浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终87号 上诉人（原审原告）叶增荣，男，1963年6月3日出生，汉族，住浙江省庆元县。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县自然资源和规划局，住所地庆元县松源街道教场路86号，统一社会信用代码：11332525MB1510301A。 法定代表人周峰，任局长。 应诉负责人黄业勇，该局土地储备中心主任。 委托代理人叶隆生，该局公职律师。 委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。 上诉人叶增荣因与被上诉人庆元县自然资源和规划局责令交出土地通知行为一案，不服浙江省龙泉市人民法院（2020）浙1181行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审认定，为实施城乡规划，庆元县人民政府申请庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷（存量建设用地2.2844公顷），需征收集体土地2.2844公顷。该批次建设用地涉及征收庆元县松源街道城北村集体土地1.9441公顷。2018年11月28日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164），同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷（征收集体土地2.2844公顷）。2018年12月12日，庆元县人民政府作出《征收土地公告》（〔2018〕5号）《征收土地补偿安置方案公告（批前）》（〔2018〕5号），并张贴于城北村村民委员会三务公开栏。2019年1月9日，原庆元县国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告（批后）》（〔2018〕5号），并进行了张贴公告。2019年5月份，原告向浙江省人民政府提出对浙江省人民政府作出的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164）复议申请。经浙江省人民政府复议，驳回原告的行政复议申请。后庆元县人民政府松源街道办事处对有关征地权属和地面附着物进行了调查与登记。2019年10月24日，被告向原告作出[2019]第08号《责令交出土地通知书》，要求原告于2019年10月28日前到松源街道办事处领取地面附着物补偿款，并于2019年10月31日前交出土地。因庆元县人民政府松源街道办事处就地面附着物未能和原告达成补偿协议，故于2019年11月6日向庆元县公证处提出地面附着物补偿费公证保管的申请。庆元县公证处于2019年11月20日作出（2019）浙庆保字第4号公证书，证明款项已转入公证处指定的专用账户。因原告不服被告作出的《责令交出土地通知书》，遂向法院提起诉讼。 原审法院经审理认为：（一）关于《责令交出土地通知书》的可诉性问题。通知根据其内容有着不同的功能，其对公民、法人或其他组织是否产生实际影响也因内容而异。一方面，被告作出的《责令交出土地通知书》具有特定的具体内容，即要求原告于2019年10月28日前到松源街道办事处领取地面附着物补偿款，并于2019年10月31日前交出土地，该内容为原告增设了义务，限制了原告对地面附着物使用的权利，对原告的权利义务产生实际影响。另一方面，该通知内容并未被被告作出的其他行政行为所包含，而是独立对外产生实际影响。故本案《责令交出土地通知书》属可诉行政行为。被告关于案涉《责令交出土地通知书》是一个阶段性、过程性行为，不具有可诉性的主张不能成立，本院不予支持。（二）关于《责令交出土地通知书》的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。据此，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定执行。被告作出的《责令交出土地通知书》，虽然不是《责令交出土地决定》，但原告地面附着物所在区块征收土地方案已经有权机关依法批准，有关部门已经依照有关规定的程序实施了征地行为。对原告地面附着物的补偿款，庆元县人民政府松源街道办事处已向庆元县公证处进行了提存。现因原告无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到案涉区块征收工作。被告作出的《责令交出土地通知书》，认定事实清楚，证据充分，程序到位。原告认为被告作出的《责令交出土地通知书》在实体和程序上均严重违法的诉讼主张不能成立，其要求依法撤销被告作出的[2019]第08号《责令交出土地通知书》，并由被告承担本案的诉讼费用的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶增荣的诉讼请求，案件受理费50元，由原告叶增荣负担。 叶增荣上诉称：一、征收集体土地以公共利益为前提，本案征收系房地产开发项目，并非因公共利益征收，征收违法。二、征地行为实施程序违法。被上诉人制定的征地补偿安置方案欠缺实质内容，没有起到实际公告告知目的，未进行实地调查等程序，在征地前未依法告知被征地农户、未告知听证权等事项，报批材料多处造假，不具备实施征收的前提基础。三、被上诉人作出的责令交地通知，给予上诉人的补偿严重偏低，明显不符合公平补偿原则。上诉人房屋用作门面经营，系上诉人一家重要的经济生活来源，该补偿款还不够建筑成本价，根本无法保证上诉人的居住条件。四、上诉人有理由拒绝交出土地。本案中，被上诉人作出涉案责令交地通知时，涉案土地还未存在具体建设项目，故就不存在上诉人阻扰国家建设行为，也不具备作出责令交地的前提条件。综上，被上诉人作出的《责令交出土地通知书》应予撤销，一审判决错误，应予纠正。为此，上诉人特提起上诉，请求撤销一审行政判决，依法改判撤销被上诉人作出的[2019]第8号《责令交出土地通知书》，由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人庆元县自然资源和规划局答辩称：一、虽然一审判决认为《责令交出土地通知书》独立对外产生影响，因而认定具有可诉性，但其本质仍然是过程性的程序性行为。二、答辩人作出该行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定。三、上诉人等将土地行政征收程序中相关环节均提起诉讼，属于滥诉行为；对案涉行政行为提出诉讼和评价，实属对司法资源的浪费，对维护上诉人自身合法权益意义不大。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原判一致。本院另查明，因土地房屋被征收，上诉人除了提起本案诉讼之外，另还以撤销征收土地公告、撤销征收土地补偿安置方案、要求履行征收补偿协议、确认房屋拆除行为违法、撤销土地挂牌出让行为等为由，以不同政府及部门为被告，提起多项诉讼。 本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。就本案而言，被诉责令交出土地通知行为作出之前，前述法条中的（一）、（二）项条件均已成就，关键在于第（三）项条件是否已经成就，即上诉人的安置补偿方式及金额是否已经依法确定，上诉人是否存在无正当理由拒绝接受安置补偿的情形。由于现行法律未建立集体土地上房屋征收安置补偿的裁决机制，庆元县当地对集体土地上房屋征收工作中与被征收人达不成协议如何处理，也未作出相应规定。基于此，征收部门在与被征收人多次协商均达不成协议的情况下，径行组织人员对被征收土地及建筑物进行测绘，依法确定征收面积，将土地补偿款支付到所在村集体；对被征收建筑物进行价值评估后送达评估结果，通知被征收人领取补偿款，可视为已经履行了相应的安置补偿职责。上诉人无正当理由拒绝接受安置补偿，已经影响到征收工作的正常进行，依照前述规定，被上诉人可依法作出责令交地的行为。再则，上诉人的建筑物已被拆除，其最直接的权利救济方式是起诉确认强制拆除行为违法并提起行政赔偿，其征收利益可通过该诉讼一并解决。上诉人此前也已就政府的强制拆除行为向本院提起诉讼，本院已经判决确认强制拆除行为违法，上诉人本可依据该判决结果进一步主张权利，但却另行对包括本案责令交地行为在内的多个前置行为提起诉讼，不具有权利保护的必要性。综上，被诉责令交出土地通知行为无明显不当，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人叶增荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年八月四日 代书记员 饶文俊