湖北省兴山县人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂0526行初9号公益诉讼人：兴山县人民检察院。法定代表人：章雪松，兴山县人民检察院检察长。被告：兴山县林业局，住所地兴山县古夫镇昭君路1号。法定代表人：谭勇，兴山县林业局局长。出庭负责人：彭权，兴山县林业局副局长(党组成员)。委托诉讼代理人：舒开雄，兴山县森林公安局局长。委托诉讼代理人：贾勇，湖北神兴律师事务所律师。公益诉讼人兴山县人民检察院与被告兴山县林业局行政公益诉讼一案，本院2017年6月5日受理后，依法适用普通程序，于2017年9月27日公开开庭进行了审理。公益诉讼人兴山县人民检察院检察长章雪松及指派的出庭人员检察员胡爱武、黄德锋，被告兴山县林业局的出庭负责人彭权、委托诉讼代理人舒开雄、贾勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人兴山县人民检察院向本院提出诉讼请求：1、依法确认被告对兴山县中宙矿业有限责任公司(以下简称中宙公司)、兴山县翔和石材有限公司(以下简称翔和公司)非法占用、毁坏林地的行为未依法履行法定职责违法；2、判令被告对中宙公司、翔和公司非法占用、毁坏林地的行为，依法继续履行监督和管理职责。事实和理由：中宙公司于2012年12月24日注册成立。自2013年6月起，在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，在兴山县昭君镇响龙村二组小地名椴树包占用张世全等村民的山林，采用爆破开采的方式进行采石作业，其非法占用的山林为防护林。2015年6月4日，被告对其作出鄂兴林罚决字[2015]01020号林业行政处罚决定：1、责令6个月内补办手续。2、罚款81000元。截止2017年3月，该公司缴纳罚款25000元，仍有56000元未缴纳。翔和公司于2010年6月30日注册成立，该公司自2014年以来，在未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续的情况下，在兴山县昭君镇响滩村二组回龙寺占用响滩村集体的山林，从事石材生产，其非法占用的山林为防护林。2015年6月8日，被告对其作出鄂兴林罚决字[2015]01021号林业行政处罚决定：1、责令6个月内补办初审手续。2、并处每平方米60元罚款，计72960元。截止2017年3月，该公司缴纳罚款20000元，仍有52960元未缴。公益诉讼人在履职中发现被告在中宙公司、翔和公司非法占用、毁坏林地一案中，未依法履行职责，损害国家和社会公共利益。为切实保护好国家森林资源，维护国家和社会公共利益，公益诉讼人向被告发出兴检[2017]3号《检察建议书》，建议被告：严格履行法定监管职责，对违法行为依法进行处理，采取有效措施恢复被非法占用林地的原状。2017年3月24日，公益诉讼人依法将检察建议书送达被告。2017年4月21日，被告对检察建议进行回复称：被告已于2017年3月17日、21日撤销了对上述两公司的原行政处罚决定书，于2017年3月31日重新作出了林业行政处罚决定书，责令中宙公司、翔和公司6个月内恢复原状，对非法改变林地用途的面积处每平方米17元的罚款，分别计34425元和20672元。公益诉讼人认为，中宙公司、翔和公司非法占用的国家公益林是一种特殊的维护生态、保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用。中宙公司、翔和公司至今没有恢复被改变用途林地的原状，破坏了整体意义上的森林资源，损害了公共利益。被告对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责，针对中宙公司、翔和公司的违法行为，被告根据相关的法律和法规，对其作出限期补办手续和并处罚款的行政处罚决定后，还应当依法继续履行职责，以切实保护森林、林地资源。但被告怠于履职，对其作出的行政处罚决定没有依法采取有效措施督促行政相对人履行到位，导致行政处罚决定的内容和目的没有实现，国家和社会公共利益遭受侵害。且在公益诉讼人发出检察建议后，被告仍未依法履职。截止目前，经检察机关现场勘查，被中宙公司、翔和公司非法占用的林地仍未恢复原状，被告也没有采取积极有效措施督促其采取恢复原状的措施，导致国家和社会公共利益仍然持续处于受侵害状态。综上，为督促被告依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境、维护国家和社会公共利益，公益诉讼人提起行政公益诉讼。