昆明铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）云7101行初41号原告：昆明玉吉润商贸有限公司。住所：云南省昆明市西山区人民西路343号大院附楼三楼。法定代表人：张正喜，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨久华，上海行仕律师事务所律师。被告：寻甸回族彝族自治县政务服务管理局。住所：昆明市寻甸县仁德街道办凤梧路金世纪附楼。负责人：赵栋，该局局长。出庭行政机关负责人：李唐良，该局副局长。委托诉讼代理人：李佳芳，该局工作人员。委托诉讼代理人：张华伟，云南东风律师事务所律师。原告昆明玉吉润商贸有限公司（以下简称玉吉润公司）诉被告寻甸回族彝族自治县政务服务管理局（以下简称县政务局）其他行政行为一案，于2020年4月27日向本院提起诉讼，本院于2020年4月30日立案，并依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告玉吉润公司的委托诉讼代理人杨久华，被告县政务局行政机关负责人李唐良及委托诉讼代理人李佳芳、张华伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告玉吉润公司起诉称：寻甸县第二人民医院医用附属工程项目（招标编号：玮元-B2020014）经招标人寻甸城乡投资开发集团有限公司、招标代理机构云南玮元工程资源有限公司组织公开招标结束，并于2020年4月10日对中标结果进行公示，原告是该项目的投标人之一。2020年3月19日，昆明市公共资源交易平台官网对寻甸县第二人民医院医用附属工程项目招标事宜进行了评标结果公示，原告认为，结合现场开标唱标各投标人的报价情况、评标结果公示的各投标人得分及排名情况，在该项目招、投标过程中除原告外的其余投标人存在“投标报价呈规律性差异”的串通投标行为，另外，评标分值计算存在错误。因此原告于2020年3月19日依法向招标人提出《质疑函》，招标人于2020年3月23日进行了回函，否定了原告关于投标人存在“投标报价呈规律性差异”的串通投标行为的主张，并对评分计算错误问题进行了修改和公示。原告对招标人的《质疑回复函》不服，于2020年3月26日以《寻甸县第二人民医院医用附属工程项目质疑函投诉函》（以下简称《投诉函》）向被告提出投诉。同年4月7日，被告向原告作出《关于投诉函的复函》（以下简称《复函》）的处理决定，认定不存在串通投标行为且评分分值计算正确。原告认为：1.被告作出上述行政行为事实认定错误，四家联合体投标人报价呈明显规律性的问题，被告未按照《云南省招投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第十三条“调取、查阅有关文件，调取、核实有关情况”的规定，在依法查明事实的基础上做出答复，而是仅以寻甸县第二人民医院医用附属工程项目评标委员会（以下简称评标委员会）的复核意见为准即做出处理决定，导致该行政行为主要证据不足，事实认定错误；2.被告法律适用错误。被告在《复函》中依据《云南省招标投标活动中串通投标行为认定和处理办法》（以下简称《认定和处理办法》）认定该项目不存在串通投标行为，但依据上位法《中华人民共和国招标投标法实施条例》及招标文件中约定的《云南省房屋建筑和市政基础设施工程招标中串通投标行为认定处理暂行办法》中，均规定投标人投标呈规律性变化的认为有串通投标的行为。被告适用的法律排除了呈规律性变化认定为串通投标的规定，故被告适用法律错误。综上，为维护原告合法权益，请求法院：1.撤销被告于2020年4月7日作出的《复函》；2.判令被告对原告的投诉重新作出处理；3.本案诉讼费用由被告承担。被告县政务局答辩称：1.被告对原告投诉依法作出回复的行为属履行法定职责的行为。2.被告对原告的回复，认定事实清楚，适用法律正确。2020年3月26日，被告收到原告《投诉函》，原告认为在寻甸县第二人民医院医用附属工程项目公开招标活动中，部分投标人存在串通投标行为。对于原告投诉的参与投标的三家公司符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条“属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标”的行为，由被告依职权认定，经核查，各被投诉人之间无控制管理关系和按组织要求协同投标的情况，该投诉无事实依据；关于参加投标的四家公司的投标文件异常一致或投标报价呈规律性差异的问题，根据《认定和处理办法》第七条规定，原告投诉的该项是否属于串通投标行为由评标委员会进行核查，因无证明材料予以证明，故无法认定有串通投标行为，被告同意评标委员会的复核意见。