黑龙江省哈尔滨市平房区人民法院行 政 判 决 书（2017）黑0108行初1号原告哈尔滨兴凯成品油经销有限公司，住所地哈尔滨市道里区。法定代表人董阿美，董事长。委托代理人闫玉香，北京大成(哈尔滨)律师事务所律师。委托代理人沈明，北京大成(哈尔滨)律师事务所律师。被告哈尔滨市国土资源局，住所地哈尔滨市南岗区。法定代表人刘岩果，局长。负责人（出庭）陈烨，哈尔滨市国土资源局常务副局长。委托代理人兰玉杰，黑龙江贤进楼律师事务所律师。被告哈尔滨市地产交易中心，住所地哈尔滨市南岗区。法定代表人吴永胜，主任。委托代理人李连昱，副主任。委托代理人刘广霞，黑龙江贤进楼律师事务所律师。第三人中国石油天然气股份有限公司黑龙江哈尔滨销售分公司，住所地哈尔滨市道里区。负责人张书义，总经理。委托代理人朴学松，北京岳成律师事务所黑龙江分所律师。第三人哈尔滨华成热电股份有限公司，住所地哈尔滨市道里区。法定代表人马天娇，总经理。委托代理人杨立敏，黑龙江恒金律师事务所律师。原告哈尔滨兴凯成品油经销有限公司（简称兴凯公司）诉被告哈尔滨市国土资源局（简称市国土局）、被告哈尔滨市地产交易中心（简称市地产交易中心）及第三人中国石油天然气股份有限公司黑龙江哈尔滨销售分公司（简称中石油哈分公司）、第三人哈尔滨华成热电股份有限公司（简称华成热电公司）国有建设用地使用权挂牌出让纠纷一案，由哈尔滨市南岗区人民法院移送我院后，本院于2017年1月4日立案报请哈尔滨市中级人民法院确定管辖后，依法组成合议庭，分别于2017年5月12日、2017年6月16日公开开庭审理了本案。原告兴凯公司的委托代理人闫玉香、沈明，被告市国土局的负责人陈烨及委托代理人兰玉杰，被告市地产交易中心的委托代理人李连昱、刘广霞，第三人中石油哈分公司的委托代理人朴学松，第三人华成热电公司的委托代理人杨立敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年7月20日，被告市国土局发布哈尔滨市国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让公告》及《国有建设用地使用权挂牌出让须知》。挂牌出让地块编号为NO.2016HTG0015，宗地位置为平房区哈南第八大道、松花路西南侧，用地性质为商服用地（加油加气站用地）的国有建设用地使用权。被告市地产交易中心先向原告兴凯公司颁发了《竞买资格确认书》之后于2016年8月17日向第三人颁发了《竞买资格确认书》。2016年8月19日，举行国有建设用地使用权挂牌出让活动后被告市地产交易中心与第三人中石油哈分公司、华成热电公司签订《成交确认书》。2016年9月2日，被告市国土局与第三人中石油哈分公司签订哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地使用权出让合同》。原告兴凯公司诉称，兴凯公司于2014年向哈尔滨市商务局提出《关于在平房开发区新建加油站的请示》，并于2015年9月按照相关规定办理完成了土地、规划、消防、环保、安监等部门的初审意见。兴凯公司缴纳相关费用后，2016年3月1日获得黑龙江省商务厅唯一颁发的黑商函【2016】169号《关于同意新建（异地改建）加油站的批复》。二被告挂牌出让涉诉土地时违背其多年一贯做法，违反商务部《成品油市场管理办法》第二十二条之规定，在第三人未经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件的前提下，向其颁发《竞买资格确认书》允许参加涉诉土地挂牌竞买，最终签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》，上述国有建设用地使用权挂牌出让行为侵犯兴凯公司合法权益，故诉至法院，要求1、确认被告市国土局2016年7月20日出让第NO.2016HTG015地块的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》11其他事项中竞买人资格要求违法；2、撤销被告市地产交易中心2016年8月17日《竞买资格确认书》、撤销被告市地产交易中心2016年8月19日签订的《成交确认书》；3、确认二被告与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效；4、确认原告兴凯公司竞买NO.2016HTG015国有建设用地使用权行为成立并确认成交；5、被告承担诉讼费。被告市国土局及被告市地产交易中心辩称，1、涉诉国有建设用地使用权挂牌出让活动符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，合法有效；2、黑龙江省商务厅颁发的黑商函【2016】169号《关于同意新建（异地改建）加油站的批复》具有唯一性，限制了国有建设用地使用权挂牌出让活动的公开、公平、公正，该批复代行了市国土局出让国有建设用地使用权的职能；3、《竞买资格确认书》、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》程序合法，具有法律效力。