北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京04行初2588号原告李保恩，男，1951年7月27日出生，汉族，住北京市大兴区。委托代理人杨成智，男，1975年2月22日出生，汉族，住北京市海淀区。被告北京市大兴区人民政府，住所地北京市大兴区兴政街15号。法定代表人崔志成，男，区长。委托代理人朱海，男，北京市大兴区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人张凤成，北京市三维律师事务所律师。被告北京市大兴区黄村镇人民政府，住所地北京市大兴区清源路9号。法定代表人莎红高，男，镇长。委托代理人赵宁，女，北京市大兴区黄村镇人民政府工作人员。委托代理人张雷，北京卓才律师事务所律师。原告李保恩因认为被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）、被告北京市大兴区黄村镇人民政府（以下简称黄村镇政府）强制拆除其房屋及附属设施的行为违法，提起行政诉讼。本院受理后，向被告大兴区政府、黄村镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告李保恩及其委托代理人杨成智，被告大兴区政府的委托代理人朱海、张凤成，被告黄村镇政府的委托代理人张雷到庭参加诉讼。被告黄村镇政府的副镇长肖东伟作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告李保恩诉称：原告位于大兴区黄村镇前大营村庆丰胡同的房屋被列入京沪高速铁路工程项目拆迁范围。2008年2月26日，被告大兴区政府决定成立京沪高速铁路征地拆迁指挥部。2008年11月10日，北京市大兴区建设委员会（以下简称大兴区建委）向京沪高速铁路股份有限公司（以下简称京沪高铁公司）颁发京建大拆许字【2008】第53号《房屋拆迁许可证》。2009年8月20日，大兴区建委依京沪高铁公司的申请作出京兴建裁字【2009】第79号《北京市房屋拆迁纠纷裁决书》。2009年11月12日，被告黄村镇政府作出《强制拆迁决定》。2009年11月13日，指挥部对原告的房屋实施了强制拆迁。在非法拆迁过程中，指挥部是拆迁的实施者，又是拆迁的行政管理者。原告房屋所在土地因京沪高铁工程已被收归国有，性质确已改变。被告却仍以集体土地的有关规定进行评估、补偿、裁决，借国家利益和公共利益之名，置法律法规于不顾，迫使原告接受远低于房屋市场价值的补偿，使原告遭受重大损失。综上，被告的强制拆迁行为不符合法律法规规定，严重损害原告的合法权益，请求确认被告对原告房屋实施拆迁的行为违法。在庭审中，原告将该诉讼请求明确为：要求确认被告大兴区政府和被告黄村镇政府强制拆除原告的房屋及附属设施的行为违法。被告大兴区政府辩称：一、大兴区政府没有对原告的房屋及附属物实施强制拆除行为，不应承担法律责任。（一）京沪高铁工程系经国务院批准建设的国家重点工程项目。大兴区政府依据大兴区建委的请示成立了京沪高铁征地拆迁指挥部，由时任副区长张XX任总指挥，与相关委办局主要负责人及有关人员组成。指挥部并不负责具体工作，主要职责是为了使国家重点工程顺利进行而进行有关工作的督促、协调，并不负责具体拆迁工作的实施，更未具体实施对原告房屋及附属物强制拆迁行为。（二）2008年8月，京沪高铁公司制定拆迁实施方案，并与大兴区建委签订拆迁工作协议、征地委托及拆迁资金支付协议，大兴区建委分别与黄村镇政府等签订征地委托及拆迁资金支付协议。从上述文件内容看，京沪高铁工程由政府有关部门分级管理，就大兴段而言，由黄村镇等3个镇政府具体实施。大兴区政府没有具体负责征地、拆迁实施工作。（三）最高人民法院行政裁定书中认定大兴区政府成立的指挥部实施了针对原告房屋的强制拆除行为，该认定与事实不符。（四）原告在诉状中称黄村镇政府作出了强拆通知，并会同城管、公安等部门实施了强制拆迁，这也表明实施拆除的主体不是大兴区政府。二、京沪高铁公司于2008年11月取得了合法有效的拆迁许可证，并于2009年4月张贴了拆迁公告。原告称京沪高铁公司未取得合法有效的拆迁许可，完全与事实不符。三、北京市人民政府《关于市政建设重点工程有关规定的通知》（京政发[1998]18号）第五条规定，在市政重点工程房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人在有关房地管理部门公告规定的搬迁期限内达不成协议的，按照先拆迁腾地、后处理纠纷的原则办理。京沪高铁公司制定的拆迁实施方案亦规定，被拆迁人应服从大局需要，按照国家重点工程建设需求，主动在搬迁期限内完成搬迁；在搬迁期限内，被拆迁人与拆迁人达不成协议的，按照先拆迁腾地、后处理纠纷的原则办理。