北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终585号上诉人（一审原告）陈馥，女，1959年4月5日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区。委托代理人王梁，天津全唐律师事务所律师。委托代理人冉华维，上海秦兵律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人沈烨，男，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。上诉人陈馥因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）建设工程规划核验（验收）意见一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人陈馥委托代理人王梁、冉华维，被上诉人市规自委委托代理人沈烨、钱海龙，被上诉人北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）委托代理人康英杰、贺丹飏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月7日，市规自委向古北水镇公司核发（2019）规自（密）竣字0001号《建设工程规划核验（验收）意见》（以下简称被诉规划核验意见），主要内容如下：根据古北水镇公司提交的申请，规划行政主管部门依据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修订，以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》（2009年公布）第四十四条及《北京市建设工程规划监督若干规定》的规定，于2019年1月2日对古北水镇公司在密云区×镇×村建设的密云县×旅游区二期×#住宅楼进行了规划核验（验收）工作。经核验，该工程符合2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》批准的内容，同意核发《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》。陈馥不服被诉规划核验意见，诉请一审法院予以撤销。一审法院经审理查明，2018年12月29日，市规自委收到古北水镇公司对密云县×旅游区二期×#住宅楼等9项所提规划核验的申请材料，包括《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0040号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。2019年1月2日，市规自委对古北水镇公司申请规划核验的建设工程进行现场查验，并制作《建设工程规划核验现场情况记录单》。该现场记录单主要内容为经现场核验，主体工程已竣工，建筑总平面位置、层数、立面合规，竣工图纸与现状相符等。经审查，2019年1月7日，市规自委向古北水镇公司核发被诉规划核验意见。另查，2017年4月25日，陈馥与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同》，购买位于密云县×旅游区二期×#住宅楼×房屋，规划性质为戊类库房，该房屋在被诉规划核验意见的范围内。之后，古北水镇公司称其于2019年6月18日向陈馥邮寄《入住通知书》。2019年6月30日，陈馥到现场验房，但没有收房。2019年5月29日，陈馥通过申请政府信息公开的方式获知被诉规划核验意见，其对此不服，并于2019年11月27日提起本案诉讼。一审法院经审理认为，根据《城乡规划法》第四十五条第一款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。市规自委作为城乡规划行政主管部门具有对建设工程是否符合规划许可内容进行核验的法定职责。关于陈馥的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从本案查明的事实来看，陈馥与古北水镇公司之间的商品房预售合同签订在先，被诉规划核验意见作出于后，被诉规划核验意见的范围涵盖陈馥购买的房屋，且陈馥购买的房屋系地下一层戊类库房，被诉规划核验意见可能影响陈馥对其购买房屋的使用，因此一审法院在本案中对陈馥的原告主体资格予以认可，其有权提起本案诉讼。关于市规自委作出的被诉规划核验意见是否合法。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条、第八条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：（一）建设工程规划验收申请表；（二）建设工程竣工图及相关资料；（三）由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；（四）规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，城乡规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。城乡规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；（二）用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；（三）绿化用地的腾退情况；（四）单体配套设施建设情况。居住区（含居住小区、居住组团）的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，古北水镇公司向市规自委申请规划核验，并提交了《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0040号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。