北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京02行赔终79号上诉人（一审原告）陈丹，女，1982年4月5日出生，汉族，居民，住北京市房山区。委托代理人吕国生（陈丹之夫），1974年5月22日出生，满族，农民，住北京市房山区。委托代理人林丽丽，河北鹿保勇律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市房山区青龙湖镇人民政府，住所地北京市房山区青龙湖镇坨里村。法定代表人邱刚，镇长。委托代理人杨嘉宜，北京市房山区青龙湖镇人民政府工作人员。委托代理人***，北京市国度律师事务所律师。上诉人陈丹、北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）因陈丹诉青龙湖镇政府行政赔偿一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行赔初32号行政赔偿判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。陈丹向一审法院诉称，2007年8月3日，陈丹与北京市房山区青龙湖镇大苑上村经济联合社（以下简称大苑上村经联社）签订了《荒山承包（租赁）合同书》，约定大苑上村经联社将村集体所有的荒山40亩租赁给陈丹开发经营。其后，陈丹在承包地上设立了北京丹生养殖基地，北京市房山区青龙湖镇大苑上村村民委员会（以下简称大苑上村村委会）及青龙湖镇政府同意陈丹在承包地上建设15000平方米的房屋用于经营。此后，陈丹开始在承包地上陆续进行建设。2015年，陈丹在承包地上又设立了北京多福鑫种植专业合作社，后又新建部分房屋。2018年4月12日，青龙湖镇政府将陈丹承包地内建设的部分房屋及建筑物强制拆除，青龙湖镇政府实施的强拆行为无法律和事实依据，程序严重违法。经一审法院及本院判决，确认青龙湖镇政府于2018年4月12日强制拆除陈丹建设的部分房屋的行为违法。青龙湖镇政府所拆除的房屋及建筑物为陈丹在设施农用地上建设的合法建筑，强拆行为导致相应房屋及建筑物完全灭失，建筑物内财产也完全灭失，陈丹的部分个人财物也丢失，青龙湖镇政府的行为给陈丹造成了极大损失，应予赔偿。陈丹遂根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，诉至法院，请求法院判决青龙湖镇政府按照重置价赔偿陈丹被拆除房屋等建筑物的各项损失2416024元，判决青龙湖镇政府赔偿陈丹因违法强拆造成的财产损失474880元。青龙湖镇政府向一审法院辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国物权法》第一百二十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，陈丹被依法强制拆除的地上建筑未依法取得乡村建设规划许可，属于违法建设，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益，无权得到国家赔偿。青龙湖镇政府在对陈丹涉案违法建筑实施拆除前，已将建筑内财产、物品制作清单并搬离现场，未给陈丹造成财产损失。综上，请求法院依法驳回陈丹的诉讼请求。2019年12月27日，一审法院作出（2019）京0111行赔初32号行政赔偿判决认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。本案中，（2018）京0111行初200号行政判决书已确认青龙湖镇政府强制拆除涉案建筑物的行为违法，则陈丹对于因强制拆除行为造成其合法财产的直接损失具有依法取得赔偿的权利，且对自己的主张负有举证的义务。本案中，陈丹主张的行政赔偿内容系两部分，一是建筑物的损失；二是财产损失。根据庭审中各方当事人的陈述及陈丹提供的土地租赁合同、土地利用现状图、“北京市第二次全国土地调查土地利用现状分类”，及青龙湖镇政府提供的“遥感监测图斑影像图”，同时参考陈丹自绘的“承包地上建筑物示意图”可以认定，涉案建筑物始建于2007年，所占土地性质系旱地，除最南处的房屋外，其余建筑物所占土地于2009年调整为设施农用地。一审法院认为，关于被拆除的建筑物的合法性认定及赔偿，应作如下考量和认定：首先，依据《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条、第二十六条、第三十二条之规定，本市行政区域内，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理，各项建设系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑；新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二十三条、第七十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设；本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。