据此，为保证国家重点工程的顺利实施，对原告房屋进行拆除并非没有依据。本案中，黄村镇政府在组织实施拆除前，对原告的房屋进行了测量和清登，并进行了财产评估；在拆除前进行了通知，拆除时还由公证处进行了现场财产公证。本案的根本问题是对原告的补偿问题，建议通过民事程序解决。综上，请求驳回原告对大兴区政府的起诉。被告黄村镇政府辩称：一、根据国家重点建设工程京沪高铁建设项目拆迁人京沪高铁公司制定的拆迁实施方案、大兴区建委与黄村镇政府签订的征地拆迁及资金支付协议，黄村镇政府受托负责京沪高铁建设项目在黄村镇区域内的拆迁。在拆迁公告规定的搬迁期限内，黄村镇政府安排工作组、拆迁服务公司、评估公司多次到原告处谈话做工作，讲解拆迁政策，动员原告早点动迁。黄村镇政府委托有资质的房地产评估公司对原告的房屋及附属物进行了清登，出具了评估报告并送达原告。根据北京市人民政府《关于市政建设重点工程有关规定的通知》（京政发[1998]18号）第五条以及京沪高铁公司制定的拆迁实施方案的规定，在搬迁期限内，被拆迁人与拆迁人达不成协议的，按照先拆迁腾地、后处理纠纷的原则办理。在动员原告动迁不能的情况下，作出强制拆除决定，并安排公证处在拆除时公证，对房屋状况和物品进行了保全；拆除后，及时承租房屋作为拆迁安置的周转房提供给原告使用。二、原告起诉针对的行为发生于2009年，原告起诉已超过法定期限。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。原告李保恩在法定期限内向本院提供了下列证据：1.北京市大兴区黄村镇人民政府村镇建设规划管理科出具的书面证明，以证明原告对被强制拆除的房屋享有所有权，对宅基地享有使用权；2.《北京市大兴区建设委员会关于成立京沪高速铁路征地拆迁指挥部的请示》及附件《关于成立京沪高速铁路征地拆迁指挥部的通知》，以证明北京市大兴区的京沪高速铁路征地拆迁指挥部是被告大兴区政府决定成立的，黄村镇政府系该征地拆迁指挥部成员，在本案征地拆迁过程中听从该征地拆迁指挥部的指挥；3.北京市京沪高速铁路大兴区征地拆迁指挥部出具的书面证明，以证明该征地拆迁指挥部存在并接收和管理京沪高速铁路大兴段的征地拆迁补偿费；4.黄村镇政府于2009年11月12日作出的《强制拆除决定》，以证明黄村镇政府作为征地拆迁指挥部成员对原告的房屋作出了强制拆除的决定；5.中华人民共和国国土资源部于2006年8月2日作出的国土资预审字[2006]193号《关于新建京沪高速铁路项目建设用地预审意见的复函》，以证明2006年8月2日京沪高速铁路项目建设用地预审通过，涉案房屋所在地被正式列入项目建设用地的征收范围，土地性质由集体所有转为国有；6.编号为2008规地市政字0006号《建设用地规划许可证》，以证明涉案项目于2008年3月21日取得建设用地规划许可证，涉案房屋被强制拆迁时所在地已列入城市规划区内，不再属于集体土地；7.北京市第一中级人民法院（2010）一中行终字第150号行政判决书，以证明上述证据2、3、5、6具有真实性；8.房屋及房屋被强制拆迁现场的光盘，以证明被告组织实施了强制拆迁行为，原告的损失是由被告的行为直接造成的。9.最高人民法院（2016）最高法行再54号行政裁定书，以证明大兴区政府和黄村镇政府均系本案适格被告。被告大兴区政府在法定期限内向本院提供了下列证据：1.《北京市大兴区建设委员会关于成立京沪高速铁路征地拆迁指挥部的请示》及附件《关于成立京沪高速铁路征地拆迁指挥部的通知》，以证明京沪高铁工程系经国务院批准建设的国家重点工程项目，各级人民政府对此均应予以重视，大兴区政府根据大兴区建委的请示成立了京沪高速铁路征地拆迁指挥部，该指挥部的主要职责是为使国家重点工程能够顺利进行而进行有关工作督促、协调，并不负责具体拆迁工作的实施，大兴区政府没有实施对原告房屋的拆除行为；2.京沪高铁公司制定并经大兴区建委备案的《京沪高速铁路工程（黄村镇西大营村）住宅房屋拆迁实施方案》；3.京沪高铁公司与大兴区建委签订的《京沪高速铁路（大兴区）拆迁工作协议》；4.京沪高铁公司与大兴区建委签订的《京沪高速铁路（大兴区）征地委托及拆迁资金支付协议》；5.大兴区建委与黄村镇政府签订的《京沪高速铁路（黄村镇）征地拆迁委托及资金支付协议》；6.大兴区建委与北京市大兴区安定镇人民政府签订的《京沪高速铁路（安定镇）征地拆迁委托及资金支付协议》；7.大兴区建委与北京市大兴区魏善庄镇人民政府签订的《京沪高速铁路（魏善庄镇）征地拆迁委托及资金支付协议》；以上述证据2-7证明京沪高速铁路工程系国家重点工程，由政府有关部门分级管理，其大兴段分别由黄村镇政府、北京市大兴区魏善庄镇人民政府、北京市大兴区安定镇人民政府具体实施，大兴区政府并没有具体实施征地拆迁工作，大兴区政府没有实施对原告房屋的拆除行为；8.