.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}甘肃省酒泉市中级人民法院行政判决书（2017）甘09行终26号上诉人（原审原告）关燕，女，甘肃省金塔县人，现住甘肃省金塔县。委托代理人于东哉，酒泉阳关律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金塔县社会劳动保险局，统一社会信用代码×××。法定代表人俞世国，该局局长。委托代理人孙铭，该局工作人员。上诉人关燕因与被上诉人金塔县社会劳动保险局（以下简称金塔社保局）不履行劳动社会保障行政确认法定职责一案，不服肃州区人民法院（2016）甘0902行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人关燕的委托代理人于东哉，被上诉人金塔社保局委托代理人孙铭到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审查明：2015年10月22日，原告向被告提交退休申请，称其生于1965年12月，1991年5月在金塔县金星板材厂参加工作，1999年12月与金塔县金星板材厂解除劳动合同，养老保险缴至2015年12月，因达到法定退休年龄，故向被告申请办理退休手续。被告收到原告退休申请后，于2015年10月26日向金塔县人力资源和社会保障局提交参保单位申请退休人员基本情况查档申请，要求查询关燕等五人的基本情况。经核查，原告个人档案记载中注明出生日期为1970年8月，工作时间为1991年5月。被告依据上述档案中的记载，认为原告未达到法定退休年龄，遂未依照原告申请办理退休手续。2016年1月11日，原告向肃州区法院提起诉讼，要求被告履行行政职责，核准其退休。2016年6月1日，肃州区法院作出（2016）甘0902行初1号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求，原告收到该判决后不服，向酒泉市中级人民法院提出上诉。2016年9月21日，酒泉市中级人民法院作出（2016）甘09行终33号行政裁定书，以被告”不具备职工退休（职）审批的法定职权，关燕的诉讼请求不属于人民法院受理行政案件的范围”为由，裁定驳回了原告起诉。现该裁定已生效。2016年11月7日，原告向被告提出申请，要求被告确认其具备领取养老金的资格并向其发放养老金。被告经核查后，于2016年11月29日以原告”未达到法定退休年龄，不符合办理退休手续条件”为由，拒绝原告申请，原告遂诉至法院。另查明，金塔人社局原告的人事档案中，招收集体所有制工人审批表(1991年5月填写)显示”关艳，1970.8”，工人技术业务等级考核成绩登记表(1993年4月填写)显示”关岩，1966.8”，转正定级审批表(1993年2月填写)显示”关岩，年龄27”。其中，原告的招收招聘制合同工人审批表中载明:关燕，女，生于1970年8月，汉族，初中，原籍甘肃省金塔县三合乡；个人简历中填写1970年8月至1977年在家玩耍，1977年至1982年在三合乡榆树沟村小学读书，1982年至1988年在三合中学毕业，1988年至1991年至今在二轻局综合厂待业；家庭成员有：父亲关国才、母亲王艳珍；本人现实表现：在干临时工期间，能认真钻研业务，吃苦耐劳，团结同志，符合招工条件；该表贴有原告照片，还记载了原告的其他亲属的姓名、职业等情况。原告的体格检查表载明：关燕，女，年龄21岁，体检项目包括原告当时的身高、体重、五官、外科、内科、血常规等。1991年5月，原告被招录为工人，分配在原金塔县二轻局下属二轻综合加工厂工作。金塔县公安局原告户籍档案中，一代身份证显示”关云彦，1965年12月19日出生，1987年12月31日签发，有效期10年，编号622123651219062”，城关派出所户籍证明显示”关燕，曾用名关云彦，出生日期1965年12月19日”，三合派出所身份证编号顺序码登记表显示”关云彦，出生日期1965年12月19日，顺序码062”，三合乡榆树沟村村民委员会亦证明关燕生于1965年12月。还查明，甘肃省已取消县级以上人民政府原劳动保障行政部门对城镇企业职工正常退休的非行政许可审批工作，改由县级以上社会保险经办机构，对参加城镇企业职工基本养老保险人员达到法定正常退休年龄时，进行退休基本养老金领取资格认定。原审认为，《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定：”参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金”。我国法定退休年龄是1978年5月第五届全国人大常委会第二次会议批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》所规定的退休年龄，即企业职工退休年龄为：男职工为年满60周岁，女干部为55周岁，女工人为50岁；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁连续工作满十年的；连续工作满十年，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁，女年满45周岁。