山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁04行终73号 上诉人（原审原告）刘陵润，男，1989年9月20日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 上诉人（原审原告）刘陵翰，男，1993年4月27日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。 二上诉人委托代理人孟德，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区人民政府，住所地薛城区永福中路2号。统一社会信用代码11370403K21236026B。 法定代表人尹作义，区长。 委托代理人姜玉伟，枣庄市薛城区司法局工作人员。 委托代理人任兆福，山东诚硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区巨山街道筹备处工作委员会，住所地薛城区淮河路阳光小区院内。统一社会信用代码11370403344576206C。 法定代表人宋柱广，主任。 委托代理人刘朋，山东薛国律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区巨山街道徐沃社区居民委员会，住所地山东省枣庄市薛城区巨山办事处徐沃村驻地。 负责人刘聪，主任。 上诉人刘陵润、刘陵翰因与被上诉人枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）、枣庄市薛城区巨山街道筹备处工作委员会（以下简称巨山街道筹委会）、枣庄市薛城区巨山街道徐沃社区居民委员会（以下简称徐沃居委会）不履行拆迁安置法定职责一案，不服山东省枣庄市山亭区人民法院(2019)鲁0406行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，刘峰、陈秀玲系刘陵润、刘陵翰的父母，为徐沃村村民。刘陵润生于1989年9月20日，曾用名为刘盼盼，1993年12月作为徐沃村常住人口进行过户籍登记（户主为刘峰），1997年7月将户口从徐沃村迁出，2004年7月至2008年7月在枣庄市技术学院机械装配与维修专业（工种）高级技工班学习，2011年1月10日，刘陵润的户口从光明西路23号（枣庄市技术学院集体户）迁出至徐沃村，新户口的户主为刘峰。刘陵翰生于1993年4月27日，曾用名为刘顺利，1997年7月29日作为徐沃村常住人口进行过户籍登记（户主为刘峰），在上小学期间将户口从徐沃村迁出，2006年9月至2009年6月在枣庄市薛城区职业高中职业中专（高中）机电专业学习，2011年1月10日，刘陵翰的户口从燕山××××号迁出至徐沃村，新户口的户主为刘峰。 2009年4月20日，枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处向枣庄高新技术产业开发区管理委员会申请审批《枣庄市行政中心区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》（枣高兴仁办发[2009]27号）。2009年4月21日，枣庄高新技术产业开发区管理委员会作出关于《兴仁街道办事处关于申请审批〈枣庄市行政中心区城中村改造拆迁补偿安置实施意见〉的请示》的批复（枣高管办发[2009]8号）。该实施意见所涉及的实施改造范围为市行政中心区内的托一村、托二村、托三村、托前村、托后村、徐沃村、东巨山村、西巨山村和四里石社区9个村（居）驻地。 2010年2月27日，枣庄高新区城中村改造指挥部对刘陵润、刘陵翰家位于徐沃村的三处房屋进行测量、登记，后予以拆除，被拆迁房屋的编号分别为344号（户主：刘陵翰，宅基证编号：94-5760、07-17-116，土地使用者：刘峰）、345号（户主：刘陵润，宅基证编号：老宅基，无集体土地建设使用证）、346号（户主：刘峰，宅基证编号：老宅基，无集体土地建设使用证）。 2017年5月16日，刘峰选择回迁安置房一套，建筑面积约117.44平方米（安置面积110平方米）。 2017年10月11日，刘峰向巨山街道筹委会反映，要求确认刘陵润、刘陵翰的回迁安置资格，2017年12月9日，巨山街道筹委会作出《信访事项处理意见书》，认为刘陵润、刘陵翰的户口于2011年1月10日迁至徐沃村，晚于该户拆迁时间，不具有回迁安置资格。2017年12月12日，巨山街道筹委会将该《信访事项处理意见书》送达给刘峰。 2019年2月14日，刘陵润、刘陵翰向巨山街道筹委会邮寄申请书一份，向徐沃居委会提交申请书一份，均请求：依据枣高管办发[2009]8号和枣高兴仁办发[2009]27号《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》，按照安置价（基价800元/平方米），另加楼层浮动价分别安置刘陵润、刘陵翰房屋面积各55平方米的房屋一套。巨山街道筹委会、徐沃居委会未答复。 