广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)桂行终304号 上诉人（一审原告）广西壮族自治区公路管理局。住所地：南宁市云景路**。 法定代表人李程，局长。 委托代理人林仁聪,广西灜聪律师事务所律师。 委托代理人关妙香,广西灜聪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）百色市林业局。住所地：百色市城北一路**。 法定代表人蒋正辉，局长。 委托代理人罗启国，广西凌盛律师事务所律师。 委托代理人李有德，百色市森林公安局治安管理大队长。 广西壮族自治区公路管理局(以下简称广西区公路局)因其诉百色市林业局林业行政处罚纠纷一案，不服百色市中级人民法院（2015）百中行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人广西区公路局的委托代理人林仁聪、关妙香，被上诉人百色市林业局的委托代理人罗启国、李有德，鉴定人肖龙山到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：2000年，国家决定在广西××自治区××市××县龙滩（（地名修建龙滩水电站。为此，国家计委、经贸委等部门于2002年联合制定了《广西壮族自治区龙滩水电站移民安置实施管理办法（试行）》（以下简称“《办法》”），2002年11月15日，广西区政府下发了《广西壮族自治区关于印发〈龙滩水电站广西库区移民安置实施管理办法〉的通知》，即桂政发[2002]42号文件，对龙滩水电站移民安置实施工作的目标、任务、管理体制、各部门职责、项目和资金管理等方面作了明确的规定,规定了龙滩水电站项目法人是龙滩公司，库区移民局负责库区移民和协助办理移民安置用地手续，有移民安置任务的县人民政府负责办理移民迁建用地、专项设施迁建用地手续。2005年9月19日，广西区政府召开了有广西区政府办公厅、河池市、百色市和天峨、南丹、乐业、田林、隆林5县人民政府及其县移民主管部门，自治区发展改革委、财政厅、国土资源厅、监察厅、林业局、库区移民局和龙滩公司、广西国营雅长林场（以下简称“雅长林场”）的负责人及相关人员参加的会议，会议明确：“区交通厅负责龙滩水电站库区公路复建工程的组织实施工作。自治区国土资源厅负责指导有关市、县国土部门做好移民安置点及库区专业项目复建工程征地工作，及时办理各类用地的审查、审批手续。自治区林业局负责指导有关市、县林业部门做好移民安置点及库区专业项目复建工程占用林地的相关工作；及时办理工程建设项目征占用林地审核（批）手续；指导和督促雅长林场做好移民安置的各项工作。雅长林场负责按照移民安置规划的要求及时办理库区移民安置项目涉及征用本场土地、林地的相关手续；在自治区林业局和百色市人民政府调处下，解决好与百色市相关县的山林土地纠纷”。会议还要求“要采取超常规措施，全面加快移民安置各项工作的进度，力争在2005年10月形成移民工程建设高潮。国土、林业部门要开通‘绿色通道’落实专人，及时办理好土地、林地征（占）用的各种手续”。会后第二天下发了桂政阅(2005)92号《广西区政府关于龙滩水电站库区移民安置工作会议的会议纪要》。广西区移民局与广西区公路局于2006年7月5日签订了“龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程二期建设任务及投资包干责任书”，由广西区公路局负责龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程（二期），总长156公里路段。广西区公路局与库区移民局签订包干责任书后，广西区公路局又将其包干的公路分包给涉及龙滩水库的河池市和百色市。2007年8月20日，广西区公路局与百色市交通局签订了“龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程二期百色段建设管理责任书”，将龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程二期百色段共三项，总长约83.58公里路段，分包给百色市交通局。百色市交通局又将公路分包给柳州桂中路桥工程有限责任公司、北流市路桥建筑工程有限公司、广西河池市路桥工程公司、湖南娄底路桥建设有限责任公司、广西远航公路桥梁工程有限责任公司、广西壮族自治区南宁公路桥梁工程处、广西桂通公路工程监理咨询有限责任公司等七个公司。