江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终42号 上诉人（原审原告）徐龙福，男，1952年11月19日生，汉族，住镇江。 上诉人（原审原告）任凤英，女，1950年4月20日生，汉族，住镇江。 委托代理人罗心宇，江苏南昆仑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市大路镇人民政府，住所地镇江市大路镇圌峰路×××号。 法定代表人杨江，该镇镇长。 委托代理人张曦菡，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 委托代理人秦俊，镇江市大路镇人民政府工作人员。 上诉人徐龙福、任凤英因与被上诉人镇江市大路镇人民政府（以下简称大路镇政府）政府信息公开一案，不服镇江经济开发区人民法院（2019）苏1191行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了不开庭审理。因疫情影响，本案延长审限一次。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：陶某某系原告徐龙福之母，徐某乙系原告徐龙福的兄弟。两原告主张对陶某某的部分承包地享有经营权，对将陶某某的承包地确权给徐某乙的亩数有异议，于2016年开始信访反映其诉求。2016年7月14日，大路镇政府作出大路镇信发（2016）65号答复意见，对其信访诉求不予支持。信访答复意见载明：“陶某某要求将自己承包地转给徐某乙承包户下”。后两原告向原审法院提起民事诉讼。2017年6月20日，原审法院作出（2017）苏1191民初952号民事判决书，认为两原告系独立的家庭承包户，以行使继承权为由要求取得陶某某户原承包土地1/4的请求，无事实和法律依据，驳回其诉讼请求。2019年8月21日，两原告向被告申请政府信息公开，申请公开以下信息：1、大路镇小港村后徐村民小组2009年将原来陶某某承包经营的1.293亩土地交由徐某乙承包经营的法律或者政策依据，以及履行承包手续的程序性材料（比如村民小组会议记录、会议表决等）。2、大路镇小港村后徐村民小组因银河路征地拆迁进入低保安置的名单以及享受低保待遇的政策依据。3、镇江新区享受农村低保待遇的政策文件。4、大路镇信发（2016）65号文件中第二页第七行表述“陶某某要求将自己承包地转给徐某乙承包户下”的依据材料，即陶某某要求的书面材料。被告大路镇政府于2019年9月18日作出路依[2019]1号《政府信息申请告知书》，以原告徐龙福、任凤英所申请的第1、3、4项信息不属于政府信息，第2项信息不属于其公开的范围为由，不予公开原告要求的相关政府信息，建议两原告向镇江新区被征地农民基本生活保障办公室咨询。原告不服，诉至法院，请求法院：1、判令被告撤销路依[2019]1号《政府信息申请告知书》；2、判令被告就原告提出的信息公开申请事项作出答复；3、确认被告未公开原告申请公开的政府信息行为违法；4、本案诉讼费用由被告负担。 原审法院认为：被告作为一级行政区的管理机构，具有受理政府信息公开申请并作出答复的职责。根据法律规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。两原告申请公开的“大路镇小岗村后徐村民小组2009年将原来陶某某承包经营1.293亩土地交由徐某乙承包经营的法律或者政策依据”、“享受低保待遇的政策依据”、“镇江新区享受农村低保待遇的政策文件”等三项内容属于法律及政策咨询。对法律政策的咨询，行政机关只有对相关事项如何适用有关法律法规的规定进行实质了解和判断，并对有关信息进行汇总加工或者重新制作后才能答复，对法律政策的咨询不属于政府信息公开的范畴。两原告申请公开的“履行承包手续的程序性材料（比如：村民小组会议记录、会议表决文件等）”的内容，该申请内容属于村务公开的范畴，并非本案被告履行行政管理职能过程中产生的政府信息，两原告应当通过村务公开的途径获取。两原告申请公开的“进入低保安置的名单”的内容，没有证据证明该项内容系被告制作或者保存，被告也已经明确告知了两原告获取该内容的途径。两原告申请公开的“陶某某要求将自己承包地转给徐某乙户下”的内容，系被告作出的大路镇信发（2016）65号信访答复意见中载明的内容，虽然答复意见的落款是被告，但从文号、文件名称和文件内容来看，可以认定系信访答复行为，两原告应当通过信访程序反映，而不是通过行政诉讼途径予以救济。综上，被告作出的政府信息申请告知书适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐龙福、任凤英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐龙福、任凤英负担。 徐龙福、任凤英提起上诉称，上诉人对于原审法院认定的事实没有意见，但认为原审法院的认定以及法律适用存在错误。一、一审法院将两上诉人申请公开的“陶某某要求将自己承包地转给徐某乙户下……”的内容认定为信访信息是错误的。