河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫08行初50号原告天瑞集团三门峡铝业有限公司。住所地：河南省三门峡市产业集聚区原种场院内。法定代表人汪燕民，董事长。委托代理人赵立新，河南天基律师事务所律师。委托代理人宋国涛，河南天基律师事务所律师。被告三门峡市陕州区人民政府。住所地：河南省三门峡市陕州区陕州大道**。法定代表人骆玉峰，代区长。委托代理人张耿，三门峡市陕州区人民政府法制办主任。委托代理人白雪，河南永兴律师事务所律师。被告三门峡市陕州区国土资源局。。住所地：河南省三门峡市陕州区温塘永乐街法定代表人范英锋，局长。委托代理人任强，三门峡市陕州区国土资源局工作人员。委托代理人郭胜利，河南甘棠律师事务所律师。第三人河南同人铝业有限责任公司。。住所地：河南省三门峡市工业园禹王路法定代表人冯少卿，董事长。委托代理人李柯仪，河南天保律师事务所律师。原告天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称“天瑞公司”）因要求确认被告三门峡市陕州区人民政府(以下简称“陕州区政府”)、三门峡市陕州区国土资源局（以下简称“陕州区国土局”）作出的国有土地使用权出让行为违法一案,于2016年11月30日向河南省三门峡市中级人民法院提起行政诉讼，河南省高级人民法院2017年2月14日作出（2017）豫行指6号行政裁定指定本院管辖。本院于2017年3月28日立案后，于2017年4月1日向被告陕州区政府和陕州区国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。因河南同人铝业有限责任公司（以下简称“同人公司”）与本案案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月2日、6月2日公开开庭审理了本案。原告天瑞公司的委托代理人赵立新、宋国涛，被告陕州区政府的委托代理人张耿、白雪，被告陕州区国土局的委托代理人任强、郭胜利，第三人同人公司的委托代理人李柯仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告天瑞公司诉称，2006年12月28日，天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会签订《征地协议》，协议约定了三门峡产业集聚区管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园禹王路以西、周公路以北、工业园未征地界以东、盛鑫工贸有限公司以南征地607.986亩（征收面积560.283亩，代征面积47.703亩）、征地方式与征收土地价格以及天瑞公司付款的总额和方式。截止2007年2月14日天瑞公司向三门峡产业集聚区管理委员会共计缴纳人民币2978.93308万元土地出让金。2007年7月2日天瑞公司在三门峡市地产交易管理中心（三门峡市国土资源局下属机构）挂牌竞得上述协议范围内的571.26亩（编号2007-18号）国有土地使用权，三门峡市地产交易管理中心当日向天瑞公司签署送达了成交确认书，三门峡产业集聚区管理委员会随后将竞得地块交付天瑞公司用于项目建设。2007年11月10日，天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会签订第二份《征地协议》，该协议约定天瑞公司继续在首次征收地块边界以西新征土地267.7716亩，总价款2276.0586万元，以及付款方式等内容。11月20日天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会签订了《关于农宅搬迁与用工、劳务有关问题的补充协议》和《关于农宅搬迁费用有关问题的补充协议》，约定了第二次征地涉及的搬迁补偿、付款方法与搬迁时间等内容。2008年12月10日，三门峡市人民政府向市国土资源局出具《三门峡市人民政府关于工业园两宗国有土地使用权出让的批复》（三政土[2008]249号），批复内容为：“经研究，同意以下两宗国有土地使用权挂牌出让确认的结果：一、位于禹王路西、周公路北，面积380844平方米国有土地使用权，出让给天瑞集团三门峡铝业有限公司，出让用途为工业，出让年限50年。”截止2010年12月30日，天瑞公司向三门峡产业集聚区管理委员会共计缴纳人民币3007.7211万元（其中包含两个补充协议所约定的845.4654万元）。三门峡产业集聚区管理委员会将上述两份征地协议约定的地块交付天瑞公司用于项目建设。2013年7-8月被告陕州区国土局以挂牌方式将天瑞公司所属地块中的501.1395亩（2013-36号）出让给河南同人铝业有限责任公司，被告陕县人民政府后通过签发《陕县人民政府关于将国有建设用地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》（陕政土[2013]78号）批准确认了上述国有建设用地使用权出让行为，并为受让方办理了国有土地使用权登记。两被告将原告所属宗地重新出让的行政行为明显违法，严重侵犯原告的合法权益。第一，三门峡产业集聚区管理委员会与原告签署《征地协议》并收取土地出让金，三门峡市国土资源局经三门峡市人民政府批准后组织了《征地协议》约定宗地的挂牌出让程序，并向原告签署送达了成交确认书，三门峡产业集聚区管理委员会也将涉案宗地交付原告用于项目建设，且三门峡市人民政府也已签发三政土[2008]249号批复确认了三门峡市国土资源局向原告出让两宗国有土地使用权的结果。原告已依法通过上述程序实际取得了涉案宗地的使用权并在地块上实施了工业建设行为。被告陕州区政府明知其出让宗地使用权属于原告却依然同意陕州区国土局发布挂牌公告出让原告所属宗地，且在未依法履行收回国有土地使用权法定程序的情况下出让原告合法拥有的国有土地使用权，并对陕州区国土局的出让行为进行批准确认。原告作为涉案宗地的实际权利人，两被告作出出让本案诉争宗地行为既未书面通知原告，在原告对被告出让行为提出异议后仍然置之不理，未听取原告的陈述申辩意见，也未告知原告诉权和起诉期限，两被告作出的国有土地使用权挂牌出让行为明显违背正当法律程序，严重侵犯原告的合法权益。第二，被告陕州区政府和陕州区国土局在明知上级机关即三门峡市人民政府和三门峡市国土资源局已经将涉案宗地出让给原告的情况下，又将已经属于原告的国有土地使用权重新挂牌出让的行政行为显然属于一地二卖，违背了《土地管理法》等法律法规的规定和行政法上的信赖保护原则，侵害了原告对涉案宗地的合理信赖利益。综上，原告认为，两被告重新挂牌出让涉案国有土地使用权的行为违反了相关法律的规定和法定程序，违反了行政法上的信赖保护原则，严重侵犯了原告的合法权益。请求：1、确认两被告2013年7-8月出让2013-36号地块的行为违法；2、由两被告承担本案的诉讼费用。原告天瑞公司向本院提交了以下证据：第一组，1、2013年7月19日陕州区国土局作出的《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）；2、2013年7月19日陕州区国土局在《三门峡日报》刊登的《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）；3、2013年8月23日陕州区国土局与河南同人铝业有限责任公司签署的成交确认书；4、2013年8月27日陕州区国土局在《三门峡日报》发布《国有建设用地使用权挂牌出让结果公布》；5、2013年8月27日陕州区人民政府签发的《陕州区人民政府关于将国有建设用地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》（陕政土[2013]78号）；6、陕国用2013第工038号土地登记审批表。