辽宁省锦州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽07行终111号上诉人（原审被告）：锦州市自然资源局，住所地辽宁省锦州市市府东路10号。法定代表人：马斌，该局局长。委托诉讼代理人：殷晓峰，锦州市自然资源服务中心法规科科长。委托诉讼代理人：戚迎明，辽宁峻达律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：中国工商银行股份有限公司天津空港经济区支行（以下简称工行空港支行），住所地天津空港经济区西三道158号金融中心2号楼103、203。负责人：钟岩，该支行行长。委托诉讼代理人：栾志强、李祥瑞，天津融汇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：锦州辽西小商品批发市场服务有限公司（以下简称小商品公司），住所地辽宁省锦州市凌河区重庆路三段24-12号。法定代表人：孙德玉，该公司总经理。原审第三人：天津联合大通实业集团有限公司（以下简称联合大通公司），住所地天津空港经济区综合保税区航空产业支持中心A148。法定代表人：张剑，该公司董事长。上诉人锦州市自然资源局、上诉人中国工商银行股份有限公司天津空港经济区支行与被上诉人锦州辽西小商品批发市场服务有限公司及原审第三人天津联合大通实业集团有限公司房屋管理（撤销抵押权）行政登记一案，不服辽宁省锦州市太和区人民法院（2019）辽0792行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人锦州市自然资源局上诉称，请求撤销（2019）辽0792行初19号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：一、本案一审认定事实错误，上诉人不是适格被告，应当驳回。对上诉人的起诉一审法院认为，原锦州市房屋产权监理处现已更名为锦州市不动产登记中心，是上诉人所属机构部门，上诉人具有依法对本行政区域内不动产权属进行抵押登记的行政职权，与事实不符。2018年底，锦州市进行了机构改革，重新组建了上诉人和锦州市自然资源服务中心，上诉人与锦州市自然资源服务中心都是正县级单位，在锦州市政府授权分工职责范围内行使职权，分别对锦州市政府负责。按锦州市机构改革方案，现锦州市不动产登记中心是锦州市自然资源服务中心所属机构，其对外承担不动产登记职责，对内向锦州市自然资源服务中心负责。锦州市不动产登记中心根本不是上诉人的所属机构，一审法院认定其是上诉人所属机构部门与事实明显不符。本案中抵押登记事项属于行政确认范畴，锦州市政府分工锦州市自然资源服务中心所属不动产登记中心办理不动产登记事项，属于锦州市政府的行政授权行为，其后果应当由锦州市自然资源服务中心承担，一审法院判决上诉人承担责任无事实和法律依据，程序上属于错列被告，故应驳回对上诉人的起诉。二、锦州市不动产登记中心（原锦州市房屋产权监理处）对案涉锦州市凌河区重庆路四段4-16-1、4-16-2、4-16-3号三户房屋办理抵押登记行为合法有效。首先，该抵押登记行为是抵押权人和抵押人、主债务人的三方真实意思表示。1.被上诉人办理的不动产抵押均非首次抵押，而是主债权合同到期后的续贷抵押，被上诉人对此前办理的抵押登记并未提出异议，其对抵押担保贷款的事实明知，且此前抵押登记的业务流程和各方提交材料与本次并无区别。2.被上诉人已经实际委托代理人到场办理抵押登记业务，没有证据证明其委托办理抵押登记业务的代理人与被上诉人之间无委托关系或者委托关系无效。被上诉人委托办理抵押登记业务的代理人提交了加盖被上诉人公章的法定代表人身份证复印件，也提交了到场代理人身份证原件和加盖被上诉人公章的复印件，没有证据证明两组身份证明虚假或者来源违法。不动产登记中心工作人员已经进行必要的形式审查，结合借款合同、最高额抵押合同、各方提交的其他材料等综合证据，完全有理由相信被上诉人办理抵押业务代理人的行为有效代表被上诉人。3.被上诉人原审庭审中称其公章被刘鹏借走，如果属实，根据最高人民法院（2018）最高法民申3112号案件，应视为其对刘鹏的无限授权，办理抵押登记申请表及登记的一切活动均应视为被上诉人的行为，合法有效。4.