中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2015）行监字第64号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴秀娟。再审申请人（一审被告、二审上诉人）沈阳市于洪区人民政府。住所地：沈阳市于洪区黄海路**号。法定代表人王忠昆，区长。委托代理人刘明、杨秀枫，辽宁同泽律师事务所律师。再审申请人吴秀娟因诉被申请人沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）违法停耕行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2014年12月2日作出的（2014）辽行终字第175号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2015年2月26日立案，依法组成合议庭进行审查。审查过程中，于洪区政府向本院申请再审，本院于2015年4月20日立案，合并审查。案件现已审查终结。吴秀娟申请再审称：1、两审判决违背本案基本事实，于洪区政府违法占用耕地，且已经盖了商品楼，两审判决认定停耕决定不产生占地后果的说法歪曲了事实。2、停耕的土地属于基本农田，于洪区政府征收的目的并非为了公共利益需要，不具备实施征收的条件，而是以公共利益的名义征收土地搞商业开发。3、两审判决并未真实反映因停耕决定造成的损失，停耕损失包括合法种植所得，也包括被强拆地上大棚的损失及其他费用。请求撤销沈阳市中级人民法院[2014]沈中行初字第48号行政赔偿判决和辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第175号行政赔偿判决，依法改判返还因停耕决定所占用的土地，并赔偿因停耕期间所造成的停耕损失36万元。于洪区政府辩称：停耕决定并不产生征收的效力，实际占用土地是在开工建设的时候。本案是因停耕违法作出的行政赔偿判决，而非对土地征收决定提起的诉讼，主张征收决定违法，超出了原审审查范围。比照《国家赔偿法》第三十六条第（六）项关于违法责令停产停业赔偿的规定，只应赔偿停耕期间必要的经常性费用开支，预期可得利益并不在法定赔偿项目之列。于洪区政府申请再审称：1、原两审法院对本案停耕损失年限的事实认定不清。2010年3月6日于洪区政府下达停耕决定，将东民村的5292亩土地实行停耕。2011年8月16日，辽宁省人民政府以辽政地[2011]1440号土地批件将涉案土地批复征用。由此，涉案土地于2011年度即被征用，自停耕决定发布至省政府土地批复时为一个作物种植周期，应按1年期限计算停耕损失。但两审法院将停耕期限认定为5年，属认定事实不清。2、原两审法院酌定以停耕土地每年每亩净收益1875元的标准予以补偿，存在严重错误。根据沈阳市人民政府2007年9月6日第74号市长办公会议纪要精神，三环及高速路两侧绿化带征用农民菜田、水田、旱田每年每亩的补偿标准分别为1200元、900元、600元。3、二审法院认为于洪区政府没有在法定期限内提交有关证据是错误的。一审法定举证期限内，于洪区政府提交了证明涉案土地被省政府批复征收、土地补偿款已支付、土地现状及土地补偿领取情况的相关证据。请求撤销沈阳市中级人民法院[2014]沈中行初字第48号行政赔偿判决和辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第175号行政赔偿判决。依法支持于洪区政府的再审请求，按沈阳市人民政府2007年第74号市长办公会议纪要确定的标准，判决赔偿吴秀娟1年的停耕损失。吴秀娟辩称：被停耕的家庭承包土地是基本农田，且为蔬菜基地，承包期限至2026年，于洪区政府应承担相应的违约责任。于洪区政府要求按照沈阳市人民政府2007年第74号市长办公会议纪要规定确定赔偿标准，而该会议纪要确定的标准是因公共利益需要征用土地的补偿标准，本案属商业开发。答辩人要求返还承包地，赔偿停耕损失。本院经审查认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关在行使行政职权时违法造成他人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。于洪区政府于2010年3月6日作出的《关于于洪街道东民村部分农业用地停耕的决定》（以下简称停耕决定），已经被沈阳市中级人民法院[2012]沈中行初字第140号生效行政判决确认违法。于洪区政府对由此给农民造成的财产损失，应当承担行政赔偿责任。停耕决定一经作出即发生法律效力，在于洪区政府没有充分证据证明农民在停耕决定作出后继续耕种的情形下，应当认定农民按照停耕决定要求停耕，对因停耕造成农民赖以为生的土地收益损失，于洪区政府依法应当予以赔偿。因各方当事人均无充分证据证明每户农民停耕损失的具体数额，原审法院以停耕时当地每亩土地的平均年产值作为计算每户农民停耕损失的标准，具有一定的合理性。在确定每亩土地平均年产值具体数额问题上，原审法院按照辽宁省国土资源厅确定的涉案土地所属Ⅵ类区片征地补偿每亩3.75万元的标准，结合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于征地补偿标准计算方式的规定，倒推出被停耕土地的年产值，并酌定每年每亩赔偿农民停耕损失1875元。这种倒推计算方式尽管缺乏相应的法律依据，但鉴于每亩1875元的赔偿标准，与当地农民耕种土地年收益数相比较，并不存在明显不公，本院对原审判决确定的赔偿标准予以认可。于洪区政府主张按照沈阳市人民政府2007年第74号市长办公会议纪要确定的有偿使用农民土地的补偿标准予以赔偿，该标准与本案没有关联性，且仅仅是市政府会议讨论研究的结果，缺乏客观数据来源予以佐证，本院不予支持。吴秀娟主张停耕土地主要种植大棚蔬菜，请求按照大棚蔬菜年收益予以赔偿，并提供了菜农证、现场照片、《建设用地勘测定界图》和有关于洪区农民收入状况的新闻报道资料等证据，但其所举菜农证为80年代末、90年代初政府相关部门颁发，菜农证上没有持证人姓名、种植蔬菜土地的具体位置、是否大棚种植经营等内容的记载；现场照片和《建设用地勘测定界图》也无法证明吴秀娟被停耕土地在停耕时用于种植大棚蔬菜；于洪区农民近年来收入情况的报道，与本案停耕损失计算没有关联性，亦不能作为认定停耕损失的证据。因此，吴秀娟请求按照种植大棚蔬菜赔偿停耕损失的主张，本院不予支持。于洪区政府主张，应当以作出停耕决定之日至征地批复作出之日的作物种植周期，作为停耕损失的赔偿年限。考虑到被征地农民的土地补偿款并未在征地批复作出时即已及时发放到位，从有利于保护农民合法权益的角度，原审判决于洪区政府赔偿农民自停耕决定作出之日至本案起诉时5年的停耕损失并无不当。吴秀娟申请再审仍坚持原审中返还土地的诉讼请求，因本案系停耕决定违法引发的行政赔偿案件，停耕决定仅是要求农民停止耕种，并没有证据证明于洪区政府通过停耕决定非法占用涉案土地。停耕之后陆续占用部分停耕土地，是土地征收行为产生的结果，而非停耕决定的结果。因此，吴秀娟基于停耕决定违法请求返还土地，缺乏相应的事实根据，原审判决驳回其该项诉讼请求亦无不当。综上，吴秀娟、沈阳市于洪区人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回吴秀娟、沈阳市于洪区人民政府的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 李明义审 判 员 张志弘二〇一五年六月九日法官助理 陆 阳书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、中华人民共和国国家赔偿法第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4、中华人民共和国土地管理法第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。