山东省济宁市任城区人民法院刑 事 判 决 书(2017)鲁0811刑初483号公诉机关济宁市任城区人民检察院。被告人董某，男，因涉嫌犯受贿罪、滥用职权罪，于2015年6月1日被济宁市任城区人民检察院刑事拘留，2016年6月5日被取保候审，于2017年6月5日解除取保候审。辩护人杨杰，山东公明政和律师事务所律师。辩护人鹿海涛，山东中昊律师事务所律师。济宁市任城区人民检察院以济任检诉刑诉[2017]429号起诉书指控被告人董某犯玩忽职守罪，于2017年7月6日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月31日、9月27日公开开庭审理了本案。济宁市任城区人民检察院指派检察员侯红梅出庭支持公诉，被告人董某及其辩护人杨杰、鹿海涛到庭参加诉讼。现已审理终结。济宁市任城区人民检察院指控：2009年至2015年，被告人董某在担任原济宁市市中区新型合作医疗管理办公室主任、济宁市任城区医疗管理服务中心副主任期间，不认真履行岗位监管职责，致使韩拥军（已另案处理）个人承包的安居医院理疗科违规报销国家新农合专项费用，造成国家新农合专项资金损失达3373790.79元。公诉机关当庭出示了被告人董某的户籍信息、干部任免审批表等书证；证人陈某、刘某等人证言；被告人董某的供述与辩解等。公诉机关据此认为，被告人董某身为国家机关工作人员，不履行自己的工作职责，致使国家利益遭受损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提起公诉，要求依法判处。被告人董某对起诉书指控的罪名没有异议，认可对医保资金的损失负有责任；但辩解承担刑事责任的时间和数额不同意公诉机关的意见，认为不能以任职时间作为承担刑事责任的起点，损失数额过高。辩护人对公诉机关指控被告人董某构成玩忽职守罪的定性没有异议，但对起诉书认定的涉案数额等情节提出如下意见：1、本案中如果没有直接经办人的疏忽大意，就不可能存在董某作为领导职务的疏忽大意。因此，对于董某的责任起点，不应超过张某的责任起点，对于损失责任的终结点，不应该是董某被免职的时间，即便不与张某一致，也应是两区合区之前。2、被告人董某的责任不是直接责任。根据玩忽职守罪的犯罪构成的因果关系理论，多监管层级下，上级责任低于下级责任。因此，单就责任问题，董某作为单位法定代表人，责任层级低于具体负责的张某，董某在整个案件中均不是直接经办人。3、起诉书指控的损失数额来源于新农合电子账册，财务支付和电子账册之间存在一定差别。因为电子账册中是应付数额，如果出现违规现象，财务支付会扣除违规费，扣除的部分仅在财务单据中体现，在电子账册中不体现。4、部分费用属于合理支付费用。安居医院理疗科作为一个医院内设科室，获得的报销费用并非每一笔都是非法的，因为除了不符合报销的“挂床”行为，还有很多不是“挂床”的合规报销。这部分费用不是损失，应当予以考虑。经审理查明：2001年6月，济宁市卫生局、济宁市市中区卫生局等单位分别以济卫字（2011）5号、济区卫字（2001）18号文件规定：重点治理医疗机构“将本单位的科室、门诊部、业务用房租借或者承包给他人从事医疗活动”。之后的2005年、2006年再次以济中卫字（2005）27号、济卫字（2006）23号文件规定:不允许公立医院非法对外出租承包科室。原济宁市市中区新型合作医疗管理办公室成立于2005年9月,为副科（局）级全民全额预算管理事业单位，隶属原济宁市市中区卫生局领导，主要职责是制定全区新型合作医疗制度、工作方案，监督管理定点医疗机构的医疗服务质量及合作医疗资金的统筹、使用。