安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖16行初36号原告杨庆军，男，1965年11月5日出生，汉族，住亳州市谯城区，委托代理人祁快乐，安徽亳乐律师事务所律师。委托代理人王慎龙，安徽亳乐律师事务所律师。被告亳州市谯城区人民政府。住所地亳州市谯城区半截楼**。法定代表人高川，区长。出庭负责人杨荔，副区长。委托代理人田正真，该区政府法制办工作人员。委托代理人李献涛，亳州市谯城区国土资源局工作人员。被告亳州市谯城区汤陵街道办事处。住所地亳州市谯城区涡北还原小区。法定代表人田金平，汤陵办事处主任。委托代理人张丙辉，汤陵办事处副主任。委托代理人于文清，谯城区汤陵法律服务所法律工作者。原告杨庆军诉被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市谯城区汤陵街道办事处（以下简称汤陵办事处）征收还原协议一案，于2017年2月15日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。原告杨庆军及其委托代理人祁快乐，被告谯城区政府的出庭负责人杨荔、委托代理人李献涛，被告汤陵办事处的委托代理人张丙辉、于文清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨庆军诉称，2014年1月3日原、被告之间签订“亳州市北部新城一期工程八号还原小区还原房屋征收补偿协议书”，该协议注明原告居住房面积400平方米，经营房面积120平方米。过渡期限为从完成整体征收起18个月。2014年9月11日被告谯城区政府下发《关于八号还原小区项目国有土地上房屋征收的公告》，该公告公布即生效，公告注明征收期限为30天，搬家期限为20天。即使按照被告公告的2014年9月11日起计算18个月过渡期，至2016年4月10日被告就应按协议约定还原房屋，但被告截止到2016年12月31日已经违约八个月，未按照协议约定的期限还原房屋，因此，被告应承担违约责任。按照原告提供的相同地段的房屋租金计算，应支付住房违约金50000元，经营用房违约金40000元，被告应支付原告逾期还原房屋的违约金合计90000元。故提起诉讼，要求被告支付上述违约金，如不能还原房屋，应按此标准继续支付违约金。原告杨庆军向本院提交了以下证据：1.杨庆军的身份证复印件，证明原告的主体资格身份；2.关于8号还原小区项目国有土地上房屋征收的公告，证明被告的安置时间已经超期。3.拆迁还原协议，证明原告的房屋面积及性质，以及征收的起止时间。4.经营房的市场租赁合同五份，证明原告诉讼请求的依据。被告谯城区政府辩称，原告的房屋都不是严格意义上的门面房，不属于商业用房，都是住宅或沿街沿路的房子，被告根据原告房屋的使用状况，签订拆迁还原协议时，已经折算成住房面积，且提高了相应的过渡费标准，包括逾期不能还原房时的过渡费支付标准。被告虽然没能在约定的18个月内还原房屋，但被告按时支付了过渡费，不存在违约问题，原告提出的违约金缺乏事实和法律依据，要求驳回原告的诉讼请求。另外，接照合同相对性原则，与原告签订协议的是汤陵办事处，不是谯城区政府，因此，谯城区政府不是适格的被告。被告谯城区政府向法庭提交的证据、依据：1.征收安置补偿协议书（原告已经提交），证明原告不应把谯城区政府列为被告。2.关于8号还原小区建设项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿实施方案的通知（谯城建指[2013]4号），证明汤陵办事处依照本方案依法对原告被征收房屋进行了合法足额补偿。3.汤陵办事处《关于8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质认定的报告》（汤办[2013]95号和谯城区《关于认定8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质的批复》（谯政办秘[2013]79号）证明原告临原105国道被征收房屋的性质不是商业铺面，原告的被征收房屋不能按商业铺面还原。4.谯城区8号还原小区张胡庄被征收房屋面积和过渡费发放情况表，证明被告汤陵办事处按征收安置补偿方案及原、被告双方签订的征收安置补偿协议，依法足额支付了过渡费和经营性损失。5.8号还原小区房屋拆迁经营性补贴、过渡费及附属物等发放名册，证明按征收安置补偿方案及双方签订的征收安置补偿协议，依法足额支付了过渡费和经营性损失。被告汤陵办事处的答辩意见同谯城区政府答辩意见一致外，补充答辩称，双方签订的征收安置补偿协议是双方对原告房屋状况认可的情况下签订的，根据房屋的使用状况，增加了相应的面积及过渡费，且过渡费已经支付到2017年7月，原告提出的违约金没有依据，要求驳回原告的诉讼请求。被告汤陵办事处没有向法庭提供证据。经庭审举证、质证，谯城区政府对原告提供的证据质证意见是：1号证据无异议，2号证据的真实性无异议，对原告的证明目的有异议，因为8号还原小区既有国有土地，也有集体土地，本案涉及的被征收人的房屋应该适用8号还原小区建设范围内的集体土地房屋征收安置补偿方案。3号证据真实性、合法性、关联性均无异议，但对原告的证明目的有异议，根据合同相对性原则，谯城区政府不是适格的被告。4号证据与本案不具有关联性，对其合法性及证明目的均有异议。原告与第三方签订的租赁协议，不能作为原告征收安置补偿的依据。汤陵办事处对原告证据的质证意见同谯城区政府质证意见相同。原告对被告提供的证据质证意见是：证据1原告也提供了，无异议，由于补偿费用、补偿方案都来自该证据，汤陵办事处执行的是谯城区政府的文件夹，所以把谯城区列为被告。证据2、3原告对证据三性不发表意见，应以征收安置补偿协议为准。证据4、5为过渡费发放及相关补偿费用数额是对的。但原告在诉讼中要求的是超过过渡期18个月后按市场价值提出的诉求，被告的举证与原告的诉求没有关联性。本院对上述证据认证如下，原告提供的1、3号证据被告无异议，上述证据符合证据的三性，予以认定。证明原告身份及原被告双方签订了征收安置补偿协议，是双方真实意思表示，应共同遵守。原告提交的2号证据真实性、合法性予以认定，但不能证明原告适用该公告规定的安置补偿方案，对关联性及证明目的不予认定。原告提交的证据4与本案不具有必然的关联性，对原告的证明目的不予认定。被告谯城区政府提供的1号证据，原告已经提供，不再重复认定。