海南省琼海市人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）琼9002行初24号 原告：王朝权，男，1950年2月10日出生，汉族，住琼海市。 原告：王会群，男，1973年4月28日出生，汉族，住琼海市。 二原告共同委托代理人：陈杰川，琼海市恒信法律事务所法律工作者。 被告：琼海市国土资源局，住所地：海南省琼海市嘉积镇金海北路**。 法定代表人：李泉，该局局长。 委托代理人：冯家川，该局地籍股股长。 原告王朝权、王会群与被告琼海市国土资源局撤销具体行政行为纠纷一案，本院于2017年7月11日受理后，依法组成合议庭，分别于2017年8月23、25日二次公开开庭审理了本案。原告王朝权及原告王朝权、王会群的共同委托代理人陈杰川、被告琼海市国土资源局的委托代理人冯家川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王朝权、王会群起诉称：原告家庭7口人，因住房困难，向本村集体单位申请，经本村集体组织成员代表同意，向村委会申报，经村委会审核批准，遂向龙江镇人民政府核定宅基地，遂级向琼海市人民政府核批，经职能部门派员实地测绘，并张贴公告公示，2012年11月28日核发琼海集体用（2012）第038450号《集体土地使用证》。原告依法获得上述集体土地宅基地使用权，并建起民房。被告于2014年10月14日做出海土环资【2014】1201号《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》行政实体行为。原告申请集体土地建房，经遂级审批，符合《中华人民共和国行政许可证》、《中华人民共和国土地管理法》、中华人民共和国国务院令第116号《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定。同时原告在琼海集用（2012）第038450号《集体土地使用证》所载明的宅基地属本村所辖集体土地范围内建成上述房屋。被告却以海土环资函【2014】1201号《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》称：“公告注销该证”。综上所述，原告依法所取得琼海集用（2012）第038450号《中华人民共和国集体土地使用证》，是县级以上人民政府依法核发的不动产权证。被告仅是县级以下的下属局级行政机关，下级机关超越职权和滥用职权，注销上级政府机关的行政许可权属证的行政行为，即对原告所取得琼海集用（2012）第038450号《中华人民共和国集体土地使用证》进行公告注销。对此，原告认为被告没有主体资格注销，被告做出上述行政行为，属于超越职权和滥用职权，上述行政实体行为损害原告的实体权益。特此向本院起诉，请求依法撤销被告对原告做出注销琼海集用（2012）第038450号《中华人民共和国集体土地使用证》行政实体行为。 原告王朝权、王会群向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国集体土地使用证》，证明原告申请集体土地，经遂级审批，符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地管理法》、中华人民共和国国务院令第116号《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定。同时原告在琼海集用（2012）第038450号《集体土地使用证》所载明的宅基地属本村所辖集体土地范围内建成房屋；2、海土环资函【2014】1201号《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》，证明被告以海土环资函【2014】1201号《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》称：“公告注销该证”，属于超越、滥用职权，损害原告的实体权益；3、宅基地申请书，证明原告家庭7口人，因住房困难，而向本村集体组织申请，经本村集体组织成员代表同意，向本村委员会申报，经村委员会审核批准，遂向龙江镇人民政府核定宅基地，遂级向琼海市人民政府核批，经职能部门派员实地测绘，并张贴公告公示，2012年11月28日核发琼海集用（2012）第038450号《集体土地使用证》。 被告琼海市国土资源局辩称：1、被告做出《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》（海土环资函【2014】1201号）的具体行政行为，认定事实清楚，其适用法律规定准确，程序合法。农村宅基地总登记期间，市政府按照相关规定及程序将位于××镇平方米宅基地使用权发证至“王朝权、王会群”两户名下，土地证号为琼海集用（2012）第0384**。核查该证项下集体土地使用权确权登记档案资料，书面上登记材料虽符合土地登记相关规定要求，但该村民小组集体村民提出该宗地权属界线范围内部分土地上的建筑物占用村庄公共通道，影响村民正常通行。经实地核查，该证项下土地占用公共通道建设楼梯的7.65平方米用地未经报批，且被告于2007年7月2日按照相关规定已作出《土地行政处罚决定书》（海土环资监字【2007】14号），责令王朝权户自行拆除非法占用土地上所建的楼梯室，但至今王朝权尚未自行拆除非法占用土地上所建的楼梯室。