上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0117行初22号原告上海强艳实业有限公司。法定代表人金强，总经理。委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府。法定代表人沈明，镇长。委托代理人诸巨明，上海巨明律师事务所律师。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。原告上海强艳实业有限公司（以下简称“强艳公司”）不服被告上海市松江区九亭镇人民政府（以下简称“九亭镇政府”）作出的限期拆除违法建筑决定，向本院提起诉讼。本院于2017年1月3日受理后，依法组成合议庭，于同年2月23日公开开庭审理了本案。原告强艳公司的委托代理人李吏民，被告九亭镇政府的委托代理人许静雯，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年6月28日，被告九亭镇政府对原告强艳公司作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“被诉限拆决定”），认定原告在本市松江区九亭镇某路某号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第二十四条的规定，责令原告于同年7月4日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告强艳公司诉称：原告在上海市松江区九亭镇某路某号有合法房屋。被告于2016年6月28日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“《限拆决定书》”），认定原告的房屋为违法建筑，限期拆除，并告知如不服本决定，可在六个月内向人民法院起诉。被告作出的被诉限拆决定超越法定职权，没有履行法定程序，没有事实根据，应当依法撤销。故起诉要求判令：1、撤销被告九亭镇政府作出的被诉限拆决定；2、本案诉讼费由被告承担。被告九亭镇政府辩称：一、被告作出被诉限拆决定是履行职权。原告位于本市松江区九亭镇某路某号的建筑物（以下简称“涉案建筑物”），未取得合法的乡村建设规划许可证（或建设工程规划许可证），依法属于违法建筑，且位于被告的行政区域内，被告依法有权作出被诉限拆决定，要求限期拆除。二、被告作出被诉限拆决定的程序合法。被告经调查认定涉案建筑物属于违法建筑，依法向原告送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（以下简称“《事先告知书》”）、《限拆决定书》。故无论是实体还是程序，被告作出的被诉限拆决定合法有效，不应被撤销，请求依法驳回原告的诉请。庭审中，被告九亭镇政府提供了以下依据、证据：（一）证明有权作出被诉限拆决定的职权依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二条、第二十四条。经质证，原告认为被告无相应职权。第一，涉案地块位于城市规划区内，故不应适用上述规定。第二，2016年1月15日起施行的《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条规定，对《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第八项中规定的对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，由城管执法部门和乡、镇人民政府依据城乡规划和物业管理方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚，但当事人取得下列文书之一的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理：（一）《建设项目选址意见书》；（二）《建设工程规划设计要求通知单》；（三）《建设用地规划许可证》；（四）《建设工程设计方案审核意见》。本案中，原告取得了《建设用地规划许可证》，因此，涉案建筑物若存在问题，应由规划国土资源行政管理部门依法行使管辖权。对此，被告质辩称：第一，被告会举证证明涉案建筑物所在土地位于被告行政管辖区域内的乡、村庄规划区。第二，原告称涉案建筑物所在土地位于城市规划区内，但无相应的法律和事实依据。第三，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》针对的是在城市规划区内的违法搭建行为，而被诉限拆决定针对的涉案建筑物位于被告行政管辖区域内的乡、村庄规划区内。