2007年12月6日济宁市市中区新型合作医疗管理办公室印发《济宁市市中区新型合作医疗定点医院管理规定》，要求新型合作医疗管理办公室对定点医院的监督考核采取定期检查与不定期检查相结合、网上即时监控、现场督查和年终考核相结合的办法进行；并明确对定点医院出现“挂床住院”等违规现象要追究责任，责令赔偿造成的经济损失，并视情节轻重给予警告、通报批评、限期改正或取消定点资格等处理。2011年度新农合工作考核及定点医疗机构分级管理评审的通知及附表：证实原市中区新型合作医疗管理办公室关于如何对辖区内定点医疗机构考核量化、分级管理评审做出详细规定，其中考核量化的指标之一即为是否存在出租、转让或承包科室、病区、诊室的情况，如果出现扣10分，说明对承包科室是年度考核的项目之一。2012年上半年济宁市市中区卫生局组织开展新农合工作专项检查的通知及附表：证实董某作为新农合管理办公室主任以副组长的身份出现在检查组成员名单中，本次重点检查定点医疗机构有无骗取或套取新农合基金的行为，是否存在出租、转让或承包科室、病区、诊室也在本次检查范围内。2013年1月1日，济宁市市中区新型合作医疗管理办公室（甲方）与济宁市市中区安居医院（乙方）签订新型农村合作医疗定点医院医疗服务协议书。根据上述协议，甲方应定期或不定期对住院病人、住院病历及住院费用进行随机抽查；对乙方出现“挂床住院”现象的，按照补偿金额2-5倍处罚，累计查处超过3人次的，取消相关科目补偿资格。上述文件、规定及相关书证，均明确公立的医院不允许将内部科室对外承包或租赁，作为管理部门的济宁市市中区新型合作医疗管理办公室拥有监督、管理的职责。另查明，自2006年1月1日至2014年1月1日，安居医院（甲方）与韩拥军（已判刑，乙方）签订“协议书”，联合开设针灸理疗科，“一、甲方为乙方在医院，包括房屋两间，提供水电暖（免费），宿房一间{2014年1月1日协议书中医院提供房屋四间}，理疗科属于医院科室，行政上归医院领导，尽量提供方便。二、乙方在医院从事理疗工作，自行收费，每年交房租、取暖费、电费共计7000元，每季度初上缴医院财务科（每季度1750元）。三、住院费归医院所有，宣传、医疗事故乙方自负，医院可提供发票，理疗中的药费、化验、拍片费等收入乙方不再提取。所有卫生材料乙方自备。——”。自2007年至2014年，安居医院理疗科统计系统费用清单显示：总费用5253471.04元，补偿费用3509160.78元，个人负担费用1744310.26元。同时查明，2009年2月-2013年11月，董某任济宁市市中区新型合作医疗管理办公室主任；2013年11月-2014年1月，董某任济宁市原市中区新型合作医疗管理办公室主任；2014年1月-2016年12月12日，任济宁市任城区医疗保险管理服务中心副主任。2011年9月29日至2013年2月24日，张某（已判刑）在新型农村合作医疗经办机构原济宁市市中区新型合作医疗管理办公室任稽核科科长，负责对新型合作医疗定点医院的监督、考核，督促各项规定的落实等工作。公诉机关认为被告人董某作为新农合管理办公室的负责人员，在具体管理人员向其汇报可能存在出租科室或“挂床”的情况下，未认真履行工作职责，对国家损失的形成负有责任。该事实公诉机关出示了下列证据：证人张某（原济宁市市中区新型合作医疗管理办公室任稽核科科长，已判刑）的证言：出租承包科室是违反新农合报销政策的，对新农合资金的安全危害也较大，是我们单位应该制止并纠正的，也是我们下去检查的内容。我没有确凿的证据能够证实该医院存在出租或承包的科室，但我在检查的时候，发现了这方面的疑点，也向主要领导董某汇报过。2010年，具体时间记不清楚了，原市中区新农合办公室在联合区审计局对安居医院进行例行检查的过程中，审计人员在安居医院财务室发现了安居医院给理疗科的一张白条，内容是理疗科费用，具体金额记不清楚了。