湖南省常德市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)湘07行终73号上诉人(原审原告)石正凡，男，1965年10月27日出生，汉族，居民，住湖南省常德市武陵区。被上诉人(原审被告)常德市规划局，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道2608号。法定代表人张国政，该局局长。委托代理人商菁菁，该局法制科副科长，代理权限为一般授权代理。上诉人石正凡因诉被上诉人常德市规划局不履行规划管理法定职责一案，不服常德市鼎城区人民法院(2017)湘0703行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定：石正凡系常德市武陵区荷塘月色小区业主，该小区由湖南宏祥房地产开发有限公司(以下简称宏祥公司)开发，在房屋修建过程中，宏祥公司存在多处未按规划图修建的情形。常德市规划局获悉后进行了查处，对部分违章建筑处以罚款，在宏祥公司缴纳罚款后，常德市规划局对部分违章建筑允许其补办了手续。2014年8月，荷塘月色小区业主委员会向常德市规划局提交了要求拆除小区违法建筑的报告。2014年10月，石正凡向常德市武陵区人民法院提起行政诉讼，请求:1、判令常德市规划局严格执行《规划法》中确定的职责和义务拆除荷塘月色小区未按常德市规划局于2007年6月5日所公示的荷塘月色小区规划图以外的一切违法建筑；2、确认常德市规划局没有按《规划法》的规定作出拆除决定，属于行政不作为行为。该院经审理后认为常德市规划局不具有拆除违法建筑的法定职责，判决驳回了原告的诉讼请求。石正凡不服，向常德市中级人民法院提起上诉。常德市中级人民法院经审理后驳回其上诉。石正凡向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院经审查后认定，再审申请人石正凡认为被申请人(即常德市规划局)没有按《中华人民共和国城乡规划法》的规定做出拆除决定，属于行政不作为，其主张缺乏法律和事实依据，据此驳回了石正凡的再审申请。2014年9月，网友当代之非在网站上发布了《是什么让荷塘月色核定合格，权钱交易OR利益输送》的帖子，常德市规划局对此回复，并移送武陵区拆违办处理。2014年12月、2015年1月，常德市国土资源局、常德市房地产管理局分别对武陵区荷塘月色小区业主委员会反映的该小区商品房架空层的问题进行了回复。2017年3月23日，石正凡向常德市规划局提出对荷塘月色小区的违法建筑物作出拆除、没收实物或者违法收入决定的书面申请。常德市规划局以石正凡反映的问题已经通过行政诉讼等途径解决为由，于2017年3月31日对石正凡作出了不予受理的书面回复。另查明，常政办函(2009)55号《理顺城市管理体制改革实施方案》关于相对集中行使行政处罚权规定，原由常德市规划局行使的对未按照建设工程规划许可证要求建设的行政处罚权，移交常德市城市管理行政执法局。2014年8月29日，常德市人民政府下发了常政发(2014)11号《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》的文件，其中第三条(九)项规定，四区政府(管委会)是辖区内违法建设日常监管和违章建筑拆除工作的责任主体，负责辖区内违章建筑的处罚、拆除，市规划局在市城区控违管理中，主要负责城市规划管理巡查等工作。原审法院认为该案的争议焦点有两个方面：一、该案是否属于重复诉讼?二、常德市规划局是否具有作出拆除、没收实物或者违法收入决定的法定职责？关于争议焦点一，石正凡起诉的诉讼请求是要求确认市规划局对荷塘月色小区违法建筑未履行作出拆除、没收实物或者违法收入的处罚决定的法定职责违法，石正凡在常德市武陵区人民法院提起行政诉讼的两项请求中的一项是要求确认被告没有作出拆除决定，属于行政不作为，因此石正凡前后两次诉讼中的诉讼请求存在差异，并非完全一致，不属于重复起诉的范畴。关于争议焦点二，根据常政办函(2009)55号《理顺城市管理体制改革实施方案》关于相对集中行使行政处罚权规定，原由常德市规划局行使的对未按照建设工程规划许可证要求建设的行政处罚权移交常德市城市管理行政执法局。常德市人民政府2014年8月29日下发的常政发(2014)11号《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》的第三条(九)项规定，四区政府(管委会)是辖区内违法建设日常监管和违章建筑拆除工作的责任主体，负责辖区内违章建筑的处罚、拆除，市规划局在市城区控违管理中，主要负责城市规划管理巡查等工作。因此自上述文件实施之日起，常德市规划局不再具有规划行政处罚的法定职责，石正凡认为常德市规划局未履行作出规划行政处罚法定职责，故提出确认常德市规划局不履行作出拆除、没收实物或者违法收入决定的法定职责违法的诉讼请求不能成立。据此，原审法院遂判决：驳回石正凡的诉讼请求。案件受理费50元，由石正凡负担。石正凡不服该判决，向本院提起上诉称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，对违法建筑物作出拆除，没收实物或者违法收入的处罚决定应当由常德市规划局作出，任何地方行政法规，文件都不得违反法律；荷塘月色小区有多处违法建筑，常德市规划局要么不作出任何处罚决定，要么以罚代管，未按照《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定对违法建筑物作出拆除，没收实物或者违法收入的处罚决定。综上，石正凡请求本院撤销一审判决，判令常德市规划局对荷塘月色小区的违法建筑作出拆除、没收实物或者违法收入的决定，确认常德市规划局在处理荷塘月色小区的违法建筑中行政不作为及行政乱作为。常德市规划局答辩称：一审法院依据常德市人民政府的规范性文件认定其不具有规划行政处罚职责是正确的；其已在法定权限内对涉案建筑分别作出了处理，无行政不作为行为；因城市管理体制改革，其对石正凡所称的违法建筑已无权作出拆除、没收实物或者违法收入的决定。被上诉人常德市规划局请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。国务院法制办《关于在湖南省常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2002]172号)授权湖南省人民政府在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作。常政办函(2009)55号《理顺城市管理体制改革实施方案》及常德市人民政府常政发(2014)11号《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》，已明确城管部门作为相对集中行使行政处罚权的行政机关可以行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。由此可见，常政办函(2009)55号《理顺城市管理体制改革实施方案》及常德市人民政府常政发(2014)11号《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》，与法律规定并不冲突。石正凡提出的“对违法建筑物作出拆除，没收实物或者违法收入的处罚决定应当由常德市规划局作出，任何地方行政法规，文件都不得违反法律”的上诉理由不能成立。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”石正凡诉称的荷塘月色小区有关建筑，是否属于违法建筑，是否可以采取改正措施消除影响，是否需要拆除，是否需要没收实物或者违法收入等问题应由对涉案建筑具备行政处罚权的机关经过立案调查后，在其裁量权范围内作出处理决定。石正凡径行要求法院判令有关部门对涉案建筑作出拆除，没收实物或者违法收入的处罚决定于法无据。综上所述，上诉人石正凡的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石正凡负担。本判决为终审判决。审 判 长  王继春审 判 员  杨名夏代理审判员  胡 林二〇一七年九月二十五日书 记 员  杜 玲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审判上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。