广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1203行初102号原告：李雪松，男，1977年7月21日出生，汉族，身份证住址四川省资中县，被告：肇庆市端州区食品药品监督管理局，住所地：肇庆市端州区古塔中路13号鸿基大厦5楼。法定代表人：黎敏忠，该局局长。委托代理人：吴伟赞，该局食安办专职副主任。委托代理人：欧琅，广东祥麟律师律师所律师。被告：肇庆市食品药品监督管理局，住所地肇庆市端州区黄塘西路九号A座。法定代表人：程海滨，该局局长。委托代理人：陈中丘，该局执法科副科长。委托代理人：郑勇，广东勤思进律师事务所律师。第三人：肇庆市国民大药房连锁有限公司，住所地肇庆市端州区迎宾大道125区肇庆市鑫华电子陶瓷材料科技有限公司厂房首层西侧、二楼东202-203室、三楼东304-306室。法定代表人：陈建斌，该公司董事长。委托代理人：欧文彬，该公司工作人员。原告李雪松不服被告肇庆市端州区食品药品监督管理局（下简称：端州食药局）作出的《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]和被告肇庆市食品药品监督管理局（下简称：肇庆食药局）作出的《行政复议决定书》[肇食药监复决字（2017）3号]，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李雪松、被告端州食药局委托代理人吴伟赞和欧琅、被告肇庆食药局委托代理人陈中丘和郑勇、第三人委托代理人欧文彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。端州食药局于2016年9月30日作出《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]，记载：经查，第三人经营的虫草花（选装），于2016年5月19日向新兴县永祥中药饮片厂有限公司购进10000克（250g/包、共40包），其外包装标有产品批号、产品规格、生产日期和有效日期等内容，但没有标明食品生产许可证号、执行标准等内容，到案发日止，已销售32包，库存8包，销售价是68元/包，货值金额2720元，获利2176元；第三人经营虫草花（孢子头），于2015年12月14日向新兴县永祥中药饮片厂有限公司购进50包，其外包装标有产品批号、产品规格、生产日期等内容，但没有标明食品生产许可证号、执行标准等内容，到案发日止，已销售27包，库存23包，销售价是138元/包，货值金额6900元，获利3726元；第三人的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款的规定，构成了经营标签不符合法律规定的预包装虫草花食品违法行为；依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款的规定，本局对第三人给予以下行政处罚：一、没收违法所得人民币5902元；二、没收违法经营的虫草花（选装）8包（250g/包）和虫草花（孢子头）23包（150g/包）；三、罚款人民币45000元。原告不服，于2017年1月6日向肇庆食药局申请复议，肇庆食药局于2017年2月22日作出《行政复议决定书》[肇食药监复决字（2017）3号]，维持了端州食药局的上述行政处罚决定。原告诉称，2016年8月17日，原告向端州食药局投诉第三人销售的“永祥虫草花（孢子头）150克、永祥虫草花（选装）250克”无食品生产许可证。2016年9月30日，端州食药局对第三人作出了行政处罚决定书，认定第三人销售的涉案产品没有标明食品生产许可证号、执行标准等内容，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七第一款的规定，构成了经营标签不符合法律规定的预包装虫草花食品违法行为。原告认为端州食药局作出的行政处罚决定书认定事实错误，将经营“无证生产食品的行为”认定为标签违法严重损害了原告向人民法院主张民事赔偿的权益。2017年1月6日，原告向肇庆食药局申请复议。肇庆食药局于2月22日作出了行政复议决定书，维持了端州食药局作出的行政处罚决定书。原告认为，两被告罔顾职业道德。《中华人民共和国食品安全法》第35条明确规定生产食品首先要取得食品生产许可证。食品标签违法行为是指合法生产的食品。涉案产品根本没有食品生产许可证，未标明食品生产许可证号、执行标准从何说起？涉案产品怎么标明？原告认为两被告认定事实错误，破坏法律实施，损害原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，提起诉讼，请求法院判令：1、撤销端州食药局作出的《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]；2、端州食药局重新作出行政行为；3、撤销肇庆食药局作出的《行政复议决定书》[肇食药监复决字（2017）3号]。