贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔0181行初20号原告：贵阳市南明区人民检察院，住所地：贵州省贵阳市南明区富源中路***号。法定代表人：黄林，该院检察长。委托诉讼代理人：梁琼辉，该院员额制检察官，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：赵友均，该院员额制检察官，代理权限为特别授权代理。被告：贵阳市南明区后巢乡人民政府，住所地：贵阳市南明区后巢乡。法定代表人：熊莉，该乡乡长。委托诉讼代理人：莫慧敏，贵州慧歆律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人：刘堃，贵州慧歆律师事务所实习律师，代理权限为一般授权代理。原告贵阳市南明区人民检察院（以下简称南明检院）诉被告贵阳市南明区后巢乡人民政府（以下简称后巢乡政府）确认行政行为违法、履行监管职责一案，本院于2017年7月5日立案后，向被告后巢乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向法庭提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2017年9月13日在本院公开开庭审理了本案。原告南明检院的委托诉讼代理人梁琼辉、赵友均，被告后巢乡政府的负责人熊莉及委托诉讼代理人莫慧敏、刘堃到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告南明检院向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告对后巢村公路沿线随意倾倒垃圾怠于履行监管职责违法。2.请求判令被告对后巢村公路沿线随意倾倒垃圾依法履行监管职责。事实和理由：原告在履行检察职责中发现，南明区后巢乡后巢村公路沿线存在大规模垃圾，且呈逐日增加态势。该垃圾堆存点紧邻公路和铁路，起点至终点直线距离约500米，垃圾覆盖土地面积约40000平方米，并伴有垃圾焚烧现象，严重破坏了周边生态环境，给当地居民生产生活造成不良影响。2016年12月2日，原告向被告发出检察建议，督促其对后巢村路边随意堆放垃圾及垃圾焚烧问题依法履行监管职责。对此，被告虽作出书面回复，并采取了一定整改措施，但后巢村路边倾倒焚烧垃圾现象并未得到有效遏制，垃圾造成的污染仍持续存在，社会公共利益仍处于被侵害状态。经我省生态环保专家现场调研，意见为：后巢村露天垃圾堆存点紧邻城市居民、公路、铁路及水体，堆存数量巨大、面积宽广，虽经初步整改，仍存在许多环境问题，如各类塑料垃圾堆存及焚烧，不仅易燃、不易降解，严重影响城市环境，且焚烧垃圾产生的成分严重污染大气和影响居民健康；大量易腐垃圾产生恶臭、滋生蚊蝇并产生大量垃圾渗滤液；混合堆存的医疗垃圾易携带病原体，与重金属腐蚀和有机污染物产生的渗滤液共同体对地表水和地下水造成严重污染；电子垃圾在垃圾渗滤液的腐蚀下，其中的重金属将随渗滤液在降雨淋溶冲刷作用下进入周边水体和土壤，导致水环境和土壤环境中重金属累积等问题。原告认为被告后巢乡政府对此长期疏于监管和整治，检察机关发出检察建议后，虽采取了一定整改措施，但垃圾造成的污染并未得到有效治理，且倾倒、焚烧垃圾的现象依然存在，社会公共利益仍持续处于受侵害状态。故依照规定提起行政公益诉讼。被告后巢乡政府答辩称：1.答辩人并不存在怠于履行监管职责的情况。后巢村属城乡结合部，外来人口多，村民及外来人口乱堆放、焚烧垃圾现象屡禁不止。答辩人多次在会议中提到此问题，并采取树立提示牌、发放宣传单、巡查等方式进行治理。但由于管理区域大，人员不足，没有执法权等问题，导致倒垃圾、焚烧垃圾违法行为无法完全杜绝。原告发出检察建议后，答辩人加大了管理力度，增派了巡查，该问题已经得到基本解决。2.关于公路边垃圾问题。该区域并非原告曾经提出检察建议的区域，也非正式公路，而是施工便道。