四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初5号 原告四川一土园林绿化工程有限公司。住所地：四川省成都市武侯区二环路南三段玉通巷4号3幢1单元1楼1号。 法定代表人郝红艳，执行董事。 委托代理人李光君，仁寿县海洋法律服务所法律工作者。 委托代理人李健，四川奉律律师事务所律师。 被告仁寿县发展和改革局。住所地：仁寿县文林镇人民广场50号1号楼。 法定代表人邓光友，局长。 委托代理人张力心，该局工作人员。 委托代理人宋婷，四川达宽（仁寿）律师事务所律师。 被告眉山市公共资源交易中心仁寿县分中心。住所地：仁寿县文林镇仁寿大道中段5号。 法定代表人王大章，主任。 委托代理人傅荣，四川力恒律师事务所律师。 被告仁寿县财政局。住所地：眉山市仁寿县文林镇金马路一段128号。 法定代表人张峰，局长。 委托代理人吴晓灵，四川致高律师事务所律师。 被告仁寿县人民政府。住所地：眉山市仁寿县文林路一段380号。 法定代表人王岳，县长。 委托代理人叶磊，公管股股长。 委托代理人刘人瑕，四川达宽（仁寿）律师事务所律师。 第三人四川省都江堰黑龙滩灌区管理处。住所地：仁寿县文林街道西街75号。 法定代表人肖伟胜，处长。 委托代理人黄学清，该处工作人员。 委托代理人刘孟辉，四川力恒律师事务所律师。 原告四川一土园林绿化工程有限公司（以下简称一土公司）诉被告仁寿县发展和改革局（以下简称发改局）、被告眉山市公共资源交易中心仁寿县分中心（以下简称交易中心）、被告仁寿县财政局（以下简称财政局）、被告仁寿县人民政府(以下简称县政府)、第三人四川省都江堰黑龙滩灌区管理处（以下简称黑管处）退还投标保证金行政处理及行政复议一案，本院于2020年1月7日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告一土公司的委托代理人李光君，被告发改局的出庭负责人魏绍辉、委托代理人张力心、宋婷，被告交易中心的出庭负责人田勇、委托代理人傅荣，被告财政局的出庭负责人张力刚、 委托代理人吴晓灵，被告县政府的出庭负责人徐孝贵、委托代理人刘人瑕，第三人黑管处的出庭负责人肖伟胜、委托代理人刘孟辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告一土公司诉称，2016年11月，第三人黑管处作为招标人发布招标公告，招标项目为眉山市仁寿县李家沟水库灌区项目（一标段）。原告根据招标文件要求，向被告交易中心转账投标保证金600000元。2016年12月16日开标后，原告未进入中标候选人，便要求退还保证金。第三人告知因开标过程中发现多家投标人存在报价异常，已由被告发改局牵头调查，保证金暂不退还。相关单位也曾调查原告相关工作人员的社保购买情况，原告进行了解释说明，希望调查尽快结束后能及时退还保证金，但保证金一直未退。原告曾多次找第三人，第三人在2019年8月告知，发改局认为原告的投标书弄虚作假，原告所交的投标保证金已由交易中心、财政局作为罚没收入缴入财政局非税专户。原告申请复议，被告县政府于2019年12月6日作出仁府复决字（2019）第72号行政复议决定书（以下简称72号《复议决定书》），驳回了原告的复议申请。原告认为，其参与投标，投标书中个别人员的社保购买信息有出入，属于特别轻微的瑕疵，不构成投标书的弄虚作假；且原告未进入评标前三名，未成为中标候选人，对招投标活动未造成实质影响，也没有任何单位作出过罚没决定。被告发改局系招投标主管单位，投标异常的牵头调查单位；被告交易中心、财政局作为执行单位，将原告所交投标保证金缴入财政罚没账户缺少执行依据。故诉请:1.撤销被告县政府72号《复议决定书》；2.确认被告交易中心、财政局将原告所交投标保证金作为罚没收入缴入财政局非税收入专户的行为违法；3.判令被告退还投标保证金60万元并给付延迟退还期间的利息（以60万元为本金，自2017年1月1日起按月利率6‰计算至退款时止）。诉讼中，原告书面申请撤回了第1项诉讼请求,将诉讼请求明确为：1.