广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终101号上诉人（原审原告）林栈，男，1939年9月22日出生，汉族，住广东省韶关市武江区***********。被上诉人（原审被告）韶关市自然资源局。住所地广东省韶关市武江区*********。法定代表人许险峰，局长。出庭负责人张东灵，副局长。委托代理人黄成林，韶关市自然资源局建设工程规划管理科主任科员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市人民政府。住所地广东省韶关市浈江区*******。法定代表人王瑞军，市长。出庭负责人凌振伟，副市长。委托代理人梁建山，韶关市司法局行政复议应诉科科长。委托代理人王剑涛，广东能法律师事务所律师。上诉人林栈因与被上诉人韶关市自然资源局（以下简称韶关自资局）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）城乡规划行政许可、行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林栈，被上诉人韶关自资局的出庭负责人张东灵及其委托代理人黄成林、江志平，被上诉人韶关市政府的出庭负责人凌振伟及其委托代理人梁建山、王剑涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1984年10月，林栈向原五里亭乡人民政府购买位于韶关市浈江区***********（粉头岭）的320平方米土地上的五间平房（该平房是20世纪70年代砖瓦木结构建筑）。2002年11月4日，原韶关市国土资源局对上述土地颁发《国有土地使用证》〔韶府国用（2002）字第020400084号〕给林栈，该证记载“用途：住宅，使用权类型：划拨”。2010年3月，原韶关市房地产管理局颁发《房地产权证》（粤房地权证韶字第0100047059号）给林栈，记载“坐落：浈江区五里亭聆韶路五横巷3号，房屋结构：砖木结构，层数：一层，建筑面积：182.22平方米，土地性质：国有，土地使用权取得方式：划拨”。2019年5月30日，原韶关市国土资源局颁发《不动产权证》〔粤（2019）韶关市不动产权第0016558号〕给林栈，记载“共有情况：单独所有，坐落：韶关市浈江区***********，权利类型：国有建设用地使用权，权利性质：划拨，用途：城镇住宅用地，面积：188平方米”。2019年9月16日，林栈向韶关自资局提交《关于拆旧屋重建楼房的申请报告》，内容有“坐落浈江区五里亭聆韶路五横巷3号瓦砖屋是在70年代建造的。改革开放后，1984年按当时当地政策以高出当地村民所居住宅地地价一倍价钱购买320平方米宅地，其中建筑总面积188平方米。2001年补办国有土地证。2019年申请宅土地红线往后移保持原土地面积不变，新的不动产土地证书编号NoD44380112332（不动产权2019第0016588号划拨土地证）。现申请拆旧建新楼房，保持原土地权利人林栈不变，也不申请转让，请求给予批准办理报建手续。”2019年9月25日，韶关自资局对林栈作出《关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》，内容有“经核查资料，您持有的粤（2019）韶关市不动产权第0016558号不动产权证的权利性质为‘划拨’，拟建项目性质为私人住宅，不属《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令）范围，不符合‘划拨’用地使用政策。如您需办理私房折旧建新的建设工程规划许可手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款和第五十四条的规定，需先完善相关土地出让手续。如您不想办理土地出让手续，为保障房屋居住和使用安全，根据《城市危险房屋管理办法》，可对现状房屋进行加固或修缮治理。”林栈不服上述回复意见，向韶关市政府申请行政复议。2019年11月26日，韶关市政府作出韶府行复[2019]82号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持韶关自资局作出的《关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》。2019年12月25日，林栈向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销韶关自资局2019年9月25日作出的《韶关市自然资源局关于的回复意见》和韶关市政府2019年11月26日作出的韶府行复〔2019〕82号《行政复议决定书》。二、支持林栈拆旧屋重建楼房批准建设工程规划许可，依法无需缴交土地使用权出让金。三、诉讼费由韶关自资局、韶关市政府负担。一审法院认为，林栈1984年10月向当时的五里亭乡人民政府取得位于韶关市浈江区*********的五间平房，该房屋及其占用的土地历经几次颁发证书，最近一次是2019年5月30日，原韶关市国土资源局颁发给林栈的《不动产权证》〔粤（2019）韶关市不动产权第0016558号〕，该证明确林栈拥有的韶关市浈江区***********面积188平方米的土地权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为划拨，用途为城镇住宅用地。林栈向韶关自资局提交《关于拆旧屋建楼房的申请报告》，要求办理对前述房屋拆旧建新的建设工程规划许可手续。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”由于该188平方米土地的性质为划拨国有土地，林栈拟建项目性质为私人住宅，不属于《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）范围（即国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地）。