浙江省丽水市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙11民终604号 上诉人（原审原告）：潘是武，男，1984年8月20日出生，汉族，住江西省上饶市广丰区。 委托诉讼代理人：付小丰，江西惟矩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会，住所地：浙江省龙泉市宝溪乡宝更村。 负责人：陈大善，村民委员会主任。 被上诉人（原审被告）：龙泉市宝溪乡人民政府，住所地：浙江省龙泉市宝溪乡溪头村10号。统一社会信用代码：1133250200265610X9。 负责人：管乐，乡长。 委托诉讼代理人：项晓韬，龙泉市剑川法律服务所法律工作者。 上诉人潘是武因与被上诉人龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会、龙泉市宝溪乡人民政府建设工程施工合同纠纷一案，不服龙泉市人民法院（2019）浙1181民初1495号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月23日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人潘是武上诉请求：一、撤销原判，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。1.原审法院认为180万元为政策处理款，无需重新支付是错误的事实认定，该认定仅仅只有被上诉人龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会的单方陈述，而无任何证据予以佐证。2.根据原审法院查明的宝花公路从工程开工始之际就标榜“零政策处理”。因此，案涉工程在开工前的预算中已经明知无需政策处理的相关费用。从这一点可以说明该工程不存在政策处理的相关费用，这一事实与2013年12月7日宝花公路指挥部与上诉人签订的合同中的约定“该工程款不包括政策处理款”是能相互印证的。3.退一万步讲，即使上述工程存在政策处理的相关费用，那么政策处理的相关费用也应当根据政策的相关规定，由上级政府予以单独拨付或由村民集资提前预留，并建立独立账户，用于专项开支，防止资金滥用或被贪污、挥霍，而不应该隐含在工程款中予以截留。因为被上诉方是业主方，如果确实需要政策处理费用，其完全可以单独申报或单独预留“政策处理款”，完全没有必要将“政策处理款”隐含在工程款中。难道业主方将“政策处理款”隐含在工程款中，并要求施工方出具领条的方式予以截留不是违规行为？为什么不单独申报或提前预留呢？这些都是上诉人无法理解的疑问。因此，一审法院对案涉未付的180万元工程款认定为“政策处理款”的分析理由不符合常理，也难以说服民众，径直作出损害上诉人合法利益的判决，真正体现了龙泉法院为当地政府部门及村居单位的违法违规行为保驾护航。4.如果在合同中没有约定“政策处理款”或者约定无效时，政策和法律允许“政策处理款”在工程款中予以截留，那么在我国，特别是在浙江的任何一项工程建设中将会出现以下问题：一是“工程款”与“政策处理款”将无法分清，业主方如果不想支付施工方工程款就可以以“政策处理款”的方式予以截留，这样的话以后还有谁敢在我国特别是在浙江从事工程建设施工；二是政府各部门只要有工程都可以在工程款中以“政策处理款”的名义予截留用来贪污、挥霍；三是严重影响社会进步和社会稳定等诸多问题。5.根据龙泉新闻网的报道，宝花公路的建设，业主方是宝溪乡人民政府，故其应当承担付款责任。6.本案除了未支付的180万元工程款外，还有工程尾款304625元未支付。现上诉人按宝溪乡人民政府出具的信访答复意见所确定的未付尾款15万元要求一并支付，一审法院也未予以采纳。这充分说明，宝溪乡人民政府所出具的信访答复意见是没有事实依据和法律效力的，完全是一张废纸，体现了宝溪乡人民政府为了保护地方官员滥用资金的行为，在没有调查核实的情况下，用虚假的事实搪塞信访人，以达到与宝更村共同侵占上诉人工程款用于挥霍的目的。二、一审法院对本案的判决程序错误。一审法院认定本案未支付的180万元工程款系政策处理款，仅仅只凭被上诉龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会单方的证人证言，且该证人证言也未经法庭质证。根据民诉法的规定，未经质证的证据不得作为定案的依据，故一审法院判决本案时程序错误。综上，一审法院对本案的判决未采纳书面证据（即合同中明确约定该工程款不包括政策处理款及其他书面证据），而采纳未经质证的证人证言，明显存在地方保护主义。同时，该判决将指引我国各级政府部门以后可以违反法律规定或政策规定，将本应直接申报或本单位可以作主预留的合理费用，遇到无法报账的费用及单位和个人用于贪污、挥霍的相关费用均可以在工程款中以“政策处理款”的方式予以截留使用。