江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏13行初20号 原告郑增龙,男,1964年10月9日出生，汉族，住沭阳县。 原告刘军兰,男,1954年8月6日出生，汉族，住沭阳县。 被告沭阳县人民政府,住所地沭阳县苏州东路42号。 法定代表人彭伟，该县代县长。 出庭负责人封其兵，该县副县长。 委托诉讼代理人颜雪嵩，该县政府工作人员。 委托诉讼代理人陆兴明，江苏华脉律师事务所律师。 第三人杨桂芳，女，1955年9月14日出生，汉族，住沭阳县。 原告郑增龙、刘军兰诉被告沭阳县人民政府（下称沭阳县政府）行政复议决定一案，本院2017年3月15日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告郑增龙、刘军兰，被告沭阳县政府的出庭负责人封其兵及其委托代理人颜雪嵩、陆兴明到庭参加诉讼。因杨桂芳与本案处理结果存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。因疑难复杂和调查取证需要，本案报请江苏省高级人民法院延长审理期限两个月。现已审理终结。 原告郑增龙、刘军兰诉称,被告作出[2016]沭行复第82号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销并判令被告重新作出行政复议决定。主要理由是：1、被告在复议决定有关“原水泵厂改制拍卖土地经乡镇政府同意后转让给第三人家所有”的表述是错误的，因为按照我国法律规定，个人或者家庭不能享有土地所有权。2、案外人杨桂芳违法占地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的情形，沭阳县国土资源局应当依照该条规定作出拆除行政决定而不能依据第七十六条规定对违法占用土地上的建筑物予以没收，被告复议后确认沭阳县国土资源局所作的没收行政处罚决定违法而未予撤销，属于适用法律法规错误。 被告沭阳县政府辩称，1、原告郑增龙、刘军兰与沭阳县国土资源局所作的行政处罚决定以及被告所作的行政复议决定均没有利害关系，无权提起行政诉讼。2、被诉行政复议决定有关涉案土地性质、演变过程以及沭阳县国土资源局履职经过等基本事实的认定清楚，证据确凿充分。3、虽然第三人杨桂芳存在未经批准擅自占用土地行为，但鉴于涉案土地是集体建设用地且符合沭阳县沂涛镇土地利用总体规划，涉案土地上的建筑物并不需要强行拆除，故沭阳县国土资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对第三人作出没收地上建筑物的处罚决定并无不当。4、沭阳县国土资源局所作的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但超过了规定期限，被告据此确认沭阳县国土资源局作出的行政处罚决定违法，适用法律法规正确。5、被告在行政复议过程中履行了立案、审查、决定、送达等手续，程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。 第三人杨桂芳述称，其在自家地上建设厨房等建筑物合法合情合理，原告向沭阳县国土资源局举报要求拆除第三人厨房等建筑设施的行为没有法律依据，请求驳回原告诉讼请求。 经审理查明：1997年12月，经原沭阳县经济体制改革领导小组批准，沭阳县沂涛镇人民政府对沭阳县汽车水泵厂进行企业改制，该厂资产（包括土地使用权）被案外人杨家生拍卖竞得，后经沭阳县沂涛镇人民政府同意，案外人杨家生又将竞得的资产转让给第三人杨桂芳的丈夫周元高。 原告郑增龙、刘军兰家楼房与第三人杨桂芳家楼房紧邻原水泵厂，后第三人杨桂芳未经批准，紧挨其楼房在原水泵厂厂区内东侧，建设二层房屋（一层厨房，二层是彩钢瓦结构储藏室）。2015年7月，第三人杨桂芳翻修二层储藏室，已建成一幢二层南北宽8米，东西长4.5米，建筑占地面积36平方米，实际用地面积0.05亩的砖混结构厨房。 2015年8月12日，原告郑增龙、刘军兰以第三人杨桂芳及其子周生朴未经批准擅自占用土地建造房屋严重影响通风、采光、排水等为由，向沭阳县国土资源局邮寄《履行法定职责申请书》要求沭阳县国土资源局确认第三人杨桂芳及其子周生朴占地行为违法并依法拆除地上建筑物。沭阳县国土资源局2015年8月17日立案受理后，分别对原告郑增龙妻子王翠、第三人杨桂芳进行了调查询问。2015年10月28日，原告郑增龙、刘军兰以沭阳县国土资源局未作出处理决定为由向被告申请行政复议，要求被告责令沭阳县国土资源局限期履行法定职责。2016年1月26日，被告作出复议决定，责令沭阳县国土资源局于决定生效之日起60日内对原告申请履责事项作出处理。2016年2月24日，沭阳县国土资源局向原告送达《受理案件告知书》，告知原告案件调查难度较大，案情特别复杂尚未调查终结。2016年4月5日，沭阳县国土资源局作出《答复书》，告知原告根据调查情况，暂无证据证实第三人杨桂芳存在违法占地行为，要求原告继续提供相关线索或证据。原告不服《答复书》，于2016年4月20日向被告申请行政复议，后原告申请撤回复议申请，被告于2016年5月30日作出《行政复议终止决定书》。2016年10月，沭阳县国土资源局再次组织调查和勘查，并于2016年11月14日向第三人杨桂芳送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。第三人杨桂芳收到上述两份告知书后明确表示放弃陈述申辩和听证。2016年11月21日，沭阳县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出沭国土资（监）字（2016）第47号《行政处罚决定书》，责令第三人杨桂芳退还非法占用的0.05亩土地；没收第三人杨桂芳在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；对第三人杨桂芳非法占用0.05亩（36平方米）土地的行为处以每平方米5元罚款，计罚款金额180元。