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，韶关自资局告知林栈如需办理私房拆旧建新的建设工程规划许可手续，需先完善相关土地出让手续，符合法律规定。韶关市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，作出维持《韶关市自然资源局关于〈关于拆旧屋建楼房的申请报告〉的回复意见》的复议决定，亦符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林栈的诉讼请求。上诉人林栈不服原审法院行政判决向本院提起上诉称：一、按照当时的政策，林栈于2002年11月4日申请补办土地登记发证手续，并提供了相关资料，经有关部门审查核实后，以韶关市人民政府办公室根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》制定的韶府办（1992）3号《关于市区非法占地，违法违章建筑的处理意见》有关“一九九0年四月一日以后的，应补交土地有偿使用费，方可承认其实际用地面积。”的规定，并结合林栈使用土地在1984年10月，属于1990年4月1日之前的行为等，在免收土地有偿使用费（土地出让金）的情况下，颁发了韶府国用（2002）字020400084号国有土地使用证给林栈。这是持证人拥有土地使用权唯一法律依据，土地使用权应受法律保护。二、根据1990年5月19日起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第（一）项“土地使用者为公司、企业其他经济组织和个人。”的规定，个人使用国家划拨土地同样受到划拨土地使用权的保护,当时韶关市土地管理局也开发经营给个人使用土地建私房。而国土资源部令第9号《划拨用地目录》2001年10月22日起施行，是林栈于1984年10月已给当时的五里亭乡人民政府付款买来宅地土地使用权后，在土地证内的土地拆旧屋重新建新屋，该土地使用权应受法律保护。根据法不溯及既往的原则，《划拨用地目录》的规定对林栈使用土地没有溯及力。三、林栈于1984年10月取得的土地，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条有关法不溯及既往的规定，《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、第五十四条的规定，对本案没有溯及力。因此，韶关自资局有关如需办理拆旧建新的工程建设规划许可证手续需先完善土地出让手续的答复依据不足。四、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条及第（四）项“土地使用权出让要签订土地出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者转让、出租、抵押所获得收益抵交土地使用权出让金。”的规定，林栈使用国有合法划拨土地使用权范围内拆旧屋重建，土地使用权没有转让，没有出租，没有抵押，至今没有法律或者政策规定要交纳土地出让金。四、一审法院判决认定，林栈于1984年10月向当时的五里亭人民政府购买位于浈江区五里亭聆韶路五横巷五间平房，与事实不符。虽然林栈1984年10月向当时五里亭人民政府取得位于聆韶路五横巷2号住宅土地320平方米，房屋占地面积188平方米属实，但林栈从未在五里亭乡人民政府聆韶路五横巷购买房屋，而是在1985年11月23日从当时韶关变压器厂购买现在五间砖瓦平房，购买土地和转让而来的平房时间均在《中华人民共和国土地管理法》施行之前，有五里亭乡人民政府于1984年10月出具的收款收据和1985年11月原韶关市变压器厂出具转让房屋的收款收据、广东亿能电力设备股份公司有关房屋转让和相关情况的证明等证据证实。上诉请求：一、请求二审法院撤销韶关自资局于2019年9月25日作出的回复意见和韶关市政府于2019年11月26日作出的行政复议决定书。二、撤销一审法院的行政判决。三、支持林栈拆旧建新的工程建设规划许可申请，确认林栈无须缴交土地使用权出让金。被上诉人韶关自资局答辩称：林栈持有的粤（2019）韶关市不动产权第0016558号不动产权证登记的权利性质为“划拨”，林栈拟建私人住宅，不属于《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）范围，不符合“划拨”用地使用政策。因此，韶关自资局作出《韶关市自然资源局关于的回复意见》，告知林栈需先依法完善相关土地出让手续，并不违法。请求二审法院依法驳回林栈的上诉请求。被上诉人韶关市政府答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十四条的规定以及《划拨用地目录》（国土资源部令第9号令“四、以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不在符合本目录的，应当实行有偿使用。”的要求，本案林栈向韶关自资局申请对划拨土地办理拆旧建新的建设工程规划许可，不符合规定。因此，韶关市政府的复议决定合法。请求二审法院驳回林栈的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的“1984年10月，林栈向五里亭乡人民政府购买位于韶关市浈江区***********（粉头岭）的320平方米土地上的五间平房（该平房是20世纪70年代砖瓦木结构建筑）。”事实不当，应当认定为“1984年10月，林栈向原五里亭乡人民政府申请取得位于韶关市浈江区***********（粉头岭）的320平方米土地。1985年11月,林栈在涉案土地上向原韶关市变压器厂购买了五间房屋。”此外，本院另补充，林栈在一审、二审审理期间提供的证据显示，林栈分别于1984年10月5日，1984年10月9日所交360元为征用土地费（款）；于1985年11月23日所交920元为房屋转让维修款。本院认为，本案的争议焦点为韶关自资局作出的《韶关市自然资源局关于的回复意见》、韶关市政府作出的韶府行复〔2019〕82号《行政复议决定书》是否合法。