山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017）鲁01行终467号上诉人(一审原告)姬脉刚，男，汉族，住平阴县。委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）平阴县孝直镇人民政府，住所地山东省平阴县。法定代表人何作强，镇长。负责人柳勇，平阴县孝直镇人民政府副镇长。委托代理人王海涵，山东光敏律师事务所律师。委托代理人孟广敏，山东光敏律师事务所律师。一审第三人平阴县民委员会，住所地平阴县。法定代表人谷绪涛，村主任。上诉人姬脉刚不服平阴县人民法院作出的（2017）鲁0124行初5号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2012年5月24日，经中华人民共和国国务院和中华人民共和国中央军事委员会批准，建设武警济南直升机场，该直升机场位于山东省平阴县附近。2012年3月16日，被告平阴县孝直镇人民政府（以下简称孝直镇政府）作为甲方，与原告姬脉刚（丙方）、第三人平阴县民委员会（乙方）(以下简称谷楼村委会)签订《土地征用分期补偿协议》一份，该协议载明：“因武警山东总队直升机场占地需要，保证占地被征用后农民的利益得到长期保障，依据上级有关文件规定，经甲、乙、丙三方协商，现就占地补偿达成如下协议：……”2015年5月5日，原告姬脉刚向法院提起诉讼，要求确认被告孝直镇政府与原告姬脉刚、第三人谷楼村委会签定的《土地征用分期补偿协议》的行为违法，请求予以撤销并返还原告承包地，法院于2015年5月11日作出（2015）平立行字第1号行政裁定书，认为涉案土地系经中华人民共和国国务院和中华人民共和国中央军事委员会批准，建设武警济南直升机场所征用土地，且孝直镇政府并非征地主体及实施机关，原告起诉不符合法律规定，裁定不予受理。后姬脉刚不服，向济南市中级人民法院提出上诉，济南市中级人民法院于2015年11月7日作出（2015）济行终字第186号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定，姬脉刚仍不服，向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院于2016年12月27日作出（2016）鲁行申537号行政裁定书，撤销济南市中级人民法院（2015）济行终字第186号行政裁定和平阴县人民法院（2015）平立行字第1号行政裁定，指令平阴县人民法院受理本案。一审法院认为：本案的争议焦点是原告起诉要求确认被告孝直镇政府与原告姬脉刚、第三人谷楼村委会签定的《土地征用分期补偿协议》的行为违法，请求予以撤销并返还原告承包地的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。首先，根据审理查明的事实，涉案土地系经中华人民共和国国务院和中华人民共和国中央军事委员会批准，建设武警济南直升机场所征用土地，涉及国防事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；……”据此，原告要求确认被告于2012年3月16日与原告及第三人签订《土地征用分期补偿协议》的行为违法，予以撤销，并返还占用原告承包地的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；其次，该《土地征用分期补偿协议》签订于2012年3月16日，当事人签订该协议的行为发生于《中华人民共和国行政诉讼法》修订实施前，对于此类协议的处理，行政诉讼法律、法规、规章及司法解释并无相应规定，故对于此类协议，不宜纳入行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告姬脉刚的起诉。上诉人姬脉刚不服一审裁定上诉称：一审法院作出的裁定认定事实及适用法律错误，依法应予以撤销，理由如下：一、一审法院认定事实错误，涉案《征用分期补偿协议》不涉及国防事项，属于人民法院的受案范围。依据《中华人民共和国宪法》第十三条规定，本案中上诉人的合法财产权益遭到侵犯时，其有权行使救济权利，一审法院应当依法受理。二、一审法院适用法律错误。本案中上诉人与被上诉人签订的《分期补偿协议》严重违背了法律的强制性规定，属于无效协议，该行政协议涉及对上诉人的土地承包经营权征收后的补偿，侵犯了上诉人的承包经营权。三、被上诉人孝直镇政府作为签订征地补偿协议的主体，违反法律规定，上诉人及其他村民的权益也无法得到保障。依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，县人民政府和县国土行政部门是征地实施机关，土地征收补偿安置协议也应当由县政府、县国土局、县财政部门来签订，孝直镇政府、谷楼村委会与村民签订《土地征用分期补偿协议》，违反法律规定。