四川省营山县人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川1322行初15号 原告:李春，男，汉族，成都市青羊区人，住成都市青羊区。 委托代理人:李崇辉，男，汉族，四川省营山县人，住营山县，系原告的堂兄。 被告：营山县人民政府。 法定代表人：罗明远，系该县县长。 委托代理人：罗永强，系该县法制办主任。 委托代理人：李冠军，系该县法制办工作人员。 被告：营山县国土资源局。 法定代表人：郭显华，系该局局长。 委托代理人：张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 委托代理人：蒋安城，系该局工作人员。 原告李春不服被告营山县国土资源局于2017年3月28向其作出的编号为：营国土资[罚]（2017）1号行政处罚决定书，于2017年7月24日向本院提起行政诉讼，本院于2017年8月1日立案后，于2017年8月2日分别向被告营山县人民政府、营山县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭审理了本案，原告李春及其委托代理人李崇辉、被告营山县人民政府的法定代表人罗明远及其委托代理人罗永强，李冠军、被告营山县国土资源局法定代表人郭显华及其委托代理人蒋安城和张俊忠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告营山县国土资源局于2017年3月28日作出了编号为：营国土资[罚]（2017）1号行政处罚决定书的行政处罚行为。被告营山县国土资源局接群众举报，派员经实地调查、走访后核实，原告在2014年7月5日租用营山县西桥镇某组土地用于种养植业，并于同年年底，在租用土地上未办理建房手续，违规陆续修建砖混结构房屋。据此，被告营山县国土资源局依法作出上述行政处罚行为。 原告诉称，原告李春于2014年7月5日与营山县西桥镇某组签订了《农村土地租赁合同》用于搞种养植业，原告于2014年年底修建了120平方米的房屋，用于生产和办公，被告营山县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条于2017年3月28日作出了营国土资[罚]（2017）1号行政处罚决定书，责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并对非法占用土地的行为并处2400元的罚款。原告不服，依法向营山县人民政府申请复议，营山县人民政府经复议认为营山县国土资源局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，遂作出了营府复决字〔2017〕1号行政复议决定书，予以维持。原告认为被告营山县国土资源局作出上述处罚决定过程中存在听证程序违法，涉案房屋系为承包地服务的生产生活用房，且符合国土资发〔2014〕127号文件的有关规定，非用于原告的父母居住，且处罚决定违反了重复处罚原则，违反了《国土资源行政处罚办法》第十三条和第十九条、《国土资源听证规定》第四十二条第（六）项和《行政强制法》第四十五条第二款之规定。原告李春认为上述行为侵犯了其合法权益。据此，特提起诉讼，请求人民法院依法判决：1、撤销被告营山县国土资源局作出的营国土资[罚]（2017）1号行政处罚决定书；并责令被告重新作出决定。 被告营山县国土资源局辩称，原告租赁土地用于种养植业是事实，但却误认为可随意在租用土地上修建生产生活用房，且经证人证言佐证其修建涉案房屋的目的为办公、生活，非临时使用，同时依据四川省国土资源厅农业厅《关于转发〈国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉的通知》（川国土资发〔2015〕16号）第二条及《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一条、第二条，涉案房屋非生产生活用房，且不属于设施农用地，且在听证过程中，原告的委托代理人及其父李某参与了听证，营山县国土资源局充分听取了其陈述和申辩，听证笔录上也载明了已出示相关证据，且依照《土地管理法》第七十六条之规定，不存在重复处罚，而是依法并处。总之，请求法院依法维持处罚决定或者驳回原告李春的全部诉讼请求。 