2006年9月12日，各分包单位陆续开工。由于龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段，在未报经国家林业局审核同意和核发《使用林地审核同意书》的情况下，就擅自开工建设，国家林业局于2007年5月24日下发了“国家林业局行政许可申请补正材料通知书”给广西区林业厅，广西区林业厅要求各市与项目业主联系，并补充材料上报。广西区林业厅上报材料给国家林业局后，还是不符合规定。国家林业局于2008年2月28日作出了林资许不准[2008]04号《国家林业局关于不同意广西红水河龙滩水电站库区公路复建二期工程项目占用和临时占用林地的行政许可决定》，决定:不同意龙滩水电站项目占用雅长林场国有林地151.0633公顷，临时占用雅长林场国有林地75.6214公顷。国家下达以上不予行政许可决定书后，各施工单位仍然没有停止施工。为此，2008年5月27日，广西区林业厅与百色市政府召开了协调会，决定由百色市森林公安局立案侦查，百色市森林公安局立案侦查后，将案件移送百色市人民检察院。百色市人民检察院于2010年9月20日作出百检刑不诉[2010]5－1号不起诉决定书，决定对广西区公路局及其负责的主管人员不予起诉。百色市森林公安局将案件移送百色市林业局，百色市林业局于2010年11月16日决定作为行政处罚案件进行立案，将百色市森林公安局立案侦查收集的证据作为行政处罚证据，百色市林业局于2011年2月15日举行听证会，2011年5月16日百色市林业局以百色市森林公安局作为刑事案件立案侦查期间委托聘请雅长林场的工程师黄红卫、李自君依据《使用林地可行性报告》的设计图纸对已经开工路段毁损的林地和林木进行计算得出的面积为依据，认定广西区公路局非法占用林地259.6956公顷，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对申请人作出了罚款贰仟伍佰玖拾柒万零捌佰伍拾捌圆（25970858元）的行政处罚，广西区公路局不服，向广西区林业厅申请复议，广西区林业厅于2011年9月23日作出桂林复决字[2011]2号《广西区林业厅行政复议决定书》，维持百色市林业局的林罚书字[2011]第12号《林业行政处罚决定书》。广西区公路局不服向该院提起诉讼。2013年3月5日，该院判决撤销百色市林业局2011年5月16日作出的林罚书字[2011]第12号《林业行政处罚决定书》，百色市林业局不服向广西区高院提起上诉，广西区高院维持了该院的判决。2014年7月31日，百色市林业局再次作出百林罚决字[2014]8号《林业行政处罚决定书》，认定广西区公路局非法占用林地面积205.5788公顷，处以20557880元罚款。广西区公路局认为百色市林业局作出的行政处罚所依据的事实不清，适用法律错误，违背了行政处罚法的公平、公正原则，因此向广西区林业厅申请行政复议。广西区林业厅于2015年1月16日向广西区公路局送达了桂林行复决[2015]1号《行政复议决定书》，维持百色市林业局作出的百林罚决字[2014]第8号《林业行政处罚决定书》，广西区公路局不服，再次向百色市中级人民法院提起行政诉讼。 百色市中级人民法院一审认为：双方当事人的争议焦点是：一、广西区公路局是不是龙滩水电站库区公路复建工程的业主，百色市林业局以广西区公路局作为处罚对象是否正确。二、广西区公路局是否擅自改变林地用途。三、百色市林业局依据《云南省森特林业司法鉴定中心司法鉴定意见书》（以下简称鉴定意见书）作为定案结论，是否属于事实认定不清。四、百色市林业局对广西区公路局作出的行政处罚是否违背了合理行政原则。处罚程序是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确。 一、关于百色市林业局以广西区公路局作为处罚对象是否正确的问题。 根据广西区公路局与广西区库区移民局于2006年7月5日签订的《龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程二期建设任务及投资包干责任书》第三条第（一）项的约定:“乙方（即广西区公路局）向项目所在地人民政府及土地、林业部门办理用地和控制性工程先行用地等申报手续”。