人员又把后面的内容删除，否则不给上诉人立案。法官知道该诉讼请求不属于人民法院的受案范围时，应及时告知上诉人更改。上诉人知道该诉讼请求不属于人民法院的受案范围时，于2020年5月26日已向本案的书记员请求更改，本案的主审法官不同意更改，且于2020年6月4日下发裁定。上诉人更改诉讼请求的理由正当，应予准许。请求：撤销西宁铁路运输法院（2020）青8601行初73号行政裁定或依法改判。本院经审理查明的事实和一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九、十项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，均不属于行政诉讼的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人省人社厅依照《青海省信访事项复查复核办法》的规定对顾延生作出的《信访复查意见书》，本质上属于对信访事项的处理，对上诉人顾延生的实体权利不产生实质影响，如人民法院将此类案件纳入行政诉讼受案范围，则必然会涉及对信访复查意见合法性的评价以及对下级行政机关是否履行了信访复查意见的内容的判断等，则又将信访事项重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的不正当循环，故本案不属于行政诉讼的受案范围。关于上诉人顾延生提出其一审更改诉讼请求理由正当的上诉意见。经查，顾延生一审起诉状的诉讼请求为：“请求法院依法判令撤销省人社厅《信访复查意见书》，同时撤销本人的退休申请。”其中“同时撤销本人的退休申请”处被划掉，顾延生在该处按捺手印确认。顾延生在一审期间虽口头提及要变更诉讼请求，但未提出正式变更申请，其二审期间陈述与查明事实不符，本院对此上诉意见不予采纳。综上，上诉人顾延生的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年八月十一日书记员 闫 玲附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……