云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）云行终168号上诉人（一审原告）张寿，男，汉族，1969年1月10日生，住云南省昆明市盘龙区。委托代理人梁子红，云南盛天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）昆明市盘龙区人民政府。住所地：昆明市盘龙区北京路****号。法定代表人梁崑，区长。委托代理人袁仲斌，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人程大芳，建纬（昆明）律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人张寿、上诉人昆明市盘龙区人民政府（以下简称盘龙区政府）因张寿诉盘龙区政府城中村改造拆迁公告一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2015）昆行初字第212号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年1月9日受理后，依法组成合议庭并于2017年7月13日公开开庭审理了本案，上诉人张寿及其委托代理人梁子红，上诉人盘龙区政府委托代理人袁仲斌、程大芳到庭参加了庭审。本案现已审理终结。一审法院判决认定，一、张寿系盘龙区蒋家营村村民，在蒋家营村××号集体土地上建有房屋并居住。经张寿委托，云南中正房屋测绘有限公司于2012年9月出具《房产测绘成果书》，记载该住房为六层，一至五层为混合结构，六层为砖墙+玻璃顶，总建筑面积为813.31平方米，其中混合结构802.40平方米，其他结构建筑面积10.91平方米。二、因蒋家营村被列入昆明市城中村改造项目，盘龙区政府组织实施该改造项目，2010年12月1日，盘龙区政府下发盘政通〔2010〕31号《昆明市盘龙区人民政府关于明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体的通知》，明确由盘龙区建设投资有限公司作为主体，组织实施东华街道办事处辖区内的城中村改造项目土地一级开发整理。2011年4月15日，盘龙区建设投资有限公司以招标方式，确定云南宏澳投资有限公司为“蒋家营城中村改造”土地一级开发社会投资人。2011年5月19日，因盘龙区建设投资有限公司报请，盘龙区城中村重建改造指挥部发出盘城改指〔2011〕52号《关于对的批复》，要求该公司按照《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》（昆政办〔2009〕53号）规定标准，制定《盘龙区蒋家营城中村改造村民自建房拆迁安置补偿实施细则》并报项目推进领导小组审定后执行。三、2011年6月20日，盘龙区政府发出《昆明市盘龙区人民政府关于蒋家营村城中村改造范围的公告》（以下简称《改造范围公告》），公告称根据昆明市规划局《关于蒋家营村城中村改造的规划指导意见》的相关精神，根据昆明市城乡规划委员会2011年2月18日第一期会议纪要精神，蒋家营城中村改造范围确定为2个地块。地块一，南至新兴路，北至云南通信设备有限公司、小坝东村，东至二环路，西至锦泰花园；地块二，南至白云路，北至枫蓝国际小区，东至周家营村，西至官房广场。改造总用地99.28亩，改造范围内拟拆迁总建筑面积12万平方米，动迁总户数170户，动迁企业3家。四、2011年8月10日，盘龙区政府发出《昆明市盘龙区人民政府关于蒋家营村城中村改造的拆迁公告》（以下简称《拆迁公告》），公告内容除重申《改造范围公告》外，称征地拆迁改造范围内集体土地上房屋所有权人、租地企业及经营户应服从政府决定，配合改造项目，在规定时限内完成搬迁，拆迁人将按国家、省、市相关规定，对被拆迁人进行补偿，公告明确拆迁启动时间为2011年8月10日，结束时间为2011年10月31日。2011年11月11日，盘龙区政府发布《关于对公开征求公众意见的公告》并附有方案征求意见稿，该方案中载明：“货币补偿：对被征收房屋价值的补偿，自征收公告发布之日起，由被征收人协商选定的具有相应资质的房地产价格评估机构，按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定价值进行补偿”。五、张寿在本案中提交了《盘龙区蒋家营村城中村改造村民自建房拆迁安置补偿实施细则》，而盘龙区政府未提交集体土地上村民自建房的拆迁补偿方案，且对张寿提交的该“实施细则”无异议。该实施细则记载的拆迁范围与前述盘龙区政府所发《改造范围公告》”、《拆迁公告》记载一致，并记载“自《改造范围公告》公布之日起不得进行新建、改建、扩建、装修房屋、改变房屋和土地用途等行为”，该实施细则明确：未办理房屋产权证但具有完整宅基地批准手续或经过三级组织出具相关证明的村民自建房，结合测绘部门所测绘的面积，按每一幢房屋现状，以建盖层数四层以下（含四层）作为认定原则进行补偿，单价为4000元每平米，超过四层的建筑面积按不同结构以100元至900元每平米的标准进行补偿。六、因认为补偿标准损害自身合法利益，张寿至今未签订拆迁安置补偿协议，其居住房屋亦未被拆除。据关联案件（2014）昆行初字第6号案件查明事实，2013年1月16日至1月25日，张寿房屋所在的东华街道办事处新迎社区辖区内11088.15平米土地，已被盘龙区政府作为编号J2012-023-A1国有建设用地，在昆明市土地和矿业权交易中心挂牌出让，最终由昆明恒圳房地产开发有限公司竞得，在签订CR53昆明市2013160号《国有建设用地使用权出让合同》并履行及办理手续后，盘龙区政府于2013年5月21日向昆明恒圳房地产开发有限公司颁发了盘国用（2013）第00070号《国有土地使用证》。一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例关于集体土地征收的规定，结合云南省国土资源厅关于盘龙区东华街道办事处新迎社区蒋家营城中村改造项目集体土地征收所作批复，以及张寿房屋所在土地最终转为国有建设用地并被出让的事实，盘龙区政府确已对张寿的集体土地实施征收，盘龙区政府对此亦不否认。对客观存在的征收行为，应依照法律法规关于集体土地征收的规定予以审查。被诉的《改造范围公告》、《拆迁公告》，虽无“征收”的文本表述，而表达为“改造、拆迁”，但其中包含的拆迁改造范围、规定时限内完成搬迁、拆迁人将对被拆迁人进行补偿等内容，已具备征收的实质内容。况且，盘龙区政府虽表示另有征收公告，但在法院限期要求提交的情况下仍未提交。