宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）宁01行终57号上诉人（原审原告）：宁夏新工业学校，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区文萃南街学院西路233号。法定代表人安海举，校长。委托诉讼代理人杨莉新，宁夏新中元律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）：银川市人力资源和社会保障局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路166号。法定代表人尤峰，局长。委托诉讼代理人韩智，宁夏诚托律师事务所律师（特别授权）。上诉人宁夏新工业学校与被上诉人银川市人力资源和社会保障局劳动监察行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2016）宁0106行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月19日开庭审理了本案，上诉人宁夏新工业学校的委托诉讼代理人杨莉新、被上诉人银川市人力资源和社会保障局委托诉讼代理人韩智、黄莹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2015年12月16日，银川市劳动和社会保障监察支队收到时新波等人的投诉申请，投诉称时新波等436人于2015年3月至12月期间在滨河新区的宁夏新工业学校教学楼工地做工，因校方建设手续不全导致停工，没有领到工资，要求政府有关部门帮助解决。银川市劳动和社会保障监察支队根据《劳动保障监察条例》第十四条规定予以立案，并指派工作人员调查核实。调查期间，宁夏新工业学校法定代表人安海举、案外人郭志仲向银川市劳动和社会保障监察支队提交了该校建设工程相关材料。2015年12月23日，监察人员对部分投诉人进行询问并制作《劳动保障监察调查笔录》。2016年1月13日，银川市劳动和社会保障监察支队根据《中华人民共和国劳动法》第五十条之规定，作出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求宁夏新工业学校和宁夏东杰建筑工程有限公司支付工人工资，于2016年1月14日前将改正情况书面报送。宁夏东杰建筑工程有限公司向银川市劳动和社会保障监察支队提交宁夏回族自治区公安厅物证鉴定中心《文件检验鉴定书》，称宁夏东杰建筑工程有限公司与刘庆根签订的《内容承包协议书》上宁夏东杰建筑工程有限公司印章属伪造。2016年1月21日，宁夏新工业学校法定代表人安海举向银川市劳动和社会保障监察支队出具交款100万元的书面承诺，郭志仲出具退付刘庆根保证金30万元的书面承诺。2016年1月25日，宁夏新工业学校向银川市人力资源和社会保障局银行转账100万元。2016年1月22日，被告认为宁夏新工业学校、安海举、郭志仲拒不支付工资的行为已经涉嫌犯罪，向公安机关移送，银川市公安局兴庆区分局于2016年1月25日予以立案。经银川市人民政府同意，启动应急周转金300万元，被告于2016年2月5日将款项予以发放。2016年2月6日，银川市劳动和社会保障监察支队对案件作出结案。另查明，2013年7月1日，银川市人民政府办公厅印发《关于印发银川市进一步加强建筑领域农民工工资支付管理工作若干意见的通知》，成立银川市农民工工资清欠领导小组，负责农民工工资清欠工作，市人力资源和社会保障、住房保障、建设、发展和改革、财政、审计、安监、司法、工商、信访、工会等部门为成员单位，要密切配合，加强联动，互通信息，在各自职责范围内做好农民工工资保障工作，全力保障我市农民工维权工作有序开展。2015年7月16日，银川市人民政府办公厅印发《关于启用银川市农民工工资清欠工作领导小组印章的通知》。经各县（市）区、市直有关部门初步筛选，市、县（市）区农民工工资清欠工作领导小组办公室联审，银川市农民工工资清欠工作领导小组会议审核，银川市人民政府第54次常务会议研究通过，银川市农民工工资清欠工作领导小组于2016年6月17日印发《关于2015年度银川市建筑领域拖欠农民工工资典型案例的通报》，其中的案例12为宁夏新工业学校建设的滨河新区宁夏新工业学校项目拖欠农民工工资案。