广西壮族自治区梧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）梧行终字第15号上诉人（原审原告）吴霞。委托代理人宾勇，广东斑石律师事务所律师。被上诉人（原审被告）梧州市食品药品监督管理局，住所地梧州市长洲区珠宝路6号。法定代表人卢俊民，局长。委托代理人黄秋鸣，该局稽查科科长。委托代理人麦志翔，广西争鸣律师事务所律师。上诉人吴霞因食品药品行政处罚决定一案，不服梧州市长洲区人民法院（2015）长行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月20日受理本案，依法组成合议庭于2015年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人吴霞及其委托代理人宾勇，被上诉人梧州市食品药品监督管理局的委托代理人黄秋鸣、麦志翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2012年6月21日至2014年10月15日期间，梧州市蝶山区工商行政管理局、梧州市公安局蝶山分局、梧州市蝶山区检察院先后对吴霞的非法加工经营猪肉产品的行为进行查处。吴霞从2011年8月至2012年6月21日被查处时，一直进行非法加工经营猪肉产品，非法经营金额共计612139.90元，但是未获利。2012年7月11日，梧州市公安局蝶山分局对已扣押原告的冻猪肉进行鉴定，结论是扣押的冻猪肉中未检出有毒有害物质。同月13日，梧州市价格认证中心对梧州市公安局治安支队行动队提交鉴定上述已扣押原告的存放于神冠蛋白肠衣加工厂冰库里的猪肉制品，包括猪耳朵、猪舌头、猪眼睛等7个品种，总重量为7620公斤进行价格鉴定。鉴定结论为：价值为82020元；2013年10月8日，梧州市蝶山区检察院作出蝶检刑不诉（2013）7号《不予起诉决定书》，查明：原告吴霞为获取非法利益，在没有办理相关经营许可证的情况下，从2010年起租赁梧州市桂源木制品有限公司的厂房作为肉制品加工场，生产、销售未检验、检疫的来源不明的猪肉制品一批共重7620公斤，价值82020元，该院认为，吴霞实施了《中华人民共和国刑法》第一百四十条规定的行为，但犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，作出决定对吴霞不予起诉。此后，吴霞不服该决定，向梧州市万秀区检察院（原梧州市蝶山区检察院已被撤销）提出申诉，均作出了维持不起诉的决定。吴霞后又向梧州市检察院提出申诉。梧州市公安局治安支队根据上述梧州市蝶山区检察院的不起诉决定，将吴霞非法经营案移送梧州市蝶山区工商行政管理局，该局于2013年12月31日立案处理。2014年10月16日，因职能移交，梧州市工商行政管理局将案件移送梧州市食品药品监督管理局处理。同年10月27日，梧州市食品药品监督管理局向吴霞上诉人发出《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》，10月28日发出《听证通知书》，11月7日对该案举行了公开听证会。2014年11月24日被上诉人作出（梧）食药监食罚（2014）13号《行政处罚决定书》。吴霞对该决定书不服，遂提起行政诉讼。另查明，根据广西壮族自治区人民政府《关于改革完善全区食品药品监督管理体制的实施意见》（桂政发（2013）48号）、广西壮族自治区人民政府办公室《关于切实做好食品安全监管体制机制改革职能交接工作的通知》（桂政办电（2013）165号）、梧州市政府办公室《关于印发食品流通环节食品安全监管职能移交和人员划转工作方案的通知》（梧政办发（2014）57号）的决定，从2014年4月28日起，梧州市、县两级食品流通环节食品安全监管职能由工商行政管理局移交给梧州市食品药品监督管理局。原审判决认为：被告作为梧州市食品药品监督管理行政部门，从2014年4月28日起，对其辖区内食品流通环节享有监督管理职权，享有对原告非法经营行为进行查处的职权，符合《中华人民共和国食品安全法》等相关规定。被告在工商、公安、检察等部门调查处理的证据材料基础上，举行了听证会，行政处罚前送达了行政处罚事先告知书，原告未经行政许可从事猪肉产品加工经营的行为，事实清楚，证据充分，程序合法。被告对原告作出行政处罚决定是合理、合法的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚的时效是两年。2012年6月21日是原告违法行为终了之日，工商行政部门于2013年12月31日对原告的违法行为立案处理，不超过行政处罚两年的时限。工商行政部门按规定于2014年4月28日将食品流通环节监督管理的职能移交给被告。2014年10月16日，梧州市工商行政管理局将原告的案件移交被告处理。只是处罚职权的转移，不能视为原告违法行为在该日才被食品行政管理部门发现。公安部门将原告的案件移交行政执法部门处理，期间，原告不服检察机关作出的不予起诉决定，而向本级或上级检察机关申诉，并不影响行政机关的行政执法。