海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）琼行终1155号 上诉人（原审原告）林不岸，女，1970年4月6日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第一队。 上诉人（原审原告）符秀景，男，1964年7月23日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第二队五巷**。 上诉人（原审原告）郑益团，女，1959年3月10日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第四队。 上诉人（原审原告）黄不六，女，1970年8月3日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第二队。 上诉人（原审原告）黄瑞华，男，1950年4月2日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第五队。 上诉人（原审原告）陆春贤，男，1962年1月7日出生，汉族，住，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第五队六巷**/div> 上诉人（原审原告）符良英，女，1956年11月12日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第五队。 上诉人（原审原告）林道超，男，1943年9月10日出生，汉族，住临高，住临高县新盈镇昆社村委会昆社村第一队第六巷**iv> 上诉人（原审原告）郑不伟，女，1957年3月12日出生，汉族，住临高县新盈镇昆社村委会龙昆村委会龙昆二街。 上述上诉人的委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。 上述上诉人的委托代理人王端木，海南大华园律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临高县人民政府，住所地临高县临城镇。 法定代表人曹文，县长。 委托代理人苏雪强，临高县国土资源局工作人员。 委托代理人王超，海南嘉法律师事务所律师。 原审第三人海南省残联福利房地产开发总公司临高分公司，住所地临高县临城镇兰河居委会。 法定代表人王书高，经理。 原审第三人北京达盟兄弟有限责任公司，住所地北京市海淀区成府侍卫营**。 法定代表人李梁，董事长。 委托代理人黄振忠，男，1971年12月3日出生，汉族，住临高县新，住临高县新盈镇龙昆村委会龙昆村第三街**> 委托代理人黄家派，男，1967年3月28日出生，汉族，住临高县临城镇，住临高县临城镇宫花村委会博雅村** 上诉人林不岸、符秀景、郑益团、黄不六、黄瑞华、陆春贤、符良英、林道超、郑不伟（以下简称林不岸等九人）因其诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）及原审第三人海南省残联福利房地产开发总公司临高分公司（以下简称残联福利临高分公司）、北京达盟兄弟有限责任公司（以下简称达盟公司）土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2017）琼97行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 1998年3月，临高县政府向达盟公司颁发临国用（11）字第（外）-21号《国有土地使用证》（以下简称11-21号国土证）。林不岸等九人认为该颁证行为认定事实不清，侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求撤销11-21号国土证。 原审查明，1996年9月30日，临高县政府与残联福利临高分公司签订《国有土地使用权出让合同》。1996年12月17日，临高县政府作出临府函[1996]109号《临高县人民政府关于征用抱蛟村集体土地3.30公顷给省残联福利房地产公司临高分公司使用的批复》，同意征用新盈镇抱蛟村集体土地3.30公顷给残联福利临高分公司作为居住用地使用。1997年9月1日，残联福利临高分公司与达盟公司签订《合同书》，共同经营开发达盟公司出资所征用的新盈镇抱蛟村集体土地。1998年1月18日，达盟公司与残联福利临高分公司签订《协议书》，约定将昆龙开发区已征土地的使用权从残联福利临高分公司转至达盟公司名下，由达盟公司独立经营，残联福利临高分公司协助办理土地过户手续。1998年3月20日，原临高县土地管理局作出临国土字[1998]14号《临高县土地管理局关于变更昆龙土地开发区土地使用者的批复》，同意残联福利临高分公司无偿退出本宗土地经营权，从批复之日起，本宗土地使用者更名为达盟公司。1998年3月23日，达盟公司申请土地登记发证。临高县政府经过地籍调查、权属审核和逐级审批后，向达盟公司颁发了11-21号国土证。