（二）证明被诉限拆决定认定事实正确的证据：1、上海市松江区规划和土地管理局九亭所（以下简称“九亭所”）出具的图示，证明涉案建筑物所在土地的位置，性质是集体土地，在被告行政管辖区域内的乡、村庄规划区内；2、2016年5月25日《现场检查笔录》，证明被告于2016年5月25日至某路某号检查，经调查核实，涉案建筑物未取得合法的审批手续，未取得乡村建设规划许可证，依法属于违法建筑；3、2016年6月21日《事先告知书》及送达回证，证明被告将涉案建筑物认定为违法建筑后，于2016年6月21日向原告作出并直接送达了《事先告知书》，明确告知原告涉案建筑物属于违法建筑，责令其限期拆除，并告知了其有权进行陈述和申辩；4、2016年6月28日《限拆决定书》及送达回证，证明在向原告送达《事先告知书》且其未拆除的情况下，被告于2016年6月28日作出并直接送达了《限拆决定书》，再次向原告明确涉案建筑物属于违法建筑，应自行拆除。经质证，原告对证据1认为：第一，未加盖制作单位的公章，对真实性不予认可；第二，与本案无关联性，本案系被告依法作出的违法建筑认定，该图示不是规划图，无法证明涉案建筑物违反了具体的城乡规划；第三，不是权属证书，无法证明涉案地块的权属属于九亭镇某村，权属证书应由县级人民政府登记造册颁发，九亭所无权认定涉案地块的权属，其认定超越了权限。对证据2认为：第一，本案与（2016）沪0117行初650号案件（以下简称“650号案”）《现场检查笔录》的检查时间均为2016年5月25日15时至16时，见证人同为龚某某、张某某，但检查的地点并不一致，充分说明该笔录是伪造的、不真实的；第二，记录人陈某的签名与现场检查情况中的内容明显不是同一人的笔迹，进一步说明该笔录是虚假的、不真实的，检查人员并未至现场进行相应的检查；第三，检查人员的身份不明，被告并未出示检查人员的执法资格证及身份情况；第四，见证人的身份不明，被告并未出示见证人的身份情况；第五，当事人签名栏空白，形式上不符合法律规定，在笔录中也未说明当事人未签名的原因；第六，现场检查情况的内容与650号案等完全一致，且仅是笼统地表述为没有审批手续，对建筑物的具体情况，例如位置、建筑面积、用途、时间等未进行表述，也无相应的视频资料和询问笔录相印证。对证据3认为：当事人系金某某而非原告，原告从未见过《事先告知书》，在庭审中才见到原件，按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第四十条的规定，被告应当按照民事诉讼法规定的送达方式进行送达，但原告不认识送达回证中的收件人，并非其工作人员，且未加盖原告公章，形式上不符合法律规定，无法证明被告将《事先告知书》送达原告。对证据4认为，当事人系金某某而非原告，原告在庭审中才看到原件，故不应发生法律效力，且被诉限拆决定超越职权，无相应的事实和法律依据，应依法撤销；送达回证中的收件人签章处未加盖原告公章，收件人并非其工作人员，原告也不认识，形式上不符合法律规定，无法证明被告将《限拆决定书》依法送达原告。对此，被告质辩称：第一，关于图示，被告已当庭将原件出示给原告，九亭所加盖了公章，不存在制作单位未盖章的情况；虽然该图示不是土地权属证明，但确是被告在前期调查过程中至九亭所调查时取得的，不能因此否认其土地性质；截止目前，涉案地块仍属于金吴村，是集体土地，原告若有异议，可自行调查取证。第二，关于《现场检查笔录》，法律并未规定被告在笔录上需明确记载建筑的朝向、面积以及附上工作人员的证明文件等，故并不违反法定程序；原告称被告在笔录中仅记载了未获取合法审批手续，内容简单，但实际上，被告从2016年2月起就开始对涉案建筑物进行排摸检查，发现涉案建筑物未取得合法审批手续、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，并非在1小时内作出认定；本案及650号案等案件所涉建筑物的建造人均为原告，涉案建筑物与650号案所涉建筑物（位于九某路某号）位于同一个地方，仅是原告在使用建筑物过程中，自行作了门牌号的区分，被告提供的图示及原告在650号案中提供的证据，均可证明所涉建筑物是一个整体，故被告工作人员在同一时间至上述建筑物进行检查是完全可以的，记录人、检查人员、检查时间、见证人及记录内容相同也是合理的。第三，关于《事先告知书》、《限拆决定书》及送达回证，均由原告工作人员直接签收，被告在送达回证上记载了被送达人及送达的文书名称，签收人员并未提出异议，故被告有理由相信是原告工作人员进行了签收。第四，金国水当时系原告的法定代表人，被告系向原告而非金国水本人送达相关文书。