浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)浙01行初322号原告马燕红，女，1952年8月16日出生，汉族，住杭州市西湖区,委托代理人王国海（系马燕红之子），男，1975年12月4日出生，汉族，住址同上，委托代理人王国华（系马燕红之子），男，1978年10月2日出生，汉族，住址同上，原告张春香，女，1949年4月17日出生，汉族，住杭州市西湖区，原告王祥生，男，1955年7月21日出生，汉族，住杭州市西湖区，委托代理人王林（系王祥生之子），男，1981年5月27日出生，汉族，住杭州市西湖区，被告浙江省人民政府，住所地杭州市西湖区省府路8号。法定代表人车俊，代省长。委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。原告马燕红、张春香、王祥生不服浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）作出的浙政复[2016]198号《行政复议告知书》，于2016年7月29日向本院提起诉讼。本院于8月1日受理后，并向被告浙江省政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月25日公开开庭审理了本案。原告马燕红的委托代理人王国海、王国华，原告张春香，原告王祥生的委托代理人王林，被告浙江省政府的委托代理人汪锐、陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年7月15日，浙江省政府对马燕红、张春香、王祥生作出浙政复[2016]198号《行政复议告知书》，认为：“……《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》第四条规定，西湖龙井茶基地实行长期保护。其规划应与杭州市土地利用总体规划、杭州市城市总体规划、西湖风景名胜区总体规划、西湖区村镇建设规划相衔接。西湖龙井茶基地保护规划与其他城市规划均属于社会公共政策范畴。杭州市人民政府批准调整西湖龙井茶基地保护规划系修订社会公共政策的行为，不属于《中��人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。你们提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。”原告诉称：原告于2016年7月6日因不服杭州市人民政府以府办简复（第B20150108号）的形式，批准对西穆坞社区西湖龙井茶二级保护基地的茶地（编号：XMD01、XMD02、XMD03三宗地块）的调整行为向被告提出行政复议申请，被告于2016年7月15日作出了浙政复[2016]198号行政复议不予受理告知书，原告认为被告的不予受理决定属于不作为，故依据《行政诉讼法》第二十六条的规定，提起诉讼，理由如下：第一，被告认定事实不清，导致作出枉法复议决定。首先，原告并没有对杭州市人民政府府办简复（第B20150108号）同意对西湖区上报的四个项目合计约752.13亩龙井茶保护基地予以调整行为提出复议，而是对其中部分涉及西穆坞社区西湖龙井茶二级保护基地的茶地（编号：XMD01、XMD02、XMD03三宗地块）的调整行为向被告提出行政复议申请。其次，被告称西湖龙井茶基地保护规划属于社会公共政策范畴，但是就西穆坞社区西湖龙井茶二级保护基地的茶地（编号：XMD01、XMD02、XMD03三宗地块）的调整行为并非社会公共政策范畴，事实上对这三宗地块西湖龙井茶的调整属于为了保护、偏袒违法乱纪的需要，并非为了社会公共政策的需要。再次，依据《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》第八条和第九条的规定，西湖龙井茶基地一经划定，必须加以保护，符合本条例第八条规定征收西湖龙井茶基地的必须在规划定点前征求市农业行政主管部门意见，一级保护区还应���求杭州西湖风景名胜区管理委员会意见，二级保护区征求西湖区人民政府意见，并报市人民政府审查同意后，依法办理有关报批手续。故不存在调整行为，只有依法征收行为。如果可以随意调整，那么就不存在条例第八条的情况。第二，被告以杭州市政府的批准调整系修订社会公共政策的行为为由，故认定不属于行政复议法第六条规定的复议范围，理由不成立。