宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书(2015）银行终字第26号上诉人（原审被告）银川市国土资源局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人马雪霞，女，局长。机关负责人屈彦学，该局副局长。委托代理人卢苏明，男，1959年8月11日出生，汉族，该局副调研员，住宁夏回族自治区银川市兴庆区（特别授权）。委托代理人许永强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审原告）洪发良，男，1958年4月17日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）洪长云，男，1984年3月15日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）洪发云，男，1967年12月22日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）洪广云，男，1981年3月18日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）洪满全，男，1955年8月30日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）洪生云，男，1980年12月24日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）兰长亮，男，1968年4月23日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）兰长义，男，1954年7月3日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）兰苏福，男，1973年1月17日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）兰文成，男，1955年4月23日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）马建国，男，1988年12月2日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）马金刚，男，1958年9月29日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）马畔舍，男，1979年10月14日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）沙赛买，女，1974年3月3日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）沙生全，男，1946年1月10日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）铁排昌，女，1966年11月23日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）王秀平，女，1963年3月13日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）杨青学，男，1972年4月14日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）冶广德，男，1958年3月7日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）于老虎，男，1962年4月13日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）于志贵，男，1961年6月11日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。被上诉人（原审原告）禹存治，男，1960年6月15日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。诉讼代表人洪发良，男，1958年4月17日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。诉讼代表人兰长亮，男，1968年4月23日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。诉讼代表人兰文成，男，1955年4月23日出生，回族，宁夏泾源县人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。共同委托代理人李秋玲，宁夏综义律师事务所律师(特别授权)。共同委托代理人桂娟，宁夏综义律师事务所律师(特别授权)。原审第三人银川市金凤区黄河东路街道办事处双渠口村村民委员会，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。负责人汪山，男，主任。委托代理人马立平，男，1973年3月30日出生，回族，该村村民委员会副主任，住宁夏回族自治区银川市金凤区（特别授权）。上诉人银川市国土资源局（以下简称市国土局）因土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2015）金行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的机关负责人屈彦学及其委托代理人卢苏明、许永强，被上诉人洪发良、洪长云、洪发云、洪广云、洪满全、洪生云、兰长亮、兰长义、兰苏福、兰文成、马建国、马金刚、马畔舍、沙赛买、沙生全、铁排昌、王秀平、杨青学、治广德、于老虎、于志贵、禹存治的诉讼代表人洪发良、兰长亮、兰文成及其共同委托代理人李秋玲、桂娟，原审第三人银川市金凤区黄河东路街道办事处双渠口村村民委员会（以下简称双渠口村委会）的委托代理人马立平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1983年本案原告等人根据宁夏回族自治区政府的移民政策，从泾源县搬迁至银川市西夏区兴泾镇十里铺村，并自行开垦了涉案土地，但没有取得承包权证。