广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终2号上诉人（原审原告）：清远市清城区******和昌经济合作社。（以下简称和昌经合社）。负责人：钟杰洪，社长。委托诉讼代理人：张雨平，广东天胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局，住所地：广东省清远市清城区*******交通大厦二层至六层。法定代表人：林英营，局长。委托诉讼代理人：李国其，清远市自然资源局清城分局干部。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区******尖山经济合作社（以下简称尖山经合社）。负责人：郭桂福，社长。原审第三人：清远市清城区******郑屋经济合作社（以下简称郑屋经合社）。负责人：郑伟新，社长。上诉人和昌经合社因与被上诉人清远市自然资源局、原审第三人尖山经合社、郑屋经合社土地行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2012年12月27日，清远市人民政府颁发清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》（以下简称涉案集体土地所有证）给原审第三人尖山经济合作社、郑屋经济合作社。原审法院经审理查明：第三人尖山经合社持有原清远县人民政府1981年颁发的清林证字№0050XX号山权林权所有证，该证第五栏的地名为老疗背，面积50亩，四至为东至石山脚、南至石围、西至水库边、北至水库边。2012年12月10日，第三人尖山经合社、郑屋经合社共同向清远市人民政府提交了《土地登记申请书》，要求对座落于清远市清城区石角镇尖山经合社、郑屋经合社，面积为10.0552公顷的集体土地所有权进行登记。包括原告和昌经合社，第三人尖山经合社、郑屋经合社等村集体在内的邻宗地权属人均在附图上签字并加盖公章确认。原清远市国土资源局清城分局在清远市清城区******民委员会对登记审核结果进行公告，公告期内没有收到有关单位或个人提出的异议。尖山经合社、郑屋经合社向国土资源行政主管部门提交了上述山权林权所有证、《土地登记申请书》、《清城区集体土地权属调查表》及附图、《宗地图》、《界址点成果表》、《重要界址点位及主要权属界线走向说明》、《指界人证明书》、公告照片、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》、居民身份证、广东省农村集体经济组织证明书、《代公章证明》等材料。同年12月20日，原清远市国土资源局清城分局石角国土资源管理所建议对涉案土地进行登记。同年12月21日，原清远市国土资源局作出“根据申请人提交的申请材料，对初审结果进行审查，经审查，初审过程符合要求，初审结果准确，法律依据充分。同意报请人民政府批准土地登记。”的审核意见。同年12月21日，清远市人民政府作出“准予注册登记，颁发证书。”的批准意见。同年12月27日，清远市人民政府向尖山经合社、郑屋经合社颁发了清远市集有（2012）第123XX号集体土地所有证，土地面积为10.0552公顷。原告和昌经合社不服，遂向本院提起本案诉讼。另查明，和昌经合社未持有涉案土地的山权林权所有证、林权证等权属凭证。因机构改革，清远市清城区范围内的土地登记等不动产登记职责整合划入原清远市国土资源局属下的不动产登记中心后，原清远市国土资源局又于2019年并入了新组建的清远市自然资源局。原审法院认为，本案是不服土地行政登记纠纷。清远市清城区范围内的土地登记等不动产登记职责已经整合至清远市自然资源局属下的不动产登记中心，清远市自然资源局作为本案被告主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是清远市人民政府于2012年12月27日颁发涉案集体土地所有证的行为是否合法。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》（2017年12月29日废止）第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十一条规定“委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。”第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第三十二条规定“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，尖山经合社、郑屋经合社向国土资源行政主管部门申请土地登记时提交了山权林权所有证、《土地登记申请书》、《清城区集体土地权属调查表》及附图、《宗地图》、《界址点成果表》、《重要界址点位及主要权属界线走向说明》、《指界人证明书》、公告照片、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》、居民身份证、广东省农村集体经济组织证明书、《代公章证明》等材料，国土资源行政主管部门认为其提交的上述申请材料齐全、符合法定形式，遂决定受理，经原清远市国土资源局清城分局石角国土资源管理所、原清远市国土资源局、清远市人民政府逐级审批后，清远市人民政府颁发了涉案集体土地所有证给尖山经合社、郑屋经合社，登记手续符合《土地登记办法》上述规定，程序合法，实体处理并无不当。至于和昌经合社认为清远市人民政府在土地权属争议期间发证的主张。首先，虽然和昌经合社认为涉案土地属于其所有，但其在清远市清城区***********作出《土地权属争议答复》后，其并未向国土或者林业调处部门申请确权处理。其次，在登记发证程序中，包括和昌经合社等村集体在内的邻宗地权属人均在附图上签字并加盖公章确认。再次，在登记发证前，国土资源行政主管部门已在和昌经合社、尖山经合社、郑屋经合社所属的清远市清城区******民委员会对拟准予登记土地的权属人、坐落、面积、用途、权属性质等进行公告，公告期限内并未有任何单位或个人提出异议。因此，对于和昌经合社上述主张，本院不予采纳。至于和昌经合社认为涉案集体土地所有证不能对林地进行发证的主张。诚然，不动产统一登记前，山权林权所有证或林权证一般就林地进行发证，集体土地所有证一般就非林地等土地进行发证，但均是以县级以上人民政府名义颁发的。