这张白条夹在安居医院财务凭证本的里面，没有计入财务账。我发现这个情况后，认为安居医院与理疗科打白条计算费用的方式违反了财务制度，进而产生了对理疗科性质的怀疑，有可能是出租或承包的科室。这次检查是董某主任亲自带队的，我在回去的车上给董某主任简单说了这个事，由于车上还有审计局的人员，董某主任没有明确表态。这样回到单位后，我们（我、刘某、易爱茹）一起跟着董某主任去了他办公室，汇报一下审计检查的详细情况。我记得在汇报完后，快临走的时候，我又跟董某主任提了一下在安居医院发现理疗科费用白条的事，并说怀疑安居医院理疗科可能捣鬼，有可能是承包科室。我记得当时易爱茹科长也说了一句“安居医院理疗科不会是承包吧？”董某主任说安居医院是公立医院，不会这么大胆，应该不会存在出租或承包科室的事。当时我向董某主任提出这个怀疑的时候，几个人在场，有董某主任，易爱茹科长，还有我和刘某。当时我向董某主任汇报提出这个怀疑后，董主任既然否定了我提出的怀疑，也没做出进一步查证的安排，我作为一名普通工作人员，也只能听领导的。证人刘某证言：2010年或者之前，我和张某一起陪着区审计局的到安居医院检查过一次。我印象中，当时是区审计局对新农合专项资金的例行检查，检查过后，挑选了几家医院，其中就有安居医院。我们在安居医院查账的时候，我和张某发现了一本没有装订的财务凭证，在这本财务凭证中夹着一张理疗科结算费用的白条，当时这张白条上只写着“理疗科费用多少多少钱”，没有领导签字，也没有领款人签字。当时我认为这样的记账方式不正常，安居医院管财务的一个姓郭的就过来，把那张白条抽走了，说这是随手记得，不是入账的。我和张某发现的这个未装订的理疗科费用白条，这种现象应该不正常，虽然还没有正式装订起来，但这样单独给理疗科结算费用的方式肯定不正规。检查完后，我记不清是否和张某讨论过这个理疗科白条的事。我和张某一起陪同审计局检查完后，肯定回去向董某主任汇报了陪同检查的情况，但当时是不是汇报这个理疗科白条的事，我记不清了。大约2012年的时候，我印象中当时是区财政局搞的一次药品零差价调研，当时选了几家医院，其中就有安居医院。当时我担任原中区新型合作医疗管理办公室的财务科长，陪着一起去安居医院调研过。当时在安居医院调研时，安居医院把他们的账搬到一间会议室里，我们就在会议室翻阅这些账目凭证，我在翻一本凭证的时候，发现过里面装订有一张记录着理疗科结算费用的白条，白条上有领导的签字，也有领款人的签字。当时我觉得这样给理疗科结算费用的方式不正常，因为当时我们和财政局是去调研药品是否执行零差价的情况，并不是专门去查他们的账目，所以我发现这个情况后，并没有再进一步过问。去安居医院调研完后，我回去给董某主任汇报陪同财政局调研的情况，我印象中当时我顺带着给董某说了一下发现安居医院理疗科结算费用白条的情况，说他们医院账目不正规，怎么单独给理疗科结算费用，还打白条等等。当时董某主任听过后，没有说什么。当时给董某汇报时，只有我自己在场。安居医院单独给理疗科结算费用的方式不正常，正常情况下医院不会单独给某一个科室计算费用，这种情况很可能是承包科室，但当时我没觉得是承包科室，承包科室在很早以前是允许存在的，后来国家就不允许承包科室存在了。证人杨某证言：原市中区新农合办公室稽核科主要负责对辖区内定点医疗机构进行监督检查，对违反国家新农合报销政策的行为进行纠正处理。其跟着张某去安居医院检查过，但不清楚理疗科是否存在“挂床”现象。证人李某证言：大约1至2个月其与张某就会到辖区内新农合定点医院检查。大约是2011年9月份，具体时间记不清了，在一次对安居医院的夜查过程中，该医院理疗科的大门紧锁，理疗科的工作人员也叙述不清楚理疗科的患者在什么地方。