湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0511行初169号 原告邵东生态晚安家居有限公司，住所地邵东市两市塘镇街道办事处绿汀大道兴隆工业园区。 法定代表人姚富云，该公司董事长。 委托代理人姚铁成，邵东市昭阳法律服务所法律工作者。 被告邵东市自然资源局，住所地邵东市建设中路202号。 法定代表人赵军畴，该局局长。 出庭负责人刘春方，男，该局副局长。 委托代理人罗夏森，湖南宏彦律师事务所律师。 原告邵东生态晚安家居有限公司（以下简称晚安家居公司）诉被告邵东市自然资源局收回国有建设用地使用权决定一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年6月5日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月7日公开开庭审理了本案。原告晚安家居公司的法定代表人姚富云及委托代理人姚铁成，被告邵东市自然资源局的出庭负责人刘春方及委托代理人罗夏森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月6日，邵东市自然资源局对晚安家居公司作出邵东自然资函[2020]17号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收地决定》），内容为：2016年12月，晚安家居公司摘牌竞得县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》。根据《邵东市人民政府关于收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权的批复》及《国有建设用地使用权出让合同》第三十条的约定，邵东市自然资源局决定收回晚安家居公司县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地40118.6平方米国有建设用地使用权，并将收回的该宗土地纳入政府储备。 原告晚安家居公司诉称，2016年12月，原告摘牌竞得邵东市生态工业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权，依法缴纳了土地出让金1037万元，并与被告邵东市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定，被告应于2017年12月3日前将该出让宗地交付给原告，但被告未按约定交付土地，原告多次催促，被告却反而催促原告缴纳剩余的土地出让金。对此，原告提出异议，要求被告先履行交地义务，否则原告有权拒绝缴纳剩余土地出让金。2020年5月14日，原告突然收到被告寄递的《邵东市人民政府关于收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权的批复》及《收回国有建设用地使用权决定书》。原告认为被告至今拒不交付土地的行为已构成了严重违约，其作出的《收地决定》无事实和法律依据，程序严重违法，请求人民法院判决撤销邵东市自然资源局作出的邵东自然资函[2020]17号《收地决定》。 原告晚安家居公司向本院提交了如下证据: 1、原告营业执照复印件，拟证明原告诉讼主体资格； 2、邵东市事业单位登记管理局《证明》，拟证明被告诉讼主体资格； 3、《收回国有建设用地使用权决定书》（邵东自然资函[2020]17号），拟证明原告不服被告作出的该《收地决定》； 4、《收回国有建设用地使用权决定书》（邵东自然资函[2020]17号），拟证明被告作出的该《收地决定》没有列明依据的具体法律条文，系没有法律依据的行政行为； 5、《国土资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，拟证明原告于2016年12月26日成功摘牌邵东市兴隆工业园区B-04-2号宗地； 6、湖南省非税收入一般缴款书，拟证明原告于2016年12月28日向被告缴纳兴隆工业园区B-04-2号宗地第一期土地出让金707万元； 7、湖南省非税收入一般缴款书，拟证明原告于2019年12月20日向被告续交了330万元土地出让金； 8、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明①原、被告于2017年8月3日签订了国有建设用地使用权出让合同，该合同第六条明确约定被告应当在2017年12月3日前应将出让宗地交付给原告；②该合同第三十七条明确约定了被告如未能按期交付出让宗地给原告，可以要求被告按照规定履行违约义务；③该合同第三十八条明确约定了被告如未能按期交付出让宗地给原告，应赔偿延误履行而给原告造成的直接损失； 9、《出让宗地交付催告函》2份，拟证明原告分别于2020年5月20日、6月3日两次向被告书面催告交付出让宗地的事实； 10、宗地照片第一组，拟证明出让宗地至2020年5月19日照片拍摄时仍处于不能交付状态，宗地内农作物、大树众多，通讯光缆、三座坟墓未移除，该宗地不具备交付条件； 11、《邵东生态产业园B-04-2-1号宗地规划指标批前公示》、《邵东生态产业园B-04-2-2号宗地规划指标批前公示》，拟证明被告于2020年5月28日将属于原告的兴隆工业园区B-04-2号宗地分割成两块予以再出让的事实； 12、宗地照片第二组，拟证明至2020年7月6日照片拍摄时兴隆工业园区B-04-2号宗地内至少四座古坟墓未迁移，宗地内通讯光缆、多年生乔木、经济林木、农作物概未移除的事实以及宗地附近连云路、双兴路、太和路现状； 13、《茂盛大道（连云路K0+580至双兴路K1+340）工程中标结果》，拟证明宗地附近连云路于2019年2月25日才进行项目招投标，也证明该宗地不具备交地条件； 14、邵东县城总体规划获批的新闻报道及《县城总体规划图》，拟证明原告获得的出让宗地位于邵东县城总体规划图中，该总体规划图于2016年3月17日获得邵阳市人民政府审批通过，同时证明该宗地在总体规划未修改的情况下被告违法进行二次出让的事实； 15、湖南晚安家居正式进驻邵东生态产业园的签约仪式的新闻报道，拟证明原告于2012年11月28日与邵东生态产业园正式签署进驻协议； 16、《2017年县重点建设项目目标任务表》，拟证明原告自筹资金1.6亿元建设晚安家居邵东生产基地，列入邵东县重点建设项目排名第50的事实。 