北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终3462号上诉人（一审原告）暨诉讼代表人刘云飞，男，1976年4月29日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人郭红雁，女，1974年11月12日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）张海霞，女，1977年10月4日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）王小红，女，1972年1月23日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）葛张有，男，1972年1月2日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）郑利霞，女，1973年10月23日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）刘明武，男，1948年12月26日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人（一审原告）王金堂，男，1949年8月21日出生，户籍所在地河南省开封市。共同委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。共同委托代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人姜大明，部长。委托代理人潘彦成，中华人民共和国国土资源部工作人员。一审第三人曹继山，男，1976年1月22日出生，户籍所在地河南省开封市。一审第三人段金柱，男，1968年4月24日出生，户籍所在地河南省开封市。一审第三人段留才，男，1953年8月12日出生，户籍所在地河南省焦作市。一审第三人郭爱玲，女，1956年10月20日出生，户籍所在地河南省开封市。上诉人刘云飞、郭红雁、张海霞、王小红、葛张有、郑利霞、刘明武、王金堂（以下简称刘云飞等8人）因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院(2017)京01行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年11月8日，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）根据人民法院生效判决，针对刘云飞、郭红雁、张海霞、王小红、葛张有、郑利霞、刘明武、王金堂、曹继山、段金柱、段留才、郭爱玲（以下简称刘云飞等申请人）的行政复议申请作出国土资复议[2016]1875号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)，国土部经审查认为:依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”的规定，《河南省国土资源厅关于开封市黑岗口引黄灌区调蓄水库工程项目建设用地的预审意见》（豫国土资函[2009]207号，以下简称第207号预审意见）是依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，在建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查后作出的意见，刘云飞等申请人不是第207号预审意见的相对人，与第207号预审意见无行政法律上的利害关系。刘云飞等申请人就第207号预审意见提出的行政复议申请不符合法定受理条件。国土部依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回刘云飞等申请人的行政复议申请。国土部同时告知了提起行政诉讼的权利和期限。一审经审理查明，2013年12月26日，刘云飞等申请人向国土部申请行政复议，其复议请求是依法确认第207号预审意见违法并予以撤销。2014年1月3日，国土部作出国土资复议[2014]8号行政复议告知书(以下简称第8号告知书)，告知对行政复议申请人的合法权益不产生实质影响。刘云飞等申请人向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2016年9月23日作出（2016）京01行初290号行政判决，撤销了第8号告知书，责令国土部在法定期限内对刘云飞等申请人提出的行政复议申请重新作出处理。该判决已经发生法律效力。2016年11月8日，国土部作出被诉复议决定，同年11月10日向刘云飞等申请人送达被诉复议决定，同年11月17日，刘云飞等8人向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，判令国土部重新作出复议决定。另查，第207号预审意见是河南省国土资源厅针对河南省开封市水利局提出的建设项目用地预审申请作出的批复，其内容涉及该建设项目的选址、投资等内容。一审判决认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，行政机关受理行政复议申请的条件之一是，申请人与具体行政行为有利害关系。根据《建设项目用地预审管理办法》第二条的规定，该办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。本案中，刘云飞等8人针对第207号预审意见向国土部申请行政复议。刘云飞等8人并非该行政行为的相对人，该行政行为并不直接导致刘云飞等8人所称的相关土地被征收，故刘云飞等8人与第207号预审意见之间没有行政法律上的利害关系，刘云飞等8人向国土部提出的行政复议申请不符合法定受理条件。国土部作出的被诉复议决定驳回其行政复议申请的结论，符合法律规定。刘云飞等8人关于撤销被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，刘云飞等8人在行政复议程序中，并未向国土部提交过听证申请书，故刘云飞等8人关于国土部没有进行听证程序违法的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。刘云飞等8人的其他诉讼主张亦缺乏事实和法律依据，一审法院对其诉讼请求不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了刘云飞等8人的诉讼请求。刘云飞等8人不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审判决认定事实不清，应予撤销。虽然第207号预审意见不是针对上诉人作出的，但却有着导致上诉人相关土地被征收的法律后果。并且，第207号预审意见是建设项目核准、批准的必备文件，直接推进了上诉人承包地所在地块的土地征收和建设项目的开工建设，一审法院认定事实不清；第二，被上诉人认定上诉人提起的行政复议申请不符合法定受理条件没有事实根据；第三，被上诉人没有听证审理即作出被诉复议决定，程序违法。综上，请求撤销一审判决和被诉复议决定，依法责令国土部继续审理上诉人的行政复议申请并作出复议决定。国土部未对一审判决提出异议。一审第三人曹继山、段金柱、段留才、郭爱玲未向本院提交书面意见。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，一审法院对双方证据的采纳与认证意见均无不当，本院予以确认。经审查，本院与一审法院查明事实一致，本院予以确认。本院认为,与被复议的行政行为具有利害关系是公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的法定条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，刘云飞等申请人请求国土部确认第207号预审意见违法并撤销，参照《建设项目用地预审管理办法》第二条及第十一条的规定，建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，主要对建设项目选址是否符合土地利用总体规划、用地规模等方面进行审查，以保证土地利用总体规划的实施。国土部门所作的用地预审意见并不会直接导致项目所涉土地被征收的法律效力，亦未对后续可能启动的土地征收程序中的被征收人相关权益产生直接影响，刘云飞等申请人不是第207号预审意见的行政相对人，其与第207号预审意见亦不具有其他法律上的利害关系，故国土部据此驳回其行政复议申请正确，本院予以支持。刘云飞等8人以其承包土地被征收、第207号预审意见直接推进土地征收、项目开工建设等主张与第207号预审意见具有利害关系没有法律依据，本院不予支持。对于刘云飞等8人所持国土部未经听证程序作出被诉复议决定，程序违法的主张，本院认为，从行政复议法第二十二条的规定可以看出，听证程序不是行政复议程序的法定必经程序，且因刘云飞等8人与第207号预审意见不具有利害关系，其申请不符合行政复议法规定的受理条件，国土部尚未进入对第207号预审意见的合法性审查阶段，亦无启动听证程序之必要。故刘云飞等8人的上述主张没有法律依据，本院不予支持。对于被诉复议决定的履行程序，国土部在生效判决确定的法定期限内作出被诉复议决定，并向刘云飞等申请人送达，履行程序并无不当。综上，一审法院判决驳回刘云飞等8人的诉讼请求正确，本院应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘云飞、郭红雁、张海霞、王小红、葛张有、郑利霞、刘明武、王金堂负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  潘振东审 判 员  贾宇军代理审判员  哈胜男二〇一七年九月二十九日书 记 员  秦静羽