贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔0102行初330号 原告龙明祥，男，1966年2月16日出生，汉族，住清镇市。 委托代理人张正权，贵州道卫律师事务所律师 被告清镇市暗流镇人民政府，地址在清镇市暗流镇街上。 法定代表人李忠明，镇长。 委托代理人覃富军，贵州麒翔律师事务所律师。 委托代理人杨忠勇，贵州麒翔律师事务所律师。 第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组，地址在贵阳市花溪区陈亮村。 组长龙明祥。 村民代表人杨永昌、饶英、邓书林、陈德方。 委托代理人瞿孝永，清镇市站街镇法律服务所律师。 原告龙明祥诉被告清镇市暗流镇人民政府、第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组土地行政管理纠纷一案，于2017年4月25日向本院提交行政起诉状，本院于同日受理后，于2017年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案，原告龙明祥及其委托代理人张正权，被告清镇市暗流镇人民政府负责人的代表人杨柳江及委托代理人覃富军、杨忠勇，第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组的村民代表人杨永昌、饶英、邓书林、陈德方及委托代理人翟孝永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告龙明祥诉称，1980年第一轮土地承包时，因小地名为桐梓林及大路砍下的土地属于荒地，无人愿意承包耕种，故在第一轮土地承包工作完结后，原告提出愿意耕种该地，经村委和小组同意，原告随即耕种该地，并按国家规定缴纳农业税，至今已耕种30多年。期间（包括第二轮承包时），无任何组织及个人对该地的承包经营权提出主张和异议。直至2015年初，因国家建设铁路需要征用该地，在所有征地工作结束即将向原告支付补偿款时，第三人对该地的权属提出主张，故申请被告确认该地的所有权和经营权属于第三人享有。被告在没有经过法定程序的情况下，将该地的所有权确认给第三人，并否认原告对该地享有土地承包经营权。原告认为，被告程序违法，未召开听证会，未给原告陈述申辩的权利；且否认原告对该地的土地承包经营权没有事实和法律依据，不具备合法性及合理性。现请求：1、撤销清镇市暗流镇人民政府2016年11月29日作出的土地确权意见书；2、确认原告对位于暗流镇沙田村田坝组地名为桐梓林及大路砍下的土地享有土地承包经营权；3、诉讼费由被告承担。 原告龙明祥向本院提交以下证据、依据：1、土地登记表，证明土地是原告一直在耕作的而不是荒地，第三人说原告只种植一年是冲突的；2、申请证人出庭，证明从第一轮承包后原告方一直种植涉案土地；3、土地确权意见书。 被告清镇市暗流镇人民政府辩称，答辩人2016年11月29日作出的“关于暗流镇沙田村田坝村民组与刘道武等户四户村民土地确权意见书”，处理意见为（一）本案所涉土地……地块所有权属暗流镇××村××村民组。（二）使用权应由暗流镇沙田村田坝组组织召开村民会议，讨论决定……使用权权属。根据我国《宪法》《土地管理法》等法律法规，农村土地的所有权归集体所有，故答辩人作出的该意见并无不妥。对于该土地的使用权方面，答辩人并没有将土地的使用权确认给任何一方，而是公正的作出了应当经过村民会议讨论决定的意见，即该意见书仅仅是一份“行政意见”，并非对原告产生实际权力义务的具体行政行为，故不具有可诉性。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《贵州省高级人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的指导意见》第五条之规定，法院受理的农村土地承包纠纷，仅包括权利人依法取得土地承包经营权之后产生的纠纷，在未取得之前，不具有可诉性，即便已经取得，相关的纠纷也是民事诉讼的范畴。答辩人收到本案第三人的土地确权申请书后，依法进行了审查，向原告送达了相关文书，给予原告合理的举证期限，并多次组织调解，听取原告、第三人及知情村民的意见，在无法确认使用权权属后，依照法律规定作出了应当召开村民会议讨论确定的意见，因此，答辩人作出的该意见书适用法律正确、程序合法。综上，请求驳回原告的全部诉请。 被告清镇市暗流镇人民政府向本院提交以下证据、依据：第一组：暗流镇人民政府组织机构代码证、暗委报字（2016）37号选举结果报告，证明暗流镇政府的诉讼主体资格及其法定代表人。第二组：暗流镇人民政府2016年11月29日作出的“关于暗流镇沙田村田坝村民组与刘道武等户四户村民土地确权意见书”，证明被告对争议地的所有权进行确认符合法律的规定；被告对争议地的使用权并未作出确认，仅明确应当召开村民会议后确认使用权，符合法律规定；该意见未对原告的利益产生任何影响。第三组：视频光盘，土地权属案件文书送达回证，沙田村成贵铁路征用地的调解协议，刘道林、摩克燕、杨永昌、张仕芬、饶英、摩祖琴、2015年6月17日、2016年9月29日的调查笔录，证明被告严格根据法律的规定经过了受理、送达、调解、调查等程序，完全符合法律的规定。第四组：清镇市地质勘查局白杨林遂道出口弃土场征地丘块图，刘道武、龙光武的农村承包土地调查登记表，龙光武的林权证，沙田村村民委员会出具的证明，证明争议地不在原告的承包经营范围内，其对争议地的使用权提出主张系无理要求。