广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0606行初82号原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司，住所地佛山市高明区杨和镇清泰村委会第村网山坑。法定代表人张建涛，总经理。委托代理人陈文杰，广东广立信律师事务所律师。委托代理人吴泳琪，广东广立信律师事务所实习律师。被告佛山市高明区民政局，住所地佛山市高明区荷城街道梅花街38号。法定代表人谭燕媚，局长。委托代理人邓仲坚，该局工作人员。原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司诉被告佛山市高明区民政局行政协议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原告诉称，2000年12月l8日，原告股东张成（现用名：张建平）成功中标高明区宝鸭山公墓经营项目并与原高明市殡葬管理所（现其职能整体划归佛山市高明区民政局，即被告）签订《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》。中标后，原高明市殡葬管理所与吴穗林、简广、张成成立原告进行经营管理宝鸭山公墓。根据《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》约定，经营方需分别按照墓穴销售收入的50%上缴原高明市殡葬管理所、墓穴销售收入的5%提存给予原高明市殡葬管理所作为墓园维护基金、墓园管理费收入的20%上缴原高明市殡葬管理所、提取20%给予原高明市殡葬管理所作为经营管理和墓园建设、墓园管理费收入的2%作为指导费上缴原高明市殡葬管理所。因《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》中有关上缴收入提成款项的约定严重违背了中共中央、国务院关于禁止党政机关经商、办企业的规定，原高明市殡葬管理所自知无合法理由要求原告缴纳费用，故对于合同里面约定的费用17年来一直没有要求原告缴纳或向原告催缴，原告一直正常经营至涉案。直到2017年，原高明市殡葬管理所因机构改革被撤销，整体划归并入被告后，被告即于2017年11月、2018年8月两次以《催缴款通知书》《告知书》的形式要求原告按照《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》约定缴纳墓穴销售提成款、墓穴管理费提成等费用。《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》里的条款实质上是变相使原高明市殡葬管理所持有原告的干股，在不需承担原告经营风险及亏损的情况下分享原告的经营利润，违反了中共中央、国务院颁布的《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》第一条的规定。中共中央、国务院《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》为国务院颁布的行政法规，被告在宝鸭山公墓的招标合同中作出违反行政法规禁止性规定的收费行为，属于无效行为。其次，行政机关履行对殡葬经营单位的管理、指导职能属于法定职责，不应收取任何费用。涉案合同第三条第4款和第五条第l款涉及费用属于未经省级价格、财政部门审批，且不符合《行政事业性收费标准管理办法》收取的违法摊派的费用，被告要求原告重新缴纳摊派费用存在重大且明显违法情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。故请求法院判决：1.确认《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》第三条第4款（约定在墓穴销售总收入中提取50%上缴原高明殡葬管理所，提取5%给予原高明殡葬管理所作为墓园维护基金）无效；2.确认《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》第五条第1款（约定在墓园管理费中提取20%给予原高明殡葬管理所作为墓园维护基金，提取20%给予原高明殡葬管理所作为经营管理和墓园建设，提取2%给予原高明殡葬管理所作为指导管理费）无效；3.诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了招标通知、招标公证书、粤民福[2000]46号《关于同意兴建高明市宝鸭山墓园的批复》、佛民民[2000]45号《关于同意兴建高明市宝鸭山墓园的批复》、明民事[2001]29号《关于要求批准开业经营墓穴的请示》、粤民福〔2001〕102号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的批复》、佛民社〔2001〕8号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的通知》、高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同、公墓经营许可证、佛山市高明宝鸭山墓园年检合格证5份、明民函〔2017〕225号《催缴款通知书》、告知书等证据材料。