山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）济民一终字第732号上诉人（原审被告）济南海信安居置业有限公司，住所地济南市。法定代表人刘浩，总经理。委托代理人任战江，山东康桥律师事务所律师。委托代理人肖玮，山东康桥律师事务所律师。被上诉人（原审原告）卞雪梅，女，1961年02月03日出生，汉族，现住济南市。委托代理人宋端利，山东高行律师事务所律师。委托代理人柳博娃，山东高行律师事务所律师。被上诉人（原审原告）于正忠，男，1958年11月10日出生，汉族，中国石化济南分公司职工，住济南市。委托代理人宋端利，山东高行律师事务所律师。委托代理人柳博娃，山东高行律师事务所律师。上诉人济南海信安居置业有限公司（以下简称海信置业公司）因与被上诉人卞雪梅、于正忠商品房预售合同纠纷一案，不服济南市历下区人民法院（2015）历商初字第23号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定：2009年6月1日，卞雪梅、于正忠与海信置业公司签订《商品房买卖合同》，卞雪梅、于正忠向海信置业公司购买涉案房屋；合同第八条约定：出卖人（海信置业公司）应当在2010年12月31日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将具备下列第4种条件（商品房经验收合格，商品房验收合格的标志为经济南市工程质量与安全生产监督站竣工验收备案），并符合本合同约定的商品房交付买受人使用。合同第十二条约定：由于政府等非出卖人原因造成商品房不能办理产权登记或发生债权债务纠纷的，买受人不会与出卖人发生任何纠纷。第十五条约定：出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产产权证书的，双方同意按下列第1、3项处理：1、买受人退房，出卖人在买受人提出退房要求之日起60日内将买受人已付房价款退还给买受人，并按已付房价款的0%赔偿买受人损失……。3、买受人不退房，出卖人按已付房价款的日万分之一向买受人支付违约金。同日，卞雪梅、于正忠与海信置业公司签订了《补充协议》，《补充协议》第十条补充约定了因不可抗力、政府行为导致工程延误，出卖人可以延期交房；第十四条约定：“在出卖人取得了房地产权属登记证明后60日内，由出卖人、买受人双方签署本合同规定的《房屋结算移交协议书》。《房屋结算移交协议书》作为办理该房屋过户手续的必备文件。出卖人、买受人双方在签署《房屋结算移交协议书》之日起60天内，由双方依法向济南市房产管理局办理价格申报、过户申请手续、申领该房屋的房地产权证……”；《补充协议》第十五条是对买卖合同第十六条关于保修责任的补充约定；《补充协议》第十七条是关于买受人解除合同的补充约定，该十七条最后一款约定“双方约定，出卖人向买受人支付的赔偿金额及违约金不超过总房款的1%，为一次性赔偿，包括出卖人所应当承担的一切赔偿责任”。《商品房买卖合同》及《补充协议》签订后，卞雪梅、于正忠按合同约定支付了全部购房款534714元。海信置业公司按合同约定于2010年12月31日前将房屋交付给了卞雪梅、于正忠。2012年7月16日，海信置业公司向济南市住房保障和房产管理局申请办理房屋产权初始登记，并将办理产权初始登记的材料报备。另，有关综合验收制度相关规定如下：1、1993年12月1日建设部颁布施行的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第六条规定：“住宅小区竣工综合验收必须符合下列要求：（一）所有建设项目按批准的小区规划和有关专业管理及设计要求全部建成，并满足使用要求；（二）住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程全部验收合格，验收资料齐全；（三）各类建筑物的平面位置、立面造型、装修色调等符合批准的规划设计要求；（四）施工机具、暂设工程、建筑残土、剩余构件全部拆除清运完毕，达到场清地平；（五）拆迁居民已合理安置。”第九条规定：“住宅小区竣工验收合格后，开发建设单位应当按照有关规定将完整的小区综合验收资料报送备案。”2、1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》第十八条规定：“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况；（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；（三）单项工程的工程质量验收情况；（四）拆迁安置方案的落实情况；（五）物业管理的落实情况。”