北京市密云区人民法院行 政 判 决 书(2016)京0118行初47号原告北京北大生宝科技发展有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号开发区办公楼410室—60。法定代表人张轶，董事长。委托代理人张国英，女，北京北大生宝科技发展有限公司总经理。被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。委托代理人温湘冀，男，北京市国土资源局密云分局主任科员。第三人北京密云经济开发区总公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人王昊，总经理。委托代理人刘金彪，男，北京密云经济开发区总公司法务部部长。委托代理人张策，北京君宪律师事务所律师。第三人北京平安伴你行汽车服务有限公司，住所地北京市密云区西大桥路38号。法定代表人安然，总经理。委托代理人申秋燕，女，北京平安伴你行汽车服务有限公司综合办主管。第三人北京鑫达源通汽车销售服务有限公司，住所地北京市密云区经济开发区云腾路17号。法定代表人郭振波，董事长。委托代理人张龙，男，北京鑫达源通汽车销售服务有限公司销售经理。原告北京北大生宝科技发展有限公司（以下简称生宝科技公司）不服密云县国土资源和房屋管理局作出的密国土房管字[2002]47号《关于无偿收回部分闲置国有土地使用权的决定书》（以下简称被诉决定），于2016年8月10日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2016年8月14日向被告北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规划和国土管委会）送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京密云经济开发区总公司（以下简称开发区总公司）、北京平安伴你行汽车服务有限公司（以下简称平安伴你行公司）、北京鑫达源通汽车销售服务有限公司（以下简称鑫达源通公司）与本案被诉决定有利害关系，故本院依法通知上述公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告生宝科技公司之法定代表人张轶及委托代理人张国英，被告规划和国土管委会之负责人朱明海及委托代理人钱海龙、温湘冀，第三人开发区总公司委托代理人刘金彪、张策，第三人平安伴你行公司委托代理人申秋燕，第三人鑫达源通公司委托代理人张龙到庭参加了诉讼。本案经北京市高级人民法院批准延长审理期限六个月。本院向北京市高级人民法院报送了延长审理期限备案报告，申请延长审限备案。现已审理终结。密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对原告生宝科技公司作出被诉决定，主要内容：生宝科技公司经密云县人民政府批准，分两期办理了国有土地出让手续，第一期于1999年，证号为“密国用（1999）字第00348—00351号”，用地面积22562.2平方米（33.8亩），第二期于2000年，证号为“京密国用（2000出）字第0202—0207号”，用地面积38319.15平方米（57.48亩）。生宝科技公司由于资金紧张，产品市场不乐观等原因，二期的国有土地未能利用，现将二期所办理的“国有土地使用权合同”及《国有土地使用证》，证号为“京密国用（2000出）字第0202—0207号”交回密云县国土资源和房屋管理局，用地面积38319.15平方米（57.48亩）。鉴于上述情况，密云县国土资源和房屋管理局已收到所交回的“国有土地使用权出让合同”及《国有土地使用证》的文本，经现场堪察，实属闲置状态，报经县政府领导批准，密云县国土资源和房屋管理局做出决定如下：一、生宝科技公司主动交回《国有土地使用证》，并自动放弃国有土地使用权，现将所颁发的《国有土地使用证》进行注销登记，证号为“京密国用（2000出）字第0202—0207号”。二、无偿收回《国有土地使用证》，所示的国有土地使用权面积38319.15平方米（57.48亩）。原告生宝科技公司诉称：原告作为密云经济开发区的入区企业，于2001年与开发区总公司签订了《合作协议书》，委托其管理涉案的土地及房屋。2012年8、9月份，开发区总公司以项目开发建设需要为由与原告商议办理本案涉及的土地及房产转让登记等事宜，并给原告发送了电子邮件。为此，原告于2012年9月向密云县住房和城乡建设委员会（以下简称密云住建委）查询相关的房产信息。同年11月，原告收到密云住建委回复的《证明》，显示“经查档，原告所有的‘京房权证密联营产字第X号’房屋已于2004年9月被转让”。鉴于此，2012年11月，原告依据程序向被告提交档案查询申请表进行土地登记信息的档案查询。查询得到六份《北京市城镇国有土地地籍调查表》，查明涉案土地使用权依然在原告名下。原告随即向密云住建委申请查询，并依法要求公开“京房权证密联营产字第X号”房屋被转让的全部档案信息。