浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终58号 上诉人（原审原告）沈惠萍，男，1968年5月16日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 上诉人（原审原告）李廷碧，女，1965年2月28日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 二位上诉人的共同委托代理人邵东晓、郭琴婷，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市自然资源和规划局吴兴分局，住所地湖州市吴兴区区府路1119号。 法定代表人施伟华，该局局长。 出庭应诉负责人张旭黎，该局分管领导。 委托代理人王洪波，浙江京衡（湖州）律师事务所律师。 原审第三人湖州原乡假日小镇实业有限公司，住所地湖州市吴兴区妙西镇肇村村原乡小镇景区。 法定代表人袁世杰，该公司董事长。 委托代理人潘晓芩，该公司职员。 上诉人沈惠萍、李廷碧诉被上诉人湖州市自然资源和规划局吴兴分局（以下简称自规局吴兴分局）、原审第三人湖州原乡假日小镇实业有限公司（以下简称原乡小镇公司）不履行法定职责一案，德清县人民法院于2020年4月10日作出（2019）浙0521行初129号一审行政判决。沈惠萍、李廷碧不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月15日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于同年7月17日进行了调查。受新冠肺炎疫情影响，调查采用移动微法院多方视频方式进行，上诉人沈惠萍、被上诉人自规局吴兴分局的出庭应诉负责人张旭黎和委托代理人王洪波、原审第三人原乡小镇公司的委托代理人潘晓芩到庭，上诉人沈惠萍、李廷碧的共同委托诉讼代理人邵东晓通过移动微法院参加调查。本案现已经审理终结。 原审法院经审理查明，沈惠萍、李廷碧系吴兴区妙西镇肇村村（以下简称肇村村）村民，在肇村村享有土地承包经营权。2017年5月11日，经浙江省人民政府批准，同意2016年度吴兴区“坡地村镇”建设用地试点项目第2批次用地16.1179公顷，上述土地位于肇村村范围内，属于集体土地。2017年8月14日，原湖州市国土资源局与第三人原乡小镇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于肇村村境内的27333平方米土地出让给第三人原乡小镇公司，用于原乡小镇项目建设，用地性质为商服用地（住宿餐饮用地）。2018年12月3日，原湖州市国土资源局吴兴区分局向第三人原乡小镇公司下达了《责令改正违法行为通知书》，针对第三人原乡小镇公司擅自搭建围墙的行为，要求限期将围墙、石砌予以拆除。2019年1月23日，第三人原乡小镇公司出具承诺书，承诺对要求整改的内容，在规定时间内全部恢复到位。期间，第三人原乡小镇公司对自规局吴兴分局提出的违法行为进行了整改。2019年1月7日，沈惠萍、李廷碧向自规局吴兴分局邮寄《查处土地违法行为申请书》及照片6张（土地违法现场、销售广告、视频截图各2张），认为原乡小镇项目建设存在少批多占、违法改变土地性质的行为，要求进行查处，并恢复土地原状。2019年1月7日，自规局吴兴分局签收上述申请材料。2019年8月2日，自规局吴兴分局作出回复函，将沈惠萍、李廷碧申请之前其已责令第三人原乡小镇公司对违法用地行为进行整改的情况告知沈惠萍、李廷碧，并对沈惠萍、李廷碧反映的其他问题进行了调查核实，认为原乡小镇项目不存在少批多占、违法改变土地性质的行为。 原审法院另查明，2019年4月13日，沈惠萍、李廷碧向湖州市人民政府提出行政复议申请，要求确认自规局吴兴分局逾期未履行调查处理法定职责不作为违法，并责令自规局吴兴分局限期对沈惠萍、李廷碧的查处申请进行调查处理，将书面调查处理结果送达沈惠萍、李廷碧。2019年8月7日，湖州市人民政府作出湖政复决字〔2019〕35号行政复议决定书，认定自规局吴兴分局未在法定期限内以规范、有效的方式将有关处理情况告知沈惠萍、李廷碧，确认自规局吴兴分局未依法全面履行法定职责的行为违法。 