河南省南阳市卧龙区人民法院行 政 判 决 书（2015）宛龙行一初字第00156号原告张继（吉）线，男，汉族，1953年11月7日生。原告张先锋，男，汉族，1963年3月18日生。被告邓州市城乡规划局。法定代表人王强，任局长。出庭应诉负责人周定克，该局副局长。委托代理人海国语，该局工作人员。第三人张军荣，女，汉族，1946年1月2日生。委托代理人张显，河南宇法律师事务所律师。委托代理人张盼，男，汉族，1987年8月11日生。原告张继线、张先锋诉被告邓州市城乡规划局、第三人张军荣不履行规划查处法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张继线、被告邓州市城乡规划局出庭应诉负责人周定克、委托代理人海国语、第三人张军荣委托代理人张显、张盼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告于2015年5月20日向邓州市城乡规划局、东城规划所递交申请书，请求尽快组织拆除邓州市花洲街道办事处三里阁居委会竹中组张吉志（张军荣之夫）违法违规建造的活动板房，履行保护申请人合法权益的法定职责。邓州市城乡规划局作出了停工处理。原告认为邓州市城乡规划局推诿拖延，不履行法定职责，故向本院提起行政诉讼，请求依法判令被告履行法定职责，依法作出处理决定，组织拆除张吉志、张军荣违法违规所建的板房，保护原告的合法权益。原告诉称，邓州市花洲街道办事处三里阁居委会（依邓政（2007）66号文早已为市中心城区建成区范围）竹中组张吉志、张军荣未经批准违法违规建筑板房，严重侵犯其兄、弟“通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有的使用权”【国土（95）籍字第26号第49条规定】。原告于2015年4月29日申请城乡规划局尽快依法作出处理，组织拆除，履行法定职责，但城乡规划局至今仍未依法履行其法定职责，保护申请人的合法权益。原告提交证据如下：1、申请书（向邓州市城乡规划局、东城规划所）及附件1份；2、快递邮件详情单1份；3、现场照片2张；4、地籍档案查询证明1份；5、申请书（向南阳市卧龙区人民法院）1份；6、责令停止违法行为通知书（存根）；7、行政诉讼期间保全房屋照片1张；8、《导读》文章1篇；9、邓州市人民政府文件（邓政【2007】66号）；10、《邓州市国土资源局关于古城办事处杨埠口居委会一宗国有土地使用证办理依据问题的答复》；11、《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解与适用；12、邓州市人民法院行政判决书（2013）邓行初字第38号；13、南阳市中级人民法院行政判决书（2014）南行终字第00061号；14、南阳市中级人民法院行政裁定书（2014）南行终字第00061号；15、邓州市人民法院执行通知书（2015）邓法执通字第392号。上述证据用以证明第三人张军荣违规违法建活动板房，而邓州市城乡规划局没有依法履行职责，保护原告的合法权益。被告邓州市城乡规划局辩称：一、原告要求邓州市城乡规划局强制拆除第三人违法违规建筑，城乡规划局已经依法作出了停工处理，不存在不作为行为；二、张吉志在邓州市花洲街道办事处三里阁居委会竹中组祖宅上违法违规搭建活动板房，属违法违规建筑，城乡规划局执法人员在巡查中发现，已依法下发了责令停止违法行为通知书；三、2013年12月20日，张吉志在未办理任何规划许可手续的情况下，私自在祖留宅基地上，利用执法人员休息及节假日期间，突击建设活动板房一间，板房占地面积约为16平方米。城乡规划局执法人员在巡查中发现以后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确立的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，立即责令其停止施工，并依法下发了邓规责停字【2013】第1312004号《责令停止违法行为通知书》。张吉志弟兄三人，大哥张吉刚、三弟张吉线均为国家工作人员，户籍均不在三里阁竹中组，且在外居住，只留张吉志一人在老宅居住。