《强制拆除决定》，以证明黄村镇政府向原告发出强制拆除决定，大兴区政府并没有作出对原告房屋拆除的决定，大兴区政府没有实施对原告房屋的拆迁行为；9.房屋拆迁许可证及拆迁公告，以证明京沪高速铁路项目拆迁工程依法办理了房屋拆迁许可证并依法予以公告，该项目拆迁程序合法。被告黄村镇政府在法定期限内向本院提供了下列证据：1.《京沪高速铁路（黄村镇）征地拆迁委托及资金支付协议》，以证明因国家重点建设工程京沪高速铁路建设项目的需要，黄村镇政府受委托负责黄村镇区域内的拆迁工作；2.房屋拆迁许可证，以证明国家重点建设工程京沪高速铁路建设项目拆迁人京沪高铁公司依法取得了房屋拆迁许可证，原告的房屋在该拆迁范围内；3.拆迁公告，以证明大兴区建委在黄村镇前大营拆迁区域内张贴了拆迁公告，公告中载明的搬迁期限截止至2009年5月10日；4.《京沪高速铁路工程（黄村镇前大营村）住宅房屋拆迁实施方案》，以证明国家重点建设工程京沪高速铁路建设项目拆迁人京沪高铁公司制定了住宅房屋拆迁实施方案，该实施方案已向大兴区建委备案，黄村镇政府依据该实施方案和京政发（1998）18号《关于市政建设重点工程有关规定的通知》的有关规定委托拆除公司对原告的房屋进行了拆除，不存在原告所述的强制拆迁违法的情形；5.《房屋及附属物清登表》《集体土地住宅房屋拆迁补偿估价报告》《估价结果通知书》及送达回执，以证明在拆除原告的房屋之前，黄村镇政府委托的北京兴远房地产土地评估有限公司已对原告位于前大营村宅基地上的房屋及附属物等进行了清登和评估，并向原告送达了该评估报告，原告认为评估金额偏低，不同意签订拆迁补偿安置协议，造成双方未能签订拆迁补偿安置协议；6.《强制拆除决定》，以证明2009年11月12日黄村镇政府向原告送达了实施拆除的决定书，履行了房屋拆除之前的告知义务；7.视频资料，以证明在拆除原告的房屋之前和拆除之时，黄村镇政府委托的北京兴远房地产土地评估有限公司以及北京市志诚公证处对原告位于前大营村宅基地上的房屋及附属物等进行了清登、评估，并向原告送达了该评估报告，对房屋现状和物品清点进行了保全；8.房屋租赁协议、居民身份证、书面证明及《京沪强拆周转房租赁费明细单》《京沪高铁拆迁办公室租房领款表（强拆）》，以证明在拆除原告的房屋之后，黄村镇政府从黄村镇西庄村承租了村民个人房屋提供给原告作为拆迁周转房使用，黄村镇政府为此支付了租金，履行了拆迁安置义务。经庭审质证，本院认为：原告提供的证据1、2、4、8、9，被告大兴区政府提供的证据1、8、9，被告黄村镇政府提供的证据2、3、6具备证据的真实性及与本案的关联性，且证据取得合法，予以采信。原告和被告提供的其他证据与本案不具有关联性，不予采纳。本院根据上述合法有效的证据及当事人的有关陈述，查明如下事实：2008年11月10日，大兴区建委依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定向京沪高铁公司核发了京建大拆许字[2008]第53号房屋拆迁许可证，许可京沪高铁公司因京沪高速铁路项目建设对“东至规划红线，西至规划红线，南至河北界，北至矿林庄”范围内的房屋及其附属物进行拆迁，拆迁期限为自2008年11月7日至2009年11月6日。2009年4月9日，大兴区建委发布拆迁公告，确定的搬迁期限为自2009年4月11日至2009年5月10日。在京沪高铁公司取得上述房屋拆迁许可证之前，经大兴区建委请示，大兴区政府批准成立了京沪高速铁路大兴区征地拆迁指挥部。原告李保恩的位于北京市大兴区黄村镇前大营村庆丰胡同的房屋在上述拆迁范围内。2009年8月20日，大兴区建委依京沪高铁公司的申请，就该公司与李保恩之间的拆迁纠纷作出京兴建裁字【2009】第79号《北京市房屋拆迁纠纷裁决书》。李保恩不服该行政裁决，诉至北京市大兴区人民法院，请求予以撤销。北京市大兴区人民法院经审理，判决驳回李保恩的诉讼请求。李保恩仍不服，上诉至北京市第一中级人民法院，北京市第一中级人民法院于2010年3月作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。2009年11月12日，黄村镇政府作出《强制拆除决定》，决定于2009年11月13日对李保恩的房屋实施强制拆除。2009年11月13日，李保恩的上述房屋被强制拆除。2010年，李保恩以大兴区政府、黄村镇政府为共同被告向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判决确认大兴区政府、黄村镇政府对其房屋实施强制拆迁的行为违法，并责令大兴区政府、黄村镇政府赔偿其损失。