综上，请求法院驳回原告兴凯公司的诉讼请求。第三人中石油哈分公司及华成热电公司述称，同意二被告上述观点，已签订的哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，法院应驳回原告兴凯公司的诉讼请求。被告市国土局在法定举证期限内提交并在庭审中举示的证据有：第一组证据：项目用地审批材料（证据1、哈尔滨市各类项目用地方案审批单；证据2、哈尔滨市国土资源局关于哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块项目国有建设用地使用权供地方案的呈报说明；证据3、哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块国有建设用地使用权出让供地方案；证据4、规划条件；证据5、宗地图、批次图及哈尔滨市经济技术开发区管理委员会《关于建设用地基础设施工程建设情况的说明》；证据6、土地估价报告）。拟证明，涉诉土地在委托被告市地产交易中心挂牌出让前进行了合法审批。第二组证据：签订国有建设用地使用权出让合同材料（证据7、建设用地申请表；证据8、《成交确认书》；证据9、关于华成热电公司缴纳竞买保证金和代缴土地出让金的情况说明；证据10、联合竞买协议；证据11、中石油哈分公司营业执照、身份证复印件；证据12、哈政土（经开）合供字【2016】16号国有建设用地使用权出让合同；证据13、土地出让金缴费收据）。拟证明，被告市地产交易中心挂牌出让及第三人竞得涉诉土地程序合法。第三组证据：被告市国土局与被告市地产交易中心及市国土局哈经开区分局关系（证据14、《哈尔滨市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》；证据15、哈编字（2010）36号哈尔滨市机构编制委员会文件；证据16、哈国土发（2010）25号哈尔滨市国土资源局文件）。拟证明：二被告是本案适格主体。第四组证据：证据17、国土资厅函【2005】485号《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》。拟证明，加油站用地属于经营性用地，必须以招拍挂方式公开供应，对投标申请人和竞买申请人没有条件限制。经庭审质证，原告兴凯公司对被告市国土局举示的证据真实性无异议，对拟证明问题有异议，质证认为:第一组证据：在没有进行审批确认挂牌出让的情况下委托进行土地估价属程序违法；未公布出让计划属程序违法；规划设计条件及宗地图等均是由原告兴凯公司办理并交纳费用取得；供地方案中未限定竞买资格需要首先取得省级商务部门同意和预核准文件属程序违法。第二组证据：无法证明被告市国土局所主张的程序合法；《成交确认书》是在被告违法确认第三人有竞买资格前提下签订，当予以撤销。第三组证据：为内部文件，与本案无关。第四组证据：该复函仅是上、下级机关之间商谈工作、请求批准或答复问题的文件，既不属于法律、法规、规章，在实际审判中不应予以适用。被告市地产交易中心及第三人对以上证据均无异议。被告市地产交易中心在法定举证期限内提交并在庭审中举示的证据有：第一组证据：项目用地审批材料（证据1、国有建设用地使用权招拍挂出让业务交接单、哈尔滨市各类项目用地方案审批单；证据2、哈尔滨市国土资源局2016年4月13日《关于哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块项目国有建设用地使用权供地方案的呈报说明》；证据3、哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块国有建设用地使用权出让供地方案；证据4、土地估价报告及规划条件；证据5、宗地图）。拟证明，涉诉土地在委托被告市地产交易中心挂牌出让前经过合法审批。第二组证据：挂牌出让文件（证据6、《哈尔滨市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》；证据7、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》；证据8、电子竞价须知；证据9、竞买申请表；证据10、授权委托书；证据11、《竞买资格确认书》（样本）；证据12、《成交确认书》（样本）；证据13、国有建设用地使用权出让合同（样本）；证据14、宗地图）。拟证明，涉诉土地发布了挂牌出让公告、公示了挂牌出让方案，按照价高者得原则确定竞得人程序合法。第三组证据：第三人成交确认的材料（证据15、2016年8月19日被告市地产交易中心与第三人中石油哈分公司、华成热电公司签订《成交确认书》；证据16、国有土地使用权竞买资格审核单、原告及第三人《竞买人资格确认书》；证据17、国有建设用地使用权挂牌出让竞买进程单；证据18、国有建设用地使用权挂牌出让报名统计表；证据19、国有建设用地使用权挂牌出让现场竞价登记表；证据20、土地挂牌报价单及国有建设用地使用权现场竞价表；证据21、联合竞买申请书；证据22、授权委托书；证据23、身份证复印件；证据24、第三人营业执照；证据25、竞买保证金缴纳凭证；证据26、《资信证明书》；证据27、《承诺书》；证据28、联合竞买协议；证据29、受理申请回执。