南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2016）苏8602行初670号 原告南京金大江酒店有限公司，住所地南京市鼓楼区定淮门大街**。 法定代表人刘厚芳，南京金大江酒店有限公司总经理。 委托代理人马立本，南京金大江酒店有限公司副总经理。 委托代理人张欣，南京金大江酒店有限公司办公室主任。 被告南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。 委托代理人石静，南京市国土资源局工作人员。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 原告南京金大江酒店有限公司（以下简称金大江酒店）诉被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）房屋登记及行政赔偿一案，于2016年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月1日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月9日公开开庭审理了本案。原告金大江酒店委托代理人马立本、张欣，被告市国土局委托代理人石静、朱昊均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金大江酒店向被告市国土局申请办理南京市鼓楼区××二单元404室（丘号0659610-1007-16，以下简称案涉房屋）所有权登记。2016年7月13日，被告市国土局作出《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《不予受理告知书》），告知原告申请材料中房产测绘成果不符合不动产登记要求，故对原告本次申请不予受理。 原告金大江酒店诉称，原告于2013年5月7日向南京市鼓楼区发展和改革局（以下简称鼓楼区发改局）申请对南京市三汊河新河一村148号（即案涉房屋地址）加层改造并得到立项批准，南京市规划局（以下简称市规划局）于2015年8月向原告核发了建字第320106201510553号建设工程规划许可证（以下简称建设工程规划许可证），原告于2015年10月对该处改造工程施工完毕。该住房亦经市规划局及南京市鼓楼区建设工程质量监督站（以下简称鼓楼区质监站）验收合格。原告向南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）二板桥派出所申请了分户，得到批准，新户门牌被核准为南京市××，共16户，原告于2016年6月2日向南京市住房保障和房产局（以下简称市房产局）的测绘事务所申请测量，测绘事务所依照法律规定应于6月22日出具成果，但该所直至7月13日才向原告出具包括案涉房屋在内的16户的测量数据报告。上述测绘工作正值市房产局与市国土局职能调整、职权重新划分之际，原属市房产局市场交易处的产权登记职能被划归为市国土局管辖，原告申请的产权登记事项由于市房产局测绘处延宕工作时间，致使被移送市国土局受理，2016年7月13日市国土局以测绘成果不符合不动产登记要求为由决定不予受理。原告金大江酒店在依法建设南京市××一、二单元16套住房后，依照不动产登记的有关法律、法规规定，理应取得产权登记的权利。被告市国土局仅以申请材料中测绘成果不符合不动产登记要求为由，草率地对原告经过艰辛努力、投入大量人力与财力的不动产权益申请不予受理。鉴于被告与市房产局相互推诿、不能依法履职且违法行政的现实，原告特提起行政诉讼，请求法院依法判令：一、确认市国土局对案涉房屋不予产权登记行为违法并责令市国土局办理案涉房屋的不动产登记；二、市国土局赔偿经济损失5万元。 原告金大江酒店向本院提交的证据有： 1、南京市房产交易与不动产登记办事指南，证明原告按照被告的要求准备齐了房屋登记所需的资料，符合房屋登记的条件； 2、原告申请材料，包括：（1）不动产登记申请表、（2）法人代表身份证明、（3）单位设立证明、（4）法人代表及代理人身份证复印件、（5）原土地使用权证和房屋所有权证、（6）房产测绘成果报告、（7）建设工程规划许可证、（8）宁规核实（2016）00273号建设工程规划核实合格书（以下简称建设工程规划核实合格书）、（9）建设工程竣工验收备案表、（10）消防部门竣工验收消防备案凭证，该组证据证明原告按照被告的要求提交了所有房屋登记的材料，其中（7）（8）证明市规划局对原告核发了规划许可，建房是合法的,（9）证明鼓楼区质监站对房屋建成后质量的验收； 3、建设工程规划核准图3张，证明原告是按照市规划局的批准建设的； 4、鼓发改发[2015]178号金大江酒店三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书（以下简称178号建设项目备案通知书），证明原告的建设项目经过鼓楼区发改局批准； 5、公安部门出具的房屋门牌号证明，证明原告所建房屋符合房屋分户要求； 6、《不予受理告知书》，证明被告不予登记是违法的； 7、原告与韩丽、俞春萍等16人签订的补偿协议16份，证明被告违法不予登记，致不能安装水电气等基础设施，造成原告员工不能入住，原告给予16名员工每人5万元补偿； 8、单位首次登记办事指南，证明原告不管是首次登记还是改扩建登记都是符合条件的。 被告市国土局辩称，中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发的通知》规定，被告负责本市土地、房屋、林地等不动产登记工作。