北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2016)京01行终1148号上诉人（一审原告）周悟权，男，1977年6月20日出生，汉族，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）北京市石景山区食品药品监督管理局，住所地北京市石景山区古城南里16号。法定代表人高德友，局长。委托代理人范永宾，北京市石景山区食品药品监督管理局干部。委托代理人沙志勇，北京市鑫诺律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京沃尔玛百货有限公司，住所地北京市石景山区阜石路158号。法定代表人柯俊贤（SEANJOHNCLARKE），董事长。委托代理人范宏丽，北京沃尔玛百货有限公司员工。上诉人周悟权因食品药品行政管理纠纷一案，不服北京市石景山区人民法院(2016)京0107行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人周悟权，被上诉人北京市石景山区食品药品监督管理局（以下简称区食药监局）的委托代理人范永宾、沙志勇到庭参加了诉讼。被上诉人北京沃尔玛百货有限公司（以下简称沃尔玛公司）经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院审理查明：区食药监局于2015年5月4日收到周悟权提交的《举报信》。被举报人为“北京沃尔玛百货有限公司（石景山店）”。举报请求为“1、在法定期限将立案（或不予立案）的决定书面告知举报人；2、将处罚结果书面告知举报人并依法奖励举报人”。举报内容为被举报人销售的“科尔沁风干牛肉”属于“肉干”类，其配料中标注使用了食品添加剂“亚硝酸钠”，属于滥用食品添加剂,不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）。区食药监局于2015年5月4日当日决定受理该举报。并于2015年5月5日对被举报单位沃尔玛公司进行了现场检查，发现了沃尔玛公司正在销售的被举报的食品“科尔沁风干牛肉”。区食药监局于2015年5月14日决定立案，并办理了立案审批手续。区食药监局于2015年5月14日向内蒙古自治区食品药品监督管理局（以下简称内蒙古自治区食药监局）邮寄了《协助调查函》，请求其协助调查相关问题，但未收到回函。区食药监局于2015年5月20日向周悟权邮寄《举报信办理告知书》，将案件已被受理的情况向周悟权告知。区食药监局于2015年5月27日又向内蒙古自治区通辽市食品药品监督管理局（以下简称通辽市食药监局）发出了《协助调查函》，请求其协助调查相关问题。区食药监局于2015年5月29日向周悟权邮寄了《举报信办理告知书》，将案件已经立案的情况告知周悟权。此后区食药监局收到了通辽市食药监局作出的答复书及相关附件。附件之一为内蒙古自治区食药监局食品药品稽查局出具的《关于的复函》，其中载明：“……风干牛肉与肉干的生产工艺、属性均不同，风干牛肉中按规定量添加亚硝酸盐符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的相关规定。”因案情复杂，区食药监局于2015年8月3日决定延长办案时限30个工作日。区食药监局于2015年8月10日又向通辽市食药监局邮寄一份《协助调查函》，请求其继续对相关问题进行说明，但未收到回函。区食药监局于2015年9月8日又向内蒙古自治区食药监局邮寄一份《协助调查函》，请求其对相关问题进行说明。2015年9月14日，区食药监局又决定延长办案时限90个工作日。此后，区食药监局收到了内蒙古自治区食药监局出具的《关于协助调查风干牛肉有关问题的复函》，其中载明：“……风干牛肉执行标准为内蒙古自治区地方标准《风干牛肉》DB15/432-2006；肉干执行标准有国家标准《肉干》GB/T23969-2009和行业标准《肉干》SB/T10282-2007。……风干牛肉与肉干在制作工艺上存在明显不同。风干牛肉具有风干工艺，是先风干后熟制；肉干是先熟制后再干燥。2、风干牛肉是我区具有民族传统特色的肉制品。我区按照《肉制品生产许可证审查细则》（2006版）酱卤肉单元对风干牛肉实施食品生产许可管理。3、亚硝酸钠的使用应符合GB2760《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的相关规定。”2015年11月25日区食药监局又对被举报单位进行了调查询问。2015年11月27日，区食药监局就该案作出案件调查终结报告，建议对该案予以撤案。区食药监局于2015年12月8日完成了撤案审批手续，于2015年12月31日向周悟权邮寄了本案被诉的（京石）食药举告[2015]03017号《举报信办理告知书》（以下简称被诉告知书），其中载明：“……你此次举报的涉案产品按规定量添加亚硝酸钠符合地方标准，我局对你举报当事人的行为不予立案处理”。在本案诉讼过程中，区食药监局于2016年5月4日决定撤销被诉告知书，并于当日重新作出一份（京石）食药举告[2015]03017-1号《举报信办理告知书》，其中载明：“……你此次举报的涉案产品按规定量添加亚硝酸钠符合地方标准，我局对你举报当事人的行为作出撤案处理的决定。”区食药监局于当日向周悟权邮寄了该撤销决定和重新作出的告知书。周悟权、区食药监局双方均明确向一审法院表示，认可区食药监局作出的被诉告知书中告知的案件处理结果“不予立案处理”的内容系笔误，实际情况应为“撤案处理”。另查明：周悟权举报的涉案食品“科尔沁风干牛肉”外包装载明：产品名称为“科尔沁风干牛肉（烘烤）”。配料：牛肉、食用盐、味精、香辛料、食品添加剂（乙基麦芽酚、食用香精、山梨酸钾、亚硝酸钠）。