2016年8月25日，被告银川市人力资源和社会保障局向银川市国土资源局出具《关于新工业学校购买宁夏工商职业技术学校西校区用地相关事宜的函复》，主要内容为：宁夏新工业学校建设的滨河新区宁夏新工业学校项目，拖欠476名农民工760万元工资。银川市农民工工资清欠工作领导小组《关于开展银川市2015年建筑领域拖欠农民工工资典型案例评选活动的通知》中明确：”列入''黑名单''的建设开发单位，两年内不允许参加银川市建设项目开发、土地开发、土地出让、规划许可和招投标活动”，据此，宁夏新工业学校自2016年6月被列入银川市建筑领域拖欠农民工工资”黑名单”起，必须尽快清偿已使用的300万元农民工工资应急周转金，足额支付滨河新区新工业学校建设项目拖欠的农民工工资后，两年内不能取得国有建设新用地。原告办理国有土地相关手续受阻后，遂提起本案行政诉讼，要求：1、撤销被告作出的将原告列入失信人名单的行政行为；2、撤销被告作出的认定原告拖欠农民工工资780万的认定及将案件移送公安机关处理的决定；3、本案诉讼费由被告承担。以上事实有原、被告的当庭陈述，以及被告提交的劳动监察案卷中留存的申诉书、工资表、考勤表、委托书和施工结算单、投诉登记表、劳动保障监察立案审批表、劳动保障监察限期改正指令书、安海举出具的承诺书、郭志仲出具的承诺书、宁夏回族自治区公安厅物证鉴定中心《文件检验鉴定书》、农业银行业务凭证、监察支队出具的凭证、银行卡交接明细表、银川市人力资源和社会保障局涉嫌犯罪案件立案监督建议书、送达回证、涉嫌犯罪案件移送书、受案回执、立案告知书、结案审批表，原告提交的《关于新工业学校购买宁夏工商职业技术学校西校区用地相关事宜的函复》等证据在案佐证。原审法院认为，根据《劳动保障监察条例》的规定，银川市人力资源和社会保障局享有劳动保障监察的职权，银川市劳动和社会保障监察支队属于银川市人力资源和社会保障局内设机构，负责劳动保障监察的日常工作。《宁夏回族自治区农民工工资保障办法》第二十六条规定：人力资源和社会保障部门和其他有关部门，应当将用人单位支付农民工工资的情况纳入社会信用体系管理，建立健全用人单位支付农民工工资情况诚信记录，依法实施褒扬惩戒制度。本案中，宁夏新工业学校认为银川市人力资源和社会保障局的函复行为属于将宁夏新工业学校列入失信人名单，经查明，由银川市人力资源和社会保障局呈报，银川市农民工工资清欠工作领导小组会议审核，银川市人民政府常务会议研究通过，决定对包括宁夏新工业学校在内的13例拖欠农民工工资典型案例予以通报，故将原告宁夏新工业学校列入失信人名单的行为并非被告银川市人力资源和社会保障局作出，原告的第一项请求不能成立，不予支持。本案中，时新波等人向银川市劳动和社会保障监察支队进行投诉，要求宁夏新工业学校支付工资780万元，银川市劳动和社会保障监察支队审核后予以立案，该立案行为符合《劳动保障监察条例》第十四条的规定。银川市劳动和社会保障监察支队调查过程中，根据各方提交的材料，认为宁夏新工业学校作为建设单位，未按法律规定办理相关的招投标手续，而是以原告法定代表人和案外人郭志仲合作的方式自行确定工程承包主体，在施工过程中未履行监管责任，导致农民工因工资事项投诉，确定宁夏新工业学校承担农民工工资的支付责任，并发出《劳动保障监察限期改正指令书》，该行为符合劳动和社会保障部、建设部《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十条、银川市人民政府办公厅银政办发（2013）120号《关于印发银川市进一步加强建筑领域农民工工资支付管理工作若干意见的通知》第（六）条的规定。宁夏新工业学校未及时按照《劳动保障监察限期改正指令书》执行，银川市人力资源和社会保障局以宁夏新工业学校、安海举、郭志仲拒不支付工资的行为涉嫌犯罪向公安机关移送案件，符合《劳动保障监察条例》第十八条第二款”发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关”和国务院310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定，该移送行为不属于行政诉讼的受案范围。