山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）晋10行初48号原告垣曲县民鑫煤气有限公司。法定代表人车增民，经理。委托代理人谢为民，运城市经济技术开发区法律服务所法律工作者。被告垣曲县人民政府。法定代表人麻军泽，县长。委托代理人李腾，副县长。委托代理人李圣云，山西中条律师事务所律师。第三人刘东，男，1963年10月17日生，汉族，住北京市朝阳区，住北京市朝阳区。委托代理人陈广海，北京安朗律师事务所律师。原告垣曲县民鑫煤气有限公司（以下简称民鑫公司）因与被告垣曲县人民政府行政补偿一案，于2015年9月22日向运城市中级人民法院提起行政补偿诉讼。运城市中级人民法院于2016年6月28日作出（2015）运中行赔初字第1号行政赔偿判决书。垣曲县人民政府不服该判决，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2016年12月9日作出（2016）晋行赔终5号行政裁定，发回运城市中级人民法院重审。运城市中级人民法院将本案移送本院。本院受理后，依据山西省高级人民法院（2016）晋行赔终5号行政裁定，将刘东追加为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告民鑫公司法定代表人车增民及委托代理人谢为民，被告垣曲县人民政府负责人李腾及委托代理人李圣云，第三人刘东及委托代理人陈广海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1996年，垣曲县委、县政府决定在县城范围组建煤气工程系统项目。2001年，垣曲县人民政府决定成立全民性质的垣曲县煤气公司。2009年，垣曲县人民政府批复将全民性质的垣曲县煤气公司改制为民营企业，即垣曲县民鑫煤气有限公司，任命车增民为公司经理。期间，该公司自筹资金、自负盈亏，经过多年努力，初步建好部分城市网管，建成1万立方米气柜，完成了满足县城1.5万户居民用气的各项配套工程，实际实施了对垣曲县信用联社居民住宅楼、公路宾馆锅炉、大灶供气，且一切运营正常。后因垣曲县兆阳焦化厂停办，原告公司失去气源，为保证供暖供气正常进行，原告先后奔走于天津、北京等地，同投资商协商，寻求解决供气问题，并签订了一系列合同，并报经被告垣曲县人民政府同意，按其要求交纳了工程保证金，与其代表垣曲县城建局签订了《关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》。原告正欲施工时，被告单方终止了天然气工程项目，将全部工程交由山西省煤层气（天然气）集输公司施工并经营，最终致使原告合同目的落空，造成原告前期投资的设备、公司开办的花销、各债权人讨债、诉讼等一系列损失。2010年、2012年间，被告虽两次作出妥善解决垣曲县民鑫煤气有限公司等相关遗留问题的决定和函件，但问题迟迟得不到妥善解决。2014年9月26日，原告向运城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认垣曲县人民政府的行政行为违法，2015年2月9日运城市中级人民法院作出（2014）运中行初字第32号判决书，判决认为原告诉请被告行政行为违法，理据不足，不予支持。但对于原告因被告的特许行为而造成的损失，应由被告依法予以补偿。2015年2月26日，原告正式递函垣曲县人民政府，请求其对原告进行补偿。法定期限内，被告未予答复。2015年9月6日被告以便函告知原告：“你公司的损失数额难以确定，也无法和你公司达成一致。为此，希望你公司通过司法途径予以解决”。为此，原告提起行政补偿诉讼。垣曲县民鑫煤气有限公司自2001年垣曲县煤气公司成立时起，至2010年10月9日被告作出特许行为时止的近十余年中，各种开支经审计为2213258.13元，过路穿管工程、气柜基础工程的施工建设投入经评估为883806元，1万立方米气柜投入4246598元（政府审计认可），城市管道工程投入3678213元（政府审计认可），其他工程投入115993元（政府审计认可），上述共计11137868.13元。由于被告的特许行为，造成原告上述投入付诸东流。如今，原告负债累累，讨债纷纷，拖欠职工工资730000余元。为缓解社会矛盾，经原告的多次要求，被告于2011年春节让财政担保，给原告贷款500000元，2012年春节由城建局向原告借款100000元，2014年春节由县政府借给原告900000,2015年春节被告借给原告130000元，上述由被告已付或代还款项共计1630000元。