广西区公路局在没有办理好工程建设项目征占用林地审核（批）手续的情况下，就将工程分包给其他施工队进行施工，百色市林业局根据《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，以广西区公路局作为行政处罚对象是正确的。 二、关于广西区公路局是否擅自改变林地用途的问题。 广**公路局作为龙滩水电站库区公路复建工程的责任人，在未经林业主管部门审核同意和核发使用林地审核同意书的情况下，擅自改变林地用途将龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段分成七个标段开工建设，己构成擅自改变林地用途和非法占用林地的事实。 三、关于百色市林业局依据鉴定意见书作为定案结论，是否属于认定事实不清的问题。 百色市林业局2011年5月16日作出的林罚书字[2011]第12号《林业行政处罚决定书》被一、二审法院判决撤销后，在2014年对该案重新作出处罚决定的调查期间，多次通过发函的形式，对拟聘请的司法鉴定机构、决定聘请的司法鉴定机构、司法鉴定结果等情况都报给广西区公路局，并征求了广西区公路局的意见，广西区公路局对此均未提出异议。最后，百色市林业局决定聘请有资质的云南森特林业司法鉴定中心进行现场勘查鉴定，并依法书面告知广西区公路局，也将鉴定结果书面送达广西区公路局，广西区公路局对这一鉴定结果也未提出异议或重新申请鉴定。因此，百色市林业局以具有司法鉴定资质的云南森特林业司法鉴定中心出县的司法鉴定结论为定案依据，鉴定结论依据充分，证据合法，事实清楚。 四、关于百色市林业局对广西区公路局作出的行政处罚是否违背了合理行政原则的问题。 百色市林业局经过立案调查，并委托云南森特林业司法鉴定中心对广西区公路局非法占用林地的面积进行鉴定后，根据调查结果和鉴定结论，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府森业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”之规定，综合考量了各种情况后，按照广西区公路局非法占用林地总面积，在最低处罚额度每平方米10元的幅度内对广西区公路局进行罚款，已经充分考量了当时的特殊情况，因此，没有违反合理行政的基本原则。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回广西区公路管理局的诉讼请求；二、维持百色市林业局的百林罚决字[2014]第8号《林业行政处罚决定书》。 上诉人广西区公路局上诉称：1、一审判决认定上诉人为行政处罚对象错误。上诉人不是龙滩水电站库区公路复建工程的业主，也不是违法行为的实施者。龙滩公司系龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段的项目业主，百色市交通局为实际建设业主和违法行为的实施者，被上诉人不应以上诉人为行政处罚对象。2、上诉人没有擅自改变林地用途。因上诉人不是项目的实际建设业主，没有下达过任何书面开工令。3、被上诉人以鉴定意见书作为定案结论，属事实认定不清，该鉴定意见书不客观、不准确、不科学，不能作为定案结论。理由是：（1）鉴定意见书没有附上现场鉴定的完整工作底稿以及鉴定材料；（2）鉴定意见书所附的鉴定地块小班图片仅有四张，但鉴定地块共有68个小班号，小班现场照片缺乏无法与小班号一一对应；（3）鉴定意见书形式不合法，鉴定人不具有林木司法鉴定资格。4、被上诉人违背合理行政原则且适用法律错误。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第43条的规定，应在责令恢复原状后并处罚款，而被上诉人不责令上诉人恢复原状，仅单处罚款，属于适用法律错误。公路复建工程为广西区政府下文采取超常规措施进行建设，对于建设中未能及时审批的林地占用加以重罚，违背合理行政原则。综上，请求二审判决撤销一审判决及百林罚决字[2014]第8号《林业行政处罚决定书》。 被上诉人百色市林业局答辩称：1、一审证据充分说明上诉人为龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程**项目业主和实施人，且有广西高院（2013）桂行终字第14号行政判决书确认处罚对象正确。2、认定上诉人未经许可占用、改变林地用途事实清楚、证据充足。