济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终109号 上诉人（原审原告）王玉华，男，1964年1月23日出生，回族，住济南市槐荫区。 委托诉讼代理人王增琛，男，1990年2月22日出生，回族，住济南市槐荫区。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地山东省济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 被上诉人（原审被告）槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部，住所地济南市槐荫区西元大厦东座401室。 法定代表人朱玉明，指挥长。 二被上诉人共同委托诉讼代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 王玉华诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部（以下简称国际医学中心指挥部）撤销《限期签约通知书》一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初258号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。 王玉华向原审法院诉称，其系济南市槐荫区孟王庄村民，在本村合法使用土地并所有房屋，房屋位于济南市槐荫区兴福街道孟王庄141号，相关单位拟对王玉华的房屋及承包地进行征收，但因相关政府部门未按土地管理法及相关法规依法对其房屋及承包地进行补偿，王玉华尚未就涉案房屋及承包地与相关政府部门签订安置补偿协议。2020年4月9日下午，王玉华接到国际医学中心指挥部作出的《限期签约通知书》，称孟王村通过村民代表会议的方式，表决同意支持实施拆迁改造，村民签约搬迁率已达到99.4%。项目于2017年底拆迁启动至今，经多次协商，王玉华未完成签约，严重损害公共利益，限王玉华2020年4月30日前到P3医学中心拆迁联合工作组，协商签约搬迁事宜，并告知王玉华如仍不能按本通知规定的时间完成签约搬迁，将责令村委会收回王玉华的土地使用权，同时对王玉华在医学中心项目中可以享受的补偿权益实施预留和提存，并启动协助搬迁，因此造成的后果(包括但不限于签约奖励损失)由王玉华自行承担。国际医学中心指挥部是一个非法定机构或者临时机构，既不是行政单位，也不是企事业单位，属于非行政部门，无权对王玉华作出《限期签约通知书》，其主体不适格、程序违法、依法无效，应予撤销。王玉华根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条、第二十一条之规定，对槐荫区政府提起行政诉讼。国际医学中心指挥部对王玉华2020年4月作出的《限期签约通知书》中，一直强调案涉项目系由村民代表会议讨论决定，村民签约搬迁率已达到99.4%，但征收拆迁与征收补偿事宜均属于公权力职权范畴，职权之所在即义务之所在，不宜假借村民自治形式进行。根据《中华人民共和国村民组织法》规定的权限范围内决议涉及村民利益的相关事项，村民应当遵照执行。但是，村民会议或村民代表大会决定不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。除依照《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行征收之外，槐荫区政府、国际医学中心指挥部采取其他形式征收土地和拆迁房屋的行为均缺乏法律依据，为现行法律所不容。槐荫区政府、国际医学中心指挥部对王玉华2020年4月作出的《限期签约通知书》中称与其经多次协商，但事实是从未有以国际医学中心指挥部为名义的人员与王玉华协商，只是在2020年4月9日下午在王玉华房屋大门上张贴《限期签约通知书》，并且未当面送达，违反正当法律程序。槐荫区政府、国际医学中心指挥部对王玉华2020年4月作出的《限期签约通知书》，该通知书涉及收回王玉华的房屋及集体土地使用权，未按国家安置政策补偿及协助搬迁。槐荫区政府、国际医学中心指挥部在作出上述通知前，未告知其应享有的陈述、申辩权及不服该通知可以提起行政复议或行政诉讼的权利，违反正当的法律程序。2019年10月14日，槐荫区政府办公室向王玉华妻子作出《信息不存在告知书》，明确告知案涉地块信息不存在，即尚未实施征收。而《限期签约通知书》告知王玉华如仍不能按本通知规定的时间完成签约搬迁，将责令村委会收回王玉华的土地使用权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定的征地程序，槐荫区政府、国际医学中心指挥部无权责令孟王村委会收回土地使用权。