四川省成都市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）川01民终8827号 上诉人（原审被告）：刘贵良，男，1955年4月8日出生，汉族，住江苏省南京市沿江工业开发区。 上诉人（原审第三人）：成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心，住所地：四川省成都市天府新区万安镇韩婆岭村七组200号。 法定代表人：梅海涛，理事长。 以上两上诉人共同委托诉讼代理人：吴晓明，四川颂亚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：成都天府新区万安街道办事处，住所地：四川省成都市天府新区万安街道办事处场镇社区中太路1号。 负责人：刘志兵，主任。 委托诉讼代理人：崔小波，四川公生明律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何燕，四川公生明律师事务所律师。 上诉人刘贵良、上诉人成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心（以下简称公墓管理中心）因与被上诉人成都天府新区万安街道办事处（以下简称万安街办）合同纠纷一案，均不服四川省成都市双流区人民法院（2018）川0116民初5441号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月22日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 刘贵良上诉请求：撤销一审判决，驳回万安街办一审诉讼请求。事实和理由：1.万安街办在起诉时，明知刘贵良早已不是韩婆岭公墓资料的持有者，也不是韩婆岭公墓的占有人，万安街办无权向刘贵良主张权利。公墓管理中心成立后，公墓资料已被刘贵良注入公墓管理中心，公墓管理权由公墓管理中心而非刘贵良个人行使。公墓管理中心的法定代表人经四川天府新区成都管理委员会基层治理和社会事业发展局批准变更为梅海涛，一审法院不应粗暴剥夺梅海涛的法定权利。一审法院将韩婆岭公墓所有权、管理权、承包权、行政许可权等权利混为一谈，没有厘清之间的法律关系。万安街办即便享有公墓所有权亦不能当然否定公墓管理中心基于行政许可取得的公墓管理权。该公墓管理权并非基于案涉《四川省双流县万安镇韩婆岭公墓承包管理合同》（以下简称《承包管理合同》）而设立，《承包管理合同》到期并不导致公墓管理中心公墓管理权的失权，公墓管理中心依法享有韩婆岭公墓管理权。2.一审法院蓄意忽略及回避刘贵良、梅海涛所持韩婆岭公墓资料（含原墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）是根据承继协议以330万元从李开华处购买所得的客观事实，未顾及刘贵良和梅海涛的利益。3.韩婆岭公墓为公益性公墓，不具有盈利性，《承包管理合同》约定的承包费是违法的，一审法院依照合同约定的承包费标准，判决刘贵良支付公墓占用费于法无据。韩婆岭公墓由公墓管理中心管理，刘贵良没有占用公墓，不应承担占用费。公益性公墓不具有盈利性，万安街办不存在损失问题。4.一审判决第一项、第二项、第四项中公墓资料范围不仅超过刘贵良从李开华处接收的资料范围，而且公墓资料范围不明确，既不公也导致判决无法执行。 万安街办辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。韩婆岭公墓系经双流区民政局批准设立的公益性公墓，原公墓管理处是万安街办设立的韩婆岭公墓管理经办机构，基于万安街办与刘贵良签订的《承包管理合同》，万安街办将公墓管理处的负责人申请变更为刘贵良。后公墓管理处被公墓管理中心替代。无论是公墓管理处还是公墓管理中心，均是刘贵良基于《承包管理合同》取得并行使对韩婆岭公墓的管理权，万安街办要求刘贵良支付占用期间的承包费是有事实和法律依据的。韩婆岭公墓至今都在承接殡葬任务，在经营管理期间会不断形成新的管理资料，不仅仅限于刘贵良从李开华处接收的公墓管理资料范围，因此一审判项内容是明确的。 公墓管理中心的陈述意见与刘贵良一致。 公墓管理中心上诉请求：撤销一审判决，驳回万安街办一审诉讼请求。事实和理由：1.万安街办在起诉时，明知刘贵良早已不是韩婆岭公墓资料的持有者，也不是韩婆岭公墓的占有人，万安街办无权向刘贵良主张权利。公墓管理中心成立后，公墓资料已被刘贵良注入公墓管理中心，公墓管理权由公墓管理中心而非刘贵良个人行使。公墓管理中心的法定代表人经四川天府新区成都管理委员会基层治理和社会事业发展局批准变更为梅海涛，一审法院不应粗暴剥夺梅海涛的法定权利。