辽宁省辽阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)辽10行初75号 原告王克勇。 被告辽阳县人民政府。 法定代表人孙本忠，县长。 委托代理人马林波。 委托代理人黄杰，辽宁玉乾律师事务所律师。 被告辽阳市人民政府。 法定代表人裴伟东，市长。 委托代理人吴迪，系辽阳市人民政府办公室工作人员。 委托代理人高照，系辽阳市人民政府办公室工作人员。 第三人辽阳县唐马寨镇西泗河村民委员会。 法定代表人刘丙涛，系该村村委会主任。 王克勇不服辽阳县人民政府作出的《辽阳县人民政府关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》及辽阳市人民政府作出的辽市行复决字[2016]23号行政复议决定书，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王克勇，被告辽阳县人民政府的委托代理人马林波、黄杰，被告辽阳市人民政府的委托代理人吴迪、高照，第三人辽阳县唐马寨镇西泗河村民委员会法定代表人刘丙涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 辽阳县人民政府于2016年4月6日作出《关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》，认定西泗河村二组村民王守库、黄玉兰，在二轮土地延包时开始时户口是一户，分地时签订的是独立的耕地承包合同。2010年5月在换发新版《辽宁省农村土地家庭承包合同》和新版《农村土地承包经营权证》的过程中，由于村里雇佣王守库的大儿子王克波从事该项工作，王克波利用工作之便，将自己弟弟王克勇四口人的份田与其父王守库两口人的份田合并在一起，填写在新版家庭承包合同之内，并以此填写了《农村土地经营权证登记簿》，并以此领到了与之相对应的《农村土地经营权证》。根据《中华人民共和国农村土地经营权证管理办法》第十一条、第十六条、第二十条、第二十一条，辽市政发（2005）44号《关于做好农村土地承包管理工作的意见》中第六条第二、三款的规定，决定收回王克勇的《农村土地经营权证》（编号为：2110010817020043），换发新证，由于王克勇拒不交回旧证，故决定注销该证。 原告王克勇不服辽阳县人民政府做出的上述决定，于2016年4月18日向辽阳市人民政府申请行政复议，辽阳市人民政府于2016年8月30日作出辽市行复决字[2016]23号行政复议决定书，维持被申请人于2016年4月6日作出的《辽阳县人民政府关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》。 原告王克勇诉称，一、被告所诉王克勇父亲死亡，全户消亡与事实不符。原告的父亲2011年4月18日亡故，承包合同和承包经营权是2010年5月签订、换发的。换发新证时原告父亲的土地已转让合并在原告名下，现以当时原告签订的土地承包合同和土地承包权证为准。二、土地合并转让合理合法，是经多方审核发证。2010年西泗河村开始换发农村土地家庭承包经营权证，经填写各种报表层层审核全村共有14户同样情况农户采取了转让合并换证，即把村里年老体弱不能独立生产的老人承包田并入到了亲属或子女的名下，由其共同耕种。此行为是村集体行为。符合《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包法》等相关规定。三、现村支书不顾上届班子已统一合户的事实，把王守库的原土地以2万元的价格承包给了原告的哥哥王克波，以致原告和其哥哥产生矛盾。因王克波是现土地使用者，是利益相关方，其提供的书证不能采信。四、注销原告土地承包经营权证及合同的决定没有法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定。依法签订的承包合同一经成立，立即发生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准登记手续而生效。土地承包经营权的取得，不是取决于政府是否颁发土地承包经营权证书的行政登记行为。土地承包经营权证的发放是政府依据土地承包合同进行颁发的，承包人无需提出申请。只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。《物权法》第127条规定再次说明土地承包经营权证应自土地承包经营合同生效时设立，是否取得政府颁发的土地承包经营权证书并不是合同生效的要件。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定能看出土地承包经营权证是基于土地承包合同的依法成立而产生的，其颁发、变更、作废是完全依附于土地承包合同的，在承包方持有生效的土地承包合同的这个法律事实不发生变动前，即使撤销了该土地承包经营权证也不会对该承包方的土地承包经营权构成任何影响。综上土地承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权。原告签订的承包合同合法有效。在原告的土地承包合同生效时，行政部门没有权力注销土地承包合同。综上请法院依法判令撤销辽阳市政府作出的行政复议决定书，维护原告合法权益。