广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第931号上诉人（原审原告）：张波，身份证住址湖南省洪江市。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区食品药品监督管理局，住所地广东省广州市黄埔区。法定代表人：张文东，该局局长。委托代理人：袁园，该局工作人员。委托代理人：祝胜满，广东端华律师事务所律师。原审第三人：广州市宏丽黄埔百货有限公司,住所地广东省广州市黄埔区。法定代表人：FORANGREGORYSTEPHEN。上诉人张波因诉被上诉人广州市黄埔区食品药品监督管理局食品药品安全行政管理一案，不服广州市黄埔区人民法院(2015)穗黄法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：一、《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第四条第一款规定：“各级食品药品监督管理部门主管本行政区域食品药品投诉举报工作”。《农业部食品药品监督管理总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发[2014]14号）第一条规定，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行。被告是广州市黄埔区食品药品监督管理部门，有权对本行政区域内食品药品安全进行监督管理并处理投诉举报。二、涉案产品是否需要依法取得食品生产许可证问题。根据《农业部食品药品监督管理总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发[2014]14号）规定：“食用农产品”是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。从双方提供的证据看，被诉产品花椒仍保持原植物颗粒状态，未改变其基本自然状态和化学性质，被告将其定性为食用农产品正确。《食品生产许可管理办法》等相关法律法规未规定对食用农产品必须取得食品生产许可证。三、被诉产品执行标准是GB/T15691，即《香辛料调味品通用技术条件》，该标准对花椒类产品没有要求标注产品等级，也没有规定禁止标注等级。《预包装食品标签通则》对花椒这一产品也没有实行强制性或禁止性标注产品等级的规定。最高人民法院《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济××发展的意见》提出，法院在审理行政案件时，要正确处理权利与权力的关系，对非公有制经济主体要坚持“法无禁止即可为”的原则。本案中，相关法律法规及标准没有对涉案产品要求标注产品等级的强制性规定、也没有禁止标注产品等级的禁止性规定，故被告认定第三人在涉案产品上标注产品等级合法，原审法院予以支持。综上所述，被告对原告的投诉处理事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告张波的诉讼请求。上诉人张波不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审立案时间为2014年12月22日，但上诉人收到答辩状的时间为2015年1月15日之后，被上诉人的答辩时间明显超出法定期限，依照法律规定，应当视为被上诉人没有答辩及提交证据，应撤销被上诉人作出的被诉行政行为。（二）《标准化法》第六条、《食品安全法》第二十二条第二款的规定，食品生产者应当依照现有国家标准、食品行业标准、地方标准和卫生标准组织食品的生产及检验。GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.11.4项规定，只有产品执行的标准中有等级的，产品才能标注产品登记。涉案产品在产品标准没有等级的前提下对产品区分登记，属于《产品质量法》第十四条第一款第（二）项的情形，依照《广东省实施消费者权益保护法办法》第十三条第三项的规定，构成欺诈，应由食品安全监管部门予以查处。被上诉人未提供任何证据证实涉案产品标注一等品的行为具备事实及法律依据。（三）原审法院适用《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济××发展的意见》中“法无禁止即可为”的原则，认定涉案产品标注产品等级合法，属于适用法律错误。（四）原审法院没有查明被上诉人进行现场检查时涉案产品是否有标注等级的事实。（五）原审判决认定“第三人向被告的执法人员提供了供货商上海灏禾食品有限公司的营业执照、食品流通许可证、生产许可证以及该款花椒的检测报告等资料”，从被上诉人向原审法院提交的证据来看，“等资料”并无证据证实。