广东省广州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）穗中法行初字第121号原告：温启扬，住广东省紫金县。委托代理人：叶发泮，广东君和政通律师事务所律师。被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区。法定代表人：邬公权，职务：厅长。委托代理人：郭力，该厅工作人员。委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。原告温启扬因不服广东省国土资源厅作出的《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》（粤国土资（利用）函（2000）859号），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告温启扬及其委托代理人叶发泮，被告广东省国土资源厅的委托代理人郭力、邹春荣等到庭参加诉讼。原告诉称：原告是原紫金县紫城镇西郊管理区的村民。1992年，紫金县人民政府通过下设的紫金县房地产开发总公司强行对原紫金县西郊管理区村民的大面积土地（包括原告的土地在内）进行违法征收，数量远远超过一千亩，但并未取得相应的合法征地批文且一直未落实相应的补偿等。后，紫金县国土资源局依据紫金县人民政府作出的《紫金县人民政府办公室文件（紫府办（1992）20号）》向河源市国土资源局申请补办征地手续。河源市国土资源局以《河国土征（1998）36号》文件向广东省国土资源报请批示。广东省国土资源厅对此作出《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》（粤国土资（利用）函（1998）573号），“同意紫金县国土局统征上述土地”。后，河源市国土资源局以《河国土征（2000）236号》文件向广东省国土资源厅报请批示。广东省国土资源厅也对此作出《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》（粤国土资（利用）函（2000）859号），批复“同意补办用地手续”。再后，河源市国土资源局再以《河国土征（2001）19号》文件向广东省国土资源厅报请批示。广东省国土资源厅也对此作出《关于紫金县城市建设用地补办手续的批复》（粤地政（2001）16号），批复“同意补办用地手续”。但是，广东省国土资源厅、河源市国土资源局、紫金县国土资源局和紫金县人民政府均未对上述文件予以公告，更未直接告知原告。原告在近期获悉上述文件内容后，对此不服，认为广东省国土资源厅作出的上述文件并未制定补偿方案等，征收土地方案不可行；涉案土地根本没有失地农民知情确认的材料，有关部门也从未组织失地农民进行知情确认，这严重侵犯包括原告在内的失地农民知情确认的权利，属于严重的违法行为；且存在超越审批权限批准征地的嫌疑。综上，原告认为广东省国土资源厅作出的上述文件认定事实和适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。该文件也在实际上严重损害了原告等村民的合法权益，导致广大村民失去生活来源、陷入贫困。故原告起诉请求：1、判令撤销被告广东省国土资源厅作出的《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》（粤国土资（利用）函（2000）859号）；2、判令被告承担本案的所有诉讼费用。被告辩称：一、被答辩人不具有起诉主体资格。2000年12月，答辩人根据《关于冻结占用审批耕地和清查非农建设用地中若干具体问题的处理意见》（粤国土电（1997）第14号）的规定，对河源市国土局上报的统征土地、违法用地补办手续申请表进行审核后作出粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》。该《批复》同意纳入补办用地手续范围的紫金县用地为1宗，已经由河源市国土局组织材料上报答辩人，并由答辩人于2001年6月以粤地政（2001）16号批准补办征用土地手续，只涉及附城乡林田管理区爱群村、城西管理区下河村和乌石乡南光管理区南光村、紫城镇城南管理区教场村等4个村集体的土地。该《批复》不涉及被答辩人原来所在的紫城镇西郊管理区的土地，且被答辩人亦没有承包地、自留地、宅基地在涉案《批复》范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，被答辩人与涉案《批复》没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格。二、本案依法不属行政诉讼的受案范围。答辩人作出粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》的主要内容是：“河国土征（2000）236号文及同征土地、违法用地补办手续申报表收悉。据查实，你市所呈报的8宗用地面积2062.441亩属新法实施前有关市县人民政府已征用和未经依法审批擅自使用的土地，其中源城区3宗面积575.263亩，和平县1宗面积300亩、连平县1宗面积81亩、紫金县1宗面积971亩、龙川县2宗面积135.178亩。鉴于上述用地已基本兑现征地补偿，大部分土地已填土建设，破坏了耕作条件，为妥善解决征地遗留问题，现同意你市的清理意见，对上述8宗用地项目按有关政策规定落实处理后给予补办用地手续。请你市依照1988年修改的《土地管理法》的有关规定对违法用地行为落实处理后，尽快组织材料完善用地报批手续”。涉案《批复》只是同意河源市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，相关土地仍须按规定补办用地审批手续，涉案《批复》是行政机关的内部前置审核行为，并非征地批准文件，涉案土地是否被征收由补办征地手续中的具体行政行为决定。因此，答辩人作出的粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》与被答辩人没有直接利害关系，对被答辩人的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，人民法院应当依法驳回起诉。综上所述，答辩人作出粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；同时，被答辩人与涉案土地没有利害关系，不具备起诉主体资格，被诉具体行政行为也不属行政诉讼的受案范围，请人民法院查明事实，依法驳回起诉。经审理查明，2000年12月13日，广东省国土厅向河源市国土局做出《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》（粤国土资（利用）函（2000）859号）（以下简称涉案《批复》），该批复称：“河国土征（2000）236号文及同征土地、违法用地补办手续申报表收悉。据查实，你市所呈报的8宗用地面积2062.441亩属新法实施前有关市县人民政府已征用和未经依法审批擅自使用的土地，其中源城区3宗面积575.263亩，和平县1宗面积300亩、连平县1宗面积81亩、紫金县1宗面积971亩、龙川县2宗面积135.178亩。鉴于上述用地已基本兑现征地补偿，大部分土地已填土建设，破坏了耕作条件，为妥善解决征地遗留问题，现同意你市的清理意见，对上述8宗用地项目按有关政策规定落实处理后给予补办用地手续。请你市依照1988年修改的《土地管理法》的有关规定对违法用地行为落实处理后，尽快组织材料完善用地报批手续。涉及占用耕地总保有量减少的，应按占补平衡原则补偿新耕地。”原告对该《批复》不服，诉至法院。以上事实有《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》（粤国土资（利用）函（2000）859号）予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告作出的粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》中有关同意河源市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，相关土地仍须按规定补办用地审批手续的批复内容，属于征地决定的内部前置审核行为，并非征地批准文件。因此，被告作出的粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》对原告的权利义务不产生实际影响，依照上述规定，原告对粤国土资（利用）函（2000）859号《批复》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当不予受理。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”，本案已经受理，故依法应当驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告温启扬的起诉。原告已经预缴的50元受理费，应退还给原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  汪 毅代理审判员  余秋白代理审判员  唐 勇二〇一五年六月八日书 记 员  周芷诺赵珈