云南省普洱市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）普中行终字第12号 上诉人（原审原告）苏章琼，女，l964年5月7日生，汉族，农民，住景谷县。 委托代理人王社文，云南联宇律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）景谷傣族彝族自治县公安局，地址景谷县威远镇响水路85号。 法定代表人邓建祖，局长。 委托代理人罗啟荣，该局法制大队队长。特别授权代理。 委托代理人母景春，该局干警。一般授权代理。 上诉人苏章琼诉被上诉人景谷傣族彝族自治县公安局（以下简称景谷县公安局）治安行政处罚一案，不服景谷傣族彝族自治县人民法院（以下简称景谷县人民法院）作出的（2014）景行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人苏章琼及其委托代理人王社文，被上诉人景谷县公安局副局长李晓刚及委托代理人罗啟荣、母景春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年7月10日上午9时许，景谷和锐源建筑有限公司施工人员在景谷县回塘村民小组“家脚底地”进行施工过程中，苏章琼与其夫李文和及其他家庭成员到施工现场阻碍施工，致使施工不能正常进行，施工现场负责人郑林江向景谷县公安局电话报警，请求公安机关到现场处理。景谷县公安局接警后到达现场进行处置，并将李文和带离施工现场。同日下午14时许，景谷县公安局又接到郑林江报警电话，称苏章琼与其女儿李兴莲组织家人再次到施工现场阻碍施工，致使施工不能正常进行，要求公安机关出警处置。公安民警到达现场后，传唤苏章琼到公安机关进行询问调查。经调查，苏章琼的行为已构成扰乱单位秩序、致使生产不能正常进行、尚未造成严重损失的情形。据此，景谷县公安局制作了行政处罚告知笔录，告知苏章琼将对其作出行政处罚的事实、理由、法律依据及陈述、申辩权利，苏章琼表示不提出陈述和申辩。当日，景谷县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，作出景谷公(威)行罚决字(2014)第142号《行政处罚决定书》，决定给予苏章琼拘留十日的行政处罚，并于当日将苏章琼送往景谷县拘留所执行拘留。2014年10月8日，苏章琼不服景谷县公安局作出的行政处罚决定，向景谷县人民法院提起行政诉讼，请求确认景谷县公安局2014年7月10日作出的景谷公(威)行罚决字(2014)第142号《行政处罚决定书》违法，并撤销该处罚决定书。 一审法院认为，苏章琼在明知其夫李文和因扰乱景谷和锐源建筑有限公司正常施工，被景谷县公安局行政拘留的情况下，不但没有认识到自己阻碍企业施工的行为已经触及《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，又于当天下午组织其他家庭成员到施工现场再次阻碍施工，其行为经景谷县公安局调查，并有其本人及李文和、李兴莲、在场施工人员的询问笔录，现场视频资料予以证实，已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的扰乱公共秩序情形。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，景谷县公安局系辖区内负责治安管理工作的合法机关，其对本案所涉的治安行政处罚具有管辖权，是适格的执法主体。因本案被诉具体行政行为是景谷县公安局对苏章琼作出行政拘留十日的行政处罚决定，并非公安机关处置违反《中华人民共和国治安管理处罚法》情形时是否具有合法性的问题，所以公安机关处置违法行为的问题不属本案审查范围；苏章琼认为景谷县公安局对其进行人身检查时没有出示县级以上人民政府公安机关的检查证明文件，也未制作检查笔录的主张，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条所规定的人身检查与公安机关对被传唤到指定地点的人员随身携带物品进行的人身安全检查不属同一范畴，两者不可等同；对王波的警察身份有景谷县公安局提供的相关证据证实，其办理行政处罚案件属履行职务，并无超越职权情形。因此，景谷县公安局对苏章琼作出的景谷公(威)行罚决字(2014)第142号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确，处罚适当，应予维持。