依照《山东省土地征收管理办法》第十二条规定，孝直镇政府作为签订征地补偿协议的主体，违反法律规定。四、该《土地征用分期补偿协议》应由村民会议讨论决定，方可实施，被上诉人签订该补偿协议违反法律规定。依照《村民委员会组织法》第二十四条第（七）项及第二款规定，征地补偿费的使用、分配方案事项由村民会议讨论决定，并非村民代表会议讨论决定，除非村民代表会议有村民会议的授权。被上诉人及第三人在没有召开村民会议及授权的情况下签订该补偿协议，违法。五、上诉人至今未见省级以上人民政府的征地批准文件，被上诉人签订该补偿协议违反国家强制性法律规定，应属无效。依据《土地管理法》第四十四条、四十五条之规定，国家建设占用农民的承包地，必须依法经过省级以上人民政府的批准，办理农用地转用及土地征收手续。上诉人至今未见省级以上人民政府的征地批准文件，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，被上诉人签订该补偿协议违反国家强制性法律规定，应属无效。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，被上诉人与上诉人及第三人签订的《土地征用分期补偿协议》违法国家法律的强制性规定，应属无效。为此，上诉人依法向贵院提起上诉，以维护上诉人的合法权益。被上诉人孝直镇政府辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1、本案的涉案土地系中国人民武装警察部队山东省总队直升机大队（以下简称武警山东总队直升机大队）为加强武警部队直升机力量建设，而占用的谷楼、某村和某村三个村集体土地，被上诉人在一审审理过程中提交了国函（2012）第47号文件，证实了本案涉案涉及国家军事秘密，属于国家国防事业的范畴，不属于人民法院受理范围的事实。2、平阴县孝直镇人民政府签订《土地征用分期补偿协议》的行为不能代表其组织实施了土地征收工作，本次土地征收的征收部门系平阴县人民政府、平阴县国土资源管理局，被上诉人依法从事了辅助性的工作。被上诉人平阴县孝直镇人民政府并未决定对涉案土地进行征收，也未决定征地补偿的标准、数额和补偿项目，被上诉人只是协助上级政府、村委会和村民发放补助款，其本身并没有决定权，不是土地征收机关。上诉人针对被上诉人签订《土地征用分期补偿协议》的起诉，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定的对土地征收、征用和补偿决定不服而提起诉讼的情形，也不在《中华人民共和国行政诉讼法》对人民法院受理行政诉讼规定的十二种情形之内，本案不属于人民法院受理行政诉讼的范围。二、上诉人的起诉超过了诉讼时效。原被告签订《土地征用分期补偿协议》的时间为2012年3月，上诉人第一次起诉的时间为2015年1月15日，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条明确规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”即使按照未告知权利义务的情形，以2年的诉讼时效计算，一审上诉人的起诉仍然超过了诉讼时效。因此，上诉人一审起诉已经明显超过了法律规定的诉讼时效期间。三、被上诉人作为签订《土地征用分期补偿协议》的主体，不违反法律法规，该行为符合法律规定，该协议合法有效。被上诉人签订的《土地征用分期补偿协议》并非是土地征收补偿安置协议，土地征收协议系由土地征收部门签订，该协议是被上诉人依照《山东省土地征收管理办法》第五条规定，协助上级政府及主管部门顺利发放补偿款而与上诉人签订的，是合法的。综上，本案一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，因此被上诉人请求法庭依法驳回上诉，维持原裁定。一审第三人谷楼村委会未进行答辩。本院认为：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，上诉人与被上诉人孝直镇政府、谷楼村委会于2012年3月签订《土地征用分期补偿协议》。上诉人对该协议不服，于2015年才提起行政诉讼，早已超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。综上，一审法院认定案件涉及国防事项，协议签订于《中华人民共和国行政诉讼法》修订实施前，案件不宜纳入行政诉讼受案范围，属于适用法律不当，本院予以纠正。但一审法院案件处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张振明审 判 员  张启胜审 判 员  曹 磊二〇一七年九月十二日代理书记员  韩琳琳