确认被告交易中心、财政局将原告所交投标保证金作为罚没收入缴入财政局非税收入专户的行为违法；2.判令被告退还投标保证金60万元并给付延迟退还期间的利息（以60万元为本金，自2017年1月1日起按月利率6‰计算至退款时止）。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：72号《复议决定书》。证明四被告共同将原告所交60万元投标保证金，从交易中心划入财政非税收专户，却没有任何单位作出过没收决定并通知原告。 第二组证据：（2018）川14民终1074号民事裁定书。证明和原告一起投标并交纳投标保证金的成都瑞星建筑工程有限公司，在未能获退保证金后，提起民事诉讼，法院认定要求退还投标保证金的争议属于行政争议。 第三组证据：诉讼电子数据截图（申请人：徐维杰）。证明原告就本案争议于2019年12月20日通过微法院向东坡区人民法院提起行政诉讼。 被告发改局辩称，1.本案系经复议后起诉。复议决定于2019年12月9日送达原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，原告至迟应当在2019年12月25日起诉。本案中，原告在2019年12月31日起诉，已经超过法定的起诉期间，在程序上应当裁定驳回起诉。2.原告的诉讼请求不明确具体，不符合起诉的基本条件，应当驳回起诉。3.交易中心依据招标文件和原告提交的《投标承诺书》 将不予退还的保证金上交县财政系依据协议进行管理的行为，并非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。4.原告提供虚假投标资料是造成其招标保证金不予退还的原因。交易中心依据调查结果将招标保证金上交县财政是经内部商讨确定，系内部行政行为，不属于行政处罚或其他可诉行政行为。4.原告的第三项诉讼请求无事实依据和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。综上，应驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。 被告发改局为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告发改局的主体资格。 第二组证据：复议申请书、发改局关于一土公司申请行政复议回复的函、行政复议决定书含送达回证。证明原告系经复议后起诉，已经超过15日的起诉期限。 第三组证据：发改局[2016]508号节选、发改局[2017]41号含附件、发改局[2017]373号文件及审批笺、财政局[2017]53号文件及各部门意见、银行电子回单含明细、招标文件节选、投标文件节选、成都市城镇职工养老保险缴费查询信息。证明：1.招标文件明确拟派人员投标前需在投标公司连续缴存社保至少6个月；2.招标文件明确了保证金退还期限和不予退还的情形；3.原告对投标资料真实性作出承诺；4.投标存在违规，调查发现原告投标资料中拟派人员社保作假，符合不予退还保证金的情形；5.建议不予退还保证金系根据招投标文件所做，保证金缴入县财政局是事实行为，不是行政诉讼的受案范围。 被告交易中心辩称，1.72号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应予维持。2.交易中心仅系为包括原告在内的投标人与第三人之间就案涉招投标工程提供交易平台，并非具有行政职权的机关。其对案涉投标保证金的处理系严格按照招标文件及招投标监督部门的书面意见办理，对案涉投标保证金不予退还及上交县财政的处理意见既非交易中心的职权范围，也非交易中心作出及能决定的。3.交易中心对原告交纳的保证金的退还不具有行政权力主体资格，该行为不属于行政行为，不具有行政行为的可诉性。4.交易中心已根据政府文件规定将投标保证金转入县财政局财政专户。综上，交易中心作为被告主体不适格，应驳回原告的起诉。 