上海市宝山区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0113行初128号原告刘秀芹，女，1964年6月27日出生，汉族，住上海市宝山区。委托代理人张娟娟，女，1990年7月26日出生，汉族，住址同原告。委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。被告上海市公安局宝山分局，住所地上海市宝山区。法定代表人黄辉。委托代理人王国东。委托代理人潘骏。原告刘秀芹不服被告上海市公安局宝山分局作出的行政处罚决定一并提起国家赔偿，于2017年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同月27日公开开庭审理了本案。原告刘秀芹及其委托代理人张娟娟、傅增强，被告上海市公安局宝山分局的委托代理人王国东、潘骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2017年3月14日作出沪公(宝)行罚决字[2017]XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定原告刘秀芹于2017年3月14日12时许，在上海市宝山区顾村镇沈宅村九房犯有通过渗坑的方式违法排放污染物的行为，根据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环保法)第六十三条第(三)项之规定，决定对原告处以行政拘留15日的行政处罚。原告刘秀芹诉称：原告与其丈夫张爱国于2001年起在本区顾村镇沈宅村九房开展生猪养殖，并挖掘渗坑用于储存猪粪等。原告夫妇曾在渗坑底部铺设水泥，周围用砖头砌起来，也涂抹过一点水泥，但是时间长了，水泥已经脱落，被告认定渗坑无防渗漏措施，事实不清。被告立案时环保部门尚未作出行政处罚决定，移送材料中也没有调查报告及物品清单等，被告执法程序违法。被诉行政处罚决定裁量过重，未依据《上海市公安局治安管理处罚裁量标准》的规定进行裁量。另外，由于原告发病住院，原告实际被拘留五日。综上，被诉行政处罚决定错误，请求法院依法判决确认违法，并判决被告赔偿原告侵害人身自由的赔偿金人民币1,069元(以下币种均为人民币)、医疗费17,045.48元、医药费404元、护理费2,986元。原告为支持其诉讼请求提供了如下证据：1、行政拘留家属通知书，证明被告对原告予以行政处罚。2、新闻报道，证明2016年上海职工月平均工资为6,405元。3、齐传林出具的情况说明，证明被拘留期间原告养殖的猪被强制出售，造成损失。4、上海市宝山区罗店医院就诊记录及病历本，证明原告病发住院的事实。5、上海市中西医结合医院医疗住院收费票据、门(急)诊收费票据2张，证明原告住院产生的医疗费为17,045.48元，医药费404元。6、户口本、误工证明、付款凭证2张，证明原告与张娟娟系母女关系，张娟娟因护理原告减少工资收入2,986元。被告上海市公安局宝山分局辩称：原告养猪场排放的猪粪、尿液清洗水经环保部门检测明显超过国家标准，属于污染物。原告在接受被告调查时表示未对渗坑进行过防渗漏处理。被告根据上海市宝山区环境保护局(以下简称宝山环保局)的移送书及相关证据，依法对原告予以立案，经调查，在履行行政处罚事先告知义务后作出被诉行政处罚决定，执法程序合法。原告自2001年开始养猪，时间跨度长，污染量大，属于情节严重，被告裁量适当，原告所称《上海市公安局治安管理处罚裁量标准》仅适用于治安案件，而本案不是治安案件，并不适用。被诉行政处罚决定正确，且不存在应当国家赔偿的情形，请求法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。被告于2017年6月19日向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：一、根据环保法第六十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告具有作出被诉行政处罚决定的执法主体资格。二、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第五十三条第一款、第五十五条第一款、第五十七条、第五十九条、第六十条、第六十三条、第一百四十三条、第一百四十七条第一款第(一)项、第一百五十一条的规定及受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留家属通知书等证据，证明被告于2017年3月14日受案，依法传唤原告并进行调查，经行政处罚事先告知，被告作出被诉行政处罚决定并通知原告家属，执法程序合法。三、被告作出被诉行政行为的事实依据为：1、被告于2017年3月14日分别对原告及其丈夫张爱国制作的询问笔录，证明自2001年起，原告夫妇在本区顾村镇沈宅村九房开展生猪饲养，将未经处理的污水排入墙外明沟，再通过明沟排入渗坑中，严重污染环境。2、工作情况，证明被告执法经过。