天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终177号上诉人（原审原告）王霞，女，1977年6月27日出生，汉族，住天津市和平区。委托代理人张福元，天津日久律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局和平分局，住所地天津市和平区岳阳道88号。法定代表人李春，局长。参加诉讼行政机关负责人田秀荣，天津市规划和自然资源局和平分局副局长。委托代理人顾伟凡。委托代理人张萌，天津昭元律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津天成晟远房地产开发有限公司，住所地天津市和平区劝业场街南京路258号巨贝大厦A座315。法定代表人王峻峰，经理。委托代理人曹迎滨，河北八观律师事务所律师。委托代理人刘峰，河北八观律师事务所律师。上诉人王霞因建设工程规划许可一案，不服天津市和平区人民法院（2019）津0101行初418号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王霞的委托代理人张福元，被上诉人天津市规划和自然资源局和平分局（以下简称市规划资源局和平分局）的负责人田秀荣及委托代理人顾伟凡、张萌，被上诉人天津天成晟远房地产开发有限公司的委托代理人曹迎滨、刘峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，天津市和平区土地整理中心对第三人天津天成晟远房地产开发有限公司2015年12月3日申报的建筑工程规划条件予以审核，通知书（编号：2015和平规条申字0010）载明项目名称：和平区和田道（万国二期）地块，规划范围东至和田道、南至现状空地、西至乌鲁木齐路、北至喀什路，界内使用面积8935.2平米。2015年12月31日，天津土地交易中心组织实施编号为津和田（挂）2015-147号地块国有建设用地使用权的公开挂牌出让并发布公告，该地块位于和平区和田道与乌鲁木齐路交口，其四至为东至和田道、南至现状空地、西至乌鲁木齐路、北至喀什路（以挂牌文件附图为准），该地块出让土地面积8935.3平米。2016年3月3日，出让人原天津市国土资源和房屋管理局与受让人第三人天津天成晟远房地产开发有限公司（以下简称天成晟远公司）签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》，第三人取得津和田（挂）2015-147号地块国有建设用地使用权。2018年2月6日、9月5日双方分别签订津和田（挂）2015-147号地块《天津市国有建设用地使用权出让合同》补充合同及补充合同（二），2019年4月28日、6月21日天津市规划和自然资源局与第三人签订补充合同（三）、补充合同（四）。2019年2月，第三人委托天津市天泰建筑设计院就基地内新建住宅、幼儿园及基地外新建高层建筑客体范围内已建住宅建筑的日照影响进行分析，天津市天泰建筑设计院出具《天成和田道项目日照分析报告》，对基地内新建高层住宅建筑进行窗日照分析：总计有23个窗，0户不满足大寒日2小时的日照标准，各户均满足大寒日2小时的日照标准；对基地外新建高层建筑客体范围内已建住宅进行窗日照分析：新建建筑建设后，Ｂ1-Ｂ3楼主朝向共增加1个窗，增加0户不满足大寒日2小时的日照标准，各户均满足大寒日2小时的日照标准；对基地外新建高层建筑客体范围内已建建筑进行窗日照分析：新建建筑建设后，Ｃ15楼共增加0个窗，增加0户不满足大寒日2小时的日照标准；对基地内新建幼儿园进行窗日照分析：总计有0个窗，0间教室不满足冬至日3小时日照标准。2019年6月，天津市建筑设计院出具《尊盛园项目建筑方案设计》。2019年6月13日，天津市测绘院测绘一院出具《尊盛园（和田道万国二期地块）项目规划放线测量技术报告》。2019年7月10日，第三人取得坐落和平区乌鲁木齐路东侧8935.3平米国有建设用地使用权。被告市规划资源局和平分局于2019年8月2日收到第三人提交的《建设工程规划许可证申报表》，被告于2019年8月2日至8月12日对天津市尊盛园项目建筑设计方案进行公示。被告依据《天津市城乡规划条例》（2019年修正）第五十三条申请办理《建设工程规划许可证》需要提交材料的规定，对使用土地的有关证明文件不动产权证书、建设工程设计方案、建设工程规划放线测量技术报告、建设工程规划许可证申报表、天津市尊盛园项目建筑设计方案公示、建设项目日照分析报告、天津市国有建设用地使用权出让合同及补充合同进行审核。2019年8月21日，被告向第三人出具《建设工程规划许可证通知书》，同日核发《建设工程规划许可证》。