鉴于上述情况，琼海集用（2012）第038450号项下土地登记的具体行政行为存在程序不当的情形，即王朝权占用7.65平方米公共通道建楼梯室，在处罚执行不到位和未办理用地手续的情况下，市政府直接将上述7.65平方米村庄通道集体建设用地使用权登记发证给王朝权等户名下，存在程序不当。按照《土地登记办法》第五十八条规定，被告向市政府请示并经市政府批准同意做出《关于同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的批复》（海府函【2014】388号），被告依据该批复作出《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》（海土环资函【2014】1201号）。因此被告做出注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证通知的具体行政行为认定事实清楚，其适用法律规定准确，程序合法。2、被告做出《关于同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》（海土环资函【2014】1201号）的具体行政行为，不具有可撤销该具体行为的法定情形。按照《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列之一的。人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，被告依据市政府《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的批复》（海府函【2014】388号），即市政府同意注销琼海集用（2012）第038450号《集体土地使用证》，由我局依法办理该集体土地使用证注销登记有关手续。因此，被告做出《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》（海土环资函【2014】1201号）的具体行政行为属于依法依程序办理注销土地登记的行政行为，不存在超越职权、滥用职权的情形。因此，被告做出该具体行政行为不具有法定可撤销具体行政行为的情形。综上所述，被告做出《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》（海土环资函【2014】1201号）的具体行政行为，事实认定清楚，适用法律规定准确，程序合法，恳请贵院驳回被答辩人的诉讼请求，确认答辩人做出该具体行政行为合法有效 被告琼海市国土资源局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、土地行政处罚决定书（海土环资监字【2007】14号），证明琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证项下土地中建住宅楼梯7.65平方米土地未经依法审批，占用村庄人行道，且被告已经依法做出处罚决定的事实；2、宗地图，证明琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证项下土地中建住宅楼梯的7.65平方米土地占用村庄人行道的事实；3、关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的请示，证明被告依程序规定请示市政府办理注销集体土地使用证的事实；4、关于同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的批复，证明市政府按规定做出批复，即同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证，由被告依法办理注销登记手续的事实。 经庭审质证：本院对以下证据作如下确认：一、对原告的证据1即琼海集用（2012）第038450号《中华人民共和国集体土地使用证》、证据3即宅基地申请书，被告经质证，对以上2份证据的真实性、合法性及关联性均无异议，本院予以确认。证据2即海土环资函【2014】1201号《关于注销琼海集体用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》，被告经质证，对该证据的真实性、关联性均无异议，本院予以认定。二、对被告的证据1即《土地行政处罚决定书》（海土环资监字【2007】14号）、证据2即宗地图、证据3即《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的请示》（海土环资【2014】250号），证据4即《关于同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的批复》（海府函[2014]388号），经原告质证，对以上4份证据的真实性均表示无异议，本院予以确认。原告对以上4份证据的合法性和关联性有异议，但未提供相反的证据佐证，本院认为该证据1中处罚的对象和证据2宗地图中显示的标的物是相同的，可以认定该证据与本案有利害关系，对证据1、2的合法性和关联性予以认定。被告根据《中华人民共和国土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。......”，向琼海市人民政府请示（即证据3），并依据琼海市人民政府做出的批复（即证据4）做出注销该国有土地使用证，符合上述法律的规定，故本院对证据3、4的合法性和关联性予以认定。 