北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终2376号上诉人（一审原告）马赛，女，1970年8月21日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区文体路2号。法定代表人初军威，代区长。委托代理人李国栋，北京市丰台区人民政府工作人员。委托代理人刘京红，北京市安理律师事务所律师。上诉人马赛因诉北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）履行村务公开监督职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1523号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。丰台区政府于2019年9月29日作出《关于马赛申请村务公开有关事项的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映”，就马赛申请丰台区政府责令北京市丰台区南苑乡槐房村村民委员会（以下简称槐房村委会）公开“乐天沃尔玛超市与槐房村委会签订的租赁合同及收益发票”等七项村务事项，答复如下：第二项“从起始年至2019年，槐房卫生院与槐房村委会签订的租赁合同及收益发票”，第三项“从起始年至2019年，槐房万达广场与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票”，第四项“从起始年至2019年，华联超市与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票”，第五项“从2011年，槐房每块土地的征地补偿款、安置费、劳动力补偿及地上物青苗等补偿款。每块地安置的转居人数，征地补偿款在哪个专户管理，补偿款的协议书”，第六项“2011年南苑乡政府拨付给槐房村原始造林、平原生态林及占地和养护财政拨付款明细及占地资金标准”，丰台区政府已要求槐房村委会于9月16日至9月20日期间，在村委会办公室，由村委会负责人当面对马赛进行答复，请前往查看。另外，马赛申请的第一项“从起始年至2019年，乐天沃尔玛超市与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票”，第七项“南苑乡人民政府与槐房村委会签订的关于污水处理厂的征地补偿评估单、征地拆迁测算表、结算协议书、拆迁征地补偿款收益发票”，经查询，未找到相关信息。一审法院经审理查明：2019年7月10日，马赛提起村务公开申请，要求公开槐房卫生院与槐房村委会签订的医院出租合同及收益发票，从起始年至2019年要求以合同文本形式书面回复并盖章。2019年8月1日，马赛向丰台区政府申请责令槐房村委会公开马赛申请的村务事项。2019年8月7日，丰台区信访办公室向南苑乡政府发送《关于马赛“履责申请”的转送函》（丰信办函〔2019〕130号），要求南苑乡政府认真组织调查并代区政府拟稿。2019年8月13日，南苑乡政府作出《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，要求槐房村委会就马赛申请公开的村务事项予以查找核实，对于应当公布的事项于2019年9月5日前进行公布，并将结果进行公示。如存在不应当公布的情形，需进行告知并说明理由，公示结果于9月6日前反馈至南苑乡社会事务管理科。2019年9月2日，槐房村委会召开三套班子会议，会议纪要中同意将可查询到的材料予以公示：“一、槐房村所有征地补偿款的使用方案，管理状况……九、从起始年至2019年，槐房卫生院与槐房村委会签订的租赁合同及收益发票……”。详见公示内容清单表并附三套班子成员签字。南苑乡政府根据调查情况向丰台区政府报送《关于马赛申请村务公开有关事项的答复》（代拟稿）。槐房村委会于2019年9月4日作出《关于槐房村对村务公开内容的情况说明》并附公示内容清单，将办理情况报告如下：“针对村民要求公开的内容……2、从起始年至2019年，槐房卫生院与槐房村委会签订的租赁合同及收益发票……通过会议研究将于2019年9月17-20日将可查询到的相关内容在村委会办公室，对申请人申请的公示内容以纸质版并盖章的相关文件直接对其本人进行公示，申请人签字领取相关公示文件后留存相关复印文件。”2019年9月9日，丰台区信访办公室作出《关于给马赛〈履责申请〉回复征求意见的函》（丰信办函〔2019〕161号），征询丰台区司法局的意见。2019年9月11日，丰台区司法局作出《关于给马赛〈履责申请〉回复征求意见的复函》，建议进一步调查核实。2019年9月17日，丰台区信访办公室作出《关于马赛“履责申请”的回复征求意见函》（丰信办函〔2019〕164号），将丰台区司法局提出的办理意见转送南苑乡政府征询意见。2019年9月18日，南苑乡政府作出《关于顾立清、马赛“履责申请”的回复征求意见函》，对丰台区信访办公室的征询予以回复。2019年9月19日，马赛到槐房村委会办公室领取了公示内容清单及发包、租赁项目财务公开清单。丰台区政府根据调查情况于2019年9月29日作出被诉答复并邮寄送达马赛。2019年9月30日显示邮件已签收。马赛不服，于2019年10月10日向一审法院提起诉讼。一审法院认为：根据村委会组织法第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，马赛作为槐房村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。丰台区政府作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的丰台区政府是否按照村委会组织法的规定履行了调查核实及监督职责的问题，丰台区政府认为，其已依法履行了调查核实、责令公布的职责，马赛亦已到槐房村委会领取了公开的村务信息。对此，一审法院认为应根据村委会组织法对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。村委会组织法第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。一审法院认为：丰台区政府作为一级人民政府，应当依据村委会组织法及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。本案中，丰台区政府收到《履责申请》后通过函件形式要求南苑乡政府认真组织调查。后南苑乡政府向槐房村委会下发《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，对槐房村委会就马赛申请事项进行调查核实。2019年9月19日，马赛到槐房村委会办公室领取了公示内容清单及发包、租赁项目财务公开清单。丰台区政府经核实上述情况后于2019年9月29日作出被诉答复。纵观丰台区政府在本案中履行职责的情况，丰台区政府收到马赛申请后首先要求属地乡政府进行核实、调查和处理。在乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查判断认为槐房村委会已对马赛所要求的村务公开相关信息进行公开，故作出被诉答复。一审法院认为，丰台区政府履行职责的前述行为符合村委会组织法及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定。关于马赛认为槐房村委会未按马赛要求公开村务事项的诉讼意见，一审法院认为，前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。马赛要求必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。综上，马赛要求撤销被诉答复的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，一审法院判决驳回马赛的诉讼请求。马赛不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：马赛要求公开合同文本的全部内容及收益发票的事项，丰台区政府没有充分尽到村务公开监督职责。故，请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审。丰台区政府未提交二审答辩意见。一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交的证据的认证意见正确。根据有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：村委会组织法第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，根据在案证据可以证明，丰台区政府在收到马赛提交的《履责申请》后，通过开展相关工作，履行了对槐房村委会相关村务信息公开的监督职责，并根据工作结果，向马赛作出被诉答复。故可以认定丰台区政府已经履行了前述规定中的相关职责。对此，一审法院已予充分论述，本院不予赘述。村委会组织法第三十条第二款规定，村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。《农村集体经济组织财务公开规定》第五条规定，村集体经济组织财务公开的内容包括：（一）财务计划：1.财务收支计划；2.固定资产购建计划；3.农业基本建设计划；4.公益事业建设及“一事一议”筹资筹劳计划；5.集体资产经营与处置、资源开发利用、对外投资等计划；6.收益分配计划；7.经村集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论确定的其他财务计划。（二）各项收入：1.产品销售收入、租赁收入、服务收入等集体经营收入；2.发包及上交收入；3.投资收入；4.“一事一议”筹资及以资代劳款项；5.村级组织运转经费财政补助款项；6.上级专项补助款项；7.征占土地补偿款项；8.救济扶贫款项；9.社会捐赠款项；10.资产处置收入；11.其他收入。（三）各项支出：1.集体经营支出；2.村组（社）干部报酬；3.报刊费支出；4.办公费、差旅费、会议费、卫生费、治安费等管理费支出；5.集体公益福利支出；6.固定资产购建支出；7.征占土地补偿支出；8.救济扶贫专项支出；9.社会捐赠支出；10．其他支出。（四）各项资产：1.现金及银行存款；2.产品物资；3.固定资产；4.农业资产；5.对外投资；6.其他资产。（五）各类资源。包括集体所有的耕地、林地、草地、园地、滩涂、水面、“四荒地”、集体建设用地等。（六）债权债务：1.应收单位和个人欠款；2.银行（信用社）贷款；3.欠单位和个人款；4.其他债权债务。（七）收益分配：1.收益总额；2.提取公积公益金数额；3.提取福利费数额；4.外来投资分利数额；5.成员分配数额；6.其他分配数额。（八）其他需要公开的事项。第六条规定，村集体经济组织应当按规定的公开内容进行逐项逐笔公开。下列事项，应当专项公开：（一）集体土地征占补偿及分配情况；（二）集体资产资源发包、租赁、出让、投资及收益（亏损）情况；（三）集体工程招投标及预决算情况；（四）“一事一议”筹资筹劳及使用情况；（五）其他需要进行专项公开的事项。《北京市实施〈农村集体经济组织财务公开规定〉办法》第五条规定，村集体经济组织应当根据本组织的实际财务情况，公开所涉及的内容。具体包括：（一）财务计划：1.财务收支预算；2.固定资产购建计划；3.农业基本建设计划；4.集体资产经营与处置、资源开发利用、对外投资等计划；5.收益分配计划；6.经村集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论确定的其他财务计划。（二）各项收入：1.产品销售收入、租赁收入、服务收入等集体经营收入；2.发包及上交收入；3.投资收入；4.上级专项补助款项；5.征占土地补偿款项；6.救济扶贫款项；7.社会捐赠款项；8.资产处置收入；9.其他收入。（三）各项支出：1．集体经营支出；2．集体经济组织管理人员报酬；3．报刊费支出；4.办公费、差旅费、会议费、卫生费、治安费等管理费支出；5.集体公益福利支出；6.固定资产购建支出；7.征占土地补偿支出；8.救济扶贫专项支出；9.社会捐赠支出；10.其他支出。（四）各项资产：1.现金及银行存款；2.产品物资；3.固定资产；4.生物资产；5.对外投资；6.其他资产。（五）债权债务：1．应收单位和个人欠款；2．金融机构贷款；3.应付单位和个人款项；4.其他债权债务。（六）净资产：1.实收资本（股本）；2.资本公积；3.盈余公积；4.未分配利润。（七）收益分配：1.利润总额；2.提取盈余公积数额；3.外来投资分利数额；4.成员分配数额；5.其他分配数额。（八）各类资源：包括集体所有的耕地、林地、草地、园地、滩涂、水面、“四荒地”、集体建设用地等。（九）其他需要公开的事项。第六条规定，村集体经济组织应当按规定的公开内容进行逐项逐笔公开。下列事项，应当专项公开：（一）集体土地征收补偿及使用情况：1.土地补偿费期初账面结余金额；2.本期土地补偿费使用项目及金额；3.期末结余土地补偿费金额。（二）集体资产资源发包、租赁、出让、投资情况：1.发包、租赁、出让、投资合同应兑现金额；2.当期合同实际兑现金额；3.当年合同累计兑现金额。（三）集体工程招投标情况：1.工程项目招投标方案；2.评标结果；3.工程预算；4.工程质量验收报告；5.工程决算。（四）其他需要进行专项公开的事项。根据上述规定，马赛提出的槐房村委会未按照马赛要求责令槐房村委会公开房屋租赁合同文本的全部内容及收益发票的事项，丰台区政府没有充分尽到村务公开监督职责的主张，缺乏法律依据，不能成立。综上，马赛的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人马赛负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年八月十日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