广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤02行初26号原告：韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会第一村民小组。诉讼代表人：王相禄，小组长。委托代理人：李光明，男，1969年2月4日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市浈江区。委托代理人：张仁，北京市世纪律师事务所律师。原告：韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会第二村民小组。诉讼代表人：王小辉，小组长。被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：骆蔚峰，市长。委托代理人：李嘉，韶关市人民政府法制局行政复议科科员。委托代理人：曾细英，韶关市浈江区法制局科员。被告：韶关市土地储备中心。地址：广东省韶关市芙蓉新区百旺路芙蓉园办公区3栋。法定代表人：蔡秉智，主任。委托代理人：李宏涛，韶关市土地储备中心审核科科员。委托代理人：游北灵，广东众同信律师事务所律师。被告：韶关市浈江区人民政府。地址：广东省韶关市浈江区大学路7号。法定代表人：曾清兰，区长。委托代理人：翟文定，韶关市浈江区住房和城乡建设局科员。被告：韶关市浈江区新韶镇人民政府。地址：广东省韶关市浈江区启明南路31号。法定代表人：李建华，镇长。委托代理人：莫瑞玉，韶关市浈江区新韶镇人民政府司法所所长。委托代理人：肖冰，广东怿胜律师事务所律师。第三人：广东鑫金汇投资发展集团有限公司。地址：广东省韶关市浈江区金汇大道88号鑫金汇建材家居广场商业2幢1楼。法定代表人：翁家许，总经理。委托代理人：黄海伦，广东鑫金汇投资发展集团有限公司总裁办公室助理。原告韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会第一村民小组（以下简称：第一村小组）、原告韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会第二村民小组（以下简称：第二村小组）不服被告韶关市人民政府(以下简称:韶关市政府)作出的韶府复(2013)58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复》即土地征收行政批准行为，于2017年3月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月20日立案后，依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案。原告第一村小组诉讼代表人王相禄以及委托代理人李光明，原告第二村小组诉讼代表人王小辉，被告韶关市政府委托代理人曾细英、翟文定，被告韶关市土地储备中心（以下简称：韶关储备中心）委托代理人游北灵，被告韶关市浈江区人民政府（以下简称：浈江区政府）委托代理人翟文定，被告韶关市浈江区新韶镇人民政府（以下简称：新韶镇政府）委托代理人莫瑞玉、肖冰，第三人广东鑫金汇投资发展集团有限公司(以下简称：鑫金汇有限公司)委托代理人黄海伦到庭参加诉讼。2017年5月16日，本院第二次公开开庭审理了本案，原告第一村小组诉讼代表人王相禄以及委托代理人李光明、张仁，原告第二村小组诉讼代表人王小辉，被告韶关市政府委托代理人李熹、曾细英，被告韶关储备中心的委托代理人李宏涛、游北灵，被告浈江区政府委托代理人翟文定，被告新韶镇政府的委托代理人莫瑞玉、肖冰，第三人鑫金汇有限公司委托代理人黄海伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告韶关市政府于2013年6月6日作出韶府复（2013）58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复》，内容为：“市土地储备中心：你中心《韶关市土地储备中心关于东环线（黄金地段）道路及周边土地征地的请示》（韶土储字[2013]45号）收悉。经研究，同意你中心代表市政府组织实施市区东环线（黄金村段）道路及周边土地的征地工作，征地、拆迁费用按实际费用核算。”原告第一村小组、第二村小组诉称：2013年6月6日，韶关市政府违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，批准韶关储备中心代表韶关市政府实施市区东环线（黄金村段）道路及周边土地的征地工作。韶关储备中心得到韶关市政府的批复的第二天，便委托浈江区政府征收韶关市浈江区新韶镇内的土地7920亩。2013年6月19日，浈江区政府发布关于省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程征收土地房屋的预公告。2014年1月20日，韶关市国土资源局发布韶地出让告知（2014）005号国有土地使用权挂牌出让公告。鑫金汇有限公司获取该出让地近300亩后实际占用土地1500多亩用于建设。以上说明韶关市政府违反法律规定，超越权限，违法批准征用土地7920亩，违法出让土地近300亩，鑫金汇有限公司实际占用土地1500多亩。根据土地管理法第四十五条有关：“基本农田以外的耕地超过三十五公倾的征收土地需要国务院批准”的规定，韶关市政府批准征收7920亩土地的行为违法。