山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁02行终650号上诉人（原审原告）贾友宝。被上诉人（原审被告）中国移动通信集团山东有限公司青岛分公司。法定代表人魏长宽，总经理。上诉人贾友宝诉被上诉人中国移动通信集团山东有限公司青岛分公司政府信息公开一案，不服青岛市市南区人民法院（2016）鲁0202行初234号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2016年6月19日，原告贾友宝通过挂号信向被告中国移动通信集团山东有限公司青岛分公司邮寄政府信息公开申请书，被告于次日签收该挂号信。原告主张其申请的信息为：“依法公开在中国移动集团对外公开自2015年10月1日实施流量不清零政策起，你单位向本人收取费用的所销售或提供上网流量的查询路径及流量费内容详单情况和你单位采用的流量计量计费器具，电话计时计费器具取得的检验合格证的政府信息。”被告未对原告的上述申请作出答复。原告不服，遂提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”《山东省政府信息公开办法》第四十条规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、邮政、通信、金融以及殡葬等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本办法执行。”根据上述规定，被告作为通信企业，与人民群众利益密切相关，属于公共企业，其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照上述条例执行。被告系企业单位，不属于行政机关，也没有根据法律、法规授权行使行政管理职责，但因从事的通信服务领域与人民群众利益密切相关，所以其制作、保存的相关信息应当依法予以公开，考虑到被告主体的特殊性，其依法公开的信息应当是严格限于法律所规定的“提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”。该类信息应是面向社会公众，与公众利益密切相关，而不应包括用户个人与通信公司之间的履行服务协议所产生的相关信息。对于“提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”的具体范畴，根据条例第三十七条规定，应由有关主管部门进一步明确，对此，《工业和信息化部政府信息公开工作办法》第二十八条仅规定“具有管理公共事务职能或与人民群众利益密切相关的部直属事业单位，其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本办法执行，并应根据本单位实际制订实施细则或补充规定。”并未规定相关公共企业单位的信息公开办法。对于原告申请的信息，因没有相关主管部门对信息公开范围予以明确规定，本着审慎的态度，无法将该等信息认定为被告“提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”，因而原告申请的信息不属于条例的调整范围，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，其起诉不符合法定起诉条件，故对原告的起诉，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告贾友宝的起诉。案件受理费人民币五十元，予以退回。上诉人贾友宝不服原审裁定上诉称，上诉人于2016年5月19日通过邮寄挂号信的形式邮寄了政府信息公开申请表，然截至一审裁判之日，被上诉人仍未做出任何答复，明显违背了法律规定和法定程序。被上诉人作为通讯行业，属于条例规定的与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，对被上诉人提出的信息公开申请应依照上述规定作出处理。其次，结合目前行政审判实践案例，即裁判文书网中“汪龙与中国移动通信集团有限公司信息公开案，程文林与中国移动通信集团湖北有限公司、中国电信股份有限公司湖北分公司，柯跃辉与中国电信股份有限公司广东分公司其他二审行政判决书十三案”等，尤其是山东省高级人民法院二审终审判决的两宗公共企事业单位的特定信息公开案，即（2016）鲁行终1433号、1434号，已经明确了公共企事业单位的特定信息公开行为应纳入行政诉讼受案范围，如公民认为事业单位未履行相关信息公开义务，可以以该公共企事业单位作为被告向人民法院提起行政诉讼，该案亦有效的回应了公共企事业单位信息公开案件行政审判中遇到的法律问题，明确了公共企事业单位信息公开行为的可诉性及审理依据，对于本省审理公共企事业单位信息公开类案件具有典型的指导示范意义。该案通过对青岛市政府的消极复议驳回决定进行全面严格审查，确立了公共企事业单位负有信息公开答复职责的基调，这一点已跟现全国多地法院行政审判的观点基本趋于一致，有助于统一司法裁量尺度，全面推进公共企事业单位办事公开力度。