2010年11月8日，土储中心与银川市西夏区征地拆迁安置办公室（以下简称西夏区征地办）签订《委托征地补偿协议》，由西夏区征地办对宝湖路以南、文萃街以西、诚信街以东、涝池庄点以北区域土地（面积为385.8亩）实施征收补偿工作。2011年3月10日，西夏区征地办发布《关于银川市经济技术开发区加工基地征收土地及地上附着物的通告》，2011年3月15日，土储中心发布的通告载明因银川市经济技术开发区出口加工区项目建设需要，土储中心委托西夏区征地办对涉案土地进行征收。2011年3月15日，西夏区征地办与原告等人签订《银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地补偿协议》，对土地补偿、地上附着物补偿进行了约定。补偿协议签订后原告等人领取了土地补偿费、地上附着物补偿费、三年过渡期生活补助费。原告等人认为政府相关部门没有按照银川市人民政府2010年（240）号文件的规定向其支付安置补助费及基本养老保险费，于2013年9月将银川市西夏区建设交通局（以下简称西夏区交通局）、银川经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）起诉至银川市兴庆区人民法院。该案件审理期间，土储中心于2013年11月6日向市国土局发出银开储发（2013）4号《关于银川经济技术开发区（Ⅱ区）六盘山路以北诚信街以东区域权属的函》，该函的内容是：“为实施开发区总体规划，完善基础设施配套，土储中心委托西夏区政府征用宝湖路以南、文萃街以西、诚信街以东、涝池庄点以北区域土地，面积约为385亩。因该宗土地与金凤区双渠口村土地相邻，土地权属有异议，为尽快解决土地使用情况，恳请贵局对该宗土地予以确权”。2014年4月2日，市国土局出具《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》，该复函载明：“……你中心反映的异议土地在项目开发之前权属应属金凤区黄河东路办事处双渠口村委会。考虑到该宗土地的特殊性，在补偿中应综合考虑”。2014年6月16日，原告等人就该复函向市国土局提出异议申请，2014年7月4日，市国土局对原告等人的异议申请进行书面回复。2014年8月14日，银川市兴庆区人民法院以涉案土地权属不属于原告等人所在的兴泾镇十里铺村集体组织，原告主体不适格为由，裁定驳回原告等人的起诉，原告等人不服提出上诉，银川市中级人民法院作出驳回上诉，维持原裁定的行政裁定。原告等人遂诉至法院，请求依法判令：一、撤销市国土局于2014年4月2日作出的《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》；二、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，原告等人诉西夏区交通局、开发区管委会、西夏区政府土地行政赔偿案件审理期间，土储中心以土地权属有异议为由向市国土局发出要求确权的函，被告作出的复函确定项目开发之前权属应属双渠口村委会，该复函虽然是针对土储中心的回复，但内容上直接影响到原告权利。因此，被告作出的该复函符合具体行政行为的特征，原告等人提起诉讼的主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门具有对土地权属争议案件进行调查和调解的法定职责；但是对需要依法作出处理决定的，国土资源行政主管部门不具有直接作出处理的权限，应拟定处理意见，报至同级人民政府，由同级人民政府作出处理决定。本案中土储中心在发给被告的函中明确要求对争议土地进行确权，被告市国土局虽有调查和调解土地权属争议的职权，但其作出的《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》性质上属于土地争议处理结论，系超越职权行为，违反法律规定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决：撤销被告银川市国土资源局于2014年4月2日作出的《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》。案件受理费50元，由被告银川市国土资源局负担。宣判后，市国土局不服，提起上诉。上诉人市国土局上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院遗漏了讼案土地早已被确定权属的事实。在本案一审过程中，上诉人向一审法院提交了2014年4月2日做出《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》（以下简称复函）的相关事实材料，其中最直接、最权威的是1983年自治区政府开发芦草洼铁路两侧荒地的地界会议纪要，在被上诉人已经认可该证据真实性的情况下，一审法院却没有对该份证据予以认定。1983年6月28日自治区政府下发了《自治区人民政府批转西海固地区农业建设指挥部关于开发利用荒地的两个会议纪要》【宁政发（1983）79号】，其中《关于开发芦草洼铁路西侧荒地划分地界的会议纪要》明确：1、铁路东区，由永宁县划给土地七万亩；2、铁路西区，由农垦局划地四万亩，四至界限为东至铁路林带，南至西干渠，北至新市区滞洪区。