浙江省衢州市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）浙衢民终字第154号上诉人（原审原告）：衢州市立源机械工业有限公司。住所地：衢州市柯城区石室乡石室一村。法定代表人：邱国平，总经理。委托代理人：周源泉，公司职工。被上诉人（原审被告）：衢州市柯城区石室乡人民政府。住所地：衢州市柯城区石室乡石室一村。法定代表人：许捷，乡长。委托代理人：程义月，系石室乡副乡长。委托代理人：李玉红，浙江南孔律师事务所律师。上诉人衢州市立源机械工业有限公司（以下简称立源公司）为与被上诉人衢州市柯城区石室乡人民政府（以下简称石室乡政府）土地租赁合同纠纷一案，不服浙江省衢州市柯城区人民法院（2014）衢柯民初字第492号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2005年10月27日，周源泉（系原告立源公司实际投资人）与被告石室乡政府前后签订了《土地租赁意向协议书》、《土地租赁协议书》各一份，《土地租赁协议书》约定被告将坐落于原石室初中西侧的空闲土地租赁给周源泉使用，租赁期限自2005年11月1日至2010年10月31日止。2005年11月起，原告在未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证的情况下，在涉讼土地上搭建钢结构棚。2006年3月30日，衢州市综合行政执法局作出衢综行（罚）决字（2006）第142号行政处罚决定书，责令原告一个月内补办临时规划审批手续，并处罚款44974元。2006年4月7日，原告缴纳了相应罚款，后建成一幢厂房和部分管理用房，并投入生产使用。2012年10月17日，被告以土地租赁合同纠纷向法院提起诉讼，要求原告支付租金及利息，并立即腾退租赁土地，原告提起反诉，要求被告赔偿损失及搬迁费用。后被告撤回起诉，反诉部分则因原告未缴纳反诉费用而按撤诉处理。2013年7月2日、7月3日，被告因原告涉嫌违法建设，进行调查。2013年7月3日，被告以留置方式向原告送达告知书及《责令限期改正（拆除）通知书》，告知原告搭建的建筑物违反了《浙江省城乡规划条例》的规定，责令原告在收到通知书之日起七日内拆除违法建筑物。同年8月23日，被告作出《强制拆除决定书》。原告在收到决定书后，于同年9月4日向柯城区人民政府提起复议。经复议机关复议，于同年10月15日作出行政复议决定，维持被告于2013年8月23日作出的强制拆除决定，并送达给原告。2013年11月1日，原告向法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《强制拆除决定书》。法院审理后于2014年1月23日作出（2013）衢柯行初字第30号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉，衢州市中级人民法院于2014年4月2日作出（2014）浙衢行终字第5号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2014年4月，原告在涉讼土地上建造的建筑物均被拆除。同年11月6日，原告提起诉讼，要求：一、依法确认原告与被告签订的《土地租赁意向协议书》、《土地租赁协议书》无效；二、判令被告赔偿原告财产损失96.63万元及相应的利息损失34666元。原审法院认为：本案当事人存在下列争议的焦点问题：（一）双方签订的《土地租赁协议书》的效力问题；（二）原告在租赁土地上承建的建筑物被拆除造成损失，被告是否应当承担赔偿责任。根据本案事实及法理，分析如下：一、关于双方签订的《土地租赁协议书》的效力问题。原告提出协议违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条的强制性规定导致协议无效的主张。法院认为，土地租赁协议是指出租人将土地使用权交付给承租人使用、收益，承租人支付土地租金的协议。合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。“效力性”应由法律作出明确规定或违反公共利益之情形。土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。前述规定是为了合理利用农业用地，有条件改变农业土地用途而作出的法律明文规定，但并未对土地的租赁作出禁止性的规定，当事人取得土地租赁权后仍可进行立项审批规划，对于租赁方改变土地用地性质的目的能否实现，并不影响租赁协议的效力。原告提出被告在明知原告未办理合法用地手续，未依法取得建设规划许可证的前提下，迫切要求原告违法建造，约定固定资产投资额，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条的规定，导致协议无效的主张。法院认为，原、被告双方就涉讼土地租赁事宜于同一天先后签订《土地租赁意向协议书》、《土地租赁协议书》，应视作后协议对前协议约定的变更，变更后的《土地租赁协议》并未对固定资产投资额作出相应约定，原告主张被告要求其违法建造并无依据。城乡规划法第四十一条、第四十四条主要规定的是在乡、村庄规划区内进行乡镇企业及在城市、镇规划区内进行临时建设的，建设单位或个人应当申请相关主管部门进行审批，与本案土地租赁关系并无关联性。如前所述，原告主张协议无效的理由并不成立，况且，《土地租赁协议书》签订后，被告已向原告交付租赁的土地，原告也向被告支付租金，协议的内容已基本履行完毕，且并未损害第三人的合法权利，现原告要求确认租赁协议无效，从而获得无效合同的利益，违反诚实信用原则，法院不予支持。