现行法律及大量的行政审判实践案例，均已确认移动公司作为信息公开的主体，具有法定的信息公开答复职责，故被告以通讯行业未被纳入上述条例执行范围为由主张自身非信息公开的主体，显然于法无据。威海、烟台、潍坊、枣庄等本省其他地级市移动、联通、电信三大电信运营商均按照相关规定，积极履行法定的主动公开和依申请公开职责，尤其威海市政府官网等可直接在线申请，故上诉人的起诉是属于行政诉讼受案范围，被上诉人具有对上诉人提交的信息公开申请进行处理和答复的法定职责。综上，原审法院故意参照最早的电信企业信息公开案，即2013年王聚才诉中国联合通信有限公司南阳市分公司信息公开案，公然与全国多地法院分庭抗礼，背离了新行政诉讼法的立法初衷和立法宗旨。综上，请求：1、请求撤销青岛市市南区人民法院作出（2016）鲁0202行初234号行政裁定书；2、请求发回重审或者直接进行审理，依法确认被上诉人未在法定期限内对上诉人2016年5月19日提交的《政府信息公开申请表3》的信息公开申请作出答复的行为违法，并判令被上诉人限期依法作出答复；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人中国移动通信集团山东有限公司青岛分公司辩称，一、移动公司并非政府信息公开主体，上诉人起诉移动公司主体不适格。移动公司不是行政机关，也不是法律、法规授权行使行政管理职权的组织，也不是《政府信息公开条例》第三十七条规定的公共企事业单位。该条针对企事业单位适用参照政府信息公开条例的前提是“提供社会公共服务过程中”制作、获取的信息。我国并非判例法国家，上诉人以其他案件为由认定移动公司为信息公开主体没有法律依据，且个案案情不同，上诉人起诉公开内容不同，故以案例为由认定移动公司为公开主体无事实和法律依据。本案中，上诉人申请公开的信息明显为上诉人个人信息，并非移动公司向社会公众，与公众利益相关的信息。在此情形下，移动公司不应认定为有行政公开义务的企事业单位。上诉人起诉的主体不适格。二、移动公司不具有法定答复职责。《政府信息公开条例》允许公开的范围主要涉及到法律法规及政策的公开、涉及公共利益的内容公开、政府机构设置及办事流程的公开，而上诉人要求公开的内容为个人计费问题，不属于公开范围。且根据条例规定，对于提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的具体范畴应由主管部门进一步明确。目前有关部门并未制订相应的公开程序、方式。《工业和信息化部政府信息公开工作办法》第28条规定，“具有管理公共事务职能或与人民群众利益密切相关的部直属事业单位，其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本办法执行，并应根据本单位实际制订实施细则或补充规定。”该办法也并未确认上诉人申请公开的内容属于信息公开的内容。三、上诉人的诉讼行为已经被认定为权利滥用，不具有诉的利益，其常年进行行政诉讼，涉及移动公司的就有2件，其还曾向移动平度公司发送过多封信息公开申请，济南中院也曾作出行政裁定，以上诉人滥用诉权为由进行界定，因此，请求综合其政府信息公开的诉讼行为及目的，驳回其上诉，避免司法资源浪费。各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”《山东省政府信息公开办法》第四十条规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、邮政、通信、金融以及殡葬等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本办法执行。”根据上述规定，被上诉人作为通信企业，与人民群众利益密切相关，属于公共企业，其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照上述规定执行。但具体办法应由有关主管部门进一步明确，对此，《工业和信息化部政府信息公开工作办法》第二十八条仅规定“具有管理公共事务职能或与人民群众利益密切相关的部直属事业单位，其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本办法执行，并应根据本单位实际制订实施细则或补充规定。”据此，有关主管部门并未规定相关公共企业单位的信息公开办法。鉴于条例的规定，公共企事业单位依法公开的信息应当是严格限于“提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”，而不应包括用户个人与通信公司之间的履行服务协议所产生的相关信息。本案中，上诉人申请公开的是“依法公开在中国移动集团对外公开自2015年10月1日实施流量不清零政策起，你单位向本人收取费用的所销售或提供上网流量的查询路径及流量费内容详单情况和你单位采用的流量计量计费器具，电话计时计费器具取得的检验合格证的政府信息。”因此，上诉人所申请公开内容均系其个人与被上诉人之间基于通信服务协议所产生，上诉人所申请公开内容并非《政府信息公开条例》调整范围。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋金龙审判员  林 桦审判员  刘力铭二〇一七年九月十五日书记员  王 崧