辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终170号上诉人（原审被告）葫芦岛市龙港区双树乡人民政府，住所地双树乡。法定代表人王广秋，该乡乡长。委托代理人周红伟，辽宁卓辰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）龙长柱，男，1956年9月25日出生，汉族，住葫芦岛市龙港区。委托代理人杨如钢，辽宁义帆律师事务所律师。原审第三人葫芦岛市龙港区双树乡双树村民委员会。法定代表人贾玉志，该委员会主任。委托代理人李亮，辽宁斯特律师事务所律师。上诉人葫芦岛市龙港区双树乡人民政府因被上诉人龙长柱诉其不履行法定职责一案,不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初43号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，询问审理了本案。上诉人葫芦岛市龙港区双树乡人民政府法定代表人王广秋及委托代理人周红伟，被上诉人龙长柱的委托代理人杨如钢，原审第三人葫芦岛市龙港区双树乡双树村民委员会的委托代理人李亮到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年龙港区政府采用村民自主腾退的方式对双树村部分土地进行征收。原告签约自行腾退土地，领取了房屋及附属物补偿款。双树村委会对土地补偿款的分配召开了村民代表大会，制定了《双树村东双线占地补偿分配方案》，对宅基地补偿款，村集体提留20%，剩余平均分配。原告认为如果宅基地补偿款平均分配，就应重新分配宅基地，否则侵犯了原告“一户一宅”的权利。2019年5月11日，原告向被告提出申请，要求被告履行监督职责，重新分配宅基地或支付安置补偿费及征占土地补偿费。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（七）项规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理，征地补偿费的使用、分配方案。第二十七条第二款、第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第一款、第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据规定可知，征地补偿款的使用、分配须经村民会议决定；村民会议、村民代表大会作出的决定不得违反法律规定，不得和国家政策相抵触，不得侵犯村民的合法权益；村民会议或村民代表大会作出的决定违反法律规定，侵犯村民合法权益的，可以通过诉讼或乡、镇人民政府责令改正。被告双树乡政府依据法律规定，具有对双树村民代表大会作出的土地补偿款分配方案进行监督，责令改正的职责。征地补偿款如何分配属于村民委员会自治范畴决定的事情，乡政府不能强行干涉，但并不能以村民委员会自治为借口，对侵犯村民权益的决定，放弃监督职责。土地补偿款如何分配不属于行政案件受案范围，但双树乡政府是否履行了法定职责，就属于行政案件的受案范围，也是本案审查的焦点。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。据此规定，行政机关不履行法定职责的主要表现为，拒绝履行；不予答复；拖延履行；不完全履行；不适当履行。行政机关对行政相对人提出的保护人身权、财产权的请求是否进行了回复并不是此类案件审查的重点，行政机关对行政相对人申请事项进行回复的行为，或行政机关从事相关调查、协调工作的行为可否认定为行政机关履行法定职责才是此类案件审查的重点。本案中，原告认为《双树村东双线占地补偿分配方案》第七条、第八条违反法律规定，侵犯了原告的合法权益，要求被告双树乡政府责令双树村委会改正，被告将申请转交双树村委会，双树村委会作出了《情况说明》，被告认为已经履行了法定职责。双树村委会的《情况说明》仅说明了“《补偿方案》经村党组织提议，村两委员会商议，党员大会审议，并经村民代表大会决议通过，符合《村民委员会组织法》的规定。”但对该《补偿方案》是否侵犯了原告的合法权益？原告是否符合重新分配宅基地？是否还有宅基地可分配？如果不能重新分配宅基地应如何保障原告的权利？等问题未作出认定和答复。另外，庭审中被告说口头进行了答复，原告不予认可，被告又不能提供证据证实，视为未作出答复。被告对属于其职责范围内的事项，转交他人处理，未作调查研究，未正确履行法定职责。故，被告答辩理由无事实及法律依据，本院不予支持。关于原告提出的撤销《双树村东双线占地补偿分配方案》第七条、第八条；责令重新分配宅基地，或发放补偿款；支付利息及租金的诉讼请求，因尚需被告调查、作出处理，也须经必要的法定程序方可作出，不在本案的审查范围内，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、被告葫芦岛市龙港区双树乡人民政府在本判决生效之日起三十日内对原告的申请作出调查处理决定。