北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终617号上诉人（一审原告）张慧，女，1979年1月21日出生，住北京市石景山区。委托代理人伊蕾，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，北京金诉律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人马思腾，男，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人刘峻巍，北京市中伦文德律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京首钢房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区金顶街五区甲9号楼。法定代表人吴林，董事长。委托代理人李广才，男，1990年11月2日出生，北京首钢房地产开发有限公司员工。上诉人张慧因履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初126号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。张慧诉至一审法院，请求撤销北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出的京规自信［2019]319号《北京市规划和自然资源委员会信访事项答复意见书》（以下简称被诉答复意见书），并重新进行查处答复，本案诉讼费用由市规自委负担。一审法院经审理查明，2019年5月22日，张慧向市规自委邮寄《查处申请书》，主要内容如下：申请事项方面，请求依法查处北京市石景山区金顶街三区住宅及配套项目（以下简称涉案项目）中将所有配套公建取消的违法违规行为，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）中第三章第六条明确约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地，并且在2007规（石）建字0062号建设工程规划许可证附图以及2008规（石）建字0009号建设工程规划许可证附图中都标注了小区配套公建的具体位置，在配套公建分项面积指标中均有体现，包含教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等。2019年3月18日，市规自委向张慧作出《更正声明》，将《补充协议》予以公开。该份补充协议于2007年9月30日签订，其中第三条明确约定将《出让合同》第三章第六条约定的土地规划用途由居住（含基础教育）、公共设施、绿地，变更为住宅、商业、地下车库。这意味着该项目将所有小区配套公建都取消了，取而代之以纯商业。但根据当年《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》的规定，居住区都须配备相应的配套公建指标，配套公建是每个小区必不可少的一部分，且将其取而代之以纯商业也与建设工程规划许可证严重不符。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，请求市规自委对涉案项目中将所有配套公建取消的违法违规行为履行查处职责，并将查处结果书面告知申请人。2019年8月13日，市规自委针对张慧的前述查处申请作出被诉答复意见书，主要内容如下：市规自委于2007年6月6日与北京首钢房地产开发有限公司(以下简称首钢公司)签订《出让合同》，依据2005规意选字0238号《规划意见书》（以下简称《规划意见书》）合同第三章第六条约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。《规划意见书》中拟规划建设用地性质：居住（含基础教育）、公共设施、绿地等，其他要求：D-01A地块——二类居住，D-02与D-03地块——小区集中绿地，D-04地块——公建（商业），D-05地块——中小学校，D-06地块——托幼，D-07地块——社区医疗，D-08地块——公建（商业）。涉案项目国有土地使用权出让（京土整储招（石）[2007]014号）招标文件（以下简称招标文件），第二章第五条出让宗地规划条件中，显示D-01A地块用地性质为居住，D-02与D-03地块用地性质为小区集中绿地，D-04地块用地性质为公建（商业），D-05地块用地性质为中小学校，D-06地块用地性质为托幼，D-07地块用地性质为社区医疗，D-08地块用地性质为公建（商业）。综上所述，依据《规划意见书》此次出让地块分为8个小地块，即D-01A,D-02─D-08。依据招标文件要求，此次招标只出让D-01A（不包括廉租房）、规划用地性质：居住；D-04、规划用地性质：公建（商业）；及D-08、规划用地性质：公建（商业），因公建（商业）性质在土地利用现状分类中属于商服用地，《出让合同》约定的是出让国有建设用地使用权相关事项，其出让宗地的用途应按土地用途分类界定填写，市规自委与首钢公司签订了《补充协议》将出让合同第三章第六条约定的土地规划用途由居住（含基础教育）、公共设施、绿地，变更为住宅、商业、地下车库，不存在与《规划意见复函》不符的情况。张慧对此答复意见书不服，提起本案诉讼。一审法院另查，张慧购买的房屋位于北京市石景山区金顶北路20号院8栋12层1单元1201号，规划用途为住宅，位于涉案项目D-01A地块。经一审法庭询问，张慧表示其申请查处的事项指的是《补充协议》擅自变更土地规划用途，将涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套项目变更为商业，由此导致取消涉案项目公建配套。市规自委的查处结果会影响到其居住生活需要，以及对于违法行为的举报投诉的权利。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，张慧申请查处的事项为《补充协议》擅自变更土地规划用途，将涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套项目变更为商业，由此取消了涉案项目公建配套。首先，张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述D-04、D-08地块范围内，因此市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。其次，即便如张慧所言上述土地规划用途变更问题涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张慧作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，亦不具有原告主体资格。因此，对张慧的起诉，一审法院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张慧的起诉。张慧不服一审裁定，向本院提起上诉，其事实与理由为:一、一审法院事实认定错误，一审法院的认定的事实自相矛盾且严重错误。上诉人的起诉属于人民法院行政诉讼的范围，上诉人作为涉案小区业主，不仅购买了房屋，同时也享受该小区的配套公建服务。上诉人通过向被上诉人发送违法查处申请的方式要求上诉人依法履职查处违法行为，对于被上诉人不依法履职的行为有权向人民法院提起诉讼。二、一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院：1.依法撤销一审裁定。2.依法判令一审法院继续审理本案。市规自委同意一审法院意见，请求法院予以维持。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，结合本案的具体案情，张慧申请查处的事项为《补充协议》擅自变更土地规划用途，将涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套项目变更为商业，由此取消了涉案项目公建配套。但张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述D-04、D-08地块范围内，因此一审法院认定市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格，本院不持异议。关于张慧作为单个业主是否有权针对D-04、D-08地块范围内土地规划用途变更提起诉讼的问题，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张慧的起诉并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年八月十二日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利