青海省民和回族土族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）青0222行初27号 原告青海大通河水电开发有限责任公司。 法定代表人乔吉庆，该公司总经理。 委托代理人陈岩、许婧，青海树人律师事务所律师。 被告青海省海东市互助土族自治县安全生产监督管理局。 法定代表人闫占邦，该局局长 委托代理人孙建业，该局职工。 被告青海省海东市安全生产监督管理局。 法定代表人李长寿，该局局长。 委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。 原告青海大通河水电开发有限责任公司不服被告青海省海东市互助土族自治县安全生产监督管理局（以下简称互助安监局）行政处罚及被告青海省海东市安全生产监督管理局（以下简称海东安监局）复议决定，于2017年4月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同月7日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月4日公开开庭审理了本案。原告青海大通河水电开发有限责任公司法定代表人乔吉庆及其委托代理人陈岩、许婧，被告互助安监局法定代表人闫占邦及其委托代理人孙建业，被告海东安监局委托代理人许正金均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告互助安监局于2016年11月11日作出（互）安监管罚（2016）1号行政处罚决定书，认定2015年10月28日16时30分许，卡索峡水电站泄水时冲毁了下游在建筏子湾电站的部分围堰，造成作业基坑内施工物资损失与施工车辆损坏，直接经济损失达834.81万元（不含施工吊车一辆、自卸车四辆的评估、修理费用和误工费）。认为原告青海大通河水电开发有限责任公司大通河项目部卡索峡水电站泄水时，未通知下游筏子湾电站及相关部门做好提前预防工作，是导致此次事故发生的直接原因，其行为违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定。依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款的规定，决定给予原告青海大通河水电开发有限责任公司20万元的行政处罚。原告青海大通河水电开发有限责任公司不服，向被告海东安监局申请行政复议，被告海东安监局于2017年3月16日作出东安监复（2017）1号行政复议决定书，决定维持被告互助安监局作出的（互）安监管罚（2016）1号行政处罚决定书。 原告青海大通河水电开发有限责任公司诉称，一、被告海东安监局未采取听证程序、未对本次事故责任及原因进行鉴定，属程序违法。本案在复议期间，原告向被告海东安监局申请组织听证，并申请对此次事故原因及责任进行鉴定，但被告海东安监局在对原告的两项申请均置之不理的情况下就作出了复议决定，违法了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条、第三十七条的规定。二、被告互助安监局作出行政处罚决定的主要证据不足。具体表现在：（一）《事故调查报告》未全面、科学的分析事故原因。首先，认定卡索峡水电站是泄水主体不正确。本次事故是由于上游仙女水电站腾库泄水导致，却认定为卡索峡泄水所致，割裂了事件的完整过程。其次，卡索峡水电站2015年10月27日、28日的运行报表数据显示，10月27日当卡索峡水电站工作人员得知仙米水电站要泄洪清淤后，便采取适当预防措施，减小了库容，做好了预防工作。再次，卡索峡水电站工作人员当日的操作符合操作规程。最后《事故调查报告》对筏子湾电站的设计、施工是否符合规范，是否对本次事故承担责任并未调查说明。因此《事故调查报告》不能完全客观、真实、准确地反映案件客观事实及案发原因。被告互助安监局依据该《事故调查报告》做出行政处罚，认定事实不清，证据不足。（二）损失评估机构不具备相应资质，损失认定缺乏客观性。青海天健资产评估有限公司作的价格评估报告书，认定此次事故造成直接经济损失8348115.6元。根据《中华人民共和国资产评估法》等法律规定，本次损失鉴定系对损失价值评估而非对价格评估，应当具有资产评估资质的鉴定机构进行，而天健评估公司不具有资产评估资质，其所作评估报告依法不能作为认定本案损失的依据。