现有证据证明，被上诉人与第三人工商银行签订的借款合同和抵押合同所盖公章均真实，被上诉人亦放弃对公章鉴定的请求，第三人工商银行在办理抵押登记之前也派员到被上诉人处核实，均能证明被上诉人对以案涉房屋办理抵押贷款和抵押登记是明知的、同意的。其次，最高人民法院审理的被上诉人与第三人之间的民事纠纷已经作出（2016）最高法民终第578号民事判决，结合生效二审判决已经确认抵押合同真实有效、抵押登记合法有效，原审判决认定“无证据证明案涉房屋抵押登记行为的合法性和真实性”，与最高法院生效裁判认定的事实相冲突，在实体上一审法院认定的事实否定了最高法院认定事实的结果，属于严重违反法定程序。三、法律适用错误。没有强制性法律规范要求不动产登记工作人员办理抵押登记时所需法定代表人身份证明和代理人身份证明的固定格式，因此原锦州市房屋产权监理处也并不强制要求此类文书的格式，当事人既可以提交书面证明，也可以将法定代表人身份证复印件盖公章作为法定代表人身份证明的形式，将委托代理人身份证复印件盖公章作为委托书的形式，此类做法并不违反任何法律规定。原审判决引用的《房屋登记办法》第五十一条，“申请最高额抵押权设立登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或房地产权证书；（四）最高额抵押合同；（五）一定期间内将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因证明材料；（六）其他必要材料”。可见，办理抵押登记工作人员办理案涉房屋抵押登记活动的做法并不违法。而原审判决在上述法条后表述的“抵押权人、抵押人为法人的办理抵押登记应提交证明其身份的营业执照、组织机构代码证书、法人代表身份证明、授权委托书、委托代理人的身份证明及其他上述规定的材料”等内容，并不是《房屋登记办法》的规定内容，对抵押登记业务经办人没有约束力。四、原审程序遗漏必须参加诉讼的当事人，第三人工商银行基于债权已经转让给浙越资产管理有限公司的事实，申请追加浙越资产管理有限公司作为第三人参加诉讼。根据《行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。可见，行政诉讼第三人与案件的关联性在于案件处理结果，而不是案件事实过程。本案如果撤销抵押登记，则必将影响到浙越公司实现抵押权和其他民事财产权益，显然属于结果上的关联。因此原审判决以“被告作出行政行为时不涉及浙越公司”为由不予追加的理由不能成立。五、被上诉人起诉时超过了起诉期限，原审判决认定其没有超起诉期限的理由不成立。根据《行政诉讼法》第46条规定，行政诉讼起诉期限为六个月。被上诉人早在2015年便已参加到其与第三人工商银行之间的抵押贷款民事纠纷中，但却于2019年才提起撤销抵押登记行政诉讼。原审判决认为被上诉人参加刑事诉讼的时间应予扣除，因而起诉未超期是不成立的。根据行政诉讼法第四十八条的规定，因不可抗力或其它不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的期限不计算在起诉期限内。此规定明确，行政诉讼的起诉期限不同于民事的诉讼时效，行政更加侧重行政行为的稳定性，本案中，被上诉人知道或应当知道本案案情之日起并没有发生不可抗力，也未发生不属于其自身原因不能提起行政诉讼的任何事由，其远远超过起诉期限一直未提起诉讼，任由起诉期限经过，从法律上讲就不在值得对其进行起诉期限利益的再次保护。原房屋产权监理处工作人员被控刑事犯罪为玩忽职守，并不存在被害人或刑事附带民事诉讼原告人，因此被上诉人并未参加过该起诉讼程序，不能引起起诉超限扣除的法律效果，故本案被上诉人明显超过起诉期限，应当驳回其起诉。基于以上事实和理由，请二审法院依法支持。针对锦州市自然资源局的上诉，被上诉人锦州辽西小商品批发市场服务有限公司及原审第三人中国工商银行股份有限公司天津空港经济区支行、天津联合大通实业集团有限公司未提交书面答辩意见。上诉人中国工商银行股份有限公司天津空港经济区支行上诉称，请求法院依法撤销锦州市太和区人民法院（2019）辽0792行初19号行政判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或发回重审。事实和理由：一、被上诉人起诉超过法定的起诉期限，已丧失起诉权；原审法院明显混淆了民事诉讼的诉讼时效和行政诉讼的起诉期限的区别，认定被上诉人尚未超过起诉期限的理由不能成立。