浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙04行初53号原告刘瑾，女，汉族，1981年10月5日出生，住杭州市拱墅区。委托代理人王令、杨轶群，北京市才良律师事务所律师。被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人曹国良，市长。委托代理人严宗伟，海宁市人民政府房屋征收办公室副主任。委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。第三人海宁医药集团有限责任公司，住所地海宁市硖石街道长埭路171号。法定代表人金天云，董事长。委托代理人王松，该公司工作人员。原告刘瑾因要求撤销被告海宁市人民政府与第三人海宁医药集团有限公司（以下简称海宁医药公司）签订的004号《海宁市国有土地上房屋征收补偿协议之房屋货币补偿协议》（以下简称《货币补偿协议》），于2017年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，即向被告海宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人海宁医药公司送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组织合议庭，于2017年7月12日、2017年8月1日两次公开开庭审理了本案。原告刘瑾及其委托代理人王令，被告海宁市人民政府的委托代理人严宗伟、钟雪庆，第三人海宁医药公司的委托代理人王松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘瑾诉称，原告与海宁医药公司于2006年8月31日签订房屋转让协议，受让了海宁市硖石镇长埭路159-161号房屋。该转让行为由海宁医药公司股东会授权，经海宁市硖石房地产管理所同意，原告向海宁医药公司支付了约定的款项，接管了房屋产权证，并实际占有处分该房屋。原告与第三人之间签订的房屋转让协议合法有效，是否办理物权变更登记不影响原告依据房屋转让协议应当获得的权益。双方签订的房屋转让协议中明确约定包括征收补偿安置权益在内的所有权益均归属于原告，第三人主张征收权益没有依据。行政征收的补偿是对因国家强制征收而遭受损失的公民进行弥补，涉案房屋已经转让给了原告，征收并没有给第三人造成任何损失，自然不能作为被征收人。被告于2014年启动中医院北侧房屋征收项目，原告的房屋在被征收范围内。被告曾多次和原告就补偿问题进行协商，因对补偿方式和补偿价格无法达成一致，没有签订协议。被告为了加快征收工作进度，压低征收补偿价格，在明知涉案房屋早已转让给原告的情况下，与第三人恶意串通，私下与第三人签订了补偿协议。该协议不仅剥夺了原告作为房屋实际权利人选择产权安置的权利，而且将属于原告的装修和附属设施补偿给第三人。被告于2016年11月23日强行拆除了原告的房屋。被告作为海宁市区域内房屋征收与补偿工作的责任主体，在明知房屋产权有争议的情况下，与第三人恶意串通签订补偿协议，严重侵害了原告的合法权益，应被确认无效。审理过程中，原告变更诉讼请求为撤销被告与第三人签订的《货币补偿协议》。原告提供以下证据：1.房屋转让协议、股东会决议、函、收据、房屋所有权证、海宁医药公司出具的说明，证明第三人海宁医药公司早已将房屋转让给了原告，原告支付了价款并实际占有、使用该房屋多年；2.第三人海宁医药公司与顾爱和签订的房屋转让协议、顾爱和与被告下属的房屋征收办公室签订的房屋征收货币补偿协议、姚培霖与海宁市房屋征收办公室签订的房屋征收货币补偿协议，证明顾爱和与姚培霖同原告一样购买了海宁医药公司的房屋，被告直接与购买人签订补偿协议；3.五份录音，证明被告在征收过程中一直与原告协商补偿事宜，被告明确告知原告海宁医药公司已经放弃了征收利益；4.海政房征字（2014）第14号《国有土地上房屋征收决定》、被诉的004号《货币补偿协议》，证明涉案房屋已被依法征收，被告与第三人签订了补偿协议；5.涉案房屋周边房屋均价采集说明，证明被告与第三人签订补偿协议的单价远低于同地段周边房屋单价，被告与第三人恶意串通，严重损害原告权益。被告海宁市人民政府辩称，为加快城市有机更新，完善市政公用设施，被告对海宁市中医院北侧区块内的房屋进行征收。硖石街道长埭路159-161号（原登记门牌号为××）房屋在被征收范围内。