湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘08行初17号原告王梦军，男，1970年9月12日出生，土家族，住所地湖南省慈利县。委托代理人陈铿，广东艾特朗律师事务所律师。委托代理人刘芷琳，广东艾特朗律师事务所实习律师。被告慈利县人民政府，住所地慈利县零阳镇笔架路。法定代表人高靖生，县长。委托代理人向彪，男，1962年10月10日出生，土家族，住所地湖南省慈利县。委托代理人吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。原告王梦军不服被告慈利县人民政府注销农村土地承包经营权一案，于2020年5月7日向本院提起诉讼。本院于2020年5月7日立案后，于2020年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告王梦军及其委托代理人陈铿、刘芷琳、被告慈利县人民政府委托代理人向彪、吴新元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告慈利县人民政府于2019年12月25日作出《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》，认定：阳和土家族乡夹石村六组村民王梦军持有的《农村土地承包经营权证》（湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号）代码为：430821217008110025J，该证书登记的承包土地存在地块位置及四至错误，但证书持有人王梦军拒绝交回登记错误的农村土地承包经营权证书。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第二十条、二十一条之规定，现对王梦军持有的《农村土地承包经营权证》予以注销，并公告作废。原告王梦军起诉请求：1．撤销被告注销原告湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号《农村土地承包经营权证》并公告作废的行为；2．本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告是阳和土家族乡夹石村六组村民，长期以来一直承包土地经营。期间经政府多次征收，现承包土地仅剩三块。2019年6月，被告向原告发放代码为430821217008110025J的湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号《农村土地承包经营权证》，并列明土地的位置及四至。原告承包地块经过村集体、乡人民政府以及被告多级审核并实地查验，原告也从未变更过承包土地，原告持有的《农村土地承包经营权证》不存在登记错误。被告如认为原告土地承包经营权证登记错误，应当指引原告申请更正，办理变更手续，而不是收回并注销原告的土地承包经营权证。被告以原告证书登记错误为由要求收回并注销原告的土地承包经营权证的行为缺乏事实和法律依据。此外，被告未向原告送达过有关收回涉案《农村土地承包经营权证》的行政决定文书，直接公告注销程序违法。原告王梦军向法院共提交三组证据。第一组证据：1．基本农田保护责任卡；2．《农村土地承包经营权证》；3．王梦军涉案土地现状视频刻制光盘、截图照片及光盘文字整理稿；4．《承包地块示意图》。证明目的：1．原告合法承包土地，土地性质属于基本农田，土地现状不变，被告向原告颁发的基本农田保护责任卡记载承包耕地2.6亩，并明确了图幅号、图斑号及地类；2．政府颁发的《农村土地承包经营权证》确认承包土地面积1.52亩，并明确了四至，土地位置与原告现在承包的位置一致。第二组证据：慈利县人民政府《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》。证明目的：2019年12月25日，被告通过公告的方式注销原告的《农村土地承包经营权证》，注销的理由是涉案土地经营权证地块及位置四至记载错误，但原告拒绝交回错误的土地证。第三组证据：夹石村六组组长《证明》。证明目的：原告的土地在2015年8月进行过丈量，面积属实，《农村土地承包经营权证》上登记的土地不存在地块位置及四至错误的情形。被告慈利县人民政府答辩称：1．原告的诉讼请求没有事实和法律依据。原告并未与发包方签订书面的土地承包合同，且原告持有的土地承包经营权证并非发证机关对其进行发放的，而是原告自行到慈利县村民委员会强行拿走的。慈利县人民政府为原告核发的《农村土地承包经营权证》与新一代百货超市所竟得的土地存在重合情形，县人民政府已为新一代百货超市核发《不动产权证》，原告主张争议的土地应登记在其名下，缺乏事实和法律依据。2．原告诉称被告未向其送达相关行政决定文书与事实不符，夹石村村委会曾向原告送达解除《农村土地承包经营合同》、收回《农村土地承包经营权证》的通知书，但原告拒绝签收。且该宗地已被依法征收，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、二十一条之规定，承包土地被依法征收、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证，并予以公告。故发证机关对原告持有的《农村土地承包经营权证》予以注销、公告作废的行为合规合法。被告慈利县人民政府向法院提交了三组证据。第一组证据：1．《农村土地承包经营权确权登记颁证材料农户档案》（王梦军农户，档案号：171-TQ02-430821）。2．《慈利县农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同书》（编号：2016-03）。