广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1085号上诉人（原审原告）：韩柳洲，男，19XX年X月XX日出生，仡佬族，住贵州省。委托代理人：陈科云，广东舜华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市安全生产监督管理局，住所地广州市越秀区。法定代表人：黄洁峰，局长。委托代理人：陈庆，该局工作人员。委托代理人：张宇，广东法制盛邦律师事务所律师。原审第三人：湖北天浩公路工程有限公司，住所地湖北省荆州市。法定代表人：黄鹏，董事长兼总经理。委托代理人：张瑛，广东岭南律师事务所律师。委托代理人：周月敏，广东岭南律师事务所实习律师。原审第三人：广元市蕴兴建筑劳务有限公司，住所地四川省广元市。上诉人韩柳洲因诉被上诉人广州市安全生产监督管理局、原审第三人湖北天浩公路工程有限公司（以下简称天浩公司）、广元市蕴兴建筑劳务有限公司（以下简称蕴兴公司）行政复议决定一案，不服广州市铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2728号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年10月25日15时许，位于广州市黄埔区萝岗街道水西村旁由第三人天浩公司承建的凤凰山隧道工程TJ-07合同段A匝道23号墩柱位置发生高处坠落生产安全事故，事故导致原告韩柳洲重伤。2016年6月27日，广州开发区安全生产监督管理局作出《“10?25”凤凰山隧道工程TJ-07合同段高处坠落生产安全事故（重伤）调查报告书》，认定该事故为重伤事故等。原告不服该报告书，于2016年7月12日向被告广州市安全生产监督管理局申请行政复议，复议请求为：l、依法认定被申请人对“10?25”凤凰山隧道工程TJ-07合同段生产安全事故的事故调查行政执法行为违法，其所作出的事故调查报告无效；2、撤销被申请人对申请人遭受人身伤害的特种设备安全事故的分类、性质、责任主体和责任的认定，依法认定本次事故为起重伤害事故、第三人天浩公司为本次生产安全事故的责任主体并承担事故全部责任；3、责令被申请人依法履行法定职责，依法追究第三人天浩公司瞒报特种设备安全事故及其他违法行为的法律责任；4、责令第三人天浩公司立即为申请人支付医疗费用、承担赔偿责任及申请工伤认定；5、建议监察机关依法追究被申请人的执法监察分局局长谷林和直接责任人员刘华徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假和包庇、袒护第三人天浩公司的法律责任。被告受理原告复议申请后，于2016年9月8日决定延长审查期限至2016年10月9日。2016年10月8日，被告作出穗安监复决字[2016]003号《行政复议决定书》，查明：“原广州市萝岗区人民政府于2008年10月29日以批复(穗萝内收[2008]445号)的形式，授权原广州市萝岗区安全生产监督管理局对工矿商贸(含建筑)领域重伤2人(含2人)以下和直接经济损失1000万元以下的生产安全事故组织调查并结案。2015年广州开发区(原萝岗区)、黄埔区进行区划调整，新设立广州开发区安监局，对原萝岗区范围实施安全生产监管。因此，被申请人对本次事故具有调查职权。《安全生产行政复议规定》第七条第一项规定：‘安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：(一)生产安全事故调查报告……’。被申请人在事故调查过程中，已向天浩公司赵永成等人进行了询问调查，了解事故发生后未进行事故报告的相关情况，目前调查工作尚未终结。申请人在申请书中提到被申请人相关工作人员存在滥用职权、徇私舞弊和故意隐瞒事故真相等行为本局未发现相关证据和线索。”复议决定认为：“被申请人承接原萝岗区安监局的行政管理权限和范围，根据原萝岗区人民政府的授权，对授权范围内的生产安全事故进行调查，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定。被申请人在接到申请人投诉后，对事故单位‘瞒报、迟报’等情况进行了调查。根据《安全生产行政复议规定》第七条的规定，被申请人依授权作出的生产安全事故调查报告不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,本局驳回申请人的复议申请。”该复议决定书于2016年10月17日向原告寄出，该邮件于次日被签收。原告对该复议决定不服，诉至该院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《安全生产行政复议规定》第七条规定：“安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：（一）生产安全事故调查报告；……”本案原告对涉案生产安全事故调查报告不服向被告提出行政复议申请，被告经审查依法认定原告该请求不属于行政复议受案范围并无不当；原告请求被告责令天浩公司为其支付医疗费、承担赔偿责任、申请工伤认定及建议监察机关追究相关责任人法律责任的请求亦不属于行政复议的审查范围，故被告作出涉案行政复议决定驳回原告的复议申请符合上述规定。