上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0115行初724号原告黄阿昌，男，1948年10月15日生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。委托代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。被告上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人吕东胜。委托代理人马宇中，男。委托代理人郑方优，上海华宏律师事务所律师。原告黄阿昌诉被告上海市浦东新区曹路镇人民政府(以下简称：曹路镇政府)不服乡政府行政强制一案，于2017年7月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2017年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告黄阿昌及其委托代理人杨在明、刘玲玲，被告曹路镇政府的委托代理人马宇中、郑方优均到庭参加庭审。本案现已审理终结。被告曹路镇政府于2016年10月25日作出(浦-132)城管限拆字[2016]第0084号《限期拆除决定书》(以下简称：被诉限拆决定)，主要内容为：原告黄阿昌于2002年9月在曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B18号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》(以下简称：《城乡规划条例》)第三十六条第一款的规定。依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令原告自收到决定书之日起7日内自行拆除曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B18号建筑物。原告黄阿昌诉称，2002年11月28日，其与上海市浦东新区曹路镇曙光村民委员会(以下简称：曙光村委会)签订建房土地使用协议，并建造了曙光新村“自然村落”改造点B18号房屋(以下简称：系争房屋)。被诉限拆决定认定原告的建房行为系违法行为属于认定事实不清，程序违法，违反了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，严重侵害了原告合法权益。故诉请要求撤销被诉限拆决定。原告黄阿昌提供了下列证据：1、曹路镇关于曙光村实施自然村改造的请示，证明被告于2001年3月8日向原浦东新区农村发展局(以下简称：原浦东农发局)请示拟在曙光村率先实施自然村改造；2、关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复，证明原浦东农发局于2001年4月1日作出同意曙光村为自然村改造试点的批复，但被告接到批复后未依法履行申请土地指标的任务，导致其无法取得相关规划审批手续。自然村改造资金由财政专项补贴、镇政府、村民委员会三级承担，系村集体建房项目而不是个人建房；3、原浦东农发局工作职责、(2009)沪一中刑终字第262号刑事裁定书，证明原浦东农发局作为主管机关，负有规划审批职责；4、曙光村“自然村改造”建房土地使用协议，证明其于2002年11月28日与曙光村委会签订土地使用协议，对系争房屋所在土地享有使用权，并按照曙光村村委要求合法建设系争房屋；5、自然村房屋照片，证明自然村改造项目是由曹路镇统一规划，并委托南京军区空军勘察设计院统一设计；6、浦房地土处第XXXXXXXXX号行政处罚决定书、代收罚没款收据，证明曙光村未经土地主管部门批准，擅自占用土地，规土部门于2002年9月18日对违法占用土地的行为进行了行政处罚，并未作出限期拆除地上建筑物的行政处罚。曙光村并未将行政处罚情况告知原告等各位业主，仍与原告签订土地使用及规划施工协议，允许在地上建造房屋；7、编订门弄(楼)号牌申请表、门牌号照片、上海市人民政府发布的《上海市门弄号管理办法》，证明曙光村委会向龚路派出所申请了门牌号，根据规定，经批准建造的建筑物，方可向公安机关申请门弄号；8、催款通知、电表立户截图、电费收据、上海居民用电服务指南，证明曙光村委会统一为原告等业主办理用电安装手续，各业主合法办理了电表立户手续，并依法缴纳了相应电费；9、(2011)浦行初字第163号行政判决书，证明2011年作出行政判决认定的执法主体为区城管执法部门而非被告；10、关于薛洪根信访事项的答复意见书，证明被告答复对房屋进行测绘是基于浦东新区城市管理行政执法局的调查取证工作，与被告提供的证据中委托测绘公司进行测绘存在矛盾；11、浦东新区曹路大型居住社区建设简报，证明系争房屋所在地块的51幢房屋并未被当作违法建筑处理，且已有26户签订补偿协议；12、曹路镇政府介绍信及工作证，证明相关工作人员以曙光村自然村改造房屋协议解除工作的名义与其他业主接洽协商解决房屋补偿问题；13、补偿款估算单，证明相关工作人员曾与周小泉(户)协商解决房屋补偿，系争房屋并非违法建筑；14、关于曹路镇曙光村自然村改造房屋(51幢)拆除信访矛盾处理意见，证明浦东新区人民政府责成曙光村委会尽快解除建房土地使用协议，并制定补偿方案与业主协商解决；15、2010年12月28日信访事项复查意见书，证明浦东新区人民政府要求通过协商的方式解决曙光村自然村改造房屋拆除工作；16、2011年4月13日信访事项复核意见书，证明市政府要求加强与业主的协商沟通，通过协商方式签订补偿协议；17、2010年1月29日告知书，证