上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0117行初658号原告上海欣奇锦商贸有限公司，住所地上海市松江区九亭镇九舒路66号。法定代表人孙华康，总经理。委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府，住所地上海市松江区九亭镇康亭路1号。法定代表人沈明，镇长。委托代理人诸巨明，上海巨明律师事务所律师。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。原告上海欣奇锦商贸有限公司（以下简称“欣奇锦公司”）不服被告上海市松江区九亭镇人民政府（以下简称“九亭镇政府”）作出的限期拆除违法建筑决定，向本院提起诉讼。本院于2016年12月26日受理后，依法组成合议庭，于2017年2月14日公开开庭审理了本案。原告欣奇锦公司的法定代表人孙华康、委托代理人李吏民，被告九亭镇政府的委托代理人许静雯，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年6月29日，被告九亭镇政府对原告欣奇锦公司作出某号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“被诉限拆决定”），认定原告在本市松江区九亭镇九舒路66号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第二十四条的规定，责令原告于同年7月5日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告欣奇锦公司诉称：原告在松江区九亭镇九舒路66号有合法房屋。被告于2016年6月29日作出被诉限拆决定，认定原告房屋为违法建筑，并责令限期拆除。被告没有依法将限拆决定书送达原告，超越法定职权，没有履行法定程序，没有事实根据，应当依法予以撤销。故起诉要求判令：1、撤销被告九亭镇政府作出的被诉限拆决定；2、本案诉讼费由被告承担。被告九亭镇政府辩称：一、原告位于本市松江区九亭镇九舒路66号的建筑物（以下简称“涉案建筑物”），未取得合法的乡村建设规划许可证，依法属于违法建筑。二、涉案违法建筑位于被告的行政区域内，根据法律规定，被告有权对涉案建筑物作出行政行为。三、被告作出的行政行为程序合法，经调查认定涉案建筑物属于违法建筑，依法送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及《责令限期拆除违法建筑决定书》。综上，被告作出的行政行为合法有效，不应被撤销，故请求依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告九亭镇政府提供了以下依据、证据：（一）证明有权作出被诉限拆决定的职权依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告认为涉案房屋在城市规划区域，应适用《城乡规划法》第六十四条的规定，涉案房屋建造于2003年左右，《城乡规划法》实施于2008年1月1日，从实体上来讲，也不应适用于本案。对此，被告质辩称，1、涉案房屋的建造时间点，被告无法确认；2、即便是依照原告的说法是在2003年建造，也说明原告的违法建筑状态持续存在，根据《城乡规划法》规定，只要未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，就是违法建筑，故本案应适用《城乡规划法》。（二）证明被诉限拆决定认定事实正确的证据：1、上海市松江区规划和土地管理局九亭所（以下简称“九亭土地所”）出具的关于涉案建筑物所在的土地范围图示，证明涉案建筑物所在的土地性质及大概位置；2、2016年5月4日《现场检查笔录》，证明被告在制作现场检查笔录的当天，再次确认涉案建筑物属于违法建筑，未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；3、2016年6月22日被告出具的沪松九府责限拆告字2016第068068号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（以下简称“《事先告知书》”）及送达回证，证明被告于2016年6月22日向原告送达了《事先告知书》，明确告知其涉案建筑物为违法建筑，要求拆除，同时根据法律规定，给予原告陈述、申辩的权利；4、2016年6月29日被告出具的某号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“《限拆决定书》”）及送达回证，证明在原告未自行拆除违法建筑的情况下，被告向其送达了《限拆决定书》，再次向其明确涉案建筑物系违法，并告知其不自行拆除的相关法律后果。