河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）豫03行终74号上诉人（原审原告）段建涛，男，汉族，1974年3月7日出生，住河南省偃师市顾县。上诉人（原审被告）偃师市陶花店中型水库管理所。住所地：河南省偃师市顾县镇陶花店。组织机构代码：73247914-1。法定代表人刘爱玲，所长。委托代理人曲鸿飞，河南晟阳律师事务所律师。特别授权。被上诉人（原审被告）偃师市水利局。住所地：河南省偃师市兴隆街**号。统一社会信用代码：114103810054018153。法定代表人刘洪波，局长。委托代理人罗中林，该局工作人员。特别授权。上诉人段建涛、偃师市陶花店中型水库管理所因与被上诉人偃师市水利局确认具体行政行为违法纠纷一案，均不服洛阳市老城区人民法院（2016）豫0302行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人段建涛，上诉人偃师市陶花店中型水库管理所的委托代理人曲鸿飞，被上诉人偃师市水利局的委托代理人罗中林到庭参加了诉讼。原审经审理查明：2009年1月1日，陶花店水库管理所（甲方）与段建涛（乙方）签订《场地租赁协议》一份，约定：甲方（出租方）提供陶花店水库系管理院一处，含房屋四间、厂房一间、机井一眼给乙方（承租方）使用。租赁期限暂定为三年。甲方自2009年1月1日起将合同场地交付乙方使用至2014年12月31日收回。租金每年800元，共计4000元，自签订日期起三日一次付清。双方还就“场地的使用要求及维修责任”、“合同的续签”、“其他约定事项”、“违约责任”等权利义务内容在合同中作出规定。合同自签字后生效。2011年，陶花店水库被列入国家除险加固工程实施计划，陶花店水库管理所因预计修坝工程，要求段建涛停止经营，段建涛因此一直停业至今。另查明，陶花店水库管理所系偃师市水利局的二级机构，具有独立事业单位法人资格，负责贯彻执行国家的有关法律、法规、方针政策及上级主管部门的决定、指令，承担陶花店水库的日常管理任务，保障水库工程安全运行和防洪安全。原审认为：根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利与义务内容的协议，属于行政协议。《河南省水利工程管理条例》第三十四条、第三十五条规定，水利工程管理单位具有独立的经营自主权，确保工程的安全和正常运行的前提下，应当积极利用管理范围内的水土资源，因地制宜，发展多种经营，提高水利工程的综合效益。本案中，被告陶花店水库管理所作为陶花店水库的管理单位，其依法被授予“为水利工程的正常运行提供管理保障。陶花店水库运行管理、日常维护”的行政职权。被告陶花店水库管理所将水库地面对外承包收取租金，并将收取的租金用于水库的日常运行管理，故原告段建涛与被告陶花店水库管理所签订的《场地租赁协议》符合行政协议的法律特征，原告段建涛依该协议提起诉讼，属于行政案件受理范围。被告陶花店水库管理所依法具有独立的经营自主权，其与原告段建涛签订《场地租赁协议》，作出停业通知是独立行使其行政职权的行为，而非接受被告水利局的委托，故被告水利局不是本案适格被告。2011年，被告陶花店水库管理所要求原告段建涛停止营业，原告段建涛因此停业至今，该停业通知实质为被告陶花店水库管理所单方解除《场地租赁协议》的通知，被告陶花店水库管理所辩称系因陶花店水库被列入国家除险加固工程实施计划，预计修坝，故向原告段建涛作出，但被告陶花店水库管理所提供的证据不足以证明除险加固工程实施计划的具体内容以及该工程实施计划与其要求原告段建涛停业之间的关联性，故被告陶花店水库管理所的该项答辩意见，该院不予采信，被告陶花店水库管理所要求原告段建涛停业缺乏事实依据和法律依据，但因双方之间的《场地租赁协议》已于2014年12月31日届满，故原告段建涛要求确认被告陶花店水库管理所于2011年至2014年期间要求原告段建涛停业的行为违法，该院予以支持。