北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终2706号上诉人（一审原告）张殿堃，男，1951年11月22日出生，汉族，户籍所在地天津市南开区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，中华人民共和国自然资源部工作人员。张殿堃因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）不依法履行行政复议职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初6号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。自然资源部针对张殿堃的行政复议申请于2019年8月19日作出《行政复议决定书》[自然资复议〔2019〕860号（决），以下简称被诉决定书]，主要内容为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十二条、第二十三条的规定，国有土地划拨决定书系供地方案、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为，并不对被征收人土地所有权、使用权或安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响。原天津市规划和国土资源局（现其职权职责由天津市规划和自然资源局行使，以下统称为天津市资源局）作出的《国有土地划拨决定书》（No0021538）（以下简称涉案划拨决定书）的相对人是天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司，该行为的相对人不是张殿堃，涉案划拨决定书不对张殿堃的权益产生直接影响。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”的规定，张殿堃与涉案划拨决定书没有行政法律上的利害关系，张殿堃不服涉案划拨决定书提出的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三条和行政复议法实施条例第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”的规定，张殿堃提出的第二项复议请求，不属于自然资源部行政复议机构的职责范围，不符合行政复议受理条件。依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回张殿堃的行政复议申请。张殿堃不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，判令自然资源部重新作出行政复议决定。一审法院经查，2019年6月14日，自然资源部收到张殿堃邮寄的落款日期为同月8日的《行政复议申请书》，其复议请求为：1.撤销涉案划拨决定书，责令天津市资源局依据1997年天津市政府第26号令第四十条对张殿堃全家采取原住地安置补偿房屋并返还合法土地使用权的补救措施；2.依法确认天津市资源局实施的涉案划拨决定书、《建设用地决定书》的具体行政行为违法、侵权及行政赔偿。同月21日，自然资源部向张殿堃作出自然资复议〔2019〕860号（补）《行政复议通知书》，告知张殿堃其行政复议申请涉及两个具体行政行为，请其接到该通知书后15日内按照“一事一申请”的原则，进行如下补正：针对天津市资源局作出的涉案划拨决定书、《建设用地批准书》分别提出行政复议申请，并于同日向张殿堃邮寄。同月22日，张殿堃收到该通知书，后向自然资源部提交落款日期为同月25日的《行政复议申请书》，补正后的复议请求为：1.撤销涉案划拨决定书，依法确认天津市资源局滥用职权，超越国家房地产管理法第二十三条规定范围实施的涉案划拨决定书违法、侵权;2.责令天津市资源局依据1997年天津市政府第26号令第四十条对张殿堃全家采取原住地安置补偿房屋并返还合法土地使用权的补救措施及行政赔偿。自然资源部于同月27日收到补正后的《行政复议申请书》，并于同年7月2日向天津市资源局作出自然资复议〔2019〕860号（答）《行政复议通知书》，要求其提交书面答复，制作证据目录，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。天津市资源局于同月3日签收。同月12日，天津市资源局向自然资源部作出津规自复答字〔2019〕第224号《行政复议案件答复书》并提交了相关证据。同年8月19日，自然资源部作出被诉决定书,并向张殿堃邮寄，张殿堃于同月26日签收。张殿堃不服被诉决定书，于同年9月3日诉至一审法院。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政复议、行政诉讼均应当符合法定受理条件。行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条第一款规定的公民、法人或者其他组织。本案中，张殿堃不服涉案划拨决定书，向自然资源部提出行政复议申请。根据土地管理法实施条例第二十二条、第二十三条规定，具体建设项目在供地方案依法批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，其中通过划拨方式使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发因此，国有土地划拨决定书属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为。天津市资源局作出涉案划拨决定书的相对人是土地使用者天津经济技术开发区建设集团有限公司建设开发分公司，并非张殿堃。张殿堃认可其为解决拆迁安置补偿问题而针对涉案划拨决定书提起行政复议。但涉案划拨决定书所涉及的土地性质系国有，该划拨行为属于国家针对建设用地土地用途的总量控制行为，并不直接针对拆迁安置补偿，不对张殿堃权益产生直接影响。关于张殿堃要求自然资源部责令天津市资源局对其全家采取原住地安置补偿房屋等复议请求的问题，张殿堃作为本案唯一原告，其无权主张对全家的补救措施及行政赔偿。且，根据行政复议法第三条第一款、行政复议法实施条例第二十八条第六项的规定，该项请求明显不属于自然资源部行政复议的职责范围，不符合行政复议受理条件，张殿堃要求自然资源部履行的上述职责不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的受理条件。综上，自然资源部驳回张殿堃的行政复议申请并未侵犯张殿堃提起行政复议的救济权利。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回张殿堃的起诉。张殿堃不服一审裁定，以一审裁定认定主要事实不清、证据不足、适用法律依据错误等为由，向本院提起上诉，提出撤销一审裁定、撤销被诉决定书等上诉请求。自然资源部未提出上诉答辩意见。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张殿堃基于解决拆迁安置补偿问题的目的，而针对涉案划拨决定书提起行政复议，但涉案划拨决定书与拆迁安置补偿事项具有相对独立性，通过对涉案划拨决定书申请行政复议并进而提起行政诉讼，并不能有效实现张殿堃的上述目的。故自然资源部接到张殿堃的行政复议申请后所履行的行政复议职责情况对张殿堃的合法权益明显不产生实际影响。张殿堃的起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回其起诉的处理并无不当，本院予以维持。张殿堃的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二〇年八月六日法官助理 毕婷婷书 记 员 胡佳明