原告提交了下列证据：1、投诉书。2、《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]。3、行政复议申请书。4、《行政复议决定书》[肇食药监复决字（2017）3号]。被告端州食药局辩称，一、查处第三人经营食品的违法行为是本局的法定职权。本局是肇庆市端州区人民政府依法设立的食品药品监督管理部门，按照《食品安全法》第六条的规定，对于辖区内食品经营者的违法行为进行查处并作出行政处罚，是本局的法定职权。二、本局对第三人作出行政处罚认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。2016年8月24日，本局收到市局的《肇庆市食品药品监督管理局投诉举报转办单》后，本局执行人员于2016年9月1日对第三人进行检查，经检查发现第三人经营的虫草花（选装）和虫草花（孢子头）两种预包装食品的外包装无表明食品生产许可证号、执行标准等内容。本局经过进一步调查取证后，通过集体讨论，认定第三人的行为违反《食品安全法》第六十七条关于“预包装食品包装标签的规定”，对第三人作出了行政处罚决定。1、本局认定事实清楚，证据确凿。第三人取得《食品流通许可证》，具有合法的预包装食品销售者资格，其经营的虫草花（选装），于2016年5月19日向新兴县永祥中药饮片厂有限公司购进10000克（250g/包、共40包），其外包装标有产品批号、产品规格、生产日期和有效日期等内容，但没有标明食品生产许可证号、执行标准等内容，到案发日止，已销售32包，库存8包，销售价是68元/包，货值金额2720元，获利2176元；第三人经营的虫草花（孢子头），于2015年12月14日向新兴县永祥中药饮片厂有限公司购进50包，其外包装标有产品批号、产品规格、生产日期等内容，但没有标明食品生产许可证号、执行标准等内容，到案发日止，已销售27包，库存23包，销售价是138元/包，货值金额6900元，获利3726元；认定上述事实的有：2016年9月1日的《现场检查笔录》、2016年9月5日的《询问调查笔录》、第三人的《食品流通许可证》、《第三人2015年1月至2016年8月“虫草花（选装）批号160301”购进记录》、《第三人2015年1月至2016年8月“虫草花（孢子头）批号150701”购进记录》、《第三人“虫草花（选装）批号160301”调拨流向》、《第三人“虫草花（选装）批号160301”退回记录》；证据提取单1、2、3、4。2、本局作出行政处罚决定的程序合法。本局承办人员提交调查报告后，本局于2016年9月26日组织了3名工作人员对第三人的违法行为的事实、性质、情节、处罚意见等进行了合议，并由6名工作人员对案件进行了集体讨论，符合《食品药品行政处罚程序规定》第三十五条和第三十九条的规定。2016年9月26日，本局向第三人送达了《行政处罚事先告知书》[肇端食药监食罚告（2016）052号]，告知第三人违法事实、处罚的理由和依据，告知第三人依法享有陈述、申辩权；同时，本局向第三人送达《听证告知书》[肇端食药监食听告（2016）052号]，告知第三人有权要求举证听证，符合《食品药品行政处罚程序规定》第三十六条和第三十七条的规定。2016年9月30日，经本局负责人审查，本局作出《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]，并送达给第三人。3、本局作出的行政处罚决定适用法律正确。《食品安全法》第六十七条第一款规定了预包装食品的包装上应当标明的事项，第三人经营的虫草花（选装）和虫草花（孢子头）两种预包装食品的外包装无标明食品生产许可证号、执行标准等内容，违反了该规定。第三人违反了《食品安全法》第五十三条第一款的规定，没有按规定执行进货查验制度，造成了经营标签不符合法律规定的预包装食品的违法事实，本局已经责令第三人立即停止销售违法产品，做好索证索票等进货查验工作，本局依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定对第三人作出处罚，适用法律正确。另《食品安全法》并没有将食品标签违法限定为合法生产的食品，没有按照《食品安全法》的规定在食品的生产环节做好食品标签的标注工作，其食品的生产就已经违法。其次，第三人销售的确实是未取得食品生产许可证的食品，但《食品安全法》对食品经营者销售未取得食品生产许可的食品，无明确的处罚条款，而依据《食品安全法》第一百二十四条第二款处罚是有条件的，即除《食品安全法》第一百二十四条第一款和第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依据第一百二十四条第一款规定予以处罚，故依据《食品安全法》第一百二十五条可以处罚就不能依据《食品安全法》第一百二十四条进行处罚。故本局依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定对第三人作出处罚，适用法律正确。