云南省洱源县人民法院行 政 判 决 书(2017)云2930行初3号公益诉讼人:洱源县人民检察院。统一社会信用代码11532930015212590。法定代表人:蒙绍锋，该院检察长。被告:洱源县林业局。统一社会信用代码1153293001525111X4。法定代表人:李伟钢，该局局长。委托诉讼代理人：杨飞虎，洱源县林业局林政股股长。代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人：李四涛，云南善律律师事务所律师。委托权限为特别授权代理。公益诉讼人洱源县人民检察院起诉被告洱源县林业局怠于履行法定职责行政公益诉讼一案，于2017年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月16日受理后，于2017年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人洱源县人民检察院指派的检察员董美厚、徐四喜，被告洱源县林业局的法定代表人李伟钢及其委托代理人杨飞虎、李四涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。洱源县人民检察院诉称，宝忠旺受洱源县云音建材实业有限责任公司（以下简称云音公司）法定代表人杨绍云的委托，于2015年11月起，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意在洱源县牛街乡生态公益林区59林班8小班修建云音公司生活营地，2016年3月24日，经洱源县林业局林业行政执法人员和技术人员现场调查核实：云音公司擅自改变土地用途面积3127.5平方米，森林类别为生态公益林、省级公益林。2016年3月29日，洱源县林业局作出洱林罚决书【2016】第207号林业行政处罚决定书。该决定书载明：云音公司的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对云音公司作出如下行政处罚：1、擅自改变林地用途每平方米12.00元，合计罚款37530.00元；2、责令在2016年9月30日前恢复原状。罚款限于收到处罚决定书之日起，十五日内到银行缴纳，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。林业行政处罚决定书送达被处罚人云音公司后，该公司在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼，并于2016年4月11日交清了罚款37530.00元。但法定期限届满至今云音公司仍未将非法改变用途的林地全部恢复原状。对云音公司非法占用公益林，擅自改变林地用途的违法行为，洱源县林业局根据相关法律规定，对云音公司作出限期恢复原状和罚款的行政处罚决定书，洱源县林业局在作出行政处罚决定书后，还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，对云音公司逾期未履行生效行政处罚决定书的行为，依法继续履职。但洱源县林业局未依法全面履行职责，致使行政处罚决定书得不到有效执行，非法改变用途的林地至今未能全部恢复。在洱源县检察院发出检察院建议监督履行后，洱源县林业局也未能督促云音公司采取有效恢复措施将林地恢复原状，导致国家和社会公共利益至今仍处于受侵害状态。为支持和督促洱源县林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护森林资源和生态环境维护国家和社会公共利益的目的，洱源县检察院于2016年11月17日向洱源县林业局发出洱检行建[2016]05号检察建议书。建议洱源县林业局应当依法规范执法，积极履行保护森林资源的职责，对云音公司不履行行政处罚决定和造成的损害后果，应依法处理，使国家森林资源得到有效保护。2016年12月5日，洱源县林业局回复洱源县检察院称将进一步规范执法，认真落实行政处罚决定书并采取有效措施，恢复被毁坏森林植被。收到洱源县林业局回函后，洱源县检察院分别于2016年12月21日、2017年2月23日、3月6日及5月8日至被云音公司非法占用林地现场进行勘查，4次勘查的现场情况是空地栽植了部分雪松，但建盖的简易房未拆除更未能恢复被毁林地原状。