安徽省宁国市人民法院行 政 判 决 书(2017)皖1881行初19号原告:张军，男，1972年3月29日出生，汉族，住安徽省宁国市。诉讼代表人：柯美强，男，1966年8月18日出生，汉族，住安徽省宁国市。诉讼代表人：朱成云，男，1971年3月5日出生，汉族，住安徽省宁国市。委托诉讼代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师。被告：宁国市河沥溪街道办事处，住所地安徽省宁国市河沥溪高桥路28号，统一社会信用代码11341702003256415Y。负责人：汤红剑，主任。委托诉讼代理人：但久知，安徽向群律师事务所律师。委托诉讼代理人：凤良俊，安徽周振华律师事务所律师。原告张军与被告宁国市河沥溪街道办事处（以下简称“河沥溪办事处”）房屋拆迁管理行政协议一案，于2017年3月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告河沥溪办事处送达了起诉状副本和应诉通知书，被告河沥溪办事处在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张军的诉讼代表人柯美强、朱成云及委托诉讼代理人宁志武，被告河沥溪办事处的负责人汤红剑及委托诉讼代理人但久知、凤良俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月2日，被告河沥溪办事处（房屋拆迁部门、甲方）与原告张军（被拆迁人、乙方）签订《广宁高速房屋拆迁安置补偿协议》一份，就乙方在高速公路建设范围内的房屋拆迁补偿安置事宜达成协议如下：房屋所在地点长虹村庙上组；被拆迁房建筑面积265.195㎡（主体房屋建筑面积为249.195㎡，附属房建筑面积16㎡）；房屋补偿金额为328203.5元，装潢、附属物补偿金额162345.9元，拆迁补助费4773.5元，临时安置补助费15911.7元，以上合计511234.6元；乙方放弃集中安置、自建安置，且不再申请农民建房，如在城区购买商品房和安置房的，按购房面积给予补助；协议签订后，乙方必须在2016年9月8日内将房屋腾空交付甲方拆除，并将被拆迁房产权证和土地使用证及水电费交付清单交甲方验收，待甲方将房屋拆除并验收合格后，一次性领取拆迁补偿款。被告在法定期限内向本院提交的证据有：1、统一社会信用代码证书复印件一份，拟证明被告的主体资格；2、国土资源部函（2016）137号批复复印件一份、皖政地（2016）489号批复复印件一份，拟证明修建宁广高速征收土地，依法经国土部及省政府批准；3、宁政办（2016）6号文件复印件一份，拟证明宁国市征地拆迁补偿标准依法经宁国市政府批准实施的；4、宁办发（2008）42号文件复印件一份，拟证明宁国市政府为了修建高速公路成立了宁国市高速公路建设指挥部（以下简称“市高指”），代表市政府进行相关的拆迁工作；5、宁高指（2016）1号文件复印件一份，拟证明宁广高速征地拆迁参照宁政办（2016）6号文件执行，同时具体的征地拆迁事宜由被告实施；6、图片复印件三份，拟证明被告将具体的征地补偿标准予以张贴、公示、公告；7、宁公告（2016）4号公告图片复印件一份，拟证明修建宁广高速征地拆迁宁国市政府依法履行了公告程序；8、委托拆迁协议及情况说明复印件各一份，拟证明拆迁补偿安置协议实际由被告履行，房屋系被告委托的第三方机构进行拆除的，补偿款系从被告高速专用账户支付；9、宁政规（2016）6号文件复印件一份，拟证明宁国市集体土地上的房屋拆迁具体的补偿标准及姚村属于城市核心三类地区，但长虹村不在城市规划范围内；10、证明复印件一份，拟证明姚村属于开发区征地范围之内且部分被征收人已经由开发区征收的事实。