福建省福州市晋安区人民法院行 政 判 决 书（2015）晋行再初字第5号原告庄文华，女，汉族，身份证住址福州市晋安区，现住福州市晋安区。被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。法定代表人林锋，局长。委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。原告庄文华不服被告福州市国土资源局土地行政强制一案，于2011年10月8日以邮寄方式向本院提交行政诉讼起诉状，本院于2012年1月12日予以立案受理后，于同年3月27日作出（2012）晋行初字第35号行政裁定，以原告未提供被诉公告所涉土地的权属证书，且提供的证据亦不能证明其合法享有被诉公告所涉土地的使用权，因此不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回了原告庄文华的起诉。原告不服，上诉至福州市中级人民法院。2012年7月10日，福州市中级人民法院作出（2012）榕行终字第160号行政裁定，以庄文华既无土地权属证书，又不能证明其对被诉公告所涉土地具有合法的土地使用权，故其不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回原告庄文华的上诉，维持了本院一审裁定。后庄文华不服，向福州市中级人民法院申请再审。2014年11月21日，福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第13号行政裁定，认定被诉《公告》明确指向的行政相对人为庄文华，庄文华与其诉至法院的具体行政行为之间有法律上的利害关系，庄文华起诉请求确认该《公告》违法并予以撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条之规定，应予受理，裁定撤销了本院（2012）晋行初字第35号行政裁定和福州市中级人民法院（2012）榕行终字第160号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院于2015年4月13日重新予以立案受理后，于同年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月21日公开开庭审理了本案。原告庄文华、被告福州市国土资源局委托代理人刘晨璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2011年7月19日，被告福州市国土资源局对原告庄文华作出榕国土资强（2011）352号《公告》，主要内容为：原告未经有权机关批准，擅自在晋安区某村非法占用土地建设建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条的规定，属于未经批准非法占用土地行为。根据《土地管理法》第七十六条、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》及福州市人民政府《关于清理整治违法建设的通告》的规定，责令原告退还非法占用的土地，并自公告发布之日起二日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物，逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条的规定，依法组织强制拆除。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、2011年7月8日某村村委会向被告出具的《复函》，证明被告向村委会核实了原告房屋基本情况；2、2011年7月15日福州市国土资源局晋安分局向被告出具的《用地审批核查情况说明》；3、2011年7月15日，福州市晋安区建设局向被告出具的《复函》；4、2011年7月18日福州市晋安区房地产管理局向被告出具的《关于协助查询庄文华是否办理产权证情况的复函》。证据1-4证明，经被告调查，原告房屋未经有权机关用地及建设审批，属非法占地建设。原告庄文华诉称，2011年7月19日原告看到被告作出的榕国土资强（2011）352号《公告》，该公告称原告座落于福州市晋安区的房屋属未经批准非法占用土地，并限期予以拆除，逾期不拆的，依法予以强制拆除。原告认为，被告认定原告房屋属非法占用土地没有事实和法律根据。2005年8月22日，原告母亲李紫英向某村经济合作社缴纳建房款，村委会收取了相关费用并出具了收据且村里建房是统一规划集中统建，证明原告建房已经经过村委会审批同意，是完全合法的。至于未经审批，那是有关部门不作为导致。原告认为，原告所建房屋不属于城乡规划法及土地管理法规定的违法建设，故被告在没有法定权限超过法定除斥期间没有任何合法有效法律依据，未经法定程序等诸多违法情况下作出认定原告房屋为违法建设的具体行政行为，属于滥用职权的行为，严重侵犯了原告的合法权益。请求撤销被告违法作出的榕国土资强（2011）352号《公告》具体行政行为。原告向本院提交如下证据：1、2005年8月22日庄文华的母亲李紫英向某村经济合作社缴纳建房款的收据，证明原告建房已经过村委会审批同意，村委会收取了相关费用。2、拆除房屋面积核对通知单及回执，证明原告拥有一处房产及房屋的面积。3、榕国土资强（2011）352号《公告》。4、福建省国土资源厅闽国土资复决（2011）35号《行政复议决定书》。5、某村村委会盖章的个人建房审批表、福州市勘测院出具的晒图费等发票及图纸、原告老宅房屋在龙王台风后拍的照片（可证明原告有建房的需要）。说明被告就同一幢房屋作出过两次公告。6、2014年11月11日福州市晋安区某村委会出具的情况反馈，证明王飞、庄世平、李葵英等4位村民向本村申请建房，村民建房地点经村委会确认。