海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2017）琼02行初152号原告郑子进，男，1979年1月4日出生，汉族，住广东省茂名市。委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。委托代理人许云敬，广东三正律师事务所律师。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路**。法定代表人吴岩峻，市长。委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。原告郑子进不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收其房屋的行政行为，于2017年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因本案与本院同期受理的原告车燕珍等人分别诉被告三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷41案的诉讼请求、事实和理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该42个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。原告郑子进委托代理人陈太真，被告三亚市政府委托代理人郭海云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2015年9月30日，被告三亚市政府作出三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号征收决定），决定征收东岸村棚户区改造项目范围内的国有土地上的所有房屋。同日，三亚市政府办公室作出《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（三府办〔2015〕270号）。此后，征收实施单位三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）委托三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）与原告郑子进签订《房屋拆迁补助协议书》，并依约支付了相关款项。2016年12月21日，被告拆除了原告位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的房屋。原告郑子进诉称，2016年，三亚市政府在三亚市吉阳区东岸村实施棚户区改造，日夜要求东岸村村民及自建房屋的户主签订拆迁协议，并于同年12月违法强制拆除了原告于2008年在东岸村建造的211.61平方米的家庭住宅。原告认为，三亚市政府征收原告房屋的行政行为违法，理由如下：一、三亚市政府作出185号征收决定后，未依法采用合理的方式在东岸村进行公示，没有就补偿方案征求公众意见，致使东岸村村民及相关权利人只能通过传阅东岸村棚改的宣传单了解相关信息，丧失了知情权、听证申请权、司法救济权等相关权利。征收实施单位吉阳区政府在强制拆除东岸村2000多栋民宅之后，至今未就任何一栋房屋的合法性作出行政认定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。二、原告建设房屋的宅基地来源合法，符合当地居民对三亚市政府在2015年以前对东岸村农村集体土地权属及利用的监管状态的善意信赖。原告在涉案土地上建房没有改变该土地属东岸村集体所有的性质，东岸村委会对原告的建房行为也给予了认可。三亚市政府对东岸村2940亩土地及130万平方米的房屋长期未予以确权登记，导致宅基地权属确认和房屋建设状态混乱，应对此承担严重不作为的过错责任。三、原告房屋的建设具有合理性和合法性，符合原吉阳镇政府在2013年以前对属地利用、房屋建设的利用规划，应认定合法。吉阳镇至2013年才第一次公示施行土地利用规划，东岸村的房屋建设在2015年以前均未核发建设规划许可证。原告的房屋建于2008年之前，当时既无土地利用规划，也无申报建设规划许可证的行政渠道。政府在十年甚至几十年期间不仅未对东岸村的房屋建设作出过任何行政处罚，还提供水电网甚至道路建设之公共服务，使得包括原告在内的任何人都有理由相信三亚市政府已经承认了此类房屋存在的合理性和合法性。四、三亚市中级人民法院已作出（2016）琼02行初339号行政判决确认三亚市政府作出185号征收决定的行政行为违法，故三亚市政府征收原告房屋缺乏合法依据，其强制拆除原告房屋的行为违法，应依法对原告作出行政补偿。原告与征收部门签订的拆迁协议违法无效，而且该协议约定的是生活补助金，除此之外，仍应得到相应的补偿，不能据此认定原告丧失房屋征收补偿的权利。综上，请求法院：判决确认被告三亚市政府征收原告位于东岸村土地范围内的家庭住宅之行政行为违法；依法审查《三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《东岸村征补安置方案》）的合法性。原告郑子进向本院提交了以下证据：1.《国家建设征地拆迁补偿表》《房屋拆迁补助协议书》及支付凭证、涉案房屋照片，证明原告房屋建成于2008年以前，当时吉阳镇没有乡镇规划，东岸村土地没有登记造册，被告对村域范围内的房屋建设活动予以扶持并提供了水电开户等公共服务，吉阳区政府未经核查房屋建设时间而擅自拆除原告房屋，被告应尊重历史事实，确认原告房屋的合法性，并按周边房产的交易价格对原告作出征收补偿决定。