原审法院认为，根据原《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十六条的规定，自规局吴兴分局具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，沈惠萍、李廷碧有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。根据《国土资源违法行为查处工作规程》规定，自规局吴兴分局对沈惠萍、李廷碧提供的线索应及时进行核查，并根据核查情况决定是否立案调查，并将相关处理结果告知沈惠萍、李廷碧。本案的争议焦点在于自规局吴兴分局作出的涉案回复函是否正确合法。关于自规局吴兴分局答复的期限及程序问题，已经湖州市人民政府复议决定确认违法，该院不再重复评价。举报人要求国土资源主管部门对国土资源违法行为进行查处，其对国土资源违法行为的存在具有初步的举证责任，亦即需向国土资源主管部门提供违法行为线索。本案中，根据沈惠萍、李廷碧的查处申请书及照片可知，其反映的违法线索主要体现在第三人原乡小镇公司原乡小镇项目建设的房屋、别墅存在少批多占、违法改变土地性质的行为。对于上述违法线索，自规局吴兴分局逐项进行了核查。关于房屋、别墅建设少批多占的问题，自规局吴兴分局根据用地审批等证据材料，认定均在出让土地范围内建设，不存在违法用地行为，沈惠萍、李廷碧对此在庭审中也予以认可。关于违法改变土地性质的问题，第三人原乡小镇公司在别墅周边确实存在改变土地性质的违法行为，但该行为在沈惠萍、李廷碧要求查处之前，自规局吴兴分局已经作出处理，并责令督促第三人原乡小镇公司整改完毕。因此，自规局吴兴分局针对沈惠萍、李廷碧提供的违法线索，经核查后将相关情况函告沈惠萍、李廷碧，已依法履行了法定职责。对于沈惠萍、李廷碧在庭审中提交的其他违法线索，以及第三人原乡小镇公司在沈惠萍、李廷碧提供的线索之外是否存在其他违法用地行为，因沈惠萍、李廷碧在向自规局吴兴分局提出查处申请时并未提及，故不在自规局吴兴分局核查范围之内。若违法用地行为确实存在，自规局吴兴分局应依职权主动履行查处职责，但不影响原审法院对涉案回复函内容的评价。综上，沈惠萍、李廷碧的诉讼主张缺乏法律及事实依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈惠萍、李廷碧的诉讼请求。 上诉人沈惠萍、李廷碧上诉称，一、自规局吴兴分局未全面履行其法定查处职责，原审法院认定事实不清，剥夺了沈惠萍、李廷碧的合法救济权利。1.沈惠萍、李廷碧针对自规局吴兴分局《回复函》提起行政诉讼，与二人针对自规局吴兴分局未对沈惠萍、李廷碧的查处申请进行处理提起行政复议，复议机关确认自规局吴兴分局先前的答复方式违法，不属于同一法律关系。原审法院认为自规局吴兴分局作出《回复函》的答复期限及程序问题已经行政机关确认违法，故不再重复评价，系认定事实不清，对于《回复函》的答复期限程序违法问题模糊处理违法。2.本案的核心争议焦点是自规局吴兴分局作出的案涉《回复函》是否合法正确。沈惠萍、李廷碧在查处程序中的举证责任系“初步举证责任”，更为全面的证据以及案涉土地上涉及的具体土地违法行为需要自规局吴兴分局在全面进行调查核实后方能得出结论。自规局吴兴分局在接到沈惠萍、李廷碧的查处申请后，并没有先行组织对违法基本事实的核查，也未提交征求了部相关司局意见、进行不予立案呈批的相关证据予以证明其决定不予立案的程序合法的证据材料，不符合《国土资源行政处罚办法》以及《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范》等规定，不能证明其履行查处职责程序的合法性。自规局吴兴分局在接到沈惠萍、李廷碧的查处申请后，未实际对原乡小镇项目的实际占地范围进行过勘验测绘，甚至并不清楚沈惠萍、李廷碧要求查处的地块、性质，也未对被查处对象或者举报人等相关人员进行过询问、了解，仅依据用地审批意见书、流转合同等书面材料便做出用地合法的结论，不符合《国土资源行政处罚办法》第十五条的规定。自规局吴兴分局至少在知悉涉案《土地流转合同》及附件时，就应当清楚长期流转土地的行为不合法，该合同中内容约定不明确，严重违反土地管理法相关规定，而自规局吴兴分局认定原乡小镇公司系合法、有偿使用流转土地显然是缺乏法律常识的表现。3.本案中原乡小镇公司圈占的土地包括：征用土地16.1179公顷（折合约241.8亩）、流转合同所涉土地865.5亩、租用土地377.88亩，其中征用土地241.8亩完全包含于流转合同所涉土地865.5亩中。即使假设征地、流转土地、租用土地均合法，自规局吴兴分局未进行勘测的情况下，不能得出原乡小镇公司不存在违法圈占土地行为的结论。