该组证据证明：1、陕州区国土局于2013年7月19日至2013年8月27日期间通过发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》、举行国有建设用地使用权挂牌出让活动、签署成交确认书、发布《国有建设用地使用权挂牌出让结果公布》等程序作出出让2013-36号地块国有建设用地使用权行为的事实；2、陕州区人民政府批准确认了陕州区国土局出让2013-36号国有建设用地使用权的行为，并为受让人办理了国有建设用地使用权登记。第二组，1、2006年12月28日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订的《征地协议》；2、2011年3月24日河南省三门峡市人民政府办公室出具的《关于三门峡工业园更名的函》；3、三门峡市机构编制委员会三编[2006]23号文件；4、2006年12月29-30日《付款申请单》、转账支票存根、进账单、收据、记账凭证各一份；5、2007年2月14日《付款申请单》、中国建设银行转账支票存根、收据、出账凭证各一份；6、2007年5月18-23日《付款申请单》、转账支票存根、收据、记账凭证各一份；7、2007年7月2日天瑞公司与三门峡市地产交易管理中心签署的成交确认书；8、（2015）民一终字第19号最高人民法院民事裁定书；9、河南省三门峡市人民政府出具的2006年7月13日河南省企业投资项目备案表一份；10、2007年7月17日三门峡工业园管理委员会向三门峡市天元铝业股份有限公司发出的《关于三门峡天元铝业股份有限公司电解铝城市环保工程用地的通知》（三工政[2007]27号）；11、2008年3月3日三门峡产业集聚区管理委员会向天瑞公司发送的通知1份；12、2010年6月21日三门峡产业集聚区管理委员会向三门峡市人民政府作出的三工政【2010】21号报告；13、2010年7月12日三门峡产业集聚区管理委员会向国家审计署驻郑办作出的三工政【2010】23号报告。该组证据证明：1、天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会签订《征地协议》，天瑞公司依照协议的约定履行了缴纳土地出让金的义务；2、天瑞公司参与三门峡市国土资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动并成功摘牌，并与三门峡市地产交易管理中心签署的成交确认书；3、三门峡产业集聚区管理委员会认可天瑞公司成功竞得2007—18号地块并向其缴纳了大部分土地出让金，并将竞得地块交付其用于项目建设的事实。第三组，1、2007年11月10日天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会会签订的《征地协议》一份；2、2007年11月20日天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会会签订的《关于农宅搬迁与用工、劳务有关问题的补充协议》和《关于农宅搬迁费用有关问题的补充协议》各一份；3、2007年10月12日《天瑞集团有限公司用地控制要求》；4、2007年11月12-19日《付款申请单》、转账支票存根、收据、记账凭证；5、2007年11月19-23日《付款申请单》、记账凭证、转账支票存根、中国建设银行进账单、收据；6、2010年12月30日三门峡产业集聚区管理委员会办公室和三门峡产业集聚区管理委员会财政局联合给天瑞公司发出的通知。该组证据证明：1、三门峡产业集聚区管理委员会受三门峡市人民政府委托，经过与天瑞公司签订征地拆迁协议、天瑞公司缴纳土地出让金、三门峡产业集聚区管理委员会发文确认出让结果等程序将位于三门峡工业园周公路以北、原天瑞公司征地边界以西267.77亩国有建设用地使用权出让给天瑞公司，并将出让宗地交付原告用于20万吨铝合金铸造项目建设的事实。2、天瑞公司虽然与三门峡市国土资源局未签订正式的国有土地使用权出让合同，但双方履行的国有土地使用权出让程序与当前我国快速的城市化和工业化发展背景各地采取的普遍做法相一致，符合各地政府为快速发展区域工业发展而简化和延迟相关程序的行政惯例，天瑞公司与三门峡市国土资源局形成了事实国有土地使用权出让的行政合同法律关系。第四组，1、2006年12月31日《河南省人民政府关于陕县2006年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2006]720号）；2、2007年12月29日《河南省人民政府关于陕县2007年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2007]457号）；3、三门峡市机构编制委员会三编[2006]23号文件；4、2010年6月21日三门峡产业集聚区管理委员会向三门峡市人民政府作出的三工政【2010】21号报告；5、2008年12月10日三门峡市人民政府向市国土资源局出具《三门峡市人民政府关于工业园两宗国有土地使用权出让的批复》（三政土[2008]249号）一份。该组证据证明：1、三门峡市人民政府具有出让涉案地块的法定权限；2、三门峡产业集聚区管理委员会征地拆迁、出让协议地块的行为依法经三门峡市人民政府委托，三门峡市人民政府知悉并同意由三门峡市国土资源局组织挂牌出让程序；3、三门峡市国土资源局出让程序经过三门峡市人民政府批准，三门峡市人民政府同意并确认了该宗国有土地使用权的出让行为；4、与第一组证据共同证明被告陕州区政府和陕州区国土局出让涉案地块行为违反土法定的土地行政管理权限，在三门峡产业集聚区管理委员会代表三门峡市人民政府已经将涉案宗地出让给原告的情况下，未经法定的土地收回程序，故意实施一地二卖行为，严重违背依法行政原则和信赖保护原则。第五组，1、2013年8月11日天瑞公司《关于对陕县国土资源局2013年7月19日国有建设用地使用权挂牌出让公告的异议书》；2、2013年8月12日三门峡市国土资源局产业集聚区分局出具的“关于《异议申请书》的复函”一份；3、2013年8月27日陕县国土局在《三门峡日报》发布《国有建设用地使用权挂牌出让结果公布》一份；4、天瑞集团三门峡铝业有限公司瑞铝文字【2013】2号请示一份；5、（2013）三民四初字第17号民事裁定书；6、天瑞集团三门峡铝业有限公司民事起诉状一份（2014年3月5日）；7、（2014）豫法民三初字第4号民事裁定书；8、天瑞集团三门峡铝业有限公司民事上诉状一份（2014年10月9日）；9、（2014）豫法民三初字第4-1号民事裁定书；10、天瑞集团三门峡铝业有限公司情况说明一份（2014年6月29日）。该组证据证明：1、天瑞公司在依法取得涉案宗地的使用权后，被告陕州区政府和陕州区国土局再次出让原告所属的土地使用权，且未书面告知实际权利人，在原告对被告的出让行为提出异议后仍然置之不理，被告在作出严重侵犯原告合法权益的行政行为时未听取原告的陈述与申辩意见，也未告知原告诉权和起诉期限，违背了正当法律程序，构成违法。2、证明二被告再次出让2013-36号地块后，原告一直寻求法律解决的途径，并多次要求三门峡产业集聚区管理委员会和三门峡市国土资源局完善2007-18号地块的出让法律手续。第六组，1、三门峡市政府三政文〔2007〕164号《关于三门峡工业园分区规划的批复》，证明本案涉案土地是位于三门峡市政府依法设立的三门峡工业园区规划范围之内（工业园规划面积为30.52平方公里）。基于该文件，三门峡市机构编制委员会以三编〔2006〕23号文设置了三门峡工业园管理委员会，该委员会内设建设局，明确其负有组织实施园区内土地征用、使用等管理职能。因此，三门峡市国土局组织的涉案土地的招标是合法的，应受法律保护。二被告对涉案土地的出让行为侵犯了原告的合法权益。