综上，被诉两公告是客观存在的集体土地征收行为的外在表现，其内容部分重合，共同造成集体土地征收的法律后果，是土地征收公告的实际载体，是可诉的、一体的行政行为。张寿作为土地征收范围内的土地使用权人及地上附着物所有权人，与被诉两公告行政行为有利害关系，有权作为原告提起本案行政诉讼。盘龙区政府是作出被诉行政行为的行政机关，是本案适格被告。本案依法应属一审法院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，盘龙区政府作为县级以上人民政府，有发布土地征收公告的职权，是作出被诉公告行为的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，盘龙区政府所提交“蒋家营片区改造范围内国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）”仅针对国有土地上房屋，而始终无证据证明已对集体土地的征地补偿、安置方案予以公告和听取农村集体经济组织和被征收人的意见，客观上剥夺了被征收人对征地补偿、安置方案知情和提出异议的程序权利，剥夺了被征收人对补偿标准提出异议、申请裁决的程序权利。在欠缺上述前置程序的情况下，盘龙区政府作出实质为征地公告的被诉公告行为，已违反法定程序。此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定了市、县人民政府应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村发布征地公告。并规定了征地公告应当包含的要素，即：批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。本案中，盘龙区政府无证据证明其已将被诉《改造范围公告》、《拆迁公告》公开粘贴，且被诉公告欠缺批准征地机关、批准文号、征地补偿标准等要素，未能尽到让被征收人知晓的责任，客观上剥夺了被征收人对征收行为的知情权、申辩权，其公告程序违法。因无证据证明公告已公开粘贴，亦不能证明已告知相对人诉权及起诉期限，故盘龙区政府在2011年6月、2011年8月发布被诉两公告后，张寿于2012年10月即提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。综上，被诉公告行为系由有权主体作出，但违反法定程序且对一审原告的权益产生实质影响，依法应予撤销。但被诉公告行为系在云南省人民政府批准集体土地征收的基础上作出，属城中村改造项目，且涉案土地已被征收为国有且出让给案外人，故被诉公告行为若撤销将对社会公共利益造成重大损害，应确认违法并由盘龙区政府采取补救措施，以保障行政相对人的合法权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决确认盘龙区政府所作《改造范围公告》、《拆迁公告》中涉及张寿在蒋家营村××号项下集体土地部分的行政行为违法。一审案件受理费人民币50元，由盘龙区政府负担。上诉人张寿上诉称，被上诉人在没有法律依据的前提下将上诉人所居住的区域划入城中村改造范围，并要求上诉人服从政府决定在规定的时间内完成搬迁。本案被诉的公告严重损害了上诉人的合法权益。本案无证据证明本案被征收的集体土地经过了云南省人民政府的批准，上诉人的房子尚未被拆除。撤销本案被诉的公告，不会造成社会公共利益的损害。另外，本案所涉集体土地出让给第三人不符合法律规定，上诉人至今未获得征地补偿，所涉土地权属并未发生转移。故本案所诉两个公告应当予以撤销，一审法院没有撤销本案所诉两个公告，属认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销《改造范围公告》、《拆迁公告》。上诉人盘龙区政府上诉称，本案所诉两个公告并非土地征收公告，属于城中村改造的公告，仅是告知行为，对张寿的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性。同时，公告中没有提到要拆除张寿的房屋，实际上上诉人也未拆除张寿的房屋。上诉人2011年6月、8月作出本案所诉两公告，张寿2012年10月提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限。请求撤销一审判决，裁定驳回张寿的起诉。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了相应审查认定，本院予以确认。本案一审法院认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案盘龙区政府作为一级人民政府，其发布的《改造范围公告》、《拆迁公告》系以公告的形式对外发布的行政决定，对处于公告范围内的张寿户权利义务产生了实际影响。张寿对上述两份公告提起诉讼符合法律规定。同时，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权之日起计算，但从知道或应当知道行政行为之日起最长不得超过两年。本案被诉两份公告系2011年作出，且公告中并未告知当事人诉权或起诉期限，张寿于2012年提起诉讼并未超过上述法律规定的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案所涉土地原系集体土地，对张寿户实施拆迁应当根据上述法律的规定按照国家征收集体土地的程序进行，应履行依法报批、发布土地征收公告、发布征地补偿、安置公告、听取被征地集体经济组织意见等程序，而本案盘龙区政府以拆迁改造代替上述法律规定的征地程序，作出本案被诉的两份公告，明显违反了上述法律规定。同时，盘龙区政府亦未提交相关证据证明本案所涉土地经过了上述法律规定的征收程序。故本案上诉人盘龙区政府提出的本案被诉两份公告对张寿的权利义务不产生影响，张寿的起诉已超过起诉期限，两份公告并非是征收土地等理由不能成立，其上诉请求应不予支持。另，本案所涉集体土地现已经有权机关批准后转为国有土地，已经出让并颁发了相应的国有土地使用证，且张寿所在村集体经济组织其他成员的房屋已根据本案所诉公告进行了拆除，为维护法律关系稳定及社会公共利益，一审法院判决确认本案被诉公告违法，并无不当。张寿提出的撤销本案被诉公告并不影响社会公共利益等理由不能成立，其上诉请求亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费共计人民币100元，由上诉人昆明市盘龙区人民政府负担50元，上诉人张寿负担50元。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  邹 倩二〇一七年九月四日书记员  杨 硕