辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽14行终96号上诉人（原审原告）齐广合，男，1949年9月6日生，汉族，个体，住址葫芦岛市龙港区龙程街。委托代理人王清山，辽宁斯特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）葫芦岛市连山区水利局，住所地葫芦岛市连山区。法定代表人晏志庚，该局局长。委托代理人曲长思，连山区水利局水政监察大队队长。委托代理人卢岩，辽宁开智律师事务所律师。上诉人齐广合因请求被上诉人葫芦岛市连山区水利局行政赔偿一案，不服龙港区人民法院（2017）辽1403行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人齐广合及其委托代理人王清山，被上诉人葫芦岛市连山区水利局的委托代理人曲长思、卢岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，被告于2008年组织修建了连山河应急护岸工程，于2009年竣工。原告在2008年5月购买了位于葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村原沈后预制板场的房屋及设备并生产建筑用材，该厂位于连山河北侧。2013年8月和2016年7月，由于该地区降雨量大，原告厂区内积水不能及时排出，场内有排水口通入河道，由于暴雨导致河中水量较大，使河中水位高于厂区，出现河水倒灌的现象，给原告造成了损失，原告认为该损失是由被告修建防洪堤坝造成，故要求被告赔偿损失。原告曾在2016年8月向本院起诉要求被告赔偿损失，因没有证据证明在诉前曾向被告提出赔偿申请而被驳回起诉。原告在2016年10月通过邮寄方式向被告提出赔偿申请，被告对该事实表示认可，但在60日未予答复。原审法院认为，行政机关承担赔偿责任的前提是其工作人员在行使行政职权时有违法行为，本案中，原告没有提供证据证明被告在组织修建应急护岸工程的过程中存在违法行为，虽然原告厂区内物资被水浸泡，财产受损的事实存在，但该损失与被告组织修建应急护岸工程没有必然的因果关系。原告称其厂区内的积水主要是河水通过排水口倒灌流入，众所周知，这一现象说明河中水位高于厂区，如果没有应急护岸工程，河水会直接涌入厂区，后果将更加严重。综上所述，原告要求被告赔偿损失缺乏法律依据，依照《中国华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告齐广合的赔偿请求。案件受理费50.00元退回原告。上诉人齐广合上诉称，原审法院认为“行政机关承担赔偿责任的前提是其工作人员在行使行政职权时有违法行为，本案中，上诉人没有提供证据证明被上诉人在组织修建应急护岸工程中存在违法行为”，明显违反行政诉讼举证责任倒置的基本原则，错误地分配了上诉人与被上诉人举证责任。直接造成事实认定错误和判决结果严重不公和违法。行政诉讼法和行政诉讼证据规则中都明确规定，应当由被诉的行政机关对其行政行为的合法性进行举证。因此上诉人认为，本案只要上诉人证明护岸工程是被上诉人组织修建，工程建成后上诉人建材厂场区内排水受阻存在水灾隐患，上诉人曾请求被上诉人依法检查排除水灾隐患的事实存在，最终上诉人建材厂发生水患，财产受损的事实存在，上诉人就完成了自身举证责任，上诉人一审中提供的证据已经充分证明了上述事实。而被上诉人如果不能举证证明其组织修建的护岸工程规划、设计审批、施工、竣工验收等程序合法性和护岸工程必要性、科学性、合理性；不能证明其积极履行了对水灾隐患的排查责任；不能证明上诉人水灾发生损失纯属不可抗力而与护岸工程修建无任何因果关系，就应当承担举证不能的后果，赔偿上诉人财产损失并支付排水工程费用。