山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁0102行初266号原告汪某某，男，1965年11月8日出生，农民，身份证住址及现住址均为山东省日照市东港区。委托代理人郇耀邦，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告国家土地督察济南局，住所地济南市。法定代表人张璞，职务局长。出庭负责人王春秋，该局巡视员、副专员。委托代理人陈建，该局督察一室副主任。委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市。法定代表人姜大明，职务部长。委托代理人潘彦成，该部工作人员。原告汪某某因认为被告国家土地督察济南局（以下简称被告济南局）不履行土地违法行为查处法定职责，及不服被告中华人民共和国国土资源部（以下简称被告国土部）作出的《行政复议决定书》（国土资复议[2016]907号），于2016年8月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告济南局和被告国土部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月5日公开开庭审理了本案。原告汪某某及其委托代理人郇耀邦，被告济南局的负责人王春秋、委托代理人陈建、赵开勇，被告国土部的委托代理人潘彦成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年11月28日，原告汪某某向被告济南局邮寄了《查处申请书》及相关材料，要求对日照市人民政府、日照经济技术开发区管理委员会的违法征地行为予以查处并追究相关人员责任。被告济南局收到原告汪某某的申请后，未予查处。原告汪某某认为被告济南局不履行土地违法行为查处法定职责，向被告国土部提出了行政复议申请。被告国土部经审查认为，复议被申请人国家土地督察济南局对申请人汪某某的请求事项没有直接查处的法定职责，故驳回了其行政复议申请。原告汪某某诉称，原告在日照市东港区石臼臧家荒村有厂房一处。因日照经济技术开发区管委会、日照市人民政府在苏州路违法占地施工，申请日照国土资源局查处违法行为。日照市国土资源局日照经济技术开发区分局2015年7月8日作出的信访回复，说明开发区建设局在修建苏州路，占地面积80亩，占用耕地40亩。原告依法申请被告国家土地监察济南局查处违法行为，追究责任，至今未履行法定职责。原告申请被告中华人民共和国国土资源部复议，中华人民共和国国土资源部2016年5月3日作出的国土资复议[2016]907号《行政复议决定书》，驳回了行政复议申请。原告认为，根据《国务院办公厅关于建立国家土地监察制度有关问题的通知》规定，对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理，被告国家土地监察济南局没有履行法定职责。原告不服，现依法诉至贵院，望贵院依法裁判。请求法院：1、撤销被告中华人民共和国国土资源部2016年5月3日作出的《行政复议决定书》（国土资复议[2016]907号）；2、确认被告国家土地督察济南局对日照市人民政府、日照经济技术开发区管理委员会违法占地不履行查处职责的行为违法；3、诉讼费由被告承担。原告汪某某向本院提交了如下证据：1、查处申请书(含5个附件)；2、EMS邮寄单复印件、查询回单复印件；1-2号证据用以证明其向被告济南局提出了申请。被告济南局辩称，一、答辩人没有直接查处案件的法定职责。国土资源部《关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》（国土资发〔2007〕104号）明确规定：“国家土地督察济南局是经国务院授权由国土资源部向地方派驻的国家土地督察机构，代表国家土地总督察履行监督检查职责”。《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）明确规定：“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”、“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。”、“派驻地区的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权”、“派驻地区的国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件”。国家土地督察局没有行政处罚权，不直接查处案件。答辩人依法没有查处土地违法行为的权力，不具有查处案件的法定职责，不是适格被告。原告提出的立案查处土地违法行为、追究责任人责任的请求，超越了答辩人的法定职责范围。二、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条明确列举了人民法院的受案范围，原告的起诉显然不在该条所列范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二项规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据上述规定，结合第一部分所述，答辩人仅履行监督检查职责而不行使实际管理职权的行为不会对原告的权利义务产生实际影响，因此原告的起诉不属于法院的受案范围。三、对原告举报反映的问题，答辩人已转交日照市人民政府办公室进行处理。作为国家土地督察机构，答辩人虽然不查处具体案件，但对原告举报反映的问题，给予了重视，并于2015年12月15日以《国家土地督察济南局关于转交近期群众举报反映土地问题的函》（国土督察济函〔2015〕88号）转交日照市人民政府办公室进行处理。