另查，2018年7月10日，住房和城乡建设部下发关于发布国家标准《城市居住区规划设计标准》的公告，批准《城市居住区规划设计标准》为国家标准，编号ＧＢ50180-2018，自2018年12月1日起实施。2019年8月16日，天津市规划和自然资源局发布津规自建发〔2019〕227号《市规划和自然资源局关于执行〈城市居住区规划设计标准〉的通知》，其中明确2018年12月1日前已核发规划条件并现行有效且截至该通知下发之日前已发布出让公告的建设项目，可按《城市居住区规划设计规范》（ＧＢ50180-93）落实规划条件。一审法院认为，根据《天津市城乡规划条例》（2019年修正）第六条、第五十二条的规定，被告市规划资源局和平分局具备在本行政辖区实施规划管理的主体资格及核发《建设工程规划许可证》的法定权限。被告依据《天津市城乡规划条例》第五十三条的规定，对第三人提交的不动产权证书、建设工程设计方案、建设工程规划放线测量技术报告、建设工程规划许可证申报表、天津市尊盛园项目建筑设计方案公示、建设项目日照分析报告、天津市国有建设用地使用权出让合同及补充合同进行审核，向第三人核发尊盛园项目《建设工程规划许可证》，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。关于原告要求对津规自建发〔2019〕227号《市规划和自然资源局关于执行〈城市居住区规划设计标准〉的通知》（以下简称《通知》）进行规范性文件审查的请求。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件的本质特征为针对不特定对象的反复适用性。《城市居住区规划设计标准》（编号GB50180-2018）是住房和城乡建设部发布的技术标准，未对城乡规划许可审批流程操作提出要求。《通知》系天津市规划和自然资源局针对新国标与老国标《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）如何衔接问题作出的相关意见，仅在特定时间内对满足相应落实规划条件的范围和时间的特定对象适用。因此，该《通知》不予审查。被告根据《通知》要求，以《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）为标准审核尊盛园项目落实规划条件的情况，并核发尊盛园项目《建设工程规划许可证》的行为，并无不当。关于采光问题。天津市天泰建筑设计院具备进行日照分析的资质，该日照分析报告可以作为审查被诉行政行为合法的依据。原告并未提交任何证据证明该日照分析报告不合法，至于原告提出的天津市天泰建筑设计院与天津市建筑设计院有关联，不足以证明该日照分析报告不合法。关于原告提出的防火问题。工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，其中工程建设许可阶段包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发，消防和人防设计审核在施工许可阶段，不属于核发《建设工程规划许可证》审查的范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王霞的全部诉讼请求。诉讼受理费50元，由原告王霞负担。上诉人王霞不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人请求二审法院：撤销一审判决，发回重审或者依法改判，诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人市规划资源局和平分局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。被上诉人市规划资源局和平分局请求二审法院：驳回上诉，维持原判。被上诉人天成晟远公司辩称，一审法院在对本案作出判决外，另作出（2019）津0101行初428号行政判决，该案当事人未提出上诉，请核查是否属实。如果该判决已经生效，本案就有相关的生效判决。一审判决正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“天津市和平区土地整理中心对第三人天津天成晟远房地产开发有限公司2015年12月3日申报的建筑工程规划条件予以审核，通知书（编号：2015和平规条申字0010）载明项目名称：和平区和田道（万国二期）地块，规划范围东至和田道、南至现状空地、西至乌鲁木齐路、北至喀什路，界内使用面积8935.2平米”事实不当，应认定为“原天津市规划局和平区规划分局对天津市和平区土地整理中心2015年12月3日申报的建筑工程规划条件予以审核，通知书（编号：2015和平规条申字0010）载明项目名称：和平区和田道（万国二期）地块，规划范围东至和田道、南至现状空地、西至乌鲁木齐路、北至喀什路，界内使用面积8935.2平米。”