山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁14行初118号 原告葛荣波，男，1966年12月17日出生，汉族，住山东省夏津县城区。 委托代理人王永明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵岱明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被告夏津县人民政府，住所地山东省夏津县南城街236号。 法定代表人高善玉，县长。 委托代理人王朋朋，夏津县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。 原告葛荣波不服被告夏津县人民政府（以下简称夏津县政府）房屋行政征收行为，于2017年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月28日立案，于2017年7月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月15日公开开庭审理了本案。原告葛荣波的委托代理人王永明、赵岱明，被告夏津县政府负责人***及委托代理人王朋朋、刘振礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告夏津县政府于2017年3月6日作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定，决定对“六五河以南、中山南路以西、银山路以东（详见县规划部门确定的用地范围图）”范围内的房屋及附属物实施征收。 原告葛荣波诉称，2017年3月6日，夏津县政府发布《夏津县人民政府房屋征收公告》，原告房屋在征收片区范围内。原告认为被告在征收过程中存在违法之处，应予以纠正，具体理由包括：一、“六五河以南片区改造”不符合现在征收的前提“公共利益的需要”。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法》的相关规定，只有在为公共利益需要的情况下方可进行土地或房屋征收。但六五河以南片区项目建设有大面积的商业开发。被告打着公共利益的旗号，强行征收原告房屋，实为满足商业运作之需要，明显违反相关法律规定。二、“六五河以南片区改造”项目进行中被告没有区分国有土地上房屋征收与集体土地征收适用法律、征收程序的不同，明显程序违法，应予以纠正。目前，我国集体土地征收与补偿、国有土地上房屋征收与补偿适用不同的法律规范，遵循不同的征收程序。六五河以南片区既有国有土地又有集体土地，被告在征收过程中没有区分不同土地性质适用不同法律规范，明显违法，应予以纠正。三、“六五河以南片区改造”项目进行中被告没有保证广大被征收人的知情权、参与权。程序违法，应当予以纠正。该项目进行中，对其是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、是否纳入市县级国民经济和社会发展规划、是否经过社会稳定风险评估等，对于上述被征收人的程序性权利、参与权被告均没有予以保障，明显违法，应予以纠正。四、“六五河以南片区改造”项目进行中被告制定的补偿安置方案严重侵害被征收人的实体权益，应依法予以纠正。征收作为政府行为，首先应满足被征收人的基本生存条件，保证被征收人的生活水平不降低。但该补偿安置方案补偿标准偏低，与国家有关法律法规政策不符，应依法予以纠正。因此，请求：1、依法撤销夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定；2、被告承担本案诉讼费。 原告葛荣波向本院提交了以下4组证据：1.户口簿；2.夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告；3.葛荣波房屋照片2张；4.夏集用（92）字第01-0202号集体土地使用证；以上4组证据用于证明原告与本案具有法律上的利害关系，主体适格，被告作出房屋征收的具体行政行为。 被告夏津县政府辩称，一、六五河以南片区征收是为公共利益需要所进行的依法征收。六五河以南片区属于老城区，该区住宅多修建于上世纪七、八十年代，建设布局混乱，平房密度大，使用年限久，服务质量差，基础设施配套不齐全，环境卫生脏、乱、差，治安和消防隐患大，地势低洼、雨季积水，存在占道经营、交通拥堵、停车难等问题，该片区群众强烈要求改造。鉴于群众的呼声和夏津县城市发展需要，夏津县政府决定对六五河以南片区进行征收，所以夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》是为公共利益需要，符合绝大多数群众的需要和利益。夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》，是执行的2016年2月5日夏津县第十六届人民代表大会第五次会议通过的《夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议，2017年1月18日夏津县人民代表大会常务委员会已经把六五河以南片区改造列入夏津县国民经济和社会发展年度计划，夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》符合夏津县国民经济和社会发展规划；夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》符合夏津县土地利用总体规划和夏津县城乡规划；做出夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》前我机关做了大量准备工作，进行了先期调研，听取群众意见，征收补偿费用足额到位，并且设立了专户，确保专款专用。