湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终539号 上诉人（原审原告）武汉市桥梁工程有限公司，住所地湖北省武汉市武昌区武珞路315号。 法定代表人邢小东，董事长兼党委书记。 委托诉讼代理人张发坤、陶晶，湖北得伟君尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地湖北省武汉市江岸区三阳路13号。 法定代表人盛洪涛，局长。 委托诉讼代理人马尧，武汉市不动产登记中心工作人员。 委托诉讼代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。 原审第三人中国铁路武汉局集团有限公司，住所地湖北省武汉市武昌区八一路2号。 法定代表人张千里，董事长。 委托诉讼代理人杜改银，该公司工作人员。 委托诉讼代理人彭曦，该公司律师。 上诉人武汉市桥梁工程有限公司（以下简称桥梁公司）诉被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）土地行政登记一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，合议庭决定对本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审经审理查明，1971年2月16日，武汉市革命委员会城市建设局批准“红实线范围为市城建局材料组用地计面积24.50亩”，经批准使用的该宗地涉及第二市政公司及武汉市第四市政工程有限公司两部分用地。1991年6月6日，武汉市房地产管理局作出了武房地籍昌字第××号《武汉市国有土地使用权证》（以下简称2442号土地使用证），土地权属来源为1971年2月16日武汉市革命委员会城市建设局的批复。该证载明：本证所列土地，根据中华人民共和国宪法暨有关规定，经审查准予第二市政公司使用，特发此证。另该证注明“规划线内的土地为临时使用”；该证还载明：用地座落“临江大道476号”，用地面积“17652.37㎡”，房屋占地面积“2048.38㎡”，四至关系“东至铁路，西至临江大道，北至市政总公司材料厂”，该证中“用途”“批准用地情况”等栏未填写。2012年6月15日，第二市政公司变更为桥梁公司，并办理了企业变更登记手续。 2005年3月，原铁道部作出《关于成立武汉铁路局的决定》（铁劳卫[2005]34号），决定撤销原郑州铁路局武汉分局，成立武汉铁路局，原郑州铁路局武汉分局名下的土地资产归属于武汉铁路局。 2017年4月28日，武汉铁路局向市不动产局申请办理坐落于武昌区新河街武××铁路GB00014号宗地的国有建设用地使用权首次登记，填写了《不动产登记申请表》，提交了营业执照、法定代表人身份证明、不动产登记委托（授权）书、《关于武九铁路历史沿革情况的说明》《关于开展铁路用地登记工作中有关问题的请示》（鄂土籍发[1994]18号）、《湖北省人民政府关于开展铁路用地登记工作中有关问题的批复》（鄂政函[1994]89号）、1966年历史图件、地籍调查表、不动产登记缴款单等材料。被告于同年5月5日向武汉铁路局颁发了被诉不动产权证，载明权利人为武汉铁路局，坐落为武昌区新河街武××铁路，权利类型为国有建设用地使用权，权利类型为划拨，权利性质为铁路用地，面积为40730.01平方米。 原告认为被告向武汉铁路局颁发的被诉不动产权证中的土地面积与其国有土地使用权证中的虚线部分重叠，侵犯了其对虚线部分临时使用的权利，于2018年9月向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2019年4月8日作出（2018）鄂0106行初212号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，向湖北省武汉市中级人民法院提起上诉。2019年8月19日，湖北省武汉市中级人民法院作出（2019）鄂01行终484号行政裁定，撤销原审法院（2018）鄂0106行初212号行政裁定并指令原审法院继续审理。（2019）鄂01行终484号行政裁定认定以下事实：1.被诉不动产权证与2442号土地使用证所包含的土地面积确属存在重合；2.原告对重合土地享有的是临时使用权；3.修订后的《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定临时使用土地期限一般不超过二年是在房地产管理部门为原告颁发2442号国有土地使用证之后，该证一直未被注销或被通知重新办理，故原告对重合土地的临时使用并未超过期限，其临时使用权合法有效；4.