且该评估报告是天健评估公司依据受损方单方提供的受损物资清单进行的评估，受损物资范围没有经过双方确认，存在扩大受损物资数量及价格的情形。三、被告互助安监局作出的行政处罚决定书适用法律、法规错误。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定的是事故等级的认定，是判断事故规模的法律依据，并不是对行政相对人行为合法性判断的依据。被告互助安监局依照该条规定对原告作出行政处罚，属适用法律、法规错误。四、原告青海大通河水电开发有限责任公司系央企所属企业，被告互助安监局无管辖权。综上所述，二被告作出的处罚决定书及复议决定书所依据的主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序。请求法院依法撤销被告互助安监局作出的行政处罚决定书和被告海东安监局作出的行政复议决定书，并由二被告承担本案诉讼费用。 原告青海大通河水电开发有限责任公司为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1、《行政处罚办法》一份，央企名录一份，国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司企业信用信息公示报告一份，青海黄河中型水电开发有限责任公司企业信用信息公示报告一份，青海大通河水电开发有限公司企业信用信息公示报告一份，证明国家电力投资集团公司是黄河上游水电开发有限责任公司的股东，青海大通河水电开发有限公司是央企所属企业，被告互助安监局对此次事故无管辖权。 2、行政听证申请书一份，全面调查申请书一份，事故原因及责任鉴定申请书一份，海东安监局文件签收回执单一份，证明被告海东安监局在做出行政复议决定前，未组织听证，未全面调查责任，对原告的申请不予理睬，复议程序违法。 3、大通河流域水电站位置图一份，大庄变电所、九龙水电站、江源水电站接线图各一份，海北供电公司输配电设备检修申请书一份，青海电网调度分项指令操作票二份，雪龙滩水电站运行日志一份，多龙水电站运行日志一份，玉龙滩水电站流量观测记录表一份，东旭电站与上下游电站及村庄水情联系表、东旭电站大坝水工设施操作记录各一份，东旭二级电站记事本二份，寺沟口电站记事本一份，卡索峡电站记事本一份，证明大通河流域各水电站的位置和线路；2015年10月28日各水电站泄水、流量及对下游电站通知的情况。均证明互助安监局行政处罚决定认定事实错误，认定泄水主体错误。 4、大通河流域卡索峡水电站工程可行性研究报告一份，卡索峡水电站枢纽运行方式一份，卡索峡电站运行报表一份，证明卡索峡水电站挡水建筑物的坝前正常蓄水位、设计要求、泄洪运行原则、2015年10月28日大坝上游的最高水位。均证明事发时卡索峡水电站逼迫泄水，泄水行为符合专业设计部门要求的运行方式。 5、青海省大通河筏子湾水电站工程可行性研究修改补充报告一份，卡索峡水电站下泄流量计算及相关技术分析报告一份，证明筏子湾水电站设计采用河床分期导流的方式施工，卡索峡水电站于2015年10月28日最大下泄流量为469.52m/s，小于该时段筏子湾水电站围堰设计导流流量，筏子湾电站被冲毁围堰不符合设计要求。 6、青海省发展和改革委员会关于印发青海省大通河筏子湾水电站工程可行性研究修改补充报告（代初设）审查意见的通知一份，证明筏子湾电站应主动与卡索峡电站签订协议，保证筏子湾电站蓄水运行不影响卡索峡电站正常运行。 7、青海大正司法会计鉴定所司法鉴定意见书一份，中共互助县委办公室文件一份，证明经互助县人民检察院委托青海大正司法会计鉴定所鉴定，确定此次事故造成损失5651719.3元，天健评估公司作出的价格评估不真实、不客观，被告互助安监局作出的行政处罚决定书认定损失错误。 被告互助安监局辩称，一、原告青海大通河水电开发有限责任公司关于《事故调查报告》未全面、科学分析事故原因的说法不正确。事故调查组调查证实仙米电站在泄水前通知了卡索峡电站，而卡索峡电站提闸放水没有通知下游在建施工的筏子湾电站，导致泄水事故的发生。且经事故调查组调查分析认定筏子湾电站的设计、施工符合标准要求。二、原告青海大通河水电开发有限责任公司关于青海天健资产价格评估有限公司没有资产评估资质和该公司作出的受损物资范围未经双方确认的说法不正确。事故调查组调查结束后与卡索峡电站负责人、筏子湾电站负责人和施工单位负责人几经讨论协商，共同达成协议一份，均同意对损失进行评估后在赔偿，对评估范围和评估结果原告应当知道。