海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）琼行终1057号上诉人（原审原告）海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司，住所地海南省老城开发区盈滨半岛。法定代表人杨跃顺，总经理。委托代理人夏青，海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司职员。委托代理人刘小建，河北百盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路108号。法定代表人司迺超，县长。委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。委托代理人何淑娟，澄迈县法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号。法定代表人沈晓明，省长。委托代理人袁晶，海南省法制办公室工作人员。上诉人海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司（以下简称梦幻岛公司）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政有偿收回一案,不服海南省第一中级人民法院作出的(2017)琼96行初36号行政判决,通过原审法院向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：澄迈县政府于2015年11月6日作出澄府〔2015〕130号《澄迈县人民政府关于依法有偿收回海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司72165.13平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称130号《决定书》），决定根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，依法有偿收回梦幻岛公司位于老城经济开发区盈滨半岛72165.13平方米国有土地使用权，具体收地补偿价格按照琼府〔2015〕24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号《通知》）第三条的规定”按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定”。梦幻岛公司不服澄迈县政府作出的130号《决定书》，向海南省政府申请行政复议，海南省政府于2017年1月18日作出琼府复决[2016]130号《行政复议决定书》（以下简称130号复议决定），决定维持130号《决定书》确定的补偿标准。原审法院查明，2010年2月21日，梦幻岛公司与原澄迈县国土环境资源局（现为澄迈县国土资源局，以下简称澄迈县国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同第四条约定，本合同项下出让宗地编号为27013－201002，宗地总面积72165平方米，出让宗地坐落于澄迈县老城经济开发区盈滨半岛；第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年9月1日前开工，在2013年9月1日之前竣工。2010年3月，梦幻岛公司取得澄迈县住房和城乡建设局选字第4690272010－15号《建设项目选址意见书》和地字第042号《建设用地规划许可证》。2010年4月8日，澄迈县政府给梦幻岛公司颁发了老城国用（2010）第1212号《国有土地使用证》。梦幻岛公司取得涉案宗地后未动工开发建设。2015年3月26日，澄迈县政府作出澄府办函〔2015〕20号《关于海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司喜达屋产权式酒店项目容积率调整及退红线事宜的复函》，明确澄迈县政府正与海南省海洋与渔业厅协商盈滨半岛地区海岸线调整问题，同意在新海岸线确定、新修编的老城开发区总规获得批准和人工岛完成的前提下，涉案宗地建设项目容积率由0.8调高到1.5，建筑退最高潮位线100米以上。2015年9月9日，澄迈县国土局作出《闲置土地调查通知书》，对涉案宗地开展闲置土地调查。2015年10月20日，澄迈县政府作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，但未对涉案宗地的闲置原因作出认定。2015年10月27日，澄迈县国土局代澄迈县政府向梦幻岛公司送达《听证通知书》，告知梦幻岛公司拟采取有偿收回的方式处置涉案宗地；并于2015年11月3日，在澄迈县国土局办公室（403室）组在××县织进行了听证。2015年11月6日，澄迈县政府作出130号《决定书》，根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，决定依法有偿收回涉案宗地，有偿收回价格按照24号《通知》的规定，按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定。