贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行终26号上诉人（原审被告）：贵阳市白云区艳山红镇人民政府，住所地贵州省贵阳市白云区龙井路288号。法定代表人：胡熙，该镇人民政府镇长。被上诉人（原审原告）：张代琴，女，汉族，1962年12月9日出生，住贵州省修文县。上诉人贵阳市白云区艳山红镇人民政府（以下简称艳山红镇政府）因与被上诉人张代琴环境保护行政管理行政强制一案，不服贵州省清镇市人民法院（2019）黔0181行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。艳山红镇政府上诉请求：1.撤销贵州省清镇市人民法院（2019）黔0181行初18号行政判决；2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。1.一审法院认定上诉人作出的《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》（以下简称《通告》）主体和程序并不违法，但《通告》的内容缺乏法律法规依据，并认定上诉人作出的该《通告》违法，系认定事实不清，证据不足，适用法律错误。（1）贵州省农业农村厅、贵州省生态环境厅于2019年4月16日联合发出【黔农发（2019）25号】关于进一步做好畜禽养殖污染排查和整改工作的通知，该通知明确要求：“对未达到备案标准，但实际养殖年出栏生猪50头的养殖户进行排查，对属于集中区域等禁养区内的养殖场需于2019年6月前关停或搬迁。”所以，依据《畜牧法》第四十条的规定，上诉人养殖的区域系人口集中区域，属于法律明确禁止养殖区。另外，在白云区优化调整方案作出及进行公告后被上诉人仍然进行养殖，其系在明知有关规定的情况下，依然进行养殖，该行为系不合法行为，更重要的是，被上诉人未按照《畜牧法》第二十二条、第三十九条等相关规定向农业农村局申请办理生产经营许可证，未取得畜禽标识代码，也未办理工商登记，属于违反法律规定的行为。所以，上诉人对其下发《通告》要求其限期关停的行为符合法律规定；（2）根据《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，应当适用合法性审查原则，也仅对合法性进行审查，即审查行政主体是否合法、行政行为作出程序是否合法、作出的行政行为之内容是否符合法律、行政法规及地方性法规的规定。本案中，《通告》并未直接对其他散养户作出并侵犯了其他散养户的权益，并未实际造成其他人的权益损害，不存在违法任何法律规定的情形。一审法院在未查清是否存在其他散养户以及是否对该散养户造成权益损害的情况下，以及在没有任何法律依据的情况下认定：“通告实际扩大了适用范围，把散养的养殖农户一并纳入关停或搬迁范围，不符合法律法规规定，也没有政策文件依据”及“通告仅责令所有养殖户办理或关停，并未对不同情况养殖户进行区分，应当制定相应的方案进行合理的补偿等”，进而直接认定《通告》违法。上诉人认为，一审法院的该种观点超出了合法性审查的范畴，对于具体补偿的问题，应当依照行政赔偿或行政补偿的相关法律规定予以解决，系其他行政法律行为，而本案焦点问题是《通告》本身是否合法的问题，法院应当围绕《通告》的合法性进行审查，不应当突破合法性审查的基本原则，将《通告》本身的合法性问题与其他行政法律行为混为一谈。一审法院已经认定《通告》的主体合法、程序合法，从以上论述中可知内容也未违反法律规定。所以，上诉人作出的《通告》系合法行政行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人张代琴未提交书面答辩意见。张代琴向一审法院起诉请求：确认被告艳山红镇政府2019年3月1日作出的《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》主体违法、程序违法。一审法院认定事实：2017年11月2日，贵阳市白云区人民政府下发白府办[2017]81号文，通过了《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》。根据该方案，白云区艳山红镇尖坡村被划定为禁养区。原告张代琴于2015年租用白云区艳山红镇尖坡村村民场地进行生猪养殖，共养殖生猪178头，现原告养殖场已搬离。2019年4月16日，贵州省农业农村厅、贵州省生态环境厅联合下发黔农发[2019]25号文，要求对全省畜禽养殖污染进行排查和整改。根据该文件，排查对象一是全省直连直报系统备案的养殖场，二是未达到备案标准，但实际养殖年出栏生猪50头、肉牛10头、蛋鸡存栏500羽、肉鸡出栏2000羽、羊出栏30只以上的养殖场（小区、养殖户）。