经质证，原告认为，证据1未加盖制作单位公章，故对其真实性不予认可；该图并非规划图，无法证明原告的房屋属于违反城乡规划，与本案无关联性；且该图并非权属证明，没有相应的权属证书印证，权属证书是县级以上人民政府登记造册颁发的，九亭土地所无权认定土地的权属，其认定超越权限；另，该图中所标识的位置并非涉案建筑物所在位置。对证据2的真实性不予认可，该案与（2016）沪0117行初657号案件中的检查时间均为半小时，笔录的内容也完全一致，没有区别，充分说明现场检查笔录系批量制作，并没有实地进行检查，同时也无相应的关于检查情况的影视材料、照片及询问笔录印证，原告也从未见过被告相关执法人员至原告处进行现场检查；现场检查笔录中的见证人、检查人员签名系一人笔迹，且检查人员、见证人身份不明，综上，该现场检查笔录形式上不合法；笔录内容仅笼统称没有相关的审批手续，并未对建筑物的位置、朝向、面积、用途、建设状况、建设时间等进行表述，故形式上、内容上均不符合法律规定，不能作为被告作出被诉限拆决定的事实依据。对证据3中《事先告知书》的真实性不予认可，原告未收到过该告知书，系在今天庭审中第一次看到；对于送达回证，无法证明被告将该法律文书依法送达给了本案原告，送达方式为留置送达，见证人身份不明，送达人是两个数字，身份亦不明，留置送达形式上不符合法律规定，原告没有见过事先告知书及限拆决定书，同时被告也没有提供留置送达的影视材料相印证。对证据4，认为超越法定职权，没有履行法定程序，没有依法送达本案的原告，严重违反法律规定，应当依法予以撤销；对于送达回证的质证意见同证据3。对此，被告质辩称：对证据1，若原告认为被告提供的图示位置、红线区域内面积与原告的建筑物所在土地位置不相符，可以自行调查取证，九亭土地所是区规土局派驻在九亭镇下面的职能部门，该图示虽非权属证书，但它对违法建筑所在的红线范围是有据可查的，故其能够证明违法建筑所在位置及地块性质。对证据2，被告查实违法建筑，并非在半小时内完成全部取证工作，从2016年年初就开始全面排摸包括涉案建筑物在内的九亭镇所有的违法建筑，根据基层检查情况，涉案建筑物至今未能提供房地产权证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证，故被告认定涉案建筑物系违法，符合客观事实及法律规定，不存在原告所说的在半小时内没有任何证据的情况下制作了现场检查笔录；另，被告在前期取证过程中，执法人员已多次到原告厂区，发现整个厂区内的建筑物没有一幢可以拿出合法审批手续，都是违法建筑，《城乡规划法》和《拆违若干规定》中没有规定被告必须拿出检查及送达的影视资料，也未对检查程序有具体要求，检查笔录及送达回证上的见证人，并非被告执法人员，而是当地居委会工作人员，在留置送达拒签的情况下，见证人都出具过身份证明，也告知过原告，没有法律规定必须附上身份信息。对证据3，采取的是留置送达方式，送达回证上送达人处的数字是工作人员的工作证编号，能够指向具体的工作人员，都是被告处的执法人员。（三）证明被诉限拆决定适用法律法规正确的依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告认为，其所在地属城市规划区域，且原告房屋是经过当时的松江区规划管理局审核，符合当时的规划，故被告适用《城乡规划法》第六十五条系违法，不适用于本案。对此，被告质辩称：根据被告核实的情况，涉案建筑物所在土地权属是农村集体所有土地，该区域不可能在城市规划区范围内，故原告的观点没有事实和法律依据。（四）证明被诉限拆决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：法律法规依据：《拆违若干规定》第八条和第九条。文本材料证据：同认定事实正确证据中的证据2、3和4。经质证，原告认为，涉案建筑物在城市规划区内，应适用《中华人民共和国城市规划法》（以下简称“《城市规划法》”）第六十四条之规定，被告作出的被诉限拆决定系行政处罚，故应当适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第三十六条至四十二条及《建设行政处罚程序暂行规定》相关规定。对此，被告质辩称：1、涉案建筑物不属于城市规划区范围；2、《城市规划法》现已失效，被《城乡规划法》所替代；3、限拆决定书、事先告知书并不是行政处罚行为，《行政处罚法》并不适用于本案，故不需要依照《行政处罚法》的相关程序规定。