江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终562号上诉人（原审原告）丁正琪，男，1950年7月22日生，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）尤永才，男，1958年5月26日生，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）孙静，女，1980年9月11日生，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）冒爱华，女，1954年11月20日生，汉族，住如皋市。上诉人（原审原告）李世霞，女，1969年1月10日生，汉族，住如皋市。五上诉人的委托代理人王桂国，江苏通洋律师事务所律师。五上诉人的委托代理人王亚林，江苏通洋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）如皋市行政审批局，住所地如皋市。法定代表人范晓强，局长。出庭负责人徐猛，副局长。委托代理人顾承龙，如皋市规划局工作人员。委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。被上诉人(原审第三人)南通皋方置业有限公司，住所地如皋市。法定代表人王竹青，总经理。委托代理人张远明，南通皋方置业有限公司工作人员。上诉人丁正琪、尤永才、孙静、冒爱华、李世霞（以下简称上诉人丁正琪等五人）因规划行政许可一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人丁正琪等五人的委托代理人王桂国、王亚林，被上诉人如皋市行政审批局（以下简称如皋审批局）的负责人徐猛及委托代理人顾承龙、管蔚蔚，被上诉人南通皋方置业有限公司（以下简称皋方公司）的委托代理人张远明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，皋方公司通过国有建设用地使用权出让的方式取得GJ2009-100#、GJ2011-151#地块的建设用地使用权，该地块坐落于如城街道大司马路以东、福寿路以北、城建嘉园以南，案涉地块为GJ2011-151#，皋方公司拟新建丽都华府小区普通商住楼项目。2011年8月，如皋市规划建筑设计院有限公司制作了GJ2011-151#地块控制性详细规划图则，图则显示用地性质为商业、居住混合用地，用地面积与证载面积一致，容积率小于2.0，建筑密度小于36%，绿地率大于30%，建筑限高100米。后皋方公司委托中铁工程设计院有限公司对上述两地块进行了修建性详细规划及建设工程方案设计，并将规划方案材料报如皋市规划局审查。如皋市规划局经审查认为，规划方案与周边相邻建筑关系符合《江苏省城市规划管理技术规定》及相关规范要求，各项技术经济指标均符合规划条件。2015年8月25日，如皋市规划局将修建性详细规划及建设工程设计方案在项目现场、城建嘉园西大门、南大门张贴公示，并在中国如皋网站予以网络公示，告知利害关系人可以要求听证，公示时间为2015年8月25日至9月3日。公示期间，如皋市规划局与城建嘉园业主提前沟通，并将业主的诉求向皋方公司反馈，皋方公司在原有方案基础上委托设计单位进行了部分调整，主要调整内容为：原1#高层住宅南移，与2#高层住宅贴建；原8#楼南移2米，原9#楼往南旋转一定角度；公厕从原有北侧商铺一层位置调整至高层住宅底层。同年10月20日，如皋市规划局组织召开了该项目的规划方案听证会，因城建嘉园业主提出调整优化后的内容未进行公示，需要时间了解调整方案，如皋市规划局决定本次听证会暂时休会。10月23日，如皋市规划局将调整后的方案在项目现场、城建嘉园南大门、西大门张贴公示，并在中国如皋网站予以网络公示，告知11月3日继续召开听证会。11月3日，如皋市规划局组织召开了听证会，城建嘉园业主代表丁正琪等人以及皋方公司工作人员参加了听证会。2016年1月12日，如皋审批局作出备案号为皋行审备3206822016003号《企业投资项目备案通知书》，认为皋方公司申请登记备案的开发GJ2011-151#地块新建普通商住楼项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案。同年2月22日，皋方公司向如皋审批局申请办理案涉地块的工程规划许可证。4月12日，如皋审批局作出皋行审环表复[2016]17号《市行政审批局关于对皋方公司开发GJ2011-151#地块新建普通商住楼项目环境影响报告表的批复》，认为皋方公司开发的GJ2011-151#地块新建普通商住楼项目在评价地点建设可行。4月21日，如皋审批局根据皋方公司提交的申请材料作出建字第如320682201600072号建设工程规划许可证（以下简称72号许可证），许可皋方公司建设7#住宅楼（建筑面积3004.05平方米，其中地下车库760.93平方米）。