被告交易中心为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：川农综办〔2015〕53号文件、仁发改〔2015〕 282号文件。证明交易中心组织招标依据合法。 第二组证据：眉山市仁寿县李家沟水库灌区改造项目（一标段）招标文件（节录）。证明招标文件对投标保证金不予退还有明确规定，原告投标即是认可招标文件。 第三组证据：保证金缴纳记录。证明原告将投标保证金60万元汇入交易中心账户。 第四组证据：仁发改〔2016〕508号文件。证明交易中心冻结保证金系根据该文件及招标文件履行职责。 第五组证据：仁发改〔2017〕41号文件、仁发改〔2017〕373号文件、仁财综〔2017〕53号文件。证明原告在招投标中弄虚作假。交易中心对保证金按照招投标监督管理部门的书面意见办理，符合招标文件的规定。 第六组证据：转款交易凭证。证明交易中心根据招投标监督管理部门的意见将保证金转至仁寿县财政专户。 被告财政局辩称，1.本案系原告提起行政复议被驳回后的起诉，复议决定已于2019年12月9日送达原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，原告至迟应当于2019年12月25日起诉。其在2019年12月31日起诉，已过起诉期限，基于一次不再理原则，应当驳回起诉。2.财政局作为财政部门，并非案涉项目招标投标主管部门，不具有招投标管理的行政职权，也未对原告实施具体行政行为，不属于本案适格被告。3.招投标活动属于民事法律领域竞争性的缔约活动，针对不予退还保证金的行为产生争议，应属于民事诉讼的管辖范畴，不属于行政诉讼的受案范围。综上，应裁定驳回原告的起诉。 被告财政局未向本院提供证据。 被告县政府辩称，1.复议决定于2019年12月9日送达原告。原告在2019年12月31日起诉，已过法定的起诉期限，应当裁定驳回起诉。2.根据《招标文件》，原告至迟在中标结果公示期满后3日内未收到投标保证金，就应当知道投标保证金涉嫌违规被调查。且交易中心已于2017年10月26日将不予退还的保证金上交县财政。故原告的复议申请早已超过复议期限。3.原告在复议申请时并未提交其已经申请退还保证金的相关证据，县政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第一款的规定，不予审查并无不当。4.县政府于2019年9月12日受理复议申请，7日内向当事人送达了复议申请书。因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定决定延期30日并向当事人送达了《延期审理通知书》，在该期限内作出复议决定书送达原告。故复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。 被告县政府为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：法定代表人身份证明书。证明被告县政府 的主体资格。 第二组证据：复议申请书、交易中心、财政局行政复议答复的函、发改局关于一土公司申请行政复议回复的函、发改局[2016]508号、[2017]373号文件、财政局[2017]53号文件、（2018）川14民终1074号民事裁定书、发改局[2017]41号文件含附件、[2017]373号文件及审批笺、财政局[2017]53号文件及各部门意见、银行电子回单含明细表、招投标文件节选、中标候选人公示、72号《复议决定书》。证明：1.复议申请超过法定期限；2.复议机关未对是否应退保证金作实质审查并无不当；3.未退还的保证金缴入财政局是事实行为，不是行政复议的受案范围；4.复议决定书认定事实清楚、适用法律正确。 第三组证据：复议受理通知书、复议答复通知书含送达回证、复议延期审理审批表、延期审理通知书含送达回证、复议案件办理审批笺含复议决定书、送达回证、申请人的委托代理手续。证明复议决定书程序合法，原告复议后起诉已经超过法定的起诉期限。 第三人黑管处述称，1.