北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终3241号上诉人（一审原告）张小静，女，1977年8月25日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人宋涛（上诉人之夫），1974年1月7日出生，汉族，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人张燕友，区长。委托代理人庞云辉，男，北京市昌平区人民政府法制办公室科长。委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。上诉人张晓静因行政答复一案，不服北京市第四中级人民法院(2017)京04行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2017年1月17日，北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）作出《关于对水屯村张小静诉讼事项的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：昌平区政府经过调查核实，确定你向昌平区政府提出申请要求处理的事项，已经过司法审查，且有生效的判决、裁定予以确认。昌平区政府尊重法院的生效判决和裁定，认为北京市昌平区城南街道办事处（以下简称城南街道办事处）及北京市昌平区城南街道水屯村民委员会（以下简称水屯村委会）对你的答复并无不当之处。张小静不服，诉至北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉答复，判令昌平区政府处理水屯村委会不上报张小静宅基地申请的行为，对张小静新增宅基地申请作出行政审批答复。一审法院经审理查明，张小静为北京市昌平区水屯村村民，其于2014年4月21日向水屯村委会提交了审批宅基地申请，水屯村委会于2014年5月21日作出《回复》：根据昌政发[2011]4号《关于加强农村宅基地住宅规划管理工作意见》（以下简称4号文件）有关规定，水屯村委会不再审批新增宅基地。2015年4月1日，城南街道办事处对张小静2014年11月24日邮寄的申请书作出答复：因未收到水屯村委会组织召开村民会议或者村民代表会议针对你本人向村委会提出新增宅基地申请进行研究同意的材料，故城南街道办无法对你的申请进行审批答复。张小静于2015年9月19日向昌平区政府提交了申请，主要内容为：张小静自2002年起多次向水屯村委会和城南街道办事处递交宅基地申请，水屯村委会于2014年5月21日作出《回复》，依据4号文件该村已进入规划不再审批新增宅基地。水屯村委会未将张小静申请宅基地的有关材料上报城南街道办事处。张小静认为水屯村委会作出的《回复》不符合相关法律规定，请求昌平区政府对水屯村委会作出的错误答复进行处理。2015年12月1日，张小静以昌平区政府不履行法定职责为由向一审法院提起行政诉讼，要求判令昌平区政府对其2015年9月19日提交的申请作出答复。一审法院于2016年3月25日作出（2015）四中行初字第1104号行政判决：昌平区政府在本判决生效之日起六十日内对张小静的申请作出书面答复。2016年5月23日，昌平区政府对张小静作出答复意见，张小静不服，于2016年5月26日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该答复意见。一审法院于2016年11月22日作出（2016）京04行初827号行政判决（以下简称827号判决）：撤销昌平区政府2016年5月23日对张小静作出的《关于张小静新增宅基地申请的答复意见》，针对张小静新增宅基地的申请重新作出答复，并驳回了张小静的其他诉讼请求。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；该法第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。昌平区政府作为法律规定的农村宅基地审批机关，对张小静提出的涉及宅基地审批的相关申请有义务作出答复。本案争议焦点为昌平区政府认为水屯村委会、城南街道办事处对张小静的答复并无不当是否符合法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民宅基地的使用方案的，经村民会议讨论决定方可办理。中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定，规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。由此可见，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请。村民会议对使用宅基地申请进行讨论，是启动宅基地审批的必经程序，经村民会议讨论同意方可报乡（镇）审核。而村民会议对使用宅基地申请进行讨论，决定是否报乡（镇）审核属于村民自治行为，故张小静认为昌平区政府具有对水屯村委会未上报其申请宅基地有关材料的行为进行监督管理的职责，并要求昌平区政府对该行为作出处理的意见没有法律依据，不予支持。同时，北京市昌平区人民法院（2014）昌行初字第77号行政判决书、（2015）昌行初字第60号行政裁定书、（2015）昌行初字第160号行政裁定书；北京市第一中级人民法院（2014）一中行终字第10752号行政判决书（以下简称10752号判决）、（2015）一中行终字第1781号行政裁定书（以下简称1781号裁定）对涉案相关情况已作出裁判。故，昌平区政府作出的被诉答复并无不当，应予支持。张小静的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了张小静的诉讼请求。张小静不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，昌平区政府依法是宅基地的审批机关，水屯村委会上报申请材料是协助区政府的宅基地审批工作，故昌平区政府理应对水屯村委会的不上报行为进行处理。其二，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，乡、民族乡、镇人民政府有权责令改正。因此在一审法院作出827号判决的情形下，昌平区政府应要求城南街道办事处责令水屯村委会改正，并承担不改正的法律效果。故一审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。昌平区政府答辩认为，水屯村委会属于村民自治组织，昌平区政府没有对其进行监管的法律职权，故被诉答复及一审判决正确，请求二审法院驳回上诉、维持一审判决。各方当事人法定期限内向一审法院提交的证据均已随案移送本院。经审查，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，因认为城南街道办事处不履行法定职责，张小静曾向法院提起行政诉讼，要求法院判令城南街道办事处责令水屯村委会按照法定程序办理张小静宅基地申请的上报手续。针对该诉讼，10752号判决以城南街道办事处具有上述职责等为由，终审判决驳回了张小静的诉讼请求。再查明，针对城南街道办事处2015年4月1日的答复，张小静曾向法院提起行政诉讼。针对该诉讼，1781号裁定以该答复未对张小静的合法权益产生实际影响为由，终审裁定驳回了张小静的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡、镇人民政府审核，由县级人民政府批准。为规范农村宅基地申请报批程序，国土部颁布了《关于加强农村宅基地管理的意见》，参考该意见第二条第（六）项的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡、镇审核后，报县、市审批。据此，农村村民的宅基地审批行为属于多阶段之行政行为，村集体经济组织接受申请并上报乡镇政府之审核均是整个审批行为的一个阶段，县级人民政府仅负有根据乡镇政府的审核并上报之结果进行批准的法定职权，相关法律规范并未直接赋予县级人民政府对其他阶段之行为进行监督的法定职责。故张小静请求昌平区政府对水屯村委会作出的错误答复进行处理，缺乏法律根据。昌平区政府根据法院之生效裁判作出的被诉答复，并无不当。综上，一审判决驳回张小静的诉讼请求并无不当，审理程序未见违法情形，本院应予维持。张小静的上诉理由，缺乏事实及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张小静负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  刘井玉代理审判员  哈胜男代理审判员  周凯贺二〇一七年九月二十一日书 记 员  张 曼