中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申5428号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘礼凤，女，1963年11月8日出生，汉族，住安徽省舒城县。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省舒城县人民政府。住所地：安徽省舒城县城关镇梅河路。 法定代表人：张秀萍，安徽省舒城县人民政府县长。 再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：安徽省舒城县万佛湖镇人民政府。住所地：安徽省舒城县万佛湖镇街道。 法定代表人：周世松，安徽省舒城县万佛湖镇人民政府镇长。 再审申请人刘礼凤因诉安徽省舒城县人民政府（以下简称舒城县政府）不履行颁发国有土地使用证法定职责一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00372号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、代理审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 刘礼凤以舒城县政府不履行颁发国有土地使用证法定职责侵害了其合法权益为由，向安徽省六安市中级人民法院起诉，请求判令舒城县政府向刘礼凤颁发国有土地使用证。 安徽省六安市中级人民法院查明：2000年1月5日，原龙河镇人民政府（甲方）与合肥市兴华工程处（乙方）签订《龙河镇老街道改造工程合同》，甲方将该街道的综合改造工程有偿转让给乙方投资开发，甲方负责改造地段的房屋拆迁安置；改造后的商住房由乙方自售，在同等条件下优先拆迁户购买；甲方负责办理房产证手续，办证费用由乙方负责。2000年2月24日，舒城县建设局作出《关于同意龙河镇老街综合改造详规的批复》﹝舒建村字（2000）第10号﹞。此后，龙河镇人民政府成立龙河镇老街道综合改造指挥部，收取了老街原住居民的土地证和房产证，并与合肥市兴华工程处联合发布《龙河镇梅河新街商铺（住）房销售指南》和邮寄广告。该销售指南上载明：梅河新街是由梅河路老街改造而来，该项工程由龙河镇人民政府统一规划，并报舒城县建设局批准的政府建设项目，经舒城县房地产管理局批准，该房屋将于2000年3月1日起正式发售；该邮送广告载明：代办房产权证，免交契税。2002年10月10日，舒城县发展计划委员会作出计投（2002）270号“同意你镇进行老街改造，总建筑面积8522平方米”的批复。2003年12月4日，六安市国土资源局作出六国土资（2003）219号土地违法案件行政处罚决定，认定龙河镇人民政府未经批准，与合肥市兴华工程处签订上述改造工程合同的行为违法，决定：1、没收非法收入882590.47元，此款用于老街综合改造基础设施配套建设上；2、没收违法所得16892元，并处罚款1013.52元；3、责令龙河镇人民政府在30日内办理666.05平方米的集体土地征用手续，并依法完善8085平方米划拨土地使用权的出让审批手续。安徽省万佛湖镇人民政府（原龙河镇人民政府）（以下简称万佛湖镇政府）至今未履行该处罚决定的第三项内容。后刘礼凤和多名梅河新街房屋购买者，因无法办理国有出让土地使用证，多次到万佛湖镇政府、六安市国土资源局、舒城县国土资源局、舒城县政府、舒城县人大常委会、六安市人民政府、安徽省人大常委会信访。2014年，万佛湖镇政府向刘礼凤等人答复称梅河新街的8085平方米土地原为国有划拨土地，根据相关法律政策，无法转为国有出让土地，刘礼凤若要求办理国有划拨土地证，万佛湖镇政府将协助向有关单位申请按政策、程序办理，并承诺在今后的拆迁过程中按照国有土地标准赔偿原告的房屋。舒城县政府的信访部门及舒城县国土资源局信访部门答复称不属于信访事项，告知刘礼凤通过诉讼渠道解决。刘礼凤遂提起诉讼。另查明，涉案梅河新街占地总面积8751.05平方米，其中国有划拨土地8085平方米，集体土地666.05平方米。 安徽省六安市中级人民法院认为：根据《土地登记办法》第三条和第六条的规定，土地登记应当依申请进行，申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。本案中，万佛湖镇政府发布的销售指南和邮送广告明确告知购买人，梅河新街商铺、住房是政府建设项目，并承诺代办房产权证。刘礼凤购买了涉案房屋，有理由相信万佛湖镇政府会为其代办房产证和土地证。后刘礼凤因未取得土地使用权证而向包括舒城县政府及其国土部门和第三人在内的多个部门信访要求颁证。万佛湖镇政府收到刘礼凤的信访答复后，当地土地管理所曾向舒城县国土资源局咨询相关政策，六安市国土资源局收到刘礼凤要求颁证的信访事项后亦将该信访件转至舒城县国土资源局。