济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终103号 上诉人（原审原告）崔建军，男，1972年1月2日出生，汉族，住莱西市。 委托代理人崔洪强，山东益强律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱西市公安局，住所地莱西市威海东路65号。 负责人张方宝，局长。 委托诉讼代理人刘洪斋，莱西市公安局法制大队工作人员。 委托诉讼代理人孔维标，该局店埠镇派出所工作人员。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路105号。 委托诉讼代理人王华全，莱西市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 上诉人崔建军因诉被上诉人莱西市公安局行政处罚决定及莱西市人民政府行政复议决定一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年10月13日上午，崔建军在莱西市店埠镇太阳城小区西修路处，以道路冲着其家门口为由，阻挡挖掘机阻碍施工。莱西市公安局店埠派出所接报案后，受案调查。经过案件调查、审批等法定程序，莱西市公安局于2019年10月17日对原告崔建军作出处罚前告知，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和其享有的陈述、申辩权利，崔建军拒绝在《行政处罚告知笔录》上签字，办案人员在笔录上予以注明。2019年10月17日，莱西市公安局向崔建军宣读送达西公(店)行罚决字〔2019〕913号《行政处罚决定书》，认定崔建军扰乱公共秩序的违法行为成立，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，决定给予崔建军行政拘留七日的行政处罚，崔建军拒绝在处罚决定书上签字，办案人员在处罚决定书上予以注明；因崔建军拒绝提供家属联系方式，拒绝签字，莱西市公安局在《行政拘留家属通知书》上予以注明。崔建军不服该处罚，于2019年11月5日向莱西市人民政府申请行政复议。莱西市人民政府依法审查后，作出西政复受字〔2019〕194号《行政复议受理通知书》并送达崔建军，2019年11月5日莱西市人民政府作出西政复答字〔2019〕194号《提出行政复议答复通知书》并送达莱西市公安局。2019年11月16日，莱西市公安局提交了书面答复、证据、依据等材料。莱西市人民政府经审理于2020年1月3日作出西政复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》，决定维持莱西市公安局作出的西公(店)行罚决字〔2019〕913号《行政处罚决定书》，并通过邮寄送达和直接送达方式分别送达给崔建军和莱西市公安局。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”根据上述规定，被告莱西市公安局具有治安管理处罚的法定职权，具备本案的主体资格。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”原告在阻碍施工时已知晓该施工系政府规划，并要求找政府协调重新规划，在公安询问笔录中原告承认其于2019年10月13日两次阻碍施工现场工作人员施工。原告的行为致使施工建设不能正常进行，造成工期延误和费用损失。以上事实有《受案登记表》《接警记录》《查获经过》《会议纪要》、违法嫌疑人陈述、证人证言等证据予以证实，被告莱西市公安局认定原告扰乱公共秩序的违法行为成立，并无不当。原告关于被告莱西市公安局未查明工程截止日期、未对损失数额进行鉴定的主张，超出案件应查明事实的合理范围，本院不予支持。原告以《行政拘留家属通知书》中记录的拒绝提供家属联系方式时间早于《行政处罚决定书》中记录的宣读送达时间(分别为14时和15时)为由，主张被告莱西市公安局办案程序不合法。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：(6。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”本案行政处罚过程中，存在被处罚人拒绝签收文书、拒不提供家属联系方式等情形，《行政处罚决定书》宣读时间与《行政拘留家属通知书》记载时间存在差异，符合行政执法实际，且该时间差异未影响被处罚人的实体权益，对原告该主张，本院不予支持。原告还主张，被告莱西市公安局决定给予原告崔建军行政拘留七日的行政处罚，属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的情形，被告未经集体讨论而作出处罚决定，属程序违法。本院认为，本案系治安管理处罚案件，应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》，《中华人民共和国治安管理处罚法》中对行政拘留并无集体讨论决定的程序及讨论形式的规定，本案中，被告莱西市公安局在作出处罚决定前，报请审核，并制作《行政处理审批表》，作出行政处罚，符合法定程序要求。