原告要求被告认定其具备领取养老保险金的资格并向其发放养老保险金，被告收到原告申请后，经核查发现原告户籍档案中所载的出生年月为1965年12月，与其在个人档案、招收招聘制合同工人审批表中所载的出生年月1970年8月不同，被告遂根据劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第二款”对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”，及甘政办发[2006]87号《关于印发的通知》第二十一条”退休年龄的确认实行居民身份证与本人档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”之规定，以原告1991年5月招工时填写的招收集体所有制工人审批表为准，认定原告出生年月为1970年8月，尚未达到法定退休年龄，不具备领取养老金的资格，并向原告作出书面答复，并无不妥。原告提出被告审核原告退休年龄所依照的上述法规与《中华人民共和国社会保险法》相悖，上述法规已经过时，经查，劳社部发[1999]8号通知、甘政办发[2006]87号通知属具有普遍约束力、现行有效的规章、规范性文件，原告所称并无事实及法律依据，对其观点不予采信。原告还提出，被告答复其不具备退休条件，与其申请认定其具备领取养老金资格的内容相悖，根据法律规定，享受养老保险待遇，必须达到法定退休年龄，被告作为金塔县人民政府的社会保险行政部门，负责本行政区域内社会保险工作，具有退休基本养老金领取资格认定的法定职权，其在审核原告是否具备领取养老金资格时必须对原告是否达到退休年龄、符合退休条件进行审核，被告作出的答复意思表示明确，原告的该项主张法院亦不予支持。综上，被告对原告的申请已作出书面答复，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉称的事实及理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告关燕的诉讼请求。上诉人关燕不服一审判决，上诉称：一、一审中，金塔社保局没有提供其履行”退休基本养老金领取资格认定”职责的法律依据。《社会保险法》自2011年7月1日起施行，第八条规定：”社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”据此，金塔社保局经办社会保险工作的职责来源于法律明文授权。法律没有赋予金塔社保局作为社会保险经办机构履行”退休基本养老金领取资格认定”的职权，因此一审认定金塔社保局具有”退休基本养老金领取资格认定”职责无法律依据。二、金塔社保局依据甘社保发（2010）50号文件规定主张其有具有退休基本养老保险金领取资格认定职权，但此项文件仅为甘肃省人民政府所属部门作出的规定，不属于行政规章和地方性法规，与《社会保险法》规定的社会保险经办机构职权不符。因此，金塔社保局依据旧的、效力层级低的上级政府部门文件主张自己享有退休基本养老保险金领取资格认定职权，与效力层次高的法律规定之间相悖，金塔社保局的主张于法无据。三、金塔社保局一审中提供的劳社部发（1999）8号文件、甘政办发（2006）87号文件，均属于人社部门审批职工退休的文件依据，不是其享有退休基本养老保险金领取资格认定职权的依据。而且在金塔社保局提供的劳社厅函（2001）125号劳动和社会保障部办公厅关于企业职工”法定退休年龄涵义的复函”内指明：”国家法定的企业职工退休年龄”是指国家法律规定的正常退休年龄，并没有说明要按照档案记载的出生年龄为准。因此，金塔社保局提供的文件依据本身存在冲突，应当从维护企业职工利益的角度出发作出对上诉人有利的认定，对金塔社保局提供的劳社部发（1999）8号文件、甘政办发（2006）87号文件所证明事项不应采信。四、上诉人已经具备领取基本养老金的条件，金塔社保局拒绝支付违背法律明文规定。《社会保险法》第十六条规定：”参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”即参保职工领取基本养老金的条件有二：达到法定退休年龄、累计缴费满十五年，除此之外再无其他条件。金塔社保局以档案年龄达不到法定退休年龄拒绝上诉人领取基本养老保险待遇，是金塔社保局对自身职责的扩大和对法律含义的扩大化解释，因金塔社保局无权为自己设定职责和解释法律，故金塔社保局拒绝上诉人领取养老金是超越自身职权、没有法律依据的错误行政行为。五、《社会保险法》第五十八条第三款规定：”国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。”此规定显然是认可职工身份证的出生日期是计算法定退休年龄的依据，完全排斥了所谓档案年龄的说法。《社会保险法》作为规范社会保险制度方面的基本法律和专门法，其效力层级高于人社部之前制定的有关文件。