苏章琼关于处罚决定违反法律规定的主张不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)项之规定，判决维持景谷县公安局于2014年7月10日作出的景谷公(威)行罚决字(2014)第142号《行政处罚决定书》。 上诉人苏章琼不服一审判决，向本院提起上诉称：2014年年初，景谷县人民政府为了扩大南景村造纸厂的规模，征用了南景村委会回塘村小组的“家脚底地”用于移民安置。上诉人的家庭承包地亦被征用，但是没有得到相应补偿，南景村委会将一百余万元征地补偿费全部给了另一户李文元家。对此，上诉人向各级各部门反映没有得到解决。在没有解决好上诉人问题的前提下，2014年7月10日南景村造纸厂请来景谷和锐源建筑有限公司来推上诉人的家庭承包地。上诉人及其家庭成员为了维护自己的合法权益，来到施工现场，提出先把问题解决好才能施工，施工队不听劝阻，上诉人及其家人上前阻止施工队施工。对此，施工队负责人向景谷县公安局报警，景谷县公安局派出民警到现场处理，但是出警的民警中，有的身着制服，有的身着便衣。上诉人及家庭成员见公安局来了人，纷纷撤离施工现场，向公安人员诉说情况，希望能得到公安机关的正确处理。但是出警民警不听上诉人的诉说，不但围追堵截上诉人及家庭成员，还将上诉人带到威远镇派出所，到了派出所后又强行对上诉人进行人身检查。景谷县公安局在执法过程中，不出示警官证，不听取上诉人申辩，不解决上诉人的实际问题，而是将上诉人带到派出所，然后决定给上诉人行政拘留十日的处罚，并强行将上诉人送到景谷县拘留所执行拘留。上诉人不服景谷县公安局的行政处罚决定，向景谷县人民法院提起了行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。可是，景谷县人民法院并没有秉公执法，对景谷县公安局的诸多违法行为不指责不判决，驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人坚持认为，景谷县公安局在执法过程中存在五个方面的违法行为。一是出警人员有的着制服，有的着便装，来到现场不出示警官证，让上诉人分不清警察和普通民众；其中参与执法的王波，没有取得警官证，没有执法资格；二是当上诉人已经撤离了施工现场，来到玉米地里向公安民警诉说自己的苦衷时，被公安民警押上警车送往威远镇派出所；三是将上诉人送到威远镇派出所后，不出示检查证，强行对上诉人进行人身检查，没有出示警官证，也没有制作检查笔录；四是对上诉人进行询问、制作询问笔录时，不听取上诉人申辩意见，不调查事件发生的起因，而是简单地给予最高行政拘留十日的处罚；五是没有按照规定指派两名女民警执行拘留。另景谷县人民法院在庭审中、在超过了举证期限的情况下，还允许被上诉人在休庭后出示证据，违反了行政诉讼法的相关规定。综前所述，上诉人请求二审法院撤销景谷县人民法院（2014）景行初第6号行政判决，改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人景谷县公安局辩称：一、上诉人苏章琼扰乱单位秩序事实清楚，证据确凿充分。2014年7月10日上午，景谷和锐源建筑有限公司四十一名施工人员及一台推土机、一台挖机，准备到已被依法征用，用于移民安置的回塘村小组“家脚底地”施工。在途经回塘寨子路时，因苏章琼家与李文元家对征地补偿款有纠纷，苏章琼及其家人搬来石头把进入该地的路阻断，苏章琼站在进寨子的路中央，阻碍施工人员、车辆进入施工现场，施工人员、车辆只能绕路进入施工现场。开始施工后，苏章琼及其家人又睡在施工机械前面扰乱、阻止施工。经工作人员多次劝阻，苏章琼及其家人执意不听，致使施工人员、机械无法施工。景谷县公安局接警到达现场后，先强行将苏章琼之夫李文和带离现场，后将苏章琼及其他家人劝离了施工现场。当日14时许，施工单位开始施工，苏章琼及其家人再次到施工现场，咒骂施工人员，坐在施工机械前阻碍施工。景谷县公安局再次接警后，出警民警劝苏章琼离开施工现场，其不听劝阻，拒不离开施工现场，故景谷县公安局根据《中华人民共和国人民警察法》第七条及第八条规定，将其带离现场。上诉人苏章琼两次阻碍景谷和锐源建筑有限公司正常施工，致使施工单位四十一名施工工人，一台推土机、一台挖机不能正常工作，造成施工单位一万余元的经济损失，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，对其作出行政拘留十日的处罚，并未超越法律规定的处罚幅度。