关于法律文书的送达，原告主张被告莱西市公安局在《行政处罚决定书》中载明崔建军拒收情况的做法没有法律依据。本院认为，因原告拒绝签字、拒绝提供家属联系方式，被告莱西市公安局在《行政拘留家属通知书》《行政处罚告知笔录》《行政处罚决定书》中对被处罚人拒绝情况予以备注，不违反法律规定，对原告的该项主张，本院不予支持。被告莱西市公安局受案后，依法进行了案件登记、调查、询问、行政处理审批、处罚告知、处罚决定、送达等程序，履职正当，莱西市公安局在查明违法事实的基础上，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项，给予崔建军行政拘留七日的行政处罚。被告莱西市人民政府收到原告行政复议申请后，依法进行了审查，并依照法定程序作出了行政复议决定。二被告认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决驳回原告的诉讼请求。 崔建军对原审判决不服，向本院提出上诉，请求:一、判令撤销青岛铁路运输法院作出的（2020）鲁7102行初18号行政判决书，依法改判撤销被上诉人莱西市公安局作出的西公(店)行罚决字〔2019〕913号行政处罚决定书和被上诉人莱西市人民政府作出的西政复决字〔2019〕2号行政复议决定书。二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、青岛铁路运输法院认定事实不清、适用法律错误。1、一审法院认定上诉人扰乱公共秩序的行为与事实不符。（1）2019年10月13日询问笔录第1-2页落款处被询问人的签字不是上诉人所签且记录的内容与上诉人的陈述不一致。（2）涉案现场组织挖掘机施工的是刘某个人，不是任何单位，上诉人没有扰乱单位秩序。（3）施工方刘某、葛某关于一天损失的数额相互矛盾，且损失数额没有经过评估，无法证明上诉人的行为达到“情节严重的”程度。（4）上诉人去现场协商，没有打闹行为，主观上更没有干扰施工的恶意，不符合扰乱公共秩序的构成要件。（5）莱西市公安局对上诉人处七日拘留处罚偏重，即使处罚，也应处警告或者二百元以下罚款。2、莱西市公安局办案程序违法，一审法院未予认定。莱西市公安局2019年10月17日传唤上诉人时，未依法将传唤的原因和处所通知上诉人家属，亦未依法将行政处罚决定通知上诉人家属。而以上诉人拒不提供家属联系方式为由在当日15时对上诉人宣读了《行政处罚决定书》，而记载通知家属的时间是14时，办案程序违法。3、一审法院适用法律错误。莱西市公安局对上诉人的处罚决定即违反了《治安管理处罚法》又违反了《行政处罚法》的规定。莱西市公安局在作出处罚决定前，没有作行政处罚告知书面笔录，未记载上诉人是提出陈述、申辩权还是放弃陈述、申辩权以及有无其他的意见，仅仅记录上诉人拒绝签字。同时在宣告治安管理处罚决定书时没有及时通知被上诉人的家属。在对上诉人给予较重的行政处罚时，未经过行政机关的负责人集体讨论决定。4、莱西市人民政府未依法审查莱西市公安局的违法行为及事实证据，作出的复议决定事实不清，适用法律不正确，一审法院未予认定。二、莱西市公安局办案程序违法。1、莱西市公安局在没有调查完毕后，就于立案当天填写行政处理审批表，决定给予上诉人行政拘留七日行政处罚。2、莱西市公安局在作出行政处罚决定后，又另行调取相关证人证言证据，程序违法。 被上诉人莱西市公安局答辩称，1、一审法院认定事实清楚，审理正确。上诉人阻碍施工明知该施工系政府规划，并要求找政府协调重新规划，且上诉人在询问笔录中也承认其于2019年10月13日两次阻碍现场施工人员施工；调取的证人证言也能佐证。证人刘某陈述的费用系上诉人阻碍施工所造成损失的费用，证人葛某陈述的费用系雇佣挖掘机、翻斗机的费用，二者并不矛盾；上诉人之行为致使施工建设不能正常进行，造成工期延误和施工费用损失（经调查已结付）。上诉人之违法事实有报案记录、查获经过、会议纪要、违法嫌疑人陈述、证人证言等证据足以认定。被上诉人据其动机、目的、行为次数、造成的后果等情节综合考虑，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一项之规定，对上诉人作出拘留七日之处罚，并无不当，符合法律的有关规定。2、被上诉人在作出行政行为之前已将证据调查搜集完毕，并于收到行政起诉状副本之日起十五日内向青岛铁路运输法院提交答辩状和作出行政行为的证据，符合《行政诉讼法》的有关规定，不存在被上诉人作出处罚决定后另行调取证据问题。3、本案系治安管理处罚案件，被上诉人依据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》办理治安案件，其中对行政拘留并无集体讨论决定的程序及讨论形式的规定。被上诉人作出处罚前业经审核审批，符合法定程序的规定。一审庭审时已经质证，答辩意见与一审庭审意见一致。上诉人在诉状中所列举案例和判例均与本案没有关联性。上诉人在上诉状中所言其他事由，均在一审庭审时经过质证，被上诉人答辩意见与一审庭审意见一致。