江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终97号 上诉人（原审原告）杭淑真，女，汉族，1990年4月生，住镇江市。 上诉人（原审原告）周珩，男，汉族，1980年7月生，住镇江市京口区中山。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）高文胜，男，汉族，1967年8月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）曹兆鹏，男，汉族，1983年11月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）生海蓉，女，汉族，1974年1月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）戴建霞，女，汉族，1967年6月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）邵良余，女，汉族，1976年2月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）徐厚华，男，汉族，1963年11月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）刘鹏程，男，汉族，1974年9月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）朱洁，女，汉族，1960年1月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）颜明，男，汉族，1968年6月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）林善雨，男，汉族，1968年7月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）刘骥，男，汉族，1993年4月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）余明，女，汉族，1968年3月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）张宇珺，男，汉族，1992年3月生，住镇江市。系景湖印象*、*业主。 上诉人（原审原告）倪芳，女，汉族，1959年10月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 上诉人（原审原告）马贤芬，女，汉族，1968年2月生，住镇江市。系景湖印象*业主。 诉讼代表人颜明。 十七名上诉人共同委托代理人顾国安，江苏律威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市自然资源和规划局。住所地：镇江市南徐大道699号。 法定代表人陈跃生，局长。 委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市人民政府。住所地：镇江市南徐大道68号。 法定代表人徐曙海，市长。 原审第三人镇江智谷房地产开发有限公司。住所地：镇江市九华山路300号。 法定代表人赵慧中，董事长。 上诉人杭淑真等十七人诉被上诉人镇江市自然资源和规划局、镇江市人民政府、原审第三人镇江智谷房地产开发有限公司行政许可、行政复议一案，不服镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因本案事实清楚，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2010年11月1日，镇江市发展和改革委员会作出镇发改投资发[2010]509号《关于核准镇江智谷房地产开发有限公司“湖滨美墅”房地产开发项目的通知》，同意第三人智谷公司实施“湖滨美墅”房地产开发项目，该项目宗地坐落于丹徒区扬溪路南侧。2012年9月19日，镇江市发展和改革委员会作出镇发改投资发［2012］1002号《关于重新核准镇江智谷房地产开发有限公司“山河郡”、“湖滨美墅”、“湖光山舍”房地产开发项目的通知》；2012年8月16日，智谷公司向原镇江市规划局申请办理“湖滨美墅”1#、2#、3#、5#、6#、7#、8#、9#、10#楼及地下车库（1号、2号）的《建设工程规划许可证》，原镇江市规划局审核后，于2012年12月12日向智谷公司核发了“湖滨美墅”8#住宅楼、9#住宅楼、10#商住楼的《建设工程规划许可证》（副本），证号分别为建字第321112201200248号、建字第321112201200249号、建字第321112201200250号。