梦幻岛公司不服130号《决定书》，向海南省政府申请行政复议，海南省政府于2017年1月18日作出琼1**号复议决定，决定：维持澄迈县政府作出的130号《决定书》中关于具体收地补偿价格按照24号《通知》第三条”以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定”的决定。另查明，2015年6月8日，海南省海洋与渔业厅、海南省住房和城乡建设厅、海南省国土资源厅、海南省发展和改革委员会共同下发《关于暂停审批海岸带控制范围内建设项目的通知》，要求各市、县暂停审批海岸带控制范围（平均大潮高潮线向陆地延伸200米）内的项目建设。2016年12月9日，澄迈县国土局作出情况说明，涉案宗地土地界线全部位于200米海岸带控制范围内。原审法院认为，因本案涉案宗地土地界线全部位于200米海岸带控制范围内，梦幻岛公司对于澄迈县政府的有偿收地行为没有异议，仅是对澄迈县政府作出的130号《决定书》中按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定有异议。因此，本案争议焦点是：澄迈县政府作出的130号《决定书》中按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额是否有事实和法律依据。澄迈县政府于2015年9月9日开始对涉案宗地开展闲置土地调查；于2015年10月20日作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地；同时告知梦幻岛公司拟采取有偿收回的方式处置涉案宗地，并组织进行了听证。2015年11月6日，澄迈县政府作出130号《决定书》，决定依法有偿收回涉案宗地，有偿收回价格按照24号《通知》规定，按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额。24号《通知》为海南省政府于2015年4月22日发布的地方规范性文件，澄迈县政府根据24号《通知》规定，确定按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额，海南省政府经复议予以维持，并无不当。梦幻岛公司诉请应按中国人民银行发布的同期五年期的贷款利率计算利息的理由不成立，没有法律依据，不予支持。综上，澄迈县政府、海南省政府做出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梦幻岛海公司的诉讼请求。案件受理费50元，由梦幻岛公司负担。梦幻岛公司上诉称：一、因政府原因有偿收回土地，双方应以协议的方式解决。因涉案宗地土地界限全部位于200米海岸带控制范围内，澄迈县政府有偿收回该宗地，应依照相关法律法规的规定，因政府原因导致土地被收回的，应当是双方协商解决。协商解决首先要考虑是公平原则，本案中各方均认可因政府愿意导致涉案土地被收回，澄迈县政府强势的采用决定书的形式统一按一年期贷款利率予以补偿，严重违反公平原则。二、24号《通知》本身存在不合理和不合法性。（一）从24号《通知》第三条来看，其补偿的是某一期间的损失，而该期间特指”合理投入之日至收回土地期间”，该期间是可变期间，没有任何法律规定必须是一年期间。澄迈县政府一律按一年期利率进行补偿是错误的。该条前半部分设定为不确定期间，后半部分又统一采用一年期补偿，其本身自相矛盾。（二）依据2005年8月31日颁布的《海南省人民政府办公厅关于做好规范性文件法律审核工作的通知》中规定，规范性文件要履行报送程序，要对文件进行合法性审查，澄迈县政府未提供该24号《通知》已经进行合法形式审查的相关材料；同时，依据《海南省人民政府办公厅关于贯彻实施的通知》的规定，未经审核不得提交会议审议，未提交备案登记不得公布，未经公布不得实施。澄迈县政府未提供24号《通知》已经履行审议的证据材料。三、一审程序存在瑕疵。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，对地方政府制定的规范性文件可一并请求对该规范性文件进行审查，该法第六十七条规定了行政机关应提交证据及所依据的规范性文件。因澄迈县政府未提交24号《通知》制定过程中需履行的证明文件，故梦幻岛公司对该文件是否属规范性文件存疑，并提出对该通知的合法性进行审查，原审法院未予审查是错误的。综上，请求撤销原审判决，依法将130号《决定书》中所确定的补偿标准变更为”按照梦幻岛公司所有的实际投入资金及中国人民银行发布的同期五年期的贷款利率计算利息予以确定”进行补偿；二审案件受理费由澄迈县政府和海南省政府共同负担。澄迈县政府答辩称：梦幻岛公司对澄迈县政府有偿收回其土地使用权并没有异议，其仅对澄迈县政府按照24号《通知》第三条规定的按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算其投入资金的利息有异议。澄迈县政府依照海南省政府规范性文件的规定确定利息标准并无不当，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。海南省政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，梦幻岛公司对澄迈县政府有偿收回闲置涉案土地的处置方式没有异议。涉案宗地位于海南省澄迈县老城经济开发区盈滨半岛，面积72165.13平方米，土地用途为旅游及文体娱乐综合用地。