上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0117行初109号原告上海瑞勇实业有限公司。法定代表人张勇安，总经理。委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府。法定代表人沈明，镇长。委托代理人顾雯碕，该镇工作人员。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。原告上海瑞勇实业有限公司（以下简称“瑞勇公司”）不服被告上海市松江区九亭镇人民政府（以下简称“九亭镇政府”）作出的限期拆除违法建筑决定，向本院提起诉讼。本院于2017年3月20日受理后，依法组成合议庭，于同年5月24日公开开庭审理了本案。原告瑞勇公司的法定代表人张勇安及委托代理人李吏民，被告九亭镇政府的委托代理人顾雯碕、许静雯，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年6月29日，被告九亭镇政府对原告瑞勇公司作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“被诉限拆决定”），认定原告在本市松江区九亭镇某路某号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第二十四条的规定，责令原告于同年7月5日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告瑞勇公司诉称：原告在上海市松江区九亭镇某路某号有合法房屋。在上海某实业有限公司诉被告强制拆除行为一案中，从被告提交的证据材料得知其于2016年6月29日作出了被诉限拆决定，要求限期拆除房屋。但被告未将2016年6月29日《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“《限拆决定书》”）送达原告，超越法定职权，未履行法定程序，无事实根据，应当依法予以撤销。故起诉要求判令：1、撤销被告九亭镇政府作出的被诉限拆决定；2、本案诉讼费由被告承担。被告九亭镇政府辩称：一、原告位于本市松江区九亭镇某路某号的建筑物（以下简称“涉案建筑物”），因未取得不动产权证，也未取得乡村建设规划许可证（或建设工程规划许可证），根据《城乡规划法》的相关规定，属于违法建筑。二、涉案建筑物位于农村地区，在九亭镇的乡、村庄范围内。三、根据《城乡规划法》第六十五条、《拆违若干规定》第二十四条等相关规定，被告有权对涉案建筑物作出被诉限拆决定。四、被告作出的被诉限拆决定符合法律规定的程序。故请求依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告九亭镇政府提供了以下依据、证据：（一）证明有权作出被诉限拆决定的职权依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告对职权依据有异议，认为涉案建筑物位于城市规划区域内，被告没有认定违法建筑的职权。对此，被告质辩称：涉案建筑物占用的土地位于被告的乡、村庄规划区域范围内，原告称位于城市规划区域范围内，无事实与法律依据。（二）证明被诉限拆决定认定事实正确的证据：1、上海市松江区规划和土地管理局九亭所（以下简称“九亭所”）出具的图示，证明涉案建筑物四至范围及所在土地的位置，性质是集体土地，属某村所有；2、2016年6月8日《现场检查笔录》，证明被告于2016年6月8日至某路某号检查，将涉案违法建筑的事实作了书面记载。经质证，原告对证据1认为：未加盖制作单位的公章，对真实性不予认可；系位置图，并非规划图，无法证明涉案建筑物违反城乡规划，与本案无关联性；九亭所无权认定土地的权属，其认定系超越权限，该图并非权属证明，亦无相应的权属证书相印证，无法证明涉案地块属于某村的集体土地，从该图中可以看出，周边全部是企业，充分说明该地块属于城市规划区内的工业用地，被告无权对涉案建筑物是否合法作出认定，故对合法性不予认可；另，图示中的盖章单位与《建设用地规划许可证》上的发证机关一致，该机关在发证时认可原告用地的合法性，现提供了该图又不认可，故自相矛盾。