黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终201号上诉人（原审原告）丁传锟，男，1961年11月22日出生，汉族，住七台河市桃山区。委托代理人马广菲（丁传锟妻子马庆敏侄女），女，1983年9月28日出生，汉族，住七台河市桃山区。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区人民政府，住所地七台河市桃山区东进街249号。法定代表人王洋，该区区长。上诉人丁传锟因诉七台河市桃山区人民政府(下称桃山区政府)行政协议一案，不服七台河市中级人民法院（2019）黑09行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理，并于2020年7月20日通过视频方式对上诉人丁传锟的委托代理人马广菲进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，丁传锟在七台河市桃山区学府社区自建区拥有一处房屋，黑（2016）七台河市不动产权第0000878号《不动产权证》记载：丁传锟房屋建筑面积为163.16㎡，宗地面积为155.48㎡。七台河市桃山区密斯辣餐厅于2016年8月29日在市场监督管理部门登记注册，经营场所为七台河市桃山区同进街53号，类型为个体工商户，组成形式为个人经营，经营者为李世双。2018年9月21日桃山区政府办公室印发桃政办规[2018]6号《关于印发桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法的通知》，《关于桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》第二条规定桃山区棚户区改造办公室为本次房屋安置项目的安置人；第三条第（四）项规定的安置原则为尊重民意、自愿申请原则。2018年11月20日桃山区政府将上述文件在桃山区政府网站予以公开。2019年4月27日丁传锟妻子马庆敏代丁传锟与桃山区棚户区改造工程办公室签订《房屋置换安置协议书》。该协议书的主要内容为：1.丁传锟房屋坐落于桃山区自建区，主房建筑结构为砖混，建筑面积为175㎡，附属房屋建筑面积为34.68㎡（属于门房有房屋所有权证）；2.按照丁传锟主体房屋建筑面积，按一比一的比例置换，在搬迁期限内给予丁传锟奖励主房面积一层二层12.218㎡、住宅8.75㎡；3.丁传锟合计安置新楼面积为：一层二层房屋面积134.398㎡，住宅房屋面积96.25㎡。2019年8月7日，丁传锟提起本案诉讼，请求：1.桃山区政府修改与丁传锟签订的《房屋置换安置协议书》,将丁传锟漏项部分,按附属物标准给予回迁。漏项部分包括丁传锟主体房屋上部的附属物、主体房屋与门市房屋中间37平方米的附属物(院落)；2.桃山区政府对丁传锟房屋内部100，000.00元装修价值予以补偿；3.桃山区政府对丁传锟营业房屋的200,490.00元停产停业损失予以赔偿；4.丁传锟父亲为抗美援朝老军人,桃山区政府给予10，000.00元拆迁补贴；5.桃山区政府按照图纸，与丁传锟协商确定丁传锟的回迁楼号、单元、门牌号，一并添加在拆迁协议内；6.对规范性文件《关于印发桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法的通知》的合法性进行附带审查；7.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案的争议焦点为：1.2019年4月27日马庆敏代丁传锟与七台河市桃山区棚户区改造工程办公室签订的房屋置换安置协议的性质及法律效力；2.丁传锟主张的房屋置换安置协议遗漏37㎡附属物、内部装修价值、停产停业损失、拆迁补贴及在协议中记载回迁楼号、单元、门牌号是否应当予以支持。关于马庆敏代丁传锟与七台河市桃山区棚户区改造工程办公室签订的房屋置换安置协议的性质及法律效力问题。桃山区政府作为行政机关，为实现公共利益的需要，在其行政辖区内负责棚户区的搬迁安置工作。本案桃山区政府为了改善其辖区内学府社区自建区居民居住条件，按照七台河市政府对自建区的整体规划部署要求，制定《关于桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》，该办法符合法律、法规的规定。桃山区政府下属的棚户区改造工程办公室作为具体实施部门，依据《关于桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》的规定，经过与丁传锟及其妻子马庆敏协商后，马庆敏代丁传锟与桃山区政府棚户区改造工程办公室签订房屋置换安置协议，该协议的性质属于行政协议。