湖北省监利县人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂1023行初16号公益诉讼人：监利县人民检察院。法定代表人：谢俊嵩，该院检察长。被告：监利县国土资源局，住所地监利县容城镇天府大道东27号。法定代表人：舒汉邦，该局局长。委托代理人：刘勇，湖北荆利维律师事务所律师。委托代理人：吴让烈，该局法制科副科长。公益诉讼人监利县人民检察院因认为被告监利县国土资源局不依法履行土地监管法定职责，于2017年4月28日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年6月2日立案后，于2017年6月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼人监利县人民检察院指派副检察长陈振才、专职检委唐建文、检察员杨涛出席法庭，被告监利县国土资源局的法定代表人舒汉邦、及其委托代理人刘勇、吴让烈等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人监利县人民检察院诉称，该院接到群众举报监利县国土资源局未依法履行法定职责，损害国家和社会公共利益的线索，经依法审查，于2016年10月8日作出行政公益诉讼的立案决定。经调查查明，2011年4月、5月间，郭尚华分别与监利县网市镇铁庙村7户村民签订土地转让合同，约定以每平方米28元的价格将各村民自留地使用权转让给郭尚华“用于宅基地和项目经营建设”，总面积为4318平方米。2011年10月，郭尚华未经土地管理部门批准，在该土地上擅自动工修建监北加油站，将大量鹅卵石填埋到土地中进行硬化并修建厂房、围墙。2013年12月8日，监利县国土资源局对郭尚华未经批准擅自与村民签订土地转让合同并改变土地用途修建加油站的违法行为立案查处，并于同月25日作出监土罚字（2013）27号行政处罚决定，决定认定郭尚华擅自动工修建监北加油站，实际占地面积1800平方米，所占用地符合规划，土地利用现状为耕地，据此作出如下处罚：一、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；二、对非法占用土地1800平方米处以每平方米5元处罚，罚款金额为人民币玖仟元整。郭尚华于2013年12月26日签收该处罚决定书，并于2014年1月8日缴纳了罚款。监利县人民检察院经会同监利县国土资源局土地勘测规划院和规划耕保科对监北加油站占用土地再次勘测定界，发现监北加油站实际占地面积为2847.77平方米（其中水田面积1642.27平方米，沟渠面积198.91平方米，居民点面积[实为农田，拟规划为居民点]1006.59平方米），占用土地属一般农田，不符合《监利县网市镇土地利用总体规划（2006—2020年）》。2016年10月27日，该院向监利县国土资源局发出检察建议书，建议：依法全面履行土地资源监管职责，依法责令监北加油站退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并在一个月内将处理结果回复监利县人民检察院。2016年10月29日监利县国土资源局工作人员施南海签收了该检察建议书，但该局在一个月的期限内未予回复。目前，郭尚华在非法占用土地上开办的监北加油站仍在经营，国家利益处于持续被侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，及《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款的规定，监利县国土资源局负有本行政区域内土地资源、资产的管理和监督职责，应依法对郭尚华非法占用土地的违法行为进行查处。同时，应根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中违反土地利用总体规划的情形进行查处。而监利县国土资源局针对郭尚华非法占用土地开办加油站的违法行为，存在非法占用土地面积及涉案土地是否符合土地利用总体规划的事实认定错误，导致作出的监土罚字[2013]27号行政处罚决定违反了法律规定。在该院提出诉前检察建议后，监利县国土资源局在一个月的期限内未予回复，既未依法纠正错误，也未采取有效措施进行监管，致使郭尚华至今仍然非法占用土地经营加油站，使国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。综上，为了督促监利县国土资源局依法履行法定职责，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起公益诉讼，请求：1.确认监利县国土资源局对郭尚华非法占用土地违法行为未依法履行法定职责的行为违法，并撤销监利县国土资源局2013年12月25日监土罚字[2013]27号行政处罚决定和2016年12月28日监土罚字[2016]24号行政处罚决定；2.判令监利县国土资源局依法履行监管职责。