被上诉人办案经过受案、调查、询问、行政处理审批、处罚告知、处罚决定、送达等程序，符合法定程序的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人莱西市人民政府答辩称，1、被上诉人作出的西政复决字〔2020〕2号行政复议决定符合法定程序要求。被上诉人于2019年11月5日收到上诉人行政复议申请，依法审查后作出西政复受字〔2019〕194号《行政复议案件受理通知书》并送达；同日，被上诉人作出西政复答字〔2019〕194号《提出答复通知书》并送达莱西市公安局，该局于2019年11月16日提交了书面答复、证据、依据等材料。经审理，被上诉人于2020年1月3日作出西政复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》并送达双方当事人。2、被上诉人作出的西政复决字〔2020〕2号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案所涉焦点是莱西市公安局作出的〔2019〕913号《行政处罚决定书》、莱西市人民政府所作的西政复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人提出的损失数额相互矛盾、损失数额没有经过评估，超出了本案的审查范围，原审法院不予支持，并无不当。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”，该行为以当事人存在扰乱公共秩序的行为即为违法，不以最终造成的损失为裁量标准。本案中，根据《莱西市城规委全委工作会会议纪要》、上诉人陈述、证人证言等证据可知，崔建军阻止的是政府规划的合法施工项目，其在明知且无法律依据的情况下，连续与家人阻挠施工人员施工，造成施工项目不能正常进行及费用损失，扰乱单位秩序的行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，莱西市公安局据此在综合考量上诉人行为目的、次数及造成的损失等情节后作出处罚决定，具有事实依据。原审法院认定莱西市公安局作出的处罚决定事实清楚，本院予以认可。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，……,尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安管理处罚。”、第三条“治安管理处罚的程序，适用本法的规定，本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的有关规定”、第四条“中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”的规定可知，在法律没有特别规定的情况下，对扰乱公共秩序，违反社会治安管理的行为，应当适用《治安管理处罚法》的相关规定进行处罚。因《治安管理处罚法》中对行政拘留并无集体讨论决定的程序及讨论形式的规定。故上诉人提出的在给予其较重的行政处罚时，未经过行政机关的负责人集体讨论决定的上述理由，没有法律依据，本院不予采纳。 根据《公安机关办理办理行政案件程序规定》第四十三条第一款第五项规定“实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限……，身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。”、第三十三条第一款第（二）项之规定：“……作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺印，即为送达。被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明。”本案中，上诉人崔建军拒绝签字、拒绝提供家属联系方式，莱西市公安局依据上述规定在《行政拘留家属通知书》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚决定书》上进行的备注说明，应视为已送达了相应的法律文书，上诉人崔建军因拒不签字及拒不提供家属联系方式造成的不利法律后果应由其个人承担。综上，莱西市公安局送达法律文书的形式符合法律规定，程序合法。关于上诉人提出的莱西市公安局在没有调查完毕后，就于立案当天填写行政处理审批表，决定给予上诉人行政拘留七日行政处罚以及在作出行政处罚决定后，又另行调取相关证人证言证据，程序违法的问题。与查明的事实不符，本院不予采纳。 莱西市人民政府依据查明的事实，按照法定程作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以认可。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 二审案件受理费50元，由崔建军负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小鲁 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二〇年八月十三日 法官助理刘文文 书记员贾若羿