.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省高级人民法院行政判决书（2017）晋行再2号抗诉机关：山西省人民检察院。申诉人（一审被告、二审被上诉人、原再审被申请人）：平陆县国土资源局。住所地：山西省平陆县圣人大街***号。法定代表人：肖永成，局长。委托代理人：赵高星，平陆县国土资源局副局长。委托代理人：赵申民，山西大懿律师事务所律师。被申诉人（一审原告、二审上诉人、原再审申请人）：赵国治，男，1957年2月15日出生，汉族，住山西省平陆县。委托代理人：王开通，山西瑶峰律师事务所律师。申诉人平陆县国土资源局因与被申诉人赵国治土地管理行政处罚一案，不服运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决，向检察机关提出申诉。2016年8月31日山西省人民检察院作出晋检民（行）监［2015］140XXXXXXXX号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年10月19日作出（2016）晋行抗8号行政裁定，对本案进行提审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。山西省人民检察院指派检察员汤德意、史永升出席法庭。申诉人平陆县国土资源局的委托代理人赵高星、赵申民，被申诉人赵国治及委托代理人王开通到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平陆县人民法院一审查明：2013年5月份，原告赵国治以手持的建房用地审批表占地560㎡建设住宅。同年六月份被告平陆县国土资源局执法人员在巡查时，��现原告在下村土地图斑号为7号的耕地上建设住宅。遂于同年5月13日给原告下发了责令停止违法行为通知书，文号为平国土停字（2013）第61号，之后原告未按通知内容停止施工。被告平陆县国土资源局经立案审批，调查、收集证据，行政处罚前告知，举行听证，确认原告未经批准占用耕地建房，系非法占地行为，于2013年9月10日对原告作出平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定书。处罚决定书内容为：1、退还非法占用的土地。2、限2013年9月14日18时前自行拆除在非法占用土地上新建的房屋。原告不服被告作出的行政处罚决定书，于同年9月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定书。另查明：2013年春元街西扩工程征用并拆除了原告的住宅，有关职能部门已与原告签订了拆迁补偿协议。给原告赵国治110㎡单元三套，门面房三间，附属设施及搬迁安置费138000元。2013年5月17日，下村一组通过召开会议对居民承包的土地进行整合，按耕种户每人0.15亩土地进行了分配。土地整合流转协议第四条内容为：参加土地整合流转，擅自改变土地用途的居民，专项工作组将会同政府和土地部门进行制止，损失由个人承担。一审法院经审判委员会讨论认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条和《山西省实施（办法）》第五条之规定，县政府土地行政主管部门负责本行政区域的土地的统一管理和监督工作。被告平陆县国土资源局作为县政府的土地职能部门，有权对本辖区的土地进行管理和监督，具有行政执法主体资格。被告作出处罚决定，经过了立案审批，调查、收集证据，处罚前告知，举行听证，写出调查报告等程序，作出行政处罚决定的程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。就原告提出被告单位执法人员在询问行政相对人时，未出示执行公务证件，听证人员没有写明身份，现场照片没有让当事人签字确认，此问题确实存在；就原告及委托代理人提出行政相对人使用了”违��案件询问笔录纸”并不影响案件事实的查处；就勘测图只有长宽没有绘制建筑物，因处罚被告的是占地面积，而不是建筑物的面积；就原告提出被告单位内部工作人员证明图斑7号为耕地效力问题，因被告的职责就是对土地的管理和监督，具有掌握土地信息资料的主体资格，故该证据具有证明力；就原告提出被告作出处罚应制作”土地侵权决定书”而不是”行政处罚书”的问题，因被告确认原告非法占地，依《中华人民共和国行政处罚法》作出行政处罚决定书并不违法。对原告提出的行政处罚决定书主文中：限于9月14日18时前自行拆除，同时告知原告提起行政诉讼和申请复议期限的内容违法问题，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的内容，执法人员有限期的权利，且本案所确定的期限为自行拆���期限，并不是强制执行期限，与当事人提起诉讼和申请复议的期限并不矛盾。综上，被告在执法过程中的行政行为虽存在瑕疵，但没有达到侵害行政相对人合法权益的程度，不影响其处罚决定的有效成立。原告赵国治虽取得了建房用地审批表，但未按法定程序取得合法有效的宅基地使用权，便在耕地上建设住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定，被告作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院予以支持。原告请求撤销行政处罚决定书的理由，依法不能成立，本院不予以支持。依照《最高人民法院关于执行运城市中级人民法院二审查明：一审判决认定的基本事实没有出入。