排查后建立台账，对禁养区内养殖场，要求2019年6月底予以关停或搬迁，其他现有养殖场（小区），对养殖污染进行逐项排查和整治，对无粪污处理设施违规直排、粪污超过现有设施处理能力、粪污消纳用地超过土地承载能力的养殖场，进行限期整改，整改不到位的予以关停。2019年5月6日，贵阳市农村农业局、贵阳市生态环境局下发筑农通[2019]23号文，对贵阳市排查整改工作进行了安排。在上级文件出台之前，白云区艳山红镇政府就多次召开会议，对尖坡村内养殖户进行动员，要求所有养殖户搬离，后又在2019年3月1日作出《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》并送达给相关养殖户，要求全镇范围内（均已被划为禁养区）所有养殖户必须在2019年6月底前自行关停或搬离，限期内未搬离的，镇政府将联合相关执法部门强制取缔，所产生后果由养殖户自行承担。本案原告张代琴也收到了该《通告》。之后，原告张代琴认为被告作出《通告》违法，遂提起本案诉讼。一审法院归纳本案争议焦点为：1.本案所涉《通告》是否是可诉行政行为；2.被告作出《通告》主体是否适格；3.案涉《通告》是否违法。关于第一个焦点，一审法院认为：首先，白云区艳山红镇政府作出《通告》，是政府行使行政权力所作的行为，能形成行政法上的权利义务关系，产生一定法律效果，目的是实现国家行政管理。即该行为属行政法律行为。其次，艳山红镇政府作出案涉《通告》的行政法律行为不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款所规定的不属人民法院受案范围的事项。再次，就具体内容而言，本案所涉《通告》要求所有养殖户必须在期限内搬迁，否则将被强制取缔，具有特定的具体内容，具有强制性，且送达给每个具体的养殖户，对养殖户权利产生了实际影响，具有法律上的拘束力，故案涉《通告》具有可诉性，原告认为被告作出《通告》违法而提起诉讼，属人民法院受案范围。关于第二个焦点，首先，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条“县级以上人民政府其他有关部门依照本条例规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治相关工作。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”之规定，艳山红镇政府对辖区环保工作具有行政管理职责，也有义务协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。在《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》中，也明确规定“各乡（镇）政府按照属地管理原则加强监督，督促规模化养殖场实施污染防治措施。”故被告艳山红镇政府根据法律法规规定及贯彻落实上级文件要求发布《通告》系履行行政管理职责的具体表现，并未违反法律规定，系适格的行政主体。其次，根据农业部、环保部发布的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，畜禽禁养区由县级以上人民政府依法划定。本案所涉的《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》系由白云区人民政府划定而非本案被告艳山红镇政府划定，在被告发布的《通告》中，并未明确由自己对养殖场（户）进行关停、取缔，而是称“联合相关执法部门强制取缔”，故在禁养区划定及养殖场关停上，被告并未越权。综上，被告艳山红镇政府作出本案所涉《通告》，主体和程序并不违法，原告诉称被告主体违法、程序违法的理由不能成立。关于第三个焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”而就《通告》本身内容而言，一审法院认为缺乏法律法规依据。理由如下：第一，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条，结合《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，所谓“禁养区”，是指“县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。”而“畜禽养殖场、养殖小区”，是“指达到省级人民政府确定的养殖规模标准的畜禽集中饲养场所（以下简称养殖场）”。从这些规定上看，禁养区并非禁止一切畜禽养殖活动，而是针对达到省市级人民政府设定养殖规模以上的养殖场而言。而《贵州省环境保护厅、贵州省农业委员会关于印发〈贵州省畜禽养殖污染防治畜禽养殖场养殖小区规模标准〉的通知》规定，生猪养殖场、养殖小区年出栏1000头及以上的，认定为规模养殖。