市规自委收到古北水镇公司申请后，依据建设工程竣工测量成果报告书及竣工图等相关资料对比涉案建设工程前期取得的规划许可内容，并结合其对涉案建设工程的总平面位置、层数、立面、使用性质等进行现场核验情况，认为涉案建设工程符合规划许可内容要求，故向古北水镇公司核发被诉规划核验意见，符合法律法规的规定，并无不当。综上，陈馥有关撤销被诉规划核验意见的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈馥的诉讼请求。陈馥不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由为：一、一审法院事实认定严重错误。涉案项目虽然在规划性质上为戊类仓储，但古北水镇公司实际将其装修成住宅并进行售卖。上诉人认为，被诉规划核验意见虽然系被上诉人作出的具体行政行为，但一审法院应当透过现象，直接认定其系对整个涉案项目建设工程是否符合规划、是否合法之持续状态的本质认定，上诉人在一审中提交的照片证据系对涉案项目持续性状态的反映，一审法院应当予以采纳。二、一审法院适用法律错误。根据《城乡规划法》第九条、《北京市建设工程规划监督若干规定》第三条、第十五条之规定，被上诉人作为规划主管部门，应对涉案项目的实际使用用途、使用性质是否与被上诉人核发的规划核验意见一致进行规划监督，对于不符合规划条件的建设项目，应采取相应措施予以纠正。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定，被上诉人对涉嫌变更规划的建设工程应当进行行政调查，予以及时纠正和处理，并全过程进行记载记录，但被上诉人在一审中未提交任何证据证明其实施了现场行政调查，应当对其举证不能承当相应的不利后果。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求。市规自委、古北水镇公司同意一审判决，请求二审法院予以维持。陈馥依法向一审法院提交了以下证据材料：1.《北京市商品房预售合同》及票据，证明陈馥作为原告主体适格；2.现场照片，证明陈馥房屋按照住宅交付，违反规划；3.地下一层竣工图，证明涉案房屋原规划为库房，现实交房违反该规划；4.信息公开告知书及被诉规划核验意见，证明陈馥在法定期限内提起诉讼。市规自委向一审法院提交以下证据、依据：1.建设项目规划许可及其他事项申报表；2.建设项目法人授权委托书；3.城市建设工程办理竣工档案登记表；4.2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》；5.2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》；6.2016施（密）建字0040号《建筑工程施工许可证》；7.建设工程竣工测量成果报告书；8.房屋面积测算技术报告书；9.工程实测总平面图及涉及相关问题的施工（竣工）图纸；10.竣工照片；11.建设工程规划核验现场情况记录单；12.被诉规划核验意见；13.审批材料送达情况登记表。以上证据证明市规自委所作被诉规划核验意见适用法律法规正确、证据确实充分、符合《北京市建设工程规划监督若干规定》的相关规定。市规自委同时向一审法院提交《城乡规划法》第四十五条、《北京市建设工程规划监督若干规定》第三条、第七条作为法律依据。古北水镇公司依法向一审法院提交了以下证据材料：1.《入住通知书》的EMS底单；2.《入住通知书》的邮政快递查询页面。以上证据证明古北水镇公司于2019年6月18日向陈馥寄出涉案房屋的《入住通知书》，表明涉案房屋的交付条件已满足，且陈馥对此已经知悉。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：关于陈馥提交的证据4中被诉规划核验意见、市规自委提交的证据12系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。关于陈馥提交的证据1及证据4中的信息公开告知书内容真实，形式合法，与本案具有关联性，能够证明陈馥在被诉核验意见所涉项目范围内购买了房屋以及陈馥获知被诉规划核验意见的情况，一审法院予以采信。关于陈馥提交的证据2，因照片形成于被诉规划核验意见作出之后，与本案不具有关联性，一审法院不予采信。关于陈馥提交的证据3，不能实现其证明目的，一审法院不予采信。关于市规自委提交的其他证据，形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明市规自委对古北水镇公司的规划核验申请进行受理、审查情况，一审法院予以采信。关于古北水镇公司提交的证据，不能实现其证明目的，一审法院不予采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，并对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，依据《城乡规划法》第四十五条第一款及《北京市城乡规划条例》（2009年公布）第四十四条第一款之规定，市规自委作为北京市规划行政主管部门，负有对辖区内建设工程是否符合规划许可进行核验的职责。本案中，市规自委在收到古北水镇公司规划核验申请后，按照《北京市建设工程规划监督若干规定》第七、八条之规定对古北水镇公司的申请材料进行审核，依据《建设工程竣工测量成果报告书》及竣工图等相关资料对比涉案建设工程前期取得的规划许可内容，并结合其对涉案建设工程的总平面位置、层数、立面、使用性质等进行现场核验情况，认为涉案建设工程符合规划许可内容要求，向古北水镇公司核发被诉规划核验意见，符合相关规定。关于陈馥认为市规自委应对涉案项目的实际用途、使用性质是否与被诉规划核验意见一致进行监督，应对涉嫌变更规划的建设工程进行调查的诉讼意见，因本案系撤销之诉，审查范围为被诉规划核验意见的作出是否合法，至于市规自委在核发被诉规划核验意见之后，是否依法履行其他规划监督职责并非本案审查范围。综上，一审法院判决驳回陈馥的诉讼请求并无不当，本院应予维持。陈馥上诉请求及上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人陈馥负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年八月六日法官助理 刘 毅书 记 员 张 怡书 记 员 孙 利