3、2004年11月25日山东省人民代表大会常务委员会发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）第三十四条规定：“开发项目竣工后，开发企业必须进行项目综合验收。分期开发的项目，开发企业可以进行分期验收。综合验收应当包括以下内容：（一）规划要求是否落实；（二）基础设施和配套公用设施是否建设完毕；（三）单项工程是否符合国家规定的工程质量验收标准，质量验收手续是否完备；（四）拆迁补偿安置方案是否落实；（五）住宅产业化技术要求是否落实；（六）前期物业管理是否落实；（七）法律法规规定需要验收的其他事项。”4、2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第四条规定：“房地产开发项目竣工后，开发企业应组织相关部门和单位进行综合验收，对符合条件的，相关部门和单位应出具相应的竣工验收合格证明。分期开发的项目，可以分期综合验收。综合验收应当包括以下内容：1.开发项目是否按照建设条件意见书的要求进行建设；2.开发项目是否按照审批确定的规划开发建设；3.基础设施和配套公用设施是否按照规划建设，并达到使用条件；4.单项工程是否符合国家规定的工程质量验收标准，质量验收手续是否完备；5.住宅产业化技术要求是否落实；6.前期物业管理是否落实；7.拆迁补偿安置方案是否落实；8.法律、法规等规定需要验收的其他事项。”第五条规定：“开发企业应在开发项目竣工验收合格后十五日内持竣工综合验收报告到房地产开发行政主管部门办理竣工综合验收备案手续。房地产开发行政主管部门应采取查验材料、现场勘察等方式对项目综合验收情况进行审查。审查合格的，予以备案；审查不合格的，应将不合格内容书面通知验收单位和开发企业，待改正并验收合格后重新审查。”开发项目综合验收报告应附有下列材料：1.按照建设条件意见书的要求建设完毕的证明材料；2.《建设工程竣工规划验收合格证》；3.基础设施和配套公用设施按规划建设完毕的证明材料；4.城市排水许可证明材料；5.供水、供热、供电、煤气等市政公用基础设施的验收合格证明；6.《建设工程竣工验收备案表》；7.《房地产项目开发建设合同书》、《房地产开发项目手册》；8.落实住宅产业化技术要求的证明材料；9.落实前期物业管理的证明材料；10.物业质量保证金交纳证明；11.《建设工程档案预验收意见书》；12.其他需要提交的材料。2011年4月27日济南市城乡建设委员会、济南市规划局、济南市城市管理行政执法局、济南市住房保障和房产管理局、济南市市政公用事业局联合下发的济建发（2011）7号《关于转发的通知》（以下简称《综合验收通知》）载明：“各房地产开发企业，各有关单位：现将《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》转发给你们，并结合我市实际提出以下贯彻意见，请认真执行。一、凡本市行政区域内的房地产开发项目均要进行竣工综合验收备案。分期开发的项目，可分期综合验收备案，项目分期的规模标准，在《房地产项目开发建设合同书》中约定。二、房地产开发项目竣工后，开发企业应按《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》的规定，到相关部门办理有关证明材料。按建设条件意见书要求项目建设完毕的证明、基础设施和配套公用设施建设完毕并达到使用条件的证明、建设工程竣工验收备案表、房地产项目开发建设合同书、房地产开发项目手册、建设工程档案预验收意见书及有关落实住宅产业化技术要求的证明到市城乡建设主管部门办理；建设工程竣工规划核实意见书到市规划主管部门办理；城市排水、供水、燃气、供热的验收合格证明到市市政公用主管部门办理；落实前期物业管理的证明材料、物业质量保修金交纳证明到市房产主管部门办理；供电设施的验收合格证明到市供电部门办理。开发企业取得开发项目相关各单项验收合格证明文件后，持竣工综合验收报告，到市城乡建设主管部门办理备案手续，经审查合格的，发放《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》。三、本通知下发之日起，开发企业与房屋买受人签订商品房买卖合同时，须将取得开发项目《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》做为房屋交付使用的约定条款。本通知下发之日前已办理预售许可且已签订商品房买卖合同的房屋，开发企业可按商品房买卖合同中的约定交付使用，待取得《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》后，方可办理房屋初始登记。