庭审中，原告提供了以下证据：1、原告营业执照及法定代表人身份证明书，证明原告的主体资格；2、2016年11月25日被告行政强制拆除一案中答辩状复印件、证据目录复印件、2016年6月29日被告出具的《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明原告是从被告提供的答辩状及证据材料中得知了被诉限拆决定存在，该限拆决定超越了法定职权、没有履行相应的程序、没有事实根据，应当依法予以撤销；3、2004年11月16日被告与原告签订的《出让土地使用权地块预约协议》（以下简称“预约协议”），证明被告向原告出让涉案地块的土地使用权，约定的具体用途为工业用地，建造标准厂房，原告依法取得了土地使用权，被告对涉案地块的具体用途、性质及规划范围是清楚的，其认可涉案地块在城市规划区内，不属于乡村规划区域；4、2003年6月12日上海某甲公司（以下简称“某甲公司”）与陈某某签订的《协议书》及陈某某的情况说明，证明原告委托陈某某与某甲公司签署了该份协议书，某甲公司将涉案土地、厂房转让给了原告，也经过了被告的同意和认可，故原告之后与被告签订了预约协议；5、2001年10月18日《关于上海某甲公司建造生产用房项目计划的批复》，证明取得了涉案地块建筑的立项批复，同时抄送了房管、规划、环保部门；6、2002年1月8日《关于核发上海某甲公司生产用房建设项目选址意见书的通知》，证明某甲公司取得了涉案地块生产项目的选址意见书，同时说明涉案地块属于城市规划区范围内，不属于乡村规划，根据当时生效的《城市规划法》第三十条规定，城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划，设计任务书报请批准时必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书，即只有在城市规划区范围内进行相应的工程选址才需要办理选址意见，原松江区规划管理局作为当时松江区规划的行政主管部门，对涉案地块颁发选址意见书，充分说明涉案地块属城市规划区范围；7、2002年1月11日《建设用地规划许可证》，证明某甲公司取得了涉案地块建设项目的建设用地规划许可证，涉案地块房屋建设及相关的建设工程符合当时的城市规划，同时该许可证也再一次证明了涉案地块属于城市规划范围，不属于乡村规划，根据原《城市规划法》第三十一条的规定，只有在城市规划区范围内进行建设、需要用地的，才需要向规划部门申请定点，由城市规划部门核对具体的用地位置、界限，提供规划的设计条件，核发建设用地规划许可证；8、2003年8月6日《上海市建设工程报建表》，证明涉案建筑物获得了上海市松江区建设和管理委员会的批准，属于合法建筑；9、2007年11月15日上海市松江区房屋土地管理局九亭所出具的《房屋产权证明》，证明被告认定原告的房屋为工业用房，属于合法建筑；10、收款凭证5份，证明原告向上海某乙公司（以下简称“某乙公司”）缴纳土地出让金。经质证，被告认为，对证据1的真实性由法院认定；对证据2的真实性无异议，但该证据无法证明原告是从被告处得知了被诉限拆决定，被告的证据能够充分证明原告在起诉前就收到了涉案限拆决定，且该决定书合法有效；对证据3，认为系复印件，盖章不清楚，甲方落款处是朱某某，故要求原告将此原件重新复印一下以便被告回去核查，但即便该证据系真实，对内容及合法性均有异议。涉案建筑物于2003年完工，预约协议则于2004年11月16日才签订，故无法认定协议中的标的物与涉案建筑物系一致，不可能在建造完毕后再去签订预约协议，若被告确实与原告签订了预约协议，原告应当将土地出让金交给被告，但原告提供的收款凭证没有被告签名盖章，而是由某乙公司盖章，协议第二页可说明甲乙双方都知道这份是预约性协议，若要取得土地使用权，需正式签订土地使用权出让合同，否则该预约协议无效。对证据4、5、6原告均未提供证据原件，主体是案外人某甲公司，与本案的争议焦点无关联性，即便原告提供相关部门的通知、批复，其无法根据当时的法律规定取得建设工程规划许可证，根据法律规定，只要未取得建设工程规划许可证，之前的立项、批复都没有法律效力，无法证明涉案建筑物合法；证据7的真实性由法院认定，证据上没有红章，即便该证据是真实的，也无法证明涉案建筑合法，原告应当继续取得建设工程规划许可证；证据8系复印件，且也只能证明报建情况，另主体是华裕公司，并非原告；对证据9的真实性由法院认定，从房产房权证明的内容可以看出原告的经营地址在金吴村盛高路68号，说明涉案建筑物和土地均在金吴村范围内，也能证明其土地权属信息，且土地出让金是向某乙公司缴纳的；对证据10的真实性无法认定，没有被告盖章，凭证上是由某村进行盖章的，说明当时是由村委会收取这笔费用。