另查明，因“三区合一”中心城区规划的调整，包括徐沃村在内的城中村改造工作从2012年已移交给薛城区政府，并由其设立的临时机构薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组负责安置工作，由巨山街道筹委会办理具体工作。安置补偿依据是[2009]27号文，即《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》。根据该文件规定，人均总安置面积为55平方米；安置房屋分安置价（基价800元/平方米）、成本价（基价1250元/平方米）、市场评估价（基价2050元/平方米）三种价格，另分别加楼层浮动价格；符合安置条件的，安置面积为人均55平方米享受安置价（基价800元/平方米），另加楼层浮动价。 原审法院认为，本案审理的焦点问题为：刘陵润、刘陵翰是否属于安置对象。《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》四、（三）规定“在改造范围内有集体土地使用证并享受村分配的常住居民，经两委确认公示，报街道城中村改造工作领导小组审核后，作为安置对象。同时，加强户籍管理，停止办理除婚入、合法出生、军人转业、中专及大学以上毕业之外的一切户口迁入手续。下列情况之一者，予以安置：1、有集体土地使用证并享受村分配的常住村民生育的，符合计划生育政策、违法生育已足额缴纳社会抚养费（在下发《搬迁通知书》之日前）入户的新生儿。2、户口原在被拆迁户的户中，并享受村分配的常住村民，现在正在服役的现役军人、正在大中专及以上就读的学生、正在服刑的人员。3、一方在被拆迁户中，并享受村分配的常住村民，因合法新婚而（在下发《搬迁通知书》之日前）迁入的人口。4、被拆迁人夫妻一方有集体土地使用证，并享受村分配的常住村民，其配偶和子女是本村（居）户口，且常住无正式工作的（不包括离休、退休、内退人员），经两委研究或村民代表商议公示后（必须符合计划生育政策规定），列入常住人口予以安置。下列情况之一者，不计入家庭人口，不予安置：1、临时户口或空挂户。2、死亡未销户的。3、非本村村民购买本村房屋的。原为本村村民，目前不享受本村分配，但在拆迁区域内持有有效集体土地使用证，经村（居）两委或群众代表会审查公示后，可按照成本价选择一套安置房。其他特殊人群，由村两委会研究确认，报街道城中村改造工作领导小组审核”。刘陵润、刘陵翰主张其符合该《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》四、（三）第2项、第4项及“原为本村村民，目前不享受本村分配，但在拆迁区域内持有有效集体土地使用证”的情况，属于安置对象。经审理查明，刘陵润、刘陵翰在上小学期间已将其户口从徐沃村迁出，拆迁时其二人的户籍不在徐沃村，在本案审理过程中也未提交证据证明其系因就读大中专及以上学历而自徐沃村迁出，拆迁时已经不是在校就读的学生，故其不符合《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》四、（三）第2项的情况。被拆迁人刘峰虽有集体土地使用证，但其子在拆迁后才将户口迁至徐沃村，在拆迁时不具有徐沃村户口，故刘陵润、刘陵翰不符合《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》四、（三）第4项的情况。在本案审理过程中，刘陵润、刘陵翰提交的唯一的集体土地使用证记载土地使用者为刘峰，刘峰也因“在改造范围内有集体土地使用证并享受村分配的常住居民”享受了安置，应认定刘峰为该集体土地使用证的持有人，刘陵润、刘陵翰主张其在拆迁区域内持有有效集体土地使用证，不予支持，其不符合“原为本村村民，目前不享受本村分配，但在拆迁区域内持有有效集体土地使用证”的情况。 综上，按照《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》的规定，刘陵润、刘陵翰不具有应予安置的情形，不属于安置对象。 关于刘陵润、刘陵翰主张“其被拆迁的房屋被记载为老宅基，按照《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》三、（一）第1项、第2项的规定，应视为有集体土地使用证”。《枣庄市行政中心城区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》三、（一）规定“1、被拆迁户在《土地使用证》规定的土地使用面积内建设的房屋按容积率标准（1：1.25）认定建筑面积给予补偿，……现有宅基地面积与土地证登记的面积不相符的，以土地登记证登记的面积为准。2、已经批准[村（居）或上级部门（文件）]建设的房屋，但土地、房屋证件不全或没有办理证件的，拆迁时补偿面积的认定按[（一）、1]相关规定执行，公示后予以确认”。根据三、（一）第1项、第2项的规定内容可以看出，经村（居）或上级部门（文件）批准建设的无证房屋只是在补偿面积的认定上按[（一）、1]相关规定执行，并不能当然认定为有集体土地使用证，且刘陵润、刘陵翰未提交证据证明其房屋属于经批准建设，故其主张被拆迁的房屋被记载为老宅基，应视为有集体土地使用证的观点，不予支持。 