被告邵东市自然资源局辩称：1、原告晚安家居公司违约事实清楚。原、被告于2017年8月3日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，案涉土地出让价款1413万元。按合同约定，原告应于2017年8月3日前缴纳土地出让金707万元，于同年12月13日前缴纳土地出让金706万元。而原告第一期按期缴纳了707万元，第二期在约定期间毫无缴款行动。被告分别于2018年9月17日、2019年12月11日两次发出《关于催缴国有建设用地使用权出让价款的通知》，原告于2019年12月20日才缴纳了土地价款330万元，仍拖欠376万元；2、被告作出案涉《收地决定》适用法律正确，程序合法。被告将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条的相关内容写进出让合同第30条之中，根据该合同第30条作出处理决定，既符合合同约定，也贯彻法治精神。同时被告在作出《收地决定》前经过邵东市人民政府批复同意，程序合法。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告邵东市自然资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明原邵东县国土资源局与原告依法签订合同； 2、《关于催缴国有建设用地使用权出让价款的通知》（2018年9月17日）； 3、《再次催缴土地出让价款通知》（2019年12月11日），证据2-3拟证明原告违约的事实； 4、《关于收回国有建设用地使用权的请示》（邵自然资函[2020]14号），拟证明被告依法定程序向邵东市人民政府进行了报告； 5、《邵东市人民政府关于收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地土地使用权的批复》（邵东政复[2020]17号），拟证明邵东市人民政府依法作出批复的事实； 6、《收回国有建设用地使用权决定书》（邵东自然资函[2020]17号），拟证明被告依法作出收回决定。 经庭审质证，被告邵东市自然资源局对原告晚安家居公司提供的证据1-8的三性无异议；对证据9-16的关联性有异议，认为与本案无关，同时认为原告在庭审举证阶段才向法庭提交证据4-16，该13份证据属于超期举证。原告对被告提供的证据1的三性无异议；对证据2-3的真实性无异议，但对其关联性和合法性有异议，认为不能证明原告违约；对证据4的真实性无异议，但对其关联性和合法性有异议，认为是被告向邵东市人民政府的请示，该请示内容与本案无关，不能证明被告收回土地的合法性；对证据5的真实性无异议，但对其关联性和合法性有异议，认为该批复是内部文件，对原告不产生法律效力；对证据6的真实性无异议，但对其关联性和合法性有异议，认为该决定书未列明所依据的具体法律条文，且被告违约在先，至今未履行交地义务，造成原告项目无法推进。 本院对上述证据认证如下：被告邵东市自然资源局提交的证据1-6系其作出案涉行政行为的依据，与本案处理相关，各证据能相互佐证，且原告晚安家居公司对其真实性均不持异议，可以作为认定案件事实的依据。原告提交的证据1-16能证明本案相关事实，且被告对其真实性不持异议，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2012年11月，湖南晚安家居生产基地项目正式进驻邵东生态产业园。2016年12月26日，原告晚安家居公司摘牌竞得邵东市生态工业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权。2017年，湖南晚安家居邵东生产基地建设项目列入邵东市重点建设项目。同年8月3日，被告邵东市自然资源局作为出让人与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，土地用途为工业用地。合同约定，该宗地使用权出让总价款为1413万元，分二期付清，原告于2017年8月3日前付第一期土地价款707万元，于2017年12月13日前付第二期土地价款706万元；被告同意在2017年12月3日前将出让宗地交付给原告，在交付土地时该宗地应达到场地平整、周围基础设施通电通水通路的条件。该合同第三十条约定，受让人应当按照本合同的约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。该合同第三十七条、第三十八条约定，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付出让价款的其余部分，同时受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。2016年12月28日，原告向被告缴纳第一期土地价款707万元。2018年9月17日，被告向原告作出《关于催缴国有建设用地使用权出让价款的通知》，请原告于2018年9月30日前将欠缴的土地价款缴入指定账户。2019年12月11日，被告向原告作出《再次催缴土地出让价款通知》，请原告于2019年12月14日前将欠缴的土地价款缴入指定账户。2019年12月20日，原告向被告缴纳第二期土地价款330万元，尚余376万元未付清。2020年4月17日，被告向邵东市人民政府作出《关于收回国有建设用地土地使用权的请示》，内容为拟解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，收回该宗地的国有建设用地土地使用权。