诉讼请求：一、确认韶关市政府韶府复（2013）58号关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复违法。二、判令鑫金汇有限公司退回非法占用的土地1500多亩。被告韶关市政府答辩称：一、韶关市政府的文件，不具行政可诉性。该文是根据韶关储备中心的请示作出的批复，属东环线建设用地规划的指导意见，为抽象行政行为，并未涉及对公民、法人或其他组织具体权益的处理。二、第一村小组、第二村小组的起诉超过了法定的起诉期限。批复于2013年6月作出，第一村小组、第二村小组于2017年3月才起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，已超过两年起诉期限。三、李光明、王相禄等6人不是适格的原告。李光明等6人以村集体名义起诉，属于村集体重大事项，应当召集村民大会或者村民代表大会讨论形成符合法律规定的决议。第一村小组、第二村小组共有农户140户，18岁以上的村民有250多人，本案的起诉人未提交上述决议，也未经过半数代表的授权，不具有村集体的代表性。四、涉案征地获得广东省国土厅及有关部门批复后，浈江区政府于2013年6月19日发布了预公告，韶关市政府于2013年7月1日发布了通告，依法与黄金村民委员会签订《征地补偿协议》。请求法院驳回第一村小组、第二村小组的起诉。被告韶关储备中心答辩称：一、韶关市政府的批复不对第一村小组、第二村小组产生实际权利义务影响，不是可诉行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为。本案韶关市政府作出的批复，是内部行政行为，仅对其下级行政机关工作具有批导和参考作用，这类政府内部行政行为不能付诸实施。只有经过根据批准文件制定的征地方案才能付诸实施。该批复是不公开的且无送达给第一村小组、第二村小组，对第一村小组、第二村小组的权利义务不产生实际影响。二、韶关储备中心不是本案适格的被告。（一）韶关储备中心不是作出批复的行政机关。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案作出批复的行政机关是韶关市政府，不是韶关储备中心。（二）韶关储备中心不是委托浈江区政府征地的行政机关。韶关市政府的批复表明，该府同意韶关储备中心作代表组织实施市区东环线的征地工作，并非征地委托方。涉及东环线系韶关市政府委托浈江区政府组织征收，韶关储备中心既不是委托方也不是作出行政行为的行政机关。（三）从政府职责角度看，韶关储备中心不是适格主体。《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。本案中的韶关储备中心不是房产管理的行政机关，无权对房屋拆迁进行审批，更无权对房屋拆迁、补偿、安置等问题作出裁决。三、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，韶关市政府于2013年6月6日作出批复，第一村小组、第二村小组于2017年3月14日起诉，超过了两年起诉期限。请求法院裁定驳回第一村小组、第二小组的起诉。被告浈江区政府答辩称：浈江区政府不是适格的被告。《韶关市人民政府关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复》系韶关市政府对《韶关市土地储备中心关于东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的请求》的批复，不是浈江区政府作出的行政行为。第一村小组、第二村小组多列、错列浈江区政府为被告。请求法院驳回第一村小组、第二村小组的起诉。被告新韶镇政府答辩称：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，本案第一村小组、第二村小组起诉请求确认批复违法，其原告主体不适格，因为该批复的发文对象为韶关储备中心，且批复也不是行政行为，纯属上下级机关之间的答复，不具有可诉性。请求法院驳回第一村小组、第二村小组的起诉。第三人鑫金汇有限公司没有书面答辩其口头辩称：鑫金汇有限公司不是国道323东南侧A地块的使用人，也未占用黄金村民委员会的土地，鑫金汇有限公司与嘉阳公司分别为独立的法人。经审理查明：2013年6月5日，韶关储备中心向韶关市政府递交韶土储字（2013）45号《韶关市土地储备中心关于东环线（黄金段）道路及周边土地征地的请示》，内容包括：“……我中心现将相关事宜请示如下：一、征地拆迁工作拟由我中心组织，具体工作委托浈江区政府实施。二、补偿标准拟参照《原曲仁矿棚户区改造工程田螺冲片区建设项目征地拆迁补偿方案》（韶浈府办[2011]41号）执行。以上请示当否？请批示。”2013年6月6日，韶关市政府作出韶府复[2013]58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复》，即前列批复。2013年6月19日，浈江区政府发布了韶浈府[2013]90号《韶关市浈江区人民政府关于省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥—大学路段）工程征收土地房屋的预公告》，主要内容为：“根据韶府复[2013]58号、韶土储函[2013]147号文精神，区政府决定组织征收辖区新韶镇黄金村等村委部分集体土地。一、拟征土地范围：新韶镇黄金村等村委部分集体土地。