综上，按照《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》的规定，刘陵润、刘陵翰不属于安置对象，其诉求“判令被告依据枣高管办发[2009]8号和枣高兴仁办发[2009]27号《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》文件按照安置价（基价800元/平方米），另加楼层浮动价分别安置刘陵润、刘陵翰房屋面积各55平方米的房屋一套”，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘陵润、刘陵翰的诉讼请求。案件受理费50元，由刘陵润、刘陵翰负担。 上诉人刘陵润、刘陵翰不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认为刘陵润、刘陵翰不具有应予安置的情形，也不属于安置对象，认定事实错误，导致错误判决。首先，上诉人刘陵润、刘陵翰符合枣高管办发[2009]8号和高兴仁办发[2009]27号文件安置标准，被上诉人应按照安置价（基价800元/平方米），另加楼层浮动价分别安置上诉人刘陵润、刘陵翰房屋面积各55平方米的房屋一套。上诉人刘陵润、刘陵翰自出生以来××直××其父母××、××在集体土地使用证××为××字××城区××办事处××号房屋生活至拆迁时，是享受村分配的徐沃村常驻村民。期间，上诉人刘陵润、刘陵翰分别于2008年和2009年毕业于枣庄市技术学院机械装配及维修专业和枣庄市薛城区职业中专（高中）机电专业，因学校没有安排就业，至今没有正式工作，2011年上诉人刘陵润、刘陵翰经徐沃村村两委同意将户口迁回原籍徐沃村。2009年，枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处和枣庄市高新技术产业开发区管理委员会拆迁了上诉人刘陵润、刘陵翰与父母一起居住的集体土地使用证××为××字××城区××办事处××号的房屋，上诉人刘陵润、刘陵翰分别由枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处确认为被拆迁对象，被拆迁房屋编号：345和344。按照《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》相关规定：“原在被拆近户的户中，并享受村分配的常驻村民，正在大中专及以上就读的学生”；及“被拆迁人夫妻一方有集体土地使用证，并享受村分配的常驻村民，其子女是本村户口的，且常驻无正式工作的，列入常住人口予以安置”。根据上述事实，结合法律和该意见规定，上诉人刘陵润、刘陵翰自出生一直××在薛城区××办事处徐沃村，为徐沃村享受村分配的常住村民，刘陵翰为上学空挂户在燕山××××号，刘陵润因就读枣庄市技术学院将户口迁入学院集体户，根据村民自治原则，经村两委同意迁回原籍徐沃村。根据实施意见规定，参照国务院关于农民工进城务工将户籍迁入城镇继续享受原村民宅基地和集体成员待遇的规定，上诉人刘陵润、刘陵翰符合安置条件。其次，根据拆迁档案，经法庭调查，村委会当庭均认可上诉人刘陵润、刘陵翰享有344、345宅基地是经村批准的，根据《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》三、（一）第1、2项和四、（三）项规定，已经村批准建设的房屋，房屋证件不全或没有办理证件的，拆迁时按有集体土地使用证的标准予以认定，按照具有土地使用证的规定执行，应视为具有集体土地使用证，拆迁之前，两上诉人一直分别居住在344、345宅基地房屋，因此，上诉人刘陵润、刘陵翰应列入常住人口予以安置。显然，一审法院判决经批准的老宅基不视为土地使用证排除安置的做法，与我国农村实际情况和国家政策相违背，判决存在错误。再次，上诉人刘陵润、刘陵翰之父刘峰在徐沃村有集体土地使用证，并享受村分配的常驻村民，其子女刘陵润、刘陵翰也是本村户口，至今没有无正式工作，拆迁过程中，经村两委同意迁回原籍徐沃村。根据《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》四、（三）、4项规定，上诉人刘陵润、刘陵翰符合安置条件。最重要的是上诉人刘陵润、刘陵翰没有被排除在《枣庄市行政中心城中村改造拆迁补偿安置实施意见》不予安置情形中，应当属于安置情形。二、原审判决适用法律错误。首先，根据最高人民法院和山东省高院审理的相关类似案件的裁判情况，对农村拆迁房屋安置等切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：征地补偿方案确定时，是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；是否在集体经济组织所应履行的村民义务；是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定，任何单位作出的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯村民权益为代价所作出的意见和决定，不能作为否认村民能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。