被告营山县人民政府辩称，其于2017年4月24日收到原告复议申请后，按照法定程序，经审查后认为该涉案房屋用地不符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）关于设施用地的规定，不属于设施农用地范围，同时原告未经批准占用集体土地修建涉案房屋且不符合土地利用总体规划，才依法作出前述行政复议决定书并送达了复议程序中有关的法律文书，故被告作出的上述复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告营山县国土资源局为支持自己的诉讼主张，还向法庭出示了下列证据： 1、违法线索登记表，拟证明：接群众举报，2014年年底，原告在营山县西桥镇某组未经批准，擅自占用120㎡集体土地修建房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的有关规定。 2、现场勘测笔录，拟证明：2016年10月27日，营山县国土资源局派员到现场勘测原告李春所建房屋，根据土地利用总体规划，原告占用农用地面积且不符合规划面积120平方米。 3、现场照片等资料。拟证明：原告修建房屋照片及室内家具家电照片，证明由李春及家人居住、使用不是设施农业占地范围内的生产、附属或配套设施。 4、土地利用总体规划截图复印件。拟证明：原告修建的房屋不符合土地利用规划。 5、地块土地利用现状截图复印件。拟证明：原告修建的房屋占用土地为农用地。 6、证人李某、鲜某、谢某证言。拟证明：原告租赁的某社土地由李某及其妻子经营，每年支付租金600元，租期30年，同时在2013年修建四排三间砖混结构房屋，用于办公、生活、生产，该房屋不是设施农业的附属设施，是永久性建筑。 7、农村土地租赁合同复印件。拟证明：2014年7月5日，原告租用集体土地4.68亩搞种养业，租期30年。还有租期违反法律规定最长的租期20年。 8、土地承包会议记录。拟证明：西桥镇某社社员代表同意将4.68亩集体土地承包给他人搞种养业。 9、立案呈报表复印件。拟证明：原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，符合立案标准。 10、案件延期申报表复印件。拟证明：因原告李春长期居住地为成都市青羊区，在送达文书指定期间不能及时送达，申请延期30日，并经相关领导批准。 11、营山县国土资源局行政处罚听证告知书及送达回证复印件。拟证明：2017年1月17日，被告营山县国土资源局依法拟作出的行政处罚并于同日由原告的父亲李某签收，同时还告知了相关权利和义务。 12、申请书复印件。拟证明：原告认为被告营山县国土资源局认定事实错误，拟作出的处罚不当，申请听证。 13、组织听证通知书及送达回证。拟证明：被告告知了听证时间及相关权利、义务，并依法予以送达，及通知原告于2017年3月3日上午9:30分在县国土资源局四楼参加听证。 14、听证记录、听证会签到册、授权委托书、听证会现场照片复印件。拟证明：原告自愿委托李崇辉代为听证，同时营山县国土资源局依法听取了原告的陈述、申辩并出示了相关证据，举行了听证会。 15、行政处罚决定书及送达回证复印件。拟证明：被告营山县国土资源局于2017年3月28日作出行政处罚决定书并依法于同日予以送达。 16、履行行政处罚决定催告书及送达回证复印件。拟证明：被告营山县国土资源局依法于2017年7月31日再次催收，要求被告履行行政处罚决定书相关处罚决定，但李春的父亲称已向法院提起诉讼。 17、投诉材料等复印件。拟证明：本案的案件线索来自群众举报、投诉。 18、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、四川省国土厅、农业厅文件《关于转发〈国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉》（川国土资发[2015]16号文件）、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号文件）。拟证明：被告对原告作出处罚的法律依据。 