四川省雅安市名山区人民法院行 政 判 决 书(2015)名山行初字第2号原告郑循太（郑训台），男，生于1936年1月10日，汉族，住四川省雅安市雨。委托代理人李加禄，男，生于1965年3月8日，汉族，住四川省雅安市雨，系原告郑循太的女婿。委托代理人龚元树，四川民欣律师事务所律师。被告雅安市雨城区人民政府，住所地四川省雅安市雨城区沙湾路。法定代表人苟乙权，该区区长。委托代理人吴���靖，雅安市金剑法律服务所法律服务工作者。委托代理人张余琳，系雅安市雨城区林业局副局长。第三人雅安市雨城区沙坪镇人民政府，住所地雅安市雨城区沙坪镇。法定代表人胥小松，该镇镇长。委托代理人袁树国，四川同兴律师事务所律师。原告郑循太不服被告雅安市雨城区人民政府林权颁证一案，于2014年12月24日向雅安市雨城区人民法院提起行政诉讼。雅安市中级人民法院于2015年3月17日作出（2015）雅行管字第2号行政裁定书，指定本案由雅安市名山区人民法院管辖。本院于2015年4月2日受理后，于2015年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因雅安市雨城区沙坪镇人民政府与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知雅安市雨��区沙坪镇人民政府作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。原告郑循太的委托代理人李加禄、龚元树，被告雅安市雨城区人民政府的委托代理人吴登靖、张余琳，第三人雅安市雨城区沙坪镇人民政府的委托代理人袁树国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑循太诉称，上世纪八十年代初雨城区（原雅安市）沙坪镇（前沙坪乡）四岗村七组将本集体组织的江房柒（四至界：东路岗、南郑某某沟、西岗、北韩下全沟）、老消顶（四至界：东至大石头下、南至冈子石立沟、西至岗、北至五队岗边）、竹麻汤（四至界：东至黑龙江沟、西至寨子岗、北至张某某岗）、陈家山（四至界：东至路、南至郑某某的沟、西至自己路岗、北至大沟）四处林地发包给原告承包经营，1982年雅安市（现雨城区）人民政府向原告颁发林权证，证号为：雅林证0076128号。原告承包经营后，积极栽树造林，在原告30多年精心护理下林地得到有效利用，目前已初见成效。2013年10月沙坪镇政府突然将原告所有的林木进行公开拍卖并强行砍伐，原告找到沙坪镇政府，要求作出合理解释，被告知该林地属于沙坪镇政府。2014年9月4日原告提交《关于沙坪镇林场侵占我合法林木所有权的诉求书》，要求政府作出答复，同年9月29日原告收到雨城区林业局《关于的回复》，该回复并未直接答复原告请求的事项，其中第二项，将沙坪镇政府侵占原告林地的行为说成“为便于统一管理处置世行贷款造林地”等原因，将原告林权证作废。原告认为区林业局答复与事实完全不符，世行贷款造林与集体组织成员的林地所有权没有任何关联性��被告将原告的林地林权颁发给沙坪镇政府事前未公告、未与原告协商取得原告同意，更未对原告进行补偿的情况下，将原告所有的林地林木无偿划归沙坪镇政府并向沙坪镇政府颁发林权证的行政行为侵犯了原告的合法权益，属违法行为。故原告请求：依法撤销雅安市雨城区人民政府颁发的雅雨林证字（2009）第000018503号的林权证中涉及原告合法林权部分的内容。由于在审理过程中，被告注销了2009年颁发的林权证号为雅雨林证字（2009）第000018503号的林权证，原告变更请求为：对被告撤销林权证行政行为的合法性进行审查，确认其2009年颁发给沙坪镇人民政府林权证的行政行为违法。