北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终1406号上诉人（一审第三人）北京市大兴区安定镇车站村村民委员会，住所地北京市大兴区安定镇车站村。法定代表人王长龙，主任。委托代理人海阳，北京市名谦律师事务所律师。委托代理人梁彬，北京市名谦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市石油产品销售总公司大兴县公司，住所地北京市大兴区西红门镇大生庄村委会东侧200米。法定代表人王志安，总经理。被上诉人（一审被告）北京市大兴区人民政府，住所地北京市大兴区黄村镇兴政街15号。法定代表人王有国，区长。委托代理人刘建国，北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局干部。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人马悦，北京市司法局工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。上诉人北京市大兴区安定镇车站村村民委员会（以下简称车站村委会）因土地权属争议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京04行初1035号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）于2018年3月13日作出《北京市大兴区人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称《争议决定》），主要内容为：申请人北京市石油产品销售总公司大兴县公司（以下简称石油大兴公司）请求确认位于车站村南原安定油库占用范围内的15亩土地（以下简称争议土地）为其享有合法使用权的国有土地。经查，争议土地已无法按照规定用途使用，石油大兴公司长期未使用争议土地，疏于管理，争议土地的现状为村民住房和车站村委会办公用房。根据《中华人民共和国土地管理法》（已于2019年修订，以下简称修订前《土地管理法》）第十六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第三十七条及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十七条之规定，本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，决定如下：1、争议土地的所有权属于国家所有；2、石油大兴公司不享有争议土地的使用权，争议土地暂无法设立使用权。石油大兴公司不服《争议决定》，向北京市人民政府（以下简称北京市政府）申请行政复议。北京市政府于2018年7月27日作出京政复字[2018]236号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持被诉《争议决定》。石油大兴公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销《争议决定》及《复议决定》；判令大兴区政府重新作出处理，依法确认争议土地为石油大兴公司享有合法使用权的国有土地。一审法院经审理查明：石油大兴公司于2017年3月31日向原北京市国土资源局大兴分局（以下简称国土大兴分局）提交土地权属争议案件申请书，请求依法确认位于车站村南原安定油库占用范围内15亩土地为石油大兴公司享有合法使用权的国有土地。同年4月7日国土大兴分局作出《土地权属争议案件受理通知书》，并于4月10日送达至石油大兴公司。2017年4月12日国土大兴分局向车站村委会送达《答辩通知书》，此后对石油大兴公司、车站村委会及相关单位及人员进行了询问、调查，并进行了现场勘查。因该案比较复杂，2017年9月25日国土大兴分局作出《土地权属争议案件延期答复通知书》，延期期限为6个月。国土大兴分局查明了以下事实：石油大兴公司的前身为北京市石油公司大兴县公司，1989年变更为现名称，系中国石化销售有限公司北京石油分公司下属企业，其营业执照于2007年10月8日被吊销。1978月10日，市革委会向大兴县革委会作出批复，同意石油大兴公司建设原安定油库征用车站村耕地15亩。同时商定石油大兴公司补偿车站村一台“28拖拉机”，另外每月批平价柴油2吨左右给车站村。该油库于1979年建成。1985年前后，因“京山三线”改建停止使用。1990年前后车站村曾在争议土地上开办村办企业用做翻砂厂，该厂于1998年左右倒闭。1996年10月24日石油大兴公司向国土大兴分局申请对争议土地进行确权登记，但因界址问题未能办理完毕登记发证手续。2008年因修建京沪高速铁路，车站村在未办理土地使用手续的情况下，经村民代表会议决议后同意部分拆迁安置村民在争议土地上建设房屋。同时，车站村在争议土地上建设了办公用房。2013年石油大兴公司以车站村侵害其土地使用权为由，向大兴区法院提起民事诉讼。2014年11月20日大兴区法院作出[2013]大民初字第10905号民事裁定书认为，本案土地权属争议应由政府部门协调处理，并非民事诉讼受案范围，裁定驳回石油大兴公司的起诉。2018年2月7日国土大兴分局将拟定的调查处理意见报大兴区政府作出处理决定。2018年3月13日大兴区政府作出了《争议决定》，并送达。石油大兴公司不服，于2018年5月2日向北京市政府申请行政复议。北京市政府受理后，于2018年6月20日作出《行政复议延期通知书》，延长审理期限30日。2018年7月27日作出维持《争议决定》的《复议决定》，并送达石油大兴公司。石油大兴公司不服，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定以及参照《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第五条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”之规定，国土大兴分局对个人与单位之间发生的土地权属争议案件有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，大兴区政府作为同级人民政府则负有作出处理决定的职权。