广东省韶关市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）粤02行终97号上诉人（原审原告）付恒玉，女，1966年6月2日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区浈*************。委托代理人梁晶晶，广东嘉贤律师事务所律师。委托代理人陈文，广东嘉贤律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）韶关市浈江区发展和改革局。住所地广东省韶关市浈江区鑫金汇条铺2栋。法定代表人曾大海，局长。出庭负责人张朝忠，副局长。委托代理人焦建中，广东宜方律师事务所律师。原审第三人韶关市浈江区**建设协调领导小组办公室。住所地广东省韶关市浈江区******************。诉讼代表人成容，负责人。委托代理人李晓光，韶关市浈江区**建设协调领导小组办公室工作人员。委托代理人焦建中，广东宜方律师事务所律师。上诉人付恒玉因与被上诉人韶关市浈江区发展和改革局（以下简称浈江发改局）以及原审第三人韶关市浈江区**建设协调领导小组办公室（以下简称浈江协调办）房屋征收行政协议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院作出的（2019）粤0203行赔初112号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年9月21日，韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）发布韶浈府〔2012〕84号《韶关市浈江区人民政府房屋征收决定公告》，载明因赣韶铁路建设需要，决定对浈江段疏解线红线范围内城市房屋及附属建筑物实施征收，具体征收范围为启明北路至火车东站〔（SBK180+100～SBK182+700）〕红线范围内城市房屋及附属建筑物。该征收项目由浈江发改局委托浈江区赣韶铁路启明路段房屋征收办公室（以下简称启明路征收办公室）具体实施。因付恒玉的商铺在此征收范围内。2014年11月4日，浈江发改局作为甲方，与付恒玉签订了《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》，双方约定对于被拆除房屋的首层，付恒玉选择产权置换方式，由浈江发改局提供位于韶关市****原供电局仓库地块­金港商贸城（结构：框架的毛坯期房）调换给付恒玉，房屋用途为住宅。关于房屋产权调换的过渡安置方式，付恒玉选择租金补偿过渡安置，过渡期限按征收补偿决定书2013年3月23日起至房屋交付之日并顺延三个月安置房装修时间止，租金补偿为659.40元/月，每半年发放一次，金额为3956.40元。对于被拆除的第二层房屋，付恒玉选择货币补偿，补偿金额共1120610.51元，由浈江发改局在签订本协议后委托启明路征收办公室于15个工作日内支付给付恒玉。此外，在双方的责任和义务方面，浈江发改局承诺在2016年3月31日前将安置房交付给付恒玉，如因浈江发改局的责任延长过渡期限的（因战争、天灾等不可抗力的情况除外），自逾期之月起增加50％的临时安置补助费，即按30元/㎡/月的50%增加等于45元/㎡/月支付；在违约责任方面，双方约定因浈江发改局的原因未按协议书约定向付恒玉支付征收补偿款的，浈江发改局应当承担逾期支付的民事责任，按未支付金额每日百分之一的违约金支付给付恒玉。2014年12月3日，浈江发改局向付恒玉支付房屋补偿金1120610.51元。付恒玉认为浈江发改局未按照《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》约定的时间支付房屋补偿金，逾期8日才支付，应承担逾期支付房屋补偿款的违约金，遂一直与启明路征收办公室、浈江发改局沟通，要求支付违约金。2018年4月18日，付恒玉向韶关市浈江区人民******办事处（以下简称东河街道办事处）提出信访，反映浈江发改局房款违约金未发放、原合同与现合同有出入、停放周转金等问题。2018年5月2日，浈江协调办向东河街道办事处作出《关于被征收人付恒玉、徐玉娟合同主张违约金的情况说明》，载明：“付恒玉、徐玉娟是赣韶铁路浈江段疏解线项目的被征收人，与浈江区发改局于2014年11月4日分别签订《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书》（档案号：2-083；2-084），按补偿协议书第六条‘（二）甲方在本协议书签订后，由发改局委托征收实施单位在15个工作日内支付乙方上述补偿费用。’的约定，我办应当在合同签订之日起15个工作日内支付征收补偿款，因费用审批流程耽误，我办支付给付恒玉征收补偿款的时间是2014年12月3日，逾期8天；支付给徐玉娟征收补偿款的时间是2014年12月4日，逾期9天。按补偿协议书第十条违约责任‘1、因甲方的原因未按协议书约定向乙方支付征收补偿款的，按未支付金额每日百分之一的违约金支付给乙方。’之约定，房屋征收部门应承担逾期付款违约金责任，需向付恒玉支付违约金89648.84元；需向徐玉娟支付违约金34559.05元，两项共计：124207.89元。