2.185号征收决定。3.《东岸村征补安置方案》。证据2、3证明：被告征收东岸村2940亩土地未报经国务院审批，超越法定职责；被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，直接以国有土地的名义收回东岸村集体土地，适用法律错误；被告未依法公告185号征收决定，未征求村民和住户的意见，单方确定补偿标准，程序违法；被告未确认原告房屋的合法性，未对被征收房屋进行市场价值评估，侵害原告的补偿选择权。4.《三亚市吉阳区人民政府信息公开告知书》，证明吉阳区政府、三亚市政府应对东岸村棚户区改造项目推进领导小组办公室的行为承担责任。5.吉阳区政府挂牌成立的相关信息资料，证明原告涉案房屋建成之后吉阳镇才撤镇设区，应当适用建房时的法律、法规认定原告房屋的合法性。6.《东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员补偿情况公示》《东岸棚户区改造项目补偿情况公示》《东岸棚户区改造项目外来户房屋补助情况公示》，证明被告无视历史事实，未确认原告房屋的合法性即违法拆除该房屋，其征收程序违法。7.《三亚市人民政府关于印发调整乡镇行政区划实施方案的通知》（三府〔2001〕130号）、《三亚市人民政府关于调整原红沙镇、荔枝沟镇、南海街道办事处部分行政区划的通知》（三府〔2001〕133号）、《海南省人民政府关于同意三亚市田独镇更名为吉阳镇的批复》（琼府函〔2010〕151号），证明东岸村土地、房屋原属乡镇规划范畴，直至2016年才纳入城市规划，2013年之前的房屋无规划、无报建、无登记系因政府不作为造成的，此类房屋应确认合法。8.《三亚市人民政府关于三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）的批复》（三府函〔2013〕772号）及《三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）》，证明吉阳镇史上第一份土地利用、房屋建设规划于2013年才发布，此前吉阳镇无相应的土地利用乡镇规划，房屋建设活动无从申报，原告建设房屋无规划、无报建、无登记属于客观原因，政府对此具有监管过错。9.《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知（国办函〔2016〕76号），证明自2016年9月起，三亚市全市范围作为城市进行规划建设，房屋建设活动应依该规划和城乡规划法进行调整。10.《三亚市人民政府办公室关于三亚市东岸湿地公园项目用地土地调查有关事项的通知》（三府办〔2016〕147号），证明三亚市政府确认东岸湿地公园占用东岸村506666平方米（即760亩）土地，可185号征收决定决定征收东岸村2940亩土地，其征收行为严重缺乏公共利益，系非法侵占东岸村村民宅基地的行为。11.（2016）琼02行初339号行政判决，证明被告作出185号征收决定的行政行为违法。被告三亚市政府辩称：一、被告所作的房屋征收行为法律依据充分，程序合法。东岸村属于三亚市旧城区，居民住房条件差，基础设施落后，存在消防和安全隐患，被告基于公共利益的需要对该片区组织实施旧城区改造。现该棚户区改造项目已纳入国家下达给海南省的2015年棚户区改造计划，相关规划已经海南省住房和城乡建设厅批准。2015年9月30日，被告依法作出185号征收决定及《东岸村征补安置方案》，并进行了公示，公布了东岸村棚户区改造改造项目的征收补偿标准。随后，征收实施单位吉阳区政府也指派吉阳区住建局等相关部门工作人员对原告被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并先后制作了《附着物补偿统计表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料。原告对前述统计资料所登记的涉案房屋规格、面积以及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的计算单价和金额均予以认可，并与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订了《房屋拆迁补助协议书》，随后领取了全部补助款。二、原告的诉讼请求没有事实与法律依据，依法应予以驳回。根据前述《房屋拆迁补助协议书》的约定，原告依据协议领取房屋搬迁生活困难补助款后，不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求，其房屋权属转移归吉阳区政府，由吉阳区政府拆除。由此可以确定，原告在同意签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，已对其被征收的涉案房屋丧失了权利，被告三亚市政府征收拆除涉案房屋的行为未违反双方的协议约定。现原告在双方协议已经履行完毕后，又反悔起诉要求确认被告征收行为违法、要求审查《东岸村征补安置方案》的合法性没有事实根据和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.《房屋拆迁补助协议书》；2.《国家建设征地拆迁补偿统计表》；3.《国家建设征地拆迁补偿表》；4.补助款支付清单；证据1-4证明原告已与吉阳区政府签订了《房屋拆迁补助协议书》，并领取了补助款。5.