2010年2月1日，澄迈县国土局与梦幻岛公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定合同项下宗地建设项目应于2010年9月1日前动工，但梦幻岛公司至今尚未动工建设，且涉案宗地全部位于200米海岸带控制范围内。依据《关于暂停审批海岸带控制范围内建设项目的通知》，澄迈县政府已暂停审批该项目建设，并于2015年11月6日作出130号《决定书》，决定有偿收回梦幻岛公司涉案土地使用权，具体收地补偿标准按照海南省政府24号《通知》第三条”以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定”执行。梦幻岛公司申请行政复议时，请求变更130《决定书》所确定的补偿标准，对其他事项不持异议，表明梦幻岛公司已认可并接受澄迈县政府有偿收回涉案宗地的处置方式，海南省政府亦予以认可。二、澄迈县政府适用规范性文件正确，梦幻岛公司提出的补偿标准变更没有事实和法律依据，海南省政府作出维持的复议决定符合法律规定。24号《通知》系地方性规范性文件，由海南省政府于2015年4月22日颁布实施，在海南省行政区域内具有普遍适用效力。澄迈县政府对梦幻岛公司闲置土地作出处理决定时，按照该《通知》决定收回闲置土地使用权的补偿标准，并无不当，最大限度地保障了梦幻岛公司利益，故海南省政府在复议决定中予以维持于法有据。梦幻岛公司主张将涉案土地补偿标准变更为”按照梦幻岛公司所有的实际投入资金及中国人民银行发布的同期五年期的贷款利率计算利息予以确定”不成立。梦幻岛公司自2010年2月取得涉案土地使用权后至今未开发建设，没有证据证明其实际投入资金用于建设该项目，且其所称的实际投入资金概念，应理解为有效、合法的投入，与24号《通知》中”土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入”在法律上并不冲突。且梦幻岛公司主张按五年期的贷款利率计算利息没有法律依据，不应予以支持。三、海南省政府依法作出行政复议决定，程序合法。海南省政府收到梦幻岛公司提交的《行政复议申请书》后，给梦幻岛公司和澄迈县政府送达了《行政复议受理通知书》，依法组织梦幻岛公司和澄迈县政府进行复议听证，于2017年1月18日作出130号复议决定，并向梦幻岛公司和澄迈县政府送达，行政复议程序合法。综上，海南省政府作出130号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。梦幻岛公司上诉请求和理由不能成立，应依法驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查重点有三个：一是澄迈县政府作出的130号《决定书》是否合法；二是海南省政府作出的130号复议决定程序是否合法；三是原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。因本案涉案宗地界线全部位于200米海岸带控制范围内，梦幻岛公司对于澄迈县政府的有偿收地行为没有异议，仅是对澄迈县政府作出的130号《决定书》中按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额有异议。因此，本案争议焦点是：澄迈县政府作出的130号《决定书》中按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额是否有事实和法律依据。从案件查明的事实来看，梦幻岛公司于2010年4月取得涉案土地使用证，至2015年9月仍未动工开发，确属土地闲置，且涉案土地位于200米海岸带控制范围内，澄迈县政府确定有偿收回并无不当；从程序上来看，澄迈县政府于2015年9月9日开始对涉案宗地开展闲置土地调查；于2015年10月20日作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地；同时告知梦幻岛公司拟采取有偿收回的方式处置涉案宗地，并组织进行了听证。2015年11月6日，澄迈县政府作出130号《决定书》，决定依法有偿收回涉案宗地。因此，该收地程序亦无不当。至于130号《决定书》依据24号《通知》第三条的规定确定补偿标准是否合法的问题。24号《通知》系海南省政府于2015年4月22日发布的地方规范性文件，该通知第三条的规定并不与上位法相冲突，澄迈县政府据此确定按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额并无不当。梦幻岛公司上诉主张按中国人民银行发布的同期五年期的贷款利率计算利息没有法律依据，本院不予支持。因此，澄迈县政府作出的130号《决定书》事实清楚，程序合法，适用法律、法规并无不当。关于海南省政府作出的130号复议决定程序是否合法的问题。经查，海南省政府收到梦幻岛公司提交的复议申请后，给梦幻岛公司及澄迈县政府均送达了《行政复议受理通知书》，依法组织双方进行了听证等程序，随后作出130号复议决定，并依法送达各方，该复议程序并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当。梦幻岛公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司负担。本判决为终审判决。ovniqgjzselkjkyvru审判长 冯 坤审判员 刘彦贵审判员 张 爽二〇一七年九月××日书记员 陈恩华