山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁01行初266号 原告孙健，男，1979年11月15日出生，汉族，农民，住济南市。 委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人刘科，区长。 委托代理人武庆军，济南市历城区人民政府华山街道办事处工作人员。 委托代理人吴明佑，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府华山街道办事处，住所地济南市。 法定代表人毕经海，主任。 委托代理人陈清海，济南市历城区人民政府华山街道办事处工作人员。 委托代理人张秋笙，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 原告孙健因要求确认被告济南市历城区人民政府（简称历城区政府）、济南市历城区人民政府华山街道办事处（简称华山办事处）强制拆除济南市历城区华山镇洪家园村北路东房屋的行为违法，于2017年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告送达了起诉状副本与应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月22日公开开庭审理了本案。原告孙健及其委托代理人辛成，被告历城区政府委托代理人武庆军、吴明佑，被告华山办事处委托代理人陈清海、张秋笙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告孙健起诉称，2016年12月5日22点30分左右，有不明身份的人员，强拆原告位于该村北路东的合法房屋。原告现场拨打110报警，济南市公安局历城分局（简称历城公安分局）未及时出警，致使房屋被毁损。为维护自身合法权益，原告起诉至济南市历城区人民法院（简称历城区法院），要求确认历城公安分局未履行法定职责违法。根据历城公安分局向历城区法院提交的证据，原告确认强拆行为是“政府行为”，是由济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部（简称街道指挥部）批准实施的。在2017年3月6日的庭审过程中，历城公安分局进一步明确“政府行为”中的政府是历城区政府。鉴于街道指挥部系华山办事处成立的临时机构，原告请求确认历城区政府和华山办事处拆除行为违法。 原告孙健向本院提交如下证据：1、涉案房屋权属证明；2、被拆除后的现场照片和光盘；3、历城区政府信息公开回复；4、济南市人民政府（简称济南市政府）济政复决字（2016）270号行政复议决定书；5、历城区政府济历城政发（2015）1号《关于印发2015年政府工作报告重点工作任务目标责任分解的通知》；6、本院2016鲁01行初389号行政判决书；7、《华山片区征地拆迁工作会议召开》；8、原告诉历城公安分局不履行法定职责一案开庭传票、历城公安分局《答辩状》及其证据复印件各一份，包括事件单（接出警登记表），街道指挥部情况说明，开庭笔录以及历城区法院（2017）鲁0112行初1号行政判决书；9、2016年5月10日济南市历城区华山片区开发建设指挥部（简称区指挥部）和街道指挥部联合公布的《致广大被拆迁群众的一封信》；10、济南市政府（济拟征公告〔2017〕132号）拟征收土地公告。 被告区政府口头答辩称，区政府未实施拆除行为，请求驳回原告诉讼请求。 被告办事处口头答辩称，办事处未实施拆除行为，也不是拆除行为的受益者，请求驳回原告诉讼请求。 经质证，被告对原告证据1、3～4、8～9没有异议，本院予以确认。被告虽不认可原告的证据2，但认可涉案房屋在2016年12月5日被拆除。原告提交的证据5、7，均发布于被告历城区政府的官方网站上，本院对其真实性予以认可。原告提交的证据6，系本院作出的判决文书，本院对其真实性予以确认。原告提交的证据10，系济南市政府制作的公文文书，来源与形式合法，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，涉案房屋位于历城区华山镇洪家园村北路东，由原告家庭使用，于2016年12月5日被拆除。原告就拆除事项，向历城公安分局报警。民警到达现场后，告知原告系政府行为。原告向历城法院起诉历城公安分局不作为，公安机关提交了街道指挥部出具的说明，载明“为维护大多数村民利益，根据村民的要求上报指挥部，由村委会组织对孙健房屋进行拆除。”在历城法院庭审过程中，历城公安分局进一步明确“政府行为”中的政府是历城区政府。 另查明，本院（2016）鲁01行初740号生效行政判决已经认定，为推动华山片区土地征收工作，区政府临时成立了区指挥部，华山办事处临时成立了街道指挥部，其中，街道指挥部主要负责拆迁政策的落实，包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作。2016年5月10日，区指挥部与街道指挥部共同作出《致广大被拆迁群众的一封信》。 本院认为，本案的争议焦点是，原告的房屋是由谁组织实施拆除，本案被告区政府、华山办事处哪一个是该片区实施拆除的主体。 一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故本院在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告区政府、华山办事处、区和街道两个指挥部在华山片区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握统一裁判准则。 首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。 其次，华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告区政府和华山办事处在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、区指挥部系由被告区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、街道指挥部系由被告华山办事处成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：区指挥部的实施行为后果，应由成立单位区政府承担，街道指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山办事处承担，二者不可混淆。 另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。 二、关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除，本案被告区政府和华山办事处哪一个是该片区实施拆除的主体。 首先，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告区政府和华山办事处拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告因认为在其房屋被拆除过程中历城公安分局不履行法定职责，曾以历城公安分局为被告，向历城法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，历城公安分局提交工作记录，确认经调查2016年12月5日原告房屋被拆，确系政府部门正在组织拆迁，属于政府行政行为，且提供了街道指挥部出具的情况说明，街道指挥部在该情况说明中确认，“为维护大多数村民利益，根据村民的要求上报指挥部，由村委会组织对孙健房屋进行拆除”，说明街道指挥部事前对拆除行为进行了审批。原告的房屋未经法定程序不能被强制拆除，街道指挥部未经法定程序，即审批同意对原告房屋实施拆除，本院依法确认街道指挥部组织实施的行为违法。鉴于该指挥部系由被告华山办事处成立的临时机构，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，因此，街道指挥部实施行为的法律后果应由被告华山办事办承担 关于被告区政府是否实施了拆除原告房屋的行为。本院认为，原告提供的区指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的区指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告区政府对其房屋实施了强制拆除行为。在历城法院庭审过程中，历城公安分局虽进一步明确“政府行为”中的政府是历城区政府，但历城公安分局对上述主张并未提供其他证据予以证实，且与历城公安分局自己当时提交的街道指挥部出具的情况说明中的事实相矛盾，故历城公安分局陈述系历城区政府实施拆除的主张不能成立。因此，本案中，原告将被告区政府列为被告，并主张被告区政府实施拆除其房屋，无事实依据，不符合上述法律规定，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 一、确认被告济南市历城区人民政府华山街道办事处于2016年12月5日拆除济南市历城区华山办事处洪家园村路北房屋的行为违法。 二、驳回原告孙健对被告济南市历城区人民政府的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府华山街道华山华山办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或诉讼代表人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  陈 伟 代理审判员  刘恩勇 人民陪审员  杜宪芳 二〇一七年九月十一日 书 记 员  丁 亮