山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁14行初132号 原告张怀刚，男，1964年3月11日出生，汉族，住山东省乐陵市。 委托代理人牛小龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告乐陵市人民政府，住所地乐陵市湖滨东路99号。 法定代表人王大山，市长。 委托代理人解海燕，乐陵市人民政府法制办公室工作人员。 原告张怀刚不服被告乐陵市人民政府城建查处行政复议一案，于2017年8月1日向本院提起行政诉讼，本院于2017年8月2日立案后，于2017年8月7日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等相关文书。本院依法组成合议庭，于2017年9月21日公开开庭审理了本案。原告张怀刚及其委托代理人牛小龙，被告乐陵市人民政府负责人周成良及委托代理人解海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告乐陵市人民政府于2017年7月24日作出乐政复不字〔2017〕04号不予受理行政复议申请决定书，主要内容为：申请人张怀刚向被申请人乐陵市住房和城乡建设局提交查处申请书的行为实际上系举报行为。申请人能否对被申请人就举报行为的处理提起行政复议，关键在于利害关系的判断。张怀刚仅仅是土地违法线索投诉的当事人，无证据证明与被申请人乐陵市住房和城乡建设局的行政行为有利害关系，亦不符合“以自己的名义”提起行政复议的条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，对张怀刚的复议申请决定不予受理。 原告张怀刚诉称，原告系乐陵市胡家街道办事处千顷张村村民，自2014年起原告所在村的省道旁边开始建造楼房，现楼房已经基本建成。原告通过政府信息公开方式得知自建房至今没有取得“一书两证（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）”，另根据原告向乐陵市城市规划局申请的《查处申请书》答复，原告得知乐陵市住房和城乡建设局有查处职权。原告根据《建筑工程施工许可管理办法》第三条的规定，于2017年4月25日向乐陵市住房和城乡建设局通过EMS邮寄书面《查处申请书》，请求对乐陵市胡家街道办事处、千顷张村村民委员会未取得施工许可证而进行违法建设房屋的行为进行查处，并将查处结果书面告知原告。经查，乐陵市住房和城乡建设局已经于2017年4月26日签收，但至今未与原告联系。原告认为，乐陵市住房和城乡建设局未按照法律规定履行行政查处法定职责，系明显的行政不作为，严重违反法律规定，侵害了原告的合法权益，原告遂依据《中华人民共和国行政复议法》之规定，于2017年7月5日向被告递交书面行政复议申请书，后原告于2017年7月24日收到被告作出的乐政复不字〔2017〕04号不予受理行政复议申请决定书。原告认为，原告向乐陵市住房和城乡建设局提出书面查处申请，并以其未答复为由提出行政复议符合行政复议受理条件，现被告作出的乐政复不字〔2017〕04号不予受理行政复议申请决定书不具有任何依据，侵犯了原告的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼》第十二条之规定提起行政诉讼，请求：1、依法撤销乐陵市人民政府作出的乐政复不字〔2017〕04号不予受理行政复议申请决定书；2、责令乐陵市人民政府受理本案并重新作出行政复议决定；3、本案的诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，向本院提交了9组证据： 证据1.原告身份证及户口簿复印件。证明原告的居住地在被申请查处所在地，与被申请查处事项有利害关系。 证据2.张金涛、张怀刚、张金营土地承包经营权证书。证明原告的承包地在被申请查处所在地，且被占用、影响生产的事实。 证据3.施工现场照片8张。证明原告的房屋在被申请查处工程的相邻处，且原告的承包地被涉案工程挖土，宅基地也被占用。 证据4.乐陵市城市规划局《关于乐陵市张金涛、张佑行、张怀刚、张强申请查处事项的告知书》。证明原告向相关部门申请相关信息公开时被告知乐陵市住房和城乡建设局有法定职责查处涉案工程的违法建设行为。 证据5.查处申请书及邮寄单、邮寄单网络查询记录截图。证明原告向乐陵市住房和城乡建设局申请查处且被告已经签收原告的申请书。 证据6.补正告知书及乐政复不字〔2017〕03号不予受理行政复议申请决定书。证明原告向被告申请复议，被告以原告缺少利害关系证明材料告知原告补正，但是被告的补正通知书不明确，没有具体补正材料的内容，补正通知书存在瑕疵。不予受理决定书不合法。 证据7.证人出庭申请书。证明原告的宅基地被占用，承包地被涉案项目挖土，未补偿。 证据8.证人证言两份。证明原告的宅基地被占用，承包地被涉案项目挖土，未补偿。 证据9.证人张某1、张某2的证言。证明因建设涉案项目挖了张怀刚的地。 被告乐陵市人民政府答辩称，我单位作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2017年7月5日，申请人不服被申请人乐陵市住房和城乡建设局不履行查处职责的行为，向我单位提起行政复议申请。我单位通过对申请人提供材料的审查，将申请人提交查处申请书的行为定性为投诉举报行为，将被申请人查处或不予查处的行为定性为对投诉举报行为的处理。申请人能否就举报行为的处理提起行政复议，关键在于利害关系的判断。在行政复议5日的审查期限内，我单位认为申请人提供的材料不足以证明其与被申请人的具体行政行为之间存在利害关系，于是我单位于2017年7月5日，向申请人邮寄送达补正申请材料通知书，要求申请人在接到通知之日起15日完成有关利害关系的证据补正。2017年7月11日，申请人补正了户口本复印件。在申请人补正期满后，我单位通过对申请人补正材料的审查，认为申请人补正的证据仍不能证明其与被申请人处理投诉举报的行为之间存在利害关系，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条，决定不予受理申请人的行政复议申请。于2017年7月24日作出不予受理行政复议申请决定书，并送达申请人。 被告在法定举证期限内向本院提交了以下9组证据： 证据1.行政复议申请书收到存根。 证据2.行政复议申请书。 证据3.申请人身份证明。 证据4.申请人提交的证据。 证据5.补正申请材料通知书及邮寄送达证明、补正审批表。 证据6.行政复议补正答复书及申请人补正材料。 证据7.不予受理行政复议决定审批表。 