公益诉讼人为证明其诉请，向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：证明公益诉讼人主体资格合法。1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2.最高人民检察院高检发民字[2015]3号《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》。3.《湖北省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》。4.湖北省人民检察院鄂检发行字[2017]2号《关于的批复》。5.监利县人民检察院2015年6月26日向监利县国土资源局作出的监检民（行）行政违监[2015]42102300006号检察建议书及送达回证。6.监利县国土资源局2015年9月25日向监利县人民检察院作出的检察建议书回复函。7.监利县人民检察院2016年10月17日向监利县国土资源局作出的监检行公监[2016]03号检察建议书及送达回证。第二组证据：证明被告具有依法查处土地违法行为的法定职责。1.《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”2.《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款规定：“县（含县级市，下同）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作。”3.监利县人民政府办公室监政办发[2010]75号《关于印发监利县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。4.监利县编制委员会监编（1995）第34号《关于设立监利县土地监察大队的批复》。5.《监利县国土资源局内设机构及工作职能》。第三组证据：证明被告监土罚字[2013]27号行政处罚决定错误，且未依法执行。1.立案呈批表。2.2013年12月4日的询问笔录。3.监北加油站现场照片。4.监利县网市镇铁庙村民委员会2011年5月18日《证明》及郭尚华2011年4月、5月间与张某某、郭某、李某某、郭某甲、彭某某等人签订的《合同》。5.网市镇人民政府2011年5月5日向县商务局、县建设规划局报送的《关于建设北口加油站的函》及《监北加油站可行性分析报告》、郭尚华2013年4月15日向监利县商务局提交的《关于拟建“监利县监北加油站”的申请》、《加油站开办申报审批表》。6.监利县国土资源局网市国土资源所2013年12月11日《关于北口加油站情况说明》。7.监利县国土资源局2013年12月16日监土资执听告字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚听证告知书及送达回证。8.监利县国土资源局2013年12月25日监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定书及送达回证。9.监利县国土资源局2013年12月28日向监利县财政局作出的《非法财物移交书》及没收清单。10.郭尚华缴纳罚款的2014年1月8日湖北省非税收入一般缴款书。11.监利县工商行政管理局2015年3月18日（监工商）登记内名预核字[2015]第641号企业名称预先核准通知书及2017年1月9日证明。12.监利县国土资源局规划耕保科2016年10月18日《关于网市镇北口加油站土地利用总体规划的情况说明》。13.监利县人民检察院2016年12月15日拍摄的监北加油站现状图片2张。14.监利县人民检察院2016年12月21日向监利县人民法院的查询函及监利县人民法院2016年12月21日诉讼信息查询证明。15.监利县财政局2017年3月27日证明。第四组证据：证明被告监土罚字[2016]24号行政处罚决定错误。1.监利县人民检察院2016年12月22日、2017年4月11日对郭尚华的调查笔录。2.监利县国土资源局2016年9月23日立案呈批表。3.监利县国土资源局2016年9月25日土地违法案件调查报告。4.监利县国土资源局2016年9月22日向郭尚华作出的[2016]12号责令改正违法行为通知书及送达回证。5.监利县国土资源局2016年9月22日对郭尚华的询问笔录。6.监利县国土资源局网市国土资源所2016年9月22日《关于郭尚华建设占用土地的情况说明》。7.行政处罚告知书及行政处罚听证告知书呈批表。8.监利县国土资源局2016年12月21日监土资执告字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚告知书和监土资执听告字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚听证告知书及送达回证。9.行政处罚决定书呈批表。10.监利县国土资源局监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定书。