湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘10行终90号 上诉人（原审原告）郴州市苏仙区灿鑫生态渔业有限公司。 法定代表人何耀辉，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）郴州市苏仙区农业农村局。 法定代表人黄唐泽，该局局长。 被上诉人（原审被告）郴州市苏仙区飞天山镇人民政府。 法定代表人彭样君，该镇人民政府镇长。 上诉人郴州市苏仙区灿鑫生态渔业有限公司（以下简称灿鑫公司）因与被上诉人郴州市苏仙区农业农村局（以下简称苏仙区农业局）、郴州市苏仙区飞天山镇人民政府（以下简称飞天山镇政府）不履行养殖审批、退养补偿法定职责及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院(2019)湘1081行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明：灿鑫公司是一家从事淡水养殖及销售的企业。经灿鑫公司申请，郴州市苏仙区人民政府于2012年12月31日向灿鑫公司颁发湘苏仙区府（淡）养证（2013）第00001号《水域滩涂养殖证》，许可其在翠江（东江苏仙段）飞天山镇（原桥口镇）段的河道经营网箱养殖，该证载明灿鑫公司养殖水域面积为0.315公顷，养殖期限为2013年1月4日至2018年1月3日。该证还载明灿鑫公司养殖水域的位置坐落及地理坐标和四至范围。嗣后，灿鑫公司因生产规模扩大，于2014年至2015年向苏仙区农业局申请扩大生产规模和变更《水域滩涂养殖证》。苏仙区农业局根据《郴州市人民政府办公室关于印发〈东江苏仙段（翠江）流域环境污染综合整治工作方案〉的通知》等文件的规定，未予同意，并于2015年10月9日作出了《关于不予变更〈水域滩涂养殖证〉告知书》。为保护翠江生态环境，郴州市苏仙区人民政府于2017年4月26日作出苏政通（2017）5号《郴州市苏仙区人民政府关于对翠江网箱养殖实行限期退出的通告》（以下简称5号通告），通告要求：“一、严格控制养殖规模，对翠江网箱养殖生产，主管部门不再审批，对现持有养殖许可证的期满后不再审批续期，翠江网箱养殖许可证到期后全面退出；二、限期拆除非法养殖设施，2017年5月12日前持有养殖许可证但超出核定养殖范围和规模的，应自行拆除非法网箱养殖设施；三、实施退养扶助政策，凡持网箱养殖许可证未到期并自行退出翠江网箱养殖的业主，自通告发布之日起，向飞天山镇人民政府提出转产申请，签订退出翠江网箱养殖转产协议，并自行拆除网箱养殖设施，退出翠江网箱养殖，经飞天山镇人民政府和区政府主管部门核对无误后，可领取一次性网箱养殖转产扶助资金。在区政府规定期限内，对自行拆除非法网箱养殖设施的业主，可以申请领取一次性转产扶助资金。……”2017年4月28日，灿鑫公司与飞天山镇政府签订了《苏仙区翠江网箱养殖退养协议书》，约定灿鑫公司有证网箱和无证网箱在2017年5月6日前一并退出养殖，飞天山镇政府一次性给付扶助资金796,640元。嗣后，灿鑫公司未能按期履行上述协议。灿鑫公司与飞天山镇政府重新签订《苏仙区翠江网箱养殖退养协议书》，约定灿鑫公司先行退出无证网箱养殖124口，面积4464平方米，飞天山镇政府一次性给付灿鑫公司扶助资金420,320元。之后，灿鑫公司自行拆除上述无证网箱，并领取协议约定的转产扶助资金420,320元。灿鑫公司的有证网箱继续养殖，2018年1月3日灿鑫公司水域滩涂养殖证到期后未获得许可续期，但灿鑫公司仍未停止养殖。2018年2月9日，苏仙区农业局以灿鑫公司涉嫌无证非法养殖为由立案调查，并于2018年3月12日作出苏牧渔罚决字[2018]01号行政处罚决定，决定：“1、自行拆除养殖设施上岸；2、处罚款三千元整”。灿鑫公司收到上述行政处罚决定书后未在期限内申请行政复议或提起行政诉讼。该行政处罚决定已发生法律效力，苏仙区农业局于2018年10月30日向湖南省郴州市苏仙区人民法院申请强制执行，该案现在执行之中。2018年12月4日，灿鑫公司以苏仙区农业局、飞天山镇政府不依法履行行政补偿职责为由，向一审法院提起诉讼，请求确认苏仙区农业局、飞天山镇政府不作为行为违法并要求赔偿损失。一审法院于2019年3月20日作出（2018）湘1081行初330号行政判决，判决驳回灿鑫公司的诉讼请求。灿鑫公司不服提起上诉，2019年8月8日本院作出（2019）湘10行终71号行政裁定，撤销一审法院（2018）湘1081行初330号行政判决，发回一审法院重审。一审法院于2019年9月10日重新立案后，依法另行组成合议庭。2019年10月17日，一审法院就灿鑫公司诉讼请求中的被告主体名称错误及未明确具体的经济损失事项、具体的损失金额及相应的证据予以证明作了释明笔录。2019年10月27日，灿鑫公司向一审法院变更诉讼请求，请求确认苏仙区农业局未履行《水域滩涂养殖证》续证审批，飞天山镇政府未履行退养补偿行政不作为违法；请求判令苏仙区农业局、飞天山镇政府因行政不作为共同赔偿灿鑫公司鱼场网箱、岸上房屋、道路码头、供电设施、取水井等经济损失1,067,550.55元。2019年11月27日，灿鑫公司向一审法院申请附带规范性文件审查。2020年4月22日，一审法院公开开庭审理了本案。2020年5月15日，一审法院就灿鑫公司未“一案一诉”进行了释明笔录，灿鑫公司拒绝变更诉讼请求。