江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏06行终642号上诉人（原审原告）张洋萍，女，1987年9月11日生，汉族，住南通市通州区。上诉人（原审原告）高某。法定代理人张洋萍，女，1987年9月11日生，汉族，住南通市通州区（系高某母亲）。委托代理人张影，江苏友诚（南通）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南通市通州区金沙街道办事处，住所地南通市通州区。法定代表人孙伟俊，主任。委托代理人秦飞，南通市通州区金沙街道办事处工作人员。委托代理人胡东浩，江苏高仁律师事务所律师。原审第三人张淑修，女，1929年1月26日生，汉族，住南通市通州区。原审第三人张祖成，男，1953年12月4日生，汉族，住南通市通州区。原审第三人张建春，男，1978年3月27日生，汉族，住南通市通州区。上诉人张洋萍、高某因与被上诉人南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街道办）要求履行搬迁安置补偿职责一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初8号行政判决向本院提起上诉。本院于2016年10月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2013年7月31日，江苏省人民政府作出《江苏省内人民政府关于南通市通州区“万顷良田建设工程”建新区2013年度第2批次（10挂）建设用地的批复》同意将本案所涉的太山村等41.0682公顷集体土地征收为国有，后南通市人民政府亦发布了《南通市人民政府征收土地公告》。但所在地市、县人民政府未就案涉的银河小学周边地块房屋搬迁作出征收决定。2015年2月27日，南通市通州区城市建设指挥部向原金沙镇人民政府下发重点工程搬迁任务书，要求其于2015年5月31日前完成银河小学及周边地块的搬迁任务。同年4月7日，金沙街道办事处制定《实施方案》，主要内容为，根据《区政府关于印发的通知》（通政办发[2014]32号）（《通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见》以下简称《指导意见》）文件精神，结合金沙街道办实际，制订《实施方案》。其中，搬迁安置中规定，搬迁安置实行产权调换与货币补偿相结合的方式。对于安置面积的确定，按照合法建筑面积等面积确定安置面积，或按照安置人口确定安置面积，享受基价；两者就高不就低，且不得兼选。对于以安置人口确定面积的，《实施方案》明确规定了可作为安置人口的情形和不可作为安置人口情形。对不可作为安置人口的情形明确为：户口在搬迁范围内，但不符合享受农村宅基地审批条件的人员；已出嫁或已招婿离开本辖区生活，户口未迁出的……2015年4月20日，南通市通州区房屋拆迁管理办公室对该《实施方案》同意备案。另查明，张金乔（已故）户曾于1996年申请在原通州市金西乡太山村9组（属银河小学周边搬迁地块）建房，当时其家庭成员为户主张金乔、妻子张淑修、女儿张云西、女婿张祖成、孙子张建春、孙女张萍萍（即张洋萍），每人享受20㎡宅基地。经原通州区金西乡人民政府批准同意该户新建楼房4间、建筑占地面积120㎡。张洋萍结婚后户口未从太山村迁出，其户口于2015年4月20日与其父母并户，张洋萍的服务处所为淮安青浦区个体服装店。高某系张洋萍之子，出生日期为2011年9月1日，出生地为江苏省淮安市青浦区，于2015年4月22日因未成年子女投母亲由淮安市青浦区城南乡韩城村2组42号迁入。还查明，2015年6月4日，金沙街道办与张淑修、张祖成、张建春签订房屋搬迁补偿安置协议，协议记载被搬迁房屋位于太山村9组，楼房合法面积240平方米，其他面积180平方米；平房其他面积91.62平方米。协议约定：该户安置人口为农业人口1,2,3个，照顾1个农业人口；该户安置面积315平方米；被搬迁房屋的建安成新价补偿、装饰装潢补偿、附属设施、设备、树木等补偿、搬迁补助、搬迁奖励、过渡补助、增加奖励及遗漏增补合计人民币708000元；张淑修安置45㎡、张祖成安置90㎡、张建春安置180㎡。