安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 (2017)皖1322行初45号 原告：朱留生，男，汉族，1953年1月22日出生，安徽砀山县人，住址砀山县。 委托代理人：戚海军，安徽梨都律师事务所律师。 被告：砀山县人力资源和社会保障局。住所地砀山县政务新区6楼,统一社会信用代码113413210031944964。 法定代表人：李源，局长。 委托代理人：李剑，该局劳动保障监察大队副大队长。 委托代理人：金帅，该局仲裁股长。 原告朱留生不服被告砀山县人力资源和社会保障局（简称砀山人社局）退休审批行政答复，向砀山县人民法院提起行政诉讼，2017年3月9日，安徽省宿州市中级人民法院指定本院审理该案。本院于2017年4月19日受理后，于2017年4月24日向砀山人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告朱留生及其委托代理人戚海军、被告砀山人社局的委托代理人李剑和金帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 砀山人社局于2016年4月13日作出的砀人社险[2016]06号《关于朱留生申请退休不予批准的答复》（以下简称06号答复），认定，“砀山县城关第一建筑工程公司（简称砀山城关一建公司）”印鉴为1991年7月30日启用，朱留生档案中83年、86年、89年合同书（简称三份合同书）均使用了该印鉴，该合同书系伪造。根据《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（以下简称安徽省参保人员退休审批规定）第十条第二款规定，经集体研究，决定不予批准朱留生退休，待其提供真实有效的相关材料后，再予审核。 朱留生诉称，其在达到法定退休年龄（男60周岁，女50周岁）时即向砀山人社局申请退休。该局本应及时批准，但却在拖了几年后才以朱留生档案中合同书系伪造为由作出不准退休答复。朱留生认为，“砀山城关一建公司”印鉴虽在1991年才启用，但其确实在上世纪八十年代即在该公司的前身“砀山县城关建筑工程公司”工作。朱留生在参保时，由于前公司管理混乱，将其部分合同丢失。为保障其及时参保，其单位经与砀山人社局“砀山县劳动服务公司”协商，才启用“砀山城关一建公司”公章为朱留生补签了以前的合同，而且由“砀山县劳动服务公司”盖章批准。综上，朱留生应当退休，砀山人社局显属违法，故依法起诉，请求撤销06号答复，并判决砀山人社局核准朱留生退休；由砀山人社局承担诉讼费用。朱留生提供的证据为：1、朱留生的身份证，证明其年龄达到退休年龄；2、06号答复，证明被诉行政行为存在；3、2016年9月26日安徽省砀山第一建筑有限公司证明，证明朱留生是该公司职工，其合同系补签的事实和原因；4、砀山县养老保险卡，5、缴费凭证，6、解除劳动合同证明书，证据4、5、6证明朱留生被砀山人社局合法批准参保，并依法缴纳了全部养老保险费。 砀山人社局辩称，一、砀山人社局作出的具体行政行为的事实清楚、证据确凿。1、“砀山城关一建公司”印鉴于1991年7月30日启用，朱留生档案中三份合同书均使用了该公司印鉴，该合同书涉嫌伪造；2、朱留生在诉状中陈述其参保时，由于前公司管理混乱，将其部分合同丢失，为了保障其及时参保，其单位与“砀山县劳动服务公司”协商，启用“砀山城关一建公司”公章为其补签了以前的合同，且由“砀山县劳动服务公司”盖章批准。首先，职工档案应由其所在用人单位进行管理，而朱留生的职工档案是由于其前单位管理混乱而丢失，该责任应由其前单位承担；其次，朱留生参保时间为2007年，其承认是用“砀山城关一建公司”公章为其补签了以前的合同；合同上有“砀山县劳动服务公司”盖章，根据砀山县编办《关于“砀山县劳动服务公司更名的批复》（砀编[2002]2号）（简称砀编[2002]2号批复），砀山县劳动就业局名称于2002年1月10日开始启用。