青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行终57号上诉人（原审原告）顾延生，女，1965年8月9日出生，汉族，住西宁市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）青海省人力资源与社会保障厅，住所地西宁市五四西路5号。统一社会信用代码：116300000150003456。法定代表人王定邦，该厅厅长。被上诉人（原审第三人）青海省社会科学院，住所地西宁市上滨河路1号。统一社会信用代码：126300004400006961。法定代表人索端智，该院院长。委托诉讼代理人高永宏，该院研究员。上诉人顾延生因诉青海省人力资源与社会保障厅（以下简称省人社厅）退休审批决定一案，不服西宁铁路运输法院作出的（2020）青8601行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，原告顾延生系青海省社会科学院（以下简称省社科院）研究员，2018年2月27日，顾延生自行书写退休申请提交给省社科院，省社科院于同日审批并向省人社厅报送《青海省机关、事业单位工作人员退休待遇审核表》，2018年2月28日，省人社厅作出“同意该同志退休时间从2018年2月28日算起，养老金待遇从2018年3月1日起执行”的审批决定。2018年3月1日顾延生以退休申请并非其真实意思表示为由向省社科院提出撤销退休申请，2018年4月4日又向省社科院递交《事业单位工作人员复核申请书》，要求撤销退休审批手续。其后，顾延生以省社科院为被告，要求撤销其退休审批手续、恢复其与省社科院的人事关系为由向西宁市城西区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年5月10日作出（2018）青0104行初16号行政裁定，裁定不予受理；经西宁市中级人民法院二审审理，于2018年6月21日作出（2018）青01行终16号行政裁定，维持原裁定。之后，因顾延生继续信访，省社科院于2019年8月14日作出《关于顾延生因退休问题上访事项的答复意见》(青社院〔2019〕47号)，2019年10月29日省人社厅作出《关于顾延生同志要求撤回本人退休申请的信访复查意见书》(青人社信复〔2019〕2号)，2020年1月6日青海省信访事项复查复核委员会办公室作出《关于终结顾延生信访事项的函》(青信复函〔2020〕3号)，对顾延生要求撤回本人退休申请的信访事项予以终结。顾延生遂于2020年3月4日提起本行政诉讼。原审法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2018年2月8日起实行的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）规定，对于行政机关在作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。就本案而言，首先，省人社厅于2018年2月28日作出对原告顾延生的退休审批决定，该行政行为作出时，省人社厅未向顾延生告知起诉期限，故本案应当适用《适用解释》中关于“未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。其次，顾延生于2018年4月4日向省社科院提交《事业单位工作人员复核申请书》，明确要求撤销退休审批手续，此时顾延生就应当知晓省人社厅对其作出的退休审批决定内容。其后顾延生又向西宁市城西区人民法院提起要求撤销其退休审批手续、恢复其与省社科院的人事关系为由的行政诉讼，该院于2018年5月10日作出（2018）青0104行初16号不予受理的行政裁定。因此，顾延生应当最迟于2018年5月10日之前即应当知道省人社厅对其作出的退休审批决定内容。该案起诉期限从顾延生应当知道行政行为的最迟时间即2018年5月10日起开始计算，至2019年5月11日止为针对其退休审批决定提起行政诉讼的最后期限，而顾延生于2020年3月4日提起请求撤销退休审批决定的之诉，明显已经超过法定起诉期限。再次，关于顾延生在上述期间内进行上访、信访行为所耽误的时间是否应当计算在起诉期限内的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。顾延生的信访行为是一种出于维护自身权益渠道的选择，但通过信访反映诉求未果、转而提起行政诉讼，仍应受到关于起诉期限的限制，因信访反映诉求所耽误的时间并不是法定可以延长起诉期限的正当理由。综上所述，原告顾延生的起诉不符合《行政诉讼法》第四十六条、第四十八条和《适用解释》第六十四条的规定的情形。依照《适用解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告顾延生的起诉。宣判后，顾延生不服，向本院提出上诉称，上诉人自2018年2月28日以来，因一直受到省社科院的阻挠，未收到退休审批表正式文书，故无法知晓省人社厅作出的行政行为的内容，不知道维权方式或起诉期限。上诉人基于自身认知，通过复议、上访、诉讼途径维护自身权利，直至2019年11月27日收到人社部的回函后方知应通过行政诉讼正确维权，从该日起算，至2020年1月3日向一审法院起诉，未超过法定起诉期限。因受疫情影响，一审法院于2020年3月4日才予以立案，期间耽误的起诉期限不应由上诉人承担。上诉人于2018年2月27日是在受到威胁的情况下向省社科院提出的退休申请，非本人真实意思表示，且在2018年3月1日及时提出撤回退休申请。一审法院对此事实未予查明，对上诉人提交的部分证据没有组织质证。请求：1.撤销西宁铁路运输法院（2020）青8601行初30号行政裁定；2.确认被上诉人省人社厅对上诉人作出的退休审批行政行为违法，并予以撤销。省人社厅口头答辩称，一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，请求驳回上诉，维持原裁定。省社科院口头陈述称，上诉人提出的退休申请基于其真实意愿的自主行为，不存在胁迫事实。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。本院经审理查明的事实和一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，二审首先要解决的是本案是否符合起诉条件，而不是应否支持上诉人的诉讼请求的问题。一审法院根据《适用解释》第六十九条第一款第二项规定，驳回上诉人的起诉，该条款规定，超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。起诉期限是法院受理行政案件的必要条件之一，即超过起诉期限提起诉讼的，法院不得受理。该起诉条件要求有别于诉讼时效，诉讼时效不是法院受理案件的条件之一，权利人超过诉讼时效仍可以向法院提起诉讼，但法院不保护其胜诉权。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政机关侵犯其合法权益即有权提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到行政行为违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能因起诉人违法性的判断困难导致起诉期限起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。据此，本案的起诉期限应从被上诉人省人社厅于2018年2月28日对上诉人作出退休审批决定时计算，而不应从上诉人自称“2019年11月27日收到人社部的回函后才知道可以通过行政诉讼的方式维护自身权利”时计算。对于本案审查起诉期限应当涉及的三个时间节点及相应法律条款，即一是被上诉人省人社厅于2018年2月28日作出案涉退休审批行政行为，对应《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，起诉期限应当自上诉人知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，则上诉人本该在2018年8月29前提起诉讼；二是上诉人主张省人社厅作出行政行为时未向其告知起诉期限，对应《适用解释》第六十四条第一款的规定，起诉期限从上诉人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但最长不得超过一年，上诉人至迟应于2019年5月11日前提起诉讼；三是上诉人通过信访途径维权，经过三级行政机关依次作出处理意见、复查意见、复核意见后，终止信访事项的期间，是否符合《行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不属于上诉人自身的原因耽误起诉期限的。对于上述三种情况，一审法院已经作了充分认定、论述，本院予以确认，不再赘述。故上诉人认为其起诉未超过法律规定的期限，理由不能成立，本院不予采纳。综上，一审法院裁定驳回上诉人起诉结果正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由和请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年八月十日书记员 闫 玲附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；