2017年4月11日，镇江市发展和改革委员会作出镇发改投资发［2017］130号《关于重新核准镇江智谷房地产开发有限公司湖滨美墅房地产开发项目的通知》，同意对项目未建设部分予以重新核准。2017年4月13日至4月22日，原镇江市规划局在“湖滨美墅”小区附近的“景湖印象”小区南门张贴“湖滨美墅”调整规划平面布局公示图，并附有公示说明、调整说明，调整内容主要为“湖滨美墅”8#、9#住宅楼和10#商住楼的楼层均有所降低，公示说明告知相关利害关系人有陈述、申辩和要求听证等权利，公示期满未有人陈述不同意见和要求听证。2017年5月9日，智谷公司向原镇江市规划局申请变更“湖滨美墅”8#、9#住宅楼和10#商住楼的《建设工程规划许可证》，同时提交了镇江市规划设计研究院出具的《镇江市湖滨美墅项目日照分析报告书》，该报告书依据的8#、9#住宅楼和10#商住楼的层高仍为原层高28层，分析结论为“湖滨美墅”8#、9#住宅楼和10#商住楼满足其北侧的“景湖印象”住宅小区的日照要求。2017年6月30日至7月10日，原镇江市规划局再次在“湖滨美墅”小区门口张贴“湖滨美墅”8#、9#住宅楼和10#商住楼建设工程规划许可变更公示和公告，再次告知相关利害关系人有申请听证的权利，期满后没有利害关系人申请听证。2017年7月11日，原镇江市规划局作出镇规准变（丹）字[2017]002号《行政许可准予变更决定书》，并重新核发“湖滨美墅”8#、9#住宅楼、10#商住楼的《建设工程规划许可证》，证号分别为建字第321112201700157号、建字第321112201700158号、建字第321112201700159号。2019年1月11日，“景湖印象”住宅小区部分业主投诉位于该小区南侧的“湖滨美墅”8#、9#住宅楼、10#商住楼遮挡了“景湖印象”小区的阳光，日照达不到规划标准。2019年3月6日，市自规局作出镇自然资行处［2019］1号《关于湖滨美墅项目影响景湖印象小区采光事项行政程序处理决定书》，主要内容为，“‘湖滨美墅’8#、9#住宅楼、10#商住楼…规划建筑日照间距符合《江苏省城市规划管理技术规范（2011年版）要求》。”二十三名原告对此不服，于2019年4月26日向被告市政府提出行政复议申请，市政府经复议于2019年6月20日作出[2019]镇行复第22号行政复议决定书，维持了原镇江市规划局于2017年7月11日颁发的建字第321112201700158号《建设工程规划许可证》。现向法院提起诉讼，请求：1、撤销被告镇江市人民政府[2019]镇行复第22号行政复议决定书；2、撤销原镇江市规划局于2017年7月11日颁发的《建设工程规划许可证》（建字第321112201700158号）。另查明，二十三名原告均系紧邻“湖滨美墅”8#、9#住宅楼、10#商住楼的“景湖印象”住宅小区部分业主；因2019年镇江市机构改革，原镇江市规划局主要职责由镇江市自然资源和规划局承继。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料。对符合规划条件的，由城市人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，原镇江市规划局对第三人提交的国有土地使用权证、建设工程总平面图、镇江市湖滨美墅项目日照分析报告书等材料进行审查，认为符合规划条件并核发建设工程规划许可证的行为于法有据。关于原告诉称意见一，镇江市发展和改革委员会两次对案涉房地产项目重新核准，故原镇江市规划局作出建设工程规划许可证的行为未超过核准文件的有效期；关于原告诉称意见二、三，相关证据证明原镇江市规划局在作出行政许可之前已履行告知义务，告知利害关系人有陈述、申辩、申请听证等权利，其行为符合法定程序；关于原告诉称意见四，案涉房地产项目调整后的层高并未超出日照分析报告书所依据的层高，相反是有所降低，根据常识即可判断调整层高后的案涉房地产不会对原告居住小区的日照产生不利影响；关于原告诉称意见五，市政府在受理原告的复议申请时即已书面告知原告“有权查阅被申请人提交的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据”，其复议行为合法，作出的复议决定亦无不当。综上，原告诉称意见均不能成立。至于原告称“第三人的项目立项核准可能存在分拆项目、未按照核准的建设规模、建设内容等进行建设”等诉称意见与原告主张的“日照采光权”无关，本案不予理涉。原告诉请无事实、法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杭淑真等二十三名原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人杭淑真等十七人上诉称：1、一审法院认定基本事实不清。“景湖印象”小区南门是该小区业主很少出入的大门，镇江市规划局张贴在南门明显是故意规避该小区业主，防止利害关系人申请听证。