无果，原告又向北京市住房和城乡建设委员会、北京市住房和城乡建设委员会房屋登记管理处申请查询，但均未查到涉案房屋被转让的档案信息。直至2015年12月，原告向北京市国土资源局申请查询该房屋被转让的档案信息。2016年2月23日，原告才收到被告的《关于生宝科技公司申请查询房屋档案信息的答复》（以下简称答复）。然而，在该答复中，被告对原告所申请查询的房屋档案信息的答复竟然是“该档案查无信息”。需要说明的是原告在2016年2月23日收到上述答复时，意外的一并收到被告于2002年5月17日作出的被诉决定复印件。原告是第一次看到被诉决定。被诉决定是2002年5月17日作出，在长达14年之后，原告才意外收到，而且还是复印件，这明显违反了行政公文的送达程序，剥夺了原告的知情权、申诉权。原告于2012年11月得到的国有土地地籍调查表中记载，涉案土地使用权依然在原告名下，与被诉决定所称的“注销登记”、“无偿收回”显然是自相矛盾的。依据《物权法》第十六条，物权的归属以不动产登记为根据。因此原告高度怀疑被诉决定有造假之嫌。原告委托开发区总公司管理涉案的土地及房屋，因此原告的土地不存在闲置和主动交回的理由，更不会自动放弃权利。更何况，被诉决定的作出是在原告与开发区总公司刚刚签订《合作协议书》后不到一年。被告的行政行为是罔顾事实、有违常理、极其荒唐。更与2012年开发区总公司给原告发邮件，提出商议涉案房屋土地转让事实相矛盾。综上所述，被告行政行为违反了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一”的行政原则，属于行政不作为和行政乱作为。请求：1.依法撤销被诉决定；2.本案的诉讼费及相关费用由被告承担。原告生宝科技公司提供并当庭出示了如下证据：1.2001年10月23日北京市密云县工业开发区总公司与原告生宝科技公司签订的《合作协议书》及北大生宝土地工程资料移交清单、生宝科技公司建设工程及土地资料移交清单，用以证明原告与开发区总公司就涉案房屋、土地的管理签订了合作协议，原告的房屋、土地不存在转让、闲置、主动交回和自动放弃的情况；2.填发日期为2000年12月的京房权证密联营产字第X号房屋所有权证，用以证明原告有权对京房权证密联营产字第X号房屋所有权证登记的房屋被转让的档案信息申请查询，有权依法要求公开并复制被转让的房屋档案信息；3.办理房产转让登记发证需提交的材料，用以证明开发区总公司因项目建设需要，于2012年9月11日才与原告提及与商议涉案房屋、土地的转让问题；4.密云县住房和城乡建设委员会于2012年11月8日出具的证明，用以证明涉案房屋的档案在密云县住房和城乡建设委员会处保存，并证明原告所有的登记在京房权证密联营产字第X号房屋所有权证上的房屋已经被转让；5.北京市国土资源局密云分局档案查询申请表（外部），用以证明查询结果合法有效；6.北京市城镇国有土地地籍调查表（6份），用以证明涉案的国有土地使用权依然在原告名下，不存在所谓的收回问题；7.2016年2月18日北京市国土资源局密云分局作出的《北京市国土资源局密云分局关于生宝科技公司申请查询房屋档案信息的答复》，用以证明被告无故拒绝依法公开原告所申请查询的京房权证密联营产字第X号房屋所有权证登记档案信息；8.被诉决定，用以证明作出被诉决定的时间为2002年5月17日，在长达近15年的时间里未送达给原告，且被诉决定的内容与2012年11月原告查询的土地档案中登记的国有土地使用权依然在原告名下的事实自相矛盾。被告规划和国土管委会辩称：原告提起本案诉讼已严重超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二项规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院应当裁定驳回起诉。被诉决定是2002年作出的，当时原告就已知道或应当知道。现原告提起诉讼，显然已严重超过起诉期限。作出被诉决定的程序合法，适用法律正确，且已经实际执行。依据1999年4月26日颁布实施的《闲置土地处置办法》第五条规定，收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。被诉决定所指称的土地，2000年审批以来一直未能利用，属于1999年《闲置土地处置办法》第二条所规定的闲置土地。经原密云县开发区总公司与原告协商，并经密云县人民政府批准无偿收回土地使用权，期间合法完整的履行了必要的法定程序。处置过程适用法律无误，程序正当合法。请求裁定驳回原告的起诉或者驳回原告的全部诉讼请求。被告规划和国土管委会在法定期限内向本院提供并当庭出示了如下证据：1.《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》及《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》，用以证明行政行为合法有效；2.