前列工程投入及公司开办费用总共为11137868.13元，除去被告已付或代还1630000元外，被告给原告造成的损失为9110168.13元。综上，原告认为，原告公司成立时虽为全民性质，但资金来源全凭借贷，被告垣曲县政府未实际投入任何费用。现被告又单方终止原告项目工程施工及经营，其对原告造成的损失理应全部补偿。从工程中止至今，原告一直承担着高息支付和生效判决的双倍利息处罚。故被告迟补款项亦应双倍承担利息责任。故原告请求人民法院：1、判令被告补偿原告为垣曲县城内煤气输配工程全部损失共计9110168.13元和利息（按中国人民银行同期贷款利率5.5‰的2倍，自终止合同之日起至付清之日止）；2、案件受理、审计、鉴定、评估等费用由被告负担。原告向本院提交了如下证据：1、运城市中院（2015）运中行赔初字第１号判决书；2、运城市中院（2014）运中行初字第３２号判决书；3、垣曲县民鑫公司请示函；4、垣曲县政府答复函；5、山西省高级人民法院（2016）晋民终４０６号民事判决。以上证据证明原告在法定期限内向行政部门和司法部门主张了自己的权益；6、（2006）晋中法民初字第26号调解书，证明原告在经营中由于欠款未能及时归还，法院判决其承担责任；7、垣政办发（96）57号文件、垣政办发（97）30号文件；8、垣曲县计划委员会垣计发（2001）49号文件；9、垣曲县委办发（2003）8号文件。７-９证据证明原告的前身是垣曲县煤气公司是政府决定开办，是全民性质，是特许经营；10、垣曲县人民政府天然气工程项目约定书，证明2010年5月份政府职能部门以合同的形式约定同意原告继续承担县城内煤气供应施工与经营；11、民鑫公司交款单据，证明民鑫公司交纳保证金100万元；12、天然气供气意向书，证明原告与晋城集团供气意向书；13、垣曲县政府垣政发（2010）53号文件，证明被告单方中止了原告的经营权，将经营权特许给山西省煤层气集输公司；14、垣曲县政府垣政函（2010）10号文件，证明被告认可原告前期投入8040804元并且发函让新的特许单位考虑妥善解决；15、垣曲县人民政府（2009）3号批复，证明在原告公司改制后债权债务的承担批复；16、部分供气户证明，证明原告已于2008年11月份已向部分城内单位试供气成功；17、运城市今朝司法鉴定所报告，证明原告公司开办以来各项开支审计为221万余元，气柜基础和穿管工程开支为883806元；18、原告营业执照及代码证。被告垣曲县人民政府辩称，垣曲县人民政府将垣曲县域天然气综合开发利用及县城天然气供气项目建设特放经营权授予山西省煤层气集输公司时，原告所谓的城市煤气输配工程早已停工，失去了运转能力。原告的主要设备气柜、办公楼以及仅有的10000余米供气管道早在2004年已被人民法院多次查封，其主要设备也多次作为抵押物从金融机构贷款数百万元至今无法偿还；人民法院查封期间，即2009年12月16日、12月25日，原告还将其租赁的土地及办公楼以249万元，气柜按残值60万元的价格出售给垣曲县宝鑫铁业公司；2010年7月30日，原告再次与垣曲县农村信用合作联社签订协议，同意将气柜、办公楼、供气管道全部用于抵偿贷款；2014年5月21日，原告的气柜已被人民法院以308000元的价格拍卖变现，其法定代表人车增民，被人民法院纳入失信者被执行人名单。总之，垣曲县人民政府是在原告无力承担全县煤气供输任务的情形下，为了全县民生大业，才将垣曲县域天然气综合开发利用及县域天然气供气项目建设特许经营权授予山西省煤层气集输公司的，垣曲县人民政府的行为并没有侵犯原告的合法权益。原告所主张的损失与垣曲县人民政府的行为无任何关联性。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告垣曲县人民政府提交的证据有：1、垣曲县兆阳焦化厂取缔文件、照片。兆阳焦化厂是原告供气企业，证明原告在2008年已无气源，不能正常经营不是由于政府的特许授权行为造成的。2、芮城县人民法院（2004）芮民二初字第116号民事裁定书；3、垣曲县人民法院（2007）垣执字第8号民事裁定书；4、垣曲县人民法院（2007）垣执字第07-2号民事裁定书；5、垣曲县人民法院（2010）垣民保字第317号民事裁定书；6、垣曲县人民法院（2011）垣民初字第245号民事裁定书；7、垣曲县人民法院（2011）垣执字第105号民事裁定书；8、垣曲县人民法院（2011）垣执字第105号执行决定书。以上证据证明自2004年起原告因为经营不善，其财产多次被人民法院查封。