安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2016）皖1322行初95号 公益诉讼人：萧县人民检察院，住所地萧县龙城镇南关开发区。 被告：萧县国土资源局，住所地萧县龙城镇淮海路东段南侧，统一社会信用代码11341322003196491H。 法定代表人：李韧，局长。 委托代理人：熊玉峰，萧县国土资源局工作人员。 委托代理人：邵华，萧县国土资源局工作人员。 公益诉讼人萧县人民检察院诉被告萧县国土资源局怠于履行土地出让收入征收职责确认违法一案，于2016年12月27日到本院提起行政公益诉讼，本院于2016年12月27日立案后,于2017年1月4日向被告送达了应诉通知书及行政公益诉讼起诉书副本。2017年1月14日，因公益诉讼人萧县人检察院提出本案须等待被告萧县国土资源局诉安徽国豪置业有限公司的民事案件的审理结果、该案尚未审结为由，申请中止本案诉讼，2017年6月5日，中止诉讼的情形消失，本案恢复诉讼。并依法组成合议庭，于2017年7月25日开庭审理了本案。萧县人民检察院派员出庭人员沈淑芬、丁艺姗、被告萧县国土资源局法定代表人李韧、委托代理人熊玉峰、邵华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 萧县人民检察院诉称，2012年1月4日，萧县国土资源局分别就宗地编号【2011】-71-1号（简称1号宗地）、【2011】-71-2号（简称2号宗地）、【2011】-71-3号（简称3号宗地）三宗地块与国豪置业有限公司（简称国豪置业）分别签订，合同编号341322-2012-01、341322-2012-02、341322-2012-03《国有建设用地使用权出让合同》（分别简称为1号宗地出让合同、2号宗地出让合同、3号宗地出让合同）。三宗地块的土地出让金成交价款分别为4572万元、4464万元、4474万元，共计13510万元。其中，3号宗地出让合同第十条约定，受让人同意出让金分两期支付，即：2012年2月2日之前缴纳2237万元，2012年7月4日之前付清余款2237万元。而国豪置业共计缴纳土地出让金9759.12万元，尚欠3号宗地出让金3750.88万元。2015年12月21日，萧县人民检察院向萧县国土资源局发出检察建议，督促该局依法履行职责，追缴国豪置业所欠土地出让金3750.88万元，保护国有资产不受损失。萧县国土资源局于2015年12月23曰复函检察机关，称其将加大催缴力度，依法保护国有资产不受损失。但截至立案起诉之日，萧县国土资源局并未采取有效追缴措施，国豪置业所欠土地出让金至今仍未缴纳，国家利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（简称公益诉讼试点决定）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称公益诉讼试点实施办法）第四十一条的规定，向本院提起诉讼，请依法裁判。 萧县国土资源局辩称，一、萧县人民检察院的起诉认定事实不清不符合法定起诉条件。公益诉讼试点实施办法第四十一条规定：经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼，这是起诉的法定条件。萧县国土资源局作为行政合同管理的行政机关，负有的职能是监督管理土地受让人履行合同，如不履行，有权终止合同请求赔偿损失。本案中萧县国土资源局从2012年至今9次催缴，其中2012年4次，2013年至2017年每年1次。期间在2015年12月21日收到萧县人民检察院司法建议后,萧县国土资源局积极催缴并向出让人萧县人民政府报告，萧县人民政府也明确在交付净地后催缴欠缴出让金，并责成土地所在地的乡镇人民政府加大拆迁力度尽快形成净地交付。2015年12月23日萧县国土资源局将处理结果回复给被答复人，说明萧县人民检察院的检察建议萧县国土资源局积极重视，及时回复。在行政公益诉讼期间萧县国土资源局对国豪置业提起民事诉讼，请求终止合同、返还土地、给付违约金等。审理法院在认定双方均违约的基础上作出了萧县人民法院（2017)皖1322民初391号民事判决书（简称民事判决书），驳回萧县国土资源局诉讼请求。该判决书认定：双方争议的土地是3号宗地，合同履行过程中，出让方未按合同约定期限交付土地，受让方未按合同约定期限缴纳出让金，属双方均违约，双方均有过错。但国豪置业2017年1月8日承诺2017年3月底交清，萧县国土资源局接受了承诺，说明合同履行过程中迖成了新的协议，国豪置业也在期限内履行了新的协议，至此合同义务已经全部履行完毕。 