按照国土资电发〔2012〕41号《国土资源部关于严格落实农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的通知》关于“坚持农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的原则不动摇，对包括林地在内的农村集体土地依法颁发《集体土地所有证》”的规定，清远市人民政府对包含部分林地的涉案土地进行登记发证，并无明显不当。因此，对于和昌经合社上述主张，本院不予采纳。综上所述，清远市人民政府颁发涉案集体土地所有证的行为符合法律法规的规定，原告和昌经合社要求撤销涉案集体土地所有证的理由不充分，被告清远市自然资源局的抗辩理由成立。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告清远市清城区******和昌经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告清远市清城区******和昌经济合作社负担。上诉人和昌经合社不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.撤销清新区人民法院（2019）粤1803行初40号行政判决；2.判决撤销清远市自然资源局于2012年12月27日核发给第三人的清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》。事实和理由：一、一审法院关于诉争的第123XX号《集体土地所有证》权属来源的认定完全错误。一审判决认定被上诉人颁发第12325号集体土地所有证的权属来源是1981年№0050XX号《山权林权所有证》。山地林地与土地性质完全不同，适用不同法律分类管理。林权证与土地证是不能互为因果和前提的。二、一审法院关于诉争的第123XX号《集体土地所有证》所有权人的认定完全错误。1981年№0050XX号《山权林权所有证》持证单位是“尖山生产队”即现第三人尖山经济合作社，根本与第三人郑屋经济合作社无关。而一审法院却依上述山权林权所有证将土地核发给了与证件无关的人。三、一审法院关于诉争的第12325号《集体土地所有证》的四至和面积的认定完全错误。清新法院既已认可了1981年№0050XX号《山权林权所有证》是第123XX号集体土地所有证的权属来源，但两者的四至与面积完全不是同一物，根本不具有同一性。四、一审法院关于第123XX号《集体土地所有证》办证程序的认定完全错误。在被上诉人未提供真实证据的情况下，认定被上诉人已全部履行了《土地登记规则》所规定的程序，实属一审法院的主观臆断。五、一审法院关于第123XX号《集体土地所有证》颁证前提的认定完全错误。上诉人与第三人长期对第123XX号所有证所涉土地权属存在争议。一审法院在被上诉人并无举证证明争议己解决的情况下，无视争议的存在，主观认为对权属不存在争议，实属认定事实错误。因一审判决事实认定存有诸多错误，特提起上诉。被上诉人英德市自然资源局答辩称：一、上诉人认为原审对清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》权属来源认定错误是不成立的。《国土资源部关于严格落实农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的通知》（国土资电发〔2012〕41号）规定：“农村集体土地所有权确权登记发证必须覆盖到包括林地在内的各类农村集体土地。”“包括林地所有权和使用权在内的各类土地统一确权登记是国土资源主管部门的法定职责。”《土地管理法》、《森林法》和全国人大常委会法制工作委员会法工委发文（89）14号、法工办发文（89）6号函关于林地登记发证问题的规定精神是一致的。《土地管理法》、《森林法》作为国家立法机关颁布的规范性文件，是针对全国范围的，不是针对某一部门的。《土地管理法》第十一条第四款“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理，明确了国土资源主管部门在确定这类土地权属时的法律依据。全国人大法工委法工办发文（89）6号关于‘县级以上地方人民政府依照《森林法》的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书，也就是关于该土地所有权或者使用权的证书’的答复，我们认为，县级以上地方人民政府依照《森林法》的规定核发的是土地证书，应该由国土资源主管部门承办，确保农村集体土地所有权确权登记发证真正实现全覆盖。”“各省、自治区、直辖市国土资源管部门要严格落实、中发〔2011〕1号以及国土资发〔2011〕60号、国土资发〔2011〕178号文件要求，坚持农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的原则不动摇，对包括林地在内的农村集体土地依法颁发《集体土地所有证》。”根据上述规定，上诉人认为“山地林地与土地性质完全不同，适用不同法律分类管理”的观点是错误的。二、上诉人认为原审对清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》所有权人认定错误是不成立的2012年12月10日，第三人尖山经济合作社和郑屋经济合同社一起申请对涉案集体土地所有权登记发证。因此，我局将涉案土地登记发证给第三人尖山经济合作社和郑屋经济合同社是正确的。三、上诉人认为原审对清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》的四至和面积认定错误是不成立的。根据第三人的申请，我局对涉案土地进行调查和测量，该宗地四至、界线清楚，无争议，调查员建议予以登记。第三人尖山经济合作社和郑屋经济合同社以及包括上诉人在内的邻宗地权属人均在附图上签字确认。清远市国土资源局清城分局并对登记审核结果进行公告，公告期内没有收到任何异议。四、上诉人认为原审对清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》办证程序认定错误是不成立的我局严格依照2008年2月1日起施行的《土地登记办法》（2017年12月29日废止）第九条、第十一条、第十四条、第三十二条的规定，对涉案土地进行登记发证，程序合法。