同时查明：平陆县人民法院协助平陆县人民政府县城西扩工程的有关事宜与本案诉争的土地管理行政处罚行为不是同一法律关系；赵国治手持的两张由平陆县人民政府审批的《二○○六年城区农户建房用地审批表》，其户主名称分别为申层旭（赵国治之妻）、赵云华（赵国治之子），平陆县国土资源局至今未组织过相关部门给其定界划线；赵国治现建房使用的土地的性质在国土资源部门备案的资料中认定为耕地。二审法院认为：上诉人赵国治现建宅占地未经合法审批，且不符合土地利用总体规划，被上诉人平陆县国土资源局作出的平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定认定事实清楚，且程序合法。上诉人的请求撤销平国土资（罚）字（2013)52号行政处罚决定，理据不足，本院不予支持。上诉人所持有的两份《二○○六年城区农户建房用地审批表》，未经平陆县国土资源局划线定界，与本案不属于同一法律关系，上诉人可另案处理。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出（2013）运中行终字第78号行政判决：驳回上诉，维持原判。赵国治不服二审生效判决，向二审法院申请再审。运城市中级人民法院作出（2014）运中行监字第3号行政裁定，对本案进行再审。运城市中级人民法院再审查明的事实与二审基本一致。另查明赵国治手持的两份由平陆县人民政府审批的《二○○六年城区农户建房用地审批表》，其户主名称分别是申层旭（赵国治之妻）、赵云华（赵国治之子）。运城市中级人民法院再审认为：赵国治依据平陆县人民政府审批的《二○○六年城区农户建房用地审批表》施工建房，该审批表户主系申层旭、赵云华，该审批表平陆县国土资源局至今未组织过相关部门给其定界划线，无论施工建房行为是否合法，行政相对人应系申层旭、赵云华，处罚主体应是申层旭、赵云华，并非赵国治，平陆县国土资源局作出���国土资（罚）字（2013)52号行政处罚决定的主体不当。原判决认为被告在执法过程中的行政行为虽存在瑕疵，但没有达到侵害行政相对人合法权益的程度的理由是错误的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，作出（2015）运中行再字第1号行政判决：一、撤销本院（2013）运中行终字第78号行政判决及平陆县法院（2013）平行初字第10号行政判决；二、撤销平陆县国土资源局作出的平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定书；三、平陆县国土资源局重新做出具体行政行为。平陆县国土资源局不服该再审判决，向检察机关申请监督。山西省人民检察院向本院提出抗诉。山西省人民检察院抗诉认为：运城市中级人民法院（2015)运中行再字第1号行政判决书，适用法律确有错误。理由如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。根据《���华人民共和国土地管理法》第五条和《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五条之规定，县政府土地行政主管部门负责本行政区域的土地的统一管理和监督工作。平陆县国土资源局作为县政府的土地职能部门，有权对本辖区土地进行管理和监督，具有行政执法主体资格，不存在超越职权、滥用职权的问题。作出的处罚决定，经过了立案审批、调查、收集证据、处罚前告知、听证、写出调查报告等程序，作出行政处罚决定的程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，不存在违反法定程序的问题。赵国治虽持有两份《二○○六年城区农户建房用地审批表》，且经村、镇、县三级审查，同意按三分划线定界，但尚未经平陆县国土资源局划线定界，且此表有效期为2005年11月1日至2006年12月31日前，过期作废。故其尚未按法定程序取得合法有效的宅基��使用权，擅自占用下村一组耕地建设住宅，实际占地面积达560平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定，其违法行为事实清楚，设据充分。处罚是对违法占地行为人的处罚，赵国治对占地行为在一、二审中均表示认可，确认赵国治为处罚主体并无不妥。故平陆县国土资源局作出的具体行政行为不具有《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可撤销事由。综上所述，运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决书，适用法律确有错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第（四）项、第九十三条第一款的规定，提出抗诉，请依法再审。本院再审过程中，平陆县国土资源局申诉称：一、赵国治是地地道道的违法占地，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定应予处罚。赵国治在2013年5月未经土地部门批准，未履行占用土地的任何合法程序，未取得占用土地的任何合法有效的手续，擅自占用下村一组耕地建设住宅，实际占地面积达560平方米，建成二层小楼。赵国治占用土地建住宅违背了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条和《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条之规定，属于违法占地，依法应予处罚。