北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终3231号上诉人（一审原告）杜会复，男，1971年7月14日出生，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）倪秀兰，女，1962年8月21日出生，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）果学雷，男，1973年6月27日出生，住北京市海淀区。三上诉人共同委托代理人邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。法定代表人陈吉宁，代市长。委托代理人刘彬，北京市人民政府法制办公室干部。上诉人杜会复、倪秀兰、果学雷（以下简称杜会复等3人）因行政复议不予受理决定一案，不服北京市第二中级人民法院(2017)京02行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年12月13日，北京市人民政府（以下简称市政府）作出京政复告字[2016]390号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称被诉决定书）主要内容是：本案中，申请人行政复议请求审查的北京市国土资源局海淀分局（以下简称海淀国土分局）作出的《土地确权登记复查结果表》是对权籍调查成果的答复，属于不动产登记的前置程序，不是最终影响申请人权利义务关系、对外发生法律效力的具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。因此，申请人此次行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。杜会复等3人不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，依法判令市政府受理其行政复议申请。一审判决认为，依照行政复议法的相关规定，市政府作为县级以上地方人民政府，具有接受申请人不服地方各级人民政府工作部门的具体行政行为提起的行政复议申请，并作出处理的法定职责。行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定，行政复议申请需属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，杜会复等3人因不服海淀国土分局作出的《土地确权登记复查结果表》向市政府申请行政复议，市政府认为《土地确权登记复查结果表》属于不动产登记的前置程序，不是最终影响申请人权利义务关系、对外发生法律效力的具体行政行为，不属于行政复议的受案范围，该认定意见正确，本院不持异议。据此，市政府不受理杜会复等3人及李辉提出的行政复议申请，不违反法律规定。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。行政复议法实施条例第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，市政府的法制部门于2016年11月28日收到杜会复等3人及李辉邮寄的行政复议申请材料，经审查，于2016年12月2日作出《行政复议申请材料补正通知书》并向杜会复等3人及李辉邮寄送达。2016年12月12日，市政府收到杜会复等3人及李辉邮寄的补正材料后，于2016年12月13日作出被诉决定书并向杜会复等3人及李辉邮寄送达，符合法定程序。综上，市政府作出的被诉决定书，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。杜会复等3人要求撤销被诉决定书并判决市政府受理其行政复议申请的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，应当予以驳回。一审法院依照依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了杜会复等3人的诉讼请求。杜会复等3人不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人通过信息公开方式向有关部门调查了解，不存在海淀国土分局所说的权属有争议的情况。海淀国土分局作出的《土地确权登记复查结果表》认定事实错误，严重违法。被诉决定书没有查清本案事实直接作出不予受理决定，严重侵害了上诉人合法权益。一审判决亦没有查清事实，适用法律严重错误，一审法院剥夺李辉原审第三人权利，没有通知过开庭。综上，请求撤销一审判决和被诉决定书，判令市政府受理上诉人的行政复议申请。市政府口头答辩称，其同意一审判决，请求驳回上诉人的上诉请求。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。本院经审理查明，杜会复等3人及李辉因不服海淀国土分局的《北京市国土资源局海淀分局关于集体土地所有权确权登记审核结果公告》（以下简称确权登记审核结果公告），于2016年7月26日向海淀国土分局提交《土地确界复查申请表》。2016年9月28日，海淀国土分局作出《土地确权登记复查结果表》。杜会复等3人及李辉不服上述海淀国土分局对北京市海淀区温泉镇杨家庄村经济合作社土地确权复查行为，于2016年11月26日向市政府邮寄《行政复议申请书》。2016年11月28日，市政府收到杜会复等3人及李辉邮寄的行政复议申请材料，经审查，市政府于2016年12月2日作出《行政复议申请材料补正通知书》并向杜会复等3人及李辉邮寄送达。2016年12月9日，杜会复等3人及李辉向市政府重新邮寄《行政复议申请书》，请求市政府确认海淀国土分局作出《土地确权登记复查结果表》的行政行为违法，判令海淀国土分局对杜会复等3人及李辉的申请重新作出答复。市政府于2016年12月12日收到杜会复等3人及李辉邮寄的补正材料，于2016年12月13日作出被诉决定书，并向杜会复等3人及李辉邮寄送达。另查，案外人李辉在二审谈话中陈述其同意杜会复等3人的上诉意见，请求撤销一审判决和被诉决定书。本院认为,根据行政复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议申请予以受理的法定条件。参照《北京市农村集体土地所有权确权登记发证工作指导意见（试行）》的有关规定，本市农村集体土地所有权确权登记发证工作分为前期准备、外业复核、集体土地所有权确认、登记发证等多个阶段，其中登记发证阶段，包括申请、申请材料、权属审核、公告、登记审批、注册登记和颁发证书程序。在公告阶段，对于公告结果的处理，又详细规定了土地所有权人或利害关系人申请复查的权利及复查机关依法复查、作出复查结果的程序。从上述规定可以看出，土地登记复查程序为不动产登记前置程序中的中间环节，不具有独立可诉性或可复议性，对公民、法人或其他组织的合法权益不产生实际影响。本案中，杜会复等人向市政府申请确认海淀国土分局于2016年9月28日对果学雷等人作出的《土地确权登记复查结果表》的行政行为违法并重新作出答复，因被复议的《土地确权登记复查结果表》属不动产登记前置程序中的中间环节，并未产生不动产登记的法律效力，故杜会复等人的行政复议申请不属于行政复议的受理范围，市政府据此不予受理其行政复议申请正确，本院应予支持。杜会复等3人关于未产生市政府未查清认定即作出被诉决定书，侵犯其合法权益的主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。本院注意到，本案复议申请人包括杜会复等3人及李辉，一审法院未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定通知李辉参加诉讼，不符合上述规定，本院予以指出。但鉴于李辉在二审中陈述了相关意见，该意见与杜会复等3人意见完全一致，一审已对该意见进行了审查。在没有损害李辉实体权利及一审判决结论正确的情况下，出于效率考虑，本院不再以该原因撤销一审判决。另，对于被诉决定书的履行程序，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。综上，杜会复等3人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜会复、倪秀兰、果学雷负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  娄宇红代理审判员  哈胜男代理审判员  周凯贺二〇一七年九月二十六日书 记 员  秦静羽