拟证明，第三人的《竞买人资格确认书》合法有效；根据价高者竟得的原则，第三人取得涉诉土地合法。第四组证据：原告参与竞买的材料（证据30、国有土地使用权竞买资格审核单；证据31、国有建设用地土地使用权挂牌出让竞买进程单；证据32、土地挂牌报价单；证据33、《竞买申请书》；证据34、授权委托书；证据35、身份证复印件；证据36、原告营业执照；证据37、存款凭证；证据38、《资信证明书》；证据39、《承诺书》；证据40、受理申请回执）。拟证明，原告兴凯公司经过相应审批参加此次挂牌活动。第五组证据：证据41、哈尔滨市机构编制委员会哈编字（2002）150号文件。拟证明，被告市地产交易中心作为本案主体适格。经庭审质证，原告兴凯公司对被告市地产交易中心举示的证据真实性无异议，对拟证明问题有异议，质证认为:第一组证据与被告市国土局第一组证据质证意见一致；第二、三组证据：因违反《成品油市场管理办法》第二十二条之规定，程序违法；第四组证据：原告兴凯公司应合法取得涉诉土地；第五组证据：二被告内部文件，与本案无关。被告市国土局及第三人对以上证据均无异议。原告兴凯公司在法定举证期限内提交并在庭审中举示的证据有：第一组证据：（证据1、哈尔滨市商务局2014年12月24日向市规划局发出哈商务综【2014】142号《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的函》；证据2、哈尔滨市商务局向市国土资源局发出哈商务综【2014】142号《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的函》；证据3、哈尔滨市商务局向市安监局发出哈商务综【2014】142号《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的函》；证据4、哈尔滨市商务局向市公安消防支队发出哈商务综【2014】142号《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的函》；证据5、哈尔滨市商务局向市环保局发出哈商务综【2014】142号《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的函》；证据6、《黑龙江省新建（改建、扩建）加油站初审意见书》；证据7、哈尔滨市公安消防支队《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的复函》）。拟证明，1、原告在2014年向哈尔滨市商务局提出在平房区拟建加油站的请示，经哈尔滨市商务局实地勘察认为拟建加油站的选址符合新建加油站的相关规定，并分别向市规划局、市国土资源局、市安监局、市公安消防支队及市环保局等行业部门致函告知，由原告持黑龙江省新建（改建、扩建）加油站初审意见书到上述各行业部门征求意见，新建加油站地址涉诉土地；2、被征求意见部门均在黑龙江省新建（改建、扩建）加油站初审意见书上盖章确认，其中市国土资源局明确意见为“需依规定实施挂牌供地”；3、哈尔滨市商务局向行业部门致函及各行业部门在初审意见书中确认拟建加油站的主体为原告兴凯公司。第二组证据：（证据8、城乡规划基础数据技术服务取费一览表及城乡规划基础数据技术服务合同》、黑龙江省地方税务局通用机打发票一张、中国工商银行业务回单一张；证据9、建设项目所在地块修建性详细规划、哈尔滨平房区KFQ04-B-07地块规划条件附图、黑龙江增值税普通发票、中国工商银行网上银行电子回单；证据10、规划条件及号码分别为：00551840；01241053；01502668黑龙江省地方税务局通用机打发票；证据11、哈尔滨经济技术开发区管理委员会向市城乡规划局报送的《关于申请核发哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块规划条件的函》中联系人为原告兴凯公司蔡斌斌；证据12、宗地图及号码分别为：00729210黑龙江省地方税务局通用机打发票）。拟证明，1、原告取得初审意见书后，规划、国土等部门指令原告办理获得相关技术数据及附图，并委托哈尔滨市城乡规划编制研究中心出具城乡规划基础数据，委托哈尔滨市勘察测绘研究院予以测量，由哈尔滨市城市规划设计研究院出具建设项目所在地块修建性详细规划图及规划条件附图，由哈尔滨市国土资源勘测规划院出具宗地图，并取得规划条件；2、上述程序均由原告兴凯公司办理，费用均由原告兴凯公司承担。