我办于2018年3月26日向区政府提交《关于支付被征收人付恒玉、徐玉娟合同违约金的请示》。由于涉及违约金金额较大，需要等待政府相关部门进行合法性审查及经区政府作出批复决定后，才能确定支付与否。”2018年6月22日，东河街道办事处作出《关于付恒玉、徐玉娟等人信访事项回复书》，载明：“1、按原合同从2014年11月4日至2018年4月18日前的房款违约金都没有收到、原合同与现合同有大出入，但甲方说：按现在合同为准，是否我们原合同就不受法律保护。此诉求属合同经济范畴，建议你们走法律程序。2、甲方合同造成无法收楼的情况下，停放周转金问题。根据浈江区赣韶铁路启明路段征收办公室答复，金港湾商贸城回迁房安置住宅小区，已于2017年12月取得《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，符合收楼条件，同时浈江区赣韶铁路启明路段征收办公室已正式通知业主收楼，所以浈江区赣韶铁路启明路段征收办公室停止发放过渡期安置补偿费。”一审法院另查明，2009年7月1日浈江区政府发布韶浈府办〔2009〕61号《关于成立赣韶铁路浈江段征地拆迁工作领导小组的通知》，决定成立赣韶铁路浈江段征地拆迁工作领导小组。2016年6月28日，韶关市浈江区**建设协调领导小组对部分成员及办公室进行了调整，办公室由原来设在浈江发改局调整为设在浈江区房屋征收管理中心。一审法院再查明，浈江发改局承认其因审批流程问题逾期8日支付房屋补偿金1120610.51元给付恒玉，其亦向浈江区政府申请支付违约金给付恒玉。2019年11月，启明路征收办公室告知付恒玉因浈江区政府法制局不同意将申请支付违约金的请示提交韶关市浈江区人民政府会议讨论。付恒玉不服提起诉讼，诉讼请求：一、判令浈江发改局、浈江协调办连带支付逾期履行合同的违约金共计89648.84元。二、判令浈江发改局、浈江协调办承担本案诉讼费用。原审法院认为，因赣韶铁路建设需要，浈江发改局对付恒玉的商铺进行征收，并于2014年11月4日与付恒玉签订了《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》。按照该补偿协议书的约定，浈江发改局应于合同签订之日起15个工作日（即2014年11月25日）内支付征收补偿金1120610.51元给付恒玉，而浈江发改局实际于2014年12月3日才向付恒玉支付该笔房屋补偿金，逾期8日支付。对于该事实，浈江发改局、付恒玉均予以认可，一审法院经查明亦予以认可。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案浈江发改局与付恒玉签订《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》后，未按照该协议书的约定按时支付房屋补偿金给付恒玉，造成付恒玉财产损害，付恒玉有取得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”明确了行政机关的违法行为造成公民财产权损害的，按照直接损失给予赔偿。浈江发改局逾期8日支付房屋补偿金1120610.51元给付恒玉，给付恒玉造成的直接损失为付恒玉为获得该笔款项所要付出的成本，即向银行贷款1120610.51元、贷款8日所要支付的利息。因此，浈江发改局应赔偿1375.43元（以1120610.51元为基数，按同期银行贷款基准利率5.60%的标准，计算8日利息）给付恒玉。对于浈江发改局提出的本案已超过起诉期限的问题。付恒玉知道浈江发改局逾期支付房屋补偿金后，一直与浈江发改局、启明路征收办公室、东河街道办事处等申请支付违约金和反映情况，浈江发改局亦未明确告知付恒玉不支付该违约金，并一直向付恒玉称已向浈江区政府申请，正在审批。直至2019年11月，启明路征收办公室才明确告知付恒玉因浈江区政府法制局不同意将申请支付违约金的请示提交浈江区政府会议讨论，即表明浈江发改局不同意支付该违约金。付恒玉2019年12月27日向一审法院提起诉讼，并未超过起诉期限。因此，浈江发改局的上述主张，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决：浈江发改局应向付恒玉赔偿因逾期支付房屋补偿款所造成的损失1375.43元，前述款项限于判决发生法律效力之日起十日内支付完毕。上诉人付恒玉不服原审法院行政判决向本院提起上诉称，因征用付恒玉的商铺，浈江发改局与付恒玉签订了《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》,浈江协调办未按照征收补偿协议的约定向付恒玉支付房屋补偿金，逾期8天后才支付，造成了违约。然而，一审法院却不按补偿协议中的违约条款，仅仅判决付恒玉的损失为同期银行贷款利率计算，数额仅为1375.43元，适用法律有误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”的规定，付恒玉要求按照违约金条款获得赔偿于法有据。上诉请求：一、撤销一审行政赔偿判决，并依法改判。二、判令浈江发改局支付逾期履行协议的违约金共计89648.84元；三、由浈江发改局承担诉讼费用。