被告辩称，一、原告关于本案诉请及事实内容已经过诉讼程序处理，现再提起诉讼，属于重复起诉，违反“一事不再理原则”，应判决驳回原告之诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的有关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起诉讼。起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，原告立案时要求确认被告持续派员监督的具体行政行为违法，要求确认被告持续通过审核批准方式限制原告账户使用的具体行政行为违法，立案后又变更诉讼请求。而针对上述情况，佛山市顺德区人民法院作出的（2018）粤0606行初1390号《行政裁定书》，就原告提出自2018年8月起被告派驻执法人员对原告进行监督并就收费问题作出相应裁定。基于上述同样的事实，原告再次以同一行政行为诉至法院，依法应予驳回。2018年12月14日，原告向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，随后又于2018年12月28日向法院提交变更诉讼请求申请书增加诉讼请求，其诉讼请求与本案的诉请基本一致，只是语句表达上有点区别，在诉讼中，又试图撤回部分诉讼请求，故意拖延时间及造成诉累，浪费司法资源。且事实上，原告是重复诉讼，应依法予以驳回。二、原告关于本案诉请已经超过法定起诉期限。原告在2018年12月提起的行政诉讼中，原告提出的增加诉讼请求的申请，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，被告于2018年12月收到法院送达的应诉材料，但原告于2018年12月28日才申请变更诉讼请求，要求增加本案诉讼请求，且没有证据证明具有正当理由。退一步说，即使原告新增的诉讼请求应予准许但对于新增的1、2项诉讼请求，正如前文所述已超过了诉讼时限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，在行政机关未告知起诉期限的情况下，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。原告在（2018）粤0606行初1390号案件中提出自2018年8月起被告派驻执法人员对原告进行监督，2018年12月11日收到被告出具的《告知书》并自此起对原告单位进行派员监督且通过审核批准方式限制账户使用，但本案原告于2020年1月4日提起诉讼，已经超过1年的起诉期限。故请法院依法裁定驳回原告的起诉。三、被告对原告的经营及账户进行监督是为了保证良好有序地合法经营，避免国有资产流失，并没有对原告的合理经营造成影响或侵犯其合法权益。原告二次变更诉讼请求上的诉请也是重复诉讼，应依法予以驳回。原告成立之后，一直由张成控制把持，由于当时张成的关系网加上当时主管部门因各种原因监管不力，导致张成在原告的经营过程中完全自把自为，不仅没有按合同约定上报销售收入、将销售收入如实入账、还存在公私不分、账目混乱等情况，甚至连最基本的土地补偿款至今都没有付清（至今尚欠136万多元），更从来没有按约定将每月销售总收入的50%和5%的墓园维护基金上缴给原高明市殡葬管理所，同样也没有按约定在所收取的墓园管理费中提出墓园维护基金（20%）、经营管理和墓园建设（20%）、指导服务费（2%）上缴给被告。正由于原告的经营及履约出现上述问题，被告才对原告的经营及账户进行监督，监督行为是被告落实管理的一个良性行为，对于原告的经营在合法有序情况下是不会产生任何影响，因此被告的监督行为并不违法。原告提起的请求要求确认《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的部分条款无效，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，对原告在此前所提起的行政诉讼请求，及后新增的诉讼请求，法院亦不应予以审理。四、原告在诉状中陈述的情况有违相关的事实情况，具体情况如下：（一）原高明市殡葬管理所是被告属下的一个事业单位，负责当时原高明市的殡葬事务。2003年五区合并，原高明市殡葬管理所更名为佛山市高明区殡葬管理所。（二）2000年12月，为加快当时高明市的殡葬行业改革，经当时市人民政府及民政局批准，原高明市殡葬管理所拟与社会资金合作新建公墓（带经营性），对外招标合作对象，由政府出地，合作对象出资的方式新建宝鸭山永久墓园。经过正规招标，张建平（曾用名张成）中标。（三）2000年12月12日，原高明市殡葬管理所(甲方)与张成(乙方)签定《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》，被告作为主管部门在合同上盖章。该合同约定宝鸭山公墓的位置与规模、经营方式、开发与管理等。其中约定甲方提供的总用地范围按实测面积计算补偿款，每亩用地补偿款为4万元，由乙方分两期向甲方付清，逾期不付款的，甲方按欠交总额计算每天罚3%的滞纳金。同时，乙方每月结算墓穴销售收入，并按总收入的50%计提上缴款给甲方；按销售总收入的5%计提墓园维护基金上缴甲方；逾期缴交的，乙方应向甲方偿付违约金，并按欠款总额计算每天罚3%的滞纳金。