北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京02行终1315号上诉人（一审原告）李刚，男，1982年1月28日出生，住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）中国银行业监督管理委员会浙江监管局，住所地浙江省杭州市上城区解放路187号。法定代表人熊涛，局长。委托代理人王浩，中国银行业监督管理委员会浙江监管局干部。委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中国银行业监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人郭树清，主席。委托代理人王文钧，中国银行业监督管理委员会干部。一审第三人中国农业银行股份有限公司杭州西湖支行，住所地浙江省杭州市西湖区体育场路454号。负责人王益盛，行长。委托代理人张杜超，北京市金社（济南）律师事务所律师。委托代理人朱琳，北京市金社律师事务所律师。一审第三人浙江新华大宗商品交易中心有限公司，住所地浙江省杭州市西湖区世贸丽晶城欧美中心1号楼（C区）1001、1003室。法定代表人杨宏森，总经理。委托代理人崔彦军，北京盈科（杭州）律师事务所律师。上诉人李刚因诉中国银行业监督管理委员会浙江监管局（以下简称浙江银监局）所作政府信息公开告知及中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初907号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2016年3月17日，浙江银监局作出编号：（2016）2号《浙江银监局依申请公开政府信息答复函》（以下简称《答复函》），内容为：“李刚：您向我局申请公开‘农业银行浙江省杭州市西湖支行和浙江新华大宗商品交易中心有限公司，《银商通业务合作协议》的内容’的申请书收悉。根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，现答复如下：根据《政府信息公开条例》第二十三条规定‘行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开’，经我局书面征求第三方的意见，第三方不同意公开。鉴于以上原因，我局对您要求的上述资料依法不予公开。衷心感谢您对银行业监管工作的关心和支持。”2016年6月17日，中国银监会作出银监行复决字〔2016〕50号《行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持《答复函》。李刚向一审法院诉称，2016年2月20日，李刚向浙江银监局提出政府信息公开申请，要求获取中国农业银行股份有限公司杭州西湖支行（以下简称农行西湖支行）和浙江新华大宗商品交易中心有限公司（以下简称新华大宗公司），《银商通业务合作协议》的内容。其中具体关于个人可以不通过柜台开通银商通业务的规定及网上开通可以在新华大宗公司网上办理的内容。浙江银监局于2016年3月17日向李刚送达了《答复函》。《答复函》不符合事实依据，且违反《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十三条规定要求，遂向中国银监会申请行政复议。2016年6月17日，中国银监会作出《复议决定书》，决定维持《答复函》。为维护自身合法权益，诉至法院，请求撤销《答复函》和《复议决定书》；对农行西湖支行与新华大宗公司签订的《银商通业务合作协议》进行合法性审查；本案诉讼费由浙江银监局、中国银监会负担。浙江银监局一审辩称，浙江银监局收到李刚的信息公开申请后，根据《政府信息公开条例》，在法定期限内作出答复，所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回李刚的诉讼请求。中国银监会一审辩称，中国银监会对李刚提起的行政复议申请依法受理，依法进行审理，依法作出行政复议决定，程序合法，请求法院依法驳回李刚的诉讼请求。农行西湖支行一审述称，李刚要求公开的《银商通业务合作协议》属于商业秘密，不涉及社会公共利益，在农行西湖支行与新华大宗公司明确不同意公开的情况下，依法不应予以公开。因此，浙江银监局与中国银监会等认为该等信息不应向李刚公开的审查结果是正确的，依法应予维持，李刚的诉讼请求应予驳回。同时，李刚请求法院审查的《银商通业务合作协议》，并非行政行为所依据的规范性文件，超出了行政案件的审理范围，同样应予驳回。新华大宗公司一审述称，同意浙江银监局、中国银监会和农行西湖支行的意见。信息公开提到合作协议，属于新华大宗公司与农行西湖支行之间的民事法律行为，事关商业秘密，公司内部还有保密制度约束列为商业秘密。行政机关也向公司征询意见，公司答复不公开，所以浙江银监局、中国银监会所作行政行为程序合法，法律适用正确，李刚的起诉没有法律事实依据，应予驳回。一审法院经审理查明，2016年2月20日，李刚向浙江银监局提出政府信息公开申请，要求获取“申请农业银行浙江省杭州市西湖支行和浙江新华大宗商品交易中心有限公司，《银商通业务合作协议》的内容。其中具体关于个人可以不通过柜台开通银商通业务的规定，及网上开通可以在浙江新华大宗商品交易中心有限公司网上办理的内容”的信息。浙江银监局收到申请后，于2016年2月23日分别向农行西湖支行、新华大宗公司作出《第三方意见征询单》，2016年3月3日和2016年3月14日，新华大宗公司和农行西湖支行先后向浙江银监局回函，表示不同意公开李刚申请的信息。2016年3月17日，浙江银监局作出《答复函》。李刚不服，向中国银监会申请行政复议。2016年6月17日，中国银监会作出《复议决定书》，决定维持《答复函》。李刚不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，依照《政府信息公开条例》，浙江银监局具有负责该机构政府信息公开日常工作的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》，中国银监会具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，浙江银监局认为李刚申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，分别向农行西湖支行、新华大宗公司书面征询意见，在得到均不同意公开的答复后未向李刚公开，符合上述规定，法院予以确认。