山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁02行终566号上诉人（原审原告）青岛世嘉置业有限公司。法定代表人程淑萍，董事长。委托代理人吴振义，北京市京师（青岛）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市发展和改革委员会。法定代表人李刚，主任。委托代理人王雪，青岛市发展和改革委员会工作人员。委托代理人王思成，山东琴岛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市城乡建设委员会。法定代表人陈勇，主任。委托代理人佟鲲，青岛市城乡建设委员会工作人员。委托代理人孙晓艳，山东加舜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。法定代表人张希田，局长。委托代理人赵丛丛，该局工作人员。委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府。法定代表人孟凡利，市长。委托代理人曲学林、韩晶晶，市政府法制办公室工作人员。上诉人青岛世嘉置业有限公司因诉被上诉人青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市人民政府行政确认及行政复议一案，不服青岛市市南区人民法院（2016）鲁0202行初292号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人吴振义，被上诉人青岛市发展和改革委员会委托代理人王雪、王思成，被上诉人青岛市城乡建设委员会委托代理人佟鲲、孙晓艳，被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局委托代理人赵丛丛、孙玙，被上诉人青岛市人民政府委托代理人曲学林到庭参加诉讼。原审法院查明，2005年2月3日，被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局三部门作出《关于核准青岛市2005年第一批经济适用住房项目的通知》（青发改投资【2005】75号），核准了由原告青岛世嘉置业有限公司建设的郑州路旧城改造（郑州路19号、29号）等一批经济适用住房项目。2006年12月30日，上述三被告对原告作出《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》（青发改投资【2006】552号），对青发改投资【2005】75号通知核准的建设规模予以调整。2014年5月20日，上述三被告又对原告作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函【2014】42号函）。另查明，在涉案项目核准文件有效期届满30日（2008年11月30日）前，原告未向项目核准单位申请延期。原告主张在2011年曾向被告青岛市发展和改革委员会申请推进该项目建设，被告青岛市发展和改革委员会对其主张不予认可，原告亦未能提供证据证明。又查明，目前，涉案项目尚未开工建设。原审法院认为，《企业投资项目核准暂行办法》第二十条规定：“项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。”根据上述规定，涉案项目最后核准日期为2006年12月30日，有效期2年，因原告未在有效期届满前30日申请延期，该项目因为未在有效期内开工建设，故该项目核准文件在2008年12月30日自动失效。涉案项目核准文件失效属于已经发生的客观事实，不以青发改投资函【2014】42号函的作出而改变，三部门作出该42号函仅是对上述核准文件失效的事实予以告知，对原告的合法权益不产生实际影响，依法应裁定驳回原告的该项起诉。因对原行为不审查，对行政复议行为亦不予审查。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告青岛世嘉置业有限公司的起诉。案件受理费人民币五十元，予以退回。上诉人青岛世嘉置业有限公司不服原审裁定，上诉称，一、上诉人在2008年7月31日前完成的开发工作。上诉人在2006年12月30日取得青发改投资【2006】552号的核准文件后（该文件并未载明有效期），积极进行项目开发建设的各项行政审批工作，完成了土地使用权审批、工程设计规划、消防、人防、拆迁许可工作，完成了工程项目施工范围内的房屋部分拆迁工作。2008年7月31日，四方区房屋拆迁办公室暂扣了上诉人的《房屋拆迁许可证》导致上诉人合法拆迁不能。2008年11月30日之后，2010年12月20日青岛市人民政府的【2010】第140号会议纪要、2011年4月25日青岛市人民政府的【2011】第39号会议纪要会名单中载明的与会人员有被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局局长、副局长，被上诉人青岛市城乡建设委员会的副局长、处长，原四方区区长及相关领导，上诉人法定代表人程淑萍董事长参加。两次会议纪要的内容均确认涉案项目的开发建设继续由上诉人进行。2011年7月12日的青土资督字【2011】72号文件，依然确认涉案的项目为经济适用房项目，开发建设权依然在上诉人名下。上诉人在被上诉人青岛市政府的两个会议纪要后，根据会议确认的事项及精神，于2011年9月30日与案外人四方区开发建设局和四方区洛羊街道办事处签订了《郑州路19号改造项目房屋征收资金管理使用协议》和《资金监管协议》，上诉人支付了征收费600万元和征收工作费90万元。上诉人与被上诉人用各自的实际行为达成了延期事实。原审法院故意对各被上诉人通过参与协调、组织参加会议、督办等事实置若罔闻；故意对各被上诉人的实际行政许可行为（实际行政许可行为以批示、督办、会议纪要等文件形式告知上诉人）不予认定。二、原审法院对开工建设进行了错误的定义和对开工建设的事实作出了错误的认定。