广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0203行初305号（2017）粤0203行赔初36号原告：罗石荣，男，1959年9月25日出生，汉族，农民，广东省乐昌市人，住广东省乐昌市。被告：乐昌市梅花镇人民政府，住所地：广东省乐昌市梅花镇坪乳公路旁。法定代表人：林俊仪，镇长。委托代理人：林玉明，该镇党委委员。委托代理人：张剑波，广东周和律师事务所律师。被告：乐昌市人民政府，住所地：广东省乐昌市公主上路23号。法定代表人：沈河民，市长。委托代理人：李敏玲，该市法制局行政复议股股长。委托代理人：王晓嘉，该市人力资源和社会保障局科员。原告罗石荣诉被告乐昌市梅花镇人民政府（以下简称梅花镇政府）、乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）镇政府、市政府行政受理、行政赔偿纠纷两案，原告于2017年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月17日立案受理后，于2017年7月20向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭审理本案。原告罗石荣，被告梅花镇政府的委托代理人林玉明、张剑波，被告乐昌市政府的委托代理人李敏玲、王晓嘉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。乐昌市政府于2017年7月10日对罗石荣提出落实安排其作为被征地农民的社会保障费用的行政复议申请,作出乐府行复〔2017〕9号《不予受理行政复议申请决定书》。内容有“经审查：根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办〔2013〕208号）“被征地单位及时召开村民大会或村民代表大会，讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式”、《关于贯彻落实广东省被征地农民养老保障预存资金分配工作方案的通知》（韶人社〔2015〕128号）“落实村集体主体责任……同时要充分发挥村民大会或村民代表大会的作用，讨论表决分配方案，监督资金分配过程，确保资金落实到位”的文件精神，落实被征地农民的社会保障工作，首先应由村集体确定拟纳入保障范围的具体名单及讨论表决分配方案，但你所在的村委会暂未落实该项工作。我们认为：因落实该项被征地农民的社会保障工作的主体首先是村集体而不是镇人民政府及县（市、区）人民政府，而村集体不属于行政机关，因此，你的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定：对你的行政复议申请不予受理。”原告罗石荣诉称，国家公共利益建设征收了其几乎全部承包的耕地山岭。如坪乳线改线公路征收原告一亩多山林，京珠高速公路征收原告地3亩，粤北限超载检测站征收原告旱地5亩，广乐高速公路征收原告水田、旱地山林共有约2275.6平方米，乐昌市国土资源局有档案为凭证可查。原告依据宪法第三十三条“任何公民享有宪法和法律规定的权利”和物权法第四十二条“征收集体土地、应当足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。安排被征地农民社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”等法律规定。原告依法律程序向被告申请安排原告的社会保障费用，被告行政不作为不履行法定职责，迟迟拖延安排落实原告的社会保障费用。为捍卫宪法和法律尊严权威，向人民法院起诉，请求法院判令：1、撤销乐昌市政府作出的行政复议决定；2、被告在一定期限履行法定职责和任务，督促有关部门协助安排落实原告一家的社会保障费用；3、被告承担诉讼费50元及住宿伙食车费200元。罗石荣在诉讼中提交的证据有：1、身份证复印件，用以证明我是起诉的原告；2、乐府行复[2017]9号《不予受理行政复议申请决定书》，用以证明乐昌市政府不作为、乱作为；3、申请行政复议，用以证明我向乐昌市政府申请过行政复议；4、原告陈述词，用以证明表达我的意见；5、韶府行复[2015]94号《行政复议转送函》，用以证明我在2015年向韶关市人民政府申请行政复议，韶关市人民政府将该案转送给乐昌市政府处理；6、申请落实罗石荣全家的社会保障、EMS快递单，用以证明2014年我向梅花镇政府申请过要求处理我养老保险的事情，但梅花镇政府不受理；7、关于罗石荣家庭的现有情况，用以证明我家确实被国家征用过土地；8、原告陈述意见，用以证明请求法院公平判决；9、广东省农民负担监督卡，用以证明我承包的耕地1.74亩都被国家征用了；10、寄给乐昌市市长的EMS快递单，用以证明我向乐昌市政府要求办理我家的社会养老保险。被告梅花镇政府辩称，第一、根据广东省人力资源和社会保障厅于2015年12月14日印发的粤人社函[2015]3088号《关于我省被征地农民养老保障资金分配的指导意见》中“村集体应落实分配主体责任。