第三组证据：（证据13、原告兴凯公司向哈尔滨市商务局的哈尔滨兴凯文件【2015】9号《关于新建加油站项目的请示》；证据14、哈尔滨市商务局哈商务呈【2015】131号《关于新建哈尔滨兴凯成品油经销有限公司加油站的请示》、黑龙江省新建（改建、扩建）加油站企业申请表；证据15、黑龙江省商务厅黑商函【2016】169号《关于同意新建（异地改建）加油站的批复》；证据16、哈尔滨市环境工程评估中心哈环评估【2016】74号《关于哈尔滨兴凯成品油经销有限公司兴凯加油站项目环境影响报告表的技术评估报告》）。拟证明，原告兴凯公司已经办理完成土地规划、消防、环保、安监等部门的初审意见，向哈尔滨市商务局申请涉诉土地加油站的立项审查；2015年9月23日，哈尔滨市商务局向黑龙江省商务厅呈报《关于新建哈尔滨兴凯成品油经销有限公司加油站的请示》，确认原告已经按照新建加油站的申报审批程序，通过了哈尔滨市规划、国土、安全、消防、环保等部门审核，并经哈尔滨市市场监督管理局核定名称为哈尔滨兴凯成品油经销有限公司；2016年3月1日，经过黑龙江省商务厅审核批复给原告：同意原告在涉诉土地新建加油站。第四组证据：（证据17、哈尔滨市国土资源局哈经开区分局向哈尔滨市国土资源管理信息中心用图通知单；证据18、哈尔滨市国土资源管理信息中心向哈尔滨市国土资源勘测规划院发出的测绘通知单联系电话为原告兴凯公司蔡斌斌）。拟证明：诉争地块办理挂牌时所使用的测绘数据及宗地图等均是由原告兴凯公司办理的，文件中明确联系人为原告兴凯公司蔡斌斌。第五组证据：（证据19、2016年第一批拟批准新建加油站项目表公示；证据20、成品油零售企业经营资格审批材料）。拟证明，1、原告兴凯公司申请新建加油站后，商务主管部门网上予以公布；2、原告兴凯公司根据成品油零售企业经营资格审批要求办理省级商务厅预核准文件。第六组证据：（证据21、哈尔滨市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告、国有建设用地使用权挂牌出让须知；证据22、原告兴凯公司《竞买资格确认书》、中国工商银行业务委托书回执；证据23、《成交确认书》；证据24、《国有建设用地使用权出让合同》）。拟证明，二被告挂牌出让活动违反法定程序。第七组证据：（证据25、涉诉土地挂牌出让之前及之后的加油站挂牌公告及挂牌公告须知；证据26、哈尔滨市商务局《关于对哈政复立【2016】977号通知书的答复》；证据27、黑龙江省人民政府黑政复終（2017）1号行政复议终止决定书）。拟证明，1、二被告在涉诉土地挂牌之前及之后均设定竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后方可参加投标、竞买；2、哈尔滨市商务局认定：第三人申请涉诉地块建加油站不符合相关法律法规规定，且第三人未取得黑龙江省商务厅的预核准文件，涉诉土地规划点已有所属为原告兴凯公司。第八组证据:证据28、(2015)杭萧行初字第19号判决书、(2015)浙杭行終字第367号判决书、(2016)浙行申131号裁定书。拟证明，相似案例确认:加油站土地挂牌应按照《成品油市场管理办法》第二十二条规定。第九组证据：证据29、哈尔滨市国土资源局哈国土函【2016】37号《关于新建盛世众城征仪路加油站征求意见的回复意见》。拟证明，被告市国土局在其他加油站土地挂牌出让中明确：需先行取得省商务主管部门下发的预核准文件方可参与竞买。第十组证据：证据30、被告市国土局与哈尔滨市商务局等十个职权部门联合制发的哈商联发【2013】16号关于印发《哈尔滨市成品油市场管理细则》的通知及《哈尔滨市成品油市场管理细则》。拟证明，被告市国土局认可适用通过招标、拍卖、挂牌等方式取得加油站使用权的申请人，经审查，符合要求的，凭省商务主管部门下发的确认文件参加国土资源部门组织的土地使用权招标、拍卖、挂牌。经庭审质证，二被告对原告兴凯公司举示的证据真实性无异议，对拟证明问题有异议，质证认为：第一组证据：哈尔滨市商务局在原告兴凯公司未取得涉诉土地使用权的情况下向被告市国土局等相关部门提交的征求意见函的行为属于程序违法、超越职权，该行为无效。被告市国土局明确表明“需依法实施招拍挂供地”；第二组证据：原告兴凯公司为新建加油站而进行的相关设计行为，对二被告不产生法律约束力，涉诉土地挂牌出让之前不能确定原告兴凯公司所有；第三组证据：涉诉土地未挂牌出让前，商务部门同意原告兴凯公司建设加油站的批复应当无效。第四组证据：仅凭该证据中体现联系人为原告兴凯公司蔡斌斌不能证明涉诉土地与原告有任何关联。第五组证据：原告兴凯公司网上下载材料不能作为证据使用，黑龙江省商务厅属于越权行为，其所进行的公示及批复均违法而无效；第六组证据：二被告对涉诉土地挂牌行为程序合法，第三人取得土地使用权程序合法；第七组证据：与本案无关，涉诉土地在挂牌之前和之后的其他土地挂牌行为，不能决定本宗土地挂牌这一具体行政行为的合法性。省级商务主管部门依据《成品油管理办法》第二十二条之规定，提前把地批给原告兴凯公司，违背了国家法律、法规及国土部门规章关于土地招拍挂的宗旨；第八组证据：另案法律文书与本案无关，不能作为证据使用；第九组证据：与本案无关；第十组证据：不属法律、法规、规章，不具有法律效力，应依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。