三、原告认为本局损害了其向人民法院主张民事赔偿的权益的主张不能成立。首先，本局对第三人作出的行政处罚决定与原告向法院主张民事赔偿并不存在因果关系。本局是基于第三人违反食品生产经营的管理规定对第三人作出行政处罚；原告向第三人主张民事赔偿是基于原告自身民事权利受到侵害，对于原告民事权利遭受何种损害，第三人应如何向原告进行赔偿应由审理案件的法院依法作出认定。第二，对于第三人销售未取得食品生产许可的食品的事实，本局也予以确认，本局提交的《行政复议答辩书》（肇端食药监复答字[2017]1号）中也对此事实作出过说明，但鉴于《食品安全法》的规定，不能以“销售无食品生产许可证的食品”为由，依据《食品安全法》第一百二十四条第二款对第三人进行处罚。第三，食品安全国家标准《预包装食品标签通则》GB7718-2011第4.1.1条规定，原告可以此为依据之一，向第三人主张权利，本局对第三人的违法行为做出行政处罚决定，更有助于原告向人民法院主张民事赔偿。第四，根据原告提交的《行政复议申请书》显示，原告认为本局行政处罚决定损害其向人民法院主张民事赔偿的权益的理由是《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，但该规定是适用于行政诉讼程序，不适用于民事诉讼程序，原告据此认为本局行政处罚决定损害其向人民法院主张民事赔偿的权益没有依据。四、原告不是本案适格的原告。如第三点答辩意见所述，本局行政处罚决定的作出与原告提起民事诉讼主张赔偿请求之间并没有因果关系，本案纠纷的处理结果与原告所主张权益之间不存在行政法上的利害关系。综上，本局对第三人作出行政处罚认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，原告的主张没有事实和法律依据。被告端州食药局提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、肇庆市端州区人民政府办公室关于印发肇庆市端州区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（端府办[2014]2号）。证明本局负责端州区域食品生产经营监督管理工作。2、投诉书、购买票据、永祥虫草花（孢子头）150克产品图片、永祥虫草花（选装）250克产品图片、投诉人身份证复印件。证明原告就第三人的生产经营违法行为向肇庆食药局提出投诉。3、投诉举报受理告知书、关于李雪松投诉肇庆市国民大药房连锁有限公司违法销售永祥虫草花的问题回复、关于李雪松投诉肇庆市国民大药房连锁有限公司违法销售永祥虫草花的问题办理结果的回复、政府信息公开申请表、国内挂号信函收据。证明本局依法向原告告知了对投诉的处理、处理进展、处理结果。4、案件来源登记表、投诉举办转办单、立案审批表。证明案件来源。5、现场检查笔录。证明本局依法对第三人的经营场所进行了检查。6、责令改正通知书、送达回执。证明本局责令第三人改正食品生产经营违法行为。7、询问调查笔录。证明第三人承认经营的永祥虫草花（孢子头）和永祥虫草花（选装）两种预包装食品的外包装无标明食品生产许可证、执行标准等内容。8、第三人法定代表人身份证复印件、第三人委托人身份证复印件、授权委托书、营业执照复印件、药品经营许可证副本复印件、食品流通许可证复印件。证明冯某是经第三人授权的代理人，第三人具有合法的预包装食品销售资格。9、营业执照及组织机构代码复印件、药品生产许可证、药品GMP证书。证明新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证。10、肇庆市国民大药房连锁有限公司2015年1月至2016年8月“虫草花（选装）批号160301”购进记录、肇庆市国民大药房连锁有限公司2015年1月至2016年8月“虫草花（孢子头）批号150701”购进记录、肇庆市国民大药房连锁有限公司“虫草花（选装）批号160301”调拨流向、肇庆市国民大药房连锁有限公司“虫草花（选装）批号160301”退回记录。证明第三人采购、销售虫草花（选装）和虫草花（孢子头）两种预包装食品的状况。11、证据提取单1、2、3、4。证明第三人经营的虫草花（选装）和虫草花（孢子头）两种预包装食品的外包装无标明食品生产许可证号、执行标准等内容。12、关于对问题虫草花管理属性进行认定的请示、照片证据提取单。证明本局向肇庆食药局请示对问题虫草花按食品还是按药品进行管理。13、关于对问题虫草花管理属性进行认定有关问题的答复。证明肇庆食药局建议本局将问题虫草花按食品进行管理。14、案件调查终结报告书、案件合议记录、案件集体讨论记录。证明本局对第三人作出行政处罚之前将案件进行了3人合议以及集体讨论。15、听证告知书、行政处罚事先告知书、责令改正通知书、送达回执。证明本局对第三人作出行政处罚之前告知了第三人违法事实、处罚的理由和依据，以及第三人依法享有的陈述、申辩权以及第三人有权要求举行听证；本局责令第三人索证索票等进货查验工作。