但其在2007年参保时补签的合同上仍然存在“砀山县劳动服务公司”公章，明显与实际情况不符，朱留生合同书涉嫌伪造。二、砀山人社局作出的具体行政行为适用法律、法规及规范性文件正确。砀山人社局依照安徽省参保人员退休审批规定第十条第二款规定，在依法对朱留生档案进行鉴定的基础上，召开集体会议进行研究后作出06号答复。综上，朱留生由于档案涉嫌伪造，且有证据佐证，砀山人社局作出的具体行政行为适用法律、法规及规范性文件正确，请法院依法驳回朱留生的诉讼请求。 砀山人社局向法庭提供了以下证据：1、“安徽省砀山第一建筑有限公司”工商注册信息查询单，证明“砀山城关一建公司”成立于1991年7月30日，印鉴最早也是于1991年7月30日启用的；2、三份劳动合同书，证明合同书均使用了砀山城关一建公司的印鉴，该合同书涉嫌伪造；3、新参保职工基本情况登记表，证明朱留生首次参保日期为2007年3月10日；4、砀编[2002]2号批复，证明朱留生在2007年参保时补签的合同上仍然存在砀山县劳动服务公司公章，明显与实际情况不符，该合同涉嫌伪造；5、安徽省参保人员退休审批规定，证明砀山人社局作出的答复适法正确。 经质证，（一）朱留生对砀山人社局的证据质证为：对证据1、2、3、4的真实性无异议，对证明目的有异议，朱留生的合同书是因为其所在的原公司丢失了其合同，为了参保，砀山县劳动服务公司决定为其补签合同，并在上面加盖公章证明，合同是1993年公司与朱留生签订的；关于砀山县劳动服务公司公章2002年更换问题，朱留生无法得知，且该公司加盖公章说明公章既在使用也有效，当时砀山人社局审查朱留生参保资料时并没有对该公章提出异议。对依据5有异议，朱留生的档案没有涂改的痕迹，砀山人社局适用的规定不正确，该规定是省人社厅的规范性文件，不能代替法律文件，其没有法律依据。砀山人社局也没有提交任何程序证据。综上，砀山人社局对朱留生作出的答复程序错误，应予撤销。原告是企业职工且已经参保，被告也是认可的，被告应该给予原告办理退休。砀山人社局辩驳为：1、朱留生的参保档案只能显示其合同是当年签订的不是2007年补签的，在砀山人社局审查时，朱留生没有告知本局该合同是为了参保而补办的合同，不是本局失职。2、众所周知，国家部门的公章停用后会进行销毁，不可能一个单位保留两个不相符的公章。3、朱留生参保应由参保单位提供真实的材料，档案真实性应该由参保者和其单位负责，不是本局审查不严造成的朱留生合同问题。4、本局对朱留生的申请严格履行了审批程序，程序合法；根据相关法律规定，行政机关是可以依据相关规范性文件作出相关决定的。（二）砀山人社局对朱留生的证据质证为：对证据1、2、4、5的三性均无异议，对证据3证明目的有异议，单个的书面证明不能证明双方存在实际劳动合同，必须有相关的劳动合同才能证明。对证据6的证明目的有异议，该解除合同只能证明朱留生参保的事实，并不能证明其是否合法参保。朱留生辩驳：1、砀山人社局对朱留生证据的真实性无异议，说明朱留生参保时补签合同，并经砀山人社局下属部门盖章的事实存在，该局对参保程序进行了严格审核，并批准朱留生参保，说明该局认可朱留生的合同，该合同依法应予保护；且审查时并没有对公章提出质疑，说明公章在使用且砀山人社局认可，同时辩驳了砀山人社局对公章的辩驳意见。2、砀山人社局认可朱留生的参保是事实，并在朱留生没有缴纳养老金时对朱留生作出了罚款，所以不存在参保不合法，且朱留生缴纳了全部的养老保险费。被告审查参保及交金时没有向原告提出过任何异议。 本院对上述证据认证为：（一）砀山人社局的证据，朱留生对其真实性无异议，本院予以认定。对证明目的有异议，本院认为，砀山人社局提供砀山城关一建公司的公章启用时间，以及劳动服务公司公章不再使用的时间证据，证明朱留生2007年参保时补签的三份合同书涉嫌伪造。