被上诉人浈江发改局、原审第三人浈江协调办答辩称：一、本案一审法院依据银行同期贷款利率计算付恒玉的实际损失并无不当。付恒玉的财产损害是直接损失，仅为资金利息损失，应当参照银行同期贷款利率计算。一审法院参照资金融资成本进行核算，公平、正当、合理。二、本案不适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，因为该规定的第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”明确对于2015年5月1日之前订立的行政协议，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案双方签订的协议，缔约时间为2014年11月4日，故不适用上述规定。三、征收部门逾期付款行为，不是恶意拖欠及故意违约。涉及项目系韶关市人民政府的征收项目，征收补偿金涉及韶关市人民政府、韶关市浈江区人民政府多个行政部门的层层审核批准，非由征收部门单方审核支付，可免于作出惩罚性认定。四、付恒玉主张的违约金明显过高，浈江发改局有权依法请求法院予以适当减少。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”本案协议书第十条违约责任条款，对违约金支付比例的约定明显不合理，既超过金融机构的罚息规定，也超过付恒玉实际利息损失60倍以上，浈江发改局有权要求法院参照银行贷款利率进行调减。一审法院判决认定事实清楚，请求二审法院依法维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另补充：付恒玉与浈江发改局签订的《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》第十条约定“违约责任。本协议生效后，双方应共同遵守，如有一方违约造成对方损失者，必须赔偿损失并承担违约责任。1、因甲方的原因未按协议书约定向乙方支付征收补偿款的，甲方应当承担逾期支付的民事责任，按未支付金额每日百分之一的违约金支付给乙方。”本院认为，国务院于2011年1月21日公布，自公布之日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”明确了国有土地上的征收机关与被征收人在自愿协商的基础上就房屋征收补偿签订的补偿协议，属于行政协议。付恒玉与浈江发改局签订的《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》合法有效，双方应当依约履行协议的义务。任何一方违约，应当承担违约责任。而作为涉案行政协议的一方主体即行政机关，更应当重视契约精神，带头履约，不能因为内部审批拖延履行约定的义务。如果履约时内部审批需要时间，行政机关应当更加勤勉地在期限内完成内部审批手续，按照依法行政的要求履行职责。本案付恒玉与浈江发改局签订的《赣韶铁路启明路段疏解线房屋征收补偿协议书（非住宅产权调换）》第十条约定“违约责任。本协议生效后，双方应共同遵守，如有一方违约造成对方损失者，必须赔偿损失并承担违约责任。1、因甲方的原因未按协议书约定向乙方支付征收补偿款的，甲方应当承担逾期支付的民事责任，按未支付金额每日百分之一的违约金支付给乙方。”依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款“约定的约违金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以其实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失。’”的规定，人民法院有权根据当事人请求对协议约定的过分高于损失的违约金予以适当减少。本案浈江发改局迟延8日向付恒玉支付1120610.51元房屋补偿款，对付恒玉的损失，如果按照房屋征收补偿款未支付部分数额的每日百分之一支付违法金，明显超过损失的百分之三十，人民法院应当对违约金比例进行下调。而一审法院仅判决支付银行同期贷款基准利率，尚未达到本案行政机关应当承担相应违约责任程度，本院亦予调整。根据本案逾期支付时间，浈江发改局违约主、客观的过错程度，付恒玉的实际损失状态等综合因素，酌定按照房屋征收补偿款逾期未支付部分的0.8%支付违约金，即浈江发改局应当支付8964.88元违约金给付恒玉。综上所述，浈江发改局履行本案行政协议时，存在违约行为，依法应当支付相应的违约金；付恒玉上诉部分有理，有理部分予以采纳；原判认定事实不清，适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院作出的（2019）粤0203行赔初112号行政判决；二、限韶关市浈江区发展和改革局在本判决生效之日起三十日内向付恒玉支付违约金8964.88元。三、驳回付恒玉的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，依法免交。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年八月七日法官助理  张文康书 记 员  罗智健