河南省郑州市二七区人民法院行 政 判 决 书(2017)豫0103行初202号原告：赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，住河南省巩义市。被告：郑州市管城回族区食品药品监督管理局，住所地郑州市管城区商城路2号5号楼。法定代表人苏保军，局长。出庭应诉负责人上官睿，副局长。委托代理人张宝玉、赵莹晓(实习)，河南豫道律师事务所律师。被告：郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。法定代表人虎强，区长。委托代理人李辉，该单位工作人员。委托代理人赵盼，河南宇法律师事务所律师。原告赵正军诉被告郑州市管城回族区食品药品监督管理局（以下简称“管城区食药局”）、郑州市管城回族区人民政府（以下简称“管城区政府”）撤销行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告赵正军、被告管城区食药局出庭应诉负责人上官睿及委托代理人赵莹晓、张宝玉，被告管城区政府的委托代理人李辉、赵盼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵正军诉称：原告因向被告管城区食药局举报徐福记小丸煎饼违法事项，被告未依法处理。经复议后，被告在此作出不予立案。原告认为“1、被告引用的告知系内部文书对外并无效力，且指向不明无法律效力。鲜鸡蛋、黑芝麻系有营养有价值的配料，被告不予立案，事实不清，证据不足。原告申请复议后，被告管城区政府予以维持。故原告提起诉讼，请求：1、撤销被告管城回族区食品药品监督管理局对原告举报事项作出的不予立案回复以及管城区人民政府的复议决定；2、责令被告管城回族区食品药品监督管理局重新作出处理。原告赵正军向本院提供的证据有：1、购物凭证；2、举报书，证明原告向被告举报的超市，被告不予立案未对郑州易初莲花进行调查、未对履行查验、记录、保存义务作出处理；3、巩义工商局处罚决定；4、巩义市食药局处罚决定；5、复议决定书；6、检测报告；7、处罚决定；8、产品召回情况通报单；9、产品情况说明；10、东莞徐记公司说明；11、涉案食品新包装2个，证明涉案产品企业认识到违法行为后更换包装的事实；12、大润发公司商品价格标签，证明2017年6月18日黑芝麻销售价格16.8元/500克；13、大润发公司商品价格标签，证明2017年6月18日鲜鸡蛋销售价格11.5元/500克；14、大润发公司商品价格标签，证明面粉销售价格2.8元/500克；15、中国药典344页，证明黑芝麻属于药品，有补肝肾、益精血、润肠燥等功效，系有营养的特殊配料；16、（2016）豫01行终77号行政判决书，证明涉案食品中鲜鸡蛋、黑芝麻已经生效判决认定为有效成分；17、管政复决字2017-31号复议决定书，证明本案经过行政复议维持的事实。被告管城区食药局辩称：1、被告依法履行了法定职责；2、被告依法作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿；3、被告依法作出的处理决定及投诉举报回复，适用法律法规正确；4、被告依法作出的处理决定及投诉举报回复处理程序合法。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告管城区食药局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：第一组：组织机构代码证；第二组被告作出具体行政行为认定案件事实的证据：1、大商集团富田店现场检查笔录；2、大商集团富田店营业执照、食品经营许可证；3、大商集团富田店进货情况；4、华润万家航海东路分公司现场检查笔录；5、华润万家航海东路分公司营业执照、食品流通许可证；6、华润万家航海东路分公司销售记录；7、丹尼斯管城分公司现场检查笔录；8、丹尼斯人民店库存记录；9、丹尼斯未来分公司现场检查记录；10、丹尼斯未来分公司进销货记录；11、润瑞商业有限公司现场检查笔录；12、郑州润瑞商业有限公司营业执照、食品流通许可证、组织结构代码证；13、郑州润瑞商业有限公司进货查验记录；14、东莞徐记食品有限公司郑州分公司营业执照、税务登记证、食品流通许可证、工业产品生产许可证、食品生产许可证；15、国家食品质量安全监督检验中心检验报告（黑芝麻小丸煎饼）；16、国家青少年食品质量监督检验中心检验报告（小丸煎饼鲜鸡蛋）；17、国家轻工业食品质量监督检测郑州站检验报告（岩板烧小丸煎饼鲜鸡蛋）；18、国家轻工业食品质量监督检测郑州站检验报告（岩板烧和板煎饼白芝麻）；19、国家轻工业食品质量监督检测郑州站检验报告（岩板烧和板煎饼黑芝麻）；20、案件移送函；21、东莞食品有限公司说明；22、东莞市食药局关于《案件移送函》有关情况的复函217号；23、东莞市食药局关于《案件移送函》有关情况的复函218号。第三组证据被告作出具体行政行为的法律依据：1、《食品药品行政处罚程序规定》；2、《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》；3、食品安全国家标准审评委员会对惠济区食药局的回函。