浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终53号 上诉人（原审原告）姚金和，男，1955年10月21日出生，汉族，住庆元县。 委托代理人杨小燕，北京凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县自然资源和规划局，住所地庆元县松源街道教场路86号，统一社会信用代码：11332525MB1510301A。 法定代表人周峰，局长。 应诉负责人余久华，该局党委委员。 委托代理人叶隆生，该局公职律师。 委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。 上诉人姚金和与被上诉人庆元县自然资源和规划局因责令交出土地通知行为一案，不服龙泉市人民法院（2020）浙1181行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，为实施城乡规划，庆元县人民政府申请庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷（存量建设用地2.2844公顷），需征收集体土地2.2844公顷。该批次建设用地涉及征收庆元县松源街道城北村集体土地1.9441公顷。2018年11月28日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-164号），同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷（征收集体土地2.2844公顷）。2018年12月12日，庆元县人民政府作出《征收土地公告》（〔2018〕5号），其中载明了案涉土地征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的所有人、位置、地类和面积。同日原庆元县国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告（批前）》（〔2018〕5号），其中载明了案涉地块项目名称、项目用地位置、征地批准机关、批准文号以及补偿标准，并将两公告张贴于城北村村民委员会三务公开栏。2019年1月8日，庆元县人民政府作出《关于同意县国土资源局征地补偿安置方案的批复》（庆政发［2019］3号）。2019年1月9日，原庆元县国土资源局作出《征收土地补偿安置方案公告（批后）》（〔2018〕5号），并张贴于城北村村民委员会三务公开栏。2019年4月份，原告向浙江省人民政府提出对浙江省人民政府作出的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164）复议申请。经浙江省人民政府复议，驳回原告的行政复议申请。后庆元县人民政府松源街道办事处对有关征地权属和地面附着物进行了调查与登记。2019年10月24日，被告向原告作出[2019]第02号《责令交出土地通知书》，要求原告于2019年10月28日前将到松源街道办事处领取地面附着物补偿款，并于2019年10月31日前交出土地。因庆元县人民政府松源街道办事处就地面附着物未能和原告达成补偿协议，故于2019年11月6日向庆元县公证处提出地面附着物补偿费公证保管的申请。庆元县公证处于2019年11月20日作出（2019）浙庆保字第4号公证书，证明款项已转入公证处指定的专用账户。因原告不服被告作出的《责令交出土地通知书》，遂向法院提起诉讼。 原审法院经审理认为：（一）关于《责令交出土地通知书》的可诉性问题。通知根据其内容有着不同的功能，其对公民、法人或其他组织是否产生实际影响也因内容而异。一方面，被告作出的《责令交出土地通知书》具有特定的具体内容，即要求原告于2019年10月28日前到松源街道办事处领取地面附着物补偿款，并于2019年10月31日前交出土地，该内容为原告增设了义务，限制了原告对地面附着物使用的权利，对原告的权利义务产生实际影响。另一方面，该通知内容并未被被告作出的其他行政行为所包含，而是独立对外产生实际影响。故本案《责令交出土地通知书》属可诉行政行为。被告关于案涉《责令交出土地通知书》是一个阶段性、过程性行为，不具有可诉性的主张不能成立，本院不予支持。（二）关于《责令交出土地通知书》的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。据此，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定执行。被告作出的《责令交出土地通知书》，虽然不是《责令交出土地决定》，但原告地面附着物所在区块征收土地方案已经有权机关依法批准，有关部门已经依照有关规定的程序实施了征地行为。对原告地面附着物的补偿款，庆元县人民政府松源街道办事处已向庆元县公证处进行了提存。现因原告无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到案涉区块征收工作。被告作出的《责令交出土地通知书》，认定事实清楚，证据充分，程序到位。原告认为被告作出的《责令交出土地通知书》在实体和程序上均严重违法的诉讼主张不能成立，其要求依法撤销被告作出的[2019]第02号《责令交出土地通知书》，并由被告承担本案的诉讼费用的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告姚金和的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姚金和负担。 上诉人上诉称：一、一审行政判决书适用法律错误,被上诉人在不符合法定条件的情况下作出的《贵令交地通知书》,应当予以撤销。本案审理的是责令交付土地,应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”,但是本条规定的比较笼统,没有相应的细则,一般按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定进行审查。主要有三个前提条件:(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行。针对这三个方面,上诉人认为被上诉人作出《责令交出土地决定通知书》不符合第三个条件。上诉人并没有依法得到安置补偿,双方就补偿安置标准存在争议,已经向丽水市人民政府就补偿标准申请了协调,就补偿安置方案的批复行为进行了起诉,在没有解决这些争议的情况下,上诉人有理由拒绝交付土地,并非“阻挠国家建设征用土地”，所以并不符合作出责令交出土地行政决定书的情形。