……同时要充分发挥村民大会或村民代表大会的作用，讨论表决分配方案，监督资金分配过程，确保资金落实到位”的文件精神，以及相关征地社保资金管理使用流程的规定，确定了村集体是被征地农民养老保障资金分配工作的主体，同时也确定了该项被征地农民养老保障资金分配工作，首先是由村集体及罗石荣所在的村民委员会确定拟纳入保障范围的具体名单及讨论表决的分配方案，然后再报经梅花镇政府审核、公示后，由社保经办部门办理参保缴费手续这样一个流程。本案中，罗石荣所在的村民委员会有无实施该项工作，罗石荣没有提供其向村委会要求确认其可以纳入被征地农民养老保障资金的保障范围，以及可分配被征地农民养老保障资金份额的相关证据。二、根据梅花镇政府向罗石荣出具的《关于罗石荣家庭的现有情况》，结合粤人社函［2015］3088号《关于我省被征地农民养老保障资金分配的指导意见》中关于“征地社保资金应优先用于因政府统一征收农村集体土地而导致失去大部分或全部被征地农民。”的规定，罗石荣不一定能够享受被征地农民养老保障资金分配权益，其被征地农民养老保障资金分配资格需待村集体即村民委员会确定。第三、村集体是村民的自治组织，是由全体村民选举产生的，是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”不是国家的行政机关。故本案中，罗石荣应当向其所在的村委会申请要求，待其所在的村委会确定保障范围的具体名单及分配方案，才由梅花镇政府审核、公示，再报经社保经办部门办理参保缴费手续。梅花镇政府于2017年8月4日向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、粤人社函[2015]3088号《关于我省被征地农民养老保障资金分配的指导意见》，用以证明原告所在村委会也是被征地农民养老保障资金分配工作的主体，被征地农民养老保障资金分配工作首先是原告所在的村民委员会确定拟纳入保障范围的具体名单，及讨论表决的分配方案，然后再报经梅花镇政府审核、公示后，由社保经办部门办理参保缴费手续。征地社保资金应优先用于因政府统一征收农村集体土地而导致失去大部分或全部被征地农民；2、关于罗石荣家庭的现有情况，用以证明原告的大部分土地未被征收。被告乐昌市政府辩称，一、我府不受理原告的行政复议申请符合法律规定。2017年7月4日我府收到原告提出的复议申请后，即按规定进行审查。经审查，根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办〔2013〕208号）“被征地单位及时召开村民大会或村民代表大会，讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式”、《关于贯彻落实广东省被征地农民养老保障预存资金分配工作方案的通知》（韶人社〔2015〕128号）“落实村集体主体责任。同时要充分发挥村民大会或村民代表大会的作用，讨论表决分配方案，监督资金分配过程，确保资金落实到位”的文件精神，落实被征地农民的社会保障工作，首先应由村集体确定拟纳入保障范围的具体名单及讨论表决分配方案，但原告所在的村委会暂未落实该项工作。因落实该项被征地农民的社会保障工作的主体首先是村集体，而不是镇人民政府及县（市、区）人民政府，由于村集体不属于行政机关，原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。因此，我府决定对原告的行政复议申请不予受理，符合法律规定。二、原告于本案属于重复起诉。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条明确规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；”原告在2016年1月就同一诉讼请求向韶关市中级人民法院提出过行政诉讼，因原告经法院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭，法院依法按撤诉处理。原告现以同样的诉讼请求及同一理由再次向法院起诉，属于重复起诉，且无正当理由再行起诉，法院依法应裁定驳回起诉。综上所述，原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，乐昌市政府决定对原告的行政复议申请不予受理，符合法律规定；原告于本案的诉请属于重复起诉。为此，恳请法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。乐昌市政府于2017年8月4日向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、EMS快递单及查询结果，用以证明乐昌市政府于2017年7月5日收到原告的行政复议申请；2、行政复议申请书，用以证明原告向乐昌市政府申请行政复议；3、《关于贯彻落实广东省被征地农民养老保障预存资金分配工作方案的通知》（韶人社[2015]128号），用以证明村集体为落实被征地农民社会保障工作的责任主体；4、《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办[2013]208号），用以证明原告诉求不符合被征地农民社会保障资金分配工作流程要求；5、不予受理行政复议申请决定书（乐府行复[2017]9号），用以证明乐昌市政府依法不予受理原告的行政复议申请；6、EMS快递单及查询结果，用以证明乐昌市政府通过邮寄送达的方式向原告送达《不予受理行政复议申请决定书》；7、行政起诉状，用以证明原告于2016年1月18日因同一事实理由向韶关市中级人民法院提起行政诉讼；8、行政裁定书，用以证明原告经传票合法传唤无正当理由拒不到庭，韶关市中级人民法院裁定该案按撤诉处理。