贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）黔05行终151号 上诉人（原审原告）周光全，男，1962年7月12日出生，汉族，住贵州省毕节市。 委托代理人汪应红（特别授权），贵州省七星关区中心法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）毕节市七星关区人民政府（七星关区人民政府）。 法定代表人胡敬斌，系该区区长。 委托代理人喻迪（特别授权），毕节金海湖新区法制办负责人。 诉讼代理李海龙（特别授权），毕节金海湖新区法律顾问室法律顾问。 原审第三人毕节市小坝镇西冲村村民委员会（以下简称西冲村委）。 负责人潘建，系该村村委会主任。 原审第三人吴运祥，男，汉族，1976年2月27日生，住贵州省毕节市。系原审第三人吴太顺（已故）之长子。 原审第三人吴运华，男，汉族，1981年12月28日生，住址同上。系原审第三人吴太顺（已故）之次子。 原审第三人吴运春，男，汉族，1985年1月5日生，住址同上。系原审第三人吴太顺（已故）之三子。 原审第三人吴运飞，女，汉族，1978年2月23日生，住址同上。系原审第三人吴太顺（已故）之长女。 上诉人周光全因土地登记行政管理一案，不服贵州省大方县人民法院（2017）黔0521行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依法追加了原审第三人吴太顺（已故）的法定继承人吴运祥、吴运华、吴运春、吴运飞为本案第三人参加诉讼，并于2017年7月28日组织各方当事人进行了举证、质证，并听取了当事人的意见。上诉人周光全及其委托代理人汪应红，被上诉人毕节市七星关区人民政府委托代理人喻迪、李海龙，原审第三人毕节市小坝镇西冲村村民委员会负责人潘建，原审第三人吴云祥均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：周光全系贵州省毕节市小坝镇西冲村木瓜组村民，第三人吴太顺（已故）系贵州省毕节市海子街镇树垮村**村民。吴太顺之妻郭长美系贵州省毕节市西冲村郭丙荣、吕书珍夫妇的独生女。第一轮土地承包前，郭长美与吴太顺结婚，成为毕节市海子街镇树垮村**村民，1980年在该村参与土地承包分配。郭丙荣、吕书珍、郭长美分别于1992年、1997年、2015年3月逝世。郭丙荣夫妇过世后，西冲村委将其名下的所有土地收回，另行发包。1996年，吕书珍、西冲村委作为甲方与周光全作为乙方签订《土地承包合同书》，约定主要内容为：承包土地期为一年，定于1996年至1997年元月，1997年元月重新承包，每年支付承包费210.00元给吕书珍。1998年1月18日，第三人西冲村委与周光全签订《承包土地合同书》，载明：……因吕书珍已死亡，现将吕书珍的承包土地收回，转包给周光全耕种……并约定了承包时间、承包费。1998年，原毕节市人民政府（现七星关区人民政府）向周光全颁发了《土地承包经营权证》。同年，第三人吴太顺也取得《土地承包经营权证》，但该证仅在农村承包土地基本情况登记的内页加盖西冲村委的公章，并无原毕节市人民政府（现七星关区人民政府）的公章或印章。周光全从毕节市七星关区档案馆调取的周光全的土地承包档案登记的地块中没有“鱼洞冲”地块的记载，其余地块的记载与周光全的《土地承包经营权证》土地承包明细登记完全相符。吴太顺持有的《土地承包经营权证》土地承包明细登记地块与其土地承包档案登记记载的地块完全不符。 周光全主张郭丙荣夫妻原有的土地（包括吴太顺土地经营权证上登记的“大脚地”地块）已由西冲村委收回发包给周光全，而第三人吴太顺主张郭丙荣夫妇的土地系西冲村委另行发包给第三人。周光全与吴太顺因上述土地中的部分地块产生矛盾纠纷。2015年，吴太顺请求解除与周光全之间的土地租赁合同，诉至毕节市七星关区人民法院，该院经审理查明后于2015年8月10日判决支持了吴太顺的诉讼请求。周光全不服提起上诉，本院二审判决驳回周光全上诉，维持原判。2016年12月1日，周光全就诉请撤销七星关区人民政府于1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》一案，向原审法院提出撤诉申请。同日，原审法院裁定准予周光全撤回起诉。2017年1月4日，周光全以吴太顺不是毕节市小坝镇西冲村村民，依法不能承包西冲村土地，七星关区人民政府及西冲村委于1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》无档案登记，违反法律强制性规定为由，再次诉至原审法院，请求判如前述诉请。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，具体到本案，即对1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》的行政行为是否合法进行审查。 关于本案是否系基于同一事实和理由的重复起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于……本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条第一款规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）前诉与后诉的当事人相同；（二）前诉与后诉的诉讼标的相同；（三）前诉与后诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉的裁判结果。”周光全首次向原审法院提起诉讼时未将西冲村委列为第三人参加诉讼，诉讼请求为请求撤销七星关区人民政府于1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》，此与本案不同。故，周光全再次向原审法院提起诉讼，并不是重复起诉的行为。 关于被告诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，本案中，周光全请求确认无效的《土地承包经营权证》没有加盖七星关区人民政府的公章，周光全也无证据表明该证系七星关区人民政府颁发给第三人吴太顺，但七星关区人民政府向原审法院提交的答辩状中明确表明“第三人吴太顺的土地承包经营权证是基于第二轮土地承包时与发包方村委所签订的土地承包合同，并报原毕节市人民政府（七星关区人民政府），即七星关区人民政府审查后，依法向其颁发的”。据此，能够认定吴太顺的《土地承包经营权证》系七星关区人民政府颁发，七星关区人民政府是本案的适格被告。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，土地承包经营权的取得，自土地承包经营合同生效时设立，承包人无须提出申请，办理批准、登记手续。即承包经营权的取得不取决于政府是否颁发土地承包经营权证的行政登记行为。土地承包经营权证的发放系县级以上地方人民政府根据法律授权主动履行的职责，是政府依据承包合同颁发的，只要承包合同依法成立，承包人即取得农村集体土地承包经营权，不论政府是否颁证确认，该证对当事人权益并不产生实际影响。