对于该项目复议结果公示评标报表中分值计算错误的问题，已按申请安排复议程序，对评审结果进行二次复核并修正错误，公示复核结果。对于原告认为被告适用法律错误的问题，本案涉及的是不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异行为应当由谁认定的问题，按上位法及相关规范性文件规定，均是由评标委员会作出认定，因此不存在冲突。3.被告依法处理投诉，程序合法。被告接到投诉后，在法定期限内依法受理，并展开调查活动，发出《关于暂停“寻甸县第二人民医院附属工程项目”项目招标有关事宜的监督意见书》（以下简称《暂停招标相关事宜的监督意见书》），在法定期限内对投诉作出处理，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。原告玉吉润公司提交以下证据：第一组：1.原告工商营业执照复印件；2.原告法定代表人身份证复印件；3.原告法定代表人身份证明，欲证明原告主体身份。第二组：4.县政务局作出的《复函》，欲证明被告于2020年4月8日针对原告的投诉作出了行政行为，原告有权依法提起行政诉讼。第三组：5.投标现场开标唱标结果记录表；6.2020年3月19日寻甸县第二人民医院附属工程项目《评标结果》公示页面截图，欲证明除原告之外的四家联合体投标人报价呈明显的规律性；7.寻甸县第二人民医院附属工程项目招投标《质疑函》；8.寻甸县第二人民医院附属工程项目《质疑回复函》；9.2020年3月26日寻甸县第二人民医院附属工程项目《复议结果》公示页面截图；10.2020年3月26日寻甸县第二人民医院附属工程项目《投标结果》变更公示页面截图及所附《投标报表》，欲证明原告在法定期限内向招标人及招标代理人提出质疑，质疑内容包括项目招、投标过程中部分投标人存在“投标报价呈现规律性差异”的串通投标行为且评标分值计算有误；招标人及招标代理人就原告的质疑函作出了答复，并对串通投标的质疑不予认可；11.2020年4月10日寻甸县第二人民医院附属工程项目《中标结果公告》公示页面截图，欲证明招标人及招标代理人确定了中标人，并对中标结果进行了公示。第四组：12.《投诉函》，欲证明原告在经过向投标人及招标代理人提质疑的程序之后，向被告提出投诉，投诉事项包括项目招、投标过程中部分投标人存在“投标报价呈现规律性差异”的串通投标行为且评标分值计算有误。第五组：13.《招标文件》，欲证明约定串通投标的认定适用《云南省房屋建筑和市政基础设施工程招标中串通投标行为认定处理暂行办法》；项目商务部分评标办法。经法庭质证，被告县政务局对原告玉吉润公司提交的证据提出如下质证意见：对第一组、第二组、第四组证据“三性”及证明目的均予以认可，对第三组及第五组证据的“三性”予以认可，但对证明目的不予认可，被告认为原告的证据不能反映其余四家投标人的报价呈规律性，对于是否呈规律性，不能通过主观认识，而应依照法律的规定经过评标委员会进行认定。关于法律适用，被告是行使法定的行政职权，不是依据双方的约定来行使职权。因此被告依据《认定和处理办法》作出《复函》并无不当。被告县政务局提交以下证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；2.《寻甸回族彝族自治县政务服务局职能配置、内设机构和人员编制规定》，欲证明被告主体身份；3.2020年3月27日《投诉函》；4.《寻甸县公共资源交易管理局受理投诉（举报）登记表》，欲证明被告依法履行职责，受理原告的投诉；5.投标人（云南建投第五建设有限公司）法人身份证件、《授权委托书》《谈话笔录》、公司章程；6.投标人（云南工程建设总承包股份有限公司）法人身份证件、《授权委托书》《谈话笔录》、公司章程；7.投标人（云南建投第三建设有限公司）法人身份证件、《授权委托书》《谈话笔录》、公司章程，欲证明被告对“被投诉人是否属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标”事项进行调查；8.《关于“寻甸县第二人民医院医用附属工程项目”评标结果复议的申请》；9.《寻甸县第二人民医院医用附属工程项目复议结果公示》；10.《暂停招标相关事宜的监督意见书》；11.《关于“寻甸县第二人民医院医用附属工程项目”项目复评事宜的函》（以下简称《复评事宜的函》）；12.