就本案而言，两上诉人从出生至拆迁时一直在本村集体经济组织实际生产和生活，以原集体经济组织的土地为基本生活保障，在集体经济组织享有选举权被选举权等所应履行的村民义务，一直在本村集体经济组织享受村福利、医疗、养老保险等村分配待遇，按照上述政策和原则理应得到房屋安置。其次，住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发（1998）23号）中明确，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”由此不难看出，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就本案而言，上诉人刘陵润、刘陵翰享有344、345宅基地是经村批准的，上诉人刘陵润、刘陵翰享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对上诉人刘陵润、刘陵翰居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理上诉人刘陵润、刘陵翰的安置补偿问题时，不能单纯以户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。根据上述政策原则和法律规定，一审法院判决将户籍作为认定上诉人是否符合安置补偿条件的唯一判断标准，在适用政策和法律规定上存在明显不当，原审判决仅以上诉人为了上学曾迁出户口否认安置对象，违背我国关于农村房屋拆迁的法律和政策原则，适用法律错误，判决存在错误。综上所述，被上诉人薛城区人民政府作为涉案城中村改造项目的征收主体具有补偿安置的职责，上诉人以其作为常住村民为由要求享受安置补偿待遇，被上诉人应按照前述原则和考量标准对上诉人的请求进行全面审核，并履行对上诉人作出补偿和安置决定的职责，给予上诉人安置补偿。综上，请求法撤销原审判决，判令被上诉人按照安置价（基价800元|平方米），另加楼层浮动价安置上诉人刘陵润、刘陵翰房屋面积各55平方米的房屋一套；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人薛城区政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、依据准确，程序合法、内容适当，应予维持。 被上诉人巨山街道筹委会辩称，一、上诉人在搬迁时，户口不在徐沃村，不符合安置实施意见规定的安置条件。1.刘陵润于1997年7月将户口迁出，2011年1月10日迁入，2008年7月毕业。刘陵翰在上小学期间将户口迁出，2011年1月10日迁入，2009年6月毕业。2010年2月，二上诉人及其父母在徐沃村的房屋被拆除。2.依据补偿安置实施意见第四（三）第2点的规定，只有在拆迁时在大中专就读的学生才符合安置条件。3.据补偿安置实施意见第四（三）第4点的规定，只有具有本村户口且常驻的人员才符合安置条件，二上诉人在拆迁时，户口不在徐沃村，不是徐沃村村民。二、上诉人没有集体土地证，不符合安置实施意见第四（三）项关于“原为本村村民，目前不享受村分配，但在拆迁区域内持有有效集体土地证，可按成本价选择一套安置”的规定。原审判决已查明，上诉人及其父亲名下共3套房屋被拆除，仅其父刘峰持有集体土地使用证。安置实施意见第三（一）第2点规定，已经批准建设的房屋，但土地、房屋证件不全或者没有办理证件的，拆迁时补偿面积的认定按三（一）、1相关规定执行。而三（一）、1是关于土地使用面积按照容积率认定建筑面积的规定，该规定仅仅是关于拆迁时房屋补偿面积的认定标准，不是关于将无集体土地证的房屋认定为有集体土地证的规定。综上，二上诉人不持有有效集体土地证，不符合按照成本价选择一套安置房的规定，不应予以安置，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人徐沃居委会未答辩。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《枣庄市行政中心区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》关于安置对象的规定，户口原在被拆迁户的户中，并享受村分配的常住村民，对现正在服役的现役军人、正在大中专及以上就读的学生，予以安置。被拆迁人夫妻一方有集体土地使用证，并享受村分配的常住村民，其子女是本村户口，且常住无正式工作的，列入常住人口予以安置。本案中，上诉人刘陵润、刘陵翰在上小学期间已将户口从徐沃村迁出，房屋拆迁时其户口不在徐沃村，亦非正在大中专及以上就读的学生，不符合上述实施意见规定的安置条件。原审判决据此驳回其要求安置的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘陵润、刘陵翰负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇二〇年八月十二日 书记员  赵倩文