首先，原告认为杭州市人民政府批准调整案涉行为原本就属于滥用职权的违法行为，已经严重违反了《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》第八条和第九条的规定，且没有事实依据来证明是为了社会公共政策的需要，而原告已经向被告提供了案涉三宗地块均是为了保护、偏袒违法乱纪的需要的事实证据。因此为了社会公共政策的理由显然是站不住脚的。其次，由于杭州市人民政府滥用职权的非法调整行为，导��原告对西湖龙井茶二级保护基地的合法享有权遭到侵害，因此，属于行政复议法第六条（十一）“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，被告依法应当受理原告的复议申请。综上，被告认定事实不清，适用法律不当，构成复议不作为，侵犯了原告的合法权益，原告依据《行政复议法》第六条，《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》第八条和第九条的规定及《行政诉讼法》第二十六条的规定依法提起诉讼。综上，请求：1.判决确认被告作出的浙政复[2016]198号行政复议不予受理告知书违法并予以撤销；2.判令被告依法限期受理原告的行政复议申请；3.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供的证据有：证据1：1-1、原告向被告提交的《行政复议申请书》及证据���单、材料；1-2、浙政复[2016]198号告知书，拟证明被诉行为存在及内容；证据2：案涉三宗地块（编号：XMD01、XMD02、XMD03）的现场违法照片12张以及规划布局图，拟证明该西穆坞三宗茶保地的调整是为了偏袒、保护违法乱纪行为的需要，而不是为了公共政策范畴的需要；证据3：3-1、留下镇西湖龙井茶基地二级保护区总体规划局部图；3-2、西湖龙井茶基地二级保护区总体规划统计表（留下镇），拟证明西穆坞茶保地的布局和面积，及之前有XMD04、XMD05、XMD06、XMD07茶保地曾经被调出的事实；证据4：4-1、曾被调出的茶保地（编号：XMD05）现状照片；4-2、《信访事项答复意见书》留信复字[2016]12号；4-3、《信访答复意见书》（2016年8月12日）；4-4、《信访意见复查意见书��建信查决字[2016]4号，拟证明曾被调整出的西湖龙井茶保地现状就是被房地产开发商用于建造违法建筑，地方政府和市督违办都极力袒护和包庇，至今未得到处理意见。事实证明，市政府调整茶保地的规划是为了规避市重点项目才可征地的事实，从而导致茶保地因失去保护而更容易被违法行为所侵占。被告答辩称：《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》第四条规定，西湖龙井茶基地实行长期保护。其规划应与杭州市土地利用总体规划、杭州市城市总体规划、西湖风景名胜区总体规划、西湖区村镇建设规划相衔接。西湖龙井茶基地保护规划与其他城市规划均属于社会公共政策范畴。杭州市人民政府批准调整西湖龙井茶基地保护规划系修订社会公共政策的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故原告��出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，被告于2016年7月15日作出浙政复[2016]198号《行政复议告知书》并送达原告。综上，被告所作浙政复[2016]198号《行政复议告知书》认定事实清楚，适用依据正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，请求依法驳回原告的诉请。被告向本院提供的证据有：证据1：《关于要求调整西湖龙井茶基地保护规划的请示》（西政发[2015]1号）；证据2：府办简复第B20150108号《公文处理简复单》；证据3：浙江省人民政府行政复议办公室行政复议协查通知（浙政复[2016]198号）；证据4：关于对我市府办简复第B20150108号《公文处理简复单》法律性质的说明；证据1-4，拟共同证明浙政复[2016]198号行政复议告知书事实清楚，符合法律法规规定；证据5：行政复议申请书及邮寄凭证；证据6：浙政复[2016]198号行政复议告知书及邮寄凭证；证据5-6，拟共同证明被告所作告知书程序合法。关于原告提供的证据，被告质证认为：证据1、3，无异议；证据2，证明内容有异议，不能证明原告的待证事实；证据4，所反映的问题是规划调整以后的具体用地情况，与本案争议焦点无关联。关于被告提供的证据，原告质证认为：证据1，文本真实性无异议，但西湖区政府所描述的内容部分造假。