安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖08行终62号上诉人（一审原告）杨文，男，1981年7月23日出生，汉族，住安徽省铜陵市枞阳县，委托代理人王冬兵，安徽振风律师事务所律师。委托代理人章庆，安徽振风律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）枞阳县国土资源局，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇银塘东路，统一社会信用代码113407227430523970。法定代表人王国民，局长。委托代理人朱贤福，枞阳县国土资源局法制股工作人员。委托代理人徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。上诉人杨文因诉枞阳县国土资源局土地行政出让纠纷一案，不服安徽省安庆市宜秀区人民法院（2017）皖0811行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月31日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人杨文的委托代理人王冬兵，被上诉人枞阳县国土资源局负责人章晓进及委托代理人朱贤福、徐光敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨文起诉称：被告枞阳县国土资源局将位于枞阳县横埠镇官塘村境内的2015－C2号地的国有建设用地予以拍卖，原告在以750万元竞买后发现，被告枞阳县国土资源局对该地块的收储并未进行，因此其将该地块交由枞阳县招投标管理局拍卖出让的行为无效。故请求法院依法确认被告枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为无效，并返还原告杨文保证金112万元及该款自起诉之日起至付款之日止的同期银行贷款利息，并负担本案的诉讼费用。一审法院认定：2006年12月31日，经安徽省人民政府批准，同意在枞阳县××、××、官埠桥镇、会宫乡境内，合计批准建设用地18.7292公顷用于城镇建设和村庄建设。涉案2015-C2号宗地属批准的建设用地范围。2014年9月16日，枞阳县横埠镇人民政府向被告申请供地，申请要求对涉案宗地（面积9695.5平方米）对外出让供地，后于2015年1月14日向被告出具承诺函，承诺征地补偿款已按相关政策足额补偿，且不存在矛盾。2014年11月27日，枞阳县住房和城乡建设局规划拟涉案宗地的用地性质为其他服务设施用地（驾驶培训中心）。2015年1月19日，枞阳县土地收购储备中心与枞阳县横埠镇人民政府签订土地征收（收购）工作议定书及土地征收（收购）协议书，确定涉案宗地由枞阳县土地收购储备中心收储。2015年3月8日，枞阳县土地收购储备中心委托安徽宝宏房地产土地评估事务所有限公司对2015-C2宗地进行地价评估，估价结果总地价为5555522元。2015年5月12日，枞阳县发展改革委员会对2015-C2宗地立项备案，项目名称为枞阳县枞横机动车驾驶员培训有限公司驾驶员培训中心，项目法人××枞阳县枞横驾驶员培训有限公司。该公司向枞阳县财政局横埠分局交款135万元，横埠分局作为暂收款处理。2015年5月14日，枞阳县人民政府作出枞政地（2015）2号《关于枞阳县国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意被告提出2015-C2号宗地的出让方案，宗地面积9695.5平方米，规划用途为其他服务设施用地，出让年限40年，出让方式为拍卖转挂牌，出让起始价5555522元，竞买保证金112万元。2015年5月22日，被告编制2015-C2号等宗地的国有建设用地使用权公开拍卖（挂牌）出让文件，并同时通过中国土地市场网公开发布拍卖（挂牌）出让公告。2015年6月8日，原告向被告提交2015-C2宗地的竞买申请书，交付了竞买保证金112万元，参与竞买，并最终以750万元的价格拍卖成交。双方于2015年6月16日签订国有建设用地使用权出让成交确认书，确认书约定竞得人缴纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金，成交确认书签订之日起10个工作日内，竞得人与出让人签订国有建设用地使用权出让合同，竞得人违反本成交确认书规定义务的，视为竞得人放弃竞得资格，此情形下，竞得人的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还。2015年9月14日，被告向原告发出律师函，要求原告于2015年9月28日前交付剩余土地出让金，并与被告签订国有建设用地使用权出让合同，但未果。一审法院认为：案涉宗地虽由枞阳县枞横驾驶员培训有限公司申请立项并备案，但并不能以此确定枞阳县枞横驾驶员培训有限公司为该宗地的使用权人。根据被告提供的证据，被告已完成该宗土地的收储工作，达到出让条件。原告认为被告未完成该宗土地的收储，没有提供证据证明该宗土地存在其他权利人，也未证明有其他未完成收储的事实，因此，原告认为该宗地未完成收储的事实不予采信。