一审法院将韩婆岭公墓所有权、管理权、承包权、行政许可权等权利混为一谈，没有厘清之间的法律关系。万安街办即便享有公墓所有权亦不能当然否定公墓管理中心基于行政许可取得的公墓管理权。该公墓管理权并非基于案涉《四川省双流县万安镇韩婆岭公墓承包管理合同》（以下简称《承包管理合同》）而设立，《承包管理合同》到期并不导致公墓管理中心公墓管理权的失权，公墓管理中心依法享有韩婆岭公墓管理权。2.一审法院蓄意忽略及回避刘贵良、梅海涛所持韩婆岭公墓资料（含原墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）是根据承继协议以330万元从李开华处购买所得的客观事实，未顾及刘贵良和梅海涛的利益。3.一审判决第一项、第二项、第四项中公墓资料范围不仅超过刘贵良从李开华处接收的资料范围，而且公墓资料范围不明确，既不公也导致判决无法执行。 万安街办辩称，与针对刘贵良上诉的答辩意见一致，另补充称，刘贵良在一审诉讼过程中将公墓管理资料移交给公墓管理中心，并将公墓管理中心法定代表人变更为梅海涛，主观上是在恶意的逃避相关法律责任。公墓管理中心作为刘贵良对外行使公墓管理权的机构，在刘贵良丧失管理权后，应当将其保管的相关资料向万安街办移交。 刘贵良对公墓管理中心的上诉未发表意见。 万安街办向一审法院起诉请求：1.刘贵良立即向万安街办移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章及刘贵良承包公墓时接收的资料）；2.刘贵良立即向万安街办支付2016年1月1日起至万安镇韩婆岭公墓移交给万安街办之日止期间的占用费（按600,000元/年标准计算，截至起诉之日约为1,600,000元）；3.公墓管理中心协助刘贵良向万安街办移交万安镇韩婆岭公墓及相关资料。 一审法院认定事实：1992年11月24日，经万安乡人民政府申请，双流县民政局批复同意万安乡人民政府在万安乡设立公益性墓地，服务对象主要当地村民（居民）等丧家。 2005年9月9日，万安镇政府（原万安乡政府）与刘贵良签订《承包管理合同》，约定万安镇政府将韩婆岭公墓承包给刘贵良进行独家全面自主经营、管理（公墓经营权），期限为10年，自2006年1月1日起至2015年12月31日。该合同第三条约定，在承包管理期内，刘贵良需每年一次性向万安镇政府交纳公墓承包费600,000元，交费时间为每年的1月1日。第四条约定，万安镇政府有权对墓地的经营、管理活动依法实施行政管理，依照合同约定收取承包费，有义务协助刘贵良行使公墓经营权和符合法律法规和规章的各项活动；有义务在刘贵良经营、管理有需要扩大用地范围时按照刘贵良的要求提供更多邻近土地及周边设施等供韩婆岭公墓、刘贵良使用；有义务在刘贵良需要搬迁墓地时出面并采取有效措施实施搬迁，支持及协助有关的搬迁行为，并为韩婆岭公墓墓地的搬迁无偿提供新的公墓用地，并保证该新的公墓用地面积不小于韩婆岭公墓于本合同签署时的面积，并有乡镇等级的道路供行人车辆通行；韩婆岭公墓原用地归还万安镇政府。第5.6条约定，刘贵良有权根据经营、管理需要，申请将韩婆岭公墓变更为社会公共墓地，刘贵良提出此申请的，万安镇政府应积极支持及配合、予以初审并上报上级；第5.13条约定，韩婆岭公墓搬迁时，刘贵良以30,000,000元为限承担搬迁补偿及工作费用；第5.14条约定，本合同约定期满终止时，刘贵良应将韩婆岭公墓及各项设施交给万安镇政府，刘贵良新增设施由刘贵良在合同终止后六个月内撤除；第7.1条约定，刘贵良如不按合同约定的时间上交管理费，每逾期一日，按所欠金额的万分之二向万安镇政府支付违约金；第7.2条约定，刘贵良如逾期交管理费超过一个月，除刘贵良需交纳有关违约金外，万安镇政府并可单方面终止合同；第9.3条约定，万安镇政府同意，刘贵良有权随时成立公司以相同条件承继刘贵良在本合同项下的所有权利及义务，如刘贵良欲以另立的法人承继其在本合同项下所有权利及义务，万安镇政府应予以积极配合执行。 2007年10月10日，公墓管理处向万安镇政府提交变更机构负责人的申请，载明：“由于我管理处的内部调整原因，现准备将我管理处的机构负责人由李开华变更为刘贵良，敬请予以批准为荷。” 2007年11月22日，双流县民政局作出双民函（2007）25号关于双流县万安镇韩婆岭公墓管理处变更负责人的复函，载明同意韩婆岭公墓在权属关系不变、公墓公益性性质不变、主管单位不变、服务形式不变、服务对象不变的前提下变更管理机构负责人。 