部分被拆迁居民的房屋已经被推倒。上诉人已经开工建设，必须先破旧，才可以立新。三、原审法院错误理解《企业投资项目核准暂行办法》第二十条的规定。该条并未明确规定申请延期必须是书面形式，也未禁止核准以事实行政行为进行核准（许可）该条对开工建设也未作出明确规定。四、原审法院对涉案项目的核准这一行政许可存在的瑕疵和过错刻意不予审查并进行回避；对行政许可的告知行为故意忽略；对核准和注销相对应的行政行为作出截然不同的认定；对自动失效与申请续期作出了教条的理解；对42号函是否属于具体行政行为不作出认定，目的就是为了最终作出错误的裁定。《企业投资项目核准暂行办法》（部门规章）第二十条与《行政许可法》第七十条规定的相冲突，《行政诉讼法》第七十条规定“行政许可有效期届满未延续的……，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。从法律规定上来说，必须要有一个注销的程序，不存在“自动失效”的法律依据。2014年5月20日的42号函，突然出现且未送达上诉人。因为42号函的发文单位是三个核准涉案项目的主管机关，42号函的行为相对人是上诉人，42号函的内容是告知上诉人涉案项目“自动失效”，42号函未送达给上诉人，所以，上诉人认为42号函构成具体行政行为要件，是具有可诉性的具体行政行为。三被上诉人如果认为42号函不是具体行政行为，他们没有必要将该文的受文单位列明为上诉人，如果三被上诉人真的是在期满两年届时通知上诉人，他们没有必要不把42号函送达给上诉人。原审法院的判决依据前后矛盾，在本院认为中对42号函性质未作出认定，在判决适用法律依据时又认为该具体行政行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。42号函给上诉人造成的明显合法权益的侵害。征收的实施单位（案外人青岛市市北区人民政府）把该函作为其不继续实施征收的依据。该函的直接行为后果是对青岛市人民政府两次关键的会议纪要的否定。该函如不撤销，直接导致剥夺了上诉人对涉案项目的开发建设权。综上，请求：1、依法撤销青岛市市南区人民法院作出（2016）鲁0202行初292号行政裁定；2、依法撤销被上诉人青岛市发展和改革委员会、被上诉人青岛市城乡建设委员会、被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》和撤销青岛市人民政府青政复决【2016】252号行政复议决定；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人青岛市发展和改革委员会答辩称，一、上诉状提出的“2008年11月30日后，涉案项目的开发建设权通过各方的实际行为进行了延期并确认由上诉人进行继续开发建设。”一方面该说法回避了一个前提，涉案项目已经自动失效，既不存在开发建设权，也不存在延期的情况；另一方面青岛市发改委并未参与到上述各方的实际行为。上诉状还屡次提到了“实际行政许可行为、事实行政行为、事实申请”，法律并没有规定这些概念，该概念也没有实际的法律意义。二、经市城乡建设委核实，上诉人未向市城乡建设委申请办理郑州路19号、29号经济适用住房项目开工建设的施工许可手续，不具备开工条件。上诉状也确认了上诉人仅仅完成了涉案工程的部分拆迁工作，完全不具备开工的基本条件，也并未申请办理建设工程的施工手续。三、企业投资项目核准暂行办法是国家发改委根据本部门的专业特点制定的行政法律文件。该规范性文件是向全社会公开的，关于有效期限、申请延期、自动失效的相关规定，上诉人作为投资企业理应知悉；掌握项目开发的相关规定并按照规定要求规范自己的企业行为本身属于自身应负的义务。《企业投资项目核准暂行办法》与《行政许可法》并不冲突，涉案项目属于《企业投资项目核准暂行办法》规定的自动失效的情形，并不需要办理注销手续；其本身也不符合行政许可法规定的行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续的情形的规定。郑州路19号、29号经济适用住房项目在核准文件有效期内未开工建设，也未向市发展改革委、市城乡建设委、市国土资源房管局申请延期，该项目核准文件自动失效。四、“会议纪要”属行政机关内部行为，不具有行政强制力。会议纪要只在行政机关内部运转，对下级行政机关处理具体事务本来就是记载和传达会议情况和议定事项的载体提供指导和依据，没有某一特定行政机关的具体操作，会议纪要便是单纯的档案资料。五、青发改投资函〔2014〕42号文是针对市政府督查的回复，并未侵犯上诉人的合法权益。郑州路19号、29号经济适用住房项目自2007以来停滞不前，已拆迁居民多次上访，市政府多次召开专题会议研究解决郑州路19号信访案，对此进行立项督查。按照立项督查要求，2014年5月20日，市发展改革委、市城乡建设委、市国土资源房管局对该项目进行全面核查，联合出具了《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函〔2014〕42号），将该情况告知市政府办公厅、市北区政府和青岛世嘉置业有限公司，《督查专报》第62期也确认市发展改革委已委托市北区政府转交给上诉人。市发展改革委依法作出的青发改投资函〔2014〕42号文只是按照市政府立项督查要求对该项目实际情况进行客观地反馈和告知，不是具体行政行为，青发改投资函[2014]42号文也不属于行政执法文书。被上诉人青岛市城乡建设委员会答辩称，涉案42函系依法作出，事实清楚，程序合法。涉案项目的核准文件已经过期，且上诉人未在法定期限内申请延期，因此该项目的核准文件自动失效。被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局答辩称，一、《青岛市发展改革委、市城乡建设委、市国土资源房管局关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函[2014]42号）仅是对郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件根据法律规定已失效这一客观事实告知上诉人，并非是做出新的行政行为废止项目核准文件，对上诉人的权利义务不产生实质性影响，上诉人的起诉应予以驳回。