原告不服该处罚决定，于2016年11月25日向被告申请行政复议，要求撤销上述行政处罚决定并责令沭阳县国土资源局重新处理。被告2016年11月28日立案受理后，于当日作出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并分别于2016年11月28日、11月30日向原告和沭阳县国土资源局进行了送达。沭阳县国土资源局于2016年12月8日向被告提交了《行政复议答复书》及作出涉案行政处罚决定有关的证据材料。因杨桂芳与案件处理有利害关系，被告于2017年1月11日《参加行政复议通知书》，通知杨桂芳为第三人参加复议。由于案件情况复杂，无法在法律规定期限内审查终结，被告决定延长复议审查期限30日，于2017年1月22日作出《延长审理期限通知书》并向原告、沭阳县国土资源局和第三人杨桂芳进行了送达。2017年2月15日，被告作出[2016]沭行复第82号《行政复议决定书》，确认沭阳县国土资源局作出的沭国土资（监）字（2016）第47号《行政处罚决定书》程序违法，并于2017年2月22日向各方当事人进行了送达。原告不服该复议决定，于2017年3月6日向本院提起诉讼。 另查明，第三人杨桂芳占用的涉案土地属于集体建设用地，符合沭阳县沂涛镇土地利用总体规划。 上述事实有履行职责申请书、行政处罚卷宗、行政复议申请书、邮政快递单、行政复议立案审批表、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证、延期审理通知书及送达回证等等证据在案佐证。 本案争议焦点为：1、郑增龙、刘军兰是否具有本案行政诉讼的原告资格；2、被诉行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。本案中，郑增龙、刘军兰的楼房与杨桂芳家楼房紧密相邻。郑增龙、刘军兰以杨桂芳非法占地建设侵害其通风、采光等相邻权利为由，向沭阳县国土资源局申请履行监管职责，其与沭阳县国土资源局是否履行职责以及履职结果之间存在直接的利害关系，有权申请行政复或提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。被告主张郑增龙、刘军兰与沭阳县国土资源局所作的行政处罚决定以及行政复议决定无利害关系不能提起诉讼的缺乏法律依据，本院不予支持。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被告提交由沭阳县国土资源局所作的现场勘察笔录、调查笔录、土地类型证明材料等证据相互印证，能够证明第三人杨桂芳存在未经批准擅自占用土地从事建设活动的违法事实。沭阳县国土资源局认定第三人非法占用土地并应受处罚证据充分，事实清楚。由于第三人非法占用的土地系集体建设用地，符合沭阳县沂涛镇人民政府土地利用总体规划，沭阳县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定作出退还土地、没收新建的建筑物及其他设施并予以罚款的行政处罚决定适用法律法规正确。原告主张沭阳县国土资源局应当援引《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定作出限期拆除决定的观点缺乏事实和法律依据。被告经复议后对上述事实予以确认并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认该行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：…3．违反法定程序的；……。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法；决定撤销该行政行为或者确认该行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。本案中，沭阳县国土资源局收到原告郑增龙、刘军兰的履行职责申请后，于2015年8月15日对第三人涉嫌非法占地行为予以立案查处，2016年11月21日作出行政处罚决定，且在作出行政处罚决定前，告知了第三人享有的陈述申辩和要求组织听证权利，但该行政处罚决定的作出明显超过了《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的行政处罚决定作出期限，违反了法定程序。被告据此作出决定，确认沭阳县国土资源局所作的行政处罚决定程序违法，适用法律法规正确。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合行政复议法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告2016年11月25日收到原告邮寄的行政复议申请书，2016年11月28日正式立案受理，且向原告送达了行政复议申请受理通知书；因情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，被告于2017年1月22日作出延期审理通知并送达原告等当事人，后被告于2017年2月15日作出涉案行政复议决定，行政复议程序合法。 综上，被告所作的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑增龙、刘军兰的诉讼请求。 诉讼费50元，由原告郑增龙、刘军兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  谈 强 审 判 员  刘国超 代理审判员  于元祝 二〇一七年九月二十六日 书 记 员  赵桐艺 第1页/共10页