北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京02行初98号原告金国玲，女，1965年1月28日出生，住天津市塘沽区。委托代理人李东峰，天津金华达律师事务所律师。被告中华人民共和国商务部，住所地北京市东长安街**。法定代表人钟山，部长。委托代理人杨秉勋，中华人民共和国商务部条约法律司干部。委托代理人李国斌，北京市中伦律师事务所律师。原告金国玲不服中华人民共和国商务部（以下简称商务部）于2017年2月15日所作商复字〔2017〕7号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月17日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。原告金国玲及其委托代理人李东峰，被告商务部之委托代理人杨秉勋、李国斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年2月15日，被告商务部对金国玲作出被诉决定书，主要内容为：申请人金国玲认为被申请人上海市商务委员会（以下简称上海商委）不作为，于2016年11月23日向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理。因为案情复杂，不能在法定期限内做出行政复议决定，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期至2017年2月21日前作出。现已审理终结。本机关认为：（一）申请人寄送《投诉书》的行为系重复投诉。被申请人收到申请人前两次寄送的《举报材料》后，因举报事项相同，依信访程序进行了合并处理。就申请人前两次举报中反映的情况，被申请人进行了调查，纠正了永和餐饮未依法备案的行为，并对申请人作出答复。2016年8月4日，申请人依同样的事实、理由向被申请人寄送《投诉书》，属重复投诉行为。（二）对重复投诉不予答复不属于行政复议范围。《行政复议法》第六条规定了行政复议的范围，列举了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的十一种情形，其中：第九项为申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行；第十一项为认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益。根据上述规定，只有行政机关作出的行政行为可能影响当事人的合法权益，才可以申请行政复议；如果行政行为对当事人权利义务不产生实际影响，则不属于行政复议的范围。在本案中，申请人曾两次就永和食品、永和餐饮涉嫌违反《商业特许经营管理条例》相关规定向被申请人举报，被申请人合并作了处理并于2016年7月15日书面答复申请人。申请人未就答复提起行政复议或者行政诉讼，也未依答复中载明的信访救济渠道寻求救济，而是以同样的事实和理由于2016年8月4日向被申请人邮寄《投诉书》。被申请人对投诉书未予答复，但从法律效果看，不予答复行为并未改变2016年7月15日的答复在当事人和行政机之间建立的行政法律关系，也不会实际影响当事人的权利义务，因此不属于行政复议范围。综上，根据《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。被告商务部在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据材料：1、《行政复议申请书》及其附件、邮寄凭证，证明金国玲提出复议申请的内容。2、《行政复议答复通知书》及送达回证。3、上海商委提交的《行政复议答复意见书》及附件证据材料、邮寄凭证。4、《延期审理通知书》及邮寄凭证。5、被诉决定书及邮寄凭证。同时商务部提供《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《行政复议法实施条例》、《商务特许经营管理条例》、《商务特许经营备案管理办法》作为法律依据。原告金国玲诉称：原告在2011年9月16日与上海弘奇永和食品有限公司（简称永和食品公司）订立特许加盟合同，后产生纠纷于2014年12月向上海市浦东新区人民法院提起民事诉讼，在一审二审诉讼过程中，其与该法院一直认为永和食品公司是具备合法主体资格的特许人。此后，从上海工商部门反馈的信息得知，现实开展特许加盟的主体是上海弘奇永和餐饮管理有限公司（以下简称永和餐饮公司），其与永和食品公司是两个企业法人主体，工商部门不能处罚永和食品公司，仅对永和餐饮公司的违法行为给予了处罚。2016年4月12日，原告第一次向上海商委举报永和餐饮公司未经备案，违法开展特许经营的事实，请求上海商委依法处罚。2016年5月13日，原告第二次向上海商委举报，系对上海商委在接到原告第一次举报后未履行法定职责，而是在永和餐饮公司开展特许经营对外进行加盟活动5年后，通知其变更备案的不当行为进行举报。2016年7月15日，上海商委依信访程序答复原告称，永和餐饮公司是承继永和食品公司的特许人，原告暂不追究上海商委答复是否合法。2016年8月4日，原告第三次向上海商委投诉，而上海商委不立案，不查处，不答复。此次投诉是根据上海商委的答复后，出现的新的确认的违法事实后提出的，不是重复投诉行为。被告商务部没有分清举报和投诉的区别，执法与信访的区别，以及重复处理行为的真正含义，原告的举报不应认定为重复投诉行为，商务部认定原告的行为属于重复投诉，驳回原告的行政复议申请是错误的，故提起诉讼，请求人民法院：一、依法判令撤销被告商务部作出的被诉决定书，责令其重新作出复议决定；二、本案的诉讼费用和其他费用由被告承担。金国玲在法定期限内向本院提供了如下证据材料：1、被诉决定书，证明金国玲收到了被诉决定书，其不服，故向法院提起本案诉讼。2、2016年4月12日举报材料，证明金国玲向上海商委第一次举报的基本情况。3、2016年5月13日举报材料及附件上海鸿奇永和餐饮管理有限公司户籍信息、营业执照副本、变更备案登记表，证明金国玲向上海商委第二次举报的基本情况。4、《投诉书》，证明金国玲向上海商委第三次举报的基本情况。5《行政复议申请书》，证明原告金国玲提出行政复议申请的事实。被告商务部辩称：我部作出的被诉决定书，认定事实清楚，适用法律正确。