被告提供的其他证据具有真实性、合法性、关联性，可以证明谯城政府同意汤陵办事处提出的安置补偿方案，汤陵办事处与原告签订协议后，依法支付了过渡费及其他相关补偿费用，汤陵办事处没有在约定的18个月内还原房屋，依照补偿方案，提高了过渡费支付标准，过渡费已支付到2017年7月。经审理查明，2013年4月29日谯城区政府城市建设指挥部作出谯城建[2013]号《关于8号还原小区建设项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿实施方案的通知》，通知汤陵办事处遵照执行。同年10月23日汤陵办事处作出汤办[2013]95号《关于8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质认定的报告》，向谯城区政府报告“张胡庄原105国道两侧的临路房屋按1：1.2的标准还原住房，按照住房每月每平方米5元的标准支付临时安置过渡费，逾期不能还原的，按照原标准的2倍支付临时安置过渡费。因大多数村民利用临路房屋搞经营，经营损失参照国有土地商业铺面房的标准执行，每月每平方米补偿经营损失12元。”同年10月28日谯城区政府作出谯政秘[2013]79号《亳州市谯城区人民政府关于认定8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质的批复》，同意汤陵办事处提出的房屋性质认定及安置补偿标准。2014年1月3日原告与征收人亳州市北部新城一期工程征收安置指挥部（以下简称征收安置指挥部）签订了《亳州市北部新城一期工程八号还原小区还原房屋征收安置补偿协议书》，被告汤陵办事处时任主任王永德在征收人代表签字栏里签字并加盖汤陵办事处的公章。协议约定原告住宅面积395.28+22.11=417.39平方米，非住宅面积110.59平方米，被征收房屋总面积527.98平方米，安置户型80平方米左右一套，100平方米左右两套，120平方米左右两套。临时安置补偿费39641.76元（2014年1月3日至2015年1月2日），搬家费400元，附属物补偿费15630.67元，其他1000元，合计56672.43元。过渡期限为从完成整体征收起18个月。原告杨庆军领取了上述各项补偿费后，汤陵办事处依照上述征收安置补偿标准，前18个月按每平方米12元向原告支付了相应的过渡费，18个月后，汤陵办事处按照规定，按临路房每平方米22元、住房用作经营性房屋每平方米12元向原告支付过渡费，2014年3月9日支付第一次，支付的过渡费是2014年1月至2014年12月的，2015年1月17日支付第二次，支付的过渡费是2015年2月至2015年7月的，2015年7月7日支付第三次，支付的过渡费是2015年8月至2016年7月的，2016年9月6日支付第四次，支付的过渡费是2016年8月至2017年1月的，2017年1月23日支付第五次，支付的过渡费是2017年2月至2017年7月的。原告认为被告未在18个月内还原房屋，属于违约，向本院提起诉，要求两被告按市场租赁价支付违约金90000元（从2016年4月11日起计算到交付经营用房止）。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告杨庆军作为征收安置补偿协议的一方，若认为被告未履行协议，有权依法提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受案范围。被告汤陵办事处代表征收安置指挥部与原告杨庆军签订了还原房屋征收安置补偿协议，原告认为被告未按约定时间交付房屋，请求人民法院判决被告支付逾期交付房屋的违约金,因此本案属于行政协议之诉。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定了，在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，汤陵办处事虽然在征收代表人栏里盖章，仅仅是作为征收人的代表人，并不是合同的一方当事人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，集体土地征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，即市、县人民政府是集体土地征收的组织实施主体，征收、安置补偿方案的实施实体是市、县人民政府土地行政主管部门。而本案中，汤陵办事处既不是法定的征收实施主体，也不是法律、法规授权的组织，汤陵办事处仅作为征收代表人签订协议。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，应当视为委托。因此，汤陵办事处签订协议的行为应视为受谯城区政府委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此汤陵办事处不是本案适格的被告，但其参加诉讼，可以起到查清案件事实的辅助作用。谯城区政府即是集体土地征收安置补偿实施的主体，也是签订协议一方的委托人，是本案的适格被告，因此谯城区政府辩称其不是适格被告的主张不能成立，依法不予支持。被告谯城区政府没有按期交付房屋虽然属于违约，但委托实施机关汤陵办事处按谯城区政府批准的安置补偿标准，18个月过渡期满后，增加相应的过渡费数额，一年或半年支付一次过渡费，已把过渡费支付到2017年7月，已经履行了还原房屋征收安置补偿协议中逾期交付房屋的违约义务。原告提出按同地段房屋租金计算，要求支付90000元违约金的请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨庆军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨庆军负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  温茂林审 判 员  张秀远审 判 员  刘晓慧审 判 员  张继民人民陪审员  胡跃刚二〇一七年九月二十九日法官助理丁涛书记员潘如玉附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条行政行为据据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。