另外，青海天健资产价格评估有限公司具有资产评估资质，所作出评价报告可以作为行政执法的依据。互助安监局对原告青海大通河水电开发有限责任公司作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告互助安监局为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、立案审批表一份，证明案件来源。 2、询问笔录二十七份，证明卡索峡水电站存在违法事实。 3、协议书一份，证明大通河水电站同意对筏子湾水电站受损物资进行评估。 4、青海天健价格评估有限公司出具的评估报告一份，证明此次事故造成经济损失8348115.6元。 5、大通河项目部@@群记录，证明卡索峡水电站泄水时没有通知筏子湾水电站。 6、影像资料（光盘一张，图片八张），证明事故发生后筏子湾水电站施工现场的基本情况。 7、关于聘请专家对卡索峡水电站泄水事故进行技术支撑的请示和互助县人民政府同意技术鉴定的批复，证明聘请相关专家进行了技术鉴定。 8、调查事故组专家出具的关于卡索峡水电站泄水事故原因分析报告一份，证明事故发生原因及经过。 9、互助县卡索峡水电站“10.28”泄水事故调查报告一份，证明事故发生的时间、地点、经过、类别、直接经济损失和原因，认定了事故的性质和责任，提出了对事故单位、责任人员的处理意见。 10、事故分析签到册、关于申请免除大通河水电公司卡索峡水电站泄水事件相关责任处理的请示、互助县政府专题会议纪要、“10.28”事故调查专题会议纪要各一份，证明互助安监局作出的行政处罚决定是由事故调查组集体讨论决定的，大通河水电站公司对评估报告不持异议。 11、文书送达回执、行政处罚告知书、听证申请书各一份，证明互助安监局作出的行政处罚决定书程序合法。 12、《中华人民共和国安全生产法》、《水库大坝安全条例》、《大中型水电站水库调度规范》、《综合利用水库调度通则》、《黄河中型公司大通河电站管理部电站防汛手册》、《关于切实加强我省水库电站防汛调度工作的紧急通知》、《安全生产事故报告和调查条例处理》、《中华人民共和国水法》，证明原告青海大通河水电开发有限责任公司在此次事故中所违反的相关法律规定。 13、文书送达回执，证明处罚程序合法。 14、青海省非税收通用缴款书，证明原告对违法事实认可，愿意承担法律责任。 被告海东安监局辩称，根据《行政复议法》第二十二条之规定，行政复议原则上采用书面审查的办法，但申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况。本案中原告虽提出重新听证、调查的申请，但作出行政处罚决定前已经召开了两次听证会，充分给予了当事人陈述、申辩的权利，没有必要在复议期间继续召开听证会。事故发生后，互助县人民政府成立事故调查组对事故发生的原因进行了调查，且双方同意对事故造成的损失进行评估。故行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分。海东安监局严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出的东安监复（2017）1号《行政复议决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告海东安监局为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请书一份，证明复议案件的来源。 2、原告要求听证的申请书一份，证明原告向复议机关提出了听证申请。 3、原告要求重新调查事故事实的申请书一份，证明原告向复议机关申请对案件事实重新调查。 4、案件受理通知书一份，证明海东安监局受理了原告提起的复议案件。 5、送达回证，证明复议决定书已送达双方当事人，程序合法。 原告向本院提交了七组证据，二被告均持异议。对第一组证据质证认为，该证据不能证明原告系央企或央企所属企业。对第二组证据质证认为，行政复议一般采用书面审查。对第三组证据质证认为，经互助县事故调查组调查认定，仙女电站泄水时通知了卡索峡水电站，而卡索峡电站没有通知下游在建的筏子湾水电站，是导致事故发生的原因，故处罚主体正确。对第四、五组证据共同质证认为，事故发生与筏子湾水电站的设计没有联系。对第六组证据质证认为，根据《中华人民共和国安全生产法》规定，卡索峡水电站必须与筏子湾水电站签订安全生产协议。