浙江省桐庐县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0122行初13号原告申屠建洪，男，1962年4月29日出生，汉族，住桐庐县。委托代理人梁秀山，江西明理律师事务所律师。被告桐庐县人民政府桐君街道办事处，住所地杭州市桐庐县迎春路55号。法定代表人蔡忠明，主任。委托代理人陆如机，浙江凯运律师事务所律师。委托代理人朱一潇，浙江凯运律师事务所律师。第三人戴荣根，男，1962年10月18日出生，汉族，住桐庐县。原告申屠建洪因要求确认被告桐庐县人民政府桐君街道办事处于2016年6月29日作出的附房行政批准行为违法，于2016年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年8月24日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告申屠建洪及委托代理人梁秀山，被告桐庐县人民政府桐君街道办事处的法定代表人蔡忠明及委托代理人陆如机，第三人戴荣根，被告桐庐县人民政府桐君街道办事处申请的证人徐某到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。被告桐庐县人民政府桐君街道办事处于2016年6月29日作出行政批准，认为根据第三人戴荣根“在浮桥埠村浮桥埠自然村浦下，东至俞建洪附房，南至俞建洪主房，西至山（道路），北至自家院子处申请附房用地面积40平方米，现承诺只建一层，檐口高度不高过三米，不挖建地下室或架空层”的申请，及承诺人戴荣根、鉴证人徐某于2016年6月29日的签字、村委会经办人邓关满、责任人徐某于2016年6月29日签署“同意”、同日村建办签署“按程序办理同意建造”的意见并盖章，被告在申请审批表格上签署了“化解存量信访纠纷及美丽公路建设需要，经班子研究，同意办理”的意见并加盖了被告单位的公章。原告申屠建洪诉称，2016年6月29日，第三人戴荣根在未经浮桥埠村、组集体的同意下，向被告桐君街道办事处申请在浮桥埠村村庄建设规划中属于禁止建设房屋的“控制建设区（红线区）”内，违规建设附房40平方米。被告桐君街道办事处工作人员玩忽职守，未尽职责，违反《桐庐县农村附房和庭院管理办法（试行）》等相关法律法规、规范性文件的规定，于6月29日当天即在第三人戴荣根的申请审批表中签字盖章，同意其违建。第三人戴荣根即大肆建设，导致对与其相邻的原告房屋采光、通风造成严重影响。原告认为，被告桐君街道办事处明知第三人申请建设附房的具体位置，属于《桐君街道浮桥埠村村庄建设规划（2015—2020）》中确定的禁止建设房屋的“控制建设区（红线区）”内，且明知该《规划》已于2015年12月10日经桐庐县人民政府批准生效，仍然对第三人戴荣根的申请建设附房行为进行批准许可，严重违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规、规范性文件的相关规定，该行政行为不具有合法性，应当认定违法、无效。同时应对第三人戴荣根违法建设附房予以拆除，排除妨碍。请求：一、依法确认被告桐庐县人民政府桐君街道办事处对同意第三人戴荣根建设附房的审批行为违法无效；二、诉讼费用由被告承担。原告申屠建洪提交的证据有：1.申屠建洪及戴荣根的身份信息，桐庐县人民政府桐君街道办事处的组织机构代码证，证明各方主体资格；2.附房申请审批表复印件，证明被告的审批系违法审批；3.现场照片复印件，证明被告违规批准第三人违法建设附房，给原告的采光、通风等相邻权造成影响的事实。被告桐庐县人民政府桐君街道办事处辩称，一、答辩人依法享有案涉附房的审批职权，行政批准具体行政行为主体适格；根据桐庐县国土资源局、桐庐县住房和城乡建设局《桐庐县农村附房和庭院管理办法（试行）》[桐土资（2015）143号]的精神，案涉附房的审批职权依法赋予了乡镇（街道）人民政府，因此答辩人就案涉被诉行政行为享有职权。二、答辩人就案涉附房改建所作的审批行为符合相关法律、规章和地方规范性文件的规定。1、第三人系桐君街道浮桥埠村村民，家庭成员3人，其于2008年期间申请宅基地一处，面积为80平方，建造住房一幢，计建筑面积约250平方。其建造住房没有超占批准的宅基地面积的情况。2008年10月间，第三人在距其住房左前方50米处搭建了面积为23平方米的附房一处，作为工棚，2011年6月间，又在其住房室外楼梯左侧搭建了面积为16平米的一处附房。2、根据《浙江省实施办法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过125平方米；使用其他土地的，最高不得超过140平方米。第三人住房和附房总共占用的土地面积未超过140平方米控制指标。3、根据中共桐庐县委、桐庐县人民政府《关于开展“无违建县”创建活动的实施意见》[县委（2014）5号]文件精神，案涉第三人的二处附房被列入整改对象。根据桐庐县人民政府办公室《关于桐庐县乡村违法建筑处置若干规定》[桐政办（2014）22号]文件精神，案涉第三人搭建二处附房依法应当进行整治、予以拆除。