原告认为被告作出的行政处罚决定，从时效、程序、适用法律来看是错误的主张，没有事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回原告吴霞要求撤销被告梧州市食品药品监督管理局2014年11月24日作出的（梧）食药监食罚（2014）13号《行政处罚决定书》的诉讼请求。诉讼费50元，由原告吴霞负担。上诉人吴霞上诉称，一、一审法院认定工商行政部门在2013年12月31日对上诉人无证经营行为立案查处与公安机关认定的时间相矛盾。公安机关认为梧州市蝶山区工商局2012年6月21日查获后移交该局治安支队审查。二、被上诉人并不是在2014年4月28日才具有对食品管理享有监督管理职权。根据2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》第77条的规定，被上诉人至少在该时间开始具有监督管理职权。三、工商行政部门发现上诉人无证经营行为并查处，不等于被上诉人发现和查处。被上诉人对上诉人的行政处罚，已过行政处罚时效。被上诉人在2014年10月16日才知道上诉人无证经营的行为，从2012年6月21日计算到该日，时间长达2年3个月零26天，已超过2年行政处罚时效，被上诉人不能对上诉人给予行政处罚。四、一审法院认为上诉人不服检察机关作出的不予起诉决定，而向本机或上级检察机关申诉，并不影响行政机关的行政执法没有任何法律依据。梧州市检察院在2014年12月2日作出上诉人的行为不构成犯罪的决定，如果上诉人的行为构成犯罪，向法院提起公诉，被上诉人在刑事诉讼过程中作出行政处罚，就不符合法律、法规的相关的规定。五、被上诉人适用《广西壮族自治区人民政府关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩等监督工作的意见》（桂政办发（2011）191号作出行政处罚是错误的。因为该工作意见不是法律、法规，也不是规章，不能作为行政处罚的法律依据。因此，一审认定事实不清，作出的判决缺乏法律依据，请求二审法院撤销长洲区人民法院（2015）长行初字第1号行政判决和被上诉人2014年11月24日作出的（梧）食药监食罚（2014）13号《行政处罚决定书》。一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人梧州市食品药品监督管理局答辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律准确。工商行政部门发现上诉人违法行为涉嫌非法经营犯罪，因此于2012年6月21日依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定将案件移交公安机关，而不是工商行政部门立案之日。工商行政部门于2013年12月31日对上诉人的违法行为立案处理，没有超过行政处罚时效。二、《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款规定被上诉人对食品生产实施监督管理，食品流通领域是由工商行政部门监管。2014年4月28日起，食品流通领域监督管理职能移交给被上诉人。三、工商行政部门与被上诉人所在部门，同为行政执法主体，均具备本案涉及食品安全违法行为监管职能，工商行政部门将监管食品流通环节的职能移交给被上诉人，是行政职权在两个行政执法部门之间的转移。《行政处罚法》第二十条中，正确的理解法条的“发现”时间，是指行政机关立案时间，并不是作出行政处罚的时间。上诉人违法行为自2012年6月21日案发日计算，计至工商行政部门行政执法立案的2013年12月31日止，此时间段在法律规定的两年时效之内。不存在行政处罚时效已过的情形。四、行政执法与刑事司法是截然不同的执法理念和司法程序，即便上诉人最终涉嫌非法经营罪罪名不成立，上诉人进行刑事申诉，但不影响上诉人接受行政处罚。五、一审法院根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第三款、第八十四条以及《广西壮族自治区人民政府关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩等监督工作的意见》肯定被上诉人的行政处罚正确，适用法律准确。经审理，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据，据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》以及执行《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》、《广西壮族自治区人民政府关于改革完善全区食品药品监督管理体制的实施意见》、《广西壮族自治区人民政府办公室关于切实做好食品安全监管体制机制改革职能交接工作的通知》、《广西壮族自治区食品药品监督管理局、广西壮族自治区工商行政管理局关于进一步做好市县级食品流通职能交接工作的通知》、《梧州市政府办公室关于印发食品流通环节食品安全监管职能移交和人员划转工作方案的通知》的规定，被上诉人对食品流通领域具有监督管理职权。