因为隐含在工程款中的“政策处理款”无需单独申报和独立建账，有利于规避资金监管，存在被滥用或被贪污的风险。因此，上诉人认为原审法院对案涉未付的180万元工程款认定为“政策处理款”，以及对宝溪乡人民政府出具的信访答复意见所确定的未付尾款15万元未予以采纳的做法，明显是在保护当地政府及村居的违法违规行为，也明显是视政策规定和法律规定为儿戏，严重破坏了政策和法律的严肃性和指引作用，也将严重影响城市发展、社会进步和社会稳定。故请求在依法查明本案事实的基础上，撤销一审错误的判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会未作书面答辩。 被上诉人龙泉市宝溪乡人民政府辩称：一、上诉人对于其主张的180万元款项，其在起诉时及一审诉讼过程中一再主张是未付工程款。但随着案件审理的深入，一审法院在召集上诉人和宝溪乡宝更村村民也就是设立指挥部的村民代表对该180万元的性质进行核实时，指挥部成员以及村民均解释到案涉工程虽然对外宣称零政策处理，而实际上该工程的路基开挖关系到两省两市，不可能没有政策处理，而合同中出现价款不包含政策处理款，是因为合同的标的金额非常大，为了避免沿途的单位、个人找上诉人来处理政策问题的才加上的，所以也就出现了将政策处理这一块剥离出来，在签订合同的同时就由上诉人出具180万元的领款凭证，将该款项全部用于政策处理的情况，并不是说应该给要支付上诉人180万元工程款。在这种情况下，上诉人当场又改口称前述180万元是指挥部临时的借款，而不再坚持原有的未付工程款的主张了。由此说明，上诉人的诉讼本身存在不诚信的行为。二、本案处理，一审法院是坚持实事求是原则的。案涉工程的发包、工程价款的确定等，正如上诉人所说的确实涉及到了不规范、不合法的情况，而且生效的刑事判决也认定了上诉人为了工程事宜向相关人员行贿，事后受贿人又退回了款项并支付给上诉人10万元利息的事实。根据前述情况及上诉人在出具案涉180万元的领款凭证前后的所有款项都已实际领取、唯独该180万元没有交付、刑事判决认定上诉人已领取工程尾款等客观因素，是并不存在180万元工程款未付的情况的。至于上诉人主张的15万元尾款未付的问题，在信访答复中虽然已领款和应付款之间有一个差额，但在信访事项核实过程中，由于资料的局限性，核实过程中未将季清阳的工程量列入等核实范围，由此导致了数额的差异。对此，一审法院已作了详细的阐述，也都是有据可查的，所以也不存在所谓的15万元工程款未付的事实。由此何来，上诉人所主张的有30余万元未付款但现其仅主张15万元的问题。三、关于主体问题。上诉人将我方列为本案被告，完全没有事实及法律依据。我方作为业主的工程是路基完成后的路面铺装和修整，与上诉人实施的路基开挖工程，是完全没有关系的。对此，我方在一审时，已进行了详细的阐述，并提供了相应的证据予以佐证。综上，原判认定事实清楚、证据确凿、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告潘是武向一审法院起诉请求：一、各被告共同向原告支付剩余工程款1950000元并支付逾期付款利息（按中国人民银行同期同类贷款年利率6%自2013年12月7日起计算至被告实际付款之日止）；二、本案诉讼费用由各被告承担。 一审法院认定事实：龙泉市宝溪乡宝更村村民为修建宝花公路，自发设立了指挥部。指挥部将修建宝花公路工程（包括路面、路基、涵洞等）发包给陈美亮施工，陈美亮和季清阳合伙，后季清阳又将案涉部分工程转包给了原告施工。 2013年3月1日，季清阳与潘是武签订《宝花公路承包合同》，约定季清阳将宝溪乡宝更村至花桥村省道线工程（不包括税收、路面压平和路面铺石块和压路机碾压、涵洞、桥梁工程）承包给潘是武施工，总工程款为248万元，工程质量要求按照测量图纸为准，全长12公里，宽度硬基5.5米。指挥部作为在场人在合同上盖章确认。 2013年3月30日，季清阳与潘是武签订《协议》，约定季清阳将宝花公路工程中的圆管涵承包给潘是武施工，工程款为65万元。指挥部作为在场人在合同上盖章确认。 2013年3月30日，指挥部与潘是武签订《协议》，约定指挥部自愿补给潘是武110万元。补给前提条件为潘是武必须要按照测量图纸的线路施工，需全程线路建造验收合格后再支付。 2013年12月7日，由于公路加宽需要增加工程量，将原承包合同中的硬路基宽度5.5米改为宽度8米，指挥部与潘是武签订《宝花公路工程补充合同》，约定增加工程款595万元，合同第八条约定此造价金额不包括政策处理款。 2014年5月20日，陈美亮和潘是武签订《协议》，约定陈美亮将宝花公路路面工程发包给潘是武施工，工程款为80万元。 2015年3月25日，指挥部和潘是武签订《协议》，约定将宝花公路福建行政界内的从马脚潭至苏坑段过板涵工程发包给潘是武施工，工程款为30万元。 