综上所述，六五河以南片区征收是为公共利益需要符合夏津县土地利用总体规划和夏津县城乡规划，具备征收的各项条件后才做出夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》。二、夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》符合国有土地上房屋征收的法定程序。2017年1月21日，夏津县政府常务会议讨论决定实施六五河以南片区改造项目；2017年1月22日夏津县政府公布了《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案》，征求社会公众意见，征求意见自2017年1月23日至2017年2月23日，征求意见不少于法定的30日；经征求公众意见，吸收了群众的合理意见后，2017年3月6日及时公布了《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》；夏津县政府经过深入走访、调查，2017年2月24日做出《六五河以南片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。经过细致认真的工作和法定程序后，于2017年3月6日做出夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》，并依法公布。为了征收的顺利进行，2017年3月6日夏津县政府公布了《关于选定六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告》；经被征收人选定，2017年3月9日公布了《关于公布六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告》。征收部门在拆迁过程中按照公平、公正、结果公开的原则依法进行房屋征收，绝大多数居民同意征收补偿方案，出现了拆迁居民排队签订补偿协议，积极拆迁的情况，绝大多数十日内拆迁完毕。仅仅有极少数没有签订补偿协议。三、夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条等法律规定。综上所述，夏征决字〔2017〕1号《房屋征收决定》符合国有土地上房屋征收的实体要件，符合法定程序，原告起诉无事实和法律依据，应予驳回。 被告夏津县政府向本院提交了以下证据：1、夏津县第十六届人民代表大会第五次会议关于《夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议及草案，用于证明六五河以南片区改造项目已被列入夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划，并经夏津县第十六届人民代表大会第五次会议批准；2、夏津县第十七届人民代表大会第一次会议关于《夏津县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划》的决议及报告，用于证明六五河以南片区改造项目已被列入夏津县2017年国民经济和社会发展计划，并经夏津县第十七届人民代表大会第一次会议批准；3、夏津县人民政府专题会议纪要，用于证明2017年1月21日，夏津县政府常务会议讨论决定实施六五河以南片区改造项目，并通过该项目；4、六五河以南片区改造社会稳定风险评估报告，用于证明夏津县政府经过深入走访、调查，2017年2月24日作出《六五河以南片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，确定风险等级为C级；5、夏津县规划办公室证明，用于证明六五河以南片区改造项目符合夏津县城市总体规划；6、夏津县国土资源局证明，用于证明六五河以南片区改造项目符合夏津县土地利用总体规划；7、夏津县财政局证明，用于证明六五河以南片区改造项目房屋征收补偿资金已筹集到位；8、西关居委会、北关居委会决议及签字表，用于证明六五河以南片区属于西关居委会、北关居委会的集体土地所有者同意实施征收进行旧城区改造；9、房屋调查登记公示表，用于证明对六五河以南片区征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公示；10、六五河南岸片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况公告，用于证明2017年1月22日夏津县政府公布《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案》征求公众意见，征求意见自2017年1月23日至2017年2月23日，征求意见不少于法定的30日；11、2017年3月6