二、平陆县国土资源局对赵国治的处罚决定是正确的，应予维持。根据土地法律、法规的规定，农村村民建设住宅应符合下列条件：一是农村村民建住宅，使用本集体经济组织集体所有的土地，经乡（镇）人民政府审核，由县级以上人民政府批准；二是每户住宅用地不得超过132平方米；三是一户只能拥有一处宅基地，超过一处的应当退出；四是城镇规划范围内的集体建设用地，应当符合土地利用总体规划和城市规划；五是批准宅基地要经过划线定界。而赵国治占用此块土地建房，一是没有经乡（镇）人民政府审核，没有经县级以上人民政府批准；二是赵国治在本村不止一块宅基地，不符合再申请批划宅基地的条件；三是赵国治占地560平方米，远远超过每户住宅的占地面积；四是赵国治占地不符合总体规划和城市规划；五是赵国治占地未进行划线定界的法定程序。土地部门依法查处赵国治违法占地行为后，赵国治拿出了其妻子和儿子的建房用地审批表，但这两张建房用地审批表并不能作为赵国治占地建房的合法理由。一是这两张审批表是2006年的审批表，该表备注明确此表的有效期限为2005年11月1日至2006年12月31日前，过期作废。赵国治占地建房是在2013年，早已超过审批要求的时间界线。二是该表属于弄虚作假，骗取批准的。依照法律的规定，骗取批准占用的土地应属违法占地。三是本案占用土地行为人是赵国治，而此表并不是赵国治的审批表，其不能作为赵国治占用土地的有效依据。在土地部门查处时，赵国治为了证实其占地合法，向土地部门提供了一份他与村委会签订的《土地整合流转协议》,该协议恰恰证实赵国治是在村内土地整合流转的承包地上进行建设，这样的占地明显属于违法占地。三、一、二审判决正确，应予维持。一审判决认为，赵国治未按规定程序取得合法有效的宅基地使用权，便在耕地上建设住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充��，适用法律正确，驳回了赵国治的诉讼请求。二审判决认为，赵国治建设住宅占地未经合法审批，且不符合土地利用总体规划，平陆县国土资源局作出的平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定书事实清楚且程序合法，判决驳回上诉，维持原判。平陆县人民法院的一审判决和运城市中级人民法院的二审判决是完全正确的，应予维持。四、运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决错误，应予撤销。运城中院再审认为，赵国治依据平陆县人民政府审批的《二○○六年城区农户建房用地审批表》施工建房，该审批表户主系申层旭、赵云华，该审批表平陆县国土资源局至今未组织过相关部门给其定界划线，无论施工建房行为是否合法，行政相对人应系申层旭、赵云华，并非赵国治，再审判决该事实认定错误。再审判决已确认了施工建房的主体是赵国治，在国���部门查处及一审、二审、再审时，赵国治均承认是他在施工建房，无疑违法的主体就应是赵国治，对赵国治作出处罚主体正确。鉴于上述事实与理由，赵国治占地是地地道道的违法占地，平陆县国土资源局的处罚是完全正确的，一、二审判决正确，再审判决错误，请求撤销再审判决，维持一、二审判决，维持平陆县国土资源局作出的行政处罚决定。赵国治答辩称：一、原再审判决适用法律正确。1.原再审判决认定平陆县国土资源局处罚对象错误是有事实根据的，证据是充分的。所谓占地560平方米，真正的占地人是谁，一、二、再审判决书及处罚决定书认定赵国治持有两份审批表，而该两份审批表并不是赵国治的，而是赵云华与申层旭的，赵国治也明确表示为赵云华和申层旭盖房占地的依据是两份审批表。2.平陆县国土资源局提出赵国治承认他是建房人，但建房人就是占地的人的观点不能成立，建房人是施工人，但施工人并不是非法占地行为人。按照物权法的原理，处罚对象应该是物的占有人，而不是物的建筑人，平陆县国土资源局将赵国治作为处罚对象错误。3.平陆县国土资源局认为赵国治在一、二审中对占地行为认可，但赵国治在一、二审中并没有认可所建建筑物的所有者是他，相反，其在二审中明确提出不应该处罚他，因而认定赵国治在一、二审中对占地行为认可的事实没有依据。4.赵国治组织施工是受赵云华和申层旭的委托，父亲为儿子施工建房，丈夫为���子建房，不能等同于为自己建房，平陆县国土资源局处罚赵国治对象错误。二、平陆县国土资源局作出的处罚决定错误。除了主体错误外，认定事实上有如下错误：1.处罚决定书认定未经批准占地，而本案并非未经批准。一、二、再审判决均认定赵云华、申层旭取得了建房用地审批表，而事实上已经划线定界了，是当时的县纪检委、村委会参与指挥部给划线定界的，因而不能说未经批准。2.平陆县国土资源局认为两份审批表已经作废不是事实。夏县人民法院（2014）夏行初字第12号、第13号行政判决书判令平陆县国土资源局给赵云华、申层旭划线定界。据此，该两份审批表并未作废，是有效的，平陆县国土资源局在庭审中也承认两份审批表有效。3.如果说审批表作废，应该履行作废的法定程序，但平陆县国土资源局既没有把审批表收回，也没有提供审批表作废的证据。综上，原再审判决适用法律正确，平陆县国土资源局作出的处罚决定错误，山西省人民检察院的抗诉理由不成立，请求维持运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决。本院再审查明的事实与原一审、二审、再审查明的事实基本相同。另查明，赵国治持有的两份《二○○六年城区农户建房用地审批表》的户主姓名分别为赵云华、申层旭，而赵云华、申层旭分别是赵国治的儿子、妻子。