二、对原告要求被告赔偿其损失的诉讼请求，法院认为，租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用前后的状态。本案原、被告租赁合同已实际履行完毕，租赁期间届满后，被告明确表示不再继续出租，要求原告返还土地，原告应当予以返还，附着于土地上的建筑物，原告可拆除搬走，其未拆除部分被告可自行处理。原告在租赁期限届满后三年多的时间内，实际使用该租赁土地，拒绝腾退，且未缴纳土地使用费。2014年，原告所建建筑因属违章建筑被拆除，其提出要求被告赔偿其损失的诉讼请求，于法无据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条、《中华人民共和国合同法》第二百一十二条、第二百三十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条之规定，判决：驳回原告衢州市立源机械工业有限公司的诉讼请求。案件受理费13890元，减半收取6945元，由原告衢州市立源机械工业有限公司负担（已预付）。判决后，衢州市立源机械工业有限公司不服，向本院提起上诉称：一审法院的判决内容事实认定不清，适用法律错误。一、事实认定部分。1.一审判决未认定被上诉人对上诉人有招商引资的事实。双方当事人签订土地租赁协议的前提是被上诉人招商引资的背景，协议中约定要求上诉人按期完成固定资产投资，与以后上诉人所建造的厂房被强拆有直接关联。2.对于被上诉人存有违法过错之事实未能正确认定。从《土地租赁意向协议书》第五条的约定内容可以证明双方违法供地和建设的事实存在。3.一审中，当事人双方一致确认租赁土地性质系集体所有土地，但一审法院未予认定。双方用租用土地的方式将村集体土地用于非农建设，是借合法形式掩盖违法目的。4.一审法院错误的不认定上诉人的损失。上诉人的厂房等构筑物被被上诉人强拆是事实，拆除之前，被上诉人不同意鉴定，上诉人只能单方委托评估。5.上诉人在一审中提供的照片证实了厂房等构筑物被强拆后产生损失之事实。二、法律适用方面。1.遗漏诉请裁判。一审法院未对《土地租赁意向协议书》合法性作出认定。2.一审法院不应将案件定性为土地租赁合同纠纷，而应定性为招商引资合同纠纷。3.一审法院虽援引了《土地管理法》第43条规定，但又不正确适用。4.一审法院以土地租赁合同履行完毕来论证合同的有效性不可取。5.一审法院判决认为租赁合同到期附着于土地上的建筑物可拆除搬走，未拆除部分被上诉人可自行处理的观点不能成立。综上，请求依法撤销原判，改判支持上诉人在一审时提出的诉讼请求；由被上诉人承担本案的上诉费用。被上诉人石室乡政府答辩称：一、事实部分。1.双方之间签订土地租赁协议，约定了与租赁相关的事务，与招商引资没有关联性。即便上诉人是招商引资的企业，有关企业经营审批事项应该由上诉人自行完成。2.被上诉人在租赁关系中没有任何的过错。上诉人提到被上诉人违法过错没有依据。周源泉需要进行土地建设，应该由其自行报相关部门申请。本案被上诉人仅仅是土地出租方，不是审批机关。2013年7月被上诉人对上诉人发出强拆的通知，上诉人置之不理，所以导致强拆。二、法律适用方面。1.一审法院适用法律正确。2.没有招商引资合同纠纷这个案由。3.租赁合同到期本该返还租赁物，上诉人既不腾地也不支付租金，有违诚信，被上诉人无须支付上诉人的损失。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人立源公司在二审中提交和施工方签订的承包合同、施工草图和付款凭证，欲证明2005年5月份已经开始施工，因当时招商引资比较迫切，和乡政府签订协议之前，乡政府领导已经通知抓紧施工，施工之后行政部门进行处罚，相当于批准。被上诉人石室乡政府质证认为，首先这几份证据不属于二审新的证据；其次对承包协议的真实性无法确认；再次即使施工，与上诉人是否有资格进行施工无关，不能达到上诉人的证明目的。被上诉人石室乡政府在二审中未提交新的证据材料。对于上诉人立源公司提交的证据材料，本院认为，仅凭上述证据材料并不能达到证明乡政府领导通知抓紧施工、施工之后行政部门进行处罚相当于批准的目的，本院不予采信。经审理，本院查明的案件事实与原审认定的事实基本一致。本院认为：对于上诉人提出原审法院未认定被上诉人对上诉人有招商引资的事实及被上诉人存在过错的问题。本院认为，因本案双方当事人签订的是土地租赁协议，协议中也并未约定上诉人必须在所租赁土地上进行投资建设，故上诉人所称招商引资及被上诉人违法供地存在过错的理由，缺乏事实依据，本院不予采信。对于《土地租赁意向协议书》的问题。因上诉人与被上诉人在同一天先后签订了《土地租赁意向协议书》和《土地租赁协议书》，两份协议内容并不一致，应视为后一份协议对前一份协议作出了变更，而并非两份独立的协议，且双方当事人也已依据《土地租赁协议书》的约定实际履行，故原审法院对《土地租赁协议书》的效力进行分析而未对《土地租赁意向协议书》的合法性进行认定，并非遗漏诉讼请求。同时，因《土地租赁意向协议书》已被《土地租赁协议书》所替代，故上诉人要求援引《土地租赁意向协议书》的内容来认定双方当事人之间的关系及确定案件事实，缺乏依据。对于上诉人的损失问题。因上诉人在涉案土地上所建造的建筑物未经合法审批，系违章建筑，其要求被上诉人赔偿损失的请求，于法无据。综上，上诉人立源公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费13809元，由上诉人衢州市立源机械工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  骆忠新代理审判员  潘 婷代理审判员  叶光辉二〇一五年六月二日书 记 员  叶思俊