该房屋所占土地的使用权人为改制之前的海宁市医药公司，土地权属为国有，土地使用权类型为划拨，土地使用权面积为151.77平方米，其中涉及被征收房屋分摊面积为84.62平方米。上述土地上房屋总建筑面积为492.13平方米，其中底层商铺建筑面积为314.31平方米，所有权人登记为第三人的建筑面积为274.4平方米，39.91平方米登记为第三人与海宁市硖石房地产管理所共有。在前期调查摸底中，第三人表示同意改建。海宁市房屋征收办于2016年1月5日向第三人送达被征收房屋的评估报告，双方经协商一致，签订了补偿协议。第三人是被征收房屋的所有权人，有权就自己的财产进行处分，被告与第三人签订的补偿协议是双方的真实意思表示，协议的形式和内容不违背法律法规的强制性规定，应为合法有效。原告虽与第三人曾签订房屋转让协议，但未经审批，未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，更未依法办理房地产转让变更登记，因此被征收房屋的所有权，并不因房屋转让协议的签订而改变。根据《城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准许转让的，应当由受让方办理土地使用权转让手续，并依照规定缴纳土地使用权出让金。但原告与第三人既未报审批，未依法办理土地使用权转让手续并缴纳土地使用权出让金，也未按《物权法》、《房地产管理法》办理房产变更登记和土地使用权变更登记。因此，涉案的被征收房屋的所有权并不因房屋转让协议的签订以及原告占有被征收房屋的事实而发生变动。被告与第三人经充分协商签订补偿协议，不存在原告所说的恶意串通，也不存在严重压低补偿价格的情形。请求驳回原告的诉讼请求。被告提供以下证据、依据：1.土地使用权查档证明、海宁市国土资源局出具的长埭路××面积分摊情况表、海宁市房地产管理处综合档案科出具的查询结果证明书、海宁市医药公司2001年5月16日提交的土地登记申请书、海宁市政府（2001）4102054360号土地使用权登记审批表、海宁房权证硖字第××号房屋所有权证、海宁房权证硖字第××号房屋所有权证，证明被告在征收过程中调查发现涉案房屋为海宁医药公司和海宁市硖石房地产管理所按份共有，属于海宁医药公司的房屋面积为274.4平方米，房屋所占土地使用权性质为划拨。2.国有土地上房屋征收单位调查情况表、国有土地上房屋征收意愿征询表、海宁医药公司出具的申明，证明被告在征收过程中征询了第三人海宁医药公司的意愿，第三人同意征收，并主张作为被征收人和被告签订协议；3.海政房征字（2014）第14号房屋征收决定、补偿方案及公告，房屋征收委托协议，征收部门、征收实施单位的主体信息资料，证明涉案房屋所在区域经海宁市人民政府批准征收，征收部门和征收实施单位均符合法律规定；4.中医院北侧征收区块选择评估机构的说明、评估机构确定公告、评估机构资质证书、评估报告及送达回证。证明涉案房屋已经合法评估；5.授权委托书及004号《货币补偿协议》，证明被告与第三人经协商一致签订了补偿协议；6.《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国物权法》第六条、第九条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条、第四十条、第六十条；《海宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》；《海宁市国有土地上房屋征收补偿奖励实施细则》。第三人海宁医药公司答辩称，原告与第三人签订房屋转让协议时对房屋登记、土地使用权系国有划拨土地的事实是清楚的，双方对产权过户进行了特别约定。协议签订之后原告并未依据协议约定办理房屋及土地使用权的过户手续。被告决定征收涉案房屋之后，原告仍未向相关部门申请办理过户手续也未向人民法院提起确权之诉，而是直接要求被告进行产权安置，其主张权益的方式不当。根据《物权法》规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，因此，第三人是涉案房屋的所有权人，作为被征收人与被告签订补偿协议符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告与第三人签订的《货币补偿协议》合法有效，请求驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提供了2002年海宁医药公司办理法定代表人和股东变更登记的相关材料。