3、鉴定意见书是合法的，上诉人收到鉴定意见书后没有异议，也没有提出重新鉴定申请，其上诉提出的异议没有合法依据和合法理由。4、被上诉人进行罚款时已综合考量各种情况，罚款是按照每平方米10元的最低标准，没有违反合理行政的原则。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，鉴定人员肖某出庭接受询问，并展示和说明鉴定采用的技术规范以及鉴定意见所依据的占用林地项目区地形图及卫星影像图、现场行车记录仪记录的鉴定现场录像，运用测量使用的软件初步演示了计算过程等，其意见为：云南省森特林业司法鉴定中心（以下简称鉴定中心）出具的鉴定意见书合法有效。第一，鉴定人员肖某、李某的《司法鉴定人执业证》中“执业类别许可”均有“林地、林木司法鉴定”，故二人有资格作为本鉴定意见的鉴定人。该证中的“执业资格”是指鉴定人具备的其他执业资格；第二，占用林地项目区地形图由项目所在地行政单位百色市雅长林场提供，卫星影像是通过卫星公司下载提供技术资料，项目区森林资源二类调查成果、公益林区划界定成果资料、百色市林改成果资料等由百色市林业局提供；第三，因鉴定调查时间与公路动工时间的间隔期较长，公路情况复杂，存在各种不同毁林因素，，地形地貌经10年变化已不能客观反映占地事实故鉴定只对项目建设已经破坏的林地，且现状为非林地的部分进行现场取证调查，对已经恢复林业生产条件和已经郁闭成林的地块不作调查，也不作结论。第四，关于小班现状照片过少的问题，鉴定中心已提供通过行车定位仪采集到的现场调查视频录像给百色市林业局，取样是以10%的比例进行实地测量。第五，鉴定面积的计算是根据平面投影用ARCGIS软件计算毁林范围面积，并借助GPS辅助定位选择典型地块测量，卫星影像辅助修正，现场测量验证，鉴定数据真实准确。 广西区公路局对鉴定人员的意见提出以下异议，并认为鉴定意见书不能作为行政处罚的定案依据。1、鉴定依据材料来源不明。（1）卫星影像图没有合法来源，不能作为证据使用；（2）百色市森林资源二类调查成果、百色市公益林区划界定成果资料、百色市林改成果资源等均未附卷，现场测量仅选取10%的典型地块进行测量，没有全部测量所有的小班因子，不符合小班调查方法的要求，现场行车记录仪录像不能反映现场勘查情况及调查方法，鉴定人员使用的计算软件来源不明，没有相应的国家技术规范支持，此测算方法和数据的准确性无法论证，鉴定结论的分析过程没有实测数据和计算过程附卷；2、涉案公路建成已久，，地形地貌改变大无法区分哪些部分属于公路建成后已自然或人工恢复成林的林地，哪些属于公路修建前原有林地后被修建公路占用或被沿途群众占用的；3、鉴定人不具有林木司法鉴定资格。肖某的执业证书中执业资格一栏空白，不具有林木司法鉴定资格。 百色市林业局同意鉴定人的意见，并认为鉴定意见书中调查的数据真实，鉴定所依据的资料为国家认可的合法材料，鉴定程序合法，上诉人的质疑没有充足证据支持，鉴定意见书作为重新处罚的依据合法、充分。 本案二审庭审中，为了进一步查清鉴定意见书能否作为本案鉴定依据的问题，除了鉴定人员在庭上提供的鉴定地块现场录像、占用林地项目区地形图及卫星影像图以外的鉴定所依据的材料，本院要求鉴定中心就此向法庭提供鉴定所依据的鉴定操作规范，并要求百色市林业局提供鉴定所依据的其他材料。鉴定中心就此向法庭提供证据：1、《广西森林资源规划设计调查技术方法》、《广西林地及森林资源变更调查操作细则》2014年版及2015年版，以证明鉴定中心调查的技术规范和技术依据。百色市林业局向法庭提供证据：百色市森林资源二类调查成果（包括百色市汇总森林分布图、百色市森林分布图、百色市森林资源调查报告、广西森林资源规划设计调查统计表）、百色市公益林区划界定成果资料（包括百色市公益林统计表等）。 广西区公路局的质证意见是：1、对《广西森林资源规划设计调查技术方法》的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为鉴定中心没有严格按照该技术方法和操作规程进行鉴定，该技术方法中没有规定调查人员可在所需调查地块中选取10%的典型地块进行测量，故鉴定人选取10%的地块进行实地测量不符合小班调查方法的要求。对《广西林地及森林资源变更调查操作细则》2015年版的意见为鉴定在前，细则编写在后，与本案无关联。2、对百色市森林资源二类调查成果、百色市公益林区划界定成果资料的真实性、合法性、关联性均有异议。