根据桐庐县“无违建县”创建工作领导小组办公室《关于“无违建县”创建工作中既有违法建筑处置几个具体问题的指导意见》[桐“无违建县”办（2014）9号]文件精神，同时依照浮桥埠村民委员会于2014年6月28日村民代表会议通过的与“一户一宅清理原则”、“每户最多留一处附房，面积不得超过40平方米”村民自主决议，以及桐庐县国土资源局、桐庐县住房和城乡建设局《桐庐县农村附房和庭院管理办法（试行）》[桐土资（2015）143号文件规定，第三人在既有的二处附房拆除后，依照政策应当保留其一处面积为40平方米的附房。4、根据《桐君街道浮桥埠村村庄建设规划（2015—2020）》所定义的“控制建设区块”，案涉第三人改建情形，没有违反《桐君街道浮桥埠村村庄建设规划》的相关规定。5、案涉改建附房所占用的土地，属于答辩人进行山体治理、新增村集体所有边角用地基础上所安排的临时建筑用地没有占用《桐君街道浮桥埠村村庄建设规划》村庄规划用地指标。三、答辩人就案涉附房改建所作的审批行为其程序合法。案涉附房改建申请提出后，经村两委负责人分别审核同意，上报答辩人（街道），答辩人（街道）据此签署“按程序办理，同意建造”的意见，同时要求村委据此安排不少于7天周期的公示，村委还为此作出了承诺。公示期满后，直到7月20日，答辩人才对案涉附房改建事项，组织进行现场放样、验收工作。审批程序充分表明答辩人为提升办事效率、方便于民的办事宗旨。四、案涉附房改建行为没有影响原告及周边相邻住户的房屋采光、通风相邻权益。答辩人为达到整体美化公路沿线景观、村容村貌目的，出资对原告住房、改建附房周边的部分山体进行治理，随着高度近7米部分山体的整治、移除，随着山体综合治理方案的实施，原告及周边相邻住户住房的通风、采光整体效果得到了明显提升。案涉附房其所建檐口高度控制在3米以内，与原告住房形成6.15—6.45米左右的横向相邻间距，实际形成了1：1的间距效果，原告的相邻权益并未因案涉附房的改建行为而受到损害。综上，鉴于原告诉请没有相应的事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告桐庐县人民政府桐君街道办事处向本院提交了以下证据、依据：一、职权依据：桐庐县国土资源局、桐庐县住房和城乡建设局关于印发《桐庐县农村附房和庭院管理办法（试行）的通知》桐土资（2015）143号文件第二十二条，证明被告有权对第三人申请附房进行审批；二、事实和程序证据：1.农村村民建房审批表;2.附房改建申请审批单;3.第三人既有住房照片;4.第三人既有附房已拆一处的现场照片;5.第三人改建附房承诺书;6.农村附房审批公示，共同证明案涉第三人的住房和附房总共所占用的面积没有突破140平方米的标准，批准第三人改建附房的行政行为事实依据充分、合法。7.山体整治照片，证明案涉附房改建是建立在山体整治后新增边角用地基础上进行这一事实。8.现场放样、监督、验收记录，证明批准改建附房的行政管理行为合法。9.改建后附房照片，证明案涉附房改建行为没有损害原告及其他相邻关系人通风、采光权益。10.村民代表会议纪要，证明批准案涉附房改建行为符合浮桥埠村村民代表会议决议精神。三、法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第8、9、20、22、38、62条；2.《浙江省实施办法》第35、37、40条；3.《中华人民共和国城乡规划法》第2、3、4、7、9、18、22、29、41条；4.《浙江省城乡规划条例》第2、3、17条；5.《杭州市城乡规划条例》第2、14、18条；6.中共桐庐县委、桐庐县人民政府关于开展“无违建县”创建活动的实施意见[县委（2014）5号]文件；7.《关于桐庐县乡村违法建筑处置若干规定》[桐政办（2014）22号]文件；8.桐庐县“无违建县”创建工作领导小组办公室《关于“无违建县”创建工作中既有违法建筑处置几个具体问题的指导意见》[桐“无违建县”办（2014）9号]；9.《桐庐县农村附房和庭院管理办法（试行）》[桐土资（2015）143号]；10.《桐君街道浮桥埠村村庄建设规划（2015－2020）》。第三人戴荣根述称，全部是按照规章制度法律法规来进行的。第三人向法院提交了以下证据、依据：1.个人申请，证明提出过申请的事实；2.照片一张，证明山体整治前的原貌。庭审中，被告桐庐县人民政府桐君街道办事处的证人徐某到庭作证，证明其代表村委会在《农村附房审批公示》上签字后，交由具体经办人邓关满进行后续办理的事实。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，被告和第三人均无异议；原告提供的证据2、3，被告和第三人对关联性有异议，本院认为异议不成立，故对原告提供的证据三性予以确认。被告提供的证据一、原告认为被告仅起到审核作用，最终的批准应在县人民政府和国土局，第三人无异议，本院认为该证据与《中华人民共和国土地管理法》的规定不一致，故对相关内容不予确认。证据二中，第1项证据，原告对关联性有异议；第2项证据，原告对合法性有异议，认为违反了相关规范性文件和法律法规；第3、4、5项证据，原告对证明对象有异议，认为第三人房屋及附房在红线范围内，附房属违法；第6项证据，原告对真实性、合法性有异议，认为不能证明被告的批准行为事先经过了村委会公示，第三人对证据1－6均无异议。