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告负担。上诉人葫芦岛市龙港区双树乡人民政府上诉称，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。一、上诉人对原审第三人只有指导、支持和帮助的职责，而一审判决认定上诉人对原审第三人负有监督职责，无任何的法律依据。根据《村民委员会组织法》第五条:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，上诉人作为乡级人民政府对村民委员会的工作只是给予指导、支持和帮助，对于村民自治范围的事项无权进行干预。因此，一审判决认定上诉人对原审第三人负有监督职责，无任何的法律依据。二、上诉人已经履行了法定职责，一审判决认定事实有误，应依法予以撤销。首先，上诉人收到被上诉人的请求后，依法对相关事实进行了调查、了解，对原审第三人下达了书面通知，要求原审第三人出具答复意见，并且原审第三人也向上诉人出具了书面答复意见。经过上诉人调查了解，涉案的征地补偿款属于原审第三人的全体村民所有，该补偿款并未对被上诉人宅基地的补偿作出区分，根本不存在对被上诉人的宅基地进行单独补偿的问题。原审第三人作出的《双树村东双线占地补偿分配方案》是依照村民自治程序，经过村两委员会商议，党员大会审议，并由村民代表大会决议通过的，完全符合《村民委员会组织法》及相关法律规定，未侵犯被上诉人的合法权益。其次，被上诉人对其宅基地只享有使用权，并非是所有权，被上诉人不享有宅基地所有权的收益。宅基地的所有权归村民集体所有，那么相应的征地补偿款也由全体村民所有。村民会议有权对村民自治范围的事项进行决定，原审第三人依照村民自治程序作出的《双树村东双线占地补偿分配方案》不违反法律、法规的强制性规定。上诉人只能对原审第三人作出的违反法律、法规的决定责令其改正，在原审第三人不存在违法行为的情况下，就不存在上诉人责令其改正的问题。其三，本案是被上诉人自主腾退的宅基地，被上诉人的安置、补偿、回迁等问题，不属于上诉人的职责范围，应由县级以上征地主管部门负责，被上诉人的宅基地被征收后，由全体村民决定征地补偿款的分配方案，被上诉人也得到了相应的补偿。至于村里是否还有宅基地可分配及是否给被上诉人重新分配宅基地，应由县级以上征地主管部门负责，而不是由村民自治行为决定的，不属于涉案《双树村东双线占地补偿分配方案》的决定范围。被上诉人要求重新分配宅基地的请求与涉案《双树村东双线占地补偿分配方案》不具有关联性，涉案《双树村东双线占地补偿分配方案》是对土地征收补偿款作出的分配决定，不涉及对被上诉人是否分配宅基地的问题，被上诉人要求重新分配宅基地应另行提出申请，按照村里的实际情况及相应的法定程序处理，而不属于被上诉人就土地征收补偿款分配问题提出申请所审查范围，也不属于本案的审查范围。因此，上诉人已经对相关事实进行了调查，涉案《双树村东双线占地补偿分配方案》是合法的，不存在上诉人责令原审第三人改正的问题，上诉人已经履行了法定职责。而一审判决上诉人对被上诉人的申请作出调查处理决定，无任何法律依据，上诉人不具有作出调查处理决定的法定职权，一审判决认定事实有误，应依法予以撤销。三、被上诉人要求撤销《双树村东双线占地补偿分配方案》可直接提起民事诉讼。被上诉人就本案提起的行政诉讼，其实质目的是为了撤销涉案《双树村东双线占地补偿分配方案》，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四项的规定，土地征收补偿款分配纠纷属于民事纠纷。另根据《村民委员会组织法》第三十六条:“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销”的规定，如果被上诉人认为涉案《双树村东双线占地补偿分配方案》侵犯其合法权益，被上诉人可就土地补偿分配纠纷直接提起民事诉讼，而不应对上诉人提起本案行政诉讼。综上所述，上诉人对原审第三人只有指导、支持和帮助的职责，并且上诉人已经履行了法定职责，被上诉人要求撤销《双树村东双线占地补偿分配方案》可直接提起民事诉讼，一审判决认定事实有误，应依法予以撤销。上诉人葫芦岛市龙港区双树乡人民政府向原审法院提交以下证据：1、《通知》，证明被告已履行了法定职责；2、《情况说明》、村民代表会议决议书、表决票、表决结果，证明被告要求村委会提供会议相关材料，经审查认为补偿分配方案符合法律规定，属于村民自治范围事项，无权干预。被上诉人龙长柱辩称，被上诉人认为上诉人的上诉理由不能成立，案涉第三人依据其村民代表大会所作出的《双树村东双线占地补偿分配方案公示》第七条、第八条，略，违背了土地管理法以及宪法的一户一宅的法律规定，依法应当责令其改正。被上诉人向上诉人提交了关于责令葫芦岛市龙港区双树乡双树村村民委员会撤销《双树村东双线占地补偿分配方案》第七条和第八条，给申请人重新分配土地，或支付补偿费或占地补偿费的请求，之后上诉人并没有对双树村所做的分配方案实质性内容进行实质审查，也没有给予被上诉人如何处理的决定，因此，我们认为上诉人没有履行自己的职务和职责。