甘肃省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）甘行终385号上诉人（原审原告）郑轩。委托代理人刘德凤。被上诉人（原审被告）榆中县人民政府，住所地：甘肃省兰州市榆中县城关镇兴隆路256号。法定代表人王林，该县县长。委托代理人李永兴，榆中县房屋征收管理办公室主任。委托代理人杜江。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人栾克军，该市市长。上诉人郑轩因诉榆中县人民政府、兰州市人民政府房屋征收补偿通知及行政复议一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2016）甘06行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第十条的规定，市、县级人民政府公布征收补偿方案的行为，属于履行房屋征收与补偿工作的过程性行为，系作出征收决定的前置程序，不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响。根据《征收与补偿条例》第十四条、第二十六条的规定，国有土地上房屋征收与补偿对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，如对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼来实现权利救济。本案中，原告郑轩诉请撤销的系被告榆中县政府公布涉案征收补偿安置实施方案的行为，该行为对原告合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回其起诉。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，本案被告兰州市政府以原告郑轩行政复议申请超过法律规定的申请期限不符合受理条件而驳回其复议申请，该决定不是维持榆中县政府发布《通知》的行为，原告将兰州市政府列为本案共同被告不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：驳回原告郑轩的起诉。上诉人郑轩上诉称，郑轩系榆中县城关供销社职工，在该供销社大楼有合法住房一套，且有承租柜台和自建库房各400余平方米。2015年11月26日郑轩收到供销社的搬迁通知，2016年2月4日库房被非法强拆。被上诉人按照《通知》实施的征收房屋的行政行为，侵害了上诉人的合法权益，上诉人与该《通知》具有利害关系，具有可诉性。经申请复议，兰州市人民政府作出兰府复决字[2016]42号《驳回行政复议申请决定书》。一审法院以该《通知》属于履行房屋征收与补偿工作的过程性行为，是作出征收决定的前置程序，未对上诉人的权利义务产生实际影响为由，驳回上诉人的起诉。属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法改判或发回重审。榆中县人民政府答辩称，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，市、县级人民政府公布征收补偿方案的行为，属于履行房屋征收与补偿工作的过程性行为，系作出征收决定的前置程序，不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响。上诉人诉请撤销的房屋征收补偿安置实施方案的行为，对其合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。兰州市人民政府未提交书面答辩意见。本院二审查明，2014年8月11日，榆中县人民政府发布《榆中县招待所片区旧城改造项目房屋征收补偿安置实施方案的通知》，该《通知》公布的上述补偿安置方案的主要内容为：一、征收范围；二、征收程序和方式；三、组织领导；四、征收步骤和时限；五、征收补偿与安置；六、奖励与补助；七、诉讼与强制搬迁；八、其他事项。明确规定在签约期限内达不成补偿协议的，由榆中县人民政府按照征收补偿安置方案作出征收决定。2016年2月4日，榆中县人民政府组织人员对郑轩自建库房进行了强制拆除。郑轩不服，向兰州市人民政府申请复议。复议机关查明，郑轩为县供销社职工，其在县供销社后院有400多平方米库房，其中一间为集体宿舍，一间为车库，其余库房均为私自搭建。复议机关认为，榆中县人民政府在既没有催告又没有行政决定的情况下强制拆除郑轩房屋的行为违法。于2016年6月2日作出兰府复决字［2016］38号行政复议决定，确认榆中县人民政府强制拆除郑轩房屋的行为违法。针对榆中县人民政府于2016年8月23日作出的《行政强制执行决定书》，经兰州市人民政府行政复议，认为榆中县人民政府在《房屋征收补偿决定书》确定的起诉期内作出《行政强制执行决定书》程序违法。于2016年10月31日作出兰府复决字［2016］63号行政复议决定，撤销了该《行政强制执行决定书》。同日作出兰府复决字［2016］65号行政复议决定，确认榆中县人民政府强制拆除郑轩位于榆中县城关镇兴隆路的房屋的行为程序违法。2016年8月25日，榆中县人民政府对郑轩位于榆中县城关镇兴隆路的房屋进行了强制拆除。2017年3月15日，武威市中级人民法院作出（2016）甘06行初279号行政判决，撤销榆中县人民政府于2016年3月30日针对郑轩位于榆中县城关镇兴隆路的房屋作出的《房屋征收补偿决定书》。以上法律文书均已发生法律效力。本院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政决定之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案中郑轩所起诉的房屋征收补偿通知即是县政府所作房屋征收补偿决定之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼范围。原因主要有以下几点：一、如果对作为阶段性行政行为的房屋征收补偿通知进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中县政府依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规作出房屋征收补偿通知时，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。如果法院对房屋征收补偿通知进行司法审查，将妨碍行政程序的正常进行即妨碍房屋征收补偿决定的作出。且如果法院对房屋征收补偿通知进行司法审查并作出裁判，该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的房屋征收补偿决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。本案中房屋征收补偿通知的行政法律效力自然被县政府于2016年3月30日作出的《房屋征收补偿决定书》的行政法律效力所吸收、覆盖，当《房屋征收补偿决定书》送达郑轩时，房屋征收补偿决定对郑轩生效，同时房屋征收补偿通知失效，不再产生法律规制效力，同时房屋征收补偿通知实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的房屋征收补偿通知，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。郑轩可以另行起诉《房屋征收补偿决定书》，房屋征收补偿通知可以也仅应在郑轩起诉《房屋征收补偿决定书》一案中成为法院司法审查的对象。郑轩如果起诉《房屋征收补偿决定书》，在该案中法院亦有义务对房屋征收补偿通知进行司法审查，同样可以达到审查房屋征收补偿通知合法性的诉讼目的。同时，针对《房屋征收补偿决定书》，郑轩已经提起行政诉讼且亦经司法判决。针对县政府组织人员对郑轩自建库房进行强制拆除的行为，经市政府复议，确认县政府强制拆除郑轩房屋的行为违法。关于郑轩针对《通知》向兰州市人民政府申请行政复议，该政府作出驳回行政复议申请决定后，是否属于本案共同被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”经审查，兰州市人民政府作出的兰府复决字［2016］42号驳回行政复议申请决定，是以郑轩申请行政复议，超过法律规定的申请期限而驳回其复议申请。据此，兰州市人民政府不是本案适格的共同被告。综上，原审法院裁定驳回其起诉的结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  何克祥代理审判员  张宏娟代理审判员  朵利民二〇一七年九月五日书 记 员  丁卫东