原告的质证意见为：对证据1真实性予以认可，但证明目的不认可，被告不具备签订房屋征收补偿协议的资格，因此其不是签订协议的适格主体。根据相关规定，市、县政府是签订房屋补偿协议的主体。行政协议主体一方必须是行政机关且签订协议时必须具有法定职责。原、被告之间签订的协议是由被告加盖公章，于法无据。被告辩称其获得市高指的委托，但协议应该由市高指来签订。协议中甲方署名为宁国高速公路建设指挥部河沥溪分部，但是盖章的却是被告，签订协议不规范。具有主体资格的应该是市高指，承担责任的主体是宁国市政府。被告辩称内部委托行为合法，但内部行为不能对抗第三方即被征收人。对证据2的真实性、合法性不予认可，没有原件，真实性由法院确定。被告在作出相关征地批复之前未履行征收土地一系列的法定程序，这些程序直接关系到被征收人的切身利益。由于征地拆迁对被拆迁人的土地使用权及房屋产生重大影响，强调被征收人在被征地报批前的知情权和合理意见反馈权、听证权、财产确认权，但相关政府部门工作不到位，而作出该批复的省级政府把关不严，征地报批前未遵照前述程序履行有关职责。对证据3真实性认可，但内容不合法。规定的补偿标准严重违背了法律的规定。拆迁标准应当达到被拆迁人房屋所在地商品房的价格。在土地管理法修改之前，集体土地征收应当按照当地市场房屋的价格来予以赔偿。对证据4的真实性予以认可，但是该文件不规范，应该由宁国市政府盖章，该证据也证明拆迁主体应该是宁国市人民政府。证据5的文件严重违法，方案没有规定给予被征收人货币补偿、产权调换的选择权，没有按照宁政规6号文件来执行，而且规定的补偿标准极低，不合法。根据相关规定，应当先安置后拆迁，但涉案协议没有按此来执行。补偿标准极低，20万不足够被征收人在当地选购合理居住水平的房屋，2万不足够购买宅基地，且应该由政府统一安排宅基地。证据6、7达不到证明目的，没有明确的张贴时间、地点、张贴主体、见证人，应该是提出异议后张贴的。同时被告没有对高速公路征收补偿标准（1号文）进行公示。证据8不能够否认涉案协议应当由具备法定资格的主体来签订，在签订协议时，被告不具备资格。证据9提供文件不全面，宁政办（2016）6号文件明确规定了房屋征收应当给予被征收人货币补偿和选择房屋产权调换的权利。涉案协议并没有根据法律的规定给予被征收人选择权，剥夺了被征收人房屋产权调换的权利和货币补偿的权利，内容严重违法，说明该协议是无效的。对证据10，姚村地区属于三类地区，姚村的具体补偿标准是按照开发区的标准，但相距2.8公里的长虹村的标准与姚村的标准相差太多，协议不公平。原告承认有区位差异，但是差别太大。张军向本院提出诉讼请求：1、请求依法确认原、被告双方签订的广宁高速房屋拆迁补偿安置协议无效；2、由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：2016年初，被告河沥溪办事处以广宁高速公路工程建设需要对占地征补范围内建筑物进行征收，原告房屋位于征收范围内，但未按照法定征收程序进行。在征收过程中办事处工作人员采取恐吓、欺诈等非法逼迁手段迫使被征收人签订《征迁补偿安置协议》。被告工作人员称河沥溪范围内的集体土地房屋拆迁都是一个补偿价，并采用先签有奖励，后签无奖励的手段迫使被征收人尽早签订安置协议。尽管面对极低的补偿条件，在征收方的欺诈下原、被告签订了协议。协议签订后，邻村开始房屋征收但房屋补偿价格远远超过原告房屋补偿，一平方米相差4倍的价格。该协议书被告一方不具备签订征用土地房屋拆迁补偿协议的主体资格，明显违反法律强制性规定并且系被告采取胁迫、欺诈手段，使原告方在违背真实意思的情况下订立的协议，依法属于无效协议。