甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）甘05行初52号 原告天水市宁远置业有限责任公司，住所地：天水市武山县城关镇滨河路（以下简称宁远公司）。 法定代表人徐某，该公司董事长。 委托代理人王某，甘肃天秦律师事务所律师。 委托代理人纪某，甘肃天秦律师事务所律师。 被告漳县人民政府，住所地：定西市漳县武阳路**。 法定代表人刘某1，县长。 委托代理人刘某2，甘肃和谐律师事务所律师。 委托代理人程某，漳县国土资源局副局长。 第三人天水广华房地产开发有限责任公司，，住所地：武山县城关镇富强路以下简称广华公司）。 法定代表人张某，该公司总经理。 委托代理人王某，该公司职员。 委托代理人蔡某，甘肃和谐律师事务所律师。 原告天水市宁远置业有限责任公司因与被告漳县人民政府、第三人天水广华房地产开发有限责任公司土地管理行政登记一案，于2016年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月3日立案后，于2016年11月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日、3月17日、7月10日、9月11日公开开庭审理了本案。原告宁远公司的委托代理人王朝辉、纪某，被告漳县人民政府的副县长陈文光、委托代理人刘某2、程某，第三人广华公司的委托代理人王某、蔡秉坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告漳县人民政府于2014年6月10日给第三人广华公司颁发了漳国用（2014）第014200号和第014201号《国有土地使用证》。 原告宁远公司诉称，2011年7月13日，漳县国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定县国土局将武阳镇城关村标号为2011-02号宗地出让给原告，由原告建设普通商品住房和棚改房，出让价为25517100元，定金为800万元。后原告支付了800万元定金，又根据国土局拆迁进度，支付了400万元的土地出让金。但在原告支付了1200万元后，国土局却没有按期进行拆迁，原告多次催促，仍拆迁缓慢，导致土地一直没有交付给原告。因原告多次催促无果，于2016年8月2日委托律师从县国土局调取该宗地登记信息后才知道，被告依据一份伪造的原告与第三人2011年5月30日签订的《协议》，给广华公司颁发了漳国用（2014）第014200号和014201号《国有土地使用证》。原告认为，被告该颁证行为违法、错误，应予撤销，理由如下：1.被告给第三人颁发土地使用证的行为系明显滥用职权，且违反法定程序。被告违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》的法定程序，没有依据原告与漳县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》给原告办理土地证，而是依据《协议》直接给广华公司颁发土地证，侵害了原告的合法权益。2.被告给广华公司登记并颁发土地证时没有依法公告，违反《甘肃省土地登记条例》第十条。3.被告给广华公司颁发土地证的行为依据的主要事实不清、证据不足。被告依据的《协议》签订在2011年5月13日，原告与漳县国土局签订《国有土地使用权出让合同》的日期是2011年7月13日，原告在没有购买该宗地使用权之前就把使用权出让给第三人广华公司明显有悖逻辑；《协议》上原告法定代表人签字和公章不真实，属于伪造协议。4.被告给广华公司颁发土地证的行为违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十六条、《甘肃省土地登记条例》第十条等法律强制性规定，严重侵害原告的合法权益。综上，被告给广华公司的颁证行为违法、错误，严重侵害原告的合法权益，给当事人造成巨大的经济损失，应予撤销。现提起诉讼，请求：撤销被告给第三人广华公司颁发的漳国用（2014）第014200号和第014201号《国有土地使用证》。 原告宁远公司向本院提交了以下证据： 第一组：国有建设用地使用权出让合同及甘肃省国有土地有偿使用权收入缴款通知单。 证明目的：宁远公司依法参加涉案土地的招拍挂，并最终中标与漳县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，合同签订后，依法缴纳1200万元土地出让款，依法取得涉案土地使用权，而不是广华公司。 第二组：政府信息公开申请书、、地籍档案 证明目的：被告违反法定程序并依据虚假《协议》，给广华公司办理土地登记和颁发土地使用权证的事实。 第三组：土地登记申请书。 证明目的：广华公司将该宗土地抵押给甘肃银行，并由县国土局为其办理抵押登记，给原告造成损失的事实。 第四组：土地登记申请书。 