福建省南平市延平区人民法院行 政 判 决 书（2017）闽0702行初53号原告王荣玉，女，1966年12月12日出生，汉族，住南平市延平区。原告张琴，女1992年12月12日出生，汉族，住南平市延平区。原告张发建，男，1998年3月27日出生，汉族，住南平市延平区。三原告的共同委托代理人洪桥，福建麦博律师事务所律师。被告南平市人力资源和社会保障局，住所地南平市解放路98号恒立大厦4楼，统一社会信用代码：11350700003944795Y。法定代表人陈衍禄，局长。委托代理人廖清华，顺昌县人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人王朱珍，南平市人力资源和社会保障局工作人员。第三人福建省顺昌县恒通木业有限公司，住所地顺昌县洋口镇麻溪村大龟山，统一社会信用代码：91350721775392038J。法定代表人应木生，董事长。委托代理人官建良（系福建省顺昌县恒通木业有限公司股东），男，1972年7月21日出生，汉族，住南平市延平区。原告王荣玉、张琴、张发建不服被告南平市人力资源和社会保障局（以下简称南平人社局）社会保障行政确认一案，于2017年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年6月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，依法追加福建省顺昌县恒通木业有限公司（以下简称顺昌恒通木业公司）为第三人参加诉讼，于2017年9月6日、9月26日公开开庭审理了本案。原告王荣玉、张琴、张发建的委托代理人洪桥，被告南平人社局的委托代理人廖清华、王朱珍，第三人顺昌恒通木业公司的法定代表人应木生及其委托代理人官建良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南平人社局于2017年4月5日作出南人社中[2017]6-001号《中止工伤认定申请时限通知书》，以申请人（第三人）未提供公安交警部门出具的《道路交通事故认定书》为由，中止对伤亡人员张某的工伤认定程序。被告南平人社局作出中止工伤认定程序所适用的法律为《工伤保险条例》第二十条第三款的规定。原告王荣玉、张琴、张发建诉称，2017年1月3日7时11分许，张某驾驶闽Ｈ×××××号普通二轮摩托车去顺昌恒通木业公司上班的途中发生交通事故，其在事故中死亡。南平市公安局交警支队延平大队于2017年1月3日7时12分接到报案并受理此案，经现场勘验、调查取证、检验鉴定，无法查清闽Ｈ×××××号普通二轮摩托车翻车的原因，并于2017年2月22日出具《道路交通事故证明》。2017年3月24日，死者张某的工作单位顺昌恒通木业公司依法向被告提交了工伤认定申请，被告予以受理。然而，2017年4月5日，被告却以需要提交公安交警部门出具的《道路交通事故认定书》结论为由中止了工伤认定程序。收到被告的《中止工伤认定申请时限通知书》后，原告多次向被告要求恢复工伤认定程序，被告均置之不理。原告认为，被告中止张某工伤认定的行为，属于认定事实不清、适用法律错误、程序违法，构成行政不作为，理由如下：一、2017年3月24日，顺昌恒通木业公司依法向被告提交了《道路交通事故证明》及其他工伤认定申请相关材料，《道路交通事故证明》系南平市公安局交警支队延平大队依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条之规定作出的，是对交通事故认定的结论。被告在中止工伤认定申请时限通知书中要求提交交警部门出具的《道路交通事故认定书》结论，当属对公安交通管理部门作出事故认定结论形式的不当理解。公安交通管理部门无论是作出事故认定书或是事故证明，均是对交通事故责任的一种认定结论。故被告以《工伤保险条例》第二十条第三款规定为由，中止张某工伤认定程序，属认定事实不清、适用法律错误。二、根据《工伤认定办法》第八条第一款的规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”根据上述规定，被告认为材料不完整的，应当以书面形式一次性告知需要补正的全部材料。然而，被告以顺昌恒通木业公司未提供《道路交通事故认定书》结论为由，中止工伤认定，程序违法。三、2017年3月24日，顺昌恒通木业公司依法向被告提交了《道路交通事故证明》及其他工伤认定申请相关材料，材料齐全，并不存在被告所述的没有提交相关部门的结论的情形。至今已超过60日，然被告未作出工伤认定的决定，已经违反《工伤保险条例》第二十条第一款之规定，已构成行政不作为。