在项目建设过程中，如皋市城市管理行政执法局向皋方公司作出过《城市规划提示函》，有关部门就工程建设环境问题进行了交办，如皋市土地行政主管部门对城建嘉园业主反映的所谓“土地闲置”问题进行了信访答复。另查明，2015年9月24日，如皋市人民政府发布的皋政发[2015]124号《市政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至市行政审批局的通知》正式施行，该通知将如皋市规划局（包括建设工程规划许可证核发在内的）相关的行政许可权力事项划转如皋审批局行使，同时明确要求各行政机关要主动支持如皋审批局的工作，对于审批过程进行现场勘察、论证、听证时需要原部门派员配合的，原部门应予配合。建设工程规划许可证发放前的公示、听证、相关方案审查等均由如皋市规划局实施。如皋审批局依照如皋市规划局前期进行的程序及材料核查情况，结合建设方的申请，依法办理建设工程规划许可证。在诉讼过程中，一审法院为查清案涉地块的相关事实，从该院审理的（2016）苏0621行初254号行政案件中调取了与本案有关的听证视频资料、原1#楼为32层的综合日照分析报告、案涉地块控制性详细规划图则、详注数值的规划图及制作的谈话笔录。一审法院认为，本案的争议焦点在于72号许可证的颁发程序是否合法，许可行为是否充分有据，争议主要在于许可前的听证问题。第一，案涉72号许可证颁发前已经经过听证。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人；第四十七条规定，行政机关在作出许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。从上述两个条款规定可以看出，建设工程规划许可证的发放，涉及相邻人重大利益的应该进行告知和听证。《建设行政许可听证工作规定》第四条亦对许可听证作出规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物等工程建设的，应当向人民政府城乡规划主管部门或确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第五十条规定，经审定的修建性详细规划、方案总平面图不得随意修改；确需修改的，应当采取听证会的形式，听取利害关系人的意见；《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案应听取利害关系人的意见。从上述条款可以看出，修建性详细规划及设计方案需进行听证。本案中，如皋市规划局先于2015年8月25日公示告知利害关系人可以听证，于10月20日举行第一次听证，后于10月23日再次公示告知利害关系人可以听证，于11月3日举行第二次听证。案涉修建性详细规划及设计方案等材料是申请建设工程规划行政许可须提交的材料，也是建设方在取得用地以后进行土地开发和建设必须具备的条件，亦与相邻人合法权益息息相关。对规划方案的审查和听证，是行政许可的重要组成部分，案涉规划方案的公示、听证，是案涉行政许可不可或缺的环节，是为许可听证。第二，案涉72号许可证的听证主体适当。丁正琪等五人认为，听证即使真实，听证也应由如皋审批局主持进行。从上文所述法律规定可以看出，案涉72号许可证应由市、县人民政府的城乡规划主管部门进行审查发放。如皋市规划局为如皋市行政区域内的城乡规划主管部门，对于城乡规划范围的一切事项本应由其负责。但如皋市实行了相对集中的行政许可制度，原属如皋市规划局的建设工程规划许可证核发职能划转如皋审批局，文件明确要求如皋市规划局对如皋审批局在行政审批过程中的现场勘察、论证、听证要予以配合。审批实践中，如皋审批局在行使该职能时，前期相关的审查、公示、听证工作仍由如皋市规划局承担。该种工作模式恰恰真实反映了两部门在行政审批过程中的事项分工，符合如皋市人民政府相对集中行政许可工作的基本要求，也是审批实践所需。事实上，不单单案涉行政许可事项操作模式如此，划转的其他行政许可权力事项的前期工作亦是由原行政机关承担。故本案如皋市规划局组织许可前的公示听证并无不当。第三，如皋审批局颁发72号许可证已无再次听证的必要。纵观本案楼层规划设计，原规划设计方案在第一次公示期间，因城建嘉园业主提出意见，如皋市规划局将收集的意见反馈至皋方公司，据此皋方公司将规划设计进行了三个方面的优化调整。在第二次听证会结束后，虽然如皋市规划局对优化后的方案进行了审定，并原则同意总体规划设计，但考虑到两次听证中城建嘉园业主提出的意见和诉求，为化解争议，在最终申请案涉建设工程规划许可证时，皋方公司又主动将他案所涉的1#楼高层建筑从32层降至28层，高层建筑层高降低约11.6米。可见，皋方公司已经充分听取了城建嘉园业主的意见，尽量接纳城建嘉园业主提出的诉求，尽可能地减少丽都华府小区的建设带来的不利影响。