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，从未有被告工作人员对涉案建筑物进行过检查，没有相应的检查视频资料相印证，该笔录不客观、不真实；没有当事人签名，也没有不签名的原因与理由，形式上不合法；检查人员没有相应的身份证明及执法资格证明，无法证明具有相应的执法权，见证人的身份亦不明，且除了龚某某的笔迹不一致外，其他内容均系一人笔迹；另，从一系列的案件中可以看出，不同案件的《现场检查笔录》记载的检查时间均为半个小时，检查内容也完全一致，充分说明被告系批量制作的笔录，并未到现场进行实地查看。对此，被告质辩称：证据1确实不是规划图，但记载的内容及标识的信息能够证明涉案建筑物所在地块目前仍系某村的集体土地，该地块的规划是用于农业建设，而非工业厂房；该图示虽非权属证书，但系九亭所在其职权范围查实了涉案地块的权属及性质，若原告对此有异议，可去相关部门进行调查并举证证明土地的权属；九亭所仅标识和说明了涉案建筑物所在地块的四至范围，并未说明周边其他企业的情况。关于证据2，《城乡规划法》和《拆违若干规定》均未明确规定笔录中须写明当事人不予签字的理由，现场检查时，原告因不同意被告的认定，故拒绝签字；检查人员沈某某、陆某某系被告的执法人员，具有相应的执法资格，二人的执法证号分别为某号和某号，在制作笔录时，均向原告出示过执法证；笔录制作时间为半个小时，不等于被告查实系违法建筑为半个小时，被告从2016年2、3月份开始就已进行排摸，并查看过多次，且被告工作人员用半个小时检查涉案建筑物，时间上是足够的。（三）证明被诉限拆决定适用法律法规正确的依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告的意见同对职权依据的质证意见。被告的质辩意见也同对职权依据的意见。（四）证明被诉限拆决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：法律法规依据：《拆违若干规定》第八条和第九条。经质证，原告对此有异议，认为涉案建筑物并非违法建筑，系经过相关部门审批建造的，且被诉限拆决定系建设领域内的行政处罚，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》及《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定。对此，被告质辩称：涉案建筑物属于违法建筑，未取得《城乡规划法》规定的建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；被诉限拆决定并非行政处罚，故不需要依照《中华人民共和国行政处罚法》及《建设行政处罚程序暂行规定》的规定。文本材料证据：1、2016年6月22日《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（以下简称“《事先告知书》”）及送达回证，证明被告将涉案建筑物认定为违法建筑后，于2016年6月22日向原告作出并直接送达了《事先告知书》，明确告知其涉案建筑物属于违法建筑，责令限期拆除，并告知有权进行陈述和申辩；2、《限拆决定书》及送达回证，证明在向原告送达《事先告知书》而其未拆除涉案建筑物的情况下，被告于2016年6月29日向原告作出并直接送达了《限拆决定书》，再次向其明确了涉案建筑物属于违法建筑，应自行拆除。经质证，原告对证据1认为：原件与复印件的笔迹不一致，原告从未收到过，系庭审中才看到原件，故对真实性不予认可；被告未将该告知书依法送达原告，故与本案之间无关联性；涉案建筑物位于城市规划区范围内，被告无权作出违法建筑的认定，也无权责令原告限期进行拆除，故不具有合法性；送达回证上未加盖原告公章，收件人并非原告的员工，身份不明，无法证明被告依法送达。对证据2认为：该《限拆决定书》超越法定职权，事实不清，未履行法定程序，未送达原告，故应依法予以撤销；送达回证上未加盖原告公章，收件人并非原告的员工，身份不明，无法证明被告依法送达，且送达人仅为两个数字，身份不明。