二、原审庭审中沈惠萍、李廷碧也多次提出应当调查清楚沈惠萍、李廷碧和原乡小镇公司所涉土地争议的权属及具体位置，涉及到的两个核心问题是：沈惠萍、李廷碧林权证所在土地的具体位置以及原乡小镇公司圈占的土地是否有沈惠萍、李廷碧林权证所载土地。原审法院始终对上述问题避而不谈不作处理，原审法院因事实认定不清，导致适用法律上的错误。三、原审期间，沈惠萍、李廷碧向法庭提交的证据材料中，其中证据6为本案关键性证据，该证据系沈惠萍、李廷碧向肇村村村民委员会要求提供自家土地的具体位置的书面证据材料录音，肇村村村民委员会以本案“上面有关照”为由拒绝提供。也正是基于此，沈惠萍、李廷碧于庭审期间申请法庭调查取证，希望可以通过法庭的权威性协助调查取证，然原审法院对沈惠萍、李廷碧的调查取证申请未予受理，关于具体位置的信息仍保存在肇村村村民委员会处至今仍未获取。综上，沈惠萍、李廷碧认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，敷衍质证且对调查取证申请不予处理。望二审法院查清事实，准确定性，维护沈惠萍、李廷碧的合法权益，请求撤销德清县人民法院（2019）浙0521行初129号行政判决书，改判支持沈惠萍、李廷碧的原审诉讼请求，本案诉讼费用由自规局吴兴分局承担。 被上诉人自规局吴兴分局答辩称，一、自规局吴兴分局认真履行法定职责，经调查核实案涉土地用地审批手续合法、齐全，不存在沈惠萍、李廷碧所陈述的“少批多占”违法用地行为。案涉土地系经湖州市人民政府批准，报浙江省人民政府审核同意的2016年度吴兴区“坡地村镇”用地试点项目，该“坡地村镇”建设试点项目用地16.1179公顷己进行征收，且已办理了征收手续后才用于“原乡小镇”项目，其中的27333平方米土地依法办理了建设用地出让手续，由原乡小镇公司建设商业经营服务设施。原审法院还查明“原乡小镇”项目用地除了已被征收的土地外，还向湖州市吴兴区妙西镇肇村村股份经济合作社（以下简称肇村合作社）流转、租赁了1243.37亩（865.49亩+377.88亩）土地用于项目运营。案涉土地通过上述一系列的土地审批征收、出让、流转、租赁程序，用地合法有据，不存在任何“少批多占”使用土地的行为。二、自规局吴兴分局依法对沈惠萍、李廷碧反映的土地涉嫌违法行为进行了调查处理，相关涉事违法行为也早于沈惠萍、李廷碧反映情况前整改处理完毕，不存在沈惠萍、李廷碧主张的违法改变土地性质的行为。自规局吴兴分局在2019年1月9日接到沈惠萍、李廷碧提出要求对肇村村存在的违法用地行为进行查处的申请。自规局吴兴分局在履职过程中，发现原乡小镇公司未经依法批准擅自搭建围墙，故于2018年12月3日依法向其下达了《责令改正违法行为通知书》，要求其将围墙石砌部分予以拆除。接到沈惠萍、李廷碧的《查处土地违法行为申请书》后，按照相关规定组织人员赴其举报的涉嫌非法占地现场进行调查，查明“原乡小镇”项目建设用地已办理相关的用地审批手续，该项目所建房屋均在出让的土地范围之内，没有改变土地利用性质。根据“坡地村镇”用地试点项目实施方案，除了依法出让的27333平方米土地外，其余的土地只征收不农转（实际仍保持农用地原貌），原乡小镇公司未经依法批准擅自搭建围墙，违反了实施方案中限定的条件，故责令其整改，其各项整改措施也已落实到位。故因其违法行为轻微并及时纠正，依据《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款的规定，可以不予立案，故没有对之进行立案查处。三、自规局吴兴分局适用主体不适格。自规局吴兴分局依法履行职责，《国土资源行政处罚办法》是其依法行政的依据之一，沈惠萍、李廷碧在上诉状中提及的《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》，因该工作规范明确规定只规范国土资源部本级立案查处国土资源违法行为工作，自规局吴兴分局是不能将其作为行政执法依据的。综上，自规局吴兴分局接到沈惠萍、李廷碧要求查处土地违法行为的申请后，依法进行了调查核实也将最终的调查处理结果书面回复给了沈惠萍、李廷碧，经审理原审法院也未认定涉案土地上存在沈惠萍、李廷碧所主张的“少批多占、违法改变土地性质”的违法行为，故原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院查明本案事实后依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人原乡小镇公司述称，2016年5月，原乡小镇在湖州市吴兴区妙西镇人民政府的见证下，与肇村合作社签订了《浙江省农村土地承包经营权委托流传合同》及《农村土地承包经营权委托流传合同补充协议》，将包含沈惠萍、李廷碧在内的123户农户的土地承包经营权（涉及土地面积共计865.48亩），以转让方式流转给原乡小镇公司用于“原乡小镇”项目，并按照合同履行了付款义务。