二、上诉人的上诉理由无事实和法律依据，依法不能成立。首先，《企业投资项目核准暂行办法》第二十一条规定“已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。”《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。……行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”第三十八条第一款规定“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”第五十条第一款规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”由此可见，行政许可的延期申请须以书面形式提出，核准也应按照法定程序，以书面形式作出。上诉人主张的“事实行为许可”依法不能成立。其次，上诉人将开工建设解释为开始工作，将为达到开工建设条件所做的前期准备工作等同于开工建设无事实依据和法律依据。开工建设顾名思义就是开始施工建设。早在1997年《国家计委关于基本建设大中型项目开工条件的规定》（2011年废止）对于基本建设大中型项目的开工条件就已经做了明确规定,其中包含拆迁和施工场地“四通一平”（即供电、供水、运输、通讯和场地平整）工作已经完成。《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》规定建筑工程开工前，建设单位应当向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。必须申请领取施工许可证的工程，未取得施工许可证的，一律不得开工。上诉人认可其仅办理了土地使用权审批、工程设计规划、消防、人防、拆迁许可，完成了工程项目施工范围内部分房屋拆迁工作。上诉人所做的前期准备工作未达到开工建设的法定条件。原审裁定认定涉案项目尚未开工建设事实清楚，证据充分。综上所述，原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，请依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人青岛市人民政府辩称，一、行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。上诉人于2016年8月3日提出行政复议申请，8月5日，青岛市人民政府分别作出受理通知书、提出行政复议答复通知书，青岛市发展改革委8月17日作出行政复议答复书，并提交证据、依据，城乡建设委8月18日作出行政复议答辩状，青岛市国土资源和房屋管理局8月16日作出行政复议答复书，9月28日，青岛市人民政府作出行政复议决定延期通知书，10月12日作出行政复议决定，并送到当事人。争议函件认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法，内容适当，由于该告知函仅对核准文件自动失效的相关事实进行告知，不属于行政执法文书，故决定维持该行政行为。二、原审法院行政裁定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回上诉人上诉。本院认为，本案中，上诉人起诉要求撤销的是《青岛市发展改革委、市城乡建设委、市国土资源房管局关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函[2014]42号）及复议决定，该函主要内容为：2005年2月3日，青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局三部门下发了郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件（青发改投资【2005】75号）2006年12月30日，上述三部门作出《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》（青发改投资【2006】552号）。根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《企业投资项目核准暂行办法》第二十条的相关规定，鉴于该项目在核准文件有效期内未开工建设，也未向青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局申请延期，因此该项目核准文件自动失效。可见，该函的发文单位是核准涉案项目的三个行政机关，该函明确记载系发送给上诉人青岛世嘉置业有限公司，该函的主要内容含有多项事实认定，包括上诉人2005年、2006年获得项目核准文件的情况；上诉人未在核准文件有效期内开工建设；上诉人未向青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局申请延期等。基于上述事实认定，该函最后的结论是该项目核准文件自动失效。因此，该函内容符合行政行为的构成要件，其事实内容认定及其得出的该项目核准文件自动失效的结论，均对上诉人权益产生实际影响。原审法院认为该函仅对核准文件失效的事实予以告知，进而对该行为及行政复议行为不予审查的意见不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销青岛市市南区人民法院（2016）鲁0202行初292号行政裁定；二、本案指令由青岛市市南区人民法院继续审理。审判长  蒋金龙审判员  林 桦审判员  刘力铭二〇一七年九月十五日书记员  王 崧书记员  刘 佳