第四组被告依法履行监管职责及案件处理程序合法的证据：1、现场检查笔录；2、投诉举报回复；3、案件移送函；4、被申请人答复通知书和答复书；5、复议决定书（2017）31号。第五组郑州市中级人民法院（2016）豫01行终840号行政判决书。被告管城区政府辩称：被告作出的行政复议决定合法合规，不应当被撤销，请求驳回原告起诉。被告管城区政府向本院提供的证据有：1、复议申请书及提交的复议材料，身份证复印件；2、行政复议受理通知书，2017-31号；3、行政复议答复通知书，2017-31号；4、行政复议受理通知书、答复通知书送达文书；5、被申请人答复书及委托书、代码证；6、被申请人提交行政复议证据清单及提交的证据材料；7、行政复议决定书，2017-31号；8、行政复议决定书送达文书。经庭审质证，原告对被告管城区食药局出示的证据质证意见如下：1、被告在复议期间仅提供了一份标准委的复函，其他证据均不得作为其具体行政行为合法的依据。上述证据除复函外均系被告在管政复决字2016第173号复议决定书的证据，已经被复议机关否定，并且与本案没有关联性。2、该复函来源不明确，惠济区食药局所咨询的函是发往国家食品安全风险评估中心，不是国家食品安全标准申请委员会，该复函不具有对个案进行认定的法律依据，系企业、企业所在地执法机关、与企业勾连的审评委员内设部门的串通行为。该复函加盖公章为国家标准审评委员会秘书处，依据《党政机关公文处理工作条例》第十七条：部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文，本身具有违法性。该复函内容不明确，其核心内容为相关配料未体现特别有价值、有特性，既未明确为黑芝麻和鲜鸡蛋配料，也与食品安全标准规定的“有价值、有特性”不一致（没有特别的限定），故意玩弄文字游戏，糊弄有关机关办案，袒护违法行为。3、被告出示的所有的检验报告，在上个案件中已经被否定了，并且有一项显示的定量标识是空白，并且该定量标识是本案争议的重点。被告故意做了一个笼统模糊的标识，不明确。被告提供的检测报告中，未对本案争议的是否符合食品安全标准《预包装食品标签通则》GB7718第4.1.4.1定量标示进行鉴定。4、被告仅提供了郑州润瑞商业有限公司的所谓进货记录，其他均无，违法事实存在。5、2016豫01行终840号行政判决书，该判决仅是对鲜鸡蛋的评价，认定的未体现特别有价值、有特性，与食品安全标准规定的“有价值、有特性”不一致，该判决即有原告未充分举证的因素，也有其他的案外因素，目前已申请再审，对此原告不认可。6、东莞市食药局回函：《预包装食品标签通则》实施指南第4.1.4.1的释义：有价值、有特性，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超过该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。7、被告的法律依据不是不予立案的依据，是立案的依据，不予立案见食品药品文书规范第五条，是需要通过负责人批准的。原告对被告管城区政府出示的证据，认为真实性程序合法性均无异议，可以证明本案的具体行政行为。同时认为被告的依据是惠济区区食药局的申请函、复函和判决书，被告管城区食药局在本案诉讼中超出上述范围的证据和依据均属非法。被告管城区食药局对原告出示的证据，认为除了管城区人民政府行政复议决定书2017-31以外的其他证据，均不予认可。理由：1、两份购物小票，仅仅能够证明原告曾经购物，但无法实现其证明目的，除此之外的其他证据，来源不清楚，无法证明其客观性真实性；2、上述的证据均为复印件，被告不予认可；3、上述证据中，证据3、4、6、7、8、9--14均与本案无关，不得作为本案的事实依据；4、对证据15，不能作为认定事实的依据，也无法实现原告的证明目的。被告管城区人民政府对原告出示的证据，认为对证据1，不能证明是原告购买的涉案商品，与本案无关；证据2，仅仅证明原告提出过举报，不能证明被告一未对其举报进行处理；证据3—15真实性无法核实，与本案无关，不能证明原告的证明目的；对证据16、17合法性无异议，证明目的有异议，该判决仅仅认定鲜鸡蛋黑芝麻属于特别强调，并未认定其属于有效成分。无需标识配料和成分的添加量。被告管城区食药局和管城区人民政府对对方出示的证据均无异议。综合以上质证意见，本院认证如下：二被告提交的全部证据，原告未对真实性提出异议，本院对证据的真实性均予以确认。原告提出的证据1、2、16、17，被告对真实性不持异议，本院予以确认；证据3-15中，部分证据为复印或打印件，无法确认其真实性，另部分证据与本案无直接关联，本院均不予确认。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2016年3月21日，原告赵正军向被告管城区食药局举报称，郑州易初莲花紫荆山店、郑州大商富田店、郑州润瑞商业有限公司、郑州丹尼斯未来店、郑州丹尼斯人民店二馆、河南华润万家航海东路店、涉案食品的配送单位销售的徐福记岩板烧和板（小丸）煎饼强调鲜鸡蛋（黑芝麻）未标注含量，鲜鸡蛋和黑芝麻作为有营养和有价值的成分，应当标明，以上不符合国家标准和食品安全法等规定，应当依法处罚。