北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2016）京0105行初540号原告阳昔杨，男，1975年10月8日出生。被告北京市朝阳区食品药品监督管理局，住所地北京市朝阳区建国路管庄7号。法定代表人刘立新，局长。委托代理人朱保建，男，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。委托代理人刘晓红，北京赵天庆律师事务所律师。原告阳昔杨（以下称原告）不服被告北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下称被告）举报答复，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告，被告的委托代理人朱保建、刘晓红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年8月9日，被告接到原告关于北京永辉超市有限公司朝阳百子湾分公司（以下简称永辉超市百子湾分公司）销售的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”超范围使用食品添加剂“三氯蔗糖”、“乙二胺四乙酸二钠”的举报，于2015年9月21日立案调查。2016年4月28日被告作出（京朝）食药监食举答复[2016]350008号《关于北京永辉超市有限公司朝阳百子湾分公司销售不安全食品举报的处理结果答复》，告知原告其举报的违法事实不成立，该局决定撤案；同时其提出的举报奖励事项不符合规定，该局决定不予申报。原告诉称，第一，被告作出的撤案决定事实不清。被告既然调查认定被举报产品“初元牌复合肽特殊膳食营养液”为“其他饮料类”食品，则其标签标示“特殊膳食”字样、“供体质虚弱人群食用”等内容虚假，明显违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定。被告显然没有按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条的规定认真履行职责，未尽法定调查义务，调查事实不清，适用法律错误。第二，被告行政程序违法。《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十七条规定，举报承办单位应自收到举报管理机构转办、交办的举报信息之日起30日内调查核实，依法办理，作出立案或者不予立案的决定后应在3日内书面回复举报管理机构。由举报管理机构根据举报人所留的联系方式回复举报人。该条规定的是被告受理举报后就是否立案应回复举报人的告知义务。该办法虽属于规范性文件，但在其上位法并未对处理程序作出明确规定的情况下，该办法中对于程序期限的规定仍对被告的行政行为具有明显约束的法律效力。但是，被告至今仍未履行上述第十七条所规定的告知义务。因此，被告的行为已构成不履行法定职责的违法行为。综上，请求法院撤销被告对原告举报案件作出的撤案决定，并责令被告重新调查处理。原告在指定期限内没有向本院提交证据。被告辩称，被告在接到原告举报后于2015年8月14日对被投诉人进行了现场检查，在原告提交购买的产品实物及购物小票当日即2015年9月21日决定立案并当面告知原告。此后被告先后三次向江西省南昌市食品药品监督管理局（以下简称南昌市食药局）发出协查函，就原告举报的商品涉及的企业标准等问题进行调查。在收到回函后，被告于2016年4月28日作出撤销案件的决定，并于当日向原告寄送。被告认为：1、被告的行政行为程序合法，被告已将立案情况及时告知了原告，此事实已得到北京市食品药品监督管理局（以下简称北京市食药局）复议决定的认可，且不存在超期立案问题。同时在原告并未要求书面回复立案决定的情况下，被告当面告知原告立案结果是符合法律规定的。该案件的办理因存在协查事项，而协查期间依法可不计入办案期限，故本案不存在超期办理问题；2、被告对举报案件作出撤案决定的行政行为符合法律规定。原告投诉举报事项为特殊膳食食品违法添加“三氯蔗糖”、“乙二胺四乙酸二钠”。被告经过调查确定被举报产品为其他饮料，可以添加“三氯蔗糖”、“乙二胺四乙酸二钠”，原告举报的违法事实不存在，被告作出撤案决定并告知了原告，故被告对原告举报案件作出撤案决定的行政行为符合法律规定。