第三人对以上证据的质证意见与二被告相同。第三人中石油哈分公司未举示证据。第三人华成热电公司在法定举证期限内提交并在庭审中举示的证据有：证据1、黑龙江省非税收入一般缴款书（收据）、黑龙江省增值税普通发票、黑龙江省非税收入一般缴款书（收据）、中国建设银行单位客户专用回单；证据2、《成交确认书》、哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地交地确认书》、国有建设用地使用权出让合同。拟证明：第三人通过合法程序竞买取得涉诉土地，签订国有建设用地使用权出让合同。经庭审质证，原告兴凯公司对第三人华成热电公司举示的证据真实性无异议，对拟证明问题有异议，质证认为：因第三人没有取得省级商务主管部门的批准文件，不具备相应资格，所以取得国有建设用地使用程序违法。被告及第三人中石油哈分公司对第三人华成热电公司举示的证据无异议。经审理查明，2014年12月24日，哈尔滨市商务局根据原告兴凯公司《关于在平房开发区新建加油站的请示》分别向被告市国土局、市规划局、市安监局、市公安消防支队、市环保局发出哈商务综【2014】142号《关于新建哈尔滨兴凯加油站征求意见的函》，拟在涉诉土地建设加油站征求意见。2015年7月29日，哈尔滨市国土资源局哈经开区分局初审意见为“需依规定实施挂牌供地”。2015年8月28日，哈尔滨经济技术开发区管理委员会向市规划局发出《关于申请核发哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块规划条件的函》，该函中联系人为：原告兴凯公司蔡斌斌。2015年9月23日，哈尔滨市商务局向省商务厅呈报哈商务呈【2015】131号《关于新建哈尔滨兴凯成品油经销有限公司加油站的请示》。2015年10月26日，哈尔滨市城乡规划局出具哈规储字第【2015】6号规划条件，其中确定收储项目名称：哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块；建设工程位置：平房区东起松花路西侧，西至规划绿地，南起空地，北至哈南第八大道；规划用地性质：加油加气站用地（兼容）。2016年3月1日，黑龙江省商务厅作出黑商函【2016】169号《关于同意新建（异地改建）加油站的批复》。该批复确定：拟建加油站名称：哈尔滨兴凯成品油经销有限公司；项目性质：新建；建站选址：哈市平房开发区松花路与哈南第八大道交口处西南角。2016年4月12日，哈尔滨国土源土地房地产估价有限公司出具土地估价报告，宗地建议挂牌出让底价总价为1182.66万元，宗地建议挂牌出让底价单价为2944元每平方米。2016年4月13日，哈尔滨市国土资源局向市政府呈报《关于哈南工业新城启动区KFQ04-B-07地块项目国有建设用地使用权供地方案的呈报说明》。2016年7月8日，哈尔滨市环境工程评估中心出具哈环评估【2016】74号《关于哈尔滨兴凯成品油经销有限公司兴凯加油站项目环境影响报告表的技术评估报告》。2016年7月20日，被告市国土局发布哈尔滨市国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让公告》及《国有建设用地使用权挂牌出让须知》。哈尔滨市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告发布：一、挂牌出让地块编号为NO.2016HTG0015，宗地位置为平房区哈南第八大道、松花路西南侧，用地性质为商服用地（加油加气站用地）的国有建设用地使用权。二、中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可参加国有建设用地使用权挂牌竞买。可以独立竞买，也可以联合竞买。联合竞买的，需提交联合竞买协议和授权委托文件。国有建设用地使用权挂牌出让须知中第十一、其他事项：1、竞得人所投资的项目需经过加油加气行业主管部门和环保部门审批后，方可办理《建设用地批准书》。2016年8月5日，第三人中石油哈分公司与华成热电公司签订联合竞买协议，约定：联合参加编号为NO.2016HTG0015国有建设用地使用权竞买活动；第三人中石油哈分公司按出资比例10%，第三人华成热电公司90%缴纳土地成交价款，第三人中石油哈分公司出资比例10%资金由第三人华成热电公司先行垫付。被告市地产交易中心先向原告兴凯公司颁发《竞买资格确认书》后于2016年8月17日向第三人颁发《竞买资格确认书》。2016年8月19日，举行国有建设用地使用权挂牌出让活动中第三人现场竞价报价金额最终为1260万元高于原告兴凯公司后，被告市地产交易中心与第三人中石油哈分公司、华成热电公司签订《成交确认书》。