从林不岸等九人提交的证据材料看，残联福利临高分公司于1995年至1997年期间分别与林不岸等九人签订《宅基地抵债书》等材料，将11-21号国土证项下土地范围内部分宅基地抵债给林不岸等九人用于建房使用。在提起本案诉讼前，林不岸等九人在《宅基地抵债书》等证据材料记载的位置建造了地基。林不岸等九人认为其在11-21号国土证项下土地转让之前已通过抵债取得相关宅基地土地使用权，遂成讼。 原审认为，一、关于林不岸等九人是否是本案适格原告的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，当事人向人民法院起诉时，应当提供相应的证据材料证实其具备原告的主体资格，即与被诉行政行为有利害关系。本案中，林不岸等九人提交了其分别与残联福利临高分公司签订的《宅基地抵债书》等证据材料以及现场照片，能够证实其与被诉颁证行为有利害关系，具备提起本案诉讼的原告资格。二、关于临高县政府向达盟公司颁发11-21号国土证的主要证据是否充足、颁证程序是否合法的问题。首先，从原审查明的事实来看，11-21号国土证项下土地最早由临高县政府批准征用给残联福利临高分公司作为居住用地使用，而后由残联福利临高分公司转让给达盟公司，并已取得原临高县土地管理局的批复同意，故达盟公司申请土地使用权登记合法有据，临高县政府向其颁发11-21号国土证证据充足。林不岸等九人主张临高县政府颁发11-21号国土证时，没有查明涉案土地的使用状况，将包括残联福利临高分公司事先抵债给林不岸等九人的宅基地颁证给达盟公司，侵犯其财产权益，但从残联福利临高分公司与达盟公司签订的《协议书》来看，残联福利临高分公司将11-21号国土证项下的土地使用权转让给达盟公司时，并未在该《协议书》中写明其在此之前将部分宅基地抵债给他人的事实，达盟公司对此亦表示不知情，故临高县政府根据残联福利临高分公司与达盟公司签订的《协议书》以及原临高县土地管理局作出的临国土字[1998]14号《临高县土地管理局关于变更昆龙土地开发区土地使用者的批复》进行土地权属审核并无不当。林不岸等九人上述主张理由不成立，其财产权益应通过民事诉讼途径向残联福利临高分公司主张。其次，《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”在本案中，从临高县政府提交的证据材料看，临高县政府在受理达盟公司的颁证申请后进行了地籍调查和权属审核，符合法定程序。综上，临高县政府向达盟公司颁发11-21号国土证的主要证据充足，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林不岸等九人的诉讼请求。案件受理费50元，由林不岸等九人负担。 上诉人林不岸等九人上诉称，一、涉案土地中的部分土地，在残联福利临高分公司与达盟公司签订《协议书》之前已抵债给林不岸等九人作为建房宅基地的事实清楚、证据充分，原审不予认定，属认定事实错误。临高县政府将事先抵债给林不岸等九人的宅基地一并颁发土地证给达盟公司,属行政行为认定事实不清,依法应予撤销。二、临高县政府给达盟公司颁发11-21号国土证时没有依法进行地籍调查、发布公告，程序严重违法。三、达盟公司向原审法院提交的委托黄振忠参加诉讼的委托书所盖公章系伪造，黄振忠属于无权代理，原审不予核实作出判决，诉讼程序违法。综上，请求撤销原判,支持林不岸等九人的诉讼请求。 被上诉人临高县政府答辩称，一、11-21号国土证的颁发认定事实清楚、证据充分。本案11-21号国土证的颁发是变更登记，不是初始登记，林不岸等九人依据《土地管理法登记规定》认为11-21号国土证的颁发违法，系法律理解错误。二、林不岸等九人不是本案适格原告，涉案土地在临高县新盈镇抱蛟村，林不岸等九人是临高县新盈镇昆社村人，与本案颁证行为没有利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人残联福利临高分公司陈述称，一、由于残联福利临高分公司在抱蛟村征地开发房地产过程中向林不岸等九人借款用于征地活动经费，涉案土地中的部分土地，在残联福利临高分公司与达盟公司签订《协议书》之前已抵债给林不岸等九人作为建房宅基地。临高县政府给达盟公司颁发11-21号国土证时没有依法进行现场指界、、地籍调查发布公告，程序严重违法，11-21号国土证应当认定为无效。综上，请求撤销原审判决，撤销11-21号国土证。 原审第三人达盟公司陈述称，一、林不岸等九人称其受让部分土地并使用在先的说法不属实。1997年9月1日，残联福利临高分公司与达盟公司签订《合同书》，根据该《合同书》第四条第三款的规定，残联福利临高分公司无权单方出售涉案宅基地。《协议书》签订之前，王书高出具《证明书》，自认只单方出售两间宅基地给王皇明。二、林不岸等九人不具备本案原告主体资格。从王书高出具的《证明书》来看，林不岸等九人提供的《宅基地抵债书》是虚假的。综上，请求驳回上诉，维持原判。 