湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终531号 上诉人（原审原告）：梅东玲。 委托代理人：张治安。 上诉人（原审被告）：武汉市人民政府。住所地：武汉市江岸区沿江大道188号。 法定代表人：周先旺，市长。 委托代理人：张志军，湖北瀛楚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武汉市住房保障和房屋管理局。住所地：武汉市江岸区高雄路166号。 法定代表人：邓万想，局长。 委托代理人：吴韦，该局工作人员。 委托代理人：李伊苓，湖北正信律师事务所律师。 上诉人梅东玲诉被上诉人武汉市住房保障和房屋管理局（以下简称市房管局）、上诉人武汉市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，两上诉人不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明：2018年12月25日，原告梅东玲向被告市房管局邮寄提交信息公开申请，要求公开武房开预售[2010]434号《武汉市商品房预售许可证》所涉项目：1.已交付全部使用权的土地出让金款证明，取得土地使用权证书；2.持有《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》；3.按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设投资的25%以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；4.向县级以上人民政府房产管理部门办理的商品房预售登记；5.商品房预售资金监管协议等；6.符合《武汉市商品房预售许可证》的武房开预售[2010]434号《武汉市商品房预售许可证》其他合法资料。被告市房管局于次日收到该申请，经审查后于2019年1月15日作出《政府信息公开申请答复书》，决定向原告梅东玲公开案涉项目档案中留存的土地使用权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、项目施工进度形象照片及商品房预售许可证复印件，对于商品房预售资金监管协议，因武汉市自2012年10月1日起实施武汉市新建商品房预售资金监管制度，而涉案项目2010年办理商品房预售许可，故告知原告梅东玲该项目无商品房预售资金监管协议。原告梅东玲对该答复不服，于2019年3月21日向被告市政府申请行政复议，要求“责令被申请人书面公开黄陂区武湖农场青龙分场、编号为黄陂国用（2008）第2080号地块的土地使用权由农用地转商业用地的信息”，被告市政府于2019年3月25日作出武政复补字[2019]120号《补正行政复议申请通知书》，认为对于原告梅东玲要求公开的黄陂区武湖农场青龙分场编号为黄陂国用（2008）第2080号地块的土地使用权由农用地转商业用地的信息，实际属于土地方面的信息，原告梅东玲在行政复议申请材料中提交了黄陂区国土资源和规划局作出的《政府信息公开答复书》，该局已经就该信息公开申请作出了答复，如不服应向有管辖权的机关申请行政复议，如对被告市房管局作出的《政府信息公开申请答复书》不服应针对该答复明确复议请求和理由。原告梅东玲于2019年4月9日向被告市政府提交《补正行政复议申请书》，补正请求事项为“武房开预售[2010]434号《武汉市商品房预售许可证》的农用地转为商业用地的有批准权限政府的批准文件”。被告市政府经审查后于2019年5月30日作出武政复决[2019]第137号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告市房管局于2019年1月15日作出的《政府信息公开申请答复书》。原告梅东玲不服该复议决定及被告市房管局于2019年1月15日作出的《政府信息公开申请答复书》，向法院提起诉讼。 原审法院认为：根据修订前2008年5月1日至2019年5月14日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原《政府信息公开条例》）第四条的规定，被告市房管局具有对原告梅东玲2018年12月25日递交的政府信息公开申请进行处理的行政职责。被告市房管局于2018年12月26日收到原告梅东玲提出的政府信息公开申请，于2019年1月15日作出被诉信息公开答复，答复期限符合原《政府信息公开条例》第二十四的规定。 原《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，首先，原告梅东玲向被告市房管局提出了6项政府信息公开申请，对于涉案项目的土地使用权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、项目施工进度形象照片及商品房预售许可证等信息均已向原告梅东玲予以公开，符合原《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定。其次，对于原告梅东玲提出的第三项申请“按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设投资的25%以上”及第六项申请“符合《武汉市商品房预售许可证》的武房开预售[2010]434号《武汉市商品房预售许可证》其他合法资料”，经庭审调查，原告梅东玲明确为指向“开发商是否按照图纸规定的进度是否对应，开发的建设资金有无达到工程的25%要求被告市房管局进行回答”及“颁发预售许可证的事实证据和法律依据”，以上两项申请均为咨询，不属于原《政府信息公开条例》调整的范畴，针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。再次，对于原告梅东玲要求公开“商品房预售资金监管协议”，因武汉市于2012年10月1日起实施武汉市新建商品房预售资金监管制度，而涉案项目于2010年办理商品房预售许可，被告市房管局告知原告梅东玲该项目无商品房预售资金监管协议符合原《政府信息公开条例》的规定。 对于本案被诉行政复议决定的合法性问题，根据经审理查明的案件事实，原告梅东玲经明确后的行政复议请求并非向被告市房管局申请政府信息公开的事项，被告市房管局作出的案涉信息公开答复亦不涉及该项内容。原告梅东玲以不服案涉信息公开答复为由，以作出答复的被告市房管局为被申请人向被告市政府申请行政复议，其所提出的复议请求实际系要求复议机关直接责令复议被申请人履行一项新的行政职责。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”也就是说行政复议机关仅针对已经客观存在的具体行政行为合法性进行审查，原告梅东玲在本案中提出的行政复议申请事项实际不属于行政复议审理范围，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的行政复议受理条件，被告市政府应当依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定对原告梅东玲的行政复议申请不予受理。故原审法院认为被告市政府作出的武政复决[2019]第137号《行政复议决定书》根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持原信息公开答复，系认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下：一、驳回原告梅东玲要求撤销被告武汉市住房保障和房屋管理局于2019年1月15日作出的《政府信息公开申请答复书》的诉讼请求；二、撤销被告武汉市人民政府于2019年5月30日作出的武政复决[2019]第137号《行政复议决定书》。 