2016年9月2日，被告市国土局与第三人中石油哈分公司签订哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地使用权出让合同》，涉诉土地国有建设用地使用权出让价款为12600000（已缴纳）。同日，哈尔滨市国土资源局哈经开区分局作出哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地交地确认书》，哈尔滨市国土资源局哈经开区分局及第三人中石油哈分公司盖章确认。此后，第三人中石油哈分公司因未取得省级商务部门预核准文件无法办理相关手续，曾以黑龙江省商务厅为被申请人向黑龙江省人民政府提出复议，在复议期间，第三人中石油哈分公司撤回了行政复议申请。另查明，2013年6月26日，哈商联发【2013】16号关于印发《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》的通知：根据商务部《成品油市场管理办法》（商务部令2006年23号），为进一步完善我市成品油行业的监督管理，促进成品油行业健康发展，哈尔滨市成品油市场监督管理领导小组对《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》进行了重新修订，现印发给你们，请认真贯彻执行。被告市国土局、哈尔滨市商务局、哈尔滨市城乡规划局等十行政机关加盖公章。《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》第十四条规定：通过招标、拍卖、挂牌等方式取得加油站使用权的申请人，经审查，符合要求的，凭省商务主管部门下发的确认文件参加国土资源部门组织的土地使用权招标、拍卖、挂牌。本院向加气站管理部门未调取到加气行业规范性文件。我省商务主管部门为黑龙江省商务厅。黑龙江省商务厅以黑商函【2016】169号《关于同意新建（异地改建）加油站的批复》的形式作为预核准文件，此《批复》我省仅发放给一家国有建设用地使用权出让竞买人，具有唯一性。本院认为，具体行政行为是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依法实施的对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的行为。其构成要件有三：一是行政主体具有行政主体资格享有行政职权；二是行政主体作出行使行政职权的行为；三是行为产生了法律效果。《国有建设用地使用权挂牌出让须知》实质是土地管理机关运用行政职能、履行行政职责而单方面作出的，其依据亦应为行政法律、法规、规章等，故原告兴凯公司要求确认被告市国土局2016年7月20日出让第NO.2016HTG015地块的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》11其他事项中竞买人资格要求违法属于行政诉讼受案范围、具有可诉性。最高人民法院《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》：土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案，《竞买资格确认书》、《成交确认书》系土地管理部门履行其国有建设用地使用权出让职权而作出的行政行为，能够产生直接的法律后果，使行政相对人的权利、义务产生实际影响。故原告兴凯公司要求撤销被告市地产交易中心2016年8月17日《竞买资格确认书》、撤销被告市地产交易中心2016年8月19日签订的《成交确认书》亦属于行政诉讼受案范围、具有可诉性。同一行政机关重复作出的行政行为应具有一定的一贯性和一致性，该行为的一贯性和一致性亦会使行政相对人产生对行政机关作出行政行为的信赖感，从而信任行政主体实施的行政行为并期望得到合法或合理的利益。本案，庭审中被告自认涉诉土地之前加油站用地的国有建设用地使用权出让活动中均依据商务部《成品油市场管理办法》第二十二条之规定对投标申请人和竞买人资格进行了限定，即投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。被告在其整体的加油加气站国有建设用地使用权出让活动中对商务部《成品油市场管理办法》第二十二条之规定选择性适用缺乏相应的合法依据。商务部《成品油市场管理办法》（商务部令2006年23号）第二十二条规定：采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。该办法之规定在本案涉诉土地国有建设用地使用权出让活动中是否适用成为了原、被告及第三人争议的焦点问题，亦是本案审理的关键问题。2013年6月26日，哈商联发【2013】16号关于印发《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》的通知：根据商务部《成品油市场管理办法》（商务部令2006年23号），为进一步完善我市成品油行业的监督管理，促进成品油行业健康发展，哈尔滨市成品油市场监督管理领导小组对《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》进行了重新修订，现印发给你们，请认真贯彻执行。