日《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，用于证明六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案征求了公众意见，并根据公众意见对补偿方案进行了修改；12、关于六五河以南片区改造项目房屋征收决定，用于证明经过法定程序后作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定，决定对六五河以南片区进行征收，并公布了房屋征收补偿方案；13、关于选定六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告(夏征评估告字〔2017〕1号)及选票，用于证明为了征收的顺利进行，2017年3月6日夏津县政府公布了《关于选定六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，由被征收人选定；14、关于公布六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告（夏征评估告字〔2017〕2号），用于证明六五河以南片区改造项目评估机构为德州正元土地房地产咨询评估有限公司，并进行了公告；15、六五河以南片区房屋征收初步评估结果公示表，用于证明对六五河以南片区征收范围内房屋进行评估；16、调查登记、房屋征收决定、选择评估机构调查登记结果、房屋征求意见、公示评估机构的影像资料（照片）。 经庭审质证，原告认为，无法确定被告证据1的真实性、关联性，不认可被告证明目的；对证据2的真实性、合法性和关联性均有异议，决议内容时间有误，说明被告作出的涉案决定不符合国民经济和社会发展计划；对证据3的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据4的真实性无异议，对合法性有异议，被告作出的评估报告不符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，对于证明目的不予认可；对证据5的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，夏津县规划办公室没有职权出具该证明，且改造项目不具体；对证据6的真实性无异议，但未明确棚户区改造具体建设项目，不符合夏津县土地利用总体规划，不能达到其证明目的；对证据7的真实性无异议，但对证明目的不认可，反而能证明被告征收补偿费用没有足额到位，也未专户专储；无法确定证据8的真实性，该证据不具有合法性，该证据可以证明涉案房屋所在地属于集体土地，被告并不具有对集体土地进行征收的法定职权，且签字表没有明确抬头，不能证明签字目的，个别签字表也记载只代表就地安置用，不代表任何意见，不能支持其证明目的；证据9调查公示表涉及大概90户，由于此次征收涉及1000多户，被告未提交所有证据材料，被告也没有职权作出涉案的公示表，不能达到其证明目的；证据10被告没有制定房屋征收补偿方案的权限，应由房屋征收部门制定；对证据11公告的真实性无异议，但被告未提交所收集的公众意见信息，不认可证明目的；对证据12的真实性无异议，征收决定征收范围不明确，所附的房屋征收补偿方案也不合法；对证据13的真实性无异议，对合法性有异议，对选票的真实性、合法性和关联性均有异议；对证据14的真实性无异议，但公告结果不符合法律规定；对证据15的真实性、合法性均有异议，只涉及到了西关居委会，没有北关居委会的信息；证据16照片没有原件，不能证实被告在法定时间内进行了合法张贴，对真实性有异议，不认可其证明目的。 被告夏津县政府认为，原告葛荣波证据1、证据2无异议；证据3不能证明是其所有的房屋，不能证明有利害关系；证据4未提交原件，无法质证。 本院对上述证据认证如下： 因原告提供的证据主要是为证明其具有诉讼主体资格，在被告认可原告具有本案诉讼主体资格的前提下，本院对原告的证据不再一一认证。 被告证据1、2符合法定形式，盖有夏津县人民代表大会常务委员会印章，具有真实性，虽证据2中决议内容时间错误，但明显属于笔误，可以作为认定案件事实的根据；证据3原告无异议，可以作为认定案件事实的根据；证据4具有真实性，能够证明被告已经进行了社会稳定风险评估工作的事实；证据5、6、7具有真实性，能够证明六五河以南片区棚户区改造项目符合《夏津县城市总体规划》（2004-2020）、符合《夏津县土地利用总体规划》以及房屋征收补偿资金已筹集到位的事实，可以作为认定案件事实的根据，但不能证实确需征收房屋的各项建设活动符合专项规划和征收补偿费用专户储存、专款专用的情况；证据8分别盖有夏津县银城街道北关居委会与西关居委会公章，具有真实性，但所附签字表，部分未能明确签字确认的内容、部分明确备注“此签字表只代表就地安置用，不代表任何意见用”，证明效力相对较低，可以证实被告征收行为涉及前述居委会集体土地，但不足以证实相关居民一致同意实施征收；证据9与证据16相互印证，可以证实被告对房屋征收范围内房屋的权属、用途等情况组织调查登记，并将调查结果公示的情况，原告虽然认为被告未提供全部调查公示表、应当由房屋征收部门进行制定和公示，但以被告名义公示相应结果并不影响被征收人合法权益，提供的部分调查表也可以证实被告已经完成此项工作的事