3、宝山环保局涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件移送书(宝环拘移[2017]年1号)及责令改正违法行为决定书、2017年2月23日、28日、3月14日现场检查笔录及照片、询问笔录、上海市宝山区环境监测站测试报告、养猪场示意图等附件，证明原告及其丈夫张爱国自2001年起在本区顾村镇沈宅村九房将猪粪、尿液清洗水等养殖废弃物排放至养猪场外无防渗漏措施的坑塘贮存，造成环境污染，宝山环保局将上述案件移送被告，建议对养猪场直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留。四、环保法第六十三条第(三)项的规定，证明被诉行政处罚决定适用法律正确。经庭审质证，原告认为被告无权对轻微的环境违法行为进行处理。对执法程序认为被告立案时宝山环保局尚未作出行政处罚决定，被告未责令原告改正即予以行政处罚，且决定书未送达原告，执法程序违法。事实证据方面，认为证据1中两份询问笔录记载的原告夫妇到达被告下属刘行派出所的时间为12时45分，而证据4中宝山环保局于当日10时30分至11时30分已在刘行派出所对张爱国进行询问，二者冲突，且被告没有核实渗坑是否有防渗漏措施，认定事实不清，对其他事实证据无异议。对被告的法律适用无异议，但认为被告没有提供裁量的标准及依据。被告对原告的证据1无异议，对证据2、3真实性、合法性及关联性均不认可，对证据4-6认为不存在应当国家赔偿的情形。本院对本案证据作如下认证：原告提交的证据1及被告提交的证据真实、合法，与本案有关，本院予以确认；原告提交的证据2来源无法确定，证据3证人身份不明，且未出庭作证，证据4、5及证据6中的户口本真实但不能证明其证明目的，证据6中单位误工证明及付款凭证真实性无法确认，本院均不予采信。经审理查明，2017年3月14日，宝山环保局向被告作出《涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件移送书》(宝环拘移[2017]年1号)，内容主要为：宝山环保局执法人员检查发现，张爱国位于本区顾村镇沈宅村九房的养猪场存在用水冲洗养殖场猪舍及场地粪便，利用无防渗漏措施的沟渠将猪粪、尿液清洗水等养殖废弃物，排放至养猪场外无防渗漏措施的坑塘贮存的行为，依据环保法第六十三条第(三)项及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》(以下简称环境案件移送暂行办法)的规定，建议公安机关对养猪场直接负责的主管人员和其他责任人员处以拘留。同时，宝山环保局将责令改正违法行为决定书、现场检查笔录及照片、对张爱国制作的询问笔录、上海市宝山区环境监测站测试报告、养猪场示意图等证据作为移送书附件一并移送。依据上述材料，被告认为原告作为养猪场的责任人员涉嫌通过渗坑的方式违法排放污染物，故于同日对原告立案，并对原告及其丈夫张爱国进行询问。原告表示，其于2001年与张爱国共同建造并经营养猪场。为了处置猪粪、猪尿等，原告夫妇在猪舍旁边挖了一个土坑，大概2到3米深，底下有水泥浇筑，边上用砖头垒起来，对猪粪没有做过相关的污染防治处理，猪尿未经处理直接流入土坑中，土坑没有防渗漏措施。张爱国表示，该土渗坑没有其他有效的防渗漏措施，这些污染物时间长了会通过渗漏方式污染土壤和地下水，对于宝山环保局进行的污水采样检测结果没有异议。经行政处罚事先告知，被告于同日作出被诉行政处罚决定，向原告宣告并送达。原告不服，起诉来院，要求判如所请。另查明，被告于2017年3月14日对原告丈夫张爱国作出沪公(宝)行罚决字[2017]XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定张爱国于2017年3月14日12时许，在上海市宝山区顾村镇沈宅村九房犯有通过渗坑的方式违法排放污染物的行为，根据环保法第六十三条第(三)项之规定，决定对张爱国处以行政拘留15日的行政处罚。张爱国不服，另行向本院提起行政诉讼。再查明，宝山环保局于2017年3月28日作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定张爱国将猪粪、尿液清洗水等养殖废弃物排放至本区顾村镇沈宅村九房养猪场外无防渗漏措施的坑塘贮存，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条的规定，依据该法第七十六条第一款第(八)项及第二款的规定，决定对张爱国罚款18万元。张爱国不服，向本院提起行政诉讼，本院于2017年8月9日作出(2017)沪0113行初95号行政判决，驳回张爱国的诉讼请求。判决后，张爱国提起上诉，该案尚未审结。本院认为，根据环保法第六十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告具有作出被诉行政处罚决定的主体资格。环保法第六十三条第(三)项规定，企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物行为，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。