被告市国土局、哈尔滨市商务局、哈尔滨市城乡规划局等十行政机关加盖公章。《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》第十四条规定：通过招标、拍卖、挂牌等方式取得加油站使用权的申请人，经审查，符合要求的，凭省商务主管部门下发的确认文件参加国土资源部门组织的土地使用权招标、拍卖、挂牌。原、被告及第三人均认可《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》系规范性文件。被告市国土局在旨为认真贯彻执行哈商联发【2013】16号关于印发《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》的通知中加盖公章，应视为其对《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》同意贯彻执行及同意适用。《哈尔滨市成品油市场管理实施细则》系根据商务部《成品油市场管理办法》（商务部令2006年23号）制定，其位阶等级低于商务部《成品油市场管理办法》（商务部令2006年23号），故被告应当然视为对《成品油市场管理办法》同意适用。被告市国土局2016年7月20日出让第NO.2016HTG015地块的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》11其他事项中对竞买人资格未按照商务部《成品油市场管理办法》第二十二条之规定进行要求，被告市地产交易中心2016年8月17日《竞买资格确认书》、2016年8月19日签订的《成交确认书》应予以撤销，被告市国土局与第三人中石油哈分公司签订哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地使用权出让合同》亦应无效。综上，原告兴凯公司要求1、确认被告市国土局2016年7月20日出让第NO.2016HTG015地块的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》11其他事项中竞买人资格要求违法；2、撤销市地产交易中心2016年8月17日《竞买资格确认书》、撤销市地产交易中心2016年8月19日签订的《成交确认书》；3、确认二被告与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效；本院予以支持。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定：本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。第六条第一款规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。诉讼中，人民法院对引起纠纷的行政行为作出实质性评判从而解决行政纠纷，不具备替代行政主管部门行使具体行政职权并作出具体行政行为的权限，即司法权不能代行行政权，故原告兴凯公司要求确认原告兴凯公司竞买NO.2016HTG015国有建设用地使用权行为成立并确认成交的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十条第（二）款、（三）款、(六)款、第七十四条第二款第（一）项、第七十五条、参照《成品油市场管理办法》第二十二条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款、第六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告哈尔滨市国土资源局2016年7月20日出让NO.2016HTG015地块的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》11其他事项中竞买人资格要求违法；二、撤销被告哈尔滨市地产交易中心2016年8月17日《竞买资格确认书》；三、撤销被告哈尔滨市地产交易中心于2016年8月19日与第三人中国石油天然气股份有限公司黑龙江哈尔滨销售分公司及第三人哈尔滨华成热电股份有限公司签署的《成交确认书》；四、确认被告哈尔滨市国土资源局与第三人中国石油天然气股份有限公司黑龙江哈尔滨销售分公司签订哈政土（经开）合供字【2016】16号《国有建设用地使用权出让合同》无效；五、驳回原告哈尔滨兴凯成品油经销有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告哈尔滨市国土资源局、被告哈尔滨市地产交易中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。审判长 冯 凯审判员 国庆辉审判员 曹 卓二〇一七年九月四日书记员 赵文婷