原告的投标保证金未进入第三人账户。发改局、财政局文件提到作出了不予退还投标保证金的决定。2.（2018）川14民终1074号民事裁定书将本次工程的投标保证金退还纠纷定性为行政争议。3.原告2017年起不断找第三人退还保证金。第三人于2019年8月提供中院民事裁定书，原告才知晓保证金被交易中心、财政局没收。4.招标文件并未限制施工中不得更换管理人员。管理人员社保信息瑕疵并不构成投标文件弄虚作假。原告未进入中标候选人，对招投标未造成实质影响，不应受到没收保证金的行政处罚。5.不予退还投标保证金，不是合同行为，是行政罚没行为。相关部门应形成处理决定，制作并送达行政处罚决定书，告知相对人救济渠道。发改局主导调查处理。交易中心在没有处罚决定书的情况下，将原告的投标保证金划缴财政罚没账户。财政局在没有处罚决定书的情况下接收罚没性质的资金。三被告存在违法行政行为。县政府作出的复议决定错误。原告申请复议和起诉均未超过法定期限。故三被告行为违法，应退还投标保证金。 第三人黑管处未向本院提供证据。 经庭审质证，原被告及第三人质证意见如下： 被告发改局对原告提供证据的质证意见：对第一组证据三性无异议，但不能达到证明目的。对第二组真实性合法性无异议，关联性有异议。对第三组证据三性均有异议。徐维杰不是原告的法定代表人和委托代理人，无权提交立案材料。不能证明原告在法定期限内起诉。 被告交易中心对原告提供证据的质证意见：同意发改局意见。 被告财政局对原告提供证据的质证意见：对第一组证据三性无异议但不能达到证明目的。对第二组真实性合法性无异议，关联性有异议。对第三组证据同意发改局的意见。 被告县政府对原告提供证据的质证意见：同意发改局意见。 第三人对原告提供证据的质证意见：对证据三性均无异议。东坡区法院通过审查立案。 原告对被告发改局提供证据的质证意见：对三性无异议，但不能证明对原告投标保证金划入财政局行为合法。 被告交易中心对被告发改局提供证据的质证意见：对证据三性无异议。 被告财政局对被告发改局提供证据的质证意见：对证据三性无异议，证明有招投标管理职权的是发改局，财政局不是适格主体。没收投标保证金属于民事行为，证据充分的情况下应当不予退还。 被告县政府对被告发改局提供证据的质证意见：对三性无异议，并认可证明目的。 第三人对被告发改局提供证据的质证意见：对证据三性无异议，但不能达到证明目的。 原告对被告交易中心提供证据的质证意见：对证据三性无异议，但不能证明对原告投标保证金划入财政局行为合法。 被告发改局对被告交易中心提供证据的质证意见：对一、二、三组证据的三性及证明目的无异议。对第四组证据三性无异议，但不能证明交易中心是按规定办理。对第五组证据三性无异议，该文件是建议，是内部商讨的结果，并不直接对外产生权利义务。对第六组证据的三性无异议，但不能仅凭转款交易凭证证明保证金上交财政是行政行为。 被告财政局对被告交易中心提供证据的质证意见：对上述证据真实性合法性无异议。财政局从未作出对原告产生影响的行政行为。财政局作为国库管理部门，仅具有资金管理的行政职责，不对外实施任何的罚没及行政处罚行为。 被告县政府对被告交易中心提供证据的质证意见：同意发改局的意见。付款人是交易中心，交易中心和财政局的行为不能得出县政府实施了违法行为。 第三人对被告交易中心提供证据的质证意见：对所有证据三性无异议，但不能证明交易中心行为合法。财政局（2017）53号文件明确提出根据查处情况出具处理决定，在没有作出处理决定的情况下划款是违法的。 原告对被告县政府提供证据的质证意见：对真实性合法性无异议，但不能证明被告对投标保证金划入财政局专户合法。民事裁定书及复议决定书证明退还保证金是行政争议。 被告发改局对被告县政府提供证据的质证意见：对证据三性无异议，认可其证明目的。 被告交易中心对被告县政府提供证据的质证意见：对证据三性无异议。 被告财政局对被告县政府提供证据的质证意见：对证据三性无异议。 第三人对被告县政府提供证据的质证意见：对所有证据三性无异议，但不认可证明目的。复议申请期限问题，县政府没有对原告送达过处理决定的证据。