2015年8月28日，张洋萍向金沙街道办提交申请，要求金沙街道办张洋萍母子进行搬迁安置并给予书面答复。同年11月24日，金沙街道办作出关于张洋萍信访事项的答复意见书（金街办信复[2015]83号），答复称房屋拆迁时张洋萍已出嫁，根据《银河小学周边地块搬迁项目搬迁补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）第二条规定的“已出嫁或已招婿离开本辖区生活，户口未迁出的不作为安置对象”，张洋萍母子不能享受安置。张洋萍、高某认为金沙街道办的行为侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求判决：1、金沙街道办对张洋萍、高某进行安置；2.对《指导意见》、《实施方案》进行合法性审查，确认案《实施方案》中“已出嫁或已招婿离开本辖区生活，户口未迁出的，不作为安置对象”的规定不作为认定行政行为合法的依据。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.张洋萍、高某提起该诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件，包括：（1）张洋萍、高某提起案涉诉讼所涉争议是否属于行政诉讼的受案范围；（2）张洋萍、高某是否具有提起该诉讼的原告主体资格；（3）金沙街道办是否系本案适格被告；2.金沙街道办是否应当对张洋萍、高某给予安置补偿。关于张洋萍、高某提起该诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件的问题。（1）关于案涉诉讼是否属法院行政诉讼受案范围的问题，张洋萍基于认为金沙街道办对案涉房屋实施搬迁后未对其及其子给予相应的安置面积、搬迁补偿而向金沙街道办提出搬迁安置申请。金沙街道办亦对该申请作出答复，明确拒绝了其请求。因此，本案的实质系申请人要求行政机关履行安置补偿职责而行政机关予以拒绝所引发的行政争议。张洋萍、高某就金沙街道办拒绝对其予以安置补偿的行为提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。（2）关于张洋萍、高某是否具有提起该诉讼的原告主体资格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中案涉房屋被搬迁，张洋萍、高某认为其系案涉房屋的共有人之一，认为其系案涉房屋的共有人之一而要求金沙街道办予以安置补偿。金沙街道办是否履行安置补偿的职责与张洋萍及高某存在利害关系，故张洋萍及高某具有提起该诉讼的原告主体资格。（3）关于金沙街道办是否系本案适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。确定被告基本原则之一为“谁行为，谁被告”，即行政行为的作出者即为行政诉讼的被告。本案中，张洋萍、高某要求金沙街道办对其安置补偿，金沙街道办书面答复明确拒绝了其请求，即金沙街道办以明示的方式拒绝履行安置补偿的职责，张洋萍、高某不服该行为而提起的诉讼，金沙街道办系该诉讼的适格被告。关于金沙街道办是否应当对张洋萍、高某给予安置补偿的问题。（1）金沙街道办制定了《安置方案》并依据该方案分别委托南通蓝图测绘有限公司、南通公正房地产评估事务所对案涉房屋的面积测绘，对案涉房屋及其附属设施、装饰装潢及树木等物品的价值作出评估。金沙街道办与张淑修、张祖成、张建春就房屋合法面积、其他面积予以确认，并对安置面积、搬迁补偿、补助费用形成一致意见后签订补偿安置协议，具有约束力。就案涉被搬迁房屋，金沙街道办已经对相关权利人作出相应的补偿、安置，在此情况下张洋萍、高某要求就案涉房屋对其另行作出安置补偿缺乏事实和法律依据。若张洋萍、高某认为金沙街道办与张淑修等人所签订的房屋拆迁补偿安置协议侵犯其合法权益，可通过其他合法途径主张相应的权利。（2）从金沙街道办制定的《实施方案》来看，银河小学周边地块房屋的搬迁安置实行产权调换与货币补偿相结合的方式。其中产权调换或货币补偿的补偿安置方式，以及房屋搬迁补助费、临时安置补助费的计算均以安置面积为基础和依据。对于安置面积的确定，按合法建筑面积等面积确定或按照安置人口确定，两者就高不就低。