2008年2月2日，万安镇政府作出双万府发（2008）18号关于韩婆岭公墓管理处负责人任命的通知，载明：“由于韩婆岭公墓管理处的原机构负责人李开华同志因个人原因请辞，经镇党委、政府对刘贵良进行资格审查后，决定任命刘贵良同志接任为双流县万安镇韩婆岭公墓管理处的机构负责人。” 2008年3月25日，李开华向刘贵良移交韩婆岭公墓的以下资料：1.公墓登记册71本；2.土地租用合同4份；3.购墓合同1516本；4.使用林地许可证；5.双流县民政局批文1份；6.物价局收费许可证副本；7.机构代码证正副本各一本；8.公墓红线图。 2009年3月20日，公墓管理处取得公益性公墓服务许可证，机构负责人为刘贵良，主管单位为万安镇政府。 2015年1月29日，成都市天府新区成都片区管理委员会社会事业局作出20150007号民办非企业单位名称核准通知，载明：根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，杨兴荣（个人）向我局提出由原“双流县万安镇韩婆岭公墓管理处”变更为“成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心”（法人）变更登记申请。该名称符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，现予核准。“成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心”出资（人）为刘贵良，出资30,000元。拟推选刘贵良为单位法定代表人，请按有关规定给予银行开户，以备验资和申请前置行政许可。 2015年2月15日，四川省成都天府新区成都片区管理委员会社会事业局颁发天府新区公益性公墓服务许可证，载明公墓管理机构名称为公墓管理中心，机构负责人为刘贵良，有效期为2015年2月15日至2019年2月14日。 2016年3月25日，四川省成都天府新区成都片区管理委员会社会事业局颁发了公墓管理中心民办非企业单位登记证书（法人），载明有效期为2015年2月15日至2019年2月15日，法定代表人为刘贵良。 2017年3月24日，万安街办向刘贵良发出关于办理韩婆岭公墓移交的通知函，载明：“2005年9月9日，你与街道（原双流县万安镇人民政府）签订《四川省双流县万安镇韩婆岭公墓承包管理合同》，承包期限为2006年1月1日起至2015年12月31日。现承包期限早已届满，但你至今未将韩婆岭公墓经营权及相关资料移交我街道，故请你于2017年3月29日前到我街道办理韩婆岭公墓的移交手续，如逾期未前来办理，造成的一切后果将由你自行承担。”刘贵良于当日签收该通知函。 同日，韩婆岭村委会张贴告知书，载明：“致韩婆岭公墓各位墓主：因韩婆岭公墓负责人刘贵良经营韩婆岭公墓的期限已经届满，万安政府已通知其办理韩婆岭公墓的移交手续，由我村委进行接管并负责韩婆岭公墓今后的日常经营、管理。故，请各位墓主与我村委会联系墓地管理费的缴纳事宜。特此告知。” 另，万安镇政府于2015年8月增挂成都天府新区万安街道办事处牌子。2019年12月27日，公墓管理中心以原法定代表人离职为由，将法定代表人由刘贵良变更为梅海涛。 李开华在本案中陈述，根据万安镇政府的委托，李开华向刘贵良移交了公墓管理的资料、证件。公墓管理中心与刘贵良陈述，公墓管理中心的法定代表人由刘贵良变更为梅海涛不涉及管理权的变更，管理权的主体是管理中心而非刘贵良。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、万安街办就韩婆岭公墓是否有权向刘贵良主张权利；二、万安街办关于刘贵良移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章及刘贵良承包公墓时接收的资料）的主张是否应当支持；三、刘贵良是否应当向万安街办支付占用费。对此，一审法院评判如下： 一、万安街办就韩婆岭公墓是否有权向刘贵良主张权利的问题 万安街办认为，刘贵良在2006年1月1日至2015年12月31日期间，经营、管理韩婆岭公墓，且在合同期届满后拒不向万安街办移交韩婆岭公墓及资料。刘贵良及公墓管理中心则认为，刘贵良××万安街办签订合同后，公墓管理处系镇政府成立的，刘贵良对韩婆岭公墓具有管理权；但公墓管理中心系刘贵良投资设立而并非万安街办设立，公墓管理中心基于行政许可取得韩婆岭公墓管理权。故公墓管理中心成立后，韩婆岭公墓的管理权由公墓管理中心享有，相关资料也由刘贵良移交给了公墓管理中心。 对此，一审法院认为，根据双流县民政局批复及双万府发（2008）18号关于韩婆岭公墓管理处负责人任命的通知可知，韩婆岭公墓系由双流县民政局批准原万安乡（现为万安街办）而设立的公益性公墓，万安街办即取得了该公墓的包括经营、管理权等权属，而公墓管理处仅仅是万安镇政府成立的具体行使韩婆岭公墓管理权的业务经办机构。