以上事实说明萧县人民检察院认定萧县国土资源局拒不履行法定职责、国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。不符合公益诉讼试点实施办法第四十一条的立法精神。 二、萧县人民检察院请求确认萧县国土资源局不履行法定职责违法无法律依据。公益诉讼试点实施办法第四十三条规定人民检察院可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）中没有把“不履行法定职责”作为行政行为的种类列举。既然不是行政行为就没有违法之说。 三、萧县人民检察院应撤回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法）第七十四条第二款(三)项规定：被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。但这是普通规定，公益诉讼试点实施办法是特别规定，本案应适用特别规定。该实施办法第四十九条规定：在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。本案中，萧县国土资源局在法定期限内履行完毕土地出让人和受让人的合同约定，有萧县人民法院民事判决书为证。缴纳土地出让金履约完毕，不存在不依法履行职责现象，人民检察院的诉讼请求全部实现的，萧县人民检察院应撤回起诉。 四、若萧县人民检察院不撤回起诉，请求驳回诉讼请求。 萧县人民检察院向法庭提供了以下的证据：第一组证据：1、公益诉讼试点决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、安徽等十三个省、自治区、直辖市。2、公益诉讼试点实施办法第28条、第53条之规定。3、安徽省人民检察院《关于安徽省萧县国土资源局怠于履行职责案提起行政公益诉讼的请示批复》（简称公益诉讼请示批复）：同意将该案向人民法院提起行政公益诉讼。以上证据证明萧县人民检察院作为本案公益诉讼人，主体合法。第二组证据：1、国豪置业企业法人营业执照、组织机构代码证；2、财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（简称收支管理办法）第五条规定，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》【（2006）100号】（简称收支管理通知）规定。以上证据证明被告主体适格；第三组证据：1、1号宗地、2号宗地、3号宗地出让合同，三份宗地出让合同所涉宗地坐落于龙城镇××路南侧新实小东侧，1号宗地总面积58621平方米，土地出让金成交价款为4572万元，2号宗地总面积57230平方米，土地出让金成交价款4464万元，3号宗地总面积57351平方米，土地出让金成交价款4474万元，三宗地块合计应缴纳土地出让款13510万元；2、土地出让金缴纳明细，国豪置业竞拍土地后，分别于2011年7月至2011年11月交纳定金6000万元，合同签订后，该6000万元自动转为土地出让金；2013年3月至9月、2014年4月21日、2015年12月11日分别缴纳土地出让金2000万元、1842万元、100万元，合计3942万元，国豪置业计交三宗地出让金、定金9942万元。而三份合同第十条均约定，受让人同意出让金分两期支付，其中2012年2月2日之前三块宗地应缴纳土地出让金分别为：1号宗地2286万元，2号宗地2232万元，3号宗地2237万元，合计6755万元。而国豪置业在2012年2月2日前未按照合同约定将6755万元缴纳完毕，只是在竞拍时缴纳6000万元定金，尚欠755万元。另外，1号宗地出让金4572万元，2号宗地出让金4464万元，均已开票，并缴纳契税182.88万元，合计9218.88万元。目前国豪置业所交出让金总额扣除1号宗地、2号宗地缴纳的出让金、税金9218.88万元，剩余3号宗地所交土地出让金为723.12万元，远远不够合同约定的第一期出让金2237万元，以上证据证明国豪置业未按合同约定交纳合同出让金。第四组证据：1、萧县人民检察院于2015年12月21日以萧检民（行）行政违监（2015）34132200024号检察建议书（简称检察建议书）向萧县国土资源局发出的检察建议书；2、萧县国土资源局2015年12月23日对检察建议的回复（简称国土局回复）。