银川市劳动和社会保障监察支队在办理案件过程中已作出的《劳动保障监察限期改正指令书》和《涉嫌犯罪案件移送书》中均没有对原告拖欠农民工工资数额进行明确。银川市劳动和社会保障局给银川市国土资源局的《关于新工业学校购买宁夏工商职业技术学校西校区用地相关事宜的函复》中虽有”宁夏新工业学校建设的滨河新区宁夏新工业学校项目，拖欠476名农民工760万元工资”的表述，但该函复属行政机关之间的内部来往函件，故原告请求撤销被告作出的原告拖欠农民工工资780万的认定，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告宁夏新工业学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁夏新工业学校负担。宣判后，宁夏新工业学校不服，向本院提起上诉称：一、本案的基本事实是：上诉人不存在拖欠农民工工资的情形，被上诉人在处理案件时未按法定程序进行调查，错误地认定上诉人拖欠农民工工资760万元并将此结果向政府相关部门汇报，导致上诉人被通报，并被列入拖欠农民工工资”黑名单”，被上诉人在事实认定不清的情况下迫使上诉人多支付工资100万元，且动用政府应急资金300万元发放给身份不明的人员，给上诉人造成巨大的损失，也使政府巨额资金流失。二、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定”调查期间，宁夏新工业学校法定代表人安海举、案外人郭志仲向银川市劳动和社会保障监察支队提交了该校建设工程相关材料”错误。该认定系被上诉人在法庭上自称，既无任何证据证明，上诉人也未予认可。2、一审判决对2016年1月21日安海举向银川市劳动和社会保障监察支队出具交款100万元的书面承诺及郭志仲出具退付刘庆根保证金30万元的书面承诺的背景不置一言，从而遮蔽了被上诉人在处理案件时毫无依据地认定案件事实、向政府主管部门提供未经查实的事实和数据、启动各部门联动机制给上诉人施加压力等错误行为。3、一审判决认定将上诉人列入失信人名单的行为并非被上诉人作出错误。上诉人认为没有被上诉人的呈报，政府及相关部门何以知晓案情，根据《劳动保障监察条例》第二十二条的规定，将上诉人列入失信名单并进行通报本身就是被上诉人的法律责任。4、一审判决认定银川市劳动和社会保障监察支队作出的《劳动保障监察限期改正指令书》和《涉嫌犯罪案件移送书》中均没有对上诉人拖欠农民工工资数额进行明确。银川市劳动和社会保障局给银川市国土资源局的《关于新工业学校购买宁夏工商职业技术学校西校区用地相关事宜的函复》中虽有上诉人建设的滨河新区宁夏新工业学校项目拖欠476名农民工760万元工资的表述，但该函复属行政机关之间的内部来往函件，故对上诉人请求撤销被上诉人作出的上诉人拖欠农民工工资780万的认定未予支持不合逻辑。上诉人认为被上诉人受理了申诉人的投诉，立案、调查并已结案，若没有作出具体欠款数额的认定，如何结案。三、一审判决认为被上诉人将案件移送公安机关处理的行为不属于行政诉讼受案范围，即该行为不是被上诉人作出的具体行政行为。上诉人认为这一认定违背了《劳动保障监察条例》第十八条的规定，被上诉人移送案件的行为应当属于其依法作出的行政行为。四、本案的核心问题是被上诉人认定上诉人拖欠农民工工资760万元的事实依据，被上诉人对此负有举证责任，但一审法院规避被上诉人所负的举证责任，规避了该认定是否正确的问题，依法应予纠正。五、被上诉人在处理案件中未按照《劳动保障监察条例》第十九条的规定进行调查，亦未告知上诉人其所做出的具体行为及上诉人所享有的权利，违反法定程序。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人银川市人力资源和社会保障局辩称：本案应当就上诉人的一审诉讼请求进行审理。上诉人请求撤销被上诉人所作出的将其列为失信人名单的行政行为，该行为并非被上诉人所做，上诉人起诉被上诉人无事实依据和法律依据。