（三）证明被诉限拆决定适用法律法规正确的依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二条、第二十四条。经质证，原告的意见同对职权依据的质证意见。（四）证明被诉限拆决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：法律法规依据：《拆违若干规定》第八条和第九条。经质证，原告认为：第一，被告作出的被诉限拆决定系行政处罚，应适用《行政处罚法》第三十六条至第四十二条的规定；第二，涉案建筑物位于城市规划区内，应适用《城乡规划法》第六十四条的规定。对此，被告质辩称：第一，涉案违法建筑不属于城市规划区内，故不应适用《城乡规划法》第六十四条的规定；第二，根据《行政处罚法》第二十三条以及国务院法制办公室针对《中华人民共和国城市规划法》（以下简称“《城市规划法》”）、《城乡规划法》两个批复的规定，限拆决定并非行政处罚行为，故不应适用《行政处罚法》的相关规定。文本材料证据：同事实证据2-4。经质证，原告的意见同事实证据2-4的质证意见。对此，被告的质辩意见也同事实证据2-4的质辩意见。庭审中，原告提供了以下证据：1、原告营业执照、原告法定代表人证明书，证明原告的主体资格；2、2016年6月28日《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明被诉限拆决定存在，但被告并未送达原告，且超越法定职权，无事实和法律依据，应依法撤销；3、2004年11月16日九亭镇政府与强艳公司签订的《出让土地使用权地块预约协议》，证明被告向原告出让涉案地块的使用权，原告依法取得使用权，且约定的用途为工业用地，不属于乡、村庄规划；4、2005年3月28日上海华裕实业公司（以下简称“华裕公司”）与强艳公司签订的《协议书》，证明华裕公司将涉案地块的土地使用权转让给原告；5、2006年6月26日《关于“上海华裕实业公司”建造生产用房项目计划部分变更为“上海强艳实业有限公司”的请示》，证明被告认可将涉案地块上华裕公司的立项变更为原告；6、2006年9月25日《关于上海华裕实业公司建造生产用房项目部分变更为上海强艳实业有限公司开发建设的批复》，证明原告取得了涉案地块建设项目的立项手续；7、2006年9月27日《关于核发上海强艳实业有限公司生产用房工程建设用地规划许可证的通知》及附图；8、2006年9月27日原上海市松江区规划管理局核发的《建设用地规划许可证》；上述证据7、8，证明原告取得了涉案地块建设项目的《建设用地规划许可证》，涉案建筑物符合当时的城市规划，且涉案地块属于城市规划区，不属于乡、村庄规划区，按照《城市规划法》第三十一条的规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持相关的立项文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证；9、2006年11月1日《上海市建设工程报建表》，证明涉案建筑物的具体建设取得了上海市松江区建设和交通委员会的批准，是合法建筑；10、2006年2月15日《上海市建设工程设计合同》及2008年1月11日《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》，证明涉案建筑物的厂房设计、建造符合相关规定，是合法建筑；11、2009年6月26日《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》及2009年4月24日《建筑工程消防验收意见书》，证明涉案建筑物通过了公安部门的消防验收；12、2006年11月30日《松江区环境保护局建设项目土建验收单》，证明涉案建筑物通过了环保部门的验收；13、2014年8月1日上海市松江区水务局出具的《上海市松江区水务局准予行政许可决定书》及《排水许可证》，证明原告的排水取得了水务部门的许可；14、2006年9月28日《房屋土地权属调查报告书》的封面及目录，证明房屋测绘部门对涉案建筑物的权属进行了相应调查，涉案建筑物系原告依法建造，原告具有相应的产权；15、上海市测绘院出具的《电子地形图定单》，证明上海市测绘院对涉案地块进行了测绘，并由规划部门留存，且涉案地块上的建筑是符合规划的，规划部门收到该《电子地形图定单》并未提出异议；16、收据6张，证明原告交纳了相应的土地使用费；17、《电子缴款凭证》1张，证明原告依法交纳了城镇土地使用税，故涉案地块属于城镇土地，属于城市规划区，被告无权作出被诉限拆决定对城镇土地上的违法建筑进行认定，且原告对涉案地块有合法的土地使用权；18、2006年8月29日原上海市松江区房屋土地管理局九亭所出具的《房产房权证明》及2014年1月21日上海市松江区九亭镇人民政府工贸办出具的《房屋产权证明》，证明被告认定涉案建筑物为工业用房，属于合法建筑，并向相关部门提供房屋的产权证明，也认可产权证系在办理中。