7、两份矢量图，8、未拆除前房屋照片，均证明原告房子经过村里统一规划，非自己私自建造的。被告辩称，1、原告不具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格，应驳回其起诉。根据被告调查，原告未取得用地及建设审批非法占地建设，其也未提供法定有权机关出具的批准用地的材料，属于非法占地行为。依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”，最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解和适用中进一步明确指出“土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权；对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回其起诉”。因此，本案应裁定驳回原告的起诉。2、被告作出的《公告》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。针对土地违法案件的查处，国土资源部先后颁布了三部规章明确土地行政主管部门的查处程序，具体包括：（1）1989年9月19日至1996年3月1日间实施的《土地违法案件处理暂行办法》、（2）1996年3月1日至2014年7月1日间实施的《土地违法案件查处办法》、（3）2014年7月1日起实施至今的《国土资源行政处罚办法》。但是，上述三部规章始终将《责令停止土地违法行为通知书》作为违法案件在调查阶段的行政命令；在案件调查结束后，土地行政主管部门还应根据事实和法律、法规对违法行为予以审理，作出是否予以行政处罚的决定。本案被诉的拆除公告就是上述规章中所称的《责令停止土地违法行为通知书》，仅仅是执法过程中的行政命令，并非行政处罚决定。由于拆除公告本身仅仅是行政命令，而上述三部部门规章均未对该拆除公告作出的程序予以限制，更未明确土地行政主管部门需给予当事人陈述、申辩的权利。实际上，当事人的陈述、申辩权应当系在土地行政主管部门作出《行政处罚告知书》之后及《行政处罚决定书》之前行使。基于上述分析，被告作出的《公告》事实清楚，程序合法，请求法院驳回原告的起诉。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据6和被告提供的证据1内容相互矛盾，不予认定。原、被告提供的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，具备真实性，可以作为本案认定事实的依据。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：原告庄文华母亲李紫英于2005年向福州市晋安区某村村委会缴纳建房款，并盖有占地面积约104平方米的砖混结构五层建筑物一幢，未办理相关审批手续。2011年7月19日，被告对原告作出榕国土资强（2011）352号《公告》。原告不服，申请行政复议。2011年9月23日，福建省国土资源厅作出闽国土资复决（2011）35号《行政复议决定书》，维持了被告作出榕国土资强（2011）352号《公告》的具体行政行为。2011年10月8日，原告以邮寄方式向本院提交行政诉讼起诉状。本院立案受理后，于2012年3月27日作出（2012）晋行初字第35号《行政裁定书》，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，向福州市中级人民法院提起上诉。2012年7月10日，福州市中级人民法院作出（2012）榕行终字第160号行政裁定，裁定驳回了原告庄文华的上诉，维持本院一审裁定。后庄文华不服，向福州市中级人民法院申请再审。2014年11月21日，福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第13号行政裁定，撤销了本院（2012）晋行初字第35号行政裁定和福州市中级人民法院（2012）榕行终字第160号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院于2015年4月13日重新予以立案受理。诉讼期间，讼争屋已被强制拆除。本院认为：福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第13号行政裁定，认定被诉《公告》明确指向的行政相对人为庄文华，庄文华与其诉至法院的具体行政行为之间有法律上的利害关系，其起诉符合法律规定，应予受理。该行政裁定对本案具有羁束力，对本次审理过程中原、被告仍然争议的事项原告是否具有本案的诉权，本院不再重复评判。被诉《公告》具有对原告的权利义务进行了确认、限制的内容，对原告权利义务造成实际影响，但被告在作出被诉《公告》之前，未给予原告陈述、申辩的权利，违反了行政正当程序的要求，行政程序违法。综上，被告作出的榕国土资强（2011）352号《公告》，行政程序违法。鉴于讼争屋已经被强制拆除，被诉具体行政行为不再具有可撤销内容，依法应予确认违法。原告主张确认被告作出的榕国土资强（2011）352号《公告》违法的诉求予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：确认被告福州市国土资源局于2011年7月19日作出的榕国土资强（2011）352号《公告》的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。审判长  范晓玲审判员  林灵雯审判员  岳 亮二〇一五年六月十九日书记员  贺 浩周严颖附注：本案适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。