2017年3月14日，公益诉讼人委托林业局工作人员对现场植被恢复情况进行GPS定位勘验，结果云音公司在2989平方米范围内种植了部分雪松及柏树幼苗。尚有1514.6平方米未采取任何恢复措施，森林资源和生态环境仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法（修正）》第十条、第十三条、《云南省生态公益林管理办法》第二条规定，公益林的建设、保护和管理由各级人民政府投入为主，目的是更加有效的发挥森林生态功能的可持续发展，公益林的采伐更新应严格控制，禁止以生产为主要目的的采伐、抚育和改造活动。综上，为督促洱源县林业局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护森林资源和生态环境、维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼，请依法判决：1、确认洱源县林业局未依法全面履行职责的行为违法。2、判令洱源县林业局依法继续履行职责。公益诉讼人洱源县人民检察院于2017年5月15日向本院提供的证据：第一部分证据:1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》公告及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。2、洱源县林业局统一社会信用代码证、洱源县人民政府办公室关于印发洱源县林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知、资源林政股工作职责。第一部分证据证明：一是洱源县人民检察院具备提起公益诉讼的主体资格。二是洱源县林业作为林业主管部门，承办林业行政处罚和其他林权管理事项。负有维护、监管辖区森林资源的职责并具备独立的法人主体资格。对云音公司非法占用林地恢复原状的监管属于洱源县林业局的职责范围。第二部分证据：1、洱源县林业局对云音公司项目负责人宝忠旺擅自改变林地用途涉案林地现场的勘验、检查笔录，鉴定意见书。2、洱源县林业局于2016年3月29日对云音公司项目负责人宝忠旺作出的洱林罚决字[2016]第207号林业行政处罚决定书。3、洱源县林业局于2016年3月29日对云音公司项目负责人宝忠旺作出的询问笔录、云音公司授权委托宝忠旺的法人授权委托书。4、公益诉讼人于2016年11月拍摄的洱源县林业局对云音公司项目负责人宝忠旺在洱源县牛街乡生态林地内擅自改变林地用途的现场照片。第二部分证据证明洱源县林业局对云音公司项目负责人宝忠旺在修建生活营地施工中，未经林业主管部门批准擅自改变生态公益林地用途3127.5平方米，损害国家和社会公共利益的违法行为作出罚款37530.00元及责令其在2016年9月30日前恢复原状。但是至2016年11月行政处罚决定中的法定恢复期限已过，被告仍未采取任何行之有效的措施督促恢复被毁林地原状，存在怠于履职的情形。第三部分证据:1、洱检行建[2016]05号检察建议书。2、洱源县林业局签收的检察建议送达回证。3、洱源县林业局回复函。证明洱源县人民检察院于2016年11月17日针对云音公司项目负责人宝忠旺擅自改变生态公益林地用途，未在行政处罚决定中已经发生法律效力的法定恢复期限内恢复原状，向洱源县林业局发出洱检行建[2016]05号检察建议书，建议洱源县林业局规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。洱源县林业局于当日签收了该检察建议书并于2016年12月5日对我院作出将规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复被毁林地植被的回复函。第四部分证据：1、洱源县人民检察院干警于2017年3月6日对宝忠旺（云音公司生活营地施工负责人），3月17日对杨绍云（云音公司法定代表人），作出的询问笔录。2、洱源县人民检察院干警于2016年12月21日、2017年2月23日、3月6日、3月14日、5月8日拍摄的云音公司项目负责人宝忠旺擅自改变生态公益林地用途的现场照片，共五份26张。3、现场勘查笔录、指认笔录、现场勘验意见书。