被告陕州区政府答辩称，一、天瑞公司的诉讼早已超出了行政案件的起诉期限。根据2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。而2015年5月1日之前实施的《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。陕州区国土局（原陕县国土局）于2013年7月19日在三门峡日报发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，河南同人铝业有限公司合法拍得涉案地块的用地使用权，天瑞公司当时便知晓了此次土地出让行为，先于2013年8月11日向陕州区国土局就土地出让事宜提交了异议申请书，后又于2013年8月22日向三门峡市国土资源局提出行政复议，随后又撤回行政复议申请，天瑞公司在2013年8月对土地出让行为提出异议、复议的行为说明天瑞公司对自己享有诉权是明知的，而天瑞公司直到2016年11月30日才向法院提起对答辩人的行政诉讼远远超过了行政诉讼法规定的起诉期限，应依法驳回其起诉。二、答辩人依法履行法定职责的行为合法有效，不损害任何公民、法人及其他组织的合法权益。（一）天瑞公司未取得国有土地使用权，答辩人与陕州区国土局出让土地的行为不存在一地二卖。1、天瑞公司未与三门峡市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，也未缴纳土地出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条以及《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第二十条第一款第（四）项之规定，天瑞公司应当在摘牌后，与土地管理部门签订正式的土地出让合同，并在60日内支付全部土地出让金，并办理登记，领取土地使用证。然而，天瑞公司自称自2007年7月以来，特别是2008年金融危机后资金紧缺，一直未和三门峡市土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》，导致其未能够办理土地使用证。市政府在2008年下发批文后，同一批文中另外一个单位三门峡阳光铸材有限公司早已于2008年12月与市国土资源局签订了土地出让合同，并在交清土地出让金后领取了《国有土地使用权证》。而天瑞公司明知签订《国有土地使用权出让合同》是办理土地使用证的必要前提条件，是成为土地合法使用人的必经途径，却在如此长的期限内未与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》，也未缴纳剩余土地出让金，天瑞公司的行为完全是对自身权利的放弃，应承担不签订土地出让合同的不利后果。成交确认书明确要求天瑞公司持成交确认书与三门峡市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，不签订视为放弃竞得资格。天瑞公司至今未与任何国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》，视为天瑞公司已经放弃了竞得资格，其对涉案土地不享有任何合法权益。2、天瑞公司不能依据与三门峡市产业集聚区管理委员会签订的两份征地协议取得涉案土地的合法使用权。天瑞公司在诉状中称，先后与集聚区管委会签订两份征地协议，三门峡市地产交易管理中心与天瑞公司签订成交确认书，就取得了涉案土地的合法使用权，该说法没有任何法律依据。首先，根据《招标拍卖出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）、《河南省城乡国有土地使用权出让转让管理规定》、《城乡房地产管理法》、《物权法》的法律规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。天瑞公司未与任何土地管理部门签订土地使用权出让合同，其与集聚区管委会签订的征地协议不发生国有土地使用权出让合同的法律效力。其次，天瑞公司与集聚区管委会签订的两份征地协议从性质上说仅是二者之间的一份投资意向协议，天瑞公司依据该两份征地协议是不可能取得涉案土地的合法使用权的，答辩人对与自己无关的两份投资意向协议更不可能承担任何履行义务。3、天瑞公司未与三门峡市国有土地资源局签订国有土地使用权出让合同的事实已被最高法院的民事裁定予以认定。2015年10月26日，最高人民法院（2015）民一终字第19号民事裁定书认定：“本案中天瑞铝业公司并未与陕县国土资源局或三门峡国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向陕县国土局或三门峡国土局缴纳土地出让金，因此，天瑞铝业公司与陕县国土局、三门峡国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。”（见裁定书第6页）该裁定书认定天瑞公司并未与三门峡国土资源局签订国有土地使用权出让合同，也未向三门峡国土资源局缴纳国有土地出让金。那么根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十六条的规定，天瑞公司未取得涉案土地的合法使用权。（二）答辩人出让土地的行为合法有效。答辩人是本行政区域内国有土地的产权代表，陕州区国土资源局具体负责土地使用权出让及办证工作，涉案地块系征地而未供土地，且在答辩人的职责管辖范围内。答辩人及陕州区国土资源局分别给予国家赋予的土地管理职责，依法组织实施建设用地使用权挂牌出让时合法、正当的，整个招拍挂程序严格按照法律此规定执行，不存在任何违法行为。答辩人签发《陕县人民政府关于将国有土地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》（陕政土[2013]78号）并为受让方办理国有土地使用权登记是法律赋予答辩人的职权，程序合法，行为有效。没有违法，没有侵犯天瑞公司的合法权益。综上所述，恳望人民法院查清事实，依法驳回天瑞公司的诉讼请求。被告陕州区国土局答辩称，一、天瑞公司2016年11月30日提起的行政诉讼早已超出了行政案件的起诉期限，依法应予驳回。答辩人于2013年7月19日在三门峡日报发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，组织实施包括涉案宗地在内的三宗国有建设用地使用权的挂牌出让，天瑞公司在公告期内便知晓了此次土地使用权挂牌出让行为，先于2013年8月11日向答辩人提交了异议申请书，后又于2013年8月20日向三门峡市国土资源局提出行政复议，随后撤回行政复议申请。根据1990年《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由此可见，在2013年对于行政诉讼的起诉期限的规定是应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出，且起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。就本案来讲，天瑞公司在2013年8月对答辩人的土地挂牌出让行为提出异议、复议的行为说明天瑞公司对自己享有诉权是明知的，天瑞公司应在知道作出行政行为之日起3个月内也就是2013年11月20日之前提起行政诉讼，退一步讲，也应该在2015年8月20日之前提出。然而天瑞公司却于2016年11月30日才向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼，已远远超出了法律规定的行政诉讼起诉期限。