而且据我们检查发现，安居医院理疗科本身没有病床。监督检查结束后，张某都会给董某主任打电话汇报检查的情况，把安居医院理疗科存在“挂床”现象给董某主任进行了汇报。第二天一早，我跟着张某也到单位二楼的结算大厅向董某主任进一步的汇报。董某接到我和张某的汇报以后，什么也没说，也没有告诉我们工作人员怎么处理。我们发现安居医院理疗科有“挂床”现象之后，一般就是口头警告，通知他们整改，严厉手段就是“不予结算涉及挂床”的病号新农合报销费用。陈传三（原市中区新农合办公室主任）证言证实：其负责原中区新农合办公室工作期间，对检查时发现定点医院有承包（租赁）科室的嫌疑应该做进一步的深入检查，最终确定是否存在承包（租赁）科室的违规问题。孔凡生（济宁市卫生和计划生育委员会疾控科科长）证人证言：公立医院如果将本单位的科室、门诊部和业务用房交给非本单位在编人员从事医疗活动，就构成承包和租赁科室。租赁或承包科室不能在公立医院存在，不能享受国家新农合报销政策。取缔租赁或承包科室是地方卫生行政管理部门对辖区内公立医院进行监督检查的一项重要内容。韩拥军（已判刑）供述称：理疗科是个人承包和出租的科室，董某和张某不一定知道，但理疗科存在“挂床”现象，董某和张某是知道的，并且张某下来检查的时候，多次提出过纠正意见。姜杰（原安居医院副院长，已判刑）供述称：安居医院理疗科是承包科室，不应享受新农合报销。理疗科存在“挂床”现象，理疗科没有专门供病人住院使用的床位，极个别需要住院的患者是借用的其他科室的床位。韩拥军理疗科的“挂床”现象安居医院领导和职工都知道，但原市中区新农合办公室和现任城区医管中心下来检查时未发现理疗科的问题，赵华良（原安居医院医保科主任，已判刑）供述：张某对理疗科的性质是明知的，原市中区新农合办公室查处过理疗科的“挂床”现象，并把该科新农合的报销停了一段时间，但没过多长时间又恢复了。被告人董某的供述：原中区新型合作医疗管理办公室正式在编的没几个人，我是主任，张某是稽查科长，还有两个管会计和计算机的，其他的都是从医院借调的人员。原中区新农合办公室主要是负责对辖区街道农业户口的居民新农合报销相关事宜等工作，具体讲包括与相关医院签订新农合定点协议，对辖区定点医院新农合方面的监督管理以及对新农合专项资金的管理、拨付使用等。当时我担任原中区新农合办公室的主任，负责办公室的全面工作。承包科室是否符合新农合报销政策，这个没有明确的文件规定，但国家卫生部曾下发过专门的文件规定，要求取缔所有医院的承包科室，承包科室在医院是非法的，是不允许存在的，所以承包科室应该是不能报销的。我们新农合办公去医院检查的时候检查是否存在出租、承包科室这项内容，但因为在新农合办公室成立后的这个期间，辖区医院没有新增科室，所以我们每次去医院检查的时候也没有重点检查这块内容。另外就是卫生局卫生监督所作为行政主管机关对医院是否存在出租、承包科室的情况进行监督检查。出租承包科室是一种比较严重的违规情况，如果发现这种情况，我们肯定要向卫生局报告，由卫生局依法对医院做出行政处罚，我们新农合办公室也要按照我们的规定对医院做出相应处理。我之前不知道安居医院理疗科的情况，直至去年案发后，我才知道安居医院理疗科是承包科室。张某从没有向我汇报过安居医院理疗科可能是承包科室的这个事。综合上述证人证言以及被告人供述，可以认定被告人董某对公立医院不允许对外承包科室是明知的，在直接负责的监管人员向其提出安居医院可能存在对外承包科室的情况下，应当履行职责，查实安居医院对外承包科室的事实，却因不履行自己的工作职责，使安居医院理疗科对外承包形成的医疗费用予以医保金支付，进而对医保资金造成的损失负有责任。