虽然四川省成都天府新区成都片区管理委员会社会事业局对公墓管理处的变更申请核准为“成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心”即公墓管理中心，公墓管理中心基于行政许可取得了《天府新区公益性公墓服务许可证》，该许可确认了公墓管理中心管理韩婆岭公墓的一种资格，但该许可证上的有效期限，并非公墓管理中心的管理期限，而是执照的有效期限。公墓管理中心取得《天府新区公益性公墓服务许可证》不能改变万安街办仍然享有韩婆岭公墓权属的事实。因此，无论是公墓管理处还是公墓管理中心，在刘贵良××万安街办签订《承包管理合同》后，都是刘贵良基于与万安街办的合同关系，在合同履行期内对韩婆岭公墓行使管理权。故万安街办有权向刘贵良主张权利。 二、关于万安街办要求刘贵良移交万安镇韩婆岭公墓的主张是否应当支持的问题 如前所述，公墓管理中心的成立及取得《天府新区公益性公墓服务许可证》，不能改变万安街办仍然享有韩婆岭公墓权属的事实，无论是公墓管理处还是公墓管理中心，都是刘贵良基于与万安街办的合同关系，在合同履行期内对韩婆岭公墓行使管理权，而并非如刘贵良所称的在公墓管理中心成立后，韩婆岭公墓与刘贵良个人无关。此外，由于公墓管理中心仅仅系刘贵良行使公墓管理权的机构，而公墓管理中心本身并不具有公墓管理权，故公墓管理中心的法定代表人由刘贵良变更为梅海涛的事实并不能改变刘贵良仍然通过公墓管理中心对韩婆岭公墓行使管理权的事实。由于《承包管理合同》约定的合同期限届满后，合同双方当事人并未就合同继续履行达成一致意见，故万安街办在合同期满后根据合同约定向刘贵良发出通知函，要求刘贵良移交韩婆岭公墓经营权及相关资料的行为符合《承包管理合同》第5.14条的约定，刘贵良应将万安镇韩婆岭公墓及相关资料移交给万安街办。同时，根据查明的事实，原公墓管理处负责人李开华向刘贵良移交了包括韩婆岭公墓登记册、购墓合同、机构代码证等资料文件，且刘贵良在经营、管理韩婆岭公墓期间，事实上持有公墓服务许可证、公章等资料。至于刘贵良在公墓管理中心的机构负责人变更为梅海涛后，又是否另行将韩婆岭公墓及相关资料移交给他人，并不能免除刘贵良向其合同相对方万安街办关于移交韩婆岭公墓及相关资料的义务。因此，一审法院对万安街办关于刘贵良向其移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）的主张予以支持。 三、关于刘贵良是否应当向万安街办支付占用费的问题 一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第四十六条规定：“当事人对合同的效力可以约定附期限。附生效期限的合同，自期限届至时生效。附终止期限的合同，自期限届满时失效。”在《承包管理合同》约定的承包期限届满后，刘贵良对韩婆岭公墓即不再享有经营、管理权，也应当按照约定向万安街办移交公墓，但其在2015年12月31日承包期限届满后拒绝移交韩婆岭公墓至今，违反了合同约定，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”其应当承担由此给万安街办造成的损失。故万安街办关于参照《承包管理合同》约定的承包费标准600,000元/年计算占用费的请求符合法律规定，一审法院予以支持。即刘贵良应当按照600,000元/年的标准向万安街办支付韩婆岭公墓的占用费至刘贵良向万安街办移交韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）之日止，具体为：2016年1月1日至2019年12月31日为2,400,000元；自2020年1月1日起至刘贵良向万安街办移交韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）之日止按600,000元/年标准计算的占用费。 综上，无论是公墓管理处还是公墓管理中心期间，都是刘贵良基于与万安街办的合同关系，在对韩婆岭公墓行使管理权。《承包管理合同》约定的承包期届满后，刘贵良应当向万安街办移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料），并承担承包期届满至实际移交期间的占用费。公墓管理中心作为刘贵良行使公墓管理权的机构，应当协助刘贵良移交万安镇韩婆岭公墓及相关资料。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十六条、第六十条、第一百零七条之规定，判决：1.