公益诉讼人为支持其诉讼主张向本院提交了以下四组证据：第一组证据，拟证明中宙公司、翔和公司未经林业部门许可，毁坏山林，被告对两公司做出行政处罚的事实。1、兴山县林业局2015年对中宙公司行政处罚的卷宗材料，证明：中宙公司未经林业部门许可毁坏山林采石，被告对其做出行政处罚，中宙公司缴纳25000元罚款。2、兴山县林业局2015年对翔和公司行政处罚的卷宗材料，证明：翔和公司未经林业部门许可毁坏山林、被告对其做出行政处罚，翔和公司缴纳20000元罚款。3、中宙公司及翔和公司企业基本信息，证明中宙公司、翔和公司公司注册信息、股东信息等。4、兴山县国土资源局出具的采矿证明材料、翔和公司的采矿许可证。5、2017年3月13日的兴检鉴聘[2017]01号鉴定聘请书、鉴定报告两份，证明两公司毁坏山林的具体情况。第二组证据，拟证明被告在作出行政处罚决定后，行政相对人未履行行政处罚决定内容时，被告在负有法定监管职责的情况下未履行监管职责，怠于行使监管职责。1、兴山县政府法制办2017年4月13日出具的复议情况说明。2、兴山县人民法院2017年4月13日出具的案件受理情况说明。3、兴山县林业局、兴山县森林公安局主要职责、内设机构、人员编制相关规定文件。4、2017年3月22日检察院对周福宗的调查笔录。第三组证据，拟证明公益诉讼人在履行法律监督职责时发现被告未履行法定监管职责发出检察建议书，并向被告送达了检察建议书。1、2017年3月24日作出的兴检行公建[2017]3号检察建议书。2、检察建议书送达回证。第四组证据，拟证明被告在收到检察建议书后，怠于履行职责。1、兴山县林业局整改情况回复材料（含整改情况报告、宜昌市林业局宜林督字[2017]1、2号文件、兴山县林业局兴林撤字[2017]1、2号行政处罚撤销决定书、鄂兴林罚决字[2017]01009号林业行政处罚决定书、鄂兴林罚责通字[2017]第01003号责令限期恢复原状通知书、鄂兴林罚决字[2017]01010号林业行政处罚决定书、鄂兴林罚责通字[2017]第01004号责令限期恢复原状通知书、送达回执、收据），证明被告对中宙公司、翔和公司重新下达行政处罚决定书的相关情况。2、2017年5月20日公益诉讼人对万庆年、舒家国、王大勇、向越昌调查笔录，证明截止到2017年5月20日，中宙公司、翔和公司毁坏的林地依然是裸露的，被毁坏的林地没有恢复，国家公共利益依然处于受侵害的状态。3、中宙公司、翔和公司毁坏山林现场勘察的视频，证明两公司毁坏的林地没有得到恢复，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。被告兴山县林业局辩称，1、被告已经及时履行了职责。关于对中宙公司违法行为的处罚，被告于2015年5月27日接到群众举报，于2015年6月4日做出鄂兴林罚决字[2015]01020号林业行政处罚决定书，并于2015年6月6日送达；关于对翔和公司违法行为的处罚，被告于2015年6月2日接到群众举报，于2015年6月8日作出了鄂兴林罚决字[2015]01021号林业行政处罚决定书，于同日送达。上述事实说明，被告在接到群众举报后，及时立案并对违法行为人进行了行政处罚。2、宜昌市林业局2017年3月9日作出宜林督[2017]1号、2号责令改正通知书，被告自接到该通知书到重新作出行政处罚决定，到2017年4月1日送达当事人，期间只有22天，被告对第一次行政处罚书的更正是及时的，并能够及时重新作出行政处罚，没有怠于履行职责。3、被告已经正确地履行了职责，对中宙公司、翔和公司非法占用、毁坏林地案件，被告待行政处罚决定书生效后，将申请人民法院强制执行，或依据《中华人民共和国行政强制法》之规定强制两公司履行。现被告对两公司作出的行政处罚已经告知了六个月的起诉期限，虽然两公司至今没有起诉，但被告所作出的行政处罚决定依然在起诉期限内，两公司享有起诉的权利，被告不能对没有生效的行政处罚进行强制执行，同时被告规定两公司的履行期限为6个月，两公司履行期尚未届满，被告依法也不能实施代履行。4.中宙公司毁坏的山林（小地名椴树包）现已被划出国家公益林范围。综上，被告对中宙公司、翔和公司非法占用，毁坏林地一案的处理，并没有不正确履行职权的行为，请求依法驳回公益诉讼人的请求。为支持其答辩意见，被告向本院提交了以下四组证据：第一组证据，拟证明被告在2015年发现中宙公司、翔和公司违法行为后及时处理，积极履行职责，并下达了行政处罚决定书。