甘肃省高台县人民法院去行 政 判 决 书（2017）甘0724行初12号原告：管万程，男，生于1951年11月12日，汉族，甘肃甘州区人，住甘肃省张掖市馨宇丽都**号楼，身份证号6222261951********。被告：临泽县人民政府，住所地临泽县县府街169号法定代表人：冯军，该县政府县长。机关负责人：边远，该县政府副县长。委托诉讼代理人:李虎，甘肃沁泽律师事务所律师。被告：临泽县教育体育局，住所地临泽县东关街八一路667号。法定代表人：单兴银，该局局长。机关负责人：闫自平，该局副局长。委托诉讼代理人：汪永海，男，生于1979年8月12日，汉族，甘肃临泽县人，住临泽县沙河镇园区路***号，身份证号：×××。委托诉讼代理人:刘好银，甘肃金寅律师事务所律师。原告管万程诉被告临泽县人民政府、临泽县教育体育局不服行政答复一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，并组成合议庭公开开庭进行了审理。2017年3月15日，原告管万程提出回避申请。经审查，本院于2017年3月20日作出（2017）甘0724行初12号《驳回回避申请决定书》，驳回了原告管万程的回避申请。2017年4月，原告管万程向本院提出复议申请。经本院复议审查，作出决定驳回了其复议申请，并向其邮寄送达了《驳回回避申请复议决定书》。2017年6月29日，本院对本案公开开庭进行了审理。原告管万程，被告临泽县人民政府机关负责人边远、委托诉讼代理人李虎和临泽县教育体育局委托诉讼代理人汪永海、刘浩银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年1月16日，临泽县人民政府以管万程请求县政府责令临泽县教育体育局履行法定职责等复议理由不能成立为由，作出临政复决字（2017）1号行政复议决定，驳回了管万程的行政复议申请。2017年1月24日，原告不服该复议决定，向本院提起诉讼。原告管万程诉称，被告临泽县人民政府对原告递交的不属于被告受理范围的行政复议申请决定予以受理，并强行进行复议而作出不符合《行政复议法》受理范围规定的行政复议决定书，且其与被告临泽县教体局存在利害关系，作出复议决定明显错误，故根据《行政诉讼法》第十二条、第十三条的规定向法院提起诉讼请求依法撤销。被告临泽县教体局在法定期限内对原告的两次申请事项是否受理既不书面答复原告，又不按规定期限办结，也不按相关法律规定转送其他行政机关对原告作出答复，其行为严重失职且构成行政不作为。同时，被告临泽县教体局对原告两次信访未按规定期限答复和办结，该作为而不作为，违反了《中国共产党纪律处分暂行规定》第五十三条的规定，存在拒不执行党和国家的《信访条例》《信访工作纪律处分暂行规定》和《中国共产党工作纪律处分暂行规定》的行为，而被告临泽县人民政府对被告临泽县教体局两次未予答复原告信访请求的不作为行为视而不见却作出驳回原告复议申请的复议决定，其决定应予撤销。综上，故请求：1.依法撤销被告临泽县人民政府违反《行政复议法》复议受理范围而对原告申请强行复议并作出的临政复决字[2017]1号复议决定；2.确认临泽县教体局对原告申请事项不依法作出书面答复构成行政不作为，并判令其承担相应法律责任，同时将其行政不作为、玩忽职守等有关材料提交临泽县监察局。诉讼中，被告于2017年6月8日又提交行政起诉状，除提出于2017年1月23日行政起诉相同诉讼请求外，又提出了要求被告依法办结原告两次信访事项，承担22.54万元行政赔偿的请求。为证明其主张，原告管万程向本院提交如下证据：1.临泽县人民政府临政复决字[2017]1号行政复议决定书一份。证明被告临泽县人民政府违反《行政复议法》规定而对原告复议申请强行复议并作出行政复议决定的事实。2.张掖市邮政局查询邮件回单及投递清单各一份。证明其向被告临泽县教育体育局寄送信访申请并由该局工作人员签收的事实。3.国内挂号信函收据两份。证明原告于2012年3月向北京市相关部门和2016年10月向甘肃省财政厅寄送信件的事实。经组织质证，两被告对原告提交证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，但认为证据1不能证实原告的主张。对证据3以其寄送信件时间过久为由对其真实性、合法性、关联性均提出异议。本院认为，两被告对原告提交证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认定；证据3虽能证实原告向有关部门寄送信件的事实，但因不能反映信件内容且与原告本案主张缺乏关联性，不予认定。