综上，天瑞公司对答辩人就涉案土地依法进行挂牌出让的事实于2013年8月已知晓，却于2016年11月才提起行政诉讼，无论如何均已严重超出了法定行政诉讼起诉期限。恳请法院依法查明事实，驳回其起诉。二、答辩人于2013年7-8月公开拍卖出让2013-36号地块系答辩人履行法定职责的合法行为。陕州区人民政府是本行政区域内国有土地的产权代表，陕州区国土局即答辩人具体负责土地使用权出让工作。答辩人就涉案土地的收购储备依据相关法律规定，履行了一系列向陕州区人民政府、三门峡市人民政府、河南省人民政府请示报批的合法程序。答辩人严格按照相关规定，对合法储备的涉案土地根据城市规划作为工业用途建设用地进行挂牌出让。在答辩人对涉案土地依法进行招拍挂之前，该宗土地上不存在任何单位或个人对其享有任何合法有效的权益，答辩人基于国家赋予的土地管理职责，对已依法收购储备的土地，依法组织实施建设用地使用权挂牌出让是完全合法、正当的，整个招拍挂程序严格按照法律规定执行，不存在任何违反法定程序的地方，也不存在损害任何公民、法人或其他组织的合法权益之处。三、天瑞公司在涉案地块上不存在合法用地权利，答辩人履行法定职责出让该地块未损害天瑞公司的合法权益。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）第二十一条：中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。第二十三条：受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第二十条“拍卖出让土地使用权程序”第四款规定：竞投得主应按拍卖文书规定与出让方签订出让合同，给付出让金总额10%的定金。保证金可抵充定金。土地使用者不能按拍卖文书规定给付定金的，视为违约。土地使用者在60日内支付全部土地出让金，并办理登记，领取土地使用证。《城市房地产管理法》第十五条规定：土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《物权法》第一百三十八条规定“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。从上述规定可以看出，签订书面制式的国有土地使用权出让合同以及缴纳全部土地出让金是取得土地使用权的两个必要条件，本案中，天瑞公司从未与任何市、县人民政府土地管理部门签订土地出让合同，亦未向国土部门缴纳土地出让金，更未能办理土地使用证，其对涉案土地不享有任何合法权益。天瑞公司在诉状中称其曾先后与三门峡市产业集聚区管理委员会签定两份《征地协议》，三门峡市地产交易管理中心向天瑞公司送达了成交确认书就取得了涉案土地的合法使用权，该说法没有任何法律依据。首先，上文提及法规已明确规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。天瑞公司未与任何土地管理部门签订土地使用权出让合同，其与集聚区管委会签定的征地协议不发生国有土地使用权出让合同的法律效力。其次，天瑞公司与集聚区管委会签定的两份征地协议从性质上说仅是二者之间的一份投资意向协议，天瑞公司依据该两份征地协议是不可能取得涉案土地的合法使用权的，答辩人对与自己无关的两份投资意向协议更不可能承担任何履行义务。再次，成交确认书明确要求天瑞公司持成交确认书，与三门峡市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，不签订视为放弃竞得资格。天瑞公司至今未与任何国土部门签订出让合同，视为天瑞公司早已放弃了竞得资格，应自行承担其在涉案土地上违法建设的相应法律后果。天瑞公司未依法依约履行取得国有土地使用权所必要的义务及程序，其在涉案土地上不存在任何合法权益。天瑞公司诉状中所谓的“已实际取得了涉案宗地的使用权”事实上是其未履行法定强制性国有土地使用权出让手续而非法占用国家土地，该行为是我国法律一贯严厉打击的，是不可能得到法律认可和保护的。综上所述，天瑞公司提起行政诉讼早已超出法定期限；答辩人公开拍卖涉案土地系答辩人依法履行法定职责的合法行为；天瑞公司在涉案土地上不能存在任何合法权益，答辩人履行法定职责的行为未侵犯天瑞公司权益，请求驳回天瑞公司的起诉。被告陕州区政府、陕州区国土局共同向本院提交了以下证据：第一组，1、2006年12月31日《河南省人民政府关于陕县2006年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2006]720号）一份；2、2007年12月29日《河南省人民政府关于陕县2007年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2007]457号）一份。该组证据证明：涉案土地的征收由三门峡市人民政府向河南省人民政府请示报批，经河南省人民政府批准同意，土地征收审批程序合法。第二组，1、2012年2月28日《陕县国土资源局关于收购储备三门峡产业集聚区2宗国有建设用地使用权的请示》一份；2、2012年2月28日《陕县人民政府关于收购储备三门峡产业集聚区2宗国有建设用地使用权的批复》一份。该组证据证明：涉案土地的收购储备程序符合法律规定。第三组，1、2013年7月17日陕县国土资源局《关于2013-36、37、38号地块国有建设用地使用权挂牌出让的请示》一份；2、2013年7月17日陕县人民政府《关于2013-36、37、38号地块国有建设用地使用权挂牌出让的批复》一份；3、陕县国土资源局《2013-36、37、38号地块挂牌出让方案》一份；4、2013年7月19日陕县国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）一份；5、2013年7月19日陕县国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让须知》一份；6、2013年7月19日三门峡日报《陕县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）一份；7、2013年8月19日河南同人铝业有限公司提交的2013-36号地《竞买申请书》一份；8、2013年8月21日河南同人铝业有限公司2013-36号地《竞买报价单》一份；9、2013年8月23日2013-36号地《成交确认书》一份；10、2013年8月27日三门峡日报《陕县国有建设用地使用权挂牌出让结果公布》一份；11、2013年8月27日陕县人民政府《关于将国有建设用地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》一份。12、2013年8月30日陕县国土资源局与河南同人铝业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》一份；13、《土地登记审批表》一份；该组证据证明：2013年7月17日至2013年8月27日，陕县国土资源局严格按照国土资源部的规定，依法组织实施了本案涉案土地使用权的挂牌出让，程序公正、合法、有效。河南同人铝业有限公司通过合法程序竞得涉案地块使用权，并履行了按时签订出让合同、缴纳出让金等法定义务，依法取得了涉案土地的国有土地使用权。第四组，1、2013年8月11日天瑞集团三门峡铝业有限公司《异议申请书》一份；2、2013年8月20日天瑞集团三门峡铝业有限公司《行政复议申请书》一份；3、2013年9月23日天瑞集团三门峡铝业有限公司《撤回行政复议申请书》一份；4、2013年9月29日三门峡市国土资源局行政复议终止决定书一份。该组证据证明：天瑞公司对答辩人就涉案土地依法进行挂牌出让的事实于2013年8月已知晓，天瑞公司在2013年8月对土地出让行为提出异议、复议的行为说明天瑞铝业对自己享有诉权是明知的，其应当在当时法定3个月的行政诉讼起诉期限内提起行政诉讼。