16、行政处罚决定审批表。证明本局向第三人作出行政处罚决定之前经过部门负责人审查。17、行政处罚决定书、没收物品凭证、没收物品清单、送达回执。证明本局依法向第三人送达了行政处罚决定书、没收物品凭证、没收物品清单，告知第三人申请行政复议或者提起行政诉讼的途经和期限。18、非税收入罚通知书、广东省非收入（电子）票据、行政处罚结案报告。证明对第三人的行政处罚已经执行完毕。19、行政复议申请书（之一）。证明原告认为本局的行政处罚决定损害其向人民法院主张民事赔偿的权益申请行政复议。20、行政复议申请书（之二）。证明原告认为本局未在法定时限内向其反馈对第三人投诉的办案结果，申请行政复议。21、行政复议答复书两份、行政复议答复补充说明。证明本局对原告的两项行政复议申请作出了书面答复。22、行政复议决定书两份。证明肇庆食药局对原告的两项行政复议均不予支持。23、关于违法案件线索的通报函、案涉物品图片打印件、新兴县永祥中药饮片厂有限公司销售出库单复印件。证明本局将新兴县永祥中药饮片厂有限公司的违法生产食品线索通报了新兴县食品药品监督管理局。24、中华人民共和国食品安全法、中华人民共和国行政处罚法、食品药品行政处罚程序规定。证明本局对第三人作出行政处罚所依据的规范性文件。被告肇庆食药局辩称，本局作出行政复议决定书事实清楚、证据确实充分、适用法律准确、程序合法，原告起诉要求撤销复议决定书没有事实和法律依据。一、本局作出行政复议决定书事实清楚、证据确凿。端州食药局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确、程序合法，本局经过复议后认为应该予以维持。本案争议的焦点是第三人销售“永祥虫草花（孢子头）、永祥虫草花（选装）”如何定性、如何处罚的问题，本局认为，根据目前法律规定，只能按照端州食药局的行政处罚决定书进行处罚。1、第三人具有销售食品的食品流通许可证。2、既然第三人具有销售食品的许可证，其销售“永祥虫草花（孢子头）、永祥虫草花（选装）”是在许可范围内，焦点是其销售的“永祥虫草花（孢子头）、永祥虫草花（选装）”没有生产许可证如何处罚，目前的《食品安全法》对此并没有规定，根据“法无明文规定不处罚”的原则，端州食药局不可能对第三人销售没有食品生产许可证的“永祥虫草花（孢子头）、永祥虫草花（选装）”进行处罚。3、原告理解和适用法律错误。根据《食品安全法》第三十五条的规定，第三人已经取得销售许可证，不存在违反该条规定的情况，至于生产者没有生产许可证那是另一个违法事实，应该由辖区的职能部门处理，不是端州食药局能处罚、处理的行为，端州食药局已经依据规定告知了生产者辖区的职能部门，完成了该履行的义务。4、不能滥用《食品安全法》第一百二十四条第二款的规定，该条规定如何理解，最高立法机关的相关负责人有明确的解释，本案不能适用该条规定。5、原告认为食品标签违法行为是指合法生产的食品也是对法律理解不当。根据食品安全法的规定，没有任何规定把食品标签违法仅仅限定为合法生产的食品，只要没有做好食品标签的标注，就是违反了法律规定，故原告这一起诉理由没有法律依据。故对第三人销售“永祥虫草花（孢子头）、永祥虫草花（选装）”的行为，根据目前的法律规定，端州食药局只能做出行政处罚决定书所列的行政处罚，该处罚决定适用法律和程序均没问题，本局维持其行政处罚决定有充分的事实和法律根据。二、本局作出行政复议决定书适用法律准确。本局根据原告以及端州食药局提供的证据材料，经过审查和集体讨论后，认为端州食药局做出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确、程序合法，遂根据《行政复议法》第二十八条规定，作出了行政复议决定书，适用法律准确。三、本局作出行政复议决定书程序合法。本局属于本案法定复议机关，根据《行政复议法》第十二条的规定，本局有权对本案作出行政复议决定。本局收到原告的复议申请后，依据法定程序进行审核、审理、决定，又依据法定程序送达相关法律文书，所有法定程序均以全部走完。被告肇庆食药局提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证。证明本局的主体资格。2、食品药品行政处罚程序规定、肇庆食药局主要职责内设机构和人员编制规定。证明端州食药局有权对其辖区内的违反食品药品法律法规的单位或者个人进行行政处罚，肇庆食药局有权维持端州食药局的正确的具体行政行为。3、现场检查笔录两份、照片及虫草花出库清单。证明端州食药局于2016年9月1日及5日就原告的投诉对第三人进行实地调查，对相关人员进行询问调查，并拍摄了仓库的照片，了解了相关虫草花的情况。4、端州食药局对于虫草花管理属性认定的请示及肇庆食药局的答复。证明端州食药局向本局请示确认案涉虫草花的性质，本局答复案涉虫草花属于食品，非药品。5、行政处罚决定书、责令改正通知书。