食品生产许可证编号：QS150504016545。产品标准代号：DB15/432。生产商：内蒙古科尔沁牛业股份有限公司肉制品分公司。厂址：通辽市经济技术开发区8号路西标准厂房。产地：内蒙古通辽市。《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15/432-2006）载明：“3.1风干牛肉。用符合卫生要求的瘦牛肉为原料，经修割、切块、腌制、风干、炸制或烤制等工艺制成的具有民族传统特点的肉制品。”《中华人民共和国国家标准肉干》（GB/T23969-2009）载明：“3.1肉干driedmeatdice。以畜禽瘦肉为原料，经修割、预煮、切丁（或片、条）、调味、复煮、收汤、干燥制成的熟肉制品。”周悟权不服被诉告知书，向一审法院提起行政诉讼。诉讼请求为：1、撤销区食药监局于2015年12月29日对周悟权作出的被诉告知书中告知的针对周悟权举报的“科尔沁风干牛肉”违法一案，区食药监局已作出撤案处理决定的内容；2、责令区食药监局对周悟权举报沃尔玛公司销售的“科尔沁风干牛肉”违法一案重新作出处理；3、本案诉讼费用由区食药监局承担。2016年10月17日，一审法院作出判决认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）及京政办发[2013]54号《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称北京市食药监局机构和编制规定）的相关规定，区食药监局作为食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。本案中，区食药监局针对周悟权举报的“科尔沁风干牛肉”涉嫌违法添加亚硝酸钠的问题，依照相关规定进行受理并立案之后，向沃尔玛公司及生产企业所在地内蒙古自治区的相关食品药品监督管理部门进行了调查取证，并根据调查结果认为涉案产品属于地方特色食品，按规定量添加亚硝酸钠符合地方标准《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15/432-2006）。基于上述调查认定的事实，按照京食药监[2014]8号）《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》（以下简称处罚程序实施细则）第三十四条第（三）项的规定，区食药监局认定周悟权举报的违法事实不能成立，提出撤案申请，并填写《撤案申请表》，由分管负责人批准后，报市局法制处批准，予以撤案，具有事实依据和法律依据。由于在本案诉讼过程中周悟权、区食药监局双方均认可被诉告知书告知的案件处理结果内容“不予立案处理”系笔误，实质内容应为“撤案处理”，因此对于区食药监局撤销被诉告知书并重新做出了一份新的告知书的行为，应视为区食药监局以此对本案被诉告知书中的笔误内容进行了补正。因此，区食药监局作出的本案被诉行为具有事实和法律依据，且未侵害周悟权的合法权益。对于周悟权提出的本案诉讼请求，法院不予支持。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了周悟权的诉讼请求。上诉人周悟权不服一审判决，上诉至本院，上诉理由为：被诉告知书认定事实不清，涉案产品属于食品分类系统中的哪类食品，被上诉人区食药监局始终没有调查清楚，其在未调查清楚涉案食品具体食品类别的情况下，作出被诉告知书明显错误。内蒙古自治区食药监局、通辽市食药监局的回复函不能作为被上诉人区食药监局执法认定事实的依据。国家食品安全风险评估中心才具有对食品安全国家标准进行解释的法律授权，其他行政机关对食品安全国家标准的解释无效。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉告知书并责令区食药监局局对上诉人的举报事项重新作出处理，本案诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人区食药监局同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人沃尔玛公司提交书面意见表示其同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。周悟权在法定期限内向一审法院提交如下证据：1.《举报信》，证明周悟权举报的内容；2.购物票据，证明周悟权与本案具有法律上的利害关系；3.《举报信办理告知书》（（京石）食药举告[2015]02081号），证明区食药监局将立案情况告知了周悟权；4.被诉告知书，证明区食药监局以不予立案方式告知周悟权对举报案件做撤案处理；5.涉案产品“科尔沁风干牛肉”的实物照片，证明涉案食品属于“肉干”类食品的事实；6.《内蒙古自治区地方标准风干牛肉》（DB15/432-2006），证明涉案食品对食品添加剂的使用必须符合GB2760的强制性规定,依据此地方标准生产的风干牛肉属于GB2760的食品分类系统中的肉干类；7.《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）的节选，证明涉案食品不在“亚硝酸钠”的适用范围，故涉案食品滥用“亚硝酸钠”的行为违法；8.《GB2760-2014实施指南》节选，证明涉案食品不得添加“亚硝酸钠”；9.《关于做好食品安全国家标准咨询答复等工作的函》（卫办监督函[2013]396号），证明国家食品安全风险中心对食品安全国家标准具有解释权限，其他行政机关的解释没有法律效力；10.