广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终1513号上诉人（原审第三人）：陈文荫，男，汉族，1954年9月10日出生，身份证住址：茂名市电白区羊角镇教育办公室宿舍**号。公民身份号码：4409231954********。委托代理人：谢锡祥，广东海法律师事务所律师。委托代理人：吴金容，广东海法律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：茂名市电白区羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作一社（即原茂名市茂港区羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作一社）。法定代表人：叶日来，社长被上诉人（原审原告）：茂名市电白区羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作二社（即原茂名市茂港区羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作二社）。法定代表人：叶金旺，社长上列被上诉人共同委托代理人：黄伟冠，男，广东文业律师事务所律师。上列被上诉人共同委托代理人：郭扬来，男，广东文业律师事务所律师。原审被告：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。上诉人陈文荫因与被上诉人茂名市电白区羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作一社和二社（以下简称“元鳌陂一社和二社”）、原审被告茂名市电白区人民政府土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，被告茂名市电白区人民政府（即原电白县人民政府）于1996年10月25日给第三人陈文荫颁发电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》。该证登记的土地使用者为陈文荫，地号为041，用途为住宅，四至为东距大路边10.50米、南至空地、西至空地、北至空地；核准登记集体土地建设用地407平方米。被告茂名市电白区人民政府提供的作出行政行为时的证据仅有一份集用（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用权登记卡》，而无任何申请、集体安排和审批等手续。原告元鳌陂一社、二社认为原电白县羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作一社和二社于1990年2月分别将上述涉案集体土地发包给其社员陈应梅和叶润春耕作，该责任田耕地长26米、宽8.1米，即现四至为：东至公路、南至陈应芬和陈应文空地、西至叶雨胜空地、北至叶阿安空地；陈应梅、叶润春于1991年3月违反法律强制性规定将上述耕地转让给陈兆生、李木昌；陈兆生、李木昌又将上述耕地违法转让给第三人陈文荫；陈文荫在该土地上建起平房居住至今，并领取了电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》。原告元鳌陂一社、二社不服被告上述发证，认为被告茂名市电白区人民政府未经地籍调查、擅自改变土地用途、未取得两原告集体组织民主决议同意使用涉案土地的情况下，给非原告农村集体经济组织社员陈文荫办理《集体土地建设用地使用证》，违反法律规定，侵犯两原告集体土地所有权和使用权，故向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人陈文荫的电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》。另查明，第三人陈文荫原属电白县羊角镇元田村委会底坡村人，因招干迁出而于1996年10月24日转为非农业家庭户口。第三人陈文荫辩称涉案土地是其开荒所得。原审法院认为，关于原告元鳌陂一社、二社是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从原告元鳌陂一社、二社提供的由茂名市电白区羊角镇元田村民委员会于2016年4月28日和4月29日出具的两份《证明》可判断，被告发证给第三人陈文荫的涉案土地确实在原告元鳌陂一社、二社集体土地范围内。该事实除了茂名市电白区羊角镇元田村民委员会出具证明予以证实之外，涉案土地所在的基层政府即茂名市电白区羊角镇人民政府也出具“情况属实”的意见，并盖章确认。现元鳌陂一社、二社认为被告茂名市电白区人民政府颁发电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》给第三人陈文荫侵犯其集体土地所有权和使用权而提起行政诉讼，符合上述法律规定，被告发证与元鳌陂一社、二社有法律上的利害关系，是本案适格原告。被告和第三人均辩称元鳌陂一社、二社与被诉的发证行为无法律上的利害关系，理由不足，不予采信。关于被告茂名市电白区人民政府颁发给第三人陈文荫电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》之合法性的问题。1988年《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款和第二款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民委员会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。”《广东省土地管理实施办法》第二十一条规定：“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限额：平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下；山区，一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡（镇）非农业户，六十平方米以下。各市、县（区）人民政府可在以上用地限额内结合本地实际情况，规定具体用地标准。”