证明端州食药局已经就案涉虫草花向第三人进行行政处罚并责令第三人限期改正。6、行政复议申请书。证明原告向本局申请行政复议。7、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。证明原告向本局申请行政复议，本局于2017年1月9日受理，本局要求端州食药局就原告的行政复议申请作出答复。8、行政复议受理通知书的EMS邮寄单及送达回证。证明本局已经将行政复议受理通知书通过邮寄的方式送达给原告。9、行政复议答复书。证明端州食药局就原告的行政复议申请作出了答复。10、行政复议决定书、EMS快递单及送达回证。证明肇庆食药局作出行政复议决定书并通过邮寄方式向原告送达。11、《行政复议法》、《食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法释义》。证明本局作出行政复议决定符合法律规定，本案不应该适用食品安全法第三十五条及一百二十四条第二款的规定。第三人没有陈述意见和没有举证。经庭审质证，端州食药局对原告提交的全部证据的真实性没有意见，但对证据1、3的陈述内容不予确认。肇庆食药局对原告提交的证据2、4没有意见；对证据1、3有意见，认为没有原告的签名。原告对端州食药局提供的证据1、2予以确认；对证据3的真实性、合法性没有意见，但认为其中的两份回复认定事实和适用法律错误；对证据4真实性没有意见，对其中的立案审批表合法性有异议，认为适用法律错误；对证据5没有意见；对证据6真实性没有意见，认为其中的责令改正通知书不合法，没有写明具体条文；对证据7没有意见；对证据8没有意见；对证据9中营业执照和机构代码证没有意见，认为其他证据与本案无关；对证据10、11没有意见；对证据12中照片予以确认，认为请示与其无关；对证据13，认为与其无关；对证据14真实性没有意见，但认为适用法律错误；对证据15、16、17真实性没有意见，认为适用法律错误；对证据18真实性没有意见，认为结案报告适用法律错误；对证据19认为与本案无关；对证据20予以确认；对证据21认为1号答复和补充答复与本案无关，2号答复真实性没有意见和认定事实错误；对证据22认为3号决定书真实性没有意见和认定事实错误，4号决定书与本案无关；对证据23真实性没有意见，认为通报函认定事实错误；对证据24没有意见，但被告适用法律错误。肇庆食药局对端州食药局提交的全部证据的真实性都没有异议。原告对肇庆食药局提供的证据1、2、3予以确认；对证据4认为与其无关，对证据5真实性没有意见，认为适用法律错误；对证据6没有异议；对证据7认为其中的2号与本案无关；对证据8认为其中的2号与本案无关；对证据9认为与本案无关；对证据10真实性没有意见，认为适用法律错误；对证据11不予质证。端州食药局对肇庆市食药局提供的全部证据的真实性都予以确认。第三人对原告、两被告提供的证据都没有意见。本院经审查认为，对原告和两被告提供的全部证据的真实性都予以确认。经审理查明，2016年8月17日，原告向肇庆食药局邮寄一份《投诉书》，陈述其于2015年7月8日和同年8月10日在第三人处购买新兴县永祥中药饮片厂有限公司生产的39袋“永祥虫草花（孢子头）150克”（138元/袋）和2袋“永祥虫草花（选装）250克”（68元/袋）；发现《中国药典2015版》、《广东省中药饮片炮制规范》、《广东省中药材标准》均未收载“虫草花”，可知涉案产品非中药饮片，而是食品；经国家食品药品监管总局数据查询，新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证，按照《中华人民共和国食品安全法》第三十五条的规定，可以认定涉案产品无证生产。经查，第三人具有药品和预包装食品的销售资质，第三人显然违反《中华人民共和国食品安全法》第五十三条“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”的规定，第三人明知涉案产品无食品生产许可证而销售，应依照《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条的规定承担十倍赔偿责任；要求第三人退还货款4874元并十倍赔偿以及办结函复投诉人。原告向肇庆食药局提供了永祥虫草花（孢子头）和永祥虫草花（选装）的照片、购买发票和支付凭证。2016年8月24日，肇庆食药局作出《投诉举报转办单》，将原告的投诉举报转端州食药局办理。2016年8月29日，端州食药局作出《投诉举报受理告知书》，告知原告对其投诉举报予以受理。