另外，双方约定墓园应向墓主收取公墓管理费，管理费的收入中应提出20%作为墓园维护基金；提取20%作为经营管理和墓园建设；提出2%作为指导管理费上缴给被告，余下58%管理费作为墓园的日常办公费用及管理人员的工资福利等等。《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2001年1月26日办理了公证。（四）《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》签订后，在原高明市政府的大力支持下，原高明市殡葬管理所依约提供墓地给乙方张成用于墓穴开发。2001年3月19日，由张成（占40%股份）、简广（占40%股份）、原高明市殡葬管理所（占10%股份）、吴穗林（占10%股份）组建高明市宝鸭山永久墓园有限公司（后五区合并名称变更为佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司），负责宝鸭山墓园的经营管理。（五）2007年，因张成和原告欠缴经营收入及各项费用，原佛山市高明区殡葬管理所曾起诉张成及原告，要求张成和原告依约缴纳各项费用，后因各种原因和关系介入，最后该案撤诉。（六）2017年10月28日，佛山市高明区机构编制委员会作出明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》，该批复撤销佛山市高明区殡葬管理所，将区殡葬管理所职能整体划归区民政局机关，收回殡葬管理所全部事业编制3名。被告因此才于2017年11月开始暂时接管原佛山市高明区殡葬管理所职能（包括民事权利义务）。佛山市高明区人民政府目前也在考虑将原佛山市高明区殡葬管理所非行政管理的部分职能转到区公资办。（七）在接管原佛山市高明区殡葬管理所的职能后，被告发现张成和原告在履行《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》过程中存在严重的违约行为，马上将此情况向原高明市人民政府(现为佛山市高明区人民政府)汇报情况，并根据开发经营合同约定第一时间向原告及张成发出明民函〔2017〕225号《催缴款通知书》。2018年3月1日，原告向被告出具一份《说明书》及《殡葬服务单位业务统计表》，确认至2017年7月31日，销售墓穴13800个，销售金额仅9123.98万元（每个仅约6600多元），承认拖欠土地补偿款136万及销售收入上缴款、墓园维护基金等4400万元，但仍以各种借口拒绝上缴各项费用。（八）在多次协商无果之下，被告根据区政府的意见，于2018年4月10日向佛山市高明区人民法院提起民事诉讼，案号为（2018）粤0608民初1058号。该案目前仍在审理过程中，但在审计过程中已经发现很多重大违法的问题。五、本案并非行政诉讼，而是平等主体之间的民事争议，原告的各项诉讼请求均应依法予以驳回。（一）原告诉求的各项行为并非被告作出的具体行政行为，而是被告在佛山市高明区人民政府编委办撤销原佛山市高明区殡葬管理所编制接管其职能后，根据原高明市殡葬管理所与张成签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》约定及以原告的股东身份向张成及原告主张合同权利和股东监督权利，并向原告及张成发出《催缴款通知书》。该催缴行为是一般民事行为，根本不具有行政行为属性。而且，原告诉求的所谓监管账户和派人进驻也因为原告和张成的不配合，早早就取消了，根本没有影响到原告的经营，原告诉讼纯属无理取闹。（二）本案原告的各项诉讼请求，被告均已在另案民事诉讼中提起，是否无效或被撤销，均应在另案民事诉讼中解决。在原告提起本案行政诉讼前，被告已在佛山市高明区人民法院就《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的履行责任问题提起了民事诉讼，该民事案件中，被告的各项诉讼请求与原告本案主张确认行为无效的请求基本一致。如上述，由于原告本案的各项诉讼请求均是基于《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的约定产生，并非被告依照行政职权及根据《行政事业性收费标准管理办法》作出的具体行政行为。因此，本案原告的各项诉讼请求是否被确认无效或被撤销，均应在被告已提起的民事诉讼案件中解决。综上，请法院依法予以驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了统一社会信用代码证书、明机编字[1998]20号《关于设立市殡葬管理所的批复》、殡葬服务单位业务统计表、招标公证书、关于兴建高明市宝鸭山永久墓园的请示（原高明市民政局）、关于兴建高明市宝鸭山永久墓园的请示（佛山市民政局）、明府复[1996]23号《关于兴建高明市宝鸭山永久墓园问题的批复》、关于建造高明市宝鸭山永久墓园的请示、关于要求批准立项兴建高明市宝鸭山永久墓园的请示、粤民福[2000]46号《关于同意兴建高明市宝鸭山墓园的批复》、佛民民[2000]45号《关于同意兴建高明市宝鸭山墓园的批复》、粤民福〔2001〕102号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的批复》、明民事[2001]29号《关于要求批准开业经营墓穴的请示》、招标通知、高明市宝鸭山公墓招标方案、公证书、明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》、变更诉讼请求申请书、（2018）粤0608民初1058号之十三《民事裁定书》、行政上诉状、（2018）粤0606行初1390号《行政裁定书》、（2019）粤06行终442号《行政裁定书》等证据材料。