本案中，不论是在接受宝山环保局调查时，还是在接受被告询问时，原告夫妇均认可其挖掘的渗坑没有有效的防渗漏措施，原告将污染物超标的猪粪、尿液清洗水等养殖废弃物排放至渗坑中并长期存贮，必然会对周边环境产生污染，即便如原告所述，其曾经在渗坑建设之初铺设过水泥底，但该坑塘与周围环境接触的部分也并非仅有底部，其他部位未经防渗漏处理或者年久失修，仍会造成周边环境的污染，因此，被告认定原告存在通过渗坑方式违法排放污染物的行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确。由于原告的违法排放行为始于2001年，且原告排放的污染物严重超标，对环境危害程度较大，被告综合考虑上述情况，对原告处以拘留15日的行政处罚，裁量并无不当。本案的争议焦点为，被告在宝山环保局作出行政处罚决定之前即对原告予以立案并作出被诉处罚决定，执法程序是否合法？本院认为，根据环保法第六十三条的规定，被告启动行政处罚程序的前提是县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门的案件移送行为。根据环境案件移送暂行办法第二条规定，县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门对于尚不构成犯罪，在依法作出行政处罚决定后，认为仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件，适用该办法移送案件，同时，第十一条第一款还规定，案件移送部门应当向公安机关移送行政执法部门的处罚决定等相关材料。由此可见，向公安机关移送案件的前提是县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门先行作出行政处罚决定，而本案中，被告于2017年3月14日受案并对原告予以处罚时，宝山环保局尚未作出行政处罚决定，故被告执法程序违法。但是，鉴于宝山环保局已于同月28日对原告作出了行政处罚决定，故被告执法程序违法情节轻微，对原告的权利义务不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项的规定，应依法确认被诉行政处罚决定违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，虽然被告的行政程序存在轻微违法，但原告的违法事实清楚，应当予以行政处罚，被诉行政处罚决定未对原告的权益造成损害，故原告要求被告国家赔偿的诉讼请求不能成立。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告上海市公安局宝山分局于2017年3月14日作出的沪公(宝)行罚决字[2017]XXXXXXXXXX号行政处罚决定违法。二、驳回原告刘秀芹的赔偿请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市公安局宝山分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  陈剑红审 判 员  王秀岩人民陪审员  杨立恩二〇一七年九月二十九日书 记 员  张玮骅附：相关法律条文一、《中华人民共和国环境保护法》第六十三条企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：……（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；……二、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……三、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条本办法适用于县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门办理尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件。第五条《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物，是指通过暗管、渗井、渗坑、灌注等不经法定排放口排放污染物等逃避监管的方式违法排放污染物：……渗井、渗坑是指无防渗漏措施或起不到防渗作用的、封闭或半封闭的坑、池、塘、井和沟、渠等；……第十一条案件移送部门应当向公安机关移送下列案卷材料：（一）移送材料清单；（二）案件移送书；（三）案件调查报告；（四）涉案证据材料；（五）涉案物品清单；（六）行政执法部门的处罚决定等相关材料；（七）其他有关涉案材料等。案件移送部门向公安机关移送的案卷材料应当为原件，移送前应当将案卷材料复印备查。案件移送部门对移送材料的真实性、合法性负责。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……五、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。