另涉案食品商品条形码涉嫌与实际不符，涉案食品未履行食品安全法第三十九条保存、记录、查验义务。请求依法处罚，给予奖励、责令停止经营，告知结果。并请一并查明涉案商品的供货人、生产厂家并依法处理。同年3月24日，被告管城区食药局收到该举报投诉。2016年3月25日至3月31日期间，被告管城区食药局对原告举报的郑州大商富田店、郑州润瑞商业有限公司、郑州丹尼斯未来店、郑州丹尼斯人民店二馆、河南华润万家航海东路店进行了现场检查，拍摄了现场照片，提取了营业执照、食品经营许可证、涉案食品的进货查验记录、销售记录等。在检查中，被告在原告举报的大商富田店、河南华润万家航海东路店、郑州润瑞商业有限公司、丹尼斯人民路店均发现销售有原告举报食品；在郑州丹尼斯百货未来路店发现有原告举报食品的销售记录。2016年5月6日和5月25日，被告管城区食药局以原告举报的郑州润瑞商业有限公司销售的徐福记岩板烧和板小丸煎饼等涉案食品的配送单位地址位于济南市历下区、供货者和生产者的单位地址位于广东省东莞市为由，将该举报案分别移交济南市历下区食品药品监督管理局和广东省东莞市药品监督管理局。2017年2月24日，被告管城区食药局作出郑管食药举复函【2017】35号投诉举报回复，回复原告赵正军称：“食品安全国家标准审评委员会回函中，明确认为被投诉举报产品标签中标示的相关配料与该食品相比未体现特别有价值、有特性的内容，不需要进行相关含量标示。综上所述，您所投诉举报的事项不成立，不予立案。”原告收到该回复后不服，于2017年3月6日向被告管城区政府申请行政复议，请求管城区政府确认被申请人（管城区食药局）程序违法；撤销被申请人对申请人举报事项作出的不予立案并责令重新作出。2017年5月5日，被告管城区政府做出管政复决字（2017）第31号行政复议决定书，维持管城区食药局作出的郑管食药举复函【2017】35号投诉举报回复。同日该复议决定送达原告赵正军。原告不服该复议决定，遂提起诉讼，请求判令：1、撤销被告管城回族区食品药品监督管理局对原告举报事项作出的不予立案回复以及管城区政府的复议决定；2、责令被告管城回族区食品药品监督管理局重新作出处理。本院认为：《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，原告赵正军向被告管城区食药局举报郑州润瑞商业有限公司等六个超市及涉案食品的配送单位销售的徐福记岩板烧和板小丸煎饼等涉案食品存在商品标注含量不明，涉案食品商品条形码涉嫌与实际不符，涉案食品未履行食品安全法第三十九条保存、记录、查验义务等问题。同时要求查明涉案食品的供货人、生产厂家并依法处理。被告管城区食药局接到举报后，在处理过程中，存在以下疏漏之处：首先，被告管城区食药局只对郑州大商富田店、郑州润瑞商业有限公司、郑州丹尼斯未来店、郑州丹尼斯人民店二馆、河南华润万家航海东路店五家超市进行了现场检查，未对原告举报的郑州易初莲花紫荆山店及涉案食品的配送单位进行调查；其次，被告管城区食药局在实际处理原告举报过程中，仅对原告举报的郑州润瑞商业有限公司的相关问题进行了移交处理，未对原告举报的其他五家超市是否存在的条形码不符、涉案食品是否履行保存、记录、查验义务等问题进行调查说明，亦为对原告进行一一答复。综上，被告管城区食药局对原告举报的事项在未做全面调查的情况下，即作出不予立案的决定，该行政行为证据不足，依法应当予以撤销。被告管城区人民政府所作的维持管城区食药局行政行为的复议决定亦缺乏事实依据，依法应当予以撤销。原告要求撤销涉案不予立案决定以及管城区政府的复议决定，并责令被告管城区食药局重新作出的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条、第七条、第十条之规定，判决如下：一、撤销被告管城回族区食品药品监督管理局对原告举报事项作出的不予立案决定；二、撤销被告郑州市管城回族区人民政府2017年5月5日作出的管政复决字（2017）第31号行政复议决定书；三、责令被告郑州市管城回族区食品药品监督管理局于本判决生效之日起九十日内，对原告赵正军2016年3月21日举报的郑州易初莲花紫荆山店、郑州大商富田店、郑州润瑞商业有限公司、郑州丹尼斯未来店、郑州丹尼斯人民店二馆、河南华润万家航海东路店销售的徐福记岩板烧和板（小丸）煎饼的相关问题重新作出处理。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区食品药品监督管理局和郑州市管城回族区人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  邢 燕人民陪审员  朱富强人民陪审员  陈水芝二〇一七年九月十一日书 记 员  张慧娟《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。第七条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。