关于涉案的损失：公诉机关起诉书指控的数额：自2009年至2015年，安居医院理疗科费用情况清单显示：3373790.79元。庭审中公诉机关提交自2009年2月至2014年1月，安居医院理疗科费用情况清单显示：2571458.82元。被告人董某及辩护人提交济宁市任城区医疗保险管理服务中心出具情况载明：“原市中区新农合办公室对安居医院新农合违规报销费用给予不予支付处理的情况”说明：一、2011年12月26日，对安居医院4-12月份上报超出限价报销费用13912.40元、不合理检查治疗报销费用99520.50元，进行了不予支付处理，合计113432.90元；2012年5月26日、6月28日、7月30日分别4、5、6月份上报的违规检查治疗报销费用，进行了不予支付处理，分别为70722.50元、82502.50元、50186.50元；2013年7月20日不予支付处理，合计85389.27元；以上不予支付合计402233.67元。二、对安居医院不予支付的处理金额中，包含理疗科费用，但目前因部分资料缺失已不能进行具体的区分。三、①、系统统计数据为统计口径查询数据。②财务数据是按业务科室扣除不符合规定报销金额后做出的单据。据此公诉机关应当提供安居医院理疗科实际收取的财务报销的金额，但未能提供，因此在该事实上应作出对被告人有利的认定。同样，被告人董某承担刑事责任的起点以张某承担刑事责任的起点为妥；因公诉机关出具的证据发生变化，考虑被告人董某的职责，以被告人董某担任济宁市市中区新型合作医疗管理办公室主任实际职务终止为妥。辩护人提出的辩护观点与本院查明的上述事实一致的，本院予以认定。关于辩护人提出的“安居医院理疗科作为一个医院内设科室，获得的费用并非每一笔都是非法的，有部分属合规报销，应当予以考虑”的意见；因承包科室本身就是违规行为，故该理疗科所发生的费用，均属违规，不应扣减。还查明，济宁市任城区人民检察院反贪污贿赂局2017年7月4日出具的办案说明：2015年5月22日，我院立案查处了犯罪嫌疑人姜杰、赵华良、韩拥军等人涉嫌受贿、滥用职权、行贿一案，在案件侦查过程中，犯罪嫌疑人韩拥军供述了向董某行贿9000元的犯罪事实。2016年6月1日，我院办案人员到济宁市任城区医疗管理服务中心，依法向董某出示了工作证件和询问通知书，并将其带至我院办案工作区进行询问，同日我院对犯罪嫌疑人董某以涉嫌受贿罪、滥用职权罪补充立案，并案侦查。济宁市任城区监察局监察决定书、济宁市任城区医疗保险管理服务中心文件，证实因董某于春节、中秋节多次收取现金5000元，商场购物卡1000元，总计6000元，2016年12月12日给予董某撤职处分，工资由专技十级岗位降为专技十一级岗位。本院认为，被告人董某作为受国家机关委托代表国家机关从事公务的人员，未能认真履行职务，进而造成公共财产损失，其行为已经构成玩忽职守罪。因此公诉机关的指控定性准确，本院予以认定；但指控的损失数额应予以调整。综合被告人董某犯罪的性质、责任、社会危害性，以及受行政处分的情况，认定其犯罪情节较轻，依据罪责刑相一致的原则，可对被告人董某免于刑事处罚。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判处如下：被告人董某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二天起十日内，通过本院或者直接上诉于山东省济宁市中级人民法院。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  孙伯领审 判 员  赵效敏人民陪审员  庄 竟二〇一七年九月二十九日书 记 员  刘子辉