对此，原告质辩称：1、原告所提交的营业执照客观真实，可以登录工商信息查询网进行查询，被告对原告提交的工商登记不予认可，说明被告在作出被诉限拆决定时对原告的法人资格没有调查清楚；2、原告从被告提交的答辩及证据材料中才得知限拆决定书的存在，在此之前，从未见过限拆决定书复印件，被告在今天的庭审中也未提交合法有效的送达回证，以证明将被诉限拆决定送达了本案原告；3、原告所提交的预约协议是客观真实的，由被告加盖印章，该协议至今未被法定机关确认为违法或撤销，被告也未宣布协议作废，故原告与被告所签订的预约协议至今仍然具有法律效力，虽然原告签订时间是2004年11月16日，房屋建造时间在2003年，结合原告提交的立项批复、选址意见书、建设工程报建表，以及原告委托陈某某与某甲公司签订的协议书，说明被告对该地块性质、土地现状是事后认可的，预约协议中出让的地块属于某乙工业园区，某乙公司将土地使用权转让给了某甲公司，某甲公司又转让给了原告，所以收款凭证中是某乙公司收取的土地出让金，而且原告按照与被告签署的协议缴纳了相关款项，至于款项的流向，原告并不知情，故不能从建造时间、协议签订时间、缴款时间就认为预约协议无效，缺乏事实及法律依据；4、被告认为证据4、5、6、8没有原件不予质证且与本案无关，缺乏事实与法律依据，在办理建设用地规划许可证之前，需要办理立项、批复、选址意见书，原告提供了建设用地规划许可证原件，被告没有相反的证据证明该许可证是违法的、虚假的，且该许可证能够与立项文件、选址意见书相印证，故原告提供的证据真实性毋庸置疑，与本案也存在关联性，原告委托陈某某与某甲公司签署了协议，某甲公司取得了涉案地块的土地使用权，并办理了相关手续，由原告建造了涉案房屋，且经过了被告的确认，这些都能证明涉案地块属城市规划范围；5、建设用地规划许可证是客观真实的，至今未被松江区规划和土地管理局予以撤销，也没有被相关的法定机关鉴定无效，该许可证内容中明确显示根据《城市规划法》第三十一条的规定，经审核，该用地项目符合城市规划的要求，且本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证，故该许可证充分证明涉案地块在城市规划区范围内，原告在涉案地块上建造的房屋符合当时的城市规划；6、房屋产权证明在2010年前称盛高路，2010年以后才称为九舒路，该证明中也说明产权证正在办理中。上述依据、证据，本院认为：被告提供的法律法规在作出被诉限拆决定时均合法有效；原告提供的证据2、3、9符合真实性要求，但无法证明其所要证明的内容，提供的证据4、5、6、7和8均为案外人某甲公司所取得的材料，与涉案建筑物的合法性缺乏关联性，证据10与本案无关联性，故本院均不予采信；被告提供的事实认定、执法程序方面的证据以及原告提供的证据1均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效依据、证据，本院确认以下事实：2016年5月4日，被告九亭镇政府工作人员至本市松江区九亭镇九舒路66号进行现场检查，发现该地址上的涉案建筑物无合法审批手续，未取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑。2016年6月22日，被告向原告欣奇锦公司作出并送达了《事先告知书》，告知其查处的事实、理由、拟作出责令限期拆除违法建筑决定以及陈述和申辩权。后被告于同月29日向原告作出并送达了《限拆决定书》，认定原告在本市松江区九亭镇九舒路66号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《拆违若干规定》第二十四条的规定，责令原告于2016年7月5日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告不服，提起诉讼。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《拆违若干规定》第二十四条规定：“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”本案中，涉案建筑物位于被告九亭镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告具有作出被诉限拆决定的法定职权。涉案建筑物的建造未依法取得建设规划许可证件，被告经现场检查，向原告作出《事先告知书》并告知其陈述和申辩权后，作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，执法程序亦无不当。原告称涉案建筑物有相应的建造手续，属合法建筑，但却未能提供充分的证据予以证实，本院难以采信。另，被告采用留置送达方式，在形式上不够规范，望在今后的工作中避免类似情况的发生。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海欣奇锦商贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海欣奇锦商贸有限公司负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  周 轶审 判 员  刘 雅人民陪审员  倪顺法二〇一七年九月二十七日书 记 员  徐振经附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。