百色市森林资源二类调查成果项下的百色市汇总森林分布图、百色市森林分布图为百色市林业设计院绘制，但没有经过该院书面确认，来源不明，且编制日期为2011年12月，涉案公路于2006年开始建设，2009年建成通车，鉴定人员使用2011年的资料对比分析林地变化情况不准确；百色市森林资源调查报告的编写单位为百色市林业勘察设计院，没有经过百色市林业设计院书面确认，来源不明。按照《广西森林资源规划设计调查技术方法》总则“1.6.2工作程序”中的规定，该报告电子版没有经过上级林业行政主管部门的批准，不能使用；广西森林资源规划设计调查统计表没有制作单位和统计时间，来源不明。 经审查，本院认为：1、《广西森林资源规划设计调查技术方法》和《广西林地及森林资源变更调查操作细则》编写单位为广西区林业厅，来源合法，内容客观真实。《广西林地及森林资源变更调查操作细则》2014年版的前言中反映该细则是在总结2012年、2013年全国林地年度变更调查试点工作的基础上制定，作为2014年全区林地及森林资源变更调查的技术依据，与本案2014年的鉴定有关联性，对其真实性、合法性、关联性予以确认。2、百色市森林资源二类调查成果及百色市公益林区划界定成果资料符合《广西森林资源规划设计调查技术方法》总则“1.5.1调查成果组成”规定“森林资源规划设计调查成果包括文、图、表和数据库、电子文档5个组成部分。”的规定，形式合法；《广西森林资源规划设计调查技术方法》“1.5.2调查成果管理”规定：“森林资源规划设计调查成果经正式验收和按规定程序上报批准后，是调查区域唯一合法的森林资源资料。”；“1.6.1工作制度”规定“全区森林资源规划设计调查工作由自治区林业局统一组织安排。”；“1.6.2工作程序”规定“林业系统森林经营单位调查成果的审定由其上级林业行政主管部门主持。”和“调查成果经审定通过后，按程序上报批准后方可使用。”据此，百色市森林资源二类调查成果调查成果、百色市2012年公益林区划界定成果资料均是在广西区林业厅组织下，由百色市林业局完成，其项下的百色市汇总森林分布图、百色市森林分布图、百色市森林资源设计调查统计表、百色市森林资源调查报告等由百色市林业局制作，数据统计时间为2010年-2014年，作为广西区林业厅总结百色市森林资源的总结性报告，由百色市林业局公开此资料供鉴定机构作为作出司法鉴定的依据，已经得到广西区林业厅批准，有广西区林业厅的桂林行复决[2015]1号行政复议决定书以“百色市林业局最终以森特鉴定中心出具的司法鉴定结论为定案依据，证据合法，事实清楚”，维持了百色市林业局作出的林业行政处罚决定予以佐证，对上述资料的真实性、合法性、关联性予以确认。3、鉴定地块现场录像、占用林地项目区地形图的真实性、合法性、关联性予以确认。卫星影像图为鉴定中心根据项目建设前后的成像时间，通过卫星公司下载和提供的中心技术资料，对其真实性、合法性、关联性予以确认。 本院确认一审判决确认的证据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明：百色市林业局2011年5月16日作出的林罚书字[2011]第12号《林业行政处罚决定书》被法院判决撤销后，2014年3月25日，百色市林业局于向广西区公路管理局送达《关于聘请技术部门对龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段非法占用林地重新鉴定的函》并做了询问笔录，内容是告知百色市林业局拟聘请国家林业局中南林业调查规划设计院或云南森特林业司法鉴定中心进行重新鉴定，并告知广西区公路局也可另请其他有资质的鉴定机构鉴定。广西区公路局未另行聘请鉴定机构。2014年4月15日，百色市林业局向云南森特林业鉴定司法鉴定中心发出《鉴定聘请书》，聘请该中心就广西区公路局龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段非法占用林地的面积进行鉴定。同日，百色市林业局向广西区公路局送达《关于对龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段非法占用林地重新鉴定的邀请函》，内容是百色市林业局聘请云南森特林业司法鉴定中心技术人员于2014年4月16日16时到现场对改变用途林地面积重新鉴定，邀请广西区公路局2名以上工作人员参加。同日，广西区公路局复函，称百色市交通局是该工程项目的建设业主，建议百色市林业局邀请公路复建工程的项目业主以及项目实际建设业主百色市交通局参加鉴定。