我国《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。根据上诉人原审提交的最高法院两份生效的裁判文书可知，被上诉人最迟应在2015年12月29日在天津高院民事诉讼中应诉答辩时知道锦州市自然资源局作出抵押登记的行政行为，但被上诉人于2019年才提起撤销房屋抵押登记的行政诉讼，显然超过法定起诉期限。被上诉人丧失起诉权。原审法院认为“原告（被上诉人）因房屋抵押登记一事在参加民事诉讼后，又通过刑事诉讼举报房产管理处工作人员涉嫌渎职犯罪，原告（被上诉人）参加诉讼的时间应予扣除，因此，原告的起诉并未超期。”原审法院混淆了民事诉讼的诉讼时效和行政诉讼的起诉期限的区别。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，其主要区别在于：第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起。第二，行政起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。而人民法院通常情况下不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效也不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权；对方当事人提出诉讼时效抗辩经人民法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响行政效率，还会给行政管理秩序带来混乱进而影响民商事合同的稳定性。最高人民法院（2019）最高法行申3032号行政裁定书中亦有明确的阐述。结合本案，不论是从被上诉人一审提交的刑事裁判文书还是原审法院依职权调取的刑事卷宗中，均未见被上诉人处于刑事案件诉讼参与人地位的有关事实，也未发生不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的法定事由；亦不属于《行政诉讼法》第48条规定中的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形。值得强调的是：虽然人民法院可以依职权审查起诉期限，但是人民法院也应当依法审查而不是违法审查，原审法院不能罔顾最高院生效判决认定的客观事实而主观认为。综上，被上诉人提起的行政诉讼己明显超过起诉期限，丧失起诉权。原审法院认定被上诉人尚未超过起诉期限的理由依法不能成立。二、原审法院遗漏与本案有利害关系且必要参加诉讼的当事人，程序违法。在原审中上诉人向原审法院提交的且得到原审法院认可真实合法性的四份资产转让协议，证明案涉债权已转让给案外人浙越资产管理有限公司（以下简称浙越资产公司），浙越资产公司与上诉人一样，本案的审理结果将涉及其自身的相关合法权益，并向原审法院申请追加浙越资产公司为本案第三人参加诉讼，根据《行政诉讼法》第29条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。可见，行政诉讼第三人与案件的关联性亦或利害关系关键在于处理结果上，而非原审法院认定的事实过程上的关联。退一万步讲，如果法院最终撤销案涉房屋抵押登记，必将在结果上影响到浙越资产公司实现抵押权和其他民事权益的法律后果，属于“结果上的利害关系”，原审法院以“被告作出行政行为时不涉及浙越资产公司且不知晓当时的情形”为由不予追加的理由显然不能成立。原审法院属于遗漏案件当事人，应依法予以追加或同意浙越资产公司作为第三人参加诉讼。三、原审判决认定事实错误，在关键证据有异议的情况下，主观臆断认定被上诉人的主张及证据效力，模糊法律概念，混淆法律主体权利义务，从而错误地全面选择支持了被上诉人的诉讼请求。1.被上诉人就案涉房屋办理抵押登记行为不仅知情且委托代理人前往办理，系其真实意思表示，且上诉人亦提交相应必备材料。原审中锦州市自然资源局提供的房屋抵押登记档案中材料显示被上诉人此前与上诉人建立过抵押担保关系，且在原审中上诉人提交的锦州市公安局的起诉意见书[锦公诉字（2016）23号]中，明确载明了经过公诉机关核实的“战略合作协议”中约定被上诉人用自有房产作为抵押物向天津地区银行办理抵押贷款，足以认定被上诉人就案涉房屋办理抵押登记是知情且明确认可的。