9、执行、拍卖资料，证明原告气柜被法院拍卖了308000元，也证实了原告要求气柜价值按400多万元计算不符合事实；10、协议书，证明原告的主要设施、设备，其中办公楼于2009年以294万元的价格出售给了宝鑫公司，气柜以60万元出售给了宝鑫公司；11、运城市中级人民法院（2014）运中行初字第32号判决，证明被告的行为不违法，只是依法对原告的损失予以补偿，但这种补偿不是对不合理的损失、不是政府行为所造成的损失进行补偿。第三人刘东述称，我方在和原告共同建设煤气管道项目期间投入的资金为人民币447万元，2010年5月11日我方与原告和被告签订项目合同后，我方按约定将100万元保证金交给垣曲县城建局，2010年10月被告在没有通知我方的情况下将该项目转给了山西省煤层气集输公司，被告的私自转让行为导致我方的全部投资无法收回，要求被告给我方造成的损失予以补偿。第三人提供的证据有：1、2010年5月11日的责任约定书，证明第三人和本案有利害关系；2、垣曲县城建局财务室出具的两份收条，共计100万；3、垣曲县人民政府（2012）10号函。经庭审质证，被告垣曲县政府对原告提供的证据质证意见是：证据1还没有生效，不能作为要求补偿的依据；证据2该判决书判决被告的行为并不违法，只是要求政府依法予以补偿；证据3-9真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，这些证据不能证明被告行为违法，也不能证明被告给原告造成的损失，对证据10的真实性有异议，该份证据中没有刘东的签字；证据11右上角有垣曲县住建局财务科长的签字，100万元保证金已退还给了原告；证据13、14真实性没有异议，证据14是当时政府在原告的要求下给山西煤层气集输公司发的函，并不是对原告所有损失的认可，只是希望和集输公司协调处理相关问题；证据15-18真实性没有异议，对关联性有异议，不能证明被告给其造成损失以及政府应承担的责任。第三人刘东对原告提供的证据10不认可，认为这个原件中应有刘东的签名；证据11的100万元保证金是刘东交的，但并没有收到被告退回的100万元，对原告提供的其他证据没有异议。原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1真实性没有异议，关联性有异议，政府决定关闭兆阳焦化厂，我们又找了新的气源合作伙伴，政府先同意后反悔，将特许经营权给了他人，使我们的投资打了水漂，和政府有因果关系；证据2-8各级法院的裁定并没有剥夺原告的经营权，查封也没有影响原告的正常经营，不能以此来解脱政府不应承担补偿责任；证据9拍卖是在2014年是在特许之后，不能以拍卖价作为实际损失价。第三人刘东对被告提供的判决、裁定真实性认可，但认为和本案没有关联性，被告提供的证据1和证据10称2008年、2009年原告就没有能力了，那为何在2010年5月11日和原告及第三人签订约定书。原告对第三人提供的证据的质证意见，对第三人提交的证据真实性没有异议，并说明收条的70万元保证金确实是刘东所交，收条和约定书是车增民给刘东的。被告对第三人提供的证据的质证意见为：证据1原告和第三人提供的不一致，约定书当事人并没有刘东，刘东的签字签在民鑫公司代表人后面，刘东应是代理人的身份；证据2这份函件是给省天然气公司的，关于第三人如何持有这份函件的并不能证明他就是约定书中相关当事人；证据3真实性没有异议，但刘东持有这两份收据只能证明他是代替民鑫公司交款。本院对原、被告及第三人提交的证据认证如下：原告提交的证据1并没有生效，不能作为证据使用，证据6是原告在经营期间发生的债务，与政府特许行为无关，与本案没有关联性；被告提供的证据2-8系原告公司在生产经营过程中正常的债权债务关系，与本案争议的焦点，即因特许行为给原告造成的损失无关，不予认定。根据以上认定证据，本院查明以下事实：1996年9月7日垣曲县人民政府筹建成立了全民性质的垣曲县煤气公司，该公司隶属于垣曲县城乡建设与住房保障局（原垣曲县城建局），公司法定代表人为原垣曲县城建局副局长车增民。垣曲县煤气公司从成立之日公司的全部资产投资均由法定代表人车增民外借筹集。2003年3月5日，垣曲县人民政府集中供热供气工程指挥部成立后，垣曲县煤气公司的法定代表人车增民，又注册成立了个人控股的垣曲县民鑫煤气有限公司，实际从事垣曲县县城集中供气、供热工作。2009年，经垣曲县民鑫煤气有限公司申请，垣曲县人民政府批准，注销了垣曲县煤气公司。将原属垣曲县煤气公司担负的职能及债权债务，一并转交垣曲县民鑫煤气有限公司承担。