被告临泽县教育体育局辩称，（一）本案案由确定不准确。原告管万程于2016年5月19日向被告递交《信访奖励和职称晋升的申请》，要求被告依据《信访条例》规定奖励原告，并解决原告晋升高级教师职称的指标。又于2016年5月25日递交《认定信访成绩的申请》，要求被告认定其因向省财政厅写信促成临泽县教师工资发放机制的改革而表现出的优异成绩和贡献。从两份申请所表达的诉求及理由看，均是通过正当途径向被告表达其诉求的行政申请活动，且在被告首次询问及其在临泽县人民政府组织的听证会上，原告管万程明确表示自己所进行的活动不是信访，是行政申请。原告提起行政复议又认为被告没有按信访程序在规定时间内给其书面答复，原告既然不认为自己的申请是信访，又状告被告没有按信访程序对其书面答复，自相矛盾。况且，在接到申请后的第二天，被告已口头当面向其作出了答复，并告知原告向有权处理机关反映办理。因此，将本案案由定为不服信访答复不准确。（二）被告不具有认定、奖励信访成绩及晋升高级职称的职权。被告作为临泽县主管全县教育工作的行政机关，其职责由临泽县人民政府依据法律规定依法赋予，但临泽县人民政府赋予被告的职责内并没有认定及奖励信访成绩的权限，也没有特批教师职称的权限，尤其是高级教师职称。而主管信访工作由县委、县政府专门设立的信访局负责，教师工资发放是临泽县财政局的职责，不能因为原告原系教育部门工作人员，就对被告赋予奖励信访成绩、评聘高级教师职称的特殊职责。另外，公办学校的教师必须在编在岗方可评聘职称，而原告管万程已于2006年11月退休，故不能再评聘职称；加之高级教师职称评审条件由省人社厅制定，由省教育厅组织评审并报省人社厅认定。因此被告不具有认定信访成绩并奖励及晋升高级职称的职权（职责）。（三）被告已履行了接受原告申请并予答复的职责，不存在行政不作为的问题。原告管万程于2016年5月19日向被告递交信访奖励和晋升高级教师职称的书面申请，请求被告依据信访条例的规定对其予以信访成绩认定奖励并特批晋升高级教师职称。对其申请，经被告召开局务会议研究，于2016年5月20日已安排专人向其作出答复（口头）：其申请无法律法规规定和政策依据，且不属于被告的法定职责范围，其可向有权处理机关反映办理。其后，原告没有提出新的诉求，也未明确要求被告对其作出书面答复。2016年5月25日，原告向被告寄送《认定信访成绩的申请》一份，请求被告对其因向省财政厅写信反映临泽县乡村中小学教师工资拖欠严重而促成临泽县乡村教师工资发放机制改革所表现出的优异成绩和贡献作出认定。因原告的申请事项与其之前提出的申请事项相同，且已由被告向其作出明确答复，基于一事不再理原则以及原告没有提供清晰、明确的地址，致使被告以书面形式答复其请求无法送达而没有作出书面答复。但被告通过口头答复方式已履行了职责，不存在行政不作为的问题。（四）原告的诉求无法律、法规依据，无证据支持，原告以《信访条例》第二十二条、第三十条为据，并将其作为认定被告不作为的依据，属于适用法律错误。《信访条例》第二十二条“信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。”原告提出的认定信访成绩及晋升职称的申请均是针对事而非被告或工作人员的职务行为，明显不属于条例第十四条第一款的规定，且不属于被告职权范围的事项，无论原告是行政申请还是信访，被告均依法进行了答复。况且，原告给被告递交的是行政申请，而不是信访材料，适用信访条例的规定属于适用法律错误。同理，也就不能适用条例第三十三条关于办理时限的规定。故原告无法律法规依据及证据支持其诉求。综上所述，因被告不具有认定信访成绩并作出奖励及晋升高级职称的职权，而原告的诉求又无法律法规依据，且被告已履行了行政机关的职责，并不存在行政不作为的问题，故请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告临泽县教体局在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实：1.甘肃省人民政府办公厅甘政办发（2003）62号批转省教育厅《关于完善农村义务教育管理体制促进农村义务教育发展意见的通知》、国务院办公厅国办发（2002）28号《关于完善农村义务教育管理体制的通知》各一份，证实临泽县教职工工资改革为由乡政发放改为由县政府统一发放，是根据国家规定进行改革而非原告向甘肃省财政厅写信促成的事实。2.临泽县人民政府办公室临政办发（2015）17号《关于印发临泽县教育体育局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》一份，证实临泽县教体局不具有评定高级教师职称的职责，同时证明被告诉求的内容不属于被告临泽县教体局职责范围。