济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终117号 上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人亓伟，区长。 委托诉讼代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 委托诉讼代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）崔荣祥，男，1957年3月2日出生，汉族，住济南市天桥区。 第三人济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会，住所地济南市天桥区粟山路74号。 法定代表人郭云忠，主任。 崔荣祥诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）撤销《限期交出土地决定书》（以下简称《限期交地决定》）一案，天桥区政府不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，崔荣祥系原济南市天桥区药山街道办事处东沙王庄村民，在东沙王庄村93号原有房屋1处，该房屋《宅基地使用权证》登记的户主姓名为王万臣，崔荣祥为实际使用权人。2007年4月10日国土资源部《关于济南市城市建设用地转用和土地征收的批复》（国土资函〔2007〕167号）批准将位于济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会（以下简称东沙村委会）面积为38.8693公顷的集体土地征收为国有土地。2007年6月11日，济南市人民政府发布[2007]229号《征收土地公告》，将国土资源部批准的征收土地方案主要内容和有关事项予以公告，该公告载明：建设用地项目为小清河综合治理工程东沙安置片区项目用地；被征收土地位置为东至药山街道办事处王炉和卢庄社区居民委员会，西至东沙居委会，南至天桥区建设委员会，北至太平河。崔荣祥房屋位于征收范围内。2007年6月20日，原济南市国土资源局作出[2007]230号《征收土地补偿安置方案公告》，将征收土地补偿安置方案内容和有关事项予以公告，征收土地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、养老保险及其他费用共计13238.0617万元。2008年，济南市征地办公室（甲方）与天桥区政府（乙方）、东沙居委会（丙方）、济南市小清河开发建设投资有限公司（丁方）签订《土地征收补偿安置协议书》，约定土地征收补偿安置费用由丁方负责协调市财政一次性支付到乙方，乙方负责分期支付到丙方。2016年12月15日，济南市小清河开发建设投资有限公司向东沙居委会支付征收东沙居委会38.8693公顷集体土地的征收补偿安置费13238.0167万元，并出具支付到位凭证。因崔荣祥未在规定期限内与征收部门签订征收安置补偿协议，药山街道办于2019年10月19日作出济天桥药山行补决字（2019）01号《行政补偿决定书》，对其作出补偿决定。济南市天桥区滨河新区建设指挥部于2019年10月21日将收回土地使用权的补偿款提存至东沙居委会，由居委会设立专户，与该指挥部共管。 天桥区政府于2019年10月19日向东沙居委会作出《事先告知书》，告知东沙居委会将对其作出限期交出土地决定，如对该告知有异议，可自收到告知书之日起二日内提出陈述、申辩，逾期不提出的，视为放弃陈述、申辩权利，并于同日直接送达东沙居委会。东沙居委会于同年10月20日向天桥区政府作出《陈述申辩意见》，内容为：“我单位对区政府拟作出限期交出土地决定一事，没有陈述申辩意见。”天桥区政府于同年10月21日向东沙居委会作出涉案《限期交地决定》并于同日直接送达东沙居委会，该决定载明：“2007年国土资源部作出国土资函〔2007〕167号批复……上述土地征为国有后，土地补偿款已经到位并支付你居委会。关于地上物补款和人员安置等问题，药山街道办事处已经与大部分村民签订拆迁补偿协议，做到补偿到位。对未签订协议的少数村民，药山街道办事处已经作出补偿决定书，预留了安置房源并提存补偿款，也做到了补偿到位。为此，作出本决定书如下：一、限你居委会于收到本决定书后20日内，将上述已经被征为国有的土地腾空并交付天桥区人民政府。二、如逾期未能履行腾空并交付土地的义务，天桥区人民政府将依法申请人民法院强制执行。”东沙居委会依据该决定，向崔荣祥作出《收回决定》，决定收回其位于东沙社区现实际占用的土地使用权，限其自《收回决定》送达之日起3日内将房屋腾空并到居委会办理补偿安置手续，将土地使用权交回居委会。 原审法院认为，本案争议焦点是：一、崔荣祥是否具备主体资格；二、天桥区政府作出的《限期交地决定》是否合法。 一、关于崔荣祥是否具备本案诉讼主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本案查明的事实，崔荣祥系涉案土地实际使用权人，对此，天桥区政府即东沙居委会在庭审中均予以认可，且本案补偿决定是药山街道办向崔荣祥作出的。虽然涉案《限期交地决定》形式上系天桥区政府向东沙居委会作出，但没有证据证明东沙居委会存在拒不交地的行为，东沙居委会在收到《限期交地决定》后，根据该决定向土地使用权人作出《收回决定》，崔荣祥拒绝交地，《限期交地决定》实际的交地义务主体是东沙居委会包括崔荣祥在内的未交出土地的被征地农户，故崔荣祥与《限期交地决定》存在利害关系，具备本案诉讼主体资格。 