北京市高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)京行终3213号上诉人（一审原告）暨诉讼代表人徐永庆，男，1951年10月21日出生，户籍所在地天津市滨海新区。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人崔志惠，女，1951年3月24日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人高文香，女，1969年12月13日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人孙洪明，女，1964年10月30日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人吴玉国，男，1971年8月24日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）徐永发，男，1956年2月13日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）任玉胜，男，1955年1月21日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）王文钢，男，1965年6月13日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）吴锡利，男，1952年3月10日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）吴玉占，男，1970年2月22日出生，户籍所在地天津市滨海新区。上诉人（一审原告）褚锦秀，女，1971年6月23日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）白秀云，女，1964年4月8日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）吴玉涛，男，1961年5月23日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）薛殿娥，女，1968年2月19日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）赵桂芬，女，1959年1月29日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）高文英，女，1961年3月16日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）吴玉柱，男，1958年5月2日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）高文河，男，1963年7月25日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）薛殿岭，女，1969年8月3日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人（一审原告）尚兆红，女，1958年12月22日出生，户籍所在地天津市塘沽区。被上诉人（一审被告）国家海洋局，住所地北京市西城区复兴门外大街1号。法定代表人王宏，局长。委托代理人高发建，国家海洋局工作人员。委托代理人罗凯华，国家海洋局工作人员。一审原告徐学俊，女，1960年12月5日出生，户籍所在地天津市塘沽区。上诉人徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人因要求确认国家海洋局行政不作为违法、不服国家海洋局作出的（国海法复[2016]65号）《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京01行初1290号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向一审法院诉称，其系天津市滨海新区塘沽驴驹河居民暨驴驹河集体经济组织成员，天津临港经济区高等教育基地项目填海区域系驴驹河集体经济组织传统地撩网渔业生产区域。天津临港经济区高等教育基地项目未经批准，非法占用海域，故侵害其合法权益。2016年5月28日，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向国家海洋局寄送举报材料，请求查处被举报人违法用海的违法行为。国家海洋局于2016年5月30日签收后，一直未作出回应。同年8月27日，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向国家海洋局申请行政复议。同年11月25日，国家海洋局作出被诉复议决定。徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人认为其向国家海洋局举报的事项，并非属于《信访条例》第十四条规定的事项。国家海洋局作为负责监督管理全国海域使用的国务院海洋行政主管部门，在收到该举报事项后，应当依法予以处理，而非依照信访程序办理。且自国家海洋局收到举报至申请行政复议之日，已逾两个月，故诉至一审法院，请求依法确认国家海洋局违反法定程序处理该举报事项的行政不作为行为违法；撤销被诉复议决定；责令国家海洋局依法限期对举报事项进行查处并将查处结果予以告知；本案的诉讼费用由国家海洋局承担。国家海洋局向一审法院答辩认为，该局所作信访答复和被诉复议决定符合法定职责，处理信访事项和作出的被诉复议决定依据充分，程序合法，适用法律法规正确，符合法律规定，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人的主张不成立，请求一审法院驳回其诉讼请求。一审法院经审理查明，2016年5月30日，国家海洋局收到徐永庆等22人邮寄的《关于天津临港经济区高等教育基地项目违法用海的举报》材料，被举报人为天津临港投资控股有限公司，徐永庆等22人请求国家海洋局对被举报人未经批准、非法占用海域的违法行为立案查处，责令被举报人对举报人作出补偿并设法为举报人恢复生产，并将对被举报人的处理情况书面告知举报人。同年6月23日，国家海洋局信访办公室作出《关于转请处理天津临港经济区非法围填海举报材料的函》，将上述举报材料转天津市海洋局调查核实，要求该局依法依规进行处理。7月19日，天津市海洋局作出《天津市海洋局关于对徐永庆等22人实名举报材料所反映问题核实处理情况的函》（津海办函〔2016〕140号）。8月29日，国家海洋局收到行政复议申请，复议被申请人为国家海洋局，复议请求为：依法确认被申请人未对申请人的举报事项作出处理的行政不作为行为违法；责令被申请人限期对申请人的举报事项进行查处并将查处结果送达申请人。2016年9月1日，国家海洋局信访办公室作出《关于对徐永庆等22人反映问题的回复》，主要内容为：根据国家信访工作有关规章制度，已将该信访事项转送天津市海洋局处理；经了解，天津市海洋局已就该信访事项进行了核实和答复。2016年9月5日，国家海洋局作出国海法复[2016]040号《补正行政复议申请通知书》，要求复议申请人重新提交行政复议申请书，明确复议事项及所复议事项侵犯其何种权益，并提供相关证据材料；提交全体复议申请人签名的授权委托书，明确所推选的代表人及委托权限。2016年9月18日，国家海洋局收到补正材料。9月26日，国家海洋局作出国海法复[2016]047号《行政复议受理通知书》，决定受理复议申请。同年11月25日，国家海洋局作出被诉复议决定，主要内容如下：按照《信访条例》第二十二条、第三十二条、第三十三条的规定，行政机关收到信访材料后，应在15日内书面告知信访人受理或不受理；在受理后60日内办结并书面答复信访人；需要延期的，经行政机关负责人批准后，告知信访人并说明理由。被申请人在办理涉案举报过程中，未严格落实《信访条例》的上述规定，存在程序瑕疵。对申请人提出的举报，被申请人作出了答复，申请人主张的不作为行为不成立。在本案补正期间，申请人在已签收《关于对徐永庆等22人反映问题的回复》的情况下，没有变更复议请求。案件受理后，发现被申请人在受理前已经依照信访程序作出了答复。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回申请人的行政复议申请。被诉复议决定于同年11月26日予以送达。徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人不服，诉至一审法院。