广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂08行初63号 原告刘水平。 委托代理人廖江剑，广西理维律师事务所律师。 被告桂平市人民政府，住所地桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。 委托代理人陈敏强，桂平市国土资源局干部。 第三人桂平市西山镇大起村3队。 法定代表人张明海，队长。 委托代理人梁鹏，广西正大五星律师事务所律师。 委托代理人钟东，广西正大五星律师事务所实习律师。 原告刘水平诉被告桂平市人民政府、第三人桂平市西山镇大起村3队（以下简称大起村3队）土地行政登记纠纷一案，本院于2017年4月19日受理后，于2017年4月21日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书（或参加诉讼通知书）。本院依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。原告刘水平及其委托代理人廖江剑，被告桂平市人民政府的委托代理人谭伟初、陈敏强，第三人桂平市西山镇大起村3队的委托代理人梁鹏、钟东到庭参加了诉讼。本案已审理终结。 被告桂平市人民政府于2015年1月8日向第三人大起村3队核发浔国土［2015］第××号《国有土地使用证》（以下简称第××号国有土地证），该证登记的主要内容为：土地使用权人：大起村3队；坐落：桂平市西山镇大起村××糖厂路车路面；地类：住宅；使用权类型：划拨；使用面积：8327.40㎡。原告刘水平认为其承包的水田在该证登记的范围内，被告发证行政行为侵犯了其土地承包经营权，向本院提起行政诉讼。 原告刘水平诉称：2016年底原告发现自家坐落在桂平市（以下简称大起村××队）“沙冒”（地名），面积为323.81㎡的水田被叶志新侵占建房，遂向桂平市国土资源局递交控告叶志新的控告书。桂平市国土资源局于2016年12月26日作出答复（浔国土资信（复）［2016］71号），该答复称：涉案用地为拆迁安置项目用地，已办理了第××号国有土地证，刘水平父亲反映，其户被征用土地的征地款已经按其家庭人口分配。叶志新建设已取得合法的用地手续，不存在非法侵占土地、非法建设的行为。原告认为该答复中未明确办证人，遂于2017年1月6日以桂平市国土资源局为被告向桂平市人民法院起诉其不作为。后获悉第三人大起村3队及大起村××队的个别代表隐瞒原告，已违规把上述水田转换到了第三人大起村3队的名下，并由被告桂平市人民政府办理了第××号国有土地证。原告认为：一、第××号国有土地证来源不清：涉案土地证中有323.81㎡的水田座落在大起村××队“沙冒”（地名），四至：东至黎汉忠水田；西至黎伟龙水田；北至黎伟军水田；北至李社新水田，该水田自承包责任制时由大起村××队发包给原告父亲刘祝林承包经营。1985年刘祝林分家，生产队将该水田发给原告刘水平承包经营。1995年土地延长承包，大起村××队也张榜公示。原告多年来一直依法承包经营该水田，依政策缴纳农业税，按国家规定领取耕地地力保护补贴。现被告及第三人未经原告同意强行把该水田变更为第三人的国有土地使用，因此第××号国有土地证的土地来源不合法。二、第××号国有土地证办证程序违法：1.涉案土地性质由水田转为国有土地，在桂平市国土资源局提供的证据中没有上级相关部门的审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田应由国务院批准。土地管理法第四十六条至四十八条规定，国家征收土地应给农户相应的土地补偿费和安置补助费，原告至今未收到上述费用。2.集体土地转为国有土地应由政府进行征用转为国有土地后，再通过挂牌拍卖的方式取得土地使用权。桂平市国土资源局单凭浔政发（2012）2号文件，不能证明涉案水田已被征为国有土地；被告提供的证据材料《关于安排三产和拆迁安置用地的请示》（2014年10月10日作出）里没有大起村××队法定代表人签名，只有一个群众代表谭桂标的签名，不能代表全体村民，不能代表原告，原告也未委托谭桂标作出相关出让土地的行为。3.桂平市国土资源局的答复及征用土地面积统计表中没有大起村××队的记载，故本次征地与大起村××队无关。4.申请意见只有谭桂标一人签字。5.土地划拨程序不合法。根据土地管理法第五十四条、房产管理法第二十三条规定，第三人不具有划拨土地主体资格，并且本案划拨行为没有政府部门批准的文件。综上所述，被告侵犯了原告的合法权益。为此，请求法院：1.