在诉讼过程中，刘礼凤提交了颁证申请书一份，主张其曾到舒城县国土资源局办证服务窗口申请办证，该窗口拒绝接收其申请，舒城县政府虽称未收到该申请书，但未能提供其受理申请的登记制度等证据。综合分析上述事实，刘礼凤购房后相信万佛湖镇政府会为其代办房屋相关权利证件，并多次向舒城县政府及其职能部门表达了申请颁证的意愿，舒城县政府对此是明知的，故舒城县政府主张刘礼凤未向其提出颁证申请，不能予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”。本案中，国土部门已认定涉案土地为国有划拨土地和集体土地，并不是国有出让土地，即涉案土地未履行相应的报批手续，没有由国有划拨和集体性质转为国有出让性质，目前并不具备颁发国有出让土地使用证的条件，故刘礼凤诉请舒城县政府颁发国有出让土地使用证，难以支持。但刘礼凤之所以购买涉案房屋并相信会取得国有出让土地使用权证，主要是出于对政府建设项目以及政府宣传材料的信赖，也即对政府权威及公信的信任。六安市国土部门曾于2003年责令万佛湖镇政府办理涉案集体土地征用手续、完善涉案划拨土地使用权的出让审批手续，但万佛湖镇政府至今未履行该处罚决定。舒城县政府及其相关职能部门和万佛湖镇政府应当正视刘礼凤的诉求，积极采取补救措施，妥善处理历史遗留问题，回应辖区内居民的信任。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，以（2015）六行初字第00066号行政判决驳回刘礼凤的诉讼请求。 刘礼凤不服一审判决，向安徽省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，判令支持其一审诉讼请求。安徽省高级人民法院以与一审法院基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，以（2015）皖行终字第00372号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。 刘礼凤不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审。主要事实和理由为：第一，2000年万佛湖镇政府开发龙河老街，拆迁原商业街的居民房屋，将土地有偿转让给兴华工程处建商品房。根据合同，万佛湖镇政府收取了办证费即土地出让金，这笔款实际来源于购房户，因这项开支列入建房成本，购房户每购一间一上一下商品房就已付土地转让费和土地出让金，因此划拔土地已实际转为商业用地，符合国有出让土地规定。第二，万佛湖镇政府长达数十年不履行国土部门的处罚决定，舒城县政府、舒城县国土资源局和相关职能部门应督促其履行，以维护购房户的合法权益。 本院认为：行政机关不依申请履行法定职责的，应当具备三个基本要件：行政相对人依法提出申请、行政机关具有相关法定职责、行政机关无正当理由不履行、拒绝履行或拖延履行法定职责。根据《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”的规定，刘礼凤主张舒城县政府未履行向其颁发国有土地使用证的法定职责，应当符合前述三个基本要件。本案中，刘礼凤已经向舒城县政府提出颁证申请，舒城县政府具有核发国有土地使用证的法定职责，双方的核心争议在于舒城县政府是否具有不核发国有土地使用证的正当理由。刘礼凤要求颁发国有土地使用证的对象系其所购买商住房所占用的土地，根据《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”等规定，商住房的建设必须依法申请使用国有土地，且不符合以划拨方式取得的法定条件，应当以出让等有偿使用方式取得；涉及农用集体土地的，应当办理农用地转用审批手续。涉案商住房所占用土地为国有划拨土地或集体农用地，应当依法足额缴纳土地有偿使用费或办理农用地转用审批手续，但建设涉案商住房时并未依法缴纳相关费用或履行相关法定手续。六安市国土部门曾于2003年责令建设主体办理涉案集体土地征用手续、完善涉案划拨土地使用权的出让审批手续，但建设主体至今未履行该处罚决定。根据《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：……（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费；……”的规定，舒城县政府未向刘礼凤颁发国有土地使用证具有法定理由。因此，刘礼凤提出舒城县政府未履行颁发国有出让土地使用证法定职责的主张，不能成立。一、二审法院判决驳回刘礼凤的诉讼请求，并无不当。关于刘礼凤不能依法申请获得国有土地使用证而遭受的合法损失，可通过其他法定途径予以救济。 综上，刘礼凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人刘礼凤的再审申请。 审 判 长  梁凤云 审 判 员  王海峰 代理审判员  仝 蕾 二〇一七年九月二十九日 书 记 员  徐 超