关于祖留老宅，其三兄弟父母已去世多年，对此宅基地并无明确表示如何分配。目前，张吉志夫妻二人年事已高，无处居住，故在老宅上搭建活动板房居住在内。城乡规划局执法人员在依法查处后，经走访村组，对此情况进行详细了解，本着维护稳定方面考虑，且该处不影响城乡总体规划，故暂未对其进行强制拆除。综上所述，张吉志的违法违规建筑，城乡规划局在查处后，已依法下发停工通知，由于不影响城市总体规划，本着维护稳定方面考虑，且该处不影响城乡总体规划，故暂未对其进行强制拆除，不存在行政不作为情况。被告在法定期限内向法庭提交证据如下：1、现场照片；2、责令停止违法行为通知书。证明被告已经依法履行了职责。第三人辩称：1、张军荣夫妇所建板房并非私自违法搭建。涉案板房搭建之前的十余年，张军荣夫妇即因年老体迈多病，老房屋年久失修相继倒塌无处居住，一直借住在同村的张兴瑞、陈雪娟家，后因其他原因搬出，为解决住房问题无奈选择搭建板房。张军荣夫妇在搭建之初即报知村组，考虑到张军荣夫妇系低保户，村组出于照顾特意指派专人负责协助搭建。搭建过程中，被告邓州市规划局也专门组织人员对搭建情况进行查看并多次到张军荣家了解情况，在板房并不影响大的规划的情况下，规划局考虑到张军荣夫妇的实际困难并未要求强制拆除。2、原告所诉的行政不作为与事实情况不符。本案中邓州市规划局在了解清楚实际情况并确认活动板房的搭建并不影响市区规划大局之后，从人性化的角度出发，特殊问题特殊处理，未要求张军荣夫妇拆除，不仅解决了低保老人的生存困难，也体现了“情为民所系”、“权为民所用”的执政理念，取得了良好的社会效果。3、同意规划局的其他意见。第三人提交证据如下：1、同村两位村民的证言，证明老宅以前变为危房，没法住人；2、张吉志、张先志证言，证明该房屋系年久失修倒塌的；3、建活动板房的申请、低保证明，证明第三人建活动板房经村委会同意；4、花洲街道办事处证明，证明原告户口30年前已迁出，并且该老宅房屋是自然倒塌的。经庭审质证，对原告所举证据，被告无异议。第三人质证后，对证据真实性没有异议，对证明方向有异议。根据规定老干部回村落户，需要村委会同意，原告仅出示户口本难以证明其已经回迁。另外房屋是可以继承，但是房屋现在已经不存在，故已经不存在宅基地使用权继承问题。对被告所举证据，原告质证后认为：1、被告自认的“暂未对其进行强制拆除”，属于拖延履行，即是典型的行政不作为的表现形式之一；2、第三人另有一处2004年闲置至今的组分配宅基地未使用，且原告同意资助其搬移到其自有宅基地上居住，因此第三人夫妻年事已高，无处居住不成立；3、原告已依法享有该共有物按份共有物权之合法权益，根据法律、人民法院的法律文书以及（1993）邓土001587号土地证，该证以按份共有登记，即是住宅基地法律效力凭证，又是按份共有的证据，足以证明原告已享有涉案共有物即沿袭世居住宅基地按份占有和使用的权利；4、以按份共有的内部关系，法律规定各共有人行使权利应受份额的限制，超过自己份额构成对其他共有人合法权益的侵害，其他共有人都可依法请求有关行政主管部门履行法定职责，保护其合法权益。第三人无异议。对第三人所举证据，原告举证后认为：1、证据1与本案无关；2、对证据2的真实性有异议；3、村委会的批准文件无效，需要县政府批准才可以；4、《河南省土地实施管理办法》、《物权法》规定，退休回乡的干部可以回乡申请宅基地，有宅基地的继续行使使用权；5、以共有的内部关系，张吉志、张军荣的份额已给其儿子建住宅使用，再建板房，侵害其他共有人的合法权益。被告质证后认为，土地证是兄弟三个的，第三人现在居住的位置就在其享有共有权的土地上建的临时建筑。综合当事人的质证意见，认证如下：原、被告以及第三人所举证据能够证明本案相关事实，本院确认其相应的证明力。根据当事人的陈述、举证和质辩意见，结合认证，确认以下事实：2013年，邓州市人民法院受理原告张吉线、张先锋与被告邓州市人民政府及第三人张先进、张吉志土地行政登记纠纷一案，于2014年1月15日作出（2013）邓行初字第38号行政判决，该判决认定：“张吉线、张吉志与张吉刚（已故）系亲兄弟关系。张先进系张吉志之子，张先锋系张吉刚之子。