刘贵良于判决生效之日起三十日内向成都天府新区万安街道办事处移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）；2.成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心于判决生效之日起三十日内协助刘贵良向成都天府新区万安街道办事处移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）；3.刘贵良于判决生效之日起三十日内向成都天府新区万安街道办事处支付2016年1月1日至2019年12月31日期间的占用费2,400,000元；4.刘贵良于判决生效之日起三十日内按照600,000元/年的标准向成都天府新区万安街道办事处支付自2020年1月1日起至刘贵良向成都天府新区万安街道办事处移交万安镇韩婆岭公墓（含墓穴登记造册情况、墓主缴费情况登记、经营许可证、公章等资料）之日止期间的占用费。 本院二审期间，各方当事人对一审查明的事实无异议，本院予以确认。万安街办二审未提交新证据。刘贵良、公墓管理中心共同向本院提交以下证据：1.《土地租用协议》两份，拟证明韩婆岭公墓占用部分农田违反土地管理法以及国务院殡葬管理条例的强制性规定，属于违法建设，案涉《承保管理合同》应属无效；2.双流县民政局双民函【2007】6号文件，拟证明原双流县民政局向万安街办发函，要求不得将公益性质的韩婆岭公墓对外承包，万安街办的行为违规；3.《电子汇划收款》，拟证明万安街办向刘贵良收取承包费违规，2013年曾退还刘贵良承包费60万元，万安街办并未向刘贵良提出收取2014年、2015年承包费。被上诉人万安街办质证认为，对《土地租用协议》、双流县民政局双民函【2007】6号文件及《电子汇划收款》的真实性、合法性无异议，但与本案无关，不能达到其证明目的，韩婆岭公墓是经双流县民政局批准设立的，不属于违法建设；《承包管理合同》并未约定对外从事经营，不违反法律法规的强制性规定，不能证明万安街办收取承包费违规。本院经审查对上述证据的真实性、合法性予以确认。 本院二审查明的其他案件事实与一审一致。 本院认为，案涉韩婆岭公墓属于农村公益性公墓，由万安街办在按规定程序报批后设立，其服务对象为本镇村民（居民）等丧家。国务院《殡葬管理条例》第九条第二款规定：“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”《四川省殡葬管理条例》第二十五条第二款规定：“兴办公益性公墓，应经乡（镇）人民政府同意后报县（市、区）民政局批准。公益性公墓为本乡（镇）村民提供服务，不得从事经营活动。”成都市民政局在2006年下发成民发【2006】83号《关于做好农村公益性骨灰安葬设施规划和规范管理工作的通知》，该通知第三条第（一）项明确：“严禁农村公益性墓地对外经营。农村公益性墓地只能对当地村民提供墓位，严禁对外销售，严禁将农村公益性墓地出租承包给个人经营管理。” 从韩婆岭公墓的设立主体及上述政策法规可以看出，万安街办在依法设立韩婆岭公墓后，即取得该公墓的管理权，万安街办为该公墓的主管单位。该公墓不允许从事经营活动，不允许对外出租和承包经营。从该管理权的对外实施主体来看，在2015年1月29日前，系以“双流县万安镇韩婆岭公墓管理处”的名义对外行使管理权，此后名称变更为公墓管理中心。因此，该公墓的管理权具有行政职权的属性。本案万安街办与刘贵良、公墓管理中心间的纠纷，实为因韩婆岭公墓管理权归属及行使而引起的纠纷。双方间所签订的《承包管理合同》，具有行政协议的属性，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案纠纷并非民事纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”规定，本案不属于民事诉讼的受理范围，应驳回万安街办的起诉。 据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销成都市双流区人民法院（2018）川0116民初5441号民事判决； 二、驳回成都天府新区万安街道办事处的起诉。 一审案件受理费19200元，退还成都天府新区万安街道办事处。上诉人刘贵良预交的二审案件受理费19200元予以退还，上诉人成都市天府新区万安镇韩婆岭公墓管理中心预交的二审案件受理费19200元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  赵云平 审判员  史 洁 审判员  罗晓都 二〇二〇年八月四日 书记员  李盈秋