以上证据证明萧县人民检察院于诉前的2015年12月21日已向被告发出检察建议，被告于2015年12月23日回复检察建议，被告收到检察建议后函复检察机关，并对土地出让金进行催缴，但直至2016年12月23日，被告仍未采取有效措施，将土地出让金收缴到位，萧县人民检察院因此提起公益诉讼。第五组证据：1、民事判决书，国豪置业认为萧县国土资源局是在2016年9月26日将出让土地交付国豪置业，2、萧县龙城镇人民政府于2016年12月18日出具的证明，证明政府已经于2016年9月26日交付净地，履行了合同义务。但国豪置业公司到本案提起公益诉讼之日，长达四个月的期限内，仍未将尚欠的土地出让金缴纳完毕。 萧县国土资源局向法庭提交了以下证据：1、催缴土地成交价款通知书九份，证明被告积极履职完成了催缴职责；2、2016年12月28日萧县龙城镇人民政府证明一份，证明2016年9月26日才交付净地；3、2017年1月13日国豪置业承诺一份，证明2016年9月国豪置业承诺2017年3月底将出让金全部交清，萧县国土资源局积极履职；4、萧县国土资源局起诉国豪置业诉讼费预收票据复印件、民事判决书各一份，证明合同已经全部履行完毕，萧县国土资源局已经积极履行法定职责，不存在不履职的情形存在；5、国豪置业缴款单据8份，证明萧县国土资源局履职完毕。综上证据均证明被告积极履行法定职责。 经质证，（一）萧县国土资源局对萧县人民检察院的证据质证为，1、对第一组证据的真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，实施办法明确的指出本案的被告应当是怠于履行法定职责的行为人，而萧县国土资源局并不存在怠于履行法定职责的行为，在萧县人民检察院的第四、五组证据可以很明显的看出，萧县国土资源局积极履行了催缴义务，也积极的落实诉前程序的规定，因此本案的公益诉讼人和被告均不适格；2、对第二组证据中的国豪置业身份证明材料三性均无异议，对收支管理办法、收支管理通知的证明目的有异议，该规定说明财政管理部门也是征收的职能部门，应当将财政局也列为被告，证明公益诉讼人错列、漏列了被告；3、对第三组证据的真实性和合法性均无异议，对证明目的有异议，公益诉讼人起诉萧县国土资源局怠于履行对3750.88万元的出让金的征收，与其举证所计算的数字不相符，该组证据不能支持其诉讼请求；4、对第四组证据的真实性和合法性无异议，其证明目的不成立，该组证据说明萧县国土资源局依照诉前程序向县级人民政府积极报告，争取早日净地交付，县级人民政府责成萧县龙城镇人民政府尽快形成净地交付竞买人，龙城镇人民政府积极落实县政府的指示，将净地交付竞买人，证明被告积极履行法定职责；5、对第五组证据中的民事判决书的真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，该判决书证明萧县国土资源局以及国豪置业均未履行合同约定的职责，属于双方违约，致使原合同无法按期履行情有可原；萧县人民法院未支持萧县国土资源局的民事诉求，这说明萧县国土资源局无法按照原合同的约定履行职责；民事判决书证明竞买人履行承诺，缴清了应当缴纳的出让金，萧县龙城镇人民政府的证明说明原合同无法履行是因为政府的原因，不是竞买人的原因，说明萧县国土资源局不履行法定职责的情形不存在。综上，以上证据均不能达到公益诉讼人的证明目的，萧县国土资源局不履行法定职责的情形不存在。萧县人民检察院辩驳，1、萧县国土资源局未按照法律规定征收土地出入金，致使国有资产遭受重大损失，依据收支管理办法等规定，萧县国土资源局负有征收土地出让金管理职责，且根据双方签订的合同，萧县国土资源局为合同的出让方理应认定为本案被告，和财政局无必然联系；2、萧县国土资源局虽有催缴行为，但不是积极履职行为，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。萧县国土资源局在合同签订后，虽然多次向县政府请示汇报、当面或者电话口头催缴，并多次制发书面催缴通知书，但本案中无法忽视的一个事实是，萧县国土资源局的这些行为都未促使国豪置业缴纳土地出让金，仍未改变国家利益处于受侵害的状态。且萧县国土资源局四年内9份催缴通知书，每份都载明逾期未缴纳将依法处理，但每一次均未依法采取有效措施追缴土地出让金，更是印证了萧县国土资源局怠于履行法定职责，违反法律规定。3、合同双方均存在违约行为，这不是萧县国土资源局怠于履职的理由和借口，更不是违法的抗辩事由。