一审法院另查明，本案徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人均在提出涉案举报的22人范围内。徐永庆等22人认为天津临港经济区农业装备产业园、天津临港高等教育基地、天津临港珠江道（渤海16路-渤海26路）、天津临港渤海26路及配套项目、天津临港经济区（中区）韦九路共五宗项目均存在违规填海的违法行为，向天津市海洋局进行举报，该局于2016年6月14日作出《关于举报临港经济区5宗用海项目违规填海的答复》，主要内容为：1．举报所涉5宗用海项目违规填海与事实不符。2．对原塘沽区驴驹河渔民整体拆迁补偿安置工作，已由原滨海新区管委会、原塘沽区政府协调解决。故对举报人所举报事宜，不予受理。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第三项规定，提起诉讼应当具有事实依据。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行行政职责而提起行政诉讼的，该行政机关应当具有相关法定职责。本案中，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向国家海洋局举报天津临港高等教育基地项目存在违规填海等违法行为，要求国家海洋局对天津临港投资控股有限公司进行查处。对此，需对国家海洋局对所诉举报是否具有直接进行立案查处的职责进行判断。《中华人民共和国海域使用管理法》第七条规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。《海洋违法行为举报处理程序暂行规定》第二条规定，海洋违法行为举报是指公民、法人或者其他组织，就海洋违法行为向各级海洋行政主管部门及其所属的中国海监机构进行的检举或投诉。海洋违法行为举报处理工作适用本规定。第四条规定，中国海监机构负责海洋违法行为举报的受理工作。中国海监机构经同级海洋行政主管部门同意，以同级海洋行政主管部门的名义对海洋违法行为举报件、进行调查处理，并协助行政监察部门依法追究行政责任。第五条规定，上级中国海监机构受理的海洋违法行为举报，可以交由下一级中国海监机构处理。本案中，国家海洋局适用属地管辖原则，已将举报转天津海洋局进行调查处理，根据上述规定，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人要求国家海洋局对其举报事项应直接进行查处并无明确的职责依据，故所提履责之诉缺乏事实依据。《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。因徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向国家海洋局提出涉案举报前，针对相同的举报内容向天津市海洋局提出过举报，后天津市海洋局已经作出答复。故国家海洋局将涉案举报认定为信访行为并未违反《信访条例》的规定。且该局信访办公室将对涉案举报转办情况书面予以告知，已经履行了必要的告知义务。行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同时第四十九条规定了提起行政诉讼的法定条件，其中第一项规定，提起诉讼的原告是本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人虽主张其系天津市滨海新区塘沽驴驹河居民暨驴驹河集体经济组织成员，其举报的天津临港经济区高等教育基地项目填海区域系驴驹河集体经济组织传统地撩网渔业生产区域，该项目违规填海侵害其作为集体经济组织成员所依法享有的共有权和使用权。但并未提交证据证明其个人所享有的共有权或使用权，且徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人作为集体经济组织成员的一小部分，不具有代表集体经济组织主张权利之资格。因此，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人与其举报事项及国家海洋局对举报事项是否履行查处职责之间并不具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人提起的本案履责之诉不符合法定的起诉条件，应予驳回。根据行政诉讼法第七十九条的规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。故徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人针对被诉复议决定提起的诉讼，亦予驳回。根据行政诉讼法第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人的起诉。徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人不服一审裁定，主要以一审法院认定事实错误、适用法律、法规错误等为由，向本院提出上诉，请求二审法院撤销一审裁定，并依法改判：1、确认国家海洋局违反法定程序处理上诉人举报事项的行政不作为行为违法；2、撤销国家海洋局作出的被诉复议决定；3、责令国家海洋局依法限期对上诉人的举报事项进行查处并将结果予以告知。国家海洋局答辩主要认为，其所作信访答复和被诉复议决定符合法律规定，上诉人的上诉主张均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理认可一审法院认定的事实，不再重述。本院认为，本案的焦点问题是，国家海洋局是否负有徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人所要求履行的法定职责。徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向国家海洋局举报天津临港经济区高等教育基地项目存在违规填海等违法行为，要求国家海洋局对天津临港投资控股有限公司进行查处。《海洋违法行为举报处理程序暂行规定》第二条规定，海洋违法行为举报是指公民、法人或者其他组织，就海洋违法行为向各级海洋行政主管部门及其所属的中国海监机构进行的检举或投诉。第四条规定，中国海监机构负责海洋违法行为举报的受理工作。中国海监机构经同级海洋行政主管部门同意，以同级海洋行政主管部门的名义对海洋违法行为举报件、进行调查处理，并协助行政监察部门依法追究行政责任。第五条规定，上级中国海监机构受理的海洋违法行为举报，可以交由下一级中国海监机构处理。据此，国家海洋局适用属地管辖原则，将举报转天津海洋局进行调查处理，符合上述规定。因此，徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人要求国家海洋局对其举报履行直接查处之责缺乏法律依据。鉴于徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人向国家海洋局提出举报前，针对相同的举报内容已向天津市海洋局提出过举报，后天津市海洋局业已作出答复，故国家海洋局将涉案举报认定为信访行为并未违反《信访条例》的相关规定，并履行了必要的书面告知义务，并无不当。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，由于徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人仅为集体经济组织成员的一小部分，不具有代表集体经济组织主张权利的资格，故一审法院认定徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人与举报事项及国家海洋局对举报事项是否履行查处职责之间并不具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格正确。根据行政诉讼法第七十九条的规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。故一审法院针对徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人的被诉复议决定予以驳回正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。徐永庆、崔志惠、高文香、孙洪明、吴玉国等20人的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵宇晖审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一七年九月十八日书记员  唐珊珊