对此，被告质辩称：因《事先告知书》与《限拆决定书》在复印后字迹很淡，被告遂在复印件上描写了一遍后又进行了复印，文书中的内容与原件是一致的；涉案建筑物位于乡、村庄规划区内，并非城市规划区内；《事先告知书》与《限拆决定书》均采用直接送达，被告工作人员先送达至原告门卫处，当时两份送达回证上的签收人均确认系原告的工作人员，故才在送达回证上签字，另，送达人栏中的数字系执法人员的证件编号，对应的就是沈某某和陆某某。庭审中，原告提供了以下证据：1、原告营业执照、原告法定代表人证明书，证明原告的主体资格；2、2017年2月27日被告的答辩状、2017年2月25日证据目录、《限拆决定书》的复印件各1份，证明被告从强拆通告一案中得知了被诉限拆决定；3、2011年11月15日《企业名称变更预先核准通知书》，证明原上海某设备工程有限公司更名为上海某某环境科技有限公司；4、2003年11月10日松江区房屋土地管理局与瑞岭公司签订的《土地使用权地块预约协议》、《收款凭证》3份及《收据》2份，证明原告的法定代表人与松江区房屋土地管理局签订了该协议，约定土地用途为工业用地，用于建造标准厂房，原告依法取得了涉案地块的使用权，且涉案地块属于城市规划的工业区范围，并非在乡村规划区内，后原告依约支付了相应款项；5、2014年5月14日、2015年3月12日上海市松江区九亭镇人民政府工贸办出具的《房屋产权证明》各一份，证明被告认定原告房屋系工业用房，为合法建筑，产权证在办理中，且证明涉案建筑物所在土地属于城市规划区内的工业用地；6、2005年8月6日上海市松江区九亭镇某某居民委员会向被告发出的《关于“上海某纯水设备有限公司”建造生产用房项目计划变更建设单位名称的请示》、2006年11月17日《关于上海某某纯水设备有限公司建造生产用房项目部分变更为上海某某实业有限公司建设的批复》，证明原告厂房有相应的立项审批手续，项目符合国民经济和发展的总体规划，且系由被告向发改委申请的建设单位变更，工业园区及厂房建设均经被告同意，被告亦清楚原告建设厂房；7、2003年6月23日松江区规划管理局核发的某号《上海市建设项目选址意见书》，证明涉案建筑物位于城市规划区范围内，建设项目通过了规划部门的选址，符合当时的城市规划，被告无权在城市规划区范围内对涉案建筑物是否合法作出认定；8、2003年6月23日某某公司的《建设用地规划许可证》、2007年5月29日某号《建设用地规划许可证》、2007年5月29日上海市松江区规划管理局《关于核发上海某某实业有限公司建造生产用房工程建设用地规划许可证的通知》及图纸，证明原告取得了涉案项目的《建设用地规划许可证》，涉案建筑物经过规划主管部门认定，符合城乡规划，且涉案地块位于城市规划区而非乡、村规划区内，被告无权对涉案建筑物是否合法作出认定；9、2007年12月20日《房屋土地权属调查报告书》，证明涉案建筑物经过房屋土地部门的权属调查，用地性质是工业用地，用地方式是征收；10、2004年4月28日《上海市建设项目用地预审报告》，证明涉案建筑物的建设符合土地利用总体规划，通过了土地的预审，且松江区土地主管部门认定涉案地块为工业用地，被告无权对城市规划区内的工业用地上的涉案建筑物作出被诉限拆决定；11、2004年4月1日某号《松江区生产性建设项目审批表》，证明原告建造涉案建筑物通过了规划、土地、环保部门的审批同意；12、2003年10月22日上海市房屋土地资源管理局《关于同意局部调整九亭镇土地利用总体规划的批复》，证明上海市房屋土地资源管理局对九亭镇的土地利用总体规划进行了局部调整，将涉案地块调整为工业用地，原告在涉案地块上建造涉案建筑物，符合土地利用总体规划，被告称涉案地块为集体农用地，与客观事实不符；13、2003年11月17日《上海市建设工程勘察合同》，证明具有相应工程勘察资质的单位对涉案建筑物进行了详细地查勘；14、2003年11月11日《关于松江第某号地块使用权出让的申请》，证明被告向松江区房屋土地管理局申请对某号地块进行出让，涉案地块属于工业用地，原告通过受让取得了涉案地块的使用权，且被告对原告在涉案地块上建造涉案建筑物的情况是清楚明知的；15、2011年10月12日上海市松江区环境保护局《关于“上海某某实业有限公司”验收的审批意见》，证明涉案建筑物通过了环保验收；16、《某村土地利用总体规划调整情况表》，证明涉案地块的用途经规划调整为工业用地，涉案建筑物的建设符合土地利用总体规划和城乡规划，系合法建筑；17、2012年11月30日上海市松江区九亭镇某居民委员会出具的《证明》，证明当时被告的副镇长朱某某代表松江区房屋土地管理局与原告的法定代表人签订了《土地使用权地块预约协议》，涉案地块系工业用地，位于城市规划区范围，涉案建筑物属原告所有。