故，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案不属于行政审判的管辖范围。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”之规定，裁定驳回周光全的起诉。案件受理费50.00元，全额退回周光全。 宣判后，原审原告周光全不服，向本院提起上诉称：1、第三人吴太顺持有《土地承包经营权证》干涉上诉人正常耕种争议地块，已对上诉人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。一审认定案件事实清楚，但适用法律错误，二审应当改裁纠正。2、上诉人在一审中的诉求明确，且合理合法，一审应当作出实体性判决才合法，才能使双方的矛盾得到实际解决，才能做到案结事了。请求毕节市中级人民法院依法判决撤销大方县人民法院（2017）黔0521行初22号行政裁定书，改判确认被上诉人七星关区人民政府及西冲村委会颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》无效，并判决一、二审诉讼费用由被上诉人及第三人负担。 被上诉人七星关区人民政府口头答辩称：1、一审裁定适用法律正确；2、对一审裁定认定事实有异议。涉案《土地承包经营权证》并不是区政府颁发的，上诉人也认可不是区政府颁发的，因此被上诉人主体不适格。一审认定被上诉人是适格被告是依据被上诉人一审答辩意见的第三点，而被上诉人在答辩意见的第二点阐述被上诉人主体不适合，请求二审法院在纠正前述问题的基础上维持一审裁定。 原审第三人西冲村委述称：第一轮承包土地时承包给郭丙荣，周光全和郭丙荣没有亲属关系，第二轮承包土地村委会没有承包土地给周光全。 原审第三人吴运祥述称：西冲村委说土地没有承包给周光全，周光全就没有依据说土地是他的。我父母对我外公外婆履行了生养死葬义务，我外公外婆的土地就应当是我家父母耕种，土地就是我家的，周光全家一直霸占土地才引发纠纷。 二审中上诉人周光全为了支持其诉讼主张，向本院提交了两份证据：（2016）黔0502执747号贵州省毕节市七星关区人民法院《执行通知书》和（2016）黔0502执747号贵州省毕节市七星关区人民法院《执行裁定书》。用以证明：被上诉人错误颁证给第三人的行为已经严重影响上诉人的权利义务，原审裁定认定颁证行为不影响上诉人的权利义务是严重错误的。 被上诉人七星关区人民政府质证认为：裁定书和通知书不属于二审新证据，在一审以前就已经形成了，但在一审时并未提交，不应采纳。该证据与本案无关，并未表明上诉人具体的实体权利义务，只是程序性裁定，达不到上诉人的证明目的。 原审第三人西冲村委、原审第三人吴运祥的质证意见与被上诉人七星关区人民政府的质证意见一致。 二审中原审第三人吴运祥为了支持其诉讼主张，向本院提交了两份证据：海子街镇树垮村村委会出具的《证据》及小坝镇西冲村村委会出具的《证明》。用以证明：吴运祥的外公外婆是由吴运祥的父母养老送终的。 上诉人周光全质证认为：1、相关组织的证明都要有出具人的签名才有效，该证明无出具人签字；2、证明内容不具有客观真实性；3、与本案无关，达不到证明目的。 被上诉人七星关区人民政府质证认为：与本案无关。 原审第三人西冲村委对二份证据无异议。 本院对上述证据认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。因此对上诉人周光全及原审第三人吴运祥提交的证据，本院不予采纳。 二审审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致。 本院认为，本案中，吴太顺的《土地承包经营权证》只有发包方毕节市小坝镇西冲村村委会的盖章，无被上诉人毕节市七星关区人民政府的盖章。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条：“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。个别条款如承包期限，承包方承担义务等违反《农村土地承包法》规定的，该条款无效，是否换发新证，由承包方决定。未加盖县级以上地方人民政府印章的，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的有关规定，不得借机调整土地。”，本案中，被诉行为《土地承包经营权证》并无被上诉人的盖章，结合原审第三人毕节市小坝镇西冲村村民委员会在《土地承包经营权证》上盖章的事实，只能证明村委会将土地发包给吴太顺的事实，无法明确该《土地承包经营权证》系以被上诉人毕节市七星关区人民政府的名义颁发，因此，行政行为不存在，不符合行政诉讼受理条件。 另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”之规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人周光全提交的《土地承包经营权证》中明确记载周光全土地承包面积为2.316亩，在承包土地明细登记中前九块土地按照先土后田的顺序登记总面积为2.316亩，且发包方熊绍明的签章止于第九块地即“水头”水田地块。但该证上多出了面积0.3亩第十块土地“鱼硐冲”，该地块在周光全××于××市××区档案局的《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》中并未记录，《土地承包经营权证》中前九块地均与《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》的记录一致，总面积也与《土地承包经营权证》登记的总面积一致。因此，周光全提供的证据不能证明其享有“鱼硐冲”地块的土地承包经营权。因此，上诉人周光全称吴太顺持有的《土地承包经营权证》侵犯其合法权益的诉讼理由不能成立。上诉人周光全不是本案行政行为相对人，亦无证据证明其与本案有利害关系。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，上诉人的起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，应当驳回周光全的起诉。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院以七星关区人民政府颁发《土地承包经营权证》对当事人权益并不产生实际影响为由，适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释第一条第二款第（六）项规定和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，属于法律适用错误，本院依法予以纠正。一审裁定结果正确，本院依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一七年九月十八日 法官助理 洪运佳 书 记 员 黎 朗