本案在一审审理过程中，首先被上诉人对其组织修建的连山河护岸工程过程，只提供了一份初步设计报告书，并无组织修建的护岸工程规划、设计审批、施工、竣工验收等方面任何其他材料，说明被上诉人组织修建该项工程，是未经规划审批施工许可和竣工验收的违法工程，无法证明其布局结构设计科学合理，不会影响沿岸（包括上诉人建材厂）正常排泄水通道。二是被上诉人庭审中也没有提供证据证明上诉人建材厂内多次水患影响造成长期停产和最严重二次水灾造成财产损失，是自然降雨达到了不可抗力的标准程度，与被上诉人组织修建护岸工程没有因果关系，而之前建材厂厂区内排泄水通道是一直顺畅，生产也是一直正常的。三是《河道管理法》明确规定“水利主管部门对所辖水利要进行经常性检查，发现水灾隐患要及时进行排除”。上诉人于2016年5月4日、7月22日，曾三次向被上诉人连山区水利局报告厂区内水灾隐患，请求被上诉人及时履行职责予以排除，但被上诉人无动于衷，其不履行法定职责的行政违法事实一直持续至今。上诉人认为行政行为不仅包括侵益性行政行为，还包括赋权性行政行为，本案中被上诉人虽然没有做出裁定、处罚等行政行为，却存在着不履行行政职责的赋权性行政行为。行政诉讼法明确规定“申请人申请保护人身权、财产权等合法权益，行政机关不履行或不予答复的，就是行政违法行为”。原审法院判决认定上诉人财产受损的事实存在，但却在没有任何事实依据情主观臆断，认定该损失与被上诉人组织修建应急护岸工程没有必然因果关系，甚至更加武断地认为“如果没有应急护岸工程，河水会直接涌入厂区，后果会更加严重”。该认定与客观事实严重背离，事实是在被上诉人没有修建应急护岸工程前，上诉人建材厂前的河道宽度大约140米左右，建材厂位于河道北岸，该侧河坝高约1.5米，高于河道南岸。由于修坝前河道很宽，建材厂排水通道顺畅，再大的雨厂区内积水也很薄（浅），很快就会通过排水通道及时排除，从没有出现过河面高于建材厂厂区发生河水通过排水通道倒灌，造成建材厂遭受水灾的情况。2006年发大水，很多企业和居民受灾，对岸菜园和庄稼一片ＸＸ。上诉人的建材厂都安然无恙。但由于被上诉人2008年开始组织修建护岸工程时，不仅坝体占用阻断建材厂排水通道，致使建材厂雨后排水不畅，还将河道宽度由原来140米缩至70米，造成雨大时河面高于建材厂场区地面，发生排水口倒灌情况，（具体见修建护岸工程前后上诉人建材厂与河道情况示意图一、二），造成上诉人建材厂2013年、2016年二次遭受重大水灾，因此正是被上诉人违法组织修建护岸工程行为，引发建材厂积水难以排出甚至出现河水倒灌现象，侵犯了原告排水权益，在上诉人报告水灾隐患后，仍不履行其法定职责排除水灾隐患的不作为，才是上诉人因水患造成停产停业损失了厂区内生产设备及其他财产损失根本原因，具有十分明确的因果关系。综上，一审法院违反行政诉讼举证规则，错误的将被上诉人的举证义务强加给上诉人，对引发上诉人建材厂的水灾原因，毫无根据违背客观事实的作出错误认定，严重侵害了上诉人合法权益，请求支持上诉人的上诉请求。上诉人向原审法院提交如下证据：１、建材厂的营业执照；２、赔偿申请材料及邮件查询单；３、沈后第三大队报告、锦西市河道管理所占用河滩地批复文件及征占地补偿协议书等相关材料；４、转让协议书及契证；５、建材厂物资水淹照片；６葫芦岛供电公司缴费明细；７、植物检疫证书、木材运输证及证明；８、山东宏发工贸有限公司安装调试卡、订货合同、托运合同及发票；９、损失电机清单；10、殷树祥证明材料。被上诉人葫芦岛市连山区水利局未向本院提交书面答辩意见，庭审答辩称，其答辩意见同一审答辩意见。