江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏01行终558号上诉人（原审原告）朱敏芬，女，汉族，1957年2月12日出生，住江苏省无锡市崇安区。委托代理人浦元吉（系上诉人丈夫），男，汉族，1951年9月18日生，住址同上。上诉人（原审被告）无锡市规划局，住所地江苏省无锡市滨湖区观山路市民中心8号楼。法定代表人郑强，无锡市规划局局长。委托代理人徐雁清，江苏英特东华律师事务所律师。委托代理人倪峰，无锡市规划局工作人员。被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市草场门大街88号。法定代表人周岚，江苏省城乡建设厅厅长。委托代理人石杰，江苏省城乡建设厅工作人员。上诉人朱敏芬、上诉人无锡市规划局因政府信息公开答复及行政复议一案，不服南京铁路运输法院(2017)苏8602行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，朱敏芬于2016年11月3日向无锡市规划局提交了一份《政府信息公开申请表》，申请公开发放锡规定地临许（２００９）第３５号《建设用地规划许可证（临时）》（以下简称35号许可证），无锡市规划局于次日收到该申请，于2016年11月21日作出锡规公信公复（２０１６）第0524号《政府信息公开答复书》（以下简称０５２４号答复书），内容为：本机关于2016年11月4日收到你要求获取发放35号临时许可证的申请，经审查，你申请获取的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所指政府信息的范畴。朱敏芬不服该答复，于2016年12月11日向江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）申请行政复议，省住建厅于2016年12月13日受理，于次日通知无锡市规划局作出书面答复，并提交相关材料，无锡市规划局于2016年12月23日作出答复书，并提交了相关证据和依据，后省住建厅于2017年1月19日作出[２０１６]苏建行复（决定）字107号《行政复议决定书》（以下简称１０７号复议决定书），认为无锡市规划局作出的信息公开答复不违反法律、法规和规章的有关要求，决定予以维持。原审法院还查明，无锡市规划局于2009年6月26日作出35号临时许可证，无锡市规划局曾于2016年11月21日向朱敏芬作出0523号答复书，内容为其要求获取35号临时许可证的申请属于公开范围，请至信访室办理手续后予以提供。一审庭审中，朱敏芬称向无锡市规划局申请公开的是发放35号临时许可证的事实依据和法律依据，事实依据是相关单位向无锡市规划局申请办理35号临时许可证的申请材料，法律依据是无锡市规划局收到行政许可申请后，根据法定条件和标准，按照法定程序进行审查和制作、发放35号临时许可证全过程的依据；0523号答复书公开的是35号临时许可证，与涉案申请内容不同。无锡市规划局称朱敏芬申请公开的信息不属于政府信息的理由是申请意思不明确，申请建设用地规划许可证涉及到很多依据，包括技术、材料、事实、流程、法律等方面的信息需要加工汇总。无锡市规划局认为朱敏芬需要的是35号临时许可证，已在0523号答复书中向其公开，收到申请后没有与申请人沟通进行明确。省住建厅认为关于涉案信息是否明确，朱敏芬与无锡市规划局有不同理解。原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第四条以及《行政复议法》第十二条第一款的规定，无锡市规划局、省建设厅分别具有依法处理政府信息公开申请和复议申请的法定职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定了对于申请公开的政府信息，行政机关视情分别作出答复的具体情形。朱敏芬申请无锡市规划局公开发放35号临时许可证，并当庭明确为事实依据和法律依据，该解释符合一般人的通常理解，具有合理性。无锡市规划局当庭陈述朱敏芬申请不明确，认为申请建设用地规划许可证涉及技术、材料、事实、流程、法律等方面的信息需要加工汇总。无锡市规划局如果认为申请不明确，应当根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，和朱敏芬进行沟通明确，并告知作出更改、补充，必要时可以提供相应的指导和帮助，而不能在认为申请不明确时径行作出答复。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息应该是行政机关在履行职责过程中形成的现存的信息，是不需要行政机关加工、梳理或汇总的信息。朱敏芬申请公开无锡市规划局公开发放35号临时许可证的事实依据，并称系相关单位提交的申请材料，鉴于无锡市规划局当庭陈述不清楚涉案建设项目属于划拨方式还是出让方式提供国有土地使用权，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，规划部门系在建设单位向其提交相关材料的基础上核发建设用地许可证，结合无锡市规划局当庭陈述掌握发放35号临时许可证申请材料的事实，无锡市规划局发放35号临时许可证的事实依据的相关信息属于其应当掌握的现存的政府信息，不需要进行汇总、梳理加工或重新制作等整合处理。无锡市规划局答复朱敏芬申请的信息不属于政府信息，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。关于申请公开发放35号临时许可证的法律依据，由于法律依据不属于行政机关履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，无锡市规划局答复申请的信息不属于政府信息，有事实和法律依据，并无不当。根据《政府信息公开条例》第二十四条的规定，无锡市规划局作出0524号答复书的行政程序合法。省住建厅作出107号复议决定书并送达，符合《行政复议法》的相关规定，程序合法。综上，无锡市规划局作出的0524号答复书虽程序合法，且对朱敏芬申请其公开发放35号临时许可证的法律依据作出不属于政府信息的答复并无不当，但对朱敏芬申请其公开发放35号临时许可证的事实依据认为不属于政府信息的答复没有事实和法律依据。