山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁01行终675号上诉人（原审原告）罗吉，男，1983年5月28日出生，汉族，无业，住北京市被上诉人（原审被告）山东省公安厅，住所地济南市。法定代表人徐珠宝，厅长。委托代理人李梦原，该单位民警。委托代理人菅潍义，该单位政府信息公开办公室工作人员。被告中华人民共和国公安部，住所地北京市。法定代表人ＸＸＸ，部长。委托代理人甘志军，该单位法制局干部。上诉人罗吉诉被告山东省公安厅、被告中华人民共和国公安部申请政府信息公开及行政复议一案，不服济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，向诉辩各方邮寄送达了“二审行政案件诉讼要素表”，并依法组成议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明：2015年11月2日，被告山东省公安厅收到原告邮寄的政府信息公开申请，要求公开“山东省公安厅对于社会上群众反映强烈的‘关键词诈骗行为’新型行业性犯罪问题的具体应对措施和预防措施。”同年11月23日，第一被告作出《政府信息告知书》（[2015]第31号），告知申请人其申请涉及公安机关预防打击犯罪的具体措施和手段等刑事司法工作，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条和《山东省政府信息公开办法》第2条规定所指的政府信息。同时，该告知书中告知原告：对于“关键词”新型网络诈骗犯罪，公安机关将会依法予以严厉打击，切实保障人民群众财产安全。收到第一被告的《政府信息告知书》后，原告向被告中华人民共和国公安部邮寄《行政复议申请书》，要求确认原告《政府信息告知书》违法并予以撤销，在法定期限内对申请人所申请事项重新作出答复。被告中华人民共和国公安部于2015年12月2日收到原告寄送的行政复议申请材料，决定受理并于同年12月7日向被告山东省公安厅寄送《行政复议提交答复通知书》，被告山东省公安厅于12月11日收到通知书并于12月15日提交《行政复议答复书》。2016年1月29日，被告中华人民共和国公安部作出《驳回行政复议申请决定书》（公复驳字[2016]7号），认为原告向被告山东省公安厅申请公开的内容明确指向对犯罪问题的具体应对措施和预防措施，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范围，被告山东省公安厅不负有适用《中华人民共和国政府信息公开条例》予以公开的职责，驳回了原告的行政复议申请。原告于2月3日收到复议决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。因此，对“关键词诈骗”新型犯罪问题的应对措施和预防措施属于被告山东省公安厅的职权权限范围，该类信息应当由被告山东省公安厅制作、记录并保管，因此，被告山东省公安厅具备本案被告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告…；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案被告中华人民共和国公安部驳回了原告的复议申请，具备本案被告主体资格。根据法律规定，公安机关具有行政治安管理和刑事案件侦破的双重职能。而《中华人民共和国信息公开条例》第二条所规定的政府信息，指的是行政机关在履行行政职能过程中制作、获取的行政管理信息，而非刑事侦查信息。原告向被告申请公开的信息内容为“‘关键词诈骗’新型犯罪问题的应对措施和预防措施”，该类问题是对犯罪问题的具体应对措施和预防措施，而预防和应对犯罪的措施是公安机关在履行刑事司法职能过程中制作或者获取的信息，并非公安机关履行行政职责时产生的信息。因此，被告山东省公安厅不予公开该信息，以及被告中华人民共和国公安部驳回原告申请的事实清楚、证据确凿、并无不当。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责或过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。被告山东省公安厅认为原告申请的刑事司法信息不属于该条关于政府信息的定义，适用依据并无不当。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款之规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日；《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政期限少于60日的除外。被告山东省公安厅于2015年11月2日收到原告申请信息公开挂号信，11月23日作出答复并邮寄原告；被告中华人民共和国公安部于2015年12月3日收到原告申请，2016年1月29日作出复议决定，2016年2月1日邮寄送达原告,原告于2月3日收到。被告山东省公安厅的答复超出法律规定15个工作日的答复期限，且当庭没有提交负责人批准及告知申请人的相关证据，程序存在轻微瑕疵，在今后的工作中应当予以纠正。综上所述，被告山东省公安厅针对原告的政府信息公开申请所作答复，具有相应职责权限，答复内容适当，适用法律正确，本院对其答复行为的合法性予以认定。被告中华人民共和国公安部针对原告的复议申请所作的复议决定，具有相应职责权限，程序合法，本院对该复议决定的合法性予以确认。