在听证会期间，如皋市规划局就案涉丽都华府小区的规划方案现场进行了解答，接受了城建嘉园业主的问询，并对有关规划设计方面的情况逐一作了现场解答，制作了听证笔录，听证过程全程录音录像，两次听证符合法律规定，体现了行政程序正当原则的要求。关于案涉许可是否充分有据的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证还应提交建设项目的批准、核准、备案文件。本案中，皋方公司向如皋市规划局提交了国有土地使用权证、修建性详细规划及建设工程设计方案，并将企业项目向如皋审批局申请备案，将环境影响报告表报如皋审批局批复，申请材料符合法律规定。GJ2011-151#地块最终容积率为1.83，绿地率为30.57%，建筑密度为35.6%，商业建筑面积为12951.27平方米，符合该地块的出让主要技术经济指标和规划控制指标，符合控制性详细规划和规划条件。按照《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）的规定，住宅建筑的日照一般应通过与其正面相邻建筑的建筑予以保证，低层、多层、小高层住宅建筑日照间距应该符合规定，如皋市日照间距比规定为1：1.4。本案72号许可证拟建设的7#楼为4层别墅楼，层高为13.25米，按照上述规定与其正后方建筑应该至少相距18.55米，而7#楼与其正后方的城建嘉园的68#楼间距超过20米，符合上述技术规定要求。丽都华府小区的建设对部分城建嘉园小区的业主在通风、采光等相邻权上产生了一定影响，这种影响须限定在法律规定范围以内。对法律限定范围以外的影响，行政机关在行政管理过程中、司法机关在司法审查中均有义务进行纠正，但当法律限定的范围和程度低于个人的容忍限度时，不管是行政机关还是司法机关，进行管理和审查的根据只能是法律规定，而不是依据利害关系人的个人意见和其容忍限度。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回丁正琪等五人的诉讼请求。丁正琪等五人不服一审判决提起上诉称，1.被上诉人如皋审批局提供的只是针对修建性详规的座谈会，不是为核发许可证而组织的听证。在审批职能已转由被上诉人如皋审批局行使的情况下，如皋市规划局仍实施审批听证行为，听证主体不合法。2.被上诉人如皋审批局向皋方公司颁发的案涉许可证在时间上存在倒签现象。3.在被上诉人如皋审批局不能提供听证材料的情况下，一审法院为证明被诉许可行为的合法性而调取相关证据，程序违法。请求二审法院撤销一审判决和被诉许可行为。被上诉人如皋审批局辩称，被上诉人如皋审批局按照规定承接由如皋市规划局划转的建设工程规划许可职能后，前期的技术审查、公示、听证等工作仍由如皋市规划局承担。如皋市规划局已对案涉建设工程的修建性详细规划及建设工程所涉方案进行了审查、公示、听证，履行了行政许可听证义务，如皋审批局颁发案涉许可证时无再次听证的必要，案涉行政许可程序合法。被上诉人皋方公司的申请材料完整，符合相关规定要求，案涉行政许可依据充分。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人皋方公司同意被上诉人如皋审批局的答辩意见。本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。本院认为，根据各方的诉辩主张，结合一审判决以及被诉许可行为的内容，本案的争议焦点主要集中在以下三个方面：一是被诉许可行为程序是否合法，主要包括听证主体是否符合法律规定以及是否履行了听证程序、听证材料系复印件是否导致听证程序违法等方面；二是被诉许可行为内容是否符合法律规定；三是一审法院审判程序是否合法。关于被诉许可行为程序是否合法的问题。一是听证主体并不存在违法情形。为深化行政审批制度改革，如皋市人民政府根据改革试点方案和要求，于2015年9月建立了集中行使许可权的行政审批制度，将原由如皋市规划局行使的行政许可事项划转至如皋审批局，但对划转前未办结的许可事项，仍由如皋市规划局具体办理，并以如皋审批局的名义作出相应的许可行为。这种运行方式符合法律规定和审批制度改革的要求，对此，人民法院应当予以尊重。上诉人丁正琪等五人提出的被诉许可行为既然由如皋审批局作出、则听证程序也必须由如皋审批局履行的主张，不符合审批制度改革的发展要求与现实状况，本院依法不予支持。二是听证程序符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及《江苏省城乡规划条例》等法律法规，均对规划行政许可应履行听证程序作出了具体规定。在本案被诉许可行为作出前，如皋市规划局于2015年8月25日、10月23日履行了听证告知程序，并于同年10月20日、11月3日分别举行听证会。上诉人丁正琪等人作为业主代表参加了听证会，对如皋市规划局出示的相关材料复印件并未提出异议，更未提交证据证明这些材料复印件与原件不一致，且这些材料在诉讼前即由上诉人丁正琪等五人通过政府信息公开途径取得。