二、上诉人关于被上诉人行政执法行为违法的上诉理由不能成立。一是被上诉人在处置上诉人违法行为时，严格依照法定程序进行。首先在处置群体性事件时，公安机关可以派便衣民警到现场掌握情况，维持秩序，因此在处置上诉人违法事件中，部分出警民警没有着装并不违反法律规定；其次在对上诉人依法传唤、询问时，执法民警依法出示了警官证，这一过程在询问笔录中有记载；第三王波已取得人民警察身份，有资格办理行政案件。二是上诉人苏章琼被带离的玉米地是施工现场的一部分，因上诉人占据玉米地，不听劝阻，致使施工单位无法正常施工，为终止上诉人违法行为，被上诉人只能依法将其带离。三是将上诉人带到派出所进行的人身检查是安全检查，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十一条的规定，安全检查不需要开具检查证。四是被上诉人在办理案件过程中充分保障了上诉人的陈述、申辩的权利，并不存在不听上诉人申辩意见、不调查起因等事实。五是法律法规没有规定拘留女性违法人员必须同时由两名女民警执行。综前所述，被上诉人作出的景谷公(威)行罚决字（2014）第142号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。另一审中法庭休庭让被上诉人举证已征得上诉人同意，一审审理程序合法。故请求二审法院依法维持一审判决。 被上诉人景谷县公安局在一审中提供了如下证据材料：第一组：组织机构代码证，法定代表人身份证明，以及办案民警周沐一、徐昌勇、张洁、陈洁、禹俊成、徐华、岳伟等人的警官证，证明其执法主体适格；第二组：受案登记表、受案回执、查获经过、民警岳伟的“情况说明”、李晓刚的接警记录，证明苏章琼到案经过及景谷县公安局执法程序合法；第三组：苏章琼的户口信息，李文和、苏章琼、李兴莲的询问笔录，在场人郑林、徐明、龚伟、付强、彭某的询问笔录，现场视频资料，证明苏章琼违法事实存在；第四组：李文元的询问笔录，证明被征收地块的权属争执情况；第五组：公安行政处罚审批报告、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留执行回执，以及苏章琼、李文元、李文和、李兴莲、彭某、郑林江、徐明、郑林、龚伟、付强的《行政案件权利义务告知书》，证明景谷县公安局办案程序合法；第六组：景谷县公安局于2014年7月3日送达给苏章琼家的《法律告知书》，景谷县公安局民警岳伟、李晓刚到苏章琼家做说服教育工作的视频资料，证明景谷县公安局在事前已向苏章琼及其家人做过说服教育工作；第七组：李文元持有的农地承包权证(2007)第xxx号《农村土地承包经营权证》和编号为01—xxx号《农村集体耕地延长承包经营合同书》，云国土资复[2014]194号云南省国土资源厅《关于普洱市景谷县威远镇2014年度农村村民个人建房农用地转用的批复》，景谷县和锐源建筑公司的营业执照、资质证书、组织机构代码证、安全生产许可证、税务登记证及《施工协议》，证明景谷和锐源建筑有限公司的施工属于正常生产经营；第八组：云公政发[2011]214号《关于同意蔡舒等48名同志录用为公务员(人民警察)的批复》、《首次评定授予警察警衔审批表》、景谷县公安局的《证明》，证实办案民警王波身份合法；第九组：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国人民警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》、《中华人民共和国人民警察警衔条例》的相关摘录，证明其作出具体行政行为的法律依据。 苏章琼对景谷县公安局所举证据提出如下质证意见：对第一组证据认为办案民警王波在没有取得“人民警察证”的情况下承办行政处罚案件，违反《中华人民共和国人民警察法》第九条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定；第二组证据中岳伟的情况说明没有实事求是地反映争议土地的情况；对第三组证据认为现场视频资料已客观反映了其在事态平稳后被景谷县公安局带离现场并作出行政拘留决定；询问笔录中反映出景谷县公安局对其进行了人身检查，但景谷县公安局没有出示检查证明文件和检查笔录，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条、第八十八条的规定；对在场人的询问笔录被询问人没有客观反映争议发生的实际情况，并夸大停工损失；对第七组证据中李文元持有的《农村土地承包经营权证》和《农村集体耕地延长承包经营合同书》中，“李家底地”和“李家底田”的登记信息有涂改痕迹，且未注明涂改情况，应属无效；证人彭某证言部分内容虚假；对其余证据无异议。 