赵云华、申层旭于2014年1月17日分别向平陆县人民法院提起行政诉讼，请求判令平陆县国土资源局履行法定职责���组织镇、村、组和有关部门给其宅基地划线定界。运城市中级人民法院依据平陆县人民法院的申请，裁定将该两案由夏县人民法院管辖。夏县人民法院于2014年7月31日分别作出（2014）夏行初字第12号、第13号行政判决。该组判决认为，被告平陆县国土资源局作为平陆县土地行政管理部门，依法负有土地登记职责。本案中，被告平陆县国土资源局依原告赵云华、申层旭的申请，已经向原告发放了《二○○六年城区农户建房用地审批表》，庭审中被告辩称原告现已有多处住宅，违反”一户一宅”的法律强制性规定，没有再履行法定职责的必要，同时又承认原告持有的《二○○六年城区农户建房用地审批表》有效，也从未组织相关部门为原告划线定界，被告的辩称理由不能成立，其行为已构成行政不作为。综合案件其他事实，应责令被告平陆县国土资源局在一定期限内对原告赵云华、申层旭的诉求事项作出行政处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决责令被告平陆县国土资源局于本判决生效后60日内依法履行法定职责。本院认为，本案的争议焦点为：一、赵国治在下村一组土地上建设住宅的行为是否合法；二、赵国治持有的两份建房用地审批表是否应当作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据；三、平陆县国土资源局将赵国治作为行政处罚对象是否正确。一、关于赵国治在下村一组土地上建设住宅的行为是否合法。赵国治主张依据其持有的两份《二○○六年城区农户建房用地审批表》，其在下村一组土地建设住宅的行为合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第（六）条规定，宅基地审批应坚持实施”三到场”。接到宅基地用地申���后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。本案中，下村村委会、圣人涧镇政府、平陆县国土局在赵国治持有的两份《二○○六年城区农户建房用地审批表》上盖章，同意按三分划线定界。该两份建房用地审批表备注栏明确注明：申请批准后，由县局组织镇（区）、村、组和有关部门划线定界后，方可动工建设，建设时，必须符合土地利用总体规划和城区建设规划。赵国治虽然取得了建房用地审批表，但并未按法定程序取得合法有效的宅基地使用权，其��平陆县国土资源局尚未组织镇、村、组和有关部门到实地给其持有的建房用地审批表划线定界的情况下，在下村一组耕地上超面积建设住宅，依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，赵国治的行为构成非法占用土地建设住宅。本案赵国治所建违法住宅依法应予拆除，但该违法住宅的形成是多种因素造成的，对其损失是否应给予补偿，可另行诉讼解决。二、关于赵国治持有的两份建房用地审批表是否应当作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据。赵国治主张其持有的两份《二○○六年城区农户建房用地审批表》是其建设住宅的根据，该两份建房用地审批表应当作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据。根据夏县人民法院作出的（2014）夏行初字第12号、第13号行政判决，平陆县国土资源局有义务履行法定职责，组织镇、村、组和有关部门给赵云华、申层旭的《二○○六年城区农户建房用地审批表》所批准的宅基地划线定界。但赵云华、申层旭提起的该两案诉讼与赵国治提起的本案诉讼不属于同一法律关系，因而赵国治持有的两份建房用地审批表不应作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据。三、关于平陆县国土资源局将赵国治作为行政处罚对象是否正确。赵国治主张其只是本案建房施工人，而不是非法占地行为人，平陆县国土资源局将其作为行政处罚对象错误。《土地违法案件查处办法》第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理。据此，土地管理部门查处的对象是违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的违法行为人。平陆县国土资源局在对赵国治作出行政处罚之前，经过了立案审批、调查、收集证据、处罚前告知、举行听证、写出调查报告等程序，查明赵国治在下村一组耕地违法建设住宅行为成立，其所作出的行政处罚决定对象准确，程序合法，结果适当。赵国治提出的其施工建房是受申层旭、赵云华的委托，为妻儿建房，因而其不是非法占地行为人，不应对其作出行政处罚的理由不成立。综上，原再审判决认定事实不清，适用法律错误，山西省人民检察院的抗诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条的规定，判决如下：一、撤销运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决；二、维持运城市中级人民法院（2013）运中行终字第78号行政判决及平陆县人民法院（2013）平行初字第10号行政判决。一、二审案件受理费各50元，均由赵国治承担。本判决为终审判决。审判长李振华审判员刘晓芬审判员李克恭二○一七年九月十八日书记员穆五谋