而安置人口的确定，分别列举了可作为安置人口和不得作为安置对象的情形，其中“已出嫁或招婿离开本辖区生活，户口未迁出的”不得作为安置对象。搬迁人对于被搬迁人的安置和补偿，系基于被搬迁房屋的灭失而给予房屋的对价以及对房屋的居住、使用人员因房屋灭失而造成生活成本等方面的损失的补偿。案涉补偿安置方案中所规定的“已出嫁或招婿离开本辖区生活，户口未迁出的”的人员，其实际已不在被搬迁的房屋中居住生活，房屋的搬迁不会导致其生活成本的增加，金沙街道办将此类人员不作为安置的对象亦符合常理。根据张洋萍常住人口登记卡记载，其服务处所为淮安青浦区个体服装店，并不在案涉被搬迁房屋内经常居住，故其不应作为被安置的对象。据高某常住人口登记卡记载，其出生地为江苏省淮安市青浦区，于2015年4月22日因未成年子女投靠母亲由淮安市青浦区城南乡韩城村2组42号迁入。高某虽将户口迁入该户，但其作为不足4周岁的幼童离开法定监护人在案涉被搬迁房屋中长期居住生活不符合常理，故其亦不能作为安置的对象。综上，金沙街道办已就案涉被搬迁房屋作出足额的安置补偿，不需再对张洋萍、高某另行安置补偿。至于张洋萍、高某起诉时提及的对《指导意见》及《实施方案》中“已出嫁或已招婿离开本辖区生活，户口未迁出的，不作为安置对象”的规定作为规范性文件附带审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于印发的通知》（法[2004]96号）的相关规定,在行政诉讼案件中一并审查的规范性文件是指有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的规范性文件，在范围上包括：国务院部门以及省、市、自治区和设区的市、自治州的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令、或其规范性文件。张洋萍、高某申请附带审查的《实施方案》，系金沙街道办针对特定人员、特定事项、在特定范围内实施的方案，不具有普遍约束力，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可在行政诉讼中附带审查的规范性文件。此外，对于《指导意见》，金沙街道办并未以此为依据拒绝履安置补偿职责，且张洋萍、高某也未指明文件中的违法条款，故对《指导意见》不予审查。综上所述，金沙街道办已就案涉被搬迁房屋作出了足额的安置和补偿，张洋萍、高某要求金沙街道办对其安置补偿缺乏事实和法律依据，故对其要求判决金沙街道办对其予以安置补偿的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张洋萍、高某的诉讼请求。上诉人张洋萍、高某上诉称，上诉人张洋萍、高某的户口均在案涉搬迁地块，且上诉人张洋萍在该地块的宅基地使用权经过了审批，故在案涉地块搬迁时，两上诉人均应当作为安置补偿的对象，被上诉人金沙街道办未予安置补偿违法。通州区政府制发的《指导意见》和金沙街道办制发的《实施方案》均系普遍适用的规范性文件，在上诉人明确要求一并审查的情况下，一审法院应予审查。一审法院将《实施方案》认定为不属于规范性文件，并以上诉人未指出《指导意见》中的违法条款为由，未对两规范性文件进行司法审查违反行政诉讼法的规定。一审法院在案件审理时，还存在违反合法性审查原则、违法允许被上诉人超过法定期限举证等违法情形，所作裁判违法。请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人金沙街道办辩称，案涉房屋产权登记记载的权利人为张祖成等人，金沙街道办已就搬迁补偿安置问题与张祖成等人达成一致意见，并不负有对其他人再行补偿安置的义务。张洋萍、高某并非案涉房屋产权登记记载的房屋所有权人，不属于房屋搬迁的补偿安置对象。金沙街道办所制发的《实施方案》，是综合考虑了安置地人口、可供安置的土地等实际情况，系从最大限度保护被搬迁人合法利益出发制定的具体的搬迁补偿安置方案，不符合该《实施方案》的人员不得进行补偿安置。张洋萍与高某均不符合《实施方案》规定的安置条件，故不得予以安置。