撤销被告颁发的第××号国有土地证；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交了以下证据：1.农民税费负担监督手册；2.西山镇2016年耕地地力保护补贴面积分户申报表；3.刘水平存折。证据1-3用于证明涉案水田属于原告承包经营；4.控告书；5.桂平市国土资源局的浔国土资信（复）（2016）71号答复书；6.桂平市人民法院（2017）桂0881行初6号受理案件通知书；7.桂平市国土资源局2017年3月16日行政诉讼答辩状。证据4-7用于证明被告向原告公开第××号国有土地证及原告知道自己水田被侵占的时间。 被告桂平市人民政府辩称，一、其向第三人颁发的第××号国有土地证的行政行为，符合法律法规的规定。根据有关征收集体土地补偿的规定，桂平市西山镇大起村1-4、6-9、18队因有较多的集体土地被征收用于城区各个项目的建设，故于2014年10月提出《关于安排三产和拆迁安置用地的请示》，并提出需要安排的45亩三产和拆迁安置用地“地块由我们各队在本队燕子岭、糖厂路边车路面、沙冒等处自行解决，为了最大程度的减轻政府人力和资金开支的负担，又能解决我们各队的实际困难，经我们各队代表和群众开会协商，一致同意，不用政府和国土资源局出资金和人力为我们各队解决征地问题，各方面经费全由我们各队自行解决，只要求市政府协调国土资源局给予办理国有土地证，市住建委给予办理用地规划证，以便于有效实际性解决我们各队失地农民的长远生计得以落实”。该请示经西山镇大起村村民委员会确认，西山镇人民政府和桂平市国土资源局审核，被告批准同意按浔政发［2012］2号文办理规划证、土地证。此后，上述各队于2014年11月22日提出《关于西山镇大起村1-4、6-9、18队三产拆迁安置地的办证落实到各队的申请意见》明确表示，内容已经集体开会讨论决定为便于下一步建设等融资，其余1、4、6、8、9、18等六个队自愿放弃使用权登记权利。该申请经西山镇大起村村民委员会确认，西山镇人民政府和桂平市国土资源局审核同意。为此，桂平市住建委于2014年11月25日向第三人颁发了地字第450881201400056号《建设用地规划许可证》，该证登记主要内容为：用地单位：桂平市西山镇大起村3队；用地项目名称：拆迁安置用地；用地位置：桂平市西山镇大起村××糖厂路车路面；用地性质：居住用地；用地面积：总用地15.5亩，实用地12.5亩。第三人于2014年12月5日向土地登记机关申请土地使用权登记。土地登记机关对第三人提交的材料进行审查，并进行了地籍调查，认为第三人申请登记的土地面积为8327.40㎡，权属界址清楚，并经公告期满无异议，遂报被告审批。被告经审核，准予注册登记颁发土地权利证书，并于2015年1月8日向第三人颁发了第××号国有土地证。二、原告与被告向第三人颁发的第××号国有土地证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告的诉讼主体资格。第××号国有土地证登记的土地座落在大起村××糖厂路对面，而原告的起诉状称其承包的土地在“沙冒”，明显不在同一个地方。三、原告的起诉超过起诉期限。土地登记机关在进行土地使用权登记前，于2014年12月5日发布土地登记公告，要求“若对公布土地使用权及他项权利等有异议者，请于2015年1月5日前以书面形式报告到西山国土资源管理所申请办理核查手续，并提供有效合法依据，逾期没有提出异议的，即为上述公布的权益有效，将准予登记。”而原告于2017年4月8日才具状起诉明显超过法律规定的起诉期限。综上所述，被告颁发第××号国有土地证的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，为维护当事人的合法权益，请求法院驳回原告的起诉。 被告桂平市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.土地登记申请书及审批表，用于证明第三人提出土地登记申请和土地登记发证机关按程序予以审查核实的事实。2.《桂平市人民政府关于印发桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定的通知》（浔政发［2012］2号）；3.地籍调查表；4.西山镇大起村1-4、6-9、18队《关于安排三产和拆迁安置用地的请示》；5.《桂平市地产公司关于西山镇××、××和××生产队××安排三产和拆迁安置用地的答复》；6.《关于西山镇大起村1-4、6-9、18三产拆迁安置地的办证落实到各队的申请意见》；7.桂平市住建委第450881201400056号《建设用地规划许可证》；8.