实；证据10、11具有真实性，与证据16相互印证，可以证实被告对征收补偿方案征求意见情况以及对修改情况进行公告的事实；证据12具有真实性，可以作为认定被告作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定的事实根据；证据13、14、15具有真实性，可以证实被告公布待选评估机构，选定并公告选定的评估机构的事实，也可以证实对房屋评估结果进行公示的事实，该三组证据虽非被告作出征收决定的前提要件，但能够证实被告在作出征收决定后又实施了后续行政程序，且可以证实原告孟凡新、孟凡信的房屋在评估公示范围内；证据16虽为照片打印件，但结合照片内容、张贴环境以及与其他证据的印证情况，可以认定其真实性，能够作为认定案件事实的根据。 经审理查明，2017年3月6日，被告夏津县政府作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定，决定对“六五河以南、中山南路以西、银山路以东（详见县规划部门确定的用地范围图）”范围内的房屋及附属物实施征收。之前，2016年2月5日，被告将前述需征收房屋的棚户区改造项目纳入夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月6日，被告对六五河以南片区房屋征收调查登记情况进行公告。2017年1月21日，被告将前述棚户区改造项目纳入夏津县2017年国民经济和社会发展计划，并经夏津县政府常务会议讨论。2017年1月22日，被告发布夏征方案告字（2017）1号公告，对《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公告并征求意见。2017年2月24日，被告形成《六五河以南片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2017年3月4日，夏津县银城街道办事处北关居委会、西关居委会分别通过决议，同意对六五河以南片区实施拆迁改造。2017年3月6日，被告对征收补偿方案征求意见后的修改情况进行公告，对临时安置费、搬迁费、安置房交付期限三项内容进行了调整。被告前述征收行为共涉及被征收人1400余户，目前已完成拆迁约1300户，原告房屋未拆除。 另查明，被告前述征收行为涉及的对象既包括征收范围内国有土地上的房屋，也包括征收范围内的集体土地。 本院认为，当事人争议的主要焦点问题为：1、原告是否具备本案诉讼主体资格？2、被告作出的征收决定是否合法？ 关于原告主体资格问题。本院认为，因被告庭后提交书面说明，认可原告具备提起本案诉讼的主体资格，对双方当事人无争议的内容，本院予以认可，在此不再赘述。 关于被诉征收决定合法性问题。本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条与第八条至第十五条，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条与第九条至第十六条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定，被告夏津县政府对征收范围内的国有土地上房屋及集体土地进行征收，应当分别依据前述法律的规定履行法定程序后进行。本案中，被告实施的六五河以南片区改造项目，国有土地上的房屋征收符合夏津县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，其在拟定征收补偿方案并经征求公众意见后作出修改并及时公布，并在作出被诉房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估和政府常务会议讨论，主要程序符合法律规定，但被告未能提供证据证明确需征收房屋的建设活动符合专项规划以及征收补偿费用专户存储、专款专用的情况；另外，对于征收范围内北关居委会和西关居委会集体土地的征收，被告虽然主张2010年已经山东省人民政府鲁政土字[2010]1446号批复批准征收，但其无正当理由未在法定举证期限内提交该证据，也未提交对征收土地方案进行公告和组织实施的相关证据。因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，对于前述被告未能举证证实的情况，依法视为被告作出被诉征收决定行为没有相应的证据。 综上所述，被诉行政征收行为主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应予撤销。但由于被诉行政征收行为涉及旧城改造，范围较大，人数众多，且绝大多数被征收人已经拆迁完毕，如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告夏津县人民政府作出的夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定违法。 案件受理费50元，由被告夏津县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  许本海 审 判 员  师延锋 审 判 员  宋冬梅 审 判 员  郭喜珂 人民陪审员  刘静莉 二〇一七年九月二十七日 法官助理郝帅 书记员周晓萌