2010年5月11日，垣曲县住房保障和城乡建设管理局与原告签定了《垣曲县人民政府关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》，民鑫煤气有限公司并交纳保证金100万元。2010年10月9日，垣曲县人民政府以垣政发[2010]53号文件，将原由垣曲县民鑫煤气有限公司承担的垣曲县县域天然气综合开发利用及县域天然气项目建设30年特许经营权授予给山西省煤层气（天然气）集输公司独家经营。垣曲县民鑫煤气有限公司认为垣曲县人民政府的特许行为侵犯了其自主经营权，向运城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认垣曲县人民政府的特许行为违法。运城市中级人民法院2015年2月9日作出（2014）运中行初字第32号行政判决，认为“被告垣曲县人民政府，作为垣曲县燃气工作的领导者，为了公共利益，将燃气工程建设项目及经营权特许给符合法定条件的山西省煤层气（天然气）输配公司符合上述（《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款）规定。原告（垣曲县民鑫煤气有限公司）诉请被告（垣曲县人民政府）行政行为违法理据不足，本院不予支持。对于原告（垣曲县民鑫煤气有限公司）因被告的特许行为而造成的损失，应由被告依法予以补偿。”上述判决，垣曲县人民政府在法定期限内未提出上诉。2015年2月26日，垣曲县民鑫煤气有限公司向垣曲县人民政府提交了补偿申请。同年9月6日垣曲县人民政府向垣曲县民鑫煤气有限公司复函称“对你公司的损失数额难以确定，也无法和你公司达成一致，为此希望你公司通过司法途径予以解决”。2015年9月22日，原告垣曲县民鑫煤气有限公司向运城市中级人民法院提起本案诉讼。同时查明，2012年2月8日垣曲县人民政府对垣曲县民鑫煤气公司1998年至2011年财务收支及工程进行了审计，其制作的“关于对垣曲县民鑫煤气公司1998年至2011年财务及工程审计情况报告”记载：垣曲县民鑫煤气有限公司气柜工程审计价值为4246598元，管道工程审计后的价值为3678213元，相关工程（打井、配电、煤气灶具）价值115993元，合计8040804元。气柜基础及所有工程的隐蔽工程未予审计。2012年3月6日，垣曲县人民政府以上述审计结果为依据，向山西省煤层气（天然气）集输公司致函，要求该公司解决该8040804元。2016年原告垣曲县民鑫煤气公司申请，被告垣曲县人民政府认可，运城市中级人民法院委托山西今朝司法鉴定所对原告民鑫煤气公司1996-2009年1月8日公司开办费用、2009年1月9日-2010年10月9日间的公司运作费用进行了评估鉴定，并对垣曲县人民政府审计中未涉及的气柜基础工程及有关的七条过路穿管隐蔽工程进行了审计评估。其中有关公司开办费及公司运作费用的审计结果为2213258.13元，气柜基础工程及七条过路穿管工程的评估结果为883806元。山西省高级人民法院将本案发还重审后，在我院审理期间，依据省高级人民法院（2016）晋行赔终5号行政裁定，将案外人刘东追加为本案第三人参加诉讼。庭审查明，2010年5月11日垣曲县人民政府《关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》中乙方单位垣曲县民鑫煤气有限公司乙方代表车增民签名下面有刘东签名，2010年5月5日垣曲县住房保障和城乡建设局收到刘东交来天然气工程款保证金70万元。因刘东诉垣曲县人民政府，第三人垣曲县民鑫煤气有限公司行政许可一案，在高院二审审期内，我院对本案中止审理。2017年7月6日山西省高级人民法院作出（2017）晋行终369号行政裁定及（2016）晋行终369号行政判决，369号行政裁定认为，运城市中级人民法院已经对垣曲县政府将燃气工程建设项目及经营权特许给山西省煤层气（天然气）输配公司的行政行为作出生效判决，该生效判决对全社会都具有羁束力，刘东不能再对该行政行为提起诉讼，故驳回刘东对垣曲县人民政府对燃气工程项目建设及经营许可行政行为的起诉。369号行政判决认为垣曲县人民政府签订《关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》上有刘东的签字，刘东也以个人名义缴纳了70万元的保证金，在该约定不能履行，工程项目另由他方实施的情形下，垣曲县政府应当退还保证金，故判决垣曲县人民政府在判决生效后三十日内返还刘东人民币70万元整。本院认为，本案中，双方当事人争议的焦点是被告是否应当给予原告补偿及补偿的数额标准。