原告郑循太向本院提交了以下证据：1、林权证（存根）复印件，证明原告林权存在的事实；2、雅雨林证字（2009）第000018503号林权证复印件，证明被告行政行��违法的事实；3、关于办理分户林权证的通告复印件，证明被告行政行为违法的事实；4、《关于沙坪镇林场侵占我合法林木所有权的诉求书》、雨城区林业局关于《关于沙坪镇林场侵占我合法林木所有权的诉求书》的回复、雨城区林业局沙坪镇人民政府关于《关于沙坪镇林场侵占我合法林地使用权、林木所有权并给我造成重大经济损失的情况说明》的情况报告、关于沙坪镇林场侵占我合法林地使用权、林木所有权并给我造成重大的经济损失的情况说明，证明原告请求政府处理过的事实；5、雨城区沙坪镇四岗村第七村民小组的证明一份，证明承包争议林地的事实。被告雅安市雨城区人民政府辩称，一、原告所诉的事实不实，理由不充分，诉讼请求不成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。理由如下：2009年雨城区林业局经沙坪镇人民��府申报，将该片林地向沙坪镇政府颁发了雅雨林证字（2009）第000018503号林权证，林地所用权人为沙坪镇2、3、4村，森林或林木所有权人为沙坪镇政府，林地使用权人为沙坪镇政府，林地面积6800亩，注记栏为以1992年林业局与乡政府、村、组和社员签订的合同分成比例为准，该本林权证的林地包括了原告所诉争的1982年原雅安市人民政府向其颁发林权证的林地。2011年，四岗村5组、7组书面要求沙坪镇林场处置项目林中的残败林，且大量农户要求镇林场清除世界银行贷款项目林的林木后，将林地退还给农户，明晰产权，与镇林场脱离关系，以方便各农户自己造林经营，并实现经济效益，沙坪镇政府先后安排镇林场于2011年5月20日和2013年9月10日在四岗村7组召开户长会，于2011年6月14日和2013年9月10日在四岗村5组召开户长会，协商处置项目林事宜。会议决议为，划出界线区分��目林范围；由镇林场清除现有柳杉树销售还贷；退还林地给农户后，由农户自己经营收益，与林场脱离关系；其余树种由农户批砍；要求帮助换发新林权证。按照会议决议内容，镇林场于2013年10月公开拍卖了四岗村5、7组项目林，并由镇林场与四岗村7组中标人张福玉、5组中标人周启德分别签订了林木拍卖合同，镇林场从2013年11月起，依法申请办理了柳杉树木材采伐手续，在合同履行期内，郑循太提出不准采伐地名为老消顶、江房柒面积大约400亩的柳杉树，其余农户在项目林地内的柳杉树已全部采伐完毕，采伐完的农户强烈要求退还林地，重新颁发林权证给各农户。当雅安市雨城区政府于2014年10月30日向雨城区林业局报送了《雅安市雨城区沙坪镇人民政府关于沙坪镇林场退还四岗村5组、7组范围内世界银行贷款项目林林地给农户的报告》后，雨城区林业局庚即向雨城���人民政府报告请示，雨城区政府批准了退还林地给农户，重新为农户颁发林权证。2014年12月1日，雨城区林改办向四岗村5组、7组进行了通告，同意将四岗村5组、7组的世界银行贷款林地退还给各农户，并按照《四川省集体和个人林权登记发证实施办法》的规定，由四岗村及5组、７组将各农户的林地边界核实划分清楚后，经本人申请，乡村组审核，报雨城区政府颁发林权证。通告发出后，雨城区林业局代表雨城区人民政府根据雅安市政府《关于推进我市集体林权制度改革的实施意见》（雅府发【2007】50号）的规定，林业局作为林权制度的改革的指导单位，各乡镇村组为具体实施单位的相关规定，要求沙坪镇政府立即启动注销原林权证，重新为各农户颁发林权证的前置程序工作，截止原告起诉后，该片世行贷款林地除原告等极少数农户的林地未核实边界、分户外，其��农户的四至边界均已划定，并将分户工作基本完成。二、实际上本案原告无需起诉，无论原告是否提出行政诉讼，本案诉争的《林权证》已由雨城区人民政府注销。因此，原告的诉讼已不具有可诉性，法院已没有可供执行的判决内容，故原告的诉讼系不必要的诉讼或浪费司法资源。