原告要求确认被告枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为违法且无效，没有事实依据不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨文的诉讼请求。杨文上诉称：一、2015-C2号地块征收未完成且违法。1、省政府皖征地（2006)828号批文己失效。省政府2006年即使对2015-C2号地块作出批复同意征收，被上诉人到2015年才将其挂牌拍卖出让，根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。两年内未用地，有关批准文件自动失效”。本案所涉土地，从征收批复到出让时隔长达九年，该批复早已失效；2、被上诉人征收行为违法，征收补偿款未到位。农村集体土地征收，根据《土地管理法实施条例》的规定，应由市、县人民政府与农村集体经济组织签订《征收补偿协议》。本案中，《征收补偿协议》是由枞阳县土地收购储备中心与横埠镇人民政府签订的，横埠镇政府显然不是农村集体经济组织，更代表不了该土地的所有者，该协议显然无效，且被上诉人也未提交证据证明该土地的征收补偿款已实际支付到位。二、2015-C2号地块不具备出让条件。1、省政府批复已失效，征收行为违法，征收补偿款未到位，该土地尚属集体土地；2、根据《安徽省关于进一步规范国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》第6条之规定：“建设‘净地’交易制度。对于拟出让的国有建设用地，必须做到土地权属清楚、面积准确、规划条件明确且完成拆迁安置补偿，方可出让。严禁未完成拆迁安置补偿的土地直接出让。对暂时未完成拆迁、场地平整和基础设施配套且需出让的特殊宗地，应在公告中明确完成拆迁、场地平整、基础设施配套的具体时间和实施责任人”。2015-C2号地块至今尚未完成拆迁，围墙、树木及绿化、跑道尚在，基础设施即水、电、路不配套，也未公告。该地块未达到“净地”条件；3、土地权属不清楚。从法律上讲，该土地仍是集体土地，且枞阳县人民政府已将该地块立项建设枞阳县横埠驾校，并收取了该驾校135万元土地出让金，不管该地块是国有土地，还是集体土地，同一块土地，同时出让两次明显违法；4、根据《闲置土地处置办法》的规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求：土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、具备动工开发所必需的其他基本条件。本案所涉土地与该规定的要求均不符合，出让条件不成熟，被上诉人的出让行为无效。三、上诉人交纳的保证金应当返还。被上诉人的出让行为无效，理应返还上诉人为拍卖该地块所交纳的112万元，并承担该款相应的利息。综上，请求二审法院依法改判：1、确认被上诉人枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为无效；2、返还上诉人杨文所交纳的保证金112万元并承担该款自起诉之日起至付款之日止的同期银行贷款利息；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。枞阳县国土资源局答辩称：第一、关于出让地块征收是否完成及其合法性问题。1、上诉人援引《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，认为省政府皖征地(2006)828号批文已失效。答辩认为：(1）该项上诉观点系在二审期间新提出的抗辩主张，一审中未涉及；(2)该意见第十四条规定“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标”。本案尽管两年内未用地，但实施了征地补偿安置方案，批准文件应确定仍然有效；(3）根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。上诉人援引的上述规定系国土资源部下发的工作意见，属规范性文件，不是规章；2、涉案地块的征收补偿安置工作，由县政府授权横埠镇政府组织实施，并由该镇与相关农村集体经济组织签订土地征收补偿协议。本案，枞阳县土地收购储备中心与横埠镇政府签订的议定书、协议书，应为国有建设用地的收储协议，合法有效。原审中，答辩人向法院提交了由横埠镇政府出具的承诺函，承诺征地补偿款已按相关政策足额补偿，且不存在矛盾。该证据能够证实土地征收补偿款已实际支付到位。第二、关于出让地块是否具备出让条件的问题。1、如上所述，涉案地块出让前属于已进入土地储备的国有建设用地；2、就本案而言，2015-C2号地块在交付出让前，土地权属清楚、面积准确，附有枞阳县住建局详细的用地规划条件，该地块上没有需要拆迁的建筑物或构筑物，地块周边围墙系为明确界址范围所建；零星树木及绿化，土地受让方可以保留，也可根据建设需要随时拔除；部分水泥地坪是场地平整的结果，非上诉人所称的“跑道”；基础设施已经配套，道路畅通。