自1974年月亮湾专用线竣工后至2018年重合土地被收回前，该土地一直为原告所使用。5.原告提供的证据足以证明其与本案被诉行政行为存在法律上的利害关系。 另外，经各方当事人确认以下事实：被诉不动产权证所载土地位于武九北环沿线。2018年5月28日，武汉城市铁路建设投资开发有限责任公司（甲方）与第三人（乙方）签订了《国有土地使用权收回补偿协议书》，经武汉市人民政府批准，甲方收回乙方包括被诉不动产权证载宗地在内的35宗地国有土地使用权。武汉市国土资源和规划局经报武汉市人民政府批准，于2018年8月29日作出《关于收回武汉铁路局武九铁路地块国有土地使用权的通知》，决定即日收回武汉铁路局现使用的位于武九铁路地块包括被诉不动产权证载宗地在内的33宗地块国有土地使用权。2018年10月19日，拆迁部门武汉市旭昌房屋拆迁有限公司（甲方）与原告（乙方）签订了《拆迁补偿框架协议》，乙方位于武昌区临江大道476号的房屋和土地在拆迁范围内。因2442号土地使用权证载土地面积中的4776.05㎡存在争议，该部分补偿金额为60894638元，由甲乙双方设立共管账户予以管理。2018年11月6日，原告与武汉市武昌城市开发投资有限责任公司签订了资金共管协议。 原审法院认为，2017年，市不动产局作为武汉市不动产登记机构，根据《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起实施，2019年3月24日被修正）第二条的规定，依法具有将武汉市国有土地使用权归属记载于不动产登记簿的职权。根据现已施行的《武汉市机构改革方案》，被告市规划局负责自然资源统一确权登记，是现在继续行使该职权的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，是本案适格被告。 根据《铁路用地管理办法》的规定，铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。第三人有权向不动产登记机构申请办理武九北环的铁路用地土地登记。2017年4月28日，武汉铁路局向市不动产局申请办理坐落于武昌区新河街武××铁路GB00014号宗地的国有建设用地使用权首次登记，填写了《不动产登记申请表》，提交了营业执照、法定代表人身份证明、不动产登记委托（授权）书、《关于武九铁路历史沿革情况的说明》《关于开展铁路用地登记工作中有关问题的请示》（鄂土籍发[1994]18号）、《湖北省人民政府关于开展铁路用地登记工作中有关问题的批复》（鄂政函[1994]89号）、1966年历史图件、地籍调查表、不动产登记缴款单等材料。市不动产局根据第三人提交的材料确认第三人申请宗地现状为铁路线路及其配套设施，经审查后依法向第三人颁发了被诉不动产权证，权利性质为铁路用地，认定事实清楚。 根据《城镇地籍调查规程》第1.2条第二款、第三款的规定，初始地籍调查在初始土地登记前进行，地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。根据该规程第3.2.4条的规定，被告应在发出被诉不动产权证前通知原告到场指界，根据第3.2.6.1条的规定，被诉不动产权证相应界址的认定应由原告、第三人共同指界。再根据该规程第3.2.6.3条的规定，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。被告虽称其于国家土地调查时进行了指界程序，但未能提供其颁发被诉不动产权证前履行相应程序即进行过指界或存在该规程第3.2.6.7条规定的违约缺席指界之情形的证据，应认为市不动产局颁发被诉不动产权证前未进行指界程序。但被告在地籍调查后，将相应调查结果予以公告，相关权利人若认为结果中的界址认定有误，应在合理期限内提出，因无人提出异议，应认定该调查结果有效。市不动产局在地籍调查时未通知相邻土地的用地单位桥梁公司现场指界，确有程序瑕疵，但不影响被诉不动产权证的合法性，原审法院予以指正。 《国务院关于保护铁路设施确保铁路运输安全畅通的通知》（国发〔1982〕151号）规定，铁路用地由铁路部门管理，严禁随意占用，任何单位和个人，未经铁路部门同意，不得在铁路用地内修建永久性或临时性建筑物。本案中各方当事人均认可被诉不动产权证与2442号土地使用证所包含的土地面积存在重合，重合部分系2442号土地使用证载临时用地部分。尽管原告的2442号土地使用证于1991年办理，该证一直未被注销或被通知重新办理，但其所谓的“临时使用权”并不等同于国有建设用地使用权等土地上的用益物权，而是一种有期限的、临时性的权利，并不必然影响第三人对该部分土地依法享有国有土地使用权。