第四部分证据证明洱源县人民检察院发出检察建议后，洱源县林业局仍未依法全面、正确履职，被毁公益林地至起诉时仍未得到有效恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。第五部分证据：1、洱源县人民检察院干警于2016年6月13日、22日拍摄的洱源县林业局采取了积极措施部分履行职责的现场照片。2、洱源县人民检察院干警于2017年6月13日、22日拍摄的被毁林地现场留存的原有植被与起诉后栽种植被对比图现场照片。第五部分证据证明公益诉讼人起诉后，被告采取了积极措施部分履行了职责，为生态环境的恢复作了一定的工作。但是现场与恢复原状还是存在一定的差距。此外，在涉案损毁林地上栽种树苗只是完成恢复生态环境的第一步，树木能否成活，被破坏的林地能否恢复其生态功能并不确定，还需要后续的补植、抚育、看管等一系列的工作，洱源县林业局仍需继续履行对森林资源的监管职责，恢复被毁林地的原状。公益事实人提交的证据，经当庭质证，被告对第一部分证据、第二部分第1、2、3号证据、第三部分、第五部分证据的三性无异议。本院予以采纳。被告对第二部分第4号证据、第四部分证据的三性无异议，但对证明方向有异议。认为不能证明洱源县林业局未履行职责的情况。被告已经履行职责，被告共十二次督促责令云音公司恢复植被，至6月12日，所有违章建筑已拆除，林地已被恢复，现不存在国家和社会利益仍然受损害。第五部分证据的照片不能证明与周围环境差距较大。经审查，本院认为，公益诉讼人提交的第二部分第4号证据、第四部分证据，符合证据三性，予以确认，但证明方向将结合其他证据综合予以认定。被告洱源县林业局辩称，请求驳回公益诉讼人的全部诉讼请求。一、被告洱源县林业局的行政行为不具有违法性。1、行政行为符合法定程序。被告在办理行政案件过程中的调查、听证、审查和决定、送达、执行程序合法。2、行政行为适用法律正确。云音公司洱源县牛街乡西甸饰面石材用大理石矿项目负责人宝忠旺擅自改变土地用途。2016年3月29日，被告依法作出洱林罚决书【2016】第207号林业行政处罚决定书后，宝忠旺于2016年4月11日交清了罚款37530.00元。对行政处罚第2条：责令在2016年9月30日前恢复原状。云音公司(宝忠旺)在被告的监督指导下，撤除生活区房屋24间，投入挖掘机2台、装载机1台、自卸翻斗车3辆，整地3127.5平方米，覆土2120平方米，种植雪松503棵、播种草籽20斤。云音公司(宝忠旺)于1017年6月12日已履行完毕，原被破坏林地面积已全部恢复。二、被告已依法履行法定职责。被告责令责令云音在2016年9月30日前恢复原状，但因洱源县政府于2017年4月19日上报给大理州林业局“关于牛街乡西甸饰面石材用大理石矿二期建设项目的设置意见”，以及各部门的相关文件、意见，给行政执法带来一定的影响和阻力。被告在主观上积极开展执法工作，没有怠于履行法定职责。从2016年9月9日至2017年3月16日，被告对洱源县牛街乡西甸饰面石材用大理石矿项目口头和书面通知12次，其中记录4次，书面通知2次，特别是接到洱源县人民检察院检察建议书后，被告高度重视，积极开展工作，派出强有力的行政执法队伍，驻守现场直至全部履行完毕，恢复原状。综上，被告的行政行为不具有违法性，请依法驳回公益诉讼人的全部诉讼请求。被告洱源县林业局于2017年3月10日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：第一组行政处罚证据:1、统一社会信用代码证书和法定代表人身份证明各一份,证明被告及法定代表人的身份情况。2、使用林地鉴定意见书、现场位置示意图和勘验、检查笔录，证明2016年3月24日林业局对云音公司牛街乡西甸饰面石材用大理石矿项目负责人宝忠旺非法占用林地面积为3127.5平方米。3、林业行政处罚先行告知书和林业行政处罚听证权利告知书，证明2016年3月25日林业局告知项目负责人宝忠旺要对其实施行政处罚，告知其依法有权有陈述、申辩、申请听证的权利，宝忠旺同意处罚决定书并在2016年3月29日对其处罚。4、询问笔录和林业行政处罚决定书，证明2016年3月29日林业局对云音公司西甸石场负责人宝忠旺进行询问笔录，其愿意接受行政处罚，当天林业局作出洱林罚决字【2016】第207号林业行政处罚决定书。5、林业行政处罚文书送达回证，证明2016年3月25日林业局向宝忠旺送达林业行政处罚先行告知书和听证权利告知书，2016年3月29日对其送达行政处罚决定书，以上材料均由宝忠旺亲自接收并签字确认。