据此，自1992年起，本市各项建设工程无论新建、改建等均依法实行规划许可审批制度。本案中，陈丹未能提供合法有效的证据证明2007年始建设的涉案建筑物已经依法取得了规划许可证件，故陈丹主张2007年始建设涉案建筑物的合法性，不予支持。其次，自2010年9月起针对设施农用地的管理开始逐步完善，其目的系为了适应现代农业发展需要，促进设施农用健康有序发展，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模，因此，用地经营者应当对其使用的土地性质给予必要的注意，并逐步完善设施农用地的用地手续。本案中，陈丹承租的土地确于2009年调整为设施农用地，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）中关于“规范设施农用地的使用”，及《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕[2015]72号）中关于“规范用地备案”的相关规定，陈丹若从事设施农用建设，应当及时按照上述规定完善其承租土地审批或备案手续，然直至2017年、2018年陈丹在改建或新建涉案建筑物时仍未能按照相关规定完善设施农用地的相关手续，故陈丹以涉案建筑物所涉土地系设施农用地为由，主张涉案建筑物系合法建筑缺乏法律依据，不予支持。综上，陈丹提出针对涉案建筑物的损失赔偿缺乏事实和法律依据，不予支持。本案建筑物被拆除后，青龙湖镇政府应当负有通知陈丹自行处理建筑材料的义务。一审庭审中，青龙湖镇政府认可涉案建筑物被拆除后，其未通知陈丹限期清理建筑材料。一审法院认为，涉案建筑物被拆后的建筑材料应属陈丹的合法财产，故应酌定赔偿数额。针对陈丹主张的财产损失一节，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第四项规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，青龙湖镇政府虽提供了物品清单，但其认可仅将物品放置于空地，未与陈丹办理交还手续，一审庭审中，陈丹仅认可清单中部分内容，并认可放在空地上的部分物品其未领走，同时，陈丹提供了相关财产损失清单，但并无相关的影像资料、票据等予以佐证真实性，则一审法院参考青龙湖镇政府提供的物品清单及陈丹提供的财产损失清单，结合视听资料的内容及庭审中各方当事人的陈述，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，考虑物品折旧等内容，对陈丹的财产损失酌情确定赔偿数额。综上，结合本案合法有效的证据及需要考量的内容，一审法院酌定青龙湖镇政府赔偿陈丹经济损失共计92930元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、青龙湖镇政府于判决生效之日起60日内赔偿陈丹92930元；二、驳回陈丹的其他赔偿请求。陈丹不服一审判决，上诉至本院，认为：1.应由青龙湖镇政府对涉案建筑物不具有合法性进行举证，青龙湖镇政府举证不能应承担不利后果；2.由于历史遗留问题等原因，是否取得许可不是判断涉案建筑物合法性的唯一标准，而且其合法性应由有权机关进行认定，人民法院无权进行认定；3.涉案建筑物未违反规划，系经当时房山区农经委招商引资而设立和投资建设的，基于信赖利益保护原则，青龙湖镇政府应对涉案建筑物本身的损失进行赔偿；4.一审判决对于损失认定过低，远远无法弥补陈丹的损失，不符合公平公正原则；5.关于丢失物品的损失，应全额由青龙湖镇政府承担。请求撤销一审法院行政赔偿判决，改判支持其一审诉讼请求，或将本案发回重审。青龙湖镇政府不服一审判决，上诉至本院，认为一审判决认定由青龙湖镇政府赔偿陈丹违法建设被拆除后的建筑材料损失和室内物品损失92930元没有事实依据。请求撤销一审法院行政赔偿判决，驳回陈丹全部诉讼请求。在一审审理期间，青龙湖镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.卫星图斑影像图，证明陈丹的地上建设系违法建设；2.青政函[2018]23号《关于查询陈丹在青龙湖镇大苑上村建设的房屋是否经规划许可的函》；3.规（房）执函[2018]037号《案件协查复函》；证据2、3证明陈丹的地上建设未取得规划许可手续。4.（2018）京0111行初200号行政判决书，证明涉案建筑系违法建设；5.清除物品清单，证明青龙湖镇政府在拆除之前将物品予以清除出去并制作清单；6.光盘一份，证明陈丹并未因青龙湖镇政府的拆除行为遭受财产损失。在一审审理期间，陈丹在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.(2018)京0111行初200号行政判决书，证明青龙湖镇政府强拆陈丹位于北京市房山区青龙湖镇大苑上村（以下简称大苑上村）承包地上部分房屋的行为程序违法；2.