山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁01行终367号上诉人（一审原告）王令保，男，1957年1月11日出生，汉族，住济南市。委托代理人闫文朋，山东国杰律师事务所律师。委托代理人邢世正，山东国杰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）济南市住房保障和房产管理局，住所地济南市。法定代表人徐春华，局长。委托代理人杜兵，济南市住房保障和房产管理局审核配租处处长。委托代理人聂德刚，济南市住房保障和房产管理局工作人员。被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人王忠林，市长。委托代理人王心悦，济南市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。上诉人王令保因诉被上诉人济南市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）、济南市人民政府（以下简称市政府）廉租住房管理、行政复议一案，不服济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经山东省高级人民法院批准，本案审理期限延长三个月。本案现已审理终结。2016年8月12日，被告市房管局作出《关于取消王令保家庭住房保障资格及退回所承租公共租赁住房（原廉租住房）的决定》（以下简称《决定》），载明：“王令保：你于2010年7月21日带女儿王一茜以2口人、低收入家庭（未含王一茜配偶）名义，申请我市公共租赁住房（原廉租住房），配租北园路23号清河新居2号楼3单元2001室。2010年申请公共租赁住房（原廉租住房）时你提交的户籍、个人诚信申报等材料，及办理公共租赁住房（原廉租住房）入住手续时提交的婚姻登记记录，证明王一茜未婚；复审时你提交了结婚证，证明王一茜于2010年5月18日与案外人张强已办理结婚手续。你的行为属隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障。根据《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》第二十六条、第七十三条之规定，我局作出如下处理决定：1、移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；2、取消你家庭的住房保障资格并计入公共租赁住房信用管理档案；3、自接到本通知后两个月内退回已配租的北园路23号清河新居2号楼3单元2001室公共租赁住房（原廉租住房）；4、按市场价格补交自2014年7月1日入住至2016年7月31日房租20976.15元；5、自退回公共租赁住房（原廉租住房）之日起5年内不得再次申请住房保障。一审法院查明，2010年5月18日，原告女儿王一茜与案外人张强办理了结婚手续。2010年7月21日，原告与女儿王一茜父女二人，以两口人名义并以家庭为单位，向被告市房管局提供《济南市廉租住房实物配租申请审核表》，于2010年9月2日取得廉租住房实物配租资格。2014年7月，原告家庭入住历城区清河新居2号楼3单元2001室廉租住房。在办理入住时，原告向被告市房管局提交历城区民政局出具的其女儿王一茜婚姻登记记录证明（Z370112-2014-002568号），用以证明其女儿王一茜未婚。在2015年对原告廉租住房资格进行审核时，被告市房管局发现，王一茜与案外人张强已经于2010年5月18日办理了结婚手续。2016年4月29日，市政府出台济政办发[2016]8号《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》。2016年8月12日，被告市房管局作出《决定》，并于8月26日送达原告。原告不服，于2016年9月20日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府于2016年9月23日作出《行政复议受理通知书》予以受理，并于同日作出《提出行政复议答复通知书》，2016年9月29日被告市房管局向被告市政府提交了《行政复议答复书》，2016年10月31日，被告市政府作出《行政复议决定书》，认为被告市房管局作出本案《决定》的具体行政行为主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，对原告的复议请求不予支持。一审法院认为，市房管局作为主管全市城市低收入家庭廉租住房工作的行政机关，具备作出本案《决定》的行政职权，是本案诉讼的适格被告。关于被告市房管局所作《决定》中认定的行政事实，原、被告主要争议在于：原告向被告市房管局提交的无婚姻登记证明是否属于隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障。原告认为虽然曾经提交了女儿王一茜的无婚姻登记证明文件，但后来主动向被告市房管局提交了结婚证，因此不应当认定为隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障。对于原告此观点，一审法院不予认可。根据原、被告提交的证据，可以证实原告之女王一茜于2010年5月18日就已经办理了婚姻登记，尚在原告及其女儿提交廉租住房实物配租申请审核表之前，原告于2014年办理入住廉租住房时才向被告市房管局提交其女儿的无婚姻登记证明。作为廉租住房共同的申请人，原告没有理由不知道其女儿的婚姻状况，即便递交审核表时确实不知，那么到2014年办理入住时距离其女儿婚姻登记已经过去四年，对其女儿的婚姻状况，从日常生活经验来看，原告应当是知晓的。在此前提下，原告仍然向被告市房管局提交其女儿的无婚姻登记证明，确实存在隐瞒申请人家庭收入、婚姻状况的行为。关于原告后来主动向被告市房管局提交其女儿的结婚证，该行为并不能证明其在提交无婚姻登记证明的行为没有隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障的故意。即使原告不知道廉租住房行政管理的相关法律规定，不明白隐瞒家庭收入、婚姻状况对其廉租住房实物配租资格的影响，也不能免除其对隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障行为所应承担的法律责任。综上所述，被告市房管局作出《决定》所认定的事实清楚、证据确凿，原告对于事实问题的主张，一审法院不予认可。