宝花公路工程于2013年1月开始开工建设，于2017年10月建成通车。根据原告自行计算，已领取工程款共计9175375元。2013年12月7日，原告潘是武向指挥部出具一份180万元的领款凭证，由指挥部做账。2020年1月20日，宝更村党支部书记、宝更村村委会主任陈大善犯非国家人员受贿罪被追究刑事责任，其中包括收受潘是武的35万元。 另，经与指挥部人员联系询问，相关人员陈述，180万元系协商一致用于政策处理的费用，无需支付。所有工程款已经结清，并不存在欠付的情形。 一审法院认为，本案存在以下争议焦点： 一、被告主体问题。原告同时向指挥部、龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会、龙泉市宝溪乡人民政府主张权利，现就各被告的主体一一予以评析：首先，指挥部系为了建设宝花公路而设立的临时机构，行使行政管理职能，不具有独立的主体资格，不属于本案的适格被告；其次，虽然合同是由指挥部名义签订，但指挥部主要人员由宝更村村民组成，并且当时的业主单位实际上为龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会，故合同权利义务应当由龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会履行；最后，原告主张龙泉市宝溪乡人民政府为业主，龙泉市宝溪乡人民政府招标的工程是在原告施工的原有基础上进行的发包，时间在2016年，中标人为常山顺成建设有限公司，故与原告施工的虽为同段工程，但在原告施工时并非案涉公路的业主，故龙泉市宝溪乡人民政府无需承担责任。 二、案涉工程款是否存在欠付180万。原告作为自然人不具备相应施工资质，故原被告签订的宝花公路承包合同、宝花公路工程补充合同、4份协议均属于无效合同，但该工程已经竣工验收并投入使用，故被告应当按照完成的工程量支付工程款，本案关键在于案涉工程款是否存在欠付。对于180万元，被告龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会主张已经作为政策处理费用支出，原告主张595万为工程价，不包括政策处理款，该款项系被告龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会临时借用。针对双方该部分争议，该院评析如下：1、从时间上看，原告与指挥部签订595万合同的时间在2013年12月7日，原告出具180万领款凭证的日子也在2013年12月7日，可见二者之间存在很强的关联性，系同一次协商确定。原告自2013年12月7日至2016年2月5日期间共领取工程款40余笔，如180万元系临时借用，则之后支付的40余笔款项应当优先做账180万元，目前开具领款凭证未收到款的仅剩180万元的这笔，不合逻辑。2、从建设背景看，宝花公路为争取项目资金，号称“零政策处理”，但宝花公路建设涉及其他县市村民的山林，无法做到不处理，故被告龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会增加工程量后借用原告名义扣留180万元作为政策处理款具有合理性；3、从协商经过看，2013年12月7日晚大量人员参与共同协商，均一致确认当晚达成合同金额595万的前提是需扣留180万元作为政策处理款，并由原告当场出具领款凭证的事实，仅有原告声称180万元系临时借用，后续指挥部需重新支付；4、从合同内容上看，原告主张合同约定“此造价金额不包括政策处理款”，故该款项为纯工程款，应当全额支付；被告龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会称，因180万元需扣留，原告担心合同金额较高，别人会找他要求政策处理，故特别注明不包含政策处理。综合上述的几点来看，被告的解读更符合实际情况。 综上，合同中的180万元系原告与指挥部事前约定好的政策处理款，该款项无需支付，故原告的该部分诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。 三、案涉工程款是否存在欠付15万。原告主张除180万元外，指挥部尚欠未结算的工程款304625元，原告自愿按照15万元主张。原告主张的15万元来源于宝溪乡政府（2019）1号信访事项处理意见书，其中载明三份协议总价735万元，原告领取720.46万元。但该意见书在计算实际工程量时未将季清阳转包的合同金额计算在内，在计算已付款项时未将2014年9月28日之后的款项计算在内，故最终金额存在偏差，不应作为认定欠付工程款的依据。 原告主张根据计算，6份合同总价款1128万元，原告自行制作的领款明细中，其主张总领取款项为9175375元，还差2104625元，其中出具领款凭证但未收到款项的为180万，剩余304625元属于未结算的款项。