被告监利县国土资源局辩称，一、被告2016年对郭尚华非法占地案重新启动行政处罚程序并依法作出处罚，履行了法定职责。对郭尚华非法占地的违法行为，被告最初于2013年12月8日立案进行查处，并于同年12月25日作出行政处罚决定，因执法人员对郭尚华在该地块建设加油站是否符合规划作出错误判断，错误认为符合村庄规划，便依据《土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定，作出了没收在非法占有的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款9000元的行政处罚决定。行政处罚作出后，郭尚华缴纳了罚款，被告亦向监利县财政局移交了涉案的非法财物，显然，被告作出行政处罚决定后，依法跟进并完善了行政执法结果，履行了法定职责。2016年9月19日，被告巡查时发现加油站实际占用土地面积2847.77平方米，且不符合土地利用总体规划，决定重新立案查处，并依法于2016年12月28日向郭尚华作出监土罚字[2016]24号行政处罚决定书，责令郭尚华拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处28477.7元的罚款。显然，被告积极履行了职责，并没有像公益诉讼人所称的怠于履职。二、被告对郭尚华非法占地之事始终跟进，拟在行政处罚决定生效后依法向人民法院申请强制执行。被告于2016年12月28日向郭尚华送达行政处罚决定书，根据规定郭尚华有权在六个月内提起行政诉讼，因此，被告只能等待行政处罚决定生效后才能申请人民法院强制执行，限于法律规定和期限暂时无法实施后续行为，而非被告怠于履职。综上，被告在公益诉讼人作出检察建议之前，已对郭尚华非法占地之事重新立案，且依法作出了行政处罚，因申请强制执行的时限未至，无法向法院申请强制执行，被告没有怠于履职，故请法院查明事实后依法作出公正的处理。被告监利县国土资源局为支持其辩解，向本院提交了如下证据、依据：第一组证据：2013年立案呈批表、2013年12月4日对郭尚华的询问笔录、加油站现场照片2张、加油站方位示意图、监利县国土资源局网市国土资源所2013年12月11日《关于北口加油站情况说明》、监利县网市镇铁庙村民委员会2011年5月18日《证明》、郭尚华2011年4、5月间与张某某、郭某、李某某、郭某甲、彭某某等人签订的《合同》、网市镇人民政府2011年5月5日向县商务局、县建设规划局报送的《关于建设北口加油站的函》及《监北加油站可行性分析报告》、郭尚华2013年4月15日向监利县商务局提交的《关于拟建“监利县监北加油站”的申请》、《加油站开办申报审批表》、监利县工商行政管理局2015年3月18日（监工商）登记内名预核字[2015]第641号企业名称预先核准通知书、土地违法案件调查报告、一般违法案件调查结果集中审查纪要、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及监土罚字[2013]27号行政处罚决定书及送达回证。用以证明被告2013年依程序对郭尚华非法占地进行处罚，没收郭尚华在非法占有的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款9000元。第二组证据：郭尚华缴纳罚款的2014年1月8日湖北省非税收入一般缴款书、监利县国土资源局2013年12月28日向监利县财政局作出的《非法财物移交书》及没收清单、监利县财政局2013年12月30日接受没收非法财物回执。用以证明郭尚华按行政处罚决定缴纳了9000元罚款，且被告依法对没收财物进行了移交。第三组证据：责令改正违法行为通知书及回证、（2016）24号立案呈批表、调查笔录及照片、加油站方位示意图、相关调查材料及调查报告、监利县国土资源局网市国土资源所2016年9月22日《关于郭尚华建设占用土地的情况说明》、监利县国土资源局规划耕保科2016年10月18日《关于网市镇北口加油站土地利用总体规划的情况说明》、行政处罚告知书及行政处罚听证告知书呈批表、行政处罚告知书及行政处罚听证告知书和送达回证、行政处罚决定书呈批表、监土罚字[2016]24号行政处罚决定书及送达回证。用以证明被告2016年依程序对郭尚华非法占地行为重新立案查处，依法作出责令郭尚华拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处28477.7元罚款的处罚决定，且该处罚决定已于2016年12月28日向郭尚华送达，故郭尚华提起行政诉讼的最后期限为2017年6月27日。被告监利县国土资源局并提交了以下依据：1.《中华人民共和国土地管理法》。2.《湖北省土地管理实施办法》。3.《国土资源行政处罚办法》。经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的四组证据的真实性均无异议，但对第三组、第四组的证明目的有异议。