北京市第一中级人民法院作出（2010）一中行初字第1517号行政裁定，裁定对李保恩的起诉不予受理。李保恩不服，上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院作出（2010）高行终字第678号行政裁定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。李保恩向最高人民法院提出再审申请。2016年6月28日，最高人民法院作出（2016）最高法行再54号行政裁定认为：大兴区政府批准成立京沪高速铁路大兴区征地拆迁指挥部，该指挥部组织实施了针对李保恩的房屋的强制拆除行为；此外，李保恩提交了黄村镇政府针对其作出强制拆除决定的证据，故李保恩以大兴区政府和黄村镇政府作为共同被告提起诉讼符合法律规定，原审裁定不予受理显属不当，据此裁定撤销（2010）一中行初字第1517号行政裁定和（2010）高行终字第678号行政裁定，并指令本院受理该案。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告黄村镇政府认可其实施了对原告李保恩的房屋及附属设施予以强制拆除的行为。本案的争议焦点问题之一在于被告大兴区政府是否实施了强制拆除行为、是否是本案适格被告。就此问题，最高人民法院在（2016）最高法行再54号行政裁定中已作出“大兴区政府批准成立京沪高速铁路大兴区征地拆迁指挥部，该指挥部组织实施了针对李保恩的房屋的强制拆除行为；此外，李保恩提交了黄村镇政府针对其作出强制拆除决定的证据，故李保恩以大兴区政府和黄村镇政府作为共同被告提起诉讼符合法律规定”的明确认定。据此，大兴区政府和黄村镇政府均系本案适格被告。被告大兴区政府有关其并未组织实施强制拆除行为、其不是本案适格被告的意见缺乏依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行若干问题的解释》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年；被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，原告李保恩针对2009年11月13日实施的强制拆除行为，于2010年即向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。被告黄村镇政府认为原告李保恩的起诉超过法定期限的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。本案的另一争议焦点问题在于被告实施的强制拆除行为是否具有合法性。大兴区建委依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定向京沪高铁公司核发了房屋拆迁许可证，原告李保恩的房屋在拆迁范围内。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十二条规定，在区县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决；裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行；属于占地拆迁房屋的，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。本案中，被告直接实施对原告李保恩的涉案房屋及附属设施予以强制拆除的行为，系超越法定职权的行为。对该行政行为，依法应当判决确认违法。被告主张强制拆除行为不违法的意见于法无据，本院不予采纳。对于原告李保恩要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求，依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告北京市大兴区人民政府和被告北京市大兴区黄村镇人民政府于二○○九年十一月十三日对原告李保恩位于北京市大兴区黄村镇前大营村庆丰胡同的房屋及附属设施予以强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告北京市大兴区人民政府和被告北京市大兴区黄村镇人民政府共同负担（于本判决生效后7日内交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 陈良刚审 判 员 程 娜审 判 员 孙永欣二〇一七年九月六日法官助理 周孟伟书 记 员 门 蕊