被上诉人于2014年11月24日对上诉人吴霞作出的行政处罚，行政主体适格，适用法律、法规准确，参照执行的规范性文件也没有和上位法冲突。上诉人未经行政许可从事猪肉产品加工经营的事实有充分的在案证据证明且上诉人也认可，因此上诉人的行政违法事实清楚。被上诉人在工商、公安、检察等部门调查处理的证据材料基础上，举行了听证会并在行政处罚前送达了行政处罚事先告知书，被上诉人的行政处罚证据充分、程序合法。另外，被上诉人的行政处罚防止上诉人违法行为的继续发生，维护普通公民的食品安全利益，被上诉人行政行为目的正确。上诉人从2011年8月起一直进行非法加工经营猪肉产品，违法行为处于持续状态，2012年6月21日即工商行政部门查处之日是其违法行为终了之日。在工商、公安、检察各部门持续对案件进行审查处理终结后，被上诉人对上诉人进行行政处罚符合《行政处罚法》规定的二年内行政处罚时效。被上诉人发现上诉人的违法行为立案后到最终做出行政处罚的办案时间并不是《行政处罚法》第二十九条规定的追究行政责任时效。此外，上诉人涉嫌非法经营罪罪名不成立，没有被检察机关起诉，其不服检察机关作出的不予起诉决定，向检察机关申诉，并不影响行政机关追究其行政法律责任。综上，上诉人的上诉请求理由不成立，证据不充分，本院予以驳回。被上诉人梧州市食品药品监督管理局2014年11月24日作出（梧）食药监食罚（2014）13号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，行政程序合法，适用法律、法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，理据充足，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人吴霞负担。本判决为终审判决。审判长  李友齐审判员  陈少培审判员  梁志雄二〇一五年六月二十九日书记员  梁艳雯附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。上诉人。被上诉人梧州市食品药品监督管理局，组织机构代码：××，住所地：梧州市长洲区珠宝路6号。（当事人及其他诉讼参加人的列项和基本情况的写法，除当事人的称谓外，与一审行政判决书样式相同。）吴霞诉梧州市食品药品监督管理局关于不服药品管理没收处罚一案，不服××××人民法院（××××）×行初字第××号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开（或不公开）开庭审理了本案。……（写明到庭的当事人、诉讼代理人等）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。（未开庭的，写“本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。”）……（概括写明原审认定的事实和判决结果，简述上诉人的上诉请求及其主要理由和被上诉人的主要答辩的内容）。经审理查明，……（写明二审认定的事实和证据）。本院认为，……（针对上诉请求和理由，就原审判决认定的事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，有无违反法定程序，上诉理由是否成立，上诉请求是否应予支持，以及被上诉人的答辩是否有理等，进行分析论证，阐明维持原判或者撤销原判予以改判的理由）。依照……（写明判决所依据的法律条款项）的规定，判决如下：……（写明判决结果。分四种情况：第一、维持原审判决的，写：“驳回上诉，维持原判。”第二、对原审判决部分维持、部分撤销的，写：“一、维持××××人民法院（××××）（行初字第××号行政判决第（项，即……（写明维持的具体内容）；二、撤销××××人民法院（××××）×行初字第××号行政判决第×项，即（写明撤销的具体内容）；三、……（写明对撤销部分作出的改判内容。如无需作出改判的，此项不写）。”第三、撤销原审判决，维持行政机关的具体行政行为的，写：“一、撤销××××人民法院（××××）×行初字第××号行政判决；二、维持××××（行政机关名称）××××年××月××日（××××）××××字第××号处罚决定（复议决定或其他具体行政行为）。”第四、撤销原审判决，同时撤销或变更行政机关的具体行政行为的，写：“一、撤销××××人民法院（××××）×行初字第××号行政判决；二、撤销（或变更）××××（行政机关名称）××××年××月××日（××××）×××字第××号处罚决定（复议决定或其他具体行政行为）；三、……（写明二审法院改判结果的内容。如无需作出改判的，此项不写。）”）……（写明诉讼费用的负担）。本判决为终审判决。审判长李友齐审判员梁志雄审判员二〇一五年七月十七日书记员梁艳雯