（具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准）。二、本项目征地由新韶镇人民政府具体组织，对征地范围内的土地、青苗、房屋构筑物等附作物，由新韶镇政府征地工作组确定清点、丈量登记时间，各权益人届时到场指界，凡不按规定时间到现场丈量、清点登记的权属人，由村委会或村民小组代其登记，视同该权益人到场，不再另行登记，补偿内容以镇、村实地调查结果为准。四、补偿标准按《省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥—大学路段）工程征收土地房屋补偿方案》（韶浈府办[2013]53号）执行。七、本预公告自发布之日起执行。”2013年7月1日，韶关市政府发布韶府[2013]36号《关于实施S248线韶关市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程（黄金村大桥—大学路段）的通告》，决定对S248线韶关市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程实施建设，建设范围位于韶关市浈××区××大桥与国道323线相交，路线包括黄金村在内的其他村庄，通告自发布之日起施行。另查明：2015年12月15日，韶关市浈江区人民法院作出(2015)韶浈法行初字第4号行政裁定书，对第一村小组、第二村小组诉新韶镇政府土地行政征收一案，作出驳回第一村小组、第二村小组起诉的裁定，在“审理过程”一节记载“并于2015年2月11日公开开庭审理了本案”；在“被告对其主张提供了以下证明材料”记载：“4、韶府复；2013；58号文，拟证明征地范围黄金村段”；在“经审理查明”写明：“2013年6月6日,韶关市人民政府作出韶府复[2103]58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线(黄金村段)道路及周边土地征地的批复》”等事实。本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第十九条规定：“当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”明确了对内部行政行为不可诉，如果内部行政行为通过行政权力运作的方式外化了，在满足其他条件的情况下，该行政行为成为可诉的行政行为。但外化了的内部行为在不成熟的状态下，仍然不可诉。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案韶关市政府于2013年6月6日作出的韶府复[2013]58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复》，是根据韶关储备中心于2013年6月5日递交韶土储字（2013）45号《韶关市土地储备中心关于东环线（黄金段）道路及周边土地征地的请示》作出的批复，且是对韶关储备中心作出的批复，是内部行政行为。而且，该行为是以韶关市政府于2013年7月1日发布韶府[2013]36号《关于实施S248线韶关市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程（黄金村大桥—大学路段）的通告》对外发生法律效力，即韶关市政府2013年7月1日作出的行政行为对行政相对人产生权利义务实际影响。因此，第一村小组、第二村小组起诉本案韶关市政府还在行政机关内部运作的行政行为，依法应予驳回。不仅如此，如本院“另查明”一节所述，第一村小组、第二村小组在2015年2月11日韶关市浈江区人民法院开庭审理(2015)韶浈法行初字第4号第一村小组、第二村小组诉新韶镇政府土地行政征收一案时，已经知道或者应当知道韶关市政府于2013年6月6日作出韶府复[2103]58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线(黄金村段)道路及周边土地实施市区东环线(黄金村段)道路及周边土地征地的批复》等事实，而第一村小组、第二村小组于2017年3月14日才向本院起诉要求“确认韶关市政府韶府复（2013）58号关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复违法”，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。至于第一村小组、第二村小组请求判令鑫金汇有限公司退回占用的土地1500多亩等，由于本案所诉韶关市政府等机关行政批复行为超过起诉期限不予受理，而第一村小组、第二村小组未起诉韶关市国土资源局与鑫金汇有限公司之间土地使用权的行为，其退回土地的请求应先向有关机关申请,本案不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会第一村民小组、韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会第二村民小组的起诉。本案受理费50元，依法免交。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长    审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一七年九月十二日书记员 罗智健