《关于“寻甸县第二人民医院医用附属工程项目”项目复评结果的情况说明》（以下简称《复评结果的情况说明》）；13.《关于恢复“寻甸县第二人民医院医用附属工程项目”招标有关事宜的通知》，欲证明被告对“不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈现规律性差异”投诉事项进行调查；14.《寻甸县公共资源交易管理局处理投诉（举报）登记表》；15.《复函》，欲证明被告对投诉事项进行处理；16.邮寄快递单号及网站截图，欲证明被告通过邮寄方式向原告送达《复函》，程序合法；17.2020年4月17日《关于寻甸县第二人民医院医用附属工程项目招投标违法行为的投诉函》；18.《寻甸县公共资源交易管理局受理投诉（举报）登记表》，欲证明被告依法履行职责，接收原告的投诉（第二次）；19.《寻甸县公共资源交易管理局处理投诉（举报）登记表》；20.《关于4月17日投诉函的复函》，欲证明被告对投诉事项进行处理。被告县政务局提交的法律依据：《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《云南省招标投标条例》《云南省房屋建筑和市政基础设施工程招标中串通投标行为认定处理暂行办法》《认定和处理办法》《投诉处理办法》。经法庭质证，原告玉吉润公司提出如下质证意见：对证据3《投诉函》的三性予以认可，但证明目的不予认可。原告认为其余四个投标人在设计及施工报价中均存在等差规律，设计报价不符合市场规律和交易习惯。对证据5、6、7三个投标人的《谈话笔录》的真实性、合法性不予认可，关联性予以认可，认为被告不可能在相同的时间地点，相同的工作人员对不同的招标人进行调查。对证据11《复评事宜的函》及证据12《复评结果的情况说明》的真实性、合法性不予认可，关联性予以认可，原告认为，评标委员会未对《投诉函》中第一项要求的对投标人报价呈规律性变化的问题进行回复。对证据15《复函》因引用法律错误合法性不予认可，因没有就报价规律性问题进行调查核实进行回复真实性不予认可。对证据17、18、19、20因与本案无关，不予认可。对其余证据的“三性”及证明目的均予以认可。本院对证据认证如下：被告县政务局提交的证据17、18、19、20，因与本案不具有关联性，本院不予确认。关于《谈话笔录》，本院综合在案证据及审理查明的事实，认为导致三份《谈话笔录》开始时间一致的原因，是被告制作时笔误造成，故本院对该证据予以确认。原告玉吉润公司提交的证据和被告县政务局提交的其余证据均与本案相关联，符合证据规则的要求，本院均予以采纳，并对其证明内容进行综合评判。经审理查明：原告玉吉润公司于2020年3月27日向被告县政务局递交《投诉函》，《投诉函》的主要内容为：针对其余四家投标人投标文件中投标报价异常，属于呈规律性差异；四家投标单位的投标文件异常相似，存在不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制的行为；四家投标人属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；各投标人所得分数与实际不符的问题向被告进行了投诉。被告于同日对投诉进行了登记，并向寻甸城乡投资开发集团有限公司作出了《暂停招标相关事宜的监督意见书》，要求“自收到本意见书之时起，暂停本项目招标相关事宜（发放中标通知书、签订书面合同等），并对相关调查工作予以积极配合。”同日被告向评标委员会发出《复评事宜的函》，请评标委员会对“质疑函提及的投标人报价呈规律性变化，评标委员会不认定规律性差异报价的理由和依据；重评后，复核结果为什么会发生变化”两个问题进行复核，并将结果进行书面详细说明。2020年3月30日，评标委员会针对被告作出的《复评事宜的函》中所列问题进行复核后，向被告出具《复评结果的情况说明》，主要内容为：“本次项目的费率为下浮式报价，并未采用工程计价清单报价。由于各投标单位的设计方案和施工方案不一致，导致工程量有差异，工程特征有差异，无法从报价中分析其异同性，故无法从商务分析中看出投标人报价时的意图，下浮费率由投标人在考虑自身情况及市场因素后自行填报，且质疑人未在质疑材料中提供任何能支撑质疑事项的证明材料”，故不存在串通投标的行为，对评分结果发生变化的原因也进行了说明。2020年4月2日，被告对云南建投第五建设有限公司、云南工程建设总承包股份有限公司、云南建投第三建设有限公司进行了询问调查并制作了《谈话笔录》、调取投标人的《公司章程》及相关材料。