将建设工程许可变更公示和公告张贴在“湖滨美墅”小区门口，对利害关系人“景湖印象”小区业主更是故意规避行为，防止利害关系人申请听证，而且公告日期存在涂改，也没有照片拍摄日期及经办人签字，不能证明其张贴公示时间达到10天，也未提交拍照的电子数据供上诉人核对质证。2、原审第三人在申请变更行政许可时未提交建设工程设计方案、土地使用权出让合同，镇江市自然资源和规划局不能证明第三人向其提交了相关土地、环保、消防等相关部门出具的审批意见。镇江市自然资源和规划局未提交相关证据证明其履行了对符合控制性详细规划和规划条件的审查义务，且未公布修建性详细规划，也不能证明申请变更的内容符合控制性详细规划，并且变更内容存在改变土地使用性质，变相提高容积率。3、没有证据证明核准机关采取了适当方式征求公众意见，因此该核准行为不合法。4、案涉《镇江市湖滨美墅项目日照分析报告书》依据的总平图是无效的2012年的总平图，故其作出的结论不应得到支持。另市规划行政主管部门应当对《日照分析报告》成果和日照分析软件是否符合本规定进行审查。但是镇江市自然资源和规划局未对此进行复核并出具复核报告。《镇江市湖滨美墅项目日照分析报告书》显然无效，且镇江市自然资源和规划局违反法定程序，未经审查，发放《建设工程规划许可证》程序违法。一审庭审中，上诉人对该日照分析报告提出质疑，明确不予认可，要求重新对日照分析进行司法鉴定，庭后也寄送鉴定申请书，但一审法院却对此不予理睬，严重损害了上诉人的合法权益。5、项目立项核准是否有违反法律、法规及规范性文件与“日照采光权”受到影响有直接的因果关系。项目立项是否存在问题需要实质审查，违反规划条件的不得核发建设工程规划许可证。请求：1、撤销原审判决；2、查清事实后依法改判；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人镇江市自然资源和规划局书面答辩意见与原审意见一致。被上诉人镇江市人民政府及原审第三人均未提交书面答辩状，称答辩意见均与原审意见一致。 上诉人杭淑真等十七人提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，上诉人对原审查明的事实异议认为：原审查明的原镇江市规划局在“景湖印象”小区门口张贴建设工程许可变更公示和公告部分与事实不符，“景湖印象”小区南门是不好张贴的，被上诉人实际上并没有张贴、公示，也没有告知上诉人作为相关利害关系人该享有的陈述、申辩和听证权。其他无异议。 经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。针对上诉人对原审查明事实部分提出的上述异议，因被上诉人在原审中提交的证据能够证明其已在“景湖印象”小区南门张贴了案涉项目的调整规划平面布局公示图、公示说明、调整说明，公示说明中告知了相关利害关系人有陈述、申辩和要求听证等权利的事实。故对上诉人的上述异议，本院不予支持。上诉人在二审审理中，向本院提交要求委托鉴定机构进行日照分析司法鉴定，因无证据证明镇江市规划设计研究院作出的日照分析报告错误，且已经超过举证期限，故对上诉人的鉴定申请，本院不予准许。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定，建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。变更内容依法应当先经其他有关主管部门同意的，建设单位或者个人在向城乡规划主管部门申请变更时，应当提供相关证明文件。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。 本案中，上诉人要求撤销原镇江市规划局作出变更后的案涉项目《建设工程规划许可证》。原审第三人向原镇江市规划局提交了变更案涉项目的《建设工程规划许可证》申请、变更后的总平面图（载明规划条件）及日照分析报告，原镇江市规划局经张贴，公示、告知相关利害关系人有陈述、申辩、申请听证权，公示期满后经审核，原审第三人申请变更的内容没有违反上述规定中不得批准的情形，且案涉规划建筑日照间距符合《江苏省城市规划管理技术规范（2011年版）要求》，故原镇江市规划局作出的案涉《建设工程规划许可证》不违反相关规定。被上诉人镇江市人民政府收到上诉人的行政复议申请，经审查后作出的行政复议决定，程序合法，适用法律正确，亦无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。若上诉人认为因变更规划许可内容给其合法权益造成损失的，可依法另行主张。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭淑真等十七人负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年八月十一日 书记员 肖梦婕