对第七组证据质证认为，原告同意委托评估机构对损失进行评估，对评定结果原告应当知道。青海大正司法会计鉴定所司法鉴定意见书系原告单方行为，不予认可。 被告互助安监局向本院提交了十四份证据，被告海东安监局均不持异议。原告对十四份证据均持异议，对第一份证据质证认为，该证据与被告互助安监局认定大通河公司存在违法行为之间没有关联性。对第二份证据质证认为，不能以此得出卡索峡水电站存在违法行为。对第三份证据质证认为，协议书虽表明大通河公司同意对事故损失进行评估，但并不能证明选择天健评估公司时，征求了大通河公司意见，更不能证明大通河公司同意天健公司进行评估。对第四份证据质证认为，天健公司不具有资产评估资质及工程造价鉴定，也不具备司法鉴定资质，其作出的评估报告不能作为认定本案的依据。对第五份证据质证认为，该QQ群系大通河公司内部五家电站设立的联络群，QQ群成员仅限该五家电站相关工作人员，不包括筏子湾水电站在内。对第六份证据质证认为，结果不是由原告造成的，影像资料恰能证明所造成的损失评估不真实，不能证明卡索峡水电站与事故发生有直接关系。对第七份证据质证认为，被告互助安监局未在听证过程中出示该批复，不能作为合法的证据使用，同时该证据本身也与大通河公司是否存在违法行为之间没有关联性。对第八份证据质证认为，对事故主体、事故原因及责任认定不准确、不客观、不全面、不科学，法律适用错误。对第九份证据质证认为，被告互助安监局在听证过程中未出示，证据不合法。对第十份证据质证认为，请示及会议纪要在听证时没有出示，不能作为合法的证据使用。对第十一份证据质证认为，仅证明被告互助安监局履行了听证告知义务及组织听证的义务，不能证明其听证程序合法。对第十二份证据质证认为，签订安全生产协议的义务主体为筏子湾电站，而非卡索峡电站。对第十三份证据质证认为，仅证明向大通河公司送达了行政处罚决定书，不能证明其行政处罚合法。对第十四份证据质证认为，对该证据的真实性没有异议，但不能证明大通河公司认可行政处罚决定的合法性。 被告海东安监局向本院提交了五份证据，原告及被告互助安监局均无异议。但原告认为，除向被告海东安监局提出了要求听证、全面予以调查的申请外，还提交了重新鉴定的申请。 本院对原、被告提交的证据综合分析认证为：互助县事故调查组对泄水事故的主体、原因、事故类别、性质均已作出了说明。关于评估征求原告同意后，委托青海天健资产价格评估机构对水毁物资进行了评估。行政复议案件以书面方式审查不违反法律规定。被告互助安监局提交的第十四份证据，虽原告已经交纳了罚款，但不能证明原告对违法事实认可，故对第十四份证据不予认定。二被告提交的其余证据均具有合法性、真实性、关联性，能证明本案事实，本院予以确认。原告青海大通河水电开发有限责任公司提交的证据不能证明本案事实，本院不予确认。 经审理查明，2015年10月27日20时40分许，卡索峡水电站接到上游仙女水电站要在28日9时左右泄水的通知。卡索峡水电站值班人员将此信息通过大通河项目部@@群通知了大通河项目部所属水电站，但未通知下游在建的筏子湾水电站及相关部门。28日15时43分，卡索峡水电站又接到上游寺沟口水电站泄水的通知后，值班人员通知了下游学科、青岗峡、加定、金沙峡水电站，没有通知筏子湾水电站及相关部门。28日16时23分卡索峡水电站开闸泄水，总流量达每秒500立方米。筏子湾水电站施工人员赶来要求将水关小，卡索峡水电站值班人员不予理睬。当日17时30分卡索峡水电站所有闸门回落，总下泄流量为每秒140立方米。卡索峡水电站泄水时冲毁了下游在建筏子湾水电站的部分围堰，造成作业基坑内施工物资损失与施工车辆损坏。事故发生后，互助县人民政府成立事故调查组，对该起事故发生的原因、经过、性质及处理建议均进行了调查分析。认定卡索峡水电站泄水时未通知筏子湾水电站是导致事故发生的直接原因。管理不到位、未与下游签订安全生产协议、未制定事故的安全防范措施，是本次事故的间接原因。本次事故属一般生产安全责任事故。12月1日，事故调查组召集卡索峡水电站、筏子湾水电站、施工方、车主协商赔偿问题，均同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，造成的损失由青海大通河水电开发有限责任和筏子湾水电站协商解决。双方约定由青海大通河水电开发有限责任公司垫付现金20万，施工方垫付现金10万，共计30万用于评估、车辆起吊等费用。后被告互助安监局委托青海天健资产价格评估有限公司对冲毁的围堰等物资进行评估。