福建省漳平市人民法院行 政 裁 定 书（2016）闽0881行初24号原告龙岩漳永高速公路有限责任公司，住所地龙岩市新罗区中城龙川北路1幢（中银大厦）18层，统一社会信用代码91350800574742062H。法定代表人刘启仁，董事长。委托代理人戴永琦，福建诺佳律师事务所律师。被告福建省安全生产监督管理局，住所地福州市鼓楼区东大路73号福建省直东湖大院1号楼2-4层。法定代表人郑李亭，局长。原告龙岩漳永高速公路有限责任公司不服被告福建省安全生产监督管理局安全生产其他行政行为一案，本院于2016年11月11日立案。原告龙岩漳永高速公路有限责任公司诉称：原告是漳州至永安高速公路龙岩段（以下简称漳永高速公路）的建设单位。被告福建省安全生产监督管理局（以下简称福建省安监局）在没有法律、法规、规章授权的情况下，于2009年2月23日以《全省非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案》[闽安监矿山（2009）24号)]文件授权县（市、区）安监局受理非煤矿山安全生产许可证延期换证申请的受理、收件与核查。对核查合格的，县（市、区）安监局将申办企业提交材料和核查书上报被告；对核查不合格的，退回申办企业，实际上就是不予延期。2014年4月29日，原告收到漳平市白石坑采石场诉原告财产损害赔偿纠纷案件的诉讼材料，才知道漳平市安全生产监督管理局受被告委托，在受理漳平市白石坑采石场申办《安全生产许可证》延期换证过程中，核查认为“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”，认为核查不合格，并于2013年12月26日做出《关于退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》和2014年4月4日做出的《关于再次退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》，不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证。由于原告与被告不予延期《安全生产许可证》的行为有重大利害关系，且可能导致原告承担巨额赔偿。原告根据《行政许可法》第七条之规定特此提起行政诉讼，其理由是：一、被告的行政行为不符合法定程序。1、被告没有告知并听取利害关系人的意见。被告对漳平市白石坑采石场不予延续《安全生产许可证》的行为属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定的有限自然资源开发利用的行政许可行为。由于漳平市白石坑采石场处于原告在建的漳永高速公路东侧，该石场的安全生产许可审批结果直接关系原告的重大利益。根据《行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”但原告从未收到被告的告知，被告没有听取利害关系人意见，剥夺了原告作为利害关系人的陈述、申辩权利。2、被告没有告知听证的权利。《行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及原告与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”但是被告未告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利并因此未组织听证。3、《行政许可法》第四十二条规定：除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知原告。2013年12月，漳平市白石坑采石场向被告申请延期换证，被告至今未明确答复，但以退件的行为实际不予第三人延期换证，严重违反《行政许可法》的规定。4、《行政许可法》第三十八条第二款规定：行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但被告不予行政许可并没有告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。二、被告不予延期换证没有事实、法律依据。1、根据漳平市白石坑采石场提供的《采掘工程平面图》，原告在建的漳永高速公路征地红线距离采石场矿界范围最近的直线距离为185.61米，距离采石场现在的开采点350多米。而根据原告的现场踏勘、测量，距离采石场最近的矿界点直线距离也有186.5米。《公路安全保护条例》第十七条规定“禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动：（一）国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米”。漳永高速公路属于海西高速公路网跨区域联络线漳州至永安段，其编号为S开头，属于省道，适用自用地外缘起向外100米范围内禁止采矿的规定。原告高速公路用地外缘距离采石场的矿界范围的直线距离有185米以上，完全符合行政法规要求的安全距离。2、原告高速公路与漳平市白石坑采石场分属同一个山体彼此背向的两面山坡，两者不可通视，处于不可视范围内。采石场的开采不影响高速公路的建设、运营。3、2012年11月23日，国家安监总局办公厅《关于小型露天采石场安全距离问题的复函》（安监总厅管一函〔2012〕200号）明确规定：小型露天采石场与周边公路的安全距离应当执行《公路安全保护条例》等行政法规的有关规定。即应适用《公路安全保护条例》第十七条规定的100米。4、被告不予延期《安全生产许可证》，依据的是《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》。上述依据属于技术规程或技术资料，没有一项属于法律、法规、地方性法或地方政府规章。而根据《行政许可法》第十四条、第十五条规定，行政许可应由法律、法规、地方性法规或地方政府规章方可设立。第十七条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”因此，被告根据《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》不予延期换证没有法律依据。三、《全省非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案》[闽安监矿山（2009）24号)]文件违法。1、《安全生产许可证条例》第三条第一、二款，《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第四条规定：“非煤矿矿山安全生产许可证应由省级人民政府安全生产监督管理部门颁发和管理。”《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第四条第三款规定：“省级安全生产许可证颁发管理机关可以委托设区的市级安全生产监督管理部门实施非煤矿矿山企业安全生产许可证的颁发管理工作。”被告委托县（市、区）安监局受理非煤矿山安全生产许可证延期换证申请的受理、收件与核查，明显违法。2、《行政许可法》规定行政许可只有申请、受理和答复三个程序，被告另设收件、核查程序，违反法律规定。3、被告委托县（市、区）安监局对核查不合格的非煤矿山安全生产许可证延期换证申请退回申办企业，导致申办企业行政许可申请不能得到答复，无法进行救济，侵害了行政相对人的权益。原告不服被告不予颁发安全生产许可证行政许可纠纷案件，原告于2014年5月28日向漳平市人民法院提起诉讼。漳平市人民法院裁定驳回原告起诉。原告上诉后，2014年12月1日，龙岩市中级人民法院裁定撤销一审裁定，指令继续审理。2015年3月，漳平市人民法院作出一审判决后，原告不服上诉。2015年8月24日，龙岩市中级人民法院裁定撤销一审判决，发回重审。2016年4月13日，漳平市人民法院撤销漳平市安监局于2013年12月26日做出的《关于退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》和2014年4月4日做出的《关于再次退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》。漳平市安监局不服提起上诉。2016年10月13日，龙岩市中级人民法院裁定撤销一审判决，发回重审，并认为行政机关在没有法律法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。2016年12月21日，漳平市人民法院告知变更被告为福建省安监局，故原告变更被告后向法院提起本案诉讼，请求：1、撤销被告不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证的具体行政行为，即撤销被告于2013年12月26日做出的《关于退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》和2014年4月4日做出的《关于再次退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》；2、请求一并审查《全省非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案》[闽安监矿山（2009）24号)]文件；3、本案诉讼费用由被告承担。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”被告福建省安全生产监督管理局的住所地在福州市鼓楼区，故本案应由福州市鼓楼区人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第二十二条规定，裁定如下：本案移送福州市鼓楼区人民法院处理。本裁定一经作出即生效。审 判 长 陈    霖人民陪审员 黄  玉  林人民陪审员 林  晓  妹二〇一七年一月九日书 记 员 蒋巧静（代）附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。