福建省漳浦县人民法院行 政 判 决 书(2016)闽0623行初101号原告龙海市小百合双语幼儿园，住所地龙海市九湖镇下庵村，组织机构代码07740963-X。法定代表人李晓阳，园长。委托代理人黄必胜，福建履德律师事务所律师。委托代理人林惠敏，福建履德律师事务所律师。被告龙海市国土资源局，住所地龙海市石码镇工农路61号，组织机构代码00388488-4。法定代表人陈丁俊，局长。委托代理人谢黎烨，龙海市国土资源局干部。委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。原告龙海市小百合双语幼儿园不服被告龙海市国土资源局对其作出的龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027号的通知》，于2016年8月31日向本院提起行政诉讼。经原告补正材料后，本院于2016年9月27日立案，于2016年9月27日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告龙海市小百合双语幼儿园的委托代理人黄必胜、林惠敏，被告龙海市国土资源局的委托代理人谢黎烨、陈朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告龙海市国土资源局于2015年12月3日作出龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027号的通知》。通知主要内容：因规划原因，36310020110628G027号《国有建设用地使用权出让合同》在法律上或者事实上不能履行，已经无法实现合同目的，根据《合同法》第九十四条规定，决定1.解除与龙海市小百合双语幼儿园签订的编号为36310020110628G027号《国有建设用地使用权出让合同》；2.收回土地使用权证号为龙特国用（2012）第GC0021号的国有土地使用权。原告龙海市小百合双语幼儿园诉称，2008年6月19日，漳州市城乡规划局向漳州市人民政府请示《关于申请龙海市小百合双语幼儿园建设用地指标的请示》（漳规[2008]93号），该用地请示经漳州市人民政府批准同意。2010年12月17日，通过公开挂牌交易，原告以最高竞价510万元竞得宗地编号为2010G58的上述规划建设用地使用权，并于2011年6月28日与被告龙海市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年8月22日，漳州市城乡规划局向原告办理漳规用地审字[2011]R0025号准予建设行政许可决定书；2012年3月23日，龙海市人民政府向原告颁发了龙特国用[2012]第GC0021号《国有土地使用权证》。据此，原告完整取得了前述国有建设用地的使用权。被告龙海市国土资源局以规划原因国有土地出让合同无法履行为由，于2015年12月3日作出“龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027国有建设用地使用权出让合同的通知》，决定单方解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，并收回原告合法的龙特国用[2012]第GC0021号国有土地使用权。原告不服该决定，依法向龙海市人民政府申请行政复议，龙海市人民政府却无视被告龙海市国土资源局作出前述收回国有土地使用权的理由，以原告复议被申请人主体错误，申请不符合受理条件为由驳回原告的行政复议申请。原告认为，一、原告取得上述国有土地使用权之前，该幅土地就已取得规划条件认可，不存在规划原因而无法履行的事实。而且，是否需要变更规划条件，其行政职能部门是漳州市规划局，并非被告龙海市国土资源局，被告龙海市国土资源局无权超越职权对是否需要变更规划条件进行认定。二、依照《物权法》第一百四十八条、《土地管理法》第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条等规定，除社会公共利益需要外，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回，提前收回要经过原批准用地的人民政府批准。被告龙海市国土资源局单方解除土地出让合同、收回土地使用权的决定并无社会公共利益需要的依据，而且未经过原批准机关漳州市人民政府的批准。三、被告龙海市国土资源局作出单方解除土地出让合同、收回土地使用权的决定前，也未告知原告执法人员的姓名及申请听证等合法权益，程序违法。综上，被告龙海市国土资源局单方解除土地出让合同、收回土地使用权的决定无事实依据，适用法律错误，超过职权，程序违法，依法应予以撤销。请求撤销被告龙海市国土资源局于2015年12月3日作出的龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027号的通知》。原告向本院提交了以下证据：A1.《民办非企业单位登记证书》，意欲证明原告的主体资格；A2.《国有建设用地使用权出让合同》及龙特国用[2012]第GC0021号《国有土地使用权证》，意欲证明原告经漳州市人民政府批准，取得宗地编号为2010G58的建设用地使用权；A3.龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G27号的通知》,意欲证明龙海市国土资源局以规划原因导致国有土地出让合同无法履行为由，决定单方解除与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并收回原告合法的龙特国用[2012]第GC0021号《国有土地使用权证》；A4.龙政行复驳[2015]2号《驳回行政复议申请决定书》，意欲证明1、龙海市人民政府以龙海市国土资源局收回国有土地使用权的决定是依据其批复而作出的，驳回原告的复议申请是错误的，2、龙海市人民政府超越职权作出上述批复。被告龙海市国土资源局辩称，一、被告解除与原告签订的国有建设用地使用权出让合同，是由于土地利用规划的修改导致合同无法实际履行，无法达到合同目的，被告根据合同法的相关规定解除该合同。