经质证，被告对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可原告观点，被告作出的被诉限拆决定是依法履行职责，程序合法，不应撤销。对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可，第一，虽然原告提交了相应的原件，但并无原被告的盖章，仅有案外人签字；第二，该协议仅是预约协议，其中约定是工业用地，但原告并未与相关行政主管部门签订国有土地出让合同，并支付相应的国有土地出让金，根据第五条的约定，该协议已作废，无法证明原告从被告处取得涉案地块的使用权，另，涉案地块并不在被告名下，而是金吴村的集体土地。对证据4的真实性、合法性、关联性无法确认，被告并未参与，且对原告的证明观点不予认可。对证据5、6，形式上均是行政机关之间的文件来往，不应由原告保管原件，原件不可能在原告手中，故对真实性、合法性有异议；即便原告认为其取得了涉案地块的建设用地使用权，也无法证明其合法使用土地，并进行了合法建造；若是国有建设用地，必须签订国有土地出让合同并支付出让金，现原告并未签订合同也未交纳相应的费用。证据7、8无法证明涉案建筑物系合法建造，且证据7中第七条载明《建设用地规划许可证》有效期为六个月，原告于2006年9月27日取得《建设用地规划许可证》，但未在六个月内向规划局报送建设工程规划设计方案，另，《上海市建设工程设计合同》系案外公司盖章，《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》的颁发日期是2008年1月11日，说明原告的《建设用地规划许可证》已失效。对证据9、10，认为与本案无关，亦不符合法律规定，在未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证的情况下是不允许开工建设的。对证据11-13的合法性不予认可，消防、排水部门无法证明涉案建筑物的合法性，在未取得规划及施工许可的情况下，取得了上述部门的验收是违反法律规定的。证据14无法证明产权合法。对证据15的真实性、合法性无法认定，无法证明涉案建筑物系合法。对证据16中收款凭证的真实性、合法性、关联性均不予认可，系案外人上海沧盛实业公司向金国水出具的，并非被告向原告出具的，其中未明确记载土地位置，仅写明了土地费，无法证明与涉案建筑物有关，若该证据是真实的，则土地使用费也不应仅为60万元，原告若支付了60万元，则进一步印证其在未支付国有用地出让金及税费的情况下使用土地；对于其余收据，原告未提供原件，故对真实性、合法性、关联性无法确认，且出具单位与被告无关，其他意见同收款凭证的质证意见。对证据17，原告未提供原件，故对真实性、合法性、关联性均不予认可；系原告自身的纳税行为及与纳税部门之间产生的法律关系，与被告无关，且仅是原告在2016年1月至4月期间交纳的费用，无法证明涉案建筑物系合法建筑。对证据18的真实性、合法性、关联性均不予认可，2006年8月29日《房产房权证明》并非被告出具，其内容恰可反映涉案建筑物位于九亭镇金吴村，根据土地管理法的相关规定，在村或者集体土地范围内是无法建造工业厂房的，故涉案建筑物无法取得合法产权，对于产权正在办理亦不予认可；2014年1月21日《房屋产权证明》的内容不符合法律规定，且仅是为了配合办理工商营业证延期和经营范围变更而出具，无法证明房屋的性质及权属；另，两份证明上记载的地址均是上海市松江区九亭镇某路某号，与涉案建筑物无直接关联性。对此，原告质辩称：对于证据3、4，甲方的授权代表是被告的工业镇长，乙方的授权代表金国水即原告的原法定代表人，预约协议第一条明确约定，被告同意向原告出让上海久富经济开发区沧盛工业区内地块的使用权，虽未加盖甲、乙双方的公章，但结合原告提交的证据5-8，可充分证明被告是认可该预约协议的，且原告与华裕公司签订的《协议书》是客观真实的，才会出现后面的立项、规划变更；预约协议明确约定了涉案地块系工业用地，故被告称涉案地块不属于工业用地没有相应的事实根据。对于证据5、6，被告向松江区发展和改革委员会作出的请示并非仅有一份原件，请示时是有原件的，若无原件，该委也不会作出变更批复，被告为了办理规划的相关手续才提供给原告，若被告对真实性不予认可，法院可向相关部门进行调查。