公益诉讼人对被告第二组证据中监利县财政局2013年12月30日接受没收非法财物回执的真实性有异议，因为该证据没有加盖监利县财政局的印章。公益诉讼人对被告其他证据的真实性均无异议，但认为被告证据不能证实其行政行为合法。本院认为，被告第二组证据中监利县财政局2013年12月30日接受没收非法财物回执，因该证据没有加盖监利县财政局的印章，故没有证明效力，对公益诉讼人该证的质证意见本院予以采纳。被告其他证据及公益诉讼人的所有证据，因双方对对方证据的真实性均无异议，而只对部分证据的证明目的有异议，且上述证据与认定被告行政行为是否合法相关联，故本院均予以确认。经审理查明，2011年4月、5月间，当事人郭尚华分别与监利县网市镇铁庙村九组村民张某某、郭某、李某某、郭某甲、彭某某等七人签订《合同》，约定以每平方米28元的价格，将上述村民邻监汉公路的自留地使用权转让给郭尚华用于宅基地和项目经营建设，共计面积为4318平方米。郭尚华将转让来的土地用于建设监北加油站，因此，郭尚华向监利县网市镇人民政府、监利县商务局、监利县城乡规划局等相关单位申报，但未经土地管理部门批准的情况下，于2011年10月，在该土地上擅自动工建设，将大量鹅卵石填埋到土地中进行硬化并修建厂房、围墙。2013年12月4日，被告经巡查发现郭尚华非法占用土地后，于当日对其进行询问，并于当月8日决定立案。被告经相关调查取证后，于2013年12月18日，向郭尚华送达监土资执听告字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚听证告知书和国土资源违法案件行政处罚告知书，随后于2013年12月25日,以郭尚华未经批准，擅自动工修建加油站，实际占地面积1800平方米，所占土地符合规划，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条和《湖北省土地管理实施办法》第二十四条规定，构成非法占地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定，向郭尚华作出监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用土地1800平方米按每平方米5元,处罚款9000元。该处罚决定并于次日向郭尚华送达。郭尚华于2014年1月8日向被告缴纳了上述罚款。监利县人民检察院在检查中发现被告在查处郭尚华非法占地案件中，存在未依法履行职责的情况，于2015年6月26日向被告监利县国土资源局发出监检民（行）行政违监[2015]42102300006号检察建议书，建议监利县国土资源局：1.进一步规范行政执法，严格土地用地审批手续；2.加大《土地法》的宣传力度，防止此类现象再次发生。监利县国土资源局于2015年9月25日向监利县人民检察院复函：1.对于龚场镇郭尚华违法用地案的监土罚字[2013]27号案行政处罚决定书，现已按处罚决定执行程序，将应没收的土地上建筑物移送县人民政府执行没收；2.针对该违法用地案办理中存在的问题，我局认真研究制定了严格土地执法监管的工作措施，进一步强化和完善了土地执法监督的责任落实机制和依法查处土地违法案件的程序落实机制，确保此类问题不再发生；3.感谢贵院对我局工作的监督和指导。2016年9月22日，被告巡查发现郭尚华仍在违法占用土地经营加油站，遂对郭尚华进行询问，并进行现场勘测，发现非法占地面积为2847.77平方米，且不符合土地利用总体规划，于是当日向郭尚华作出（2016）12号责令改正违法行为通知书并送达，责令郭尚华在三日内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。后于2016年9月23日决定对郭尚华非法占地立案查处，于2016年12月21日向郭尚华作出监土资执告字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚告知书和监土资执听告字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚听证告知书，并于当日送达，遂后于2016年12月28日以郭尚华未经批准，擅自与网市镇铁庙村九组七户村民分别签订土地转让合同，并在该宗地上擅自新建加油站，实际占地2847.77平方米，所占用土地不符合土地利用总体规划，土地现状为一般农田，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条和《湖北省土地管理实施办法》第二十四条规定，构成非法占地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定，向郭尚华作出监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对实际占用土地2847.77平方米按每平方米10元,处罚款28477.7元。该处罚决定并于当日向郭尚华送达。