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，石油大兴公司经相关部门批准使用争议土地建设房屋，在确权登记过程中因与车站村委会存在界址争议，仅进行了登记申请、地籍调查工作，但未能办理完毕登记发证手续。调查过程中，国土大兴分局在向安定镇人民政府作出的《关于协助做好土地权属争议案件调查处理工作的函》中称“经查询我单位掌握的地籍档案成果资料，争议土地在2005年集体土地调查时，已经设宗，宗地草图上‘油库’字样，且有坐标成果，测量面积约14.9亩。在2012年农村集体土地所有权登记发证工作中，以安定镇车站村与北京市石油产品销售总公司大兴县公司（争议宗）设宗开展调查，被申请人申请扣除争议宗后为本村集体土地进行登记，目前登记业已完成”。根据上述内容，争议土地亦未登记在车站村的集体土地所有权证中。车站村委会承认在1996年登记确认过程中，与石油大兴公司就确认土地面积存在争议，且现争议土地上除村委会建房，还有部分村民建房。综上，争议土地上所有权或者使用权归属产生争议。国土大兴分局在收到石油大兴公司土地权属争议申请后，应当针对全部涉及争议土地使用权人进行全面履行调查职责，并针对争议土地所有权或使用权作出处理决定。《争议决定》并未对争议土地的范围、争议主体作出认定，属于认定事实不清。关于石油大兴公司提出要求判令大兴区政府确认其为争议土地使用权的主张，鉴于本案还存在未查明事实，还需作为行政机关的大兴区政府在专业行政管理领域先行裁量，故对该项主张，一审法院不予支持。大兴区政府在《争议决定》中以石油大兴公司未取得争议土地使用权、未有效管理为由，作出石油大兴公司不享有争议土地使用权，争议土地暂无法设立使用权的决定，显然不符合《土地权属争议调查处理办法》“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，亦未能实现制定《土地权属争议调查处理办法》定纷止争之目的。关于大兴区政府提出石油大兴公司疏于管理、闲置土地，未按规定用途使用国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按照有关规定处理的主张，现有证据不能证明争议土地的收回情况，故对该主张本院不予支持。综上，大兴区政府作出的《争议决定》证据不足，应判决撤销。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，因《争议决定》依法应予撤销，故《复议决定》亦应一并撤销。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款和第三款之规定，判决：一、撤销大兴区政府《争议决定》；二、判令大兴区政府在本判决生效之日起六十日内对石油大兴公司的土地权属争议申请进行调查处理；三、撤销北京市政府《复议决定》；四、驳回石油大兴公司其他诉讼请求。车站村委会不服一审判决，向本院提起上诉称：1、石油大兴公司没有取得争议土地的使用权；2、大兴区政府对争议土地进行了勘察，对上诉人进行了核实，尽到了全面调查职责；3、石油大兴公司使土地闲置，而上诉人及其村民使用涉案土地达10年之久，《争议决定》从实际出发、尊重历史、面对现实，符合公平正义的法治精神。故请求：撤销一审判决的第一项、第二项、第三项，改判驳回石油大兴公司的诉讼请求。大兴区政府提交法律意见称，其认定石油大兴公司不享有争议土地使用权完全符合法律规定，作出处理决定完全正当合理，完全符合法律法规关于土地权属争议调处必须达到定分止争目的的要求，一审法院作出的判决未考虑土地权属争议案件的专业性、复杂性和社会性，且判令重作的期限只有六十日，违背了《土地权属争议调查处理办法》关于国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见的规定，因此，大兴区政府不同意一审判决。石油大兴公司对一审判决未持异议。北京市政府对一审判决未持异议。在案证据已全部随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。基于上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》及参照《土地权属争议调查处理办法》的规定，国土大兴分局有对涉案土地权属争议案件进行调查、调解的职责，大兴区政府负有作出处理决定的职权。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，石油大兴公司因与车站村委会就争议土地的纠纷向国土大兴分局提起土地权属争议案件申请。根据在案证据，能够证明石油大兴公司经相关部门批准征用并使用争议土地建设房屋，在确权登记过程中因与车站村委会存在界址争议，未能办理完毕登记发证手续，同时争议土地亦未登记于车站村的集体土地所有权证中。据此，《争议决定》以争议土地无法按照规定用途使用，石油大兴公司疏于管理为由，作出石油大兴公司不享有争议土地使用权，争议土地暂无法设立使用权的决定，因无证据证明有权机关作出过收回争议土地使用权的行为，该决定尚缺乏相应的事实和法律基础，亦未对争议土地的范围作出认定，不能实现《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等法律、规章解决争议、保护当事人权益的意旨。一审法院判决撤销《争议决定》、撤销《复议决定》，并判令大兴区政府限期对涉案争议权属争议申请重新进行调查处理，并无不当。关于确认争议土地使用权人的问题，应当尊重行政机关的裁量权，由大兴区政府在重新调查处理中查清相关事实后，依法作出处理，故一审法院判决驳石油大兴公司此项诉讼请求亦无不当。关于判令大兴区政府重作调查处理的时限问题，由于大兴区政府事实上已将涉案相关的部分证据和事实予以固定，重作调查处理决定可以在此基础上进行，且大兴区政府未对一审判决提起上诉，应视为其放弃上诉利益，故本院对一审判决的此项裁量予以尊重。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，车站村委会的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案中诉讼费50元，由北京市大兴区安定镇车站村村民委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  周凯贺审判员  哈胜男二〇二〇年八月三日书记员  杨含章