北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终582号上诉人（一审原告）乔金兰，女，1946年4月12日出生，住北京市通州区。委托代理人冯红峰，北京市恒圣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。负责人裴剑锋，副镇长。委托代理人金杉杉，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人张文斌，北京嘉润律师事务所上海分所律师。被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。负责人赵磊，区长。委托代理人张伟，北京市通州区司法局干部。上诉人乔金兰因行政强制及行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。上诉人冯红峰，被上诉人北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）的委托代理人金杉杉、张文斌和北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）的委托代理人张伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。乔金兰的房屋位于北京市通州区宋庄镇X号（以下简称X号院），对应的集体土地建设用地使用证（以下简称163号使用证）载明宅基地用地面积为389平方米。经宋庄镇政府测绘，现实际占地面积481.629平方米，宋庄镇政府认定超出证载面积约92平方米的房屋（以下简称涉案房屋）属违法建设，并于2019年8月31日强制拆除。乔金兰向通州区政府申请行政复议，通州区政府以宋庄镇政府认定涉案房屋属违法建设并无不当，但强制拆除程序违法，确认宋庄镇政府强制拆除行为违法。乔金兰向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销通州区政府作出的通政复字（2019）138号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）；2.确认宋庄镇政府的强制拆除行为违法。一审法院经审理查明，乔金兰在北京市通州区宋庄镇X号具有院落一处，对应的宅基地使用权证明文件为163号使用证，于1993年制发，载明占地面积389平方米，建筑占地76平方米，超占面积122平方米，附图显示南北长27.47米，南侧宽14米，北房宽14.3米，进深5.4米。2019年8月1日，宋庄镇政府委托测绘公司对乔金兰宅基地占地面积进行测量，出具普通测量成果报告书，工程测量成果图显示实测占地面积481.629平方米，超出证载面积92.629平方米，红本范围外为涉案房屋。8月15日，宋庄镇政府向乔金兰作出《告知书》并附测绘图，主要内容为乔金兰在宅基地周边进行超建、扩建，经宋庄镇政府规划建设与环境保护办公室及村民委员会调查，超出宅基地使用范围约92平方米属违法违规建设，位于宅基地北侧，超出部分东西宽约14.4米，南北长约6.3米，要求乔金兰3日内自行清理屋内用品及个人物品并拆除违法建设、恢复土地原貌，逾期未自行清理拆除的，宋庄镇政府将联合强制拆除。乔金兰未自行拆除，宋庄镇政府于2019年8月31日实施强制拆除行为，将涉案房屋拆除，并现场制作物品清单，张贴至留存在现场的物品上。乔金兰不服，于2019年9月16日向通州区政府申请行政复议，通州区政府于2019年9月17日向宋庄镇政府发送《行政复议答复通知书》，宋庄镇政府于2019年9月24日向通州区政府作出《行政复议答复书》，2019年11月15日通州区政府作出《行政复议决定书》，认为：宋庄镇政府认定涉案房屋属于违法建设并无不当，但程序违法，确认宋庄镇政府强制拆除行为违法。乔金兰不服，向一审法院提起行政诉讼。在案件审理中，一审法院于2020年5月20日组织乔金兰、宋庄镇政府、通州区政府进行现场踏勘，并比对其西侧邻居的集体土地建设用地使用证，现有证据无法支持乔金兰所述其163号使用证测量和登记错误的主张，涉案房屋在163号使用证登记范围外。一审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条之规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。该法第九十二条规定，本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第（一）项之规定，发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府对应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。故宋庄镇政府对在本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，具有查处、拆除的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。