2020年4月8日，被告向原告作出《复函》，主要内容：三家投标单位属同一集团组织成员，但无证据表明投标人按照该组织要求协同投标。根据《认定处理办法》第七条规定原告投诉投标人的报价问题应由评标委员会进行核查，经评标委员会复议后，一致认为“该事项因事实证据不足，未提供相关支撑证明材料，评标委员会无法认定。”关于实际统分标准与表头显示不一致的情况，已向评标系统技术支持部门反映。2020年4月27日原告对被告作出的《复函》不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《投诉处理办法》第二十一条的规定：“当事人对行政主管部门的投诉处理决定不服或者行政主管部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”原告玉吉润公司对投诉处理决定不服提起诉讼，具备原告主体资格。根据《投诉处理办法》第三条的规定：“县级以上人民政府发展改革、工业信息化、住房城乡建设、交通运输、水利、商务等招标投标活动行政主管部门，应当按照各自职责受理投诉并依法作出处理决定。”被告县政务局是寻甸县招标投标活动的行政主管部门，是本案适格被告。本案是被告县政务局针对原告玉吉润公司对招标投标活动的投诉履行相应法定职责的案件，故被告处理原告投诉的行政行为应符合《投诉处理办法》的规定，根据该规定被告在收到投诉书后对符合投诉处理条件的，收到投诉书之日起即为正式受理，受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。被告在处理投诉事项期间，可以视具体情况通知招标人或者招标代理人暂停招标投标活动并在30个工作日内对投诉事项作出处理决定，并以书面形式进行通知。被告县政务局在收到原告玉吉润公司的投诉后，于当日对投诉进行登记，通知相关单位暂停本次招标投标活动，针对投诉中的报价呈规律性变化及复核结果变化问题向评标委员会发出《复评事宜的函》，并对评标委员会作出的《复评结果的情况说明》进行确认，在对相关人员进行调查、制作笔录并调取相关材料的基础上，在30个工作日内向原告作出了《复函》，在《复函》中对原告投诉的内容作出了具体回应。本院认为，被告县政务局处理原告玉吉润公司的投诉符合《投诉处理办法》第十条、第十三条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定的履行职责的要求，有相应证据支持且符合法定程序要求和法律规定，本院予以支持。原告认为被告县政务局在未依法查明事实，仅以评标委员会的复核意见为准即做出处理决定的意见与本案查明的事实不符，本院不予采纳。关于原告认为被告认定不构成串通投标行为排除了原告主张的投标报价呈规律性差异情形且适用法律错误的问题，本院认为，《认定和处理办法》系云南省人民政府制定的地方规范性文件，是被告对招标投标活动中串通投标行为的认定及处理的依据。本案中，原告投诉的内容为投标人因报价和投标文件的原因应认定为串通投标的行为，故被告根据《认定和处理办法》第七条第一项、第四项的规定进行处理符合法律规定。在被告向评标委员会作出的《复评事宜的函》第一项中明确写明需要复评“投标人报价呈规律性变化”，并要求“评标委员会对不认定规律性差异报价的理由和依据进行书面详细说明”，经过评标委员会的复评，认为本次项目为费率下浮式报价，因设计施工方案不同，无法从报价中分析其异同故无法分析出投标人报价时的意图，且原告未提供证明材料，故无法认定其他投标人存在串通投标。评标委员会的认定即是针对原告提出的其他投标人是否报价呈规律性变化、是否构成串通投标行为作出的认定。被告基于评标委员会的《复评结果的情况说明》向原告作出了《复函》，被告的处理和回复包含了原告提出的“投标报价呈规律性差异”的投诉。故原告的上述主张不能成立，对原告玉吉润公司要求撤销被告县政务局作出的《复函》并重新作出处理的诉讼请求，本院不予支持。被告县政务局作出的《复函》符合相应法律程序和规定，原告诉讼请求应予驳回的意见，有事实和法律依据，本院予以支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，规定，判决如下：驳回原告昆明玉吉润商贸有限公司的诉讼请求。本案案件受理费五十元，由原告昆明玉吉润商贸有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。审判长  邱林审判员  龚袭审判员  沈洋二〇二〇年八月三日法官助理李俊明书记员洪小淇