经庭审质证，对被告梅花镇政府提交的2证据，原告罗石荣的质证意见如下：证据1梅花镇政府的做法不符合法律规定；证据2无异议。被告乐昌市政府的质证意见如下：均无异议。对被告乐昌市政府提交的8证据，原告罗石荣的质证意见如下：证据1、2无异议；证据3、4有异议，根据《物权法》第四十二条规定，被征地的对象是农民；证据5有异议，梅花镇政府作为下级行政单位，市政府应该纠正梅花镇政府不作为的错误行为；证据6无异议；证据7的证明内容有异议，我方两次起诉的事实和理由不一致；证据8无异议。被告梅花政府的质证意见如下：均无异议。对原告罗石荣提交的10份证据，被告梅花镇政府的质证意见如下：证据1三性均无异议；证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，该决定书合法，有法律依据和事实依据；证据3三性均无异议；证据4三性均有异议，不符合证据的形式；证据5三性均无异议；证据6真实性、关联性有异议，该证据没有说我方是否有签收，也不知道内容是什么；证据7三性均无异议，也证实了原告除了被征收的土地外还有水田2.1亩，旱地1.5亩，林地3亩多；证据8不符合证据形式，不能作为证据；证据9真实性有异议，不能反映原告的现状，原告的现状应以原告提交的证据7为准；证据10三性均有异议，我方不清楚是否有该事实。被告乐昌市政府的质证意见如下：证据4关联性有异议，该陈述词只是原告主观陈述，不能作为证据使用；证据8关联性有异议，该陈述意见是原告主观陈述，不能作为证据使用；证据10关联性有异议，仅凭一份快递单没有实质内容，无法证明原告的陈述及证明力不足；对其他证据均无异议。经审理查明，罗石荣系乐昌市梅花镇清洞村委会连溪组村民，其家庭现有60岁的妻子、35岁的儿子和在韶关技校读书的16岁孙女。由于建设广乐高速公路等工程，陆续征收了罗石荣家庭承包经营的土地，其领取了相应的征地补偿款。除高速公路征用田地外，其家庭还有部分水田、旱地及林地。2014年12月2日,罗石荣向梅花镇政府申请落实其全家的社会保障,称因其失去大部分土地,加上年纪大了,打工无单位要了,生活无保障,申请最低生活保障也没批准,并患有高血压、脑血栓、心脏病,生活及其因难,望镇政府尽快落实被征地农民的社会保障费用。2015年11月12日,韶关市人民政府向乐昌市政府发出韶府《行政复议转送函》(行复〔2015〕94号),内容有“罗石荣以2010年广乐高速公路建设征地后,你府未对其依法落实被征地农民基本养老保障政策为由,向韶关市人民政府提出行政复议申请。经审查,根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》(韶府办〔2013〕208号)的有关规定,罗石荣所提出的申请事项,依法应当由你府进行处理。现将罗石荣的行政复议申请及相关材料转送你府,由你府进行处理。”2016年1月18日，罗石荣向韶关市中级人民法院提起诉乐昌市政府不履行法定职责一案的行政诉讼，要求乐昌市政府落实其一家的养老、生活保障。同年5月19日，韶关市中级人民法院以罗石荣经传票合法传唤，无正当理由拒不到庭为由，作出（2016）粤02行初18号《行政裁定书》，裁定按撤诉处理。2017年7月4日，罗石荣以申请梅花镇政府、乐昌市政府履行法定职责，落实安排其作为被征地农民的社会保障费用为由，向乐昌市政府申请行政复议。同年7月10日，乐昌市政府作出乐府行复〔2017〕9号《不予受理行政复议申请决定书》。内容有“经审查：根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办〔2013〕208号）‘被征地单位及时召开村民大会或村民代表大会，讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式’、《关于贯彻落实广东省被征地农民养老保障预存资金分配工作方案的通知》（韶人社〔2015〕128号）‘落实村集体主体责任……同时要充分发挥村民大会或村民代表大会的作用，讨论表决分配方案，监督资金分配过程，确保资金落实到位’的文件精神，落实被征地农民的社会保障工作，首先应由村集体确定拟纳入保障范围的具体名单及讨论表决分配方案，但你所在的村委会暂未落实该项工作。我们认为：因落实该项被征地农民的社会保障工作的主体首先是村集体而不是镇人民政府及县（市、区）人民政府，而村集体不属于行政机关，因此，你的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定：对你的行政复议申请不予受理。”罗石荣于2017年7月14日向本院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销乐昌市政府作出的乐府行复〔2017〕9号《不予受理行政复议申请决定书》；2、梅花镇政府、乐昌市政府在一定期限内履行法定职责，督促有关部门安排落实罗石荣一家的社保保障费用；3、梅花镇政府、乐昌市政府赔偿罗石荣住宿伙食车费200元及负担本案诉讼费。