山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁02行终684号上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。法定代表人陈萍，局长。委托代理人王文磊，该局工作人员。委托代理人寇雪，山东亚和太律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王淑锦。委托代理人徐志远，山东春泽律师事务所律师。上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局因王淑锦诉其土地纠纷一案，不服青岛市崂山区人民法院（2016）鲁0212行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局委托代理人王文磊、寇雪，被上诉人王淑锦及其委托代理人徐志远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告持有的青岛市人民政府于1952年颁发的《山东省土地房产所有证》，载明的权利人有“午山社街（村）居民王文竹、王中正、王巧、张氏、王叔珍、王叔早”。2016年5月29日，原告向被告递交信函，自述除1952年的《山东省土地房产所有证》外，没有办理《集体土地建设用地使用证》。因涉案房屋在拆迁改造范围内，原告单方签署了《拆迁补偿安置协议》，现房屋已经被拆除。后因开发商否认《山东省土地房产所有证》的效力，原告来信中陈述“开发商不认账，反悔，可我没办土地房产证，只有52年这个底子，所以我在千般无奈的情况下，只得来求国土资源局给我家办理土地使用证”。原告随信提交了1952年的《山东省土地房产所有证》、平面草图、身份证和证明信。2016年6月2日，被告向原告出具了《崂山国土分局关于王淑锦反映房屋拆迁问题的答复意见》，告知原告：“对你提出的办理土地使用证申请，因地上房屋已拆除等原因，我局无法开展确定土地使用权办理土地使用证工作。建议你通过法律诉讼渠道主张拆迁补偿”。另查明，原告父亲王文竹、母亲王张氏共生育子女四人，儿子王中正、大女儿王淑彩、二女儿王淑锦、三女儿王淑君。原告的父亲王文竹于x年x月x日去世，其母亲王张氏于x年x月x日去世。原告曾用名为王淑金、王叔早，系《山东省土地房产所有证》上载明的权利人之一。还查明，原告于2014年10月9日将《山东省土地房产所有证》交给案外人青岛建合项目管理有限公司，该公司为原告出具了收条。2014年10月16日，原告与青岛鲁商置地发展有限公司签订了《房屋拆迁补偿协议》。再查明，被告在庭审中坚持认为原告房屋所在的地块不能明确土地性质。针对原告在信访中提出的办理土地证书的问题，被告认为该信访不属于土地申请。被告称曾口头告知原告应当提交符合法定条件的申请材料，但无证据证实。原审法院认为：关于原告诉讼主体资格的问题。根据原告提交青岛市崂山区中韩街道午山社区居民委员会证明、青岛市公安局中韩边防派出所证明、《常住人口登记表》、《公证书》等证据可以证明原告曾用名王叔早，系《山东省土地房产所有证》上载明的权利人之一。根据原告提交青岛建合建设项目管理有限公司出具的《收条》和于2014年10月16日与青岛鲁商置地发展有限公司签订的《房屋拆迁补偿协议》，可以证明原告与涉案房屋具有利害关系，具有本案的诉讼主体资格。关于被告抗辩其并非为本案适格被告的问题。该院审理的（2015）崂行初字第69号案件中，被告曾向该院提交了《青岛市人民政府关于赋予青岛前湾保税港区、崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限的决定（青岛市人民政府第239号令）》，该文件明确了被告具有土地登记的行政管理权限，因此具有本案被告的主体资格。被告抗辩原告应当向青岛市人民政府申请土地登记的主张不能成立，不予采纳。关于原告通过信访形式要求被告办理土地证书是否能视为原告向被告提出履行法定职责的问题。根据原告于2016年5月29日的信函，原告在信中明确提出了办理“土地使用证的申请”。被告于2016年6月2日作出的《崂山国土分局关于王淑锦反映房屋拆迁问题的答复意见》，也表述了“对于你提出的办理土地使用证申请”。上述证据可以证明原告曾向被告提出过办理土地使用证的申请，被告也根据原告的申请做出答复。对于被告认为原告未向被告提出土地登记申请的抗辩，不予支持。关于被告是否依原告的申请正确履行法定职责的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。本案中，如被告认为原告递交的材料不全或者不符合法定形式，应当以书面方式告知申请人，被告未当场以书面形式告知当事人，违反法律规定。被告于2016年6月2日作出的《崂山国土分局关于王淑锦反映房屋拆迁问题的答复意见》不能认定系针对原告的申请正确履行了法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于本判决生效后30日内针对原告王淑锦的申请履行法定职责。案件受理费50元，由被告负担。上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局不服原审判决，上诉称：一、被上诉人没有向上诉人提出土地登记申请并依法提交申请材料，不存在上诉人不履行法定职责的事由。