期间，监利县人民检察院于2016年10月17日向被告监利县国土资源局发出监检行公建[2016]03号检察建议书，认为监利县国土资源局在对监北加油站非法占用土地行政处罚的过程中存在违法履职的情形，且未严格调查取证，对监北加油站非法占地的基本事实认定不清，导致行政处罚适用法律错误。建议监利县国土资源局：1.严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等相关规定，依法全面履行土地资源监管职责；2.依法责令监北加油站退还非法占用的土地，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.工作中举一反三，严格细致，加强土地资源监管力度，对非法占地的行为严格执法，杜绝类似违法行为再度发生。并请在收到检察建议后一个月内将办理情况书面回复。该检察建议书并于2016年10月29日向监利县国土资源局送达，但监利县国土资源局至今未予回复。同时查明，当事人郭尚华在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施至今尚未拆除。本院认为，认定被告监利县国土资源局是否依法履行了土地监管法定职责，取决于其作出的监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定和监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定是否合法。若处罚决定合法，则应审查是否将合法的处罚决定监督履行到位；若处罚决定不合法，则不必审查处罚决定监督履行的情形。故监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定和监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定是否合法是本案争议的焦点。关于监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。郭尚华擅自与网市镇铁庙村九组七户村民分别签订土地转让合同，并擅自新建加油站的土地，从监利县国土资源局规划耕保科2016年10月18日《关于网市镇北口加油站土地利用总体规划的情况说明》可以证实，该宗土地为一般农田，且不符合土地利用总体规划。而被告在作出监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定时，认定郭尚华修建监北加油站的土地符合土地利用总体规划，存在对非法占用土地的基本事实认定错误，并导致依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定中适用符合土地利用总体规划情形的规定进行处罚，因此，处罚决定认定事实错误，适用法律错误，被告监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定不合法。关于监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。被告于2016年12月28日向郭尚华作出监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定前，于2016年9月22日进行了相关调查，并于次日立案，但被告在重新立案查处前，没有撤销先前已生效的监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定，从而导致对郭尚华非法占地行为的重复处罚，故监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定违反了上述规定和法定程序。综上，被告监利县国土资源局作为土地行政主管部门，对郭尚华非法占用土地依法查处，是其法定职责。但被告于2013年和2016年两次进行查处时分别存在认定事实不清、适用法律错误和违反法定程序、违反法律规定的情形，故对公益诉讼人要求确认被告对郭尚华非法占用土地违法行为未依法履行法定职责行为违法，撤销被告2013年12月25日监土罚字[2013]27号行政处罚决定和2016年12月28日监土罚字[2016]24号行政处罚决定，并判令被告依法履行监管职责的请求合理合法，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十二条的规定，判决如下：一、撤销被告监利县国土资源局2013年12月25日作出的监土罚字[2013]27号国土资源违法案件行政处罚决定；二、撤销被告监利县国土资源局2016年12月28日作出的监土罚字[2016]24号国土资源违法案件行政处罚决定；三、确认被告监利县国土资源局对郭尚华非法占用土地违法行为未依法履行法定职责行为违法；四、责令被告监利县国土资源局对郭尚华非法占用土地违法行为依法履行监督管理职责。本案受理费50元，由被告监利县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审判长  颜长江审判员  程建清审判员  胡先莉二〇一七年九月十八日书记员  陈彬彬