综上所述，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人作出的《关于反映广州市宏丽黄埔百货有限公司销售“花椒”有关事项的答复》违法；3.撤销被上诉人作出的《关于反映广州市宏丽黄埔百货有限公司销售“花椒”有关事项的答复》，责令被上诉人重做；4.由被上诉人承担本案一二审诉讼费。被上诉人广州市黄埔区食品药品监督管理局答辩称：1.被上诉人收到起诉状的时间为2015年1月7日，向原审法院提交答辩状的时间为2015年1月15日，并未超出法定答辩期限。2.涉案产品的执行标准并无关于产品等级标注的禁止性条款，根据“法无授权即禁止”的原则，被上诉人在没有法律授权的情况下，不能超越职权对涉案产品标注产品等级的行为作出行政处罚，故被上诉人对上诉人作出的涉案答复是合法的。3.被上诉人向原审法院提交的现场检查笔录明确指明“在货架上发现了投诉举报信上所指的花椒”，原审判决对该事实已查明，并无遗漏事实。4.原审第三人向被上诉人提交的资料除了营业执照、食品流通许可证、生产许可证、检测报告外，还有产品销存数据、情况说明，上述资料均已向原审法院提交，故原审判决采用“等资料”的表述并无不妥。综上所述，原审判决正确，请求二审法院予以维持。原审第三人广州市宏丽黄埔百货有限公司未到庭陈述意见，也未提交书面陈述意见。经审理查明：2014年11月5日，被上诉人收到上诉人邮寄提交的《举报申诉书》，主要内容为：上诉人于2014年8月25日向被举报人即本案原审第三人购买了1包花椒，该产品外包装标注内容有品名：花椒；生产者：上海灏禾食品有限公司；生产许可证：无；生产日期：2014/07/23;保质期：12个月；执行标准：GB/T15691;规格：45克；产品配料：花椒；等级：一等品；食用方法：常温保存。被举报产品未依法标注生产许可证，应当依照《全国工业生产许可证实施细则》或《食品安全法》第八十六条等规定，对其处罚。被举报产品的执行标准未规定质量等级，其标注为一等品缺乏依据，存在虚假标注产品的行为，应按照《食品安全法》第八十六条予以处罚。被举报人未依照《产品质量法》第三十三条、国务院503号令第五条规定，履行进货查验职责，应对其处罚，并依照国务院503号令第十九条奖励举报人。因此，申诉诉求：1.依法确定被举报人销售的花椒不符合国家产品安全标准；2.依法对被举报人销售不符合食品安全标准的花椒的行为予以行政处罚，并奖励举报人；3.书面受理申诉人的举报诉求，并书面告知处理结果。被上诉人收到上诉人的《举报申诉书》后，于当日作出书面受理答复，并于次日送达给上诉人。2014年11月6日，被上诉人的执法人员到原审第三人的销售现场进行执法检查，在货架上发现了投诉举报信所指的花椒，遂要求原审第三人提供该款花椒的索证索票资料。原审第三人向被上诉人的执法人员提供了供货商上海灏禾食品有限公司的营业执照、食品流通许可证、生产许可证以及该款花椒进销存数据、检测报告(送检产品等级为一等品)等资料。被上诉人执法人员现场询问原审第三人是否愿意与上诉人调解，原审第三人表示暂时不愿意接受调解。2014年11月21日，被上诉人向上诉人作出《关于反映广州市宏丽黄埔百货有限公司销售“花椒”有关事项的答复》，主要内容为：2014年11月6日，文冲监管所执法人员到广州市宏丽黄埔百货有限公司进行调查，该公司提供了被投诉产品的相关索证材料。根据《商务部财政部税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2015]1号）中“食用农产品范围注释”、《广东省食用农产品标识管理规定》（粤府令第137号）中关于食用农产品的定义，被诉产品“花椒”是食用农产品。根据《调味料产品生产许可证审查细则》（2006版）、《食品生产许可管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第129号）的相关规定，被诉产品作为食用农产品无需取得食品生产许可证。被诉产品“花椒”的执行标准是《香辛料调味品通用技术条件》（GB/T15691-2008）,该标准没有标注产品等级的要求，且产品等级也不属于《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中必须标注的内容。上诉人于2014年11月25日收到被上诉人的上述答复后不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院于2015年1月7日向被上诉人送达起诉状等材料，于2015年1月16日收到被上诉人提交的答辩状及证据材料，并于2015年1月19日向上诉人送达被上诉人的答辩状及证据材料。本院认为：《广东省食用农产品标识管理规定》第二条第一款规定：“本规定所称食用农产品，是指来源于农业，未经加工或者仅经过挑拣、干燥、粉碎、分割、保鲜、包装等方法初级加工的可供人食用的植物、动物、微生物及其产品，包括粮食、蔬菜、水果、干果、竹笋、畜禽、肉品、奶、蛋、蜂蜜、水产品及食用菌等产品。”