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：对被告提供的证据1的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，第三人与原告签订房屋转让协议时，已经改制，应对原来的土地使用权办理变更性质手续，原告无法办理产权变更登记的责任在第三人。按照《物权法》第28条规定，征收导致物权消灭的，征收决定作出时物权发生变动，原告对第三人为涉案房屋的所有权人没有异议，但原告应作为征收补偿的权利人与被告签订补偿协议；对证据2中的房屋征收意愿征询表以及申明的真实性有异议，第三人在征收协商过程中已经放弃了补偿权益。对证据3的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，被告所作的国有土地上房屋征收决定是2014年9月30日作出的，此时就发生了物权变动。对证据4的真实性有异议，原告已经申请对选择评估机构的说明以及送达回证上的签字的形成时间进行鉴定。评估报告中的评估方法违反了《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。对证据5的“三性”没有异议。第三人对被告提供的证据没有异议。被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1中的房屋转让协议和收据的真实性没有异议，但对合法性和关联性有异议，该协议签订之后没有按照《城市房地产管理法》第40条的规定进行申报、审批、缴纳土地出让金并办理产权变更登记，协议本身违法。由于没有办理变更登记，房屋产权不发生变动，涉案房屋及土地仍归属改制之前的海宁市医药公司，该证据不能证明原告主张的事实；对股东会决议以及海宁医药公司出具的说明的真实性和关联性有异议，对房产证和函的“三性”没有异议，但认为这些证据只能证明涉案房屋为第三人所有；对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，第三人放弃了这两套房屋的征收补偿权益，且顾爱和、戴培霖已经补缴了土地出让金；对证据3的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，被告在征收过程中发现了原告与第三人之间存在房屋转让协议的事实，曾同时与原告和第三人沟通协商，并试图让第三人放弃补偿权益，但第三人前后态度不一，最终表示不愿意放弃补偿权益。被告在行政行为过程中与原告沟通协商时的观点不能代表被告最终的意志，被告最终与第三人签订补偿协议不能证明被告与第三人恶意串通损害原告权益。对证据4没有异议。证据5不符合证据形式要求，不予质证。第三人对原告提供的证据1的真实性没有异议，但认为该证据只能证明原告与第三人之间的合同关系，原告与第三人签订房屋转让协议并不产生物权变动效力。第三人仍然是涉案房屋的所有权人，被告与第三人签订补偿协议合法。对证据2的关联性有异议，证据3为被告与原告之间的对话录音，第三人不知情，不予质证。对证据4没有异议，对证据5的关联性有异议。原告对第三人提供的证据的“三性”没有异议，根据海宁市财政局海财国资（2002）154号文件，本次转让经海宁市人民政府批准，全部国有土地使用权均由划拨转为出让，出让手续应由海宁市资产经营公司负责办理。海宁医药公司位于海昌路××号的土地使用权已经办理出让手续，本案房屋涉及土地没有办理出让手续是海宁市资产经营公司造成的，被告在征收时不应扣除土地出让金。被告对第三人提供的证据的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，这些证据约束的是资产转让的双方，对被告与第三人签订补偿协议没有关联性。原告开庭前向本院申请对长埭路159-161号房屋的市场价值，海宁医药公司在征收意愿征询表、申明、房地产评估机构选择票、评估报告送达回证上所盖公章的形成时间进行鉴定。本院认为，原告申请鉴定以上事项的目的是欲证明被告与第三人恶意串通，故意压低补偿价格，损害原告利益，但本案争议的是被告与第三人签订的货币补偿协议是否合法，特别是与被告签订货币补偿协议的主体是否正确，若签订补偿协议的主体错误，则产生的法律后果是被诉的货币补偿协议将被撤销，若签订补偿协议的主体正确，则该补偿协议的利益与原告没有行政法意义上的关联，因此，原告申请鉴定事项与本案审查对象没有关联，本院不予鉴定。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1系由其他行政机关制作的涉案房屋权属的材料，予以采信。