因出让前已完全符合“净地”出让条件，符合皖国土资〔2008〕42号《安徽省关于进一步规范国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》第6条的规定；3、出让地块土地权属清楚。案涉宗地虽由枞横驾校在枞阳县发改委申请立项备案，但不能以此确定土地使用权人，项目备案机关不是土地出让、土地登记法定管理机关。枞阳县财政局横埠分局以暂收款名义收取枞横驾校135万元，属于其他法律关系，与本案无关。杨文上诉称该135万元为土地出让金、同时两次出让等均无事实根据；4、本案，答辩人经县政府批准对外供应的2015-C2号地块，符合《闲置土地处置办法》的规定和要求，且原审中已提交相关证据予以证实，出让条件成熟，出让行为合法有效。第三、关于竞买保证金的返还问题。1、2015年6月双方根据拍卖成交结果签署《出让成交确认书》，约定杨文缴纳的竞买保证金自动转作受让地块的定金。故本案诉争的竞买保证金应属定金范畴，系杨文给付定金作为答辩人的债权担保。交付定金的一方违约的，无权要求返还定金；2、本案答辩人出让2015-C2号地块的行为合法有效，双方签署的《出让成交确认书》系依法成立，杨文要求返还保证金无事实及法律根据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院裁定驳回上诉、维持原判。杨文向一审法院提举的证据材料为：1、原告身份证复印件一份，证明原告杨文的诉讼主体资格；2、出让公告复印件一份及照片四张，证明被告交由拍卖公司拍卖的土地与出让公告不符，存有他人权利，实际所有人××枞阳县枞横驾校；3、枞阳县发展改革委员会项目备案表复印件一份、枞阳县财政局横埠分局局长姚信华的调查笔录一份，证明涉案地块是为枞阳县横埠驾校立项和申报，枞阳县枞横驾校向枞阳县横埠财政分局交纳土地出让金135万元，该土地存在其他权利人，不符合净地出让条件；4、发票复印件一份，证明原告已交纳土地出让金112万元。枞阳县国土资源局向一审法院提举的证据材料为：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告枞阳县国土资源局为机关法人，属县人民政府土地管理部门；2、2015年3月24日安徽宝宏房地产土地评估事务所有限公司作出的宜土宝估字（2015）006号《土地估价报告》及附件（含土地估价委托书、待估宗地土地状况调查表、省政府皖政地[2006]828号批复、枞阳县横埠镇人民政府横政发[2014]130号文件、横埠镇人民政府承诺函、用地勘测定界图、枞阳县住建局枞建规[2014]84号文件、地块现场照片、评估机构的营业执照及注册证书等），证明涉案地块平整、无地上附着物，评估公司完成了实地调查和现场拍照，估价结果总地价为555.5522万元（单价573元/平方米），并建议将该评估地价作为出让底价；3、2015-C2号地块的《国有建设用地使用权公开拍卖（挂牌）出让文件》（包括出让公告、出让须知、枞阳县人民政府枞政地[2015]2号批复、枞阳县住建局枞建规[2014]84号文件、用地勘测定界图、枞阳县发展改革委项目备案表、省政府皖政地[2006]828号批复、横埠镇政府横政发2014）130号文件、横埠镇政府承诺函等）；中国土地市场网出让公告打印件，证明对涉案2015-C2号地块，在省政府批准征收为国有建设用地后，经县政府批准同意出让方案、取得县住建部门的用地规划条件、确定出让地块为净地后被告依法编制拍卖（挂牌）出让文件，并通过中国土地市场网公开发布出让公告；（1）原告杨文的报名申请竞买资料（包括杨文身份证复印件、竞买保证金交款票据、经签署的竞买申请书、资信证明书、资金承诺书、经逐页签名捺印的出让须知、竞买资格确认书会审表、竞买资格确认书），证明被告履行了详尽告知义务；原告知晓并确认对出让文件、出让地块的规划利用条件及地块现状无异议并全面接受，并对有关承诺承担法律责任等；（1）2015-C2号地块拍卖现场竞买人情况表；拍卖现场记录表；安徽省枞阳县公证处（2015）皖枞公证字第735号《公证书》；国有建设用地使用权出让成交确认书，证明原告在拍卖会现场多次举牌竞价，最终以750万元的最高报价成交，拍卖活动及拍卖结果真实、合法、有效；原告交纳的竞买保证金已转作受让地块的定金；原告应当在成交确认书签订之日起10个工作日签订出让合同及逾期签订应当承担的法律后果；2015年9月14日枞国土资函[2015]103号函件及邮寄送达回执（邮件面单、原告签收情况查询打印件），证明因原告逾期签订《国有建设用地使用权出让合同》，也不按照出让文件和成交确认书的规定支付土地出让价款及项目建设开竣工保证金等款项，被告及法律顾问遂向原告邮寄送达函件（原告于2015年9月23日收件），书面函告原告限期签订出让合同并付清拖欠的土地出让价款等，同时告知了继续违约应承担的法律后果，但无果；（1）土地征收工作协议书及工作议定书，证明涉案的土地在交付拍卖之前完成了收储工作；（1）枞阳县横埠镇官塘村民委员会情况反映，证明该地块为净地，符合对外拍卖、出让条件。法律依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号，2007年9月21日修订）第二条、第六条、第七条、第八条、第九条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条。