北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终1344号上诉人（一审原告）北京德坤瑶医医院，住所地北京市门头沟区冯村商业街嘉园E、永定A电梯南侧四层。法定代表人覃迅云，院长。委托代理人江学平，北京市地石律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人沙志勇，北京市鑫诺律师事务所律师。上诉人北京德坤瑶医医院因履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。北京德坤瑶医医院向一审法院诉称，根据北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）于2009年1月22日第十四届人民政府第26次常务会议通过的《北京天源植物胶食品厂改制方案》（以下简称改制方案）及此后北京德坤瑶医医院与北京天源植物胶食品厂（以下简称天源食品厂）签订的《协议书》及《补充协议》，北京德坤瑶医医院自2007年11月28日至2013年5月2日共计向北京市门头沟区国有资产监督管理委员会（以下简称门头沟区国资委）支付了天源食品厂所有的北京市门头沟区体育北路6号（以下简称体育北路6号）房屋及土地使用权转让价款（含土地出让金）1122.5万元。2011年10月13日，天源食品厂及门头沟区国资委将体育北路6号房屋土地及其产权证书移交给北京德坤瑶医医院，但未能根据改制方案及协议约定办理相关变更登记及有偿用地手续。由此，北京德坤瑶医医院根据上述协议提起民事诉讼，要求判决天源食品厂将其名下的体育北路6号土地使用权及房屋所有权过户至原告名下。该案经北京市第一中级人民法院于2018年7月23日作出（2018）京01民终6132号民事判决确认：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续。根据该判决，鉴于改制方案确定的天源食品厂改制转让其名下的体育北路6号土地使用权及房屋所有权给北京德坤瑶医医院已由门头沟区政府常务会议批准，北京德坤瑶医医院特依据《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）规定，分别于2018年11月26日、2019年4月24日向门头沟区政府申请办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续，但门头沟区政府均未答复或办理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，门头沟区政府既未答复北京德坤瑶医医院关于依法办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续的申请，也未能依法办理相关土地使用权出让手续，严重违背了行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责。故请求人民法院判决：1.确认门头沟区政府未对北京德坤瑶医医院2019年4月24日申请在2个月内履行职责违法；2.判令门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续；3．门头沟区政府承担本案的诉讼费用。在一审开庭过程中，北京德坤瑶医医院请求将第二项诉讼请求修改为请求判令门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院批准办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续。一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，北京德坤瑶医医院于2019年4月24日向门头沟区政府邮寄《关于依法办理北京门头沟天源植物胶食品厂所有的北京市门头沟区体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地出让手续的申请》，依据《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）规定，请求被告尽快依法按签订的合同办理相关土地使用权出让手续。本院认为，国土资发[2001]44号文件规定，“改革土地估价结果确认与土地资产处置审批办法，是土地行政管理部门贯彻落实党中央、国务院关于转变政府职能，改革审批制度，加强土地市场监督管理，促进土地估价行业发展的一项重大举措，各级土地行政主管部门要提高认识，认真贯彻执行”，并未规定区政府有办理土地使用权出让手续的相关职责。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。在上述规定中，房地产转让审批和土地使用权出让是不同的阶段和环节，未规定区政府有为北京德坤瑶医医院办理土地使用权出让手续的法定职责。北京德坤瑶医医院在一审庭审过程中将其行政起诉状中“判决门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续”修改为“判决门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院批准办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续”；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。且本案审查的是门头沟区政府是否针对北京德坤瑶医医院的申请履行了相应的法定职责，北京德坤瑶医医院于2019年4月24日邮寄给门头沟区政府的申请，系要求门头沟区政府办理相关土地使用权出让手续，并未要求门头沟区政府按照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定履行房地产转让的批准职责，亦未向门头沟区政府提出过房地产转让的审批申请。故北京德坤瑶医医院的上述主张亦缺乏事实根据。综上，北京德坤瑶医医院的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，一审法院裁定驳回北京德坤瑶医医院的起诉。北京德坤瑶医医院不服一审裁定，向本院提起上诉称：其一，一审法院混淆了“办理土地使用权出让手续”和“具体签署土地使用权出让合同”之间的区别，上诉人的申请实质上包括了办理审批手续在内的整个土地使用权出让手续，一审裁定视而不见，属于认定事实不清；其二，《中华人民共和国房地产管理法》第四十规定，明确了“政府审批”是办理土地使用权出让手续必要的前置程序，门头沟区政府应当认真履行这一责任，一审法院认为该法未规定门头沟区政府有为北京德坤瑶医医院办理土地使用权出让手续的法定职责，适用法律错误。故请求：1、撤销一审裁定；2、确认门头沟区政府在2个月内未对北京德坤瑶医医院2019年4月24日的申请给予回复的行为违法；3、判令门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院批准办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续；4、由门头沟区政府承担本案一、二审诉讼费用。门头沟区政府对一审裁定未持异议。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，北京德坤瑶医医院于2019年4月24日向门头沟区政府邮寄《关于依法办理北京门头沟天源植物胶食品厂所有的北京市门头沟区体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地出让手续的申请》，依据《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）规定，请求门头沟区政府尽快依法按签订的合同办理相关土地使用权出让手续。此系国有企业使用的划拔土地因改制而出让导致的后续履行问题，应当结合相关法律、规章和规范性文件予以审查。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。北京天源植物胶食品厂改制时有效的《国有企业改革中划拔土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号，2019年废止）第十条关于处理土地使用权的办理程序中规定，由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案；地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批；土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让全同，并按规定办理土地登记手续。《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）第一条中规定，企业改制涉及的土地已经实行有偿使用或需要转为出让或承租土地的，不再进行处置审批，直接在市、县土地行政主管部门办理变更登记或有偿用地手续。第二条中规定，改制或改变用途后不再符合法定划拨用地范围的，应当依法实行有偿使用。受让方应当申办有偿用地手续。通过上述法律和规范性文件可以得知国有企业改制过程中划拔土地使用权转让制度的发展脉络：起初，改制企业应当在出让土地前把地价评估结果和土地使用权处置方案报土地管理部门确认审批。后来，国家行政审批改革取消了处置审批，企业出让土地可以直接在市、县土地行政主管部门办理变更登记或有偿用地手续，但仍应当依法有偿使用，由受让方申办有偿用地手续。上述法律和规范性文件明确了土地使用权出让的办理流程和受理机关，但均未规定市、县政府有为受让方办理土地出让权的职责。现北京德坤瑶医医院要求门头沟区政府为其办理土地使用权出让手续，明显不属于门头沟区政府的职责范围，其就此提起的诉讼，依法应当裁定驳回。根据上述《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，划拔土地上的房地产转让，应当报有批准权的人民政府审批。这种依申请的审批与其后受让方办理土地使用权出让手续系不同阶段不同主体实施的不同行为。北京德坤瑶医医院在一审庭审中方将诉讼请求由“判决门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续”调整为“判决门头沟区政府依法履行职责，为北京德坤瑶医医院批准办理天源食品厂名下的体育北路6号房产及土地使用权因改制有偿转让给北京德坤瑶医医院的相关土地使用权出让手续”且早已超过门头沟区政府的答辩期限，故对门头沟区政府是否应履行该项职责，本案不宜进行审查及评价。北京德坤瑶医医院以其申请实质上包括了办理审批手续在内的整个土地使用权出让手续，主张一审裁定错误，本院不予支持。综上，一审法院所作裁定正确，本院予以支持，北京德坤瑶医医院的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘井玉审判员  周凯贺审判员  哈胜男二〇二〇年八月三日书记员  杨含章