上诉人苏章琼在一审中提供了如下证据材料： 第一组证据：苏章琼的身份证，证实其诉讼主体资格适格；第二组证据：景谷公(威)行罚决字(2014)第142号《行政处罚决定书》，证实景谷县公安局对其采取行政拘留十日的事实；第三组：李文和户《农村集体耕地顺延承包合同书》副本，证明政府征用的南景村回塘村民小组“李家底地”中有部分地块是其承包地；李朝章、刀兴元出具的证明，证实李文和、李文元在1986年分家时，经时任南景村书记刀兴元、主任罗忠成以及回塘小组组长李朝章调解，将“家脚底地”从小水井直到李朝辉界限桐麻树干沟为界，由李文和、李文元各耕种一半的事实；第四组：南景村民委员会调解笔录、周光华承诺、调查笔录、《9万吨纸浆技改项目草地搬迁点征地补偿费明细表》，证明被征用地块状况及征地补偿金额。 景谷县公安局对苏章琼提供的第一、二组证据均无异议；对第三、四组证据认为与本案不属同一法律关系，不予认可。 一审法院认证如下：景谷县公安局所举第一至九组证据来源合法，内容真实，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关证据构成要件要求，但其中涉及土地承包状况的内容因与本案不属同一法律关系，不予认可，对其他证据予以采信；苏章琼所举第一、二组证据真实、合法，与本案具有关联性，予以采信；苏章琼所举第三、四组证据与本案被诉具体行政行为不属同一法律关系，不属本案审查范围；证人证言与询问笔录所述一致，予以参考。 以上证据经一审庭审质证并随案移送本院，一审法院对证据的采信正确，本院予以确认。一审法院所认定的事实本院予以认可。 另查明，云南云景林纸股份有限公司9万吨纸浆技改项目实施后，项目涉及的移民搬迁工作随之开展，其中李文元户持有承包合同和承包经营权证的“李家底地”在征用范围之内。2014年6月17日，云南省国土资源厅《关于普洱市景谷县威远镇2014年度农村村民个人建房农用地转用的批复》（云国土资复[2014]194号）同意将包括“李家底地”在内的6.2389公顷农用地转为建设用地。李文元系李文和之弟，苏章琼系李文和之妻。李文和、李文元已分家各自居住，分别持有各自的土地承包合同和承包经营权证。因苏章琼家认为应分得李文元家部分征地补偿款，而李文元家不同意分款，双方发生争议。为了确保项目工程顺利推进，2014年7月3日景谷县公安局民警到苏章琼家向其宣读送达《法律告知书》，2014年7月4日景谷县公安局民警再次到苏章琼家做说服教育工作，告知相关法律法规的规定，以及解决纠纷的合法途径。2014年7月7日，云南云景林纸股份有限公司与景谷和锐源建筑有限公司签订《施工协议》，约定自协议签订之日起一周内完成施工。2014年7月10日，景谷和锐源建筑有限公司组织工人、机械进场施工。当日9时和14时许，苏章琼及其家人采取石头堵路、站到施工机械前等方式两次阻扰施工，致使施工不能正常进行，造成施工单位损失。 本院认为，本案的争议焦点是：上诉人苏章琼认为被上诉人景谷县公安局的治安行政处罚决定存在七个方面的违法问题，即出警人员部分着便装、不出示警官证、王波没有行政执法资格、其被带离的玉米地不在施工范围、人身检查没有出具检查证、处罚过程没有听取其陈述申辩、执行拘留没有由两名女民警执行。被上诉人则认为其处罚程序合法，部分出警人员可以着便装参与执法、带队领导表明了民警身份、王波具有行政执法资格、玉米地属于施工范围、对违法人员进行人身安全检查不需要检查证、行政处罚过程告知了陈述申辨权，听取了陈述申辨意见、法律没有规定拘留女性违法人员必须同时由两名女民警执行。