退一步讲，也应该在2015年8月20日之前提出。然而天瑞公司却于2016年11月30日才向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼，已远远超出了法律规定的行政诉讼起诉期限。第五组，1、最高法民事裁定书（2015）民一终字第19号一份。该证据证明：天瑞铝业未取得涉案土地的合法使用权，这一事实已被最高法生效裁判所确认。第三人同人公司答辩称，首先，答辩人赞同二被告的答辩意见。其次，答辩人取得的2013-36号宗地，程序合法，答辩人是该宗地的合法使用权人。2013年7月份，答辩人看到陕州区国土局刊登在三门峡日报的国有建设用地使用权挂牌出让公告，于2013年8月19日向陕州区国土局递交了竞买申请，报价为88610000元。2013年8月21日，陕州区国土局向答辩人送达了竞买资格确认书，确认了答辩人竞买本案所争议土地的竞买资格，并于23日分别竞得了该宗国有建设用地的使用权。2013年8月27日，答辩人收到陕州区政府《关于将国有建设用地使用权出让给河南同人铝业有限责任公司的批复》，出让年限为50年。答辩人竞得土地后，签订了土地出让合同，并按照合同约定，缴纳了土地出让金、各种税费。于2013年10月24日，办理了土地使用权证书，答辩人取得该宗土地是净地，程序是合法的，应当受到保护。综上所述，答辩人认为，答辩人是合同的土地使用权人，原告起诉已超起诉期限，请人民法院依法驳回原告诉求，维护答辩人的合法权益。第三人同人公司向本院提交了以下证据：第一组，1、土地使用权挂牌出让公告一份；2、竞买申请书一份；3、竞买报价单一份；4、竞买资格确认书一份；5、成交确认书；6、陕县政府国有建设用地使用权出让给第三人的批复一份（陕政土[2013]78号）。该组证据证明：第三人河南同人铝业有限责任公司看到了陕县国土资源局刊登的建设用地使用权挂牌出让公告后，通过合法的程序进行竞拍的，获得了该宗土地的竞买资格，并得到了陕县人民政府的确认。第二组，1、建设用地使用权出让合同一份；2、出让合同附件3份；3、土地出让金票据一份；4、完税凭证二份；5、完税证明二份。该组证据证明：第三人通过招牌挂的合法方式和程序，取得了该宗土地，并签订了土地出让合同，按照合同约定交纳了8861万余土地出让金，交纳了各种税费3901283元。第三组，1、土地使用权证书一份；2、建设用地规划许可条件一份；3、建设用地规划许可证一份。该组证据证明：第三人在交纳了土地出让金，各种税费后，取得了该宗地的土地使用权，并依法登记，于2013年10月24日，由陕县人民政府为第三人颁发了陕国有（2013）第工038号土地使用权证书。综合以上证据可以证明：二被告所挂牌拍卖的土地，第三人依照法定程序取得的，第三人为本案所争土地的合法使用权。本院依法调取了以下证据：1、河南省人民政府豫政〔2015〕13号《关于调整三门峡市部分行政区划的通知》；2、本案涉诉地块位置示意图。证明：1、2015年经国务院批准，原陕县撤销，设立三门峡市陕州区，以原陕县的行政区域为陕州区的行政区域；2、本案涉诉的2013-36号土地位于原陕县行政区域内。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：一、原告天瑞公司提供的证据。被告陕州区政府质证称，对第一组证据，据真实性无异议，但不能证明原告的观点，相反证明了陕州区政府、陕州区国土局2013年7月19日-2013年8月27日出让2013-36号地块行为合法，完全是按照国务院第55号令及国土资源部39号令的要求，按程序完成了2013-36号地块的出让，陕州区政府对出让的地块依法具有批准确认职权，陕州区国土局按照法律行政法规的要求行使出让职权合法有效。对第二组证据，证据10、11、12、13四份证据没有原件，真实性我方无法确定；对证据1到9的真实性无异议，但不能证明原告的观点，证据1不具有国有土地使用权出让合同的效力，该征地协议是原告与三门峡产业集聚区管理委员会的投资意向性协议，而该地块在2007年7月2日在市国土资源局挂牌，原告摘牌取得成交确认书后已没有任何法律意义，原因是工业用地必须按照招拍挂的程序土地使用人摘牌后与国土资源局签订土地出让合同、足额缴纳土地出让金、领取国有土地使用权证后取得相应的国有土地使用权，仅凭三门峡产业集聚区管理委员会签订的征地协议无法取得土地使用权。对于证据2、3与本案无关，三门峡产业集聚区管理委员会不具有县级人民政府的职能，没有出让土地和收取土地出让金的职权。对于证据4、5、6这些票据仅能显示原告向三门峡产业集聚区管理委员会支付了部分款项，不能证明原告的观点，第一、该款项不具有土地出让金的性质；第二、三门峡产业集聚区管理委员会没有收取土地出让金的职权；第三、2006年12月份的征地协议原告应交征地款3894.6654万元，实交2978.93308万元，未交915.73232万元，即便是按照该协议原告也没有履行交清征地款的义务；按照成交确认书，土地总价为3894.6700万元，原告仍欠缴915.73692万元；第四、原告未向市国土资源局缴纳土地出让金。对于证据7不能证明原告取得2007-18号地块的国有土地使用权，该成交确认书只能证明原告通过招拍挂程序取得了竞得人的资格，由竞得人变为土地使用权人还要经过与国土资源部门签订国有土地使用权出让合同、缴纳土地出让金、领取土地使用证等程序，而原告没有履行该程序，不是2007-18号地块的合法土地使用权人，原告未履行这些程序，按照成交确认书的记载应视为放弃竞得人资格。对证据8不能证明原告的观点，相反，该证据作为最高人民法院的生效文书证实了原告既没有和市国土资源局签订土地出让合同，也没有缴纳土地出让金，其已经丧失了竞得人的资格，没有取得相应土地的土地使用权。对证据9不能证明原告的观点，相反根据该证据原告的20万吨铝合金铸造生产线项目计划建设年限为2006年10月至2008年11月，原告于2008年4、5月份因资金问题自行停工。对第三组证据，证据1征地协议和证据2补充协议不具有国有土地使用权出让合同的效力，该征地协议是原告与三门峡产业集聚区管理委员会的投资意向性协议，仅凭三门峡产业集聚区管理委员会签订的征地协议无法取得土地使用权。对证据3与本案无关。对证据4、5，第一、向三门峡产业集聚区管理委员会的付款；第二、不是原告的付款，是天元铝业股份有限公司的付款，与原告无关；第三、根据2007年11月10日的征地协议及11月20日的两份补充协议原告应缴款为3121.524万元，实际支付为3007.7211万元，未支付113.8029万元，该款项支付的不是土地出让金，土地出让金应当在摘牌后向国土部门缴纳。对证据6原告与三门峡产业集聚区管理委员会之间的关系与二被告及市国土资源局均无关，原告在举证时称天瑞集团三门峡铝业有限公司与三门峡市国土资源局形成了事实国有土地使用权出让的行政合同法律关系，既没有事实依据也没有法律依据，土地出让不存在事实的合同关系，而必须是按照法律法规规定的程序履行相应的法定手续，才能形成合法的土地使用权出让合同关系。第四组证据，不能证明原告的观点，不能得出原告在证据中所列出的四个结论；关于证据1、2省政府的批复是先下达给市政府，再由市政府转批给陕州区政府，并不意味着三门峡市人民政府才有出让涉案地块的法定权限，根据属地原则陕州区政府有涉案地块的法定出让权限。关于证据3、4明确三门峡产业集聚区管理委员会不是县级人民政府，不具有土地出让的相应职权。关于证据5，三门峡市人民政府虽然有批示，但是由于原告未与三门峡市国土资源局签订土地出让合同、未缴纳土地出让金、未完成土地出让程序，该涉案地块仍为征而未供土地，不属于原告所说的需要经过法定程序收回的情形，更不属于一地二卖行为。