证明目的：广华公司将该宗土地抵押给漳县农村信用合作联社，并由县国土局为其办理抵押登记，给原告造成损失的事实。 第五组：照片复印件三张。 证明目的：漳县国土资源局对该宗土地上的建筑物拆迁缓慢，导致土地一直没有交付给原告的事实，同时也证实涉案宗地上大部分住户没有拆迁，存在一大片的土地多个土地使用权共存的现状。 被告漳县人民政府辩称：1.县政府的颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法。2014年6月5日，广华公司申请登记，提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地出让合同、出让金缴清凭证、完税证明等材料。根据《土地登记办法》，县政府履行审慎审查义务，颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法。宁远公司虽然签订了土地出让合同，但并未出资分文，土地出让金、税金均由广华公司赵正平、何光明、王某、徐西仓、王安定共同出资。广华公司承建涉案项目，申请颁发土地证合理合法。2.原告起诉超过起诉期限，应驳回起诉。自2014年6月10日颁证后，宁远公司多次派人和律师到县政府及国土局，要求撤销该土地证，说明原告早已知道颁证行为，2016年11月2日才起诉，超过六个月的起诉期限，人民法院应驳回起诉。 被告漳县人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.漳政发（2011）37号文件复印件一份。 证明目的：漳县2011-02号宗地于2011年4月7日经漳县政府依法批准出让，由漳县国土资源局按照法律的程序组织实施的事实。 2.甘让J（漳[2011]04号）国有建设用地使用权出让合同。 证明目的：漳县2011-02号宗地于2011年7月13日以2551.71万元的价格依法出让给了宁远公司，并约定60日内一次性付清国有建设用地使用权的出让价款的事实。 3.甘肃省国有土地使用权有偿使用缴款通知书（0008161）号复印件一份。 证明目的：宁远公司于2011年11月28日缴纳出让土地金1200万元的事实。原告不是实际缴款人，原告分文未付。 4.宁远公司法定代表人徐某父亲徐西仓收据复印件三份。 证明目的：2015年4月30日退清徐某股金230万元及利息118.5105万元的事实。同时证明徐某及宁远公司已于2015年4月30日退出了漳县2011-02号宗地开发的事实。 5.甘肃省国有土地使用权有偿使用收入缴款通知书（0008199）号复印件一份。 证明目的：广华公司于2014年5月13日缴纳土地出让金1351.71万元的事实。 6.（141）甘地证00002056号中华人民共和国税收完税证明复印件一份。 证明目的：广华公司缴纳税金77.82716万元的事实。 7．《协议》复印件一份。 证明目的：宁远公司和广华公司于2011年5月30日签订《协议》，就合伙开发漳县2011-02号宗地出资竞买、税费、土地使用权证办理事项约定的事实。 8.《土地登记申请书》复印件两份。 证明目的：广华公司于2014年6月5日申请办理土地使用证的事实。 9.《土地登记审批表》、《土地登记卡》《土地归户卡》及相关资料复印件两份。 证明目的：广华公司申请办理土地使用证时，漳县国土局于2014年6月10日依法审批、登记，核发漳国用[2014]第014200号和第014201号《国有土地使用证》的事实。 10.甘肃天秦律师事务所律师函复印件一份。 证明目的：宁远公司自2014年6月10日县政府颁发漳国用（2014）第014200和014201号土地使用证之后，至迟于2016年5月前已经知道颁证行为。 被告提交的作出行政行为的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第二十二条，国土资源部《土地登记办法》第九条第一款、第三款，第十四条。 第三人广华公司述称：一、广华公司依法取得涉案土地，原告诉请撤销土地证没有任何事实与法律依据。1.涉案土地的土地出让金、税款均由广华公司及项目负责人共同出资，原告未出资。2.县政府的颁证行为合法合理。广华公司依法提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地出让合同、出让金缴清凭证、完税证明等材料，县政府颁发了014200号和014201号国有土地使用证。取得土地证后，又经法定程序，取得了城乡建设局、发改局等的一系列行政许可。现广华公司承建项目的第一期工程基本完工。县政府颁证行为合理合法，原告诉请撤销无事实与法律依据，应予以驳回。二、原告起诉超过法定起诉期限。2014年6月10日县政府颁发土地证后，原告多次派人到县政府及国土局，要求撤销土地证，证明原告早已知道颁证行为，2016年11月2日起诉超过6个月的起诉期限，法院应依法驳回起诉。 