2016年9月1日，端州食药局工作人员对第三人进行现场检查并制作《现场检查笔录》，第三人向端州食药局提供了第三人的营业执照、药品经营许可证、食品流通许可证复印件和新兴县永祥中药饮片厂有限公司的营业执照、药品生产许可证复印件，新兴县永祥中药饮片厂有限公司的药品生产许可证编号为粤201206**；第三人无法向端州食药局提供新兴县永祥中药饮片厂有限公司的食品生产许可证，陈述该公司未取得食品生产许可证；同日，端州食药局制作《食品药品行政处罚文书立案审批表》，陈述检查发现第三人经营的虫草花（孢子头）和虫草花（选装）两种预包装食品，其外包装无标明食品生产许可证号、执行标准等内容，第三人的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款的规定，予以立案；端州食药局还于同日向第三人发出《责令改正通知书》，要求第三人停止销售和予以召回。2016年9月5日，端州食药局向第三人的经理进行调查并制作了《询问调查笔录》，向第三人调取了上述虫草花产品的购进、调拨、退回记录等证据，并对第三人销售的“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”外包装进行了拍照；上述两种“永祥虫草花”产品的外包装记载生产企业是新兴县永祥中药饮片厂有限公司、药材产地是东北、饮片名称分别为虫草花（孢子头）和虫草花（选装）、生产许可证都是粤201206**，还记载了生产日期、有效日期、批号和规格。2016年9月9日，端州食药局就问题虫草花管理属性的认定请示肇庆食药局；肇庆食药局于2016年9月22日答复虫草花不宜认定为药品，建议按食品进行管理。经对第三人销售上述虫草花产品的行为进行讨论、合议等之后，端州食药局于2016年9月26日制作并向第三人送达《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、《责令改正通知书》，陈述第三人销售标签不符合法律规定的预包装虫草花食品违法行为，告知第三人违法事实、处罚的理由和依据以及第三人享有的陈述、申辩权、要求听证的权利。2016年9月30日，端州食药局作出并向第三人送达《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]，于同日对第三人未销售的23袋“永祥虫草花（孢子头）150克”和8袋“永祥虫草花（选装）250克”进行了没收；第三人于2016年10月15日缴纳了处罚没收的违法所得和罚款。2017年2月6日，端州食药局作出《关于违法案件线索的通报函》，陈述调查发现第三人经营的被投诉举报的“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”是从新兴县永祥中药饮片厂有限公司购进，外包装标签均未标示食品生产许可证编号，第三人不能提供提供食品生产企业的食品生产许可证并确认标示生产企业新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证；端州食药局将该违法线索通报给新兴县食品药品监督管理局。2016年9月27，端州食药局作出《关于李雪松投诉肇庆市国民大药房连锁有限公司违法销售永祥虫草花的问题的回复》，告知原告对第三人销售问题虫草花进行立案查处，目前该案正在调处处理中。2017年1月22日，端州食药局作出《关于李雪松投诉肇庆市国民大药房连锁有限公司违法销售永祥虫草花的问题办理结果的回复》，告知原告案件已办结，已对第三人销售问题虫草花的行为定性为销售标签不符合法律规定的预包装虫草花食品的违法行为并作出行政处罚；告知原告提出的向第三人申请退还货款4874元并十倍赔偿的要求不属于该局职责范围内，原告可以通过与第三人、新兴县永祥中药饮片有限公司协商赔偿或通过诉讼来获得赔偿。原告不服端州食药局作出的上述《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]，于2017年1月6日向肇庆食药局申请行政复议；肇庆食药局于2017年2月22日作出《行政复议决定书》（肇食品药监复决字[2017]3号），复议决定维持端州食药局作出的上述《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款和《食品药品行政处罚程序规定》第二条的规定，端州食药局有权对其辖区范围内违反食品管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚。《预包装食品标签通则》（GB7718-94）第3.2条规定，预包装食品是预先包装于容器中，以备交付给消费者的食品。本案中，第三人实施了销售“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”两种食品的行为，上述两种预包装食品外包装上标示了产品名称、规格、净重量、生产日期、有效日期、生产者的名称、生产批号、生产许可证号。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条的规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签上应标明名称、规格、净重量、生产日期、成分或配料表、生产者的名称、地址和联系方式、保质期、产品标准代码、生产许可证编号、贮存条件等，显然第三人销售的上述两种食品包装上的标签没有标明成分或配料表、产品标准代码、贮存条件等；依据第三人提供的新兴县永祥中药饮片厂有限公司的药品生产许可证（编号粤201206**），可知该生产企业存在以药品生产许可证标示上述两种食品的行为。