证据2为征收过程中被告征求第三人意见及第三人主张征收补偿权益的材料，原告虽对其真实性提出异议，但未提供证据证明，且庭审时第三人均认可其真实性，予以采信。证据3能够证明涉案房屋已被批准征收，房屋征收部门为海宁市人民政府房屋征收办公室，予以采信。证据4和证据5为涉案房屋的评估材料及被诉的货币补偿协议，予以采信。对原告提供的证据1、4予以采信，证据2、5与本案没有关联性，不予采纳。证据3符合视听资料证据的形式要求，被告对在征收过程中与原告对补偿事宜进行了协商的事实没有异议，对该事实本院予以认可。但原告欲证明的第三人明确放弃了补偿权益的事实与被告提供的证据及第三人的陈述矛盾，对该事实不予认可。第三人提供的证据与本案没有关联性，不予采纳。经审理查明：海宁市人民政府于2014年9月30日作出海政房征字（2014）第14号国有土地上房屋征收决定，决定对中医院北侧、长埭路南侧的房屋实施征收。房屋征收部门为海宁市人民政府房屋征收办公室。硖石长埭路159-161号房屋位于征收范围内。根据海宁房权证硖字第××号房屋所有权证，该房屋建筑面积为314.31平方米，其中属海宁医药公司274.40平方米，属海宁市硖石房地产管理所39.91平方米。海宁医药公司于2014年11月13日向海宁市人民政府房屋征收办公室申明自己为硖石镇长埭路159-161号被征收房屋的被征收人和补偿主体。海宁医药公司与海宁市人民政府房屋征收办公室于2016年11月17日签订《货币补偿协议》，协议约定海宁市人民政府房屋征收办公室就硖石长埭路159-161号274.40平方米非住宅房屋支付海宁医药公司补偿款5138003元（包括房屋补偿、搬迁费、房地产奖励、搬迁补偿费）。另查明，刘瑾与海宁医药公司于2006年8月31日签订《房屋转让协议》，协议约定：一、海宁医药公司将与海宁市硖石房地产管理所共有的位于硖石长埭路159-161号非住宅房屋中属于海宁医药公司所有的274.40平方米房屋转让给刘瑾。该房屋办理了房屋所有权证和契证，但未办理土地使用权证。二、自协议生效之日起，海宁医药公司移交房屋，房屋产权全部归刘瑾所有。由于该房屋没有土地使用权证以及与海宁市硖石房地产管理所共有所有权，难以办理产权过户手续，海宁医药公司不负责办理与海宁市硖石房地产管理所共有产权的分割登记手续，也不负责办理房屋产权过户和土地出让及过户手续。产权过户等相关手续由刘瑾自行办理，海宁医药公司提供协助。如能办理产权过户的，所涉及到的税金、交易费等一切费用全部由刘瑾承担。三、海宁医药公司不再承担房屋维修及其他费用。如该房屋地段改造而房屋拆迁，所有拆迁安置补偿费全部归刘瑾所有。《房屋转让协议》签订后，刘瑾支付了全部价款并实际占有使用该房屋，但未办理产权过户手续。海宁市人民政府房屋征收办公室曾就涉案房屋的征收补偿与刘瑾进行协商，但未达成一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收补偿工作。海宁市人民政府房屋征收办公室作为海宁市人民政府确定的房屋征收部门，具有与被征收人签订补偿协议的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，与房屋征收部门签订补偿协议的主体应是被征收房屋的所有权人。在被征收房屋权属存在争议时，应待房屋权属经法定程序确定之后方可依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订补偿协议或作出征收补偿决定。本案中，涉案房屋的所有权虽登记在海宁医药公司名下，但刘瑾通过与海宁医药公司签订《房屋转让协议》支付全部款项后已实际占有使用涉案房屋多年。征收补偿过程中，双方均向海宁市人民政府房屋征收办公室主张自己为涉案房屋的被征收人并主张补偿权益，此时房屋权属存在争议。在涉案房屋权属未经法定程序确认的情况下，海宁市人民政府房屋征收办公室直接与海宁市医药公司签订《货币补偿协议》，主要证据不足，事实不清，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销海宁市人民政府房屋征收办公室与海宁市医药集团有限责任公司签订的004号《海宁市国有土地上房屋征收补偿协议之房屋货币补偿协议》。案件受理费50元，由被告海宁市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇一七年九月十八日书记员  张琳嫣???*MERGEFORMAT?14?