原告向本院举证如下：1、张军身份证复印件一份，拟证明原告主体资格；2、广宁高速房屋拆迁安置补偿协议复印件一份，拟证明被告主体不适格，不具备协议成立的特征，协议内容严重违法，内容不符合相关法律的规定，没有给予被征收人产权调换、货币补偿的选择权，也没有统一安置宅基地，补偿标准在当地远远选购不了合理居住水平的房屋，违背了公平原则；3、录音光盘一份，拟证明被告工作人员曾承诺拆迁中“一把尺子量到底”，该承诺没有兑现。被告的质证意见为：对协议三性没有异议，协议已经实际履行完毕，所有的房屋拆迁已经完成，补偿款已经由被告实际给付。对录音真实性没有异议，但是原告的摘录是断章取义的，达不到原告证明目的，没有被告的工作人员承诺两个村是一个标准，且被告也表明了两个村是不同的区位，原告也承认了不同的区位会有不同的补偿标准。强调的“一把尺子量到底”有前置条件的，是指长虹村区域是一个标准的，但是姚村与长虹村因为区位不同而不一致。录音也证明被告将安置补偿方案予以了公告，开会时被征收人都在场。原告要证明被告欺诈需要证实被告在签订协议时隐瞒了情况或编造了相关事实，而不是在签订协议后。被告在协议签订时没有隐瞒情况或编造谎言。被告辩称：一、征收程序合法有效，具体理由如下：1、2016年3月19日，国土资源部就修建广宁高速需要用地一事，作出了国土资源部函（2016）137号批复，该文件同意了修建广宁高速征收土地的具体情况。2016年4月1日，安徽省人民政府作出皖政地（2016）489号批复，该文件进一步明确土地征收的具体意见。2、2016年1月12日，宁国市人民政府根据皖政（2015）24号和《宣城市集体土地上房屋拆迁补偿安置实施办法》的要求，结合本市实际作出宁政办（2016）6号《关于调整宁国市被征用土地及青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》。3、2016年5月16日宁国市人民政府发布了宁公告（2016）04号《征收土地方案公告》，在宁广高速征收土地范围内就征收依据、补偿方案及具体的征收程序等进行公告。4、2008年5月28日宁国市政府为了修建高速公路成立了市高指，由市高指代表市政府履行相关职责。5、2016年4月15日市高指印发宁广高速公路宁国段征收安置实施方案的通知[宁高指（2016）1号],明确房屋征收补偿标准依据宁政办（2016）6号文件执行，并将具体的征地标准予以公示、公告。综上所述，修建宁广高速征收土地及房屋等，在征收程序上是经国土资源部及省政府批准，具体补偿方案经宁国市政府批准。因此整个宁广高速征收是依法依规组织实施的，合法有效。二、征收主体合法，签订的征收补偿安置协议合法有效且已履行完毕。1、根据法律规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施，因此宁国市人民政府是本次征收的实际征收人，宁国人民政府成立了市高指，由该临时机构具体负责组织实施。市高指通过宁高指（2016）1号文件，将具体的征收工作委托给被告，由被告组织实施。该行为系行政内部的委托行为，被告因受委托具体实施征收工作，以自己的名义对外签订的协议合法有效。2、从协议的履行角度来说，拆迁补偿安置协议已经履行完毕，且被告系实际履行者，该拆迁补偿协议所涉及的房屋拆除事宜是被告与第三方拆迁公司签订的协议，由第三方负责拆除的。拆迁补偿款均是通过被告财政高速专用账户对外付款的，因此虽然该拆迁协议前面的甲方署名和后面的盖章不一致，但是从协议履行的角度来看，能够确定被告是协议的实际主体，因此协议是合法有效的。3、原告系具有完全民事行为能力的成年人，在签订征迁补偿安置协议时，双方均是本着自愿平等、协商一致的原则，不存在胁迫、欺诈等行为，原告诉请与事实不符。综上，原告起诉没有法律依据，原、被告签订的拆迁安置补偿协议，无论是从协议的主体、实际履行来看，该协议均系合法有效的协议，请求判决驳回原告诉请。