原告李春对被告营山县国土资源局提供证据的质证意见：对证据1,2016年才举报立案，依据《行政处罚法》第二十六条规定，原告2014年9月修建，至今被告才起诉已超过有关法条规定起诉期限超2年；证据2无异议；证据3是当事人提供；证据4本身无异议，不能反映规划的真实内容，不能证实土地总体规划；证据5，不是属实的，是非耕地；证据6，不具有真实性、合法性，执法人员未出示证件、未表明身份，违反了《国土资源行政处罚办法》第13条、第19条的规定，证人证言中没有证人的身份信息，还有就是证人证言没有证实是长期用于家人居住；证据7，三性无异议；证据8，无异议，证实与租赁程序合法；证据9-13无异议；证据14，有异议，听证签到人员没有原告本人出席，但在听证笔录中却有原告的陈述，还有就是没有按照听证规定第五条规定办理，没有经办机构出示处罚理由及证据；证据15，无异议；证据16，催告的前提不存在，因本案在诉讼中;证据17-18无异议，但是对于适用法律我方认为不当。 被告营山县人民政府对被告营山县国土资源局提供的证据质证意见：对其证据三性均不持异议。 被告营山县人民政府为支持自己的诉讼主张，还向法庭提供了下列证据： 1、行政复议案件登记表。拟证明：被告营山县人民政府于2017年4月24日受理了原告李春的复议申请以及复议结果为维持原处罚决定，办理复议的程序是合法的。 2、行政复议答复通知书及送达回证。拟证明：营山县人民政府于2017年4月24日受理行政复议申请，同时向被告营山县国土资源局送达申请书副本并告知了相关权利义务。 3、行政复议答辩书。拟证明：2017年5月5日，被告营山县国土资源局作出了书面答复书，认为原告的请求应当予以驳回。 4、行政复议决定书及送达回证。拟证明：2017年6月20日，被告营山县人民政府综合所有证据，按时依法维持了被告营山县国土资源局对被告作出的行政处罚决定书，并予以送达。 5、被告营山县国土资源局提交的证据（与庭审中被告营山县国土资源局出示证据一致） 原告李春对被告营山县国土资源局提供的证据质证意见：对证据1-5本身三性无异议，但补充说明一点：在复议阶段中，被告营山县国土资源局作出的复议答辩书，被告方营山县人民政府未送达，按相关规定应当依法予以送达。 被告营山县国土资源局对被告营山县人民政府提供的证据质证意见：对其证据三性均不持异议。 原告李春除当庭陈述外，还向法庭提供了下列证据： 1、农村土地租赁合同复印件。拟证明：原告与某村签订了租赁合同，依法租赁土地用于种植。 2、收条。拟证明：原告缴纳了租金。 3、照片六张。拟证明：原告用于办公、生产、仓库用房。 4、营山县国土资源局行政处罚决定书。拟证明：被告营山县国土资源局于2017年3月28日作出处罚决定，同时出现认定事实错误、结果不明确。并非用于原告的父母居住，主要是用于生产、生活。 5、营山县人民政府行政复议决定书。拟证明：被告营山县人民政府于2017年6月20日作出复议决定，认定错误，直接引用国土资源局认定的事实。 6、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号文件）。拟证明：适用第一点第三条，就是关于农业设施用地的认定。第二点第一条的生产设施，附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，不需要办理农用地转用审批手续，还有就是依据第二点进行工厂化作物栽培的，将附属设施用地规模控制在百分之五之内，第三点也规定，建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用和低效闲置土地，不占或少占耕地，实际上原告修建房屋位于租赁土地中的荒山上没有占用耕地。 7、国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见（国办发〔2016〕84号文件）。拟证明：鼓励返乡人员创业，没有规定必须是本社农民，应当鼓励，还有就是第七点，鼓励利用四荒地，为服务该种植，才修建的房屋。 被告营山县国土资源局对原告李春提供证据的质证意见：对证据1无异议，但是证明目的有异议；对证据2无异议；对证据3有异议，照片是属实，但是涉案房屋的目的是用于家人居住；对证据4-5无异议；对证据6无异议，对证明目的有异议；对证据7，不是表明原告违反其他法律规定可以建房。 被告营山县人民政府对原告李春提供证据的质证意见：质证意见与被告营山县国土资源局的质证意见一致，补充一点：原告的用地是配套设施用地，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号文件）对配套设施用地做了明确的规定，主要用于粮食生产等，但原告一直强调用于种植中药材，故不能适用该条。 