海南省第二中级人民法院民 事 判 决 书海南二中民二终字第19号上诉人（原审原告）海南盈峰环境绿化工程有限公司。委托代理人林凤妮，海南法立信律师事务所律师。委托代理人关俊，海南法立信律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）东方市住房和城乡建设局。法定代表人高昌琼，该局局长。委托代理人符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。委托代理人桂宁玮，该局工作人员。上诉人海南盈峰环境绿化工程有限公司（以下简称盈峰绿化）因与被上诉人东方市住房和城乡建设局（以下简称东方市住建局）建设工程合同纠纷一案，不服海南省东方市人民法院（2014）东民二初字第115号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月24日立案受理，并依法组成合议庭于2015年4月22日公开开庭审理了本案，上诉人盈峰绿化委托代理人林凤妮、被上诉人东方市住建局委托代理人符运杰及桂宁玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2008年12月12日，盈峰绿化与东方市住建局通过招投标签订了《东方市二环路道路园林景观（一期）工程建设项目施工合同》（以下简称《施工合同》），合同第一条约定由盈峰绿化以包工包料的方式承包“东方市二环路道路园林景观（一期）工程”，资金来源“市政府投资”；合同第五条约定“合同价款4954162.66元”、“工程造价以实际工程量结算为准”，同时对预付款和进度款的支付进行了约定；合同第七条第2点“竣工结算”第（3）项约定，发包人在确认承包人提交的竣工验收报告及结算资料符合要求后7天内，发包人支付工程款的85%，余下的15%在工程结算经财政或审计部门审查后七天内支付10%，预留5%作为质量保修金，待半年无工程质量事故后付清。合同签订后，盈峰绿化在2008年12月16日开工，2009年3月16日完工。经过半年养护后，盈峰绿化在2009年8月10日向东方市住建局提交《申请竣工验收报告》，2009年8月20日，建设、监理、设计、施工、质检等单位对工程进行验收，评定为合格工程。工程验收合格后已移交给东方市园林站接管护理。2009年7月7日，东方市住建局经过局务会讨论，同意东方市财政局审定的工程造价6778944.51元。东方市审计局对工程的竣工验收结算进行了审计，于2013年4月7日出具东审报（2013）22号《审计报告》。该报告审定建安费为6030954.86元，同时指出该工程项目设计变更，未报项目建设领导小组审核同意，不符合东办发（2008）27号《东方市政府投资项目管理办法》（以下简称《项目管理办法》）第十二条“政府投资项目要严格按照批准的设计文件进行施工。凡可能引起超计划的设计、施工变更或者建筑材料更换的，因变更或其他原因引起项目总投资增加的，由设计部门出具变更报告，经项目建设领导小组审核同意”的规定，要求东方市住建局自收到报告之日起90日内将整改情况书面报告东方市审计局。东方市住建局至今未将整改情况书面报告东方市审计局。另查明，在工程施工期间和竣工后，东方市住建局分别于2008年12月18日向盈峰绿化支付工程预付款148.6万元、2009年1月16日向盈峰绿化支付工程款147.3万元、2009年3月27日向盈峰绿化支付工程款41万元、2009年4月15日向盈峰绿化支付工程款100万元、2011年12月12日向盈峰绿化支付104万元，共支付工程款5409000元，尚欠工程尾款621954.86元至今未付。又查明，2013年5月27日，东方市住建局向海南省东方市人民政府（以下简称东方市政府）书面请示拨付工程款，用于支付盈峰绿化工程尾款621954.86元。东方市政府领导于2013年6月3日批示转东方市财政局提出意见。2013年6月14日，东方市财政局作出《关于拨付市二环路景观大道工程款的意见》，提出由建设单位（即盈峰绿化）将项目设计变更、签证增加的工程造价按程序报项目建设领导小组或东方市政府审批方能依据审计决定支付工程尾款。2013年6月25日，东方市政府领导批示拟同意东方市财政局的意见。盈峰绿化至今未就增加的工程造价按程序报项目建设领导小组或政府审批。为此，东方市审计局未能作出审计决定书。为本案纠纷，盈峰绿化向一审法院起诉，请求：一、东方市住建局支付盈峰绿化工程款621954.86元，并赔偿暂计至2014年7月14日的经济损失71719元（参照逾期贷款利率计算实际损失，应自2013年4月15日起计至实际付款之日）；二、本案诉讼费由东方市住建局承担。一审法院认为，涉案工程是否具备支付工程尾款的条件是本案争议的焦点。