综上，被告办理涉案举报事项认定事实清楚、适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：（一）证据：1、《北京市食品药品监督管理局举报登记表》、原告提供的身份证复印件、购物小票复印件、实物照片复印件，以证明被告于2015年8月9日收到原告的举报，并于2015年9月21日收到原告提交的身份证复印件、购物小票复印件和实物，工作人员对实物进行了拍照；2、《现场检查笔录》、工作人员在检查现场拍摄的“初元牌复合肽营养饮品”商品照片、被举报产品的生产商、被委托加工生产商、经销商的营业执照副本复印件等资质证照及《委托加工合同》，以证明2015年8月14日被告的执法人员进行现场检查的情况；3、被告执法人员于2015年8月23日、8月28日、9月18日、9月21日制作的《工作记录》及2015年9月21日制作的《立案审批表》，以证明被告执法人员曾三次电话通知原告到被告下属的南磨房食药所提交产品实物及购物小票，于2015年9月21日予以立案并当面告知原告立案决定；4、北京市食药局作出的京食药监复决字[2015]第0189号《行政复议决定书》，以证明原告曾向市食药局申请复议，要求确认被告未在法定期限内告知其立案决定，复议机关驳回原告请求；5、（京朝）食药监食协查[2015]350016号、（京朝）食药监食协查[2016]350010号和350022号《协助调查函》以及相应的邮寄凭证、邮件查询单、南昌市食药局提供的《江中药业股份有限公司企业标准初元牌复合肽特殊膳食营养液（供体质虚弱人群食用）》、江西省食品药品监督管理局（以下简称江西省食药局）出具的《关于江西泽众制药股份有限公司食品厂食品生产许可情况的说明》，以证明被告曾经于2015年9月22日、2016年2月1日和2016年3月8日三次通过邮寄方式向南昌市食药局发出协查函，并于2016年4月14日收到回复，证实被举报产品属于符合规定生产的产品；6、《（撤案）审批表》，以证明举报人举报的违法事实不存在；7、（京朝）食药监食举答复[2016]350008号《关于北京永辉超市有限公司朝阳百子湾分公司销售不安全食品举报的处理结果答复》及妥投记录，以证明该局将案件处理结果依法答复原告并向其邮寄送达答复函。（二）依据的规范性文件：1、《食品安全法》（2015年修订）；2、北京市食药局制发的《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》（京药监法[2013]15号）；3、北京市食药局制发的《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》（京食药监[2014]8号）；4、《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）；5、《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据材料均系在作出被诉答复之前制作、收集、调取的，调取手段合法且具有真实性及关联性，能够证明被告受理原告的举报、开展调查工作并作出被诉答复的基本情况，本院予以采纳。原告对上述证据真实性的质疑缺乏事实根据，而被告提交的部分证据在形式要件方面确实存在原告质疑的瑕疵，但并不影响证据的证明力，故对原告主张本院不予采纳。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2015年8月9日，原告通过北京市食药局网站填报《举报登记表》，填报的主要事项如下：产品名称为“初元牌复合肽特殊膳食营养液”，销售企业和被投诉举报单位为“永辉超市百子湾分公司”，生产厂家为“江西泽众制药股份有限公司食品厂”，内容描述为“被举报人销售的初元牌复合肽特殊膳食营养液（执行标准：Q/JZYY0036S）系特殊膳食用食品，违法超范围使用食品添加剂三氯蔗糖、乙二胺四乙酸二钠”，投诉举报诉求为“依法查处；书面告知处罚结果；予以举报奖励”。填报登记表同时原告附购买商品的实物照片。接收上述举报信息后，被告执法人员于2015年8月14日前往永辉超市百子湾分公司进行现场检查并制作了《现场检查笔录》，笔录记载超市现场未发现原告举报的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”，超市工作人员自述只销售过“初元牌复合肽营养饮品（Ⅱ型）”一种商品。执法人员对超市销售的上述商品进行了拍照并且调取了生产企业、销售企业的相关资质证照复印件。由于原告举报商品的名称、销售小票上的商品名称及执法人员现场检查发现的商品的名称存在不一致性，被告工作人员分别于2015年8月23日、8月28日、9月18日三次致电原告，要求其提供购买的产品实物及购物小票。直至2015年9月21日，原告前往南磨房食药所，提交了超市购物小票和购买的商品，执法人员进行了拍摄，并由原告在拍摄的照片上签字确认。当日，被告填写《立案审批表》，对该案进行立案调查。2015年9月22日被告以邮寄方式向南昌市食药局发出（京朝）食药监食协查[2015]350016号《协助调查函》，请求该局协助核实江中药业股份有限公司出品的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”是否办理企业标准备案，如已办理标准备案，请协助提供加盖企业公章的Q/JZYY0036S备案标准复印件。