如皋市规划局根据听证会上利害关系人提出的意见，对原有的规划许可内容进行了部分调整优化，充分保护了上诉人丁正琪等五人的权益。现上诉人丁正琪等五人以如皋市规划局召开的是座谈会而非听证会、出示的相关材料系复印件而非原件为由，否认听证程序的合法性，该理由与客观事实和法律规定不符，不能成立。关于被诉许可行为内容是否符合法律规定的问题。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。本案中，被上诉人皋方公司提交的材料符合《江苏省城乡规划条例》第三十九条的规定要求，其中的修建性详细规划、建设工程方案设计以及与周边相邻建筑关系，均符合《江苏省城市规划管理技术规定》及相关技术规范要求，各项技术经济指标亦符合规划条件，许可内容符合法律规定。对上诉人丁正琪等五人提出的被诉许可行为的实际作出时间与证载时间不一致、存在时间倒签的问题，本院认为，被诉许可证载明的时间为2016年4月1日，丽都华府项目的总平面图最终审定时间为2016年6月，虽然滞后于被诉许可证时间，但该图与2015年12月被上诉人皋方公司提交的总平面图相比，唯一的不同是1#楼的变化，即将原规划许可建设的1#楼的高度从32层降至28层，包括案涉许可的建筑物在内的其他建筑物并未发生规划内容的变更。事实上，被上诉人皋方公司对总平面图的调整优化也是基于对上诉人丁正琪等五人居住的城建嘉园业主利益的保护而为。因此，上诉人丁正琪等五人以此认为被诉许可行为存在时间倒签的理由不能成立。此外，如皋市城市管理行政执法局之所以于2016年8月向被上诉人皋方公司出具《城市规划提示函》，是源于上诉人丁正琪等五人对皋方公司无施工许可证即开工建设行为的举报，这是上诉人丁正琪等五人的委托代理人在一审中当庭承认的事实。现上诉人丁正琪等五人主张《城市规划提示函》作出时皋方公司尚未实际取得案涉规划许可证，与其一审的陈述内容以及案件事实不符，本院不予采信。关于一审法院审判程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。这是人民法院审理行政案件应当恪守的基本准则。虽然被上诉人如皋审批局在法定举证期限内向一审法院提交了符合《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定的申报材料以及履行听证程序的相关证据材料，包括听证告知、听证会签到表、听证报告等，已经可以证明被诉许可行为的程序符合法律规定，但基于上诉人丁正琪等五人以听证材料系复印件而否认听证的事实，一审法院将此前其他案件审理中已获取的听证会视频资料等证据材料，作为印证听证材料真实性的证据予以采信并无不当。第一，这些材料在他案审理中即已存在，不是一审法院为本案的审理而从行政机关调取，这些材料存在与否，既不影响如皋市规划局举行听证会的事实认定，也不影响被诉许可行为合法性的评判。第二，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第一项的规定，对涉及国家利益、公共利益或他人合法权益的事实认定的情形，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案被诉许可行为的相对人是被上诉人皋方公司，对被诉许可行为依据的材料是否齐全完备、是否召开听证会等事实的认定，直接关系到被上诉人皋方公司的合法权益，即使一审法院为此调取了相关材料，也不违反人民法院依职权调查取证的基本原则和要求。因此，上诉人丁正琪等五人主张一审法院主动调取证据、审判程序违法的理由，本院不予采信。需要强调的是，本案是一起群体性诉讼，涉及上诉人丁正琪等五人居住的城建嘉园众多业主的利益，案涉建筑物建成后客观上会对日照等相邻权带来一定影响，但这一影响尚在法律允许的范围之内，故不能认定对上诉人丁正琪等五人的合法权益造成侵犯。但本院仍然希望被上诉人皋方公司在该项目建设过程中能够妥善处理与相邻方的关系，尽力避免相邻纠纷。对于上诉人丁正琪等五人而言，行政机关基于土地资源的有限性以及城市发展的需要而作出的行政许可行为，即使对现实的居住利益客观上带来一定的影响，只要该行政许可行为符合法律规定，这种影响就是应当和可以承受的，人民法院不能仅以相邻方受到影响而对许可行为的合法性作出否定性评价。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人丁正琪等五人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁正琪、尤永才、孙静、冒爱华、李世霞负担。本判决为终审判决。审 判 长  高 鸿审 判 员  郭德萍审 判 员  鲍 蕊二〇一七年九月十五日法官助理  金保阳书 记 员  王佳馨附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……