明拆除系争房屋的目的是为了征地拆迁，应当依照法律规定依法进行；18、曹路镇曙光村自然村改造土地使用协议终止、房屋拆除及补偿有关实施事项告居民书，证明曙光村委会承诺通过协商方式解决房屋补偿问题；19、2010年12月15日告知书，证明曙光村委会告知未能签订补偿协议的，将以拆除违法建筑的名义拆除；20、2015年12月25日告示，证明曙光村委会对剩余25幢房屋重启协商解决工作；21、曹路镇曙光村剩余25幢自然村改造房屋协议解除合同补偿工作实施补充口径，证明系争房屋并非违法建筑，否则不存在补偿问题；22、2016年1月15日新曹路报纸，证明剩余25幢房屋其中一户签订补偿协议后房屋被拆除；23、浦建房拆许字(2005)第106号房屋拆迁许可证；24、2016年2月29日告知书、房屋拆迁期延长许可通知、房屋拆迁委托合同，证明原告房屋处于动迁范围之内，一直被视为合法房屋，属于合法建筑；25、2016年2月22日告知书，证明浦东新区人民政府对系争房屋所在地块未作出房屋征收决定；26、听证申请书、EMS快递详情单，证明其向被告邮寄申请要求听证，但被告未进行听证；27、2004年1月6日东方城乡报，证明浦东新区机场镇红旗村也在实施自然村改造，列入原浦东农发局的村镇建设规划，对农房建设具有规划、审批职责；28、曙光村自然村改造房屋情况汇总表，证明为进行拆迁补偿对房屋情况进行汇总；29、上海市地籍图、地籍变更需提交材料明细，证明系争房屋被纳入地籍图，是合法建筑；30、上海观察新闻，证明上海市宝山区人民政府的征收拆迁工作，依据事实，补齐短板，妥善安置，解决历史遗留问题；31、关于同意富强村农居民住宅增补规划的批复；32、沪汇房地拆许字(2004)第11号房屋拆迁许可证；33、关于富强小区拆迁农居民住宅安置房减免契税申请报告，以证据31至33证明富强小区21幢房屋也未取得房地产权证或者宅基地使用证，拆迁时对业主进行货币补偿与房屋安置，且安置房屋享受契税减免政策，系争房屋与此相似，可以参照进行；34、曹路镇农(居)民建房许可证，证明当时申请建房只需要取得核发建房许可证，无需取得乡村建设规划许可证；35、GoogleEarth影像资料，证明系争房屋所在地块2005年、2008年仍有建房行为，但未被告知停止建设。被告曹路镇政府辩称，其有权对辖区内的违法建筑作出被诉限拆决定。经过调查核实，案外人郑某某与曙光村委会签订建房土地使用协议后，转让给原告，原告在未取得任何建设许可证的情况下，建造了系争房屋，其违法行为有连续或者继续状态，违反了《上海市城乡规划条例》的相关规定。其在作出被诉限拆决定前，履行了调查核实、事先告知等程序。被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告曹路镇政府向本院提供了以下证据及依据：1、《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称：《城管执法条例》)第四条第四款、第十一条第一款第(八)项、《上海市人民政府关于扩大》第一条、第二条，证明其具有作出被诉限拆决定的法定职权；2、2015年7月30日现场检查笔录、现场勘查图、立案审批表，证明系争房屋涉嫌违法行为，接上级经办后开展初步调查；3、2002年9月17日曙光村“自然村改造”建房土地使用协议、2015年12月4日现场检查笔录、现场勘查图、房屋分层平面图、2016年1月11日询问笔录、2016年3月18日谈话通知书及送达工作记录、2016年3月18日询问笔录及代理律师委托书、2016年1月11日曹路镇政府协查函、关于浦东新区曹路镇曙光新村25幢建筑协查函的复函、2015年12月9日曹路镇政府情况说明、2015年12月7日曹路镇曙光村委会情况说明，证明系争房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证等，属于违法建筑；4、上海市浦东新区人民政府关于批准曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发项目供应土地的通知，证明系争房屋所在地块是配套商品房基地，违法建筑必须拆除；5、案件调查终结审批表，证明案件调查终结后经审核作出被诉限拆决定；6、限期拆除事先告知书、送达回证及工作记录，证明作出被诉限拆决定前进行事先告知，给予原告陈述、申辩的权利；7、行政处罚申辩书、听证申请书、工作记录，证明原告收到事先告知书后申请要求听证，并提出陈述申辩；8、被诉限拆决定及送达工作记录、改退批条等，证明被诉限拆决定采用直接、留置、邮寄等方式无法送达；9、上海法治报送达公告、曹路镇政府网站网上公告栏送达公告，证明采用公告送达的方式送达；10、曹路城管中队执法人员执法证，证明城管执法人员具有执法权；11、《城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十八条、《城管执法条例》第三章作为适用法律及执法程序依据，证明被诉限拆决定适用法律正确，程序合法。经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1，《城管执法条例》第四条第四款对被告镇政府负责的城市管理行政执法工作的范围没有明确界定;《城管执法条例》第十一条第一款第(八)项规定的是对擅自搭建建筑物构筑物等行为实施行政处罚，不应当适用于系争房屋，原告房屋系合法建筑；区城管执法局及乡镇政府均具有对违法建筑的查处职权，但具体职责分工是由上海市人民政府确定的，被告没有明确市人民政府确定的职责分工的具体内容。