该会议纪要后附的芦草洼荒地划分示意图虽然没有在图中具体标出“银川市滞洪区”字样，但从《吊庄铁路西区地界示意图》、《汽修厂农场》平面图比对中依然可以确定铁路西区吊庄土地北至的具体范围，即虽然十里铺村庄点房屋被完全包含在铁路西区吊庄土地的四至范围内，但其北边的界限仅至滞洪区。因此，涉案土地的四至界址非常明确，该部分事实对于本案非常重要，但一审法院并没有将该证据反映的事实予以查明，遗漏了重要的案件事实。一审法院的该错误应当被纠正。二、一审法院对上诉人做出的答复的定性错误。如上所述，讼案土地的权属非常明确，上诉人作为土地资源管理部门没有必要就此做出确权。在上诉人做出答复前，无论是双渠口村委会，还是被上诉人、原土地权利人农垦局等，均没有对讼案土地的权属争议提交确权资料，更没有提请上诉人等土地资源管理部门就土地权属进行调查处理。因此，上诉人做出的答复无论从哪个方面讲，都不是土地确权的材料。在本案中，鉴于讼案土地权属非常明确，且相关权利当事人未提出确权请求，一审法院在没有任何佐证的情况下，直接将该答复定性为土地争议的处理结论存在明显不妥。三、一审法院适用法律错误。《土地管理法》第十六条规定，当事人对土地所有权和使用权有争议的，由人民政府处理，当事人对政府的处理决定不服的，可以提起诉讼。同时，《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法做出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府做出处理决定。从上述规定可以看出，若当事人对土地使用权或者所有权产生争议时，由国土部门调查或拟定处理意见，最终由政府对土地争议做出处理决定。而在本案中，如上所述，讼案土地不存在任何权属争议，上诉人做出的答复也并非土地权属争议的处理结论，其仅仅是政府各工作职能部门之间协助和沟通信息的介质而已。上诉人作为一级地方土地资源管理部门，不可能不知道土地确权的法律规定及相关的程序，更不会为土地争议权利当事人之外的案外人（土储中心）出具土地确权的资料。一审法院将答复认定为土地确权结论，进而适用上述规定认定上诉人超越职权，属于适用法律错误，二审法院应当对此予以纠正。被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人答辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，涉案土地的使用权自1983年起一直都是洪发良等在使用，上诉人称涉案土地早已确定权属为双渠口村委会没有证据予以支持。上诉人进行确权的“六盘山路以北诚信街以东区域”土地早在1983年就由自治区人民政府会同固原、银南行署、银川市、中卫、中宁、永宁、泾源县人民政府、区农垦局召开会议，就《关于开发芦草洼铁路两侧荒地划分地界的会议纪要》进行了决定，纪要中反映出：铁路西区，由农垦局划地四万亩，并对铁路西区的荒地地界四至进行了划分，所涉及的四至范围没有一处涉及到当时的银川市郊区政府，更没有涉及当时的郊区双渠口村。上诉人进行确权的土地就在铁路以西，即使是行政区划发生变化，但是铁路自修建至今未发生任何变化，被上诉人等人被征收的土地就在上述文件中提到的滞洪区边缘，属于芦草洼划界之内，位于铁路以西；并且按照最新行政区域划分，也属于西夏区，与双渠口村委会无任何关系。被上诉人在一审法院提交的几份地图中能够看出涉案土地属于西夏区兴泾镇十里铺村涝池组。被上诉人被征收的土地，在征收前由土储中心委托西夏区征地办进行土地拆迁，西夏区政府出具的银西政发【2011】108号文件关于印发《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点搬迁安置方案》的通知对征收的地理位置补偿标准做出了详细的规定并且核实各个拆迁户的土地使用权状况进行了公示最终由西夏区征地办与被上诉人签订了《征收土地补偿协议》，在历时一年半的时间里，作为银川市经济技术开发区及西夏区政府如果能征收双渠口村委会的土地385.8亩，并且已发放土地补偿款上百万元。那么相关责任人就有渎职罪的犯罪嫌疑。二、上诉人作出的复函是对土地的确权，属于违法行为。2013年11月6日，土储中心向上诉人发出的“关于银川经济技术开发区（Ⅱ区）六盘山路以北诚信街以东区域权属的函”中最后一句“因该宗土地与金凤区双渠口村土地相邻，土地权属有异议，为尽快解决土地使用情况，恳请贵局对该宗土地予以确权。”2014年4月2日由上诉人出具的复函中最后一句明确写明“异议土地在项目开发之前权属应属双渠口村委会”。从确权函及复函的内容显示出了上诉人出具的复函的性质就是土地确权，而该确权行为的程序、申请主体都不符合法律规定。三、上诉人的复函是不符合“土地权属争议调查处理办法”及相关法律规定的，一审判决适用法律正确，判决撤销复函符合事实及法律规定。根据国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”对于涉案土地自被上诉人使用至征收时不存在第五条规定的“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议”的事实。在2013年6月份，土地已被征用了两年多以后，土储中心离奇的提出对涉案土地申请确权，其申请不符合第十条规定的与争议土地有直接厉害关系的条件，因此土地确权申请的申请人主体资格是错误的。退一步讲假如有争议，双渠口村委会才与争议的土地有直接厉害关系。而市国土局作出受理的决定并于2014年4月2日作出《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》不符合上述应当受理确权争议的条件，因此该复函的出具是不合法的。被上诉人使用涉案土地已满25年，在兴庆区法院判决认定的事实中对使用年限已经确认，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”因此，上诉人及其所属的集体经济组织对涉案土地使用超过20年，在25年中没有个人或集体组织提出过归还土地，况且涉案土地本身就是被上诉人合法使用的土地，因此，即使在2013年有人提出权属争议，根据法律规定也已过了申请争议的时效，市国土局作出的《复函》确认权属属于双渠口村委会违反了法律规定。