2014年4月16日，百色市林业局根据鉴定中心提出的勘验提取调查资料的要求，向雅长林场发出《关于调取龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段涉嫌非法占用林地案涉及项目区林地矢量成果资料的函》，要求雅长林场提供以下材料：1、项目区地形图；2、项目区林地保护利用规划成果；3、项目区森林资源二类调查成果；4、项目区公益林修编成果；5、项目区林改成果资料；6、项目区行政界限；7、项目区GPS参数。鉴定中心于2014年4月15日至18日，对复建工程二期百色段进行鉴定，肖某（鉴定人员）、李某（鉴定人员）、吴鹏、韦尚勇（百色市林业局工作人员）、李有德（百色市林业局工作人员）、梁敏（乐业县国土资源局工作人员）等人，到现场共同确认现场公路走向及对涉案地块进行现场调查，广西区公路局未派员参加。2014年6月10日，鉴定中心出具鉴定意见书。同年6月19日，百色市林业局将该鉴定意见送达广西区公路局，广西区公路局未提出异议，亦未申请重新鉴定。同年6月27日，百色市林业局作出《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，送达广西区公路局并告知3日内可以提出听证申请。 本院认为，本案争议焦点为：一、鉴定意见书能否作为本案处罚的依据；二、百色市林业局以广西区公路局为行政处罚对象是否正确；三、广西区公路局是否存在擅自改变林地用途的行为；四、本案行政处罚是否违背合理行政的原则。 一、关于鉴定意见书能否作为本案处罚依据的问题。 百色市林业局在对广西区公路局的第一次林业行政处罚被撤销后，重新委托鉴定机构鉴定，对鉴定机构的选定征询了广西区公路局的意见，广西区公路局对选定的鉴定中心没有提出异议。在进行现场勘查前，百色市林业局邀请广西区公路局派员参加，但广西区公路局拒绝参加。之后，百色市林业局将鉴定意见书送达广西区公路局，广西区公路局没有提出异议，也没有申请重新鉴定，故委托鉴定的程序合法。 云南省森特林业司法鉴定中心经云南省司法厅颁证，其鉴定业务范围包括：林地、林木司法鉴定；资产评估司法鉴定（林木类）等，鉴定中心对百色市林业局委托鉴定的事项进行审查后，确认属于该机构司法鉴定业务范围。该鉴定中心受理委托后，根据委托鉴定事项的用途和鉴定要求，要求百色市林业局提供相应的鉴定材料，并对鉴定材料真实、完整、充分进行了审查，指派有相关鉴定资质的鉴定人员进行鉴定。在鉴定中，乐业县国土局指派工作人员与百色市林业局工作人员到现场与鉴定人员共同进行调查，鉴定中心在三十日内完成了委托事项的鉴定。《司法鉴定程序通则》第二十二条规定：“司法鉴定人进行鉴定，应当依下列顺序遵守和采用该专业领域的专业标准和技术规范：（一）国家标准和技术规范；（二）司法鉴定主管部门、司法鉴定行业组织或者相关行业主管部门制定的行业标准和技术规范；（三）该专业领域多数专家认可的技术标准和技术规范。不具备前款规定的技术标准和技术规范的，可以采用所属司法鉴定机构自行制定的有关技术规范。”鉴定人员以广西区林业厅编写的《广西森林资源规划设计调查技术方法》及《广西林地及森林资源变更调查操作细则》，作为本案鉴定的技术规范，并未违反上述规定。鉴定中心作为一个专业鉴定机构，在没有违反程序规则下出具鉴定意见书，百色市林业局以该鉴定意见书作为处罚依据并不违法。 关于上诉人提出鉴定人员肖某的执业资格一栏为空白，肖某不具有本案司法鉴定资格的问题。经查，根据《司法鉴定人登记管理办法》第三条“司法鉴定人经省级司法行政机关审核登记，取得《司法鉴定人执业证》，按照登记的司法鉴定执业类别，从事司法鉴定业务。司法鉴定人应当在一个司法鉴定机构中执业”的规定，肖某所持的《司法鉴定人执业证》是由云南省司法厅颁发的，该执业资格证上登记的执业机构为“云南森特林业司法鉴定中心”，执业类别为“木材司法鉴定；林地、林木司法鉴定；林业工程司法鉴定；生态环境污染、生态环境破坏及损失评估”，证实肖某具有进行本案司法鉴定的资格。至于该证上执业资格一栏空白，仅证实肖某除了上述执业类别以外，并未获得其他执业资格，不能否认肖某具有本案的鉴定资格。 关于上诉人提出完整工作底稿和鉴定依据材料没有附在鉴定意见书后，鉴定意见书不科学的问题。