山东省即墨市人民法院民 事 判 决 书(2017)鲁0282民初6881号原告：青岛海盛自动化工程有限公司，住所地青岛市市北区福州北路159号1号楼102户，统一社会信用代码：91370203163602452L。法定代表人：杨永安，总经理。委托诉讼代理人：潘建波，男，汉族，1957年7月19日出生，住山东省青岛市市南区，系青岛海盛自动化工程有限公司法务部主任。被告：即墨市田横镇人民政府，住所地即墨市田横镇岛里街140号。法定代表人：孙晓辉，镇长。委托诉讼代理人：孙伟，山东盈康律师事务所律师。原告青岛海盛自动化工程有限公司（下简称青岛海盛工程公司）与被告即墨市田横镇人民政府（下简称田横镇政府）合同纠纷一案，本院于2017年7月11日依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人潘建波，被告委托诉讼代理人孙伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告青岛海盛工程公司向本院提出诉讼请求：１、确认原、被告于2011年11月22日签订的《关于投资建设自动控制系统研发及生产项目协议书》无效；２、被告返还原告摘牌保证金（土地预约金）20万元并承担自2011年11月23日起至返还之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失；3、诉讼费由被告承担。事实和理由：2011年11月22日，原、被告签订《关于投资建设自动控制系统研发及生产项目协议书》，项目用地位于王村镇工业园，恒泰机械南侧，总占地面积约22.5亩。协议签订之日，原告按约支付被告摘牌保证金20万元人民币。协议签订后，被告一直未按协议约定履行义务，致使协议书约定的内容无法实现。同时，被告既不是土地所有者也无权出让土地，也不具有对外预约出让土地的法定职责。为维护原告合法权益，诉至法院，请法院查明案件事实，依法支持原告诉请。被告田横镇政府辩称，原告所诉无事实及法律依据。1、原告青岛海盛工程公司违约在先，因原告未按协议约定办理工商、税务登记，也未提供必要的基础材料，致使协议无法履行，原告海盛公司存在过错；2、由于原告未能履行协议，其以自己的行为表明不履行协议义务，原告应承担一切损失和责任，无权要求被告支付利息；3、根据协议书，被告田横镇政府只是协助原告办理相关手续，并非对土地进行相应的处分。另外，原告所诉已经超过诉讼时效，请求法院依法驳回原告青岛海盛工程公司的诉讼请求。经审理查明，2011年11月22日，即墨市王村镇人民政府（现即墨市田横镇人民政府）与原告青岛海盛工程公司签订《关于投资建设自动控制系统研发及生产项目协议书》（下简称投资协议），协议约定：1、原告在被告行政管辖区内投资建设项目，项目名称暂定为“自动化控制系统研发及生产”；2、项目用地位于王村镇工业区，恒泰机械南侧，总占地面积约22.5亩（村集体土地）；3、项目计划总投资2000万人民币；4、土地价格按土地出让时实际“招、拍、挂”价格为准，原告先按每亩3.2万元的标准向被告交纳摘牌保证金共计72万元，被告在收到即墨市给予被告本项目用地的土地返成5日内退还给原告；5、协议签订之日，原告付给被告摘牌保证金20万元人民币，被告将协议约定土地调出交给原告之日，原告付被告摘牌保证金52万元人民币；6、被告负责将青苗及地上附着物补偿到位并将项目用地交给原告使用，在未办理好土地征用手续前原告不得改变项目用地原有土地用途；原告应通过“招、拍、挂”等法定程序取得土地使用手续和规划建设手续，有关费用由原告承担，被告协助办理；原告在协议签订之日起一年内办理好土地出让等相关手续，并于项目各项手续齐备，且领取开工许可证后30日内开工；7、由于一方未能履行协议，造成工作延误，违约方应承担由此产生的一切责任，并赔偿由此造成的一切损失；8、被告未按协议约定要求提供项目建设条件，致使原告项目无法开工，原告有权终止协议，并要求被告赔偿损失；9、非因被告原因，原告未按约定及时交付各种款项，或未按约定期限、投资强度开工建设，或擅自将项目区域内土地改变用途或非法转让土地的，被告有权收回土地并终止协议，原告交纳的所有费用不再退还。原、被告双方法定代表人在协议签字并加盖公章。2011年11月22日，投资协议签订后，原告青岛海盛工程公司按约定向被告支付摘牌保证金20万元。