同月，原乡小镇公司又与肇村合作社签订了《肇村村集体土地相赁合同》，将肇村村面积377.88亩土地租赁给原乡小镇公司，并按照合同履行了付款义务。综上，原乡小镇公司在“原乡小镇”的用地问题上，合法且有偿，并不存在沈惠萍、李廷碧所诉的“少批多占”违法改变土地性质的行为。请求二审法院依法驳回沈惠萍、李廷碧的上诉。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理查明，对原审法院认定的案件事实予以确认。 二审过程中，各方当事人围绕本案原审认定事实是否清楚、适用法律是否正确等进行了辩论。 本院认为，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”以及《国土资源行政处罚办法》第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查”的规定，因此，自规局吴兴分局对沈惠萍、李廷碧提供的原乡小镇公司的用地行为涉嫌违法的线索，应予以核查。同时根据正当程序原则，自规局吴兴分局应向沈惠萍、李廷碧反馈核查结果。本案中，自规局吴兴分局成立前，湖州市吴兴区的土地行政主管部门原湖州市国土资源局吴兴区分局收到沈惠萍、李廷碧邮寄的《查处土地违法行为申请书》之后，根据该申请书要求查处的具体内容及附随的证据材料进行了相应的核查，发现沈惠萍、李廷碧描述的“房屋、别墅”系原乡小镇公司建设的商业服务设施，且均处于经批准后又通过国有建设用地使用权出让方式获得的商服用地范围内，不存在沈惠萍、李廷碧反映的“少批多占”、“违法改变土地性质”的行为。一审期间，沈惠萍、李廷碧对原乡小镇提交的用于证明合法使用土地的证据材料“建筑面积统计表”亦无异议，并对案涉建筑面积未超过出让土地范围予以认可。因此，原湖州市国土资源局吴兴区分局以及机构改革后成立的自规局吴兴分局针对沈惠萍、李廷碧提供的违法线索进行核查后，自规局吴兴分局将核查结果向沈惠萍、李廷碧书面告知，已经履行了法定职责。沈惠萍、李廷碧在二审调查中主张，原乡小镇公司实际圈占土地1500亩左右，缺乏证据佐证，亦已经超出二人于2019年1月7日向原湖州市国土资源局吴兴区分局邮寄《查处土地违法行为申请书》提出土地违法行为查处申请的范围。此外，在收到沈惠萍、李廷碧提供的线索之前，原湖州市国土资源局吴兴区分局要求原乡小镇公司对擅自改变农用地面貌砌石墙的行为进行的整改，以及在自规局吴兴分局履职之后，沈惠萍、李廷碧重新提交的原乡小镇公司涉及的修建玻璃栈道等其他违法线索，均不在自规局吴兴分局针对沈惠萍、李廷碧邮寄的《查处土地违法行为申请书》的核查范围内，不属于本案的审查范围。 关于自规局吴兴分局作出被诉《回复函》的程序和期限问题。《回复函》系自规局吴兴分局在湖州市人民政府依沈惠萍、李廷碧申请履行复议职责期间所作出，是自规局吴兴分局职责履行的一部分，其仅通过电话方式将有关办理情况告知沈惠萍、李廷碧的做法，已被湖州市人民政府经复议程序审查后认定为未依法全面履行法定职责的行为并已确认违法。故自规局吴兴分局作出被诉《回复函》的程序和期限问题无需再次评判。 至于本案的法律适用问题。沈惠萍、李廷碧提出的《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》针对的是国土资源部本级立案查处国土资源违法行为，在本案中不宜直接予以适用；沈惠萍、李廷碧提出的《国土资源行政处罚办法》第十五条之规定，该规定针对的是立案之后的调查取证问题，而非核查的程序问题，本案仅涉及核查，尚未立案，该条规定亦不宜直接适用。 综上，沈惠萍、李廷碧的上诉理由缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈惠萍、李廷碧负担。 本判决为终审判决。 审判长  何育红 审判员  蒋 莹 审判员  许金荣 二〇二〇年八月十一日 书记员  陈 诚 ?*ArabicDash?-14-? ?*ArabicDash?-13-?