2017年10月1日之前，村委会仅是自治组织，《民法通则》修改后成为独立的法人单位，是可以承担法律责任的主体，但是村委不是行政体系的一部分，行使的是基层自治组织的管理职能。根据国土资源部下发的《关于进一步做好征地管理的通知》规定，市县人民政府才是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置费用及时足额的发放、组织被征地农民就业培训等负总责。国土资源部门应在市、县人民政府的领导下具体负责征地工作。村委会的行政职能有限，对于在有拆迁、征地的情况发生时，村委会的职责和权力就是配合征收的单位进行宣传、调查等工作来完成征收拆迁的目的，根据我国行政管理法规定，土地主管部门才能有资格签订拆迁补偿协议并要一月前进行公示，还要公示补偿标准，要依法依规进行公示，否则签订的补偿协议无效。因此，村委会是没有权力与村民签订补偿安置协议的，孟王村委签约不具备法律效力。故王玉华向原审法院请求依法撤销2020年4月的《限期签约通知书》。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。本案中,国际医学中心指挥部作出《限期签约通知书》要求王玉华限期协商拆迁事宜，并将不能按时搬迁的后果告知王玉华,该通知书内容并非是对王玉华拆迁权益的实体处理意见,并未对其设定新的权利义务,属于一般性告知行为,且该通知书并未限制王玉华对拆迁补偿事宜进行主张的权利。因此,王玉华的起诉不属于行政诉讼受案范围,依法应予以驳回。王玉华如认为行政机关在拆迁过程中采取的拆迁措施和其他行为侵害其人身权、财产权等合法权益，可在侵害发生时依法另行主张权利救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王玉华的起诉。 王玉华不服，向本院提出上诉。请求：1.撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初258号行政裁定；2.撤销国际医学中心指挥部于2020年4月作出的《限期签约通知书》。事实与理由如下：1.原审裁定认定事实不清，适用法律错误，审判程序不合法。2020年5月12日王玉华收到原审法院开庭传票，确定开庭时间为2020年6月10日上午9点，原审法院邮寄的受理案件通知书、举证通知书明确告知王玉华的举证日期应于开庭审理前提交，但在2020年6月5日王玉华收到（2020）鲁7101行初258号行政裁定书，原审法院未开庭审理违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条之规定，原审法院在未开庭审理、认定事实不清的情况下作出裁定；2.案涉《限期签约通知书》属可诉的行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，案涉《限期签约通知书》为王玉华增设了义务，限制了其对房屋的继续居住或使用的权利，对王玉华的权利义务产生了实质影响，且案涉《限期签约通知书》未被槐荫区政府、国际医学中心指挥部的其他行政行为包含，也不是重复引述其他行政决定的内容，而是独立对外产生实际影响的行政行为；3.案涉《限期签约通知书》认定事实不清，程序严重违法、主体不适格、法律适用错误，构成违法行政行为；4.案涉《限期签约通知书》中的孟王村通过村民代表会议方式决定拆迁、征收土地属于严重越权违法行为。 槐荫区政府、国际医学中心指挥部均未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，国际医学中心指挥部向王玉华作出的案涉《限期签约通知书》是告知王玉华限期协商签约搬迁事宜，而不必然引起强制收回土地使用权的后果，至于是否同意签约搬迁，取决于王玉华个人意愿，案涉《限期签约通知书》不具有强制王玉华签约搬迁的法律效力。王玉华在上诉状中亦陈述，2020年5月6日济南市槐荫区兴福街道办事处孟王村民委员会在其大门上张贴济槐荫孟王土地收字（2020）第35号《收回土地使用权决定书》，告知其自收到本决定作出之日，收回土地使用权，要求如期腾空房屋、交回土地。由此看来，案涉《限期签约通知书》只是《收回土地使用权决定书》的前期通知行为，未对王玉华的合法权益产生实质影响，原审法院裁定驳回起诉并无不当。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”王玉华上诉认为原审法院未经开庭审理直接作出行政裁定不符合法律规定，无法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王玉华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年八月六日 法官助理张洁 书记员张赛