按照新法优于旧法的原则，金塔社保局也应依据《社会保险法》的规定，以上诉人身份证记载的出生日期计算年龄，准许上诉人在达到退休年龄时领取基本养老保险，而不应自己为自己设定”企业职工退休资格认定”的职权拒绝上诉人的合法要求。六、一审对上诉人档案方面的事实认定无法律依据。档案的管理属于劳动部门的职权，这一职权已经逐渐与当前的社会现实相脱节。在金塔社保局经办的社会保险中，除城镇企业职工的以外，还有灵活就业人员和农村新型养老保险参保人员，曾经的企业下岗职工还有招工档案可言，对于其他参保人员而言他们的档案何在？同一制度下的劳动者，同样劳动，同样缴费，仅因档案的有无或者真假就不能得到同等的待遇，金塔社保局的行政行为丧失了基本的公平和合理，也与整个劳动保障制度中的同工同酬原则不符。综上，《行政诉讼法》第五条规定的：”人民法院审理行政案件，以实施为根据，以法律为准绳。”一审违背法律规定，以效力低的部门文件为裁判依据，支持金塔社保局违法拒绝上诉人领取基本养老保险金，损害了上诉人合法利益，恳请二审依法予以纠正。故请求：1.撤销肃州区人民法院（2016）甘0902行初13号行政判决；2.改判被上诉人依法履行法定职责，认定上诉人具备领取养老金资格或将本案发还重审。被上诉人金塔社保局答辩称：一、政策依据。金塔社保局办理城镇企业职工退休基本养老保险金领取资格认定工作，是根据甘肃省人力资源和社会保障厅《关于完善参加城镇企业职工基本养老保险人员退休工作的通知》（甘人社通﹝2010﹞189号）和甘肃省社会保险事业管理中心《关于做好企业职工正常退休行政审批调整为经办机构对基本养老金领取资格认定工作的通知》（甘社保发﹝2010﹞50号）依法依规进行办理的。政策规定从2010年9月1日起取消县级以上劳动保证行政部门对城镇企业职工正常退休的非行政许可审批工作，改为由县级以上社会保险经办机构，对参加城镇企业职工基本养老保险人员达到法定退休年龄（单位职工：男60周岁，女：管理技术岗位55周岁、生产操作岗位50周岁；灵活从业人员：男60周岁，女55周岁）时，进行退休基本养老保险金领取资格认定。二、关于职工出生时间和退休年龄确认的相关规定。1.劳动和社会保障部1999年3月9日《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发﹝1999﹞8号）第二条第二款：对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。2.劳动和社会保障部办公厅《关于企业职工”法定退休年龄涵义的复函”》（劳社厅函﹝2001﹞125号）的答复也是按照劳动和社会保障部1999年3月9日《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发﹝1999﹞8号）执行。3.甘肃省人民政府办公厅2006年7月23日《关于印发的通知》（甘政办发﹝2006﹞87号）第二十一条：退休年龄的确认实行居民身份证与本人档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。档案中填写的出生时间视为公历时间，不再进行农历和公历的换算。三、关燕申请办理退休的过程。关燕于2015年10月22日向金塔社保局提交”退休报告”，金塔社保局即刻启动退休认定程序，经局领导批示，养老保险股按照程序进行了基础性调查核实工作。2015年10月26日，养老保险股向金塔社保局所属主管局金塔县人力资源和社会保障局（以下简称金塔人社局）申请查阅关燕人事档案，经该局领导批准后，金塔人社局档案室档案管理员按照管理办法规定进行了档案查阅。2015年11月2日，按照原始档案的记载，金塔人社局为金塔社保局出具了《参保单位申请退休人员基本情况查档证明》，证实关燕档案最先记载的出生时间是1970年8月，参加工作时间为1991年5月。通过查档关燕档案最先记载的出生时间与身份证记载的出生时间1965年12月不相符合，基础性审查未能通过。按照政策规定，关燕目前都尚未达到法定退休年龄，就无法认定退休资格。四、关于退休问题的政策规定。我国最早关于退休的文件是《国务院关于颁布和的通知》（国发﹝1978﹞104号），1997年国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发﹝1997﹞26号）文件，根据该文件甘肃省人民政府出台了《甘肃省人民政府关于印发贯彻国务院建立统一的企业职工基本养老保险制度决定的实施办法的通知》（甘政发﹝1997﹞134号），为了全面贯彻落实甘政发﹝1997﹞134号文件，省劳动厅制定了具体的配套办法，出台了《甘肃省劳动厅关于印发的通知》（甘劳发﹝1998﹞第30号）。2005年12月国务院颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发﹝2005﹞38号），劳社部出台了《关于贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知》（劳社部发﹝2005﹞31号），根据国发﹝2005﹞38号，结合我省实际，制定了《甘肃省人民政府办公厅关于印的通知》（甘政办发﹝2006﹞87号），对企业职工基本养老保险的经办进行了细化和明确。