经审理查明：原告王朝权、王会群系父子关系，均系琼海市龙江镇中洞村委会第十四村民小组村民，于2006年11月未经批准擅自在该村小组村庄内建房和楼梯室，且原告建的楼梯室占用了村庄人行道影响村民正常的生产和生活，被告于2007年7月2日按照相关规定做出海国土环资监字【2007】14号土地行政处罚决定，责令原告王朝权户自行拆除非法占用土地上所建的楼梯室。因被告处罚执行不到位，致使原告所建的7.65平方米的楼梯室一直未拆除。2012年11月28日琼海市人民政府向俩原告颁发《集体土地使用证》，将俩原告建的房屋及楼梯室所涉及的土地使用权共182平方米确权给俩原告。2014年9月1日，被告发现将占用村庄通道集体建设用地建楼梯室的7.65平方米使用权登记发证给原告王朝权、王会群名下，存在程序不当，依照《土地登记办法》第五十八条规定，2014年9月1日作出海土环资【2014】250号《关于注销琼海集用（2012）第038450号的请示》上报琼海市人民政府。2014年9月15日，琼海市人民政府作出海府函【2014】388号《关于同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的批复》，批复：同意注销琼海集用（2012）第038450号《集体土地使用证》，由被告依法办理该集体土地使用证注销登记有关手续。2014年10月14日，被告作出海土环资函【2014】1201号《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》，通知明确告知原告，被告依据琼海市人民政府作出的《关于同意注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的批复》，将依法办理琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的注销登记手续，要求俩原告自接到通知之日起15日内到市国土局办理注销登记手续，否则，被告将依法公告后注销该证，原土地证书废止。原告称其是在2014年下半年收到被告的通知。因俩原告未在规定的时间内到被告处办理注销登记，被告于2015年1月30日在海南日报上刊登公告注销涉案土地使用证。2017年7月11日，原告向本院提起诉讼，请求依法撤销被告对原告做出注销琼海集体用（2012）第038450号《中华人民共和国集体土地使用证》行政实体行为。 本院认为：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当在法律规定的起诉时限内提出。本案原告起诉请求撤销被告对其做出注销琼海集用（2012）第038450号《中华人民共和国集体土地使用证》上述行政行为是否在法律规定的起诉时限内提出，是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。在本案中，虽然被告于2014年10月14日作出《关于注销琼海集用（2012）第038450号集体土地使用证的通知》时未告知原告的救济途径和救济期限，但原告在庭审中也承认其已经在2014年下半年收到该通知，可见原告自2014年下半年起就知道被告注销其集体土地证具体行政行为的具体内容。另，因俩原告未在规定的时间内到被告处办理注销登记，被告于2015年1月30日在海南日报刊登公告注销涉案土地使用证。根据上述法律和司法解释的规定，原告向人民法院提起诉讼的期限为知道或者应当知道被告作出具体行政行为即注销集体土地证之日起2年内，即起诉期限最迟可从2015年1月30日起算至2017年1月30日前。而原告于2017年7月11日才向本院起诉，在庭审中原告也没有提供证据证明因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的法定事由，因此原告的起诉显然已经超过了法律规定的起诉期限。现原告以政府颁发土地证的行为为行政许可，应当适用《中华人民共和国行政许可法》关于诉讼时效的规定为由，主张被告虽进行了注销行为，但尚未制作注销决定书且尚未送达给原告，因而尚未超过起诉期限。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。也就是说行政许可也是一种行政行为，行政行为一旦成立便对行政主体和行政相对方产生法律上的效力，并不以是否制作决定书才产生效力。被告作出注销原告土地证的通知及公告时起就对原告产生了效力，起诉期限从原告知道或者应当知道的时间起算，因此，原告主张缺乏法律依据，不予支持。综上所述，原告主张撤销被告上述行政行为超过法定起诉期限，应予驳回。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第(二)项的规定，裁定如下： 驳回原告王朝权、王会群的起诉。 案件受理费免收，原告王朝权、王会群预交人民币50应予退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  文少娟 审 判 员  吴坤哲 人民陪审员  王 军 二〇一七年九月二日 书 记 员  陈 灿 附相关的法律条文 《最高人民法院关于适用 行政诉讼法>若干问题的解释》 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过3年。 ......