上海市宝山区人民法院行 政 裁 定 书（2017）沪0113行初207号原告(暨诉讼代表人)张立章，男，1959年12月4日出生，汉族，住上海市宝山区。原告张晓婷，女，1984年8月3日出生，汉族，住上海市宝山区。原告(暨诉讼代表人)沈阿五，男，1955年4月27日出生，汉族，住上海市宝山区。原告(暨诉讼代表人)沈世忠，男，1952年6月30日出生，汉族，住上海市宝山区。原告张红梅，女，1982年1月2日出生，汉族，住上海市宝山区。原告沈学兴，男，1955年11月3日出生，汉族，住上海市宝山区。原告沈杏珍，女，1963年1月6日出生，汉族，住上海市宝山区。原告张立范，男，1954年2月27日出生，汉族，住上海市宝山区。原告张佳佳，女，1986年9月25日出生，汉族，住上海市宝山区。原告沈阿妹，女，1945年2月28日出生，汉族，住上海市宝山区。原告沈志萍，女，1970年4月1日出生，汉族，住上海市宝山区。原告沈新弟，男，1960年1月4日出生，汉族，住上海市宝山区。原告王龙官，男，1947年5月15日出生，汉族，住上海市宝山区。以上13名原告共同的委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被告上海市宝山区规划和土地管理局，住所地上海市宝山区。法定代表人王静。委托代理人顾雪中。委托代理人安琪，上海利歌律师事务所律师。被告上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市。法定代表人孙继伟。委托代理人徐先飞。原告张立章等13人要求被告上海市宝山区规划和土地管理局(以下简称区规土局)履行法定职责及不服被告上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)行政复议决定，于2017年8月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年9月4日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人张立章、沈阿五、沈世忠及委托代理人冯振兴，区规土局负责人柴林崇及其委托代理人顾雪中、安琪，市规土局委托代理人徐先飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年5月24日，区规土局作出编号为信2017-33的告知书，内容为原告等人给该局及区政府要求对位于宝山区大场镇南大村草棚张家宅待动迁房屋及宅基地予以确权认定的履职申请书，该局收悉。现告知：1、经调查核实，履职申请书上的13名申请人均已在1991年进行过土地确权，均颁发过《农村宅基地使用证》。该局已作出过具体行政行为；2、目前南大二期地块已启动土地征收工作，不存在重新颁发《农村宅基地使用证》的情况；3、对于原告要求对房屋及宅基地予以确权认定的要求，建议在征地房屋补偿过程中给予确认及相关补偿。综上，对原告要求重新确权的履职申请不予支持。原告不服该答复，申请行政复议。市规土局于2017年7月13日作出沪规土资复决字(2017)第114号行政复议决定书，决定维持被诉告知书。原告张立章等13人诉称，原告均是本市宝山区大场镇南大村草棚张家宅村民。根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第一款的规定，原告申请事项属于区规土局职责权限范围。农村宅基地使用证只能证明颁发证件时土地情况，随着人口增加等情形出现，区规土局应当对宅基地使用证及时作出调整和变更。在征地房屋补偿实施过程中，确权职责仍由区规土局承担。根据《关于加强推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发[2011]60号文)，在办理征地之前，必须完成土地确权登记发证工作。根据《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局等三部门关于加快推进本市农村土地确权登记发证工作实施意见的通知》(沪府办发[2012]11号文)，区县规划国土资源局协助市规划国土资源局对区县土地确权登记工作实施监督管理，故区规土局具有确权法定职责。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十四条，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农户确认，并作为征地报批的必备材料。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(沪府发[2011]75号文，以下简称沪府发[2011]75号文)第八条，区规土局应当进行房屋调查确认。区规土局并未履行这一确认程序，故诉请法院判令撤销被诉告知书及被诉行政复议决定，并判令区规土局对原告位于本市宝山区大场镇南大村草棚张家宅待动迁房屋予以确权认定。被告区规土局辩称，2017年3月20日原告张立章等13人的履职申请书中，要求被告对原告的待动迁房屋予以确权认定，是指确权登记发证行为，区规土局并无该项职权，故对原告的申请进行了答复和解释。