1969年张吉线、张吉志、张吉刚父母在邓州市花洲办事处三里阁居委会竹中组翻建砖木结构瓦房，主房六间，偏房一间。三兄弟母亲郑青兰、父亲张永恒先后于一九八四年、一九八八年去世，张吉刚于一九九七年病故。一九九三年邓州市土地普查期间，邓州市人民政府为张吉刚、张吉志、张吉线、张先进颁发了土地使用证，证载土地历史及类别为世居用地，面积363㎡,建筑占地72㎡。一九九三年办证期间原有六间主房及一间偏房并没有倒塌。一九九五年张吉志次子张朝阳患精神分裂症将房屋点燃失火，后房屋倒塌仅剩余一间半主房较为完整。后第三人张先进于1993年在其祖宅西边建三间楼房，占地面积为东西13M，南北13.6M。其中东边的偏房占用老宅主房西边两间位置。庭审期间，法庭勘验现场时，经原告及第三人指认现场测量其宅地东西为26.4M，南北为30M，与土地证书上记载的东西为26.4M，（西）南北为21M，（东）南北12M不符，但证载的用地面积在其指认宅地面积的范围之内。”判决撤销被告邓州市人民政府作出的邓土（1993）001587号土地使用证中将张先进登记为共同使用人的部分。张吉志、张先进不服，向河南省南阳市中级人民法院提起上诉，南阳市中级人民法院于2014年6月28日作出（2014）南行终字第00061号行政判决：“驳回上诉，维持邓州市人民法院（2013）邓行初字第38号行政判决”。2013年12月，张吉志（2016年病故）未经批准，在祖留宅基上违法建活动板房。2013年12月20日，邓州市城乡规划局执法人员在巡查中发现后，作出邓规责停字（2013）第1312004号《责令停止违法行为通知书》：“现责令你（单位）立即停止上述行为，并于2013年12月21日8时00分携带相关手续到邓州市城乡规划局等候处理”。张吉志拒绝签字，后继续建设。原告张吉线认为，张吉志在祖留宅基上违法建活动板房的行为，严重侵犯其兄和自己“通过房屋继承取得的宅基地使用权”。2015年4月29日原告张吉线、张先锋向邓州市城乡规划局递交申请书，请求尽快依法责令张吉志拆除活动板房；或组织拆除，履行保护申请人合法权益的法定职责。邓州市城乡规划局未进一步作出行政行为。原告认为邓州市城乡规划局行政不作为，向本院提起行政诉讼，请求；1、依法判令被告履行法定职责，依法作出处理决定、组织拆除张吉志、张军荣违法违规所建的板房，保护原告合法权益；2、诉讼费由被告承担。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”依据该条规定，被告作为邓州市城乡规划主管部门，负有查处违法建设行为的法定职责。本案中，第三人在2013年12月未经规划部门批准擅自在祖留宅基地搭建活动板房，被告在巡查发现后，即对其作出停工通知，但未作进一步的处理，属于未全面、适当地履行法定职责，且在原告向其提出申请后仍未作出行政行为，已构成行政不作为。被告应当依照相关法律规定，履行法定职责，作出行政行为。原告请求本院判决被告依法履行法定职责，依法作出处理决定的理由成立，应予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据该条规定，拆除违法建筑须由被告作出限期拆除的决定，然后“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，被告不能直接“采取查封施工现场、强制拆除等措施”。原告请求本院判决被告组织拆除张吉志、张军荣违法违规所建的板房与上述规定不符，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条规定，判决如下：责令被告在本判决生效两个月内对原告张吉线、张先锋申请对第三人张军荣违法建设的行为作出行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元由被告负担。如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉至河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  高广山审 判 员  李春林人民陪审员  刘 辉二〇一七年一月十八日书 记 员  王璐璐