证明目的：1．被告委托湖南省建设工程勘察院就慈利县农村土地承包经营权确权登记颁证的事实。2．湖南省建设工程勘察院对原告做出的农村土地承包经营权确权登记颁证材料存在以下错误：一是结合其他证据，登记给原告的00094承包地块已被征收；二是结合其他证据，登记给原告的00074承包地块属于他人承包地块；三是承包合同没有发包方签字盖章，承包关系不能成立。第二组证据：被告注销原告农村土地承包经营权第107168号案卷资料（证据名称详见卷内文件目录）。具体是：1．关于王梦军申请行政复议涉案土地《农村土地承包经营权》合法性审查处理工作情况汇报；2．慈利县人民政府《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》；3．注销公告网上公示情况及公示照片；4．夹石村村委会关于对《农村土地承包经营权证》予以注销的申请；5．阳和乡夹石村证书收回情况统计表；6．解除《农村土地承包合同》收回《农村土地承包经营权证》的通知书及送达回证；7．调查笔录；8．慈利县人民政府关于对夹石村承包土地登记颁证纠错整改的通知及送达回证；9．阳和土家族乡人民政府关于对夹石村个别组土地确权部分农户因位置、四至存在错误进行解除《承包合同》收回《经营权证书》工作实施方案；10．慈利县人民政府关于王梦军申请复议涉案土地《农村土地承包经营权》合法性审查处理的交办单；11．关于新一代超市项目地块土地确权情况说明及公示图；12．慈利阳和土家族乡农村土地承包经营权证发放台账；13．新一代超市征地补偿款发放表；14．图片两张。证明目的：1．原告取得的第107168号农村土地承包经营权证存在错误。2．被告注销行政行为认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律依据准确、程序合法。第三组证据：夹石村村委会《证明》，证明目的：王梦军持有的土地承包经营权证中编码为00074地块承包经营权人不是王梦军，而是本村五组村民龚道盛。本院在审理过程中，依法从慈利县档案馆调取了2006年慈利县农村土地承包经营权及流转登记簿记载的王梦军（曾用名王孟均）农村土地承包经营权证登记卡。该登记卡记载的王梦军承包土地地块与现在王梦军持有的土地承包经营权证上登记地块有出入。原告王梦军对被告慈利县人民政府提交的证据发表质证意见如下：第一组证据中证据1的真实性、合法性和关联性予以确认，登记簿与农村土地承包经营权证不一致应以承包经营权证为准，该档案中没有能体现原告承包土地位置和四至错误的内容。对证据2项目合同书的真实性、合法性和关联性予以确认。第二组证据中证据1真实性确认，合法性、关联性不认可，形成时间是2020年1月2日，不属于本案行政行为的依据。证据2真实性、关联性确认，合法性不认可，涉案土地由王梦军承包多年，承包地块在产权证上记载清晰，不存在位置和四至错误问题，即使存在问题，也应由当事人提出，发证机关进行换发，而非公告注销。证据3真实性认可，合法性、关联性不予认可，不属于作出行政行为的依据。证据4和5真实性确认，合法性不予确认。证据6王梦军的解除通知书真实性确认，合法性、关联性不予确认，王英的解除通知与本案没有关联，真实性、合法性、关联性都不认可。证据7三性不予确认，三份调查笔录均没有明确原告所承包的地块的实际位置和四至，无法说明原告的承包地块位置和四至错误。证据8真实性予以确认，关联性、合法性不认可。证据9真实性确认，合法性不认可。证据10真实性确认。证据11真实性、合法性存在异议，涉及到的公示图与原告当初指认的位置不一致，新一代超市项目与原告00094地块没有重合。证据12真实性、合法性、关联性予以认可，发放台账说明王梦军取得了土地承包经营权。证据13的真实性认可，合法性不予认可，该补偿款发放的账号是王梦军领取农业补贴款的账号，并非王梦军本人向国土局提供的。证据14的三性无法确认，并且该地块中显示的王梦军土地也与实际位置不同。第三组证据的真实性、合法性不认可，到目前为止龚道盛从未向原告主张过承包地块的权利，说明原告和龚道盛之间不存在承包地块的冲突，无法证明该00074地块是龚道盛进行承包经营的。被告慈利县人民政府对原告王梦军提供的证据质证如下：第一组证据中证据1真实性无异议，关联性有异议，责任卡是2012年12月给原告发的，和实际承包的地块没有关联性，原告土地有一部分已经被征收，责任卡不是有效证明承包的证据。证据2真实性无异议，合法性有异议，土地承包证取得程序上违反了法律的规定，没有发包方和承包方签订的土地承包合同。证据3光盘的三性有异议，达不到证明的目的。证据4承包地块示意图中00094是被征收的，00074不属于王梦军承包的土地。第二组证据和第三组证据的真实性、合法性和关联性都有异议。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的第一组证据中证据1真实性、合法性予以确认，关联性不予认可，基本农田责任卡没有原告承包土地位置及四至内容，无法判断其与原告土地承包经营权证记载内容的关系。证据2来源和形式合法，与本案有关联性，予以采信。证据3真实性予以确认，但达不到原告的证明目的。证据4的真实性、合法性和关联性予以认可。第二组证据真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明被告作出涉案行政行为。第三组证据真实性予以确认，但村小组组长的证明不具法定效力，不能达到原告的证明目的。被告提交的第一组证据的真实性、关联性和合法性予以确认；第二组证据中证据1形成时间是在被诉行政行为发生之后，不能作为认定被诉行政行为合法性的证据。证据2-5真实性、关联性和合法性予以确认。证据6中关于王英的通知书与本案没有联系，对其关联性不予认可，其他证据的三性予以确认。