综上，原告所提供的证据尚不足以证明市不动产局作出被诉不动产权证的行为确有侵害其合法的土地使用权，第三人取得被诉不动产权证并不存在违反法律规定情形。因此，根据本案证据，被诉颁证行为尚不足以认定违法及予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：驳回原告武汉市桥梁工程有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由武汉市桥梁工程有限公司负担。 上诉人桥梁公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院证据认定错误。1、被上诉人提交的证据1《不动产登记申请表》与本案没有关联性。该申请表申请办理的是坐落于武昌区秦园路的土地使用权，但本案被上诉人颁发的证书系坐落于武昌区新河街武××铁路的土地，两地的坐落、走向均不相同。该申请表与本案没有关联性，不应被采纳。2、被上诉人提交的证据4《关于武九铁路历史沿革情况的说明》系复印件，没有原件，且上诉人明确表示不认可该复印件。3、被上诉人提交的证据5《湖北省人民政府关于铁路用地登记工作中有关问题的批复》和《关于开展铁路用地登记工作中有关问题的请示》，但档案中并无此证据，该证据系被上诉人事后收集，不应被采纳。且上述批复和请示与本案没有关联性，均是针对当时的历史遗留问题，并不是针对本案所涉土地进行的具体请示和批复。4、被上诉人提交的证据6《1966年历史图件》与本案没有关联性。根据湖北省人民政府有关部门和原审第三人的意见，本案所涉用地以原征地红线图“武大复线地界图”为依据，而不是《1966年历史图件》。5、被上诉人提交的证据7《地籍调查表》、证据8《关于武九铁路用地办理不动产证的承诺书》因违法，不应当被采纳。6、被上诉人提交的证据9《武汉市不动产登记中心关于武九铁路用地范围权属调查结果公告》无法看清不应被采纳。7、被上诉人提交的证据10《城镇地籍测量面积成果资料》与本案没有关联性，不应当被采纳。8、被上诉人提交的证据11《宗地地籍调查结果审核单》不真实，不应当被采纳。9、被上诉人提交的证据12《不动产登记审批表》因最终核定人没有签字，该审批表尚未生效，且与其提供的其他证据相矛盾，不应当被采纳。二、一审法院事实认定错误。原审第三人提交《不动产登记申请表》的时间不是4月28日，而是3月28日，且其申请登记的座落地点不是新河街武××铁路GB00014号宗地，而是武昌区秦园路。一审法院认定的事实与其认定的证据相矛盾。三、一审法院认定“市不动产权局在地籍调查时未通知相邻土地的用地单位桥梁公司现场指界，属于程序瑕疵”，认定错误。被上诉人作出的行政行为程序严重违法，应当予以撤销。四、被上诉人的颁证没有任何事实依据。五、一审法院认定上诉人依法享有本案诉争土地的临时使用权与其认定的被上诉人作出的行政行为未侵害上诉人合法的土地使用权相矛盾。六、被上诉人的颁证行为侵犯了上诉人的合法权益，对上诉人的合法权益产生了直接的实质影响。综上，被上诉人的颁证行为侵害了上诉人对涉案土地享有的合法权益，其颁证程序存在诸多违法之处，且其颁证缺乏事实依据。故请求二审法院：1、依法撤销武昌区人民法院（2019）鄂0106行初259号行政判决书，改判责令被上诉人撤销鄂（2017）武汉市市不动产权第0000416号不动产权证书；2、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人陈述的理由没有法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人中国铁路武汉局集团有限公司（以下简称武汉铁路局）述称，被上诉人颁发给其不动产权证的行为符合法律规定，程序正当合法，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。另，被上诉人市规划局于2020年8月6日向本院提交三份证据，即《武汉市不动产权登记信息查询单》、《不动产注销登记通知书（单位）》及桥梁公司于2020年5月13日向市规划局出具的《函》。经上诉人桥梁公司及原审第三人武汉铁路局对上述证据质证，桥梁公司对上述证据的真实性无异议，但认为不能因为被诉不动产权证已被注销而损害其合法权益。武汉铁路局对《武汉市不动产权登记信息查询单》无异议，但对《不动产注销登记通知书（单位）》及桥梁公司向市规划局出具的《函》有异议，无法核实其真实性，认为桥梁公司无权申请注销其公司的权证。因上诉人及原审第三人对《武汉市不动产权登记信息查询单》均无异议，能够证明武汉铁路局所持有的不动产权证书已注销，本院对该份证据予以认可。 本院对原审查明的事实予以认可。