该地点的垃圾是一些人员随意倾倒，并非答辩人设立的垃圾点。对这些违法行为，答辩人设立了提示牌，安排人员巡查。对已经倾倒的垃圾，答辩人需要经过分离再进行处理。3.答辩人一直积极进行治理、解决，并未视而不见。现所涉及到的环境问题已经基本得到解决，违法倾倒的垃圾也基本拖运、处理完毕。答辩人仍会继续履行监管职责，保护辖区环境。原告为证明其主张，向本院提供了以下证据：1.《中共贵阳市南明区后巢乡委员会贵阳市南明区后巢乡人民政府主要职责、内设机构和人员编制的规定》、《南明区城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明乡政府对本级辖区内的垃圾有管理职责，有环境保护职责。2.检察建议书及送达回证、后巢乡关于检察建议书的回复，证明原告发现垃圾的问题，发出检察建议书。3.询问笔录，证明垃圾堆放并有焚烧，对周边村民的生活有污染，现场照片、航拍的视频，证明检察建议发出后，垃圾堆放的情况仍然存在。4.贵阳市国土资源局南明分局关于南明区后巢乡后巢村露天垃圾堆存点地块土地利用的回复，专家意见，测绘图纸光盘，现场照片，航拍视频，证明被告怠于履行职责，虽然采取了措施，但是效果不明显。5.贵阳市国土资源局南明区分局关于南明区后巢乡后巢村露天垃圾堆存点地块土地利用的回复，证明堆放垃圾地点土地现状。被告后巢乡政府对以上证据的真实性、合法性均不持异议。但认为原告询问的人员不一定是本地居民，不能反映真实情况；原告发出的检察建议指向的是黄花园，而诉讼的却是关田，而关田的污染问题是在之后才出现的，并非长期堆存，周边也没有居民区。被告后巢乡政府向法庭提交了三组证据：第一组，1.5份会议纪要；2.被告在处理垃圾焚烧的照片；3.张贴的告知书；4.入户发放告知书的照片；5.巡查情况；6.宣传情况；7.违法焚烧、偷倒垃圾人员写下的保证书；8.加班费支付表。以上证据证明被告一直在履行相应的职责，并不存在怠于履行职责的情形。并证明被告一直坚持治理，还加大相应的治理力度。第二组，1.5份会议纪要；2.关田巷污水塘现场查勘；3.治理污水塘会议照片；4.开辟临时施工便道现场照片。以上证据证明被告对环境问题一直十分重视，对于可能出现的环境问题，都积极寻求治理。为了治理该污水塘的问题，被告开辟该临时施工便道，当时并不存在垃圾堆放，而是在之后一些人员违法倾倒。第三组，1.后巢村关田整治前、整治中、整治后的照片；2.后巢村关田设置卡点的情况照片。以上证据证明：原告所称的公路实际上是施工便道，被告已设立卡点防治违法倾倒行为的扩大，且出现问题后，被告并未怠于履职，而是对垃圾进行拖运、处理，并已经解决了大规模垃圾问题，已经履行了相应的职责。原告南明检院对被告后巢乡政府提交的证据的真实性、合法性均无异议。但认为涉案地块堆放垃圾问题是长期存在的，被告虽采取了一定的措施，但并未取得明显效果，应由专家来判断。经庭审质证，本院对原、被告提交的上述证据的真实、合法、关联性均予以认可并予以采纳。经审理查明，南明区后巢乡后巢村关田地块系与小河经开区相邻的城乡结合地带，该地块已部分拆迁，但因种种原因一直未开发。由于拆迁残留有部分建筑废料，加之附近居民较少，故有一些人员车辆违法将生活垃圾在此倾倒，形成了较大面积的垃圾带，对周边环境造成了一定的污染。2016年12月，被告在履行检察职责中发现，后巢乡后巢村存在垃圾乱堆乱倒情况，遂于2016年12月2日向被告发出南检行建（2016）48号检察建议书，指出南明区后巢乡后巢村路边可见垃圾乱堆及垃圾焚烧现象，影响周边居民身体健康，建议被告依法履行监管职责。2016年12月16日，被告书面回复原告，针对原告提出的问题制定了相应措施：一是加大对黄花园、关田区域的管控力度；二是加大巡查力度；三是加强教育；四是配合相关部门摸底调查。实际上，在原告发出检察建议之前，后巢乡政府从2016年10月至2017年2月针对辖区的环境问题就多次召开会议，安排相关整治工作，并采取了清运、安排人员巡查、入户发放宣传单、张贴告知书等方式进行综合治理，并抓获了部分乱倒垃圾的车辆和人员，但由于力度不够，且被告对这些行为并无处罚权，故包括本案所涉地关田区域在内的乱倒垃圾问题并未得到有效控制和解决。