浙江省绍兴市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2017）浙06行赔终17号上诉人（原审原告）吴开青，男，1970年3月23日出生，汉族，住新昌县。被上诉人（原审被告）新昌县市场监督管理局。住所地新昌县南明街道东昌西路**号。负责人赵新建，局长。应诉行政负责人杨大炯，副局长。委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。委托代理人潘均超，男，新昌县市场监督管理局工作人员。上诉人吴开青因行政赔偿一案，不服新昌县人民法院（2017）浙0624行赔初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。吴开青一审时诉称，2015年1月13日，新昌县市场监督管理局大市聚市场管理所对原告的制酒行为进行了调查，调查结束后，大市聚市场管理所工作人员根据其领导的指示，要求原告出具一份“只生产不销售”的承诺书，原告同意出具，并在大市聚市场管理所工作人员打印的承诺书上签名，签名后交给大市聚市场管理所。承诺书的主要内容为“本人郑重承诺，本人开办在新昌县小将镇铜坑村的制酒场，在生产许可证及营业执照等相关证照办理完成之前，所生产的酒全部不用于经营销售”。2015年4月14日白天，大市聚市场管理所再次对原告的制酒行为进行了调查，并违法查封了原告的财物。当天晚上，自称是消费者的金某向被告举报，称原告向其售酒。但根据新昌县公安局、新昌县检察院的调查，金某与原告并不认识，也从未从原告处购酒，其向被告举报是受大市聚市场管理所所长陈国祥的指使。2015年12月2日，被告作出新市监案字〔2015〕274号《新昌县市场监督管理局行政处罚决定书》，决定“一、没收依法查封的50斤坛装半成品黄酒3082坛（其中40坛为查封期间当事人以地下酒池压滤前黄酒80坛经压滤并重新装坛），20斤装坛装半成品黄酒6坛；二、罚款10000元”。行政处罚决定作出后，原告不服向法院提起了诉讼，并于2017年2月14日向被告缴纳了罚款10000元。原告认为，原告制酒行为已经过被告允许，造成原告财物被没收和被罚款的原因是被告违法行政。为此，原告于2016年10月31日向被告提出赔偿申请，被告于2016年12月26日作出新市监赔决字（2016）1号《新昌县市场监督管理局不予赔偿决定书》，决定对原告的行政赔偿申请不予赔偿，并告知原告，如对该决定不服，可自收到该决定之日起六个月内向人民法院提起诉讼。综上，被告的行为已严重侵害了原告的合法权益，原告为维护自身合法权益，提起诉讼，请求1.判令被告向原告返还罚款10000元，并按中国人民银行同期存款利率向原告支付自2017年2月14日起至实际还清之日止的利息；2.判令被告赔偿原告损失1020144元（详见赔偿清单）；3.本案诉讼费用由被告承担。庭审中原告明确，上述赔偿请求基于被告让原告在承诺书上签字、允许原告生产的行为，造成原告的损失。新昌县市场监督管理局一审时辩称，原告无证生产食品的违法行为事实清楚、证据确凿，答辩人作出的新市监案字〔2015〕274号行政处罚决定程序合法，适用法律正确，原告不服答辩人作出的行政处罚决定的诉请已经被人民法院（2016）浙0604行初16号、（2016）浙06行终250号行政判决书依法驳回。原告违法从事食品生产，其非法利益不受法律保护，原告诉请返还、赔偿的罚款和半成品黄酒属于新市监案字〔2015〕274号行政处罚决定的处罚事项，已被法院判决维持；糯米不属于答辩人查封和没收的范围，原告所谓的精神、名誉损失更是无稽之谈。原告遭受的所谓“损失”是其无证生产食品的违法行为应当承担的法律责任，其提出的行政赔偿诉请已经被人民法院（2016）浙0604行初17号、（2016）浙06行终265号行政判决书依法驳回，答辩人据此作出不予赔偿决定于法有据。综上，原告的起诉理由没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。一审法院审理查明，原告吴开青向被告新昌县市场监督管理局提出赔偿请求，认为被告在2014年年底允许原告生产黄酒但不得销售、却在2015年12月2日以无证生产为由查封并没收黄酒，导致原告重大损失，故向被告申请行政赔偿1030144元。被告于2016年12月26日作出新市监赔决字（2016）1号决定，对原告的赔偿申请不予赔偿。一审法院审理认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”，即单独提起行政赔偿应以行政行为存在并确认违法为前提。本案中，原告陈述提起赔偿是基于被告允许原告生产的行为，但该行为是否存在且违法未经有权机关确认，故原告尚不符合单独提起行政赔偿的条件。现原告单独提起行政赔偿，其起诉依法应予驳回。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告吴开青的起诉。吴开青提起上诉称：1.一审法院认为“原告陈述提起赔偿是基于被告允许原告生产的行为，但该行为是否存在且违法未经有权机关确认”，系认定事实错误。2014年11月13日，被上诉人工作人员在对上诉人的制酒行为进行调查询问时，明确告知在办出营业执照和生产许可证前不能经营销售。2015年1月13日，被上诉人又制作保证书，要求上诉人在保证书上签名。上述行为证明，被上诉人也认为只要上诉人不经营销售，是可以生产酒的。而被上诉人在明知其曾允许生产的情况下，于2015年4月14日查封上诉人的财物并作出了行政处罚。被上诉人允许上诉人生产的行为、处罚上诉人的行为必有一个是错误的。2.一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条裁定驳回起诉，系适用法律错误。被上诉人允许上诉人生产和指使金某举报的行为属于行政事实行为，且对上诉人造成了损失，本案应当适用该规定第三十四条“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”作出判决。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。新昌县市场监督管理局二审答辩称，坚持一审时的答辩意见，同时针对上诉理由补充如下：1.上诉人向答辩人下属大市聚市场管理所出具保证书系其单方承诺，并非答辩人的行政行为，且只能证明大市聚市场管理所曾要求上诉人停止无证从事食品生产经营的事实，不能证明答辩人曾允许上诉人“只生产、不销售”。上诉人所称答辩人允许其无证从事食品生产的具体行政行为并不存在，其起诉的事实和理由均不成立。2.答辩人对上诉人行政处罚案的案件来源并非其所称之金某举报，答辩人也未曾采纳金某在询问笔录中的陈述，上述事实已经浙江省高级人民法院（2017）浙行审133号行政裁定确认。上诉人所称金某受人指使举报、作假证等均无事实依据。3.一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条作出裁定，适用法律正确。行政许可是具体行政行为，上诉人有关“被上诉人允许上诉人生产和指使金某举报的行为属于行政事实行为”的说法不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的基本事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，赔偿请求人单独提起赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……。上诉人吴开青以被上诉人新昌县市场监督管理局允许其生产酒、造成其重大损失为由，单独提起本案行政赔偿诉讼。因此，本案应以上诉人所述行政行为已被确认违法为前提，然现有证据不能证明被上诉人存在上述行为且已被有权机关确认为违法，一审法院据此认定上诉人的起诉不符合法定条件正确，应予维持。上诉人吴开青的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕金刚审判员  王 建审判员  蒋 瑛二〇一七年九月五日书记员  陈梦娜