第五组：暗流镇人民政府关于田坝组争议地争拨打入沙田村集体账户的情况说明及附件、成贵高铁项目征用土地费用兑现表（弃土场），证明被告并未将争议地的征收款直接划入第三人的账户，而是由于该争议并未解决，遂将征拨款暂存于沙田村集体账户，待争议解决后按照规定进行发放。 第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组述称，涉案土地所有权属于田坝组，田坝组享有涉案土地的所有权，该土地是否由原告承包，应当由村民会议决定。被告在解决本案土地经营权属作出的意见书表明案件的事实，调取和收集被告的承包经营权证，结合法律关系，明确土地的所有权属答辩人并无不当；根据《村民委员会组织法》第24条之规定，该意见并不违反《村民委员会组织法》的规定。故原告诉求于法无据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，原告龙明祥对被告清镇市暗流镇人民政府提交的证据认为：第一组无异议。第二组确权意见书的真实性无异议，证明目的有异议，没有对原告与第三人之间的土地使用权的权属作出决定，是违反法律的，同时由村委会召开村民委员会讨论决定土地使用权不符合法律规定，被告没有履行法定职责，程序违法，应当予以撤销。第三组，土地送达回证无异议，调查笔录的调查对象全部是清镇市暗流镇沙田村田坝村民组的村民是与原告的争议双方，其被调查人与争议双方有权利义务关系，不能证明被告证明目的，且被告在调查时也没有听取原告方的意见，故调查笔录不能作为行政确权合法的依据；调解协议与作出的行政行为只是调解的前置程序。第四组，村委会出具的证明真实性无异议，证明目的有异议，土地承包经营权证不能作为享有土地承包的必然依据；打款证明不能作为被告行政行为合法的依据，根据法律法规规定在行政行为作出之后收集的证据不能作为证据。其余证明类的证据都不能作为被告行政行为合法的依据。 被告清镇市暗流镇人民政府对原告龙明祥提交的证据认为：对证据的真实性无法考究，是复印件，与本案无关，证明目的不予认可；土地登记表是2014年7月30日作出的，不排除在铁路规划后原告方强行霸占涉案土地。 第三人清镇市暗流镇沙田村村民委员会对原告龙明祥提交的证据的质证意见与被告方相同，另外原告想证明其耕作的有油菜等庄稼，法律法规规定依据土地登记薄为准，而不是依据种植的庄稼来推定。 第三人清镇市暗流镇沙田村村民委员会对被告清镇市暗流镇人民政府提交的证据无异议，这个土地一直没有发包给任何人。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2的真实性不予确认，证据3的真实性予以认可。对被告提交的证据的真实性予以认可。 经审理查明，原告龙明祥系清镇市暗流镇沙田村田坝组村民。该村“桐梓林”“大路砍下”系集体土地，未发包给任何人。2015年年初，因成贵铁路项目建设，原告龙明祥与第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组就该征用土地权属发生争议，故第三人向被告清镇市暗流镇人民政府提起土地确权申请，2016年11月29日，清镇市暗流镇人民政府作出《关于暗流镇沙田村田坝村民组与龙明祥等四户村民土地确权意见书》载明处理意见为：（一）本案所涉土地“桐梓林”“大路砍上”“大路砍下”“环坡荒山”地块所有权属暗流镇××村××村民组；（二）使用权应由暗流镇沙田村田坝村民组组织召开村民委员会，讨论决定“桐梓林”“大路砍上”“大路砍下”“环坡荒山”地块的使用权权属；（三）若当事各方不服村民会议决定，建议不服的当事方通过司法途径解决。原告龙明祥对此意见书不服，遂起诉至本院，诉请如前。 本院认为，本案系因原告龙明祥与第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组因被征收土地的使用权发生争议而引起，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定：“个人之间因土地使用权发生争议的，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。”，被告清镇市暗流镇人民政府依法有权对原告龙明祥与第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组因案涉土地使用权发生的争议作出行政确权决定。本案被告在接到确权处理申请后，进行了相关知情人调查，及对照第一、二轮土地承包的实际情况，认定的客观事实是该争议的土地均不在原告龙明祥及第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组的土地承包证上，作出该争议土地属沙田村田坝村民组村委会集体享有的确权决定。本案在审理过程中，原告龙明祥和第三人清镇市暗流镇沙田村田坝村民组均不能向法庭提供有效证据证明该争议土地由其实际使用的起止时间及耕种管理的具体情况。因此，被告暗流镇人民政府作出的“清镇市暗流镇人民政府行政确权决定书”认定事实清楚、程序合法，行政确权结论并无不妥，依法应驳回原告诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）之规定，判决如下: 驳回原告龙明祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告龙明祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长 吴 波 人民陪审员 刘 云 人民陪审员 韩 益 二〇一七年九月二十六日 书 记 员 黄鹏菲