第三人广华公司向本院提交了以下证据： 第一组：王某、何光明等5人给宁远公司汇款1200万元的汇款凭证。 1．2011年4月26日，漳县项目部给宁远公司的关联公司武山县山丹建筑工程有限责任公司汇款290万元电汇凭证一张。 2．2011年5月3日，漳县项目部给宁远公司的关联公司武山县山丹建筑工程有限责任公司汇款50万元的电汇凭证一张。 3．2011年6月3日漳县项目部给王安定汇款20万元电汇凭证一张，由王安定转宁远公司。 4．2011年6月24日，漳县项目部给王安定汇款21万元电汇凭证一张。 5．2011年11月10日，广华公司项目负责人给原告宁远公司汇款400万元的银行汇款凭证一张。 证明目的：涉案土地的国有建设用地使用权出让金，实际缴纳人为王某、何光明等5人，原告宁远公司分文未付。 第二组：2014年1月9日，广华公司出具《授权委托书》一份，授权王某、何光明为广华公司漳县武阳新城小区项目负责人。 证明目的：原告一直未缴纳土地出让金，广华公司愿缴纳土地出让金，保障漳县武阳新城小区项目顺利进行，王某、何光明为该项目负责人。 第三组证据：广华公司缴纳土地出让金1351.71万元、税款77.82716万元，退付王安定、徐西仓欠款、出资及利息的凭证。 1.2014年5月13日，漳县国土资源局给广华公司出具的缴纳土地出让金1351.71万元的发票一张； 2.2014年7月8日，漳县地税局给广华公司出具的金额共计77.82716万元完税证明一张； 3.2015年4月30日，广华公司漳县项目部给徐西仓退付出资利息19.0328万元收据一张； 4.2015年4月30日，广华公司漳县项目部给徐西仓退付出资利息99.4777万元收据一张； 5.2015年4月30日，广华公司漳县项目部给徐西仓退付出资230万元收据一张； 证明目的：广华公司缴纳土地出让金，取得涉案土地国有建设用地使用权。广华公司退还徐西仓缴纳的土地出让金，徐西仓等人在2015年4月退出涉案土地的开发建设。 第四组：宁远公司法定代表人徐某与徐西仓之间的投资合作关系工商信息公示图两张。 证明目的：宁远公司法定代表人徐某不可能不知道县政府的颁证行为，因为徐某、徐西仓除了父子关系以外，在日常经营活动中两人还存在着密切的合作、投资联系，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定，宁远公司2016年起诉时早已超过起诉期限。 第五组证据：广华公司及县政府相关文件。 1.2014年6月30日，天广房产[2014]03号文件，广华公司向漳县住房和城乡建设局《关于申请缓缴武阳新城小区建设项目城市建设配套费的报告》一份； 2.2014年7月17日，漳县发展和改革局漳发改（2014）169号文件，《关于漳县武阳新城小区（漳县东二北路棚户区改造项目）立项的批复》； 3.2015年10月10日，漳县住房和城乡建设局与广华公司签订《2015年棚户区改造项目代建协议》一份； 4.漳县东二北路棚户区改造项目实际施工建设照片一张。 证明目的：广华公司依法取得涉案土地国有建设用地使用权，经法定程序取得了漳县住房和城乡建设局、发展和改革局等单位的一系列行政许可，现广华公司承建的漳县棚户区改造项目，是具有社会公益性质的项目建设，该项目即将交工。已经在该涉案土地上的建筑涉及公共利益的，有法律规定涉及公共利益的行政行为不可撤销。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见是：对证据1、3、8、9、10的真实性予以认可；证据4因不是原告的收款凭据，故不予认可，且在原告调取的县国土局登记资料中没有该三份收据，系被告在本案诉讼时自行收集的资料，来源违法，该三份收据与颁证行为没有关联性；证据5、6因原告不知情，不予认可；证据2、7不予认可，要申请鉴定。 原告对第三人提交证据的质证意见是：认为第一组、第二组、第五组证据与本案不具有关联性；第三组证据的真实性不予认可，证明目的有异议，原告认为该组证据恰恰证实县政府给第三人广华公司颁证明显违法；第四组证据因开庭前第三人才提交，原告不进行质证。 被告对原告提交证据的质证意见是：第一组、第二组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，原告仅凭1200万元的缴款通知书并不能证明取得土地使用权，政府信息公开资料证明原告得知颁证事实后起诉超过六个月的起诉期限，，地籍档案证明被告依法履行了职责第三组、第四组、第五组证据和本案不具有关联性。 被告对第三人提交证据的质证意见是：没有异议，同意第三人的证明目的。 第三人对被告提交证据的质证意见是：没有异议，同意被告的证明目的。 第三人对原告提交证据的质证意见是：同意被告对原告证据的全部质证意见。 