因此说明国家和我省对企业职工基本养老保险的规定是从七十年代延续至今的，甘政办发﹝2006﹞87号文件就是现在企业职工基本养老保险最具体的政策规定。综上所述，关燕属原金塔县劳动人事局招收的劳动制工人，2015年10月22日向金塔社保局提交”退休报告”，金塔社保局严格按照政策规定和经办流程及时进行了企业职工退休资格认定工作。经查阅档案，关燕档案最先记载的出生时间尚未达到法定退休年龄，根据政策规定暂无法通过退休资格认定，金塔社保局不能为其办理退休手续。金塔社保局负责的退休资格认定工作，是严格按照政策规定进行的，没有侵害原告的合法权益，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。经二审查明的事实与一审一致，上诉人在二审中未提交新证据。据以定案的证据经原审开庭质证，又经二审核查，其来源合法，内容真实有效，本院予以确认。本院认为，上诉人诉请金塔社保局为其办理退休基本养老保险领取手续。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、第八条，《甘肃省人力资源和社会保障厅关于完善参加城镇企业职工基本养老保险人员退休工作的通知》（甘人社通〔2010〕189号）第一项的规定，金塔县社保局作为金塔县人民政府的社会保险行政部门，具有所诉退休基本养老金领取资格认定职权。根据《社会保险法》第八条、第七十四条规定，社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，依法为参保单位和参保个人提供档案信息查询服务，社会保险业务档案是用人单位的社会保险登记情况和缴费记录的证明，也是其职工享受社会保险待遇的依据。《甘肃省社会保险事业管理中心关于做好企业职工正常退休行政审批调整为经办机构对基本养老金领取资格认定工作的通知》（甘社保发〔2010〕50号）附件一《正常退休基本养老金领取资格认定规程》第一条第（四）项规定”1、对符合国家法定正常退休年龄的职工，对其档案进行初审和整理，对缺少资料和记录不全的，要补齐原始资料或经组织调查认定后作出结论。”本案中，金塔社保局庭审确认关燕提出申请后，未提交已对最先档案年龄进行档案初审、档案整理、补齐资料或组织调查认定等程序的相关证据，不符合《正常退休基本养老金领取资格认定规程》规定的程序要求，程序合法性依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条规定，起诉不作为的案件中，关燕应举证证明向金塔社保局提出申请的事实，金塔社保局负有对申请事项进行答复及答复的合法性进行举证。本案中，关燕于2016年11月7日向金塔社保局申请认定其具备领取养老金资格，应从2016年1月按政策规定发放养老金。金塔社保局于2016年11月29日向关燕出具《参保人员退休办理情况告知单》，告知不符合办理退休手续条件，告知单中载明理由及法律依据，关燕当庭确认已经收到该书面告知单，故金塔社保局申请已履行答复义务。但是，被上诉人金塔社保局二审庭审确认，根据关燕的档案记载，其已经连续缴纳社保满15年，年满50周岁可以退休。上诉人关燕一审提交的一代身份证、身份证编号顺序码登记表、金塔县三合乡榆树沟村证明等对关燕姓名、曾用名、出生时间的记载前后一致、相互印证，能够证明关燕真实年龄已经达到法定退休年龄。在本院审理的关燕诉金塔社保局（2016）甘09行终33号不履行劳动和社会保障行政确认法定职责一案中，金塔县人力资源和社会保障局出具的关燕档案中招工审批表、转正定级审批表、考核成绩登记表中记载的出生时间均不一致，证实关燕档案中记载的出生日期不具有唯一性和真实性。同时，金塔社保局作出答复的事实依据为金塔县人力资源和社会保障局《查档证明》及关燕人事档案，但金塔社保局在法定举证期限内未向法院提交上述证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相应证据。因此，金塔社保局认定关燕”尚未达到法定退休年龄”，事实不清，证据不足。综上所述，金塔县社会劳动保险局向关燕出具的《参保人员退休办理情况告知单》认定事实不清、程序违法；原审判决适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销肃州区人民法院（2016）甘0902行初13号行政判决；二、撤销金塔县社会劳动保险局于2016年11月29日作出的《参保人员退休办理情况告知单》；三、限金塔县社会劳动保险局于判决生效后六十日内向关燕重新作出答复。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人金塔县社会劳动保险局负担。本判决为终审判决。审判长陈立庆审判员刘平代理审判员石改军二〇一七年九月二十五日书记员魏玺颖