因砀山人社局在对合同书的真实性存疑的情况下，没有进行必要的调查核实的复核程序，没有给予朱留生陈述和申辩的权利，不符合行政程序正当性的要求，以致其证明目的的主要证据不足；朱留生当庭主张三份合同不是2007年参保时补签的而是1993年补签的，但该主张与其诉称的以及其提供的所在公司出具的证明内容不一致，本案不予认定。砀山人社局未提供作出被诉行政行为的程序证据，即没有程序证据。根据规范性文件关于退休审批程序的规定，砀山人社局直接作出不予批准退休，明显缺乏法律依据。本院对其证明目的不予认定。（二）砀山人社局对朱留生的证据1、2、4、5的三性均无异议，本院认为，朱留生所举证据4、5证明其参保及交金的事实，与本案被诉行政行为没有直接关系，本案不作认证；证据2是被诉行政行为，其合法性本节不做认定；对证据1本院予以认定。对证据3、6的证明目的有异议，本院认为，证据3没有出具单位负责人签字，不符合证据形式的要求，且出具证明时间2016年9月26日在砀山人社局作出答复之后，不是被诉行政行为的证据，故对该证据与被诉行政行为的关联性不予认证。对证据6，双方当事人均主张与参保有关，而被诉行政行为是退休审批不是养老保险参保，故不是本案审查的内容，本案不做认证。 经审理查明，朱留生1953年1月22日出生，在达到法定退休年龄时即向砀山人社局申请退休，该局于2016年4月13日对其申请作出了06号答复。答复认定“砀山城关一建公司”印鉴为1991年7月30日启用，朱留生档案中三份合同书均使用了该印鉴，该合同书系伪造。根据安徽省参保人员退休审批规定第十条第二款“涂改或伪造参保人员档案的，一经发现停止其退休审批，并退回申报，待档案恢复原貌后再次申报。因档案涂改、损毁严重，劳动保障部门无法据此认定参保人员退休条件的，可以要求责任单位或责任人对档案涂改、损毁所涉及内容真伪进行相关法律鉴定，鉴定结论可以作为认定依据。”遂决定不予批准朱留生退休，待其提供真实有效的相关材料后，再予审核。为此，朱留生不服提起诉讼，请求撤销06号答复，并判决砀山人社局核准其退休；砀山人社局承担诉讼费用。 本院认为，安徽省参保人员退休审批规定第十条第二款规定，涂改或伪造参保人员档案的，一经发现停止其退休审批，并退回申报，待档案恢复原貌后再次申报。砀山人社局以公章的启用时间主张朱留生的合同书涉嫌伪造，但在被诉行政行为中直接认定合同书系伪造，其认定事实的主要证据不足；砀山人社局在对合同书的真实性存疑的情况下，没有进行调查核实的复核程序，没有给予朱留生陈述和申辩的权利，不符合行政程序正当性的要求，该局亦未提供作出被诉行政行为的程序证据，故被诉行政行为程序违法；上述规范性文件规定，对涂改或伪造档案的，停止退休审批、退回申报，而砀山人社局适用该规定作出不予批准退休决定，明显适法错误。综上，被诉行政行为依法应予撤销。朱留生要求判决砀山人社局核准其退休，因该退休审批属砀山人社局的行政职权，法院不能以司法权替代行政执法权，故对该项诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告砀山县人力资源和社会保障局作出的砀人社险[2016]06号《关于朱留生申请退休不予批准的答复》。 二、驳回原告朱留生的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告砀山县人力资源和社会保障局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  周昭玲 人民陪审员  李文化 人民陪审员  孙贝贝 二〇一七年九月八日 书 记 员  倪晓晗 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。