二、责令交出土地决定作出之前,上诉人的补偿权益尚在诉讼中,其尚未得到安置补偿。1、被上诉人未依法履行补偿安置,上诉人也根本没有得到房屋的补偿安置。上诉人在《责令交出土地决定通知书》中列出了占地面积和建筑面积,但是对于安置房在哪里,给予多少钱补偿费均没有提及,那么在无法保障上诉人居住权的这种情况下是不能进行交付土地的。另外在《征收土地补偿安置方案公告(批后)》[2018]5号“四、征收集体土地上房屋补偿安置方案另行公告”,但是目前为止没有公开过,那么更不可能对上诉人的房屋进行补偿安置了,实际上被上诉人根本没有对上诉人依法进行安置补偿。2、被上诉人对征收上诉人的建设用地没有进行补偿。被上诉人提供的证据2浙江省建设用地审批意见书和征收土地公告中涉及的这次征收的是建设用地,被上诉人却没有进行补偿。被上诉人提过的证据6、7、8里面只涉及到耕地的补偿,对于建设用地的补偿部分是空白的,而耕地的补偿与本案的浙江省的征地批复无关,这说明被上诉人对上诉人土地的补偿没有到位。3、对上诉人地上附属物没有进行补偿。地上附属物在征收之前,应当经过村委会,国土部门和被征收人进行现场签字确认,但是被上诉人并未履行该程序,反倒是自己单方面制作一个证据6《权属调查、青苗及地上附着物登记表》,没有经过上诉人的确认,完全不真实,这里面遗漏了上诉人的地上附着物,在没有进行评估的情况下,提供了证据8《补偿面积金额计算表》,这种价格本身就不具有合理性。4、案涉责令交出土地通知书只记载了“现限你户于2019年10月28日前到松源街道办事处领取地面附着物补偿款",但是对于补偿款是多少没有任何记载,至于向公证处提存的补偿款单据系上诉人诉讼后通过法院才获知的,因为案涉责令通知书并未明确补偿金额向公证机构提存的数额对不对上诉人无法确定,而被上诉人也无法证明其提存的是部分补偿款还是全部补偿款,因此案涉责令通知书基础事实不清,据此就应当予以撤销。5、案涉《责令交出土地通知书》中对上诉人房屋面积记载错误，应当予以撤销。三、被上诉人作出的《贵令交地通知书》程序违法。1、《贵令交地通知书》名为通知书,实为行政决定,剥夺上诉人的陈述申辩等权利。被上诉人在作出责令交付土地的行政决定之前未对上诉人进行事先告知,虽然在《贵令交出土地决定通知书》中写明了“如有异议,你可以自收到本通知书之日起3个工作日内提出陈述和申辩",但这只是在作出交出土地决定之后的告知,这是一种颠倒的欲盖弥彰的做法,剥夺了上诉人的陈述申辩权利,单凭这一点案涉通知书就足以导致案涉通知被撤销。2、《责令交出土地决定通知书》未告知上诉人复议和诉讼的权利。3、在一审审理过程中,被上诉人并没有证据证明案涉《责令交地通知书》已合法送达给上诉人或上诉人的亲属,被上诉人所提交的送达回证上也并没有上诉人或其家属的亲笔签名,也没有告知上诉人法定复议及诉讼的救济权利。综上所述,上诉人并非如一审法院认定的属于无正当理由拒绝接受安置补偿,拒不交出土地的情形,而是因被上诉人所作出的一系列行政行为违法才导致上诉人无法获取合理补偿,被上诉人作出的案涉《责令交出土地通知书》不具备作出条件,于法无据。因此,上诉人认为被上诉人作出的《责令交出土地通知书》记载事实不清、证据不足、程序违法,应当被予以撤销。为此,上诉人特提起上诉，请求撤销一审判决，在查明事实的基础上依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。 被上诉人庆元县自然资源和规划局答辩称：一、虽然一审判决认为答辩人案涉的行政行为,即《责令交出土地通知书》“内容为原告增设了义务”,“又未被被告的其他行为行为所包含”，独立对外产生影响,因而认定具有可诉性,但其本质仍然是过程性的程序性行为。二、答辩人作出该行为符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定,答辩人作出的案涉行政行为符合法律规定。三、上诉人等将土地行政征收程序中相关环节均提起诉讼,属于滥诉行为。上诉人已对强拆行为提起诉讼,已经人民法院作出生效判决确认为违法。答辩人所作的行政行为本来就是想为最终的拆除服务。既然强拆行为确认违法,无论前面的行为合法还是违法,均不影响强拆行为的违法性,故对案涉行政行为提出诉讼和评价,实属对司法资源的浪费,而对维护上诉人自身合法权益意义不大。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原判一致。本院另查明，因土地房屋被征收，上诉人除了提起本案诉讼之外，以要求履行补偿标准争议协调职责、确认房屋拆除行为违法、确认强制断电行为违法、撤销土地挂牌出让行为为由，以不同政府及部门为被告，提起多项诉讼。 本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。就本案而言，被诉责令交出土地通知行为作出之前，前述法条中的（一）、（二）项条件均已成就，关键在于第（三）项条件是否已经成就，即上诉人的安置补偿方式及金额是否已经依法确定，上诉人是否存在无正当理由拒绝接受安置补偿的情形。由于现行法律未建立集体土地上房屋征收安置补偿的裁决机制，庆元县当地对集体土地上房屋征收工作中与被征收人达不成协议如何处理，也未作出相应规定。基于此，征收部门在与被征收人多次协商均达不成协议的情况下，径行组织人员对被征收土地及建筑物进行测绘，依法确定征收面积，将土地补偿款支付到所在村集体；对被征收建筑物进行价值评估后送达评估结果，通知被征收人领取补偿款，可视为已经履行了相应的安置补偿职责。上诉人无正当理由拒绝接受安置补偿，已经影响到征收工作的正常进行，依照前述规定，被上诉人可依法作出责令交地的行为。再则，上诉人的建筑物已被拆除，其最直接的权利救济方式是起诉确认强制拆除行为违法并提起行政赔偿，其征收利益可通过该诉讼一并解决。上诉人此前也已就政府的强制拆除行为向本院提起诉讼，本院已经判决确认强制拆除行为违法，上诉人本可依据该判决结果进一步主张权利，但却另行对包括本案责令交地行为在内的多个前置行为提起诉讼，不具有权利保护的必要性。综上，被诉责令交出土地通知行为无明显不当，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人姚金和负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年八月三日 代书记员 吴美珠 -?*MERGEFORMAT?10?-