第五组证据，不能证明原告的主张，原告在2013年8月11日提出异议后，陕州区国土局以口头形式进行了答复，并将异议转交给三门峡市国土局产业集聚区分局，该分局对原告作出了书面答复，原告的证据2就是答复意见，并非原告所称的提出异议后置之不理，且在原告的复议申请中明确写明分局予以书面答复；关于证据3真实性无异议，不能证明原告的主张，陕州区国土局对挂牌出让结果予以公布符合法律程序，不构成任何违约。关于证据4到10均不能证明原告观点；关于证据4是原告以文件的形式向三门峡产业集聚区管理委员会作出的请示，该请示直接证明原告遭遇了2008年的金融危机，原告的增资扩股及市场融资计划未能实现，产品市场发生了变化，原告于2008年自行停工，停工所造成的损失应由原告自行承担，该证据同时证明原告所提出的要求三门峡产业集聚区管理委员会按已缴纳的款项所对应的为其办理600亩土地手续的要求是不符合法律规定的，是不应得到支持的；理由1：挂牌出让程序是非常严格的程序，不能随意更改，更禁止以缴纳款项多少来办理相应土地面积的出让手续；理由2：工业建设用地供应的前提条件必须是有国家批准的符合规划的建设项目，而原告的20万吨铝合金铸造生产线虽经批准，但已经停工，该文件原告拟先规划建设15万吨/年的汽车用铝板带项目，只是一个设想，并没有经过发改委及有关部门的审批，不具备用地条件；理由3：该文件落款日期是2013年6月24日，2013-36号地块是2013年7月19日开始公告，原告完全可以通过正当合法的招拍挂程序取得国有建设用地使用权，而原告明知陕州区国土局在出让该土地，并未按照法定程序进行摘牌，而只是提出了异议。关于证据5、6、7、8、9均是原告的诉讼过程的诉状裁定书等，仅证明原告提起了相关的诉讼，但这些诉讼可看到原告不是撤诉就是在诉讼中变更诉讼请求被驳回了，并不能够证明原告的行政诉讼没有超过法定期限，行政诉讼的起诉期限相对来说是一个固定期限，不适用民事诉讼时效的中止、中断、延长的相关规定。关于证据10是原告自己所写，与事实不符，不具备证据的效力。被告陕州区国土局质证称，同意陕州区政府的所有质证意见。另外补充如下，关于第一组证据：陕州区国土局对涉案土地的出让行为根据行政区划属地管理的原则，具有法定职责、符合法定权限、履行了法定程序，第三人取得土地权利合法。关于第二组证据：除了2-8之外其他的证据与陕州区国土局无关，陕州区国土局实际上不知情没有参与。陕州区国土局也不受第二组有关协议内容的拘束，征地协议是属于项目协议，并非土地出让协议，成交确认书是对竞买程序结果的认定，也不具有土地出让合同的效力，根据房地产管理法以及国土部河南省政府等相关法律法规，原告已经放弃了竞得人资格，与该涉案土地在此后不存在任何法律关系。关于第三组证据：所有证据陕州区国土局不知情，与我方无关，对我方没有拘束力，即使内容真实，但对原告的证明指向有异议，原告称其已经取得土地使用权符合简化延迟的行政惯例，并形成了事实上的国有土地使用权出让法律关系，该主张与我国法定的强制性的国有土地出让程序相违背，也同最高人民法院生效文书所认定的事实相矛盾。关于第四组证据：天瑞集团三门峡铝业有限公司2007年已经放弃竞得资格，根本未取得土地使用权，更不存在土地收回程序，原告所证明的一地二卖没有任何的前提和基础，陕州区国土局是涉案土地的属地管理机构，出让程序和主体合法。第三人同人公司质证称，同意陕州区政府、陕州区国土局的质证意见，另补充如下：我方认为通过二被告的质证过程，原告向法庭出示的证据均不能推翻第三人按照法定程序通过招拍挂的形式取得涉案该宗土地，并缴纳了土地出让金，获得了涉案土地的国有土地使用证，因此，第三人的权利应当得到保护。二、被告陕州区政府、陕州区国土局提供的证据。原告天瑞公司质证称，对第一组证据真实性、关联性无异议，对证明指向有异议，该组证据不能证明二被告出让2013-36号地块的行为合法；第一组证据1、2证明涉案地块土地征收的程序合法，但这两份证据的第四项内容均显示三门峡市人民政府也有涉案地块的出让权，2007年7月三门峡市政府已经批复同意将涉案地块出让给原告，在没有依法确认2007年7月三门峡市国土局2007-18号土地出让行为违法的情况下，二被告出让2013-36号地块的行为不具有合法性。对第二、三、四、五组证据真实性无异议，证明指向有异议，不能证明其出让2013-36号地块的行为符合法定权限、法定程序和法定条件。第三人同人公司质证称，对所有证据都没有异议。第三组证据可以证明本案涉诉土地由第三人经过合法程序取得的。三、第三人同人公司提供的证据。原告天瑞公司质证称，对第一组证据的真实性关联性无异议，对证明指向有异议，该组证据不能证明两被告出让涉案地块行政行为合法。对第三人提交的第二组证据真实性无异议；对该组第三份证据，该份证据是三门峡市财政局对第三人出具的土地出让金收入票据，不能证明第三人向陕州区国土资源局依法缴纳出让金的事实，该份证据与本案无关，另外该份证据恰恰证明了涉案地块应当依法由三门峡市人民政府和三门峡市国土资源局出让，两被告对涉案地块没有法定的出让权限；对该组第四份证据，出具主体均是三门峡市地方税务局直属分局禹王路税务所，并非陕州区地方税务主管部门，因此该证据与本案无关，反而证明了涉案地块应当依法由三门峡市人民政府和三门峡市国土资源局出让；对该组第五份证据当中的契税完税证明，该证据出具时间是2014年3月20日，而涉案地块土地使用权的颁证时间是2013年4月24日，该份证据未指明第三人缴纳契税的具体时间，不能证明第三人在取得土地使用权证书之前依法缴纳了契税，由三门峡产业聚集区管理委员会财政局出具的证明，并非陕州区的税务主管部门出具，不符合完税证明由税务主管部门出具的法律规定，且该证据未指明第三人缴纳税收的具体时间，不能证明第三人依法缴纳了耕地占用税的事实。对第三组证据的第二份证据的出具主体为三门峡产业集聚区建设局，而涉案地块由二被告出让，应当由陕州区建设主管部门出具，因此与本案无关，该份证据恰恰证明了三门峡产业聚集区建设局负有对涉案地块上项目建设、土地征用使用等管理职责；第三组的第三份证据出具主体为三门峡市规划和城市管理综合执法局，并非陕州区规划主管部门，不符合城乡规划法关于建设用地规划许可实施的权限规定，因此该证据与本案无关，且该证据不能证明陕州区人民政府的颁证行为符合法定条件。此外，该证据的条型印章中显示“此证书仅用于三门峡产业集聚区范围”，恰恰证明了涉案地块依法应当由三门峡市人民政府和三门峡市国土资源局出让，二被告出让涉案地块，违反法定权限。被告陕州区政府质证称，对第三人提供的证据无异议，证明陕州区人民政府和陕州区国土资源局依法定职权出让国有土地，第三人向有关机关缴纳相应费用后，第三人依法竞拍取得土地的使用权，出让和竞拍依法有效，应依法予以确认。财税管理体系和土地出让行为是两个不同的体系，城建和规划也是一个独立的体系，不是完全按照土地管理的属地原则行使职权的。被告陕州区国土局质证称，对第三人提交的证据真实性和证明对象无异议，该证据印证了陕州区国土局根据法定职责和法定权限出让涉案土地，符合土地法、城市房地产管理法、国务院55号文等相关法律的规定，出让给第三人土地的行为合法有效。四、本院依法调取的证据。原告天瑞公司质证称，1、对省政府文件的真实性没有异议，合法性也没有异议。但是该文件与本案没有关联性。2、对示意图合法性不存在异议，但是其形式不规范，应该加盖制作部门的公章。被告陕州区政府质证称，1、对省政府文件的真实性和合法性均无异议。到2015年11月份陕州区土地招拍挂的权限才收归三门峡市政府，到2016年元月陕州区政府才正式挂牌成立。2、对示意图的真实性和合法性不存在异议。本案涉诉的36号土地确实在陕县行政区域内，也应该由当时的陕县人民政府进行土地招拍挂。被告陕州区国土局质证称，对省政府文件和示意图的真实性和合法性均无异议。结合这两份证据可以证实涉案的土地在原陕县行政区划范围内，陕县国土局对本行政区域内国有土地招拍挂完全合法，也证明了在上次庭审中原告提出涉案土地夸灵宝和陕县，认为陕县国土局有超越职权的说法不符合事实。