因无法区分撤销事项，应全部予以撤销。省住建厅作出的107号复议决定书未能发现无锡市规划局答复中存在的问题，亦应予以撤销。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销无锡市规划局作出的锡规信公复（2016）第0524号《政府信息公开答复书》；二、撤销省住建厅作出的[２０１６]苏建行复（决）字１０７号《行政复议决定书》；三、责令无锡市规划局在判决生效后１５个工作日内针对朱敏芬于２０１６年１１月３日提起的请求公开发放锡规地临许（２００９）第０３５号《建设用地规划许可证（临时）》的事实依据的申请重新作出答复。案件受理费５０元，由无锡市规划局及省住建厅负担。上诉人朱敏芬的上诉理由及意见为，35号临时许可证是无锡市规划局自己受理、审查、制作、发放的行为，是其自己保存的政府信息，是政府信息公开条例规定重点公开的政府信息。无锡市规划局作出的０524号政府信息公开答复书、省住建厅作出的107号行政复议决定书违反了政府信息公开条例、行政复议法的规定，应当依法撤销。一审判决书的第三项内容即责令无锡市规划局重新作出政府信息公开答复的内容不清晰。故上诉请求为：除撤销无锡市规划局、省住建厅各自作出的０524号政府信息公开答复书、107号行政复议决定书外，还请求责令无锡市规划局公开发放35号临时许可证的全部法定申请材料及根据法定条件和标准，按照法定程序、履行法定职责进行审查、制作、发放35号临时许可证全过程的依据，并承担一、二审全部诉讼费用（包括二次诉讼费及火车票费２１４元）。上诉人无锡市规划局的上诉理由及意见为，本案实际系对政府信息公开的认识问题。对于朱敏芬的第一份申请即许可证我方已经全部公开了，第二份申请中的全部依据我方认为事实上属于一个法律信息是属于需要汇总加工的信息。还有是对政府机关履职的认识问题，就本案而言，朱敏芬的申请是一种咨询性的，没有侵犯到信息公开申请人的知情权，对其权益不产生实际影响，不属于人民法院司法审查的范围。故上诉请求：依法撤销一审判决或依法改判，驳回朱敏芬的诉讼请求，一、二审诉讼费用由朱敏芬承担。被上诉人省住建厅认为，一审审理的对象不是最初的政府信息公开的申请，而是经过法庭释明以后补充解释的信息。同意一审判决书第九页载明的意见，即如果无锡规划局认为当时申请的内容不明确，我们提倡在信息公开之前，跟当事人进行沟通。朱敏芬、无锡市规划局提出上诉后，原审法院将各方当事人提供的证据、依据均随卷移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的质证认定符合法律规定，对一审判决查明的事实，本院予以确认。二审期间，朱敏芬明确其申请事项系要求公开35号许可证的全部依据。无锡市规划局明确发放此许可证，需要按照城乡规划法律法规的规定审核相关申请材料。主要包括：1、项目审批部门作出的项目批准文件；2、申报单位申请临时建设用地规划许可证的书面申请；3、依法应当提交的其他资料。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条规定，无锡市规划局作为政府部门，对于公民向其提起的相关政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，省住建厅作为无锡市规划局的上一级主管部门，具有对向其提起的复议申请进行行政复议的法定职责。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。无锡市规划局于２０１６年１１月４日收到政府信息公开申请后，于2016年11月21日作出0524号答复书并送达，符合上述法律规定，程序合法。省住建厅于2016年12月13日受理了复议申请，于次日通知无锡市规划局作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料，经审查于2017年1月19日作出107号复议决定书并送达，符合《行政复议法》的相关规定，程序合法。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，朱敏芬申请公开的信息为发放35号临时许可证的全部依据，无锡市规划局在二审期间亦明确了受理行政许可应当审查的申请材料名称及内容。政府信息公开案件中，固然要求申请人在提交信息公开申请时应该尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以有利于行政机关进行检索。但不能苛求普通申请人准确、详细地说明相关信息的种类及规范的名称。无锡市规划局作为审批机关，知晓审核发放本案所涉３５号许可证的依据，即使其认为法律依据并非在履行职责中制作或获取，但事实依据即需要审核的各类申请材料应为其在履行职责中制作或获取，如其认为申请公开的信息描述不准确，应当根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，向申请人进行沟通明确，而不应以申请不明确为由径行作出答复。故对上诉人无锡市规划局的上诉请求，本院不予支持。同时，对于“依据”，应以朱敏芬提出信息公开申请时的记录及在一审庭审中的陈述，并结合通常人的理解与认知来确定，就本案而言，系指发放３５号许可证时，除法律依据外需要审核的各类申请材料，而行政机关履行职责的过程性信息依法不属于依申请需要公开的政府信息。此外，要求承担火车票费用的上诉请求亦于法无据。故对朱敏芬上诉状中列明的第三、四项上诉请求，本院不予支持。综上，上诉人朱敏芬的上诉请求缺乏事实与法律依据，上诉人无锡市规划局的上诉请求亦缺乏事实与法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉人朱敏芬、上诉人无锡市规划局的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱敏芬、上诉人无锡市规划局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  董学峰审判员  谢宇飞审判员  魏法永二〇一七年九月二十日书记员  曹 洁