2015年双方《场地租赁协议》已到期，原告段建涛称该协议到期后双方口头约定继续履行，但未提交相关证据证明，被告陶花店水库管理所亦不认可，原告段建涛要求确认被告陶花店水库管理所2015年要求原告段建涛停业的行为违法，该院不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条之规定，判决：一、确认被告偃师市陶花店中型水库管理所于2011年至2014年期间要求原告段建涛停业的行为违法；二、驳回原告段建涛的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告偃师市陶花店中型水库管理所负担。段建涛不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，具体如下：一、一审法院认定陶花店水库管理所具有独立的事业单位法人资格，要求原告停业是独立行使行政职权的行为，又因此确认偃师市水利局不是适格被告，缺乏法律和证据支持，且违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款第一项之规定，偃师市水利局是本案适格被告；二、一审法院认定陶花店水库管理所通知原告停业是独立行使职权的行为错误，缺乏证据支持，《河南省水利工程管理条例》第三十四条、第三十五条并没有授予陶花店水库管理所具有通知合法经营者停业的行政职权，水库管理所将土地承包给上诉人经营后，已经丧失对上诉人承包土地的自主经营权；三、一审法院认定2011年陶花店水库管理所通知上诉人停业的行为应视为解除合同的行为，与证据不符且与《合同法》相背离。综上，请求撤销一审判决，依法改判偃师市水利局作出的由陶花店水库管理所通知上诉人2011年至2015年停业的行政行为违法，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。针对段建涛的上诉，偃师市陶花店中型水库管理所答辩称：一、我所与段建涛签订的场地租赁合同是以合同法为依据签订的，是合法有效的民事合同，而非行政合同；二、我所是独立的事业单位法人，我所以双方签订的民事合同要求段建涛终止履行合同系民事行为，而非一审法院所认定的行政行为。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人偃师市水利局同意偃师市陶花店中型水库管理所的答辩意见。偃师市陶花店中型水库管理所不服原审判决，向本院提起上诉称：原审认定上诉人与段建涛签订的场地租赁协议属于行政协议是错误的，理由如下：一、行政协议是指行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商而形成的协议，从形式要件来看，行政协议的当事人必定有一方是行使国家行政权的行政机关，且其签订有严格的程序规制。而上诉人是独立的事业单位法人而非法定的行政机关，上诉人为发展三产、搞活经济而与被上诉人等水库沿岸众多村民签订的水面承包或场地租赁协议，属于平等主体间的民事合同，其协议内容与上诉人的职能无关，原审法院臆断上诉人收取的租金用于水库的日常管理，从而认定场地租赁协议属于行政协议属认定事实错误；二、根据行政合同与民事合同的区分标准，上诉人与段建涛签订的场地租赁协议应属民事合同；三、上诉人将废弃的老管理院场地租赁给段建涛养猪使用，上诉人每年收取800元租金，双方2009年签订的场地租赁协议根本不具备行政合同的任何要件，原审将该协议认定为行政协议属适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审，并由被上诉人承担本案诉讼费用。针对偃师市陶花店中型水库管理所的上诉，段建涛答辩称：一、答辩人与被答辩人所签的水面承包合同就是行政合同；二、被答辩人一审时提交的事业单位法人证书，能够证明双方签订合同时和通知答辩人停业时，被答辩人不具有独立的法人资格；三、本案所诉并非合同纠纷之诉，而是通知答辩人停业的行政行为违法之诉，偃师市水利局是本案的适格被告。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人偃师市水利局同意偃师市陶花店中型水库管理所的上诉理由。本院认为：原判决认定基本事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销洛阳市老城区人民法院（2016）豫0302行初20号行政判决；二、本案发回洛阳市老城区人民法院重审。审判长  王文朝审判员  王洪涛审判员  张 蕾二〇一七年九月七日书记员  杨孟华