通州区政府作为宋庄镇政府的上一级人民政府，具有受理当事人对宋庄镇政府的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》规定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据以及一审法院踏勘情况显示，涉案房屋位于163号使用证范围外，且未依法取得乡村建设规划许可证等审批手续，宋庄镇政府在调查基础上认定涉案房屋属违法建设具有事实和法律依据，一审法院不持异议。行政机关做出行政行为应当遵循法定程序，符合正当程序原则，强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等，需要听取当事人的陈述和申辩、依法作出强制执行决定、事先催告当事人履行义务、给予当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、现场公告、告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等并通知当事人本人或者其成年家属到场，制作笔录、摄制录像等。本案中，宋庄镇政府在发布告知书后迳行实施强制拆除行为，未依法完全履行上述程序，违反法定程序，应予撤销，但鉴于强制拆除行为已经实施完毕，无可撤销内容，故应确认违法。综上，涉案房屋属于违法建设，应予拆除，宋庄镇政府认定事实正确，但其实施的强制拆除行为违反法定程序，应被确认违法，故一审法院与通州区政府的认定一致，因通州区政府已对宋庄镇政府的强制拆除行为进行过评价，一审法院不应再重复评价，对于乔金兰的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乔金兰的全部诉讼请求。乔金兰不服一审判决，上诉至本院称：一、涉案被拆除建筑物属于历史遗留建筑物,该建筑物始建时，我国还没有出台相应的法律能够认定其属于违法建筑。一审法院对该重要事实未进行审查。二、《中华人民共和国土地管理法》规定宅基地的所有权归集体所有,根据一审上诉人提交的《翻修申请》可以确定大兴庄村集体认可涉案建筑物是合法建设在上诉人使用的宅基地上。三、依照被上诉人宋庄镇政府提交的证据《通州区村内违法建设治理工作方案》的文件精神及实地现场勘验的情况来看,被上诉人宋庄镇政府根本没有强制拆除涉案建筑物的必要。涉案拆除房屋是属于上诉人的合法建筑。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。宋庄镇政府、通州区政府均同意一审判决，请求予以维持。乔金兰在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.林权证，证明乔金兰具有该宗宅基地的使用权；2.163号使用证，证明乔金兰具有在该宗宅基地上建造建筑物的权利，同时证明该宅基地的面积界限标定的范围与现在实际测量一致；3.告知书，证明宋庄镇政府错误认定涉案房屋为违法建设的事实；4.工程测量成果图，证明该宅基地的面积界线标定的范围与现在实际测量结果一致，涉案房屋并不是违法建设；5.翻修房申请，证明涉案房屋系1991年5月6日经大兴庄村民委员会批准翻修的合法建筑；6.1950年房契，证明乔金兰具有该宗宅基地的使用权，可以佐证宋庄镇政府测量的南北长度和实际长度不一致，长宽尺度显示南北长5仗也就是16.5米，并不是实际测量的14.4米；7.房屋安全鉴定报告，证明X号院内北房因年久失修变成危房，经过宋庄镇政府强制拆除涉案房屋，导致北房的危险等级升高，导致房屋各部位有不同程度损坏；8.拆除（清除）物品清单，证明宋庄镇政府在强制拆除现场向乔金兰提交的物品清单，和实际的物品是有出入的，宋庄镇政府当时也没有将清单直接给乔金兰，而是放在建筑垃圾内，是乔金兰后续自己找到的；9.自行制作的屋内物品清单，证明乔金兰实际的屋内物品情况；10.拆除房屋前后照片、房屋现状视频，证明房屋现状，由于宋庄镇政府的强制拆除行为造成房屋北墙出现裂缝，承重梁出现断裂，经鉴定属于危房，居住期间每到刮风、下雨会落土。宋庄镇政府及通州区政府就原行政行为的合法性向一审法院提交如下证据、依据，其中证据为：1.《土地登记审批表》；2.乔金兰宅基地的测量成果报告书；以上证据证明乔金兰存在违法占地行为；3.告知书，证明宋庄镇政府要求乔金兰限期拆除违法建设、退还土地；4.照片、视频，证明宋庄镇政府依职权对乔金兰所建违法建设进行拆除；5.《通州区村内违法建设治理工作方案》，证明宋庄镇政府拆除房屋有相关依据；6.卫星图5张，证明乔金兰房屋并不是其所述的老房，是2004年至2019年间陆续建设起来的。其中法律依据为：1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条、第七十七条；2.《城乡规划法》第六十五条；3.《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款、第三十七条；4.《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第一款、第八条、第十一条；5.