一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性祥细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”明确了申请办理建设工程规划许可证，需要提交使用土地的有关证明文件，即市人民政府城乡规划主管部门审查申请办理建设工程规划许可证，应当审查有关土地证明文件。本案林栈申请办理建设工程规划许可证，提供了有关行政部门颁发的相关不动产登记凭证。因此，依照法律的规定，行政机关审查林栈的申请，应当按照林栈提供的不动产使用权证明文件确定相关法律关系。二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条第一款规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”明确了划拨土地是无偿使用的土地，划拨土地明确区别于有偿使用的出让土地。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”明确了使用划拨土地的范围和使用限制，即只限于国家机关，军事，城市基础设施，公益事业，国家重点扶持的能源、交通、水利等其他设施用地。目前，法律、行政法规并没有规定私人住宅用地可以申请使用划拨用地。而且，原国土资源部制定的《划拨用地目录》，也未将私人建住宅使用国有土地的行为纳入该目录当中，这意味着相关规定也没有规定私人建住宅可以申请划拨土地。本案林栈于1984年实际占用涉案土地后，于2002年11月4日通过原韶关市国土资源局领取韶府国用（2002）字第020400084号《国有土地使用证》登记的“使用权类型”为“划拨”；此后领取的相关不动产登记凭证，登记涉案土地均为划拨土地。因此，林栈明知使用的国有土地所作登记皆为“划拨”性质的土地，但林栈并无提出异议或者申请变更。尽管林栈在最初占用涉案土地时，《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规尚未制定、颁布或实施。然而，在2019年林栈欲将涉案土地上的房屋拆旧建新，并向行政机关提出城乡规划行政许可申请之后，行政机关应当根据2019年期间实施的法律、法规审查林栈的申请是否符合条件，而不是按照1984年之前的法律、政策进行审查。由于林栈申请拟拆旧建新的房屋的性质为私人住宅，不在《划拨用地目录》范围之内，故林栈使用的土地在依法转办相关手续之前，韶关自资局不予办理拆旧建新的建设工程规划许可手续，符合法律规定。三、至于林栈提出实际取得涉案土地是在1984年期间，按照法不溯及既往的要求，其不应受到之后出台相关法律、法规的约束等上诉理由，经查不能成立。（一）虽然，林栈在1984年期间实际占有涉案土地。但是，《广东省土地证书颁发办法》第一条“为加强土地管理，保护土地所有者和土地使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》的有关规定，制定本办法。”第四条“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织（以下简称集体土地所有者），以及使用国有或集体所有土地的单位和个人（以下简称土地使用者，必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”第十条第三款“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用不受法律保护。”明确了《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地管理实施办法》实施之前实际使用土地的主体，应当通过申领土地证书等方式补办不动产登记手续，而不是不需要办理任何手续。（二）1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”也明确了无论是该法实施之前还是之后使用的国有土地，都应当通过登记发证确认使用权。此后，历次修改的《中华人民共和国土地管理法》有关登记确定权属的要求，一直没有改变。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设定、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”也明确了不动产物权未经登记的，不发生效力。本案林栈在2002年11月4日之前，没有进行登记，其使用的土地权属处于效力待定状态。在2002年11月4日之后，林栈的涉案不动产进行了登记，应以登记为准，并以登记的土地性质确定其法律效力。所以，涉案土地使用权在2002年11月4日在原韶关市国土资源局颁发的韶府国用（2002）字第020400084号《国有土地使用证》中登记为划拨使用类型的土地，已经发生效力。在该登记未依法变更之前，应当按照登记的内容确认相关法律关系。（三）法不溯及既往，主要是指对过往的法律关系没有约束力，而法律对判断相关法律关系有无溯及力的重点，在于行为所对应的时间。本案林栈实际占有涉案土地的行为，发生于1984年。因此，对于林栈于1984年取得土地的行为，存在溯及力的问题。然而，本案林栈起诉的内容，并不是行政机关处理其1984年的行为，而是2019年期间林栈申请拆旧建新的行为，该行为的发生时间不是1984年，而是2019年。由此可见，韶关自资局对林栈于2019年提出有关办理建设工程规划许可证的申请，适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，并不存在溯及力问题。综上所述，韶关自资局的行政行为以及韶关市政府的行政复议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。林栈上诉理由不充分，依法应予驳回。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由林栈负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年八月十九日法官助理  张文康书 记 员  罗智健书 记 员  郑翠莹