与此同时，原审中被上诉人时任法定代表人孙德玉称其公司公章是被刘鹏借走的，结合双方签订的“战略合作协议”可知，倘若如被上诉人时任法定代表人所言，亦是对刘鹏的无限授权，且不论在最高法院己生效的裁判文书中还是本案中被上诉人均未对其公章真实性提出有效异议。原审法院在此诸多类似之关键性证据存疑的情况下，径行直接引用与最高法院生效裁判文书相冲突的锦州法院刑事裁判文书实属有类似“以鉴代审”之嫌，进而选择性地全面支持被上诉人的诉讼请求。2.原审被告锦州市自然资源局经当事人申请办理的案涉房屋抵押登记符合法定的实质要件和形式要件；原审法院对于最高院的生效裁判文书中查明认定的“无论办理抵押登记的登记机关工作人员是否渉嫌玩忽职守罪，均不影响《最高额抵押合同》的效力以及己经办理的抵押登记”的事实置若罔闻。在上诉人原审提交的最高法院己生效的民事裁判文书的判项及审理查明的事实己明确认定案涉《最高额抵押合同》合法有效，被上诉人以案涉房屋为案涉借款进行抵押担保是其真实意思表示，符合办理抵押登记的实质要件。而原审法院认定“原告对抵押登记行为并不知晓，亦无证据证明案涉房屋抵押登记行为的合法性和真实性”，显然与最高法院生效裁判文书中查明认定的事实相悖；且最高法院生效的裁判文书己确认原审被告房屋登记人员办理抵押登记的过程符合《房屋登记管理办法》和《城市房地产抵押管理办法》的相关规定的形式要件；原审判决查明认定上诉人与被上诉人未严格按照《房屋登记管理办法》第51条规定提供相应主体性材料与客观事实不符，原审被告提供的登记档案资料等有关证据及最高法院己生效的裁判文书足以证明案涉登记行为不仅手续齐全且合法，而非原审法院认定的办理抵押登记过程中抵押人与抵押权人尚未提供的相应材料等，退一步讲，若办理抵押登记过程中抵押人与抵押权人提供的资料不齐全，作为代表国家行使公权力和行政行为的锦州市自然资源局不可能也不会为案涉房屋办理抵押登记，对于原审判决认为锦州市自然资源局工作人员在涉诉行政行为中因涉嫌玩忽职守罪而被定罪进而导致案涉抵押登记的行政行为事实不清、证据不足，显然与上诉人原审提交的最高法院已生效的裁判文书己查明认定的“无论办理抵押登记的登记机关工作人员是否涉嫌玩忽职守罪，均不影响《最高额抵押合同》的效力以及已经办理的抵押登记”相抵触。也就是说，即使原审被告工作人员在办理抵押登记时存在玩忽职守的过失行为，亦不足以认定登记申请行为非被上诉人的真实意思表示。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条规定，“生效的人民法院裁判文书或仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”，在未经法定部门通过法定程序否定最高法院生效裁判文书的前提下，最高人民院其查明认定的事实可以作为本案定案依据，原审法院认定的事实显属错误。四、原审法院基于前述第三条错误的认定事实，进而导致适用法律错误；原审法院在作出一审判决撤销抵押登记行为时没有考量是否会对公共利益造成重大损失或者房屋己为第三人善意取得的情形。1.原审法院因错误的认定事实、混淆了法律条文解释的本义而错误的适用《房屋登记管理办法》，进而导致作出错误的一审判决。案涉房屋办理抵押登记过程中双方当事人提供的资料符合法律规定，原审中锦州市自然资源局当庭陈述没有强制性法律规范要求不动产登记工作人员办理抵押登记时所需法定代表人身份证明和代理人身份证明的固定格式，锦州市自然资源局也并不强制要求此类文书的格式，当事人既可以提交书面证明，也可以将法定代表人身份证复印件盖公章作为法定代表人身份证明的形式，将委托代理人身份证复印件盖公章作为委托书的形式，并不违反法律规定。原审法院混淆了法律条文解释的本义而错误的适用《房屋登记管理办法》，显属错误。2.原审法院在作出一审判决撤销抵押登记行为时没有考量是否会对公共利益造成重大损失或者他物权（案涉抵押权）己被上诉人（第三人）善意取得的情形。退一步讲，即使原审法院认为办理抵押登记过程中存在提交材料不齐全非法获取房屋抵押登记的情形，案涉房屋抵押登记应予以撤销，但根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款则规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。