行政机关作出具体行政行为应当送达法律文书没有送达的视为不知道起诉期限。 经庭审质证，原被告举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2015年7月13日，被告发改局作出《关于仁寿县李家沟水库灌区改造工程招标方案的核准意见》（仁发改〔2015〕282号），核准第三人黑管处就仁寿县李家沟水库灌区改造工程公开招标建设。2016年11月，第三人黑管处作为眉山市仁寿县李家沟水库灌区项目（一标段）业主，受县政府的委托对该项目建设进行管理。以招标人身份对外发布《招标文件》，其中第二章投标人须知前附表第1.4.1条投标人资质条件、能力和信誉规定“…其他要求：1、拟派施工员、质检员、安全员、材料员、造价人员具有相应的年检合格的岗位证或资格证书、本单位为其连续缴纳的最近6个月的养老保险缴费清单。”第3.4.1条规定“投标保证金的金额60万元。”第3.4.3条规定投标保证金的退还“（1）对非中标人，在中标公示期满后3个工作日内，中心将通过设立的投标保证金专户，将其投标保证金转账至投标人设立的网银账户。”第3.4.4条规定“投标保证金不予退还的情形：…2、投标人在投标活动中有串标、围标、弄虚作假或投标欺诈行为，经招投标监督部门查证属实的，投标保证金也不予退还。”第3.4.3条规定“投标保证金的退还，详见投标人须知前附表。”第3.4.4.1条规定“如投保人发生下列情况之一时，投标保证金将不予退还…（2）中标人在收到中标通知书后，无正当理由拒签合同协议书或未按招标文件规定提交履约担保，及投保人须知前附表规定的情形。”第3.4.4.2条规定“投标人涉嫌有违规行为或招标项目在公示期间有投诉的，招投标监督部门书面通知交易中心的，投标保证金暂不退还。待调查处理完毕后按招投标监督部门书面意见办理。” 2016年12月14日，原告一土公司就上述项目以投标人身份向被告交易中心转账支付投标保证金60万元。2016年12月21日，该项目中标候选人公示，原告一土公司未中标。 另查明，2016年12月26日，被告发改局向仁寿县公共资源交易管理委员会作出《关于眉山市仁寿县李家沟水库灌区改造项目（一标段）开标异常的报告》（仁发改（2016）508号）并抄送交易中心，称该项目2016年12月16日上午9：00在交易中心进行，开标过程中，该局和县水务局的现场监督人员以及县交易中心的工作人员发现此项目的投标报价存在异常并及时报告主管局。2016年12月22日，该局召集县公管办、县交易中心、县水务局、黑管处等主管部门和业主会商，形成处理建议：一、由该局牵头，县公管办、县水务局、交易中心、黑管处、县公安局经侦大队组成联合调查组对此项目的资质挂靠、串标围标嫌疑和弄虚作假行为进行调查。二、此项目的投标保证金暂不予退还，待调查完结后退还。 2016年12月28日，交易中心以开标异常的处理意见对原告的投标保证金60万元予以冻结。 2017年1月23日，被告发改局向仁寿县公共资源交易管理委员会作出《关于眉山市仁寿县李家沟水库灌区改造项目（一标段）和2016年财政现代农业生产发展资金水稻基础设施建设项目调查结果的报告》（仁发改［2017］41号）并抄送交易中心。该报告建议：一、眉山市仁寿县李家沟水库港区节水配套改造项目（一标段）弄虚作假的14家投标单位的投标保证金14×60＝840万元，按照招标文件3.4.4条的约定（投标人在投标活动中有弄虚作假行为，经招投标监督部门查证属实的）投标保证金不予退还。…三、对弄虚作假的公司法人进行约谈。根据约谈情况进行处罚，对拒不参加约谈和态度恶劣的公司将按程序进行处罚并记入黑名单。四、对没有弄虚作假的投标单位请交易中心及时退还投标保证金。该报告附件1《弄虚作假投标单位名单》序号7为原告一土公司。序号9为成都瑞星建筑工程有限公司。 2017年1月24日，交易中心以弄虚作假的处理意见对原告的投标保证金60万元予以没收。 