《三亚市人民政府关于申请确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的函》（三府函〔2015〕148号）；6.《海南省住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（琼建住房函〔2015〕145号）；证据5、6证明涉案项目已经海南省人民政府批准同意。7.185号征收决定；8.《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（三府办〔2015〕270号）；证据7、8证明被告作出并公示了涉案征收决定及征收补偿安置方案。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告证据的质证意见被告三亚市政府对原告证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该组证据不能证明原告房屋建于2008年之前；对证据4、5与本案的关联性有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该组证据不能证明原告房屋的合法性；对证据7-10与本案的关联性有异议；对证据11的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该判决尚未生效，即使185号征收决定最终因程序上存在瑕疵而被确认违法，也不能否定其效力的存在，因为该征收决定并未被撤销。（二）对被告证据的质证意见原告对被告证据1的真实性无异议，合法性有异议，认为：该协议所依据的185号征收决定、《东岸村征补安置方案》等行政文件违法，导致该协议亦违法;该协议不涉及原告房屋的征收赔偿问题，没有免除被告赔偿责任的约定，被告仍应按市场价值赔偿原告房屋的损失；吉阳区住建局不具备签约主体资格，无权代表吉阳区政府与原告签订协议；该协议恰恰证明原告房屋具有合法性，被告具有监管不当的过错。对证据2、3的真实性无异议，合法性和证明效力有异议，认为该组证据反而证明被告征收原告房屋行为违法，原告要求按房屋的市场评估价格进行补偿有事实依据。对证据4的真实性无异议，证明效力有异议，认为政府对原告进行民生救济是职责所在，不能因此免除被告违法征收原告房屋的赔偿责任。对证据5-8的真实性无异议，证明效力有异议，认为该组证据无法证明涉案项目经过海南省人民政府批准同意，被告没有依法将185号征收决定和《东岸村征补安置方案》在东岸村进行公告，没有告知被征收人了解征收内容的有效途径。本院对上述证据认证如下：原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告征收原告涉案房屋的行为违法；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明原告与被告征收实施单位签订《房屋拆迁补助协议书》后，已领取了全部补助款。经审理查明，2015年9月30日，被告三亚市政府作出185号征收决定，决定：征收东岸村棚户区改造项目范围内（东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路）的国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；房屋征收实施单位为吉阳区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及《东岸村征补安置方案》对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该征收决定还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向本院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室对吉阳区政府及市各相关单位作出了《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（三府办〔2015〕270号）。《东岸村征补安置方案》规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；确定为违法建筑的房屋不予补偿。此后，吉阳区政府指派吉阳区住建局等相关部门的工作人员对郑子进位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的涉案房屋进行了清点、丈量和登记，并先后制作《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料，明确了郑子进被征收房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的金额。郑子进对前述补偿统计资料所登记的被征收房屋规格、面积及补助单价、金额均签名予以认可。2015年11月10日，郑子进作为乙方与甲方吉阳区政府下属吉阳区住建局签订了《房屋拆迁补助协议书》，约定：因乙方未能提供被拆房屋的合法权属证明等相关材料，故其房屋可依法认定为违法建筑，依法拆除可不予补偿，但鉴于乙方生活实际困难，因此甲方同意根据《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的有关条款，给予乙方适当的生活困难补助，即按乙方被拆房屋面积211.61平方米（超出525平方米部分不予补偿）给予乙方生活困难补助费116385.5元（标准为550元∕平方米）和搬迁奖励费52902.5元（标准为250元∕平方米），合计169288元；乙方同意不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求；乙方领取房屋搬迁生活困难补助款后，其房屋权属转移归甲方；乙方应于领取补助款之日起七日内腾空房屋，交由甲方拆除，如乙方无故逾期不搬的，甲方可依法予以强制拆除，后果由乙方负责。