白云区制定的《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》中也适用了同样的标准，把生猪养殖场、养殖小区年出栏1000头及以上列为规模养殖。为了适应国家环境保护要求和长江经济带保护的需要，我省提高了相关环保要求，贵州省农业农村厅、贵州省生态环境厅联合下发的黔农发[2019]25号文中，要求对全省畜禽养殖污染进行排查和整改。并把实际养殖年出栏生猪50头，肉牛10头、蛋鸡存栏500羽、肉鸡出栏2000羽、羊出栏30只以上的养殖场（小区、养殖户）都列入排查对象，要求对禁养区内养殖场（小区）在2019年6月底予以关停或搬迁。即便是按照这一严格的标准，也没有完全禁止禁养区内的散养行为，即依然允许农户进行小规模的散养，只不过小规模散养也要遵守相关环保要求。在本案被告所发《通告》中，第二条责令“所有养殖户”必须自行关停或搬迁，本院认为实际扩大了适用范围，把散养的养殖农户也一并纳入关停或搬迁范围，不符合法律法规规定，也没有政策文件依据。第二，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”之规定，被告艳山红镇政府因为规划或环保需要，可以对辖区养殖场所进行搬离或关停。但该院认为，在具体实施时，应当针对不同情况区别对待。如对政府划定禁养区之前就已经进行养殖的农户、不在规模养殖范围内以及不在文件明确的范围内的散养农户等合法经营的养殖户，如果因为环保要求需要进行搬离或关停的，应当结合当地实际情况，由政府制定具体方案，落实法律法规规定。而艳山红镇政府作出的《通告》仅责令所有养殖户搬离或关停，未对不同情况养殖户进行区分，在被告提交的证据中，也未显示政府在安排此项工作时制定了相关的方案。被告认为在相关文件中并无养殖场搬迁补偿内容及补偿标准规定，该院认为，上级文件仅是对此项工作作出一个原则性要求，并非具体工作实施方案，各地需要通过具体实施方案对工作进行落实。而在制定具体实施方案时，应当遵循《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，故对被告的答辩意见不予采纳。至于被告辩称原告养殖场不合法、不应补偿的问题，该院认为，原告养殖行为是否合法、是否应当补偿，与被告作出《通告》不属同一法律关系。就政府要求养殖户搬迁及发出《通告》而言，应当按照法规规定制定相应方案，至于具体到每个养殖户是否能够得到补偿，则要具体审查是否符合补偿条件，二者并不冲突。综上，被告作出的《通告》确定的关闭及搬迁范围超越了法律法规及相关文件规定，且未充分考虑合法养殖户权益保护，应确认违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第一项、第六十九条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条之规定，判决如下：确认被告贵阳市白云区艳山红镇人民政府于2019年3月1日作出的《艳山红镇关于取缔关停养殖场（户）的通告》违法。案件受理费50元，由被告贵阳市艳山红镇人民政府负担。二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明事实与一审一致，故对一审认定事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”之规定，综合本案上诉人所提上诉请求及事实理由，本案二审争议的焦点为案涉《通告》的内容是否违反法律法规及相关政策文件规定。本案中，案涉《通告》第二条的内容为“所有养殖户必须在2019年6月31日前自行关停或搬离，限期内未搬离，镇政府将联合相关执法部门强制取缔，所产生后果由养殖户自行承担。”故该《通告》将限期关停或搬离的对象明确为“所有养殖户”。但综合考察《畜禽规模养殖污染防治条例》《畜禽养殖禁养区划定技术指南》《贵州省环境保护厅贵州省农业委员会关于印发〈贵州省畜禽养殖污染防治畜禽养殖场养殖小区规模标准〉的通知》《贵阳市白云区畜禽养殖禁养区优化调整方案》以及《贵州省农业农村厅贵州省生态环境厅关于进一步做好畜禽养殖污染排查和整改工作的通知》【黔农发﹝2019﹞25号】、《贵阳市农村农业局贵阳市生态环境局关于印发贵阳市畜禽养殖污染排查和整改工作方案的通知》【筑农通﹝2019﹞23号】等政策法规及相关文件，均未完全禁止在禁养区内的养殖行为。故一审法院认定该《通告》扩大了适用范围且没有政策文件依据，遂判决确认该《通告》违法。认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，退还贵阳市白云区艳山红镇人民政府。本判决为终审判决。审判长 曾 桢审判员 刘 华审判员 唐玉平二〇二〇年八月三日法官助理戴蔚书记员龙真扬