湖北省武汉市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂01民终13045号上诉人（原审被告）：武汉市黄陂区前川新东新型建材厂，住所地武汉市黄陂区前川群光八组。经营者：徐超文，男，1973年10月7日出生，汉族，武汉市黄陂区人，住武汉市黄陂区。委托诉讼代理人：陈洲，湖北成和诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处，住所地武汉市黄陂区前川街木兰大街116号，统一社会信用代码114201167646195242。负责人：王艳明，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：冯木，湖北天泓律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁原，湖北天泓律师事务所律师。原审第三人：武汉市黄陂区前川街道群光社区居民委员会，住所地武汉市黄陂区前川街道群光村。负责人：程国胜，该社区居民委员会主任。委托诉讼代理人：杜静，湖北人从众律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯亮，湖北人从众律师事务所律师。上诉人武汉市黄陂区前川新东新型建材厂（以下简称新东新型建材厂）与被上诉人武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处（以下简称前川街道办事处）、原审第三人武汉市黄陂区前川街道群光社区居民委员会（以下简称群光社区居委会）确认合同效力纠纷一案。不服湖北省武汉市黄陂区人民法院（2019）鄂0116民初14号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。新东新型建材厂的上诉请求：1.撤销一审判决，依法裁定驳回前川街道办事处的起诉或驳回前川街道办事处全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由前川街道办事处承担。事实与理由：一、新东新型建材厂与前川街道办事处之间签订的《关于土地使用相关问题的协议》，从其协议内容和形成过程看，是典型的行政协议，而不是一般意义的民事协议。2015年5月1日实施的新行政诉讼法已明确将土地房屋征收补偿协议规定为行政协议，并将该行政协议纳入行政诉讼的受案范围，故本案不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。一审判决认为签订《关于土地使用相关问题的协议》的行为属于设立、变更、终止民事权利和民事义务的民事行为，而非能够产生行政法律效果的行政行为，双方因此而产生的纠纷属人民法院民事案件的受案范围显然是错误的。第一，武汉市黄陂区前川市政广场工程建设指挥部《关于黄陂区前川市政广场工程建设拆迁专题会议纪要》是签订本案《关于土地使用相关问题的协议》的前提和基础。从该会议纪要以及该协议书签订时间、涉及内容等方面的一致性看，前川街道办事处根本没有以土地所有权人或使用权人的身份与新东新型建材厂签订合同，而是以土地的行政管理者的身份与新东新型建材厂签订合同。第二，行政协议和民事协议，虽两者都具有“契约性”的共同特性，但行政协议具有“实现公共利益或者行政管理目标”、“具有行政法上权利义务内容”两个内涵，而民事协议则表现在平等主体之间的财产关系和人身关系。故本案中，《关于黄陂区前川市政广场工程建设拆迁专题会议纪要》和《关于土地使用相关问题的协议》，其内容显然更符合行政协议的特征，而不符合一般民事协议的特征。第三，诉争的《关于土地使用相关问题的协议》，属于土地房屋征收补偿协议，其签订来源于新东新型建材厂的经营者家庭在黄陂区××××号的500平方米的门面房屋被征收拆迁补偿而来。2015年5月1日实施的新行政诉讼法第十二条第（十一）项，以法律的形成确认土地房屋征收补偿协议为行政协议，并将该行政协议纳入行政诉讼的受案范围。第四，一审判决对武汉市黄陂区前川市政广场工程建设指挥部《关于黄陂区前川市政广场工程建设拆迁专题会议纪要》中所载明的内容完全不做表述，显然是在故意回避诉争协议具有行政法律效果的行政行为的事实。