三、在整个××段实施征收工作中，均是本着公平原则组织实施的。1、此次征收，主要涉及长虹村和姚村两个区域，长虹村离宁国市城市规划区域相对较远，姚村部分区域属于宁国市城市规划区域，属于宁国市城市核心区，两个村的区位因素不一样，房屋所对应的市场潜在价值也不一样，因此在征收价格上不能简单的以价格高低来衡量，要综合考虑区位因素确定不同的价格，才能更体现公平。2、任何一个地区，都有多种不同的征迁标准，广宁高速建设有广宁高速的标准，开发区征迁有开发区的标准，城市建设有城市建设的标准，然而姚村属于这几个征地标准的重叠区域，广宁高速建设需要征收姚村地区，开发区建设也需要征收此区域，此次城市建设征地范围也包含此区域，而且广宁高速建设与城市建设征地几乎同时启动，为了维护被征收人的合法权益，使其权益在法律、规则许可的范围内最大化，对姚村区域在比照城市建设标准的基础上，下浮一定比例予以征迁，是为了使征迁更加公平合理。3、因两个区域房屋重建成本不同，因此不能简单的以拆迁价格来衡量是否公平，长虹村采取的是就地后靠，由村委会重新提供宅基地，该块宅基地在拆迁时被告还给予2万元补助，因此该块宅基地基本不用另外花钱。而姚村地段本身属于宁国市城市核心区，不允许就地后靠，采取的是集中安置，安置地点相对较远，而且政府集中安置的地块，政府是以被征收人购买的方式提供，每块安置地25万元，因此相对于长虹村的被拆迁人，姚村的被拆迁人房屋重建成本要高25万元。4、因两个区域采取的是两种安置方式，因此两个区域在被征收行为完成后所导致的生活成本也不一样，长虹村区域采取的是就地后靠，这样被征收人仍然能够继续利用原有的生产生活资料如菜园、山场、水田等，这样长虹村的人在征收行为完成后，生活成本没有因征收行为而增加。但姚村采取的是政府集中安置的方式，集中安置的位置离姚村被征收人原有区域较远，姚村的被征收人在政府集中安置的地方生活后，其原有的生产生活资料就无法继续利用，或者说即使要继续耕种那也将增加耕种的成本，所以相对于长虹村的被征收人来说，姚村的被征收人在征收行为完成后其生活成本将显然高于长虹村的被征收人。综上，因长虹村与姚村不同的地理位置、不同的安置方式等，导致两个区域在表面上看拆迁赔偿标准不一致，但是其实是为了更加公平，为了实质公平。本院的认证意见为：原告提交的证据3，拟证明被告方工作人员曾承诺长虹村与姚村的拆迁标准一致，但从整个录音内容来看，被告方人员所称的“一把尺子量到底”系指拆迁均严格依据标准进行赔偿，该份证据达不到原告的证明目的；被告提交的国土资函（2016）137号批复虽非原件，但被告已对此作出合理说明，根据行政公文下发的层级规范，被告获取该层级批复具有合理性，在原告无其他证据反驳且未对该批复提起诉讼的情形下，该批复具有公定力、拘束力，本院对其真实性予以认定；被告提交的证据6、7，结合原告提供的证据3及本院庭后对张腊贵（系长虹村书记）、李宗平（系长虹村村委会主任）进行的核实，能够确认拆迁补偿标准已经通过公告、会议等不同的宣传方式为被拆迁户所知悉的事实，本院予以认定；被告提交的证据9、10，与本案不具有关联性，不予认定；对原、被告提交的其他证据的真实性本院予以认定。本院根据上述有效证据及结合当事人陈述，认定以下案件事实：2016年3月19日，国土资源部就修建广宁高速需要用地一事作出国土资函（2016）137号《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》，同意了修建广宁高速征收土地的具体情况。2016年4月1日，安徽省人民政府作出皖政地（2016）489号《关于广德至宁国公路工程建设用地的批复》，同意在宁国市河沥溪街道境内转用并征收农民集体农用地、征收农民集体建设用地、使用国有建设用地及未利用地合计69.6292公顷，作为广德至宁国公路工程建设及拆迁安置用地。