在发现原行政处罚决定有误后，重新下达了行政处罚决定书，该处罚决定书现尚在起诉期限之内，并未生效。1、鄂兴林罚决字[2015]01020号行政处罚决定书及送达回证、收据，证明:被告于2015年6月4日对行政相对人中宙公司作出行政处罚并于2015年6月6日送达，中宙公司缴纳部分罚款。2、鄂兴林受案字[2015]01020号林业行政处罚登记表、鄂兴林罚立字[2015]01020号林业行政处罚立案登记表、鄂兴林罚意字[2015]01020号林业行政处罚意见书、呈请听证权利告知审批表、鄂兴林罚听权告字[2015]01020号林业行政处罚听证权利告知书及送达回证，证明被告对中宙公司违法占用林地案件行政处罚程序合法。3、鄂兴林罚决字[2015]01020号行政处罚证据材料（调查笔录、勘验、检查笔录、现场照片等），证明对中宙公司行政处罚的事实依据清楚。4、鄂兴林罚决字[2015]01021号行政处罚决定书及送达回证、收据，证明被告对翔和公司违法占用林地予以行政处罚、翔和公司缴纳了罚款。5、鄂兴林登字[2015]01021号林业行政处罚登记表、鄂兴林罚立字[2015]01021号林业行政处罚立案登记表、鄂兴林罚意字[2015]01021号林业行政处罚意见书、呈请听证权利告知审批表，证明被告对翔和公司违法占用林地案件行政处罚程序合法。6、林业行政处罚听证权利告知书及送达回证，证明被告依法告知行政相对人翔和公司听证权利。7、鄂兴林罚决字[2015]01021号行政处罚证据材料（调查笔录、勘验、检查笔录、现场照片等），证明对翔和公司行政处罚的事实依据清楚。8、宜林督[2017]1号、2号责令改正通知书，兴林撤字[2017]1号、2号行政处罚撤销决定书及送达回证，鄂兴林罚决字[2017]01009号、01010号林业行政处罚决定书及送达回证，鄂兴林罚责通字[2017]第01003号、01004号责令限期恢复原状通知书及送达回证，鄂兴林罚意字[2017]01009号、01010号林业行政处罚意见书，呈请听证权利告知审批表、鄂兴林罚听权告字[2017]01009号、01010号林业行政处罚听证权利告知书，讨论记录等。第二组证据，拟证明昭君镇响龙村椴树包范围不属于公益林，国家不再支付公益林生态补偿金，中宙公司占用林地中椴树包林地部分不属于公益林。1、湖北省林业厅鄂林生办[2015]20号关于调减兴山县国家级生态公益林面积的批复。2、兴林资字[2015]20号兴山县林业局关于调整昭君镇响龙村林地保护利用规划的请示。3、兴政函[2013]6号兴山县人民政府关于《兴山县林地保护利用规划（2010-2020年）》的批复。4、兴林字[2015]40号关于调出昭君镇响龙村国家级生态公益林有关事宜的请示。5、宜林文[2015]43号关于转报兴山县调出国家级生态公益林面积的请示。6、昭政文[2015]52号昭君镇人民政府关于调整响龙村国家生态公益林范围的请示、兴山县昭君镇响龙村生态公益林调出情况的调查被告等。第三组证据是兴山县林业局所适用的法规，即：《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《湖北省林地管理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《国家公益林划界管理办法》、《湖北省生态公益林管理办法》，拟证明：兴山县林业局对森林的管理管护职责，行政处罚法规定的行政复议时限是6个月，兴山县林业局作出的鄂兴林罚决字[2017]01009号及[2017]01010号林业行政处罚决定书还没有生效，当事人有权起诉，被告在上述文书未生效的情况下根据检察机关的检察建议，代履行恢复原状职责，不符合行政强制法第50条、51条的相关规定。经庭审质证，除公益诉讼人对被告提交的中宙公司毁坏的林地从公益林调整为一般林地的证据提出了与本案关联性的质疑之外，双方对对方证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，该公益林调整为一般林地与被告行政行为的合法性存在关联性，应一并进行审查。据此，本院确认双方当事人提交的证据均系认定本案事实的依据。经审理查明，2015年5月27日，被告在检查中发现中宙公司自2013年以来，在未经林业主管部门许可的情况下，擅自在兴山县昭君镇响龙村二组椴树包李勇军、张世全、李忠柱、李德虎等人的山林中临时使用林地2025平方米，用于开采矿石。