各县（市）参照本通知规定执行。本通知自下发之日起施行”。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、海信置业公司是否构成违约；二、海信置业公司主张的免除违约责任的理由是否成立；三、违约金的计算方式及数额问题。关于焦点一，原审法院认为，海信置业公司与卞雪梅、于正忠签订的涉案《商品房买卖合同》及《补充协议》系双方当事人真实意思表示，不违背法律法规的禁止性规定，合法有效。双方签订涉案《商品房买卖合同》第十五条约定，海信置业公司应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。本案中海信置业公司将涉案房屋交付卞雪梅、于正忠的日期为2010年12月31日，根据上述约定，海信置业公司将办理权属登记所需材料报产权登记机关备案的截止日期为2011年12月26日，但海信置业公司实际报备日期为2012年7月16日。海信置业公司未在合同约定报备期限内及时报备，已构成违约。关于焦点二，原审法院认为，从综合验收相关政策制订方面来看，1993年12月1日建设部颁布施行的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》、1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》、2004年11月25日发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）及2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》等均规定了综合验收制度，双方签订合同之前，早就有房地产开发项目竣工综合验收的相关规定，双方缔约时应当预见到将来济南市行政区域内要实行综合验收制度。2011年4月27日，济南市城乡建设委员会、济南市规划局等五部门联合下发的《综合验收通知》，进一步明确综合验收备案流程中负责各单项验收的相关部门及程序。如海信置业公司主张该政策实施增加了验收项目，导致验收时间延长，应由海信置业公司举证，但海信置业公司未能举证，应承担举证不能的不利后果。虽然没有增加验收项目，但根据上述济南市城乡建设委员会等五部门联合下发的《综合验收通知》的规定，综合验收不能在办理初始登记后完成，必须在办理初始登记之前集中完成。但济南市行政区域内正式施行综合验收制度之日至本案双方约定的办理初始登记报备日期截止日有近八个月的时间，在八个月的时间里海信置业公司也有充足时间完成综合验收，完成产权初始登记报备，但海信置业公司未如期完成初始登记报备已构成违约，应承担违约责任。关于焦点三，原审法院认为，涉案《商品房买卖合同》第十五条约定“出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案”，该条款结合《补充协议》第十四条的约定，上述360日是指将办理权属登记所需材料报产权登记机关备案的期限，即2011年12月26日，而海信置业公司完成报备之日为2012年7月16日。故海信置业公司应按约定向卞雪梅、于正忠支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金10855元（自2011年12月27日至2012年7月16日计203天，以总房款534714元为基数，按每日万分之一计算）。故对卞雪梅、于正忠的此项诉讼请求，予以部分支持，超出部分的诉讼请求，不予支持。海信置业公司主张违约金标准过高，但未能提供证据证明，其要求调低违约金的答辩意见，不予采纳。《补充协议》第十五条约定因出卖人违约，买受人单方解除合同时，出卖人向买受人支付的赔偿金或者违约金不超过总房款的1%。该条款适用于因海信置业公司违约而卞雪梅、于正忠要求解除合同的情形，不适用于海信置业公司未按期完成报备的情形。故海信置业公司主张即使应当承担违约责任，违约金也不应超过《补充协议》约定的总房款的1%，理由不当，不予采纳。综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决：一、被告济南海信安居置业有限公司于本判决生效之日起十日内向原告卞雪梅、于正忠支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金10855元（自2011年12月27日至2012年7月16日计203天，以总房款534714元为基数，按每日万分之一计算）；二、驳回原告卞雪梅、于正忠超出部分的诉讼请求。