根据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条第二款的规定，被告具体承担对乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处工作。本案中没有任何证据证明系争房屋处于乡村规划区。被告提交的所有职权依据不能证明其具有执法权限，应该承担举证不能的责任。证据2，对现场检查笔录的真实性、合法性、关联性均有异议，没有原告本人签名，也没有相关检查人员到原告家中进行检查；现场检查笔录及现场勘查图仅记载发现一幢二层建筑物，并未查清建造人、建造时间和面积等，原告房屋实际为三层结构，建筑面积有370平方米左右；系争房屋由其全家共同出资建造；现场勘查仅为房屋外观照片，并未实际进入房屋测量房屋结构、构造等；对立案审批表的真实性、合法性及证明目的均有异议，案件来源不清，没有明确具体的上级交办部门，系争房屋建造于2003年初，已经超过2年的行政处罚时效；对违法行为的认定及处理应以当时的法律法规为依据，被告适用2011年的《城管执法条例》处理2003年发生的行为违反法不溯及既往原则；证据3，被告提供的协议是案外人签订协议的，原告是受让取得建房额度，在此之后与曙光村委会签订了土地使用协议，并建造了系争房屋，房屋是合法建筑；对现场检查笔录、现场勘查图、房屋分层平面图的真实性、合法性、证明目的均有异议，检查人员没有到原告家中进行检查，现场检查笔录没有原告签名；2015年12月4日对系争房屋等进行现场检查的是区城管执法局而非被告，这份现场检查笔录系为取证需要而伪造的证据；不清楚上海市浦东新区房产测绘中心是否具有测绘资质，被告也没有提供委托测绘的委托合同等相关材料，系争房屋是三层建筑物，测绘结果严重违背事实，房屋结构及面积均错误；对薛国成的询问笔录的真实性、证明目的有异议，为曙光村委会工作人员，本次拆除违章实际为征收拆迁引起，由村委会出面进行协商补偿，村委会与本案具有利害关系，其工作人员的陈述不具有客观性和公平性。没有核查清楚系争房屋面积、房屋结构、建造人、建造时间、需要履行什么规划审批手续等；谈话通知书没有依法送达，原告未收到谈话通知，未能保障原告陈述申辩的权利，未经当事人谈话而作出的事实认定是不清楚的；对原告的询问笔录真实性认可，证明目的有异议，未查清房屋建造时间、结构、是否履行审批手续等内容；对协查函的真实性有异议，协查函、复函的合法性、证明目的有异议，原告建房时的规划审批机关是原浦东农发局，被告未查清原告建房需要取得建设工程规划许可证还是乡村规划许可证。对被告及村委会的情况说明，真实性无异议，证明目的有异议，并未查清原告建房需要建设工程规划许可证还是乡村建设规划许可证。村委会为系争房屋办理了门牌号，根据规定，只有合法建筑才可以核发门牌号，村委会出具情况说明明显自相矛盾；证据4，对真实性、合法性、证明目的均有异议，系争房屋属于自然村改造项目，应该可以取得规划审批手续，且现在被纳入征收范围，也应当按照征收补偿政策对系争房屋进行补偿；证据5，对合法性、证明目的有异议，原告建造房屋的时间为2003年初，并未持续至2015年，审批表记载建造时间、测绘面积等与事实不符；且案件也没有经过集体讨论决定。证据6-10，事先告知书没有依法送达原告，应当先采用直接送达和邮寄送达后再采用留置送达方式，未保障原告陈述申辩的权利，程序违法；行政处罚申辩书、听证申请书的真实性无异议，合法性、证明目的有异议。原告当时申请了执法人员回避，但是笔录没有记载，且未对原告回避要求作出决定；被告未告知原告有要求听证的权利，原告提出了听证申请，被告应当组织听证会，被告对原告的听证申请未答复，程序违法；被诉限拆决定认定事实不清、适用法律错误，只有在采用直接送达、邮寄送达等方式无法送达时才能采用公告送达，被告送达程序违法，应予撤销；执法证件上的工作人员没有原件无法确定真实性；证据11，《城乡规划条例》施行于2011年，无法约束2003年的建房行为；被告未查明系争房屋在乡村规划区还是城市规划区，为集体土地还是国有土地，也没有明确原告未取得的行政许可类型。对原告提供的证据，被告经质证认为：证据1、2，真实性认可，不能证明系争房屋取得相关规划审批手续；证据3，关联性均不予认可，规划审批职能属于规土部门；证据4、5，与本案审理无关；证据6，并不能证明对违法占用土地行为进行罚款后占用土地及建筑建筑物的行为就取得合法性；证据7、29，建筑物是否合法的认定机关非公安部门，有了门牌号、地籍图等并不等于就是合法建筑；证据8，真实性认可，关联性不予认可；证据9、10，与本案审理无关；证据11、12、13，协商解决的事项为土地协议，而非动迁补偿，与案件审理无关；证据14、15、16，均为信访材料，与本案审理无关；证据17-21，与案件审理无关；证据22，证明内容不予认可，非动拆迁补偿协商；证据23、24，房屋拆迁许可证只针对合建筑，对违法建筑不予动迁补偿，违法建筑通过拆除违章建筑的方式进行处理；证据25，与案件审理无关；证据26，听证非拆违必经程序；证据27，合法性、关联性均不予认可；证据28、30-35，均与案件审理无关。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的法律依据1、11系规范性法律文件，合法有效；被告提供的其他证据符合证据“三性”，予以采纳；原告提供的证据不能证明系争房屋系合法建筑，不能据此证明被诉限拆决定违法。经审理查明，原告黄阿昌非浦东新区曹路镇曙光村村民。2001年4月原浦东农发局向曹路镇政府作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2002年9月17日，案外人郑某某与曹路镇曙光村委会签订了建房土地使用协议。