被告遂于同日以鄂兴林罚立字[2015]01020号对该案立案调查，2015年6月2日，被告作出鄂兴林罚听权告字[2015]01020号林业行政处罚听证权利告知书，并同日送达中宙公司周福宗（该公司实际负责人）。该公司未申请听证，被告于2015年6月4日作出鄂兴林罚决字[2015]01020号林业行政处罚决定书，认定该公司违反了《湖北省林地管理条例》第十一条第一款的规定，依据《湖北省林地管理条例》第二十六条的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令6个月内补办手续；2、罚款捌万壹仟元。该处罚决定于2015年6月6日送达周福宗。中宙公司在法定时间内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，并于2016年3月4日缴纳罚款25000元。2017年3月9日，宜昌市林业局在履职过程中，发现被告作出的上述行政处罚决定适用法律法规不当，行政处罚的幅度超出相关规定，作出宜林督[2017]1号责令改正通知书，被告于2017年3月21日作出兴林撤字[2017]1号行政处罚撤销决定书，并于2017年3月28日送达周福宗。2017年3月31日，被告重新作出鄂兴林罚决字[2017]01009号林业行政处罚决定书，认为中宙公司的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，已构成擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令6个月内恢复原状；2、并处非法改变用途林地面积每平方米17元的罚款，计34425元。被告于同日向该公司作出鄂兴林罚责通字[2017]第01003号责令限期恢复原状通知书，于2017年4月1日送达周福宗。2015年6月2日，被告在工作中发现翔和公司自2014年以来，未经兴山县林业主管部门初审同意，在昭君镇响滩村二组占用该村集体的1216平方米山林从事石材生产，次日以鄂兴林罚立字[2015]01021号对该案立案调查。2015年6月4日，被告作出鄂兴林罚听权告字[2015]01021号林业行政处罚听证权利告知书，并于同日送达该公司法定代表人吴开和。该公司未提请听证，被告遂于2015年6月8日下达鄂兴林罚决字[2015]01021号林业行政处罚决定书，认定该公司违反了《湖北省林地管理条例》第十七条第一款、第十八条的规定，依据《湖北省林地管理条例》第二十八条的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令六个月内补办初审手续；2、并处每平方米60元罚款，计柒万贰仟玖佰陆拾元。于同日送达吴开和。翔和公司在法定时间内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，并于2015年12月18日缴纳罚款20000元。2017年3月13日，宜昌市林业局在履职过程中，发现被告作出的上述行政处罚决定适用法律法规不当，行政处罚的幅度超出相关规定，作出宜林督[2017]2号责令改正通知书，被告于2017年3月21日作出兴林撤字[2017]2号行政处罚撤销决定书，并于2017年3月27日送达吴开和。2017年3月31日，被告重新作出鄂兴林罚决字[2017]01010号林业行政处罚决定书，认为翔和公司的行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，已构成擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对该公司处以下行政处罚：1、责令6个月内恢复原状；2、并处非法改变用途林地面积每平方米17元的罚款，计20672元。被告于同日向该公司作出鄂兴林罚责通字[2017]第01004号责令限期恢复原状通知书，于2017年3月31日送达吴开和。翔和公司于2017年3月31日缴纳罚款672元。在履行监督职责过程中，公益诉讼人发现被告对中宙公司和翔和公司非法占用林地一案未依法履行法定监管职责，可能损害国家利益和社会公共利益，遂于2017年3月13日以兴检行公立[2017]3号决定立案审查，并于2017年3月24日向被告发出兴检行公建[2017]3号检察建议书。被告于2017年4月19日以兴林文[2017]18号文将整改情况报告给公益诉讼人。另查明，中宙公司非法占用的土地为林地，面积为2025平方米，林种为防护林，该林地在2015年8月7日前属于国家公益林，在2015年8月7日经湖北省林业厅批复该区域被调出国家公益林范围。