事实上对涉及XMD01、XMD02、XMD03三宗茶保地的调整纯粹是为了包庇违法违纪行为的需要，而非为了西溪谷项目建设、社会公共政策的需要。合法性有异议，二级保护基地只存在征收和后备基地补足。所谓“调整”只是为了规避“市级以上重点建设项目需要”这一硬性条件的限制。证明内容有异议，不能证明案涉告知书认定事实清楚；证据2，文本真实性无异议，内容真实性有异议。案涉三宗茶保地调整并非是省市重点项目建设的需要。合法性有异议，市政府没有调整西湖龙井茶基地保护规划的职权。且简复单只是内部公文，形式不合法。证明内容有异议，不能证明案涉告知书认定事实清楚，符合法律规定；证据3，真实��、关联性无异议，合法性有异议。是否符合复议受理范围应由复议机关，而非被申请人认定。案涉所谓批准调整的行为，侵犯了包括原告在内的农户利益。证明内容有异议，不能证明案涉告知书认定事实清楚，符合法律规定；证据4，文本真实性无异议，内容真实性有异议，合法性有异议。用简复单取代规范性文件，形式不合法。用简复单的形式批准调整西湖龙井茶基地保护规划，缺乏法律依据。没有证据证明市政府在批复前经过审查论证。且涉及西湖龙井茶基地保护规划属于土地利用总体规划中的专项规划，而非经济社会发展方面的专项规划；证据5，三性无异议，证明内容有异议，只能证明复议机关对原告提交的申请书及证据材料，认定事实不清，作出非法复议决定的行为；证据6有异议，即使不予受理也应出具裁定书或决定书而非告知书，证明内容也有异议，证明了复议机关不履行复议职责的事实。本院对原告证据1、3及被告的证据予以采信；原告证据2、4和本案不具有关联性。经审理查明：2015年1月8日，西湖区政府向杭州市政府报送“关于要求调整西湖龙井茶基地保护规划的请示”，请求杭州市政府同意调整留下街道西湖龙井茶基地合计752.13亩。2015年2月11日，杭州市政府以府办简复第B20150108号简复单的形式同意西湖区上报的四个项目合计约752.13亩龙井茶保护基地予以调整。同时要求该区政府在调整中切实作好以下工作：“1、要严格落实西湖龙井茶保护基地的占补平衡，特别是要确保新调入的茶保地落实到位，并在征用茶保地中妥善处理好茶农的经济补偿工作。……”原告以杭州市政府为被申请人，向被告提出复议申请，请求：确认杭州市政府以府办简复第B20150108号的形式，批准对西穆坞社区西湖龙井茶二级保护基地的茶地（编号：XMD01、XMD02、XMD03三宗地块）的调整行为违法且无效。被告于2016年7月11日收到该申请，并于次日向杭州市政府发出浙政复[2016]198号“行政复议协查通知”，要求其提供作出府办简复第B20150108号简复单的相关证据、依据，并对该行政行为的法律性质作出书面说明。杭州市政府于7月14日作出“关于对我市府办简复第B20150108号《公文处理简复单》法律性质的说明”。经审查，被告于2016年7月15日作出浙政复[2016]198号《行政复议告知书》，以原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五��项规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。原告不服该复议告知，诉至本院，请求判如所请。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条中对可以申请行政复议的情形进行了列举。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》第四条规定，西湖龙井茶基地实行长期保护。其规划应与杭州市土地利用总体规划、杭州市城市总体规划、西湖风景名胜区总体规划、西湖区村镇建设规划相衔接。本案杭州市政府批准对西湖龙井茶保护基地的规划（保护区范围）予以调整，属于修订社会公共政策的行为。原告认为杭州市政府的上述行为侵犯其合法权益，向被告申请行政复议。该申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并无不当。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马燕红、张春香、王祥生的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告马燕红、张春香、王祥生负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  刘晓辉代理审判员  李希芝人民陪审员  黄 维二〇一七年一月二十四日书 记 员  徐 丹