3.国务院信访条例一份及原告信访申请两份，证明其申请没有明确记载原告的具体住址，致使被告没有办法在限期内进行书面答复，且原告所提事项不属于被告职责范围。4.临泽县教体局召开局务会议对管万程信访奖励及晋升高级教师申请进行研究并与答复的会议记录和答复记录各一份。证实被告对原告申请进行研究并予履行答复职责的事实，同时证明被告不存在行政不作为行为。经本院组织质证，原告对被告临泽县教体局提交的证据1以该证据不能证实其信访效果，且通知下发于其向省财政厅等部门反映问题之后，对其信访事项不具有效力为由提出异议；对其提交的证据4中的“会议记录”以时间不能确定，且不能证实被告向其进行答复为由对其真实性提出异议；对其提交证据2、3未提出异议；被告临泽县政府对被告临泽县教体局提交的上述证据均无异议。本院认为，被告临泽县教体局提交的证据1系依法制定的规范性文件，原告虽对其提出异议，但无正当理由或提出充分证据加以反驳，故其所提异议不能成立；提交的“会议记录”地点、时间、参加人、会议内容等要素记载明确清楚，答复（口头）内容记录完整，而其所提异议与双方无异议的视频录像以及被告临泽县人民政府提交而原告无异议的证据所证明的事实又相悖，且其又无相应证据印证其异议理由成立；对其提交的其他证据原告未提出异议，且被告临泽县政府对被告临泽县教体局提交的上述证据均无异议，故本院对临泽县教体局提交的证据予以认定。被告临泽县人民政府辩称，（一）原告申请“认定信访效果成绩”于法无据，其理由与事实不符。1.临泽县教体局对管万程“认定信访效果成绩”的申请没有书面答复，情况属实。2016年5月18日，原告管万程向临泽县教育体育局提交《信访奖励和职称晋升的申请》，5月19日，临泽县教体局召开局务会议对管万程申请的事项进行了专题研究，于5月20日接访管万程并对其申请事项进行了口头答复，驳回了管万程的请求。2016年5月25日，管万程再次向临泽县教体局提交《认定信访效果成绩的申请》，临泽县教体局没有给予答复。2.原告申请认定信访效果成绩，无法律依据。根据国务院《信访条例》第八条“信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励；对在信访工作中作出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励”之规定，信访奖励由有关行政机关或单位依法给予，并非由信访人通过个人申请获取。因此，原告管万程申请奖励其信访成绩，无法律法规依据。再者，原告管万程的信访事件发生在2001年以前，不适用于2005年施行的《信访条例》。3.乡镇教师工资由所属乡镇财政发放转为县财政统一发放是国家调整了县、乡财政体制，并非管万程信访之功。2002年，针对乡镇财政困难的状况，国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求“调整县、乡财政体制，由县按照国家统一规定的工资项目和标准，统一发放农村中小学教职工工资”。2003年6月，甘肃省人民政府办公厅批转《省教育厅关于完善农村义务教育管理体制促进农村义务教育发展意见的通知》，要求全省“农村中小学教职工工资由县（市、区）集中管理，统一发放”。自此，临泽县乡镇教师工资由县财政统一发放。因此，乡镇教师工资由所属乡镇财政发放转为县财政统一发放不是管万程的信访成绩。（二）原告申请认定临泽县教体局行政不作为的理由不能成立。行政机关的职责是法律法规规定的，因此，认定行政机关“行政不作为”的前提是行政机关没有履行法定职责。《信访条例》第八条规定“信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励”，并没有给行政机关设定“认定信访效果成绩”即没有授权行政机关“认定信访效果成绩”的职责，因此，临泽县教体局不具有“认定信访效果成绩”的法定职责，不存在行政不作为、严重失职和玩忽职守的行为。且原告管万程因临泽县教育体育局对其“认定信访效果成绩的申请”没有给予书面答复不服提出的行政复议申请，不符合《行政复议法》规定的行政复议范围。故原告管万程请求责令临泽县教育体育局依法履行法定职责，确认教体局行政不作为、严重失职和玩忽职守的复议理由不能成立，应不予支持。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、第二项之规定，作出的临政复决字[2017]1号《行政复议决定书》驳回原告管万程的行政复议申请，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。