湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0511行初125号 原告刘小军，男，1969年10月24日出生，汉族，住新邵县。 委托代理人肖斌，湖南云一律师事务所律师。 委托代理人肖湘武，湖南志涛律师事务所律师。 被告新邵县自然资源局，住所地新邵县酿溪镇江南路。 法定代表人乔育云，该局局长。 委托代理人柳振湘，男，该局工作人员。 委托代理人王文成，湖南厚加律师事务所律师。 第三人邵阳市锦鑫房地产开发有限公司，住所地新邵县酿溪镇绕城线锦宏时代新城18栋4楼。 法定代表人周益根，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人罗光佑，湖南四度律师事务所律师。 原告刘小军诉被告新邵县自然资源局规划行政许可一案，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年5月6日向被告邮寄送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。因邵阳市锦鑫房地产开发有限公司（以下简称锦鑫公司）与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年6月2日公开开庭审理了本案。原告刘小军及委托代理人肖斌、肖湘武，被告新邵县自然资源局的委托代理人柳振湘、王文成，第三人锦鑫公司的委托代理人罗光佑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月16日，锦鑫公司向新邵县自然资源局提出对所开发项目锦宏时代新城D04地块-奥莱小镇1#、6#楼项目规划方案进行调整。2019年6月10日，新邵县自然资源局向锦鑫公司颁发了建规[建]字第1906029号《建设工程规划许可证》，增加了项目地上物建筑面积及提高了项目容积率、建筑密度等。 原告刘小军诉称，原告为第三人锦鑫公司所开发项目锦宏时代新城-奥莱小镇业主。2019年6月10日，被告新邵县自然资源局根据第三人的申请，为第三人颁发了建规[建]字第1906029号《建设工程规划许可证》，该行政许可违法改变了原规划设计条件，增加了建筑层数，将原奥莱小镇1#、6#楼之间的15米通道删除变更为高层建筑物，并提高了项目容积率、建筑密度等。原告认为被告作出的案涉行政行为在实体和程序上均违反了《中华人民共和国城乡规划法》等法规的规定，严重损害了原告的合法权益，故请求人民法院判令：1、确认被告新邵县自然资源局为第三人颁发的建规[建]字第1906029号《建设工程规划许可证》违法，并予以撤销；2、责令被告对第三人的违法行为采取改正措施，并限期拆除。 原告刘小军向本院提交了如下证据： 1、原告身份证复印件，拟证明原告主体资格； 2、被告官网截屏信息，拟证明被告主体资格； 3、企业信息，拟证明第三人主体资格； 4、《奥莱小镇合作开发建房合同书》，拟证明原告为利害关系人； 5、原告向第三人的付款收据，拟证明原告支付给第三人合同约定款项； 6、《建设工程规划许可证申请表》，拟证明该行政许可程序不合法； 7、《办理建设工程规划许可证承诺书》，拟证明该行政许可内容不合法； 8、《申请报告》，拟证明申请办理的变更规划行政许可内容； 9、设计方案图，拟证明许可事项违反国家强制性规定； 10、《证明》，拟证明被告违法作出案涉规划行政许可的事实。 被告新邵县自然资源局辩称，刘小军不是案涉行政行为的相对人及利害关系人，其与第三人锦鑫公司的合同纠纷可以通过民事途径另行主张权利，故原告主体资格不适格。另被告根据第三人的申请，为第三人办理及颁发案涉规划行政许可所认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，刘小军提出的诉请理由不成立，请求人民法院裁定驳回其起诉。 被告新邵县自然资源局向本院提交了如下证据： 1、《新邵县国有土地使用权出让用地规划条件书》； 2、《建设工程规划许可证申请表》； 3、《申请报告》、《承诺书》、《委托书》、身份证复印件； 4、《国有土地使用权证》； 5、《建设用地规划许可证》； 6、控制性详细规划； 7、修建性详细规划； 8、专家评审记录； 9、新邵锦宏时代新城D04地块设计方案变更公示及现场公示照片； 10、审批意见； 11、建筑红线图； 12、施工图，证据1-12拟证明第三人的申请符合法定程序和要求，被告作出的规划行政许可行为合法。 第三人锦鑫公司的述称意见与被告新邵县自然资源局的答辩意见一致，请求人民法院裁定驳回原告刘小军的起诉。 第三人锦鑫公司向本院提交了建规[建]字第1906029号《建设工程规划许可证》，拟证明该规划许可证经合法审批。 