经审理查明，2000年12月22日，原高明市殡葬管理所与张成签订了《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》。上述合同除了有原高明市殡葬管理所盖章以及张成的签字外，被告作为主管部门也予以盖章确认。2001年3月19日，原告登记成立，其股东构成为吴穗林、简广、张成、原高明市殡葬管理所。2017年10月18日，佛山市高明区机构编制委员会作出明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》，其中第二点规定，将区殡葬管理所职能整体划归区民政局机关，撤销区殡葬管理所，收回该单位全部事业编制3名。另查，被告针对《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的履行以原告、张建平、杜树珍、简广、吴穗林作为被告向佛山市高明区人民法院提起民事诉讼，佛山市高明区人民法院于2018年4月10日立案受理，并于2018年4月28日作出（2018）粤0608民初1058号《民事裁定书》，裁定冻结原告、张建平、杜树珍、简广、吴穗林的银行存款50000000元或查封相应价值的财产。2019年10月10日，佛山市高明区人民法院作出（2018）粤0608民初1058号之十三《民事裁定书》，将案件移送佛山市中级人民法院处理。佛山市中级人民法院予以受理并立案，案号为（2019）粤06民初193号，目前该案正在审理当中。再查，原告针对《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2018年12月14日向本院提起行政诉讼，诉请判令：1.确认被告在原告已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓园管理费收入的20%上缴墓园维护基金的行为违法；2.确认被告在原告已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓园管理费收入的20%上缴经营管理和墓园建设的行为违法；3.确认被告在原告已经合法获得《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓园管理费收入的2%向被告上缴指导费的行为违法；4.诉讼费由被告承担。经审理，本院于2019年5月21日作出（2018）粤0606行初1390号《行政裁定书》，以原告起诉超过法定的起诉期限为由，驳回原告起诉。原告不服向佛山市中级人民法院提起上诉，佛山市中级人民法院于2019年8月26日作出（2019）粤06行终442号《行政裁定书》，认为原告不服《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》以及由此产生的纠纷提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，驳回原告上诉，维持原裁定。本院认为，《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》签订主体为原佛山市高明区殡葬管理所及张成；原告是原佛山市高明区殡葬管理所与张成等人组建的企业法人，且上述开发经营合同中的各项约定均涉及原告的经营收入及管理，为此本案的纠纷属于利害关系人对行政机关签订的行政协议的合法性提出异议而产生的纠纷。但是，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案所涉的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2000年12月22日签订，依法不属于行政诉讼的受案范围，对此已发生法律效力的佛山市中级人民法院（2019）粤06行终442号《行政裁定书》亦予以了确认。并且，被告已就该合同纠纷向法院提起民事诉讼，法院予以了受理，故双方关于《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》所产生的纠纷完全可通过民事诉讼途径主张权利，并无再行提起行政诉讼的必要。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围，故原告提起的本案诉讼不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，鉴于本案已经立案，应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司的起诉。本案不收取受理费，原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  陈跃北审判员  梁嘉莹审判员  涂远鹏二〇二〇年六月二十九日书记员  黄绮莹