6、缴纳罚款收据，证明2016年4月11日云音公司西甸石场负责人宝忠旺按行政处罚决定书已缴纳罚款37530元。第二组证据行政处罚监管：7、2016年9月9日、11月29日、12月15日、12月21日的巡查记录，证明被告于上述时间分四次巡查并责令、督促云音公司西甸石场负责人宝忠旺对植被进行恢复原状。8、2016年11月18日整改通知，证明2016年11月18日林业局发现云音公司西甸石场负责人宝忠旺占用林地行为已被处罚，并缴纳罚款37530元，但未恢复原状；责令其在接到通知之日起3个月内恢复违法林地植被。9、2017年3月16日整改通知，证明2017年3月16日林业局发现云音公司西甸石场负责人宝忠旺临时占用林地未恢复林业生产条件，违法占用的林地部分未恢复原状，责任其接到本通知之日起停止一切加工生产活动，要求对违法占用林地上的临时建筑物自行拆除并恢复植被。以上证据证明林业局在作出行政处罚后，在监管方面做了一定的工作。第三组证据，行政处罚执行现场照片：10、非法占用林地现场照片4张，证明云音公司西甸石场负责人宝忠旺非法占用林地及建盖违章建筑的现场情况。11、对需要恢复植被区域现地丈量照片6张，证明被告对云音公司西甸石场负责人宝忠旺需要恢复植被的入地区域进行实地丈量的现场情况。12、拆除违章建筑物现场照片4张，证明林业局行政执法人员对云音公司西甸石场负责人宝忠旺的违章建筑物进行拆除的现场情况。13、恢复植被施工现场照片4张，证明林业局对云音公司西甸石场负责人宝忠旺的违法占用林地区域进行恢复植被的现场施工情况。14、植被恢复后的照片18张，证明林业局对云音公司西甸石场负责人宝忠旺违法占用林地区域进行恢复植被、林地已被全部恢复的现场情况。15、恢复前、后对比照片6张，证明林业局对云音公司西甸石场负责人宝忠旺的违法占用林地区域进行恢复植被前和恢复植被后的现场情况对比，该违法占用林地区域已全部恢复。16、恢复后的现场光碟一盘，证明林业局对云音公司西甸石场负责人宝忠旺的违法占用林地区域进行行政处罚、拆除违章建筑、恢复植被情况的书面材料及视频资料。被告提交的证据，经庭审质证，公益诉讼人对被告提交证据的三性无异议，但对证明方向有异议。认为行政处罚决定书第二项处罚内容未执行完毕，至本案起诉至法院后，被告才采取有效的措施，拆除了违建房屋，虽栽上了很多树苗，但与周围的植被仍然存在一定的差距，需要长期管护，希望被告在以后的工作中也能督促云音公司积极进行管护，使得被毁林地恢复原状。经审查，本院认为，被告提交上述证据的目的，是为了证明被告依法对云音公司西甸石场负责人宝忠旺的违法占用林地区域进行行政处罚，公益诉讼人提起诉讼后，被告积极履职整改，督促行政相对人拆除违章建筑、恢复植被的情况。对被告提交证据的证明目的，本院予以采纳。根据上述有效证据及双方当事人一致陈述，本院查明的事实如下，宝忠旺系云音公司（以下简称云音公司）洱源县牛街乡西甸饰面石材用大理石矿项目负责人。2015年11月起，宝忠旺受云音公司及其法定代表杨绍云的委托，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，在洱源县牛街乡生态公益林区59林班8小班修建云音公司生活营地。2016年3月24日经洱源县林业局林业行政执法人员和技术人员现场调查核实，云音公司擅自改变土地用途，面积达3127.5平方米，森林类别为生态公益林、省级公益林。2016年3月29日，洱源县林业局认为云音公司的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，作出洱林罚决书【2016】第207号林业行政处罚决定书。对项目负责人宝忠旺作出如下行政处罚：1、擅自改变林地用途每平方米12.00元，合计罚款37530.00元；2、责令在2016年9月30日前恢复原状。林业行政处罚决定书送达被处罚人宝忠旺后，云音公司认为，虽然被处罚人是宝忠旺，但林业行政处罚决定书是针对公司作出的，云音公司认可该处罚决定。被处罚人宝忠旺、云音公司在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼。2016年4月11日，云音公司交清了罚款37530.00元。