2016年4月18日、5月16日，上海商委先后收到金国玲寄送的两份《举报材料》，举报事实为永和食品公司、永和餐饮公司违反《商业特许经营条例》、《商务特许经营备案管理办法》有关规定，未依法备案、虚假信息披露，请求上海商委履职查处。因主要事实及依据相同，上海商委对两次举报依信访程序并案处理。2016年7月15日，上海商委书面答复金国玲，主要内容为：永和食品公司于2008年4月完成商业特许经营备案，2011年永和餐饮公司从永和食品公司分立出来，承继了永和食品公司的商业特许经营体系；永和餐饮公司承继永和食品公司作为特许人的相关权利义务并未违反法律规定，立案查处的理由不成立；经上海商委提醒并督促，永和餐饮公司已于2016年5月完成变更备案手续。2016年8月4日，上海商委收到金国玲寄送的《投诉书》，主要内容、依据及请求与前两份《举报材料》相同，上海商委未对《投诉书》作出答复。我部认为，2016年7月15日，上海商委已对金国玲举报事项作出书面答复，2016年8月4日，金国玲又以相同的事实、理由向上海商委寄送《投诉书》，该行为属于重复投诉。上海商委未予答复，没有实质影响当事人的权利义务。根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，如果行政行为对当事人权利义务不产生实际影响，则不属于行政复议范围。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当驳回行政复议申请。因此，我部驳回金国玲的复议申请符合法律规定。综上，我部认为被诉决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告金国玲的诉讼请求。经庭审质证，综合当事人的质辩意见及陈述，本院对原、被告双方提交的证据做如下确认：被告商务部、原告金国玲提供的证据具有真实性、合法性和与本案的关联性，本院予以采信。结合双方提供的证据材料及一致陈述，经本院审理查明：2016年4月18日、5月16日，上海商委先后收到金国玲寄送的两份《举报材料》，举报事实为永和食品公司、永和餐饮公司违反《商业特许经营条例》、《商务特许经营备案管理办法》有关规定，未依法备案、虚假信息披露，请求上海商委履职查处。因主要事实及依据相同，上海商委对两次举报依信访程序并案处理。2016年7月15日，上海商委书面答复金国玲，主要内容为：永和食品公司于2008年4月完成商业特许经营备案，2011年永和餐饮公司从永和食品公司分立出来，承继了永和食品公司的商业特许经营体系；永和餐饮公司承继永和食品公司作为特许人的相关权利义务并未违反法律规定，立案查处的理由不成立；经上海商委提醒并督促，永和餐饮公司已于2016年5月完成变更备案手续。2016年8月4日，上海商委收到金国玲寄送的《投诉书》，上海商委未对《投诉书》作出答复。2016年11月23日，商务部收到原告金国玲提交的行政复议申请，金国玲申请商务部责成上海商委依法履行法定责任，对永和食品公司和永和餐饮公司涉嫌违反《商业特许经营条例》的有关规定、虚假信息披露的行为予以行政处罚。商务部依法予以受理。2016年11月28日，商务部向上海商委发出《行政复议答复通知书》，上海商委于2016年11月30日收到该通知书，并于12月9日向商务部提交书面答复和作出具体行政行为的法律依据、证据和其他材料。因案件情况复杂，商务依法决定延期至2017年2月21日前作出复议决定，并于2017年1月19日向原告金国玲和上海商委送达《行政复议延期通知书》。2017年2月15日，商部作出被诉决定书，并于2017年2月20日依法送达金国玲。本院认为：《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，商务部作为上海商委的上级机关，具有对金国玲的行政复议申请作出处理的行政职权。本案双方争议的焦点问题是金国玲第三次向上海商委提交的《投诉书》是否属于重复投诉。结合在案证据材料可知，金国玲于2016年4月12日、2016年5月13日向上海商委提交的《举报材料》中举报事实为永和食品公司、永和餐饮公司违反《商业特许经营条例》、《商务特许经营备案管理办法》有关规定，未依法备案、虚假信息披露，请求上海商委履职查处。金国玲第三次向上海商委提交的《投诉书》的投诉请求为：“请求上海商委对老的特许经营备案企业永和食品公司、新的特许经营备案企业永和餐饮公司违反《商业特许经营条例》有关规定，虚假信息披露的行为予以行政处罚”。金国玲第三次举报的事实与前两次举报并无不同，且上述内容已经涵盖于前两次举报事实当中。同时，举报投诉的核心在于举报内容即举报的事实，举报人对于举报处理结果的要求，不能构成新的举报事实。故原告金国玲主张其不属重复投诉，缺乏事实依据。根据《行政复议法》第十七条第二款、第三十一条第一款规定：“行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”、“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，金国玲认为上海商委未针对其第三次举报进行答复属未履行法定职责，向商务部提出行政复议，其请求事项为：“申请商务部责成上海商委依法履行法定责任，对永和食品公司和永和餐饮公司涉嫌违反《商业特许经营条例》的有关规定、虚假信息披露的行为予以行政处罚”，上述申请内容实质仍为针对永和食品公司和永和餐饮公司涉嫌违反《商业特许经营条例》规定的举报投诉，要求商务部履行层级监督、内部监督职责，针对上述投诉，上海商委已经予以书面答复，针对金国玲第三次的举报投诉，上海商委未予答复，未对行政相对人设定权利义务，亦不对金国玲的合法权益产生直接影响。现商务部以金国玲申请复议的事项属重复处理为由，作出被诉决定书，并无不当。商务部在收到行政复议申请后，于法定时间内，履行了相应的程序，作出被诉复议决定书符合上述行政复议期限规定，并无超期等违法情况，认定事实清楚，适用依据正确，亦无不当。金国玲坚持认为其与所申请复议事项不属重复投诉，事实与法律依据并不充足，故本院对金国玲的诉讼理由，不予采纳，对其诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告金国玲的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告金国玲负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审判长 王 元审判员 严 勇审判员 陈 丹二〇一七年九月十八日书记员 方浩然