原审第三人双渠口村委会陈述称，一、双渠口村委会认为上诉人所作的复函并非行政确认的具体行政行为，因为复函中涉及的土地权属早在项目开发之前就归属于双渠口村委会。1983年自治区政府划定芦草洼吊庄土地的四至明确，涉案的土地不存在权属争议，无须确认。早在1983年该宗土地就系双渠口村委会所有，由村民耕种。由于当时洪涝严重，颗粒无收的情况下才将该宗土地弃耕。二、2013年1月8日西夏区拆迁办下发《关于征收金凤区双渠口村土地及欠付征地费的情况说明》（银西拆办发【2013】1号），该文件对复函中涉及377亩土地的征收事实进行了说明，证实征收事实确实存在。综上，双渠口村委会认为，涉案的土地确系双渠口村委会所有，上诉人作出的《关于六盘山路已被诚信街以东区域土地权属情况的复函》是基于历史，通过查阅相关资料，对复函中提出相关土地客观真实情况所作的答复，不属于行政确认行为，更不具有具体行政行为的特征，却也没有越职行为，故一审判决撤销该复函，认定事实不清，证据不足，严重损害了双渠口村委会的合法权益。退一步讲，即便认为上诉人的该行为违法，也不能因此否定复函中涉案土地的权属归属。故请求二审法院根据事实及相关法律规定，维持双渠口村委会的合法权益。二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。以上事实有上诉人、被上诉人、原审第三人的陈述，《委托征地补偿协议》《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》、《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》的异议申请、宁夏回族自治区人民政府《宁政发（1983）79号》文件、《关于开发芦草洼铁路西侧荒地划分地界的会议纪要》、上诉人市国土局银开储发（2013）4号《关于银川经济技术开发区（Ⅱ区）六盘山路以北诚信街以东区域权属的函》、《关于银川市经济技术开发区加工基地征收土地及地上附着物的通告》、《西夏区兴泾镇十里铺村涝池组庄点搬迁安置方案》、（2013）兴行初字第51号行政裁定书、宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2014）银行终字第68号行政裁定书各一份、宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2013）兴行初字第39号至61号共二十三份中止案件审理行政裁定书为证，本院予以采信。本院认为，1983年被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人根据宁夏回族自治区政府的移民政策，从宁夏回族自治区泾源县搬迁至银川市西夏区兴泾镇十里铺村，自行开垦了涉案土地并耕种至今。2010年11月8日，因建设银川市经济技术开发区出口加工基地，土储中心与西夏区征地办签订《委托征地补偿协议》，由西夏区征地办对宝湖路以南、文萃街以西、诚信街以东、涝池庄点以北区域土地实施征收补偿工作。2011年3月15日，西夏区征地办先后与被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人签订了《银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地补偿协议》。补偿协议签订后被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人领取了土地补偿费、地上附着物补偿费、三年过渡期生活补助费。后被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人认为政府相关部门没有按照银川市人民政府2010年（240）号文件的规定向其支付安置补助费及基本养老保险费，于2013年9月将西夏区交通局、开发区管委会、西夏区政府起诉至银川市兴庆区人民法院。在被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人诉西夏区交通局、开发区管委会、西夏区政府土地行政赔偿案件审理期间，土储中心以土地权属有异议为由向上诉人市国土局发出要求确权的函，上诉人作出的复函确定项目开发之前权属应属双渠口村委会，该复函虽然是针对土储中心的回复，但内容上直接影响到被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人的权利。上诉人作出的该复函符合具体行政行为的特征，并且超越职权，应予以撤销。在本案中，《关于开发芦草洼铁路西侧荒地划分地界的会议纪要》明确：“1、铁路东区，由永宁县划给土地七万亩；2、铁路西区，由农垦局划地四万亩，四至界限为东至铁路林带，南至西干渠，北至新市区滞洪区。”本案争议的焦点是被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人耕种的农田是否在“新市区滞洪区”以内，根据本院查明的事实，上诉人没有证据证明“新市区滞洪区”就是被上诉人洪发良、兰长亮、兰文成等二十二人耕种的农田。上诉人提出一审法院认定事实错误，适用法律错误，一审法院遗漏了讼案土地早已被确定权属的事实及对上诉人做出的答复定性错误的上诉理由不能成立。其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人银川市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  苗自治审判员  王 斐审判员  刘煜姗二〇一五年六月四日书记员  杨 婧附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……