经质证，被告对证据1的真实性、合法性及关联性无异议。对证据2的真实性、合法性及关联性无异议，且从诉状中记载的内容可看出，原告称其从某公司的案件中取得了《限拆决定书》，说明两家公司存在一定的关系。对证据3的真实性若法庭核实没有问题，则对真实性、合法性、关联性无异议。对证据4中的《土地使用权地块预约协议》，认为没有双方当事人单位的盖章，只有朱某某与张某某的签字，朱某某的确曾担任过被告的副镇长，但无法确认协议上是否朱某某本人签字，若是国有土地出让，应当直接由松江区房屋土地管理局与原告签订，而不需要委托被告签订，另，该协议仅是预约协议，不认可其中关于用地性质、用途的约定，且第五条约定双方应于2004年5月30日前签订国有土地出让合同，但原告从未与土地管理部门签订过国有土地出让合同，说明该协议现已失效；对收款凭证、收据，认为与本案没有关联性，系原告与案外人之间的法律关系。对证据5的真实性、合法性及关联性有异议，且复印件的落款处写明仅供办理工商营业执照及延期、仅供办理卫生证使用。证据6的落款单位系上海市松江区九亭镇某居民委员会，无法核实该居委会为何出具以及是否出具过这份请示；该请示系基于某某公司变更为原告才进行立项变更，但批复却是将某某公司部分变更为原告，主要变更的是面积，故请示与批复的内容不一致，无法证明原告所要证明的内容；批复中称有效期为两年，若在两年内未开工建设也未申请延期的，该批复失效，故对其内容也不予认可。对证据7的真实性、关联性及合法性均不予认可，该选址意见书有有效期，现已经自行失效。对证据8认为某某公司和原告各有一张《建设用地规划许可证》，即便是真实的，也是失效的，根据原《城市规划法》第三十一条的规定，有关单位取得了建设用地规划许可证，还需继续办理具体的用地审批手续，故并非原告取得了《建设用地规划许可证》即取得了土地使用权。对证据9的真实性、合法性及关联性均不予认可，报告书中的内容不真实、不合法，仅涉及土地，未涉及房屋，在第3页“用地方式”一栏中记载为征收，但涉案地块未经征收，原告也未提供相关证据。对证据10认为没有原告的名称，故与本案无关联性。对证据11认为无法证明涉案建筑物系合法且位于城市规划区内，其中标注了四至界限，明确记载为待征地，说明在原告建设涉案建筑物前，该地块仍是农用集体土地。对证据12认为与本案无关联性。对证据13认为与本案无关联性，勘察行为应当在取得建设工程施工许可证后进行，原告连建设工程规划许可证都未取得，是不应该有这份勘察合同的，故对其内容也不予认可。对证据14，原告未提供原件，复印件落款看不清楚，即使是真实的，因系某某公司申请的，故与本案无关联性；申请中写明系待征地，并未从农村集体土地变成工业用地，且第五条明确土地权属为九亭镇某村某队；从名称来看，其申请的是国有土地出让，但却无后续的国有土地出让手续，说明这仅是申请而已。对证据15认为与本案无关联性。对证据16的真实性、合法性及关联性均不予认可。对证据17无法认定，系案外人作出的证明。对此，原告质辩称：关于证据2，某公司的房屋系从原告处部分转让的，且与涉案建筑物一并拆除，故原告从某公司的案件中得知了《限拆决定书》，之前从未看到过。关于证据4，该协议系由被告当时的副镇长签订，结合被告向发改委申请立项变更，向国土部门申请对涉案地块进行出让的证据，充分说明该协议是客观真实的；该协议明确约定土地属于工业用地，至今未被确认无效或撤销；原告提交的部分交款凭证写明了土地出让费，与本案有关联性，说明原告根据协议的约定缴纳了相关费用。关于证据5，不能因该证明的用途就否认被告对涉案建筑物作出权属认定的效力，就如不能因居民身份证复印件中写明仅供什么用途使用，就否认身份证的效力。关于证据6，请示与批复并不矛盾，涉案地块由某公司取得，之后变更为原告，又部分转让给某公司；批复虽具有有效期，但至今未被法定部门认定无效或撤销，故仍有效。关于证据7，该意见书系对涉案项目是否符合规划的初步认定，结合证据8可证明该意见书是客观真实的。关于证据8，《建设用地规划许可证》系对涉案项目是否符合规划的最权威认定，虽然许可证有有效期，但至今未被法定部门认定无效或撤销，故仍有效；用地手续和规划由不同的部门办理，也是不同的法律概念，涉案地块通过了土地预约申请，符合土地总体规划。