开庭审理中，原告增加一条诉讼请求，即要求撤销辽阳县政府做出的《辽阳县人民政府关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》。 原告向本院提交如下证据：1、辽阳县法院民事判决书（2014）辽县民重字第20号；2、行政判决书（2014）辽阳白行初字第23号；3、（2015）辽阳白行初字第41号；4、（2015）辽阳白行初字第6号；5、（2014）民二佟字第31号；证明其土地证和合同是合法有效的。 6、土地经营权证11份，承包合同5份，证明土地证不是骗来的，是合理合法的。原告提供两位证人出庭作证，刘振强证明王克勇父母的地叫村里抽回去了，证实地别人都没抽，就他抽了，我父母也不在了，我的地都没抽。刘文涛证明其是村民代表，抽回王克勇的地其不知道。 被告辽阳县人民政府辨称，县政府作出的决定事实清楚，适用法律正确，程序合法有效，请求法院维持此决定。事实与理由：一、申请人的父亲王守库、母亲黄玉兰为独立户籍。派出所户籍档案显示为：户号770100204，户主王守库，本户籍地址：唐马寨镇西泗河村2-50。唐马寨镇西泗河村于1997年初开始进行二轮土地延包工作，当时进行了户籍和人口核实，经查：根据人口、户籍核实，王守库、黄玉兰在1997年3月从村里分得了4亩承包田，另外承包了0.26亩机动田。同年3月10日与村里签订了耕地承包合同，编号为2049。2009年春天，王守库家又分得1.05亩承包田，其土地台帐显示王守库家共分得承包地5.05亩。2011年4月18日王克勇的父亲王守库死亡，2002年5月10日王克勇的母亲黄玉兰死亡，该户全户消亡。根据《中华人民共和国农村土地承包法》释义中规定：“但因承包人死亡，承包家庭消亡的，为缓解人地矛盾。也为了体现社会公平，避免承包人继承人因继承而获得两份承包地，发包方可以收回承包的耕地和草地。”根据上述规定，西泗河村委会在召开村民代表大会讨论，并在全村进行公示公告等程序，决定收回王守库、黄玉兰夫妻的土地承包经营权程序是合理合法的。二、土地合并、转让必须有合法有效的程序。2005年9月17日辽阳市人民政府《关于做好农村土地承包管理工作的意见》（辽市政发〔2005〕44号）。该文件第六条第二款明确规定：“向农户颁发土地承包经营权证必须使用新版土地承包经营权证，原颁发的旧版土地承包经营权证收回作废，重新颁发，并办理相应的登记手续。颁发新版经营权所需费用由各级政府承担”；第三款规定：“在重新颁发土地承包经营权证过程中，要按照土地承包法律政策和该集体经济组织制定的延包方案认真进行核实，对于原来多户使用一个土地承包经营权证的必须分开登记和发放，但不得借机调整承包地，婚迁人口在新居住地已取得承包地的要进行家庭承包经营权证变更登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条、第十八条、第二十条明确规定，第十一条承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案，以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。第十八条承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。第二十条通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。在王克勇说的土地转让、合并中我们主管部门至今没有收到相关的备案及土地转让申请。三、针对其“事出有因”，唐马寨镇西泗河村于2010年开始换发农村土地家庭承包经营权证，由于当时时间紧、任务重，各村都雇佣了很多的临时工，填写各种报表，从事换证工作。当时村里雇佣了王克波（王守库的大儿子、王克勇的亲哥哥）从事该项工作。王克波利用工作之便，将自己弟弟王克勇4口人的承包田与其父王守库2口人的承包田合并一处，登记在申请人家《农村土地家庭承包经营权证登记簿》上，并以此领到了与之相对应的《农村土地家庭承包经营权证》。与此同时，2011年4月18日王克勇的父亲王守库死亡，2002年5月10日王克勇的母亲黄玉兰死亡，该户全户消亡。王克勇持土地承包经营权证找到村委会索要其父王守库、母黄玉兰生前的承包地时，村里才发现王克勇所持的土地承包经营权证所登记的事项与旧版土地承包经营权证所登记的事项不符。辽市政发〔2005〕44号文件明确规定：“对于原来的多户使用一个土地承包经营权证的必须分开登记和发放。”而王克勇凭借王克波从事换证工作，故意将其父王守库的耕地承包合同、土地承包经营权证与王克勇的合同与权证合并到一起，严重违反了相关政策规定，必须予以纠正。据此西泗河村委会向乡镇经管站提出更正。镇经管站经调查村里提出的更正申请是合理的，并对西泗河村委会提供的各种证据进行了认真的审核，认为相关证据属实，然后报请县农经局经管部门申请换发此证。县农经局经管办经复核后，多次催促王克勇交回原证，王克勇非法手段拒不交回，于是农经局作出了注销王克勇取得的土地承包经营权证的决定。四、注销决定合法有效，1、根据《农村土地承包法》释义的规定，收回王守库、黄玉兰生前的承包地是合理合法的。2、王克勇领得的新版土地承包经营权证是其哥哥王克波故意所为，严重违反辽市政发[2005]44号文件的相关规定，其行为涉嫌诈骗，其骗得的新版土地承包经营权证应予注销、作废。