经查，鉴定意见中的附件包括鉴定小班图、鉴定地块小班情况表、鉴定现场部分照片、广西区公路管理局龙滩水电站库区公路复建工程（二期）百色段占用林地总图（含地形图及卫片），虽然工作底稿及部分鉴定依据确未附在鉴定意见书后有瑕疵，但鉴定意见书中的鉴定过程及分析说明，可以反映鉴定依据的材料存在于鉴定过程中，不能以此否认鉴定意见书的科学性。 关于上诉人提出鉴定人员采取ARCGIS软件作为技术手段计算毁林范围面积，没有相应的技术规范的问题。鉴定人员肖某出庭接受询问时陈述计算林地面积采用的软件为ARCGIS软件，具有全面的GIS平台，为全国林业部门普遍采用的专用软件，且《广西林地和森林资源变更调查操作细则》总则第三条变更程序与技术路线中检测结果（ArcGISShp格式），第二章技术资料收集中“基本图及其相应的GIS空间数据库”、第九章中关于“小班边界修正与小班面积计算在GIS平台中进行”、“基本图在GIS平台上编制，比例尺为1:10000”等，均印证了鉴定人员采用的技术方法并未违反《司法鉴定程序通则》第二十二条的规定。 关于上诉人提出鉴定意见书所附鉴定地块小班照片仅有四张，鉴定人员选取10%的地块进行实地测量不符合小班调查方法的问题。《广西森林资源规范设计调查技术方法》及《广西林地和森林资源变更调查操作细则》对现场勘查时选取小班的比例和鉴定意见书所附小班现场照片的数量没有作规定，说明鉴定人员可以结合现场勘查情况及鉴定人员的经验，自主决定小班实地测量所抽样的比例，以及鉴定意见书所附小班现场照片的数量。 关于上诉人提出涉案公路建成已久，路况和沿途地貌发生改变，无法对公路建设占用林地面积进行准确测量的问题。经查，鉴定只对项目建设已破坏的林地，且现状是非林地的部分进行调查，即鉴定不涉及自然或人工恢复成林的林地，故上诉人提出公路建设占用的林地经过多年，状况发生改变的情况不在本案的鉴定范围。 二、关于百色市林业局以广西区公路局为行政处罚对象是否正确的问题。 根据广西区公路局与广西库区移民局于2006年7月26日签订的《龙滩水电站广西库区淹没公路复建工程二期建设任务及投资包干责任书》第三条第（一）项的约定：“乙方（即广西区公路局）向项目所在地人民政府及土地、林业部门办理用地和控制性工程先行用地等申报手续”。广**公路局作为项目的负责人和实施人，负责向林业部门办理用地和控制性工程先行用地等申报手续，广西区公路局在没有办理好工程建设项目征占用林地审核（批）手续的情况下，就将工程分包给其他施工队进行施工，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，百色市林业局以广西区公路局为行政处罚对象正确。 三、关于广西区公路局是否存在擅自改变林地用途行为的问题。 根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。本案中广西区公路局在未经林业主管部门审核同意和核发使用林地审核同意书的情况下，将龙滩水电站库区公路复建工程（第二期）百色段分成七个标段开工建设，存在擅自改变林地用途和非法占用林地的行为。 四、行政处罚是否违背合理行政原则的问题。 《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府森业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，百色市林业局按照上诉人非法占用林地总面积，在最低处罚额度每平方米10元的幅度内对上诉人进行罚款，符合上述法律规定。由于龙滩水电站工程为关系国计民生的国家重点项目，建设库区公路复建（工程）是为保障库区公路交通及移民需要，且公路已经建好，恢复原状会造成不必要的经济损失，导致现有环境的再次破坏，不利于库区人民的生产生活，百色市林业局正是在考虑上述历史和现实因素后，按照广西区公路局非法占用林地总面积每平方米10元的最低标准进行罚款，没有责令恢复原状，并不违反合理行政的原则。 综上所述，百色市林业局作出的百林罚决字[2014]第8号《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院判决驳回广西区公路局的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人广西区公路局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗伊里 审 判 员  宋玉杰 代理审判员  彭 博 二〇一七年一月二十五日 书 记 员  陈姗姗