一、案涉房屋系新建，应依法办理首次登记。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》第三十条、第三十一条，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条之规定，合法建造房屋的第一次权利登记属于首次登记，是其他类型登记的前提。案涉房屋系原告根据鼓楼区发改局178号建设项目备案通知书等批文新建而成，故应当依法办理首次登记，并提供相关申请材料。原告在起诉状中所称在2013年5月7日向鼓楼区发改局申请的加层改造立项批准，系鼓发改发[2013]233号金大江酒店三汊河新河一村148号加层改造项目备案通知书（以下简称233号加层改造项目备案通知书），该项目与原告于2015年8月取得的《建设工程规划许可证》所依据的178号建设项目备案通知书的项目名称及内容均不一致。二、案涉房屋系独幢房屋，应按幢登记，原告按分户申请并提供分户测绘成果不符合法定形式。根据《不动产登记暂行条例》第八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第五条、国土资源部《不动产权籍调查技术方案（试行）》附录A《不动产单元设定与代码编制规则》第六条第一项之规定，同一权利人的独幢房屋构成一个不动产登记单元，单位房屋（不含成套住宅）按幢登记。同时，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，房屋首次登记，申请人应当提供房地产调查或者测绘报告等材料。案涉房屋立项、规划为单位员工宿舍，仅原告一个产权人，系构成一个不动产登记单元的独幢房屋，应整体作为不动产单元按幢登记。因此，原告应以案涉房屋整体申请并提供测绘报告，其提供的房屋测绘成果不符合法定形式。三、房地产测绘系独立行为，被告负有依法审核测绘成果之职责，原告未能提供符合法定形式的申请材料，由其自行承担后果。本案中，南京房地产测绘事务所系法人，原告所提交的案涉测绘成果系委托该所独立完成。根据《房产测绘管理办法》第十八条、《南京市城镇房屋权属登记条例》第三十五条之规定，被告对测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。原告未能提供符合法定形式的案涉房屋整体测绘成果，由其自行承担后果。原告要求赔偿每户5万元与不动产登记本身并无关联，其要求赔偿于法无据。综上，原告诉求无事实与法律依据，法院应予以驳回。 被告市国土局向本院提交了以下证据、依据： 1、宁下国用（2013）第01686号土地使用权证（以下简称原土地使用权证），证明原告本次建设所依附的土地性质为划拨用地，该证是针对原告拆除前的房屋建设所颁发； 2、鼓楼区发改局作出的178号建设项目备案通知书，证明案涉建设项目是企业自用的员工宿舍，非成套住宅，立项部门已告知原告应当向被告办理相关用地批准手续； 3、建设工程规划许可证（建字第320106201510553号），证明建筑规划用途为员工宿舍，不符合按户登记的条件； 4、南京市房产测绘通知单，类别为测绘前置（新建），证明测绘主体是南京房地产测绘事务所（以下简称测绘事务所），是独立的法人； 5、南京市房产测绘成果报告，证明该测绘成果是测绘事务所根据原告的委托所形成； 6、房产分层分户平面图，证明案涉房屋的实际情况； 7、《不予受理告知书》，证明由于案涉建筑为员工宿舍，非成套住宅，且此次登记性质为首次登记，被告已履行相关职责，对原告的申请予以告知，并明确相关登记类型。 被告市国土局向本院提交的法律依据有：《物权法》第三十条、第三十一条，《不动产登记暂行条例》第八条，《不动产登记暂行条例实施细则》第五条、第二十四条、第三十五条，国土资源部《不动产权籍调查技术方案（试行）》附录A《不动产单元设定与代码编制规则》第六条，《房产测绘管理办法》第十八条，《南京市城镇房屋权属登记条例》第三十五条。 经庭审质证，原告对被告的证据1-6真实性、合法性、关联性均无异议，对证据7真实性无异议，但认为《不予受理告知书》的作出是违法的。被告对原告提交的证据1真实性无异议，但关联性及证明目的不予认可。被告对原告提交的证据2中（1）真实性和关联性无异议，对合法性和证明目的不予认可；对（2）-（4）、（9）-（10）无异议；对（5）形式上的真实性没有异议，但不认可关联性和证明目的，被告认为原告申请登记的是其新建的房屋，原告重新利用土地新建建筑物，应当重新申请办理供地审批手续；对（6）真实性无异议，关联性和合法性不予认可；对（7）（8）形式真实性、关联性无异议，但不认可其内容。被告对原告提交的证据3、6没有异议；对证据4被告认为已载明案涉建筑项目为员工宿舍，非成套住宅，为企业自用，立项部门已经告知原告应当依法向国土部门申请办理项目相关批准手续；对证据5形式的真实性无异议，关联性有异议；对证据7真实性无法确认，对关联性不予认可；对证据8真实性、合法性、关联性无法确认。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据7与本案无关联，本院不予采信；原告的其他证据及被告的证据均真实、合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明，2015年6月1日，鼓楼区发改局做出178号建设项目备案通知书，同意原告三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案，该项目拟建设企业自用员工宿舍（非成套住宅），通知书中确定项目建设地点及占地面积等，并要求原告“依照本通知，向规划、国土、环保、住建等有权行政主管机关申请办理项目相关批准手续”，该通知还载明原项目备案通知书（即233号加层改造项目备案通知书）同时作废。