综上，请求辽阳市中级人民法院依法维持辽阳县人民政府注销辽县农地承包权(2010)第2127号《农村土地承包经营权证书》的决定合法有效。 被告辽阳县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、户籍证明，证明原告父母是单独立户的；2、死亡证明；3、耕地合同；4、家庭承包合同，两份合到一个合同了，证明合并是不合法的；5、证人证言，证明两份合同合并在一起的事实经过；6、公告，证明撤销土地使用权证程序合法；7、辽市政发（2005）44号文件，证明收回土地依据；8、《中华人民共和农村土地承包经营权证管理办法》，证明注销土地证的法律依据，依据第十一条、十六条、二十一条；9、《中华人民共和国农村土地承包法》释义解释，证明对法条的理解是正确的；10、行政判决书（2014）辽阳白行初字第23号；11、（2015）辽阳白行初字第41号；12、（2015）辽阳行终字第68号；13、（2015）辽阳白行重字第6号，证明这个案子经过几次诉讼；14、辽县农发（2015）16号注销决定；15、2015年2月5日送达王克勇，证明给原告送达了；16、2012年12月22日西泗河村申请书，证明西泗河村委会申请要求对土地经营权证予以撤销；17、2014年3月12日经管办下的批复；18、2016年4月6日申请书及批复； 被告辽阳市人民政府辨称，一、答辩人有作出行政复议决定的职权。二、原具体行政行为和复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当。2009年至2010年期间，王克勇与西泗河村委会签订《辽宁省农村土地家庭承包合同》以及办法《农村土地承包经营权证》的行为均是为了完成当时农村土地承包经营权证的旧证换新证工作，并不是西泗河村重新发包集体土地给农民，事实上也没有发生重新调整土地或者重新发包的行为，因此土地承包合同和土地承包经营权证的承包合同应当与原合同、原证书内容一致。现有的合同与证书与原来的不一致是登记错误所致，不涉及土地承包权利义务的实际变更。把独立的两户农户合并为一户进行登记不符合我国农村以户为单位获得农村土地承包经营权的土地使用和分配原则，违反了农村土地承包经营权登记的规定，损害了集体经济组织的利益，必须依法纠正。王克勇的情形符合应当收回农村土地承包经营权证的情况，辽阳县人民政府根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定作出《关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》，事实清楚、适用法律正确，程序正当，应予维持。 被告辽阳市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证明王克勇在2016年4月18日提起复议申请；2，行政复议通知书及送达回证，证明市政府通知辽阳县政府进行答辩；3、县政府作出的复议答复书，证明县政府依法答复；4、第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明村委会参与本案复议审理；5、延期审理通知书及送达回证，证明通知当事人延期审理；6、终止行政复议通知书及送达回证，证明终止审理；7、复议决定书的送达回证，证明复议决定书依法送达当事人。 第三人辽阳县唐马寨镇西泗河村民委员会未提交书面答辩意见，庭审中称没有意见。第三人未提交证据。 本院对上述证据认证如下：原告证据1-5均为法院的裁判文书，对以上证据均予以认定。原告证据6土地经营权证11份，承包合同5份,被告辽阳县人民政府质证认为土地证没看到原件，不知道是否合法，别人的合法不能证明原告就是合法的。被告辽阳市人民政府质证意见同被告辽阳县人民政府，第三人无意见。本院认为，原告的证据6不能与原件核对，无法认定其真实性，本院不予认定。原告提供的两位证人的证人证言合法有效，本院予以认定。 对于被告辽阳县人民政府提供的证据，第三人均无异议，证据1-4,均能够证明客观情况，原告亦予以认可，本院予以认定。证据5证人证言，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条关于提供证人证言的形式要求，本院不予认定。证据6公告系由第三人做出，真实性予以认可。证据7-9系政府相关规定，本院予以认定。证据10-13系法院裁判文书，本院予以认定。证据14系本案审查客体，不作为证据进行认定。证据15-18证明政府处理过程，本院予以认定。 对于被告辽阳市人民政府提供的证据，能够证明其作出行政复议决定的程序，本院予以认定。 经审理查明，第三人唐马寨镇西泗河村委会于1997年进行土地发包，承包期限为30年，从1997年至2026年。此次承包中，王守库与唐马寨镇西泗河村委会于1997年3月1日签订《耕地承包合同》（编号：2049），王克勇与唐马寨镇西泗河村委会于1997年3月1日签订《耕地承包合同》（编号：2050）。2009年9月1日，王克勇与唐马寨镇西泗河村委会签订《辽宁省农村土地家庭承包合同》（编号：家字095393号），2010年5月13日辽阳县人民政府针对前述095393号农村土地家庭承包合同作出《农村土地承包经营权证》（辽县农地承包权（2010）第2127号，编号2110010817020043）。 