在本院审理过程中，林不岸等九人向本院提交临公（新）行罚决字[2017]0056号《行政处罚决定书》，证明潘金平非法制作并使用达盟公司公章，临高县公安局对其进行行政处罚，故其诉讼代理无效；同时，林不岸等九人向本院提交《鉴定申请书》，请求对达盟公司一、二审委托书上的公章进行鉴定。本院认为，本案审查的是临高县政府向达盟公司颁发11-21号国土证的行政行为的合法性，临公（新）行罚决字[2017]0056号《行政处罚决定书》与本案被诉行政行为的合法性没有关联性，对该证据不予接纳。林不岸等九人在一审程序中无正当理由未就达盟公司委托代理问题提出书面鉴定申请，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第三十一条之规定，对其在二审程序中提出鉴定申请，依法不予许可。 在本院审理过程中，达盟公司向本院提交《鉴定申请书》，请求对林不岸等九人提交的《宅基地抵债书》的书写时间进行鉴定。本院认为，达盟公司在一审程序中无正当理由未就该问题提出书面鉴定申请，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第三十一条之规定，对其在二审程序中提出鉴定申请，依法不予许可。 二审经审理查明，1996年12月17日，临高县政府临府函[1996]109号《批复》第一条记载：“所征土地位于龙昆路边地段，土地面积共3.30公顷。”1997年9月1日，残联福利临高分公司（甲方）、达盟公司（乙方）签订的《合同书》第一条约定：“乙方出资七十五万元人民币所征购的新盈镇抱蛟村土地五十亩，所有征用手续已由甲方负责全部办理完毕。”1998年1月18日，达盟公司（甲方）、残联福利临高分公司（乙方）签订的《协议书》第一条约定：“将昆龙开发区已征土地的使用权等土地手续从乙方转至甲方名下，由甲方独立经营。”1998年3月21日，原临高县土地管理局临国土字[1998]14号《批复》记载：“同意你公司无偿退出本宗土地经营权，从批复之日起，本宗土地使用者更名为：北京达盟兄弟有限责任公司。” 二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，一、关于林不岸等九人的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在本案中，林不岸等九人在涉案土地上建有地基，部分已建房居住，临高县政府、达盟公司未提供证据否定该事实，故林不岸等九人与本案被诉颁证行为有利害关系，是本案适格原告，有权参加本案行政诉讼。二、关于临高县政府向达盟公司颁发11-21号国土证的行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。（一）根据本案查明的事实，11-21号国土证项下土地经临高县政府批复，征用给残联福利临高分公司使用，后经临高县政府批复同意转让给达盟公司，涉案土地的权属来源清楚。程序上，11-21号国土证的颁发经土地登记申请、、地籍调查土地管理部门审核、临高县政府审批，程序合法。（二）11-21号国土证项下各宅基地国有土地使用权登记的前提是办理整个地块的国有土地使用权登记，根据本案查明的事实，11-21号国土证项下土地使用权面积为32980.52平方米（约49.47亩），与临府函[1996]109号《批复》所征用的3.30公顷（约49.5亩）、《合同书》所约定的50亩基本一致，故残联福利临高分公司向达盟公司转让的土地是临高县政府临府函[1996]109号《批复》所征用的全部土地，在此情况下，将11-21号国土证项下土地使用权登记在达盟公司名下，再经法定程序分割登记给各户办理《国有土地使用证》，并无不当。（三）《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”在本案中，经不动产登记，达盟公司已取得11-21号国土证项下土地使用权。并且，达盟公司在受让11-21号国土证项下土地时对林不岸等九人通过抵债取得部分宅基地的情况并不清楚，残联福利临高分公司对该事实亦予以认可。达盟公司对涉案土地的物权依法受法律保护。残联福利临高分公司与林不岸等九人之间的民事法律关系，本案作为行政诉讼对其不予审查。林不岸等九人如认为其合法权益受损，可通过民事诉讼等途径向残联福利临高分公司主张债权。 综上，临高县政府向达盟公司颁发11-21号国土证的行政行为，认定事实清楚，程序合法，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。林不岸等九人的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林不岸、符秀景、郑益团、黄不六、黄瑞华、陆春贤、符良英、林道超、郑不伟九人负担。 本判决为终审判决。 审判长  聂海波 审判员  王 华 审判员  刘利红 二〇一七年九月二十六日 书记员  井泉旺 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。 第三十一条对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。