综上，原告的要求没有任何法律依据，本案不属于法院受案范围，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告济南局向本院提交了如下证据、依据：1、《国家土地督察济南局关于转交近期群众举报反映土地问题的函》（国土督察济函[2015]88号）；2、《日照市人民政府办公室关于调查处理国家土地督察济南局转交近期群众举报反映问题的函》；上述1-2号证据用以证明被告济南局虽无直接查处案件的法定职责，但在接到群众反映的土地违法线索后，将问题反馈到当地人民政府进行处理，便于其后续向省级人民政府提出整改意见。被告济南局还提交了《国务院办公厅关于建立国家土地督查制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）和《国土资源部关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》（国土资发[2007]104号），作为确定其行政职权和职责的依据。被告国土部辩称，一、答辩人依照法定程序履行了行政复议职责。答辩人于2016年3月25日收到原告行政复议申请，于3月31日作出《行政复议答复通知书》（国土资复议〔2016〕623号），并于当日邮寄给国家土地督察济南局（以下简称济南局）。经查证，济南局于4月1日收到该通知。济南局于4月11日作出答复通知书并邮寄给答辩人。答辩人于4月12日收到该答复，于5月3日作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕907号），并于5月6日邮寄给原告和济南局。经查，原告于5月8日收到此复议决定。以上做法符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条规定。二、答辩人作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕907号）认定事实清楚，适用法律正确。原告向济南局申请，对日照市人民政府、日照经济技术开发区管理委员会在日照经济技术开发区苏州路违法占地行为进行查处，认为济南局未履行违法用地查处职责，请求答辩人确认济南局行政不作为违法。经审理，答辩人认为，济南局没有对违法用地行为进行查处的职责，因此不存在行政不作为的问题。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”的规定，答辩人作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕907号），驳回原告行政复议申请。综上所述，答辩人依法履行了行政复议职责，《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕907号）认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告国土部向本院提交了如下证据：1、EMS快递单（1063041348318），用以证明其于2016年3月25日收到原告邮寄的行政复议申请；2、EMS快递单（1048108389618），用以证明其向被申请人邮寄了《行政复议答复通知书》；3、EMS快递单（1060182995718），用以证明被申请人向其邮寄答复书；4、EMS快递单（1048108430018），用以证明其向原告汪某某邮寄《行政复议决定书》；5、EMS快递单（1048108427318），用以证明其向被申请人邮寄《行政复议决定书》；6、《行政复议答复通知书》（不含附件）；上述1-6号证据用以证明其作出的行政复议程序合法；7、违法查处申请；8、行政复议申请书；9、被申请人作出的答复；10、《行政复议决定书》（国土资复议[2016]907号）；上述7-10号证据用以证明其作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提交的证据，被告济南局和被告国土部均无异议。本院认为，上述证据与本案有关联，证据的来源、形式以及获取证据的程序合法，且内容具有真实性，能够证明原告汪某某向被告济南局提出申请的事实以及申请的时间和具体事项，本院予以确认。对被告济南局提交的证据，被告国土部无异议，原告汪某某对证据的关联性、真实性无异议，但对合法性有异议，认为不能证明被告济南局履行了监督检查职责，被告济南局并未对违法事项进行后续处理。本院认为，人民法院关于证据的合法性审查主要针对证据的来源、形式，以及获取证据的程序是否合法，原告汪某某的上述异议主张，实际是对本案被诉行政行为合法性的异议，而非对证据本身合法性的否认，且上述证据与本案有关联，内容具有真实性，应予确认。对被告国土部提交的证据，被告济南局均无异议，原告汪某某对其中的1-8、10号证据无异议，对9号证据的合法性有异议，但其异议实际上仍针对本案被诉行政行为的合法性，而非证据本身。本院认为，上述证据与本案有关联，证据的来源、形式以及获取证据的程序合法，且内容具有真实性，能够证明本案被诉复议决定的程序是否合法，应予确认。经审理查明，2015年11月28日，原告汪某某通过特快专递向被告济南局邮寄了《查处申请书》及相关材料，申请对日照市人民政府、日照经济技术开发区管理委员会的违法占地行为予以查处并追究相关人员责任。该邮件于2015年12月1日由被告济南局签收。被告济南局收到上述申请后，因认为其对具体案件没有直接查处的法定职责，故未予查处，而是于2015年12月15日作出公函转由日照市人民政府办公室处理。