上述证据材料，一审法院已随案移交本院。本院于2017年8月23日公开开庭审理本案时，上诉人、被上诉人均不申请对对方向一审法院提交的证据进行复核。本案审理过程中，本院要求被上诉人提供涉案宗地征收呈报材料和征地实施材料。2017年9月20日枞阳县国土资源局向本院递交该局2006年11月10日编制的建设用地项目呈报材料“一书三方案”、枞国土资（告知）[2006]第11号、第12号《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》。上诉人认为，上述材料本应在一审期间提交。其提交的“一书三方案”是按工矿仓储用地（即横埠镇新建汽车修配服务中心）呈报省政府的，而拍卖出让该地块是按驾驶培训中心用地出让的，土地性质是教学用地，与呈报方案不相符；虽有征地拆迁补偿告知，但没有实际支付补偿款的凭证及相关证据，说明涉案地块征收补偿未完成。经本院审查认为，2017年9月20日枞阳县国土资源局向本院递交的上述材料，虽未在一审期间提交，但属于本案争议事实的关键证据，有利于查明本案事实。该材料记载，2006年9月14日枞阳县国土资源局对枞阳县横埠镇官塘村民委员会发布枞国土资（告知）[2006]第11号、第12号《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，2006年9月18日枞阳县横埠镇官塘村民委员会及征地、拆迁涉及到的农户分别在其被征收的10.0145公顷、4.6517公顷征地情况调查确认表签字。2006年11月10日枞阳县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料》“一书三方案”中，对枞阳县横埠镇官塘村两地块土地拟开发用途为工矿仓储用地，开发名称分别为“横埠镇新建服装加工项目”（10.0145公顷）、“横埠镇新建汽车修配服务中心项目”（4.6517公顷）。本院对一审判决认定的其他案件事实，经审核符合法律规定，予以确认。本院认为：《土地管理法》第二十四条规定“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（十四）项规定“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”依据上述规定，土地建设用地呈报材料（征收土地方案）属于土地利用年度计划，一经审批下达，必须严格执行。被征收土地所在地的市、县人民政府应当在农用地转用和土地征收批准文件有效期两年内，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经安徽省人民政府皖政地（2006）828号批复征收的2015-C2号宗地，开发用途是工矿仓储用地，但被上诉人在未经法定程序改变土地用途的情况下，对该宗土地以商业用途出让，属擅自改变土地用途。且被上诉人提供的证据不足以证明涉案2015-C2号宗地出让时已依法征收完毕，补偿安置落实到位，出让宗地不具备出让条件。故依据《行政诉讼法》第七十五条的规定，被上诉人出让涉案2015-C2号宗地的行政行为，属于没有依据等重大且明显违法情形。其与上诉人签订该宗地国有建设用地使用权出让成交确认书，应依法确认无效。依据《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。故被上诉人应当返还上诉人土地竞买保证金，并支付占用该保证金的利息损失。一审判决认定事实错误，应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十五条、第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：一、撤销安徽省安庆市宜秀区人民法院（2017）皖0811行初1号行政判决；二、确认枞阳县国土资源局与杨文于2015年6月16日签订国有建设用地使用权出让成交确认书无效；三、枞阳县国土资源局返还杨文土地竞买保证金112万元，并支付占用该保证金的同期银行利息损失（自2015年6月8日起至清偿之日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算），限于本判决生效后十日内付清。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的违约金利息。一、二审诉讼费各50元，由枞阳县国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  程艮苗审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一七年九月二十七日书记员  王 岚附：适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认为事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。