2017年9月5日，被告发改局向被告县政府作出《关于处理违法投标行为投标保证金的请示》（仁发改[2017]373号），称自去年底至今年上半年，发改局组织县公管办、县公安局经侦大队以及各行业主管部门等组成联合调查组对投标过程中存在的弄虚作假、围标串标等问题，进行了调查处理。近期以来，共查处弄虚作假、围标串标违法行为6起，并根据相关规定，做出了不予退还投标保证金的决定，共计1354万元（暂存在交易中心）。建议将不予退还的投标保证金1354万元全部上交县财政。 2017年9月23日，被告财政局向被告县政府作出《关于处理违法投标行为投标保证金的复核报告》（仁财综〔2017〕53号）,称发改局组织县公管办、县公安局以及各行业主管部门对招投标工作中的6起违标行为进行了查处，涉及投标保证金1354万元。相关部门已做出不予退还投标保证金的决定。目前投标保证金1354万元未缴入县财政局非税收入专户，暂存在交易中心。建议由发改局会同相关部门根据查处情况出具处理决定，并由交易中心根据处理决定将违规保证金1354万元作罚没收入及时缴入县财政局非税收入专户。 2017年10月14日，县政府收到发改局作出的《关于处理违法投标行为投标保证金的请示》（仁发改[2017]373号）。发改局申请县政府同意将不予退还的1354万元投标保证金收缴财政。财政局建议发改局会同相关部门根据查处情况出具处理决定，并由交易中心将违规保证金1354万元作罚没收入及时缴入县财政局非税收入专户。2017年10月20日，县政府1256号送批件根据交易中心、住建局、水务局、公安局的同意意见汇总后审签完成，建议：…2.由发改局负责完善不予退还投标保证金的相关查处手续，并抄送交易中心。3.交易中心依据发改局处理依据和通知，将违规保证金1354万元缴入县财政局非税收入专户。 2017年10月26日，被告交易中心将包括原告一土公司在内的14家企业13540000元投标保证金缴入财政局专户。 2019年9月11日，原告一土公司对交易中心、财政局将其所交投标保证金60万元作为罚没收入缴入财政局非税收入专户的行为不服，向县政府申请复议。同日，被告县政府向交易中心、财政局、发改局、黑管处作出《行政复议答复通知书》（仁府复答字[2019]第72号）。 2019年9月18日，被告交易中心向县政府的《行政复议答复》中称，该中心依据《关于眉山市仁寿县李家沟水库灌区改造项目（一标段）和2016年财政现代农业生产发展资金水稻基础设施建设项目调查结果的报告》（仁发改［2017］41号）文件要求，对该项目包括申请人在内共14家企业的投标保证金予以不退还。该中心根据仁寿县政府（送批件1256号）《关于处理违法投标行为投标保证金的请示》的文件签批要求，将上述14家企业的投标保证金缴入财政局非税收入账户。该中心根据县政府和项目招投标监督部门文件的要求按规程办事，不存在违法行为。 2019年9月18日，被告发改局向县政府作出的《申请行政复议回复的函》中称，该局根据调查情况向县公管委上报（仁发改（2017）41号）并经同意，一土公司60万元投标保证金不予退还。交易中心、财政局根据县公管委同意的处理意见，将一土公司投标保证金60万元上缴县财政。该局不是投标保证金收款单位和上缴单位，也从未作出相关行政处罚行为，该局不存在行政违法行为。 2019年9月19日，被告财政局向县政府作出的《行政复议答复的函》中称对复议内容，该局将根据主管部门发改局意见办理。 2019年11月8日，被告县政府向原被告作出并送达了《延期审理通知书》（仁府复延字[2019]第72号），将行政复议决定延期30日作出。 2019年12月6日，被告县政府作出72号《复议决定书》， 认为2016年12月21日出具中标结果不是一土公司。该公司向调查组进行了说明,结合招标文件未中标3日内退款的规定,此时其就应当知道保证金因涉嫌违规接受调查。交易中心已于2017年10月26日将不予退还的保证金上交县财政。其主张多次找黑管处退还保证金和2019年8月才被黑管处告知所交保证金被没收与情理不符。一土公司投标保证金是通过交易中心不予退还这一事实行为实施,该公司早已知情,其复议申请超过复议期限。