之后，郑子进领取了前述协议约定的全部款项。2016年12月21日，吉阳区政府对郑子进被征收的房屋进行了拆除。2017年6月26日，郑子进以三亚市政府征收其房屋的行政行为违法，应予赔偿为由，提起行政赔偿诉讼，请求法院判决被告三亚市政府赔偿其位于东岸村委会土地范围内的211.61平方米家庭住宅被征收的损失211.61万元（按每平方米1万元计，以司法评估为准）及拆除其房屋未能回收的建筑钢筋材料损失6万元。2017年6月27日，郑子进另外提起本案诉讼。案件庭审时，原告郑子进明确不再申请对其房屋被征收的损失进行司法评估。另查，原告郑子进的户籍不在东岸村委会，其被征收的涉案房屋未办理合法的产权登记。本院认为，被告三亚市政府在征收东岸村棚户区改造项目用地的过程中，已将185号征收决定和《东岸村征补安置方案》进行公示，公布了东岸村棚户区改造项目的征收补偿标准。其所确定的征收实施单位吉阳区政府也指派吉阳区住建局等相关部门的工作人员对原告郑子进被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并先后制作了《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料。原告郑子进对征收人员在前述补偿统计资料中所登记的涉案房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的计算单价和金额均予以认可。随后，原告在与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订《房屋拆迁补助协议书》后领取了全部补助款。前述事实表明，原告在被告三亚市政府征收过程中，对其房屋的征收补偿标准是清楚且同意的，其随后领取补助款的行为也进一步印证其对政府的征收行为是没有异议的。因此，被告征收原告涉案房屋的行政行为认定事实清楚，程序没有违反《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的相关规定。原告主张被告征收其房屋的行政行为违法，其领取补助款的行为不影响其对被告征收行为提出异议并主张行政赔偿权利。经查，在原告与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订的《房屋拆迁补助协议书》中，双方已经明确约定，原告依据协议领取房屋搬迁生活困难补助款后，不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求，其房屋权属转移归吉阳区政府，由吉阳区政府拆除。由此可以认定，原告在同意签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，已对其被征收的涉案房屋丧失了权利，被告征收拆除涉案房屋的行为未违反双方的协议约定，现原告在双方协议已经履行完毕后，又反悔请求确认被告征收行为违法，没有充分的事实根据和法律依据，本院依法不予支持。相应地，原告申请本院调取东岸村棚户区改造项目的相关征收文件、自2000年以来东岸村的土地房屋登记和报建记录以及相关职能部门查处东岸村违建的行政记录材料等证据的申请理由不充分，本院依法不予准许。原告郑子进诉求本院依法审查被告三亚市政府作出的《东岸村征补安置方案》的合法性。鉴于原告在被告征收其房屋的过程中，已同意与征收实施单位签订《房屋拆迁补助协议书》并领取了全部补助款，按照双方协议约定，涉案房屋权属已经转移归征收实施单位。因此，其现在以涉案房屋权益受到被告征收行为侵害为由，要求对被告征收行为所依据的《东岸村征补安置方案》的合法性进行审查缺乏相应的权利依据，本院依法不予支持。综上所述，被告三亚市政府征收原告郑子进涉案房屋的行政行为依据充分，程序并无不当。原告郑子进的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告郑子进的诉讼请求。本案受理费50元，由原告郑子进负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 张维青审判员 王 娜审判员 吉 红 二〇一七年九月十九日书记员 王 娟附：本判决适用的相关法律依据海南经济特区土地管理条例（2014年修改）第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：（一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。（三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。（四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。（六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。（七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。