被上诉人依法提起诉讼，兴城市人民法院判决上诉人在生效判决后30日内作出处理决定是公正合法的，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回其上诉请求。被上诉人龙长柱向原审法院提交以下证据：申请及邮寄单，证明原告于2019年5月1日向被告递交了申请。原审第三人葫芦岛市龙港区双树乡双树村民委员会述称，一、原告主体不适格。本案中，答辩人作为基础群众性自治组织，不是行政机关，只要不违反法律规定，不损害广大村民的切身利益，作出的各种决策对广大村民具有约束力，乡政府可对所辖村的各种决策履行一定监督职能，但无法定强制权。所以，原告无权要求被告双树乡政府履行法定职责，撤销《双树村东双线占地补偿分配方案》，如其维权，可通过其他途径，而不是提起行政诉讼，故其不具有提起行政诉讼的主体资格。二、答辩人作出的《双树村东双线占地补偿分配方案》合法有效，不应予以撤销。本案中，针对双树村东双线土地补偿分配，答辩人请示了双树乡党委、政府，之后经村党组织提议，村两委商议、党员大会审议，村民代表大会决议，同时依据《村民委员会自治法》、《土地管理法》等法律法规的规定，最终通过了《双树村东双线占地补偿分配方案》,因此，此方案的制定并无任何违规行为，应合法有效，不应予以撤销。三、关于宅基地补偿款的归属、分配问题。依法律规定，被征收宅基地的土地性质应是村集体所有，即归集体经济组织成员共有。所以相应的土地补偿款应发放给代表全体村民利益的村委会。本案中，答辩人受领补偿款后，按规定提留20%后，其余补偿款根据村民自治原则，履行法定程序，最终确定宅基地补偿款不分给个人，归双树村委会所有，并无不妥之处。四、关于在分配方案中应否对原告取得新宅基地进行落实问题。本案中，原告的宅基地被征收后，其同其他村民一样，已经取得了相应的补偿款，其合法权益已经得到保障。至于其为了解决居所问题，想取得新宅基地建房或者去外地买房，这不是本案中需要解决的问题。故答辩人在分配方案中没有对原告宅基地进行分配的义务。综上，答辩人在本案中作为第三人，作出的《双树村东双线占地补偿分配方案》符合法律法规的规定及村民自治原则，双树乡政府作为上级政府依法履行了法定职责，并无不当之处，原告的起诉无法律和事实依据，请贵院在查清事实的基础上，依法驳回其诉请。原审第三人葫芦岛市龙港区双树乡双树村民委员会向原审法院提交以下证据：双树村委会两委会记录、党员大会记录、村民代表会议决议书，证明补偿方案请示了双树乡党委后经村党组织提议，村两委会商议，党员大会审议，村民代表会议决议，符合法律规定。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院另查明，葫芦岛市龙港区双树乡人民政府在龙长柱等村民申请后，口头答复事情是双树村村民代表大会决定的，乡里不管，让村民找村里解决，没有进行书面答复。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。根据上述条文规定，村民对村民委员会作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院起诉，二是由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与村民委员会之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权的决定。当村民选择通过行政程序获得救济时，村民一旦向乡、镇人民政府提出行使监督权的申请，有管辖权的乡、镇人民政府即有履行法定监督职责的义务，应当履行监督职责。本案中，龙长柱等村民于2019年5月11日向葫芦岛市龙港区双树乡人民政府提出申请，认为《双树村东双线占地补偿分配方案》第七条、第八条违反法律规定，侵犯了龙长柱等人的合法权益，要求双树乡政府责令双树村委会改正，双树乡政府应当履行监督职责，对于双树村委会是否依照法律、法规的规定履行法定义务进行调查并作出相应的处理决定。虽然双树乡政府进行了口头答复，但该答复没有实质内容，不符合正确履行监督职责的要件。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，本院应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人葫芦岛市龙港区双树乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  袁晓芳审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年八月三日书记员  谭思朦本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。