因政府征地未完整等原因，该宗地未开工建设，宗地已闲置，被告于2015年1月15日向原告下达《闲置土地认定书》，根据原告的“促开工”处置方案，答辩人积极与其他部门沟通联系促进开工事宜，加大力度督促宗地所在乡镇完成征迁扫尾工作。2015年11月10日，漳州市城乡规划局受理原告的小百合双语幼儿园项目报建申请，2015年11月13日，漳州市城乡规划局以该宗地项目原规划与最新调整的上位规划不符为由暂不予许可报建申请，报建申请至今未能通过。针对该情况，被告根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，拟定了项目土地置换和协议收回等方案，多次与原告进行协商处理，但经过多次协商仍无法与原告达成一致。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条、《最高人民法关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，向原告发出《龙海市国土资源局关于解除36310020110628G27号的通知》。二、被告在《龙海市国土资源局关于解除36310020110628G27号的通知》中同时通知收回龙特国用（2012）第GC0021号国有土地使用权，是解除行政合同产生的附属后果，不适用听证规定。《闲置土地处置办法》第十五条的规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。”第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理……”第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。”也就是说，只有非政府原因造成土地闲置，政府需要对土地使用权人进行罚款、无偿收回土地等情况的，才需要告知土地使用权人申请听证的权利。本案由于发生《闲置土地处置办法》第八条第二项的政府原因导致土地闲置情形的处置，不适用听证的规定。解除合同后退还土地出让金、补偿等事宜原、被告可以继续协商，客观上有利于保护原告的合法权益。综上所述，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告龙海市国土资源局于2016年10月9日向本院提交了以下证据、依据：B1.国有建设用地使用权出让合同,意欲证明2011年6月28日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定向原告出让位于龙海市九湖镇下庵村的面积为20646平方米的国有土地使用权；B2.闲置土地调查通知书、龙海市国土资源局询问笔录、国土资源违法案件现场勘测笔录（附照片5张）、龙海市九湖镇人民政府情况说明、龙海市九湖镇下庵村民委员会证明、龙海市小百合双语幼儿园说明，该组证据意欲证明被告对原告闲置土地情况进行调查；B3.龙海市国土资源局调查报告、闲置土地认定书（附送达回证），意欲证明原告取得的本案宗地构成闲置土地；B4.会议记录（2015年9月21日、9月29日、10月13日、10月29日、11月10日）、签到表，意欲证明被告与原告就促进本案的闲置土地开工事宜进行多次磋商；B5.漳州市城乡规划局规划建设审核决定书，意欲证明2015年11月10日，漳州市城乡规划局受理原告的小百合双语幼儿园项目报建申请，2015年11月13日，漳州市城乡规划局以该宗地项目原规划与最新调整的上位规划不符为由暂不予许可报建申请，报建申请至今未能通过；B6.会议记录（2015年11月19日、11月24日、11月28日、11月29日、11月30日、12月1日）、小百合幼儿园拟置换地块位置图，意欲证明因上级规划调整导致原土地出让合同无法继续履行，被告拟定了项目土地置换和协议回收等方案，多次与原告进行协商处理，但经过多次协商仍无法与原告达成一致，原、被告签订的土地出让合同已无法实际履行，无法达到合同目的；B7.《关于解除36310020110628G27号的请示》、《龙海市人民政府关于解除36310020110628G27号的批复》，意欲证明被告向原告发出解除合同通知前向龙海市人民政府请示，并经过龙海市人民政府的批复同意。经庭审质证，针对原告所举的证据，被告龙海市国土资源局对证据A1、A2、A3的真实性、合法性、关联性无异议，对证据A4的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，认为龙海市人民政府对解除合同通知的批复是内部审批流程，龙海市人民政府没有越权批复，该复议决定书是正确的。对被告龙海市国土资源局所举的证据，原告质证如下：对证据B1的真实性及证明内容无异议，但该土地出让合同的批准机构是漳州市人民政府；对证据B2、B3的真实性及证明内容无异议；对证据B4的真实性无异议，证明内容有异议，被告是在会议过程中对闲置土地的问题进行讨论，而非与原告磋商;对证据B5的真实性无异议，证明内容有异议；对证据B6的真实性无异议，证明内容有异议，认为2015年11月19日会议记录中记载“先启动收回，再协商置换土地”，由此可见该会议是被告以行政管理的角度开展的，而非与原告平等协商；对证据B7的真实性无异议，合法性有异议，认为（1）被告无权作出该通知决定，应当向上级申请逐级批复，（2）被告适用法律错误，根据《闲置土地处置办法》第13条规定，被告应当与原告协商一致后，将协商一致的方案上报有批准权的人民政府审批通过后，才能收回土地。本院对上述证据认证如下：被告龙海市国土资源局对原告证据A1、A2、A3、A4的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以认定。被告龙海市国土资源局的证据，原告对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以认定。庭审中，原被告双方确认本案讼争土地已缴清土地出让金，但该土地至今还未完成征迁，未交付使用。经审理查明，2011年6月28日，原告龙海市小百合双语幼儿园（受让人）与被告龙海市国土资源局（出让人）就坐落于龙海市九湖镇下庵村编号为2010G58宗地签订36310020110628G027号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第六条约定出让人同意在2011年8月28日前将出让宗地交付受让人；第十条约定合同签订之日起60日内受让人一次性付清国有建设用地使用权出让价款。