后郑某某将该土地使用协议所涉建房额度转让给原告。原告于2002年11月与曹路镇曙光村委会签订了建房土地使用协议，约定由于政策的限定，黄阿昌暂只享有使用的权限，针对其所建房屋，目前尚不能办理相关权证，一经政策许可，曙光村委会负责所建房屋的有关权证。原告按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为曹路镇曙光新村XXX号。2015年7月30日，被告经对原告建造的曹路镇曙光新村XXX号建筑物现场检查及勘查后进行立案，并作为违法建筑进行查处。2016年9月6日作出《限期拆除事先告知书》并送达原告，2016年10月25日作出被诉限拆决定，并经公告程序送达原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，第一，职权依据方面，根据《城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚；又根据《上海市人民政府关于扩大》(沪府发〔2016〕6号)第一条、第二条第一款第(九)项的规定，浦东新区各镇政府可以对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权，故被告曹路镇政府有权对浦东新区曹路镇行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，其具有作出被诉限拆决定的法定职权。第二，事实认定和法律适用方面，原告自述其于2003年建造系争房屋，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》(上海市人民政府第24号令)，其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡(镇)人民政府发给农村个人住房建设工程许可证，现行的《城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证。现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇(乡)人民政府发给乡村建设规划许可证。被告曹路镇政府经现场检查、查阅档案资料，并向浦东新区规划土地管理部门查询，发现原告建造系争房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。原浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面的相关批复，并非针对村(居)民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故原告将该批复等同于取得建房规划许可的主张，本院不予采纳。原告提出的系争房屋所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争点。原告还主张被告勘查系争房屋层数及面积有误，与实际情况不符等，本院认为，被诉限拆决定认定了原告住房建设的位置，并未载明具体面积，故原告主张的建筑面积问题并非本案审查的主要事实。原告称系争房屋由其全家共同出资建造，实际建造时间并非被诉限拆决定记载的日期。对此，本院认为，原告为系争房屋的主要出资建造人之一，故被告将原告作为限拆决定相对人，并将2002年9月作为违法搭建开始时间，虽不够严谨，但并不影响被诉限拆决定的合法性。第三，执法程序方面，被告曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，听取了原告的陈述申辩意见，作出被诉限拆决定并送达原告，执法程序并无明显不当。关于原告认为被告未举行听证构成程序违法的主张，本院不予采纳。关于行政处罚追诉时效的问题，本院认为，原告违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，被告予以立案并作出被诉限拆决定并无不当。但本院需要同时指出，被告称其在现场检查时通过当地村委会通知原告，该做法有所不妥，应由被告自行通知为宜。最后，系争房屋所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，浦东新区人民政府也曾责成曙光村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。本院认为，被告出于行政管理需要，采用“尊重历史、分类处理、鼓励自拆、平稳解决”的工作方针，出台补偿方案的做法能一定程度上保护被拆除户的正当利益，原告要求按合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的法律法规依据。本院仍希望被告能在实施被诉限拆决定的同时，继续以协商补偿方式合理弥补原告正当利益损失。综上，被诉限拆决定认定事实基本清楚，执法程序并无明显不当，适用法律正确，本案可判决驳回原告诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄阿昌的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告黄阿昌负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  杨澄宇审 判 员  单宇驰人民陪审员  骆国雄二〇一七年九月二十二日书 记 员  王 冰附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。