北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终600号上诉人（一审原告）王逊，男，1954年4月14日出生，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人曹东生，男，北京市规划和自然资源委员会密云分局干部。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人王胜娜，女，中华人民共和国自然资源部法规司干部。上诉人王逊诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政处罚及被上诉人中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，不服北京市密云区人民法院（2020）京0118行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人王逊，被上诉人市规自委的委托代理人曹东生、钱海龙，被上诉人自然资源部的委托代理人王胜娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月25日，市规自委向王逊作出京规自（密）土罚字〔2019〕第6008号国土资源行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），认定：王逊未经批准，于2017年7月在北京市密云区冯家峪镇石湖根村小西天自然村土地上建房，占地面积246.24平方米，该宗地现状地类为：果园，规划用途为：一般农地区。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）（以下简称《土地管理法）第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，属违法占地行为。据此，市规自委依据《土地管理法》第七十六条第一款之规定，决定：退还非法占用的246.24平方米土地，对非法占用的246.24平方米土地上的建筑物及设施予以拆除，恢复土地原貌。自然资源部于2020年3月18日作出自然资复议〔2019〕1470号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持市规自委作出的被诉处罚决定。王逊不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被诉处罚决定；2.撤销被诉复议决定；3.诉讼费用由二被上诉人承担。一审法院经审理查明，2019年7月10日，市规自委在动态巡查中发现王逊擅自在北京市密云区冯家峪镇石湖根村小西天自然村土地上建房，遂于2019年7月16日对王逊涉嫌非法占地行为予以立案，并于当日向王逊进行了调查询问。王逊在调查询问时称，其在涉案土地上于2017年7月建设了北侧房屋，于2018年7月建设了南侧房屋，用于自己居住和生产经营，未取得国土主管部门的相关审批手续。同日，市规自委进行了现场勘验并委托北京新兴华安智慧科技有限公司出具了占地测量成果资料，载明：占地总面积为246.24平方米，其中建筑占地面积为201.86平方米，场地硬化面积为44.38平方米。市规自委经核查，确认上述土地现状用途为“果园”，规划用途为“一般农地区”。2019年10月14日，市规自委向王逊作出京规自（密）土告字〔2019〕第6008号国土资源行政处罚告知书及京规自（密）土听告字〔2019〕第6008号国土资源行政处罚听证告知书，告知王逊拟对其涉嫌非法占用土地的行为作出行政处罚，并告知其享有陈述、申辩及要求听证的权利。同日，王逊提出听证申请。2019年11月8日，市规自委组织听证并作出行政处罚案件听证报告。2019年11月25日，市规自委作出被诉处罚决定并向王逊予以了送达。同时，市规自委向王逊送达了责令改正违法行为通知书，责令王逊自收到通知书之日起三日内予以改正。王逊不服被诉处罚决定，于2019年12月27日向自然资源部申请行政复议。自然资源部于2020年1月2日向市规自委作出自然资复议〔2019〕1470号（答）行政复议通知书。市规自委于2020年1月8日收到上述通知书后，于2020年1月16日向自然资源部作出答复并提交了相关证据材料。自然资源部于2020年2月19日作出自然资复议〔2019〕1470号（延）行政复议通知书，将复议期限延期至2020年3月26日。2020年3月18日，自然资源部作出被诉复议决定。自然资源部向王逊及市规自委邮寄送达了被诉复议决定。另查，市规自委分别于2019年9月12日、10月14日、11月7日对案件进行了延期审批。一审法院认为，根据《土地管理法》第六十六条之规定，市规自委负有对辖区内国土资源违法问题进行监督检查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，自然资源部具有对王逊的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职权。《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，市规自委在作出被诉处罚决定前调取的证据足以认定王逊建房及硬化地面的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，构成非法占地，其作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分。王逊强调其是对原有房屋的重建，对此一审法院认为，重建即为新的建设行为，仍应按照建设行为实施时的法律、法规等规定，办理相应的用地手续。市规自委依据《土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，对王逊的非法占地行为进行处罚，适用法律正确，处罚内容并无明显不当。市规自委立案后，依法进行了调查询问、现场勘验、举行听证、延长办案期限审批等程序，履行了告知、送达等义务，其作出被诉处罚决定的程序并无不当。自然资源部作出的被诉复议决定亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于王逊提出应根据其签订的密云县冯家峪镇小西天林场承包合同书之内容确定涉案土地位置及地类的主张。一审法院认为，根据市规自委提交的证据材料，可以认定其在本案中调查处理的土地及房屋的指向是明确的，不存在因地名表述问题而位置确认不清的情况。