两上诉人申请公开的并不是信访事项的处理结果，而是被上诉人在调查过程中的事实与依据。这些材料是被上诉人在履行职能过程中依法获取的以一定形式记录、保存的信息。两上诉人申请公开的此信息并不属于信访信息，上诉人认为只要是对外履行职责过程中制作或获取的就有可能构成政府信息公开条例所规定的应予公开的政府信息。二、被上诉人政府信息公开答复中只说明两上诉人申请公开的“陶某某要求将自己承包地转给徐某乙户下……”的内容不属于政府公开信息，此后并没有明确说明该内容被上诉人认为属于信访信息，也没有告知上诉人应该通过何种程序或方式获取该信息。被上诉人的答复是违法的。三、两上诉人申请公开的“进入低保安置名单”的内容，被上诉人的代理人在庭审中明确表示，该名单是由被上诉人上报的，且该文件在被上诉人后续的工作过程中是肯定需要使用的，因此即使不是被上诉人自己制作的，也应当是在工作过程中存在的，因此应当是属于政府信息公开的内容。请求法院：1、判令撤销原审判决；2、判令被上诉人就上诉人提出的信息公开申请事项作出答复；3、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人大路镇政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 上诉人提起上诉后，一审法院将当事人在一审法院提交的证据材料均随案移送本院。 经复核全案证据，本院对原审查明的事实予以确认。另查明，2016年7月14日，大路镇政府向任凤英作出大路镇信发[2016]65号答复意见，其中载明调查的情况为：1.你公婆在小港村后徐组共有承包地1.29亩，公公徐某某去世后，由婆婆陶某某联产承包；2.由于陶某某年事已高，丧失劳动能力，不能自己种地，由法院判决自1996年8月起，将承包地1.29亩给四子徐某丙代为耕种；3.2005年，由于徐某丙一家居住到大港，不再种植陶某某的承包地，陶某某将承包地1.29亩给老二徐某乙种植，老大徐某甲、老四徐龙福均无异议，村组同意陶某某要求将自己承包地转入徐某乙承包户下。2007年7月，陶某某去世；4.2009年小港村后徐组按照政府要求进行完善二轮土地承包确权，村、组同意将陶某某原承包地1.29亩土地确权给徐某乙，并与徐某乙签订了承包合同。陶某某的承包经营权自然消失。大路镇政府就此给出的处理意见为：根据《中华人民共和国土地承包法》第二章第二节第十八条“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”之规定，结合实际状况，村、组将原来属于陶某某承包地（实际由徐某乙种植的1.29亩）与徐某乙签订了承包合同，确权给徐某乙并无不当。因为陶某某原承包地1.29亩，从2009年二轮土地承包确权以后，陶某某的承包经营权已经不复存在，2015年土地流转的收益应归徐某乙所得，你虽然对老人提供了住房，但与土地收益没有因果关系。因此对你的信访诉求不予支持。你如对此答复有异议，可向人民法院主张你的权利”。2020年7月30日大路镇政府向本院出具情况说明：陶某某生前确未留下书面材料要求将其承包地给次子徐某乙。但是小港村普照后徐小组反映，陶某某生前考虑到自己年事已高，曾召集除徐龙福外的其余三子及其他亲属商定，要求徐某乙将承包地从徐某丁手中收回并种植，徐某甲、徐某丙对此均无异议，故2009年村民小组据此进行确权。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第三十九条规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。申请人提出的申请内容为要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的，行政机关可以告知获取的途径。 本案中，徐龙福、任凤英主张对陶某某的部分承包地享有经营权，对将陶某某的承包地确权给徐某乙的亩数有异议，先后进行了信访和诉讼，有关承包地的权利义务已由生效判决确定，如对有关信访和判决有异议，可依法另行解决，本案不予理涉。 现徐龙福、任凤英向大路镇政府申请公开四项信息。其中第1、3项中的法律、政策依据，属于咨询类申请，不属于政府信息公开的范围；其中第1项中的关于承包手续的程序性材料，属于村民集体经济组织制作、保管的信息，不属于政府信息公开的范围；其中第2项信息可以向镇江新区被征地农民基本生活保障办公室咨询，不属于大路镇政府公开的范围；其中第4项信息是村民集体经济组织将原由陶某某承包的土地转由徐某乙承包的原由，亦不属于政府信息公开的范围，大路镇政府在信访答复时予以涉及，但是该信访答复的有关内容是否具有事实依据不属于政府信息公开的范围，应按照《信访条例》的规定予以救济。据此，大路镇政府的答复不违反法律规定。 综上所述，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐龙福、任凤英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二〇年八月三日 法官助理  吴兴浩 书 记 员  史 慧