另查明，2019年4月8日，因苏仙区机构改革，原郴州市苏仙区畜牧兽医水产局（以下简称原苏仙区畜牧局）承担的行政职能划入苏仙区农业局，不再保留原苏仙区畜牧局。 一审法院认为:“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍不能明确其诉讼请求的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，灿鑫公司诉讼请求“确认被告苏仙区农业农村局未履行《水域滩涂养殖证》续证审批、苏仙区飞天山政府未履行退养补偿行政不作为违法”中，“确认被告苏仙区农业农村局未履行《水域滩涂养殖证》续证审批”、“确认苏仙区飞天山政府未履行退养补偿行政不作为违法”应分属两个不同行政部门两个不同的法定职责，经一审法院释明，灿鑫公司拒绝变更诉讼请求，应予驳回起诉。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：“驳回原告郴州市苏仙区灿鑫生态渔业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告郴州市苏仙区灿鑫生态渔业有限公司”。 上诉人灿鑫公司不服上述行政裁定，上诉称：一审法院以“一案一诉”为由驳回灿鑫公司的起诉，认定事实不清，适用法律错误，侵害灿鑫公司的诉权。1.两被上诉人对灿鑫公司的网箱养殖基地实施了关停、拆除的联合执法活动，而苏仙区农业局未履行《水域滩涂养殖证》续证审批及飞天山镇政府未履行退养补偿职责，均属于联合执法活动中的具体违法表现形式，两被上诉人应为本案共同被告。2.本案系发回重审案件，一审法院应对案件进行实体审理，并作出相应判决，不应裁定驳回起诉。请求：撤销一审裁定，并依法改判；本案诉讼费由两被上诉人负担。 被上诉人苏仙区农业局、飞天山镇政府未作答辩。 本院经审理查明：2018年12月4日，灿鑫公司将原苏仙区畜牧局、飞天山镇政府列为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求：一、请求确认原苏仙区畜牧局、飞天山镇政府行政不作为违法。二、请求原苏仙区畜牧局、飞天山镇政府赔偿因行政不作为给灿鑫公司造成的经济损失，并判令其限期解决如下事宜：1.据实清点核实灿鑫公司现有需退养上岸网箱数量和面积、养殖用房面积，明确补偿限期支付灿鑫公司；2.一揽子解决因关停拆除网箱导致灿鑫公司无法实现继续经营生产目的后，明确灿鑫公司岸上房屋、道路、供电设备、码头、取水井等的补偿标准并限期支付给灿鑫公司；3.协调相关单位与灿鑫公司终止现在仍在有效期的相关协议、合同，并承担退还未到期租金以及可能存在的提前终止合同涉及的违约金等全部费用。三、请求判令原苏仙区畜牧局、飞天山镇政府承担本案诉讼费用。一审法院于2019年3月20日作出（2018）湘1081行初330号行政判决，判决驳回灿鑫公司的诉讼请求。灿鑫公司不服提起上诉，本院于2019年8月8日作出（2019）湘10行终71号行政裁定，认为一审法院未予指导和释明，导致相应事实无法查清，裁定撤销（2018）湘1081行初330号行政判决，发回一审法院重审。2019年10月17日，一审法院就灿鑫公司的诉讼请求向灿鑫公司进行指导和释明。2019年10月27日，灿鑫公司明确本案诉讼请求为：一、请求确认苏仙区农业局未履行《水域滩涂养殖证》续证审批行政不作为违法，飞天山镇政府未履行退养补偿行政不作为违法。二、请求判令苏仙区农业局、飞天山镇政府因行政不作为共同赔偿灿鑫公司鱼场网箱、岸上房屋、道路码头、供电设施、取水井等经济损失1,067,550.55元。三、请求判令原苏仙区畜牧局、飞天山镇政府承担本案诉讼费用。2019年11月27日，灿鑫公司向一审法院申请对5号通告、苏环整（2017）1号《苏仙区翠江网箱养殖退养工作实施方案》、苏环整（2017）2号《苏仙区翠江网箱退养后续监管工作方案》等规范性文件进行审查。2020年5月15日，一审法院再次向灿鑫公司进行释明，告知上述诉讼请求涉及两个行政行为，应当分别起诉，否则将承担诉讼不利的后果。灿鑫公司拒绝修改诉讼请求。 本院认为，本案争议焦点是：灿鑫公司的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，灿鑫公司的诉讼请求为确认苏仙区农业局不履行《水域滩涂养殖证》续证审批的行为违法，以及确认飞天山镇政府不履行退养补偿的行为违法。但是，养殖证续证审批的不作为行为与退养补偿的不作为行为明显不属于同一法律关系，同时，这两个被诉行政行为属于不同行政主体的法定职责，不能在一个行政诉讼中均作为被诉行政行为予以审查。灿鑫公司的起诉不符合上述法律规定的起诉条件,存在诉讼请求不明确的情形。一审法院依法向灿鑫公司释明后，灿鑫公司拒绝修改诉讼请求,一审法院据此裁定驳回灿鑫公司的起诉并无不当。另，行政赔偿应以行政机关被认定违法为前提，灿鑫公司就被诉行政行为提起的行政诉讼因不符合法定起诉条件已被驳回起诉,对其提起的赔偿请求应一并予以驳回。 综上所述，灿鑫公司的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  曾 光 审 判 员  王 洪 审 判 员  邓 群 二〇二〇年八月三日 法官助理  杨姝莞 书 记 员  易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。