被上诉人主张上诉人行政不作为，其请求依法不能成立。（一）《土地管理法实施条例》第四条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《土地登记办法》第六条规定，“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”该办法第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”依据上述法律法规的规定，土地登记程序属于依申请审批程序，并不属于上诉人依职权主动实施行政行为的情形。迄今为止，上诉人从没有收到过被上诉人申请办理集体土地使用权登记的申请材料，既然被上诉人从未提出过申请，也就不存在上诉人行政不作为。（二）被上诉人2016年6月1日送交给上诉人的信函，通篇均是被上诉人自己对事情经过的陈述，并没有明确提出办理集体土地使用权登记的申请。信函中夹在整段情况描述中的一句话“……只得来求国土资源局给我家办理土地使用证”只是被上诉人希望办理土地使用证的一种愿望表达，不应认定被上诉人提出了正式的土地登记申请。因此，上诉人根据《信访条例》的相关规定对信函中所反映的情况向被上诉人给予书面答复，并于2016年6月6日当面送达给了被上诉人。一审法院认定被上诉人的该信函视为已向上诉人提出了正式集体土地使用权登记申请没有事实和法律依据。如同法院不会从诉状的事实理由部分中猜测诉讼当事人的诉讼请求一样，行政相对人提出土地登记申请也应当具体明确。二、符合法律规定的土地登记申请除应包括行政相对人对登记事项有明确要求外，还应包括提供登记事项所需的材料。被上诉人没有按相关规定提供申请登记所需材料，也不能认定被上诉人提起了符合法律规定的土地登记申请。《土地登记办法》第九条规定申请人申请土地登记时，应当提交的材料中包括“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”；《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人应当提交的材料中包括“不动产界址、空间界限、面积等材料”。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交“权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料”。被上诉人随信函所提供的材料不符合法律规定的土地登记申请应提交的材料。理由如下：被上诉人随信函所提供的《平面草图》系被上诉人自行绘制，其自行绘制的房屋及土地所在位置没有任何其他证据予以佐证，且无法反应宗地界址。被上诉人随信函所提供的青岛市人民政府于1952年颁发的《山东省土地房产所有证》载明的权利人并没有被上诉人。与现行土地制度和法律法规相比，20世纪50年代的土地所有权制度已经发生重大变化，现行法律法规并没有私人土地所有权的规定。且土地状况、地貌特征、四至范围等与1952年的土地状况相比已经发生重大改变。无法再作为土地登记的依据。综上，因被上诉人没有按相关规定提供申请登记所需材料，特别是被上诉人无法提供其主张的土地登记所涉宗地界址坐标，不能认定被上诉人提起了符合法律规定的土地登记申请。三、被上诉人自述涉案地上房屋已拆除，因被上诉人无法按相关规定提供申请登记所需材料，上诉人无法按规定受理其土地登记申请。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除2年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。被上诉人自述涉案地上房屋已拆除，因被上诉人无法按相关规定提供申请登记所需材料，上诉人无法按规定受理其土地登记申请。四、根据被上诉人在信函和行政诉讼中对涉案土地位置和现状的陈述，假设被上诉人自述的涉案集体土地已依法履行土地征用程序，土地已经依法收归国有，则不再具备办理集体土地使用权登记的条件。被上诉人没有向上诉人提出符合规定的土地登记申请并提交申请材料，上诉人在没有启动土地登记和调查程序前，仅能依据被上诉人信函及行政起诉状中被上诉人自己对涉案土地位置和现状的陈述进行抗辩。根据被上诉人在信函及行政起诉状中对涉案土地位置和现状的描述，涉案土地位于午山村且地上房屋已经因土地拆迁征用而拆除。假设被上诉人自述的涉案土地已依法履行土地征用程序，土地已经依法收归国有，则不再具备办理集体土地使用权登记的条件。五、一审法院忽略了被上诉人自述涉案土地上房屋已拆除且无法提供所涉宗地界址坐标的重要事实，而该事实正是导致上诉人无法受理土地登记申请和启动土地登记程序的根本原因，对此，上诉人已在对被上诉人的答复意见中明确答复被上诉人。被上诉人自述涉案土地地上房屋已拆除且无法提供宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料，导致无法确定涉案土地的位置和范围。基于该事实，不论被上诉人的信函是否能够视为被上诉人提出土地登记申请，上诉人均无法按规定受理其土地登记申请并启动土地登记程序。