土地登记公告；9.土地登记卡、归户卡等；10.大起村3队队长证明及身份证复印件；11、土地登记委托书；12.第××号国有土地证、宗地图。证据2-12用于证明：土地登记部门对涉案土地已进行地籍调查，登记土地面积准确，四至清楚、无争议；登记的土地使用权来源于大起村1-4、6-9、18队的申请并经西山镇大起村村委、西山镇人民政府和桂平市人民政府同意和批准；土地使用证登记前已公告，且公告期满无异议，发证程序合法。13.《中华人民共和国土地管理法》第十一条，用于证明被告的发证行为有法律依据。 第三人大起村3队述称：一、根据行政复议法第三十条规定，本案应该属于行政复议前置。且原告的起诉已超过6个月的诉讼时效。二、原告不是适格原告，没有证据证明涉案的323.81㎡土地属于原告所有，在责任承包制时大起村××队是发包给刘祝林户，按照相关规定，是以户为单位来承包，发包时原告年龄还小。原告的户口薄、身份证不能证明其是涉案土地所有人，农民税费负担监督手册没有注明土地四至和坐落，不能证明原告所称涉案土地是在涉案土地证内。桂平市国土资源局答复称涉案地座落在大起村××队，与原告主张不符。三、本案是大起村1-4、6-9、18队自行申请将争议地变更为国有土地，并不是政府征收，不需要国务院批准。 第三人没有向法院提交证据。 本院依职权于2017年5月19日制作的勘验笔录，证实双方确认第××号国有土地证四至范围及原告主张涉案争议地位置。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人提供的以下证据综合评判如下：对被告桂平市人民政府提供的证据1-12，原告提供的证据1-2、4-7，以及本院依职权制作的现场勘验笔录，符合证据真实性、关联性、合法性的形式要件，本院予以确认，可作为本案事实认定的证据。对被告提供的证据13、原告提供的证据3，虽然具备真实性，但由于无法确定其关联性，本院依法不予认定。 经审理查明，因历年来桂平市人民政府征用了桂平市西山镇大起村1-4、6-9、18队较多的集体土地用于项目建设，桂平市人民政府也已按规定安排部分三产和拆迁安置用地给上述各队，但仍有45亩三产和拆迁安置用地未能安排。上述各队于2014年10月10日向桂平市人民政府、桂平市国土资源局、桂平市住建委××西山镇人民政府、桂平市地产公司提交《关于安排三产和拆迁安置用地的请示》，申请政府尽快安排落实45亩三产和拆迁安置用地给各队，并请求政府批准同意对三产和拆迁安置用地的解决落实方式：“地块由我们各队在本队燕子岭、糖厂路边车路面、沙冒等处自行解决，为了最大程度的减轻政府人力和资金开支的负担，又能解决我们各队的实际困难，经我们各队代表和群众开会协商，一致同意，不用政府和国土资源局出资金和人力为我们各队解决征地问题，各方面经费全由我们各队自行解决，只要求市政府协调国土资源局给予办理国有土地证，市住建委给予办理用地规划证，以便于有效实际性解决我们各队失地农民的长远生计得以落实”。该请示经西山镇大起村村委、西山镇人民政府和桂平市国土资源局、桂平市住建委审核，被告批准同意按《桂平市人民政府关于印发桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定的通知》（浔政发［2012］2号）文件的相关规定办理规划证、土地证。此后，上述各队于2014年11月22日向桂平市国土资源局、住建委××西山镇人民政府提交《关于西山镇大起村1-4、6-9、18队三产拆迁安置地的办证落实到各队的申请意见》，申请意见称：对三产和拆迁安置用地办证到各队问题，经各队队长、代表和相关大户等集体开会讨论决定：“一、大起村3队燕子岭二十四米路与四十二米路西北角的837.46㎡拆迁安置用地办证落实到大起村3队；二、燕子岭3队进大起小学路边，拆迁户零星土地（1）1288㎡和进村小道与四十二米路边零星土地（拆迁户）地块（2）240㎡，共1528㎡落实办证到大起村××三产用地；三、大起村××糖厂路边车到沙冒靠大气物流东面12077㎡拆迁安置用地落实办证到大起村××队；四、大起村××糖厂路边车路面已安排办证到大起村××队的土地对面，共8326㎡落实办证到大起村3队作为拆迁安置用地。为便于下一步建设等融资，其余1、4、6、8、9、18等六个队自愿放弃使用权登记权利。”该申请经西山镇大起村村委确认，西山镇人民政府和桂平市国土资源局审核同意，桂平市住建委于2014年11月25日向第三人颁发了地字第450881201400056号《建设用地规划许可证》，该规划许可证主要内容为：建设单位：大起村3队；负责人：张明海；联系人：叶志新；用地项目名称：拆迁安置用地；城市规划行政主管部门审定意见：“该项目用地位于大起村××糖厂路车路面，用地性质为居住用地，用地面积15.5亩（实际用地面积12.5亩），该安置用地经西山镇人民政府确认及市政府批准同意。