经庭审质证，原告刘小军对被告新邵县自然资源局提供的证据1的真实性及合法性有异议，认为审批签字不符合证据要求，且主要内容未填写，违反了法规规定；对证据2的真实性及合法性有异议，认为该审批表属于伪造编造，根据《湖南省建设工程规划许可管理办法》第四条第一项及第五条的规定，受理申请的机关应征求有关部门的意见，而被告提供的审批表把相关部门的意见删除了，也没有领导签发日期；对证据3中申请报告的合法性有异议，认为申请人提出变更方案调整的理由违反了国家强制性规定；对证据4的三性无异议，但不能达到其证明目的，认为不能作为被告修改规划许可的依据；对证据5的真实性和合法性无异议，但对该证据的关联性及证明目的有异议；对证据6的三性均有异议，认为修改控制性详细规划必须载明相关指标，对容积率、建筑面积、绿化率等都做了具体参数，而被告提供的图纸没有任何文字说明、单位盖章及人员的签名，不符合法律规定；对证据7的质证意见同证据6；对证据8的真实性和合法性有异议，认为会议纪要的笔迹从头至尾为同一人的笔迹，参会人员并未在会议纪要上签名，且该会无权对已经审批的容积率进行调整；对证据9的真实性和合法性有异议，认为公示内容没有加盖单位公章和签名，不具有法律效力，且被告无法证明其公示的期限已满足法律要求，不能达到其证明目的；对证据10的合法性和关联性有异议，认为依照哪个平面图实施项目建设无具体显示；对证据11的真实性和合法性有异议，认为没有加盖单位公章和签名，红线图内容违反了国家强制性规定，不应具有证据效力；对证据12的三性均有异议，认为没办法确认是哪一张图。第三人锦鑫公司对被告提交的证据无异议。 被告新邵县自然资源局对原告刘小军提供的证据1的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；对证据2-3、6-10的三性无异议；对证据4的关联性有异议，且不能达到其证明目的，认为仅能证明原告与第三人之间有合同关系，不能证明原告有物权上的权利，不具有行政诉讼法上的利害关系；对证据5的证明目的有异议。第三人锦鑫公司对原告提供的证据1-3无异议；对证据4-5的证明目的有异议，认为第三人未收到原告70万元；对证据6-10的真实性无异议，但对该证据的证明目的有异议。 原告刘小军对第三人锦鑫公司提供的证据的真实性无异议，但对该证据的合法性有异议，认为该规划许可违法；被告新邵县自然资源局对第三人提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：被告新邵县自然资源局提交的证据系被告作出案涉规划行政许可的相关证据，各证据能相互佐证，且与本案处理相关，原告刘小军虽对被告提供的部分证据的真实性有异议，且该部分证据也确存在瑕疵，但原告未提供相关证据予以反证，该瑕疵不足以影响本院对该部分证据作为案件事实的认定，故被告提供的证据可以作为认定案件事实的依据。原告提供的证据与本案具有关联性，被告及第三人对原告提交的证据的真实性均无异议，可以作为认定案件事实的依据。第三人提交的证据为被告作出的案涉行政行为，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，第三人锦鑫公司于2013年12月27日通过出让方式取得位于新邵县地块的国有土地使用权，用于开发建设新邵锦宏时代新城—奥莱小镇，建设地点位于新邵县与新邵绕城线交会处。2015年5月8日，原新邵县城乡规划局（以下简称新邵规划局）向锦鑫公司核发了建规［地］字第1505008号《建设用地规划许可证》。2017年11月31日，原告刘小军与锦鑫公司商业街（奥莱小镇）项目部签订《奥莱小镇合作开发建房合同书》，刘小军购得锦宏时代新城Ｄ04号地块商业街（奥莱小镇）项目第2栋第02号门面，占地面积为79.92平方米，附属可建建筑面积约404.64平方米。在开发建设过程中，锦鑫公司认为原规划设计积压资金过大，商业前景不如预期，如按原规划可能致使项目烂尾，遂于2018年12月向新邵规划局申请对奥莱小镇1＃、6＃楼项目部分规划方案进行调整，并承诺自行调处解决由此引发的周边邻里矛盾。新邵规划局受理后，于2019年2月1日召开局务会暨专家评审会，经研究同意锦鑫公司的规划调整方案。2019年3月，新邵规划局因机构改革与新邵国土部门职能合并，成立了新邵县自然资源局。同年3月18日至26日，新邵县自然资源局对锦宏时代新城Ｄ04号地块设计方案变更的内容（1、该公示图为锦宏时代新城Ｄ04号地块局部规划设计方案变更公示图。规划调整的范围为新邵大道与绕城线交会处东南角1＃、6＃楼区域；2、将该区域的规划平面布局方案进行了调整，由原来的酒店、住宅楼变为2层商业加24层住宅楼，容积率变更为3.64、建筑密度变更为28.42%）在项目建设地予以公示，并告知周边利害关系人如有异议，应在公示期内向新邵县自然资源局书面反映。经公示无异议，并经审批同意后，新邵县自然资源局于2019年6月10日向锦鑫公司颁发了建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》，增加了项目总建筑面积、地上物建筑面积、商业建筑面积、住宅建筑面积及提高了项目容积率、建筑密度等，另原设计方案酒店公寓与商业、住宅楼之间即1＃楼与6＃楼之间有约15米的通道，调整后的设计方案占用了该通道修建建筑物，原告门面房屋与调整后的设计方案将修建的建筑物相邻。