本院认为，本案的争议焦点是被上诉人市规划资源局和平分局为被上诉人天成晟远公司核发的《建设工程规划许可证》是否合法。根据《天津市城乡规划条例》第六条、第五十二条的规定，被上诉人市规划资源局和平分局具有负责本行政区域内规划管理工作的主体资格，核发《建设工程规划许可证》是其法定职权。《天津市城乡规划条例》第五十三条规定“申请办理建设工程规划许可证，需要提交下列材料：（一）使用土地的有关证明文件（不需要占用土地的除外）；（二）建设工程设计方案；（三）具有相应测绘资质单位出具的建设工程规划放线测量技术报告；（四）法律法规规定的其他材料。……”津政发〔2018〕22号《天津市人民政府关于印发天津市工程建设项目审批制度改革试点实施方案的通知》规定，工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，明确工程建设许可阶段主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发；施工许可阶段主要包括施工图审查、消防和人防设计审核等。上诉人居住的宜天花园与被诉《建设工程规划许可证》所涉项目地块为相邻关系。涉案地块的规划条件均系对该建设项目的规划要求。被上诉人市规划资源局和平分局提供的证据能够证实，其在核发被诉《建设工程规划许可证》前审查了被上诉人天成晟远公司提供的该公司的《不动产权证书》、《尊盛园项目建筑方案设计》《尊盛园（和田道万国二期地块）项目规划放线测量技术报告》《天津市国有建设用地使用权出让合同》及《补充合同》《建设工程规划许可证申报表》、天津市尊盛园项目建筑设计方案公示等材料，亦审查了被上诉人天成晟远公司提供的《天成和田道项目日照分析报告》，符合日照标准。被上诉人天成晟远公司提供的材料符合上述条款的规定。本案所涉建设项目是《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）实施前的历史遗留项目。2015年12月31日，天津土地交易中心发布《天津市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对编号为津和田（挂）2015-147号地块国有建设用地使用权组织实施公开挂牌出让。2016年3月3日，出让人原天津市国土资源和房屋管理局与受让人即被上诉人天成晟远公司签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》，被上诉人天成晟远公司取得津和田（挂）2015-147号地块国有建设用地使用权。2015和平规条申字0010《天津市规划局行政许可事项规划条件通知书》系该合同的附件。后双方签订了《补充合同》两份，被上诉人天成晟远公司与天津市规划和自然资源局签订《补充合同》两份，均约定因签订本《补充合同》涉及《天津市国有建设用地使用权出让合同》及已签订《补充合同》中的相关条款进行相应调整，其余条款仍然执行，《天津市规划局行政许可事项规划条件通知书》作为《天津市国有建设用地使用权出让合同》的附件，亦在执行条款范围内。被上诉人市规划资源局和平分局根据《通知》的精神，尊重历史，实事求是，为被上诉人天成晟远公司核发被诉《建设工程规划许可证》并无不当。上诉人请求对《通知》一并审查。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）与《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93），均是城市居住区规划设计标准。该《通知》系对两版规划设计标准如何衔接所作的相关意见，仅在特定时间对满足相应条件的特定对象适用，不属于规范性文件的范畴，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并请求审查的情形。综上，一审判决驳回上诉人的全部诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人王霞负担。本判决为终审判决。审判长  于洪群审判员  韩 宇审判员  芦一峰二〇二〇年八月五日法官助理张淑萍书记员安志为附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……