京密国用（2000出）字第0202号、0203号、0204号、0205号、0206号、0207号国有土地使用证，用以证明行政行为合法有效。第三人开发区总公司述称：1999年3月7日，我公司（原密云县工业开发区总公司）与原告签订《协议书》，由我公司将密云工业开发区规划范围内M-14号72155.33平方米（108.233亩）土地无偿划拨给原告用于建立“北大生宝医学生物工程产业基地”，原告按2.3万元/亩的标准向我公司支付办证费用，共计249万元。协议还约定，我公司以垫资的方式为原告建设符合“北大生宝医学生物工程产业基地”生产要求的适用厂房。本案涉诉土地包含在上述108.233亩范围内。由于原告出现资金困难，为了防止土地闲置，我公司通过以下两份协议将上述土地及地上物全部收回。2001年10月23日，我公司与原告签订《合作协议书》，约定由我公司收回57.48亩土地及9854.93平方米房屋。2004年10月11日，我公司与原告签订《协议书》，约定原告将名下土地、房产（国有土地使用证证号为密国用1999字第00348、00349、00350、00351号、房产证号为京房权证密联营字第X号）转让给我公司。该协议第六条明确约定“本协议生效后，甲乙双方此前签署的一切协议及协议性文件（1999年3月7日的《协议书》、2003年3月31日、2003年7月15日的《补充协议》、2003年12月31日的《协议书》）终止履行”；第7条明确约定“本协议履行完毕且无争议后自动失效。本协议履行完毕后，双方再无其他任何经济联系及纠纷”。该份协议已全部履行完毕。我公司于2002年6月至2003年12月将原告交纳的涉诉土地出让金全部退还给原告。原告请求撤销被诉决定缺乏事实依据。第三人开发区总公司提供并当庭出示了如下证据：1.1999年3月7日北京市密云县工业开发区总公司与生宝科技公司签订的《协议书》，用以证明开发区总公司无偿划拨给原告土地情况；2．2004年10月11日北京市密云县工业开发区总公司与生宝科技公司签订的《协议书》，用以证明双方签订的协议书都已经终止履行，且本案所涉土地系原告自愿交回；3.（2013）密民初字第1379号民事判决书、（2013）二中民终字09032号民事判决书，用以证明原告取得的相关土地已经全部交回；4.票据5张，用以证明开发区总公司将涉诉土地出让金全部退回给原告。第三人平安伴你行公司述称：我公司与开发区总公司签订了协议书，取得土地使用权。我公司办理了土地证、房产证。我公司对以前事情不知情。第三人平安伴你行公司提供并当庭出示了协议书，用以证明平安伴你行公司依法依规购得土地。第三人鑫达源通公司述称：我公司与开发区总公司签订了协议书，取得土地使用权。我公司办理了土地证、房产证。我公司对以前事情不知情。第三人鑫达源通公司提供并当庭出示了协议书、京密国用（2014出）第00071号国有土地使用证、X京房权证密字第X号房屋所有权证，用以证明鑫达源通公司从开发区总公司依法依规购得土地。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告生宝科技公司提供并当庭出示的证据可以证明“2001年10月23日，甲方北京市密云县工业开发区总公司与乙方原告生宝科技公司签订合作协议书”。被告规划和国土管委会在法定期限内提供并当庭出示的证据可以证明“2002年4月27日，北京市密云县工业开发区总公司向县政府提出《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》；2002年4月29日，北京市密云县工业开发区总公司向密云县国土资源和房屋管理局提出《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》”。第三人开发区总公司提供并当庭出示的证据可以证明“1999年3月7日，北京市密云县工业开发区总公司与原告生宝科技公司签订了协议书”。第三人平安伴你行公司提供并当庭出示的证据可以证明“2013年1月29日，第三人开发区总公司与第三人平安伴你行公司签订了协议书”。第三人鑫达源通公司提供并当庭出示的证据可以证明“2012年7月13日，第三人开发区总公司与第三人鑫达源通公司签订了协议书”。经审理查明：1999年3月7日，甲方北京市密云县工业开发区总公司（现更名为开发区总公司）与乙方原告生宝科技公司签订了协议书，就原告生宝科技公司在密云工业开发区内建立“北大生宝医学生物工程产业基地（暂定名）”事宜达成协议。2001年10月23日，甲方北京市密云县工业开发区总公司与乙方原告生宝科技公司签订合作协议书，协议第一条约定：甲方为尽快寻求资金完成未完工程，乙方须在协议签订后5日内将未抵押的土地57.48亩、房屋9854.93平方米的所有产权资料、建筑图纸基础设施管网图等相关资料全部移交给甲方（详见移交清单）。移交清单中载有京密国用（2000出）字第0202、0203、0204、0205、0206、0207号国有土地使用证。