此后一直未收到回函。2016年2月1日，被告再次向南昌市食药局邮寄发出（京朝）食药监食协查[2016]350010号《协助调查函》，请求调查涉案商品的备案的企业标准并提供复印件；同时请求该局调查“初元牌复合肽特殊膳食营养液”使用的食品添加剂含有“三氯蔗糖”和“乙二胺四乙酸二纳”，是否符合食品安全国家标准，并请该局尽快回函。此后，被告收到南昌市食药局回复的《江中药业股份有限公司企业标准初元牌复合肽特殊膳食营养液（供体质虚弱人群食用）》（Q/JZYY0036S-2011）。2016年3月8日，被告第三次向南昌市食药局邮寄发出（京朝）食药监食协查[2016]350022号《协助调查函》，请求协助调查：1、江中药业股份有限公司出品的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”属于食品分类系统中的“饮料”还是“特殊膳食”？2、江中药业股份有限公司2014年7月22日出品的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”产品中含有食品添加剂“三氯蔗糖”和“乙二胺四乙酸二钠”是否符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）的规定？2016年4月5日，江西省食药局作出《关于江西泽众制药股份有限公司食品厂食品生产许可情况的说明》，称“当地监管部门于2011年11月4日向江西泽众制药股份有限公司食品厂发放食品生产许可证，发证类别为饮料（其他饮料类）。江中药业股份有限公司委托江西泽众制药股份有限公司食品厂生产‘初元牌复合肽特殊膳食营养液’，在委托企业所在地和被委托企业所在地质量技术监督部门办理了《食品生产许可证委托加工备案》，委托产品名称是‘初元牌复合肽特殊膳食营养液’，委托产品单元是‘其他饮料类’。‘初元牌复合肽特殊膳食营养液’系当地监管部门同意江西泽众制药股份有限公司食品厂纳入其生产许可范围‘其他饮料类’单元生产的产品。”据此，被告于2016年4月28日填写《（撤案）审批表》，并于当日作出被诉的撤销案件决定，认定：经向江西省食药局核实，被举报产品的制造商取得了当地监管部门核发的食品生产许可证，发证类别为饮料（其他饮料类）。被举报产品委托和被委托生产企业在所在地质量技术监督部门办理了《食品生产许可证委托加工备案》，委托产品单元是“其他饮料类”，被举报产品系当地监管部门同意生产企业纳入其生产许可范围“其他饮料类”单元生产的产品。根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）规定，“三氯蔗糖”、“乙二胺四乙酸二钠”系可以在饮料中使用的食品添加剂。永辉超市百子湾分公司销售不符合食品安全标准的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”违法事实不能成立。依据《北京市食品药品监督行政处罚规定实施细则》第三十四条第（三）项的规定，被告决定撤案。由于原告提出的举报奖励事项不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条规定的举报奖励条件，被告决定不予向北京市朝阳区食品药品安全委员会办公室申报。上述书面答复于2016年5月11日以邮寄方式向原告送达。另查，在上述执法程序履行期间，北京市食药局曾于2015年11月16日受理原告以本案被告为被申请人的行政复议申请，原告主张其于2015年8月9日提出的前述举报始终未被告知是否立案，请求行政复议机关责令本案被告依法告知其对举报事项是否作出立案决定。北京市食药局作出行政复议决定认定，本案被告于2015年8月9日收到原告的举报材料，后积极调查核实，并通过电话要求原告补充证据材料；原告于2015年9月21日将上述补充证据提交至被告处，已是立案回复的最后期限；本案被告在当日当面告知原告立案的决定，有由被告多名工作人员签字的工作记录单证明，故复议机关认为本案被告已经履行了法定职责，据此依法驳回了原告的复议请求。复议决定作出后，原告未在法定期限内提起诉讼。本院认为，依据《食品安全法》第六条的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责，有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。北京市机构编制委员会制发的京编办函[2013]3号文件，批准设置北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道乡镇食品药品监督管理所，并明确了相应职责。