上诉人也曾口头告知被上诉人，如其提出正式的土地登记申请应提交符合法律规定的申请材料，被上诉人因无法提供，其也放弃了提出正式的土地登记申请。对此，上诉人已在对被上诉人信函的答复意见中明确答复了无法受理和启动土地登记程序的原因和理由，已经保障了被上诉人的实体权利。上诉人的答复意见没有排除被上诉人在能够提交符合法律规定的土地登记申请材料时提出正式土地登记申请的权利，没有损害被上诉人的任何实体权利。如果被上诉人无法按相关规定提供申请登记所需材料，上诉人无法按规定受理其土地登记申请，即便重新作出，也不会对被上诉人的实体权利作出任何改变，无益于被上诉人问题的解决。综上所述，被上诉人没有按规定提出土地登记申请，不存在上诉人不履行法定职责的事由，被上诉人提起本案行政诉讼没有事实和法律依据，故请求：撤销青岛市崂山区人民法院（2016）鲁0212行初48号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王淑锦答辩称：一、一审判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，应该依法维持。二、双方提交的证据证明上诉人和被上诉人具备诉讼主体资格；被上诉人及其家人解放前至2014年10月始终占有、使用、收益涉案的土地。1952年1月16日青岛市人民政府向被上诉人及其家人颁发了《山东省土地房产所有证》，该所有权证注明有详细的“界址、界限、面积、四至和四邻情况等土地登记应该有的全部内容”。上诉人始终没有按照国家土地政策的变化和土地管理法律的规定，履行自己土地行政管理的职责，为被上诉人占有、使用、收益的涉案土地“由家庭私有土地变更为集体所有的宅基地使用权”，属于严重的失职，极其不负责任，其本质就是行政不作为的行为，应该纠正错误依法履行职责。三、被上诉人涉案的二处宅基地解放前就为被上诉人家庭所有占有、使用、收益，解放后土改于1952年确认属于被上诉人家庭私有，并颁发《山东省土地房产所有证》；国家土地政策改变为“社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”的制度以后，颁发了《土地管理法》，上诉人应该按照该法律规定“依法、依职权对涉案的被上诉人所占有、使用、收益的家庭私有宅基地的土地，重新登记造册，核发宅基地使用权证书。但是被上诉人至今没有履行法定职责，为上诉人所有的宅基地确认使用权，严重的损害了被上诉人的合法权益，影响了国家法律的尊严和公平、公正、为民、爱民的形象。四、被上诉人申请的涉案的土地使用权，既不是宅基地使用权的初始登记，也不是宅基地使用人的变更登记，而是根据国家土地政策和依法颁布的《土地管理法》的规定，应该依法由上诉人以职权进行重新统计登记造册变更为集体土地使用权。（1986年《土地管理法》第九条规定集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；2004年修改的《土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度。第八条规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十一条规定农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。）五、上诉人以1995年5月公布适用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条为由拒不履行行政行为，没有事实和法律依据，上诉人占有、使用、收益的涉案宅基地及房屋，不属于“空闲和坍塌、拆除2年以上未恢复使用的宅基地”，而是被拆迁的宅基地。六、上诉人藐视法律和人民法庭，拒不履行行政职能；上诉人没有负责人依法到庭应诉，还拒不履行一审法官当庭要求上诉人应该在一周内“到涉案土地所在地、村委会、村民中进行实地调查、勘查并报告给人民法院”的要求，当庭蛮横的表示“没有必要，不能调查”；被上诉人认为上诉人对法律和公民权益是极不负责的，所以人民法院应该依法判令上诉人履行土地管理的行政职责，作出合法、合理、公正的具体的行政行为。综上，请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局虽否认收到王淑锦办理土地使用证申请，并认为其收到的被上诉人提交的信函内容为信访件，但青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局据此作出了《崂山国土分局关于王淑锦反映房屋拆迁问题的答复意见》，该答复意见的内容和形式均系其作出的行政处理意见，而并非根据《信访条例》规定作出的信访答复意见，因此上诉人该主张不能成立。对于上诉人所称王淑锦提交的土地登记申请材料不完备等无法登记的上诉主张，本院认为，上诉人作为土地登记管理机关，应当在行政程序阶段针对申请人的申请依法全面正确履行法定职责，上诉人在诉讼阶段提出的意见理由不能作为其在行政程序阶段是否履行法定职责的依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局负担。本判决为终审判决。审判长  蒋金龙审判员  林 桦审判员  刘力铭二〇一七年九月二十八日书记员  王 崧书记员  刘 佳