2002年4月27日，北京市密云县工业开发区总公司向县政府提出《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》，请示内容为：密云工业开发区总公司根据县政府提出的“创三优、抓引进”的精神，积极解放思想、调整思路，不断加大招商引资力度，使入区企业出现蓬勃发展的势头。目前开发区一、二期土地已经不能满足入区企业的需求，根据县政府决定，开发区进行三期征地。但一期内仍有个别企业土地未能充分利用，造成土地资源的闲置浪费，影响开发区的整体形象。该企业分别是：1、中航能源技术工程有限公司（部分土地）；2、北京丰莉服装服饰有限公司；3、生宝科技公司（部分土地）；4、北京东方红叶广告有限公司。以上企业均已办理了《国有土地使用证》，且闲置时间较长。为充分利用开发区现有土地，特申请县政府协调收回以上企业国有土地使用权。2002年4月29日，北京市密云县工业开发区总公司向密云县国土资源和房屋管理局提出《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》，申请内容为：生宝科技公司系开发区入区企业，占地位于密云工业开发区一期M—14号地块内，已分两期办理了国有土地出让手续，第一期国有土地使用证号为：密国用（1999）字第00348、00349、00350、00351号，合计面积为22562.2平方米（33.8亩），第二期国有土地使用证号为：京密国用（2000出）字第0202、0203、0204、0205、0206、0207号，合计面积为38319.15平方米（57.48亩）。该公司由于资金紧张、产品市场不乐观等原因，二期土地未能利用起来，现将二期《国有土地出让合同》“京密房地出让[合]字（2000）第070、071、072、073、074、075号”及《国有土地使用证》“京密国用（2000出）字第0202、0203、0204、0205、0206、0207号”交回到密云县国土资源和房屋管理局，申请贵局收回其国有土地使用权。以便充分合理利用土地，促进经济发展。密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对原告生宝科技公司作出被诉决定。2012年7月13日，甲方开发区总公司与乙方鑫达源通公司签订协议书，约定甲方将位于密云开发区内一期M14-1-1号地块上规划面积31.68亩，合21117.54平方米（其中可建设面积28.76亩，代征用地面积2.92亩，最终面积以土地管理部门实测为准）的土地及地上4593.41平方米房屋转让给乙方。2013年1月29日，甲方开发区总公司与乙方平安伴你行公司签订协议书，约定甲方将位于密云开发区内一期M14-2-1号地块上规划面积20.01亩，合13337.8平方米（其中可建设面积14.59亩，代征用地面积5.42亩，最终面积以土地管理部门实测为准）的土地及地上8144平方米房屋转让给乙方。本院认为：根据国土资源部于1999年4月28日发布并施行的《闲置土地处置办法》第五条“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书”之规定，密云县国土资源和房屋管理局作为辖区政府土地行政主管部门，具有作出收回国有土地使用权决定的行政职权。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地；第三条第一款规定，市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；第四条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满１年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告规划和国土管委会在法定期限内提供并当庭出示的证据不能证明密云县国土资源和房屋管理局作出被诉决定所认定的涉案土地为闲置土地的事实以及该局依据上述规章规定在调查案件中履行了通知土地使用者，拟定闲置土地处置方案以及公告等程序。因此，应认定密云县国土资源和房屋管理局作出被诉决定的主要证据不足、违反法定程序。被告规划和国土管委会提出原告起诉超过起诉期限等意见，因无证据支持，故不予采信。鉴于涉案土地已被转让，被诉决定不具有可撤销内容，故应当确认被诉决定违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对原告北京北大生宝科技发展有限公司作出的密国土房管字[2002]47号《关于无偿收回部分闲置国有土地使用权的决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担（限判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  周铁军人民陪审员  张玉萍人民陪审员  肖桂兰二〇一七年九月八日书 记 员  蔡红超