故第三人销售的上述两种食品存在标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定，即第三人存在销售标签不符合法律规定的食品的行为，对原告认为两被告认定事实错误的主张，本院不予支持。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，第三人只实施了销售“永祥虫草花（孢子头）150克”和“永祥虫草花（选装）250克”两种食品的一个行为，故对第三人的违法行为只能给予一次罚款的行政处罚，端州食药局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定对第三人进行处罚并无不当，不属于适用法律错误。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款规定：“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚”，在第三人销售上述两种食品的违法行为符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定的情形下，端州食药局适用该条规定对第三人进行处罚不存在适用法律错误。本案中，两被告分别作出的行政处罚决定和行政复议决定不会损害原告作为消费者主张民事赔偿的权利。第一，根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，该法的宗旨在于保护食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监督机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。《中华人民共和国食品安全法》第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监督实质上是保护不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对于违反食品安全法的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。本案中，端州食药局作出的行政处罚决定，系该局依据食品安全法的规定，针对第三人销售的食品的标签存在的违法行为作出的处罚，该处罚决定的目的是为了规定食品标识的标注，并非为了保护某个特定消费者的权益。第二，本案中，原告是违法食品的消费者，如认为其作为消费者的相关合法权益受到第三人的侵害，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。首先，在端州食药局对第三人的调查中，第三人陈述据其了解新兴县永祥中药饮片厂有限公司没有申请有食品生产许可证；原告在投诉书中也陈述经国家食品药品监督总局数据查询新兴县永祥中药饮片厂有限公司未取得食品生产许可证。即端州食药局行政处罚决定书的事实认定不会对原告在民事赔偿中主张相关事实产生影响。其次，如原告提起民事赔偿诉讼，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，第三人销售上述两种无证生产的食品是否符合该条法律规定尚需人民法院审查认定，人民法院是否支持原告的诉请是不确定的。第三，端州食药局已将调查本案的过程中发现的新兴县永祥中药饮片厂有限公司无证生产上述两种食品和食品标签不符合法律规定的行为通报给生产企业所在的食品监督机关，已尽到作为食品监督机关的职责；原告也可向生产企业主张自己的民事权利。故两被告的行政处罚决定和行政复议决定不会损害原告主张民事权利。综上，端州食药局认定第三人存在经营标签不符合法律规定的食品的违法行为，属事实认定清楚、程序合法，据此根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五的规定作出《行政处罚决定书》[肇端食药监食罚（2016）052号]属适用法律正确；同理，肇庆食药局根据原告的申请依法作出《行政复议决定书》[肇食药监复决字（2017）3号]，程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李雪松的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告李雪松负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  李文雄审 判 员  郭德远人民陪审员  张杰宏二〇一七年九月七日书 记 员  陈敏华