在丁传锟认可该行政协议约定的置换安置面积为230㎡，仅是认为该行政协议遗漏附属物面积及部分补偿项目的情况下，可以认定该行政协议系相对人的真实意思表示，且不违反法律、法规的强制性规定，不损害公共利益，依法具有法律效力。关于丁传锟主张的房屋置换安置协议遗漏37㎡附属物、内部装修价值、停产停业损失、拆迁补贴及在协议中记载回迁楼号、单元、门牌号是否应当予以支持的问题。针对丁传锟坐落于七台河市桃山区学府社区棚户区房屋安置范围内房屋的置换安置事宜，马庆敏已经代丁传锟与行政机关签订行政协议，该行政协议已经约定置换安置房屋面积及搬迁补助费、临时过渡安置费等内容。现丁传锟主张置换安置协议遗漏附属物面积、内部装修价值等项目，其该项诉讼请求的实质是要求单方变更上述行政协议，在行政协议依法具有法律效力的情况下，不应当对丁传锟的诉讼请求予以支持。综上，丁传锟的诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回丁传锟的诉讼请求。丁传锟向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判。主要理由：1.桃山区政府自建区棚改项目是先拆迁，后补偿，未对丁传锟的房屋进行查勘，也未签字确认。未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》的规定程序办理，与丁传锟签订《房屋置换安置协议书》违法。2.原审法院认为《关于印发桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法的通知》符合法律规定，违反了行政诉讼法第五条、第六十三条人民法院审理行政案件以事实为根据、以法律为准绳的规定。导致认定事实不清，适用法律错误。桃山区政府答辩称，本案不属于行政征收的法律关系，属于行政协议法律关系，签订的协议属于双方真实意思表示，并不违反法律规定，协议合法有效，依法应驳回丁传锟的上诉，维持原判。主要理由：1.案涉《安置协议》是桃山区棚改办公室与被拆迁人协商后，双方自愿达成的拆迁协议，并不是按照《房屋征收与补偿条例》的规定进行的行政征收，只有对未达成拆迁协议的房屋桃山区政府将依法进行征收。2.案涉《安置协议》是双方平等协商自愿的行为，并不违背法律强制性规定，丁传锟对协议内容完全知晓和认可才签订的协议，因此协议合法有效，依法应继续履行。3.2018年10月，桃山区棚改办对该区域进行棚户改造，丁传锟于2019年8月提起诉讼，超过起诉期限。4.桃山区政府是基于改善居住环境，征求大多数居民代表意见后制定的《安置办法》，并不违反法律规定。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确定。本院认为，本案争议的焦点是丁传锟要求变更和增加其与桃山区政府签订的《房屋置换安置协议》的请求是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的可以提起行政诉讼。第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本案中，桃山区政府与丁传锟签订被诉房屋置换安置协议，目的是为解决案涉区域居民的居住环境，内容具有行政法上权利义务关系，符合行政协议的法定要件，属于行政协议。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”丁传锟对其与桃山区政府签订的房屋置换协议的内容并无异议，其实质是认为该协议存在漏项应予变更。根据原审卷宗证据显示，丁传锟在2019年4月27日的《自建区棚户区改造信息表》和《七台河市棚户区房屋调查摸底表》上均签名并捺印，说明其对载明的房屋情况认可。桃山区政府按照《桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》确定的补偿标准，于2019年4月27日与丁传锟签订被诉房屋置换协议，并无不当。丁传锟提交的证据不能证明其在签订被诉房屋置换协议时受到胁迫，亦无证据证明该协议的订立存在违反前述法律规定的情形。故丁传锟关于变更及增加协议内容的诉讼主张，依法不能成立。原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。丁传锟的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丁传锟承担。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  冷 慧审判员  吕 行二〇二〇年八月三日法官助理肖亚磊书记员张莉