盈峰绿化与东方市住建局签订的《施工合同》明确约定资金来源为市政府投资，盈峰绿化承建的项目是东方市政府的市政工程，项目的真正业主是东方市政府，东方市住建局只是东方市政府下属的一个行政主管部门，本身并没有项目资金。因此，盈峰绿化承建涉案工程项目设计变更、工程费用增加，必须取得东方市政府的审核同意。东方市审计局对涉案工程作出的《审计报告》也明确指出，该工程项目设计变更未报项目建设领导小组审核同意，不符合《项目管理办法》第十二条“政府投资项目要严格按照批准的设计文件进行施工。凡可能引起超计划的设计、施工变更或者建筑材料更换的，因变更或其他原因引起项目总投资增加的，由设计部门出具变更报告，经项目建设领导小组审核同意”的规定，并要求东方市住建局自收到报告之日起90日内将整改情况书面报告东方市审计局。而东方市住建局至今未将整改情况书面报告东方市审计局，致使东方市审计局至今无法作出审计决定书。由此来看，涉案工程尚未具备支付工程尾款的条件。盈峰绿化请求东方市住建局向盈峰绿化支付工程尾款621954.86元及利息损失，提供的证据材料不足以证明其主张的事实，依法应承担对其不利的法律后果。因此，一审法院不予支持盈峰绿化的诉讼请求。依照我国《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十四条第（三）项、第二十一条第（一）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：驳回海南盈峰环境绿化工程有限公司的诉讼请求。案件受理费10736.7元（海南盈峰环境绿化工程有限公司已预交），由海南盈峰环境绿化工程有限公司负担。盈峰绿化不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持盈峰绿化一审的全部诉讼请求。事实和理由如下，一、一审判决查明事实错误。（一）一审判决查明盈峰绿化为建设单位，应当就增加的工程价款按程序报批错误。与《审计报告》不符，也与一审判决认定的东方市住建局未将整改情况报告东方市审计局的事实相矛盾。（二）一审判决查明东方市审计局未能作出审计决定书错误。《审计报告》审定涉案工程建安费为6030954.86元，事实上已经作出审计决定。二、一审判决适用法律错误。《施工合同》系东方市住建局经东方市政府授权、在职权范围内签订的，合法有效，一审判决应当按照合同内容认定本案事实。《项目管理办法》第二条明确规定管理对象是业主单位及相关政府职能部门，该办法不属招投标文件和东方市政府工程结算的行政决定，且双方对工程尾款数额没有异议，本案不涉及建安费的增减或者调整，所以一审判决适用《项目管理办法》和《建筑工程施工发包和承包计价管理办法》错误。盈峰绿化和东方市住建局之间是平等民事法律关系，应适用《中华人民共和国合同法》。根据合同相对性理论，东方市住建局报批及东方市财政局的回文属政府内部工作流程，对外部的盈峰绿化没有法律拘束力，与盈峰绿化诉讼请求合法性无关。三、根据《施工合同》第七条的约定，涉案工程竣工验收后交付使用并经审计，已具备支付工程尾款条件。《审计报告》审定涉案工程建安费和工程尾款后，要求东方市住建局提交书面整改情况给东方市审计局，而东方市政府、东方市财政局对东方市审计局审定的建安费数额和工程尾款数额亦均无异议，东方市住建局履行该报批手续即获东方市财政局拨款。东方市住建局2013年5月27日的请款行为也证明工程尾款已达付款条件，所以是否报批是付款能力的问题，不是付款条件，未报批不能成为东方市住建局不履行付款义务的抗辩理由。一审判决混同东方市住建局付款能力和付款条件，属理解错误。退一步说，按照一审判决认定的事实，东方市住建局至今未整改，导致工程设计变更签证手续不完善、工程尾款付款条件不成就，其存在过错，根据《中华人民共和国合同法》第四十五条的规定，东方市住建局故意不作为、阻挠付款条件成就，视为付款条件已成就，应自行承担后果。四、东方市住建局应当支付利息。本案纠纷属工程欠款，涉案工程并非垫资，所以根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，东方市住建局应当承担迟延支付工程尾款的违约责任，赔偿盈峰绿化迟延收到工程尾款的经济损失，该损失参照逾期贷款利率计算，即同期贷款再上浮30%至50%。东方市住建局答辩称，本案争议焦点是盈峰绿化主张的工程尾款621954.86元是否具备支付条件。关于本案焦点问题，东方市住建局请求法院依法作出公正裁决。涉案工程竣工后，东方市审计局审定建安费为6030954.86元，东方市住建局已支付5409000元，尾款621954.86元未支付。涉案工程是市政项目，东方市政府是实质业主。所以即使涉案工程已经审计，款项还是必须由东方市政府批准、东方市财政局支出。东方市审计局审计后，东方市住建局已向东方市政府报告请款。但由于涉案工程在施工过程中，施工图纸变更导致设计变更、签证工程量和工程造价增加，东方市财政局根据《项目管理办法》关于工程变更、增量需报批的规定，至今不同意拨款。