本院认为第1、2、3、4、5项证据均系与案涉附房相关的客观记载，第6项证据异议成立，故对证据1－5予以确认，对第6项证据不予确认。第7项证据，原告对关联性和证明对象有异议，认为用地不属于山体整治新增边角地；第8项证据，原告对证明内容有异议，认为放样行为违法；第9项证据，原告对真实性及证明对象有异议，认为对原告的通风、采光造成了严重影响；第10项证据，原告对证据三性均有异议，认为未载明参会人员名单，且有添加笔迹。第三人对证据7－10均无异议。本院认为第7、8、9项证据系与案涉附房相关的客观记载，对证据7－9予以确认，第10项证据异议成立，故不予确认。证据三，原告对证明对象有异议，认为被告的行政行为未按照上述的法律法规和规范性文件进行。本院认为，该组证据系生效的法律法规及规范性文件，对除第9项证据外的其他证据均予确认。证人徐某的证言，原告认为只能证明徐某在审批公示表上签过字，并不能证明实际已完成了公示内容的张贴，本院认为异议成立，故不予确认。第三人提供的证据1，原告对真实性和合法性有异议，认为签字时间明显不符合程序；证据2，原告认为原有的23平方米附房属于简易棚，被整治的山体包括在控制建设区内。被告均无异议。本院认为证据1、2能够证明第三人的证明主张，故予以确认。经审理查明，2008年10月，第三人戴荣根经桐庐县人民政府批准，在浮桥埠村浦下自然村建造占地90平方米的三层房屋一幢。后陆续在该房屋左前方约9米处（与原山体相邻）、室外楼梯左侧分别搭建了面积为23平方米和16平方米的两处附房。其中，23平方米的附房位于原告申屠建洪房屋与第三人戴荣根房屋的中间位置。2016年6月28日，第三人戴荣根提出申请，要求将原两处附房拆除，合并在原23平方米的附房位置搭建40平方米的附房。其附房申请审批表上载明：用地坐落“浮桥埠村浮桥埠自然村浦下”，四至分别为“东至俞建洪附房，南至俞建洪主房，西至山（道路），北至自家院子”，本人申请附房用地面积40平方米，现承诺只建一层，檐口高度不高过三米，不挖建地下室或架空层，并有戴荣根作为承诺人、浮桥埠村村委主任徐某作为鉴证人分别签字；村委会意见栏印有“经…村村民代表大会讨论，同意…户使用集体土地…平方米用于建造附房，已公示…天，无异议，现予审批。”字样，但空缺处未填写内容，浮桥埠村委经办人邓关满、责任人徐某在该栏签署“同意”并署名；国土所意见栏为空白；村建办意见栏为“按程序办理同意建造”手写字样并加盖村建办公章；被告桐庐县人民政府桐君街道办事处签署了“化解存量信访纠纷及美丽公路建设需要，经班子研究，同意办理。”的意见并加盖被告单位公章，申请审批表上的落款时间均为2016年6月29日。申请审批表备注栏还载明：1.附房审批有效期2年；2.如规划建设需要时必须服从拆除。2016年7月20日，陈学军、徐某等5人组织对案涉附房进行放样。后被告桐庐县人民政府桐君街道办事处对第三人原有23平方米附房相邻的山体进行平整，至本案开庭审理时，第三人原有的23平方米和16平方米附房均已拆除，案涉第三人戴荣根的附房已在原23平方米附房位置建成。另，经本院现场勘查查明，案涉附房占地约40平方米，与第三人主房直线距离约9.2米，与原告住房横向相邻间距约6.2－6.4米，檐口高约3米。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，第三人戴荣根因生产生活需要建设附房，应当办理相关的用地手续。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。由此可见，第三人戴荣根建设附房需要用地应当经所在地的被告桐庐县人民政府桐君街道办事处审核后，由桐庐县人民政府批准。本案中，被告认为《桐庐县农村附房和庭院管理办法（试行）的通知》桐土资（2015）143号文件第二十二条，已将案涉附房的用地审批权限赋予了被告。本院认为，该通知系规范性文件，与《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定不符，故被告认为其具有作出案涉行政行为职权的理由不能成立，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告应在审核后继续呈报县人民政府审批。综上，本院认为，被告桐庐县人民政府桐君街道办事处对第三人戴荣根作出的附房行政批准行为，缺乏职权依据，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销被告桐庐县人民政府桐君街道办事处于2016年6月29日对第三人戴荣根作出的附房行政批准行为；二、责令被告桐庐县人民政府桐君街道办事处按法定程序的要求办理审批手续。案件受理费50元，由被告桐庐县人民政府桐君街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。审 判 长 杨 萍人民陪审员 石 甦人民陪审员 姚昌苏二〇一七年一月二十二日书 记 员 高柳萍附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。