据此，被告作为食品药品监督管理部门对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。本案所涉及事项是本市食品安全监督管理领域内消费者因食品安全问题举报投诉引发的行政纠纷。根据本市食药部门的执法程序，该事项的办理流程可分为举报的受理、办理、立案调查及相应的处理、处罚两部分。前者，北京市食药局制发有《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》；后者，北京市食药局制发有《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》，规定了举报违法类案件办理的相应环节工作应遵循的具体要求。上述规范性文件在本案中具有适用性。原告提起本次诉讼主要从被告作出的答复事实认定不清和程序违法两个方面诉请法院撤销。结合原告的诉讼理由，本院对被诉的举报答复的合法性进行了审查，认为：第一，关于答复的事实依据。原告向食药安全监管部门举报的事项为“永辉超市百子湾分公司涉嫌销售超范围使用食品添加剂的初元牌复合肽特殊膳食营养液”，即使用了“三氯蔗糖”、“乙二胺四乙酸二钠”。围绕这一事项，被告前往被举报的超市进行了现场检查、从原告处提取了被举报的商品，并根据商品标签的信息确认了“出品商”“产地”“产品配料”等基本信息，进而向该企业属地食药安全监管部门发出协查函，请求对相关问题协助调查。根据属地食药安全监管部门的复函可以确认，原告举报的“初元牌复合肽特殊膳食营养液”的制造商取得了属地食药监管部门核发的食品生产许可证，该商品的委托生产企业和被委托生产企业在所在地质量技术监督部门办理了《食品生产许可证委托加工备案》，该商品所属产品的单元为“其他饮料类”。而根据该商品生产时应依据的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011），“三氯蔗糖”和“乙二胺四乙酸二钠”属于在饮料中可以使用的食品添加剂。在此情况下，被告作出原告举报的违法事实不成立的认定，事实证据充分且有相应的法律依据，本院予以认可。第二，关于答复的执法程序。根据《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》的规定，本市食品药品举报工作实行统一管理，由专司举报管理的机构统一受理，之后依据属地管理原则和监管职责划分，转办或交办有关单位。该办法第十七条规定，举报承办单位应自收到举报管理机构转办、交办的举报信息之日起30日内调查核实，依法办理，作出立案或不予立案的决定后应在3日内书面回复举报管理机构。由举报管理机构根据举报人所留的联系方式回复举报人。关于立案后的执法工作，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》从立案、调查取证和处罚的作出等环节做了具体规定。其中第十三条规定，自立案至作出行政处罚决定总时限为60个工作日……对于需要检验、检测、检疫或者鉴定的案件，检验、检测检疫或者鉴定时间不计入行政处罚总时限。本案中，被告提供的证据能够证明，该局承办原告的举报后，根据其提供的信息前往被举报超市进行了现场检查，在未查找到原告举报商品的情况下，联系原告提供其购买商品的实物。经核实原告提供的商品实物后，被告初步确认符合立案条件并予以立案。之后立即启动调查程序，请生产企业属地食药监管部门就相关事项进行调查核实，在得到回复后最终作出被诉答复并送达原告。被告的执法程序符合前述规范性文件关于举报违法案件调查、处理的相关步骤和时限的规定，本院不持异议。《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条规定了案件调查终结后不同的处理方式，其中第（三）项明确规定违法事实不成立的，经相关部门审批后予以撤案。据此，被告针对原告的举报作出的结论有相应规范性文件的依据，本院不持异议。同时，在原告举报的违法事实不成立的情况下，被告答复其关于奖励的请求不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》的规定不予申报，亦属处理正确，本院予以认可。综上，原告要求撤销被告作出的撤案决定并责令其重新调查处理的请求不能成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告阳昔杨的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告阳昔杨负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍代理审判员  骆芳菲人民陪审员  张 林二〇一七年一月二十二日书 记 员  赵 越