证据7真实性、关联性予以认可，合法性不认可，缺乏调查人和记录人签字。证据8-13的真实性、合法性和关联性予以确认。证据14没有注明制作人、制作时间，无法知晓其出处，对其三性不予确认。第三组证据是村委会出具的证明，对其合法性和关联性予以认可，但仅凭该证明达不到被告证明目的。经审理查明，2016年6月14日，慈利县委、县政府印发《慈利县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，对农村实行家庭承包经营的耕地全面进行确权登记颁证。2016年9月1日，慈利县农村经营服务站作为甲方和乙方湖南省建设工程勘察院签订合同，约定由乙方承担原告所在的阳和土家族乡农村土地承包经营权确权登记颁证项目及档案资料整理。经过入户登记摸底、现场指界确认、两轮公示、农户签字确认等程序，形成了王梦军的农户档案资料。2019年6月20日，慈利县人民政府向原告王梦军颁发湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号《农村土地承包经营权证》（以下简称第107168号承包证），该证载明王梦军承包地块有3块，它们的地块代码分别是4308212170081100052（以下简称00052地块）、4308212170081100074（以下简称00074地块）、4308212170081100094（以下简称00094地块），面积依次为0.6亩、0.69亩、0.23亩。2019年11月20日，慈利县人民政府审查发现其将新一代百货超市竟得土地使用权的部分土地为王梦军核发了《农村土地承包经营权证》，要求县农业农村局启动对王梦军涉案土地承包经营权证合法性审查程序。2019年11月27日，慈利县人民政府下发《关于对夹石村承包土地登记颁证纠错整改的通知》。2019年12月2日，夹石村村委会向王梦军送达《解除〈农村土地承包合同〉收回〈农村土地承包经营权证〉的通知书》，告知王梦军在接到本通知之日起3日内主动交回《农村土地承包合同》和《农村土地承包经营权证》。因王梦军在指定期限内拒绝交回，夹石村村委会向慈利县人民政府申请注销王梦军持有的第107168号承包证。2019年12月25日，慈利县人民政府作出《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》，认定该证书登记的承包土地存在地块位置及四至错误，对王梦军持有的《农村土地承包经营权证》予以注销，并公告作废。另查明，被告提供的慈利县农村经营服务站档案显示，王梦军承包的00052地块面积为0.6亩，00074地块面积为0.69亩，00094地块面积为0.2亩。慈利县阳和土家族乡夹石村大岗组作为发包方与王梦军签订的《农村土地承包合同》最后一页没有发包方签字盖章。本院调取的王梦军2006年农村土地承包经营权证登记卡上没有记载名称为黑丛狼的00074地块。本院认为，行政机关发现自己作出的行政行为确有错误的，享有依法纠错的法定职权。就本案而言，本院在审查过程中，发现被告给王梦军发放第107168号承包证存在违反法定程序、证书登记内容与土地承包合同以及土地承包经营权登记簿不一致等违法情形，具体体现在以下两个方面：第一，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权证的颁发应该以土地承包合同生效为前提。本案中，被告提交的《农村土地承包合同》没有发包方的签字盖章，也没有其他证据证明承包合同已生效。在土地承包合同未生效的前提下，被告直接给原告颁发涉案第107168号承包证违反法定程序。第二，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案中，根据农户档案记载，王梦军的农村土地承包经营权登记簿和土地承包合同均显示00094地块面积为0.2亩，而王梦军持有的第107168号承包证记载00094地块面积为0.23亩。王梦军持有的土地承包经营权证与土地承包合同以及土地承包经营权登记簿对同一事项记载不一致，违反法律规定。此外，本院调取的2006年王梦军农村土地承包经营权证登记卡上并没有名称为黑丛狼的00074地块，原告王梦军也未提交其对00074地块享有土地承包经营权的相关证据。王梦军主张其对00074地块享有土地承包经营权缺少相应依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”根据上述规定，被告慈利县人民政府在发现登记错误后，根据有错必纠的行政原则，通知王梦军交回已领取的《农村土地承包经营权证》，在王梦军逾期未交回的情况下，作出《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》。被告的行政行为程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。原告的第107168号土地承包证被注销以后，被告慈利县人民政府应在重新调查认定的基础上，对于原告王梦军享有合法承包权的土地及时颁发土地承包证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王梦军的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王梦军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  尹相琼人民陪审员  张 西人民陪审员  张 文二〇二〇年八月七日法官助理罗佳峰书记员徐家正附相关法律条文：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。