《食品生产许可管理办法》第三条规定：“企业未取得食品生产许可，不得从事食品生产活动。”第四十条规定：“本办法所称食品是指《中华人民共和国食品安全法》第九十九条等规定的食品，但不包括食用农产品、声称具有保健功能的食品。”本案中，上诉人向被上诉人投诉原审第三人销售的涉案商品为花椒颗粒，在售时仍保持其原基本自然状态和化学性质，被上诉人认定被投诉商品属于食用农产品，不属于《食品生产许可管理办法》调整的范围，无需取得食品生产许可证，符合上述规定。《广东省食用农产品标识管理规定》第七条第一、二款规定：“食用农产品标识应当标注产品名称、产地、生产日期、生产者或者销售者名称、地址、联系电话。有分级标准的应当标明食用农产品质量等级；使用保鲜剂、防腐剂、添加剂的，应当标明保鲜剂、防腐剂、添加剂的名称。”GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第4.1.11.4质量（品质）等级规定：“食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。”依据上述规定，预包装食品的产品执行标准对质量等级有明确规定的，应在产品外包装明确标注，但对产品执行标准无质量等级规定的产品，也无禁止标注质量等级的规定。涉案商品的执行标准是GB/T15961-2008《香辛料调味品通用技术条件》，该标准对产品质量等级未作规定，故被上诉人认定涉案商品的外包装标示未违反法律规定，并无不当。《中华人民共和国产品质量法》第三十三条规定：“销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。”《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条规定：“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。从事产品批发业务的销售企业应当建立产品销售台账，如实记录批发的产品品种、规格、数量、流向等内容。在产品集中交易场所销售自制产品的生产企业应当比照从事产品批发业务的销售企业的规定，履行建立产品销售台账的义务。进货台账和销售台账保存期限不得少于2年。销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。违反前款规定的，由工商、药品监督管理部门依据各自职责责令停止销售；不能提供检验报告或者检验报告复印件销售产品的，没收违法所得和违法销售的产品，并处货值金额3倍的罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证照。”本案中，原审第三人在被上诉人对涉案商品销售现场进行执法检查时，向被上诉人提交了涉案商品生产商的营业执照、食品流通许可证、生产许可证、产品检测报告等资料，被上诉人经核实，认为原审第三人已履行了进货查验职责，未违反上述法律、法规的规定，并无不当。鉴于原审第三人不具有上诉人所投诉的应予处罚的违法事实，上诉人主张依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条第一款“任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励”的规定，应给予其奖励的诉求，缺乏事实和法律依据，被上诉人不予支持，亦无不妥。据此，被上诉人对上诉人作出涉案复函，告知上诉人投诉事项的查处结果，并不予支持上诉人要求处罚原审第三人和奖励举报人的诉求，已经履行了法定职责，符合法律规定。上诉人认为被上诉人未履行法定职责，被上诉人作出的涉案复函违法并要求撤销的主张，缺乏事实和法律依据，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。关于上诉人主张涉案商品的标示属于《中华人民共和国产品质量法》第四十条第一款第（二）项的情形，构成欺诈，应依法查处的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。关于上诉人主张被上诉人提交答辩材料的时间超出法定期限，应撤销被上诉人作出的被诉行政行为的上诉意见。经查，被上诉人于2015年1月7日收到原告的起诉状后，于2015年1月16日向原审法院提交答辩状及证据材料，并未超过十日的法定答辩期限。因此，上诉人的该上诉意见缺乏事实根据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张波负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 军代理审判员 金 霞代理审判员 钟 涛二〇一五年六月十六日书 记 员 马曼莉