《关于食品安全国家标准咨询的回复函》，证明涉案食品确定归属类别后，必须依据GB2760规定来使用食品添加剂以及区食药监局对周悟权举报的案件作出撤案处理决定是认定事实不清。区食药监局在法定期限内提供了以下证据：1.《举报信》，证明周悟权举报情况；2.《举报登记表》，证明区食药监局受理举报的情况；3.《现场检查笔录》，证明区食药监局的执法人员进行调查取证的情况；4.授权委托材料、相关企业的资质证书及被举报人进货的相关凭证，证明区食药监局的调查情况及相关企业的资质情况；5.《立案审批表》，证明区食药监局对案件的立案情况；6.《协助调查函》（京石食药协查字[2015]09045号）及邮寄凭证，证明区食药监局的调查取证情况；7.《举报信办理告知书》（（京石）食药举告[2015]01062号）及邮寄凭证，证明区食药监局已将举报受理情况告知周悟权；8.《协助调查函》（京石食药协查字[2015]09046号）及邮寄凭证，证明区食药监局调查取证情况；9.《举报信办理告知书》（（京石）食药举告[2015]02081号）及邮寄凭证，证明区食药监局已将案件立案的情况向周悟权告知；10.通辽市食药监局出具的答复及相关附件，证明涉案食品的生产企业所在地的食品药品监督管理部门对相关问题的答复情况；11.《（延长案件办理时限）审批表》，证明区食药监局延长办案期限的情况；12.《协助调查函》（京石食药协查字[2015]09050号）及邮寄凭证，证明区食药监局调查取证情况；13.《协助调查函》（京石食药协查字[2015]09051号）及邮寄凭证，证明区食药监局调查取证情况；14.局长办公会会议纪要，证明区食药监局延长办案期限的情况；15.内蒙古自治区食药监局出具的《关于协助调查风干牛肉有关问题的复函》，证明涉案产品的相关情况；16.《询问调查笔录》，证明区食药监局调查取证的情况；17.《案件调查终结报告》及撤案审批材料，证明周悟权举报案件的最终处理结果；18.被诉告知书及邮寄凭证，证明区食药监局已将周悟权举报案件的最终处理结果向周悟权告知；19.《撤销告知》、《举报信办理告知书》（（京石）食药举告[2015]03017-1号）及邮寄凭证，证明区食药监局及时将更正后的内容向周悟权告知。区食药监局提交了以下法律依据：1.食品安全法；2.北京市食药监局机构和编制规定；3.《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》（京药监法[2013]15号）；4.处罚程序实施细则。沃尔玛公司经一审法院合法传唤未到庭应诉，亦未向一审法院提交陈述意见和相关证据。上述证据均经庭审质证，一审法院认证如下：周悟权提交的证据5可以证明涉案食品的客观情况，但不能达到周悟权主张的证明目的，法院对此证明目的不予采纳。周悟权提交的证据6、7、8可以证明相关食品标准的情况，但不能达到周悟权主张的证明目的，法院对此证明目的不予采纳。周悟权提交的证据9及证据10可以证明有关国家部门对相关食品标准的解释说明内容，但不能达到周悟权主张的证明目的，法院对此证明目的不予采纳。周悟权提交的其他证据及区食药监局提交的全部证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，本院均予以采纳。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，同意一审法院对各方当事人提交证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。另周悟权及区食药监局提交的被诉告知书是本案被诉的行政行为，不作为证据使用。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查，本院2017年7月17日作出的（2017）京01民终3804号民事判决中认定，内蒙古自治区食药监局2017年4月20日作出的《关于风干牛肉产品属性相关问题的批复》中载明，该区将风干牛肉纳入“肉质品（酱卤肉制品）”单元发证管理。本院认为：本案的焦点问题在于涉案食品能否添加亚硝酸钠。GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》于2015年5月24日起实施，此前施行的系GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》。GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中规定，食品分类系统用于界定食品添加剂的适用范围，只适用于本标准；食品添加剂的使用应符合食品添加剂的使用规定。根据食品添加剂使用规定，亚硝酸钠系护色剂、防腐剂，可用于的食品分类有08.02.02腌腊肉制品类（如咸肉、腊肉、板鸭、中式火腿、腊肠）、08.03.01酱卤肉制品类等。涉案食品风干牛肉系内蒙古地方特色食品，生产工艺有其特殊性。内蒙古自治区食药监局2017年4月20日作出的《关于风干牛肉产品属性相关问题的批复》中载明，该区将风干牛肉纳入“肉质品（酱卤肉制品）”单元发证管理。故在无其他证据足以推翻上述产品属性认定的前提下，区食药监局作出被诉告知书，认为涉案产品按规定量添加亚硝酸钠符合地方标准，对上诉人的举报作出撤案处理决定并无不当。此外，本院同意一审法院关于被诉告知书中笔误等相关认定意见。综上，一审法院判决驳回周悟权的诉讼请求正确，本院应予维持。周悟权关于撤销一审判决等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周悟权负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  何君慧审 判 员  杨晓琼代理审判员  范术伟二〇一七年九月十四日书 记 员  李晓林