综上请求驳回原告的诉讼请求。被告临泽县人民政府在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实：第一组：1.原告向临泽县教体局提交的的信访奖励和职称晋升的申请及认定信访成绩的申请；2.临泽县教体局信访事项局务会议记录；3.接访管万程并答复其申请事项记录；4.邮件查单。证明临泽县教体局对原告第一份申请作出（口头）答复的事实，同时证明该局收到管万程“认定信访效果成绩”的申请没有书面答复的事实。第二组：国务院信访条例，证实原告申请没有法律依据，且申请与事实不符。第三组：甘肃省人民政府办公厅甘政办发（2003）62号批转省教育厅《关于完善农村义务教育管理体制促进农村义务教育发展意见的通知》、国务院办公厅国办发（2002）28号《关于完善农村义务教育管理体制的通知》各一份，证实乡村教师工资由县财政部门统一发放并非管万程的“信访成绩”而促成。第四组：1.原告行政复议申请书；2.临泽县人民政府临复受字（2016）9号行政复议受理通知书及送达回证；3.临泽县人民政府临复答字（2016）9号行政复议答复通知书及送达回证、临泽县教育体育局《行政复议答复书》；4、听证申请及邮件查单；5、行政复议听证通知书及送达回证、听证会议记录；6、行政复议审理报告；7、临泽县人民政府临政复决字（2017）1号行政复议决定书及送达回证；8、行政复议法。证实被告对原告申请依法审查、受理，并基于其申请依行政复议程序对其请求事项进行复议并作出决定，并非原告所述强行受理并违法复议的事实。经本院组织质证，原告对被告临泽县人民政府提交的第四组证据中“听证会议记录”以其不具有合法性，无甘肃省财政厅人员参加，且听证记录内容与实际不符为由提出异议外，对其他证据无异议。被告临泽县教体局对被告临泽县政府提交的证据无异议。本院认为，原告对临泽县人民政府提交的“听证会议记录”虽提出异议，但其无充分理由并提出充分证据加以反驳，且其所提异议与双方无异议的视频录像及其他证据所证明的事实相悖，其异议不能成立，故本院对临泽县人民政府提交的“听证会议记录”及双方无异议的其他证据予以认定。庭审中，本院根据原告提交的调取证据申请，依法调取了临泽县人民政府召开听证会会议视频录像，并组织双方进行了质证。对该证据，原告认为实况录像真实，能够清楚反映整个听证过程，且对其客观性、合法性、关联性未提出异议，而两被告对上述视频证据均无异议，本院予以认定。根据原被告的一致陈述和本院认定证据，查明如下事实：2016年5月18日，原告管万程向临泽县教育体育局提交《信访奖励和职称晋升的申请》一份，请求该局根据国务院《信访条例》第八条的规定对原告管万程因信访效果显著成绩优异予以奖励，并特批晋升高级教师职称指标一名。5月19日，临泽县教体局召开局务会议对管万程上述申请事项进行了专题研究，于5月20日接访管万程并对其申请事项进行了口头答复：驳回了其请求。2016年5月25日，管万程向临泽县教体局提交《认定信访成绩的申请》，请求该局根据国务院《信访条例》第八条的规定，认定原告管万程因向省财政厅写信反映临泽县乡村中小学教师工资拖欠严重并促成临泽县乡村教师工资发放机制的改革而表现出的优异成绩和贡献。对其申请，该局以原告重复申请为由而没有向原告作出答复。2016年11月7日，原告向临泽县人民政府提出行政复议申请，请求复议机关临泽县人民政府根据《行政复议法》第七条、第二十八条依法责令临泽县教体局履行法定职责，并依法确认其存在行政不作为、严重失职和玩忽职守行为。2016年11月15日，临泽县人民政府以临复受字（2016）9号行政复议受理通知书受理其复议申请，并依照《中华人民共和国复议法》的规定在依法审查临泽县教体局提交证据、进行听证等程序后，于2017年1月16日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、第二项之规定，作出临政复决字（2017）1号行政复议决定，驳回了原告管万程的行政复议申请，并向其送达了行政复议决定书。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”以及第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”的规定，请求法院判令行政机关履行法定职责必须符合两个条件:一是对于原告的申请事项，属于该行政机关负有法律、法规、规章等明文规定的职责范围即行政机关对原告申请事项具有行政管理职权;二是当事人要求行政机关履行法定职责，必须以其提出过符合法定条件的申请为前提条件，且由原告提供其向行政机关提出申请要求其履行法定职责的证据，除被告应当依职权主动履行法定职责和原告因正当理由不能提供证据以外。