该院认为，按照原告与指挥部结账的惯例，原告在工程施工过程中，向指挥部出具领付款凭证或者领条，再由指挥部打款支付，案涉工程自2016年施工完毕，原告未就该304625元出具领款凭证，并且在原告向相关部门信访以及在陈大善非国家人员受贿罪案件调查过程中只主张180万元，均未提及尚有304625元工程款未结算，结合原告承接的该工程存在违法承包、期间又有转包、分包，工程款账目不清，原告收到的款项无法查清；以及刑事判决书第2页中认定，2016年2月5日潘是武收到工程尾款等情形，综合认定本案并不存在欠付304625元工程款的事实。 综上所述，该院驳回原告潘是武的全部诉讼请求。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百六十九条、第二百八十六条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定，判决：驳回原告潘是武的全部诉讼请求。案件受理费27548元，减半收取计13774元，由原告潘是武负担。 二审期间，双方当事人均未提供新的证据。 二审经审理，查明的事实与原判认定的事实一致。 本院认为，关于被上诉人龙泉市宝溪乡人民政府是否是案涉工程业主方的问题。经查，由上诉人潘是武施工的案涉宝花公路工程，其合同相对方均非被上诉人龙泉市宝溪乡人民政府，且被上诉人龙泉市宝溪乡人民政府作为业主的涉宝花公路工程，在施工范围、中标单位等方面与上诉人潘是武施工的案涉工程明显不同，故根据“合同相对性原则”，原判认定被上诉人龙泉市宝溪乡人民政府不应对案涉争议款项承担责任，有其依据，本院予以确认。 关于案涉由上诉人潘是武于2013年12月7日出具的领款凭证项下180万元款项是否应当支付给上诉人潘是武的问题。在本案中，虽然上诉人潘是武于2013年12月7日与指挥部签订的595万元《宝花公路工程补充合同》，确有约定“此造价金额不包括政策处理款”，但从上诉人潘是武在一审法院对其进行询问时所作的“签595万的那天晚上，陈建胜打电话叫我，……，过来主要是讲一下金额。……我说700万，陈说太高了，……，最后商量一个595万的价格。这份合同是叶会计写的。他们说拿出180万元拿出来处理政策。……，后来在合同上面多加了字（此造价不包括政策款），所以我们当时写了一张领条。”的自述内容来看，可以看出双方当事人之间对于前述案涉180万元领款凭证的出具与该595万元补充合同的签订存在某种默契。故在此情形下，原判综合上诉人潘是武出具该180万元领款凭证时，与该领款凭证对应的补充合同并未产生付款义务以及上诉人潘是武在后续领取40余笔款项时系另行出具领款凭证、上诉人潘是武对案涉180万元款项的性质陈述前后存在反复、案涉工程客观上难以“零政策处理”等实际情况，而认定被上诉人方主张前述180万元款项系政策处理费用支出，并无明显不当。 关于被上诉人龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会是否欠付15万元工程尾款的问题。在本案中，上诉人潘是武依据龙泉市宝溪乡人民政府（2019）1号信访事项处理意见书，而主张除前述180万元外尚有未结算工程款304625元。但原审法院经审查，业已查明前述信访事项处理意见书存在统计已付工程款不全面等不应作为认定欠付工程款依据的重大瑕疵，且案涉工程施工完毕后，上诉人潘是武向相关部门信访以及在陈大善非国家工作人员受贿罪案件调查过程中也仅提出了180万元的主张。故原判综合前述客观因素及生效刑事判决业已认定上诉人潘是武于2016年2月5日收到工程尾款等情形，而认定在本案中并不存在欠付304625元工程款的事实，并据此驳回了上诉人潘是武要求支付前述304625元款项中的150000元的诉请，亦无明显不当之处。 关于上诉人潘是武提出的原判采信被上诉龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会相关人员未经法庭质证的单方证人证言，程序违法的问题。经查，上诉人潘是武所指的前述单方证人证言，系一审法院为核实案件事实，组织被上诉龙泉市宝溪乡宝更村村民委员会的相关人员与上诉人潘是武对质时形成的谈话笔录，且在该次谈话过程中，上诉人潘是武也已充分表达了其观点，故上诉人潘是武的前述上诉主张依据不足，本院不予支持。 综上所述，上诉人潘是武的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费27548元，由上诉人潘是武负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 毛向东 审 判 员 程允平 审 判 员 苏伟清 二〇二〇年八月十一日 代书记员 王 芳 ??1? -??1?-