原告的各项诉讼，理由不能成立，本院不予支持。依照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回了原告罗吉的诉讼请求。上诉人罗吉不服原审判决上诉称，一、一审法院认定事实错误，法律适用错误。被申请人未按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和公安部制定的《公安机关执法公开规定》（公通字[2012]38号）等法律规章履行其法定职责。1、根据公安部《公安机关执法公开规定》第九条：“公安机关应当向社会公开涉及公共利益、社会高度关注的重大案件调查和处理结果，以及公安机关开展打击整治违法犯罪活动的重大决策。”第十条规定：“公安机关可以向社会公开下列执法信息：（一）辖区社会治安状况、火灾和道路交通安全形势、安全防范预警信息；”第十八条规定：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当按照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”第三十二条规定：“公民、法人或者其他组织认为公安机关未按照本规定履行执法公开义务的，可以向该公安机关提出公开申请；经申请该公安机关仍拒绝履行执法公开义务的，可以向上一级公安机关举报。收到举报的公安机关应当予以调查处理……”由此可知，公安部门有向社会公开公安机关开展打击某一类型犯罪活动决策的法定义务。2、申请人向被申请人申请公安机关重大决策信息和安全防范预警信息，虽然在申请方式上以“政府信息公开申请”的方式提出，都是原告向被告提出信息公开申请的权利，即便有瑕疵，被申请人也不能剥夺申情人的该项权利。3、《公安机关执法公开规定》第三十五条：“本规定未涉及的公开事项，依照有关法律、法规、规章和其他规范性文件的规定执行。”公安机关开展打击整治违法犯罪活动重大决策信息和安全防范预警信息，其流程应该按照《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的依申请公开程序条款执行。4、被申请人2（第二被告）公安部未依法对第一被告山东省公安厅在事实认定、法律适用、程序违法等问题进行审查。二、公安部制定的《公安机关执法公开规定》（公通字[2012]38号），其中一些条款因规定不明确，且与《中华人民共和国政府信息公开条例》存在法条竞合的情况，因此被申请人在行政过程中对相关条款认识不清导致错误行政。故请求法院审查该规定时，明确两者之间的竞合关系，是上位法和下位法的关系，还是特别法与一般法的关系。上诉请求：撤销原审判决和（2016）鲁0103行初48号裁定；二、依法对《公安机关执法公开规定》（公通字[2012]38号）相关条款进行审查。被上诉人山东省公安厅答辩意见同原审答辩；被上诉人为中华人民共和国公安部未提交答辩意见。被上诉人山东省公安厅、公安部向原审法院提供如下证据及依据（均为复印件）：1、被告公安部出具的落款时间为2016年1月29日的《中华人民共和国公安部驳回行政复议申请决定书》；2、被告公安部出具的落款时间为2015年12月7日的《行政复议提交答复通知书》；3、被告山东省公安厅出具的落款时间为2015年12月15日的《行政复议答复书》；4、原告向被告公安部提交的《行政复议申请书》；5、被告山东省公安厅出具的落款时间为2015年11月23日的《政府信息告知书》；6、5号证据的邮件详情单；7、原告向被告山东省公安厅提交的《山东省公安厅政府信息公开申请表》；8、7号证据邮寄挂号信信封；9、7号证据挂号信函收据及跟踪进度查询单；10、山东省公安厅《政府信息公开办公室登记台账》。以上证据，被上诉人山东省公安厅用以证明其不予公开行为合法，被上诉人中华人民共和国公安部用以证明其驳回复议申请符合法律规定。上诉证据、依据均随诉讼卷宗移交本院，本院对事实和证据的认定同原审。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人向被上诉人山东省公安厅申请政府信息公开，要求公开“山东省公安厅对于社会上群众反映强烈的‘关键词诈骗行为’新型行业性犯罪问题的具体应对措施和预防措施。”从内容上看，更倾向于公安机关的刑事侦查手段；从形式上看，公安机关对于某类新型犯罪问题所采取的应对和预防措施不是一成不变的，也不属于以一定形式制作或完整的记录和固化保存下来政府信息。该申请公开的信息内容不符合该条关于政府信息的定义，被上诉人山东省公安厅在告知上诉人所申请公开的信息不属于“政府信息”的同时，强调“对于关键词新型网络诈骗犯罪，公安机关将会依法予以严厉打击，其实保障人民群众财产安全。”做法并无不当。原审法院认为被上诉人山东省公安厅的答复超出法律规定15个工作日的答复期限，且当庭没有提交负责人批准及告知申请人的相关证据，程序存在轻微瑕疵，认为被上诉人公安部行政复议决定程序合法，本院对此予以确认。关于（2016）鲁0103行初48号裁定，是对（2016）鲁0103行初48号行政判决笔误的补正，上诉人要求撤销该补正裁定，没有法律依据。关于上诉人请求依法对《公安机关执法公开规定》（公通字[2012]38号）相关条款进行审查的诉讼请求，由于是上诉新增的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗吉负担。本判决为终审判决。审 判 长  张振明审 判 员  张启胜代理审判员  魏吉锋二〇一七年一月十二日书 记 员  张天虹