在本案审理过程中，原告宁远公司对被告提交证据中甘让J（漳[2011]04号）国有建设用地使用权出让合同和2011年5月30日原告和第三人签订的《协议》上，原告“天水市宁远有限责任公司”的印文及法定代表人“徐某”的署名申请司法鉴定。原告交纳鉴定费4800元。因被告漳县人民政府和第三人广华公司均不提供《协议》原件，故以被告提供证据中加盖县国土局红色公章的《协议》复印件作为检材鉴定。 经甘肃政法学院司法鉴定中心鉴定，甘政司2017（文书）鉴字第165-1号鉴定结论为：甘让J（漳[2011]04号）国有建设用地使用权出让合同和《协议》上“徐某”的署名不是本人书写。甘政司2017（文书）鉴字第165-2号鉴定结论为：《协议》复印件上天水市宁远置业有限责任公司的印文与原告提交的印鉴不是同一枚印章盖印；甘让J（漳[2011]04号）国有建设用地使用权出让合同上天水市宁远置业有限责任公司的印文是彩色激光打印机形成，不是盖印形成。 本院对上述证据认证如下：对被告提交证据1、3、5、6、8、9、10符合证据的基本属性，可以作为证明本案相关事实的根据，予以采纳；对证据2、7已司法鉴定，不予采纳；证据4与本案颁证行为不具有关联性，不予采纳；对原告提交的证据第一组、第二组予以采纳，原告提交的其他证据与本案颁证行为不具有关联性，不予采纳。对第三人提交证据第一组、第二组、第三组中的3、4、5、6，与本案颁证行为没有关联性，不予采纳，对第三组证据中的证据1、2能够证明缴款和完税事实，予以采纳。 经审理查明，2011年7月13日，漳县国土资源局与原告宁远公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定漳县国土局将武阳镇城关村标号为2011-02号宗地出让给原告，由原告建设普通商品住房和棚改房，出让价为25517100元，定金为800万元。2011年11月28日，原告宁远公司交纳土地出让金1200万元。2014年5月13日，第三人广华公司交纳土地出让金13517100元；6月5日第三人广华公司向县国土局申请土地登记；7月8日，广华公司交税778271.60元。被告未向法院提交公告的证据，于2014年6月10日给第三人广华公司颁发了漳国用（2014）第014200号和第014201号《国有土地使用证》。后第三人广华公司在该土地上进行施工建设，2017年9月已建成四栋棚户区改造楼房。2016年6月12日，原告宁远公司委托律师从县国土局获取该宗地登记信息后，于2016年11月2日提起本案行政诉讼。 另查明，原告天水市宁远置业有限责任公司有两枚公章，编号分别为6205240001075和6205240010217，这两枚公章在甘肃省天水市武山县公安局（治安大队）印章管理系统中均未查询到。 再查明，2011年7月，漳县国土资源局局长为王琳，2012年3月王琳调离，现任局长为蔡爱林。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被告具有颁发土地使用证的法定职责。被告作为土地颁证机关，应当严格依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《甘肃省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》、《甘肃省土地登记条例》《土地登记规则》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》等相关规定，严格审查、依法颁发土地使用证。本案中因被告漳县人民政府审查不严，违反法定程序，根据虚假的《协议》和甘让J（漳[2011]04号）《国有建设用地使用权出让合同》，将该宗土地登记给第三人广华公司，侵犯了原告宁远的合法权益。该颁证行为主要证据不足、违反法定程序，依法应当撤销，但因该宗地上第三人广华公司已经建成四栋棚户区改造楼房，撤销会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第一百零二条之规定，判决如下： 一、确认2014年6月10日被告漳县人民政府给第三人天水广华房地产开发有限责任公司颁发漳国用（2014）第014200号和第014201号《国有土地使用证》的行政行为违法； 二、本案鉴定费4800元由被告漳县人民政府负担。 案件受理费50元，由被告漳县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  杨江龙 审 判 员  曹小龙 人民陪审员  张泽喜 二〇一七年九月二十日 书 记 员  刘蕾蕾 本案适用的法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。” 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；” 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。”