原告申请中的表述无法理解为要求被告依据沪府发[2011]75号文第八条进行房屋调查确认，且房屋调查确认的职责主体为区(县)征地事务机构会同镇(乡)政府或者街道办事处以及村(居)民委员会，而非区规土局。故其不同意原告的诉请。被告市规土局辩称，原告申请中表述的是要求区规土局履行对宅基地上房屋进行“确权认定”的行为。根据国土资发[2011]60号文，确权登记发证是一个完整的行为。原告庭审中将申请中的确权认定解释为，是依据沪府发[2011]75号文第八条的房屋调查确认行为，系事后解释。原告的复议申请书中的表述，也印证原告是要求区规土局对其宅基地使用权证进行调整和变更的确权登记发证行为。本市不动产登记发证机关是市级机关，并非区规土局。被诉告知书并无不妥，被诉行政复议决定程序合法。故请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2017年3月25日，原告张立章等13人向区规土局邮寄一份《履职申请书》，主要内容是申请人均是本市宝山区大场镇南大村草棚张家宅村民，依法享有位于该村草棚张家宅房屋。现前述房屋已纳入动迁范围，但尚未完成补偿安置，且至今没有相关部门对申请人待动迁房屋建筑面积予以确权认定，致使申请人的动迁利益受损。根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第一款、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第二款的规定，区规土局应当履行确权职责。故申请区规土局依法履行法定职责，对申请人位于本市宝山区大场镇南大村草棚张家宅待动迁房屋予以确权认定。区规土局于次日收到该信件后，于同年5月24日作出被诉告知书，并进行了邮寄送达。原告张立章等13人不服，于同年6月9日向市规土局申请行政复议。市规土局受理后，于同月16日通知区规土局答复，区规土局于同年6月23日提交了行政复议答复书等材料。市规土局经审查，于同年7月13日作出被诉行政复议决定，并于同月20日进行了邮寄送达。原告张立章等13人仍不服，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。以上事实由履职申请书及附件、快递单据、收件告知书、被诉告知书及国内挂号信函收据、行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书及挂号信回执、当事人的当庭陈述等证据证实。本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉，其所申请的事项应当具有实体法上的请求权基础，即其要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，原告张立章等13人申请区规土局对其所有的宅基地上的房屋进行确权认定，而不动产权利的确定是建立在不动产登记之上的。根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，直辖市可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本市不动产登记机构为上海市不动产登记局，区规土局并不具有原告申请的对其房屋进行确权登记的法定职责，且13名原告的履职申请书亦不符合《不动产登记暂行条例》规定的申请要求，故其所谓履职申请书缺乏实体法上的请求权基础，仅属于一般信访，被诉告知书及被诉行政复议决定亦属于一般信访处理行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。至于原告在庭审过程中对其履职申请中的“确权认定”解释为是依据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第八条中规定的房屋调查确认行为，并认为区规土局作为行政机关应当知道需要适用何种法律来满足原告申请书中的“确权认定”要求的诉称意见，本院认为，房屋调查确认与房屋确权属于不同概念的行政行为，原告的履职申请书中亦未引用《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第八条的规定，故其对申请中“确权认定”的解释，属于事后任意解释；原告作为履行法定职责的申请人，应当对其要求行政机关履职的行为内容和法律依据进行清晰明确地表述，而非让行政机关揣测其申请的本意和申请依据，否则其所提申请就不能使行政机关与其之间产生申请履行法定职责的法律关系，而属于一般咨询或者信访。故对原告的诉称意见，本院不予采信。综上，原告的起诉不符合行政诉讼受案范围。据此，依照《行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定如下：驳回原告张立章等13人的起诉。案件受理费人民币50元退还给原告张立章等13人。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  赵 晨审 判 员  王秀岩人民陪审员  王雪芬二〇一七年九月十九日书 记 员  刘洪明附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……