2015年8月12日，市规划局经审核认为案涉建设工程符合城乡规划要求，向原告颁发建设工程规划许可证。工程竣工验收后，原告于2016年4月14日取得南京市公安消防支队鼓楼区大队核发的《建设工程竣工验收消防备案凭证》。2016年4月22日，鼓楼公安分局出具门（楼）牌号编排证明，经编排原告开发建设的员工宿舍项目门牌号为××，所附表格注明该地址上金大江酒店员工宿舍两个单元16个房号，本案案涉房屋即南京市鼓楼区××二单元404室。2016年5月4日，市规划局出具建设工程规划核实合格书。2016年6月2日，原告申请对案涉房屋测绘并配图，2016年7月12日，测绘事务所出具案涉房屋房产测绘成果报告及配图。取得上述材料后，原告金大江酒店向被告市国土局申请对员工宿舍分别办理产权登记。2016年7月13日，被告市国土局作出《不予受理告知书》，告知原告其首次登记申请因申请材料中房产测绘成果不符合不动产登记要求，故对原告本次申请不予受理。 另查明，原告为申请房屋登记提供了2013年3月12日南京市人民政府颁发的原下关区新河一村148号土地使用权证（即原土地使用权证），土地使用权人为金大江酒店，使用权类型为划拨，使用权面积为634.22平方米。该土地上原房屋产权证号为宁房权证下转字第××号，产权来源为买受，登记时间为2013年2月7日，规划用途为一般住宅。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定，“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”；第七条规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土局。根据上述规定，被告市国土局具有对其辖区范围内房屋权属登记管理的法定职权。 《不动产登记暂行条例实施细则》第三章登记程序部分第九条规定，“申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料”；第十五条规定，“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料邮寄授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”从上述规定来看，不动产登记的受理和受理后的查验审核系两个不同的环节，两个环节的审查要求也不同。依据《不动产登记暂行条例》第十七条，在受理环节，登记机构主要进行的是形式上的、表面性的审查，主要包括是否属于本机构管辖、当事人提交的申请材料是否齐全、符不符合法定形式，如属于被告登记职责范围，且申请材料齐全、符合法定形式，行政机关就应当受理。本案中，原告已经提交了房屋首次登记的申请材料，符合《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定的应当提交材料的要求。被告认为按《不动产权籍调查技术方案（试行）》附录A《不动产单元设定与代码编制规则》6.1中规定，a）同一权利人拥有的独幢房屋宜划分为一个定着物单元，因此，案涉房屋系独幢房屋，应按幢登记，原告分户申请并提供分户测绘成果不符合法定形式。对此本院认为，被告依据该规定不受理原告的申请理由并不充分，因为即使在被告提交的《不动产权籍调查技术方案（试行）》附录A《不动产单元设定与代码编制规则》6.1中c）部分同时规定，同一权利人拥有多套（层、间等）界限固定且具有独立使用价值的房屋，每套（层、间等）房屋宜各自划分定着物单元。这些问题都应当在受理后再依据相关规定进行查验审核，作为是否予以登记的依据。现被告在未受理的情况下即认定原告应按幢登记，并以测绘成果不符合不动产登记要求为由不予受理原告登记申请无法律依据，本院不予支持。但对原告要求责令被告办理案涉房屋的不动产登记的申请，因该申请需待被告受理后审核决定，故对原告该项请求本院亦不予支持。 对于原告提出要求被告赔偿经济损失5万元的诉讼请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，原告支付其员工的费用与被告的行政行为之间并无直接因果关系，故原告的该项诉讼请求因缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，被告不予受理原告产权登记申请的行为，没有法律依据。原告要求被告予以赔偿的诉讼请求，缺乏事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、撤销被告南京市国土资源局于2016年7月13日作出的《不动产登记不予受理告知书》； 二、责令被告南京市国土资源局于本判决生效之日起十五日内对原告的不动产登记申请予以受理； 三、驳回原告南京金大江酒店有限公司要求被告南京市国土资源局赔偿经济损失5万元的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南京市国土资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 审 判 员  钱建国 二〇一七年一月六日 见习书记员  谭 倩