江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终104号 上诉人(原审原告):魏玉清。 上诉人(原审原告):朱珠。 被上诉人(原审被告):灌南县综合行政执法局，住所地在江苏省灌南县人民东路165号。 法定代表人：丁成兵，该局局长。 出庭行政机关负责人：张增远，该局党委副书记。 委托诉讼代理人：许靖，该局城管大队副大队长。 委托诉讼代理人：杨威，江苏港通陆桥律师事务所。 上诉人魏玉清、朱珠因与被上诉人灌南县综合行政执法局（以下简称灌南县执法局）城乡规划管理一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院(2019)苏0791行初525号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人魏玉清、被上诉人灌南县执法局的出庭机关负责人张某及该机关委托诉讼代理人许靖、杨威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，魏玉清于2005年购买位于灌××××号中心花园最北侧第一间商住房。该房屋北墙与灌南县新安镇卫生院南墙之间有约三米宽的间距，被人在三米间距的东边和西边各建一面墙（前面墙上有门）、在顶上加盖屋顶，形成一间面积约30平方米的房屋。魏玉清主张，三米间距之间的东、西两面墙是中心花园小区的开发商所建，其于2005年购买北侧第一间房屋后在顶上加盖斜屋顶形成涉案房屋，2014年将涉案房屋一并出租给朱珠。朱珠主张，该房屋是2005年由陈辉所建，后由陈辉出售给高云，其于2014年租赁魏玉清的北侧第一间房屋后从高云处购买而来。 2014年9月，魏玉清与朱珠签订房屋租赁合同，双方约定魏玉清将其所有的灌××××号北第一间房屋出租给朱珠使用，租期三年，年租金3.3万元。合同还约定了其他事项。2017年合同到期后，朱珠续租一年。租赁期满，朱珠归还了魏玉清北侧第一间房屋，双方因涉案30平方米房屋的归属问题产生纠纷。魏玉清以排除妨碍为由将朱珠及其丈夫白风玉诉至灌南县人民法院，要求朱珠及白某1归还该房屋。因双方均无法提供合法有效的审批手续，灌南县人民法院认定该房屋属于违法建筑，判决驳回了魏玉清的诉讼请求。灌南县人民法院向灌南县执法局发出司法建议，建议灌南县执法局依照有关法律规定，对涉案房屋予以拆除。灌南县执法局于2019年3月18日立案查处，执法人员到现场进调查，拍摄了现场照片，绘制了现场图。2019年4月23日，灌南县执法局向魏玉清、朱珠分别送达行政处罚听证告知书，对涉案房屋拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据进行了告知，并告知了当事人享有的陈述、申辩和听证权利。魏玉清未陈述、申辩，也未申请的听证。朱珠向灌南县执法局提出申辩意见。灌南县执法局经审查，认为朱珠的申辩意见不能成立而决定不予采纳。2019年5月15日，灌南县自然资源和规划局向灌南县执法局回函，称涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划影响的情形。2019年5月15日，灌南县执法局作出灌综执（规）限拆字（2019）22号限期拆除决定书（以下简称22号决定），责令魏玉清、朱珠在三日内自行拆除上述30平方米违法建筑。同日，灌南县执法局将限期拆除决定书分别送达给魏玉清、朱珠，魏玉清、朱珠不服，分别提起诉讼。 原审法院认为，苏府法函[2009]123号《省政府法制办公室关于灌南县开展相对集中行政处罚权工作的复函》、连政复[2009]30号《关于灌南县开展相对集中行政处罚权工作的批复》，灌南县行政区域于2009年开展相对集中行使行政处罚权，由灌南县执法局灌南县执法局行使包括“城乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”等职权，对于涉案违法建筑物，灌南县执法局有权作出限期拆除决定书。故魏玉清、朱珠关于灌南县执法局超越职权的理由不能成立，不予支持。1990年4月1日施行的《城市规划法》和2008年1月1日施行的《城乡规划法》均规定，在城市规划区范围内的建设行为，需要事先取得建设工程规划审批手续。魏玉清、朱珠主张涉案房屋系建于2005年，但均未提交证据证明在2005年建设涉案房屋时事先取得了规划许可手续，也无证据证明其事后补办了规划手续，因此，涉案房屋属于违法建筑，且违法情形一直处于继续状态，灌南县执法局适用《城乡规划法》的规定作出22号决定适用法律正确。魏玉清关于灌南县执法局适用法律错误、朱珠关于其有合法手续的理由均不能成立，不予支持。魏玉清、朱珠均无证据证明其对涉案房屋所占土地享有合法使用权，涉案房屋无法通过补办手续的方式消除对城乡规划的影响，因此，依法应当予以拆除。对于涉案房屋的归属问题，魏玉清曾以朱珠及白风玉为灌南县执法局在灌南县人民法院提起民事诉讼，但双方均不能提供涉案房屋属于合法建筑、且属于自己所有的证据，灌南县人民法院为此驳回了魏玉清的诉讼请求，并向灌南县执法局提出依法拆除涉案房屋的司法建议。灌南县执法局根据涉案房屋必须拆除的事实基础，综合灌南县人民法院的司法建议、魏玉清和朱珠均无证据证明涉案房屋属自己所有、灌南县人民法院民事诉讼中无法查清相关事实以及魏玉清和朱珠均主张涉案房屋权属等情形，以魏玉清和朱珠为共同行政相对人作出22号决定，并无不当。魏玉清关于灌南县执法局认定行政相对人错误的理由不能成立，不予支持。根据《城乡规划法》第六十四条“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，处以罚款属于行政机关选择适用的处罚方式，并非在决定限期拆除的同时必须一并处以罚款。