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实依据，请求本院判决驳回上诉，维持原判。原审第三人张淑修、张祖成、张建春未作二审答辩。上诉人张洋萍、高某提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。经审理查明，一审法院对事实的认定及对证据的采信并无不当，本院予以确认。本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被上诉人是否负有对上诉人进行补偿安置的义务；二、一审法院对上诉人提出的一并审查规范性文件的诉求未予支持是否合法。一、关于被上诉人是否负有对上诉人进行补偿安置的义务的问题。本案上诉人提出的要求被上诉人与其订立房屋搬迁补偿安置协议，对其进行合理补偿安置的诉求，属于要求被上诉人履行职责的诉讼请求。故被上诉人是否具有与上诉人订立协议、对上诉人进行补偿安置的法定义务或自行设定的行政义务，是确定被上诉人应否履行的关键。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。案涉地块未由所在地的市、县人民政府作出征收决定，被上诉人金沙街道办亦非市、县人民政府确定的房屋征收实施部门，故其不具有对案涉地块进行征收补偿的法定职责。上诉人亦明知案涉地块的搬迁并非基于法定的房屋征收事由，故上诉人要求被上诉人履行的职责，并不来源于法律、法规的明确设定。被上诉人在辖区内公开发布了《实施方案》，该《实施方案》的发布，意味着若被搬迁人同意按该方案进行搬迁的，被上诉人则负有与其订立补偿安置协议，并按该方案给予补偿安置的义务。若被搬迁人有异议，双方不能达成协议的，则不能进行房屋搬迁。本案中，上诉人张洋萍、高某正是基于被上诉人依据该《实施方案》在案涉地块进行搬迁的事实，主张应由被上诉人对其进行补偿安置。上诉人的主张是否成立，既取决于该《实施方案》的内容是否符合法律规定，也取决于上诉人是否符合《实施方案》设定的条件。被上诉人《实施方案》中关于安置面积的确定，规定了两种确定情形，一是按合法建筑面积等面积确定安置面积，一是按安置人口确定安置面积，两者就高不就低。该部分内容的规定，体现了对被搬迁人居住利益的特殊保护。被上诉人根据辖区内的人口及可供安置的土地的实际情况，在按人口确定安置面积的情形中，将户口虽在搬迁范围内但不符合农村宅基地审批条件的人员、已出嫁或已招婿离开本辖区生活但户口未迁出的人员等几类人员不作为安置对象具有合理性，亦不违反法律法规的禁止性规定。故该《实施方案》可以作为确定被上诉人义务的依据。因上诉人张洋萍、高某不符合《实施方案》设定的条件，故上诉人张洋萍、高某要求被上诉人与其订立协议对其进行补偿安置的诉讼请求，本院不能予以支持。二、一审法院对上诉人提出的一并审查规范性文件的诉求未予支持是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据该条规定，作为行政行为依据的规范性文件，可由人民法院在行政诉讼时一并审查。本案系上诉人要求被上诉人履行职责的案件，通州区政府《指导意见》虽为规范性文件，但并非被诉行为的依据，不是人民法院应予一并审查的范畴，故一审法院未予审查并不违反法律规定。至于被上诉人所作的《实施方案》，是被上诉人就特定地块、特定的人员、特定搬迁事项的具体规定，与规范性文件所具有的针对不特定的多数人、可普遍反复适用的特性不符，一审法院未将《实施方案》视同规范性文件并无明显不当。上诉人的该项上诉理由亦不能成立。此外，上诉人所述一审法院在案件审理时，还存在违反合法性审查原则、违法允许被上诉人超过法定期限举证等违法情形，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上，一审法院审判程序合法，所作判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张洋萍、高某负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一七年一月二十二日书记员  吴 迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；