2012年3月23日，原告就上述土地办理了龙特国用（2012）第GC0021号《国有土地使用证》。但该土地至今还未完成征迁，未全部交付原告使用，原告一直未动工建设。2014年12月8日，龙海市国土资源局就原告未动工建设进行闲置土地调查。期间，龙海市九湖镇人民政府、龙海市九湖镇下庵村民委员会出具情况说明及证明，证明龙海市小百合双语幼儿园项目用地范围内尚有95座坟墓及6户群众用地面积5.7亩未完成征迁。2015年1月10日，被告龙海市国土资源局作出龙国土资认[2015]7号《闲置土地认定书》，认定涉讼宗地为闲置土地，闲置原因为征迁补偿未完整，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，并于2015年1月15日将《闲置土地认定书》送达原告。2015年11月13日，漳州市城乡规划局就原告申请报建的小百合双语幼儿园项目作出漳规审[2015]3051号《规划设计审核决定书》，审查认为2009年9月3日该项目的规划与现有上位规划不相符，需重新研究确定，暂不予以许可。2015年12月3日，被告龙海市国土资源局作出龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027号的通知》，通知主要内容：因规划原因，36310020110628G027号《国有建设用地使用权出让合同》在法律上或者事实上不能履行，经多次协商土地置换及协议收回事宜未果，根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条关于“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”规定，已经无法实现合同目的，根据《合同法》第九十四条规定，决定1.解除与龙海市小百合双语幼儿园签订的编号为36310020110628G027号《国有建设用地使用权出让合同》；2.收回土地使用权证号为龙特国用（2012）第GC0021号的国有土地使用权。原告不服，于2015年12月18日向龙海市人民政府申请行政复议，龙海市人民政府于2016年8月17日作出龙政行复驳[2015]2号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，原告龙海市小百合双语幼儿园作为本案《国有建设用地使用权出让合同》和《关于解除36310020110628G027号的通知》的行政相对人，与本案行政行为有利害关系，其起诉符合法律规定，具备本案原告主体资格。被告龙海市国土资源局作为龙海市人民政府国土资源主管部门，有权与土地使用者签订土地出让合同，负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作，是本案适格的被告。原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方自愿协商的前提下订立的行政合同，各自应履行合同规定的权利义务，各方在订立和履行合同中地位平等。被告龙海市国土资源局在认定原告土地闲置时，已经查明闲置原因为征迁补偿未完整。该土地闲置的原因符合《闲置土地处置办法》第八条关于“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……”规定的情形。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”及《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（四）项、第（五）项规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地”。从上述规定可以看出，法律赋予了国有土地使用权人因自身以外的原因造成土地闲置，与国土管理部门协商解决的权利，且非依法定程序不得提前收回土地使用权。但在单方解除合同，作出收回土地使用权的通知中，被告龙海市国土资源局只认为因规划原因，36310020110628G027号《国有建设用地使用权出让合同》在法律上或者事实上不能履行，经多次协商土地置换及协议收回事宜未果，根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条关于“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”的规定，已经无法实现合同目的，却未提到因征迁未完整导致土地无法全部交付的事实，完全忽视了因自身行为造成原告迟延动工的因素。本案涉讼土地不能交付导致闲置的原因主要系出让方即被告龙海市国土资源局过错所致，且解除合同通知所依据的《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止。关于国有土地使用权的收回，应依照法定程序进行，不应简单以通知的形式作出。综上所述，被告龙海市国土资源局作出的龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027号的通知》主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误。被告龙海市国土资源局辩称解除原被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》并通知收回土地使用权的行为合法有据的理由不能成立，辩解意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告龙海市国土资源局于2015年12月3日作出的龙国土资[2015]303号《关于解除36310020110628G027号的通知》。本案受理费人民币50元，由被告龙海市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。审 判 长  林志晖人民陪审员  张文龙人民陪审员  陈贵珍二〇一七年一月十三日书 记 员  张小祥附主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。