综上，原告认为被告行政不作为已严重侵害原告的合法权益，请求人民法院依法判决确认被告南平人社局未依法作出工伤认定的不作为行为违法，并判令被告南平人社局依法履行法定职责。原告王荣玉、张琴、张发建提交以下证据：1、南人社中[2017]6-001号《中止工伤认定申请时限通知书》，证明被告已超过60日未作出工伤认定的决定；被告作出中止工伤认定属认定事实不清，缺乏依据。2、道路交通事故证明，证明第三人顺昌恒通木业公司已向被告提供了交通事故结论性的依据；张某驾驶二轮摩托车发生翻车的原因无法查清。3、家庭情况表、户口簿、身份证复印件，证明原告的主体资格。4、火化证，法医学尸体检验鉴定书，证明顺昌恒通木业公司员工张某死亡的事实。5、恒通木业公司《营业执照》、证明，证明死者张某系恒通木业公司的员工，在上班途中发生交通事故死亡的事实。被告南平人社局辩称，2017年1月3日7：11时许，第三人顺昌恒通木业公司员工张某从家中骑二轮摩托车去公司上班，途中发生交通事故死亡。第三人顺昌恒通木业公司于2017年1月20日向被告南平人社局提出工伤认定申请，因交通事故尚在处理中，第三人于1月23日向被告提交延长申请时限，3月24日，被告依法受理第三人的工伤认定申请。经审查，第三人提供的《道路交通事故证明》，公安交警部门未对该起交通事故的责任作出认定，根据《工伤保险条例》第十四条“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”、第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”的规定，被告于2017年4月5日作出《中止工伤认定申请时限通知书》，中止对死者张某的工伤认定时限，中止期间不计入时限要求。综上，被告作出的南人社中[2017]6-001号《中止工伤认定申请时限通知书》，符合法律规定，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告南平人社局在举证期限内提供证据、依据：1、《工伤保险条例》，证明被告依据该条例第十四条第（六）项、第二十条第三款的规定，作出中止工伤认定时限。2、《工伤认定申请表》、《道路交通事故证明》、《延长申请时限审批表》，证明第三人顺昌恒通木业公司向被告申请工伤认定提交的材料。3-5、《工伤认定申请受理决定书》、《中止工伤认定申请时限通知书》、送达回证，证明被告依法受理了第三人提出工伤认定申请，因第三人未提供《道路交通事故认定书》，无法确定死者张某在交通事故中的责任，故被告依法作出中止工伤认定时限通知，并将相关文书送达给第三人和原告。第三人顺昌恒通木业公司述称，2017年1月3日，第三人公司的员工张某在上班的途中发生交通事故死亡，这是事实，2017年1月20日，第三人向被告南平人社局提出工伤认定申请。同年1月23日，第三人提出延长申请时限，4月5日，被告作出中止工伤认定时限。第三人顺昌恒通木业公司未提交证据。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告对被告提供的证据的关联性、合法性、真实性（以下简称“三性”）无异议，但对其证明内容有异议，被告作出中止工伤认定时限的通知是错误，因被告中止工伤认定，导致其超出工伤认定的期限。第三人顺昌恒通木业公司对被告提交的证据的“三性”无异议。本院认为，原告、第三人对被告南平人社局提供的证据“三性”无异议，予以采信。被告南平人社局、第三人顺昌恒通木业公司对原告提交的证据的“三性”无异议，但被告南平人社局认为原告的证据不能证明被告作出的中止工伤认定时限的行政行为违法，因原告或第三人未提供交通事故责任认定书，如果原告或第三人提供了交通事故责任认定书，被告再恢复工伤认定。本院认为，被告南平人社局、第三人顺昌恒通木业公司对原告提供的证据“三性”无异议，予以采信。经审理查明，原告王荣玉系张某生前的妻子，原告张琴、张发建系张某的子女，张某生前系顺昌恒通木业公司的员工。2017年1月3日上午，其驾驶二轮摩托车从南平市延平区峡阳镇家中往顺昌县方向行驶去公司上班，7:11时许，在国道316线221㎞﹢320m处，二轮摩托车侧翻，导致张某死亡。南平市公安局交警支队延平大队经现场勘查、调查取证、检验鉴定，无法查清张某驾驶的二轮摩托车翻车的成因，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出南公交证字[2017]第00002号《道路交通事故证明》。2017年1月20日，第三人顺昌恒通木业公司向被告南平人社局提出工伤认定申请，1月23日提出延长申请时限的申请，3月24日，被告南平人社局受理第三人顺昌恒通木业公司的工伤认定申请，4月5日，被告南平人社局以第三人顺昌恒通木业公司未提交《道路交通事故责任认定书》为由，根据《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”的规定，作出《中止工伤认定申请时限通知书》，中止案件的审理。