关于被告市房管局所作《决定》的程序问题，原、被告的主要争议在于：被告所作的《决定》是否属于行政处罚，是否违反了行政处罚程序的相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。从被告所作《决定》的内容来看，并不涉及上述处罚种类。因此，被告所作《决定》并不属于行政处罚，而是在履行廉租住房行政管理职责中的一种行政处理决定，程序合法，原告关于程序问题的主张，一审法院不予支持。关于被告市房管局所作《决定》的法律适用问题，原、被告的主要争议在于：被告所作的《决定》适用法律依据是否违反法律关于溯及力的规定。被告市房管局作出《决定》所适用的规定为《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发[2016]8号）第二十六条第一款第（六）项规定，承租家庭有下列违规使用情形之一的，应当退回公共租赁住房：（六）隐瞒家庭情况或提供虚假材料骗取公共租赁住房的；以及该文件第七十三条，承租家庭采取隐瞒家庭状况变化情况或提供虚假材料等不正当手段骗取公共租赁住房的，由住房保障管理部门移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；市住房保障管理部门按规定取消其承租资格并记入公共租赁住房信用管理档案，责令限期退回所承租公共租赁住房并按市场价格补缴租金。逾期不退回的，依法申请人民法院强制执行，承租方自退回公共租赁住房之日起5年内不得再次申请住房保障。该文件自2016年4月29日起开始施行，行政行为作出在施行之后，原告的行为发生在施行之前。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号），其中“三、关于新旧法律规范的适用规则”确定：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》是济南市人民政府制定的规范性文件，其新旧规定适用规则，应当符合法律规范的适用规则，不宜轻易超出。由此，一审法院需要对被告仅依据《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》作出《决定》是否适当作出考量。《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委）（建保[2013]178号），其中“一、调整公共租赁住房年度建设计划”确定：从2014年起，各地廉租住房建设计划调整并入公共租赁住房年度建设计划。2014年以前已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续建设，建成后统一纳入公共租赁住房管理。”由此，自2014年起，全市廉租住房已纳入公共租赁住房进行管理。依照2007年12月1日起施行的《廉租住房保障办法》第三十条规定，对以欺骗等不正当手段，取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由建设（住房保障）主管部门给予警告；对已经登记但尚未获得廉租住房保障的，取消其登记；对已经获得廉租住房保障的，责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出实物配租的住房并按市场价格补交以前的房租。依照《公共租赁住房管理办法》(住建部令[2012]11号）第三十五条规定，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门不予受理，给予警告，并记入公共租赁住房管理档案。以欺骗等不正当手段，登记为轮候对象或者承租公共租赁住房的，由市、县级人民政府住房保障主管部门处以1000元以下罚款，记入公共租赁房管理档案；登记为轮候对象的，取消其登记；已承租公共租赁住房的，责令限期退回所承租公共租赁住房，并按市场价格补缴租金，逾期不退回的，可以依法申请人民法院强制执行，承租人自退回公共租赁住房之日起5年内不得再次申请公共租赁住房。本案中，被告市房管局所依据的《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》，其对原告行为的处理内容与上述《廉租住房保障办法》和《公共租赁住房管理办法》规章内容相一致，也说明根据规章的规定，原告的行为应当受到相应的处理。因此，被告处理决定内容正确，没有撤销的必要。被告市政府于2016年9月20日收到原告的行政复议申请，于2016年9月23日作出《行政复议受理通知书》予以受理，并作出了《提出行政复议答复通知书》。2016年9月28日，被告市房管局向被告市政府提交了行政复议答复书。2016年10月31日，被告市政府作出了《行政复议决定书》并依法送达。其行政复议程序符合法律规定。综上所述，被告市房管局所作《决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法；被告市政府行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告王令保要求撤销被告市房管局《决定》的诉讼请求；二、驳回原告王令保要求撤销被告市政府济政复决字[2016]308号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王令保承担。上诉人王令保不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实不清，上诉人向被上诉人市房管局提交的无婚姻登记证明不属于隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障。1、上诉人申请廉租房时，先于2010年4月14日填写济南市城市低收入家庭认定申请审批表，后于7月21日填写济南市廉租住房实物配租申请审核表，申请材料均是按照济南市保障性住房管理中心公示的办理指南的要求提供。2、上诉人从未有骗取住房保障的想法，在当时上诉人也并不清楚女儿王一茜结婚与否对配租廉租房产生本质区别，只是知道按照规定提供材料即可，是民政局工作人员在询问用途后主动开具的无婚姻证明。3、上诉人2010年就按照要求提交过王一茜在市中区民政局的无婚姻登记证明，2011年、2012年、2013年年审时均予以提交，这些都能证明上诉人只是按照要求提供材料，对于是否影响配租均不清楚，更谈不上骗取，而且女儿王一茜户口也未跟上诉人在一个户口簿上，而且女儿王一茜每年都交给上诉人无婚姻登记证明，上诉人无从知道女儿已经在婚姻登记机关办理结婚登记一事。