在关田区域与小河开发区珠江湾畔相邻处有一自然形成的污水塘，散发的恶臭对周边居民产生严重影响，为对该污水塘进行治理，被告于2017年5月安排修建了临时施工便道进入该区域，但由于监管未跟上，反而有更多车辆、人员乘机通过该便道将垃圾运输到该地倾倒。至2017年6月原告南明检院委托专家到现场踏勘时，发现该地堆放的垃圾面积较大，大部分为旧存垃圾，少量为新增垃圾，对环境造成严重污染。原告认为被告怠于履行监管职责，导致辖区环境污染严重，故提起本案公益诉讼。庭审后，本院会同原、被告及专家到现场踏勘，核实被告整改治理情况。专家认为，与诉前踏勘情况相比较，被告方已对生活垃圾进行了大量清运，总体情况大为改善。但现场仍有部分生活垃圾被简单覆土填埋。根据现场情况，专家认为需继续整改。本案争议焦点为：1.本案所涉关田区域垃圾问题是否是原告检察建议之后出现的新问题？原告检察建议是否包含了本案起诉所指区域？2.被告是否存在怠于履行行政管理职责的行为？3.被告是否应当继续履行监管职责？本院认为，检察机关提出检察建议后，若行政机关未依照检察建议依法履职，检察机关提起的诉讼显然只能针对检察建议所涉及的问题，不能超过检察建议所涉范围。从本案查明情况看，原告南明检院是针对“后巢乡后巢村路边存在的垃圾随意堆放和焚烧垃圾现象”而给被告后巢乡政府发出检察建议，被告代理人在庭审中认为原告起诉的关田区域的垃圾问题是2017年5月份新出现的，原告检察建议只是针对后巢村黄花园区域的垃圾问题，而该区域的垃圾堆放问题被告已经处理完毕。本院认为，从现有证据看，关田区域的垃圾堆放并非新出现的问题，而是在原告发出检察建议时就已存在。其一，从证人证言看，几名证人陈述此处堆放垃圾时间长短虽不一致，但都证实关田区域的垃圾污染问题存在了相当长的一段时间；其二，专家也证实，6月份现场踏勘发现关田区域的旧存垃圾占比较大而新增垃圾较少。另外，被告认为检察机关检察建议仅涉及黄花园区域而未涉及关田区域的主张与本案事实并不相符。首先，检察建议指出的是“后巢乡后巢村”存在垃圾污染问题，并未单独指向黄花园区域，而本案的关田区域也属于后巢村；其次，从被告给检察机关的回复看，其针对原告提出的问题所制定的措施明确提到“对黄花园、关田区域加大巡查管控力度，进行巡查教育，对区域企业进行摸底调查”，该回复实际上认可关田区域存在的问题并根据检察建议进行整改。所以，本院认为原告南明检院发出的检察建议包含了关田区域的污染问题，原告起诉并未超过其建议书范围，被告辩论意见不能成立。被告后巢乡政府是否存在怠于履行行政管理职责的行为？从本案查明事实看，在原告发出检察建议之前至提起诉讼之前，被告都履行了一定的行政管理职能，召开会议安排了工作，派人入户宣传，张贴公告，派人值守等，但从效果上看，并不理想。所以，本院认为，被告并非怠于履职而是履职不到位。根据本院会同专家现场踏勘的情况，专家认为被告进行了大量的清运工作，但在部分点位上，存在将生活垃圾就地掩埋的情况，仍需要继续清理，彻底消除对环境的影响。同时，本院也认为，被告应继续采取管控措施，防止再有人员、车辆进入该区域倾倒垃圾。故本院对原告要求判决被告继续履行监管职责的诉请予以支持。本院认为，判决被告继续履职，意味着被告在之前履职不到位，换言之，原告第二项诉请实际上已涵盖了第一项诉请的内容，本院不必再对第一项诉请单独进行审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，判决如下：被告贵阳市南明区后巢乡人民政府继续依法履行管理职责，清理后巢乡后巢村关田区域残留垃圾并防控新的倾倒垃圾行为。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  罗光黔审 判 员  杨孝元人民陪审员  杜昌源二〇一七年九月二十五日法官 助理  田 菲书 记 员  苏桂兰