二、关于天桥区政府作出的《限期交地决定》是否合法，《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”本案中，崔荣祥房屋所在的集体土地已经依法批准征收，土地征收补偿安置费已足额到位，相关权利主体均未移交土地，故天桥区政府具备作出限期交出土地决定的法定职权。 根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第五条的规定，程序正当是依法行政的基本要求，行政机关实施行政行为，须严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中，天桥区政府在作出涉案《限期交地决定》前，没有依法对作为利害关系人的崔荣祥履行告知义务，听取其的陈述、申辩，作出涉案《限期交地决定》后，也没有依法送达给崔荣祥，未能保障其知情权、参与权和救济权，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销天桥区政府于2019年10月21日作出的《限期交地决定》。 天桥区政府不服，向本院提出上诉。请求撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初149号行政判决，改判驳回崔荣祥的诉讼请求。事实与理由如下：1.崔荣祥不具备本案诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。即行政诉讼的主体应当与行政行为具有直接利害关系。”本案中，天桥区政府作出的《限期交地决定》确定的交出土地义务主体是东沙居委会而非崔荣祥。该决定对崔荣祥权利义务不产生直接的实际影响；2.《限期交地决定》确定的义务主体是东沙居委会，原审法院认定东沙居委会不存在拒不交出土地的行为，交出土地的实际义务主体是崔荣祥在内的未搬迁人认定不当；3.天桥区政府作出的《限期交地决定》程序并无不当，在作出行政决定前告知事由、听取申辩意见是程序正当的原则，但是听取陈述申辩意见的范围法律无明确规定，天桥区政府作出的《限期交地决定》确定的义务主体是东沙居委会，在作出之前已经听取了东沙居委会的陈述、申辩意见；4.行政诉讼以实质化解行政纠纷为目的，驳回诉讼请求更为适当。本案实质为拆迁安置补偿纠纷，崔荣祥为维护其合法权益，已针对其房屋强制拆除纠纷一案，提起行政诉讼，崔荣祥的实质诉求完全可以通过另案裁判得到实质化解，本案驳回诉讼请求更为适当。 崔荣祥、东沙居委会未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点包括：一、崔荣祥与案涉《限期交地决定》是否具有利害关系；二、天桥区政府作出的《限期交地决定》是否合法。 关于第一个争议焦点，崔荣祥与案涉《限期交地决定》是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织是行政诉讼的适格诉讼主体。本案中，天桥区政府作出的《限期交地决定》的行政相对人虽是东沙居委会，但是交出土地的义务主体是案涉土地的实际使用权人，实质上为崔荣祥增设了义务，因此，崔荣祥作出案涉土地的实际使用权人与案涉《限期交地决定》存在利害关系，依法具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于第二个争议焦点，天桥区政府作出的《限期交地决定》是否合法。《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，市、县人民政府作出责令交出土地的前提是征收土地经依法批准，土地征收补偿安置有关费用足额到位，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地。本案中，天桥区政府作出的《限期交地决定》已满足上述条件，并无不当。但是，正当程序原则是行政法的基本原则，程序正当也是行政活动的基本要求。正当程序原则是程序合法的底线，行政机关实施行政行为时应遵循这一法律原则。根据正当程序原则，行政机关实施行政行为时，对可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当履行事先告知、说明事实、理由及依据，告知公民、法人或者其他组织享有的陈述、申辩的权利，并提供陈述事实、表达意见的机会，事后提供相应的权利救济等途径。本案中，案涉《限期交地决定》作出前未通知崔荣祥、未听取其陈述申辩意见；在《限期交地决定》作出后未依法向利害关系人崔荣祥送达，且没有保障其知情权、参与权与救济权，违反了程序正当原则，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定予以撤销，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。天桥区政府的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由济南市天桥区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年八月十三日 法官助理张洁 书记员张赛