上诉人梅东玲不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决违反法定程序。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，撤销行政行为的应责令重新作出新的行政行为，而一审判决没有判决二被告作出新的行政行为，应予纠正；2.上诉人申请公开符合《武汉市商品房预售许可证》的武房开预售[2010]434号登记的事实和法律、法规依据，但被上诉人市房管局未公开，该行政行为违法，应撤销并判令其书面公开。二、一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。1.《物权法》第二十条规定了预售登记制度，而一审称2012年10月1日起武汉市才实施预售监管制度，显然违反法律规定，一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定错误；2.一审把侵犯上诉人的合法权益的行政行为认定为咨询行为错误。请求：一、依法撤销湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初230号行政判决第一项，依法改判责令被上诉人武汉市住房保障和房屋管理局重新作出行政行为；二、责令武汉市人民政府重新作出行政行为；三、一切诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人武汉市人民政府上诉称：一、一审判决遗漏事实，未查明梅东玲实质上是不服市房管局作出的答复并申请行政复议。二、一审判决适用法律错误，上诉人受理涉案行政复议申请不违反相关法律规定。请求撤销一审判决第二项，依法改判驳回梅东玲的诉讼请求或发回重审。 被上诉人未作书面答辩。 各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同，对一审法院认定的事实予以认可。 本院认为，本案的争议焦点是：一、一审判决是否存在认定事实错误和遗漏事实；二、一审判决适用法律、法规是否正确；三、一审判决是否程序违法。 焦点一：一审判决是否存在认定事实错误和遗漏事实。 关于上诉人梅东玲提出一审把侵犯上诉人的合法权益的行政行为认定为咨询行为错误的问题。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，政府信息确实存在是行政机关提供政府信息的前提。本案中，上诉人梅东玲提出的第三项申请“按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设投资的25%以上”及第六项申请“符合《武汉市商品房预售许可证》的武房开预售[2010]434号《武汉市商品房预售许可证》其他合法资料”，一审中，梅东玲明确为指向“开发商是否按照图纸规定的进度是否对应，开发的建设资金有无达到工程的25%要求被告市房管局进行回答”及“颁发预售许可证的事实证据和法律依据”。由此可见，以上两项申请其实质均为咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。一审判决认定事实清楚，并无错误。上诉人梅东玲的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人市政府提出的一审判决遗漏事实，未查明被上诉人梅东玲实质上是不服市房管局作出的答复并申请行政复议的问题。 一审判决将梅东玲向市政府申请行政复议的整个过程进行了完整的叙述，尤其是涉案复议申请与受理阶段的事实。从梅东玲向市政府提交的行政复议申请书的请求事项及事实与理由和补正行政复议申请书的补正请求事项来看，都是要求市房管局公开其所购房屋所在地块的土地使用权由农用地转商业用地的信息，而该项信息，实际属于土地方面的信息，梅东玲在向市房管局提出的信息公开申请中并未涉及。虽然梅东玲在补正阶段将市房管局于2019年1月15日作出的《政府信息公开申请答复书》作为证据向市政府进行了提交，但是，该项证据与复议的请求及事实与理由毫无关联。因此，不能得出梅东玲实质上是不服市房管局作出的答复并申请行政复议的结论。 焦点二：一审判决适用法律、法规是否正确。 关于上诉人梅东玲提出《物权法》第二十条规定了预售登记制度，而一审称2012年10月1日起武汉市才实施预售监管制度，显然违反法律规定的问题。《物权法》第二十条是关于不动产登记制度中的预告登记的规定。而武汉市自2012年10月1日起实施的，要求商业银行与武汉市房地产市场管理中心、房地产开发企业签订新建商品房预售资金监管协议的武汉市新建商品房预售资金监管制度。前者是法律，后者属于规范性文件，二者调整的对象及规范内容不同，根本不存在适用上的冲突。上诉人梅东玲的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人市政府提出的一审判决适用法律错误，上诉人受理涉案行政复议申请不违反相关法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，对不符合行政复议法规定的行政复议申请，决定不予受理。本案事实表明，梅东玲行政复议请求并不涉及向市房管局申请政府信息公开的事项，市房管局作出的案涉信息公开答复亦不关涉该项内容。梅东玲以市房管局为被申请人向市政府申请行政复议，其所提出的复议请求实际系要求复议机关直接责令市房管局履行一项新的行政职责。在市房管局没有公开土地使用权由农用地转商业用地的信息义务的前提下，且其未向向市房管局提出申请的情况下，梅东玲与其认为市房管局不履行职责的行为，没有事实根据和法律依据。其申请不符合行政复议申请受理条件。故，市政府应依照《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款规定，决定驳回行政复议申请。市政府的该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。 焦点三、一审判决是否程序违法。 关于上诉人提出根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，撤销行政行为的并责令被上诉人重新作出新的行政行为，而一审判决没有判决二被告作出新的行政行为，程序违法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条是关于撤销判决的规定。根据本条规定，撤销判决可分为三种具体方式：1.全部撤销；2.部分撤销；3.判决撤销并责令被告重新作出行政行为。三种具体方式撤销判决适用情形不同。就本案而言，市政府的行政复议决定因违法被撤销后，市政府无须再就行政复议申请事项进行复议。故，一审判决撤销市政府行政复议决定，未责令其重新作出行政行为，并不违反法律规定。上诉人梅东玲的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人梅东玲、武汉市人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 罗 浩 审判员 朱金梅 审判员 曾文亮 二〇二〇年八月六日 法官助理李玲莉 书记员刘晨露