当注销林权证的前置程序工作完成后，雨城区政府已于2015年4月15日依法注销了本案诉争《林权证》，并将归还原告的林地，为其重新颁发林权证，根据《四川省集体和个人林权登记发证实施办法》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》第八条关于注销林权证的规定，必须具备法定的前置程序工作，否则注销林权证的行为将违法。根据行政诉讼法第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是��准许由人民法院裁定。行政诉讼法第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责，或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据上述法律的规定，应当理解为，当行政机关改变了原具体行政行为后，作为行政相对人的诉讼请求已不具有可诉性，人民法院的判决已不具备可供执行的判决内容时，行政相对人应当撤诉，如不撤诉，人民法院有权裁定驳回其诉讼请求。为此，请求人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。被告雅安市雨城区人民政府在举证期限内，向本院提交了以下证据及依据：1、（2009）第000018503号林权证一份，证明该林权证已经被注销；2、雨城区林业局文件处理单一份，证明2014年10月31日区林业局局长及副局长已经签字要求对该争议的林地进行分户、颁证；3、雨沙府【2014】125号雅安市雨城区沙坪镇人民政府关于沙坪镇林场退还四岗村5组、7组范围内世界银行贷款项目林林地给农户的报告一份，证明被告已经决定将林地退还给农户；4、关于办理分户林权证的通告一份，证明沙坪镇政府已经通告农户换发新证；5、雅安市雨城区沙坪镇人民政府关于沙坪镇林场处置四岗村5、7社“项目林”后退还林地给农户办理林权证的进展情况报告一份，证明被告已经启动了退还林地的进展情况；6、雨城区林业局出具的《情况说明》二份，证明林权证注销的过程；7、林权登记申请表一份，证明本案诉争的林权证已经被注销；8、雅府发【2007】50号，雅安市人民政府关于推进我市集体林权制度改革的实施意见一份，证明林权制度改革的工作量大，任务重，由乡、村、组进行勘验，被告只是指导���位，并不是具体实施单位，如果存在错误，也是乡、村、组的错误，并不在被告及第三人；9、《四川省集体和个人林权登记发证实施办法》、《林木和林地权属登记管理办法》各一份，证明林权证的登记只有三种形式，一是原始登记，二是变更登记，三是注销登记，另外证明林权证如果登记错误，也是乡、村、组报送的材料出错，错误不在被告及第三人。第三人雅安市雨城区沙坪镇人民政府述称，鉴于雅雨林证字（2009）第000018503号林权证已经由被告注销，雅安市雨城区沙坪镇人民政府并不是适格的诉讼主体。第三人未向本院提交证据材料。经庭审质证，对原告郑循太提交的证据，被告质证意见为，证据1，对真实性无异议；证据2，对真实性无异议，但该林权证已经被注���，只能证明本案不具有可诉性；证据3，对真实性、合法性、关联性均无异议，说明在2014年12月1日区林改办就发出通告，对原告诉争的林地要重新分户、颁证，说明对已经颁发给沙坪镇政府的林权证将被注销，也说明本案不具有可诉性；证据4，对真实性、合法性、关联性无异议；证据5，在本案中不具有任何证明力，这方面的证据，需要林业局现场勘验，出具报告才有证据力。第三人的质证意见为，证据1、2、3、4，对真实性无异议；证据5在本案中不具有任何证明力，这方面的证据，需要林业局现场勘验，出具报告才有证据力，对原告所有证据的关联性均有异议。对被告雅安市雨城区人民政府提交的证据，原告质证意见为，对所有证据的真实性、合法性均无异议，但是对关联性有异议，被告的证据缺乏程序性证据，在这些证据中都提到了沙坪镇林场，但是没有成立��坪镇林场这个实体。