锦鑫公司已对调整后的项目进行了巨大投入，部分主体工程已建成，取得了房屋预售许可，且部分房屋已出售。原告不服，遂向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告刘小军系第三人锦鑫公司开发的商业街（奥莱小镇）项目第2栋第02号门面的购买业主，该门面房屋与调整后的设计方案将修建的建筑物相邻，且调整后的《建设工程规划许可证》增加了项目总建筑面积、地上物建筑面积、商业建筑面积、住宅建筑面积及提高了项目容积率、建筑密度等，该行政行为与刘小军有利害关系，其原告主体资格适格，被告新邵县自然资源局辩称刘小军非行政相对人也与案涉行政行为无利害关系，不具有原告主体资格的理由不成立，对该辩称观点本院不予采纳。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。该条第二款规定，建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。根据该规定，新邵规划局同意锦鑫公司的变更申请后，应通报同级土地主管部门并公示，锦鑫公司作为建设单位也应及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。因机构改革，新邵规划局与新邵土地主管部门职能合并为被告新邵县自然资源局，随后公示及报批等均以新邵县自然资源局的名义作出，故应视为已履行通报同级土地主管部门及备案义务。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。《湖南省实施办法》第二十七条规定，建设单位或者个人应当按照建设用地规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应当向城乡规划主管部门提出申请。受理申请的机关应当依法将批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容予以公布；申请人应当在施工现场公布经批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施配套的，城乡规划主管部门不得批准。《建设用地容积率管理办法》第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。该办法第七条同时规定，国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件。另《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。建住房[2002]123号《七部委关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》规定，房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。本案锦鑫公司申请对容积率、建筑高度、建筑密度等用地指标的控制性详细规划进行修改调整，组织编制机关应依照法定程序和条件予以审查报批，被告新邵县自然资源局虽提供了召开局务会暨专家评审同意意见、公示等证据材料，但该局务会暨专家评审意见仅为会议纪要，且未提供其已告知利害关系人可以听证及依照《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十条规定的审批程序报新邵县人民政府批准及按规定备案的证据材料，也未提供项目容积率、建筑高度、建筑密度等用地指标提高符合法律、法规规定的条件的证据材料，故新邵县自然资源局向锦鑫公司作出建规[建]字第1906029号《建设工程规划许可证》的证据不足，程序违法，应予撤销,其辩称所作出的案涉行政行为合法的观点亦不成立，本院不予采纳。但考虑到锦鑫公司对调整后的建设项目进行了巨大投入，取得了房屋预售许可，部分房屋已出售，该行政行为的撤销会对其他购房者的利益造成重大影响，如导致项目烂尾还可能给社会添增不稳定因素，且案涉行政行为虽然可能会对原告的合法权益产生一定影响，但可通过其他方式予以补救等因素，不宜再作撤销判决，故本院对原告要求撤销案涉行政行为及责令限期拆除的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告新邵县自然资源局作出的建规[建]字第1906029号《建设工程规划许可证》违法; 二、驳回原告刘小军的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告新邵县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  李俊刚 人民陪审员  姚瑜芸 人民陪审员  刘小金 二〇二〇年八月十八日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。