2016年12月14日，原告青岛海盛工程公司向本院提起行政诉讼，起诉被告田横镇政府不履行行政协议，请求：1、确认原、被告2011年11月22日签订的上述投资协议无效；2、被告返还保证金20万元及自收取之日至返还之日期间的利息；3、诉讼费用由被告承担。2017年1月3日，本院裁定驳回原告青岛海盛工程公司的起诉。原告青岛海盛工程公司不服裁定，向青岛市中级人民法院提起上诉。青岛市中级人民法院认为，从青岛海盛工程公司与田横镇政府签订协议的内容来看，田横镇政府的主要义务是将青苗及地上附着物补偿到位，并将项目用地交付青岛海盛工程公司使用等，青岛海盛工程公司的主要义务是取得土地使用手续和规划建设手续并投资开工建设等，而田横镇政府作为镇一级的人民政府，并不享有征收集体土地并进行补偿的法定职权，即并非在法定职责和权限范围内订立该协议。本案争议的协议并非行政协议，而应属于民事协议。2017年5月23日，青岛市中级人民法院以上述理由裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年6月6日，原告青岛海盛工程公司以合同纠纷向本院提起民事诉讼，要求判如所请。上述事实有原告提交的协议书一份、资金往来结算票据一份、即墨市人民法院行政裁定书一份、青岛市中级人民法院行政裁定书一份及原、被告的当庭陈述在案为凭，并经当庭质证，本院予以采信。本院认为，本案焦点问题围绕：1、原、被告签订的投资协议是否有效；2、如协议无效，相关损失由谁承担。根据原、被告签订的协议内容，被告田横镇政府的主要义务是将青苗及地上附着物补偿到位，并将项目用地交付原告使用等，原告的主要义务是支付摘牌保证金，在取得土地使用手续和规划建设后续并投资开工建设及负担相应费用等。本院认为，被告田横镇政府作为乡镇一级的人民政府，并不享有征收集体土地并进行补偿的权利，也不拥有该宗土地的所有权或使用权，无权决定该宗土地的征用、补偿及处置。因此，该协议内容违反了相关法律规定，为无效合同。合同无效，行为人应返还取得的财产。同时，因合同无效而造成的损失，依法应当由过错方承担，各方均有过错的，应当各自承担相应的责任。故，被告田横镇政府应返还原告青岛海盛工程公司支付的摘牌保证金20万元。对于原告青岛海盛工程公司主张的利息损失。本院认为，被告田横镇政府作为一方地方政府，在熟悉相关土地征收征用相关法律法规的前提下，明知无权进行青苗补偿及处置土地，却仍与原告签订合同，具有过错。而原告青岛海盛工程公司也应知悉集体土地的流转程序，但未尽到审慎义务，仍然与被告签订涉及土地征收补偿的投资协议，亦具有一定过错。因此，对于原告主张20万元保证金的利息损失由双方均担较为公平、合理，即原、被告各自承担50%。因此，合同无效，自始无效，被告田横镇政府应支付原告摘牌保证金20万元的利息损失，自原告支付的次日，即2011年11月23日起至判决生效之日止，按中国人民银行同期同类人民币贷款利率计算。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条之规定，判决如下：一、原告青岛海盛自动化工程有限公司与被告即墨市田横镇人民政府签订的《关于投资建设自动控制系统研发及生产项目协议书》无效；二、被告即墨市田横镇人民政府返还原告青岛海盛自动化工程有限公司摘牌保证金人民币20万元。三、被告即墨市田横镇人民支付原告青岛海盛自动化工程有限公司自2011年11月23日起至判决生效之日止，以20万元为基数，按中国人民银行同期同类人民币贷款利率计算的利息损失的50%；四、驳回原告青岛海盛自动化工程有限公司的其他诉讼请求。上述二、三项被告即墨市田横镇人民于本判决生效后十日付清。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4300元，由被告即墨市田横镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审判员  王丽芳二〇一七年九月二十五日书记员  史冰芳（法律条款见附页）附页：《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定“。《中华人民共和国合同法》第五十八“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。