翔和公司非法占用的土地为林地，面积1216平方米，林种为防护林，森林类别为国家公益林。截止2017年5月31日，两公司占用的林地仍未恢复原状，被告也没有采取积极有效措施督促其采取恢复原状的措施。本院认为，一、关于行政公益诉讼主体资格：《中华人民共和国森林法》第十三条之规定，各级林业主管部门对森林资源的保护、利用、更新负有实行管理和监督的职责，本案被告即是该法规定的林业行政主管部门，负有森林资源的监管职能，担有对违反森林资源保护法律的行为进行处罚的职责；同时，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十二条规定，人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监管职责的行政机关违法使用职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼，公益诉讼的被告是生态环境和资源保护等违法行使职权或者不作为的行政机关。因此，本案公益诉讼人和被告的身份适格。二、关于被告对行政相对人案涉二公司毁坏林地的行为是否存在不履行法定职责的行为。行政机关履行法定职责必须依法行政，遵循合法行政、合理行政的基本要求，既不能以完全不履行法定职责而行政不作为，也不能部分作为而不全面履行法定职责。本案争议焦点即为被告对案涉二公司毁坏林地的行为是否存在履行法定职责不作为或未全面履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；第63条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。据此审查，本院认为，对案涉二公司经营中非法占用林地的行为，在案涉二公司违法占地之初到被告第二次给予行政处罚的各个时段内，被告均存在未全面履行法定职责的情形，具体表现为：1、从案涉二公司违法占地之初到被告第一次立案查处之时，案涉中宙公司非法占用林地近两年，案涉翔和公司非法占用林地约一年时间，被告疏于监测、检查，未及时履行监督管理职责，致使被占用林地丧失了毁坏程度最小化和恢复原状最便利的时机。2、在作出第一次行政处罚决定时，被告明知案涉二公司非法占用的林地系公益林，明知法律规定禁止占用公益林采石、采砂、取土，但被告没有作出责令停产停业的行政处罚，反而要求其补办手续，于国家公益而言，可能造成公益林地继续遭受破坏、乃至不能修复的格局，被告显然系不当行政。3、在作出第一次行政处罚后，被告明知案涉二公司已经歇业，不能办理行政处罚所要求的审批或初审手续，处罚之时案涉中宙公司即已超过了临时占用林地两年的时间，处罚后不久案涉翔和公司也超过了临时占用林地两年的时间，及至第二次行政处罚，在长达近两年的时间内，始终没有责令案涉二公司恢复原状，系长期怠于履行监督管理职责。4、在作出第二次行政处罚决定时，明知案涉二公司歇业多年，其经济能力必然存疑，对其补种、补植林木以恢复原状的能力难以确认，恢复原状的紧迫性显而易见，被告给予案涉二公司6个月的自动履行期限缺乏合理的考量依据。被告以行政相对人享有的行政诉讼起诉期限来裁量自动履行期限显然误解了行政行为的拘束效力，违背了合理行政基本要求。5、即使被告行使自由裁量权，给予案涉二公司6个月的自动履行期限，在此期间内，被告仍然负有督促行政相对人准备履行或自行作好代履行准备工作的监管职责。综上，本院认为，作为对森林资源的保护、利用和更新实施监督和管理的行政主管部门，被告对案涉二公司非法占用林地行为没有及时、准确、全面履行法定职责，未能形成有效监管，致使国家、公共利益长期处于受侵害的状态，被告理当继续履行监管职责，使被毁林地恢复原状，公益诉讼人的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告兴山县林业局在兴山县中宙矿业有限责任公司、兴山县翔和石材有限公司非法占用林地行为的监督、管理过程中未全面履行法定职责的行为违法。二、责令被告兴山县林业局对兴山县中宙矿业有限责任公司、兴山县翔和石材有限公司非法占用林地的行为继续履行监督管理的法定职责。案件受理费50元，由被告兴山县林业局负担。如不服本判决，在判决书送达之日起十五日内，当事人可依法提起上诉，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长  黄德文审判员  袁作枝审判员  张 华二〇一七年九月二十七日书记员  郭小君