合同履行有先后，在国豪置业未依法缴纳第一笔土地出让金的情况下，政府未交付净地是符合合同约定的，萧县国土资源局无论是依法亦或是依合同约定追缴土地出让金都是职责所在，是作为土地出让收入的征收机关应尽的义务，萧县国土资源局未及时、有效的追缴该笔土地出让金就是怠于履职，是违法的。同时，即使合同双方存在违约行为，那么是否应该依照合同约定的争议处理办法依法起诉才是有效措施，而非萧县国土资源局所说的制发书面催缴通知书即是积极履职。而萧县国土资源局提起民事诉讼后，国豪置业在两个月内即将土地出让金支付到位，更进一步证明萧县国土资源局截至本院提起公益诉讼之前都是处于怠于履职的形态下，不存在萧县国土资源局辩解的存在已积极追缴或者是追缴不能的情形。综上，建议法院依法确认萧县国土资源局怠于履行土地出让金征收职责违法。（二）萧县人民检察院对被告的证据质证为，1、对证据1真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，被告在2012年至2017年向国豪置业发了催缴通知书九份，但是国豪置业并未缴纳尚欠的3750.88万元出让金到合同约定的指定账户，在这种情况下，萧县国土资源局作为职责部门，应当积极履行职责。2、对证据2的真实性和合法性无异议，该证据能证明自2016年9月26日已经将净地交付国豪置业，至才提起公益诉讼长达三个月的时间，萧县国土资源局并未履行职责。3、对证据3真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，该承诺书能证明在公益诉讼人提起公益诉讼后萧县国土资源局将国豪置业起诉至萧县法院，国豪置业才做出的承诺。4、对证据4的真实性和合法性无异议，对证明目的有异议。萧县国土资源局认为合同履行完毕，不存在不履职的情形，依照合同的约定，合同有履行的先后，本案是谁先违约才是关键，在被告于2016年9月26日交付净地后，国豪置业并未缴纳完毕出让金，萧县国土资源局未履行催缴职责；其次，依照合同第三十八条的规定，萧县国土资源局延迟交付净地的违约行为，国豪置业有权要求出让人履行义务，并未说出让人未交付净地，国豪置业公司就可以不缴纳出让金；再次，2016年交付净地后，国豪置业公司并未缴纳完毕出让金，到本案提起公益诉讼时国豪置业公司仍未交清出让金，更加证明萧县国土资源局怠于履职的情形。5、证据5均是在公益诉讼后，萧县国土资源局以民事诉讼的方式将国豪置业起诉至法院，国豪置业才将出让金缴纳完毕，该组证据证明萧县国土资源局前期所作的工作均是怠于履职，而国豪置业在萧县国土资源局提起诉讼后短短两个月时间就将出让金缴纳完毕，更证明在采取有效的措施后，国豪置业就及时履行义务。萧县国土资源局辩驳，1、根据法律规定土地出让人应该是县级人民政府，而不是萧县国土资源局，只是按照合同约定萧县国土资源局是合同的出让人，收支管理办法中明确规定，催缴出让金的职能由财政部门和萧县国土资源局一起承担；合同约定是2012年12月30日交付净地，根据合同约定应当先交地后付款，国豪置业迟迟未交付出让金是因为出让人未交付净地，所以萧县国土资源局在未交付净地期间只能催缴，不能采取其他的强制措施，对因未交净地所欠的出让金，萧县国土资源局发出的九份通知书，萧县人民检察院认为九份通知书不能达到萧县国土资源局的证明目的，于法无据，与事实相悖。2、公益诉讼人的第二个质证意见认为萧县国土资源局在净地交付到公益诉讼起诉之日三个月的时间内并未履行职责不成立，且与事实不符。萧县国土资源局在三个月的期间进行了两次催缴，2017年的1月13日最后一次催缴时，国豪置业给萧县国土资源局一份承诺书，因为该承诺的存在，萧县国土资源局才没有采取其他的措施。公益诉讼人认为萧县国土资源局的民事起诉不算履职，不符合客观实际。2016年的12月份萧县国土资源局是不能进行起诉的，因为公益诉讼人的公益诉讼，萧县国土资源局无奈的采取了超常规的民事诉讼措施，并未得到法院的支持，证明被告采取强制措施是不符合法律规定的。3、对证据3的质证意见有异议，辩驳意见同上述内容中对承诺书的叙述。4、公益诉讼人对证据4民事判决书的质证意见及质证理由不成立，该判决能证明萧县国土资源局积极履职。5、对证据5质证认为国豪置业是在萧县国土资源局提起民事诉讼后才缴纳完毕出让金的质证理由不成立。因为国豪置业承诺在3月底缴纳完毕出让金，国豪置业并未超期缴纳，双方合同已经履行完毕。6、公益诉讼人提出的不交付净地，不等于国豪置业就可以不交付出让金的质证意见不成立。因为合同约定是交地在前，缴纳出让金在后，这是双方的一个约定，且合同第二十九条规定政府不交付净地属于不可抗力，可以延期履行合同。 