证据8.不予受理行政复议决定书。 证据9.不予受理行政复议决定书送达回证。 被告的上述九组证据证明被诉行政行为的合法性。 经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对原告证据1的真实性、合法性无异议，但证明不了与乐陵市住房和城乡建设局的查处行为有利害关系，不能实现其证明目的。对原告证据2的真实性、合法性无异议，土地承包经营权证没有在行政复议中提交，不是我方作出不予受理决定的依据，证明不了乐陵市住房和城乡建设局不予查处的行为，证明不了原告所称的违法建筑侵占了其承包地、影响了其生产。对证据3的证明目的有异议，原告在行政复议中给我方提供的照片中只有四张照片，现在他们提供了八张，有四张不是我们在行政复议程序中认定事实的依据，这八张照片证明不了原告的证明目的。对证据4、5均无异议。对证据6的三性无异议，对其证明目的有异议，我方向原告发补正通知书是想让原告证明住建局不予查处行为可能侵犯原告的宅基地使用权、土地承包经营权及相邻权，但是原告提交的补正答复书及户口本复印件不能证明其与乐陵市住房和城乡建设局的不予查处行为存在利害关系。对证据7原告在行政复议过程中没有提交证人出庭作证的申请也没有证人证言，不是我方作出不予受理决定的依据。对证据8的真实性有异议，这两份证言没有在行政复议程序中提交，不是我们作出不予受理决定的依据。对证据9，张怀刚没有提交其宅基证，只有一个证人说占了张怀刚的宅基地，证明效力弱。 原告对被告证据发表如下质证意见：对被告证据1至4的真实性无异议，但与本案没有关联性，不认可其证明目的。对证据5至9有异议，与本案不具有关联性，不认可其证明目的。 本院对上述证据认定如下：原告证据1，不能证明原告与被申请查处事项存在利害关系，但能证实张金涛、张佑行、张怀刚系千顷张村村民，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据2，不能体现土地承包经营权证所载土地的位置，且该组证据并未在行政复议程序中提交，依法不能作为认定案件事实的依据。原告证据3，不能证明原告的承包地被涉案工程挖土、宅基地被占用，且该组证据并未全部在行政复议程序中提交，依法不能作为认定案件事实的依据。原告证据4，可以证明原告曾向乐陵市城市规划局提出查处申请，并被告知查处权限属于乐陵市住房和城乡建设局，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据5，能够证明张金涛、张佑行、张怀刚、张强四人曾于2017年4月25向乐陵市住房和城乡建设局邮寄查处申请书，乐陵市住房和城乡建设局已收到该申请书。原告证据6，能够证明被告在作出被诉的复议决定前，曾要求原告补充证据材料，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据7，系原告向本院提交的证人出庭作证申请书，不能证明争议事项，依法不能作为认定案件事实的依据。原告证据8，真实性无法确定，且该组证据并未全部在行政复议程序中提交，依法不能作为认定案件事实的依据。原告证据9，证人张某2、张某1的作证内容不一致，且未在行政复议程序中提交，依法不能作为认定被诉复议决定是否合法的依据。 被告证据1至9，能够证明被告在受理原告的复议申请后，曾依法要求原告补正相关证据，并根据原告的补充材料情况做出了不予受理行政复议申请决定书，依法均可以作为认定案件事实的依据。 综合各方当事人提交的证据，本院审理查明事实如下：张金涛、张佑行、张怀刚系乐陵市胡家街道办事处千顷张村村民。2017年4月25日，张金涛、张佑行、张怀刚、张强四人向乐陵市住房和城乡建设局邮寄查处申请书，要求对乐陵市胡家街道办事处未取得施工许可证而违法建设房屋的行为进行查处，并将查处结果书面告知申请人。2017年7月5日，张怀刚等四人向乐陵市人民政府申请行政复议，要求依法确认被申请人乐陵市住房和城乡建设局未履行行政查处职责违法，责令乐陵市住房和城乡建设局履行查处职责。乐陵市人民政府受理张怀刚等人的申请后，曾要求张怀刚补正与被申请人乐陵市住房和城乡建设局的行政行为有利害关系的证据，后张怀刚补交了户口本复印件。2017年7月24日，乐陵市人民政府做出乐政复不字〔2017〕04号不予受理行政复议申请决定书，以申请人张怀刚无证据证明与被申请人乐陵市住房和城乡建设局的行政行为有利害关系，亦不符合“以自己的名义”提起行政复议的条件为由，对张怀刚的复议申请决定不予受理。张怀刚对该复议决定不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政复议，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否能够提起行政复议的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。 本案中，原告张怀刚要求查处的内容为乐陵市胡家街道办事处未取得施工许可证而违法建设房屋的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第九条的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。因此，张怀刚有权向有关行政机关提出查处申请。但是，举报或控告的作用并非直接保障举报者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反城乡规划法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然根据《城乡规划法》的规定，城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，只有在与举报人自身合法权益具有直接关系的前提下，举报人才具备提起行政复议的资格。本案中，原告张怀刚虽称涉案房屋影响了其排水，但在复议过程中未提交证据证明，在原告无证据证明乐陵市住房和城乡建设局的行为与其合法权益具有直接关系的情况下，被告乐陵市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定对张怀刚的复议申请决定不予受理，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张怀刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张怀刚承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇一七年九月二十七日 书记员  周晓萌