第三人同人公司质证称，对省政府文件和示意图的真实性和合法性均无异议。其他质证意见同陕州区人民政府和陕州区国土局的质证意见。本院对上述证据认证如下：一、原告天瑞公司提供的证据。第一组的6份证据能够证明原陕县国土局和陕县人民政府将本案涉诉的2013-36号地块挂牌出让给同人公司的事实，本院对该组证据的真实性予以确认。第二组证据：证据1、4、5、6能够证明天瑞公司2016年12月28日与三门峡工业园管理委员会签订了征收607.986亩土地的协议以及天瑞公司为此支付了部分款项的事实，因此本院对该4份证据的真实性予以确认。证据2、3能够证明三门峡工业园更名为三门峡产业集聚区以及园区相应工作机构的编制情况，本院对该2份证据的真实性予以确认。证据7能够证明2007年7月2日，三门峡市地产交易管理中心与天瑞公司签订《成交确认书》：确认天瑞公司作为2007-18号地块的国有土地使用权竞得人的事实，本院对该证据的真实性予以确认。证据8系最高人民法院就天瑞公司对陕县国土局、三门峡市国土局及三门峡产业集聚区管委会提起的建设用地使用权出让合同纠纷作出的民事裁定书，对该证据本院予以确认。证据9系天瑞集团三门峡20万吨铝合金铸造生产线的项目备案表，本院对该证据的真实性予以确认。证据10、11、12、13系三门峡工业园管理委员会就天瑞公司的项目用地及付款等情况所发的通知和文件，二被告和第三人虽然称该4份证据系复印件，但不能因此而否认4份文件的真实性，本院对该4份证据的真实性予以确认。第三组证据：证据1、2、4、5、6能够证明天瑞公司2007年11月10和20日与三门峡工业园管理委员会分别签订了征收267.77亩土地的协议和补充协议以及天瑞公司为此支付了部分款项的事实，对该5份证据的真实性本院予以确认。证据3系三门峡工业园建设局2007年10月12日出具的《天瑞集团有限公司用地控制要求》，对该证据的真实性本院予以确认。第四组证据：证据1、2系河南省人民政府对陕县2006年度第三批和2007年度第三批乡镇建设征收土地所作的批复，本院对该2份证据予以确认。证据3和证据4与原告第二组的证据3、证据12一样，本院对该2份证据不予重复认证。证据5能够在证明三门峡市人民政府同意确认天瑞公司作为2007-18号地块的国有土地使用权竞得人的事实，对该证据的真实性本院予以确认。第五组证据：证据1、2系天瑞公司对包括本案涉诉2013-36土地在内的两块土地挂牌出让所提的异议以及收到的回复，本院对该2份证据的真实性予以确认。证据3系陕县国土局对包括本案涉诉2013-36土地在内的三块土地挂牌出让结果所作的公告，本院对该证据予以确认。证据4系天瑞公司2013年6月24日对该公司20万吨铝铸件项目用地和建设情况向三门峡产业集聚区管理委员会所所的请示，对该证据的真实性本院予以确认。证据5、6、7、8、9、10系天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会、三门峡市国土资源局、陕县国土资源局提起的民事诉讼的法律文书和相关材料，本院对该6份证据的真实性予以确认。第六组证据：该证据能够证明本案涉诉土地位于三门峡工业园区规划范围之内的事实，对该证据的真实性本院予以确认。二、被告陕州区政府、陕州区国土局提供的证据。第一组证据：证据1、2系河南省人民政府对陕县2006年度第三批和2007年度第三批乡镇建设征收土地所作的批复，本院对该2份证据予以确认。第二组证据：该组2份证据能够证明本案涉诉土地经收购储备的事实，本院对该组证据予以确认。第三组证据：该组证据能够证明本案涉诉土地经挂牌出让等程序出让给第三人同人公司的事实，本院对该组证据的真实性予以确认。第四组证据：该组证据能够证明天瑞公司对本案涉诉土地的挂牌出让行为提出异议以及行政复议的事实，本院对该组证据的真实性予以确认。第五组证据：该证据系最高人民法院就天瑞公司对陕县国土局、三门峡市国土局及三门峡产业集聚区管委会提起的建设用地使用权出让合同纠纷作出的民事裁定书，对该证据本院予以确认。三、第三人同人公司提供的证据。同人公司提供的三组证据能够证明同人公司经挂牌出让程序取得本案涉诉土地使用权的全部过程，本院对该三组证据予以确认。四、本院依法调取的证据。本院依法调取的证据能够证明2015年经国务院批准，原陕县撤销，设立三门峡市陕州区，以原陕县的行政区域为陕州区的行政区域以及本案涉诉的2013-36号土地位于原陕县行政区域内的事实，本院对该2份证据予以确认。经审理查明,2006年12月28日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订《征地协议》，协议的主要内容为：三门峡工业园管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园禹王路以西、周公路以北、工业园未征地界以东、盛鑫工贸有限公司以南征地607.986亩，价款为3894.6654万元。协议签订后，天瑞公司向三门峡工业园管理委员会支付了部分款项。2007年7月2日，三门峡市地产交易管理中心与天瑞公司签订了《成交确认书》：确认天瑞公司为编号为2017-18号地块国有土地使用权的竞得人，该地块位于禹王路西、周公路北，土地面积380844平方米（571.26亩），总价为3894.67万元。2008年12月10日，三门峡市人民政府作出三政土[2008]249号文件，批复同意上述《成交确认书》的确认结果。但之后，天瑞公司未与三门峡市国土资源局签订2017-18号地块的《国有土地使用权出让合同》，也未取得三门峡市人民政府就该地块颁发的国有土地使用证。2007年11月10日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订第二份《征地协议》，协议的主要内容为：三门峡工业园管理委员会同意天瑞公司在三门峡工业园周公路以北、原天瑞公司征地边界以西新征土地267.7716亩，价款为2276.0586万元。2007年11月20日，天瑞公司与三门峡工业园管理委员会签订了二份关于2007年11月10日征地范围内农宅搬迁与用工、劳务等问题的《补充协议》：约定天瑞公司需向三门峡工业管理委员会支付845.4654万元，双方还就付款方法、处理好被征地群众关系、奖励等事项进行了约定。第二份《征地协议》及二份《补充协议》签订后，天瑞公司也向三门峡工业园管理委员会支付了部分款项。2011年3月24日，三门峡工业园更名为三门峡产业集聚区。2013年6月24日，天瑞公司向三门峡产业集聚区管委会提交了《关于20万吨铝铸件项目启动有关问题的请示》（瑞铝文字【2013】2号），天瑞公司在该《请示》中称：该公司在产业集聚区新建电解铝及铝深加工项目总规划用地共计875.756亩，一期征地607.986亩，二期征地267.77亩，已交纳土地出让金及拆迁补偿费用合计5987万元。由于在后来的建设过程中遇到了2008年的金融危机，直接影响公司增资扩股及市场融资计划的实现。项目建设的外部条件和产品市场都发生了很大的变化，导致项目建设在完成累计投入2.8亿元的情况下，于2008年下半年被迫停工。2013年7月19日，陕县国土资源局在三门峡日报发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），对编号为2013-36号、2013-37号、2013-38号的三宗国有建设用地使用权挂牌出让。三宗土地位于三门峡产业集聚区的规划区域内，同时也位于陕县行政区域范围内，经河南省人民政府豫政土[2006]720号文件和豫政土[2007]457号文件批准同意作为陕县的乡镇建设用地。