经审理查明，原告李春与营山县西桥镇某社于2014年7月签订了《农村土地租赁合同》，该合同载明租赁土地4.68亩面积中，耕地占1.68亩，荒山占3亩，租赁期限30年，从2014年8月1日至2044年7月30日止，土地用途为种养植业。原告依据双方签订的合同，于2014年年底陆续在租赁土地的集体土地上修建了120㎡的砖混结构房屋一座。2017年1月，被告营山县国土资源局接群众举报后，派员实地调查、走访并经核实，作出了营国土资[罚]（2017）1号行政处罚决定书，原告不服，依法向营山县人民政府申请复议，营山县人民政府经复议后作出了营府复决字〔2017〕1号行政复议决定书，该决定书对原处罚决定予以维持。原告李春仍不服，认为处罚决定中存在程序违法，认定事实错误，被告营山县国土资源局所作出的处罚决定侵犯了其合法权益，故向本院提起行政诉讼。 本院认为，为推进农业供给侧结构改革，实现现代科技、生产方式和经营理念引入农业，促进农民就业增收，原告李春按法律法规和政策规定，通过租赁方式取得了营山县西桥镇某社部分土地的使用权，用于发展种养植业，本应得到社会各界的大力支持和鼓励。但原告李春非本村村民，未按土地利用总体规划，在未经批准和报备等情况下，擅自在租赁土地上于2014年陆续修建砖混结构涉案房屋，并经被告营山县国土资源局的工作人员实地走访、调查、勘验和核实。原告的上述违法行为一直处于持续状态中，未超过《中华人民共和国行政处罚法》关于从行为终了之日起计算两年的处罚期限，且不符合设施农业附属设施和配套设施用地的有关标准。被告营山县国土资源局接群众举报原告违法建房后，坚持尊重事实，维护法律的原则，经认真勘测、会审后，综合证据，依法作出行政处罚决定。但在认定该涉案房屋系原告用于父母亲养老的证据不足，在听证笔录中误将原告的代理人陈述写为原告的陈述笔误，应予纠正。关于原告诉称执法中没有执法人员出示相关证件及表明身份的问题，事实上是该村干部带领执法人员一路前往调查的，执法人员也亮明了身份，只是在笔录中存在了漏记的情形，针对行政执法人员在履行职责过程中存在的上述瑕疵应当总结经验，以促进行政机关在今后的工作中依法履行职责，不断提高执法水平。关于履行期限和加重处罚情形，在该处罚决定中明确载明自送达当事人之日起十五日之内履行处罚决定并缴纳罚款的义务，对并处非法占用的土地每平方米处20元的罚款系被告营山县国土资源局依法行使自由裁量权的体现，并无不当。在作出上述处罚决定过程中，被告营山县国土资源局虽存在上述瑕疵问题，但瑕不掩玉，不影响原告非法占地建房的客观事实，被告行政处罚决定依法成立有效。同时，原告李春与营山县西桥镇某社签订的《农村土地租赁合同》，双方约定可修建房屋及其租期违反了法律规定的租期不得超过二十年之规定，且超过我县第二轮土地承包期限（从1997年10月1日至2027年9月30日止）的有关规定，该内容在合同签订之始即违反了法律政策的禁止性规定。且原告在未向任何行政机关进行任何报备的情形下，在租赁土地上修建住房，违反了法律的强制性规定。原告不服处罚决定，向被告营山县人民政府申请复议，被告营山县人政府依法作出了行政复议决定书。至于原告诉称复议答辩书未送达原告问题，复议法对此并无法定要求。本院认为被告营山县人民政府对认定事实清楚，适用法律正确，程序合法的处罚决定，作出的维持原处罚决定的复议决定书，是正确的，应当予以维持。原告将处罚机关及复议机关列为共同被告向本院提起行政诉讼，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条的规定，依法行使管辖权。综上，原告认为被告营山县国土资源局作出的处罚决定过程中存在程序违法，事实认定错误的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李春的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告李春负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审判长  张翼秋 审判员  刘永忠 审判员  谭忠光 二〇一七年九月十一日 书记员  方 鹏