被告如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币35元，由被告济南海信安居置业有限公司负担。上诉人海信置业公司不服原审判决上诉称：原判决认定事实错误，适用法律错误。一、关于房地产开发项目综合验收备案政策的实施，在双方缔结《商品房买卖合同》当时均不存在，双方也不可能存在合理预见，故该政策的临时实施，应当属于政策性的不可抗力。原判决认定1993年建设部颁布的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》和2009年山东省建设厅颁布的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》均明确规定了综合验收备案条件，并认定济南市城乡建设委员会、济南市规划局等五部门联合下发的《综合验收通知》是对项目竣工作出的进一步规范。但是，实际上，在《综合验收通知》下发以前，综合验收备案的政策并未实施，且该客观情况是为房屋行政主管部门、社会公众、房地产开发企业公知的事实。首先双方签订的涉案《商品房买卖合同》明确约定，依照国家和地方人民政府的有关规定，选取“商品房经验收合格，商品房验收合格的标志为经济南市工程质量与安全生产监督站竣工验收备案”作为交付标准。且涉案房屋也按照此交付标准，在工程质监部门验收合格后，如期完成了交付。由此可见，综合验收备案在实际操作中，不管是政府层面还是公众层面，均没有执行建设部和省建设厅的指导意见，没有将综合验收备案作为商品房的交付依据。其次，《综合验收通知》中明确规定，“本通知下发之前，己办理预售许可且己签订商品房买卖合同的房屋，开发企业可按商品房买卖合同中的约定交付使用，待取得《综合验收备案证明》或者《分期综合验收备案证明》后，方可办理房屋初始登记”，上述规定说明在此之前，山东省建设厅以综合验收备案作为交付条件的文件并未实施。综上，《综合验收通知》的下发完全属于不可预见、不可抗拒的政府临时性实施的规范性文件，该政策变更临时提高了办理初始产权登记的标准和条件，导致房管部门无法按照原审核尺度如期办理初始产权登记，该情形为排除海信置业公司原因的政府抽象行政行为，依照法律关于不可抗力的规定和《商品房买卖合同》关于政府行为免责的约定，卞雪梅、于正忠均无权向海信置业公司索赔。二、《综合验收通知》的临时下发，导致海信置业公司办理产权报备的工作量急剧增加，须协调和解决的事宜繁杂冗乱，报备时间肯定会大大延迟。临时性政策变更导致海信置业公司无法按期完成报备义务，海信置业公司对此并无任何过错，海信置业公司应对政策性不可抗力而做出的一系列努力，仅仅是本着审慎诚信的原则，己经是在最大限度地降低不可抗力对合同双方造成的损失。首先，根据合同约定及法律规定，作为抽象行政行为的政策临时变动，导致合同履行过程中出现的逾期或者迟延，是排除海信置业公司过错的不可抗力，该不可抗力情形下，海信置业公司对此应当是予以免责的。其次，该不可抗力的影响是持续性的，在相当长的时间内不会消失，在不可抗力影响期间，海信置业公司仍然克服重重困难，审慎履行合同义务，最终取得《房地产开发项目竣工综合验收备案证明》，并办理了房屋初始登记，最大限度地降低该情形对合同双方造成的不利影响。海信置业公司积极弥补损失的行为，在不可抗力情形的影响下，不能构成法院认定海信置业公司自身违约的依据。最后，客观而言，《综合验收通知》下发后，新增办综合验收手续提交的资料多达数十项，须协调的政府部门多达数十家，这其中不仅仅涉及到材料的增补，还有很多涉及项目各项单体整改、调整、验收的工作需要进行，工作内容庞杂；且目前为过渡时期，相关政府部门对于审核尺度的把握不甚明了，上下级之间汇报和沟通非常频繁、拖冗。综合以上原因，该情形极大的增加了海信置业公司办理初始登记的工作量，远远超过了海信置业公司办理初始登记的预期。三、即便是海信置业公司应当承担违约责任，对方诉请的违约金数额也过高，应当酌情调减。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条第一款“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”之规定，综合本案，首先，关于对方的实际损失及预期利益问题。因该房屋己经交付对方使用，海信置业公司是否在合同约定的时间内提供办证条件，对业主使用该房屋并无实质性影响，也不会给其带来相应的预期收益；其次，关于履约情况及过错问题。本案中，对方付款和海信置业公司交房义务均己履行，即双方的合同主要义务已经履行，办证仅为附随义务，且如前所述，迟延办证是由于临时性政策变更，提高办理初始产权登记的条件所致，海信置业公司一直在积极采取措施，迎合新政策的调整，积极办理综合验收工作，期间没有任何履约过错。