但2016年9月30日，林业行政处罚决定书规定的法定履行期限届满后，云音公司仍未将非法改变用途的林地全部恢复原状。2016年11月16日，公益诉讼人洱源县人民检察院向被告洱源县林业局发出检察建议书，建议：“洱源县林业局应当依法规范执法，积极履行保护森林资源的职责，对宝忠旺不履行行政处罚决定和造成的损害后果，应依法进行处理，使国家森林资源得到有效保护”。2016年12月5日，被告复函：“2016年11月2日，云音公司提出申请补办生活营地占用林地审批手续，恢复部分植被，种植雪松200株，简易房未拆除。如该公司未按时补办生活营地占用林地审批手续，被告将向人民法院申请强制执行”。本案在审理过程中，被告采取一系列相应的整改补救措施，积极纠正违法行政行为，依法履行监管职责，派出行政执法队伍驻守在整改现场，督促云音公司对非法改变用途的林地全面进行恢复。截止2017年6月12日，云音公司拆除生活区全部危建房屋24间，投入挖掘机、装载机、自卸翻斗车，对非法改变用途的林地进行整地3127.5平方米，覆土2120平方米，种植雪松503棵等恢复工作。本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定。《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”。第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。根据上述规定，被告洱源县林业局作为县级林业主管部门，负责承担全县森林资源保护监督管理的职责，受理及查处毁林开荒及擅自改变林地用途的违法违规案件。一、关于被处罚对象的问题？宝忠旺受云音公司的委托，作为公司生活营地修建的项目负责人，在负责生活营地修建过程中非法占用公益林，擅自改变林地用途的行为违法，其违法的法律后果，应由被代理人云音公司承担。被告虽仅对项目负责人宝忠旺进行行政处罚，但云音公司知晓并认可该行政处罚决定，且实际履行了缴纳罚款、撤除生活区房屋，投入机械设备进行整地、覆土、种植雪松的恢复工作。被告所作的行政处罚对象虽有不当，但根据本案实际，对云音公司在生活营地修建过程中非法占用公益林，擅自改变林地用途行为的处罚，无实质影响。二、关于被告是否存在未依法全面履行职责的违法行为的问题？根据相关法律法规的规定，被告负有依职权积极履行对林业生态环境的保护和监管职责。被告对云音公司擅自改变林地用途的违法行为作出了行政处罚，但处罚决定书第二项规定的履行期限届满后，云音公司仍未全部恢复林地原状，对此，被告应依法继续履行监管职责。但被告既不采取有效措施拆除违法建筑物、恢复林地植被，也未向人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定书得不到有效执行，国家和社会公共利益一直处于受侵害状态，该怠于履行监管职责的行为存在违法。故公益诉讼人请求确认被告未依法全面履行职责的行为违法的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。三、关于被告是否需要继续履行法定职责的问题？公益诉讼人起诉到本院后，被告采取了一系列的整改补救措施，督促行政相对人撤除了生活区全部违建房屋、对涉案林地进行整地、覆土、种植雪松的恢复工作，也全额缴清罚款。但被毁林地恢复原状尚需一定时日，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，应承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理的法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地得到有效恢复。因此，公益诉讼人请求判令被告依法继续履行职责的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》之规定，判决如下：一、被告洱源县林业局未依法全面履行法定职责的行为违法；二、责令被告洱源县林业局继续履行法定职责。案件受理费50元，由被告洱源县林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。审 判 长  赵 松审 判 员  杨永辉人民审判员  李德康二〇一七年九月十二日书 记 员  杨 娅