2016年1月12日，宁国市人民政府作出宁政办（2016）6号《关于调整宁国市被征用土地及青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》，根据皖政（2015）24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》和《宣城市集体土地上房屋拆迁补偿安置实施办法》的要求，调整了宁国市被征用土地及青苗和房屋等附着物补偿标准。2016年4月15日，市高指作出宁高指（2016）1号《关于印发广宁高速公路宁国段征收安置实施方案的通知》，其中房屋征收补偿标准参照宁政办（2016）6号文件，结合广宁高速公路的实际，按房屋建筑面积、结构类别计算房屋征收补偿费，并确定广宁高速宁国段补偿安置工作以被告为主，由市高指与被告签订征收补偿安置工作任务责任状，土地、房屋征收由市高指总包干经费到被告，由被告负责组织实施；同时征收补偿款由市高指设立的资金专户转入河沥高指分部，土地征收补偿费由河沥高指分部拨付至各村委会，房屋征收补偿费由河沥高指分部按照补偿安置协议以存折形式发放到被征收户。2016年9月2日，原、被告签订案涉拆迁补偿安置协议。协议签订后，被告按约支付了拆迁补偿款，原告房屋亦已拆除。另查明：2008年5月28日，为配合做好高速公路建设工作，宁国市政府成立了市高指。本院认为：本案的争议焦点为：一、被告河沥溪办事处是否为签订案涉协议的适格主体；二、案涉《房屋拆迁安置补偿协议》是否具有协议无效的法定情形。对争议焦点一，为修建高速公路市政府成立了市高指代表市政府履行相关职责，市高指与被告签订责任状，将属于被告辖区的拆迁工作交由被告完成，由被告包干经费，系市政府对被告的委托，被告即有权以自己的名义与被拆迁人签订《房屋拆迁安置补偿协议》，且协议签订后房屋拆迁补偿款均由市高指转入河沥高指分部，由河沥高指分部直接支付至原告帐户，可视为市政府对《房屋拆迁安置补偿协议》内容的认可，因此根据权利追认及合同相对性的原则，被告具备本案合同之诉的行政主体资格。对争议焦点二，审理认为，原、被告双方达成的《房屋拆迁安置补偿协议》，其具体补偿数额均依据宁高指（2016）1号文件中所规定的房屋征收补偿标准[参照宁政办（2016）6号文件]计算，且被告已对该标准进行了公示，并在最基层的村级组织范围内就相关政策和补偿标准向被拆迁户进行了宣传和说明，被告依上述补偿标准为基准与原告共同协商后达成《房屋拆迁安置补偿协议》，双方意思表示真实，合法有效。至于原告称姚村的房屋拆迁补偿价格远高于长虹村房屋拆迁补偿价格，被告对原告构成欺诈、胁迫的意见，审理认为，姚村与长虹村处于不同的地理区位，两个村的被拆迁户均系与被告自由协商通过达成一致协议的方式确定各自的拆迁补偿价格，本案所涉原告的房屋位于长虹村，双方协商签订的安置补偿协议符合宁高指（2016）1号文件中关于房屋征收补偿标准的规定。姚村的被拆迁户与被告签订的安置补偿协议应当适用何种标准、双方是否违反该标准，不是本案审理范围，亦非构成本案《房屋拆迁安置补偿协议》无效的法定理由。综上，原告主张案涉《房屋拆迁安置补偿协议》无效，于法无据，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宣城市中级人民法院。审 判 长  胡李霞审 判 员  施 璟人民陪审员  占家兵二〇一七年九月十八日书 记 员  刘聪佳附本案适用法律条文《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。