对于证据7、8，规划管理局是松江辖区内的规划行政主管部门，其向原告颁发了《建设用地规划许可证》，认定具体项目符合城市规划，且该证至今并未被法定部门撤销或宣布无效，仍具有相应的法律效力，可充分证明涉案地块位于城市规划区内，被告无权在城市规划区内对地上建筑物是否符合规划作出相应的决定。证据11-13是客观真实的，且与本案有关，原告建造涉案建筑物后，通过了相关部门审批，被告称未取得建设许可就属违法建筑并无法律依据。对于证据14、15，房屋测绘部门对涉案建筑物的权属进行调查后认定原告具有相应的权属，上海市测绘院对涉案地块进行了测绘，并将测绘结果报送了规划管理部门，规划管理部门并未对测绘结果提出任何异议，且至今未对涉案建筑物作出处罚，故涉案建筑物符合城市规划。对于证据16，交纳的费用仅是原告实际交纳的一部分，若被告对此有异议，原告可就交费情况进一步向法庭补充证据材料。证据17是网络打印，不存在盖章的原件，原告的缴款是客观真实的，城镇土地税是由相应的土地部门向税务部门报送后，向纳税人发出的通知，原告交纳了城镇土地税，证明土地部门认可涉案地块系城镇土地，原告对涉案地块有土地使用权。证据18是被告下属单位房屋土地管理所出具的，该所对土地的用途性质及房屋状况非常清楚，故该证明客观真实，被告否定其效力无相应的事实依据，且不能因涉案建筑物位于某村即认定土地权属属于某村；原告注册地为上海市松江区九亭镇某路某号，后变更为涉案的某路和某路，对此被告亦是认可的，且被告作出的被诉限拆决定针对的也是原告，故其对于涉案地址上的建筑物属于原告也是认可的。上述依据、证据，本院认为：被告提供的法律法规在作出被诉限拆决定时均合法有效；原告提供的证据2-15、证据16中5的收款凭证及证据17、18符合证据的真实性要求，但无法证明其所要证明的内容，证据16中的转账收据、现金收据不符合证据的真实性要求，故本院均不予采信；被告提供的事实认定、执法程序方面的证据以及原告提供的其他证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效依据、证据，本院确认以下事实：2016年5月25日，被告九亭镇政府工作人员至本市松江区九亭镇九舒路189号进行现场检查，发现该地址上的涉案建筑物无合法审批手续，依法属于违法建筑。2016年6月21日，被告向原告强艳公司作出并送达了《事先告知书》，告知其查处的事实、理由、拟作出责令限期拆除违法建筑决定以及陈述和申辩权。后被告于同月28日向原告作出并送达了《限拆决定书》，认定原告在本市松江区九亭镇九舒路189号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《拆违若干规定》第二十四条的规定，责令原告于2016年7月4日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告不服，提起诉讼。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《拆违若干规定》第二十四条规定：“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”本案中，涉案建筑物位于被告九亭镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告具有作出被诉限拆决定的法定职权。涉案建筑物的建造未依法取得建设规划许可证件，被告经现场检查，向原告作出《事先告知书》并告知其陈述和申辩权后，作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，执法程序亦无不当。在《事先告知书》、《限拆决定书》作出时，金国水系原告法定代表人，依照法律或者法人章程的规定代表法人从事相关法律活动，被告以其为对象制作相关文书，虽有所不当，但尚不构成违法。原告称涉案建筑物有相应的建造手续，属合法建筑，但却未能提供充分的证据予以证实；另，对于被告依法送达相关文书的意见，原告亦未能提供相应的证据予以反驳，故本院均难以采信。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海强艳实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海强艳实业有限公司负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  周 轶人民陪审员  倪顺法二〇一七年九月二十七日书 记 员  徐振经附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。