2016年1月6日，日照市人民政府办公室书面复函被告济南局，称：经过调查，汪某某所反映的建设项目确实存在违法用地行为，但已被日照市国土局开发区分局予以立案调查，目前正在依法查处中。原告汪某某认为被告济南局未予查处的行为构成不履行法定职责，于2016年3月24日向被告国土部邮寄了行政复议申请。被告国土部收到其申请后，于2016年3月31日向被申请人即本案被告济南局寄出《行政复议申请答复通知书》。被告济南局收到上述通知后，作出《行政复议答复书》并寄送至被告国土部。被告国土部经审查认为，被申请人对申请人的请求事项没有直接查处的法定职责，遂于2016年5月3日作出《行政复议决定书》（国土资复议[2016]907号），驳回了申请人的行政复议申请。被告国土部于2016年5月3日向行政复议双方当事人寄送了上述复议决定书。本院认为，本案争议焦点有三个，一是原告汪某某的起诉是否属于行政诉讼受案范围；二是针对原告汪某某的申请事项，被告济南局是否有作出行政处理的法定职责，倘若具有该项职责，是否依法履行；三是被告国土部作出的行政复议决定程序是否合法。关于第一个问题，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；…”。本案中，原告汪某某以涉案建设项目用地违法影响其正常生产生活为由，要求被告济南局履行违法土地行为查处法定职责。原告汪某某要求履行的职责有具体针对性和外部性，且原告汪某某认为其所反映的问题是否得到查处，对其权利义务产生实际影响，故应认为其起诉符合上述规定，属于行政诉讼受案范围。关于第二个问题，被告济南局称，根据《国务院办公厅关于建立国家土地督查制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）和《国土资源部关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》（国土资发[2007]104号）的规定，其职责范围是对督查范围内的地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不直接查处案件，亦不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，根据上述规定，其对原告汪某某申请其查处具体案件的要求没有行政处理的义务。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外”，第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”。此外《国务院办公厅关于建立国家土地督查制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）和《国土资源部关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》（国土资发[2007]104号）明确了派驻地区的国家土地督察局的机构设置、职能配置、人员编制等事项。国办发[2006]50号文件规定：“派驻地区的国家土地督察局负责对其督查范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。……对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理”；国土资发[2007]104号文件在关于国家土地督察济南局“三定”方案部分中规定：“国家土地督察济南局是经国务院授权由国土资源部向地方派驻的国家土地督察机构，代表国家土地总督察履行监督检查职责，负责对山东省、河南省和青岛市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查”。依照上述规定，被告济南局仅对山东省、河南省及青岛市人民政府土地利用和管理情况实施监督检查，对山东省行政区域内其他单位或者个人事实的土地违法行为不具有直接查处职责。山东省行政区域内的土地等国土资源违法案件，应由有管辖权的省、市、县级人民政府土地行政主管部门负责查处。原告汪某某要求被告济南局对日照市人民政府、日照经济技术开发区管理委员会的违法占地行为予以查处并追究相关人员责任，被告济南局并无该项职责。故原告汪某某要求确认被告济南局不履行职责违法的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。关于第三个问题，本院认为，被告国土部作为复议机关在收到原告汪某某的行政复议申请七日内，将行政复议申请书副本发送至被申请人，并要求被申请人提交书面答复和作出被复议具体行政行为的证据、依据等。被告济南局作为复议被申请人提交书面答复意见后，被告国土部依法在法定期限内作出了被诉复议决定并送达双方当事人。被告国土部的复议程序合法，原告汪某某要求撤销被诉复议决定的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告汪某某要求确认被告国家土地督察济南局对日照市人民政府、日照经济技术开发区管理委员会违法占地行为不履行查处职责的行为违法的诉讼请求；二、驳回原告汪某某要求撤销被告中华人民共和国国土资源部2016年5月3日作出的《行政复议决定书》（国土资复议[2016]907号）的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告汪某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  白 杨人民陪审员  张荣霞人民陪审员  王力平二〇一七年一月二十日书 记 员  高 杨