关于证据9，该报告书系法定部门对涉案建筑物的调查认定，用地方式是征收，符合客观事实。关于证据10，可证明涉案地块的项目建设通过了土地预审，符合当时的土地利用总体规划，且用途为工业用地，而非农用地。关于证据11，该表中有相关的立项、发改、规划、土地、环保部门加盖公章，通过了相应审批，故该项目建设符合土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和发展规划，且涉案地块属工业用地。关于证据12，系针对松江区房地局作出的，原告不可能取得原件，且涉案建筑物的建设符合土地利用总体规划。关于证据13，系原告与具有勘察资质的单位签订的，项目建设符合相应的查勘结果。关于证据14，系被告向松江区房屋土地管理局提出的申请，原告处不可能有原件；被告申请对第某号地块进行出让创办企业，有具体的土地面积和出让价格，说明被告当时认可涉案地块系位于城市规划区内的工业用地，可以出让，而非集体土地。关于证据15，环评文件由环保部门加盖公章，客观真实。关于证据16、17，从调整情况表中可看出，涉案地块的规划已被调整，部分土地已被调整为工业土地，被告称涉案地块仍属某村的耕地没有依据；某居委会的证明系对涉案地块用途、出让情况出具的，符合客观事实，与本案具有关联性。上述依据、证据，本院认为：被告提供的法律法规在作出被诉限拆决定时均合法有效；原告提供的证据4中2002年10月8日《收款凭证》、证据13、15与本案无关联性，而证据4中的其他证据、证据5-12、14、16、17无法证明其所要证明的内容，故本院均不予采信；被告提供的事实认定、执法程序方面的证据以及原告提供的其他证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效依据、证据，本院确认以下事实：2016年6月8日，被告九亭镇政府工作人员至本市松江区九亭镇某路某号进行现场检查，发现该地址上的涉案建筑物无合法审批手续，依法属于违法建筑。2016年6月22日，被告向原告瑞勇公司作出并送达了《事先告知书》，告知其查处的事实、理由、拟作出责令限期拆除违法建筑决定以及陈述和申辩权。后被告于同月29日向原告作出并送达了《限拆决定书》，认定原告在本市松江区九亭镇某路某号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《拆违若干规定》第二十四条的规定，责令原告于2016年7月5日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告不服，提起诉讼。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《拆违若干规定》第二十四条规定：“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”本案中，涉案建筑物位于被告九亭镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告具有作出被诉限拆决定的法定职权。涉案建筑物的建造未依法取得建设规划许可证件，被告经现场检查，向原告作出《事先告知书》并告知其陈述和申辩权后，作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，执法程序亦无不当。原告称涉案建筑物有相应的建造手续，属合法建筑，但在诉讼中却未向法庭提供充分的证据予以证实；另，对于被告依法送达相关文书的意见，原告亦未能提供相应的证据予以反驳，故本院均难以采信。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海瑞勇实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海瑞勇实业有限公司负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  周 轶人民陪审员  倪顺法二〇一七年九月三十日书 记 员  徐振经附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。