第三人的质证意见为，对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认证如下：对原告提交的证据，真实合法，与本案具有一定关联性，且被告及第三人对真实性均无异议，予以采信；对被告提交的证据1至7，真实合法，与本案具有关联性，且被告及第三人对真实性均无异议，予以采信，8至9系政策法规依据，对真实性予以确认。经审理查明，原告郑循太于2002年8月从雅安市雨城区档案馆复印了雅林证0076128号林权证（存根），其中载明：沙坪公社四岗大队马头生产队郑训台的山林权属包括地名为江房柒（32亩）、老消顶（16亩）、竹麻汤(16亩)、陈家山（9亩）的自留山。该林权证实际于1982年左右颁发给郑训台。2009年4月7日，被告雅安市雨城区人民政府向第三人雅安市雨城区沙坪镇人民政府颁发了雅雨林证字（2009）第000018503号林权证，该登记为初始登记，其中载明林地所有权人为沙坪镇二、三、四村，林木所有权人及林地使用权人均为沙坪镇政府，面积共6800亩，注记栏中注明：以1992年林业局与乡政府、村、组和社员签订的合同分成比例为准。该林权证的林地包括了郑训台于1982年左右取得林权证中的林地。原告郑循太以2009年的颁证行为未取得其同意，侵犯其林木所有权等为由，于2014年9月10日向雅安市雨城区林业局提交《关于沙坪镇林场侵占我合法林木所有权的诉求书》，诉求书中请求雨城区林业局公平、公正依法处理，挽回经济损失，依法换发新林权证书；要求解释“一林两证”问题；要求提供1992年林业局与乡政府、村、组及郑循太签订的合同，并提出了其他诉求。雨城区林业局于2014年9月13日作出了雨城区林业局关于《关于沙坪镇林场侵���我合法林木所有权的诉求书》的回复，回复内容包括：1992年，沙坪镇根据当时本镇荒山多、农户无力造林绿化的实际情况，组建了沙坪镇林场，向雅安市（现雨城区）“项目办”申请世行贷款造林6802.5亩，其中四岗村实施了2656.5亩（厢厅组1549.5亩、码头组1107亩），由世行办与沙坪镇林场签订了《四川省世界银行贷款“国家造林项目”造林（抚育）施工合同书》；2009年实施集体林权制度改革时，沙坪镇政府为了便于统一管理处置世行贷款造林地，颁发了共有林权证，面积为6800亩，明确林地所有权为“沙坪镇二、三、四村”（即有世行贷款造林项目的景春村、大溪村、四岗村），森林和林木所有权人为“沙坪镇政府”，备注了“以1992年签订的合同分成比例为准”；你所提供的林地权属证明是2002年8月到区档案局复印《林权证（存根）》，此林权证为1982年左右颁发，是2009年换发林权证的依据，2009年换证后，1982年林权证作废，因此，你诉求中的说法与事实不符，根据林改制度不存在“一林两证”的行政行为；关于世行贷款造林合同，根据1992年世行贷款造林相关规定，世行办只针对林场签订贷款造林合同，不具体到村民或承包户。2014年10月30日，雅安市雨城区沙坪镇人民政府向雨城区林业局提交了编号为雨沙府〔2014〕125号《雅安市雨城区沙坪镇人民政府关于沙坪镇林场退还四岗村5组、7组范围内“世界银行贷款项目林”林地给农户的报告》，就项目林地的使用情况、林地争议情况、拟退还林地情况、颁发新林权证等问题，请求雨城区林业局指导办理。2014年12月1日，雨城区林改办向四岗村5组、7组农户发布了《关于办理分户林权证的通告》，通告中载明：沙坪镇林场申请将四岗村5组和7组共实施的项目林面积2656.5亩，除去7组郑训台“老肖顶（又称老消顶）”、“姜房基（又称江房柒）”两宗林地约400亩外，将其余的2256.5亩林地退还给农户。按照《四川省集体和个人林权登记发证实施办法》的规定，请四岗村将涉及本村内享有退还林地的农户林地边界核实、划分清楚后，经本人申请，乡村组审核，报雨城区人民政府颁发林权证。2014年11月25日，雅安市雨城区沙坪镇人民政府向发证机关雅安市雨城区人民政府提交林权登记申请表，申请注销雅雨林证字（2009）第000018503号林权证，经审批，雅安市雨城区人民政府于2014年11月26日同意了该申请，雨城区林业局于2015年4月15日收到已经审批的登记申请表，并提交法院。