经审查，一是根据《公安机关处置群体性事件规定》第六条的规定，被上诉人根据突发事件的报警情况，通过预判认为是群体性事件，并派出便衣民警参与处置本案并无不当；二是根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条的规定，民警在调查取证时要表明执法身份，本案中大部分出警民警着制式警服，带队领导在施工现场第一次与上诉人谈话时，表明了其系景谷县公安局副局长的身份，询问笔录载明调查询问民警出示了工作证件；三是被上诉人提供的《证明》、《关于同意蔡舒等48名同志录为公务员（人民警察）的批复》、《首次评定授予人民警察警衔审批表》等证据，证实云南省公安厅于2013年8月30日批准授予王波二级警司警衔，根据《中华人民共和国人民警察警衔条例》第三条的规定，王波具有行政执法资格；四是被上诉人提供的执法现场录像证实，施工现场周围拉着彩色隔离线，被上诉人为制止上诉人阻扰施工，将其带离的现场即玉米地在施工范围内；五是根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十一条的规定，被上诉人在威远镇派出所对上诉人进行的人身检查属安全检查，安全检查不需要开具检查证，且被上诉人已将检查过程、检查结果在询问笔录中告知了上诉人；六是询问笔录、行政处罚告知笔录载明被上诉人告知上诉人陈述、申辩等权利的内容，以及上诉人的相应意见，而且该内容、意见经上诉人苏章琼签字确认无异；七是上诉人苏章琼没有提供拘留女性违法人员必须同时由两名女民警执行的法律依据，被上诉人指派一名女民警、一名男民警对上诉人苏章琼执行拘留，并未违反相关法律法规的禁止性规定。 另上诉人苏章琼提出一审法院在超过举证期限的情况下，违法允许被上诉人逾期提供王波警衔证明的意见。经审查，在苏章琼案一审庭审过程中，一审法院休庭让被上诉人提供云南省公安厅《关于晋升、授予罕志忠等同志人民警察警司警衔的命令》。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，上诉人苏章琼对《关于同意蔡舒等48名同志录用为公务员(人民警察)的批复》、《首次评定授予警察警衔审批表》、《证明》等证据进行质证后，认为王波仍没有行政执法资格，为此，一审法院准许被上诉人在一审庭审中补充案发前已经形成的关联证据并不违反法律规定。况且一审庭审中，上诉人苏章琼经质证对该证据的真实性和当庭举证没有提出异议，只是认为警衔命令不能证明王波有执法资格。一审法院虽然在庭审中组织双方对该证据进行了举证、质证，但是在（2014）景行初字第6号行政判决中并未对该证据进行评判，存在认证瑕疵。又因一审法院已根据《关于同意蔡舒等48名同志录用为公务员(人民警察)的批复》、《首次评定授予警察警衔审批表》、《证明》等证据，依法确认王波具有行政执法资格，故没有对《关于晋升、授予罕志忠等同志人民警察警司警衔的命令》进行认证的瑕疵并不影响对其他证据事实的认定。 依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条和《中华人民共和国人民警察法》第七条的规定，被上诉人景谷县公安局系景谷县人民政府公安机关，负责其行政区域的治安管理工作，具有对违反治安管理的行为予以治安管理处罚的法定职权。本案中，被上诉人景谷县公安局提供的《关于普洱市景谷县威远镇2014年度农村村民个人建房农用地转用的批复》、《施工协议》，以及景谷和锐源建筑有限公司的营业执照、资质证书、安全生产许可证等证据，证实景谷和锐源建筑有限公司到“家脚底地”清表施工合法。2014年7月10日，上诉人苏章琼两次阻扰景谷和锐源建筑有限公司施工，扰乱其正常施工秩序，导致施工无法正常进行，造成施工单位损失。上诉人苏章琼对土地承包经营权权属和土地补偿款分配有异议，理应通过正常和合法的途径反映和解决，而不应通过阻止施工的方式要求解决相关问题，况且在被上诉人两次上门向其宣传法律规定、做疏通引导和说服教育工作之后，在其夫李文和被公安机关强制传唤之后，其仍与家人一起阻止施工的行为，已超出了公民依法行使权利、在合法合理的范围内解决争议的应有界限，故被上诉人景谷县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对上诉人苏章琼作出行政拘留十日的处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。上诉人苏章琼的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、第一百零二条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏章琼负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 德 审判员 李正松 审判员 雷斯祺 二〇一五年六月八日 书记员 郑春丽