《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》第三条第二款、第四条、第十五条。通州区政府就复议程序合法性单独向一审法院提交如下证据、依据，其中证据为：1.《行政复议申请书》、乔金兰身份证复印件及证据，证明乔金兰向通州区政府申请行政复议及提出复议申请的日期；2.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明通州区政府在受理复议申请后，通知宋庄镇政府并向其送达行政复议申请书副本，要求其提交书面答复；3.《行政复议答复书》，证明宋庄镇政府针对乔金兰的复议申请作出的答复并提交证据；4.《复议决定书》及送达回证及EMS邮寄单，证明通州区政府经过审理，确认宋庄镇政府的强制拆除违法，并将复议决定送达给乔金兰及宋庄镇政府。其中法律依据为：1.《行政复议法》第三条、第六条、第十二条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第三项、第三十一条、第四十条；2.《城乡规划法》第六十五条；3.《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第九十一条；4.《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条；经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：乔金兰提交的证据1真实性、合法性认可，此林权证四至与163号使用证大体一致，林权证载明面积小于163号使用证面积且先于163号使用证作出，能够体现土地使用的动态过程，一审法院予以采信；证据2、3、4客观真实，与本案具有关联性，一审法院予以采信，但无法实现乔金兰所述163号使用证面积登记错误以及宋庄镇政府认定错误的目的；证据5系乔金兰翻修房屋的申请，翻修房屋的具体坐落无法与本案涉案房屋一一对应，无法实现涉案房屋属合法建设的目的；证据6系1950年房契，现已失效，应当以163号使用证为准，故一审法院不予采信；证据7系乔金兰自行委托鉴定机构进行了鉴定，无法实现强制拆除行为与危房结论具备因果关系的证明目的，一审法院不予采信；证据8、9系宋庄镇政府现场制作的物品清单和乔金兰自行制作的物品清单，乔金兰欲证明宋庄镇政府的物品清单与实际物品情况不一致，造成了乔金兰财产损失，但依据现有证据，无法实现上述目的；证据10系乔金兰房屋的现状情况，客观真实，但无法实现其证明目的。宋庄镇政府和通州区政府提供的证据客观真实，与本案具有关联性，能够反映违法建设认定的依据和强制拆除行为的实施过程、行政复议程序，一审法院予以采信。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：依照《城乡规划法》第六十五条以及《北京市城乡规划条例》第六十二条的规定，宋庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。同时，依据《行政复议法》第十三条第一款的规定，通州区政府作为宋庄镇政府的上一级地方人民政府具有作出本案复议决定的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第九十二条的规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，依据现有证据及一审法院踏勘情况显示涉案房屋位于163号使用证范围外，且未依法取得乡村建设规划许可证等审批手续，宋庄镇政府在调查基础上认定涉案房屋属违法建设具有事实和法律依据。强制拆除行为系是对强制拆除决定的具体执行，应当根据《行政强制法》第四十四条的规定，对违法建设需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，才可以依法强制拆除。此外，实施强制拆除行为应当依照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定进行。本案中，宋庄镇政府在发布告知书后迳行实施强制拆除行为，未依法完全履行上述程序，违反法定程序，应予撤销，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故应确认违法。通州区政府在对被诉强制拆除行为进行复议审查的过程中，依法履行了受理、审查、决定、送达等程序，复议程序符合《行政复议法》的相关规定，复议决定确认宋庄镇政府实施的强制拆除行为程序违法，复议结果正确。鉴于复议机关已确认强制拆除行为违法，故一审法院不作重复评价，判决驳回乔金兰的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。乔金兰的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人乔金兰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  贾志刚审 判 员  陈 静审 判 员  杨 旸二〇二〇年八月七日法官助理  林淡萍法官助理  李露希法官助理  王小雪