2012年12月22日，唐马寨镇西泗河村委会申请更正并注销对王克勇作出的《农村土地承包经营权证》（辽县农地承包权（2010）第2127号）。2014年3月12日，辽阳县农村经济局作出了《关于唐马寨镇西泗河村申请变更王克勇原土地承包经营权证和承包合同的申请的批复》，决定收回王克勇的《农村土地承包经营权证》（辽县农地承包权（2010）第2127号，编号：2110010817020043）换发新证，由于王克勇拒不交回旧证，发证机关决定注销该证，并收回已全户死亡的王守库、黄玉兰夫妇的承包田。王克勇对辽阳县农村经济局作出的关于唐马寨镇西泗河村王克勇土地承包经营权证和承包合同注销的决定不服提起行政诉讼。白塔区人民法院作出《行政判决书》（(2014)辽阳白行初字第23号），认为辽阳县农村经济局具有注销农村土地承包经营权的职权，但是不具有作废承包合同的职权。判决撤销辽阳县农村经济局作出的关于唐马寨镇西泗河村王克勇土地承包经营权证和承包合同注销的决定。 2015年2月5日，辽阳县农村经济局作出《关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》（辽县农发〔2015〕16号），决定收回王克勇的《农村土地承包经营权证》（辽县农地承包权（2010）第2127号，编号：2110010817020043），换发新证，由于王克勇拒不交回旧证，故决定注销该证。王克勇对前述注销决定不服提起行政诉讼。白塔区人民法院作出《行政判决书》（（2015）辽阳白行初字第41号），认为辽阳县农村经济局同时适用《农村土地承包经营权证管理办法》第11条和第16条关于更正登记和变更登记的法律规定，属适用法律错误，认为辽阳县农村经济局依据《农村土地承包经营权证管理办法》第20条、第21条规定注销王克勇的《农村土地承包经营权证》属适用法律错误。判决撤销辽阳县农村经济局于2015年2月5日作出的《关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》。辽阳县农村经济局不服提起上诉，辽阳市中级人民法院作出《行政裁定书》（（2015）辽阳行终字第00068号），认为原审判决遗漏第三人，严重违反法定程序；原审判决认定的同时适用《农村土地承包经营权证管理办法》第11条和第16条属适用法律错误，是不妥当的。裁定撤销白塔区人民法院作出《行政判决书》（（2015）辽阳白行初字第41号），发回重审。白塔区人民法院重新审理后作出《行政判决书》（（2015）辽阳白行重字第00006号），认为县级以上人民政府有权颁发农村土地承包经营权证，故有权作出注销农村土地承包经营权证决定的法定机关应为原发证机关，辽阳县农村经济局作出注销决定，属超越职权。判决撤销辽阳县农村经济局于2015年2月5日作出的《关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》。 2016年4月6日，唐马寨镇西泗河村委会向辽阳县人民政府提出注销王克勇《农村土地承包经营权证》（辽县农地承包权（2010）第2127号）的申请。辽阳县人民政府于2016年4月6日作出《辽阳县人民政府关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》，决定收回王克勇的《农村土地承包经营权证》（辽县农地承包权（2010）第2127号），换发新证，由于王克勇拒不交回旧证，故决定注销该证。王克勇对前述注销决定不服提起行政复议。辽阳市人民政府于2016年8月30日作出辽市行复决字[2016]23号行政复议决定书，维持被申请人于2016年4月6日作出的《辽阳县人民政府关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》。王克勇不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第五条规定：“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。”第九条规定：“农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”根据以上规定，农户取得土地承包经营权的途径是与发包方签订承包合同，农村土地承包经营权证是对农村土地承包合同的一种确认。本案中，原告王克勇与第三人辽阳县唐马寨镇西泗河村民委员会签订的农村土地承包合同（承包合同编号：家字第095393号）仍然合法有效的情况下，被告辽阳县人民政府将确认此合同的农村土地承包经营权证注销，无事实和法律依据，应予撤销。被告辽阳市人民政府作出的行政复议决定无事实和法律依据，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 撤销辽阳县人民政府2016年4月6日作出的《辽阳县人民政府关于注销辽县农地承包权（2010）第2127号的决定》； 撤销辽阳市人民政府作出的辽市行复决字[2016]23号行政复议决定。 案件受理费50元，由二被告共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长  刘大钧 代理审判员  王 娜 代理审判员  马伯乐 二〇一七年一月十一日 书 记 员  王阳子