另查明：本案中涉及的沙坪镇林场，根据被告的庭审陈述，实际并未登记注册成立；被告庭审中认可2009年的林权证实际应颁发给林场，沙坪镇政府代替了林场，颁发给沙坪镇政府存在瑕疵，所以才注销；认可未对1982年颁发给郑循太林权证进行注销登记；认可1982年颁发的林权证如果四至边界没有争议，林木权属没有争议，就可以申请换发新林权证。本院认为，被告雅安市雨城区人民政府具有颁发、变更、注销林权证的法定职责与权利。本案中，被告雅安市雨城区人民政府于2009年颁发给第三人雅安市雨城区沙坪镇人民政府的林权证中的林地使用权，包括了原告郑循太在1982年登记取得的雅林证0076128号林权证中林地使用权。因被告雅安市雨城区人民政府未对郑循太1982年的林权证进行过变更或注销登记，所以，本案诉争林地，实际存在过两个林权证。根据2002年5月21日实施的《四川省集体和个人林权登记发证办法（试行）》第四条“县级林业主管部门是同级人民政府林权登记发证的具体办理机关，依法负责受理集体和个人林权登记申请。县级以上人民政府依法核发的林权证是森林、林木、林地所有权或使用权的唯一法律凭证”及第六条“坚持依法稳定林权的原则。在林权登记过程中，各地不得打乱原有的林权结构，重新划分林权，侵犯原有林权者的合法权益。林权权利人的森林、林木、林地已经颁发过林权证而权属未发生变化的，应保持稳定，权利人可申请换发林权证；权属发生变化的，需依法重新申请，经林权登记机关核准后颁发林权证；符合国家法��、法规规定经营或使用森林、林木和林地而未颁发林权证的，应申请初始登记和颁发林权证”之规定，原告郑循太在1982年经登记取得的林权证，合法有效，在没有被合法变更或注销之前，应予以保护。被告雅安市雨城区人民政府在2009年颁发林权证时应当遵守上述林业法规的规定，对林地林木的权属情况进行调查了解，以保持原有林权的稳定，但其2009年的颁证行为侵犯了原告的原有林权，违反了上述林业法规的规定。中共中央、国务院于2008年6月8日发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中规定：自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整，承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。郑循太在1982年登记取得林地性质为自留山，按照国家规定应由郑循太使用，其承包方案的变化应征得郑循太的同意。本案中，被告雅安市雨城区人民政府为了世行贷款造林，应在征得农户同意的情况下，将农户林权依法变更登记为沙坪镇林场，因沙坪镇林场实际未成立，而将林权证颁发给沙坪镇政府，其颁证行为没有法律依据，故雅安市雨城区人民政府2009年颁发给沙坪镇政府林权证的行为违法。因雅安市雨城区人民政府在审理过程中注销了林权证，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求”之规定，原告请求法院对被告雅安市雨城区人民政府2009年颁证行为合法性进行审查，并要求确认颁证行为违法，符合法律规定，本院依法予以支持。综上，为监督行政机关依法行政，维护公民的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：确认被告雅安市雨城区人民政府于2009年4月7日颁发雅雨林证字（2009）第000018503号林权证的行为违法。案件受理费50元，由被告雅安市雨城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人��人数递交上诉状副本，上诉于四川省雅安市中级人民法院。审 判 长  叶正刚审 判 员  江汉夫代理审判员  何潇翔二〇一五年六月十二日书 记 员  唐双萍