(2018)京02行终1516号行政判决书以及本院询问笔录，证明青龙湖镇政府强拆陈丹位于大苑上村承包地上部分房屋的行为没有事实根据，程序严重违法。针对涉案建筑是否违法需要具有法定职责的行政机关作出认定，目前没有相关认定；3.《北京市房山区农村荒山承包（租赁）经营合同书》，证明涉案土地发包方为大苑上村经联社，承包方为陈丹，承包地性质为荒山，承包面积为40亩，承包用途为开发经营，原承包地上无地上物，该合同合法有效；4.北京丹生养殖基地的营业执照副本复印件、北京多福鑫种植专业合作社的营业执照复印件，证明陈丹设立的北京丹生养殖基地及北京多福鑫种植专业合作社的经营场所在承包地内，其中养殖基地成立时间为2007年8月14日，种植合作社成立于2015年12月14日，陈丹承包荒山用途为养殖业、林果业、种植业的开发和经营；5.北京丹生养殖基地的经营场所证明，证明2007年大苑上村村委会同意陈丹设立的北京丹生养殖基地在租赁荒山内建设15000平米的房屋，青龙湖镇政府也同意所建房屋为经营用房，被强制拆除的建筑为合法建筑；6.北京多福鑫种植专业合作社的经营场所证明，证明2015年大苑上村村委会及青龙湖镇政府同意陈丹在承包地上设立种植合作社，承包地上已建成房屋用途为经营性用房，被强制拆除的建筑为合法建筑；7.2018年8月7日，市规划国土委房山分局（原国土）（2018）第511号-答告《答复告知书》及附件，证明陈丹所承包的荒山在村镇规划中已经变更为设施农用地，此次被拆除的房屋在该设施农用地范围内，应适用农用地管理办法，无需办理规划许可及审批手续，设施农用地上的违规行为由国土资源部门及农业部门查处，青龙湖镇政府无查处权；8.陈丹承包地上建筑物示意图、被强拆建筑物详情，证明被拆除建筑物的位置、数量及建设构造、装修情况、造价；9.被拆除房屋照片7页，证明被拆除建筑物的数量为9处及相应构造，其中8处建筑物的位置都在设施农用地范围内；10.被拆除房屋及建筑物造价明细表、施工合同1份、建筑工程承包合同2份，证明被拆除建筑物及装修等不可分割附属物的建设造价；11.财产损失清单，证明因青龙湖镇政府强拆行为给陈丹造成的财产损失价值。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，陈丹提交的证据1至7、9，能够反映本案真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律的规定，予以采纳；证据8、11，涉及陈丹主张赔偿事项的明细，故予以参考；证据10与本案审查的内容不具有关联性，不予采纳。青龙湖镇政府提交的证据5，其内容陈丹予以认可，故予以参考；其他证据，均能够反映本案真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律的规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对陈丹、青龙湖镇政府在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2007年8月3日，陈丹与大苑上村经联社签订了《荒山承包（租赁）合同书》，约定大苑上村经联社将集体所有的荒山40亩租赁给陈丹开发经营。其后，陈丹开始在承包地上陆续建设房屋，并成立了北京丹生养殖基地。经营期间，陈丹对部分房屋进行了改建和翻建。2015年，陈丹成立了北京多福鑫种植专业合作社，后又新建部分房屋。2018年3月21日，青龙湖镇政府向规划部门发函查询陈丹在大苑上村村东承包地内建设的房屋是否取得规划许可证，同年3月22日，规划部门回函称未向陈丹核发规划许可证件。2018年4月12日，青龙湖镇政府将陈丹在承包地内建设的部分房屋强制拆除。陈丹不服，诉至法院，要求确认青龙湖镇政府强制拆除行为违法。2018年8月27日，一审法院作出（2018）京0111行初200号行政判决书，以拆除程序违法为由确认青龙湖镇政府于2018年4月12日强制拆除陈丹建设的部分房屋的行为违法。陈丹不服，上诉至本院，经审查，2018年11月27日，本院作出（2018）京02行终1516号行政判决书，驳回陈丹的上诉，维持一审判决。其后，陈丹向一审法院提起本案行政赔偿诉讼。另查明，2007年的北京市房山区土地利用现状图、《北京市第二次全国土地调查土地利用现状分类》（适用于2009年、2014年、2016年）等材料显示，涉案被拆除的9处房屋，除了最南边的房屋以外，其他建筑物所涉土地2007年系旱地，2009年起转为设施农用地。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。一审法院对本案争议焦点的归纳及认定结论并无不当，本院予以认可，鉴于一审法院对其认定已予充分论述，本院不再赘述。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，判决赔偿的数额亦无不当，本院应予维持。陈丹及青龙湖镇政府的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二〇年八月十二日法官助理 李 珊书 记 员 王 正