对于不公开该信息是否会对公共利益造成重大影响，公共利益关系到全社会的公共福祉，其指向的受众为不特定的社会公众，而非李刚个人或特定范围的群体。本案中，李刚认为其个人利益受到侵害而进行投诉，其与新华大宗公司等相关方的纠纷属于特定的、部分人的利益纠纷，系从个人私利出发，因此不属于社会公共利益的相关范畴。关于《银商通业务合作协议》的性质，《银商通业务合作协议》规定了农行西湖支行与新华大宗公司开展业务的合作方案、盈利模式、系统技术等重要商业信息和数据，具有一般合同的相对性和封闭性，受到内部保密规章的严格保护，属于合同主体的商业秘密。对于李刚认为对其所申请的信息可以作区分处理，对一部分予以公开的主张，《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。本案中，《银商通业务合作协议》作为信息公开指向的客体，具有密不可分的整体性，难以进行拆分，行政机关也没有能力进行区分处理；且根据农行西湖支行、新华大宗公司的答复意见，均是对该合同整体不同意公开。对于李刚请求对农行西湖支行与新华大宗公司签订的《银商通业务合作协议》进行合法性审查的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，《银商通业务合作协议》并非浙江银监局、中国银监会作出被诉行政行为的依据，亦不属于国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，故李刚的该项诉讼请求不属于本案审查范围。中国银监会作出的《复议决定书》符合复议程序规定。李刚请求撤销《答复函》和《复议决定书》，对农行西湖支行与新华大宗公司签订的《银商通业务合作协议》进行合法性审查的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回李刚的诉讼请求。李刚不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，撤销浙江银监局所作《答复函》，撤销中国银监会所作《复议决定书》，判决被上诉人浙江银监局全面、完整公开上诉人申请公开的政府信息，全部诉讼费由被上诉人承担。浙江银监局同意一审判决，请求予以维持。中国银监会同意一审判决，请求予以维持。农行西湖支行同意一审判决，请求予以维持。新华大宗公司同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，浙江银监局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了《浙江银监局政府信息公开申请表（公民）》、《第三方意见征询单》、新华大宗公司就《第三方意见征询单》的回复、《关于浙江银监局＜第三方意见征询单＞的回复》、李刚前期的信访材料、《答复函》、EMS邮寄单等证据，用以证明李刚向浙江银监局提交了政府信息公开申请，浙江银监局向第三方征询意见是否同意公开相关信息，新华大宗公司、农行西湖支行均不同意公开相关信息，结合李刚前期向浙江银监局进行信访的背景情况，浙江银监局作出了《答复函》，并向李刚邮寄送达。在一审诉讼期间，中国银监会在法定举证期限内提交并在庭审中出示了李刚行政复议申请材料、《行政复议答复通知书》、《复议决定书》等证据，用以证明中国银监会复议程序合法，依法作出复议决定。在一审诉讼期间，李刚、农行西湖支行、新华大宗公司在法定举证期限内均未提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：浙江银监局提交的《答复函》、中国银监会提交的《复议决定书》系被诉行政行为的载体，不作为证据使用。浙江银监局、中国银监会提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，法院予以确认。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《政府信息公开条例》的相关规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相关政府部门申请获取相关政府信息；行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开，行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；对属于公开范围的政府信息，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开；但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，浙江银监局在受理李刚要求获取相关政府信息的申请后，调查查明了李刚申请公开的政府信息的情况，由于申请公开的政府信息涉及第三方合法权益，浙江银监局依法履行了征询第三方意见的程序，且认为不公开李刚所申请公开的信息不会对公共利益造成重大影响，据此作出《答复函》，并无不当。中国银监会在收到李刚的行政复议申请后，按照法定程序，履行行政复议职责，作出《复议决定书》，亦无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，李刚申请审查的《银商通业务合作协议》不符合上述法律规定，故一审法院不予审查，处理正确。综上，一审法院依法判决驳回李刚的诉讼请求是正确的，本院予以维持。李刚的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由李刚负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王志军审 判 员 陈 丹审 判 员 金 丽二〇一七年九月二十九日法官助理 陶 慧书 记 员 蒋园园