同年6月13日，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决确认被告南平人社局未依法作出工伤认定的不作为行为违法，并判令被告南平人社局依法履行法定职责。经本院释明其诉讼请求确认被告的行政行为违法与其要求解决行政争议的目的不对应，原告同意变更其诉讼请求为撤销被告作出的《中止工伤认定申请时限通知书》，并判决被告履行法定职责。被告南平人社局、第三人顺昌恒通木业公司对原告变更后的诉讼请求同意不再重新答辩。另查明，死者张某生前持有“E”驾驶证。本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，被告作为社会保险行政部门，依法享有对工伤事故处理和认定的职权，被告执法主体资格，本院予以确认。本案争议的焦点是公安机关交通警察部门在无法查清交通事故成因、划分交通事故责任的情况下，被告作出中止工伤认定时限的行政行为是否符合《工伤保险条例》的相关规定。本院认为，《工伤保险条例》第十四条规定“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”即职工在上下班途中受到交通事故伤害为工伤的，必须是职工本人在交通事故中承担非主要或以下责任的，才能认定为工伤。本案中，死者张某在交通事故中死亡，但公安机关交通警察部门经过调查取证、现场勘验、检验鉴定，均无法查清确定死者张某在本起交通事故中的责任。在此情况下，公安机关交通警察部门根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，出具的《道路交通事故证明》，证明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，作为公安机关交通警察部门已作出了交通事故的结论性意见，即无法确定死者张某在本起交通事故中要承担主要责任的事实。根据《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”的规定，被告在第三人或原告申请工伤认定过程中，未提交《道路交通事故责任认定书》或《道路交通事故证明》时，第三人提出延长申请时限的要求，被告批准同意，符合法律规定。但在原告或第三人于2017年3月24日提交了《道路交通事故证明》后，被告以原告或第三人未提交《道路交通事故责任认定书》，对死者张某在本起交通事故中应承担何种责任未予以明确为由，作出中止工伤认定时限，违反了《工伤保险条例》第二十条第三款的规定。劳动和社会保障部制发的《工伤认定申请表》填表说明：第7条第三款“属于下列情况应提供相关的证明材料……（2）由于机动车事故引起的伤亡事故提出工伤认定的，提交公安交通管理等部门的责任认定书或其他有效证明。”《道路交通事故证明》应在其他有效证明之列。《福建省实施办法》第十六条“工伤认定过程中，申请人主张发生下列工伤或视同工伤情形的，应提交相应的证明材料：……（三）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应提交公安交通管理部门出具的事故责任认定书或相关部门出具的有效证明；”的规定，对职工在上下班途中因交通事故伤亡的，申请人申请工伤认定时，应当提交事故责任认定书或证明，因公安交通管理部门对本起交通事故的责任无法查清而作出的《道路交通事故证明》，即是事故责任认定的一种结论性证明。第三人顺昌恒通木业公司已提交了《道路交通事故证明》，而被告南平人社局作出中止工伤认定案件的审理，违反了《工伤保险条例》和《福建省实施办法》的相关规定，其作出的《中止工伤认定申请时限通知书》，适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告南平市人力资源和社会保障局作出的南人社中[2017]6-001号《中止工伤认定申请时限通知书》；二、被告南平市人力资源和社会保障局应在本判决生效之日起七日内恢复第三人福建省顺昌县恒通木业有限公司申请认定死者张孟荣为工伤案件的审理。案件受理费50元，由被告南平市人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。审 判 长  范泽寿人民陪审员  蔡柏俤人民陪审员  施普英二〇一七年九月二十八日书 记 员  吴俊杰本案依据的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。