市规自委作为本市自然资源主管部门，对土地用途作出的认定效力高于王逊所持合同。据此，王逊提出的上述起诉理由缺乏法律依据，一审法院不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王逊的诉讼请求。王逊不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、关于“小西天自然村土地上建房”的表述不是事实，不仅是地点的表述错误,而且将“林场土地”改换成了“自然村土地”，使用“在其承包的小西天林场土地上建房”才符合实际。二、涉案地类为果园应属林地。三、被上诉人执法不全面，法理不充分。四、被上诉人执法证据不确着。五、被上诉人执法所依据的法律需依照处理问题的先后次序，上诉人认为在没有依据有关法规否定小西天林场是林场，否定小西天林场土地是林地之前,直接执行《土地管理法》的做法是不正确的,不能认定是适用法律正确。六、小西天林场附属用房的选址,是历史的产物,也是当地地理环境的客观条件决定的，适用森林法更符合实际。七、《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定,森林经营单位“修筑直接为林业生产服务的工程设施”需要使用林地，而重建房土地“现状地类为:果园”。对此,上诉人认为果园即是林地。但即使执法层面坚持认为果园与林地不同,也不应以此作为违反《土地管理法》第四十三条、四十四条规定的依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。市规自委、自然资源部均同意一审判决，请求二审法院予以维持，不同意上诉人的上诉请求，请求予以驳回。王逊在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示：1.密云县冯家峪镇小西天林场承包合同书，用以证明涉案房屋的位置在小西天林场，原告承包林场时原有房屋4栋20间；2.照片2张，用以证明小西天林场内原有房屋4栋20间，原告原地重建；3.照片2张，用以证明东南院房屋重建前后情况；4.照片2张，用以证明东北院房屋重建前后情况；5.照片3张，用以证明小西天林场现状情况；6.护林防火工作责任制，用以证明冯家峪镇林业站与原告签订护林防火责任制；7.证明材料，用以证明房屋是原地重建。市规自委在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了作出被诉处罚决定的如下证据：1.国土资源违法线索登记表；2.国土资源违法案件立案审批表；3.责令停止违法行为通知书及送达回证；4.国土资源违法案件询问笔录；5.违法用地项目规划、现状用途认定表；6.规划图和现状图；7.国土资源违法案件现场勘验笔录；8.冯家峪镇石湖根村涉嫌土地违法现场照片；9.占地测量成果资料；10.国土资源行政处罚告知书及国土资源法律文书送达回证；11.国土资源行政处罚听证告知书及国土资源法律文书送达回证；12.听证申请；13.国土资源行政处罚听证通知书及国土资源法律文书送达回证、邮件查询单；14.国土资源行政处罚听证笔录；15.对小西天林场重建房问题的申辩；16.行政处罚案件听证报告；17.国土资源违法案件核查报告；18.国土资源违法案件审理记录；19.国土资源违法案件集体讨论决定记录；20.案件调查终结报告；21.国土资源违法案件处理决定呈批表；22.土地执法案件延期申请单3份；23.被诉处罚决定及国土资源法律文书送达回证；24.责令改正违法行为通知书及送达回证；25.密云县冯家峪镇小西天林场承包合同书。市规自委出示以上证据用以证明其作出的被诉处罚决定认定事实准确，适用法律无误，执法程序合法。自然资源部在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了作出被诉复议决定的如下证据：1.行政复议申请书、自然资源部行政复议申请收件单，用以证明自然资源部收到王逊行政复议申请书的时间；2.自然资复议〔2019〕1470号（答）行政复议通知书、EMS全球邮政特快专递单及邮件查询结果，用以证明自然资源部按期作出复议答复通知；3.关于对自然资复议字[2019]1470号（答）《行政复议通知书》的答复及档案袋，用以证明市规自委按期作出复议答复；4.自然资复议〔2019〕1470号（延）行政复议通知书、EMS全球邮政特快专递单及邮件查询结果，用以证明自然资源部作出行政复议延期通知；5.EMS全球邮政特快专递单2份及邮件查询结果，用以证明自然资源部向王逊邮寄了被诉复议决定。一审法院对上述证据认证如下：市规自委及自然资源部在法定期限内提供并当庭出示的证据除被诉处罚决定为被诉行政行为，不能作为证据使用外，其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，与本案待证事实具有关联性，能够证明其作出被诉处罚决定及被诉复议决定的过程，一审予以采纳。王逊提供并当庭出示的证据不足以支持其主张成立。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，依据《土地管理法》第六十六条的规定，市规自委负有对辖区内国土资源违法问题进行监督检查的职权。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，自然资源部具有对王逊的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职权。《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，在案证据能够证明王逊违反《土地管理法》的上述规定，未经批准在规划用途为一般农地区的涉案土地上擅自建房，构成违法占地。市规自委依据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，对王逊的违法占地行为进行处罚，适用法律正确，处罚内容并无不当。市规自委立案后依法履行了调查询问、现场勘验、听证、送达等程序，执法程序符合法律规定。自然资源部作为复议机关，作出被诉复议决定的程序合法，复议结果正确。综上，一审法院判决驳回王逊的诉讼请求正确，本院应予维持。王逊的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王逊负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  蔡英伟审 判 员  杨 旸审 判 员  王 伟二〇二〇年八月十二日法官助理  李露希法官助理  林淡萍法官助理  王小雪