交易中心、财政局只是将缴存在交易中心账户的资金转换到财政局账户的内部行政行为,并未改变资金性质。发改局发现招投标异常作出报告、请示、送批等均系政府内部行政行为,对外不具有约束力,不属于行政复议审查范畴。一土公司要求确认交易中心、财政局行为违法不能成立。一土公司要求责令被申请人退还保证金并支付资金利息,复议期间却未能提交申请退还保证金的相关证据,本案中对是否应当退还不予审查。故驳回一土公司的复议申请。并告知诉权。2019年12月9日，被告县政府将72号《复议决定书》送达原被告。 原告不服72号《复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院2019年12月20日15：09：50的网上立案信息显示，原告一土公司通过其申请人徐维杰代为向本院起诉本案被告及第三人，本院已作为行政案件立案登记。2020年1月7日，本院经审查后立案受理。 再查明，原告投标保证金被没收，四被告未告知原告享有陈述申辩及要求听证的权利，也未作出过《行政处理决定》送达原告。 庭审中，被告发改局陈述招标文件1.4.1中其他人员规定必须要连续缴纳最近6个月的养老保险，原告的造价人员王春营2016年只缴纳一个月养老保险，不符合招标文件要求，存在社保缴费资料弄虚作假。对此，原告认可王春营是该公司造价人员，王春营2016年只缴纳了一个月的城镇职工养老保险费。 上诉人成都瑞星建筑工程有限公司与被上诉人黑管处、交易中心招标投标买卖合同纠纷一案，眉山市中级人民法院（2018）川14民终1074号民事裁定书认为成都瑞星建筑工程有限公司对保证金的返还提出请求，应当通过行政诉讼予以解决。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被诉行为是否属于行政行为；三、被告主体是否适格；四、被诉行政行为是否合法。 一．关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。本案系原告经复议程序后提起行政诉讼的案件。复议决定于2019年12月9日送达原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”第三人于2019年8月提供中院民事裁定书，原告才知晓保证金被交易中心、财政局没收。2019年12月20日，原告就案涉争议通过本院网上立案系统起诉被告及第三人，未超过法定的起诉期限。 二．关于被诉行为是否属于行政行为的问题。本案中，投标保证金是否退还由交易中心按照《招标文件》的相关规定处理。原告对向交易中心指定账户交纳投标保证金及是否退还投标保证金，没有选择的余地。从被告对案涉投标保证金不予退还进行请示、报告、审签汇总意见等内部行政行为，可以看出政府部门对招投标活动在实施监督管理。眉山市中级人民法院（2018）川14民终1074号民事裁定书也将成都瑞星建筑工程有限公司本次工程的投标保证金退还纠纷定性为行政争议。故被诉行为应认定为行政行为。 三.被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。发改局作为案涉工程招投标违法行为的牵头调查单位，根据调查情况向县政府请示，建议将原告等企业所交的投标保证金上缴财政。虽然发改局有招投标管理的职权，但是本案中，发改局并未就案涉投标保证金作出行政处理决定。交易中心并非根据发改局的行政处理决定对原告的投标保证金不予退还。故发改局并未作出对原告权利产生直接影响的具体行政行为，发改局并非本案的适格被告。 根据招标文件第3.4.3条规定“对非中标人，…中心将通过设立的投标保证金专户，将其投标保证金转账至投标人设立的网银账户。”第3.4.4.2条规定“…，招投标监督部门书面通知交易中心的，投标保证金暂不退还。待调查处理完毕后按招投标监督部门书面意见办理。”以及交易中心对原告的投标保证金60万元予以冻结、没收，缴入财政局财政非税收入专户等行为可以看出，交易中心是案涉投标保证金不予退还的具体行政行为的实施机关，是本案的适格被告。 