至于原告请求责令被申请人履行职责追究天浩公司瞒报事故法律责任的复议请求，该内容与本案复议审查处理的事故报告书属于不同法律关系，不属于本次行政复议及本案行政诉讼审查内容，原告可另寻法律途径解决。此外，原告于2016年7月12日向被告提出复议申请，被告经过延期审理后，迟至同年10月17日才向原告发出落款时间为2016年10月8日的行政复议决定，超过前述法定复议审查期限，一审法院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下确认被告广州市安全生产监督管理局未依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的期限对原告行政复议申请作出处理的行为违法；驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告广州市安全生产监督管理局负担。上诉人韩柳洲不服一审判决，上诉称：原审判决未依法撤销被上诉人作出的行政复议决定，适用法律错误。理由如下：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政复议法中没有任何“作出行政复议决定”可以适用其他法律法规甚至部门规章的条款，可见，行政复议法是任何行政机关“作出行政复议决定”的唯一依据。因此，原审法院应当以行政复议法为依据来认定被上诉人在作出行政复议决定过程中的行政复议程序是否违法。被上诉人作出的行政复议决定，没有适用行政复议法的规定，而是适用了安监总局制定的《安全生产行政复议规定》的部门规章。显然，被上诉人在行政复议程序中适用法律错误。因此，其复议决定违法，依法应当撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》属于行政诉讼程序法，是行政诉讼程序的唯一合法性依据。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定“人民法院审理行政案件，参照规章”，但该条款的规定应作为人民法院审查行政程序是否合法的依据，而不是指行政诉讼程序也可以参照规章。原审法院援引部门规章作为行政诉讼程序的依据，认定上诉人的行政复议申请“不属于行政复议受案范围”，属适用法律错误。综上，上诉请求：1、撤销（2017）粤7101行初2728号判决第二项；2、撤销被上诉人作出的穗安监复决字[2013]003号行政复议决定，责令被上诉人依法处理案涉生产安全事故。被上诉人广州市安全生产监督管理局未提供二审答辩意见。原审第三人天浩公司未提供二审诉讼意见。原审第三人蕴兴公司未提供二审诉讼意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉行政复议决定的合法性问题，一审已从事实认定、法律法规依据方面做了详细的论述，确认被上诉人未在规定的期限内对上诉人行政复议申请作出处理的行为违法，本院审查后认同一审认定，不再赘述。关于行政复议、一审判决可否适用《安全生产行政复议规定》认定涉案事故调查报告是否属于复议范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《安全生产行政复议规定》第一条规定：“为了规范安全生产行政复议工作，解决行政争议，根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，制定本规定。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构（以下统称安全监管监察部门）的具体行政行为侵犯其合法权益，向安全生产行政复议机关申请行政复议，安全生产行政复议机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本规定。”根据前述规定，《中华人民共和国行政复议法》是行政机关受理、审查行政复议应适用的主要法律，但该法并没有排除行政复议的审查不能适用其他法律法规规范。《安全生产行政复议规定》是根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》制定的用于规范安全生产领域行政复议工作的规定。被上诉人审查涉案复议申请、一审法院审理被诉复议决定，可以根据该规定对事实作出认定，且适用的《安全生产行政复议规定》第七条并没有违反上位法的规定，上诉人的上诉理由，属于理解法律错误，本院不予支持。被上诉人广州市安全生产监督管理局认定上诉人的行政复议申请“不属于行政复议受案范围”，并无不当。综上所述，上诉人韩柳洲的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人韩柳洲负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一七年九月十一日法官助理 魏玲英书 记 员 王 薇