《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”经查，被告茂名市电白区人民政府提供的地籍档案证据中确实无任何土地登记申请、地籍调查、集体安排和政府权属审核等材料。即使第三人陈文荫原属电白县羊角镇元田村委会底坡村村民，但其需申请集体土地作宅基地用地时，应向其所在的村集体底坡村申请安排使用，而不应占用原告元鳌陂一社、二社的集体土地建房。按第三人陈文荫提供的户口本复印件看，陈文荫在取得电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》前已转为非农业家庭户口，但其也未能按照上述法律规定申请办理，且其占地建房面积407平方米也明显超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此，被告茂名市电白区人民政府颁发给第三人陈文荫电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》，无土地权属来源即发证主要证据不足，程序明显违法，不予支持。综上所述，原告元鳌陂一社、二社请求撤销被告颁发给第三人陈文荫的电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》，理由充分，符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告茂名市电白区人民政府颁发给第三人陈文荫的电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》，案件受理费50元由被告茂名市电白区人民政府负担。上诉人陈文荫上诉称：一、一审判决认定元鳌陂一社和二社具备原告主体资格欠缺事实依据和法律依据。1、一审法院仅凭元田村委会出具的《证明》及羊角镇人民政府在该《证明》上加盖的“情况属实”为据，认定本案涉案土地“确实在原告元鳌陂一社、二社集体土地范围内”，进而推理本案涉案土地属于被上诉人所有，被上诉人有诉权，明显欠缺事实依据和法律依据。二、本案起诉已过诉讼时效期限，被上诉人元鳌陂一社、二社的胜诉权依法不应予以保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，行政诉讼时效期限为6个月。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。1991年陈文荫在涉案土地上建房居住至今，茂名市电白区人民政府1996年10月25日颁发被诉《集体土地建设用地使用证》。自1996年10月25日起，被上诉人就知道或应当知道发证行为，至起诉时止，时间长达近20年，其起诉已过诉讼时效，其胜诉权不应保护。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。被上诉人元鳌陂一社、二社及原审被告茂名市电白区人民政府二审均未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决认定的事实依法予以确认。本院另查明：元鳌陂一社、二社一审期间提交了两份《证明》，其中茂名市电白区羊角镇元田村民委员会2016年4月28日出具《证明》称：兹证明电集建（96）字第221500010号集体土地建设用地使用证所登记的土地位置在茂名市电白区羊角镇元田村民委员会元鳌陂经济合作一、二社的集体土地范围之内。茂名市电白区羊角镇人民政府在该《证明》上签署“情况属实”的意见并加盖公章；同年4月29日元田村民委员会又出具《证明》称：兹证明我村委会元鳌陂经济合作一社村民陈应梅、元鳌陂经济合作二社村民叶润春，于1990年2月承包我村委会元鳌陂一社、二社的集体土地进行耕种，该土地长26米，宽8.1米，四至为：东至公路，南至陈应芬、陈应文空地，西至叶雨胜空地，北至叶阿安空地，承包期限为25年。以上证据经过一审法庭质证。本院认为，根据上诉人陈文荫上诉意见，本案二审争议的主要问题有两个：一是被上诉人元鳌陂一社、二社是否具备本案原告诉讼主体资格；二是元鳌陂一社、二社的起诉是否超过起诉期限。本案因原审被告茂名市电白区人民政府及上诉人陈文荫均未提交涉案土地的地籍调查及权属来源证明资料，被上诉人元鳌陂一社、二社提交的元田村民委员会2016年4月28日、29日《证明》及茂名市电白区羊角镇人民政府在《证明》上签署的意见，能够初步证明元鳌陂一社、二社与被诉颁发《集体土地建设用地使用证》的行政行为有利害关系，陈文荫及茂名市电白区人民政府均未能提交证据予以反驳，因此，原审判决认定元鳌陂一社、二社具备本案原告诉讼主体资格，并无不当。陈文荫上诉主张元鳌陂一社、二社不具备本案原告主体资格，没有依据，本院不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原茂名市电白县人民政府于1996年10月25日向上诉人陈文荫颁发电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》，没有证据证明元鳌陂一社、二社知道该行政行为内容。被上诉人元鳌陂一社、二社于2015年12月23日提起本案诉讼，并未超过上述司法解释规定的最长20年的起诉期限。陈文荫上诉主张元鳌陂一社、二社起诉超过起诉期限，理由不能成立，本院亦不予支持。茂名市电白区人民政府未能提交证据证明其颁发被诉电集建（96）字第221500010号《集体土地建设用地使用证》，履行了《土地登记规则》第六条规定的相应程序，未能提交证据证明其颁证行为符合当时有效施行的1988年《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款和第二款、1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条及1991年修正的《广东省土地管理实施办法》第二十一条等规定，原审判决据此认定该发证行为主要证据不足，程序明显违法，依法撤销该颁证行为，事实和法律依据充分，本院依法予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，上诉人陈文荫上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈文荫负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一七年一月十二日书记员  朱钟涛