财政局作为仁寿县政府的下属财政收支主管部门，其管理的非税收入专户面向社会公开。其职能职权并不包括招投标管理。财政局只是因交易中心的行为接受投标保证金进入财政专户，并未对原告实施具体行政行为，不属于本案适格被告。 县政府1256号送批件根据相关部门的意见汇总后审签完成，建议由发改局负责完善不予退还投标保证金的相关查处手续，抄送交易中心。由交易中心依据发改局处理依据和通知，将违规保证金1354万元缴入县财政局非税收入专户。并且县政府作为复议机关，对原告的复议申请未作实质处理，依法驳回了原告的复议申请。县政府并未对原告实施具体行政行为，故亦不属于本案适格被告。 四.被诉行政行为是否合法的问题。 《招标文件》中第二章投标人须知前附表第1.4.1条规定投标人资质条件、能力和信誉规定“…其他要求：1、拟派施工员、质检员、安全员、材料员、造价人员具有相应的年检合格的岗位证或资格证书、本单位为其连续缴纳的最近6个月的养老保险缴费清单。”第3.4.3条规定“投标保证金的退还，详见投标人须知前附表。”第3.4.4条规定“投标保证金不予退还的情形：…2、投标人在投标活动中有串标、围标、弄虚作假或投标欺诈行为，经招投标监督部门查证属实的，投标保证金也不予退还。”本案中，原告公司的造价人员王春营2016年只缴纳了一个月的养老保险，不符合招标文件1.4.1其他人员规定中造价人员必须要连续缴纳最近6个月的养老保险的要求，存在社保资料弄虚作假的情形。故案涉投标保证金不应退还。 根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关法律规定，发改局依法具有对招标投标活动实施监督的职权，可以依法调查处理招标投标活动中的弄虚作假等违法行为。并且根据被告财政局向县政府作出的《关于处理违法投标行为投标保证金的复核报告》（仁财综〔2017〕53号）,建议由发改局会同相关部门根据查处情况出具处理决定，并由交易中心根据处理决定将违规保证金1354万元作罚没收入及时缴入县财政局非税收入专户。以及县政府根据交易中心、住建局、水务局、公安局的同意意见汇总后审签完成的1256号送批件中建议由发改局负责完善不予退还投标保证金的相关查处手续，并抄送交易中心。交易中心依据发改局处理依据和通知，将违规保证金1354万元缴入县财政局非税收入专户。可知，案涉投标保证金应由被告发改局作出处理决定，再由交易中心依据发改局的处理决定，将违规保证金缴入财政局非税收入专户。交易中心在没有相关部门作出处理决定的情况下，且未依法告知当事人陈述、申辩和申请听证的权利，迳行将案涉投标保证金收缴财政非税收入专户，该行为违法。因司法权不能代替行政权，故本院不宜对被告发改局是否作出行政处理进行判决。 综上，被告交易中心将原告所交投标保证金上缴财政局非税收入专户的行为违法。财政局只是因交易中心的行为接受投标保证金进入财政专户，并未对原告实施具体行政行为，不属于本案适格被告。原告公司所交投标保证金因其造价人员王春营存在社保资料弄虚作假的情形，故不应退还。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定,判决如下: 一、确认被告眉山市公共资源交易中心仁寿县分中心将原告四川一土园林绿化工程有限公司所交投标保证金上缴仁寿县财政局非税收入专户的行为违法。 二、驳回原告四川一土园林绿化工程有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告眉山市公共资源交易中心仁寿县分中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 长  杨丰华 人民陪审员  叶发文 二〇二〇年八月五日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初5号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。