结合城市规划要求，同意该用地规划为大起村3队拆迁安置项目用地。建设单位必须按规划核准的用地位置、范围，在规定期限（1年内）依法取得国土资源部门批准的用地文件，并按规定程序办理及完善相关审批手续。”第三人于2014年12月5日向桂平市国土资源局申请土地使用权登记，桂平市国土资源局审核后并报被告审批，被告于2015年1月8日向第三人颁发第××号国有土地证，该证登记的主要内容为：土地使用权人：大起村3队；坐落：大起村××糖厂路车路面；地类：住宅；使用权类型：划拨；使用面积：8327.4㎡。另查明，该证范围内有一幅面积约323.81平方米的水田在落实承包责任制时原由刘祝林（刘水平父亲）户承包，后由刘水平户经营。2016年叶志新在该证土地范围内进行建设时，原告刘水平认为叶志新的建设侵占了其户分家后承包的水田，遂于2016年11月10日向桂平市国土资源局递交《控告书》，桂平市国土资源局于2016年12月26日作出答复（浔国土资信（复）［2016］71号），该答复称：涉案用地为拆迁安置项目用地，已办理了第××号国有土地证，根据调查了解，刘水平父亲刘祝林反映，其户被征用地名为“沙冒”，面积323.81平方米，所得征地款已按照刘祝林九个子女，十七个人口来分配。叶志新建设已取得合法的用地手续，不存在非法侵占土地、非法建设的行为。原告刘水平认为该答复未明确第××号国有土地证办证人系谁，遂于2017年1月6日以桂平市国土资源局不履行法定职责为由诉至桂平市人民法院，在获悉该证系第三人大起村3队申请办理后，原告刘水平遂于2017年4月14日向本院提起本案诉讼，诉请如前所述。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原告是否具备本案的诉讼主体资格；2.被告颁发第××号国有土地证的程序是否合法。关于争议焦点1.原告是否具备本案的诉讼主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的”的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其土地承包经营权的，可以向人民法院起诉。本案中，被告颁发给第三人的第××号国有土地证，该土地证范围包含了原告户承包的土地，原告认为该发证行政行为侵犯了其合法权益而提起行政诉讼，符合上述法律规定，原告具备本案的诉讼主体资格。对被告及第三人认为原告不具备本案诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。关于争议焦点2.被告核发第××号国有土地证的程序是否合法问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设用地占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”需将农用土地转为建设用地的，应当按规定办理审批手续。本案中，被告为了落实解决包括第三人在内的被征地生产队村民的三产和拆迁安置用地问题，同意第三人等生产队提出的在自行解决征地问题后，给予办理国有土地使用证的申请。后第三人以家庭户为单位（涉案土地征地款由原告父亲刘祝林户领取）向被征地户发放征地款，并向被告的土地登记管理机关申请办理国有土地使用证，该土地登记行为土地权属来源合法，四至界址明确。但被告在未按规定办理相关农用地转用审批手续的情况下，即以划拨国有土地方式向第三人颁发第××号国有土地证，属程序违法，故，对原告主张被告办证程序违法的意见，本院予以采纳。但因涉案土地征地款已由原告父亲刘祝林户领取，该发证行政行为对原告合法权益并未产生实际影响，且该证涉及第三人大部分村民的合法权益，如果撤销该证将会给社会公共利益造成重大损害，故，对原告要求撤销该证的请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告桂平市人民政府于2015年1月8日颁发的浔国土［2015］第××号《国有土地使用证》违法。 一审案件受理费50元（原告已预交），由被告桂平市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审判长  陆守全 审判员  廖赞军 审判员  王健玲 二〇一七年九月四日 书记员  李紫莹