二、新东新型建材厂与前川街道办事处之间完全可以签订《关于土地使用相关问题的协议》，该协议并没有违反我国法律规定的管理性和效力性的强制性规定，是有效协议。一审判决认定事实错误，适用法律错误。第一，如前所述，前川街道办事处根本没有以土地所有权人或使用权人的身份与新东新型建材厂签订合同，而是以土地的行政管理者的身份与新东新型建材厂签订合同。第二，土地管理法赋予了各级人民政府在土地管理中的责任和权利，因此，本案诉争的《关于土地使用相关问题的协议》，前川街道办事处是完全符合土地管理法的规定。第三，在集体土地的现实征收中，市设区的街道办事处一直都是土地征收实践中的主角，前川街道办事处依据上述法律的规定，是完全可以签订本案诉争协议的。第四，诉争协议由前川街道办事处、群光村委会以及新东新型建材厂三方自愿、共同参与签订，均为各方真实意思的表示。第五，前川街道办事处将群光社区（原群光村）集体农用地以协议方式直接确认由新东新型建材厂开发使用，违反了物权法和土地管理法的规定，属于无效合同是错误的。三、本案应当依法追加武汉市黄陂区人民政府作为本案第三人参与诉讼，一审法院没有追加武汉市黄陂区人民政府参与诉讼是错误的，其审理程序违法。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法裁定驳回前川街道办事处的起诉或驳回前川街道办事处全部诉讼请求，以维护新东新型建材厂合法权益。前川街道办事处辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请驳回上诉请求。群光社区居委会述称：请驳回上诉，维持原判。前川街道办事处向一审法院提出诉讼请求：1.确认前川街道办事处、新东新型建材厂之间签订的《关于土地使用相关问题的协议》无效；2.前川街道办事处返还新东新型建材厂征地补偿费1350000元；3.前川街道办事处支付新东新型建材厂征地补偿费占用期间的利息损失，自2010年7月23日起至还清之日止，以土地补偿费1350000元为基数，按银行同期贷款利率计算的数额，由前川街道办事处承担70%的责任；4.诉讼费用由新东新型建材厂承担。一审法院认定事实：2010年6月10日，前川街道办事处与新东新型建材厂签订了一份《关于土地使用权相关问题的协议》，约定前川街道办事处同意将黄陂区人民政府大院以北、黄陂区财政局宿舍以东、黄陂区财政局宿舍大道以南、百锦街向北延长线以西的前川街道群光社区八组土地优先确认由新东新型建材厂开发使用，总面积约27亩，每亩按50000元预交征地补偿款，合计1350000元。最终的面积及补偿金额经对土地依法确权后依规实地测量数据为准。双方确认，该地块的使用必须履行法定的土地使用程序，开发建设项目必须符合土地利用总体规划，必须符合城区建设整体发展要求。土地使用的法定手续，今后由新东新型建材厂准备相应的文件和资料，但前川街道办事处应为新东新型建材厂积极主动疏通协调，帮助新东新型建材厂优先优惠取得土地的开发使用权……群光社区居委会作为鉴证方在协议中签订并加盖了公章。2010年7月23日，新东新型建材厂向前川街道办事处支付了征地补偿款1350000元（其中1280000元系用前川街道办事处应付给新东新型建材厂经营者徐超文位于黄陂区××××号房屋的拆迁款1280000元冲抵，70000元系新东新型建材厂另行支付），前川街道办事处于当日向新东新型建材厂出具收据一张，载明收到徐超文交来群光社区征地补偿1350000元。后前川街道办事处将案涉土地交付新东新型建材厂占有、使用至今。2011年2月28日，湖北省国土资源厅下发省国土资源厅关于批准武汉市黄陂区2010年度第58批次建设用地的函（鄂土资函〔2011〕1365号），同意将案涉集体农用地转为建设用地并办理征地手续。后前川街道办事处与新东新型建材厂就案涉土地使用权发生争议。2018年2月11日，一审法院受理了案外人朱汉生等27人诉前川街道办事处、新东新型建材厂、群光社区居委会确认合同效力纠纷一案。