基于此，法院在作出撤销抵押登记行为时首先应予以考量是否会对公共利益造成重大损失或者房屋己为第三人善意取得的情形；上诉人作为国有银行承担着国有资产保值增值的职责必然涉及社会公共利益，以及无论是最高法院己生效的民事裁判文书还是锦州法院刑事裁判文书均可佐证本案上诉人处于善意第三人的地位，综合整个案件事实过程，亦涉及社会公共利益和善意第三人取得他物权（抵押权）的客观事实。另，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，《行政诉讼法》第74条第一款第一项规定的判决方式，就是对被诉行政行为的合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，该判决方式的适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。就本案而言，上诉人己就案涉房屋善意取得他物权（案涉抵押权）后据此发放了银行贷款，案涉房屋抵押登记应该依法受到法律保护。如果撤销案涉房屋的房屋他项权登记行为，则抵押登记的物权基础不复存在，抵押权人的合法权利将得不到保护，势必造成社会公共利益的损害和善意第三人的利益无法得到保护，致使信赖利益所代表的市场交易中的公共利益之交易秩序落空，最终损害抵押权人的权益。根据上述规定，退一万步讲，即使案涉房屋抵押登记存在瑕疵，根据外观主义原则，也不能撤销房屋抵押登记而直接影响抵押登记的效力，进而直接影响了抵押权人抵押权的实现，原审法院也不应予以机械性的适用法律直接撤销案涉房屋抵押登记，而损害抵押权人的权益，影响市场合同交易的稳定性。综上所述，原审法院查明认定事实错误、适用法律错误，望贵院在查明事实后，依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉请，裁决驳回被上诉人的全部诉讼请求。针对中国工商银行股份有限公司天津空港经济区支行的上诉，被上诉人锦州辽西小商品批发市场服务有限公司及原审被告锦州市自然资源局、原审第三人天津联合大通实业集团有限公司未提交书面答辩意见。经审理查明，2016年1月22日，中国华融资产管理股份有限公司将涉案资产转让给瑞华国银投资管理有限公司，该公司委托中国工商银行（天津市）分行对联合大通公司的债权进行清收。2018年6月4日，中国工商银行（天津市）分行将其对联合大通公司融资债权及从合同项下的权利，转让给案外人浙越资产公司。本院审理过程中，上诉人锦州市自然资源局出具说明，其已不再行使不动产登记的行政职权，由锦州市自然资源事务服务中心的分支机构不动产登记中心对其辖区内的不动产负责进行首次登记、变更登记、转移、登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等工作。本院认为，《行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第九条规定，金融资产管理公司受让有抵押担保的债权后，可以依法取得对债权的抵押权，原抵押权登记继续有效。本案中，中国工商银行（天津市）分行将其对联合大通公司融资债权及从合同项下的权利转让给案外人浙越资产公司后，案外人浙越资产公司取得涉案债权的抵押权。现原审判决撤销涉案房屋抵押登记，该处理结果对案外人浙越资产公司有利害关系，因此，本案应依法追加浙越资产管理有限公司作为第三人参加本案诉讼。原审判决以涉案行政行为作出时不涉及浙越资产管理有限公司，且浙越资产公司对涉案行政行为不知晓为由，不予追加其作为第三人参与本案诉讼的理由不能成立。原审判决遗漏了应当参加诉讼的其他利害关系人，属于程序违法，本院予以纠正。需要说明的是，原审法院在追加浙越资产公司作为第三人参加本案诉讼过程中，需要向其询问涉案债权是否再次发生转让，如果再次发生转让，则仍需将追加受让方作为第三人参加本案诉讼。另，根据上诉人锦州市自然资源局出具的说明，本案适格被告应为锦州市自然资源事务服务中心，请原审法院在重审中向锦州辽西小商品批发市场服务有限公司依法予以释明。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省太和区人民法院（2019）辽0792行初19号行政判决；二、发回辽宁省太和区人民法院重审。审判长  张学毅审判员  李 勇审判员  闻 伟二〇二〇年八月十一日法官助理张睿书记员张睿