关于被告垣曲县人民政府是否应该给予原告民鑫煤气有限公司补偿，经查，原告民鑫公司自成立以来承担着垣曲县城集中供气供热工作，公司全部资产投资均由公司自筹，垣曲县政府没有为该公司出资。2009年垣曲县人民政府批准注销垣曲县煤气公司，将原属垣曲县煤气公司担负的职能及债权债务一并转民鑫公司承担。2010年5月11日，垣曲县住房保障和城乡建设管理局又与原告民鑫公司签定了《垣曲县人民政府关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》，原告按约定交纳保证金100万元。2010年10月9日，垣曲县人民政府以垣政发[2010]53号文件，将垣曲县县域天然气综合开发利用及县域天然气项目建设30年特许经营权授予给山西省煤层气（天然气）集输公司独家经营。由此，在原告经营期间，垣曲县人民政府未对民鑫公司的特许经营项目进行处理，又将该特许经营权授予另外公司，客观上造成民鑫公司的经营行为无法进行，同时，民鑫公司从事的为公用事业项目，从公平及信赖利益保护原则角度，垣曲县政府亦应对民鑫公司损失承担相应责任。另外，已生效的2015年2月9日运城市中级人民法院作出的（2014）运中行初字第32号行政判决也认定被告应给予原告依法予以补偿，所以对原告要求补偿的请求，本院予以支持。关于具体赔偿项目及数额，原告垣曲县民鑫煤气有限公司主张的1996年-2009年1月8日的公司开办费及2009年1月8日-2010年10月9日间公司运作费用，在垣曲县民鑫煤气有限公司自主运营时，已经转化为公司资产，凝结于公司成本中，该笔费用并非被告垣曲县人民政府的特许行为造成的直接损失，原告单独将其作为损失请求补偿于法无据，本院不予支持；原告主张的730000元职工工资，属于原告公司运营成本，并非被告的特许行为直接造成，故该项主张本院不予支持。原告主张的气柜基础工程及七条过路穿管工程费用883806元，系原告公司建设中的固定投入，被告垣曲县人民政府在2012年审计时未将其纳入审计，原告现以双方委托的鉴定机构的评估结果即883806元要求补偿，本院予以支持；原告主张的气柜工程、管道工程以及其他工程的补偿请求，2012年垣曲县人民政府就有关内容进行了审计，即气柜工程4246598元，管道工程3678213元，相关工程115993元，三项合计8040804元。原告对此不持异议，被告认可该审计结果，但认为不能以此作为补偿的依据，称在2009年原被告未签订约定书之前，原告就将气柜以价值60万元卖给宝鑫公司，2014年经省高院拍卖，拍卖气柜价值308000元，所以不能将审计结果中的数额作为给原告造成的损失予以补偿。本院认为，被告所述气柜价值应以2009年原告与他人协议价值60万元认定为妥，管道工程及其他相关工程损失被告未提出相关证据，关于这部分损失应以审计结果中确定数额予以补偿。原告主张的垣曲县人民政府2011年通过财政担保为原告贷款500000元、2012年春节原告向城建局借款100000元、2014年春节垣曲县人民政府借给原告900000元，2015年春节借给原告130000元共计1630000元的相互抵偿问题，与本案不属同一法律关系，本院不作认定处理。综上，被告因其特许行为给原告垣曲县民鑫煤气有限公司造成的损失为：一、气柜基础工程及七条过路穿管工程损失883806元；二、气柜工程、管道工程以及其他工程的损失4394206元（气柜工程损失600000元、管道工程损失3678213元、相关工程损失115993元），两项共计5278012元。扣除2014年山西省高级人民法院委托山西兴源拍卖有限公司气柜的拍卖价款308000元及废旧管道的变卖价款89700元，被告应支付原告民鑫煤气有限公司损失4880312元。第三人刘东与原、被告之间的与本案相关诉请，山西省高级人民法院（2017）晋行终369号行政判决已经作出处理，本院不予重复认定处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告垣曲县人民政府在本判决生效后补偿原告垣曲县民鑫煤气有限公司损失4880312元及利息。（利息按同期中国人民银行同等贷款利率计算，自2010年10月9日起算至付清之日止）。案件受理费50元，由被告垣曲县人民政府负担。鉴定评估费130000元，由垣曲县人民政府与垣曲县民鑫煤气有限公司各半负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长  柴卫红审判员  吴淑敏审判员  梁祥伟二〇一七年九月二十九日书记员  何 敏