灌南县执法局根据本案情况决定不处以罚款，符合法律规定。魏玉清称灌南县执法局处罚结果矛盾的理由不能成立，不予支持。灌南县执法局收到人民法院的司法建议后，依法立案，进行了相应的调查，在作出处理决定前告知了魏玉清、朱珠享有的陈述、申辩权，依法审查了朱珠的陈述、申辩意见后，作出22号决定书后依法送达两名魏玉清、朱珠，程序合法。魏玉清关于灌南县执法局程序违法的理由不能成立，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。江苏省人大常委会法制工作室不属于上述规定的国务院部门、地方人民政府及其部门，且该回函也不属于规范性文件。魏玉清要求审查法工复字（1997）1号《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的函》的合法性，该请求不符合上述法律规定，依法应予驳回。综上，灌南县执法局灌南执法局作出的22号决定书，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，符合法定程序。魏玉清、朱珠要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第五十三条的规定，判决：一、驳回魏玉清、朱珠要求撤销灌南县执法局作出的灌综执（规）限拆字[2019]22号限期拆除决定书的诉讼请求；二、驳回魏玉清要求审查江苏省人大常委会法制工作室作出的法工复字（1997）1号《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的函》合法性的诉讼请求。案件受理费50元，由魏玉清、朱珠各承担25元。 魏玉清不服原审判决，向本院提起上诉称：1、将朱珠列为行政相对人没有事实依据，涉案房屋并非朱珠所建，不能作为被诉行为的相对人。2、朱珠、白某2在诉讼中虚假陈述，应当追究其责任。3、被上诉人获得灌南县自然资源和规划局的材料后没有告知上诉人，侵犯上诉人的陈述、申辩权。4、被上诉人的代理人与上诉人在（2018）苏0724民初5965号民事诉讼中的代理人为同一法律服务所的法律工作者，被上诉人的代理行为不合法。 灌南县执法局答辩称：1、魏玉清与朱珠就涉案房屋存有争议，该项事实难以查清，将涉案关联人员列为相对人并不违反法律规定。2、被上诉人的代理人身份合法，且上诉人在一审诉讼期间并未对此提出异议。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人魏玉清的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 朱珠未到庭也未发表书面答辩意见。 朱珠不服原审判决，向本院提出上诉称：1、（2018）苏0724民初5965号民事案件已经认定魏玉清对涉案房屋不具所有权。2、上诉人朱珠在经营涉案房屋期间，已经经镇东社区居委会、新安镇建设管理所审批，对涉案房屋进行了翻建。3、涉案房屋是否属于违法建筑应通过行政程序确认，灌南县人民法院在（2018）苏0724民初5965号民事案件中认定违法建筑并发出《司法建议书》行为不当。4、涉案房屋所在地的物业公司，不具有对涉案房屋的相关权益。5、被上诉人无视新安镇建设管理所批复上诉人翻建涉案房屋的行为，属于超越职权。综上，请求撤销原审判决，发回重审。 灌南县执法局答辩称：1、新安镇建设管理所无权对建筑是否建设以及翻建作出审批，朱珠的此项观点错误。2、上诉人关于司法建议书错误的观点与本案无关。3、涉案房屋建设在小区内，直接关系到小区的物业管理工作，证明与申请完全合理合法。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人朱珠的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 魏玉清、朱珠提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随卷移送本院。 本院审理中，各方当事人均未提交新证据。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。 本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。灌南县执法局负有对其行政区划内的违法建筑进行查处的行政职权。本案中，涉案建筑未经建设工程规划许可，属于违法建筑，灌南县执法局有权对该建筑进行查处。灌南县执法局在立案调查后，经现场勘查、询问，作出《行政处罚听证告知书》，告知了上诉人享有的陈述和申辩的权利，魏玉清未做陈述和答辩，审查了朱珠的陈述和申辩并作出《限期拆除决定书》符合法律规定。因魏玉清与朱珠均主张涉案房屋系其所有，但均未提供合法有效的证据证明其观点，灌南县执法局将魏玉清、朱珠均列为相对人并无不当。上诉人魏玉清提出另案中当事人代理人身份不合法的观点无法律依据，本院不予支持。此外，原审法院关于案涉（1997）1号函不属于行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件的意见正确，本院予以认可。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人魏玉清、上诉人朱珠的上诉理由均不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏玉清、朱珠各负担25元。（已预交）。 本判决为终审判决。 审 判 长 宋建霞 审 判 员 戴立国 审 判 员 黄文波 二〇二〇年八月十二日 法官助理 张静静 书 记 员 朱 丽 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；