2018年4月13日，一审法院作出（2018）鄂0116民初1122号民事裁定，认定朱汉生等27人诉称的土地使用权即本案的案涉土地使用权系群光社区居委会集体所有，朱汉生等27人并非适格主体，据此驳回起诉。前川街道办事处认为，根据土地管理法和物权法的规定，前川街道办事处不是案涉土地的所有权人或使用权人，无权决定将农业用途的土地作为建设用地确认给他人优先开发使用，更无权决定土地征收及预交征地补偿款相关事宜。与新东新型建材厂签订的《关于土地使用权相关问题的协议》，违反了法律强制性规定，当属无效。是此，诉至一审法院并提出上述诉讼请求。一审法院认为：本案的争议焦点如下：一、案涉纠纷是否属于人民法院民事案件的受案范围；二、本案是否已超过诉讼时效；三、是否应当追加武汉市黄陂区人民政府为本案第三人参加诉讼；四、《关于土地使用权相关问题的协议》是否有效；五、前川街道办事处诉请返还新东新型建材厂征地补偿费1350000元并自愿承担相应利息损失是否应予支持。一、案涉纠纷是否属于人民法院民事案件的受案范围。根据民事诉讼法及行政诉讼法的相关规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用民事诉讼法的规定；公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。本案中，《关于土地使用权相关问题的协议》签订时，前川街道办事处并非案涉土地的所有权人或使用权人，亦无相应授权，其签订协议的行为属于设立、变更、终止民事权利和民事义务的民事行为，而非能够产生行政法律效果的行政行为，双方因此产生的纠纷属于人民法院民事案件的受案范围。新东新型建材厂辩称应作为行政诉讼案件组成合议庭审理或驳回前川街道办事处民事起诉的理由不成立，不予采纳。二、本案是否已超过诉讼时效。本案不受诉讼时效的限制，主要理由有：第一，根据民法传统理论，民事权利按照作用分为支配权、请求权、形成权和抗辩权，适用诉讼时效的权利仅限于请求权，请求权的基本特征是权利的实现需要相对人为一定的行为，否则权利将无法实现，对于无效合同的确认来说，无论是司法机关依职权确认无效还是当事人请求确认无效，都不符合请求权的基本特征，因此确认合同无效不属于诉讼时效的客体范围；第二，无效合同的确认是一种事实确认，当事人或司法机关在任何时候都可以提出，时间的经过不能改变无效合同的法律性质，如果确认合同无效适用诉讼时效，意味着无效合同经过一定时间效力效果等同于有效合同，这将导致非法利益变为合法利益，于法律精神不容；第三，确认合同无效适用诉讼时效，不符合诉讼时效制度设立的目的，诉讼时效制度设立的目的是督促权利人尽快行使自己的权利，而无效合同由于违反了法律或损害公共利益，司法机关可以依职权主动审查并确认无效，不以当事人的请求为前提，确认合同无效是司法机关维护社会秩序和善良风俗的一项职能，也是评价和指引民事行为的要求；第四，确认合同无效并不会影响交易安全，合同法对确认合同无效的后果进行了相关规定，不影响当事人在合同被确认无效后主张返还财产或主张赔偿。综上，本案不适用诉讼时效，新东新型建材厂辩称本案已超过诉讼时效的意见，不予采纳。三、是否应当追加武汉市黄陂区人民政府为本案第三人参加诉讼。根据民事诉讼法的规定，第三人是对当事人双方的诉讼标的认为有独立请求权的人，或对当事人双方的诉讼标的，虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的人。本案中，前川街道办事处与新东新型建材厂签订《关于土地使用权相关问题的协议》时，案涉土地的所有权系群光社区居委会所有，武汉市黄陂区人民政府不符合第三人的条件，故对新东新型建材厂申请追加武汉市黄陂区人民政府为本案第三人意见，不予采纳。四、《关于土地使用权相关问题的协议》是否有效。根据我国物权法的规定，集体所有的财产受法律保护，本案中《关于土地使用权相关问题的协议》载明的土地使用权在协议签订时系群光社区（原群光村）集体所有，应由该集体享有占有、使用、收益和处分的权利。