所以对方诉请的违约金过高，应当予以减少。综上所述，原判决认定事实错误，卞雪梅、于正忠要求海信置业公司承担违约责任并支付逾期违约金，没有任何事实及法律依据。为此，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由卞雪梅、于正忠承担。被上诉人卞雪梅、于正忠答辩称：一、海信置业公司的逾期办证行为，对业主的交易、处分、使用等产生了一定影响。违约金不同于赔偿款，双方合同明确确定的违约金，不需要以受到损害为前提。二、海信置业公司未按照合同约定的期限完成办理产权登记所需要提交的材料，依法构成违约，且没有约定和法定的免责事由，依法应承担违约责任。三、海信置业公司称本案所涉违约金数额过高，与事实不符。海信置业公司依照合同约定应当承担的违约金累计不超过合同款项的5%，相比合同约定的若卞雪梅、于正忠违约所应承担的高达10%的违约金，显然不存在过高的情况。海信置业公司申请法院降低违约金的请求不应得到支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理本院认定，原审认定的事实属实，本院予以确认。在本院审理的（2013）济民一终字第987号案件中，海信置业公司主张综合验收制度施行后，与之前相比，完成所有验收项目至少需要180天。本院认为，本案系海信置业公司与卞雪梅、于正忠之间因履行商品房预售合同而产生的争议，属商品房预售合同纠纷。双方争议焦点为：一、海信置业公司是否应承担违约责任；二、违约金数额是否过高及应否调整。关于焦点一，本院认为，《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。双方签订的《商品房买卖合同》第十五条约定：出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产产权证书，且买受人不退房的，出卖人按已付房价款的日万分之一向买受人支付违约金。海信置业公司未按期向产权登记机关备案构成违约，应当承担违约责任。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。第一百一十八条规定，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。国务院《城市房地产开发经营管理条例》、《山东省城市房地产开发经营管理条例》等行政和地方法规，已经明确规定了综合验收制度，双方签订《商品房买卖合同》之前已有综合验收制度，可见综合验收制度的实施并非不可预见。2011年4月27日，济南市城乡建设委员会、济南市规划局等五部门联合下发的《关于转发的通知》后，距双方《商品房买卖合同》约定的办证最后截止期限还有近8个月的时间，可见海信置业公司未按合同约定办理备案结果的发生，并非不可避免并不能克服。故海信置业公司以不可抗力进行免责抗辩，欠缺事实根据，本院不予支持。鉴于海信置业公司未提供证据证实因综合验收制度的实施导致验收时间延长，无法按合同约定办理初始登记报备，故海信置业公司应依约承担违约责任。且海信置业公司主张济南综合验收政策施行后，与之前相比，在办证前完成所有验收项目至少需要180天。济南市行政区域内正式施行综合验收制度之日至本案双方约定的办理初始登记报备日期截止日有近八个月的时间，根据海信置业公司的陈述，在八个月的时间里海信置业公司也有充足时间完成综合验收，完成产权初始登记报备，但海信置业公司未如期完成初始登记报备已构成违约，应承担违约责任。关于焦点二，本院认为，《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，当事人以约定的违约金过高为由请求减少的，应当以违约金超过造成的损失30%为标准适当减少；当事人以约定的违约金低于造成的损失为由请求增加的，应当以违约造成的损失确定违约金数额。涉案《商品房买卖合同》已经明确约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法，海信置业公司仅主张违约金过高，但未提交违约金过分高于损失的证据，故海信置业公司主张违约金过高证据不足，本院对其要求降低违约金数额的上诉请求不予支持。综上，原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费70元，由上诉人济南海信安居置业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴松成审 判 员  翟 勇代理审判员  王立强二〇一五年六月三日书 记 员  王 娜