二、被上诉人在收到上诉人的《劳动保障监察限期改正指令书》后并未向相关人员支付工资，上诉人根据《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条、第八条及《中华人民共和国刑法》第二百七十六条的规定，将本案移送司法机关处理，并无不当。上诉人的该诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。进入司法审查的行政行为需是经外化并确认了双方权利义务关系的行政行为。本案中，围绕上诉人一审诉讼请求，本院作如下认定：首先，关于上诉人要求撤销被上诉人作出的将其列入失信人名单的行政行为之诉请。经查，银川市人民政府于2013年7月1日成立了包括被上诉人在内的多个成员单位组成的银川市农民工工资清欠领导小组，负责农民工工资清欠工作，并于2015年7月16日启用印章。经银川市农民工工资清欠工作领导小组会议审核，银川市人民政府第54次常务会议研究通过，银川市农民工工资清欠工作领导小组于2016年6月17日印发了《关于2015年度银川市建筑领域拖欠农民工工资典型案例的通报》，决定对包括上诉人在内的13例拖欠农民工工资典型案例予以通报。《劳动保障监察条例》第二十二条和《宁夏回族自治区劳动保障监察条例》二十条虽规定”劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案。用人单位有重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的，由有关劳动保障行政部门向社会公布”。但在本案中，被上诉人并未作出将上诉人列入失信人名单的行政行为，将上诉人拖欠农民工工资典型案例予以通报的行为亦非被上诉人所作出，故一审判决对上诉人的该项请求未予支持。并无不当。其次，关于上诉人要求撤销被上诉人作出的上诉人拖欠农民工工资780万的认定之诉请。纵观全案，被上诉人并未对上诉人作出发生行政法上权利义务关系的行政行为。2016年1月13日作出的《劳动保障监察限期改正指令书》和2016年1月22日《涉嫌犯罪案件移送书》均系劳动保障监察中的程序性文书，不具有行政强制性。上述文书中均没有对上诉人拖欠农民工工资数额的认定。故上诉人的该项诉讼请求，亦无事实及法律依据，本院不予支持。第三，关于上诉人要求撤销被上诉人将案件移送公安机关处理的决定之诉请。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院310号令）第三条之规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据相关法律规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送。本案中，时新波等人向银川市劳动和社会保障监察支队进行投诉，要求上诉人支付工资780万元，银川市劳动和社会保障监察支队审核立案后，根据各方提交的材料，认为上诉人作为建设单位，未按法律规定办理相关的招投标手续，而是以上诉人法定代表人和案外人郭志仲合作的方式自行确定工程承包主体，在施工过程中未履行监管责任，导致农民工因工资事项投诉，确定上诉人承担农民工工资的支付责任，并发出《劳动保障监察限期改正指令书》。上诉人在收到《劳动保障监察限期改正指令书》后，仍未及时履行支付农民工工资义务。根据《劳动保障监察条例》第十八条第二款和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的相关规定，被上诉人以上诉人、安海举、郭志仲违法行为涉嫌犯罪为由向公安机关移送案件，该移送行为并非是被上诉人针对上诉人作出的具体行政行为。一审判决确认上诉人的该项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，亦无不当。综上，上诉人在上诉理由，均无事实及法律依据。本院对其上诉请求，不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人宁夏新工业学校负担。本判决为终审判决。审 判 长  高凤梅审 判 员  彭 云代理审判员  宁 丽二〇一七年九月二十一日书 记 员  哈 越