4、从《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》的相关规定来看，以家庭的名义申请廉租住房并不考虑子女是否结婚。从该办法第十条“（三）共同生活的家庭成员之间有法定的赡养、抚养或扶养关系”和第十六条“享受廉租住房保障待遇的家庭成员人数，以户籍证明确定的人口为准”可以看出，家庭人数不以结婚为条件。5、在上诉人得知女儿结婚后，上诉人主动向济南市保障性住房管理中心提出要求提供女儿王一茜的结婚证复印件，该管理中心工作人员不同意，为此上诉人还和工作人员发生了争吵，并向相关部门领导进行了反映，该管理中心也对此事非常不满意，也正是因为这个原因，济南市保障性住房管理中心在明知主体资格不适格时，仍然做出收回廉租住房的决定，刁难上诉人，上诉人只得通过行政复议撤销。6、出现本案这种情况，是由于管理廉租住房的主管部门未按照建设部《廉租住房保障办法》第十七条的规定履行职责，以及民政部门不按照规定开具婚姻证明所致，而非上诉人的过错，这种因主管部门的错误产生的后果不能由行政相对人来承担。上诉人依法提供民政局开具婚姻证明的行为，属于正当的行为，并非采取不正当行为途径骗取住房保障。二、一审法院将被上诉人市房管局作出的决定仅仅认定为行政处理是错误的，该决定有行政处罚的内容，应当认定为行政处罚。被上诉人济南市住房保障和房产管理局作出的“上诉人自退回公共租赁住房（原廉租住房）之日起5年内不得再次申请住房保障”的决定，限制了当事人再次申请住房保障的权利，应当属于是对上诉人的行政处罚。应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八条第七款规定：（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚；根据《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”被上诉人一在作出行政处罚时，未履行法定程序，作出的处罚决定明显违法，应当予以撤销。三、一审法院适用法律错误，上诉人的行为不符合《公共租赁住房管理办法》第三十五的规定，应适用《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》,《公共租赁住房管理办法》第三十五条规定的是以欺骗等不正当手段，登记为轮候对象或者承租公共租赁住房的情况，上诉人的提供民政局开具的证明属于正当的行为，不存在欺骗等不正当手段。而且上诉人在得知女儿王一茜已经结婚后，主动提供王一茜的结婚证复印件，属于在得知家庭情况变动后如实申报了家庭人口变动情况，符合《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》第二十条的规定，应当根据上诉人申报的情况进行复核，并依据复核结果及时调整廉租住房待遇，而不是简单的将上诉人已经获得的廉租住房全部收回。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。上诉请求：1、请求二审法院依法撤销一审判决;2、请求依法撤销市房管局2016年8月12日作出的《决定》和相应的行政复议决定;3、一审、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人市房管局及市政府二审期间均未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要是：上诉人王令保提供其女儿王一茜的婚姻状况证明等资料申请廉租住房实物配租的行为是否属于隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障。《公共租赁住房管理办法》第三十五条规定：“申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门不予受理，给予警告，并记入公共租赁住房管理档案。以欺骗等不正手段，登记为轮候对象或者承租公共租赁住房的，由市、县级人民政府住房保障主管部门处以1000元以下罚款，记入公共租赁住房管理档案；登记为轮候对象的，取消其登记；已承租公共租赁住房的，责令限期退回所承租公共租赁住房，并按市场价格补缴租金，逾期不退回的，可以依法申请人民法院强制执行，承租人自退回公共租赁住房之日起五年内不得再次申请公共租赁住房。”《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》第二十六条规定：“承租家庭有下列违规使用情形之一的，应当退回公共租赁住房：……（六）隐瞒家庭情况或提供虚假材料骗取公共租赁住房的；……有上述情形之一的，市住房保障管理部门出具取消保障资格责令限期退回的决定书。……”第七十三条规定：“承租家庭采取隐瞒家庭状况变化情况或提供虚假材料等不正当手段骗取公共租赁住房的，由住房保障管理部门移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；市住房保障管理部门按规定取消其承租资格并记入公共租赁住房信用管理档案，责令限期退回所承租公共租赁住房并按市场价格补缴租金。逾期不退回的，依法申请人民法院强制执行，承租方自退回公共租赁住房之日起5年内不得再次申请住房保障。”本案中，上诉人王令保之女王一茜的婚姻登记日期为2010年5月18日，结婚证号为（2010）鲁齐结字002301，而上诉人王令保提交廉租住房实物配租申请审核表的日期为2010年7月21日。且，上诉人王令保于2014年7月办理廉租住房入住手续时仍向市房管局提交济南市历城区民政局2014年4月23日出具的王一茜无婚姻登记记录证明。该证明载明“本证明只表明当事人在本婚姻登记机关所辖范围内目前无婚姻登记记录。”虽然上诉人向被上诉人市房管局提交的材料是真实的，但其故意隐瞒了共同申请人的婚姻登记状况，确实存在隐瞒申请人家庭收入、婚姻状况的行为。因此，上诉人王令保认为一审法院认定事实不清的上诉理由不能成立。本案中，一审法院已经对被诉《决定》作出的程序、认定事实的证据、法律适用问题以及相应行政复议决定的程序逐一进行了评价，本院予以确认。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定。上诉人王令保的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王令保负担。本判决为终审判决。审判长  孙继发审判员  张启胜审判员  魏吉锋二〇一七年九月二十五日书记员  李雪珂