另查明，2020年6月2日，被上诉人市规划局对原审第三人武汉铁路局持有的鄂（2017）武汉市市不动产权第0000416号不动产权证书予以注销。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第二条、第七条第一款及《武汉市机构改革方案》（鄂办文[2018]74号）之规定，被上诉人市规划局作为继续行使武汉市辖区内自然资源统一确权登记职权的行政机关，是本案适格被告。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。本案中，被上诉人市规划局提交的《不动产登记审批表》载明：根据原湖北省土地管理局和铁道部郑州铁路局《关于开展铁路用地登记工作中有关问题的请示》（鄂土籍发[1994]18号），武九（武昌-阳新）铁路用地，以原征地红线图“武大复线地界图”为依据确定铁路用地使用权。经审查，该请示经《省人民政府关于开展铁路用地登记工作中有关问题的批复》（鄂政函[1994]89号）批复同意，证明确定武九（武昌-阳新）铁路用地的依据为“武大复线地界图”。被上诉人市规划局在其《不动产登记审批表》中还载明：因保管不善，“武大复线地界图”遗失，故参考1966年历史图件，图件显示该段铁路已形成，为铁路用地。但其未能提交“武大复线地界图”因保管不善已遗失的相关证明材料及其参考1966年历史图件的相关依据，应视为被上诉人市规划局以原审第三人提交的相关材料作为土地使用权属来源的证明材料予以颁证，依据不充分。另，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。第3.2.6.3条规定，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。第3.2.6.6条规定，一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。第3.2.6.7条规定，违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：a．如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；b．如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；c．将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。故被上诉人市规划局在颁发被诉不动产权证之前，应通知上诉人桥梁公司到场指界，被诉不动产权证相应界址的认定应由桥梁公司、武汉铁路局共同指界。经桥梁公司、武汉铁路局双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。但被上诉人市规划局未能提交有效证据证明其在颁发被诉不动产权证之前履行了相应指界程序抑或存在该规程第3.2.6.7条规定的违约缺席指界的情形，应认为其颁发被诉不动产权证前未进行指界程序，且上述程序的缺失严重影响了上诉人桥梁公司的相关权益。结合前述因“武大复线地界图”遗失造成土地权属相关证明材料不充分的情况下，被上诉人市规划局亦未进行指界程序而将被诉不动产权证书颁发给原审第三人武汉铁路局明显依据不足，程序违法。鉴于被诉的鄂（2017）武汉市市不动产权第0000416号不动产权证书已于2020年6月2日被注销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应判决确认违法。综上，原审判决仅认定被上诉人市规划局颁证程序存在瑕疵而驳回上诉人桥梁公司的诉讼请求认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，第八十九条第一款第（三）项、第三款规定，判决如下： 一、撤销湖北省武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初259号行政判决； 二、确认被上诉人武汉市自然资源和规划局于2017年5月5日向原审第三人中国铁路武汉局集团有限公司颁发鄂（2017）武汉市市不动产权第0000416号不动产权证书的行为违法。 本案一审、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人武汉市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  余汉平 审判员  刘 忠 审判员  陈小萍 二〇二〇年八月十一日 法官助理火晶 书记员姜淑娟