同年4月30日，邵东市人民政府对被告作出《邵东市人民政府关于收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权的批复》，同意被告依程序收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地40118.6平方米的国有建设用地土地使用权，收回后纳入邵东市政府土地储备。同年5月6日，被告对原告作出邵东自然资函[2020]17号《收地决定》，内容为：根据《邵东市人民政府关于收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权的批复》及《国有建设用地使用权出让合同》第三十条的约定，邵东市自然资源局决定收回晚安家居公司县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地40118.6平方米国有建设用地使用权，并将收回的该宗土地纳入政府储备。被告于同年5月14日将该《收地决定》及《邵东市人民政府关于收回县生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权的批复》送达给原告，并告知了原告申请复议和提起诉讼的权利。同年5月20日、6月3日，原告向被告两次提交《出让宗地交付催告函》，要求被告将生态产业园兴隆工业区B-04-2号宗地交付给原告。被告未将该宗地交付给原告，并于同年5月28日将该宗地分割为两块（B-04-2-1、B-04-2-2号宗地）予以规划指标批前公示。原告不服被告作出的《收地决定》，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是被告邵东市自然资源局对原告晚安家居公司作出的邵东自然资函[2020]17号《收地决定》是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《湖南省行政程序规定》第九十三条第一款规定，本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。该条第二款第（二）项同时规定，行政合同主要适用于下列事项:……（二）国有土地使用权出让……。本案原告通过摘牌竞得邵东市生态工业园兴隆工业区B-04-2号宗地国有建设用地使用权，并与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》显然属于行政协议。对于行政协议，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”，即本案原告及被告应当本着平等、自愿、诚实信用等原则履行已签订的《国有建设用地使用权出让合同》。而根据原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，双方对出让土地的交付及出让价款的缴纳时间、方式、违约责任等予以了明确规定，即该宗地使用权出让总价款为1413万元，分二期付清，原告于2017年8月3日前付第一期土地价款707万元，于2017年12月13日前付第二期土地价款706万元；被告同意在2017年12月3日前将出让宗地交付给原告，在交付土地时该宗地应达到场地平整、周围基础设施通电通水通路的条件。根据查明的事实，原告在缴纳第一期土地价款后，被告未能提供双方签字认可的《交地确认书》等任何证据证明该宗地已达到场地平整、周围基础设施通电通水通路的条件及其已经按照出让合同约定的时间及方式履行交地义务。原告作为后履行义务方在被告未履行交地义务的情况下，拒绝履行缴纳第二期土地价款具有合理性。故被告以原告未按期缴纳第二期土地价款为由，适用双方签订的合同第三十条对原告作出邵东自然资函[2020]17号《收地决定》的依据不足。《国土资源听证规定》第十九条第二款第（二）项规定，有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：……(二)国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的……,本案被告在作出案涉《收地决定》前未按照该规定及《湖南省程序规定》第七十三条、第七十四条的规定告知原告陈述、申辩及可以要求举行听证的权利。另根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，土地主管部门收回国有土地使用权除履行听证程序外，还应履行拟订收回方案、将拟订的收回国有土地使用权方案及听证结果报市或县级人民政府批准、作出收回决定书并送达当事人、注销《国有土地使用权证》等一系列程序，而本案被告作出案涉《收地决定》仅履行了报邵东市人民政府批准的程序，存在程序违法。 对于原告还提出被告在《收地决定》告知原告向邵阳市人民政府申请行政复议错误，程序违法的理由。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。即行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，该批准机关为被申请人，应向批准机关的上级行政机关申请行政复议，故被告在《收地决定》告知原告向邵阳市人民政府申请行政复议符合规定。 综上，被告邵东市自然资源局辩称其对原告晚安家居公司作出的《收地决定》认定事实清楚、适用法律正确及程序合法的理由不成立，对其辩称观点本院不予采纳。原告提出的诉请理由成立，对其要求撤销被告作出的《收地决定》的诉讼请求，本院予以支持。另本案双方对履行合同义务产生的争端属于行政协议纠纷范畴，双方可通过平等协商或通过行政协议诉讼等方式解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告邵东市自然资源局于2020年5月6日作出的邵东自然资函[2020]17号《收回国有建设用地使用权决定》。 本案案件受理费50元，由被告邵东市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  李俊刚 人民陪审员  陆易梅 人民陪审员  陈天明 二〇二〇年八月三日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。