东方市住建局作为政府职能部门，必须遵守东方市政府的规范性文件，东方市政府规范性文件是《施工合同》组成部分。东方市住建局同意依法支付工程尾款，但报批手续需要建设单位、设计单位、施工单位等多家单位一起完成，东方市住建局一家无力完成。所以东方市住建局并非不愿意付款，而是未得到拨款而无款可付。关于利息的问题。《施工合同》中并未约定利息，且东方市住建局没有违约行为，不应当支付利息。根据一审情况及双方当事人二审诉辩意见，本院归纳本案二审争议焦点为东方市住建局应否支付拖欠的工程尾款621954.86元及相应利息给盈峰绿化。针对二审争议焦点，东方市住建局无新证据提交。盈峰绿化提交《关于对东方市二环路道路园林景观（一期）工程的设计变更、签证增加的工程量部分补报报批手续及其他相关整改工作的请求函》（以下简称《请求函》）复印件及EMS送达材料，拟证明盈峰绿化于2015年1月6日再次催促东方市住建局向东方市政府请款并补办报批手续。经质证，东方市住建局认为上述证据真实合法，东方市住建局的确收到《请求函》，但认为《请求函》不是二审新证据，且与本案无关。经审查，本院认为，《请求函》内容指向本案纠纷，与本案待证事实有关，且东方市住建局明确表示已收到《请求函》，故对《请求函》的关联性、真实性、合法性和证明力予以确认。二审期间，东方市住建局对一审判决查明的事实无异议。盈峰绿化对“2013年6月14日，东方市财政局作出《关于拨付市二环路景观大道工程款的意见》，提出由建设单位（即盈峰绿化）将项目设计变更、签证增加的工程造价按程序报项目建设领导小组或东方市政府审批方能依据审计决定支付结算工程尾款。”与“盈峰绿化至今未就增加的工程造价按程序报项目建设领导小组或政府审批。为此，东方市审计局未能作出审计决定书。”提出异议。经审查，根据一审期间双方当事人提交的《施工合同》、《市政园林工程竣工验收质量鉴定书》、《工程移交意见及签章表》、《审计报告》内容显示，涉案工程建设单位为东方市住建局，东方市住建局应按照《审计报告》的要求，将涉案工程设计变更、签证增加的工程造价按程序报项目建设领导小组或东方市政府审批。根据《中华人民共和国审计法》第四十一条的规定，《审计报告》即涉案工程的审计结果，其仅要求被审计单位东方市住建局整改、完善手续，并无处理、处罚，不适用审计决定。故一审判决查明上述事实不当，“依据审计决定支付工程尾款”表述不当，应予纠正；对于一审判决查明的其他事实，本院予以认定。本院二审另查明，《施工合同》约定，合同适用《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》等其他有关法律；第五条合同价款约定，合同价款为4954162.66元，工程造价以实际工程量结算为准；第八条组成合同的文件最后部分约定，双方有关工程的洽商、变更、签证等书面协议或文件以及东方市政府有关工程结算的行政决定视为合同组成部分；第十一条约定，东方市住建局向盈峰绿化承诺按照合同约定的期限和方式支付合同价款及其他应当支付的款项。再查明，《项目管理办法》第二条规定，凡是政府投资项目的管理适用本办法。管理的对象是业主单位及相关职能部门；第三条规定，政府投资项目用于本市公益性、基础性、国家政权等项目建设；第四条规定，政府投资项目施行项目法人责任制；第八条规定，成立东方市项目建设领导小组，组长由分管的东方市政府领导担任，副组长及其他成员由相关职能部门及业主单位的负责人担任。项目建设领导小组主要负责项目前期筹备、工程招投标、工程施工、竣工验收及结算等事宜；第九条规定，实行项目法人责任制。项目法人对项目建设的策划、征地、拆迁、消防、环评、规划报建等前期工作，以及资金筹措、建设实施、经营管理、债务偿还和资产保值增值等全过程负责；第十四条规定，竣工验收通过后3个月内，项目法人要完成整体项目竣工决算，再由财政部门审核，报项目建设领导小组审批，项目监督工作领导小组备案。项目投资在100万元（含100万元）以上的预算，由财政部门评审。项目投资在50万元（含50万元）以下的工程决算，需经财政部门评审，50万元以上的工程决算，需经审计部门审计；第十五条规定，东方市财政局根据主管部门批准的工程概算，严格把好预（结）算评审、竣工决算审批关；第十六条规定，项目法人在项目竣工验收合格后30日内到国有资产管理部门办理有关国有产权登记手续。还查明，《审计报告》第一条项目基本情况第一款项目基本情况中载明，项目实施过程中，东方市住建局对原设计图纸进行变更，并重新编制预算，预算造价6948937.55元（于2009年4月编制），该预算价经东方市财政局评审征求意见结果为6778944.51元。第二款项目预算执行情况载明，经审定建安费为6030945.86元，超合同1076792.2元，超合同主要原因是设计变更增加工程量及增加有机肥等签证。