从本案来看，原告根据国务院《信访条例》第八条等规定向被告临泽县教体局提出申请要求其履行认定信访成绩并于奖励，以及特批晋升高级教师职称指标的请求，其一，《信访条例》第八条虽规定“信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。”但对由哪一行政机关或单位对信访人的“贡献行为”作出判断认定或进行奖励并未作出明确规定。根据该条的立法目的及一般情况下，该条规定的“有关行政机关或者单位”应当理解为接受其建议或者意见的行政机关或者单位，因为只有受理其建议或意见的行政机关和单位才知晓信访人反映的情况是否属实，提出的建议、意见是否“对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献”及贡献大小，而本案原告就“拖欠工资问题”系向省财政厅反映而并未向被告提出，故其要求临泽县教体局对其“信访成绩”作出认定并予奖励缺乏事实和法律依据；其二，对于原告要求晋升高级教师职称的请求，甘肃省教育厅甘职改办〔1996〕17号《甘肃省中学教师高级职务任职资格评审条件（试行）》等规范性文件已对高级教师职称的晋升、评聘条件和程序作出了明确规定和要求，被告临泽县教体局并不具有审批职权；其三，原告对被告临泽县教体局是否具有认定信访成绩并于奖励，以及特批晋升高级教师职称指标法定职责没有提供证据予以证明；其四，即便原告要求被告临泽县教体局给予奖励或晋升高级职称请求成立，也属于行政机关内部人事管理行为，根据中华人民共和国行政诉讼法第十三条第一款第三项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；其五，原告两次向被告临泽县教体局提出申请，且其申请内容基本一致，该局虽然向原告予以口头答复而未予书面答复，其答复行为缺乏严肃性、规范性，但法律法规对其采取口头或书面答复并没有作出严格规定，故其作出口头答复并不违法。据此，原告所持被告未履行法定职责的主张因其申请事项不属于被告临泽县教体局职责范围即被告对原告申请事项不具有法定职责而本院不予支持。行政复议是依申请行为，它以申请人提出复议申请为前提即申请人不提出申请，行政复议机关不能进行受理、审理并作出复议决定。原告以被告临泽县教体局为依据其申请认定其信访效果成绩，且不能及时对其申请事项作出书面答复而存在行政不作为等行为，没有依法履行其法定职责为由向被告临泽县人民政府提出复议申请后，经被告临泽县人民政府审查受理，并通过审查被告临泽县教体局提交证据、举行听证会等程序，对其行政答复行为进行审理而依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、第二项之规定作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，其复议决定本院应予维持。原告认为被告临泽县人民政府对其申请强行进行复议，但其没有提交证据证明被告存在强行复议而违反行政复议法的行为，其主张本院不予支持。关于被告所提本案案由的确定问题。根据本案的本质和案件所涉及的行政法律关系，结合《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》确定为不服行政答复。关于原告于2017年6月8日提交行政起诉状并要求被告赔偿损失25万元的问题。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，原告在本院已向被告送达起诉状副本，被告提出答辩状后，再次提交诉状，除提出与先期提交诉状相同诉讼请求外又提出行政赔偿等请求，但其并没有说明正当理由，故其再次提交诉状提出的赔偿等请求本院在本案中不予准许，可由其依法另行主张。综上，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告管万程的诉讼请求。案件受理费50元，由原告管万程承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。审 判 长  贺永军人民陪审员  王乐元人民陪审员  高仰学二〇一七年九月二十七日书 记 员  王 勃本案适用法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。