本院主持罗石荣与梅花镇政府、乐昌市政府的行政赔偿调解，因罗石荣不同意调解而未果。本院认为，乐昌市政府作出的乐府行复〔2017〕9号《不予受理行政复议申请决定书》不合法，理由如下：根据《韶关市人民政府办公室转发市人力资源和社会保障局关于进一步加强我市被征地农民养老保障工作意见的通知》（韶府办〔2017〕208号）中规定“保障对象具体名单和养老保障资金分配方式经村民大会或村民代表大会讨论，由村委会报镇级人民政府初审并公示7天后，报县（市、区）人社部门审核。……征地项目获批后,各县(市、区)人民政府应督促指导相关职能部门、镇人民政府(街道办事处)、被征地单位及时组织召开村民大会或村民代表大会,讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式。”的精神，落实罗石荣一家的养老保障工作，先应由罗石荣一家所在的清洞村委会确定拟纳入保障对象具体名单和养老保障资金分配方式，再报梅花镇政府初审并公示7天，最后报乐昌市人社部门审核,乐昌市政府对此有督促指导职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；”及第三十条第二款第三项、第四项“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；”《中华人民共和国行政复议法》第十五条“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的,按照下列规定申请行政复议:……(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;……有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民依照本法第十八条的规定办理。”及第十八条“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起七日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”的规定,村委会虽然不是行政机关,但是《中华人民共和国村民委员会组织法》授予了村民委员会一定的行政管理职责,如村民委员会应当组织召开村民会议讨论决定征地补偿费的使用、分配方案等事项,及时公布政府拨付的补贴补助等资金的管理使用情况、协助人民政府开展工作的情况等。本案中,罗石荣所在的清洞村委会没有落实本村被征地农民的养老保障名单和养老保障资金分配方式,梅花镇政府对罗石荣要求落实其全家的社会保障问题亦未作出处理,乐昌市政府对此负有督促指导的职责。罗石荣据此可以向乐昌市政府提出行政复议申请,乐昌市政府应予以受理。至于被申请人是否符合法律规定,乐昌市政府可以对罗石荣予以释明,要求罗石荣更正或者补充。因此,乐昌市政府对罗石荣作出《不予受理行政复议申请决定书》,不符合法律规定。关于罗石荣要求梅花镇政府、乐昌市政府履行法定职责,督促有关部门安排落实其一家的社会保障费用的问题。根据上述法律规定,乐昌市政府、梅花镇政府应督促指导相关职能部门、被征地单位及时组织召开村民大会或村民代表大会,讨论拟订纳入养老保障范围的具体名单、养老保障资金的分配方式。但是至于罗石荣一家是否符合纳入被征地农民养老保障名单的条件,则应根据其所在村委会的实际情况来合理确定,不应强求。至于罗石荣要求乐昌市政府、梅花镇政府赔偿其住宿伙食车费200元的问题。由于罗石荣未提供上述费用的凭证,及未证明须乐昌市政府、梅花镇政府赔偿的因果关系,因此,对罗石荣的该项行政赔偿诉求,本院不予支持。关于乐昌市政府认为罗石荣于本案属于重复起诉的问题。罗石荣曾于2016年1月18日向韶关市中级人民法院提起诉乐昌市政府不履行法定职责一案的行政诉讼，要求乐昌市政府落实其一家的养老、生活保障。同年5月19日，韶关市中级人民法院以罗石荣经传票合法传唤，无正当理由拒不到庭为由，作出（2016）粤02行初18号《行政裁定书》，裁定按撤诉处理。但本案是在罗石荣向乐昌市政府申请行政复议,乐昌市政府对其作出《不予受理行政复议申请决定书》后,罗石荣不服该府决定而提起要求撤销其决定的行政诉讼。因此,本案不属于重复起诉的情形,对乐昌市政府的上述抗辩,本院不予采纳。综上所述，乐昌市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，因适用法律有误，处理结论不符合法律规定，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销被告乐昌市人民政府于2017年7月10日作出的乐府行复〔2017〕9号《不予受理行政复议申请决定书》。二、责令被告乐昌市人民政府于本判决生效之日起五日内对原告罗石荣提出的行政复议申请予以受理。三、驳回原告罗石荣的其他诉讼请求。（2017）粤0203行赔初36号案件免交受理费,（2017）粤0203行初305号案件受理费50元，由被告乐昌市人民政府和原告罗石荣各负担一半。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  袁 皞人民陪审员  曾细娥二〇一七年九月十九日书 记 员  黎 宸