五、上诉人认为原审对清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》颁证前提认定错误是不成立的首先，虽然上诉人曾经认为涉案土地属于其所有，但其在清远市清城区***********作出《土地权属争议答复》后，并没有向国土或者林业调处部门申请确权处理。其次，在涉案土地登记发证程序中，包括上诉人在内的邻宗地权属人均在附图上签字确认。再次，在登记发证前，国土资源行政主管部门已在上诉人、第三人所属的清远市清城区******民委员会对拟准予登记土地的权属人、坐落、面积、用途、权属性质等进行公告，公告期间并没有任何单位或个人提出异议。因此，上诉人认为在土地权属争议期间发证的主张是不成立的。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，希望二审法院查明事实依法驳回其上诉。原审第三人尖山经合社、郑屋经合社在二审期间无提交书面陈述意见，在二审庭审中，均表示对一审判决无意见。二审期间，本案当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明，原审判决查明的事实基本属实，本院予以确认。本院另查明，2012年8月7日，清远市清城区***********作出《土地权属争议答复》的主要内容为：“根据南村村委会尖山村小组、郑屋村小村组、和昌村小村组，向国土所提供土地权属争议申请书及有关材料，由国土所转到我中心，我中心凭着尊重提供有关材料证据及历史，作如下答复：一、根据你尖山村小村组提供的一九八一年核发的山林权属证土名：（老疗背）的山林地面积50亩是属你村小组的，但八一年核发的山林权属面积是估算的没有实地测量，所以面积不实。……三、根据你和昌村小村组提供材料来看讲述不清，没有山林权属及有关耕地耕作区的地图册的证据，所以不能证实土名（老疗背）的土地是属你和昌村小组的。四、上述答复如有异议可向上一级国土及林业调处部门申请调处仲裁。”本院于2020年7月28日，组织争议双方当事人进行现场勘查，经实地勘查，原审第三人尖山经合社持有的原清远县人民政府1981年颁发的清林证字№0050XX号《山权林权所有证》中的东、西、北至，上诉人和两个原审第三人均表示与实地相符，但对南至指认与实地不一致。另查明，被告清远市自然资源局提交的《土地登记审批表》中的土地权属来源证明文件名称、编号、日期一栏中，无注明原审第三人尖山经合社提交有原清远县人民政府1981年颁发的清林证字№0050XX号《山权林权所有证》。在《清城区集体土地权属调查表》及附图中，对涉案地的相邻界至，争议双方没有签名确认权属界至。现有证据无法证明核发涉案《集体土地所有证》前，政府部门有通知上述的相邻人权属人到场进行共同踏查。以上事实，有上诉人、被上诉人提交的证据，本院的庭审笔录及现场勘查笔录等予以证实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案二审争议的焦点是：涉案《集体土地所有证》是否应予撤销。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》（2017年12月29日废止）第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第三十二条规定“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，原审第三人尖山经合社、郑屋经合社向国土资源行政主管部门申请涉案土地登记时，并无提供土地权属来源证明，在诉讼期间，虽提供了原清远县人民政府1981年颁发的清林证字№0050XX号《山权林权所有证》作为权属来源证明，但经本院现场勘查核实，上诉人和两个原审第三人均表示此《山权林权所有证》的东、西、北至与实地相符，对南至指认与实地不一致，故原审第三人尖山经合社持有的《山权林权所有证》是否完全包括涉案土地仍有待进一步核查。加之，被上诉人在为原审第三人颁发涉案《集体土地所有证》时，未组织相邻各方代表进行现场勘查认可权属界限，在《清城区集体土地权属调查表》及附图中，对涉案地的相邻界至，争议双方没有签名确认权属界至，现有证据无法证明被上诉人在核发涉案《集体土地所有证》前，政府部门有通知上述的相邻人权属人到现场进行共同踏查，因此，被上诉人在颁发涉案《集体土地所有证》，属认定权属依据不足，四至界限不清。应视为没有权属来源依据，故对被上诉人清远市自然资源局认为涉案土地四至、界线清楚的辩解，本院不予采纳。另，据2012年8月7日，清远市清城区***********作出《土地权属争议答复》中可证实，在被上诉人颁发涉案《集体土地所有证》前，上诉人和原审第三人就已对涉案土地的权属发生争议，在对涉案土地权属有争议的情况下，被上诉人仍然将涉案土地进行登记，违反了上述《土地登记办法》第十八条：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”规定。对涉案土地权属问题，当事人可依法定程序申请当地人民政府调处，待权属确定后，权属人可重新申请土地权属登记。综上所述，被上诉人为两个原审第三人颁发清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》的行政行为，认定事实不清、证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。原审判决也存在认定事实和适用法律错误的情形，也应予撤销。上诉人要求撤销被上诉人为两个原审第三人颁发的清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》的上诉请求，证据理由充分，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初40号行政判决；二、撤销清远市自然资源局于2012年12月27日向原审第三人尖山经合社、郑屋经合社颁发的清远市集有（2012）第123XX号《集体土地所有证》。一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人清远市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月五日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。