2013年8月11日，天瑞公司向陕县国土资源局提出《异议申请书》，对陕县国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号）挂牌出让编号为2013-36号、2013-37号国有建设用地使用权的行为提出异议。2013年8月20日，天瑞公司向三门峡市国土资源局提出复议申请，请求撤销陕县国土资源局2013年7月19日发布的《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（陕土挂告字[2013]06号），终止对编号为2013-36号、2013-37号国有土地使用权的出让。2013年9月23日，天瑞公司又撤回了上述行政复议申请。2013年8月23日，河南同人铝业有限责任公司竞得编号为2013-36号、2013-37号、2013-38号的三宗国有建设用地使用权。2013年8月27日，陕县人民政府作出批复同意河南同人铝业有限责任公司竞得上述三宗国有建设用地使用权。2013年8月30日，陕县国土资源局与河南同人铝业有限责任公司就编号为2013-36号的地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该地块位于摩云路南、禹王路西、园通路北、滨河路东，土地面积334093平方米（约501.1395亩），成交价为8861万元。河南同人铝业有限责任公司缴纳了2013-36号地块的全部出让款和相关契税后，陕县人民政府2013年10月24日就2013-36号地块向河南同人铝业有限责任公司颁发了陕国用（2013）第工038号国有土地使用证。2015年经国务院批准，原陕县撤销，设立三门峡市陕州区，以原陕县的行政区域为陕州区的行政区域。另查明，天瑞公司曾以三门峡产业集聚区管理委员会、陕县国土资源局、三门峡市国土资源局为被告向三门峡市中级人民法院提起民事诉讼，但2014年3月12日该公司又向三门峡市中级人民法院申请撤诉。2014年3月13日，河南省高级人民法院受理了天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会、陕县国土资源局、三门峡市国土资源局因建设用地使用权出让合同纠纷提起的民事诉讼，2014年9月20日河南省高级人民法院作出（2014）豫法民三初字第4号民事裁定，驳回天瑞公司对陕县国土资源局、三门峡市国土资源局的起诉，并对天瑞公司与三门峡产业集聚区管理委员会之间的征地协议效力问题另行审理。天瑞公司不服河南省高级人民法院（2014）豫法民三初字第4号民事裁定向最高人民法院提起上诉，最高人民法院2015年10月26日作出（2015）民一终字第19号民事裁定，驳回天瑞的上诉，维持河南省高级人民法院作出的（2014）豫法民三初字第4号民事裁定。之后，河南省高级人民法院2016年5月4日作出（2014）豫法民三初字第4-1号民事裁定，驳回天瑞公司对三门峡产业集聚区管理委员会的起诉。2016年11月30日，天瑞公司向三门峡市中级人民法院提起本案行政诉讼，2016年12月1日天瑞公司向三门峡市中级人民法院申请指定管辖，河南省高级人民法院2017年2月14日作出（2017）豫行指6号行政裁定指定本院管辖。本院认为，本案的争议焦点有两个：一是原告天瑞公司的起诉是否符合法定条件；二是原陕县人民政府、陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为是否合法。一、关于天瑞公司起诉条件的问题。1、原告主体资格。天瑞公司与原三门峡工业园管理委员会先后签订了二份《征地协议》，共计征地875.7576亩并且就两份《征地协议》分别支付了部分款项。从二份《征地协议》中对所征土地的位置描述，尤其是2007年10月12日原三门峡工业园建设局出具的《天瑞集团有限公司用地控制要求》中对天瑞公司用地所作的位置示意图来看，能够证明天瑞公司两次所征的土地与2013-36号地块在位置上有重叠，因此天瑞公司与2013-36号地块的出让行为有利害关系，可以作为原告提起本案诉讼。2、关于天瑞公司的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案2013-36号地块挂牌出让公告的时间是2013年7月19日，虽然天瑞公司先后就土地出让问题提出过异议和行政复议并于2013年9月23日又撤回了行政复议申请，但是随后天瑞公司就相关土地问题又陆续向三门峡市中级人民法院、河南省高级人民法院、最高人民法院提起了民事诉讼，直到2016年5月4日天瑞公司提起的民事诉讼程序才结束。对当事人选择民事诉讼途径的，民事争议处理期间不应计算在行政诉讼起诉期限内。因此，天瑞公司在民事诉讼程序结束后，于2016年11月30日提起本案诉讼并未超过2年的起诉期限。二、关于原陕县人民政府、陕县国土资源局出让2013-36号地块的合法性问题。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四））地块位置使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，天瑞公司虽然并未与原陕县国土资源局或者三门峡市国土资源局签订国有土地使用权合同，也未向原陕县国土资源局或者三门峡市国土资源局缴纳过土地出让金，更没有取得原陕县人民政府或者三门峡市人民政府颁发的国有土地使用证，即天瑞公司并没有取得相关的国有土地使用权。但是，天瑞公司确实与原三门峡工业园管理委员会签订了二份《征地协议》并支付了部分款项，也在所征土地上进行了部分建设。2007年7月2日，三门峡市地产交易管理中心还与天瑞公司就其所征土地中的一宗编号为2007-18号地块（571.26亩）签订了《成交确认书》，三门峡市人民政府也批复同意了成交确认的结果。为此，在原陕县国土资源局发布2013-36号地块的挂牌出让公告后，天瑞公司2013年8月11日随即向原陕县国土资源局提出异议并阐明了上述情况。然而，原陕县国土资源局在相关纠纷没有得到妥善解决的情况下，仍然报原陕县人民政府批准将2013-36号地块出让给第三人同人公司，该行为明显违反《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，属违法行为。但鉴于同人公司已经通过法定程序取得了2013-36号地块国有土地使用权的实际情况，原陕县人民政府、陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为不宜被撤销。综上所述，天瑞公司的起诉符合法定条件，原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为违法，原告天瑞公司要求确认该出让行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认原陕县人民政府和陕县国土资源局出让2013-36号地块的行为违法。案件受理费50元由被告三门峡市陕州区人民政府和三门峡市陕州区国土资源局各自负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  拜建国审判员  毕 蕾审判员  袁 伟二〇一七年九月十九日书记员  尹 茵附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。2、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》法释〔2000〕8号第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。3、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四））地块位置使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。