上述事实有业经质证的《施工合同》、《项目管理办法》、《审计报告》等在案为证，足资认定。本院认为，涉案工程系海南省东方市市政项目，项目发包人系东方市政府职能部门东方市住建局，项目实施属东方市住建局履职范畴。因此相较于一般普通民事合同，《施工合同》带有行政性。合同的履行除应遵守《中华人民共和国合同法》等民事法律法规外，还应遵守《中华人民共和国审计法》、《项目管理办法》等相应行政性规范文件及规定。从行政管理角度来看，《项目管理办法》的适用范围为海南省东方市公益性、基础性、国家政权等项目建设，适用主体为业主单位和政府职能部门，所以在《施工合同》履行过程中，东方市住建局、东方市财政局、东方市审计局处理涉及自身履职范畴的事宜时均应遵守《项目管理办法》。《项目管理办法》规定涉案工程实行项目法人负责制，东方市住建局作为涉案工程的项目法人，有权签署《施工合同》，并对涉案工程的全过程负责，包括资金筹措、债务偿还。涉案项目预算需经东方市财政局评审，决算需经东方市审计局审计。据本案证据显示，涉案项目已完成预算评审与决算审计。同时，东方市审计局发现涉案工程存在手续不完善的问题，遂要求东方市住建局完善手续并书面报告整改情况，东方市政府批示和东方市财政局意见均认可决算数额及完善手续的处理意见，但东方市住建局至今未完成《审计报告》提出的要求，导致东方市财政局未拨付工程尾款。从民事合同角度来看，盈峰绿化与东方市住建局约定《施工合同》适用《中华人民共和国合同法》，而根据《中华人民共和国合同法》第六十条的规定，《施工合同》已经成立并生效，本案并无证据显示双方就工程变更另作书面协议或文件，《施工合同》应得到东方市住建局和盈峰绿化的诚信全面履行。就涉案工程，盈峰绿化已按照合同约定完成施工养护并交付使用，在东方市审计局已审定工程款为6030954.86元、东方市财政局无异议，及无证据显示东方市政府就工程决算作出行政决定的情况下，对盈峰绿化而言，工程款已达到支付条件。现东方市住建局已支付5409000元，尚欠工程尾款621954.86元。综合来看，东方市住建局作为项目法人，筹措资金属其行政履职范畴；作为合同主体，支付款项属其应尽合同义务。《项目管理办法》适用主体不包括盈峰绿化、非《施工合同》组成部分，《项目管理办法》的规定及《审计报告》依据《项目管理办法》对东方市住建局提出的内部行政管理要求不应及于外部合同相对方盈峰绿化，因此东方市住建局未按要求完善手续的行政事项不成为其应尽支付拖欠工程尾款合同义务的合理抗辩事由，东方市住建局拖欠工程尾款已属违约，应按照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百零九条的规定承担支付工程尾款及赔偿拖欠工程尾款期间利息损失的违约责任。《施工合同》第七条约定工程结算经财政部门或审计部门审查后七日内，东方市住建局支付10%，余款5%作为质量保修金。涉案工程于2009年8月20日竣工验收，无证据显示涉案工程出现质量问题。东方市审计局作出《审计报告》的时间为2013年4月7日，因此盈峰绿化请求东方市住建局自2013年4月15日起支付利息有事实根据，但利息计付标准应为中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率，盈峰绿化主张按照逾期贷款利率计付利息，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律和处理结果不当，本院依法予以纠正。盈峰绿化上诉主张有事实根据和法律依据的部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销海南省东方市人民法院（2014）东民二初字第115号民事判决；被上诉人东方市住房和城乡建设局自本判决生效之日起十五日内支付上诉人海南盈峰环境绿化工程有限公司621954.86元，并按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计付利息（自2013年4月15日起至实际付款之日止）；驳回上诉人海南盈峰环境绿化工程有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的的债务利息。一审案件受理费10736.7元，二审案件受理费10736.7元，均由被上诉人东方市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄心宇审 判 员  文朝柏代理审判员  张模金二〇一五年六月十日书 记 员  陈会甫附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百零九条当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。