被上诉人葫芦岛市连山区水利局向原审法院提交如下证据：1、水利工程确权划界资料档案；2、沈后三大队占河档案资料；3、连山河应急护岸工程初步设计报告书。本院经审理查明的事实与原审法院基本一致，本院予以确认。另查明，1986年至1987年期间，原中国人民解放军沈阳军区后勤部工程第三大队（以下简称“工程第三大队）经请示上级部门批准建设予（预）制板场，后向锦西市河道管理所（现葫芦岛市连山区水利局）申请在锦西市锦郊乡、刘台子村、小刘台子屯前河滩边上建予（预）制板场，锦地字［1987］20号征用土地批复文件同意工程第三大队占用集体土地，并备注“同意建场，但不得影响排洪，动工由河道管理所、土地管理部门监督执行”，锦西市河道管理所锦水河［1987］第2号“关于占用河滩地的请示批复”明确“同意你队临时占用我市、锦郊乡、刘台子村、小刘台子屯前河滩地建予（预）制场的请示，但不能超出以下范围：1、这段河滩地是在十年一遇最大洪水淹没范围之内，河道宽度要保持最低限度一百米以上，河道内不允许堆放废物，废料及倾倒垃圾，防止阻水。2、建筑物必须为临时简易性质，随时可根据防洪需要搬迁和拆毁，每年汛期前做好防洪准备，一切为防汛让路，服从防汛指挥部的指挥，如果因障碍物而影响行洪，造成一切损失，由你方负责。3、根据省、市有关规定按期缴纳占河费”。2008年5月8日，葫芦岛东北金城建设有限公司（原沈后工程第三大队）与齐广和（合）签订转让协议书，将坐落在连山区锦郊乡刘台子村原工程第三大队所建的房屋产权及设施转让给齐广合，协议明确了相关内容，其中“责任”一项第三条明确“鉴于河滩地没有土地使用证，如乙方（齐广合）办理土地使用证需补交土地出让金等费用，由乙方承担”。本院认为，上诉人齐广合取得在河滩上建设预制场的权利是由原工程第三大队所建的临时预制场转让而来，工程第三大队取得原预制场地时，锦西市河道管理所已经明确“1、这段河滩地是在十年一遇最大洪水淹没范围之内，河道宽度要保持最低限度一百米以上，河道内不允许堆放废物，废料及倾倒垃圾，防止阻水。2、建筑物必须为临时简易性质，随时可根据防洪需要搬迁和拆毁，每年汛期前做好防洪准备，一切为防汛让路，服从防汛指挥部的指挥，如果因障碍物而影响行洪，造成一切损失，由你方负责。3、根据省、市有关规定按期缴纳占河费”。上诉人齐广合所使用的预制板场所在位置处于被上诉人河道管辖范围之内，亦属于泄洪区域内，上诉人取得该场地的使用权利时应当知道该场地存在的风险，也能预测到在此地建设预制板场可能面临的问题。2008年被上诉人为治理连山河，提高连山河河道的防洪能力，净化周边环境，综合开发利用连山河的水利资源，以防洪为主，美化、亮化为辅，兼之开发利用土地资源为目标，在河岸两侧修建防洪大坝，使连山河得到了有效治理，美化了城区环境，该项工程并不存在违法行政行为。2013年、2016年由于发生强降雨导致上诉人齐广合的预制板场发生洪水灾害产生损失，上诉人认为是因被上诉人治理连山河修建防洪大坝所致，但因其预制板场本来就处于泄洪区域内，对于可能发生的风险和损失是在可预测范围之内，上诉人因强降雨所造成的损失与被上诉人修建应急护岸工程没有必然的因果关系，修建应急护岸工程实际上对于上诉人的预制板场地起到了一定的保护作用，故上诉人起诉被上诉人赔偿损失的理由不能成立，上诉人认为该损失是因被上诉人修建应急护岸工程所致没有事实依据。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 陈丽娟审判员 刘久斌审判员 孙      彬二〇一七年九月四日书记员 张   关   中本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。