本院对上述证据认证为：对萧县人民检察院和萧县国土资源局所举证据的真实性、合法性，对方均无异议，本院予以认证；针对双方对对方举证目的有异议证据认证如下：对萧县人民检察院证据的证明目的，因公益诉讼人举证的公益诉讼试点决定及相应的实施办法，以及举证的收支管理办法及相应的通知，明确了人民检察院和国土管理部门分别为适格的公益诉讼人及被告，故萧县国土资源局主张本案的公益诉讼人及被告的主体不适格，于法无据，本院不予认定。所提供的其他证据证明萧县国土资源局对国豪置业应缴纳的到期出让金，以及政府交付净地后国豪置业仍未交纳的尚欠出让金，在萧县人民检察院发出检察建议后至提起公益诉讼前，没有采取法律手段依法追回该部分出让金，以致国家利益处于受侵害的状态，应属怠于履职的行为，萧县人民检察院对该怠于履行征收到期出让金的行为向萧县国土资源局发出了检察建议，履行了诉前程序，因此对检察机关的举证目的予以认定；对萧县国土资源局就该份证据的质证意见不予认证。对萧县国土资源局的举证目的及辩驳意见，因其举证的催缴通知书和萧县龙城镇人民政府的证明，不能证明其对到期的出让金及政府交付净地后应缴纳的出让金及时依法履行征收职责，所举的其它证据均为公益诉讼期间的行为，不能作为其在公益诉讼前履职行为的证据，故对其证明目的及辩驳意见不予认定。 经审理查明，2012年1月4日，萧县国土资源局分别就1号宗地、2号宗地、3号宗地地块与国豪置业签订1号宗地出让合同、2号宗地出让合同、3号宗地出让合同。三宗地块的土地出让金成交价款分别为4572万元、4464万元、4474万元，共计13510万元。其中，3号宗地出让合同第十条约定，受让人同意出让金分两期支付，即：2012年2月2日之前缴纳2237万元，2012年7月4日之前付清余款2237万元。而国豪置业共计缴纳土地出让金9759.12万元，尚欠3号宗地出让金3750.88万元。2015年12月21日，萧县人民检察院向萧县国土资源局发出检察建议，督促该局依法履行职责，追缴国豪置业所欠土地出让金3750.88万元，保护国有资产不受损失。萧县国土资源局于2015年12月23曰复函检察机关，称其将加大催缴力度，依法保护国有资产不受损失。从2012年2月8日至此，萧县国土资源局七次向国豪置业催缴所欠土地出让金未果，萧县龙城镇人民政府于2016年9月26日交付净地，2016年10月25日，萧县国土资源局再次向国豪置业发出催缴通知，国豪置业仍未缴纳所欠土地出让金，为此，萧县人民检察院认为萧县国土资源局未采取有效追缴措施，国豪置业所欠土地出让金至今未缴纳，国家利益仍处于受侵害状态。根据公益诉讼试点决定和公益诉讼试点实施办法第四十一条的规定，于2016年12月27日向本院提起诉讼，请求依法确认被告萧县国土资源局怠于履行土地出让收入征收职责违法。 本院认为，根据公益诉讼试点决定及公益诉讼试点实施办法，萧县人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼于法有据，其主体资格适格；根据收支管理办法和收支管理的通知，萧县国土资源局具有履行征收出让金的法定职责，是本案适格的被告。故萧县国土资源局主张本案的公益诉讼人及被告主体不适格，本院不予采信。萧县人民检察院向萧县国土资源局发出检察建议，督促萧县国土资源局履行征收国豪置业应缴纳的到期土地出让金法定职责，在萧县国土资源局不履行职责的前提下，提起行政公益诉讼，履行了诉前程序，符合公益诉讼试点实施办法第四十一条之规定，其提起公益诉讼程序合法；萧县国土资源局虽然在公益诉讼过程中依法对受让人国豪置业提起民事诉讼，并在民事诉讼过程中，追回了国豪置业所欠缴的全部土地出让金，但萧县人民检察院提起公益诉讼前萧县国土资源局对国豪置业到期应缴的土地出让金没有及时从职权或从合同约定履行征收职责，使国家利益处于受损害状态，事实清楚，证据充分。故萧县人民检察院要求确认萧县国土资源局怠于履职行为违法，于法有据，本院予以支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下： 确认被告萧县国土资源局怠于履行征收国豪置业到期应缴纳的土地出让金法定职责的行为违法。 案件受理费50元，由萧县国土资源局承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  曹亚东 审 判 员  周昭玲 人民陪审员  王 强 二〇一七年九月四日 书 记 员  倪晓晗 附相关法律规定: 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。