同时，根据土地管理法的规定，农民集体所有的土地的使用权非经法定程序不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，前川街道办事处将群光社区（原群光村）的集体农用地以协议方式直接确认由新东新型建材厂开发使用，违反了物权法及土地管理法的相关规定，属于无效合同，故对前川街道办事处确认前川街道办事处、新东新型建材厂签订的《关于土地使用权相关问题的协议》无效的诉讼请求，予以支持。五、前川街道办事处诉请返还新东新型建材厂征地补偿费1350000元并自愿承担相应利息损失是否应予支持。根据合同法的规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。但返还或赔偿问题均属于请求权的范畴，双方可就其各自享有的请求权分别主张权利，本案中征地补偿费的返还以及赔偿损失属于新东新型建材厂的请求权，新东新型建材厂可以选择主张权利，也可以选择不主张权利；同时前川街道办事处如自愿向新东新型建材厂返还征地补偿费并承担相应利息损失，可以自行履行，不宜通过判决的方式要求权利人接受义务人的履行。故对前川街道办事处的该项诉讼请求，不予支持。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十五条、第一百五十七条、第一百九十六条，《中华人民共和国物权法》第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：一、武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处与武汉市黄陂区前川新东新型建材厂签订的《关于土地使用相关问题的协议》无效。二、驳回武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处的其他诉讼请求。案件受理费16950元，由武汉市黄陂区人民政府前川街道办事处负担11865元，武汉市黄陂区前川新东新型建材厂负担5085元。本院二审期间，各方当事人均没有提交新证据，本院对一审法院审理查明事实予以确认。本院认为，根据新东新型建材厂的上诉请求及理由，及前川街道办事处、群光社区居委会的答辩意见，本案争议焦点为对涉案协议提起诉讼是属于行政诉讼还是民事诉讼，及涉案协议的效力的确定问题。新东新型建材厂上诉认为诉争的协议是行政协议，不是民事协议，两者的区别主要表现在是否为公共管理和公共事业的需要，本案是因为前川市政广场建设的需要，拆迁补偿没有达成协议，事后才于2010年6月10日签订的协议，本案协议符合行政协议的特点，行政协议应由行政庭进行审理，前川街道办事处的起诉应该被驳回。对此，本院认为，根据2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，《关于土地使用权相关问题的协议》签订时间为2010年6月10日，履行该协议产生的纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围，应属民事案件受案范围。新东新型建材厂认为《关于土地使用权相关问题的协议》为行政协议，本案应将该行政协议纳入行政诉讼的受案范围的上诉理由缺乏事实和法律依据不能成立，其要求驳回前川街道办事处起诉的上诉请求，本院不予支持。因新东新型建材厂与前川街道办事处达成协议中的标的物，即案涉土地属于群光社区居委会的集体土地，非经土地权利人的同意，任何人不得占有、使用、收益、处分他人土地，且农民集体土地不能私下转让或出租，否则损害他人合法权益而无效。新东新型建材厂认为案涉协议有效的理由于法无据，本院不予支持。对于新东新型建材厂上诉认为，本案没有追加武汉市黄陂区人民政府参与诉讼为程序错误的理由，因武汉市黄陂区人民政府不是案涉协议的当事人，也不是案涉土地的权利人，不属必要到庭参加诉讼的当事人，新东新型建材厂该上诉理由缺乏事实和法律依据亦不能成立，其要求将本案发回重审的上诉请求本院不予支持。综上，新东新型建材厂的上诉理由缺乏事实和法律依据不能成立，其上诉请求本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币16950元，由武汉市黄陂区前川新东新型建材厂负担。本判决为终审判决。审判长  陈继红审判员  李 文审判员  叶 欣二〇二〇年八月十二日书记员  张 欣