2015年12月29日该所出具青天健价评（2015）第093号价格评估报告书，认定筏子湾电站水毁实物资产损失为8348115.6元。 另查明，根据气象部门资料，当日天气晴朗，没有降雨。上游电站放水纯属人为可控泄水，不属于不可抗力因素。卡索峡水电站隶属于原告青海大通河水电开发有限公司，与下游筏子湾水电站均位于青海省互助县巴扎乡，两者距离2.2公里。 被告互助安监局依据上述事实，于2016年10月9日向原告送达了拟处罚告知书，10月10日原告书面申请要求组织听证，10月21日被告互助安监局组织召开听证会。被告互助安监局于2016年11月11日作出（互）安监管罚（2016）1号行政处罚决定书，决定给予原告青海大通河水电开发有限责任公司20万元的行政处罚。该处罚决定书送达后，原告青海大通河水电开发有限责任公司不服，向被告海东安监局申请行政复议，并书面申请要求对本案重新调查、组织听证。被告海东安监局认为，该案事实清楚，证据充分，于2017年3月16日作出东安监复（2017）1号行政复议决定书，决定维持被告互助安监局作出的（互）安监管罚（2016）1号行政处罚决定书。 本院认为，本次事故属一般生产安全责任事故。被告互助安监局作为安全监督机关，对本辖区内发生的一般安全事故具有行政处罚的职责。现查明，卡索峡水电站隶属于原告青海大通河水电开发有限公司，卡索峡水电站泄水时未通知筏子湾水电站是导致事故发生的直接原因。管理不到位、未制定事故的安全防范措施，未与下游在建的筏子湾水电站签订安全生产协议是本次事故的间接原因。对此次事故，原告青海大通河水电开发有限公司应当承担相应的法律责任。被告互助安监局作出行政处罚前，向原告送达了拟处罚告知书，组织召开听证会听取原告陈述、申辩，经集体讨论决定后作出行政处罚决定书并依法送达。被告海东安监局受理原告复议案件后，采用书面方式审查并作出行政复议决定书。故二被告作出的行政处罚决定书和行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 原告青海大通河水电开发有限公司的诉讼请求与本案事实不符，本院不予支持。一、原告关于被告互助安监局适用法律错误，对本案无管辖权的问题，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，被告互助安监局对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。卡索峡水电站与筏子湾水电站均位于青海省互助县行政区域内，且事故责任已确定为一般安全事故，依法应当由被告互助安监局处罚。原告虽提出青海大通河水电开发有限责任公司系央企所属企业，但青海大通河水电开发有限责任公司不在央企名录之中，所提供的证据亦无法证明该公司系央企所属企业。故被告互助安监局对原告作出行政处罚决定并无不当。二、关于评估、鉴定受损物资结果不一致，行政处罚决定主要证据不足的问题。2015年12月1日，事故调查组协商赔偿问题时，青海大通河水电开发有限责任公司同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，主动垫付评估费用20万，应当认定原告对评估结果及损失数额知悉。另外，青海大正司法会计鉴定所司法鉴定意见书和青海天健资产价格评估有限公司的评估报告书因要求鉴定、评估受损物资范围不一致，故结果不同。对青海大正司法会计鉴定所事后作出的司法鉴定意见书在本案中不予采纳。三、关于筏子湾水电站被冲毁围堰不符合设计要求的问题。因原告提交的可行性分析报告来源不明，故无法认定。四、关于未重新调查、未举行听证，复议程序违法的问题。听证、调查及事故原因鉴定是行政机关作出行政处罚决定书的必经程序，但不是行政复议的必经程序。被告海东安监局依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，采用书面方式审查复议案件不违反法律规定。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告青海大通河水电开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告青海大通河水电开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。 审判长 刘 华 审判员 马学元 审判员 王 艳 二〇一七年九月二十六日 书记员 孔庆珍